Source: http://kraken.slv.cz/3As182/2014
Timestamp: 2017-09-24 10:21:51+00:00
Document Index: 39348342

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', '§ 65', '§ 29', '§ 40', 'Soud ', '§ 76', '§ 103', '§ 17', '§ 26', '§ 37', '§ 40', '§ 18', '§ 37', '§ 68', 'soud ', '§ 65', 'soud ', '§ 65', '§ 40', '§ 40', '§ 41', '§ 41', '§ 61', '§ 152', '§ 17', '§ 29', '§ 40', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 67', '§ 65', '§ 2', '§ 244', '§ 247', '§ 2', 'soud ', '§ 18', '§ 21', '§ 20', '§ 21', '§ 18', '§ 20', '§ 28', '§ 21', '§ 21', 'soud ', '§ 21', '§ 20', '§ 2', 'Soud ', '§ 11', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 14/01 ', '§ 110', 'soud ', '§ 5', '§ 5', '§ 9', '§ 45', 'soud ', 'soud ', '§ 60', '§ 120']

3As182/2014
3 As 182/2014-34
ROZ SU D E K JMÉNEM REPUBLIKY Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy senátu JUDr. Jaroslava Vla¹ína a soudcù Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Jana Vyklického v právní vìci ¾alobce: Ministerstvo ¹kolství, mláde¾e a tìlovýchovy, se sídlem Karmelitská 7, Praha 1, proti ¾alovanému: Úøad pro ochranu osobních údajù, se sídlem Pplk. Sochora 27, Praha 7, o pøezkoumání rozhodnutí pøedsedy Úøadu pro ochranu osobních údajù ze dne 19. 3. 2010, è. j. INSP-1-0690/09-24, o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 26. 8. 2014, è. j. 5 A 134/2010-55,
I. Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 26. 8. 2014, è. j. 5 A 134/2010-55 s e z r u ¹ u j e a ¾aloba s e o d m í t á .
Od ùv odn ì n í:
Vèas podanou kasaèní stí¾ností napadl ¾alovaný v záhlaví uvedený rozsudek Mìstského soudu v Praze, jím¾ bylo zru¹eno rozhodnutí pøedsedy Úøadu ze dne 19. 3. 2010 v èásti navazující na èást Nápravná opatøení kontrolního protokolu ze dne 3. 12. 2009, è. j. INSP-0690/09-21/BYT, a kontrolní protokol inspektorky Úøadu ze dne 3. 12. 2009, è. j. INSP-0690/09-21/BYT, v èásti Nápravná opatøení a ve zbytku byla ¾aloba odmítnuta.
Mìstský soud v Praze se nejprve zabýval otázkou charakteru kontrolního protokolu a rozhodnutí o námitkách, tedy tím, zda se v daném pøípadì vùbec jedná o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. Pøi posouzení této otázky vy¹el pøedev¹ím z rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 14. 11. 2007, è. j. 1 As 13/2006-90, podle nìho¾ Ulo¾í-li inspektor Úøadu pro ochranu osobních údajù v rámci kontroly nad dodr¾ováním povinností stanovených zákonem pøi zpracování osobních údajù (§ 29 odst. 1 písm. a) zákona è. 101/2000 Sb.) opatøení k nápravì (§ 40 tého¾ zákona), jde o správní rozhodnutí podøízené soudnímu pøezkumu. Na tomto závìru nemù¾e nic zmìnit ani skuteènost, ¾e zákon zde explicitnì o vydávání správního rozhodnutí nehovoøí; podstatná je v¾dy materiální povaha správního aktu, nikoliv jeho oznaèení. Kontrolní protokol i rozhodnutí o námitkách proto jako správní rozhodnutí pøezkoumal.
Dále se zabýval otázkou, zda pøed podáním ¾aloby byly vyèerpány opravné prostøedky ve správním øízení. Námitky podané ¾alobcem toti¾ explicitnì nesmìøovaly proti ulo¾eným nápravným opatøením. Soud byl ov¹em toho názoru, ¾e s ohledem na kontext podávaných námitek lze dovodit, ¾e tato opatøení napadl ¾alobce implicitnì.
Dospìl poté k závìru, ¾e èást kontrolního protokolu oznaèená jako Nápravná opatøení nedostojí po¾adavkùm na srozumitelnost a urèitost ulo¾ené povinnosti a naplòuje tak definici nepøezkoumatelnosti podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ø. s. V dal¹ím proto bude tøeba naformulovat stanovenou povinnost tak, aby byl jednoznaènì urèen subjekt, kterému je opatøení k nápravì ulo¾eno, kým a na základì jakého zákonného ustanovení, v èem pøesnì spoèívá ulo¾ené opatøení a jakým zpùsobem adresát tomuto po¾adavku dostojí. Opatøení by mìlo obsahovat i struèné odùvodnìní, ze kterého jasnì vyplyne, jaké úvahy vedly správní orgán k jeho ulo¾ení. V daném pøípadì je podstatné té¾ pøezkoumatelným zpùsobem odùvodnit, jaká nejdel¹í lhùta pro zpracování osobních údajù v neanonymizované podobì je nezbytná pro plnìní zákonem stanovených povinností ¾alobce a zda doba nezbytnì nutná nemù¾e v ¾ádném pøípadì pøesáhnout dobu jednoho roku, kdy¾ tuto lhùtu jako nejdel¹í mo¾nou stanovilo pøedmìtné nápravné opatøení. K tomu je dle názoru soudu tøeba podrobnìj¹í a konkrétnìj¹í posouzení povinností ulo¾ených ¾alobci zákonem.
Kasaèní stí¾nost podal ¾alovaný (dále té¾ stì¾ovatel nebo pøedseda Úøadu) z dùvodù uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s. Nesouhlasil pøedev¹ím s tím, ¾e by bylo mo¾no z obsahu obecných námitek podaných proti kontrolnímu protokolu implicitnì dovodit i námitky proti èásti Nápravná opatøení .
Tento názor soudu pova¾uje za nesprávný a nezákonný. Stì¾ovatel má za to, ¾e je tøeba rozli¹ovat mezi opravným prostøedkem proti kontrolnímu zji¹tìní a opravným prostøedkem proti opatøení k nápravì. Tento závìr vyplývá i z § 17 zákona è. 552/1991 Sb., o státní kontrole, podle kterého musí být námitky zdùvodnìné, ve spojení s § 26 zákona tohoto zákona a § 37 odst. 2 správního øádu. Námitky jsou dle stì¾ovatele podáním, které musí být, stejnì jako ka¾dé jiné podání, urèité, tj. musí z nìj být zøejmé, èeho se týká a proti èemu smìøuje. Stì¾ovatel je toho názoru, ¾e námitky ¾alobce proti kontrolnímu protokolu toto splòovaly v tom smyslu, ¾e z jejich oznaèení i obsahu je jednoznaènì zøejmé, ¾e nesmìøují proti ulo¾enému opatøení k nápravì.
Podpùrnì v této souvislosti stì¾ovatel odkázal na § 40 odst. 2 zákona è. 101/2000 Sb., o ochranì osobních údajù, ve znìní do 30. 4. 2014, ze kterého vyplývá zvlá¹tní, resp. samostatný re¾im projednání námitky proti ulo¾enému nápravnému opatøení-likvidaci. ®alobci pøitom byla ulo¾ena povinnost anonymizace osobních údajù, co¾ je jinými slovy vyjádøená povinnost likvidace osobních údajù, nebo» výsledkem anonymizace je, ¾e osobní údaje pøestanou být osobními údaji, ale stanou se anonymními. V tomto pøípadì se tedy námitky podávají k pøedsedovi Úøadu a osobní údaje jsou do doby jejich vyøízení blokovány, a neuplatní se ani postup podle § 18 odst. 2 a 4 zákona o státní kontrole (tj. mo¾nost, ¾e by kontrolující vyhovìl námitkám sám, resp. mo¾nost vyøídit námitky v navazujícím správním øízení).
Z uvedeného je zøejmé, ¾e k tomu, aby mohlo být o námitce proti likvidaci rozhodnuto, musí být tato námitka explicitnì, v souladu s § 37 odst. 2 správního øádu, jako námitka proti nápravnému opatøení oznaèena. Nelze oèekávat, ¾e pøedseda Úøadu bude z námitek proti kontrolním zji¹tìním a závìrùm kontrolního protokolu dedukovat, zda se náhodou nejedná také o námitku proti ulo¾enému nápravnému opatøení. Takový postup je v rozporu s principem právní jistoty.
Stì¾ovatel dále uvedl, ¾e výrok napadeného rozsudku je také v rozporu s rozhodnutím pøedsedy Úøadu, nebo» soudem zru¹ené rozhodnutí pøedsedy Úøadu ¾ádnou èást, která by navazovala na èást Nápravná opatøení , neobsahuje. Výrok rozhodnutí pøedsedy Úøadu obsahuje èásti, ve kterých se vypoøádává s námitkami proti kontrolním zji¹tìním a kontrolnímu závìru, nikoliv proti opatøení k nápravì. Stejné platí i pro odùvodnìní rozhodnutí pøedsedy, které se nápravnými opatøeními také nezabývá. Pokud by tedy snad platil závìr soudu o implicitní námitce proti nápravnému opatøení, byla by ¾aloba pøedèasná, nebo» pøedseda Úøadu jako odvolací orgán o této námitce dosud nerozhodl (nebo» o ní nevìdìl a dle názoru stì¾ovatele z podání úèastníka øízení ani vìdìt nemohl).
Stì¾ovatel je tedy toho názoru, ¾e ¾alobce nevyu¾il v¹ech øádných opravných prostøedkù ve správním øízení proti ulo¾enému nápravnému opatøení, a proto je jeho ¾aloba v souladu s § 68 písm. a) s. ø. s. nepøípustná.
Stì¾ovatel dále nesouhlasil se závìrem Mìstského soudu v Praze, ¾e nápravné opatøení není dostateènì urèité. Z kontrolního protokolu jednoznaènì vyplývá, ¾e kontrolovaným byl ¾alobce a ¾e nápravné opatøení bylo ulo¾eno kontrolovanému. Stì¾ovatel se také domnívá, ¾e ulo¾ená povinnost, tj. povinnost anonymizovat osobní údaje, je jednoznaèná a nevzbuzuje pochybnosti o tom, co má ¾alobce uèinit. Stì¾ovatel v této souvislosti odkázal také na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu è. j. 3 As 124/2013-34 ze dne 30. 7. 2014. Má tak za to, ¾e nápravné opatøení dostojí po¾adavkùm vyplývajícím z rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu è. j. 2 As 74/2009-122.
Závìrem stì¾ovatel navrhl, aby byl napadený rozsudek zru¹en a ¾aloba odmítnuta.
Nejvy¹¹í správní soud se musel pøedtím, ne¾ mohl pøistoupit k pøezkoumání napadeného rozsudku z hlediska uplatnìných stí¾ních bodù, opìtovnì zabývat otázkou podmínek øízení o ¾alobì, konkrétnì tím, zda nápravné opatøení obsa¾ené v protokolu o kontrole je správním rozhodnutím s atributy podle ustanovení § 65 odst. 1 s. ø. s., zda je ¾alobce osobou oprávnìnou k podání ¾aloby a zda úkonem stì¾ovatele bylo nìjak zasa¾eno do jeho veøejných subjektivních práv.
Krajský soud pøi posouzení první otázky vycházel, jak bylo ji¾ uvedeno vý¹e, ze star¹í judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu, která pøi definici správního rozhodnutí akcentovala jeho materiální stránku. Dospìl proto k závìru, ¾e protokol o kontrole má charakter správního rozhodnutí v té èásti, v ní¾ ukládá kontrolovanému subjektu opatøení k nápravì, ani¾ by se zabýval pøedepsanou formou. Krajskému soudu by v tomto smìru nebylo mo¾no nic vytknout, bylo ov¹em tøeba vzít pøi posuzování této otázky v úvahu i rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu novìj¹í, a to dokonce rozhodnutí uèinìné na úrovni roz¹íøeného senátu. Ten ve svém usnesení ze dne 16. 10. 2010 è. j. 7 Aps 3/2008-98 stanovil, ¾e za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. je nutno pova¾ovat jen takové akty správního orgánu, které mají nejen materiální znaky správního rozhodnutí, ale u nich¾ zákon pøedpokládá i naplnìní znakù formálních, tj. ¾e vydání uvedeného aktu zpravidla pøedchází správní øízení a ¾e samotný akt má nále¾itosti správního rozhodnutí zákonem pøedepsány. Roz¹íøený senát nepopøel, ¾e i jinými akty lze zasáhnout do práv èi povinností fyzických nebo právnických osob (v uvedené vìci øe¹il neprovedení záznamu do katastru nemovitostí), soudní ochranu v¹ak v tìchto pøípadech nelze poskytnout v rámci ¾aloby proti správnímu rozhodnutí, ale v øízení na ochranu pøed nezákonným zásahem (viz bod 23 usnesení).
V projednávané vìci postupoval stì¾ovatel vùèi ¾alobci podle zákona o státní kontrole, o kontrolních zji¹tìních vyhotovil protokol, jeho¾ souèástí byla podle § 40 zákona o ochranì osobních údajù i opatøení k nápravì. Proces kontroly podle zákona o státní kontrole (a nyní podle zákona è. 255/2012 Sb., o kontrole) sám o sobì nemá charakter správního øízení, které by smìøovalo k vydání správního rozhodnutí (èím¾ není vylouèeno, ¾e se kontrolní protokol posléze stane podkladem pro zahájení správního øízení o ulo¾ení sankce za poru¹ení povinnosti, jak tomu nakonec bylo i v projednávané vìci) a ¾ádný z uvedených zákonù o kontrole také sám nemá ¾ádné ustanovení o opatøeních k nápravì, ale hovoøí v¾dy jen o uvedení nedostatkù a oznaèení právních pøedpisù, které byly poru¹eny. Do práv a povinností kontrolovaných subjektù tak samotný protokol o kontrole nijak nezasahuje.
Institut opatøení k nápravì, jím¾ se pøímo ukládá povinnost kontrolovanému subjektu a stanoví lhùta k jejímu splnìní, je tak zakotven pouze ve zvlá¹tních pøedpisech, zde konkrétnì v ji¾ zmiòovaném § 40 zákona o ochranì osobních údajù. Ustanovení § 41 tohoto zákona pak do 30. 4. 2014 ve vìcech øízení podle tohoto zákona odkazovalo na správní øád. Vzhledem k datu nabytí úèinnosti zákona i k poznámce pod èarou è. 32, která odkazovala je¹tì na starý správní øád, jen¾ na rozdíl od souèasného upravoval pouze správní øízení, lze dovodit, ¾e pokud bylo pøi kontrole v oblasti ochrany osobních údajù zji¹tìno poru¹ení právních pøedpisù, je¾ bylo tøeba øe¹it pøijetím opatøení k nápravì, mìlo být souèástí kontrolního protokolu podle zákona o státní kontrole i správní rozhodnutí podle § 41 zákona o ochranì osobních údajù, jím¾ by byla kontrolovanému subjektu ulo¾ena kontrolujícím orgánem i pøíslu¹ná nápravná opatøení. Vzhledem ke vztahu kontrolního protokolu a rozhodnutí o ulo¾ení opatøení k nápravì je sporné, zda byl proti takovému rozhodnutí pøípustný rozklad podle § 61 zák. è. 71/1967 Sb., o správním øízení (nyní § 152 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád) nebo zda se i v tomto pøípadì mìl uplatnit institut námitek podle § 17 a 18 zákona o státní kontrole. Ustanovení § 29 odst. 2 a § 40 odst. 2 zákona o ochranì osobních údajù ve znìní platném v dobì vydání napadeného správního rozhodnutí svìdèí spí¹e druhé uvedené variantì.
Z vý¹e uvedené úvahy pak Nejvy¹¹í správní soud vycházel pøi posouzení vìci. Je zøejmé, ¾e ¾alovaný v projednávané vìci pøedepsaným zpùsobem nepostupoval a o nápravných opatøeních správní rozhodnutí podle správního øádu nevydal, uèinil je ale formální souèástí kontrolního protokolu. Uvedený postup ov¹em nemù¾e být kontrolovanému subjektu na újmu. Jestli¾e ulo¾ení povinnosti provést ve stanovené lhùtì opatøení k nápravì splòuje po materiální stránce nále¾itosti správního rozhodnutí a právní pøedpis formu správního rozhodnutí také pøedepisuje, pak je nutno za správní rozhodnutí pova¾ovat i takový akt správního orgánu, který tuto formu v dùsledku jeho pochybení nemá. Tento zpùsob ochrany úèastníkù je na základì judikatury bývalého Nejvy¹¹ího soudu ÈSSR aplikován ji¾ dlouhodobì a stabilnì (viz Rc 68/1971, str. 233). V napadeném rozhodnutí pøedsedy Úøadu, které bylo vydáno v øízení o opravném prostøedku podaném ¾alobcem, pak do¹lo ke sjednocení formy i obsahu. Nejvy¹¹í správní soud je tedy nakonec v otázce existence správních rozhodnutí tého¾ názoru jako Mìstský soud v Praze, dospìl v¹ak k nìmu na základì ponìkud odli¹ných úvah a jiné právní argumentace ne¾ tento soud.
Dal¹í otázkou, kterou si musel Nejvy¹¹í správní soud zodpovìdìt, bylo oprávnìní ¾alobce domáhat se proti rozhodnutí pøedsedy stì¾ovatele ochrany u správního soudu. Není pochyb o tom, ¾e ¾alovaný vydal správní rozhodnutí, nebo» § 67 odst. 1 správního øádu uvádí, ¾e rozhodnutím správní orgán v urèité vìci zakládá, mìní nebo ru¹í práva nebo povinnosti jmenovitì urèené osoby nebo v urèité vìci prohla¹uje, ¾e taková osoba práva nebo povinnosti má nebo nemá, neøíká v¹ak, ¾e tato práva èi povinnosti musí být z kategorie práv veøejných, ani nijak neomezuje okruh adresátù. Témìø shodnì pak správní rozhodnutí definuje i ustanovení § 65 odst. 1 s. ø. s. Tyto po¾adavky napadené rozhodnutí pøedsedy ¾alovaného splòuje, stejnì tak, jako èást kontrolního protokolu obsahující opatøení k nápravì.
Ustanovení § 2 s. ø. s. v¹ak naproti tomu uvádí, ¾e ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veøejným subjektivním právùm fyzických i právnických osob zpùsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvlá¹tním zákonem a rozhodují v dal¹ích vìcech, v nich¾ tak stanoví tento zákon. Soudní øád správní v tomto navázal na ustanovení § 244 odst. 1 o. s. ø. ve znìní zákona è. 519/1991 Sb., podle nìho¾ ve správním soudnictví pøezkoumávají soudy na základì ¾alob nebo opravných prostøedkù zákonnost rozhodnutí orgánù veøejné správy, jimi¾ se zakládají, mìní, ru¹í èi závaznì urèují práva nebo povinnosti fyzických èi právnických osob, jako¾ i rozhodnutí orgánù veøejné správy o osobním stavu. Tato základní teze pak byla dále rozvinuta v ustanovení § 247 o. s. ø. Soudní ochranu tedy procesní pøedpisy ji¾ od 1. 1. 1992 omezují a ¾alobní legitimaci poskytují pouze fyzickým a právnickým osobám. Obecnì lze øíci, ¾e od obnovení správního soudnictví zákonem è. 519/1991 Sb. je ve správním soudnictví poskytována ochrana zásadnì subjektùm stojícím vnì státní moci a její veøejné správy, státu pøed ním samým poskytují soudy ochranu jen ve výjimeèných pøípadech, pøedev¹ím tam, kde byl stát zkrácen na právech z takového právního vztahu, v nìm¾ vystupuje jako právnická osoba. To v otázce pøístupu k soudu pøedstavuje urèitý rozdíl oproti procesním pøedpisùm platným do 31. 12. 1952, nebo» zde ¾alobní legitimace nebyla formálnì omezena a podle § 2 odst. 1 zákona è. 36/1875 Sb., o zøízení správního soudu, Nejvy¹¹í správní soud rozhoduje (rozhodoval) ve v¹ech pøípadech, ve kterých nìkdo tvrdí (il), ¾e nezákonným rozhodnutím neb opatøením správního úøadu byl po¹kozen ve svých právech.
V daném pøípadì je ov¹em sporné, zda lze ¾alobce pova¾ovat za právnickou osobu ve smyslu vý¹e uvedených ustanovení zákona. Pojem právnické osoby byl a je v pozitivním právu definován pouze v obèanském zákoníku. Podle § 18 odst. 2 zákona è. 40/1964 Sb. (starý obèanský zákoník) právnickými osobami jsou a)sdru¾ení fyzických nebo právnických osob, b) úèelová sdru¾ení majetku, c) jednotky územní samosprávy, d) jiné subjekty, o kterých to stanoví zákon.
Podle § 21 tohoto zákona pokud je úèastníkem obèanskoprávních vztahù stát, je právnickou osobou.
Podle § 20 odst. 1 zákona è. 89/2012 Sb. (nový obèanský zákoník) právnická osoba je organizovaný útvar, o kterém zákon stanoví, ¾e má právní osobnost, nebo jeho¾ právní osobnost zákon uzná. Právnická osoba mù¾e bez zøetele na pøedmìt své èinnosti mít práva a povinnosti, které se sluèují s její právní povahou.
Podle odst. 2 právnické osoby veøejného práva podléhají zákonùm, podle nich¾ byly zøízeny; ustanovení tohoto zákona se pou¾ijí jen tehdy, sluèuje-li se to s právní povahou tìchto osob.
Podle § 21 tohoto zákona stát se v oblasti soukromého práva pova¾uje za právnickou osobu.
V projednávané vìci je zøejmé, ¾e ¾alobce ¾ádnou ze zákonných definic právnické osoby nesplòuje. Ministerstvo ¹kolství, mláde¾e a tìlovýchovy je ústøedním správním úøadem podle zákona è. 2/1969 Sb., nikoliv právnickou osobou podle § 18 starého obèanského zákoníku èi § 20 nového obèanského zákoníku, a správním rozhodnutím mu byly ulo¾eny povinnosti v oblasti jeho pravomoci a pùsobnosti vymezené zákonem, (konkrétnì ustanovením § 28 odst. 5 zákona è. 561/2004 Sb., ¹kolský zákon, o sdru¾ování údajù z dokumentace ¹kol, ¹kolských zaøízení a ¹kolských matrik pro statistické a jiné úèely), tedy pøi výkonu veøejné správy, nikoliv v oblasti práv, v nich¾ by byl stát právnickou osobou ve smyslu § 21 starého i nového obèanského zákoníku a úøad za nìj vystupoval jako jeho pøíslu¹ná organizaèní slo¾ka.
K tomu je nutno dodat, ¾e soudní øád správní ani správní øád pro úèely øízení ¾ádnou vlastní definici pojmu právnická osoba nemají, proto je nutno s ohledem na princip jednoty a nerozpornosti právního øádu vykládat tento pojem v souladu s jeho definicí obecnou. Zohlednit je nutno i skuteènost, ¾e nový obèanský zákoník se neomezuje jen na definici právnických osob v oblasti práva soukromého, ale zmiòuje i existenci právnických osob práva veøejného, èím¾ zaplòuje urèitou mezeru dosavadní právní úpravy i doktríny, je¾ musela být vyplòována rozhodovací èinností soudù.
V minulosti byla otázka aktivní procesní legitimace správních úøadù øe¹ena èasto v rozhodovací èinnosti Vrchního soudu v Praze. Ten byl konstantnì toho názoru, ¾e správní orgány, pokud nejednají za stát jako jeho organizaèní slo¾ky v obèanskoprávních vztazích, nejsou právnickými osobami ve smyslu § 21 starého obèanského zákoníku a nemají tudí¾ oprávnìní podat ¾alobu proti rozhodnutím jiných správních orgánù, a to ani v pøípadì, ¾e ve správním øízení mají postavení úèastníka øízení. V judikatuøe Nejvy¹¹ího správního soudu byl pak pro úèely poskytování soudní ochrany proveden extenzivní výklad pojmu právnická osoba a v rozsudku ze dne 11. 11. 2004, è. j. 2 As 36/2004-46 byla pøiznána aktivní procesní legitimace i státu v pøípadì, kdy se o obèanskoprávní vztah nejednalo. Nejvy¹¹í správní soud zde vycházel, zjednodu¹enì øeèeno, z teze, ¾e stát je právnickou osobou veøejného práva (veøejnoprávní korporací) sui generis a tam, kde nevystupuje ve vrchnostenském postavení, mù¾e být nositelem veøejných subjektivních práv a povinností, jejich¾ ochrany se mù¾e domáhat i u správního soudu. Tomu nebrání ani skuteènost, ¾e v pozitivním právu není stát jako právnická osoba takto definován. Jednotlivé správní orgány jsou pak pouhými údy státu, které za nìj v pøíslu¹ném veøejnoprávním vztahu jednají.
Je zøejmé, ¾e doktrína tu je ponìkud v rozporu s konkrétním ustanovením zákona, nebo» pokud je stát právnickou osobou (a je v tomto kontextu nerozhodné, zda práva veøejného nebo soukromého), pak není jasné, proè se jako existující subjekt v oblasti soukromého práva za právnickou osobu podle § 21 nového obèanského zákoníku pouze pova¾uje a proè pro nìj neplatí obecné ustanovení § 20 odst. 2 tohoto zákona. V otázce pøístupu k soudu by v¹ak mìl být výklad právních pøedpisù v pochybnostech èinìn ve prospìch úèastníkù, proto lze i v projednávané vìci uzavøít, ¾e aèkoliv je stát za právnickou osobou veøejného práva uznán jen doktrinálnì a s rùznými specifiky, pojmovì mù¾e být právnickou osobou ve smyslu § 2 s. ø. s.
Zbývá tak zodpovìdìt poslední otázku, zda mohl být v této vìci stát reprezentovaný Ministerstvem ¹kolství, mláde¾e a tìlovýchovy dotèen napadeným správním rozhodnutím na nìjakém svém veøejném subjektivním právu. Vodítkem mù¾e být opìtovnì zmiòovaný rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ve vìci sp. zn. 2 As 36/2004. Soud zde pøezkoumával rozhodnutí Ministerstva ¾ivotního prostøedí o odvolání proti rozhodnutí Èeské inspekce ¾ivotního prostøedí, oblastního inspektorátu Praha, oddìlení ochrany ovzdu¹í ze dne 12. 8. 2003, jím¾ byla (Èeské republice) Ministerstvu obrany ulo¾ena pokuta ve vý¹i 2 mil. Kè za poru¹ení povinností stanovených v ustanovení § 11 odst. 1 písm. b) zákona è. 86/2002 Sb., o ochranì ovzdu¹í. Dospìl pøitom k závìru, ¾e by» se jednalo o rozhodnutí státu, jím¾ tento fakticky sankcionoval sám sebe, do¹lo pøeci jen i touto zvlá¹tní formou k zásahu do jeho majetkových práv, a ta nemohou být ze soudní ochrany vylouèena.
K tomu je nutno dále dodat, ¾e povinnost dodr¾ovat emisní limity pøi provozování stacionárních zdrojù zneèi¹tìní má ka¾dý, tedy a» je provozovatelem zdroje fyzická osoba, právnická osoba èi stát a ka¾dý z nich také mù¾e být za poru¹ení této povinnosti sankcionován. Není tedy racionálního dùvodu v takovémto pøípadì stát ze soudní ochrany vyluèovat. Z uvedeného ov¹em na druhé stranì také vyplývá, ¾e i kdy¾ nebude soudní ochrana poskytovaná státu omezena jen na pøípady, v nich¾ vystupuje jako právnická osoba ve vztazích obèanskoprávních (soukromého práva), nelze jít do opaèného extrému a roz¹iøovat ji na v¹echny pøípady, kdy je stát (prostøednictvím nìjakého svého orgánu) úèastníkem správního øízení. Vztáhnout ji lze pouze na ty vìci, v nich¾ má obdobné postavení jako ostatní právnické osoby, tedy na pøípady, kdy stojí jakoby vnì státní moci jako jeden ze subjektù, vùèi nìmu¾ je moc státu uplatòována.
V projednávané vìci ov¹em tyto podmínky nejsou splnìny. Jak bylo ji¾ uvedeno vý¹e, ¾alobci nebyla rozhodnutím stì¾ovatele ulo¾ena veøejnoprávní povinnost, je¾ by vyplývala z postavení státu jako právnické osoby, sporným mezi obìma zúèastnìnými úøady byl a je pouze výklad a zpùsob provádìní jednoho kompetenèního ustanovení ¹kolského zákona ¾alobcem (a to a¾ v takové míøe, ¾e ulo¾ená nápravná opatøení vyplývající z výkladu zákona podaného stì¾ovatelem skuteènì zùstala v námitkách opomenuta a napadené rozhodnutí pøedsedy Úøadu opravdu ¾ádnou èást, která by se tímto sekundárním dùsledkem výkladu zákona zabývala, neobsahuje). Vìc se tedy týká výhradnì èinnosti uvnitø státní správy bez zjevných výstupù navenek. V tomto pøípadì se v¹ak u¾ nejedná o ¾ádnou ochranu veøejných subjektivních práv státu jako právnické osoby, ale soud je tu správními úøady povoláván jako jakýsi nezávislý arbitr k rozhodnutí sporu o výklad zákona pro jeho dal¹í aplikaci pøi výkonu jim svìøené pravomoci a pùsobnosti. To je ov¹em ji¾ mimo rámec pùsobnosti vymezené zákonem pro èinnost správních soudù, a tedy i mimo rámec podmínek øízení o ¾alobì. Uvedené by mohl øe¹it zøejmì pouze Ústavní soud v rámci øízení podle èl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy (viz nález Ústavního soudu ze dne 12. 9. 2007, sp. zn. Pl. ÚS. 87/06, jemu¾ pøedcházely nálezy ze dne 20. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 14/01 a ze dne 12. 12. 2006, sp. zn. 17/06). Za této situace tedy Nejvy¹¹ímu správnímu soudu nezbylo, ne¾ napadený rozsudek Mìstského soudu v Praze podle § 110 odst. 1 s. ø. s. zru¹it a ¾alobu odmítnout, ani¾ by se mohl zabývat vìcnou podstatou sporu.
V této souvislosti Nejvy¹¹í správní soud poznamenává, ¾e ¾alobce vý¹e uvedeným postupem není vylouèen ze soudní ochrany v øízení pøed obecnými soudy. ®alobci toti¾ byla rozhodnutím ¾alovaného ze dne 30. 6. 2010 ulo¾ena pokuta ve vý¹i 800.000 Kè za poru¹ení povinností stanovených v § 5 odst. 1 písm. f), § 5 odst. 1 písm. e) a § 9 zákona è. 101/2000 Sb., o ochranì osobních údajù, kterými mìl ¾alobce spáchat správní delikt podle ustanovení § 45 odst. 1 písm. c), d) a e) citovaného zákona. Správního deliktu se mìl dopustit tím, ¾e prostøednictvím jím zøízeného Ústavu pro informace ve vzdìlávání pøi sdru¾ování osobních údajù dìtí, ¾ákù a studentù zpracovával od roku 2006 osobní údaje pøibli¾nì 1.400.000 dìtí, ¾ákù a studentù zpùsobem vedoucím k vytvoøení èasové øady, vypovídající o studijním ¾ivotì subjektù údajù, uchovával osobní údaje po celou dobu od jejich shromá¾dìní, tj. po dobu del¹í ne¾ je doba nezbytná ke statistickému úèelu jejich zpracování, co¾ je doba maximálnì v délce jednoho roku, a dále zpracovával citlivé údaje vypovídající o druhu zdravotního posti¾ení, druhu dal¹ího zdravotního posti¾ení a pøíznaku soubì¾ného posti¾ení více vadami, pøinejmen¹ím u 72.854 ¾ákù základních ¹kol a dal¹ích dìtí a studentù a to bez zákonného podkladu nebo jejich souhlasu. Jednalo se tedy o sankci za jednání, které bylo popsáno ji¾ v kontrolním protokolu a bylo té¾ pøedmìtem pøijatých nápravných opatøení v projednávané vìci.
Rozklad proti tomuto rozhodnutí byl zamítnut rozhodnutím pøedsedy Úøadu ze dne 1. 11. 2010, jeho rozhodnutí v¹ak bylo zru¹eno rozsudkem Mìstského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2015, è. j. 9 A 1/2011-93 a vìc mu byla vrácena k dal¹ímu øízení.
V uvedeném pøípadì není pochyb o tom, ¾e pouhému sporu dvou ústøedních správních úøadù o výklad zákona byla pøidána nástavba v podobì ulo¾ené sankce, tím tedy ji¾ do¹lo k zásahu do práv státu, a jsou proto splnìny podmínky øízení pøed správními soudy tak, jak byly nastaveny judikaturou Nejvy¹¹ího správního soudu v rozsudku ze dne 11. 11. 2004, è. j. 2 As 36/2004-46. V øízení vedeném u Mìstského soudu v Praze pod sp. zn. 9 A 1/2011 se soud zabýval také podstatou vìci a rozborem ustanovení, jeho¾ domnìlé poru¹ení k ulo¾ení sankce vedlo, èím¾ byla ¾alobci poskytnuta soudní ochrana v plném rozsahu.
V rámci rozhodnutí o kasaèní stí¾nosti byla ¾aloba odmítnuta, Nejvy¹¹í správní soud proto rozhodl tak, ¾e ¾ádný z úèastníkù nemá právo na náhradu nákladù øízení (§ 60 odst. 3 s. ø. s. v návaznosti na § 120 s. ø. s.).