Source: https://www.slideshare.net/marcialpons/la-ley-expresinde-la-voluntad-general-r-carr-de-malberg-isbn-9788497686624
Timestamp: 2018-05-25 09:43:10
Document Index: 340516670

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1. R. CARRÉ DE MALBERG LA LEY, EXPRESIÓN DE LA VOLUNTAD GENERAL Estudio sobre el concepto de la ley en la Constitución de 1875 Traducción de Ignacio Massot Puey Revisión de la traducción de Diane Fromage Introducción de Luis López Guerra Marcial Pons MADRID | BARCELONA | BUENOS AIRES 201190 Ley.indb 5 21/9/11 20:37:08
2. Índice INTRODUCCIÓN. CARRÉ DE MALBERG: DE LA SOBERANÍA NACIONAL A LA SOBERANÍA POPULAR................................... . 9 La ley, expresión de la voluntad general ADVERTENCIA.......................................................................................... 23 CAPÍTULO I. Las diversas concepciones esgrimidas en los tiempos modernos en lo tocante a la ley y al poder legislativo.............................................................. 25 CAPÍTULO II. La distinción entre el poder legisla- tivo y el poder ejecutivo según la constitución de 1875................................................................................................... 49 CAPÍTULO III. ¿Qué quedó en la Constitución de 1875 de la distinción entre las leyes constitucio- nales y las leyes ordinarias?............................................. 109 . CAPÍTULO IV. Sobre el fundamento jurídico de la fuerza obligatoria de la ley según el derecho público francés actual.......................................................... 139 . CAPÍTULO V. La primacía del Parlamento frente al Ejecutivo bajo la Constitución de 1875......................... 167 CONCLUSIÓN............................................................................................ 19990 Ley.indb 7 21/9/11 20:37:08
3. INTRODUCCIÓN CARRÉ DE MALBERG: DE LA SOBERANÍA NACIONAL A LA SOBERANÍA POPULAR Luis López Guerra Las obras clásicas (en el Derecho constitucional, como en otros campos) si bien surgen en un contexto determinado, y como respuesta a problemas y cuestiones del momento, se caracterizan porque tras- cienden esas circunstancias y establecen líneas de pensamiento váli- das en forma más amplia, de manera que sirven de orientación para la acción y la reflexión en épocas y situaciones posteriores y muy distin- tas de aquellas que dieron lugar a su aparición. Sin duda, el trabajo de Raymond Carré de Malberg La ley, expresión de la voluntad general 1, res- ponde plenamente a estas notas. Por una parte, se sitúa en el momento de su aparición, en 1931, en el marco de la tarea asumida por el autor, y sobre la base de la normativa constitucional de la Tercera República francesa de construcción de una teoría constitucional republicana dife- renciada claramente tanto de la previa construcción del constituciona- lismo germánico, basado en el principio monárquico, como de la cons- trucción normativista kelseniana. Pero, por otra, en la ejecución de esa tarea, Carré de Malberg ha de abordar cuestiones que, más allá del mo- mento de la publicación de su libro, se plantean en forma permanente en el ámbito del Derecho constitucional; Carré de Malberg ofrece pro- puestas que mantienen su actualidad en nuestros días y que se han tra- ducido —con mayor o menor fidelidad a las intenciones de su autor— en no pocas construcciones de Derecho positivo, comenzando por las actuales de la Quinta República. Quizás pueda contribuir a la comprensión de la obra algún dato so- bre la personalidad del autor de La ley 2. Nacido en Estrasburgo en el 1 La Loi, expression de la volonté générale, Paris, Sirey, 1931. 2 Sobre la figura de Carré de Malberg y la relación entre su vida y su obra, O. Beaud, «La biographie de Carré de Malberg et sa pensée», en O. Beaud y P. Wachsmann (dirs.), La science juridique française et la science juridique allemande de 1870 à 1918. Actes de colloque tenu à Strasbourg les 8 et 9 décembre 1995. Annales de l’Université de Strasbourg, Revue de Droit Public, núm. 1, 1997.90 Ley.indb 9 21/9/11 20:37:08
4. 10 Luis López Guerra seno de una familia alsaciana que, tras la conquista prusiana, prefirió el exilio, volvió a su tierra natal en 1919, tras la Primera Guerra Mun- dial, como profesor de Derecho constitucional en la Universidad de Estrasburgo, en la que de 1871 a 1917 había sido profesor de la misma disciplina Paul Laband, la figura señera del Derecho constitucional alemán del Segundo Imperio. Su circunstancia vital contribuyó a co- locarle así en una relación dialéctica con el pensamiento constitucio- nal alemán no sólo en cuanto a la específica situación constitucional de Alsacia 3, sino, más ampliamente, en cuanto contraponía a la doctrina constitucional alemana el pensamiento constitucional republicano. No ha dejado de subrayarse una supuesta influencia germánica en Carré de Malberg, lo que le habría colocado inicialmente en una posición de menor relevancia en la doctrina constitucional francesa 4. Sin duda, la relación dialéctica del pensamiento de Carré con las doctrinas cons- titucionales alemanas del momento es evidente: ello se manifiesta en la adopción de enfoques como la pretensión de construir un edificio dog- mático-constitucional basado en el Derecho positivo, y no en considera- ciones de tipo extrajurídico, o en la asimilación de conceptos como el del órgano del Estado; pero esa relación no contribuyó a la imitación de los esquemas vigentes en la doctrina alemana, sino a la elaboración de un modelo intelectual contrapuesto, derivado de principios muy distintos. La obra de Carré se centra en la elaboración de una construcción doctrinal del Derecho constitucional desde una perspectiva estricta- mente jurídica 5, y que se separaba claramente del modelo basado en el principio monárquico y representado por la obra de su predecesor en la Universidad de Estrasburgo, Paul Laband. Ciertamente, su pre- tensión de construir una teoría general (que se refleja en el título de su famosa obra Contribución a la Teoría General del Estado) 6 parte de una visión estrechamente vinculada a las circunstancias concretas de la Francia republicana. Pero ello se debe a que Carré estimaba que en el origen de la evolución político-constitucional francesa se encontraba también el origen del Derecho constitucional moderno. Efectivamente, a la hora de buscar las bases de ese Derecho consti- tucional de carácter general, Carré de Malberg se dirige directamente a las fuentes que representan las concepciones elaboradas con ocasión de la Revolución Francesa 7. Su voluntad positivista no excluye que bus- 3 Su primer trabajo de índole constitucionalista fue «La condition juridique de l’Alsace Lorraine dans l’Empire Allemand», Revue de Droit Public, 1914, pp. 5-47. 4 Véanse al respecto las consideraciones de G. Burdeau en su «Préface» a la reimpre- sión de La Loi, expression de la volonté générale, Colección «Classique», Paris, Économica, 1985. Burdeau atribuye (pp. VII-VIII) esta apreciación a la influencia de Duguit: «En términos ape- nas velados, Carré de Malberg era identificado como un prusiano». 5 Para una exposición y crítica de la metodología positivista de Carré, véase D. Mi- neur, Carré de Malberg, le positivisme impossible, Paris, Michelon, 2010. 6 Contribution à la théorie général de l’État, spécialement d’après les données fournies par le droit constitutionnel français, Paris, Sirey, 1920 y 1922. 7 Sobre este tema, E. Maulin, «Carré de Malberg et le droit constitutionnel de la révolu- tion française», Annales historiques de la Révolution française, La révolution et le Droit, núm. 328,90 Ley.indb 10 21/9/11 20:37:08
5. Introducción 11 que trascender la mera lectura de los textos normativos (en su caso, las leyes constitucionales de la Tercera República) para descubrir los prin- cipios que los informan. Carré encuentra esos principios en los textos revolucionarios, y muy especialmente en la Declaración de Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789, concretamente en sus arts. 3 y 6, que proclaman, respectivamente, que toda soberanía reside en la na- ción y que la ley es la expresión de la voluntad general. Son estos dos artículos los que guían su trabajo e informan lo que se ha podido con- siderar las dos fases de su pensamiento: la atención al art. 3 se hace presente en su Contribución a la Teoría General del Estado; la perspectiva del art. 6 se hace manifiesta en La Ley como expresión de la voluntad gene- ral. El paso de una fase a otra constituye posiblemente la clave de la re- levancia, en la práctica constitucional, de la obra de Carré. La ley, expresión de la voluntad general es, al menos parcialmente, una rectificación de la Contribución a la Teoría General del Estado, y por ello, un análisis, siquiera somero, de los principios contenidos en la segunda resulta útil para comprender el significado y consecuen- cias de la primera. En la Contribución, Carré se enfrenta con la doc- trina constitucionalista alemana, basada en el principio monárquico. La construcción dogmática de sus autores señeros, Gerber y Laband, conducía, formalmente, a la proclamación de la soberanía del Estado como persona jurídica, pero en la práctica reflejaba las consecuencias —claramente expresadas en la vida política alemana hasta 1918— del principio monárquico, en cuanto consideraba al rey como el titular originario de la soberanía. Estas consecuencias se traducían en una es- tructura dual dentro del Estado, en el que la Constitución mantenía dentro del ámbito del monarca una serie de poderes «propios» —so- bre todo de tipo ejecutivo-reglamentarios— mientras que a la nación y su representación parlamentaria se atribuían solamente aquellos po- deres enumerados resultantes de la autolimitación de la Corona. La apelación de Carré a los principios de la Revolución Fran- cesa, y concretamente al representado por el art. 3 de la Declaración de Derechos del Hombre como fundamento del Derecho constitucio- nal moderno, suponía un completo cambio de enfoque respecto de la dogmática alemana. Por un lado, la atribución a la nación de la so- beranía daba lugar a la efectiva despersonalización del poder: como mostraba la Constitución de 1791, el rey quedaba definido como un órgano constitucional con un elenco limitado de funciones. La nación aparecía, informando una nueva visión del Derecho constitucional, como la fuente última de poder y de legitimidad. El Estado soberano era la nación organizada como Estado, desapareciendo todo rastro de principio monárquico en cuanto atribución a la Corona de una sobe- ranía «originaria». abril-junio de 2002, pp. 5-25. Puede encontrarse en http://ahrf.revues.org/583. Del mismo autor, y para una visión más amplia de la obra de Carré, La théorie de l’État de Carré de Mal- berg, Paris, Presses Universitaires de France, 2003.90 Ley.indb 11 21/9/11 20:37:08
6. 12 Luis López Guerra Ahora bien, por otro lado —y ello caracteriza esta primera fase del pensamiento de Carré—, la adopción de la concepción revolucionaria de la soberanía nacional, tal como se expresaba, por ejemplo, en la obra de Sieyès 8, comportaba para el autor de la Contribución consecuencias que hubo de revisar, como se verá, en una segunda fase 9 de su pensa- miento. Atribuir la soberanía a la nación como un todo significaba de- negar esa soberanía a sus miembros individuales; en otras palabras, la concepción revolucionaria significaba que era la nación, y no sus com- ponentes, la titular de la soberanía. Y en cuanto colectividad, la nación sólo podía actuar mediante sus representantes. La nación sólo podía expresar su voluntad mediante su representación: de hecho, era esa re- presentación la que «creaba» la voluntad nacional. Por ello, los repre- sentantes de la nación lo eran de la nación en su conjunto, y no de sus electores concretos. Por tanto, Carré, por un lado, niega la soberanía monárquica, pero al tiempo rechaza las consecuencias derivadas de la soberanía popular 10. Los miembros de la Asamblea no son en puridad representantes de los que les han elegido (que se limitan a ejercer una función de selección), sino de toda la nación. Esta visión «funcional» permite a Carré explicar la limitación del su- fragio (por ejemplo, excluyendo a las mujeres) en cuanto no es un dere- cho, sino una función. Por otro lado, le permite redefinir el concepto de representación y adoptar el concepto alemán de «órgano del Estado» aplicándolo a la Asamblea elegida. En efecto, respecto de ésta, el con- cepto de «representación» sólo es aceptable en sentido figurado; los di- putados no son «representantes» de sus electores en el sentido usual derivado del Derecho civil, ya que no están sujetos a las instrucciones de éstos. Si son representantes, lo son de la nación en su conjunto; por ello, la Asamblea sería más bien un órgano del Estado-nación. La rela- ción representativa se convierte así en una relación orgánica. Este edificio doctrinal elaborado por Carré y cuya formulación ini- cial se encuentra en su Contribución a la Teoría General del Estado, publi- cada en 1920 (primer volumen) y 1922 (segundo volumen), se vio su- jeto a considerables modificaciones. Carré partía de que el estudio del Derecho debía llevarse a cabo desde una perspectiva positivista, sin utilizar razonamientos no estrictamente jurídicos; por ello, las conclu- siones doctrinales debían en todo caso confrontarse con el Derecho po- sitivo. El examen detenido de este Derecho, y concretamente de la nor- mativa constitucional francesa de la Tercera República, le lleva en 1931, diez años después de la publicación de la Contribución, a reconsiderar algunos de los conceptos básicos contenidos en ella en su trabajo, de innegable influencia posterior, La ley, expresión de la voluntad general. 8 Para una edición española, E. Sieyès, Qué es el Tercer Estado, Madrid, Austral, 1979. 9 Contribution à la théorie général de l’État, spécialement d’après les données fournies par le droit constitutionnel français, op. cit., pp. 431-433 10 Véase al respecto G. Bacot, Carré de Malberg et la distinction entre souveraineté du peuple et souveraineté populaire, Paris, CNRS, 2001.90 Ley.indb 12 21/9/11 20:37:09
7. Introducción 13 Vale la pena destacar la elegante estructura expositiva del libro. Partiendo del análisis de un escueto texto de una de las leyes constitu- cionales de 1875 11, «El poder legislativo se ejerce por dos Asambleas: la Cámara de los Diputados y el Senado» 12, y utilizando como punto de referencia esta vez el art. 6 de la Declaración de Derechos del Hombre y el Ciudadano («La ley es la expresión de la voluntad general») Carré lleva a cabo una línea de razonamiento que le conduce a una aprecia- ción crítica de las instituciones de la Tercera República y a una refor- mulación de su concepción de la soberanía. Y ello lo realiza de acuerdo con un riguroso discurso en el que combina el razonamiento lógico con la consideración de las normas de Derecho positivo. A lo largo de ese discurso son claramente perceptibles las notas que caracterizan el pensamiento de Carré: su voluntad de crear una estructura doctrinal jurídica autosuficiente (sin necesidad de recurrir a soportes morales o sociológicos), su continuo diálogo y contraposición con la doctrina clásica constitucional alemana (y, al final de la obra, con la normativa constitucional de Weimar), su inspiración en los principios de la Re- volución Francesa, y finalmente, su continua atención a la normativa realmente existente. La combinación de estos elementos le lleva a una reformulación de sus conceptos y a proponer alternativas que cobra- ron realidad (al menos parcialmente) muchos años después en las ins- tituciones de la Quinta República. Carré comienza su estudio con una reflexión sobre el primer apar- tado del art. 1 de la Ley constitucional de 25 de febrero de 1875 y par- tiendo de ese mandato expone cómo, de su literalidad, resulta que la expresión del poder legislativo, la ley, se concibe como la obra del Par- lamento y no de otra manera. En el Derecho de la Tercera República no hay lugar para otra concepción de la ley que la que deriva de su ori- gen: la ley no se define por su generalidad ni por su objeto, sino por ser una disposición elaborada por el Parlamento, titular del poder le- gislativo. No cabe, pues, en el ordenamiento republicano, una concep- ción «material» de la ley como la elaborada por la doctrina germánica, esto es, la ley como norma definida por versar sobre objetos determi- nados: en la concepción clásica, «libertad y propiedad». La atribución del poder legislativo al Parlamento se hace sin restricciones y con al- cance omnicomprensivo. Por ello, la ley no encuentra límites a su ex- tensión y se impone, por tanto, a todo otro tipo de normas, cualquiera que sea su objeto. No hay pues un ámbito exento a la superioridad de la ley. Frente a la doctrina alemana, que atribuía al poder ejecutivo un área propia de actuación normativa (sobre objetos «no jurídicos» refe- 11 Lo que usualmente Carré designa como «Constitución de 1875» en realidad se inte- gra por tres leyes constitucionales de ese año: la Ley de 24 de febrero, relativa a la organiza- ción del Senado; la Ley de 25 de febrero, relativa a la organización de los poderes públicos, y la Ley de 16 de julio, sobre las relaciones entre los poderes públicos. A ellas habría que aña- dir las leyes de revisión constitucional de 21 de junio de 1879, de 14 de agosto de 1884 y de 10 de agosto de 1926. 12 Art. 1, primer apartado, de la Ley de 25 de febrero de 1875.90 Ley.indb 13 21/9/11 20:37:09
8. 14 Luis López Guerra ridos a la organización y actividad administrativa), de la Constitución republicana se desprende que toda la potestad normativa del ejecutivo está sometida a la ley, y sólo de ella obtiene su legitimidad. También en el ámbito de las relaciones exteriores se mantiene el carácter superior de la ley: la atribución al ejecutivo de la potestad de acordar Tratados ha de entenderse, dentro también de los mandatos constitucionales, bien como ejecución de preceptos legales preexistentes, bien como so- metida a la aprobación parlamentaria mediante instrumentos legales. La posición dualista de la doctrina alemana, que distinguía entre ley material (aquella que versaba sobre objetos determinados reserva- dos a su ámbito propio) y «ley meramente formal», esto es, ley aprobada por el Parlamento, pero cuyo contenido no se correspondía con las ma- terias propias de ese tipo de normas, no se adecuaba, por tanto, al orde- namiento constitucional francés. Pero Carré lleva a cabo una explicación que va más allá del examen de la literalidad de los preceptos constitu- cionales. Las leyes fundacionales de la Tercera República surgen como fruto de una tradición que se origina en la revolución de 1789 y en la que no hay lugar, como ya expuso en la Contribución, para otra sobera- nía que la que deriva de la colectividad nacional y de la voluntad que de ella emana. La voluntad general aparece así como la última fuente de poder, y la expresión de esa voluntad, como refleja el art. 6 de la Decla- ración de Derechos del Hombre de 1789, es la voluntad general. El ca- rácter superior y omnicomprensivo de la ley no deriva sólo de los térmi- nos del art. 1 de la Ley de 1875, sino que estos términos cobran sentido a la luz del pensamiento que reflejan. La ley es la fuente del Derecho más alta porque es la más cercana a la fuente de legitimidad de todo el sis- tema. Esta posición viene a representar para Carré no sólo la negación de la validez en el ordenamiento constitucional del dualismo Rey-Parla- mento, sino también para rechazar la Stufentheorie que representa la doc- trina kelseniana. La última justificación del sistema normativo no viene de la norma hipotética fundamental de Kelsen, sino de la expresión de la voluntad general como razón final del ordenamiento. Como argumento adicional, Carré recurre a la forma de las leyes: en la Tercera República las leyes carecen de una fórmula imperativa de su cumplimiento; sería ilógico que la comunidad se diera órdenes a sí misma. Hasta aquí el discurso de Carré podría considerarse una aplica- ción práctica de la Contribución a la teoría de las fuentes del Derecho y a la determinación de la posición de la ley parlamentaria dentro de ese sistema. Sin embargo, y a partir del capítulo III de La ley, el autor ini- cia una reflexión crítica sobre las consecuencias que de lo expuesto se derivan, en cuanto a la misma compatibilidad del ordenamiento posi- tivo republicano del momento con las características que definen el ré- gimen constitucional. De esa crítica surgen interrogantes y propuestas que aún en nuestros días son de relevante actualidad. La primera cuestión que se plantea es la de la compatibilidad de la posición expuesta de la ley como expresión de la voluntad gene-90 Ley.indb 14 21/9/11 20:37:09
9. Introducción 15 ral con la existencia de una norma constitucional superior que exprese, en forma originaria, la voluntad de la colectividad. En otras palabras, la concepción de la ley como expresión de la voluntad general deja sin apoyo el mismo concepto de poder constituyente como diferente del legislativo. Efectivamente, este último, en el ordenamiento de la Ter- cera República, no se encuentra limitado por la Constitución. Primera- mente por la misma sobriedad dispositiva de ésta, por cuanto que las leyes fundacionales de 1875 se limitan a disposiciones de carácter or- gánico. Pero además, y más sustancialmente, porque está en manos del poder legislativo la misma reforma de la Constitución: tanto en cuanto a la iniciativa del proceso (reservada al Parlamento) como por los débi- les condicionamientos formales a la reforma (mayoría simple de las dos Cámaras, Cámara de los Diputados y Senado, en sesión conjunta como Asamblea Nacional). A lo que viene a añadirse la inexistencia de meca- nismos de control judicial de la constitucionalidad de las leyes, control incompatible con los preceptos del ordenamiento positivo francés. La segunda cuestión que plantea Carré es la referente a la compa- tibilidad de la aplicación dada en el caso de la Tercera República al principio de la supremacía de la ley con el principio de separación de poderes. En efecto, el poder ejecutivo aparece como enteramente su- bordinado al legislativo; no solamente en cuanto que no dispone de una capacidad normativa propia, fuera de las habilitaciones que le confiera el legislativo, sino que por la vía de la responsabilidad indivi- dual de los ministros tampoco dispone de independencia funcional. Y además, el desuso de la potestad de disolución venía a eliminar la úl- tima vía para que el ejecutivo dispusiese de algún margen de actua- ción que le caracterizara como efectivo poder del Estado. El Parlamento, pues, vendría en la práctica a encarnar el poder legis- lativo, el ejecutivo y el constituyente. La ley parlamentaria se convertiría así no en la expresión de la voluntad general, sino en la única expresión de la voluntad general. De hecho, la voluntad general se vería sustituida por la voluntad parlamentaria, en un régimen de confusión de poderes. Ello conduce al autor a un cuestionamiento de la posición adop- tada en la Contribución. Si la soberanía nacional se concibe como ac- tuable únicamente por medio de su representación, el resultado es que esta representación se convierte efectivamente en soberana; la sobera- nía nacional se ve sustituida por la soberanía parlamentaria. Pero ello es incompatible con la separación de poderes que caracteriza el régi- men constitucional y con la misma posibilidad de expresión de la vo- luntad general como poder constituyente. En palabras del autor: «Cabe todavía preguntarse, después de todo cuanto precede, si aún tenemos en Francia una Constitución, en el sentido propio de la palabra» 13. Ahora bien, la búsqueda de una vía para solucionar tal desvir- tuación del régimen constitucional exige a Carré una revisión de sus 13 Infra, p. 134.90 Ley.indb 15 21/9/11 20:37:09
10. 16 Luis López Guerra postulados expresos en la Contribución. La superación del monopolio del Parlamento como única expresión de la voluntad general (o, si se quiere, como suplantador de la voluntad general) exige una revisión de la misma tesis de la soberanía nacional, como excluyente del ejerci- cio de la soberanía por el conjunto de los ciudadanos en cuanto tales, y no sólo por medio de los miembros elegidos de las Cámaras. La so- lución que encuentra Carré es considerar que también el pueblo, como conjunto de ciudadanos, y no sólo los representantes, debe ser sujeto activo en la expresión de la voluntad general, actuando así como ór- gano directo de la soberanía. Carré se separa así de su exclusión del principio de soberanía popular 14 y formula una posición que se iden- tifica con el principio democrático; en términos de la Revolución Fran- cesa, se aleja de la Constitución de 1791 para acercarse a la nonata Constitución jacobina de 1793. La recuperación del principio de soberanía popular conduce a Ca- rré a examinar vías concretas de superación de la soberanía parlamen- taria. Para ello utiliza dos modelos: con menor intensidad, el modelo norteamericano; con mayor atención, y no sorprendentemente, el mo- delo alemán del momento, esto es, el que suministraba la Constitución de Weimar. Respecto de este último, destaca los mecanismos de pro- yección política directa de la voluntad popular mediante las técnicas del referéndum y de la iniciativa popular 15. Al tiempo, considera una vía para la expresión no parlamentaria de esa voluntad la creación de un presidente de la República por elección popular; presidente que, en su opinión, se ve fortalecido por el (hoy) famoso art. 48 de la Cons- titución de Weimar. Queda roto así, por la limitación a que se somete al Parlamento en beneficio del presidente, el monopolio parlamenta- rio del ejercicio de la soberanía. A ello se une la posibilidad, en virtud de la diferenciación operada por el art. 76 de Weimar entre los proce- dimientos legislativo y constituyente, de someter a la legislación a un control judicial de constitucionalidad 16. Se refiere también Carré (con menor intensidad, debe apreciarse) a la alternativa que supone el modelo americano, en que las asam- bleas electivas se configuran como legislaturas sometidas al imperio de la Constitución y cuya actuación está sometida al control de consti- tucionalidad por los jueces, de forma que se produce una clara duali- dad entre poder legislativo y poder constituyente, ejercido este último mediante procedimientos y sujetos distintos del legislativo. Y como re- sultado de sus reflexiones críticas sobre el sistema de la Tercera Re- pública se plantea la cuestión final: «¿Conviene desear a Francia una 14 Para un comentario sobre el paso conceptual de Carré de la soberanía nacional a la soberanía popular véase D. Mineur, op. cit., p. 90. 15 Carré se ocupó de la combinación posible de las vías de representación parlamenta- ria y de expresión directa de la voluntad popular en su trabajo «Considérations théoriques sur la question de la combination du reféréndum avec le parlementarisme», Revue du droit publique, 1931, pp. 225-244. 16 Infra, p. 136.90 Ley.indb 16 21/9/11 20:37:09
11. Introducción 17 reestructuración constitucional que limite y transforme su régimen re- presentativo actual por la introducción de instituciones democráticas que vengan a combinarse con el parlamentarismo?» 17. Y para acabar su trabajo plantea una opción 18: o bien se admite la voluntad general como fuente última de legitimidad, en cuyo caso habría que posibilitar su expresión más allá del Parlamento, o bien se aprecia que es la Cons- titución la que limita la expresión, en cualquier forma, de esa volun- tad. En ambos supuestos, el poder del Parlamento se vería recondu- cido a sus justos límites. Como puede apreciarse, la evolución del pensamiento de Carré le lleva a plantearse problemas referentes al régimen constitucional que siguen revistiendo notable actualidad. Desde una perspectiva, si se quiere, de Teoría del Derecho, su crítica a la construcción kelseniana —que prosigue en su obra posterior— 19 no deja de presentar razones que merecen alguna consideración. Carré viene a sustituir, como base última del sistema normativo, la norma hipotética fundamental de Kel- sen, de carácter neutro y a-ideológico, por la soberanía popular como justificación de la estructura normativa, de manera que la voluntad ge- neral aparece como la fuente originaria de esa estructura. Ciertamente, ello supone introducir un elemento ideológico en su pensamiento, que- brando así su pretensión de construir un esquema puramente jurídico- positivo; pero también cabe decir que si Carré recurre a un factor me- ramente fáctico para explicar la base del ordenamiento, la construcción kelseniana, en ultimo término, también remite a un elemento pura- mente fáctico, como es la vigencia efectiva de la norma hipotética fun- damental, resumida en «hay que obedecer a la Constitución». Siquiera de forma intuitiva, parece resultar más acorde a un sistema democrá- tico-constitucional la fórmula de Carré que la fórmula de Kelsen. ¿Cómo cabe considerar las propuestas de Carré a la luz de la reali- dad actual? Desde luego, ochenta años después de la publicación de La Ley es posible señalar aspectos en la evolución de la vida política que difícilmente hubieran podido ser apreciados por el autor: como ejem- plo, la transformación del mismo concepto de soberanía por la evolu- ción de la sociedad internacional, y, en el caso de nuestro continente, por el proceso de integración que representa el desarrollo de la Unión Europea. Pero no faltan problemas de la vida político-constitucional actual que aparecen estrechamente relacionados con los análisis de Ca- rré, y, concretamente, en el caso de sus posiciones en La ley, con el pro- blema de la traslación de la voluntad popular a la vida estatal. Proble- 17 Infra, p. 197. 18 Sobre la alternativa propuesta por Carré al final de La ley, véase D. Mineur, op. cit., p. 220. 19 En su libro Confrontation de la théorie de la formation du droit par degré avec les idées et les institutions consacrées par le droit positif français relativement à sa formation, Sirey, Paris, 1933. Para un comentario a la posición de Carré al respecto, véase O. Pfersmann, «Carré de Malberg et la hiérarchie des normes», Revue Française de Droit Constitutionnel, núm. 31, 1997, pp. 481-509.90 Ley.indb 17 21/9/11 20:37:09
12. 18 Luis López Guerra mas como la esclerotización de los mecanismos de representación, que conducen a una desconfianza en la clase política y a un creciente abs- tencionismo ciudadano, la dificultad para la expresión de alternativas políticas a las ofrecidas por las fuerzas ya instaladas en el sistema, y como consecuencia, la falta de opciones renovadoras, frente a situacio- nes de crisis, se encuentran íntimamente relacionados con las deficien- cias en las vías de traslación de la opinión y voluntad ciudadana a las instituciones estatales denunciadas por Carré respecto de la Constitu- ción de la Tercera República. Por otra parte, y para evaluar sus críticas, contamos con experiencias concretas sobre la aplicación (con mayor o menor fidelidad) de las propuestas de Carré a la ordenación constitu- cional de Francia y de otros países en su área de influencia. Con respecto a este último punto, la influencia de Carré en la prác- tica constitucional francesa no fue ni mucho menos inmediata. Por una parte, cabe decir que su apreciado modelo de la República de We- imar no parecía, ciertamente, representar un ejemplo a seguir a la vista de los resultados. Pero, sobre todo, su distanciamiento del pa- radigma doctrinal del momento respecto de la Tercera (y después la Cuarta) República, y su consideración como un autor excesivamente influido por la doctrina alemana, colocaron a sus propuestas en un lu- gar secundario en la teoría constitucional francesa. La crítica a la prác- tica constitucional de la Cuarta República supuso, sin embargo, una nueva atención al pensamiento de Carré; tanto en cuanto a las refor- mas constitucionales de finales de los cincuenta y principios de los se- senta, como en la doctrina académica. Con respecto a las primeras, las propuestas de Carré —acantonamiento de las competencias del legis- lativo, reforzamiento del ejecutivo, apertura de mecanismos de demo- cracia directa— fueron recogidas por las innovaciones que incorporó la Constitución de 1958, así como su posterior reforma de 1962, que in- trodujo la elección presidencial por sufragio universal directo; a ello podría añadirse la progresiva introducción de un control de constitu- cionalidad por medio del Consejo Constitucional 20. Otra cosa, desde luego, es que esas innovaciones tuvieran el efecto deseado por Carré, esto es, el acercamiento de los órganos del Estado a la voluntad po- pular; ello es cuestión que puede someterse a una discusión más pro- funda, tanto en el contexto en que se produjo originariamente, esto es, en la Quinta República francesa, como en aquellos países que, tras la descolonización, adoptaron el modelo semipresidencial francés en sus nuevas constituciones. Y, cabría añadir, también en aquellos países que, fuera del área francófona, han preferido adoptar ese modelo en Europa central y oriental tras la caída del muro de Berlín. Lo cierto es que esta renovación constitucional se vio acompañada por un creciente interés en la obra de Carré, en cuanto abría apreciacio- nes nuevas en el panorama académico del Derecho constitucional. Las 20 Sobre este tema, P. Avril, «Une revanche du Droit Constitutionnel», Pouvoirs, núm. 49, 1989, pp. 5-15. Véanse los comentarios al respecto de D. Mineur, op. cit., pp. 93-94.90 Ley.indb 18 21/9/11 20:37:09
13. Introducción 19 Jornadas de Estrasburgo de 1960 han sido consideradas 21 como el punto de inflexión al respecto en que las teorías de Carré se colocan en el cen- tro del la discusión doctrinal constitucionalista. Ello no es de extrañar, por cuanto que, como se indicó, sus posiciones se refieren a problemas ciertamente vigentes. Uno de ellos es la necesidad de encontrar un equilibrio entre el requisito (y base de legitimidad) esencial de toda de- mocracia constitucional, como es el de que en último término la volun- tad de las instituciones sea el resultado de la voluntad general, y, por el otro lado, garantizar que el sistema político va a asegurar unos niveles satisfactorios de convivencia, de estabilidad y de bienestar. En la dis- cusión constitucionalista se contraponen, por una parte, las propuestas que defienden la apertura de una pluralidad de vías para trasladar a la práctica la voluntad popular desde una perspectiva democrática radi- cal —iniciativa popular, referéndum, revocación de mandatos, propor- cionalidad del sufragio, elección directa del presidente del ejecutivo— con aquellas que señalan los peligros que de esa concepción pueden resultar para el buen funcionamiento del sistema constitucional, y que por ello defienden mecanismos de representación que derivan de la teoría de la soberanía nacional en sentido estricto y que se traducen en la restricción, prácticamente en exclusiva, de la intervención popular a la elección de las asambleas parlamentarias, y ello en muchas ocasio- nes unido además a la presencia de sistemas electorales mayoritarios destinados a reducir el pluralismo partidista. Es posible que la explicación del cambio de posición del primer Carré de la Contribución al segundo Carré de La ley pueda encontrarse en las mismas páginas de esta última obra, cuando el autor lleva a cabo un análisis más histórico que dogmático. Así, viene a explicar la estructura de la Constitución resultante de las Leyes de 1875 porque «los constituyentes de 1875 se encontraban demasiado alejados de las ideas democráticas» (p. 189) para establecer instituciones más cerca- nas a la voluntad popular, y en cierto momento (p. 138) apunta que la duración de la Constitución republicana podría explicarse por su pro- pia concisión y flexibilidad, dejando al Parlamento un amplio margen de decisión. Con ello viene a introducir un factor a tener en cuenta: la evolución de las condiciones en que una Constitución se aprueba. Po- siblemente, si bien las normas constitucionales de 1875 tomaban en cuenta en forma ciertamente cautelosa la situación de Francia y las ex- periencias anteriores (por ejemplo, la Constitución de 1848 y los re- sultados de la elección presidencial directa), una vez consolidado el sistema constitucional y arraigadas las prácticas de ese sistema, la in- troducción de vías más efectivas de expresión de la voluntad popular dejaba de ser un experimento arriesgado para convertirse en una ne- 21 G. Burdeau, «Preface», op. cit., p. IX, nota 8. En las Jornadas participaron estudiosos como M. Waline, Ch. Eisenmann, R. Capitant y M. Virally. Una relación de estas Jornadas se publicó en el vol. XV de Annales de la Faculté de Droit et des sciences politiques et économiques de Strasbourg, Paris, Dalloz, 1966.90 Ley.indb 19 21/9/11 20:37:09
14. 20 Luis López Guerra cesidad dentro de la misma lógica del sistema. En otras palabras, las normas que sirvieron en su momento para la transición al régimen constitucional 22 (y que en la época de Carré ya llevaba más de medio siglo de funcionamiento) y su consolidación no respondían ya satis- factoriamente a las exigencias del mismo principio de que la sobera- nía reside en el pueblo. Las propuestas de Carré relativas a una poten- ciación de la voluntad popular responderían, por tanto, más que a un rechazo del sistema constitucional, a una indicación de la necesidad de su mejora por la vía de una más profunda democratización. Qui- zás esta perspectiva sea también aplicable a contextos constituciona- les distintos al de la República Francesa. Estrasburgo, abril de 2011. 22 Al respecto, veánse infra las consideraciones de Carré en pp. 139-140.90 Ley.indb 20 21/9/11 20:37:09
15. ADVERTENCIA El presente estudio no tiene como finalidad discutir ni apreciar ideas o doctrinas, sino solamente constatar y establecer, tras los datos propor- cionados por el Derecho positivo vigente, uno de los puntos capitales del sistema constitucional francés actual. Me propongo demostrar que la Constitución de 1875 aplicó, y, por consiguiente, se apropió, en lo to- cante a la noción de ley y de poder legislativo, del concepto enunciado en el célebre artículo 6 de la Declaración de Derechos de 1789, por lo que sobre todo querría ilustrar de manera clara la influencia que dicho concepto ejerció sobre las instituciones consagradas en 1875. Para subvenir a esta demostración utilizaré —juntándolas, coordi- nándolas y perfeccionándolas— las observaciones y los resultados que ya tuve ocasión de recoger acerca del mismo tema en diversos estudios anteriores *, a los que —para más detalles— me permito remitir de an- temano al lector. Julio de 1930. * Contribution a la Théorie genérale de l’Etat, tt. I y II, 1920-1922; «La question de la Délé- gation de puissance législative et les rapports entre la loi et l’ordonnance selon la Constitu- tion de Weimar», Bulletin de la Société de législation comparée, 1925; «La constitutionnalité des lois et la Constitution de 1875», Revue politique et parlementaire, 1927; «Observations sur le fondement juridique de la force obligatoire de la loi», Revue de Droit public, Bucarest, 1927; «La distinction des lois matérielles et formelles et le concept de loi dans la Constitution de Weimar», Bulletin de la Société de législation comparée, 1928 y 1929; «Note sur la question de “la Sanction jurisdictionnelle des principes constitutionnels”», Annuaire de l’Institut interna- tional de Droit public, 1929.90 Ley.indb 23 21/9/11 20:37:09
16. dernos en lo tocante a la ley... CAPÍTULO I Las diversas concepciones esgrimidas en los tiempos modernos en lo tocante a la ley y al poder legislativo 1. Un solo texto está consagrado directamente por la Constitución de 1875 al poder legislativo. Es el artículo 1 de la Ley de 25 de febrero, el cual dice sobre dicho poder que «se ejerce por dos asambleas, la Cá- mara de diputados y el Senado». Nuestros autores contemplan este texto como si su parte dispositiva no tuviese más que un alcance banal. Ello se debe a que, en dicha frase, ponen el acento únicamente en la palabra «dos»: según aquéllos, el ar­ tículo 1 no hace sino consagrar, desde el principio, la institución del Par- lamento en dos Cámaras, a la que los constituyentes de 1875 consagra- ron una enorme importancia. Además, los autores de la Constitución no se preocuparon por discriminar los elementos de un cuerpo de doctrina referente al concepto de poder legislativo, pues no estaban para perderse en tales especulaciones. No obstante, emplearon el término «poder legis- lativo» como una expresión habitual, introducida en el lenguaje tradicio- nal, cuyo significado no corría prisa alguna por ser precisado. Creemos, sin embargo, que la Constitución de 1875 no pudo decir que el poder legislativo estaba reservado a las Cámaras sin quedar im- plícitamente ligada a un cierto concepto relativo al fundamento de la idea de ley o a las condiciones que hacen que tal o cual operación rela- cionada con la legislación sea o no un acto de poder legislativo. De hecho, y con independencia de la adopción del sistema bica- meral, la disposición antes citada del artículo 1 debe ser tenida en cuenta. La misma contiene, en todo caso, con respecto del tema del poder legislativo, múltiples nociones de un alcance considerable. En efecto, consagra el principio de que sólo nuestras Cámaras pueden ha- cer, ya sea una verdadera ley, ya sea un acto de poder legislativo pro- piamente dicho. De ello se derivan varias consecuencias notables. Por ejemplo, el artículo 1 condena irrevocablemente la teoría, du- rante largo tiempo preponderante, de que las prescripciones promul-90 Ley.indb 25 21/9/11 20:37:09
17. 26 R. Carré de Malberg gadas por un decreto reglamentario tienen naturaleza de ley, y que los reglamentos forman una legislación secundaria, consecutiva o yuxta- puesta a la legislación principal. Este punto de vista resulta inconcilia- ble con nuestro texto, ya que, dado que el artículo 1 especifica que sólo las Cámaras pueden legislar, queda de manifiesto que una norma de- cretada por el jefe del Ejecutivo no puede de ningún modo ser califi- cada como ley. Igualmente, el poder reglamentario ejercido por el Pre- sidente de la República no puede de ningún modo considerarse como una facultad de poder legislativo. Otro ejemplo: algunos autores han sostenido que mediante la pro- mulgación el jefe del Ejecutivo da pruebas de poder legislativo, dado que, al promulgar la ley, confiere a ésta una fuerza que todavía no po- seía, fuerza en virtud de la cual la ley podrá ser llevada a ejecución. La promulgación, según esta doctrina, tendría, pues, como efecto —al igual que la sanción en las monarquías de antaño— el perfeccionar la ley, considerándose así como un elemento de la formación de las leyes y, por tanto, como una manifestación de poder legislativo. El artículo 1 opone a esta tesis una objeción perentoria, pues al decir que el poder legislativo es ejercido por las Cámaras, excluye la posibilidad de admi- tir que el Presidente de la República participe en el ejercicio de dicho poder. Al salir de las Cámaras y una vez la ley ha sido adoptada por ellas, el trabajo de la legislación se ve enteramente finalizado y el ejer- cicio del poder legislativo concluido. La promulgación no puede ser una de las operaciones que concurran en la confección de las leyes. Igualmente, sería un error clasificar la iniciativa de las leyes entre los actos de poder legislativo. Basta con que el derecho de iniciativa pertenezca conjuntamente, según la Constitución de 1875, a los miem- bros del Parlamento y al jefe del Ejecutivo, para que podamos afirmar que la iniciativa no es una atribución de poder legislativo. Ya que, se- gún el artículo 1, no hay poder legislativo más que en las Cámaras. La iniciativa pone en movimiento el poder legislativo, pero no implica ninguna participación en tal poder. Lo cual resulta bien evidente, por otra parte, dado que proponer no es disponer. El artículo 1 da a enten- der que sólo disponen las Cámaras, siendo éste el motivo por el que el poder legislativo comienza y termina en ellas, o más exactamente, se confunde con el poder de adopción de las leyes, que es su monopolio exclusivo. La adopción sola es un acto de poder legislativo. Todas las operaciones que la preceden no hacen sino preparar la confección de la ley, y todas las que la siguen no son más que la consecuencia del naci- miento de una ley que, por el solo hecho de su adopción, es perfecta. 2. Así, resulta inmediata y formalmente del artículo 1 que sólo las Cámaras son capaces de realizar una tarea legislativa. Pero este texto, decisivo sobre este primer punto, deja en la sombra una segunda cues- tión cuyo interés práctico y teórico es igualmente considerable, la cual consiste en saber en qué casos una ley es necesaria. Esta cuestión apa- rece especialmente en las relaciones entre las Cámaras y el Ejecutivo:90 Ley.indb 26 21/9/11 20:37:09
18. Las diversas concepciones esgrimidas en los tiempos modernos en lo tocante a la ley... 27 ¿cuáles son los objetos, o incluso cuáles son los tipos de normas, deci- siones o medidas que forman la materia propia del poder legislativo para los que el artículo 1 se propone, en consecuencia, exigir una inter- vención del órgano de la legislación, estatuyendo por medio de un acto legislativo? ¿Cuáles son, por el contrario, los objetos o las prescripcio- nes que el artículo 1 no se propone reservar a dicho órgano y para los cuales basta con un decreto presidencial? En otros términos, ¿cuál es el criterio de la distinción entre el poder legislativo y el poder ejecutivo, entre un poder que no es reconocido más que en el Parlamento y una competencia abierta al Ejecutivo, entre materias legislativas y materias que no forman parte del ámbito de la legislación? 3. Si fuese cierto, como se ha pretendido, que la Constitución de 1875 habló del poder legislativo remitiéndose al sentido habitual de di- cho término y sin querer comprometer ninguna concepción precisa o particular relativa a la noción de ley, habría que buscar fuera de nues- tros textos constitucionales la solución del problema que acaba de ser planteado y que, por otra parte, se plantea cada día en la práctica. Es lo que han hecho la mayoría de nuestros autores, quienes definen la ley, el poder legislativo y el ámbito de la legislación sin preocuparse ni por el lenguaje de los textos de 1875 ni del sistema general que se desprende de dicho lenguaje en cuanto a la distinción y organización actuales de los poderes. El método empleado por los autores consiste, pues, en ex- traer los elementos de la noción de ley de los precedentes proporciona- dos por la literatura tradicional, de ciertas teorías celebres del pasado, y en particular de consideraciones extraídas de la doctrina de Montes- quieu, quien, como sabemos, construyó su sistema de clasificación y se- paración orgánica de los poderes partiendo de la preocupación por pro- curar a los ciudadanos una garantía tutelar de la «seguridad» de su estatuto jurídico individual (Espíritu de las leyes, libro XI, cap. 6). Estas definiciones clásicas de la ley son tan conocidas que bastará con unas pocas palabras para recordarlas. 4. La primera, aquella que siempre ha ocupado un lugar prepon- derante en las obras de Derecho público, caracteriza la ley como una norma general, es decir, como una prescripción que no tiene como ob- jetivo ni un caso particular ni actual, ni unas personas determinadas, pero que se promulga por adelantado para ser aplicada a todos los ca- sos y a todas las personas que se vean comprendidas en las previsiones abstractas del texto regulador. Esto no quiere decir que la norma gene- ral deba concernir a todos los ciudadanos: una ley que fija las condicio- nes de elegibilidad y de elección del Presidente de la República esta- blece una norma general por el solo hecho que estatuye in abstracto y sin acepción de personas. Igualmente, una ley que establece un impuesto extraordinario a percibir una sola vez estatuye generaliter, aunque la misma sea una ley circunstancial, puesto que estatuye erga omnes. 5. No es seguramente en la Constitución de 1875 donde los au- tores que definen la ley por la generalidad de la disposición encontra-90 Ley.indb 27 21/9/11 20:37:09
19. 28 R. Carré de Malberg ron los elementos de dicha definición. En ninguna parte nuestros tex- tos constitucionales dejan entender que el poder legislativo reservado a las Cámaras consista en la emisión de normas generales. Bien al con- trario, se desprende de la Constitución que numerosas medidas espe- ciales o excepcionales sólo pueden ser adoptadas por vía legislativa, es decir, por medio de un acto legislativo emanado de las Cámaras. Y a la inversa, la Constitución de 1875 da apertura a un poder reglamentario del Presidente de la República que permite al Ejecutivo promulgar por decreto un gran número de normas generales. Resulta visible, pues, que la teoría de la ley como norma general no fue construida con materiales suministrados por nuestro Derecho constitucional positivo. Se la justifica por consideraciones de orden ra- cional, y en particular por una de las ideas que sirvieron de base, en los tiempos modernos, al régimen denominado como Estado de Dere- cho. En éste ha parecido indispensable que el Derecho aplicable a los ciudadanos sea creado no por vía de medidas actuales e individuales, que podrían ser arbitrarias o parciales, sino por medio de prescripcio- nes preestablecidas, comunes a todos los miembros del cuerpo nacio- nal, las que, por ello mismo, ofrezcan a éstos garantías de imparciali- dad. Además, los ciudadanos hallarán una garantía de seguridad en el hecho de que conocen por adelantado el Derecho que podrá serles aplicado por los funcionarios administrativos o que deberá serles apli- cado por el juez. Así, la generalidad del Derecho que determina el es- tatuto individual de los ciudadanos se considera como la condición misma de un régimen de legalidad y como un postulado esencial del sistema del Estado de Derecho. Por consiguiente, nos vemos conducidos a concebir la ley como una institución cuyo destino mismo es fundar las normas genera- les, habida cuenta que el contenido de la legislación vinculará, con una fuerza superior, a administradores y jueces. Ésta es la idea rec- tora en la que se inspira Montesquieu (loc. cit.) cuando, en su teoría separatista*, 2hace alusión a la generalidad de la ley como algo evi- dente. La Revolución, por su lado, tuvo muy en cuenta esta idea, al establecer como principio en el artículo 6 de la Declaración de Dere- chos de 1789 que la ley «debe ser la misma para todos, todos los ciu- dadanos siendo iguales a sus ojos». Según Rousseau, el concepto de generalidad de la ley tiene una base aún más amplia. El mismo procede de la identificación estable- cida por Rousseau entre el poder legislativo y la soberanía popular, la que a su vez coincide con el poder inherente a la voluntad general. Rousseau define la ley como «la expresión de la voluntad general» en un doble sentido: la ley es obra de todo el pueblo, y la misma estatuye para o sobre todo el pueblo. La ley es soberana por razón de su origen * Con la «teoría separatista», y como ya se hizo en la traducción española de la Teoría general del Estado (FCE, 1948), se alude a la teoría de la separación de poderes de Montes- quieu. (Nota de la revisora de la traducción).90 Ley.indb 28 21/9/11 20:37:10
20. Las diversas concepciones esgrimidas en los tiempos modernos en lo tocante a la ley... 29 popular. Pero dicho origen no bastaría por sí solo para imprimirle el carácter de soberanía: el pueblo no da pruebas de poder soberano sino cuando dicta normas llamadas a formar el ordenamiento jurídico de la comunidad en su conjunto. Una decisión o una medida particular, aun teniendo al pueblo como autor, no es más que un acto de magistratura y no de soberanía (Contrato social, libro II, cap. 6, y libro III, cap. 1). La ley debe ser, pues, una voluntad general, a la vez por su origen y por su contenido. Poco importa, por otra parte, el objeto al que dicho con- tenido se refiera. El concepto de ley, en la doctrina de Rousseau, ya no responde solamente a la preocupación por asegurar a los ciudadanos los favores del régimen de la legalidad, sino que descansa sobre la idea de que el soberano, es decir, el pueblo, debe intervenir para dictar, a tí- tulo de voluntad y bajo forma de normas generales, todas las prescrip- ciones que regularán la actividad de las autoridades subalternas en- cargadas del Gobierno, de la Administración y de la Justicia. Ello se extiende tanto a las prescripciones relativas a los asuntos públicos de la comunidad, en particular al funcionamiento de los servicios públi- cos, como a las que regulen, ya sea el derecho de los particulares y sus relaciones mutuas, ya sea sus relaciones con el Estado y sus agentes. 6. Son estas posiciones separatistas de Montesquieu o democráti- cas de Rousseau las que provocan, aún en nuestros días, la persisten- cia de la doctrina que ve en la generalidad de la disposición el signo distintivo de la ley y el elemento esencial de su definición. Junto a esta doctrina existe otra, igualmente muy extendida, tampoco extraída de los textos constitucionales vigentes, del mismo modo que la anterior, pero que, al igual que ésta, también descansa sobre tradiciones lega- das por el pasado. Aquí, la ley es definida por su materia, es decir, por medio de una distinción entre materias que pertenecen al ámbito de la legislación y otras que pueden ser tratadas por decreto. La materia propia de la ley, se dice, es la norma jurídica. Por consiguiente, el ar- tículo 1 de la Ley constitucional de 25 de febrero de 1875, el cual re- serva el poder legislativo a las Cámaras, debe entenderse en el sentido de que la adopción de las normas jurídicas constituye el ámbito propio de la competencia legislativa de las asambleas parlamentarias. ¿Qué se entiende, en esta segunda teoría, por norma jurídica? 7. La propagación del concepto que identifica la ley con la norma llamada de Derecho se debe a causas históricas, que datan de la época en la que se establecieron sobre el continente europeo las monarquías constitucionales, es decir, de la primera mitad del siglo xix. En esta época en la que los monarcas limitaron su poder anterior por Consti- tuciones otorgadas, en las que se sometían particularmente a la condi- ción de sancionar solamente leyes que con anterioridad hubiesen sido adoptadas por el Parlamento, resultaba demasiado importante discer- nir los objetos por los que una ley, es decir, una votación parlamenta- ria, era necesaria, de aquellos que, por quedar fuera de la legislación, podían ser regulados por simples disposiciones del jefe del Estado, sin90 Ley.indb 29 21/9/11 20:37:10
21. 30 R. Carré de Malberg intervención de las Cámaras. Esta cuestión fue sobre todo debatida y desarrollada en la literatura alemana. Los alemanes pudieron no hace mucho hallarle un principio de solución en algunas de sus Constitu- ciones que, en el periodo de 1814 a 1830, habían especificado que el asentimiento del Landtag era requerido por «todas las leyes que afec- tan a la libertad y a la propiedad de las personas»: lenguaje éste que implicaba que cabe considerar como materia de ley toda norma, pres- cripción o medida que aporte una modificación o una innovación en el estatuto jurídico de los particulares al crear para éstos nuevos de- beres o facultades. En otros términos, no puede regularse el derecho de los ciudadanos, aquel que fija su estado y el régimen de sus bie- nes, o que rige ya sea sus relaciones mutuas, ya sea sus relaciones con las autoridades públicas, más que por una ley hecha con la partici- pación de las Cámaras. En sentido contrario, el monarca conservaba el poder de decretar él solo, en forma de disposición, todas las pres- cripciones o medidas referidas a todo aquello que no fuese el derecho de los ciudadanos. Esto se aplicaba particularmente a la reglamenta- ción de los servicios administrativos, en cuanto que las normas a pro- mulgar para la organización y el funcionamiento de tales servicios sólo debían surtir efectos en el interior del servicio y sólo se dirigían, por consiguiente, a los funcionarios como tales, no siendo oponibles a los administrados ni invocadas por éstos. En suma, toda esta teo- ría se derivaba de los principios monárquicos según los cuales el mo- narca, principal titular de todos los poderes del Estado, conservaba la libre utilización de aquellos poderes de los que no estaba desprovisto o cuyo ejercicio por parte de aquél no estaba limitado por la Constitu- ción. Es la razón por la que la distinción que acaba de ser recordada se acreditó en Francia en la época de las Cartas, así como en los Estados monárquicos de Alemania. Pero esta teoría sobre la materia respectiva del poder legislativo y del poder de disposición no sólo respondía a los conceptos de la mo- narquía. También concordaba con la doctrina de Montesquieu sobre la separación de poderes. La doctrina del Espíritu de las leyes presupone esencialmente una distinción establecida ratione materiae entre las fun- ciones de poder: es por razón misma de su objeto material que Mons- tesquieu pide que los tres poderes sean asignados de manera separada a titulares distintos. En lo que respecta al poder legislativo en parti- cular, la materia queda determinada por el fin que pretende Montes- quieu, cual es, según sus propias declaraciones, proteger a los ciuda- danos del peligro que corrían si la autoridad llamada a aplicarles las leyes tuviese la facultad de realizar o cambiar dichas leyes. Así, del pensamiento de protección del que se inspira el autor del Espíritu de las leyes resulta lógicamente que el poder legislativo, por cuanto se trata de su separación con respecto del poder de disposición, debe enten- derse como aquel que comprende todo cuanto afecta al Derecho que rige a los ciudadanos, quedando excluido cuanto deja intacto su dere-90 Ley.indb 30 21/9/11 20:37:10
22. Las diversas concepciones esgrimidas en los tiempos modernos en lo tocante a la ley... 31 cho individual. La distinción que se estableció en las monarquías del siglo xix entre estos dos poderes, en cuanto a su materia respectiva, se establece por un vínculo de filiación directa, según Montesquieu. 8. Fue bajo la influencia combinada de estas posiciones liberales y de los principios de orden monárquico que se formó la teoría que hace coincidir la noción de ley con la de norma jurídica, entendiendo ésta misma en un sentido especial y tendencioso; ya que, según las preocu- paciones que dirigieron la formación de esta teoría consistentes en sal- vaguardar a favor del monarca un amplio poder de libre disposición, el alcance de la palabra «Derecho» se hallaba singularmente limitado, al no tener que aplicarse el nombre de «Derecho» más que a las nor- mas, prescripciones o medidas que determinan la condición jurídica de los particulares. Conviene añadir que la terminología corriente re- servaba el nombre de normas jurídicas a aquéllas solamente que crean Derecho de un modo inicial. Una decisión de un administrador, la sen- tencia de un tribunal, sin duda engendran un estado de Derecho con respecto a las personas sobre las que aquéllas se pronuncian. Sin em- bargo, se consideraba que dichas decisiones no daban lugar a normas creadoras de Derecho, no creaban un Derecho nuevo, dado que el De- recho elaborado por estas autoridades subalternas se hallaba ya conte- nido en el ordenamiento jurídico preexistente; éste es elaborado en vir- tud de principios establecidos por las leyes vigentes o de poderes que el administrador y el juez extraen de la legislación preestablecida. Por el contrario, la noción de norma jurídica no suponía necesariamente una norma pronunciada por medio de una disposición general. Una medida que crease un derecho nuevo o derogase uno anterior, ya fuese con respecto de una sola persona determinada, entraba en la categoría de las normas jurídicas, debiendo ser objeto de una ley, si ésta no exis- tía en el ordenamiento jurídico vigente, de prescripción que confiriese a una autoridad distinta del legislador el poder de promulgarla. 9. De la teoría de la ley como norma jurídica, que durante largo tiempo fue acreditada en la literatura y la jurisprudencia todavía hoy influyentes, se dedujeron múltiples consecuencias: En primer lugar —y aquí radica el gran interés práctico que le atri- buyen sus defensores—, aquélla proporciona un criterio muy simple y seguro, al menos en apariencia, para discernir lo que pertenece al ám- bito de la legislación y lo que, al contrario, es accesible a la reglamenta- ción por decretos. Será materia de ley, dependiente como tal del poder del órgano legislativo, toda norma o medida, general o especial, que implique una modificación en el ordenamiento jurídico aplicable a los ciudadanos. Será materia de decreto toda prescripción o medida, ge- neral o especial, que, o bien no deba producir efecto con respecto a los ciudadanos, o bien no haga sino establecer con respecto a aquéllos el derecho que los regía anteriormente. Se ha dicho de este principio de reparto de las materias entre leyes y decretos que no comporta otras excepciones que aquellas que resul-90 Ley.indb 31 21/9/11 20:37:10
23. 32 R. Carré de Malberg taren de un texto legal, constitucional u ordinario. Por un lado, exis- ten normas o medidas que no tienen como objeto ni afectan en la es- fera de su derecho respectivo a los particulares, y para cuya adopción, sin embargo, un texto expreso especifica que una ley es necesaria: el legislador tiene la facultad de evocar y de reservarse en exclusiva tal o cual género de materia, aunque ésta no sea legislativa según la clasifi- cación que acabamos de indicar. Por otra parte, y de manera inversa, compete al poder del legislador, según las Constituciones modernas, el habilitar al Ejecutivo por medio de un texto especial para promul- gar por decreto normas que afecten al derecho mismo de los parti- culares. Esta doble constatación nos lleva a deducir que no es verda- deramente exacto el caracterizar este último tipo de normas como la materia propia y reservada de la legislación. Pero parece que en lu- gar de hablar aquí de principio y de excepciones sería más conforme a la realidad jurídica resumir el conjunto del sistema del Derecho po- sitivo, en cuanto al reparto de las materias entre leyes y decretos, di- ciendo, en una fórmula esencial única, que el poder decretal del Eje- cutivo tiene como materia las normas u objetos que le son atribuidos por las leyes vigentes. Esta posición difiere de la adoptada sobre esta cuestión por los teóricos que definen la ley como una norma jurídica. Partiendo de esta definición, sostienen aquéllos que cada vez que un texto legal habilita a la autoridad ejecutiva para decretar normas apli- cables a los ciudadanos, el legislador transfiere su competencia legis- lativa a dicha autoridad: la habilitación, desde ese momento, es pre- sentada por ellos como una delegación de poder legislativo realizada por las Cámaras al Ejecutivo. En efecto, afirman, la norma jurídica es, en principio, materia de ley, una materia que depende del poder le- gislativo del Parlamento: para que los decretos sean capaces de lle- gar a promulgar normas jurídicas que dependen del poder legislativo, hay que suponer que su autor ha sido investido de este poder mismo, por lo menos desde el punto de vista de la competencia material. Así se desprende de la doctrina según la cual los decretos reglamentarios habilitados para regular el Derecho de los ciudadanos estarían funda- dos sobre una delegación legislativa emanada del Parlamento, doc- trina que gozó de enorme crédito en Francia y Alemania, y de la cual, a su vez, resulta que los reglamentos de dicha especie, puesto que se fundan sobre una transmisión de poder legislativo material, son, por su propia materia así delegada, leyes. Toda esta doctrina de la delega- ción legislativa es una consecuencia directa de la teoría de la ley como derecho. Por el contrario, cuando el Parlamento legisla sobre puntos que no comprometen el «derecho» en el sentido mencionado, es decir, el Derecho que concierne a los individuos y sus formaciones corpora- tivas privadas, se ha afirmado que, bajo tales apariencias legislativas, el Parlamento no da pruebas de poder legislativo verdadero. La teoría de la ley como norma jurídica tuvo también como conse- cuencia el provocar, en cuanto al poder reglamentario del jefe del Eje-90 Ley.indb 32 21/9/11 20:37:10
24. Las diversas concepciones esgrimidas en los tiempos modernos en lo tocante a la ley... 33 cutivo, la división de los reglamentos en dos clases, que distinguimos según el contenido del acto reglamentario. Existen reglamentos que dictan prescripciones que tienen carácter de normas jurídicas: tal es el caso en particular de los reglamentos de policía, que tienen como ob- jeto directo imputar a los administrados obligaciones y que, por con- siguiente, concurren a crear, en cuanto a ellos, ordenamiento jurídico. Seguramente, desde el punto de vista de su forma, ningún reglamento puede aspirar a la calificación de ley, puesto que es obra de la autori- dad ejecutiva y no de las Cámaras. Pero al menos, de los reglamentos de esta primera clase se ha dicho que por su objeto, por las caracterís- ticas intrínsecas de su parte dispositiva, tienen naturaleza de leyes, ha- ciendo valer en este sentido que sus prescripciones participan en las virtudes básicas de las normas de Derecho legislativas, por cuanto son aplicables, al igual que éstas, a las personas a las que conciernen. Es la razón por la que, incluso entre los autores que repudian la teoría de la delegación legislativa, existen quienes han asimilado, ratione materiae, tales reglamentos a las leyes, así como asimilaban el poder reglamen- tario al poder legislativo. En sentido contrario, los reglamentos que no suponen ninguna creación de un nuevo Derecho para los ciudadanos y cuyas prescripciones no se dirigen más que a los funcionarios a título de normas de servicio, ya no son considerados como legislativos: se dice de éstos que no son, en cuanto al fondo y a la forma, más que ac- tos de naturaleza y de poder administrativos. Los alemanes señalaron la oposición que establecían entre estos dos tipos de reglamentos me- diante las denominaciones que los mismos tienen por costumbre otor- garles respectivamente. Por una parte, distinguen las Rechtsverordnun- gen, es decir, las disposiciones promulgadas sobre el derecho que rige a los ciudadanos y que por tal motivo entienden que son competencia de la legislación. Y por otra, las Verwaltungsverordnungen o disposicio- nes que corresponden a la Administración, es decir, disposiciones que sólo regulan la actividad de los administradores y que intervienen en virtud del poder jerárquico perteneciente a la autoridad administrativa superior, de las que afirman no ser en ningún sentido leyes. 10. Los autores que definieron la ley como una norma general o una norma jurídica nos proporcionan los elementos de refutación de sus teorías. Es de señalar que aquéllos no pudieron mantener dichas definiciones de manera íntegra y exclusiva, pero se vieron obligados a reconocer que, junto a la noción de ley que los mismos deducían de consideraciones relativas a la naturaleza de las normas que forman, se- gún ellos, la materia propia del poder legislativo, hay que hacer un lu- gar necesariamente a una segunda noción de la ley que es por com- pleto independiente de toda condición que haga referencia al objeto material de dicho poder. Esta necesidad viene del hecho de que, en el Derecho público moderno, el nombre constitucional de ley no puede estar reservado únicamente a un tipo de normas determinado, normas generales o normas creadoras del derecho de los particulares. En Fran-90 Ley.indb 33 21/9/11 20:37:10
25. 34 R. Carré de Malberg cia, en particular, no es solamente la terminología habitual u oficial la que extiende el nombre de ley a toda disposición o decisión adoptada por las Cámaras según las formas prescritas por la legislación, pero es la Constitución misma la que, en el artículo 1 de la Ley de 25 de fe- brero de 1875, da a entender que toda adopción pronunciada en di- cha forma por las Cámaras es, por su parte, el ejercicio del poder legis- lativo, y que, por consiguiente, todo cuanto se halle así adoptado por aquéllas merece la calificación de ley, sean cuales fueren los términos, generales o concretos, en los que hayan estatuido, así como la natura- leza del objeto que hayan podido regular. Es cierto, pues, que las doctrinas según las cuales la noción de ley se confunde con la de norma general o norma jurídica no concuerdan con el concepto sobre el que se funda actualmente el Derecho público positivo para distinguir el poder legislativo de los demás poderes. Su- poniendo que en otro tiempo la ley haya tenido que ser caracterizada según su destino especial, consistente en promulgar las normas abs- tractas o el Derecho aplicable a los ciudadanos, hoy constatamos que el concepto de ley responde a un orden de ideas diferente. Los defen- sores de las doctrinas mencionadas así lo sintieron. Y para enmasca- rar la falta de concordancia que se manifiesta entre sus posiciones y el concepto de ley que prevalece en las Constituciones contemporáneas forjaron la distinción, hoy clásica, entre las leyes según la forma y las leyes en cuanto al fondo, o incluso —según la terminología alemana— entre las leyes formales y las leyes materiales: una distinción que se ca- racteriza por dualizar la noción de ley. Considerada en sus elementos esenciales, la teoría que distingue entre las leyes materiales y las leyes formales conlleva establecer una oposición entre ellas, siendo como son totalmente diferentes, aunque pudiendo realizarse de manera conjunta dos categorías legislativas: por un lado, la norma legislativa, es decir, aquella que por su conte- nido, por los caracteres intrínsecos de su parte dispositiva o por el ob- jeto al que se aplica tiene una naturaleza intrínseca de ley y cumple las condiciones de la definición básica de la ley. Es aquí la ley material, o ley en sí, la que produce también los efectos fundamentales de las le- yes, a saber, aquellos que se derivan de la naturaleza misma de las normas legislativas. Por otra parte, el acto legislativo, el cual no ha to- mado el nombre de ley más que por razón de su consistencia formal y porque reviste las formas exteriores de una ley, lo que implica que tam- bién poseerá las formas y producirá los efectos vinculados al empleo de la forma legislativa, pero sin que su contenido adquiera él mismo el valor de norma legislativa, dado que la forma externa en la que dicho contenido ha sido adoptado es incapaz de conferirle las virtudes legis- lativas fundamentales que le faltan; de manera que dicho acto legisla- tivo no podrá constituir más que una ley formal. Al combinar esta noción dualista de la ley con las teorías antiguas que asignaban a la legislación, como su objeto propio, ya sea la regla-90 Ley.indb 34 21/9/11 20:37:10
26. Las diversas concepciones esgrimidas en los tiempos modernos en lo tocante a la ley... 35 mentación por vía de disposición general, ya sean las normas llama- das de Derecho, los autores ligados a tales teorías llegaron a las si- guientes conclusiones: es ley material, sea cual fuere su forma, toda prescripción que, por razón de la generalidad de su parte dispositiva, surta los efectos propios de las normas generales, o incluso toda pres- cripción que, al aportar innovaciones al ordenamiento jurídico aplica- ble a los particulares, adquiera por ello el alcance y produzca los efec- tos de una norma de Derecho. Es así cómo un decreto reglamentario, aun no teniendo la forma de un acto legislativo, será calificado de ley material en virtud de su contenido, ya sea porque es concebido en tér- minos generales, ya sea al menos en los casos en que regule el de- recho que interesa a los particulares. Desde el punto de vista de sus efectos fundamentales, las normas contenidas en este decreto son tra- tadas de la misma manera que si hubiesen sido promulgadas por vía legislativa, por ejemplo, y en particular, en cuanto a la apertura del re- curso de casación contra las sentencias que las hubieran infringido, o al recurso de anulación contra los actos administrativos que las hu- biesen contravenido. En sentido contrario, el empleo de la vía legisla- tiva para la adopción de normas o medidas que no tienen en sí nada de legislativas no puede modificar la naturaleza interna de la norma o la medida así adoptada. De este modo, un acto legislativo de las Cá- maras que regula el funcionamiento interno de los servicios adminis- trativos, o que decide la iniciación de una obra pública, de ferrocarril, carreteras, etcétera, o que estatuye sobre el caso particular de una per- sona determinada, no engendra una ley material, ya que no contiene una norma legislativa en el sentido básico de la palabra, y la decisión o medida que aquél adopte no es susceptible de producir los efectos inherentes a las normas legislativas. Dicho acto legislativo no es más que una ley formal: no es legislativo más que por su forma, y no por su parte dispositiva. Sin duda, la decisión o medida que tal acto pro- mulgue extraerá de la forma en la que haya sido adoptada ciertas fuerzas que son aquéllas ligadas a todo acto legislativo, y, por ejem- plo, no podrá ser modificada sino por medio de un nuevo acto legis- lativo de las Cámaras. Aquí se ve realizada una cierta noción de ley, pero que no se deduce más que en un sentido formal, y no en un sen- tido material. En cualquier caso, resulta manifiesto que las dos cate- gorías legislativas que acaban de discernirse deben ser tenidas como completamente diferentes entre sí. Finalmente, la idea de ley se en- cuentra absolutamente dualizada. 11. Pero precisamente —y así como hemos anunciado en la p. 33— esta dualización, a la que se vieron obligados a concluir los autores que definen la ley como una norma general o una norma jurídica, basta para desvelar el vicio de tales definiciones. Éstas entran en oposición evidente con los datos proporcionados respecto de la noción de ley por el Derecho público vigente. Ya que la Constitución de 1875 no conoce dos categorías de leyes, sino que sólo habla de un único poder legisla-90 Ley.indb 35 21/9/11 20:37:10