Source: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-21-15
Timestamp: 2019-08-17 13:07:47+00:00
Document Index: 3456791

Matched Legal Cases: ['ÚS 21/15 ', 'soud ', 'ÚS 21/15 ', '§ 10', '§ 10', '§ 10', 'čl. 21', 'čl. 15', 'soud ', '§ 10', '§ 10', '§ 3', '§ 4', '§ 4', 'soud ', 'čl. 21', 'čl. 21', 'čl. 31', 'čl. 21', 'čl. 21', 'čl. 40', 'ÚS 13/05 ', 'čl. 40', 'čl. 10', 'ÚS 14/14 ', 'čl. 21', 'soud ', 'ÚS 4/94 ', 'ÚS 38/04 ', 'ÚS 31/13 ', 'čl. 21', 'čl. 21', 'soud ', 'čl. 1', 'ÚS 1/12 ', '§ 10', '§ 10', 'čl. 1', 'čl. 21', 'soud ', '§ 10', '§ 10', 'čl. 1', 'čl. 21', '§ 70', 'zákona č. 182', 'zákona č. 48', '§ 10', '§ 70', 'soud ']

Pl.ÚS 21/15 ze dne 4. 9. 2018
Volby do orgánů zaměstnaneckých pojišťoven
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 21/15 dne 4. září 2018 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců a soudkyň Ludvíka Davida, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka (soudce zpravodaj), Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, za kterou jedná senátorka MUDr. Alena Dernerová, zastoupené Mgr. Štěpánem Holubem, advokátem, se sídlem Za Poříčskou bránou 365/21, Praha 8 – Karlín, na zrušení § 10 odst. 3 a 5 zákona České národní rady č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších předpisů, a vyhlášky č. 579/2006 Sb., kterou se stanoví způsob volby a volební řád pro volby do správních rad a dozorčích rad resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťoven, ve znění vyhlášky č. 87/2008 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny, Senátu a Ministerstva zdravotnictví jako účastníků řízení a vlády, zastoupené ministrem zdravotnictví, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
I. Ustanovení § 10 odst. 3 ve slovech „ , a to tím způsobem, že 5 členů je voleno z kandidátů předložených reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů a 5 členů je voleno z kandidátů předložených reprezentativními odborovými organizacemi“ a § 10 odst. 5 písm. b) ve slovech „ , a to tím způsobem, že 3 členové jsou voleni z kandidátů předložených reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů a 3 členové jsou voleni z kandidátů předložených reprezentativními odborovými organizacemi“ zákona České národní rady č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších předpisů, se ruší uplynutím dne 30. září 2019.
7. Novelizace zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách provedená zákonem č. 438/2004 Sb. pak postavení pojištěnců ještě posílila tím, že získali určitou blokační pravomoc u významných rozhodnutí. Všichni přítomní zástupci pojištěnců mohli – stejně jako všichni přítomní zástupci státu nebo zaměstnavatelů pojištěnců – vznést proti rozhodnutí správní rady námitku, že navržené rozhodnutí může ohrozit finanční rovnováhu systému veřejného zdravotního pojištění nebo vyrovnané hospodaření zaměstnanecké pojišťovny. V takovém případě správní rada rozhodnutí nepřijala a stanovila lhůtu nepřesahující 3 měsíce, v jejímž rámci měly být předloženy doplňující doklady, které tuto námitku potvrdí nebo vyvrátí. Nejpozději do 30 dnů od uplynutí této lhůty pak měla správní rada navržené rozhodnutí znovu projednat s tím, že k jeho přijetí se vyžadoval souhlas alespoň dvou třetin všech jejích členů.
21. Zřejmý není ani smysl poukazu navrhovatelky na přerozdělování pojistného, které slouží k narovnání rozdílů mezi některými zdravotními pojišťovnami, zejména ve vztahu k nerovnoměrnému počtu státních a nákladných pojištěnců obsažených v jejich kmenech. Finanční prostředky vstupující do přerozdělování jsou ty, které zdravotní pojišťovna povinně vybírá od svých pojištěnců. Výši vybraného pojistného přitom v zásadě – s výjimkou účinnosti výběru – nemá možnost ovlivnit, neboť je dána obecně závaznými právními předpisy. Rovněž hospodaření zdravotní pojišťovny, respektive nakládání s finančními prostředky po přerozdělování, je značně limitováno přímo právními předpisy (příděly do provozního a rezervního fondu, fondu prevence atd.).
33. K žádosti soudce zpravodaje se po uplynutí zákonem stanovené lhůty vyjádřilo k návrhu i Ministerstvo zdravotnictví. Ve svém vyjádření ze dne 17. 3. 2016, podepsaném Mgr. Janem Bačinou, ředitelem právního odboru, zopakovalo podstatné části vyjádření vlády. Zdůraznilo, že podstatou ústavněprávního přezkumu právní úpravy obsazování orgánů zaměstnaneckých pojišťoven by neměla být její vhodnost, ale toliko její schopnost vyhovět limitům stanoveným ústavním pořádkem. Stávající právní úprava vykazuje některé nedostatky, které vyplývají především z překonaného modelu zaměstnaneckých pojišťoven jako subjektů, které provádějí veřejné zdravotní pojištění převážně pro zaměstnance svých zakladatelů (zaměstnavatelů). Kmen jejich pojištěnců je dnes tvořen významným počtem osob, které nejsou přímo se zaměstnavateli spjaty prostřednictvím pracovněprávního vztahu. Jejich pozice tak může být opticky horší, neboť právní úprava dává v případě nominací kandidujících a volitelů silnější postavení subjektům, které jsou významnější z hlediska celkové výše odvedeného pojistného. Přesto však nelze dojít k závěru, že by tato právní úprava byla v rozporu s čl. 21 a 31 Listiny.
Posouzení kompetence a ústavní konformity procedury přijetí napadených
zákonných ustanovení
47. V případě všech tří uvedených zákonů měl Parlament podle čl. 15 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) pravomoc k jejich přijetí. Z vyjádření jeho komor, jakož i dalších veřejně přístupných dokumentů vztahujících se k legislativnímu procesu Ústavní soud zjistil, že návrh zákona, kterým se mění některé zákony v oblasti veřejného zdravotního pojištění (sněmovní tisk č. 1150, 4. volební období, 2002–2006), předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 27. 9. 2005. Návrh zákona se původně nedotýkal způsobu volby či jmenování členů správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven. Takováto úprava byla až předmětem pozměňovacího návrhu, který v podrobné rozpravě k návrhu zákona, konané dne 7. 12. 2005 na 51. schůzi Poslanecké sněmovny, předložil poslanec MUDr. Jaroslav Krákora (sněmovní tisk č. 1150/2, písmeno B, bod 17) a jehož součástí bylo nové znění § 10 zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách. Podle tohoto pozměňovacího návrhu měli být všichni členové správních rad a dozorčích rad jmenováni vládou nebo voleni Poslaneckou sněmovnou. Pro pozměňovací návrh hlasovalo 84 ze 136 přítomných poslanců, 42 bylo proti. Poslanecká sněmovna návrh zákona následně schválila ve třetím čtení dne 16. 12. 2005 na téže schůzi (usnesení č. 2075), když pro něj hlasovalo 80 ze 134 přítomných poslanců, 51 bylo proti a 3 se hlasování zdrželi.
48. Senát projednal návrh zákona (senátní tisk č. 235, 5. funkční období, 2004–2006) dne 9. 2. 2006 na své 9. schůzi a vrátil jej Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, jejichž součástí bylo i nové znění napadených ustanovení (usnesení č. 348). K jeho přijetí došlo k pozměňovacímu návrhu výboru pro zdravotnictví a sociální politiku, který upravoval znění § 10 odst. 3 a 5 zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách za účelem zachování účasti pojištěnců a zaměstnavatelů na volbě členů správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven (usnesení výboru pro zdravotnictví a sociální politiku č. 53/2006 ze dne 8. 2. 2006, bod 7 přílohy). Pro přijetí pozměňovacího návrhu hlasovalo 66 ze 71 přítomných senátorů, proti nebyl nikdo a 5 senátorů se hlasování zdrželo. Pro vrácení hlasovalo 67 ze 71 přítomných senátorů, proti nebyl nikdo, hlasování se zdrželi 4 senátoři. Poslanecká sněmovna dne 14. 3. 2006 na své 54. schůzi schválila návrh zákona ve znění schváleném Senátem (usnesení č. 2268), když pro něj hlasovalo 109 ze 178 přítomných poslanců, proti hlasovalo 13 a 56 se hlasování zdrželo. Přijatý zákon byl doručen prezidentu republiky dne 15. 3. 2006 a podepsán jím byl dne 29. 3. 2006. K jeho vyhlášení došlo ve Sbírce zákonů dne 31. 3. 2006 v částce 39 pod č. 117/2006 Sb.; účinnosti nabyl dne 1. 4. 2006.
49. Návrh zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů (sněmovní tisk č. 222, 5. volební období, 2006–2010) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 24. 5. 2007. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 21. 8. 2007 na své 18. schůzi (usnesení č. 389), když pro něj hlasovalo 101 poslanců z 200 přítomných, 99 bylo proti. Senát dne 19. 9. 2007 na své 8. schůzi vyjádřil vůli se návrhem zákona (senátní tisk č. 106, 6. funkční období, 2006–2008) nezabývat (usnesení č. 192). Pro hlasovalo 49 z 80 přítomných senátorů, 27 bylo proti a 4 se hlasování zdrželi. Přijatý zákon byl doručen prezidentu republiky dne 25. 9. 2007 a podepsán jím byl dne 5. 10. 2007. K jeho vyhlášení došlo ve Sbírce zákonů dne 16. 10. 2007 v částce 85 pod č. 261/2007 Sb.; účinnosti nabyl dne 1. 1. 2008.
50. Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (sněmovní tisk č. 325, 6. volební období, 2010–2013) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 13. 4. 2011. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 21. 6. 2011 na své 19. schůzi (usnesení č. 592), když pro něj hlasovalo 105 ze 180 přítomných poslanců, 73 bylo proti a 2 se hlasování zdrželi. Senát projednal návrh zákona (senátní tisk č. 148, 8. funkční období, 2010–2012) dne 21. 7. 2011 na své 10. schůzi a zamítl jej. Pro schválení návrhu hlasovalo 25 senátorů, 47 bylo proti a 2 se hlasování zdrželi. Poslanecká sněmovna dne 6. 9. 2011 na své 21. schůzi setrvala na původním návrhu zákona (usnesení č. 668). Pro hlasovalo 103 ze 177 přítomných poslanců, 68 bylo proti a 6 se hlasování zdrželo. Přijatý zákon byl doručen prezidentu republiky dne 15. 9. 2011 a podepsán jím byl dne 29. 9. 2011. K jeho vyhlášení došlo ve Sbírce zákonů dne 14. 10. 2011 v částce 105 pod č. 298/2011 Sb.; účinnosti nabyl dne 1. 12. 2011.
58. Zřízením zaměstnaneckých pojišťoven se zákonodárce – alespoň podle důvodové zprávy (tisk č. 654, Česká národní rada, 6. volební období, 1990–1992) – pokusil navázat v některých aspektech na organizaci nemocenského pojištění, která existovala na území Československa před druhou světovou válkou. Nemocenské pojišťovny (dříve pokladny) vznikaly za účelem zabezpečení zaměstnanců pro případ jejich nemoci v různých pracovních odvětvích již od 80. let 19. století (srov. zákon č. 33/1888 ř. z., o nemocenském pojištění dělníků). Zákonodárce předpokládal zachování jejich plurality i poté, co byla účast na nemocenském pojištění postupně vztažena na všechny zaměstnance. O tom vypovídá již zákon č. 221/1924 Sb., o pojištění zaměstnanců pro případ nemoci, invalidity a stáří, jenž ve své době upravoval zdravotní pojištění převážné části zaměstnanců, a nejlépe tak umožňuje nahlédnout do organizace tehdejšího zdravotního (nemocenského) pojištění. Podle tohoto zákona bylo nemocenské pojištění prováděno nemocenskými pojišťovnami, kterými byly kromě okresních nemocenských pojišťoven také pojišťovny zemědělské (pro zemědělské a lesní zaměstnance), závodní (pro osoby zaměstnané v závodě), společenstevní (pro osoby zaměstnané u živnostenských společenstev), respektive gremiální (šlo-li o společenství obchodníků) a spolkové nemocenské pojišťovny. Nešlo nicméně o jediné instituce nemocenského pojištění, neboť nemocenské pojištění některých skupin zaměstnanců bylo upraveno jinými zákony. Zmínit lze především zákon č. 221/1925 Sb., o nemocenském pojištění veřejných zaměstnanců, který se vztahoval na zaměstnance ve službách státu či různých veřejnoprávních subjektů. Tento zákon svěřil provádění nemocenského pojištění Léčebnému fondu veřejných zaměstnanců a zvláštním fondům.
60. Uvedená struktura orgánů nemocenských pojišťoven (jejíž součástí byl ještě správce jako její vedoucí úředník) zůstala zachována po celé období tzv. první republiky. Dílčí změny přinesla novelizace provedená zákonem č. 184/1928 Sb., kterým došlo – kromě přejmenování „valné hromady delegátů“ na „sbor delegátů“ – k úpravě počtu jejích členů, který měl činit alespoň čtyřicet a nejvýše osmdesát. Dále došlo k navýšení počtu členů představenstva i dozorčího výboru z deseti na dvanáct, přičemž počet členů volených sborem delegátů a zaměstnavateli nově činil devět a tři v případě představenstva a tři a devět v případě dozorčího výboru. Vládním nařízením č. 112/1934 Sb., o pojištění zaměstnanců pro případ nemoci, invalidity a stáří, byla nově některá oprávnění svěřena společné schůzi představenstva a dozorčího výboru. K zásadní změně organizační struktury nemocenských pojišťoven došlo až v období Protektorátu Čechy a Morava, a to vládním nařízením č. 76/1941 Sb., o vnitřní organisaci nemocenských pojišťoven podléhajících dozoru Ústřední sociální pojišťovny, jejich svazu, o vnitřní organisaci Ústřední sociální pojišťovny a o jmenování přísedících soudů zřízených podle zákona o pojištění zaměstnanců pro případ nemoci, invalidity a stáří, podle něhož tvořili orgány nemocenských pojišťoven toliko představenstvo a vedoucí úředník. Představenstvo již přitom nebylo voleno, ale jmenováno zemským úřadem po slyšení Ústřední sociální pojišťovny. Tato struktura zůstala zachována po zbylé období fungování nemocenských pojišťoven, k jejichž zániku došlo zákonem č. 99/1948 Sb., o národním pojištění.
61. Cílem zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách nebylo obnovit dřívější systém nemocenských pojišťoven v jeho úplné podobě. Šlo o systém existující v jiných podmínkách, kdy – na rozdíl od současnosti – nebyli všichni občané účastni na všeobecném zdravotním pojištění. Zákon o zaměstnaneckých pojišťovnách měl pouze umožnit, aby mohly vedle Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky vzniknout zaměstnanecké pojišťovny, které by při své činnosti lépe zohledňovaly specifické potřeby zaměstnanců některých odvětví. Podle § 3 tohoto zákona v původním znění zřizovalo zaměstnanecké pojišťovny Ministerstvo práce a sociálních věcí na základě žádosti podnikatelského subjektu nebo příslušného ministerstva. Ustanovení § 4 vyžadovalo, aby žadatel kromě jiného doložil, že zaměstnává (buď sám, nebo jím založené, zřízené či jemu podléhající organizace) nejméně 20 000 zaměstnanců a dále že většina těchto zaměstnanců se založením zaměstnanecké pojišťovny souhlasí. Tento souhlas mohl být nahrazen souhlasem příslušných odborových orgánů, byla-li v nich odborově organizována více než polovina zaměstnanců. Takto vymezené podmínky se uplatňovaly v prvních letech účinnosti zákona, během nichž (konkrétně v období let 1992 až 1993) vznikly všechny dodnes existující zaměstnanecké pojišťovny (jde celkem o šest pojišťoven).
63. Struktura pojištěnců zaměstnaneckých pojišťoven proto může být (a také je) velmi různá a podstatně vzdálená původní představě, že půjde především o zaměstnance subjektů, na jejichž návrh byla zaměstnanecká pojišťovna zřízena, případně o zaměstnance určitého odvětví. Tato skutečnost má význam z hlediska identifikace účelu existence zaměstnaneckých pojišťoven, neboť z nich fakticky činí další „všeobecné“ zdravotní pojišťovny, které sice mají zohledňovat zvláštní zájmy svých pojištěnců, tyto však nebudou určeny specifiky jejich zaměstnání, nýbrž budou reflexí jejich aktuálního složení. Prvky tohoto pojetí jsou součástí zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách po celou dobu jeho účinnosti a postupem času došlo – následkem jednotlivých novel – k jejich prohloubení. Jako příklad lze uvést novelizaci provedenou zákonem č. 60/1995 Sb., která svěřila rozhodování o povolení zaměstnaneckých pojišťoven Ministerstvu zdravotnictví a současně změnila podmínky vzniku zaměstnaneckých pojišťoven (ve smyslu náležitostí žádosti o povolení podle § 4 zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách). Žadatel se nově musel zavázat k tomu, že zaměstnanecká pojišťovna dosáhne do jednoho roku od založení počtu nejméně 50 000 pojištěnců (nyní 100 000 pojištěnců), aniž by bylo podstatné, kdo vlastně tyto pojištěnce bude tvořit.
70. Problémem napadené zákonné úpravy je absence podrobnějších pravidel volby, která jsou – s výjimkou omezení práva být volen na pojištěnce zaměstnanecké pojišťovny a výlučného oprávnění reprezentativních organizací zaměstnavatelů a reprezentativních odborových organizací navrhovat kandidáty pro volby do správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven – prostřednictvím zákonného zmocnění zcela ponechána prováděcí vyhlášce. Nelze přitom přehlédnout, že zákon v podstatě stanoví volbu několika málo členů těchto orgánů za účasti až statisíců pojištěnců, jakož i všech zaměstnavatelů, kteří tyto pojištěnce, jsou-li zaměstnanci, zaměstnávají. Takováto volba se svou podobou blíží celostátním volbám nebo alespoň volbám do zastupitelstev územních samosprávných celků, což s sebou nese požadavky vztahující se k organizaci takovýchto voleb a jejich financování. Na rozdíl od někdejší zákonné úpravy nemocenských pojišťoven, v jejichž případě byla struktura pojištěnců i zaměstnavatelů vymezena buď regionálně, nebo prostřednictvím určitého odvětví a kde pojištěnci volili reprezentativní orgán sestávající z několika desítek delegátů, jsou v případě napadených zákonných ustanovení namístě pochybnosti ohledně smysluplnosti takto stanovené volby. Je iluzorní se domnívat, že 10 volených členů správních rad a 6 volených členů dozorčích rad bude fakticky reprezentovat široký a různorodý okruh pojištěnců a zaměstnavatelů.
71. Přesto tyto skutečnosti samy o sobě nečiní stanovený způsob ustavování orgánů zaměstnaneckých pojišťoven protiústavním. Zákonodárce mohl stanovit, že část členů těchto orgánů bude ustavována volbou a že právo volit budou mít pojištěnci i zaměstnavatelé, přičemž bylo na něm, aby zvážil účelnost takového způsobu volby. Za situace, kdy bližší úpravu přenechal prováděcí vyhlášce, je třeba nicméně zodpovědět, zda tak neučinil v rozporu s výhradou zákona, a pokud nikoli, zda zákonem a vyhláškou stanovená pravidla volby nejsou z jiného důvodu v rozporu s ústavním pořádkem nebo se zákonem. Ústavní soud za tímto účelem přistoupil k přezkumu napadených zákonných ustanovení z hlediska čl. 21 odst. 1 až 3 Listiny, v jehož rámci se zabýval otázkou, zda tato ustanovení – s ohledem na zvolený způsob ustavování orgánů zaměstnaneckých pojišťoven – nezakládají rozpor s právem občanů podílet se na správě věcí veřejných svobodnou volbou svých zástupců, jakož i zda nezakládají nerovný přístup k funkcím členů těchto orgánů, což by znamenalo rozpor s čl. 21 odst. 4 Listiny.
72. Navrhovatelka považuje za neústavní způsob tvorby správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven, který stanoví napadená zákonná ustanovení. Podle jejího názoru tato ustanovení nepřípustně omezují možnost jednotlivých pojištěnců volit a být voleni členy těchto orgánů. V tomto ohledu zdůrazňuje veřejnoprávní povahu zaměstnaneckých pojišťoven, jež přispívají k realizaci práva na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky na základě veřejného pojištění podle čl. 31 věty druhé Listiny, a dovozuje z ní, že v případě voleb do jejich správních rad a dozorčích rad musí být respektováno právo občanů volit a být voleni, jak je zaručeno v čl. 21 odst. 1 Listiny. Napadená zákonná ustanovení podle jejího názoru vytvářejí prostor k tomu, aby vyhláška – v rozporu s výhradou zákona podle čl. 21 odst. 3 věty druhé Listiny – omezila právo volit členy těchto orgánů jen na určitou skupinu zaměstnavatelů.
77. K volbě zástupců občanů dochází podle Ústavy ve volbách do Parlamentu, resp. do jeho jednotlivých komor, a ve volbě prezidenta republiky. V těchto případech lid volbou přímo legitimuje výkon státní moci. Ve vztahu k územní samosprávě pak tuto legitimační funkci plní volby do zastupitelstev obcí a krajů. Žádné jiné volby, jimž by bylo možné přisuzovat takovouto funkci, Ústava ani jiný ústavní zákon neznají, a jen ve vztahu k nim lze proto uplatňovat právo podílet se na správě věcí veřejných svobodnou volbou zástupců [tomu odpovídá v minulosti provedený výklad pojmu „volební zákon“ podle čl. 40 Ústavy, podle něhož se tento pojem vztahuje – s níže uvedenou výjimkou – výlučně na tyto volby, srov. nález ze dne 22. 6. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 13/05 (N 127/37 SbNU 593; 283/2005 Sb.)]. Na roveň uvedeným volbám je třeba – z hlediska ústavních záruk volebního práva, včetně procedurálních požadavků na přijetí volebního zákona podle čl. 40 Ústavy – postavit také volby do Evropského parlamentu, které plní srovnatelnou funkci, byť nejde o orgán zřízený ústavním zákonem, ale mezinárodní smlouvou podle čl. 10a Ústavy [srov. nález ze dne 19. 5. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 14/14 (N 98/77 SbNU 429; 176/2015 Sb.), v němž byl přezkoumáván soulad zákonné úpravy voleb do Evropského parlamentu s čl. 21 odst. 3 Listiny].
81. Zdravotní pojišťovny, včetně zaměstnaneckých pojišťoven, jsou subjekty veřejné správy vykazující – spíše než znaky veřejného ústavu – znaky veřejného podniku (srov. Hendrych, D. in Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 70 a násl., nebo Sládeček, V. Obecné správní právo. Praha: Wolters Kluwer, 2013, s. 258 a násl.), který vykonává tzv. zbytkovou ostatní veřejnou správu (Sládeček, V. tamtéž, s. 308 a násl.), spočívající v různých činnostech veřejného zájmu. Platná zákonná úprava je neumožňuje považovat za samosprávné veřejnoprávní korporace (srov. Hendrych, D., tamtéž, s. 68 a násl., nebo Sládeček, V., tamtéž, s. 256 a násl.). Postrádají totiž jejich základní znak, kterým je uplatňování členského principu, umožňujícího (demokratický) vznik samosprávných orgánů. Ostatně, i kdyby Ústavní soud připustil existenci (quasi) členského substrátu, tj. množiny pojištěnců (k problematice tohoto a dalších prvků samosprávy na příkladu Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky viz Malast, J. K pojmu, povaze a podobám neúzemní samosprávy – samospráva veřejných pojišťoven. Právník, 2016, č. 10, s. 863 a násl.), veřejným zdravotním pojišťovnám příslušné zákony neumožňují vytváření samosprávných orgánů, prostřednictvím kterých by mohly vykonávat samosprávu. V souladu se zákony mohou kreovat toliko orgány typické spíše pro soukromoprávní korporace, tj. správní rady a dozorčí rady. Lze sice připustit, že se některé činnosti zdravotních pojišťoven mohou výkonu samosprávy blížit (v obou případech se vykonává správa vlastních záležitostí), v daném případě jde však o správu soukromou, jelikož tyto činnosti nejsou vykonávány orgány samosprávné veřejnoprávní korporace.
89. Test proporcionality, jehož použití za účelem řešení přípustnosti zásahu do základních práv je již ustálenou součástí rozhodovací činnosti Ústavního soudu [například nález ze dne 12. 10. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 4/94 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.), nález ze dne 20. 6. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 38/04 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.) nebo nález ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 31/13 (N 138/74 SbNU 141; 162/2014 Sb.)], se ve vztahu k čl. 21 odst. 4 Listiny uplatní nejen v případech, kdy půjde o posouzení požadavku rovných podmínek, ale též při posouzení přiměřenosti těchto podmínek z hlediska podstaty a smyslu práva na přístup k veřejným funkcím [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 8/16, bod 55]. V jeho rámci se hodnotí: 1. zda podmínky přístupu k veřejné funkci sledují legitimní (ústavně aprobovaný) cíl a 2. zda jsou způsobilé dosáhnout jeho naplnění. V případě splnění těchto požadavků je třeba dále hodnotit, 3. zda tohoto cíle nebylo možné dosáhnout způsobem, který by byl k tomuto základnímu právu šetrnější, a jestliže nikoliv, 4. zda při celkovém posouzení – s ohledem na podstatu a smysl základního práva, do něhož je zasahováno – převáží zájem na jeho omezení.
90. Široký prostor pro úvahu zákonodárce je v případě stanovení podmínek, za nichž se lze domáhat základního práva na přístup k veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny, dán již tím, že mohou sledovat jakýkoliv účel, jenž neodporuje ústavnímu pořádku. Důvod, pro který zákonodárce stanovil volbu dvou třetin členů správní rady nebo dozorčí rady zaměstnaneckých pojišťoven, přičemž právo volit v nich přiznal zaměstnavatelům a pojištěncům a právo být volen pouze pojištěncům, úzce souvisí se samotným účelem existence zaměstnaneckých pojišťoven. Jednotlivé zaměstnanecké pojišťovny mají – vedle Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky – zajišťovat dostupnost zdravotní péče svým pojištěncům, a to při zohlednění jejich specifických potřeb, odvíjejících se od aktuálního složení pojištěnců. Účast zaměstnavatelů a pojištěnců na volbě orgánů zaměstnanecké pojišťovny a zastoupení pojištěnců v nich mají naplnění tohoto účelu pomoci, neboť právě u těchto osob, které buď hradí pojistné na zdravotní pojištění, nebo jde o jejich nároky z veřejného zdravotního pojištění, se předpokládá, že budou mít schopnost a zájem tyto potřeby identifikovat a náležitým způsobem na ně reagovat. Zbylou třetinu členů těchto rad jmenuje stát, který sám hradí pojistné za skupinu tzv. státních pojištěnců.
Omezení práva být volen jen na osobu navrženou
organizací zaměstnavatelů nebo odborovou organizací
93. Ústavní soud konstatuje, že podmínění volby členů dozorčích rad nebo správních rad zaměstnaneckých pojišťoven návrhem organizace zaměstnavatelů nebo odborové organizace zakládá nerovnost mezi dvěma skupinami pojištěnců, a to těmi, kteří mohou být, resp. jsou členy těchto organizací, a těmi, kteří jimi být – s ohledem na to, že nejsou ani zaměstnavateli, ani zaměstnanci – nemohou nebo nechtějí. V obou případech jde o skupiny se srovnatelným postavením (daným statusem pojištěnce zaměstnanecké pojišťovny a ve vztahu k užší části pojištěnců, kteří nejsou zaměstnanci, také tím, že hradí pojistné), přičemž však v případě posléze uvedené skupiny absence možnosti navrhovat kandidáty, kteří by zastupovali jejich zájmy, působí k jejich tíži.
97. Za těchto okolností neexistuje věcný důvod, pro který by část pojištěnců měla být upřednostňována v přístupu k funkci členů orgánů zaměstnaneckých pojišťoven jen z toho důvodu, že jsou navrženi organizacemi zaměstnavatelů nebo odborovými organizacemi, který by v tomto ohledu bylo možno považovat za legitimní cíl. Zákaz svévole, jenž vyplývá ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, neumožňuje, aby zákonodárce stanovil povinnost (resp. omezení určitého základního práva), jejíž splnění nemá žádný objektivně seznatelný účel, který by takovýto zásah ústavně aproboval [nález ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), bod 289]. Ustanovení § 10 odst. 3 ve slovech „ , a to tím způsobem, že 5 členů je voleno z kandidátů předložených reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů a 5 členů je voleno z kandidátů předložených reprezentativními odborovými organizacemi“ a ustanovení § 10 odst. 5 písm. b) ve slovech „ , a to tím způsobem, že 3 členové jsou voleni z kandidátů předložených reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů a 3 členové jsou voleni z kandidátů předložených reprezentativními odborovými organizacemi“ zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách proto nejsou v souladu s čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 21 odst. 4 Listiny.
111. Ze všech těchto důvodů Ústavní soud rozhodl, že § 10 odst. 3 ve slovech „ , a to tím způsobem, že 5 členů je voleno z kandidátů předložených reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů a 5 členů je voleno z kandidátů předložených reprezentativními odborovými organizacemi“ a § 10 odst. 5 písm. b) ve slovech „ , a to tím způsobem, že 3 členové jsou voleni z kandidátů předložených reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů a 3 členové jsou voleni z kandidátů předložených reprezentativními odborovými organizacemi“ zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách jsou v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy a s čl. 21 odst. 4 Listiny a podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., je v tomto rozsahu zrušil uplynutím dne 30. září 2019 (výrok I). Ve zbytku návrh na zrušení § 10 odst. 3 a 5 zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl (výrok III).
113. Odklad vykonatelnosti nálezu je v této části odůvodněn nutností zajistit v mezidobí – do nabytí účinnosti nové vyhlášky – možnost volby členů správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven, a tím také fungování těchto orgánů, bez nichž by mohla být narušena činnost zaměstnaneckých pojišťoven. Ústavní soud vzal zároveň v úvahu skutečnost, že částečným zrušením napadené právní úpravy dojde ke zrušení některých dosavadních podmínek práva volit a být volen do uvedených orgánů. Část členů správních rad a část členů dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven tak budou muset být voleny všemi pojištěnci a zaměstnavateli, což znamená zásadní změnu oproti dosavadnímu způsobu jejich volby. S ohledem na pochybnosti ohledně funkčnosti takovéhoto řešení, jež by znamenalo volby za účasti statisíců pojištěnců, jakož i jeho finanční a organizační náročnost, která by zatížila zaměstnanecké pojišťovny (viz bod 70), je namístě poskytnout zákonodárci dostatečný čas (v tomto případě jeden rok) k tomu, aby zvážil vhodnost přijetí nové zákonné úpravy způsobu ustavování správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven. Do té doby je nezbytné ponechat Ústavním soudem zrušenou právní úpravu jako celek v platnosti.