Source: https://www.scribd.com/document/130894885/Sentencia-contra-el-pantano-de-Mularroya-Tribunal-Supremo-2013
Timestamp: 2019-02-24 01:20:30
Document Index: 411280612

Matched Legal Cases: ['artículo 6', 'artículo 1', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 6', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 88', 'artículo 64', 'artículo 103', 'artículo 209', 'artículo 88', 'artículo 218', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 66', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 4', 'artículo 6', 'artículo 64', 'artículo 64', 'artículo 64', 'artículo 66', 'artículo 103', 'artículo 88', 'artículo 209', 'artículo 64', 'artículo 64', 'artículo 6', 'artículo 218', 'artículo 6', 'artículo 88', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 139']

Sentencia del Tribunal Supremo de España que confirma la ilegalidad del pantano de Mularroya (Zaragoza). Confirma que fueron ilegales la Declaración de Impacto Ambiental, la aprobación del anteproyecto y también la del proyecto de obra. El argumento principal es que ña Evaluación de Impacto Ambiental no contempla medidas correctoras o las previstas resultan patentemente insuficientes. Tal insuficiencia contamina la Declaración de Impacto Ambiental con un vicio o defecto determinante de su ilegalidad, que, a su vez, en virtud del principio de comunicabilidad de las causas de nulidad, es causa de que el Anteproyecto y Proyecto, para cuya aprobación se requiere la referida Declaración de Impacto Ambiental, deban ser declarados también contrarios a Derecho, quedando así destruida la presunción de validez y eficacia de los actos administrativos, en el concreto supuesto enjuiciado de las respectivas resoluciones aprobatorias del Anteproyecto y Proyecto de la presa en cuestión, razón por la que este segundo motivo de casación tampoco puede ser estimado.
Sentencia contra el pantano de Mularroya. Tribunal...
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Ley 9-06 Espacios Protegidos
Lineamientos Variante Carmen de Bolivar 24 Octb
RECURSO CASACIÓN Núm.: 5270/2009 Votación: 22/01/2013 Ponente Excmo. Sr. D.: Jesús Ernesto Peces Morate Secretaría Sr.
/Sra.: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
TRIBUNAL SUPREMO. SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN: QUINTA
Excmos. Sres.: Presidente: D. Mariano de Oro-Pulido y López Magistrados: D. Rafael Fernández Valverde D. Eduardo Calvo Rojas Dª. María del Pilar Teso Gamella D. Jesús Ernesto Peces Morate
En la Villa de Madrid, a cinco de Febrero de dos mil trece. Vistos por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, los presentes recursos de casación, que, con el número 5270 de 2009, penden ante ella de resolución, interpuestos por el Procurador Don Juan Carlos Estévez Fernández-Novoa, en nombre y representación de la Junta Central de Usuarios del Río Jalón, y por el Abogado del Estado, en la representación que 1
le es propia, contra la sentencia pronunciada, con fecha 10 de junio de 2009, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo número 122 de 2004, sostenido por la representación procesal del Ayuntamiento de Morata de Jalón, Ayuntamiento de Sabiñán, Cooperativa del Campo de San Roque, Asociación Plataforma Jalón Vivo, Asociación la Sabina, Comunidad de Regantes de la Acequia Molinar, José Ambrosio Garza Oria; Salvador Pallares Grima, José Aznar Torón; Emilio José Yus García, Manuel Blas Gascón, Antonio Oriol Gimeno, María del Carmen Ibañez Cubero, Francisco Bernal Alfonso, Luis Velilla Sancho, Rosa María Aznar García, María Pilar Gutiérrez Marín, Angeles Gracia Millán, Tomas Gutiérrez Marín, contra las siguientes resoluciones: 1º.- Resolución de fecha 25 de Noviembre de 2003 dictada por la Secretaría General del Ministerio de Medio Ambiente por la que se formula la declaración de impacto ambiental del Proyecto de la Presa de Mularroya, azud de derivación y conducción del trasvase. 2º.- Resolución de fecha 3 de Diciembre de 2003 dictada por la Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas del Ministerio de Medio Ambiente (dictada por delegación del Secretario de Estado de Medio Ambiente) por la que se aprobó el anteproyecto 04/03 de la Presa de Mularroya, azud de derivación y conducción del trasvase, T.M. de La Almunia de Doña Godina, Chodes y Ricla (Zaragoza). 3º.- Resolución de fecha 24 de Febrero de 2005 dictada por la Ministra de Medio Ambiente por la que se adjudica el concurso del Proyecto de ejecución de las obras de la Presa de Mularroya, azud de derivación y conducción del trasvase, y, posteriormente a la interposición del recurso, también se formuló impugnación contra la resolución de la Dirección General del Agua del Ministerio de Medio Ambiente, de fecha 23 de Febrero de 2007, que aprueba el Proyecto 04/06 de Construcción de la Presa de Mularroya, Azud de Derivación y Conducción de trasvase T.M. de Almunia de Doña Godina, Chodes y Ricla (Zaragoza). En este recurso de casación han comparecido, en calidad de recurridos, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y la "Asociación Plataforma Jalón Vivo", representada por el Procurador Don Carlos Plasencia Baltés.
PRIMERO.- La Sección Primera de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 10 de junio de 2009, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 122 de 2004, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «Que ESTIMANDO en parte el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el procurador MARCOS JUAN CALLEJA GARCIA, en la representación que ostenta de COOPERATIVA DEL CAMPO DE SAN ROQUE; ASOCIACIÓN PLATAFORMA JALON VIVO; ASOCIACIÓN LA SABINA; COMUNIDAD DE REGANTES DE LA ACEQUIA MOLINAR; JOSE AMBROSIO GARZA ORIA; SALVADOR PALLARES GRIMA; JOSE AZNAR TORON; EMILIO JOSE YUS GARCIA; MANUEL BLAS GASCON; ANTONIO ORIOL GIMENO; MARIA DEL CARMEN IBAÑEZ CUBERO; FRANCISCO BERNAL ALFONSO; LUIS VELILLA SANCHO; ROSA MARIA AZNAR GARCIA; MARIA PILAR GUTIERREZ MARIN; ANGELES GRACIA MILLAN; TOMAS GUTIERREZ MARIN, OSCAR RAMON EMBIB IBAÑEZ, IBANA MAINAR GARCILOPEZ y JOSE ANTONIO ORCE ABENIA, contra las cuatro resoluciones descritas en el primer fundamento de esta Sentencia, debemos: - Declarar inamisible el recurso en relación a la resolución de fecha 24 de Febrero de 2005 dictada por la Ministra de Medio Ambiente por la que se adjudica el concurso del Proyecto de ejecución de las obras de la Presa de Mularroya, azud de derivación y conducción del trasvase. - Anular las resoluciones de fecha 25 de Noviembre de 2003 que aprobaba el estudio de impacto ambiental, así como la de fecha 3 de Diciembre de 2003 que aprueba el anteproyecto 04/03 y la de fecha 23 de Febrero de 2007 que aprueba el Proyecto 04/06 y ello por las razones expuestas en el fundamento jurídico décimo séptimo.». SEGUNDO.- Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico decimocuarto: «Resulta necesario entrar ahora en la valoración de uno de los dos motivos en que mas incidencia realizó el Letrado de la parte recurrente en el acto de la vista oral y que hace referencia a la infracción por los actos recurridos de la Directiva 92/43/CEE, la llamada Directiva de hábitats. Según la parte recurrente (folio 160 de su escrito de demanda) las resoluciones recurridas infringen las obligaciones que derivan de la citada Directiva pues se ha autorizado ambientalmente un proyecto sin la previa garantía ó aseguramiento de que su ejecución no va a causar perjuicios ni va a afectar a la integridad de los lugares protegidos por esta Directiva; es 3
decir, según la parte recurrente no consta acreditado que no se vayan a afectar estos hábitats ni la integridad de las especies de flora y fauna que allí habitan. La parte recurrente (folios 144 y 145 de su demanda) afirma que el Proyecto en cuestión coincide con diversos espacios protegidos: - LIC ES2430100 Hoces del Jalón. -ZEPA ES0000299 Desfiladeros del Río Jalón.IBA 93 Hoces del Río Jalón. - Coincidencia con varios hábitats naturales situados fuera de la Red Natura 2000. - El Proyecto tendría, también, influencia e impacto con los LIC ES2430102 (Sierra de Vicort); ES2430151 (Cueva del Muerto) y ES 2430103 (Sierras de Algairén). Sobre esta cuestión es esencial partir de lo que señala el artículo 6.3 de la citada Directiva 92/43 relativa a la conservación de hábitats naturales y de la flora y fauna silvestre, según el cual: Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública. (Semejantes exigencias proceden de la aplicación del articulo 6 del R.D. 1997/1995 por el que se traspone en nuestro ordenamiento las exigencias derivadas de dicha Directiva). También es importante la Directiva 79/409 relativa a la conservación de aves silvestres cuyo articulo 2 establece "Los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para mantener o adaptar las poblaciones de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1 en un nivel que corresponda en particular a las exigencias ecológicas, científicas y culturales, habida cuenta de las exigencias económicas y recreativas". El artículo 4.1 de la mencionada Directiva habla de que "1. Las especies mencionadas en el Anexo I serán objeto de medidas de conservación especiales en cuanto a su hábitat, con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución"; el apartado 4 de ese mismo artículo 4 habla de que "Los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para evitar dentro de las zonas de protección mencionadas en los apartados 1 y 2 la contaminación o el deterioro de los hábitats así como las perturbaciones que afecten a las aves, en la medida que tengan un efecto significativo respecto a los objetivos del presente artículo. 4
Fuera de dichas zonas de protección los Estados miembros se esforzarán también en evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats" . El Titulo IV de la Ley 4/89 sirvió para transponer a nuestro ordenamiento las exigencias derivadas de dicha Directiva Comunitaria. Por lo tanto, y en directa aplicación de lo previsto por los preceptos que acabamos de reproducir procedentes de la Legislación comunitaria que hemos citado, resulta que cualquier proyecto que afecte de forma apreciable a los lugares a los que se ha hecho mención mas arriba exigen someterse a un EIA y, además, resulta que los Estados debe tomar las medidas adecuadas para evitar las perturbaciones que afecten a todas estas zonas previamente descritas. Por lo tanto, esta Sentencia deberá comprobar detalladamente si se han cumplido dichas exigencias y si el Proyecto y la Declaración de impacto que se impugnan han salvaguardado suficientemente esos lugares previamente descritos como ZEPA; LIC ó IBA.».
TERCERO.- También se declara en el fundamento jurídico decimoquinto de la sentencia recurrida lo siguiente: «Aplicando todo lo dicho al caso objeto del presente recurso, hay que partir de un hecho incontestable: el EIA no hace referencia expresa a las zonas protegidas (LIC; IBA y ZEPA) a los que nos hemos referido mas arriba aunque si se refiere, como no podía ser de otra manera, a las especies vegetales y animales que habitan en la zona. Esta omisión parece tener su causa en el hecho de que, al momento de redactarse el EIA, no estaban declaradas como tales dichas zonas. Sin embargo, el Estudio Complementario del Estudio de Impacto Ambiental (que obra en el Anejo 39), que es posterior en el tiempo, sí que hace expresa mención en su apartado 5 a los Espacios Protegidos y de Interés Ambiental y se dice que se pretende actualizar la información existente sobre los espacios protegidos y los espacios de interés ambiental con objeto de poner en evidencia sus principales valores para evaluar posteriormente la repercusión medio ambiental de los trabajos propuestos diseñando las medidas de prevención que se consideren necesarias. En el apartado 5.1 de este Estudio Complementario se hace mención a los mismos espacios protegidos que menciona el recurrente en el folios 144 y 145 del escrito de demanda y que hemos mencionado en el Fundamento Jurídico anterior; no hay duda, pues, de cuales son los espacios dignos de protección afectados por el Proyecto objeto de recurso. Es especialmente importante, a los efectos de valorar la suficiencia de los estudios realizados, comparar lo señalado en el apartado de valoración de impactos con lo previsto en cuanto a medidas correctoras. Debe reiterarse en este punto cómo el articulo 6.4 de la Directiva 92/43 establece que las 5
autoridades nacionales competentes solo se declararán de acuerdo con el plan ó proyecto tras haberse asegurado de que no se causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública. Quiere decir, pues, que la obra podrá realizarse solo cuando se compruebe la suficiencia de las medidas de protección que se hayan articulado. Por lo tanto, esta Sala deberá valorar si en el caso presente dichas medidas han sido suficientes y adecuadas en relación a los posibles daños que se puedan ocasionar, daños posibles que se describen en el mismo Estudio Complementario. En relación a los IMPACTOS sobre la VEGETACIÓN (folios 98 y ss) en el Estudio complementario se describen los siguientes impactos: -Se reconoce la importancia de la inclusión de ciertas áreas en la Red Natura 2000 y que se ha declarado el espacio como ZEPA. - En el Valle del Jalón se hace mención a que no hay impactos sobre especies protegidas ni hábitats particularmente sensibles. - En el cauce del Grío se habla de afección acusada en relación al matorral y sotos y se considera dicha afección total e irreversible. - En la zona de inundación del vaso, aunque las afecciones son irreversibles, se remite a las medidas correctoras en relación al Thymus Loscosií y en relación a la Centaura Pinnata (de la que se dice que puede que no exista en la zona aunque sí en el entorno). Mas importante resulta, a juicio de esta Sala, la relación de IMPACTOS en relación a la FAUNA (folio 99 y ss); allí se diferencia entre la fase de construcción y la fase de explotación de la presa. Aun sin animo de ser exhaustivos, haremos referencia a alguno de los impactos que se enumeran como de mayor gravedad y que se mencionan en el apartado 13.1.3 del Estudio complementario: - En relación a los hábitats rupícolas y cavidades subterráneas se hace mención a lo delicado de la situación en las cavidades subterráneas del entorno de la presa pues se trata de hábitats muy frágiles y su colapsamiento sería una perdida muy relevante y se añade que cuatro de estas cavidades han sido declarados LIC. Por lo tanto (folio 100) se dice que la afección es negativa, simple, permanente, irrecuperable localizada e irreversible. - Los efectos derivados de los trabajos de construcción de la presa se consideran recuperables y reversibles. - En relación a las aves se hace mención a que habría que planificar los trabajos en la época del año que menor repercusión pueda tener pero que, en todo caso, se puede producir la perdida de puestas y polladas con la consiguiente repercusión en la demográfica local considerando dicho efecto como localizado e irreversible. - En relación a los efectos que se pueden producir en la fase de explotación, es necesario señalar como se califica de recuperabilidad difusa y de efecto irreversible el establecimiento de una 6
barrera física para organismos acuáticos en el cauce del Jalón. - Mas grave, como irreversible, se califica el hecho de que se produzca arrastre de animales por el túnel que unirá el Río Jalón con el Río Grio y, en relación a la nutria, se dice que se podrían producir bajas accidentales que podrían llegar a ocasionar un cuadro preocupante. - También se considera irreversible y de recuperabilidad difusa la alteración que se producirá en la parte baja del valle del Grío a consecuencia de que los terrenos a inundar se pueden utilizar por aves para capturar aves ó localizar carroña. Como consecuencia de lo dicho hasta ahora, es decir, la existencia impactos en la vegetación y en la fauna derivadas del hecho de la aprobación del Proyecto en cuestión, se recogen en el Estudio complementario las medidas correctoras que se proponen. En relación a la VEGETACIÓN, se recogen a lo largo de los folios 112 y 113 determinadas MEDIDAS CORRECTORAS para tratar de minimizar los impactos y para garantizar el trasplante, la multiplicación y propagación de las especies protegidas así como para proceder a la revegetación y restauración de las riberas. El problema se plantea, a juicio de esta Sala, en relación a las MEDIDAS CORRECTORAS adicionales sobre la FAUNA que se enumeran a partir del folio 116 y que parecen claramente insuficientes. Es importante señalar como se incluye una mención claramente inadecuada cuando se habla de que "Es evidente que, salvo casos muy concretos, los aspectos faunísticos no pueden monopolizar la organización del proceso constructivo de una infraestructura" mención esta que es incompatible con el hecho de que, en cada caso, lo que deberá monopolizar el proceso constructivo es la aplicación de la Ley y de las normas reguladoras de la protección del medio ambiente. En relación a las medidas a implementar durante la fase constructiva se establecen periodos de prohibición de actividades generadoras de mas ruido entre Enero a Julio consecuencia de la larga duración de la cría de las especies implicadas y se remite a un estudio posterior para la distribución y programación espacial y temporal de las obras. La anormalidad mas relevante que la Sala aprecia es la que aparece en el apartado de medidas correctoras en la fase de explotación (13.2.3.2 que obra al folio 121) donde solo se hace mención a las circunstancias relativas al mantenimiento del caudal ecológico y al seguimiento periódico de la calidad de las aguas y del estado de las comunidades acuáticas pero nada se dice respecto a las medidas correctora en relación a los impactos que fueron calificados como irreversibles y a los que hicimos mención mas arriba. No obstante, al final de este apartado se habla de que, al existir un LIC y una ZEPA que amparan un notable tramo del Jalón, "con lo que ello supone en cuanto a la responsabilidad de su conservación 7
futura, en base a la legislación europea y su integración a medio plazo en la Red Natura 2000"; parece que esta remisión a la Red Natura 2000 no es mas que una referencia meramente formal pero carente de contenido efectivo puesto que las propias incidencias calificadas como irreversibles quedan sin medidas de protección suficiente. Esta Sala considera claramente insuficiente que al final del folio 116 del Estudio Complementario se hable de especies rupícolas respecto de las que se limita a aconsejar un periodo excluyente de obras de siete meses (de enero a Julio) y se remite a un futuro estudio sobre programación temporal y espacial de las obras pero sin concretar medidas de protección específica y ello en relación a especies que se mencionan en el Anexo de la Directiva 79/409 y ello pues el buitre leonado aparece al número 49 del Anexo y el Águila perdicera al número 66 de dicho Anexo. La propia Declaración de Impacto Ambiental dedica su apartado numero 11 a la Protección de los Elementos de la Red Natura 2000 en cuyos apartados 1 y 2 se habla de la necesidad de aprobar proyectos que incorporen medidas correctoras (lo que se debe realizar en colaboración con la Comunidad Autónoma de Aragón según impone el apartado 4); además, en el apartado 5 se habla de que se deben tomar medidas correctoras y compensatorias necesarias para mitigar y compensar los efectos negativos relevantes que genera la perdida de hábitat importante, pero, la realidad, es que nada se indica de cuales van a ser esos proyectos ni esas medidas de protección que se deben redactar en el futuro. Resulta, pues, que se está aprobando un Proyecto que reconoce una serie de impactos negativos y perjudiciales, que se sabe que exigen medidas correctoras pero que se remiten a un incierto futuro cuando la normativa obliga a la aprobación previa de dichas medidas de corrección.». CUARTO.- Continúa la Sala de instancia expresando, como justificación de su decisión, en el fundamento jurídico decimosexto de la sentencia recurrida lo siguiente: «También resulta de difícil justificación el hecho de que el propio EIA, en el apartado 3 denominado Inventario Ambiental recoja un primer apartado relevante que es el estudio de la vegetación (folios 117 y ss) y el estudio de la fauna (folios 130 y ss) en el que se incluye una enumeración detallada de cuales son las especies que habitan en la zona; resulta que alguna de las especies que se citan están incluidas en los anexos de las Directivas mencionadas mas arriba (Directivas de hábitats y de aves) pero por razones temporales el EIA no hace mención a estas Directivas. Sin embargo, resulta que de la valoración de impactos que se incorporan en el 8
apartado 4.3 del propio Estudio no se obtienen conclusiones semejantes a las mencionadas en el Estudio complementario al que nos hemos referido en el Fundamento Jurídico anterior. En cuanto a la vegetación, al valorar los impactos producidos sobre el medio físico (folio 290) se califica el conjunto de ellos como severo tanto en relación a la desaparición de la vegetación en el interior del vaso como en relación a las comunidades rupícolas del entorno, Sin embargo, no se prevé la instauración de medidas correctoras sino las que se recogen en el apartado 5.1.5 del EIA. En relación a la fauna, la descripción de los impactos se recogen en el apartado 4.3.7 del EIA y resulta curioso que no se mencionen los hábitats rupícolas donde el posterior Estudio Complementario localizó las repercusiones mas irreversibles; solo se mencionan en el EIA las especies piscícolas y se habla de que al buitre leonado no le perjudican las voladuras que se pueden realizar en su ámbito de cría. También resulta difícilmente compatible con el posterior Estudio Complementario que en el EIA se califiquen los impactos como moderados y en el Estudio Complementario varios de dicho impactos se consideren irreversibles. Además, en la descripción de las medidas correctoras sobre la fauna nada se dice en relación a los impactos previamente descritos y que afectan a la fase de explotación de la presa. También es muy relevante el hecho de que la resolución recurrida por la que se aprueba el Estudio de Impacto Ambiental (de fecha 25 de Noviembre de 2003) recoge muy escasas indicaciones en relación a la protección de la fauna limitándose a acordar la elaboración de un calendario de actuaciones atendiendo a los periodos críticos y en el apartado 3.3 se hace mención a la valoración de la afección a las principales especies, pero nada se dice sobe las concretas medidas de protección relativas a las especies mencionadas en los Anexos de la Directiva 92/43 que se ven afectadas por las obras pero, a pesar de ello, nada se prevé para su correcta protección. Debe hacerse notar con especial asombro como las especies rupícolas (en relación a las que se describían los impactos mas graves) no son ni siquiera mencionadas por el Estudio de Impacto Ambiental frente al que se recurre.».
QUINTO.- En el fundamento jurídico decimoséptimo la Sala a quo llega a las siguientes conclusiones: «A consecuencia de lo expuesto en los dos fundamentos jurídicos anteriores (que se prevean unos impactos negativos, alguno de ellos calificados como irreversibles, sin que se hayan previsto medidas correctoras suficientes), procederá declarar la nulidad de la resolución aprobatoria del Proyecto y de la Declaración de Impacto Ambiental 9
que se basan en un EIA (y en su complemento) que resultan insuficientes. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha sido muy clara, desde hace ya bastante tiempo, en exigir a los Estados miembros el mantenimiento de los hábitats protegidos. La sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de fecha 14 de Septiembre de 2006 en el asunto C-244/2005 estableció en sus apartados 36 y siguientes que: De ello se desprende, como declaró el Tribunal de Justicia en el apartado 25 de la sentencia Dragaggi y otros, antes citada, que las medidas de protección previstas en el artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva sólo son obligatorias respecto a los lugares que están incluidos en la lista de lugares seleccionados como lugares de importancia comunitaria. El Tribunal de Justicia subrayó, no obstante, en el apartado 26 de dicha sentencia, que esto no significa que los Estados miembros no deban proteger los lugares a partir del momento en que los proponen, con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva, en la lista nacional, que se remite a la Comisión, de lugares que pueden clasificarse como lugares de importancia comunitaria. El Tribunal de Justicia dedujo de ello, en el apartado 29 de esa misma sentencia, que en cuanto a los lugares que pueden clasificarse como lugares de importancia comunitaria, mencionados en las listas nacionales remitidas a la Comisión, entre los que pueden figurar, en particular, lugares en los que existen tipos de hábitats naturales prioritarios o especies prioritarias, los Estados miembros están obligados a adoptar, en virtud de la Directiva, medidas de protección apropiadas para salvaguardar el citado interés ecológico. Los Estados miembros no pueden, por lo tanto, autorizar intervenciones que puedan alterar significativamente las características ecológicas de un lugar tal como lo definen dichos criterios. Así ocurre, en particular, cuando una intervención conlleva el riesgo de reducir de forma significativa la superficie del lugar, o de provocar la desaparición de especies prioritarias existentes en él, o, por último, de tener como resultado la destrucción del lugar o la eliminación de sus características representativas. Procede, por lo tanto, responder a las cuestiones primera y segunda que el régimen de protección apropiada aplicable a los lugares incluidos en una lista nacional remitida a la Comisión, en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva, exige que los Estados miembros no autoricen intervenciones que puedan alterar significativamente las características ecológicas de tales lugares. Con esto no hacía sino reproducir lo dicho en sentencias anteriores del mismo Tribunal de Justicia de Luxemburgo como la referida a España en el asunto de las Marismas de Santoña (asunto C-355/90) en la que se hablaba de que las obligaciones a 10
cargo de los Estados miembros derivadas de los artículos 3 y 4 de la Directiva (se refiere a la Directiva 79/409) existen desde antes de que se haya comprobado una disminución del numero de aves ó de que se haya concretado un riesgo de extinción de una especie protegida y que al no haberse precisado las medidas de protección necesarias (por no haberse aprobado los Planes que imponía el articulo 4 de la Directiva) había que entender que el Reino de España había incumplido las obligaciones que le incumbían en aplicación de lo previsto por aquella Directiva. También nuestro Tribunal Supremo ha reconocido la influencia que las Directivas 79/409 y 92/43 tienen a la hora de obligar a los Estados a conseguir en cada momento que se establezcan las necesarias medidas de protección: <<Es más bien, un conjunto de circunstancias, relacionadas todas ellas con la finalidad perseguida de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución, las que han de evaluarse para, en definitiva, adoptar las medidas de conservación adecuadas y, entre éstas, clasificar como zonas de protección especial los territorios más adecuados en número y en superficie, de forma que constituyan una red coherente que responda a las necesidades de protección de las especies. Es esta, también, la conclusión que se obtiene al estudiar la Directiva 1992/43/CE, de 21 de mayo de 1992, del Consejo, sobre Conservación de los Hábitats Naturales y de la Fauna y Flora Silvestres, por la que se crea una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación, denominada "Natura 2000", en la que se incluyen, asimismo, las zonas de protección especiales designadas por los Estados miembros con arreglo a las disposiciones de la Directiva 79/409/CEE. Así, aquella Directiva define la "zona especial de conservación" como un lugar de importancia comunitaria designado por los Estados miembros mediante un acto reglamentario, administrativo y/o contractual, en el cual se apliquen las medidas de conservación necesarias para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y/o de las poblaciones de las especies para las cuales se haya designado el lugar. Y establece en su Anexo III los criterios de selección de los lugares que pueden clasificarse como lugares de importancia comunitaria y designarse zonas especiales de conservación; concretando, como criterios de evaluación del lugar para una especie dada del Anexo II (es decir, del Anexo de especies de interés comunitario para cuya conservación es necesario designar zonas especiales de conservación), los siguientes: a) Tamaño y densidad de la población de la especie que esté presente en el lugar en relación con las poblaciones presentes en el territorio nacional; b) Grado de 11
conservación de los elementos del hábitat que sean relevantes para la especie de que se trate y posibilidad de restauración; c) Grado de aislamiento de la población existente en el lugar en relación con el área de distribución natural de la especie; y d) Evaluación global del valor del lugar para la conservación de la especie de que se trate.>>. Incluso esta Sala y Sección en la Sentencia de fecha 28 de Enero de 2004 (Recurso 337/99) reconoció la necesidad de que los Estudios de Impacto ambiental sean lo suficientemente completos como para garantizar que no se va a producir daño a los espacios protegidos. Se dijo en aquella sentencia que <<Con todo ese bagaje documental y las medidas correctoras previstas, la Administración considera, y así se hace constar en la Declaración de Impacto Ambiental que "el proyecto no causa perjuicio a la integridad del lugar, con lo que se da cumplimiento a lo dispuesto en el art. 6 de l Directiva 92/43/CE". Conclusión que en ningún momento ha quedado desvirtuada, porque el desacuerdo se ha articulado en el plano del puro artificio dialéctico y retórico, carente de todo substrato probatorio que evidencie la errónea actuación administrativa, y lleve, cumplidamente, al ánimo de la Sala, el convencimiento de que el proyecto impugnado produce impactos ambientales importantes en la zona afectada por las obras, en la medida de incumplimiento de las obligaciones de observancia establecidas en la Directiva 92/43/CE, para evitar el deterioro de las zonas ZEPA, carga que no es asumida en autos por la actora. Tampoco puede sostenerse, válidamente, por lo que se ha razonado que, el procedimiento de impacto ambiental no cumple con los requisitos exigidos por la legislación en vigor, que es insuficiente y que falta la fundamentación necesaria para formular la declaración.>>.»
SEXTO.- Finalmente, la Sala sentenciadora, en el fundamento jurídico decimoctavo, asegura que: «La insuficiencia de medidas correctoras es razón que permite entender como que una determinada obra no debe ser autorizada. El Tribunal de Luxemburgo en la Sentencia de fecha 26 de Octubre de 2006 (Asunto C-239/94) concluye que ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 4, de la Directiva 92/43/CEE afirmando lo siguiente: <<18. Según el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, las autoridades nacionales competentes sólo autorizarán la realización de un plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a este último, tras haberse asegurado, mediante una adecuada evaluación de las repercusiones de dicho plan o proyecto sobre ese lugar, de que no causará perjuicio a la integridad de éste y, si procede, tras haberlo sometido a 12
información pública. 19. Por consiguiente, esta disposición establece un procedimiento destinado a garantizar, con la ayuda de un control previo, que únicamente se autorice un plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a este último, en la medida en que no cause perjuicio a la integridad de dicho lugar (sentencia de 7 de septiembre de 2004 C-127/02, Rec. p. I7405, apartado 34). 20. Sobre este particular, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la autorización del plan o proyecto en cuestión sólo puede concederse si las citadas autoridades se han cerciorado de que no producirá efectos perjudiciales para la integridad del lugar de que se trate. Así sucede cuando no existe ninguna duda razonable, desde un punto de vista científico, sobre la inexistencia de tales efectos (sentencia Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging, antes citada, apartados 56 y 59)>>. En el caso presente hemos concluido la insuficiencia de las medidas previstas en el EIA lo que obliga, pues, siguiendo el mismo criterio de la Sentencia que acabamos de citar, a declarar la nulidad de dicho Estudio al que se remite la Declaración de Impacto de fecha 25 de Noviembre de 2003 puesto que supone una clara infracción de lo previsto en el articulo 6 de la Directiva 92/43/CEE y del articulo 4 de la Directiva 79/409. Sobre esta base, y por aplicación de lo previsto en el articulo 64 de la Ley 30/92, también se debe declarar la nulidad de la resolución de 3 de diciembre de 2003 aprobatoria del Anteproyecto 04/03 y que también ha sido objeto de impugnación.». SEPTIMO.- Notificada la referida sentencia a las partes, las representaciones procesales de la Administración General del Estado y de la Junta Central de Usuarios del Río Jalón presentaron ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, mientras que el representante procesal de la "Asociación Plataforma Jalón Vivo" solicitó complemento del fallo de la sentencia, solicitud ésta a la que el Tribunal a quo no accedió mediante auto de fecha 23 de julio de 2009, por lo que la indicada "Asociación Plataforma Jalón Vivo" presentó también, a través de su representante procesal, escrito solicitando que se tuviese por preparado contra dicha sentencia recurso de casación con remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, y la Sala de instancia, por providencias de fechas 20 de julio y 29 de septiembre de 2009, tuvo por preparados los mencionados recursos de casación y ordenó remitir las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo con emplazamiento de las 13
partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación. OCTAVO.- Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, en calidad de recurridos, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y la "Asociación Plataforma Jalón Vivo", representada por el Procurador Don Carlos Plasencia Baltés, y, como recurrentes, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y el Procurador Don Juan Carlos Estévez Fernández-Novoa, en nombre y representación de la Junta Central de Usuarios del Río Jalón, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación. NOVENO.- El recurso de casación sostenido por la representación procesal de la Junta Central de Usuarios del Rio Jalón se basa en tres motivos, los dos primeros al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, y el tercero al del apartado c) del mismo precepto; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya que el principio de la conservación de los actos, recogido en dicho precepto, impide la anulación de la resolución de 3 de diciembre de 2003, por la que se aprueba el Anteproyecto 04/03 por la Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad de Agua del Ministerio de Medio Ambiente, ya que es independiente de la Resolución que aprueba la Declaración de Impacto Ambiental, y, por tanto, aunque ésta sea anulada no tiene que anularse también aquélla, y otro tanto respecto de la Resolución de 23 de febrero de 2007 de la Dirección General de Medio Ambiente, que aprueba el Proyecto 04/06 de la Construcción de la Presa de Mularroya, Azud de Derivación y Conducción del Trasvase, pues resulta contradictorio que si la Sala declara la inadmisión, por defecto de legitimación, del recurso contencioso-administrativo deducido frente a la Resolución de 23 de febrero de 2005, que aprueba el documento redactado por el contratista (proyecto de ejecución de obra), sin embargo anule un acto posterior a dicha adjudicación y que se produce como consecuencia de la misma; el segundo por haber vulnerado la Sala de instancia el principio de eficacia, recogido en el artículo 103 de la Constitución, y los artículos 56 y 57 de la Ley 30/1992, al haber apreciado la sentencia la inadecuación o insuficiencia de las medidas adoptadas sin base que desvirtúe la presunción 14
de eficacia de los actos administrativos debido a la carencia de juicios técnicos y científicos al respecto durante el proceso, y, en cualquier caso, la ausencia de medidas correctoras no implica que se deba denegar la autorización por este solo hecho, y más no habiéndose aportado informes técnicos que lo demuestren; y el tercero por haberse conculcado las normas reguladoras de las sentencias, concretamente las reglas 3ª y 4ª del artículo 209 de la Ley de Enjuiciamiento civil, en cuanto que la sentencia recurrida carece de motivación respecto de la anulación de la Resolución que aprueba el Proyecto 04/06 de construcción de la presa de Mularroya, y así terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se declaren ajustadas a Derechos las Resoluciones anuladas por la Audiencia Nacional. DÉCIMO.- Recibidas las actuaciones de la Sala de instancia, se dio traslado al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, manifestase si sostenía o no el recurso de casación por él preparado y, en caso afirmativo, lo interpusiese en el plazo de treinta días, lo que llevó a cabo con fecha de 8 de febrero de 2010, basándose en cinco motivos, al amparo el segundo, tercero, cuarto y quinto de lo establecido en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional; y el primero al del apartado c) del mismo precepto; el primero por haber incurrido la sentencia recurrida en incongruencia omisiva, con vulneración de lo establecido en los artículos 33.1 y 67.1 de la Ley de esta Jurisdicción, en relación con el artículo 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento civil, ya que el Tribunal a quo no ha dado respuesta a la alegación de que las medidas de protección del artículo 6 de la Directiva 92/43 no eran exigibles hasta que el LIC fuese aprobado definitivamente por la Comisión, lo que no se había producido al momento de dictarse la DIA, y, por consiguiente, el Tribunal de instancia no se ha pronunciado acerca de un motivo esencial de la oposición al recurso contencioso-administrativo, mientras que la estimación de éste se produce, de forma exclusiva, por la supuesta insuficiencia de las medidas correctoras contenidas en la EIA; el segundo por infracción de la jurisprudencia sobre el control de la zona de incertidumbre de los conceptos jurídicos indeterminados, contenida en las sentencias que se citan y transcriben, ya que la insuficiencia de la medida correctora es un concepto jurídico indeterminado, cuyo control jurisdiccional sólo cabe si la solución dada por la Administración es irracional o arbitraria, de modo que el control jurisdiccional llevado a cabo por el Tribunal a quo se ha excedido si tenemos en cuenta que ni siquiera se apoya en una prueba pericial que haya analizado, desde el punto de vista técnico, la suficiencia de las medidas 15
correctoras; el tercero porque la sentencia recurrida infringe los artículos 2, apartado 1.d) y 3 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, en relación con los artículos 10 y 11 y el Anexo I del Reglamento para su ejecución, ya que la sentencia recurrida confunde los efectos del impacto con la magnitud del impacto, de modo que alude al efecto irreversible como sinónimo de importante, mientras que de hecho existen impactos irreversibles de baja intensidad, como la tala de un arbusto, la rotura de una maceta o la muerte de un mosquito, que son irreversibles pero no son de elevada magnitud, y así, cuando la Sala se refiere a que el EIA no contiene previsión alguna sobre los impactos irreversibles, lo está considerando como si fueran de magnitud crítica o severa, confusión que es la que lleva a una decisión equivocada, pues si los impactos severos o críticos no hubieran sido contemplados y no hubiese medidas correctoras para ellos, la evaluación no sería correcta, pero, al considerar la Sala de instancia el concepto de irreversible como sinónimo de importante su decisión carece de sentido desde el punto de vista ambiental, error cometido en la sentencia por no basarse en informe técnico alguno; el cuarto por haber infringido el Tribunal a quo lo establecido en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva 43/92, pues este precepto evidencia que el hecho de que el EIA no contenga medidas correctoras suficientes no impide que el proyecto se lleve a cabo cuando concurran razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social y económica, siendo la propia sentencia la que deja claro que concurren suficientes razones de interés general para la construcción de la presa de Mularroya, y si bien es cierto que el citado precepto obliga al Estado a tomar cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida, ni impone que dichas medidas aparezcan en el EIA ni la sentencia recurrida realiza objeción alguna en ese sentido, limitándose a objetar la falta de aprobación previa de medidas correctoras concretas; y el quinto motivo por haber quebrantado la sentencia recurrida lo establecido en el artículo 66 de la Ley 30/1992, pues, a pesar de que sólo considera objetable una parte muy determinada del EIA, procede a anular íntegramente ésta y además los Proyectos en su totalidad, cuando de lo declarado por la propia Sala se deduce que la insuficiencia de las medidas relativas a algunas zonas protegidas no tiene efecto alguno sobre el proyecto considerado en su conjunto, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra que desestime el recurso contencioso-administrativo deducido frente
a las Resoluciones de 25 de noviembre y 3 de diciembre de 2003 y 23 de febrero de 2007, declarándose conformes a Derecho. UNDÉCIMO.- Admitidos a trámite los recursos de casación interpuestos, se dio traslado a la representación procesal de la Asociación comparecida como recurrida y al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición a los mismos, lo que efectuó el representante procesal de aquélla con fecha 1 de octubre de 2010, mientras que el Abogado del Estado presentó escrito, con fecha 4 de octubre de 2010, aduciendo que se abstenía de formular oposición al recurso de casación de la Junta Central de Usuarios del Río Jalón. DUODÉCIMO.- El representante procesal de la Asociación comparecida como recurrida en un mismo escrito se opone primero a los motivos de casación alegados por el Abogado del Estado y después a los aducidos por la representación procesal de la Junta Central de Usuarios del Río Jalón. Niega que la sentencia recurrida haya incurrido en incongruencia omisiva, puesto que la alegación de la Abogacía del Estado, en relación con la aprobación del LIC, fue rechazada por el Tribunal a quo de forma tácita, como se deduce de lo declarado en la sentencia recurrida, y, además, el proyecto, al que se refería la declaración de Impacto Ambiental, fue aprobado varios meses después de aprobado el LIC, pero, en cualquier caso, los Estados deben, conforme ha declarado el Tribunal de la Unión Europea, proteger los lugares que proponen en su lista para ser designados LIC, y lo cierto es que no sólo resultaba afectado con el proyecto un LIC, sino también una ZEPA ya declarada como tal antes de aprobarse la DIA, y otro tanto ocurre con el segundo motivo alegado por el Abogado del Estado, pues la Sala sentenciadora ha examinado si la evaluación de impacto ambiental se ha realizado de acuerdo con el ordenamiento jurídico aplicable, y concretamente si las medidas correctoras o compensatorias son suficientes para evitar o aminorar los daños ambientales de un proyecto sobre bienes ambientalmente protegidos, y así la Audiencia Nacional ha llevado a cabo un análisis de naturaleza técnica sobre la evaluación de impacto ambiental realizada, ya que las deficiencias de ésta son manifiestas y evidentes, por consistir en contradicciones, inconcreciones y falta de rigor de dicha evaluación; en cuanto al tercer motivo del representante procesal de la Administración del Estado no es sino un planteamiento para desviar la atención de lo decisivo, cual es la rotunda declaración de deficiencias contenidas en la declaración de impacto 17
ambiental, minuciosamente detalladas en la propia sentencia recurrida; y, con respecto al cuarto motivo de casación, invocado por el Abogado del Estado, tampoco puede prosperar porque la nulidad de la DIA y, en consecuencia, de la resolución que aprueba el proyecto, no se origina sólo por la falta de medidas compensatorias sino especialmente por las deficiencias de las medidas correctoras, de modo que, aun cuando no se cita en la sentencia el apartado del artículo 6 de la Directiva 43/92, que resulta vulnerado, sin embargo en el fundamento jurídico decimocuarto reproduce lo establecido en el apartado tercero del artículo 6, según el cual, cuando afecte a un LIC, debe tener el proyecto una adecuada evaluación de impacto ambiental, y, conforme al artículo 2.1.d) del Real Decreto Legislativo 1302/1986, las evaluaciones deben contemplar las correspondientes medidas correctoras, siendo parte esencial de las mismas, y su insuficiencia o inexistencia supone una infracción de tal naturaleza y magnitud que afecta a la totalidad de la DIA, y la sentencia declara que las resoluciones recurridas vulneran el párrafo tercero del artículo 6 de la Directiva 43/92 y el artículo 4 de la Directiva de Aves, al haberse realizado una evaluación ambiental insuficiente e inadecuada por no incluir medidas correctoras, tal y como exigen dichos preceptos, teniendo en cuenta que el proyecto afecta a lugares de Interés Comunitario y Zonas de Especial Protección de las Aves, y hay que tener en cuenta que los espacios naturales afectados por el embalse forman parte de la red de espacios naturales elegidos para representar y conservar los espacios naturales europeos, es decir espacios de máximo valor ambiental de repercusión en el ámbito europeo, sin que las medidas compensatorias, en contra de lo que opina el Abogado del Estado, puedan adoptarse después de la aprobación del proyecto, parecer éste que deriva de la confusión entre medidas compensatorias y medidas de restauración, y aquéllas, conforme al artículo 6.4 de la Directiva 43/92, de Hábitat, deben presentarse antes y contenerse en la Declaración de Impacto Ambiental y no en otro documento; y, finalmente, respecto del quinto motivo de casación del Abogado del Estado, carece de justificación, pues los vicios de que adolece la evaluación de impacto ambiental del proyecto afectan tanto a las medidas de la propia declaración de impacto ambiental como al acto administrativo que aprueba el proyecto, debido a que, conforme al Real Decreto Legislativo 1302/1986 y su Reglamento, el trámite de evaluación de impacto ambiental es obligatorio y requisito previo para la aprobación de los proyectos contenidos en dicha norma, de modo que la Declaración de Impacto es vinculante para el órgano sustantivo, y si no estuviese conforme con la misma, éste deberá acudir al Consejo de Ministros 18
para que resuelva la discrepancia, no pudiendo aquél aprobar el proyecto unilateralmente, y, en consecuencia, la insuficiencia de la DIA condiciona y afecta al proyecto para el que se ha realizado, y así lo ha declarado el Tribunal Supremo en las sentencias que se citan y transcriben, de modo que el proyecto mal evaluado es un proyecto mal aprobado, y por ello la vulneración por la DIA de las normas que la regulan se transmite a la resolución que aprueba el proyecto, conforme a lo establecido en el artículo 64.2 de la Ley 30/1992. Por lo que se refiere al recurso de casación interpuesto por la Junta Central de Usuarios del Río Jalón tampoco es estimable ninguno de los tres motivos que se alegan, el primero por las mismas razones dadas para oponerse a los motivos primero y quinto del Abogado del Estado, y ello por cuanto la invalidez de un acto implica la de los sucesivos que sean dependientes de aquél, de modo que la nulidad de la DIA de la presa de Mularroya afecta y contagia a las resoluciones pronunciadas al amparo de aquélla; y, por lo que se respecta al segundo motivo de la Junta valgan los argumentos expresados en cuanto al segundo esgrimido por el Abogado del Estado, pues los actos administrativos son revisables jurisdiccionalmente sin que, en este caso, sea necesario informe técnico para detectar las numerosas irregularidades de la evaluación de impacto ambiental, mientras que la Declaración de Impacto Ambiental, conforme al Real Decreto Legislativo 1302/1986, tiene carácter vinculante desde el momento que su condicionado ambiental pasa a formar parte del condicionado del proyecto, y el hecho de que la Administración reconozca las deficiencias de las medidas correctoras no le permite diferirlas en el tiempo, sin que la sentencia recurrida vulnere los artículos invocados de la Ley de Enjuiciamiento civil en el tercer motivo de la Junta Central, debido a que la Sala de instancia ha razonado de forma suficiente y comprensible las causas por las que la resolución que aprobó el proyecto debe correr la misma suerte que la que aprobó la declaración de impacto ambiental, sin que la falta de legitimación para impugnar el procedimiento de contratación guarde relación con declaración de nulidad de la resolución de 23 de febrero de 2007, que aprueba el proyecto, al ser posible impugnar ésta de forma independiente a la decisión administrativa de la adjudicación, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar a ambos recursos de casación y se impongan las costas a los recurrentes. DECIMOTERCERO.- Formalizada la oposición a los dos recursos de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por 19
turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 22 de enero de 2013, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JESÚS ERNESTO PECES MORATE,
PRIMERO.- La representación procesal de la Junta Central de Usuarios del Río Jalón alega, según hemos indicado, como primer motivo de casación, la infracción cometida por la Sala de instancia de lo establecido por el artículo 64 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al haber anulado, como consecuencia de la anulación de la resolución aprobatoria de la Declaración de Impacto Ambiental, las resoluciones por las que se aprobaron el Anteproyecto y el Proyecto de la Presa, del Azud de Derivación y Conducción de Trasvase, cuando lo cierto es que aquella resolución es independiente de éstas hasta el extremo de que la autoridad sustantiva puede discrepar de lo decidido por la autoridad ambiental, para lo que se prevé un procedimiento de discrepancia. Este motivo no puede prosperar porque el hecho de que el ordenamiento jurídico contemple el aludido trámite de discrepancia no es razón para deducir que la Declaración de Impacto Ambiental es independiente del Anteproyecto y Proyecto para la ejecución de las referidas infraestructuras sujetas a Evaluación y subsiguiente Declaración de Impacto Ambiental, que, precisamente, tienen como finalidad exclusiva evitar los impactos negativos en el medio que puedan derivar de la ejecución de los indicados anteproyecto y proyecto, lo que supone o implica que la Declaración de Impacto Ambiental haya de ser previa a la aprobación de aquéllos y, por tanto, las condicione sustancialmente con independencia de que, en el supuesto de discrepancia entre la autoridad que aprueba la Declaración de Impacto Ambiental y la sustantiva, que aprueba el Proyecto a ejecutar, el ordenamiento jurídico contemple un trámite para dirimir esa discrepancia. La decisión jurisdiccional, que anula las Resoluciones aprobatorias del Anteproyecto y Proyecto de la Presa, Azud y Trasvase, es conforme a lo establecido por el citado artículo 64 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, debido a la comunicabilidad de las causas de nulidad o anulabilidad, pues el Anteproyecto y Proyecto anulados no son independientes de la Declaración de 20
Impacto Ambiental sino, por el contrario, completamente interdependientes, ya que aquéllos requieren que se haya llevado a cabo la previa Declaración de Impacto Ambiental y que ésta reúna los requisitos necesarios para cumplir la finalidad que le asigna el ordenamiento jurídico. La desestimación de este motivo de casación comporta, en atención a las razones expresadas para rechazarlo, que tampoco pueda prosperar el quinto de los aducidos por el Abogado del Estado, en el que éste invoca, como vulnerado por el Tribunal a quo, lo dispuesto en el artículo 66 de la propia Ley 30/1992, debido a que la anulación de la resolución aprobatoria de la Declaración de Impacto Ambiental ha de afectar necesariamente al Anteproyecto y Proyecto precisamente como consecuencia de la anulación de la primera. SEGUNDO.- Se alega por la misma representación procesal de la Junta Central de Usuarios del Río Jalón, como segundo motivo de casación, que la Sala sentenciadora ha conculcado el principio de eficacia de la actuación administrativa, recogido en el artículo 103 de la Constitución y en los artículos 56 y 57 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al haber considerando insuficientes las medidas correctoras contempladas en la Declaración de Impacto Ambiental y deducir de ello que se deba denegar la aprobación del Proyecto, cuando lo cierto es que la autoridad sustantiva, que aprueba dicho proyecto, puede discrepar de la ambiental por entender que el proyecto en cuestión no producirá efectos perjudiciales para el medio, en cuyo caso no serían necesarias medidas correctoras. Este motivo se basa en una hipótesis que no es la del caso enjuiciado, en que la autoridad que aprobó el anteproyecto y el proyecto de la presa no mostraron discrepancia respecto de la Declaración de Impacto Ambiental, sino que es la resolución que la aprobó la que no se ajusta a Derecho porque la Evaluación de Impacto Ambiental, en contra de lo dispuesto en los preceptos citados por la Sala de instancia, no contempla medidas correctoras o las previstas resultan patentemente insuficientes, y, según acabamos de expresar en el precedente fundamento jurídico, tal insuficiencia contamina la Declaración de Impacto Ambiental con un vicio o defecto determinante de su ilegalidad, que, a su vez, en virtud del principio de comunicabilidad de las causas de nulidad, es causa de que el Anteproyecto y Proyecto, para cuya aprobación se requiere la referida Declaración de Impacto Ambiental, deban ser declarados también contrarios a Derecho, quedando así destruida la 21
presunción de validez y eficacia de los actos administrativos, en el concreto supuesto enjuiciado de las respectivas resoluciones aprobatorias del Anteproyecto y Proyecto de la presa en cuestión, razón por la que este segundo motivo de casación tampoco puede ser estimado. TERCERO.- Finalmente, la representación procesal de la Junta Central de Usuarios del Río Jalón invoca, al amparo del apartado c) del artículo 88. 1 de la Ley de esta Jurisdicción, que la sentencia recurrida no motiva la anulación de la resolución de 23 de febrero de 2007, aprobatoria del Proyecto de Construcción de la Presa, Azud de Derivación y Conducción de Trasvase, por lo que infringe las reglas 3ª y 4ª del artículo 209 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Lo hasta aquí expuesto, para desestimar los otros motivos de casación alegados, sería razón más que suficiente para rechazar éste, al haber quedado demostrado que la sentencia recurrida anuda la anulación del Proyecto de ejecución de la Presa a la anulación, por ilegalidad, de la Declaración de Impacto Ambiental, y tratarse de un supuesto claro de comunicabilidad de las causas de nulidad, recogido en el artículo 64 de la Ley 30/1992, sin que esa comunicabilidad sea obstáculo para que el Tribunal a quo haya inadmitido, por falta de legitimación, la pretensión formulada frente a la resolución por la que se adjudicó al contratista el concurso del Proyecto de ejecución de las obras de la Presa. En los dos últimos párrafos del fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, la Sala de instancia asocia la suerte de la impugnación del Proyecto 04/06 de ejecución de la Presa a lo que se declare respecto de las resoluciones precedentes, y concretamente a lo que se decida respecto de la resolución aprobatoria del Anteproyecto 04/03, y en el último párrafo del fundamento jurídico decimoctavo afirma que «sobre esta base, y por aplicación de lo previsto en el artículo 64 de la Ley 30/92, también se debe declarar la nulidad de la resolución de 3 de diciembre de 2003 aprobatoria del Anteproyecto 04/03 y que también ha sido objeto de impugnación», razón por la que este tercer y último motivo de casación de la Junta Central de Usuarios debe ser igualmente desestimado. CUARTO.- El Abogado del Estado, en su primer motivo de casación, tacha de incongruente a la sentencia por no haber examinado la alegación que, para oponerse a la demanda, formuló acerca de que las medidas de protección del artículo 6 de la Directiva 43/92 no eran exigibles hasta que el 22
LIC fuese definitivamente aprobado por la Comisión, lo que no se produjo antes de dictarse la DIA, y, concretamente, hasta el 19 de julio de 2006, y por ello la Sala de instancia ha infringido las normas reguladoras de las sentencias contenidas en los artículos 33.1 y 67.1 de la Ley de esta Jurisdicción, en relación con el artículo 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. No vamos a entrar en la cuestión de si la referida alegación fue un motivo de oposición o un argumento, entre otros, para sostener la conformidad a Derecho de la Declaración de Impacto Ambiental, pero lo cierto es que, ya sea un motivo de oposición o un argumento para sostener la legalidad de la resolución impugnada, la fecha de aprobación definitiva del LIC por la Comisión resulta irrelevante para la exigencia legal de que la Declaración de Impacto Ambiental para el Proyecto de ejecución de la Presa en cuestión, aprobado definitivamente con posterioridad a esa decisión de la Comisión, deba reunir los requisitos exigibles, en cuanto a medidas correctoras, por el ordenamiento comunitario europeo e interno aplicables, y ello con independencia de que, como certeramente apunta en su oposición a este motivo de casación el representante procesal de la Asociación recurrida, los Estados miembros de la Unión deben proteger los lugares que proponen en su lista nacional para ser designados LIC. Decíamos que el dato de la fecha de aprobación definitiva por la Comisión del LIC es irrelevante porque el motivo o argumento empleado por el Abogado del Estado, al que en este su primer motivo de casación alude, ha sido clara y suficientemente examinado por la Sala de instancia en el fundamento jurídico decimoquinto de la sentencia recurrida, antes transcrito en el antecedente tercero de esta nuestra, al que nos remitimos. En ese decimoquinto fundamento jurídico, después de declarar y concretar los espacios protegidos a los que se refiere, indica expresamente el Tribunal a quo que «es especialmente importante, a los efectos de valorar la suficiencia de los estudios realizados, comparar lo señalado en el apartado de valoración de impactos con lo previsto en cuanto a medidas correctoras. Debe reiterarse en este punto cómo el artículo 6.4 de la Directiva 92/43 establece que las autoridades nacionales competentes solo se declararán de acuerdo con el plan ó proyecto tras haberse asegurado de que no se causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información publica». Por lo expuesto, este primer motivo de casación, esgrimido por el Abogado del Estado, no puede prosperar.
QUINTO.- En su segundo motivo de casación, el Abogado del Estado reprocha a la Sala de instancia no atenerse a la interpretación jurisprudencial acerca de los conceptos jurídicos indeterminados, recogida en las Sentencia de esta Sala, que se citan y transcriben, ya que "la suficiencia de las medidas correctoras" es un concepto jurídico indeterminado, que dicha Sala sentenciadora, al tener un alto componente técnico y no haberse practicado prueba pericial alguna, ha confundido identificando el "impacto irreversible" con "un impacto severo", cuando lo cierto es que aquél no es necesariamente de este carácter sino que puede ser moderado y, por tanto, no requerir medidas compensatorias o correctoras, que, en definitiva, es lo que ocurre en el caso enjuiciado. Esta tesis del Abogado del Estado, acerca de la confusión en que ha incurrido el Tribunal a quo por no distinguir entre "impacto irreversible" e "impacto crítico o severo", no es admisible. La Sala sentenciadora no entra en distinciones conceptuales sobre la irreversibilidad o la magnitud de los impactos que la Presa y demás obras han de producir en los ecosistemas afectados por ellas, sino que en los fundamentos jurídicos decimoquinto y decimosexto de su sentencia, transcritos en los antecedentes tercero y cuarto de esta nuestra, describe una serie de impactos, según los propios Estudios de Impacto obrantes en el expediente administrativo, al mismo tiempo que recoge las medidas correctoras previstas para paliarlos, y de su análisis y valoración deduce que éstas son insuficientes o inadecuadas por las razones y causas que, con todo detalle y minuciosidad, expone, sin que tales apreciaciones puedan tacharse de irracionales o arbitrarias ni hayan sido eficazmente rebatidas al articular este motivo de casación que analizamos, en el que el Abogado de Estado se extiende en una serie de consideraciones generales sobre la distinción entre lo "irreversible" y lo "severo", que no conducen a demostrar lo que pretende, cual es la vulneración de la jurisprudencia relativa al control jurisdiccional de los conceptos jurídicos indeterminados, que, aunque se encuentren en esa zona oscura o de incertidumbre, a que alude el Abogado de Estado, en el caso enjuiciado no es así, porque el Tribunal a quo ha expuesto, con todo claridad y precisión, las causas por las que las medidas correctoras expuestas en los correspondientes Estudios realizados resultan insuficientes e inciertas, y, en consecuencia, este segundo motivo de casación del Abogado del Estado debe ser desestimado al igual que el primero.
SEXTO.- En el tercer motivo de casación, el Abogado del Estado abunda en lo iniciado con el segundo, si bien reprocha a la Sala sentenciadora haber infringido lo dispuesto en los artículos 2, apartados 1.d) y 3 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, en relación con los artículos 10 y 11 y el Anexo I del Reglamento para su ejecución, debido a que dicha Sala confunde los efectos con la magnitud del impacto y olvida que el EIA únicamente debe indicar las medidas relativas a los efectos ambientales significativos, y, además, no ha llevado a cabo una evaluación global que permita adquirir una visión integrada y sintética de la incidencia ambiental del proyecto. Con este motivo tercero de casación, el Abogado del Estado, además de repetir lo ya expresado en el anterior con cita de la jurisprudencia relativa a los conceptos jurídicos indeterminados, parece tratar de descalificar los juicios concretos de la Sala de instancia por no haber ésta efectuado una especie de Estudio de Impacto Ambiental alternativo a los realizados (original y complementario), como lo demuestra el hecho de que, después de exponer la teoría acerca de los conceptos de irreversibilidad y de magnitud, deslice una serie de ejemplos didácticos para terminar con la reproducción de unos cuadros sinópticos, que, al tratar de explicarnos la complejidad de la terminología de los estudios de impacto, causante de la confusión que produce en sede jurisdiccional, nada consigue, al perderse en disquisiciones o ejemplos tan inconsistentes como el del arbusto talado, la maceta rota o la muerte del mosquito. La Sala de instancia, con toda sencillez y claridad, ha explicado en los indicados fundamentos jurídicos decimoquinto y decimosexto que los impactos en el medio no sólo son "severos" sino algunos de ellos "irreversibles" y que las medidas correctoras o compensatorias no se contemplan en los Estudios de Impacto Ambiental o resultan manifiestamente insuficientes, mientras que el Abogado del Estado, en su denso tercer motivo de casación, no ha demostrado que esas conclusiones sean inexactas, ilógicas o arbitrarias, y una evidencia de ello es que el propio Abogado del Estado, al articular su cuarto motivo de casación, al que seguidamente dedicaremos nuestra atención, expresa que «el mero hecho de que el EIA no contenga "medidas correctoras suficientes" no impide, en todo caso, que el proyecto se lleve a cabo », con lo que, en definitiva, viene a admitir la hipótesis de que el Estudio de Impacto Ambiental adolece de falta de medidas correctoras suficientes, de manera que este tercer motivo de casación alegado por el Abogado del Estado, al igual que el primero, segundo y quinto, tampoco puede prosperar. 25
SEPTIMO.- Nos queda por examinar el cuarto de los motivos de casación esgrimido por el representante procesal de la Administración del Estado al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, en el que se asegura que la Sala sentenciadora ha conculcado lo establecido en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva 43/92, que se transcribe literalmente. En su articulación parece sostenerse la tesis de que las medidas correctoras no es imprescindible que aparezcan en el EIA sino que pueden concretarse con posterioridad a la aprobación de la DIA, y así, se afirma por el Abogado del Estado, lo reconoce la propia sentencia recurrida. Pues bien, la sentencia recurrida no admite esa hipótesis sino que exige que, como se establece en el ordenamiento jurídico aplicable y recoge la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, las medidas correctoras o compensatorias se contemplen en la Evaluación de Impacto Ambiental, para lo que basta con leer lo declarado por dicha Sala sentenciadora en el fundamento jurídico decimoséptimo de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente quinto de esta nuestra, al que nos remitimos, y que comienza expresando literalmente: «A consecuencia de lo expuesto en los dos fundamentos jurídicos anteriores (que se prevean unos impactos negativos, alguno de ellos calificados como irreversibles, sin que se hayan previsto medidas correctoras suficientes), procederá declarar la nulidad de la resolución aprobatoria del Proyecto y de la Declaración de Impacto Ambiental que se basan en un EIA (y en su complemento) que resultan insuficientes.». Sostiene también el Abogado del Estado, a lo que ya hemos aludido anteriormente, que el apartado 4 del artículo 6 de la Directiva 43/92, que literalmente transcribe, evidencia que el mero hecho de que el EIA no contenga "medidas correctoras suficientes" no impide, en todo caso, que el proyecto se lleve a cabo sino que podrá realizarse cuando concurran las circunstancia que dicho apartado prevé, y que, según asegura el propio Abogado del Estado, la sentencia recurrida deja claro que concurren, al reconocer que existe un interés general para la construcción de la presa y de las demás obras incluidas en el Anexo II. En contra de esta opinión del representante procesal de la Administración del Estado, no es meramente el interés general de las obras lo que exige el apartado 4 del artículo 6 de la Directiva 43/92 para que puedan excepcionalmente ejecutarse unas obras sin haberse contemplado las medidas compensatorias en el Estudio de Impacto Ambiental, sino que si un 26
plan o proyecto, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas mediadas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. En el caso enjuiciado, como lo declara la sentencia recurrida, ni una ni la otra premisa se dan, pues ni se ha acreditado que estemos ante razones imperiosas de interés público de primer orden ni se han tomado cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. El Tribunal a quo, por tanto, no ha infringido, en contra del parecer del Abogado del Estado, lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 6 de la Directiva 43/92, al que, contrariamente a lo que aquél sostiene, también se refiere al transcribir el contenido de la Sentencia, de 14 de septiembre de 2006, del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en el asunto C-244/2005, y antes, en el párrafo cuarto del fundamento jurídico decimoquinto de la sentencia recurrida, había declarado que «Es especialmente importante, a los efectos de valorar la suficiencia de los estudios realizados, comparar lo señalado en el apartado de valoración de impactos con lo previsto en cuanto a medidas correctoras. Debe reiterarse en este punto cómo el articulo 6.4 de la Directiva 92/43 establece que las autoridades nacionales competentes solo se declararán de acuerdo con el plan ó proyecto tras haberse asegurado de que no se causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública», para seguidamente concluir que «quiere decir, pues, que la obra podrá realizarse sólo cuando se comprueba la suficiencia de las medidas de protección que se hayan articulado ». En definitiva, tampoco este cuarto motivo de casación, invocado por el Abogado del Estado, puede prosperar. OCTAVO.- La desestimación de todos los motivos alegados por una y otra recurrente comportan la declaración de no haber lugar a sus respectivos recursos de casación con imposición, por tanto, a dichas recurrentes de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por los conceptos de representación y defensa de la Asociación comparecida como recurrida, a la cifra de dos mil quinientos euros a cargo de la Junta Central de Usuarios del 27
Río Jalón y de cuatro mil euros a cargo de la Administración General del Estado, dada la actividad desplegada por aquéllas para oponerse a uno y otro recurso de casación, al no haber formulado oposición al recurso de casación de la otra recurrente el Abogado del Estado, a pesar de haber comparecido como recurrido. Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.
FALLAMOS Que, con desestimación de todos los motivos al efecto invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar a los recursos de casación interpuestos por el Procurador Don Juan Carlos Estévez Fernández-Novoa, en nombre y representación de la Junta Central de Usuarios del Río Jalón, y por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra la sentencia pronunciada, con fecha 10 de junio de 2009, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativa de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo número 122 de 2004, con imposición a las indicadas recurrentes de las costas procesales causadas hasta el límite, por los conceptos de representación y defensa de la Asociación comparecida como recurrida, de dos mil quinientos euros a cargo de la Junta Central de Usuarios del Río Jalón y de cuatro mil euros a cargo de la Administración General del Estado. Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno.
PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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