Source: http://revdh.revues.org/1330
Timestamp: 2017-04-25 22:19:26+00:00
Document Index: 142904823

Matched Legal Cases: ['art. 9', 'art. 41', 'arté67', '§ 34', 'in fine', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 20', 'art. 28', '§ 211', 'art. 191', 'ATF ', '§ 1521']

Français English La présente contribution s’interroge sur la place qu’occupe, au sein des droits suisse et allemand, l’argument lié à la précision, ou à l’imprécision des droits de l’Homme. Plus largement, l’objectif de clarté, auquel renvoient ces termes, revêt un double sens, lié aux idées d’exhaustivité et de concision, d’une part, de détail et de densité, d’autre part. Souvent avancée en lien avec la norme contrôlée par le juge, et notamment avec la loi, l’exigence de précision pèse néanmoins également sur les énoncés constitutionnels consacrant des droits de l’Homme, ou plus exactement certains droits de l’Homme, en l’occurrence les droits-créances. L’argument lié à la prétendue imprécision de ces derniers est en effet généralement présenté comme un obstacle sinon à leur normativité du moins à leur effectivité. Néanmoins, le juge constitutionnel fait parfois preuve d’une certaine audace, acceptant de venir lui-même concrétiser des dispositions considérées comme imprécises. Une audace qui ne saurait toutefois masquer une certaine prudence, dès lors qu’une telle entreprise le conduit nécessairement à se retrouver aux prises avec le principe démocratique. Et une audace qui ne saurait non plus masquer une protection sinon minimaliste du moins atténuée des droits de l’Homme ainsi mis en œuvre.
Mots-clés :Imprécision, Sécurité juridique, Droit allemand, Droit suisse, Droit comparé, Droits sociaux, Concepts juridiques indéterminés, Droits de l’Homme
Keywords :Imprecision, Legal Certainty, German Law, Swiss Law, Comparative Law, Social rights, Undefined legal concepts, Human rightsHaut de page
I. L’imprécision des droits de l’Homme : un obstacle en trompe-l’œil A. Un obstacle affirmé
A. Un obstacle (prudemment) surmonté 1. Des tentatives prudentes en Allemagne 2. Des tentatives audacieuses en Suisse B. Une audace du juge contre-productive Haut de page
2Il importe tout d’abord de revenir au terme de « précision ». Le Dictionnaire, qui indique comme éléments de définition, d’une part, un « haut degré de détermination » et, d’autre part, « le soin apporté à être exact, à ne rien omettre ni négliger4 », nous renseigne au final assez peu. Si l’on adopte ici quelques raccourcis, il apparaît, tant en Allemagne qu’en Suisse, que l’idée de précision renvoie à un objectif, plus général, de clarté (en allemand : « Klarheit », ou « Deutlichkeit »). Celui-ci revêt alors deux sens distincts, soulignés par Alexandre Flückiger, Professeur à l’Université de Genève5. Une première facette, d’essence juridique, met l’accent sur le degré de détail de l’énoncé, c’est-à-dire sur son exhaustivité. La clarté d’une disposition est ainsi entendue dans le sens de « concrétisabilité » : elle permet à son interprète de fournir, aussitôt et sans controverse, la solution précise dans un cas concret. Le terme allemand correspondant est alors celui de « Exaktheit », ou de « Genauigkeit » (exactitude)6. Mais l’on peut distinguer un second sens du principe de clarté : sous un angle davantage linguistique, celui-ci peut également être compris dans le sens de concision, de lisibilité et d’intelligibilité7. L’on retrouve alors, en langue allemande, le terme « Einprägsamkeit », qui renvoie à la densité, la concision, la prégnance8. Peut donc être considéré comme « clair » tout à la fois ce qui est détaillé, exhaustif, d’une part, et ce qui est concis, intelligible, d’autre part. 9 Soulignons toutefois que ces deux sens sont réunis par le Tribunal fédéral dans la définition qu’il (...)
8D’où une interrogation majeure : les énoncés imprécis, ou réputés imprécis – dès lors qu’il n’existe aucun critère scientifique permettant de conclure objectivement à la précision, ou au contraire à l’imprécision d’un énoncé juridique – ont-ils vocation à ne pas être effectifs (wirksam)27 ? Qu’en est-il dès lors si, à l’instar d’Eric Millard, on souligne qu’« à défaut d’être effectifs, les droits de l’Homme ne sont pas des droits mais de simples prétentions28 » ? 29 Dictionnaire de l’Académie française.
9Si l’imprécision des droits de l’Homme, ou de certains droits de l’Homme, n’apparaît pas réellement comme un problème – au sens de « point suscitant la réflexion, l’interrogation sur un plan théorique ou pratique29 » –, il apparaît bien, en Allemagne comme en Suisse, qu’elle est considérée par le juge, qui les interprète, comme un obstacle, sinon à leur normativité du moins à leur effectivité30 (I). Cet obstacle, souvent présenté comme infranchissable, est néanmoins parfois contourné par le juge, sans pour autant que ce positionnement favorable ne soit exempt de défauts et de critiques (II). I. L’imprécision des droits de l’Homme : un obstacle en trompe-l’œil 10L’imprécision des droits de l’Homme est, en premier lieu, souvent présentée, en Suisse comme en Allemagne, comme un obstacle à leur normativité (A). Le recours parcimonieux – et stratégique – à cet argument, et son application à certains droits de l’Homme, permet toutefois d’affirmer qu’il s’agit là d’un obstacle qui est instrumentalisé par les acteurs qui le mobilisent, et en premier lieu par les juges (B).
15Ce positionnement est essentiel, dans la mesure où il a toujours fondé, en Allemagne, le rejet de deux types de dispositions38. En premier lieu, les Pères de la Loi fondamentale ont très clairement renoncé à introduire dans la Constitution des droits impliquant une prestation de l’Etat dans le domaine social. Ils sont en effet partis du principe que ces droits ne pouvaient être directement applicables, étant donné qu’ils étaient, par définition, rédigés en des termes imprécis39. Partant, lorsque les droits fondamentaux dépendaient entièrement du législateur quant à leur mise en œuvre – autrement dit, sous Weimar –, la reconnaissance de droits à prestation ne posait pas de difficulté particulière. En revanche, à partir du moment où ces droits, désormais gravés dans le marbre constitutionnel, ont été considérés comme devant s’imposer au législateur, lesdits droits à prestation sont en quelque sorte « sortis » du texte constitutionnel pour rester à l’entière disposition de ce dernier40. La même conclusion vaut, en second lieu, pour un ensemble de dispositions considérées comme programmatoires, qu’il s’agisse de « dispositions établissant les objectifs de l’Etat » (Staatszielbestimmungen)41 ou, plus particulièrement, de « buts étatiques sociaux » (« soziale Staatsziele »). Autant d’énoncés qui ont été purement et simplement écartés de la Loi fondamentale, au motif qu’il ne s’agissait là que de « poésie constitutionnelle » : belle à lire, mais sans effet juridique précis42. 43 V. Brohm Winfried, « Soziale Grundrechte und Staatszielbestimmungen in der Verfassung », JZ, 1994, (...)
46 Ch. 3, art. 41. 47 Art. 41 al. 1 C.
17Il existe ici une grande différence entre le droit allemand et le droit suisse. La Constitution fédérale helvétique n’est pas totalement réfractaire à des dispositions habituellement qualifiées d’imprécises, et parfois même considérées comme un « problème » du droit constitutionnel44. Le texte de 1999 contient, au sein d’un Titre 2, intitulé « Droits fondamentaux, citoyenneté et buts sociaux », et à côté d’un catalogue de « droits fondamentaux45 », une série de « buts sociaux46 ». Celui-ci indique ainsi, par exemple, que « la Confédération et les cantons s'engagent, en complément de la responsabilité individuelle et de l’initiative privée, à ce que : (…) les enfants et les jeunes soient encouragés à devenir des personnes indépendantes et socialement responsables et soient soutenus dans leur intégration sociale, culturelle et politique »47. Autant de dispositions classiquement qualifiées d’imprécises, mais que le constituant suisse a fait le choix d’intégrer dans le texte constitutionnel … tout en assortissant cette insertion de précieux garde-fous : d’une part, ces dispositions sont expressément qualifiées de « buts » ; d’autre part, le texte constitutionnel sape d’entrée de jeu leur effectivité, en précisant d’emblée « qu’aucun droit subjectif à des prestations de l’Etat ne peut être déduit directement des buts sociaux48 ». 49 Rappelons que la reconnaissance d’une liberté non écrite par le Tribunal fédéral est en principe so (...)
58 V. not. sect. 2 C. Nidwald ; sect. 4 C. Argovie ; sect. 3 C. Berne ; sect. 6 C. Grisons. 20L’Etat fédéral permettant, en matière constitutionnelle, une grande diversité, la plupart des Constitutions cantonales et des Constitutions de Land renferment une juxtaposition de droits sociaux et de dispositions générales relatives aux domaines d’intervention de l’Etat52. Prenons l’exemple des Constitutions des Länder allemands. La plupart de ces textes – qu’ils aient été modifiés dans les années 198053 ou adoptés au moment de la réunification54 – mentionnent de nombreux droits-créances. Mais ils comportent également une juxtaposition d’« objectifs sociaux » (Sozialziele)55 ou « publics » (Staatsziele)56, de « missions étatiques » (Staatsaufgaben)57, de « dispositions établissant les objectifs de l’Etat » (Staatszielbestimmungen), de « principes généraux » (« Allgemeine Grundsätze »), de « dispositions générales » (« Allgemeine Bestimmungen ») ou encore de « missions publiques » (« öffentliche Aufgaben »)58, en lien avec la culture, l’art, le sport, l’enseignement, l’aide sociale, la santé, ou encore l’environnement, et sans qu’aucune différence n’apparaisse explicitement entre ces différentes expressions. Il en est de même en Suisse, où l’article 43 de la Constitution fédérale suisse reconnaît expressément aux cantons la faculté de définir « les tâches qu’ils accomplissent dans le cadre de leurs compétences ». Autant de dispositions parfois minutieusement détaillées, extrêmement précises … et pourtant considérées d’entrée de jeu comme dépourvues de normativité. 59 Morand Charles-Albert, « Vers une méthodologie de la pesée des valeurs constitutionnelles », in De (...)
21En définitive, en Allemagne et en Suisse, s’exprime donc, classiquement, que ce soit explicitement ou implicitement, une « échelle de normativité », ou une « normativité graduée ». A un premier niveau se trouvent les droits explicitement qualifiés de « droits fondamentaux », qui sont par définition des droits subjectifs, et dont les individus peuvent se prévaloir devant les juges. A un niveau intermédiaire viennent les énoncés qui, tout en générant des obligations juridiques à la charge des pouvoirs publics, ne sont pas directement applicables et nécessitent une médiation, ou une transcription législative. Enfin, à un troisième niveau, apparaissent les énoncés que l’on présente souvent comme des « déclarations d’intentions », et qui se singularisent par leur absence totale de normativité. La distinction, en apparence aisée, n’est en réalité pas une simple distinction entre règles et principes : il existe entre les deux extrêmes une sorte de « zone grise59 », au sein de laquelle se côtoient des dispositions relativement, ou particulièrement indéterminées60. 22L’argument lié à l’imprécision, ou a contrario à la précision de certains droits de l’Homme, est donc régulièrement évoqué. S’agit-il pour autant d’un argument exempt de toute visée stratégique ? B. Un obstacle instrumentalisé
24On retrouve, classiquement, en droit allemand comme en droit suisse, deux principaux arguments conduisant à conclure que les droits sociaux sont frappés d’une certaine « vulnérabilité », à la fois « normative » et « contentieuse61 ». Selon le premier argument, de nature « technique », ces droits sont accusés d’être rédigés en des termes trop imprécis. Dépendants des valeurs sociales en vigueur à tel ou tel moment, ils revêtiraient, à ce titre, un contenu changeant et donc imprécis. Partant, ils sont généralement associés à des dispositions programmatoires – avec lesquelles ils sont d’ailleurs parfois formellement mélangés – plutôt qu’à des instruments normatifs générateurs de droits subjectifs à l’égard des autorités publiques62. Ainsi, tant en Allemagne qu’en Suisse, les droits sociaux sont très souvent assimilés aux « objectifs étatiques » (Staatsziele), dans la mesure où il appartient au législateur de les concrétiser63. Le second argument, que l’on peut qualifier de « démocratique », renvoie quant à lui au partage des compétences entre le législateur et le juge : sur fond d’un argumentaire lié à la séparation des pouvoirs, le second serait considéré comme n’étant pas légitimé pour statuer sur une omission ou sur une inaction du premier64. 65 A propos de cette expression, fréquemment utilisée à propos du Code civil suisse, v. Gmür Rudolf, D (...)
67 V. supra, introduction. 25Quelle est alors la place de l’imprécision dans cet argumentaire ? A première vue, lorsqu’il s’agit de dénier une quelconque justiciabilité aux droits sociaux, c’est surtout l’argument technique, lié à l’imprécision de ces dispositions, qui est régulièrement évoqué. Deux principaux facteurs explicatifs peuvent ici être évoqués. Outre que l’argument est aisé, celui-ci se veut neutre axiologiquement. Loin de s’adosser à une conception politique de la fonction judiciaire dans un Etat de droit, il se présente comme une conséquence nécessaire de ce qui serait une caractéristique intrinsèque des droits sociaux : leur imprécision et le caractère progressif de leur réalisation leur conféreraient un caractère programmatique excluant toute justiciabilité, le juge ne disposant pas de la capacité technique pour évaluer leur contenu et sanctionner les atteintes qui leur sont portées. Il semble ainsi, finalement, que l’on puisse tout reprocher aux dispositions dont on ne veut pas : tantôt d’être des « dispositions en caoutchouc65 », c’est-à-dire des dispositions d’une concision excessive, qui laissent une trop grande liberté au juge ; tantôt d’être bien trop longues et bien trop détaillées, et de s’apparenter ainsi à de la prose, à de la poésie constitutionnelle et non à du droit66 – ce qui nous ramène, une nouvelle fois, aux deux facettes du principe de clarté67.
26Le juge se référant rarement – du moins explicitement – à l’idée de précision68, c’est vers la doctrine qu’il est possible de se tourner. Comme le souligne Pascal Mahon69, la réticence de la doctrine helvétique face à l’insertion, avant 1999, de droits sociaux dans la Constitution, repose sur l’observation d’une « double différence de nature » entre les droits « classiques » et les droits-créances : ces derniers requièrent une action positive des pouvoirs publics, et supposent presque nécessairement la médiation du législateur ; ensuite, « et surtout », « la complexité de la matière sur laquelle portent ces droits, la nécessaire indétermination qui en résulte quant à leur contenu et le coût financier qu’ils entraînent impliquent leur caractère non (directement) "justiciable"70 » – l’indétermination d’un droit de l’Homme étant alors présentée comme entretenant un lien avec la complexité de la matière qu’il aborde. L’auteur de poursuivre : « seuls quelques-uns de ces droits à connotation sociale, les "petits" droits sociaux, sont suffisamment précis pour être susceptibles d’une application directe qui justifie leur ancrage dans la Constitution en qualité de droit fondamental. Les autres droits sociaux en revanche ne sont « que de lointains parents des droits fondamentaux », « (des) droits qui ont la particularité de n’en pas être et d’avoir plutôt pour fonction d’inspirer l’action des autorités politiques71 ». La conclusion est alors sans appel, puisque l’auteur en conclut qu’il est dès lors préférable de ne pas les inscrire comme tels dans les Constitutions : « on peut en faire des buts ou des tâches de l’Etat ; on pourrait même, sur certains points déterminés, en faire des mandats à l’adresse du législateur. Mais les mots "droits sociaux" peuvent très bien, sans dommage pour personne, être rayés des constitutions72 ». Et l’auteur de justifier son propos : « il est presque unanimement admis (…) que les droits sociaux ne se prêtent pas à un ancrage constitutionnel au titre des droits fondamentaux, et qu’il est préférable de leur conférer la forme de tâches ou de mandats législatifs impartis à l’Etat. A défaut, on courrait le risque d’une dilution de la garantie des droits fondamentaux. Plus que celui du caractère positif de la prétention, c’est le critère de l’absence de "justiciabilité" qui est à cet égard déterminant73 ». Une justiciabilité qui ne dépend pas de sa proclamation expresse, mais de la précision du droit et de l’existence d’un accès à la justice. 74 BVerfGE 1, p. 97, 19 déc. 1951, Hinterbliebenenrente I, v. not. § 34.
A. Un obstacle (prudemment) surmonté 30L’imprécision consubstantielle aux droits de l’Homme et, surtout, l’imprécision particulièrement marquée de certains droits de l’Homme, semble à première vue profiter au législateur, lequel se voit confier une mission essentielle, liée à leur concrétisation. Et pourtant, le fait que les juges soient en mesure de se prononcer sur le fondement d’énoncés généraux et abstraits est susceptible d’entraîner un déplacement du pouvoir en leur faveur. C’est toutefois sans compter sans la prégnance du principe démocratique, lequel a nécessairement des répercussions sur la légitimité du juge. C’est précisément sur ce point que les droits allemand et suisse divergent : alors que le juge constitutionnel allemand se montre prudent, malgré un contexte favorable (1), son homologue suisse semble relativement audacieux, ce malgré des contraintes structurelles a priori défavorables (2). 1. Des tentatives prudentes en Allemagne 76 V. Roulhac Cédric, Introduction, supra.
31Dans un système marqué par un fort « constitutionnalo-centrisme76 », comme c’est le cas en Allemagne, la création d’un organe chargé de veiller au respect de la Constitution par le législateur produit inéluctablement des conséquences sur la manière de concevoir l’effectivité des droits de l’Homme. En effet, dès lors que cet organe considère ces derniers comme des normes de référence claires, précises, revêtant un sens considéré comme « incontestable », il est amené, dans le cadre de son contrôle, à participer à leur concrétisation. Le juge constitutionnel sanctionne alors les débordements et les carences de la loi, et contraint, plus ou moins strictement, le législateur à prendre en considération ses interprétations de la Constitution. 77 V. Weber Albrecht, « L’Etat social et les droits sociaux en RFA », RFDC, 1995, p. 677.
33Fortement ancré dans le droit constitutionnel allemand, le principe d’Etat social ne joue toutefois qu’à titre d’objectif constitutionnel. L’obligation d’instaurer un Etat social implique avant tout que les droits sociaux sont mis en œuvre au premier chef par le biais de la loi ordinaire. Les juges constitutionnels sont alors chargés de dicter au législateur, par la formulation de principes directeurs, le contenu de la loi, afin que celle-ci puisse prétendre à un brevet de constitutionnalité. Leur latitude apparaît donc ici bien mince, dès lors qu’ils ne font bien souvent que soumettre l’action, ou l’inaction du législateur, à un contrôle restreint, ce dernier disposant d’une large marge d’appréciation (Gestaltungsspielraum)84. Ainsi, dans le cas de la décision Hartz IV, si le droit au minimum vital revêt un champ d’application relativement vaste, le montant des prestations sociales visant à assurer à l’individu un minimum existentiel ne saurait être déduit directement de la Constitution. Nulle trace, ici, d’un droit subjectif85. Il incombe alors au législateur d’observer deux conditions : d’un point de vue matériel, la Cour s’attache à vérifier que les prestations accordées ne sont pas « manifestement insuffisantes » ; d’un point de vue formel, la loi déterminant les modalités de calcul desdites prestations doit reposer sur des données empiriques fiables, précises, compréhensibles, et doit présenter des méthodes de calcul cohérentes. Autrement dit, en l’espèce, la Cour se prononce donc uniquement sur les modalités de calcul de l’aide minimale, et non sur son montant ; elle ne fait que rappeler le législateur à son devoir de transparence, de réalisme et de précision dans le cadre du calcul des indemnités versées au titre de la loi « Hartz IV86 ». Ce faisant, la Cour constitutionnelle cherche à concilier la nécessité de protéger la dignité humaine et le principe démocratique87. Le législateur se voit certes contraint de modifier la loi dans un délai de dix mois. Mais il n’est nullement contraint de maintenir le standard obtenu, témoin d’un certain achèvement social88. Il décide toujours, in fine, de la concrétisation qu’il entend donner à tel ou tel droit fondamental89. 34L’argument lié à la précision, ou à l’imprécision des énoncés mobilisés par la Cour, est ainsi omniprésent dans cette décision emblématique. Le juge constitutionnel se saisit en effet de deux standards, c’est-à-dire d’un principe qui peut aisément être qualifié d’imprécis – le principe d’Etat social – et d’une disposition elle aussi imprécise – la protection de la dignité humaine –, pour en déduire un droit fondamental, le droit à un minimum vital. L’imprécision de l’énoncé de référence semble donc – partiellement – surmontée par le juge constitutionnel, même si celui-ci ne fait produire aux dits énoncés que des effets limités, dès lors qu’il refuse d’en déduire un droit subjectif. Parallèlement, le juge constitutionnel contraint – certes a minima – le législateur à concrétiser des énoncés imprécis … tout en faisant peser sur lui un devoir de précision. Autrement dit, présente dans l’énoncé de référence, la précision l’est également dans l’énoncé de la norme contrôlée. Qu’en est-il du côté du juge suisse ?
2. Des tentatives audacieuses en Suisse 90 La procédure de recours de droit public permet de contrôler la constitutionnalité des actes législa (...)
35Si le juge constitutionnel est particulièrement prudent en Allemagne, il l’est encore davantage en Suisse. Le principe démocratique y revêt en effet deux implications particulières. D’une part, la conception rousseauiste, qui confie au législateur la tâche de concrétiser les droits de l’Homme et d’en assurer la protection, a toujours trouvé là un terrain favorable. D’autre part, le juge de Lausanne reste soumis à un certain nombre de contraintes structurelles, qui l’empêchent de contrôler véritablement l’œuvre du législateur fédéral90 – et ce même s’il existe quelques tempéraments à cette affirmation de principe91. Le juge est donc avant tout « un auxiliaire de la loi démocratique », pour reprendre les termes d’Yvo Hangartner92, et occupe de ce fait « une position inconfortable93 ». 94 La doctrine demeure majoritairement très perplexe face à la justiciabilité des droits sociaux. Pour (...)
36Concernés au premier plan, les droits sociaux, réputés imprécis, sont désormais considérés, par une partie de la doctrine comme potentiellement justiciables94. Andreas Auer, Giorgio Malinverni et Michel Hottelier, notamment, soulignent que ces droits sont « des droits fondamentaux, dont on peut obtenir l’application par une décision judiciaire » : ils doivent certes être concrétisés par le législateur ; toutefois, si une loi fait défaut ou s’avère insuffisante, le juge doit pouvoir en déterminer lui-même le contenu et se fonder directement sur eux pour rendre leurs décisions. Partant, ces droits sont susceptibles de conférer directement des droits à des prestations sociales. De quels droits s’agit-il selon ces auteurs ? C’est ici que le bât blesse. Il s’agit de droits dont le contenu est … suffisamment précis. Ainsi, seules quatre dispositions s’apparenteraient à un droit social : l’article 12, qui prévoit un droit en cas de détresse ; l’article 19, qui mentionne un droit à une éducation gratuite ; l’article 28 alinéa 3, qui fait référence au droit de grève et, enfin, l’article 29 alinéa 3, qui consigne un droit à une assistance juridique gratuite. 95 Dès 1981, le Tribunal fédéral soulignait en effet, dans une célèbre décision Fuchs, que « l’affirma (...)
37Ainsi encouragé par la doctrine, le juge de Lausanne a déjà fait preuve d’une certaine audace. Avant toute chose, sa position de principe, hostile aux droits-créances, n’est plus95. Encore faut-il, toutefois, que la « normativité » – c’est-à-dire la précision – de ces droits à des prestations positives soit suffisante96. Ainsi, dès 1995, le Tribunal fédéral semble aller plus loin que la Cour constitutionnelle allemande, lorsqu’il dégage un nouveau droit constitutionnel non écrit, qui s’apparente à un droit à des conditions minimales d’existence, et qu’il présente comme un droit subjectif, accordé à tous97. Aujourd’hui inscrit à l’article 12 de la Constitution fédérale98, ce droit a par la suite prouvé qu’il pouvait représenter un contrepoids important dans le débat politico-juridique. En 2005, de nombreuses discussions ont ainsi eu lieu en vue de légaliser la pratique liant l’octroi de l’aide d’urgence aux requérant.e.s d’asile débouté.e.s à l’obligation pour ces derniers de coopérer, en se procurant par exemple des papiers d’identité en prévision d’un retour dans le pays d’origine. C’est alors en se fondant sur l’article 12 que le Tribunal fédéral a, dans une décision du 18 mars 2005, constaté que l’aide d’urgence était obligatoire et n’était pas liée à une quelconque condition99. Plus largement, et pour sortir du champ de l’article 12, le Tribunal fédéral entend par ailleurs l’imprécision dans un sens au demeurant restrictif, puisqu’il assure que « le simple fait qu’une norme constitutionnelle doive faire l’objet d’une législation d’exécution ne saurait justifier une invalidation totale en raison de sa prétendue imprécision100 ». Une audace, certes, mais une audace qui a ses limites. Notons en effet qu’en dehors de quelques arrêts emblématiques liés à la mise en œuvre de l’article 12, et surtout en dehors de cette disposition, le juge constitutionnel Suisse s’appuie traditionnellement sur une doctrine politique classique habituée à reléguer les droits sociaux à de simples visées programmatiques, imprécises et donc non justiciables. 38Même si le principe démocratique condamne bien souvent la concrétisation des droits de l’Homme directement par les juges, ces derniers acceptent, parfois, de faire produire des effets à des dispositions qualifiées d’imprécises. Pour autant, qu’elle soit prudente ou téméraire, leur audace peut en définitive se révéler contre-productive, au regard d’un autre enjeu, lié précisément à l’objectif d’effectivité des droits de l’Homme.
B. Une audace du juge contre-productive 39L’audace du juge est donc variable. Mais est-elle toujours favorable aux droits alors protégés ? 101 Les droits à prestation se décomposent en deux sous-catégories. Les droits à prestation dérivés (de (...)
40En Allemagne comme en Suisse, l’ouverture des juges constitutionnels finit parfois par jouer en défaveur des droits de l’Homme, précisément au regard de l’objectif d’effectivité de ces derniers. Leur contrôle, certes admis, se révèle en effet, parfois, de moindre intensité, les droits sociaux devenant de simples « créances étatiques ». En Allemagne, notamment, les droits à prestation révèlent une conclusion : il ne s’agit nullement de droits ayant vocation à être appliqués et interprétés de manière autonome. Bien au contraire, souvent combinés au principe d’égalité ou au respect dû à la dignité humaine, ils fondent généralement des droits « dérivés » sous la forme d’un égal accès à des prestations déjà établies par les autorités publiques101. 102 V. supra.
105 V. BVerfGE 1, p. 97 105, déc. préc. 106 V. BVerfGE 1, p. 97 104-105, déc. préc. 107 ATF 126, II, p. 377 391, déc. préc.
43Une étude des droits allemand et suisse nous mène rapidement à une même conclusion, classique : un grand nombre de dispositions, à raison de leur supposée imprécision, ne constitueraient pas des prescriptions suffisamment rigoureuses et incontestables pour être de véritables règles de droit. Même si le juge constitutionnel superpose rarement les deux arguments – celui lié au caractère positif d’un droit et celui lié à son imprécision –, force est de constater, en droit suisse comme en droit allemand, que les « droits de » bénéficient encore d’une présomption d’applicabilité plus forte que les « droits à ». Soit ces derniers ne sont pas qualifiés de droits fondamentaux et se voient ôter, en amont, toute capacité à être justiciable, soit ils voient – lorsqu’ils sont directement concrétisés par le juge – leur portée, et donc leur effectivité, considérablement limitée. 44Néanmoins, qu’elle soit réelle ou supposée, l’imprécision des droits de l’Homme, et plus précisément des droits-créances, a peu à peu évolué dans le discours juridique tant suisse qu’allemand. L’imprécision de certains énoncés juridiques ne constitue plus un obstacle à leur normativité, mais bien plutôt une potentielle limite à leur portée, à leur effectivité. En d’autres termes, leur imprécision ne supprime pas de facto leur caractère normatif : le degré de leur imprécision a pour seul effet d’ouvrir au législateur, à l’administration ou au juge un pouvoir d’appréciation (Beurteilungsspielraum) plus étendu. La position occupée par ce dernier apparaît notamment centrale. Car c’est bien au juge qu’il appartient d’ouvrir, ou au contraire de fermer aux requérants les portes de l’invocabilité ; c’est à lui, également, qu’il appartient de faire desdits droits imprécis des droits néanmoins effectifs ; c’est à lui, enfin, qu’il appartient de faire peser sur le législateur un impératif, plus ou moins pesant, de précision. 110 Flückiger Alexandre, art. préc.
45On peut, en définitive, s’interroger. S’interroger, en premier lieu, sur la nécessité d’admettre qu’un texte imprécis, c’est-à-dire flou, vague, indéterminé peut être non seulement inévitable, mais également souhaitable. La mise en œuvre du principe d’Etat social, ou de l’article 1er LF, en Allemagne, en sont la preuve. S’interroger, en second lieu, quant au fait de savoir si l’objectif de précision des droits de l’Homme ne serait pas un idéal à la fois « ambigu »110 et réversible111. Car nulle règle, qu’elle soit précise ou imprécise, n’échappe à l’interprétation, et ce même si la règle dite « précise » est souvent présentée comme non sujette à controverse. Peut-être n’y aurait-il ainsi ni précision, ni imprécision, mais une échelle de précision, qui déboucherait sur une échelle de normativité et/ou d’effectivité, laquelle serait appréciée par le juge en fonction des diverses contraintes qui s’imposent à lui. La précision, la certitude, ne seraient donc ainsi, peut-être, que des illusions112. Haut de page
7 Il s’agit alors de « tout dire, brièvement » et de sacrifier l’accessoire au principal, pour reprendre la formule d’Eugène Huber, l’un des Pères du Code civil helvétique (Code civil suisse : exposé des motifs, Berne, 1901, cité par Flückiger Alexandre, art. préc., p. 9 et 17). 8 V. aussi le terme « Prägnanz ». Soulignons que le Dictionnaire renvoie, dans le cadre de la définition du terme « précision » aux idées d’indication et d’éclaircissement (Dictionnaire de l’Académie française).
10 Toujours selon le Dictionnaire, est précis « ce qui est déterminé exactement, ce qui ne laisse place à aucune incertitude » ; est déterminé « ce qui est fixé, défini avec précision » (ibid.). 11 Comme le souligne Antoine Jeammaud, « de nombreuses règles de notre système de droit étatique uti­lisent des catégories fonctionnellement imprécises, dénommées "standards" […] Ces catégories intro­duisent une marge très sensible d’indétermination dans ce que le droit requiert, fonde ou tolère. Une indétermination qui se manifestera à l’heure de la mise en contact des règles faisant place à ces notions et de situations empiriques dans le cadre d’une opération juridique (ou juridictionnelle) de qualification ou d’évaluation. Avec cette dose d’imprévisibilité s’ouvrent des voies par lesquelles des représentations, valeurs, croyances, des agents d’application du droit (des juges) pénétreront dans le champ juridique » (« L’ordre : une exigence du droit ? », in Ancel Pascal, Rivier Marie-Claire et al. (dir.), Les divergen­ces de jurisprudence, Saint-Etienne, Presses univ. de Saint-Etienne, 2003, p. 20, souligné par nous).
12 V. Moor Pierre, op. cit., p. 64 et s. V. également les différents qualificatifs recensés par Peter Jung : « notions floues », « notions générales au contenu indéterminé », « notions souples à contenu variable », « notions cadre », « notions évolutives », « standards juridiques », « principes généraux », « principes fondamentaux », « principes vastes », « règles souples », « paragraphes caoutchouc », « concepts arbitraires », « concepts soupapes », « notions à contenu variable » (« Die Generalklausel im deutsche und französischen Vertragsrecht », in Baldus Christian, Müller-Graff Peter-Christian (éd.), Die Generalklausel im Europäischen Privatrecht. Zur Leistungsfähigkeit der deutschen Wissenschaft aus romanischer Perspektive, Münich, Sellier, European Law Publishers, 2006, p. 38 et 41). 13 A propos de la prévisibilité du droit, v. Moor Pierre, op. cit., p. 52 et s.
15 Le droit allemand, via notamment la jurisprudence allemande de la « Dispositionssicherheit », insiste sur l’idée de sécurité, dans le sens de prévisibilité du droit, l’objectif étant de mettre en place un cadre juridique qui accorde une large place à la liberté de l’individu – restreinte par les limites imposées par la société – de décider et d’agir par lui-même. Nous retrouvons bien entendu ici le principe de « confiance légitime » (Vertrauensschutz). 16 V. Gelblat Antonin, « Appréhender l’imprécision des droits : approche stratégique », supra.
23 Dans la mesure où les droits de l’Homme sont, en Allemagne et en Suisse, des droits gravés dans le marbre constitutionnel, c’est exclusivement sous l’angle du juge constitutionnel que nous envisagerons, dans la présente contribution, la figure et le rôle du juge. 24 V. not. Moor Pierre, op. cit., p. 70.
26 V. Cashin-Ritaine Eleanor, Maitre-Arnaud Elodie (dir.), Notions-cadre, concepts indéterminés et standards juridiques en droit interne, international et comparé, Bruxelles / Zürich, Bruylant / Schulthess, 2008. 27 Sur la question de l’effectivité, v. Champeil-Desplats Véronique, « Effectivité et droits de l’homme : approche théorique », in Champeil-Desplats Véronique, Lochak Danièle (dir.), A la recherche de l’effectivité des droits de l’Homme, Paris, PU de Paris X, 2008, p. 11 et s. ; Rangeon François, « Réflexions sur l’effectivité du droit », in CURAPP, Les usages sociaux du droit, Paris, PUF, 1989, p. 126-149.
32 Capitant David, Les effets juridiques des droits fondamentaux en Allemagne, Paris, LGDJ, 1996, p. 75. 33 Stern Klaus, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, München, Beck, Tome 3/1, 1988, p. 125, cité par Capitant David, op. cit., p. 86.
39 A ce sujet, v. not. Isensee Josef, « Verfassung ohne soziale Grundrechte », Der Staat, 1980, vol. 19, p. 367 et s. 40 Cf. Stern Klaus, op. cit., p. 692, cité par Capitant David, op. cit., p. 310.
43 V. Brohm Winfried, « Soziale Grundrechte und Staatszielbestimmungen in der Verfassung », JZ, 1994, p. 213 et s. 44 V. le titre de la thèse d’Urs Breiter, Staatszielbestimmungen als Problem des schweizerischen Bundesverfassungsrechts, Zürich, Schulthess Polygraphischer Verlag AG, 1980.
49 Rappelons que la reconnaissance d’une liberté non écrite par le Tribunal fédéral est en principe soumise aux conditions suivantes : elle doit constituer une condition nécessaire pour l’exercice d’une autre liberté ou un élément indispensable de l’ordre démocratique et juridique de la Confédération ; la liberté doit déjà être reconnue dans plusieurs Constitutions cantonales et faire l’objet d’un consensus général ; elle doit être considérée comme étant directement justiciable, et ne doit pas requérir une intervention du législateur pour permettre sa réalisation. C’est dans le cadre de cette dernière exigence qu’apparaît le critère lié à la précision de l’énoncé. 50 V. not. ATF 126, II, p. 377 391, 11 sept. 2000. Rappelons qu’avant 1999, au niveau fédéral, peuple et cantons ont rejeté à maintes reprises l’inscription de droits sociaux dans la Constitution, qu’il s’agisse du droit au travail (en 1946 et 1947, notamment), du droit au logement (en 1970) et enfin, du droit à la formation (en 1973). Par la suite, le Tribunal fédéral et le Conseil fédéral se sont en conséquence abstenus de reconnaître l’existence de tels droits en tant que droits constitutionnels non écrits.
51 Il est intéressant de remarquer que les auteurs de la Constitution fédérale ont, d’une certaine manière, fait le choix de rendre la rédaction de l’article 12 … imprécise. Celui-ci devait en effet initialement garantir un « droit à des conditions minimales d’existence », mais les parlementaires ont décidé de n’en garder qu’une version élaguée, l’actuel article 12 disposant que « quiconque est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d’être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine ». A ce sujet, v. not. « Le droit à des conditions minimales d’existence : un nouveau droit social ? », in Knapp Blaise, Oberson Xavier (dir.), Problèmes actuels de droit économique. Mélanges en l’honneur du Professeur Charles-André Junod, Genève, Bâle / Genève, Helbing und Lichtenhahn, 1997, p. 27 et s. 52 V. not. Fercot Céline, La protection des droits fondamentaux dans l'Etat fédéral : étude de droit comparé allemand, américain et suisse, Clermont-Ferrand, Fondation Varenne / LGDJ, 2011, p. 207 et s.
57 V. 3ème Sect. C. Jura (« Aufgaben des Staates ») ; 6ème Sect. C. Soleure ; 6ème Sect. C. Thurgovie ; 3ème Sect. C. Saint-Gall. 58 V. not. sect. 2 C. Nidwald ; sect. 4 C. Argovie ; sect. 3 C. Berne ; sect. 6 C. Grisons. 59 Morand Charles-Albert, « Vers une méthodologie de la pesée des valeurs constitutionnelles », in De la constitution, Bâle / Francfort-sur-le-Main, Helbing und Lichtenhahn, 1996, p. 60. 60 Partant, dans la mesure où le concept d’indétermination est lui-même indéterminé, dans la mesure où le concept d’imprécision est lui-même imprécis, on voit poindre les difficultés à classifier un certain nombre de dispositions.
62 A propos de la notion de droits subjectifs, v. not. Alexy Robert, « Grundrechte als subjektive Rechte und als objektive Normen », Der Staat, 1990, vol. 29, p. 49 et s. 63 Tant la Loi fondamentale que la Constitution suisse contiennent en effet des normes attributives de compétences : parmi celles-ci, la 8ème Section du 3ème Titre de la Constitution suisse couvre par exemple les domaines du logement, du travail, de la sécurité sociale et de la santé. C’est ainsi que le législateur, tant allemand que suisse, est largement intervenu pour concrétiser les droits sociaux. Citons par exemple le droit à la sécurité sociale, le droit d’obtenir des traitements médicaux de première nécessité ou encore la protection de la santé des travailleurs.
67 V. supra, introduction. 68 De l’aveu du Tribunal fédéral lui-même, c’est à de rares reprises qu’il est amené à se pencher sur la question de la précision des normes (« zur Frage der Bestimmtheit von rechtlichen Normen »). V. not. ATF 109, Ia, p. 273 [282 s.], 9 nov. 1983.
78 On le retrouve à deux reprises dans le texte de la Loi fondamentale : il est à la fois inscrit à l’art. 20 al. 1 LF (« la RFA est un Etat fédéral démocratique et social ») et à l’art. 28 al. 1 LF (« L’ordre constitutionnel des Länder doit être conforme aux principes d’un Etat de droit républicain, démocratique et social, au sens de la présente Loi fondamentale »). 79 La Cour constitutionnelle fédérale en a par exemple déduit la garantie d’un système de sécurité sociale (BVerfGE 28, p. 324 [348], 27 mai 1970, Heiratswegfallklausel).
81 Emblème de l’Agenda 2010 du Gouvernement Schröder, entrée en vigueur en 2005, la loi Hartz IV avait vocation à simplifier le système des aides sociales : toutes les personnes disposant de revenus inférieurs au minimum social d’existence devaient recevoir une allocation unique, destinées à les protéger, ainsi que toutes les personnes vivant avec elles dans une « communauté de besoins », à commencer par les enfants. Le législateur avait alors instauré une méthode de calcul tenant compte non pas des besoins réels de ces derniers, mais de leur âge. Point précisément mis en cause par plusieurs requérants devant le tribunal social du Land de Hesse puis devant la Cours constitutionnelle fédérale. 82 BVerfGE 125, p. 175, 9 fév. 2010, Hartz IV. V. Fercot Céline, « Les contours du droit à un minimum vital conforme à la dignité humaine : à propos de la décision "Hartz IV" de la Cour constitu­tionnelle allemande du 9 fév. 2010 », RDSS, 2010, n° 4, p. 653 et s.
84 La Cour constitutionnelle fédérale rappelle que « si le droit au minimum vital doit être respecté, sa mise en œuvre dépend de sa concrétisation et son actualisation continue par le législateur. Ce dernier dispose d’une compétence d’ajustement, en fonction de l’état de développement de la communauté et des conditions de vie existantes » (BVerfGE 125, p. 175, déc. préc., dispositif, n° 2). 85 Ceci ne veut pas dire que la Cour constitutionnelle de Karlsruhe ne va jamais plus loin. Dès lors qu’un individu n’est pas en mesure de se procurer ce minimum vital pour des raisons indépendantes de sa volonté, la Cour complète le devoir qui incombe à l’Etat par une dimension subjective, en en déduisant un droit à prestation originaire (originär Leistungsrecht) (v. not. BVerfGE 40, p. 121, déc. préc. 133-134, déc. préc. ; 44, 353 375, 24 mai 1977, Durchsuchung Drogenberatungsstelle). Mais la Cour constitutionnelle fédérale est davantage encline à reconnaître un tel droit lorsque l’affaire concerne non pas une action positive de l’Etat, mais la protection d’un droit individuel contre l’ingérence de l’Etat (v. not. BVerfGE 82, p. 60 pp. 80 et s., spéc. p. 85, 29 mai 1990, Steuerfreies Existenzminimum). La Cour de Karlsruhe continue donc d’être réticente face à l’idée de concrétiser elle-même les énoncés consacrant des « droits-créances », pour leur faire produire des effets dans le cadre de contentieux dits « subjectifs ». D’une certaine manière, le juge constitutionnel tend ainsi à nier la dimension individuelle de certains droits de l’Homme, contribuant à ancrer l’idée selon laquelle il existerait une spécificité irréductible de certains droits-créances sur le plan de leur réalisation.
86 La Cour rappelle explicitement que « dans la mesure où il ne peut pas être constaté que les montants des prestations fixés par la loi sont manifestement insuffisants, le législateur n’est pas directement contraint par la Constitution d’établir des prestations plus élevées » (déc. préc. § 211). Néanmoins, il revient au législateur de déterminer, « de manière équitable et compréhensible », « dans le cadre d’une procédure transparente et appropriée », « l’ensemble des charges nécessaires à l’existence » sur les fondements de chiffres éprouvés et de méthodes de calcul concluantes (déc. préc., dispositif, n° 3). 87 V. BVerfGE 82, p. 60, déc. préc. 82 ; 59, p. 231 263, 13 janv. 1982, Freie Mitarbeiter.
89 C’est ainsi que, dans le sillon de cette décision, la Ministre allemande du travail a préconisé, le 26 septembre, une augmentation de l’aide sociale au 1er janvier 2011 de … cinq euros, assortie d’un « forfait éducatif » (« Bildungspaket ») de vingt euros par mois destiné aux enfants des familles les plus pauvres. C’est bien ici que le processus politique prend le relais. 90 La procédure de recours de droit public permet de contrôler la constitutionnalité des actes législatifs cantonaux, d’une part, et des décisions cantonales prises en application du droit cantonal, d’autre part. Mais cette voie de recours n’est pas ouverte contre les actes des autorités fédérales, à commencer par les lois fédérales. Le système suisse n’offre ainsi aucune possibilité de contrôle judiciaire abstrait, ou direct, de la constitutionnalité des lois fédérales.
91 Outre les différentes voies ouvrant la possibilité d’un contrôle concret, à l’occasion d’un acte d’application (jugement cantonal ou décision administrative), le Tribunal fédéral est régulièrement amené à rechercher, parmi les différentes interprétations possibles de la loi fédérale, celle qui est conforme à la Constitution. Par ailleurs, l’obligation d’appliquer le droit international, qui s’impose au Tribunal fédéral en vertu de l’art. 191 C. fédérale, permet le cas échéant de faire échec à l’application d’une norme du droit fédéral qui empêcherait la réalisation des garanties prévues par un instrument international de protection des droits de l’Homme. 92 Hangartner Yvo, « La protection des droits constitutionnels en Suisse », in Les droits individuels et le juge en Europe. Mélanges en l’honneur de Michel Fromont, Strasbourg, Presses Univ. de Strasbourg, 2001, p. 270.
97 ATF 121, I, 367, trad. in Auer Andreas et al., Droit constitutionnel suisse, Tome II, Berne, Stämpfli, 2000, § 1521, p. 680-681. Comblant une « lacune » dans la Constitution, le Tribunal fédéral a considéré, par cette décision, que la satisfaction des besoins élémentaires de la personne humaine lui permettant de se nourrir, de se vêtir, et de disposer d’un abri, représentait la condition même de l’existence humaine et du développement de la personne. 98 V. supra.
111 Les particularités liées tant au contenu qu’à la mise en œuvre des dispositions constitutionnelles fédérées attestent de cette réversibilité. 112 Rappelons les propos de Francis Bacon, qui mettait en garde contre « l’illusion de certitude » que confère l’excès de précision (Bacon Francis, De la dignité et de l'accroissement des sciences [1623], Paris, Charpentier, 1843, Livre 8, p. 435, aphorisme no 66, cité par Flückiger Alexandre, art. préc.).Haut de page
Céline Fercot, « Précision et droits de l’Homme dans les ordres juridiques allemand et suisse », La Revue des droits de l’homme [En ligne], 7 | 2015, mis en ligne le 16 juillet 2015, consulté le 26 avril 2017. URL : http://revdh.revues.org/1330 ; DOI : 10.4000/revdh.1330 Haut de page
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