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Timestamp: 2020-07-13 14:34:02
Document Index: 238048414

Matched Legal Cases: ['Artículo 4', 'Artículo 3', 'Artículo 9', 'artículo 8', 'artículo 3', 'artículo 8', 'artículo 3', 'artículo 42', 'artículo 8', 'artículo 91', 'artículo 92', 'artículo 86', 'artículo 12', 'artículo 39', 'artículo 90', 'artículo 26', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 15', 'artículo 4', 'artículo 136', 'artículo 4', 'artículo 4', 'Artículo 8', 'Artículo 9', 'Artículo 10', 'Artículo 11', 'Artículo 3', 'Artículo 12', 'Artículo 13', 'Artículo 14', 'artículo 4', 'artículo 53', 'artículo 93', 'artículo 4', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 136', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 12', 'artículo 4', 'artículo 39', 'artículo 90', 'artículo 26', 'artículo 9', 'artículo 49', 'artículo 93', 'artículo 25', 'artículo 17', 'artículo 127', 'artículo 384', 'artículo 23', 'artículo 2', 'artículo 39', 'artículo 8', 'artículo 27', 'artículo 4', 'artículo 49', 'artículo 8', 'artículo 4', 'artículo 3', 'artículo 9', 'artículo 12', 'artículo 8', 'artículo 92', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 336', 'artículo 9', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 262', 'Artículo 262', 'artículo 266', 'artículo 334', 'artículo 334', 'artículo 336', 'artículo 336', 'artículo 214', 'artículo 203', 'artículo 336', 'artículo 336', 'artículo 132', 'artículo 132', 'artículo 4', 'artículo 132', 'artículo 132', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 203', 'artículo 370', 'Artículo 87', 'Artículo 97', 'ARTÍCULO 4', 'artículo 4', 'artículo 136', 'artículo 136', 'Artículo 136', 'artículo 4', 'artículo 12', 'Artículo 12', 'artículo 4', 'artículo 4', 'ARTÍCULO 8', 'artículo 8', 'artículo 89', 'artículo 92', 'artículo 3', 'artículo 86', 'artículo 91', 'artículo 42', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'Artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 17', 'artículo 311', 'artículo 17', 'artículo 147', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 89', 'artículo 92', 'artículo 311', 'Artículo 141', 'artículo 86', 'artículo 91', 'artículo 26', 'artículo 179', 'ARTÍCULO 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 15', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 93', 'Artículo 3', 'artículo 11', 'artículo 89', 'artículo 45', 'Artículo 45', 'artículo 13', 'in fine', 'artículo 14', 'artículo 11', 'artículo 4', 'artículo 8', 'Artículo 3', 'artículo 119', 'artículo 119', 'artículo 8', 'ARTÍCULO 8']

Sentencia nº 790 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 11 de Abril de 2002 - Jurisprudencia - VLEX 283481895
Número de Expediente: 00-3133
Procedimiento: Acción de nulidad por inconstitucionalidad conjuntamente con acción de amparo constitucional
SALA CONSTITUCIONAL Magistrado Ponente: J.E. CABRERA ROMERO
El 30 de noviembre de 2000, los abogados L.C. y J.E.M.F., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 16.547 y 32.633, respectivamente, actuando en nombre propio, interpusieron ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, acción de nulidad ejercida por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad conjuntamente con solicitud de amparo constitucional contra las normas contenidas en los artículos 4, 8 (numeral 4) y 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en la Gaceta Oficial número 37.006 del 3 de agosto de 2000, y contra los dispositivos normativos contenidos en los artículos 11, 13 y 14 del Decreto Nº 030 dictado por el Alcalde Metropolitano, contentivo del PLAN OPERATIVO DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DURANTE EL RÉGIMEN ESPECIAL DE TRANSICIÓN DEL DISTRITO FEDERAL AL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, publicado en la Gaceta Oficial número 37.073 del 8 de noviembre de 2000.
En la misma oportunidad se dio cuenta en esta Sala Constitucional y se acordó pasar las actuaciones al Juzgado de Sustanciación.
Por medio de escrito y diligencia del 13 y 19 de diciembre de 2000, respectivamente, compareció por ante la Secretaría de esta Sala, el abogado G.I.C.J.L., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 65.851, actuando con el carácter de apoderado judicial del SINDICATO UNITARIO MUNICIPAL DE EMPLEADOS PÚBLICOS DE LA ALCALDÍA METROPOLITANA DE CARACAS Y DEMÁS ÓRGANOS DEPENDIENTES DEL PODER EJECUTIVO DISTRITAL (SUMEP-ALCAMETC), quienes, a su vez, actúan en defensa de los trabajadores al servicio de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, a los fines de consignar escrito en el que participa su adhesión al recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo.
El 21 de diciembre de 2000, el Juzgado de Sustanciación admitió la presente acción de nulidad en cuanto ha lugar en derecho; acordó agregar el escrito y la diligencia presentada por el abogado G.I.C.J.L. donde, en su carácter de apoderado judicial del Sindicato Unitario Municipal de Empleados Públicos de la Alcaldía Metropolitana de Caracas y demás Órganos dependientes del Poder Ejecutivo Distrital, solicitó su adhesión como tercero en forma simple, para coadyuvar a los accionantes en interés de todos y cada uno de los trabajadores de la entonces Gobernación del Distrito Federal; ordenó notificar por oficio a los ciudadanos: Presidente de la Asamblea Nacional, Fiscal General de la República y al Defensor del Pueblo.
Por cuanto, según lo previsto en la sentencia dictada por esta Sala el 14 de marzo de 2000 (caso: Ducharme de Venezuela, C.A), no le corresponde a dicho Juzgado pronunciarse sobre la procedencia del amparo propuesta, abrió cuaderno separado con la copia certificada de la solicitud, con los demás documentos pertinentes anexos al mismo, incluyendo el respectivo auto de admisión, y acordó su remisión a esta Sala Constitucional a los fines consiguientes.
El 20 de febrero de 2001, esta Sala Constitucional bajo la ponencia del Magistrado Antonio García García, dictó sentencia declarando con lugar la acción de amparo ejercida en forma conjunta con la acción de nulidad por inconstitucionalidad, contra las normas contenidas en los artículos 11, 13 y 14 del Decreto Nº 030, dictado por el Alcalde Metropolitano de Caracas, publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.073 de fecha 8 de noviembre de 2000, los cuales se inaplicaron, fijando los efectos de la decisión con carácter ex nunc, esto es, a partir de la publicación del fallo por la Secretaría de esta Sala, y ordenándosele al Alcalde Metropolitano de Caracas, se abstuviera de extinguir la relación de trabajo, suspender sueldo, liquidar personal, o suspender cualquier pago por compromisos adquiridos por la entonces Gobernación del Distrito Federal, con fundamento en lo establecido en los artículos 11,13 y 14 del referido Decreto.
El 17 de julio de 2001, se dio comienzo a la relación de la causa en Sala, fijándose el primer día de despacho luego de transcurrido los quince (15) días continuos para que tenga lugar el acto de informes y se designó como ponente al Magistrado que, con tal carácter, suscribe la presente decisión.
El 1º de agosto de 2001, la ciudadana L.C. consignó escrito de informes, el cual se agregó al expediente en la misma oportunidad.
El 2 de agosto de 2001, los abogados J.V.N.M., Sacha F.C., R.C., A.R.P., L.G.G., A.B., R.S.M. y R.S., abogados adscritos a la Defensoría del Pueblo, actuando por delegación del ciudadano GERMÁN MUNDARAÍN HERNÁNDEZ, DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, consignaron escrito de Informes, y en esa ocasión fue agregado al expediente.
En esta misma oportunidad, la ciudadana G.L.B., en su condición de apoderada judicial de la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, consignó escrito de informes y diligencia en la que solicitó la realización del cómputo de los días transcurridos, desde el 17 de julio de 2001 hasta el 2 de agosto de 2001, por considerar que la presentación de los informes, consignados el 1º de agosto de 2001 por la parte accionante, fue extemporánea, y así solicitó fuera declarado por esta Sala.
Efectuado el estudio del expediente, para decidir se hacen las siguientes consideraciones:
I ALEGATOS DE LA PARTE ACCIONANTE
La nulidad incoada por la parte accionante tiene por objeto impugnar los dispositivos contenidos en los artículos 4, 8, numeral 4, y 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, los cuales prevén lo siguiente:
Artículo 4. Se declara la transferencia de las dependencias y entes adscritos a la Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía Metropolitana, así como la reorganización y reestructuración de los mismos. Durante la transición, el Alcalde del Distrito Metropolitano tendrá una amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, de conformidad con lo establecido en la Constitución, las leyes nacionales, los reglamentos y las ordenanzas
4. Los pasivos laborales que se deriven de la Ley Orgánica del Trabajo, de la Ley de Carrera Administrativa, de las Convenciones colectivas de trabajo o de los laudos arbitrales, anteriores al proceso de transición y los que se generen por efecto de dicho proceso, serán cancelados por la República por órgano del Ministerio de Finanzas, con cargos a los recursos contemplados en el Artículo 3º del Decreto con rango y fuerza de Ley que autoriza al Ejecutivo Nacional para Realizar Operaciones de Crédito Público destinadas al Refinanciamiento de la Deuda Externa e Interna, al Pago de Obligaciones laborales y a la Reposición del Patrimonio del Banco Central publicada en la Gaceta Oficial Nº 36.550 de fecha 30 de septiembre de 1998
Artículo 9. La administración de personal durante el Régimen de Transición se hará de acuerdo con los siguientes parámetros:
1. El personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y de sus entes adscritos, continuará en el desempeño de sus cargos, mientras dure el período de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en las Leyes.
2. El pago de las pensiones que correspondan al personal jubilado e incapacitado, incluyendo aquellos que en la actualidad se encuentran en proceso de jubilación o incapacidad, los asumirá el Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio de Finanzas
Así, en lo que respecta a la alegada inconstitucionalidad del artículo 8, numeral 4, de la Ley impugnada, señalaron que la norma contenida en el mismo impide el pago inmediato de las prestaciones sociales y demás pasivos adeudados a los trabajadores, contraviniendo lo dispuesto en los artículos 89, numeral 1, y 92 de la Constitución, toda vez que, en su criterio, éstas prohíben que las leyes contengan disposiciones que alteren la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales. De forma que endosarle la responsabilidad de la deuda laboral a un órgano distinto al que contrató originalmente y cargar el monto de dicha deuda a un presupuesto inexistente, como lo sería el presupuesto creado con base en el artículo 3 del Decreto-Ley que autoriza al Ejecutivo Nacional a realizar operaciones de Crédito Público para cubrir las deficiencias presupuestarias de los compromisos laborales adquiridos durante el ejercicio fiscal de 1998, deja a los trabajadores adscritos a la entonces Gobernación del Distrito Federal, en un completo estado de indefensión y de pérdida de sus derechos adquiridos.
Indicaron que la norma contenida en el artículo 8, numeral 4, de la Ley impugnada, hace remisión a la establecida en el artículo 3º del Decreto con Rango y Fuerza de Ley que autoriza al Ejecutivo Nacional para realizar Operaciones de Crédito Público destinadas al refinanciamiento de la Deuda Pública Externa e Interna, al pago de obligaciones laborales y a la reposición del patrimonio del Banco Central, cuyo finalidad es cubrir las insuficiencias presupuestarias correspondientes al ejercicio fiscal del año 1998, formulado de forma extraordinaria con recursos provenientes de Operaciones de Crédito Público.
En el mismo sentido, señalaron que los recursos provenientes de esas Operaciones de Crédito Público no existen en la actualidad, habida cuenta que fueron ordenados para cubrir las insuficiencias de un presupuesto específico que, a su criterio, concluyó el 31 de diciembre de 1998, y sí en los subsiguientes ejercicios presupuestarios no se emitió una autorización semejante, donde se hicieran los apartados presupuestarios específicos para el pago de la deuda laboral, ello traería como consecuencia la inexistencia de los recurso económicos necesarios, para que se proceda a la cancelación de los compromisos laborales adquiridos con los trabajadores de la Gobernación del Distrito Federal.
En este orden de ideas, señalaron que conforme a lo establecido en el artículo 42 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, tal presupuesto es inexistente, siendo materialmente imposible que el Ejecutivo Nacional pueda cumplir con la obligación que le señala la norma contenida en el artículo 8, numeral 4, de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, transgrediéndole a todos y cada uno de los trabajadores de la entonces Gobernación del Distrito Federal el derecho al pago periódico y oportuno del salario en moneda de curso legal, establecido en el artículo 91 de la Constitución, el derecho a la exigibilidad inmediata de los créditos laborales referidos al salario y a las prestaciones sociales, contenido en el artículo 92 constitucional, y el derecho al cobro periódico y permanente de las pensiones de jubilación, de sobrevivientes y de incapacidad otorgadas conforme a la ley, contemplado en el artículo 86, también del Texto Fundamental.
Alegaron, por otra parte, los actores que la referida norma adolece de vicios de ilegalidad al transgredir lo preceptuado en los artículos 88, 89 y 90 de la Ley Orgánica del Trabajo. Al respecto, indicaron que en los casos de sustitución de patronos, subsiste siempre la responsabilidad del nuevo patrono sobre el sustituido, y que aún cuando la figura de la sustitución de patrono prevista en la Ley Orgánica del Trabajo pareciera aplicarse exclusivamente a los casos de relaciones laborales entre particulares, adujeron que nada impide una aplicación analógica de dicha institución en relaciones laborales del sector público.
Así, expresaron que existe transmisión de la propiedad, de la titularidad y de la actividad administrativa que realizaba la entonces Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía Metropolitana, y de continuarse con la actividad de servicio público que realizaba la nombrada Gobernación, también existirá transferencia del personal y de las instalaciones materiales que conformaban su estructura administrativa, tal como se dispuso en el artículo 12 de la Ley de Transferencia del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, de donde se podía observar conjuntamente con lo señalado en el artículo 39 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, que en el caso de la transferencia de las dependencias y entes adscritos a la Gobernación del Distrito Federal, así como del personal al servicio del mismo a la Alcaldía Metropolitana de Caracas, efectivamente existía una sustitución de patronos, correspondiéndole en consecuencia al nuevo patrono, asumir, no sólo los activos, sino también los pasivos, manteniendo inalterables las condiciones de trabajo existentes, en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 90 de la Ley Orgánica del Trabajo, y subrogarse en todos los derechos, acciones, intereses y obligaciones de cualquier naturaleza que hubieren nacido a favor o a cargo del Fisco Distrital, tal como lo ordena la disposición contenida en el artículo 26 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
En atención a lo expuesto, concluyeron los accionantes que la disposición contenida en el artículo 8, numeral 4, de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, debe ser declarada nula, para que se apliquen en su lugar disposiciones de la Ley Orgánica del Trabajo relativas a la sustitución de patrono.
En lo que respecta a la inconstitucionalidad de la norma contenida en el artículo 9 de la Ley impugnada, los accionantes señalaron que establecer que un funcionario u obrero al servicio de la entonces Gobernación del Distrito Federal, conserva su derecho a la estabilidad laboral durante el régimen de transición, esto es, desde el 1º de septiembre de 2000 hasta el 31 de diciembre de 2000, equivaldría a sostener que dicho personal pierda la estabilidad a partir del 1º de enero de 2001, lo que a criterio de los actores, resulta a todas luces inconstitucional e ilegal, en virtud de que con tal supuesto normativo, la Ley está convirtiendo en permanente e indefinida una situación jurídica excepcional donde la estabilidad es la regla y la inestabilidad la excepción.
En cuanto a lo previsto en el numeral 2 de dicho artículo, expresaron que en tal supuesto no se incluye a los pensionados por razón de sobrevivencia, reconocidos en el artículo 15 de la Ley de Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios.
Por otro lado, en lo atinente a la inconstitucionalidad de la norma prevista en el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, los actores indicaron, que en la misma se otorgaba una excesiva discrecionalidad al Alcalde Metropolitano, sin que su actuación esté sometida a la aprobación previa o posterior de otro órgano del Distrito Metropolitano investido de autoridad para controlar los eventuales abusos de poder en que pudiera incurrir el órgano administrativo, transgrediendo así lo preceptuado en el artículo 136 de la Constitución.
Que con ocasión a esos “(...) ‘plenos poderes’ otorgados al Alcalde Metropolitano en el artículo 4 de la Ley de Transición, sin control alguno por parte del órgano deliberante del Distrito, conduce inevitablemente al ‘abuso de poder’ por parte de dicho funcionario, tal como efectivamente ocurre en la actualidad con el Alcalde Metropolitano A.P., quien actuando en ejercicio de la ‘amplia potestad’ que le confiere el artículo 4 de la Ley de Transición, se apresuró a dictar el Decreto Nº 030, denominado PLAN OPERATIVO DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DURANTE EL RÉGIMEN ESPECIAL DE TRANSICIÓN DEL DISTRITO FEDERAL AL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.073 de fecha 8 de noviembre de 2000, donde se evidencia el abuso de poder aquí denunciado”.
Expresaron, que la habilitación conferida al Alcalde Metropolitano para la reorganización administrativa de la Alcaldía, lo condujo a establecer de forma unilateral y al margen de la Constitución las disposiciones normativas contenidas en el Título II, del referido Decreto; a saber:
Artículo 8. Se ordena la supresión de las dependencias, oficinas y cargos con objetivos, competencias, funciones y responsabilidades superpuestas, duplicadas o cuyo mantenimiento se haya tornado manifiestamente innecesario, en los términos y con los alcances contenidos en el presente Decreto.
Artículo 9. Salvo las nuevas estructuras creadas en el Estatuto Orgánico Provisorio, relacionadas con las Secretarias de Gobierno que no se correspondan con la organización de la extinta Gobernación del Distrito Federal, no se podrán generar incrementos existentes en la Alcaldía Metropolitana de Caracas.
Artículo 10. Mediante Decreto Especial se podrá disponer la liquidación de los institutos y servicios autónomos, las empresas, fundaciones y demás formas de administración funcional de la extinta Gobernación del Distrito Federal.
Artículo 11. La reorganización dispuesta en el presente Título implica la extinción de la relación de trabajo con los trabajadores afectados, antes del término del 31 de diciembre del año 2000 establecido en la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas. El pago de las prestaciones y demás conceptos laborales estará a cargo de la República por órgano del Ministerio de Finanzas y, en tal sentido, se seguirá el siguiente procedimiento:
1. Las bajas de personal que se produzcan por la reorganización administrativa serán comunicadas al Ministerio de Finanzas con señalamiento individual y expreso de los datos personales, cargo, antigüedad, salario y monto de los pasivos laborales que deben ser cancelados con los recursos contemplados en el Artículo 3º del Decreto con Rango y Fuerza de Ley que autoriza al Ejecutivo Nacional Para Realizar Operaciones de Crédito Público destinadas al Refinanciamiento de la Deuda Pública Externa e Interna, al Pago de Obligaciones Laborales y a la Reposición del Patrimonio del Banco Central publicada en la Gaceta Oficial Nº 36.550 de fecha 30 de septiembre de 1998.
2. A los trabajadores afectados les será entregada una constancia de su Registro de Cargo y los pasivos laborales que se deriven de la Ley Orgánica del Trabajo, de la Ley de Carrera Administrativa, de las Convenciones colectivas de Trabajo o de los laudos arbitrales, anteriores al proceso de transición y los que se generen por efectos del proceso de reorganización.
3. Se suspenderán los pagos por cualquier concepto causados a favor de los trabajadores afectados por la reorganización.
4. En los pasivos laborales se incluirá el pago de los salarios no devengados, en virtud de la reorganización decretada, hasta el 31 de diciembre de 2000.
Artículo 12. A los efectos del pago de las pensiones que correspondan al personal jubilado e incapacitado, y la continuación de los procesos de jubilación o incapacidad que se encuentren pendientes, se remitirán los expedientes al Ministerio de Finanzas conjuntamente con una relación de las personas afectadas y el monto de las pensiones que les correspondiere, si fuere el caso.
Artículo 13. Mediante convenios celebrados con el Ministerio de Finanzas, en un plazo máximo de treinta días contados a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto, y previa provisión de los recursos correspondientes, la Alcaldía Metropolitana de Caracas podrá asumir la liquidación del personal cesante y el pago de las pensiones que correspondan al personal jubilado e incapacitado, hasta el 31 de diciembre de 2000.
Artículo 14. Se suspende cualquier pago por los compromisos adquiridos por la extinta Gobernación del Distrito Federal con cargo al Presupuesto de Transición y por concepto de pasivos laborales, colectivos o individuales, independientemente de que la obligación se derive de la ejecución de sentencias o laudos arbitrales que condenen al pago de una suma de dinero, y corresponda cancelar al Ministerio de Finanzas de conformidad con la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas
Sobre las normas transcritas, fundamentadas, a decir de los accionantes, en lo establecido en el artículo 4 de la Ley impugnada, indicaron que el Alcalde Metropolitano incurrió en abuso de poder al interpretar que la amplia potestad que le fue conferida en dicha norma lo faculta para decretar despidos de personal, suspender el pago de sueldos y salarios de los trabajadores.
También señalaron, que conforme a lo previsto en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, los funcionarios de carrera gozan de estabilidad en el desempeño de sus funciones y sólo pueden ser retirados conforme a los supuestos establecidos en el referido artículo, y cualquier otra forma de retiro o extinción de la relación de trabajo, constituye un acto arbitrario, afectado de nulidad absoluta conforme a lo previsto en el artículo 93 de la Constitución.
Asimismo, indicaron que la atribución conferida al Alcalde Metropolitano en el artículo 4 de la Ley impugnada no lo faculta a realizar despidos del personal adscrito a la extinguida Gobernación del Distrito Federal, pues, a criterio de los accionantes, dicho artículo, sólo habilita para dos situaciones: “1º) decretar la REORGANIZACIÓN Y RESTRUCTURACIÓN DE LAS DEPENDENCIAS Y ENTES ADSCRITOS A LA GOBERNACIÓN DEL DISTRITO FEDERAL; y 2º) REGULAR LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y EL FUNCIONAMIENTO DE LA ALCALDÍA METROPOLITANA”. Pero que, en ningún momento, la Ley de Transición lo facultó a extinguir la relación de trabajo existente, dar de baja al personal, ordenar la liquidación del personal cesante o suspender los pagos causados a favor de los trabajadores afectados, o suspender los pagos por concepto de salarios no devengados hasta el 31 de diciembre de 2000, transgrediendo con dicho Decreto, los derechos constitucionales consagrados en los artículos 89 y 93.
Por lo antes expuesto, consideraron los accionantes que el Decreto Nº 030, constituye la expresión de un abuso de poder por parte del Alcalde Metropolitano, que se traduce en la trasgresión de los derechos constitucionales consagrados en los artículos 92 y 93 de la Carta Fundamental, motivo por el cual, interpusieron acción de amparo constitucional contra las disposiciones contenidas en los artículos 11, 13 y 14 del Decreto Nº 030, publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.073 de fecha 8 de noviembre de 2000, todo ello conforme a lo establecido en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la cual fue declarada con lugar por esta Sala Constitucional, como se refirió supra.
II INFORME DE LA PARTE ACCIONANTE
En la oportunidad de rendir los informes, la parte accionante reiteró los argumentos sustentados en su escrito del 30 de noviembre de 2000, ratificando las razones de inconstitucionalidad e ilegalidad alegadas contra los artículos 4, 8.4 y 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas.
Alega la representación de la parte accionante que el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, otorga al Alcalde Metropolitano una excesiva discrecionalidad, sin que su actuación esté sometida a la aprobación previa o al control posterior de otro órgano del Distrito Metropolitano, investido de autoridad para frenar los eventuales abusos de poder en que pudiere incurrir el órgano administrativo, razón por la cual, obvia el legislador la previsión contenida en el artículo 136 de la Constitución. La concesión de plenos poderes al Alcalde Metropolitano, sin que medie “...control alguno por parte del órgano deliberante del Distrito (sic), conduce inevitablemente al ‘abuso de poder’ por parte de dicho funcionario, tal y como efectivamente ocurrió en la realidad cuando el Alcalde Metropolitano A.P., actuando en ejercicio de la ‘amplia potestad’ que le confirió el artículo 4 de la LEY DE TRANSICIÓN, se apresuró a dictar el Decreto Nº 030, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.073 de fecha 8 de Noviembre de 2000, donde se evidencia el ‘abuso de poder’ denunciado”.
Señalaron igualmente, que todos los despidos del personal, efectuados por el Alcalde Metropolitano, con fundamento en la habilitación conferida para la reorganización administrativa de la Alcaldía, fundamentada en el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, están afectados de nulidad absoluta, por haberse efectuado al margen de la ley natural de cada trabajador y en flagrante violación del derecho a la defensa y al debido proceso.
Asimismo, aduce la parte accionante que el numeral 8 del artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, contraviene lo dispuesto en los artículos 89, numeral 1 y 92 de la Constitución, pues el contenido de esta disposición ha impedido el pago inmediato de las prestaciones sociales y demás pasivos adeudados a los trabajadores, al endosarle la responsabilidad de la deuda laboral a un órgano distinto e independiente al que contrató originalmente con cada trabajador.
El numeral 8 del artículo 4 de la Ley de Transición también atenta, según expresa la parte accionante en su escrito de informes, contra las disposiciones legales referidas a la sustitución de patrono, contempladas en los artículos 88, 89 y 90 de la Ley del Trabajo, de obligatoria observancia por disposición expresa del artículo 12, numerales 2, 3 y 4 de la propia Ley de Transición, del numeral 8 del artículo 4 eiusdem, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 39, numerales 2 y 7 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas. Todo lo cual, a decir de la parte accionante, “...permite concluir que en el caso de la transferencia de las dependencias y entes adscritos a la extinta Gobernación del Distrito Federal y personal adscrito a ella, a la Alcaldía Metropolitana de Caracas, existe efectivamente la figura de la sustitución de patrono prevista en la Ley del Trabajo (sic), correspondiéndole en consecuencia al nuevo patrono (Alcalde Metropolitano) asumir, no sólo los activos que formaban parte de la Hacienda Pública del Distrito, sino también los pasivos, manteniendo inalterables las condiciones de trabajo existentes, en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 90 de la Ley Orgánica del Trabajo, y subrogarse en todos los derechos, acciones, intereses y obligaciones de cualquier naturaleza que hubieren nacido a favor o cargo del Fisco Distrital, especialmente las deudas relativas al pasivo laboral, tal y como lo ordena la disposición todavía vigente del artículo 26, Parágrafo Primero de la Ley Orgánica de Régimen Municipal”.
Señalaron igualmente que, en la habilitación ex lege conferida al Alcalde Metropolitano para la reorganización administrativa de la Alcaldía, fundamentada en el artículo 9 de la Ley de Transición, “...cuando el legislador estableció que: ‘El personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y sus entes adscritos continuará en el desempeño de sus cargos mientras dure el período de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en las leyes’, quiso decir que a pesar de la situación excepcional de transición y de la reorganización administrativa declarada legislativamente, el personal que había sido transferido, a la naciente Alcaldía Metropolitana de Caracas conservaba su derecho a la estabilidad, de conformidad con los artículos 93 de la Constitución, 17 de la Ley de Carrera Administrativa y 112 de la Ley Orgánica del Trabajo, en concordancia con el 89 de la misma Constitución, que establece los principios que han de privar en toda legislación y relación de trabajo, bajo la premisa de la ‘progresividad de los derechos y beneficios laborales’ ”.
De allí que insistan en que “...la actuación del Alcalde Metropolitano, dando por terminada la relación de trabajo antes del 31 de diciembre de 2000, y con un ente que había desaparecido desde el 31 de agosto de 2000, lo pone en franca colisión con la propia Ley de Transición (art.9,numeral 1) (sic) y con la Constitución y las leyes laborales aplicables”.
Finalmente, aducen los accionantes en su escrito de informes, la posibilidad de las siguientes hipótesis conclusivas de la presente causa: “1.- O la Ley de Transición es inconstitucional y el Alcalde Metropolitano la interpretó correctamente; 2.-O la Ley de Transición es constitucional y el Alcalde Metropolitano la interpretó erradamente”, ratificando la solicitud de nulidad de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, o en su defecto la nulidad de las actuaciones materiales ejecutadas por el Alcalde Metropolitano de Caracas y sus personeros de confianza con fundamento en los artículos 4, 8 (numeral 4) y 9 (numerales 1 y 2) de la mencionada Ley.
III INFORME DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO
En el Informe presentado el 2 de agosto de 2001, por la Defensoría del Pueblo, se apunta la necesidad de analizar la situación de los diferentes trabajadores y empleados de la extinta Gobernación del Distrito Federal, que fueron trasladados según los artículos 1, 4, 6, 8, 11 y 12, numerales 2 y 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, a la Alcaldía Mayor, por cuanto se presume que se obvió el procedimiento para retirar, reducir o destituir funcionarios, establecido en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, lo cual atenta contra la vigencia del derecho al trabajo y la protección del mismo, consagrado en los artículos 87 y 89 de la Constitución y en el Convenio Nº 2 sobre el Desempleo de la Organización Internacional del Trabajo, publicado en la Gaceta Oficial de la República Nº 118, Extraordinario, del 4 de enero de 1945.
Advierten que los artículos 144 y 93 de la Constitución, prevén que solamente la ley establecerá y regulará los ingresos, ascensos, suspensiones y retiros de los funcionarios de la administración pública, así como el resto de los trabajadores, y según los cuales se debe seguir los procedimientos previstos en la ley, esto es, la Ley de Carrera Administrativa y la Ley Orgánica del Trabajo, y sus respectivos Reglamentos, para despedir o desincorporar tanto a los funcionarios públicos, como a cualquier otro empleado u obrero, en fin, a todo trabajador bajo relación de dependencia con la administración pública, y que la referida normativa contempla el procedimiento a seguir para la protección de los derechos subjetivos de los funcionarios de carrera y demás trabajadores, por lo que debe garantizarse el debido proceso administrativo consagrado en el artículo 49 de la Constitución en su encabezado, en relación con los artículos 87, 89, 91, 92, 93 y 144 constitucionales.
Que la Ley de Carrera Administrativa en sus artículos 53 y 54, contempla el procedimiento a seguir para el retiro de la Administración de los funcionarios públicos, por lo que debe ser éste el mecanismo para obtener dicha finalidad, y que dicha normativa también le es aplicable a las Gobernaciones y Alcaldías.
Señalan asimismo, que la Ley Orgánica del Trabajo establece el procedimiento de terminación de la relación del trabajo en sus artículos 98 y siguientes, los cuales serían aplicables a empleados y obreros, así como cualquier otro personal que no sea funcionario público. De allí que exista una normativa que establece cuáles son los procedimientos a ser aplicados para la terminación de las relaciones laborales de los trabajadores afectados y que, en consecuencia, no era aplicable el retiro del personal de la Alcaldía valiéndose para ello de la normativa de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas y del Plan Operativo de Ejecución Presupuestaria del Decreto número 030, lo cual atenta contra los derechos constitucionales al trabajo y al debido proceso consagrados en la Constitución.
Indican los representantes de la Defensoría del Pueblo, que el artículo 93 de la Constitución contempla el derecho fundamental a la estabilidad laboral, al prever que debe limitarse toda forma de despido no justificado, “...en donde su contravención por parte de algún patrón, aun cuando sea un órgano del Poder Público, es nulo por establecerlo así también el artículo 25 eiusdem”.
En el mismo sentido, advierten que la Ley de Carrera Administrativa, en su artículo 17, dispone que los funcionarios de carrera gozan de estabilidad laboral, pudiendo solamente ser retirados según lo establecido en la Ley y su Reglamento, y que por su parte la Ley Orgánica del Trabajo regula todo lo relativo a la estabilidad, inamovilidad y fuero laboral, “...que en el caso en estudio debe ser aplicado a los empleados y obreros de la entonces Gobernación del Distrito Federal no amparados por la Ley de Carrera Administrativa. Así, los artículos 112 y siguientes contemplan la estabilidad laboral, el artículo 127 la inamovilidad, los artículos 449 y siguientes el fuero sindical, los artículos 453 y siguientes el procedimiento de despido de los que gozan de fuero sindical y el artículo 384 la inamovilidad de la mujer embarazada, violándose (sic) como ya se dijo los Convenios Nº 3 y 103, ambos sobre protección de la Maternidad ”.
Igualmente, aducen que se estaría violando la Convención del Trabajo 1997-1999 firmada el 13 de octubre de 1997 y que garantiza el fuero sindical, así como el Convenio 158 sobre Terminación de la Relación de Trabajo de la Organización Internacional del Trabajo, publicada en la Gaceta Oficial Nº 33.170 del 22 de febrero de 1985, que es de obligatorio cumplimiento según lo establecido en el artículo 23 de la Constitución.
Sostienen que es obligación del Estado garantizar “...que los trabajadores ejerzan el derecho al trabajo, obtengan un salario justo y acorde con las necesidades de todo ser humano y que se les garantice estabilidad laboral; disposiciones constitucionales que han sido violentadas por los despidos realizados por la Alcaldía Metropolitana al no haber seguido los procedimientos...”.
Señala la representación de la Defensoría del Pueblo que está establecido “...en el artículo 2 en relación con los artículos 20 y 39 de la Ley Especial sobre el régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, que el Distrito Metropolitano sustituye al otrora Distrito Federal incluyendo al personal (artículo 39, numeral 2) al igual que los artículos 1,6,11 y 12 de la Ley de Transición; y el artículo 8 de la Ley Especial sobre el régimen del Distrito Metropolitano de Caracas en relación con el artículo 27 establecen que la Alcaldía Metropolitana debe cumplir con la Constitución, las leyes y otras normativas legales, además de estar consagrada esta obligación constitucionalmente en los artículos 25, 137 y 141”.
En relación con el artículo 4 de la Ley de Transición, señalan que “...cuando éste otorga al Alcalde del Distrito Metropolitano, durante el período de transición una amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, lo hace supeditado a la Constitución, leyes nacionales, reglamentos y ordenanzas, por lo que cuando el Alcalde procede a finalizar las relaciones de trabajo sin cumplir con el procedimiento establecido para la reestructuración de los entes públicos de la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, ni con el procedimiento de despidos masivos establecidos en la Ley Orgánica del Trabajo... incurre en el vicio de incompetencia cuando dicta el Decreto 030 y establece tal procedimiento en los artículos 8 y siguientes...” y por ende, “...se estaría violando el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referente al debido proceso administrativo, y en consecuencia los artículos 87, 89, 91, 92, 93 y 144 eiusdem relativos al derecho al trabajo, protección al trabajo por parte del Estado, la inamovilidad y estabilidad laboral, además de violentar los Convenios Números 2, 3, 103 y 158 de la Organización Internacional del Trabajo”.
Alegan también el vicio de inconstitucionalidad del acto por incompetencia de la Comisión Legislativa Nacional y la Alcaldía Metropolitana, señalando al efecto que se rompe el principio de unidad presupuestaria, de la unidad fiscal y la unidad administrativa, “...ya que como se puede observar, se ordena a través del artículo 8 numeral 4 de la Ley de Transición y el artículo 4 del Decreto 030, el pago de los pasivos laborales a través del Ministerio de Finanzas, con imputación a los recursos contemplados en el artículo 3 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley que Autoriza al Ejecutivo Nacional para Realizar Operaciones de Crédito Público destinadas al Refinanciamiento de la Deuda Externa e Interna, al Pago de Obligaciones Laborales y a la Reposición del Patrimonio del Banco Central, publicada en la Gaceta Oficial Nº 35.550 de fecha 30 de septiembre de 1998 ”. Situación ésta que, a decir de la Defensoría del Pueblo, contraviene los artículos 25, 80, 87, 89, 91, 139, 141 y 144 de la Constitución, al ordenársele al Ministerio de Finanzas pagar las obligaciones con un presupuesto que era inexistente y de imposible ejecución, puesto que los créditos referidos en la Ley especial, eran aplicables y efectivos para el período presupuestario de 1998 y no puede ser aplicado posteriormente, so pena de incurrir en responsabilidad civil, administrativa, penal y de salvaguarda.
Al referirse a los numerales 1 y 2 del artículo 9 de la Ley de Transición, señalan que los mismos “...presentan vicios de inconstitucionalidad en razón de que no se puede supeditar la estabilidad laboral consagrada en los artículos 93 y 144 de la Constitución, a la decisión discrecional del Alcalde Metropolitano y durante un período de transición, sino que debe ser respetada la estabilidad honrando el Convenio Nº 158 de la Organización Internacional del Trabajo suscrito y ratificado por Venezuela”.
Arguyen que la idea fundamental que se evidencia del artículo 12, numerales 2 y 4 de la Ley de Transición, “...es la de mantener en sus cargos a los funcionarios, trabajadores, empleados y obreros ya que establece la transferencia de personal, debiéndose seguir el procedimiento adecuado para el retiro, reducción o destitución de personal, si se desea prescindir de los servicios de alguno de ellos”.
Como corolario de las razones de inconstitucionalidad invocadas por la Defensoría del Pueblo, señalan que “...se observa que los artículos señalados están viciados de nulidad absoluta, de acuerdo con lo establecido en los artículos 12,19 en sus ordinales 1,3 y 4, y 20 , de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por presentar vicios de prohibición constitucional y legal, de imposible e ilegal ejecución, de incompetencia, de prescindencia del procedimiento administrativo o debido proceso administrativo, de abuso y exceso de poder, y en el vicio de desviación de poder, consagrados en los artículos 25, 49,137 y 139, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.
IV INFORME DE LA ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS
El 2 de agosto de 2001, la abogado G.L.B., en representación de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, presentó escrito de Informes, alegando en primer lugar, que actúa como apoderada judicial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, según se evidencia de instrumento poder que corre inserto en autos; pero a renglón seguido, aduce que representa a la Procuraduría Metropolitana, que según las potestades conferidas por la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas del 28 de enero de 2000, está la de sostener y defender judicialmente, los derechos del Distrito Metropolitano de Caracas en todos los asuntos y negocios en los cuales tenga interés el Distrito Metropolitano de Caracas, conforme a las instrucciones del Alcalde.
Aunado a los anterior, señala que “...al verse el Distrito Metropolitano comprometido a oponer las excepciones y defensas, es que el interés jurídico alegado por la Procuraduría Metropolitana se origina en virtud de que es ésta el órgano encargado de la Defensa de los Derechos e intereses del Distrito Metropolitano, es decir, el representante judicial de todos los asuntos en los cuales tenga interés el Distrito”, por lo que finaliza señalando que esa Procuraduría “...actuando como representante judicial del Distrito Metropolitana (sic) de Caracas y en consecuencia, se hace parte de la acción de protección como tercero adhesivo coadyuvante...” y así solicita sea declarado.
Refiere la representación de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, que los recurrentes alegan que el artículo 8.4 de la Ley impugnada, viola los artículos 89, numeral 1 y artículo 92 de la Constitución, al establecer que los pasivos laborales anteriores al proceso de transición, serán cancelados por la República por órgano del Ministerio de Finanzas, con cargo a los recursos contemplados en el Decreto Ley que autoriza al Ejecutivo Nacional para realizar operaciones de Crédito Público; por lo que “...incurren en una serie de imprecisiones al confundir la ley de crédito público con la ley de presupuesto (sic), toda vez que las autorización de crédito público no necesariamente tienen el mismo lapso de duración que el ejercicio presupuestario, al ser aquella una autorización que se ejecutará cuando se consideran están dadas las condiciones de mercado para realizarlas, y que el hecho de que sea un órgano distinto al Distrito Metropolitano de Caracas quien cancelará los pasivos laborales, tiene sustento en la propia Exposición de Motivos de la Ley de Transición sancionada por la Comisión Legislativa Nacional”; razones éstas que no pueden ser obviadas, por cuanto “...responde a la necesidad de sanear las cuentas fiscales de la Gobernación del Distrito Federal y definir un esquema presupuestario de transición que permita financiar la transferencia bajo condiciones de reorganización y reestructuración de las dependencias y entes que hasta ahora han estado adscritos a la Gobernación del Distrito Federal (sic), y que en el caso de los pasivos laborales pretendió establecer un mecanismo claro de tratamiento de las deudas heredadas de la Gobernación del Distrito Federal, estableciéndose que “...el Ejecutivo Nacional asumirá directamente y se obliga a cancelar las obligaciones y pasivos laborales que se deriven de ley, convenios colectivos, laudos arbítrales o cualquier otro instrumento relacionado con negociaciones colectivas o particulares, anteriores al proceso de transición, así como las que puedan surgir en el proceso de transición por concepto de indemnizaciones laborales o por derechos de aumentos generales de sueldos y salarios emanados del Ejecutivo Nacional, las cuales serán liquidadas por el Ejecutivo Nacional de acuerdo con las previsiones Legales y reglamentarias que se dicten al efecto”.
Señala igualmente que, para contrarrestar el alegato referido a que el pago de los pasivos laborales a través de un Decreto con rango y fuerza de ley, retardaría el pago de los mismos, consignan tres comunicaciones fechadas los días 8 y 9 de marzo de 2001, respectivamente, “...mediante el cual el Coordinador General de la Unidad Operativa de Gato Negro adscrita a la Secretaría de Infraestructura de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, remite a la Procuraduría Metropolitana mas de dos mil (2000) recibos de pago del personal egresado de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, en los cuales se cancelaron pasivos de conformidad con lo previsto en el Ley Orgánica del Trabajo”, con lo cual pretende demostrar que la Alcaldía del Distrito Metropolitano ha cumplido oportunamente con el pago de los pasivos laborales.
En cuanto a la ilegalidad del artículo 8 numeral 4 de la Ley de Transición, denunciada por la parte accionante, por la presunta violación de lo dispuesto en los artículos 88, 89 y 90 del la Ley Orgánica del Trabajo, la representación de la Alcaldía del Distrito Metropolitano, señaló que los mencionados artículos de la Ley Orgánica del Trabajo, se refieren a la sustitución del patrono, “...fundamento éste que le sirve al demandante para afirmar la subsistencia de la responsabilidad del nuevo patrono en los casos de existencia de sustitución, partiendo de la base de que esa es la figura que rige con ocasión de la creación del Distrito Metropolitano de Caracas, y que genera un supuesta transmisión de la propiedad, de la titularidad y de la actividad administrativa”.
Sobre este particular, señalan que la parte recurrente incurre en una serie de imprecisiones “...al solicitar la ilegalidad del numeral 4 del artículo 8 de la Ley de Transición de la Gobernación del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, por supuestas violaciones a normas de la Ley Orgánica del Trabajo, toda vez que una ley no puede ser considerada ilegal, por supuestas contradicciones con otra ley”, y que en todo caso lo que debieron introducir los recurrentes es un recurso de colisión de leyes contemplado en el numeral 8 del artículo 336 de la Constitución, por lo que consideran que “...ha devenido una inepta acumulación de pretensiones, toda vez que el recurrente solicita en un mismo recurso la inconstitucionalidad de una ley, así como el recurso de colisión de leyes...”.
Al pronunciarse sobre la nulidad de los numerales 1 y 2 del artículo 9 de la Ley de Transición, señala que la parte accionante incurre en interpretaciones parciales del ordenamiento jurídico vigente, obviando una cantidad de normas aplicables al Distrito Metropolitano de Caracas.
Advierte que los recurrentes, al señalar que el personal del Distrito Metropolitano de Caracas no conservaría su derecho a la estabilidad, luego de culminada la transitoriedad, obvian que el mencionado ente político territorial se rige por las normas de la Ley Orgánica del Trabajo en lo relativo a los obreros, y en materia de funcionarios por la Ley de Carrera Administrativa, tal y como lo dispone la Constitución y la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en sus artículos 144 y 153, respectivamente. En relación con los pensionados, aduce que los recurrentes obvian “...los contenidos (sic) en la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios Públicos o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, la cual obviamente le es aplicable al Distrito Metropolitano de Caracas, y no puede pretender que si la ‘Ley de Transición’ no la menciona como aplicable, en consecuencia quedan desamparados los denominados pensionados por razones de sobrevivencia”.
Al referirse a la nulidad del artículo 4 de la Ley de Transición, señala que no puede ser inconstitucional una norma, que establece que la actuación de una autoridad, en este caso el Alcalde Metropolitano, debe estar circunscrita a lo establecido en la Constitución y demás instrumentos normativos de nuestro ordenamiento jurídico, por lo que “...la actuación del Alcalde no puede ser nunca arbitraria, toda vez que debe ser regida (sic) por normas como loas (sic) establecidas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley Orgánica de Régimen Municipal, y toda una variedad de normas de nuestro ordenamiento que impone al Alcalde actuar de una manera (sic) apegado al Estado de Derecho”. Razón por la cual, considera la representación de la parte accionada, que lejos de ser un artículo inconstitucional, “...cumple con los extremos exigidos por una prolija (sic) técnica legislativa”.
Finalmente, en relación con el señalamiento de los recurrentes, que indican que el artículo 4 de la Ley de Transición, sirvió de basamento para que el Alcalde Metropolitano dictara el Decreto Nº 030 y el cual consideran los accionantes incurre en severos vicios de abuso de poder; menciona que “...con respecto al el Decreto Nº 030 denominado Plan Operativo de Ejecución Presupuestaria durante el régimen especial de transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, dictado por el Alcalde Metropolitano y publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela bajo el número 37.073 de fecha 8 de noviembre de 2000, podemos decir que la redacción de estos artículo (sic) (11,13 y 14) ha sido hecha en razón de establecer, promover y sostener una protección laboral racional, por cuanto determina quien tiene claramente la responsabilidad, la competencia y el presupuesto para responder a los trabajadores afectados en la extinción de la relación de trabajo, antes del término del 31 de diciembre de 2000, establecido en la Ley de Transición del Distrito Metropolitano de Caracas, el cual estará a cargo de la República por órgano del Ministerio de Finanzas”.
Señala igualmente, que los mencionados dispositivos legales han sido derogados por el Decreto número 037 mediante el cual se dicta el Régimen de Hacienda Pública Distrital, publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.108 del 28 de diciembre de 2000, en el cual según refieren se establece la derogatoria expresa del Decreto Nº 030 del 26 de octubre de 2000, por lo que considera “que a (sic) operado el Decaimiento del Objeto, que dio origen a la causa, el Decreto 30 en el cual se fundamenta la pretensión han (sic) sido derogado por el Decreto número 037 mediante el cual se dicta el Régimen de la Hacienda Pública Distrital”.
V De la competencia
De los términos del escrito que dio inicio a las presentes actuaciones, observa esta Sala, que la acción planteada en autos es una acción de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad conjuntamente con solicitud de amparo constitucional, contra las normas contenidas en los artículos 4, 8, numeral 4, y 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, emanada del C.L.N., Poder Legislativo transitorio que funcionó bajo el “Régimen de Transición del Poder Público”, publicado en la Gaceta Oficial número 36.859 del 29 de diciembre de 1.999; así como contra los artículos 11, 13 y 14 el Decreto Nº 030, publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.073 de fecha 8 de noviembre de 2000, dictado por el Alcalde Metropolitano.
En consecuencia, corresponde a esta Sala pronunciarse prima facie sobre su competencia para conocer de la acción de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad antes referida, y al efecto se observa lo siguiente:
La Constitución establece en su Título V, la Organización del Poder Público Nacional, y regula en el Capítulo III: "Del Poder Judicial y el Sistema de Justicia", todo lo referente a la conformación del Tribunal Supremo de Justicia. En efecto, el artículo 262 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece lo siguiente:
"Artículo 262: El Tribunal Supremo de Justicia, funcionará en Sala Plena y en Sala Constitucional, Político Administrativa, Electoral, de Casación Civil, de Casación Penal y de Casación Social, cuyas integraciones y competencias serán determinadas por su ley orgánica.
La Sala Social comprenderá lo referente a la casación agraria, laboral y de menores."
De lo anterior, observa esta Sala Constitucional que el Constituyente determinó cuáles serían las distintas Salas que conformarían este Tribunal Supremo de Justicia, confiriéndole algunas competencias y dejando en manos del legislador el establecimiento del resto de las competencias que ejercerían dichas Salas (artículo 266 eiusdem).
Ahora bien, la Constitución en el Título VIII: "De la Protección de la Constitución", además de establecer los mecanismos para la preservación de la supremacía y valor normativo del Texto Fundamental, así como las normas de los "Estados de Excepción", delimitó las competencias de esta Sala Constitucional como último intérprete de la Constitución.
Así, observa esta Sala que, de conformidad con el último aparte del artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela: “Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tenga rango de Ley”.
La exclusividad competencial a la que alude el mencionado artículo 334 en materia de inconstitucionalidad, está referida a la nulidad de actos dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución, cuyos supuestos se especifican en los numerales 1, 2, 3, 4 y 6 del artículo 336, que contemplan:
- Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional que colidan con esta Constitución.
- Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y que colidan con ésta.
- Declarar la nulidad total o parcial de los actos con rango de ley dictados por el Ejecutivo Nacional que colidan con esta Constitución.
- Declarar la nulidad total o parcial de los actos en ejecución directa e inmediata de la Constitución, dictados por cualquier otro órgano estatal en ejercicio del Poder Público.
- Revisar, en todo caso, aún de oficio, la constitucionalidad de los decretos que declaren estados de excepción dictados por el Presidente o Presidenta de la República. (...)”.
Asimismo, en el artículo 336 de la Constitución, se le otorgan a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia otras competencias, tales como la verificación de la conformidad de los tratados internacionales con el Texto Constitucional (numeral 5), el control de las omisiones sobre obligaciones constitucionales del Poder Legislativo en todos sus niveles (numeral 7), la resolución de las colisiones de leyes (numeral 8), la resolución de controversias constitucionales entre entes del Poder Público (numeral 9), y, la revisión extraordinaria de las sentencias de amparo y de control difuso de la constitucionalidad (numeral 10). Igualmente, en el artículo 214 de la Constitución se le otorga a dicha Sala la competencia para realizar el control previo de la constitucionalidad de las leyes antes de su promulgación. Y por último, la determinación de la constitucionalidad del carácter orgánico otorgado por la Asamblea Nacional a las leyes así calificadas, de forma previa a su promulgación (artículo 203 eiusdem).
Al respecto, estima esta Sala que, según lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 336 de la Carta Magna, el cual dispone que, es atribución de la Sala Constitucional, "[d]eclarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la asamblea nacional que colidan con esta Constitución” (Subrayado de la Sala).
Con base a lo anterior, esta Sala observa que visto que de conformidad con lo establecido en el artículo 336, numeral 1, de la Constitución de 1999, corresponde a la Sala Constitucional declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales impugnadas por razones de inconstitucionalidad. Y, visto que el artículo 132 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, expresamente dispone que: “[c]uando se demande la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares y al mismo tiempo la del acto general que le sirva de fundamento, y se alegaren razones de inconstitucionalidad para impugnarlos, se seguirá el procedimiento establecido en la Sección Tercera de este Capítulo y el conocimiento de la acción y del recurso corresponderá a la Corte en Pleno”.
Esta Sala advierte, que las competencias atribuidas anteriormente a la Sala Plena en el artículo citado supra, se encuentran actualmente asignadas a esta Sala Constitucional y a la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia según lo dispuesto en los artículos 266 y 336 de la Carta Magna. Por lo cual, cuando el artículo 132 eiusdem alude a la "Corte en Pleno", debe entenderse que el tribunal competente será el que lo sea para conocer de la acción de inconstitucionalidad del acto general.
Así, se observa que el Decreto impugnado fue dictado con fundamento en lo establecido en el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano. De allí que, estima la Sala que si bien el referido Decreto no puede calificarse como un acto de efectos particulares, tal como lo dispone el aludido artículo 132; sin embargo, la intención del legislador cuando dictó la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, al disponer en el citado artículo 132 de dicha Ley, el conocimiento de la Corte en Pleno de las causas que tengan como fin declarar la nulidad por razones de inconstitucionalidad de los actos de efectos particulares, que hayan sido dictados con fundamento en actos de efectos generales, contra los cuales haya sido ejercida igualmente acción de nulidad por inconstitucionalidad, fue permitir que un único órgano judicial decida sobre un acto determinado, así como de aquél que le sirve de fundamento jurídico, estableciendo un fuero atrayente a favor del acto de mayor jerarquía dentro del orden jurídico, todo ello con el fin de evitar decisiones que pudieran ser contradictorias por ser tramitadas en distintas oportunidades, y ante diferentes juzgadores o tribunales colegiados, en virtud de los principios de economía procesal y seguridad jurídica. De forma tal que, dicho fuero de atracción es palmario en materia constitucional, máxime cuando se alegan vicios que atañen a la supremacía constitucional, a la integridad e interpretación uniforme de la Constitución, que compete conocer a la jurisdicción constitucional, específicamente a esta Sala, por ser, dentro del Sistema Judicial patrio, no el único, pero sí el último interprete del Texto Fundamental.
En atención a lo anterior, considera esta Sala que resulta competente para conocer de la acción de nulidad propuesta por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad contra la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano, así como contra el Decreto Nº 030 dictado por el Alcalde Metropolitano, y así se decide.
Sobre el rango y carácter Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, la Sala precisó, en sentencia del 13 de diciembre de 2000 (Caso: A.P.), que: “...los actos de la Comisión Legislativa Nacional no se equiparan a los de la Asamblea Nacional Constituyente. A la Comisión Legislativa, la Asamblea Nacional Constituyente le otorgó diversas atribuciones en el artículo 6 del Régimen de Transición del Poder Público, entre ellas, la de legislar en las materias de la competencia nacional establecidas en la Constitución de 1999 (numeral 1 del artículo 6 del Régimen de Transición del Poder Público), pero la Comisión Legislativa Nacional no es equiparable a la Asamblea Nacional Constituyente, electa directamente por el pueblo para crear un régimen constitucional, motivo por el cual dicha Comisión estuvo supeditada en todas sus actuaciones a la Constitución de 1999 y al Régimen de Transición del Poder Público, y no a las Bases Comiciales, por lo que las leyes que dictó, fueron leyes de rango inferior a la Constitución, signadas por las previsiones del artículo 203 de la vigente Constitución. Por lo tanto, la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, emanada de la Comisión Legislativa Nacional, es una ley ordinaria, que no puede colidir con la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas”.
VI DE LOS TERCEROS
En la presente causa, el apoderado judicial del SINDICATO UNITARIO MUNICIPAL DE EMPLEADOS PÚBLICOS DE LA ALCALDÍA METROPOLITANA DE CARACAS Y DEMÁS ÓRGANOS DEPENDIENTES DEL PODER EJECUTIVO DISTRITAL (SUMEP-ALCAMETC), presentó escrito, 19 de diciembre de 2000, en el cual se adhieren al recurso interpuesto, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 3º del artículo 370 del Código de Procedimiento Civil, para sostener las razones de inconstitucionalidad esgrimidas por los recurrentes respecto de la normativa impugnada.
Dado que dicha intervención adhesiva fue ratificada por el representante judicial del mencionado Sindicato, en escrito presentado el 13 de diciembre de 2000, y que la misma se concreta en coadyuvar a los recurrentes en la pretensión de lograr la declaratoria de nulidad de los instrumentos normativos impugnados de inconstitucionalidad, la Sala admite la intervención del citado Sindicato, como terceros adhesivos en la presente causa, y así se decide.
VII CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
- PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL DE LOS DERECHOS LABORALES
En fallo de esta Sala de 24 de enero de 2002 (Caso: Asociación Civil Deudores Hipotecarios de Vivienda Principal (ASODEVIPRILARA), la Sala fijó una serie de ideas que es menester traer a colación y que servirán como argumentos a simili para decidir el caso sub júdice; a saber:
Consecuencia de ello, es que la conceptualización de lo que es Estado Social de Derecho y de Justicia tiene que adaptarse a los valores finalistas del Preámbulo, y por ello el concepto venezolano, puede variar en sus fundamentos del de otro “Estado Social”, ya que su basamento será diferente.
También son elementos inherentes al Estado Social de Derecho, la solidaridad social (artículos 2, 132 y 135 constitucionales) y la responsabilidad social (artículos 2, 132, 135 y 299 constitucionales). De las normas citadas se colige que el Estado Social no sólo crea obligaciones y deberes al Estado, sino que a los particulares también
Observa esta Sala que, en ese particular ámbito de quiénes son los sujetos protegidos por el Estado Social, se encuentran destacadamente insertos los trabajadores (obreros o empleados), indistintamente del régimen jurídico que los regule o de la condición subjetiva de su patrono o empleador.
Este trato hacia los trabajadores ha sido el producto de avances desde la primera Ley del Trabajo efectiva que, en nuestro país, data de 1936, ya que la Ley de Talleres y Establecimientos Públicos de 1917, así como la Ley del Trabajo de 1928 y su Reglamento, prácticamente no tuvieron aplicación. La Ley del Trabajo (1936), con diversas reformas parciales, se mantuvo en vigencia hasta 1990, cuando se sanciona la Ley Orgánica del Trabajo y sus principios adquieren un realce particular en normas de la Constitución y de convenios internacionales (Vid. E.M.Q. y F.I., “Perfil Laboral de Venezuela”, Revista de la Facultad de Derecho N° 45, UCAB, Caracas, 1992, p.40).
Artículo 87. Toda persona tiene derecho al trabajo y el deber de trabajar. El Estado garantizará la adopción de las medidas necesarias a los fines de que toda persona pueda obtener ocupación productiva, que le proporcione una existencia digna y decorosa y le garantice el pleno ejercicio de este derecho. Es fin del Estado fomentar el empleo. La ley adoptará medidas tendentes a garantizar el ejercicio de los derechos laborales de los trabajadores y trabajadoras no dependientes. La libertad de trabajo no será sometida a otras restricciones que las que la ley establezca.
6.Se prohíbe el trabajo de adolescentes en labores que puedan afectar su desarrollo integral. El Estado los o las protegerá contra cualquier explotación económica y social.
Artículo 97. Todos los trabajadores y trabajadoras del sector público y del privado tienen derecho a la huelga, dentro de las condiciones que establezca la ley
De allí que, el derecho al trabajo haya sido considerado en nuestra Constitución como un hecho social, al ser el conductor a través del cual el Estado puede perfeccionarse y brindar una mayor satisfacción al conglomerado social, y la tutela protectiva al trabajador de cualquier clase, se convierte en uno de los pilares que sostiene el derecho social constitucional.
Establecido lo anterior, pasa esta Sala a examinar el caso sub júdice.
ANÁLISIS DE LAS RAZONES DE INCONSTITUCIONALIDAD ALEGADAS
INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 4 DE LA LEY DE TRANSICIÓN.
El artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, declara la transferencia de las dependencias y entes adscritos a la Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía Metropolitana, así como la reorganización y reestructuración de los mismos. Se establece en dicha disposición que, durante la transición, el Alcalde del Distrito Metropolitano tendrá una amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, de conformidad con lo establecido en la Constitución, las leyes nacionales, los reglamentos y las ordenanzas.
Observa la Sala que los accionantes alegaron la inconstitucionalidad de esta norma, pues consideran que en ella se otorga una excesiva discrecionalidad al Alcalde Metropolitano, sin someter su actuación a la aprobación previa o posterior de otro órgano del Distrito Metropolitano investido de autoridad para controlar los eventuales abusos de poder en que pudiera incurrir el órgano administrativo, transgrediendo así lo preceptuado en el artículo 136 de la Constitución; y adujeron además que esa habilitación conferida al Alcalde Metropolitano para la reorganización administrativa de la Alcaldía, es la que lo condujo a establecer de forma unilateral y al margen de la Constitución las disposiciones normativas contenidas en el Título II del Decreto Nº 030, publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.073, del 8 de noviembre de 2000.
Respecto a esta denuncia, la representación distrital esgrimió que no podría ser inconstitucional una norma que somete la actuación de una autoridad a lo establecido en la Constitución y demás instrumentos normativos del ordenamiento jurídico, esto es, que le impone “al Alcalde actuar de una manera apegado al Estado de Derecho”.
Apunta la Sala que la potestad discrecional “...supone la atribución a la Administración por la ley de una cierta libertad de decisión a la vista de las circunstancias concurrentes en cada caso concreto. Un poder tal, susceptible de ser ejercitado a discreción de su titular, parece rechazar, por hipótesis, cualquier tipo de controles, que de admitirse, desmentirían la libertad que el término ‘discrecional’ proclama. Por eso, precisamente, se ha dicho (H. Huber) que la discrecionalidad ‘es el caballo de Troya dentro del Estado de Derecho’, porque la percepción primera e intuitiva del poder discrecional es la del poder por excelencia, esto es, la de una capacidad de imposición, que en eso consiste todo poder, libre y exenta de cualquier posible fiscalización o corrección desde fuera, de dar cuenta de sí misma, de justificarse en una palabra, a modo de residuo irreductible del antiguo modo de gobernar, que parece prescindir de la Ley y consagrar los juicios subjetivos de los gobernantes como criterio último de juridicidad” (Enciclopedia Jurídica Básica. Editorial Civitas. Volumen II. P. 2517).
Ahora bien, el poder discrecional de la Administración no es absoluto, en la medida en que el legislador ha previsto técnicas para su reducción, y en virtud de que los actos dictados con base en esa potestad amplia son susceptibles de control por los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa o constitucional. Así “...la existencia y extensión de la propia potestad discrecional, la competencia del órgano que la actúa, las formas y procedimientos a través de los cuales dicha potestad debe necesariamente ser desplegada y el fin en consideración al cual dicha potestad se otorga siempre están reglados por la Ley. Pueden estarlo, también, en casos concretos otros elementos de la potestad discrecional y, por lo tanto, del acto resultante de su ejercicio. Así, el tiempo en que la potestad discrecional puede ejercitarse o, incluso, el fondo mismo de la decisión, la medida en que ésta venga enmarcada por la Ley habilitante dentro de los límites precisos” (ob.cit. p. 2519).
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala observa que la norma impugnada en modo alguno choca con el postulado del artículo 136 del Texto Fundamental ni tiene relación con dicha disposición, cuyo tenor es el siguiente:
Artículo 136: El Poder Público se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional. El Poder Público Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral.
Además, la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, tal y como fue señalado en la norma impugnada debe ajustarse -en primer término- a la Constitución, en su condición de norma normarum, así como a las demás normas del ordenamiento jurídico, leyes nacionales, los reglamentos y las ordenanzas, y cumpliendo en todo caso el principio de jerarquía normativa o de sujeción estricta al sistema de fuentes, de forma que la norma inferior se supeditará al contenido de la superior, y así sucesivamente, estableciéndose una cadena de validez, tal y como se contemplaba en el artículo impugnado.
En consecuencia, la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana referida en el artículo 4 de la Ley de Transición, no es más que una potestad reglada ex lege, estrictamente prefigurada tanto en el Texto Constitucional, como en los demás instrumentos legales que regulan la materia, puesto que la acción administrativa ya viene determinada prima facie, en el plano normativo habilitante, tanto en sus aspectos formales y materiales, de forma tal que sólo le era posible actuar la mencionada potestad organizativa en la única y estricta amplitud de la ley, a través de la mera subsunción de los supuestos pretendidos a los supuestos legales definidos por la norma, teniendo siempre presente la garantía máxima del debido proceso o proceso administrativo.
Cabe aquí señalar que, en nuestro ordenamiento jurídico, uno de los límites a la potestad discrecional de la Administración, se encuentra en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual señala lo siguiente:
“Artículo 12: Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia...”.
De tal manera, la Sala Constitucional estima que el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, no puede considerarse per se inconstitucional, por cuanto la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, conferida en la norma al Alcalde del Distrito Metropolitano, durante la transición, tenía sus cortapisas y límites bien definidos en la Constitución y las leyes nacionales, con sus controles recíprocos y sujeción plena a la legalidad y constitucionalidad.
En virtud de lo cual, esta Sala Constitucional, desestima el alegato de inconstitucionalidad del artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, advirtiendo que cosa distinta son los efectos jurídicos que creó, esto es, los actos que se dictaron a su amparo, como lo sería el decreto también impugnado en esta causa, respecto al cual la Sala se pronunciará más adelante en este fallo, y así se declara.
INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 8, NUMERAL 4, DE LA LEY DE TRANSICIÓN.
La inconstitucionalidad, denunciada por los recurrentes, del artículo 8, numeral 4, de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, se concreta en lo siguiente:
- Violación del numeral 1 del artículo 89 constitucional, pues señalan que la norma impugnada impide el pago inmediato de las prestaciones sociales y demás pasivos adeudados a los trabajadores, y con ello contraría la prohibición establecida en esa disposición constitucional, de que las leyes no pueden contener disposiciones que alteren la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales.
- Violación del artículo 92 constitucional, que reconoce el derecho a la exigibilidad inmediata de los créditos laborales referidos al salario y a las prestaciones sociales, porque -aducen- la norma impugnada dejó a los trabajadores adscritos a la entonces Gobernación del Distrito Federal, en un completo estado de indefensión y de pérdida de sus derechos adquiridos, cuando endosa la responsabilidad de la deuda laboral a un órgano distinto (Ministerio de Finanzas) al que contrató originalmente y carga el monto de dicha deuda a un presupuesto inexistente, como lo sería el presupuesto creado con base en el artículo 3 del Decreto-Ley que autoriza al Ejecutivo Nacional a realizar operaciones de Crédito Público para cubrir las deficiencias presupuestarias de los compromisos laborales adquiridos durante el ejercicio fiscal de 1998.
En el mismo sentido, señalaron que los recursos provenientes de esas Operaciones de Crédito Público no existen en la actualidad, habida cuenta que fueron ordenados para cubrir las insuficiencias de un presupuesto concreto que, a su criterio, concluyó el 31 de diciembre de 1998, y sí en los subsiguientes ejercicios presupuestarios no se emitió una autorización semejante, donde se hicieran los apartados presupuestarios específicos para el pago de la deuda laboral, ello traería como consecuencia la inexistencia de los recurso económicos necesarios, para que se proceda a la cancelación de los compromisos laborales adquiridos con los trabajadores de la Gobernación del Distrito Federal.
- Violación del artículo 86 de la Constitución, pues la norma impugnada impide el cobro periódico y permanente de las pensiones de jubilación, de sobrevivientes y de incapacidad otorgadas conforme a la ley.
- Violación del artículo 91 de la Constitución, porque -según los recurrentes- conforme a lo establecido en el artículo 42 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, tal presupuesto es inexistente, siendo materialmente imposible que el Ejecutivo Nacional pueda cumplir con la obligación que le señala la norma contenida en el artículo 8, numeral 4, de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, transgrediéndole a todos y cada uno de los trabajadores de la entonces Gobernación del Distrito Federal el derecho al pago periódico y oportuno del salario en moneda de curso legal.
Resumidas como han sido cada una de las denuncias de inconstitucionalidad referidas por los recurrentes al numeral 4 del artículo de la Ley impugnada, la Sala observa que el quid del asunto en este caso, radica en la determinación de si lo previsto en dicha norma ha impedido el pago inmediato de los pasivos laborales de los trabajadores de la extinta Gobernación del Distrito Federal, toda vez que éste es el motivo central de las denuncias formuladas contra el numeral 4 del artículo 8 de la Ley de Transición.
Al respecto, se observa que la disposición impugnada transfiere a la República, por órgano del Ministerio de Finanzas, la obligación de pagar los pasivos laborales de los trabajadores y empleados de la extinta Gobernación del Distrito Federal, que sean “anteriores al proceso de transición y los que se generen por efectos de dicho proceso...” (Resaltado de esta Sala).
En relación con lo establecido en la norma bajo examen, la Sala se pronunció en la sentencia dictada el 5 de febrero de 2002 (Caso: C.M.U. y Otros), declarando que:
Todos los pasivos laborales causados con anterioridad al 31 de diciembre de 2000, a tenor de lo dispuesto en el artículo 8, numeral 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, corresponden al Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de Finanzas, obligación que subsistirá hasta la extinción de dicho beneficio y sólo por los montos establecidos en la actualidad.
Todas las obligaciones y pasivos, en este sentido, causados a partir del 31 de diciembre de 2000 deberán ser asumidos por el Distrito Metropolitano de Caracas
En la anterior decisión, que en este fallo se reitera, se expresó lo siguiente:
...en primer lugar, que la fecha a que se hace referencia en el texto, esto es, el 31 de diciembre de 2000, sólo tiene por efecto determinar la extinción del régimen transitorio; en segundo lugar, el acaecimiento de tal acontecimiento, no puede dar lugar a que cese la obligación a cargo del Ministerio de Finanzas para cumplir con los pagos del personal jubilado pues, efectivamente, se quiso librar –y ello se evidencia de la Exposición de Motivos de la Ley-, de cualquier pasivo laboral que se hubiese generado con anterioridad o durante ese período al Distrito recién creado...
De tal manera que el establecimiento de dicha obligación se adecua a las competencias que conforme la Ley Orgánica de la Administración Central, corresponde al Ministerio de Finanzas -entre otras- “...la regulación, formulación y seguimiento de políticas, la planificación y realización de las actividades del Ejecutivo Nacional en materia financiera y fiscal, ...omissis..., el régimen presupuestario...”.
El artículo cuya inconstitucionalidad se invoca, contempla la forma de liquidar las deudas y demás obligaciones pendientes de la Gobernación del Distrito Federal y de sus entes adscritos, hasta la fecha de inicio del período de transición, y en cuanto a los pasivos laborales que se deriven de la Ley Orgánica del Trabajo, de la Ley de Carrera Administrativa, de las Convenciones Colectivas de Trabajo o de los Laudos Arbitrales, anteriores al proceso de transición y los que se generen por efecto del mismo, serán cancelados por la República por órgano del Ministerio de Finanzas, con cargos a los recursos contemplados en el Artículo 3º del Decreto con Rango y Fuerza de Ley que autoriza al Ejecutivo Nacional para Realizar Operaciones de Crédito Público destinadas al Refinanciamiento de la Deuda Externa e Interna, al Pago de Obligaciones laborales y a la Reposición del Patrimonio del Banco Central, publicada en la Gaceta Oficial Nº 36.550 del 30 de septiembre de 1998.
Resulta acorde con la Constitución como con los objetivos expresados en la exposición de motivos de la Ley cuyo artículo se impugna, el establecimiento de la obligación de pago por parte de la República, de los pasivos laborales contraídos hasta el 31 de diciembre de 2000, pues los generados con posterioridad a dicha fecha “...deben corresponder, por ser evidente del contenido de la Ley, al Distrito Metropolitano”, como se declaró en la sentencia dictada por esta Sala referida supra.
Ahora bien, lo resaltante de la inconstitucionalidad alegada es el hecho de que la cancelación por parte de la República, por órgano del Ministerio de Finanzas, se haría -de acuerdo con el texto de dicha norma- con cargos a recursos derivados de operaciones de crédito público destinadas a cubrir las insuficiencias de un presupuesto concreto como lo era el que concluyó el 31 de diciembre de 1998, y es aquí donde radica la determinación de si con ello se estaría impidiendo el pago inmediato de los pasivos laborales.
Observa, la Sala que la representación de la Alcaldía Metropolitana, pretendió justificar la utilización de los recursos provenientes de esas Operaciones de Crédito Público, para cumplir con los pasivos laborales, alegando que ello responde a la necesidad de sanear las cuentas fiscales de la Gobernación del Distrito Federal y definir un esquema presupuestario de transición que permita financiar la transferencia bajo condiciones de reorganización y reestructuración de las dependencias y entes que hasta ahora han estado adscritos a la Gobernación del Distrito Federal.
Estima esta Sala, en relación con los alegatos presentados por la Alcaldía Metropolitana, que los fines de saneamiento financiero y administrativo procurados por las normas de transición de la Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía Mayor, no pueden sobreponerse a los derechos constitucionalmente tutelados, de los funcionarios públicos y obreros, involucrados en la transformación orgánica, y que por más loable que sean los objetivos que procuren los órganos de los Poderes Públicos, se debe, en todo caso, privilegiar el destino del personal adscrito al ente, que debe ser el centro de gravedad de cualquier esquema presupuestario de transición que permita financiar la transferencia bajo verdaderas condiciones de reorganización y reestructuración. Así debe funcionar un Estado Social de Derecho.
Sólo en casos en que la estabilidad constitucional estuviese en peligro, y como una forma de protección al Estado, podría pensarse que para evitar el desplome del Estado, pueda ceder el privilegio del personal adscrito a un ente público, el cual inmediatamente se refirió, y que es un supuesto que no verifica en el presente caso.
Observa la Sala que en la novísima Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en la Gaceta Oficial número 37.305 del 17 de octubre de 2001, se establecen los principios y bases que rigen la organización y funcionamiento de la Administración Pública (artículo 1), los cuales son de obligatoria observancia incluso para los estados, distritos metropolitanos y municipios (artículo 2), y allí se contempla que “(n)o podrán crearse nuevos órganos o entes en la Administración Pública que impliquen un aumento en el gasto recurrente de la República, los estados, los distritos metropolitanos o de los municipios, sin que se creen o prevean nuevas fuentes de ingresos ordinarios de igual o mayor magnitud a la necesaria para permitir su funcionamiento” (artículo 17).
Estas exigencias legales tienen su expresión constitucional en el artículo 311 del Texto Fundamental, que sujeta la gestión fiscal a los principios constitucionales de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal.
Observa esta Sala que, si existe una prohibición expresa para la creación de nuevos órganos o entes administrativos, sin que se prevea los ingresos ordinarios suficientes para permitir su funcionamiento, con mayor razón, para la supresión o modificación de los mismos, debe preverse las fuentes de ingresos, igualmente ordinarios y de inmediata realización o ejecución. Si para la creación de los órganos de cualquiera de los Poderes Públicos, es indispensable la previsión de partidas necesarias para su idóneo funcionamiento, a fortiori, para su modificación, como es el caso de la transición de la Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía Mayor, en el que debía exigirse con mayor fuerza y razón, las previsiones de fuentes de ingresos ordinarios y de inmediata realización o ejecución; condición ésta que no se cumple, al supeditar el pago de los pasivos laborales a eventuales y complejas operaciones de crédito público destinadas a cumplir con los compromisos laborales adquiridos durante el ejercicio fiscal de 1998.
De forma tal que las reglas para la creación de órganos o entes administrativos -como cuestión principista- previstas en el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, son perfectamente aplicables para su supresión o modificación, a operaciones manifiestas en el proceso de transición de la Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía Mayor.
Igual argumentación puede hacerse en relación con el artículo 147 de la Constitución, el cual prevé que: “(p)ara la ocupación de cargos públicos de carácter remunerado es necesario que sus respectivos emolumentos estén previstos en el presupuesto correspondiente (...) ”. En tal sentido, a fortiori, para su desincorporación. En otras palabras, si la Constitución exige que los salarios estén previamente presupuestados, con mayor razón, los pasivos laborales, salarios y prestaciones sociales con ocasión de la reestructuración o reorganización tantas veces aludida, deberán estar reflejados en el presupuesto, y tener como contrapartida los ingresos ordinarios suficientes para soportarlos.
Esto se refleja con precisión en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial N° 5554 Extraordinaria del 13 de noviembre de 2001, en cuya Disposición Transitoria Primera, se estableció lo siguiente:
Los funcionarios y demás trabajadores que no cumplan los requisitos exigidos por los nuevos perfiles, o que no sean requeridos por la nueva organización administrativa, serán retirados del Organismo, debiéndose elaborar el informe correspondiente que será presentado al Presidente de República, en C. deM., en el cual se indicará el número de personas a ser retiradas y los recursos presupuestarios necesarios para el pago de los respectivos pasivos laborales
De allí que, estima la Sala, en la Ley de Transición se debió ordenar la incorporación, en el presupuesto del 2001, de las partidas correspondientes para cumplir con los pasivos laborales adquiridos por la Gobernación del Distrito Federal y de los que se generaron con ocasión del establecimiento de la Alcaldía Metropolitana o bien acudir a la figura de los créditos adicionales para cumplir específicamente con dicho compromiso laboral, y no de disponer como se hizo en el artículo 8, numeral 4, de dicha Ley, que los pasivos laborales antes referidos, serían cancelados por la República por órgano del Ministerio de Finanzas, con cargos a los recursos provenientes de operaciones de Crédito Público destinadas a cumplir con los pasivos laborales generados en el ejercicio fiscal de1998.
Ello, por cuanto el Decreto publicado en la Gaceta Oficial Nº 36.550 de fecha 30 de septiembre de 1998, al que se refiere la disposición impugnada, fue dictado para “Realizar Operaciones de Crédito Público destinadas al Refinanciamiento de la Deuda Externa e Interna, al Pago de Obligaciones laborales y a la Reposición del Patrimonio del Banco Central” correspondientes al período fiscal de 1998, con lo cual aparece evidente que la disposición impugnada no garantizó en ninguna forma la inmediata y posible ejecución del pago de los pasivos laborales de los trabajadores de la Gobernación del Distrito Federal, pues desde el inicio los ha condicionado a un hecho incierto e irrealizable al invocar -como fuente para su cumplimiento- una ley especial dictada con bastante anterioridad, para un caso específico que no tenía conexión alguna con el cumplimiento de los compromisos laborales, cuya satisfacción efectiva debió regular la Ley de Transición objeto de este recurso.
Pues distinto hubiera sido que en la Ley de Transición y, específicamente, en la norma bajo examen, se hubiese garantizado el cumplimiento de los pasivos laborales generados en la referida entidad distrital, con la previsión de partidas concretas en el presupuesto de gastos del siguiente año, o bien con la utilización de mecanismos extraordinarios como bonos o créditos adicionales decretados especialmente para asumir de forma real, efectiva e inmediata las obligaciones contraídas, toda vez que la sola referencia a la utilización de unos recursos provenientes de operaciones de crédito público previstos para cubrir deudas generadas en el año 1998, hace que la norma impugnada sea inconstitucional, ya que es evidente la falta de certeza respecto a la existencia de un posible, suficiente y real excedente de dichos recursos, para cubrir compromisos para los cuales nunca estuvieron previstos. La segura posibilidad de pago en alguna forma, de los pasivos laborales, a juicio de esta Sala, es básica en esta materia.
Establecido lo anterior, la Sala estima que el numeral 4 del artículo 8 de la Ley de Transición:
- Contraviene lo establecido en el artículo 89.1 constitucional, al supeditar el pago de los pasivos laborales aquí examinados, a unas operaciones de crédito público destinadas a cubrir unos compromisos laborales en específico, los generados en 1998, modificando de esa forma las condiciones de exigibilidad y liquidez de las obligaciones laborales, y alterando, por tanto, la intangibilidad y progresividad de los derechos laborales.
- Viola el artículo 92 eiusdem, pues impide el cobro inmediato de lo adeudado por concepto de salario y de prestaciones sociales, siendo éstos créditos de exigibilidad inmediata que no pueden posponerse a acontecimientos futuros e inciertos. Además, toda mora en su pago genera intereses, los cuales constituyen deudas de valor, que gozan de los mismos privilegios y garantías de la deuda principal.
Tratándose de deudas de valor, el monto está referido a un valor no monetario, pero que se cumple mediante el pago de una suma de dinero, por cuanto lo debido al momento de nacer la obligación no consiste en una determinada cantidad de dinero, sino en un valor, citándose como ejemplo, el resarcimiento de daños y perjuicios o el pago de pensiones alimentarias, e insistiéndose en que tales obligaciones se protegen de la inflación, porque no pierden valor como consecuencia de aquel fenómeno económico, sino que al no estar cifrada la obligación en dinero, la inflación no tiene efecto alguno sobre la misma. (Vid. James-Otis RODNER, “El Dinero. La inflación y las deudas de valor”, Caracas, 1995, p.231 y siguientes).
Esto último es lo que explica el mandato constitucional de proteger el salario y las prestaciones sociales de las oscilaciones económicas que, como consecuencia de factores contingentes o estructurales, que influyen sobre el valor real del signo monetario y que expuesto al efecto corrosivo del tiempo, disminuyen el poder adquisitivo, y por ende, las expectativas legítimas, que tienen empleados y obreros, de disfrutar el producto de su trabajo. El riesgo de las fluctuaciones del valor monetario corren por cuenta del deudor, lo que también condiciona la necesaria inmediatez en el pago de las obligaciones laborales, máxime si el empleador-pagador es una persona jurídica de derecho público, que supedita su gestión fiscal a los principios constitucionales de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal (artículo 311 de la Constitución) y fundamenta su actuación en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho (Artículo 141 eiusdem).
- Menoscaba el derecho consagrado en el artículo 86 de la Constitución, de obtener en forma periódica y permanente el pago de las pensiones de jubilación, de sobrevivientes y de incapacidad otorgadas conforme a la ley.
- Infringe lo dispuesto en el artículo 91 constitucional, que contempla el derecho a percibir un salario suficiente que le permita a los trabajadores vivir con dignidad y cubrir para sí y su familia las necesidades básicas materiales, sociales e intelectuales, sin que las reformas o reorganizaciones de los órganos del sector público, así sean necesarias, puedan infringir estos principios, a menos -como antes lo apuntó la Sala- que los intereses del Estado lo exigen para evitar una catástrofe que lo debilite o suprima.
En virtud de lo antes expuesto, la Sala considera que la disposición impugnada es inconstitucional; no obstante ello, los compromisos laborales válidamente cumplidos por cualquiera de los órganos involucrados en el proceso de transición, mantienen sus consecuencias jurídicas y todos los procesos de pago de las obligaciones laborales vencidas deberán mantenerse, adaptándose a la ratio decidendi de este fallo, y en la medida que no afecten los derechos constitucionalmente tutelados a favor de los funcionarios públicos y obreros, y así se decide.
Por su parte, los pasivos laborales causados con anterioridad al 31 de diciembre de 2000 y que aún no hayan sido cancelados o cuyo pago se haya efectuado en forma parcial, deben ser asumidos por el Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de Finanzas.
Mientras que la Alcaldía Metropolitana será la encargada de cumplir con el pago de los pasivos laborales causados a partir del 31 de diciembre de 2000, fecha en la cual culminó la transición de Distrito Federal a Distrito Metropolitano, con los recursos que disponga de sus ingresos (artículo 26 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal).
Respecto a los ingresos del Distrito Metropolitano se pronunció la Sala, en sentencia dictada el 12 de diciembre de 2000, en el caso: Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, en la cual sostuvo –entre otras cosas- lo siguiente:
El Distrito Metropolitano de Caracas, quedó conformado como unidad territorial por el Municipio Libertador del antiguo Distrito Federal y por el territorio de los Municipios Sucre, Baruta, Chacao y El Hatillo del Estado Miranda.
Ese Distrito Metropolitano, como unidad político-territorial de la ciudad de Caracas, goza de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de la Constitución y las leyes, por lo que le es aplicable, en lo posible, las normas sobre los Distritos Metropolitanos, mas las que le sean propias a este especial ente, y se trata de una específica manifestación del Poder Público Municipal, y así se declara
En consecuencia, el Distrito Metropolitano de Caracas, es uno de los Distritos Metropolitanos que forman parte del Poder Municipal, y así se declara.
Como toda entidad municipal, él es diferente y separado de las entidades federales Estadales, sin que conforme una unidad político territorial superpuesta a ellos, y así se declara.
Consecuencia de lo anterior, es que la Hacienda Pública de los Distritos Metropolitanos, al ser distinta de la Estadal, por ser una variante del fisco municipal, se forma con los ingresos establecidos en el artículo 179 de la vigente Constitución en las áreas que le asigne la ley al Distrito Metropolitano, y con lo establecido en otras leyes.
Así, el Distrito Metropolitano tendrá los siguientes ingresos:
A) Los procedentes de su patrimonio propio, provenientes de los bienes que la ley otorga al Distrito Metropolitano. Esto no incluye los ejidos que no le hayan sido transferidos legalmente, los cuales siguen siendo propiedad de los Municipios a los cuales pertenecen.
B) Las tasas sobre el uso de sus bienes y servicios que preste como Distrito Metropolitano, al igual que las correspondientes a licencias y autorizaciones que como tal otorgue.
C) Los impuestos que la ley que crea o regule al Distrito Metropolitano le permita, o los que el Cabildo Metropolitano ordene. Sin embargo, por razones básicas de hermenéutica, tales impuestos no pueden ser establecidos, sino sobre la materia competencia del Distrito Metropolitano y nunca sobre las materias exclusivas de los Municipios o de los Estados, o de la República. Estas últimas materias se determinan por exclusión de las que se atribuyen al Distrito Metropolitano.
D) Las derivadas del situado Constitucional y otras transferencias o subvenciones nacionales o estatales.
E) Los productos de las multas y sanciones en el ámbito de las competencias atribuidas.
Tratándose de Distritos Metropolitanos y siendo uno de los significados de la voz metrópolis, el de ciudad, lo que entiende esta Sala por lo urbano (de la ciudad), en contraposición a lo rural, entre los ingresos de un Distrito Metropolitano no se cuentan los impuestos territoriales rurales o sobre predios rurales, pero sí las contribuciones generadas de la plusvalía de las propiedades, producto de cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidos por los planes generales de ordenación urbanística que sean competencia del Distrito Metropolitano
Visto los ingresos con que cuenta el Distrito Metropolitano, entre los cuales debe destacarse el derivado del cincuenta por ciento (50%) de la cuota-parte del Situado asignado a los Municipios que lo integran (artículos 129 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal) y, para el caso de que la Alcaldía no disponga de la previsión y disponibilidad presupuestaria efectiva, los Municipios que lo integran y que no lo hayan cumplido deberán proveer los recursos ordinarios y de inmediata ejecución para la pronta cancelación, con los ajustes monetarios, de las prestaciones sociales y salarios dejados de percibir, en razón de ser éstos, créditos laborales de exigibilidad inmediata. Igualmente, deberá darse satisfacción íntegra a las obligaciones laborales, por cuanto desde la entrada en vigencia de la Constitución, el 30 de diciembre de 1999, la falta de pago oportuno de las prestaciones sociales, y de todos los conceptos que integran el salario, genera intereses, los cuales deben ser calculados sobre los conceptos causados luego de la fecha antes señalada, y así se decide.
INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 9 DE LA LEY DE TRANSICIÓN.
Denuncia igualmente la parte accionante, la inconstitucionalidad del artículo 9 de la Ley de Transición que prevé en sus dos numerales que:
La administración de personal durante el Régimen de Transición se hará de acuerdo con los siguientes parámetros:
Entiende esta Sala Constitucional, que el numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición lo que pretende destacar, de forma hasta reiterativa, pero necesaria, es que el personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y de sus entes adscritos, continuará en el desempeño de sus cargos, mientras dure el período de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en las Leyes, lo que de ninguna forma implicaba que, cumplido éste, los funcionarios y obreros perderían la estabilidad y permanencia en sus cargos como consecuencia de los ámbitos de seguridad y libertad contemplados constitucionalmente.
La norma sub examine, busca insistir en la necesidad de que durante el particular proceso de transición, dicha excepcionalidad no modifica el estatus de los derechos que confieren a los trabajadores (funcionarios públicos y obreros), la Constitución y las leyes, en especial, la Ley de Carrera Administrativa y la Ley Orgánica del Trabajo y sus respectivos Reglamentos, de forma que no es posible aplicar un procedimiento de retiro o desincorporación de funcionarios y obreros al servicio de la extinta Gobernación del Distrito Federal, no contemplado en el ordenamiento jurídico, antes o después de la transición, sin que ello signifique una evidente conculcación de los derechos constitucionales, como los contenidos en los artículos 49, 93, 137, 138, 139 y 144 de la Constitución, en especial, el debido proceso administrativo, la defensa y la estabilidad, y así se decide.
Sobre el numeral 2 del artículo 9 de la Ley de Transición, es de advertir que la norma aplicable es la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios Públicos o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, la cual obviamente le es aplicable al Distrito Metropolitano de Caracas. Señala esta Sala Constitucional que si bien, en tal supuesto no se incluye a los pensionados por razón de sobrevivencia, reconocidos en el artículo 15 de la Ley de Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, tal y como lo expresaron los accionantes, ello no implica su exclusión del régimen, por cuanto el pago de las pensiones que correspondan al personal jubilado e incapacitado, incluyendo aquellos que en la actualidad se encuentran en proceso de jubilación o incapacidad, se hará de conformidad con la Ley, en este caso, la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, que contempla por identidad de razón (eadem ratio), el pago de pensiones por causa de sobrevivencia, que en consecuencia, deberán ser igualmente canceladas, y así se declara.
Sobre este particular, referido al pago de las obligaciones laborales del personal jubilado e incapacitado de la extinta Gobernación del Distrito Federal o de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, conviene invocar el criterio sostenido por la Sala el 5 de febrero de 2002 (Caso: C.M.U. y otros), en el que se definió el sujeto obligado al pago de los pasivos laborales, así como el alcance y temporalidad de la obligación, en los términos siguientes:
En consecuencia, es forzoso para esta Sala, con la finalidad de tutelar a los solicitantes en el disfrute de las garantías y derechos contenidos en la Constitución, denunciados como amenazados de violación, y hacer efectivo el respeto a la dignidad humana que pretende ser vulnerada por la situación a la que pudieran ser expuestos los accionantes del presente amparo, declarar:
Primero: Todos los pasivos laborales causados con anterioridad al 31 de diciembre de 2000, a tenor de lo dispuesto en el artículo 8, numeral 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, corresponden al Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de Finanzas, obligación que subsistirá hasta la extinción de dicho beneficio y sólo por los montos establecidos en la actualidad;
Segundo: la citada fecha no determina el momento en que cesa la obligación para dicho órgano del Ejecutivo Nacional, sino que separa el momento en que debe concluir su obligación en relación con los pasivos que se generen a partir de la citada fecha;
Tercero: La remisión de la obligación que realiza la norma al Ejecutivo Nacional (artículo 9, numeral 2) está referida sólo a los recursos, por tanto, el personal jubilado e incapacitado que estaba adscrito a la antigua Gobernación del Distrito Federal y al que le fuera otorgada tal condición durante el período de transición, de acuerdo con lo dispuesto en la mencionada Ley, deberá continuar en el disfrute de las condiciones existentes para los jubilados del Distrito Metropolitano de Caracas y, en consecuencia, es de dicho ente del cual dependerán sus reivindicaciones, su seguridad social, así como cualquier otra cuestión derivada de tal condición, de acuerdo con la política que en tal materia despliegue dicho órgano en relación con su personal, a cuyo cargo correrán los incrementos que éstos generen, es decir, corresponde el pago de dichos incrementos al Distrito Metropolitano;
Cuarto: Todas las obligaciones y pasivos, en este sentido, causados a partir del 31 de diciembre de 2000 deberán ser asumidos por el Distrito Metropolitano de Caracas
Por las razones que anteceden, se desecha la inconstitucionalidad alegada de la norma antes examinada, y así se decide.
ILEGALIDAD E INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTÍCULOS 11, 13 Y 14 DEL DECRETO Nº 030 DICTADO POR EL ALCALDE METROPOLITANO.
Advierte esta Sala que en la Gaceta Oficial de la Republica de Venezuela número 37.108, del 28 de diciembre de 2000 se publicó el Decreto Nº 037, emanado del Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, mediante el cual se dictó el Régimen de la Hacienda Pública Distrital, y en el que expresamente, en su artículo 93, se derogó el Decreto Nº 030 del 26 de octubre de 2000, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.073, del 8 de noviembre de 2000.
No obstante ello, la Sala falla sobre la inconstitucionalidad alegada del citado Decreto Nº 030, en vista de los efectos que se causaron durante su vigencia. Los artículos 11, 13 y 14 del Decreto Nº 030 impugnados, disponen lo siguiente:
1. Las bajas de personal que se produzcan por la reorganización administrativa serán comunicadas al Ministerio de Finanzas con señalamiento individual y expreso de los datos personales, cargo, antigüedad salario y monto de los pasivos laborales que deben ser cancelados con los recursos contemplados en el Artículo 3º del Decreto con Rango y Fuerza de Ley que autoriza al Ejecutivo Nacional Para Realizar Operaciones de Crédito Público destinadas al Refinanciamiento de la Deuda Pública Externa e Interna, al Pago de Obligaciones Laborales y a la Reposición del Patrimonio del Banco Central publicada en la Gaceta Oficial Nº 36.550 de fecha 30 de septiembre de 1998.
Del texto de las disposiciones antes transcritas, se revela –en criterio de esta Sala- la inconstitucionalidad de las mismas, y ello por las razones que se exponen de seguidas:
- La extinción de la relación laboral en la forma prevista en el artículo 11 del mencionado Decreto atenta contra la estabilidad laboral y funcionarial que postulan los artículos 93 y 144 constitucionales, como derecho social constitucional, el cual por demás ha sido desarrollado legalmente, en la Ley Orgánica del Trabajo y en la Ley de Carrera Administrativa, en las cuales se han establecido normas sobre los procedimientos de retiro y despido de personal obrero y, los de destitución, remoción, retiro y disponibilidad de los funcionarios públicos, según el cargo que ocupen; normas que consagran el derecho a la estabilidad del trabajo y que limitan toda forma de despido injustificado.
Así mismo, la suspensión de la cancelación de los salarios prevista en el numeral 3 del mismo artículo, contraría en forma clara los postulados consagrados en los numerales 1, 2 y 4 del artículo 89 de la Constitución, así como lo dispuesto en los artículos 91 y 92 eiusdem, toda vez que el salario es un derecho laboral intangible, progresivo e irrenunciable; y se concreta en un crédito de exigibilidad inmediata, de modo que cualquier disposición que impida, como lo hizo la norma examinada, su pago en forma periódica y oportuna, resulta –sin lugar a dudas- inconstitucional.
Considera la Sala oportuno mencionar que la exigibilidad inmediata de los créditos laborales, además, ha sido reconocida en el Decreto Nº 037 referido supra mediante el cual se dictó el Régimen de la Hacienda Pública Distrital, en cuyo artículo 45, se dispuso que:
Artículo 45: Los desembolsos de las partidas de gastos se programarán sobre la base de las disponibilidades de fondos y del programa de ejecución de su gestión presupuestaria. En todo caso, deberá asegurarse el pago puntual en todas las obligaciones
- El artículo 13 eiusdem, vulnera los artículos 87 in fine, 93, 144, 146 y 147 de la Constitución, por cuanto al prever que mediante convenios celebrados con el Ministerio de Finanzas, la Alcaldía Metropolitana de Caracas podrá asumir la liquidación del personal cesante y el pago de las pensiones que correspondan al personal jubilado e incapacitado, hasta el 31 de diciembre de 2000, desconoce el derecho constitucional a la estabilidad laboral y funcionarial; regula una materia que es de la reserva legal; y restringe la libertad de trabajo en una forma no establecida en la Ley.
En efecto, señala el Texto Fundamental que la “...ley establecerá el Estatuto de la función pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública, y proveerán su incorporación a la seguridad social...”, y que la “...ley nacional establecerá el régimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos y funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales...”. De modo que resulta evidente la contradicción de la norma cuestionada con las disposiciones constitucionales antes indicadas, y así se decide.
- El artículo 14 eiusdem al establecer la suspensión de cualquier pago por los compromisos adquiridos por la extinta Gobernación del Distrito Federal con cargo al Presupuesto de Transición y por concepto de pasivos laborales, vulnera lo dispuesto en los artículos 89, 91 y 92 de la Constitución, por las razones apuntadas en relación al numeral 3 del artículo 11, porque dicha suspensión atenta la exigibilidad inmediata de los créditos laborales, reconocidos constitucionalmente.
En criterio de la Sala, cabe aquí señalar que en el citado Decreto Nº 037, se reconoció que los compromisos laborales a que se refiere la norma en examen, constituyen parte del pasivo de la Hacienda del Distrito Metropolitano, de modo que no hay lugar a dudas respecto a la obligación que existe de cumplir con el pago de los mismos, en la forma en que se ha establecido en este fallo.
En este caso, observa finalmente esta Sala, se estaría vulnerando el principio de protección a la confianza, en lo que se refiere a la garantía de calculabilidad o predictibilidad de las consecuencias jurídicas esperadas, por cuanto todos los despidos del personal, efectuados por el Alcalde Metropolitano, con fundamento en la habilitación conferida para la reorganización administrativa de la Alcaldía, fundamentada en el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, están afectados de nulidad absoluta, por haberse efectuado al margen de la ley natural de cada trabajador y en flagrante violación del derecho a la defensa y al debido proceso, y así se decide.
En razón de lo anterior, esta Sala estima que cualquier acto que se haya dictado como consecuencia de los inconstitucionales artículos 11, 13 y 14 del Decreto Nº 030, publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.073, de fecha 8 de noviembre de 2000, dictado por el Alcalde Metropolitano de Caracas, no tendrá efecto legal alguno. Así se decide.
Por las consideraciones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto por los abogados L.C. y J.E.M.F., contra las normas contenidas en los artículos 4, 8 (numeral 4) y 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en la Gaceta Oficial número 37.006 del 3 de agosto de 2000, en el sentido que se establece a continuación:
1) Se declara sin lugar la inconstitucionalidad de los artículos 4 y 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, y en consecuencia se reconoce su validez conforme a lo expuestos en este fallo, por considerar que los mismos no infringen disposición constitucional alguna.
2) Se declara la nulidad del numeral 4 del artículo 8 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, que prevé la liquidación de las deudas y demás obligaciones pendientes de la Gobernación del Distrito Federal y de sus entes adscritos, hasta la fecha de inicio del período de transición, específicamente, en el numeral referido, que contempla : (...) “4. Los pasivos laborales que se deriven de la Ley Orgánica del Trabajo, de la Ley de Carrera Administrativa, de las Convenciones colectivas de trabajo o de los laudos arbitrales, anteriores al proceso de transición y los que se generen por efecto de dicho proceso, serán cancelados por la República por órgano del Ministerio de Finanzas, con cargos a los recursos contemplados en el Artículo 3º del Decreto con rango y fuerza de Ley que autoriza al Ejecutivo Nacional para Realizar Operaciones de Crédito Público destinadas al Refinanciamiento de la Deuda Externa e Interna, al Pago de Obligaciones laborales y a la Reposición del Patrimonio del Banco Central publicada en la Gaceta Oficial Nº 36.550 de fecha 30 de septiembre de 1998”.
3) Se declara la nulidad de los artículos 11, 13 y 14 del Decreto Nº 030 del 26 de octubre de 2000, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.073, del 8 de noviembre de 2000.
4) De conformidad con el artículo 119 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se fijan los efectos de este fallo con carácter ex tunc, es decir, hacia el pasado, desde el mismo momento en que fue dictada Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, y en consecuencia queda abierta la vía judicial para que los afectados por la norma declarada inconstitucional hagan valer sus derechos e intereses, que se vieron perjudicados como consecuencia de los despidos, retiros y cualquier desincorporación del personal adscrito (funcionario público u obrero), a través de los procedimientos previstos en los artículos 11, 13 y 14 del Decreto Nº 030, publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.073, del 8 de noviembre de 2000, dictado por el Alcalde Metropolitano de Caracas;
5) Igualmente, de conformidad con el artículo 119 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se fijan los efectos de este fallo con carácter ex tunc, declarándose nula la pretensión de cumplir con los pasivos laborales, por medio de lo previsto en el numeral 4 del artículo 8 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, quedando a salvo los créditos legítimamente cobrados por los beneficiarios, los que estén por ser honrados con órdenes de pago emitidas y los pasivos laborales sobre los que exista disponibilidad presupuestaria, aunque provengan de Operaciones de Crédito Público; exigiéndosele al Ministerio de Finanzas, proveer inmediatamente los recursos suficientes y directamente exigibles para el cumplimiento de todos los pasivos laborales causados con anterioridad al 31 de diciembre de 2000. Queda claro que todas las obligaciones y pasivos, en este sentido, causados a partir del 31 de diciembre de 2000 deberán ser asumidos por el Distrito Metropolitano de Caracas, en la forma prevista en este fallo.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 119 y 120 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se ordena la publicación de la presente decisión en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, indicando con toda precisión en el Sumario lo siguiente: "SENTENCIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA, QUE DECLARA LA NULIDAD PARCIAL DEL ARTÍCULO 8, EXCLUSIVAMENTE EN SU NUMERAL 4, DE LA LEY DE TRANSICIÓN DEL DISTRITO FEDERAL AL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS PUBLICADA EN LA GACETA OFICIAL NÚMERO 37.006 DEL 3 DE AGOSTO DE 2000".
Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, en Caracas a los 11 del mes de abril del año 2002. Años 191º de la Independencia y 143º de la Federación.
El Vicepresidente- Ponente,
Exp.- 00-3133