Source: https://html.rincondelvago.com/delito-ecologico.html
Timestamp: 2018-01-23 15:22:11
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Normativa medioambiental. Penalización. Sanciones jurídicas. Protección ambiental. Derecho penal. Delitos medioambientales. Contaminación. Normativa
Enviado por: Alberto Martínez Ballesteros
Constitución y Medio Ambiente 5
Ámbito de protección 7
Sistema penal del Medio Ambiente 10
Norma Penal 10
Referencia Antropocéntrica 12
La noción de Medio Ambiente 12
El Código Penal y la Leyes Especiales 15
Protección Penal y Legislación Administrativa 17
Diferencias entre ambas 17
Accesoriedad administrativa de la norma pena 17
La Comunidad Económica Europea 19
Las Comunidades Autónomas 19
El Delito Ecológico 22
Tipo básico 22
Tipos agravados 22
Medidas Administrativas 23
La penalización del Delito Ecológico 24
Antecedentes legislativos 24
El artículo 347 bis 25
El Sistema Penal Español: Protección Penal del Medio Ambiente 28
Antecedentes 28
El proyecto del Código Penal de 1980 29
La propuesta de anteproyecto de 1983 30
La reforma de 1983 31
Sanciones Jurídicas al Delito Ecológico en el Ordenamiento Español 33
Relación entre Sanción Penal y Sanción Administrativa 34
Sanciones Administrativas: Régimen de Garantías 35
Sanciones Administrativas: Sanciones concretas 42
La policía judicial especializada 45
Se trata, en este trabajo, de poner de relieve en forma sucinta cuál es la problemática general que se plantea en la utilización del Derecho penal como instrumento para colaborar en la protección ambiental, exponiendo los mecanismos legales utilizados en la legislación española a pesar de su escasa aplicación práctica de estos consecuencia de los propios defectos de configuración del tipo delictivo en nuestro ordenamiento, y, en mayor medida, de la escasez de medios técnicos y personales para enfrentarse a un tipo de conductas de muy difícil investigación y persecución, tanto por su complejidad intrínseca como por afectar normalmente a aquellos sectores sociales más privilegiados, generalmente inmunes a la intervención de la jurisdicción penal.
Desde que, a mediados del siglo pasado, un entusiasta seguidor de Darwin, E. Haeckel, acuñase el término "ecología", han proliferado los intentos de delimitar su contenido, sin que, como es inevitable, se haya llegado a definiciones pacíficamente aceptadas. Parece obvio, sin embargo, que es concepto en el que han de integrarse tanto el medio ambiente como los recursos naturales. Y parece también comúnmente aceptado que, siendo ese medio susceptible de menoscabo y esos recursos limitados, o se encuentran medios de gestión de los mismos idóneos para su uso sostenible, o el camino hacia la autodestrucción de la especie quedará irreversiblemente abierto.
La ecología se constituye como un sistema que cobija al subsistema económico, y no es viable asegurar el funcionamiento de éste sin garantizar, simultáneamente, la pervivencia de aquel. Esa conciencia, reducible a los groseros esquemas del instinto de conservación, ha permitido alcanzar acuerdos internacionales, como los relativos a la conservación de la Antártida o del medio ambiente en los países de la CEE, cuya magnitud y trascendencia no pueden ignorarse; aunque ello no autoriza a pensar que la lucha por el medio ambiente esté definitivamente encarrilada.
La tutela de los recursos naturales renovables es, como se ha terminado por aceptar, no sólo compatible con el crecimiento económico, sino que le resulta imprescindible, por más que pueda chocar con intereses parciales. En este marco teórico se inscribe la política ambiental de los países desarrollados. Limitada pero real, contradictoria pero, parece definitivamente instalada. Una política ambiental oscilante, en definitiva, como es inevitable en un contexto regido no sólo por los requerimientos del mercado, no sólo caracterizado también por una tibia toma de posición por parte de las clases trabajadoras de esos mismos países.
La conciliabilidad entre los intereses de la "economía nacional" y el respeto al medio ambiente plantea numerosos interrogantes. El Código Penal no sólo es reflejo de esa tensión. Al limitar el ámbito de lo punible a emisiones y vertidos o al no exigir un peligro concreto en las conductas que puedan afectar a la salud, está optando por una tutela penal parcelada y técnicamente mal articulada del medio ambiente. De ahí lo exiguo de su aplicación.
Desde 1980 los sucesivos ministros de Justicia han anunciado como inminente la reforma del Código Penal. Desde esa fecha proliferan estudios y debates en torno a proyectos, enmiendas, propuestas y borradores.
La protección jurídica del medio ambiente es hoy una necesidad universalmente reconocida. En nuestro país adquiere rango constitucional, pues, de forma coherente con la voluntad proclamada en el preámbulo de "Promover el progreso de la cultura para asegurar a todos una digna calidad de vida", el artículo 45 de la Constitución española de 1978 señala como uno de los principios rectores de la política social y económica la defensa y restauración del medio ambiente, estableciendo expresamente el mandato de utilización de medidas penales para garantizar la protección ambiental:
La necesidad de dar una respuesta contundente a las intolerables agresiones que sufre el medio ambiente, puede estar en el origen de este recurso al Derecho penal. Lo cierto es que la protección penal del medio ambiente constituye, en nuestro ordenamiento, un mandato constitucional, zanjando positivamente la polémica doctrinal sobre la conveniencia de utilizar la legislación penal en este campo.
Hay que admitir que, como señala la exposición de motivos de la Ley Orgánica de Reforma Urgente y Parcial del Código Penal que introdujo en nuestro Ordenamiento penal el llamado delito ecológico, "unos preceptos penales no han de poder por sí solos lograr la desaparición de toda la industria o actividad nociva para personas o medio ambiente", pero también es evidente que "cualquier política tendente a introducir rigurosidad en ese problema requiere el auxilio coercitivo de la Ley Penal"
Está plenamente justificada la consideración del medio ambiente como bien merecedor de tutela penal, ya que se trata de un bien jurídico de especial trascendencia cuya protección resulta esencial para la propia existencia del ser humano y que se encuentra seriamente amenazado, por lo que su conservación y mantenimiento justifican claramente el recurso a las más contundentes medidas de protección que puede proporcionar un Ordenamiento Jurídico.
La consideración del medio ambiente como bien jurídico merecedor de tutela penal específica es hoy aceptada por la generalidad de la doctrina científica, y se ha visto reafirmada por la recomendación de Consejo de Europa en materia de Derecho ambiental, que aconseja a los países miembros el uso de la ley penal contra los responsables de desastres ecológicos, polución o alteraciones ambientales, junto a otras medidas de carácter procesal penal destinadas a mejorar la protección ambiental.
Ello exige, sin embargo, destacar que el medio ambiente se protege penalmente por sí mismo, y no en función del daño que su perturbación pueda causar a otros valores como la vida humana, la salud pública o individual, la propiedad de las cosas, animales o plantas, etc., que son bienes jurídicos ya protegidos tradicionalmente por el Derecho Penal. El medio ambiente es un bien jurídico mismo, con entidad propia, lo cual exige una cuidadosa delimitación del ámbito de protección.
Partiendo de que el objeto de protección penal debe ser el bien jurídico "medio ambiente", diferenciable tanto de la salud pública como del orden socioeconómico, es necesario definir un concepto preciso de lo que ha de entenderse por "medio ambiente".
Desde una perspectiva general, el término "ambiente" se refiere al "entorno" que rodea al hombre, y en ese sentido omnicomprensivo se utilizó inicialmente por la Comisión Económica para Europa al definirlo en 1978 como "un conjunto de sistemas compuestos de objetos y condiciones físicamente definibles que comprenden, particularmente, ecosistemas equilibrados bajo la forma en que los conocemos o que son susceptibles de adoptar en un futuro previsible, y con los que el hombre, en cuanto punto focal dominante, ha establecido relaciones directas". Este concepto tan amplio, aún cuando efectivamente pone de relieve la interrelación existente entre todos los factores que condicionan el marco y las condiciones de vida del hombre, es, sin embargo, poco satisfactorio desde el punto de vista penal, pues su propia amplitud hace muy difícil configurar su protección como bien jurídico autónomo.
Una posición antagónica es la que parte de un concepto estricto de "medio ambiente" identificándolo con los "elementos naturales de titularidad común y de características dinámicas", es decir, que reconduce toda la problemática de la protección ambiental a la tutela del aire y del agua, descartando del ámbito del medio ambiente las cuestiones relativas al territorio y a la naturaleza. Esta concepción tan estricta no garantiza una protección suficiente y no cubre la totalidad del concepto de "medio ambiente" tomado en consideración por el legislador constitucional al redactar el artículo 45. En efecto, este precepto incluye en el "medio ambiente" los recursos naturales, por cuya racional utilización han de velar los poderes públicos, y que no pueden limitarse exclusivamente al aire y al agua, como pretende la referida concepción estricta, sino que abarcan también el suelo, la fauna y la flora, así como la propia relación del hombre con dichos elementos.
La concepción intermedia, deducida del precepto constitucional, es la preferida actualmente por la doctrina penal, pudiendo definirse el medio ambiente, como objeto de protección penal como el mantenimiento de las propiedades del suelo, el aire y el agua, así como de la fauna y la flora y de las condiciones ambientales de desarrollo de estas especies, de tal forma que el sistema ecológico se mantenga con sus sistemas subordinados y no sufra alteraciones perjudiciales. Esta operación deja fuera, sin embargo, toda la problemática relativa a la ordenación del territorio y al urbanismo, pese a que cada vez es más generalizada la opinión de que existe una especial vinculación entre el territorio y los fenómenos ambientales, pues el suelo es indudablemente uno de los recursos naturales cuya utilización racional ordena la C.E. en el artículo 45. Desde el punto de vista de la ecología, el territorio, junto con el agua y el aire, integra el sistema ambiental, por lo que el planteamiento global de una política de conservación y mejora del medio en el que se desarrolla la vida humana tiene un escaso sentido, contemplando separadamente la problemática estrictamente ambiental y la ordenación del territorio.
Tampoco aparecen incluidos en el concepto penal de "medio ambiente" elegido los aspectos culturales, históricos o artísticos, como monumentos o paisajes urbanos, que también forman parte indudablemente del medio físico, entendido en sentido omnicomprensivo, pero a los que la Constitución dedica un precepto autónomo (artículo 46), en el que también se impone para su protección el recurso a las sanciones penales.
El concepto elegido, deducido de la norma constitucional, sí abarca indudablemente la necesidad de protección penal de la "utilización racional de los recursos naturales", a la que se refiere expresamente el artículo 45. Parece, por tanto, justificado el reproche de "inconstitucionalidad por omisión" que hace Rodríguez Ramos al artículo 347 bis del Código Penal, que sanciona el delito ecológico en su redacción vigente en 1983, pues el ambiente no debe ser protegido únicamente de su uso degradante como lugar de inmisión de residuo sólidos, líquidos o gaseosos, sino también de la explotación irracional de los elementos que lo componen, lo que no aparece específicamente sancionado en el actual tipo penal, que, por tanto, ha de estimarse que no cubre totalmente el ámbito de protección constitucionalmente exigido.
Sistema penal del medio ambiente
La legislación en materia de medio ambiente, que recoge patrimonio artístico-histórico, arqueológico, reserva paisajística, materias urbanísticas y municipales, además de aquellas referentes a la conservación del agua, el aire y el suelo, se articula en primera instancia por medio del organigrama funcional del conjunto administrativo, cuyas bases, a pesar de ser bien distintas en los aspectos dogmáticos, como por ejemplo la tipicidad o legalidad de las acciones penales, están indudablemente interconectadas.
A su vez, la íntima interconexión de los propios ecosistemas provoca una eventual posibilidad de conflicto que puede contrastar con el interés teleológico de las varias funciones legislativas. Esta contradicción tiene que resolverse sobre la base de la finalidad de las funciones medioambientales, todas ellas orientadas hacia el valor constitucional que deberá determinar la esencia ideal y el orden que preside las actividades concretas. El artículo 45 de la CE, a su vez, esgrime una concepción determinada de la persona humana en relación con el medio ambiente y alude también al modo de ser y de vivir en comunidad. Estas afirmaciones, sin embargo, pueden parecer demasiado generales. Los preceptos penales y los tipos que contienen y atienden esta materia son correlativos al ejercicio de las funciones administrativas, y aunque en apariencia parezcan desarrollar una protección colateral del Derecho administrativo, en realidad tienen su propia esencia y dinamismo, incluso su propio sistema de sanciones, no siempre más gravosas que las administrativas, estando legitimadas por el más genuino y literal significado del valor constitucional, que es quien ampara, justifica y legitima el ingreso del espacio penal en la legislación medioambiental al margen del Derecho administrativo y de sus específicas funciones y también del Derecho privado.
Las normas penales que se ocupan del medio ambiente aparecen en el Código Penal dentro de lo que llamamos la Parte especial. Tienen además la característica de ser posteriores a la CE, al menos en su carácter de actualidad funcional y operativa. Se dice que tutelan y recogen valores básicos de nuestro ordenamiento porque se construyen sobre la base de la Norma Fundamental. Llegados a este punto, se plantea en la doctrina la cuestión de saber si estamos en presencia de valores marco o de bienes jurídicos en sentido tradicional.
Algunos autores estiman que, aun partiendo de este esquema de valores, no debe en ningún caso renunciarse a la óptica garantista y democrática del bien jurídico. Puede también afirmarse que el medio ambiente se protege como elemento determinante de un objetivo antropocéntrico.
Por lo que respecta al cómo tutela el Derecho penal el valor "medio ambiente", cabe decir que, frente a otros valores tutelados, el Derecho penal del medio ambiente tiene una característica de reclamar una protección anticipada, es decir, anterior a la producción de la lesión. Desde el punto de vista técnico ello da lugar a la regulación mediante tipos de peligro. Desde el punto de vista de la tutela efectiva del bien jurídico, origina una evidente necesidad de certeza y seguridad jurídicas que no se soslaya con la regulación a través de leyes penales en blanco. En consecuencia, en la norma debieran venir prefijados los parámetros de referencia normativa para la valoración de las acciones lesivas. Para la mayoría de los autores no hay otra técnica de regulación posible que no sea la del delito de peligro y la ley penal en blanco. Sin embargo tal fórmula no permite determinar si, por ejemplo, la utilización de productos contaminantes es susceptible de ser incriminada y en qué medida o proporción en el propio Código Penal.
Referencia antropocéntrica:
La persona no viene protegida en relación con el medio ambiente en forma aislada, individualizada, sino como componente del grupo social en cuyo contexto se desarrolla y produce su personalidad, a través de los mores esenciales que definen su cultura, como expresión de su modo de ser y de manifestarse, desde la base racional hasta la puramente biológica, es decir, desde la salud como bienestar físico, mental y social, y no únicamente como ausencia de enfermedad. Este es el sentido del artículo 45 de la CE y del corolario que parte de la fisonomía social de la persona. La legislación que tutela el medio ambiente debe partir de esa multiplicidad de sentidos. Esta es la razón por la que está sectorializada según el modo de ser y de manifestarse del complejo ecosistema y por ello el sistema penal deberá tomar en consideración en un supuesto, por ejemplo, los vertidos y, en otro, la eliminación de las especies protegidas. Porque la normativa ambiental no reúne valores aislados sino polarizados siempre hacia un valor, cual es el medio ambiente en su globalidad, no susceptible de fragmentaciones, como tampoco es susceptible de ello la unicidad de la persona.
La noción de "Medio Ambiente":
Es frecuente la tendencia a segmentar el concepto de "medio ambiente" en subsectores, confiriendo a cada uno de ellos una autonomía que resulta anómala desde una perspectiva rigurosa. Tal perspectiva vincula los trastornos del medio ambiente con la calidad de vida. Esta forma de proceder ocasiona un intercambio entre la noción de medio ambiente que se define en las leyes y la que proporciona el valor medio ambiente en su sentido más global. Lo que se ocasiona entonces es un alejamiento de la calificación orgánica del medio ambiente, que sería el medio más idóneo para resolver los complejos problemas que se plantean.
El acento puede ponerse en un referente personal y exigir únicamente la existencia de algún interés vinculado al medio ambiente. Pero puede ocurrir también que el medio ambiente se configure como un bien jurídico tradicional, susceptible de formar parte y ser objeto de un derecho subjetivo, intentando elaborar una noción acorde con la dogmática privatística. Las dificultades de conceptualización emergen desde el momento en que la noción es más fácil de intuir que de definir por su riqueza de contenidos. Parece más eficaz considerar el medio ambiente por la utilidad de los servicios que ofrece al hombre, pudiendo entonces distinguirse tres tipo:
Energía y recursos naturales, reproducibles o no, recursos culturales, artísticos, históricos, arqueológicos, naturales, que representen la memoria y el devenir del ser humano.
Hábitat, es decir, lugar donde vive el hombre, como factor que influye directamente sobre la calidad de vida tanto a nivel individual como social.
Recepción y asimilación de residuos de la producción y consumo, en la dinámica de los elementos de la biosfera.
Si se parte de esta triple definición, puede llegarse a la conclusión de que las múltiples maneras de deterioro del medio ambiente pueden integrarse en un concepto global cuyo referente incide de forma necesaria en la calidad de vida. Dentro de este concepto tienen cabida los procesos de urbanización y difusión urbana, la reconversión negativa de la agricultura, la explotación de las ciudades, el desarrollo tecnológico, etc., como pertenecientes a una noción más amplia y compleja. Puede afirmarse entonces que entre desorden urbano, degradación turística, contaminación ambiental del aire, agua y ruidos, degradación de los bienes culturales y ambientales existe un nexo de íntima relación.
Existe además otra paradoja peculiar en el análisis del concepto "medio ambiente". El significado del término puede dividirse en forma dramática si se lo contempla en función de las necesidades humanas, pues se hace preciso distinguir entre el ser y el tener. Definir el contenido justo del término no puede hacerse obviando los cometidos constitucionales, ya que la jerarquía de prioridades a proteger sólo puede provenir del Ordenamiento jurídico. En este sentido el artículo 45 de la Constitución española tutela un medio ambiente considerado en su totalidad integral y en su globalidad, estableciendo un valor prioritario del ambiente frente a otros valores que, como el económico, le están subordinados en el Estado social.
El Código penal y las leyes especiales
La instrumentación legislativa de la protección penal del medio ambiente puede efectuarse a través de la inclusión de los correspondientes preceptos en el Código Penal, como se ha hecho con el artículo 347 bis en la Reforma de 1983 y se preveía tanto en el Proyecto de 1980 como en la Propuesta de 1983, o bien a través de leyes especiales que pueden consistir en una ley específica para todos los delitos que afecten al medio ambiente o en la adición de preceptos penales a las diversas normativas sectoriales reguladoras de medidas de protección ambiental.
Esta última alternativa es la reclamada, en ocasiones, desde las instancias administrativas de protección ambiental, por estimar que el alejamiento de las normas penales y administrativas produce problemas interpretativos dada la influencia determinante que sobre los tipos penales tiene la normativa administrativa. Sin embargo, son más perjudiciales las consecuencias, tanto en disminución de eficacia como de garantías, que conlleva la exclusión del Código Penal. La dispersión en normas sectoriales provoca descoordinación, con fácil aparición de lagunas, redundancias o tratamientos desiguales para conductas de similar gravedad, mientras que su inclusión en el Código Penal obliga a la unificación y armonización, lo que facilita su mejor conocimiento y una aplicación uniforme.
La experiencia demuestra que las normas penales incluidas en leyes especiales se convierten en un Derecho penal menor o de escasa trascendencia: no se estudian por la doctrina ni en las universidades, se olvidan por el legislador en las sucesivas reformas y son escasamente aplicadas por los tribunales, que tienen tendencia a considerar como "verdadero" Derecho penal al que se incluye en el Código.
Ello implica una disminución de eficacia, que se acentúa por el desmesurado causismo y, en la mayoría de las ocasiones, defectuosa técnica de estos preceptos penales añadidas como coletilla en leyes especiales inspiradas generalmente por especialistas del sector afectado y que dan lugar en ocasiones a tipos delictivos que no responden a los principios básicos del Derecho Penal.
Relevancia decisiva tiene el refuerzo de garantías que representa el poner fin a la atomización del Derecho penal, considerando el Código Penal como el catálogo exhaustivo de todas las conductas penalmente sancionadas, equiparando a nivel formal todos los comportamientos delictivos y evitando así la aparición de Derechos penales "especiales, al mismo tiempo que se aprovechan las ventajas prácticas de la codificación referidas a un mejor conocimiento, coordinación y sistematización del conjunto de las conductas que pueden ser sancionadas con una penal.
protección penal y legislación administrativa
El artículo 45 de la Constitución prevé sanciones penales, "o en su caso administrativas" para la protección del medio ambiente. En realidad ambos tipos de sanciones coexisten sobre la misma materia y conforman una protección global complementándose y reforzándose mutuamente: la norma administrativa regula y limita las actividades potencialmente dañinas para el medio ambiente, sancionando, como regle general, las actuaciones que violen la normativa reguladora. La norma penal se reserva, como lógica consecuencia del principio de intervención mínima de la actuación punitiva del Estado, para aquellas conductas más graves, cumpliendo una función también preventiva por la mayor eficacia derivada del más acentuado temor del presunto infractor a la sanción penal que a la administrativa. El criterio de la gravedad es el mayoritariamente aceptado hoy como distinción entre la sanción administrativa y la penal, o entre los ilícitos administrativos y los penales cuando afectan a un mismos bien jurídico. El Tribunal Constitucional, en su sentencia 77/83, de 3 de octubre, referida a la potestad sancionadora de la Administración en relación con el principio non bis in idem, señala cómo "en un sistema en que rigiera de manera estricta y sin fisuras la división de los poderes del Estado, la potestad sancionadora debería constituir un monopolio judicial y no podría estar nunca en manos de la administración", reconociendo a continuación que tal sistema no es, sin embargo, viable ni conveniente, entre otras razones " por no recargar en exceso las actividades de la Administración de Justicia como consecuencia de ilícitos de gravedad menor".
Accesoriedad administrativa de la norma penal:
Es muy frecuente en la doctrina referida al Derechos ambiental destacar un pretendido carácter secundario del Derecho penal ambiental. Es secundario en el sentido de que corresponde a las normas no penales el papel primario en su protección, y accesorio en cuanto a que su función tutelar sólo puede realizarse apoyando la normativa administrativa que de modo principal y directo regula y ampara la realidad ambiental.
El hecho de que la norma penal sanciones específicamente los comportamientos más gravemente atentatorios contra los bienes jurídicos socialmente más relevantes con las sanciones más contundentes de que el Estado dispones no significa precisamente que tenga un carácter secundario. Puede decirse, más bien, que se reserva su intervención para los casos estrictamente necesarios, siendo ordinariamente suficiente con la intervención, tanto preventiva como sancionadora, de la normativa administrativa.
Cuestión distinta es lo que se ha dado en llamar "accesoriedad" administrativa de la norma penal. La doctrina, por lo general, reconoce la necesidad de que en materias como la protección del medio ambiente en las que es esencial una actuación positiva de los poderes públicos, básicamente preventiva, que se materializa en una compleja normativa administrativa, los tipos penales tengan que configurarse como tipos "en blanco", técnica legislativa que es imprescindible en esta clase de delitos y que es la más adecuada para conseguir una mayor determinación del tipo delictivo, ganándose en seguridad jurídica al utilizarse la contravención de leyes o reglamentos protectores del medio ambiente como un elemento del tipo penal que sirve para precisar sus contornos específicos.
La eficacia de la norma penal depende, en gran medida, de que este elemento típico que determina la estructura de la norma penal responda a un sistema homogéneo y completo de protección administrativa del medio ambiente, sistematizando y articulando la normativa sectorial actual, caduca, dispersa y en muchos casos obsoleta. Es por ello por lo que la doctrina penal viene insistentemente reclamando la pronta publicación de un Ley Básica o Marco de Protección del Medio Ambiente, o Conservación de la Naturaleza.
La exigencia de este elemento típico impone también determinar las normas que serán relevantes penalmente, en relación son su fuente. Hoy la competencia en materia de protección ambiental no corresponde en exclusiva al Estado, sino que éste la comparte con la Comunidad Económica Europea y con las Comunidades Autónomas.
Con respecto a la CEE, la sentencia de 11 de junio de 1987 de la Sala Quinta del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, ha señalado con precisión que las Directivas de la Comunidad no pueden tener relevancia penal, es decir, no puede tomarse en consideración su infracción como elemento del tipo penal por no estar dirigidas directamente a los ciudadanos sino a los Estados miembros. Las Directivas no pueden, por tanto, producir por sí mismas ningún efecto en la esfera penal, necesitándose una Ley interna del Estado miembro para su aplicación, lo que contrasta con el carácter directamente aplicable en cada Estado miembro de los Reglamentos.
El artículo 149 de la CE atribuye la competencia sobre legislación básica para la protección del medio ambiente al estado. En el artículo 148 se reconoce asimismo que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en materias con especial relevancia para la conservación del medio ambiente. Los estatutos de autonomía incluyen, por lo general, dichas competencias.
Es indudable, por tanto, que las Comunidades Autónomas tienen facultades para dictar "Leyes o Reglamentos protectores del medio ambiente", cuya infracción constituye un elemento del tipo penal en el delito ecológico.
Ello puede suscitar dudas en términos de constitucionalidad. En efecto, por un lado resulta a nuestro juicio indudable que las Comunidades Autónomas no tienen competencia en materia de legislación penal, que es competencia exclusiva del estado, mientras que las facultades que se les reconocen en materia de legislación administrativa sobre medio ambiente y la configuración del tipo del artículo 347 bis tiene como consecuencia que, indirectamente, se establezca una legislación penal diferente en cada Comunidad Autónoma. Ello conlleva el problema adicional de posible desigualdad ante la ley penal de los ciudadanos, al constituir la misma conducta un delito en el territorio de una Comunidad Autónoma, mientras que es atípico en otra al no existir norma administrativa que la prohiba.
Casabó Ruiz propone, para resolver este problema, que las disposiciones de las Comunidades Autónomas sólo puedan tener, a los efectos de la ley penal, un carácter meramente técnico y ejecutivo, din que puedan afectar al bien jurídico protegido. Boix estima que, pese a ello, subsiste en alguna medida el peligro de afectar a la igualdad de los ciudadanos ante la ley penal. Rodríguez Ramos, por su parte, estima que la posible diversidad de vigencia material de la ley penal en diversas Comunidades Autónomas no tiene nada d extraño, dada la también diversidad de necesidades de protección de cada uno de los recursos naturales y de sus conjuntos naturales en los distintos espacio geográficos, pues precisamente en las cuestiones ambientales se suele admitir la "diferencia locacional". Por otra parte, la imputación de violación del principio de igualdad podría soslayarse si pensamos que el tipo penal es en realidad el mismo, mientras que son las conductas las que no son jurídicamente iguales: en su caso se actúa vulnerando expresamente una norma administrativa vinculante jurídicamente, mientras que esa infracción no está presente en la actuación realizada en otra Comunidad Autónoma donde no rija la normativa vulnerada.
El tipo básico viene descrito en el párrafo 1º del artículo 347 bis; en él podemos distinguir tres elementos esenciales: la conducta típica, la necesidad de infracción administrativa y el resultado. La conducta aparece clara y se compone a su vez de tres elementos:
Provocar o realizar directa o indirectamente.
Omisiones o vertidos de cualquier clase.
En la atmósfera, el suelo o las aguas terrestres o marítimas.
De la infracción administrativa destaca que la contravención de dicha norma es núcleo esencial del injusto y que, de no existir, la conducta será atípica.
El resultado, poner en peligro grave la salud de las personas o que puedan perjudicar gravemente las condiciones de la vida animal, bosques, espacios naturales o plantaciones útiles, lleva a la doctrina mayoritaria a calificar el delito como de peligro concreto. La puesta en peligro "grave" es un elemento esencial, que diferencia el tipo penal de la infracción administrativa. Se trata de un elemento valorativo a interpretar y precisar por los Tribunales, ponderando las circunstancias concurrentes. La práctica inexistencia de jurisprudencia sobre este tipo delictivo impide por ahora precisar el alcance de estos términos, más allá de su significación gramatical.
Son dos: las conductas clandestinas, de desobediencia y obstaculizadoras de industrias y el riesgo de deterioro irreversible o catastrófico. En el primer caso el sujeto activo sólo serán las industrias, incluyendo:
Industrias que funcionen clandestinamente, sin haber obtenido la preceptiva autorización o aprobación administrativa.
Industrias que hubiesen desobedecido las órdenes expresas de la autoridad administrativa, de corrección o suspensión de la actividad contaminante.
Industrias que aporten información falsa. Al tratarse de un tipo agravado requiere en todo caso la realización de todos los elementos del tipo básico.
Consisten en la clausura temporal o definitiva del establecimiento. En las Jornadas sobre el Medio Ambiente se señaló la necesidad de señalar legalmente un tope máximo al cierre del establecimiento. El Tribunal puede proponer a la Administración la intervención de la empresa para salvaguardar los intereses de los trabajadores.
La penalización del Delito Ecológico
En el preámbulo de la Constitución Española de 1978 se contempla, en términos generales, la protección del medio ambiente en la medida en que "el progreso de la cultura y de la economía (es un objetivo) para asegurar a todos una digna calidad de vida". El medio ambiente forma parte, pues, del programa de promoción del Estado de bienestar, definido como Estado social por el artículo 1 de la CE. El artículo 45, por su parte, establece como principio rector de la política social y económica la defensa y restauración del medio ambiente y, en manera expresa, la utilización de medidas penales que garanticen la protección ambiental.
Hasta la reforma de 1983 no aparece el delito ecológico stricto sensu. Con anterioridad, las conductas tipificadas como lesivas del medio ambiente venían contempladas en diversos sectores del Ordenamiento.
Algunas de estas normas estaban ya contenidas en el Código Penal, por ejemplo, el tipo del artículo 341 que sanciona la "elaboración o suministro" de sustancias nocivas para la salud o productos químicos que puedan causar estragos, o el artículo 342 relativo al "tráfico" de sustancias nocivas para la salud. Ambos se recogen bajo el rótulo "Delitos contra la salud pública y el medio ambiente" y se tipifican siguiendo la técnica del peligro abstracto y la ley penal en blanco, en la medida en que deben ser puestos en relación con la normativa reglamentaria. Las penas a imponer son, en el primer caso, la de prisión menor y la multa de 100.000 a 500.000 pesetas, y en el segundo, la de arresto mayor y multa de 100.000 a 500.000 pesetas. En ambos casos, cuando como consecuencia de los hechos típicos resultara muerte, la pena a imponer sería la reclusión menor y multa, según la cualificación del artículo 348.
Con posterioridad, la reforma de junio de 1989 introdujo el artículo 348 bis b, que castiga con arresto mayor y multa de 150.000 a 3.000.000:
Los que en la fabricación, manipulación, transporte o tenencia de explosivos, sustancias inflamables o corrosivas, radioactivas, tóxicas y asfixiantes, o cualquiera otras materias, aparatos o artificios que puedan causar estragos, contravinieren las reglas de seguridad establecidas, poniendo en concreto peligro la vida, la integridad o la salud de las personas, serán castigados con la pena de arresto mayor y multa de 150.000 a 3.000.000 de pesetas.
Incurrirán en las mismas penas los que en la apertura de pozos o excavaciones, en la construcción de edificios, presas, canalizaciones u obras análogas o en la conservación, acondicionamiento o mantenimiento de los mismos infringieren las reglas de seguridad establecidas cuya inobservancia pudiera ocasionar resultados catastróficos y pusieren en concreto peligro la vida, integridad o la salud de las personas.
La técnica de regulación de estos casos utiliza como puede verse la razón del peligro concreto, siempre preferible en el moderno Derecho penal al difuso peligro abstracto. La pena goza, sin embargo de excesiva lenidad, atendida la gravedad de las conductas típicas que describe el Código en este apartado.
El artículo 347 bis
Aunque en directa relación con los tipos precedentes, el delito ecológico stricto sensu aparece desde la reforma de 1983 en el artículo 347 bis, sin que puedan obviarse la Ley Orgánica de 11 de julio de 1987 y las leyes especiales de caza, pesca fluvial o marítima que afecten al medio ambiente, ni las figuras típicas de muerte, lesiones o daños que tengan origen en la contaminación.
En lo que respecta al bien jurídico protegido en este artículo, la mayor parte de la doctrina estima que sea el medio ambiente como valor autónomo, si bien tal definición convoca una amplia discusión que no puede soslayarse del mandato constitucional, y es en este sentido en el que el equilibrio ecológico tiende a vincularse a una referencia antropocéntrica.
A pesar de esta definición, lo cierto es que en el tipo del 347 bis sólo se da una protección medioambiental de la contaminación a través de las conductas consistentes en emisiones o vertidos de cualquier clase, de la atmósfera, el suelo, las aguas terrestres o marítimas, y siempre que se produzca peligro grave para la vida de las personas o para las condiciones de la vida animal, bosques, espacios naturales o plantaciones útiles. Por ellos, desde la doctrina afecta al tema, el espectro de críticas arranca de aquellos que estiman que la regulación legal es insuficiente hasta las que consideran que por este motivo el artículo es inconstitucional por omisión.
Las conductas prohibidas gozan de gran elasticidad; tal vez por ello, el precepto ha sido aplicado en pocas ocasiones, quedando más bien como un representante del valor simbólico que en ocasiones desarrolla el Derecho Penal.
La acción puede consistir tanto en la emisión o vertido activo como en la comisión por omisión, siendo necesaria la infracción de una ley o reglamento protector del medio ambiente. Los problemas que ocasiona la remisión al orden administrativo para la delimitación de la conducta típica nacen de la dispersión normativa y de la abundancia de ésta, así como del reparto de competencias entre las distintas administraciones públicas. A ello hay que añadir además los problemas técnicos de los delitos de peligro en los delitos protectores de intereses jurídicos colectivos y difusos. Estas argumentaciones hacen temer por la salvaguarda de principios de rango constitucional relativos a la legalidad, certeza y seguridad jurídica de las normas penales.
La conducta dolosa debe abarcar la infracción reglamentaria, aunque puede apreciarse en otros casos la imprudencia en aplicación del artículo 6 bis a.2.
En cuanto al resultado, el tipo exige un peligro concreto y grave de la salud de las personas o de las condiciones de vida animal, bosques, espacios naturales o plantaciones útiles. El resultado puede ser imputado al dolo o a título de imprudencia siempre que se den los presupuestos de la acción culposa. Rige, en caso de muerte, la cualificación del artículo 348. Para los supuestos de lesiones distintas a la muerte de las personas, puede darse la vía del concurso ideal.
La penalidad del tipo básico goza de excesiva lenidad, aunque los problemas surjan con mayor envergadura cuando se analizan los bajos índices de aplicación del mismo. Desde el punto de vista de la eficacia, pareciera gozar de mejor perspectivas la vía administrativa que la penal, tanto en lo que atañe a la entidad pecuniaria de las sanciones como en referencia al acopio de expedientes.
El artículo 347 bis hace referencia en su segundo y tercer párrafo a dos cualificaciones que dan lugar a la imposición de la pena superior en grado: el funcionamiento clandestino de la industria contaminante y el riesgo de deterioro irreversible o catastrófico. La alusión a la "industria" como sujeto activo en los tipos cualificados da lugar a la aplicación del artículo 15 bis. Podrá también preceptivamente acordarse el cierre temporal o definitivo de la empresa, sin que ello pueda menoscabar los derechos laborales de los trabajadores.
el sistema penal español: protección penal del medio ambiente
Con anterioridad a la Reforma de 1983 no existía ni en el Código Penal ni en las leyes especiales ningún precepto que de modo general protegiera penalmente el medio ambiente; existían sin embargo tipos delictivos que, de modo indirecto, podían utilizarse como protectores de sectores particulares del medio ambiente. Cabe distinguir entre los que se encontraban en el Código Penal y los situados en las leyes especiales. Los primeros los clasifica Rodríguez Ramos en las tres categorías siguientes:
Figuras delictivas relativas a conductas que preparan o pueden ocasionar contaminación del medio ambiente, como las previstas en los artículos 341 y 342 del Código Penal (elaboración o expedición de sustancias nocivas para la salud o productos químicos que puedan causar estragos).
Figuras referidas a actos contaminadores o de expansión de contaminación (por ejemplo los delitos y faltas contra la salud pública).
Figuras que contienen resultados que pueden ser consecuencias punibles de la contaminación (como las que sancionan las lesiones, muerte, daños, etc.).
Entre las Leyes especiales que contienen tipos delictivos protectores del medio ambiente cabe citar la Ley de 29 de abril de 1964 sobre energía nuclear, la Ley de Caza de 4 de abril de 1970, la Ley de Pesca Fluvial de 20 de febrero de 1942 y la Ley de Pesca Marítima de 31 de diciembre de 1946; todas ellas contienen tipos delictivos, utilizando el sistema de sancionar penalmente en leyes sectoriales las diversas conductas que afectan más gravemente al bien jurídico que trata de protegerse en la Ley en cuestión.
El Proyecto del Código Penal de 1980:
Elaborado por una Comisión designada ad hoc e integrada por dos catedráticos de Derecho Penal y un Magistrado y un Fiscal del Tribunal Supremo, el Proyecto de 1980 significó un meritorio esfuerza de elaboración de un Código Penal de nueva planta, que quedó después aparcado por las vicisitudes políticas. Sin embargo, el Proyecto del 80 ha quedado como un hito básico, germen de enriquecedores debates y punto de referencia obligado de las diversas reformas parciales que con posterioridad se han realizado en nuestro Código Penal.
Congruentemente con el espíritu renovador del Proyecto, así como la necesidad de adaptar el Derecho penal a las exigencias constitucionales, los autores del Proyecto de 1980 incluyeron en la parte especial, dentro de los "delitos contra la salud pública", tres artículos (323, 324, 325) para sancionar penalmente los atentados al medio ambiente.
Constituyen el precedente inmediato de la regulación actual y también de la que contiene la Propuesta de Anteproyecto de nuevo Código Penal de 1983, que sigue al Proyecto de 1980 con muy pequeñas modificaciones y añadidos. El artículo 323 castigaba a los que, en la explotación de una industria y con infracción de las normas reglamentarias, provoquen emanaciones en la atmósfera o viertan en los ríos, aguas interiores o territoriales sustancias que puedan perjudicar gravemente a las personas, a los animales, bosques o plantas útiles, añadiendo cualificaciones agravatorias similares a las actualmente recogidas en el artículo 347 bis.
El artículo 324 castigaba a los funcionarios y facultativos que dolosamente hubieran informado favorablemente el proyecto, hubieran concedido la licencia o con motivo de sus inspecciones hubiesen silenciado la infracción de las normas reglamentarias.
El artículo 325 sancionaba a los que establecieren depósitos o vertederos de desechos o residuos sólidos urbanos, clandestinos o sin cumplir las condiciones establecidas.
La propuesta de Anteproyecto de 1983:
El propio debate doctrinal suscitado por el Proyecto de 1980 permitió introducir mediante la reelaboración encargada por el nuevo gobierno surgido de las elecciones de 1982 una importante serie de mejoras en dicho Proyecto de 1980. Así surgió la Propuesta de 1983, que, en lo que se refiere a la protección penal del medio ambiente, parte de una nueva estructuración de los tipos delictivos, considerando al bien jurídico medio ambiente como bien autónomo, protegido de manera directa y no en función del mantenimiento de la salud pública, dedicándole un capítulo específico inmediatamente a continuación de los delitos contra la Ordenación del Territorio, con los que forman un único título.
Al margen de su ubicación sistemática, la Propuesta sigue esencialmente la redacción de los preceptos del Proyecto de 1980, con algunas correcciones técnicas. Esta es la formulación de los preceptos:
Serán castigados con la pena de prisión de seis meses a cuatro años e inhabilitación para profesión u oficio hasta tres años los que, en la explotación de una industria o en el ejercicio de otra actividad y con infracción de las normas reglamentarias, provoquen emanaciones en la atmósfera o viertan en los ríos, aguas interiores o territoriales sustancias que puedan perjudicar gravemente a las personas, a la vida animal, bosques, espacios naturales o plantaciones útiles. Si la industria funcionare clandestinamente o sin haber obtenido la preceptiva autorización o aprobación administrativa de sus instalaciones, se impondrán las penas superiores en grado.
Si los actos anteriormente previstos fueren realizados en poblaciones o en sus inmediaciones o afectaren a las aguas destinadas al consumo público, se impondrá, además, la multa de doce a veinticuatro meses, pudiendo el Tribunal elevar en un grado las señaladas en el párrafo precedente. Si el daño alcanzare caracteres catastróficos, se impondrán las penas superiores en grado.
En todos los casos previstos en este artículo el Tribunal podrá acordar la clausura temporal o definitiva del establecimiento, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 138.
Serán castigados con pena de arresto de doce a veinticuatro fines de semana o de multa de doce a veinticuatro meses o con ambas penas según la gravedad del riesgo causado, quienes establecieren depósitos o vertederos de desechos o residuos sólidos urbanos e industriales clandestinos o sin cumplir las prescripciones impuestas en la autorización obtenida para evitar la nocividad o molestias del vertedero o depósito.
Quien en un espacio natural protegido dañare gravemente alguno de los elementos que haya servido para calificarlo, incurrirá en la pena de arresto de doce a veinticuatro fines de semana y multa de doce a veinticuatro meses.
Los hechos previstos en los cuatro artículos anteriores serán sancionados con la pena inferior en grado, en sus respectivos supuestos, cuando se hubieren cometido por imprudencia grave.
Las dificultades de tramitación legislativa de todo un Código Penal de nueva planta y el retraso previsible como consecuencia del nuevo debate que con seguridad iba a traer consigo la reelaboración del Proyecto de 1980 aconsejaron optar por una rápida reforma legislativa que acometiera las modificaciones que de modo más urgente necesitaba el Código Penal.
En esta reforma parcial de 1983 es cuando se introduce el nuevo artículo 347 bis, que tipifica el inmediatamente conocido como "delito ecológico" y que está inspirado en el Proyecto de 1980, concretamente en el artículo 323 del referido Proyecto. El texto en vigor es el siguiente:
Será castigado con la pena de arresto mayor y multa de 50.000 a 1.000.000 de pesetas el que, contraviniendo las Leyes o Reglamentos protectores del medio ambiente, provocare o realizare directa o indirectamente emisiones o vertidos de cualquier clase en la atmósfera, el suelo o las aguas terrestres o marítimas, que pongan en peligro grave la salud de las personas, o puedan perjudicar gravemente las condiciones de la vida animal, bosques, espacios naturales o plantaciones útiles. Se impondrá la pena superior en grado si la industria funcionara clandestinamente, sin haber obtenido la preceptiva autorización o aprobación administrativa de sus instalaciones, o se hubiere desobedecido las órdenes expresas de la autoridad administrativa de corrección o suspensión de la actividad contaminante, o se hubiere aportado información falsa sobre los aspectos ambientales de la misma, o se hubiere obstaculizado la actividad inspectora de la administración. También se impondrá la pena superior en un grado si los actos anteriormente descritos originasen un riesgo de deterioro irreversible o catastrófico. En todos los casos previstos en este artículo podrá acordarse la clausura temporal o definitiva del establecimiento, pudiendo el Tribunal proponer a la Administración que disponga la intervención de la empresa para salvaguardar los derechos de los trabajadores.
Este precepto ha sido calificado de "especialmente insatisfactorio" y en general ha sido duramente criticado por la doctrina.
No puede dejar de hacerse mención a la reciente reforma del Código Penal introducida por la Ley Orgánica 7/87, de 11 de diciembre, que modifica el delito de incendio, el cual se encuentra incluido entre los "delitos contra la propiedad", pero en el que la citada reforma ha introducido criterios medioambientales al crear una sección específica destinada a los incendios forestales, apreciando la gravedad del daño que este tipo de incendio causa al medio ambiente (erosión, clima, ecosistema...). Se tipifican especialmente como figuras agravadas, en el nuevo artículo 533 bis b, el que el incendio "altere significativamente las condiciones de vida animal", o cuando se "causen graves efectos erosivos", lo que pone de relieve una especial consideración del bien jurídico "medio ambiente" en unos delitos hasta ahora dominados por el criterio de protección de la propiedad y el riesgo para la vida humana.
sanciones jurídicas al delito ecológico en el ordenamiento español
Nuestro ordenamiento, aunque puede calificarse de misto, se escora hacia el modelo "unificador".
En realidad el conglomerado legislativo español es más que amplio y heterogéneo: se superan las 300 disposiciones de carácter general, y sólo en 1987 se dictaron por parte del Parlamento central, los autonómicos y las autoridades de las distintas comunidades autónomas más de 300 disposiciones sobre esta materia, casi una diaria. Esta prodigalidad de normas administrativas, que no logra evitar la existencia de significativas lagunas, se torna parquedad en el ámbito penal, centralizado en el artículo 347 bis del Código, junto al que se ha de tener en cuenta la escasa legislación penal especial en la materia, representada por las leyes de energía nuclear, de caza, de pesca fluvial y de pesca con explosivos.
Apunta, pues, nuestro sistema a la unificación de la normativa penal en el Código, solución que, aun planteando una buena serie de problemas que hacen que la doctrina administrativista se incline a patrocinar la inclusión de cláusulas penales en las leyes sectoriales, parece la más idónea, ya que se evita la contradicción de criterios y valoraciones, soslaya redundancias y lagunas, y permite superar la primacía de facto de ciertas leyes frente al olvido de otras. Por otra parte, la unidad de tratamiento refuerza las garantías del justiciable, al incluir en el Código Penal un catálogo único y exhaustivo de las conductas delictivas. Es, por lo demás, obvio, que tener un punto de referencia común puede aumentar el efecto preventivo general positivo, centrado en la valoración que se realiza del medio ambiente como bien jurídico autónomo, los ataques frente al cual no son susceptibles de ser tratados como infracciones de bagatela.
Finalmente, el tratamiento penal unitario es la opción técnica que mejor responde a una consideración global y programática de la tutela ambiental, acorde con un modelo de desarrollo económico y social en el que el entorno aparece como valor a privilegiar. La armónica composición del desarrollo productivo del hábitat urbano, de los niveles de contaminación, de la salvaguarda de flora y fauna, del patrimonio paisajístico, etc., no es factible mediante una contemplación parcelada. Al carácter unitario del valor "medio ambiente" debe corresponder, en consecuencia, un sistema protector-sancionador también unitario.
Relación entre sanción penal y sanción administrativa:
La distinción entre infracción penal y administrativa es puramente cuantitativa, y el límite diferenciador responde a una decisión más o menos artificiosa, aunque no carente de significado político, del legislador. Los intentos de configurar un ilícito administrativo esencialmente distinto del penal han revelado su ineficacia y los trabajos orientados en ese sentido no han sobrevivido a la crítica. La infracción penal es la más grave. Por ello, la sanción penal debe ser también más grave y, en consecuencia, su procedimiento de imposición debe adornarse de mayores garantías.
Ello en el mundo de los principios, frecuentemente alterado, por ejemplo, cuando el mismo supuesto de hecho tan es presupuesto de la sanción administrativa como de la penal. Es el caso de la Ley de Costas, que considera como infracción grave ciertas actividades que impliquen "un riesgo para la salud o seguridad humanas", conducta que puede coincidir con el tipo básico del artículo 347 bis del Código Penal. En aplicación de aquel principio general, debieran ser consideradas como delito sólo las más graves de entre esas conductas. Pero lo cierto es que se invierte el orden valorativo, y lo que debe ser más grave pasa a ser tratado, al menos en términos económicos con mayor benignidad, tal como se advierte si se compara la pena de multa del artículo 347 bis (5.000.000 de pesetas) con la sanción administrativa que para el mismo supuesto impone la citada Ley de Costas, que puede llegar a 200.000.000 de pesetas.
Estas contradicciones arrojan un panorama general en el que las sombras prevalecen sobre las nubes, y que, en consecuencia, invita más a realizar consideraciones críticas que propuestas reconstructivas.
Sanciones administrativas: Régimen de garantías.
La consideración del contenido material de las sanciones, tanto penales como administrativas, ha llevado a la doctrina a preconizar que la actividad sancionadora de la Administración se vaya acercando tendencialmente al sistema de garantías propio del Derecho penal. Es la doctrina recogida por el Tribunal Supremo cuando afirma:
El paralelismo esencial entre el Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador permite la extrapolación a este de aquellos principios de aquel que, siendo de obligada observancia en la actividad procesal punitiva de la jurisdicción penal, lo han de ser también en la actividad sancionadora de la Administración.
Así, la presunción de inocencia, admitida sin excepciones en el Derecho penal, sustantivo y procesal, es igualmente exigible en el Derecho administrativo sancionador, que no puede actuar desconociendo el procedimiento legal a seguir para la imposición de sanciones y, dentro de él, la práctica de la prueba y su correcta valoración. Es garantía fundamental de la persona acusada, de la cual no puede ser privado sin vulnerarse con ello el artículo 24 de la Constitución Española de 1978 haciéndose vinculante para todos los poderes públicos, entre los que obviamente se encuentra la Administración.
En algunos casos no se da esta presunción de inocencia, debiendo reputarse inconstitucional. Desde luego, no puede trasplantarse al proceso penal, en el que la infracción que pudiera dar lugar al delito ecológico ha de ser, por supuesto, probada.
Derecho a la utilización de medio de defensa
El derecho a la defensa, consustancial al proceso penal, es también reivindicable en el administrativo sancionador, en tanto que manifestación del ius puniendi del Estado. En consecuencia, el Tribunal Constitucional otorga su amparo a quien fue sancionado sin haber conocido la propuesta de resolución de un expediente sancionador, por entender que ello priva de posibilidades reales de defensa y viola las garantías que establece el artículo 24.2 de la Constitución Española.
Quedan en entredicho también estas posibilidades cuando la propia ley se encarga de poner obstáculos al particular para que acuda a cuantos instrumentos de tutela le brinda el ordenamiento.
También el principio de culpabilidad va abriéndose paso paulatinamente en la legislación ambiental. El artículo 39 de la Ley 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, obliga a atender para graduar la gravedad de las infracciones, entre otros criterios, al "grado de malicia". En términos semejantes el Reglamento de la Ley de Protección del Medio Ambiente atmosférico, en su artículo 86, se refiere al "grado de intencionalidad", y la Ley del Suelo, en su artículo 228.5, al "grado de culpabilidad" de cada uno de los infractores.
Jurisdiccionalidad de la privación de libertad
Chocan con lo dispuesto en el artículo 25.3 del texto fundamental todas aquellas disposiciones que permiten, directa o indirectamente, la privación de libertad en sede administrativa. Tal es el caso del artículo 456 del Reglamento de Caza, o del artículo 114 del Reglamento de Pesca, que abren la posibilidad de decretar de uno a cinco días de arresto gubernativo, vía en la práctica inutilizada y que debe reputarse proscrita por la Constitución.
Y es igualmente inconstitucional el arresto sustitutorio por impago de la multa administrativa previsto, para los casos de insolvencia en el artículo 55 de la Ley de Pesca fluvial, con la obsoleta proporción de un día de arresto por cada cinco pesetas a deber.
Más problemas suscita el juicio de constitucionalidad que, en torno al principio non bis in idem, provocan los casos de duplicidad de normas sancionadoras, especialmente numerosos a causa de la prolijidad del Derecho ambiental.
O deben plantear dudas insolubles las situaciones de concurso normativo, en las que la propia ley establece los criterios de prevalencia y exclusión. Es el caso, por ejemplo, de la Ley de Costas, que remite la regulación de la contaminación del mar por acción del tráfico de buques y aeronaves a la legislación específica (artículo 56--2), esto es, a la Ley 21/1977, de 1 de abril. Esta ley se promulgó en cumplimiento de los compromisos asumidos por España al suscribir los Convenios de Oslo y Londres, y es prevalente por disposición expresa de la norma general. Para los casos no específicamente contemplados en esta, se vuelve al régimen supletorio de la Ley de Costas.
Lo que ocurre es que este correcto planteamiento lleva, desde el punto de vista material, a soluciones que no son ni medianamente satisfactorias, ya que un vertido de hidrocarburos que produzca una grave contaminación marítima sería castigado, de acuerdo con la Ley de Costas, con multa de hasta 50.000.000 de pesetas, además de la reparación del daño y de la indemnización de perjuicios. Pero si ese mismo vertido es, además, deliberado y se realiza desde un buque, se aplicará la ley especial, con lo que la sanción tendrá un máximo de 10.000.000 de pesetas, y en vía administrativa no habrá posibilidad de exigir la obligación de indemnizar ni de reparar los daños, lo cual supone un absurdo privilegio.
Fuera de estos casos en que la solución viene adelantada de modo expreso por la ley, en los supuestos de posibilidad de doble sanción ha de tenerse en cuenta la doctrina, de aplicación general, sentada por las sentencias del Tribunal Constitucional de 30 de enero de 1981 y 3 de octubre de 1983. A su tenor, tanto en el aspecto sustantivo como procesal, queda clara la imposibilidad de que los órganos administrativos realicen actividad sancionadora alguna frente a hechos que puedan ser constitutivos de delito, mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado sobre ellos. La condena penal excluye la sanción administrativa. Y, en caso de absolución, la Administración habrá de respetar los hechos declarados probados en sede jurisdiccional.
Las Leyes y Reglamento que contradicen este principio deben considerarse inaplicables. De acuerdo con la doctrina general, la sanción administrativa no podrá añadirse a la penal. Y cuando la jurisdicción tuviere que depurar responsabilidades penales y ya hubiere recaído sanción administrativa, lo correcto no es "descontar" esta de la pena, como propone algún sector doctrinal, sino declarar la nulidad de lo actuado por la Administración.
Todo ello sin perjuicio de que sea admisible la doble sanción administrativa sin infringir el ne bis idem, cuando aquellas no se impongan por los mismos hechos y en función de los mismos intereses públicos protegidos.
También niega el Tribunal Constitucional que se viole el principio non bis in idem cuando entre sancionado y Administración hay una relación de sujeción o de supremacía especial: una relación funcionarial, un servicio público, una concesión administrativa, etc., que justifiquen el ejercicio del ius puniendi por los Tribunales, además de la potestad sancionadora de la Administración en funciones de autotutela. Así lo mantienen sus sentencias de 30 de enero de 1981 y 14 de junio de 1983. Esta doctrina, no obstante, ha de aplicarse en sus términos exactos, que en el contexto de un Estado democrático han de ser restrictivos. De otro modo, la relación de subordinación especial estaría siempre presente en materia de infracciones y delitos ecológicos, ya que la utilización de los recursos ambientales suele realizarse a través de la correspondiente concesión o autorización, y una interpretación extensiva puede llevar a admitir siempre, por ese mero hecho, la duplicidad de sanciones.
No plantean, sin embargo, problemas d incompatibilidad con el principio non bis in idem las multas coercitivas, que se incorporan expresamente a la Ley de Conservación de los Espacios naturales. Dichas multas tienen como finalidad reforzar la ejecución de determinados actos ordenados por la Administración y son independientes de las que puedan imponerse en concepto de sanción y compatibles con ellas. En realidad, aunque el contenido pecuniario sea el mismo, se trata de medio de asegurar la ejecución, cuyo fundamento no es la infracción originaria; por ello no puede hablarse de bis in idem.
Principio de legalidad y leyes en blanco
La complejidad de la materia medioambiental, y sobre todo su dinamismo, han aconsejado la remisión del Código Penal a las leyes y reglamentos protectores del medio ambiente. El recurso a la técnica del reenvío es qué inevitable, ya que, a la legislación estatal, han de añadirse las normas adicionales de protección dictadas por las Comunidades Autónomas en uso de las facultades que les confiere el artículo 149 de la Constitución, e, incluso, la normativa comunitaria europea.
De este modo, los distintos Estatutos de Autonomía, con diversidad de fórmulas, hacen uso de ese reparto competencial y establecen infracciones y sanciones. Y aunque no pueden inmiscuirse en el ámbito penal, el contenido de este sí que queda condicionado por la normativa de reenvío autonómica. Ello puede suscitar dudas en términos de constitucionalidad, ya que las facultades que se reconocen a las Comunidades Autónomas pueden tener como efecto el que, indirectamente, se establezca una legislación, con consecuencias penales, diferente en cada una, lo que provocaría la desigualdad jurídica de los ciudadanos, cuyas conductas pueden ser delictivas en un ámbito geográfico y en otros. La doctrina ha dado diversas soluciones a este interrogante, pero las válidas pasan por reconocer que la norma de reenvío no puede definir el contenido esencial de la materia de prohibición. Este es cometido exclusivamente jurídico penal. Las circunstancias del modo en que se afecta el bien jurídico, que sí pueden ser definidos por las respectivas Comunidades Autónomas, pueden ser distintas, porque dependen de distintas realidades geográficas, climáticas, etc., pero ello no genera desigualdad, siempre que el bien jurídico, la necesidad del ataque y la entidad del mismo hayan sido definidos con nitidez en la ley penal estatal.
Tampoco se plantean problemas de desigualdad cuando de sanciones se trata, ya que la sanción penal única.
Hay que tener en cuenta que otra posible fuente de desigualdad, las Directivas comunitarias, tampoco puede constituirse en norma pena, tal como ya declaró, al examinar un presunto delito ecológico, la sentencia de 11 de junio de 1987 de la Sala Quinta del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
El inevitable reenvío a normas de rango inferior no tiene por qué suponer merma del principio de legalidad, ya que en las materias en que es esencial una actuación preventiva de los poderes públicos a través de una muy compleja normativa administrativa, la configuración de los ilícitos penales como tipos "en blanco" es la más adecuada para conseguir una mejor definición de lo prohibido, cuyos contornos quedan precisados por aquella. Con ello, y es en el fondo de lo que se trata, las decisiones de la Administración van a poder ser objeto de control jurisdiccional.
En aras, precisamente, de esa mayor certeza, se puede entender que sólo puede estimarse como presupuesto típico del delito ecológico la contravención de aquellas leyes o reglamentos que tienen como finalidad específica la protección del medio ambiente, por lo que carecerían de relevancia penal las infracciones administrativas de normas que, aun incidiendo en el medio ambiente, tengan una finalidad distinta. Parece, sin embargo, más correcto partir, como ineludible punto de referencia, del bien jurídico protegido. Y en la medida en que la conducta contravencional lo lesione o ponga en peligro, podrá estimarse como uno de los elementos típicos del artículo 347 bis, con independencia de la intitulación o rúbrica que dé cobijo al precepto infringido.
Lo decisivo es, pues, que el reenvío efectuado por la ley penal en blanco respete el principio de legalidad, tanto en su faceta formal (relativa al rango necesario de las normas sancionadoras), como en su faceta materias (predeterminación normativa de conductas y sanciones):
Mientras esta última garantía material tiene un alcance absoluto, aquella garantía formal, es decir, la reserva de ley establecida en el artículo 25.1 de la Constitución, sólo tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito de las sanciones administrativas, por razones que atañen el modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, al carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en dicho ámbito y a otras consideraciones de prudencia o de oportunidad.
De acuerdo con dicha doctrina, de respeto incondicionado a la garantía material, cabe oponer alguna objeción a la normativa ambiental, tanto en la definición de infracciones como de sanciones.
Sanciones administrativas: Sanciones concretas
La normativa sancionadora es esencialmente heterogénea, ubicada en legislaciones sectoriales. Por ello sería vano todo intento de ofrecer una exposición completa y sistemática de las sanciones administrativas en materia penal.
En general, se aplican tanto medidas de carácter personal como real, restitutorias como indemnizatorias, alternativas y acumulativas, etc. Un ejemplo de esta heterogeneidad lo brinda la Ley de Costas, que conoce la multa de hasta 200.000.000 de pesetas, restitución de las cosas y reposición a su estado anterior, paralización de las obras, indemnización de daños y perjuicios, caducidad del título de autorización o concesión, inhabilitación para ser titular de concesiones y autorizaciones en el plazo de tres años y desahucio de quienes ocupen bienes de dominio público.
No todas las sanciones pueden ser igualmente eficaces.
En un ámbito infraccional caracterizado por el afán de lucro, la multa parece dotada, en principio, de fuerza inhibidora suficiente. Y es desde luego la más utilizada, siendo su cuantía fija o proporcional.
La virtualidad preventiva de las sanciones pecuniarias parece, sin embargo, dudosa en ocasiones. La Ley del Suelo, por ejemplo, dispone en su artículo 231 que "cuando el beneficio que resultare de una infracción urbanística fuere superior a la sanción que corresponda, podrá esta incrementarse en la cuantía equivalente al beneficio obtenido". Se trata de una amenaza endeble, ya que, en el fondo, el infractor corre sólo el riesgo de no obtener el beneficio buscado ilícitamente, amén de pagar una multa que es, por definición, inferior a este.
En otras ocasiones la sanción es sustituida por un desincentivador económico, que responde al más antiecológico de los principios. Aquel, comúnmente admitido por doctrina y jurisprudencia: "el que contamina, paga". Porque el perjuicio ecológico no se puede pagar. En dicho principio se inspira el artículo 6 de la Ley de Pesca fluvial:
Si no hubiera posibilidad de armonizar los intereses acuícolas con los de los concesionarios de aprovechamientos hidráulicos y dueños d industrias y explotaciones, y estas por su importancia en la riqueza nacional deban ser preferidas, quedarán obligados los concesionarios y dueños al pago de un canon anual, cuya cuantía fijará la Dirección General de Montes, a propuesta de las Jefaturas del Servicio Piscícola, con audiencia del interesado.
Se trata de una disposición legitimador del derecho a contaminar, que encierra el riesgo, común a otras parcelas del Derecho ambiental, de que el canon se convierta en auténtica "patente de contaminador".
Para evitarlo, el Tribunal Supremo (7 de diciembre de 1977) ha cuidado de que absorba o pueda absorber los perjuicios inherentes a la actividad, no los causados de modo ocasional o esporádico, que deberán dar lugar, como mínimo, a la correspondiente e individualizada indemnización.
Más eficacia pueden tener medidas de inhabilitación profesional como la contemplada por los Reales Decretos 2994/1982 (Restauración de espacios afectados por actividades extractivas) y 1116/1984 (Restauración de espacios afectados por explotaciones de carbón a cielo abierto). En caso de incumplimiento de las medidas de restauración, y de acuerdo con los artículos 83 y siguientes de la Ley de Minas, se puede declarar la caducidad del título que habilita el ejercicio de labores mineras.
Por el contrario, el artículo 10.4 de la Ley 12/1982 de Cataluña, y en el mismo sentido el artículo 13 del Decreto 343/1983, vuelven, como sanción típica por incumplimiento de las condiciones impuestas para la protección del medio ambiente, a la multa.
la policía judicial especializada
En las conclusiones de las Jornadas sobre el Medio Ambiente organizadas por el Consejo General del Poder Judicial, se destaca la necesidad de contar con una policía especializada que permita dotar de mayor efectividad a la investigación y enjuiciamiento de las conductas atentatorias contra el medio ambiente que pudieran ser constitutivas de delito.
En efecto, la complejidad de la normativa legal que incide sobre este tipo de conductas, y sobre todo la dificultad que entraña la investigación en un campo tradicionalmente ajeno a la labor policial, hacen imprescindible la especialización.
La Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, de 13 de marzo de 1986, señala en su artículo 12 las competencias específicas que serán ejercitadas por la Guardia Civil, además de las funciones comunes a las que se refiere el artículo 11. Entre las que se atribuyen de manera específica a la Guardia Civil se encuentra "velar por el cumplimiento de las disposiciones que tiendan a la conservación de la naturaleza y medio ambiente, de los recursos hidráulicos, así como de la riqueza cinegética, piscícola, forestal y de cualquier otra índole relacionada con la naturaleza". Corresponde, por tanto, a la Guardia Civil como misión específica constituirse en la policía protectora del medio ambiente, función que, por ser exclusiva de la Guardia Civil, la ejercerá en todo el territorio nacional y en su mar territorial.
Asumir esta función específica para un cuerpo policial implica una responsabilidad que es necesario destacar. La necesidad de asegurar una digna calidad de vida para todos los ciudadanos obliga a convenir en que la política de conservación de la naturaleza es uno de los grandes cometidos públicos de nuestra época. La capacidad asimiladora y regeneradora de la naturaleza puede verse superada, con grave peligro para el género humano, por un desarrollo incontrolado en el que la industrialización, la urbanización y el desmesurado incremento de la producción de desechos se unen en ocasiones al desprecio por la conservación de la flora y la fauna silvestres o de las propias especies naturales: evitar que esto ocurra no es sólo misión de los poderes públicos, pues la concurrencia de la solidaridad colectiva con colaboración activa de toda la población es imprescindible, pero a los poderes públicos le corresponde una especial responsabilidad; y en dicha misión pública a la Guardia Civil como Cuerpo de Seguridad de Estado que asume la competencia policial específica en esta materia le es exigible una dedicación proporcionada a la trascendencia de la función encomendada.
Para cumplir el mandato legal, la Orden General nº72, de 21 de junio de 1988, crea el servicio de Protección de la Naturaleza de la Guardia Civil, que tiene como misión general precisamente el "velar por el cumplimiento de las disposiciones que tiendan a la conservación de la naturaleza y medio ambiente, de los recursos hidráulicos, así como de la riqueza cinegética, piscícola, forestal y de cualquier otra índole relacionada con la naturaleza".
Las dificultades con que actualmente se encuentran los jueces para la instrucción de los sumarios por delito ecológico fueron puestas de relieve, lamentando la inexistencia de una policía judicial especializada. Es cierto que la obligación constitucional de colaboración con la Administración de Justicia permite acudir a cualquier organismo competente en el campo de protección ambiental de que se trate para que se emitan los informes correspondientes o se efectúen los análisis que procedan. Pero ello no puede suplir la labor policial cuando se haga preciso, como sucede en la generalidad de los casos, ardua labor investigadora. Sin ella, el delito ecológico puede quedar prácticamente carente de efectividad práctica.
Es previsible, además, que el número de procedimiento por este tipo de delitos experimente en breve un importante incremento. La propia labor preventiva de la policía especializada provocará el aumento del número de hechos presuntamente delictivos en conocimiento del Juzgado.
Es cierto que en el campo de la protección ambiental la actuación administrativa es la normal, y la intervención del Derecho penal debe quedar limitada a los casos graves. Pero esos casos ya son numerosos en nuestro país, por lo que es de esperar que tanto los servicios especializados de policía judicial como, de modo especial, los organismos administrativos que tienen funciones de protección ambiental, remitan cada vez aquellos casos más graves de que tengan conocimiento, para evitar que el tipo delictivo previsto por el artículo 347 bis del Código Penal cumpla una función meramente simbólica, convirtiéndose en un precepto ad exhibendum.
Bustos Ramírez, J., "Manual de Derecho Penal. Parte Especial", Barcelona, 1986
Casabo Ruiz, J.R., "La capacidad normativa de las Comunidades Autónomas en la protección penal del medio ambiente", Santiago de Compostela, 1981
Elsom, D., "Contaminación atmosférica", Cátedra, Madrid, 1990
Fernández Rodríguez, T.R., "El medio ambiente en la Constitución Española", Madrid, 1981
Muñoz Conde, F., "La Reforma Penal de 1989", Tecnos, Madrid, 1989
Rodríguez Ramos, L., "Delitos contra el medio ambiente", Madrid, 1985
Varios, "XXI: Siglo de la Ecología", Espasa, Madrid, 1996
Artículo 149.23: "El estado tiene competencia exclusiva sobre legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias."
Artículo 148: "Las Comunidades Autónomos podrán asumir competencias en las siguientes materias: 8.ª:Los montes y aprovechamientos forestales.
9.ª: La gestión en materia de protección del medio ambiente.
10.ª: Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales.
11.ª: La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial."
Artículo 149.1.6: "El Estado tiene competencia exclusiva sobre legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas."
Artículo 1.1: "España se constituye en un estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su Ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político"
Artículo 341: "El que, sin hallarse autorizado, elabore sustancias nocivas a la salud, o productos químicos que puedan causar estragos, para expenderlos, o los despachare o vendiere, o comerciare con ellos, será castigado con las penas de prisión menor y multa de 100.000 a 500.000 pesetas.
Artículo 342: "El que, hallándose autorizado para el tráfico de sustancias que puedan ser nocivas para la salud, o productos químicos de la clase expresada en el artículo anterior, los despachare o suministrare sin cumplir con las formalidades prescritas en los reglamentos respectivos, será castigado con las penas de arresto mayor y multa de 100.000 a 500.000 pesetas."
Artículo transcrito en la página 31 de este trabajo (Reforma de 1983)
Capítulo VIII del título XII del libro II del Código Penal.
3ª, 15 de octubre de 1988.
Artículo 24.1: "Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión"
24.2: "Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y la presunción de inocencia[...]"
Artículo 478 del Reglamento de la Ley de Montes o el artículo 51.3 de la ley de Pesca.
TC, 2ª, 6 de febrero de 1989.
Nota al pie número "10"
Artículo 25.3: "La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad"
Reglamento de Policía de Aguas, artículo 32, apartado 1º; Ley de Montes en su artículo 81; Artículo 408 del Reglamento(Decreto 485/1962, de 22 de febrero)
Mirar notas 2 y 4 (páginas 19 y 20 respectivamente)
Tribunal Constitucional, 2ª, 6 de febrero de 1989.
Artículo 2 de la Orden, que recoge literalmente la función encomendada por del artículo 12 e de la Ley Orgánica 2/1986.