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Timestamp: 2019-10-22 22:09:36+00:00
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CJUE, 10 septembre 2013, aff. C‑383/13 PPU, M. G. et N. R. c/ Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
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M. G. et N. R. contre Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
«Visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes – Politique d’immigration – Immigration clandestine et séjour irrégulier – Rapatriement des personnes en séjour irrégulier – Directive 2008/115/CE – Retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier – Procédure d’éloignement – Mesure de rétention – Prolongation de la rétention – Article 15, paragraphes 2 et 6 – Droits de la défense – Droit d’être entendu – Violation – Conséquences»
Dans l’affaire C‑383/13 PPU,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Raad van State (Pays-Bas), par décision du 5 juillet 2013, parvenue à la Cour le même jour, dans la procédure
vu la demande de la juridiction de renvoi du 5 juillet 2013, parvenue à la Cour le même jour, de soumettre le renvoi préjudiciel à la procédure d’urgence, conformément à l’article 107 du règlement de procédure de la Cour,
vu la décision du 11 juillet 2013 de la deuxième chambre de faire droit à cette demande,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 8 août 2013,
– pour M. G., par Mes N. C. Blomjous et M. Strooij, advocaten,
– pour M. R., par Mes L. M. Weber et R. M. Seth Paul, advocaten,
– pour la Commission européenne, par Mme M. Condou-Durande ainsi que par MM. A. Bouquet et R. Troosters, en qualité d’agents,
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 15, paragraphe 6, de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (JO L 348, p. 98), et de l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la «Charte»).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre de litiges opposant MM. G. et R. au Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (secrétaire d’État à la Sécurité et à la Justice) au sujet de la légalité de décisions de prolongation de mesures de rétention à des fins d’éloignement adoptées à leur encontre.
3 Les considérants 11, 13 et 16 de la directive 2008/115 énoncent:
«(11) Il y a lieu d’arrêter un ensemble commun minimal de garanties juridiques, applicables aux décisions liées au retour, afin d’assurer une protection efficace des intérêts des personnes concernées. […]
(13) Il convient de subordonner expressément le recours à des mesures coercitives au respect des principes de proportionnalité et d’efficacité en ce qui concerne les moyens utilisés et les objectifs poursuivis. […] Les États membres devraient pouvoir avoir recours à différentes possibilités pour contrôler le retour forcé.
4 L’article 1er de la directive 2008/115 prévoit:
5 L’article 2 de la directive 2008/115 dispose:
6 Aux termes de l’article 15 de la directive 2008/115:
7 En vertu de l’article 2:1, paragraphe 1, de la loi générale en matière administrative (Algemene wet bestuursrecht), toute personne peut se faire assister ou se faire représenter par un mandataire pour défendre ses intérêts dans ses relations avec l’administration.
8 Selon l’article 4:8, paragraphe 1, de ladite loi, avant de prendre une décision qui fera probablement grief à un intéressé qui n’a pas demandé cette décision, l’administration lui permet d’exposer son point de vue si, d’une part, ladite décision repose sur des éléments relatifs à des faits et à des intérêts qui concernent l’intéressé et, d’autre part, ces éléments n’ont pas été communiqués par l’intéressé lui-même.
9 L’article 59, paragraphe 1, phrase introductive et sous a), de la loi de 2000 sur les étrangers (Vreemdelingenwet 2000, ci-après la «Vw 2000»), énonce que l’étranger qui n’est pas en séjour régulier peut, si l’intérêt de l’ordre public ou de la sécurité nationale l’exige, être placé en rétention par le Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie en vue de sa reconduite à la frontière.
10 Selon l’article 59, paragraphe 5, de la Vw 2000, la rétention visée au paragraphe 1 de cet article ne peut pas dépasser six mois.
11 En vertu du paragraphe 6 dudit article 59, la période visée audit paragraphe 5 peut être prolongée pour une période supplémentaire de douze mois si, malgré tous les efforts raisonnables, il est probable que la reconduite à la frontière dure plus longtemps, parce que l’étranger n’y coopère pas ou parce que les documents en provenance de pays tiers nécessaires à cet effet font encore défaut.
12 L’article 94, paragraphe 4, de la Vw 2000 prévoit que le Rechtbank déclare fondé le recours contre une mesure de rétention s’il conclut que sa mise en œuvre est contraire à la Vw 2000 ou que, après une mise en balance de tous les intérêts en cause, elle ne s’avère pas raisonnablement justifiée. Dans ce cas, le Rechtbank ordonne la levée de la mesure.
13 L’article 106, paragraphe 1, de la Vw 2000 permet au Rechtbank d’accorder à l’étranger une indemnisation à la charge de l’État s’il ordonne la levée d’une mesure privative de liberté ou bien si la privation de liberté est déjà levée avant l’examen de la demande de levée de cette mesure.
14 Le paragraphe 2 de cet article 106 dispose que le paragraphe 1 du même article s’applique mutatis mutandis si la section du contentieux administratif du Raad van State ordonne la levée de la mesure privative de liberté.
15 L’article 5.1a, paragraphe 1, de l’arrêté de 2000 sur les étrangers (Vreemdelingenbesluit 2000), prévoit que l’étranger qui n’est pas en séjour régulier peut, au motif que l’intérêt de l’ordre public ou de la sécurité nationale l’exige, être placé en rétention si:
«a) il existe un risque que l’étranger prenne la fuite,
b) l’étranger évite ou empêche la préparation du retour ou de la procédure de reconduite à la frontière.»
16 Les 24 octobre et 11 novembre 2012, les autorités néerlandaises ont respectivement placé MM. G. et R. en rétention dans le cadre d’une procédure d’éloignement. Par décisions du 19 avril 2013, pour l’un, et du 29 avril 2013, pour l’autre, leur rétention a été prolongée pour une période n’excédant pas douze mois au motif, notamment, d’un manque de coopération des intéressés dans le cadre de la procédure d’éloignement.
17 MM. G. et R. ont introduit, chacun, un recours juridictionnel contre la décision de prolongation les concernant. Par jugements des 22 et 24 mai 2013, le Rechtbank Den Haag, juridiction de première instance, a constaté une violation des droits de la défense, mais a rejeté ces recours, estimant que cette irrégularité n’entraînait pas l’annulation des décisions de prolongation. MM. G. et R. ont interjeté appel de ces jugements devant le Raad van State.
18 Selon cette juridiction, les faits des litiges au principal relèvent du champ d’application de la directive 2008/115. Il serait également constant que les droits de la défense ont été violés, du fait que les intéressés n’ont pas été régulièrement entendus, au regard des conditions prévues par la loi nationale, préalablement à l’adoption des décisions de prolongation en cause au principal.
19 Elle précise que, en droit national, les juridictions déterminent les conséquences juridiques d’une telle violation en tenant compte des intérêts garantis par la prolongation de la rétention et qu’elles ne sont, dès lors, pas tenues d’annuler une décision de prolongation adoptée sans que l’intéressé ait été préalablement entendu si l’intérêt à le maintenir en rétention est considéré comme prioritaire.
20 La juridiction de renvoi s’interroge toutefois sur la conformité d’une telle jurisprudence avec le droit de l’Union. Elle précise, également, que, en droit néerlandais, si une juridiction nationale constate qu’une décision de rétention doit être annulée, les autorités compétentes n’ont pas la possibilité d’en adopter une nouvelle et que l’intéressé doit être alors immédiatement libéré.
21 C’est dans ce contexte que le Raad van State a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) Une violation, par l’administration nationale, du principe général du respect des droits de la défense, également exprimé à l’article 41, paragraphe 2, de la [Charte], commise lors de l’élaboration d’une décision de prolongation au sens de l’article 15, paragraphe 6, de la directive 2008/115 […], implique-t-elle inconditionnellement et dans tous les cas la levée de la rétention?
2) Ce principe général du respect des droits de la défense permet‑il de procéder à une mise en balance des intérêts dans le cadre de laquelle, outre la gravité de la violation dudit principe et les atteintes aux intérêts de l’étranger qui en découlent, il est tenu compte des intérêts de l’État membre garantis par la prolongation de la rétention?»
22 Le Raad van State a demandé, en se fondant sur les dispositions du dernier alinéa de l’article 267 TFUE et de l’article 107 du règlement de procédure de la Cour, que le présent renvoi préjudiciel soit soumis à la procédure préjudicielle d’urgence.
23 La juridiction de renvoi a motivé cette demande en exposant que les ressortissants de pays tiers en cause dans les litiges dont elle a à connaître se trouvent en rétention et que leur situation relève du champ d’application des dispositions du titre V du traité FUE, relatives à l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Au cas où la première question appellerait une réponse affirmative, les rétentions devraient être immédiatement levées. Si la première question appelle une réponse négative, il s’ensuit qu’une mise en balance des intérêts serait effectivement possible et le Raad van State devrait la mettre en œuvre et examiner diligemment si cette mise en balance doit ou non entraîner la levée des rétentions.
24 À cet égard, il convient de relever, en premier lieu, que le présent renvoi préjudiciel porte sur l’interprétation de la directive 2008/115, qui relève de la troisième partie, titre V, du traité. Il est donc susceptible d’être soumis à la procédure préjudicielle d’urgence prévue aux articles 23 bis du statut de la Cour de justice de l’Union européenne et 107 du règlement de procédure.
25 En second lieu, il importe de constater, ainsi que la juridiction de renvoi le souligne, que les requérants au principal sont actuellement privés de liberté et que la solution des litiges au principal est susceptible d’avoir pour incidence qu’il soit mis fin immédiatement à cette privation de liberté.
26 Au vu de ce qui précède, la deuxième chambre de la Cour a décidé, le 11 juillet 2013, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, de faire droit à la demande de la juridiction de renvoi visant à soumettre le présent renvoi préjudiciel à la procédure d’urgence.
27 Par ses questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le droit de l’Union, en particulier l’article 15, paragraphes 2 et 6, de la directive 2008/115, doit être interprété en ce sens que, lorsque, dans le cadre d’une procédure administrative, la prolongation d’une mesure de rétention a été décidée en méconnaissance du droit d’être entendu, il doit être mis fin immédiatement à la rétention ou si le juge national chargé de l’appréciation de la légalité de cette décision de prolongation peut la maintenir lorsqu’il estime qu’elle demeure justifiée au terme de la mise en balance des intérêts en présence.
28 Il convient de constater que la juridiction de renvoi tient pour établi que, dans les circonstances des litiges qui lui sont soumis, les décisions de prolongation de la rétention sont intervenues en méconnaissance du droit d’être entendu. Il n’y a donc pas lieu, pour la Cour, dans le cadre de la présente procédure préjudicielle d’urgence, de se prononcer sur les conditions de l’existence d’une violation de l’obligation d’assurer le droit d’être entendu au regard du droit de l’Union, mais seulement d’indiquer à la juridiction de renvoi quelles conséquences celui-ci attache à une telle violation.
29 À cet égard, il importe de relever que, sous son chapitre III, intitulé «Garanties procédurales», la directive 2008/115 fixe les conditions de forme que doivent prendre les décisions d’éloignement, lesquelles doivent notamment être rendues par écrit et être motivées, et oblige les États membres à mettre en place des voies de recours effectives contre ces décisions. Cette directive, dans le cadre de son chapitre IV consacré à la rétention aux fins d’éloignement, prévoit notamment, à son article 15, paragraphe 2, que celle-ci est ordonnée par les autorités administratives ou judiciaires, par un acte écrit qui indique les motifs de fait et de droit à la base de la décision de rétention, et précise les conditions du contrôle juridictionnel de cette décision lorsqu’elle est ordonnée par l’autorité administrative. L’article 15, paragraphe 2, dernier alinéa, de la directive 2008/115 prévoit, en outre, que le ressortissant concerné d’un pays tiers est immédiatement remis en liberté si la rétention n’est pas légale.
30 Il y a lieu de relever encore que, si l’article 15, paragraphe 6, de la même directive prévoit que les États membres peuvent prolonger, conformément au droit national, la période de rétention aux fins d’éloignement pour une période déterminée n’excédant pas douze mois supplémentaires, lorsque sont remplies certaines conditions de fond, cette disposition ne comporte aucune règle de procédure.
31 Force est, dès lors, de constater que, si les auteurs de la directive 2008/115 ont ainsi entendu encadrer de manière détaillée les garanties accordées aux ressortissants de pays tiers concernés en ce qui concerne tant la décision d’éloignement que celle de leur rétention, ils n’ont pas, en revanche, précisé si, et dans quelles conditions, devait être assuré le respect du droit de ces ressortissants d’être entendus, ni les conséquences qu’il conviendrait de tirer de la méconnaissance de ce droit, hormis l’exigence, de caractère général, de remise en liberté pour le cas où la rétention ne serait pas légale.
32 Selon une jurisprudence constante, les droits de la défense, qui comportent le droit d’être entendu et le droit d’accès au dossier, figurent au nombre des droits fondamentaux faisant partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union et consacrés par la Charte (voir, en ce sens, arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, points 98 et 99 ainsi que jurisprudence citée). Il est vrai également que le respect de ces droits s’impose même lorsque la réglementation applicable ne prévoit pas expressément une telle formalité (voir, en ce sens, arrêt du 22 novembre 2012, M., C‑277/11, point 86 et jurisprudence citée).
33 La Cour a toutefois déjà considéré que les droits fondamentaux, tels que le respect des droits de la défense, n’apparaissent pas comme des prérogatives absolues, mais peuvent comporter des restrictions, à condition que celles‑ci répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général poursuivis par la mesure en cause et ne constituent pas, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même des droits ainsi garantis (arrêt du 15 juin 2006, Dokter e.a., C‑28/05, Rec. p. I‑5431, point 75).
34 En outre, l’existence d’une violation des droits de la défense doit être appréciée en fonction des circonstances spécifiques de chaque cas d’espèce (voir, en ce sens, arrêt du 25 octobre 2011, Solvay/Commission, C‑110/10 P, Rec. p. I‑10439, point 63), notamment de la nature de l’acte en cause, du contexte de son adoption et des règles juridiques régissant la matière concernée (arrêt Commission e.a./Kadi, précité, point 102 et jurisprudence citée).
35 L’obligation de respecter les droits de la défense des destinataires de décisions qui affectent de manière sensible leurs intérêts pèse ainsi en principe sur les administrations des États membres lorsqu’elles prennent des mesures entrant dans le champ d’application du droit de l’Union. Lorsque, comme en l’espèce, ni les conditions dans lesquelles doit être assuré le respect des droits de la défense des ressortissants de pays tiers en situation irrégulière, ni les conséquences de la méconnaissance de ces droits ne sont fixées par le droit de l’Union, ces conditions et ces conséquences relèvent du droit national pour autant que les mesures arrêtées en ce sens sont du même ordre que celles dont bénéficient les particuliers dans des situations de droit national comparables (principe de l’équivalence) et qu’elles ne rendent pas en pratique impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union (principe d’effectivité) (voir en ce sens, notamment, arrêts du 18 décembre 2008, Sopropé, C‑349/07, Rec. p. I‑10369, point 38, ainsi que du 19 mai 2011, Iaia e.a., C‑452/09, Rec. p. I‑4043, point 16).
36 Pour autant, s’il est loisible aux États membres de permettre l’exercice des droits de la défense de ces ressortissants selon les mêmes modalités que celles retenues pour régir les situations internes, ces modalités doivent être conformes au droit de l’Union et, notamment, ne pas remettre en cause l’effet utile de la directive 2008/115.
37 C’est donc dans le contexte d’ensemble de la jurisprudence concernant le respect des droits de la défense et du système de la directive 2008/115 que les États membres, dans le cadre de leur autonomie procédurale, doivent, d’une part, déterminer les conditions dans lesquelles doit être assuré le respect du droit, pour les ressortissants de pays tiers en situation irrégulière, d’être entendus et, d’autre part, tirer les conséquences de la méconnaissance de ce droit.
38 Au regard des questions posées par la juridiction de renvoi, il importe de relever que, selon le droit de l’Union, une violation des droits de la défense, en particulier du droit d’être entendu, n’entraîne l’annulation de la décision prise au terme de la procédure administrative en cause que si, en l’absence de cette irrégularité, cette procédure pouvait aboutir à un résultat différent (voir en ce sens, notamment, arrêts du 14 février 1990, France/Commission, C‑301/87, Rec. p. I‑307, point 31; du 5 octobre 2000, Allemagne/Commission, C‑288/96, Rec. p. I‑8237, point 101; du 1er octobre 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Conseil, C‑141/08 P, Rec. p. I‑9147, point 94, et du 6 septembre 2012, Storck/OHMI, C‑96/11 P, point 80).
39 Il s’ensuit que, d’une part, toute irrégularité dans l’exercice des droits de la défense lors d’une procédure administrative de prolongation de la rétention d’un ressortissant d’un pays tiers en vue de son éloignement ne saurait constituer une violation de ces droits. D’autre part, tout manquement, notamment, au droit d’être entendu n’est en conséquence pas de nature à entacher systématiquement d’illégalité la décision prise, au sens de l’article 15, paragraphe 2, dernier alinéa, de la directive 2008/115, et n’appelle donc pas automatiquement la remise en liberté du ressortissant concerné.
40 Pour qu’une telle illégalité soit constatée, il incombe en effet au juge national de vérifier, lorsqu’il estime être en présence d’une irrégularité affectant le droit d’être entendu, si, en fonction des circonstances de fait et de droit spécifiques de l’espèce, la procédure administrative en cause aurait pu aboutir à un résultat différent du fait que les ressortissants des pays tiers concernés auraient pu faire valoir des éléments de nature à justifier qu’il soit mis fin à leur rétention.
41 Ne pas reconnaître un tel pouvoir d’appréciation au juge national et imposer que toute violation du droit d’être entendu entraîne automatiquement l’annulation de la décision de prolongation de la rétention et la levée de celle-ci, alors même qu’une telle irrégularité pourrait être en réalité sans incidence sur cette décision de prolongation et que la rétention remplirait les conditions de fond posées à l’article 15 de la directive 2008/115, risque de porter atteinte à l’effet utile de cette directive.
42 Il convient en effet de rappeler que, d’une part, selon le considérant 2 de ladite directive, celle-ci vise à mettre en place une politique efficace d’éloignement et de rapatriement fondée sur des normes communes, afin que les personnes concernées soient rapatriées d’une façon humaine et dans le respect de leurs droits fondamentaux et de leur dignité. De même, selon le considérant 13 de la même directive, le recours à des mesures coercitives doit être subordonné expressément au respect non seulement du principe de proportionnalité, mais aussi du principe d’efficacité en ce qui concerne les moyens utilisés et les objectifs poursuivis.
43 D’autre part, l’éloignement de tout ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier constitue une priorité pour les États membres, conformément au système de la directive 2008/115 (voir, en ce sens, arrêt du 6 décembre 2011, Achughbabian, C‑329/11, Rec. p. I‑12695, point 38).
44 Le contrôle du juge national à l’égard d’une prétendue violation du droit d’être entendu lors d’une procédure administrative d’adoption d’une décision de prolongation d’une rétention au sens de l’article 15, paragraphe 6, de la directive 2008/115 doit donc consister à vérifier, en fonction des circonstances de fait et de droit spécifiques à chaque cas d’espèce, si les irrégularités procédurales ont effectivement privé ceux qui les invoquent de la possibilité de mieux faire valoir leur défense dans une mesure telle que cette procédure administrative aurait pu aboutir à un résultat différent.
45 Au vu de ce qui précède, il y a lieu de répondre aux questions posées que le droit de l’Union, en particulier l’article 15, paragraphes 2 et 6, de la directive 2008/115, doit être interprété en ce sens que, lorsque la prolongation d’une mesure de rétention a été décidée dans le cadre d’une procédure administrative en méconnaissance du droit d’être entendu, le juge national chargé de l’appréciation de la légalité de cette décision ne saurait accorder la levée de la mesure de rétention que s’il considère, eu égard à l’ensemble des circonstances de fait et de droit de chaque cas d’espèce, que cette violation a effectivement privé celui qui l’invoque de la possibilité de mieux faire valoir sa défense dans une mesure telle que cette procédure administrative aurait pu aboutir à un résultat différent.
Le droit de l’Union, en particulier l’article 15, paragraphes 2 et 6, de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, doit être interprété en ce sens que, lorsque la prolongation d’une mesure de rétention a été décidée dans le cadre d’une procédure administrative en méconnaissance du droit d’être entendu, le juge national chargé de l’appréciation de la légalité de cette décision ne saurait accorder la levée de la mesure de rétention que s’il considère, eu égard à l’ensemble des circonstances de fait et de droit de chaque cas d’espèce, que cette violation a effectivement privé celui qui l’invoque de la possibilité de mieux faire valoir sa défense dans une mesure telle que cette procédure administrative aurait pu aboutir à un résultat différent.