Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2012-00335-de-julio-4-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_e3db2b5a8f150192e0430a0101510192&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-04-23 14:45:34
Document Index: 79699199

Matched Legal Cases: ['artículo 39', 'artículo 350', 'artículo 41', 'artículo 1', 'artículo 39', 'artículo 13', 'artículo 19', 'artículo 31', 'artículo 39', 'artículo 6', 'artículo 39', 'artículo 31', 'artículo 355', 'artículo 26', 'artículo 31']

﻿ Sentencia 2012-00335 de julio 4 de 2013
SENTENCIA 2012-00335 DE 04 DE JULIO DE 2013
CONTENIDO:PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL POR INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS. LOS BONOS DE NAVIDAD OTORGADOS COMO INCENTIVOS A EMPLEADOS DEL CONCEJO NO CUMPLEN CON LA FINALIDAD DEL DECRETO LEY 1567 DE 1998 (ESTÍMULOS PARA LOS EMPLEADOS), PUES LOS ESTÍMULOS DEBEN ORIENTARSE A: 1. CREAR CONDICIONES FAVORABLES AL DESARROLLO DEL TRABAJO PARA QUE EL DESEMPEÑO LABORAL CUMPLA CON LOS OBJETIVOS PREVISTOS2. RECONOCER O PREMIAR LOS RESULTADOS DEL DESEMPEÑO EN NIVELES DE EXCELENCIAPOR LO ANTERIOR LOS BONOS DE NAVIDAD NO CONSTITUYEN UN ESTIMULO, PUES AL TENER NATURALEZA PECUNIARIA NO CUMPLEN CON LOS FINES PARA LO CUAL FUERON CREADOSPOR TANTO SE CONFIGURA LA CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL POR INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONCEJAL, BONO, PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONCEJAL, DESTINACIÓN INDEBIDA DEL TESORO PÚBLICO, PÉRDIDA DE INVESTIDURA, ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA
Sentencia 2012-00335 de julio 4 de 2013
Exp.: 680012331000-2012-00335-01
Actor: Sabex Mancera Rodíguez (sic)
Está demostrada la calidad de concejales del municipio de Barrancabermeja, ostentada por los ciudadanos Luz Ena Córtez (sic) Angarita, Luis Eduardo Villaquirán Eugenio y Erwin Jiménez Becerra, para el periodo 2008-2011 (fl. 20).
Como la causal de indebida destinación de dineros públicos no se encuentra definida en la Constitución ni en las normas legales que regulan el ejercicio de la acción de pérdida de investidura, resulta pertinente consignar el sentido y alcance con que esta corporación le ha definido. En efecto, en sentencia de 3 de octubre de 2000(4) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo a este respecto precisó:
La demanda plantea que los concejales Luz Ena Cortéz (sic) Angarita, Luis Eduardo Villaquirán Eugenio y Erwin Jiménez Becerra están incursos en esta causal por haber expedido la Resolución 117 de 2008 (nov. 28) en su condición de presidente, primer vicepresidente y segundo presidente del Concejo de Barrancabermeja respectivamente. En dicha resolución se “reconoció un bono navideño a los funcionarios del concejo municipal como incentivo de navidad por la suma de ciento sesenta mil pesos ($ 160.000), por cada hijo menos de doce (12) años de edad, de conformidad con el artículo 39 del acuerdo laboral entre el municipio de Barrancabermeja y la Asociación Santandereana de Servidores Públicos Seccional Barrancabermeja”.
Se afirma en la demanda que los concejales incurrieron en indebida destinación de dineros públicos, al reconocerles a los empleados del concejo municipal mediante la Resolución 117 de 2008, un bono como incentivo de navidad, utilizando dineros públicos para fines o propósitos distintos a los pretendidos en el ordenamiento jurídico.
“ART. 355.—Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilio o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado” (negrilla fuera de texto).
Este principio en la Constitución de 1991 encuentra su fundamento en razón a que el gasto público corresponde a una operación en que se emplea el dinero perteneciente al Estado por parte de la administración pública, razón por la cual el constituyente primario determinó en los artículos 345 y 346 de la Constitución Política de 1991, relativos al presupuesto, que no se podrá hacer erogación con cargo al tesoro que no se encuentre incluida en el presupuesto de gastos; y que no podrá hacerse ningún gasto público “(...) que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales(...)”.
(ii) Cuando la ley que crea la subvención o auxilio en desarrollo de los artículos 334 y siguientes de la Constitución Política o desarrolla las subvenciones autorizadas directamente por la Constitución Política, omita determinar de manera concreta y explícita su finalidad, destinatarios, alcances materiales y temporales, condiciones y criterios de asignación, publicidad e impugnación, así como los límites a la libertad económica.
Ello con el fin de asegurar los principios de justicia distributiva y, esencialmente, igualdad material (C.P., art.13) de la asignación.
De igual manera cuando el subsidio solo impacta un grupo de interés dentro del conglomerado social, el gasto se torna inequitativo en tanto se advierten necesidades más apremiantes frente a la administración del presupuesto público. Es así como, la misma Constitución Política otorga niveles de prioridad al gasto público, reconociendo prelación al denominado “gasto social”, según lo prevé el artículo 350 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 41 del Decreto 111 de 1996, es decir, se privilegia el gasto dirigido a la solución de necesidades básicas insatisfechas.
Obra en el expediente copia de la Resolución 117 de 2008 (fl. 1) “por medio del cual la mesa directiva del Concejo Municipal de Barrancabermeja reconoce un bono de dinero a los funcionarios del concejo municipal de Barrancabermeja, como incentivo de navidad”. El artículo 1º de la Resolución 117 señala:
“ART. 1º—Reconózcase un bono navideño a los funcionarios del concejo municipal como incentivo de navidad por la suma de ciento sesenta mil pesos ($ 160.000), por cada hijo menos de doce (12) años de edad, de conformidad con el artículo 39 del acuerdo laboral entre el municipio de Barrancabermeja y la Asociación Santandereana de Servidores Públicos Seccional Barrancabermeja. (...)”.
La Resolución 117 de 2008 tuvo como fundamento el Decreto-Ley 1567 de 1998 “por el cual se crea el Sistema Nacional de Capacitación y el Sistema de Estímulos para los empleados del Estado” y el Acuerdo Laboral 2003-2005 pactado entre la Alcaldía Municipal de Barrancabermeja y la Asociación Santandereana de Servidores Públicos Seccional Barrancabermeja —ASTDEMP—.
El artículo 13 del Decreto-Ley 1567 de 1998 establece que el sistema de estímulos está conformado por el conjunto interrelacionado y coherente de políticas, planes, entidades, disposiciones legales y programas de bienestar e incentivos que interactúan con el propósito de elevar los niveles de eficiencia, satisfacción, desarrollo y bienestar de los empleados del Estado en el desempeño de su labor y de contribuir al cumplimiento efectivo de los resultados institucionales.
A su vez, el artículo 19 ibídem, señala que las entidades públicas que se rigen por las disposiciones contenidas en el presente decreto-ley están en la obligación de organizar anualmente, para sus empleados, programas de bienestar social e incentivos.
Los programas de bienestar social deben organizarse a partir de las iniciativas de los servidores públicos como procesos permanentes orientados a crear, mantener y mejorar las condiciones que favorezcan el desarrollo integral del empleado, el mejoramiento de su nivel de vida y el de su familia; así mismo deben permitir elevar los niveles de satisfacción, eficacia, eficiencia, efectividad e identificación del empleado con el servicio de la entidad en la cual labora (art. 20, ib.).
Por su parte, los programas de incentivos, como componentes tangibles del sistema de estímulos, deberán orientarse a: (i) crear condiciones favorables al desarrollo del trabajo para que el desempeño laboral cumpla con los objetivos previstos y, (ii) reconocer o premiar los resultados del desempeño en niveles de excelencia. Los programas de incentivos dirigidos a crear condiciones favorables al buen desempeño se desarrollarán a través de proyectos de calidad de vida laboral, y los programas de incentivos que buscan reconocer el desempeño en niveles de excelencia se estructurarán a través de planes de incentivos. (art. 26 ib.).
Ahora bien, el artículo 31 del Decreto 1567 de 2008 señala que los planes de incentivos pecuniarios estarán constituidos por reconocimientos económicos que se asignarán a los mejores equipos de trabajo de cada entidad pública. Dichos reconocimientos económicos serán hasta de cuarenta (40) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en las entidades de los órdenes nacional y territorial de acuerdo con la disponibilidad de recursos y se distribuirán entre los equipos seleccionados.
El artículo 39 del Acuerdo Laboral 2003-2005 pactado entre la Alcaldía Municipal de Barrancabermeja y la Asociación Santandereana de Servidores Públicos Seccional Barrancabermeja —ASTDEMP— dispone:
“ART. 39.—Bono de navidad. El municipio de Barrancabermeja continuará suministrando a los hijos e hijastros de los servidores públicos, hasta los doce (12) años el regalo de navidad. Para tal efecto se conformará una comisión integrada por dos (2) representantes de la administración y los dos (2) representantes de la comisión de incentivos según el artículo 6º, parágrafo 2º”.
Está probado, entonces, que la mesa directiva del Concejo de Barrancabermeja reconoció a unos empleados del concejo, un bono navideño como incentivo, por la suma de ciento sesenta mil pesos ($ 160.000), por cada hijo menor de doce años de edad, con fundamento en el artículo 39 del acuerdo laboral y el Decreto-Ley 1567 de 1998, transcritos anteriormente.
Sin embargo, observa la Sala que el bono de navidad otorgado como incentivo a los empleados del Concejo Municipal de Barrancabermeja difiere totalmente de los incentivos pecuniarios a los que se refiere el artículo 31 del Decreto 1567 de 1998, aplicable a los empleados públicos, toda vez que la norma se refiere a los “incentivos pecuniarios” constituidos por reconocimientos económicos que se asignan a los mejores equipos de trabajo de cada entidad pública.
Como ya fue explicado y de conformidad con la jurisprudencia de la Corte, la prohibición contenida en el artículo 355 de la Constitución Política tiene ocurrencia cuando la donación, auxilio, subsidio o incentivo, cualquiera que sea su origen, se reconozca por mera liberalidad como una simple transferencia de recursos y, no con criterio redistributivo, de manera que se convierta en un privilegio aislado, empaquetado en medidas paliativas que no contribuyan al bienestar general y, que en cambio, si puedan ser usados como instrumentos de manipulación política.
Es así como la Corte en la referida sentencia describió que la prohibición general de que trata la disposición en comento se materializa cuando se registre, al menos, uno de los eventos allí descritos, dentro de los cuales se encuentra el subsidio o incentivo que entraña la figura de desviación de poder, es decir, cuando este se crea con un propósito distinto de aquel para el cual fue creado.
En ese sentido, el bono de navidad otorgado como incentivo a los empleados del Concejo Municipal de Barrancabermeja no cumple con la finalidad u objetivo señalado en el Decreto-Ley 1567 de 1998, los cuales según el artículo 26 de dicha norma, los incentivos deben orientarse a “1. Crear condiciones favorables al desarrollo del trabajo para que el desempeño laboral cumpla con los objetivos previstos y, 2. Reconocer o premiar los resultados del desempeño en niveles de excelencia”. Y menos si se trata de incentivos pecuniarios, los cuales de conformidad con el artículo 31 ibídem, se asignan a los mejores equipos de trabajo de cada entidad pública.
Por lo expuesto, para la Sala aparece demostrada la prohibición contenida en los artículos 355 de la Constitución Política y 41, numeral 7º, de la Ley 136 de 1994 y, por tanto, configurada la causal de pérdida de investidura de los concejales demandados por indebida destinación de dineros públicos, al haberse aplicado los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento.
Para la Sala se configura entonces la causal de pérdida de investidura por lo que procede, entonces revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander y, en su lugar, decretar la pérdida de investidura de los concejales demandados.
REVÓCASE la sentencia de 20 de junio de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander y, en su lugar, DECRÉTASE la pérdida de investidura de los concejales demandados.
(4) C.P. Dr. Darío Quiñones Pinilla. Expediente AC-10529 y AC-10968. Actores: Emilio Sánchez Alsina y Pablo Bustos Sánchez.