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Timestamp: 2019-03-21 03:17:46
Document Index: 243099368

Matched Legal Cases: ['Art. 74', 'Art. 1', '§ 67', '§ 68', '§ 6', '§ 13', '§ 1', '§ 1', 'Art. 18', 'Art. 13', '§ 67', '§ 67', '§ 14', '§ 85', '§ 6', 'Art. 1', '§ 11', '§ 8', '§ 11', '§ 77', 'Art. 22', 'Art. 1', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 125', '§ 37', '§ 38', '§ 18', 'Art. 1', '§ 4', '§ 4', '§ 1', '§ 2', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 18', 'Art. 1', 'Art. 18', 'Art. 1', 'Art. 33', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', 'Art. 1', 'Art. 33', '§ 1', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 1', 'Art. 33', 'Art. 1', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 109', '§ 27', 'Art. 92', 'Art. 13', 'Art. 14', 'Art. 15', 'Art. 19', 'Art. 34', 'Art. 41', 'Art. 93', 'Art. 13', 'Art. 104', '§ 160', '§ 296', '§ 301', '§ 14', 'Art. 109', 'Art. 143', 'Art. 109', 'Art. 143', '§ 4']

BVerfG v. 05.05.2015 - 2 BvL 17/09 - NWB Datenbank
BVerfG v. 05.05.2015 - 2 BvL 17/09
Gegenstand der Entscheidung sind mehrere Richtervorlagen zur Frage der Verfassungsmäßigkeit der sogenannten "R-Besoldung" von Richtern und Staatsanwälten in verschiedenen Ländern und zu unterschiedlichen Zeiträumen.
1. Seit Anfang der 1970er Jahre bis zum Jahr 2003 war für die Besoldung der Richter und Staatsanwälte allein der Bundesgesetzgeber zuständig. Er hatte von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz in Art. 74a Abs. 1 a.F. GG für die Besoldung und Versorgung der Angehörigen des öffentlichen Dienstes (eingefügt durch Art. 1 Nr. 1 des Achtundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 18. März 1971 [BGBl I S. 206]) durch den Erlass des Bundesbesoldungsgesetzes abschließend Gebrauch gemacht. Bis zum Jahr 2003 war auch die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung (sogenanntes Weihnachtsgeld) und eines jährlichen Urlaubsgeldes bundeseinheitlich geregelt. Nach § 67 Bundesbesoldungsgesetz (in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 - BBesG a.F. -, BGBl I S. 3020) erhielten die Richter und Staatsanwälte eine Sonderzuwendung nach besonderer bundesgesetzlicher Regelung; gleiches galt nach § 68a BBesG a.F. bezüglich des Urlaubsgeldes.
Die Sonderzuwendung war im Gesetz über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung (Sonderzuwendungsgesetz - SoZuwG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Dezember 1998 (BGBl I S. 3642) geregelt. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 SoZuwG wurde der Grundbetrag in Höhe der nach dem Besoldungsrecht für den Monat Dezember maßgebenden Bezüge gewährt, wobei gemäß § 13 SoZuwG ein Bemessungsfaktor galt, der sich nach dem Verhältnis der Bezüge im Dezember 1993 zu denjenigen im Dezember des laufenden Jahres errechnete. Im Jahr 2002 betrug die jährliche Sonderzuwendung 86,31 v.H. des für Dezember 2002 maßgebenden Grundbetrages. Bei Fortgeltung dieser Regelung hätte die Sonderzuwendung im Jahr 2003 84,29 v.H. der Dezemberbezüge betragen.
Das Urlaubsgeld war im Gesetz über die Gewährung eines jährlichen Urlaubsgeldes (Urlaubsgeldgesetz - UrlGG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. Mai 2002 (BGBl I S. 1780) geregelt. Richter und Staatsanwälte zählten zu dem nach § 1 Abs. 1 UrlGG berechtigten Personenkreis. § 1 UrlGG lautete wie folgt:
2. Ab dem Jahr 2002 gab es Bestrebungen, die Richter-/Beamtenbesoldun für eigenständige Regelungen der Länder zu öffnen, die schließlich in eine zunächst auf das Sonderzahlungsrecht begrenzte Teilföderalisierung der Besoldung mündeten.
a) Durch einen Gesetzesantrag des Landes Berlin vom 5. November 2002 zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften sollte erreicht werden, die Besoldung in bestimmtem Umfang für eigenständige Regelungen der Länder zu öffnen. Der Gesetzentwurf sah ein vollständiges oder teilweises Absehen oder ein zeitlich von Land zu Land unterschiedliches Inkraftsetzen von Besoldungsanpassungen, die Reduzierung der jährlichen Sonderzuwendung und das Absenken des Urlaubsgeldes vor (vgl. den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften, Bundesrat Drucksache [BRDrucks] 819/02; Bundestag Drucksache [BTDrucks] 15/1021, S. 1). Der Bundesrat beschloss einen Gesetzentwurf zur Einbringung beim Deutschen Bundestag, der den Ländern die Möglichkeit einräumte, in begrenzten Bereichen der Besoldung - beim Urlaubsgeld und der jährlichen Sonderzuwendung - vom Bund abweichende Regelungen aufgrund regionaler Besonderheiten zu treffen. Auf das im Gesetzesantrag des Landes Berlin enthaltene Ziel einer Öffnung bei der Besoldungsanpassung wurde hingegen verzichtet (BRDrucks 819/02). Im Einzelnen führte die Begründung zum Gesetzentwurf aus, dass die besoldungs- und finanzpolitischen Gestaltungsmöglichkeiten der Länder bei ihrem beamteten Personal den unterschiedlichen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen der einzelnen Länder nicht gerecht würden, und zwar weder im Hinblick auf eine schwierige, teils extrem belastete Situation ihrer Haushalte noch im Hinblick auf regionale, soziale und leistungsbezogene Handlungsmöglichkeiten und Erfordernisse. Deshalb seien im Tarifbereich wie im Bereich der Beamtenbesoldung schrittweise geeignete Flexibilisierungen und Regionalisierungen zur Eröffnung eines breiteren Handlungsspielraums für die Länder erforderlich (vgl. BTDrucks 15/1021, S. 7).
Den Ländern wurde gemäß Art. 18 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 13 Nr. 7 BBVAnpG 2003/2004 im Wege einer Neufassung des § 67 BBesG zugleich die Befugnis eingeräumt, eigene Regelungen bezüglich einer jährlichen Sonderzahlung zu erlassen. Diese "Öffnungsklausel" schreibt einen bundeseinheitlichen Höchstbetrag der Sonderzahlungen vor, gewährt dem Bund und den Ländern aber im Übrigen - hinsichtlich Höhe, Zweck, Struktur und Zahlungsweise - umfassende inhaltliche Gestaltungsfreiheit. Die Passage lautet:
1.- 6. (...)
"§ 67 Jährliche Sonderzahlungen
(2) In der bundes- oder landesgesetzlichen Regelung ist die Zahlungsweise zu bestimmen. Außerdem kann festgelegt werden, dass die Sonderzahlungen nach Absatz 1 Satz 1 und 3 ruhegehaltfähig sind. Gleichzeitig kann bestimmt werden, dass sie an den allgemeinen Anpassungen nach § 14 teilnehmen."
Änderung des Bundesbesoldungsgesetzes für das Jahr
(6) Die Länder werden ermächtigt, jeweils für ihren Bereich durch Gesetz zu regeln, dass die Einmalzahlung nach Absatz 1 für die Ämter der den Staatssekretären des Bundes vergleichbaren Beamten in den Ländern entsprechend Absatz 1 Satz 2 bestimmt werden kann."
"§ 85 Einmalzahlung im Jahr 2004
(2) - 3. ...
a) Der nordrhein-westfälische Landtag verabschiedete am 20. November 2003 als Art. I des Gesetzes über die Gewährung einer Sonderzahlung und über die Bezüge der Staatssekretäre und entsprechender Versorgungsempfänger in den Jahren 2003 und 2004 für das Land Nordrhein-Westfalen das Gesetz über die Gewährung einer Sonderzahlung an Beamte, Richter und Versorgungsempfänger für das Land Nordrhein-Westfalen (Sonderzahlungsgesetz NRW - SZG-NRW [GVBl S. 696 ]). Das Gesetz, das am 30. November 2003 in Kraft trat, sah eine gegenüber der alten Rechtslage geringere jährliche Sonderzahlung vor; ein gesondertes Urlaubsgeld wurde nicht mehr gewährt. Nach § 6 des Gesetzes betrug der Grundbetrag der Sonderzahlung für das Jahr 2003 für Richter und Staatsanwälte der Besoldungsgruppen R 1 und höher 50 v.H. der für den Monat Dezember maßgeblichen Bezüge.
Im Einzelnen lauteten die maßgeblichen Vorschriften des SZG-NRW in der Fassung vom 30. November 2003 :
3. - (2) ...
2. - (4) ...
3. im höheren Dienst für die Besoldungs gruppen A 13 bis A 16, C 1 bis C 3, R 1, R 2, W 1 und W 2
(2) Beamtinnen, Beamte, Richterinnen, Richter, Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfänger erhalten neben ihren Dienst-, Anwärter- oder Versorgungsbezügen für den Monat Dezember für jedes Kind, für das ihnen in Bezug auf den Monat Dezember ein Familienzuschlag gewährt wird, eine jährliche Sonderzahlung in Höhe von 25,56 Euro. Waisen, denen der Familienzuschlag zusteht, erhalten die Sonderzahlung selbst.
bb) Ab dem Jahr 2004 wurde auf der Grundlage des durch Art. 1 des Zweiten Landesgesetzes zur Änderung besoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 20. November 2003 (GVBl S. 343) in das Landesbesoldungsgesetz Rheinland-Pfalz neu eingefügten § 11 Nr. 1 die Sonderzahlung in der Weise auf einen Betrag von 50 v.H. eines Monatsgehalts gekürzt, dass als jährliche Sonderzahlung (vgl. § 8 Nr. 1 des Landesbesoldungsgesetzes Rheinland-Pfalz in der Fassung des Zweiten Landesgesetzes zur Änderung besoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 20. November 2003 ) eine laufende monatliche Zahlung gewährt wurde, die sich auf 4,17 v.H. der monatlichen Bezüge belief. § 11 Nr. 1 lautete in der Fassung des Zweiten Landesgesetzes zur Änderung besoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 20. November 2003 :
1. bei Empfängern von Dienstbezügen das Grundgehalt, der Familienzuschlag, Amts-, Stellen-, Ausgleichs- und Überleitungszulagen, Leistungsbezüge für Professoren und hauptberuflicheLeiter und Mitglieder von Leitungsgremien an Hochschulen, soweit diese nicht als Einmalzahlungen gewährt werden, Zuschüsse zum Grundgehalt für Professoren an Hochschulen in Ämtern der Bundesbesoldungsordnung C (§ 77 des Bundesbesoldungsgesetzes),
2. - 4. ...
Eingangs der Begründung zu dem Entwurf dieses Gesetzes weist die Landesregierung darauf hin, dass angesichts der haushalts- und gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen auf Einsparungen auch im Personalkostenbereich nicht verzichtet werden könne. Dem dadurch entstehenden Regelungsbedürfnis werde mit dem Gesetzentwurf Rechnung getragen (vgl. LTDrucks 14/2505, S. 1). Weiter wird ausgeführt, dass "[h]auptsächlicher Regelungsgegenstand des Vorhabens [...] die Neugestaltung und gleichzeitige Absenkung der jährlichen Sonderzuwendungen der Beamten und Richter im Landesdienst zur Erzielung der vorbezeichneten Einsparvolumina als Beitrag zur Konsolidierung des Landeshaushaltes" sei (LTDrucks 14/2505, S. 9).
Das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 22, 23, 33, 52, 72, 73, 74,74a, 75, 84, 85, 87c, 91a, 91b, 93, 98, 104a, 104b, 105, 107, 109, 125a, 125b, 125c, 143c) vom 28. August 2006 (BGBl I S. 2034) führte mit Wirkung vom 1. September 2006 zu einer föderalen Neuordnung der dienstrechtlichen Regelungskompetenzen. Durch Art. 1 Nr. 8 des Änderungsgesetzes wurde unter anderem der im Jahr 1971 eingefügte Art. 74a GG (vgl. Art. I Nr. 1 des 28. Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 18. März 1971 , BGBl I S. 206) aufgehoben, der dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die Besoldung und Versorgung aller Angehörigen des öffentlichen Dienstes zugewiesen hatte. An die Stelle des in dieser Bestimmung zum Ausdruck kommenden Grundsatzes der bundeseinheitlichen Besoldung und Versorgung trat die Regelung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG, wonach der Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz über "die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie der Richter in den Ländern mit Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung" innehat. Nach der Übergangsvorschrift des Art. 125a Abs. 1 GG gilt das Bundesbesoldungsgesetz als Bundesrecht fort; es kann aber durch Landesrecht ersetzt werden.
bb) Die Besoldungsordnung R und die Bemessung des Grundgehaltes waren 34 in § 37 und § 38 BBesG a.F. samt Anlagen geregelt:
Die Erhöhung gilt für die Besoldungsgruppen A 2 bis A 11 und Anwärter ab 1. April 2003 , für die übrigen Besoldungsgruppen ab 1. Juli 2003 , soweit von der Ermächtigung nach Absatz 4 innerhalb von drei Monaten nach dem 16. September 2003 kein Gebrauch gemacht wird. Die Erhöhung nach Satz 1 Nr. 1 gilt in den Jahren 2003 und 2004 nicht für die Besoldungsgruppe B 11. Die erhöhten Beträge ergeben sich aus den Anlagen IV, V, VIII und IX in der ab dem 1. April 2003 geltenden Fassung.
bb) Für die Höhe der Besoldung verwies § 18c LBesG LSA 2005 (eingefügt durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung landesbesoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 25. Juli 2007 ) auf die Anlagen der Anhänge zum Landesbesoldungsgesetz. Er lautete in der der vom 1. August 2007 bis 28. Februar 2009 geltenden Fassung:
Anlage 2 die Anlage IV zum Bundesbesoldungsgesetz,
Anlage 3 die Tabelle der Grundgehaltssätze der Bundesbesoldungsordnung C in der Anlage 1 der Bekanntmachung des Bundesministeriums des Innern vom 10. September 2003 (BGBl I S. 1843, 1846),
Anlage 4 die Anlage V zum Bundesbesoldungsgesetz,
Anlage 5 die Anlage VIII zum Bundesbesoldungsgesetz,
Anlage 6 die Anlage IX zum Bundesbesoldungsgesetz,
Anlage 7 die Tabelle der Amtszulagen, Stellenzulagen, Zulagen, Vergütungen der Bundesbesoldungsordnung C in der Anlage 1 der Bekanntmachung des Bundesministeriums des Innern vom 10. September 2003 (BGBl I S. 1843, 1846),
Anlage 9 die Anlage VIa zum Bundesbesoldungsgesetz,
Anlage 10 die Anlage Vlb zum Bundesbesoldungsgesetz,
Anlage 11 die Anlage Vlc zum Bundesbesoldungsgesetz,
Anlage 12 die Anlage Vld zum Bundesbesoldungsgesetz,
Anlage 13 die Anlage VIe zum Bundesbesoldungsgesetz,
Anlage 14 die Anlage VIf zum Bundesbesoldungsgesetz,
Anlage 15 die Anlage VIg zum Bundesbesoldungsgesetz,
Anlage 16 die Anlage Vlh zum Bundesbesoldungsgesetz,
Anlage 17 die Anlage Vli zum Bundesbesoldungsgesetz,
Anlage 18 die Beträge aus § 4 Abs. 1 und 3 der Verordnung über die Gewährung von Mehrarbeitsvergütung für Beamte,
Anlagen 19 bis 24 die Anlage 6 zu Nr. 6 der Bekanntmachung des Bundesministeriums des Innern vom 10. September 2003 (BGBl I S. 1843, 1883 bis 1891),
Anlage 26 die Beträge aus § 4 Abs. 1 und 3 Satz 1 der Verordnung über die Gewährung von Mehrarbeitsvergütung für Beamte unter Berücksichtigung der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung.
(4) Die im Anhang 2 abgedruckten Anlagen 19 bis 26, die die auf 92,5 v.H. abgesenkte Besoldung nach der Zweiten BesoldungsÜbergangsverordnung regeln, treten am 31. Dezember 2009 außer Kraft.
Für den Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis 30. April 2008 fanden sich die Grundgehaltssätze der R-Besoldung, soweit nicht nach § 1 Abs. 2 LBesG LSA 2005 § 2 der Zweiten Besoldungsübergangsverordnung (Zweite BesÜV) vom 27. November 1997 (BGBl I S. 2764) in der Fassung des Gesetzes vom 10. September 2003 (BGBl I S. 1798) anzuwenden war, in Anhang 1 Anlage 2 Nr. 4 zum LBesG LSA 2005 und für den Zeitraum vom 1. Mai 2008 bis 28. Februar 2009 in Anhang 2 Anlage 2 Nr. 4 zum LBesG LSA 2005, jeweils in der Fassung des Gesetzes zur Änderung landesbesoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 25. Juli 2007 .
(3) Die im Anhang 1 abgedruckten Anlagen 16 bis 23, die die auf 92,5 v.H. abgesenkte Besoldung nach der Zweiten BesoldungsÜbergangsverordnung regeln, treten am 31. Dezember 2009 außer Kraft.
cc) Eine lineare Anhebung der Bezüge um 2,9 v.H. in dem die Kläger der Ausgangsverfahren betreffenden Zeitraum nahm der sachsen- anhaltinische Gesetzgeber mit Wirkung vom 1. Mai 2008 vor. § 18b LBesG LSA 2005 lautete in der Fassung des Gesetzes zur Änderung landesbesoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 25. Juli 2007 :
2. - (3) ...
Ab dem 1. März 2009 erhöhten sich die Grundgehaltssätze in allen Besoldungsordnungen gemäß § 18b Abs. 1 Satz 1 LBesG LSA 2005, geändert durch das Gesetz über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen 2009/2010 vom 9. Dezember 2009 , um 40 €. Zeitgleich erfolgte auf der Grundlage des § 18b Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LBesG LSA 2005 eine Anhebung der so erhöhten Grundgehaltssätze um 3,0 v.H. Zum 1. März 2010 erhöhten sich die Grundgehaltssätze um 1,2 v.H. gemäß § 18b Abs. 2 Nr. 1 LBesG LSA 2005. § 18b LBesG LSA 2005 in der Fassung des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen 2009/2010 vom 9. Dezember 2009 lautete:
2. - 12. ...
2. - (5) ...
Damit sollte - mit Ausnahme der Einmalzahlung - das Tarifergebnis vom 1. März 2009 zeit- und inhaltsgleich auf Richter und Beamte übertragen werden (vgl. LTDrucks 5/2020, S. 41).
(2a) - (4) ...
Anlage II Nr. 4 zum LBesG RP 2005 regelte die Grundgehaltssätze in der Besoldungsordnung R ab 1. Januar 2012 .
(3) Mit Art. 1 Abs. 1 DienstRÄndG RP 2011 wurden die Grundgehaltssätze und sonstige Besoldungsbestandteile der Besoldungsordnungen A, B, R und W sowie der fortgeltenden Besoldungsordnung C der Hochschullehrer um 1,0 v.H. linear erhöht. Hinsichtlich der Besoldungsordnung B, der Besoldungsgruppe R 3 und höher der Besoldungsordnung R, der Besoldungsgruppe C 4 der Besoldungsordnung C und der Besoldungsgruppe W 3 der Besoldungsordnung W tratdie Besoldungserhöhung zum 1. Juli 2012 in Kraft, hinsichtlich der übrigen Besoldungsordnungen und -gruppen bereits zum 1. Januar 2012 (vgl. Art. 18 Nr. 3DienstRÄndG RP 2011). Art. 1 DienstRÄndG RP 2011 lautet wie folgt:
Nach der Gesetzesbegründung dient die Deckelung der Gehaltserhöhungen auf 1,0 v.H. bis zum Jahr 2016 einerseits - auch mit Blick auf die Einhaltung der sogenannten Schuldenbremse im Grundgesetz - dem Ziel der Haushaltskonsolidierung und soll andererseits den Bediensteten angesichts der schwierigen Haushaltssituation Planungssicherheit geben (vgl. LTDrucks 16/281, S. 1 und 51 f.). Das zeitversetzte Inkrafttreten für Angehörige der höheren Besoldungsgruppen sei Ausdruck einer sozialen Staffelung innerhalb der vorgesehenen linearen Anpassungen, die jedoch nur temporären Charakter habe (vgl. LTDrucks 16/281, S. 50).
b) aa) Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat mitBeschluss vom 9. Juli 2009 das Verfahren 1 A 373/08 ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt,
c) Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hält in beiden Verfahren mit im Wesentlichen gleichlautender Begründung die vorgelegten Vorschriften für entscheidungserheblich. Erwiesen sich die für die Besoldung der Kläger in den streitgegenständlichen Jahren maßgeblichen Vorschriften als verfassungswidrig, müsste der Senat - bei allfälliger Abweisung der Klagen betreffend die Hauptanträge - den Klagen im Übrigen, das heißt den feststellenden Teil des klägerischen Begehrens betreffend, stattgeben.
Das Oberverwaltungsgericht ist von der Verfassungswidrigkeit der Besoldung der Kläger in den streitgegenständlichen Zeiträumen überzeugt. Die den Vorlagegegenstand bildenden Normen, aus denen sich in der gebotenen Gesamtbetrachtung die Besoldung der Kläger ergebe, verstießen gegen das von Art. 33 Abs. 5 GG geschützte Alimentationsprinzip. Die Richter und Beamten in NordrheinWestfalen hätten im Jahr 2003 Besoldungsabsenkungen hinnehmen müssen, die - zumal gemessen an einer fiktiven Weiterzahlung der Sonderzuwendung in der bisherigen Höhe - in den überwiegenden Fällen deutlich über die "Marginalitätsgrenze" hinausgingen. Zwar hätte im Falle einer Überalimentation die Besoldung auf das verfassungsrechtlich gebotene Mindestmaß abgesenkt werden dürfen. Eine derartige Überalimentation lasse sich für das Jahr 2003 jedoch nicht feststellen. Verfassungsrechtlich tragfähige Gründe für eine Besoldungsabsenkung seien vom Besoldungsgesetzgeber weder genannt noch sonst ersichtlich. Die Löhne und Gehälter vergleichbarer Angestellter innerhalb und außerhalb des öffentlichen Dienstes seien im hier zu betrachtenden Zeitraum zwischen 1991 - dem Zeitpunkt, zu dem der Bund als damals alleiniger Besoldungsgesetzgeber mit der Festlegung der Besoldungshöhe für in den Beitrittsgebieten verwendete Besoldungsempfänger zu erkennen gegeben habe, dass er die im bisherigen Bundesgebiet gewährte Alimentation für amtsangemessen ansah - und 2003 weitaus stärker gestiegen als die Beamtenbesoldung, die somit greifbar von der allgemeinen Einkommensentwicklung abgekoppelt worden sei. Die wirtschaftliche Situation der Beamten erschließe sich ergänzend aus der Entwicklung der Einschnitte im Leistungsbereich der Beihilfe, welche nicht unerheblich zur Gesamtbelastung der Nettoeinkommen der Beamten beigetragen hätten. Die Belastungen der Richter und Beamten im Jahr 2003 stellten im Übrigen lediglich einen Ausschnitt aus der Gesamtbelastung dar, die sich in einer Abfolge von weiteren Einschnitten vor und nach den hier streitgegenständlichen Jahren manifestieren.
im Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis 30. April 2008 auf §§ 1 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, 18a - 18c in Verbindung mit Anlage 2 Nr. 4 des Besoldungsgesetzes für das Land SachsenAnhalt (Landesbesoldungsgesetz - LBesG) vom 3. März 2005 (GVBl LSA S. 108),
im Zeitraum vom 1. Mai 2008 bis 28. Februar 2009 auf §§ 1 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, 18a - 18c in Verbindung mit Anlage 2 Nr. 4 des Besoldungsgesetzes für das Land SachsenAnhalt (Landesbesoldungsgesetz - LBesG) vom 3. März 2005 (GVBl LSA S. 108), geändert durch Gesetz zur Änderung landesbesoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 25. Juli 2007 (GVBl LSA S. 236),
im Zeitraum vom 1. März 2009 bis 28. Februar 2010 auf §§ 1 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, 18a - 18c in Verbindung mit Anlage 2 Nr. 4 des Besoldungsgesetzes für das Land Sachsen-Anhalt (Landesbesoldungsgesetz - LBesG) vom 3. März 2005 (GVBl LSA S. 108), geändert durch Gesetz zur Änderung landesbesoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 25. Juli 2007 (GVBl LSA S. 236) sowie Landesbesoldungs- und versorgungsanpassungsgesetz 2009/2010 vom 9. Dezember 2009 (GVBl LSA S. 598),
im Zeitraum vom 1. März 2010 bis 31. Dezember 2010 auf §§ 1 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, 18a - 18c in Verbindung mit Anlage 2 Nr. 4 des Besoldungsgesetzes für das Land Sachsen-Anhalt (Landesbesoldungsgesetz - LBesG) vom 3. März 2005 (GVBl LSA S. 108), geändert durch Gesetz zur Änderung landesbesoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 25. Juli 2007 (GVBl LSA S. 236) sowie Landesbesoldungs- und versorgungsanpassungsgesetz 2009/2010 vom 9. Dezember 2009 (GVBl LSA S. 598),
Das Verwaltungsgericht ist weiter von der Verfassungswidrigkeit der Besoldung der Kläger in den streitgegenständlichen Zeiträumen überzeugt. Für die angenommene Verfassungswidrigkeit des Normenkomplexes sprächen die folgenden Erwägungen: Die finanzielle Ausstattung der Richter sei in dem streitgegenständlichen Zeitraum greifbar hinter der allgemeinen Einkommensentwicklung zurückgeblieben. Vergleichsmaßstab sei ein Referenzsystem, anhand dessen die Fortentwicklung der Alimentation geprüft werden könne. Aus dem Vergleich zwischen der Entwicklung im Referenzsystem und der Alimentation könne bestimmt werden, ob die Steigerung der Alimentation hinter den allgemeinen Entwicklungen zurückbleibe und gegebenenfalls in welchem Umfang. In dieses Referenzsystem seien - beginnend ab dem Jahr 1983, in dem die gesetzgeberische Entscheidung zur generellen Erhöhung der Grundgehälter einerseits und zur Absenkung der Eingangsbesoldung zum Zwecke der Haushaltskonsolidierung andererseits den Schluss zulasse, dass der Gesetzgeber die Grenze zur Unteralimentation als erreicht angesehen habe - die Tarifentwicklung im öffentlichen Dienst und die Entwicklung der Einkommen vergleichbarer Beschäftigter außerhalb des öffentlichen Dienstes mit einem Gewicht von jeweils 40 v.H. sowie die allgemeinen wirtschaftlichen Verhältnisse mit 20 v.H. einzustellen, wobei die allgemeine Entwicklung der Tariflöhne und das Bruttoinlandsprodukt je zur Hälfte eingingen. Die Einkommensentwicklung werde dabei statistisch nur als Bruttoanpassung erfasst. Im Wesentlichen ergebe sich nämlich nach Abzug der Einkommensteuer und der typischen Aufwendungen für eine beihilfekonforme Krankenversicherung oder für die soziale Sicherung (Renten-, Kranken- und Arbeitslosenversicherung) ein Gleichlauf zwischen dem Nettoeinkommen und der Nettobesoldung. Weder durch die Besteuerung noch durch die Sozialabgaben gebe es Unterschiede der Nettozuwächse in einem Umfang, dass diese eine typisierende Berechnung der Belastung nach Jahren erfordern würden. Hinter diesem Referenzsystem sei die Besoldung im Jahr 2008 um 30,98 v.H., im Jahr 2009 um 25,53 v.H. und im Jahr 2010 um 27,1 v.H. zurückgeblieben. Diese Abweichung sei nicht durch andere, dem Beamten oder Richter zustehende Leistungen ausgeglichen worden. Im Gegenteil hätten die über Leistungskürzungen in der gesetzlichen Krankenversicherung hinausgehenden Kürzungen der Beihilfeleistungen zu einem noch stärkeren Zurückbleiben der Besoldung gegenüber dem Referenzsystem geführt. Es gebe auch außerhalb des Referenzsystems weder Vorteile der Beamten oder Richter gegenüber Arbeitnehmern noch zusätzliche Belastungen der Arbeitnehmer wie etwa einen außergewöhnlichen Anstieg der Sozialversicherungsbeiträge, die Auswirkungen auf den aktuellen Lebensstandard hätten. Die Differenz zwischen der Entwicklung des Referenzsystems und der Besoldung springe derart "ins Auge", dass von einer greifbaren Abkoppelung der Besoldung gesprochen werden könne. Weder die Finanzlage der öffentlichen Haushalte noch die Herausforderungen durch die Globalisierung, der demographische Wandel oder die finanziellen Nachwirkungen der Wiedervereinigung könnten eine Einschränkung des Grundsatzes der amtsangemessenen Alimentation begründen. Eine Überalimentation der Richter, die eine Besoldungsabsenkung aus sachlichen Gründen rechtfertigen könnte, lasse sich jedenfalls seit dem Jahr 1983 nicht mehr feststellen.
ob die im Zeitraum vom 1. Januar 2012 bis 30. Juni 2013 auf §§ 1 Abs. 1, 2a Abs. 1 i.V.m. der Anlage II des Landesbesoldungsgesetzes für das Land Rheinland-Pfalz in der Fassung vom 12. April 2005 (GVBl S. 119), geändert durch Art. 1 des Ersten Dienstrechtsänderungsgesetzes zur Verbesserung der Haushaltsfinanzierung vom 20. Dezember 2011 (GVBl S. 430), beruhende Netto-Alimentation des Klägers - bezogen auf die Besoldungsgruppe R 3 - mit Art. 33 Abs. 5 des Grundgesetzes in seiner ab dem 1. September 2006 geltenden Fassung (BGBl I S. 2034) unvereinbar gewesen ist, und
ob die seit dem 1. Juli 2013 auf §§ 1 Abs. 1, 4 Abs. 1 und 34 i.V.m. der Anlage 6 des Landesbesoldungsgesetzes für das Land Rheinland-Pfalz in der Fassung vom 18. Juni 2013 (GVBl S. 157) beruhende Netto-Alimentation des Klägers - bezogen auf die Besoldungsgruppe R 3 - mit Art. 33 Abs. 5 des Grundgesetzes in seiner ab dem 1. September 2006 geltenden Fassung (BGBl I S. 2034) unvereinbar ist.
Angesichts dieses Zurückbleibens der Alimentationshöhe gegenüber der allgemeinen Entwicklung liege in jedem Fall eine greifbare Abkopplung vor. Des Weiteren spreche die folgende Erwägung für die evidente Unangemessenheit der Besoldung: Seit dem Jahr 1983 sei die Besoldungsordnung dadurch gekennzeichnet, dass das Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe R 2 um 9 v.H. und das Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe R 1 um 17 v.H. unter dem der Besoldungsgruppe R 3 liege. In Relation zu dem Referenzsystem stelle "sich die R 3 Besoldung bei wertender Betrachtung nunmehr nur noch als eine solche in der Höhe der Besoldungsgruppe R 1 dar" (vgl. S. 61 des Beschlusses des VG Koblenz vom 12. September 2013 - 6 K 445/13 .KO). Für die danach festgestellte Unterschreitung des durch Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlich garantierten Minimums lägen keine rechtfertigenden Gründe vor. Die Finanzlage der öffentlichen Haushalte vermöge nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine Einschränkung des Grundsatzes der amtsangemessenen Alimentation nicht zu begründen. Systemimmanente Sachgesichtspunkte im Sinne dieser Rechtsprechung, welche die hier festgestellte Unterschreitung des durch Art. 33 Abs. 5 GG garantierten verfassungsrechtlichen Minimums rechtfertigen könnten, seien weder den Gesetzgebungsmaterialien der Besoldungsgesetze zu entnehmen noch sonst ersichtlich.
2. In den Verfahren 2 BvL 3/12, 2 BvL 4/12, 2 BvL 5/12 und 2 BvL 6/12 haben sich die Bundesregierung, die Landesregierung Sachsen-Anhalt, die Präsidentin des Bundesverwaltungsgerichts, der Deutsche Richterbund, der Bund Deutscher Verwaltungsrichter und Verwaltungsrichterinnen, der dbb beamtenbund und tarifunion, der Deutsche Gewerkschaftsbund sowie der Christliche Gewerkschaftsbund Deutschlands schriftlich geäußert.
Nach der mündlichen Verhandlung hat das Statistische Bundesamt auf Anforderung durch das Gericht weitere Auskünfte zur Entwicklung der Einkommen der Tarifbeschäftigten im öffentlichen Dienst und der Entwicklung der durchschnittlichen Bruttoverdienste inländischer Arbeitnehmer ausweislich des Nominallohnindex sowie zur Entwicklung des Verbraucherpreisindex in den Ländern NordrheinWestfalen, Sachsen-Anhalt und Rheinland-Pfalz vorgelegt, die die Verfahrensbeteiligten zur Kenntnis- und Stellungnahme erhalten haben.
Das gilt auch für die Vorlage des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (2 BvL 17/09 und 2 BvL 18/09). Gegenstand sind ausweislich des Beschlusstenors und der Entscheidungsgründe die Vorschriften, aus denen sich die Besoldung der Kläger der Ausgangsverfahren in dem streitgegenständlichen Jahr ergibt. Die vom Vorlagegericht benannten Besoldungsbestandteile entsprechen den Komponenten, die einfach- rechtlich in § 1 Abs. 2 und Abs. 3 BBesG aufgezählt sind. Auf diese Besoldungsbestandteile bezieht sich auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Alimentation von Beamten mit mehr als zwei Kindern (vgl. BVerfGE 99, 300 <321>). Im Einzelnen handelt es sich dabei um das Grundgehalt, den Ortszuschlag (jetzt: Familienzuschlag), die jährliche Sonderzuwendung und das Urlaubsgeld sowie etwaige Einmalzahlungen. Inwieweit all diese Komponenten tatsächlich bei der Bestimmung des amtsangemessenen Besoldungsniveaus heranzuziehen sind, ist eine Frage der Begründetheit.
1. Der verfassungsrechtliche Maßstab, an dem die Rechtsgrundlagen für die die Besoldung der Richter und Staatsanwälte zu messen ist, ergibt sich aus Art. 33 Abs. 5 GG. Nach der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung dieser Bestimmung ist das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln; diese Formulierung wurde durch Art. 1 Nr. 3 des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl I S. 2034) um die Wörter "und fortzuentwickeln" ergänzt (vgl. dazu BVerfGE 119, 247 <272 f.>; 121, 205 <232>).
c) Bei der praktischen Umsetzung der aus Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden Pflicht zur amtsangemessenen Alimentierung besitzt der Gesetzgeber einen weiten Entscheidungsspielraum (vgl. BVerfGE 8, 1 <22 f.>; 114, 258 <288>; 117, 372 <381>; 121, 241 <261>; 130, 263 <294>). Dies gilt sowohl hinsichtlich der Struktur als auch hinsichtlich der Höhe der Besoldung (vgl. BVerfGE 81, 363 <375 f.>; 130, 263 <294>); diese ist der Verfassung nicht unmittelbar, als fester und exakt bezifferbarer Betrag, zu entnehmen (vgl. BVerfGE 44, 249 <264 ff.>; 117, 330 <352>; 130, 263 <294>). Insofern stellt die in Art. 33 Abs. 5 GG enthaltene Garantie eines "amtsangemessenen" Unterhalts lediglich eine den Besoldungsgesetzgeber in die Pflicht nehmende verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive dar (vgl. BVerfGE 117, 330 <352>; 130, 263 <294>). Innerhalb des ihm zukommenden Entscheidungsspielraums muss der Gesetzgeber das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anpassen. Die von ihm jeweils gewählte Lösung - Struktur und Höhe der Alimentation - unterliegt allerdings der gerichtlichen Kontrolle.
aa) Eine deutliche Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und den Tarifergebnissen der Angestellten im öffentlichen Dienst in dem jeweils betroffenen Land oder - bei der Bundesbesoldung - auf Bundesebene ist ein wichtiger Parameter für eine evidente Missachtung des Alimentationsgebotes (erster Parameter).
Bezugsrahmen für die Amtsangemessenheit der Alimentation sind zunächst die Einkommen der Arbeitnehmer mit vergleichbarer Ausbildung und Tätigkeit innerhalb des öffentlichen Dienstes (vgl. BVerfGE 114, 258 <293>). Dem Einkommensniveau dieser privatrechtlich beschäftigten Arbeitnehmer kommt eine besondere Bedeutung für die Bestimmung der Wertigkeit des Amtes und damit der Angemessenheit der Besoldung zu (vgl. BVerfGE 114, 258 <293 f.>; ferner BVerfGK 12, 189 <202>), zumal die Tarifabschlüsse im öffentlichen Dienst ein gewichtiges Indiz für die Entwicklung der (sonstigen) allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse sowie des allgemeinen Lebensstandards sind (vgl. Bamberger, ZBR 2008, S. 361 <363>; Lindner, ZBR 2014, S. 9 <10>). Zwar ist der Besoldungsgesetzgeber - auch angesichts der grundsätzlichen Unterschiede zwischen der Tarifentlohnung und der Beamtenbesoldung - von Verfassungs wegen nicht verpflichtet, bei Anpassungen der Bezüge eine strikte Parallelität zu den Tarifergebnissen des öffentlichen Dienstes zu gewährleisten (vgl. BVerfGK 12, 189 <202>). Zugleich darf er aber auch die Tarifergebnisse bei der Festsetzung der Beamtenbesoldung nicht in einer über die Unterschiedlichkeit der Entlohnungssysteme hinausgehenden Weise außer Betracht lassen. Wird bei einer Gegenüberstellung der Besoldungsentwicklung mit der Entwicklung der Tarifergebnisse im öffentlichen Dienst eine Abkoppelung der Bezüge der Amtsträger hinreichend deutlich sichtbar, ist dies mit der von Verfassungs wegen gebotenen Orientierungsfunktion der Tarifergebnisse für die Besoldungsanpassung unvereinbar.
Ausgehend von dem jeweils streitgegenständlichen Zeitabschnitt ist die Betrachtung dabei auf den Zeitraum der zurückliegenden 15 Jahre - dies entspricht etwa der Hälfte der Lebensdienstzeit eines Richters oder Staatsanwaltes - zu erstrecken, um einerseits zufällige Ausschläge aufzufangen und andererseits eine methodische Vergleichbarkeit noch zu gewährleisten. Ergänzend ist gegebenenfalls für einen weiteren gleichlangen Zeitraum, der auch den Zeitraum der fünf Jahre vor Beginn des oben genannten 15-jährigen Betrachtungszeitraums abdeckt und sich mit diesem Zeitraum überlappt, eine Vergleichsberechnung durchzuführen. Durch eine derartige Staffelprüfung soll sichergestellt werden, dass etwaige statistische Ausreißer bereinigt werden.
cc) Eine deutliche Abweichung der Besoldungsentwicklung von der Entwick lung des Verbraucherpreisindex in dem jeweils betroffenen Land oder - bei der Bundesbesoldung - auf Bundesebene ist ein weiteres Indiz für die Bestimmung des Kerngehalts der Alimentation (dritter Parameter).
Der Gesetzgeber hat bei der Bemessung der Besoldung zu berücksichtigen, dass diese dem Richter oder Staatsanwalt über die Befriedigung der Grundbedürfnisse hinaus einen seinem Amt angemessenen Lebensunterhalt ermöglichen muss (vgl. BVerfGE 8, 1 <14>; 44, 249 <265 f.>; 117, 330 <351>; 119, 247 <269>; 130, 263 <292>). Das Alimentationsprinzip verlangt - parallel zu der Konstellation eines familiär bedingten Unterhaltsbedarfs (vgl. BVerfGE 44, 249 <275>; 117, 330 <351 f.>) -, durch eine entsprechende Bemessung der Bezüge zu verhindern, dass das Gehalt infolge eines Anstiegs der allgemeinen Lebenshaltungskosten aufgezehrt wird und dem Richter oder Staatsanwalt infolge des Kaufkraftverlustes die Möglichkeit genommen wird, den ihm zukommenden Lebenszuschnitt zu wahren. Zur Ermittlung der wirtschaftlichen Situation des Richters oder Staatsanwalts ist der Entwicklung seines Einkommens die allgemeine Preisentwicklung anhand des Verbraucherpreisindex gegenüberzustellen. Der Verbraucherpreisindex bemisst die durchschnittliche Preisentwicklung aller Waren und Dienstleistungen (Mieten, Nahrungsmittel, Bekleidung, Kraftfahrzeuge, Friseur, Reinigung, Reparaturen, Energiekosten, Reisen etc.), die von privaten Haushalten für Konsumzwecke in Anspruch genommen werden.
Aus dem Leistungsgrundsatz in Art. 33 Abs. 2 GG und dem Alimentationsprin- 110 zip in Art. 33 Abs. 5 GG folgt ein Abstandsgebot, das es dem Gesetzgeber ungeachtet seines weiten Gestaltungsspielraums untersagt, den Abstand zwischen verschiedenen Besoldungsgruppen dauerhaft einzuebnen. Die Amtsangemessenheit der Alimentation der Richter und Staatsanwälte bestimmt sich daher auch durch ihr Verhältnis zur Besoldung anderer Beamtengruppen (vgl. BVerfGE 130, 263 <293 f.>). Der systeminterne Besoldungsvergleich ist insoweit ein weiterer Parameter für die Konkretisierung der durch Art. 33 Abs. 5 GG gebotenen Alimentation (vierter Parameter).
Durch die Anknüpfung der Alimentation an innerdienstliche, unmittelbar amtsbezogene Kriterien wie den Dienstrang soll sichergestellt werden, dass die Bezüge entsprechend der unterschiedlichen Wertigkeit der Ämter abgestuft sind. Daher bestimmt sich ihre Amtsangemessenheit auch im Verhältnis zur Besoldung und Versorgung anderer Beamtengruppen. Gleichzeitig kommt darin zum Ausdruck, dass jedem Amt eine Wertigkeit immanent ist, die sich in der Besoldungshöhe widerspiegeln muss. Die Wertigkeit wird insbesondere durch die Verantwortung des Amtes und die Inanspruchnahme des Amtsinhabers bestimmt. Die "amts"-angemessene Besoldung ist notwendigerweise eine abgestufte Besoldung (vgl. BVerfGE 114, 258 <293>; 117, 330 <355>; 130, 263 <293>). Die Organisation der öffentlichen Verwaltung stellt darauf ab, dass in den höher besoldeten Ämtern die für den Dienstherrn wertvolleren Leistungen erbracht werden. Deshalb muss im Hinblick auf das Leistungs- und das Laufbahnprinzip mit der organisationsrechtlichen Gliederung der Ämter eine Staffelung der Gehälter einhergehen. Vergleiche sind dabei nicht nur innerhalb einer Besoldungsordnung, sondern gerade auch zwischen den verschiedenen Besoldungsordnungen geboten (vgl. BVerfGE 130, 263 <293>). Amtsangemessene Gehälter sind auf dieser Grundlage so zu bemessen, dass sie Richtern und Staatsanwälten eine Lebenshaltung ermöglichen, die der Bedeutung ihres jeweiligen Amtes entspricht (vgl. BVerfGE 117, 330 <355>).
Die Alimentation muss es Richtern und Staatsanwälten ermöglichen, sich ganz der rechtsprechenden Tätigkeit und dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf zu widmen und in rechtlicher wie wirtschaftlicher Sicherheit und Unabhängigkeit zur Erfüllung der ihnen zugewiesenen Aufgaben beizutragen (vgl. BVerfGE 44, 249 <265 f.>; 114, 258 <287 f.>; 119, 247 <269>; 130, 263 <293>). Sie dient damit nicht allein dem Lebensunterhalt, sondern hat - angesichts der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit - zugleich eine qualitätssichernde Funktion (vgl. BVerfGE 114, 258 <294>; 130, 263 <293>). Damit die Entscheidung für eine Tätigkeit als Richter oder Staatsanwalt für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte attraktiv ist, muss sich die Amtsangemessenheit der Alimentation auch durch ihr Verhältnis zu den Einkommen bestimmen, die für vergleichbare und auf der Grundlage vergleichbarer Ausbildung erbrachte Tätigkeiten außerhalb des in Rede stehenden öffentlichen Dienstes erzielt werden (vgl. BVerfGE 114, 258 <293 f.>; 117, 330 <354>; 119, 247 <268>; 130, 263 <293 f.>; BVerfGK 12, 189 <202>; 12, 253 <263 f.>). Neben einem Vergleich mit den Bezahlungssystemen in der Privatwirtschaft (vgl. BVerfGE 130, 263 <293 f.>) ist dabei vor allem die Besoldung in anderen Ländern zu berücksichtigen. Die Attraktivität eines Amtes als Richter/Staatsanwalt bemisst sich - gerade angesichts einer erfahrungsgemäß erhöhten Flexibilität von Berufseinsteigern - daher auch nach der Höhe der Bezüge im Ländervergleich. Eine Verengung des Blicks ausschließlich auf die wirtschaftliche und finanzielle Situation des betreffenden Landes verlöre aus dem Blick, dass im föderalen System des Grundgesetzes die optimale Erledigung der eigenen Aufgaben bei gleichzeitig begrenzten personellen Ressourcen durch den Wettbewerb mit anderen Dienstherren bestimmt wird. Insoweit ist neben dem ebenfalls bundesweiten Vergleich mit der Privatwirtschaft der Vergleich mit den Konditionen des Staatsdienstes und der Besoldung im Dienste des Bundes und anderer Länder aussagekräftig.
b) Es besteht die Vermutung der angemessenen Beteiligung an der allgemeinen Entwicklung der wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des Lebensstandards nicht genügenden und damit verfassungswidrigen Unteralimentation, wenn jedenfalls drei der oben genannten fünf Parameter erfüllt sind. Diese Vermutung kann im Rahmen einer Gesamtabwägung durch Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien widerlegt oder erhärtet werden. Zu diesen weiteren Kriterien zählen neben dem Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft sowie der vom Amtsinhaber geforderten Ausbildung und Beanspruchung (vgl. BVerfGE 44, 249 <265>; 99, 300 <315>; 114, 258 <288>; 130, 263 <292>) insbesondere die Entwicklung der Qualifikation der eingestellten Bewerber (aa), die besondere Qualität der Tätigkeit und Verantwortung eines Richters oder Staatsanwalts (bb), Entwicklungen im Bereich der Beihilfe (cc) und der Versorgung (dd), sowie der Vergleich mit den durchschnittlichen Bruttoverdiensten sozialversicherungspflichtig Beschäftigter mit vergleichbarer Qualifikation und Verantwortung (ee).
aa) Ob die Alimentation ihre qualitätssichernde Funktion erfüllt (vgl. BVerfGE 114, 258 <294>; 130, 263 <292>), zeigt sich auch daran, ob es in dem betreffenden Land gelingt, überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte für den höheren Justizdienst anzuwerben. Gradmesser für die fachliche Qualifikation der eingestellten Richter und Staatsanwälte sind vorrangig die Ergebnisse in der Ersten Prüfung und der Zweiten juristischen Staatsprüfung. Sinkt - auch im Vergleich zu den Ergebnissen dieser beiden Prüfungen aller Absolventen in dem Vergleichszeitraum insgesamt - das Notenniveau über einen Zeitraum von fünf Jahren in erheblicher Weise und/oder werden die Voraussetzungen für die Einstellung in den höheren Justizdienst spürbar herabgesetzt, kann man in der Regel davon ausgehen, dass die Ausgestaltung der Besoldung nicht genügt, um die Attraktivität des Dienstes eines Richters oder Staatsanwalts zu gewährleisten.
Die richterliche Unabhängigkeit muss auch durch die Besoldung der Richter gewährleistet werden (vgl. BVerfGE 12, 81 <88>; 26, 141 <154 ff.>; 55, 372 <392>; 107, 257 <274 f.>). Die Art und Weise der Regelung von Besoldung und Versorgung des Richters sind von ganz erheblicher Bedeutung für das innere Verhältnis des Richters zu seinem Amt und für die Unbefangenheit, mit der er sich seine richterliche Unabhängigkeit bewahrt (vgl. BVerfGE 26, 141 <155 f.>). Durch die Festlegung der Besoldung in angemessener Höhe wird gewährleistet, dass der Richter unabhängig nach Gesetz und Gewissen entscheiden kann (vgl. BVerfGE 107, 257 <274 f.>; vgl. zur internationalen Perspektive die Studie der European Commission for the Efficiency of Justice des Europarates vom 9. Oktober 2014 "Report on European judicial systems - Edition 2014 (2012 data): efficiency and quality of justice").
cc) Die Amtsangemessenheit der Alimentation ist ferner im Lichte des Niveaus der Beihilfeleistungen zu bewerten. Die Gewährung von Beihilfen findet ihre Grundlage in der Fürsorgepflicht des Dienstherrn (vgl. BVerfGE 83, 89 <99>; 106, 225 <232>). Das gegenwärtige System der Beihilfe ist zwar nicht Bestandteil der verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation des Beamten; von Verfassungs wegen muss die amtsangemessene Alimentation lediglich die Kosten einer Krankenversicherung decken, die zur Abwendung krankheitsbedingter, durch Leistungen aufgrund der Fürsorgepflicht nicht ausgeglichener Belastungen erforderlich ist (vgl. BVerfGE 83, 89 <98>; 106, 225 <233>). Die Alimentation ist aber dann nicht mehr ausreichend, wenn die Krankenversicherungsprämien, die zur Abwendung von krankheitsbedingten und nicht von der Beihilfe ausgeglichenen Belastungen erforderlich sind, einen solchen Umfang erreichen, dass der angemessene Lebensunterhalt des Beamten oder Versorgungsempfängers nicht mehr gewährleistet ist. Das Prinzip der amtsangemessenen Alimentation verlangt parallel zu der Konstellation familiär bedingter Unterhaltslasten, eine Auszehrung der allgemeinen Gehaltsbestandteile durch krankheitsbezogene Aufwendungen zu verhindern (vgl. BVerfGE 117, 330 <351 f.>; BVerfGK 12, 253 <260 f.>). Bei einer solchen Sachlage kann daher eine entsprechende Korrektur der Besoldungs- und Versorgungsgesetze, die das Alimentationsprinzip konkretisieren, verfassungsrechtlich geboten sein (vgl. BVerfGE 58, 68 <78>; 106, 225 <233>). Gleiches gilt, wenn eine Vielzahl zeitlich gestaffelter, für sich genommen verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Einschnitte des Gesetzgebers im Beihilfebereich das für den sonstigen Lebensunterhalt des Richters/Beamten zur Verfügung stehende Einkommen unangemessen reduzieren ("Salami-Taktik").
dd) Weder die Versorgung noch die Besoldung des Beamten stellt ein Entgelt für bestimmte Dienstleistungen des Beamten dar. Beides ist vielmehr "Gegenleistung" des Dienstherrn dafür, dass sich der Beamte mit seiner ganzen Persönlichkeit dem Dienstherrn zur Verfügung stellt und gemäß den jeweiligen Anforderungen seine Dienstpflicht nach Kräften erfüllt (vgl. BVerfGE 39, 196 <200 f.>; 121, 241 <261>; vgl. zur passenden Bezeichnung als "Korrelat" des Dienstherrn für die mit der Berufung in das Beamtenverhältnis verbundene Pflicht des Beamten, unter Einsatz seiner ganzen Persönlichkeit diesem - grundsätzlich auf Lebenszeit - seine volle Arbeitskraft zur Verfügung zu stellen BVerfGE 37, 167 <179>, 70, 69 <80>; 119, 247 <264>). Versorgung und Besoldung sind Teilelemente des einheitlichen Tatbestands der Alimentation und schon bei Begründung des Beamtenverhältnisses garantiert (vgl. BVerfGE 114, 258 <298>). Der Dienstherr ist gehalten, den Unterhalt des Beamten lebenslang - und damit auch nach Eintritt in den Ruhestand - zu garantieren (vgl. BVerfGE 76, 256 <298>; 114, 258 <298>). Dieser Verpflichtung kommt er gegenwärtig durch Bereitstellung einer Vollversorgung nach. Der Beamte hat seine Altersversorgung und die seiner Hinterbliebenen nicht selbst zu veranlassen (vgl. BVerfGE 39, 196 <202>; 114, 258 <298>); stattdessen sind die Bruttobezüge der aktiven Beamten von vornherein - unter Berücksichtigung der künftigen Pensionsansprüche - niedriger festgesetzt (vgl. BVerfGE 105, 73 <115, 125>; 114, 258 <298>). Kürzungen im Bereich des Versorgungsrechts haben zur Konsequenz, dass der Amtsträger einen größeren Teil seiner Bezüge zum Zwecke der privaten Altersvorsorge aufwenden muss, um nicht übermäßige Einbußen seines Lebensstandards bei Eintritt in den Ruhestand hinnehmen zu müssen. Auch dies kann zu einer Unterschreitung der verfassungsrechtlich gebotenen Alimentation führen.
3. Ergibt die Gesamtschau, dass die als unzureichend angegriffene Alimentation grundsätzlich als verfassungswidrige Unteralimentation einzustufen ist, bedarf es der Prüfung, ob dies im Ausnahmefall verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein kann. Der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation ist Teil der mit den hergebrachten Grundsätzen verbundenen institutionellen Garantie des Art. 33 Abs. 5 GG. Soweit er mit anderen verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen oder Instituten kollidiert, ist er - wie dies auch sonst der Fall ist - entsprechend dem Grundsatz der praktischen Konkordanz im Wege der Abwägung zu einem schonenden Ausgleich zu bringen (3. Prüfungsstufe).
4. Jenseits der verfassungsrechtlich gebotenen Mindestalimentation, wie sie sich aufgrund der oben dargestellten Gesamtabwägung ergibt, genießt die Alimentation des Beamten einen relativen Normbestandsschutz. Der Gesetzgeber darf hier Kürzungen oder andere Einschnitte in die Bezüge vornehmen, wenn dies aus sachlichen Gründen gerechtfertigt ist (vgl. BVerfGE 8, 1 <12 ff.>; 18, 159 <166 f.>; 70, 69 <79 f.>; 76, 256 <310>; 114, 258 <289>; 130, 263 <295 f.>). Kürzungen oder andere Einschnitte können durch solche Gründe sachlich gerechtfertigt werden, die im Bereich des Systems der Beamtenbesoldung liegen (vgl. BVerfGE 76, 256 <311>; 114, 258 <288 f.>). Zu solchen systemimmanenten Gründen können finanzielle Erwägungen zwar hinzutreten (vgl. BVerfGE 44, 249 <264 f.>; 76, 256 <311>; 81, 363 <378>; 99, 300 <320>; 114, 258 <291>; 117, 372 <388>; stRspr); das Bemühen, Ausgaben zu sparen, kann aber nicht als ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Besoldung angesehen werden (vgl. BVerfGE 76, 256 <311>; 114, 258 <291 f.>), soweit sie nicht als Teil eines schlüssigen Gesamtkonzepts dem in Art. 109 Abs. 3 GG verankerten Ziel der Haushaltskonsolidierung dienen.
Der Gesetzgeber ist gehalten, bereits im Gesetzgebungsverfahren die Fortschreibung der Besoldungshöhe zu begründen. Die Ermittlung und Abwägung der berücksichtigten und berücksichtigungsfähigen Bestimmungsfaktoren für den verfassungsrechtlich gebotenen Umfang der Anpassung der Besoldung müssen sich in einer entsprechenden Darlegung und Begründung des Gesetzgebers im Gesetzgebungsverfahren niederschlagen. Eine bloße Begründbarkeit genügt nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen der Prozeduralisierung. Der mit der Ausgleichsfunktion der Prozeduralisierung angestrebte Rationalisierungsgewinn kann - auch mit Blick auf die Ermöglichung von Rechtsschutz - effektiv nur erreicht werden, wenn die erforderlichen Sachverhaltsermittlungen vorab erfolgen und dann in der Gesetzesbegründung dokumentiert werden. Die Prozeduralisierung zielt auf die Herstellung von Entscheidungen und nicht auf ihre Darstellung, das heißt nachträgliche Begründung (vgl. Schmidt-Aßmann, in: Hoffmann-Riem/ Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band II, 2. Aufl. 2012, § 27 Rn. 61).
dd) Der Verbraucherpreisindex stieg nach den vom Statistischen Bundesamt 143 vorgelegten Daten in Sachsen-Anhalt zwischen 1994 und 2008 um 29,84 v.H., zwischen 1995 und 2009 um 25,74 v.H. und zwischen 1996 und 2010 um 24,5 v.H.
ee) Die Differenz zwischen der Entwicklung der Tarifeinkommen, des Nominallohnindex und des Verbraucherpreisindex (100 + x) einerseits und der Besoldungsentwicklung (100 + y) andererseits stellt sich damit in Relation zur Besoldungsentwicklung wie folgt dar:
Die Entwicklung der Besoldung blieb ausgehend von der Basis 100 im Jahr 1993 im Jahr 2008 bei Zugrundelegung einer ursprünglich gewährten Sonderzahlung in Höhe von 86,31 v.H. eines Monatsgehaltes um 7,79 v.H. hinter dem Anstieg der Tarifverdienste, um 15,48 v.H. hinter dem Anstieg des Nominallohnindex und um 11,76 v.H. hinter dem Anstieg des Verbraucherpreisindex zurück. Legt man eine Sonderzahlung in Höhe von 75 v.H. eines Monatsgehaltes zugrunde, beträgt die Differenz 6,83 v.H. in Bezug auf die Entwicklung der Tarifverdienste, 14,46 v.H. in Bezug auf den Anstieg des Nominallohnindex und 10,77 v.H. hinsichtlich des Anstiegs des Verbraucherpreisindex.
Für die Einstellung in den höheren Justizdienst wird seitens der Justizverwaltungen der Länder das Erreichen einer Mindestnote in der Ersten Prüfung und der Zweiten juristischen Staatsprüfung erwartet. Das Land Sachsen-Anhalt hat entsprechende Einstellungsvoraussetzungen nicht veröffentlicht. Ausweislich eines Schreibens des Justizministeriums Sachsen-Anhalt an das Finanzministerium Sachsen-Anhalt vom 3. September 2009 anlässlich des Ausgangsverfahrens werden bei Einstellungen in den höheren Justizdienst in Sachsen-Anhalt "in den letzten Jahren [...] grundsätzlich zwei Prädikatsexamina", also mindestens 9 Punkte in beiden Examina, vorausgesetzt (vgl. Anlage B 8 der Akte des Ausgangsverfahrens 5 A 206/09). Diese Anforderungen werden nur von einem geringen Teil der Absolventen erfüllt. So bestanden im verfahrensgegenständlichen Jahr 2010 in Sachsen-Anhalt 13,04 % der geprüften Kandidaten die staatliche Pflichtfachprüfung der Ersten Prüfung mit der Note "vollbefriedigend" oder besser. Bei der Zweiten juristischen Staatsprüfung lag der Anteil bei 15,16 % (vgl. den Jahresbericht des Landesjustizprüfungsamtes im Ministerium der Justiz des Landes SachsenAnhalt für das Jahr 2010, S. 2 und 5). Damit dürften regelmäßig nicht mehr als 10 % der Absolventen die Voraussetzungen für die Einstellung in den höheren Justizdienst erfüllen. Vor diesem Hintergrund muss die Besoldung so ausgestaltet sein, dass sie in der Regel auch für diese verhältnismäßig kleine Gruppe besonders gut qualifizierter Absolventen hinreichend attraktiv ist.
(a) Das Grundgesetz bestimmt in Art. 92 Hs. 1 GG, dass den Richtern die rechtsprechende Gewalt anvertraut ist. Die Rechtsprechung hat im rechtsstaatlichen Gefüge des Grundgesetzes vor allem die Aufgabe, einen wirkungsvollen Rechtsschutz zu gewährleisten und so zur Verwirklichung materieller Gerechtigkeit beizutragen. Durch die umfassende tatsächliche und rechtliche Prüfung eines Streitgegenstandes in einem geregelten Verfahren und die sich daran anschließende verbindliche Entscheidung durch eine unparteiische Instanz kann das Recht durchgesetzt und Rechtsfrieden hergestellt werden (vgl. auch BVerfGE 54, 277 <291>; 103, 111 <137 f.>). Das Grundgesetz weist den Gerichten daneben spezielle Aufgaben zu, die die Bedeutung der Judikative im Verfassungsgefüge unterstreichen. Zum einen überträgt eine Vielzahl von Rechtsweggarantien für besondere Fälle ausdrücklich den Gerichten die Gewährung - in der Regel nachträglichen - Rechtsschutzes (vgl. nur Art. 13 Abs. 4 Satz 2 Hs. 2 GG, Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG, Art. 15 Satz 2 GG, Art. 19 Abs. 4 GG, Art. 34 Satz 3 GG, Art. 41 Abs. 2 GG und Art. 93 Abs. 1 und 2 GG). Zum anderen sind im Grundgesetz präventive Richtervorbehalte in Art. 13 Abs. 2 bis 5 GG und Art. 104 Abs. 2 bis 4 GG verankert, die zum Zwecke des Grundrechtsschutzes auf eine vorbeugende Kontrolle dieser eingriffsintensiven Maßnahmen durch eine unabhängige und neutrale Instanz zielen (vgl. BVerfGE 115, 166 <196>).
(b) Die Staatsanwaltschaft ist Teil der Beamtenschaft und zugleich notwendiges Organ der Strafrechtspflege (vgl. BVerfGE 32, 199 <216>). Mit ihrer Verpflichtung zur Objektivität (§ 160 Abs. 2 StPO) ist sie Garantin für Rechtsstaatlichkeit und gesetzmäßige Verfahrensabläufe; als Vertreterin der Anklage gewährleistet sie eine effektive Strafrechtspflege. Diese Bedeutung der Staatsanwaltschaft ist nicht auf die erstinstanzliche Hauptverhandlung beschränkt, sondern setzt sich in ihrer Aufgabenstellung im Rechtsmittelverfahren fort (vgl. § 296 Abs. 2, § 301 StPO [vgl. BVerfGE 133, 168 <219 Rn. 92>]). In ihrer Rolle als "Wächterin des Gesetzes" obliegt ihr die Wahrung der verfassungsrechtlichen Vorgaben an den Strafprozess (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 220 Rn. 93). Dieser besonderen Stellung der Staatsanwaltschaft im Verfassungsgefüge ist bei der Bemessung der Besoldung ebenfalls Rechnung zu tragen.
cc) In die Gesamtschau zur Beurteilung der Amtsangemessenheit der Alimentation der Richter und Staatsanwälte sind auch die spürbaren Einschnitte im Bereich des Versorgungsrechts einzubeziehen. Ins Gewicht fällt hier neben der Kürzung der Besoldungs- und Versorgungsanpassungen gemäß § 14a Abs. 1 Satz 2 BBesG um jährlich 0,2 v.H. mit Wirkung zum 1. Januar 1999 zur Bildung einer Versorgungsrücklage (durch das Versorgungsreformgesetz 1998 vom 29. Juni 1998 [BGBl I S. 1666]) die Kürzung des Ruhegehalts von 75 v.H. auf höchstens 71,75 v.H. der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001 vom 20. Dezember 2001 (BGBl I S. 3926). Diese Einschnitte sind in der Vergangenheit isoliert betrachtet als verfassungsrechtlich unbedenklich eingestuft worden (vgl. BVerfGK 12, 189 - Versorgungsrücklage; BVerfGE 114, 258 - Absenkung Ruhegehaltssatz). Ungeachtet dessen führt insbesondere die Absenkung des Pensionsniveaus und die daraus resultierende Notwendigkeit eines erhöhten Eigenanteils an der Altersvorsorge - gerade angesichts einer steigenden Lebenserwartung - zu einer weiteren Aufzehrung der Bezüge mit der Folge, dass die Gewährleistung eines der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen angemessenen Lebensunterhalts des Richters und Staatsanwalts nicht mehr zweifelsfrei sichergestellt ist.
Noch deutlicher ist die Diskrepanz im Vergleich zu ausgewählten juristischen Berufen. So verdienten in der Gruppe der "Rechtsanwälte, Notare u.ä." 10 v.H. weniger als ein Richter oder Staatsanwalt der ersten Stufe in der Besoldungsgruppe R 1 in Sachsen-Anhalt und nur 45 v.H. weniger als ein Amtsträger, der das Grundgehalt aus der Endstufe der R 1-Besoldung in Sachsen-Anhalt bezog.
c) Kollidierendes Verfassungsrecht steht dem Befund der evidenten Unangemessenheit der Besoldung nicht entgegen. Insbesondere unterlag der sachsenanhaltinische Gesetzgeber noch nicht dem in Art. 109 Abs. 3 GG in der Fassung des Gesetzes vom 29. Juli 2009 (BGBl I S. 2248) verankerten Ziel der Haushaltskonsolidierung (sogenannte Schuldenbremse). Dabei kann dahinstehen, ob und wenn ja, welche konkreten Verpflichtungen sich für die Länder vor dem 1. Januar 2020 aufgrund Art. 143d Abs. 1 Satz 4, Abs. 2 Satz 4 und 5 GG ergeben. Art. 109 GG ist gemäß Art. 143d Abs. 1 Satz 2 GG in der oben genannten Fassung jedenfalls erstmals für das Haushaltsjahr 2011, das mit dem Kalenderjahr 2011 identisch ist (vgl. § 4 Satz 1 des Gesetzes über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder vom 19. August 1969 [BGBl I S. 1273]), anzuwenden und gilt damit nicht für den verfahrensgegenständlichen Zeitraum der Jahre 2008 bis 2010.
aa) Die Entwicklung der Grundgehaltssätze zuzüglich Sonderzahlungen in der Besoldungsgruppe R 1 in Nordrhein-Westfalen stellt sich ausgehend vom 31. Dezember 2003 - dem Endpunkt des verfahrensgegenständlichen Zeitraums - in den davor liegenden 15 Jahren folgendermaßen dar (nicht verfahrensgegenständlich ist vorliegend die Alimentation kinderreicher Familien [vgl. dazu BVerfGE 99, 300]):
dd) Einem Vergleich der Entwicklung des Abstands zwischen der R 3-Besoldung und anderen Besoldungsgruppen in den Jahren 2008 bis 2013 kann ein Indiz für einen Verstoß gegen den Kerngehalt der Alimentation ebenfalls nicht entnommen werden. So betrug der Abstand zwischen dem Grundgehaltssatz der Be- soldungsgruppe R 3 und dem Grundgehaltssatz der Besoldungsgruppe A 9 (jeweils Endstufe) in den Jahren 2008 und 2013 konstant etwa 56 v.H., zwischen dem Grundgehaltssatz der Besoldungsgruppe R 3 und dem Grundgehaltssatz der Besoldungsgruppe A 13 (jeweils Endstufe) konstant etwa 34 v.H. und zwischen dem Grundgehaltssatz der Besoldungsgruppe R 3 und dem Grundgehaltssatz der Besoldungsgruppe R 1 (jeweils Endstufe) konstant etwa 16 v.H. Für die Jahre 2007 bis 2012 ergibt sich kein anderer Befund.
Aus einer Gegenüberstellung der R 3-Besoldung mit Vergleichsgruppen außerhalb des öffentlichen Dienstes ergibt sich nämlich, dass sich die relative Verdienstposition der Richter und Staatsanwälte dieser Besoldungsgruppe auf einem angemessenen Niveau bewegte. Ausweislich der vom Statistischen Bundesamt aus der Verdienststrukturerhebung 2010 vorgelegten Daten verdienten 73 v.H. aller Vollzeitbeschäftigten in der Leistungsgruppe 1, die über einen Universitätsabschluss verfügen, weniger als ein nach R 3 Besoldeter in Rheinland-Pfalz. Sein Einkommen lag außerdem über dem mittleren Verdienst in fast allen zum Vergleich ausgewählten Berufsgruppen mit Ausnahme der Gruppen der "Bankfachleute" und der "Unternehmer, Geschäftsführer, Geschäftsbereichsleiter". Des Weiteren verdienten in der Gruppe der "Rechtsanwälte, Notare u.ä." 62 v.H. der Beschäftigten weniger als ein Richter oder Staatsanwalt in der Besoldungsgruppe R 3. Schließlich verdienten 76 v.H. aller Universitätsabsolventen mit langjähriger Unternehmenszugehörigkeit (21 Jahre und mehr) weniger als ein nach R 3-Besoldeter. Diese Daten lassen den Schluss nicht zu, dass die R 3-Besoldung in Rheinland-Pfalz die Grenze der Amtsangemessenheit offensichtlich unterschritt.
BVerwG 30.10.2018 - 2 C 28/18
BVerwG 30.10.2018 - 2 C 29/18
BVerwG 30.10.2018 - 2 C 30/18
BVerwG 30.10.2018 - 2 C 31/18
BVerwG 25.10.2018 - 2 C 31/17
BVerwG 25.10.2018 - 2 C 33/17
BVerwG 22.3.2018 - 2 C 20/16
BVerwG 27.12.2016 - 2 B 3/16
BVerwG 2.12.2016 - 2 B 5/16
BVerwG 2.12.2016 - 2 B 6/16
BVerwG 30.3.2016 - 5 B 11.16
BVerfG 16.12.2015 - 2 BvR 1958/13
[EAAAE-90612]
BVerfG v. 05.05.2015 - 2 BvL 17/09 ablegen in?