Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-43615188
Timestamp: 2020-04-07 09:20:47
Document Index: 398456541

Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'artículo 1', 'artículo 8', 'artículo 53', 'artículo 7', 'artículo 9', 'artículo 241', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 154', 'artículo 241', 'artículo 160', 'artículo 156', 'artículo 160', 'artículo 156', 'artículo 156', 'artículo 156', 'artículo 156', 'artículo 156', 'artículo 156', 'artículo 156', 'Artículo 8', 'artículo 1', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 8', 'artículo 1', 'artículo 96', 'artículo 1', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 97', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 156', 'artículo 157', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 38', 'artículo 9', 'Artículo 53', 'artículo 8']

Sentencia de Constitucionalidad nº 915/01 de Corte Constitucional, 29 de Agosto de 2001 - Jurisprudencia - VLEX 43615188
Sentencia de Constitucionalidad nº 915/01 de Corte Constitucional, 29 de Agosto de 2001
Fecha de Resolución: 29 de Agosto de 2001
Ley 638 de 2001. Protocolo adicional entre colombia y españa modificando el convenio de nacionalidad y del canje de notas entre los dos gobiernos que corrige el titulo y el primer parrafo del preambulo del protocolo. Exequibles.
Sentencia citada en: 23 sentencias, 5 artículos doctrinales
Revisión constitucional del "Protocolo Adicional entre la República de Colombia y el Reino de España modificando el Convenio de Nacionalidad del veintisiete (27) de junio de mil novecientos setenta y nueve (1979)", firmado en S. de Bogotá, D.C., el 14 de septiembre de 1998, y del "Canje de Notas entre los dos Gobiernos que corrige el título y el primer párrafo del Preámbulo del Protocolo", del 27 de septiembre de 1999, así como de la Ley No. 638 de 2001, que aprueba ambos instrumentos.
En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 10, de la Carta Política, el día 11 de enero de 2001, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a esta Corporación copia auténtica de la Ley 638 del 4 de enero de 2001, "POR MEDIO DE LA CUAL SE APRUEBA EL 'PROTOCOLO ADICIONAL ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL REINO DE ESPAÑA MODIFICANDO EL CONVENIO DE NACIONALIDAD DEL VEINTISIETE (27) DE JUNIO DE MIL NOVECIENTOS SETENTA Y NUEVE (1979)', firmado en S. de Bogotá, D.C., el catorce (14) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), y el 'CANJE DE NOTAS ENTRE LOS DOS GOBIERNOS QUE CORRIGE EL TÍTULO Y EL PRIMER PÁRRAFO DEL PREÁMBULO DEL PROTOCOLO', del veintisiete (27) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999)", para efectos de su revisión constitucional.
Por medio de la cual se aprueba el "PROTOCOLO ADICIONAL ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL REINO DE ESPAÑA MODIFICANDO EL CONVENIO DE NACIONALIDAD DEL VEINTISIETE (27) DE JUNIO DE MIL NOVECIENTOS SETENTA Y NUEVE (1979)", firmado en S. de Bogotá, D.C., el catorce (14) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), y el "CANJE DE NOTAS ENTRE LOS DOS GOBIERNOS QUE CORRIGE EL TÍTULO Y EL PRIMER PÁRRAFO DEL PREÁMBULO DEL PROTOCOLO", del veintisiete (27) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999)"
Visto el texto del "PROTOCOLO ADICIONAL ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL REINO DE ESPAÑA MODIFICANDO EL CONVENIO DE NACIONALIDAD DEL VEINTISIETE (27) DE JUNIO DE MIL NOVECIENTOS SETENTA Y NUEVE (1979)", firmado en S. de Bogotá, D.C., el catorce (14) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), y el "CANJE DE NOTAS ENTRE LOS DOS GOBIERNOS QUE CORRIGE EL TÍTULO Y EL PRIMER PÁRRAFO DEL PREÁMBULO DEL PROTOCOLO", del veintisiete (27) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999)
Se entenderán derogados los principios contenidos en el Convenio de Nacionalidad que sean contrarios a la voluntad del presente P.M., en lo demás se considerará vigente.
(Fdo) Por la República de Colombia, G.F. DE SOTO - Ministro de Relaciones Exteriores
(Fdo) Por el Reino de España "a.r.", F.V., S. de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica.
S. de Bogotá, D.C., 26 de Julio de 1999
Para tal efecto, tengo el honor de proponer a Vuestra Excelencia corregir el título del mencionado instrumento internacional para que diga "Protocolo Adicional entre la República de Colombia y el Reino de España, modificando el Convenio de Nacionalidad". Así mismo, propongo que se corrija el primer párrafo del preámbulo, para que diga: "GUIADOS por el deseo de revisar determinadas disposiciones del Convenio de Nacionalidad entre la República de Colombia y el Reino de España del 27 de junio de 1979".
"A Su Excelencia el Señor
Viceministra de Relaciones Exteriores, Encargada de las Funciones del Despacho del Señor Ministro."
(Fdo.) G.F.D.S.
ARTICULO PRIMERO: Apruébase el "PROTOCOLO ADICIONAL ENTRE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL REINO DE ESPAÑA MODIFICANDO EL CONVENIO DE NACIONALIDAD DEL VEINTISIETE (27) DE JUNIO DE MIL NOVECIENTOS SETENTA Y NUEVE (1979)", firmado en S. de Bogotá, D.C., el catorce (14) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), y el "CANJE DE NOTAS ENTRE LOS DOS GOBIERNOS QUE CORRIGE EL TITULO Y EL PRIMER PARRAFO DEL PREAMBULO DEL PROTOCOLO", del veintisiete (27) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
ARTICULO SEGUNDO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, el "PROTOCOLO ADICIONAL ENTRE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL REINO DE ESPAÑA MODIFICANDO EL CONVENIO DE NACIONALIDAD DEL VEINTISIETE (27) DE JUNIO DE MIL NOVECIENTOS SETENTA Y NUEVE (1979)", firmado en S. de Bogotá, D.C., el catorce (14) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), y el "CANJE DE NOTAS ENTRE LOS DOS GOBIERNOS QUE CORRIGE EL TITULO Y EL PRIMER PARRAFO DEL PREAMBULO DEL PROTOCOLO", del veintisiete (27) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999), que por el artículo primero de esta Ley se aprueba, obligará al País a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
(Fdo) M.E. ROSERO
(Fdo) B.V. TRUJILLO
(Fdo) A.L.R.
(Fdo) A.P. ARANGO
(Fdo) G.F. DE SOTO"
La ciudadana J.M.L.O., actuando en representación del Ministerio de Relaciones, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la Ley 638 de 2001.
Mediante escrito recibido en esta Corporación el día 18 de julio de 2001, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República envió a la Corte "la petición y los documentos suscritos por la señora D.A.C.M. y S.P.M. de una Agencia de Abogados de Madrid, a efectos de que se incorporen al proceso de constitucionalidad que se adelanta de la ley de la referencia".
Los anteriores documentos corresponden a un "Derecho de Petición" dirigido al señor P. de la República de Colombia, en el cual le solicitan rechazar la promulgación de los artículos 1º y 3º del P.M. firmado el 14 de septiembre de 1998. No obstante, ante el reenvío a esta Corporación de esos documentos, la Corte considera necesario reseñarlos, pues el escrito de la Presidencia manifiesta expresamente que "los argumentos que allí se esgrimen pueden ser de interés para la decisión que se haya de adoptar".
En sentir de los peticionarios, que como quedó reseñado representan una agencia de abogados de Madrid, "dichos artículos vulneran normas de Ius Cogens (por modificar de manera indirecta el artículo 8º del Convenio original y los artículos 6º y 8º del Tratado de Amistad y Paz de 1895), así como los derechos fundamentales de libre circulación, trabajo, residencia e igualdad, de todos los colombianos sin doble nacionalidad española y de todos los españoles sin doble nacionalidad colombiana".
Finalmente, dan cuenta de la presentación de las siguientes demandas: (i) un recurso contencioso administrativo ante el Tribunal Supremo Español, contra la publicación del P.M. del Convenio, aduciendo vulneración del artículo 53 de la Convención de Viena; (ii) "una denuncia contra el R.J.C.I. ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas por vulneración de los derechos fundamentales de los ciudadanos chilenos, peruanos, paraguayos, nicaragüenses, guatemaltecos, bolivianos, ecuatorianos, costarricenses, hondureños, dominicanos, argentinos y colombianos sin doble nacionalidad española, en virtud de los convenios de Doble Nacionalidad"; y (iii) una "denuncia ante la Fiscalía General de la Nación contra el P. del Reino de España Don J.M.A., por presuntos crímenes de lesa humanidad según el Art. 7 del Estatuto de Roma de la Corte Internacional Penal".
Posteriormente, cuando ya se encontraban claramente vencidos los términos para las intervenciones ciudadanas, y cuando el expediente estaba a disposición de la Sala Plena para que ésta decidiera sobre la constitucionalidad de la ley bajo revisión, la Corte recibió copia de un escrito dirigido por D.A.C.M., identificada con pasaporte colombiano CC-50-763-125. Esta ciudadana adjuntó la misma documentación remitida por la Secretaría de la Presidencia de la República y solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad del tratado bajo revisión, por considerar que desconoce normas de ius cogens.
El Procurador General de la Nación, E.M.V., mediante concepto No. 2502 solicita a la Corte declarar exequible el "Protocolo Adicional entre la República de Colombia y el Reino de España modificando el Convenio de Nacionalidad del 27 de junio de 1979", el "Canje de Notas entre los dos Gobiernos que corrige el título y el primer párrafo del Preámbulo del Protocolo", así como su ley aprobatoria, hoy Ley 638 de 2001.
En primer lugar analiza la suscripción del acuerdo, firmado el 14 de septiembre de 1998 por el Ministro de Relaciones Exteriores de Colombia. Indica que según los previsto en el artículo 7º, numeral 2º, literal a) de la Convención de Viena, el Ministro de Relaciones Exteriores no requería de la presentación de plenos poderes para la suscripción de dicho instrumento internacional y, teniendo en cuenta su confirmación por el P. de la República, no encuentra reparo de constitucionalidad alguno respecto de la competencia para la suscripción del mismo.
Haciendo un recuento del Convenio suscrito en 1979, reconoce en el artículo 9º la posibilidad de consultar periódicamente el tratado y adoptar las eventuales modificaciones y adiciones a que hubiere lugar, especialmente si fuere necesario como consecuencia de la reforma o desarrollo constitucional de ambos países. Así, considera que ante la reforma constitucional del año 1991, donde se admitió la doble nacionalidad, "el referido Convenio fue modificado a través del instrumento internacional que ahora se estudia, a efectos de hacerlo compatible con la reforma constitucional introducida en 1991".
En cuanto tiene que ver con el contenido de la Ley aprobatoria, el Ministerio Público no encuentra vicios de constitucionalidad, "pues ella se limita a aprobar el texto del protocolo adicional y señalar que el país se encuentra vinculado a su contenido a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional".
- De conformidad con lo previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para ejercer un control constitucional integral, previo y automático sobre los tratados internacionales y las leyes que los aprueben. Tal es el caso del "Protocolo Adicional entre la República de Colombia y el Reino de España modificando el Convenio de Nacionalidad del 27 de junio de 1979", firmado en S. de Bogotá, D.C., el catorce (14) de septiembre de 1998, del "Canje de Notas entre los dos Gobiernos que corrige el título y el primer párrafo del Preámbulo del Protocolo", del 27 de septiembre de 1999 y de su ley aprobatoria, No. 638 del 4 de enero de 2001.
- Según constancia expedida por el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores (folio 71), el "Protocolo Adicional entre la República de Colombia y el Reino de España modificando el Convenio de Nacionalidad del 27 de junio de 1979", firmado en S. de Bogotá el catorce (14) de septiembre de 1998, fue suscrito por el señor Ministro de Relaciones Exteriores de la época, G.F. de S.. En consecuencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 7º, numeral 2, literal b) de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, incorporada a nuestro ordenamiento mediante la ley 32 de 1985, no se requería la presentación de plenos poderes para la suscripción del mencionado tratado.
En cuanto tiene que ver con el Canje de Notas que corrige el título y el primer párrafo del preámbulo del Protocolo, la misma certificación refiere que fue suscrito por la Viceministra de Relaciones Exteriores, M.F.C.S., encargada de las funciones del despacho mediante resolución No. 1223 del 6 de julio de 1999 y quien, en consecuencia, tenía facultades para ello. Así pues, la Corte no observa vicios de constitucionalidad respecto de la competencia para suscribir los acuerdos internacionales objeto de revisión.
En todo caso, el señor P. de la República impartió aprobación ejecutiva al Convenio el nueve (9) de julio de 1999, con lo cual se subsana cualquier eventual vicio de representación del Estado (artículo 8º de la Convención de Viena de 1969).
- Una ley aprobatoria de un tratado debe seguir, en términos generales, el mismo trámite que una ley ordinaria. Sin embargo, reviste dos particularidades en su formación, a saber: (i) como se trata de asuntos referidos a relaciones internacionales, tiene reserva de cámara y debe iniciar en el Senado (artículo 154 C.P.) y, (ii) el Gobierno debe remitirla a la Corte Constitucional, dentro de los seis días siguientes a la sanción, a efectos de su revisión previa y definitiva por esta Corporación (artículo 241-10 C.P.)
- La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda Permanente del Senado fue presentada por el Congresista F.M.R., y publicada en la Gaceta No. 141 del 10 de mayo de 2000 (páginas 1 a 2). A su vez, según certificación expedida por el S. General de la Comisión Segunda del Senado, en sesión del 9 de mayo de 2000 dicha comisión aprobó el proyecto, con un total de 7 votos a favor y ninguno en contra.
- La ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado fue también presentada por el Congresista F.M.R., y publicada en la Gaceta del Congreso año VIII No. 149, del 18 de mayo de 2000 (páginas 7 a 8).
- De conformidad con la certificación expedida por el S. General del Senado de la República, el proyecto fue aprobado en segundo debate con un quórum ordinario de 88 de los 102 Senadores, en sesión del 1º de agosto de 2000, según consta en el Acta No. 03 de la fecha, publicada en la Gaceta del Congreso año IX No. 322, del 14 de agosto de 2000 (páginas 7 y 8).
- El congresista B.H.R. presentó ponencia favorable del proyecto para primer debate en la Cámara de Representantes, la cual fue publicada el día 23 de noviembre de 2000 en la Gaceta del Congreso, año IX, No. 469 (páginas 1 y 2).
- La ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes fue realizada por el congresista B.H.R. y publicada en la Gaceta del Congreso el día 11 de diciembre de 2001, año IX No. 496 (paginas 6 a 7).
- El S. General de la Cámara de Representantes certificó que el proyecto de ley fue considerado y aprobado en sesión del día 15 de diciembre de 2000, por la mayoría de los presentes, esto es, por 137 representantes.
- El 4 de enero de 2001 el P. de la República sancionó la ley aprobatoria del Protocolo adicional y del Canje de notas correspondiente. El mismo fue remitido a la Corte Constitucional el 11 de enero siguiente, día en que se reanudaron labores en esta Corporación.
Así pues, la Sala observa que el proyecto (i) tuvo origen en el Senado, (ii) fue publicado previamente a cada uno de los debates, (iii) surtió los debates correspondientes en las comisiones y plenarias de las cámaras, (iv) respetó los plazos previstos según lo dispuesto en el artículo 160 de la Carta, (v) fue sancionado por el P. de la República y, finalmente, (vi) fue remitido oportunamente a esta Corte para su revisión constitucional.
5- Para responder a ese interrogante, la Corte comienza por constatar que en ninguna parte la Constitución exige que las ponencias para primer debate sean publicadas. La Carta establece que el proyecto debe ser publicado oficialmente antes de darle curso en la comisión respectiva (CP art. 157), y que debe contar con un informe de ponencia en la comisión encargada de tramitarlo (CP art. 160). Por consiguiente, la publicación de la ponencia no es una exigencia establecida directamente por la Carta, pero el Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992) señala, en el inciso primero de su artículo 156, que estos informes de ponencia deben ser presentados por escrito, en original y dos copias, al secretario de la Comisión Permanente, y que deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso dentro de los tres (3) días siguientes. Esto significa que no es la Carta sino el Reglamento del Congreso el que obliga a tal publicación. Sin embargo, esta Corte tiene bien establecido que la violación por parte de un proyecto de un requisito establecido en el Reglamento del Congreso configura un vicio de inconstitucionalidad, ya que ese reglamento es una ley orgánica a la cual está sujeta la actividad legislativa, y que no puede entonces ser ignorada por una ley ordinaria (CP art. 151) Ver, entre otras, las sentencias C-337 de 1993 y -600ª de 1995..
Además, la Corte destaca que el desconocimiento de esa exigencia del Reglamento del Congreso no representa una irregularidad menor sino que configura un vicio de procedimiento, pues la obligación de que la ponencia sea publicada en la Gaceta del Congreso, antes del debate en la comisión permanente respectiva, no es, en manera alguna, una formalidad caprichosa; ella desarrolla claros principios y mandatos constitucionales. En efecto, la regla del artículo 160 superior, según el cual, todo proyecto "deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo", implica que esa ponencia sea conocida por los congresistas con anterioridad al debate correspondiente, pues sería absurdo suponer que la Carta obliga a la elaboración de una ponencia, pero permite que ésta permanezca oculta. El mandato previsto por el artículo 156 del Reglamento del Congreso busca entonces asegurar la publicidad de la ponencia, de tal manera que los miembros de las comisiones conozcan con anterioridad el proyecto y su ponencia respectiva, y puedan entonces debatir adecuadamente la correspondiente iniciativa. Esta exigencia de la ley orgánica cumple entonces importantes funciones constitucionales, pues no sólo evita que los congresistas sean sorprendidos con proyectos y ponencias que no pudieron estudiar previamente, sino que además puede ser considerado un desarrollo del principio de publicidad, que rige las actividades del Congreso, y cuya importancia ha sido destacada por esta Corte, quien ha resaltado que la democracia presupone la existencia de una opinión pública libre e informada, cuyo desarrollo se ve favorecido por la divulgación de los debates y actividades del Congreso. Ha dicho al respecto esta Corporación:
"La transparencia y publicidad de los debates parlamentarios cumple en el Estado social de derecho (CP art. 1º) importantes finalidades, pues el Congreso es el lugar en donde se realiza de manera privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones y opciones políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la propia discusión parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad, con lo cual las deliberaciones producen resultados más justos. En efecto, existen determinados argumentos y motivos que pueden invocarse a puerta cerrada pero que no son admisibles al hacerse públicos, pues su injusticia se vuelve manifiesta. Por ello K. consideraba que uno de los principios trascendentales del derecho publico era el siguiente: "son injustas todas las acciones que se refieren al derecho de otros hombres cuyos principios no soportan ser publicados" (E.K.. La paz perpetua. Madrid: Tecnos, 1985,Segundo Apéndice, p 61). De otro lado, la publicidad articula la actividad del Congreso con la ciudadanía, y es una condición necesaria para que el público esté mejor informado sobre los temas de trascendencia nacional, con lo cual se estrechan además las relaciones entre electores y elegidos, valor esencial en una democracia participativa como la colombiana (CP art. 1º). La publicidad es pues una condición de legitimidad de la discusión parlamentaria, pues es la única manera de que el Congreso cumpla una de sus funciones esenciales, esto es, la de traducir políticamente la opinión de los distintos grupos y sectores de la sociedad y, a su vez, la de contribuir a la preservación de una sociedad abierta en la cual las distintas opiniones puedan circular libremente. Por todo ello, sin transparencia y publicidad de la actividad de las asambleas representativas no cabe hablar verdaderamente de democracia constitucional" Sentencia C-386 de 1996. MP A.M.C., fundamento 5..
En tales condiciones, la Corte concluye que la falta de publicación de la ponencia para primer debate, antes de su aprobación, configura un vicio de procedimiento que afecta la constitucionalidad de la correspondiente ley. ¿Habría entonces que concluir que la ley revisada se encuentra afectada por ese vicio, en la medida en que el informe de la ponencia fue publicado con posterioridad a su debate y aprobación en la comisión permanente? La respuesta es negativa, en la medida en que el propio Reglamento del Congreso señala que ese requisito de publicidad puede ser cumplido en otra forma. En efecto, el propio artículo 156 de la Ley 5 de 1992, luego de establecer la exigencia de que la ponencia sea publicada en la Gaceta del Congreso, señala que "sin embargo, y para agilizar el trámite del proyecto, el P. podrá autorizar la reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la Comisión; ello, sin perjuicio de su posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso". Es obvio que debe entenderse que, según la posibilidad prevista en este inciso segundo, la publicación puede hacerse con posterioridad al debate, pues de no ser así, no tendría sentido que el inciso autorizara el reparto de copias de la ponencia, ya que la publicidad de la misma se habría logrado con la publicación. Por consiguiente, el mandato según el cual esa publicación debe ser oportuna no significa que ella deba ocurrir con anterioridad al debate, pues la norma perdería todo su sentido. La oportunidad hace referencia a que la publicación puede hacerse con posterioridad a ese primer debate, pero dentro de un término razonable, durante el trámite legislativo.
Esto significa que, conforme al Reglamento del Congreso, el objetivo de lograr la publicidad de la ponencia puede lograrse de dos maneras: (i) con su publicación previa en la Gaceta del Congreso, o (ii) con su reparto anticipado a los congresistas y su publicación oportuna con posterioridad al debate. En el presente caso, es claro que los congresistas optaron por la segunda opción, pues obra en el expediente una certificación expedida por el S. General de la Comisión Segunda del Senado, según la cual, el 5º de mayo de 2000, "siguiendo las instrucciones del señor P. de la fecha", se repartió a todos los congresistas de dicha Comisión, fotocopia de la ponencia para primer debate del proyecto de ley No.176/99 Senado (fls. 86 a 88).
La Corte concluye entonces, que la publicación posterior del informe de ponencia para primer debate, no implica una violación del artículo 156 del Reglamento del Congreso, puesto que el Congreso se basó en una de las posibilidades previstas por esa misma disposición para lograr la publicidad de la ponencia, como es su reparto previo a los miembros de la comisión, por autorización del P. de la respectiva comisión.
7- La Corte considera que la anterior interpretación se funda en un propósito constitucionalmente relevante, que es asegurar la mayor transparencia y publicidad de los debates legislativos, pero no es admisible, por la sencilla razón de que ignora un hecho elemental: la exigencia de que la ponencia para primer debate sea publicada en la Gaceta del Congreso, previamente al debate, no se encuentra en la Constitución sino que fue establecida por el Reglamento del Congreso. Ahora bien, esa misma ley orgánica autoriza que esa publicidad de la ponencia sea lograda con el reparto de copias de la misma a los miembros de la comisión, sin perjuicio de su posterior publicación. En ese orden de ideas, si el Reglamento del Congreso establece un paso en el procedimiento de formación de las leyes, que es nuevo pues no se encuentra en la Carta, y el mismo Reglamento indica que esa formalidad puede ser cumplida de dos formas (publicación previa, o reparto de copias y publicación posterior), resulta en principio contradictorio concluir que esa exigencia sólo puede ser satisfecha por uno de los mecanismos previstos en el Reglamento. En efecto, insiste la Corte, ha sido esa ley orgánica - y no la Constitución- la que estableció la exigencia, por lo cual bien puede esa misma ley señalar que esa formalidad puede ser satisfecha por distintas vías.
8- Por todo lo anterior, la Corte concluye que la posibilidad prevista por el inciso segundo del artículo 156 de la Ley 5 de 1992 es perfectamente legítima, por lo cual, es posible que para agilizar el trámite de un proyecto, el P. de la comisión respectiva autorice la copia de la ponencia y su distribución previa a los miembros de la comisión, sin perjuicio de que la ponencia sea publicada posteriormente, y en forma oportuna, en la Gaceta del Congreso.
De cualquier manera, surge un nuevo interrogante: ¿qué sucede si la reproducción y distribución de la ponencia antecede al debate y a la publicación, pero se adelanta sin la autorización expresa del presidente de la respectiva Comisión?. Es indudable que en ese evento, el proyecto habría sido irregularmente tramitado, pues el inciso segundo del artículo 156 de la Ley 5 de 1992 exige la anuencia del P. de la comisión. Sin embargo, ese vicio, en virtud del principio de instrumentalidad de las formas Ver Corte Constitucional Sentencia C-737 de 2001 MP. E.M.L.. Fundamentos jurídicos No. 27 y ss., puede ser saneado en el proceso mismo de formación de la ley, en la medida en que sea convalidado por la autoridad que tiene competencia para efectuar dicho saneamiento. Ahora bien, corresponde al P. de la comisión aprobar que se recurra al reparto de copias y no a la publicación de la ponencia. Por consiguiente, ese mismo P. puede sanear un eventual vicio derivado de una falta de autorización suya de recurrir a ese mecanismo de reparto de copias. En tales circunstancias, en la medida en que es función del P. de la comisión ordenar la discusión de los proyectos (Ley 5 de 1992, arts 159 y ss), es claro que si ese P. no se opone durante esas discusiones al mecanismo del reparto previo de copias, entonces debe entenderse que consintió tácitamente a que se recurriera a esa posibilidad, y que saneó el eventual vicio derivado de una falta de autorización expresa suya a la utilización del dispositivo previsto por el inciso segundo del artículo 156 de la Ley 5 de 1992.
Ahora bien, en el presente caso, y como ya se explicó, el S. General de la Comisión Segunda del Senado certificó que el 5º de mayo de 2000, "siguiendo las instrucciones del señor P. de la fecha", se repartió a todos los congresistas de dicha Comisión, fotocopia de la ponencia para primer debate del proyecto de ley No.176/99 Senado (fls. 86 a 88), por lo cual es claro que el Congreso utilizó en forma legítima la posibilidad establecida por el inciso segundo del artículo 156 de la Ley 5 de 1992. La Ley 638 de 2001 fue entonces aprobada y sancionada según las formalidades constitucionales previstas para ello.
10- Como bien lo señalan varios intervinientes, el "Protocolo Adicional entre la República de Colombia y el Reino de España modificando el Convenio de Nacionalidad del 27 de julio de 1979", que para efectos prácticos se denominará en esta sentencia el "Protocolo Adicional", y el "Canje de Notas entre los dos Gobiernos que corrige el título y el primer párrafo del Preámbulo del Protocolo", en adelante el "Canje de Notas", modifican parcialmente el convenio sobre nacionalidad de 1979 entre los dos países. A su vez, según algunos intervinientes, esos convenios internacionales implican una reforma tácita de un Tratado de Amistad entre Colombia y España suscrito en abril de 1884.
Teniendo en cuenta esa situación, la Corte considera necesario describir brevemente esa evolución normativa, con el fin de poder comprender mejor el sentido y el alcance del "Protocolo Adicional" y del "Canje de Notas" bajo revisión.
Los españoles en Colombia y los colombianos en España gozarán de los mismos derechos civiles que los ciudadanos ó nacionales, y las leyes penales de policía ó seguridad los obligarán por igual. En uno y otro caso sus bienes, derechos, responsabilidades penales y acciones civiles serán amparados, reconocidos ó calificados por las mismas autoridades judiciales y administrativas competentes que amparen, reconozcan ó califiquen los de los nacionales. Las sentencias, decretos ó resoluciones legales dictadas sobre las solicitudes, quejas ó demandas de aquéllos y que adquieran carácter definitivo, con arreglo á los recursos, instancias y trámites que ofrezca la legislación local, surtirán efecto y se ejecutarán del propio modo que respecto de los ciudadanos de cada país. Los españoles en Colombia y los colombianos en España no tendrán derecho á la intervención diplomática sino en el caso de manifiesta denegación de justicia, ó sea repulsa ó negligencia en la administración de justicia.
"Artículo 8º.-
Las dos Altas Partes contratantes se garantizan recíprocamente el trato de la Nación más favorecida en cuanto se refiere al establecimiento de sus respectivos nacionales en uno de los dos países, así como en materia de navegación y tránsito."
Por su parte, el Convenio de Nacionalidad entre Colombia y España, firmado en Madrid en junio de 1979, e incorporado al ordenamiento interno por virtud de la Ley 71 del 28 de diciembre de 1979, fue suscrito "con el fin de facilitar las prácticas a sus nacionales para llegar a ser, respectivamente, españoles o colombianos". Así, el artículo 1º reconoció la posibilidad, tanto a los españoles de origen como a los colombianos de nacimiento, de adquirir la nacionalidad de la otra parte, siempre y cuando (i) la persona llevare no menos de dos años domiciliada en el territorio del otro Estado y, (ii) reuniera las demás exigencias previstas en la legislación interna. Además, su artículo 8º dispuso, que "los españoles en Colombia y los colombianos en España que no se acojan al presente Convenio continuarán disfrutando de los derechos y ventajas que les otorguen las legislaciones colombiana y española, respectivamente," lo cual sugiere que los derechos y garantías recíprocos conferidos a españoles y colombianos por los artículos 6º y 8º del tratado de 1884 continúan vigentes para esas personas.
12- El mencionado Convenio de Nacionalidad de 1979 fue adoptado bajo la vigencia de la Constitución de 1886, cuyo artículo 9º prohibía expresamente la doble nacionalidad. Sin embargo, la Carta de 1991 introdujo un cambio sustancial, pues permite gozar de la doble nacionalidad y autoriza recuperarla en el evento de haber renunciado a ella (CP art. 96). Ante esta circunstancia, se hacía necesario ajustar el Convenio original a las transformaciones derivadas de la Constitución de 1991, eventualidad que también había sido prevista por aquel convenio, que autorizaba a los Gobiernos a consultar periódicamente el Tratado y adoptar las modificaciones y adiciones del caso, "especialmente si fuere necesario como consecuencia de la reforma o desarrollo constitucional en ambos países" (artículo 8º). Precisamente, el "Protocolo Adicional", que se revisa en esta oportunidad, desarrolla expresamente esas posibilidades, pues establece en el artículo 1º que "ningún colombiano por nacimiento o español de origen, por el hecho de adquirir la nacionalidad de la otra Parte, y domiciliarse en el territorio de la misma, perderá la facultad de ejercer en el territorio del Estado adoptante, los derechos que provengan del ejercicio de su nacionalidad de origen". Igualmente ese artículo precisa que los colombianos por nacimiento y "los españoles de origen, que hayan obtenido la nacionalidad de la otra Parte, antes de la vigencia del presente Protocolo, de conformidad con lo dispuesto por el Convenio de Nacionalidad firmado el 27 de junio de 1979, podrán recobrar sus derechos civiles y políticos, previa manifestación escrita ante el Cónsul o la autoridad competente designada para el efecto."
13- El examen precedente muestra que, como bien lo señalan algunos intervinientes y la vista fiscal, los convenios bajo revisión pretenden ajustar las relaciones colombo-españolas sobre adquisición de la nacionalidad a los cambios ocurridos con posterioridad a 1979, específicamente en el sentido de permitir la doble nacionalidad o la recuperación de la nacionalidad de origen, en caso de haberla perdido. esos mandatos armonizan no sólo con el artículo 96 de la carta sino con todo el ordenamiento pues, además de reconocer los derechos derivados de la nacionalidad, dinamizan la forma de recuperarla. Así mismo, la corte considera que el "Protocolo Adicional" constituye una forma de promover las relaciones políticas y sociales con España, respetando en todo caso los principios de equidad, cooperación, reciprocidad e igualdad, que inspiran las relaciones internacionales del estado (CP arts 9º, 226 y 227).
Por todo lo anterior, la Corte concluye que el contenido general del "Protocolo Adicional", y en particular su artículo 1º, se ajustan a la Carta, pues ese convenio busca adaptar el Tratado original de nacionalidad a la Constitución de 1991. Entra pues la Corte a examinar el resto del articulado de ese protocolo y el contenido del Canje de notas.
14- La Corte no encuentra ningún problema de constitucionalidad en el artículo 4º del "Protocolo Adicional", que se limita a señalar la vigencia del acuerdo, previo el cumplimiento de los trámites internos exigidos por la legislación de cada Estado. Tampoco suscita mayores discusiones constitucionales el "Canje de Notas", ya que éste busca enmendar el equívoco formal en el que se incurrió al momento de suscribir el "Protocolo Adicional", pues en el título y en el primer párrafo del preámbulo se hizo referencia al "Convenio de Doble Nacionalidad", y no al "Convenio de Nacionalidad" suscrito en el año de 1979.
Por el contrario, como se verá posteriormente, los artículos 2º y 3º del "Protocolo Adicional" ameritan un examen de constitucionalidad más detallado.
15- La primera parte del artículo 2º del "Protocolo Adicional" prohíbe que se invoque ante las autoridades del Estado adoptante la nacionalidad de origen.
16- A pesar de lo anterior, el artículo 97 de la Carta obliga a un examen más detallado del artículo 2º del convenio bajo revisión. En efecto, a pesar de un error de puntuación y de redacción, que podría sugerir interpretaciones absurdas Ese inciso establece literalmente que "el colombiano, aunque haya renunciado a la calidad de nacional, que actúe contra los intereses del país en guerra exterior contra Colombia, será juzgado y penado como traidor". Una lectura puramente literal de esa norma plantea dos problemas: una eventual contradicción lógica, pues un colombiano, que ha renunciado a su nacionalidad colombiana, ya no es un colombiano; y un absurdo, por la falta de una coma entre las palabras "país" y "en". En efecto, por esa falta de signo de puntuación, un entendimiento puramente literal del inciso indica que es traidor aquel colombiano que actúe contra "los intereses del país en guerra exterior contra Colombia", esto es, no contra los intereses de Colombia sino contra aquellos del enemigo de Colombia, lo cual es obviamente una interpretación extravagante, y por ende inaceptable. Debe entonces entenderse que es traidor aquel colombiano que, en una guerra exterior, actúe contra los intereses de Colombia. , el primer inciso de esa disposición constitucional es claro, y señala que una persona colombiana, incluso si posteriormente renuncia a su nacionalidad colombiana, no podría actuar bélicamente contra Colombia en una guerra exterior, pues sería juzgado y penado como traidor. Por su parte, el inciso segundo de ese mismo artículo establece que "los colombianos por adopción y los extranjeros domiciliados en Colombia, no podrán ser obligados a tomar las armas contra su país de origen; tampoco lo serán los colombianos nacionalizados en país extranjero, contra el país de su nueva nacionalidad".
Este mandato constitucional muestra pues que la guerra internacional marca un límite a la prohibición establecida por el artículo 2 del tratado bajo revisión, según la cual, quien adquiera la doble nacionalidad no puede invocar ante las autoridades del Estado adoptante la nacionalidad de origen, o manifestar ante las autoridades del Estado del cual es nacional por nacimiento su nacionalidad adoptiva. Y ese límite es razonable pues, a pesar de que una persona adquiera una nueva nacionalidad, no rompe sus vínculos con su país de origen, y por ello sería ponerla en un dilema trágico y desproporcionado, obligarla a tomar las armas contra alguno de esos dos países. La Corte entiende que las anteriores reflexiones permiten delimitar el ámbito de vigencia del artículo 2º del presente "Protocolo Adicional". Así, para esta Corporación es claro que esa disposición no se aplicaría en el improbable evento de que hubiese una guerra entre Colombia y España, caso en el cual, quienes hayan adquirido la doble nacionalidad, podrán invocar su nacionalidad de origen, o manifestar su nacionalidad adoptiva, para no participar en las hostilidades. En tal entendido, la Corte concluye que ese artículo es exequible.
17- Entra por último la Corte a examinar el artículo tercero del Protocolo Adicional, que establece una cláusula derogatoria, pues señala que se entienden derogados "los principios contenidos en el Convenio de Nacionalidad que sean contrarios a la voluntad del presente P.M., en lo demás se considerará vigente". En apariencia esa disposición no suscita mayores discusiones constitucionales, pues es obvio que un tratado puede modificar un convenio anterior. Sin embargo, como se señaló en los antecedentes de esta sentencia, obra en el presente expediente una intervención de unos abogados españoles, que argumentan que el "Protocolo Adicional" y el "Canje de Notas" vulneran, indirectamente, el ius cogens y los derechos de libre circulación, trabajo, residencia e igualdad, de todos los colombianos sin doble nacionalidad española, al modificar el tratado de 1884. En su sentir, existen lazos de sangre, cultura y tradición entre los latinoamericanos y los españoles, que permiten mantener dicho vínculo, quedando excluidos únicamente los derechos políticos para quienes no gozan de esa doble nacionalidad.
Ahora bien, la Corte considera que no tiene por qué examinar específicamente los argumentos de esos ciudadanos españoles, por cuanto las intervenciones en los procesos de constitucionalidad en nuestro país están reservadas a los ciudadanos colombianos, pues la Carta reserva esos derechos de intervención únicamente a quienes gocen de la ciudadanía colombiana (CP arts 40 y 242). En efecto, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corte Ver, entre otras, las sentencias C-003 de 1993, C-536 de 1998, C-592 de 1998 y C-562 de 2000., la Constitución consagra el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad exclusivamente a los ciudadanos colombianos, por tratarse de un derecho político. Esto significa entonces que para poder ejercer esa acción se requiere un triple calidad: (i) ser persona natural, (ii) colombiano y (iii) ciudadano, como lo indicó la sentencia C-003 de 1993, que por tal razón declaró la inexequibilidad del inciso final del artículo 2º del decreto 2067 de 1991, que autorizaba la presentación de demandas a petición de personas jurídicas. Posteriormente, la sentencia C-536 de 1998, MP J.G.H.G., explicó las razones de esa restricción a los ciudadanos colombianos, en los siguientes términos:
"El derecho que sustenta la posibilidad de instaurar acciones públicas de inconstitucionalidad es de naturaleza política, y tiene por objeto la preservación del orden institucional en sí mismo, con independencia de intereses individuales propios o ajenos, lo que significa que está reservada a los nacionales colombianos y, entre éstos, a quienes hayan alcanzado la ciudadanía y estén en el ejercicio de ella.
El primer derecho de todo nacional es el que tiene a la vigencia efectiva y cierta de la Constitución Política. Y el mecanismo del control de constitucionalidad, que en Colombia tiene una de sus expresiones en los procesos que ante esta Corte se surten a partir del ejercicio de la acción pública (arts. 40, numeral 6, y 241 C.P.), busca hacer efectiva la supralegalidad de la Constitución y posibilita el libre ejercicio de ese derecho ciudadano".
La Corte considera que los anteriores criterios se aplican igualmente a la participación en los procesos de constitucionalidad, pues la Carta establece que son los ciudadanos quienes pueden intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los procesos promovidos por otros, así como en aquellos para los cuales no existe acción pública (CP art. 241). Esta Corporación concluye entonces que no le corresponde examinar las impugnaciones planteadas por los ciudadanos españoles; además, tampoco tiene esta Corte la obligación de examinar la intervención de la ciudadana D.A.C.M., ya que su intervención fue extemporánea.
18- Conforme a lo anterior, la Corte concluye que el "Protocolo Adicional" y el "Canje de Notas" son exequibles. En ese mismo orden de ideas, esta Corporación considera que también es constitucional la Ley 638 del 4 de enero de 2001 bajo revisión, la cual se limita a aprobar el texto de estos instrumentos internacionales (art. 1º) y a señalar que sus normas sólo obligarán al país cuando se perfeccione el respectivo vínculo internacional (art. 2º), lo cual concuerda perfectamente con los principios generales del derecho de los tratados (CP art. 9º).
Primero.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 638 del 4 de enero de 2001, "POR MEDIO DE LA CUAL SE APRUEBA EL 'PROTOCOLO ADICIONAL ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL REINO DE ESPAÑA MODIFICANDO EL CONVENIO DE NACIONALIDAD DEL VEINTISIETE (27) DE JUNIO DE MIL NOVECIENTOS SETENTA Y NUEVE (1979)', firmado en S. de Bogotá, D.C., el catorce (14) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), y el 'CANJE DE NOTAS ENTRE LOS DOS GOBIERNOS QUE CORRIGE EL TÍTULO Y EL PRIMER PÁRRAFO DEL PREÁMBULO DEL PROTOCOLO', del veintisiete (27) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999)"
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el "PROTOCOLO ADICIONAL ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL REINO DE ESPAÑA MODIFICANDO EL CONVENIO DE NACIONALIDAD DEL VEINTISIETE (27) DE JUNIO DE MIL NOVECIENTOS SETENTA Y NUEVE (1979)", firmado en S. de Bogotá, D.C., el catorce (14) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998).
Tercero: Declarar EXEQUIBLE el "CANJE DE NOTAS ENTRE LOS DOS GOBIERNOS QUE CORRIGE EL TÍTULO Y EL PRIMER PÁRRAFO DEL PREÁMBULO DEL PROTOCOLO", del veintisiete (27) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
DERECHO DE P.P. DEL CIUDADANO Y CONGRESISTA-Publicación previa del informe de ponencia para primer debate (Salvamento de voto)
Revisión Constitucional de la Ley 638 de 2001, "por medio de la cual se aprueba el `Protocolo Adicional entre la República de Colombia y el Reino de España modificando el Convenio de Nacionalidad del veintisiete (27)de junio de mil novecientos setenta y nueve (1979)' firmado en Bogotá D.C., el 14 de septiembre de 1998, y del `Canje de Notas entre los Gobiernos que corrige el título y el primer párrafo del Preámbulo del Protocolo", suscrito el veintisiete (27) de septiembre de 1999.
Los suscritos magistrados nos apartamos de la decisión mayoritaria de la Corte Constitucional. Respetuosa pero objetivamente, exponemos los motivos de nuestra discrepancia. Consideramos que esta Corporación avaló nuevamente la aprobación de otro tratado internacional, sin que se hubiera publicado previamente el informe de ponencia respectivo en la Gaceta del Congreso, indispensable para darle primer debate y decidir acerca de la aprobación del tratado (Ley 5ª de 1992, art. 157). Como se observa en el aparte denominado "El trámite de la Ley", en el penúltimo párrafo de la página 14 de la Sentencia de la cual nos apartamos, el proyecto de ley fue aprobado en primer debate por unanimidad en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado el día nueve (9) de mayo de 2000, mientras que el informe de ponencia para dicho debate fue publicado sólo hasta el día siguiente en la Gaceta del Congreso No. 141, pp. 1-2. El motivo que nos lleva a salvar nuestro voto en esta oportunidad es exactamente igual al que nos llevó a hacerlo en la Sentencia C-953 de 2001, y por ese motivo transcribimos in integrum los argumentos esbozados en dicha oportunidad.
"Ahora bien, podría ponerse en duda que la Constitución imponga al Congreso la obligación de publicar previamente el informe de ponencia para iniciar el primer debate en comisión, pues la Carta no contiene una regla específica que así lo ordene. Sin embargo, este argumento -acogido por la sentencia- no es aceptable, pues el análisis de constitucionalidad del procedimiento parlamentario no puede realizarse exclusivamente a partir del cumplimiento de reglas constitucionales específicas, contenidas en la parte orgánica de la Constitución.
"El debate parlamentario es el momento en el cual se concreta y se hace efectiva la representación popular en el procedimiento de creación legislativa. En la medida en que es precisamente en ese momento que los congresistas ejercen su mandato como representantes de diversas corrientes políticas y filosóficas y de los intereses de sus electores, el desarrollo regular de un debate parlamentario es un aspecto fundamental para que nuestra democracia sea verdaderamente representativa (C.N. art. 1º), y permita garantizar la efectividad de los derechos de participación política de los electores (C.N. art. 40). Para lograr este objetivo, es necesario que antes de iniciar el debate los congresistas sean plenamente concientes de las repercusiones sociales, políticas y jurídicas del texto sometido a su aprobación, y la publicación previa del estudio presentado por el ponente en el informe tiene esta finalidad.
"La relevancia constitucional del debate parlamentario, y la importancia que éste tiene para darle legitimidad a toda la organización del Estado, ameritan que el control constitucional que efectúa la Corte deba hacerse desde una óptica más amplia que la simple comparación con las normas orgánicas plasmadas positivamente en la parte orgánica de la Constitución. Es indispensable que en el análisis de constitucionalidad del procedimiento parlamentario, y en particular en la evaluación del debate, se tengan en cuenta todos aquellos valores, principios y reglas necesarios para encaminar el sistema de representación popular en el legislativo hacia la realización de los objetivos constitucionales.
"Estos valores y principios que se encuentran en la parte dogmática de la Constitución, y en especial el principio democrático, adquieren vigencia mediante la realización del procedimiento parlamentario que, como cualquier procedimiento, se lleva a cabo mediante la aplicación de reglas y trámites específicos. Ante la imposibilidad de regular detalladamente el procedimiento parlamentario en el texto de la Carta Fundamental, pero conciente de la necesidad de evaluar su constitucionalidad concretando estos valores y principios constitucionales al procedimiento parlamentario, la jurisprudencia de esta Corporación ha integrado las disposiciones legales orgánicas que lo regulan, como parámetros determinantes en el análisis de constitucionalidad de dicho procedimiento. Ver entre otras las Sentencias C-013/93 (M.P.E.C.M.); C-222/97 (M.P.J.G.H.G.); C-155/98 (M.P.V.N.M..
"En todo caso, aun aceptando la aplicabilidad de las reglas contenidas en la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso al análisis de constitucionalidad, podría ponerse en duda la obligatoriedad de la publicación previa de la ponencia como condición necesaria para la iniciación del primer debate, pues de acuerdo con el artículo 156 de dicho estatuto el presidente de la comisión puede autorizar que se reproduzca el texto de la ponencia entre sus miembros, para efectos de agilizar el debate. Esta conclusión, a la cual llega la sentencia de la cual disentimos, es consecuencia de una lectura ligera del texto, que si bien permite que el presidente de la respectiva comisión otorgue dicha autorización, aclara que la reproducción mecánica puede hacerse sin perjuicio de su "posterior y oportuna" publicación en la Gaceta del Congreso. Al respecto la disposición dice textualmente:
`"ARTICULO 156. Presentación y publicación de la ponencia. El informe será presentado por escrito, en original y dos copias al secretario de la Comisión Permanente. Su publicación se hará en la Gaceta del Congreso dentro de los tres (3) días siguientes. Sin embargo, y para agilizar el trámite del proyecto, el P. podrá autorizar la reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la Comisión; ello, sin perjuicio de su posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso."
"Ahora bien, para determinar cuándo es oportuna la publicación en la Gaceta, es suficiente leer la primera frase del artículo siguiente, que regula las condiciones y el trámite necesarios para iniciar el primer debate. En efecto, el artículo 157 establece a renglón seguido:
`"ARTICULO 157. Iniciación del debate. La iniciación del primer debate no tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo. No será necesario dar lectura a la ponencia, salvo que así lo disponga, por razones de conveniencia, la Comisión. El ponente, en la correspondiente sesión, absolverá las preguntas y dudas que sobre aquélla se le formulen, luego de lo cual comenzará el debate. Si el ponente propone debatir el proyecto, se procederá en consecuencia sin necesidad de votación del informe. Si se propone archivar o negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en votación al cierre del debate."
`"Al debatirse un proyecto, el ponente podrá señalar los asuntos fundamentales acerca de los cuales conviene que la Comisión decida en primer término." (resaltado fuera de texto)
"Esta exigencia del legislador orgánico, según la cual la distribución de copias de la ponencia entre los miembros de la comisión no exime de la publicación previa al debate, no es un mero formalismo carente de relevancia constitucional. El informe es el resultado de un estudio efectuado por el ponente, quien ha sido delegado por la presidencia de la respectiva comisión como responsable del trámite del proyecto. La publicación previa de las conclusiones de tal estudio en la Gaceta tiene como propósito ilustrar sobre la conveniencia o inconveniencia, e incluso acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad del proyecto que se va a debatir. Sin embargo, la publicación no sólo se dirige a los miembros de la comisión, sino a los demás congresistas que no conforman la respectiva célula legislativa y a la comunidad en general, para que ejerzan su derecho a participar políticamente en el debate.
"No se puede desconocer -como parece haberlo hecho la Corte en esta oportunidad- que los debates parlamentarios son públicos, y que interesan no sólo a los miembros de una determinada comisión, sino a la generalidad de la comunidad política, que todos los ciudadanos tienen derecho a conocer y a participar activamente durante todo el transcurso del proceso parlamentario. Así mismo, tampoco se puede dejar de tener en cuenta que la sola presentación del texto de un proyecto de ley, en muchos casos extenso y con un lenguaje técnico extraño al común de la población, resulta insuficiente para garantizar la efectiva participación de grandes sectores de la población en decisiones que de hecho los afectan, y que es una obligación constitucional de todas las autoridades de la República "facilitar la participación de todos" en la toma de tales decisiones (C.N. art. 2º). Es por ello que la publicación previa del informe de ponencia constituye una garantía indispensable para comunicar oportunamente al público en general la importancia, conveniencia o inconveniencia o eventualmente la inconstitucionalidad del proyecto sometido a primer debate, presentando el texto de tal forma que toda la comunidad pueda hacerse una idea de las repercusiones que tiene su aprobación.
"Si se permite que el estudio que hace el ponente en su informe se haga público sólo después de que el respectivo debate se ha llevado a cabo, cuando ya no hay oportunidad de que la sociedad se manifieste, cerrando el acceso a dicho estudio a unos pocos congresistas, se está restringiendo el derecho de participación política de los ciudadanos y de los demás congresistas, específicamente, el de tener iniciativa en las corporaciones públicas (C.N. art. 40.5). Esta Sentencia, en cambio, ha dado un aval a la posibilidad de restringir de facto este derecho fundamental, al estimar que un proyecto pueda ser ley de la República sin el debido cumplimiento de un mecanismo de publicidad que garantiza la participación efectiva de toda la comunidad en las decisiones que las afectan mediante el acceso oportuno al informe de ponencia de un proyecto de ley con su previa publicación en la Gaceta del Congreso, en aras de preservar un criterio errado de eficiencia en la creación de leyes. Lo que resulta preocupante es que esta práctica parlamentaria se ha vuelto sistemática, y que esta Corporación la está avalando de manera reiterada en sus sentencias."
Con mi acostumbrado respeto, me permito aclarar mi voto en la presente sentencia, de la cual soy también ponente. Comparto la decisión de la Corte y su motivación, pues es claro que los instrumentos internacionales revisados y su ley aprobatoria son constitucionales. No obstante, discrepo de ella por cuanto considero que la Corte también debió examinar los argumentos de los ciudadanos españoles, que fueron remitidos por la Presidencia de la República, y según los cuales, el "protocolo adicional" violaba normas de ius cogens.
En este orden de ideas, todos los argumentos que se invoquen constituyen importantes elementos de juicio que la Corte no puede dejar de lado al momento de proferir la sentencia. Por ello, nada impedía tener en cuenta los criterios señalados por los ciudadanos españoles. Además, y en todo caso, considero que esos criterios formalmente corresponden a una intervención de la Presidencia de la República, quien puso a consideración de esta Corte los argumentos por ser, según sus palabras, "de interés para la decisión que se haya de adoptar".
De otro lado, considero que el escrito planteaba un problema constitucional muy importante, a saber: ¿eran inexequibles los convenios bajo revisión, y en especial el artículo tercero del Protocolo Adicional, por vulnerar normas de ius cogens?. La Corte debió examinar ese interrogante, lo cual suponía que la Corporación se interrogara, en primer término, si para analizar la constitucionalidad de un tratado puede o no acudir a normas de ius cogens, o si por el contrario, ello escapa a la órbita de su competencia. Ha debido llegarse entonces a las siguientes conclusiones: (i) los intervinientes tenían razón en indicar que las normas de ius cogens son un parámetro normativo relevante para estudiar la constitucionalidad de los tratados, pues constituyen un "bloque de constitucionalidad específico" en esta materia. Pero (ii), los convenios bajo revisión no vulneran ninguna norma de ius cogens, y por ello debían ser declarados constitucionales, como en efecto lo hizo la sentencia.
- Por mandato expreso de la Constitución, las relaciones exteriores del Estado se basan en la equidad, la igualdad, la reciprocidad, la cooperación y la conveniencia nacional (artículos 226 y 227), dentro de un marco genérico que asegure la soberanía nacional, la autodeterminación de los pueblos y la observancia de los "principios del derecho internacional aceptados por Colombia" (artículo 9). Respecto de estos últimos la jurisprudencia ya ha tenido oportunidad de pronunciarse, y sobre el particular ha señalado lo siguiente Corte Constitucional, Sentencia C-170 de 1995 MP. V.N.M.:
"De igual forma, resulta primordial señalar, para efectos del asunto bajo examen, lo dispuesto en el artículo 9o. superior, según el cual las relaciones exteriores del Estado se basan "en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia". Esta máxima fundamental -consagrada así por el Constituyente- significa ni más ni menos que nuestro país se acoge en un todo a los principios del derecho internacional que han sido aceptados, no sólo dentro de los parámetros de los tratados públicos ya sean éstos bilaterales o multilaterales, o de los acuerdos suscritos dentro del marco de los organismos internacionales a los cuales el Estado ha adherido -en particular, la Organización de la Naciones Unidas, ONU-, sino también a aquellos que se derivan de los usos y costumbres internacionalmente consagrados. En cuanto a este último punto, valga anotar que, conforme a lo dicho por K., el derecho internacional está constituido por normas que originariamente fueron producidas por actos repetitivos entre los Estados, cuya obligatoriedad y aplicabilidad se determina según el ordenamiento interno y las decisiones que adopten los órganos competentes de cada Estado. La elaboración de dichas normas obedece, entonces, a la presencia de actos usuales y repetitivos a lo largo del tiempo, a través de los cuales los sujetos de derecho internacional público aceptan conscientemente su fuerza jurídica y, por tanto, su obligatoriedad y efectividad general (Cfr. K.H.. TEORIA PURA DEL DERECHO. Editorial P., México, 1991. P.. 326). Todo esto hace parte, pues, de lo que se conoce como la "costumbre", la cual se constituye en una pieza generadora de los principios del derecho internacional y que, en consecuencia, como se dijo, encuentra fundamento dentro del derecho colombiano en el artículo 9o. de la Constitución." (Subrayado fuera de texto)."
De esta manera, los principios de derecho internacional aceptados por Colombia revisten un importante contenido axiológico ante la necesidad de adaptar las relaciones entre los Estados a las tendencias del mundo contemporáneo; a su vez, constituyen un elemento orientador de las relaciones exteriores colombianas. Sin embargo, su alcance no se reduce a este punto sino que, en virtud de su reconocimiento expreso en el artículo 9º, cobran fuerza normativa en términos constitucionales Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1189 de 2000 MP. C.G.D...
- En consecuencia, es necesario determinar si los principios de derecho internacional aceptados por Colombia deben ser integrados al bloque de constitucionalidad. La jurisprudencia ha precisado el alcance de esta categoría en los siguientes términos Corte Constitucional, Sentencia C-562 de 1999 MP. A.M.C.:
"Es por ello que la jurisprudencia (Pueden consultarse las sentencias C-191 de 1998 y C-358 de 1997) ha señalado que es posible distinguir dos sentidos del concepto de bloque de constitucionalidad. El primero: stricto sensu, conformado por aquellos principios y normas que han sido normativamente integrados a la Constitución por diversas vías y por mandato expreso de la Carta, por lo que entonces tienen rango constitucional, como los tratados de derecho humanitario (C.P. arts. 93 y 103). De otro lado, la noción lato sensu del bloque de constitucionalidad se refiere a aquellas disposiciones que "tienen un rango normativo superior a las leyes ordinarias", aunque a veces no tengan rango constitucional, como las leyes estatutarias y orgánicas, pero que sirven como referente necesario para la creación legal y para el control constitucional.
Sin embargo, no todos los tratados y convenios internacionales hacen parte del bloque de constitucionalidad, pues tal y como la jurisprudencia de esta Corporación lo ha señalado en varias oportunidades, "los tratados internacionales, por el sólo hecho de serlo, no forman parte del bloque de constitucionalidad y, por tanto, no ostentan una jerarquía normativa superior a la de las leyes ordinarias" (Sentencia C-191 de 1998. M.P.E.C.M.). En efecto, la Corte ha señalado que, salvo remisión expresa de normas superiores (Sentencia C-358 de 1997 M.P.E.C.M., sólo constituyen parámetros de control constitucional aquellos tratados y convenios internacionales que reconocen derechos humanos (i) y, que prohiben su limitación en estados de excepción (ii) Al respecto puede consultarse las sentencias C-195 de 1993 y C-179 de 1994. M.P.C.G.D.." (Subrayado fuera de texto)
Igualmente, cuando se examina la integración del bloque de constitucionalidad, la jurisprudencia ha sido enfática en advertir que debe mediar una norma de la Carta que remita y autorice expresamente dicha vinculación. La Sentencia C-358/97 MP. E.C.M.. Fundamento Jurídico No. 6 dijo entonces:
"La Corte ha señalado con claridad que siempre que se habla de bloque de constitucionalidad, se hace porque en la Constitución una norma suya así lo ordena y exige su integración, de suerte que la violación de cualquier norma que lo conforma se resuelve en últimas en una violación del Estatuto Superior (Sentencia C-578/95. Fundamento Jurídico Nº 3). Esto significa que la incorporación de una norma al bloque de constitucionalidad debe tener fundamento expreso en la Carta. (Subrayado fuera de texto).
- Una lectura del artículo 9º de la Carta muestra que esa norma remite expresamente a los principios de derecho internacional aceptados por Colombia. Sin embargo, a diferencia de las cláusulas de remisión para integrar el bloque de constitucionalidad -como los artículos 93 y 94 superiores-, el artículo 9 no señala explícitamente que esos principios tengan valor constitucional, sino que simplemente establece que las relaciones exteriores colombianas se fundamentan en ellos. Habría entonces que concluir que esos principios no integran el bloque de constitucionalidad, por ausencia de una norma expresa de integración.
Sin embargo, la anterior interpretación no resulta totalmente admisible pues implica que la expresión "los principios del derecho internacional aceptados por Colombia" del artículo 9 carece de eficacia normativa para el control de los tratados, que son un componente esencial de las relaciones exteriores colombianas, cuando ese mismo artículo establece expresamente que esas mismas relaciones se fundamentan en esos principios. Una obvia pregunta surge: ¿Cómo armonizar el hecho de que esos principios no están integrados al bloque de constitucionalidad -por cuanto ninguna cláusula de la Carta así lo ordena- con el hecho de que esos mismos principios deben ser tenidos en cuenta al estudiar la constitucionalidad de los tratados, por cuanto el artículo 9 ordena que las relaciones exteriores colombianas respeten tales principios?
- Surge entonces la necesidad de señalar cuáles son los principios de derecho internacional que se integran al bloque de constitucional para el control de tratados.
Para responder a ese interrogante, conviene tener en cuenta qué podría entenderse por principios de derecho internacional. Ahora bien, la doctrina y la jurisprudencia internacionales distinguen entre los "principios del derecho internacional" y los "principios generales del derecho aceptados por las naciones civilizadas". Así, los primeros son un tipo de normas, mientras que los segundos son una de las fuentes del derecho internacional. En efecto, según el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, las fuentes principales del derecho internacional son (i) los tratados, (ii) la costumbre y (iii) los principios generales del derecho aceptados por las naciones civilizadas Son principios de derecho reconocidos en el ordenamiento interno de cada Estado pero que, cuando gozan de un reconocimiento común a muchos de ellos, tienen la virtud de convertirse en fuente de obligaciones internacionales. ; todas ellas tienen la misma fuerza vinculante y, en consecuencia, carecen de jerarquía Sentencia C-1189 de 2000 MP. C.G.D... Por su parte, los principios generales de derecho internacional, algunos de los cuales se reseñan en la Resolución 2625 de la ONU de 1970 Declaración sobre los principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y cooperación entre los Estados, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas". Formalmente corresponde a un Acto Unilateral de una Organización Internacional., no son en sí mismos una fuente del derecho internacional sino que son normas generales, que han llegado a ser parte del derecho internacional público, bien sea por medio de un tratado, de una costumbre, o de un principio general de derecho aceptado por las naciones civilizadas.
- Hecha esa precisión, debe entenderse que el artículo 9º hace referencia a los principios del derecho internacional, que Colombia haya aceptado. Sin embargo, una pregunta surge: ¿se trata de todos los principios reconocidos por Colombia, o únicamente de aquellos que han llegado a ser aceptados a nivel internacional como normas imperativas de derecho internacional, que no admiten acuerdo en contrario, o normas de ius cogens?
- La noción de ius cogens está referida a toda norma imperativa del derecho internacional general, aceptada y reconocida por la comunidad internacional, como aquella que no admite acuerdo en contrario, y que solamente puede ser modificada por una norma ulterior, también de derecho internacional general y que tenga el mismo carácter (Artículo 53 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969).
En varias ocasiones, la Corte se ha pronunciado para señalar la sujeción de los tratados al ius cogens, especialmente en cuanto tiene que ver con el derecho internacional humanitario. Así, en la sentencia C-574 de 1992 reconoció expresamente su fuerza vinculante MP. C.A.B.. y dijo:
El derecho internacional público está compuesto no sólo por normas de carácter dispositivo, como los son todos los acuerdos interestatales que se apartan del derecho internacional común, siempre y cuando no afecten los derechos de los terceros Estados, sino también por normas obligatorias. Incluso antes de la entrada en vigencia de la Carta de la O.N.U. -dice A.V.- eran nulos los tratados que se opusieran a las buenas costumbres (contra bonos mores).
En síntesis, los principios del derecho internacional humanitario plasmados en los Convenios de Ginebra y en sus dos Protocolos, por el hecho de constituir un catálogo ético mínimo aplicable a situaciones de conflicto nacional o internacional, ampliamente aceptado por la comunidad internacional, hacen parte del ius cogens o derecho consuetudinario de los pueblos. En consecuencia, su fuerza vinculante proviene de la universal aceptación y reconocimiento que la comunidad internacional de Estados en su conjunto le ha dado al adherir a esa axiología y al considerar que no admite norma o práctica en contrario. No de su eventual codificación como normas de derecho internacional, como se analizará con algún detalle mas adelante. De ahí que su respeto sea independiente de la ratificación o adhesión que hayan prestado o dejado de prestar los Estados a los instrumentos internacionales que recogen dichos principios." (Subrayado fuera de texto)
Los anteriores planteamientos han sido retomados en sentencias posteriores, donde se ha aceptado la pertinencia e imperatividad de las normas de ius cogens Ver entre otras las Sentencias C-225 de 1995 y C-400 de 1998..
En el derecho comparado también se ha recurrido al ius cogens como parámetro de control constitucional. Así, por citar un ejemplo, en el caso "Cabrera Washington c/ Comisión Técnica Mixta de Salto Grande" (1983), la Corte Suprema de Argentina declaró inválida una norma del Acuerdo de Sede entre Argentina y la Comisión, luego de encontrarla contraria a una norma de derecho imperativo internacional (una cláusula eximía de jurisdicción a la Comisión demandada sin señalar un procedimiento adecuado para resolver las controversias surgidas), declarándola inconstitucional en el ordenamiento interno Cfr. A.J.D.P.R.. Jerarquía del Derecho internacional y funcionalidad Bilateral Investment Treatise en la tutela adecuada de los derechos: jurisdicción internacional. Universidad Nacional de Tucmán-Argentina, 1997. Ver además R.C.E., "Los tratados internacionales y la Constitución Nacional. Reflexiones para una futura reforma". En: R.N., 1985, No.881..
- Conforme al análisis precedente, los intervinientes aciertan en sugerir que un tratado es inconstitucional si desconoce un principio o norma de ius cogens. Por consiguiente, la Corte debió analizar si efectivamente el "Protocolo Adicional" y el "Canje de Notas" vulneran alguno de esos principios.
- Según la intervención referida, los artículos 1º y 3º del "Protocolo Adicional" vulneran normas de ius cogens por cuanto modifican indirectamente el artículo 8º del Convenio de nacionalidad firmado en 1979, y los artículos 6º y 8º del Tratado de Paz y Amistad suscrito entre Colombia y España en 1894". El cuestionamiento está dirigido a las "modificaciones indirectas" que introduce el "Protocolo Adicional". Sin embargo, no se vislumbra cuáles puedan ser dichos cambios, ni se observa en qué forma pueda verse afectado el principio de obligatoriedad del ius cogens, pues no sólo no es claro que el "Protocolo Adicional" esté modificando el tratado de 1884 -asunto sobre el cual no corresponde a la Corte pronunciarse- sino que, además, ninguna norma imperativa de derecho internacional general niega la posibilidad de modificar tratados que regulan el acceso a una nacionalidad por adopción. Esto muestra que en el fondo lo que se controvierte es que no existan las mismas prerrogativas entre quienes han obtenido el reconocimiento de la doble nacionalidad y quienes carecen de ella, especialmente en cuanto a los derechos de libertad de circulación, residencia y trabajo. Así, en sentir de los intervinientes, los vínculos de sangre, tradición y cultura que unen a los españoles con los latinoamericanos, no permiten una distinción en virtud de la nacionalidad. Tales apreciaciones, aunque dignas de respeto, no resultaban de recibo por las razones que a continuación se señalan.
- En primer lugar, la idea de nacionalidad ha sido considerada tanto por la doctrina como por la jurisprudencia Corte Constitucional, Sentencia C-335 de 1999 MP. V.N.M., como el vínculo que une al individuo con el Estado, en su dimensión tirpartita, esto es, política, sociológica y jurídica, del cual se derivan derechos y obligaciones no solamente predicables del individuo, sino también a favor del Estado. Respecto del primero puede señalarse el ejercicio de atribuciones civiles y políticas; con relación al segundo, la facultad de asumir jurisdicción sobre sus propios ciudadanos Corte Constitucional, Sentencia C-1189 de 2000 MP. C.G.D...
De esta manera, y teniendo en cuenta la importancia que la nacionalidad reviste en su doble vía, los diferentes Estados, donde por supuesto se incluye el nuestro, han reconocido dos modos esenciales de adquirirla: Uno originario o por nacimiento, toma en cuenta los principios de ius sanguini (derecho por la sangre), ius domicili (derecho por el domicilio) y de ius soli (derecho por el suelo); el otro, derivado o por adopción, se adquiere según criterios de cada Estado, que obedecen especialmente a factores como la residencia, el parentesco con nacionales (matrimonio), la aceptación de un trabajo o la prestación de algún servicio, entre otros. No se trata de una división arbitraria o caprichosa, sino que por el contrario responde a la necesidad de reconocer a unos y a otros diferentes potestades. Tomando como ejemplo el caso colombiano, la propia Constitución confiere ciertos privilegios a los nacionales por nacimiento (acceso a ciertos cargos públicos), de los cuales están excluidos los colombianos por adopción: con ello se demuestra la existencia de una "diferencia material" entre una y otra nacionalidad Cfr. Sentencia C-151 de 1997 MP. V.N.M.. La Corte consideró que estas diferencias obedecen a intereses de seguridad nacional y que pueden llegar a determinar los destinos políticos, sociales y económicos del país..
- En segundo lugar, no puede desconocerse que, pese a las transformaciones del mundo contemporáneo, algunas de las cuales se relacionan estrechamente con el proceso globalizador y el surgimiento de órganos multilaterales a partir de la segunda posguerra Al respecto puede verse el texto de H.F.V. "La Globalización: entre los imaginarios y la realidad". En: Globalización, incertidumbres y posibilidades. Editores Tercer Mundo, en coedición con el IEPRI de la Universidad Nacional. Bogotá, 1999, pág. 23 y s.s., la concepción de Estado mantiene su vigencia y ello impone, inevitablemente, que el ejercicio de ciertos derechos pueda ser limitado bajo el criterio de nacionalidad.
- En estos términos, los argumentos de los "intervinientes" para declarar la inexequibilidad del Tratado carecen de sustento y corresponden a una apreciación errónea frente a las nociones de ius cogens y de nacionalidad.
Sentencia nº 5599 de Consejo de Estado - Sección Primera, de 18 de Noviembre de 1999