Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/spravni-rizeni-dohoda-mezi-spravnimi-organy-stanovujici-jejich-vecnou-pusobnost.p3106.html
Timestamp: 2020-07-13 21:48:52+00:00
Document Index: 1407162

Matched Legal Cases: ['§ 79', '§ 17', 'zákona č. 110', '§ 12', 'zákona č. 200', '§ 7', '§ 5', 'zákona č. 146', 'soud ', 'soud ', '§ 16', 'soud ', '§ 16', '§ 8', '§ 7', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 16', 'soud ', 'soud ', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 16', 'čl. 79', '§ 16', '§ 16', 'soud ', '§ 16', 'soud ', '§ 77', '§ 14', '§ 16', 'soud ', '§ 3', 'soud ', '§ 7', '§ 7', 'soud ', '§ 110', '§ 110', '§ 16', '§ 16']

Správní řízení: dohoda mezi správními orgány stanovující ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
3058/2014
Správní řízení: dohoda mezi správními orgány stanovující jejich věcnou působnost
Správní řízení: dohoda správních orgánů upravující jejich věcnou působnost
k § 79 odst. 1 Ústavy
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2014, čj. 6 Ads 30/2013-53)
Společnost s ručením omezeným ZIMBO CZECHIA proti Státní zemědělské a potravinářské inspekci o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalovaná rozhodnutím ze dne 18. 4. 2012 změnila rozhodnutí inspektorátu v Táboře ze dne 1. 11. 2011 tak, že dle § 17a odst. 2 písm. b) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích (dále jen „zákon o potravinách“), při analogickém použití zásady absorpční podle § 12 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, žalobkyni uložila pokutu ve výši 75 000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč. Správního deliktu se žalobkyně měla dopustit tím, že ve své provozovně na adrese Purkyňova ul., Tábor, dne 2. 3. 2011 nabízela k prodeji sýry porcované a zabalené bez přítomnosti spotřebitele, aniž by tyto potraviny byly označeny údaji v souladu s § 7 zákona o potravinách, a při následné kontrole provedené dne 14. 3. 2011 se dopustila stejného jednání, čímž nesplnila povinnost uloženou opatřením orgánu dozoru podle § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci (dále jen „zákon o SZPI“), k odstranění nedostatků zjištěných při kontrole provedené dne 2. 3. 2011.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalované žalobu u Krajského soudu v Českých Budějovicích, který ji rozsudkem ze dne 13. 2. 2013, čj. 10 A 57/2012-89, zamítl. V odůvodnění rozsudku krajský soud ve vztahu k věcné příslušnosti žalované odkázal na její rozhodnutí, jež v tomto směru pokládal za logické a vyhovující, a konstatoval, že krájení, resp. porcování sýrů lze považovat za manipulaci s potravinou, a nedochází tak k jejich úpravě, ale pouze k jejich uvádění do oběhu. Ve stejném smyslu vyznívá i dohoda, která byla uzavřena mezi Ministerstvem zemědělství, žalovanou a Státní veterinární správou dne 18. 8. 2009 [pozn. zdejšího soudu: krajský soud měl patrně na mysli dohodu těchto správních orgánů o vzájemné součinnosti a spolupráci ze dne 21. 7. 2009 (dále jen „Dohoda o součinnosti“)], jejímž účelem byla dle názoru krajského soudu „
koordinace výkonu dozoru, aby nedocházelo k překrývání činnosti dozorovaných orgánů při kontrole potravin ve vztahu k § 16 zákona o potravinách
“. Touto dohodou tak nedošlo k založení věcné příslušnosti žalované, ale pouze k upřesnění výkonu dozoru z hlediska věcné příslušnosti jednotlivých orgánů správního dozoru.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž mimo jiné namítala, že se krajský soud nesprávně vypořádal s námitkou nicotnosti napadeného rozhodnutí. Dle jejího názoru dochází v jejích provozovnách k úpravě ve smyslu § 16 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona o potravinách, a tak byla dána kontrolní pravomoc orgánů státního veterinárního dozoru. Stěžovatelka dále setrvala na názoru, že jí prodávané porcované sýry byly nebalenou potravinou dle § 8 odst. 2 zákona o potravinách, a nikoli balenou potravinou ve smyslu § 7 téhož zákona.
Žalovaná se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěry krajského soudu a uvedla, že podle zákona o SZPI i podle § 16 zákona o potravinách vykonává státní dozor při prodeji potravin živočišného původu, nicméně tuto působnost má i Státní veterinární správa. Pro pochopení kompetenčního ustanovení § 16 zákona o potravinách je klíčovým pojmem „
prodejní úsek
“, jímž je dle žalované třeba rozumět samostatnou a fyzicky oddělenou část prodejny, přičemž fyzické oddělení je zejména u prodeje čerstvého masa zásadní pro zabránění kontaminaci ostatních potravin. Konkrétní podoba oddělení jednotlivých prodejních úseků se může lišit, může se jednat o samostatné chladicí pulty, ale také jen o oddělení jednotlivých prodejních úseků v rámci jednoho chladicího pultu přepážkami a zabezpečením specifického režimu úschovy potravin (např. předepsanou teplotou úschovy). Úpravou je pak taková činnost, při které dochází k zásadní změně vlastností dotčené potraviny, není jí pouhá manipulace s potravinou (krájení, balení), jejíž výrobní proces byl dokončen ve výrobním závodě mimo provozovnu stěžovatelky. Je přitom nutno vyjít z logiky právní úpravy požadavků vztahujících se k potravinám živočišného původu, a tak např. u krájení čerstvého masa jde o takový zásah do nebalené potraviny, který s ohledem na rizikovost dané komodity, hygienická pravidla a další požadavky bude považován za úpravu dle § 16 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona o potravinách.
Žalovaná byla přesvědčena, že vzhledem k rozdělení prodejny stěžovatelky na prodejní úseky měla v úsecích, kde nedocházelo k úpravě masa, mléka, ryb, drůbeže, vajec nebo k prodeji zvěřiny, věcnou příslušnost ke kontrole podle § 16 odst. 1 písm. c) bodu 1 zákona o potravinách. Poukázala rovněž na Dohodu o součinnosti, jejímž předmětem nebyl přenos věcné působnosti mezi správními orgány, který by překračoval rámec zákona o potravinách, nýbrž vymezení okruhů jednotlivými orgány kontrolovaných skutečností v zájmu lepší spolupráce kontrolních orgánů a snížení případné administrativní zátěže kontrolovaných osob. Žalovaná upozornila na to, že mezi dotčenými orgány, a to včetně jim nadřízeného Ministerstva zemědělství, nikdy ke kompetenčnímu sporu nedošlo a ohledně výkladu § 16 zákona o potravinách mezi nimi panuje shoda. Závěrem žalovaná poukázala na judikaturu Nejvyššího správního soudu, který jako věcně příslušnou ke kontrole provozoven stěžovatelky shledal Státní veterinární správu, avšak upozornila na fakt, že tyto rozsudky se týkaly kontrol, jež byly provedeny ještě před uzavřením Dohody o součinnosti, a protože to nebylo předmětem tehdejšího sporu, nebyly v nich podrobně vyloženy neurčité pojmy „
(...) [10] Nejvyšší správní soud poté přistoupil k posouzení kasační námitky věcné nepříslušnosti žalované k vydání napadeného rozhodnutí. Na úvod je třeba poznamenat, že touto námitkou se Nejvyšší správní soud již podrobně zabýval ve skutkově obdobné věci týkající se stejných účastníků v rozsudku ze dne 23. 4. 2014, čj. 6 Ads 87/2013-131. Za situace, kdy se skutkový i právní stav věci podstatně neliší, proto jen stručně rekapituluje klíčové pasáže citovaného rozsudku a vzhledem k jeho vyčerpávajícímu odůvodnění na něj v podrobnostech plně odkazuje.
[11] Z kompetenčního ustanovení § 16 odst. 1 zákona o potravinách je zřejmé, že žalovaná vykonává státní dozor při výrobě a uvádění potravin do oběhu [§ 16 odst. 1 písm. c) bod 1 zákona o potravinách], vyjma surovin a potravin živočišného původu, u kterých za podmínek stanovených v § 16 odst. 1 písm. b) téhož zákona vykonávají státní dozor orgány veterinární správy. Žalovaná tak má při výrobě a uvádění potravin do oběhu působnost obecnou, naopak orgány veterinární správy mají působnost speciální, která obecnou působnost vylučuje. Tato speciální působnost je dána při kontrole potravin živočišného původu (což jsou nepochybně i sýry) v prodejnách a prodejních úsecích, kde dochází k úpravě masa, mléka, ryb, drůbeže, vajec nebo k prodeji zvěřiny. Při rozlišování toho, co je a co není úprava, je třeba vyjít ze smyslu a účelu veřejnoprávní regulace a hygienických požadavků vztahujících se k potravinám živočišného původu. Potraviny, s nimiž zákon o potravinách v § 16 odst. 1 písm. b) bodu 2 spojuje speciální působnost orgánů veterinární správy, jsou vzhledem k absenci tepelné či jiné technologické úpravy mikrobiologicky rizikovější než potraviny, jejichž výrobní proces už byl dokončen ve výrobním závodě mimo provozovnu stěžovatelky. Proto i jiné potraviny živočišného původu, které se nacházejí ve stejných prodejnách nebo prodejních úsecích, kontrolují orgány veterinární správy. Úpravou ve smyslu zákona o potravinách je tedy třeba rozumět jakýkoli zásah do nebalené čerstvé potraviny uvedené v § 16 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona o potravinách spojený s rizikem kontaminace, nepochybně se tedy bude jednat i o krájení masa.
[12] Zákonný pojem „
“ lze chápat jako samostatnou a fyzicky oddělenou část prodejny, přičemž fyzické oddělení je zásadní pro zabránění kontaminaci ostatních potravin a musí být zřetelné natolik, aby minimalizovalo riziko kontaminace živočišných produktů mikrobiologickými vzorky z potravin uvedených v § 16 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona o potravinách, tj. např. z čerstvého masa. Toto riziko je při aktivních činnostech souvisejících se syrovými potravinami přirozeně vyšší než v případě jejich statického uložení v chladicím pultu. Proto je třeba pojem prodejního úseku vykládat i ve vztahu i k prostorům, nástrojům a zařízením či jednotlivým pracovníkům, kteří jsou při své činnosti obvykle pověřeni manipulací a úpravou jednotlivých druhů potravin. O samostatný úsek se tak nebude jednat v případě, kdy jsou k úpravě čerstvých potravin uvedených v § 16 odst. 1 písm. b) bodu 2 citovaného zákona používány tytéž nástroje či zařízení jako u jiných potravin živočišného původu nebo kdy při obsluze jednoho zákazníka zaměstnanec obvykle upravuje rizikové potraviny a zároveň i jiné potraviny živočišného původu, např. připravuje nezpracované (syrové) maso a následně balí sýry. Prodejní úsek ve smyslu zákona se tedy svou povahou bude blížit samostatné prodejně, což je zřejmé i z dikce zákona, jenž prodejní úsek i prodejnu staví naroveň; opačný výklad by ostatně znamenal, že prodejní úseky a tím i věcná působnost orgánů státního dozoru nad potravinami by mohly vznikat a měnit se během velmi krátké doby (např. umístěním mobilní fyzické přepážky mezi jednotlivé druhy potravin uložených v jednom chladicím pultu či jejím vynětím), což by podstatně ztěžovalo, případně úplně znemožňovalo plnění kontrolních a dohledových úkolů státní správy.
[13] Žalovaná nemůže svou věcnou příslušnost ke kontrole zakládat ani na Dohodě o součinnosti. Hranice věcné působnosti orgánů státní kontroly potravin jsou (byť za použití neurčitých právních pojmů) vymezeny v § 16 zákona o potravinách. Jakákoli dohoda stanovující věcnou působnost správních orgánů odchylně od zákona by byla s ohledem čl. 79 odst. 1 Ústavy, dle něhož lze ministerstva a jiné správní úřady zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem, protiústavní a nelze ji v této části aplikovat. V nyní posuzovaném případě proto nelze založit věcnou příslušnost žalované ke kontrole balených sýrů na základě Dohody o součinnosti, jež žalované přiznává kompetenci při manipulaci s potravinami živočišného původu (jako je např. jejich balení nebo krájení) mimo potravin uvedených v § 16 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona o potravinách prováděné za účelem přímého prodeje konečnému spotřebiteli, neboť tato část Dohody o součinnosti nemá žádnou oporu v zákoně, resp. v § 16 citovaného zákona, a nelze ji tak aplikovat. To neznamená, že dohoda jako celek je nezákonná nebo že by správní úřady nemohly takovou dohodu ve smyslu společné, resp. koordinované interní směrnice k výkladu jednotlivých zákonných ustanovení
uzavřít, nelze jí však, jak bylo uvedeno výše, měnit působnost správních úřadů
. Jinak řečeno, v části, v níž dohoda zákon interpretuje nesprávně, nemůže být samozřejmě pro správní úřady, natož pro soudy závazná.
[14] Vzhledem k výše uvedenému je zřejmé, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku věcné příslušnosti žalované ke kontrole balených sýrů v prodejně stěžovatelky, neboť zcela pominul § 16 odst. 1 písm. b) zákona o potravinách, který zakládá speciální působnost orgánů veterinární správy a vylučuje obecnou působnost žalované. Nevěnoval se tak tomu, zda v prodejně docházelo k úpravě potravin vyjmenovaných v citovaném ustanovení, ani tomu, zda prodejna stěžovatelky byla rozdělena na prodejní úseky. Při posouzení věcné příslušnosti správních orgánů navíc chybně zohlednil Dohodu o součinnosti. Nejvyššímu správnímu soudu proto nezbývá nic jiného, než napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení. (...)
[16] Nad rámec výše uvedeného považuje Nejvyšší správní soud za potřebné vyjádřit se k dalším právním otázkám týkajícím se kasační stížnosti. Zásadně nelze přisvědčit názoru stěžovatelky, že absence věcné příslušnosti správního orgánu k vydání rozhodnutí činí tato rozhodnutí bez dalšího nicotnými. Nicotnost ve smyslu § 77 odst. 1 správního řádu způsobují pouze ty nejtěžší vady příslušnosti. V nyní posuzovaném případě se však s přihlédnutím k celé koncepci zákonného vymezení pravomocí v oblasti kontroly potravin o takový případ absolutní věcné nepříslušnosti nejedná. Ustanovení § 14 odst. 1 zákona o potravinách (shodně též § 16 odst. 1 téhož zákona) totiž stanoví, že ke kontrole dodržování povinností stanovených tímto zákonem působí tyto orgány dozoru: a) orgány ochrany veřejného zdraví, b) orgány veterinární správy, c) Státní zemědělská a potravinářská inspekce (pro úplnost zdejší soud dodává, že do 31. 12. 2013 byl orgánem státní kontroly potravin ještě Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský). Již z uvedeného ustanovení jednoznačně vyplývá, že žalovaná je nepochybně orgánem kompetentním ke kontrole potravin (a to včetně kontrol balených sýrů, jak tomu bylo v tomto případě), nelze proto bez dalšího konstatovat, že k vydání rozhodnutí ve správním řízení nebyly orgány Státní zemědělské a potravinářské inspekce vůbec věcně příslušné. Věcná příslušnost žalované ke kontrole potravin ostatně vyplývá z jejího názvu i ze zákona o SZPI, viz např. § 3 odst. 1 tohoto zákona: „
Inspekce u fyzických a právnických osob (dále jen
kontrolované osoby‘) kontroluje zemědělské výrobky a potraviny nebo suroviny určené k jejich výrobě
“ (shodně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2014, čj. 6 Ads 87/2013-131).
[17] Nejvyšší správní soud podotýká, že ke zbývajícím kasačním námitkám, týkajícím se
§ 7 zákona o potravinách, se také již několikrát podrobně vyjádřil, a to dokonce v řízeních týkajících se stejného způsobu prodeje a nabídky sýrů stěžovatelkou (viz např. rozhodnutí ze dne 29. 1. 2009, čj. 7 As 35/2008-144, ze dne 25. 9. 2008, čj. 7 As 34/2008-181 a ze dne 29. 11. 2012, čj. 4 Ads 87/2012-34). Za situace, kdy se skutkový i právní stav věci podstatně neliší a námitky v kasační stížnosti jsou formulovány takřka totožně, nelze ani v nyní posuzované věci shledat důvod revidovat právní názor vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2013, čj. 6 Ads 37/2014-46. Na stěžovatelkou praktikovaný způsob prodeje a nabídky sýrů je tak třeba nahlížet jako na prodej balených potravin ve smyslu § 7 zákona o potravinách.
[18] Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil dle § 110 odst. 1 s. ř. s. a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Nevyužil možnosti předjímané § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. a současně s rozsudkem krajského soudu nezrušil napadené správní rozhodnutí, neboť skutkové okolnosti týkající se věcné příslušnosti jednotlivých orgánů státního dozoru při kontrole potravin nebyly v řízení před krajským soudem zjištěny v dostatečném rozsahu. Krajský soud, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v odůvodnění tohoto rozsudku, se tedy předně zaměří na to, zda byla kontrolovaná prodejna stěžovatelky rozdělena na prodejní úseky ve smyslu § 16 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona o potravinách. Pokud by prodejna nebyla rozdělena na prodejní úseky a zároveň by v ní docházelo k úpravě potravin uvedených v § 16 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona o potravinách, věcná příslušnost žalované ke kontrole balených sýrů by byla vyloučena a naopak by byla založena speciální působnost orgánů veterinární správy.