Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_6-C-16-13
Timestamp: 2020-05-30 07:43:13
Document Index: 10766492

Matched Legal Cases: ['Art. 12', 'Art. 19', 'Art. 100', '§ 12', '§ 25', '§ 28', '§ 31', '§ 33', '§ 35', '§ 113', '§ 123', '§ 25', '§ 35', '§ 31', '§ 30', '§ 35', '§ 12', '§ 15', '§ 12', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 25', '§ 35', '§ 25', 'Art. 19', 'Art. 12', '§ 35', '§ 35', '§ 123', '§ 35', '§ 25', '§ 25', '§ 27', '§ 35', '§ 25', 'Art. 100', '§ 80', '§ 35', '§ 25', '§ 137', '§ 144', '§ 35', '§ 25', '§ 25', '§ 35', '§ 113', '§ 25', '§ 25', '§ 22', '§ 18', '§ 25', '§ 25', '§ 25', '§ 25', '§ 25', '§ 137', '§ 25', '§ 27', '§ 30', '§ 31', '§ 30', '§ 38', '§ 38', '§ 25', '§ 30', '§ 31', '§ 25', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 135', '§ 10', '§ 135', '§ 12', 'Art. 6', 'Art. 8', '§ 31', '§ 28', '§ 28', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', 'Art. 13', 'Art. 19', 'BGH']

BVerwG, 6 C 16.13: Unternehmen, Genehmigung, Wettbewerber, Wesentlicher Nachteil
Urteil des BVerwG vom 10.12.2014, 6 C 16.13
Aktenzeichen: 6 C 16.13
GG Art. 12 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 Satz 1, Art. 100 Abs. 1 TKG 2004 § 12, § 25, § 28, § 31, § 33, § 35 VwGO § 113 Abs. 5, § 123 Abs. 1
Beschluss des 6. Senats vom 10. Dezember 2014 - BVerwG 6 C 16.13
I. VG Köln vom 17. Juli 2013 Az: VG 21 K 5164/06
BVerwG 6 C 16.13 VG 21 K 5164/06 Verkündet am 10. Dezember 2014 … als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
1.800 MHz, Frequenzen aus dem Bereich von 900 MHz. Die Beigeladene betreibt ein bundesweites Verbindungsnetz und bietet den Festnetzendkunden der
(früheren) Deutschen Telekom AG Verbindungen in nationale und ausländische
Fest- und Mobilfunknetze im Wege der Betreiberauswahl an. Ihr Netz ist mit
demjenigen der Klägerin auf der Grundlage einer Anordnung vom 25. Juni 2004
2007 (Ziffer 3) - ein Verbindungsentgelt in Höhe von 8,78 Cent/Minute (Ziffer 1.2). Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt (Ziffer 4). Die von der Klägerin
hiergegen gerichtete Verpflichtungsklage ist Gegenstand des Revisionsverfahrens BVerwG 6 C 18.13.
4Bezüglich der - von dem Genehmigungsantrag nicht erfassten - Terminierungsentgelte im Rahmen der angeordneten Zusammenschaltung bot die Klägerin
der Beigeladenen den Abschuss eines Vertrages zu den bei der Beschlusskammer zur Genehmigung beantragten Konditionen an. Da ein entsprechender
Vertrag zunächst nicht zustande kam, ordnete die Beklagte auf Antrag der Klägerin mit Beschluss vom 16. November 2006 - BK 3b-06-012/Z 13.09.06 - für
die Leistung V.1, welche die Beigeladene aufgrund der mit Beschluss BK 4c-04-
025/Z 21.04.04 vom 25. Juni 2004 angeordneten Zusammenschaltung bei der
Klägerin nachfragt, mit Wirkung ab dem 23. November 2006 - befristet bis zum
30. November 2007 (Ziffer 4) - ein Entgelt in Höhe von 8,78 Cent/Minute an (Ziffer 1). Für den Zeitraum vom 30. August 2006 bis zum 22. November 2006
wurde für diese Leistung unter der aufschiebenden Bedingung, dass die im
Verhältnis zwischen den Parteien mit Beschluss BK 4c-05-071/E 22.09.05 vom
1. Dezember 2005 ergangene Anordnung hinsichtlich der Terminierungsentgelte spätestens ab dem 30. September 2006 ihre Wirksamkeit deshalb endgültig
verliert, weil die in ihrer Ziffer 2. enthaltene auflösende Bedingung eingetreten
oder die Anordnung zumindest auch wegen der fehlenden Ausrichtung an den
Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung aufgehoben worden ist, ein Entgelt in Höhe von 9,78 Cent/Minute angeordnet. Die Anordnung erging unter
dem Vorbehalt des Widerrufs für den Fall, dass die Parteien einen schriftlichen
Vertrag über die Entgelthöhe schließen (Ziffer 3). Im Übrigen wurde der Antrag
abgelehnt (Ziffer 5). Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass
die Anordnung der von der Klägerin beantragten Entgelte in der im Tenor der
Entscheidung ersichtlichen Höhe auf § 25 Abs. 1, 5 und 6 TKG i.V.m. § 35
Abs. 3, § 31 Abs. 1, § 30 Abs. 1 Satz 1 TKG beruhe. Hinsichtlich der Genehmigungsfähigkeit und der Höhe der beantragten Entgelte wurde auf das Parallelverfahren BK 3a/b-06-011/E 07.09.06 Bezug genommen. Nachdem am 7. März
2007 eine Zusammenschaltungsvereinbarung zwischen der Klägerin und der
Beigeladenen in Kraft getreten war, der zufolge für den Verbindungsaufbau und
das Halten einer Verbindung für den Gültigkeitszeitraum vom 23. November
2006 bis 30. November 2007 in den Varianten „Peak“ und „Off-peak“ jeweils ein
Preis von 0,0878 €/min gilt, widerrief die Beklagte die Zusammenschaltungsan-
ordnung vom 25. Juni 2004 und den Entgeltanordnungsbeschluss vom 16. November 2006.
5Die Klägerin hat am 4. Dezember 2006 Klage erhoben, mit der sie die Verpflichtung der Beklagten zur Anordnung höherer Entgelte in dem Zusammenschaltungsverhältnis mit der Beigeladenen begehrt. Die Beteiligten haben das Verfahren in der Hauptsache übereinstimmend insoweit für erledigt erklärt, als es
den Anordnungszeitraum ab dem 7. März 2007 betrifft.
6Durch Urteil vom 17. Juli 2013 hat das Verwaltungsgericht die Klage, soweit
nicht erledigt, abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:
Die Klage sei zulässig. Die Rückwirkungssperre des § 35 Abs. 5 Satz 1 bis 3
TKG finde schon deshalb keine Anwendung, weil der streitgegenständlichen
Entgeltanordnung im hier streitgegenständlichen Zeitraum keine vertraglich bereits vereinbarten Entgelte zugrunde lägen, sondern die Entgelte für die Leistung V.1, die die Beigeladene bei der Klägerin aufgrund der mit Beschluss vom
25. Juni 2004 angeordneten Zusammenschaltung nachgefragt habe, angeordnet worden seien. Das Rechtsschutzbedürfnis sei auch nicht im Hinblick auf
den Vertragsabschluss am 7. März 2007 für den hier infolge der übereinstimmenden Erledigungserklärung nur noch streitgegenständlichen Zeitraum vom
30. August 2006 bis einschließlich 6. März 2007 teilweise entfallen; denn es
seien keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die Vereinbarung auch für den Zeitraum vor dem 7. März 2007 Wirkung entfalten sollte.
7Die Klage sei nicht begründet. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten zur Anordnung eines höheren als des in Ziffer 1. und 2.
des streitgegenständlichen Beschlusses für die Leistung V.1., die die Beigeladene bei der Klägerin nachfrage, angeordneten Entgelts. Dieses betrage
8,78 Cent/Minute für den Zeitraum ab dem 23. November 2006 bis 6. März
2007 und - nach Eintritt der in Ziffer 2 enthaltenen auflösenden Bedingung -
9,78 Cent/Minute für den Zeitraum vom 30. August bis 22. November 2006.
Maßgeblich für die Höhe der angeordneten Entgelte sei der Beschluss der Beklagten vom 16. November 2006 - BK 3a/b-06-011/E 07.09.06 -, mit dem das
von der Klägerin beantragte Entgelt für die Anrufzustellung in ihr Mobilfunknetz
in entsprechender Höhe genehmigt worden sei. Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit dieses Beschlusses beständen weder in formeller noch in materiellrechtlicher Hinsicht. Es könne offen bleiben, ob er formell rechtswidrig sei, weil
die Beklagte vor der endgültigen Genehmigung der Entgelte kein Konsolidierungsverfahren im Sinne des § 12 Abs. 2 Nr. 1 und 2 TKG und kein nationales
Konsultationsverfahren gemäß § 15 TKG i.V.m. § 12 Abs. 1 TKG durchgeführt
habe. Die Klägerin könnte sich nicht erfolgreich auf die Verletzung dieser Verfahrensvorschriften berufen, da diese nicht ihre subjektiven Rechte schützen
sollten, sondern allein öffentlichen Interessen zu dienen bestimmt seien. Materiell seien ebenfalls keine Rechtsfehler zu erkennen. Insbesondere beruhe die
Höhe des genehmigten Entgelts auf der Durchführung einer rechtlich nicht zu
beanstandenden internationalen Vergleichsmarktbetrachtung. Die von der Klägerin mit dem Entgeltantrag vorgelegten Kostenunterlagen hätten zur Bestimmung der für die Genehmigung maßgeblichen Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht ausgereicht. Die Beklagte habe ihr Ermessen fehlerfrei
dahingehend ausgeübt, den Entgeltantrag der Beigeladenen nicht gemäß § 35
Abs. 3 Satz 3 TKG wegen Unvollständigkeit der Kostenunterlagen gänzlich abzulehnen, sondern auf der Grundlage einer Vergleichsmarktbetrachtung gemäß
§ 35 Abs. 1 Satz 2, Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG zu genehmigen. Die wahlweise
mögliche Heranziehung eines Kostenmodells nach § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2
TKG habe sie nachvollziehbar und ermessensfehlerfrei abgelehnt.
8Die im Rahmen der Vergleichsmarktbetrachtung herangezogenen europäischen
Satz 1 Nr. 1 TKG an. Auch regulierte Märkte könnten als „dem Wettbewerb geöffnete Märkte" als Vergleichsmärkte herangezogen werden. Die monopolistische Struktur der Mobilfunkterminierungsmärkte stehe der Vergleichsmarktbetrachtung nicht entgegen. Die herangezogenen Märkte seien vergleichbar.
heranziehe, stehe der Beklagten ein Auswahlermessen zu. Gemessen an die-
sen Vorgaben sei die Auswahlentscheidung rechtlich nicht zu beanstanden. Es
auf die Mobilfunknetzbetreiber verdichtet habe, die eine gemeinsame GSM-/
UMTS-Netzinfrastruktur aufwiesen; denn nur so sei gewährleistet, dass bei den
9Ferner sei es auch nicht als ermessensfehlerhaft zu beanstanden, dass die Beklagte die Unternehmen in den 10 Ländern, die nach den angewandten Auswahlkriterien verblieben seien, in zwei unabhängige Vergleichsgruppen „geclustert“ habe, nämlich in 900 MHz-Netzbetreiber und 1800 MHz-Netzbetreiber.
der Netzinfrastruktur zum Zeitpunkt der Entscheidung nicht mehr sehr gravierend gewesen seien. Für die Genehmigung nicht-reziproker Terminierungsentgelte seien sie nur ein Umstand unter mehreren. Dass die sog. E-Netzbetreiber,
bedingt durch ihren späteren Markteintritt, auch noch im Jahr 2006 gegenüber
den D-Netzbetreibern einen geringeren Marktanteil gehabt hätten und es deshalb zu vergleichsweise ungünstigen Skaleneffekten komme, sei nachvollziehbar. Um dies auszugleichen, sei es nicht ermessensfehlerhaft, im Sinne der
Erhaltung und Förderung des Wettbewerbs zu Gunsten der E-Netzbetreiber
eine Tarifspreizung vorzunehmen. Auch der vorgenommene europäische Tarifvergleich zeige, dass in den meisten zum Vergleich herangezogenen Ländern
eine Differenzierung zwischen den 900- und 1800-MHz-Netzbetreibern erfolgt
sei und die von den europäischen Regulierungsbehörden genehmigten Terminierungsentgelte für die 900-MHz-Netzbetreiber in den ausgewählten Ländern
niedriger lägen als die der 1800-MHz-Netzbetreiber.
10Nach Durchführung der dargestellten Auswahlschritte habe die Beklagte die
11Bei der Beantwortung der Frage, ob und ggf. in welcher Höhe Besonderheiten
der Vergleichsmärkte besondere Zu- bzw. Abschläge erforderlich machen, stehe der Beklagten ein Regulierungsermessen zur Verfügung. Hiervon ausgehend stelle sich die Entscheidung der Beschlusskammer, für etwaige Netzinfrastrukturunterschiede in den zum Vergleich herangezogenen Ländern einen Zu-
schlag in Höhe von nur 5% zu gewähren, für UMTS-Lizenzgebühren und positive Netzwerkexternalitäten einen solchen aber abzulehnen, nicht als rechtsfehlerhaft dar. Die Einbeziehung der Mobilfunkunternehmen aus Finnland und
12Aus den genannten Erwägungen sei auch die in Ziffer 2. des Anordnungsbeschlusses vom 16. November 2006 festgelegte Entgelthöhe nach der dort formulierten auflösenden Bedingung bezüglich Ziffer 1.1 des Beschlusses von
9,78 Cent/Minute für den Genehmigungszeitraum vom 30. August bis 22. November 2006 nicht zu beanstanden.
13Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die vom Verwaltungsgericht zugelassene
abgeleitete Pflicht zur Genehmigung symmetrischer Entgelte. Die Beklagte hätte das an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung orientierte Ver-
gleichsentgelt nicht getrennt in zwei Gruppen ermitteln, sondern objektive Kostenunterschiede allenfalls in Form von Zu- bzw. Abschlägen zu einem einheitlich ermittelten Vergleichsentgelt berücksichtigen dürfen. Die Differenzierung
14Das angefochtene Urteil verstoße auch deshalb gegen Bundesrecht, weil das
15Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts verfüge die Beklagte für die
16Schließlich habe das Verwaltungsgericht die Notwendigkeit eines höheren Zuschlags verkannt. Den Besonderheiten der Vergleichsmärkte sei unabhängig
und in mehreren einbezogenen Ländern sogar gar keine UMTS-Lizenzgebühren angefallen seien. Zusätzlich zu dem aufgrund der Besonderheiten der
Vergleichsmärkte zu gewährenden Korrekturzuschlag sei ein Sicherheitszuschlag aufgrund verbleibender Unsicherheiten anzusetzen. Insgesamt seien
Korrektur- und Sicherheitszuschläge in Höhe von mindestens 20 % erforderlich.
17Das angefochtene Urteil sei auch nicht aus anderen Gründen richtig. Das Verwaltungsgericht habe zutreffend ausgeführt, dass die Rückwirkungssperre des
§ 35 Abs. 5 Satz 3 TKG auf Fälle, in denen das streitgegenständliche Entgelt
nicht bereits vertraglich vereinbart sei, nicht anwendbar sei.
19Die Beklagte und die Beigeladene beantragen jeweils,
20Die Beklagte verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts. Die Beigeladene
hält den angefochtenen Beschluss der Bundesnetzagentur zwar für rechtswidrig. Die Klägerin sei durch das angefochtene Urteil jedoch nicht beschwert, da
ohnehin bereits überhöhte Entgelte genehmigt worden seien. Die beantragte
Erhöhung verstärke die Beeinträchtigung der Wettbewerbschancen der Teilnehmernetzbetreiber wie der Beigeladenen. Zwischen den Mobilfunk- und den
Festnetzterminierungsentgelten herrschten starke Asymmetrien, die dem Telekommunikationsgesetz und dem EU-Recht widersprächen. Die Frequenzkosten
dürften bei der Genehmigung der Terminierungsentgelte nicht berücksichtigt
werden. Wegen der nicht prüffähigen Kostenunterlagen hätte die Entgeltermittlung, wie von der Kommission gefordert, anhand eines Kostenmodells durchgeführt werden müssen, das die Beklagte frühzeitig hätte in Auftrag geben müssen. Das Vergleichsmarktverfahren sei wegen der inhärenten Ungenauigkeiten
grundsätzlich ungeeignet zur Bestimmung der Mobilfunkterminierungsentgelte
im Rahmen der ex-ante-Kontrolle. Zumindest müssten die Ergebnisse anhand
von Kostenmodellen oder internationaler Benchmarks plausibilisiert werden. Die
Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Verweisung aus § 25 Abs. 5 TKG
nicht die Regelung des § 35 Abs. 5 TKG umfasse mit der Folge, dass rückwirkende Entgelte auch ohne vorherigen, erfolgreichen Eilantrag möglich seien, sei
unzutreffend. Der für vertraglich freiwillig vereinbarte Entgelte geltende Schutz
eines Rückwirkungsverbots müsse erst Recht für angeordnete Entgelte wirken.
21Das Verfahren wird ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht wird gemäß
Satz 2 und 3 in Verbindung mit § 25 Abs. 5 Satz 3 des Telekommunikationsgesetzes - TKG - vom 22. Juni 2004 (BGBl. I S. 1190) mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1
GG und Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar ist.
22§ 35 Abs. 5 Satz 3 TKG lautet wie folgt: „Verpflichtet das Gericht die Regulierungsbehörde zur Erteilung einer Genehmigung für ein höheres Entgelt, so entfaltet diese Genehmigung die Rückwirkung nach Satz 1 nur, wenn eine Anordnung nach Satz 2 ergangen ist.“ Der in Bezug genommene § 35 Abs. 5 Satz 1
nach § 123 Abs. 1 VwGO kann nur bis zum Ablauf von zwei Monaten nach Klageerhebung gestellt und begründet werden (§ 35 Abs. 5 Satz 4 TKG). Für den
Fall, dass Entgelte Gegenstand einer Anordnung durch die Bundesnetzagentur
(vgl. § 25 Abs. 5 Satz 1 TKG) sind, bestimmt § 25 Abs. 5 Satz 3 TKG, dass hinsichtlich der festzulegenden Entgelte die §§ 27 bis 38 gelten.
231. Auf die Gültigkeit des § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 in Verbindung mit § 25 Abs. 5
Satz 3 TKG kommt es für die Entscheidung des Senats über die Revision der
Klägerin an (Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG, § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG).
24a) Ist § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 in Verbindung mit § 25 Abs. 5 Satz 3 TKG verfassungsgemäß, so ist die Revision zurückzuweisen. Das die Verpflichtungsklage gegen den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 16. November
2006 - BK 3b-06-012/Z 13.09.06 - abweisende erstinstanzliche Urteil beruht in
diesem Fall zwar auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO),
da der Bundesnetzagentur im Rahmen der Ermittlung der genehmigungsfähigen Entgelte auf der Grundlage einer internationalen Vergleichsmarktbetrachtung Rechtsfehler unterlaufen sind (aa). Das angefochtene Urteil stellt sich
dann aber aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO), weil § 35
Abs. 5 Satz 2 und 3 in Verbindung mit § 25 Abs. 5 Satz 3 TKG den prozessualen Anspruch auf Verpflichtung zum Erlass einer rückwirkenden Genehmigung
25aa) Soweit das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entgeltanordnungsbeschluss der Beklagten vom 16. November 2006 für rechtmäßig gehalten hat,
auf der Grundlage des § 25 Abs. 5 Satz 3 TKG in Verbindung mit § 35 Abs. 3
Satz 1 in der bis zum Inkrafttreten des Gesetzes vom 3. Mai 2012 (BGBl. I
S. 958) geltenden Fassung, die hier noch maßgeblich ist, einen Anspruch auf
Neubescheidung ihres Antrags auf Anordnung von Terminierungsentgelten für
die Zeit vom 30. August 2006 bis zum 6. März 2007 (§ 113 Abs. 5 Satz 2
26(1) Die in § 25 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 und 6 TKG genannten Voraussetzungen
der Entgeltanordnung haben sowohl im Zeitpunkt der Entscheidung der Bundesnetzagentur am 16. November 2006 als auch in dem gesamten noch streitgegenständlichen Zeitraum bis zum 6. März 2007 vorgelegen. Nach § 25 Abs. 1
Satz 1 TKG ordnet die Bundesnetzagentur nach Anhörung der Beteiligten innerhalb einer Frist von zehn Wochen ab Anrufung durch einen der an der zu
schließenden Zugangsvereinbarung Beteiligten den Zugang an, wenn eine Zugangsvereinbarung nach § 22 TKG oder eine Vereinbarung über Zugangsleistungen nach § 18 TKG ganz oder teilweise nicht zustande kommt und die nach
diesem Gesetz erforderlichen Voraussetzungen für eine Verpflichtung zur Zugangsgewährung vorliegen. Gegenstand einer Zugangsanordnung können, soweit nach Maßgabe des § 25 Abs. 1 Satz 1 TKG erforderlich, alle Bedingungen
einer Zugangsvereinbarung sowie die Entgelte sein (§ 25 Abs. 5 Satz 1 TKG),
wobei gegebenenfalls Teilentscheidungen getroffen werden sollen (§ 25 Abs. 6
Satz 1 TKG). Die Anrufung der Bundesnetzagentur ist nur unter den in § 25
Abs. 3 TKG genannten förmlichen Voraussetzungen zulässig; insbesondere
muss dargelegt werden, dass ernsthafte Verhandlungen stattgefunden haben
oder Verhandlungen vom Anrufungsgegner verweigert worden sind (§ 25 Abs. 3
Satz 2 Nr. 3 TKG).
27Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts, an die der Senat nach § 137
Abs. 2 VwGO gebunden ist, waren die Klägerin und die Beigeladene zunächst
auf der Grundlage eines Vertrages vom 21. Juni 2001 zusammengeschaltet.
Seit der Kündigung dieses Vertrages bildete die Zusammenschaltungsanordnung BK 4c-04-C25/Z 21.04.04 vom 25. Juni 2004 bis zum Vertragsschluss
vom 7. März 2007 die Grundlage der Zusammenschaltung. Nachdem die vorangegangene Entgeltanordnung durch Eintritt der in Ziffer 2 des Anordnungsbeschlusses vom 1. Dezember 2005 - BK 4c-05-071/E 22.09.2005 festgelegten
auflösenden Bedingung mit Erlass der Regulierungsverfügung vom 30. August
2006 - BK 4c-06-002/R - außer Kraft getreten war, konnten sich die Klägerin
und die Beigeladene über die Höhe der Entgelte für die hier streitgegenständliche Leistung V. 1 (Entgelte für die Anrufzustellung im Mobilfunknetz der Klägerin) nicht einigen. Die Klägerin hat daraufhin am 13. September 2006 die Anordnung der Entgelte beantragt.
28Der Maßstab für die Höhe des anzuordnenden Entgelts wird in § 25 Abs. 5 TKG
nicht unmittelbar vorgegeben. Vielmehr nimmt dessen Satz 3 Bezug auf die
§§ 27 bis 38 TKG. Dabei handelt es sich nach der Senatsrechtsprechung um
eine Rechtsgrundverweisung auf die Regelungen über die Entgeltgenehmigung
(§ 30 Abs. 1 Satz 1, §§ 31 bis 37 TKG) einerseits und über die nachträgliche
Entgeltregulierung (§ 30 Abs. 1 Satz 2, § 38 TKG) andererseits (vgl. BVerwG,
Urteil vom 23. Juni 2010 - 6 C 36.08 - Buchholz 442.066 § 38 TKG Nr. 2
Rn. 20). In dem hier zu entscheidenden Fall sind gemäß § 25 Abs. 5 Satz 3 die
Regelungen über die Entgeltgenehmigung (§ 30 Abs. 1 Satz 1, §§ 31 bis 37
TKG) heranzuziehen. Denn die ex-ante-Regulierung, der die Terminierungsentgelte der Klägerin nach Ziffer 3 der Regulierungsverfügung vom 30. August
2006 - BK 4c-06-002/R - unterworfen worden sind, erstreckt sich nicht nur auf
vertraglich vereinbarte, sondern auch auf nach § 25 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 TKG
angeordnete Entgelte. Maßgeblich sind auch für das Zusammenschaltungsverhältnis zwischen der Klägerin und der Beigeladenen die durch den Beschluss
der Bundesnetzagentur vom 16. November 2006 - BK 3 a/b-06-011/E
07.09.06 - genehmigten Entgelte. Für die Terminierung im Netz der Klägerin
wird darin für den Zeitraum vom 30. August 2006 bis 22. November 2006 ein
Verbindungsentgelt in Höhe von 11 Cent/Minute (Ziffer 1.1) oder - bei Eintritt
einer von zwei näher beschriebenen auflösenden Bedingungen - in Höhe von
9,78 Cent/Minute (Ziffer 2) genehmigt. Ab dem 23. November 2006 wird - befristet bis zum 30. November 2007 (Ziffer 3) - ein Verbindungsentgelt in Höhe
von 8,78 Cent/Minute (Ziffer 1.2) genehmigt. Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts ist die in Ziffer 2 des Beschlusstenors genannte Bedingung
zwischenzeitlich eingetreten; denn die im Verhältnis zwischen der Klägerin und
der Beigeladenen mit Beschluss BK 4c-05-071/E 22.09.05 vom 1. Dezember
2005 ergangene Anordnung hat ab dem 30. August 2006 ihre Wirksamkeit deshalb endgültig verloren, weil die in ihrer Ziffer 2 enthaltene auflösende Bedingung eingetreten ist. Zudem hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass sich
die Genehmigung auch auf das Entgelt für die die Leistung V.1. bezieht, die die
Beigeladene bei der Klägerin nachfragt und die Gegenstand der Entgeltanordnung ist.
29Ergibt sich danach aus dem Beschluss der Bundesnetzagentur vom 16. November 2006 - BK 3 a/b-06-011/E 07.09.06, dass für den Zeitraum vom 30. August bis 22. November 2006 ein Entgelt in Höhe von 9,78 Cent/Minute und für
den Zeitraum ab dem 23. November 2006 bis 6. März 2007 ein Entgelt in Höhe
von 8,78 Cent/Minute maßgeblich ist, sind die diesen Beträgen entsprechenden
Entgelte, die in dem streitgegenständlichen Beschluss vom 16. November 2006
- BK 3 b-06-012/Z 13.09.06 - angeordnet werden, nur dann rechtlich zu beanstanden, wenn die - noch nicht bestandskräftige - Entgeltgenehmigung ihrerseits rechtswidrig ist. Dies ist jedoch entgegen der Auffassung der Vorinstanz
aus den nachfolgenden Erwägungen der Fall.
30(2) Zu Recht hat das Verwaltungsgericht allerdings angenommen, dass der
heranzuziehende Entgeltgenehmigungsbeschluss nicht schon wegen formeller
Rechtswidrigkeit aufzuheben ist, weil die Bundesnetzagentur vor der Erteilung
der Entgeltgenehmigung kein Konsultations- und Konsolidierungsverfahren gemäß §§ 12, 13 TKG durchgeführt hat. Ein solcher Verfahrensfehler könnte für
sich genommen nicht zum Erfolg der Klage führen. Denn weder die Vorschriften
über das nationale Konsultationsverfahren gemäß § 12 Abs. 1 TKG noch diejenigen über das unionsweite Konsolidierungsverfahren gemäß § 12 Abs. 2 TKG
weisen den erforderlichen individualschützenden Charakter auf. Nach ständiger
Rechtsprechung des Senats geht es bei der Konsultation nicht oder jedenfalls
nicht in erster Linie um die Rechtswahrung konkret betroffener Verfahrensbeteiligter, sondern um die Herstellung umfassender Transparenz gegenüber der
interessierten Fachöffentlichkeit. Insbesondere erfolgt die Gewährung rechtlichen Gehörs gegenüber dem Regulierungsadressaten bereits ausreichend
dadurch, das ihm nach § 135 Abs. 1, 3 TKG Gelegenheit zur schriftlichen und
zur mündlichen Äußerung zu geben ist. (vgl. BVerwG, Urteile vom 2. April 2008
- 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 42, und vom 29. Oktober 2008 - 6 C
38.07 - Buchholz 442.066 § 10 TKG Nr. 2 Rn. 40; Beschluss vom 28. Januar
2010 - 6 B 50.09 - Buchholz 442.066 § 135 TKG Nr. 1 Rn. 14). Für das in § 12
Abs. 2 TKG geregelte unionsweite Konsolidierungsverfahren gilt im Ergebnis
nichts anderes. Auch dieses Verfahren soll eine über den engen Kreis der Beteiligten eines Regulierungsverfahrens hinausreichende Informationssammlung
und Verfahrenstransparenz ermöglichen. Die Beteiligung von Kommission und
übrigen nationalen Regulierungsbehörden dient vornehmlich der Wahrung der
Rechtseinheit und dem Interesse des europäischen Binnenmarktziels (BVerwG,
Beschluss vom 25. Juni 2014 - 6 C 10.13 - NVwZ 2014, 1586 Rn. 50). Dafür,
dass sie daneben unmittelbar auch den rechtlichen Interessen des regulierten
Unternehmens oder seiner Wettbewerber zu dienen bestimmt ist und diesen
unabhängig vom materiellen Recht eine eigene, selbständig durchsetzbare verfahrensrechtliche Rechtsposition gewähren soll, lassen sich weder dem Telekommunikationsgesetz noch den relevanten Bestimmungen des Unionsrechts - insbesondere Art. 6 bis 8 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (Rahmenrichtlinie)
sowie Art. 8 und 13 der Richtlinie 2002/19/EG des Europäischen Parlaments
und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen Kommu-
nikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung (Zugangsrichtlinie) - Anhaltspunkte entnehmen.
31(3) Dem Erfolg der Klage steht ferner nicht entgegen, dass die auf § 31 Abs. 1,
Die von der Beigeladenen in diesem Zusammenhang erwähnten Unterschiede
zwischen Festnetz- und Mobilfunknetzbetreibern in Bezug auf die Höhe der jeweiligen Terminierungsentgelte stellen weder eine unzulässige Diskriminierung
im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TKG noch einen Behinderungsmissbrauch im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TKG durch das regulierte Unternehmen dar. Der Einwand, die von der Bundesnetzagentur genehmigten Entgelte für die Anrufzustellung in die jeweiligen Netze der Festnetzbetreiber blieben unter Verstoß gegen ein Gleichbehandlungsgebot hinter den für die Anrufzustellung in die Mobilfunknetze genehmigten Entgelte zurück, ist im vorliegenden Verfahren nicht relevant. Ihm wäre gegebenenfalls im Rahmen einer den
Festnetzbereich betreffenden Genehmigungsentscheidung nachzugehen.
32(4) Die Genehmigung höherer Entgelte muss auch nicht nach § 35 Abs. 3
33(5) Der Entgeltgenehmigungsbeschluss ist ferner nicht bereits deshalb materiell
rechtswidrig, weil die Bundesnetzagentur der Genehmigungsentscheidung kein
Kostenmodell im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TKG, sondern eine isolierte
Vergleichsmarktbetrachtung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG zugrunde gelegt hat. Insbesondere war das der Behörde durch § 35 Abs. 1 Satz 2
TKG eingeräumte Auswahlermessen zwischen den zur Verfügung stehenden
Erkenntnisgrundlagen nicht in der Weise auf Null reduziert, dass nur die Heranziehung eines Kostenmodells in Betracht gekommen wäre. Der Gesetzgeber
hat Vergleichsmarktbetrachtung und Kostenmodell als Methoden der
Entgeltüberprüfung prinzipiell als im Verhältnis zueinander gleichrangig angesehen (vgl. Groebel, in: Säcker (Hrsg.), TKG-Kommentar, 3. Aufl. 2013, § 35
Rn. 12; Berger-Kögler/Cornils, in: Geppert/Schütz, Beck’scher TKG-
Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 35 Rn. 23; Koenig/Senger, MMR 2007, 290
<291>). Auch das Unionsrecht sieht die Vergleichsmarktbetrachtung als Ermittlungsmethode ausdrücklich vor. Nach Art. 13 Abs. 2 Satz 2 der Zugangsrichtlinie können die nationalen Regulierungsbehörden auch Preise berücksichtigen,
die auf vergleichbaren, dem Wettbewerb geöffneten Märkten gelten. Im konkreten Einzelfall hat sich die Beklagte darauf gestützt, dass ein Rückgriff auf Ergebnisse eines Kostenmodells im Rahmen des laufenden Verfahrens objektiv
unmöglich gewesen wäre; denn ein solches Kostenmodell habe zum Zeitpunkt
der Verfahrensvorbereitung und -eröffnung noch nicht vorgelegen. Eine umgehende Beauftragung zur Entwicklung und erstmaligen Erstellung eines Kostenmodells durch einen externen Gutachter hätte zu keinen Ergebnissen innerhalb
der zehnwöchigen Verfahrensfrist geführt. Dies hätte jedoch zur Folge gehabt,
dass der Genehmigungsantrag hätte abgelehnt werden müssen. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, hätte der hieraus resultierende genehmigungslose Zustand jedoch weder den Interessen der Beteiligten noch
denen des Wettbewerbs insgesamt gedient.
34(6) Die Vorinstanz hat ohne Rechtsfehler festgestellt, dass die im Rahmen der
stehenden Terminierungsleistungen der Mobilfunknetzbetreiber auf den jeweili-
gen räumlichen Vergleichsmärkten sachlich identisch sind, wird von keinem
35(7) Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass das Telekommunikationsgesetz der Bundesnetzagentur sowohl bei der Frage, welche grundsätzlich vergleichbaren Märkte sie für die Preisbildung heranzieht, als auch in Bezug darauf, ob und ggf. in welcher Höhe Besonderheiten der Vergleichsmärkte Zubzw. Abschläge erforderlich machen, einen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Entscheidungsspielraum einräumt, ist ebenfalls mit Bundesrecht vereinbar. Allerdings handelt es sich hierbei entgegen der Auffassung der
Vorinstanz verwaltungsrechtsdogmatisch jeweils nicht um ein (Regulierungs-)
36Aus der Garantie effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) folgt
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts voraus, dass sich dies
- erstens - ausdrücklich aus dem Gesetz ergibt oder durch Auslegung hinreichend deutlich zu ermitteln ist, dass - zweitens - ein hinreichend gewichtiger,
am Grundsatz eines wirksamen Rechtsschutzes ausgerichteter Sachgrund vor-
liegt und dass - drittens - den Fachgerichten genügend Möglichkeiten und in
37Die Annahme eines Entscheidungsspielraums der Bundesnetzagentur in dem
zufolge kann die Bundesnetzagentur neben den ihr vorliegenden Kosteninformationen Preise solcher Unternehmen als Vergleich heranziehen, die entsprechende Leistungen auf vergleichbaren, dem Wettbewerb geöffneten Märkten
berücksichtigen sind und in die insbesondere auch Zweckmäßigkeits- und Bil-
ligkeitserwägungen einfließen können (vgl. zu diesem typischen Zweck von Ermessensermächtigungen: BVerwG, Beschluss vom 5. Mai 2014 - 6 B 46.13 -
38Für die im Gesetzeswortlaut angelegte Reduzierung der gerichtlichen Kontrolle
1980 - KVR 3/7 - BGHZ 76, 142 - Valium II; vom 21. Oktober 1986 - KVR
würde, dadurch zu ermitteln, dass die auf einem im Wesentlichen vergleichbaren Markt im Wettbewerb gebildeten Preise als Beurteilungsgrundlage heran-
gezogen werden. Die den Preis beeinflussenden Faktoren, insbesondere Unterschiede in der Marktstruktur, müssen dabei mit berücksichtigt und durch entsprechende Zu- oder Abschläge ausgeglichen werden. Die Unterschiede dürfen
39Dies zugrunde gelegt handelt es sich bei der Vergleichsmarktbetrachtung um
hinsichtlich derjenigen Märkte erfordert, welche zur Ermittlung des Vergleichspreises heranzuziehen sind, drittens ggf.