Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/3593
Timestamp: 2020-02-25 03:02:08+00:00
Document Index: 251817783

Matched Legal Cases: ["l'article 58", "l'article 60", "l'article 60", "l'article 60", "l'article 60", "l'article 60", "l'article 60", "l'article 13", 'in fine', "l'article 58"]

Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation : Réunion du 14 novembre 2007 : 2ème réunion
Réunion du 14 novembre 2007 : 2ème réunion
Mission « anciens combattants mémoire et liens avec la nation » - examen du rapport spécial (voir le dossier)
Mission « ville et logement » et article 60 rattaché - examen du rapport spécial (voir le dossier)
Projet de décret d'avance -communication (voir le dossier)
Justice - audition de mme rachida dati garde des sceaux ministre de la justice (voir le dossier)
Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Charles Guené, rapporteur spécial, sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ».
a tenu à rendre hommage à son prédécesseur et regretté collègue M. Jacques Baudot.
Après avoir rappelé les objectifs de la mission, il a précisé qu'elle disposerait, en 2008, de 3.768,2 millions d'euros en crédits de paiement, après 3.841 millions d'euros en 2007, soit une diminution de 1,9 %, précisant que la baisse de 73 millions d'euros des crédits de paiement ne traduisait que partiellement la diminution du nombre des bénéficiaires de la dette viagère, dans la mesure où la moyenne d'attribution à chaque ressortissant continuera à progresser de 3,27 % en 2008.
Il a estimé qu'il devenait donc opportun d'étudier désormais ce budget « en prospective » et de ne pas seulement le conditionner à la seule variable d'ajustement de sa démographie, afin d'arrêter la juste indemnisation de chacune des catégories de « vivants », en examinant tout particulièrement le cas de certains oubliés de l'histoire. Il a souhaité que, dans le prolongement de son rapport d'information sur les lieux de mémoire récemment présenté, l'Etat se donne les moyens d'une véritable politique de mémoire tout en veillant à sa refondation. Il a rappelé que la commission avait également souhaité que soit étudiée la création d'une fondation ou d'un établissement public chargé des lieux de mémoire liés aux combats de la Nation.
a déclaré que la mémoire, le sens et la force qui seraient donnés à cette fondation ne pouvaient reposer que sur cet équilibre entre le juste dû aux « vivants » et un véritable respect permettant de tirer les leçons de l'histoire à l'égard des disparus. Selon lui, cette nouvelle politique, dans le contexte budgétaire auquel était confrontée la France, pourrait très bien s'inscrire dans le cadre de la révision générale des politiques publiques initiée par le Président de la République et dont les résultats sont attendus pour le printemps 2008.
S'appuyant sur les projets de rénovation de la transmission de la mémoire et de ses valeurs, annoncés par le secrétaire d'Etat, M. Alain Marleix, en particulier les commémorations, il a souhaité que les célébrations du 90e anniversaire de l'Armistice de 1918 permettent de mesurer les premiers effets des décisions qui seront prises pour donner une dimension nouvelle à cette politique.
Par ailleurs, il a ajouté que s'il appréciait l'attribution de 3 millions d'euros, pour doter en capital la fondation pour la mémoire de la guerre d'Algérie, dont la création est prévue en 2008, il s'interrogeait sur le rôle que remplira cette fondation, notamment au regard des lieux de mémoire, précisant qu'il serait également utile de se pencher sur l'éventualité de sa reconnaissance d'utilité publique afin étendre son rayon d'action.
a précisé que le projet de loi de finances pour 2008 prévoyait aussi le financement et le prolongement des mesures décidées en 2006 et 2007 :
- la « décristallisation » demandée par le Président de la République en 2006, largement engagée en 2007 et qui sera, en 2008, prolongée par une attribution nouvelle de 24 millions d'euros de crédits de paiement pour les nouveaux bénéficiaires, et notamment 3.800 conjoints ;
- l'augmentation de deux points d'indice de la retraite du combattant au 1er juillet 2006 et au 1er janvier 2007. Pour consolider ces droits et pour tenir compte de l'augmentation de la population concernée, 5 millions d'euros supplémentaires sont attribués en 2008 ;
- le relèvement de 2,5 points d'indice du plafond majorable de la retraite mutualiste du combattant ;
- et enfin, l'augmentation de 4,5 millions d'euros des crédits destinés aux actions de solidarité de l'office national des anciens combattants (ONAC), à l'attention des anciens combattants et de leurs ayants droit.
a fait état de l'adoption par l'Assemblée nationale, lors de l'examen, en première délibération, de la mission, d'un amendement du gouvernement relevant de deux points l'indice de la retraite du combattant à compter du 1er juillet 2008.
Il a, ensuite, appelé l'attention sur le cas des militaires participant aux opérations extérieures (OPEX) qui souhaiteraient, par alignement sur ce qui a été accordé, il y a quelques années, aux anciens combattants d'Afrique du nord, se voir attribuer la carte du combattant dès 4 mois en intervention.
Enfin, s'il s'est félicité de la bonne application des dispositifs prévus pour l'indemnisation des victimes de persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale. Il s'est proposé d'interroger le ministre, en séance publique lors de l'examen de cette mission, sur les possibilités d'accorder aux autres orphelins de guerre des droits à réparation, le sort différent qui leur est réservé lui semblant injustifié.
Il s'est également inquiété d'une éventuelle extension de tels droits aux pupilles de la Nation et a conclu sa présentation par une autre demande, tout aussi préoccupante : l'extension du dispositif d'indemnisation au cas des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes (RAD et KHD). Sur tous ces sujets, il a souhaité disposer d'éléments permettant d'en évaluer le coût.
sous réserve de ces observations, notamment celle concernant les perspectives d'activité et de fonctionnement, a proposé à la commission d'adopter sans modification la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ».
Janine Rozier, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales
s'est demandé si, compte tenu des délais nécessaires à la mise en place de la fondation pour la mémoire de la guerre d'Algérie, une partie des crédits qui lui étaient attribués ne pourraient pas être réorientés vers les célébrations du 90e anniversaire de l'Armistice de 1918 , en précisant que le ministre avait souhaité l'instauration, à cette date, d'une journée de mémoire dédiée à toutes les fins de combat.
a précisé, que 700.000 euros étaient déjà prévus en 2008 pour ce 90ème anniversaire, à comparer avec les 47.200 euros consacrés annuellement aux 8 cérémonies légales, que le Président de la République n'était pas favorable à l'instauration d'une journée de célébration unique et que l'abondement de crédits, nécessaire au relèvement de deux points de l'indice de la retraite du combattant, serait assuré, pour partie, par un prélèvement sur la dotation destinée au capital de la fondation. Il a estimé qu'il ne fallait pas aller au delà pour ne pas mettre en péril cette fondation, avant même qu'elle ne prenne corps.
a rappelé qu'au moment de cette commémoration, l'Union européenne serait sous présidence française et qu'il ne doutait pas de la volonté du Président de la République de lui apporter une signification toute particulière pour l'Europe.
s'est inquiétée du risque d'augmentation des dépenses liées à l'application de la « décristallisation » que pourrait entraîner un « rajeunissement » des ayants droit de cette catégorie d'anciens combattants. Dans le cadre de la réparation, elle a également souhaité que le problème des autres orphelins, déjà évoqué par le rapporteur spécial, soit enfin résolu. Elle manifesté la même attention pour les « Malgré nous ».
Elle a enfin évoqué le devenir de la mémoire lorsque les générations ayant vécu les combats auront disparu.
a précisé, sur le premier point, que le ministère, très « précautionneux » quant à l'ouverture de nouveaux droits, n'avait pas relevé d'évolution particulière du nombre des ayants droit, et, sur le second point, que le ministre avait demandé à l'ONAC d'étudier les possibilités de permettre cette réparation. Il a répété qu'il conviendra, avant toute décision, de disposer d'éléments juridiques précis et d'une appréciation des coûts afférents. Il a insisté, aussi, sur le développement de la prospective, notamment sur le plan de l'évolution démographique, afin de limiter la réparation à l'intention des « vivants » à son juste dû et ne pas augmenter systématiquement les prestations en raison des réductions des dépenses dégagées par la diminution irrémédiable du nombre de bénéficiaires.
Il a rappelé que l'Etat réfléchissait actuellement à la rénovation de la mémoire et proposé que l'on s'appuie, pour sa refondation, sur les militaires engagés dans des opérations extérieures qui seront, pour l'avenir, la mémoire vivante de notre histoire combattante.
a rappelé que le Conseil d'Etat, dans son avis du 30 novembre 2006, avait recommandé, en conséquence de la reconnaissance de situation de guerre aux opérations en Afrique du Nord, que soit appliqué aux participants le bénéfice de la « campagne double », au même titre que pour les conflits précédents. Elle a indiqué que la commission des affaires sociales était réservée sur cette question qui instituerait une inégalité de traitement entre les fonctionnaires et les employés du secteur privé.
a déclaré qu'il conviendra, par souci d'équité avec les combattants des autres guerres, d'être vigilant sur l'application éventuelle de telles mesures.
a partagé les préoccupations du rapporteur spécial en souhaitant que l'évolution démographique n'entraîne pas une augmentation du montant des réparations à l'intention des survivants, ce qui serait injuste par rapport à celle dont ont bénéficié ceux déjà disparus.
après avoir, lui aussi, rendu hommage à M. Jacques Baudot, qui lui avait succédé comme rapporteur spécial, a renouvelé son opposition à l'attribution de la « campagne double » aux fonctionnaires en poste en Algérie pendant la guerre, considérant qu'elle devait être réservée aux seuls combattants.
Suivant la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ».
Mission « ville et logement » et article 60 rattaché - examen du rapport spécial
La commission a ensuite examiné le rapport spécial de M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, sur la mission « Ville et logement ».
a indiqué que l'examen de cette mission devait être mis en perspective avec le contexte économique et social qui l'entoure :
- le logement reste un sujet de préoccupation essentiel des Français, qui redoutent une aggravation de la situation et sont toujours confrontés à la pénurie de logements disponibles ;
- les gouvernements répondent par une politique très volontariste, jalonnée par plusieurs lois majeures votées depuis 2002 et, depuis cette année, l'affirmation d'un nouveau droit au logement opposable, dont il faut désormais assurer la mise en oeuvre.
Il a ensuite rappelé les objectifs de construction et financiers consacrés par les lois de programmation successives :
- le programme national de rénovation urbaine (PNRU) mis en oeuvre par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), qui s'achève en 2013, l'engagement de l'Etat étant évalué à 6 milliards d'euros sur l'ensemble de la période ;
- le plan de cohésion sociale (PCS), dont l'objectif est la construction, entre 2005 et 2009, de 591.000 logements locatifs dans le secteur social, dont 80.000 prêts locatifs aidés d'insertion (PLAI), l'engagement de l'Etat étant de 3,2 milliards d'euros sur l'ensemble de la période.
s'est interrogé sur la capacité de la mission « Ville et logement » à répondre à ces ambitions sous les contraintes budgétaires actuelles.
Il a précisé que cette mission comptait quatre programmes, dont deux portaient sur la politique de la ville et deux sur la politique du logement. Elle représente 7,7 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et 7 milliards d'euros de crédits de paiement, ces crédits étant en hausse respectivement de 5,27 % en autorisations d'engagement et de 0,25 % en crédits de paiement par rapport à la loi de finances initiale pour 2007. Il a noté que s'y ajoutaient plus de 10 milliards d'euros de dépenses fiscales, en progression de 10,6 % par rapport à 2007.
Concernant le programme « Rénovation urbaine » retraçant la mise en oeuvre, par l'ANRU, du PNRU, il a indiqué que ses crédits, constitués exclusivement de dépenses d'intervention, étaient en baisse respectivement de 3,71 % pour les autorisations d'engagement et de 40,04 % pour les crédits de paiement. S'interrogeant sur l'effet de ces diminutions de crédit sur le respect des engagements de l'Etat concernant le PNRU et l'état d'avancement de ce programme, il a constaté que les inscriptions en autorisations d'engagement respectaient la loi de programmation qui prévoit qu'aucune dotation annuelle, durant la période d'application du PNRU, ne peut être inférieure à 465 millions d'euros.
Il a cependant observé que ces crédits, d'un montant de 485 millions d'euros, n'incluaient pas, dans leur totalité, l'augmentation qui doit permettre, selon l'échéancier fourni par le ministère du logement et de la ville, de concrétiser la hausse de 5 à 6 milliards d'euros de la contribution de l'Etat au PNRU.
Sur les crédits de paiement, il a indiqué que leur forte diminution ne devrait pas avoir d'incidence négative à court terme, l'évolution des paiements étant dépendante du rythme de réalisation des projets des collectivités territoriales, qui ont pris du retard. Il a souligné, qu'en outre, l'ANRU pourrait, en 2008, s'appuyer sur sa trésorerie relativement abondante.
Il a toutefois précisé qu'il ne s'agissait que d'un report, dans le temps, d'engagements qui devraient être satisfaits et que l'écart entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement devrait être comblé progressivement à compter de 2009. Il a remarqué également que l'étalement de la « bosse » de l'ANRU laisse envisager que les dernières opérations seront réglées en 2019, alors que le PNRU doit s'achever officiellement en 2013.
Concernant le programme « Equité sociale et territoriale et soutien » M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a indiqué qu'il regroupait les crédits destinés aux volets économique et social de la politique de la ville. Il a précisé que ces crédits étaient quasiment stables en euros courants par rapport au budget voté de 2007. Il a observé, toutefois, la hausse moins importante de la dotation de solidarité urbaine (DSU) prévue par le présent projet de loi de finances.
Rappelant que la gestion des crédits d'intervention de la politique de la ville avait donné lieu très récemment à un rapport d'information s'appuyant, notamment, sur les résultats de l'enquête demandée à la Cour des comptes par la commission, en application de l'article 58-2° de la LOLF, il a observé que les débats avaient mis en évidence un certain nombre de dysfonctionnements. Ils avaient été l'occasion de proposer des améliorations, s'agissant notamment de la géographie prioritaire de la politique de la ville et de l'obsolescence des zonages, du partage des rôles entre les différentes administrations et de l'incapacité actuelle de l'Etat à mesurer l'efficacité de son action pour les quartiers.
Au regard de ces critiques qui invitaient à une refonte d'ampleur du cadre général de la politique de la ville, il a jugé que le projet de budget 2008 du programme « Equité sociale et territoriale et soutien » n'apportait que des réponses limitées, et a proposé de tirer les conséquences des travaux de la commission par trois amendements visant :
- à clarifier rapidement les domaines de compétence de la délégation interministérielle à la ville (DIV) et de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé), par la suppression des crédits dits « expérimentaux », confiés à la DIV, ces crédits rendus disponibles, soit 24 millions d'euros, étant affectés, d'une part, sur le programme « Rénovation urbaine » pour ajuster les dotations du programme national de rénovation urbaine et, d'autre part, sur le programme « Développement et amélioration de l'offre de logements » pour renforcer les disponibilités budgétaires de la lutte contre les logements insalubres ;
- à insérer un article additionnel après l'article 60 pour rendre obligatoire la révision quinquennale de la géographie prioritaire de la ville ;
- à insérer un article additionnel après l'article 60 pour unifier, au sein d'un même document, les trois rapports que les collectivités territoriales doivent rendre sur leur gestion de la politique de la ville et l'utilisation des soutiens financiers dont elles bénéficient à ce titre.
S'agissant du programme 109 « Aide à l'accès au logement » relatif aux aides personnelles, M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a indiqué qu'il était constitué pour l'essentiel de la contribution de l'Etat au Fonds national d'aide au logement (FNAL), et que cette dotation était en augmentation d'1,07 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2007. Il a précisé que cette évolution, qui correspondait à une progression de 374 millions d'euros des charges du FNAL, résultait pour une large part de l'entrée en vigueur des nouvelles règles concernant l'indexation automatique des barèmes, en application de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable.
Il a précisé que le coût de l'indexation à la charge du budget de l'Etat, pour l'année 2008, avait été estimé à 220 millions d'euros compensés en partie par l'application à l'Etat, aux collectivités territoriales, ainsi qu'à leurs établissements publics administratifs, du taux commun de 0,4 % de la contribution employeurs à partir de 2008, proposée par l'article 60 du présent projet de loi de finances.
Il a indiqué qu'intervenait également, à hauteur de 33 millions d'euros, l'effet du relèvement d'un euro de la participation minimale des bénéficiaires à la dépense de logement et proposé un amendement portant article additionnel après l'article 60 afin de poursuivre le processus d'indexation des différents éléments concourant au calcul des aides au logement et d'inclure la participation minimale des bénéficiaires à la dépense de logement.
Il a signalé que les réformes nécessaires à l'utilisation des transferts des données fiscales a priori, en amont du calcul des droits, avaient été engagées et que les nouvelles règles de gestion seraient opérationnelles en 2009. Il a ajouté que cette réforme éviterait de demander, chaque année, une déclaration de ressources aux six millions d'allocataires et qu'elle pourrait également induire une diminution de la fraude.
S'agissant du programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement », M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a observé qu'il concentrait l'effort de l'Etat pour le logement en 2008, ses crédits étant en augmentation de 2,9 % pour les autorisations d'engagement et de 15,12 % pour les crédits de paiement par rapport à la loi de finances initiale pour 2007.
Concernant l'action « Construction locative et amélioration du parc », qui regroupe la « ligne fongible », incluant l'ensemble des subventions à la construction/rénovation du logement locatif social et les crédits de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), il a noté une progression de 30 % des autorisations d'engagement.
Il a cependant souligné que l'accent mis sur les nouvelles constructions et la nécessité de préserver le programme de rénovation urbaine avaient conduit à restreindre sensiblement les crédits de réhabilitation hors conventions ANRU.
S'agissant du parc social privé, il a regretté la baisse des objectifs de l'ANAH, en particulier dans le domaine de la remise sur le marché de logements vacants, rendue très difficile par les tensions du marché de l'immobilier.
Rappelant que le droit au logement opposable concernerait, selon les estimations les plus basses, 600.000 ménages, dont 230.000 pour l'Ile de France, il a fait observer l'ampleur de ses coûts de gestion, qui comprennent notamment les dépenses résultant de la création de 100 emplois, liés à l'instauration obligatoire au 1er janvier 2008 de commissions de médiation dans chaque département, ainsi qu'un crédit de 4,12 millions d'euros pour le recours à des prestataires externes chargés de l'instruction des dossiers présentés à ces commissions.
Il a souligné, enfin, que la perspective de la mise en application du droit au logement opposable posait la question du bien fondé du découpage entre plusieurs missions budgétaires de l'action de l'Etat pour l'hébergement et le logement, et évoqué les estimations des coûts induits par les préconisations du Grenelle de l'environnement dans le domaine du logement.
Après que M. Jean Arthuis, président, eut souligné tout l'intérêt et le retentissement du rapport présenté par le rapporteur spécial sur les crédits d'intervention de la politique de la ville, M. Auguste Cazalet s'est interrogé sur le nombre de logements vacants et sur le taux de vacance du parc locatif social.
s'est inquiété de la capacité de l'Etat à faire face aux objectifs de construction, compte tenu des difficultés liées à la pénurie foncière et à la surcharge des entreprises du bâtiment.
a appuyé les observations du rapporteur spécial sur la montée en puissance, dès 2009, des besoins de financement du programme national de rénovation urbaine.
Elle a observé la difficulté de réaliser l'objectif d'équivalence entre le nombre des démolitions et celui des constructions. Elle s'est dite préoccupée, enfin, de l'évolution de la DSU pour 2008.
s'est interrogé sur l'état d'avancement des obligations des collectivités territoriales de réaliser des aires d'accueil des gens du voyage.
s'est inquiété de la compensation budgétaire de l'augmentation des aides personnelles récemment annoncée par le Premier ministre.
- le taux de vacance du parc locatif social est d'environ 5 % en moyenne, mais les écarts sont importants selon les régions ;
- les objectifs de construction sont effectivement très volontaristes. Ils résultent des lois de programmation et sont passés de 80.000 logements en 2005 à 140.000 pour 2008 ;
- la progression de la DSU pour 2008 sera maintenue, mais à un rythme inférieur, et l'engagement qui avait été pris à l'égard des collectivités territoriales bénéficiaires ne sera pas respecté ;
- les crédits de paiement de l'ANRU pour 2008 correspondent à un taux de couverture des autorisations d'engagement, qui est passé de 25 % à 33 %. Mais, dès 2009, les montants de crédits devront être révisés à la hausse ;
- le gouvernement a présenté, lors de l'examen du projet de budget pour 2008 de la mission « Ville et logement », en commission élargie, à l'Assemblée nationale, un amendement reportant le délai de réalisation des aires d'accueil des gens du voyage ;
- selon les indications fournies par le gouvernement, l'annonce d'une augmentation des aides personnelles ne vise que l'indexation prévue par la loi. Il ne devrait donc en résulter aucune conséquence budgétaire particulière.
Après que la commission eut adopté l'amendement présenté par le rapporteur spécial, elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Ville et logement » ainsi modifiés, ainsi que l'article 60 rattaché sans modification et les trois amendements portant articles additionnels après l'article 60 présentés par le rapporteur spécial.
Projet de décret d'avance -communication
La commission a ensuite entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur un projet de décret d'avance portant ouverture et annulation de crédits de 330.500.000 euros en autorisations d'engagement et de 367.500.000 euros en crédits de paiement, afin de couvrir, pour l'essentiel, des charges consécutives aux opérations militaires extérieures (OPEX), transmis pour avis à la commission en application de l'article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
Après que M. Jean Arthuis, président, eut rappelé que l'ensemble des commissaires avaient été destinataires du projet de décret, dès le samedi 10 novembre 2007, M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d'abord constaté que le plafond d'1 % pour les crédits ouverts n'était pas dépassé ; que l'urgence à ouvrir, au titre des dépenses précitées, les autorisations d'engagement correspondantes, ainsi que certains crédits de paiement, paraissait indiscutable et ne permettait donc pas d'attendre le dépôt d'un projet de loi de finances rectificative. Enfin, il a relevé que l'équilibre budgétaire défini par la loi de finances initiale pour 2007, voté par le Parlement, était respecté. Dès lors qu'elle était gagée par des annulations d'un même montant, l'ouverture des crédits susmentionnés n'appelait pas le dépôt d'un projet de loi de finances rectificative.
Puis il s'est interrogé sur le caractère imprévisible des dépenses pour souligner que, bien que les dépenses engagées à l'occasion d'une OPEX particulière soient fonction de facteurs difficilement prévisibles, propres à chaque zone d'opération, il n'en restait pas moins que les montants des surcoûts liés aux OPEX se situaient, globalement, depuis 2002, autour de 600 millions d'euros. Il a indiqué que, si l'on relevait une insuffisance chronique des crédits inscrits à ce titre, il n'en fallait pas moins tenir compte des progrès accomplis, ces dernières années, dans la budgétisation des OPEX en loi de finances initiale.
a ajouté que, dans ces conditions, il invitait le gouvernement à prendre toutes dispositions nécessaires pour inscrire, dès le projet de loi de finances initiale pour 2008, les crédits correspondants aux besoins prévisibles au titre des OPEX. Il a rappelé, à cet égard, qu'il s'agissait d'une question essentielle au regard du principe de sincérité budgétaire posé par la LOLF, qui devait conduire à limiter les sous-budgétisations récurrentes. Il a relevé qu'il convenait aussi d'éviter certains effets pervers. Il a observé qu'il semblait peu probable que les crédits d'équipement annulés pour « gager l'ouverture de crédits » afin de financer les OPEX soient devenus sans objet. Ces crédits pourraient alors être réouverts en loi de finances rectificative. Il a déploré que ce mode de gestion des OPEX nuise à la politique d'investissement, votée par le Parlement, dans le domaine de la défense. En effet, le ministère de la défense n'ayant pas le temps de consommer ces crédits rendus disponibles trop tardivement, une masse de reports se constitue, qui perturbe le bon déroulement des programmes d'armement et compromet in fine la capacité de l'armée française à remplir son contrat opérationnel défini dans le modèle d'armée 2015.
Après avoir formulé ces observations, et les interventions de MM. Gérard Longuet et Roland du Luart, la commission des finances a alors émis un avis favorable au projet de décret d'avance portant ouverture et annulation de crédits.
Justice - Audition de Mme Rachida daTi garde des sceaux ministre de la justice
Enfin, la commission a procédé à l'audition de Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, sur le projet de loi de finances pour 2008.
a rappelé les travaux conduits par le rapporteur spécial, M. Roland du Luart, sur la question des frais de justice ainsi que, plus récemment, de l'aide juridictionnelle. Il a indiqué que la commission a demandé une enquête de la Cour des comptes, au titre de l'article 58-2° de la LOLF, sur le sujet de l'aide juridictionnelle et de la gestion des caisses autonomes de règlement pécuniaire des avocats (CARPA).
Après avoir repris un certain nombre de ses propos tenus la veille, lors de son audition par la commission des lois1(*), Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a souligné sa volonté de développer des partenariats innovants au service de la justice. Elle a indiqué que le ministère de la justice avait signé, en juillet 2007, un accord de coopération avec la Caisse des dépôts et consignations (CDC) en vue de la numérisation et de la dématérialisation des procédures judiciaires, et que cette institution participerait également à l'accompagnement social de la réforme de la carte judiciaire.
Elle a ajouté qu'un autre accord de partenariat avait été signé le 15 septembre 2007 avec les représentants des exploitants d'hélicoptères pour lutter contre les évasions. Elle a précisé que ces exploitants vérifieront désormais l'identité de leurs clients et feront preuve d'une vigilance renforcée au moment de l'embarquement.
Un très large débat s'est ensuite instauré.
Après que M. Jean Arthuis, président, eut rappelé l'importance du bon fonctionnement du service de la justice, qui est au coeur du pacte républicain, M. Philippe Marini, rapporteur général, a salué le courage nécessaire dans l'action de réforme de la carte judiciaire. Il s'est étonné de la situation inédite engendrée par les grèves déclenchées par les avocats dans certains barreaux, parfois soutenus par les magistrats, en réaction aux annonces faites par le garde des sceaux en ce domaine. Tout en rappelant son attachement au principe d'indépendance de la magistrature, il a considéré qu'une telle situation appelait une réponse de l'Etat et s'est interrogé sur un tel mode d'expression de la part de magistrats devant assurer la continuité de l'administration de la justice.
a précisé que peu de magistrats s'étaient prononcés contre la réforme de la carte judiciaire. Elle a regretté les délais supplémentaires provoqués par ces mouvements de grève, notamment dans le cadre des cours d'assises. Elle a, en outre, indiqué que des pistes de travail étaient en cours d'examen à la chancellerie afin d'assurer une compensation aux avocats plus particulièrement touchés par cette réforme.
Elle a précisé qu'une difficulté résidait dans un problème d'organisation de la profession d'avocat et qu'il convenait, par ailleurs, de dissiper une confusion trop longtemps entretenue autour de la notion d'indépendance de la magistrature. Elle a ajouté que le statut des magistrats du parquet ne leur conférait pas l'indépendance, tandis que celui des magistrats du siège leur garantissait uniquement l'indépendance au regard des décisions de justice rendues.
a souligné qu'il convenait de rappeler chacun à ses obligations et que la réforme de la carte judiciaire avait été largement portée par les chefs de cours.
a rappelé que depuis la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, l'obligation de reddition de comptes était, pour tout agent public, une obligation à caractère constitutionnel.
a estimé que la réforme en cours de la carte judiciaire devait permettre une utilisation plus rationnelle des moyens de la justice. Il a toutefois précisé que, si cette réforme pouvait déboucher sur des gains à long terme, elle aurait assurément, à court terme, un coût que n'intégrait pas le projet de loi de finances pour 2008. Il s'est interrogé sur l'estimation de ce coût en 2008 et pour les années suivantes.
Indiquant que le projet de loi de finances pour 2008 prévoyait une enveloppe budgétaire de 318,1 millions d'euros pour l'aide juridictionnelle, soit un montant identique à celui de 2007, il a considéré que les crédits consacrés à cette aide ne pouvaient pas croître indéfiniment, et qu'une réforme en profondeur était nécessaire. Il a insisté sur les pistes dégagées à l'issue de son récent rapport n° 23 (2007-2008) faisant suite à sa mission de contrôle budgétaire : la création d'un ticket modérateur justice, une répartition plus équitable de la charge du service de l'aide juridictionnelle, via un système de participation en temps ou en argent de la part des avocats, inspiré du « pro bono » américain, et la modernisation du barème servant de base pour la rémunération des avocats. Il s'est interrogé sur les orientations que souhaiterait privilégier la chancellerie dans ce domaine, ainsi que sur le calendrier retenu.
Il a ajouté que toute mesure touchant à la justice devait faire l'objet d'une évaluation préalable au regard de son impact budgétaire. A cet égard, il a regretté que, pour avoir trop souvent oublié cette règle, les gouvernements successifs avaient présenté des textes inapplicables ou dégradant gravement l'équilibre budgétaire de la mission « Justice », et que le législateur les avait adoptés. Il a demandé au garde des sceaux de s'engager, en début de législature, à systématiser les études d'impact budgétaire préalables aux prochaines réformes.
a indiqué qu'une enveloppe budgétaire de 1,5 million d'euros était prévue en 2008 pour des mesures d'accompagnement social de la réforme de la carte judiciaire et que 121 millions d'euros, pour un total de 800 millions d'euros sur six ans, étaient budgétés en matière immobilière.
Revenant sur le déplacement effectué au printemps 2007 par la commission au tribunal de grande instance du Mans, M. Jean Arthuis, président, a insisté sur la nécessité d'assurer la compatibilité entre les systèmes d'information utilisés par les officiers de police judiciaire (OPJ), les greffes des juridictions et les services assurant la comptabilité publique, afin de surmonter l'allongement des délais de traitement des dossiers.
a rappelé que cette question était au coeur de la réflexion de la chancellerie depuis 1999, mais que peu de progrès avaient été, jusqu'à récemment, accomplis. Elle a indiqué qu'au sein du ressort d'une même cour d'appel, certains tribunaux de grande instance utilisaient des logiciels incompatibles entre eux et que de telles carences étaient particulièrement problématiques pour la consolidation des informations.
Elle a déclaré que certaines juridictions étaient toutefois en pointe sur ces questions, comme par exemple à Angoulême. Elle a considéré que la numérisation des procédures permettait des gains de temps et d'efficacité considérables tout au long de la procédure, et que les avocats étaient d'ailleurs très demandeurs de tels progrès.
Au regard des crédits alloués à l'aide juridictionnelle, elle a remarqué que la consommation pour cette action s'élèverait à 320 millions d'euros en 2007. Précisant qu'elle souhaitait mettre en place un véritable service public de la justice et prévenir les dérives constatées lors de la dramatique « affaire d'Outreau », elle a annoncé qu'elle engagerait la réflexion sur la réforme de l'aide juridictionnelle avant la fin de l'année 2007 et qu'elle s'appuierait sur les conclusions de la mission de contrôle budgétaire conduite par M. Roland du Luart.
Elle a, en outre, approuvé la nécessité de systématiser les études d'impact avant l'adoption d'un texte de loi concernant l'institution judiciaire. Elle s'est d'ailleurs félicitée du renforcement prochain des pôles de l'instruction qui favoriseront une meilleure exécution des courtes peines. Elle a également rappelé la création, par l'Assemblée nationale, d'une mission d'évaluation sur l'exécution des peines et a indiqué qu'elle suivrait attentivement les conclusions de cette mission.
a indiqué qu'à l'avenir le Parlement pourrait refuser de délibérer sur un texte sans étude d'impact préalable.
Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois
a souligné l'importance accordée par la commission des lois à l'évaluation, a posteriori, des textes votés. Il a souhaité qu'à cet égard les efforts très significatifs réalisés par l'administration pénitentiaire puissent être évalués de manière précise, notamment dans le cas des établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM) et des centres éducatifs fermés (CEF), dont les prix de journée sont particulièrement élevés.
Il a ajouté que l'organisation des établissements pénitentiaires de notre pays était très variable d'un site à un autre, et qu'il convenait donc de procéder à une évaluation précise des conditions de détention et de leur incidence en matière de réinsertion et de récidive.
a reconnu qu'il était utile de mettre en place un outil statistique plus homogène permettant d'étudier la population carcérale et son taux de réinsertion. Elle a indiqué son intention de conduire une évaluation dans cette perspective sur les EPM et les quartiers pour mineurs.
s'est interrogé sur les compensations pouvant être accordées dans le cadre de la réforme de la carte judiciaire, et notamment sur l'éventualité de la mise en place de retraites anticipées. Il a regretté, par ailleurs, que les moyens mis à disposition pour répondre à la délinquance des mineurs ne soient pas mieux adaptés à la réalité et que des maisons de l'enfance voient leur fonctionnement perturbé par certains placements.
Il a ajouté, en matière de performances, que le recours à la visioconférence devait être accru et que la question des transfèrements de détenus devait être prise en compte dans la redéfinition de la carte judiciaire. Il s'est enfin interrogé sur la nécessité d'enregistrer tous les interrogatoires.
a jugé nécessaire d'engager la réflexion sur les bâtiments pouvant être libérés dans le cadre de la révision de l'implantation des juridictions. Il a noté que ces bâtiments pouvaient être la propriété de l'Etat, de départements ou de simples locations, et qu'il convenait d'envisager d'éventuelles négociations avec les conseils généraux concernés. Il a en outre relevé que la vente de ces bâtiments serait à l'origine de recettes exceptionnelles à répartir entre les parties prenantes.
Il a estimé, par ailleurs, qu'en matière de sécurisation des palais de justice une clarification des responsabilités s'imposait, et que des inspections régulières devaient être envisagées, dès lors que ces bâtiments accueillaient le public.
Il a demandé au garde des sceaux une liste à jour des condamnations récentes de la France par la Cour de justice des communautés européennes, afin de pouvoir estimer le montant des amendes prononcées contre notre pays.
est tout d'abord revenu, pour les regretter, sur les modalités d'examen en séance publique, en l'état actuel du texte constitutionnel, du budget de la sécurité sociale et du budget de l'Etat.
Il a considéré que si la réforme de la carte judiciaire pouvait être souhaitable, il était difficile de comprendre qu'elle passe par la suppression de juridictions ou de pôles de l'instruction, et qu'on n'ait pas tenté de créer des juridictions de première instance en fusionnant les tribunaux d'instance et les tribunaux de grande instance. Il a, en particulier, regretté la disparition de certains pôles de l'instruction, estimant que la justice s'éloignerait, de ce fait, dangereusement du justiciable. Il a, en outre, déploré que cette révision s'appuie sur une géographie administrative ne tenant pas compte des délais de route.
Il a évoqué le manque de places offertes au sein des établissements pénitentiaires et a estimé que la raison ne pouvait en être cherchée que du côté d'une insuffisance de crédits ou d'une trop grande complexité des montages immobiliers à l'origine des lenteurs.
s'est interrogé sur les modalités d'amortissement du programme immobilier évoqué par le garde des sceaux et portant sur un montant total de 800 millions d'euros sur six ans.
Il a considéré que l'intention parfois évoquée de créer une indemnité viagère pour les avocats était incompatible avec leur statut libéral. Il a, par ailleurs, souligné le coût très élevé du traitement de la délinquance dans les établissements de l'administration pénitentiaire.
Il a enfin proposé une évaluation de la qualité juridique des décisions prises, appréciée notamment sous l'angle du taux d'appel relatif aux décisions rendues par les cours d'assises.
a observé que la réforme de la carte judiciaire devait s'accompagner d'une réflexion sur le fonctionnement des tribunaux de commerce et des conseils de prud'hommes.
s'est interrogé sur la notion de performance au sein des juridictions et sur la possibilité de s'inspirer de la réussite de la mise en réseaux des pôles de compétitivité dans le cadre de la reconfiguration de la carte judiciaire. Il s'est, en outre, inquiété de la sécurisation des informations échangées, sur internet, dans le cadre de la procédure judiciaire.
s'est étonné de ce que certains crédits, gérés par la direction interministérielle à la ville (DIV), et concernant des dispositifs tels que des services d'accès aux victimes ou des points d'accès au droit, relèvent de la mission « Ville et logement ».
a estimé que les suppressions de juridictions, dans le cadre de la réforme de la carte judiciaire, devaient avant tout profiter aux ressorts les plus chargés. Elle s'est par ailleurs interrogée sur une spécialisation accrue des magistrats, ainsi que sur d'éventuelles compensations au profit des départements subissant des suppressions de tribunaux.
a déclaré que des éléments de clarification devaient être apportés sur l'avenir des pôles de l'instruction, et a rappelé qu'un mouvement de spécialisation des juridictions, notamment en matière financière, semblait être engagé.
a observé que le plan actuel de restructuration de la carte des chambres régionales des comptes pouvait fournir des solutions aux problèmes immobiliers posés par la réforme de la carte judiciaire et qu'une coordination entre ces deux réformes pourrait utilement être mise en oeuvre.
En réponse aux différents intervenants, Mme Rachida Dati a indiqué que cette réforme prenait en considération les regroupements éventuels de services publics. Elle a ajouté que la création des pôles de l'instruction, au plus tard le 1er mars 2008, et d'abord pour les affaires criminelles, visait à éviter l'isolement du juge. Elle a précisé que ces pôles concentraient moins de 5 % du total des affaires pénales et qu'ils ne pouvaient pas être considérés comme un élément moteur de la justice de proximité, mais qu'ils allaient dans le sens d'une spécialisation des juridictions.
a observé que ces pôles contribuaient à un renforcement du rôle du parquet.
a précisé qu'un tel renforcement passait surtout par la création de bureaux des enquêtes et que les pôles de l'instruction ne traiterait qu'un nombre marginal d'affaires au pénal.
a souligné que, dans ce contexte, le rôle de la commission serait de vérifier, à un horizon de deux à trois ans, si les choix effectués aujourd'hui étaient les bons, en analysant notamment le coût de l'instruction.
a affirmé qu'il n'avait jamais été question de proposer une retraite anticipée à certains avocats dans le cadre de l'accompagnement social de la réforme de la carte judiciaire. Elle a en revanche indiqué que la compensation pouvait passer par la création d'un poste de vice-bâtonnier au sein des barreaux, la représentation obligatoire dans le cadre de certains contentieux relativement complexes (comme ceux du droit de la consommation), la multipostulation pour les avocats et la création de passerelles de la profession d'avocat vers les métiers de la magistrature.
Elle a toutefois relevé que l'une des difficultés actuelles résidait dans l'absence de position commune au sein de la profession d'avocat.
Elle a ajouté que la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance établissait une distinction claire entre le mineur en danger et le mineur délinquant. Elle a considéré qu'il s'agissait, dès lors, d'adapter la prise en charge aux situations données et d'intervenir le plus tôt possible auprès du mineur afin d'éviter d'être ensuite contraint de mettre en oeuvre des solutions lourdes et coûteuses, telles que le placement en CEF.
Elle a regretté que les magistrats eux-mêmes nourrissent une certaine ambiguïté entre l'assistance éducative et les mesures s'appliquant à un mineur délinquant.
a déploré que cette ambiguïté se prolonge dans une confusion des rôles entre, d'un côté, l'Etat et, de l'autre, les départements, qui prennent en charge une part de l'assistance éducative.
a indiqué qu'elle avait demandé une expérimentation visant à dissocier le juge pénal du juge pouvant prescrire une assistance éducative. Elle s'est en outre prononcée pour la généralisation de la visioconférence, en soulignant son intérêt, par exemple dans le cas de la reconduction d'un mandat de dépôt.
Elle a ajouté que le rapprochement des tribunaux de grande instance et des établissements pénitentiaires faisait partie de l'un des objectifs de la réforme de la carte judiciaire. Elle a toutefois souligné la difficulté de trouver un site pour implanter une prison, mais a également précisé que le programme immobilier pénitentiaire s'accélérerait grâce à un recours plus large aux contrats de partenariat public/privé.
S'agissant des éventuelles recettes provenant de la vente d'immeubles abritant actuellement des tribunaux, Mme Rachida Dati a rappelé que l'Etat n'était que rarement propriétaire de ces bâtiments.
En matière de sécurisation des palais de justice, elle a indiqué que 20 millions d'euros avaient été consacrés à cette question depuis l'agression survenue au tribunal de grande instance de Metz, en juin 2006. Elle a souligné que, d'ici à janvier 2008, tous les tribunaux de France auront fait l'objet de mesures de sécurité supplémentaires, mais qu'un certain nombre de problèmes se posaient du fait du classement de certains sites et de la nécessité de mettre aux normes certains bâtiments.
a insisté sur le devoir d'exemplarité de la justice en matière de respect des normes de sécurité.
a rappelé que les questions de sécurité au sein des palais de justice relèvent de la responsabilité du président de la juridiction.
a toutefois souhaité une clarification de ce régime de responsabilité.
a indiqué qu'elle transmettrait, dans les meilleurs délais, au rapporteur spécial, la liste des condamnations de la France par la Cour de justice des communautés européennes.
a souligné que, depuis la LOLF, ces condamnations devaient faire l'objet, dans le bilan de l'Etat, de provisions, en application du principe de précaution.
a remarqué que, s'agissant de telles condamnations, il convenait aussi de connaître la suite réservée à ces décisions de justice et leurs éventuelles retombées en droit interne.
a rappelé que la précédente réforme de structure de l'institution judiciaire remontait à 1958, et que la création d'un tribunal de première instance par département ne faisait pas l'objet d'un consensus, en particulier auprès des élus.
Elle a souligné que, dans le cas des tribunaux de grande instance supprimés, la réforme ne concernait que la matière pénale et pas les affaires civiles. Elle a ajouté que, dans le cas des tribunaux d'instance, les critères retenus avaient été notamment ceux du nombre d'affaires traitées dans les domaines du surendettement, de la consommation et du droit des tutelles. Elle a précisé que ni le contentieux lié au surendettement, ni celui lié au droit de la consommation, ne donnaient lieu à comparution. Elle a également rappelé que, dans le cas des dossiers de tutelle, le juge devait d'ores et déjà fréquemment se déplacer, par exemple dans les maisons de retraite ou les hôpitaux.
a insisté sur la nécessité de développer des points d'accès au droit, et a souligné qu'aujourd'hui 100 tribunaux d'instance, sur les 475 existants, n'avaient aucun magistrat ni fonctionnaire à temps plein. Elle a également observé qu'actuellement 350 postes de magistrats restaient vacants.
a estimé que le rôle du juge des tutelles avait vocation à se développer.
a déclaré que le nombre de places en établissements pénitentiaires allait croître de 13.000 d'ici à 2012, et qu'il convenait de rattraper le retard pris par l'exécution partielle de la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation judiciaire (LOPJ). Elle a précisé que les 800 millions d'euros prévus en six ans pour la mise en oeuvre du programme immobilier dans le cadre de la réforme de la carte judiciaire ne tenaient pas compte du projet de déplacement du tribunal de grande instance de Paris.
Elle a relevé que l'indemnisation des avocats concernait essentiellement 200 d'entre eux tirant majoritairement leurs ressources de l'aide juridictionnelle.
Concernant le coût des structures dédiées aux jeunes délinquants, elle a indiqué qu'une journée en CEF coûtait 600 euros et qu'une journée en établissement pour mineurs revenait à 85 euros.
Afin de garantir une meilleure stabilité des décisions de justice, Mme Rachida Dati a annoncé la création de pôles spécialisés dans le contentieux de l'amiante, afin d'assurer une plus grande homogénéité des décisions et des niveaux d'indemnisation.
Elle a indiqué que, s'agissant des conseils de prud'hommes, la négociation portait également sur les sections de ces tribunaux, le secteur de l'industrie perdant de son importance relative par rapport au secteur tertiaire.
En matière de performance des juridictions, elle a souligné que le regroupement des moyens et la création de pôles de compétence devaient permettre d'améliorer les délais de traitement des affaires.
En outre, elle a rappelé que, grâce à la loi précitée relative à la prévention de la délinquance, certains crédits de la justice avaient été, en quelque sorte, « sanctuarisés ».
Elle a par ailleurs observé que la réorganisation d'un service dans une commune devait s'accompagner d'une réflexion d'ensemble sur les projets pouvant être menés en relation avec d'autres services publics pour préserver les grands équilibres de la ville concernée.
a estimé que l'ampleur du « chantier », représenté par la réforme de la carte judiciaire et les nombreux dysfonctionnements de l'institution judiciaire, devaient inciter à se concentrer sur les priorités plutôt qu'à chercher à faire adopter de nouvelles lois.