Source: http://huespedes.cica.es/gimadus/21/02_el_regimen_de_aprovechamiento.html
Timestamp: 2016-10-27 00:59:05
Document Index: 314023773

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EL RÉGIMEN DE APROVECHAMIENTO DE LA ENERGIA EÓLICA EN CASTILLA-LA MANCHA
EL R�GIMEN DE APROVECHAMIENTO DE LA ENERGIA E�LICA
Nuria Garrido Cuenca
Profesores de la Facultad de Derecho de la
SUMARIO: 1. Introducción 2. Objeto del Decreto castellano-manchego 3. Los Planes Eólicos Estratégicos 4. Los parques eólicos 5. Proyecto técnico del parque eólico 6. El Decreto desconoce la libre iniciativa empresarial que rige la actividad de producción de electricidad 7. El Decreto infringe la reserva material de ley con que la Constitución protege la libertad de empresa 8. La incidencia sobre las propiedades comprendidas en las áreas objeto de investigación y explotación 9. El justo precio de los cerros ventosos y predios eólicos 10. La ausencia de mecanismos de reparto de beneficios y cargas 11. La falta de audiencia de los propietarios 12. Conclusiones.
La presencia de los aerogeneradores se ha convertido en pocos años en un elemento familiar del paisaje en muchas regiones de España, entre ellas Castilla-La Mancha. Dentro de las energías renovables, la eólica es la que ha alcanzado sin duda un mayor grado de implantación. En todo el mundo se prodigan proyectos, de la mano precisamente de empresas y de tecnología española y europea en general, ya que la Unión Europea es la primera potencia mundial en términos de inversión, potencia instalada, producción de electricidad, investigación, desarrollo tecnológico y exportación. España ocupa un papel líder, junto a países como Alemania y Estados Unidos. La energía eólica presenta, por tanto, un innegable interés desde el punto de vista industrial y económico.
Mayor aún puede ser su interés ambiental, pues se trata de una fuente energética no contaminante e inagotable. Por lo cual, constituye una alternativa muy deseable para sustituir a los combustibles fósiles, causantes de la contaminación atmosférica y del efecto invernadero que altera el clima planetario. En ese sentido, la aportación de la energía eólica constituye un pilar fundamental para alcanzar el objetivo comunitario de cubrir con energías renovables el 12% del consumo bruto energético y un 21% del consumo de electricidad en el año 2010. Porcentaje este último que, para España, el Plan Nacional de Energías Renovables 2005-2010 se ha propuesto elevar hasta el 30%.
No obstante, la construcción y el funcionamiento de estas instalaciones pueden acarrear un fuerte impacto sobre el paisaje, los hábitats naturales y la avifauna. También son una fuente de contaminación acústica importante. Esta influencia no se proyecta solo sobre las parcelas donde se erigen los aerogeneradores, sino sobre todo el espacio donde por razones de seguridad, ambientales u otras, la Administración no autorice otra instalación. Y aun más allá, en todo el entorno circundante, en la medida que puede afectar a utilidades tradiciones de las fincas rurales como son las actividades cinegéticas y a otras más en boga, como las agro-turísticas y, en definitiva, a su valoración patrimonial.
La realidad que acabamos de describir no es sino una apretada síntesis del interés que concita la energía eólica en la actualidad, así como de los conflictos vecinales y sociales, de carácter económico y ambiental, que pueden derivarse de la misma. Estos ya han empezado a asomar en los repertorios de jurisprudencia, aunque todavía no exista una doctrina consolidada en algún sentido.
Nuestro trabajo versa sobre el derecho autonómico castellano-manchego, puesto que la especialidad del régimen de la energía eólica está contenida en normas de rango reglamentario dictadas por las comunidades autónomas en los últimos quince años. Esta regulación se inserta dentro del grupo normativo del sector eléctrico y, más en concreto, de la llamada “electricidad verde” que es la producida con energías renovables.
La conclusión de nuestro estudio es que la misma presenta numerosos aspectos criticables desde un punto de vista jurídico, por su inadecuación al derecho comunitario europeo y a la legislación básica estatal. Nos referimos fundamentalmente a las Directivas de 26/6/2003, sobre el mercado interior de la electricidad, de 27 de septiembre de 2001, sobre promoción de la electricidad generada a partir de energías renovables, y a la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico (en adelante LSE).
Según su exposición de motivos, el Decreto 58/1999, que regula el aprovechamiento de la energía eólica en Castilla-La Mancha, se dicta al amparo del art. 31.27 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha y como desarrollo de la LSE, que constituye la legislación básica ex art. 149.1.25 CE.
El Decreto se justifica en la existencia de un importante potencial eólico en la región susceptible de ser explotado con la tecnología actual, que puede contribuir al desarrollo económico y social de la región, pero que debe ser ordenado para preservar el medio ambiente y el territorio.
Sin embargo, vamos a poder comprobar que este reglamento sigue los pasos de todos aquellos que han tomado como modelo al Decreto gallego 205/1995, de 6 julio[1]. La regulación que establece el Decreto 58/1999 desnaturaliza lo que corresponde a esta autorización administrativa, mudándola en una concesión de dominio público o de servicio público. No es que pretendamos que el Decreto se ajuste a una denominación académica al uso o a una categoría dogmática. Tampoco le reprochamos que se inspire en unos principios ideológicos u otros. Lo que afirmamos es que, conforme al sistema constitucional de fuentes, una norma reglamentaria autonómica carece de legitimidad para efectuar, de facto, una “publicatio” contraria a lo establecido por el legislador básico estatal.
Si a ello unimos que tampoco los requisitos que se imponen a las empresas ni los criterios con los que se autorizan estos Planes y Parques Eólicos coinciden con los previstos en los arts. 21.1 y 28.2 LSE, más la total discrecionalidad técnica y política con que el Decreto rodea la decisión administrativa llegaremos a la conclusión de que el resultado es una evidente desnaturalización del régimen previsto por la LSE.
En los artículos 5 a 14, el Decreto crea una modalidad de intervención administrativa no prevista por la LSE: el plan eólico estratégico, cuya aprobación ha de ser obtenida de la Administración regional cuando la empresa ya tuviera un parque instalado o pretendiera construir más de un parque en Castilla-La Mancha. En la tramitación de estos planes, al igual que en la de los parques, la solicitud se ve sometida a un trámite de concurrencia, tampoco contemplado en la Ley básica.
La regulación del procedimiento de autorización de los parques eólicos efectuada por el Decreto se aparta del régimen de libre establecimiento reconocido por la LSE y sus reglamentos ejecutivos, entonces el RD 2818/1998, de 23 de diciembre, “sobre producción de energía eléctrica por instalaciones abastecidas por recursos o fuentes de energía renovables, residuos o cogeneración” (sustituido luego por el RD 436/2002, el RD 661/2007 y otros) y el RD 1955/2000, regulador de los procedimientos de autorización de estas instalaciones. Hay que recordar que estas disposiciones tienen carácter básico y, por tanto, de acuerdo con nuestro sistema de fuentes la normativa autonómica que la contradiga sería inválida[2].
Se da la circunstancia añadida de que, afectando restrictivamente a la libertad de empresa, la regulación autonómica de los parques eólicos se ha realizado en virtud de una norma reglamentaria, lo que vulnera la reserva material de ley establecida en el art. 53.1 de la Constitución.
Veremos también que el procedimiento de aprobación de los planes eólicos estratégicos prescinde del preceptivo trámite de audiencia a los interesados, lo que contraviene el principio general de nuestro Ordenamiento, que proscribe la indefensión (arts. 24 y 105 de la Constitución y 31.1.b, 34, 58 LPC, entre otros). También desde ese ángulo su contenido resulta ilegal, pues el procedimiento que regula excluye dar conocimiento de la tramitación de los expedientes a los propietarios de los terrenos comprendidos por las áreas de los planes y parques eólicos. Tampoco se les notifica la resolución administrativa adoptada con lo cual se les genera una patente indefensión material.
Con independencia de la validez o invalidez del Decreto, es lo cierto que los planes y parques eólicos autorizados por la Administración conllevan una privación de derechos e intereses patrimoniales legítimos para los propietarios de las fincas comprendidas en las áreas objeto de investigación y explotación que han de ser indemnizados en la vía expropiatoria o, en su defecto, como responsabilidad patrimonial de la Administración.
Pero antes de llegar a formular nuestras críticas –que proceden tanto del estudio como del conocimiento adquirido a través del seguimiento de expedientes concretos, creo que suficiente para formar una opinión acerca de esta política administrativa- bueno será explicar de modo sucinto el contenido del Decreto en cuestión. Y recodar –ahora que la Junta de Castilla-La Mancha está gestando un nuevo Decreto para sustituir al que examinamos- que todo reglamento que rebasa los límites formales y materiales que delimitan el ejercicio de la potestad reglamentaria incurre en un vicio determinante de su nulidad de pleno derecho (art. 62 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, “de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo Común”, en adelante LPC)[3].
2. OBJETO DEL DECRETO CASTELLANO-MANCHEGO Según su art. 1, el Decreto 58/1999 tiene por objeto la regulación, dentro del ámbito de Castilla-La Mancha, de las instalaciones dedicadas a la generación de electricidad a partir de la energía eólica, a través de parques eólicos, así como las condiciones técnicas, socioeconómicas, medioambientales y de eficiencia energética para su implantación, y de los criterios objetivos para la valoración del interés social de las instalaciones. Ahora bien, si nos fijamos en su contenido nos daremos cuenta de que lo que regula más exactamente son “los procedimientos, condiciones y criterios que han de regir para la autorización de las instalaciones de generación de energía eléctrica a partir de la energía eólica, a través de Parques Eólicos”. Así lo reconoce en su Preámbulo, para añadir que “el procedimiento, condiciones y criterios de autorización que se basan en los principios de transparencia, pública concurrencia y coordinación administrativa…“. Interesa retener estos principios, sobre los que volveremos luego, pues solo en parte se corresponden con los establecidos en la legislación básica. Siguiendo con las concreciones, debemos añadir que el Decreto es de aplicación a los parques eólicos cuya potencia instalada sea igual o inferior a 50 MW para las instalaciones acogidas al régimen especial y sin limitación de potencia para las de régimen ordinario. El art. 2 recalca que “todo ello dentro del ámbito competencial de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha”, que es de las instalaciones de producción de energía cuyo aprovechamiento no afecte a otra comunidad o cuando el transporte no salga de su territorio (art. 31.1.27 Estatuto de Autonomía. Es también objeto del Decreto la regulación de los que llama planes eólicos estratégicos en los que se proyecten dos o más parques (art.2). En efecto, el Preámbulo ya lo adelantaba, indicando que “ el Decreto establece la figura del Plan Eólico Estratégico, para coordinar todas las actuaciones de un mismo promotor, con previsiones de realizar más de un Parque Eólico, y con el fin de conseguir el máximo valor añadido de las inversiones sobre el tejido industrial regional”. Como vamos a ver más adelante, esta figura no existe en la legislación básica estatal y tiene enorme trascendencia, tanto para las empresas interesadas en la energía eólica como para los propietarios de los terrenos rústicos afectados.
3. LOS PLANES E�LICOS ESTRAT�GICOS
Siguiendo el orden del propio Decreto, empezaremos por examinar en qué consisten y cómo se tramitan y aprueban los planes eólicos estratégicos. 3.1. Naturaleza jurídica
En ese sentido, habría que señalar que el art. 5 del Decreto crea la figura del plan eólico estratégico “con el fin de racionalizar y lograr el máximo beneficio en la explotación de los recursos eólicos”, lo que introduce algunas diferencias respecto de lo afirmado en el Preámbulo. Sean unas u otras las finalidades, es importante aclarar cualquier confusión respecto de la naturaleza de estos planes, que en ningún caso constituyen una planificación pública. De entenderse así, los planes estratégicos eólicos creados por el Decreto 58/1999 se opondrían de plano a la competencia exclusiva que al Estado corresponde en materia de planificación eléctrica, que además ha de ser sometida al Congreso de los Diputados y referirse a unos aspectos muy concretos (artículo 4 LSE). Por su contenido, tramitación y alcance se ve que estos planes no son disposiciones generales ni tienen carácter normativo o reglamentario. Tampoco responden al régimen de autorizaciones previsto por la LSE, siendo, en realidad, una novedad que el Decreto establece de su propia cosecha.
La elaboración y tramitación de un plan eólico es siempre a iniciativa de una empresa privada. Pero su solicitud no es voluntaria, sino impuesta por el Decreto al promotor que pretenda realizar más de un parque eólico o inclusive uno solo si tuviese alguno autorizado al amparo de este Decreto.
Los planes eólicos estratégicos serán aprobados por el Consejero de Industria y Trabajo (en la actualidad, de Industria y Tecnología), sin perjuicio de la autorización administrativa de las instalaciones, regulada en el Capítulo III.
En resumidas cuentas, estos planes no son sino un título habilitante más creado por el Decreto 58/1999, merced al cual la Administración selecciona aquellas empresas que podrán ser después autorizadas a instalar parques eólicos, sobre la base de unos criterios generales indeterminados que dejan a su arbitrio esta decisión, y en cuya virtud las empresas adjudicatarias obtienen la reserva de investigación, primero, y explotación, después, de los recursos eólicos que puedan resultarles más interesantes. 3.2. Procedimiento
En síntesis, la tramitación conlleva los siguientes pasos: 1º) Solicitud ante la Delegación Provincial o la Dirección General de Industria y Trabajo (en la actualidad, de Industria y Energía) (cuando afecte a varias provincias), acompañando la documentación siguiente: escritura de constitución de la sociedad peticionaria, áreas a investigar identificadas en cartografía oficial en coordenadas UTM y especificación del régimen especial u ordinario a que va a someterse la producción de energía.
2º) Publicación en el «Diario Oficial de Castilla-La Mancha», a los efectos de que puedan presentarse durante el plazo de veinte días naturales solicitudes en concurrencia sobre la misma área o áreas.
3º) Presentación por parte de los solicitantes concurrentes, en el plazo de un mes, de la documentación técnica requerida en el art. 6.3 del Decreto, consistente en:
a) Previsiones:
1. Potencias brutas que se pretende investigar e instalar.
2. Producciones mensuales en función de las potencias indicadas y tiempos de utilización previstos.
3. Justificaciones en las que se basan las previsiones.
b) Documentación justificativa de la capacidad técnica, económica y financiera del solicitante.
c) Plan de investigación eólica:
1. Programa de investigación a desarrollar indicando el plazo de realización, que en ningún caso, podrá ser superior a un año.
2. Material, instalaciones y equipo técnico para la realización de la investigación.
3. Cualificación y experiencia del personal que realizará la investigación.
d) Programa de actuaciones a desarrollar por un máximo de cinco años, con una estimación de la inversión anual para cada una de las actuaciones siguientes:
1. Plan de desarrollo tecnológico, con indicación de tecnologías propias y su nivel de aportación a la comunidad autónoma.
2. Grado de coparticipación en el proyecto de entidades de desarrollo regional, cuyo estatuto jurídico esté vinculado especialmente a proyectos de investigación, demostración, promoción, financiación y uso racional de la energía.
3. Actuaciones en el campo eólico.
4. Actuaciones industriales relacionadas directa o indirectamente con la citada actividad principal.
5. La incidencia socioeconómica del proyecto en la Región, empleo directo e indirecto a generar e impacto económico que tendrá el proyecto a nivel local y regional.
6. El grado de creación de infraestructuras regionales energéticas que aporta el desarrollo del proyecto.
7. La incidencia en la planificación energética regional y estatal del proyecto.
e) Evaluación de la incidencia medioambiental del plan eólico estratégico[4].
f) Efectos sobre la ordenación territorial y urbanística.
4º) Puesta en conocimiento de los Ayuntamientos afectados por el área o áreas a investigar, así como de las Direcciones Generales competentes y organismos afectados, a efectos de que realicen alegaciones.
El plazo máximo de este procedimiento es de seis meses, a contar desde la presentación de la documentación que acabamos de señalar, teniendo carácter desestimatorio la falta de resolución expresa.
La resolución del expediente corresponde al Consejero de Industria y Trabajo, a propuesta de la Dirección General de Industria, salvo que hubiera discrepancia entre alguno de los organismos afectados y la Consejería, en cuyo caso la decisión se eleva al Consejo de Gobierno.
La aprobación o denegación de las solicitudes presentadas ha de hacerse sobre la base de los informes emitidos y conforme a los siguientes criterios:
1. Planificación Energética.
2. Datos eólicos previos que se utilizan como base de la investigación.
3. Grado de viabilidad económica de la solución presentada.
4. Aportación tecnológica y efectos industriales y socioeconómicos.
En caso de coincidencia en la valoración de los criterios anteriores, dispone el art. 9 que tendrá preferencia la petición presentada en primer lugar.
La resolución puede establecer condiciones especiales que han de ser aceptadas en su integridad por el beneficiario pues, de no hacerlo así, se le considera desistido (art. 11).
El Decreto no establece que la aprobación del plan sea un acto de carácter reglado, un rasgo de sinceridad y de coherencia que no puede pasarse por alto.
3.4. Efectos: derechos y obligaciones
Según el art. 11, los PEE son vinculantes tanto para el solicitante como para la Consejería –la Administración debemos entender-, en los términos fijados en la resolución que lo apruebe.
A tenor del art. 10 del Decreto, la aprobación de un plan eólico estratégico confiere a su promotor los derechos siguientes:
1. Investigación de las áreas, en los términos contenidos en la resolución.
2. Derecho preferente, en el área o áreas aprobadas y dentro de los plazos previstos, a la autorización de los parques eólicos resultantes de la investigación, sin perjuicio de la superación del correspondiente procedimiento de autorización y del cumplimiento del resto de requisitos.
Como se ve, se trata de derechos que recaen sobre fincas de propiedad normalmente ajena, privada o pública y, sin embargo, se otorgan sin ninguna ley que lo respalde.
Dentro del plazo concedido en la resolución aprobatoria del plan eólico estratégico para la realización del programa de investigación (que no puede ser superior a un año), el beneficiario tiene que presentar los resultados de la investigación, que deberá tener como mínimo el siguiente contenido:
Medidas eólicas: forma de obtención, resultados y análisis.
Determinación de potenciales y recursos eólicos.
Concreción del emplazamiento de los parques eólicos.
Potencia a instalar por cada parque.
Producción media anual de energía eléctrica por parque.
Estudio técnico-económico de viabilidad.
Punto o puntos de evacuación de la energía producida.
Tras esto, únicamente las áreas no concretadas para emplazamientos de parques quedarán liberadas de los derechos que sobre las mismas tenía el beneficiario del plan (art. 13).
Igualmente, la Consejería podría dejar sin efecto el plan eólico estratégico por incumplimiento del deber de presentar los resultados de la investigación dentro del plazo establecido al efecto (art. 14).
No se prevé, en cambio, que el incumplimiento del resto de compromisos acarree consecuencia alguna. En especial de los asumidos en virtud del programa de actuaciones a desarrollar (desarrollo tecnológico, participación de entidades de desarrollo regional, creación de empleo, creación de infraestructuras energéticas en la región, etc.), que presumiblemente debieron pesar para obtener la aprobación del plan estratégico en competencia con otros promotores y, en todo caso, para obtener la reserva de investigación e instalación de los parques.
Obsérvese que el Decreto no considera que la adjudicación del Plan sea un acto de carácter reglado y, ciertamente, a la vista de los criterios que sirven de base para adjudicar el Plan, sería demasiado ingenuo aceptar que es así, ya que da a la Administración un amplísimo e incontrolable margen para decidir como le parezca más oportuno.
Primero, esos criterios son imposibles de verificar en la práctica y, de hecho, la Administración se limita a cotejar la documentación presentada, sin examinar la realidad de su contenido[5].
Por otro lado, la planificación energética es meramente indicativa (art. 4.1 LSE), quiere decirse que ni es vinculante ni es exigible jurídicamente, en otras palabras, el Plan de Energías Renovables de España constituye una mera orientación para los privados y para las Administraciones. Pero es más, ¿desde qué parámetros y quién juzga la viabilidad económica de una empresa privada[6]? ¿Cómo se miden los efectos industriales y socioeconómicos?
En segundo lugar, no se establece un baremo para puntuar el cumplimiento por las solicitudes de cada uno de los criterios, ni la ponderación entre ellos. Por consiguiente, cuando la Administración tiene que seleccionar entre varias solicitudes en concurrencia, ¿cómo aplica estos criterios?
Sucede además que, una vez autorizado el Plan Eólico Estratégico, la Consejería se desentiende de verificar que las condiciones ofertadas por los solicitantes se llevan a la práctica. ¿Qué informes han de presentar las empresas adjudicatarias del cumplimiento de la aportación tecnológica y de los efectos industriales y socioeconómicos de sus instalaciones? ¿Quién se ocupa de verificar que lo ofertado se ha cumplido y no era un brindis al sol? ¿Para qué entonces exigir este título habilitante?
A la vista de lo anterior, se constata que en el trámite de concurrencia se han introducido unos criterios que la Administración no va a comprobar antes ni después. Lo cual no garantiza ni la trasparencia del procedimiento, ni la igualdad entre los concurrentes, ni la objetividad de la decisión, es decir, no cumple ninguna de los principios establecidos por la Ley básica del Estado. En lugar de criterios reglados, se podría afirmar que se trata más bien de criterios de selección encubiertos que permiten a la autoridad decidir según su arbitrio, sin apenas posibilidad real y efectiva de control[7].
4. LOS PARQUES EÓLICOS
El Decreto define los parques eólicos como “proyectos de inversión que se materialicen en la instalación integrada de un conjunto de varios aerogeneradores, interconectados eléctricamente mediante redes propias, compartiendo una misma estructura de accesos y control, con medición de energía propia y con conexión a la red general” (art. 2). Estos parques quedan sometidos a un régimen de autorización administrativa, cuya tramitación estudiaremos a continuación.
4.2. Emplazamiento Estos parques sólo pueden instalarse en terrenos calificados como rústicos que no tengan ningún grado de protección especial que le hagan incompatible con las instalaciones.
Tampoco podrán emplazarse parques en los lugares que por su sensibilidad ambiental no resulten adecuados para estas instalaciones, los cuales deben ser fijados por el Consejero de Agricultura y Medio Ambiente mediante Orden (disposición adicional segunda). Esta relación fue aprobada mediante Orden de 7 de febrero de 2000, del Consejero de Agricultura y Medio Ambiente (DOCM nº 12, de 15-2-2000), que excluye expresamente la aprobación de Planes y Parques Eólicos en estas zonas naturales.
4.3 Tramitación El expediente de autorización de un parque eólico ha de discurrir los siguientes pasos:
1º) Solicitud ante la Delegación Provincial o Dirección General correspondiente, acompañando: a) la escritura de constitución de la sociedad, en su caso, b) la superficie afectada, convenientemente identificada en cartografía oficial en coordenadas UTM, c) especificación del régimen, especial u ordinario, a que va a someterse la producción de energía.
2º) Publicación en el «Diario Oficial de Castilla-La Mancha», a los efectos de que puedan presentarse durante el plazo de veinte días naturales solicitudes en concurrencia sobre la misma superficie.
3º) Los solicitantes concurrentes tienen a continuación el plazo de un mes para presentar la siguiente documentación ( art. 16.3):
a) Datos de la explotación:
1. Descripción de las obras o instalaciones.
2. Medidas eólicas: forma de obtención, resultados y análisis.
3. Determinación de potenciales y recursos eólicos.
4. Potencia a instalar.
5. Producción media anual por meses.
6. Estudio de eficiencia energética.
7. Estudio técnico-económico de viabilidad.
8. Punto de evacuación de la energía producida.
c) Programa de actuaciones a desarrollar, con una estimación de la inversión para cada una de las actuaciones siguientes:
4º) Puesta en conocimiento de los Ayuntamientos, así como a las Delegaciones Provinciales y otros organismos, en particular de aquellos cuyos bienes o derechos resulten afectados.
Como vemos, la documentación coincide sustancialmente con la que se exige a los promotores de planes eólicos estratégicos. La tramitación de estos expedientes no puede demorarse más de seis meses y el silencio administrativo tiene también sentido negativo.
4.4. Resolución En principio, corresponde al Director General de Industria y Energía aprobar o denegar las solicitudes presentadas, sobre la base de los informes emitidos por los organismos afectados correspondientes y de los siguientes criterios:
- Planificación Energética.
- Estudio contrastado de los datos eólicos que se utilizan como base de la explotación.
- Grado de viabilidad económica de la solución presentada.
- Aportación tecnológica y efectos industriales y socioeconómicos del Parque Eólico.
- Viabilidad e idoneidad medioambientales.
En caso de coincidencia en la valoración de los criterios anteriores, tendrá preferencia la petición presentada en primer lugar.
Podemos apreciar que la aprobación administrativa de Parques Eólicos, cuya tramitación prácticamente calca la de los planes, padece los mismos defectos que se acaban de exponer. Es por ello que, para evitar reiteraciones innecesarias, nos limitaremos a resaltar que, como sucedía con los planes, la solicitud se somete a un trámite de concurrencia administrativa, que no se da audiencia a los propietarios y terceros afectados y que la adjudicación de parques eólicos tampoco es un acto reglado para el Decreto. Su otorgamiento es discrecional, sobre la base de criterios tales como “planificación energética”, “grado de viabilidad económica” o “efectos socioeconómicos”.
No insistiremos en la opinión que nos merecen estos “criterios”, por haber sido ya antes examinados. Pero nos siguen suscitando las mismas dudas ¿Cómo se miden? ¿Con qué baremo se valoran? ¿Quién se ocupa de verificarlos a posteriori?
Como sucedía con los planes, tampoco la autorización de parques eólicos es un acto reglado para el Decreto. La autorización puede obedecer al cumplimiento de algunos, los menos, requisitos que podríamos considerar objetivos (calificación del suelo, capacidad técnica, económica y financiera[8]), mezclados con otros completamente indeterminados y valorativos (viabilidad económica, incidencia socioeconómica en la región, empleo indirecto a nivel local y regional, plan de desarrollo tecnológico, etc.). Ni siquiera aquellos que consisten en puros datos (medidas eólicas, potencia a instalar, eficiencia energética, etc.) están acompañados de umbrales, índices o cualquier otro elemento de discernimiento.
Tampoco hay un baremo que permita ponderar entre sí la importancia relativa de cada uno de esos criterios. Todo lo cual sumado confiere un arbitrio total a la Administración a la hora de otorgar o denegar las solicitudes. También a la hora de decidir, puesto que se trata de un procedimiento competitivo, quién resulta escogido y quién queda excluido[9].
Ahora bien, el procedimiento que acabamos de resumir no se aplica a los parques provenientes de planes eólicos estratégicos. Para su aprobación, a la empresa promotora le basta con la presentación de la solicitud de autorización en el plazo establecido al efecto, pues no precisan aportar los documentos ni someterse a los trámites de concurrencia e informes que acabamos de explicar (art. 20).
Una vez autorizado el parque, por uno u otro procedimiento, se entra en la fase de aprobación del proyecto técnico.
5. PROYECTO TÉCNICO DEL PARQUE EÓLICO
5.1. Contenido
El proyecto técnico del parque deberá presentarse para su aprobación administrativa dentro del plazo concedido para la ejecución del mismo (que no puede ser superior a dos años), acompañando la documentación siguiente:
a) Proyecto suscrito por técnico competente, en el que se determinarán las obras e instalaciones necesarias para la realización del parque eólico, así como su plazo de ejecución.
b) Separatas de las partes del proyecto que afecten a bienes, instalaciones, obras o servicios, centros o zonas dependientes de otras Administraciones Públicas, Organismos, Corporaciones o de la propia Junta de Comunidades, para que éstos establezcan el condicionado procedente.
c) Memoria descriptiva del parque acompañada de planos de situación y emplazamiento, donde se refleje la ubicación de los aerogeneradores, instalaciones, edificaciones y obras auxiliares con presupuesto general, para su remisión a los Ayuntamientos afectados.
d) Punto de evacuación de la energía producida, acompañado de la conformidad de la empresa receptora de la misma. En caso de desacuerdo se pondrá en conocimiento de la Delegación Provincial de Industria y Trabajo para que resuelva.
e) Estudio de impacto ambiental, cuyo contenido y procedimiento para la correspondiente declaración de impacto ambiental será el que resulte aplicable según la legislación vigente.
f) Relación de instalaciones acogidas al régimen especial de que dispone el beneficiario, en caso de solicitud de dicho régimen.
Antes de continuar, es oportuno notar que éste no es un procedimiento abierto a cualquier empresa. La posibilidad de efectuar una solicitud en ese sentido se restringe a las empresas adjudicatarias de un parque eólico, proveniente en su caso de un plan eólico estratégico.
5.2. Tramitación
El proyecto y el estudio de impacto ambiental son sometidos conjuntamente a información pública durante el plazo de un mes mediante su publicación en el «Diario Oficial de Castilla-La Mancha». Y con carácter simultáneo se solicita informe de los Ayuntamientos y Delegaciones Provinciales y cualquier otro organismo afectado para que propongan los condicionados correspondientes, que deben emitirlos en el plazo máximo de un mes.
Tras esto, la Delegación Provincial de Industria emite informe sobre su adecuación a la normativa de instalaciones industriales y eléctricas, así como de las alegaciones presentadas y de los condicionados de otros Organismos.
La Delegación Provincial remitirá, igualmente, al órgano ambiental el proyecto junto al estudio de impacto ambiental y las alegaciones al mismo recibidas, al objeto de que éste formule su declaración de impacto ambiental.
5.3. Resolución y efectos: derechos y obligaciones
La Dirección General de Industria debe resolver en el plazo de un mes desde la recepción de la declaración de impacto ambiental.
Esta resolución aprobatoria conlleva la inclusión del parque en el régimen especial, cuando así se hubiera solicitado, sin perjuicio de que el promotor deba inscribirse en el Registro de Instalaciones de Producción en Régimen Especial de la propia Consejería.
Aunque no se diga en el Decreto, es obvio que la aprobación del proyecto supone para el promotor el derecho a construir el parque, tener acceso a la red, vender la energía producida, percibir la retribución y demás derechos establecidos en el art. 26 LSE y concordantes. También las obligaciones hacer lo preciso para producir energía, presentar ofertas de venta (salvo que opere en régimen especial), colocar los equipos de medida, etc.
El promotor también puede solicitar el reconocimiento en concreto de la utilidad pública de las instalaciones, a los efectos previstos en el Título IX de la LSE. Esta declaración se asigna al Director General de Desarrollo Industrial, sin perjuicio de la competencia del Consejo de Gobierno en caso de oposición de organismos u otras entidades de derecho público.
Para dicho reconocimiento será necesario que el interesado lo solicite simultáneamente con la presentación de la documentación del proyecto del parque, incluyendo una relación concreta e individualizada de los bienes o derechos que considere de necesaria expropiación. Además, deberá indicar motivadamente las razones por las que no ha sido posible llegar a acuerdos que eviten la misma[10].
Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones, la promotora debe constituir, en el plazo de un mes a contar desde el otorgamiento de la autorización, una fianza por el importe del 2 por 100 del presupuesto de las instalaciones. Esta fianza es independiente de otras que resulten exigibles para el cumplimiento de los condicionados medioambientales.
La fianza antedicha será devuelta, a solicitud del interesado, una vez se formalice el acta de puesta en marcha de las instalaciones.
Dentro del plazo de ejecución fijado en la resolución de autorización, el titular del parque eólico ha de solicitar de la Delegación Provincial el acta de puesta en marcha de las instalaciones, sin la cual no podrá entrar en funcionamiento.
La autorización lleva implícita la obligación de remoción y restitución de los terrenos que ocupa, una vez finalizada la actividad de producción de energía eléctrica, debiendo dejar los terrenos en su estado original. Cualquier modificación de esta obligación debe ser autorizada expresamente por la Dirección General de Desarrollo Industrial, previo informe de las Consejerías de Agricultura y Medio Ambiente y de Obras Públicas.
Para garantizar el cumplimiento de la obligación anterior el titular del parque deber constituir otra fianza por el importe de la valoración realizada según técnico competente, que será actualizado anualmente mediante la aplicación del índice nacional de precios al consumo. Esta fianza será devuelta, a solicitud del interesado, una vez se compruebe la realización de la remoción y restauración de los terrenos que ocupe al cese de la actividad.
No lo señala el Decreto, pero, antes de proceder a construir el parque, el promotor tendrá también que obtener la licencia de obras, que en Castilla-La Mancha lleva implícita la de actividades molestas y demás licencias municipales (art. 163 Decreto Legislativo 1/2004, de ordenación del territorio y de la actividad urbanística). La misma requerirá la previa calificación urbanística, imprescindible para poder construir instalaciones industriales en suelo rústico.
Tampoco prevé el Decreto nada para el caso de incumplimiento de los compromisos contraídos por el promotor del parque en punto a creación de empleo, desarrollo tecnológico, etc. El silencio en este punto es igual que en el caso de los planes eólicos estratégicos. En ninguno de los casos se establece siquiera la obligación de presentar informes o tener informada de algún modo a la Administración del avance en el cumplimiento de estas obligaciones. Tampoco se contempla que pueda ser revocada la autorización por dicha causa. Esta laguna debe cubrirse, creemos, merced a la cláusula general de supletoriedad, con lo previsto en los arts. 21.3 y 28.3 LSE, donde sí prescribe que el incumplimiento de las condiciones y requisitos establecidos en las autorizaciones o la variación sustancial de los presupuestos que determinaron su otorgamiento pueden dar lugar a su revocación.
Es más dudoso que pueda ser motivo de sanción, ya que el Decreto castellano-manchego únicamente se ocupa de distribuir las competencias resolutivas entre el Consejo de Gobierno, el Consejero y el Director General, remitiéndose a la LSE en todo lo demás. Sin embargo, en esta Ley no se castiga el incumplimiento de las autorizaciones sin más, salvo que constituya una de las conductas infractoras tipificadas en el elenco de infracciones (arts. 60 a 62).
Recapitulando lo ya visto, debemos resaltar que el Decreto obliga a contar con un plan aprobado por la Administración regional cuando la empresa pretenda instalar más de un parque en Castilla-La Mancha. A pesar de que la norma no establezca ningún mecanismo de garantía de cumplimiento de los compromisos adquiridos por el promotor.
En segundo lugar, que el procedimiento de aprobación –aplicable tanto a instalaciones en régimen especial como en régimen ordinario- introduce un trámite para solicitudes en concurrencia, pero en ningún momento da audiencia a los propietarios y particulares afectados, a pesar de que la ubicación de las áreas a investigar ha de estar perfectamente determinada en la solicitud. Y tercero, que la aprobación del plan confiere el derecho a investigar en las áreas designadas –que la mayoría de las veces son de propiedad pública o privada de terceros- y un derecho preferente a la autorización de los correspondientes Parques.
Como vimos, es bastante más que eso, ya que el beneficiario de un Plan goza de un régimen privilegiado para que sus parques sean aprobados, que les exime de someterse a los trámites previstos en los arts. 16 y 18 del Decreto, esto es, documentación, concurrencia e informe de Organismos oficiales. Para ellos será suficiente con la presentación de la solicitud de autorización en plazo.
Y, respecto de los propietarios de los terrenos comprendidos en el área objeto de investigación y posterior explotación tiene un efecto materialmente expropiatorio, pues les priva de una facultad inherente al disfrute de la propiedad como es el aprovechamiento de la energía eólica que recorre sus fundos.
Por lo demás, la autorización u otorgamiento de Planes y Parques Eólicos no tiene carácter reglado sino que se basa en criterios y parámetros de muy difícil determinación y cuya valoración, en parte técnica y en parte política, queda en manos de la Administración.
Por todo ello, entendemos que el Decreto, en lugar de cumplir su cometido competencial y normativo, que era el de regular el procedimiento de autorización de las instalaciones de aerogeneración de electricidad, somete la libertad de iniciativa empresarial a un ilegal sistema de planes eólicos estratégicos y parques eólicos, que se anteponen a la autorización industrial prevista por el legislador básico.
6.EL DECRETO DESCONOCE LA LIBRE INICIATIVA EMPRESARIAL QUE RIGE LA ACTIVIDAD DE PRODUCCI�N DE EL�CTRICIDAD
Hemos analizado los procedimientos y los criterios de otorgamiento de los Planes y Parques Eólicos regulados en el Decreto. A continuación vamos a confrontarlo con el marco legal básico al que se infraordena y, en particular, con la naturaleza jurídica de los actos administrativos de autorización de instalaciones dedicadas a la producción de energía eólica. Nuestra opinión, ya lo adelantamos, es que la regulación que establece el Decreto da carácter constitutivo a esta intervención administrativa, siguiendo un patrón que se corresponde más bien con la llamada concesión, a la manera en se utiliza para el otorgamiento del aprovechamiento privativo de un bien demanial o de la entrada de empresas a la prestación de un servicio público[11].
La autorización que la normativa básica estatal establece es un acto de control y fiscalización de determinados presupuestos, de seguridad fundamentalmente, que han de cumplirse para llevar a cabo una actividad que los particulares tienen derecho a realizar libremente, pues así lo reconoce la Ley. En síntesis, la libre iniciativa empresarial en la producción de electricidad es un principio básico de nuestro Ordenamiento, tal y como se proclama en la exposición de motivos y se reconoce expresamente en su articulado.
Las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica consistentes en su generación, transporte, distribución, comercialización e intercambio están, en efecto, reguladas por la LSE. Respecto de todas estas actividades, el artículo 2 de esta Ley básica declara literalmente: “Se reconoce la libre iniciativa empresarial para el ejercicio de las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica reguladas en la presente Ley”.
El principio general de libre competencia se reitera igualmente en el art. 11 LSE, relativo al funcionamiento del sistema y, en particular, a la producción de energía eléctrica. La actividad de producción de energía eléctrica puede llevarse a cabo bien a través del denominado “régimen ordinario” bien a través del denominado “régimen especial”, regulados respectivamente en los capítulos I y II del título IV LSE.
La diferencia reside en que en el primero es en el mercado de producción en el que se cruzan ofertas y demandas de electricidad y donde se establecen los precios como consecuencia de su funcionamiento como mercado organizado. El segundo, en cambio, se basa en un sistema de incentivos para aquellas instalaciones que los necesitan para situarse en posición de competencia en un mercado libre, que en el caso de las energías renovables como es la eólica no tiene límite temporal. La normativa estatal citada impulsa el desarrollo de instalaciones de régimen especial mediante la creación de un marco favorable sin incurrir en situaciones discriminatorias que pudieran ser limitadoras de una libre competencia, aunque estableciendo situaciones diferenciadas para aquellos sistema energéticos que contribuyan con mayor eficacia a los objetivos de mejora de la eficiencia energética, reducción del consumo y protección del medio ambiente.
7.2. La construcci�n de instalaciones de energ�a el�ctrica est� legalmente sometida a autorizaci�n administrativa previa, de car�cter reglado
Conforme al art. 21 LSE, la construcción, explotación, modificación y cierre de cada instalación de producción de energía eléctrica de régimen ordinario está sometida al régimen de autorización administrativa previa, en los términos establecidos en la Ley y sus disposiciones de desarrollo. El otorgamiento de la autorización administrativa tendrá carácter reglado y se regirá por los principios de objetividad, transparencia y no discriminación. Abrimos aquí un paréntesis para recordar que ni el primero ni el tercero de estos principios están presentes en el Decreto autonómico, mientras que el de transparencia, aunque lo proclame, no es precisamente el punto fuerte de los procedimientos que regula. Dichos principios son sustituidos por los de “pública concurrencia” y “coordinación administrativa”. Aunque en sí mismos no sean criticables, lo cierto es que estos principios reglamentarios desplazan a los fijados por el legislador básico. Si a ello unimos las grandes dosis de discrecionalidad con que el Decreto rodea la decisión administrativa de autorizar Planes y Parques Eólicos, llegamos a la conclusión de que el resultado es una evidente desnaturalización del régimen autorizatorio previsto por la LSE.
La Ley dispone que los solicitantes de autorizaciones para instalaciones de producción eléctrica deberán acreditar los siguientes extremos: a) condiciones de eficiencia energética, técnicas y de seguridad de las instalaciones propuestas, b) el adecuado cumplimiento de las condiciones de protección del medio ambiente y la minimización de los impactos ambientales, c) las circunstancias del emplazamiento de la instalación, d) su capacidad legal, técnica y económico financiera para la realización del proyecto. Estas autorizaciones serán otorgadas por la Administración competente.
En cuanto al régimen especial, el art. 27 LSE establece que la actividad de producción de energía eléctrica tendrá esta consideración cuando se realice desde instalaciones cuya potencia instalada no supere los 50 MW y utilice, entre otros supuestos, como energía primaria alguna de las energías renovables no consumibles, que sería el caso de la eólica.
Conforme al art. 28 LSE, la autorización, explotación… de estas instalaciones estará sometida al régimen de autorización administrativa previa, que tendrá carácter reglado. Los solicitantes deberán acreditar las condiciones técnicas y de seguridad de las instalaciones propuestas, el adecuado cumplimiento de las condiciones de protección del medio ambiente y la capacidad legal, técnica y económica adecuada al tipo de producción que van a desarrollar. Estas autorizaciones serán otorgadas por la Administración autonómica.
En ese sentido, el RD 2818/1998, de 23 de diciembre, vigente cuando se promulga el Decreto castellano-manchego 58/1999, y el RD 661/2007 que le ha sustituido regula los requisitos y procedimientos para acogerse al régimen especial. Según dicho Real Decreto, que también ostenta la condición de normativa básica (D F 1ª), la autorización administrativa para la construcción y explotación de las instalaciones de producción en régimen especial y el reconocimiento de la condición de instalación acogida a dicho régimen corresponde a los órganos de las Comunidades Autónomas con competencia en la materia. A dicho régimen pueden acogerse, entre otras, las instalaciones de producción de energía eléctrica con potencia eléctrica instalada inferior o igual a 50 MW que utilicen como energía primaria la energía eólica (arts. 1 y 2.1.b2), que son precisamente a las que atañe el Decreto 58/1999.
Recapitulando lo anterior, podemos concluir que la legislación básica estatal reconoce que la producción de electricidad –incluida la eólica- es una actividad abierta a la libre iniciativa empresarial. Tanto si va a desarrollarse en régimen ordinario como en régimen especial, antes de llevarse a cabo esta actividad ha de obtener la pertinente autorización administrativa. Para ello los solicitantes deberán acreditar que cumplen determinadas condiciones técnicas, ambientales, etc. objetivas y mensurables, cuya verificación no depende de un juicio de oportunidad de la Administración. El otorgamiento es reglado en todo caso, no discrecional para las Administraciones regionales o estatal, y ha de basarse en un procedimiento regido por los principios de objetividad, transparencia y no discriminación.
Estos son los elementos esenciales establecidos por la legislación básica y, por tanto, indisponibles para cualquier desarrollo reglamentario autonómico.
7.3. El procedimiento establecido Decreto castellano-manchego desnaturaliza el car�cter de la autorizaci�n administrativa y atribuye car�cter discrecional a su otorgamiento, menoscabando los derechos subjetivos y los principios reconocidos en la legislaci�n b�sica
Sin embargo, la normativa castellano-manchega confunde cuál es la verdadera naturaleza jurídica de los actos administrativos de autorización de instalaciones dedicadas a la producción de energía eólica y, apartándose de la normativa básica, regula un procedimiento que altera los derechos principios reconocidos en la legislación básica. Aunque no se trata aquí de discutir sobre el “nomen” de las figuras instituidas por el Decreto, es claro que su regulación responde a los rasgos típicos y esenciales de la llamada concesión administrativa.
La autorización administrativa que establece la LSE es un acto de control y fiscalización de determinados presupuestos contemplados en la correspondiente normativa con objeto de permitir a los ciudadanos el ejercicio de su derecho subjetivo a desarrollar la actividad empresarial consistente en producir electricidad a partir de la energía eólica. En consecuencia, esta autorización es un típico acto declarativo, en cuanto se limita a acreditar el cumplimiento de unos requisitos objetivos sin incidir en su contenido.
En cambio, la autorización autonómica que regula el Decreto representa un típico acto constitutivo, esto es, que crea posiciones jurídicas subjetivas en los destinatarios del acto.
Llegado este punto es importante recordar que ni la energía eólica es un bien de dominio público ni la actividad de producción de electricidad a partir de ella constituye un servicio público. Por el contrario, el legislador básico reconoce que se trata de una actividad sometida a la libre iniciativa empresarial, lo que limita las posibilidades del regulador al conformar el régimen jurídico de la autorización, al igual que las facultades de la Administración están constreñidas por el carácter eminentemente reglado que cabe predicar de la autorización. Cuanto ni más la Administración autonómica, cuyo campo normativo está limitado por lo establecido en la legislación básica, el cual podrá desarrollar, incluso orientarse hacia otras cuestiones no reguladas por aquellas, mas no a innovar ese régimen creando otro que responda a una concepción radicalmente diferente del mismo.
En efecto, el régimen de las autorizaciones reguladas en el Decreto 58/1999 guarda una visible analogía con el establecido en la legislación minera para el aprovechamiento de los yacimientos y recursos minerales (permisos de exploración e investigación y concesiones de explotación). Pero no hemos de olvidar que, por mandato legal, todos los yacimientos de origen natural y demás recursos geológicos existentes en el territorio nacional, mar territorial y plataforma continental son bienes de dominio público ( art. 2 Ley 22/1973, de 21 de julio y art. 2 Ley 34/1998, de 5 de noviembre, de Hidrocarburos). Y he ahí la gran diferencia con el aprovechamiento de la energía eólica, pues, en este último caso, ni el aire es formalmente un bien de dominio público ni esta actividad está reservada, en ningún sentido, al sector público.
El viento, como fenómeno climatológico ajeno a la voluntad humana, que además es imposible de almacenar, controlar y, por tanto, patrimonializar, ha permanecido siempre al margen de la noción de dominio público, que implica titularidad, apropiación y aprovechamiento controlado por el Estado. Bien es verdad, no obstante, que la actividad empresarial de producción de energía eléctrica a través de la energía eólica obtiene una utilidad económica del viento y, por tanto, la actividad, que no el aire –que sigue siendo objeto de un uso inocuo, por lo que debe seguir manteniendo su carácter común-, podría ser objeto de una reserva formal al sector público. Ahora bien, ni dicha reserva ha existido nunca ni la normativa vigente comunitaria y estatal se orienta en ese sentido.
Que el Decreto ha creado un régimen jurídico propio para las actividades de producción de electricidad se pone de manifiesto en los siguientes aspectos:
a) Existe una absoluta discrecionalidad de la Administración a la hora de proceder al otorgamiento de las correspondientes autorizaciones, conforme a parámetros como “los efectos industriales y socioeconómicos”, el “grado de viabilidad económica” o la “idoneidad ambiental”, inaprehensibles jurídicamente e incontrolables en la práctica. Lo cual es especialmente grave si de estos criterios se vale la Administración para otorgar las autorizaciones a favor de unos y no de otros solicitantes concurrentes. Nada de esto se compadece con los principios establecidos en la LSE y en la Directivas comunitarias[12].
b) Es llamativo que la solicitud para la aprobación de un plan eólico estratégico o, incluso, la simple solicitud de autorización para la instalación de un parque eólico abre un procedimiento para que se presenten “solicitudes en concurrencia”. Se trata de una imposición que en ningún momento contempla la legislación básica y que es frontalmente opuesta a la libre iniciativa empresarial. ¿Qué ley obliga al empresario ha desvelar a sus competidores dónde hay una posibilidad de negocio y concurrir después con ellos, en una suerte de licitación administrativa, para poder emprenderlo?
c) Por otro lado, se incurre en una contradicción manifiesta al postular que las correspondientes autorizaciones se sometan a un procedimiento de concurrencia y otorgar a los beneficiarios de la aprobación de un plan estratégico el derecho exclusivo para investigar en las extensas áreas comprendidas en el mismo, cuyo número puede ser ilimitado. A ello se añade que el derecho preferente no comporta la existencia de un criterio más en la definición de la mejor oferta sino que implica la predeterminación del futuro beneficiario de los correspondientes parques eólicos en las referidas áreas. Dicho de otro modo, supone eliminar la competencia.
Como consecuencia de haber confundido lo que es la “libre iniciativa empresarial” con lo que es la “libertad de concurrencia”, propia de un procedimiento administrativo conducente a la contratación pública, se provoca una situación contraria a los principios liberalizadores contenidos en la normativa comunitaria y en la legislación estatal. Pero volvemos al punto de partida, esto es, a la inexistencia alguna de reserva demanial o de servicio público a favor de la Administración y, por tanto, a lo absurdo de esta regulación.
El resultado que genera la aplicación del Decreto es, en suma, el contrario al que persigue la LSE, pues no sólo no garantiza o promueve la libre competencia sino que la limita y restringe, propiciando de hecho la creación de oligopolios. Merced a estos planes estratégicos las grandes compañías del sector, a través de sus filiales creadas ad hoc para poder beneficiarse del régimen retributivo especial han obtenido el derecho exclusivo a investigar y explotar la energía eólica en las áreas cuyo régimen de vientos y características orográficas resultan más interesante, repartiéndose en un pis pas el negocio de la energía eólica en Castilla-La Mancha[13].
Esa ha sido, sin embargo, su mayor virtud, la de facilitar a las empresas dominantes del sector la rápida implantación en el territorio de Castilla-La Mancha. El papeleo y complejidad burocrática que supone la tramitación y obtención de dichos títulos habilitantes, no ha sido realmente un obstáculo para las grandes compañías, perfectamente dotadas de personal (abogados, ingenieros,...) e ingentes medios materiales para capear las dificultades y el coste económico de cualquier expediente administrativo. Como pone de relieve la Directiva 2001/77/CE, la simplificación de los procedimientos administrativos, como medio para promover la difusión de las energías renovables, mira fundamentalmente a evitar las dificultades insuperables que con frecuencia suponen para las pequeñas empresas, para que ello no se convierta en un impedimento para su acceso al mercado. Tampoco casa con los principios de la vigente LSE. En efecto, al proclamar su propósito liberalizador, la Ley ha profundizado en los principios de la legislación precedente. En lo que concierne a la generación, reconoce expresamente el derecho a la libre instalación, lo que determina que la organización de su funcionamiento se articule bajo el principio de libre competencia.
Por ello, resultan tan chocantes ciertas previsiones del Decreto, en especial aquellas que condicionan la aprobación de un plan eólico estratégico a la presentación de un programa de actuaciones, a desarrollar por un máximo de cinco años, en el que incluya “la incidencia socioeconómica del proyecto en la Comunidad Autónoma, empleo directo e indirecto a generar e impacto económico que tendrá el proyecto sobre su área de implantación” (art. 6.3.d.5). En ese sentido, parece evidente que se contraviene el reiterado principio cuando se supedita la aprobación o denegación, paso previo e imprescindible en la práctica para desarrollar la actividad económica propia de este sector, al “grado de viabilidad económica de la solución presentada” y “a la aportación tecnológica y efectos industriales y socio-económicos del plan” (art. 9).
Eso sí, es cierto que una vez que una empresa obtiene la aprobación de un Plan Eólico Estratégico consigue eliminar cualquier posibilidad de que terceros concurran a los procedimientos de otorgamiento de la correspondiente autorización de los Parques Eólicos.
De este modo, la libre iniciativa empresarial y la libre competencia en el mercado se sustituyen por una libertad de concurrencia ante la Administración autorizante. Una concurrencia de papel, puesto que no otra cosa examina la Administración cuando autoriza un Plan Eólico Estratégico. La competencia se traslada del mercado a los despachos administrativos. Ya no es en la relación con los usuarios, proveedores y clientes donde ha de medirse la eficiencia empresarial, donde se juegan las inversiones, donde se pone a prueba la capacidad de gestión. Merced al sistema ideado por el Decreto 58/1999, la capacidad económica, gerencial y tecnológica para llevar adelante una iniciativa empresarial de producción de electricidad va a ser juzgada, en términos necesariamente teóricos y apriorísticos, por parte de las autoridades administrativas. La batalla empresarial se decidirá, en buena medida, sobre la base de conexiones políticas y relaciones administrativas, eso sí, sin asumir riesgos económicos de ningún tipo. Una vez obtenido el Plan, la empresa promotora se pone a resguardo de cualquier competidor y de los propietarios de los solares o cerros ventosos, puesto que sólo ella queda autorizada para investigar y para instalar los parques eólicos en las áreas designadas.
7.4. La regulaci�n establecida por el Decreto castellano-manchego es, en el fondo, de car�cter sustantivo y opuesta materialmente a la legislaci�n b�sica A la vista de lo anterior, debemos recordar que el art. 28 LSE asigna a las Administraciones autonómicas la competencia para el otorgamiento de las autorizaciones en cuestión, pero en ningún caso les habilita a crear un régimen sustantivo propio, y menos para hacerlo en contra de los principios y derechos que ella misma establece. A mayor abundamiento, cabe insistir en que dicho artículo 28 declara, como no podía ser de otra manera, el carácter reglado de la autorización administrativa previa y configura de forma tan exhaustiva su régimen jurídico que incluso alude a los efectos que conlleva, en su caso, la falta de resolución expresa.
Es preciso recordar, finalmente, que la supremacía de la Ley del Sector Eléctrico respecto de cualquier desarrollo reglamentario autonómico no deriva únicamente de su rango, puesto que regula algunas materias reservadas a la ley. Tampoco de ser la norma que incorpora a nuestro ordenamiento el Derecho derivado comunitario, en concreto, la Directiva 96/92/CE, de 19 de diciembre, “sobre normas comunes para el mercado interior de electricidad”. Sino también, y sobre todo, por promulgarse en el ámbito de competencias constitucionales que corresponden al Estado en esta materia, lo que predetermina la validez de la normativa autonómica existente en este sector. El art. 149.1.25 CE reserva, en efecto, la competencia exclusiva al Estado en materia de “bases de régimen minero y energético”.
Por ello, todos aquellos preceptos del Decreto 58/1999 que contravienen lo dispuesto en la LSE incurren en un vicio de nulidad absoluta. Lo que es discutible, a nuestro entender, no es la existencia de esa competencia sino el ejercicio que se ha hecho de la misma.
Esta circunstancia invalidante es especialmente apreciable en los que condicionan el ejercicio del derecho a la libre iniciativa empresarial careciendo de las oportunas habilitaciones legales. El Decreto no se limita a regular aquellos aspectos propios de la organización autonómica, a concretar detalles del procedimiento administrativo a seguir por los expedientes, ni tampoco entra en cuestiones técnicas (distancia de núcleos habitados, niveles de contaminación acústica, sistemas de protección ambiental, mecanismos de protección de la fauna existente en ese territorio,...), sino que se erige en norma reguladora de los derechos de los empresarios del sector, careciendo para ello de rango suficiente y contraviniendo las disposiciones establecidas por el legislador básico. Para más inri, el Decreto que se caracteriza por permitir la más libérrima arbitrariedad de la Administración autonómica en la concreción y ejercicio de los derechos existentes.
7. EL DECRETO 58/1999 INFRINGE LA RESERVA MATERIAL DE LEY CON QUE LA CONSTITUCI�N PROTEGE LA LIBERTAD DE EMPRESA.
Estas anomalías adquieren mayor gravedad si, como puso de relieve GARCES SANAGUSTIN en su análisis del decreto aragonés, convenimos en que la restricción al ejercicio por los particulares de sus derechos en relación a la producción de energía eléctrica incide en el derecho constitucional a la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado (art. 38 CE).
La vulneración se produce en sentido material al impedir a las personas no beneficiadas por los planes estratégicos que puedan instalar aerogeneradores en el perímetro comprendido dentro de las áreas reservadas a las empresas adjudicatarias. Hay que recordar que las áreas se establecen según coordenadas UTM, pero sin ninguna limitación en cuanto a la superficie que pueden abarcar. De modo que pueden comprender en su seno muchas más fincas de las que el parque en sentido estricto ocupa, incluidas las servidumbres, las áreas de seguridad y la franja de influencia de los aerogeneradores.
Desde la perspectiva formal, es sabido que el artículo 53.1 CE ha establecido una reserva material de ley sobre la regulación de los derechos y libertades reconocidos en el capítulo segundo del título primero (artículos 14 a 38)[14]. En este ámbito material, la Administración no puede dictar normas reglamentarias independientes, carentes de una previa habilitación legal[15].
Así lo viene sosteniendo el Tribunal Constitucional desde la Sentencia 83/1984, de 24 de julio, al afirmar que cualquier restricción legítima a la libertad de empresa está sometida a reserva de ley, de modo que la Administración (estatal o autonómica) debe abstenerse de dictar normas sin la suficiente habilitación legal. Es pacífico (STC 227/1993, de 9 de julio) que la reserva de Ley que el art. 51.3 de la Constitución realiza no impide que el legislador autonómico pueda efectuar la ordenación discutida, puesto que esa llamada a la Ley lo es a la Ley formal o parlamentaria, tanto de Cortes como autonómica, y en razón de las respectivas esferas competenciales (STC 37/1981, fundamento jurídico 2.º). Y es obvio que la técnica de deslinde competencial «bases estatales versus desarrollo autonómico» no impide que ese desarrollo pueda hacerse en normas de rango legal. Tampoco se trata de una reserva de Ley absoluta que excluya la intervención en todo caso del Reglamento. Antes bien ocurre lo contrario: no hay obstáculo alguno a que la Ley -estatal o autonómica- habilite expresamente al reglamento para concretar o desarrollar sus mandatos en un objeto concreto fijando los criterios para ello, mediante una imprescindible colaboración entre las potestades legislativa y reglamentaria que, en un asunto como éste, en el cual son previsibles numerosas ordenaciones sectoriales muy detalladas, resulta inevitable e incluso conveniente. En general, la técnica de la reserva material de Ley no excluye que el reglamento ejecutivo sea llamado por la Ley para integrar o completar la regulación, siempre y cuando la remisión al Reglamento no suponga «deferir a la normación del Gobierno el objeto mismo reservado» [STC 77/1985 (RTC 1985\77), fundamento jurídico 14].
En el presente caso, no hay obstáculo en reconocer que es la propia LSE la que, además de reconocer la libre iniciativa empresarial en la actividad de producción eléctrica, la somete a autorización administrativa. Pero no a cualquier autorización, puesto que establece los extremos que deben acreditar los solicitantes y los principios que deben regir su otorgamiento, reglado en todo caso, por la Administración estatal o autonómica, según corresponda. No cabe entender que la LSE, al someter la producción de electricidad a una autorización, efectúe una remisión en blanco a favor de la Administración, por más autónoma que sea.
Sin embargo, el reglamento castellano-manchego ha ido mucho más allá, creando un sistema autorizatorio que sustituye la libre iniciativa empresarial por un procedimiento de concurso o licitación administrativa, basado en unos principios diferentes y donde se le exigen otros requisitos no previstos por la Ley. Es más, en cuya resolución predomina la discrecionalidad de la Administración. Al hacerlo así, contraviene la legislación básica estatal, como antes indicamos. Pero además, al haber creado una regulación limitativa de la libertad de empresa sin tener rango ni habilitación legal para ello, ha vulnerado la reserva material de ley y el propio derecho reconocido en el artículo 38 CE:
El procedimiento ideado por el Decreto puede admitirse cuando se trata de obtener la adjudicación de un contrato administrativo, conducente por ejemplo a la explotación de un servicio público, o el aprovechamiento más o menos privativo de un bien de dominio público, pero es algo insólito cuando se trata de autorizar una actividad empresarial regida por la libre iniciativa.
Y no sólo se vulnera lo establecido en la LSE sino también lo dispuesto en la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, que es de aplicación supletoria a las actividades de generación, distribución y suministro de la energía y productos energéticos, “en lo no previsto en su legislación específica” (art. 3.4) [16]. Esta ley, en su artículo cuarto, titulado “libertad de establecimiento”, reconoce “la libertad de establecimiento para la instalación, ampliación y traslado de las actividades industriales” y establece que se requerirá autorización administrativa previa “cuando así lo establezca una Ley por razones de interés público o cuando se establezcan reglamentariamente para el cumplimiento de obligaciones del Estado derivadas de tratados y convenios internacionales”. Esta exigencia no es otra cosa que un recordatorio de la recepción de la reserva material establecida en la Constitución.
Como nos recuerda el profesor GARCES SANAGUSTIN, el Tribunal Constitucional ha admitido algunas restricciones a la libertad de empresa cuando ha existido una previa declaración del bien como dominio público (STC 17/1990, de 7 de febrero, a propósito de la declaración del transporte de agua como servicio público en Canarias) o de la actividad como servicio público, en sentido estricto (STC 127/1994, de 5 de mayo, a propósito de la declaración de la televisión como servicio público).
Sin embargo, como venimos insistiendo, la producción de electricidad utilizando el viento como fuente energética primaria no supone el aprovechamiento privativo de un bien de dominio público ni emprender una actividad económica reservada al sector público.
Tal y como lo expresa Ángel GARCES, “Todo ello es especialmente relevante si se tiene en cuenta que el derecho a la libertad de empresa puede ser considerado en nuestro ordenamiento jurídico-constitucional desde una doble perspectiva. En efecto, por un lado, y desde la perspectiva institucional, se garantiza objetivamente la libertad empresarial como regla para el mantenimiento del sistema de economía social de mercado. Pero, además, y desde su vertiente individual, los particulares pueden oponer al legislador y al resto de poderes públicos su derecho subjetivo a la libertad de empresa, siempre y cuando la medida de intervención estatal no esté amparada en la satisfacción del interés general o dicha medida sea desproporcionada, afectando al contenido esencial del derecho a la libertad de empresa. Por tanto, frente a cualquier intromisión ilegítima de los poderes públicos, el derecho a la libertad de empresa será tutelable ante los Tribunales por los procedimientos ordinarios establecidos”.
Llegados a este punto es preciso recordar cuál es el contenido esencial de la libertad de empresa, que configura ese ámbito invulnerable incluso para el legislador y para la Administración. Según la STC 225/1993, de 8 de julio, el contenido esencial de la libertad de empresa reside en lo siguiente:
“el de iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial. De manera que si la Constitución garantiza el inicio y el mantenimiento de la actividad empresarial “en libertad”, ello entraña en el marco de una economía de mercado, donde este derecho opera como garantía institucional, el reconocimiento a los particulares de una libertad de decisión no sólo para crear empresas y, por tanto, para actuar en el mercado, sino también para establecer los propios objetivos de la empresa y dirigir y planificar su actividad en atención a sus recursos y a las condiciones del propio mercado. Actividad empresarial que, por fundamentarse en una libertad constitucionalmente garantizada, ha de ejercerse en condiciones de igualdad...”.
En suma, la libertad de empresa supone el reconocimiento a los particulares de una libertad de decisión no sólo para crear empresas y, por tanto, para actuar en el mercado, sino también para establecer los propios objetivos de la empresa y dirigir y planificar su actividad en atención a sus recursos y a las condiciones del propio mercado en condiciones de igualdad[17].
Es cierto, no obstante, que de la interpretación sistemática del art. 38 de la Constitución con otros preceptos constitucionales (arts. 33, 128 y 131, especialmente) se han inferido unos límites a la libertad de empresa que han contribuido a modular algunos aspectos de su configuración. A tal efecto, cabe recordar que la STC 37/1987, de 26 de marzo, se pronunció sobre las limitaciones aplicables al Derecho a la libertad de empresa (entre ellas, la subordinación al interés general y la planificación económica). En resumen, la libertad de empresa que reconoce el artículo 38 de la Constitución no puede exonerar del cumplimiento de la función social de la propiedad, de lo que se sigue que las limitaciones legítimamente derivadas de esta última no infringen en ningún caso el contenido esencial de la libertad de empresa[18].
A la luz de la citada sentencia podemos extraer algunas conclusiones importantes para nuestro estudio. En primer lugar, cabe deducir que el Tribunal Constitucional asocia en este supuesto el ejercicio del derecho de propiedad y la libertad de empresa y los somete a la existencia de los propios límites marcados por la Constitución (interés general, planificación económica, función social de la actividad empresarial etc.). Esos límites no concurren, como anteriormente se ha explicado, en el ejercicio de la producción de energía eléctrica por medio de fuentes alternativas renovables como es el caso de la energía eólica.
En segundo lugar, hay que recordar que, en todo caso, las limitaciones que pueda imponer la Administración al ejercicio de dichos derechos han de producirse en virtud de previa habilitación legal y no basta la existencia de un “interés general” para que la Administración actúe por medio de normas reglamentarias sin esa previa habilitación del legislador.
Por tanto, y aunque resulte redundante, debemos insistir nuevamente en que no existe ninguna previsión legal relativa a la ordenación económica de este sector que justifique la regulación autonómica reglamentaria que estamos analizando. Como ya sabemos, ninguna de estas circunstancias concurre en el presente caso.
La LSE, tras reconocer el reiterado derecho, lo somete a autorización administrativa. Pero no a cualquier autorización, puesto que establece los extremos que deben acreditar los solicitantes y los principios que deben regir su otorgamiento, reglado en todo caso, por la Administración estatal o autonómica, según corresponda. En suma, no efectúa una remisión normativa en blanco a favor de la Administración.
Sin embargo, el Decreto autonómico ha creado un sistema en el que la autorización administrativa, que es el único título habilitante requerido por la LSE para producir electricidad de origen eólico, queda en un tercer plano, al que se anteponen los concursos creados por el Decreto para obtener la adjudicación de planes y parques eólicos.
Unos concursos que, no podemos dejar de insistir, se resuelven de forma discrecional, sobre la base de unos criterios y unos requisitos no previstos por la Ley, que tienen el efecto de conferir derechos exclusivos para explotar la energía eólica.
La ilegalidad de este régimen queda más en evidencia si se repara en la autorización de un mismo parque eólico se otorgaría conforme a unos principios y unos criterios materiales completamente diferentes si su aprovechamiento afectase a más de una Comunidad Autónoma o su trasporte y distribución saliera del ámbito de Castilla-La Mancha. En efecto, en tal caso la autorización de la misma instalación de producción de electricidad (en régimen ordinario o especial) compete a la Administración General del Estado (art. 3.2.a LSE). Estas autorizaciones se tramitan y resuelven conforme a lo previsto en los arts. 21 y siguientes de la LSE y en sus reglamentos ejecutivos (RD 1955/2000, por lo que hace al régimen ordinario, y para el régimen especial el RD 2818/1998, de 23 de diciembre, sustituido por los RD 436/2004 y 661/2007), que en ningún momento condicionan ni supeditan las autorizaciones a planes estratégicos ni a trámites de concurrencia ni a criterios discrecionales e inverificables en la práctica como los establecidos por el reglamento castellano-manchego.
Es más, tampoco las demás instalaciones de producción de electricidad cuya autorización compete a Castilla-La Mancha, ya utilicen energías renovables (solar fotovoltaica, biomasa, cogeneración) o convencionales (fuel, carbón), en régimen ordinario o especial, están sometidas a ningún régimen especial, diferente al previsto por la normativa básica estatal.
Aparte de que resulte sorprendente e inexplicable para cualquiera semejante desigualdad de trato (en términos sustantivos, no solo procedimentales) en una materia regulada por una ley básica, a ningún jurista puede dejar de repugnar que las libertades fundamentales puedan quedar a merced del reglamento autonómico en tan insólita forma. ¿Qué pensaríamos si un reglamento autonómico exigiera un plan estratégico y/o un trámite de concurrencia para autorizar un despacho profesional, un comercio, una fábrica o cualquier otro tipo de negocio privado?
Concluimos de todo ello que, desde una perspectiva material, el Decreto vulnera la libertad de empresa y lo mismo hace, desde la perspectiva formal, al establecer una regulación restrictiva de dicho derecho fundamental sin habilitación legal o, si se prefiere, excediéndola más allá de cualquier término razonable y justificado.
8. LA INCIDENCIA SOBRE LAS PROPIEDADES COMPRENDIDAS EN LAS �REAS OBJETO DE INVESTIGACI�N Y EXPLOTACI�N
En virtud de un acto administrativo consistente en la aprobación de un plan eólico estratégico la Administración autonómica confiere en exclusiva a una empresa el derecho a investigar el potencial eólico de un área perimetral, sustrayendo esta facultad a los propietarios de las fincas comprendidas en ella. Después, en virtud de la autorización de un parque eólico, la Administración confiere a una empresa el derecho exclusivo a explotar la energía eólica en el área en cuestión, privando igualmente de esta facultad a los propietarios de los terrenos comprendidos en ella.
Con ello, la Administración autorizante limita al ejercicio del derecho de propiedad de los dueños de las fincas afectadas que pueden impedir el más elemental ejercicio del derecho de propiedad en su triple vertiente de uso, disfrute y disposición sobre un bien. Este mismo efecto, mutatis mutante, se produce respecto de quienes tienen derechos reales en los mismos[19].
Esas limitaciones son además de carácter singular, no general, ya que no afectan a un número indeterminado e indeterminable de bienes, sino a parcelas muy concretas, perfectamente identificadas en el expediente cuya titularidad es fácilmente cognoscible con los sistemas catastrales digitalizados actuales.
Además, no son establecidas en una norma de rango legal, ya que el plan eólico estratégico es un acto administrativo. Por consiguiente, como señala GARCES SANAGUSTIN no estamos ante una delimitación legal del derecho de propiedad que afecte a un conjunto indeterminado de bienes y que los propietarios deben soportar como consecuencia de las cargas inherentes al concepto de función social de la propiedad. Estamos, como denuncia dicho autor, ante la constitución de auténticas servidumbres sobre fincas concretas, impuestas en virtud de un simple acto administrativo específico.
Dicho de otro modo, el titular del plan y luego del parque absorben en exclusiva el potencial de aprovechamiento eólico de todas las fincas radicadas en el área autorizada. En ella no será autorizada la instalación de más aerogeneradores.
En ese sentido, los bienes y derechos afectados por un parque eólico no son solo terrenos donde se emplazan los aerogeneradores, los viales de acceso y servicio y líneas eléctricas subterráneas, que es a lo que se vienen ciñendo las declaraciones de bienes y derechos de necesaria ocupación publicadas en el DOCM.
Dados los derechos que adquiere la empresa beneficiaria del plan eólico estratégico y de la autorización del parque eólico sobre el área en cuestión es fácil deducir que la Administración está otorgando en exclusiva las posibilidades de aprovechamiento de energía eólica que corresponde a todas las propiedades comprendidas dentro del área objeto de la autorización. Incluso más allá, si tenemos en cuenta las distancias mínimas que, por razones técnicas y ambientales, deberá guardar cualquier futuro aerogenerador respecto de los ya instalados.
La consecuencia es que, además de los perjuicios directos que la construcción y funcionamiento del parque ocasiona en términos ambientales, paisajísticos, cinegéticos, molestias por ruidos, polvo y demás, que de por sí dañan a las propiedades próximas al parque, también se cercenan las posibilidades de mejora y de futuros aprovechamientos de las mismas para actividades como el turismo rural. Todo ello comporta una sensible pérdida de valor de las propiedades, sin que el propietario tenga la obligación jurídica de soportar esta merma en beneficio de un tercero.
Si se piensa bien, lo que hace la Administración mediante los planes y parques eólicos es definir un área de aprovechamiento de esta clase de energía y atribuirlo en exclusiva a una empresa. Algo que ni siquiera contempla el legislador en el caso del agua, que es un bien de dominio público, puesto que reconoce al propietario de una finca el derecho a servirse de las aguas de lluvia que discurran por ella (artículo 54 RDL 1/2001, de 20 de julio, Texto Refundido de la Ley de Aguas).
9. EL JUSTO PRECIO DE LOS CERROS VENTOSOS Y PREDIOS E�LICOS
El mecanismo previsto con carácter general por el Ordenamiento para salvaguardar la posición jurídica del propietario y de los titulares de derechos reales que se vean privados de bienes y derechos por causa de utilidad pública o interés social es, en primer lugar, el de la expropiación forzosa.
La LSE (art. 52), permite que la instalación u demás actividades de producción de electricidad sean declaradas de utilidad pública a efectos expropiatorios. Pero en cuanto a la tramitación del correspondiente expediente y, en concreto, de la pieza separada de justiprecio, se remite a lo previsto en la legislación general aplicable[20].
Como es sabido, por expropiación se entiende “cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueran las personas o entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio” (art. 1 Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954). En un supuesto de expropiación forzosa, será el beneficiario quien deba hacer frente a las indemnizaciones a que tengan derecho los expropiados.
No olvidemos que la LEF considera objeto de expropiación tanto los derechos como los intereses patrimoniales legítimos (artículo 1) y que la jurisprudencia ha mantenido con reiteración que la indemnización expropiatoria debe cubrir la totalidad de los perjuicios reales derivados del hecho expropiatorio, lo que lleva a incluir entre ellos incluso los que proceden de intereses no constituidos en verdaderos derechos y, por descontado, las titularidades patrimoniales no plenas.
En los casos que nos ocupan, el acto expropiatorio implica para el afectado un sacrificio consistente en la privación de una serie de utilidades positivas y un lucrativo beneficio para la sociedad beneficiaria de la expropiación. La indemnización expropiatoria, que ha de satisfacer quien se beneficia o enriquece con la expropiación, es el mecanismo previsto por la Constitución para restaurar la privación o minoración patrimonial que la expropiación ocasiona. Enriquecimiento o beneficio en el beneficiario que, para no ser injusto, debe cubrir la totalidad de los perjuicios reales derivados del hecho expropiatorio, por lo que se han de incluir entre ellos los que proceden incluso de intereses patrimoniales legítimos. Como prevé el art. 2 del Reglamento de Expropiación Forzosa, la expropiación puede no ser plena, por afectar solo a facultades parciales del dominio o de derechos e intereses legítimos, de modo que el propietario expropiado mantendría una titularidad nuda más o menos extensa.
La consecuencia es que, además de los perjuicios directos que la construcción y funcionamiento del parque ocasiona en términos ambientales, paisajísticos, cinegéticos, molestias por ruidos, polvo, etc, se impone una limitación singular, en el sentido de privar para los restos de la posibilidad de explotar la energía eólica, a aquellas fincas del perímetro que la Administración define como parque eólico.
Es evidente, por tanto, que las actuaciones expropiatorias conducentes a la instalación de los Parques no deberían ignorar la privación que conlleva de los derechos e intereses patrimoniales legítimos correspondientes al aprovechamiento eólico atribuible a las fincas afectadas. No hacerlo así supondría conculcar el derecho a la propiedad privada reconocido en el artículo 33.3 de la Constitución Española, en cuya virtud “nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes”.
Sin embargo, el carácter novedoso de los parques eólicos, así como la ausencia de una regulación específica de las actuaciones expropiatorias que conllevan dificulta la identificación de una serie de perjuicios específicos que no se presentan en otro tipo de expropiaciones o cuya habitualidad precisamente hace que nadie los ponga en duda.
Únicamente los propietarios de los terrenos físicamente ocupados por los aerogeneradores, caminos y demás instalaciones auxiliares del Parque reciben alguna compensación por parte de la empresa explotadora, sea en virtud de acuerdos o de indemnización expropiatoria.
Por ello, entendemos que en la declaración de la necesidad de ocupación y, en todo caso, en la posterior fijación del justiprecio, la Administración debe incluir tanto la privación de la facultad de aprovechamiento de la energía eólica por parte de las propiedades incluidas en el área de los parques y planes, como los daños y perjuicios que sufren las fincas colindantes, hasta donde alcancen, que deben ser indemnizados. Lo contrario puede entenderse una clara violación del art. 33 CE.
Entre los costes de explotación de los parques se cuentan las cantidades con la que se propone compensar al propietario del terreno donde se emplazarán los cimientos de los aerogeneradores. En Castilla-La Mancha esta cifra se sitúa entre el 1 y el 1’5 % de los beneficios netos que producen los parques eólicos, como sucedía en Galicia, lo que puede hacer pensar en la existencia de algún tipo de acuerdo tácito o expreso entre las compañías del sector. En todo caso, las compensaciones no incluyen a nadie más, ignorando de este modo los daños y perjuicios que se causan a las fincas colindantes y a las actividades empresariales que puedan desarrollarse en ellas (actividad agroturística, cinegética) y al derecho al disfrute de un medio ambiente adecuado de las personas que residen en su entorno próximo (contaminación acústica, impacto paisajístico), los cuales no se producirían si no se construyera el parque eólico en cuestión.
Por consiguiente, salvo que el justiprecio que en este expediente se establezca haga honor a su nombre, la participación de los propietarios afectados por las áreas delimitadas en los planes estratégicos apenas superará el 1% de los beneficios anuales que la compañía eléctrica obtendrá con la explotación en exclusiva de la energía eólica aprovechable en el terreno afectado.
Debemos recordar en este punto lo que estudiamos en el primero de los capítulos de este trabajo, para vindicar que la aptitud de ciertos terrenos para la ubicación de parques eólicos y el carácter inadecuado de otros es algo real.
En definitiva, el aprovechamiento del viento requiere disponer del lugar propicio para ubicar las turbinas. De ahí que para explotar la energía eólica se requiera de un título que permita ubicar la turbina en un emplazamiento adecuado. Lo cual, constituye un factor limitante muy considerable desde el punto de vista fáctico. Pero también desde el punto de vista jurídico[21].
Tratándose de tierra firme, este derecho solo puede corresponder al dueño del predio o a quien tenga sobre él un derecho de servidumbre, usufructo, arrendamiento u otro título que le otorgue este disfrute.
Es este un aspecto muy importante que no nos puede pasar inadvertido. En efecto, si bien el viento como tal es infinito, al menos mientras el sol luzca en el cielo, no lo son tanto los lugares idóneos para la instalación de los aerogeneradores, ya sean aislados o agrupados en parques o granjas eólicas.
Este factor es, por consiguiente un activo económico que distingue a los predios eólicos o cerros ventosos de otros. De la misma forma que un terreno con un suelo fértil no vale igual que un pedregal, o un solar con vistas al mar no vale igual que otro encarado a una autopista, o un bancal ribereño a un río no tiene las mismas utilidades que otro árido, etc. etc. El hecho de que esta utilidad haya empezado a notarse desde hace muy poco no significa que no sea tal y, desde luego, es bien conocida por quienes se dedican a esta industria, aunque no haya trascendido a la generalidad de los propietarios de las tierras que, en su ignorancia, malvenden normalmente un activo que en el mercado tiene un elevado valor, además creciente.
Esto nos lleva a insistir en que la ubicación de los aparatos tiene su trascendencia económica y jurídica. Y, desde luego, la tiene a efectos de la constatación de los daños patrimoniales que la privación de esta utilidad tiene, amén de otros daños y perjuicios que se están señalando. Entre ellos está precisamente la imposibilidad de aprovechar la energía eólica en esos fundos por sus propietarios. Con lo cual, ya se llame servidumbre, carga, vinculación, limitación singulares o cualquier otra denominación, lo cierto y verdad es que los propietarios soportan los impactos y ven limitadas las posibilidades de rentabilizar su propiedad, además con carácter temporalmente ilimitado. En algunos casos, ello puede suponer la frustración de un proyecto empresarial, pero sin participar en ninguno de los beneficios de la energía eólica, de la que se ha apropiado la compañía eléctrica.
La indemnización es un elemento esencial de la expropiación, pues compensa la pérdida sufrida por el expropiado. Es verdad que el justo precio es un concepto jurídico indeterminado, pero la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo tiene establecido que el mismo debe ser el equivalente económico a la privación causada, sin que haya enriquecimiento indebido para el expropiado ni para la entidad expropiante.
El valor de sustitución viene a identificarse así como el valor de mercado, para lo cual la LEF establece algunas fórmulas. Mas estas no abarcan todos los supuestos posibles ni impiden que –conforme a lo previsto en el art. 43 LEF- se utilicen los criterios estimativos que se juzguen más adecuados en orden al valor real del bien o derecho objeto de la expropiación. Esta libertad estimativa está plenamente admitida por la Ley, pues, en definitiva, lo que se persigue en todos los procesos expropiatorios es llegar a la determinación de un justiprecio ajustado a las circunstancias del caso concreto.
Del mismo modo, la jurisprudencia considera incuestionable que todos los daños y perjuicios patrimoniales del expropiado objetivamente imputables a la operación expropiatoria son indemnizables como una partida especial del justiprecio. En este concepto se han de incluir las mermas de rentabilidad (SSTS de 28 de mayo, 14 de junio, 5 y 12 de julio de 1996) o el demérito de la finca y otros perjuicios (SSTS de 28 octubre y 29 noviembre 1996).
En último extremo, como propone GARCES SANAGUSTIN[22] las indemnizaciones por los daños que se infieren de esta situación, cuando no puedan obtenerse por vía expropiatoria, podrían reclamarse a través de la responsabilidad patrimonial de la Administración. En virtud de este instituto, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos (arts 106.2 de la Constitución y 139 Ley 30/1992, de 26 de noviembre). Esta vía podría suponer una indemnización de mayor cuantía, pues si la actuación administrativa es considerada ilegal la compensación económica abarcará tanto el daño emergente como el lucro cesante, según tiene establecido la jurisprudencia.
10. LA AUSENCIA DE MECANISMOS DE REPARTO DE BENEFICIOS Y CARGAS La instalación de un parque eólico acarrea unos perjuicios permanentes sobre todas las fincas circundantes, en forma de mermas cinegéticas, contaminación acústica, degradación paisajística, imposibilidad de actividades recreativas y de turismo rural que, en suma, deprecian su valor.
Ello no sería lesivo para la propiedad si al mismo tiempo se estableciese un sistema de reparto de los beneficios y cargas que este aprovechamiento entraña, en suma, si se hiciera de forma justa. Por contra, resulta injusto que el enriquecimiento patrimonial que el mero hecho de obtener la autorización administrativa reporta a su beneficiario –que constituye un activo con un alto valor de mercado, antes siquiera de que se inicien las obras de construcción-, amén de los pingües beneficios que comportará su explotación, se haga a costa del empobrecimiento de los titulares de las propiedades donde se ubica y que van a soportar las cargas e inconvenientes de su construcción y funcionamiento.
Este conflicto de intereses es bien conocido en sectores como el urbanístico. En efecto, la evidente injusticia que se derivaría si solo algunos propietarios acumulasen todo el aprovechamiento urbanístico edificable de un área o polígono que se urbaniza mientras que el resto hubieran de soportar las cesiones obligatorias ha sido perfectamente advertida y corregida por la legislación urbanística, garantizando en todo caso el reparto de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, entre todos los propietarios afectados por cada actuación urbanística, en proporción a sus aportaciones. Se asegura así, mediante diversas técnicas de equidistribución y, en su defecto, de expropiación, que los propietarios del suelo participen en condiciones de igualdad y de justicia en el aprovechamiento urbanístico, con independencia de la parcela concreta en la que dicho aprovechamiento (edificación) pueda materializarse y de dónde se ubiquen los terrenos de cesión gratuita, zonas verdes, servicios generales, etc.
Lo mismo sucede con las vinculaciones o limitaciones singulares que pudieran imponerse a los propietarios de edificios que lleven consigo una restricción del aprovechamiento urbanístico que no pueda ser objeto de distribución equitativa entre los interesados, que confieren derecho a indemnización.
Vemos pues que, aun siendo el urbanístico una utilidad que genera el planeamiento, que deriva de una actuación administrativa, esta no significa que se pueda repartir de forma arbitraria e injusta a favor de unos y en perjuicio de otros.
En el caso de la aprobación de planes y parques eólicos, en los que la Administración interviene únicamente a efectos de autorizar una actividad para la que la Ley ha reconocido la libertad de iniciativa empresarial, el Decreto 58/1999 no ha establecido ningún mecanismo semejante para asegurar un reparto equitativo de los beneficios y los perjuicios que genera la explotación de la energía eólica de un área, que recaen no solo sobre los propietarios cuyos terrenos son físicamente ocupados por los aerogeneradores, caminos y demás.
A nuestro juicio, sería muy recomendable que, siguiendo el ejemplo del urbanismo, se crease un mecanismo semejante que permitiera resolver el conflicto de intereses que generan los parques eólicos entre los propietarios de los terrenos afectados y las compañías que los explotan. Lo cual no tiene por qué significar un incremento de los costes que repercuta en las tarifas, ya que el margen de beneficios es más que suficiente para permitir un reparto equitativo entre todos unos y otros.
11. LA FALTA DE AUDIENCIA DE LOS PROPIETARIOS
egún vimos, en la tramitación de los planes eólicos estratégicos establecida por el Decreto 58/1999 no se prevé la audiencia a los propietarios de los terrenos comprendidos dentro de las áreas objeto de autorización. Se lleva a cabo únicamente un anuncio al efecto del trámite de concurrencia, que en modo alguno constituye una información pública, tal y como se regula en el art. 86 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Tampoco se notifica individualmente ni se publica la resolución que al respecto adopta el Consejero de Industria.
De modo que la aprobación de los citados planes no es puesta en conocimiento de los titulares de bienes o derechos afectados para que pudieran realizar las alegaciones pertinentes. Ni a posteriori, por si quisieran ejercer algún tipo de impugnación. Ello a pesar las indudables consecuencias que, como también hemos analizado, comporta para los mismos y de que, en virtud de las coordenadas UTM que definen el emplazamiento de las áreas, desde el momento mismo en que se inicia la tramitación del Plan es posible conocer que afecta de manera sustancial a determinadas fincas.
En la tramitación y autorización de los parques eólicos sucede exactamente lo mismo, con el agravante de que, si los mismos procedieren de un plan eólico estratégico, ni siquiera se habría efectuado la publicación a efectos de concurrencia de solicitudes.
La información pública que dispone el Decreto autonómico tiene lugar, tras la autorización de los planes y de los parques eólicos, cuando ha de procederse a la aprobación del proyecto técnico (art. 22). Esta posibilidad de participación que se da a los propietarios, en la fase postrera y última de todo el procedimiento, cuando ya se han otorgado autorizaciones que vinculan a la Administración Pública y confieren derechos exclusivos a terceras empresas llega, por tanto, cuando las decisiones más importantes están tomadas.
No puede ignorarse, insistimos, que un plan eólico estratégico es vinculante para la propia Administración (artículo 11 Decreto 58/1999) y confiere una serie de derechos para su beneficiario a efectos de investigación, preferencia para la autorización del futuro parque (artículo 10), cuya tramitación estará exenta de concurrencia (artículo 20). De modo que, desde un punto de vista práctico, tras la aprobación del plan, el promotor tiene en su mano la expropiación de los terrenos que necesite para las instalaciones de producción y evacuación de la electricidad y, lo más importante, la explotación en exclusiva del aprovechamiento eólico correspondiente al territorio delimitado por el área de investigación. Y ello con independencia de los puntos exactos donde se asienten los aerogeneradores, ya que el parque agota las posibilidades de generación eléctrica. Lo cual entraña una serie de vinculaciones y limitaciones a las facultades que a los propietarios corresponden. Por ejemplo, cercenando la posibilidad de instalar un parque eólico en la finca propia. Así como una amenaza cierta de expropiación, con ocupación de terrenos e imposición de servidumbres que fueran menester en beneficio del Parque.
Sin embargo, la notificación (o publicación en su defecto) a los interesados afectados en sus derechos e intereses legítimos de los expedientes administrativos que se tramitan, a los efectos de que puedan personarse y ser oídos, constituye un principio general de nuestro Ordenamiento, que proscribe la indefensión (arts. 24 y 105 de la Constitución, 31.1.b, 34, 58 Ley 30/1992). En su virtud, aún no previéndolo el Decreto, la Administración regional tendría que comunicar la existencia de los expedientes tramitados a su amparo, así como las resoluciones acordadas a los particulares afectados por ellas. En caso contrario, las consecuencias jurídicas que podrían derivarse serían de dos tipos: invalidez y falta de eficacia.
Una primera consecuencia sería, en efecto, la falta de eficacia frente a terceros, esto es, frente a los titulares de derechos e intereses legítimos afectados por las resoluciones que no hubieran sido notificadas o publicadas (arts. 57.2 y 58.1 Ley 30/1992). La consecuencia práctica de lo anterior es que las resoluciones podrán ser impugnadas, en la vía administrativa o judicial que corresponda, sin sujeción a ningún plazo de extemporaneidad.
En segundo lugar, de no haberse practicado ninguna notificación para que los particulares afectados pudieran tener audiencia, estimamos que la resolución aprobatoria del plan eólico estratégico y, en su caso, del parque, es nula. La falta de notificación de unos procedimientos administrativos tramitados a instancias de iniciativa privada, que afecta negativamente a la propiedad por los diversos motivos expuestos (impacto paisajístico y ambiental, pérdida de valor de la finca, etc.), no es una mera irregularidad formal, ya que causa una indefensión total. En concreto, hurta la posibilidad de que los particulares afectados pudieran tener conocimiento del expediente, personarse y hacer valer sus derechos e intereses legítimos ante la Administración de forma eficaz, esto es, antes de que se tome la decisión al respecto.
La tramitación del expediente sin conocimiento de los propietarios ignora el carácter de interesados que legalmente les corresponde con arreglo al artículo 31.1.b y 34 de la Ley 30/1992, y que comprende, entre otros, el derecho a ser parte en el expediente, poder alegar y defender los derechos e intereses legítimos que se puedan ver afectados, ser notificados de cuantas resoluciones se tomen, poder impugnarlas igualmente.
No estamos hablando, pues, de una mera indefensión formal, sino de una real y efectiva indefensión material, en la medida en que la falta de audiencia ocasiona una serie de perjuicios concretos sin haber tenido oportunidad de defender sus intereses, a la vista de las solicitudes concurrentes, ante la Administración. Dada la discrecionalidad que el Decreto confiere a la Consejería para resolver la concurrencia de solicitudes a favor de una de ellas, la aprobación de planes y parques eólicos no sólo obedece al cumplimiento de unos requisitos legales, sino que entraña una elección entre distintas ofertas. El contenido de esas ofertas, empezando por las potencias a investigar e instalar (artículo 6.3.a) y terminando por la posibilidad de llegar a acuerdos que hicieran innecesaria la expropiación (artículo 29.2), no es en modo alguno indiferente para los propietarios de los terrenos comprendidos en el área objeto del plan o parque eólico. De ahí que, una vez más, la falta de audiencia en el procedimiento administrativo ocasione a los propietarios una indefensión material, al privarles de la posibilidad de alegar respecto de las distintas solicitudes en consonancia con sus legítimos intereses y que su posición fuera tenida presente al adoptar la resolución administrativa.
La nulidad de los actos de aprobación de planes de iniciativa privada debida a la falta de audiencia de los propietarios afectados, obligada legalmente, viene siendo reiterada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo en el ámbito urbanístico. Una doctrina que, entendemos, merece ser extrapolada al novedoso escenario de la energía eólica, dada la analogía de razones que existen[23].
En el mismo sentido podríamos citar la legislación y la jurisprudencia relativas a la tramitación de permisos de investigación mineros, aprovechamientos hidráulicos, etc. que corroboran el carácter esencial de esta garantía.
En consecuencia, estimamos que la omisión del esencial trámite de audiencia constituye una irregularidad invalidante del plan eólico estratégico y, en su caso, de la autorización concedida a su amparo para un parque eólico, pues la resolución ocasiona un perjuicio material directo a la propiedad sin haber tenido oportunidad de defensa en forma y tiempo pertinentes y eficaces (62.1.a y c y 63.2 Ley 30/1992).
La omisión en el Decreto 58/1999 de cualquier previsión dirigida a asegurar el conocimiento por parte de los interesados necesarios de la tramitación y resolución de tales expedientes es especialmente llamativa pues, si recordamos, la regulación del procedimiento administrativo era precisamente la función que debía cumplir esta norma reglamentaria. Una regulación que, como establece la DF Primera de la LSE, debía ajustarse a lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y, sin embargo, ignora lo más sagrado del procedimiento administrativo común, que es la audiencia de los interesados.
La implantación de parques eólicos en Castilla-La Mancha puede hacer pensar al profano que, a pesar de todo, este régimen ha sido beneficioso para la industria, ha favorecido la inversión, el desarrollo socioeconómico, etc. En realidad, esos resultados no obedecen al decreto autonómico, sino a la abundancia natural de recursos eólicos en la Región y al régimen retributivo especial del que gozan las energías renovables en virtud de la normativa estatal (RRDD 2818/1998, 436/2004 y, en la actualidad, RD 661/2007) y comunitaria (Directiva 77/2001/CE, sobre promoción de la “electricidad verde”). Muchos de esos aerogeneradores se instalaron y/o autorizaron antes del Decreto 58/1999, de común acuerdo entre propietarios de terrenos y promotores, sin conflictos.
El Decreto autonómico no ha facilitado la tramitación de las autorizaciones, al contrario, ha sepultado bajo montañas de papel muchas iniciativas de pequeños promotores locales no conectados a las instancias político-administrativas, entregando los mejores recursos eólicos a las filiales de las grandes compañías eléctricas, sin que la riqueza obtenida se haya socializado. Tras doce años de vigencia y habiendo alcanzado la Región un puesto de liderazgo en el sector, con cerca de 3.500 MW instalados en un centenar de parques eólicos, el tejido industrial y el empleo vinculado a esta actividad no guarda una relación directa sino más bien inversa si se compara con otras regiones[24].
El régimen jurídico de las autorizaciones de aprovechamiento de energía eólica que establece el Decreto castellano-manchego no se compadece con el previsto por la legislación básica. Este Decreto crea dos modalidades de intervención administrativa no prevista por la LSE: el plan eólico estratégico, cuya aprobación ha de ser obtenida de la Administración regional cuando la empresa pretenda instalar más de un parque eólico y los denominados parques eólicos. Unos y otros no son sino títulos habilitantes, emitidos a instancia de los promotores, en cuyo otorgamiento predomina la discrecionalidad administrativa, rectius, la ausencia de objetividad, trasparencia e igualdad. A nuestro juicio, tal y como se han configurado, su naturaleza está más cerca de las concesiones de dominio público o de servicio público que de la autorización industrial contemplada por la ley básica.
En la tramitación de los planes y parques, el Decreto establece un trámite para solicitudes en concurrencia tampoco contemplado en la ley básica. La publicidad, a los efectos de la concurrencia de solicitudes, se limita al DOCM. Pero en ningún momento da audiencia a los propietarios y particulares afectados. De hecho ni siquiera se les notifica, a pesar de que la ubicación de las áreas a investigar ha de estar perfectamente determinada en la solicitud. Lo cual, a mi entender, supone la vulneración del derecho de audiencia de los interesados y causa indefensión. A los participantes no se les exige cumplir con los requisitos técnicos, económicos, ambientales establecidos, a los que el Decreto poco añade, salvo la exigencia de que su ubicación ha de ser en suelo rústico y la de restaurar los terrenos cuando se cese la actividad. Además son requeridos a presentar una auténtica oferta (programa de actuaciones) en la que se comprometen a realizar inversiones, construir infraestructuras, crear empleo, desarrollar tecnologías, fomentar la investigación, mejorar el ambiente, etc. todo ello en un plazo máximo de cinco años y siempre referido a las localidades de la región. Esta preocupación por hacer de las empresas eólicas un agente fertilizador de las economías locales y regional, contrasta sin embargo con la ausencia de cualquier elemento que permita objetivar el contenido y la calidad de los programas que las empresas ofrecen, pues para su otorgamiento se enumeran otra lista de criterios igualmente indeterminados (grado de viabilidad económica, aportación tecnológica, efectos socioeconómicos...), de valoración subjetiva y carentes de término de ponderación. En realidad, tampoco hay ninguna forma de comprobar la veracidad o seriedad de esas cartas de intenciones. Item más, no se establece ningún mecanismo riguroso de control a posteriori ni su incumplimiento acarrea ninguna consecuencia, aunque, a nuestro juicio, en tales casos la Administración debería iniciar expediente de revocación aplicando la LSE.
La aprobación del plan eólico estratégico confiere en exclusiva el derecho a investigar en las áreas designadas –incluso si son de propiedad ajena- y el derecho a instar la autorización de los correspondientes Parques, sin someterse ya al trámite de competencia de proyectos. Para ellos será suficiente con la presentación de la solicitud de autorización en plazo. Posteriormente tendrá que tramitarse la aprobación del proyecto, lo que se aprovecha para efectuar la evaluación de impacto ambiental y la publicación de la relación de bienes y derechos a expropiar.
A pesar de la complejidad y tardanza de esos expedientes, se ha de añadir que tras ellos el promotor tendrá que tramitar la licencia municipal de obras, previa reclasificación del suelo. Se corre el riesgo, pues de que, el tiempo y los recursos empleados se vean frustrados en esta sede. Un peligro más teórico que real, ciertamente, pues la expectativa socioeconómica más o menos ilusoria y la más tangible e inmediata de cobrar unos importantes tributos convierte generalmente a los Ayuntamientos en aliados fieles del promotor.
En cualquier caso, estimamos que esta regulación no es acorde con los principios que inspiran la Directivas comunitarias sobre el mercado interior de la electricidad y el fomento de las energías renovables, antes señalados.
Tampoco se compadece con la libertad de iniciativa empresarial que reconoce la legislación básica estatal, igualmente descrita. Lo cual, planteado desde una norma autonómica y reglamentaria suscita serias dudas de validez, pues no hay que olvidar que se trata de una regulación que restringe la libertad de empresa sin ninguna habilitación legal previa. Se puede decir que el Decreto responde a una concepción políticamente legítima, propia del régimen de los bienes públicos y del servicio público. Lo que sucede es que, desde un punto de vista jurídico, semejante “publicatio” no corresponde hacerla a una norma reglamentaria autonómica, y menos enfrentándose al legislador básico estatal.
Es, en ese sentido, inevitable recordar que la libertad de empresa es un derecho fundamental reconocido en el artículo 38 de la Constitución, cuya regulación ha de ser establecida por ley, que en todo caso ha de respetar su contenido esencial (artículo 53.1 CE). La posible colaboración del reglamento en este terreno está sujeta a límites materiales y formales muy estrictos, que no apoderan a la Administración para innovar el Ordenamiento estableciendo un régimen “contra legem”.
En mi opinión, el segundo gran déficit de la regulación castellano manchega afecta a los propietarios de los terrenos comprendidos en el área objeto de investigación y posterior explotación. Los planes y parques eólicos tienen un efecto materialmente expropiatorio, pues les privan de una facultad inherente al disfrute de la propiedad como es construir las instalaciones para aprovechar la energía eólica que recorre sus fundos, obteniendo para ello la correspondiente autorización industrial.
Los actos de aprobación de planes y parques eólicos suponen la adjudicación en exclusiva a favor de su beneficiario del potencial de aprovechamiento eólico de un área, dentro de la cual no será autorizada la investigación ni la instalación de otros. Además, la instalación de un parque eólico acarrea unos perjuicios permanentes sobre todas las fincas circundantes, en forma de mermas cinegéticas, contaminación acústica, degradación paisajística, imposibilidad de actividades recreativas y de turismo rural que, en suma, deprecian su valor.
Sin embargo, en la práctica, únicamente los propietarios de los terrenos físicamente ocupados por los aerogeneradores e instalaciones auxiliares del parque reciben alguna compensación por parte de la empresa explotadora, normalmente en virtud de acuerdos y a precios que para cualquier observador informado resultarían leoninos, pues no superan el 1% de los beneficios que producen.
A nuestro juicio, en la declaración de la necesidad de ocupación y posterior fijación del justiprecio del expediente expropiatorio a que dé lugar la construcción de los parques eólicos, la Administración debería incluir tanto la privación de la facultad de aprovechamiento de la energía eólica por parte de las propiedades incluidas en el área de los parques y planes, como los daños y perjuicios que sufren las fincas colindantes, hasta donde alcancen, que deben ser indemnizados. Aunque lo más conveniente sería establecer un sistema de reparto equitativo de beneficios y cargas semejante al dispuesto por la legislación urbanística.
En su defecto, la Administración podrá ser obligada a asumir el menoscabo económico sufrido por los propietarios en sus bienes y derechos en concepto de responsabilidad patrimonial.
Por último, el procedimiento establecido por el Decreto para la tramitación de los planes eólicos estratégicos y parques eólicos no prevé la audiencia a los propietarios de los terrenos comprendidos dentro de las áreas, por lo cual no tienen oportunidad de hacer valer sus derechos e intereses legítimos ante la Administración, de modo que ésta no los tiene en cuenta a la hora de resolver a favor de una de las solicitudes concurrentes. Es más, la resolución aprobatoria tampoco se les notifica, ni es objeto de publicación. Ello a pesar de que la identificación es sencilla, ya que las solicitudes han de indicar el emplazamiento de las áreas mediante coordenadas UTM y, por tanto, el catastro digital puede ofrecer esa información fácilmente. Esta laguna resulta llamativa por cuanto la función del Decreto es precisamente la de regular el procedimiento de conformidad con la Ley 30/1992.
A la vista de los efectos jurídicos que derivan de dicha aprobación, es indudable que estos propietarios resultan afectados por la misma y, desde un punto de vista jurídico, deben considerarse interesados necesarios del procedimiento administrativo.
La audiencia de los interesados por los expedientes administrativos que les afectan es inherente al derecho de defensa y, amén de un derecho subjetivo, constituye un principio general de nuestro Ordenamiento jurídico, reconocido en la Constitución y en las leyes, que prohíbe la indefensión (arts. 24 y 105 CE, 31.1.b, 34, 58 Ley 30/1992). De ahí que la Administración estaría obligada, en todo caso, a emplazarles en el procedimiento y a notificarles las resoluciones.
[1] Por esta razón, buena parte de las críticas que en su momento formulase el profesor GARCES SANAGUSTIN (“Régimen jurídico de la utilización de la energía eólica en Aragón”, Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 15, 1999, p. 259 a 279) respecto del decreto aragonés, nos parecen perfectamente extrapolables a la norma castellano-manchega. Si cabe, en la que vamos a analizar encontraríamos alguna irregularidad añadida. [2] Aunque el Decreto 58/1999 adolece también de un problema de insuficiencia de rango normativo, no es esa disconformidad a Derecho la que en este momento destacamos, sino la trasgresión del límite negativo que poseen las bases para la norma autonómica, esto es, del límite dentro del cual tienen que moverse los órganos de las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias (STC de 7 de abril de 1983). Siguiendo la trilogía acuñada en su día por GARCIA DE ENTERRIA (“Estudios sobre autonomías territoriales”, Civitas, 1985, págs. 319 y ss), este efecto preclusión se produce cuando la norma básica estatal ha situado en el primer círculo, o círculo material de interés general, una determinada regulación como propia del Estado en su integridad. A diferencia de la normativa gallega o aragonesa de 1995, aprobadas durante la vigencia de la LOSEN de 1994, en este caso no es menester discernir técnicamente si la norma autonómica resultaría “invalidada” o “desplazada”, ya que el Decreto 58/1999 es posterior a la LSE de 1997. El concepto de “circulo de encuadramiento” sirve al profesor para explicar el efecto vinculante de la norma básica sobre la norma autonómica. En su virtud, el ejercicio legítimo de la potestad normativa autonómica está condicionado a la integración de sus reglas en las bases estatales: “la norma básica de es de observancia forzosa para la norma autonómica, como una verdadera condición de validez”. Eso significa que la norma autonómica no puede entrar en el campo precluido por las bases del Estado, también está vinculada a desarrollar el encuadramiento que la norma estatal le diseña. Esto no significa que le imponga un programa normativo concreto, pero sí el respeto a un sistema de articulación de fuentes coherente, armónico y solidario (STC de 20 mayo 1983).
La relación entre bases y normas autonómicas no es, obviamente, la que ha de guardar un reglamento ejecutivo respecto de la ley que desarrolla sino más bien similar a la relación ley-Constitución. Su función no es necesariamente la de especificar, concretar, desarrollar la ley estatal. MUÑOZ MACHADO ha insistido en que la tarea del legislador territorial es regular cuantos asuntos conciernan al interés propio de la comunidad autónoma: “No desarrollando la legislación básica, sino con el único límite de respetarla” (“Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General”, tomo II, Iustel, 2006, p. 767 y ss). De modo que, a partir de la regulación uniforme básica, cabe una actividad legislativa libre, basada en opciones y criterios que no tienen por qué corresponderse con los plasmados en aquella. Especialmente en aquellas cuestiones que no son atendidas por la legislación básica y quedan a la libre disponibilidad de las comunidades autónomas. El problema del reglamento autonómico del aprovechamiento de la energía eólica es que no se ocupa de regular las cuestiones organizativas y procedimentales propias, sino que fundamentalmente incide sobre los espacios de libertad reconocidos por el legislador básico para restringirlos y someterlos a un sistema de intervención administrativa basado en principios distintos.
[3] Sobre los fundamentos de este recurso y su regulación en la vigente Ley jurisdiccional, REBOLLO PUIG, M., “Recursos contra reglamentos y cuestión de ilegalidad”, Justicia Administrativa, 1999, p. 15 y ss.; FERNÁNDEZ SALMERON, M., “El control jurisdiccional de los reglamentos. Procedimiento administrativo, proceso judicial y potestad reglamentaria”, Atelier, Barcelona, 2002. Los motivos que suponen la nulidad de los reglamentos son estudiados por DOMÉNECH PASCUAL, G, “La invalidez de los reglamentos”, Tirant lo Blanch, Valencia, 2002. Un estudio clásico sobre el tema, de innegable influjo en la configuración actual de este control, es el de GARCIA DE ENTERRIA, E., “Legislación delegada, potestad reglamentaria y control judicial”, 3ª ed., Civitas, 1998.
[4] Castilla-La Mancha había regulado pocos meses antes la evaluación de impacto ambiental de proyectos, así como la de planes y programas, en virtud de la Ley 5/1999, de 8 abril. Los parques eólicos figuran entre aquellos proyectos que han de evaluarse necesariamente, si bien a través de un procedimiento simplificado (anexo II). También los planes energéticos y los industriales han de evaluarse según esta ley, pero siempre y cuando su promotor sea una Administración pública. En ningún momento contempla que deban ser evaluados los planes privados, ni en este sector ni en ningún otro. Por lo tanto, huérfana de cualquier referencia normativa, la evaluación de la incidencia ambiental de los planes eólicos estratégicos no pasa de ser un informe técnico más, dejado al criterio de su redactor. [5] Entre los casos concretos que conocemos, destaca el programa de actuaciones ofertado por una importante y famosa Compañía para que le fuera aprobado su Plan Eólico Estratégico –a desarrollar en una plazo de 5 años (art. 6.3.d del Decreto)-, que contiene una amplia relación de compromisos de inversión directa propia, instalación de dos fábricas en Castilla-La Mancha, aportación de 70 millones de pesetas anuales para becas, estudios y proyectos I+D a la Universidad de Toledo y Albacete (sic), creación de 372 puestos de trabajo directos y otros muchos indirectos, etc. Así se recoge en la Resolución de la Consejera de Industria que lo autorizó. La realidad es que ninguno de los compromisos adquiridos por la empresa en su Plan Eólico Estratégico se ha cumplido diez años después, ante la pasividad de la Administración. [6] Siguiendo con el ejemplo antes puesto, ¿ofrece capacidad económica para desarrollar una Plan Eólico Estratégico de 51 parques y una inversión de 112.000 millones de pesetas una empresa que tiene un capital social de 1.000 millones de pesetas? [7] Llegados a este punto no podemos dejar de compartir las reflexiones del profesor FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ (“Breves reflexiones sobre la autorización previa”, op. cit., p. 10), cuando nos propone interrogar a la ley desde la Constitución y no a la Constitución sobre la ley, para preguntarle por el ejercicio de ponderación que le ha llevado a establecer una determinada regulación que sacrifica la libertad. En este caso, las preguntas estarían dirigidas al reglamento, cuyo margen en este ámbito es infinitamente más angosto. Termina el autor abogando la aplicación por parte de los jueces de este test de proporcionalidad en el control de las normas que otorgan poderes autorizatorios discrecionales, sin establecer al tiempo los criterios a que habrá de acomodarse su ejercicio. [8] Es llamativo que nada diga el Decreto sobre cuáles son esos requisitos, siendo su objeto normativo ese precisamente. En su defecto, debemos entender que los mismos no pueden ser otros que los establecidos en la legislación estatal (v. gr. art. 121 RD 1955/2000 y otros), aplicados supletoriamente. [9] Por si pudiera parecer otra cosa, aclaramos que nuestra crítica no pone en discusión la legitimidad de las potestades administrativas discrecionales, cuya abolición y sustitución por otras absolutamente regladas sería impracticable, sino el hecho de que esta atribución de autorización discrecional de parques se haya hecho en virtud de una norma de rango infralegal y en contra del carácter reglado con el expresamente la LSE configura las autorizaciones para construir instalaciones de generación de electricidad. Se podrá decir que, obviamente, la autorización de planes y parques eólicos tiene elementos reglados (habilitación, competencia, presupuesto de hecho, fin). Quizá también que los criterios para su aplicación no dejan de ser conceptos jurídicos indeterminados y que, a la postre, a un mal uso de esta potestad siempre podrá responderse mediante las técnicas de reducción y control judicial de la discrecionalidad (desviación de poder, principios generales del derecho,...). Sobre la distinción entre potestades discrecionales y regladas nos remitimos, por todos, a los manuales de los profesores GARCIA DE ENTERRIA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ (“Curso de Derecho Administrativo”, tomo I, 10ª edición, Civitas, 2001, p. 452 y ss.) y del profesor SÁNCHEZ MORON, (“Derecho Administrativo”, Tecnos, 2005, p. 89 y ss.)
Lo que sucede con este Decreto y otros análogos es que acumulan tal número de conceptos jurídicos indeterminados y de criterios valorativos que, en conjunto, representan algo más que discrecionalidad (en buena parte técnica, si se quiere) en la decisión administrativa, que pasa a ser un auténtico juicio subjetivo de oportunidad, cuyo control no pasa de ser algo teórico, harto difícil en la práctica. [10] La necesidad de justificar la imposibilidad de llegar a acuerdos con los propietarios afectados es un rasgo común a otros decretos autonómicos sobre energía eólica. Su significado no parece muy claro, y aparentemente forzaría a los promotores a negociar con los propietarios de los terrenos. Sin embargo, la amplitud de los perímetros de las áreas otorgadas en los planes estratégicos es tal que permite reubicar los aerogeneradores en perjuicio de quienes no se avengan al precio que oferta la empresa eléctrica.
No obstante, el insospechado alcance de esta cláusula se ha puesto de relieve en la STSJ de Galicia de 31 enero 2007 (JUR 2007/205449), pues entiende que la declaración de utilidad pública de los terrenos en los que se había ubicado el parque eólico de Chantada (Lugo) había prescindido de esta motivación, por lo que obliga a desmontar los aerogeneradores o a negociar una compensación justa con los propietarios de los montes afectados. Esta decisión tendrá que ser, no obstante, mejor motivada por el Tribunal gallego, por mandato de la STS de 21 octubre 2009 (JUR 2009/443672).
[11] Nos remitimos, in toto, a la ponencia de J.C. LAGUNA DE PAZ, “La autorización administrativa: entre la Escila del dogmatismo y el Caribdis del relativismo”, presentada en el I Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, Toledo, 10 a 12 de 2006. [12] Tanto la Directiva 2003/54/CE, de 26 de junio, como su predecesora de 1996, que establecen las normas comunes para el mercado interior de la electricidad, recalcan que los procedimientos para autorizar la construcción de nuevas instalaciones generadoras deben seguir criterios objetivos, trasparentes y no discriminatorios. Estos son, si recordamos, los mismos principios que prescribe la LSE. En el art. 6 de la Directiva se señala un amplio elenco de criterios a los que pueden referirse para el otorgamiento de las autorizaciones (protección de la salud y la seguridad, ordenación del territorio, elección de los emplazamientos, eficiencia energética, características del solicitante, etc.).
La misión del regulador nacional o, en este caso, autonómico no es transcribir esos criterios, dejándolos en la misma indeterminación con que los enuncia la Directiva, sino concretarlos para que el solicitante pueda obtener una respuesta objetiva, motivada y justificada (art. 6.4).
La prueba es que, en los supuestos en que la Directiva admite que pueda la Administración proceder a un procedimiento de licitación o equivalente para la adjudicación de nuevas instalaciones (por razones de seguridad del suministro, promover nuevas tecnologías o protección del ambiente, y siempre que, mediante la aplicación del procedimiento de autorización, la capacidad de generación o las medidas adoptadas no sean suficientes para lograr esos objetivos), para garantizar la trasparencia e impedir las discriminaciones, exige que el pliego de condiciones incluya la descripción pormenorizada de las especificaciones del contrato, así como una lista exhaustiva de los criterios que determinarán la selección de los candidatos y la adjudicación del contrato, incluidos los incentivos (art. 7). Todo ello ha de ser público y entregado por escrito a los interesados. No vale, pues, que la valoración de los criterios se confíe sin más al funcionario o autoridad que decida sobre las solicitudes concurrentes en el acto mismo de dictar resolución. [13] El conocimiento de esta realidad administrativa solo puede adquirirse a través de la observación empírica y de un seguimiento permanente de los boletines oficiales donde se publica la aprobación de parques eólicos, ya que los planes eólicos estratégicos como tales no se publican. Es más, la resolución que los aprueba únicamente se notifica a la empresa promotora. Podemos, no obstante, citar como ejemplo uno autorizado a una conocida Compañía que permite la investigación de 51 áreas y la instalación de otros tantos parques eólicos repartidos por toda la región.
[14] Al tratar de estas cuestiones resulta obligado referirse al libro de Ricardo GARCIA MACHO, “Reserva de ley y potestad reglamentaria”, Ariel, 1988, in toto. Como nos enseña el profesor, el fundamento de esta institución no está en el culto a ninguna formalidad técnico-jurídico, sino en que las decisiones normativas fundamentales para el país han de ser acordadas por el Parlamento, depositario de una legitimación democrática directa que el Gobierno no tiene. Amén de ser, a través del sistema representativo democrático, una decisión reflexiva de la soberanía, la aprobación en sede parlamentaria supone una deliberación “con luz y taquígrafos”, es decir trasparente, abierta a la opinión pública y a la confrontación de ideas, unas virtudes de las que carece la elaboración de un reglamento en sede gubernamental. [15] Como señalan GARCIA DE ENTERRIA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, (“Curso de Derecho Administrativo”, tomo I, 10ª edición, 2001, p. 244), aunque no se trate de un desarrollo directo de los derechos fundamentales, la regulación que incide sobre el ejercicio de tales derechos solo puede realizarse por ley. Lo que debe entenderse, a su juicio, en el sentido de que cualquier regulación que ataña, de cualquier manera, el ejercicio de los derechos fundamentales: “La libertad, en conclusión, es en nuestro derecho una materia que “sólo por Ley” puede ser regulada y no por un reglamento independiente de la Ley. La exigencia de que dicha regulación, en todo caso, deberá respetar su contenido esencial refuerza ese límite sustancial impuesto, que hace inaccesible los derechos fundamentales al simple reglamento. La propiedad y la libertad de empresa, subrayan estos autores, forman parte del círculo de libertades cubierto por la cláusula del art. 53.1 CE. [16] GARCES SANAGUSTIN, A., « Régimen jurídico de la utilización de la energía eólica en Aragón”, op. cit., p. 271 y ss. [17] Esta Sentencia tuvo su antecedentes en la STC 84/1993, de 8 de marzo, relativa al recurso de inconstitucionalidad contra la Ley catalana 9/1984, de ferias comerciales. Pero sin duda merece la pena en este punto recordar un poco más extensamente la STC225/1993, que anuló dos preceptos de la Ley valenciana 8/1986, de ordenación del comercio y superficies comerciales. El primero fue el que limitaba la apertura semanal a un número máximo de días y horas, en contra de lo dispuesto por el RDLey 2/1985, de medidas de política económica, que establecía que ambas cuestiones “serán de libre apreciación por las empresas en todo el territorio del Estado”, dictado con carácter de norma básica. El Tribunal entiende que la libertad reconocida en el art. 38 CE en la forma que hemos trascrito, mas no aprecia que la libertad de horarios comerciales forme parte del núcleo de dicho derecho. Sin embargo, considera que la norma básica establecida por el Estado entra en la competencia del 149.1.13 CE, en correspondencia con el presupuesto de un único orden económico nacional. Por su carácter liberalizador, esta medida entraña una verdadera reestructuración del mercado nacional de la distribución, al servicio de una mayor competitividad económica de las empresas y de las necesidades de los consumidores, con efectos indirectos sobre la producción de bienes y prestación de servicios, por lo que estima que constituye una medida de política económica general de carácter básico y, por tanto, que haya de aplicarse en la totalidad del territorio nacional, aunque ello implique una restricción de las competencias autonómicas en materia de comercio.
El segundo precepto anulado condicionaba el ejercicio de la actividad profesional al cumplimiento de los requisitos que “en su caso se establezcan reglamentariamente”. Según el Tribunal, “del tenor literal de este precepto se desprende, pues, que dicho apartado 1 opera una remisión en blanco al reglamento para la introducción de nuevos requisitos no expresamente previstos en la Ley 8/1986 de la Generalidad Valenciana, ya que ésta no contiene previsión alguna sobre cuáles han de establecerse en el futuro; por lo que dicho precepto claramente vulnera las exigencias constitucionales de legalidad, pues como se ha dicho por este Tribunal, dicho principio «no excluye, ciertamente, la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador» [SSTC 83/1984, 99/1987 y 178/1989, entre otras]. Procede, pues, declarar su inconstitucionalidad y consiguiente nulidad por contradicción con lo dispuesto en el art. 9.3 C.E.”
[18] MUÑOZ MACHADO (“Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General”, Tomo I, Civitas-Thomson, 2004, p. 1052 y ss) resume la caracterización constitucional de la libertad de empresa en los principios que enumeramos a continuación, aunque no todos ellos tengan una aplicación al supuesto que nos ocupa: 1º) compatibilidad con la creación de empresas pública, que también han de desenvolverse en el marco de la economía de mercado; 2º) Regulación por ley y función subordinada del reglamento ejecutivo, respetuosa de su contenido esencial, que no puede desfigurarlo y hacerlo irreconocible o liquidar las notas con las que es socialmente reconocido: “Estos principios significan también que las Administraciones Públicas no pueden subordinar la creación, traslado, ampliación de empresas a condicionamientos desproporcionados, arbitrarios o que no cuenten con una habilitación legal expresa del modo formal indicado”; 3º) el mercado, esto es, la libre competencia y 4º) la creación y gestión de empresas puede ser un medio indispensable para poder ejercer otros derechos fundamentales, como la comunicación de las ideas. [19] Es este otro aspecto criticable del Decreto castellano-manchego que comparte con el aragonés, por lo cual hacemos nuestras en este momento las opiniones expresadas por GARCES SANAGUSTIN en su artículo tan citado, p. 273 y ss. [20] A estos efectos es obligado remitirse a la monografía de Eloy COLOM PIAZUELO, “La Expropiación Forzosa en el Sector Eléctrico”, Barcelona, CEDECS, 1998, donde se estudia especialmente la institución aplicada a la construcción de líneas de trasporte de electricidad. [21] Como señala Ignacio RUIZ (“Futuro de la energía eólica”, revista Tecno-ambiente, 2006, 16 (159), pags. 29 y ss) pronto se alcanzarán los límites debido a la falta de espacios terrestres explotables, al no ser ventosos o por exigencias ambientales, dificultades orográficas y por problemas de acceso a una red de transporte de electricidad escasamente tupida, que limita la potencia instalable o la encarece y provoca que los parques eólicos tengan que concentrarse alrededor de las líneas de red de alta capacidad. [22] GARCES SANAGUSTIN, op. cit., p. 274. [23] En ese sentido, podemos referir la STS de 14 julio 1999 (RJ 1999\6068), dictada sobre la base de lo previsto en la legislación general y en la urbanística sobre citación personal de los propietarios de los terrenos comprendidos en los Planes de Ordenación y Proyectos de Urbanización durante la tramitación de éstos (artículos 54 de la Ley del Suelo de 1976, 140.3 del Reglamento de Planeamiento):
“Tales preceptos, así como el principio genérico de audiencia de los interesados, en los procedimientos de elaboración y producción de las disposiciones y actos administrativos, previsto en el artículo 105 a) y c) de nuestra Constitución, tienen por único y esencial fundamento, evitar la indefensión de los directamente afectados por el contenido de tales disposiciones y actos, indefensión producida tanto en el trámite de información pública, al no quedar garantizado su derecho a alegar lo que estimaron conveniente sobre el proyecto elaborado, como en su caso, en el acto de aprobación definitiva del Estudio de Detalle, donde la falta de constancia personal de la tramitación del mismo y de su finalización, impide normalmente la presentación en el tiempo hábil de los recursos pertinentes para la impugnación de aquéllos, puesto que la finalidad básica de toda notificación personal, cuando ésta es exigida legalmente, va encaminada a lograr que el contenido del acto o proyecto de disposición, en su caso, llegue realmente a conocimiento de su natural destinatario, en toda su integridad y en una fecha indubitada, susceptible de efectuar sin dificultad el cómputo del plazo previsto para que el interesado pueda actuar válidamente en defensa de su derecho. La falta de notificación personal al propietario, exigida por los citados preceptos, no puede ser suplida en modo alguno, cuando consta el domicilio del afectado, por la publicación del proyecto o del trámite de información pública en los boletines oficiales provinciales o estatales y en los periódicos de mayor circulación.
Como tienen reiterado las jurisprudencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, a efectos del artículo 24 de la Constitución, ha de asegurarse la citación personal, legalmente exigida, de quienes hayan de comparecer en juicio o en procedimiento administrativo, a fin de que puedan defender sus derechos, si resultan conocidos e identificables en el correspondiente procedimiento, y la falta de ella produce la anulación del correlativo acto o disposición.
Todo lo expuesto, conduciría también a la desestimación de los motivos opuestos por la parte recurrente, al no poder ser considerado el acto de aprobación del Estudio de Detalle como definitivo y firme para el aquí recurrido, sin que corresponda aquí y ahora proceder al enjuiciamiento de otras cuestiones planteadas en autos, dada la naturaleza estrictamente formal del recurso de casación, limitado al examen de las cuestiones planteadas por la parte o partes recurrentes.”. Sin ánimo de ser exhaustivos, por tratarse de una doctrina consolidada, en la misma línea podemos citar la STS de 30 noviembre 1982 (RJ 1982\7728). [24] En el estudio publicado del Consejo Económico y Social de CLM, “El sector de la energía en Castilla-La Mancha”, elaborado por un equipo de la Universidad regional, Toledo 2009, se contiene un exhaustivo diagnóstico, con datos, mapas y propuestas de futuro.