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Timestamp: 2017-06-27 00:05:20+00:00
Document Index: 143951003

Matched Legal Cases: ['art. 19', 'art. 20', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 14', 'art. 117', 'art. 118', 'art. 14', 'art. 19', 'art. 32', 'art. 19', 'art. 30', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 14', 'art. 19', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 19', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 19', 'art. 14', 'art. 19', 'art. 117', 'art. 31', 'art. 14', 'art. 19', 'art. 120', 'art. 8', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 14', 'art. 32', 'art. 30', 'art, 14', 'art. 19', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 111', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 156', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 50', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 48', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 30', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 14', 'art. 16', 'art. 14', 'art. 19', 'art. 20', 'art. 15', 'art. 21', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 14', 'art. 19', 'art. 32', 'art. 14', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 17', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 54', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 16', 'art. 14', 'art. 16', 'art. 19']

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HomeOsservatorioArticoliLa gestione associata di funzioni e servizi	La gestione associata di funzioni e servizi on Thursday, 06 September 2012. Il d.l. 6 luglio 2012 n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, recante “disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini” e concepito come primo provvedimento di quella che, secondo la terminologia anglosassone in voga, viene denominata “spending review”, contiene, sul finire del proprio titolo IV, consacrato alla “razionalizzazione e riduzione della spesa degli enti territoriali”, due articoli rubricati rispettivamente, l’art. 19, “funzioni fondamentali dei comuni e modalità di esercizio associato di funzioni e servizi comunali”, e l’art. 20, “disposizioni per favorire la fusione di comuni e la razionalizzazione dell’esercizio delle funzioni comunali”.
L’art. 19 d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, muta significativamente il previgente impianto normativo della gestione in forma associata di funzioni e servizi da parte di comuni c.d. piccoli (con popolazione compresa tra 1.001 e 5.000 abitanti) e c.d. piccolissimi (con popolazione fino a 1.000 abitanti), modificandone forme e tempistiche di attuazione e definendo analiticamente le funzioni fondamentali degli enti locali de quibus. La disposizione in parola – di lettura tutt’altro che agevole – riflette l’intenzione del legislatore di regolare, in via tendenzialmente uniforme, l’esercizio associato di funzioni da parte di tutti i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti.L’art. 19, comma 1, lett. b, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135 – riformando la disciplina dettata dall’art. 14, commi 28 e ss., d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 122 – pone, a tal fine, la regola generale per cui tutti i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti[1] debbano esercitare obbligatoriamente in forma associata le funzioni fondamentali dei comuni di cui all’art. 117, comma 2, lett. p, Cost.[2], indicate ex novo dalla norma in commento[3] e di seguito precisate[4]:
•a) organizzazione generale dell’amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo;
•b) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale;
•c) catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente;
•d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale, nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovra-comunale;
•e) attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi;
•f) l’organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi;
•g) progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall’art. 118, comma 4, Cost.;
•h) edilizia scolastica per la parte non attribuita alla competenza delle province, organizzazione e gestione dei servizi scolastici;
•i) polizia municipale e polizia amministrativa locale.
Se l’esercizio delle funzioni fondamentali suddette è legato alle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, i comuni le esercitano in forma obbligatoriamente associata secondo le modalità stabilite dall’art. 14 d.l. 31 maggio 2010, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 122, come sostituito dall’art. 19, comma 1, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, “fermo restando che tali funzioni comprendono la realizzazione e la gestione di infrastrutture tecnologiche, rete dati, fonia, apparati, di banche dati, di applicativi software, l’approvvigionamento di licenze per il software, la formazione informatica e la consulenza nel settore dell’informatica”.
I comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, pur essendo necessariamente tenuti all’esercizio in forma associata delle funzioni fondamentali supra riportate, possono discrezionalmente[5] decidere se procedervi mediante unione di comuni c.d. ordinaria, regolata dall’art. 32 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 276, come sostituito dall’art. 19, comma 3, d.l. 6 luglio 2012, n. 95[6], conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, ovvero avvalersi dello strumento, ben più flessibile, della convenzione, regolata dall’art. 30 d.lgs. cit., in quanto compatibile.
I comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, al fine di assolvere l’obbligo in parola, possono, dunque, in primis, dare vita ad un’unione di comuni c.d. ordinaria ex art. 32 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 276, qualificabile come ente locale di governo, distinto e separato rispetto ai comuni che concorrono alla sua formazione, “con propria capacità di indirizzo politico locale”[7]: la consistenza demografica minima delle unioni in parola risulta fissata in 10.000 abitanti, salva la diversa soglia che può essere individuata dalle singole regioni entro il 1° ottobre 2012. L’adesione ad un’unione di comuni assume carattere di esclusività: ogni comune, infatti, come statuito espressamente dall’art. 32, comma 2, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 276, può fare parte di una sola unione di comuni. I comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, tuttavia, possono anche intraprendere una strada differente, orientata all’identico obiettivo della gestione associata delle funzioni fondamentali e rappresentata dalla convenzione, che costituisce “la forma più semplice di collaborazione e coordinamento tra enti locali, non giungendo alla costituzione di un nuovo soggetto, come per l’unione di comuni”[8]. L’utilizzo, da parte del comma 28 dell’art. 14 d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 22, come sostituito dall’art. 19, comma 1, lett. b, d.l. 6 luglio 2012, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, del termine “convenzione” al singolare non pare doversi intendere come un divieto, rivolto ai comuni in questione, di stipulare una pluralità di convenzioni per adempiere l’obbligo di esercizio in forma associata delle funzioni fondamentali: il dato letterale appena menzionato, difatti, non sembra presentare rilevanza significativa, a fronte di un altro elemento, del medesimo tenore, consistente nell’impiego del plurale “convenzioni” da parte del successivo comma 31-bis e della più generale notazione che il legislatore, quando ha voluto porre un limite numerico – ad esempio, prevedendo che ciascun comune possa aderire ad un’unica unione di comuni – si è pronunciato in maniera esplicita. La facoltà, per i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, di stipulare, in vista delle finalità che qui interessano, una pluralità di convenzioni[9] incontra, ad ogni modo, il limite insito nel principio di integralità delle funzioni fondamentali, posto dall’art. 14, comma 29, d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 122, a mente del quale “la medesima funzione non può essere svolta da più di una forma associativa”. Le convenzioni[10] – rispetto alle quali l’attuale formulazione dell’art. 14 d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in l. 30 luglio 2011, n. 122, come modificato dall’art. 19, comma 1, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, non prescrive soglie demografiche minime del complesso dei enti locali coinvolti[11] – hanno durata almeno triennale, ma possono essere siglate per un periodo ben superiore. Al momento della scadenza della convenzione o delle convenzioni in parola, i comuni interessati, a mente del già citato comma 31-bis, debbono comprovare il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione, secondo modalità stabilite con decreto del Ministro dell’Interno, da adottare entro sei mesi, sentita la Conferenza Stato-Città ed autonomie locali: qualora la prova suddetta manchi, i comuni medesimi non avranno altra via che quella di esercitare le funzioni fondamentali mediante unione di comuni c.d. ordinaria.
In linea teorica – fermo restando il già richiamato principio della integralità delle funzioni fondamentali di cui all’art. 14, comma 29, d.l. 31 maggio 2010, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 122 – non sembra potersi escludere che un medesimo comune con popolazione fino a 5.000 abitanti possa decidere di dare corso all’obbligo di gestione associata delle funzioni fondamentali, imboccando parallelamente i due percorsi indicati dall’art. 14, comma 28, d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in l. 31 maggio 2010, n. 122, come sostituito dall’art. 19, comma 1, lett. b, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, ed esercitandone cioè alcune mediante unione di comuni c.d. ordinaria ed altre tramite convenzione: la soluzione appena prospettata, ad avviso della letteratura recentemente cimentatasi sul punto, si palesa, tuttavia, come “poco opportuna per ragioni di razionalizzazione di assetti e di costi”[12].
Il comma 30 dell’art. 14 d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 122, come sostituito dall’art. 19, comma 1, lett. d, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, dispone, inoltre, che le regioni, nelle materie di cui all’art. 117, commi 3 e 4, Cost., quelle cioé di competenza legislativa concorrente e residuale, individuino, previa concertazione con i comuni interessati nell’ambito del Consiglio delle autonomie locali, la dimensione territoriale ottimale ed omogenea per area geografica per l’esercizio in forma obbligatoriamente associata, da parte dei comuni, delle funzioni fondamentali di cui al precedente comma 28, secondo i principi di efficienza, economicità, efficienza e riduzione delle spese, mediante le forme associative dell’unione di comuni c.d. ordinaria e della convenzione, demandando alla medesima normativa regionale il compito di stabiliscano il termine entro il quale i comuni debbano avviare la gestione associata de qua. L’art. 31-ter dell’art. 14 d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 122, come modificato dall’art. 19, comma 1, lett. e, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, definisce, da ultimo, la tempistica relativa all’avvio ed al perfezionamento del processo di gestione associata delle funzioni fondamentali da parte dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, i quali, indipendentemente dalla forma prescelta, sono tenuti ad attuare le prescrizioni dettate dalla disposizione summenzionata:
entro il 1° gennaio 2013, con riguardo ad almeno tre delle funzioni fondamentali di cui al comma 28;
entro il 1° gennaio 2014, con riguardo a tutte e nove le funzioni di cui al comma 28. Il comma conclusivo dell’articolo in parola, aggiunto in sede di conversione, chiarisce come, nell’ipotesi di vano decorso di ciascuna delle due suddette scadenze[13], il prefetto debba assegnare agli enti inadempienti un termine perentorio per provvedere, trascorso inutilmente il quale il Governo può esercitare il potere sostitutivo di cui all’art. 120 Cost., secondo le procedure regolate dall’art. 8 l. 5 giugno 2003, n. 131.
Quella sino ad ora illustrata rappresenta, come già sottolineato, la regolare generale, valevole per tutti i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti. L’art. 16, comma 1, d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148, come sostituito dall’art. 19, comma 2, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, contempla, difatti, un’eccezione per i comuni c.d. piccolissimi, i quali, “in alternativa a quanto previsto dall’art. 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni, e a condizione di non pregiudicarne l’applicazione, possono esercitare in forma associata, tutte le funzioni e tutti servizi pubblici loro spettanti sulla base della legislazione vigente”, mediante un’unione di comuni c.d. speciale[14] – regolata, in deroga all’art. 32, commi 3 e 6, d. lgs. 18 agosto 2000, n. 276, dai commi 2 e ss. della previsione in commento – ovvero tramite una o più convenzioni ex art. 30 d.lgs. cit. I comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti possono, dunque, decidere di optare per lo svolgimento associato non solo delle funzioni fondamentali di cui all’art, 14, comma 27, d.l. 31 maggio 2010, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 122, come modificato dall’art. 19, comma 1, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, ma di tutte le funzioni e tutti i servizi loro affidati, ricorrendo, anzitutto, allo strumento dell’unione di comuni c.d. speciale, di cui preme evidenziare, rispetto all’unione di comuni c.d. ordinaria, le seguenti peculiarità: all’unione di comuni c.d. speciale sono demandate, per conto dei comuni che ne fanno parte, la programmazione economico-finanziaria e la gestione contabile di cui alla parte II del d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267, la titolarità della potestà impositiva sui tributi locali dei comuni stessi, nonché quella patrimoniale, con riferimento alle funzioni esercitate per mezzo dell'unione medesima[15] (art. 16, comma 2, primo periodo, d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148, come sostituito dall’art. 19, comma 2, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135);
l'unione di comuni c.d. speciale succede a tutti gli effetti nei rapporti giuridici in essere alla data della sua costituzione, che siano inerenti alle funzioni e ai servizi alla stessa affidati ex art. 16, comma 1, d.l. 13 agosto 2011, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148, come sostituito dall’art. 19, comma 2, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, fermo restando quanto stabilito dall’art. 111 c.p.c. (art. 16, comma 3, primo periodo, d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148, come sostituito dall’art. 19, comma 2, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135);
all’unione di comuni c.d. speciale sono trasferite tutte le risorse umane e strumentali relative alle funzioni ed ai servizi alla stessa affidati, nonché i relativi rapporti finanziari risultanti dal bilancio (art. 16, comma 3, secondo periodo, d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148, come sostituito dall’art. 19, comma 2, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135);
a decorrere dall'anno 2014, l’unione di comuni c.d. speciale risulta soggetta alla disciplina del patto di stabilità interno per gli enti locali prevista per i comuni aventi corrispondente popolazione (art. 16, comma 3, terzo periodo, d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148, come sostituito dall’art. 19, comma 2, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135);
l’unione di comuni c.d. speciale è istituita in modo che la complessiva popolazione residente nel relativo territorio, calcolata ai sensi dell’art. 156, comma 2, d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267, sia di norma superiore a 5.000 abitanti, ovvero a 3.000 nell’eventualità in cui i comuni che intendano comporre una medesima unione de qua appartengano o siano appartenuti a comunità montane (art. 16, comma 4, d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148, come sostituito dall’art. 19, comma 2, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135): l’art. 19, comma 5, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, attribuisce alle singole regioni il potere di definire, entro il 7 settembre 2012, soglie demografiche differenti;
gli organi[16] dell’unione di comuni c.d. speciale sono:
§il consiglio, che annovera tra i propri membri tutti i sindaci dei comuni appartenenti dell’unione stessa, nonché, in sede di prima applicazione della normativa in commento, due consiglieri comunali per ciascuno di essi[17] ed è titolare delle stesse competenze riconosciute ai consigli comunali dal d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267[18] (art. 16, comma 7, d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148, come sostituito dall’art. 19, comma 2, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135);
§il presidente, che viene eletto[19] dal consiglio per un mandato rinnovabile di due anni e mezzo tra i sindaci dei comuni associati ed al quale spettano le competenze attribuite al sindaco dall’art. 50 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267[20] (art. 16, comma 8, d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148, come sostituito dall’art. 19, comma 2, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135);
§la giunta, che è composta dal presidente, che la presiede, e dagli assessori, nominati dal medesimo fra i sindaci componenti il consiglio in numero non superiore a quello previsto per i comuni aventi corrispondente popolazione[21] ed alla quale sono attribuite le competenze di cui all’art. 48 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (art. 16, comma 9, d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148, come sostituito dall’art. 19, comma 2, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135);
lo statuto dell’unione di comuni c.d. speciale – approvato dal consiglio con deliberazione adottata a maggioranza assoluta entro venti giorni dalla data dell’istituzione dell’unione medesima – individua le modalità di funzionamento dei propri organi e ne disciplina i rapporti (art. 16, comma 10, d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148, come sostituito dall’art. 19, comma 2, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135); a decorrere dal giorno della proclamazione degli eletti negli organi di governo dell’unione di comuni c.d. speciale, nei comuni che alla stessa appartengono, gli organi di governo sono unicamente il sindaco ed il consiglio comunale, mentre le giunte decadono ipso iure (art. 16, comma 11, d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148, come sostituito dall’art. 19, comma 2, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135). I comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti che, al fine di esercitare in forma associata tutte le funzioni e tutti i servizi loro affidati, intendano dare luogo ad un’unione di comuni c.d. speciale devono avanzare alla regione, entro il termine perentorio del 7 gennaio 2013, una proposta di aggregazione, di identico contenuto, redatta in ottemperanza dei criteri di consistenza territoriale supra precisati ed approvata con deliberazione adottata a maggioranza assoluta dai rispettivi consigli comunali: compete alla regione, secondo il proprio ordinamento, sancire, entro il termine perentorio del 31 dicembre 2013, l’istituzione delle unioni de quibus ricadenti nel proprio territorio[22], come determinate nelle proposte suddette[23]. I comuni c.d. piccolissimi, come anticipato, possono procedere all’esercizio in forma associata di tutte le funzioni e tutti i servizi pubblici loro affidati non solo mediante la descritta unione di comuni c.d. speciale, ma altresì tramite una o più convenzioni[24] ex art. 30 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 276, di durata almeno triennale: non si riscontra, neppure in questo caso, un limite demografico minimo del complesso degli enti locali coinvolti. A tal proposito, il comma 12 dell’art. 16 d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148 – riformato dall’art. 19, comma 2, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, in modo del tutto identico al già trattato comma 31-bis dell’art. 14 d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 122 – dispone, che, al momento della scadenza della convenzione o delle convenzioni de quibus, i comuni interessati siano tenuti a dimostrare il raggiungimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione, secondo modalità stabilite con decreto del Ministro dell’Interno, da adottare entro sei mesi, sentita la Conferenza Stato-Città ed autonomie locali: qualora la prova suddetta manchi, i comuni medesimi non avranno altra via che quella di esercitare le funzioni ed i servizi suddetti mediante unione di comuni c.d. speciale. Sorprende come il legislatore non si sia curato di esplicitare il termine ultimo entro il quale i comuni c.d. piccolissimi possano addivenire alla stipula delle convenzioni in parola, termine che, in ogni caso, si fatica ad immaginare successivo al 7 gennaio 2013, data entro la quale i medesimi enti, qualora optino per la formazione di un’unione di comuni c.d. speciale, devono perentoriamente trasmettere alla regione la relativa proposta di aggregazione. La lettera dell’attuale art. 16 d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148 – il quale, a differenza di quanto sancisce in punto di funzioni fondamentali l’art. 14, comma 29, d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 122, non formalizza neppure un principio di integralità di tutte le funzioni e di tutti i servizi spettanti ai comuni c.d. piccolissimi – non consente, infine, di negare che i comuni de quibus siano abilitati a svolgere in forma associata le funzioni ed i servizi suddetti impiegando contestualmente sia lo strumento dell’unione di comuni c.d. speciale, sia quello della convenzione: si intendano, tuttavia, qui richiamate le considerazioni supra esposte circa la concreta convenienza di una simile scelta operativa.
Terminata la trattazione della complessa disciplina dettata dall’art. 19 d.l. 6 luglio 2012, n. 95[25], conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, occorre conclusivamente porre in risalto come il successivo art. 20, facendo inequivocabilmente trasparire l’intento del legislatore di indurre gli enti locali a farsi parte attiva nella ricerca di una soluzione condivisa al problema dell’eccessiva parcellizzazione territoriale, stabilisca che, a decorrere dall’anno 2013, il contributo straordinario destinato ai comuni – anche con una popolazione ben superiore alla soglia di 5.000 abitanti –, che provvedano, negli anni 2012 e successivi, a fondersi tra loro ex art. 15, comma 3, d. lgs. 18 agosto 2000, n. 276, sia commisurato al 20 per cento dei trasferimenti erariali attribuiti per l’anno 2010, nel limite degli stanziamenti finanziari previsti: la precisazione delle modalità e dei termini per l’attribuzione dei contributi in questione viene rinviata ad un emanando decreto del Ministro dell’Interno di natura non regolamentare[26].
[1] Ovvero fino a 3.000 abitanti se appartengono o sono appartenuti a comunità montane, esclusi quelli il cui territorio coincide integralmente con quello di una o più isole ed il come di Campione d’Italia.
[2] Nulla vieta, naturalmente, né che i comuni medesimi optino per l’esercizio congiunto anche di funzioni ulteriori rispetto a quelle fondamentali, nonché di servizi, né che alle forme associative predisposte dagli stessi possano aderire comuni di consistenza demografica maggiore, liberi di determinare quali funzioni conferire.
[3] Il quale, superando l’elencazione contenuta nell’art. 21, comma 3, l. 5 maggio 2009, n. 42, riformula l’art. 14, comma 27, d.l. 31 maggio 2010, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 122, “anticipando per decreto – sottolinea l’A.N.C.I. in una nota recante la data dell’11 luglio 2012 e pubblicata nel proprio sito internet, all’indirizzo www.anci.it – quanto in materia sostanzialmente previsto nel disegno di legge AS n. 2259 sulla ‘Carta delle Autonomie Locali’, attualmente all’esame della Commissione Affari Costituzionali del Senato della Repubblica”.
[4] Rimane espressamente sottratta all’obbligo di gestione in forma associata la funzione fondamentale relativa alla tenuta dei registri dello stato civile e di popolazione ed ai compiti in materia di servizi anagrafici, nonché in materia di servizi elettorali e statistici, nell’esercizio delle funzioni di competenza statale, menzionata alla lettera l dell’art. 14, comma 27, d.l. 31 maggio 2010, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 122, come sostituito dall’art. 19, comma 1, lett. a, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135.
[5] La discrezionalità della scelta circa la forma associativa non costituisce certamente una novità introdotta dall’art. 19 d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135. Già sotto la vigenza del testo originario dell’art. 14, comma 28, d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 122, M. MORDENTI – P. MONEA, L’ora delle Unioni, in Dir. e prat. amm. – Speciale n. 1/2012, p. 10, evidenziavano al riguardo: “L’unico vincolo è l’avvio obbligatorio della gestione associata; la scelta della forma associativa è discrezionale”.
[6] L’A.N.C.I., nella nota richiamata sub 3, rileva come l’art. 19, comma 3, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, abbia “ridisegna[to] l’Unione di Comuni ex art. 32 del TUEL secondo le linee contenute nel citato DDL ‘Carta delle Autonomie’”.
[7] P. FORTE, Art. 32, in Commentario breve al Testo Unico sulle Autonomie Locali, Padova, 2006, p. 190.
[8] S. CIVITARESE, Art. 30, in Commentario breve al Testo Unico sulle Autonomie Locali, cit., p. 178.
[9] Facoltà invocata, ad esempio, dall’A.N.C.I. Cfr. M. MORDENTI – P. MONEA, L’ora delle Unioni, cit., p. 10.
[10] E’ da ritenere che i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti possano stipulare le convenzioni de quibus, anche con unioni di comuni sia c.d. ordinarie, sia c.d. speciali. [11] La versione precedente dell’art. 14, comma 31, d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 122, fissava il limite demografico minimo di 10.000 abitanti o quello diverso introdotto a livello regionale non solo per le unioni di comuni c.d. ordinarie, ma anche per le convenzioni.
[12] M. MORDENTI – P. MONEA, L’ora delle Unioni, cit., p. 10.
[13] Le quali appaiono, dunque, meramente ordinatorie.
[14] Unione di comuni c.d. speciale che V. ITALIA, Ulteriori imprecisioni del nuovo Ente locale l’Unione di Comuni, in Nuova rassegna di legislazione, dottrina e giurisprudenza, n. 1/2012, p 3, definisce “una specie di <<anfibio amministrativo>>”. Non si può omettere di sottolineare come l’attuale art. 16 d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148 – a differenza della formulazione previgente – non riconosca più espressamente ai comuni di maggiore consistenza demografica la facoltà di aderire alle unioni di comuni c.d. speciali. [15] L’art. 16, comma 2, d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148, come modificato dall’art. 19, comma 2, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, specifica, al secondo periodo, che i comuni appartenenti all’unione de qua concorrono alla predisposizione del bilancio di previsione della stessa per l'anno successivo, mediante la deliberazione adottata dal consiglio comunale entro il 30 novembre di ogni anno, di un documento programmatico, nell'ambito del piano generale di indirizzo deliberato dall'unione medesima entro il precedente 15 ottobre. Lo stesso articolo, al terzo ed ultimo periodo, dispone che, con regolamento da adottare ai sensi dell'art. 17, comma 1, l. 23 agosto 1988, n. 400 e ss. mm., su proposta del Ministro dell'Interno, di concerto con il Ministro per la Pubblica Amministrazione e Semplificazione e con il Ministro dell'Economia e delle Finanze, siano disciplinati il procedimento amministrativo-contabile di formazione e di variazione del documento programmatico, i poteri di vigilanza sulla sua attuazione e la successione nei rapporti amministrativo-contabili tra ciascun comune e l'unione di comuni c.d. speciale.
[16] Ai consiglieri, al presidente ed agli assessori dell'unione di comuni c.d. speciale si applicano le disposizioni di cui agli artt. 82 ed 86 del d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e ss. ed ai relativi atti di attuazione, in riferimento al trattamento spettante, rispettivamente, ai consiglieri, al sindaco ed agli assessori dei comuni aventi corrispondente popolazione. Gli amministratori dell'unione di comuni c.d. speciale, dalla data di assunzione della carica, non possono continuare a percepire retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti di ogni genere ad essi già attribuiti in qualità di amministratori locali ai sensi dell'arti. 77, comma 2, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (art. 16, comma 11, d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148, come sostituito dall’art. 19, comma 2, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135).
[17] Tali consiglieri sono eletti, non oltre venti giorni dopo la data di istituzione dell'unione in parola, in tutti i comuni che ne sono membri dai rispettivi consigli comunali, con la garanzia che uno dei due appartenga alle opposizioni.
[18] Salvo quanto previsto dall’art. 16, comma 2, d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148, come sostituito dall’art. 19, comma 2, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135.
[19] Il consiglio è all’uopo convocato di diritto entro trenta giorni dalla data di istituzione dell’unione di comuni c.d. speciale. L’art. 16, comma 7, terzo periodo, d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148, come sostituito dall’art. 19, comma 2, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, stabilisce che, fino all'elezione del presidente, tutte le funzioni di competenza dell'unione di comuni c.d. speciale sono esercitate dal sindaco del comune avente il maggior numero di abitanti tra quelli che sono membri dell'unione stessa.
[20] Ferme restando in capo ai sindaci di ciascuno dei comuni che sono membri dell'unione in parola le attribuzioni di cui all'art. 54 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267.
[21] La giunta “decade contestualmente alla cessazione del rispettivo presidente”, specifica, nel proprio inciso conclusivo, l’art. 16, comma 9, d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148, come sostituito dall’art. 19, comma 2, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135.
[22] Ulteriore peculiarità rispetto alle unioni di comuni c.d. ordinarie, la cui istituzione non abbisogna di specifica sanzione regionale.
[23] “La regione – puntualizza l’art. 16, comma 5, d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148 – provvede anche in caso di proposta di aggregazione mancante o non conforme alle disposizioni di cui al presente articolo”.
[24] Non si rivengono ostacoli testuali alla possibile stipula di convenzioni tra comuni c.d. piccolissimi, da un lato, e unioni di comuni, sia c.d. ordinarie, sia speciali, dall’altro.
[25] Il cui comma 4 detta una norma di diritto transitorio, prevedendo che i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti facenti parti di un’unione di comuni già costituita alla data del 7 luglio 2012 optano, ove ne ricorrano i presupposti, per la disciplina di cui all’art. 14 d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in l. 30 luglio 2010, n. 122, e ss., mm ovvero per quella di cui all’art. 16 d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 14 settembre 2011, n. 148, e ss. mm. [26] L’art. 19, u.c., d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in l. 7 agosto 2012, n. 135, precisa come, a decorrere dall’anno 2013, siano conseguentemente soppresse le disposizioni del regolamento concernente i criteri di riparto dei fondi erariali destinati al finanziamento delle procedure di fusione tra i comuni e l’esercizio associato di funzioni comunali, approvato con decreto del Ministro dell’Interno del 1° settembre 2000, n. 318, incompatibili con le disposizioni dei precedenti commi dello stesso articolo.
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