Source: http://kraken.slv.cz/5As177/2016
Timestamp: 2018-08-19 06:20:01+00:00
Document Index: 37747299

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 43', '§ 2', '§ 2', '§ 50', 'soud ', 'soud ', '§ 46', '§ 36', 'soud ', '§ 43', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 43', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 43', '§ 50', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 50', '§ 2', '§ 43', '§ 36', '§ 36', '§ 136', 'soud ', '§ 43', 'soud ', 'soud ', '§ 43', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 50', '§ 36', '§ 36', '§ 43', '§ 43', 'soud ', '§ 43', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 1', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 34', '§ 34', '§ 103', 'soud ', '§ 109', '§ 136', '§ 27', '§ 27', '§ 34', '§ 27', '§ 136', '§ 136', '§ 65', '§ 45', '§ 2', '§ 27', 'soud ', 'soud ', '§ 103', '§ 27', '§ 34', '§ 17', '§ 8']

5As177/2016
5 As 177/2016-44
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudcù JUDr. Lenky Matyá¹ové a Mgr. Ondøeje Mrákoty v právní vìci ¾alobce: BONVER WIN, a.s., se sídlem Cholevova 1530/1, Ostrava, zast. JUDr. Stanislavem Dvoøákem, Ph.D., LL.M., advokátem se sídlem Pobøe¾ní 394/12, Praha 8, proti ¾alovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 525/15, Praha 1, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 15. 6. 2016, è. j. 3 Af 39/2014-157,
Vìc s e p o s t u p u j e k rozhodnutí roz¹íøenému senátu.
[1] Rozhodnutím ze dne 22. 10. 2013, è. j. MF-60562/3/2013/34, ¾alovaný na základì § 43 odst. 1 zákona è. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, v rozhodném znìní (dále jen zákon o loteriích ), zru¹il rozhodnutí ze dne 29. 9. 2011, è. j. 34/87179/2011, è. j. 34/87180/2011 a è. j. 34/87181/2011, a to v èásti týkající se povolení provozování sázkových her na adrese Kamenická 657/155, Dìèín ¾alobcem. V odùvodnìní rozhodnutí ¾alovaný uvedl, ¾e ke zru¹ení pøedmìtných povolení pøistoupil z dùvodu jejich rozporu s obecnì závaznou vyhlá¹kou statutárního mìsta Dìèín è. 3/2013, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (dále jen OZV ), která mj. zakázala na celém území mìsta, vyjma kasin nacházejících se na místech uvedených v pøíloze è. 1 této vyhlá¹ky, provozování sázkových her podle § 2 písm. i), l), m) a n) zákona o loteriích, a dále loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 tého¾ zákona.
[2] ®alobce podal proti uvedenému rozhodnutí ¾alovaného rozklad, který ministr financí rozhodnutím ze dne 22. 7. 2014, è. j. MF-111101/2013/34-2901-RK, zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil.
[3] ®alobce napadl pøedmìtné rozhodnutí o rozkladu ¾alobou podanou u Mìstského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 15. 6. 2016, è. j. 3 Af 39/2014-157, zamítl. V odùvodnìní rozsudku se mìstský soud nejprve zabýval námitkou rozporu vnitrostátní úpravy s právem EU, pøièem¾ dospìl k závìru, ¾e unijní právo na daný pøípad nedopadá, nebo» ¾alobce není osobou, která by v daném pøípadì vyu¾ívala volný pohyb slu¾eb. Mìstský soud následnì shledal, ¾e správní orgány posoudily vìc správnì a v souladu se zákonem. K namítaným procesním vadám správního øízení uvedl, ¾e zahájení øízení se souèasným pouèením o mo¾nosti se seznámit s podklady pro rozhodnutí bylo uèinìno v souladu s § 46 odst. 3 správního øádu. Po vydání OZV byl ¾alobce dne 5. 9. 2013 znovu vyzván dle § 36 odst. 3 správního øádu a po té ji¾ spis nebyl doplòován. ®alobce tak mìl dostateèný prostor seznámit se s podklady rozhodnutí. Mìstský soud dále uvedl, ¾e postup ¾alovaného pøi aplikaci § 43 odst. 1 zákona o loteriích je dle závìrù vyslovených Ústavním soudem a Nejvy¹¹ím správním soudem zcela v souladu se zákonem a ústavními principy, pøièem¾ není dán dùvod, proè by se mìl od tìchto závìrù v dané vìci odchýlit. Jako nedùvodnou mìstský soud shledal i námitku absence notifikace OZV, nebo» se nejedná o technický pøedpis ve smyslu smìrnice Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES o postupu pøi poskytování informací v oblasti norem a technických pøedpisù a pøedpisù pro slu¾by informaèní spoleènosti, v relevantním znìní (dále jen smìrnice 98/34/ES ). V této souvislosti mìstský soud rovnì¾ podotkl, ¾e vláda notifikovala zákon è. 300/2011 Sb., kterým se mìní zákon è. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a dal¹í související zákony (dále jen zákon è. 300/2011 Sb. ), jen¾ obcím explicitnì udìlil právo regulovat hazard na jejich území, vèetnì úplného zákazu provozování výherních hracích pøístrojù a loterií, pøièem¾ Evropská komise proti tomuto pøedpisu nic nenamítala. Mìstský soud dále dospìl k závìru, ¾e mìsto Dìèín pøi vydávání OZV nepøekroèilo své pravomoci a dotèená vyhlá¹ka není diskriminaèní povahy. Jako nedùvodnou mìstský soud následnì shledal i námitku neprovedení navrhovaných dùkazù a námitku nedostateèného odùvodnìní napadeného rozhodnutí, nebo» navrhované dùkazy nebyly dle mìstského soudu pro danou vìc rozhodné a vypoøádání námitek ¾alobce v rozhodnutí o rozkladu lze pova¾ovat za dostaèující.
[4] ®alobce (stì¾ovatel) podal proti rozsudku mìstského soudu kasaèní stí¾nost, v ní¾ zejména opìtovnì namítal rozpor regulace loterií a jiných podobných her s právem EU, nezákonnost OZV a nezákonnost postupu ¾alovaného dle § 43 odst. 1 zákona o loteriích a pøi zji¹»ování skutkového stavu. Úvodem stì¾ovatel podotkl, ¾e právo obcí regulovat loterie nemù¾e být absolutní a dle nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, Pl. ÚS 56/10, è. 293/2011 Sb., má být správní soud oprávnìn posoudit v¹echny individuální okolnosti pøípadu, tj. pøípadnì i to, zda obec zaøazením té které nemovitosti do textu vyhlá¹ky nejednala libovolnì èi diskriminaènì , co¾ ov¹em v posuzovaném pøípadì mìstský soud neuèinil.
[5] Mìstský soud dle stì¾ovatele dále pochybil tím, ¾e neaplikoval právo EU, které mìlo v daném pøípadì aplikaèní pøednost, nebo» ustanovení OZV a zákona o loteriích (zejména § 43 odst. 1 ve spojení s § 50 odst. 4) jsou s právem EU v rozporu. Stì¾ovatel pøitom poukazoval zejména na rozsudek Soudního dvora ze dne 11. 6. 2015, Berlington Hungary a dal¹í, C-98/14, EU:C:2015:386 (dále jen Berlington Hungary ), dle nìho¾ musí opatøení èlenských státù pøijatá v souvislosti s omezením provozování loterií na jejich území splòovat kritéria pøimìøenosti, je¾ Soudní dvùr vymezil v bodì 92 citovaného rozsudku. Regulace loterií v ÈR ov¹em dle stì¾ovatele tato kritéria nesplòuje. Z ustanovení zákona o loteriích ve spojení s OZV nevyplývá, ¾e regulace v nich obsa¾ená skuteènì sleduje cíle souvisící s ochranou spotøebitelù pøed hráèskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným èinnostem spojeným s hrami, a mìstský soud se danou otázkou ani nezabýval. Stì¾ovatel má za to, ¾e vnitrostátní regulace loterií je nesystematická a nekoherentní, nebo» umo¾òuje obcím postupovat pøi vydávání obecných vyhlá¹ek zcela svévolnì, ani¾ by jim stanovila jakákoliv pravidla èi mantinely, a dále shledává rozpor vnitrostátní regulace s principem právní jistoty a zásadou ochrany legitimního oèekávání.
[6] Dle stì¾ovatele je v dané vìci dán unijní prvek, který byl tvrzen v ¾alobì, dùkaznì dolo¾en a dále vyplývá i z dùvodové zprávy k zákonu è. 300/2011 Sb. a novì té¾ z dùvodové zprávy k zákonu è. 186/2016 Sb., o hazardních hrách. Stì¾ovatel v této souvislosti zejména poukazoval na body 25 a 26 citovaného rozsudku Soudního dvora ve vìci Berlington Hungary a zdùraznil, ¾e èást klientely, která prostory s loteriemi nav¹tìvovala a která tyto loterie jako slu¾by vyu¾ívala, byli obèané jiných èlenských státù EU, jim¾ tedy stì¾ovatel poskytoval slu¾by ve smyslu èl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen SFEU ). Tuto skuteènost pokraèování stì¾ovatel mìstskému soudu dle svého tvrzení dolo¾il èestným prohlá¹ením osoby detailnì obeznámené se situací provozovny stì¾ovatele, pøièem¾ souèasnì navrhl mìstskému soudu výslech této osoby jako svìdka. Dle stì¾ovatele je tøeba brát rovnì¾ v potaz lokalitu statutárního mìsta Dìèín, které se nachází cca 25 km od nìmeckých hranic a je vyhledávaným místem poskytování slu¾eb nìmeckým obèanùm.
[7] Stì¾ovatel dále namítal, ¾e mìl mìstský soud dle èl. 95 odst. 1 Ústavy posoudit, zda je pøedmìtná OZV v souladu se zákonem. Stì¾ovatel pøitom poukázal na vý¹e citovaný nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, v nìm¾ Ústavní soud podotkl, ¾e správní soud je oprávnìn obecnì závaznou vyhlá¹ku neaplikovat, a dále uvedl, ¾e [n]evyplývá-li dùvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo povahy vìci, tí¾í nakonec obec, je¾ obecnì závaznou vyhlá¹ku vydala, povinnost v øízení pøed soudem takové racionální a neutrální dùvody pøedestøít a obhájit . By» si mìstský soud vy¾ádal od statutárního mìsta Dìèín podklady pro posouzení, zda je OZV v souladu se zákonem a s právem EU, závìr, jen¾ následnì uèinil, je dle stì¾ovatele nesprávný. Nezákonnost OZV dle stì¾ovatele spoèívá pøedev¹ím v tom, ¾e OZV nebyla notifikována Evropské komisi jako technický pøedpis dle smìrnice 98/34/ES, co¾ má dle stì¾ovatele za následek její neaplikovatelnost (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 30. 4. 1996, CIA Security International, C-194/94, EU:C:1996:172).
[8] OZV dle stì¾ovatele dále odporuje základním principùm práva EU, nebo» neobsahuje pøechodné ustanovení, pøíp. systém pøimìøených náhrad. Dal¹í vadu OZV mající za následek její nezákonnost stì¾ovatel spatøoval v její diskriminaèní povaze a nedostateèném odùvodnìní nesplòujícím po¾adavky Ústavního soudu vymezené v ji¾ citovaném nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10. Statutární mìsto Dìèín dle stì¾ovatele zejména neuvedlo, proè stanovilo rozdílný re¾im pro provozování interaktivních videoloterních terminálù (dále jen IVT ) dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích a pro výherní hrací pøístroje (dále jen VHP ) dle § 2 písm. e) tého¾ zákona. Provozování IVT je povoleno pouze v kasinech, zatímco VHP je mo¾né provozovat i v hernách.
[9] Stì¾ovatel dále namítal nezákonnost postupu ¾alovaného dle § 43 odst. 1 zákona o loteriích, nebo» zru¹ením vydaných povolení do¹lo k poru¹ení práva EU, ústavních principù právní jistoty a legitimního oèekávání a toto zru¹ení pøedstavuje nepøípustný retroaktivní zásah do právní sféry stì¾ovatele. Stì¾ovatel zejména zpochybòoval závìr ¾alovaného a mìstského soudu opírající se o nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, publ. pod è. 112/2013 Sb., dle nìho¾ stì¾ovateli nevzniklo legitimní oèekávání. Takovýto závìr dle stì¾ovatele odporuje skutkovým zji¹tìním a je v rozporu s principy právního státu.
[10] ®alovaný dle stì¾ovatele pochybil rovnì¾ tím, ¾e spojil oznámení o zahájení øízení s dal¹ími úkony, a to s výzvou dle § 36 odst. 1 správního øádu k navr¾ení dùkazù, vyjádøení a jiným úkonùm, s výzvou dle § 36 odst. 3 správního øádu k vyjádøení se ke v¹em podkladùm pro rozhodnutí ve vìci a souèasnì také s výzvou obci podle § 136 odst. 3 správního øádu k poskytnutí dal¹ích informací dùle¾itých pro øízení. Uvedeným postupem bylo stì¾ovateli odòato právo seznámit se s úplným obsahem spisu v dobì bezprostøednì pøedcházející vydání rozhodnutí a mo¾nost pøípadnì spis doplnit. V této souvislosti stì¾ovatel odkazoval na rozsudky Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 6. 2009, è. j. 15 Ca 258/2008-55, Krajského soudu v Ústí nad Labem, poboèka v Liberci, ze dne 22. 3. 2011, è. j. 59 A 87/2010-43, a na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 17. 12. 2003, è. j. 5 A 152/2002-41 (zde citovaná rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
[11] Z vý¹e uvedených dùvodù stì¾ovatel navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud zru¹il jak rozsudek mìstského soudu, tak rozhodnutí správního orgánu a vìc vrátil ¾alovanému k dal¹ímu øízení.
[12] ®alovaný ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti pøednì uvedl, ¾e se zcela ztoto¾òuje s napadeným rozsudkem mìstského soudu. Ve vztahu k argumentaci stì¾ovatele odkazující na rozsudek Soudního dvora ve vìci Berlington Hungary pak ¾alovaný uvedl, ¾e se jedná o rozdílné vìci, nebo» èeská právní úprava je odli¹ná od maïarské. V nyní posuzovaném pøípadì zejména nedochází k ru¹ení loterií a jiných podobných her okam¾itì ze zákona, nýbr¾ je k ru¹ení vydaných povolení k provozování loterií a jiných podobných her pøistupováno na základì obecnì závazných vyhlá¹ek obcí, a to v¾dy po vyhodnocení jejich obsahu a úèelu. Øízení o zru¹ení vydaného povolení je vedeno podle správního øádu a provozovatel má právo vyu¾ít v¹ech institutù, které mu správní øád poskytuje, vèetnì opravných prostøedkù. Provozovatel pøitom mù¾e po celou dobu správního øízení vykonávat svou èinnost, a to a¾ do doby, kdy rozhodnutí o zru¹ení vydaného povolení nabude právní moci. Lze tedy konstatovat, ¾e ru¹ení povolení k provozování loterií a jiných podobných her podle èeských právních norem pøedstavuje zcela odli¹ný re¾im, ne¾ tomu bylo v pøípadì posuzovaném Soudním dvorem.
[13] ®alovaný dále poukázal na judikaturu Soudního dvora týkající se zásady ochrany legitimního oèekávání a zejména uvedl, ¾e se hospodáøský subjekt nemù¾e dovolávat ochrany zásady legitimního oèekávání v pøípadì, ¾e je s to pøedvídat pøijetí opatøení, které se mù¾e dotknout jeho zájmu, a toto opatøení je pozdìji pøijato. Hospodáøské subjekty navíc nemají dùvod k tomu, aby mohly legitimnì oèekávat, ¾e bude zachován existující stav, který mù¾e být zmìnìn v rámci posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánù (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 9. 2009, Plantanol, C-201/08, EU:C:2009:539, bod 53 a tam citovaná judikatura). Èeská právní úprava pøedstavovaná zákonem o loteriích byla dle ¾alovaného pro hospodáøské subjekty pøedem známá a pøedvídatelná, a to mimo jiné s ohledem na existenci § 43 zákona o loteriích, co¾ konstatoval i Ústavní soud v nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, publ. pod è. 202/2011 Sb. Ústavní soud v tomto nálezu uvedl, ¾e provozovatelé si musí být vìdomi existence § 43 zákona o loteriích, a tedy skuteènosti, ¾e mohou být v podstatì kdykoliv, nastanou-li v prùbìhu platnosti povolení okolnosti vyluèující provoz tìchto zaøízení, tohoto povolení zbaveni. ®alovaný dále poukázal na ji¾ zmínìný nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, v nìm¾ Ústavní soud uvedl, ¾e u provozovatelù IVT nelze hovoøit o existenci legitimního oèekávání spoèívajícího v nadìji, ¾e jejich èinnost nebude pøinejmen¹ím po urèitou dobu regulována prostøednictvím obecnì závazných vyhlá¹ek obcí. Provozovatelé IVT, stejnì jako ka¾dý jiný subjekt práva, si toti¾ mohli a mìli být vìdomi rizika, ¾e jejich právní sféra mù¾e být dotèena v dùsledku pøijetí, zmìny èi zru¹ení právních pøedpisù, a to nejen zákonù, nýbr¾ i podzákonných právních pøedpisù (vèetnì obecnì závazných vyhlá¹ek obcí). ®alovaný dále podotkl, ¾e mu nepøíslu¹í posuzovat nezákonnost èi nepøedvídatelnost obecnì závazných vyhlá¹ek obcí, nebo» dozor nad nimi vykonává Ministerstvo vnitra, je¾ je oprávnìno podat návrh Ústavnímu soudu na jejich zru¹ení. ®alovaný je naopak povinen obecnì závazné vyhlá¹ky obcí bez výhrady aplikovat.
[14] K argumentaci stì¾ovatele týkající se omezení volného pohybu slu¾eb ¾alovaný uvedl, ¾e volný pohyb slu¾eb v rámci vnitøního trhu je mo¾né omezit z dùvodù vymezených èl. 51 a 52 SFEU ve spojení s èl. 62 SFEU, mezi které patøí napøíklad veøejný poøádek, veøejná bezpeènost, veøejné zdraví, pøièem¾ o souladu tìchto omezení se zásadami právní jistoty a ochrany legitimního oèekávání je oprávnìn rozhodnout pouze vnitrostátní soud (viz bod 80 citovaného rozsudku ve vìci Berlington Hungary). ®alovaný má pøitom za to, ¾e v posuzovaném pøípadì lze uplatnit závìry, které Nejvy¹¹í správní soud uèinil v rozsudcích ze dne 24. 2. 2015, è. j. 6 As 285/2014-32, a ze dne 22. 7. 2015, è. j. 10 As 62/2015-170, v nich¾ shledal, ¾e právo EU nedopadá na výluènì vnitrostátní situace. ®alovaný dále odkázal na závìr Nejvy¹¹ího pokraèování správního soudu vyslovený v rozsudku ze dne 20. 1. 2016, è. j. 1 As 297/2015-77, v nìm¾ zdej¹í soud oznaèil za bezpøedmìtný argument stì¾ovatele týkající se jeho zahranièní klientely, nebo» zahranièní klientela nemìla vliv na ¾ádnou ze základních ekonomických svobod, kterou by stì¾ovatel vyu¾íval.
[15] ®alovaný se dále vyjádøil k povinnosti podrobit OZV notifikaènímu procesu dle smìrnice 98/34/ES, pøièem¾ zdùraznil, ¾e definièním znakem technického pøedpisu je jeho platnost v celém èlenském státì nebo v jeho vìt¹í èásti (viz bod 39 ji¾ zmiòovaného rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, è. j. 1 As 297/2015-77), pøièem¾ v pøípadì Èeské republiky se jedná o právní pøedpisy centrálních úøadù a krajù podle Seznamu úøadù vázaných povinností oznamovat návrhy technických pøedpisù (kromì centrálních vlád èlenských státù) obsa¾eného v Úøedním vìstníku Evropské unie ze dne 31. 5. 2006, C 127/7. Podle tohoto seznamu se tedy notifikují pøedpisy krajù a pøedpisy na celostátní úrovni.
[16] K námitce diskriminaèní povahy OZV ¾alovaný poukázal na ji¾ citovaný nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, dle nìho¾ nelze klást na obce jako na normotvùrce pøísnì formální pravidla, ale v¾dy je nutné jít po smyslu a úèelu obecní regulace. ®alovaný pøi svém rozhodování vychází z platných a úèinných obecnì závazných vyhlá¹ek, pøièem¾ k jejich posouzení pøistupuje z hlediska jejich obsahu a úèelu, nikoliv z hlediska prostého formalismu. Nutné je také zdùraznit, ¾e pravomoc obcí regulovat obecnì závaznou vyhlá¹kou umístìní IVT a obdobných technických zaøízení byla dle citovaného nálezu obcím dána ji¾ pøed nabytím úèinnosti § 50 odst. 4 zákona o loteriích, ve znìní úèinném od 14. 10. 2011.
[17] K námitce vytýkající nesprávnou aplikaci § 36 odst. 3 správního øádu ¾alovaný uvedl, ¾e v oznámení o zahájení byl stì¾ovatel vyzván dle § 36 odst. 1 a 3 správního øádu a muselo mu tak být zøejmé, ¾e ¾alovaný hodlá pøistoupit k vydání rozhodnutí. Stì¾ovatel byl dále k vyjádøení se k podkladùm opakovanì vyzván pøípisem ze dne 5. 9. 2013, è. j. MF-60562/2/2013/34, a dne 4. 10. 2013 stì¾ovatel nahlí¾el do spisu. ®alovaný je tedy pøesvìdèen, ¾e bylo postupováno v souladu se zákonem a stì¾ovatelova procesní práva byla zachována.
[18] K nezákonnosti postupu dle § 43 zákona o loteriích ¾alovaný opìtovnì poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, dle nìho¾ takový postup není protiústavní ani nezákonný, nebo» si provozovatelé loterií a jiných podobných her právì s ohledem na § 43 odst. 1 zákona o loteriích museli být vìdomi, ¾e mohou být v podstatì kdykoliv, nastanou-li v prùbìhu platnosti povolení okolnosti vyluèující provoz tìchto zaøízení, tohoto povolení zbaveni. V ji¾ zmiòovaném nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, Ústavní soud dále judikoval, ¾e by se ¾alovaný naopak dopustil zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu, pokud by neru¹il povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejich¾ provozování je v rozporu s obecnì závaznými vyhlá¹kami. V tomto smìru nelze u provozovatelù videoloterních terminálù ani hovoøit o existenci legitimního oèekávání spoèívajícího v nadìji, ¾e jejich èinnost nebude pøinejmen¹ím po urèitou dobu regulována prostøednictvím obecnì závazných vyhlá¹ek obcí, nebo» si mohli být vìdomi rizika, ¾e jejich sféra mù¾e být dotèena v dùsledku pøijetí, zmìny èi zru¹ení právních pøedpisù, a to nejen zákonù, nýbr¾ i podzákonných právních pøedpisù (viz citovaný nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13). ®alovaný v pøedmìtné vìci aplikoval princip proporcionality, a to ve vztahu k právu obcí na samosprávu na stranì jedné a právu podnikat na stranì druhé, pøièem¾ právo podnikat je zde oslabeno právì s ohledem na § 43 odst. 1 zákona o loteriích.
[19] Pokud jde o absenci pøimìøené náhrady za zru¹ení povolení k provozování loterií a jiných podobných her, ¾alovaný podotkl, ¾e by musely být naplnìny podmínky zákona è. 82/1998 Sb., o odpovìdnosti za ¹kodu zpùsobenou pøi výkonu veøejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úøedním postupem. Ze strany ¾alovaného ov¹em nedochází k vydávání nezákonných rozhodnutí èi k nesprávnému úøednímu postupu, nebo» postupuje podle platných a úèinných právních norem. Zastává-li ov¹em stì¾ovatel jiný právní názor, nic mu nebrání vyu¾ít pøíslu¹né právní instituty.
[20] Vzhledem k vý¹e uvedenému ¾alovaný navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud kasaèní stí¾nost zamítl.
[21] Pøi hodnocení vìci dospìl pøedkládající pátý senát Nejvy¹¹ího správního soudu k právnímu názoru, který je odli¹ný od právního názoru ji¾ vyjádøeného v døívìj¹ím rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu.
[22] Obecnì v tìchto pøípadech Nejvy¹¹í správní soud neshledává unijní prvek , tedy skuteènost, na jejím¾ základì by byl provozovatel loterií a jiných podobných her oprávnìn v pøíslu¹né vìci dovolávat se práva Evropské unie týkající se zejména volného pohybu slu¾eb. Nicménì, jak vyplývá z ji¾ uvedeného, stì¾ovatel v doplnìní své ¾aloby a následnì rovnì¾ v kasaèní stí¾nosti poukazoval na existenci unijního prvku spoèívajícího v tom, ¾e èást klientely stì¾ovatele mìli tvoøit státní pøíslu¹níci jiných èlenských státù EU, jim¾ stì¾ovatel poskytoval slu¾by ve smyslu èl. 56 SFEU. Danou skuteènost stì¾ovatel dokládal ji¾ v øízení pøed mìstským soudem èestným prohlá¹ením osoby obeznámené se situací provozovny, z nìho¾ vyplynulo i to, ¾e tato osoba je pøipravena pøed mìstským soudem vypovídat jako svìdek. Stì¾ovatel dále poukázal na to, ¾e je tøeba brát zejména v potaz lokalitu statutárního mìsta Dìèín, které se nachází cca 25 km od nìmeckých hranic a je vyhledávaným místem poskytování slu¾eb nìmeckým obèanùm. Dle stì¾ovatele tedy nemù¾e být o pøeshranièním prvku pochyb. Tato námitka je pøitom dùvodem pro pøedlo¾ení vìci roz¹íøenému senátu Nejvy¹¹ího správního soudu.
[23] Obdobnou námitkou se za skutkovì srovnatelných okolností (takté¾ bylo stì¾ovatelem pøedkládáno èestné prohlá¹ení potenciálních svìdkù obeznámených se situací jednotlivých provozoven) ve svém rozsudku ze dne 20. 1. 2016, è. j. 1 As 297/2015-77, zabýval ji¾ první senát Nejvy¹¹ího správního soudu, který konkrétnì judikoval:
[28] Ve dvou typovì toto¾ných pøípadech Nejvy¹¹í správní soud ji¾ vyslovil, ¾e právo EU aplikovatelné není (srov. rozsudky è. j. 6 As 285/2014-32, body 40, 41 a è. j. 10 As 62/2015-172, body 12-21). Stì¾ovatel není osobou vyu¾ívající v daném pøípadì svobody pohybu osob, zbo¾í a slu¾eb. Podle Soudního dvora pøitom pojem uplatòování práva Unie pou¾itý v èl. 51 Listiny EU pøedpokládá existenci urèitého stupnì souvislosti mezi aktem práva Unie a dotèeným vnitrostátním opatøením, která jde nad rámec pøíbuznosti dotyèných oblastí nebo nepøímého dopadu jedné oblasti na druhou. (rozsudek Soudního dvora ze dne 10. èervence 2014 ve vìci C-198/13, Julian Hernández a dal¹í, bod 34). Smìrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES o slu¾bách na vnitøním trhu, jejím¾ cílem je usnadnìní výkonu svobody usazování pro poskytovatele slu¾eb a volného pohybu slu¾eb pøi zachování vysoké kvality slu¾eb (èl. 1 odst. 1), výslovnì vyluèuje ze své vìcné pùsobnosti hazardní hry, které vy¾adují penì¾ité vklady, vèetnì loterií, hazardních her v kasinech a sázkových her [èl. 2 odst. 2 písm. h)]. Pøedmìtné oblasti hazardu nejsou regulovány unijním právem a dotèená ustanovení zákona o loteriích nemají za cíl provádìt ustanovení unijního práva.
[29] Nicménì je pravdou, ¾e právo EU bude pou¾itelné ve svých základních principech, jako je svoboda usazování (èl. 49 SFEU) a volný pohyb slu¾eb v rámci EU (èl. 56 SFEU), i na vìci, které ze své pùsobnosti shora citovaná smìrnice 2006/123 vyluèuje. V ka¾dém pøípadì ale zásadnì pùjde o vìci, kde pøíslu¹ník jednoho pokraèování
èlenského státu realizuje své právo svobody usazování na území druhého èlenského státu. Èistì vnitrostátní právní úprava mù¾e spadat do pùsobnosti ustanovení týkajících se základních svobod zaruèených právem EU zpravidla pouze v rozsahu, v nìm¾ se pou¾ije na situace mající souvislost s obchodem mezi èlenskými státy (ohlednì ukázek aplikace tohoto pravidla lze odkázat na judikaturu soudního dvora citovanou v rozhodnutí NSS è. j. 10 As 62/2015-172).
[30] Ohlednì stì¾ovatelem uvádìného rozhodnutí ve vìci Berlington Hungary platí to, co uvedl Nejvy¹¹í správní soud v bodì 18 poslednì citovaného rozhodnutí. Od aplikovatelnosti práva EU nutno odli¹ovat pøípustnost pøedbì¾né otázky v takové vìci. O nezbytnosti rozhodnutí pøedbì¾né otázky pro rozhodnutí sporu rozhoduje sám vnitrostátní soud. Pasá¾e odkazované stì¾ovatelem z rozhodnutí Berlington Hungary øe¹í právì pøípustnost pøedbì¾né otázky, nikoli otázku aplikovatelnosti práva EU na èistì vnitrostátní pøípad. K aplikovatelnosti naopak soud uvedl, ¾e je tøeba pøipomenout, ¾e takové vnitrostátní právní pøedpisy, jako jsou pøedpisy dotèené v pùvodním øízení-které jsou pou¾itelné bez rozdílu ve vztahu k maïarským státním pøíslu¹níkùm i pøíslu¹níkùm ostatních èlenských státù-mohou spadat do pùsobnosti ustanovení týkajících se základních svobod zaruèených Smlouvou o FEU zpravidla pouze v rozsahu, v nìm¾ se pou¾ijí na situace mající souvislost s obchodem mezi èlenskými státy ( ) (bod 24). Jak vý¹e uvedeno, souvislost s obchodem mezi èlenskými státy v posuzovaném pøípadì není. Aplikované vnitrostátní pravidlo se ¾ádné svobody zaruèené právem EU nedotýká. Otázka pohybu osob z jiných èlenských státù pøedmìtem øízení rovnì¾ není. Proto je poukaz stì¾ovatele na jeho mezinárodní klientelu bezpøedmìtný. Zahranièní klientela na jakoukoliv ze základních ekonomických svobod, kterou by stì¾ovatel vyu¾íval, nemìla vliv. [zvýraznìní doplnìno pøedkládajícím senátem NSS]
[31] Není ani nutné pokládat Soudnímu dvoru otázky formulované stì¾ovatelem. Správní soudy v této vìci neaplikují vnitrostátní úpravu navázanou jakkoliv na právo EU. Stejnì tak pøedmìtem nynìj¹í vìci vùbec není zájem cizozemských provozovatelù vstoupit na èeský herní trh. Pøedmìt nynìj¹í vìci je zru¹ení døíve vydaného povolení k provozu výherních hracích pøístrojù stì¾ovatele jako èeské obchodní spoleènosti, kterým do¹lo ke zkrácení pùvodní doby platnosti povolení k provozování loterií. Na vìc tedy právo EU nedopadá, a nejsou tu ani splnìny jakékoliv dal¹í podmínky, pro které by soud pova¾oval za nutné polo¾it pøedbì¾né otázky formulované stì¾ovatelem.
[24] Pátý senát se s tímto právním hodnocením neztoto¾òuje. Aèkoliv lze akceptovat premisu, dle ní¾ je nutno od aplikovatelnosti práva EU na konkrétní vìc odli¹ovat pravomoc Soudního dvora odpovìdìt na pøedlo¾enou pøedbì¾nou otázku týkající se právì rozsahu pùsobnosti práva EU, závìry, které první senát z tohoto rozli¹ení vyvozuje, nepova¾uje pøedkládající senát za správné. První senát pøednì na základì této premisy zcela pominul argumentaci Soudního dvora, který v bodu 25 rozsudku Berlington Hungary nejprve poznamenal, ¾e èást klientely ¾alobkyò v pùvodním øízení tvoøili obèané Unie na dovolené v Maïarsku, a dále v bodu 26 uvedl, ¾e [s]lu¾by, které poskytovatel se sídlem v jednom èlenském státì dodá, ani¾ se pøemístil, pøíjemci v jiném èlenském státì, pøitom pøedstavují pøeshranièní poskytnutí slu¾eb ve smyslu èlánku 56 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudky Alpine Investments, C-384/93, EU:C:1995:126, body 21 a 22; Gambelli a dal¹í, C-243/01, EU:C:2003:597, bod 53, a Komise v. ©panìlsko, C-211/08, EU:C:2010:340, bod 48) .
[25] Pøesto¾e je uvedená pasá¾ obsa¾ena v èásti rozsudku, v ní¾ se Soudní dvùr zabýval svou pravomocí odpovìdìt na polo¾ené pøedbì¾né otázky, souèasnì v ní poskytuje výklad èl. 56 SFEU, jen¾ je pøi posuzování obdobných pøípadù tøeba vzít v úvahu. Tvrdil-li tedy stì¾ovatel, ¾e poskytuje slu¾by rovnì¾ pøíjemcùm usazeným v jiných èlenských státech (státním pøíslu¹níkùm jiných èlenských státù), nelze aplikovatelnost unijního práva vylouèit pouhým konstatováním, ¾e se jedná o výluènì vnitrostátní právní vztah nemající souvislost s obchodem mezi èlenskými státy. Z rozsudku Berlington Hungary, toti¾ zøetelnì vyplývá, ¾e tvoøí-li èást klientely státní pøíslu¹níci jiných èlenských státù EU, nejde o výluènì vnitrostátní vztah, nýbr¾ se jedná o pøeshranièní poskytování slu¾eb ve smyslu èlánku 56 SFEU.
[26] Skuteènost, ¾e stì¾ovatel je èeskou právnickou osobou nabízející slu¾by na území Èeské republiky, tedy nevyluèuje aplikovatelnost unijního práva na daný pøípad. Z ustálené judikatury Soudního dvora je naopak zøejmé, ¾e ustanovení o volném pohybu slu¾eb pøiznávají práva jak poskytovatelùm pøeshranièních slu¾eb, tak jejich pøíjemcùm. Volný pohyb slu¾eb tak zahrnuje nejen svobodu poskytovatele nabízet a poskytovat slu¾by pøíjemcùm usazeným v jiném èlenském státì, ne¾ je stát, na jeho¾ území se tento poskytovatel nachází, ale také svobodu pøijímat nebo vyu¾ívat coby pøíjemce slu¾by nabízené poskytovatelem usazeným v jiném èlenském státì, ani¾ by mu v tom bránila nìjaká omezení (viz v tomto smyslu rozsudky Soudního dvora ze dne 31. 1. 1984, Luisi a Carbone, 286/82 a 26/83, EU:C:1984:35, bod 16, ze dne 26. 10. 1999, Eurowings Luftverkehrs, C-294/97, EU:C:1999:524, body 33 a 34, a ze dne 6. 11. 2003, Gambelli a dal¹í, C-243/01, EU:C:2003:597, bod 55).
[27] Pokud by tedy stì¾ovatel prokázal, ¾e pravidelnì poskytoval slu¾by rovnì¾ státním pøíslu¹níkùm jiných èlenských zemí EU, pak by bylo nepochybné, ¾e je mu ¾alobou napadeným rozhodnutím na základì obecnì závazné vyhlá¹ky obce bránìno nabízet a poskytovat loterijní slu¾by právì rovnì¾ tìmto osobám (srov. napø. rozsudek Soudního dvora ze dne 30. 4. 2014, Pfleger a dal¹í, C-390/12, EU:C:2014:281, bod 39). Vnitrostátní úprava by tedy v takovém pøípadì pøedstavovala omezení volného pohybu slu¾eb i z hlediska stì¾ovatele ve vztahu k jeho zákazníkùm z jiných èlenských státù EU, a bylo by proto namístì posoudit, zda dané opatøení mù¾e být odùvodnìno na základì kritérií unijního práva.
[28] Pøípadná není v tomto smyslu ani argumentace mìstského soudu, dle ní¾ by se volného pohybu slu¾eb mohli na území Èeské republiky dovolávat zákazníci z jiných èlenských státù, av¹ak nikoli ¾alobce, proto¾e jeho se v daném pøípadì otázka pøeshranièního pohybu vùbec netýká .
[29] Podle názoru pøedkládajícího senátu nelze vycházet z toho, ¾e se na konkrétní právní vztah uplatní unijní právo pouze v pøípadì, kdy se jej bude domáhat pøíjemce slu¾by usazený v jiném èlenském státì, zatímco se v tomté¾ právním vztahu unijní právo neuplatní na tuzemského poskytovatele, nebo» ten nepøekraèuje hranice. Práva vyplývající z ustanovení o volném pohybu slu¾eb mají zrcadlovou povahu a právu poskytovatele nabízet a poskytovat slu¾by pøíjemcùm usazeným v jiném èlenském státì tak koresponduje svoboda pøijímat nebo vyu¾ívat coby pøíjemce slu¾by nabízené poskytovatelem usazeným v jiném èlenském státì.
[30] Skuteènost ¾e úprava hazardních her a loterií nepodléhá na úrovni Evropské unie harmonizaci a je tak vìcí právních pøedpisù ka¾dého èlenského státu, jak danou oblast upraví, nemìní nic na tom, ¾e pøi výkonu této pravomoci musí èlenské státy dodr¾ovat právo Unie, pøedev¹ím ustanovení primárního práva mj. o volném pohybu slu¾eb. Vnitrostátní opatøení mù¾e pøedstavovat omezení volného pohybu slu¾eb tehdy, pokud výkon volného pohybu slu¾eb zakazuje, brání mu nebo jej èiní ménì atraktivním (viz napø. rozsudek Soudního dvora ze dne 18. 10. 2012, X, C-498/10, EU:C:2012:635, bod 22 a tam citovaná judikatura).
[31] Souèasnì je tøeba mít na pamìti, ¾e pøi posuzování, zda urèité omezení základních svobod vnitøního trhu spadá do rámce unijního práva, není Soudním dvorem uplatòováno hledisko de minimis . Soudní dvùr naopak konstantnì judikuje, ¾e SFEU se vztahuje i na omezení základní svobody malého rozsahu nebo men¹ího významu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 15. 2. 2000, Komise v. Francie, C-34/98, EU:C:2000:84, bod 49; ze dne 11. 3. 2004, de Lasteyrie du Saillant, C-9/02, EU:C:2004:138, bod 43; ze dne 14. 12. 2006, Denkavit Internationaal a Denkavit France, C-170/05, EU:C:2006:783, bod 50, a ze dne 18. 10. 2012, X, C-498/10, EU:C:2012:635, bod 30). pokraèování
[32] Otázkou aplikovatelnosti ustanovení SFEU týkajících se základních svobod se Soudní dvùr dále zabýval v rozsudku ze dne 15. 11. 2016, Ullens de Schooten, C-268/15, EU:C:2016:874, v nìm¾ zva¾oval aplikovatelnost èl. 49, èl. 56 a èl. 63 SFEU jako¾to pøedpokladu pro uplatnìní mimosmluvní odpovìdnosti státu za ¹kodu zpùsobenou jednotlivci poru¹ením unijního práva. Soudní dvùr v bodu 47 rozsudku odkázal na svou pøedchozí judikaturu (viz zejména rozsudky Soudního dvora ze dne 20. 3. 2014, Caixa d Estalvis i Pensions de Barcelona, C 139/12, EU:C:2014:174, bod 42, a ze dne 30. 6. 2016, Admiral Casinos & Entertainment, C 464/15, EU:C:2016:500, bod 21) a podotkl, ¾e ustanovení SFEU v oblasti svobody usazování, volného pohybu slu¾eb a volného pohybu kapitálu se nepou¾ijí na situaci, její¾ v¹echny prvky se nacházejí pouze uvnitø jednoho èlenského státu. Za urèující tedy Soudní dvùr pova¾oval posouzení konkrétních skuteèností, na jejich¾ základì lze shledat vazbu mezi okolnostmi pøípadu a èlánky èl. 49, èl. 56 a èl. 63 SFEU. Takovéto posouzení je pøitom povinen provést vnitrostátní soud (bod 54 citovaného rozsudku).
[33] Tyté¾ závìry je dle pøedkládajícího senátu tøeba uplatnit i v nyní posuzované vìci, v ní¾ rozhodující okolnost pøedstavuje urèení aplikovatelnosti unijního práva. Pokud tedy v posuzovaném pøípadì (stejnì tak jako ve vìci sp. zn. 1 As 297/2015) stì¾ovatel navrhoval v øízení pøed mìstským soudem dùkazy k prokázání existence unijního prvku, bylo povinností správních soudù se danou otázkou zabývat. V pøípadì, ¾e by skuteènì byla prokázána dostateèná souvislost konkrétních okolností pøípadu se základními svobodami (zde volným poskytováním slu¾eb), bylo by dále namístì posouzení, zda dotèená vnitrostátní opatøení (zde zejména pøíslu¹ná obecnì závazná vyhlá¹ka), mù¾e pøedstavovat omezení základních svobod vnitøního trhu, popø. zda takové omezení mù¾e být z hlediska unijního práva odùvodnìno.
[34] Z judikatury Soudního dvora vyplývá, ¾e omezení svobody volného pohybu slu¾eb mù¾e být odùvodnìno jak dùvody veøejného poøádku, veøejné bezpeènosti a ochrany zdraví (viz èl. 52 ve spojení s èl. 62 SFEU), tak tzv. naléhavými po¾adavky obecného zájmu, mezi nì¾ dle judikatury Soudního dvora mimo jiné patøí ochrana spotøebitelù proti hráèské závislosti a pøedcházení trestné èinnosti a podvodùm spojeným s hrami (viz bod 58 rozsudku Berlington Hungary a tam citovaná judikatura). Soudní dvùr pøitom ponechává na soudech èlenských státù, aby samy posoudily splnìní podmínek, za nich¾ je pøedmìtné omezení odùvodnìno. V rozsudku Berlington Hungary ov¹em souèasnì poskytuje návod, na jeho¾ základì lze dospìt k závìru, zda vnitrostátní úprava mù¾e být z pohledu unijního práva ospravedlnìna (viz body 54 a¾ 92 uvedeného rozsudku èi obdobnì body 40 a¾ 56 rozsudku Soudního dvora ze dne 30. 4. 2014, Pfleger a dal¹í, C-390/12, EU:C:2014:281, èi body 35 a¾ 48 rozsudku Soudního dvora ze dne 22. 6. 2017, Unibet International, C-49/16, ECLI:EU:C:2017:491). Právì na základì zmínìných kritérií je v pøípadì, kdy je prokázána existence unijního prvku, tøeba podrobit vnitrostátní právní úpravu posouzení z hlediska jejího souladu s právem EU.
[35] Toho si byl vìdom rovnì¾ zákonodárce, èemu¾ nasvìdèuje dùvodová zpráva k zákonu è. 300/2011 Sb., jím¾ byl novelizován zákon o loteriích, i dùvodová zpráva k zákonu è. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, jím¾ byl s úèinností od 1. 1. 2017 zákon o loteriích nahrazen. Poslednì zmínìná dùvodová zpráva k § 1 zákona o hazardních hrách vymezujícímu pøedmìt úpravy konkrétnì uvádí: Úèelem zákona je vymezit podmínky pro provozování hazardních her, ochrana veøejného poøádku, omezení vzniku a dopadu spoleèenských rizik vyplývajících z provozování a úèasti na tìchto hrách a pøispìt k ochranì spotøebitelù a osob mlad¹ích 18 let. Na základì tìchto uvedených dùvodù mù¾e právní úprava obsahovat urèitá omezení odchylující se od ustanovení primárního práva Evropské unie, konkrétnì pak napøíklad od èl. 49 Smlouvy o fungování Evropské unie upravující právo usazování, èl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie upravující volný pohyb slu¾eb v rámci Evropské unie a èl. 63 Smlouvy o fungování Evropské unie upravující volný pohyb kapitálu. Soudní dvùr Evropské unie toti¾ pøiznává èlenským státùm s ohledem na zvlá¹tní povahu hazardních her následující oprávnìní pøi regulaci tohoto odvìtví: V tomto kontextu mohou zvlá¹tnosti morální, nábo¾enské nebo kulturní povahy, jako¾ i morálnì a finanènì ¹kodlivé dùsledky pro jednotlivce a spoleènost, které souvisejí s hrami a sázkami, odùvodnit existenci dostateèné posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánù pro stanovení po¾adavkù, které zahrnují ochrana spotøebitele a spoleèenského poøádku. (rozsudky ze dne 6. listopadu 2003, Gambelli a dal¹í, C 243/01, Recueil, s. I 13031, bod 63, jako¾ i ze dne 6. bøezna 2007, Placanica a dal¹í, C 338/04, C 359/04 a C 360/04, Sb. rozh. s. I 1891, bod 47). S ohledem na skuteènost, ¾e oblast hazardních her není na unijní úrovni plnì harmonizována, pøiznal Soudní dvùr èlenským státùm mo¾nost zvolit si vlastní systém opatøení, která budou zaruèovat dosa¾ení cílù vnitrostátní politiky, a to za podmínky, ¾e pøijatá opatøení budou v souladu s primárním právem Evropské unie. Tato skuteènost byla deklarována nejen v prvním rozhodnutí ohlednì hazardních her-rozsudek Soudního dvora ze dne 24. bøezna 1994 ve vìci C-275/92 Schindler, zejména bod 2 vìta tøetí a bod 31-ale i v rozhodnutí Soudního dvora v této oblasti, ve vìci C-42/07 Liga Portuguesa, bod 57-61 (dále pak viz napø. rozsudek Soudního dvora ze dne 21. záøí 1999 ve vìci C-124/97 Läärä, body 14 a 36; rozsudek z 21. øíjna 1999 ve vìci C 67/98 Zenatti, bod 15; rozsudek ze dne 6. listopadu 2003 ve vìci C-243/01 Gambelli a dal¹í, bod 63, jako¾ i rozsudek ze dne 6. bøezna 2007 ve vìci C-338/04 Placanica a dal¹í, bod 47). Podrobné odùvodnìní jednotlivých omezení v souladu s vý¹e uvedeným jsou dále rozvedena k jednotlivým ustanovením.
[36] Bez významu není ani skuteènost, ¾e pøesvìdèení o aplikovatelnosti unijního práva v obdobných pøípadech sdílí rovnì¾ Evropský soud pro lidská práva (dále jen ESLP ). Ten se k dané otázce vyjádøil napø. ve svém rozhodnutí ze dne 23. 2. 2016, SLOT Group, a. s. proti Èeské republice, stí¾nost è. 65008/13, jím¾ prohlásil za nepøijatelnou stí¾nost spoleènosti SLOT Group brojící proti odebrání povolení k provozování loterií pro nevyèerpání vnitrostátních prostøedkù nápravy. ESLP v dané vìci poukázal na své rozhodnutí ze dne 8. 9. 2015, Laurus Invest Hungary KFT, Continental Holding Corporation a dal¹í proti Maïarsku, stí¾nost è. 23265/13 a dal¹í, a podotkl, ¾e osoby v obdobném postavení, jako je stì¾ovatelka (spoleènost SLOT Group, a. s.), mají na základì rozsudku Soudního dvora ve vìci Berlington Hungary, mo¾nost domáhat se náhrady pøípadné ¹kody zpùsobené právním pøedpisem, který je v rozporu s právem Evropské unie. V citovaném rozhodnutí Laurus Invest Hungary KFT, Continental Holding Corporation a dal¹í proti Maïarsku pøitom ESLP v bodech 36 a násl. dále rozvedl, ¾e vnitrostátní soudy jsou v øízení o náhradì ¹kody povinny uplatòovat kritéria, která Soudní dvùr podrobnì specifikoval v rozsudku Berlington Hungary a která jsou obdobná tìm, je¾ vyplývají z èl. 1 Protokolu è. 1 k Úmluvì o ochranì lidských práv a základních svobod.
[37] Vzhledem k uvedeným závìrùm a zejména citované bohaté judikatuøe Soudního dvora ji¾ není dle pátého senátu nutné pøedkládat Soudnímu dvoru pøedbì¾nou otázku ohlednì toho, zda je v nyní posuzované vìci dán unijní prvek, a prozatím se nejeví nutné tak uèinit ani ohlednì kritérií, na základì kterých má být provedeno posouzení souladu vnitrostátní regulace hazardních her s unijním právem, nebo» jak rozsah pùsobnosti unijního práva, tak v obecné rovinì i uvedená kritéria ji¾ byly judikaturou Soudního dvora pomìrnì jasnì vymezeny, a jedná se tedy v tomto rozsahu o acte eclairé. Stanovený postup je souèasnì závazný pro soudy èlenských státù posuzující obdobné pøípady a je tøeba jej respektovat.
[38] Pokud jde o související otázku týkající se notifikace obecnì závazných vyhlá¹ek jako technických pøedpisù ve smyslu smìrnice 98/34/ES, zde se pøedkládající senát ztoto¾òuje se závìry vyslovenými v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 13. 7. 2017, sp. zn. 1 As 5/2017, dle nìho¾ pøíslu¹né obecnì závazné vyhlá¹ky nenaplòují definici technického pøedpisu a nepodléhají tak notifikaèní povinnosti, nebo» jejich pùsobnost je i pøi zohlednìní kumulativních vlivù natolik omezená, ¾e se nedotýká cílù, k jejich¾ ochranì smìrnice pùsobí. V dané otázce tedy pátý senát neshledává rozpor v judikatuøe ani potøebu se od dosavadních závìrù odchýlit. pokraèování
[39] Pokud se tedy roz¹íøený senát ztoto¾ní se závìry pøekládajícího senátu, bude v dal¹ím øízení nezbytné zabývat se nejprve otázkou existence unijního prvku a následnì pøípadnì té¾ otázkou souladu vnitrostátní úpravy s unijním právem, jak bylo nastínìno vý¹e. Za tím úèelem si soud bude muset vy¾ádat od dotèené obce vyjádøení, popø. jiné podklady, prokazující soulad pøíslu¹né obecnì závazné vyhlá¹ky s unijním právem.
[40] Obdobnì Nejvy¹¹í správní soud ostatnì postupuje pøi posuzování souladu pøíslu¹ných obecnì závazných vyhlá¹ek s ústavním poøádkem a dotèenými zákony. V ji¾ zmínìném rozsudku ze dne 13. 7. 2017, sp. zn. 1 As 5/2017, jím¾ Nejvy¹¹í správní soud zru¹il napadený rozsudek mìstského soudu a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení, zdej¹í soud konkrétnì uvádí, ¾e obec musí uvést kritéria, kterými se pøi úpravì øídila, a to takovým zpùsobem, ¾e bude v konkrétním pøípadì aplikace kritérií objektivnì ovìøitelná. Pak teprve bude dle prvního senátu mo¾né posoudit, zda úprava je souladná s principem rovnosti a zákazem libovùle. Tato kritéria by ideálnì mìla být uvedena ji¾ v pøílohových dokumentech k obecnì závazným vyhlá¹kám ve smyslu nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, N 151/62 SbNU 315, lze nicménì akceptovat, i pokud je obce pøedestøou a¾ následnì v soudním øízení.
[41] V této souvislosti ov¹em pøedkládající senát pova¾uje dále za nezbytné poukázat na skuteènost, ¾e panuje nejednota ohlednì toho, jaké postavení pøíslu¹ná obec v øízení pøed správními soudy má. V nìkterých pøípadech toti¾ mìstský soud pøíslu¹ným obcím pøiznává postavení osoby zúèastnìné na øízení (viz napø. rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2017, è. j. 10 Af 82/2014-118), zatímco v jiných nikoli (viz napø. rozsudky Mìstského soudu v Praze ze dne 15. 6. 2016, è. j. 3 Af 39/2014-157, ze dne 17. 8. 2016, è. j. 3 Af 66/2014-103, ze dne 26. 11. 2015, è. j. 11 Af 45/2014-119, èi ze dne 1. 12. 2016, è. j. 11 Af 45/2014-225). Tato nejednota se rovnì¾ promítá do rozhodovací praxe Nejvy¹¹ího správního soudu, nebo» pochybení spoèívající v tom, ¾e mìstský soud rozhodující o ¾alobì nevyrozumí postupem dle § 34 odst. 2 s. ø. s. osobu, je¾ splòuje podmínky § 34 odst. 1 s. ø. s., a neumo¾ní jí tak úèastnit se øízení jako osoba na nìm zúèastnìná, pøedstavuje vadu øízení pøed krajským soudem, je¾ mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o vìci samé ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s. K této pøípadné vadì tedy Nejvy¹¹í správní soud musí pøihlédnout v souladu s § 109 odst. 4 s. ø. s. z úøední povinnosti (srov. usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 23. 5. 2006, è. j. 8 As 32/2005-81, publ. pod è. 489/2005 Sb. NSS, èi z poslední doby rozsudky Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 16. 11. 2016, è. j. 5 As 34/2016-67, ze dne 19. 4. 2017, è. j. 2 As 63/2017-44, a ze dne 14. 6. 2017, è. j. 2 As 310/2016-52).
[42] Uvedená otázka úzce souvisí i s tím, jaké postavení má mít pøíslu¹ná obec v tìchto pøípadech ji¾ ve správním øízení vedeném Ministerstvem financí, jeho¾ pøedmìtem je zru¹ení povolení k provozování loterie èi jiné podobné hry na základì obecnì závazné vyhlá¹ky dané obce. Ve vìt¹inì pøípadù se vychází z toho, ¾e taková obec je ve správním øízení dotèeným orgánem podle § 136 odst. 2 správního øádu, dle nìho¾ mají postavení dotèených orgánù územní samosprávné celky, jestli¾e se vìc týká jejich práva na samosprávu (srov. napø. nyní posuzovaný pøípad a dále napø. ji¾ zmiòovanou vìc sp. zn. 1 As 297/2015).
[43] Toto ustanovení je v¹ak pouze subsidiární povahy ve vztahu k § 27 správního øádu, které upravuje úèastenství ve správním øízení, tedy dopadá na územní samosprávné celky pouze v tìch pøípadech, je¾ se týkají jejich práva na samosprávu, pokud tyto celky nemají pøímo postavení úèastníka øízení (srov. Vedral, J. Správní øad. Komentáø. II. aktualizované a roz¹íøené vydání. Praha, Bova Polygon, 2012, s. 1028). Podle § 27 odst. 2 správního øádu jsou úèastníky øízení té¾ osoby, které nesplòují definici úèastníka øízení dle prvního odstavce tého¾ ustanovení, ale které mohou být rozhodnutím pøímo dotèeny ve svých právech a povinnostech. Obdobnì dle § 34 odst. 1 s. ø. s. osobami zúèastnìnými na øízení jsou zejména osoby, které byly pøímo dotèeny ve svých právech a povinnostech vydáním ¾alobou napadeného rozhodnutí, nebo ty, které mohou být pøímo dotèeny jeho zru¹ením.
[44] Je tedy tøeba posoudit, zda rozhodnutím o odnìtí povolení k provozování loterií èi jiných podobných her, které je vydáváno na základì pøíslu¹né obecnì závazné vyhlá¹ky obce, nebo jeho pøípadným zru¹ením správním soudem byla èi mù¾e být tato obec pøímo dotèena na svém právu na samosprávu, nebo se jedná o dotèení toliko nepøímé, tedy taková vìc se práva na samosprávu obce pouze týká. Na odpovìdi na tuto otázku závisí, zda má mít obec v takovém správním øízení postavení jeho úèastníka dle § 27 odst. 2 správního øádu a následnì v øízení o ¾alobì, pøíp. kasaèní stí¾nosti pøíslu¹ného provozovatele loterie èi jiné podobné hry postavení osoby zúèastnìné na tomto øízení, nebo zda má ve správním øízení pouze postavení dotèeného orgánu dle § 136 odst. 2 správního øádu a v navazujícím soudním øízení správním jí v takovém pøípadì ¾ádné formální postavení nepøíslu¹í, nebo» v soudním øádu správním institut obdobný § 136 odst. 2 správního øádu chybí.
[45] S tím úzce souvisí i otázka, zda by obci samotné pøípadnì svìdèila (po vyèerpání opravného prostøedku ve správním øízení) procesní legitimace dle § 65 odst. 1 èi 2 s. ø. s. k podání ¾aloby proti rozhodnutí Ministerstva financí v øízení o odnìtí povolení k provozování loterie èi jiné podobné hry, pokud by mìla za to, ¾e toto rozhodnutí není v souladu s její obecnì závaznou vyhlá¹kou. Aèkoliv dosavadní judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu v zásadì stojí na tom, ¾e orgán vykonávající veøejnou moc se v této své kapacitì nemù¾e stát ¾alobcem, tedy k ochranì jeho oprávnìní pøi tomto výkonu veøejné moci nemohou slou¾it ¾aloby ve správním soudnictví (srov. napø. rozsudky Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 13. 9. 2013, è. j. 5 As 124/2011-126, publ. pod è. 2958/2014 Sb. NSS, a ze dne 11. 11. 2004, è. j. 2 As 36/2004-46, publ. pod è. 477/2005 Sb. NSS), je otázkou, zda by se tato judikatura uplatnila i v pøípadì územního samosprávného celku, jen¾ by byl ¾alobou napadeným rozhodnutím pøímo dotèen na svém právu na samosprávu, které uplatnil formou vydání obecnì závazné vyhlá¹ky (k tomu srov. vý¹e citovaný komentáø ke správnímu øádu, s. 1029).
[46] Zatímco vìt¹ina rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu v obdobných pøípadech zjevnì (by» pøevá¾nì implicitnì) preferuje druhou zmiòovanou mo¾nost výkladu citovaných ustanovení (tj. postavení obce jako dotèeného orgánu, nikoli v¹ak úèastníka správního øízení s vý¹e popsanými dùsledky i pro navazující øízení soudní), je tøeba poukázat té¾ na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 22. 7. 2013, è. j. 8 Afs 49/2011-75, v nìm¾ osmý senát shledal, ¾e pøesto¾e se na danou vìc nevztahovala právní úprava dle § 45 odst. 3 zákona o loteriích, ve znìní úèinném od 1. 1. 2012, podle které dotèená obec byla úèastníkem prvního správního øízení o vydání povolení provozování (v provozovnì na urèité adrese) loterie nebo jiné podobné hry podle § 2 písm. g), i), j), l) a n) zákona o loteriích, dle názoru osmého senátu pøíslu¹né obci svìdèilo ve správním øízení o povolení umístìní jednotlivých koncových IVT postavení úèastníka øízení dle § 27 odst. 2 správního øádu (viz zdùvodnìní tohoto závìru v bodech 23 a¾ 35 rozsudku osmého senátu), a z citovaného rozsudku vyplývá rovnì¾ to, ¾e obec, které mìla v daném øízení pøed správními soudy postavení ¾alobce, je procesnì legitimována pøinejmen¹ím k podání ¾aloby proti rozhodnutí ministra financí o zamítnutí jejího rozkladu (patrnì pro nepøípustnost) proti povolovacímu rozhodnutí Ministerstva financí. Jakkoli se v uvedené vìci jednalo o povolení, nikoliv odnìtí povolení k provozování loterie èi jiné podobné hry, byly skuteènosti rozhodné pro posouzení pøedmìtné otázky v zásadì srovnatelné, a pøesto dospìl Nejvy¹¹í správní soud k odli¹ným závìrùm, ne¾ ve vìt¹inì vìcí týkajících se odnìtí povolení. pokraèování
[47] Aktuální judikatorní praxe tedy nasvìdèuje tomu, ¾e správní soudy zastávají v obdobných pøípadech ve vztahu k dotèeným obcím odli¹ný pøístup. Pøedkládající senát se ov¹em pøiklání k názoru vyjádøenému v citovaném rozhodnutí osmého senátu, a naopak se chce odchýlit napø. od ji¾ zmiòovaného rozsudku prvního senátu ze dne 20. 1. 2016, è. j. 1 As 297/2015-77, vzhledem k tomu, ¾e v uvedené vìci (obdobnì jako v celé øadì dal¹ích vìcí) dotèené obce k vyjádøení, zda budou uplatòovat práva osob zúèastnìných na øízení, mìstským soudem zjevnì vyzvány nebyly, a Nejvy¹¹í správní soud k této, dle názoru pátého senátu, vadì øízení pøed mìstským soudem ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) a 109 odst. 4 s. ø. s. nepøihlédl, pøesto¾e rozsudek mìstského soudu zru¹il právì z dùvodu nevypoøádání se s námitkou neústavnosti, resp. nezákonnosti pøíslu¹ných obecnì závazných vyhlá¹ek.
[48] Pøedkládající senát je toti¾ pøesvìdèen o tom, ¾e by v pøípadech, kdy ¾alobou napadeným rozhodnutím do¹lo k odnìtí povolení k provozování loterií èi jiných podobných her na základì obecnì závazné vyhlá¹ky obce, mìlo této obci svìdèit postavení osoby zúèastnìné na øízení. Je-li po obci po¾adováno, aby v soudním øízení (pokud se tak nestalo ji¾ v øízení správním, kde by tato obec mìla být úèastníkem dle § 27 odst. 2 správního øádu) obhájila ústavnost a zákonnost své vyhlá¹ky (a pokud se roz¹íøený senát ztoto¾ní s vý¹e uvedenými závìry pøedkládajícího senátu, také její soulad s unijním právem), mìlo by této obci v tomto øízení pøíslu¹et také urèité formální postavení, které jí pøizná odpovídající práva, tj. nejen právo (a zároveò i povinnost) reagovat na pøíslu¹nou výzvu mìstského soudu k vysvìtlení úèelu pøijetí dané vyhlá¹ky. K naplnìní podmínek § 34 odst. 1 s. ø. s. pøitom sice podle názoru pøedkládajícího senátu nepostaèuje pouhá skuteènost, ¾e správní soudy posuzují jako pøedbì¾nou otázku zákonnost a ústavnost dané vyhlá¹ky (a pøípadnì té¾ její soulad s unijním právem), na jejím¾ základì bylo vydáno ¾alobou napadené rozhodnutí, ale rozhodující význam má právì skuteènost, ¾e by pøípadným zru¹ením ¾alobou napadeného rozhodnutí o odnìtí povolení k provozování loterií èi jiných podobných her mohla být podle názoru pøedkládajícího senátu pøíslu¹ná obec pøímo dotèena na svém právu na samosprávu, nebo» v takovém pøípadì by ¾alobce (provozovatel) mohl pokraèovat v provozování hazardních her v místì, o nìm¾ obec formou obecnì závazné vyhlá¹ky rozhodla tak, ¾e se tam hazard provozovat nemá (srov. v tomto smyslu vý¹e citovaný nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10). Pøíslu¹ná obec by tedy proti rozhodnutí mìstského soudu o ¾alobì provozovatele loterií proti rozhodnutí Ministerstva financí o odnìtí povolení mìla mít rovnì¾ právo podat kasaèní stí¾nost a teprve v pøípadì jejího zamítnutí také ústavní stí¾nost.
[49] Vzhledem k uvedeným skuteènostem pøedkládá pátý senát i tuto otázku k posouzení roz¹íøenému senátu.
[50] Je tedy zøejmé, ¾e se pátý senát hodlá ve svých závìrech odchýlit od právního názoru vyplývajícího zejména z rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, è. j. 1 As 297/2015-77, který je skutkovì i právnì srovnatelný, a to v otázce, zda v pøípadech, kdy provozovatelé loterií èi jiných podobných her, jim¾ bylo správním orgánem odòato povolení k provozování tìchto her na základì obecnì závazné vyhlá¹ky obce, proká¾í, ¾e mezi jejich zákazníky pravidelnì patøili i státní pøíslu¹níci jiných èlenských zemí EU, se mohou tito provozovatelé dovolávat unijního práva, konkrétnì ustanovení SFEU o svobodì pohybu slu¾eb a k tomu se vztahující judikatury Soudního dvora, a dále v otázce, zda v øízení o ¾alobì, pøípadnì kasaèní stí¾nosti v tìchto vìcech má obec, je¾ vydala zmiòovanou obecnì závaznou vyhlá¹ku, postavení osoby zúèastnìné na øízení. Vzhledem k § 17 odst. 1 s. ø. s. ov¹em pátý senát není oprávnìn uèinit judikatorní odklon, ani¾ by se obrátil na roz¹íøený senát.
[51] V souladu s uvedeným ustanovením proto pátý senát vìc postupuje roz¹íøenému senátu Nejvy¹¹ího správního soudu a má za to, ¾e ztoto¾ní-li se roz¹íøený senát s právním názorem pøedkládajícího senátu, bude v následném øízení nezbytné zabývat se mj. dùkazy pøedkládanými èi navrhovanými stì¾ovatelem k prokázání vý¹e popsaného unijního prvku, a bude-li takto prokázán, dále tím, zda pøedmìtné vnitrostátní opatøení ve formì obecnì závazné vyhlá¹ky omezující volný pohyb slu¾eb mù¾e být z hlediska unijního práva odùvodnìno. Vzhledem k tomu, ¾e uvedené posouzení nebylo v øízení pøed mìstským soudem doposud uèinìno a ¾e je zároveò pøedkládající senát pøesvìdèen o tom, ¾e by pøi posuzování této otázky souladu dané obecnì závazné vyhlá¹ky s unijním právem, jako¾ i otázky její ústavnosti a zákonnosti, v øízení pøed mìstským soudem mìlo mít statutární mìsto Dìèín postavení osoby zúèastnìné na øízení, je zøejmé, ¾e rozhodnutí roz¹íøeného senátu o obou pøedkládaných právních otázkách je nezbytné pro rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu v nyní posuzované vìci.
Roz¹íøený senát bude ve vìci rozhodovat ve slo¾ení: JUDr. Josef Baxa, JUDr. Zdenìk Kühn, JUDr. Karel ©imka, JUDr. Lenka Matyá¹ová, JUDr. Barbara Poøízková, Mgr. Ale¹ Roztoèil, Mgr. Jana Brothánková. Úèastníci mohou namítnout podjatost tìchto soudcù (§ 8 odst. 1 s. ø. s.) do jednoho týdne od doruèení tohoto usnesení.
Úèastníci øízení mají právo se ve lhùtì jednoho týdne od doruèení tohoto usnesení vyjádøit k vìci pøedlo¾ené roz¹íøenému senátu.