Source: http://www.terc.hu/tudastar/a-kozigazgatasi-eljaras
Timestamp: 2018-04-21 03:52:50
Document Index: 4197353

Matched Legal Cases: ['bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ']

TERC - A közigazgatási eljárás
A közigazgatási szervek tevékenységük során számtalan olyan cselekvést végeznek, amelyek célja az aktusok megalapozása, előkészítése, az aktusok érvényesítése:
beszerzik az aktusok megalapozásához szükséges információkat, adatokat,
ellenőrzik a feltárt tények valósságát,
rendszerezik, elemzik, értékelik azokat,
döntési javaslatokat, alternatívákat dolgoznak ki a döntéshozatal előtt,
intézkednek az aktus végrehajtása érdekében,
mindeközben kapcsolatba lépnek más szervekkel, az igazgatottakkal.
A közigazgatási szervek cselekvésének ezt a rendszerét nevezzük eljárásnak, mely nem más, mint a közigazgatási szervek cselekvéseinek az a meghatározott rendben végzett sorozata, amelyet az aktusok előkészítése érdekében, azok meghozatala és végrehajtása során végeznek.
Az eljárás fajtái megkülönböztethetők attól függően, hogy az eljárás milyen közigazgatási aktus kibocsátását és érvényesítését szolgálja. Ezen az alapon tehetünk különbséget
a jogalkotási eljárás,
a hatósági eljárás,
a közigazgatási szervek irányítási aktusának, illetőleg együttműködési aktusának kibocsátása érdekében folytatott eljárás
Az eljárásokat tipizálni szokták azon az alapon is, hogy a közigazgatási szerv az aktus előkészítése, érvényesítése során mely szervekkel, személyekkel kerül kapcsolatba. Ezen az alapon tesznek különbséget a külső eljárás, a közigazgatási szervezeten belüli eljárás, és az eljáró szerven belüli (ügyvitel) eljárás között.
A közigazgatási eljárások közül a legnagyobb jelentősége a hatósági, külső eljárásnak van, ezért a közigazgatási eljárást gyakran azonosítják a hatósági eljárással.
A közigazgatási eljárást, annak minden fajtáját kisebb, vagy nagyobb mértékben szabályozza a jog. Azok a jogi aktusok, amelyek a közigazgatási eljárás cselekményeit, az eljárási cselekmények rendjét, az eljárásban resztvevők jogait és kötelezettségeit szabályozzák, alkotják a közigazgatási eljárási jogot.
Vannak olyan eljárások, amelyeket csak csekély mértékben szabályoz a jog, mert a döntés eredményességének, gyorsaságának biztosítása érdekében nem kívánja megkötni az eljáró szervek kezét (például az együttműködési aktusok kibocsátása esetén). Ugyanakkor a hatósági eljárás magas szintű jogszabály által, nagyon részletesen és pontosan szabályozott.
A hatósági tevékenységben az eljárás jogi szabályozása garanciális jelentőségű kérdés. Mint láttuk a hatósági tevékenység körében a közigazgatási szervek közhatalom birtokában egyoldalúan döntenek független jogalanyok jogairól, kötelezettségeiről, az ügyfél az anyagi jog alapján az adott ügy tekintetében alá van rendelve a közigazgatás döntésének.
Az eljárásjog funkciója az, hogy a hatósági jogviszony alanyai között, a hatóság közhatalmú pozíciójának eredményeként fennálló egyenlőtlenséget kiegyensúlyozza, olyan jogokat adjon az ügyfél számára, amelyek biztosítják, hogy az ügyfél a végrehajtható, kikényszeríthető határozat meghozatala előtt érvényesíteni tudja az érdekeit, hogy a hatóság az ügy összes körülményeit kellő gondossággal feltárva, az ügyfél jogait, jogos érdekeit is szem előtt tartva hozza meg döntését.
Az eljárási jog garanciákat teremt ahhoz, hogy az ügyfél közigazgatási szervnek való ügyben alávetettsége ne válhasson kiszolgáltatottsággá. A jogi szabályozásnak ez a garanciális jelentősége az, ami indokolja, hogy a hatósági eljárás szabályait részletesen kimunkálták.
A közigazgatási eljárás történeti áttekintése
A jog magatartási szabályok és előírások összessége, keletkezése állami szervekhez kötődik, az állam bocsátja ki és szankcionálja, az adott társadalomban általánosan kötelezőek, általános érvényesség jellemzi, érvényesülését az állami szervek kényszerrel biztosítják.
Az ősi társadalmak az emberiséggel együtt jöttek létre. A korai zsákmányoló társadalmak legősibb társadalmi egysége a területi csoport (horda) meghatározott területen élt együtt oly módon, hogy táborhelyét az adott meghatározott területen belül időnként változtatta. Ugyanez volt a jellemző a vérségi-rokonsági alapon szerveződő törzsi-nemzettségi társadalmakra is. Mindkettőnél a közösségi problémák megoldását elsődlegesen a szokások biztosították, melyek szinte mindent előírtak. Bizonyos tevékenységeket tilalommal sújtottak, a tilalmak pedig a horda, illetve a törzs, nemzettség tudatában nemzedékről nemzedékre öröklődtek. Normáik bár kezdetleges, spontán módon, nem tudatos elhatározás eredményeként, de magatartás-előírást tartalmaztak, megsértésüket pedig a közösség közvetlenül szankcionálta. A normarendszer érvényesülését a közvélemény kényszere biztosította, külön érvényesítő-kikényszerítő apparátus nélkül, a szabályok önkéntes követése volt jellemző.
Az öntözéses földművelő társadalmakat a tartós megtelepedés, épített állandó lakhely jellemezte. Intézményi szféra és anyagi jogi jellegű normák alakulnak ki, megjelenik a közjog csírája.
A korai civilizációk közül az antik Görögországban a jog alapvetően a szokásjogból, a törvényekből, a népgyűlési határozatokból tevődött össze. Az antik Rómában is megjelent a jogismeret igénye, megjelentek a jogalkalmazási problémák. Azonban ebbe a fejlődő, alakuló jogrendszerbe még nem tartozott bele az államügyek intézése.
A feudalizmusban a XIV.-ban már megjelenik a világi jog, de ez még csak igazságszolgáltatási és jogalkalmazási tevékenységből állt.
Az abszolút monarchiában jelent meg először az államügyek intézése és az államigazgatási ismeretek. Elkülönült a közigazgatás és a bíráskodás, a közigazgatásban nőtt a jog szerepe, a polgári átalakulással pedig megjelent a jogilag szabályozott közigazgatás, ez pedig az államhatalmi ágak elválasztásának és a jogállam kialakulásának volt köszönhető. Kialakult tehát a közigazgatási jog, a közigazgatási jogviszonyból pedig jogok és kötelezettségek származtak. Az igazgatás sokrétűbbé válásával folyamatosan válik ki az általános igazgatásból a szakigazgatás, és annak egyik sajátos formája az építésügyi igazgatás.
A 19. sz. második felére kialakul tehát a jogállam, melynek legjelentősebb vívmánya, alapértéke a törvényesség.
A 19. sz. második felében egy Stahl nevű jogtudós kifejti, hogy a formális jogállamnak lényegében egyetlen követelménye van: az állami szerveknek a törvény szellemében kell működnie. A törvény szellemében való működés pedig azt jelenti, hogy a törvényeknek a jogszerűséget kell kifejezniük, és az a jogszerű, amit a törvény tartalmaz. A hatalommegosztás, a bírói hatalom mellé pedig kiépítenek egy rendkívüli, egy különös bíróságot, a közigazgatási bíróságot, amely a felhatalmazás alapján működő kormányt törvénysértés esetén felelősségre vonhatja.
A társ jogágakban – így a polgári jogban és a büntetőjogban – hamar felismerték, hogy az önkéntes jogkövetés egyik legfontosabb előfeltétele a jogszabályok átláthatósága, megismerhetősége. Az európai kultúra hagyományain alapuló állam- és jogéletben az eljárás fogalma még sokáig elsősorban az igazságszolgáltatással kapcsolódott össze és alapvetően a római jog peres eljárása volt az alapvető minta. Az angolszász jogalkalmazásban a polgári és közigazgatási ügyek sokáig nem különültek el
a jogalkalmazás a bírák által alkotott precedensszabályokra épült,
újabban itt is erősödőben van az a felismerés, hogy a közigazgatás cselekvéseinek elkülönült szabályozásra van szüksége,
az angolszász eljárás hatása tapasztalható a dán, norvég, holland, brazil, japán jogrendben.
„A közigazgatási eljárás nem más, mint a közigazgatási szervek cselekvéseinek az a meghatározott rendben végzett sorozata, amelyet az aktusok előkészítése érdekében, azok meghozatala és végrehajtása során végeznek.” (dr. Szalai Éva: A közigazgatási eljárás általános szabályai)
Kezdetben az eljárási szabályokat az anyagi jogi előírásokkal együtt a hatósági ügyre vonatkozó jogszabályban szabályozta a jogalkotó (pl. a kisajátítási kódex a kisajátítás anyagi jogi szabályaival együtt tartalmazta a kisajátítási eljárás szabályait is). E szabályozási mód mellett hamarosan nyilvánvalóvá vált, hogy vannak az eljárási jognak olyan sajátosságai, amelyeket minden hatósági üggyel kapcsolatosan egységesen kell szabályozni. Ezért a jogalkotás gyakorlatában megjelentek azok a jogszabályok, amelyek egy-egy eljárásjogi intézményt valamennyi hatósági ügyre nézve általános jelleggel szabályoztak (pl. a jogorvoslati rendszer, a határozatok indoklása, kézbesítése).
Ugyanakkor a szakirodalomban felmerült annak gondolata, hogy ezeket a minden hatósági eljárásban szabályozást igénylő eljárásjogi intézményeket egy általános eljárásjogi kódexben kellene szabályozni. Az első átfogó eljárási kódexet 1925-ben Ausztriában fogadták el. A közigazgatási eljárásjog kodifikációja azonban lényegében csak a század második felében bontakozott ki a különböző jogrendszerekben.
Elsőként Ausztria alkotta meg 1925-ben a világ első közigazgatási eljárási törvényét. Ez annak ellenére, hogy nem a később kialakuló „kemény” modellt követte - rendelkezéseit csak akkor kellett alkalmazni, ha az adott eljárásfajtára vonatkozó különös eljárási jogszabály másként nem rendelkezett – mégiscsak követendő példaként szolgált. Az osztrák példát azonban a második világháborúig csupán két ország követte: Lengyelország és Csehszlovákia, ezek közül is az egyik nem törvényt, hanem csak kormányrendeletet alkotott.
A századforduló és az azt követő évtizedek jellemzője, hogy a közigazgatásban a hatósági eljárási szabályokat az anyagi jogi előírásokkal együtt jellemzően a hatósági ügyre vonatkozó anyagi jogot tartalmazó jogszabályban – pl. az építésügyre vonatkozókban - szabályozta a jogalkotó.
A magyar jogrendszer forrásai között hosszú évszázadokon keresztül meghatározó szerepet játszott a szokás. Werbőczy Hármaskönyve az országos szokásjogot összegyűjtötte, feldolgozta, átörökítette. A magyar közjog fontos szabályai hosszú évszázadokon keresztül szokásjogi jellegűek voltak.
Hazánkban a középkorban gyarapodott az építési tevékenységre vonatkozó előírások száma, jellemzően az építési tevékenységgel összefüggő - elsősorban tilalmakat tartalmazó - szabályok.
Zsigmond király például kötelezte Visegrád város polgárait a megrongálódott lakóházak egy éven belül történő tatarozására.
Mátyás király 1477-ben felszólította a budai polgárokat az elhasználódott lakóházak felújítására, úgy rendelkezett, hogy amennyiben erre egy éven belül nem kerül sor, a király a koronára szállottnak tekinti a házakat, és azokat másoknak adományozza.
Mária Terézia korában Budán építeni már csak a városi tanácshoz benyújtott tervek alapján kiadott építési engedély alapján lehetett.
Werlein kamarai inspektor 1687. szeptemberében az élet- és vagyonbiztonság elősegítésére megalakítja mindkét város (Buda és Pest) elöljáróságát (szakhatóságok csírája). Építési hatóság ekkor még nem volt.
Mária Terézia korától van nyoma annak, hogy az építkezést a városi tanácsnak beadott tervek alapján építési engedélyhez kötik. 1770-ben keletkezik az első tűzrendészeti szabályzat. Pesten 1788-ban bocsátották ki az első építésrendészeti szabályokat, amelyek szerint az építkezésekhez a magisztrátus engedélye volt szükséges, építtetni pedig csak építőmesteri képesítéssel rendelkező személlyel volt szabad. A Városi Tanács tehetetlen volt, az építési engedélyeket önhatalmúlag, részrehajlóan adták ki, ezáltal a város képe nem javult, hanem romlott. Pest városában a Városi Tanács mellett 1808-ban október 11-én megalakult a Szépítő Bizottság, mint „egyetlen ellenőrző és irányító” hatóság. Hatáskörébe tartozott - többek között - az új házak építésére, vagy a már meglévő épületek átalakítására vonatkozó tervek jóváhagyása. Budán a Szépítő Bizottsághoz hasonló testület a Baucomission 1810-ben alakult meg. E testületek hatásköre csak a magánépítkezések engedélyezésére, építésrendőri tevékenységre és a telekszabályozásra terjedt ki. E bizottságok működésének eredményeképpen megszűntek az engedély nélküli építkezések.
Egyre nagyobb számban jelentek meg a városok önkormányzati szervei által alkotott, az építési tevékenységre vonatkozó szabályzatok. Ezek az építési tilalmakon és kötelezettségeken kívül már az adott településnek építési övezetekre történő felosztásáról is rendelkeztek. 1839. január 15-én megjelent az „Országos Építési Rendszabás szabad királyi Pest városára”, mely az építésügyre vonatkozó anyagi jogi és eljárásjogi szabályokat is tartalmazott.
E korszaktól beszélhetünk hazánkban tervszerű és részben szabályozott építésügyi igazgatásról. Tehát a szakigazgatás szabályai jóval megelőzték az átfogó közigazgatási szabályokat.
A XIX. század utolsó harmadában más tárgykörben alkotott jogszabályok egyre nagyobb számban tartalmaztak mindenkire kötelező építésügyi rendelkezéseket.
a tűzrendészetről szóló 3365/1869. BM. sz. rendelet,
a közegészségügyről szóló 1876. évi XIV. törvény, vagy
a kisajátítást szabályozó 1881. évi XLI. törvény.
E központi szabályok mellett az építésügyi kérdéseket túlnyomórészt az önkormányzatok - vármegyék, törvényhatósági jogú városok - szabályrendeletben rendezték. Ezekre az összhang hiánya volt a jellemző. Ugyanabban a vármegyében lévő városok egymástól és a vármegyétől eltérő módon szabályoztak azonos építésügyi viszonyokat. Egyes kiemelkedő jelentőségű, államilag irányított munkára pedig alkalomszerűen készültek törvények. (Például a Duna hidak építésére).
Az 1870. évi X. törvény három város: Pest, Buda, Óbuda egyesítésével kapcsolatos feladatok ellátására létrehozta a Fővárosi Közmunkák Tanácsát, és hatáskörébe utalta - többek között - a fővárosra vonatkozó építési szabályok megalkotását. Az első szabályzat kiadásáig, 1894-ig a Fővárosi Közmunkák Tanácsa (egységes városrendezési hatóság) ideiglenes építési utasítása szabályozta az építkezéseket.
A közigazgatási bizottság pedig koordinálta az önkormányzatot és a területre kihelyezett szakigazgatási szerveket. A szakigazgatási szervek a mai értelemben vett dekoncentrált szervek (pl. állami építészeti hivatal, pénzügyi igazgatóság) voltak.
Hazánkban az építésügyi hatósági eljárás jogi szabályozása kezdetben úgy alakult, hogy vagy nem szabályozták az eljárást, vagy az eljárási szabályokat az anyagi jogi előírásokkal együtt a hatósági ügyre vonatkozó jogszabályban szabályozta a jogalkotó. Azonban a közigazgatást megalapozó szaktörvények kevés eljárási szabályt tartalmaztak.
„Hamar nyilvánvalóvá vált, hogy vannak az eljárási jognak olyan intézményei, amelyeket minden hatósági üggyel kapcsolatosan szabályozni kell és hasonló szabályozást igényelnek. A szakirodalomban felmerült annak gondolata, hogy ezeket a minden hatósági eljárásban szabályozást igénylő eljárásjogi intézményeket egy általános eljárásjogi kódexben kellene szabályozni.” (dr. Szalai Éva: A közigazgatási eljárás általános szabályai)
Az általános közigazgatási eljárásban az első reformot a közigazgatási bíróságról szóló 1896. évi XXVI. törvénycikk hozta, mely meghatározta az eljárás alakszerűségét is.
A közigazgatási eljárás első összefoglalását – még a teljesség igénye nélkül - az eljárás egyszerűsítéséről szóló 1901. évi XX. törvénycikk kísérelte meg (jogorvoslatok rendszere, rendőri büntetőbíráskodás szabályai, a határozatok kézbesítésének szabályai, közigazgatási ügyvitel, pénzkezelés).
A hatósági eljárás jogi szabályozása garanciális jelentőségű kérdés. A hatósági tevékenység körében a közigazgatási szervek a közhatalom birtokában döntenek a jogalanyok jogairól, kötelezettségeiről, az ügyfél pedig az anyagi jog alapján az adott ügy tekintetében alá van rendelve a közigazgatási döntésnek. Az eljárásjog funkciója az, hogy a hatóság közhatalmi pozíciójával
„olyan jogokat adjon az ügyfél számára, amelyek biztosítják, hogy az ügyfél a végrehajtható, kikényszeríthető határozat meghozatala előtt érvényesíteni tudja az érdekeit, hogy
a hatóság az ügy összes körülményeit kellő gondossággal feltárva, az ügyfél jogait, jogos érdekeit is szem előtt tartva hozza meg a döntését.”
A múlt század végén tehát az építésügyi hatósági eljárási jog szabályozását a hatósági ügyre vonatkozó anyagi jogot tartalmazó jogszabályok tartalmazták. A XX. század elején tömegesen jelentek meg az ilyen jellegű különös szabályok.
A XIX. század végének magyar közigazgatási jogi szabályozására az volt a jellemző, hogy vagy nem szabályozták az eljárást, illetőleg egyes kiemelt ügyfajtákban az ügyre vonatkozó anyagi jogot tartalmazó jogszabályokban rendezték az eljárás rendjét is. Az általános eljárási szabályok megalkotása irányába az első lépést az 1901. évi XX törvény megalkotása jelentette, amely a hatósági eljárás kérdései közül a határozatok kézbesítését és a jogorvoslati rendszert szabályozta egységesen. Lényegében ebben a körben állapított meg általános eljárási szabályokat az 1929. évi XXX törvény is.
1914-ben, majd 1940-ben került sor új építésügyi szabályozási feladatok kiadására. A XIX. század elején az építésügyi igazgatási feladatok tartalmilag vagy a középítészet, vagy pedig az építésrendészet kategóriájába voltak sorolhatók. 1937-ben született meg a városrendezési törvény, amely az ország településhálózatában a rendezett tanácsú városok és községek hatásköri harmonizációját segítette elő közlekedés és kereskedelmi viszonyok fejlesztésére való tekintettel.
Az építésügy országos szintű átfogó szabályozását először az 1937. évi VI. törvénycikk kísérelte meg.
“Az építésügy körében eddig országos érvényű részletes szabályok nem voltak hatályban, az építésrendészet tételes jogát, amely főként helyi szabályrendeletekből tevődött össze, az összhang hiánya és nagymértékben az elavultság jellemzi. Az építési technika fejlődése, a gazdasági élet igényei és a közigazgatás egyöntetűségére való törekvés elkerülhetetlenné teszik, hogy az építésrendészetnek az egész országban alkalmazásra kerülő szabályait miniszteri rendelet foglalja össze s ezt a kódexet a szabályrendeletek csak azokban a vonatkozásokban egészítsék ki, amelyek külön rendezése a helyi viszonyok szerint szükséges”. (részlet a törvényhez fűzött miniszteri indokolásból)
Az 1937. évi VI. törvénycikk az építésügyet keretjelleggel szabályozta. Részletesen szabályozásra került az építési engedélyezés, illetve az engedély nélkül, vagy attól eltérő módon építkezőkkel szemben alkalmazható szankciók kérdésköre is.
Hazánkban a közigazgatás tárgykörében az alábbi fontosabb jogszabályok születtek még:
Az 1929. XXX. törvénycikk jellemzője, hogy a kormány központosítási törekvéseinek jegyében az állampolgárokat megillető ügyféli jogok csorbultak,
Az 1933. XVI. törvénycikk a közigazgatás racionalizálása során célul tűzte ki az eljárási szabályok ügyének rendezését, nem rendezte viszont az elsőfokú eljárást, csak a jogorvoslatokról és a hatósági fokozatokról tartalmazott szabályokat és a fellebbvitelt egyfokozatúvá tette,
Az 1950. I. törvény a helyi tanácsokról és az
1949. II. törvény a közigazgatási bíróság megszüntetéséről
megszüntette a Közigazgatási Bíróságot
újra szabályozták a jogorvoslati rendszert
1954. I. tv. a lakosság bejelentéseinek intézéséről szóló „panasztörvény” a személyi kultusz időszakában meggyengült törvényességet kívánta erősíteni, valamint korlátlan lehetőséget adott a konkrét aktusok megváltoztatására, megsemmisítésére.
Annak ellenére, hogy korábban a közigazgatási eljárás jogi szabályozását az „ahány eljárásfajta, annyiféle eljárási szabály” elve jellemezte, és az ügyfelek képtelenek voltak eligazodni a különös eljárási szabályok szövevényében a magyar törvényalkotás a második világháborúig nem tekintette feladatának a közigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény megalkotását. A magyar közigazgatás-tudományban azonban egyáltalán nem maradt visszhangtalan az osztrák törvény, ami döntő mértékben a tudományág mindmáig legnagyobb tekintélyű, iskolateremtő egyéniségének, Magyary Zoltán professzornak volt köszönhető.
Hazánkban ezekben az években Magyary Zoltán vezetésével, Valló József és Szitás Jenő munkásságával kezdődtek törekvések a közigazgatási eljárásjog kodifikálása iránt.
Pulszky Ágost (1846-1901) a kialakuló magyar szociológia legkiemelkedőbb egyénisége. Fő műve: a jog- és állambölcselet alaptanai. Az első között van, akik a hivatalnoki, bürokratikus közigazgatás mibenlétével, fogalmával, s történeti összefüggéseivel foglalkoztak. Meghatározása szerint a hivatalnokok azok, akik "a hatalom birtokosának megbízása folytán bizonyos állami funkciók állandó ellátására hivatvák és e célból bizonyos hatalommal ruháztatnak fel".
A kritikai szociológia művelőinek legnevesebb képviselői: Jászi Oszkár, Pikler Gyula, Somló Bódog, Szabó Ervin.
A közig-jogtudomány a múlt századi jeles művelője Tomcsányi Móric (1878-1951), kiindulópontja az volt, hogy a közigazgatási jogviszony az állam és az egyesek közötti kooperatív viszony. Kidolgozza a közigazgatási alanyi jog fogalmát.
Magyary Zoltán, aki a Vallás- és Közoktatási Minisztérium egyetemi osztály főnöke volt, az 1931-ben készült "Javaslat" előszavában megállapítja, hogy a vizsgálata alapján közigazgatásunk "megméretett, és könnyűnek találtatott". Ennek következtében bizalmi válság van a közigazgatás és az emberek között, és ezt megszüntetni csak a közigazgatás átszervezésével lehet.
A hatósági eljárási jog kodifikációja a közigazgatási jog XX századi jogfejlődésének terméke. Így született meg az 1957. évi IV. törvény (Áe.), mely az első, az államigazgatási eljárást általánosan és átfogóan szabályozó jogszabály. Az Áe.
·csak az államigazgatási eljárás legfontosabb, alapvető kérdéseit rendezte,
·meggátolta, hogy a törvény mellett és helyett korlátlanul érvényesülhessenek különböző elvi alapokon nyugvó, alapkérdésekben is ellentmondó különös eljárási szabályok,
ugyanakkor lehetővé tette, hogy rendelkezéseire épülve, azok kiegészítéseként az egyes szakterületek adottságainak megfelelő eljárási rendelkezések megalkothatók és fenntarthatók lehessenek.
Az Áe. tehát más szabályozási modellt követett, mint az 1925. évi osztrák törvény. Az Áe. ugyanis „rugalmasan elsődleges” szabályozás volt, ami az jelenti, hogy a törvény rendelkezéseinek többségétől a különös eljárási normák nem térhettek el. A múlt század nyolcvanas éveinek elején került sor az Áe. átfogó felülvizsgálatára is, hatályba lépett az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény módosításáról és egységes szövegéről szóló 1981. I. törvény. A rendszerváltás folyamatában az államigazgatási eljárást jelentős mértékben érintette még az 1991. évi XXVI. törvény a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kiterjesztéséről.
Az Áe. megalkotása idején előre mutató törvény volt, amely azonban az elmúlt csaknem fél évszázad alatt betöltötte történelmi szerepét és minden erénye ellenére egy letűnt politikai rendszer jogalkotási terméke volt. Azóta megváltoztak: az állam szerepfelfogásáról vallott nézetek, az állam és a társadalom viszonya, a hatalomgyakorlás módja, az egész államszervezet (s benne értelemszerűen a közigazgatás szervezetrendszere és feladatai), a tulajdoni viszonyok és a gazdálkodó szervek szervezetrendszere, a Magyar Köztársaság szövetségi rendszere és külkapcsolatai, az alapvető emberi és állampolgári jogok „katalógusa” és e jogok érvényre juttatásának garanciái.
A közigazgatásban az eljárásjogi kodifikáció csak azoknak az eljárásjogi szabályoknak az eljárási kódexbe foglalását tette lehetővé, amelyek általánosak, tehát minden közigazgatási ügyben, vagy az ügyek jelentős hányadában alkalmazandók. Így elkerülhetetlen az általános közigazgatási eljárási törvény mellett olyan speciális eljárási szabályok megalkotása, amelyek azokat az eljárási kérdéseket szabályozzák, amelyek csak meghatározott közigazgatási ügyben, vagy ügycsoportban merülnek fel (pl.: kérelemre induló eljárásokban a kérelemhez csatolandó mellékletek köre nem szabályozható általánosan, mindig az adott ügytől függ, hogy milyen mellékletek szükségesek ahhoz, hogy a kérelem elbírálható legyen). Ezért azokban a jogrendszerekben, ahol van általános eljárási törvény, az általános és a különös eljárási szabályok együttesen alkotják a közigazgatási eljárásjogot. Ezekben a jogrendszerekben a közigazgatási eljárásjog egyik alapvető kérdése, hogy milyen az általános eljárási szabályok és különös eljárási szabályok egymáshoz való viszonya, azaz, ha a különös eljárási szabály az általános eljárási kódextől eltérő rendelkezést tartalmaz, melyik rendelkezést kell alkalmazni.
E kérdés megoldásától függően az eljárási kódexeknek két típusa alakult ki
Az egyik - s ez az általánosabban alkalmazott - típusa a „spectans szabály lerontja az általánost":
Az általános jogelvből kiindulva, úgy oldja meg a kérdést, hogy a kódex általános eljárási szabályát akkor kell alkalmazni, ha az adott eljárási kérdést különös eljárási szabály nem rendezi. Ebben a modellben a különös eljárási szabályok a kódex rendelkezéseitől eltérhetnek Az általános és különös eljárási szabály eltérése esetén a különös eljárási szabályt kell alkalmazni.
A másik típusa az általános eljárási szabályok elsődlegességének elvén alapul. Ez azt jelenti, hogy az eljárási kódex rendelkezéseit minden, a hatálya alá tartozó ügyben alkalmazni kell. A törvény rendelkezéseitől a különös eljárási szabályok csak akkor térhetnek el, ha azt maga az eljárási kódex megengedi. Az Áe és a Ket. az eljárási kódexeknek ebbe a típusába tartoznak.
Ennek megfelelően a Ket. a közigazgatási eljárási jognak elsődleges forrása. Minden a hatálya alá tartozó államigazgatási ügyben a Ket. rendelkezései szerint kell eljárni. A Ket. szabályaitól különös eljárási szabály csak akkor térhet el, ha arra maga a Ket. felhatalmazást ad. Ennek megfelelően államigazgatási hatósági ügyekben különös eljárási szabályok azokban az eljárási kérdésekben alkothatók, amelyeket a Ket. nem szabályoz, illetőleg amelyeket a Ket. szabályoz ugyan, de maga a Ket. felhatalmazást ad a jogalkotónak arra, hogy valamely ügyben, vagy valamely eljárási cselekményre nézve a Ket. rendelkezéseitől eltérő szabályokat alkosson.
A Ket. elsődleges jellege
A Ket. elsődleges jellegét, valamint felhatalmazó rendelkezéseit figyelembe véve a /különös eljárási szabályoknak / a Ket.-hez való viszonyukat tekintve a következő fajtái vannak:
A különös eljárási szabályok többségét azok az eljárási szabályok alkotják, amelyek olyan eljárási cselekményt, eljárási mozzanatot szabályoznak, amelyeket a Ket. nem szabályoz. Ezek a különös eljárási szabályok az adott ügyre vonatkozóan kiegészítik az eljárási törvényt.
A Ket. felhatalmazást tartalmazó szabályainak tipikus formája az, mikor a törvény csak egy-egy eljárási cselekmény, eljárási mozzanat tekintetében hatalmazza fel a jogalkotót a Ket.-ben foglalt szabálytól eltérő, különös eljárási szabályok alkotására. A Ket.-nek ezeket az ilyen felhatalmazást tartalmazó szabályait másodlagos, vagy szubszidiárius szabályoknak nevezzük. Ha a jogalkotó él a Ket.-ben kapott felhatalmazással, és valamely ügyre nézve különös szabályt alkot a Ket. általános szabályai helyett, az eljárás során a különös eljárási szabályt kell alkalmazni.
A Ket. meghatározott ügyfajtákban másodlagossá nyilvánítja magát, kimondja, hogy azokban a törvény rendelkezéseit akkor kell alkalmazni, ha a jogszabály eltérő rendelkezést nem tartalmaz.
„E törvény rendelkezéseit
a) az iparjogvédelmi és a szerzői jogi eljárásokban,
c) a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek és a harmadik országbeli állampolgárok beutazásával és tartózkodásával kapcsolatos eljárásokban, valamint a menedékjogi eljárásban,
d) a termékek és a szolgáltatások forgalmazására, illetve értékesítésére, valamint az ezekkel összefüggő kereskedelmi gyakorlatokra vonatkozó követelmények ellenőrzésével, illetve a piacszabályozással kapcsolatos eljárásokban, ideértve a gyógyszerek, gyógyászati segédeszközök és egészségügyi technológiák társadalombiztosítási támogatásával kapcsolatos eljárást is,
e) a pénz- és tőkepiaci, a biztosítási, az önkéntes kölcsönös biztosító pénztári és a magán-nyugdíjpénztári tevékenység felügyeletével kapcsolatos eljárásban, valamint a versenyfelügyeleti eljárásban,
f) az audiovizuális médiaszolgáltatás nyújtására és a sajtótermék kiadására irányuló tevékenység felügyeletével, a média- és hírközlési igazgatással, az elektronikus hírközlési szolgáltatások, tevékenységek, az audiovizuális médiaszolgáltatások és a sajtótermékek piaci felügyeletével, piacszabályozásával, ellenőrzésével, valamint a mozgóképszakmai igazgatással kapcsolatos eljárásban,
g) az atomenergia alkalmazási körébe tartozó ügyekben,
i) a társadalombiztosítás ellátásaival, a korhatár előtti ellátással, a szolgálati járandósággal, a balettművészeti életjáradékkal és az átmeneti bányászjáradékkal kapcsolatos eljárásban,
j) az adatvédelmi és titokfelügyeleti hatósági eljárásban,
k) a kutatás-fejlesztési tevékenység minősítésével kapcsolatos hatósági és szakértői eljárásokban,
l) a fizetési, illetve értékpapír-elszámolási rendszerekben történő teljesítés véglegességéről szóló törvény szerinti eljárásokban, valamint a forgalomban lévő magyar törvényes fizetőeszközről utánzat készítésével kapcsolatos eljárásokban,
m) a kisajátítási eljárásban,
n) a névváltoztatási eljárásban, a házasságkötési szándék bejelentésére irányuló eljárásban, valamint a bejegyzett élettársi kapcsolat létesítése iránti szándék bejelentésére irányuló eljárásban
n) a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló törvényben meghatározott, a föld tulajdonjogának vagy a földhasználati jogosultság megszerzésének a hatósági jóváhagyása iránti eljárásban, továbbá a szerzési korlátozások hatósági ellenőrzése során
Az ezekre az ügyfajtákra vonatkozó jogszabályok a Ket. valamennyi rendelkezésétől - beleértve a kógens szabályokat is - eltérhetnek az eljárás szabályozása során. Ezekben az ügyekben az általános és a különös eljárási szabályok eltérő rendelkezése esetén a különös eljárási szabályokat kell alkalmazni.
A Ket. több hatóság, ügyfajtára vonatkozóan is úgy rendelkezik, hogy azok intézésével kapcsolatos eljárás nem tartozik a Ket. hatálya alá:
„E törvény hatálya nem terjed ki a szabálysértési eljárásra, a választási eljárásra, a népszavazás előkészítésére és lebonyolítására, a területszervezési eljárásra, a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletével kapcsolatos eljárásra, a felsőoktatási felvételi eljárásra és - az állampolgársági bizonyítvány kiadásának kivételével - az állampolgársági eljárásra.”
A Ket több szakterület esetében tételesen meghatározza, mely kérdésben térhet el a szakterületi szabályozás a Ket. rendelkezéseitől:
„Törvény vagy kormányrendelet e törvény rendelkezéseitől eltérő szabályokat állapíthat meg
Törvény vagy kormányrendelet e törvény rendelkezéseitől eltérő vagy kizáró szabályokat állapíthat meg a haditechnikai eszközök és szolgáltatások, illetve a kettős rendeltetésű termékek és technológiák külkereskedelmének engedélyezésére irányuló eljárásban.
A nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről szóló külön törvény vagy annak felhatalmazása alapján kormányrendelet e törvénytől és az ügyfajtára vonatkozó különös eljárási szabályoktól eltérő rendelkezéseket állapíthat meg:
b) a közlésre,
A hulladékgazdálkodási közszolgáltatási tevékenység minősítésével kapcsolatos eljárásban törvény az ügyfélkörre vonatkozóan e törvény rendelkezéseitől eltérő szabályokat állapíthat meg.”
A legutóbbi évek törvényhozásában egy az eljárási törvény elsődlegességének lerontásához vezető jogalkotás, gyakorlat van kialakulóban. Sorban születnek olyan - egyébként a Ket. módosítására alkalmas, törvényi rendelkezések -, amelyek kimondják, hogy a törvény hatálya alá tartozó államigazgatási ügyekben a Ket. rendelkezéseit a törvényben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.
Az eljárás rendjének szabályozása során a Ket. követi az eljárás tagozódását. A hatósági eljárás egymástól jól elkülöníthető három szakaszra oszlik:
Az alapeljárás, amelynek funkciója az I fokú határozat előkészítése, és meghozatala. Ez az eljárási szakasz minden hatósági aktus meghozatala során nélkülözhetetlen. Az eljárásnak ezt szakaszát szabályozzák a Ket.-nek az I. fokú eljárásra és a döntésre vonatkozó szabályai.
A jogorvoslati eljárás, amely a hibás közigazgatási aktus hibájának orvoslását hivatott biztosítani. A jogorvoslati szakasz már nem szükségszerű eleme az eljárásnak, csak akkor kerül rá sor, ha a határozatot az ügyfél jogorvoslati kérelemmel megtámadja, vagy ha a törvénysértés megszüntetése érdekében hivatalból felülvizsgálják.
A végrehajtási eljárás, amelyre akkor kerül sor, ha az ügyben született végrehajtható határozatot, a kötelezett önként nem hajtja végre, ha a határozat végrehajtása érdekében állami kényszert kell alkalmazni. E funkcióját tekintve a végrehajtási eljárás is csak esetleges szakasza az eljárásnak.
Az államigazgatási eljárási jogviszony kétoldalú jogviszony. A jogviszony egyik oldalán áll a hatósági ügyben döntési jogosultsággal rendelkező hatóság, a másik oldalon pedig az ügyfél, illetőleg ügyfelek, akiknek jogait, törvényes érdekeit a hatóság döntése érinti.
Az eljáró hatóságokra vonatkozó szabályok
A Ket. szerint közigazgatási hatósági ügy:
minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet vagy hatósági ellenőrzést végez,
polgármester, főpolgármester, megyei közgyűlés elnöke (a továbbiakban együtt: polgármester),
főjegyző, jegyző (a továbbiakban együtt: jegyző), a polgármesteri hivatal és a közös önkormányzati hivatal ügyintézője,
Annak, hogy egy szerv a hatóság pozíciójában államigazgatási eljárási jogviszony alanya lehessen feltétele
jogszabály hatósági jogkörrel ruházza fel
hatásköre legyen az ügyben
illetékes legyen a döntésre
legyen joghatósága
A hatóság a joghatóságát - ezzel összefüggésben az alkalmazandó jogot -, valamint hatáskörét és illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni.
Hatáskör vagy illetékesség hiányában a hatóság a kérelmet és az ügyben keletkezett iratokat - az ügyfél egyidejű értesítése mellett - haladéktalanul, de legkésőbb a kérelem megérkezésétől, folyamatban levő ügyben a hatáskör és illetékesség hiányának megállapításától számított nyolc napon belül átteszi a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz.
A hatósági jogkör a hatósági tevékenység végzésére, hatósági döntések meghozatalára való feljogosítottságot jelenti, hatósági jogkörrel általában az államigazgatás szervei rendelkeznek.
A hatáskör eljárásjogi értelemben a hatóságok között szervtípusok és szintek szerinti munkamegosztás eredménye, azt mutatja meg, hogy egy ügyben ilyen típusú és szintű szerv jogosult dönteni. Mivel a döntési jogosultsággal rendelkező szervek köre ügyenként eltérő, ezért az egyes ügyekben I. fokon eljárni jogosult szerveket a Ket. nem szabályozza. Úgy rendelkezik, hogy az államigazgatási szervek hatáskörét jogszabály állapítja meg, ebben meg kell határozni az ügyben I. fokon eljárni jogosult szervet is. A törvény csak kisegítő szabályt állapít meg arra az esetre nézve, ha jogszabály nem állapítaná meg az I. fokon eljáró szervet, ilyenkor a legalacsonyabb szintű szerv jár el.
A hatóság csak a jogszabályban meghatározott hatáskörében járhat el. A hatáskörök sérthetetlensége alapvető követelmény. A Ket. kimondja, hogy az államigazgatási szervtől hatásköre nem vonható el. Ez a rendelkezés tiltja, jogellenessé minősíti a hatáskör elvonásának minden formáját. A hatáskörelvonás tilalmába ütközik, ha nem a hatáskörrel rendelkező szerv hoz döntést az ügyben (direkt hatáskörelvonás), de hatáskörelvonásnak minősül az is, ha a felettes szerv az ügy érdemére, a döntés tartalmára nézve konkrét utasítást ad az eljáró szervnek (burkolt hatáskör elvonás).
Az illetékesség az államigazgatási szervek közötti területi munkamegosztás eredménye. Jogszabály határozza meg azt a területet, amelyen az államigazgatási szervek tevékenységüket ellátják. Ezt a területet hívjuk illetékességi területnek. A hatóságok hatáskörüket csak 1lletékességi területükön gyakorolhatják. Az eljárási jog illetékességi szabályai azt határozzák meg, hogy egy államigazgatási ügyben mely közigazgatási területen működő szerv jogosult dönteni, azaz a különböző területi egységekben működő, azonos hatáskörű szervek közül melyik lesz az, amelyik az adott ügyben eljárhat.
Az illetékesség megállapítása jogszabályban meghatározott illetékességi okok alapján történik.
Általában az a szerv az illetékes az eljárásra, amelyen az ügyfél állandó, vagy ideiglenes lakóhelye (székhelye, telephelye) van. Ha az ügyfél külföldön van, vagy tartózkodási helye ismeretlen, az eljáró szerv illetékességét az ügyfél utolsó ismert hazai lakóhelye alapján kell megállapítani, ennek hiányában a fővárosi főjegyző jogosult az ügyben eljárni (általános illetékességi okok)
Meghatározott ügytípusokra vonatkozó különös illetékességi okokat is állapít meg jogszabály.
A Ket. az ügyfél fogalmának meghatározásával szabályozza a személyi, hatályát, azt a kérdést, hogy mely szervezetek, személyi ügyekben alkalmazandó rendelkezései kiket illetnek meg. Az eljárási jogviszonyban az ügyfél jogállása:
kik gyakorolhatják a Ket. által az ügyfél számára biztosított eljárási jogokat,
kit terhelnek a törvényben megállapított kötelezettségek.
A Ket. alapján ügyfél az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet,
akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti,
akit hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve
akire nézve a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz.
törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyfajtában megállapíthatja azon személyek körét, akik az ügyféli jogállás vizsgálata nélkül ügyfélnek minősülnek. Így vizsgálat nélkül ügyfélnek minősül jogszabály rendelkezése esetén az abban meghatározott hatásterületen lévő ingatlan tulajdonosa és az, akinek az ingatlanra vonatkozó jogát az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezték.
meghatározott ügyekben jogszabály ügyféli jogosultságokat, illetve ügyféli jogállást biztosíthat azoknak a civil szervezeteknek, amelyeknek a nyilvántartásba vett tevékenysége valamely alapvető jog védelmére vagy valamilyen közérdek érvényre juttatására irányul.
A természetes személy ügyfélnek akkor van eljárási képessége, ha cselekvőképesnek minősül. Jogszabályban meghatározott esetben a korlátozott cselekvőképességgel rendelkező személyt is megilleti az eljárási képesség. Ha eziránt kétség merül fel, az eljáró hatóság hivatalból vizsgálja az eljárási képesség meglétét, és ha annak hiányát állapítja meg, úgy az ügyfél helyett törvényes képviselőjét vonja be az eljárásba, illetve az erre vonatkozó iratok csatolásával ügygondnok kirendelését kéri, vagy ha törvény vagy kormányrendelet lehetővé teszi - az ügygondnok kirendelésére vonatkozó részletes szabályok meghatározásával -, maga gondoskodik ügygondnok kirendeléséről.
A törvény alapján tehát ügyfél lehet minden természetes személy és minden szervezet, függetlenül attól, hogy az rendelkezik-e polgári jogi személyiséggel. A természetes személy, vagy szervezet azonban a konkrét ügyben csak akkor válik ügyféllé, ha az eljárás tárgyát képező ügy jogát vagy jogos érdekét érinti.
Azaz, ha az eljárás annak érdekében folyik, hogy a hatóság számára a közigazgatási anyagi jog alapján jogot, vagy kötelezettséget állapítson meg, illetőleg ha az eljárás tárgyát képező ügy a jog által elismert, törvényes érdekét érinti. (pl.: Az építési engedélyezési eljárásban ügyfél az építtető, mert az eljárás tárgyát képező ügy eldöntésétől függ, hogy a tervezett építési munkát elvégezheti-e vagy sem, az engedély megadása ad jogosultságot számára a munka elvégzésére.) De megilleti az ügyféli jogállás esetenként a telekszomszédot is, ha a tervezett építkezés a Polgári Törvénykönyv „szomszédjogi" szabályai által védett, és mert érdekét érintheti).
Az eljárásban az ügyféli jogálláshoz való jog: alanyi jog, azaz, ha a hatóság megállapítja, hogy valamely magánszemélynek, vagy szervnek a jogát, jogos érdekét érinti az ügy, köteles számára biztosítani mindazon jogok gyakorlását, amelyeket a Ket. az ügyfél számára megállapít. Ugyanakkor az eljáró hatóság az eljárása során köteles vizsgálni az ügyfélképesség fennállását, biztosítani azt, hogy az eljárásban csak olyan személy, vagy szervezet vehessen részt, akit az ügyfél jogállás megillet.
A Ket. alapján az ügyfél jogai megilletik azt a szervet is, amelynek feladatkörét az ügy érinti. A törvénynek ez a rendelkezése olyan szervezetek számára biztosítja az ügyfelet megillető jogok gyakorlásának lehetőségét, amelyek az ügyben ügyféli jogállással nem rendelkeznek, és szakhatósági hatáskörrel sem bírnak. Az ügyféli jogok gyakorlásának megengedése a feladatkörükbe utalt érdekek (rendszerint valamely közérdek) védelmének lehetőségét biztosítja számukra.
A jogalkalmazásnak és ennek megfelelően a hatósági eljárásnak is egyik, a határozat meghozatala szempontjából legdöntőbb mozzanata a döntés ténybeli megalapozása, a megalapozott határozat meghozatalához szükséges tények feltárása, a valóságnak megfelelő tényállás megállapítása.
A Ket. a tényállás tisztázásával kapcsolatosan a következőképpen rendelkezik
„Az államigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le "
E rendelkezésből következően a tényállás tisztázása az eljáró közigazgatási szerv kötelezettsége. Ha a hatóság e kötelezettségének nem tesz eleget, nem kellő körültekintéssel tárja fel a döntés szempontjából releváns tényeket, a határozata megalapozatlan, és jogsértő lesz.
A Ket. ezen szabályából kitűnően a tényállás tisztázása kétféle módon történhet:
Az eljáró hatóság a tényállást megállapíthatja a rendelkezésére álló adatok alapján, bizonyítás nélkül és bizonyítással akkor, ha a hatóság rendelkezésére álló adatok nem elegendőek a tényállás megállapításához, vagy azok valóssága vitatott.
Az eljárás során nem kell bizonyítani
a közigazgatási szerv által hivatalból ismert tényeket (ilyennek minősülnek azok a tények, amelyeket az eljáró hatóság nyilvántartása tartalmaz, amelyek valamely megelőző eljárásban már bizonyítást nyertek)
a köztudomású tényeket (amelyek egy meghatározott - területi, vagy foglalkozási - körben mindenki által ismertek és valósságukat nem vitatják)
Nem kell bizonyítani a fikciót és a vélelmeket sem. Fikcióról akkor beszélünk, amikor valamely valótlan tényt jogszabály rendelkezése alapján köteles a hatóság valósnak elfogadni. A fikcióval ritkán él a jogi szabályozás, gyakoribb a jogban a vélelem. Vélelem esetén a jogszabály rendelkezése alapján valamely valószínű tényt valósnak kell elfogadni mindaddig, amíg annak ellenkezőjét nem bizonyítják. Tehát azt a tényt, amellyel kapcsolatosan a jogszabály a vélelmet felállítja, nem kell bizonyítani, bizonyításra csak akkor kerüli sor, ha a vélelmezett tény valósságával kapcsolatosan kétség merül fel, ebben az esetben az köteles a tény valótlanságát bizonyítani, aki annak valósságát vitatja, ilyen vélelmeket állít fel maga a Ket. is (pl.: a hatósági bizonyítványok, igazolványok, nyilvántartások által tanúsított adatok, jogok fennállásának valósságát vélelmezni kell).
A bizonyítási eljárás mellőzésére ilyen nem bizonyítandó tények esetén kerülhet sor, illetőleg nem folytat bizonyítási eljárást a hatóság akkor sem, ha az tényállása kérelem, illetőleg az ügyfél által a kérelemhez mellékletként csatolt iratok alapján hitelt érdemlően megállapítható.
Ha a tényállás ilyen módon nem tisztázható a hatóság bizonyítást rendel el, amelynek során bizonyítási eszközök segítségével szerez bizonyítékokat az ügy eldöntése szempontjából lényeges (releváns) tények feltárására.
A bizonyítási eszközök igénybevétele és a bizonyítékok mérlegelése szempontjából kötött és szabad bizonyítási rendszert különböztethetünk meg. Kötött bizonyítási rendszerről akkor beszélünk, ha jogszabály állapítja meg, hogy valamely tény bizonyítására, milyen bizonyítási eszközök vehetők igénybe, milyen bizonyítékokat fogadhat el a hatóság. Szabad a bizonyítási rendszer akkor, ha a hatóság minden olyan bizonyítási eszközt felhasználhat, amelyet a bizonyítandó tény valósságának igazolására alkalmasnak tart, és a jogszabály a jogalkalmazóra bízza a bizonyítékok értékelését, annak eldöntését, hogy a bizonyítékok közül melyeket fogad el.
A Ket.-ben szabályozott bizonyítási rendszer szabad. Ez megnyilvánul egyrészt abban, hogy a törvény nem taxatíve, hanem példálózóan határozza meg az eljárás során igénybe vehető bizonyítás1 eszközöket, lehetőséget adva a törvény által meghatározottakon túl, más bizonyítási eszközök igénybe vételére. Úgy szól, hogy bizonyítási eszközök különösen az ügyfél nyilatkozata, az irat, a tanú vallomása, a szemle és a szakértő véleménye.
Másrészt a szabad bizonyítás alapvető garanciájaként rögzíti a bizonyítékok szabad mérlegelésének elvét, amikor úgy rendelkezik, hogy a hatóság a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékel, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást.
A Ket.-nek ezek a szabályai kógens, a hatálya alá tartozó hatósági ügyekben kötelezően alkalmazandó szabályok, így megállapítható, hogy a szabad bizonyítás elve érvényesül minden hatósági ügyben. Ennek nem mond ellent az sem, hogy az egyes ügyfajtákra vonatkozó speciális eljárási szabályok gyakran tartalmaznak olyan előírásokat, amelyek megmondják, hogy az ügy eldöntése szempontjából releváns tényeket milyen módon kell bizonyítani (pl.: személyi igazolvánnyal, anyakönyvi kivonattal, jogszabályban meghatározott szerv által adott szakértői véleménnyel). Ezek az előírások az eljárás egyszerűsítését, meggyorsítását szolgálják, de nem jelentik azt, hogy amennyiben a jogszabályban előírt bizonyítási eszközök nem állnak rendelkezésre más bizonyítási eszköz igénybevételére nincs mód, és nem lenne helye az ellenkező bizonyításának.
A bizonyítási rendszer fontos kérdése az, hogy ki köteles bizonyítani (bizonyítási kötelezettség), Illetőleg ki viseli a terhét annak, ha valamely tényt nem sikerül bizonyítani (bizonyítási teher).
Az államigazgatási eljárásban a tényállás tisztázása az eljáró hatóság kötelezettsége. Így a hatóság hivatalból köteles a tényállás tisztázása érdekében bizonyítást lefolytatni. Azonban mivel a hatóságnak nincsenek eszközei arra, hogy - az ügyfél közreműködése nélkül - az ügyfél rendelkezésére álló bizonyítékokat feltárja, a kizárólag az ügyfél által megszerezhető bizonyítékokat beszerezze, az eljárási törvény a bizonyításban való aktív közreműködési kötelezettséget ír elő az ügyfél számára. Bizonyítási kötelezettség terheli az ügyfelet (a hatóság nyilatkozattételre, adatok közlésére, okirat vagy más irat benyújtására hívhatja fel az ügyfelet, az ügyfélnek csatolnia kell a kérelméhez a jogszabályban előírt mellékleteket). Ha az ügyfél ennek az aktív közreműködési kötelezettségének nem tesz eleget, akkor a bizonyítottság hiánya őt terheli (kiteszi magát annak, hogy ügyében az általa elérni kívántnál kedvezőtlenebb döntés születik) a hatóság a rendelkezésére álló adatok alapján dönt, vagy ha erre a rendelkezésére álló adatok nem adnak módot, megszünteti az eljárást. Ezekre a következményekre a hatóságnak az ügyfelet figyelmeztetnie kell. A hatóság a közreműködési kötelezettség címén azonban a bizonyítás egész terhét nem hárítható át az ügyfélre, a kérelem mellékleteként csak jogszabályban meghatározott iratok csatolását követelheti, és nem kérheti az ügyféltől a nem bizonyítandó tények bizonyítását, illetőleg olyan adat közlését, illetőleg mellékletként olyan adat igazolását az ügyféltől, amelyet az eljáró szerv jogszabállyal rendszeresített nyilvántartásának tartalmaznia kell.
Az államigazgatási eljá1ásokban az egyik leggyakrabban alkalmazott bizonyítási eszköz, mivel általában az ügyfél ismeri legjobban az ügyével összefüggő tényeket, körülményeket.
A nyilatkozattételt ügyfél jogosultságként szabályozza a törvény. Az ügyfélnek alanyi joga van ahhoz, hogy az eljárás során szóban vagy írásban nyilatkozatot tegyen. Az eljáró szerv a tényállás tisztázottságára hivatkozással nem utasíthatja vissza az ügyfél nyilatkozatát. A nyilatkozattételre azonban nem kényszeríthető, a nyilatkozat tételt jogosult megtagadni. Így a nyilatkozat megtagadásának szankcióparancs, azon­ban számolnia kell azzal, hogy a hatóság az ügyében a rendelkezésére álló adatok alapján fog dönteni, vagy megszüntetni az eljárást.
Az ügyfél a nyilatkozata során jóhiszeműen köteles eljárni és igazmondásra köteles. A Ket. bírsággal szankcionálja azt, ha az ügyfél rosszhiszeműen, az ügy eldöntése szempontjából jelentős valótlan tényt állít.
Az államigazgatási eljárásra az írásbeliség a jellemző ezért a legfontosabb bizonyítás mód az irattal történő bizonyítás. A hatóság a bizonyítékot tartalmazó irat benyújtására felhívhatja az ügyfelet, de beszerzése érdekében maga is megkereshet más szervet.
Az eljárásban bizonyítási eszköz lehet okirat (közokirat és magánokirat) és bármely más irat. Az irattal egy tekintet alá esik minden olyan tárgy, amely - műszaki vagy vegyi úton - adatokat rögzít (fénykép, filmfelvétel, mágnesszalag, lemez stb.).
Ha jogszabály kifejezetten nem zárja ki, a Ket. módot ad arra is, hogy az ügyfél valamely nem, vagy csak aránytalanul nehezen beszerezhető irat helyett a bizonyítani kívánt tényről nyilatkozatot tegyen. Ilyen nyilatkozatot az ügyfél csak személyesen tehet, a nyilatkozatról jegyzőkönyvet kell felvenni. Az ügyfél a nyilatkozatban foglaltak valósságáért büntetőjogi felelősséggel tartozik, erről tájékoztatni kell.
A tanú valamely általa észlelt tényről nyilatkozik a hatóságnak. A tanúságtétel az államigazgatási eljárásban is kötelezettség, amely azt jelenti, hogy a tanúként megidézett személy köteles a hatóság előtt megjelenni és tanúvallomást tenni.
E kötelezettség alól vannak ki vételek. E kivételeknek két csoportját különbözteti meg a törvény.
A kizáró okok köre, amelyek fennállása esetén a hatóság nem hallgathatja meg az adott személyt tanúként:
ha a meghallgatni kívánt személytől bizonyítékként értékelhető vallomás nem várható,
államtitoknak, szolgálati titoknak, vagy hivatásbeli titoknak minősülő tényről nem hallgatható meg az, aki a titoktartás alól - az arra jogosult szervtől, vagy személytől - felmentést nem kapott
A tanúvallomás megtagadására feljogosító okok, amelyek fennállása esetén a tanútól függ, hogy tesz-e vallomást, a hatóság vallomástételre nem kötelezheti. A vallomás megtagadása esetén vele szemben szankció nem alkalmazható. Ilyen megtagadási ok az, ha a tanú
az ügyfelek valamelyikének hozzátartozója,
vallomásával magát, vagy hozzátartozóját bűncselekmény elkövetésével vádolná
Az a körülmény, hogy a tanú az ügyféllel, az ügyfelek valamelyikével szemben elfogult (haragos, vagy baráti viszonyban áll) nem ok a tanúvallomás megtagadására. A tanúnak az ügyfélhez fűződő viszonyát a tanúmeghallgatás során tisztázni kell, az elfogultságot a hatóság a bizonyítékok mérlegelése során értékeli. A tanút igazmondást kötelezettség terheli, a hamis tanúzásnak büntetőjogi következményei vannak, erre a tanút a meghallgatása előtt figyelmeztetni kell.
A befolyástól mentes tanúvallomás biztosítása érdekében a még meg nem hallgatott tanú nem lehet jelen az ügyfél, illetőleg más tanúk meghallgatásánál.
A szemle a bizonyításnak az az eszköze, amelynek során a hatóság a tárgyi bizonyítékot, vagy valamely helyszínt, állapotot, környezetet, tevékenységet közvetlenül megvizsgál, megfigyel. A „saját szemével" győződik meg valamely tény fennállásáról, valósságáról.
A szemlének két formája van
a szemletárgy (tárgyi bizonyíték), jel mutatása, amelyre a szemletárgy birtokosa kötelezhető. Ezt csak akkor tagadhatja meg, ha a szemletárgyra vonatkozóan titoktartás terhelt és az alól felmentést nem kapott
a helyszíni szemle, amely valamely ténynek, állapotnak a bekövetkezésének helyén vagy valamely ingatlannak, tevékenységnek a helyszínen történő vizsgálatát jelenti
A szemletárgy birtokosát, a helyszínnel rendelkezni jogosult személyt a hatóság megidézi. Az ügyfél, akinek kezdeményezésére az eljárás indult nem idézhető, akkor sem, ha ő a szemletárgy birtokosa, vagy a helyszínre vonatkozó rendelkezést jogosultságot gyakorló személy, őt a szemléről értesíteni kell.
Ha a szemle eredményét az érdekeltek idézése vagy értesítése veszélyeztetné a szemle elrendelését annak megkezdése előtt szóban kell közölni.
Szakértő kirendelésére akkor kerül sor, ha szakértő igénybevételét jogszabály előírja, vagy ha az ügyben valamely jelentős tény vagy körülmény megállapításához, megítéléséhez különleges szakértelemre van szükség, és ezzel az ügyintéző nem rendelkezik.
Ha a szakértő alkalmazását jogszabály írja elő, akkor a jogszabályban meghatározott szervet kell szakértőként bevonni az eljárásba. Más esetben általában az eljáró szerv dolgozóját kell kirendelni, ha ilyen nincs, akkor más szervet vagy szakértő testületet kell megkeresni. Nincs akadálya annak sem, hogy más szakértelemmel rendelkező személyt közvetlenül rendeljenek ki.
A szakértő véleménye az eljáró ügyintéző szakmai ismeretének hiányát pótolja az ügy eldöntése során, ezért szakértők pártatlanságát szigorú kizárás, szabályok hivatottak biztosítani. Nem járhat el szakértőként, akivel szemben az ügyintézőre vonatkozó kizáró okok, illetőleg a tanúvallomás megtagadására feljogosító okok fennállnak, illetőleg aki tanúként nem hallgatható meg.
A szakértő alkalmazása az eljáró szerv kötelessége. A szakértő kirendelését az ügyfél is indítványozhatja.
A bizonyítási eljárás, az ügyfelek, tanú, szakértő meghallgatása, a szemletárgy felmutatása történhet tárgyalás keretében és tárgyaláson kívül is. Mivel az államigazgatási eljárás kétoldalú jogviszony keretében zajlik, ezért a bírót eljárásra jellemző tárgyalási elv általában nem érvényesül. A bizonyítási eljárás lefolytatható tárgyaláson kívül is. Tárgyalásról akkor beszélünk, ha az eljárásban résztvevő személyek együttesen vannak jelen, meghallgatásukra együttesen kerül sor. Az eljáró hatóság számára a tárgyalás tartása csak akkor kötelező, ha ezt jogszabály kifejezetten előírja (pl.: kisajátítási eljárás), más ügyekben a hatóság mérlegelési jogkörben dönt arról, hogy kíván-e tárgyalást tartam, vagy sem. Ha tárgyalás tartása vált szükségessé a ha­ tóság a tárgyalás keretében hallgatja meg az ügyfelet, a tanút, a szakértőt és folytatja le a szemlét. A tárgyalásról minden esetben jegyzőkönyvet kell felvenni.
A bizonyítási eljárás eredményessége érdekében megillető jogosítványok
Az idézésben a hatóság arra kötelezi azt a személyt, akinek a meghallgatása az eljárás során szükségessé vált, hogy meghatározott időpontban és helyen előtte megjelenje. Idézhető az ügyfél, a tanú, a szakértő, a tolmács, a szemletárgy birtokosa az ügyfél az általa kezdeményezett eljárásban nem idézhető. Ebben az esetben a hatóság felkérheti a megjelenésre, ez értesítés formájában történik. Az értesítés azonban megjelenési kötelezettséget nem keletkeztet, a megjelenés elmulasztásának szankciója nincs.
Az idézés érinti a megidézett személy személyes szabadságát, ezért a törvény garanciákkal bástyázza körül.
Idézni általános szabályként írásban lehet. Az írásbeli idézéssel azonos joghatású, ha az ügyintéző a jelenlévő személyt más időpontban való megjelenésre kötelezi, ezt az idézésre feljegyzi és az idézett személlyel aláíratja. Az idézésben fel kell tüntetni, hogy a hatóság az idézett személyt milyen ügyben és ilyen minőségben kötelezi megjelenésre, valamint figyelmeztetni kell a megjelenés elmulasztásának jogkövetkezményére. Az azonnalra szóló idézés esetén a megjelenés elmulasztása miatt szankció nem alkalmazható.
Az idézett személy az idézésnek köteles eleget tenni. A megjelenés elmulasztását a Ket. eljárásjogi szankcióval rendeli büntetni.
A törvény rendelkezései szerint idézni távbeszélőn is lehet, azonban az ilyen idézésre való megjelenés miatt szankció alkalmazásának nincs helye.
A jogorvoslatok fajai
A hibás államigazgatási határozatok orvoslására szolgálnak. A jogorvoslatra vonatkozó rendelkezések az eljárási jog talán legfontosabb, garanciális jelentőséggel bíró szabályai, amelyek egyrészt az ügyfeleket védik attól, hogy a közigazgatási szervek jogaikat, jogos érdekeiket sértő határozatokat hozzanak rájuk nézve, másrészt ezek a szabályok hivatottak biztosítani a határozatok törvényességét, azt, hogy a közigazgatás határozataiban érvényesüljön a tárgyi jog által védett közérdek.
A jogorvoslási módok két egymástól jól elhatárolható csoportba sorolhatók.
Az első csoportba tartoznak azok a jogorvoslati eszközök, amelyek az ügyfél számára az Alaptörvényben biztosított jogorvoslathoz való jog érvényesítését biztosítják az államigazgatási eljárásban. Ezen jog érvényesítésére kétféle jogorvoslati eszköz áll az ügyfél rendelkezésére a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat kezdeményezése. Közös jellemzőjük, hogy az ügyfélnek alanyi joga van arra, hogy jogorvoslati kérelmét (a fellebbezését, vagy keresetét) - ha az a törvényben előírt feltételeknek megfelel - az arra jogosult hatóság érdemben elbírálja és a megtámadott határozat felülvizsgálatának eredményét akkor is határozatba foglalja, ha a jogorvoslati kérelemben foglaltaknak nem ad helyt. Az ügyfél jogorvoslathoz való joga nem korlátlan, az ügyfél rendelkezésére álló jogorvoslatok rendje a jogorvoslati kérelem tárgyát, benyújtásának határ-idejét, valamint az elbírálásukra jogosult fórumok körét tekintve kötött.
A fellebbezés a közigazgatási szervezeten belül, rendes jogorvoslati eszköz. A fellebbezés elbírálására a határozatot hozó szerv felettes szerve jogosult, a fellebbezéssel a határozat felülvizsgálata nem kerül ki az államigazgatási szervezetből. Rendes jogorvoslati eszköz, mert általános szabályként minden I. fokú határozat ellen igénybe vehető. A fellebbezésnek a határozat végrehajtására halasztó hatálya van, azaz a határozatot addig nem lehet végrehajtani, amíg a felettes szerv a fellebbezést el nem bírálta. A fellebbezés elbírálására jogosult II. fokú hatóságot megilleti a határozat teljes körű felülvizsgálatának a joga. A fellebbezés egyfokú, ami azt jelenti, hogy a II. fokú határozat ellen további fellebbezéssel élni nem lehet.
A bírósági felülvizsgálat a közigazgatási szervezett rendszeren kívül, rendkívüli jogorvoslati eszköz. Az ügyfél keresete alapján az államigazgatás szervezetétől elkülönült, független bíróság hatáskörébe kerül, a határozat felülvizsgálatának a joga rendkívüli jogorvoslat, mert jogerős határozat ellen vehető igénybe. Azonban nem minden jogerős határozat támadható meg bíróság előtt. Csak azon az ügy érdemében hozott határozat ellen lehet keresettel élni, amely azért emelkedett jogerőre, mert az ügyfél a fellebbezés lehetőségét kimerítette, vagy, mert ellene a fellebbezés lehetőségét törvény kizárja. A bírói út igénybevételének tehát általános szabályként feltétele a rendes jogorvoslat, a fellebbezés lehetőségének kimerítése korlátozottabb jogorvoslat, mint a fellebbezés. A bíróság hatásköre kizárólag a határozat törvényességének vizsgálatára terjed ki. Általános szabályként a bíróság nem jogosult arra, hogy az államigazgatási ügy érdemében döntést hozzon, hogy a határozat hibáját a határozat megváltoztatásával orvosolja. A bíróság hatásköre - törvényben meghatározott ügyek nyilvántartásba vételével - arra terjed ki, hogy megsemmisítse a jogsértő határozatot és új eljárásra utasítsa az eljárt államigazgatási szervet, az ügy érdemében való döntést az új eljárás során az államigazgatási szerv fogja meghozni. A bírói felülvizsgálat - szűk körű kivételtől eltekintve - egyfokú, a Pp szabályai szerint az I. fokú bírói ítélet ellen a felek fellebbezéssel nem élhetnek, a jogerős bírói ítélet ellen rendkívüli jogorvoslatnak felülvizsgálati kérelemnek van helye.
Az államigazgatási hatósági tevékenység rendeltetése a jog által védett közérdek érvényesítése. A közérdek érvényesítése megkívánja, hogy a jogsértő határozat akkor is orvoslást nyerjen, ha az az ügyfél számára kedvező, érdekét nem sérti, ezért nem áll érdekében, hogy jogorvoslati kérelmet nyújtson be ellene. Ezt a célt szolgálja a jogorvoslati eszközök második csoportja. Ebbe a körbe tartozik a határozat visszavonása, módosítása és a felügyeleti, intézkedés. A visszavonás, módosítás és a felügyeleti intézkedés rokon intézmények, közöttük a különbség abban áll, hogy a határozat visszavonására, módosítására maga a határozatot hozó szerv jogosult, felügyeleti intézkedés címén pedig a felettes szerv hatáskörébe tartozik a határozat megsemmisítése, megváltoztatása. A két intézmény közös vonása, hogy a jogszabálysértés megszüntetése a rendeltetések, a határozatot hozó szerv, illetőleg a felettes szerve hivatalból jár el és - amint azt a későbbiekben látni fogjuk - a jogbiztonság védelme érdekében a törvény által erőteljesen, és hasonló módon korlátozott jogorvoslati, eszközök.
Jogerő a közigazgatási eljárásban
A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság, amely a közigazgatás működésével kapcsolatosan azt a követelményt támasztja, hogy a közigazgatás döntései kiszámíthatóak legyenek, az ügyfél joggal bízhasson abban, hogy a törvényben meghatározott jogorvoslati rend kimerítése után, vagy meghatározott idő elteltével az aktus véglegessé válik és a határozat alapján kialakult jogviszonyokat már nem lehet megbolygatni. A jogbiztonságnak ez a követelménye szükségessé tette olyan jogintézmények kialakítását, amelyek garanciát nyújtanak az ügyfélnek arra, hogy a határozattól származó jogai, kötelezettségei többé vitássá tehetők ne legyenek. Erre szolgál a jogerőintézménye. Mivel a közigazgatási aktusok funkciói mindenekelőtt a jog által védett közérdek, a törvényesség érvényesítése és ez konkurál a jogbiztonság követelményével, a jogerő korlátozottabba érvényesül, mint a perjogokban.
A jogirodalomban a jogerőnek két formáját szokták megkülönböztetni, az alaki és anyagi jogerőt.
Az alaki jogerőn a határozat megtámadhatatlanságát értik. Az alaki jogerőt az eljárásjog szabályozza, mikor korlátozza az ügyfél által igénybe vehető jogorvoslatokat, illetőleg kizárja a jogorvoslati kérelem benyújtását. A Ket. rendelkezéseinek megfelelően az alaki jogerő akkor következik be, ha a határozat rendes jogorvoslattal, fellebbezéssel többé nem támad ható meg. Ebben az értelemben jogerős a határozat, ha
a fellebbezés lehetőségét kimerítették, - a II. fokú határozat a közléssel válik jogerőssé,
ha az I fokú határozat ellen a fellebbezés, határidőn belül nem fellebbeztek,
a fellebbezést jogszabály kizárja, vagy
a fellebbezésről lemondtak
A Ket. által szabályozott jogerő nem jelent megtámadhatatlanságot, mert az ügyfél a határozatot rendkívüli jogorvoslattal, keresettel bíróság előtt megtámadhatja.
A Ket. a jogerő kifejezést csak a határozat végrehajthatóságával kapcsolatban használja és a végrehajthatóság következményét fűzi, hozzá. Tehát, ha a határozatot az ügyfél a bíróság előtt megtámadja a jogerős határozat végrehajtható, kivéve, ha a keresettel a végrehajtás felfüggesztését is kérik.
Az anyagi jogerőn a határozat megváltoztathatatlanságát értjük. Azt jelenti, hogy a határozatot többé sem államigazgatási szerv, sem bíróság nem változtathatja, nem semmisítheti meg. Az ügyben azonos tényállás mellett, ugyanazon ügyfelek között többé eljárásnak nincs helye.
A Ket. az anyagi jogerőről a határozatok bírói felülvizsgálatával kapcsolatosan rendelkezik. Kimondja, hogy ha a bíróság az ügy érdemében határoz, ugyanabban az ügyben azonos tényállás mellett államigazgatási szerv előtt új eljárásnak nincs helye. Abban az esetben tehát, ha a bíróság a határozatot helyben hagyta, megváltoztatta vagy úgy semmisítette meg, hogy az ügyben új államigazgatási eljárás elrendelése nem volt szükséges a jogerős bírói ítélet anyag, jogereje visszahat az államigazgatási határozatra, anyagi, jogerőt kölcsönöz az államigazgatási határozatnak, véglegessé, megváltoztathatatlanná teszi azt.
Azokban az ügyekben, amelyek bíróság előtt nem támadhatóak meg, illletőleg amelyekben az ügyfél nem élt keresetindítási jogával az anyag, jogerő csak korlátozottan érvényesül.
Az anyagi jogerő érvényesülését több anyagi és eljárás jogi rendelkezés is szűkíti. A határozat törvénysértés esetén visszavonás, módosítás illetőleg felügyelet jogcímén hivatalból is felülvizsgálható.
A bíróság által felül nem vizsgált határozatok tekintetében is vannak azonban a Ket. -nek olyan garanciális rendelkezései, amelyek azáltal, hogy útját állják a határozat megsemmisítésének, megváltoztatásának az anyagi jogerőhöz hasonló helyzetet keletkeztetnek.
A visszavonás, módosítás valamint a felügyeleti intézkedés lehetőségének határidőhöz kötése.
A jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme
Ha a hatóság megállapítja, hogy a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság, a felügyeleti szerv vagy a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság által el nem bírált döntése jogszabályt sért, a döntését módosítja vagy visszavonja. Az eljárás lefolytatására - az Alkotmánybíróság határozata vagy ügyészi felhívás alapján indított eljárás kivételével - a hatóság csak egy ízben, és ha törvény eltérően nem rendelkezik, a döntés közlésétől számított egy éven belül jogosult. Ha a döntés bírósági felülvizsgálata van folyamatban, a hatóság az érdemi ellenkérelem előterjesztéséig vonhatja vissza a döntését.
A Ket. tehát ezekben az esetekben a hibás, jogszerűtlen határozat orvoslását sem teszi lehetővé, annak érdekében, hogy a jogsértés orvoslása a határozatból jóhiszeműen jogot szerző ügyfél számára kárt ne okozzon, ezért a jóhiszemű jogszerzésnek és a jog gyakorlásának együttesen kell megvalósulnia.
Az ügyfél jogszerzéskor jóhiszeműségét vélelmezni kell. A közigazgatási szervnek kell bizonyítania azt, hogy az ügyfél a jogszerzéskor nem volt jóhiszemű, hogy rosszhiszemű volt. A Ket. nem határozza meg mely esetekben minősül az ügyfél jogszerzése rosszhiszeműnek. A kialakult jogalkalmazott gyakorlat szerit rosszhiszeműnek tekintendő az ügyfél.
ha a hatóságot tudatosan megtévesztette, az ügy érdemére vonatkozó jelentős tényt vagy körülményt elhallgatott vagy valótlan adatot szolgáltatott,
ha a határozat meghozatalakor tudta, hogy a határozat törvénysértő,
ha kényszert, fenyegetést alkalmazva jutott számára előnyös határozathoz, ha az eljáró szerv dolgozóját megvesztegette
A jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme szempontjából a jog gyakorlása nincs időtartamhoz kötve. A Jogot gyakoroltnak kell tekinteni, már akkor is, ha az ügyfél megkezdte, illetőleg utaló magatartást tett arra, hogy jogával élni kíván. (az építést engedély alapján hozzákezdett az alapok kiásásához, vagy építőanyagot vásárolt)
Azzal, hogy a Ket. az előírt határidő elteltével, illetőleg a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme érdekében megtiltja a határozat visszavonását, módosítását, illetve megsemmisítését, megváltoztatását megtűrté nyilvánítja, legalizálja a törvénysértő határozatokat. Ennek a megtűrtté nyilvánításnak azonban van egy határa, vannak a törvénysértésnek olyan súlyos esetei, amelyek fennállása esetén a törvény a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokra és az egyéves határidő elteltére tekintet nélkül előírja a határozat megsemmisítését. Erre akkor van mód, ha a határozat semmis. A Ket. a határozatok szűk körét minősíti semmisnek.
az ügy nem tartozik az eljáró hatóság hatáskörébe vagy illetékességébe,
a döntés tartalma a 109. § (3) és (4) bekezdésében foglalt rendelkezésekkel ellentétes.