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Timestamp: 2017-04-25 21:08:42+00:00
Document Index: 35447762

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 11', 'art. 4', 'art. 8', 'art. 11', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 24', 'art. 25', 'art. 24', 'art. 25', 'art. 25', 'art. 11', 'art. 3', 'art. 2625', 'art. 458', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 49', 'art. 49', 'art. 50', 'art. 17', 'sentenza ', 'art. 18', 'art. 12', 'art. 17', 'art. 6', 'art. 114', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 40', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 316', 'art. 640', 'art. 316', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 7']

1 Linee guida dell Associazione Bancaria Italiana per l adozione di modelli organizzativi sulla responsabilità amministrativa delle banche (d.lgs. n. 231/2001)2 INDICE Capitolo I IL D.LGS. n. 231/ Principi della disciplina 5 2. Il sistema del d.lgs. n. 231/ I destinatari della normativa La natura della responsabilità I soggetti in posizione apicale ed i sottoposti I reati Le ipotesi di esenzione dalla responsabilità 9 3. I riflessi del d.lgs. n. 231/2001 sul sistema bancario 10 CAPITOLO II LE BANCHE ED IL D.LGS. N. 231/ I modelli organizzativi Modello organizzativo o modelli organizzativi? L adozione dei modelli organizzativi Quando adottare i modelli organizzativi Chi può adottare i modelli organizzativi L organismo dotato di autonomi poteri di iniziativa e controllo Il disposto normativo L organismo come funzione Il contenuto del modello organizzativo Individuazione delle attività nel cui ambito possono essere commessi reati a. La realtà bancaria Previsione di protocolli diretti a programmare la formazione e l attuazione delle decisioni dell ente a. Reati peculiari 18 A. La gestione dei finanziamenti pubblici 18 Modalità di gestione del rischio 18 B. Le falsità 19 Modalità di gestione del rischio b. Reati generali 20 Modalità di gestione del rischio 21 23 3.3. La previsione di obblighi di informazione nei confronti dell organismo deputato a vigilare sul funzionamento e l osservanza dei modelli Il sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle misure indicate nel modello La esternalizzazione dei modelli organizzativi Pubblicità e diffusione dei modelli organizzativi Formazione del personale Il sistema disciplinare I destinatari del sistema disciplinare Rapporti con il sistema penale Inadempimento e soggetti in posizione apicale Il sistema disciplinare ed i soggetti sottoposti all altrui direzione: i lavoratori subordinati L applicazione del sistema disciplinare (procedure e pubblicità) Il modello nell ambito dei rapporti di lavoro parasubordinato e autonomo I lavoratori parasubordinati Il sistema disciplinare ed i lavoratori parasubordinati I lavoratori autonomi I modelli organizzativi nell ambito del gruppo bancario 28 ALLEGATI Allegato 1: Il d.lgs. n. 231/ Allegato 2: Relazione illustrativa al d.lgs. n. 231/ Allegato 3: I reati di cui agli artt. 24, 25 e 25 bis nella prassi bancaria 117 34 Con l emanazione del decreto legislativo n. 231 del 2001, il legislatore ha introdotto nell ordinamento un complesso ed innovativo sistema sanzionatorio che prefigura forme di responsabilità amministrativa degli enti per reati commessi nel loro interesse o a loro vantaggio da soggetti che rivestono una posizione apicale nella struttura dell ente medesimo ovvero da soggetti sottoposti alla vigilanza di questi ultimi. Affinché l ente possa essere dichiarato responsabile occorre che il reato commesso sia ad esso ricollegabile sul piano oggettivo e che costituisca espressione della politica aziendale ovvero quanto meno derivi da una colpa di organizzazione, intesa come mancata adozione di presidi necessari ad evitare che il reato fosse commesso. Al fine di valorizzare la funzione preventiva del sistema introdotto, il legislatore prevede l esclusione della responsabilità dell ente nel caso in cui questo abbia adottato ed efficacemente attuato modelli di organizzazione e gestione idonei a prevenire reati della specie di quello verificatosi. Tali modelli, come si legge nel decreto, possono essere adottati sulla base di codici di comportamento redatti dalle associazioni di categoria. L ABI, alla luce di tale disposizione, ha predisposto un documento, espressamente riferito al settore bancario. Il documento è diviso in due parti: la prima, nella quale si è proceduto a dare un sintetico quadro del sistema delineato dal d.lgs. n. 231/2001; la seconda, nella quale sono proposte delle linee guida dalle quali le singole banche potranno trarre spunto per la predisposizione dei propri modelli organizzativi. 45 CAPITOLO I IL D.LGS. N. 231/ Principi della disciplina Il d.lgs. n. 231/2001, recante la disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica 1, recepisce una serie di provvedimenti comunitari ed internazionali che spingono verso una responsabilizzazione della persona giuridica, individuando in tale intervento un presupposto necessario ed indefettibile per la lotta alla criminalità economica. In particolare, il Consiglio d Europa ha da tempo segnalato l esigenza di creare un apparato sanzionatorio concretamente idoneo a tutelare gli interessi (prevalentemente economici) della nascente Unione europea, che avesse come necessario referente anche le persone giuridiche. Il legislatore italiano, aderendo all orientamento che reclama l affermazione di forme di responsabilizzazione delle persone giuridiche, ha elaborato ed approvato il decreto legislativo in esame, le cui disposizioni hanno una rilevante portata innovatrice. 2. Il sistema del d.lgs. n. 231/ I destinatari della normativa Il decreto legislativo premette (art. 1) che le disposizioni in esso contenute si applicano agli enti forniti di personalità giuridica e alle società e associazioni anche prive di personalità giuridica, mentre non si applicano allo Stato, agli enti pubblici territoriali, agli altri enti pubblici non economici nonché agli enti che svolgono funzioni di rilievo costituzionale. Quanto all ambito privatistico, la disciplina si rivolge, oltre che alle società e, quindi, alle banche, a tutti gli enti dotati di personalità giuridica, nonché alle associazioni anche prive di personalità giuridica. Con riferimento agli enti pubblici, essa ricomprende i soli enti pubblici economici, sulla base 1 Il decreto è stato approvato dal Consiglio dei Ministri in data 2 maggio 2001, in attuazione della delega conferita dal Parlamento dall art. 11 della legge n. 300 del 2000, recante la ratifica ed esecuzione dei seguenti Atti internazionali elaborati in base all articolo K3 del Trattato sull Unione europea: Convenzione sulla tutela finanziaria delle Comunità europee, fatta a Bruxelles il 26 luglio 1995, del suo primo Protocollo fatto a Dublino il 27 settembre 1996, del Protocollo concernente l interpretazione in via pregiudiziale, da parte della Corte di Giustizia delle Comunità europee, di detta Convenzione, con annessa dichiarazione, fatto a Bruxelles il 29 novembre 1996, nonché della Convenzione relativa alla lotta contro la corruzione nella quale sono coinvolti funzionari delle Comunità europee o degli Stati membri dell Unione europea, fatta a Bruxelles il 26 maggio 1997 e della convenzione OCSE sulla lotta alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri nelle operazioni economiche internazionali, con annesso, fatta a Parigi il 17 settembre 1997, cui si aggiunge la delega al governo per la disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche e degli enti privi di personalità giuridica. 56 della convinzione - espressa nella Relazione ministeriale - che il legislatore delegante avesse di mira la repressione di comportamenti illeciti nello svolgimento di attività di natura squisitamente economica, e cioè assistite da fini di profitto 2. Sempre in relazione all individuazione dei destinatari della normativa, si evidenzia che, per quanto concerne la disciplina dei reati commessi all estero, l art. 4 del decreto stabilisce che nei casi e alle condizioni previste dagli artt. 7, 8, 9 e 10 del codice penale, gli enti aventi nel territorio dello Stato la sede principale rispondono anche in relazione ai reati commessi all estero, purché nei loro confronti non proceda lo Stato del luogo in cui è stato commesso il fatto. Nei casi in cui la legge prevede che il colpevole sia punito a richiesta del Ministro di Giustizia, si procede contro l ente solo se la richiesta è formulata anche nei confronti dell ente. E evidente che il tema, considerata la diffusione, anche nel nostro paese, di istituti bancari aventi filiali all estero, assume grande rilievo: una particolare attenzione dovrà dunque essere dedicata alla adozione di modelli plasmati con riferimento alle peculiari caratteristiche della diversa realtà economica e sociale in cui le sedi estere si trovano ad operare La natura della responsabilità Il decreto in esame prevede un nuovo tipo di responsabilità che il legislatore denomina amministrativa, ma che ha forti analogie con la responsabilità penale. Come si legge infatti nella Relazione ministeriale, tale responsabilità [quella amministrativa], poiché conseguente da reato e legata alle garanzie del processo penale, diverge in non pochi punti dal paradigma di illecito amministrativo (...) con la conseguenza di dar luogo alla nascita di un tertium genus che coniuga i tratti essenziali del sistema penale e di quello amministrativo nel tentativo di contemperare le ragioni dell efficacia preventiva con quelle, ancor più ineludibili, della massima garanzia. Ciò che rende questo nuovo tipo di responsabilità molto vicina a quella penale è non soltanto la circostanza che il suo accertamento avvenga nell ambito del processo penale, quanto che essa è autonoma rispetto alla persona fisica che ha commesso il reato: secondo il disposto dell art. 8, infatti, l ente potrà essere dichiarato responsabile, anche se la persona fisica che ha commesso il reato non è imputabile ovvero non è stata individuata. Presupposti perché un ente possa incorrere in tale responsabilità e che di conseguenza siano ad esso imputabili le sanzioni pecuniarie ed interdittive dallo stesso decreto previste sono: a) che un soggetto che riveste posizione apicale all interno della sua struttura ovvero un sottoposto abbia commesso uno dei reati previsti dalla parte speciale del decreto (cfr. artt. 24, 25 e 25 bis); b) che il reato sia stato commesso nell interesse o a vantaggio dell ente 3 ; c) che il 2 In realtà, l art. 11, comma 2, della legge delega, in termini abbastanza equivoci, imponeva di escludere dal novero dei soggetti passivi lo Stato e gli altri enti pubblici che esercitano pubblici poteri. 3 Sulla differenza tra interesse e vantaggio la Relazione ministeriale attribuisce al primo termine una valenza soggettiva, riferita cioè alla volontà dell autore materiale del reato, mentre al secondo una valenza di tipo oggettivo, riferita quindi ai risultati effettivi della sua condotta. Il legislatore ha voluto rendere punibile l ente anche nell ipotesi in cui l autore del reato, pur non avendo di mira direttamente un interesse dell ente medesimo, ha realizzato comunque un vantaggio in favore di questo. Sempre la Relazione suggerisce che l indagine sulla sussistenza dell interesse sia esperita ex ante, ossia con un giudizio prognostico sul proposito 67 reato commesso dalle persone fisiche (soggetti in posizione apicale o sottoposti) costituisca espressione della politica aziendale ovvero quanto meno derivi da una colpa di organizzazione 4. Da ciò deriva che non è prefigurabile una responsabilità dell ente ove la persona fisica che ha commesso il reato abbia agito nell interesse esclusivo proprio o di terzi ovvero nell ipotesi in cui all ente non sia imputabile alcuna colpa organizzativa I soggetti in posizione apicale ed i sottoposti L art. 5 del decreto stabilisce che l ente è responsabile per i reati commessi nel suo interesse o a suo vantaggio: a) da persone che rivestono funzioni di rappresentanza, di amministrazione o di direzione dell ente o di una sua unità organizzativa dotata di autonomia finanziaria e funzionale nonché da persone che esercitano, anche di fatto, la gestione e il controllo dello stesso; b) da persone sottoposte alla direzione o alla vigilanza di uno dei soggetti di cui alla lettera a). Circa i soggetti cui il decreto fa riferimento, vengono innanzitutto in considerazione coloro che svolgono funzioni inerenti alla gestione e al controllo dell ente o di sue articolazioni: il legislatore ha dunque scelto di individuare tale categoria attraverso un criterio oggettivofunzionale, facendo cioè riferimento alla concreta attività svolta, piuttosto che alla qualifica formalmente rivestita. Di particolare interesse appare l equiparazione - ai soggetti che ricoprono funzioni di rappresentanza, di amministrazione o di direzione dell ente - delle persone che rivestono le medesime funzioni in una unità organizzativa dotata di autonomia finanziaria e funzionale : si tratta, come noto, di una figura sempre più diffusa nella nostra realtà economica, soprattutto nell ambito delle imprese di dimensioni medio grandi 5. La lettera b) dell art. 5 fa poi riferimento alle persone sottoposte alla direzione o vigilanza dei soggetti in posizione apicale. Al riguardo, la Relazione ministeriale precisa che la scelta di limitare la responsabilità della societas al solo caso di reato commesso dai vertici, non si sarebbe rivelata plausibile dal punto di vista logico e politico criminale. Da un lato, infatti, sarebbe assurdo escludere la responsabilità dell ente per i reati commessi nel suo interesse o a suo vantaggio da un dipendente; inoltre, le realtà economiche moderne sono caratterizzate da una frammentazione delle decisioni ed operazioni, di talché l importanza anche del singolo nelle scelte e nelle attività dell ente acquista sempre maggior rilievo. criminoso dell agente, mentre quella sul vantaggio deve essere necessariamente ex post, dovendo il giudice valutare solo il risultato della condotta criminosa. 4 Per colpa organizzativa il legislatore intende lo stato soggettivo imputabile all ente consistente nel non avere istituito un efficiente ed efficace sistema di prevenzione dei reati. 5 La necessità di riconoscere autonomi spazi di responsabilità, anche penali, a tali soggetti è emersa innanzitutto nella pratica giurisprudenziale, attraverso il meccanismo delle delega di funzioni; successivamente, il legislatore ha espressamente recepito tale realtà configurando a carico di questi soggetti autonomi profili di responsabilità: il riferimento è, ovviamente, alla legge in materia di sicurezza dei lavoratori n. 626 del8 2.4. I reati 6 L art. 24 del decreto fa riferimento alle ipotesi di indebita percezione di erogazioni, truffa in danno dello Stato o di un ente pubblico o per il conseguimento di erogazioni pubbliche e frode informatica in danno dello Stato o di un ente pubblico: si tratta, all evidenza, per lo più di reati che, in quanto relativi a condotte nella loro fisiologia strettamente connessi all esercizio dell attività bancaria, presentano un fattore di rischio particolarmente elevato ed impongono dunque specifica cura nella predisposizione di modelli e procedure comportamentali 7. L art. 25, prevedendo invece i reati di concussione e corruzione, si riferisce a condotte che, anche in considerazione della natura prevalentemente privatistica dell attività bancaria, non presentano connessioni (e dunque profili di rischio) diverse rispetto a quelle che contraddistinguono l attività di altri operatori economici che abbiano a vario titolo contatti con la pubblica amministrazione. Analoghe considerazioni valgono per il reato, previsto dall art. 24 del decreto, di truffa aggravata ai danni dello Stato o di altro ente pubblico, nonché per quello di frode informatica in danno dello Stato o di altro ente pubblico. L art. 25 bis disciplina le ipotesi in cui l ente può essere responsabile per i reati di falsità in monete, carte di pubblico credito e in valori di bollo, che si inquadrano tutti nel contesto della tutela della fede pubblica, ossia dell affidamento sociale nella genuinità ed integrità di alcuni specifici simboli, essenziale ai fini di un rapido e certo svolgimento del traffico economico. In particolare, le norme penali richiamate dall art. 25 bis fanno riferimento a condotte che hanno ad oggetto: monete 8 (artt. 453, 454, 455, 457 c.p.); valori di bollo (artt. 459, 464 c.p.); carte filigranate ed oggetti destinati al falso nummario (artt. 460, 461 c.p.). 6 Per una analisi delle singole fattispecie di reato cui il decreto legislativo si riferisce, con particolare riguardo alla attività bancaria, si veda l allegato 3. 7 Si segnala per completezza che il novero dei reati oggi contemplati dal decreto è passibile, a breve, di una ulteriore integrazione: ci si riferisce alla prevista modifica della disciplina degli illeciti penali riguardanti le società commerciali, per la quale è stata conferita delega al Governo dall art. 11 della legge 3 ottobre 2001, n Il Consiglio dei Ministri ha già approvato, nella seduta del 11 gennaio 2002, uno schema di decreto legislativo - attualmente all esame delle Camere - il quale prevede, all art. 3, la responsabilità amministrativa delle società per i (novellati) reati di false comunicazioni sociali (artt e 2622 c.c.), falso in prospetto (art c.c.), falsità nelle relazioni o nelle comunicazioni delle società di revisione (art c.c.), impedito controllo che abbia determinato un danno per i soci (art. 2625, comma 2, c.c.), indebita restituzione dei conferimenti (art c.c.), illegale ripartizione degli utili e delle riserve (art c.c.), illecite operazioni su azioni o quote sociali o della società controllante (art c.c.), operazioni in pregiudizio dei creditori (art c.c.), formazione fittizia del capitale (art c.c.), indebita ripartizione di beni sociali da parte dei liquidatori (art c.c.), illecita influenza sull assemblea (art c.c.), aggiotaggio (art c.c.), ostacolo all esercizio delle funzioni delle società pubbliche di vigilanza (art c.c.). 8 Oggetto materiale del reato è, quindi, la moneta, sia estera che nazionale, avente corso legale nello Stato o all estero e che dunque assolva alla funzione di mezzo di pagamento con efficacia liberatoria. L art. 458 c.p. che non è richiamato nel decreto in esame, ma che ha certamente efficacia generale equipara, agli effetti della legge penale, le carte di pubblico credito alle monete: ai sensi del comma 2 della citata norma, per carte di pubblico credito si intendono, oltre quelle che hanno corso legale come moneta, le carte e cedole al portatore emesse dai Governi e tutte le altre aventi corso legale emesse dai istituti a ciò autorizzati. 89 2.5. Le ipotesi di esenzione dalla responsabilità Dagli artt. 6 e 7 del decreto legislativo, che disciplinano le condizioni al verificarsi delle quali l ente non risponde del reato commesso dai soggetti di cui all art. 5, emerge una differenza di disciplina, e di regime probatorio, in relazione ai reati commessi dai soggetti in posizione apicale rispetto ai reati commessi dai sottoposti. Introducendo un inversione dell onere della prova, l art. 6, infatti, prevede che l ente non risponde dei reati commessi dai soggetti in posizione apicale se dimostra che: a) l organo dirigente ha adottato ed efficacemente attuato, prima della commissione del fatto, modelli di organizzazione e di gestione idonei a prevenire reati della specie di quello verificatosi; b) il compito di vigilare sul funzionamento e l osservanza dei modelli nonché di curare il loro aggiornamento, è stato affidato ad un organismo dell ente dotato di autonomi poteri di iniziativa e di controllo; c) le persone hanno commesso il reato eludendo fraudolentemente i modelli di organizzazione e di gestione; d) non vi è stata omessa o insufficiente vigilanza da parte dell organismo di cui alla lettera b). Secondo l art. 7, per reati commessi da soggetti sottoposti all altrui direzione, l ente risponde solo se la commissione del reato è stata resa possibile dall inosservanza degli obblighi di direzione o vigilanza (in questo caso l onere della prova è a carico dell accusa). In ogni caso, si presuppongono osservati tali obblighi se l ente, prima della commissione del reato, ha adottato ed efficacemente attuato un modello di organizzazione, gestione e controllo idoneo a prevenire reati della specie di quello verificatosi. L adozione di un modello (o di più modelli) costituisce, quindi, una opportunità che il legislatore attribuisce all ente, finalizzata alla possibile esclusione della sua responsabilità 9. I modelli organizzativi, secondo quanto previsto dall art. 6, comma 3, del decreto possono essere adottati ( ) sulla base di codici di comportamento redatti dalle associazioni rappresentative degli enti, comunicati al Ministero della Giustizia che, di concerto con i Ministeri competenti, può formulare, entro trenta giorni, osservazioni sulla idoneità dei modelli a prevenire i reati. Occorre, tuttavia, sottolineare che le indicazioni contenute nelle linee guida predisposte dalle Associazioni di categoria rappresentano solo un quadro di riferimento e non esauriscono le cautele che possono essere adottate dai singoli enti nell ambito dell autonomia di scelta dei modelli organizzativi ritenuti più idonei. Si osserva peraltro che, in sede di procedimento penale, il giudice sarà comunque libero di valutare la effettiva idoneità del modello organizzativo adottato dall ente a prevenire i reati. 9 E importante sottolineare che la legge, non obbligando gli enti all adozione del modello organizzativo, non prevede alcuna sanzione per la mancata predisposizione del medesimo; tuttavia la mancata sua adozione in caso di reati commessi nel suo interesse o a suo vantaggio, espone inevitabilmente l ente ad un giudizio di scarsa diligenza nella prevenzione dei comportamenti illeciti, con conseguente verosimile affermazione di responsabilità. 910 3. I riflessi del d.lgs. n. 231/2001 sul sistema bancario Per le banche l Autorità di vigilanza ha creato un sistema integrato di controlli che permea l intera attività aziendale e coinvolge soggetti diversi. Infatti, accanto ai sindaci (orientati sempre più verso un controllo di merito piuttosto che meramente contabile) ed alle società di revisione (che per le banche quotate rivestono un ruolo particolarmente significativo), specifico rilievo assume la funzione di internal auditing, disegnata seguendo le indicazioni contenute nelle Istruzioni di vigilanza (titolo IV, capitolo 11). Il sistema dei controlli interni ormai da anni attuato e continuamente aggiornato - ha consentito alle banche di dotarsi di standard organizzativi ottimali, in linea con il principio di sana gestione, il quale costituisce, seppure in una accezione più ampia, ciò che il d.lgs n. 231/2001 intende affermare nell ordinamento. All interno di ogni banca è pertanto operativo un insieme di regole, di procedure e di strutture organizzative che devono mirare ad assicurare il rispetto delle strategie aziendali ed il conseguimento della efficacia e dell efficienza dei processi aziendali; la salvaguardia del valore delle attività e protezione delle perdite; l affidabilità e l integrità delle informazioni contabili e gestionali; la conformità delle operazioni con la legge, con la normativa di vigilanza nonché con le politiche, i piani, i regolamenti e le procedure interne. A tal fine, le banche devono assicurare la necessaria separatezza tra le funzioni operative e quelle di controllo ed evitare situazioni di conflitto di interesse nell assegnazione delle competenze; essere in grado di identificare, misurare e monitorare adeguatamente tutti i rischi assunti o assumibili nei diversi segmenti operativi; stabilire attività di controllo ad ogni livello operativo; assicurare sistemi informativi affidabili e idonei a riferire tempestivamente anomalie riscontrate nell attività di controllo; consentire la registrazione di ogni fatto di gestione con adeguato grado di dettaglio. Ogni banca effettua un monitoraggio finalizzato alla prevenzione di rischi connessi a frodi e infedeltà dei dipendenti e di quelli derivanti dall eventuale coinvolgimento della banca in operazioni di riciclaggio di denaro sporco; un monitoraggio sulle attività che possano determinare rischi di perdite risultanti da errori o inadeguatezza dei processi interni, delle risorse umane e dei sistemi oppure derivanti da eventi esterni. Questi principi pervadono tutta l attività aziendale e riguardano la redazione dei bilanci, i capitoli di spesa, i flussi finanziari in entrata ed in uscita, l affidabilità di tutte le informazioni finanziarie e gestionali, affinché il complesso delle attività sia conforme ai principi contabili di riferimento, alle leggi, ai regolamenti, alle norme di Vigilanza nonché alle norme statutarie. Una simile rete di controlli e verifiche, insieme alla procedimentalizzazione delle attività e dei processi decisionali, costituisce un sistema in grado di per sé di essere utilizzato anche per prevenire la commissione di reati, ivi compresi quelli di cui al d.lgs. n. 231/2001. Ciò non esclude che le banche procedano a verificare la tenuta del sistema esistente alla luce di quanto prescritto dal decreto legislativo e, ove necessario, ad integrarlo. Si noti peraltro che eventuali interventi sulla struttura organizzativa esistente costituiscono l esito di una valutazione discrezionale della singola banca, volta ad accertare appunto la corrispondenza dei presidi già adottati alle finalità previste dal citato decreto, valutazione che non può non tenere conto delle conseguenze che la mancata redazione dei modelli può produrre in termini di tutela dell ente coinvolto in un procedimento a suo carico. 1011 Le Linee guida proposte nel cap. II del presente documento rappresentano la base per una riflessione sui sistemi esistenti ed uno spunto per eventuali adattamenti degli stessi alle finalità precipue di cui al d.lgs. n. 231/12 CAPITOLO II LE BANCHE ED IL D.LGS. N. 231/ I modelli organizzativi 1.1. Modello organizzativo o modelli organizzativi? L art. 6, comma 1, lett. a) del decreto parla di modelli di organizzazione e gestione 10, rendendo così evidente che questi possono essere diversi a seconda dell attività ovvero dei settori di attività svolti dall ente. Esso inoltre prevede che detti modelli devono essere idonei a prevenire reati della specie di quello verificatosi, onde la funzionalità specifica del modello consiste nella sua capacità, da valutarsi ex ante, a prevenire i reati considerati. Se, quindi, per modello si intende l insieme delle regole interne di cui l ente può dotarsi in funzione delle specifiche attività svolte e dei relativi rischi connessi, al fine di adempiere alla ratio delle citate norme, l ente dovrà prevedere tanti insiemi di regole quante sono le macro attività che esso svolge e nelle quali è possibile prefigurare un rischio di commissione di uno dei reati contemplati dal decreto legislativo. Si rileva inoltre che il decreto disciplina diversamente le ipotesi di reati commessi dai soggetti che ricoprono posizioni apicali da quelli commessi dai sottoposti. Tuttavia, la natura dei reati considerati non sembra consentire una netta distinzione tra ipotesi delittuose la cui commissione sia più facilmente ipotizzabile nell ambito della attività dei soggetti apicali ovvero di sottoposti. Appare maggiormente utile, ai fini della costruzione di un modello o di più modelli che, ove la banca proceda ad individuare regole e procedimenti, lo faccia in relazione alle attività svolte e non alla tipologia dei soggetti coinvolti L adozione dei modelli organizzativi L adozione di un modello è una facoltà della banca e, come tale, può essere adempiuta secondo modalità che variano da banca a banca, a seconda delle sue dimensioni, dell attività svolta e della connessa valutazione dei costi/benefici; spetta a ciascuna banca, nell esercizio della sua libertà organizzativa interna, valutare le modalità tecniche con cui procedere all adozione di un modello organizzativo: a ciò consegue che le indicazioni proposte costituiscono meri suggerimenti cui la banca è libera di ispirarsi nella elaborazione dei propri modelli. 10 L art. 6, si ricorda, si riferisce a modelli di organizzazione e gestione: ciò significa che il legislatore ha inteso sottolineare il carattere dinamico del modello organizzativo; mentre infatti l organizzazione è fondamentalmente legata al come dello svolgimento dell attività sotto il profilo dei soggetti, delle modalità, della documentazione e della relativa controllabilità di tali fattori, la gestione attiene alla fase attuativa e quindi dinamica delle attività. 1213 1.3. Quando adottare i modelli organizzativi Al fine di giovarsi del beneficio rappresentato dall esonero dalla responsabilità, l ente, in sede di procedimento penale, deve provare di avere adottato ed efficacemente attuato, prima della commissione del fatto, modelli di organizzazione e gestione idonei a prevenire reati della specie di quello verificatosi (art. 6, comma 1, lett. a). Ferma restando, quindi, l opportunità di una adozione tempestiva del modello da parte delle banche, si segnala come il decreto attribuisca rilievo anche ad un adozione tardiva che avvenga cioè dopo la commissione del reato che comporta la loro responsabilità 11. Innanzitutto, l ente che si impegni all adozione del modello (nonché al risarcimento dei danni prodotti e alla restituzione del profitto) può ottenere la sospensione della misura cautelare eventualmente disposta per la presenza di gravi indizi di responsabilità e del rischio di reiterazione dei reati (art. 49, comma 1). La misura dovrà essere revocata nell ipotesi in cui l ente dia concreta attuazione agli impegni assunti (art. 49, comma 4, e art. 50). Inoltre, l adozione del modello prima della dichiarazione di apertura del dibattimento comporta che: a) non potranno essere applicate all ente sanzioni interdittive, a condizione che l ente abbia risarcito il danno e restituito il profitto derivante dal reato (art. 17, comma 1, lett. b). Ulteriore vantaggio, in questo caso, è costituito dalla inapplicabilità della sanzione accessoria della pubblicazione della sentenza di condanna (art. 18); b) le sanzioni pecuniarie saranno applicate in misura ridotta (art. 12, commi 2, lett. b, e 3). Infine, l adozione del modello dopo la condanna, e, più precisamente, entro venti giorni dalla notifica dell estratto della sentenza, può indurre il giudice, che accerti l avvenuta esecuzione degli adempimenti previsti dall art. 17 (adozione del modello, risarcimento del danno, restituzione del profitto), a convertire la sanzione amministrativa interdittiva irrogata in sanzione pecuniaria Chi può adottare i modelli organizzativi L art. 6, comma 1, lett. a, riferisce che è l organo dirigente ad adottare ed efficacemente attuare il modello di organizzazione e gestione. Il dettato della norma, necessariamente generico attesa la assoluta diversità dei soggetti cui il decreto si riferisce, consente di ritenere che, per le banche, l organo dirigente sia il consiglio di amministrazione. E opportuno che lo stesso consiglio di amministrazione, nel caso non ritenga di dotare la banca di un modello organizzativo e di gestione, ne dia adeguata motivazione ad esempio 11 Si rileva peraltro come i modelli organizzativi vadano aggiornati nell ipotesi di integrazione del catalogo dei reati cui il legislatore ricollegherà una responsabilità amministrativa degli enti, nonché rivisitati a seguito di eventuali elusioni delle regole ivi previste, tale da palesare la loro inefficienza preventiva. 1314 nella relazione al bilancio - così da rendere la propria decisione il più possibile sorretta da argomenti che attestino la diligente valutazione e la ragionevolezza delle scelte compiute, anche al fine di fugare rischi di contestazione da parte dei soci o del collegio sindacale. Avendo particolare riguardo alle banche quotate, si ritiene che la scelta di adottare o non adottare i modelli organizzativi non sia da considerarsi come informazione rilevante ai sensi dell art. 114 del Testo Unico della finanza: ne consegue l insussistenza di obblighi di comunicazione al mercato ed alla Consob. 2. L organismo dotato di autonomi poteri di iniziativa e controllo 2.1. Il disposto normativo L art. 6, comma 1, dispone che l ente non risponde se prova: che l organo dirigente ha adottato ed attuato un modello di organizzazione idoneo (su cui si è detto); che il compito di vigilare sul funzionamento e l osservanza di detto modello e di curarne l aggiornamento è stato affidato ad un organismo dell ente dotato di autonomi poteri di iniziativa e controllo. La diversificazione dei soggetti cui la normativa in questione si riferisce e la genericità del concetto di organismo dell ente giustifica la eterogeneità delle soluzioni che al riguardo possono adottarsi; anche nel settore bancario, del resto, coesistono realtà societarie con caratteristiche dimensionali e strutturali assolutamente non omogenee, fatto questo che comporta la necessaria differenziazione anche delle risposte che le singole banche daranno ai principi enunciati del decreto legislativo. In via generale non sembra aderente allo spirito della legge individuare detto organismo nel collegio sindacale, le cui funzioni sono stabilite dalla legge e che non è fornito, in materia, di quei poteri autonomi di iniziativa e di controllo, cui il decreto fa espresso riferimento. La circostanza, poi, che la norma in questione prefiguri dell ente l organismo in questione, fa ritenere che esso non possa essere identificato con un soggetto esterno all ente medesimo (ad esempio, la società di revisione ovvero un team di consulenti) 12. L autonomia di cui detto organismo deve essere fornito, infine, sembra escludere l utilizzabilità di strutture interne che non siano dotate di autonomi poteri di iniziativa e di controllo, come gli uffici legali, le c.d. segreterie generali, ecc.. 12 Ciò non esclude che detto organismo possa (e debba, ove necessario) servirsi, nell esercizio della sua attività, della collaborazione di soggetti esterni alla banca, come ad esempio la società di revisione (al fine, ad esempio, di acquisire informazioni), ovvero, nel caso di banche di ridotte dimensioni, delle entità cui l attività di controllo è esternalizzata. 1415 2.2. L organismo come funzione La circostanza che detto organismo debba vigilare sul funzionamento e l osservanza del modello suggerisce di ipotizzare detto organismo come una funzione, espressamente istituita e disciplinata da parte del consiglio di amministrazione 13. Ciò non esclude peraltro che la banca, tenuto conto della propria realtà aziendale, decida di attribuire tale funzione ad un organismo già esistente che, eventualmente integrato nella composizione e/o nei poteri, risulti adeguato ai compiti che il legislatore gli attribuisce; in tal caso sarebbe comunque opportuna una espressa previsione (delibera del consiglio di amministrazione) che motivi la scelta effettuata e provveda alle predette integrazioni ai sensi del d.lgs. n. 231/2001. La composizione dei soggetti che svolgono la funzione in parola può essere variabile in ragione delle diverse attività da controllare. Per l efficienza del controllo sull alta direzione e sull amministrazione, è consigliabile che a detta funzione partecipi, anche al fine di assicurare l omogeneità di indirizzo, un consigliere di amministrazione, possibilmente indipendente. Ferma restando la realizzazione delle finalità e delle funzioni assegnate dal decreto all organismo in parola, di quest ultimo possono essere componenti anche esperti nominati ad hoc, in grado di garantire l apporto di professionalità adeguato al delicato compito da svolgere. Per quanto riguarda i requisiti dei soggetti coinvolti, è importante che essi, per la professionalità dimostrata e per le capacità personali loro riconosciute, siano credibili anche verso l esterno. A tale funzione deve essere assegnato un budget congruo ai compiti da svolgere; devono essere attribuiti poteri di acquisizione e di richiesta di informazioni da e verso ogni livello e settore operativo della banca; può esserle affidato il compito di avviare procedimenti disciplinari e di proporre le eventuali sanzioni a carico dei soggetti che non abbiano rispettato le prescrizioni contenute nel modello organizzativo e gestionale 14. Quanto all organizzazione interna ed alle modalità di svolgimento delle funzioni attribuitegli, l organismo di controllo è libero di regolare la propria attività, come qualunque soggetto collegiale. 13 L art. 6 nulla dispone circa l eventuale responsabilità penale dei componenti l organismo di controllo. Il codice penale prevede una forma di estensione della responsabilità a titolo omissivo per chi, in presenza di un obbligo giuridico, non si sia attivato per impedire il verificarsi dell evento lesivo (art. 40 cpv. c.p.). Al riguardo, pur dovendosi ritenere che l organismo abbia compiti limitati a garantire il funzionamento del modello, con esclusione di qualsiasi obbligo di impedimento dei reati che esso mira a prevenire, è opportuno richiamare l attenzione sui rischi connessi ai casi di dolosa inerzia rispetto a fatti delittuosi derivanti dall inosservanza del modello di cui l organismo sia consapevole. 14 Per indicazioni in merito alla istituzione di un sistema disciplinare, cfr. cap. II, 5. 1516 In proposito si rileva che alla natura collegiale può essere preferito un organo monocratico, seppure con le medesime caratteristiche di indipendenza, di autonomia di iniziativa e di controllo di cui si è detto Il contenuto del modello organizzativo 3.1. Individuazione delle attività nel cui ambito possono essere commessi reati All art. 6, comma 2, il legislatore indica una serie di esigenze cui il modello deve rispondere, la prima delle quali è che esso sia in grado di individuare le attività nel cui ambito possono essere commessi reati. Ciò significa che ciascuna banca, anche in relazione all estensione dei poteri delegati, deve provvedere ad una mappatura delle attività o funzioni aziendali nell ambito delle quali possono essere commessi reati di cui al decreto, al fine di commisurare i presidi da adottare in relazione all esistenza di rischi concreti. Al riguardo si rileva come l impresa bancaria, in ordine a tale attività di mappatura, possa utilizzare l esperienza maturata con riferimento al controllo ed alla prevenzione dei rischi, sia in relazione alle specifiche attività che ai soggetti che le svolgono: si pensi, ad esempio, ai controlli sulle succursali estere a. La realtà bancaria Ciò premesso, nella logica di individuare appositi presidi preventivi a seconda delle macro categorie di attività bancaria e dei connessi rischi di commissione dei reati di cui al decreto, si evidenzia quanto segue. Rilevano innanzitutto i reati (definibili peculiari) che possono presentare nell ambito bancario rischi di verificazione in ragione di specifiche attività della banca: in relazione ad essi si rende necessaria la verifica dei sistemi di controllo relativi alle specifiche aree di rischio al fine del loro adeguamento alle prescrizioni del decreto. Esigenze di prevenzione diverse si pongono invece in relazione a quella tipologia di reati (definibili generali) non connessi, se non in virtù di un rapporto occasionale, allo svolgimento dell impresa bancaria e quindi non riconducibili a specifiche aree di attività: in 15 Si segnala che lo stesso decreto prevede, all art. 6, comma 4, che negli enti di piccole dimensioni i compiti dell organismo di controllo possano essere svolti direttamente dall organo dirigente. 16 Le Istruzioni della Banca d Italia già impongono una rigorosa regolamentazione delle deleghe, dalla quale deriva che i compiti e le responsabilità sono allocati in modo chiaro ed appropriato, con costante verifica dell esercizio dei poteri delegati: in materia di erogazione del credito, ad esempio, le deleghe devono risultare da una delibera del consiglio di amministrazione e la griglia ed i limiti di eventuali deleghe a cascata devono essere costantemente documentati, così che il soggetto delegante possa periodicamente essere informato sull esercizio delle deleghe, al fine di effettuare le opportune verifiche. 1617 relazione a tali ipotesi si ritengono sufficienti modelli organizzativi generali, che richiamano i principi di correttezza e probità nei comportamenti degli operatori bancari. In particolare, i settori dell attività bancaria in cui più elevato e diffuso può essere il rischio di commissione dei reati peculiari riguardano: la gestione di fondi pubblici, sia sotto forma di captazione o erogazione di contributi, in qualsiasi modo denominati, destinati a pubbliche finalità, sia nello svolgimento di attività in regime di concessione (ad esempio, riscossione tributi); l attività, prevalentemente di sportello, connessa alla messa in circolazione di valori. Del tutto slegati rispetto all esercizio dell attività bancaria appaiono, invece, i rischi connessi all esistenza di rapporti di qualsiasi natura (contratti, forniture ecc.) tra l istituto bancario (rappresentato sia dai suoi vertici che dai suoi dipendenti) e la pubblica amministrazione. In termini generali e con riferimento alla prima tipologia di reati peculiari, si osserva come un particolare richiamo debba essere contenuto nel modello con riferimento a quelle attività in cui l operatore bancario si trovi ad operare quale incaricato di un pubblico servizio. E opportuno dunque che il modello, attraverso una elencazione specifica dei settori interessati, individui le operazioni attuate in esecuzione di una concessione amministrativa che, in quanto regolate da norme di diritto pubblico ed atti autoritativi, assumono rilievo pubblicistico. Benché infatti la natura privatistica dell attività bancaria sia ormai un dato acquisito al nostro ordinamento, vi sono delle attività che esulano dalla gestione ordinaria del credito e che, in quanto svolte in regime di concessione, possono presentare connotazioni pubblicistiche. Tali sono, in particolare, secondo l elaborazione giurisprudenziale: le operazioni che attengono all attività di intermediazione bancaria consistente nella distribuzione di titoli del debito pubblico; le operazioni svolte in campo monetario, valutario, fiscale e finanziario, in sostituzione di enti pubblici non economici, nella veste di banche agenti o delegate; le operazioni relative alle attività di concessione e gestione dei crediti di scopo legale e a quelle rientranti nel settore dei c.d. crediti speciali o agevolati che, per loro natura, gravano in varia misura sulla finanza pubblica Previsione di regole dirette a programmare la formazione e l attuazione delle decisioni dell ente in relazione ai reati da prevenire e individuazione delle modalità di gestione delle risorse finanziarie idonee ad impedire la commissione dei reati Secondo tali previsioni, evidentemente collegate, l ente deve prevedere, ovvero migliorare ove esistenti, meccanismi di procediment alizzazione delle decisioni, rendendo documentate e verificabili la varie fasi del processo decisionale, così da rendere inattuabili gestioni improprie di risorse finanziarie dell ente. 1718 Seguendo l ordine logico di associare l attività specifica ed il relativo rischio al fine di individuare eventuali regole dirette alla formazione ed all attuazione delle decisioni (modalità di gestione del rischio), si propongono di seguito talune osservazioni riferite alle descritte categorie di reati peculiari e di reati generali. 3.2.a. Reati peculiari A. La gestione dei finanziamenti pubblici Tutti coloro che operano nell interesse, a vantaggio o comunque per conto della banca, sono tenuti, senza alcuna distinzione o eccezione, alla rigorosa osservanza delle procedure previste in tema di gestione o trattamento, a qualsiasi titolo, anche per conto di terzi, di finanziamenti, comunque denominati, connotati da finalità pubblica, nel rispetto della normativa vigente, delle regole imposte dalle Autorità competenti e dalle norme interne. Il decreto prevede un eventuale responsabilità dell ente per i reati, commessi nel suo interesse, di malversazione a danno dello Stato, indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato, truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche. Le norme sono finalizzate alla repressione dei fenomeni di frode nelle sovvenzioni, con riferimento sia alle ipotesi di indebita captazione che a quelle di illecita utilizzazione di risorse pubbliche; in particolare, si tutela la fase dell istruttoria del finanziamento e della sua erogazione, attraverso la repressione delle condotte di indebita captazione di erogazioni pubbliche, realizzate tramite l esibizione di documentazione falsa o l omissione di informazioni dovute (art. 316 ter c.p.), ovvero tramite la fraudolenta induzione in errore di terzi (art. 640 bis c.p.); nonché la fase successiva all erogazione, punendo gli abusi consistenti nell impiego di finanziamenti ottenuti dallo Stato, da altri enti pubblici o dalle Comunità europee per finalità diverse da quelle per la realizzazione delle quali erano stati concessi (art. 316 bis c.p.). Sempre al fine di individuare le possibili aree di rischio, si ricorda che la nozione di finanziamento pubblico ricomprende tutti quei rapporti in cui la temporanea creazione di disponibilità finanziarie avviene per intervento diretto o indiretto dei pubblici poteri ed in cui l utilizzazione per il fine convenuto corrisponde ad uno specifico interesse pubblico, di volta in volta individuato. Indipendentemente, dunque, dalla denominazione assunta dalle singole erogazioni (contributi, sovvenzioni, finanziamenti ecc.), queste dovranno possedere due caratteristiche: l avere per oggetto somme di denaro di provenienza pubblica (Stato, altro ente pubblico o Comunità europee) e l essere concesse a condizioni più favorevoli di quelle di mercato, in vista del fine di pubblica utilità cui esse sono destinate. Modalità di gestione del rischio - E importante prescrivere che tutte le fasi della procedura di richiesta e/o erogazione del contributo, siano documentate e verificabili, in modo da poter sempre ricostruire ex post le caratteristiche e le motivazioni dell operazione ed individuare i soggetti coinvolti. 1819 L operazione dovrà essere suddivisa in fasi: iniziativa-proposta; istruttoria su punti rilevanti, formazione del contenuto dell operazione e dei suoi termini essenziali; motivata decisione; esecuzione. Le ultime due fasi dovranno essere precedute da un attività di verifica anch essa documentata della correttezza formale e sostanziale delle operazioni compiute. E opportuno che fasi omogenee di un processo operativo siano affidate ad un unico soggetto, evitando che la frammentazione dei compiti denoti l esistenza di un modello in grado di produrre deresponsabilizzazione del singolo e di impedire l individuazione delle specifiche competenze. E altrettanto opportuno che nessuno dei soggetti coinvolti nella procedura di erogazione goda di poteri illimitati e svincolati dalla verifica di altri soggetti deputati alla cura di fasi diverse dell operazione oltre che degli organi preposti al controllo. Per evitare rischi di questo tipo è necessario che i poteri e le responsabilità di ciascuno siano chiaramente definiti in procedure il cui contenuto dovrà essere pubblicizzato all interno dell organizzazione. Quanto ai soggetti coinvolti nell operazione, quelli posti in posizione apicale sono tenuti alla gestione corretta ed oculata dei finanziamenti pubblici erogati in favore della banca affinché siano utilizzati dai beneficiari per lo svolgimento di attività o la realizzazione di iniziative di rilievo pubblicistico. Analoga correttezza è richiesta nella fase propedeutica alla concessione del finanziamento, nel fornire all amministrazione competente informazioni complete e veritiere, nel rispetto delle regole poste a presidio della correttezza della procedura di erogazione. Analogamente, i dipendenti devono rispettare le regole interne e generali in tema di gestione del finanziamento pubblico, con particolare riferimento ai rapporti con la clientela, nel caso in cui il contributo sia erogato, tramite la banca, a favore di terzi. B. Le falsità Tutti coloro che operano nell interesse, a vantaggio o comunque per conto della banca, senza alcuna distinzione o eccezione, sono tenuti, nel trattamento di valori di qualsiasi natura (in particolare, banconote, monete e valori di bollo aventi corso legale nello Stato e all estero o materiali utilizzati per la fabbricazione di questi), ad operare nel rispetto della legge, dei regolamenti e delle discipline interne, con onestà, integrità correttezza e buona fede. Il decreto legislativo prevede la possibilità di individuare una responsabilità dell ente nell ipotesi in cui siano realizzati nel suo interesse i reati previsti dagli artt. 453, 454, 455, 459, 460, 461 e 464 c.p. posti a tutela della fede pubblica, ossia dell affidamento sociale nella genuinità ed integrità di alcuni specifici simboli, essenziale ai fini di un rapido e certo svolgimento del traffico economico. Assumono, in particolare, rilievo penale le condotte idonee a mettere in pericolo la certezza e l affidabilità del traffico monetario, quali, ad esempio, la contraffazione o l alterazione di monete, o l acquisizione o la messa in circolazione di valori falsificati da terzi. 1920 Profili di rischio connessi all attività bancaria possono presentarsi in relazione alla ipotesi di messa in circolazione di valori contraffatti o alterati, attraverso la diffusione fra il pubblico di valori falsi. Modalità di gestione del rischio - La previsione di una concorrente responsabilità della banca rende opportuni alcuni adeguamenti delle regole interne già adottate volti a stigmatizzare il ruolo della banca nella prevenzione e repressione dei reati di falso e a richiamare l attenzione degli operatori sul puntuale rispetto delle procedure di controllo dei valori trattati, dei quali si deve imporre - in caso di accertata o sospetta falsità - l immediato ritiro dalla circolazione. Una particolare attenzione, già richiesta alle banche per altre finalità, deve essere prestata nelle negoziazioni con clientela non sufficientemente conosciuta ovvero aventi ad oggetto importi in contanti di rilevante entità. I reati in oggetto, per la loro natura, si prestano ad essere commessi soprattutto nell ambito delle attività c.d. di sportello, e dunque imputabili per lo più a soggetti sottoposti all altrui dipendenza sui quali quindi concentrare i presidi da adottare. 3.2.b. Reati generali Tutti coloro che operano nell interesse, a vantaggio o comunque per conto della banca, senza alcuna distinzione o eccezione, sono tenuti nei rapporti con l esterno, ed in particolare in quelli in cui sia, in qualsiasi forma, coinvolto lo Stato, l Unione europea o altri enti pubblici, ad attenersi al rispetto dei principi di lealtà, correttezza e trasparenza. Particolare attenzione deve essere rivolta alla prevenzione di eventuali illeciti commessi attraverso l utilizzo di procedure informatiche nella attività di raccolta del risparmio, di erogazione del credito ed operazioni connesse, nonché nell operatività in strumenti finanziari. Sono, in particolare, assolutamente proibite le pratiche di corruzione, favori illegittimi, comportamenti collusivi, sollecitazioni, dirette o indirette, di vantaggi non dovuti, nonché ogni comportamento idoneo a procurare un danno ingiusto allo Stato, all Unione europea o ad altri enti pubblici. Il decreto n. 231/2001 prevede una eventuale responsabilità amministrativa dell ente per i reati di truffa aggravata in danno dello Stato, frode informatica ai danni dello Stato, concussione e corruzione. Ferma restando la necessità che tutti i dipendenti della banca si attengano ai principi sopra enunciati, è evidente che la peculiare natura dei reati ora segnalati impone di individuare puntualmente le attività nel cui ambito possono essere commessi, con particolare riferimento a quelle strutture o processi aziendali che, per obiettivi e competenze, abbiano contatti diretti con la Pubblica amministrazione centrale e locale. Le strutture aziendali che attivano e gestiscono rapporti con la Pubblica amministrazione (per l aggiudicazione e la gestione di commesse pubbliche, contratti di finanziamento su progetti di rilievo pubblicistico, attribuzioni di sovvenzioni e contributi, esercizio di funzioni ispettive 2021 da parte della Banca d Italia, della Consob o di altre autorità garanti) sono quindi quelle sulle quali è opportuno concentrare la massima attenzione sotto il profilo del rischio aziendale rilevante. Una cura particolare deve essere rivolta alla prevenzione di truffe in danno di interessi pubblici realizzate tramite l impiego fraudolento di sistemi informatici, fenomeno che si verifica ogniqualvolta si attui una interferenza con il regolare svolgimento di un processo di elaborazione di dati al fine di ottenere, come conseguenza della alterazione del risultato della elaborazione, uno spostamento patrimoniale ingiustificato. L interferenza può realizzarsi in varie forme: in fase di raccolta ed inserimento dei dati, in fase di elaborazione, in fase di emissione. Si tratta, all evidenza, di un aspetto di particolare interesse per quanto concerne l attività degli operatori bancari che, sempre più di frequente, si svolge attraverso l impiego di tecnologie avanzate e strumenti informatici. Particolare attenzione deve essere inoltre posta alla prevenzione del reato di corruzione. La responsabilità dell ente può sussistere nel caso in cui l operatore bancario abbia offerto denaro o altra utilità a pubblici ufficiali o incaricati di un pubblico servizio, per influenzare o compensare un atto del loro ufficio, nell intento di assicurare alla banca vantaggi illeciti o di evitare pregiudizi, quali quelli derivanti, ad esempio, dall esecuzione di provvedimenti di natura sanzionatoria (controlli fiscali, in materia di prevenzione degli infortuni). Al riguardo, si ricorda che la veste del corrotto può essere assunta non solo da pubblici ufficiali ed incaricati di pubblico servizio italiani (tra i quali si segnalano, tra gli altri, coloro che svolgono funzioni giudiziarie), ma anche da soggetti che operino presso organismi di livello internazionale quali l Unione europea. Per la diversa ipotesi in cui l operatore bancario rivesta la qualità di incaricato di un pubblico servizio, e quindi possa assumere la veste di soggetto corrotto nell esercizio di attività funzionali, si veda quanto detto in precedenza in ordine alle operazioni che comportano una qualifica pubblicistica per gli operatori bancari 17. Modalità di gestione del rischio - Sia i soggetti posti in posizione apicale che i dipendenti debbono essere richiamati al rispetto dei principi di correttezza e trasparenza e all osservanza delle leggi e dei regolamenti vigenti nell intraprendere e gestire i rapporti con la Pubblica Amministrazione in sede di stipulazione ed esecuzione di contratti, aggiudicazione e gestione di autorizzazioni, concessioni o appalti, attività ispettive, di controllo o nell ambito di procedure giudiziarie. A tal fine, è necessaria la diffusione del modello, l operatività dell organismo di controllo e la costante e puntuale formazione del personale, che non dovrà poter addurre, a scusante della propria illecita condotta, l ignoranza delle disposizioni che disciplinano le diverse attività. Regole specifiche devono essere previste per la prevenzione di reati commessi nell utilizzo delle procedure informatiche, tenendo conto delle più avanzate tecnologie acquisite in tale settore. A quest ultimo riguardo si può ipotizzare l adozione di password personali che limitino l accesso al sistema a determinate fasi dell operazione e che, al contempo, 17 Cfr. cap. II, 3.2.a; per una analisi delle singole ipotesi problematiche, cfr. l allegato 3. 2122 consentano sempre di identificare il soggetto cui l operazione (o una sua fase) può essere imputata. Altrettanto essenziale appare l affinamento di strumenti di registrazione e controllo quotidiani o comunque periodici delle operazioni compiute a mezzo di sistemi elettronici, in modo da poter avere sempre riscontro della correttezza delle procedure seguite e della coerenza interna delle varie fasi operative, nel rispetto dei limiti di cui all art. 4 della legge n. 300/1970. I principi etici che devono regolare l attività dell impresa bancaria nell ambito delle fattispecie riconducibili ai reati generali possono essere riportati in un apposito codice deontologico elaborato dalla banca e portato a conoscenza di tutto il personale La previsione di obblighi di informazione nei confronti dell organismo deputato a vigilare sul funzionamento e l osservanza dei modelli Come già evidenziato nel 2.2 del presente capitolo, relativamente ai poteri dell organismo deputato a vigilare sul funzionamento e l osservanza dei modelli, con tale previsione si intende esplicitare l opportunità che siano azionabili flussi informativi tali da permettere al citato organismo di svolgere efficacemente il proprio compito. L organismo in questione deve, pertanto, essere messo in grado di accedere a tutte le fonti di informazione dell ente; deve poter prendere visione di documenti, consultare dati relativi all ente, senza necessità di autorizzazioni. Va da sé che tutti i componenti dell organismo in questione, devono essere espressamente vincolati a mantenere riservati i documenti e le informazioni acquisite nello svolgimento del proprio compito e che deve essere assicurato il rispetto della vigente disciplina in materia di privacy ricorrendosi, se necessario, al potere di indirizzo e controllo del Garante. E, inoltre, opportuno che la banca preveda l uso di canali di comunicazione interna tali per cui i dipendenti possano riferire direttamente all organismo di controllo sui comportamenti criminosi eventualmente riscontrati Il sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle misure indicate nel modello Rinviando per indicazioni più puntuali a quanto si avrà modo di esporre nel successivo 5, in via generale si osserva come il legislatore abbia inteso chiarire che la mera elaborazione di direttive e linee guida di comportamento non è sufficiente ad escludere la responsabilità dell ente per i reati eventualmente commessi nel suo interesse o a suo vantaggio. Così delineato il modello potrà essere solo astrattamente idoneo a prevenire i reati di cui al decreto, mentre è necessario che il modello sia anche efficacemente attuato. Stando agli stessi suggerimenti forniti dal legislatore, l attuazione del modello può essere garantita non solo attraverso verifiche periodiche dell efficacia del modello, ma anche 2223 introducendo un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto del modello e delle linee guida di comportamento ivi previste. Solo un adeguato e specifico sistema disciplinare e sanzionatorio può, in effetti, garantire il rispetto concreto delle disposizione e delle procedure contenute nel modello. 4. La esternalizzazione dei modelli organizzativi 4.1. Pubblicità e diffusione dei modelli organizzativi La banca deve dare piena pubblicità ai modelli organizzativi adottati (ed all eventuale codice deontologico), al fine di assicurare che i destinatari siano a conoscenza delle procedure che devono seguire per adempiere correttamente alle proprie mansioni: a tal fine può essere utilizzato il normale sistema delle comunicazioni interne, delle circolari e dei manuali operativi. L informazione deve essere completa, tempestiva, accurata, accessibile e continua. In tal modo si consente ai destinatari della stessa di raggiungere la piena consapevolezza delle direttive aziendali e di essere posti in condizioni di rispettarle Formazione del personale La banca deve curare per tutto il personale dipendente corsi di formazione; in particolare, specifica attenzione deve essere riservata ai neo-assunti ed ai dipendenti che vengono chiamati a svolgere un nuovo incarico, essendo costoro posti di fronte ad una diversa realtà lavorativa. 5. Il sistema disciplinare 5.1. I destinatari del sistema disciplinare Il sistema disciplinare deve avere riguardo all attività sia dei vertici aziendali, che delle persone sottoposte all altrui direzione. In ordine alle caratteristiche del sistema anzidetto, il decreto legislativo non offre alcuna indicazione specifica, introducendo previsioni estremamente generali; le norme sono, però, chiare nel prevedere che l ente debba introdurre un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle misure indicate nel modello, sia in relazione alle ipotesi di cui all art. 6, comma 2, lett. e), sia in relazione a quelle di cui all art. 7, comma 4, lett. b). 2324 5.2. Rapporti con il sistema penale Come è noto, il sistema disciplinare può essere elaborato ed applicato a prescindere dalla rilevanza penale della condotta; esso è autonomo rispetto all eventuale azione penale ed, anzi, deve rimanere su un piano nettamente distinto e separato dal sistema normativo del diritto penale ed amministrativo: esso ha, infatti, una specifica funzione preventiva e non meramente punitiva. Ciò significa che la banca deve tempestivamente reagire alla violazione delle regole di condotta, anche se il comportamento del soggetto non integri gli estremi del reato ovvero non determini responsabilità diretta dell ente medesimo, secondo i principi di cui al decreto legislativo. Solo in questo modo si può ritenere la funzione preventiva soddisfatta ed il modello (di cui il sistema disciplinare è parte integrante) idoneo a prevenire reati della specie di quello verificatosi. Il messaggio della banca deve essere forte ed inequivoco: se la regola di comportamento verrà violata, vi saranno delle conseguenze proporzionate alla violazione. Se così non fosse, il soggetto potrebbe sentirsi autorizzato ad interpretare il modello, nella convinzione di perseguire gli interessi dell ente. Si rischierebbe, inoltre, il consolidarsi di una prassi aziendale in senso contrario alle direttive generali. La reazione della banca può prescindere, come si accennava, dall accertamento della rilevanza penale della condotta del soggetto. Infatti, costituisce un principio giuslavoristico consolidato - ben estensibile anche ai rapporti di lavoro parasubordinato - quello secondo cui la gravità del comportamento del lavoratore e l idoneità ad incidere, in maniera più o meno intensa, sul vincolo di fiducia che lo lega all azienda, possono e devono essere valutate separatamente dalla eventuale rilevanza penale della condotta. Ove la banca sia incerta sull opportunità o meno di esercitare il potere disciplinare ovvero, comunque, preferisca attendere l esito del giudizio penale, potrà sempre ricorrere all istituto dell allontanamento temporaneo dal servizio (pur se con mantenimento della retribuzione) e rinviare alla definizione del giudizio penale l eventuale adozione di un provvedimento disciplinare. Analogo percorso può essere previsto negli accordi individuali con i lavoratori parasubordinati, nei limiti in cui lo stesso sia compatibile con il tipo di attività svolta da costoro e con il rapporto giuridico esistente. L adozione di un provvedimento di allontanamento risulta, infatti, perfettamente compatibile con gli obiettivi e la ratio del decreto legislativo Inadempimento e soggetti in posizione apicale La banca è libera nella determinazione ed elaborazione di una tipologia di sanzioni, con il limite della idoneità delle stesse a garantire il rispetto del modello da parte dei suoi vertici; 2425 occorre a tal fine introdurre misure ad hoc, ossia adatte al ruolo ed all attività svolta dal soggetto in posizione apicale. Al riguardo, giova ricordare che il potere disciplinare è un potere privato concesso in via eccezionale già dal codice civile del 1942 (in un sistema caratterizzato dalla libera recedibilità) al fine di consentire, nell ambito di un rapporto di durata, una reazione agli inadempimenti che non si ritenessero di gravità tale da determinare la risoluzione del rapporto. Proprio questa sua particolare funzione spiega l introduzione da parte della legge n. 300/1970 del codice disciplinare, della sua pubblicizzazione e, più in generale, della procedimentalizzazione del potere disciplinare contestualmente alla stabilizzazione reale dei rapporti di lavoro. Allo stesso modo, proprio questa sua identità funzionale evidenzia il sostanziale non utilizzo del potere disciplinare nell area dei rapporti di lavoro caratterizzati dalla libera recedibilità (dirigenza, lavoro domestico, ecc.) e/o dalla sola stabilità obbligatoria, risultando di agevole comprensione l improponibilità di rimproveri scritti, multe o sospensioni e, di contro, il ricorso (in alternativa) al rimprovero verbale ripetuto (ed alla sopportazione) o alla risoluzione. Le considerazioni svolte consentono di chiarire come sia da escludere la creazione di un vero e proprio sistema disciplinare per i soggetti in posizione apicale, trattandosi, piuttosto, di esplicitare nell ambito del rapporto in essere con la banca (di lavoro subordinato e/o di parasubordinazione e/o di amministrazione) da parte degli organismi competenti (Amministratore Delegato e/o Direttore Generale, Consiglio di Amministrazione, assemblea degli azionisti) la rilevanza dell inadempimento (qualsiasi o quale) in queste materie ai fini di una anticipata (e giustificata) risoluzione del rapporto stesso Il sistema disciplinare ed i soggetti sottoposti all altrui direzione: i lavoratori subordinati Come è noto, la previsione e l attuazione di un sistema disciplinare per i lavoratori subordinati, costituisce un elemento connaturato (in virtù di quanto previsto dagli artt. 2086, 2094 e 2106 c.c.) al rapporto di lavoro stesso e si estrinseca attraverso l elaborazione di un codice disciplinare e l applicazione delle misure ivi contenute. Tale circostanza agevola, evidentemente, l attuazione delle disposizioni di cui al decreto, atteso che la disciplina generale (e, con essa, gli strumenti già in essere) in tema di codice e sanzioni disciplinari, resta ferma e perfettamente applicabile anche con riguardo a quanto previsto nella normativa in esame. Da tale premessa consegue che, una volta esplicitata, nelle forme ritenute opportune, la rilevanza disciplinare degli inadempimenti di cui trattasi con l espressa previsione di una estensione delle sanzioni previste nel codice disciplinare già in uso in ogni banca anche alle ipotesi di violazione dei precetti di cui al modello ciò che rileva veramente è l attività di 2526 vigilanza e controllo che dovrà essere posta in essere sia per prevenire il verificarsi di illeciti sia per consentirne la tempestiva censura 18. Il modello, pertanto, deve prevedere e regolamentare anche l aspetto da ultimo indicato e le modalità attraverso le quali il sistema gerarchico già esistente, chiamato ad operare con rinnovata consapevolezza in ordine ai rischi connessi ai reati, dovrà curarne l attuazione. In proposito si deve sottolineare come, dal contenuto del decreto, sembri emergere l intento di attribuire anche ai dipendenti un ruolo attivo nella prevenzione e nell accertamento degli illeciti. A tale riguardo, il meccanismo tradizionale del riferire al proprio superiore potrebbe non essere sufficiente, specie se la situazione di rischio deriva proprio da una prassi introdotta dal superiore gerarchico ovvero da un comportamento di quest ultimo. Può, quindi, essere utile che la banca preveda la possibilità di azionare canali di comunicazione interna, attraverso i quali i dipendenti possano riferire direttamente all organismo di controllo - di cui all art. 6, comma 1, lett. b) del decreto - sui comportamenti illeciti eventualmente riscontrati L applicazione del sistema disciplinare (procedure e pubblicità) Il fatto che, come sopra rilevato, per i lavoratori subordinati le esigenze di cui al decreto in esame possano essere adeguatamente soddisfatte attraverso la semplice integrazione del codice disciplinare già esistente presso le banche, fa sì che sia sufficiente rinviare ai modelli gestionali che si sono consolidati nei trent anni di vigenza dell art. 7 l. n. 300/1970, anche in ragione del consolidarsi della giurisprudenza di merito e di legittimità in ordine agli adempimenti richiesti per garantire la conoscenza preventiva del lavoratore del rapporto inadempimento-sanzione (codice disciplinare, pubblicità, affissione, ecc.), il rispetto delle modalità procedimentali (contestazione dell addebito, diritto di difesa, termini dilatori, tempestività, ecc.) e degli ambiti di esercizio del potere (sanzioni tipiche, proporzionalità, licenziamento disciplinare, ecc.). 6. Il modello nell ambito dei rapporti di lavoro parasubordinato e autonomo 6.1. I lavoratori parasubordinati Nell ipotesi in cui vi siano attività dell ente svolte da soggetti legati da un rapporto di parasubordinazione, è necessario che la banca, in relazione all opera da questi specificamente 18 Su tale attività, del resto, lo stesso art. 7 del decreto pone l accento. Infatti, il modello di mera organizzazione e di gestione previsto per l attività dei soggetti in posizione apicale diventa, per i soggetti sottoposti all altrui direzione, un modello di organizzazione, di gestione e di controllo. 19 Molte società straniere, allo scopo di tutelare il dipendente da ritorsioni, hanno scelto il sistema dell ombudsman interno oppure hanno istituito delle hot lines, allo scopo di fornire al dipendente medesimo una linea diretta di comunicazione con l azienda. 2627 resa, renda loro note le regole aziendali (i modelli organizzativi) che informano tali attività, così che risultino vincolati ad esse. Il decreto pone alcuni problemi di carattere interpretativo in ordine alla possibilità di includere i lavoratori parasubordinati nel novero dei soggetti sottoposti all altrui direzione. L uso dell espressione direzione e vigilanza supporta la tesi della necessità di un più o meno intenso vincolo di subordinazione. Diversamente opinando si correrebbe il rischio di introdurre una vera e propria responsabilità oggettiva in capo all ente. Nondimeno, l aver utilizzato genericamente la parola persone in luogo di dipendenti, induce a ritenere che il legislatore abbia voluto fare riferimento non solo ai lavoratori subordinati, ma anche ai lavoratori legati all ente da rapporti di collaborazione e, comunque, sottoposti ad una più o meno intensa attività di vigilanza e direzione da parte dell ente. I rapporti di parasubordinazione (quali ad esempio quelli con promotori finanziari o consulenti esterni), pur avendo natura autonoma, si caratterizzano per la continuità della prestazione e la coordinazione della stessa con l'attività del destinatario della prestazione. Ebbene, mentre il requisito della continuità è ravvisabile anche quando si tratti di prestazione unica, ma richiedente un attività prolungata ed una interazione fra le parti dopo la conclusione del contratto non limitata ai momenti dell'accettazione dell'opera e del versamento del corrispettivo; il requisito della coordinazione consiste nella connessione funzionale tra l'attività del prestatore d'opera e quella del destinatario della prestazione, sicché l'opus realizzato rappresenti il risultato della loro collaborazione. Date queste premesse, deve ritenersi che la banca ai fini che qui interessano possa essere chiamata a rispondere anche dell operato dei lavoratori parasubordinati (sempre che, ovviamente, ricorrano le condizioni generali previste dal decreto ai fini della sussistenza di una responsabilità dell ente in questione). Naturalmente, anche in questo caso, è opportuno compiere una mappatura dei rischi. Infatti, è possibile che la particolare attività o il ruolo del lavoratore parasubordinato rendano inverosimile ovvero estremamente difficile che egli possa commettere - nell interesse o a vantaggio dell ente - uno dei reati previsti dal decreto Il sistema disciplinare ed i lavoratori parasubordinati In relazione al sistema disciplinare, la posizione del lavoratore parasubordinato diverge, evidentemente, da quella dei lavoratori subordinati, con la conseguenza, tanto ovvia quanto necessaria, che la banca non dovrà dotarsi di un sistema disciplinare in senso stretto, potendo piuttosto evidenziare nella disciplina del contratto individuale la rilevanza dell inadempimento nelle materie che qui interessano ai fini di una risoluzione anticipata del rapporto. 2728 Perché questo possa avvenire, i collaboratori dovranno essere messi in condizione di conoscere il modello organizzativo introdotto dalla banca (anche con adeguati interventi formativi finalizzati ad esplicitare i comportamenti dovuti positivi e/o omissivi, nonché i riflessi degli inadempimenti sulla banca stessa). La Banca dovrà al contempo esplicitare nel contratto individuale (o, se questo è già in essere, in apposita lettera integrativa della regolamentazione del rapporto sottoscritta per accettazione dopo il processo formativo di cui al capoverso che precede) gli inadempimenti ritenuti rilevanti ai fini della risoluzione anticipata del rapporto (ritenendosi gli altri sostanzialmente assorbiti da un tollerante esercizio del potere dissuasivo proprio di ogni rapporto paritario di collaborazione) I lavoratori autonomi La banca non è tenuta a garantire il rispetto del modello da parte di lavoratori autonomi che non rientrino nella categoria dei soggetti aventi un rapporto organico con essa. La caratteristica del rapporto che interessa tali lavoratori (ad esempio i liberi professionisti) e che lo differenzia da quello di lavoro subordinato e parasubordinato, è proprio la totale autonomia ed auto-direzione del soggetto. Difetta, in altre parole, anche il profilo della coordinazione tipica del rapporto di parasubordinazione, poiché il contenuto specifico dell'attività gestoria risulta da determinazioni affidate alle scelte discrezionali del lavoratore stesso. Per definizione, dunque, questi lavoratori non possono essere fatti rientrare nella seconda categoria delineata dal decreto (quella dei soggetti sottoposti all altrui direzione). 7. I modelli organizzativi nell ambito del gruppo bancario Ogni banca, anche se appartenente ad un gruppo, valuta l opportunità di dotarsi di un sistema organizzativo, in funzione delle proprie dimensioni e della attività svolta, secondo quanto espresso nei precedenti paragrafi. Il particolare ruolo di direzione e coordinamento che la normativa speciale recata dal testo unico bancario e dalle Istruzioni della Banca d Italia attribuiscono alla capogruppo, impone a quest ultima di verificare, con equità e ragionevolezza, la rispondenza dei comportamenti delle società appartenenti al gruppo agli indirizzi da questa proposti e coordinare le funzioni già esistenti nell ambito del gruppo per le finalità di cui al decreto. Fermo restando, quindi, il potere di ciascuna società di valutare le iniziative da assumere, sarà cura della capogruppo informare le controllate degli indirizzi da essa assunti in relazione alla prevenzione dei reati di cui al d.lgs. n. 231/2001 e suggerire criteri generali cui queste potranno uniformarsi. 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 136 Vedere altro
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