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Timestamp: 2016-10-24 12:19:46
Document Index: 247700262

Matched Legal Cases: ['Art. 4', 'Art. 61', 'Art. 65', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 5', 'BGE', 'Art. 19', 'Art. 20', 'Art. 21', 'Art. 21', 'BGE', 'Art. 22', 'Art. 22', 'Art. 70', 'Art. 2', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 67', 'BGE', 'Art. 29', 'BGE', 'BGE', 'Art. 21', 'BGE', 'Art. 67', 'BGE', 'Art. 21', 'Art. 27', 'Art. 26', 'Art. 5', 'Art. 8', 'Art. 27', 'Art. 9', 'Art. 20', 'Art. 19', 'Art. 21', 'BGE', 'Art. 67', 'Art. 72', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 1', 'Art. 21', 'Art. 15', 'BGE', 'Art. 8', 'Art. 71', 'Art. 5', 'Art. 71', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 49', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 20', 'BGE', 'Art. 22', 'Art. 22', 'Art. 22', 'Art. 22', 'Art. 22', 'Art. 72', 'Art. 22', 'BGE', 'Art. 72', 'Art. 20', 'Art. 20', 'BGE', 'Art. 67', 'Art. 20', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 72', 'Art. 5', 'BGE', 'Art. 36', 'BGE', 'Art. 67', 'Art. 21', 'Art. 65', 'Art. 49', 'Art. 61', 'Art. 65', 'Art. 40', 'Art. 64', 'BGE', 'Art. 21', 'Art. 65', 'Art. 72', 'BGE', 'Art. 67', 'Art. 72', 'Art. 65', 'Art. 40', 'BGE', 'Art. 72', 'Art. 53', 'Art. 55', 'Art. 55', 'BGE', 'Art. 20', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 15', 'Art. 24', 'Art. 4', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 10', 'Art. 11', 'Art. 10', 'BGE', 'Art. 10', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 20', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 7', 'Art. 1', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 7', 'Art. 7', 'Art. 8', 'Art. 94', 'Art. 7', 'Art. 8', 'Art. 1', 'Art. 94', 'Art. 8', 'Art. 9', 'Art. 44', 'Art. 44', 'Art. 4', 'Art. 7', 'Art. 1', 'BGE', 'Art. 8', 'Art. 12', 'Art. 5', 'e contrario', 'Art. 24', 'Art. 12', 'Art. 5', 'Art. 20', 'Art. 7', 'Art. 4', 'Art. 22', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 20', 'Art. 4', 'Art. 6', 'Art. 67', 'BGE', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 22', 'Art. 67', 'Art. 2', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 29', 'BGE', 'Art. 25', 'Art. 67', 'BGE', 'Art. 105', 'Art. 22', 'Art. 32', 'BGE', 'Art. 22', 'Art. 33', 'Art. 34', 'Art. 32', 'BGE', 'Art. 27', 'Art. 22', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 44', 'Art. 5', 'BGE', 'Art. 14', 'Art. 65', 'Art. 3', 'Art. 3', 'BGE', 'Art. 17', 'Art. 21', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 94', 'Art. 33', 'Art. 12', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 2', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 22', 'BGE', 'Art. 8', 'Art. 7', 'Art. 10', 'Art. 22', 'Art. 21', 'Art. 4', 'Art. 72', 'Art. 67', 'Art. 20', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 4', 'Art. 7', 'Art. 61', 'Art. 19', 'Art. 20', 'Art. 22', 'Art. 67', 'Art. 22', 'Art. 20', 'Art. 67', 'Art. 65', 'Art. 32', 'Art. 65', 'Art. 21', 'Art. 22', 'Art. 15', 'Art. 71', 'Art. 71', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 6', 'Art. 22', 'Art. 22', 'Art. 21', 'Art. 64', 'Art. 40', 'BGE', 'Art. 53', 'Art. 55', 'Art. 4', 'Art. 7', 'Art. 5', 'Art. 7', 'Art. 8', 'Art. 7', 'Art. 8', 'Art. 94', 'Art. 44', 'Art. 44', 'Art. 8', 'Art. 24', 'Art. 5', 'Art. 20', 'Art. 67', 'Art. 22', 'Art. 33', 'Art. 34', 'Art. 44', 'Art. 14', 'Art. 65', 'Art. 94', 'Art. 10']

139 II 18514. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. BKW FMB Energie AG und Eidgen�ssisches Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) gegen X. und Mitb. (Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
2C_347/2012 / 2C_357/2012 vom 28. M�rz 2013
Art. 4, 5, 19, 20, 21, 22, 65, 67, 70, 71 et 72 LENu, art. 2 et 21 LIFSN, art. 49 PA, OENu, OIFSN, OCSN, art. 94 ORaP, ordonnances sur les hypoth�ses de risque et sur la mise hors service provisoire. R�gime de l'autorisation d'exploiter des installations nucl�aires, conditions d'octroi, teneur et retrait de l'autorisation d'exploiter, obligations g�n�rales du d�tenteur de l'autorisation, autorit�s de surveillance et leurs t�ches et comp�tences (consid. 4). Comp�tences des autorit�s en mati�re de d�livrance de l'autorisation, de surveillance et de recours (consid. 9). Rapports entre les proc�dures d'autorisation, de surveillance et de retrait de l'autorisation; conditions pour limiter dans le temps une autorisation d'exploiter (consid. 10). Exigences (approche en deux temps) pos�es � la s�curit� nucl�aire en phase d'exploitation normale, en cas de d�faillance dans le cadre des r�gles de dimensionnement et en cas de d�faillance hors dimensionnement, ainsi qu'exigences pos�es en termes de r��quipement (consid. 11). Examen du reproche adress� au DETEC d'avoir proc�d� � un contr�le insuffisant (consid. 12). Admissibilit� de la demande faite par l'instance pr�c�dente que soit d�velopp� un concept de maintien en bon �tat de l'installation (consid. 13). V�rification de questions de s�curit� particuli�res: enveloppe du coeur du r�acteur (consid. 14.2), risque sismique (consid. 14.3), syst�me de refroidissement (consid. 14.4). Faits � partir de page 187
A. A.a Das im Eigentum der BKW FMB Energie AG (im Folgenden: BKW) stehende Kernkraftwerk (KKW) M�hleberg wurde 1972 in Betrieb genommen und verf�gte jeweils �ber befristete Betriebsbewilligungen. Letztmals verl�ngerte der Bundesrat am 28. Oktober 1998 die Betriebsbewilligung bis zum 31. Dezember 2012. Die BKW reichte am 25. Januar 2005 beim Bundesrat ein Gesuch um Aufhebung dieser Befristung ein, auf welches dieser am 10. Juni 2005 mangels Zust�ndigkeit nicht eintrat und es dem Eidgen�ssischen Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) zur weiteren Behandlung �berwies. Am 13. Juni 2006 wies das UVEK das Hauptbegehren der BKW um Feststellung, dass sie mit Inkrafttreten des Kernenergiegesetzes vom 21. M�rz 2003 (KEG; SR 732.1) �ber eine unbefristete Betriebsbewilligung f�r das KKW M�hleberg verf�ge, ab. Auf das Eventualbegehren um Aufhebung der Befristung ohne Durchf�hrung eines Verfahrens nach KEG trat es nicht ein.
A.b Die BKW erhob gegen diese Verf�gung am 13. Juli 2006 Beschwerde mit den inhaltlich gleichen Rechtsbegehren wie schon vor dem UVEK. Das Bundesverwaltungsgericht wies mit Urteil A-2089/2006 vom 8. M�rz 2007 (BVGE_2008/8) den Hauptantrag der BKW ebenfalls ab. Hingegen wurde das Eventualbegehren insofern gutgeheissen, als die Sache an das UVEK zur�ckgewiesen wurde mit der Anweisung, das Gesuch um Aufhebung der Befristung nach den Regeln der Wiedererw�gung bzw. des Widerrufs zu behandeln. (...)
A.c Gegen dieses Urteil erhob das UVEK am 26. April 2007 Beschwerde beim Bundesgericht; im Wesentlichen mit dem Begehren, es sei im betreffenden Fall ein Verfahren nach Art. 61 KEG bzw. ein f�rmliches Bewilligungsverfahren (nach Art. 65 KEG) durchzuf�hren. Das Bundesgericht wies die Beschwerde mit Urteil 2C_170/2007 vom 21. Januar 2008 ab und best�tigte den Standpunkt des Bundesverwaltungsgerichts, dass die BKW Anspruch auf Pr�fung ihres Gesuchs nach den Regeln �ber die Wiedererw�gung oder den Widerruf von Verf�gungen habe. (...)
A.d In der Folge nahm das UVEK das entsprechende Gesuch der BKW an die Hand, publizierte es in den amtlichen Publikationsorganen der betroffenen Kantone und Gemeinden sowie im Bundesblatt und legte die Gesuchsunterlagen vom 13. Juni bis zum 14. Juli BGE 139 II 185 S. 1882008 �ffentlich auf. W�hrend der Auflagefrist gingen rund 1'900 Einsprachen ein, darunter mit Datum vom 14. Juli 2008 diejenige von X. und zahlreichen Mitbeteiligten (...). Diese verlangten - wie die meisten Einsprechenden -, auf das Gesuch vom 25. Januar 2005 sei nicht einzutreten, eventualiter sei es abzuweisen, wobei zur Begr�ndung in erster Linie sicherheitstechnische Aspekte vorgebracht wurden. Im Verfahren vor dem UVEK reichte das Eidgen�ssische Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI) am 10. Februar 2009 eine Stellungnahme ein (...). Diese sowie die Stellungnahme der BKW vom 13. Februar 2009 zu den Einsprachen konnten durch die Einsprecher eingesehen werden mit der M�glichkeit zur anschliessenden Stellungnahme. Davon machten rund 350 Einsprecher Gebrauch. Das ENSI reichte am 24. Oktober 2009 eine erg�nzende Stellungnahme ein (...).
A.e Mit Verf�gung vom 17. Dezember 2009 hob das UVEK in Gutheissung des Gesuchs der BKW vom 25. Januar 2005 die Befristung der Betriebsbewilligung f�r das KKW M�hleberg vom 14. Dezember 1992 bzw. vom 28. Oktober 1998 auf und wies alle dagegen gerichteten Einsprachen ab.
B. B.a X. und ca. hundert Mitbeteiligte (...) erhoben dagegen am 1. Februar 2010 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Verfahren A-667/2010). Am 12. Februar 2010 erhoben Y. und 5 Mitbeteiligte (...) eine gleichlautende Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (Verfahren A-863/2010). Dieses vereinigte die beiden Verfahren unter der Nummer A-667/2010. Die identischen Rechtsbegehren der Beschwerdef�hrenden lauteten prim�r auf Aufhebung der angefochtenen Verf�gung und R�ckweisung an die Vorinstanz zur Feststellung der Einspracheberechtigung der Beschwerdef�hrenden sowie zur Gew�hrung der Akteneinsicht und Einr�umung des Rechts zur Stellungnahme mit Bezug auf aufgelistete - vom UVEK angeblich vorenthaltene - Aktenst�cke. (...)
B.c Mit Urteil vom 1. M�rz 2012 erkannte das Bundesverwaltungsgericht:
"1. Die Beschwerden werden im Sinne der Erw�gungen teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird.
3. Die Betriebsbewilligung wird bis zum 28. Juni 2013 befristet. BGE 139 II 185 S. 189
4. Zusammen mit einem allf�lligen neuen Verl�ngerungsgesuch f�r die Betriebsbewilligung hat die Beschwerdegegnerin dem UVEK ein umfassendes Instandhaltungskonzept einzureichen.
[5.-8. Kosten/Er�ffnung]."
C. C.a Die BKW erhob dagegen am 20. April 2012 Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht (Verfahren 2C_347/2012) mit dem Antrag, die Ziff. 1, 3, 4, 5, 6 und 7 des angefochtenen Urteils seien aufzuheben. Eventuell seien die Ziff. 1, 3, 4, 5, 6 und 7 des angefochtenen Urteils aufzuheben und die Betriebsbewilligung des KKW M�hleberg sei bis zum 31. Dezember 2022 zu befristen. Zudem beantragt sie Erteilung der aufschiebenden Wirkung.
C.b Am 23. April 2012 erhob sodann das UVEK Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Verfahren 2C_357/2012) mit dem Antrag, die Ziff. 1, 3 und 4 des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts seien aufzuheben. (...)
D. Das Bundesgericht hat die Angelegenheit am 28. M�rz 2013 �ffentlich beraten; es heisst die Beschwerden gut.
4.1 F�r das KKW M�hleberg waren die fr�heren Betriebsbewilligungen gest�tzt auf das damals geltende Bundesgesetz vom 23. Dezember 1959 �ber die friedliche Verwendung der Atomenergie und den Strahlenschutz (AtG; AS 1960 541) erteilt worden. Nach dessen Art. 4 Abs. 1 lit. a bedurfte u.a. der Betrieb einer Atomanlage einer Betriebsbewilligung. Nach Art. 5 Abs. 1 AtG war die Bewilligung zu verweigern oder von der Erf�llung geeigneter Bedingungen oder Auflagen abh�ngig zu machen, wenn dies notwendig war zur Wahrung der �usseren Sicherheit der Schweiz, zur Einhaltung der von ihr �bernommenen v�lkerrechtlichen Verpflichtungen oder zum Schutz von Menschen, fremden Sachen oder wichtigen Rechtsg�tern. Die M�glichkeit einer Befristung war im Gesetz nicht ausdr�cklich genannt. Die Betriebsbewilligung f�r das KKW M�hleberg war jedoch jeweils befristet worden, zuletzt am 28. Oktober 1998 bis zum 31. Dezember 2012. Die Frage, ob diese Befristung wiedererw�gungs- bzw. widerrufsweise aufzuheben oder zu verl�ngern ist, beurteilt sich gem�ss Urteil 2C_170/2007 vom 21. Januar BGE 139 II 185 S. 1902008 (E. 3.2 und 3.3) nach dem am 1. Februar 2005 in Kraft getretenen Kernenergiegesetz.
4.2 Wer eine Kernanlage betreiben will, braucht eine Betriebsbewilligung des Departements (Art. 19 KEG). Die Betriebsbewilligung wird nach Art. 20 Abs. 1 KEG erteilt, wenn der Gesuchsteller Eigent�mer der Kernanlage ist (lit. a), die Bestimmungen der Rahmen- und der Baubewilligung eingehalten sind (lit. b), der Schutz von Mensch und Umwelt gew�hrleistet wird (lit. c), die Anlage und der vorgesehene Betrieb den Anforderungen der nuklearen Sicherheit und Sicherung entsprechen (lit. d), die Anforderungen an Personal und Organisation erf�llt werden k�nnen (lit. e), qualit�tssichernde Massnahmen f�r s�mtliche im Betrieb ausge�bten T�tigkeiten (lit. f) und die Notfallschutzmassnahmen vorbereitet sind (lit. g) sowie der vorgeschriebene Versicherungsschutz nach dem Kernenergiehaftpflichtgesetz vom 18. M�rz 1983 (SR 732.44) besteht (lit. h). Die Betriebsbewilligung legt gem�ss Art. 21 Abs. 1 KEG fest: den Bewilligungsinhaber (lit. a), die zul�ssige Reaktorleistung oder Kapazit�t der Anlage (lit. b), die Limiten f�r die Abgabe von radioaktiven Stoffen an die Umwelt (lit. c), die Massnahmen zur �berwachung der Umgebung (lit. d), die Sicherheits-, Sicherungs- und Notfallschutzmassnahmen, die der Bewilligungsinhaber w�hrend des Betriebs zu treffen hat (lit. e), und die Stufen der Inbetriebnahme, deren Beginn einer vorg�ngigen Freigabe durch die Aufsichtsbeh�rden bedarf (lit. f). Die Betriebsbewilligung ist eine reine Polizeibewilligung; es besteht Anspruch auf Erteilung, wenn die Voraussetzungen erf�llt sind (Botschaft vom 28. Februar 2001 zu den Volksinitiativen "MoratoriumPlus" und "Strom ohne Atom" sowie zu einem Kernenergiegesetz [im Folgenden: Botschaft KEG], BBl 2001 2665, 2769; RICCARDO JAGMETTI, Energierecht, SBVR Bd. VII, 2005, S. 603 Rz. 5414, S. 635 Rz. 5467; WEBER/KRATZ, Elektrizit�tswirtschaftsrecht, 2005, S. 182 f.; JOHANNES REICH, Energierecht, [Bemerkungen zum hier angefochtenen Urteil], ZBl 2012 S. 366 ff., 369; so bereits die Bewilligungen nach AtG, vgl. Urteil 2A.297/1990 vom 4. November 1994 E. 2a).
4.3 Die Betriebsbewilligung kann befristet werden (Art. 21 Abs. 2 KEG). Das Gesetz nennt keine ausdr�cklichen Voraussetzungen, unter denen eine Befristung der Bewilligung zul�ssig ist. Aus der polizeilichen Natur der Betriebsbewilligung ergibt sich, dass diese Befristung keine generelle Begrenzung der Lebensdauer darstellt, sondern nur aus polizeilichen Gr�nden zul�ssig ist (Botschaft KEG, BBl 2001 2770; AB 2002 N 1111 [Sommaruga]). Der Gesetzgeber BGE 139 II 185 S. 191hat es bewusst abgelehnt, von Gesetzes wegen die Bewilligungen zu befristen (BBl 2001 2739 f., 2770; AB 2001 S 1019 f.). Wenn die Voraussetzungen erf�llt sind, wird die Betriebsbewilligung grunds�tzlich unbefristet erteilt; eine Befristung kommt in Betracht f�r Situationen, in denen bestimmte Fragen offenbleiben, die f�r den Betrieb nicht von elementarer Bedeutung sind, aber abgekl�rt werden m�ssen. In diesem Fall w�re die Nichterteilung der Betriebsbewilligung unverh�ltnism�ssig und eine Befristung, verbunden mit der Auflage, das Erforderliche zu tun, gen�gt f�r den Zweck, die vollumf�ngliche Einhaltung der Voraussetzungen f�r die Erteilung der Betriebsbewilligung zu erwirken (BBl 2001 2770 f.; AB 2001 S 1019 f. [Kommissionssprecherin Forster-Vanini, Bundesrat Leuenberger]).
4.4 W�hrend des Betriebs ist der Bewilligungsinhaber f�r die Sicherheit der Anlage verantwortlich (Art. 22 Abs. 1 KEG). Er muss namentlich Massnahmen treffen, um die Anlage in einem guten Zustand zu erhalten, Nachpr�fungen sowie systematische Sicherheits- und Sicherungsbewertungen w�hrend der ganzen Lebensdauer der Anlage durchf�hren, f�r ein Kernkraftwerk periodisch eine umfassende Sicherheits�berpr�fung vornehmen, den Aufsichtsbeh�rden periodisch �ber den Zustand und den Betrieb der Anlage berichten und ihnen Ereignisse unverz�glich melden und die Anlage so weit nachr�sten, als dies nach der Erfahrung und dem Stand der Nachr�stungstechnik notwendig ist, und dar�ber hinaus, soweit dies zu einer weiteren Verminderung der Gef�hrdung beitr�gt und angemessen ist (Art. 22 Abs. 2 lit. c-g KEG). Die Aufsichtsbeh�rde - d.h. in erster Linie das Eidgen�ssische Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI; Art. 70 Abs. 1 lit. a KEG; Art. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 2007 �ber das Eidgen�ssische Nuklearsicherheitsinspektorat [ENSIG; SR 732.2]) - wacht dar�ber, dass die Bewilligungsinhaber ihre Pflichten einhalten (Art. 72 Abs. 1 KEG); sie ordnet alle zur Einhaltung der nuklearen Sicherheit und Sicherung notwendigen und verh�ltnism�ssigen Massnahmen an (Art. 72 Abs. 2 KEG). Droht eine unmittelbare Gefahr, so kann sie umgehend Massnahmen anordnen, die von der erteilten Bewilligung abweichen (Art. 72 Abs. 3 KEG). Die Bewilligungsbeh�rde entzieht nach Art. 67 Abs. 1 KEG die Bewilligung, wenn die Voraussetzungen f�r die Erteilung nicht oder nicht mehr erf�llt sind (lit. a) oder der Bewilligungsinhaber eine Auflage oder eine verf�gte Massnahme trotz Mahnung nicht erf�llt (lit. b). BGE 139 II 185 S. 192
5.1 Die Vorinstanz erkannte (angefochtenes Urteil Sachverhalt lit. G.c, E. 4 und Dispositiv Ziff. 2), das UVEK habe zu Recht die fr�here, politisch motivierte Befristung aufgehoben, da das KEG eine Befristung nur aus polizeilichen Gr�nden zulasse. In der Tat ergibt sich aus dem Entscheid des Bundesrates vom 28. Oktober 1998, dass nach der Beurteilung durch die Fachbeh�rden die fr�her noch offenen Fragen beantwortet und die Sicherheit des KKW M�hleberg gew�hrleistet seien und kein Grund mehr f�r eine Befristung bestehe; der Bundesrat befristete die Bewilligung aber weiterhin, um der in einer kantonalen Konsultativabstimmung ge�usserten negativen Stellungnahme Rechnung zu tragen, somit aus rein politischen und (jedenfalls heute) rechtlich nicht zul�ssigen Gr�nden. Insoweit ist der vorinstanzliche Entscheid nicht angefochten. Damit steht fest, dass die bisher geltende Befristung auf den 31. Dezember 2012 nicht mehr gilt; die Anlage kann unbefristet betrieben werden, wenn nicht mit anderer Begr�ndung eine neue Befristung festgelegt wird.
5.2 Die Vorinstanz legte sodann mit polizeilicher Begr�ndung eine neue Befristung auf den 28. Juni 2013 fest (E. 5 und Dispositiv Ziff. 3).
5.2.1 Zur Begr�ndung erwog sie zun�chst, der Wortlaut des Gesetzes kl�re das Verh�ltnis zwischen Bewilligungserteilung und Aufsicht nicht; aus der Systematik des Gesetzes ergebe sich, dass das UVEK im Zeitpunkt der Bewilligungserteilung die Verantwortung f�r die Einhaltung der Anforderungen trage; erst in der folgenden Betriebsphase gew�hrleiste das ENSI durch seine laufende Aufsicht die Sicherheit; diese laufende Aufsicht d�rfe aber nicht dazu f�hren, dass die Bewilligungsbeh�rde ihre Aufgabe weniger umfassend wahrnehme, als das KEG vorsehe; das gelte auch bei einer Anpassung der Bewilligung an das neue Recht; es seien die im Zeitpunkt der Anpassung bekannten offenen Aspekte zu ber�cksichtigen; es w�rde der Aufgabenteilung zwischen Bewilligungsbeh�rde und laufender Aufsicht widersprechen, wenn mit Hinweis auf die laufende Aufsicht auf eine Befristung der Bewilligung verzichtet w�rde, obwohl eine solche sich aus polizeilichen Gr�nden aufdr�nge. Dies ergebe sich auch aus der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV), weil im Verfahren der Anpassung der Betriebsbewilligung die Mitwirkungsrechte Dritter in einem formalisierten Verfahren gew�hrleistet seien, w�hrend es bei der laufenden Aufsicht f�r Dritte umst�ndlich sei, auf prozessrechtlichem Weg auf die Handhabung von Sicherheitsfragen einzuwirken (E. 5.2.2). Das UVEK habe zwar BGE 139 II 185 S. 193Sicherheitsaspekte aufgegriffen, aber nicht im Einzelnen gepr�ft, ob die Voraussetzungen f�r eine Befristung aus Sicherheitsgr�nden erf�llt seien, sondern bez�glich der offenen Sicherheitsfragen auf die laufende Kontrolle durch das ENSI verwiesen; das gen�ge nicht, sondern das UVEK h�tte die erneute Befristung selbst�ndig pr�fen m�ssen. Zwar d�rfe es sich auf die Aufbereitung von sich stellenden Fragen durch die Aufsichtsbeh�rde st�tzen; doch komme das UVEK, das mit dem Bundesamt f�r Energie (BFE) ebenfalls �ber eine Fachbeh�rde mit technischem Spezialwissen verf�ge, nicht umhin, sich kritisch und eigenst�ndig mit den aufgeworfenen Fragen auseinanderzusetzen. Es gen�ge nicht, lediglich auf die laufende Aufsicht zu verweisen, weshalb sich die Beschwerden als begr�ndet erwiesen und gutzuheissen seien (E. 5.2.3).
5.2.2 Sodann pr�fte die Vorinstanz selber, ob die Betriebsbewilligung zu befristen sei (E. 5.3): Sie erwog, das UVEK und das ENSI gingen davon aus, dass das KKW M�hleberg f�r den aktuellen Betrieb hinreichend sicher sei. Es sei aber unbestritten, dass es erhebliche offene sicherheitsrelevante Fragen gebe; im Wesentlichen seien drei Hauptprobleme auszumachen (E. 5.3.1):
5.2.2.1 Der Kernmantel weise Risse auf, die mit Zugankern gesichert worden seien. Gem�ss dem im Auftrag der Hauptabteilung f�r die Sicherheit der Kernanlagen (HSK) erstellten Gutachten der T�VNORD EnSys GmbH vom Dezember 2006 k�nne der Erhalt der Integrit�t der Zugankerkonstruktion im Betrieb und bei St�rf�llen nicht uneingeschr�nkt vorausgesetzt werden und das Versagen eines oder mehrerer der Zuganker sei nicht auszuschliessen. Es best�nden somit erhebliche Zweifel an der Sicherheit des heutigen Zustandes des Kernmantels bzw. dessen Sicherung und diese M�ngel liessen sich nicht ohne gr�sseren Aufwand beheben (E. 5.3.1.1).
5.2.2.2 Bedeutsam sei sodann die Erdbebensicherheit, vor allem bez�glich des Risikos eines Bruchs der Wohlenseestaumauer und einer dadurch ausgel�sten Flutwelle. Aus einem von den Beschwerdef�hrern eingereichten Bericht ergebe sich, dass die Staumauer einem anzunehmenden 10'000-j�hrlichen Erdbeben nur mit einer Wahrscheinlichkeit von 1:15 standhalte. Die HSK habe 2007 eine �berarbeitung der probabilistischen Sicherheitsanalyse unter Ber�cksichtigung neuester erdwissenschaftlicher Erkenntnisse gefordert. Seit den Ereignissen in Fukushima habe das Thema Erdbebensicherheit wieder an Bedeutung gewonnen. Das ENSI habe die BKW aufgefordert, verschiedene Nachweise zur Erdbebensicherheit einzureichen. Gem�ss Homepage des ENSI vom 1. Februar 2012 habe die BGE 139 II 185 S. 194BKW die geforderten Nachweise eingereicht; das ENSI werde dazu bis Mitte 2012 Stellung nehmen. Aus diesen Darlegungen ergebe sich, dass auch bedeutsame sicherheitsrelevante Fragen bez�glich der Erdbebensicherheit noch offen seien; es sei offenbar nicht bekannt, in welchem Umfang allenfalls erforderliche Nachr�stungen n�tig seien (E. 5.3.1.2).
5.2.2.3 Weiter bestehe gem�ss Beurteilung durch das ENSI keine alternative K�hlm�glichkeit, falls die K�hlung durch die Aare versage; die Brennelementbeckenk�hlung sei nicht gen�gend vor Erdbeben und �berflutung gesch�tzt. Ausserdem seien die Notfallmassnahmen zur Wiederherstellung der K�hlung nach Erdbeben oder �berflutung unvollst�ndig. Zurzeit sei somit die K�hlung des KKW M�hleberg ungen�gend abgesichert (E. 5.3.1.3).
5.2.3 Die Vorinstanz folgerte, es seien bedeutsame Sicherheitsaspekte nicht gekl�rt, die einen Weiterbetrieb des KKW M�hleberg in Frage stellten. Diese offenen Sicherheitsaspekte seien entgegen der Auffassung des ENSI und des UVEK zu gewichtig, als dass ihre Behebung bloss durch die laufende Aufsicht gesichert werden k�nne. Sie stellten vielmehr polizeiliche Gr�nde f�r eine Befristung der Bewilligung dar (E. 5.3.2). Es k�nne offenbleiben, ob die M�ngel �berhaupt behoben werden k�nnten, ohne dass dies faktisch zum Neubau eines KKW am gleichen Ort f�hren w�rde. Es k�nne jedenfalls davon ausgegangen werden, dass f�r die Behebung der genannten M�ngel grosse Investitionen erforderlich seien, die nur bei erheblicher Verl�ngerung der Laufzeit wirtschaftlich sein d�rften. Im Interesse der Rechts- und Investitionssicherheit sowie um eine gesamthafte Beurteilung der Situation �berhaupt erst zu erm�glichen, sei ein umfassendes Instandhaltungskonzept erforderlich, das eine gesamthafte Beurteilung zulasse. Es gehe nicht an, ein KKW, das bereits so lange in Betrieb sei, auf Zusehen weiter zu betreiben und hierbei allein auf die laufende Aufsicht zu vertrauen. Die bisherige schrittweise Nachr�stung der Anlage ohne Gesamtkonzept sei weder bez�glich der Rechtssicherheit noch der Wirtschaftlichkeit noch der Gew�hrleistung der Sicherheit befriedigend. Die heute bekannten offenen bedeutsamen sicherheitsrelevanten Aspekte rechtfertigten eine erneute Befristung der Betriebsbewilligung gest�tzt auf Art. 21 Abs. 2 KEG bis zum 28. Juni 2013. Wenn die Betreiberin das KKW M�hleberg �ber diesen Zeitpunkt hinaus betreiben m�chte, so m�sste sie dem UVEK fr�hzeitig ein Verl�ngerungsgesuch f�r die Betriebsbewilligung einreichen, welches ein umfassendes Instandhaltungskonzept enthalte. Darin h�tte sie darzulegen, welche BGE 139 II 185 S. 195Massnahmen sie in welchem Zeitraum ergreifen m�chte, damit die heute bekannten und allenfalls neu auftretenden M�ngel behoben werden und der Betrieb auch l�ngerfristig den Sicherheitsanforderungen gen�ge, welche Kosten damit verbunden w�ren und f�r welchen Zeitraum sie den Weiterbetrieb des KKW M�hleberg beantrage. Sollte sie kein Verl�ngerungsgesuch mit einem umfassenden Instandhaltungskonzept einreichen, erl�sche die Betriebsbewilligung am 28. Juni 2013. Falls sie ein Instandhaltungskonzept einreiche, werde das UVEK als verantwortliche Beh�rde dieses zu pr�fen und mittels anfechtbarer Verf�gung �ber die Frage zu befinden haben, ob f�r das KKW M�hleberg eine unbefristete oder erneut eine befristete Betriebsbewilligung erteilt werden k�nne oder ob es stillzulegen sei (E. 5.3.3).
6. R�gen der Beschwerdef�hrer
Die BKW r�gt, die Vorinstanz habe in bundesrechtswidriger Weise den Streitgegenstand ausgedehnt: Streitgegenstand sei nur die urspr�ngliche, politisch motivierte Befristung auf Ende 2012 gewesen. Indem die Vorinstanz einerseits diese Befristung aufgehoben, andererseits aber neu und erstmals eine sicherheitspolizeilich motivierte Befristung verf�gt habe, habe sie den Gegenstand �ber das Anfechtungsobjekt hinaus ausgedehnt. Zudem sei es in sich widerspr�chlich und damit willk�rlich, einerseits die Befristung aufzuheben und eine neue Befristung festzulegen; das stelle im Ergebnis eine Stilllegungsverf�gung dar. Mit der Anordnung, ein umfassendes Instandhaltungskonzept vorzulegen, vermische die Vorinstanz das Verh�ltnis von Bewilligungs- und Aufsichtsverfahren und die gesetzlichen Zust�ndigkeiten von Bewilligungs- und Aufsichtsbeh�rde: Nach der gesetzlichen Regelung sei es nicht Sache der Bewilligungs-, sondern der Aufsichtsbeh�rde, nach erteilter Betriebsbewilligung auf diese zur�ckzukommen und sie nachtr�glich aus polizeilichen Gr�nden zu befristen; diese neue Befristung sei eine typisch aufsichtsrechtliche Anordnung, die ausserhalb eines f�rmlichen Entzugsverfahrens (Art. 67 KEG) in der Zust�ndigkeit des ENSI stehe. Das UVEK sei dazu weder gesetzlich zust�ndig noch fachlich kompetent. Auch die Vorinstanz habe ihre Zust�ndigkeit �berschritten, indem sie selber eine neue polizeiliche Befristung angeordnet habe.
Das UVEK ist ebenfalls der Auffassung, die vorinstanzliche Betrachtung verletze die gesetzliche Aufgabenteilung zwischen Bewilligungs- und Aufsichtsbeh�rde; es, das UVEK, sei f�r eine BGE 139 II 185 S. 196umfassende eigene Pr�fung sicherheitstechnischer Fragen, wie die Vorinstanz sie verlange, personell und fachlich nicht ger�stet.
Sowohl BKW wie UVEK r�gen sodann auch in materieller Hinsicht eine unrichtige Anwendung von Art. 21 Abs. 2 KEG durch die Vorinstanz, indem diese aufgrund angeblich offener Sicherheitsfragen die Bewilligung befriste. In diesem Zusammenhang r�gen sie offensichtlich unrichtige Sachverhaltsfeststellungen durch die Vorinstanz. Die BKW r�gt zudem eine Verletzung ihrer Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV), des Verh�ltnism�ssigkeitsprinzips (Art. 5 Abs. 2 und 36 Abs. 3 BV), der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV), der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen (Art. 27 BV) sowie des Willk�rverbots und des Grundsatzes von Treu und Glauben (Art. 9 BV). Ferner r�gen BKW und UVEK eine Verletzung des rechtlichen Geh�rs, indem die Vorinstanz ohne vorherige Anh�rung zu diesem Punkt und ohne zul�ngliche Begr�ndung die Bewilligung auf den 28. Juni 2013 befristet habe und indem sie sich nicht mit der sicherheitstechnischen Beurteilung durch UVEK und ENSI auseinandergesetzt habe.
9. Zust�ndigkeiten von Bewilligungs-, Aufsichts- und Rechtsmittelbeh�rden
9.1 Da die bisherige Betriebsbewilligung befristet war und diese Befristung nach den Vorgaben im Urteil 2C_170/2007 vom 21. Januar 2008 auf dem Wege der Wiedererw�gung oder des Widerrufs, aber nach den Kriterien des neuen KEG, neu zu beurteilen ist (vgl. oben E. 4.1), hatten die Vorinstanzen zu pr�fen, ob die gesetzlichen Voraussetzungen f�r einen nunmehr unbefristeten Betrieb erf�llt sind. Wenn das Gesetz als Voraussetzung f�r die Erteilung der Betriebsbewilligung u.a. verlangt, dass die Anlage und der vorgesehene Betrieb den Anforderungen der nuklearen Sicherheit und Sicherung entsprechen m�ssen (Art. 20 Abs. 1 lit. d KEG), dann folgt daraus zwangsl�ufig, dass diese Fragen im Rahmen des Bewilligungsverfahrens durch die daf�r zust�ndige Bewilligungsbeh�rde, d.h. das UVEK (Art. 19 KEG), zu pr�fen sind (ebenso REICH, a.a.O., S. 368 f.). Entgegen der Auffassung der BKW ist auch im Rahmen einer wiedererw�gungs- oder widerrufsweisen Neu�berpr�fung der Bewilligung eine Befristung durch die Bewilligungsbeh�rde - bzw. im Rechtsmittelverfahren durch das Gericht - nicht ausgeschlossen: Wenn Art. 21 Abs. 2 KEG der Bewilligungsbeh�rde erlaubt, die Bewilligung zu befristen, muss dies unter den Voraussetzungen einer BGE 139 II 185 S. 197Wiedererw�gung oder eines Widerrufs auch nachtr�glich zul�ssig sein (ebenso WEBER/KRATZ, a.a.O., S. 182), so insbesondere - analog zu einer urspr�nglichen Befristung - als mildere Massnahme gegen�ber einer Verweigerung bzw. einem Entzug der Bewilligung (Art. 67 Abs. 1 KEG), der ebenfalls in der Zust�ndigkeit der Bewilligungsbeh�rde w�re.
9.2 Gesetzlich vorgesehen ist aber auch, dass die Pr�fung der eingereichten Projekte durch die Aufsichtsbeh�rden erfolgt (Art. 72 Abs. 1 KEG). Diese haben damit die Stellung einer gesetzlich vorgesehenen Fachinstanz, von deren Beurteilung namentlich dort, wo das Gesetz mit R�cksicht auf den technischen oder wissenschaftlichen Charakter der Sache eine offene Normierung enth�lt, die entscheidende Beh�rde wie auch die gerichtlichen Rechtsmittelinstanzen, auch wenn ihnen freie Beweisw�rdigung zusteht, nur aus triftigen Gr�nden abweichen d�rfen (vgl. zu den Gutachten der Eidg. Natur- und Heimatschutzkommission BGE 136 II 214 E. 5 S. 223; BGE 127 II 273 E. 4b S. 281; BGE 125 II 591 E. 7a S. 602; zu den Beurteilungen von Umweltvertr�glichkeitsberichten durch die Umweltschutz-Fachstellen BGE 131 II 470 E. 3 S. 476 ff.; BGE 119 Ib 254 E. 8a S. 275; zu den Stellungnahmen der Tierversuchskommission BGE 135 II 384 E. 3.4.1 S. 395; zu den Schiedskommissionen nach URG BGE 133 II 263 E. 8.2 S. 278; zur Kommunikationskommission BGE 132 II 257 E. 3.2 und 3.3. S. 262 ff.; vgl. BENJAMIN SCHINDLER, Verwaltungsermessen, 2010, S. 341 ff., 350 ff.). Das gilt namentlich dann, wenn die entscheidende Beh�rde nicht �ber die erforderliche Fachkompetenz verf�gt, wie das insbesondere im Verh�ltnis zwischen dem UVEK als Bewilligungsbeh�rde und dem ENSI zutrifft: Bis Ende 2008 war die HSK Aufsichtsbeh�rde in Bezug auf die nukleare Sicherheit und den Strahlenschutz von Kernanlagen (Art. 1 der Verordnung vom 14. M�rz 1983 betreffend die Aufsicht �ber die Kernanlagen [AS 1983 283]). Die HSK geh�rte als Teil des Bundesamtes f�r Energie organisatorisch zum UVEK. Mit dem Inkrafttreten des ENSIG am 1. Januar 2009 wurden die Aufgaben der HSK auf das ENSI �bertragen (Art. 21 ENSIG; Art. 15 Abs. 2 der Verordnung vom 12. November 2008 �ber das Eidgen�ssische Nuklearsicherheitsinspektorat [ENSIV; SR 732.21]), bzw. die bisherige HSK (samt Personal) zum ENSI umgewandelt (YVONNE SCHEIWILLER, Nukleare Aufsicht in der Schweiz, Sicherheit und Recht 2009 S. 125 ff.). Dies erfolgte haupts�chlich, um die v�lkerrechtlich geforderte Unabh�ngigkeit der Nuklearaufsicht von anderen Stellen zu gew�hrleisten, welche mit der F�rderung oder Nutzung der Kernenergie befasst BGE 139 II 185 S. 198sind (Art. 8 Abs. 2 des �bereinkommens vom 17. Juni 1994 �ber nukleare Sicherheit [nachfolgend: �bereinkommen �ber nukleare Sicherheit; SR 0.732.020]; vgl. Botschaft vom 18. Oktober 2006 zum ENSIG [nachfolgend: Botschaft ENSIG], BBl 2008 8831, 8832, 8834 f.; Botschaft vom 18. Oktober 1995 zum �bereinkommen �ber nukleare Sicherheit [nachfolgend: Botschaft nukleare Sicherheit], BBl 1995 IV 1343, 1351 f.; REICH, a.a.O., S. 367 f.; SCHEIWILLER, a.a.O., S. 129; SCHINDLER, a.a.O., S. 345 f.). Mit der Ausgliederung der HSK aus dem UVEK bzw. dem Bundesamt f�r Energie ist die technische Fachkompetenz f�r Fragen der nuklearen Sicherheit und Sicherung grunds�tzlich nicht mehr im Departement, sondern im davon unabh�ngigen ENSI angesiedelt. Die Aussage der Vorinstanz, wonach das UVEK mit dem BFE ebenfalls �ber eine Fachbeh�rde mit technischem Spezialwissen verf�ge, ist deshalb offensichtlich unrichtig, wie das UVEK mit Recht r�gt. Das entbindet das UVEK als Bewilligungsbeh�rde zwar nicht davon, die Beurteilung des ENSI kritisch zu �berpr�fen und namentlich mit den Einwendungen von Gegenparteien zu konfrontieren; trotzdem darf und soll es auf diese Beurteilung abstellen, solange nicht triftige Gr�nde dagegen sprechen. Zur Beurteilung der Frage, ob Gr�nde triftig sind, muss die Bewilligungsbeh�rde als verantwortliche Beh�rde insofern ebenfalls �ber ein gewisses Wissen verf�gen. Dabei wird sie allerdings von der Kommission f�r nukleare Sicherheit (Art. 71 KEG) unterst�tzt. Nach Art. 5 der Verordnung vom 12. November 2008 �ber die Eidgen�ssische Kommission f�r nukleare Sicherheit (VKNS; SR 732. 16) kann die Kommission Stellung nehmen zu Gutachten des ENSI betreffend Betriebsbewilligung u.a. zuhanden des Departements (Art. 71 Abs. 3 KEG; Art. 5 Abs. 1 VKNS) und spricht sich insbesondere dar�ber aus, ob die vorgesehenen Vorkehren zum Schutz von Mensch und Umwelt ausreichen (Art. 5 Abs. 3 VKNS). Zu diesem Zweck kann sie von der Aufsichtsbeh�rde oder direkt bei den potentiellen Bewilligungsinhabern Informationen einholen (Art. 6 VKNS). Der Bundesrat wollte zwar mit dem Erlass des ENSIG die ehemalige Kommission f�r die Sicherheit von Kernanlagen (KSA) ersatzlos streichen (vgl. Botschaft ENSIG, BBl 2006 8851; Kommissionssprecher Schmid-Sutter, AB 2007 S 65), doch das Parlament folgte dem Rat "nuklearenergiekritische[r] Kreise" (Kommissionssprecher Schmid-Sutter, AB 2007 S 65) und implementierte die Kommission f�r nukleare Sicherheit als "Zweitmeinungsorgan", als "Second-Opinion-Organ" mit Beratungsaufgaben (Kommissionssprecher Schmid-Sutter, AB 2007 S 65). BGE 139 II 185 S. 199
9.3 Die genannten Grunds�tze in Bezug auf die Ber�cksichtigung von Fachwissen gelten auch f�r das Bundesverwaltungsgericht: Zwar steht ihm eine uneingeschr�nkte Rechts-, Sachverhalts- und Ermessenskontrolle zu (Art. 49 VwVG [SR 172.021]). Hat jedoch die Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts oder ein besonderes unabh�ngiges Fachgremium eine besondere Fachkompetenz, die dem Gericht selber abgeht, so kann und soll das Gericht dieses technische Ermessen respektieren (BGE 135 II 356 E. 3.1 i.f. S. 360, BGE 135 II 384 E. 2.2.2 S. 390; BGE 133 II 35 E. 3 S. 39; BGE 130 II 449 E. 4.1 S. 451 f.; Urteil 2C_527/2007 vom 13. Mai 2008 E. 8.3, in: sic! 2008 S. 717 ff.), jedenfalls soweit die Fachinstanz die f�r den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte gepr�ft und die erforderlichen Abkl�rungen sorgf�ltig und umfassend durchgef�hrt hat (BGE 138 II 77 E. 6.4 S. 89; BGE 131 II 680 E. 2.3.2 S. 683 f.). Das Gericht soll nicht aus eigenem Gutd�nken, sondern nur aus triftigen Gr�nden von der Beurteilung durch die zust�ndige Fachbeh�rde abweichen. Insbesondere ist es nicht Sache der Gerichte, Energiepolitik zu betreiben oder die Rolle von Aufsichtsbeh�rden zu �bernehmen; das Bundesverwaltungsgericht hat auch nicht den Massstab f�r sicherheitsrelevante Bedenken selber zu definieren. Dies obliegt in erster Linie dem Bundesrat, dem Departement und den nachgeordneten Verwaltungsbeh�rden. Die Gerichte sollen zus�tzliche Betriebseinschr�nkungen, welche von der Fachbeh�rde selber nicht verlangt worden sind, nur anordnen, wenn diese vom Bundesrecht klar verlangt werden, keine fachtechnischen Abkl�rungen mehr n�tig sind und kein Spielraum des (Verwaltungs-)Ermessens besteht, sondern nur eine L�sung als m�glich und rechtm�ssig erscheint (BGE 131 II 81 E. 6.6 i.f. S. 97; BGE 129 II 331 E. 3.2 S. 342; Urteil 8C_788/2011 vom 2. Mai 2012 E. 5.1.2). 10. Verh�ltnis von Bewilligungs- und Aufsichtsverfahren
10.1 Die Vorinstanz hat im angefochtenen Urteil die Befristung massgeblich damit begr�ndet, es best�nden offene Sicherheitsaspekte, die nicht bloss durch die �bliche laufende Aufsicht gesichert werden k�nnten. Die Beschwerdef�hrer r�gen, die Vorinstanz habe damit die Rollenverteilung zwischen Bewilligungs- und Aufsichtsverfahren verkannt. Es ist daher zun�chst das Verh�ltnis zwischen Bewilligungsverfahren und Aufsichtst�tigkeit zu untersuchen.
10.1.1 Die Betriebsbewilligung ist zu erteilen, wenn die Voraussetzungen erf�llt sind (Art. 20 KE G; oben E. 4.2). Nach Erteilung der Bewilligung ist der Bewilligungsinhaber f�r die Sicherheit der BGE 139 II 185 S. 200Anlage und des Betriebs verantwortlich (Art. 22 Abs. 1 KEG). Er muss u.a. Massnahmen treffen, um die Anlage in einem guten Zustand zu erhalten (Art. 22 Abs. 2 lit. c KEG). Er muss zudem die Anlage so weit nachr�sten, als dies nach der Erfahrung und dem Stand der Nachr�stungstechnik notwendig ist, und dar�ber hinaus, soweit dies zu einer weiteren Verminderung der Gef�hrdung beitr�gt und angemessen ist (Art. 22 Abs. 2 lit. g KEG). Er muss zu diesem Zweck nicht nur Nachpr�fungen sowie systematische Sicherheits- und Sicherungsbewertungen w�hrend der ganzen Lebensdauer der Anlage durchf�hren und f�r ein Kernkraftwerk periodisch eine umfassende Sicherheits�berpr�fung vornehmen (Art. 22 Abs. 2 lit. d und e KEG), sondern auch die Entwicklung von Wissenschaft und Technik sowie die Betriebserfahrungen vergleichbarer Anlagen verfolgen (Art. 22 Abs. 2 lit. h KEG). Diese Pflichten sind bei Bedarf durch Anordnung der Aufsichtsbeh�rden durchzusetzen (Art. 72 Abs. 2 KEG).
10.1.2 Der Grund f�r diese Regelung liegt darin, dass der Stand von Wissenschaft und Technik einer st�ndigen Weiterentwicklung unterliegt. �ltere Anlagen wurden nach dem seinerzeitigen Stand von Wissenschaft und Technik gebaut und k�nnen nicht in jedem Punkt die heutigen Anforderungen an neue Anlagen erf�llen. Mit Nachr�stmassnahmen kann aber gew�hrleistet werden, dass auch �ltere Anlagen den gestellten Sicherheitsanforderungen entsprechen (Botschaft KEG, BBl 2001 2685 f.). �ltere Anlagen m�ssen aber nicht immer an den Stand der Sicherheit von Neuanlagen angepasst werden; vielmehr ist bei einer Fortentwicklung des Standes von Wissenschaft und Technik von Fall zu Fall zu entscheiden, ob diese sicherheitstechnisch relevant ist. Wenn ja, ist zu pr�fen, ob f�r bestehende Anlagen die dadurch zu ergreifenden Massnahmen unter Wahrung der Verh�ltnism�ssigkeit zu realisieren sind oder ob durch andere Massnahmen das �bergeordnete Schutzziel ebenfalls erreicht werden kann (Art. 22 Abs. 2 lit. g KEG; Botschaft KEG, BBl 2001 2711). Ein bestehender Reaktor kann nicht vollst�ndig auf den Stand neuer Reaktortypen nachger�stet werden. Die Sicherheit eines bestehenden Kernkraftwerks muss aber in jedem Fall entsprechend der internationalen Praxis bez�glich der Nachr�stung verbessert werden (Botschaft KEG, BBl 2001 2771).
10.1.3 Die gesetzliche Regelung beruht somit nicht darauf, dass mit der Betriebsbewilligung ein f�r alle Mal f�r die ganze k�nftige Betriebszeit alle Sicherheitsfragen definitiv beantwortet werden, die sich im Laufe des Betriebs stellen werden. Die BGE 139 II 185 S. 201Sicherheitsbeurteilung eines Kernkraftwerks ist vielmehr ein laufender Prozess: Sowohl der Bewilligungsinhaber als auch die Aufsichtsbeh�rde haben st�ndig die Sicherheit neu zu beurteilen, die Anlage neuen Entwicklungen anzupassen und gegebenenfalls zus�tzliche Sicherheits- oder Nachr�stmassnahmen vorzunehmen bzw. anzuordnen. Die Sicherheit der Anlage muss nicht nur auf dem anf�nglichen Stand gehalten, sondern im Laufe der Zeit verbessert werden. Das ist n�tigenfalls durch Anordnungen der Aufsichtsbeh�rde durchzusetzen (Art. 72 Abs. 2 KEG). Im Rahmen ihrer �berpr�fungen erstellen deshalb die Aufsichtsbeh�rden jeweils Pendenzenlisten mit Punkten, welche die Bewilligungsinhaber zu pr�fen oder zu verbessern haben (SCHMOCKER/MEYER, Risikoorientierte Aufsicht in der Kernenergie, 2000, S. 12 ff.). In diesem Sinne ist jede Sicherheitsbeurteilung, die zu einem bestimmten Zeitpunkt vorgenommen wird, zwangsl�ufig gewissermassen provisorisch, beruhend auf dem aktuellen Stand des Wissens.
10.2 Diese gesetzliche Konzeption hat Auswirkungen auf das Verh�ltnis zwischen Betriebsbewilligungs-, Aufsichts- und Entzugsverfahren:
10.2.1 Im Bewilligungsverfahren beurteilt die Bewilligungsbeh�rde unter Beizug der Fachbeh�rden, ob im Bewilligungszeitpunkt die Bewilligungsvoraussetzungen erf�llt sind (E. 9.1 und 9.2), wozu auch die Aspekte der nuklearen Sicherheit (Art. 20 Abs. 1 lit. d KEG) geh�ren. Ist dies der Fall, ist die Betriebsbewilligung zu erteilen (Art. 20 KEG; oben E. 4.2), und zwar grunds�tzlich unbefristet (oben E. 4.3).
10.2.2 Durch die laufende Aufsicht ist zu gew�hrleisten, dass die Sicherheit w�hrend der ganzen Laufzeit gew�hrleistet bleibt und gegebenenfalls durch nachtr�gliche Nachr�stungen verbessert wird. Die laufende Aufsicht ist das gesetzlich vorgesehene Instrument, um nach der Bewilligungserteilung die Sicherheit fortdauernd zu gew�hrleisten bzw. zu verbessern. Die Bewilligungsbeh�rde kann sich nicht mit Hinweis auf die sp�tere Aufsicht davon dispensieren, die Voraussetzungen im Bewilligungszeitpunkt zu �berpr�fen; sie kann aber erg�nzend zu ihrer �berpr�fung grunds�tzlich davon ausgehen, dass die Aufsichtsbeh�rde w�hrend des nachfolgenden Betriebs ihre Aufgabe wahrnehmen wird. Dass nach der Bewilligungserteilung st�ndig neue Fragen gestellt, laufend die Sicherheit �berpr�ft und gegebenenfalls Nachr�stungen vorgenommen bzw. angeordnet werden und demzufolge die Sicherheit im Laufe der Zeit BGE 139 II 185 S. 202voraussichtlich verbessert wird, ist der gesetzliche Normalfall; dies kann nicht dazu f�hren, dass im Zeitpunkt des Bewilligungsverfahrens die Bewilligung verweigert wird mit der Begr�ndung, die Anlage entspreche heute noch nicht dem Stand, der voraussichtlich in Zukunft verlangt werden wird. Ebenso wenig kann r�ckblickend aus dem Umstand, dass im Laufe der Zeit die Sicherheit der Anlage verbessert wurde oder die Aufsichtsbeh�rde nachtr�glich zus�tzliche Pr�fungen oder Massnahmen angeordnet hat, gefolgert werden, dass die Anlage im Bewilligungszeitpunkt die Anforderungen nicht erf�llt habe und seinerzeit gar nicht h�tte bewilligt werden d�rfen.
10.2.3 Die Bewilligung ist nach Art. 67 Abs. 1 KEG zu entziehen, wenn die Voraussetzungen f�r die Erteilung nicht oder nicht mehr erf�llt sind (lit. a) oder wenn der Bewilligungsinhaber eine Auflage oder eine verf�gte Massnahme trotz Mahnung nicht erf�llt (lit. b). Die erste Tatbestandsvariante (Voraussetzungen nicht oder nicht mehr erf�llt) ist zugeschnitten auf die klassischen F�lle, wonach eine Dauerbewilligung entzogen wird, wenn die Voraussetzungen, die bei ihrer Erteilung erf�llt waren, nicht mehr gegeben sind (MOOR/POLTIER, Droit administratif, Bd. II, 3. Aufl. 2011, S. 386 f.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/M�LLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, S. 293 f.; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, S. 324 Rz. 950). In Bezug auf die Voraussetzungen der nuklearen Sicherheit (Art. 20 Abs. 1 lit. d KEG) bedeutet das, dass sich der Anlagezustand gegen�ber dem Anfangszustand sicherheitsm�ssig verschlechtert hat. Gem�ss den Grunds�tzen des allgemeinen Verwaltungsrechts kann eine Dauerverf�gung unter bestimmten Voraussetzungen auch an nachtr�gliche �nderungen der Rechtslage oder allenfalls der Praxis angepasst bzw. n�tigenfalls widerrufen werden (BGE 135 V 201 E. 6.1 und 6.2 S. 205 ff.; BGE 127 II 306 E. 7a S. 313 f.; BGE 106 Ib 252 E. 2 S. 254 ff.; MOOR/POLTIER, a.a.O., S. 386; H�FELIN/M�LLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, S. 221 f.). So kann unter Umst�nden auch eine Anpassung einer Anlage an einen nachtr�glich erh�hten Sicherheitsstand verlangt werden (TSCHANNEN/ZIMMERLI/M�LLER, a.a.O., S. 294; vgl. Urteil 1C_43/2007 vom 9. April 2008 E. 5.3 und 5.4, nicht publ. in: BGE 134 II 142 aber in: URP 2008 S. 576 ff., BGE 134 II 587 f.; vgl. zur Medikamentensicherheit Urteil 2A.287/2006 vom 22. Dezember 2006 E. 3.3.3). Dabei ist aber nicht sofort die Bewilligung zu entziehen, sondern es ist dem Inhaber - vorbehalten F�lle unmittelbarer Gefahr (Art. 72 Abs. 3 KEG) - zun�chst in verh�ltnism�ssiger Weise (Art. 5 Abs. 2 BGE 139 II 185 S. 203bzw. Art. 36 Abs. 3 BV) Gelegenheit zu geben, eine erneute Pr�fung vorzunehmen oder die Anlage an die ge�nderten Vorschriften anzupassen (vgl. Urteile 1C_43/2007 vom 9. April 2008 E. 5.5 und 5.6, nicht publiziert in BGE 134 II 142 aber in: URP 2008, S. 576 ff., 588 f.; 2A.287/2006 vom 22. Dezember 2006 E. 3.3.6 f.); die Bewilligung kann erst widerrufen werden, wenn dies nicht erfolgt ist (Urteil 2A.287/2006 vom 22. Dezember 2006 E. 3.6). Diesem Zweck dient in der spezialgesetzlichen Regelung des KEG das dargelegte Institut der Nachr�stung, die durch die Aufsichtsbeh�rde durchzusetzen ist. Dies erlaubt, die Sicherheit der Anlage auch an nachtr�glich erh�hte Anforderungen anzupassen, ohne die Bewilligung zu entziehen (vgl. oben E. 10.2.2). Der Umstand, dass sich der Stand von Wissenschaft und Technik gewandelt hat und aktuell h�here Anforderungen gestellt werden als im Zeitpunkt der Bewilligungserteilung, f�hrt grunds�tzlich nicht dazu, dass die Bewilligung sofort entzogen wird; in aller Regel ist dem Betreiber zuerst Frist zu setzen, um die Anlage nachzur�sten. Erst wenn beh�rdlich angeordnete Nachr�stmassnahmen nicht erf�llt werden, ist die Bewilligung gem�ss Art. 67 Abs. 1 lit. b KEG nach erfolgter Mahnung zu entziehen.
10.2.4 Auch in Bezug auf Zust�ndigkeit und Verfahren ist das Verh�ltnis zwischen der Bewilligungs- und der Aufsichtsbeh�rde gesetzlich geregelt: F�r Erteilung und Entzug der Bewilligung ist die Bewilligungsbeh�rde zust�ndig, f�r aufsichtsrechtliche Anordnungen die Aufsichtsbeh�rde, und zwar grunds�tzlich auch f�r die Anordnung, bestimmte Nachr�stungsmassnahmen vorzunehmen (vgl. oben E. 10.1.3 und 10.2.2). Weicht allerdings die �nderung oder Anpassung, welche die Aufsichtsbeh�rde als notwendig erachtet, wesentlich von der Betriebsbewilligung (d.h. von dem nach Art. 21 KEG in der Betriebsbewilligung festzulegenden Inhalt) ab, so ist eine �nderung dieser Bewilligung erforderlich (Art. 65 Abs. 2 KEG), wof�r das gleiche Verfahren gilt wie f�r deren Erteilung; es ist also eine �ffentliche Auflage des Gesuchs mit Einsprachem�glichkeit und eine Anh�rung der betroffenen Kantone vorzunehmen (Art. 49 ff. i.V.m. Art. 61 KEG). F�r �nderungen, die nicht wesentlich von der Bewilligung abweichen, aber einen Einfluss auf die nukleare Sicherheit haben k�nnen, braucht der Inhaber eine Freigabe durch die Aufsichtsbeh�rde (Art. 65 Abs. 3 KEG; Art. 40 Abs. 1 der Kernenergieverordnung vom 10. Dezember 2004 [KEV; SR 732.11]; Urteil 2C_170/2007 vom 21. Januar 2008 E. 2.2), wof�r das Verfahren nach Art. 64 KEG anwendbar ist. BGE 139 II 185 S. 204
10.3 Aus dieser gesetzlichen Regelung ergeben sich Folgerungen f�r die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine Betriebsbewilligung nach Art. 21 Abs. 2 KEG befristet werden kann. Eine Befristung f�hrt dazu, dass nach Ablauf der Frist der Betrieb eingestellt werden muss, und rechtfertigt sich deshalb nur aus den gleichen Gr�nden, die im Zeitpunkt des Fristablaufs auch zu einer Bewilligungsverweigerung oder einem Entzug f�hren k�nnten. Eine Bewilligung ist dann zu befristen, wenn zwar im Zeitpunkt der Erteilung die Voraussetzungen erf�llt sind, aber aktuell schon absehbar ist, dass sie nach einiger Zeit m�glicherweise nicht mehr erf�llt sein werden und ihre Aufrechterhaltung auch mit den Mitteln der laufenden Aufsicht nicht sichergestellt werden kann. Zu denken ist insbesondere an F�lle, in denen das Langzeitverhalten wesentlicher Anlagekomponenten, deren �nderung einer Betriebsbewilligung bedarf (Art. 65 Abs. 2 KEG), nicht bekannt ist. Hier kann die Bewilligung befristet werden: Um eine Verl�ngerung der Frist zu erreichen, muss der Anlageinhaber entweder das sichere Langzeitverhalten nachweisen oder ein Gesuch f�r die Bewilligung einer anderen Komponente einreichen. Hingegen kann daraus, dass der Bewilligungsinhaber und die Aufsichtsbeh�rden in Befolgung ihrer gesetzlichen Pflichten laufend die Sicherheit der Anlage �berpr�fen und neue Fragen aufwerfen, nicht geschlossen werden, dass die Bewilligung nur befristet erteilt werden kann, bis alle zuk�nftigen offenen Fragen bereinigt sind. Da diese im Zeitpunkt der Bewilligungserteilung nie definitiv bereinigt sein werden (vgl. oben E. 10.1.3), h�tte eine solche Betrachtung zur Konsequenz, dass entgegen dem gesetzlichen Grundsatz (oben E. 4.3) nie eine unbefristete Bewilligung m�glich w�re. Ebenso wenig kann der Umstand, dass infolge der gesetzlichen Nachr�stungspflicht (oben E. 10.1.1 und 10.1.2) die Sicherheit der Anlage in Zukunft voraussichtlich besser sein wird als im Bewilligungszeitpunkt, f�r sich allein eine Befristung nicht rechtfertigen. Denn diese Nachr�stung kann durch die laufende Aufsicht sichergestellt werden (oben E. 10.1.3 und 10.2.2), jedenfalls solange die m�glicherweise notwendig werdenden Nachr�stmassnahmen bloss der Freigabe- und nicht der Bewilligungspflicht unterliegen (oben E. 10.2.4).
An der Sache vorbei geht die Auffassung der Beschwerdegegner, aufsichtsrechtliche Massnahmen seien kein ad�quater Ersatz f�r die Befristung der Bewilligung, weil nach Art. 72 Abs. 3 KEG nur bei unmittelbarer Gefahr eine sofortige Ausserbetriebnahme angeordnet werden k�nne, nicht aber schon bei begr�ndetem Verdacht, dass BGE 139 II 185 S. 205Nachweise nicht erbracht werden k�nnen. Denn die Bewilligung kann - auch wenn sie unbefristet ist - unter den dargelegten Voraussetzungen von Art. 67 Abs. 1 KEG entzogen werden (E. 10.2.3), auch ohne dass eine unmittelbare Gefahr droht. Zust�ndig daf�r ist zwar nicht die Aufsichts-, sondern die Bewilligungsbeh�rde, aber diese hat sich dabei auf die Beurteilung durch die Aufsichtsbeh�rden zu st�tzen (Art. 72 KEG; oben E. 9.2).
10.4 Die dargelegten Grunds�tze gelten auch f�r die hier zu beurteilende Situation. Nach den verbindlichen Vorgaben im Urteil 2C_170/2007 vom 21. Januar 2008 E. 3.1 ist das Gesuch der BKW um eine unbefristete Bewilligung nicht wie ein Gesuch f�r eine neue Bewilligung, sondern auf dem Weg der Wiedererw�gung oder des Widerrufs der bisherigen Bewilligung zu pr�fen (oben lit. A.c). Das KKW M�hleberg ist daher nicht als neue Anlage zu behandeln, f�r welche erstmals um eine Bewilligung nachgesucht wird, sondern als eine bestehende (JAGMETTI, a.a.O., S. 604). Es ist davon auszugehen, dass sie im Zeitpunkt, als die bisherige Bewilligung erteilt wurde (1998), den damaligen Sicherheitsanforderungen entsprach (oben E. 5.1). Dass nachtr�glich im Rahmen des Betriebs und der laufenden Aufsicht dauernd Sicherheitsabkl�rungen und Verbesserungen vorgenommen wurden und weiterhin werden, �ndert daran nichts (E. 10.2.2). Es ist somit zu pr�fen, ob wiedererw�gungs- bzw. widerrufsweise nachtr�glich eine sicherheitspolizeilich motivierte Befristung anzuordnen ist. Dies beurteilt sich grunds�tzlich nach den analogen Kriterien wie bei einer anf�nglichen Befristung (vgl. oben E. 10.3). Zus�tzlich ist dem Umstand, dass es um einen Widerruf einer bestehenden Bewilligung geht, Rechnung zu tragen, indem f�r Anpassungen an nachtr�glich erh�hte Sicherheitsanforderungen die daf�r geltenden Grunds�tze (oben E. 10.2.2 und 10.2.3) zu beachten sind.
10.5 Mit der Befristung hat die Vorinstanz nicht nur erkannt, dass ihres Erachtens erhebliche Sicherheitsfragen offen sind, sondern zugleich verfahrensm�ssig festgelegt, dass eine Verl�ngerung des Betriebs �ber den 28. Juni 2013 hinaus nur auf dem Weg des Bewilligungsverfahrens, also durch die Bewilligungsbeh�rde, m�glich ist. Wie dargelegt, k�nnen jedoch nach der gesetzlichen Konzeption Verbesserungen der Anlage, die nicht von den in der Bewilligung festgelegten Sicherheitsmassnahmen abweichen, von der Aufsichtsbeh�rde freigegeben werden und bed�rfen nicht einer �nderung der Bewilligung im Bewilligungsverfahren (Art. 65 Abs. 3 KEG; Art. 40 BGE 139 II 185 S. 206Abs. 1 lit. a KEV; oben E. 10.2.4). Soweit die von der Vorinstanz identifizierten Sicherheitsprobleme im Rahmen der laufenden Aufsicht bzw. durch Freigaben der Aufsichtsbeh�rde gel�st werden k�nnen, ist die Befristung nicht nur materiell unbegr�ndet (E. 10.3), sondern greift sie auch in die gesetzliche Aufgabenteilung zwischen Bewilligungs- und Aufsichtsbeh�rden ein.
10.6 Vorliegend ist zudem der zeitliche Aspekt zu ber�cksichtigen: Die Vorinstanz hat in ihrem Urteil vom 1. M�rz 2012 die Befristung auf den 28. Juni 2013 festgelegt. Sie verlangt als Voraussetzung f�r eine dar�ber hinausgehende Bewilligung, dass die BKW ein umfassendes Instandhaltungskonzept vorlegt und das UVEK gest�tzt darauf mittels anfechtbarer Verf�gung zu befinden haben wird, ob eine weitere Bewilligung zu erteilen ist. Es ist davon auszugehen, dass in diesem Verfahren nebst den vorgeschriebenen fachlichen Begutachtungen (Art. 72 Abs. 1 KEG) und den Anh�rungen der Kantone (Art. 53 KEG) wiederum Einsprachen erhoben werden (Art. 55 KEG) und entsprechende Verfahrensschritte vorzunehmen sind. Prozessuale Weiterungen sind nicht ausgeschlossen. Schon das vorliegende Gesuchsverfahren um Aufhebung der Befristung hat bis zum Entscheid des UVEK ab Gesuchseinreichung fast f�nf Jahre und ab der �ffentlichen Auflage rund eineinhalb Jahre gedauert sowie zus�tzlich vor dem Bundesverwaltungsgericht mehr als zwei Jahre. Angesichts dessen erscheint es praktisch ausgeschlossen, dass das UVEK bis Ende Juni 2013 �ber die Bewilligung neu entscheidet, selbst wenn die BKW ohne Verzug die verlangten Unterlagen einreichen w�rde. Die Beschwerdegegner weisen selber darauf hin, dass z.B. die von ihnen beantragte abschliessende Beurteilung der Erdbebensicherheit fr�hestens Ende Juni 2013 vorliegen werde. Sodann wird der Entscheid des UVEK beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar sein, wobei die Beschwerde grunds�tzlich aufschiebende Wirkung hat (Art. 55 Abs. 1 VwVG). Das Bundesgericht hat in seinem Urteil 2C_170/2007 vom 21. Januar 2008 E. 3.2 erwogen, die BKW k�nne verlangen, dass im Blick auf k�nftige Investitionen rechtzeitig vor Ablauf der Befristung �ber die Zul�ssigkeit des Weiterbetriebs ihres KKW entschieden werde. Mit der von der Vorinstanz festgesetzten Frist wird dies faktisch verunm�glicht. In der praktischen Konsequenz f�hrt somit die Befristung zu einer zumindest vor�bergehenden Ausserbetriebnahme des KKW M�hleberg und damit im Ergebnis zu einer beh�rdlich angeordneten Stilllegung, die einem (vor�bergehenden) Bewilligungsentzug BGE 139 II 185 S. 207gleichkommt. Die Befristung ist daher auch nach den Grunds�tzen des Bewilligungsentzugs zu beurteilen (oben E. 10.2.3).
10.7 Insgesamt rechtfertigt sich die streitige Befristung nicht schon damit, dass die Aufsichtsbeh�rden laufend die Sicherheit der Anlage �berpr�fen, neue Fragen aufwerfen und neue Massnahmen anordnen. Das ist vielmehr der gesetzliche Normalfall (vgl. oben E. 10.1.3 und 10.2.2). Insbesondere dann, wenn die zu pr�fenden oder anzuordnenden Massnahmen dazu dienen, die Anlage an nachtr�glich erh�hte Sicherheitsanforderungen anzupassen, ist durch die Aufsichtsbeh�rde eine angemessene Frist f�r eine Nachr�stung zu setzen (oben E. 10.2.3) und nicht die Bewilligung zu befristen (E. 10.3). Die Befristung rechtfertigt sich hingegen dann, wenn begr�ndeter Anlass zur Annahme besteht, dass im Zeitpunkt des Fristablaufs (Ende Juni 2013) die gesetzlichen Bewilligungsvoraussetzungen nicht mehr erf�llt sind und ihre Aufrechterhaltung auch mit den Mitteln der laufenden Aufsicht (oben E. 10.2.2 und 10.2.4) nicht sichergestellt werden kann (oben E. 10.3), namentlich wenn f�r notwendige Sicherheitsmassnahmen eine �nderung der Betriebsbewilligung erforderlich ist (vgl. oben E. 10.2.4 und 10.5).
Von den gesetzlichen Bewilligungsvoraussetzungen (Art. 20 Abs. 1 KEG) ist nur die nukleare Sicherheit (lit. d) umstritten. Im Folgenden sind daher zun�chst die entsprechenden gesetzlichen Anforderungen darzulegen.
11.1 Die Grunds�tze der nuklearen Sicherheit sind in allgemeiner Form in Art. 4 KEG enthalten: Bei der Nutzung der Kernenergie sind Mensch und Umwelt vor Gef�hrdungen durch ionisierende Strahlen zu sch�tzen. Radioaktive Stoffe d�rfen nur in nicht gef�hrdendem Umfang freigesetzt werden. Es muss insbesondere Vorsorge getroffen werden gegen eine unzul�ssige Freisetzung radioaktiver Stoffe sowie gegen eine unzul�ssige Bestrahlung von Personen im Normalbetrieb und bei St�rf�llen (Art. 4 Abs. 1 KEG). Im Sinne der Vorsorge sind gem�ss Art. 4 Abs. 3 KEG alle Vorkehren zu treffen, die nach der Erfahrung und dem Stand von Wissenschaft und Technik notwendig sind (lit. a) und zu einer weiteren Verminderung der Gef�hrdung beitragen, soweit sie angemessen sind (lit. b).
11.2 Mit den beiden Bedingungen von Art. 4 Abs. 3 KEG wird ausgedr�ckt, dass das Schutzkonzept des Kernenergiegesetzes entsprechend den international �blichen Ans�tzen im Strahlenschutz- und BGE 139 II 185 S. 208Kernenergierecht (vgl. Art. 15 des �bereinkommens �ber nukleare Sicherheit; Botschaft nukleare Sicherheit, BBl 1995 1343, 1355; Art. 24 des Gemeinsamen �bereinkommens vom 5. September 1997 �ber die Sicherheit der Behandlung abgebrannter Brennelemente und �ber die Sicherheit der Behandlung radioaktiver Abf�lle [nachfolgend: Gemeinsames �bereinkommen; SR 0.732.11]; Botschaft vom 31. M�rz 1999 betreffend das Gemeinsame �bereinkommen �ber die Sicherheit der Behandlung abgebrannter Brennelementeund �ber die Sicherheit der Behandlung radioaktiver Abf�lle [nachfolgend: Botschaft Gemeinsames �bereinkommen], BBl 1999 4409, 4429) auf einem zweistufigen Ansatz beruht: Als erste Stufe werden Sicherheitsanforderungen festgelegt, die zwingend und unabh�ngig von finanziellen �berlegungen eingehalten werden m�ssen; es handelt sich um diejenigen, die nach der Erfahrung und dem Stand von Wissenschaft und Technik notwendig sind (Art. 4 Abs. 3 lit. a KEG; Botschaft KEG, BBl 2001 2759). Auf der zweiten Stufe sind weitere risikoreduzierende Massnahmen zu treffen, soweit sie unter allen, auch finanziellen Aspekten, angemessen sind (Art. 4 Abs. 3 lit. b KEG; ALARA-Prinzip [As Low As Reasonably Achievable]; Botschaft KEG, BBl 2001 2759; vgl. Botschaft vom 17. Februar 1988 zu einem Strahlenschutzgesetz, BBl 1988 II 181, 192 f.; Massnahmen nach Tschernobyl, Stellungnahme des Bundesrates vom 11. Januar 1989 zum Bericht der GPK vom 10. November 1988, BBl 1989 I 716, 724 f.; JAGMETTI, a.a.O., S. 598 f.; HANSJ�RG SEILER, Recht und technische Risiken, 1997, S. 167 f., 323 f.; die deutsche Literatur unterscheidet diese beiden Bereiche mit den Begriffen der Gefahrenabwehr und der Risikovorsorge: dazu grundlegend bereits statt vieler ANDREAS REICH, Gefahr, Risiko, Restrisiko, das Vorsorgeprinzip am Beispiel des Immissionsschutzrechts, 1989; siehe auch R�DIGER BREUER, Anlagensicherheit und St�rf�lle - Vergleichende Risikobewertung im Atom- und Immissionsschutzrecht, Neue Zeitschrift f�r Verwaltungsrecht [NVwZ] 1990 S. 211, 213 f.;FRITZ OSSENB�HL, Bestandesschutz und Nachr�stung von Kernkraftwerken, 1994, S. 52 ff.; aus der neueren Literatur sind etwa zu erw�hnen: ALFRED G. DEBUS, Strategien zum Umgang mit sagenhaften Risikotypen, insbesondere am Beispiel der Kernenergie, in: Risiko im Recht - Recht im Risiko, 2011, S. 11 ff.; LIV JAECKEL, Gefahrenabwehrrecht und Risikodogmatik, 2010).
11.3 Dies entspricht dem Vorsorgeprinzip, wie es im Umwelt- und Technikrecht allgemein Anwendung findet: Bestimmte BGE 139 II 185 S. 209Einwirkungen oder Risiken sind absolut unzul�ssig und k�nnen nicht bewilligt werden (grenzwert�berschreitende Emissionen oder Immissionen; Risiken im nicht akzeptablen Bereich im Rahmen der St�rfallvorsorge nach Art. 10 USG [SR 814.01]). Dar�ber hinaus sind im Rahmen der Vorsorge weitere immissions- oder risikoreduzierende Massnahmen zu treffen, allerdings nur so lange, als sie mit dem Betrieb der Anlage unter allen Aspekten (technisch, betrieblich und wirtschaftlich) vereinbar sind (vorsorgliche Emissionsbegrenzung nach Art. 11 Abs. 2 USG; risikoreduzierende Massnahmen im �bergangsbereich im Rahmen der St�rfallvorsorge nach Art. 10 USG und dazu BGE 127 II 18; CHRISTOPH ERRASS, Katastrophenschutz, 1998, S. 268 f.; URSULA MARTI, Das Vorsorgeprinzip im Umweltrecht, 2011, S. 172 f.; HANSJ�RG SEILER, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., Stand: 2001, N. 58 zu Art. 10 USG). Das Vorsorgeprinzip in diesem Sinne erlaubt in der Regel keine Verweigerung der Bewilligung, sondern nur Optimierungen, die mit dem Betrieb der konkret zu beurteilenden Anlage vereinbar sind (BGE 133 II 169 E. 3.2 S. 175; BGE 131 II 431 E. 4.1 und 4.2 S. 438 f.; BGE 126 II 300 E. 4c/dd S. 309; ALEXANDER Z�RCHER, Die vorsorgliche Emissionsbegrenzung nach dem Umweltschutzgesetz, 1996, S. 69, 259, 282). Insbesondere bedeutet das Vorsorge- bzw. ALARA-Prinzip nicht, dass alle hypothetischen Risiken unzul�ssig w�ren oder ein Null-Risiko geboten w�re; verlangt ist, die Risiken auf ein akzeptables Mass zu reduzieren (BGE 131 II 431 E. 4.1 und 4.2 S. 438 f.; BGE 126 II 300 E. 4e/aa S. 311 f.; Urteil 2C_905/2010 vom 22. M�rz 2011 E. 3.2.1; FABIA JUNGO, Le principe de pr�caution en droit de l'environnement suisse, 2012, S. 200 ff., 269 ff.; ERRASS, a.a.O., S. 46, 53, 95 f.; MARTI, a.a.O., S. 170; SEILER, a.a.O., S. 362 ff.; CHRISTOPH ERRASS, �ffentliches Recht der Gentechnologie im Ausserhumanbereich, 2006, S. 98, 168, 173). Gewisse Risiken k�nnen namentlich dann in Kauf genommen werden, wenn Massnahmen m�glich sind, welche die Gef�hrdungen, sollten sie sich dereinst realisieren, wirksam begrenzen k�nnen (BGE 131 II 431 E. 4.4.4 und 4.5 S. 442 ff.). 11.4 Auch im Kernenergierecht k�nnte ein Null-Risiko nur erreicht werden, wenn der Betrieb von Kernanlagen generell verboten w�re, was nicht der heute geltenden und hier anzuwendenden Rechtslage entspricht (Art. 20 KEG). Ob und mit welchem Zeithorizont diese gesetzliche Regelung in Zukunft allenfalls ge�ndert werden wird, kann keinen Einfluss auf die heutige rechtliche Beurteilung haben BGE 139 II 185 S. 210(vgl. zu gesetzgeberischen Vorschl�gen zum Atomausstieg die von der Bundesversammlung �berwiesene Motion 11.3144, welche aber den Weiterbetrieb bisheriger Kernkraftwerke nicht ausschliesst, solange sie sicher sind [AB 2011 S 974 f.; 2011 N 1903 ff.]; Volksinitiative "f�r den geordneten Ausstieg aus der Atomenergie", [BBl 2011 3981, 2013 615], die f�r das KKW M�hleberg einen Betrieb bis 45 Jahre nach Inbetriebnahme vorsieht, solange die nukleare Sicherheit gewahrt bleibt). Entsprechend dem sehr grossen Gef�hrdungspotential von Kernkraftwerken sind die absolut zu erf�llenden Anforderungen (Art. 4 Abs. 3 lit. a KEG) sehr hoch, aber im dar�ber hinausgehenden ALARA-Bereich m�ssen nicht alle denkbaren, sondern nur die angemessenen zus�tzlichen Sicherheitsmassnahmen getroffen werden (Art. 4 Abs. 3 lit. b KEG), d.h. Massnahmen, die mit dem Betrieb der Anlage noch vereinbar sind; sie verm�gen daher eine Verweigerung oder einen Entzug der Bewilligung nicht zu rechtfertigen. Demzufolge kann auch der Umstand, dass im ALARA-Bereich noch Fragen offen sind, Abkl�rungen getroffen werden oder von den Aufsichtsbeh�rden zus�tzliche Massnahmen angeordnet worden sind, die aber noch nicht umgesetzt wurden, kein Grund f�r eine Verweigerung der Bewilligung sein, auch nicht f�r eine aufgeschobene Verweigerung bzw. Befristung (vgl. oben E. 10.3 und 10.7).
11.5 Nach Art. 4 Abs. 1 Satz 3 KEG muss Vorsorge gegen eine unzul�ssige Freisetzung radioaktiver Stoffe und Bestrahlung von Personen nicht nur im Normalfall, sondern auch bei St�rf�llen getroffen werden. Auch f�r die St�rfallvorsorge gilt das in Art. 4 Abs. 3 KEG festgelegte zweistufige Konzept:
11.5.1 Bei Kernanlagen wird zwischen Auslegungsst�rf�llen und auslegungs�berschreitenden St�rf�llen unterschieden (Art. 7 lit. c und d KEV; Art. 1 lit. a und b der Verordnung des UVEK vom 17. Juni 2009 �ber die Gef�hrdungsannahmen und die Bewertung des Schutzes gegen St�rf�lle in Kernanlagen [Gef�hrdungsannahmenverordnung; SR 732.112.2]; dazu auch SCHMOCKER/MEYER, a.a.O., S. 20 ff. mit der auf S. 21 sehr anschaulichen Figur). Bei der Auslegung, beim Bau und beim Betrieb der Kernanlagen sind Schutzmassnahmen nach international anerkannten Grunds�tzen zu treffen. Die Schutzmassnahmen umfassen insbesondere den Einsatz qualitativ hochwertiger Bauteile, gestaffelte Sicherheitsbarrieren, die mehrfache Ausf�hrung und die Automation von Sicherheitssystemen, den Aufbau einer geeigneten Organisation mit qualifiziertem Personal BGE 139 II 185 S. 211sowie die F�rderung eines ausgepr�gten Sicherheitsbewusstseins (Art. 5 Abs. 1 KEG). Diese Anforderungen werden f�r Kernkraftwerke in den Art. 7-10 KEV konkretisiert. Die Anlage muss so ausgelegt werden, dass nicht nur im Normalbetrieb, sondern auch bei St�rf�llen mit Ursachen innerhalb und ausserhalb der Anlage keine unzul�ssigen radiologischen Auswirkungen in der Umgebung der Anlage entstehen (Art. 7 lit. c sowie Art. 8 Abs. 1-3 KEV). Auslegungsst�rf�lle m�ssen deterministisch beherrscht werden in dem Sinne, dass dabei maximal die quellenbezogenen Dosisrichtwerte nach Art. 94 der Strahlenschutzverordnung vom 22. Juni 1994 (StSV; SR 814.501) resultieren (Art. 7 lit. c KEV). Dabei sind die St�rf�lle nach ihrer H�ufigkeit in die St�rfallkategorien 1, 2 oder 3 einzuteilen, f�r welche unterschiedliche Dosisrichtwerte gelten; f�r nichtberuflich strahlenexponierte Personen betr�gt dieser Wert bei St�rf�llen der Kategorie 2 (H�ufigkeit zwischen 10-2 und 10-4 pro Jahr) 1 mSv, f�r Kategorie 3 (H�ufigkeit zwischen 10-4 und 10-6 pro Jahr) 100 mSv (Art. 8 Abs. 4 KEV; Art. 1 lit. a Gef�hrdungsannahmenverordnung; Art. 94 Abs. 2-5 StSV). Nebst diesen radiologischen Kriterien gelten allgemeine technische Kriterien (Art. 8 Gef�hrdungsannahmenverordnung) und zus�tzlich f�r Kernkraftwerke mit Leichtwasserreaktoren besondere, je nach St�rfallkategorie unterschiedliche technische Kriterien (Art. 9-11 Gef�hrdungsannahmenverordnung). Der Inhaber einer Betriebsbewilligung f�r einen Kernreaktor muss diesen ausser Betrieb nehmen und nachr�sten, wenn eines oder mehrere der folgenden technischen Kriterien erf�llt sind: Ereignisse oder Befunde zeigen, dass die Kernk�hlung bei St�rf�llen nach Artikel 8, die Integrit�t des Prim�rkreislaufes oder des Containments nicht mehr gew�hrleistet ist (Art. 44 Abs. 1 KEV). Das Departement legt die Methodik und die Randbedingungen zur �berpr�fung der Kriterien in einer Verordnung fest (Art. 44 Abs. 2 KEV). Das UVEK hat gest�tzt darauf die Verordnung vom 16. April 2008 �ber die Methodik und die Randbedingungen zur �berpr�fung der Kriterien f�r die vorl�ufige Ausserbetriebnahme von Kernkraftwerken (Ausserbetriebnahmeverordnung; SR 732.114. 5) erlassen. Darin sind bestimmte Kriterien festgelegt, die zur Ausserbetriebnahme f�hren, insbesondere auch infolge von Alterungssch�den (Art. 4-8 Ausserbetriebnahmeverordnung).
11.5.2 Auslegungs�berschreitende St�rf�lle, d.h. St�rf�lle, bei denen radioaktive Stoffe in gef�hrdendem Umfang freigesetzt werden k�nnen (Art. 7 lit. d KEV; Art. 1 lit. b Gef�hrdungsannahmenverordnung), m�ssen nicht deterministisch beherrscht, sondern BGE 139 II 185 S. 212probabilistisch bewertet werden (Botschaft KEG, BBl 2001 2767; Art. 8 Abs. 5 KEV; Art. 12 Gef�hrdungsannahmenverordnung; vgl. auch SCHMOCKER/MEYER, a.a.O., S. 24 ff.). Dazu geh�ren durch Naturereignisse ausgel�ste St�rf�lle mit einer H�ufigkeit von weniger als 10-4 pro Jahr (Art. 5 Abs. 3 und 4 [e contrario] Gef�hrdungsannahmenverordnung). Mit probabilistischen Sicherheitsanalysen muss der Nachweis erbracht werden, dass die mittlere Kernschadensh�ufigkeit gewisse festgelegte Werte nicht �berschreitet: Bei neuen Kernkraftwerken darf sie h�chstens 10-5 pro Jahr betragen (Art. 24 Abs. 1 lit. b KEV), bei bestehenden Kernkraftwerken 10-4 pro Jahr (Art. 12 Abs. 1 lit. a Gef�hrdungsannahmenverordnung).
11.5.3 Die dargelegten Anforderungen gew�hrleisten ein hohes Mass an Sicherheit, aber nicht ein Null-Risiko: Die Rechtsordnung schreibt Massnahmen vor, um die Folgen von auslegungs�berschreitenden St�rf�llen zu lindern (Art. 5 Abs. 2 und Art. 20 Abs. 1 lit. g KEG; Art. 7 lit. d KEV; Verordnung vom 20. Oktober 2010 �ber den Notfallschutz in der Umgebung von Kernanlagen [Notfallschutzverordnung, NFSV; SR 732.33]) und geht somit davon aus, dass solche vorkommen k�nnen; das Gesetz nimmt insoweit ein minimales Risiko auslegungs�berschreitender St�rf�lle in Kauf. Entsprechend dem ALARA-Prinzip ist indes dieses Risiko weiter zu reduzieren, aber nur soweit die Massnahmen angemessen sind (Art. 4 Abs. 3 lit. b KEG). Zus�tzliche Sicherheitsmassnahmen sind immer denkbar, aber auch mit ihnen w�re ein Null-Risiko nie erreichbar. Dass Unf�lle, bei denen radioaktive Stoffe freigesetzt werden, nicht mit absoluter Sicherheit ausgeschlossen werden k�nnen, kann somit entsprechend den dargelegten Rechtsgrundlagen kein Grund sein, um eine Bewilligung zu verweigern oder zu befristen. Soweit die Beschwerdegegner anzunehmen scheinen, dass jeder denkbare St�rfall deterministisch beherrscht werden m�sse und dass eine Bewilligung immer schon dann verweigert oder zumindest befristet werden m�sse, wenn im ALARA-Bereich zus�tzliche Sicherheitsmassnahmen zur Diskussion gestellt oder gepr�ft werden, l�uft ihre Argumentation darauf hinaus, dass �berhaupt nie (unbefristete) Bewilligungen f�r Kernkraftwerke erteilt werden k�nnten, was nicht der gesetzlichen Lage entspricht.
11.6 Eine analoge zweistufige Regelung gilt auch f�r die Anforderungen an Nachr�stungen (vgl. oben E. 10.1.1):
11.6.1 Nach Art. 22 Abs. 2 lit. g KEG ist eine Anlage einerseits so weit nachzur�sten, als dies nach der Erfahrung und dem Stand der BGE 139 II 185 S. 213Nachr�stungstechnik notwendig ist, und andererseits dar�ber hinaus, soweit dies zu einer weiteren Verminderung der Gef�hrdung beitr�gt und angemessen ist. In der ersten Tatbestandsvariante sind Nachr�stungen zwingend; unterbleiben sie, ist der Stand von Wissenschaft und Technik (Art. 4 Abs. 3 lit. a KEG) und damit die nukleare Sicherheit als Bewilligungsvoraussetzung (Art. 20 Abs. 1 lit. d KEG) nicht mehr gegeben. Die zweite Tatbestandsvariante entspricht dem ALARA-Bereich (Art. 4 Abs. 3 lit. b KEG; oben E. 11.2): Darin sind Massnahmen anzuordnen, die �ber die zwingenden Sicherheitsanforderungen hinausgehen, allerdings nur, soweit sie angemessen, d.h. verh�ltnism�ssig, sind (vgl. oben E. 11.4 und 11.5.3). Diese Regelung steht entgegen der Auffassung der Beschwerdegegner auch im Einklang mit Art. 6 des �bereinkommens �ber nukleare Sicherheit, wonach vorhandene Kernanlagen dann abzuschalten sind, wenn dies notwendig ist und mit zumutbaren und praktisch m�glichen Massnahmen eine Verbesserung nicht erreicht werden kann (vgl. Botschaft nukleare Sicherheit, BBl 1995 1350 f.).
11.6.2 Im Einzelnen sind verschiedene F�lle des Nachr�stens zu unterscheiden: Zustand und Sicherheit einer Anlage k�nnen sich im Laufe der Zeit gegen�ber dem Anfangszustand verschlechtern (z.B. durch Alterung). In diesem Fall dienen Nachr�stmassnahmen dazu, die Verschlechterung zu kompensieren und das urspr�ngliche Sicherheitsniveau beizubehalten oder wieder herzustellen. Unterbleiben solche Massnahmen und werden dadurch zwingende Anforderungen unterschritten, ist die Bewilligung zu entziehen (Art. 67 Abs. 1 lit. a KEG). Es kann aber auch sein, dass der Anlagezustand gleich geblieben ist, aber aufgrund neuer Erkenntnisse das Risiko h�her ist als bisher angenommen, oder dass h�here Anforderungen an die Sicherheit gestellt werden, so dass auch ein bisher akzeptiertes Risiko als nicht mehr akzeptabel beurteilt wird (eingehend bereits OSSENB�HL, a.a.O., S. 59 ff.). In diesen F�llen hat sich nicht der Zustand der Anlage verschlechtert, sondern der bisher genehmigte Anlagezustand wird als nicht mehr gen�gend eingestuft. Durch Nachr�stungen wird dann eine Verbesserung der Anlage bzw. ein gegen�ber den urspr�nglichen Anforderungen h�herer Sicherheitsstandard erreicht (vgl. E. 10.1.2). In diesen F�llen kann nicht argumentiert werden, die Anlage habe bisher die Bewilligungsvoraussetzungen nicht erf�llt und werde widerrechtlich betrieben (oben E. 10.2.2). Vielmehr haben die Voraussetzungen ge�ndert, und die Nachr�stungsanordnung ist eine nachtr�gliche neue
BGE 139 II 185 S. 214Sicherheitsauflage. Deshalb kann nicht sogleich die Bewilligung entzogen werden, sobald die neuen Erkenntnisse oder Anforderungen vorliegen. Sofern nicht infolge unmittelbarer Gefahr die notwendigen Massnahmen sofort anzuordnen sind (Art. 72 Abs. 3 KEG), hat die Aufsichtsbeh�rde vielmehr im Rahmen ihrer Anordnungen (Art. 72 Abs. 2 i.V.m. Art. 22 Abs. 2 lit. g KEG) nach pflichtgem�ssem Ermessen f�r die Nachr�stung angemessene Fristen zu setzen (oben E. 10.2.3). Das gilt auch dann, wenn es um zwingende Nachr�stungen geht, und erst recht bei Nachr�stungsmassnahmen im ALARA-Bereich (vgl. E. 11.6.1).
11.7 Zusammenfassend rechtfertigt sich die streitige Befristung dann, wenn begr�ndeter Anlass zur Annahme besteht, dass im Zeitpunkt des Fristablaufs (Ende Juni 2013) die Sicherheitsanforderungen (oben E. 11.2, 11.5.1 und 11.5.2) nicht mehr erf�llt sind und ihre Aufrechterhaltung auch mit den Mitteln der laufenden Aufsicht und mit Nachr�stungsmassnahmen (oben E. 10.2.2, 10.2.4 und 11.6) nicht sichergestellt werden kann (oben E. 10.3). Hingegen ist die Befristung nicht begr�ndet, solange die Sicherheitsanforderungen erf�llt sind und angenommen werden kann, dass ihre Einhaltung durch die laufende Aufsicht oder durch Nachr�stungsmassnahmen gew�hrleistet bleibt (oben E. 10.3 und 10.4). Der Umstand, dass offene Fragen diskutiert, die Sicherheit dauernd �berpr�ft und zus�tzliche Massnahmen in Betracht gezogen oder angeordnet werden, rechtfertigt eine Befristung nicht (oben E. 10.7), wenn die zu pr�fenden und allenfalls vorzunehmenden Massnahmen in der Zust�ndigkeit der Aufsichtsbeh�rden liegen (oben E. 10.2.4 und 10.5) und es dabei um Verbesserungen im ALARA-Bereich (oben E. 11.5.3) oder um eine Anpassung des Sicherheitsstandes an neue Erkenntnisse oder an nachtr�glich erh�hte Sicherheitsanforderungen geht (oben E. 11.6): Erfolgt die Nachr�stung innert der angesetzten Frist und kann damit den Sicherheitsanforderungen gen�gt werden, so besteht kein Grund f�r eine Befristung (oben E. 10.3). Werden die von der Beh�rde angeordneten Massnahmen trotz Mahnung nicht befolgt, so wird die Bewilligung entzogen, auch wenn sie nicht befristet war (Art. 67 Abs. 1 lit. b KEG). Die Befristung ist in diesen F�llen weder notwendig noch geeignet, um die Sicherheit zu gew�hrleisten. Das gilt auch in Bezug auf die �berpr�fung, welche das ENSI nach den Ereignissen von Fukushima angeordnet hat: Aufgrund dieser Ereignisse musste die Auslegung der Kernkraftwerke �berpr�ft werden (Art. 2 Abs. 1 lit. c Ausserbetriebnahmeverordnung). Das bedeutet BGE 139 II 185 S. 215aber nicht zwingend, dass die Grenze zwischen Auslegungsst�rf�llen und auslegungs�berschreitenden St�rf�llen neu gezogen werden m�sste, wie die Beschwerdegegner geltend machen. Es liegt auf der Hand, dass bestimmte (Teil-)Ursachen, welche die Ereignisse in Fukushima bewirkt haben, in der Schweiz in dieser Form nicht vorkommen k�nnen (Tsunami). Andere Fragen werden m�glicherweise zu weiteren Nachr�stanforderungen f�hren. Das kann aber aus den dargelegten Gr�nden nicht per se bedeuten, dass die Bewilligungsvoraussetzungen Mitte 2013 nicht mehr erf�llt sein werden, so dass die Bewilligung auf diesen Zeitpunkt hin zu befristen w�re.
Im Folgenden ist zu pr�fen, ob sich die Vorinstanz bei ihrer Pr�fung an die dargelegten Grunds�tze gehalten hat.
12. Vorwurf der ungen�genden Pr�fung durch das UVEK
Die Vorinstanz wirft dem UVEK vor, die Voraussetzungen f�r eine Befristung nicht selbst�ndig gepr�ft zu haben.
12.1 Das UVEK pr�fte im materiellen Teil seiner Verf�gung vom 17. Dezember 2009 zun�chst die Relevanz der Sicherheit und die Rolle der laufenden Aufsicht. Weiter f�hrte es aus, es best�nden Gr�nde, um die politisch motivierte bisherige Befristung der Bewilligung wiedererw�gungsweise aufzuheben, und pr�fte, ob Gr�nde best�nden f�r eine erneute, sicherheitspolizeilich motivierte Befristung. Es legte zun�chst die rechtlichen Anforderungen f�r eine Befristung dar und f�hrte aus, die Aufsichtsbeh�rden h�tten keine Einw�nde gegen die Erteilung einer unbefristeten Betriebsbewilligung, da nach ihrer Beurteilung die Voraussetzungen f�r einen sicheren Weiterbetrieb erf�llt seien; zudem k�nne das Ziel, langfristig den sicheren Betrieb zu gew�hrleisten, durch die laufende Aufsicht erreicht werden; es seien daher keine sachlichen Gr�nde f�r eine Befristung ersichtlich. Sodann f�hrte das UVEK aus, es sei weiter zu pr�fen, ob die Einsprechenden neue Aspekte vorbringen, die nicht bereits im Rahmen der laufenden Aufsicht gepr�ft wurden; sollte sich daraus ergeben, dass sicherheitsrelevante Aspekte vom ENSI nicht erkannt wurden und die sich daraus ergebenden Problemstellungen nicht im Rahmen der laufenden Aufsicht bew�ltigt werden k�nnen, w�re weiter die Frage der Befristung zu pr�fen. Danach �usserte sich das UVEK auf rund zwanzig Seiten zu den Vorbringen der Einsprecher, namentlich auch zu den Aspekten, welche das Bundesverwaltungsgericht beanstandet hat: Zu den Rissen im Kernmantel erwog es gest�tzt auf die Beurteilungen durch die HSK und BGE 139 II 185 S. 216das ENSI, die Sicherheitsfunktion des Kernmantels sei trotz der Risse im Normalbetrieb und bei Auslegungsst�rf�llen gew�hrleistet. Zur Frage der Erdbebensicherheit wies es darauf hin, dass das ENSI aufgrund der versch�rften Erdbebengef�hrdungsannahmen gefordert habe, die Probabilistische Sicherheitsanalyse in Bezug auf die Erdbebengef�hrdung zu �berarbeiten und eine radiologische St�rfallanalyse f�r das Sicherheitserdbeben ohne Unterstellung eines Einzelfehlers vorzunehmen. Die BKW habe inzwischen die verlangte Analyse eingereicht, wonach f�r das Sicherheitserdbeben eine Dosis von 0,63 mSv ausgewiesen werde. Das ENSI habe diese Analyse noch nicht abschliessend beurteilt, sei aber mit dem Vorgehen der Gesuchstellerin grunds�tzlich einverstanden. Das Sicherheitserdbeben falle in die St�rfallkategorie 3, womit eine St�rfalldosis von 100 mSv zul�ssig sei. Die Dosis von 0,63 mSv erf�lle zudem auch die Anforderung f�r St�rf�lle der Kategorie 2; das ALARA-Prinzip sei damit eingehalten. Sodann sei das Notfallsystem SUSAN gegen die Einwirkung eines Sicherheitserdbebens vollst�ndig gesch�tzt. Zusammenfassend folgerte das UVEK, die HSK sei in ihrer Sicherheitstechnischen Stellungnahme vom November 2007 zum Schluss gekommen, dass im KKW M�hleberg die Voraussetzungen f�r einen sicheren Weiterbetrieb erf�llt seien; im vorliegenden Verfahren sei das ENSI nach umfassender Beurteilung der vorgebrachten Argumente zum Schluss gekommen, dass die Einsprecher keine neuen Aspekte bez�glich der sicherheitstechnischen Beurteilung vorbringen. Eine erneute Befristung der Betriebsbewilligung erscheine daher weder erforderlich noch geeignet, um das Ziel eines sicheren Betriebs zu gew�hrleisten.
12.2 In der vom UVEK zu Grunde gelegten, rund 500-seitigen Stellungnahme der HSK von 2007 war diese zu folgendem Ergebnis gelangt (Sicherheitstechnische Stellungnahme zur Periodischen Sicherheits�berpr�fung des Kernkraftwerks M�hleberg, Zusammenfassungen, Ergebnisse und Bewertung, W�renlingen, November 2007 [HSK 11/1100], S. 11-13):
"Zusammenfassend kommt die HSK zum Ergebnis, dass im Kernkraftwerk M�hleberg ein hohes Mass an technischer und organisatorischer Sicherheitsvorsorge getroffen ist, dass die Anlage w�hrend der vergangenen 15 Jahre zuverl�ssig betrieben wurde und die Voraussetzungen f�r einen sicheren Weiterbetrieb erf�llt sind. Damit das [KKW M�hleberg] der Erfahrung und dem aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik
noch besser entspricht, hat die HSK vom Betreiber sowohl in ihrer sicherheitstechnischen Stellungnahme 2002 wie in der vorliegenden BGE 139 II 185 S. 217Stellungnahme zur PS� 2005 verschiedene Verbesserungsmassnahmen (in der Stellungnahme 2002 als PS�-Pendenzen, in der vorliegenden Stellungnahme als HSK-Forderungen) gefordert. Die PS�-Pendenzen aus der sicherheitstechnischen Stellungnahme 2002 konnten inzwischen alle erledigt werden, soweit es sich um terminierte, nicht wiederkehrende Pendenzen handelt. Die Gr�nde f�r die in der vorliegenden Stellungnahme zur PS� 2005 geforderten Verbesserungsmassnahmen (siehe Zusammenstellung der Forderungen im Kapitel 11.3), die in den jeweiligen Kapiteln ausf�hrlich dargelegt sind, stellen den sicheren Betrieb der Anlage nicht in Frage. Viele Verbesserungsmassnahmen betreffen die Vervollst�ndigung von Nachweisen. Der Betreiber hat alle von der HSK geforderten Verbesserungsmassnahmen akzeptiert. Sie werden bis zu deren Abschluss durch die HSK im Rahmen ihrer Aufsichtst�tigkeit verfolgt."
"Aufgrund seiner sicherheitstechnischen Stellungnahme kommt das ENSI zum Ergebnis, dass die Einsprachen keine neuen Gesichtspunkte bei der sicherheitstechnischen Beurteilung des Kernkraftwerks M�hleberg zeigen. Die in der Stellungnahme aus dem Jahr 2007 /31/(HSK 11/1100) festgehaltene Sicherheitsbewertung, dass im [KKW M�hleberg] ein hohes Mass an technischer und organisatorischer Sicherheitsvorsorge getroffen ist, bleibt unver�ndert g�ltig. Ebenso weiterhin unver�ndert g�ltig bleibt die Schlussfolgerung, dass die in /31/geforderten Verbesserungsmassnahmen den sicheren Betrieb der Anlage nicht in Frage stellen."
Diese Schlussfolgerung best�tigte das ENSI in seiner 36-seitigen Stellungnahme (ENSI 11/1286 Rev. 1), nachdem es die erneuten Eingaben der Einsprecher gepr�ft hatte.
12.3 Angesichts dieser Erw�gungen in der Verf�gung des UVEK vom 17. Dezember 2009 und der Stellungnahmen der fachtechnischen Aufsichtsbeh�rden ist der Vorwurf der Vorinstanz, das UVEK habe nicht hinreichend gepr�ft, ob die Voraussetzungen f�r eine Befristung erf�llt seien, offensichtlich unbegr�ndet: Das UVEK hat vielmehr - wie auch die Beschwerdegegner anerkennen - die massgebenden Aspekte im Einzelnen und umfassend gepr�ft und die Vorbringen der Einsprecher mit der Beurteilung durch die Aufsichtsbeh�rden konfrontiert; es ist zu einem begr�ndeten Ergebnis gekommen, dass und weshalb die Voraussetzungen f�r einen sicheren Weiterbetrieb erf�llt seien. Dass es sich dabei in Begr�ndung und Ergebnis dem ENSI anschliesst, das sich seinerseits - wie die Beschwerdegegner ebenfalls anerkennen - umfassend mit den vorgebrachten Aspekten auseinandergesetzt hat, ist zul�ssig und angebracht BGE 139 II 185 S. 218(vgl. oben E. 9.2). Auf der Grundlage dieser Beurteilung ergab sich die Konsequenz einer grunds�tzlich unbefristeten Betriebsbewilligung aus der vom UVEK zutreffend dargelegten Rechtslage, ohne dass es dazu einer noch ausf�hrlicheren Begr�ndung bedurft h�tte. Offensichtlich unrichtig ist auch, wenn die Vorinstanz dem UVEK vorwirft, "allein auf die laufende Aufsicht zu vertrauen". Das UVEK hat die Sicherheitsfragen als Bewilligungsvoraussetzungen im aktuellen Zustand der Anlage beurteilt und darauf hingewiesen, dass zus�tzlich der sichere Betrieb mit der laufenden Aufsicht "langfristig" gew�hrleistet werden k�nne (Verf�gung des UVEK vom 17. Dezember 2009 [vgl. dazu BBl 2009 8874], Rz. 47, m.H. aufRz. 28 ff.). Das entspricht der gesetzlichen Konzeption (oben E. 10.2.2). Die Folgerung der Vorinstanz, die Beschwerden seien schon deshalb gutzuheissen, weil das UVEK die Befristung nicht eigenst�ndig gepr�ft habe, ist rechtswidrig.
12.4 Daran �ndert auch der Hinweis der Vorinstanz auf Art. 29a BV nichts: Die Rechtsweggarantie setzt voraus, dass eine Rechtsstreitigkeit vorliegt, d.h. eine Streitigkeit, die im Zusammenhang mit einer individuellen sch�tzenswerten Rechtsposition steht; sie gibt aber keinen Anspruch darauf, dass jedermann jedes staatliche Handeln ungeachtet prozessualer Vorschriften auf seine Rechtm�ssigkeit hin �berpr�fen lassen kann (BGE 136 I 323 E. 4.3 S. 328 f.; Urteil 2C_348/2011 vom 22. August 2011 E. 3.4, in: sic! 2011 S. 673 ff.). So wenig wie bei allen anderen bewilligungspflichtigen T�tigkeiten kann beim Betrieb einer Kernanlage jedes sp�tere Handeln der Aufsichtsbeh�rden zum Thema der Betriebsbewilligung gemacht werden mit dem Argument, Dritte m�chten darauf einwirken (vgl. Urteile 2C_122/2009 vom 22. September 2009 E. 3; 2C_803/2008 vom 21. Juli 2009 E. 4.3 und 4.4). Nicht im vorliegenden Verfahren zu �berpr�fen ist die Frage, ob und unter welchen Umst�nden Dritte aufgrund von Art. 25a VwVG ein aufsichtsrechtliches Handeln zum Thema eines Rechtsstreits machen oder gest�tzt auf Art. 67 KEG den Entzug einer Bewilligung beantragen k�nnen. 12.5 Zu pr�fen bleibt, ob in der Sache die Voraussetzungen f�r eine Befristung erf�llt sind, d.h. ob die von der Vorinstanz beanstandeten Punkte ausreichend sind, um die Befristung zu rechtfertigen. Die Vorinstanz hat sich nicht im Einzelnen und konkret mit den technischen Fragen, mit der Beurteilung der Aufsichtsbeh�rden und des UVEK und den Argumenten der damaligen Beschwerdef�hrer auseinandergesetzt. Sie hat insoweit auch den Sachverhalt BGE 139 II 185 S. 219unvollst�ndig festgestellt. Dieser kann jedoch durch das Bundesgericht - soweit notwendig - aufgrund der Akten vervollst�ndigt werden (Art. 105 Abs. 2 BGG).
13.1 Die Vorinstanz vermisst ein umfassendes Instandhaltungskonzept. Sie begr�ndet dies damit, es k�nne "jedenfalls davon ausgegangen werden, dass f�r die Behebung der genannten M�ngel grosse Investitionen erforderlich [seien], die nur bei einer erheblichen Laufzeit des KKW wirtschaftlich sinnvoll sein d�rften". Um eine gesamthafte Beurteilung der Situation �berhaupt erst zu erm�glichen, sei ein umfassendes Instandhaltungskonzept erforderlich, das eine gesamthafte Beurteilung zulasse. Nach den Vorgaben der Vorinstanz h�tte die BKW darin darzulegen, welche Massnahmen sie in welchem Zeitraum ergreifen m�chte, damit die heute bekannten und allenfalls neu auftretenden M�ngel behoben werden und der Betrieb auch l�ngerfristig den Sicherheitsanforderungen gen�gt, welche Kosten damit verbunden w�ren und f�r welchen Zeitraum sie den Weiterbetrieb des KKW M�hleberg beantragt.
13.2 Die Vorinstanz nennt keine gesetzliche Grundlage, auf welche sie ihre Anforderungen st�tzt, und pr�zisiert nicht n�her, was sie unter dem verlangten umfassenden Instandhaltungskonzept versteht. Auch die Beschwerdegegner beanstanden durchwegs, dass im Hinblick auf den beabsichtigten Langzeitbetrieb kein umfassendes Instandhaltungskonzept vorliege, legen aber nicht dar, gest�tzt auf welche Rechtsnormen ein solches Konzept vorgelegt werden soll bzw. inwiefern die bisherige Situation und Praxis den massgebenden Rechtsnormen widersprechen.
13.3 Wie dargelegt (vgl. oben E. 10.1.1), muss der Bewilligungsinhaber u.a. Massnahmen treffen, um seine Anlage in einem guten Zustand zu halten (Art. 22 Abs. 2 lit. c KEG). Dazu geh�rt die Instandhaltung aller sicherheitsrelevanten Teile. Art. 32 KEV konkretisiert diese Pflicht: Der Bewilligungsinhaber hat systematische Programme f�r die Instandhaltung der sicherheits- und sicherungsrelevanten Ausr�stungen zu erstellen und die festgelegten Massnahmen durchzuf�hren, insbesondere f�r die Wartung, die wiederkehrenden zerst�rungsfreien Pr�fungen und die wiederkehrenden Funktionspr�fungen (Abs. 1). Er hat bei festgestellten Abweichungen vom Sollzustand entsprechende Instandsetzungsarbeiten durchzuf�hren (Abs. 2). F�r die Instandhaltung sind qualifizierte Verfahren, Ausr�stungen und qualifiziertes Personal einzusetzen (Abs. 3). BGE 139 II 185 S. 220Er hat die Ergebnisse der Instandhaltung zu dokumentieren und periodisch zu bewerten. N�tigenfalls hat er die Programme zu erg�nzen (Abs. 4). Sodann muss der Bewilligungsinhaber w�hrend der ganzen Lebensdauer der Anlage systematische Sicherheits- und Sicherungsbewertungen durchf�hren (Art. 22 Abs. 2 lit. d KEG) und periodisch eine umfassende Sicherheits�berpr�fung vornehmen (lit. e). Art. 33 und 34 KEV konkretisieren die systematischen Sicherheits- und Sicherungsbewertungen sowie die umfassende Sicherheits�berpr�fung (Periodische Sicherheits�berpr�fung, PS�), wozu u.a. eine Gesamtbewertung des Sicherheitsstatus geh�rt (Art. 34 Abs. 2 lit. e KEV).
13.4 Die BKW hatte im Jahre 2005 eine Periodische Sicherheits�berpr�fung vorgelegt, welche von der damaligen HSK im Jahre 2007 �berpr�ft wurde mit der Folgerung, dass die Anlage hinreichend sicher sei (HSK 11/1100; vgl. oben E. 12.2). In diesem Rahmen pr�fte die HSK - wie bereits fr�her - auch Instandhaltungsmassnahmen (vgl. Art. 32 KEV) sowie die Konzepte und Ergebnisse der Instandhaltung und Alterungs�berwachung (HSK 11/1100 Kap. 5.5; vgl. auch SCHMOCKER/MEYER, a.a.O., S. 15) und beurteilte die Schl�sselkomponenten der Anlage im Hinblick auf ihre Alterungsmechanismen und den Langzeitbetrieb, d.h. den �ber eine Betriebsdauer von 40 Jahren hinausgehenden Betrieb (HSK 11/1100 Kap. 10); sie ordnete ferner die Erarbeitung weiterer Instandhaltungskonzepte f�r einzelne Bereiche an, namentlich f�r den Kernmantel (HSK 11/1100 S. 10-11 und 11-19). Wie die Beschwerdegegner selber vorbringen, hat die BKW dem ENSI Ende 2010 eine weitere Sicherheits�berpr�fung (PS� 2010) eingereicht, die erneut durch das ENSI gepr�ft wird. Weder die Vorinstanz noch die Beschwerdegegner legen dar, dass und inwiefern diese von der Aufsichtsbeh�rde angeordneten Instandhaltungsmassnahmen und Sicherheits�berpr�fungen den gesetzlichen Anforderungen nicht gen�gen sollen. Soweit die Vorinstanz Bezug auf die "heute bekannten" M�ngel nimmt, legt sie nicht dar, welche M�ngel nicht bereits mit den genannten aufsichtsrechtlichen Massnahmen abgedeckt sind (abgesehen von drei konkreten Punkten, dazu hinten E. 14).
13.5 Soweit die Vorinstanz auf allenfalls neu auftretende M�ngel Bezug nimmt, ist zu bemerken, dass ein Instandhaltungskonzept naturgem�ss nur in Bezug auf M�ngel erfolgen kann, die zumindest in ihrer Potenzialit�t heute bereits erkannt sind. Hingegen kann vern�nftigerweise nicht verlangt werden, dass heute bereits alle BGE 139 II 185 S. 221zuk�nftigen M�ngel bekannt sind und dagegen Massnahmen getroffen werden. Eine solche Anforderung ist aufgrund der naturgem�ssen Begrenztheit jeglichen menschlichen Wissens erkenntnistheoretisch unm�glich zu erf�llen und kann daher auch nicht verlangt werden. M�glich ist nur, nach dem besten verf�gbaren aktuellen Wissen eine Beurteilung vorzunehmen und diese laufend aufgrund allf�lliger neuer Erkenntnisse zu �berpr�fen. Gerade aus diesem Grund ist es nach der gesetzlichen Regelung Aufgabe der laufenden Aufsicht und der periodischen Sicherheits�berpr�fung, sicherzustellen, dass die jeweils neu auftretenden oder erkannten Umst�nde ber�cksichtigt werden (vgl. oben E. 10.2.2). Die dauernde �berpr�fung und schrittweise Nachr�stung, welche die Vorinstanz als unbefriedigend betrachtet, ist der gesetzliche Normalzustand. Soweit die vorinstanzliche Betrachtung darauf hinausl�uft, dass f�r die gesamte (verbleibende) Lebensdauer ein abschliessendes Sicherheits-Gesamtkonzept verlangt wird, das alle zuk�nftigen Sicherheitsfragen ein f�r allemal beantwortet, entspricht dies nicht der gesetzlichen Regelung (vgl. E. 10.1.3 und 10.2.2). Dass die �berpr�fung der PS� 2010 durch das ENSI noch nicht vorliegt, ist kein Grund f�r eine Befristung (oben E. 10.3, 10.7 und 11.7).
13.6 Die Vorinstanz begr�ndet ferner nicht, wie sie zur Annahme kommt, dass f�r die Behebung der (nicht n�her bezeichneten) genannten M�ngel grosse Investitionen erforderlich seien, die nur bei einer erheblichen Verl�ngerung der Laufzeit wirtschaftlich interessant sein d�rften. Im angefochtenen Entscheid wird nicht einmal eine ungef�hre Gr�ssenordnung dieser Investitionen angegeben. Zudem ist es nicht eine von der Nuklearaufsicht oder der Bewilligungsbeh�rde zu beurteilende Frage, ob der Betrieb eines KKW wirtschaftlich interessant sei. Es liegt - vorbeh�ltlich von Anordnungen der Beh�rden - in der Autonomie des Anlagebetreibers, ob und wann er seine Anlage ausser Betrieb nehmen will (Art. 27 BV). Dieser Entscheid h�ngt nicht nur von sicherheitstechnischen Aspekten ab, sondern auch von anderen, namentlich von wirtschaftlichen oder allenfalls politischen; diese Aspekte sind nicht durch die Nuklearaufsichtsbeh�rden zu �berpr�fen. Zwar hat die Aufsichtsbeh�rde bei der Anordnung von zus�tzlichen Sicherheitsmassnahmen im ALARA-Bereich dem Verh�ltnism�ssigkeitsprinzip und mithin auch der wirtschaftlichen Tragbarkeit Rechnung zu tragen (Art. 22 Abs. 2 lit. g KEG; oben E. 11.2 und 11.6.1). Doch es ist Sache des Betreibers zu entscheiden, ob er die finanziellen Mittel aufbringen BGE 139 II 185 S. 222will, die f�r die Ausf�hrung angeordneter Massnahmen erforderlich sind, oder ob er auf die Vornahme dieser Massnahmen verzichten und stattdessen die Anlage ausser Betrieb nehmen will, wenn er die dazu erforderlichen finanziellen Aufwendungen als wirtschaftlich nicht lohnend empfindet. Dieser Entscheid kann nicht Thema der kernenergierechtlichen Aufsicht sein. Ebenso wenig kann die Bewilligungsbeh�rde eine Bewilligung verweigern oder befristen mit der Begr�ndung, die f�r die Sicherheit notwendigen Aufwendungen k�nnten m�glicherweise f�r den Bewilligungsinhaber nicht lohnend sein. Unzutreffend ist deshalb auch die Auffassung der Beschwerdegegner, das gesamthafte Instandhaltungskonzept habe darzulegen, dass der Betreiber den unbefristeten Langzeitbetrieb mit wirtschaftlich vertretbaren Mitteln und einer erreichbaren Amortisation sicherstellen k�nne und wolle.
13.7 Unerfindlich ist schliesslich, inwiefern die Befristung, verbunden mit der Forderung nach einem gesamthaften Instandhaltungskonzept zur Rechts- und Investitionssicherheit beitragen soll, wie die Vorinstanz annimmt. Da die Befristung einerseits praktisch zu einer Betriebseinstellung auf Ende Juni 2013 f�hren w�rde und andererseits unklar ist, was mit dem umfassenden Instandhaltungskonzept genau gemeint ist, was mit hoher Wahrscheinlichkeit in Zukunft zu weiteren Rechtsstreitigkeiten f�hren wird, ergibt sich eine mehr oder weniger lange Phase, in welcher ungewiss ist, ob und wann das KKW M�hleberg wieder in Betrieb genommen werden kann. Das ist weder der Rechts- noch der Investitionssicherheit f�rderlich.
13.8 Soweit die Anforderungen der Vorinstanz �ber das hinausgehen, was die Aufsichtsbeh�rden im Rahmen der laufenden Aufsicht ohnehin schon verlangen (E. 13.4), haben sie keine gesetzliche Grundlage und verm�gen die Befristung nicht zu rechtfertigen.
14.1 Zu pr�fen bleibt, ob die von der Vorinstanz genannten drei konkreten offenen Sicherheitsfragen (vgl. oben E. 5.2.2) eine Befristung auf Mitte 2013 rechtfertigen. Es ist unbestritten, dass die Aufsichtsbeh�rde zu diesen drei Fragekreisen offene Fragen identifiziert und von der BKW dazu weitere Pr�fungen und Massnahmen verlangt hat. Wie dargelegt (E. 11.7), rechtfertigt dies allein eine Befristung aber nicht. Die Vorinstanz hat sich nicht ansatzweise inhaltlich mit der Beurteilung durch das ENSI bzw. das UVEK auseinandergesetzt BGE 139 II 185 S. 223und nicht begr�ndet, weshalb sie von dieser Beurteilung abweicht. Dies entspricht nicht dem Grundsatz, wonach ein Gericht von der Beurteilung einer fachkompetenten Fachstelle nur aus triftigen Gr�nden abweichen soll (vgl. oben E. 9.3). Die Vorinstanz hat insbesondere nicht begr�ndet, weshalb die offenen Sicherheitsaspekte derart gewichtig sein sollen, dass ihre Behebung nicht durch die laufende Aufsicht gesichert werden k�nnte. Sie hat nicht gepr�ft, ob die angeordneten oder allenfalls noch anzuordnenden Massnahmen in den Zust�ndigkeitsbereich der Bewilligungs- oder der Aufsichtsbeh�rde fallen, ob sie zwingende Sicherheitsanforderungen oder den ALARA-Bereich betreffen und ob es sich um Massnahmen handelt, mit denen eine Verschlechterung der Anlage kompensiert werden, oder um solche, mit denen die Anlage an erh�hte Anforderungen angepasst werden soll. Diese Aspekte sind im Folgenden zu diskutieren, wobei auch die R�gen der Beschwerdef�hrer bez�glich Geh�rsverletzung und offensichtlich unrichtiger Sachverhaltsfeststellung zu pr�fen sind.
14.2.1 Hinsichtlich der Kernmantelrisse hat sich die Vorinstanz auf das Gutachten der T�VNORD EnSys GmbH vom Dezember 2006 gest�tzt und daraus gefolgert, es best�nden erhebliche Zweifel an der Sicherheit des heutigen Zustands des Kernmantels und diese M�ngel liessen sich nicht ohne gr�sseren Aufwand beheben. Die Beschwerdef�hrer r�gen, die gutachterliche Stellungnahme, auf welche sich die Vorinstanz st�tze, basiere auf einem Szenario, welches nicht der Realit�t entspreche.
14.2.2 Die R�ge ist begr�ndet: Das Gutachten f�hrt aus:
"F�r die in diesem Gutachten durchzuf�hrende Bewertung sollen ein vollst�ndiger Durchriss der horizontalen Schweissn�hte am Kernmantel unterstellt sowie die Anforderungen an die Zugankerkonstruktion im Sinne einer abschliessenden Reparaturmassnahme beurteilt werden. Der Zustand, Zugankerkonstruktion und durchgerissene horizontale Schweissn�hte, wird als Szenario lV bezeichnet."
"Erst beim Szenario IV ersetzen die Zuganker die Funktion der horizontalen Schweissn�hte."
Die von der Vorinstanz zugrunde gelegte abschliessende Bewertung des Gutachtens f�hrt einleitend aus: BGE 139 II 185 S. 224
"Durch den Kernmantel sind Sicherheitsfunktionen zu erf�llen. Die Sicherheitsfunktionen, die zurzeit durch den Kernmantel gew�hrleistet werden, sind bei Szenario lV durch die Kernmantel-Zugankerkonstruktion zu erf�llen."
Die von der Vorinstanz zitierte gutachterliche Folgerung, die Integrit�t der Zugankerkonstruktion k�nne nicht uneingeschr�nkt vorausgesetzt werden, beruht somit auf der Pr�misse eines vollst�ndigen Durchrisses der horizontalen Schweissn�hte am Kernmantel und auf der Annahme, dass die Zuganker im Sinne einer abschliessenden Reparaturmassnahme f�r solche Durchrisse beurteilt werden. Die Vorinstanz hat selber auf die Mitteilung des ENSI vom 26. September 2011 auf dessen Homepage hingewiesen, wonach die zus�tzlichen Sicherheitsnachweise f�r die Zuganker nur f�r den Fall angeordnet werden, dass die Gesamtrissl�nge oder Einzelrisse so lang w�rden, dass die Zugankerkonstruktionen f�r den Erhalt der Sicherheitsfunktion notwendig wird. In dieser Stellungnahme wird auch - was die Vorinstanz nicht wiedergibt - ausgef�hrt, dass die Risse weniger tief als bisher angenommen und definitiv nicht wanddurchdringend sind und dass der Kernmantel trotz der vorhandenen Risse seine Funktion weiterhin erf�llt. Auch das Gutachten T�VNORD, auf welches sich die Vorinstanz st�tzt, bezeichnet den gegenw�rtigen Zustand (Zugankerkonstruktion und Risse) als Szenario III (vgl. dazu auch HSK 11/1100 S. 10-6 - 10-11) und f�hrt aus:
"Im Szenario III, das den angerissenen Kernmantel mit eingebauter Zugankerkonstruktion beschreibt, dient diese als zus�tzliche lastabtragende Konstruktion. Ein vollst�ndiger Durchriss einer Schwei[ss]naht als Postulat ist im Szenario lll jedoch nicht zu unterstellen, da durch die wiederkehrenden Pr�fungen an den Schwei[ss]n�hten das Risswachstum verfolgt und die Ann�herung an eine kritische Rissl�nge erkannt wird, so dass rechtzeitig betriebliche Ma[ss]nahmen eingeleitet werden k�nnen. Die Zugankerkonstruktion ist daher eine zus�tzliche absichernde Ma[ss] nahme. Nach Aussage der Betreiberin /S 1-61/und der Expertise des T�V Energie Consult /S 1-7/wurde in der Vergangenheit f�r die ungest�rte Zugankerkonstruktion der Nachweis des Lastabtrages f�r das Lastkollektiv aus betrieblichen Lasten und St�rfalllasten selbst bei einem Durchriss der mittleren Schwei[ss]naht gef�hrt. lm Szenario III kann der Kernmantel noch alle zu betrachtenden Lastf�lle ohne die Zugankerkonstruktion abtragen, so dass ein Versagen einer Zugankerkonstruktion aus diesem Grunde ebenfalls ohne signifikante Auswirkungen bleibt."
Diese gutachterliche Beurteilung des aktuellen Zustands entspricht derjenigen, welche die HSK in HSK 11/1100 (S. 10-4 ff.) gegeben hatte. Weder die Vorinstanz noch die Beschwerdegegner nennen Gr�nde, welche es rechtfertigen w�rden, von dieser fachlich BGE 139 II 185 S. 225abgest�tzten gutachterlichen Beurteilung abzuweichen. Die Zuganker erf�llen somit aktuell keine Sicherheitsfunktion; die Pr�misse, auf welcher die von der Vorinstanz zitierte Schlussfolgerung des Gutachtens T�VNORD beruht, ist damit nicht erf�llt.
14.2.3 Die Beschwerdegegner bestreiten die Angaben zur aktuellen Rissl�nge, die in der Beschwerde des UVEK wiederholt werden, als solche nicht, sondern basieren ihre ausf�hrliche Kritik an der Zugankerkonstruktion auf Umst�nde, welche f�r das Szenario IV zutreffen m�gen, aber nichts �ber den aktuellen Zustand aussagen. Soweit sie sich auf die Kriterien f�r die vorl�ufige Ausserbetriebnahme gem�ss Art. 44 KEV bzw. der Ausserbetriebnahmeverordnung berufen, legen sie nicht dar, dass und inwiefern eines dieser Kriterien erf�llt sein soll. Selbst wenn davon auszugehen w�re, dass der Kernmantel zu den druckf�hrenden mechanischen Ausr�stungen der Sicherheitsklasse 1 geh�rt (was nach der Darlegung des ENSI nicht zutrifft), w�re das Ausserbetriebnahmekriterium von Art. 5 Abs. 2 Ausserbetriebnahmeverordnung (wanddurchdringende Risse) nach der dargelegten fachlichen Beurteilung nicht erf�llt.
14.2.4 Fehl geht die Argumentation der Beschwerdegegner, es w�re unerkl�rlich, weshalb das ENSI denn �berhaupt ein Gutachten zum Szenario IV eingeholt habe, wenn es irrelevant sein soll. Es ist sinnvoll, Szenarien zu pr�fen f�r den (in Zukunft eventuell eintreffenden) Fall, dass die Risse wanddurchdringend werden. Das heisst aber nicht, dass die f�r dieses Szenario zutreffenden Folgerungen auch bereits in einem Zustand massgebend sind, in dem dies nicht zutrifft. Deshalb muss dieses Szenario, das aktuell nicht vorliegt, auch nicht deterministisch beherrscht werden. Das ENSI bzw. bereits die fr�here HSK hat zwar die Zuganker nicht als L�sung f�r den Langzeitbetrieb akzeptiert (HSK 11/1100 S. 10-8 ff.). Solange die Zuganker noch keine Sicherheitsfunktion wahrnehmen, ist dies eine zus�tzliche Vorsorgemassnahme im ALARA-Bereich und vermag eine Befristung auf Ende Juni 2013 nicht zu rechtfertigen (vgl. oben E. 11.5.3 und 11.6.2). Es gen�gt, mittels der laufenden Aufsicht die Situation zu beurteilen und gegebenenfalls aufsichtsrechtlich zu intervenieren, falls die Zuganker dereinst eine Sicherheitsfunktion zu �bernehmen haben sollten, der sie nicht gewachsen sind. N�tigenfalls w�re allenfalls der Kernmantel zu ersetzen. Ob dies durch Freigabe der Aufsichtsbeh�rde angeordnet werden kann oder ob dazu eine Bewilligung n�tig w�re, braucht nicht jetzt entschieden zu werden. Offensichtlich unbegr�ndet ist jedenfalls das BGE 139 II 185 S. 226Vorbringen der Beschwerdegegner, daf�r w�re eine erneute Rahmenbewilligung erforderlich, werden doch durch den Austausch des Kernmantels die im Rahmenbewilligungsgesuch festzulegenden Elemente von Kernreaktoren, deren �nderung einer Rahmenbewilligung bed�rfte (Art. 14 Abs. 2 lit. a und Art. 65 Abs. 1 KEG), nicht ge�ndert.
14.2.5 Es ist willk�rlich, wenn die Vorinstanz ihre Folgerung, wonach erhebliche Zweifel an der Sicherheit "des heutigen Zustandes" des Kernmantels bestehen, auf gutachterliche Schlussfolgerungen abstellt, welche auf Pr�missen beruhen, die aktuell unbestritten nicht vorliegen. Der Kernmantel und die Zugankerkonstruktion stellten somit entgegen der Auffassung der Vorinstanz im heutigen Zustand keine offene Sicherheitsfrage dar, die nicht mit der laufenden Aufsicht kontrolliert werden k�nnte, und es besteht kein Grund zur Annahme, dass sich dies ab Mitte 2013 �ndert. Die Befristung der Bewilligung l�sst sich damit nicht begr�nden (vgl. E. 11.7).
14.3 Erdbebengef�hrdung
14.3.1 Die Vorinstanz begr�ndet ihre Annahme, es seien bez�glich der Erdbebengef�hrdung bedeutsame sicherheitsrelevante Fragen offen, einerseits mit einem von den heutigen Beschwerdegegnern am 5. Dezember 2011 eingereichten Bericht zur Erdbebensicherheit aus dem Jahre 2011 (GHANAAT/HASHIMOT/ZUCHUAT/KENNEDY, Seismic fragility of M�hleberg dam using nonlinear analysis with latin hypercube simulation, publiziert im Rahmen einer Konferenz der U.S. Society on Dams, 21st Century Dam Design - Advances and Adaptations, 31st Annual USSD Conference, San Diego, California, April 11-15, 2011), andererseits damit, dass die HSK in ihrem Bericht von 2007 (HSK 11/1100) sowie das ENSI nach den Ereignissen von Fukushima �berarbeitungen der seismischen Beurteilung verlangt h�tten, dass aber die vom ENSI geforderten Nachweise von diesem noch nicht beurteilt seien.
14.3.2 Vorab ist dazu festzuhalten, dass mit der damit angesprochenen Erdbebengef�hrdung das KKW M�hleberg nicht direkt bedroht wird, sondern dadurch, dass die oberhalb des KKW M�hleberg gelegene Staumauer des Wohlensees brechen k�nnte und dadurch das KKW M�hleberg �berflutet w�rde. Die Stauanlagen unterliegen ebenfalls einer Sicherheitsaufsicht und m�ssen gegen Erdbebengef�hrdung ausgelegt sein (Art. 3bis Wasserbaupolizeigesetz [AS 1953 950 f.]; Stauanlagenverordnung [SR 721.101.1], v.a. Art. 3 Abs. 1 und BGE 139 II 185 S. 227Art. 17 Abs. 1 sowie Art. 21). Sollte die Erdbebensicherheit der Wohlenseestaumauer ungen�gend sein, so h�tten aufgrund des St�rerprinzips (BGE 136 I 1 E. 4.4.3 S. 11; BGE 122 II 65 E. 6a S. 70; BGE 118 Ib 407 E. 4c S. 414 f.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/M�LLER, a.a.O., S. 523 f.) die Sicherheitsmassnahmen in erster Linie beim Wasserkraftwerk anzusetzen. Dessen ungeachtet wurde die Erdbebensicherheit der Stauanlage Wohlensee seit je in die Sicherheitsbeurteilung des KKW M�hleberg einbezogen.
Die Vorinstanz geht - mit Recht - nicht davon aus, es seien tats�chliche Ver�nderungen eingetreten, welche das Erdbebenrisiko objektiv erh�ht h�tten. Fraglich ist bloss, ob dieses Risiko nach heutigen Erkenntnissen h�her ist als fr�her angenommen. Anders als in Bezug auf die Frage des Kernmantels geht es hier somit nicht um Aspekte der Anlagenalterung, sondern um einen Fall der nachtr�glichen Anpassung der Anlage an ge�nderte Erkenntnisse (vgl. E. 11.6.2). Es ist unbestritten, dass das ENSI im Nachgang der Ereignisse in Fukushima zus�tzliche Nachweise zur Erdbebensicherheit verlangt hat, dass aber im Zeitpunkt des angefochtenen Urteils diese Nachweise noch nicht vorlagen und vom ENSI deshalb auch nicht gepr�ft worden sind. Dies kann aber f�r sich allein eine Befristung nicht rechtfertigen. Massgebend ist, ob ohne diese Nachweise die Sicherheitsanforderungen (E. 11.5.1 und 11.5.2) erf�llt sind oder nicht.
14.3.3 In der von der Vorinstanz nur sehr selektiv zitierten Stellungnahme der HSK vom November 2007 (HSK 11/1100) war diese zur Gesamtbeurteilung gekommen, dass die Voraussetzungen f�r einen sicheren Weiterbetrieb erf�llt seien; damit die Anlage der Erfahrung und dem aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik noch besser entspreche, habe sie aber vom Betreiber verschiedene Verbesserungsmassnahmen gefordert. Die Gr�nde f�r diese Forderungen stellten aber den sicheren Betrieb der Anlage nicht in Frage (S. 11-13). Diese Verbesserungsvorschl�ge betrafen u.a. die Erdbebensicherheit. Die HSK war zum Ergebnis gekommen, der deterministische Sicherheitsnachweis (d.h. die Einhaltung der Dosisgrenzwerte gem�ss StSV) f�r alle Auslegungsst�rf�lle sei erbracht, auch f�r das bisher geltende Sicherheitserdbeben, wobei dieses in die St�rfallkategorie 3 klassiert wurde, sodass der Grenzwert von 100 mSv galt (S. 7-75 ff., 11-11; vgl. oben E. 11.5.1). Mit dem Projekt PEGASOS seien neue Grundlagen zur standortspezifischen Erdbebengef�hrdung erarbeitet worden (S. 6-4), womit sich ergebe, dass das der Auslegung zugrunde gelegte Erdbeben mit einer h�heren BGE 139 II 185 S. 228H�ufigkeit auftrete als bisher angenommen. Auch mit diesen versch�rften Annahmen sei aber die Einordnung des Sicherheitserdbebens in die St�rfallkategorie 3 unter Ber�cksichtigung eines Einzelfehlers korrekt. F�r den St�rfall ohne Ber�cksichtigung eines Einzelfehlers sei der Nachweis noch zu erbringen (S. 7-43 f., 11-11, 11-14 Forderung 11).
14.3.4 Das UVEK hat in seiner Verf�gung vom 17. Dezember 2009 erwogen, die geforderte Analyse sei inzwischen eingereicht und ergebe eine Dosis von 0,63 mSv, womit die Anforderungen auch f�r die St�rfallkategorie 2 eingehalten seien. Das ENSI habe diese Analyse noch nicht abschliessend beurteilt, sei aber mit dem Vorgehen der BKW grunds�tzlich einverstanden. Da der Betriebszustand, der zu h�heren Dosen als 1 mSv f�hren k�nnte, nur an 10 Tagen pro Jahr zul�ssig sei, sei die Eintretenswahrscheinlichkeit kleiner als 10-4 /J, womit das Szenario in die St�rfallkategorie 3 geh�re. Diese Beurteilung ist einleuchtend. Auf dieser Grundlage ist mit der von der BKW errechneten Dosis von 0,63 mSv der massgebende Grenzwerte von 100 mSv (Art. 94 Abs. 5 StSV) mit einer sehr hohen Sicherheitsmarge eingehalten; er w�rde nur �berschritten, wenn die Analyse der BKW um ca. Faktor 160 zu tief w�re. Solches wird von keiner Seite dargelegt.
14.3.5 In Bezug auf auslegungs�berschreitende St�rf�lle ist der Stellungnahme der HSK von 2007 zu entnehmen, dass die von der BKW ermittelte Kernschmelzh�ufigkeit bei ca. 1,2 x 10-5 /J liegt, wovon der Anteil des Erdbebens 4,77 x 10-6 /J oder 40,2 % betr�gt (S. 8-28). Diese PSA (Probabilistische Sicherheitsanalyse [vgl. Art. 33 Abs. 1lit. a KEV]) vermochte jedoch die HSK namentlich in Bezug auf die seismische Komponente nicht zu �berzeugen, weshalb sie eine�berarbeitung bis 31. Dezember 2008 verlangte (HSK 11/1100 S. 8-22 - 8-25, 8-28 - 8-31, 8-54 f., 11-12, 11-17 lit. h). Dabei ist allerdings zu bemerken, dass eine erhebliche Sicherheitsmarge besteht: Selbst wenn die Wahrscheinlichkeit einer seismisch verursachten Kernschmelzh�ufigkeit zehnmal h�her w�re als von der BKW angenommen (sie also 4,77 x 10-5 /J w�re), w�re die gesamte Kernschmelzh�ufigkeit mit rund 5,5 x 10-5 /J immer noch unter dem Grenzwert von Art. 12 Abs. 1 lit. a Gef�hrdungsannahmenverordnung. Die heutigen Beschwerdegegner haben selber im Verfahren vor dem UVEK eine Kernschmelzh�ufigkeit infolge Erdbebens von 4,8 x 10-6 /J geltend gemacht; im Verfahren vor der Vorinstanz haben sie eine Studie eingelegt, wonach sich die Erdbebenkernschadensh�ufigkeit BGE 139 II 185 S. 229gegen�ber den fr�heren Annahmen ungef�hr verdreifacht habe und die Gesamtkernschadensh�ufigkeit 2,48 x 10-5 /J betrage. Auch damit w�re der Grenzwert deutlich eingehalten. Die Kritik der Beschwerdegegner beruht auf der unzutreffenden (vorne E. 11.5.3) Annahme, dass f�r jeden denkbaren Fall ein deterministischer Sicherheitsnachweis erbracht werden m�sse.
14.3.6 In Bezug auf die �berflutung ergibt sich aus der PS�, dass die Anlage auf eine �berflutung von 6 Metern ausgelegt sei (HSK 11/1100 S. 7-45 f.). Im Rahmen der Pr�fung auslegungs�berschreitender St�rf�lle war die BKW davon ausgegangen, dass bei einem Bruch der Wohlenseestaumauer eine �berflutung des Kraftwerkareals von 3,8 m erfolgen k�nne, wobei davon ausgegangen wurde, dass ein komplettes Versagen der Staumauer ausgeschlossen werden k�nne. Diese Annahme erschien der HSK zu optimistisch, weshalb sie die Forderung aufstellte, die verschiedenen Versagensmechanismen seien mit modernen Mechanismen zu analysieren und die Unfallablaufmodellierung detailliert im PSA-Modell zu implementieren (HSK 11/1100 S. 8-27, 11-17 Forderung j).
14.3.7 Die Vorinstanz zitiert den erw�hnten Bericht zur Erdbebensicherheit (vgl. E. 14.3.1) mit der Aussage, die Wohlenseestaumauer halte einem 10'000-j�hrlichen Erdbeben nur mit einer Wahrscheinlichkeit von 1 zu 15 stand (angefochtener Entscheid E. 5.3.1.2). Das UVEK r�gt, die Vorinstanz habe diesen Bericht falsch zitiert. Der Vorwurf trifft zu: In Wirklichkeit sagt der Bericht das Gegenteil, n�mlich dass die Staumauer dem 10'000-j�hrlichen Erdbeben mit einer Wahrscheinlichkeit von 14 zu 15 standh�lt. Dies ist entgegen der Auffassung der Beschwerdegegner nicht irrelevant: Es bedeutet n�mlich, dass das Szenario "Bruch der Staumauer infolge eines 10'000-j�hrlichen Erdbebens" nur mit einer Wahrscheinlichkeit von 6,7 x 10-6 (1/15 x 10-4 /J) pro Jahr zu erwarten ist. Das Szenario muss damit probabilistisch bewertet werden, w�hrend es f�r den (deterministischen) Nachweis des ausreichenden Schutzes nicht ber�cksichtigt werden muss (Art. 5 Abs. 3 und 4 Gef�hrdungsannahmenverordnung; oben E. 11.5.2).
14.3.8 Im Gefolge von Fukushima wurden weitere �berpr�fungen vorgenommen, wie das rechtlich vorgeschrieben ist (Art. 2 Abs. 1 lit. c Ausserbetriebnahmeverordnung). Daraus kann jedoch nicht gefolgert werden, der bisherige Zustand der Anlage erf�lle die Bewilligungsvoraussetzungen nicht. Wird sich aufgrund dieser BGE 139 II 185 S. 230�berpr�fung erweisen, dass die Anforderungen an die Erdbebensicherheit aufgrund neuer Erkenntnisse nicht erf�llt sind, so wird eine angemessene Frist f�r die Nachr�stung anzuordnen sein (vgl. E. 11.6.2). Kann oder will der Betreiber diese Nachr�stung nicht vornehmen, so wird die Bewilligung zu entziehen sein, unabh�ngig davon, ob sie jetzt befristet ist oder nicht. Wird sich hingegen erweisen, dass die Anforderungen erf�llt sind oder mit Nachr�stungen erf�llt werden k�nnen, so besteht kein Grund f�r eine Befristung. Die allf�lligen M�ngel k�nnen somit durch aufsichtsrechtliche Mittel behoben werden, so dass sich eine Befristung nicht rechtfertigt.
14.4 K�hlung
14.4.1 Die Vorinstanz f�hrt aus, die K�hlung des KKW M�hleberg sei zurzeit ungen�gend abgesichert; also l�gen auch diesbez�glich ungekl�rte sicherheitsrelevante Aspekte vor, deren Behebung nicht durch die laufende Aufsicht gesichert werden k�nne. Zur Begr�ndung f�hrt sie aus, es sei schon seit 1990/1991 bekannt, dass keine alternative K�hlung bestehe, falls die K�hlung durch die Aare versage. Das ENSI habe dies nach den Ereignissen von Fukushima beanstandet und alle KKW aufgefordert, bis zum 31. August 2011 Massnahmen vorzuschlagen, wie die genannten Schwachstellen behoben werden sollen. Die BKW rechne damit, nach Freigabe des Konzepts 36 Monate f�r dessen Realisierung zu ben�tigen.
14.4.2 Es ist unbestritten, dass das KKW M�hleberg �ber das Notstandssystem SUSAN verf�gt, welches nach einer Betriebsst�rung oder einem St�rfall die W�rmeabfuhr sicherstellen soll, und dass auch f�r das Notstandssystem die Aare als K�hlmittelversorgung dient. In der von der Vorinstanz erw�hnten, aber nur sehr selektiv wiedergegebenen Verf�gung des ENSI vom 5. Mai 2011 f�hrt dieses aus, die K�hlmittelversorgung f�r das Notstandssystem sei infolge der Konstruktion und der grossen r�umlichen Verteilung der Ein- und Auslaufwerke gen�gend gegen Verstopfung oder Verunreinigung gesch�tzt. Es kommt zum Ergebnis, dass keine kurzfristige Massnahme notwendig sei, da das KKW M�hleberg mit dem Notstandssystem �ber eine Sicherheitseinrichtung verf�ge, die f�r die Auslegungsst�rf�lle Erdbeben und �berflutungen einen ausreichenden Schutz b�ten. Im Sinne der Vorsorge seien jedoch Vorkehren zu treffen, die zu einer weiteren Verminderung der Gef�hrdung beitragen k�nnten, soweit sie angemessen seien. Deshalb sei die Forderung nach einer von der Aare diversit�ren und verstopfungssicheren K�hlwasserversorgung entsprechend Art. 4 Abs. 3 lit. b KEG BGE 139 II 185 S. 231gerechtfertigt. Nach der Beurteilung des ENSI, auf welche die Vorinstanz abstellt, ist somit die diversit�re K�hlwasserversorgung nicht eine zwingende Sicherheitsanforderung, sondern ein Element der Vorsorge im ALARA-Bereich. Die Vorinstanz nennt kein Argument, welches eine Abweichung von dieser Beurteilung durch die Fachbeh�rde begr�nden k�nnte. Der Bericht von Dipl.-Ing. A., auf den sich die Beschwerdegegner berufen, bef�rchtet einen Ausfall der Notsysteme f�r den Fall eines Bruchs der Wohlenseestaumauer. Das bef�rchtete Szenario kann daher keine h�here Wahrscheinlichkeit haben als dieser Staumauerbruch und es gilt dasselbe wie f�r diesen (dazu E. 14.3.7). Die Vorinstanz legt nicht dar, dass und inwiefern bei der bisherigen Konfiguration der Anlage die grundlegenden Schutzziele (Art. 1 lit. d sowie Art. 2 der Gef�hrdungsannahmenverordnung) oder der Stand der Nachr�sttechnik (Art. 22 Abs. 2 lit. g KEG) nicht eingehalten sein sollen. Das wird auch von den Beschwerdegegnern nicht belegt.
14.4.3 Selbst wenn dies der Fall sein sollte, k�nnte damit eine Bewilligungsbefristung bzw. Ausserbetriebnahme des KKW M�hleberg auf Ende Juni 2013 nicht begr�ndet werden. Wie mehrfach dargelegt, kann aus dem Umstand allein, dass die Aufsichtsbeh�rde die Pr�fung oder Vornahme zus�tzlicher Massnahmen anordnet, noch nicht gefolgert werden, dass die Anlage bisher die Sicherheitsanforderungen nicht erf�llt h�tte. Nachdem gem�ss den Feststellungen der Vorinstanz der angebliche Mangel seit mehr als zwanzig Jahren bekannt ist, geht es bei den angeordneten Massnahmen nicht darum, eine Verschlechterung des Sicherheitszustands zu beheben oder die Anlage neuen Erkenntnissen anzupassen, sondern darum, dass die Beh�rden einen bisher als gen�gend sicher beurteilten Zustand heute anders bewerten und deshalb eine Nachr�stung anordnen. Daf�r ist eine angemessene Frist einzur�umen, sofern nicht unmittelbare Gefahr droht (dazu E. 10.2.3 und 11.6.2). Wie die Vorinstanz selber festgestellt hat und auch seitens der Beschwerdegegner nicht bestritten ist, hat das ENSI eine von der Aare unabh�ngige K�hlmittelversorgung bereits verlangt. Das belegt, dass die laufende Aufsicht durch das ENSI ein geeignetes Instrument ist, um die versch�rfte Sicherheitsanforderung durchzusetzen. Es gibt keinen Grund zur Annahme, dass die BKW diesen Anforderungen nicht nachleben wird. Es ist unerfindlich, wie die Vorinstanz zur Auffassung kommt, der Mangel k�nne nicht durch die laufende Aufsicht behoben werden. BGE 139 II 185 S. 232
14.4.4 Die Beschwerdegegner kritisieren, dass das ENSI f�r die provisorischen Nachr�stmassnahmen Accident Management Massnahmen ber�cksichtigt habe. Dies ist jedoch nicht unzul�ssig: Art. 8 Abs. 5 i.V.m. Art. 7 lit. d KEV sieht im Gegenteil ausdr�cklich vor, dass f�r die probabilistische Beurteilung auslegungs�berschreitender St�rf�lle auch vorbeugende und lindernde Vorkehren im technischen, organisatorischen und administrativen Bereich ber�cksichtigt werden k�nnen. Nach Art. 10 Abs. 1 lit. f KEV m�ssen Sicherheitsfunktionen derart automatisiert werden, dass bei St�rf�llen keine sicherheitsrelevanten Eingriffe des Personals innerhalb der ersten 30 Minuten nach dem ausl�senden Ereignis erforderlich werden. E contrario darf zur Beherrschung von St�rf�llen auf sp�tere Eingriffe des Personals abgestellt werden.
Die Beschwerdegegner f�hren in ihrer Vernehmlassung eine Anzahl weiterer angeblicher M�ngel auf, die sie teilweise bereits vor der Vorinstanz erw�hnt hatten. Die Vorinstanz ist auf diese Vorbringen nicht im Detail eingegangen. Es er�brigt sich auch im Verfahren vor Bundesgericht, im Einzelnen darauf einzugehen: Die Beschwerdegegner legen n�mlich nicht dar, dass und inwiefern diese ger�gten M�ngel nach den dargelegten Grunds�tzen (E. 11.7) eine Befristung rechtfertigen w�rden.
131 II 431,
131 II 81,
127 II 18,
133 II 169,
122 II 65,
Art. 22 Abs. 2 lit. g KEG,
Art. 21 Abs. 2 KEG,
Art. 4 Abs. 3 lit. b KEG,
Art. 72 Abs. 3 KEG suite... ,
Art. 67 Abs. 1 KEG,
Art. 20 Abs. 1 lit. d KEG,
Art. 72 Abs. 1 KEG,
Art. 72 Abs. 2 KEG,
Art. 4 Abs. 3 lit. a KEG,
Art. 7 lit. d KEV,
art. 2 et 21 LIFSN,
Art. 61 KEG,
Art. 19 KEG,
Art. 20 Abs. 1 KEG,
Art. 22 Abs. 1 KEG,
Art. 67 KEG,
Art. 22 Abs. 2 lit. c KEG,
Art. 20 KEG,
Art. 67 Abs. 1 lit. b KEG,
Art. 65 Abs. 2 KEG,
Art. 32 KEV,
art. 94 ORaP,
Art. 65 KEG,
Art. 21 Abs. 1 KEG,
Art. 22 Abs. 2 lit. c-g KEG,
Art. 15 Abs. 2 der Verordnung vom 12. November 2008 �ber das Eidgen�ssische Nuklearsicherheitsinspektorat [ENSIV; SR 732.21],
Art. 71 KEG,
Art. 71 Abs. 3 KEG,
Art. 5 Abs. 1 VKNS,
Art. 5 Abs. 3 VKNS,
Art. 6 VKNS,
Art. 22 Abs. 2 lit. d und e KEG,
Art. 22 Abs. 2 lit. h KEG,
Art. 21 KEG,
Art. 64 KEG,
Art. 40 BGE 139 II 185 S. 206Abs. 1 lit. a KEV,
Art. 53 KEG,
Art. 55 KEG,
Art. 4 Abs. 1 Satz 3 KEG,
Art. 7 lit. c und d KEV,
Art. 5 Abs. 1 KEG,
Art. 7-10 KEV,
Art. 8 Abs. 1-3 KEV,
Art. 7 lit. c KEV,
Art. 8 Abs. 4 KEV,
Art. 94 Abs. 2-5 StSV,
Art. 44 Abs. 1 KEV,
Art. 44 Abs. 2 KEV,
Art. 8 Abs. 5 KEV,
Art. 24 Abs. 1 lit. b KEV,
Art. 5 Abs. 2 und Art. 20 Abs. 1 lit. g KEG,
Art. 67 Abs. 1 lit. a KEG,
Art. 22 Abs. 2 lit. d KEG,
Art. 33 und 34 KEV,
Art. 34 Abs. 2 lit. e KEV,
Art. 44 KEV,
Art. 14 Abs. 2 lit. a und Art. 65 Abs. 1 KEG,
Art. 94 Abs. 5 StSV,
Art. 10 Abs. 1 lit. f KEV