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Timestamp: 2020-05-27 13:14:21+00:00
Document Index: 223186193

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Le domaine du maintien de la paix et des opérations de paix a profondément évolué depuis la fin de la guerre froide. Les conflits dans les Balkans, notamment, ont marqué le début d’un effacement de la distinction clairement marquée entre la dimension militaire et la dimension humanitaire des conflits.1 Dans ce nouveau contexte, la question de l’autorisation du recours à la force adossée au Chapitre VII de la Charte des Nations Unies en son article 422 soulève de nouveaux dilemmes sur l’usage de cette force et la gestion des crises, ainsi que sur la responsabilité des acteurs, militaires comme humanitaires et politiques, dans la reconstruction post-conflit. Dans la mesure où l’ONU ne dispose pas de forces militaires propres, elle est régulièrement contrainte de s’en remettre aux Etats ou à des organisations de sécurité régionales, telles que l’OTAN, l’Union Européenne ou l’OSCE qui nous intéressent ici, afin de gérer et exécuter un nombre croissant d’opérations de paix3. Ce recours à des organisations régionales de sécurité va de pair avec une diversification des acteurs impliqués dans le maintien de la paix : militaires, humanitaires, civils, acteurs locaux et internationaux se côtoient aujourd’hui dans le cadre d’opération de paix devenues hybrides et multidimensionnelles4. Cet accroissement des acteurs se traduit par plusieurs formes possibles d’hybridité dans les opérations de paix : les organisations internationales et régionales peuvent intervenir de façon séquentielles, l’une après l’autre (comme dans le cas de la transmission de la mission SFOR assurée par l’OTAN en Bosnie jusqu’en 2004 à l’Union Européenne dans le cadre de l’opération Althéa toujours en cours actuellement) ; elles peuvent aussi intervenir en parallèle (comme dans le cas de l’Afghanistan où les missions de l’OTAN, de l’ONU et de l’UE se sont déroulées de façon concomitante en prenant chacune en charge des aspects spécifiques du maintien de la paix) ; elles peuvent enfin intervenir de façon intégrée, ce qui suppose un niveau de dialogue et de coopération institutionnelle conséquent (l’exemple type est ici celui de la mission conjointe de l’ONU et de l’Union Africaine au Darfour)5. Quoi qu’il en soit, le recours fréquent par le Conseil de Sécurité de l’ONU à des organisations régionales de sécurité en vertu des dispositions du Chapitre VIII de la Charte des Nations Unies portant sur les « Accords régionaux » consiste en une l’utilisation des compétences, une division du travail ou une complémentarité (articles 52 et 53), qui peut déboucher sur une certaine concurrence, mise en application du principe de subsidiarité en matière de maintien de la paix6 .C’est pourquoi il est important de se pencher sur les missions actuellement conduites par les trois grandes organisations régionales de sécurité de la zone euro-atlantique: l’Union Européenne, l’OTAN et l’OSCE, durant l’année 2014 et les six premiers mois de l’année 2015. Par commodité, la présente chronique sera structurée autour de chaque organisation et déclinera les opérations conduites par l’organisation durant cette période en analysant son mandat et les moyens mobilisés par l’organisation en question. La diversité de ces opérations tant dans leurs missions que dans leur durée et leur envergure témoigne de façon frappante de la polysémie de la notion de maintien de la paix dans l’après-guerre froide, entre interposition et reconstruction, entre temps court de la paix négative (lorsque les armes se taisent) et temps long de la construction d’une paix positive. Seront d’abord étudiées les opérations de paix conduites par l’OTAN, puis celles conduites par l’Union Européenne, avant de s’intéresser à celles conduites par l’OSCE. Ce qui est néanmoins frappant est que de plus en plus, ces trois organisations sont appelées à travailler de concert sur le terrain, tantôt simultanément (comme dans le cas de la lutte contre la piraterie maritime ou en Afghanistan pour l’OTAN et l’UE par exemple, ou sur le terrain kosovar pour l’OTAN, l’UE et l’OSCE) ; soit de façon séquentielle (OTAN puis UE en Bosnie par exemple).
L’OTAN est à ce jour la plus grande organisation militaire du monde, totalisant près de 70% du budget militaire mondial.7 Née pour donner corps au Traité de l’Atlantique Nord du 4 avril 1949, l’OTAN est une alliance militaire largement conditionnée par le contexte de sa création. Ainsi, la menace conventionnelle pour laquelle elle avait été mise sur pied disparaissant avec la fin de la Guerre froide et la dissolution du Pacte de Varsovie le 1er juillet 1991, l’Alliance atlantique se trouve confrontée à l’enjeu de la redéfinition de ses fonctions militaires dans le contexte stratégique nouveau, caractérisé par des guerres civiles périphériques qui quittent le champ de la guerre et de la défense pour évoluer vers le champ plus complexe et flou de la sécurité et de la maîtrise de la violence, se caractérisant par l’existence de combats sans guerre.8 En outre, il s’agit pour l’OTAN de garantir tant sa survie que sa légitimité, en se positionnant comme un acteur clef du maintien de la paix contemporain, sur autorisation du Conseil de Sécurité des Nations Unies9. A cette fin, l’Alliance atlantique a entrepris depuis le début des années 2000 une réforme profonde reposant sur la globalisation de ses missions comme l’atteste l’adoption successive de trois nouveaux concepts stratégiques entre 1991 et 2010, qui ont pour vocation non seulement d’adapter l’Alliance à son nouveau contexte stratégique reposant sur des menaces diffuses, globales et multiformes, mais aussi de répondre à l’enjeu plus large du rôle des alliances militaires dans le maintien de la paix contemporain10.
En 2014-2015, l’OTAN conduit cinq grandes opérations de paix différentes tant par leur mandat que par leur géographie en Afghanistan, au Kosovo, en Méditerranée et en soutien à l’Union Africaine. L’OTAN s’implique également dans la lutte contre la piraterie maritime dans le Golfe d’Aden, en partenariat avec l’Union Européenne notamment.
La mission militaire de l’OTAN en Afghanistan est une conséquence directe des attentats du 11 septembre 2011. Ces attentats ont provoqué la première invocation de l’article 5 du Traité de Washington par les Etats-Unis dans l’histoire de l’Alliance atlantique, et ont eu pour conséquence l’implication de l’OTAN à long terme dans le règlement du conflit afghan à travers la Force Internationale d’Assistance à la Sécurité (FIAS) entre 2003 et 2014, puis la récente mission Soutien Déterminé depuis janvier 2015.
Le mandat de l’OTAN au sein de la Force Internationale d’Assistance et de Stabilisation (FIAS) témoigne tout particulièrement de la globalisation des missions et des ambitions de l’OTAN dans sa triple dimension juridique, géographique et politico-institutionnelle. Cette opération dirigée par l’OTAN en Afghanistan a constitué une première tant par son mandat que par sa durée (2003-2014) et sa localisation « hors zone ». À son apogée, la force de l’OTAN a déployé sur le terrain afghan jusqu’à 130 000 hommes, provenant de 51 pays membres et partenaires de l'OTAN (40 000 hommes supplémentaires avaient été affectés à la FIAS en 2009 dans le cadre de la stratégie de contre-insurrection).
La FIAS était au départ une coalition militaire d’Etats volontaires déployée sur la base de l’autorisation sous chapitre VII donnée le Conseil de sécurité, dans le cadre de la résolution 1386 (2001), et en accord avec les engagements pris lors de la conférence de Bonn du 5 décembre 2001 qui a réuni, sous l’égide de l’ONU, diverses factions afghanes en vue d’élaborer un plan de reconstruction politique et de sécurité de l’Afghanistan.
La mission initiale confiée à la FIAS, sous commandement du Royaume-Uni, consistait à aider pendant six mois l’Autorité intérimaire afghane à maintenir la sécurité à Kaboul et dans ses environs »11 afin de pouvoir sécuriser l’environnement de travail suite au renversement du gouvernement Taliban par l’opération américaine Liberté Immuable (Enduring Freedom) reposant sur l’article 51 de la Charte. Cette force au départ provisoire a par la suite été prolongée par toutes les résolutions du Conseil de sécurité la concernant, toujours sur la base juridique du Chapitre VII de la Charte. Le Conseil de sécurité a ainsi adopté 18 résolutions reconduisant le mandat de la FIAS entre 2003 et 2014 : Il s'agit des résolutions 1386, 1413, 1444, 1510, 1563, 1623, 1707, 1776, 1817, 1833, 1890, 1917, 1943, 2011, 2069, 2096, 2120 et 2145. L’OTAN en a pris le commandement le 11 août 2003, sur décision du Conseil de l’Atlantique Nord12.
Carte 1 : Carte de déploiement de la FIAS en 201213
En fin de mission, l’OTAN déployait encore 28 360 hommes issus de 48 Etats sous commandement du général américain Campbell, et du représentant civil de l’OTAN au sein de la FIAS, l’ambassadeur néerlandais Mauritz Jochems16. Cette mission complexe et coûteuse pour l’OTAN a visé à combiner les aspects militaires du maintien de la paix, avec les aspects civils et civilo-militaires tels que le développement économique et social et la gouvernance politique de l’Afghanistan. Face à la recrudescence de la menace issue de l’activisme de groupes Talibans toujours puissants et actifs, les pays membres de l’OTAN ont décidé de prolonger la mission de l’Alliance en Afghanistan au-delà de la terminaison de la FIAS à travers la mission Resolute Support à partir du 1er janvier 2015.
Suite à la fin de l’opération militaire de l’OTAN en Afghanistan (FIAS) et au départ de la majorité des troupes de la coalition fin 2014, l’Organisation a néanmoins souhaité maintenir une assistance aux forces de sécurité locales afghanes à travers la mise en œuvre depuis janvier 2015 de la mission Soutien Déterminé (ou Resolute Support en anglais). Cette mission a pour base légale le Status of Forces Agreement (SOFA) du 30 septembre 2014 ratifié par le parlement de Kaboul le 27 novembre 2014, ainsi que sur la résolution 2189 du Conseil de Sécurité de l’ONU approuvée à l’unanimité le 12 décembre 2014. Cette mission n’est en revanche pas placée sous le chapitre VII. La résolution 2189 considère que l’accord bilatéral (SOFA) et la demande faite par le Gouvernement afghan confèrent à la mission Soutien résolu (formulation de la résolution) « une base juridique solide ». Commandée par le général John Campbell et le représentant civil de l’OTAN Ismail Aramaz, l’opération rassemble 12905 hommes issus de 42 Etats (pays membres et partenaires de l’OTAN) en décembre 2015. Elle a pour mandat de former, conseiller et assister les forces de défense et de sécurité nationales afghanes (ANDSF) en partenariat avec le gouvernement afghan et la mission des Nations Unies en Afghanistan (MANUA). L’objectif visé est de permettre à l’armée et à la police afghanes de faire face aux problématiques de sécurité et à la résurgence de mouvements Talibans dans un certain nombre de provinces afghanes. Pour autant, cette mission n’est pas exempte de pertes civiles et militaires pour l’OTAN : plusieurs pertes humaines ont déjà été à déplorer depuis janvier 2015, ce qui montre bien que le maintien de la paix en Afghanistan est aujourd’hui loin d’être couronné de succès.
II.2. L’OTAN au Kosovo
Depuis le 10 juin 1999, l’OTAN conduit une opération de stabilisation et de maintien de la paix au Kosovo, la KFOR. Il s’agit de la seconde opération de paix « hors zone » (c’est-à-dire en dehors de la zone géographique de l’Alliance atlantique telle que définie dans le Traité de Washington de 1949) d’une telle envergure pour l’OTAN, suite au précédent des missions de stabilisation (IFOR en 1995-1996) et de maintien de la paix (SFOR de 1996 à 2004) en Bosnie. L’OTAN était intervenue par le biais de frappes aériennes (qui ont soulevé une polémique tant elles furent peu respectueuses de l’article 53 de la Charte des Nations Unies) pendant une durée de 78 jours entre mars et juin 1999 contre les positions de l’armée serbe au Kosovo suite à l’échec des négociations diplomatiques de Rambouillet, et face à l’emballement du conflit interne à cette ancienne province yougoslave en 1998-1999 qui avait conduit notamment à un processus d’épuration ethnique mis en œuvre par l’armée serbe sous l’autorité politique du président serbe Slobodan Milosevic. Suite à l’accord du 3 juin 1999 conclu entre la République Fédérale de Yougoslavie, le représentant spécial de l’UE, le Président finlandais Ahtisaari au titre de médiateur de l’ONU et l’envoyé spécial russe Tchernomyrdine, l’OTAN et la République Fédérale de Yougoslavie ont signé le 9 juin 1999 un accord militaro-technique qui prévoyait le retrait rapide (sous un délai de onze jours) des forces armées serbes du Kosovo assorti du déploiement d’« une présence internationale civile et de sécurité » à laquelle l’OTAN prendrait une part importante. Ce déploiement de soldats de l’Alliance atlantique a été validé par le Conseil de Sécurité de l’Onu dans sa résolution 1244 du 10 juin 199917. Dès le 12 juin 1999, 50 000 soldats de l’OTAN sont ainsi déployés au Kosovo dans le cadre de la KFOR.
Le mandat de cette opération de paix a bien entendu évolué en seize ans d’existence. Missionnée au départ pour décourager la reprise des hostilités entre les factions serbes et kosovares, la KFOR avait pour objectif l’instauration d’un environnement sûr et le maintien de la sécurité et de l'ordre publics, ainsi que la démilitarisation de l'Armée de libération du Kosovo, à appuyer l'action humanitaire internationale et à assurer une coordination avec la communauté civile internationale présente sur place18. Plus précisément, le mandat donné à l’OTAN dépasse largement la seule action militaire puisque la KFOR a également eu pour tâches initiales l’assistance en matière de relocalisation de personnes déplacées, la reconstruction d’infrastructures (notamment routières) et le déminage, la sécurisation et la protection des minorités ethniques, l’assistance médicale, la protection de sites patrimoniaux ou encore le soutien à l’établissement des institutions civiles, légales et judiciaires, ainsi qu’au processus électorale et à la reprise de la vie socio-économique de la province. Cette multiplicité de tâches témoigne bien d’une volonté de développer une approche globale du maintien de la paix au Kosovo, tout comme en Afghanistan, en coopérant également avec les autres acteurs présents sur le terrain, tant locaux qu’internationaux (ONU avec la MINUK notamment, UE, ONG).
Depuis juin 2008, la KFOR remplit de nouvelles tâches, toujours en accord avec le mandat initial donné par le Conseil de sécurité dans sa résolution 1244 et en faisant évoluer l’interprétation de ce mandat au regard du contexte sécuritaire contemporain du Kosovo. Ainsi, la KFOR a reçu pour nouvelle tâche les objectifs contenus dans le plan Ahtisaari de 2007 visant à faire évoluer le Kosovo vers un statut indépendant supervisé par la communauté internationale19. Ces objectifs sont triples pour la KFOR : aide à la dissolution du Corps de protection du Kosovo (KPC), aide à la mise sur pied de la Force de sécurité du Kosovo et aide à la création d’une structure civile chargée de superviser cette force. Ces tâches d’encadrement des forces de sécurité locales sont réalisées en coordination avec les autorités locales et internationales concernées (notamment la mission de l’UE EULEX).
Depuis 2009, face à l’amélioration sensible de l’environnement sécuritaire du Kosovo, les Etats membres de l’OTAN ont décidé de diminuer les effectifs de la KFOR pour passer à une nouvelle phase de l’opération : la phase de présence dissuasive, ramenant les effectifs de l’Alliance de 50 000 à 10 200 soldats au Kosovo en 2010. Une seconde étape de réduction des effectifs atlantiques a démarré en février 2011 avec l’objectif de ramener le nombre de soldats de l’Alliance présents sur le terrain à 5000. L’objectif est double :
- stratégique : remplacer l’occupation numérique par une présence dissuasive et transférer progressivement les responsabilités de sécurité aux forces militaires et de police, locales, tout particulièrement en ce qui concerne la protection de sites religieux et culturels jusqu’à lors protégées par la KFOR, comme les monastères de Gračanica, de Zociste, de Budisavciou de Gorioc) ;
- pragmatique : face aux engagements multiples de l’OTAN en Afghanistan et en Lybie en 2011, il importait de rationaliser la présence de ses troupes au Kosovo, province dont le contexte sécuritaire n’avait alors rien de commun avec les deux autres cas.
Actuellement forte de 4 651 soldats issus de 31 Etats participants (dont 8 Etats partenaires non-membres de l’OTAN : Arménie, Autriche, Finlande, Irlande, Moldavie, Suède, Suisse, Ukraine), cette mission est commandée en 2015 par le général italien Guglielmo Luigi MIGLIETTA. Son quartier général est basé à Pristina, capitale du Kosovo, et cette force relève d'une chaîne de commandement unique, placée sous l'autorité du commandant de la Force (COMKFOR, le général Miglietta). Ce dernier fait rapport au commandant du Commandement allié de forces interarmées de Naples (JFCNP), en Italie. Sa mission actuelle est de maintenir un environnement sécurisé au Kosovo et d’y préserver la liberté de circulation pour les citoyens de toutes les minorités ethniques présentes. En outre, l’OTAN a affirmé son soutien à l’accord de normalisation conclu en 2013 entre Belgrade et Pristina sous les auspices de l’Union européenne, et la KFOR se tient prête à appuyer la mise en application de cet accord.
Si le Kosovo n’est pas encore un territoire exempt de tensions ethniques, et est en proie à de lourds problèmes économiques notamment (le taux de chômage y avoisine officiellement 30% à 38% ces dernières années, et 8 millions de Kosovars vivent avec moins d’un euro par jour), l’opération conduite par l’OTAN depuis 1999 a néanmoins contribué à faire évoluer positivement la situation sécuritaire du Kosovo, tout particulièrement au nord de la province, comme l’indiquaient le 2 novembre 2015 le commandant de l’opération et le maire de Leposavic, dans le quotidien InSerbia20.
Carte 2 : Carte de déploiement de la KFOR Carte 2 : Carte de déploiement de la KFOR21
Dès le lendemain des attentats du 11 septembre 2001, les Etats-membres de l’OTAN ont décidé de mettre en œuvre une mission de lutte contre le terrorisme en Méditerranée sous le nom d’Active Endeavour. Seule opération antiterroriste de l’Alliance reposant sur l’article 5 du Traité de Washington, cette mission de surveillance n’est pas à proprement parler une opération de maintien de la paix, même si son objectif est de prévenir les actes de terrorisme en Méditerranée en vue d’assurer ainsi une pacification de cet espace maritime. Cette mission a permis l’interpellation de plus de 122 000 bateaux marchands et la visite de 166 bateaux jugés suspects depuis 200122. Dirigée depuis le commandement maritime de Northwood, son mandat consiste à assurer la sécurité des mers et du trafic maritime en mobilisant les capacités des membres de l’OTAN ainsi que de pays méditerranéens partenaires de l’opération (Algérie, Égypte, Israël, Jordanie, Maroc, Mauritanie et Tunisie) et d’autres Etats23.
Outre cette mission, l’OTAN déploie également une opération de lutte contre le piraterie maritime, l’opération Ocean Shield, depuis 2009, en coopération avec l’opération Atalante conduite par l’Union Européenne (cf. ci-après). Créée le 17 août 2009 sur décision du Conseil de l’Atlantique Nord (CAN), elle vise, en réponse à la demande formulée par le secrétaire Général de l’ONU en 2008, à fournir des navires d’escorte aux navires du Programme alimentaire mondial (PAM) au large des côtes somaliennes, du fait de la recrudescence d’attaques menées par des pirates dans le Golfe d’Aden et visant notamment ces navires. La mission Ocean Shield s’effectue d’ailleurs en complémentarité avec l’opération Atalante de l’UE dans le Golfe d’Aden, et en accord avec l’ensemble des résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU sur la lutte contre la piraterie maritime (et notamment la résolution 2020 de 2011). Elle est issue des deux précédentes missions de lutte anti-piraterie maritime de l’OTAN : Allied Provider entre octobre et décembre 2008 et Allied Protector entre mars et août 2009. Entre 2009 et 2014, le premier groupe maritime permanent OTAN (SNMG1) et le deuxième groupe maritime permanent OTAN (SNMG2) ont été déployés en alternance pour assurer les rotations de six mois de l’opération Ocean Shield. Entre juin et décembre 2014, l’OTAN a alloué deux vaisseaux à la mission Ocean Shield : le vaisseau amiral HDMS Absalon (Danemark) et le vaisseau ITS Mimbelli (Italie), sous le commandement du Contre-amiral danois Aage Buur Jensen24.
Depuis juin 2007, l’OTAN apporte un appui à la mission de l’Union africaine en Somalie (AMISOM) qui se traduit matériellement par un soutien en matière de transport aérien aux troupes de maintien de la paix de l'UA. À la suite de nouvelles demandes de l'UA, le Conseil de l’Atlantique Nord a décidé de prolonger le soutien de l’OTAN en 2015. Par ailleurs, l’OTAN apporte également son soutien à la Force africaine en attente.
Depuis le début des années 2000, l’Union Européenne a lancé une politique européenne de défense (PESD devenue PSDC avec le Traité de Lisbonne), et s’implique régulièrement dans un nombre croissant d’opérations militaires, civilo-militaires et de missions civiles. Acteur montant de la sécurité internationale contemporaine, malgré des limites importantes tant en termes de capacités de projection de forces que de budgets militaires ou de lignes rouges politiques concernant l’emploi des forces armées nationales (caveats), entre juin 2014 et juin 2015 l’UE a conduit pas moins de 17 missions au total, dont 6 opérations militaires. Nous les présenterons classées en fonction de leur zone géographique, des plus proches aux plus lointaines du continent européen. Nous ne revenons pas ici sur l’analyse de l’UE comme acteur international global qui fait l’objet d’une importante littérature depuis le début des années 200025. Lorsque l’on se penche sur la carte des opérations et missions militaires et civilo-militaires de l’UE, force est de constater que la PSDC se focalise intensivement sur deux zones géographiques laboratoires de l’approche globale européenne : les Balkans et plus encore l’Afrique (11 opérations et missions concomitantes entre mi-2014 et mi-2015).
Carte 3 : Les opérations actuelles conduites par l’UE dans le cadre de la PSDC26.
Dès le début des années 2000, les Balkans constituent un véritable laboratoire pour la PESC et plus précisément la politique de défense de l’UE (PSDC). En effet, cette zone géographique traversée de conflits interethniques est voisine des frontières européennes et elle aspire à l’adhésion au projet d’intégration européenne. Cette double caractéristique explique l’intérêt majeur de l’UE à y déployer des opérations de paix et des missions civiles.
Cette opération militaire de l’UE constitue une de ses plus importantes missions. En Bosnie, l’UE a pris la relève de l’opération SFOR conduite par l’OTAN entre 1996 et 2004. Le contexte de cette opération est important à rappeler. Peu après la mort de Tito, Président de la Fédération yougoslave, en mai 1980, les tensions entre les diverses entités de la fédération27 se polarisent, la Serbie cherchant à jouer un rôle de pivot. L’escalade des nationalismes qui aboutit au conflit interne en 1991 s’appuie aussi sur le marasme économique aggravé par des tensions politiques croissantes entre la Bosnie, la Croatie et la Serbie. 1989 vient mettre le feu aux poudres : voyant la RDA libérée de l’emprise soviétique et le rideau de fer mis à bas, les velléités sécessionnistes s’affirment : la Croatie et la Slovénie réclament leur indépendance vis à vis de la Serbie et organisent des élections libres en avril-mai 1990 sans l’aval serbe ; le Kosovo demande son rattachement à l’Albanie. En réponse, le dictateur serbe Milosevic intervient militairement au Kosovo fin 1989, supprimant son autonomie et celle de la Voïvodine. La Slovénie et la Croatie se déclarent unilatéralement indépendantes le 25 juin 1991, enclenchant l’engrenage infernal des exactions de l’armée serbe en Croatie qui dégénèrent en nettoyage ethnique, embrasant en 1991-1992 la Bosnie, le Monténégro, la Serbie et la Macédoine. La crise yougoslave, puis celle du Kosovo, constituent des crises de type moderne qui ne se confinent pas à un seul domaine politique, mais combinent au contraire des effets variés, s’attaquant in fine à la légitimité de l’Etat et à sa capacité à résoudre la crise. Les crises post-bipolaires dépassent le cadre national de réflexion et impliquent une démarche plurielle en vue de leur résolution. C’est donc dans ce contexte que suite aux accords de paix signés à Paris (connus sous le nom d’accords de Dayton) le 14 décembre 1995 qui mettent en place un cessez-le-feu ainsi que la partition de la Bosnie- Herzégovine, la communauté internationale a décidé de déployer une force militaire mise en œuvre par l’OTAN (IFOR) afin de sécuriser la situation. Cette force est remplacée par une seconde force de l’OTAN en 1996, la Stabilization Force (SFOR) en vue de stabiliser la sécurité sur le territoire bosniaque. Par la suite, dès 2002, dans la foulée de la signature des accords de Berlin Plus entre l’UE et l’OTAN28, l’UE se déclare volontaire pour prendre le relais de l’OTAN en Bosnie (action commune 2004/570/PESD), proposition acceptée par les chefs d’Etat de l’OTAN réunis à Istanbul en juin 2004. Ce relais devient ainsi effectif le 22 novembre 2004 lorsque le Conseil de sécurité de l’ONU approuve le déploiement de l’opération européenne EUFOR Althea en Bosnie dans sa résolution 1575 (S/RES/1575/2004) prise dans le cadre du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies. L’opération EUFOR Althea débute alors le 2 décembre 2004, forte de 7000 hommes et en recourant aux moyens de planification de l’Alliance atlantique en vertu des accords de Berlin Plus.
Forte fin 2015 de 600 soldats issus de 17 Etats-membres et 5 Etats partenaires (Albanie, Chili, République de Macédoine, Suisse et Turquie), l’opération Althea est commandée depuis le 17 décembre 2014 par le Général autrichien Johann Luif (commandant de l’opération) et le général britannique Adrian Bradshaw (commandant de la force). Les coûts communs de l’opération s’élèvent à 10,2 millions d’euros financés par le biais du mécanisme européen Athéna.
Carte 4 : Carte de déploiement de l’opération EUFOR Althea29
L’engagement de l’UE dans les Balkans se traduit également par une mission civile de renforcement de l’Etat de droit, déployée au Kosovo depuis 2008. La mission EULEX Kosovo est la plus importante mission civile jamais lancée par l’Union Européenne. Dans le contexte de la déclaration d’indépendance du Kosovo, l’UE a décidé (et ce quelques jours avant cette déclaration d’indépendance du 17 février 2008) par le biais de l’action commune 2008/124/PESC du 4 février 2008 de créer la mission « État de droit » au Kosovo, dénommée EULEX Kosovo. Lancée officiellement le 16 février 2008, la mission EULEX a pour mandat de suivre, d’encadrer et conseiller les autorités kosovares pour renforcer l’État de droit, tout particulièrement dans ses aspects policiers, judiciaires et douaniers. EULEX assume quelques responsabilités exécutives circonscrites notamment aux enquêtes et poursuites concernant les crimes de guerre, le terrorisme, la corruption et les crimes financiers. L’objectif de l’UE en déployant cette mission ambitieuse au Kosovo est de favoriser le projet d’une intégration potentielle au projet européen à long terme. Cette mission s’inscrit dans la volonté manifestée par l’UE lors du sommet européen de Feira en juin 2000 de développer des capacités civiles de gestion de crise et de maintien de la paix dans quatre domaines prioritaires : la police, le renforcement de l'État de droit, le renforcement de l'administration civile et la protection civile30.
Composée en 2014-2015 de 1500 personnels (juges, procureurs, policiers et douaniers) internationaux et locaux issus des 28 Etats-membres et de 5 Etats partenaires (Canada, Etats-Unis, Norvège, Suisse et Turquie) et placée sous la direction de Gabriele Meucci, son mandat est prévu jusqu’au 14 juin 2016. La mission est dotée d’un budget annuel d’environ 111 millions d’euros31. Opérant sur la base légale de l’action commune 2008/124/PESC du Conseil de l’UE amendée par l’action commune 2014/349/PESC, la mission EULEX s’appuie également sur la résolution 1244 du Conseil de sécurité adoptée le10 juin 1999 sous Chapitre VII et autorisant le déploiement d’une force internationale au Kosovo.
Critiquée dans ses premiers mois sur la base de soupçons de corruption des magistrats européens opérant dans le cadre d’EULEX Kosovo, la mission a néanmoins pour fonction d’aider les autorités publiques kosovares à développer un système policier et judiciaire autonome à moyen terme. En outre, la mission EULEX Kosovo permet de soutenir les objectifs de libéralisation des visas, le Processus de Stabilisation et d’Association entre l’UE et les Balkans, ainsi que le dialogue entre la Serbie et le Kosovo. Néanmoins la reprise de violences interethniques au Nord du Kosovo entre Serbes et Kosovars en juillet 2011, les forces de la KFOR et de l’EULEX ont dû prendre le contrôle de la frontière Nord du Kosovo avec la Serbie. Par la suite le 2 juillet 2012, le Groupe d'orientation sur le Kosovo composé des pays ayant reconnu l’indépendance du Kosovo a annoncé que la surveillance internationale sur le Kosovo prendrait fin en septembre 2012 et que le pays retrouverait sa pleine souveraineté. Cette déclaration n’a cependant rien changé pour la KFOR et l’EULEX qui sont toujours déployées sur le terrain en soutien des forces de sécurité et des autorités publiques locales. Malgré l’action d’EULEX, le Kosovo se heurte encore à des problèmes majeurs de corruption en 2015.
L’Union Européenne développe deux missions en Europe centrale et orientale et une en Asie centrale, en Afghanistan. Il s’agit dans les trois cas d’opérations civiles.
La mission EUPOL Afghanistan a vu le jour le 30 mai 2007 sur base légale de l’action commune PESC 2007/369 du Conseil de l’UE. Au départ, prévue pour une période de trois ans, la mission a été reconduite depuis 2010 et perdure en 2015.
Son mandat depuis 2007 est d’apporter une assistance au gouvernement afghan dans le domaine de la police afin de mettre en place une institution policière civile qui soit capable d’opérer de façon efficace et dans le respect des règles de l’Etat de droit et des droits de l’Homme. Il s’agit d’une mission qui n'exécute pas directement de tâches de police, mais joue au contraire un rôle de conseil et de monitoring auprès des forces de police afghanes. La mise en œuvre de son mandat se fait grâce à une action de suivi, d'encadrement et de formation des forces de police afghanes. Plus précisément, elle vise à assister le Ministre afghan de l’Intérieur et la police nationale afghane (ANP) dans la mise en œuvre de leur réforme institutionnelle et la constitution de capacités locales d’entraînement. L’EUPOL Afghanistan bénéficie du soutien du Conseil de sécurité de l’ONU, qui s'est félicité de sa création dans la résolution 1746 du 23 mars 2007. La mission de l’UE en Afghanistan a été étendue par le Conseil de l’UE jusqu’à fin 2016 et avec les encouragements du Conseil de sécurité à travers notamment ses résolutions 1806 (2008) et 1868 (2009), avec une nouvelle tâche supplémentaire consistant à travailler à la coordination entre la police et la justice afghanes.
La mission EUPOL Afghanistan vient compléter l’action de l’OTAN sur le terrain, qui se consacre plus précisément aux forces armées, ainsi que l’action de la MANUA, mission civile de l’ONU en soutien aux autorités publiques afghanes, et opère en coordination avec l’ensemble des acteurs internationaux, locaux et humanitaires présents sur le terrain.
La mission EUPOL Afghanistan est commandée par Pia Stjemvall depuis le 10 février 2015, qui dispose pour mettre en œuvre les tâches d’EUPOL Afghanistan de 184 personnels internationaux issus de 23 Etats européens et de 176 personnels locaux, pour un budget de 58 millions d’euros en 201532.
Carte 5 : Carte de déploiement de la mission EUPOL Afghanistan33
La mission EUMM (EU Monitoring Mission) en Géorgie est une mission de monitoring civil lancée par l’UE le 15 septembre 2008 sur base légale de l’action commune PESC 2008/736. Il s’agit d’une mission civile dont le mandat est d’observer la situation sur place suite au cessez-le-feu qui est venu mettre un terme au conflit entre la Géorgie et la Russie qui avait éclaté en août 2008. La première tâche de la mission fut d’observer le retrait des forces armées russes d’Ossétie du Sud et d’Abkhazie. Cette mission témoigne de l’engagement de l’Union Européenne dans son voisinage, avec un mandat tourné vers la stabilisation, la normalisation et le développement de la confiance mutuelle entre la Géorgie et la Russie. L’UE agit d’ailleurs en coordination avec le bureau de l’OSCE en Géorgie afin de contribuer à maintenir une situation stable en Géorgie. Prévue au départ pour une durée d’un an, la mission a été prolongée plusieurs fois et devrait s’achever le 14 décembre 2016 si le Conseil ne décide pas d’une nouvelle prolongation. Elle couvre l’ensemble du territoire géorgien dans ses frontières reconnues par la communauté internationale.
La mission EUMM Géorgie est dirigée par l’ambassadeur lituanien Kestutis Jankauskas et déploie 200 observateurs civils issus de l’ensemble des Etats-membres de l’UE. Elle est dotée d’un budget de 18.3 millions d’euros en 2015.
Si en matière de stabilisation la mission EUMM a permis d’observer des résultats tangibles, sa prolongation provient du fait que le degré nécessaire de confiance entre les anciennes parties au conflit russo-géorgien n’est pas encore atteint afin de pouvoir envisager la terminaison de la mission de l’UE en Géorgie, et se traduit par des incidents encore nombreux en Ossétie du Sud et en Abkhazie entre les populations géorgiennes et russophones34.
La mission de l’UE en Ukraine relève du contexte de tension interne en Ukraine suite au refus de signer l’accord d’association prévu avec l’Union Européenne par le président Ianoukovitch à l’automne 2013, qui s’est traduit par le mouvement Euromaidan en 2014, et a culminé avec l’annexion de la Crimée par la Russie en mars 2014. Suite aux abus des forces de sécurité ukrainiennes lors des protestations parties de la place Maidan à Kiev en 2013, au renversement du président pro-russe Ianoukovitch, et à l'émergence de milices armées, les nouvelles autorités ukrainiennes ont engagé une profonde réforme du secteur de la sécurité ukrainien. C’est dans ce cadre qu’intervient la mission de l’UE en Ukraine sur la base de la décision du Conseil 2014/486, adoptée le 22 juillet 2014 dans le cadre de la PSDC. Par la suite, le 17 novembre 2014, le ministre ukrainien des Affaires étrangères et la Haute Représentante l’Union européenne pour les Affaires Etrangères, Federica Mogherini, ont signé l’Accord sur le statut de la Mission (SOMA) entre l’Ukraine et l’UE, qui a permis le déploiement de la mission EUAM sur le territoire ukrainien à partir de novembre 2014.
Il s’agit d’une mission civile non armée, dont le mandat consiste en l’assistance et la fourniture de conseil aux forces de sécurités ukrainienne, ainsi qu’en l’assistance en matière de renforcement de l’Etat de droit. Cela se traduit par l’élaboration de stratégies concrètes avec les autorités publiques ukrainiennes en charge de la sécurité (police notamment). L’UE a ainsi dépêché à Kiev une centaine de policiers, diplomates et experts européens dans le domaine de la sécurité issus de 19 Etats-membres de l’UE et placés sous la direction du chef de mission Kalman Miszei35. La mission est dotée d’un budget initial de 2,68 millions d’euros.
Entre mi -2014 et mi-2015, l’UE conduit 11 missions civiles et opérations militaires et civilo-militaires simultanées sur le continent africain. Après les Balkans, l’Afrique constitue le second laboratoire de l’approche globale de gestion de crise développée par l’UE et reposant sur une large palette d’instruments civils et militaires. Cela tient notamment au fait que nombre d’Etats européens ont une expérience coloniale importante avec l’Afrique (France, Belgique, Italie et Royaume-Uni notamment), que nombre d’Etats africain ont de longue date, entretenu des liens commerciaux avec la communauté européenne par le biais de la Convention de Lomé signée en 1975, et que l’Afrique constitue également le voisinage immédiat de l’UE, au moins le Nord du continent. En outre, le premier Haut-Représentant pour la PESC, Javier Solana, avait exprimé très tôt ce souci du lien entre l’Union Européenne et l’Afrique : « En tant que voisins immédiats unis par des liens historiques, politiques et économiques, et sur la base de valeurs communes, nous - Africains et Européens - avons décidé d’exploiter l’énorme potentiel de notre partenariat pour trouver ensemble des réponses aux défis communs que nous lance la mondialisation actuelle. »36 Enfin, le continent africain offre également un miroir des défis posés à la sécurité internationale et aux OMP contemporaines en étant traversé de crises à dimensions multiples militaires, économiques, sociales, politiques et identitaires. Nous abordons ici les missions de l’UE en Afrique par zone géographique, et dans l’ordre chronologique.
L’UE conduit actuellement 3 opérations et mission dans des pays d’Afrique centrale (République Démocratique du Congo et République Centrafricaine).
L’engagement de l’UE en matière de maintien de la paix en République Démocratique du Congo s’inscrit sur le long terme, depuis la première opération européenne sur le terrain congolais en 2003 (opération Artémis). Il s’agit en l’occurrence d’un pays de la région des Grands Lacs traversé par des problématiques à la fois interethniques, politiques (contestation du président Kabila), économiques et écologiques (mauvaise gestion des ressources naturelles pourtant abondantes).
La mission EUSEC en République Démocratique du Congo a été créée par l’action commune 2005/355/PESC du Conseil du 8 juin 2005. Son mandat consiste en le conseil et l'assistance de l'UE en matière de réforme du secteur de la sécurité en République démocratique du Congo dans le but de réformer les Forces armées de la République Démocratique du Congo. L’EUSEC République Démocratique du Congo a également pour vocation d’aider les forces de sécurité locales à définir les modalités d’organisation de la future Force de réaction rapide définie par le gouvernement congolais. Cette mission a fêté ses 10 ans en 2015 et a travaillé de concert avec la mission EUPOL de l’UE en République Démocratique du Congo, mission de formation des forces de police locales qui a opéré entre 2007 et 2014, avant de prendre fin en septembre 2014. Depuis 2012, la mission EUSEC se focalise sur trois axes particuliers de la réforme du secteur congolais de la sécurité : le conseil stratégique (Mise en place des équipes mobiles mixtes), la modernisation de l’Administration (gestion des ressources humaines) et la relance du Système de formation militaire.
Forte de 10 personnels internationaux issus des Etats-membres de l’UE et placés sous le commandement du Colonel Johann De Laere, la mission EUSEC République Démocratique du Congo est dotée d’un budget de 2.7 millions d’euros est devrait prendre fin le 30 juin 2016.
Cette opération militaire européenne en République centrafricaine a été lancée le 10 février 2014 sur la base légale de la décision 2014/73/PESC, elle-même basée sur la résolution S/RES/2134 de 2014 du Conseil de sécurité de l’ONU. Le mandat de l’opération EUFOR RCA consiste en le soutien à la présence française sur le terrain avec 1 600 hommes pour appuyer la Mission internationale de soutien à la Centrafrique sous conduite africaine (MISCA). Face à une dégradation du contexte sécuritaire en république Centrafricaine et à un regain de violences entre minorités chrétiennes et musulmanes particulièrement depuis le renversement de François Bozizé en mars 2013, le Conseil de sécurité de l’ONU avait autorisé le 5 décembre 2013 (résolution 2127) le déploiement de la mission internationale de soutien à la Centrafrique sous conduite africaine (MISCA) pour une période de douze mois. Face à la lenteur du déploiement de la MISCA, il autorisa en parallèle le déploiement temporaire de forces françaises à travers l’opération Sangaris. Lors du Conseil européen de décembre 2013, le président français tâcha de sensibiliser ses partenaires européens afin de les convaincre de participer aux efforts de sécurisation de la situation en République Centrafricaine. La décision de monter une opération européenne interviendra le 10 février 2014, du fait de réticences fortes de nombreux Etats-membres à s’engager. Le Général Pontiès, commandant de l’opération, avait d’ailleurs fait état dans les médias français de la difficulté rencontrée lors de la génération de forces pour cette opération37. Cette lenteur dans la génération de force, due aux réticences nationales, n’a permis à l’opération de devenir opérationnelle qu’en avril 2014.
L’opération EUFOR RCA avait plus précisément pour mandat de soutenir temporairement les forces de sécurité locales, de protéger l’aéroport de Bangui et de sécuriser les 3ème et 5ème arrondissements de cette capitale. Les soldats européens ont d’ailleurs eu maille à partir avec les groupes armés présents dans la capitale centrafricaine. Composée de 700 soldats (il faut noter la présence parmi eux de 140 soldats géorgiens et de 260 soldats français), cette opération a pris fin le 15 mars 2015. Elle a permis de préparer le terrain pour la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation en Centrafrique (MINUSCA), et se prolonge actuellement à travers la mission de formation des forces armées centrafricaines EUMAM.
L’opération EUMAM vient prolonger l’action de l’UE en République Centrafricaine. Cette mission de conseil militaire de l'Union européenne (EUMAM) a été décidée le 19 janvier 2015 par la décision 2015/78/PESC du Conseil de l’UE et lancée le 16 mars 2015. Son mandat consiste à soutenir les autorités publiques locales dans leur réforme du secteur de la sécurité, afin de pouvoir aider les forces armées centrafricaines à devenir une armée efficace et moderne. Elle se compose de 60 hommes sous le commandement du général français Dominique Laugel, dispose d’un budget de 7,9 millions d’euros et devrait s’achever au terme d’une durée de 12 mois. Cette opération travaille en coopération avec la MINUSCA, mission des Nations Unies sur place, et se situe également dans le cadre de l’engagement global de l’UE en République centrafricaine, qui repose également sur un plan d’aide au développement à hauteur de 360 millions d’euros depuis 2013.
L’engagement international en République Centrafricaine, s’il a permis un apaisement sécuritaire relatif, n’a néanmoins pas encore réussi à rentre le pays stable, comme en témoignent les heurts entre minorités chrétiennes et musulmanes lors des élections de décembre 2015.
L’UE, en cohérence avec son action de paix sur le continent africain, conduit aussi actuellement deux opérations de paix en Méditerranée, l’une civile en Lybie, l’autre militaire en mer Méditerranée. Cette activité de paix en Méditerranée correspond à la volonté de l’UE, développée notamment à travers sa politique de voisinage, de créer à ses frontières un environnement stable et pacifié, en coopération avec les autorités locales. Le bilan de la politique de l’UE en Méditerranée est néanmoins mitigé, au regard de son engagement financier et politique important depuis de nombreuses années39.
La mission d'assistance de l'Union européenne pour une gestion intégrée des frontières en Libye (EUBAM Libye) trouve son origine dans le contexte qui suit la crise libyenne de 2011 entre les forces loyalistes et les forces rebelles opposées au régime du colonel Kadhafi, dans la lignée des printemps arabes de 2011. Cette crise a donné lieu à une intervention militaire dirigée par l’OTAN sous l'égide de l’ONU entre le 19 mars 2011 et le 31 octobre 2011, avec pour objectif la mise en œuvre de la résolution 1973 du Conseil de sécurité des Nations unies. Suite à l’éviction de Mouammar Kadhafi, la situation politique et sécuritaire libyenne demeurant très instable, le Conseil européen a décidé dans son action commune du 22 mai 2013 de lancer la mission civile EUBAM dans le cadre de la PSDC. Son mandat consiste à aider les autorités libyennes à renforcer la gestion des frontières ainsi que la sécurité des frontières terrestres, maritimes et aériennes. Pour se faire, l’UE a envoyé sur place des experts qui conseillent, forment et encadrent les autorités locales de transition dans leur tâche de gestion des frontières. Cela s’est notamment traduit par la mise en place d’un organe interministériel, le groupe de travail sur la gestion des frontières, afin de coordonner les actions entreprises par la marine, la police, les gardes -frontières, les douanes et tous les autres organismes concernés.
Cette mission d’une durée de deux ans est dotée d’un budget de 26 millions d’euros et placée sous le commandement d’Antti Juhani HARTIKAINEN, qui travaille en coopération avec l’agence FRONTEX de l’Union Européenne. Du fait d’une situation sécuritaire extrêmement dégradée en Libye, la mission EUBAM a réduit ses effectifs à 17 personnes en octobre 2014 et opère depuis la Tunisie depuis l’été 2014.
L’opération Sophia est une opération militaire maritime de l’UE en Méditerranée, qui s’inscrit dans le cadre de l’approche globale européenne concernant les questions migratoires. Lancée sur la base de la décision PESC/ 015/778 du Conseil le 18 mai 2015, cette mission vise à faire face à la situation d’afflux massif de réfugiés en Méditerranée et aux différents naufrages ayant tragiquement émaillé de mouvement de migration vers l’UE depuis le début de la crise syrienne notamment. L’objectif de l’UE est de coopérer avec les pays d’origine et de transit des migrants pour lutter contre les passeurs. L’opération Sophia est une opération militaire dans le cadre de la PSDC et a été lancée le 22 juin 2015. Elle a pour mandat d’identifier, de capturer et de neutraliser les navires et les embarcations ainsi que les ressources qui sont utilisés (ou soupçonnés de l'être) par des passeurs ou des trafiquants de migrants. L’objectif est double : démanteler le modèle économique des réseaux de passeurs, et limiter le nombre de pertes humaines en mer parmi les migrants.
Le 7 octobre 2015, l’opération EUNAVFORMED Sophia est entrée dans sa seconde phase, dans les eaux internationales. Cette seconde phase consiste en l’arraisonnement, la fouille, la saisie et le déroutement en haute mer des navires et des embarcations soupçonnés d'être utilisés pour le trafic de migrants ou la traite des êtres humains.
Commandée depuis Rome par le vice-amiral Enrico Credendino, l’opération Sophia se compose de 22 Etats membres et est dotée d’un budget de 11.82 millions d’euros, auquel il faut ajouter les coûts afférents pour les Etats participants (frais de personnel et moyens militaires). L’opération Sophia s’appuie sur le porte-avion italien Garibaldi, ainsi que 6 unités navales de surface et 7 véhicules aériens. Les effectifs de l’opération sont appelés à varier en fonction de sa progression. Le 29 décembre 2015 par exemple, l’hélicoptère HE101 de la marine italienne a pu identifier deux canots en provenance des côtes libyennes. Ceux-ci ont été arraisonnés par le bâtiment britannique HMS Enterprise et 188 migrants ont ainsi pu être secourus40.
L’implication de l’UE en matière de maintien de la paix et de prévention des conflits se traduit également par un engagement relativement important dans le Sahel depuis 2011, face à l’instabilité politique de nombreux Etats de la bande sahélo-saharienne et la recrudescence du terrorisme local, dont le groupe terroriste Boko Haram n’est que l’un des visages les plus médiatiques actuellement. En effet, afin de faire face à la dégradation de l’environnement sécuritaire au Sahel depuis le début des années 2000, l’UE a publié en septembre 2011 une Stratégie pour le développement et la sécurité au Sahel visant à conjuguer sécurité et développement, dans le cadre d’une approche régionale41. L’enjeu pour l’Union Européenne est de mettre en cohérence ses actions de développement et ses missions civiles et militaires au Sahel42. Trois missions européennes civiles et civilo-militaires sont actuellement en cours au Niger et au Mali.
La mission EUCAP Sahel Niger a été mise en place, à la demande du gouvernement nigérien, sur la base de la décision 2012/392/PESC du Conseil de l’UE du 16 juillet 2012 (amendé le 22 juillet 2014 par l’action commune 2014/482/PESC). Cette mission civile développée dans le cadre de la politique européenne de défense (PSDC) a pour mandat d'améliorer les capacités des forces de sécurité nigériennes pour lutter de manière efficace contre le terrorisme et la criminalité organisée dans la région.
La mission est déployée depuis le 8 août 2012 au Niger et se poursuivra jusqu’au 15 juillet 2016, le Conseil ayant prolongé son mandat en juillet 2014. Composée de 91 membres (56 personnels internationaux et 36 personnels locaux) placés sous la direction du commandant Filip De Ceuninck et dotée d’un budget de 9,16 millions d’euros pour la période 2014-2015, la mission EUCAP Sahel Niger s’appuie sur la participation de 11 Etats-membres de l’UE.
Les objectifs de cette mission européenne sont les suivants43 :
Pour mener à bien sa mission au Niger, l’UE s’appuie également sur les autres organisations régionales et internationales opérant sur place.
Le Mali, longtemps considéré comme l’un des pays les plus stables d’Afrique de l’Ouest, connaît depuis le coup d’Etat du 22 mars 2012 un contexte de forte instabilité doublé par l’aggravation de la menace terroriste islamiste. A l’origine de ce coup d’État se trouvent notamment la porosité des frontières favorisant les trafics et la criminalité organisée et les problèmes de gestion par les autorités maliennes de la crise touarègue dans le nord du pays. Suite à la crise libyenne et à l’afflux d’hommes et d’armes, la rébellion touarègue prend une dimension militaire et lance une offensive militaire, rejointe par divers groupes islamistes. Cela conduit le Mali dans une impasse politique et sécuritaire, qui entraîne le déploiement d’une mission de paix de l’ONU, la MINUSMA. Face à ce contexte, l’UE envisage la mise en œuvre d’une mission de formation au profit des forces armées malienne. La mission civilo-militaire européenne EUTM Mali a ainsi débuté en 2013, en parallèle avec l’intervention militaire Serval conduite par la France sur sollicitation du gouvernement malien et visant à mettre en œuvre la résolution du Conseil de sécurité de l’ONU S/RES/2085 du décembre 2012 portant création de la MINUSMA, mission de paix de l’ONU au Mali. Plus précisément, la mission EUTM Mali a été lancée sur base de la décision du Conseil PESC/2013/87 du 18 février 2013. Elle a pour mandat de conseiller et former les forces armées maliennes en vue de les aider à lutter contre les offensives terroristes locales, et à le faire dans le respect des droits de l’Homme et du droit humanitaire. En revanche, les militaires européens déployés dans le cadre de cette mission ne participent pas à des opérations de combat, contrairement au cas des forces françaises engagées dans le cadre de l’opération Serval, puis Barkhane à partir d’août 2014.
La mission EUTM Mali s’appuie sur la contribution de 25 Etats, dont 22 Etats-membres de l’UE, sous le commandement du général de brigade Werner Albl. Elle se compose de 578 militaires déployés pour former leurs homologues maliens. Les coûts communs de cette mission s’élèvent à 27,7 millions d’euros. Cette mission participe à l’approche globale plus large développée par l’UE au Mali, qui se traduit également par une aide financière au développement issue de la Commission européenne et s’élevant à 523 millions d’euros en 2014)44. Elle se double en outre depuis 2014 d’une mission civile européenne au Mali, la mission EUCAP Sahel Mali.
Cette mission civile a été lancée par la décision du Conseil 2014/219/PESC du 15 avril 2014 et vise à compléter la mission de formation militaire déployée par l’UE localement. Il s’agit d’une mission de soutien aux forces de sécurité intérieures maliennes, qui a pour but d’aider les autorités maliennes à restaurer et maintenir l’ordre constitutionnel et démocratique en vue de favoriser la construction d’une paix durable au Mali, et de restaurer l’autorité légitime de l’Etat sur l’ensemble du territoire malien. L’UE travaille ici en étroite collaboration avec la MINUSMA.
La mission EUCAP au Mali a été lancée le 15 janvier 2015 pour une durée de deux ans. Elle se compose de 110 personnels (80 personnels européens et 30 personnels maliens) sous l’autorité du chef de mission Albrecht Conze. Son budget s’élève en 2015 à 11,4 millions d’euros.
Il importe de souligner que les deux missions de l’UE au Mali témoignent d’un engagement de l’Allemagne jusqu’à lors discret en Afrique (même si l’Allemagne avait endossé le commandement de l’opération militaire européenne de surveillance des élections en République Démocratique du Congo EUFOR Congo en 2006).
Le bilan de ces deux missions reste néanmoins mitigé, au regard des regains de tension entre les forces maliennes régulières et les groupes islamistes, malgré la signature en mai 2015 de l’accord d’Alger (signé à Bamako) entre le pouvoir malien et certains groupes rebelles à l’issue d’une négociation tendue pendent plus de huit mois.
L’UE développe depuis plusieurs années un engagement global au profit de la sécurité, et en particulier de la sécurité maritime, dans la région de la Corne de l’Afrique. En attestent ses trois missions militaires et civiles actuelles dans cette région, présentées par ordre chronologique.
La piraterie maritime a connu une escalade à la fin des années 2000, passant de 209 actes de piraterie par an dans le monde entre 1994 et 1999 à 352 entre 2000 et 2006, pour culminer à 293 en 200845.Face à l’ampleur de ce défi sécuritaire, l’UE a décidé en 2008 de mettre en place l’opération EUNAVFOR Atalante, en accord avec le droit international (et en particulier la Convention des Nations Unies sur le Droit de la Mer, dite aussi Convention de Montego Bay de 1982, et les résolutions 814, 1816, 1838, 1846 adoptées en 2008 et 1897 adoptée en 2009 du Conseil de sécurité de l’ONU) avec le mandat de contribuer à la dissuasion, à la prévention et à la répression des actes de piraterie et de vols à main armée au large des côtes de la Somalie46. L’opération militaire EUNAVFOR Atalante repose sur la base de l’action commune du Conseil 2008/851/PESC du 10 novembre 2008, s’appuyant sur les résolutions du Conseil de sécurité. Son mandat a été prolongé le 21 mars 2014 par le Conseil pour s’étendre jusqu’à fin 2016.
L’opération Atalante a ainsi pour mission de fournir une protection aux navires affrétés par le Programme Alimentaire Mondial, de protéger les navires marchands, et de recourir aux moyens nécessaires, y compris à l'usage de la force, pour dissuader, prévenir et intervenir afin de mettre fin aux actes de piraterie ou aux vols à main armée qui pourraient être commis dans les zones où ceux-ci s'exercent. Dès lors, les militaires européens engagées dans l’opération Atalante peuvent appréhender, retenir et transférer les personnes suspectées d'avoir commis ou ayant commis des actes de piraterie ou des vols à main armée dans les zones où ceux-ci s'exercent47.
L’opération maritime Atalante est déployée dans le Sud de la Mer Rouge, le Golfe d’Aden et la partie ouest de l’Océan Indien, soit une surface qui équivaut à 1.5 fois celle de l’UE. Elle est placée sous le commandement du général de division Martin Smith depuis Northwood, et se compose d’environ 1200 personnes (ses effectifs évoluent en fonction de la taille des bâtiments affectés à la mission), de 4 à 7 bâtiments de guerre et de 2 à 4 avions de patrouilles issus de 22 Etats contributeurs, dont 20 membres de l’UE et deux Etats tiers. Les coûts communs de l’opération s’élèvent à 14,7 millions d’euros pour 2015-2016, auxquels s’ajoutent les frais engagés par chaque Etat contributeur (moyens et personnels).
L’opération Atalante est sans doute l’une des opérations militaires les plus efficaces conduites par l’UE ces dernières années. En effet, la force navale de l’UE a contribué de façon significative à la réduction de la piraterie : en 2011, 174 navires marchands ont été attaqués et 25 d’entre eux piratés conduisant à la prise en otage de 736 marins. Depuis le début de l’année 2014, seules deux attaques ont été enregistrées48. Pour autant, l’élimination des causes profondes de la piraterie maritime en Somalie est loin d’être effective, cette pratique reposant sur un terreau d’instabilité politique et de pauvreté extrême. Ainsi parallèlement à la mission militaire Atalante, l’UE déploie deux autres missions dans la corne de l’Afrique, l’une militaire, l’autre civile.
La mission européenne EUTM Somalie est une mission de formation militaire du même type que celle déployée par l’UE au Mali depuis 2013. Cette mission en Somalie opère dans un contexte de sécurité très dégradé. Suite à la chute du régime dictatorial qui gouvernait la Somalie en 1991, le pays s’est trouvé déchiré par une lutte intestine entre chefs de guerres rivaux, ne parvenant pas à trouver un accord pour gouverner le pays. La Somalie est devenue depuis lors un Etat failli ingouvernable, alimentant ainsi une insécurité chronique entretenue par l’existence de milices armées concurrentes, et une pauvreté extrême. Après plusieurs échecs de règlement du conflit par la communauté internationale, un accord est finalement trouvé en 2004 entre les deux principaux groupements politiques somaliens en vue de créer un gouvernement fédéral de transition. C’est dans ce cadre que s’inscrit la mission européenne en Somalie. La mission EUTM Somalie a été lancée le 10 avril 2010 sur la base de la décision du Conseil 2010/96/PESC du 15 février 2010, elle-même visant à mettre en œuvre la résolution 1872 adoptée par le Conseil de Sécurité le 26 mai 2009.
La mission EUTM travaille en coordination avec les Nations Unies et l’Union Africaine en Somalie dans le cadre l’AMISOM et la MANUSOM notamment. Elle est actuellement commandée par le général de brigade Antonio Maggi et se compose de 155 militaires issus de 11 Etats membres et d’un Etat tiers (la Serbie). Elle est dotée d’un budget de 8,9 millions d’euros en 2014-2015. Cette mission s’inscrit en outre dans le cadre de l’approche globale européenne en Somalie qui se traduit également par un soutien financier important. Ainsi l'UE a-t-elle consacré plus de 580 millions d'euros à l'AMISOM depuis son lancement en mars 2007 par l’intermédiaire de la facilité de soutien à la paix pour l'Afrique49.
La mission européenne EUCAP NESTOR est une mission civile dans la Corne de l’Afrique. Cette mission a pour objectif le renforcement des capacités maritimes régionales pour la Corne de l’Afrique et l’Océan Indien. Cette mission concerne cinq Etats destinataires : Djibouti, le Kenya, la Somalie, les Seychelles et la Tanzanie. Elle a été lancée suite à l’adoption de la décision du Conseil 2012/389/PESC du 16 juillet 2012. Son mandat consiste à aider les pays hôtes à développer une capacité autonome pour renforcer leur sécurité maritime, y compris la lutte contre la piraterie et la criminalité maritimes, et la gouvernance maritime. Ses quartiers généraux se trouvent à Djibouti. L’enjeu de cette mission est pour l’UE de proposer une solution couvrant l'ensemble du processus de criminalité maritime, du délit au tribunal, soit depuis l'arrestation et la mise en détention des suspects jusqu'aux poursuites en matière de criminalité maritime en passant par les enquêtes. Cela implique ainsi un travail en coordination avec les acteurs policiers, les garde-côtes et les institutions judiciaires des cinq pays hôtes50. La mission EUCAP NESTOR apporte à ce titre un rôle d’expertise, d’encadrement et de formation dans trois domaines clefs : légal, maritime et police. Elle vise aussi au renforcement de la coopération régionale locale en la matière.
La mission EUCAP NESTOR est actuellement commandée par Etienne des Poncins, et se compose de 86 personnels internationaux et 18 personnels locaux (mais elle peut être étendue jusqu’à 156 personnes en fonction des besoins) issus de 15 Etats-membres de l’UE ainsi que deux Etats tiers (la Norvège et l’Australie). Son budget annuel s’élève à 23 millions d’euros51.
L’ensemble des activités de cette mission s’inscrit dans le « cadre stratégique pour la Corne de l’Afrique » adopté par le Conseil le 14 novembre 2011 rappelant l’inscription dans le long terme et la multi- dimensionnalité de l’engagement européen dans la région52. L’UE a d’ailleurs nommé un représentant spécial européen pour la Corne de l’Afrique le 1er janvier 2012 en la personne d’Alexander Rondos, en vue de coordonner son action sur place avec les autres organisations internationales et régionales impliqués, et en particulier les Nations Unies et l’Union Africaine.
L’UE conduit actuellement deux missions au Proche-Orient, toutes deux sur le territoire palestinien.
Cette mission européenne consiste en une mission d’assistance à la frontière entre la bande de Gaza et l’Egypte au point de passage de Rafah. Le 15 novembre 2005, le gouvernement israélien et l'Autorité palestinienne ont conclu un accord sur les déplacements et l'accès, ainsi que sur des principes concertés concernant le fonctionnement du point de passage de Rafah. Le Conseil de l’UE a décidé le 21 novembre 200553 que l’UE constituerait un tiers visant à aider à la mise en œuvre de cet accord.
Le mandat de la mission consiste à assurer la présence d'une tierce partie au point de passage de Rafah en vue de contribuer à son ouverture et à son fonctionnement conformément à l'Accord du 15 novembre 2005, et de faciliter le développement de la confiance mutuelle entre le gouvernement israélien et l'Autorité palestinienne. La mission de l’UE a débuté le 24 novembre 2005. À l’origine, le mandat de l’EUBAM Rafah couvrait une durée de 12 mois mais la mission a été prolongée par les actions communes 2006/773/PESC, 2007/359/PESC, 2008/379/PESC, 2008/862/PESC et décisions 2009/854/PESC, 2010/274/PESC, 2011/316/PESC, 2011/857/PESC et 2012/332/PESC. La mission a été suspendue depuis juin 2007 suite à la prise de contrôle de la bande de Gaza par le Hamas. Entre novembre 2005 et juin 2007, 450 000 personnes ont pu transiter par le point de passage de Rafah. Le Conseil de l’UE a néanmoins rappelé en 2011 puis en 2014 que l’UE se tenait prête à reprendre la mission dès que les conditions politiques le permettraient à nouveau. Cependant, aucune des parties prenantes (Israël, Autorité palestinienne, Egypte) n’a jusqu’ici demandé une relance de la mission à l’Union Européenne.
Cette mission se compose de 4 personnels civils européens issus de 3 Etats-membres autour du chef de mission Natalina Cea nommée le 1er juillet 2015, et est dotée d’un budget de 940 000 euros54. Son mandat a été prolongé en 2014 par le Conseil de l’UE (Action commune PESC 2014/430) jusqu’au 30 juin 2015. Rien ne laisse néanmoins présager une reprise des activités de l’UE à court terme sur le terrain au regard de la situation politique figée actuellement à Gaza.
Cette mission a démarré le 14 novembre 2005 sur la base de l’action commune PESC 2005/797/PESC. Son mandat consiste en la formation de la police civile palestinienne ainsi que le renforcement de la justice pénale et de l’État de droit. À plus long terme, elle a comme objectif le renforcement de l'ordre public dans les territoires palestiniens. La phase opérationnelle de la mission a débuté le 1 er janvier 2006 et est toujours en cours en 2015, reconduite chaque année par le Conseil de l’UE dans le cadre de la PSDC.
Située à Ramallah et dirigée par Rodolphe Mauguet, la mission EUPOL COPPS s’appuie sur 71 personnels européens et internationaux et 41 personnels locaux chargés de former la police palestinienne et de fournir une assistance juridique et techniques aux institutions judiciaires palestiniennes afin de renforcer l’Etat de droit. Elle est dotée d’un budget de 8.97 millions d’euros pour la période 2014-2015. 21 Etats-membres de l’UE y contribuent, ainsi que le Canada, la Norvège et la Turquie.
Cette mission a permis d’engager des réformes nécessaires dans la police et le système judiciaire palestiniens, même si ses résultats se heurtent à l’occupation israélienne, au blocus de Gaza suite à la prise du pouvoir par le Hamas à Gaza en 2007, et surtout de la coupure géographique entre Gaza et le territoire de la Cisjordanie.
L’UE est donc fortement engagée en tant qu’acteur de sécurité internationale, même si ses missions civiles dominent largement le spectre de son action. N’en déplaise aux détracteurs de l’UE comme acteur international et stratégique, dans un contexte de budgets de défense européens en berne55, l’UE persiste à chercher à assumer les missions qu’elle s’est données à travers la PSDC, même si cela se fait parfois au prix d’un « minilatéralisme » reposant sur les Etats les plus allants en matière d’opérations militaires, et notamment la France56. Elle déploie près de 7500 militaires et 1400 civils dans l’ensemble de ses missions en 2014-2015, sans compter les personnels locaux sur lesquels les missions civiles européennes s’appuient également.
L’Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe est une organisation européenne de sécurité régionale, siégeant à Vienne, qui a pris le relais en 1994 de la Conférence sur la Sécurité et la Coopération en Europe (CSCE) qui débute en 1973 et débouche en 1975 sur l’Acte final d’Helsinki signé par 35 pays. L’OSCE n’est pas une entité fortement institutionnalisée, contrairement à l’UE : ses organes reposent sur des actes politiques adoptés par consensus. Elle s’est néanmoins auto qualifiée dès 1992 d’« accord régional au sens du chapitre VIII de la Charte des NU »57.
Forte aujourd’hui de 57 États membres en Amérique du Nord, en Asie et en Europe, cela fait de cette organisation internationale la plus grande organisation de sécurité régionale du monde. Son mandat est large et s’articule autour de la paix, de la démocratisation et de la stabilité dans l’Europe entendue au sens le plus large, que ses organes principaux (Conseil permanent, Conseil ministériel, Assemblée parlementaire ainsi que Secrétaire Général) sont chargés de promouvoir. L’OSCE permet de créer un lien fort entre les pays du continent européen en reliant les pays d’Europe occidentale et les pays issus de la décomposition de l’URSS en Europe centrale et orientale.
Dans le domaine de la paix et la sécurité, l’organe clef au sein de l’OSCE est le Centre de prévention des conflits (CPC) qui relève du Secrétariat général, en 2015 Lamberto Zannier. Le CPC, composé de militaires et de civils, a pour tâche de soutenir les différentes missions à dimension militaire58 et politique déployées par l’OSCE, ce qui inclut l’alerte rapide, la prévention de conflits, la gestion des crises et des situations post-conflits.
En 2014-2015, l’OSCE conduit 17 missions en Europe orientale (Ukraine), en Asie Centrale (Kirghizstan) et dans les Balkans (Bosnie-Herzégovine, Kosovo, Moldavie, Serbie, Macédoine). Les mandats de ces missions sont adoptés au sein du Conseil permanent de l’OSCE sur la base du consensus, incluant le vote de l’Etat-hôte de la mission. Le problème qui se pose actuellement à l’OSCE est le fait qu’en matière de résolution des conflits et de consolidation de la paix, cette organisation est majoritairement active dans des zones de conflits gelés issus de la fin de la guerre froide et de l’implosion soviétique, et qui rendent l’efficacité des missions problématique.
Nous les abordons ici par ordre chronologique, de la plus anciennement commencée à la plus récente, et ne revenons que sur les missions les plus importantes pour des questions de lisibilité. Certaines missions parmi les 16 actuellement déployées par l’OSCE consistent en effet en une simple présence sur le terrain visant à aider le pays hôte à respecter ses engagements vis-à-vis de l’OSCE, comme dans le cas de la présence d’un agent de l’OSCE au Montenegro ou en Serbie par exemple. Toutes les informations complémentaires peuvent être trouvées sur le site institutionnel de l’OSCE59. Nous nous intéressons uniquement ici aux missions qui s’apparentent à des parties d’opérations de paix.
Le problème principal auquel se heurte l’OSCE dans sa mission de maintien de la paix entendue au sens le plus large est la persistance de conflits gelés dans l’espace post-soviétique, qui sont grandement dépendants du comportement de la puissance russe.
La mission de l’OSCE en Moldavie a débuté le 4 février 1993 suite au conflit qui a éclaté en 1992 entre la Moldavie (indépendante depuis l’été 1991) et l’une de ses provinces, la Transnistrie, qui a manifesté violemment des velléités séparatistes au profit de la Fédération de Russie. C’est le même type de schéma que celui qui s’est produit lors du conflit kosovar par exemple. L’armée russe était intervenue en soutien des séparatistes transnistriens, et le conflit a coûté la vie à 350 soldats séparatistes et 650 moldaves. En outre, entre le printemps 1992 et l’automne 1992, il a généré un flux de réfugiés internes estimé entre 50 000 et 100 000. Suite à l’accord de cessez-le-feu de juillet 1992, l’OSCE a mis en place une mission de médiation en Moldavie en février 1993 dont le mandat consiste à aider les parties au conflit (autorités moldaves et camp séparatiste) à trouver une solution politique négociée afin de maintenir la souveraineté de la Moldavie sur son territoire, tout en accordant à la Transnistrie un statut spécial. Il s’agit également de veiller à la protection des droits humains et des minorités, tout en maintenant dans la région une présence internationale visible. En outre, l’OSCE vise également en Moldavie le contrôle des armements, la surveillance du bon déroulement des processus électoraux, le développement d’une liberté d’expression pour les médias et le renforcement de l’état de droit60.
Les négociations internes en Moldavie ont subi plusieurs vagues d’arrêt/reprise, jusqu’à l’inauguration d’un nouveau format en 2005 : le format « 5+2 », qui réunit la Moldavie, la Transnistrie, la Russie, l’Ukraine et l’OSCE, et dans lequel l’Union européenne et les États-Unis jouent le rôle d’observateurs. Arrêtées officiellement entre 2006 et 2011 pour cause da radicalisation des parties au conflit, les négociations ont malgré tout persisté de façon officieuse, et ont été rouvertes depuis juin 2011.
La mission de médiation de l’OSCE en Moldavie est toujours en cours en 2015, sous la direction de Jennifer Leigh Brush. Elle s’appuie uniquement sur des personnels civils (environ 18 selon les chiffres 2012 disponibles)61.
Cette mission démontre bien en quoi le Kosovo constitue un laboratoire particulièrement fertile pour l’analyste des opérations de paix, en cumulant les dimensions de peace enforcement (imposition de la paix) au départ, puis à présent de peace keeping (maintien de la paix) et de peace building (construction de la paix).
Enfin, l’OSCE déploie également en Ukraine un Coordonnateur de projet qui a pour tâche la conduite d’actions multiples dans les domaines de la lutte contre le crime organisé, le terrorisme, le trafic d’êtres humains, le contrôle des armes notamment. L’objectif de cette coordination, assumée par l’ambassadrice Madina Jarbussynova du Kazakhstan depuis 2012, est de couvrir trois domaines fondamentaux : la démocratie et la bonne gouvernance ; l’état de droit et les droits de l’Homme ; le développement socio-économique et la sécurité au sens large66. L’OSCE conduit aussi une mission d’observation aux points de contrôle russes de Gukovo et Donetsk, sous l’égide de Simon Eugste, observateur en chef.
Il est très difficile de trouver des chiffres précis concernant les effectifs des missions de l’OSCE, mais avec ses 17 missions fin 2015, l’OSCE se manifeste comme une organisation incontournable pour la sécurité et les opérations de paix sur le territoire européen
L’ensemble des opérations de paix conduites par les trois organisations de sécurité euro-atlantiques abordées ici montre bien que le propre de ces opérations est aujourd’hui l’hybridité tant institutionnelle (présence de plusieurs acteurs internationaux sur le terrain) qu’opérationnelle (opérations à dimensions multiples : militaire, civile, humanitaire…). Ces opérations combinent ainsi les caractéristiques de trois générations d’opérations de paix identifiées précédemment dans cette revue67.
Delphine Deschaux-Dutard, « L’approche globale des missions de l’OTAN. Le cas de l’Afghanistan », in Karine Bannelier-Christakis, Cyrille Pison (dir.), Le recours à la force autorisé par le Conseil de sécurité. Droit et responsabilité, Paris, Pedone, 2014.
Bastien Irondelle, Niels Lachmann, « L’OTAN est-elle encore l’OTAN ? », Critique Internationale, octobre-décembre 2011, n°53, pp. 67-81.
Delphine Deschaux-Dutard, L’Allemagne et la lutte contre la piraterie maritime, in Constance Chevallier-Govers, Catherine Schneider (dir.), L’Europe et la lutte contre la piraterie maritime, Paris, Pedone, 2015.
Frederick Naert, « Legal Aspects of EU Military Operations », in Journal of International Peacekeeping, Volume 15, Issue 1-2, 2011, pp. 218-242.
Bastien Nivet, « Du laboratoire au miroir : quand l’Afrique subsaharienne construit l’Europe stratégique », in Politique africaine, 2012/3, n°127, pp. 135-153.
Lars Wedin, « Maîtrise de l’armement et prévention du conflit : L’expérience de la CSCE/OSCE », pp. 217-231, in Stratégique, N°108, 2015/1.
Dennis J. D. Sandole, Peace and Security in the Postmodern World: The OSCE and Conflict Resolution, London, Routlege, 2007.
Thierry Tardy, Chapitre 6 : L’organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe : l’enjeu de survie, pp. 137-153, in Thierry TARDY, Gestion de crise, maintien et consolidation de la paix. Acteurs, activités, défis, Bruxelles, De Boeck, 2009.