Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-514046834
Timestamp: 2020-07-10 06:53:40
Document Index: 407940999

Matched Legal Cases: ['artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 209', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'ARTÍCULO 13', 'artículo 13', 'artículo 29', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 29', 'artículo 125', 'artículo 29', 'artículo 13', 'artículo 243', 'artículo 21', 'Artículo 21', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 13', 'artículo 2', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 12', 'artículo 3', 'artículo 18', 'artículo 1', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 29', 'artículo 13', 'artículo 29', 'artículo 2', 'artículo 209', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 47', 'artículo 12', 'artículo 11', 'Artículo 12', 'artículo 50', 'Artículo 11', 'artículo 52', 'artículo 50', 'artículo 27', 'artículo 55', 'Artículo 55', 'Artículo 104', 'artículo 99', 'Artículo 4', 'artículo 66', 'artículo 37', 'artículo 13', 'artículo 125', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 62', 'artículo 4', 'artículo 104']

Sentencia de Constitucionalidad nº 758/13 de Corte Constitucional, 31 de Octubre de 2013 - Jurisprudencia - VLEX 514046834
Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 13 del decreto 1793 de 2000, por el cual se expide el régimen de carrera y estatuto del personal de soldados profesionales de las fuerzas militares. Considera el actor que la disposición objeto de censura contraviene lo dispuesto en los artículos 13 y 29 de la constitución política. Luego del análisis de rigor, la sala plena de la corporación, en aras del debido proceso y, puntualmente del derecho de defensa declara la exequibilidad condicionada de la norma acusada, en el entendido que previo a la solicitud de desvinculación debe efectuarse un análisis y valoración de la hoja de vida y del motivo del retiro, semejante al que realizan la junta asesora y los comités de evaluación respecto de los oficiales y suboficiales del ejército.
RETIRO DEL SERVICIO DE SOLDADOS PROFESIONALES, A SOLICITUD DE COMANDANTES DE UNIDAD OPERATIVA RESPECTIVA-Exequibilidad condicionada
NORMAS EN MATERIA DE FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Facultades extraordinarias
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/COSA JUZGADA RELATIVA-Jurisprudencia constitucional
La Cosa Juzgada ha sido objeto de diversos pronunciamientos por parte de esta Corporación, definiéndosele como una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. La finalidad de esta categoría procesal es la consecución de valores tan caros al ordenamiento constitucional como lo son la seguridad jurídica, la firmeza de lo decidido y el carácter vinculante de los mandatos contenidos en la sentencia. se configura bajo dos requisitos: (i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior. La cosa juzgada relativa se produce cuando el juez de constitucionalidad ha proferido antes un fallo de exequibilidad circunscrito de manera específica a alguno o algunos aspectos constitucionales de la norma, sin haberlos agotado en su totalidad, lo que conduce a que, aun existiendo ya sentencia declaratoria de la constitucionalidad del precepto, subsiste la posibilidad de nuevo análisis de la disposición correspondiente, no ya por los conceptos precedentes -respecto de los cuales se juzgó y a los que no puede volverse- sino por otros sobre los cuales en el primer fallo no se pronunció la Corte.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia frente a expresión demandada
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR PRINCIPIO DE IGUALDAD-Configuración de cargo de inconstitucionalidad
Para efectos de configurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de igualdad, no es suficiente con sostener que las disposiciones objeto de controversia establecen un trato diferente frente a cierto grupo de personas y que ello es contrario al artículo 13 (). También es imprescindible que se expresen las razones por las cuales considera el acusador que la supuesta diferencia de trato resulta discriminatoria, sustentando tal discriminación con argumentos de constitucionalidad dirigidos a cuestionar el fundamento de la medid. Adicionalmente, la jurisprudencia ha establecido la necesidad de adelantar un juicio especial con miras a determinar si se ha quebrantado el mandato de igualdad. Dicho juicio evidencia el carácter relacional de la igualdad, pues, se debe precisar entre cuáles sujetos o grupos de sujetos, se presenta el trato dispar, respecto de qué se presenta tal trato disímil y, cuál es el criterio que explica dicho tratamiento. Por ende, se ha fijado que es indispensable precisar si efectivamente existe: (i) Un tratamiento igual a dos sujetos puestos en distintas situaciones o, a contrario sensu, (ii) un tratamiento desigual a dos sujetos puestos en iguales condiciones.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda respecto del cargo por la supuesta violación del principio de igualdad
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo por violación al debido proceso
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Derechos que comprende
Hacen parte de las garantías del debido proceso administrativo, entre otros, los derechos a: (i)ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Concepto/DEBIDO PROCESO-Se extiende a toda clase de actuaciones administrativas
El derecho al debido proceso administrativo es el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal. Busca (i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados. El debido proceso se mueve dentro del contexto de garantizar la correcta producción de los actos administrativos, y por ello extiende su cobertura a todo el ejercicio que debe desarrollar la administración pública, en la realización de sus objetivos y fines estatales, es decir, cobija a todas sus manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que realicen los particulares, a los procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las providencias administrativas, cuando crea el particular, que a través de ellas se hayan afectado sus intereses.
DERECHO DE DEFENSA-Garantía del debido proceso/DERECHO A LA DEFENSA-Definición/DERECHO A LA DEFENSA-Importancia
Una de las principales garantías del debido proceso, es precisamente el derecho a la defensa, entendido como la oportunidad reconocida a toda persona, en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o administrativa, de ser oíd[a], de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como de ejercitar los recursos que la ley otorga.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Imposición de sanciones por la administración/POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Jurisprudencia constitucional
El principio del debido proceso administrativo cobra una especial relevancia constitucional cuando se trata del desarrollo de la facultad sancionadora de la administración pública. De esta manera, cuando la Carta consagra el debido proceso administrativo, reconoce implícitamente la facultad que corresponde a la Administración para imponer sanciones, dentro de los claros límites constitucionales. En punto a este tema, la jurisprudencia constitucional ha expresado que la potestad sancionadora de la Administración: (i) persigue la realización de los principios constitucionales que gobiernan la función pública, de conformidad con el artículo 209 de la Carta, esto es, igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, (ii) se diferencia de la potestad sancionadora por la vía judicial, (iii) se encuentra sujeta al control judicial, y (iv) debe cumplir con las garantías mínimas del debido proceso.
NOTIFICACION COMO MANIFESTACION DEL PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Materialización del derecho de defensa
RETIRO DISCRECIONAL DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Jurisprudencia constitucional
ACTO DISCRECIONAL-Elementos
Para la Corporación, la discrecionalidad presenta dos elementos uno, la adecuación de la decisión a los fines de la norma que autoriza la facultad discrecional, y otro, la proporcionalidad con los hechos que sirvieron de causa. En lo atinente a las razones del servicio, el Tribunal Constitucional precisó que, están básicamente establecidas en la Constitución, y dada la especial naturaleza de las mismas la institución esta habilitada para remover a quien por cualquier motivo impida la consecución del fin propuesto.
RETIRO DEL SERVICIO DE LA POLICIA NACIONAL-Funciones del comité de evaluación
Los comités evaluadores tienen a su cargo el examen exhaustivo de los cargos o razones que inducen a la separación -el primero- de oficiales o suboficiales, o de agentes, el segundo. En dichos comités se examina la hoja de vida de la persona cuya separación es propuesta, se verifican los informes de inteligencia o contrainteligencia, así como del "Grupo anticorrupción" que opera en la Policía Nacional; hecho este examen, el respectivo comité procede a recomendar que el implicado sea o no retirado de la institución. De todo ello se levanta un acta, y en caso de decidirse la remoción se le notifica al implicado. No se trata pues de un procedimiento arbitrario, sino de una decisión fundamentada en la evaluación hecha por un Comité establecido legalmente para el efecto.
RETIRO DISCRECIONAL DEL SERVICIO DE SOLDADOS PROFESIONALES-Jurisprudencia constitucional
RETIRO DEL SERVICIO DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Potestad discrecional no significa arbitrariedad
Referencia: Expediente D-9580
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 13 del Decreto 1793 de 2000, Por el cual se expide el Régimen de Carrera y Estatuto del Personal de Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano H.A.V.D. demandó la inexequibilidad del artículo 13 del Decreto 1793 de 2000, Por el cual se expide el Régimen de Carrera y Estatuto del Personal de Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares, expedido con fundamento en la Ley 578 de 2000 Por medio de la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir normas relacionadas con las Fuerzas Militares y de Policía Nacional.
Mediante Auto de doce (12) de abril de 2013, el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor P. General de la Nación para los efectos de su competencia.
En la misma providencia, ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Ministro de Justicia y Derecho, al Ministro de Defensa Nacional y a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, para que, si lo estimaban conveniente, se pronunciaran respecto de la exequibilidad o inexequibilidad de la disposición acusada.
De igual forma, en el mencionado auto se invitó al Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Presidente de la Asociación de Soldados e Infantes de Marina Profesional con Asignación de Retiro y Pensión de las Fuerzas Militares de Colombia (ACOSIPAR), al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DeJusticia) y a los decanos de las facultades de derecho de las Universidades del Norte, Los Andes, Militar, Nacional, Externado de Colombia y del Atlántico, para que, si lo consideraban pertinente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de rendir concepto sobre la constitucionalidad del precepto demandado, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
Por el cual se expide el Régimen de Carrera y Estatuto del Personal de Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares
ARTÍCULO 13º. RETIRO POR DECISIÓN DEL COMANDANTE DE LA FUERZA. En cualquier momento, por razones del servicio y en ejercicio de su facultad discrecional, el C. de la Fuerza podrá retirar del servicio a los soldados profesionales, a solicitud de los Comandantes de la Unidad Operativa respectiva.
El demandante estima que la disposición objeto de censura constitucional, contenida en el Decreto 1793 de 2000, Por el cual se expide el Régimen de Carrera y Estatuto de Personal de Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares, contraviene lo dispuesto en los artículos 13 y 29 de la Constitución Política.
2.1. Según el actor, la disposición censurada vulnera el artículo 13 superior, pues si bien en la legislación colombiana existen diferentes normas que regulan la discrecionalidad de los retiros para los miembros de las fuerzas militares o de policía[1], todas ellas preceptúan que para retirar del servicio activo por facultad discrecional a los miembros de la Fuerza Pública es necesario que exista una recomendación del Comité de Evaluación para el caso específico, mientras que la disposición acusada no exige dicho requisito.
En tal virtud, se pregunta: cuál es el motivo para que el Gobierno Nacional investido de facultades extraordinarias, haya excluido, de forma definitiva, a los soldados profesionales de que se les realizara una evaluación de su hoja de vida, calificaciones, condecoraciones, etc. previamente al retiro por facultad discrecional, lo que daría lugar a omitir el estudio exhaustivo de su labor, pese a que la finalidad de este tipo de retiros es el mejoramiento del servicio?
Por consiguiente, considera que no es de recibo que los soldados profesionales, aun cuando forman parte efectiva de la Fuerza Pública, sean el único cuerpo uniformado al que se le desvincula sin una evaluación previa, lo cual puede facilitar que se produzcan retiros por intereses particulares.
Tras citar un aparte de la sentencia T-810 de 2011, en el cual se destaca el significado del derecho a la igualdad, reitera el derecho de los soldados profesionales a contar con una evaluación previa y objetiva en caso del retiro producto de la facultad discrecional, tal como acontece con otro miembros de la fuerza pública.
2.2. De igual forma, manifiesta que la norma bajo estudio resulta contraria al artículo 29 superior.
Con miras a reforzar lo anterior, indica que la inexistencia de una Junta o Comité para evaluar el desempeño de los soldados, conduce a que el único fundamento utilizable por el nominador para retirar al funcionario sea el expresado subjetivamente por el Comandante de la Unidad Operativa respectiva, pues no se posee plena certeza acerca del estudio detallado de la hoja de vida del soldado, de los informes de inteligencia, contrainteligencia, e investigaciones disciplinarias en su contra.
Como consecuencia de lo anterior, afirma que, gracias al precepto demandado, el nominador, a su antojo, goza de la facultad de solicitar el retiro de los soldados profesionales que se encuentren bajo su unidad operativa.
Asociación Colombiana de Soldados e Infantes de Marina Profesionales en Retiro y Pensión de las Fuerzas Militares
El representante legal de la Asociación Colombiana de Soldados e Infantes de Marina Profesionales en Retiro y Pensión de las Fuerzas Militares ACOSIPAR, presentó escrito en el que solicitó que se declarara la inexequibilidad de la disposición censurada.
Prosigue manifestando que conforme con la jurisprudencia constitucional, la discrecionalidad de los actos de retiro de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional no es absoluta, aun cuando esta tiene pleno respaldo constitucional, puesto que es imperativo que dichos actos respeten los principios de proporcionalidad y razonabilidad, debiendo encontrarse suficientemente motivados con fundamento en el concepto previo emitido por la junta asesora o comité de evaluación. Además, indica que debe existir una relación entre la motivación y el cumplimiento de los fines constitucionales de la fuerza pública, razón por la cual el Tribunal Constitucional ha señalado que las razones deben quedar expuestas en la hoja de vida del afectado.
En lo que atañe a la transgresión del derecho al debido proceso, manifiesta que comparte lo señalado por el actor. Para ello, asevera que aun cuando la Corte Constitucional ha considerado que en razón a la finalidad de su configuración, el régimen de carrera de los miembros de las Fuerzas Militares posee cierta flexibilidad y, por ende, es plausible el uso de la facultad discrecional, dicha circunstancia no constituye una razón suficiente para desconocer principios constitucionales.
Al respecto, destaca que el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, en reiterados pronunciamientos, ha tutelado la garantía al debido proceso de los uniformados de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares, cuando no se encontraban en el respectivo acto administrativo las razones que fundamentan la decisión de retirarlos del servicio activo cuando se hacía uso de la facultad discrecional del Gobierno Nacional o de la Dirección de dichas instituciones. Agrega que, en tales casos, esta Corte ha ordenado realizar la motivación, de manera que, de resultar necesario, el actor pueda hacer uso de los mecanismos con que cuenta ante la jurisdicción contencioso administrativa para obtener el amparo de sus derechos.
Igualmente, considera que no es posible hacer un juicio de igualdad, pues, al no contener los actos administrativos los criterios de selección, no resulta posible la comparación. Estima que hay una afectación a la dignidad y al buen nombre, al no precisarse la causa del retiro. Por los mismos motivos, entiende que se quebranta el derecho al trabajo. Sobre este último punto, alude a jurisprudencia que radica en cabeza del empleador, el deber de señalar los motivos del despido. En lo que concierne al mínimo vital, explica que no está probado que las asignaciones dinerarias de los soldados constituyan sumas irrisorias
Seguidamente, precisa que en aras de materializar el respeto al debido proceso, cuando se encuentra en discusión la disposición de un derecho, se debe (i) garantizar al afectado las condiciones sustanciales y procesales para la defensa de sus intereses; (ii) respetar los principios de publicidad, inmediatez y libre apreciación de la prueba y; (iii) permitir al afectado exponer sus argumentos y aportar pruebas que contribuyan a su defensa, para lo cual, indudablemente, necesita conocer los motivos de una determinada decisión.
Bajo esa óptica, afirma que la declaratoria de inexequibilidad de la disposición acusada mejoraría sustancialmente las garantías procesales y la estabilidad laboral de los soldados e infantes de marina profesionales, ya que en muchos casos y con fundamento en la facultad discrecional en mención, el retiro de estos miembros de las Fuerzas Militares ha sido arbitrario, ocasionándoles graves perjuicios y detrimento económico a ellos y a su familia.
Por consiguiente, para el interviniente, el retiro por decisión del C. de la Fuerza, en cualquier momento, por razones del servicio y en ejercicio de su facultad discrecional, de los soldados profesionales, a solicitud de los Comandantes de la Unidad Operativa respectiva, bajo ningún entendido, vulnera las disposiciones constitucionales señaladas por el actor, pues la finalidad de dicha facultad es avalar la separación de las Fuerzas Militares de aquellos miembros que se aparten del propósito de protección y defensa de los elementos integrantes del Estado.
Destaca que la circunstancia de que los soldados profesionales, constituyan la primera línea de combate y la base de la estructura jerárquica, implica que el mecanismo de la separación discrecional a solicitud de su Comandante Operativo sea más expedito, dado los altos intereses que su actividad compromete.
Para terminar, expone que los soldados profesionales, al obedecer a una línea de mando, no se encuentran en igualdad de condiciones frente a quienes no la tienen y que dicha circunstancia, indudablemente, tiene una repercusión directa en la forma de desvinculación, cuando se deriva de la facultad discrecional por solicitud de su superior jerárquico.
Finalmente, afirma que entre más alto sea el rango del militar, así serán las condiciones para su retiro o separación de la fuerza a la que presta sus servicios, bien sea por retiro en situaciones administrativas regladas por ley o en virtud de las facultades discrecionales.
El Coordinador del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, Seccional Bogotá y los docentes de la misma Facultad, I.P. y D.J., actuando como ciudadanos, intervinieron en el trámite de la presente acción, con el fin de solicitar a la Corte que declare la exequibilidad condicionada del precepto censurado.
A juicio de los intervinientes, el artículo 13 del Decreto Ley 1793 de 2000 establece un trato diferenciado que atenta contra los principios constitucionales, promoviendo desigualdades impertinentes e irrazonables. En tal sentido, manifiestan su adhesión a los argumentos del demandante y se decantan por una declaratoria de exequibilidad condicionada que garantice a los soldados un procedimiento similar al establecido para los oficiales y suboficiales.
La intervención destaca los elementos que conforman el mandato de igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta y el carácter relacional de dicho precepto. Seguidamente, cita jurisprudencia de la Corte que delimita la discrecionalidad en la materia en estudio y, explica la labor de los Comités que conceptúan sobre el retiro de Oficiales, S. y agentes de la Policía Nacional; estableciendo el contraste con el caso de los soldados, cuyo retiro, no cuenta con la presencia de tales Comités, sino, con la nuda solicitud del C. de la Unidad Operativa. Dicha diferenciación, también se advierte respecto de Oficiales y Suboficiales del Ejército, cuyo retiro, también requiere la mediación de un Comité de evaluación
Finalmente, consideran que la disposición censurada contraviene el artículo 29 de la Carta, pues, no es aceptable que en un Estado de Derecho sea una sola persona la que emita el concepto por el cual se retiran los soldados profesionales.
La representante del Ministerio de Defensa, intervino en el trámite de la acción, mediante un escrito en el que solicitó que se declarara la exequibilidad de la disposición acusada.
De manera previa al pronunciamiento respecto a los cargos endilgados, precisó que la Corte Constitucional, en sentencia C-923 de 2001, declaró la constitucionalidad de una serie de decretos promulgados por el Presidente de la República en desarrollo de la Ley 578 de 2000, entre ellos, el Decreto 1793 de 2000. Con fundamento en tal análisis, manifiesta que ya se ha declarado la constitucionalidad del texto acusado y solicita la aplicación del fenómeno procesal de la Cosa Juzgada. Posteriormente se refiere a la sentencia C-1713 de 2000, en la que se declaró exequible el Art. 1 de la ley 578 de 2000, la cual contempló las facultades extraordinarias que permitieron la expedición del decreto cuestionado. Del mismo modo, hace mención de la sentencia C- 286 de 2002 en la que se controlaron las facultades del Gobierno en la expedición del Decreto 1791 de 2000 por el cual se modificaron las normas de carrera del personal de la Policía Nacional.
Seguidamente, se refiere a la flexibilidad que debe inspirar la carrera en las Fuerzas Militares y realiza un recuento acerca del tratamiento de la facultad discrecional por parte de esta Corporación. Para ello, sostiene que la jurisprudencia constitucional ha señalado que la discrecionalidad concedida a la Fuerza Pública para retirar a los miembros que integran sus instituciones no implica arbitrariedad, sino que se trata de un instrumento necesario para su buen funcionamiento. Aunado a ello, recordó que dicha facultad no es omnímoda, toda vez que en un Estado Social de Derecho no existen potestades ilimitadas ni poderes absolutos, por el contrario, la prerrogativa en comento debe ser proporcionada y racional considerando los fines que se persiguen, tales como, la seguridad ciudadana y del Estado.
A favor de la disposición acusada, destaca la especial condición de las entidades castrenses, por lo cual, se puede hablar de razones organizacionales y administrativas que autorizan al legislador a entregar herramientas necesarias para que en determinados casos prime el interés general.
En lo que atañe al desconocimiento de la garantía al debido proceso, indica que discuerda con el cargo formulado por el actor, por cuanto el retiro del servicio previsto en la disposición acusada, no es producto de una sanción sin que hubieran mediado las formas propias de un proceso penal o disciplinario, sino que se origina en un acto discrecional totalmente justificado. Refiere que los miembros de la Fuerza Pública son conocedores de las disposiciones que rigen su actividad desde el momento mismo de su incorporación y, advierte que el constituyente permite al legislador establecer causales de retiro distintas de las consagradas en el artículo 125 de la Constitución.
Por otra parte, menciona que el retiro del servicio se justifica en la apreciación de circunstancias singulares que determinan la remoción de un servidor público que no cumple con los requisitos constitucionales exigidos para el desempeño de su función.
Agrega que la garantía al trabajo no se lesiona, ya que los miembros de la Fuerza Pública no tienen un derecho adquirido sobre el cargo, pues la naturaleza funcional del oficio implica la disponibilidad para la remoción de su personal.
Finalmente, sostiene que la facultad discrecional en comento no obedece a una actividad secreta de las autoridades competentes, toda vez que el acto administrativo que contiene la decisión es controlable por la jurisdicción contenciosa administrativa a través de las acciones pertinentes en caso de desviación o abuso de poder.
El señor P. General de la Nación, mediante concepto No. 5579, del 5 de junio de 2013, intervino en el trámite de la presente acción, solicitándole a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de la disposición acusada.
Para la vista fiscal, no es de recibo la afirmación del accionante consistente en el desconocimiento del derecho a la igualdad, pues el legislador extraordinario, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 578 de 2000, profirió regulaciones divergentes para efectos de determinar el régimen de carrera especial para las Fuerzas Militares, contenido en los Decretos 1790 de 2000 y 1793 del mismo año, el primero, aplicable a los Oficiales y Suboficiales y, el segundo, a los Soldados Profesionales. En dichas disposiciones se establecen las causales de retiro del servicio y su procedimiento concreto, previendo la existencia de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para el retiro discrecional de los Oficiales y Suboficiales, mientras que para el caso de los Soldados el retiro está regulado en el artículo acusado.
Al respecto, señala que el trato diferente que el legislador extraordinario estableció en las normas citadas se fundamenta en las funciones que dentro de las Fuerzas Militares les están asignadas, por cuanto los Soldados Profesionales son () los varones entrenados y capacitados con la finalidad principal de actuar en las unidades de combate y apoyo de combate de las Fuerzas Militares, en la ejecución de operaciones militares, para la conservación, restablecimiento del orden público y demás misiones que le sean asignadas, mientras que los Oficiales tienen a su cargo labores de conducción y mando, y los Suboficiales funciones de actuación conjunta en dichas labores.
En consonancia con lo anterior, para el jefe del Ministerio Público, la circunstancia de establecer procedimientos diferentes para cada uno de los grupos analizados encuentra su asidero en las labores propias que le corresponde a cada uno de los sujetos objeto de la disposición, razón por la cual resulta razonable imponer un trato diferenciado.
En lo que concierne al quebrantamiento del debido proceso, explica el Ministerio Público que el cargo se edifica sobre la inexistencia de una junta o comité para el retiro discrecional de los soldados profesionales. Posteriormente destaca las funciones constitucionales de las Fuerzas Militares y su conexidad con los fines del Estado, con lo cual se explican las diferencias en cuanto a su régimen de carrera que resulta flexible. Citando jurisprudencia de la Corte, anota que la facultad discrecional no es una facultad para la arbitrariedad y evidencia de ello es la necesidad de motivación en los actos administrativos expedidos en ejercicio de las facultades discrecionales.
Puntualizando, indica que el precepto demandado implica la existencia de una facultad discrecional pero no arbitraria por las siguientes razones:
En primer lugar, manifiesta que la previsión de un procedimiento concreto de carácter administrativo se debe entender de acuerdo a las reglas constitucionales y, por ende, regir por los principios y garantías contenidas en el artículo 29 superior.
En segundo lugar, precisa que la facultad discrecional consulta la existencia de un régimen de carrera especial, que si bien es flexible y diferenciado, debe fundarse en el mérito como principio estructural, de manera que respete las expectativas legítimas de ascenso de los soldados profesionales, pues la ausencia de motivación de los actos, es un ejercicio que desborda la discrecionalidad, restringe considerablemente las expectativas legítimas de los soldados profesionales a ascender a dragoneante dentro de la carrera especial de las Fuerzas Militares.
En tercer lugar, se refiere al ejercicio de la facultad discrecional para el retiro del servicio, en la manera que lo establece la norma demandada, advirtiendo que esta no puede fundarse en motivaciones subjetivas o caprichosas del C. de la Unidad respectiva, sino en razones del servicio consistentes en las funciones constitucionalmente establecidas para las Fuerzas Militares, motivo por el cual la facultad contenida en el precepto censurado, supone elementos normativos, es decir, las razones del servicio para el retiro de los soldados profesionales.
En ese orden de ideas, el jefe del Ministerio Público estima que la prerrogativa en estudio no puede catalogarse como inconstitucional por su discrecionalidad, pues se encuentra acorde al debido proceso, a la sujeción de las autoridades públicas al derecho, al mérito como patrón de ascenso y al respeto de los principios que orientan la función administrativa.
2.1 La sentencia C- 923 de 2001 y La Cosa Juzgada frente al artículo 13 del decreto 1793 de 2000.
El artículo 243 de la Carta, preceptúa que las decisiones proferidas por la Corte Constitucional como guardián de la integridad de la Constitución hacen tránsito a cosa juzgada constitucional[2], en similar sentido el mandato contenido en el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991 expresa:
Artículo 21. Las sentencias que profiera la Corte Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares
La Cosa Juzgada ha sido objeto de diversos pronunciamientos por parte de esta Corporación, definiéndosele como una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. [3]. La finalidad de esta categoría procesal es la consecución de valores tan caros al ordenamiento constitucional como lo son la seguridad jurídica, la firmeza de lo decidido y el carácter vinculante de los mandatos contenidos en la sentencia.
() el fenómeno de Cosa juzgada se configura bajo dos requisitos: (i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior.[4]
En la intervención del Ministerio de Defensa se reclama la declaración de la Cosa juzgada, puesto que mediante fallo C-923 de 2001 M.P.A.R., proferido por la Corte, se dispuso la constitucionalidad del decreto 1793 del año 2000, cuerpo legislativo al que pertenece el enunciado aquí cuestionado. Revisado el pronunciamiento de 2001, se observa que efectivamente el decreto referido fue objeto de resolución en la providencia aludida, así se desprende de lo consignado en el ordinal segundo de la parte resolutiva, cuyo tenor literal reza:
En el presente caso corresponde a la Corte determinar si los decretos demandados en este proceso, respetaron o no los condicionamientos fijados por el legislador ordinario en el artículo 3 de la ley 578/00, específicamente, si hubo intervención de la Comisión Especial creada para el efecto y si las decisiones por ella adoptadas deben incluirse en los decretos respectivos. También deberá resolver si la ausencia de firma de uno de los integrantes de la Comisión en una de las actas es causal de inconstitucionalidad de los ordenamientos demandados
Luego de considerar que las disposiciones acusadas, se avenían a la Constitución, por haber cumplido las exigencias establecidas en el artículo 3 de la ley 578 de 2000, tal como ya se había definido mediante sentencia C-757 de 2001, el Tribunal constitucional concluyó que los reparos en este sentido no estaban llamados a prosperar y emitió el fallo en el sentido anotado. Como se puede apreciar, la imputación estudiada en esa ocasión, difiere, de manera sustantiva, de la formulada en este expediente. En el año 2001, se cuestionaron aspectos atinentes a la formación del decreto y, no se censuró específicamente el contenido del artículo 13 del mismo. En esta oportunidad, por el contrario, se acusa al mandato legal de vulnerar los artículos 13 y 29 de la Norma de Normas.
() la cosa juzgada relativa se produce cuando el juez de constitucionalidad ha proferido antes un fallo de exequibilidad circunscrito de manera específica a alguno o algunos aspectos constitucionales de la norma, sin haberlos agotado en su totalidad, lo que conduce a que, aun existiendo ya sentencia declaratoria de la constitucionalidad del precepto, subsiste la posibilidad de nuevo análisis de la disposición correspondiente, no ya por los conceptos precedentes -respecto de los cuales se juzgó y a los que no puede volverse- sino por otros sobre los cuales en el primer fallo no se pronunció la Corte.[5]
2.2 La aptitud de los cargos formulados
Observa la Corte que no obstante que se admitió la demanda y se dispuso la prosecución del procedimiento, al estimarse atendidos los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, al momento de proferir sentencia, se requiere un análisis más detallado sobre la aptitud de aquella pues, podrían tener lugar situaciones que afectan de manera significativa la viabilidad de los cargos elevados por el actor, contra el artículo 13 del Decreto-Ley 1793 de 2000.
En la sentencia C-1052 de 2001, M.P. C.E., la Corporación hizo una síntesis de la jurisprudencia sobre las condiciones de la demanda y señaló:
... el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.
() el demandante debe identificar el objeto, sobre el que versa la acusación, para lo cual debe señalar cuáles son el precepto o los preceptos jurídicos que estima contrarios a la Constitución y realizar en la demanda su transcripción literal o acompañar un ejemplar de la publicación oficial de las mismos.
En segundo lugar, el demandante debe expresar el concepto de la violación, esto es, las razones por las cuales considera que las disposiciones acusadas son contrarias a la Constitución[6]
En lo concerniente al concepto de violación, la Sala ha sostenido que la efectividad del derecho político encaminado a defender el ordenamiento jurídico, depende de que las razones esgrimidas por el actor seanclaras, ciertas,específicas,pertinentesy suficientes[7]. Con apego a las directrices que por regla general, informan el control de constitucionalidad en Colombia, entre las que se halla la imposibilidad del Juez Constitucional de sustituir al actor en el cumplimiento de sus deberes, las pautas anotadas se tornan en inexcusables parámetros de evaluación del libelo presentado por el ciudadano.
La acusación por vulneración al mandato de igualdad, de conformidad con lo manifestado en reiterada jurisprudencia[8], supone unas exigencias adicionales a las referidas de manera general para los cargos presentados ante la Corte Constitucional. En este sentido, la Corporación ha explicado que:
() para efectos de configurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de igualdad, no es suficiente con sostener que las disposiciones objeto de controversia establecen un trato diferente frente a cierto grupo de personas y que ello es contrario al artículo 13 (). También es imprescindible que se expresen las razones por las cuales considera el acusador que la supuesta diferencia de trato resulta discriminatoria, sustentando tal discriminación con argumentos de constitucionalidad dirigidos a cuestionar el fundamento de la medida (). [9]
Adicionalmente, la jurisprudencia ha establecido la necesidad de adelantar un juicio especial con miras a determinar si se ha quebrantado el mandato de igualdad. Dicho juicio evidencia el carácter relacional de la igualdad, pues, se debe precisar entre cuáles sujetos o grupos de sujetos, se presenta el trato dispar, respecto de qué se presenta tal trato disímil y, cuál es el criterio que explica dicho tratamiento. Por ende, se ha fijado que () es indispensable precisar si efectivamente existe: (i) Un tratamiento igual a dos sujetos puestos en distintas situaciones o, a contrario sensu, (ii) un tratamiento desigual a dos sujetos puestos en iguales condiciones ()[10]
Para la Sala, la demanda en estudio censura el trato diferente del cual son objeto los soldados profesionales, comparado con el tratamiento dado a los restantes miembros de la fuerza pública en materia de retiro discrecional. En el caso de los soldados profesionales, a tenor del artículo 13 tachado, basta la solicitud del C. de la Unidad Operativa respectiva, en el caso de otros miembros de la fuerza pública, como los agentes y personal de nivel ejecutivo de la Policía, se requiere la recomendación de la Junta de Evaluación y Clasificación correspondiente. Para los oficiales y suboficiales del Ejército, en caso de retiro discrecional, debe mediar la recomendación de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para las Fuerzas Militares. En tratándose de oficiales de la Policía Nacional, se requiere el concepto de la Junta de Evaluación y Clasificación correspondiente, igual acontece con los suboficiales de la Policía. Dicho tratamiento diferencial, se contrae a la existencia de la recomendación del comité evaluador del caso, pues, no se contempla dicha exigencia normativa cuando se trata de soldados profesionales.
Podría pretenderse que la comparación deficientemente planteada por el actor, conserva su validez cuando se restringe a los miembros del ejército, sin embargo, este planteamiento tampoco, se sostiene dado que entre oficiales suboficiales y soldados profesionales de las fuerzas militares hay desemejanzas, establecidas en la Ley. Así, al caracterizar los oficiales de las armas en el ejército, el artículo 12 del Decreto 1790 de 2000, modificado por el artículo 3º de la Ley 1104 de 2006, estipula que son todos aquellos formados, entrenados y capacitados con la finalidad principal de ejercer el mando y la conducción de los elementos de combate y apoyo de combate del Ejército en todos los escalones de la jerarquía militar. Al referirse, a los suboficiales de las armas del ejército, el artículo 18 del Decreto 1790 de 2000, compilado por el Decreto 1428 de 2007, establece que se trata de todos aquellos formados, entrenados y capacitados con la finalidad principal de actuar con los oficiales en el mando y la conducción de los elementos de combate y de apoyo de combate del Ejército. En tanto que, de conformidad con el artículo 1º del Decreto 1793 de 2000, los soldados profesionales, se definen como los varones entrenados y capacitados con la finalidad principal de actuar en las unidades de combate y apoyo de combate de las Fuerzas Militares, en la ejecución de operaciones militares, para la conservación, restablecimiento del orden público y demás misiones que le sean asignadas.
2.2.2 El cargo por violación del derecho al debido proceso
En el sentir del actor, el artículo 13 del Decreto-Ley 1790 de 2000, resulta violatorio del derecho al debido proceso y, más específicamente, del derecho de defensa, al permitir como único fundamento del retiro discrecional de los soldados profesionales la expresión subjetiva del C. de la Unidad Operativa del caso. Adicionalmente, observa que se lesiona el derecho a la defensa, puesto que al retirado, le resulta imposible controvertir los argumentos de una sola persona que solicitó su desvinculación. Agrega, además, que la vulneración se agrava, pues, la solicitud no se le notifica al retirado, refiere de manera textual:
() es válido afirmar que la inexistencia de una junta o un Comité que evalúe el desempeño laboral de los soldados profesionales previo del retiro discrecional, vulnera directamente el derecho al debido proceso, toda vez que; el nominador los únicos fundamentos que puede utilizar para retirar al funcionario es el que fue expresado subjetivamente por el Comandante de la Unidad Operativa Respectiva, del cual no se posee plena certeza que haya examinado a fondo la hoja de vida del soldado, los informes de inteligencia y contrainteligencia, observar si poseía investigaciones disciplinarias, es decir; él se encuentra facultado según el artículo 13 del Decreto 1790 para solicitar el retiro a su antojo de los soldados profesionales que se encuentren bajo su unidad operativa. Partiendo de lo recitado, es deducible que el soldado es cohibido de ejercer su derecho a la defensa, toda vez que, le es imposible controvertir los argumentos que una sola persona realiza para solicitar su retiro de la institución debido a que la norma lo faculta para realizarlo de forma discrecional, generando incertidumbre con respecto de los parámetros subjetivos u objetivos para llevar a cabo una solicitud de retiro discrecional, y peor aún; dicha solicitud JAMÁS LE ÉS NOTIFICADA, lo cual termina de desgarrar por completo el derecho al debido proceso ().
Para la Corte, está claro que el texto acusado defiere al C. de la Unidad Operativa la facultad de solicitar el retiro. Igualmente, se encuentra que según la demanda, la referida estipulación, sumada a la ausencia de una junta o comité de evaluación, atenta contra el artículo 29 Superior, pues, implicaría el desconocimiento de garantías constitucionales. Por ende, entiende la Corte que la censura resulta inteligible, se refiere a una disposición existente y apunta a plantear una incongruencia con contenidos de la Carta.
Para la Corte los motivos expuestos respecto de este cargo y, aunados a la aplicación del principio pro actione, según el cual, la exigencia de los requisitos formales para la presentación de una demanda, (i) no debe tener tal rigorismo que haga nugatorio ese derecho ciudadano, (ii) debiendo propender el juez constitucional hacia un fallo de fondo y no uno inhibitorio; por ende, (iii) la duda debe resolverse a favor del actor.[11], permiten desatar la acusación propuesta, previa formulación del problema jurídico.
Para el actor, el artículo 13 del Decreto-Ley 1793 de 2000, al permitir el retiro discrecional de los soldados profesionales del servicio público con el solo requerimiento del C. de la Unidad Operativa respectiva, vulnera el artículo 29 de la Constitución, en particular, si se tiene en cuenta que la decisión no se notifica, y no existe una junta o comité evaluador que conceptúe sobre la solicitud de exclusión. Según las intervenciones del Ministerio de Defensa y la Universidad Militar Nueva Granada, el precepto se ajusta a la Constitución. Igual es el sentir expresado en el concepto de la Procuraduría General de la Nación. Por el contrario, la Asociación Colombiana de Soldados e Infantes de Marina Profesionales en Retiro y Pensión de las Fuerzas Armadas, comparte la solicitud del inexequibilidad presentada por el actor aunque acepta que la discrecionalidad de los actos de retiro de la Fuerza Pública tiene respaldo constitucional. Al efecto anota que el enunciado legal desconoce el derecho al trabajo y la dignidad humana. La intervención de la Universidad Libre se inclina por la declaratoria de inexequibilidad condicionada, pues, considera que tal como está concebida la norma quebranta el derecho al debido proceso.
Atendiendo los presupuestos anotados, estima esta Corporación que el problema jurídico se puede expresar en los siguientes términos ¿vulnera el derecho al debido proceso y, particularmente el derecho a la defensa, la previsión normativa que autoriza el retiro discrecional de los soldados profesionales con la solicitud del C. de la Unidad Operativa respectiva, y más aún, atendiendo la inexistencia de una junta o comité que conceptúe sobre dicho retiro?
El derecho de defensa en el marco del debido proceso en las actuaciones administrativas
El procedimiento encuentra su fundamento más general en uno de los elementos definitorios del Estado de Derecho: el principio de legalidad de la administración[13]. Si dicho principio, se entiende como la sujeción de los poderes públicos al ordenamiento jurídico, resulta consecuente que un conjunto de reglas rija las actuaciones de quien detenta la autoridad. La doctrina, ha explicado las diversas razones de la procedimentalización de la actividad administrativa. Así por ejemplo, el procedimiento administrativo surge como una reacción natural del Estado liberal de Derecho ante el fenómeno de asunción de potestades autoritarias por la Administración. Trata de trazar cauces formales similares a los del proceso judicial, pero, adecuados para organismos urgidos de surtir trámites más rápidos y eficaces que los del ámbito judicial.
Otra causa del advenimiento del procedimiento administrativo, es el crecimiento orgánico de la Administración[14]. La existencia de formas predeterminadas, limita la improvisación y preserva la jerarquía de las organizaciones administrativas. Adicionalmente, racionaliza el funcionamiento, pues, ordena la actividad y reduce o evita ineficiencias. Además, torna previsible para los terceros el comportamiento de las autoridades y los resultados del mismo. Se puede afirmar que el proceso administrativo sirve al caro valor de la seguridad jurídica.
En Colombia, los artículos 6, 29, 121, 122 y 123 de la Constitución Política, contienen expresiones en las que se funda la exigencia del respeto por los procedimientos de la Administración. Sin embargo, no todo procedimiento establecido para regular la actividad administrativa es de recibo constitucional. La Carta contiene imperativos que signan el actuar de la Administración. Por un lado, se establecen finalidades a las tareas administrativas, como acontece con lo dispuesto en el artículo 2 del texto superior, que manda servir a la comunidad, promover la prosperidad general, garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos fijados por el constituyente, asegurar la convivencia pacífica, proteger a todas las personas, en su vida, honra, bienes y libertades; entre otros fines. Por otra parte, la Constitución consagró unos contenidos que resultan en principio ineludibles en la actuación de las autoridades administrativas, estos contenidos, son los del debido proceso.
() el debido proceso se mueve () dentro del contexto de garantizar la correcta producción de los actos administrativos, y por ello extiende su cobertura a todo el ejercicio que debe desarrollar la administración pública, en la realización de sus objetivos y fines estatales, es decir, cobija a todas sus manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que realicen los particulares, a los procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las providencias administrativas, cuando crea el particular, que a través de ellas se hayan afectado sus intereses[15].
(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal[17]. Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se busca (i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados.
() hacen parte de las garantías del debido proceso administrativo, entre otros, los derechos a: (i)ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso. (negrilla fuera de texto)
() Una de las principales garantías del debido proceso, es precisamente el derecho a la defensa, entendido como la oportunidad reconocida a toda persona, en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o administrativa, de ser oíd[a], de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como de ejercitar los recursos que la ley otorga[18].
El proceso es un juicio y es lícito en cuanto implica un acto de justicia. Y como es evidente por la naturaleza procesal, se requieren tres condiciones para que un proceso sea debido: Primera, que proceda de una inclinación por la justicia; Segunda, que proceda de la autoridad competente; Tercera, que se profiera de acuerdo con la recta razón de la prudencia, en este caso, que se coteje integralmente toda pretensión, de tal manera que siempre esté presente el derecho de defensa, y que el juez en ningún momento se arrogue prerrogativas que no están regladas por la ley, ni exija, asimismo, requisitos extralegales. Siempre que faltaren estas condiciones, o alguna de ellas, el juicio será vicioso e ilícito: en primer lugar, porque es contrario a la rectitud de justicia el impedir el derecho natural a la defensa; en segundo lugar, porque si el juez impone requisitos que no están autorizados por la ley, estaría extralimitándose en sus funciones; en tercer lugar, porque falta la rectitud de la razón jurídica.[19]
Por lo que atañe al derecho de defensa en el ámbito de las actuaciones administrativas, también, la Corporación ha expuesto su criterio. En sentencia C- 089 de 2011M.P.V.S., se precisó a propósito del derecho de defensa en tratándose del derecho sancionador de la Administración:
El principio del debido proceso administrativo cobra una especial relevancia constitucional cuando se trata del desarrollo de la facultad sancionadora de la administración pública. De esta manera, cuando la Carta consagra el debido proceso administrativo, reconoce implícitamente la facultad que corresponde a la Administración para imponer sanciones, dentro de los claros límites constitucionales. En punto a este tema, la jurisprudencia constitucional ha expresado que la potestad sancionadora de la Administración: (i) persigue la realización de los principios constitucionales que gobiernan la función pública, de conformidad con el artículo 209 de la Carta, esto es, igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, (ii) se diferencia de la potestad sancionadora por la vía judicial, (iii) se encuentra sujeta al control judicial, y (iv) debe cumplir con las garantías mínimas del debido proceso.[20] Por tal razón, con el fin de garantizar el derecho de defensa de los administrados, la jurisprudencia ha señalado que hacen parte de las garantías del debido proceso administrativo, todas las garantías esenciales que le son inherentes al debido proceso. (negrillas fuera de texto)
() El derecho de defensa en materia administrativa se traduce en la facultad que tiene el administrado para conocer la actuación o proceso administrativo que se le adelante e impugnar o contradecir las pruebas y las providencias que le sean adversas a sus intereses. La administración debe garantizar al ciudadano interesado tal derecho y cualquier actuación que desconozca dicha garantía es contraria a la Constitución. En efecto, si el administrado no está de acuerdo con una decisión de la administración que le afecte sus intereses tiene derecho a ejercer los recursos correspondientes con el fin de obtener que se revoque o modifique()[21]
En esa ocasión, la Corte, protegió el derecho a ser notificado en debida forma e hizo énfasis en la importancia del principio de publicidad en la labor de la Administración. En la sentencia T- 1073 de 2008 M.P.C.T., la Sala de Revisión, igualmente advirtió el peso de la notificación y de la motivación de un acto administrativo de retiro discrecional de un suboficial del ejército. El mismo criterio se acogió en las sentencias T- 456 de 2009 M.P.V.S., T- 665 de 2009 M.P.C.C. y, T- 569 de 2008 M.P.E.G. al revisarse la exclusión de soldados profesionales del Ejército en los dos primeros casos y, de un infante de marina en el restante.
Puede pues concluirse que los contornos específicos del derecho de defensa en el procedimiento administrativo, se han ido delineando por el Tribunal Constitucional en la resolución de casos concretos. No sobra advertir que el Código Contencioso Administrativo, en el numeral 1º de su artículo 3, establece como principio que rige las actuaciones administrativas, el debido proceso, con la garantía de los derechos de defensa y contradicción. El mandato reviste especial interés si se advierte que, de conformidad con el precitado artículo 3º, está dirigido a todas las autoridades y, es criterio interpretativo al momento de aplicar las disposiciones que reglamentan la actividad de la Administración, aunque también es oportuno recordar que, de conformidad con lo normado en el artículo 2 de la precitada Ley 1437 de 2011, las disposiciones de la parte primera del código, no se aplican a los procesos militares y de policía, ni al ejercicio de la facultad de libre nombramiento y remoción.
La jurisprudencia sobre el retiro discrecional de miembros de la fuerza pública
1 El retiro discrecional de miembros de la fuerza pública en sede de constitucionalidad
Por razones del servicio determinadas por la Inspección General de la Policía Nacional, el Director General podrá disponer el retiro de Agentes de esa Institución con cualquier tiempo de servicio, con el sólo concepto previo del Comité de Evaluación de Oficiales Subalternos, establecido en el artículo 47 del Decreto Ley 1212 de 1990.
Mediante sentencia C- 175 de 1993 M.P.G.D., la Sala determinó que dicho contenido se ajustaba a la Constitución. En su momento, se advirtió que la policía nacional atravesaba una particular circunstancia de crisis que justificaba la toma de medidas que permitieran el saneamiento de la Institución y la recuperación de la credibilidad ante la opinión pública. Sobre el punto se dijo:
() era urgente e indispensable dotar a la Policía Nacional de un medio idóneo para proceder a su saneamiento con el fin de asegurar el desempeño eficaz de la función pública que le ha sido asignada y en esta forma recobrar la credibilidad y confianza de la ciudadanía().
Desde aquella ocasión, la jurisprudencia de esta S. sentaba que, el ejercicio de la facultad discrecional de retiro no era sinónimo de una suerte de poder sin límites y signado por el capricho de aquel funcionario a quien se le entregaba la competencia de decidir la exclusión del uniformado de turno. Manifestó la Corporación:
La facultad que se atribuye al Inspector General de la Policía Nacional para determinar las "razones del servicio", no puede considerarse omnímoda, pues aunque contiene cierto margen de discrecionalidad, éste no es absoluto ni puede llegar a convertirse en arbitrariedad, por que como toda atribución discrecional requiere de un ejercicio proporcionado y racional que se ajuste a los fines que persigue ().
En la misma providencia, se precisaba que si se trataba de un retiro por razones disciplinarias, debía surtirse el proceso establecido en el ordenamiento, atendiendo las garantías del debido proceso. Igualmente, la Corporación, estimó que quien hubiese sido objeto del retiro y, no estuviese de acuerdo con lo acontecido, contaba con la respectiva acción contencioso  administrativa para cuestionar los actos administrativos del caso. Como ya se indicó, la disposición fue declarada exequible.
Como se puede observar, el fallo aludido se pronunció sobre disposiciones expedidas con motivo de una situación de excepción, con lo cual se podría pensar que el criterio fijado en la sentencia, obedecía únicamente al contexto anómalo del momento y, por ende, otros pronunciamientos, en otras circunstancias, diferirían de lo valorado. Sin embargo, la pauta trazada, se preservó en la sentencia C- 525 de 1995.
Con ponencia del Magistrado V.N., la Corte mediante fallo C-525 de 1995, tuvo que decidir la constitucionalidad del artículo 12 del Decreto-Ley 573 de 1995 y del artículo 11 del Decreto-Ley 574 de 1995, cuyo tenor literal es el siguiente:.
Artículo 12. Retiro por voluntad del Gobierno o de la Dirección General de la Policía Nacional. Por razones del servicio y en forma discrecional, el Gobierno Nacional o la Dirección General, según el caso, podrán disponer el retiro de los Oficiales y Suboficiales, con cualquier tiempo de servicio, previa recomendación del Comité de Evaluación de Oficiales Superiores, establecido en el artículo 50 del Decreto 41 de 1994."
"Artículo 11. Retiro por voluntad de la Dirección General de la Policía Nacional. Por razones del servicio y en forma discrecional la Dirección General de la Policía Nacional podrá disponer el retiro de los agentes con cualquier tiempo de servicio, con la sola recomendación previa del Comité de Evaluación de Oficiales Subalternos, establecido en el artículo 52 del Decreto 41 de 1994."[22]
() los valores que (la Policía) debe respetar y defender como son la protección de los derechos y libertades, la seguridad ciudadana y la convivencia pacífica, estarán gravemente amenazados o conculcados. Por ello resulta a penas razonable y lógico que en una institución de esta naturaleza sus directivas tengan las más amplias facultades legales y reglamentarias para remover a aquellos de sus miembros, cualquiera que sea su rango o condición, cuando falten a los principios morales y éticos que deben regir su accionar. Si ello resulta lógico en cualquier tipo de entidades estatales, o aún particulares, con más razón lo es en el caso de la Policía Nacional.
En la misma providencia, se observaba que el retiro discrecional se justificaba por razones del servicio y, para preservar este, se requería de un medio especial sin que ello implicase la extralimitación de atribuciones. Desde esa época, se advertía que el uso de la facultad discrecional no podía desconocer () los requisitos de racionalidad y razonabilidad que deben acompañar todo acto discrecional (). Para la Corporación, la discrecionalidad presenta () dos elementos uno, la adecuación de la decisión a los fines de la norma que autoriza la facultad discrecional, y otro, la proporcionalidad con los hechos que sirvieron de causa (). En lo atinente a las razones del servicio, el Tribunal Constitucional precisó que, están básicamente establecidas en la Constitución, y dada la especial naturaleza de las mismas () la institución esta habilitada para remover a quien por cualquier motivo impida la consecución del fin propuesto ().
En cuanto hace a la presunta violación del debido proceso, debe señalarse que las normas acusadas no tienen el carácter de una sanción. En otras palabras, el retiro previsto en ellas tanto de oficiales y suboficiales como de agentes, no es a título de sanción, sino, que como se había explicado, éste se origina en un acto discrecional plenamente justificado. Cabría hablar de violación del debido proceso, si se tratara de aplicar sanción sin que hubieran mediado las formas propias de un proceso penal o disciplinario () (negrilla fuera de texto)
() Estos comités tienen a su cargo el examen exhaustivo de los cargos o razones que inducen a la separación -el primero- de oficiales o suboficiales, o de agentes, el segundo. En dichos comités se examina la hoja de vida de la persona cuya separación es propuesta, se verifican los informes de inteligencia o contrainteligencia, así como del "Grupo anticorrupción" que opera en la Policía Nacional; hecho este examen, el respectivo comité procede a recomendar que el implicado sea o no retirado de la institución. De todo ello se levanta un acta, y en caso de decidirse la remoción se le notifica al implicado. No se trata pues de un procedimiento arbitrario, sino de una decisión fundamentada en la evaluación hecha por un Comité establecido legalmente para el efecto () (negrilla fuera de texto)
En 1996 mediante sentencia C- 072 de 1996 M.P.H.G., la Corte Constitucional avocó el conocimiento de una demanda contra las disposiciones de los Decretos-Ley 573 y 574 de 1995 que ya habían sido objeto de decisión en la mencionada C- 525 de 1995. Adicionalmente, fueron censuradas otras disposiciones contenidas en el Decreto-Ley 132 de 1995, las cuales se transcriben, en lo pertinente:
ARTICULO 56.- Causales de retiro. El retiro del servicio activo del personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional se produce por las siguientes causales:
Retiro absoluto.
"ARTICULO 67. -Retiro por voluntad de la Dirección General. Por razones del servicio y en forma discrecional, la Dirección General de la Policía nacional, podrá disponer el retiro del personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, con cualquier tiempo de servicio, con la sola recomendación previa del Comité de Evaluación de Oficiales Superiores, establecido en el artículo 50 del Decreto 41 de 1994".
ARTICULO 6.- El artículo 27 del Decreto 262 de 1994 quedará así:
En lo concerniente a los mandatos con fuerza de Ley referidos, la Corte se atuvo al análisis hecho en la sentencia C- 525 de 1995 ya reseñada. Al hilo de la argumentación, agregó que el legislador cuenta con la potestad de establecer las causales de retiro de los servidores públicos. La conclusión de dicha forma de razonar, fue la declaración de constitucionalidad de los enunciados sometidos a estudio.
Posteriormente, mediante sentencia C- 564 de 1998 M.P.M.D., esta Corporación decidió sobre la constitucionalidad del artículo 55 del Decreto-Ley 041 de 1994. El texto legal revisado, en lo pertinente, fue el siguiente:
Artículo 55. Funciones del Comité de Evaluación de Suboficiales. Al Comité de evaluación de suboficiales, previo estudio de la hoja de vida y de la trayectoria profesional, en cada caso le corresponde:
2. Proponer los retiros por incapacidad profesional.
3. Emitir concepto sobre la continuidad en la institución de los suboficiales en el grado de Cabo Segundo, que se encuentren en período de prueba.
4. Recomendar el retiro o la continuidad en el servicio de los suboficiales sometidos a observación o evaluación eventual por conducta deficiente.
() la discrecionalidad para la remoción de suboficiales por parte de la respectiva autoridad, no significa arbitrariedad como lo parece entender el autor en su libelo sino que es un instrumento normal y necesario para el buen funcionamiento de una institución como la Policía Nacional ()
En la decisión, el Tribunal Constitucional manifestó que la labor del comité de evaluación contemplado en el precepto cuestionado, estaba basada en elementos y causales previamente reglados en la Ley, los cuales hallaban asidero en los motivos del buen servicio público. En lo atinente a la discrecionalidad reiteró que debía atenerse a los requisitos de racionalidad y razonabilidad propios de este tipo de juicios.
() En dichos comités se examina la hoja de vida de la persona cuya separación es propuesta, se verifican los informes de inteligencia o contrainteligencia, así como del "Grupo anticorrupción" que opera en la Policía Nacional; hecho este examen, el respectivo comité procede a recomendar que el implicado sea o no retirado de la institución()(negrilla fuera de texto)
Artículo 104.- Retiro Discrecional. Por razones del servicio y en forma discrecional, se podrá disponer el retiro de los Oficiales y Suboficiales con cualquier tiempo de servicio previa recomendación del Comité de Evaluación para el efecto, el cual estará conformado por el segundo C. de Fuerza y el C. de la Unidad Operativa a la cual pertenezca. Cuando se trate de O. se requiere previo concepto de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para las Fuerzas Militares. El acto administrativo de retiro se regirá por lo dispuesto en el artículo 99 de este Decreto. (negrilla fuera de texto)
Artículo 4°. Retiro por voluntad del Gobierno o del Director General de la Policía Nacional. Por razones del servicio y en forma discrecional, el Gobierno Nacional para el caso de los Oficiales y el Director General de la Policía Nacional para el caso de los Suboficiales, podrán disponer el retiro de los mismos con cualquier tiempo de servicio, previa recomendación de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional, cuando se trate de Oficiales, o de la Junta de Evaluación y Clasificación respectiva para Suboficiales().
En un acápite elocuentemente denominado El retiro discrecional del servicio de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares por razones del servicio, no desconoce los principios y derechos constitucionales la providencia aludida, consignó los motivos que indujeron a la Sala a declarar la exequibilidad simple de los mandatos legales acusados. Tras recordar la importancia del régimen de carrera administrativa y su fundamento constitucional, el fallo reseñado preciso que en tratándose de la Policía Nacional y las Fuerzas Militares, se ha fijado por el constituyente una reglamentación especial. Dijo la Corte:
() Teniendo en cuenta que la Policía Nacional y las Fuerzas Militares tienen a su cargo la protección del orden constitucional y de los derechos y libertades de los ciudadanos y la convivencia pacífica, la ley ha optado por un régimen de carrera de sus funcionarios que permita cierta flexibilidad[23], de suerte que se pueda garantizar el cabal cumplimiento de las tareas constitucionales encomendadas a la Fuerza Pública () (negrillas fuera de texto)
() es la ley la que enmarca los elementos en que puede ser ejercida la potestad discrecional para el retiro de miembros de la Fuerza Pública, a saber: i) la existencia misma de la potestad; ii) la competencia para ejercerla respecto de unos miembros determinados; y, iii) la obtención de una finalidad específica. No se trata pues de una discrecionalidad al margen de la ley, sino todo lo contrario, es precisamente en virtud de la ley, y en la medida en que ella dispone que puede ser ejercida ()
En lo que respecta a las razones del servicio, entendidas como los móviles que justifican el retiro discrecional, el precedente en referencia, observó que aquellas se definen por la Constitución misma. Sobre el punto se dijo que () las razones deben obedecer a criterios objetivos y razonables, sujetas básicamente a las consagradas en los artículos 217 y 218 de la Constitución, tal como lo ha entendido esta Corte (). En el caso específico de la Fuerza Pública, la facultad discrecional incorporada en la ley, se explicó puntualmente por el siguiente motivo:
() la dificultad y complejidad que conlleva la valoración de comportamientos y conductas de funcionarios de la Fuerza Pública, que en un momento determinado y por causales objetivas puedan afectar la buena marcha de la institución con claro perjuicio del servicio público y, por ende, del interés general()
()la atribución discrecional que por razones del servicio puede ser utilizada para retirar del servicio a miembros de la Fuerza Pública, no obedece a una actividad secreta u oculta de las autoridades competentes, por el contrario, para el caso sub examine ella queda consignada en un acto administrativo controlable por la jurisdicción contenciosa administrativa a través de las acciones pertinentes en caso de desviación o abuso de poder()
() la recomendación que formulen tanto el Comité de Evaluación para las Fuerzas Militares, como la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional, cuando se trate de Oficiales, o de la Junta de Evaluación o Clasificación respectiva para los Suboficiales, debe estar precedida y sustentada en un examen de fondo, completo y preciso de los cargos que se invocan para el retiro de miembros de esas instituciones, en las pruebas que se alleguen, y en fin todos los elementos objetivos y razonables que permitan sugerir el retiro o no del servicio de un funcionario.()
En otras ocasiones la Corte se ha pronunciado sobre el retiro discrecional, aunque sin aludir puntualmente a la fuerza pública. Importante resulta referirse a la sentencia C- 108 de 1995 M.P.N.M., en la cual, se evalúo la constitucionalidad de los artículos 65 y 83 del Decreto-Ley 407 de 1994 que contemplan el retiro de miembros del Cuerpo Penitenciario, cuando así lo disponga el D. General del INPEC, previo concepto de la Junta de carrera penitenciaria. La Corte consideró que:
() la falta de idoneidad de los servidores públicos, por cualquiera de las causas que la generen, es un justo motivo para retirar al empleado que no cumple o no puede cumplir eficientemente su función. La buena ejecutoria de la función pública, se repite, es de interés general, y el Estado no puede patrocinar la falta de idoneidad en el desempeño de un cargo o empleo público, ni una estabilidad carente de sustento ético y sin proyecciones hacia el fin propio de todo servicio público ()
En la sentencia C- 048 de 1997 M.P H.V., la Corporación se pronuncio a favor de la exequibilidad del literal b) del artículo 66 del Decreto-Ley 2147 de 1989, en el cual, se estableció la posibilidad de retiro discrecional de personal inscrito en el Régimen Especial de Carrera del Departamento Administrativo de Seguridad DAS. En la decisión se señaló que dada la exigencia de un alto grado de confianza en los funcionarios de ese tipo de instituciones, se hacía menester, proveer a la Administración de un instrumento que permitiera separar a quienes no brindaban la referida confianza. Se manifestó en la providencia lo siguiente:
Es evidente que los detectives del DAS manejan informaciones secretas reservadas, cuya revelación compromete la seguridad estatal y por ende, dicha actuación así como el desbordamiento de la función pública a ellos encomendada puede generar perjuicios en detrimento de la integridad del régimen constitucional, del mismo organismo y de los derechos fundamentales de los ciudadanos, que deben proteger.
() es razonable que a ellos se les aplique la excepción al régimen de carrera que le permita al organismo de seguridad hace uso adecuado de un instrumento ágil y expedito para prescindir de los servicios de aquellos funcionarios respecto de los cuales no exista la lealtad, confiabilidad y honradez requerida()
Una argumentación similar se puede verificar en la Sentencia C- 368 de 1999 M.P.C.M., en la cual, se revisaba la constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 443 de 1998. En esta disposición, se autorizaba el retiro de personal no uniformado de la fuerza pública, cuando, mediando informe reservado de inteligencia, se considerase que la permanencia del funcionario, resultaba inconveniente para la seguridad nacional. Nuevamente, el elemento del alto grado de confianza, desempeñó un papel preponderante en la decisión de esta Corporación. En la decisión citada, se explico que el precitado componente de la confianza, justificaba la flexibilidad de la carrera en instituciones como las que integran la fuerza pública. Se dijo en su momento:
() la jurisprudencia de la Corte en relación con los servidores públicos que desarrollan labores relacionadas directamente con la seguridad del Estado o la seguridad ciudadana se orienta a avalar una flexibilización del régimen de carrera de estos funcionarios. La mencionada flexibilización se ha justificado con tres argumentos, a saber: la autorización constitucional para establecer regímenes especiales de carrera para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional (C.P., arts. 217 y 218); la facultad del Congreso para establecer normas especiales para el retiro de funcionarios inscritos en la carrera administrativa (C.P., art. 125, inciso 2); y la obligación del Estado de proteger el interés general, representado en estos casos en la seguridad ciudadana y en la misma seguridad del Estado() [24]
Para el Tribunal Constitucional, la regla extraíble del aparte inmediatamente citado, resulta de capital importancia en el asunto a decidir en esta providencia, pues, se trata de miembros de la Fuerza Pública, en este caso soldados profesionales, consecuentemente, sometidos a un régimen especial de carrera y, una de cuyas tareas es velar por el importante interés de la seguridad nacional. La conclusión a la que arribó el juez constitucional, fue la declaratoria de exequibilidad, siempre y cuando, se tratase de personal cuyas labores pudiesen afectar () de manera directa la seguridad ciudadana o la seguridad del Estado
a- El régimen de carrera administrativa de los servidores de la Fuerza Pública es flexible.
b- Dicha flexibilidad se justifica por el grado de confianza que exige la guarda de los importantes intereses a los que deben servir tales funcionarios.
c- El retiro discrecional de los miembros de la Fuerza Pública, no contraviene la Constitución, pues, la afectación de la confianza requerida para sus tareas exige la toma de medidas urgentes.
d- El ejercicio de la facultad discrecional para el caso de los servidores aludidos, se orienta por los fines establecidos en la Carta para cada cuerpo armado.
e- La estipulación en la Ley, del retiro discrecional de miembros de la Fuerza Pública, no es perse violatoria del debido proceso.
f- Son garantías de límite a la eventual arbitrariedad en el procedimiento de retiro discrecional de integrantes de la fuerza pública, la previa evaluación de su hoja de vida y del motivo de la solicitud del retiro.
2 Algunas consideraciones frente al retiro discrecional de miembros de la fuerza pública en sede de revisión
Por vía de revisión, las diversas S. también han tenido ocasión de referirse al ejercicio de la facultad de retiro discrecional a propósito de asuntos que, por importantes que resulten, no atañen directamente al cargo y, consecuentemente, al problema jurídico que en esta decisión se estudia[25]. Con todo, deben mencionarse algunas decisiones que interesan directamente a la cuestión a resolver.
Pertinente resulta recordar lo consignado en la sentencia T- 432 de 2008 M.P.C.E., cuando se resolvió la solicitud de protección de los derechos fundamentales por parte de un carabinero de la Policía, quien había sido retirado de la institución sin la correspondiente valoración de su hoja de vida. Dijo la Corte entonces:
() se presenta una situación que parece, prima facie, sorprendente. Se observa  y la Institución no desvirtúa que haya sido así - que el actor a lo largo de su carrera como policía, obtuvo numerosos reconocimientos y buenas calificaciones, así como diversos ascensos hasta llegar al grado de Intendente.[26] Igualmente advierte esta Sala que no obtuvo sanciones de carácter disciplinario. Todos estos aspectos permiten inferir su buen desempeño dentro de la Institución.()
Posteriormente se expidió la sentencia T- 569 de 2008 M.P.E.G., en la cual, se pretendía fijar el alcance de la facultad discrecional de retiro de la institución armada en el caso de un infante de marina. En esa oportunidad, luego de reiterar los criterios establecidos por la Corte sobre la prerrogativa en estudio, se dijo, a propósito, del procedimiento de retiro discrecional de los soldados profesionales lo siguiente:
() la situación del soldado profesional no es equiparable a la del oficial o suboficial del Ejército o de la Policía y que en el caso de los oficiales o suboficiales la motivación está garantizada mediante la exigencia de un comité encargado de emitir un concepto previo al retiro, mientras que en relación con los soldados profesionales la ley no establece la convocación de ningún comité ()
() aunque la organización jerárquica comporta diferenciación, las diferencias en ella sustentadas no tienen relevancia suficiente como para establecer un distinto grado de protección de los derechos fundamentales, ni para excluir del ámbito protector de los derechos algunas garantías ligadas al debido proceso cuando se predican de las personas ubicadas en la base de la comentada jerarquía.()
De igual manera, las sentencias T- 824 de 2009 y T- 638 de 2012 M.P.V.S. y, T- 265 de 2013 M.P. Palacio Palacio, al pronunciarse sobre la demanda de protección de derechos fundamentales de miembros de la fuerza pública, inconformes con el uso de la facultad de retiro discrecional; establecieron la importancia del historial incorporado en las correspondientes hojas de vida de los uniformados, así como de los motivos de la solicitud de retiro.
En la sentencia T-655 de 2009 M.P.C.C., a propósito de un problema jurídico diferente al que ocupa en este proveído a la Sala Plena, pero que involucraba a un soldado profesional, la respectiva Sala de Revisión, reiteró los criterios sobre el retiro discrecional de miembros de la fuerza pública y, se pronunció sobre la motivación del acto administrativo que dispone la exclusión del uniformado. La misma forma de razonar se mantuvo en la sentencia T-862 de 2010 M.P.C.C..
En un asunto en el cual se discutía si el desconocimiento del contenido de la orden de personal que ordenó el retiro, vulneraba el derecho al debido proceso, la correspondiente Sala, mediante sentencia T-456 de 2009 M.P.V.S., advirtió la presencia de un procedimiento en el retiro discrecional de los soldados profesionales. Expuso el Juez de Revisión:
() existe también un procedimiento previo que permite determinar la causa de retiro: la solicitud del Comandante Operativo de Unidad que, en concordancia con lo expuesto, debe tener como fundamento razones que se relacionen inequívocamente con la prestación adecuada del servicio().
Finalmente, por sentencia T-585 de 2011 M.P.P.C., frente a la falta de pago y reconocimiento de unas incapacidades médicas a un soldado profesional, el Juez de Revisión, reiteró que el retiro discrecional, no es sinónimo de arbitrariedad. Dijo la Sala de Tutela:
() en una institución de esta naturaleza, sus directivas tienen facultades de discrecionalidad para remover a sus miembros, cualquiera que sea su rango o condición, cuando falten a los principios morales y éticos que deben regir su accionar, o bien por otras razones que justifiquen su proceder, como incapacidades de carácter permanente o parcial que les impidan continuar prestando el servicio. No obstante, la discrecionalidad para la remoción de subalternos por parte de la respectiva autoridad, no debe significar arbitrariedad.
El artículo 13 del Decreto-Ley 1793 de 2000 frente al derecho de defensa
Para la Sala, resulta suficientemente claro que el ejercicio de la prerrogativa de retiro discrecional en cabeza del C. de la respectiva Fuerza y, establecida en un Decreto-Ley, encuentra fundamento constitucional en varios mandatos del Texto Superior. En primer lugar, el inciso 4 del artículo 125 al referirse a los empleos en los órganos y entidades del Estado contempla que:
() El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley.
() La Ley determinará el sistema de reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario, que les es propio.
Los poderes discrecionales, ha dicho E.G. de Enterría, comportan la presencia de elementos reglados suficientes como para no justificarse de ninguna manera una abdicación total del control sobre los mismos[27]. Esta Corporación, como se puede verificar en la jurisprudencia citada, ha deslindado la arbitrariedad de la discrecionalidad y ha explicado que esta última es controlable en sede judicial. Por ende, no es de recibo un argumento que califique, sin más, la discrecionalidad como arbitraria.
Para el actor, la solicitud hecha por el Comandante de la Unidad Operativa respectiva, al C. de la Fuerza, en el sentido de excluir a un soldado profesional, implica el uso del poder público al servicio de los intereses particulares. Tal afirmación, no pasa de ser una suposición que no se desprende del enunciado legal. Del hecho que una norma pueda ser transgredida, no se puede concluir su inconstitucionalidad.
Esta corporación considera que el retiro discrecional del soldado profesional, está mediado por un procedimiento, el cual se inicia con la solicitud del C. de la Unidad Operativa y se cierra con la decisión del C. de la Fuerza. Ambos funcionarios están sometidos al ordenamiento jurídico y, son los fines establecidos en la Constitución y la Ley expedida en desarrollo de la Carta, los que deben signar sus actuaciones.
Adicionalmente, el precepto cuestionado, establece que los móviles del retiro son las razones del servicio. Entre dichas causas, en concreto, se tienen la mentada evaluación de la hoja de servicios del soldado profesional, así como el estudio del motivo que conduce al respectivo C. de la Unidad Operativa a pedir la exclusión de su subalterno. Entiende la Corte que esta exigencia normativa, expuesta igualmente por la jurisprudencia, proscribe el interés particular como motivo que explique el retiro discrecional de un soldado profesional y, en caso de quebrantarse, serán los jueces los que deban ordenar la reparación del eventual agravio causado.
La Corte estudió los dos cargos formulados por el actor contra el artículo 13 del Decreto Ley 1793 de 2000. La primera de las acusaciones estaba encaminada a evidenciar la presunta infracción del artículo 13 de la Carta, por parte del mandato legal; la segunda, apuntaba a lograr una declaración de inconstitucionalidad o, en su defecto, un fallo condicionado por la hipotética violación del derecho al debido proceso y, más específicamente, al derecho de defensa.
En cuanto al cargo por violación del debido proceso y especialmente del derecho a la defensa, al autorizar el retiro discrecional de los soldados profesionales con la solicitud del C. de la Unidad Operativa respectiva, la Corte consideró que es una medida que tiene justificación constitucional en razón de los importantes fines establecidos en la Constitución a cargo de la institución militar, como lo son la soberanía nacional, la independencia, la integridad del territorio y el orden constitucional. A su juicio, se justifica la concesión de una herramienta jurídica que permita excluir del servicio a quien no tenga las calidades profesionales para el desempeño de tan delicada labor.
Primero.- Declarar EXEQUIBLE por el cargo analizado, el artículo 13 del Decreto 1793 de 2000 en el entendido que previo a la solicitud de desvinculación debe efectuarse un análisis y valoración de la hoja de vida y del motivo del retiro, semejante al que realizan la junta asesora y los comités de evaluación respecto de los oficiales y suboficiales del ejército.
[1] Al respecto, ver el artículo 62 del Decreto de 1791 del 2000, el artículo 4 de la Ley 857 de 2003 y el artículo 104 del Decreto 1790 del 2000.
[2]Consideraciones sobre el punto se pueden revisar en las Sentencias C-397 de 1995 M.P.H.G.; C-774 de 2001 M.P.E.G.. y C-310 de 2002 MP. E.G..
[3]Sentencia C-397 de 1995 M.P.H.G.; Auto 289A de 2001 M.P.M.L.; y sentencias C-774 de 2001 M.P.E.G.. AV. C.E.; C-394 de 2002 M.P.Á.T.G.; C-030 de 2003 M.P.T.G.; y C-181 de 2010 M.P.P.C..
[4] Sentencia C-031 de 2012, M.P.S.P..
[5] Sentencias C- 925 de 2000, M.P J.G.H.G. y C-760 de 2001, M.P.C.E. y M.C..
[6] Sentencia C-1031 de 2002 M.P.E.G.
[7] Sentencia C-1052 de 2001 M.P.C.E.. De manera específica las exigencias de la demanda en lo atinente al concepto de violación se han explicado así :
L. la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
(que) las razones seanciertassignifica que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existentey no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícitae incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda
() las razones sonespecíficassi definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a travésde la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentosvagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.().
Lapertinencia (). Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legalesy doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola de inocua, innecesaria, o reiterativa.
() lasuficienciaque se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche,() la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logrenprime facieconvencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertanuna duda mínimasobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.
[8] Sentencias C- 1115 de 2004 M.P Escobar Gil., C- 156 de 2007 M.P Escobar Gil., C- 667 de 2009 M.P Pretelt Chaljub., C- 714 de 2009 M.P Calle Correa., C- 102 de 2011 M.P.G.C. .
[9] C- 1115 de 2004 M.P E.G.
[10] C- 156 de 2007 M.P E.G.
[11] Sentencia C-641 de 2012, criterio prohijado entre otras decisiones por los fallos C-315 de 2012 M.P.P.P. y C-931 de 2011 M.P.M.M..
[12] Ver D.E. Estado de Derecho y Legitimidad Democrática en Estado, justicia, derechos, Ed. C.J. y D.E. editores, Alianza Editorial, Madrid 2002 pp. 81-82
[13] S.P. J.A. Principios de Derecho Administrativo General, Tomo II , Iustel, Madrid, 2004 p. 24
[14] Ibídem, p. 25
[15] Sentencia C- 980 de 2010 M.P.M.M., ver también T-442 de 1992, M.P.. R.R.
[16] Sentencia T-796 de 2006. M.P.V.H..
[17] Sentencia ibídem
[18] Sentencia C- 025 de 2009 M.P.E.G., ver también C- 617 de 1996 M.P.H.G..
[19] Sentencia T- 158 de 1993 M.P.A.M.-B.C.
[20]Ver sentencia C-506 de 2002, M.P.M.G.M.C..
[21] Sentencia T- 555 de 2010 M.P. Palacio Palacio, ver también T-1021 de 2002 M.P.C.T., fallo en el cual se ordenaba la resolución de un recurso impetrado por el actor.
[22] Esta disposición fue nuevamente cuestionada y en la sentencia C- 057 de 1996, M.P.H.V., la Corporación se estuvo a lo resuelto en la sentencia C-525 de 1995 aquí estudiada.
[23] Cfr. C-368/99
[24] El carácter flexible y especial de la carrera administrativa de los miembros de la Fuerza Pública, también jugó un papel importante en la sentencia C- 356 de 1994, MP. M.D. , aunque en aquel pronunciamiento no se evaluaba ningún caso de retiro discrecional.
[25] Son varias las decisiones de tutela en las cuales la Corte ha valorado el retiro discrecional de otros miembros de la fuerza pública diferentes a los soldados profesionales, así por ejemplo se pueden consultar las sentencias T- 199 de 2008, T-871 de 2008, T-1173 de 2008, T-638 de 2012, T-297 de 2009 entre otras.
[26] Ver folios 37 al 158 del cuaderno 1, copias de la hoja de vida e historia laboral del accionante.
[27] G. de Enterría E, La lucha contra las inmunidades del poder, 3ª edición, reimp. 2004, Cuadernos Civitas, Madrid 2004 p. 30
Sentencia nº 11001-33-35-020-2012-00261-01 de Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección segunda, de 15 de Mayo de 2015