Source: http://www.humanistische-union.de/nc/themen/innere_sicherheit/innere_sicherheit_detail/back/innere-sicherheit/article/die-evaluation-als-buergerrechtsfrage/
Timestamp: 2013-05-24 23:32:52
Document Index: 210064887

Matched Legal Cases: ['Art. 1', 'Art. 10', 'Art. 11', 'Art. 10', 'Art. 2', 'Art. 1', 'Art. 13', 'Art. 12']

Anti-Terror-Kampf - 11.10.11
Die Evaluation als B�rgerrechtsfrage Von: Rosemarie Will
10 Jahre nach 9/11 fehlt noch immer eine n�chterne Bilanz der Terrorismusgesetzgebung. Aus: Mitteilungen Nr. 214 (3/2011), S. 1-3
Der Gesetzgeber hat die Terroranschl�ge vom 11. September 2001 unter anderem dazu genutzt, die Befugnisse der Geheimdienste zu erweitern. Verfassungsschutz, Bundesnachrichtendienst und Milit�rischer Abschirmdienst wurden erm�chtigt, umfangreiche Informationen einzuholen, zu speichern und auszuwerten. Dazu geh�ren Ausk�nfte �ber Kontobest�nde, Geldbewegungen und -anlagen, Post- und Luftverkehr, Telekommunikationsverbindungsdaten und Daten zur Nutzung von Telediensten. Um die kritische �ffentlichkeit zu beruhigen, wurden diese Befugnisse zun�chst bis zum 11. Januar 2007 befristet. Zugleich wurde durch das Terrorismusbek�mpfungsgesetz von 2002 eine Pflicht zur Evaluierung der neuen Kompetenzen gesetzlich vorgeschrieben. Zweifelnde Abgeordnete konnten wenigstens hoffen, dass die neuen �berwachungsbefugnisse nach ihrer Evaluation (und einem Abstand von f�nf Jahren zu den Terroranschl�gen) wieder aufgehoben w�rden.
Diese Hoffnungen erf�llten sich nicht. Wie sich schnell herausstellte, erf�llte die gesetzliche Evaluierungsklausel eine reine Alibi-Funktion. Ihr fehlten jegliche Vorgaben, nach welchen Kriterien evaluiert werden soll und wer Tr�ger des Verfahrens ist. Aus Anlass der Verl�ngerung, fand vor f�nf Jahren die Karikatur einer Evaluation statt (Hirsch, Roggan). Jene �Evaluation" bestand aus einem Bericht von Anwendern der gesetzlichen Vorschriften, die dem Gedanken verpflichtet waren, dass sie im Anti-Terror-Kampf jede Art von Befugnissen brauchen. Egal wie oft einzelne Befugnisse genutzt wurden, welche Ermittlungsgewinne damit zu erzielen waren (oder nicht) � ihre Schlussfolgerung war immer die gleiche: die �berwachungsbefugnisse m�ssen verl�ngert und erweitert werden. Welchen Beitrag einzelne geheimdienstliche Befugnisse tats�chlich zum Anti-Terror-Kampf geleistet haben, wurde mit keinem Wort erw�hnt, geschweige denn ernsthaft analysiert. Auch machten sich die Berichterstatter nicht die M�he, die eigentliche terroristische Bedrohungslage zu bewerten. �ber alle diese M�ngel des �Evaluationsverfahrens" sahen die Abgeordneten der Regierungsfraktionen von CDU/CSU und SPD geflissentlich hinweg. Sie verl�ngerten und erweiterten ohne Z�gern die 2001/2002 unter Rot-Gr�n eingef�hrten �berwachungsbefugnisse mit dem am 5. Januar 2007 in Kraft getretenen Terrorismusbek�mpfungserg�nzungsgesetz (TBEG). Erneut wurden die KritikerInnen mit einer � diesmal vermeintlich besseren � Evaluation bes�nftigt, die �berwachungsbefugnisse bis Januar 2012 befristet.
Die CDU/CSU er�ffnete die neuerliche �Evaluationsrunde" mit der Forderung, die Januar 2002 eingef�hrten �berwachungsbefugnisse ohne weitere Vorbehalte zu entfristen. Das f�hrte koalitionsintern zum Streit �ber die Evaluation, der mit einem wissenschaftlichen Gutachten befriedet werden sollte. Das Gutachten wurde von Prof. Dr. Heinrich Amadeus Wolff von der Europa-Universit�t Viadrina erstellt, im Auftrag des Bundesinnenministeriums (BMI). Nachdem der neue Anwendungsbericht des BMI und das Wolff-Gutachten vorlagen, haben sich die Koalitionspartner auf einen fragw�rdigen Kompromiss zum TBEG verst�ndigt. Er sieht vor, dass einige offensichtlich entbehrliche Befugnisse gestrichen werden, andere erneut befristet verl�ngert werden (z.T. mit den von Wolff angeregten Verbesserungen). Zudem verspricht er eine erneute Evaluation. Dazu hat das Bundeskabinett am 17. August 2011 Eckpunkte zur Einrichtung einer Regierungskommission beschlossen. Bundesjustizministerin Sabine Leutheusser-Schnarrenberger erkl�rte dazu: �Mit der neuen Kommission wird die Sicherheitsarchitektur und -gesetzgebung der vergangenen zehn Jahre einer umfassenden und kritischen Gesamtschau unterzogen. Die Kommission wird eine �bergeordnete rechtsstaatliche Perspektive einnehmen und konkrete Empfehlungen f�r die k�nftige Gesetzgebung und Sicherheitsstruktur erarbeiten." Das sind weitreichende Ank�ndigungen, an denen sich auch die Bundesjustizministerin am Ende messen lassen muss. Der Streit dar�ber, was und wie evaluiert werden soll, ist also in vollem Gange. Nach unserer Auffassung m�sste eine solche Evaluation der Sicherheitsarchitektur und -gesetzgebung der vergangenen zehn Jahre �ber 70 Bundesgesetze in den Blick nehmen, die wir im 2009 vorgelegten �Graubuch Innere Sicherheit" aufgelistet haben.
Kriterien einer den Grundrechten verpflichteten Evaluation
Evaluation bezeichnet allgemein ein Verfahren zur �systematischen Untersuchung von Qualit�t oder Nutzen eines Gegenstands" (www.evaluation.de). Im rechtspolitischen Kontext geht es bei der Evaluation um die unabh�ngige �berpr�fung der Grundrechtsvertr�glichkeit und Verh�ltnism��igkeit staatlicher Befugnisse. Die Frage, ob ein (Sicherheits-)Gesetz in seinen Grundrechtseingriffen verh�ltnism��ig sei, ist keine statische Frage, die sich ein f�r allemal kl�ren lie�e. �Evaluation hat die Funktion der Kontrolle, ob die tats�chlichen Gegebenheiten und Entwicklungen den Einsch�tzungen und Prognosen entsprechen, die der Gesetzgeber zum Zeitpunkt der Entscheidung �ber das Gesetz zu Grunde gelegt hat." (Albers 2006)
Als B�rgerrechtsorganisationen geht es uns bei der Evaluation der Anti-Terror-Gesetze letztlich um die Beseitigung der Geheimdienstbefugnisse, weil wir sie f�r unertr�gliche Eingriffe in die Freiheitsrechte halten. Deshalb verlangen wir von einer Evaluation den Nachweis, dass die mit den �berwachungsbefugnissen verbundenen Grundrechtseinschr�nkungen tats�chlich wegen h�herrangiger Rechtsg�ter, als dem der pers�nlichen Freiheit notwendig sind. Dabei muss die vom Grundgesetz geforderte Abw�gung zwischen den legitimen Sicherheitsinteressen und den verfassungsrechtlich verbrieften Freiheitsrechten stattfinden � im Zweifel zu Gunsten der Freiheit. Gelingt dieser Nachweis nicht, sind die Befugnisse verfassungswidrig und m�ssen abgeschafft werden, weil sie unverh�ltnism��ig Freiheitsrechte einschr�nken. Das ist f�r uns der Kern jeder Evaluation.
Das Deutsche Institut f�r Menschenrechte hat sich ausf�hrlich mit der Evaluation von Sicherheitsgesetzen aus menschenrechtlicher Perspektive besch�ftigt. Daraus ist � gest�tzt auf Arbeiten von Marion Albers � ein Policy Paper zur Evaluierung von Sicherheitsgesetzen entstanden [Weinzierl 2006]. Wir folgen im Prinzip den dort entwickelten Kriterien f�r eine Evaluierung. Danach sind m�gliche Kriterien f�r eine Evaluierung die jeweils betroffenen Grundrechtsnormen und das aus dem Rechtsstaatsprinzip hergeleitete Verh�ltnism��igkeits- und Bestimmtheitsgebot. Aus der jeweils betroffenen Grundrechtsnorm ergibt sich die verfassungsrechtliche Zul�ssigkeit eines Eingriffs. Dieser muss sich an die Vorgaben des Grundrechts halten, um gerechtfertigt zu sein. �berwachungsbefugnisse w�ren etwa nicht zul�ssig, wenn sie anerkannterma�en in den Kernbereich privater Lebensgestaltung (Art. 1 Abs. 1 Grundgesetz � Menschenw�rde) eingreifen, denn dieser Bereich ist nach unserer Verfassung absolut gesch�tzt. Anders sieht es hingegen bei Eingriffen in das Fernmeldegeheimnis etwa durch die Vorratsdatenspeicherung aus, denn Art. 10 Grundgesetz in Verbindung mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung gestattet unter bestimmten Voraussetzungen eine Einschr�nkung dieser Rechte.
Bei der nachfolgenden Pr�fung der Verh�ltnism��igkeit von Grundrechtseingriffen geht es immer um deren Geeignetheit, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit. Schon bei der Geeignetheitspr�fung ist zu erforschen, ob sich die tats�chlichen Annahmen und Prognosen hinsichtlich der Bedrohungslage, auf deren Grundlage das Gesetz erlassen wurde, als tragf�hig erweisen. Ebenso muss unter dem Gesichtspunkt der Geeignetheit �berpr�ft werden, ob die eingesetzten Mittel tats�chlich in der beabsichtigten Weise wirken k�nnen (und tats�chlich wirken), oder ob sie dysfunktional sind (dann w�ren sie zu verwerfen). Beim Kriterium der Erforderlichkeit wird gepr�ft, ob der Ermittlungserfolg auch durch andere mildere Mittel erzielt werden kann (die dann zu bevorzugen sind). Bei der Frage der Zumutbarkeit geht es schlie�lich auch um die vielen unbeteiligten Dritten, die von �berwachungsma�nahmen betroffen sind, sowie um die Abw�gung der Nachteile, die f�r unmittelbar oder indirekt Betroffene entstehen k�nnen. All diese Fragen sind in einer Evaluation von Sicherheitsgesetzen nicht nur theoretisch zu er�rtern, sondern auch in ihrer konkreten, m�glicherweise nicht-intendierten Empirie zu untersuchen. Eine vollst�ndige Evaluation w�re daher auch mit dem Mitteln empirischer Sozialwissenschaft, als Wirkungsforschung zu betreiben.
Wichtig f�r eine Evaluierung von Sicherheitsgesetzen aus menschenrechtlicher Perspektive ist daneben die Art und Weise ihrer Durchf�hrung. Das Deutsche Institut f�r Menschenrechte stellt grunds�tzlich fest, dass die �berpr�fung in der Verantwortung des Gesetzgebers, nicht der Verwaltung (der Gesetzesanwender) liege. Der Gesetzgeber d�rfe sich der Mithilfe von WissenschaftlerInnen und Datenschutzbeauftragten bedienen. Aus unserer Sicht w�re zu erg�nzen, dass an einer echten Evaluation auch VertreterInnen von Menschenrechtsorganisationen sowie jene zivilgesellschaftlichen Gruppen zu beteiligen w�ren, deren Mitglieder von den Sicherheitsma�nahmen betroffen sind (z.B. Gewerkschaften, religi�se Vereine). Insofern wird sich die Qualit�t der erneut vertagten Evaluierung schon daran bemessen, wie sich die Regierungskommission zusammensetzt.
Das Wolff-Gutachten
Das vom Bundesinnenministerium (BMI) beauftragte und in Zusammenarbeit mit dem Bundesjustizministerium entstandene Gutachten ist der Versuch, die offensichtlichen M�ngel der �internen Evaluation" wenigstens teilweise auszugleichen. Das BMI hatte zur Erstellung des Evaluationsberichts als externen wissenschaftlichen Sachverst�ndigen (i.S. von Art. 11 TBEG) die Rambol Management GmbH mit der Erhebung der ben�tigten Daten beauftragt. Bei ihr handelt es sich jedoch nicht um eine wissenschaftliche Einrichtung, die sich durch ihre Beitr�ge zur Evaluationsforschung qualifizieren w�rde, sondern um eine Unternehmensberatung. Ihr methodischer Zugriff auf die Evaluationsaufgabe erfolgte - gem�� den Vorgaben ihrer Auftraggeber � mit vorbereiteten Frageb�gen, die an die Sicherheitsbeh�rden versandt wurden. Das Ergebnis dieser �Anwenderumfrage" entspricht dem alten Untersuchungsmuster, hat aber nichts mit einer Evaluation zu tun. Im Bericht der Rambol Management GmbH werden die m�glichen nachteiligen Folgen der Sicherheitsgesetze weder systematisch erfasst und untersucht, noch finden dort die o.g. verfassungsrechtlichen Bewertungen der einzelnen Befugnisse und ihrer Anwendung statt. Nur vereinzelt finden sich Hinweise auf die Belastungen Dritter durch Sicherheitsma�nahmen, denen jedoch nicht weiter nachgegangen wird. Insofern wiederholt der Bericht der Rambol Management GmbH alle Fehler des Evaluierungsberichtes von 2005. Um dies wenigstens etwas auszub�geln, kamen die beteiligten Ministerien �berein, die Anwenderumfrage durch einen Verfassungsrechtler nachevaluieren zu lassen.
Was kam dabei heraus? Kann das Wolff-Gutachten die von uns geforderten Evaluationskriterien erf�llen? Zun�chst einmal ist anzuerkennen, dass sich der Autor einer Evaluierung am Ma�stab der Grundrechte verpflichtet f�hlt. Seinem Gutachten liege die �berlegung zu Grunde, �dass die Evaluierungspflicht wegen der grundrechtseinschr�nkenden Wirkung der geheimen Eingriffsbefugnisse eingef�hrt worden ist und nicht um deren Effizienz zu kontrollieren und ggf. zu verbessern" (S. 2). Tats�chlich pr�ft er dann anhand der Ma�st�be der relevanten Grundrechte: das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis (Art. 10 GG), das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 i.V.m. Art. 1 GG), das Grundrecht auf Vertraulichkeit und Integrit�t technischer Systeme (IT-Grundrecht), die Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 GG) und die Vertragsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG). Zugleich ist diese Pr�fung aber von vornherein durch den Gutachtenauftrag und die zur Verf�gung gestellten Daten �ber die Anwendungspraxis der Geheimdienste grunds�tzlich eingeschr�nkt. Ausdr�cklich wurde durch die Auftraggeber bestimmt, dass das Gutachten nicht die Aufgabe habe,
- �Anwendungsschwierigkeiten der Eingriffsbefugnisse verbindlich zu kl�ren; - die Rechtm��igkeit oder Rechtswidrigkeit der Praxis der Sicherheitsbeh�rden zu untersuchen;- die Verfassungsm��igkeit der Normen verbindlich zu kl�ren;- die rechtspolitische Frage zu beantworten, ob die Verl�ngerung der jeweiligen Eingriffsbefugnisse vorgenommen werden sollte oder nicht ...- den Entwurf des Evaluierungsberichts vom 24.6.2010 zu bewerten;- die Eingrenzung des Gutachtenauftrages zu bewerten." (S. 25)
Mit einem derart beschr�nkten Auftrag ist eine an den verfassungsrechtlichen Kriterien ausgerichtete Evaluation von vornherein ausgeschlossen. Hinzu kommt, dass sich aus dem zur Verf�gung gestellten Material nur wenige Angaben zu grundrechtsrelevanten Aspekten der geheimdienstlichen Anwendungspraxis finden. Der dem Gutachter zur Verf�gung gestellte Evaluationsbericht vom 20. Juni 2010 stellte nur die Vollzugsinteressen der Geheimdienste dar. Die in diesem Bericht vorgeschlagenen �nderungen beziehen sich daher erwartungsgem�� ausschlie�lich auf die Abrundung und Erweiterung der Eingriffsbefugnisse � aus der Sicht der Sicherheitsbeh�rden. Die Grundrechtsbelastungen, der tats�chliche (in rechtsstaatlichen, z.B. gerichtsfesten Kriterien messbare) Nutzen und insbesondere die Notwendigkeit f�r den Einsatz dieser �berwachungsmittel wurde nicht dargelegt.
Diese gravierenden Einschr�nkungen sowohl im Auftrag als auch im verf�gbaren Datenmaterial f�hren zwangsl�ufig dazu, dass Herr Wolff die untersuchten Eingriffsbefugnisse nicht infrage stellen kann. Was ihm bleibt, sind lediglich Erw�gungen f�r einen verbesserten Rechtsschutz der Betroffenen anzumahnen. Von daher ist auch dieses Gutachten weit von einer echten, am Ma�stab der Grundrechte orientierten Evaluation entfernt.
Die Humanistische Union wird deshalb die Regierungskommission zur �berpr�fung der Sicherheitsgesetzgebung nicht nur minuti�s beobachten, sondern auch ihre Forderungen nach einer den Grundrechten verpflichteten Evaluation weiter verfechten und diese konkretisieren.
Marion Albers: Die verfassungsrechtliche Bedeutung der Evaluierung neuer Gesetze zum Schutz der Inneren Sicherheit, in: Deutsches Institut f�r Menschenrechte (Hg.): Menschenrechte - Innere Sicherheit - Rechtsstaat, Berlin 2006, S. 21-36.
Bundesministerium der Justiz: Sicherheitsgesetze auf dem Pr�fstand. Pressemitteilung vom 17.8.2011, http://www.bmj.de.
Ruth Weinzierl: Die Evaluierung von Sicherheitsgesetzen. Anregungen aus menschenrechtlicher Perspektive, Policy Paper Nr. 6, Berlin 2006.
Heinrich Amadeus Wolff: Verfassungsrechtliche Bewertung des Terrorismusbek�mpfungserg�nzungsgesetzes (TBEG) und seiner Anwendung. Rechtsgutachten, Berlin April 2011 [= Innenausschuss des Dt. Bundestages, Drs. 17 (4) 245].
�berwachungsnormen aus Terrorismusbek�mpfungsgesetz erneut verl�ngertGeheimdienste endlich kontrollieren und evaluieren! Humanistische Union lehnt Verl�ngerung und Erweiterung der Geheimdienstbefugnisse ab
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