Source: https://www.juridice.ro/683729/fiat-iustitia-et-pereat-mundus-potentialele-efecte-ale-deciziei-nr-152-06-05-2020-pronuntata-de-ccr.html
Timestamp: 2020-06-01 01:35:40+00:00
Document Index: 26188004

Matched Legal Cases: ['CCR\n', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ']

JURIDICE » Fiat iustitia, et pereat mundus. Potențialele efecte ale Deciziei nr. 152/06.05.2020 pronunțată de CCR
⁞ 912 online
Bogdan Coraci
Situația în care ne aflăm este una inedită: pe lângă faptul că suntem în mijlocul unei pandemii, numărând peste 16.000 cazuri confirmate cu infecția SARS-CoV-2 și peste 1.000 de persoane decedate ca urmare a infectării cu acest virus și fără a fi fost afirmată atingerea vârfului de contagiune în România, ne aflăm și într-o criză politică și morală generată de acuzațiile de abuz de putere din partea Președintelui și a primului-ministru în contextul sesizării de neconstituționalitate a OUG nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență și implicit a actelor emise în acest context.
Pe partea privind lupta dintre „palate”, pe fondul pandemiei, observăm că, inițial, Președintele a instituit starea de urgență prin Decretul nr. 195/2020[1], act aprobat de Parlament prin Hotărârea nr. 3/2020. Prelungirea decretului inițial a fost făcută prin Decretul nr. 240/2020[2], iar, în ciuda faptului că legislația vorbește doar de o încuviințare sau o respingere a stării de urgență, Parlamentul, prin Hotărârea nr. 4/2020, a aprobat decretul de prelungire stabilind amendamente și condiții suplimentare, cu mențiuni în preambul precum: „preocupați de modul în care Guvernul acționează în plan medical, sanitar pentru prevenirea răspândirii epidemiei, îngrijorați de lipsa unor măsuri riguroase și rapide de atenuare a efectelor economice ale crizei, ținând cont de necesitatea reluării cât mai grabnice a activităților economice și a funcționării instituțiilor autorităților centrale și locale”.
Avocatul Poporului a publicat pe site-ul oficial al instituției faptul că a depus o excepție de neconstituționalitate față de prevederile art. 9, art. 14 lit. c1)-f) și art. 28 din OUG nr. 1/1999[3], precum si OUG nr. 34/2020 prin care primul act normativ a fost modificat. Prin excepția ridicată, Avocatul Poporului argumentează că Președintele și-ar fi depășit atribuțiile arogându-și prerogative de putere legiuitoare (Parlamentul), situație facilitată de OUG nr. 1/1999 care ar încălca prin articolele contestate prevederile art. 53 din Constituție. Pe scurt, Avocatul Poporului spune că Președintele (potrivit Constituției) are doar un rol formal în declararea stării de urgență, având obligația de a stabili prin decret doar motivele, durata și zona de instituire și că decretul a fost emis cu depășirea atribuțiilor legale. În aceeași măsură, și persoane cunoscute din domeniul juridic au depus petiții și au afirmat încălcări ale legii și/sau Constituției, mergând până la acuzații grave pentru emitenți precum „lovitură de stat” sau „înaltă trădare”[4]. Toate acestea aruncă în rândul spectatorilor (persoanele fizice, juridice și alte entități) o serioasă îndoială asupra modalității adoptării și legalității măsurilor luate și actelor emise în contextul actualei stări de urgență.
A. Avocatul Poporului prin excepția de neconstituționalitate[5] a contestat:
1. Art. 14 lit. c1)-f) din ordonanța privind regimul stării de asediu și stării de urgență (OUG nr. 1/1999):
„Decretul de instituire a stării de asediu sau a stării de urgență trebuie să prevadă următoarele:
c1) măsurile de primă urgență care urmează a fi luate;
f) alte prevederi, dacă se consideră necesare.”
2. Art. 9 și art. 28 din ordonanța privind regimul stării de asediu și stării de urgență (OUG nr. 1/1999):
Art. 9 „ (1) Conducătorii autorităților publice, ai celorlalte persoane juridice, precum și persoanele fizice au obligația să respecte și să aplice toate măsurile stabilite în prezenta ordonanță de urgență, în actele normative conexe, precum și în ordonanțele militare sau în ordine, specifice stării instituite.
(2) Conducătorii autorităților publice și administratorii operatorilor economici care asigură servicii de utilitate publică în domeniile energetic, sănătate, agricultură și alimentație, alimentare cu apă, comunicații și transporturi au obligația de a asigura continuitatea furnizării serviciilor esențiale pentru populație și pentru forțele destinate apărării.”
Art. 28 „(1) Nerespectarea prevederilor art. 9 constituie contravenție și se sancționează cu amendă de la 2.000 lei la 20.000 lei, pentru persoane fizice, și de la 10.000 lei la 70.000 lei, pentru persoane juridice.
e) refacerea unor amenajări.” (astfel cum textul de lege a fost modificat prin OUG nr. 34/2020)
3. OUG nr. 34/2020 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență:
Nu vom reda întreg conținutul acesteia întrucât modifică și introduce o serie întreagă de articole în conținutul OUG nr. 1/1999, dar vom preciza că principalele modificări vizează cuantumul amenzii care a crescut ajungând la 2.000 – 20.000 lei în cazul persoanei fizice și la 10.000 – 70.000 lei în cazul persoanei juridice, precum și introducerea unor sancțiuni complementare (precum confiscarea, suspendarea activității și desființarea de lucrări) și stabilirea unei maniere de distribuire a produselor confiscate în urma contravențiilor – derogatorie de la cea comună. Au mai fost stabilite măsuri derogatorii de la regimul general al contravențiilor precum faptul că plângerea contravențională nu suspendă executarea sancțiunilor complementare dar și faptul că legislația privind transparența decizională și dialogul social nu se aplică în această perioadă.
B. Decizia nr. 152/06.05.2020 a Curții Constituționale în soluționarea excepției ridicate de Avocatul poporului:
În urma depunerii excepției de neconstituționalitate, pe rolul Curții Constituționale (CCR) a fost format dosarul nr. 522D/2020 având termen pentru soluționare 06.05.2020. Printr-un comunicat de presa[6] publicat pe site-ul oficial al Curții Constituționale, a fost publicată soluția instanței de contencios constituțional:
„În urma deliberărilor, Curtea Constituțională, cu unanimitate de voturi, a decis:
1. A respins excepția de neconstituționalitate și a constatat că dispozițiile art. 14 lit. c1) – f) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, precum și ordonanța de urgență, în ansamblul său, sunt constituționale în raport de criticile formulate.
2. A admis excepția de neconstituționalitate și a constatat că dispozițiile art. 28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență sunt neconstituționale.
3. A admis excepția de neconstituționalitate şi a constatat că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență este neconstituțională, în ansamblul său” (s.n.)
Decizia Curții Constituționale nr. 152/2020[7] („Decizia”) a fost publicată, aici poate fi observată celeritatea (cel puțin în această cauză) de care instanța de contencios constituțional a dat dovadă, având în vedere că Avocatul Poporului a depus excepția de neconstituționalitate pe 16.04.2020, judecarea acesteia și publicarea soluției s-au făcut pe 06.05.2020 iar publicarea hotărârii integrale în Monitorul Oficial a avut loc pe 14.05.2020.
Prin pct. 88 din considerente, CCR a stabilit că rolul Președintelui în instituirea stării de urgență nu este doar unul formal, cum eronat afirma Avocatul Poporului, termenul de instituire nefiind echivalent cu simpla declarare, astfel instituirea presupune și identificarea drepturilor și libertăților al căror exercițiu poate/trebuie restrâns, desemnarea autorităților competente (civile și/sau militare, după caz).
Printre elementele reținute, CCR a confirmat prin opinia exprimată de noi (într-un articol publicat anterior[8] discuțiilor privind neconstituționalitatea) cu privire la natura juridică a actelor emise în perioada stării de urgență, respectiv faptul că procedura restrângerii drepturilor este stabilită prin OUG nr. 1/1999 iar actele subsecvente (Decretul Președintelui, ordonanțele militare și ordinele) sunt doar acte de punere în aplicare a ordonanței. În acest sens, CCR în mod judicios a reținut la pct. 98 din considerente că: „În ceea ce privește critica autorului excepției de neconstituționalitate, (…), care stabilesc că exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți fundamentale poate fi restrâns numai prin lege, Curtea reține că decretul Președintelui nu este decât un act administrativ normativ, deci un act de reglementare secundară care pune în executare un act de reglementare primară. Restrângerea exercițiului unor drepturi nu se realizează prin decretul Președintelui, dispozițiile art. 14 lit. d) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 constituind doar norma prin care legiuitorul primar abilitează autoritatea administrativă (Președintele României) să dispună executarea legii, respectiv a dispozițiilor art. 4 din același act normativ care prevăd expres posibilitatea restrângerii exercițiului drepturilor.” (s.n.).
Aceasta are perfect sens întrucât, dacă legiuitorul constituant a presupus că nu se poate avea încredere ca Parlamentul să răspundă cu celeritate unor situații urgente (întrucât derularea procedurilor parlamentare implică termene destul de lungi și îndeplinirea unor condiții de cvorum/vot pentru deputați și senatori – în prezent 465 -, motiv pentru care a instituit delegarea legislativă în temeiul căreia executivul să poată lua măsurile necesare care nu suportă amânare[9] prin acte cu putere de lege supuse confirmării Parlamentului) atunci, de ce am avea încredere în Parlament să facă aceasta în cadrul unor situații excepționale precum dezastre, sinistre sau calamități naturale, unde întârzierea se poate concretiza nu numai în pagube materiale, dar și în pierderi de vieți omenești? Răspunsul la aceasta este în sensul că nu se așteaptă nimeni ca în cazul unei stări de urgență Parlamentul să se adune și să voteze fiecare restrângere de drepturi, cadrul restrângerii fiind dat prin lege (OUG nr. 1/1999)[10] și pus în aplicare prin Decret și alte acte (ordonanțe militare și/sau ordine).
În privința excepției de neconstituționalitate pentru art. 28 și 9 din OUG nr. 1/1999, CCR s-a pronunțat doar asupra art. 28 care face trimitere la obligația generală de a respecta actele emise în perioada stării de urgență (art. 9), în sensul că prevederile art. 28 sunt neconstituționale întrucât încalcă cerințele de calitate ale normei juridice, respectiv – accesibilitate, claritate, precizie și previzibilitate. În aceasta situație, instanța de contencios constituțional a apreciat că, din cauza generalității redactării art. 9, nu reiese care sunt actele, faptele sau omisiunile calificate drept contravenție, rezultând că o astfel de apreciere ar rămâne în sarcina agentului constatator.
CCR reține prin considerentul 128 că „(…) art. 9 alin. (1), care vorbește despre „toate măsurile stabilite în prezenta ordonanță de urgență, în actele normative conexe, precum și în ordonanțele militare sau în ordine, specifice stării instituite”, nu poate fi considerat o normă de trimitere.”, afirmând că acesta nu indică cu exactitate dispozițiile legale la care face trimitere. Cu toate acestea în același considerent CCR recunoaște că o definire efectivă a contravenției în cazul stării de urgență este imposibilă, legea presupunând în mod esențial un grad de generalitate, concluzia considerentului fiind recomandarea că norma nu trebuie sa fie precisă dar că ar trebui reconfigurat prin art. 9 astfel încât să devină o normă-cadru pentru aceste contravenții.
Împărtășim opinia Curții în sensul că definirea contravențiilor în aceste situații este cel puțin complicată dacă nu chiar imposibilă, asta întrucât spre deosebire de alte materii în care drepturile și obligațiile sunt cunoscute integral încă de la început (ex. codul rutier), caz în care contravențiile pot fi individual definite, în cazul situațiilor care determină instituirea stării de urgență nu se poate spune anticipat nici care sunt situațiile care determină instituirea stării (și intensitatea lor), iar cu atât mai puțin câte și care vor fi măsurile sau care este pericolul în cazul încălcării lor. În sensul celor menționate anterior, la nivel național au fost identificate generic 24 de tipuri de situații deosebite[11] care implică roluri specifice pentru zeci de autorități, fiecare situație (chiar și în cadrul aceluiași tip – e.g. epidemii – există multe boli contagioase care variază în intensitate, mod de răspândire si efecte, în mod similar și măsurile pentru prevenirea răspândirii și tratarea poate varia substanțial) poate presupune măsuri specifice și, implicit, necesitatea restrângerea drepturilor. Prin urmare, art. 9 nu poate fi normă de trimitere care să precizeze expres denumirea completă și numărul actului, ci cel mult la modul generic (în afara prevederilor art. 50 din normele de tehnică legislativă) stabilind tipul de acte (ordonanțe militare și ordine) față de care stabilește categorii de contravenții, asta întrucât actele de punere în aplicare (legislația secundară/actele infra legislative) se emit ulterior în executarea primei (nu putem face trimitere exactă la ceva ce nu există încă).
Totodată, CCR reține (pct. 130) că, în lipsa definirii faptelor/omisiunilor care reprezintă contravenție și în lipsa stabilirii de criterii și condiții pentru constatarea și sancționarea faptei, această sarcină revine implicit agentului constatator. Iar în lipsa elementelor constitutive ale contravenției, chiar judecătorul cauzei este lipsit de posibilitatea de a aplica și interpreta legea. Fără a insista în critici, nu putem să nu observăm că, în mod firesc, măsurile se dispun prin ordonanțe militare și ordine, acte care ar trebui să definească conduita interzisă dând repere necesare, în fond, cum a reținut CCR și mai sus, definirea precisă a contravenției în norma primară în aceste condiții este imposibilă. Iar, în cazul în care norma de punere în aplicare (ordonanța militară/ordinul) nu este suficient de clară – atunci contestatorul avea posibilitatea contestării acestora prin acțiune în anulare în contencios administrativ formulată împotriva unui act administrativ normativ.
În privința neconstituționalității OUG nr. 34/2020, CCR a reținut că domeniul reglementat de aceasta (restrângerea/afectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor) este un domeniu rezervat exclusiv legii (organice), prin urmare Guvernul, indiferent de situație, nu ar fi putut (nici ca legiuitor delegat) să emită norme cu putere de lege în aceste domenii.
C. Efectele unei deciziei de admitere a excepției de neconstituționalitate:
Controlul de constituționalitate se poate exercita a priori (în cazul legilor adoptate de Parlament, dar înainte de promulgarea lor, respectiv, în cazul legilor de revizuire a Constituției, înainte de a fi supuse aprobării prin referendum, precum și tratatelor sau acordurilor internaționale, înainte de ratificarea lor de Parlament) sau a posteriori (în cazul tratatelor și acordurilor internaționale după ratificare, regulamentelor parlamentare, legilor și ordonanțelor în vigoare). În continuare vom urmări elementele și efectele controlului a posteriori, asta întrucât dispozițiile OUG nr. 1/1999 sunt în vigoare de mai bine de 20 de ani[12], iar OUG nr. 34/2020 a intrat în vigoare ca ordonanță de urgență în 3 zile de la momentul publicării ei în Monitorul Oficial.
Potrivit legislației în vigoare, deciziile CCR sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor[13], fără a putea fi contestate în niciun fel. Iar dacă în termen de 45 de zile de la publicare, Parlamentul sau Guvernul nu pun actul în acord cu prevederile Constituției, atunci norma declarată neconstituțională își încetează efectele. Termenul de 45 de zile privește doar posibilitatea Parlamentului sau Guvernului de a modifica norma pentru a o pune în acord cu Constituția (opțiune prea rar pusă în aplicare), termenul nu prezintă importanță față de subiectele de drept întrucât în toată această perioadă norma neconstituțională nu poate fi aplicată fiind suspendată de drept.
Jurisprudențial, CCR a stabilit că, deși aceasta nu are posibilitatea abrogării efective a unei legi, o astfel de prerogativă aparținând exclusiv Parlamentului, totuși decizia de constatare a neconstituționalității unei legi/ordonanțe sau dispoziții din acestea are efecte similare abrogării[14]. Cu toate acestea, deciziile CCR nu sunt reprezintă abrogări (a se vedea abrogarea potrivit normelor de tehnică legislativă), similaritatea rezumându-se doar la efectul de încetare a prevederilor legale, după cum, jurisprudențial, tot CCR a stabilit că pierderea legitimității constituționale a unui act normativ constituie o „sancțiune diferită și mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ”.[15]
Prin urmare trebuie să avem în vedere ce înțelegem prin „deciziile sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor”:
– Prin noțiunea de „general obligatorii” se înțelege că acestea au efect erga omnes, adică sunt obligatorii pentru toate autoritățile publice, cetățenii și persoanele juridice de drept privat, iar aceasta prin raportare la efectul de încetare a prevederilor legilor/actelor cu putere de lege duce la concluzia că deciziile CCR fac parte din ordinea juridică normativă[16] deducându-se de aici că acestea ar avea o forță juridică cel puțin similară legii. Astfel se justifică și afirmația potrivit căreia Curtea Constituțională a României este un veritabil „legiuitor negativ” care nu poate modifica sau completa în niciun fel prevederile supuse controlului de constituționalitate[17], dar ale cărei decizii duc la încetarea aplicării unei legi sau dispoziții a acesteia, ca și cum ar fi fost abrogată;
– Noțiunea „numai pe viitor” a fost nuanțată jurisprudențial de CCR în sensul că deciziile sale se aplică (i). cauzelor pendinte la momentul publicării, (ii). cauzelor în care sunt aplicabile dispozițiile (cauzele ulterioare publicării) și (iii). cauzelor soluționate definitiv, în măsura în care excepția de neconstituționalitate a fost ridicată în dosar anterior publicării (caz în care se poate formula revizuire)[18][19].
1. Efectele deciziei asupra procesele verbale de constatare și sancționare emise pe perioada stării de urgență
Având în vedere cele menționate anterior, reamintim că, pe perioada stării de urgență, în fiecare zi MAI a comunicat numărul de sancțiuni contravenționale (undeva între 5.000-10.000 de contravenții) și valoarea zilnică cumulată a sancțiunilor (care au atins și 16.048.902 lei[20]).
Declararea neconstituțională a art. 28 din OUG nr. 1/1999 reprezintă o veritabilă „dezincriminare” (decontravenționalizare) a oricărei fapte de nerespectare a măsurilor dispuse pe perioada stării de urgență (16.03.2020 – încetarea stării de urgență) începând cu momentul publicării deciziei CCR în Monitorul Oficial. Deși fapta în sine a reprezentat contravenție la momentul săvârșirii (întrucât opera prezumția de constituționalitate a actului care consacra contravenția), de la momentul publicării Deciziei CCR nr. 152/2020, aceasta este dezincriminată nemaifiind prevăzută nicăieri în legislație și fără a mai reprezenta o încălcare a valorilor sociale, drept consecință nemaifiind sancționată. Prin urmare, de la publicare, decizia CCR acționează ca o lege de dezincriminare care nu afectează doar sancțiunile contravenționale, ci însuși raportul contravențional de conflict care urmează a se stinge. Din acest punct de vedere, nu există un remediu pe care Guvernul sau Parlamentul (chiar dacă ar vrea) să îl poată aplica în termenul de 45 de zile (perioadă în care prevederile neconstituționale sunt suspendate).
Decizia nr. 152/2020 are vocația de a se aplica unitar pentru toate sancțiunile contravenționale, fără a avea relevanță dacă sancționarea s-a făcut în forma anterioară a articolului 28 din OUG nr. 1/1999 ( 16.03.2020 – 03.04.2020) sau în forma modificată de OUG nr. 34/2020 (04.04.2020 – publicare decizie CCR). Indiferent de momentul constatării contravenției și aplicării sancțiunii, toate cauzele privind contravențiile (indiferent dacă era sau nu în vigoare OUG nr. 34/2020 care modifică art. 28 al OUG nr. 1/1999) pot fi considerate cauze pendinte, față de care se aplică pe deplin decizia CCR, întrucât toate termenele pentru formularea plângerilor contravenționale împotriva proceselor verbale de constatare și sancționare a contravenției au fost suspendate/nu încep să curgă până la încetarea stării de urgență, iar instanțele nu vor avea posibilitatea de a ignora prevederile deciziei pentru dosarele aflate pe rolul lor începând cu data publicării Deciziei CCR. Prin urmare, nu se pune problema ca fapta să fie considerată săvârșită și raportul juridic încheiat anterior publicării, motiv pentru care principiul neretroactivității (producerea efectelor doar pe viitor) să elimine aplicarea Deciziei CCR, dimpotrivă art. 15 alin. (2) din Constituție consacră în mod expres aplicarea retroactivă a legii mai favorabile în cazul legii penale și contravenționale.
Dezincriminarea (decontravenționalizarea) faptei atrage lipsa de suport juridic pentru sancțiunile aplicate, singura măsură echitabilă fiind aceea a anulării prin hotărâre judecătorească a sancțiunilor dispuse, aceasta implică și eventualele sancțiuni complementare (ex. confiscarea) aplicate în temeiul OUG nr. 34/2020 cu consecința repunerii părților în situația anterioară, respectiv amenzile plătite se restituie/cele neplătite nu mai sunt datorate; bunurile confiscate se restituie iar, dacă acest lucru nu mai este posibil, statul va plăti o despăgubire egală cu valoarea acestora la momentul confiscării; pentru desființarea de lucrări (sau alte asemenea dispuse în temeiul OUG nr. 34/2020, dacă astfel de sancțiuni au fost puse în aplicare) se poate calcula și acorda la cerere o despăgubire egală cu prejudiciul creat; iar la acestea se pot adăuga și cheltuielile de judecată (dacă sunt cerute).
Competența CCR este limitată la aprecierea dacă un act normativ (lege, ordonanță a guvernului) respectă sau nu Constituția, prin urmare efectele deciziei CCR de constatare a neconstituționalității art. 28 din OUG nr. 1/1999 și a OUG nr. 34/2020 (în ansamblul său) nu produce automat efectul de anulare al proceselor – verbale, acesta din urmă fiind un atribut exclusiv al puterii judecătorești.
Totodată, CCR nu are competența de a însărcina alte organe cu executarea deciziilor sale, totuși, în considerentele deciziilor sale, aceasta are posibilitatea de a impune o anumită modalitate de punere în aplicare și interpretare a acestor decizii. Rezultă că modul de punere în executare a deciziei CCR poate fi predeterminat prin considerentele deciziei pronunțate iar, considerentele și dispozitivul hotărârii sunt general obligatorii, deci toate subiectele de drept public sau privat urmează să respecte și considerentele deciziei Curții (mai ales instanțele de judecată). Chiar și așa, apreciem că nulitatea proceselor verbale de constatare și sancționare a contravenției emise pe perioada stării de urgență ar putea fi constatată numai de către o instanță de judecată (puterea judecătorească) dacă acțiunea este depusă în termen, adică în termenul de 15 zile de la încetarea stării de urgență sau comunicarea procesului verbal (în ipoteza comunicării prin poștă ulterior încetării stării de urgență).
2. Un alt potențial efect
Sistemul juridic este similar unui castel de cărți, Constituția și legile constituționale stau la baza castelului, fiind chiar fundația, totul în continuare se construiește pe nivele conform ierarhiei actelor normative. În acest sens, în limitele constituției, sunt emise actele cu putere de lege (legi și ordonanțe – ca efect al delegării), iar, pentru a stabili maniera în care acestea produc efecte, avem acte normative de punere în aplicare (hotărâri de guvern, ordine, instrucțiuni etc). Fiecare nivel se bazează pe legalitatea și constituționalitatea nivelului pe care se sprijină și, similar unui castel de cărți, înlăturarea cărții de jos atrage prăbușirea cărților de mai sus care se sprijineau pe aceasta. În acest sens pornim cu Constituția (care are cea mai largă sferă), urmată de legislația europeană (care prevalează față de legile naționale dar nu poate prevala în fața Constituției României), apoi legile naționale și actele de punere în aplicare a acestora. Principiul de bază al ierarhiei actelor normative presupunând tocmai faptul că un act de nivel inferior nu poate modifica, completa, abroga[21] sau depăși limitele stabilite de actul normativ în temeiul căruia acesta este întocmit[22].
Considerentele Deciziei sunt obligatorii. Un alt element deosebit de important în privința deciziilor CCR este că nu doar dispozitivul este cel care trebuie respectat în mod obligatoriu, ci și considerentele; jurisprudențial CCR a reținut că „(…) este unanim recunoscut, în practică și doctrină, că puterea de lucru judecat ce însoțește actele jurisdicționale, deci și deciziile Curții Constituționale, se atașează nu numai dispozitivului, ci și considerentelor pe care se sprijină acesta. Soluția este aceeași și pentru efectul general obligatoriu al deciziilor Curții Constituționale.”[23].
Având în vedere cele menționate anterior, prin Decizia nr. 152/2020, CCR a constatat și reținut următoarele:
a. „Curtea reține că decretul Președintelui nu este decât un act administrativ normativ, deci un act de reglementare secundară care pune în executare un act de reglementare primară. Restrângerea exercițiului unor drepturi nu se realizează prin decretul Președintelui, dispozițiile art. 14 lit. d) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 constituind doar norma prin care legiuitorul primar abilitează autoritatea administrativă (Președintele României) să dispună executarea legii, respectiv a dispozițiilor art. 4 din același act normativ care prevăd expres posibilitatea restrângerii exercițiului drepturilor.” (s.n.) – pct. 98 din considerente, precum și
b. „Curtea observă că modul în care Președintele și-a exercitat atribuția constituțională, prin depășirea cadrului legal, nu este consecința vreunui viciu de neconstituționalitate a actului normativ de reglementare primară în virtutea și în limitele căruia autoritatea publică era abilitată să acționeze. Așa cum s-a precizat anterior, stabilind competențele fiecărei autorități publice implicate în gestionarea situației de criză care a generat instituirea stării de urgență, nicio dispoziție a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/1999 nu îl îndrituiește pe Președinte să acționeze dincolo de competențele sale constituționale, astfel că instanța constituțională nu poate sancționa, în cadrul controlului de constituționalitate pe care îl efectuează în procedura instituită de art. 146 lit. d) din Constituție referitoare la soluționarea excepțiilor de neconstituționalitate, normele legale criticate de autorul excepției.”(s.n.) – pct. 104 din considerente, precum și
c. „Așa fiind, actul administrativ al Președintelui privește un raport cu Parlamentul și cade sub incidența dispozițiilor art. 126 alin. (6) din Constituție, fiind exceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, efectuat în temeiul Legii nr. 544/2001. Acesta va putea face, însă, obiectul controlului de constituționalitate efectuat de Curtea Constituțională, prin intermediul hotărârii prin care Parlamentul încuviințează sau nu starea de urgență.” – pct. 93 din considerente.
La o primă vedere, CCR pare să îl dojenească pe Președinte pentru că prin Anexa nr. 1 la Decretul nr. 195/2020 acesta a adus modificări/a suspendat efectele unor legi sau a instituit derogări de la acestea – ceea ce nu este greșit, întrucât domenii precum achizițiile publice, suspendarea din funcție a funcționarilor publici, regimul și curgerea prescripțiilor și decăderilor, suspendarea de plin drept a cauzelor civile și penale, întreruperea termenelor de exercitare a căilor de atac sunt într-adevăr reglementate la nivel primar prin legi. La o privire mai atentă, observăm că CCR în fapt creionează calea de atac împotriva decretului, stabilind natura juridică de act administrativ normativ, acesta putând fi contestat dar nu în mod direct în contencios administrativ pe calea acțiunii în anulare[24] ci doar la CCR împreună cu hotărârea de aprobare, dar menționând în mod expres că nu se pune problema ca CCR să poată judeca doar neconstituționalitatea decretului.
Pentru aceasta, CCR califică Decretul în considerente ca fiind un act administrativ normativ emis în aplicarea legii (pct. 86-89), apoi având în vedere că pentru instituirea stării de urgență decretul este supus încuviințării Parlamentului[25] iar dacă Parlamentul refuză atunci Președintele are obligația de a revoca decretul, iar măsurile din acesta încetează[26] instanța de contencios constituțional a apreciat că aceasta determină caracterul Decretului de act emis sub condiție rezolutorie (pct. 91), procedând la a interpreta activitatea Parlamentului în încuviințarea/respingerea stării de urgență ca reprezentând un control de legalitate și temeinicie (pct. 92).
De la acest raport (Președinte – Parlament), în mod criticabil, CCR a stabilit prin considerentul 93 din Decizie că Decretul nu poate fi atacat în contencios administrativ, întrucât ar viza un act administrativ emis în raport cu Parlamentul – categorie de acte exceptate controlului pe calea contenciosului administrativ potrivit art. 5 alin. (1) lit a) din Legea nr. 554/2004. Susținem că este criticabil întrucât, prin faptul că s-a reținut că Parlamentul efectuează un control de legalitate și temeinicie, ceea ce atribuie Parlamentului activitatea unei veritabile instanțe de judecată, deci atribuie puterii legislative o parte din puterea judecătorească, respectiv posibilitatea judecării legalității și temeiniciei unui act administrativ, ceea ce în mod evident încalcă principiul separației puterilor în stat. Mai mult, categoria actelor exceptate de la controlul în contencios fiind acte administrative emise din raportul cu Parlamentul presupun actele emise în raporturile de natură politică[27], ori în mod evident natura de act normativ a decretului depășește simplu raport politic al Președintelui cu Parlamentul întrucât instituirea stării de urgență se face prin decretul contrasemnat și publicat în Monitorul Oficial[28] (iar nu prin încuviințarea Parlamentului), începând momentul publicării actul administrativ normativ se aplică tuturor (efectul erga omnes), raportul fiind unul de impunere a unei conduite către populație.
Totodată, interpretarea dată de CCR stabilește în mod arbitrar (în condițiile potrivite) un act ce nu poate suporta critică și nu poate fi contestat, această ipoteză se regăsește în cazul în care președintele emite un decret de instituire a stării de urgență în mod defectuos și care prejudiciază drepturile subiecților cărora li se aplică, Parlamentul nu încuviințează starea de urgență, caz în care decretul, pe toata perioada cât a produs efecte (publicare în Monitorul Oficial – refuz încuviințare), nu poate fi contestat de persoanele vătămate în contencios administrativ fiind un act „emis în raport cu Parlamentul”, iar cum Parlamentul a refuzat încuviințarea CCR nu are ce să mai infirme în privința decretului cum „controlul de legalitate și temeinicie” a fost realizat deja în mod corect iar CCR nu e competentă să judece doar conținutul decretului. Prin urmare, nimeni nu poate constata prejudicierea drepturilor și nimeni nu poate acorda despăgubirile cuvenite, fapt inacceptabil într-un stat de drept.
Calea de contestare a Decretului, întrucât în acest caz nu se regăsesc elementele menționate mai sus, a fost reținută de CCR în considerentele 93 (teza finală) și 94, în sensul că se supune controlului de constituționalitate decretul dar împreună cu hotărârea Parlamentului de încuviințare sau respingere. De unde ar rezulta, cel puțin teoretic, că persoana vătămată în drepturile sale direct prin dispozițiile decretului ar avea posibilitatea deschiderii unei acțiuni prin care să solicite despăgubiri iar, cum Decretul nu poate fi contestat în contencios administrativ, persoana vătămată ar ridica excepția de neconstituționalitate (mai ales cu privire la Anexa nr. 1) prin supunerea controlului de constituționalitate atât a Decretului cât și hotărârilor Parlamentului[29]. După cum rezultă din considerente, o astfel de excepție ar urma să fie admisă întrucât Președintele și-a exercitat atribuția constituțională cu depășirea cu depășirea cadrului legal (pct. 100 – 104), iar Parlamentul nu și-a îndeplinit obligația de „verifica respectarea exigențelor pe care Constituția și legea le impun” (pct. 105-106), în orice caz Decizia nr. 152/2020 nu a avut ca obiect judecarea constituționalității Decretului (deși prin considerente așa a părut), prin urmare pentru declararea ca neconstituțională a prevederilor acestuia este necesară ridicarea unei excepții de neconstituționalitate separată.
Contestarea actelor subsecvente care nu au putere de lege (ordonanțe militare, ordine și orice acte emise în temeiul Decretului în starea de urgență), apreciem că urmează a se face – în principiu – în contencios administrativ cu ridicarea excepției de neconstituționalitate împotriva actului normativ superior (Decretul împreună cu hotărârea Parlamentului) pe care actul contestat îl pune în aplicare.
Deși în principiu, pentru admiterea unei astfel de acțiuni în contencios administrativ se punea problema demonstrării: a. naturii juridice de act administrativ cu caracter normativ; b. emiterea acestuia cu exces de putere, adică încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor; c. producerea unui prejudiciu contestatorului prin emiterea actului administrativ; observăm că (în măsura menționării în considerente a celor arătate mai sus) în cazul contestării măsurilor de primă urgență cu aplicabilitate directă (Anexa nr. 1 la Decret), proba aflată în sarcina petentului se va rezuma doar la natura de act administrativ care se supune controlului judecătoresc a actului contestat (individual și/sau normativ) și a prejudiciului suferit, asta întrucât: CCR a stabilit deja excesul de putere concretizat prin depășirea atribuțiilor legale în momentul stabilirii de derogări/modificări/neaplicări (suspendări) ale unor legi – acte de reglementare primară, printr-un act normativ de punere în aplicare/act de reglementare secundară. În esență, CCR a constatat depășirea atribuțiilor de către Președinte și încălcarea ierarhiei actelor normative, fiind interzis actelor de punere în aplicare să depășească limitele normelor care le ordonă[30] sau să modifice/suspende un act normativ de putere superioară[31], viciu care urmează să afecteze în cascadă toate actele subsecvente – concluzia firească fiind lipsirea de temei a acestor acte și ducând la posibilitatea anulării lor. Dacă Președintele nu ar fi putut și nu ar fi trebuit să emită Decretul în forma respectivă, atunci nici celelalte autorități/instituții nu ar fi putut emite acele actele pentru punerea lui în aplicare, sau chiar mai simplu, depășirea atribuțiilor autorității superioare a determinat depășirea atribuțiilor și de către autoritatea inferioară în încercarea de a pune respectivele norme în aplicare, chiar dacă aceasta nu putea refuza aplicarea actului superior.
Trăgând linie, cel puțin teoretic, orice persoană interesată poate solicita instanței de judecată înlăturarea prejudiciului cauzat prin încălcarea drepturilor sale ca urmare a aplicării fie directe, fie prin alte acte de punere în aplicare a Anexei nr. 1 din Decretul Președintelui și despăgubirea integrală dacă probează că a fost prejudiciată prin Decretul nr. 195/2020 (Decretul nr. 240/2020). Având în vedere cele menționate anterior, considerăm că, prin cele reținute de CCR prin Decizie, proba excesului de putere care este greu de făcut într-un astfel de litigiu se va rezuma la invocarea nulității actelor subsecvente actului neconstituțional (pe baza excepției invocate), singurele probe necesare rămânând cele cu privire la natura de act administrativ a actului contestat și prejudiciul suferit.
Concluzie: Titlul prezentului articol este unul critic și susținem aceasta întrucât în acest moment (pandemie SARS-COV-2) grija principală ar trebui să fie protejarea sănătății publice, respectiv obligația statului să ia măsuri pentru asigurarea igienei și a sănătății publice (dreptul fundamental la sănătate)[32], care în astfel de situații ar trebui să prevaleze în fața altor drepturi. Ori, în momentul de față, atenția trece de la combaterea virusului care a curmat la nivel mondial peste 302.000 de vieți[33], la apărarea drepturilor/abuzul statului și la exonerarea de răspundere pentru persoanele care au încălcat restricțiile în această perioadă. În aceste împrejurări, cu privire la decizia CCR, desi, în fond, o parte din constatări sunt corecte (cu titlu de exemplu, efectele Decretului nr. 195/2020 se întind și asupra unor acte cu putere de lege și este corect faptul că mențiunea încălcării ordonanței și a actelor emise în temeiul acesteia nu este o descriere efectivă a faptei) nu ne putem opri din a ne intreba daca, totuși, este oare oportună această decizie acum, lipsind norma de o sancțiune și eliminând astfel atât rolul punitiv cât și pe cel disuasiv?!
În condițiile în care se poate estima că peste 300.000 de amenzi au fost date în această perioadă, adică un număr ridicat de persoane a ales să ignore/încalce măsurile luate de stat tocmai pentru protecția lor și a celorlalți, este oare oportun că autoritatea statului, cel puțin în această situație, s-a dovedit a fi „un câine care latră, dar nu mușcă”?! Și în aceste condiții, nu este întemeiat sentimentul profund de inechitate si frustrare simțit de cei care au respectat măsurile (poate din respect pentru sănătate, pentru a nu expune pe alții și a nu se expune), față de cei care nu le-au respectat si care, chiar dacă au fost prinși și sancționați contravențional, într-un final nu vor suporta nicio consecință?
Dacă situația se înrăutățește ca urmare a relaxării măsurilor[34] sau s-ar ivi o altă situație deosebită care ar justifica instituirea stării de urgență, atunci ce va determina persoanele să nu încalce măsurile, din moment ce obligațiile (cel puțin pe moment) rămân doar declarative și în condițiile în care procedurile legislative tind să treneze având în vedere că întregul sistem de sancționare ar trebui regândit cu respectarea cerințelor de claritate și precizie?
În alte state din Europa virusul SARS-COV-2 a produs un număr deosebit de ridicat de victime, nu doar ca număr de persoane infectate dar și decese (ex. Italia peste 220.000 cazuri confirmate și peste 30.000 decedați; Spania peste 220.000 cazuri confirmate și peste 26.000 decedați; Franța peste 140.000 cazuri confirmate și peste 26.000 decedați; Regatul Unit – peste 220.000 cazuri confirmate și peste 32.000 decese); în unele cazuri recunoscând că abordarea nu a fost cea mai potrivită sau că măsurile au fost luate cu întârziere. În aceste condiții, cel puțin la acest moment Decizia CCR ridică multe semne de întrebare și oferă prea puține răspunsuri sau recomandări concrete, rămâne să vedem în cât timp va reacționa Parlamentul pentru a asigura stării de urgență și eventualelor măsuri viitoare pe perioada stărilor de urgență, un caracter obligatoriu, pentru a evita repetarea istoriei.
[1] Decretul nr. 195/2020 privind instituirea starii de urgenta pe teritoriul Romaniei, Monitorul Oficial, Partea I nr. 212 din 16 martie 2020. Forma aplicabila la 07 aprilie 2020. Astfel cum aceasta a fost aprobata prin Hotararea Parlamentului nr. 3/2020;
[2] Decretul nr. 240/2020 privind prelungirea stării de urgență pe teritoriul României, Monitorul Oficial, Partea I nr. 311 din 14 aprilie 2020;
[3] OUG nr 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență;
[4] Disponibil aici;
[5] Excepția de constituționalitate nr. 6786/16.04.2020, disponibilă aici;
[6] Disponibil aici;
[7] Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 387 din 13 mai 2020;
[8] Disponibil aici;
[9] Art. 115 alin. (4) din Constituție;
[10] A se vedea considerentele 88 – 90 din Decizia nr. 152/2020;
[11] Anexa 1 la HG nr. 557/2016 privind managementul tipurilor de risc;
[12] Publicată în Monitorul Oficial Partea I nr. 22 din 21 ianuarie 1999;
[13] Art. 147 alin. (4) Constituție și art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale;
[14] Decizia nr. 98/2001 pronunțată de Curtea Constituțională a României, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 256 din 18 mai 2001;
[15] Decizia nr. 414/2010 pronunțată de Curtea Constituțională a României, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 291 din 04 mai 2010. Formă aplicabilă la 09 mai 2020;
[16] Decizia nr. 847/2008 pronunțată de Curtea Constituțională a României, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 605 din 14 august 2008;
[17] Art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale;
[18] Decizia nr. 223/2012 pronunțată de Curtea Constituțională a României, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 256 din 18 aprilie 2012;
[19] Decizia nr. 685/2018 pronunțată de Curtea Constituțională a României, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1021 din 29 noiembrie 2018;
[20] Disponibil aici;
[21] Art. 58 alin. (3), art. 83 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă;
[22] Art. 1 alin. (2) și art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă;
[23] Decizia nr. 1/1995 pronunțată de Curtea Constituțională a României, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 16 din 26 ianuarie 1995; principiu reafirmat și prin Decizia nr. 414/2010 pronunțată de Curtea Constituțională a României, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 291 din 04 mai 2010;
[24] Art. 4 alin. (4) teza finală din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004;
[25] Art. 93 din Constituție;
[26] Art. 13 din OUG nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență;
[27] Art. 2 alin. (1) lit. k) din Legea Contenciosului administrativ nr. 554/2004;
[28] Art. 10 din OUG nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență;
[29] Hotărârea nr. 3/2020 și Hotărârea nr. 4/2020 emise de Parlament pentru încuviințarea/prelungirea stării de urgență;
[30] Art. 4 alin. (3) și 77 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă;
[31] Art. 58 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă;
[32] Art. 34 din Constituție;
[33] Disponibil aici;
[34] Disponibil aici și aici.
Irina Dragnea, Partner, Hristescu & Partners
Bogdan Coraci, Senior Associate, Hristescu & Partners
Aflaţi mai mult despre avocat, Avocatul Poporului, Bogdan Corâci, CCR, contraventie, COVID-19, Hristescu & Partners, Irina Dragnea, OUG 1/1999, Parlamentul Romaniei, Presedintele Romaniei, stare de urgență