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Timestamp: 2018-07-22 03:24:52+00:00
Document Index: 107742381

Matched Legal Cases: ['art. 111', 'art.6', 'sentenza ', 'art.111', 'sentenza ', 'art. 112', 'art.111', 'art. 112', 'sentenza ', 'sentenza\n', 'sentenza\n', 'sentenza\n', 'art. 491', 'art. 157', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 531', 'art. 111', 'art. 179', 'sentenza ', 'art. 111', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 530', 'sentenza ', 'art. 27', 'art. 129', 'sentenza ', 'art. 129', 'art. 129', 'art. 129', 'art. 6', 'art. 111', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 24', 'art. 6', 'art. 111']

Le statistiche sulle cause di inefficienza del sistema giudiziario ed i rimedi all¿eccessiva durata del processo penale | Treccani, il portale del sapere
Le statistiche sulle cause di inefficienza del sistema giudiziario ed i rimedi all’eccessiva durata del processo penale
di Luigi Lanzillo
1. Il problema dell’inefficienza del sistema processuale italiano, come puntualmente denunciato ad ogni cerimonia di apertura dell’anno giudiziario dal primo Presidente della Corte di Cassazione e dal Procuratore Generale presso la Corte medesima, riguarda tanto il processo penale quanto quello civile; per quest’ultimo, nella classifica sulla durata dei processi stilata dalla Banca Mondiale, l’Italia occupa addirittura il tutt’altro che onorevole 156° posto.
E’ il processo penale, tuttavia, ad essere oggetto del presente articolo, in considerazione della sua particolare incidenza sulla sfera dei diritti fondamentali dell’uomo, come la libertà, la dignità, la tutela fisica e morale, etc., diritti peraltro largamente riconosciuti come assolutamente inviolabili ed indisponibili.
Il presente articolo, dopo aver evidenziato le principali cause di disfunzione del procedimento penale anche attraverso i dati statistici ad oggi disponibili, si propone di suggerire un insieme di possibili rimedi (sia di tipo amministrativo e strutturale, sia di tipo tecnico-codicistico) che, se combinati tra loro, possono contribuire al recupero di efficienza del sistema specie con riguardo alla riduzione dei tempi del processo. Le proposte formulate sono una raccolta di soluzioni presentate, in tempi e contesti diversi, dalla dottrina e dagli organi del settore; nel selezionarle si è avuto cura di considerare solo quelle che sembrano a tutt’oggi godere di un più largo consenso.
Si vuole, infine sottolineare che nel definire l’obiettivo del contenimento dei tempi processuali, tanto la Costituzione all’art. 111 comma 2, quanto la Convenzione Europea dei diritti dell’uomo all’art.6 paragrafo 1, parlano, rispettivamente, di “ragionevole durata” e di “termini ragionevoli” piuttosto che di esigenza che il processo si concluda in tempi rapidi, intendendo con ciò rimarcare la necessità per cui il diritto, sia dell’imputato sia della vittima del reato, ad una rapida conclusione del processo, deve essere contemperato con l’altrettanto irrinunciabile diritto del primo a difendersi (questo fondamentale concetto è stato poi ribadito dai giudici della Consulta nella sentenza della Corte Cost., 3 dicembre 2001, n. 399, in Giust. Cost., 2001, p. 3888). Occorre tuttavia precisare i diversi profili attribuiti alla ragionevolezza della durata dai due ordinamenti: nel primo, quello nazionale, la ragionevole durata ha un valore essenzialmente oggettivo in quanto diritto assicurato dalla legge; viceversa, nel secondo, quello europeo della CEDU, prevale il valore soggettivo che attribuisce alle parti il diritto alla tempestività del giudizio nella prospettiva di assicurare ad esse un equo indennizzo nel caso in cui la garanzia individuale dovesse essere violata (si veda in proposito: R.E KOSTORIS., La ragionevole durata del processo. Garanzie ed efficienza della giustizia penale, Torino, 2005, pag. 4. Sullo stesso tema: A. ANDRONIO, Commento all’art.111, in Commentario alla Costituzione, a cura diBIFULCO, CELOTTO, OLIVETTI, Torino, 2006, pag. 2115, ed E. DALMOTTO, Diritto all’equa riparazione per l’eccessiva durata del processo, in S. CHIARLONI, Misure acceleratorie e riparatorie contro l’irragionevole durata dei processi, Torino, 2002, pagg. 134-135. Per i criteri fissati dalla Corte Europea, perché si possa ricorrere al giudice per reclamare l’indennizzo statale per l’irragionevole durata del processo: S. BUZZELLI, Durata ragionevole, tipologie procedimentali e rimedi contro i ritardi ingiustificati, in Giurisprudenza europea e processo penale italiano, a cura di A. BALSAMO, R.E. KOSTORIS Torino, 2008, pagg. 264 – 267).
2. Iniziamo dunque dai dati statistici globali, cioè quelli che riguardano la totalità delle istanze di giustizia originate dalla società civile (la c.d. domanda di giustizia).
In Italia vengono ogni anno iscritte, negli appositi registri, poco meno di 2 milioni di “notizie di reato”. Il numero di processi penali pendenti, che secondo i dati presentati in apertura dello scorso anno giudiziario (2009), ammontava ad oltre 3,2 milioni, secondo i dati più recenti è salito a circa 3,5 milioni.
Il sistema in effetti, a parte l’arretrato drammaticamente elevato, non è in grado di fronteggiare nemmeno le sopravvenienze (secondo i dati forniti dal Presidente della S.C. nella sua relazione presentata alla Cerimonia di apertura dell’anno giudiziario 2010, nel caso del processo civile, a fronte di 4,8 milioni di processi entrati nel sistema processuale nel corso del 2009, ne sono stati smaltiti 4,6 milioni e la differenza và ad incrementare il già pesante arretrato che ammonta a 5,6 milioni di processi pendenti); né la c.d. legge Pinto (L. 89/2001) sull’indennizzo a carico dello Stato per i processi oltre la ragionevole durata, ha sortito l’effetto migliorativo che ci si sarebbe atteso, anzi, essa ha semmai paradossalmente aggravato il problema dell’eccesso di domanda introducendo nuovi motivi di contenzioso, specie in quello civile.
I numeri anzidetti, in mancanza di idonee contromisure, tendono a rallentare ulteriormente la macchina della giustizia. C’è chi ritiene che il problema principale sia la carenza di personale ma, almeno per ciò che riguarda le risorse di più alto livello, va detto che in quanto a numero di magistrati (nel 2008 esso ammontava a 21.000 unità, di cui 9.000 togati) e di avvocati (ad oggi sono circa 213.000), l’Italia è in termini assoluti al primo posto in Europa, al terzo in termini relativi, cioè 36,8 avvocati per 10.000 abitanti (dal Corriere della Sera del 29/4/2009, pag. 10).
Riguardo alla spesa per la giustizia essa non risulta essere inferiore a quella dello standard europeo (circa 46 euro per abitante); ad incidere in modo non trascurabile, contribuiscono, tra gli altri, fattori quali la spesa per le intercettazioni telefoniche ed ambientali (che nel 2007 è stata di 227 milioni) e quella degli indennizzi dovuti in base alla legge “Pinto” che (i dati sono tratti da Il Sole 24 ore del 31/01/2009, pag. 9), dalla sua entrata in vigore ha comportato un esborso per lo Stato pari a 160 milioni di euro (oltre 32 milioni nel solo anno 2008)]. Un’ulteriore significativa incidenza sulla spesa è dovuta alla gestione penitenziaria dal momento che il costo per detenuto si aggira intorno ai 400 euro al giorno. In proposito non va sottaciuto l’ormai cronico problema del sovraffollamento della carceri che il palliativo dell’indulto (vedi L. 241/2006) non ha certo contribuito a risolvere. Attualmente, infatti, la popolazione carceraria ammonta a circa 65.000 detenuti di cui oltre il 50% sono stranieri; una percentuale estremamente elevata se rapportata a quella del numero complessivo degli immigrati nel nostro Paese che si aggirerebbe, secondo stime, probabilmente in difetto, intorno al 4%. Al sovraffollamento di cui anzidetto contribuisce, peraltro, anche l’elevato numero di imputati (o condannati a pena non definitiva) detenuti in custodia cautelare in attesa di giudizio.
Particolarmente interessanti sono alcuni dati statistici di fonte ministeriale (dati messi a disposizione dal Ministero della Giustizia) riguardanti il tasso di recidiva e l’indice di certezza della pena: il primo indica nel 70% la percentuale di coloro che, avendo scontato in carcere la pena per un determinato reato, reiterano il reato stesso; tale percentuale, tuttavia, scende al 17% se la pena scontata è di tipo pecuniario (si tratta ovviamente di reati meno gravi); il secondo parametro è invece relativo al rapporto tra gli anni scontati in carcere e quelli comminati da sentenza passata in giudicato; tale rapporto, pari al 45%, si riferisce tuttavia ad un dato meno recente (2005).
3. Prima di entrare nel merito del procedimento penale per analizzarne le due fasi principali: quella delle indagini preliminari e quella processuale, di fronte all’abnorme domanda di giustizia di cui anzidetto, una prima considerazione va fatta su come arginare in origine il numero di istanze di giustizia limitandole solo a quelle che meritano di entrare nell’iter procedimentale penale. C’è da chiedersi infatti se sia economicamente accettabile per lo Stato, ovvero per il contribuente, sostenere il costo economico dovuto all’impiego di risorse pregiate (magistratura requirente e giudicante) per talune fattispecie che, data la scarsa pericolosità sociale, potrebbero essere più semplicemente risolte al di fuori del circuito penale, come del resto avviene in molti ordinamenti esteri (anche in ambito europeo) indipendentemente dal modello su cui si basano.
Una delle possibili soluzioni che consente di evitare il procedimento penale, è quella della depenalizzazione mediante la quale è possibile trasformare il fatto, prima costituente reato, in illecito amministrativo di natura civilistica. La via in tal senso, peraltro già aperta dal legislatore italiano sin dal 1981 (cfr. F. RAMACCI, Corso di diritto penale, Torino, 2005, pagg. 21 ss.: L. 689 del 24 novembre/1981; L. 561 del 28 dicembre 1993; D.Lgs. n. 507 del 30 dicembre 1999, etc.), và però tradotta in una riforma organica che riduca i rischi di un’eccessiva frammentazione dei singoli provvedimenti e definisca i criteri generali per l’applicazione dell’istituto.
Una volta depenalizzato il reato, un’ulteriore passo in senso deflazionistico dei tribunali ordinari (stavolta in ambito civile), riguarda l’utilizzo dei c.d. metodi alternativi di soluzione delle controversie: la mediazione e la conciliazione (si tratta degli “Alternative Dispute Resolutions” dell’ordinamento anglosassone, ovvero dei “Modes alternatifs de règlement des conflits” di quello francese). Con taliistituti viene applicato il principio di sussidiarietà della giurisdizione e salvaguardata comunque la tutela giurisdizionale dei diritti e l’accesso al giudice ordinario, di cui agli artt. 24 e 111 Cost., in quanto il ricorso al giudice resta comunque, anche se come ultima chance, nel caso fallimento dei metodi alternativi anzidetti (cfr. N. PICARDI, Manuale del processo civile, Milano, 2006, pagg. 589-594). Và tuttavia precisato che, presupposti perché tali istituti possano essere applicati, oltre alla modesta rilevanza del fatto (condizione necessaria per la sua depenalizzazione), sono: la disponibilità del diritto ed il consenso delle parti nel rinunciare, almeno in prima istanza, ad accedere alla giurisdizione statuale.
Nel prossimo paragrafo l’attenzione verrà rivolta agli ulteriori possibili rimedi che, una volta entrati nel circuito procedimentale, sono, a certe condizioni, ancora possibili per evitare il dispendioso, ma più garantista, rito ordinario penale.
3.1. A differenza di quanto avviene in altri Paesi europei, ove è ormai consolidato il principio dell’opportunità dell’azione penale che consente scelte discrezionali di politica penale, nel nostro ordinamento vige, sin dal codice Rocco del 1930, il principio di legalità ripreso poi dalla Costituzione repubblicana in cui è espressamente prescritta, all’art. 112, l’obbligatorietà dell’azione penale in capo al pubblico ministero. Detto principio, nell’imporre il perseguimento di tutti i reati, intende limitare i margini di discrezionalità dell’inquirente in modo da garantire l’uniformità di trattamento di tutti i cittadini di fronte alla legge (cfr. M. CHIVARIO, B. DELEUZE, M. DELMAS-MARTY (ed altri), Procedure penali d’Europa, Belgio-Francia-Germania-Inghilterra-Italia, a cura di M. CHIAVARIO, II ediz. Italiana, Padova, 2001, pagg. 400-406). Pur confermando la sua validità e quindi la necessità di assicurarne il mantenimento, nulla impedisce che esso possa essere reinterpretato alla luce dell’esperienza e dell’evoluzione della società nel corso degli oltre sessanta anni di vita della Costituzione. Occorre innanzitutto fare i conti con l’altrettanto ineludibile principio, prescritto dal novellato art.111 Cost., che è quello del diritto ad una giustizia in tempi ragionevoli. Ne deriva che, se l’ambizione di voler perseguire tutto e tutti non è sorretta da un adeguato dimensionamento delle risorse da destinare al settore giudiziario, vengono inevitabilmente a determinarsi situazioni di congestione del sistema e, nei casi più estremi, la sua paralisi. D’altra parte, un proporzionale incremento di risorse inciderebbe sul bilancio dello Stato a danno del contenimento della spesa pubblica.
Una soluzione di compromesso è allora quella secondo cui i reati dovrebbero essere perseguiti in modo tale che, pur senza escluderne alcuno in linea di principio (salvaguardando così la norma di cui all’art. 112 Cost.), essi vengano presi in esame in base ai prefissati criteri di priorità tassativamente indicati dalla legge (su questa proposta c’è stata larga convergenza nel Convegno tenutosi a Roma il 16/10/2009, sul tema “Quali riforme organiche apportare al codice del 1989, a vent’anni dalla sua emanazione, per rilanciare il processo delle parti”, organizzato dall’UCPI e dalla rivista “La giustizia Penale”). Detti criteri dovrebbero tener conto, oltre che della gravità del reato, anche di fattori contingenti come ad esempio l’eventuale stato di restrizione della libertà personale dell’indagato.
Nella prassi attuale, invece, stante l’incapacità del sistema di gestire la totalità delle notizie di reato, il trattamento delle stesse ricade di fatto sotto la discrezionalità dei responsabili degli Uffici delle Procure Generali.
È poi da evidenziare un ulteriore aspetto che incide sui tempi del procedimento nella fase delle indagini preliminari; viene fatto rilevare, infatti (cfr. O. DOMINIONI, Presidente dell’U.C.P.I. nell’editoriale n. 41 ottobre 2009, rivista Guida al Diritto),che nonostante gli artt. 405 e ss. del codice di rito fissino i tempi di durata delle indagini preliminari (ammettendo la proroga del termine base di 6 mesi fino ad un massimo di 2 anni nei casi tassativamente indicati), è invalsa la prassi per cui le richieste di proroga del P.M. vengono pressocchè sempre accolte dal G.I.P. E’ dunque necessario un intervento da parte del CSM, o del legislatore, affinchè venga ristabilito un adeguato potere di controllo da parte dell’organo giudicante su quello requirente.
Un eventuale provvedimento legislativo dovrebbe inoltre colmare l’assenza di controllo sui termini di iscrizione della notitia criminis nell’apposito registro da parte del P.M.
3.2. Per quanto riguarda tale la fase, in Europa, tanto Francia e Germania, quanto e forse in modo più accentuato l’Inghilterra, offrono esempi di una maggiore articolazione dei livelli giurisdizionali di primo grado (che possono essere aditi in base alla gravità del reato) e di un preciso obiettivo che è quello di ridurre per quanto possibile il passaggio alla fase dibattimentale. Ciò consente di diversificare meglio le procedure percorrendo ove possibile la via del processo più snello grazie ad un’opportuna modulazione delle garanzie processuali. L’Inghilterra, in particolare, prevede che, qualora l’imputato ammetta la propria responsabilità, dal processo sia esclusa l’istruzione probatoria, la cui necessità viene meno quando il caso seppur grave è di semplice soluzione; ciò consente una serie di semplificazioni: dalle notifiche ai testimoni, alla loro escussione, etc.; inoltre, anche per i reati più gravi, a giudicare deve essere sempre un tribunale monocratico allorquando, essendo il caso divenuto di semplice soluzione, è venuta meno l’esigenza della collegialità dell’organo giudicante.
Come noto è all’inizio di questa fase, avviata dalla decisione del magistrato inquirente di esercitare l’azione penale, che trova naturale allocazione l’applicazione di uno dei riti alternativi o speciali (su richiesta da parte della sola difesa, del PM o su accordo di entrambi). L’introduzione di detti riti, decisa in occasione della stesura del nuovo codice di procedura penale (1988-89) con l’obiettivo di accelerare l’iter processuale limitando il dibattimento al 20% dei procedimenti, non ha prodotto finora i risultati sperati e ciò nonostante le modifiche apportate dai successivi provvedimenti legislativi come: la L.479/1999 con cui è stata estesa l’area di applicazione del giudizio abbreviato; la L.134/2003 con cui è stata ampliata la soglia del limite edittale della pena per accedere al patteggiamento; il “pacchetto sicurezza” del 2008 che ha a sua volta allargato i presupposti per l’utilizzo dei riti immediato e direttissimo.
Secondo i rilevamenti statistici più recenti le richieste di accesso ai riti differenziati da parte dell’imputato sono al di sotto del 15%. Le ragioni dell’insuccesso possono essere diverse ma, in generale, và detto che non necessariamente la via del processo in tempi rapidi è quella preferita dalla strategia difensiva. Al di là di tattiche elusive che mirano talvolta a lucrare l’eventuale prescrizione del reato, la difesa preferisce andare al dibattimento quando ritiene che in questa sede avrà maggiori possibilità di far valere le prove a proprio discarico. Che fare dunque per incentivare la scelta da parte della difesa dei c.d. riti premiali come l’abbreviato o il patteggiamento il cui utilizzo non può essere imposto a livello normativo? Non è certo proponibile un ulteriore indiscriminato aumento degli sconti di pena da parte del legislatore, visto lo scarso favore che essi incontrano in generale presso la pubblica opinione specie quando, come nel caso del giudizio abbreviato, detti benefici coprono anche reati della massima gravità. Dunque, un modo che contemperi le esigenze anzidette potrebbe consistere, per l’abbreviato, nell’introduzione, in luogo dello sconto di pena costante (attualmente di un terzo), di una riduzione inversamente proporzionale alla gravità del reato commesso così da renderlo più appetibile almeno per fatti di reato (che sono la maggioranza) la cui pena edittale sia al di sotto di una determinata soglia, ad es. dieci anni (è una delle proposte emerse al Convegno dell’UCPI a cui fatto cenno in precedenza).
Riguardo al patteggiamento, tale istituto andrebbe radicalmente ripensato anche alla luce delle scelte fatte da altri ordinamenti (specie da quelli di matrice anglosassone); nel procedimento inglese, ad esempio, vige l’istituto del “plea bargaining” (ossia l’accordo con l’accusato) in base al quale lo sconto di pena viene applicato quando l’ammissione di colpevolezza da parte dell’imputato consenta all’Autorità giudiziaria (e quindi allo Stato) un effettivo risparmio di tempo e di risorse a vantaggio di una maggiore efficienza dell’intero sistema. Si tratta evidentemente di una diversa filosofia di affrontare l’obiettivo processuale; negli ordinamenti esteri, ed in particolare in quelli di common law, il maggior pragmatismo fa sì che il pur nobile principio della ricerca della verità soccomba all’esigenza di snellimento del carico processuale con i relativi benefici di tempi più brevi per l’attesa (sia per il reo sia per la vittima) e di un minore onere finanziario (per la collettività). Il prezzo da pagare è, però, un minore grado di garanzie per la difesa (diritto alla prova) ed una riduzione dell’entità della pena che deve essere concessa in cambio della collaborazione dell’accusato (una sorta di mediazione penale). Nell’ordinamento penale Inglese la giustizia negoziata trova espressione, oltre che nell’istituto del plea bargaining di cui anzidetto, anche in quello del guilty plea (dichiarazione di colpevolezza da parte dell’accusato); oggetto del negoziato possono essere la pena (sentence bargaining) e/o i capi di imputazione (charge bargaining).
Il nostro istituto, invece, non implicando alcuna assunzione di responsabilità da parte dell’imputato, si riduce ad un mero accordo sull’entità della pena tra difesa ed accusa, sia pur con possibilità di veto da parte del giudice; così come è attualmente, inoltre, esso trova tra l’altro un grosso vincolo nell’applicazione in quanto è utilizzabile solo per i reati con un limite della pena edittale di 2 - 5 anni. Alla luce della nuova impostazione tale limite dovrebbe essere rimosso in modo da allargare l’utilizzo dell’istituto ed applicarlo nei casi di reale collaborazione da parte dell’accusato (per gli approfondimenti: “Una giustizia negoziata” nei principali Paesi europei: M. CHIAVARIO, B. DELEUZE, M. DELMAS-MARTY ed altri, Procedure penali d’Europa, a cura di M. CHIAVARIO, II ediz. Italiana, Padova, 2001, pagg. 619-662).
Ancora in ottica deflattiva del carico sul rito ordinario, ma sempre nel pieno rispetto dell’obbligatorietà dell’azione penale, un ulteriore rimedio acceleratorio del processo, applicabile ai fatti di marginale offensività, è quello della declaratoria di improcedibilità per irrilevanza del fatto; l’istituto verrebbe mutuato dall’attuale disciplina del procedimento minorile trovando impiego allorchè la particolare tenuità del fatto e delle conseguenze da esso derivate, non potendo essere sottratte all’esercizio dell’azione penale, stante la configurazione di reato prevista dalla norma, necessitano comunque di una sentenza (non essendo in tal caso possibile l’archiviazione), la cui declaratoria può essere: di “non luogo a procedere” (se pronunciata in udienza preliminare dal GUP); o di “non doversi procedere” (se pronunciata dal giudice del dibattimento) ed in entrambi i casi “per l’irrilevanza del fatto” (nella proposta, contenuta nel “pacchetto” di soluzioni presentate al Ministro della Giustizia il 28 maggio 2008, l’ANM sostiene che, allo scopo di evitare un’interpretazione eccessivamente restrittiva o, all’opposto, eccessivamente estensiva nell’applicazione dell’istituto, le varie circostanze ipotizzabili in astratto, siano indicate non quali “condizioni” bensì quali “criteri di valutazione”, aggiungendovi il requisito dell’assenza di violenza o minaccia alla persona).
Ugualmente di derivazione dal processo minorile, ma con la differenza che in questo caso l’istituto verrebbe applicato solo per fatti di particolare tenuità ed in considerazione delle caratteristiche soggettive del sottoposto a giudizio che evidenzino l’assoluta occasionalità del suo comportamento illecito, potrebbe essere applicata la sospensione del processo e messa in prova dell’imputato (in tal caso è prevista la sospensione del processo per un tempo di “messa in prova” durante il quale l’imputato, oltre a non reiterare il reato commesso, dovrà provvedere alla riparazione delle conseguenze causate alla parte lesa. Decorso con esito favorevole il periodo di prova, il giudice dichiarerà, in apposita udienza, l’estinzione del reato e la chiusura del processo).
Passando ai dati statistici, iniziamo con la durata media dei procedimenti penali per i diversi Uffici distrettuali. Dal rilevamento, mostrato in Tab.A, che riguarda due periodi successivi tra gli anni 2006-2007 e 2007-2008, viene evidenziata la tendenza ad un allungamento dei tempi in questione.
TABELLA – A (pubblicata da “Il Messaggero” del 1/02/2009, pag. 37)
Durata media in gg.
1/07/06–30/06/07
01/07/07-30/06/08
Tribunali monocratici
proced. con sentenza
Tribunali collegiali
proced.con sentenza
Uffici GIP/GUP
Uffici GIP/GUP proc.
con rinvio a giudizio
Corte di Appello:
definiti con sentenza
Entrando ora nel merito del giudizio dibattimentale di I°, sono ancora una volta i dati statistici a costituire la base per l’individuazione dei punti di maggiore criticità su cui concentrare gli interventi migliorativi.
I dati di seguito riportati costituiscono un’elaborazione effettuata sul ”Rapporto sul processo penale in Italia” il quale è risultato da una ricerca effettuata dall’Istituto di Statistiche Eurispes, in collaborazione con l’Unione delle Camere Penali Italiane, monitorando 27 tribunali scelti opportunamente come campione rappresentativo dell’intero territorio nazionale.
Circa i processi sotto osservazione (12.918), si tratta di processi penali celebrati in fase dibattimentale di primo grado in più udienze prevalentemente nelle Aule delle sezioni monocratiche (solo l’8 % delle udienze si svolgono davanti a tribunali in composizione collegiale). Scopo della ricerca era quello di risalire alle principali cause che contribuiscono alla eccessiva durata degli stessi.
I processi dibattimentali, secondo il rito ordinario rappresentano il 90 % del campione mentre il residuo 10 % si svolge con i riti alternativi (l’abbreviato il 6 % ed il patteggiamento il 4 %).
Con riferimento alla singola udienza, i tempi medi sono risultati:
per il processo monocratico con unico imputato (cioè il 77,5 % del campione): 18 minuti; 30 minuti se con più imputati.
per il processo collegiale: 52 minuti
Nel caso di rinvio ad altra udienza, la durata media tra due udienze successive è risultata:
per il processo monocratico: 139 giorni
per il processo collegiale: 117 giorni
Si tratta di valori medi che tengono conto del fatto che, dato il consistente numero di udienze con rinvio, un numero significativo di esse si risolvono in chiusure assai rapide e ciò abbassa ovviamente il valore medio. Incide pure, in senso riduttivo della durata, l’elevata quantità di cause iscritte al ruolo di udienza in quanto ciò comprime inevitabilmente il tempo di approfondimento del singolo processo.
Con riferimento all’esito dei processi, i dati sono risultati i seguenti:
a) conclusi con sentenza: 29,5 %, secondo le tipologie di seguito indicate:
a1) di assoluzione: 6,5 %
a2) di condanna: 17,9 %
a3) per estinzione del reato: 4,4 % (di cui il 2% per prescrizione; 1,4% per remissione di querela; 0,4% per oblazione ; 0,6% altro)
a4) altro: 0,7 %
b) conclusi con rinvio ad altra udienza: 69,3 %, secondo leseguenti motivazioni:
b1) poiché trattasi di prima udienza di prassi dedicata alle questioni preliminari e/o alla sola ammissione di prove: 12,4 %
b2) assenza dei testi citati dal P.M.: 9,1 %
b3) prosecuzione istruttoria: 7,6 %
b4) per discussione: 5,7 %
b5) assenza del giudice: 5,7 %
b6) omessa/irregolare notifica all’imputato: 4,3 %
b7) integrazione delle prove: 3,1 %
b8) problemi tecnico-logistici: 3,1 %
b9) esigenze difensive: 3,0 %
b10) legittimo impedimento del difensore: 2,3 %
b11) omessa citazione dei testi del P.M.: 2,1 %
b12) questioni processuali: 1,9 %
b13) altro: 1,8 %
b14) carico del ruolo: 1,4 %
b15) legittimo impedimento dell’imputato: 1,2 %
b16) assenza dei testi citati dalla difesa: 1,2 %
b17) tentativo di conciliazione: 1,1 %
b18) per repliche: 1,0 %
b19) precarietà del collegio: 0,7 %
b20) omessa/irregolare notifica alla parte offesa: 0,5 %
b21) omessa citazione dei testi della difesa: 0,1 %
Alcune delle voci di cui sopra, limitandoci a quelle inerenti agli aspetti patologici che più incidono sull’eccessiva durata del processo, meritano chiarimenti, in particolare:
b1) in base ai protocolli di intesa tra Avvocatura ed Uffici giudiziari, essendo le prime udienze dibattimentali destinate alla formulazione di eventuali questioni preliminari (si tratta, ex art. 491 c.p.p. di: questioni di competenza per territorio/connessione, nullità relative, costituzione di parte civile, contenuto del fascicolo dibattimentale, riunione/separazione dei giudizi e richiesta di prove avanzata dalle parti), il giudice dopo aver deciso su tali aspetti, rinvia l’inizio dell’istruttoria dibattimentale ad una successiva udienza.
b2) il rinvio per assenza dei testi citati dal P.M. può verificarsi durante l’istruttoria dibattimentale ed ha un’incidenza alquanto significativa in quanto possibili contromisure (sanzione della multa o accompagnamento coattivo) vengono adottate dal giudice solo in una ridotta percentuale di casi (11-12 %).
b6) l’irregolare notifica all’imputato comprende non solo i casi di notifica errata ma anche quelli di notifica tardiva.
b8) tra le cause di tipo tecnico-logistico ci sono: l’indisponibilità dell’aula di udienza, l’indisponibilità del personale di servizio, la mancanza, talvolta per smarrimento, del fascicolo del dibattimento o quello del P.M.
b12) questa voce comprende l’astensione/incompatibilità/incompetenza del giudice.
b4) - b14) il carico del ruolo è un evento non previsto in origine per cui, pur essendo il processo regolarmente fissato nel ruolo dell’udienza, la sua complessità e/o l’elevato numero di procedimenti iscritti, determinerebbero lo sforamento dei tempi ordinari dell’udienza e quindi se ne rende necessario il rinvio. In connessione con l’elevato carico del ruolo è anche il rinvio per la discussione di cui in b4); al fine di non dilatare i tempi dell’udienza infatti, la prassi prevede che la fase della discussione che fa seguito a quella dell’istruttoria dibattimentale sia rinviata all’udienza successiva.
c) conclusi con remissione degli atti al P.M.: 1,2 % (si tratta, nella maggior parte dei casi, di nullità della citazione diretta in giudizio e per il resto, di nullità del decreto che dispone il giudizio).
Passando a trattare i possibili interventi migliorativi della fase processuale, occorre distinguere tra quelli generali di tipo amministrativo e quelli tecnici relativi agli aspetti processuali (limitandoci a quelli che incidono in modo diretto sull’allungamento irragionevole dei tempi) per i quali necessita la modifica del c.p.p..
Riguardo agli interventi di tipo amministrativo, è opportuno iniziare da quei provvedimenti che, senza incidere negativamente sul bilancio dello Stato, consentirebbero un sensibile recupero dell’efficienza del sistema giudiziario; si tratta in particolare di:
- riorganizzazione strutturale con una più ottimale distribuzione dei Tribunali mediante un accorpamento degli stessi. E’ noto infatti che l’eccessiva dispersione degli Uffici sul territorio, spesso rispondente a logiche campanilistiche, o di mero opportunismo politico-clientelare, non consente, a causa della carenza di personale (magistrati ed organi ausiliari), il funzionamento degli stessi; è da tener presente che il sistema giudiziario in Italia si articola in 26 Distretti Corte di Appello; lo strato sottostante consiste di 165 Tribunali dei quali ben 93 (cioè il 56%) sono presidiati da non più di 20 magistrati (i dati sono tratti da Il Sole 24 ore del 31 gennaio 2009, pag. 9).
- impiego di nuove tecnologie telematiche per favorire una progressiva eliminazione del materiale cartaceo ed un modo più rapido, economico e sicuro nella comunicazione tra ente pubblico e cittadini attraverso l’utilizzo della rete internet. L’innovazione è peraltro già in corso d’opera nell’ambito più generale della pubblica amministrazione (è recente l’attivazione della P.E.C. Posta Elettronica Certificata, con cui il cittadino può usufruire direttamente (on line) di servizi che fin’ora potevano essere effettuati solo tramite sportello. Il nuovo servizio ha valore legale equivalente a quello della lettera raccomandata R/R). Particolare attenzione, specie in un’area particolarmente delicata quale è quella relativa alla notifica degli atti giudiziari, viene posta riguardo all’autenticità, alla segretezza, all’integrità ed alla sicurezza della trasmissione/ricezione dei dati stessi utilizzando sistemi di protezione e garanzia quali: password di accesso, criptazione, firma elettronica, etc..
Circa il secondo tipo di interventi, quelli relativi ai singoli aspetti processuali, utilizzando parte dei dati statistici del processo a cui si è fatto riferimento in precedenza, emerge che gli aspetti che più urgentemente necessitano di modifica sono:
- 1) il sistema delle notificazioni (per le sole notifiche, l’attuale esercizio manuale comporta, secondo i dati forniti dal Ministro della Giustizia in una conferenza stampa di settembre 2009, la gestione di circa 28 milioni di notifiche all’anno, di cui 8 milioni sono quelle che riguardano il giudizio penale)
- 2) la disciplina dei legittimi impedimenti
- 3) l’istituto delle prescrizioni
- 4) il regime delle nullità assolute
Ad essi vanno aggiunti i seguenti, pure incidenti sull’eccessiva durata del processo:
- 5) l’istituto della contumacia
- 6) il sistema delle impugnazioni con particolare riferimento ai tempi morti tra due gradi successivi di giudizio
- 7) la semplificazione del sistema delle parti processuali.
Di seguito viene fatto cenno ai relativi provvedimenti migliorativi:
1)- il sistema delle notificazioni: oltre all’intervento di tipo amministrativo a cui si già si è appena fatto cenno, un ulteriore rimedio, stavolta di natura procedurale, potrebbe consistere nella neutralizzazione degli effetti di tutte quelle disposizioni che, contenendo una serie di garanzie meramente formali, e quindi prive di utilità sostanziali sotto il profilo dell’effettivo esercizio del diritto di difesa, si risolvono in realtà in una inutile dilatazione dei tempi del procedimento penale; a titolo di esempio (la proposta fa parte di un pacchetto di soluzioni (9 schede) presentate dall’ANM al Ministro della Giustizia il 28 maggio 2008) si potrebbe assumere come valida la notifica fatta al solo difensore salvo i casi in cui la legge prescriva che l’imputato debba riceverla personalmente; inoltre, nello stesso contesto dei problemi legati alle notificazioni, non può non emergere il fenomeno del maxiprocesso e del suo collegamento con l’obbligatorietà dell’azione penale. Un processo di questo tipo infatti, coinvolgendo un gran numero di imputati, impone il perseguimento di tutti: complici, concorrenti morali e materiali, associati etc., con il rischio che alla fine il processo non segue il suo corso naturale lasciando tutti impuniti e violando il diritto dell’offeso dal reato ad avere giustizia. Né d’altra parte si può immaginare di sacrificare le garanzie della difesa, rigorose ed inattaccabili semprecchè non pretestuose od elusive. Per i maxiprocessi dunque, visto che durano anni intasando giurisdizioni e cancellerie, sembra inevitabile, in linea di massima, la bocciatura (cfr. M. KROGH, Le riflessioni degli operatori, in La ragionevole durata del processo. Garanzie ed efficienza della giustizia penale, a cura di R.E. KOSTORIS, Torino, 2005, p. 135).
2)-la disciplina dei legittimi impedimenti dei difensori e degli imputati: per quanto riguarda il difensore, un possibile rimedio (cfr. V. BORRACCETTI, Le riflessioni degli operatori, in La ragionevole durata del processo, a cura di R. E. KOSTORIS, Torino, 2005, p. 149) potrebbe consistere nel rendere obbligatoria la nomina di un sostituto in caso di impedimento salvaguardando, al tempo stesso, il diritto del titolare a presiedere determinate sedute che per loro natura risultino particolarmente cruciali per il processo come le questioni preliminari e la discussione finale. Tale soluzione sarebbe oltre tutto coerente con il principio che postula l’obbligo di collaborazione tra le parti nel modello di processo accusatorio ponendo un limite al valere indiscriminato di un sia pur legittimo impedimento.
Per quanto riguarda l’imputato potrebbe essere previsto a suo carico l’obbligo di dichiarare il proprio domicilio nel momento in cui gli viene notificato il primo atto e di comunicare le eventuali successive variazioni.
3)- l’istituto della prescrizione del reato (disciplinato dell’art. 157 c.p., modificato dalla L. 251/2005, la c.d. legge ex Cirielli): l’alternativa tra il punire ed il non punire, quando dal fatto sia trascorso un lungo periodo di tempo, è resa particolarmente problematica nel nostro ordinamento a causa della permanente incongruenza tra il tempo che la prescrizione del reato lascia a disposizione dell’attività giurisdizionale e l’estensione temporale dei procedimenti penali specie se caratterizzati da un elevato numero di imputati e dalla complessità degli accertamenti necessari per il giudizio. In tali condizioni, infatti, la prescrizione si è impropriamente trasformata da strumento eccezionale a congegno di deflazione. I rimedi di seguito proposti mirano ad evitare che l’istituto della prescrizione possa essere utilizzato dalle parti come strumento di “abuso processuale”, ossia di un uso distorto di mezzi, di per sé leciti, che la legge mette a disposizione a garanzia delle parti. Il legislatore deve allora intervenire rimodulando dette garanzie, facendo però salvi i diritti fondamentali costituzionalmente protetti; ci si riferisce principalmente al diritto alla difesa in quanto “nessuna influenza può esercitare il principio alla ragionevole durata sull’attuazione di precetti Costituzionali espressi in forma di regola, come è il caso ad es. del contraddittorio nella formazione della prova ( cfr. P. FERRUA, La ragionevole durata del processo, II ed, Bologna, 2007, pag. 58). In questi termini, una possibile modifica dell’istituto consiste nell’introduzione di un’ulteriore categoria di prescrizione: quella processuale da combinare opportunamente con quella del reato, già esistente. La prescrizione processuale dovrebbe prevedere distinti intervalli estintivi da far valere per ciascun grado del processo.
Soluzioni alternative potrebbero essere: la non prescrittibilità del reato allorchè sia stata emessa la pronuncia di condanna nel giudizio di primo grado, oppure lo scorporo, dal computo della prescrizione, del tempo durante il quale si svolge il processo (soluzione adottata ad esempio dal legislatore iberico dal 1995) .
La prima tra le soluzioni anzidette sembra essere quella che gode di un più largo consenso essendo già stata già avanzata nell’ambito di precedenti proposte e tentativi di riforma del processo penale (cfr. a quanto proposto nella relazione del 27 luglio 2006 presentata dalla Commissione Pisapia per la riforma del c.p. ed alla proposta dell’ANM contenuta in una delle 9 schede di soluzione dei problemi più urgenti della giustizia penale, presentate al Ministro della Giustizia in un incontro del 28 maggio 2008) che poi però, per ragioni varie, non hanno avuto un seguito Parlamentare. Detta soluzione differisce sensibilmente dalla prescrizione processuale proposta dal recente d.d.l. presentato dal Governo su cui si sono espressi, peraltro negativamente, tanto l’opposizione politica quanto la maggior parte degli operatori giudiziari. Ad essere messo in discussione è, tra l’altro, il criterio di utilizzare la prescrizione come strumento per attuare il principio della ragionevole durata del processo. Critiche in tal senso furono del resto già espresse da buona parte della dottrina (e non solo), al momento del varo della legge ex Cirielli. Secondo tali critiche infatti, la prescrizione è un istituto inidoneo a realizzare un processo di ragionevole durata; quest’ultima va misurata solo sul tempo necessario e sufficiente all’espletamento delle garanzie giurisdizionali. Questa tesi trova conferma nei chiarimenti espressi dalla stessa Corte di Strasburgo (sentenza della Corte Europea, 17 dicembre 1999, BOUILLY vs. Francia) , la quale ha precisato che la ragionevolezza non può essere considerata una variabile temporale direttamente proporzionale alla gravità del reato, bensì và correlata alle circostanze concrete della fattispecie e quindi ad una serie di parametri valutabili ex post, come: la complessità del caso, il numero di imputati, la condotta delle parti, il comportamento delle autorità. L’inidoneità della prescrizione a risolvere il problema della ragionevolezza processuale, trova conferma nei dati che indicano come l’Italia, pur avendo in ambito europeo il più elevato numero di estinzioni dei processi a causa della prescrizione (poco meno di 200.000 ogni anno), è il Paese che più di ogni altro, viene colpito dalle condanne della Corte europea a causa dell’irragionevole durata dei processi. Il meccanismo prescrittivo deve dunque essere considerato un mezzo estremo, la scelta del male minore allorchè il sistema giudiziario fallisca nell’impedire una irragionevole durata del processo.
In base alle considerazioni sin qui svolte e volendo far coesistere le ragioni che impongono un controllo dei limiti temporali, sia riguardo alla pendenza di un procedimento apertosi al momento della commissione del reato (prescrizione del reato), sia riguardo alla durata del processo tenendo conto delle fasi in cui esso si articola (prescrizione del processo), è necessario che siano tenute distinte le modalità di misurazione che ciascuna delle due prescrizioni richiede: cronologicamente continua, la prescrizione del reato; strettamente legata alle vicissitudini processuali dettate dal codice, e quindi discontinua, la prescrizione processuale. Da ciò deriva, ed è questa una prima peculiarità della soluzione di seguito indicata (per gli approfondimenti si rimanda all’art. del prof. G. GIOSTRA, Dottrina e verità giuridiche. Il problema della prescrizione penale: aspetti processuali, in Giur. It., 2005, fasc. 11, pagg. 2221-2224), che le due prescrizioni debbono essere necessariamente serializzate nel senso che l’inizio della seconda (quella processuale) deve porre definitivamente termine alla prima. Il momento di transizione dall’una all’altra coincide, sempre che i termini della prescrizione del reato non decadano prima, con l’emissione, da parte del P.M., del provvedimento con cui esercita l’azione penale.
Una volta iniziata la decorrenza della prescrizione processuale, se la sentenza di I° viene pronunciata entro i termini, possono prefigurarsi due situazioni alternative:
a) il P.M. promuove l’impugnazione (non rileva in questo frangente che ad impugnare sia anche l’imputato); in tal caso i termini della prescrizione continuano a decorrere e se dovessero arrivare a scadenza prima della sentenza di merito (di II°), il giudice dell’impugnazione emetterebbe una sentenza di “non doversi procedere” per intervento della prescrizione (ex art. 531 c.p.p.);
b) l’imputato, e lui soltanto, promuove l’impugnazione (egli chiede che il suo diritto ad un corretto giudizio prevalga su quello di essere giudicato nei limiti temporali previsti dai termini di prescrizione del processo); in tal caso i termini di decorrenza cessano e, qualora la durata del processo dovesse protrarsi in modo ingiustificato, l’imputato potrebbe far valere, anche in un momento successivo, le sue pretese risarcitorie: dall’equo indennizzo, alla concessione di attenuanti (come avviene in Germania), o al limite l’ineseguibilità della pena.
In definitiva, e ciò rappresenta la sua seconda peculiarità, questa soluzione consente di disincentivare, da un lato, l’impugnazione da parte del P.M. finalizzata al solo aggravamento della pena (in quanto egli si esporrebbe in tal modo al rischio di prescrizione processuale); dall’altro, l’impugnazione strumentale da parte dell’imputato nel caso in cui la sua strategia miri esclusivamente a far decadere i termini di prescrizione (fatti salvi, tuttavia, i suoi diritti risarcitori nel caso di processo ingiustificatamente lungo).
4)- il regime delle nullità assolute: con l’inserimento dei principi del giusto processo nell’art. 111 Cost., il tema delle nullità processuali ha acquisito un particolare interesse perché viene a riproporsi il problema della contrapposizione e quindi della necessità di bilanciamento di interessi costituzionalmente protetti quali quello della ragionevole durata del processo e quello del diritto alla difesa. In effetti la disciplina del regime delle nullità assolute, postulando la ripartenza dell’iter procedimentale, và in direzione diametralmente opposta all’obiettivo del contenimento dei tempi processuali; detto obiettivo tende invece a valorizzare il principio della conservazione degli atti viziati attenuandone l’incidenza. In tali condizioni si pone il problema, per il legislatore, di porre particolare attenzione nella statuizione delle nullità assolute che per legge (art. 179 c.p.p) sono insanabili e rilevabili d’ufficio in ogni stato e grado del procedimento. Tuttavia, successivamente al passaggio in giudicato della sentenza, le nullità assolute inerenti al procedimento di cognizione non sono più deducibili.
Un’altra considerazione per il legislatore, de iure condendo, riguarda l’attenzione al fenomeno dell’abuso processuale per il quale, ad esempio, una parte (generalmente la difesa) tiene nascosta, per esigenze puramente strategiche, l’invalidità di un atto assoggettabile a nullità assoluta in modo da causarne il tardivo accertamento (ad es. facendo valere in Cassazione una nullità rilevabile durante le indagini preliminari) con conseguente travolgimento dell’intero processo (cfr. V. BORRACCETTI, Le riflessioni degli operatori, in La ragionevole durata del processo, a cura di R. E. KOSTORIS, Torino, 2005, p. 150).
In relazione a quanto sopra la disciplina delle novità assolute dovrebbe essere rivista con l’obiettivo di salvaguardare il principio della ragionevole durata; un possibile percorso è quello di riconsiderare l’atto invalido che ha condotto, in base alla disciplina attuale, alla nullità assoluta limitando tale effetto ai soli casi in cui non è possibile una deduzione di reale inoffensività; in altre parole, la nullità assoluta con i suoi effetti sul processo, andrebbe dedotta solo se l’interesse protetto dalla sanzione processuale venisse realmente leso; in caso contrario si configurerebbe un’ipotesi di sanatoria con la quale si ammette che pur non risultando pienamente realizzato l’interesse perseguito dalla norma violata, è da ritenersi sufficiente il fatto che l’interesse non sia stato realmente leso. Un simile criterio è peraltro già adottato in ordinamenti di altri Paesi, come ad es. quello francese; con esso la possibilità di dichiarare la nullità è subordinata alla condizione che il vizio abbia avuto l’effetto di ledere gli interessi della parte a cui si riferisce. In definitiva, nell’atto processuale sarebbero individuabili due scopi: uno immediato e diretto, l’altro, indiretto, che consiste nella pronuncia sul merito del processo (cfr. P. SECHI, Nullità assolute e durata ragionevole dei processi: prassi applicative e riflessioni de iure condendo, in Rivista di Procedura Penale, fasc. 1, gennaio–marzo 2009, pp.279-284). La sanatoria sarebbe dunque possibile, anche con riferimento alle nullità assolute quando in ambito endo-processuale, non avendo le parti consapevolmente eccepito il vizio ad esse noto e quindi rilevato la nullità entro un certo termine, inducono a dedurre che il vizio stesso inficiante l’atto non abbia leso il loro legittimo interesse alla cui tutela la nullità è comminata. Il termine anzidetto, costituirebbe anche uno strumento per arginare l’abuso posto in essere da chi procrastina la deduzione della nullità di un atto per travolgere nell’annullamento anche gli atti successivi. Resterebbe però salvaguardata la rilevabilità d’ufficio delle suddette ipotesi di nullità.
5)-i problemi connessi all’istituto della contumacia: è necessario rivedere l’attuale disciplina del processo contumaciale tenendo anche conto delle numerose sentenze di condanna da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo, ad evitare processi inutili.
Secondo l’orientamento della Corte, infatti, la celebrazione del processo penale non dovrebbe aver luogo senza la garanzia che l’imputato ne sia a conoscenza (si parla della fase processuale in senso stretto escludendo quindi le precedenti indagini preliminari).
Un possibile intervento di modifica della disciplina potrebbe dunque prevedere la subordinazione dello svolgimento del giudizio all’accertata presa di conoscenza, da parte dell’imputato, del processo a suo carico e sempre che non debba essere pronunciata sentenza di proscioglimento. In caso contrario, quando cioè la notificazione non abbia potuto raggiungere il destinatario a causa della sua irreperibilità, il giudice dovrebbe disporre la sospensione tanto del processo quanto del corso della prescrizione corrispondente (come suggerito dalla ANM nel pacchetto di proposte presentate al Governo il 28/05/08).
Naturalmente sarà necessario prevedere eccezioni a questa regola nei casi più gravi, ad esempio nei processi in cui siano disposte misure cautelari, così come dovrà prevedersi la possibilità di remissione in termini a favore dell’imputato.
Come accennato, quanto sopra non dovrebbe riguardare la possibilità di procedere alle indagini preliminari ed all’udienza preliminare in caso di indagato irreperibile, oppure quando la notifica sia stata regolarmente effettuata presso il difensore.
6)- il sistema delle impugnazioni con particolare riferimento ai tempi morti tra due gradi successivi di giudizio: secondo autorevole dottrina (cfr. G. SPANGHER, Riformare il sistema delle impugnazioni, in La ragionevole durata del processo. Garanzie ed efficienza della giustizia penale, a cura di R. E. KOSTORIS, Torino, 2005, pagg. 107-108), l’eliminazione del giudizio di Appello è inattuabile, almeno nella odierna società italiana. L’esigenza di ricorrere al giudizio di un organo collegiale è infatti ancora fortemente sentita. Del resto il secondo grado di giudizio è previsto dalle diverse giurisdizioni: penale, civile, militare, amministrativa, tributaria etc. e la soppressione del giudizio di II° verrebbe percepita, anche a livello di pubblica opinione, come perdita di una garanzia. In breve, specie laddove c’è stato un giudizio espresso da un organo monocratico, si sente sempre la necessità di poter ricorrere ad un organo collegiale. Resta poi intoccabile in quanto Costituzionalmente garantita, la giurisdizione di legittimità della Corte Suprema (il valore precettivo di cui all’art. 111, comma 7, Cost, ha trovato ulteriore riscontro nella sentenza Cass. SS.UU., 30 luglio 1953, n. 2593, in Foro it, 1953, I, 1240).
Il problema dei ritardi esiste (cfr. G. SPANGHER, Riformare il sistema delle impugnazioni, in La ragionevole durata del processo. Garanzie ed efficienza della giustizia penale, a cura di R. E.. KOSTORIS, Torino, 2005, pag.109) ma, come sopra accennato, è da imputare principalmente ai c.d. tempi morti tra le diverse fasi del giudizio ed in particolare al tempo intercorrente tra il giudizio di primo grado e quello di Appello; il ritardo, più che alle code dei processi in attesa, è da attribuire alle farraginose operazioni a carico delle Cancellerie dei Tribunali. La procedura attuale prevede infatti che, una volta ricevuto l’atto di impugnazione, la Cancelleria del Tribunale di primo grado deve provvedere alle notifiche, alla fascicolazione, etc.. Una possibile proposta di modifica (cfr. G. FRIGO, Le riflessioni degli operatori, in La ragionevole durata del processo a cura di R. E.. KOSTORIS, Torino, 2005, pag. 144), potrebbe essere quella che consente di presentare l’atto di impugnazione direttamente al giudice ad quem entro il termine previsto, dopo di che la parte che impugna ha a disposizione un termine ulteriore per effettuare le notificazioni alle altre parti. Durante questo tempo, la Cancelleria del giudice ad quem, essendo già in possesso dell’atto di appello, può richiedere il fascicolo del dibattimento al giudice a quo (il giudice del tribunale di I°).
Sempre con riferimento alle procedure relative agli atti di impugnazione, un ulteriore miglioramento potrebbe ottenersi con la semplificazione degli Uffici ed in particolare di quello del P.M. (cfr. G. SPANGHER, nel testo a cura di R. KOSTORIS, cit., pag. 110); in effetti c’è un eccesso di Uffici di P.M. legittimati ad impugnare quando invece ad essere legittimato potrebbe essere solo il P.M. che ha sostenuto l’accusa davanti al giudice che ha emesso la decisione e solo se le sue richieste di condanna non hanno trovato accoglimento da parte dell’organo giudicante di I°. Una possibile semplificazione si otterrebbe anche ponendo dei limiti alle possibilità di ricorso in Appello del P.M., considerando che già ora i decreti penali di condanna non sono appellabili dal P.M. e l’unico che può impugnare il decreto è l’imputato. Restrizioni all’impugnazione da parte del P.M. sussistono inoltre anche in alcuni riti speciali ed in particolare nel “giudizio abbreviato” e ciò è stato giudicato legittimo dalla Corte Costituzionale.
Nemmeno può essere paventata la disparità di trattamento tra accusa e difesa o l’obbligatorietà dell’azione penale giacchè in merito alla pretesa della completa parità tra le due parti del processo, con particolare riferimento all’impugnazione in Appello, la Corte Costituzionale si è già espressa in senso favorevole alle diversità di attribuzione.
Più delicato è il discorso sull’appellabilità da parte del P.M. di fronte ad una sentenza di proscioglimento ma, in questo caso, resterebbe comunque il rimedio del ricorso per Cassazione o l’eventuale Rinnovazione sulla base di elementi sopravvenuti.
Diverso è invece il discorso per l’imputato, il quale, in base alla giurisprudenza Costituzionale, è legittimato ad appellare solo quelle sentenze da cui egli potrebbe subire pregiudizio e ciò vale anche per le sentenze di assoluzione (vedi art. 530 comma 2) dal momento che il giudice inserisce la relativa declaratoria, espressione di una regola di giudizio, nel dispositivo della sentenza, quando la sua più naturale collocazione sarebbe nella motivazione; stante questa situazione, è quindi giusto che l’imputato ne possa rimuovere gli effetti.
In linea con l’inattuabilità dell’eliminazione del giudizio di Appello ma con limitazioni riguardo all’accesso, è la tesi secondo cui se il giudizio di I° si è svolto con rito collegiale si potrebbe applicare una disciplina più restrittiva alle possibilità di Appello (cfr. V. BORRACCETTI, cit., in La ragionevole durata del processo, a cura di R. E.. KOSTORIS, Torino, 2005, pagg.150-151); inoltre dovrebbe essere comunque consentita al P.M. l’appellabilità di una sentenza di I° di tipo assolutivo se ritenuta ingiusta per essere stata ad es. rigettata dal giudice di I° l’assunzione di una prova che il richiedente riteneva decisiva.
A fronte della posizione dottrinale appena espressa, non manca la contrapposizione di chi attribuisce invece, ad un così generalizzato ricorso al processo di Appello il grave appesantimento dei tempi processuali, in palese violazione del principio della ragionevole durata. Sempre in merito al giudizio di Appello e più in generale alle impugnazioni, la differenza più sostanziale rispetto a quanto avviene in altri Paesi Europei, risiede nelle modalità con cui viene consentito l’accesso a tali strumenti. Non c’è dubbio infatti che in Italia, nonostante alcune limitazioni poste al diritto di Appello nella dinamica dei procedimenti speciali, l’esperimento dei tre gradi di giudizio per ogni genere di causa è considerato assolutamente “normale”. La differenza, rispetto ad es. a quanto avviene in Inghilterra, è addirittura macroscopica se si guarda alla frequenza con cui viene esercitato il diritto di Appello: nel Paese di oltre Manica è di appena l’1% per le condanne in primo grado pronunciate dalle Magistrates Courts e dell’ordine del 7% per quelle pronunciate dalle Crown Courts. E’ allora evidente che non si tratta di un problema di garanzie più o meno accentuate offerte dal primo grado di giudizio, bensì del costume particolarmente abusato nel nostro Paese, favorito peraltro dalla particolare lungaggine dei processi, per il quale la difesa utilizza il mezzo dell’impugnazione per “lucrare” una qualche causa estintiva del reato. Si tratta a ben vedere, dell’esasperazione dell’enunciato di cui all’art. 27 comma 2° Cost. per il quale “l’imputato non è considerato colpevole fino alla pronuncia della condanna definitiva”, principio tipico del modello accusatorio britannico ma con la differenza che i tempi del giudizio colà non hanno niente a che vedere con i nostri, ed allora, da noi, visto che la data del giudizio finale può essere più agevolmente procrastinata, tanto meglio per l’imputato realmente colpevole utilizzare tutti i mezzi che gli consentono di conservare il più a lungo possibile (e probabilmente in modo definitivo) lo “status” di non colpevole.
Per un ridimensionamento del giudizio di Appello si è peraltro espressa anche l’ANM la quale auspica soluzioni legislative idonee a disincentivare comportamenti diretti a prolungare pretestuosamente i tempi del processo. La proposta è in tal caso quella di “restituire centralità al giudizio di I° ridimensionando conseguentemente quello di Appello mediante l’ampliamento delle cause di inammissibilità a cominciare da quelle della manifesta infondatezza”.
7)- la semplificazione del sistema della parti processuali: una prima osservazione riguarda la pluralità delle parti ammesse all’impugnazione. Nel processo delle parti i contendenti dovrebbero essere soltanto accusa e difesa e ciò è quanto avviene ad esempio nella cross examination del processo anglosassone. Rifacendosi a tale modello dunque, alla parte civile non dovrebbe essere consentita l’impugnazione (così l’avv. G. PECORELLA al Convegno sulla ricorrenza del 20° anniversario dell’entrata in vigore del nuovo codice di rito). E’ altresì opportuno ricordare che negli ordinamenti di common law, basati sul modello “adversary”, l’intervento della parte civile è drasticamente bandito dal processo penale (cfr: F. CARNELUTTI, Crisi della giustizia penale in Riv. dir. proc., 1958, pag. 343).
Un’ulteriore semplificazione dovrebbe essere attuata riguardo alla pluralità dei ruoli oggi previsti dal sistema probatorio; a differenza di quanto avviene in altri Paesi dove sono previste solo due figure di dichiaranti: il testimone e l’imputato, l’Italia prevede, in aggiunta ai predetti: altri due tipi di imputato connesso, due tipi di testimone assistito (coloro che rendono dichiarazioni sul fatto altrui), il perito ed il consulente tecnico di parte e, per ciascuno di essi, è previsto un diverso regime processuale con inevitabile impatto sui tempi del processo (ad es. perchè il collegio deve riunirsi in camera di consiglio per decidere se si tratta di fatto altrui o di fatto proprio o per definire il regime probatorio a cui assoggettare il dichiarante). Più complesse sono le regole, maggiori sono le probabilità di annullamento della decisione di merito. La proposta è allora quella di definire due sole figure di dichiaranti: testimone ed imputato (così P.TONINI, Disciplina delle prove e ragionevole durata del processo, in R.E KOSTORIS (a cura di), La ragionevole durata del processo, Torino 2005, pagg. 48-50).
4. Si è fatto cenno in precedenza, in modo più o meno esplicito, ad alcuni casi di abuso del processo che possono essere messi in atto tanto dall’accusa quanto dalla difesa. Nel presente capitolo vengono indicati ulteriori casi di abuso (per gli approfondimenti: E.M. CATALANO, Il concetto di abuso, in L’abuso del processo , Milano, 2004, pag. 7) e fatto cenno ai limiti all’intervento del legislatore nel porvi rimedio.
4.1- Tra le ipotesi di abuso a carico del P.M. c’è l’uso scorretto dei propri poteri discrezionali, come: la cestinazione colposa o intenzionale delle notizie di reato, l’elusione dei doveri di discovery, l’utilizzo della custodia cautelare per forzare il contributo conoscitivo dell’indagato, l’esercizio dell’azione penale per un reato più grave di quello che risulta dall’accertamento dei fatti, l’utilizzo di prassi elusive dei termini di durata delle indagini preliminari mediante un esercizio scorretto del potere di scelta nel trattamento della notitia criminis o nel prosieguo ingiustificato delle indagini preliminari oltre i termini di chiusura delle stesse (indagini integrative o suppletive).
Affrontando in termini generali il problema dei rimedi contro gli abusi a carico dell’accusa, si è già fatto cenno, in primis, alla necessità, ormai largamente riconosciuta, di una più flessibile interpretazione della norma Cost. sull’obbligatorietà dell’azione penale; la ricerca di ulteriori strumenti di reazione alle disfunzioni di abusi come ad es. quello delle pratiche dilatorie del P.M., non può prescindere dall’individuazione delle cause di tali disfunzioni, le quali sono da ricercarsi, più che nei rapporti tra accusa e difesa, in quelli tra accusa e giudice. La prassi a cui già fatto cenno circa la propensione del giudice ad assecondare le scelte dell’organo requirente ed a lasciare a quest’ultimo la piena autonomia nella gestione delle indagini, può essere ascritta ad una sostanziale inesistenza di controllo su fenomeni simmetrici quali la richiesta abusiva di proroga delle indagini, così come la richiesta di archiviazione disancorata dalla necessaria attività investigativa.
In definitiva, il problema dell’abuso processuale viene ad essere strettamente collegato al ruolo del P.M., alla sua posizione istituzionale, ed allora riemerge la tanto discussa questione della separazione delle carriere tra la magistratura requirente e quella giudicante (in materia: G. ILLUMINATI, La separazione delle carriere come presupposto per un riequilibrio dei poteri delle parti, in Il Pubblico Ministero oggi, Milano, 1994, p. 215) con cui si mira a creare una linea netta di demarcazione tra i due percorsi professionali anche da un punto di vista prettamente amministrativo con l’intento di evitare qualsiasi condizionamento che possa in qualche modo ripercuotersi sull’esercizio delle rispettive funzioni compromettendone l’assoluta indipendenza. Si tratta di un problema tuttora aperto stanti i pareri spesso diametralmente opposti tra i diversi organi coinvolti nel merito (legislatore, esecutivo, magistratura, ordini professionali giudiziari) ma su di esso non è il caso di soffermarsi ulteriormente in quanto la questione esula dal presente articolo.
Tornando allora alle fattispecie di abuso, un aspetto delicato è quello che ruota intorno all’ipotesi di esercizio dell’azione penale che porti ad un’inutile instaurazione del processo (cfr. M. CHIVARIO, B. DELEUZE, M. DELMAS-MARTY, ed altri, Procedure penali d’Europa, Belgio-Francia-Germania-Inghilterra-Italia, a cura di M. CHIAVARIO, II ediz. Italiana, Padova, 2001, pagg. 200-204. In tal caso l’abuso funzionale viene a configurarsi nel momento in cui la scelta del P.M. non è suffragata dalla sussistenza di elementi di prova che, prestandosi a valutazioni contrastanti, rendano doverosa la verifica dibattimentale. D’altra parte, in tutta la fase che precede la formulazione dell’imputazione, non è data al giudice la possibilità, ex art. 129 c.p.p., di dichiarare d’ufficio o con sentenza il proscioglimento dell’imputato per infondatezza dell’accusa o delle altre ipotesi di cui all’articolo suddetto (in questa fase il GIP può solo rigettare la richiesta di archiviazione presentatagli dal P.M., obbligandolo a formulare l’imputazione). Nel codice vigente, infatti, la sfera operativa dell’art. 129 c.p.p. è circoscritta alla sola fase processuale e quindi all’avvenuto esercizio dell’azione penale; pertanto il GIP che in un intervento incidentale dovesse riconoscere la sussistenza di una delle situazioni poste dall’art. 129, non dispone degli strumenti decisori idonei alla declaratoria immediata della causa di non punibilità. In realtà l’art. 129 c.p.p. esprime un principio che, nel prescrivere la chiusura del procedimento allo scopo di tutelare sia le esigenze del favor rei sia quelle di economia processuale, è da ritenersi valido per l’intero procedimento.
L’esclusione del potere del giudice di determinare un epilogo anticipato del procedimento nella fase delle indagini preliminari, denota evidentemente una posizione di debolezza del suo ruolo in tale fase e ciò dovrebbe costituire motivo di considerazione per il legislatore de iure condendo. E’ chiaro infatti che il rischio di instaurazione di un processo inutile, a causa di un abuso funzionale del P.M. privo di un effettivo controllo da parte del GIP, determina la violazione dei principi di economicità e celerità processuale a cui si è già fatto riferimento in precedenti occasioni.
Circa la fattispecie di abuso che viene a determinarsi successivamente all’esercizio dell’azione penale data la conservazione, in capo al P.M., dei poteri investigativi anche dopo la chiusura delle indagini, si tratta di risolvere un problema di individuazione del giusto punto di equilibrio tra il principio di completezza delle indagini preliminari e la previsione di un termine tassativo per lo svolgimento delle indagini stesse. In altre parole, si tratta di contemperare la celerità processuale con la completezza delle indagini evitando che si innesti il rischio di abuso una volta avviate le indagini suppletive le quali costituiscono uno strumento peraltro necessario a rivedere un quadro pregresso superato a seguito della sopravvenuta esigenza di istanza investigativa. Per il contenimento del rischio anzidetto, è dunque necessario fissare, in modo rigoroso, i limiti effettivi delle indagini integrative; và ribadito in primis la ratio per cui l’impiego di tali indagini non può essere finalizzata ad una maggiore specificazione del fatto oggetto del processo; vanno altresì contrastate le strategie di consapevole elusione dei doveri della discovery che deve essererigidamente collocata nell’udienza preliminare.
Altro elemento che può determinare la vanificazione degli sbarramenti temporali posti alla possibilità di correzione dei capi di accusa è dato dalla compromissione delle regole sull’immutabilità dell’accusa. L’instabilità dell’imputazione è d’altra parte inevitabile una volta attribuito al P.M. il potere di nuove acquisizioni che portano ad un riadeguamento dell’enunciato di accusa a seguito delle variazioni subite dalla ricostruzione storica del fatto. Anche in questo caso và fronteggiato il rischio di abuso dovuto proprio alla compromissione della regola di immutabilità di cui anzidetto.
4.2 Il problema dei possibili abusi a carico della difesa risulta ancor più delicato a causa del fatto che quest’ultima non soggiace alle stesse obbligazioni che sono invece a carico del P.M.; prevale infatti, in tal caso, il diritto dell’imputato ad utilizzare tutti i mezzi leciti per cercare di ottenere il risultato a lui più favorevole, né gli può essere imposto alcun obbligo di collaborazione nella ricerca della verità.
Vediamo, di seguito le principali fattispecie di abuso poste in essere dalla difesa precisando che si tratta generalmente di comportamenti di mera strategia processuale per i quali la giurisprudenza della Corte europea (v. sent. Corte eur. del 18/07/1994, VENDITTELLI vs. Italia a cui già fatto cenno nel paragrafo 5.2.3) sancisce la non appellabilità all’art. 6 della CEDU; a tale orientamento fa riscontro, quello della nostra Corte di Cassazione che, conferma il principio secondo cui le garanzie del giusto processo, di cui all’art. 111 Cost., non possono spingersi fino al punto di renderne irragionevole la durata:
a) ricorso volto unicamente a far valere la prescrizione maturata dopo la sentenza di merito e prima della scadenza del termine per proporre ricorso: attraverso la sua giurisprudenza (v. sent. Cass. pen., Sez. Un., 22 novembre 2000, DE LUCA, in C.E.D. Cass., n. 217266) la S.C., nell’intento di neutralizzare l’impiego strumentale e dilatorio del ricorso per Cassazione, ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso quando il suo contenuto risulti privo di qualsiasi doglianza ed è pertanto da doversi ritenere proposto per motivi diversi da quelli previsti dalla legge (cfr. G.SPANGHER, Le cause di inammissibilità del ricorso, in GIARDA-SPANGHER (a cura di) Codice di procedura penale commentato, III ed., 2007, p. 5452-5453).
b) ricorso ai rimedi processuali che la dottrina anglosassone definisce con il termine “overuse”; in essa la Corte Costituzionale comprende anche la reiterazione delle domande dirette all’instaurazione di un procedimento incidentale ed in particolare le istanze di rimessione e le dichiarazioni di ricusazione. Per la Corte costituisce ad es. abuso processuale l’impiego reiterato della richiesta di rimessione finalizzata alla maturazione dei termini di prescrizione del reato. Quale rimedio alle prassi devianti come la pretestuosa attivazione dei procedimenti incidentali sull’imparzialità del giudice, la Corte Costituzionale è intervenuta (cfr. sent. Corte Cost., 22 ottobre 1996, n. 353, in Cass. Pen., 1997, p.1276; v. anche V. GREVI, Un’occasione perduta della Corte cost. in tema di uso distorto della richiesta di rimessione del processo, in Cass. Pen., 1996, pag. 453) sulla disciplina degli istituti della rimessione e della ricusazione rimuovendo il divieto per il giudice a quo di pronunciare la sentenza in pendenza dei procedimenti ad essi relativi e ciò a tutela dell’efficienza del processo penale (cfr. G. SPANGHER, Incostituzionale il divieto di pronunciare sentenza, pendente la richiesta di rimessione, in Studium Iuris, 1996, p. 1342) ed apprestando opportune contromisure rispetto ai rischi di un uso ostruzionistico del rimedio, rischi aumentati dato l’ampliamento dei casi di rimessione.
c) impugnazioni finalizzate a determinare il decorso dei termini per la prescrizione del reato. Gli effetti prodotti dalle impugnazioni pretestuose sono amplificati dalle disfunzioni interne al sistema delle impugnazioni. Viene fatto rilevare (cfr. V. GREVI, Alla ricerca di un processo giusto, Itinerari e prospettive, Milano, 2000, pp. 327-328) come non possa ritenersi “giusto” un processo “ che permette all’imputato di avvalersi di fatto in maniera strumentale, degli istituti processuali predisposti a tutela dei suoi diritti, ad es. dei mezzi di impugnazione.
Ai rimedi, cui già fatto cenno in precedenza (a proposito della prescrizione), si aggiungono ulteriori possibili interventi, come l’abolizione del divieto di reformatio in peius (prevista ad es. quando è la sola difesa ad appellare la sentenza di condanna in primo grado).
Un radicale ripensamento del sistema delle impugnazioni ed in particolare del giudizio di Appello, anche se possibile, risulterebbe alquanto problematico, oltre che per le ragioni a cui precedentemente fatto cenno, anche in considerazione del fatto che è la stessa Convenzione europea ad imporre la garanzia del doppio grado di giudizio. In alternativa si potrebbe allora porre mano ad una limitazione dei poteri disponibili alle parti nella proposizione delle impugnazioni e inoltre disporre l’immediata esecutività della decisione di condanna (come previsto dai sistemi di common law).
Un ulteriore ostacolo all’abuso dell’impugnazione può essere costituito da un progressivo ampliamento delle ipotesi di inammissibilità come avviene ad es. per la manifesta infondatezza dei motivi del ricorso per Cassazione.
d) abusi commessi durante le fasi del procedimento probatorio sia sull’interpretazione dei fatti probatori, sia sul piano dell’ammissione della prova: mentre la prima ipotesi di abuso mira a confondere la ricostruzione dei fatti, la seconda rientra nella specie dell’overuse che in questo caso consiste in una produzione sovrabbondante di mezzi di prova anche su fatti irrilevanti o addirittura estranei all’oggetto del giudizio ed il cui scopo rientra nelle tattiche ostruzionistiche e dilatorie. Tali ipotesi sono senz’altro passibili di rigetto da parte del giudice o comunque della negazione di qualsiasi valenza probatoria, ma resta comunque il rischio di compromissione della funzione conoscitiva del processo e l’inutile allungamento dei tempi. Quanto al primo aspetto, è da precisare che una strategia probatoria diretta ad ostacolare la ricostruzione dei fatti, ad es. mediante la presentazione di documentazione creata ad arte, costituisce condotta patologica estranea al legittimo diritto alla difesa ivi compreso quello alla menzogna (cfr. art. 24 comma 2 Cost.).
Problemi di abuso sussistono anche nella fase successiva del procedimento probatorio e riguardano l’assunzione delle prove. Il contrasto potrebbe consistere nel porre sanzioni ad un eccesso di impiego dell’esame incrociato ad esempio applicando un più rigido divieto di domande suggestive o capziose. Si tratta però di un terreno sul quale l’intervento legislativo sarebbe alquanto difficoltoso per cui sembrerebbe più opportuno spostarsi sul piano deontologico.
4.3 Riguardo a questo aspetto, sarebbe inaccettabile, anche in base all’art. 6 paragrafo 3 lettera b) della CEDU, ed all’art. 111 comma 3 Cost., che la norma sulla ragionevole durata del processo, venisse usata per comprimere ingiustificatamente le garanzie difensive violando quel contemperamento tra i diversi principi a cui si è già fatto riferimento in precedenza (cfr. M. CHIAVARIO, Giusto processo II - Processo penale - La durata ragionevole del processo. Rilevanza dei comportamenti di parte, in Enc. Giur. Treccani, 2001, pagg. 9-10.
Per quanto riguarda, in particolare, gli aspetti relativi al contraddittorio su “prove e testimonianze”: R. APRATI, Il diritto alle prove contraddittorie, in Prove contraddittorie e testimonianza indiretta, Padova, 2007, pagg. 1-51).
E’ bene qui precisare ancora una volta i limiti opposti ad eventuali provvedimenti in tal senso, perché, come recita la giurisprudenza della Corte europea, non si possono far pagare all’imputato i ritardi dovuti all’inerzia ed all’inefficienza dello Stato nell’amministrazione della giustizia (cfr. alle diverse sentenze della Corte: Corte eur., 10/11/69, STOGMULLER vs. Austria; Corte eur., 18/2/1997, NIDEROST-HUBER vs. Svizzera; Corte eur., 17/12/1996, VACHER vs. Francia), né impedire il diritto della difesa alla non collaborazione nel procedimento a carico dell’imputato essendo questo un comportamento lecito da tenere distinto da quello di tipo meramente ostruzionistico.
5. In conclusione, alla luce di quanto detto, l’auspicio è che il nostro legislatore, sentiti i principali operatori di giustizia, agisca senza ulteriori tentennamenti; è in gioco la credibilità del sistema giustizia ed in ultima analisi,l’immagine del nostro Paese all’estero. Ci sembra allora quanto mai pertinente ed attuale chiudere questo articolo ricordando il monito tratto dalla celebre locuzione latina pronunciata dagli ambasciatori di Sagunto venuti a Roma (219 a. C.) per implorare il suo intervento contro l’assediante Annibale e riportata dallo storico romano Tito Livio (Historiae XXI, 7): “Dum Romae consulitur, Saguntum expugnatur”.