Source: https://prawodlasamorzadu.pl/2017-04-05-istotne-naruszenie-prawa-a-niewaznosc-calej-uchwaly
Timestamp: 2019-06-16 09:27:50+00:00
Document Index: 38295360

Matched Legal Cases: ['FSK ', 'SA/Kr ', 'SA/Kr ', 'art. 101', 'FSK ', 'art. 101', 'SA/Kr ', 'FSK ', 'art. 2']

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest sumowanie, dla potrzeb stwierdzenia istotności naruszenia prawa (i w konsekwencji nieważności całej uchwały), uchybień mających zupełnie różny charakter.
Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2016 r. (sygn. II FSK 2999/16) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 czerwca 2016 r. (sygn. II SA/Kr 456/16) w sprawie ze skarg na uchwałę rady miasta w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki opłaty lokalnej i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Powyższy wyrok NSA jest już czwartym orzeczeniem w przedmiotowej sprawie. Zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pierwsza ocena prawidłowości wskazanej uchwały zakończyła się wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r. (sygn. II SA/Kr 822/13), stwierdzającego nieważność aktu rady gminy w części.
Uzasadniając swoje stanowisko, sąd I instancji wskazał, że skarżący wykazali co prawda istnienie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym [dalej: u.s.g.], bowiem jako właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi i faktycznie ją ponosili. WSA w Krakowie podkreślił, że poza jego kontrolą pozostaje wysokość ustalonej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jeżeli jednak chodzi o wybraną przez radę miasta metodę ustalenia powyższej opłaty, to zdaniem sądu nie wszystkie postanowienia były zgodne z regulacjami zawartymi w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powyższego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r. (sygn. II FSK 1240/14) stwierdził, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Powodem uchylenia wówczas wyroku sądu I instancji i przekazania sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania był brak dokonania przez WSA w Krakowie dostatecznych ustaleń w zakresie istnienia po stronie skarżących legitymacji do zaskarżenia kwestionowanej uchwały (art. 101 ust. 1 u.s.g.).
Po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd I instancji w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. (sygn. II SA/Kr 456/16) wskazał, że skarżącym nie tylko przysługiwał interes we wniesieniu skargi, ale ten interes został naruszony zaskarżoną uchwałą, co wynikało wprost z przedłożonych dokumentów.
Przechodząc natomiast do kontroli merytorycznej kwestionowanego aktu, sąd stwierdził, że analizowana uchwała narusza zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania uchwałodawczego. Suma zaistniałych uchybień miała zdaniem sądu charakter istotnego naruszenia prawa i w związku z tym uzasadnione było stwierdzenie jej nieważności w całości.
W pierwszej kolejności sąd I instancji wskazał, że wcześniej rada miasta dobrowolnie uchwaliła zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, wskazując sytuacje, w których mają być one przeprowadzone. Tymczasem w postępowaniu uchwałodawczym, zmierzającym do podjęcia kwestionowanej uchwały, przeprowadzenie owych konsultacji zostało pominięte, a to zdaniem WSA w Krakowie powinno być oceniane jako naruszenie uprawnień nadanych wspólnocie samorządowej i stanowi jednocześnie deprecjonowanie jej uprawnień.
WSA w Krakowie wskazał również, że organ stanowiący gminy naruszył jeszcze inną uchwałę, która przewidywała obowiązek przeprowadzenia konsultacji z Radą Działalności Pożytku Publicznego przed wniesieniem projektu aktu prawa miejscowego pod obrady rady miasta, jeżeli projekt ten został zgłoszony z inicjatywy prezydenta. Sąd podkreślił, że mimo istnienia takiego obowiązku, konsultacje nie zostały przeprowadzone.
W ocenie sądu wadliwość ujawniła się także na etapie procedowania nad tzw. autopoprawką. Pierwotny projekt uchwały w sprawie wyboru metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości stawki takiej opłaty, który został przekazany przez prezydenta, został następnie zmieniony projektem uchwały przedłożonym w trybie autopoprawki. W projekcie tym zmieniono wszystkie merytoryczne przepisy wcześniej wniesionego projektu uchwały, w tym także podstawę prawną. WSA w Krakowie doszedł do wniosku, że treść autopoprawki stanowiła w istocie nowy projekt merytoryczny w sprawie. Ponadto zdaniem sądu uchwała nie zawierała prawidłowo podanej podstawy prawnej.
Sąd I instancji zakwestionował również brak uzasadnienia w kwestii przyjętej wysokości stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co zostało uznane za naruszenie jednego z podstawowych kanonów zasad prawidłowej legislacji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła rada miasta, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego.
Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. II FSK 2999/16) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przede wszystkim, że stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonej do tego sądu uchwały organu gminy może mieć miejsce jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Pozostałe naruszenia nie stanowią podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia. Jednocześnie, ze względu na doniosłość skutków prawnych związanych ze stwierdzeniem nieważności uchwały, wystąpienie cechy istotności naruszenia prawa powinno być przedmiotem wnikliwej oceny sądu, wyrażonej w stosownej argumentacji. NSA zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu uchylonego wyroku sądu I instancji, sąd ten wyraził lakonicznie swoje stanowisko, zgodnie z którym „w zakresie ocenianej uchwały nastąpiły uchybienia, których suma ma charakter istotnego naruszenia prawa”. NSA podkreślił, że WSA w Krakowie dla potrzeb stwierdzenia istotności naruszenia prawa dokonał sumowania uchybień, które mają zupełnie różny charakter. Takie uproszczenie zostało uznane za niedopuszczalne i pozbawione podstaw.
Dwa pierwsze uchybienia, na które zwrócił uwagę sąd I instancji dotyczyły niedochowania przez radę gminy obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych, który to obowiązek wynikał z wcześniej podjętych uchwał rady miasta. Jednakże zdaniem NSA z treści przywołanych uchwał nie wynika jednoznacznie, aby dotyczyły one także materii objętej zaskarżoną uchwałą.
Kolejne wskazane przez WSA uchybienie prawne, stanowiące powód stwierdzenia przez ten sąd nieważności zaskarżonej uchwały, odnosiło się do kwestii niedopuszczalnego, w ocenie sądu I instancji, zakresu autopoprawki wniesionej do projektu uchwały przez prezydenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na naruszenie art. 2 Konstytucji RP, powołując w argumentacji jeden z wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył jednak, że przytoczony wyrok Trybunału dotyczył jakościowo odmiennych kategorii procesów legislacyjnych, a przedmiot analizy w powołanym wyroku stanowiły kwestie nieporównywalne z analizowaną sprawą. NSA dodał także, że pomimo istnienia pewnych analogii pomiędzy parlamentarnym procesem legislacyjnym a postępowaniem uchwałodawczym, postępowania te wykazują odmienną specyfikę i w dość znacznym stopniu się od siebie różnią. Dotyczy to również kwestii zgłaszania poprawek oraz trybu ich wprowadzania do projektu w trakcie postępowania uchwałodawczego.
Ponadto NSA zauważył, że spora część uzasadnienia wyroku sądu I instancji poświęcona została krytyce przyjętej w uchwale metodologii ustalania kosztów funkcjonowania systemu gospodarki odpadami. WSA w Krakowie wskazał, że w jego ocenie dopuszczalnym z punktu widzenia kryterium legalności jest badanie, czy w sposób zgodny z prawem ustalono wysokość stawek, natomiast sąd nie ma kompetencji do oceny celowości wysokości takich stawek. Zdaniem NSA stwierdzenie to zawiera pewną sprzeczność, z uwagi na fakt, że nie sposób jednocześnie wykazywać wadliwości sposobu ustalenia kosztów funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi, nie kwestionując przy tym samej wysokości tych kosztów.
Po przeanalizowaniu kwestionowanej uchwały, NSA wskazał, że wbrew temu co twierdzi sąd I instancji, posiada ona uzasadnienie, a ponadto z uzasadnienia tego wynikają motywy, jakimi kierowała się rada miasta, podejmując uchwałę. Co więcej, WSA w Krakowie nie podał żadnego wzorca normatywnego, z którego miałby wynikać obowiązek zawarcia w tym uzasadnieniu określonych elementów.
Mając na uwadze, że żaden z podanych przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku powodów w powiązaniu z treścią wskazanych przez ten sąd jako naruszone przepisów, traktowanych tak łącznie, jak i rozdzielnie, nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały rady miasta, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok sądu i instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
LegislacjaOpłata śmieciowaRada gminyUstawa śmieciowaWyrok NSAWyrok WSA