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Timestamp: 2018-11-16 10:23:04+00:00
Document Index: 175446822

Matched Legal Cases: ['art. 23', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 1', 'art. 693']

Il Consiglio di Stato boccia le multe per chi non accetta i pagamenti con carta di credito o Bancomat. Cambia qualcosa per i consumatori? - ANAI
Consiglio di Stato, sez. Consultiva per gli Atti Normativi, parere 1 giugno 2018, n. 1446
Presidente Zucchelli – Estensore Capolupo
Il provvedimento è stato predisposto in attuazione dei principi dettati dell’articolo 15, comma 45, del decreto – legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221 come modificato dall’articolo 1, comma 900 – 901, della legge 28 dicembre 2015, in. 208.
– da un lato, per verificare se il nuovo provvedimento ha effettivamente raggiunto gli obiettivi attesi, ed, in particolare, incrementato dei pagamenti effettuati con moneta elettronica (carte di debito e carte di credito);
– dall’altro, per predisporre su una base istruttoria seria e “quantitativamente informata” i più efficaci interventi integrativi e correttivi che, verosimilmente, considerata la rilevanza della materia, potrebbero rendersi necessari anche a breve distanza dall’entrata in vigore dello schema di regolamento in esame.
6.1 La Sezione è perfettamente consapevole che la lotta al riciclaggio ed il contrasto alla evasione ed elusione fiscale non possa prescindere dalla tracciabilità dei flussi finanziari. In tale ottica, l’attuazione della direttiva (UE) 2015/ 849, del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 maggio 2015, relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo internazionale, segna certamente un significativo passo avanti.
In tale ottica, “l’approccio basato sul rischio” – di indicazione comunitaria – non rappresenta soltanto una scelta metodologica rimessa esclusivamente alla volontà dei soggetti preposti al ripristino della legalità, bensì lo strumento fondamentale per consentire, attraverso il processo di valutazione, l’adozione di procedure e strumenti in grado di riconoscere e mitigare il rischio stesso.
E’ parimenti evidente, però, quantunque le indicazioni comunitarie costituiscano una rilevante e qualificata base comune, che le specificità dei singoli Stati Membri nonché di quelli aderenti agli Organismi internazionali (ad esempio, GAFI, OCSE) impongono, a livello di ciascun Paese, la individuazione di misure specifiche che tengano conto dei rischi – variamente diversificati da Paese a Paese – cui sono esposti al fine di adeguarle alle proprie caratteristiche.
In merito, nell’intento di precisare gli essenziali elementi per individuare le prestazioni patrimoniali imposte che giustificano la garanzia della riserva di legge prevista dall’art. 23 della Costituzione ed i conseguenziali limiti alla discrezionalità della pubblica amministrazione, la giurisprudenza costituzionale aveva originariamente fatto riferimento solo alla natura autoritativa dell’atto che costituisce la prestazione, in quanto tale emesso indipendentemente dalla volontà del soggetto passivo.
Tale orientamento è stato successivamente ampliato per cui la natura di prestazione imposta è stata individuata anche nelle ipotesi in cui la prestazione stessa, pur nascendo da un contratto privatistico volontariamente stipulato dall’utente col titolare del bene o del servizio, e quindi dando luogo ad un rapporto negoziale di diritto privato, si riferisca ad un “servizio che, in considerazione della sua particolare rilevanza, venga riservato alla mano pubblica e l’uso di esso sia da considerare essenziale ai bisogni della vita”, sicché “il cittadino è libero di stipulare o non stipulare il contratto, ma questa libertà si riduce alla possibilità di scegliere fra la rinunzia al soddisfacimento di un bisogno essenziale e l’accettazione di condizioni e di obblighi unilateralmente e autoritativamente prefissati” (Corte Costituzionale, 10 giugno 1994, n. 236).
Ed invero, ai fini dell’individuazione delle “prestazioni patrimoniali imposte” non costituiscono elementi determinanti, ma secondari e supplementari, le formali qualificazioni delle prestazioni, la fonte negoziale o meno dell’atto costitutivo, il dato empirico dell’inserimento di obbligazioni ex legge in contratti privatistici, nonché la maggiore o minore valenza sinallagmatica delle rispettive prestazioni.
Ai predetti fini va, invece, riconosciuto un peso decisivo agli aspetti pubblicistici dell’intervento delle autorità, ed in particolare alla disciplina della destinazione e dell’uso di beni o servizi, per i quali si verifica che, in considerazione della loro natura giuridica, della situazione di monopolio pubblico o della essenzialità di alcuni bisogni di vita soddisfatti da quei beni o servizi, la determinazione della prestazione sia unilateralmente imposta con atti formali autoritativi che, incidendo sostanzialmente sulla sfera dell’autonomia privata, giustificano la previsione di una riserva di legge.
Tuttavia, se è incontestabile che la riserva di legge di cui all’art. 23 della Costituzione abbia carattere relativo, nel senso che lascia all’autorità amministrativa consistenti margini di regolazione delle fattispecie, va rilevato tale circostanza “non relega la legge sullo sfondo, né può costituire giustificazione sufficiente per un rapporto con gli atti amministrativi concreti ridotto al mero richiamo formale ad un prescrizione normativa in bianco, genericamente orientata ad un principio-valore, senza una precisazione, anche non dettagliata, dei contenuti e modi dell’azione amministrativa limitativa della sfera generale di libertà dei cittadini” (Corte Costituzionale, sent. 7 aprile 2011, n. 115).
Inoltre, per orientamento consolidato della Corte Costituzionale, l’espressione “in base alla legge”, contenuta nell’art. 23 della Costituzione , si deve interpretare “in relazione col fine della protezione della libertà e della proprietà individuale, a cui si ispira tale fondamentale principio costituzionale”; questo principio “implica che la legge che attribuisce ad un ente il potere di imporre una prestazione non lasci all’arbitrio dell’ente impositore la determinazione della prestazione” (Corte. Costituzionale sent. 26 gennaio 1957, n. 4).
Lo stesso orientamento è stato ribadito in tempi recenti allorquando la Corte ha affermato che, per rispettare la riserva relativa di cui all’art. 23 della Costituzione, è quanto meno necessaria la preventiva determinazione di “sufficienti criteri direttivi di base e linee generali di disciplina della discrezionalità amministrativa” richiedendo, in particolare, che “la concreta entità della prestazione imposta sia desumibile chiaramente dagli interventi legislativi che riguardano l’attività dell’amministrazione” Corte Costituzionale, sent. 26 ottobre 2007, n. 350).
È necessario ancora precisare che la formula utilizzata dall’art. 23 della Costituzione unifica nella previsione i due tipi di prestazioni “imposte”» e «conserva a ciascuna di esse la sua autonomia», estendendosi naturalmente agli «obblighi coattivi di fare».
Si deve aggiungere che l’imposizione coattiva di obblighi di non fare rientra ugualmente nel concetto di “prestazione”, in quanto, imponendo l’omissione di un comportamento altrimenti riconducibile alla sfera del legalmente lecito, è anch’essa restrittiva della libertà dei cittadini, suscettibile di essere incisa solo dalle determinazioni di un atto legislativo, direttamente o indirettamente riconducibile al Parlamento, espressivo della sovranità popolare (Corte cost., sent., 7 aprile 2011, n. 115).
Tale conclusine non può essere, ovviamente, superata richiamando l’orientamento della giurisprudenza, anche amministrativa, secondo cui, “in sede di applicazione dell’art. 1 della legge n. 689/1981, per le sanzioni amministrative non può trovare applicazione la regola del favor rei” (Cass. civ. 17 agosto 1998, n. 8074, Consiglio di Stato, sez. V, sent. 29 aprile 2000, n. 2544).
La Sezione, non solo condivide tale rilievo, ma ritiene di doverlo estendere ulteriormente anche con riferimento alla soluzione prospettata dal citato Dicastero in quanto anche la individuazione per analogia di una sanzione – nel caso specifico quella prevista dall’art. 693 c.p. – configuri una precisa ed insuperabile violazione al principio della riserva di legge (oltre che del divieto di applicazione dell’analogia ai fini della individuazione della sanzione).