Source: https://www.conjur.com.br/2018-fev-05/opiniao-averbacao-pre-executoria-prevista-lei-13606-legitima
Timestamp: 2020-01-25 15:54:17+00:00
Document Index: 58304352

Matched Legal Cases: ['artigo 20', 'artigo 20', 'artigo 54', 'artigo 20', 'artigo 185', 'artigo 185', 'artigo 20', 'artigo 789', 'artigo 20', 'artigo 185', 'artigo 927', 'artigo 20', 'artigo 36', 'artigo 23', 'artigo 24', 'artigo 59', 'Artigo 44']

ConJur - Opinião: Averbação pré-executória prevista na Lei 13.606 é legítima
Averbação pré-executória prevista na Lei 13.606/2018 é legítima
5 de fevereiro de 2018, 6h42
Pretendemos esclarecer alguns pontos da novidade trazida pela Lei 13.606, publicada no DOU de 10 de janeiro deste ano, com relação a alteração da Lei 10.522/02, que passa a vigorar acrescida dos artigos 20-A, 20-B, 20-C e 20-E.
Inicialmente cumpre reconhecer que qualquer discussão acerca da real ou efetiva aderência da averbação ao ordenamento é absolutamente prematura. Isso porque, decorrência da própria lei que a instituiu, sua aplicação está condicionada à regulamentação da lei, ainda inexistente (artigo 20-E da Lei 10.522, de 2002 [1]).
Efetivamente, a regulamentação é pressuposto essencial à discussão do tema, ao lado da exata compreensão do papel da averbação pré-executória no contexto de outra inovação trazida pela mesma Lei 13.606, de 2018, consubstanciado no ajuizamento seletivo (artigo 20-C da Lei 10.522. de 2002).
O posicionamento das inovações na Lei 10.522, de 2002 não é despropositado: são precedidos das balizas que regem a política institucionalizada da PGFN de redução de litigiosidade, atuação racional, respeito aos precedentes e aos direitos reconhecidos judicialmente aos contribuintes, movimento inaugurado em 2010 com a Portaria PGFN 294, de 2010 e aprimorado na Portaria PGFN 502, de 2016.
Pois bem, a contextualização do instrumento também é fundamental para o debate qualificado. A averbação pré-executória, concebida como peça fundamental à sustentação do novo paradigma de cobrança da Dívida Ativa da União, há que se reconhecer que não é inovação na previsão legal e muito de reatividade é natural em qualquer alteração que envolva a seara tributária.
De início, a possibilidade de "averbação de restrição administrativa, inclusive da indisponibilidade ou de outros ônus quando previstos em lei" já se encontrava expressa no inciso III do artigo 54 da Lei 13.097/15, e, mesmo ausente o artigo 20-B da Lei 10.522/02, poder-se-ia cogitar da prática do ato, que nada mais é do que mero instrumento de materialização da garantia do crédito tributário de que trata o artigo 185 do Código Tributário Nacional.
Como sabido, a inscrição de crédito em dívida ativa é realizada após sua constituição definitiva no âmbito do processo administrativo que garante previamente ao contribuinte o contraditório e ampla defesa, no caso tributário mediante acesso, se assim o desejar, a órgão de constituição paritária.
Decorrência da inscrição em dívida ativa da União, a Lei Complementar concebe a ineficácia de qualquer transação levada a cabo sem a reserva de bens ou direitos suficientes ao pagamento do débito – artigo 185 e parágrafo único do CTN. O referido artigo 20-B prevê nova notificação administrativa do ato de inscrição em DAU (§§ 1º e 2º).
Questiona-se, portanto, qual direito se estaria a tutelar com a averbação pré-executória e, em contrapartida, qual direito estaria a sofrer suposta violação?
Conforme previsão do novo CPC “O devedor responde com todos os seus bens presentes e futuros para o cumprimento de suas obrigações, salvo as restrições estabelecidas em lei (artigo 789)”, é inegável que a averbação pré-executória tem por finalidade precípua dar publicidade à terceiros da existência de débitos inscritos em dívida ativa. Tutela-se, assim, a segurança jurídica e a boa-fé objetiva, bem assim, se contextualizado o instituto no novo modelo de cobrança da Dívida Ativa da União, a eficiência e efetividade da prestação jurisdicional, servindo como ferramenta compensadora da limitação ao exercício irrestrito do direito de ação (artigo 20-C da Lei [2]).
A indisponibilidade, mera consequência da averbação, tem nítida e primordial função conservativa, pois impede o devedor de se desfazer do patrimônio, lesando não apenas a Fazenda Nacional, mas terceiros e quartos que podem se ver inseridos em cadeia de alienação sucessiva que ruirá no momento em que reconhecida a ineficácia, cuja causa não se podia exigir naquela altura da cadeia de aquisições. Evita-se, assim, a fraude, exige-se a conformação do devedor ao dever de mitigar os prejuízos (duty to mitigate the loss).
Senão sob a tutela ao abuso de direito, ou na suposta "liberdade" de praticar fraude ou ato cuja lei atribui ineficácia, não se concebe defesa da incompatibilidade da averbação pré-executória com a Constituição Federal, demandando bastante esforço argumentativo e socorro a princípios abstratos a tergiversação do real interesse na disputa: evitar a pratica de ato reputado como fraudulento por Lei Complementar.
Insiste-se: referida indisponibilidade protegerá eventuais terceiros adquirentes de bens, impedindo a alienação de bens que se tornaria ineficaz diante do reconhecimento da fraude à execução fiscal. A fraude será evitada e, mais grave, desconstituição de cadeia sucessiva (AgInt no REsp 1.598.756/SC, AgRg no REsp 135.539/SP, REsp 1.712.495/RS, EDcl no REsp 1.403.114/RS)
Não se pretende reduzir a segurança jurídica, ao contrário, o instituto presta justa homenagem à segurança jurídica e estabilidade das transações sujeitas a registro. Não há ato de expropriação do bem, mantida penhora e leilão como atos privativos do processo de execução fiscal.
A medida não é indiscriminada, tampouco será adotada na hipótese de pagamento, parcelamento ou qualquer causa suspensiva da exigibilidade, limitando-se aos bens penhoráveis e sujeitos à registro. A regulamentação deixará claro os critérios para adoção da medida.
Não há incompatibilidade com o artigo 185-A do CTN, medida que tem escopo distinto, sendo certo que o STJ, por duas vezes, em precedentes qualificados (artigo 927 do CPC), quais sejam, o Recurso Especial 1.272.827/PE e Recurso Especial 1.184.765/PA, já rechaçou a tentativa de atribuir ao privilégio previsto em Lei Complementar o papel de âncora de avanços importantes no que tange à evolução dos mecanismos voltados à efetividade da cobrança, judicial ou administrativa.
Nesse particular, como se vê, em grande parte, estamos diante de mera renovação da tentativa de se “colocar o credor privado em situação melhor que o credor público, principalmente no que diz respeito à cobrança do crédito tributário, que deriva do dever fundamental de pagar tributos (artigos 145 e seguintes da Constituição Federal de 1988)” – Resp 1.184.765/PA.
Ressalta-se, uma vez mais, que averbação pré-executória está inserida no contexto do ajuizamento seletivo tendo em vista que, de acordo com o artigo 20-C o ajuizamento da execução fiscal ficará condicionado a demonstração de potencialidade mínima de satisfação do crédito fazendário. Trata-se de um novo modelo que tornará a cobrança do crédito tributário mais efetiva, demandando a previsão de instrumentos que assegurem o interesse público, a eficiência e a efetividade da tutela jurisdicional, agora sujeita ao prévio esgotamento de diligências administrativas e localização de bens penhoráveis.
Não se diga, ademais, que a medida supostamente draconiana não guarda aderência com a Constituição Federal, jamais concebida. Há na legislação modelos ainda mais invasivos e abrangentes de indisponibilidade decorrente de atos extrajudiciais, passando todos ao largo da discussão de constitucionalidade, podendo-se citar: artigo 36 da Leis 6.024, de 1974; artigo 23, § 4º , III e artigo 24-A da Lei 9.656, de 1998; Lei 6.435, de 1977 (superada pela LC 109/01); artigo 59 da Lei Complementar 109, de 2001 e; § 2º do Artigo 44 da Lei 8.443, de 1992.
Vê-se, portanto, que desde a década de 70 a indisponibilidade, enquanto instrumento fundamental para atribuir organicidade e efetividade a modelo de atuação extrajudicial, é fartamente admitida pelo ordenamento. Questiona-se: os supostos interesses republicanos que movem a prematura cruzada contra a averbação pré-executória estavam ausentes naquelas hipóteses?
O novo modelo de cobrança da dívida ativa, concebido pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) vai além de suas medidas embrionárias, como a Portaria PGFN 396 de 20 de abril de 2016 que previu o Regime Diferenciado de Cobrança de Créditos. Esse novo modelo, agora amadurecido, está alinhado com as boas práticas preconizadas pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), visando gerar maior eficiência na recuperação do crédito tributário.
Nesse particular, da adesão do Brasil à OCDE (acession process), há que se reconhecer que são exigidas diversas adequações para alinhamento às melhores práticas regulatórias internacionais compatíveis com os desafios da economia mundial no século 21. A averbação pré-executória, tornando os bens indisponíveis pela Administração Tributária, está de acordo com as recomendações feitas para garantia do pagamento de dívidas tributárias.
Não existe forma milagrosa para aumentar a efetividade da cobrança de débitos tributários a não ser fortalecendo a fase administrativa com mecanismos ágeis para evitar fraudes e dilapidação patrimonial, respeitando o devido processo legal na esfera administrativa, e utilizando a execução fiscal como última forma de cobrança.
[1] “Art. 20-E. A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional editará atos complementares para o fiel cumprimento do disposto nos arts. 20-B, 20-C e 20-D desta Lei.”
[2] “Art. 20-C. A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional poderá condicionar o ajuizamento de execuções fiscais à verificação de indícios de bens, direitos ou atividade econômica dos devedores ou corresponsáveis, desde que úteis à satisfação integral ou parcial dos débitos a serem executados.”
Revista Consultor Jurídico, 5 de fevereiro de 2018, 6h42