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Timestamp: 2017-03-27 05:03:52
Document Index: 64051154

Matched Legal Cases: ['Art. 3', 'Art. 31', 'Art. 32', 'Art. 33', 'Art. 82', 'Art. 83', 'Art. 86', 'Art. 90', 'BGE', 'BGE', 'Art. 3', 'BGE', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', '§ 2', '§ 4', '§ 27', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 94', 'Art. 3', 'BGE', 'Art. 3', 'Art. 3', 'BGE', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 3', 'BGE', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'BGE', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'BGE', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 32', 'Art. 32', 'Art. 14', 'Art. 14']

2C_75/2014 (28.01.2015)
2C_75/2014 Urteil vom 28. Januar 2015
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwälte Dr. Marcel Meinhardt und Dr. Felix Prümmer,
2. Der Beschwerdeführerin werden (ermässigte) Verfahrenskosten von Fr. 1'200.-- auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 24'000.-- verrechnet. Der Restbetrag von Fr. 22'800.-- wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet.
Am 24. Januar 2014 hat das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben und u.a. beantragt, die Dispositiv-Ziffern 1, 2 und 3 des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Dezember 2013 (B-364/2010) aufzuheben und die materiell-rechtlichen Bestimmungen des Kartellgesetzes für anwendbar zu erklären sowie die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das WBF vertritt die Auffassung, dass keine vorbehaltenen Vorschriften i.S.v. Art. 3 Abs. 1 KG vorhanden seien.
Die Beschwerdegegnerin beantragt die Abweisung der Beschwerde und die Bestätigung des vorinstanzlichen Urteils. Die Vorinstanz, die WEKO und das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) verzichten sowohl auf eine Vernehmlassung als auch auf einen Antrag.
1. 1.1. Öffentlich-rechtliche Endentscheide der WEKO können beim Bundesverwaltungsgericht und hernach mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht angefochten werden (Art. 31, Art. 32 i.V.m. Art. 33 lit. f VGG bzw. Art. 82, Art. 83 i.V.m. Art. 86 Abs. 1 lit. a und Art. 90 BGG; vgl. BGE 135 II 60 E. 1 S. 62; Urteil 2C_484/2010 vom 29. Juni 2012 E. 1.1, nicht publ. in: BGE 139 I 72).
2.2.1. Mit Art. 3 Abs. 1 KG sieht der Gesetzgeber vor, dass wegen Marktversagens oder sozial unerwünschten Verteilungen der Markt als Regelsystem der Wirtschaftsbeziehungen durch "die sichtbare Hand des Rechts" (Ernst-Joachim Mestmäcker, 1978) ersetzt wird, allerdings nur so weit als die staatlichen Vorschriften auf einem Markt für bestimmte Waren oder Leistungen Wettbewerb nicht zulassen (vgl. BGE 129 II 497 E. 3.3.1 S. 514; Botschaft vom 23. November 1994 zu einem Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen [Kartellgesetz, KG], BBl 1995 I 468, 537 f. [nachfolgend: Botschaft KG]; Roger Zäch, Schweizerisches Kartellrecht, 2. Aufl. 2005, N. 279 f.; Patrik Ducrey, in: von Büren/Marbach/Ducrey, Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht, 3. Aufl., 2008, S. 282 f.; Rolf H. Weber/Stephanie Volz, Fachhandbuch Wettbewerbsrecht, 2013, S. 28 f.; Markus Schott, Staat und Wettbewerb, 2010, S. 519; German Grüniger, Nachfragemacht des Staats im Kartellrecht, 2003, S. 189 Rz. 511; Rudolf Rentsch, Deregulierung durch Wettbewerbsrecht, 2000, S. 166 ff.; Lucas David/Reto Jacobs, Schweizerisches Wettbewerbsrecht, 2012, Rz. 581; Jürg Borer, Kommentar KG, in: Wettbewerbsrecht I, 3. Aufl. 2011, N. 2 i.f., 5 ad Art. 3; Vincent Martenet/Benoît Carron, in: Martenet/Bovet/Tercier [Hrsg.], Droit de la concurrence, 2. Aufl. 2013, N. 29 ff., insbes. 32 ad Art. 3 Abs. 1 LCart; Reto Jacobs, Gesundheitswesen und Kartellgesetz, in: Poledna/ Jacobs [Hrsg.], Gesundheitsrecht im wettbewerblichen Umfeld, 2010, S. 1 ff., 5 N. 8; Peter Münch, in: Amstutz/Reinert [Hrsg.], Basler Kommentar zum Kartellgesetz [BSK KG], 2010, N. 6 ff. ad Art. 3 Abs. 1). Insofern ist nicht nur zu prüfen, ob staatliche Marktregulierungen den Wettbewerb in einem bestimmten Bereich ausschliessen, sondern vor allem auch, wieweit sie dies tun (vgl. Münch, a.a.O., N. 6 ad Art. 3 Abs. 1).
2.2.2. Für die Beurteilung der Reichweite sind nur solche staatliche Regulierungen zu berücksichtigen, welche darauf abzielen, ein Marktversagen oder sozial unerwünschte Verteilungen mit Hilfe eines staatlich verordneten Ausschlusses des Wettbewerbs ("Marktersatz durch Normen": Walter A. Stoffel, Wettbewerbsrecht und staatliche Wirtschaftstätigkeit, 1994, S. 273; Rentsch, a.a.O., S. 179 f. FN 784) zu korrigieren (vgl. Weber/Volz, a.a.O., Rz. 1.80; Münch, a.a.O., N. 7 i.f. ad Art. 3 Abs. 1; Borer, a.a.O., N. 4 ad Art. 3; Rentsch, a.a.O., S. 164, 179 i.f.; Oliver Schaller/Christoph Tagmann, Kartellrecht und öffentliches Recht - neuere Praxis im Bereich des Gesundheitswesens, AJP 2004, 704 ff., 707 lk. Sp.; Martenet/Carron, a.a.O., N. 8 f. ad Art. 3 Abs. 1 LCart; siehe auch Botschaft KG, BBl 1995 I 539). Der Begriff des Marktversagens findet sich nicht in Art. 3 Abs. 1 KG; die Botschaft führt für die Begründung des Vorbehalts nach Art. 3 Abs. 1 Ingress KG dazu aus: "Die [staatlichen] Eingriffe erfolgen [...] in Bereichen, in denen der Markt als Regelsystem der Wirtschaftsbeziehungen seine Funktionen nicht oder nicht hinlänglich zu erfüllen vermag" (Botschaft KG, BBl 1995 I 537). Marktversagen besteht demnach dann, wenn Fehlleistungen der marktwirtschaftlichen Steuerung vorliegen, die zu Wohlfahrtsverlusten führen (vgl. René L. Frey, Wirtschaft, Staat und Wohlfahrt, 11. Aufl. 2002, S. 291 m.w.H.; Kinga Gudzek, Binnenmarkt, unverfälschter Wettbewerb und Marktversagen, 2012, S. 74; Ingo Schmidt, Wettbewerbspolitik und Kartellrecht, Eine interdisziplinäre Einführung, 9. Aufl. 2012, S. 44-59 i.V.m. S. 14-30; René Rhinow/Gerhard Schmid/Giovanni Biaggini/Felix Uhlmann, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2. Aufl. 2011, § 2 Rz. 5, § 4 Rz. 84 und § 27 Rz. 2; siehe auch Bruno Schmidhauser, in: Kommentar zum schweizerischen Kartellrecht, 1996 [1. Lieferung] und 1997 [2. Lieferung], N. 13 ad Art. 3). Sozial unerwünschte Verteilungen sind dann gegeben, wenn "das Marktsystem nicht in der Lage ist, höherstehenden Interessen [...] Rechnung zu tragen" (Botschaft KG, BBl 1995 I 538; siehe auch Weber/Volz, a.a.O., Rz. 1.80). Auch hier erfolgen staatliche Eingriffe. Wann ein Marktversagen bzw. sozial unerwünschte Verteilungen vorliegen, bestimmt der Gesetzgeber.
2.2.3. Entsprechend der Intention der Revision und des Wortlauts ("soweit ... nicht zulassen") des Kartellgesetzes von 1995 ist dem Vorbehalt von Art. 3 Abs. 1 KG nur in restriktiver Weise Geltung zu verschaffen. Dasselbe ergibt sich entsprechend der Berücksichtigung der Grundsätze der Wirtschaftsverfassung (Art. 94 Abs. 4 und 96 Abs. 1 BV) auch aus dem Zweck und der verfassungskonformen Auslegung von Art. 3 Abs. 1 KG (vgl. zum Ganzen BGE 129 II 497 E. 3.3.3 S. 516; Botschaft KG, BBl 1995 I 536; Borer, a.a.O., N. 5 ad Art. 3; Martenet/Carron, a.a.O., N. 39 ad Art. 3 Abs. 1 LCart; Jacobs, a.a.O., Rz. 8; Grüniger, a.a.O., Rz. 517; Weber/Volz, a.a.O., Rz. 1.84). Ein Ausschluss ist deshalb nur gestützt auf eine klare gesetzliche Grundlage möglich, die ein wettbewerbsbehinderndes Verhalten verordnet oder zulässt (vgl. z.B. BGE 129 II 497 E. 3.3.3 S. 516; Rentsch, a.a.O., S. 176 f., 209; Münch, a.a.O., N. 4 ad Art. 3 Abs. 1; so klar bereits Botschaft KG, BBl 1995 I 537). Sofern und soweit die vorbehaltenen Vorschriften Raum für Wettbewerb lassen, bleibt das KG anwendbar.
2.2.7. Zusammengefasst ist festzuhalten: Art. 3 Abs. 1 KG ist im Grund genommen nichts anderes als - angesichts vielschichtiger Problemlagen im Bereich des Marktversagens bzw. sozial unerwünschter Verteilungen (vgl. Botschaft KG, BBl 1995 I 539) - eine komplizierte Bestimmung des sachlichen Anwendungsbereichs des KG (vgl. Weber/Volz, a.a.O., Rz. 1.87; als einfacheres Beispiel etwa Art. 2 ChemG [SR 813.1]). Die Verwaltungsbehörden und die Gerichte haben deshalb nicht zu beurteilen, ob im konkreten Bereich bzw. im konkreten Fall tatsächlich ein Marktversagen vorliegt (vgl. Weber, a.a.O., S. 46; Zäch, a.a.O., N. 281; Schmidhauser, a.a.O., N. 14 ad Art. 3).
2.3. 2.3.1. Der Kartellgesetzgeber hat bereits auf Gesetzesebene die vorbehaltenen Vorschriften mit zwei Beispielen konkretisiert: zum einen mit Vorschriften, die eine staatliche Markt- oder Preisordnung begründen (Art. 3 Abs. 1 lit. a KG); eine solche liegt dann vor, wenn die massgeblichen ökonomischen Parameter in entscheidender Weise durch zwingende Vorschriften festgelegt werden (vgl. BGE 129 II 497 E. 3.3.1 S. 514; Zäch, a.a.O., N. 284; Münch, a.a.O., N. 15 ad Art. 3 Abs. 1; Romina Carcagni/Michael Treis/Angela Durrer/Petra Hanselmann, in: Baker & McKenzie, Kartellgesetz, Handkommentar, 2007, N. 4 ad Art. 3; Martenet/Carron, a.a.O., N. 36 ff. ad Art. 3 Abs. 1 LCart); staatliche Markt- und Preisordnungen schliessen den Wettbewerb in einem bestimmten Wirtschaftsbereich praktisch vollständig aus (vgl. BGE 129 II 497 E. 3.3.1 S. 514; Schmidhauser, a.a.O., N. 8 ad Art. 3); zum anderen mit Vorschriften, die einzelne Unternehmen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Rechten ausstatten (Art. 3 Abs. 1 lit. b KG). Entscheidend ist dabei, dass solchen Unternehmen durch rechtliche Vorschriften eine wettbewerbliche Sonderstellung zukommt (vgl. Zäch, a.a.O., N. 287 i.f.; Martenet/Carron, a.a.O., N. 40 ff. ad. Art. 3 Abs. 1 LCart). Besondere Rechte sind insbesondere staatliche Monopole und Regale (vgl. BGE 129 II 497 E. 3.3.1 S. 515).
2.3.2. Die herrschende Lehre geht davon aus, dass nur die beiden Ausnahmen der lit. a und b gegeben seien (vgl. etwa Münch, a.a.O., N. 13 ad Art. 3 Abs. 1; Schott, a.a.O., Rz. 846 i.f.; Rentsch, a.a.O., S. 216; Schmidhauser, a.a.O., N. 12 ad Art. 3). Die Vorinstanz stellt demgegenüber eine weitere Kategorie fest: Es bestünden auch gesundheitspolizeiliche Ausnahmebereiche, die in ihrer Regulierungsdichte gewisse Formen wirksamen Wettbewerbs faktisch unmöglich machen können und deshalb ebenfalls als vorbehaltene Normen zu gelten hätten.
2.4.1. Im Zusammenhang mit Art. 3 Abs. 1 KG sind normtheoretisch zwei Arten von Normen zu unterscheiden: zum einen Normen, welche den gleichen Sachverhalt unter gleichen Gesichtspunkten unterschiedlich beurteilen; es liegt eine klassische Normkollision vor; zum anderen Normen, welche einen Sachverhalt nach unterschiedlichen Gesichtspunkten regeln, d.h. Rechtsfolgen an unterschiedliche Tatbestandsmerkmale anknüpfen oder unterschiedliche Ziele verfolgen; es liegt eine positive oder kumulative Normenkonkurrenz bzw. Normenkumulation vor (vgl. zum Ganzen Klaus F. Röhl/Hans Christian Röhl, Allgemeine Rechtslehre, 3. Aufl. 2008, S. 596 ff.; Jan C. Joerden, Logik im Recht, 2005, S. 123 ff.; Rolf Wank, Die Auslegung von Gesetzen, 4. Aufl. 2008, S. 96 ff. bzw. 100 f.; Ernst A. Kramer, Juristische Methodenlehre, 4. Aufl. 2013, S. 112; Karl Larenz/Claus-Wilhelm Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 3. Aufl. 1995, S. 87 ff., 91 und 155; Hansjörg Seiler, in: Kommentar USG, N. 12 ff. ad Art. 3; zur Normkollision Hans Kelsen, Allgemeine Theorie der Normen, 1990, S. 99 ff.; Dirk Heckmann, Geltungskraft und Geltungsverlust von Rechtsnormen, 1997, S. 142 f.). Art. 3 Abs. 1 KG behält nur Normen vor, welche den gleichen Sachverhalt unter gleichen Gesichtspunkten unterschiedlich beurteilen (auf einem Markt für bestimmte Waren oder Leistungen sind Wettbewerb bzw. Modifikationen des Wettbewerbs [bis zum Ausschluss] vorgesehen), wenn also eine Normkollision vorliegt (vgl. Stoffel, a.a.O., S. 1; Marc Amstutz, Neues Kartellgesetz und staatliche Wettbewerbsbeschränkungen, AJP 1996, S. 883 ff., 885; Schott, a.a.O., Rz. 846); diesbezüglich ist zu entscheiden, ob die wettbewerbsausschliessenden Normen oder das KG Anwendung findet. Art. 3 Abs. 1 KG hat sich für jene entschieden.
3.3.3. Der Bundesrat begründete das Publikumswerbeverbot für rezeptpflichtige Arzneimittel nach Art. 32 Abs. 2 lit. a E-HMG (= Art. 32 Abs. 2 lit. a HMG) damit, dass Patienten aufgrund der Werbebotschaften die für die Verschreibung und Abgabe verantwortlichen Fachpersonen derart beeinflussen würden, dass diese ihren Entscheid nicht mehr gestützt auf ihr Fachwissen, sondern gemäss der durch die Werbung bei den Patienten erzeugten Erwartungen fällen würden (vgl. Botschaft zu einem Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte [Heilmittelgesetz, HMG] vom 1. März 1999 [nachfolgend: Botschaft HMG], BBl 1999 III 3453, 3518; siehe auch Ursula Eggenberger Stöckli, Arzneimittel-Werbeverordnung, Handkommentar, 2006, N. 5 ad Art. 14; Urteil 2A.20/2007 vom 9. Mai 2007 E. 4). Insofern handelt es sich dabei klarerweise nur um ein gesundheitspolizeiliches Postulat. Bestätigt wird dies auch in den bundesrätlichen Ausführungen zum Zweck des HMG. Mit dem Verbot irreführender Werbung "soll verhindert werden, dass die Konsumentin oder der Konsument falsche Erwartungen beispielsweise an die Qualität, die Wirksamkeit, die Zusammensetzung oder auch die Unbedenklichkeit eines Heilmittels hat" (vgl. Botschaft HMG, BBl 1999 III 3485; Eggenberger Stöckli, a.a.O., N. 5 ad Art. 14). In Bezug auf den Zweck des Gesetzes äussert sich sodann der Bundesrat explizit zum Verhältnis zum Wettbewerbsrecht: "es soll der freie Markt spielen, wobei die Rahmenbedingungen durch die Wettbewerbsbehörde überwacht werden sollen" (Botschaft HMG, BBl 1999 III 3485).
2. Die Gerichtskosten von Fr. 10'000.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.