Source: https://www.senat.fr/cra/s20171024/s20171024_7.html
Timestamp: 2020-02-23 05:08:06+00:00
Document Index: 119951648

Matched Legal Cases: ["l'article 7", "l'article 4", "l'article 17", "l'article 17", "l'article 19", "l'article 20", "l'article 135", "l'article 20", "l'article 26", "l'article 27", "l'article 27", "l'article 28", "l'article 720", "l'article 712", "l'article 712", 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 370", "l'article 370", "l'article 702", "l'article 2", "l'article 3"]

Redressement de la justice (Suite)
M. le président. - Nous reprenons la discussion de la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice et la proposition de loi organique pour le redressement de la justice.
M. Yves Détraigne . - La justice va mal. Ses délais ne cessent de s'allonger, de sept mois et demi à plus d'un an pour les juridictions civiles, tandis que les effectifs de magistrats et de greffiers diminuent avec des vacances de poste endémiques. Ce constat sévère du président Bas, dans le rapport de la mission d'information, n'est pas une surprise pour quiconque s'intéresse aux moyens de la justice. Depuis des années, je lance des alertes. Nous ne pouvons plus attendre.
C'est pourquoi je salue ces propositions de loi. Les rapporteurs ont respecté l'esprit de la mission d'information sur le redressement de la justice. Le fond de la réforme est ici lié au financement, sans faire l'impasse sur les serpents de mer qui hantent la place Vendôme, par exemple l'aide juridictionnelle.
Sur l'organisation juridictionnelle, chacun se souvient des débats enflammés de la réforme Dati de 2007-2008. Ici, la commission des lois opte pour la création du tribunal départemental de première instance, c'est séduisant ; Sophie Joissains a préféré une première étape expérimentale pendant trois ans, elle proposera un amendement dans ce sens.
La situation des magistrats a évolué avec la loi du 8 août 2016, leur recrutement a été diversifié, c'est une bonne chose. Reste à explorer de nombreuses pistes en matière de ressources humaines, en particulier pour les affectations à la sortie de l'École nationale de la magistrature (ENM). À la sortie de l'école, un magistrat commence sa carrière par un rôle de juge d'instruction, de juge des enfants, de juge d'application des peines, exactement les fonctions et les responsabilités qu'un juge avec dix ans d'expérience, regrettait Jean-Jacques Hyest, alors député, en 1994. C'est toujours le cas. Cela peut entraîner des découragements et alimenter le turnover. Il faudrait que les jeunes magistrats soient affectés à des postes adaptés à leurs capacités. Notre regretté collègue Fauchon suggérait une période probatoire de deux ans afin que les jeunes magistrats complètent leur formation ; ils ne devraient en aucun cas être nommés sur des postes à juge unique.
L'heure n'est plus aux rapports d'information, mais à l'action : j'espère, madame la ministre, que vous saurez entendre la voix constructive du Sénat ! (Applaudissements sur les bancs des groupes UC et Les Républicains)
M. Antoine Lefèvre . - Votre prédécesseur, madame la ministre, a dit que l'institution judiciaire était « en voie de clochardisation » : l'expression est forte, pour une réalité des plus difficiles qui résulte d'une carence constante des moyens devant le recours croissant de nos concitoyens à la justice - je n'ai eu de cesse de le dire, comme rapporteur de la mission « Justice » et je souscris bien volontiers à la priorité pour la justice.
La commission des lois propose une trajectoire pluriannuelle d'augmentation sur cinq ans, assortie d'une condition de réformes structurelles, c'est équilibré. Il faudra, une fois le rattrapage effectué, voir aussi comment ce ministère peut contribuer aux économies budgétaires de l'État.
L'article 2 augmente de 25 % les moyens de la justice d'ici 2022 ; cette trajectoire diffère de celle du Gouvernement, qui ne s'engage manifestement qu'à un progrès de 9,6 % d'ici 2020. Je ne le voterai pas, malgré la peine que cela causera à M. le président Bas. Mais il faut bien que l'ancien commissaire des lois gagne son statut de commissaire des finances... (Sourires)
M. Jean-Pierre Sueur. - Restez plutôt fidèle aux lois !
M. Antoine Lefèvre. - Le texte, ensuite, interdit le gel de crédits votés pour les services judiciaires et le CSM. Or la constitutionnalité d'une telle interdiction n'est guère assurée ; ensuite, la régulation budgétaire appartient au Gouvernement plus qu'au Parlement, elle permet un pilotage des crédits pour s'adapter à des imprévus - et je ne crois pas opportun de priver le Gouvernement d'un outil utile à l'exécution du budget que nous votons - sans compter les initiatives de tous les secteurs de l'action publique que cela ne manquerait pas de provoquer. Je ne voterai donc pas non plus l'article premier.
Sous ces réserves, je salue de nouveau ce travail qui vous aidera, madame la ministre, à mener votre mission ! (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et UC)
M. Patrick Kanner . - Cinq ans pour sauver la justice, tel est le mot d'ordre de ces propositions de lois. Nous en partageons une grande partie. Le groupe SOCR soutient ces textes qui sont dans la continuité du précédent quinquennat. Nous n'avons pas été, collectivement, à la hauteur de la justice pour notre pays. Bien des questions se posent : comment donner envie à de jeunes magistrats de rester à leur poste dans des juridictions difficiles ? Comment améliorer l'effectivité de la peine ? Comment conférer des moyens adaptés aux missions confiées à la justice ? Comment relever le défi de la numérisation ? Nous avons encore bien du pain sur la planche.
Il faut donc continuer la dynamique vertueuse entamée lors du précédent quinquennat - qui a connu un budget en hausse de 15 % et la création de 6 000 postes, dont 1 714 pour les services judiciaires.
M. François Bonhomme. - Avec quel résultat ?
M. Patrick Kanner. - Je salue l'action réalisée par Christiane Taubira et Jean-Jacques Urvoas, qui ont fait de l'augmentation des moyens, leur premier combat. Le vieux monde a montré la voie. Il faut cesser de prononcer des peines qui ne sont pas exécutées : les Français ne le comprennent pas et y voient un signe de faiblesse de notre République.
Il faut un système pénitentiaire qui prévienne la récidive. Quelque 8 000 places de prison ont été créées lors du précédent quinquennat, pour lutter contre la surpopulation carcérale et aller vers l'encellulement individuel. La contrainte pénale pourrait bénéficier d'une meilleure mise en oeuvre. Je continue à penser que la loi Justice du XXIe siècle allait dans le bon sens.
M. François Bonhomme. - Perseverare diabolicum !
M. Patrick Kanner. - Cette proposition de loi poursuit cette voie et nous l'approuvons, au service de l'individualisation de la réponse pénale. C'était le but de la suppression des peines plancher qui faisaient obstacle à l'individualisation des peines.
La création d'un tribunal départemental de première instance, sans remise en cause de la carte judiciaire, est intéressante, comme les dispositifs permettant aux juges de se décharger sur les conciliateurs de justice et les juristes assistants.
La proposition de loi organique, réduisant la mobilité des magistrats tout en laissant de la souplesse au Conseil supérieur de la magistrature, est à même d'améliorer l'organisation de la justice.
Madame la ministre, je suis heureux que l'examen de ce texte se télescope avec l'annonce de vos cinq grands chantiers. Mais pourquoi se contenter d'annonces ? Le diagnostic est connu. Le temps de l'action est venu. Je souhaite que ces propositions de loi prospèrent dans la navette. Vous nous répondrez par votre projet de loi à venir, mais il est urgent d'agir, plus loin, plus vite, plus fort - saisissez-vous de ces propositions de loi !
Des améliorations ont été abordées en commission, par exemple la suppression de la condamnation à une amende civile de 10 000 euros en cas d'appel ou de pourvoi jugé dilatoire ou abusif en matière pénale : c'était une atteinte aux règles du procès équitable. Je remercie aussi la commission d'avoir acté la création d'un groupe de travail sur la présomption irréfragable de non consentement des mineurs à un acte de pénétration sexuelle.
En revanche, il ne nous semble guère pertinent de réinstaurer une contribution à l'aide juridictionnelle, ni d'instituer une consultation juridique préalable à la demande d'aide juridictionnelle pour écarter les cas d'irrecevabilité manifeste : ce sont autant de barrière à l'accès à la justice. De même, il nous semble que baisser les seuils d'aménagement de peine n'est guère cohérent avec la volonté de rendre les peines plus applicables, nous y reviendrons.
Nous ne pourrons jamais être d'accord sur tout, c'est l'essence même de la démocratie, mais nous devons nous rassembler pour avancer sur les sujets qui sont les clés de voûte de la République. Madame la ministre, rejoignez-nous, au service d'une République forte et généreuse ! (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR et sur le banc de la commission)
M. François Bonhomme . - Ces propositions de loi viennent à point nommé. Le constat d'une dégradation constante de la justice est partagé par tous. Une insuffisance demeure : regarder les problèmes de la justice sous le seul angle budgétaire. Preuve par l'absurde : malgré la hausse de 89 % des moyens de la justice, elle ne s'améliore pas.
Un objectif prioritaire est de réduire les délais, par le numérique et l'incitation à la conciliation notamment. Un meilleur travail, une moindre mobilité, des moyens collégiaux amélioreraient la qualité. Une plus grande proximité de la justice est également souhaitable.
Il est bon de réviser le financement de l'aide juridictionnelle par le rétablissement du droit de timbre et la consultation obligatoire d'un avocat avant toute demande d'aide.
Assurer l'effectivité de l'exécution des peines et diminuer la récidive constituent un autre objectif prioritaire. Il y a là matière à réflexion pour le ministère. Ces propositions de loi répondent aux préoccupations du Gouvernement qui a lancé cinq grands chantiers. Madame la ministre, inspirez-vous du travail de tisserand de Philippe Bas et des rapporteurs. Ils ne demanderont pas de droit d'auteur. Il s'agit bien là de construire une bonne justice - comme on disait au XIVe siècle le bon gouvernement, c'est-à-dire une justice qui garantisse les droits des plus faibles. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et UC)
M. Marc Laménie . - Je salue le travail important de la commission des lois. 28 articles pour la proposition de loi, 15 pour la proposition de loi organique... Depuis de nombreuses années, la justice se dégrade malgré une hausse de ses crédits de 89 % en 15 ans, jusqu'à 8,5 milliards d'euros en 2017 et 8,7 proposés pour 2018.
La première priorité est la maîtrise des délais ; la seconde, la qualité des décisions ; la troisième, le renforcement de la proximité de la justice et du justiciable ; la quatrième, l'effectivité accrue des peines et la lutte contre la récidive. La tâche est immense. Sur le terrain, dans les Ardennes, nous assistons aux audiences solennelles, ces temps forts qui nous permettent de rencontrer les nouveaux magistrats - et de constater qu'il manque des ressources. Saluons le dévouement de l'ensemble des personnels !
Je soutiendrai ces textes avec conviction ! (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains et sur quelques bancs du groupe UC)
ARTICLE PREMIER (Annexe)
M. le président. - Amendement n°42, présenté par M. J. Bigot, au nom de la commission.
, ainsi que des mesures d'annulation de crédits en cours de gestion
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Je présente en même temps les sept amendements de coordination nos42 à 48 : ils ne visent qu'à assurer la coordination avec la proposition de loi organique.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Avis défavorable car nous n'avons pas examiné la proposition de loi organique à laquelle ils font référence. Sur le fond, je n'y suis pas non plus favorable. Je ne suis pas sûre qu'il soit constitutionnel d'interdire au Gouvernement de geler des crédits. En outre, le Gouvernement s'est engagé à ce que les réserves de crédits ne dépassent pas 3 % du budget de la mission.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne comprends pas l'argumentation de Mme la ministre. Nous allons parler de la proposition de loi organique. Rien n'empêche le rapporteur de coordonner les deux propositions de loi.
Vous estimez aussi qu'il ne devrait pas y avoir de gel. Si la loi de programmation se contraint elle-même du seul fait que la loi de finances existe... et qu'elle peut être exécutée à loisir par le Gouvernement, nous ne ferons rien. Nous en avons assez de la fantasmagorie qui consiste à adopter des lois de finances pour que les crédits soient ensuite annulés.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Ceci ne signifie pas que le Gouvernement n'est pas décidé à se battre pour augmenter le crédit de la justice. Ce sera un budget en hausse. J'ai un désaccord constitutionnel sur la disposition qui contraint les prérogatives du Gouvernement.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Le Gouvernement ne souhaite pas que cette proposition de loi soit adoptée, nous l'avons bien compris. Mais nous délibérons ici d'une annexe. Ne vous cachez pas derrière un argument constitutionnel sur une annexe.
M. le président. - Amendement n°43, présenté par M. J. Bigot, au nom de la commission.
et les dérogations qu'il serait possible d'y apporter, sous l'autorité du Conseil supérieur de la magistrature, sont prévus
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Défendu.
M. le président. - Amendement n°44, présenté par M. J. Bigot, au nom de la commission.
M. le président. - Amendement n°45, présenté par M. J. Bigot, au nom de la commission.
, pour les mesures et les procédures de prévention et de traitement des difficultés des entreprises, afin d'en
M. le président. - Amendement n°46, présenté par M. J. Bigot, au nom de la commission.
I. - Alinéa 168
II. - Alinéa 169
III. - Après l'alinéa 169
À contrario, toutes les fois où la conciliation aura été engagée à l'initiative des parties, ou toutes les fois où la tentative de conciliation relèvera d'un préalable obligatoire à la saisine du juge, le conciliateur n'aura pas à adresser, au juge saisi, de proposition de règlement du litige.
M. le président. - Amendement n°47, présenté par M. J. Bigot, au nom de la commission.
M. le président. - Amendement n°48, présenté par M. J. Bigot, au nom de la commission.
L'amendement n°42 est adopté, de même que les amendements nos43, 44, 45, 46, 47 et 48.
L'article premier, ainsi modifié, est adopté.
M. le président. - Amendement n°22 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Dantec, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall.
Mme Josiane Costes. - Nous sommes en désaccord avec la clé de répartition proposée entre les crédits aux services judiciaires et ceux qui vont à l'administration pénitentiaire. La surpopulation carcérale est indéniable et la France a été condamnée. Mais la France a aussi été condamnée pour ses délais excessifs à rendre la justice : il faut donc bien améliorer les deux versants, plutôt que de privilégier l'un d'eux.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable. L'article 2 est une des bases de la proposition de loi. Notre façon de faire a été approuvée par tous les acteurs interrogés et tient compte de la construction de 15 000 places de prison qu'il faut bien financer.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Avis favorable. Le Gouvernement souhaite présenter son propre projet de loi, comme je le disais en discussion générale.
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous payons ici le prix du fameux principe de l'annualité budgétaire, érigé en dogme. Ce culte est contraire à la politique qui porte sur le moyen et le long terme. Nous déplorons en France un retard considérable en matière pénitentiaire : notre pays compte parmi les 4 ou 5 derniers pays de l'OCDE ! Une hausse de 27 % du budget en cinq ans, comme le propose le président Bas, est souhaitable. Je serais tenté de dire qu'il faudra aller beaucoup plus loin même si je sais que l'augmentation des crédits n'a été que de 14 % au cours du dernier quinquennat. Allez dans les tribunaux, les prisons, pour voir combien il faut en finir avec la sous-évaluation du ministère de la justice !
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Oui, il faut une loi de programmation pour la justice : à tel point que je vous en présenterai une !
M. Jean-Pierre Sueur. - Je serai là !
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Je m'étonne, ensuite, que vous souhaitiez préempter l'action des futurs parlementaires et des gouvernements pendant dix ans.
M. Jean-Pierre Sueur. - La dignité de la politique réside dans le long terme...
M. le président. - Amendement n°23 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Dantec, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall.
Mme Josiane Costes. - Nous sommes défavorables à la répartition des renforts d'effectifs proposée ici, au détriment des services judiciaires. En 2014, la France comptait deux fois moins de magistrats et quatre fois moins de procureurs que ses voisins européens.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable. Oui, il y a un important effort de recrutement - 1 500 places de surveillants pénitentiaires pour tenir compte de la création de 15 000 places en prison. Nous prévoyons en outre + 500 postes de magistrats, + 900 postes de greffiers, + 100 postes de greffiers assistants.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Avis favorable, comme expliqué à l'amendement précédent.
M. le président. - Amendement n°24 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall.
Mme Josiane Costes. - Cet amendement conteste l'accroissement du nombre de conciliateurs de justice prévu à cet article. D'aucuns souligneront l'économie que représente l'emploi de conciliateurs qui sont bénévoles... comme d'assistants de justice rémunérés 450 à 500 euros nets mensuels.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Avis défavorable. Il ne s'agit pas de supprimer des magistrats pour les remplacer par des conciliateurs mais mieux vaut un conciliateur rapide qu'une longue procédure judiciaire, pour des conflits de voisinage par exemple. Un amendement adopté en commission a précisé que le conciliateur ne peut proposer un règlement que si le juge le lui demande au préalable. Le but des conciliateurs est la réconciliation. Leur intervention ne gêne pas celle des juges.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Avis favorable car si la conciliation mérite d'être développée, non pour réaliser des économies mais parce que ce mode de règlement alternatif des litiges permet d'éviter les procédures longues, coûteuses et anxiogènes, je ne veux pas m'engager sur des objectifs chiffrés tant que les chantiers de la justice n'ont pas rendu leurs conclusions.
M. Jean-Pierre Grand. - Les conciliateurs de justice sont de plus en plus considérés comme des juges par les justiciables qui en attendent un jugement. Cela se passe dans nos mairies gratuitement, ce qui n'est pas neutre... Attention aux dérives.
M. Jean-Pierre Sueur. - Si les conciliateurs de justice jouent un rôle utile, ils ne sauraient constituer un cataplasme pour dissimuler le manque de magistrats. La France consacre à la justice 72 euros par habitant, contre 146 euros en Allemagne et 155 euros au Royaume-Uni. Notre pays compte 10 magistrats pour 100 000 habitants, c'est moitié moins que la moyenne de l'Union européenne. Sur les 43 pays de l'OCDE, la France se situe au 39e rang ! Il faut une loi de programmation qui la fasse revenir à un classement plus digne de la République française.
M. le président. - Amendement n°2 rectifié bis, présenté par M. Détraigne, Mme Loisier, MM. Laugier et Kern, Mme Férat et MM. Mizzon, L. Hervé, Cigolotti, Vanlerenberghe, Cadic et Longeot.
M. Yves Détraigne. - L'article 6 impose des contraintes nouvelles dans la publication des jugements, dont l'anonymisation de ceux qui ont contribué à rendre la décision. Le Conseil national des barreaux y a dit son opposition formelle, comme le Premier président de la Cour de Cassation et les Premiers présidents des cours d'appel ; la CNIL s'est également prononcée contre. D'où cet amendement qui nous évitera un recul sur la transparence.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Avis défavorable. L'open data est fait pour aider à connaître l'état de la jurisprudence et, surtout, à l'appliquer. Ce qui est important, c'est la nature de la décision, et pas le nom de ceux qui ont contribué à ce qu'elle soit rendue.
La majorité des magistrats est pour l'anonymisation, les greffiers également. Chez les avocats, les avis divergent : certains voient dans l'absence d'anonymisation une forme de publicité indirecte.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Avis favorable parce que la Chancellerie attend les conclusions de la mission qu'elle a confiée à M. Loïc Cadiet sur l'application des articles 20 et 21 de la loi pour une République numérique.
L'amendement n°2 rectifié bis n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°25 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall.
Mme Josiane Costes. - Précisons les obligations pesant sur les sites Internet relayant des informations et des renseignements juridiques pour qu'elles soient effectives le plus vite possible.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Retrait, sinon avis défavorable : l'article 7 fixe les principes, les précisions seront dans le décret.
M. le président. - Amendement n°26 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall.
Mme Josiane Costes. - Il sera difficile, pour un justiciable, de s'assurer qu'un avocat a été associé aux actes proposés par un site Internet avant d'avoir souscrit au contrat, sauf à ce que le nom de l'avocat soit mentionné - ce qui n'est pas prévu. C'est pourquoi il faut interdire strictement aux personnes n'exerçant pas la profession d'avocat de proposer des services d'assistance ou de représentation juridique au sens de l'article 4 de la loi du 31 décembre 1971.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Retrait, sinon rejet : l'objet de la proposition de loi est justement de respecter la loi du 31 décembre 1971 en empêchant que des sites n'empiètent sur les fonctions d'avocat. On ne peut pas interdire ces services ni en donner le monopole à des barreaux ou des sociétés d'avocats.
M. le président. - Amendement n°3, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.
Mme Esther Benbassa. - Nous ignorons tout du contenu des règles de déontologie, renvoyées à un décret en Conseil d'État. Les auteurs de la loi semblent ne pas avoir d'idée précise à ce sujet. C'est pour le moins inquiétant.
Comme le dit le président du Syndicat de la magistrature, il semble que le président Bas voit dans le règlement des litiges en ligne un remède miracle à l'engorgement des tribunaux quand l'objectif devrait être d'assurer l'accès gratuit à la justice pour tous.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Avis défavorable. Ces services commencent à apparaître. Nous devons en tenir compte, réagir et protéger les justiciables. D'où la proposition de créer un service public que l'Alsace et le Bade-Wurtemberg ont mis en place avec succès dès 1993 pour régler les litiges transfrontaliers de consommation. Autant j'aurais compris des propositions d'amélioration, autant je ne comprends pas cet amendement de suppression.
Mme Éliane Assassi. - Nous ne sommes pas dans la même logique !
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Avis défavorable. Il est souhaitable d'encadrer le règlement des litiges sur Internet.
M. le président. - Amendement n°27 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall.
Mme Josiane Costes. - La modernisation est coûteuse et, parfois, contreproductive. On connaît les dysfonctionnements du logiciel Louvois... Le logiciel Cassiopee coûte 142 millions d'euros par an. Comment financer cet article ?
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Cette loi poursuit un objectif, le redressement de la justice. Elle programme un service en ligne sans préciser à quelle échéance. Ce n'est pas parce que la justice connaît quelques difficultés avec l'informatisation qu'il faut y renoncer. Les conciliateurs ont dit leur intérêt pour une expérimentation. Avis défavorable.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Sagesse. Il faudrait une réflexion plus approfondie sur la notion de service public en ligne. Le portail lajustice.fr prendra de l'ampleur. Quant à savoir s'il deviendra ce qui est demandé dans cet article et avec quels moyens....
M. le président. - Amendement n°28 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Gabouty, Dantec, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall.
Mme Josiane Costes. - Nous retirons cet amendement bien que nous continuions de nous inquiéter de l'apparition d'une justice prédictive.
M. le président. - Amendement n°21, présenté par M. Leconte.
M. Jean-Yves Leconte. - Entre les statistiques et les algorithmes, des choses nouvelles peuvent apparaître... Nous devons être particulièrement vigilant sur l'open data judiciaire pour éviter d'aller, comme Mme Costes l'a dit, vers une justice prédictive. Cet amendement répond à l'inquiétude du premier président de la Cour de Cassation en lui réservant la supervision de l'open data.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable. Nous avons modifié le texte après une audition conjointe du Premier président de la Cour de Cassation et du procureur près de la Cour de Cassation. Le Premier président s'en est ému par une lettre qui a appelé une réponse du procureur général... N'entrons pas dans des conflits de personnes, que ces deux personnalités s'accordent pour un open data efficace.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Le Gouvernement s'en tient à l'avis de la commission.
M. le président. - Amendement n°4, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.
M. Pierre Ouzoulias. - Si l'objectif du tribunal de première instance est de rapprocher la justice des justiciables, le cadre départemental n'est pas le plus approprié. L'exposé des motifs prévoit des exceptions aux compétences des chambres détachées. Elles se verraient affecter des compétences supplémentaires sur décision du chef de juridiction. In fine, c'est ce dernier qui décidera de l'affectation des effectifs, mettant à mal le principe d'inamovibilité du juge.
M. le président. - Amendement identique n°29 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Dantec, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall.
Mme Maryse Carrère. - Les juridictions très grosses sont plus difficiles à piloter. Le tribunal départemental de première instance aggravera l'isolement des territoires les plus enclavés. D'après le rapport de la commission européenne pour l'efficacité de la justice, la France est parmi les onze pays à compter le moins de tribunaux par habitant alors qu'elle a le territoire le plus vaste de l'Union européenne.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - La loi Justice du XXIe siècle a donné les compétences du tribunal de police aux tribunaux d'instance. Paradoxalement, on ajoute de la complexité. Notre idée est tout simplement d'unifier le tribunal de première instance. Pour ne pas vider les lieux de justice, nous imaginons qu'un tribunal ait plusieurs implantations, où un juge pourrait se rendre et tenir des audiences. Il s'agit de penser l'organisation par département. Les préfets nous le disent : travailler avec trois procureurs est plus compliqué qu'avec un seul. Avis défavorable.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Avis favorable. Dans le cadre des chantiers de la justice, j'ai lancé un chantier spécifique sur l'adaptation de notre réseau de juridictions. Je retiens les propositions du rapport de la mission d'information mais attention à la nécessaire spécialisation des juges, à la cohérence avec les autres missions de l'État et à la collégialité qui doit être développée.
M. Philippe Bas. - Je suis heureux d'entendre Mme la garde des Sceaux, dont les arguments plaident tous en faveur des tribunaux de première instance. Cette notion présente de nombreux avantages, dont la proximité. La répartition entre tribunaux d'instance et tribunaux de grande instance est devenue si complexe qu'il n'est pas rare que le justiciable se trompe de porte. Avec le tribunal de première instance, il saura où frapper. Aucun piège derrière cette notion ! Aucune implantation ne sera mise en question. Au contraire, la qualité de gestion sera améliorée. Il suffisait d'un congé de maternité, dans un tribunal où siègent quatre juges, pour que la justice avance de façon erratique. Nous avons prévu, de plus, une mise en place progressive et seulement à mesure que les vacances de postes seront comblées.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne saurais mieux dire. Madame la garde des sceaux, je suis étonné que, s'agissant d'une proposition de loi - qui relève des parlementaires - vous arguiez qu'on ne saurait statuer sur un sujet avant que le Gouvernement n'ait étudié la chose. Vous auriez pu vous en remettre à la sagesse de l'Assemblée.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Je reconnais bien volontiers le rôle primordial du législateur. Mon but est d'assurer la cohérence de mon action. Or j'ai lancé les chantiers de la justice il y a moins de dix jours. J'attends leurs conclusions pour vous présenter des propositions, que vous serez libres d'accepter ou non.
M. Jean-Pierre Sueur. - L'initiative parlementaire existe !
Les amendements identiques nos4 et 29 rectifié ne sont pas adoptés.
M. le président. - Amendement n°30 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Dantec, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall.
« Art. L. 211 - 2. - Des tribunaux de première instance sont établis dans chaque département selon des critères démographiques, géographiques et sociologiques, en tenant compte du coût et de la facilité d'accès de la population à ces sièges. » ;
Mme Maryse Carrère. - Amendement de repli : il faudra tenir compte des spécificités des territoires pour définir l'implantation des tribunaux de première instance.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Avis défavorable. Nous proposons un tribunal de première instance par département. Actuellement, dans certains départements, il n'y a qu'un tribunal de grande instance ; d'autres, comme le Nord, en compte six. Nous progresserons lentement vers notre objectif. Le principe d'inamovibilité des juges ? Il demeurera au sein du tribunal de première instance ou dans une fonction spécialisée.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Avis défavorable dans l'attente des solutions qui me seront proposées.
M. le président. - Amendement n°49, présenté par M. J. Bigot, au nom de la commission.
... - Le second alinéa de l'article L. 121-1 du code des procédures civiles d'exécution est supprimé.
1° Au second alinéa de l'article L. 1134-10, aux première et seconde phrase du premier alinéa et au second alinéa de l'article L. 1422-1, le mot : « grande » est remplacé par le mot : « première » ;
2° À la fin du dernier alinéa de l'article L. 1423-11, les mots : « d'instance » sont remplacés par les mots : « de première instance » ;
3° À la première phrase du premier alinéa et aux deuxième et dernier alinéas de l'article L. 1454-2, le mot : « grande » est remplacé par le mot : « première » ;
4° Le 3° de l'article L. 1521-3 est abrogé ;
5° À la première phrase du deuxième alinéa de l'article L. 2323-4, à la première phrase du premier alinéa du II de l'article L. 2323-39, au dernier alinéa de l'article L. 2325-38, au second alinéa de l'article L. 2325-40, à la première phrase du deuxième alinéa et aux première et dernière phrase du troisième alinéa de l'article L. 2325-55, le mot : « grande » est remplacé par le mot : « première » ;
6° L'article L. 3252-6 est abrogé ;
7° Aux troisième et quatrième alinéas de l'article L. 7112-4, le mot : « grande » est remplacé par le mot : « première ».
... - Aux articles L. 4261-2 et L. 4262-2 du code des transports, la référence : « L. 223-3 » est remplacée par la référence : « L. 215-4 ».
L'amendement de coordination n°49, repoussé par le Gouvernement, est adopté.
M. le président. - Amendement n°11, présenté par Mme Joissains.
A. - Alinéa 71
IV. - Le présent article entre en vigueur à titre expérimental à une date fixée par décret et jusqu'au 1er janvier 2022. Cette expérimentation a lieu dans une liste fixée par décret de trois départements présentant des configurations géographiques et démographiques variées.
B. - Alinéa 72
Mme Sophie Joissains. - L'article 10 a suscité les réserves de nombreux magistrats, voire leur hostilité. De fait, ce texte pourrait constituer, avec la possibilité ouverte à l'article 17 de supprimer des chambres détachées, l'acte I de la disparition de lieux de justice. Mieux vaudrait expérimenter le dispositif dans quelques départements afin de s'assurer de sa pertinence. Le monde judiciaire connaît l'expérimentation ; il l'a pratiquée pour le service d'accueil unique du justiciable, qui a été pérennisé, ou encore l'introduction de citoyens assesseurs dans les tribunaux correctionnels, qui a été abandonnée.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Retrait ? La mise en place des tribunaux de première instance se fera au fur et à mesure des capacités. Vous suivre reviendrait à compliquer l'accès des citoyens à la justice, en doublant les règles de répartition des compétences. Vous craignez la disparition des lieux de justice ? Le conseil départemental donnera son avis, les élus locaux seront consultés.
M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - Je comprends votre préoccupation, madame Joissains : nous la partageons et avons pris toutes les précautions utiles pour maintenir toutes les implantations en sollicitant un avis du conseil départemental.
L'alinéa 71 n'est pas anodin : le décret peut prévoir une date échelonnée selon les départements, au fur et à mesure de la mise en place des moyens humains.
Mme Sophie Joissains. - Si l'article 17 n'existait pas, je retirerais mon amendement.
Mme Lana Tetuanui. - L'application du décret du 6 mai 2017 n'a pas été étendue à la Polynésie alors que celle-ci vient d'être dotée d'un tribunal foncier pour résoudre ses nombreux litiges liés au problème du nom de famille.
En Polynésie, autrefois, la moitié de la fratrie portait le nom du père, l'autre celui de la mère. Autrefois, on pouvait changer de nom en saisissant le tribunal de Papeete ; désormais, il faut se perdre dans les dédales de l'administration parisienne... C'est un vrai problème ! À l'heure de la simplification, on complique la vie des Polynésiens. (M. Pierre Ouzoulias applaudit ainsi que Mme Sophie Joissains.)
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Le Gouvernement est attaché à ce que la question foncière soit réglée dans les meilleures conditions possibles en Polynésie française. Nous appuierons les résolutions des difficultés que vous rencontrez.
À la demande de la commission des lois, l'amendement n°11 est mis aux voix par scrutin public.
M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°2 :
Contre 224
M. le président. - Amendement n°31 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Dantec, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall.
Le Gouvernement produit un rapport relatif à l'impact du recours à la conciliation sur l'évolution du contentieux devant les juridictions judiciaires.
Mme Maryse Carrère. - Il est défendu.
L'amendement n°31 rectifié, repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°6, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.
M. Pierre Ouzoulias. - L'article 12 renforce les effets de la procédure de conciliation : en cas d'échec, le conciliateur pourrait transmettre au juge le bulletin de non-conciliation, accompagné de sa proposition de règlement du litige. Le juge statuerait alors sans entendre les parties, sauf s'il l'estime nécessaire ou si celles-ci le demandent.
Les modes alternatifs de règlement des litiges, pour bienvenus qu'ils soient, ne doivent pas être pensés comme une solution à l'engorgement des tribunaux. Avec cet article, le conciliateur est érigé en juge du fond. C'est une incongruité juridique qui foule au pied le principe du contradictoire.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Avis défavorable. Nous avons fait évoluer la proposition de loi initiale. L'une des parties peut toujours demander une audience publique, le contradictoire est respecté. La possibilité qui est ici ouverte au juge est une piste pour accélérer le cours de la justice, dans les cas où le juge estime la conciliation utile - je pense aux retards de paiement de loyer ou aux conflits de voisinage. Le conciliateur fournit des éléments au juge, au même titre qu'un expert qui apporte des réponses techniques sur lesquelles fonder sa décision. C'est de bonne administration de la justice !
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Avis défavorable. Le texte a évolué : initialement, il prévoyait de donner force exécutoire à l'accord. Il faut être prudent avec les entorses au contradictoire : les parties qui n'ont pas trouvé d'accord devant le conciliateur voudront vraisemblablement s'en expliquer devant le juge. Reste que cette piste est intéressante et sera examinée dans le chantier de simplification de la procédure civile.
M. Jean-Pierre Sueur. - C'est sûr !
M. le président. - Amendement n°32 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Dantec, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall.
Mme Maryse Carrère. - Cet amendement supprime la faculté de déléguer à des assistants de justice la mission de conciliation du juge. Aucune expérience n'est requise pour devenir assistant de justice : il s'agit d'étudiants très qualifiés qui se destinent aux concours de la magistrature. Préservons cette notion d'apprentissage.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Il y a confusion. Ici, nous parlons des juristes-assistants, créés par la loi Justice du XXIe siècle : ce sont des contractuels recrutés pour trois ans après un doctorat ou cinq ans d'études universitaires et deux ans d'expérience professionnelle, et non des assistants de justice. Retrait, sinon rejet.
M. le président. - Amendement n°33 rectifié bis, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Dantec, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall.
« Art. L. 123-6. - Les assistants de justice sont nommés par le président de la juridiction, à l'issue d'une procédure de recrutement rendue publique. Sous la responsabilité des magistrats, ils participent notamment à la mise en l'état et à l'instruction des dossiers ainsi qu'à la rédaction des jugements. Ils ne peuvent être affectés de façon permanente au service d'un unique magistrat. »
Mme Maryse Carrère. - Cet amendement étoffe le statut des assistants de justice et précise les missions qui leur sont confiées. Il doit s'agir d'apprentissage, pas de pallier le manque de magistrats et de greffiers. À plus long terme, des passerelles vers l'ENM peuvent être envisagées.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Retrait ou avis défavorable. Il faut distinguer les assistants de justice, les greffiers assistants du magistrat, et les juristes assistants, catégorie nouvelle. En termes de gestion des ressources humaines, il est logique de leur confier certaines tâches plutôt qu'à un magistrat en fin de carrière, qui coûte trois fois plus cher. Tout ceci concourt à une meilleure organisation de la justice.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Je ne saurai mieux dire.
L'amendement n°33 rectifié bis est retiré.
M. le président. - Amendement n°50, présenté par M. J. Bigot, au nom de la commission.
.... - Aux première et troisième phrases du deuxième alinéa et à la première phrase de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 234-1 du code de commerce, les mots : « de commerce » sont remplacés par les mots : « des affaires économiques ».
III. - Après l'alinéa 58
... - À la fin du I de l'article L. 145 A du livre des procédures fiscales, les mots : « et au premier alinéa de l'article L. 611-2-1 du code précité » sont supprimés.
... - À la fin de la dernière phrase du troisième alinéa de l'article L. 2325-55 et au premier alinéa de l'article L. 7322-5 du code du travail, les mots : « de commerce » sont remplacés par les mots : « des affaires économiques ».
L'amendement rédactionnel n°50, repoussé par le Gouvernement, est adopté.
M. le président. - Amendement n°7, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.
Mme Éliane Assassi. - La révision quinquennale du siège et du ressort des tribunaux de première instance et de leurs chambres détachées favoriserait une gestion plus fluide et locale ? Il n'en est rien ! Les professionnels de la justice ne peuvent devenir itinérants, les tribunaux de première instance ne peuvent être mus au gré des desiderata politiques !
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Avis défavorable. Il est nécessaire que l'organisation judiciaire puisse donner lieu à un débat, sachant que ces questions relèvent du seul pouvoir réglementaire. Les élus locaux n'ont rien à dire - souvenez-vous de 2008. Ils pourront désormais s'exprimer, d'autant que la commission a rajouté l'avis du conseil départemental. Nous éviterons ainsi des suppressions d'office de lieux de justice maintenus ! C'est subtil, mais utile pour les élus locaux. Défavorable à défaut de retrait.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Avis favorable. La justice a besoin de stabilité. La détermination du siège relève du pouvoir réglementaire. Le réexamen aurait aussi un coût financier. Attendons le résultat de la consultation des chantiers de la justice. Une refonte du réseau judiciaire ne peut être envisagée qu'au regard de critères objectifs, liés aux évolutions procédurales et numériques, notamment, qui n'ont aucun lien avec le rythme quinquennal prévu. Un réexamen régulier alimenterait enfin un climat d'inquiétude.
M. le président. - Amendement n°38 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Dantec, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall.
« Les observations ainsi présentées s'appuient sur des données statistiques établies par chaque juridiction selon une classification unifiée définie par un décret en Conseil d'État.
Mme Josiane Costes. - Il s'agit d'éviter les variations de comptabilisation statistique d'une juridiction à une autre, qui pourraient biaiser les résultats.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Je ne suis pas sûr que ce soit à la loi d'apporter ce genre de précision. Le Gouvernement sera contre ! Retrait ou avis défavorable.
Mme Josiane Costes. - Je le retire.
L'amendement n°38 rectifié est retiré.
M. le président. - Amendement n°15, présenté par M. Kanner et les membres du groupe socialiste et républicain.
M. Patrick Kanner. - Nous sommes tous attachés à l'aide juridictionnelle, née en droit romain avec l'idée d'aider les indigents. Nous avons organisé cette aide depuis 1851 autour du principe selon lequel il ne peut y avoir d'égalité de droits sans un égal accès de tous au droit.
La loi de finances rectificative de juillet 2011 a instauré une contribution forfaitaire pour l'aide juridique de 35 euros : un droit d'ester en justice, acheté sous la forme d'un timbre fiscal. Cette contribution a été supprimée dans la loi de finances pour 2014 au motif qu'elle restreignait l'accès au droit, et la perte de recettes compensée par une dotation budgétaire. La proposition de loi rétablit une contribution de 20 à 50 euros. Certes, des exceptions sont prévues, mais le principe d'égalité justifie que l'aide juridictionnelle demeure une charge publique.
M. le président. - Amendement identique n°20, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.
Mme Esther Benbassa. - Malgré les exceptions prévues, cette mesure participe d'une vision comptable de la justice. Cette taxe est un obstacle supplémentaire pour l'accès au droit des plus fragiles. La justice est exsangue, le manque de moyens criant - et on nous propose de faire porter l'effort sur les plus précaires ! Investir dans la justice ne doit pas se réduire à la construction de prisons.
M. le président. - Amendement identique n°34 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall.
Mme Josiane Costes. - La France est avec le Luxembourg le seul pays à assurer la gratuité d'accès aux tribunaux. La réintroduction de cette contribution serait une régression. Elle instaure en outre un régime de financement des frais de justice complexe et peu compréhensible.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable. Le coût annuel net de l'aide juridictionnelle pour l'État est de 370 millions d'euros. Le droit de timbre permettra de récupérer 50 millions d'euros pour l'aide juridique, destinée à aider ceux qui ont le moins de moyens à ester en justice. De nombreuses exonérations sont prévues, à commencer, bien sûr, par ceux qui sont éligibles à l'aide.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Avis favorable. La contribution pour l'aide juridique a certes l'avantage d'assurer un financement pérenne et constitue un instrument de régulation contre les recours abusifs. En outre, de nombreuses dérogations en atténuent la protée. Toutefois, une telle contribution peut freiner les recours de personnes démunies. Le Gouvernement ne souhaite pas la réinstaurer. L'Inspection générale des finances (IGF) et l'Inspection générale de la justice (IGJ) ont reçu mission d'étudier des solutions de financement pérenne, comme l'hypothèse d'une assurance juridique.
Les amendements identiques nos15, 20 et 34 rectifié ne sont pas adoptés.
M. le président. - Amendement n°39 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall.
Mme Josiane Costes. - Cet amendement atténue l'effet de seuil. Il n'est pas sain de créer un système à deux vitesses où les uns contribueraient deux fois, comme contribuable et comme justiciable, quand les autres bénéficieraient de l'aide juridictionnelle et seraient exonérés de droit de timbre. Il serait plus juste que chacun contribue à hauteur de ses moyens.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable. Cela reviendrait à obliger les bénéficiaires de l'aide juridictionnelle à payer le droit de timbre, or ils sont exonérés. Retrait, sinon rejet.
M. le président. - Amendement n°8, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.
M. Pierre Ouzoulias. - Soumettre toute demande d'aide juridictionnelle à la consultation préalable d'un avocat porte atteinte au principe d'accessibilité de la justice en ajoutant un obstacle au parcours du justiciable. Par ailleurs, il est étrange de confier aux avocats, acteurs privés, une mission qui relève de l'autorité de l'administration, d'autant plus que leur rétribution serait prise en charge par l'aide juridictionnelle !
M. le président. - Amendement identique n°16, présenté par M. Kanner et les membres du groupe socialiste et républicain.
M. Patrick Kanner. - Cette mesure est un frein à la mise en oeuvre de la justice. Cette démarche supplémentaire dans un parcours déjà long et difficile découragera les justiciables les plus démunis. Or il ne peut y avoir égalité de droits sans égal accès de tous au droit.
M. le président. - Amendement identique n°35 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall.
Mme Josiane Costes. - Défendu.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable. Je vous invite à relire l'article 19. Il s'agit de passer d'une logique quantitative à une logique qualitative. Nous nous plaignons tous de l'engorgement des tribunaux : voilà une forme de filtre, qui ne sera pas à la charge du justiciable puisque la rétribution de l'avocat sera prise en charge par l'aide juridictionnelle.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Avis favorable. La mission confiée à l'IGF et l'IGJ, espérons-le, nous proposera des solutions de financement pérenne sans recours préalable à un avocat. Il y a d'autres manières de traiter intelligemment la question.
Les amendements identiques nos8, 16 et 35 rectifié ne sont pas adoptés.
L'article 19 est adopté, ainsi que l'article 20.
M. le président. - Amendement n°12 rectifié, présenté par M. Grand.
1° À l'avant dernière phrase du cinquième alinéa de l'article 135-2, les mots : « avec l'accord de la personne et » sont supprimés ;
2° L'article 706-71 est ainsi modifié :
a) À la seconde phrase du dernier alinéa, les mots : « et de l'ensemble des parties » sont supprimés ;
b) La dernière phrase du troisième alinéa est supprimée.
M. Jean-Pierre Grand. - L'utilisation de visioconférence au cours d'une procédure judiciaire nécessite le plus souvent l'accord des parties ou du détenu. Sans remettre en cause le droit d'accès au juge, je propose de pouvoir recourir à la visioconférence dans l'ensemble des cas prévus aujourd'hui par la loi sans qu'un détenu ne puisse s'y opposer. Cette simplification répondrait en partie au fiasco des extractions judiciaires, dont plus de 50 % ne sont pas exécutées.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable. En matière pénale, la possibilité de ne pas comparaître, ou par vidéo, nécessite l'accord de la personne jugée. C'est un droit absolu.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Avis défavorable. Pour développer la visioconférence, il faut d'abord que le matériel fonctionne : cela incitera les prévenus à donner leur accord. Cet amendement pose des problèmes de constitutionnalité et de conventionalité.
M. le président. - Amendement n°13 rectifié, présenté par M. Grand.
Le dernier alinéa de l'article L. 3332-3 du code de la santé publique est complété par une phrase ainsi rédigée : « En cas de transfert prévu à l'article L. 3332-11, il en transmet copie intégrale uniquement au représentant de l'État dans le département. »
M. Jean-Pierre Grand. - Le « livre noir » du ministère public de juin 2017 dénonce l'ampleur de la charge de travail des parquets et notamment celle des missions non assumées, alors qu'une autre autorité serait à l'évidence mieux placée. Supprimons pour commencer l'avis du parquet en matière de licence de transfert de débit de boissons : celui du maire doit suffire ! Allégeons les charges inutiles.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Il est en effet urgent de décharger le ministère public. Mais qui vient à la place ? Le préfet ? Le maire ? Il faut apporter une réponse globale, dans la perspective du projet de réforme de la procédure pénale. À ce stade, retrait ou avis défavorable.
M. Jean-Pierre Grand. - Le rapporteur est ouvert à une réflexion sur le sujet, je souhaite y être associé le moment venu.
M. le président. - Amendement n°14 rectifié, présenté par M. Grand.
Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport évaluant l'opportunité d'instaurer constitutionnellement la fonction de procureur général de la Nation.
M. Jean-Pierre Grand. - C'est un amendement d'appel. L'instauration d'un procureur général de la Nation garantirait une véritable indépendance de la justice en régulant le lien entre le pouvoir politique et le parquet - lien qui rend toute décision suspecte aux yeux de l'opinion ! D'où cette demande de rapport sur l'opportunité d'une telle réforme constitutionnelle. Depuis l'affaire Clearstream, j'y suis très attaché.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Retrait, sinon avis défavorable. La commission des lois a pour principe de rejeter les rapports. Cette idée chère à M. Fauchon n'a jamais prospéré... En tout état de cause, nous avons tous les éléments en main pour en apprécier l'opportunité.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Ce débat pourra être abordé lors de la révision constitutionnelle qui n'oubliera pas la justice. Un chapitre concernera le statut du parquet.
Cela dit, nous nous inscrivons a priori dans le cadre de l'article 20 de la Constitution, selon lequel le Gouvernement conduit la politique de la Nation : la politique pénale en fait partie. Je ne sais si votre idée prospèrera, mais elle mérite d'être débattue.
M. Jean-Pierre Grand. - Les magistrats sont nommés par le président de la République : pour l'opinion publique, cela change tout. La réforme constitutionnelle ne doit pas se limiter à rabougrir le Parlement : montrons aux Français que l'on a entendu leurs inquiétudes. Ils ne croient plus en la justice. Nous avons une occasion historique de montrer que la justice est libre. Ne revivons pas l'affaire Clearstream !
L'article 25 est adopté, ainsi que l'article 26.
M. le président. - Amendement n°9, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.
Mme Esther Benbassa. - La saisine obligatoire du JAP préalablement à l'exécution des condamnations inférieures ou égales à deux ans aurait dénaturé le sens de la peine ? Pourtant, l'article 27 fait l'unanimité contre lui chez les syndicats de magistrats ou d'avocats qui y voient une régression du droit de la peine.
Contrairement au président Bas, nous ne considérons pas que la seule peine qui vaille est la peine de prison effective. Au contraire, l'incarcération est facteur de récidive. Pour favoriser la réinsertion, la peine doit être individualisée. Encourager l'inflation de la surpopulation carcérale est irresponsable.
M. le président. - Amendement identique n°17, présenté par M. Kanner et les membres du groupe socialiste et républicain.
M. Patrick Kanner. - L'article 27 supprime la saisine obligatoire du JAP pour les peines d'une durée inférieure ou égale à deux ans d'emprisonnement.
Les aménagements de peine contribuent à une meilleure réinsertion. Les sorties sèches ne préviennent pas la récidive. L'article 27 augmentera la surpopulation carcérale, alors que l'on dénombre actuellement plus de 84 000 détenus pour 58 561 places de prison. Certes la commission propose d'augmenter le parc pénitentiaire mais il y faudra bien dix ans. Comment, dans l'intervalle, gérer cette surpopulation ? Je regrette, comme le rapporteur, que les juridictions se désintéressent de la diversité des peines disponibles.
M. le président. - Amendement identique n°37 rectifié, présenté par Mmes Costes, N. Delattre et M. Carrère, MM. Collin, Gabouty, Gold, Guérini et Labbé, Mme Laborde et MM. Menonville, Requier et Vall.
Mme Josiane Costes. - Il est défendu.
M. Philippe Bas. - Mme Benbassa semble me croire partisan des peines de prison, alors que je suis partisan de la diversification des peines et de leur adaptation à la personnalité du condamné. Or je constate que, depuis 2012, la diversification des peines a subi un véritable coup d'arrêt, en particulier le bracelet électronique. Mais lorsqu'une peine de prison est prononcée, elle doit être appliquée.
Lorsqu'une peine de moins de deux ans ne donne pas lieu à une incarcération, c'est incompréhensible pour la victime, le public et même pour le condamné. C'est à cette anomalie qu'il faut remédier. Ce n'est pas normal que des milliers de condamnés attendent que le juge de l'application des peines statue. Le président de la République s'en était inquiété dans son programme.
M. Antoine Lefèvre. - Merci de la précision.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - La commission est défavorable à ces amendements qui rétablissent un texte de Mme Dati, lequel entendait lutter contre la surpopulation carcérale. Certains juges de l'application des peines nous ont dit qu'ils avaient l'impression que certains juges du fond se déchargent sur eux, et qu'ils deviennent des juges du prononcé de la peine.
L'article 27 fixe l'objectif que le juge puisse prononcer une peine en pleine connaissance de cause. L'ajournement - prononcé de la condamnation mais attente pour prononcer la peine afin de laisser le temps de l'enquête au service pénitentiaire d'insertion et de probation - n'est plus pratiqué. Il faut que la sanction soit efficace.
À titre personnel, je pense que l'article 27 ne saurait entrer en vigueur sans remplir encore plus les prisons : cela n'arrivera pas, parce qu'il faut que le texte prospère dans la navette, mais l'esprit est bien d'indiquer qu'il faudra des moyens pour que la peine adaptée soit décidée. Avant 2009, la grâce présidentielle du 14 juillet permettait de libérer des condamnés à des courtes peines. Nous ne voulons pas y revenir mais il faut trouver des solutions. Je ne prendrai pas part au vote.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - J'ai été très sensible à vos explications, monsieur le rapporteur. Je ne donnerai finalement pas un avis favorable, mais de sagesse.
La diversification des peines est insuffisamment utilisée. Le délai entre condamnation et application de la peine est insupportable. Les chantiers de la justice se penchent sur la nécessité de renforcer le rôle du tribunal correctionnel dans l'application des peines qu'il prononce.
Il faut une réflexion globale et approfondie, car si l'examen préalable du JAP n'est plus automatique, il faut que les tribunaux aient les moyens de se prononcer ab initio, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.
Les amendements identiques nos9, 17 et 37 rectifié ne sont pas adoptés.
M. le président. - Amendement n°51, présenté par M. J. Bigot, au nom de la commission.
L'amendement rédactionnel n°51, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 27 bis, modifié, est adopté.
M. le président. - Amendement n°18, présenté par M. Kanner et les membres du groupe socialiste et républicain.
M. Patrick Kanner. - Le suivi socio-judiciaire a été instauré pour prévenir la récidive et seconder les efforts de réinsertion sociale par des mesures de surveillance, assorties éventuellement d'une injonction de soins, et des mesures d'assistance. Le suivi est une peine complémentaire qui ne peut être prononcée que dans les cas prévus par la loi : atteintes à la vie, disparition forcée, trafic d'armes, détournement de moyens de transport, corruption de mineur, terrorisme.
La proposition de loi fait du suivi socio-judiciaire une peine complémentaire de portée générale susceptible d'être prononcée pour tous les délits et les crimes afin de soumettre tous les condamnés, une fois leurs peines d'emprisonnement purgées, à des obligations particulières pendant une certaine durée.
Cette généralisation nous paraît inutile dans la mesure où un accompagnement est toujours possible dans le cadre d'un aménagement de peine et elle ferait perdre tout son sens au suivi socio-judiciaire qui était en principe prévu pour les infractions les plus graves.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Avis défavorable.
M. le président. - Amendement n°19, présenté par Mme de la Gontrie et les membres du groupe socialiste et républicain.
Après l'article 28,
« Art. 712-1 A. - Aucune détention ne peut ni être effectuée ni mise à exécution dans un établissement pénitentiaire au-delà du nombre de places disponibles.
« - soit mettre en oeuvre une procédure d'aménagement de peine pour une des personnes détenues condamnées à une ou des peines d'emprisonnement dont le cumul est égal à deux ans ou condamnées à une ou des peines dont le cumul est inférieur ou égal à cinq ans et dont le reliquat de peine est égal ou inférieur à deux ans. Cet aménagement de peine peut prendre la forme d'un placement extérieur, d'une semi-liberté, d'une suspension de peine, d'un fractionnement de peine, d'un placement sous surveillance électronique, ou d'une libération conditionnelle ;
« - soit mettre en oeuvre la libération sous contrainte prévue à l'article 720 lorsque la durée de la peine accomplie est au moins égale au double de la durée de la peine restant à subir.
« Art. 712-1 C. - La décision d'aménagement de peine ou de libération sous contrainte doit intervenir dans un délai de deux mois à compter de la date d'écrou du détenu entré en surnombre. Elle doit être mise en oeuvre sans délai.
« Art. 712-1 E. - En cas d'égalité de situation entre deux ou plusieurs personnes condamnées, le crédit de réduction de peine prévu à l'article 712-1 D est octroyé, en prenant en compte les critères et l'ordre des critères suivants, à :
« Art. 712-1 F. - La décision d'octroi du crédit de peine doit intervenir dans les huit jours à l'expiration du délai de deux mois prévu à l'article 712-1 D. »
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Chacun déplore la surpopulation carcérale. Mais les réponses ne sauraient être univoques. Le président de la République, comme le précédent gouvernement, propose de construire de nouvelles places de prison, mais cela prendra dix ans.
Cet amendement propose un mécanisme de prévention de la surpopulation carcérale inspiré par Dominique Raimbourg, président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, qui consiste à identifier les détenus en fin de peine et à les accompagner dans une période transitoire, en dehors de l'établissement.
En mars, la directrice de la maison d'arrêt de Villepinte aurait annoncé aux juges de son ressort qu'elle n'accepterait aucun nouveau détenu, car la maison d'arrêt était occupée à 200 % : c'est dire combien la surpopulation carcérale est devenue insupportable !
M. Jacques Bigot, rapporteur. - La commission trouve votre proposition intéressante. Mais dans l'impossibilité d'avoir une étude d'impact et un débat long, je vous propose, chère collègue, de le considérer comme un amendement d'appel, qui propose des pistes à Mme la garde des sceaux.
Trop peu de magistrats se rendent dans les maisons d'arrêt de leur ressort. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Je suis très attentive à cette proposition, mais on ne peut la retenir en l'état : elle pose un problème d'individualisation de la peine et d'égalité de traitement entre les détenus selon la surpopulation relative d'une maison d'arrêt à l'autre.
Il est exact que les magistrats ne connaissent pas tous bien la situation des établissements pénitentiaires. Mais votre numerus clausus à l'envers n'est pas pertinent. Il faudrait rechercher la solution dans des conditions de prise de décision pour les magistrats leur permettant de l'adapter aux personnes jugées. Avis défavorable.
M. le président. - Amendement n°10, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.
L'article 370 de la loi n° 92-1336 du 16 décembre 1992 relative à l'entrée en vigueur du nouveau code pénal et à la modification de certaines dispositions de droit pénal et de procédure pénale rendue nécessaire par cette entrée en vigueur est abrogé.
Mme Esther Benbassa. - Cet amendement met fin à une discrimination légale depuis plus de vingt-cinq ans. En effet, l'article 370 de la loi du 16 décembre 1992 a maintenu l'interdiction des droits civiques résultant d'une condamnation pénale prononcée en dernier ressort avant le 1er mars 1994. Il en résulte que les effets des incapacités de plein droit antérieures au 1er mars 1994 peuvent se poursuivre encore maintenant.
Quelque temps avant l'élection présidentielle de 2012, M. Delvigne demande son inscription sur les listes électorales. Mais vingt-cinq ans après les faits, celui qui aurait été condamné à douze ans de réclusion en 1988 demeure déchu à vie de son droit de vote.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Il faut admettre que ce monsieur pourrait demander le relèvement de sa condamnation complémentaire. La difficulté, c'est que depuis 2010, le Conseil constitutionnel a une position constante : l'automaticité supprimée, on ne peut pas revenir sur une privation de droits civiques. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Le nouveau code pénal est en effet plus respectueux du principe d'individualisation des peines, en ne contenant plus cette perte automatique des droits civiques. Si l'article 370 de la loi de 1992 n'avait pas été pris, il y aurait aussi eu rupture d'égalité, car les condamnés d'avant son adoption auraient été automatiquement réhabilités alors qu'on ne sait pas ce que le juge aurait fait s'il avait dû choisir de condamner, ou pas.
Si vous supprimez cet article, toutes les privations de droits civiques disparaissent.
Si les faits sont anciens et peu graves, le condamné peut demander son relèvement, prévu à l'article 702-1 du code de procédure pénale ; le relèvement lui est accordé si, aujourd'hui, il y a lieu de croire qu'il n'aurait pas été condamné à la privation de droits civiques.
M. Patrick Kanner. - Entre l'ancien et le nouveau monde, il y a un monde qui avance, ici au Sénat, qui propose des pistes très intéressantes : le groupe SOCR votera cette proposition de loi.
Mme Esther Benbassa. - « La justice va mal » dit l'exposé des motifs, je partage ce constat. Mais comme les membres du CRCE, je considère que ce texte remet en cause l'institution judiciaire. Certes, il faut plus de moyens ; mais il ne faut pas prendre cette question comme vous le faites.
L'État de droit est notre priorité - et nous nous sommes retrouvés bien seuls lors de la loi sur l'état d'urgence. Ici, la réhabilitation et la réinsertion doivent être au coeur de la politique pénale. Je ne le dis pas par angélisme, mais par pragmatisme : le tout carcéral, ça ne marche pas ! Le détenu reste membre de la cité, il doit donc conserver ses droits.
Nous voterons contre cette proposition de loi.
M. le président. - Amendement n°4 rectifié, présenté par Mmes N. Delattre, Costes et M. Carrère et MM. Collin, Dantec, Gabouty, Gold, Guérini, Labbé, Menonville, Requier et Vall.
« Les crédits affectés à l'administration pénitentiaire sont rassemblés au sein d'une mission propre.
Mme Josiane Costes. - Nous proposons de créer une mission spécifique à l'administration pénitentiaire, à côté de la mission « justice ». Cela permettra peut-être de sortir du dilemme « Pierre ou Paul », lorsque le ministre doit arbitrer entre les deux budgets.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Avis défavorable. Si cet amendement veut rendre plus visibles les crédits des deux institutions, les deux programmes y pourvoient.
En revanche, il ne faudrait pas risquer d'encourager la sortie de l'administration pénitentiaire de la compétence du garde des sceaux.
M. le président. - Amendement n°1, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.
M. Pierre Ouzoulias. - Cet article établit le principe selon lequel les magistrats ne peuvent être affectés moins de trois années et plus de dix années dans la même juridiction.
Comme le relève l'ensemble des syndicats de la profession, il ne convient pas d'inscrire ce principe dans la loi car cela interdirait toute exception due à des circonstances exceptionnelles. Le nombre des demandes de mise en disponibilité ne ferait que s'accroître.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - Avis défavorable. Il est essentiel que les magistrats puissent rester en poste. Nous avons entendu les inquiétudes et nous avons prévu la possibilité pour le Conseil national de la magistrature de déroger à cette règle. Face à la difficulté de pourvoir certains postes, il est utile de proposer des incitations financières ou un avancement plus rapide pour y attirer des magistrats. Mais cela relève du pouvoir réglementaire.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Il y a dans certaines juridictions un turnover important, la raison est à rechercher du côté de la vacance de postes. Or elle a vocation à se résorber. Le défaut d'attractivité de certaines juridictions serait accru si l'affectation était fixée à trois ou quatre ans, sans compter le manque de souplesse dans la gestion des ressources humaines. Certaines fonctions connaissent déjà des restrictions temporelles. Avis favorable.
M. le président. - Amendement n°5 rectifié, présenté par Mmes N. Delattre, Costes et M. Carrère et MM. Collin, Gabouty, Labbé, Menonville, Requier, Vall et Gold.
fonction au sein de la même
Mme Josiane Costes. - Des gains de productivité pourraient être faits en étendant l'obligation portée par l'article 2 aux fonctions.
M. Jacques Bigot, rapporteur. - La durée minimale est déjà de quatre ans pour les juges spécialisés. Ne rigidifions pas l'organisation interne des juridictions.
M. le président. - Amendement n°6, présenté par M. J. Bigot, au nom de la commission.
dont la nomination est intervenue avant le 1er septembre 2018 et
au 1er septembre 2018,
à compter de cette même date
ou suivant l'expiration de leur dixième année d'affectation dans la même juridiction
L'amendement de cohérence n°6, rejeté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 2, modifié, est adopté, de même que l'article 3.
L'article 4 est adopté, ainsi que les articles 5, 6, 7, 8, 9 et 10.
M. le président. - Amendement n°7, présenté par M. J. Bigot, au nom de la commission.
L'article 12 est adopté, de même que les articles 13, 14 A, 14, 15, 16 et 17.
La proposition de loi organique est mise aux voix par scrutin public.
M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°3 :
Pour l'adoption 271
M. le président. - N'ayant été saisi d'aucune observation, les conclusions de la Conférence des présidents sont adoptées. L'ordre du jour est ainsi réglé.
Prochaine séance, aujourd'hui, mercredi 25 octobre 2017, à 14 h 30.