Source: http://www.senat.fr/rap/l06-196/l06-196_mono.html
Timestamp: 2018-01-24 08:07:56+00:00
Document Index: 43326028

Matched Legal Cases: ["l'article 73", "l'article 73", "l'article 5", "l'article 3", "l'article 73", "l'article 38", "l'article 67", "l'article 50", "l'article 54", "l'article 73", "l'article 38", "l'article 67", "l'article 5"]

Rapport n° 196 (2006-2007) de M. Philippe MARINI, fait au nom de la commission des finances, déposé le 31 janvier 2007
Tableau comparatif au format Acrobat (46 Koctets)
I. LES FONDEMENTS ET LES PRINCIPALES ORIENTATIONS DE LA PROPOSITION DE DIRECTIVE
A. LE CONTEXTE ET LES OBJECTIFS
1. Le constat : un marché des paiements fragmenté et coûteux
2. Les trois objectifs annoncés : concurrence, transparence et simplification
3. La pierre d'angle juridique de l'espace unique de paiements en euros (SEPA)
B. LA STRUCTURE ET LES PRINCIPALES DISPOSITIONS
1. L'architecture de la proposition de directive
2. Des innovations juridiques importantes
b) Le nouveau statut d'établissement de paiement
c) La transparence des conditions régissant les services de paiement
d) Les droits et obligations liés à la prestation et à l'utilisation du service de paiement
C. L'ABSENCE D'ACCORD ENTRE INSTITUTIONS COMMUNAUTAIRES FIN 2006
II. LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION DE NOTRE COLLÈGUE YANN GAILLARD
A. PROMOUVOIR UNE HARMONISATION ÉTENDUE
B. RENFORCER LA CONFIANCE DANS LES ÉTABLISSEMENTS DE PAIEMENT
C. GARANTIR LA RESPONSABILITÉ ÉQUITABLE DES INTERVENANTS ET L'EXÉCUTION DES OPÉRATIONS
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la proposition de résolution présentée au nom de la délégation pour l'Union européenne, en application de l'article 73 bis du Règlement par M. Yann GAILLARD, sur la proposition de directive concernant les services de paiement dans le marché intérieur (E 3028),
Sénat : 26 (2006-2007)
Notre collègue Yann Gaillard a présenté le 18 octobre 2006, au nom de la délégation pour l'Union européenne et en application de l'article 73 bis du Règlement, une proposition de résolution1(*) sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant les services de paiement dans le marché intérieur et modifiant les directives 97/7/CE2(*), 2000/12/CE3(*) et 2002/65/CE4(*) (n° E 3028), adoptée par la Commission européenne le 1er décembre 2005.
Votre commission des finances s'en est saisie et a désigné le mercredi 22 novembre 2006 comme rapporteur M. Philippe Marini, rapporteur général.
Cette proposition de directive prévoit d'instaurer un cadre juridique harmonisé pour les services de paiement, essentiellement les paiements électroniques d'un montant compris entre 50 et 50.000 euros, quelle que soit la devise, et un « passeport » européen pour la nouvelle catégorie juridique des « établissements de paiement », accessible aux prestataires non bancaires et moins contraignant que le statut d'établissement de crédit.
Ce texte s'inscrit à ce titre dans la stratégie de Lisbonne révisée et contribue, parallèlement au projet interbancaire intitulé « SEPA » (Single euro payments area), à la mise en place d'un marché unique des paiements dans l'Union européenne.
Compte tenu de ses implications pour le secteur bancaire et la protection des consommateurs, et des innovations juridiques qu'il comporte, ce texte a suscité d'âpres débats. Les modifications substantielles apportées par la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen puis les désaccords au sein du Conseil n'ont pas permis l'adoption du texte en première lecture avant la fin de 2006, ce qui pourrait compromettre la mise en place du marché unique des paiements en 2008.
L'Allemagne, qui préside l'Union européenne durant le premier semestre de 2007, a néanmoins fait part de son intention de progresser rapidement sur ce dossier, et la proposition de directive pourrait être inscrite à l'ordre du jour du Conseil du 27 février 2007, en vue de la détermination d'un accord politique.
Votre commission des finances a donc souhaité se prononcer sur cette proposition de résolution, avant la prochaine réunion du Conseil sur ce thème.
A l'appui de sa proposition de directive, la Commission européenne a dressé le constat, malgré la mise en place du marché unique en 1992 et de l'euro en 2002, d'une fragmentation excessive du marché intérieur des services de paiement, qui se manifeste par la prééminence des réglementations nationales et la difficulté ou l'impossibilité de réaliser certains paiements transfrontaliers. Ainsi, des moyens fiables et peu coûteux tels que les paiements électroniques, les débits directs pour les facturations régulières, et la plupart des cartes de débit demeurent cantonnés dans les frontières nationales.
Ce cloisonnement est source de coûts de traitement et de transaction : la Commission évoque, à cet égard, le chiffre de 2 à 3 % du PIB, figurant dans une étude réalisée par le cabinet Mac Kinsey en 2005 et que l'on peut rapporter aux 231 milliards de paiement réalisés annuellement dans l'Union européenne, pour un montant évalué à 52.000 milliards d'euros.
Les paiements en espèces sont les plus onéreux et représentent 60 à 70 % du coût global. La Commission européenne relève également de fortes disparités entre Etats membres dans les délais d'exécution des paiements5(*) et le coût annuel moyen de la fourniture d'un service de paiement de basé lié à un compte bancaire6(*).
Ce contexte de fragmentation et de relative insécurité juridique, qui prévaut encore pour nombre de services bancaires et financiers (crédit immobilier et à la consommation notamment) et contribue à motiver les initiatives législatives communautaires, a suscité une proposition de directive poursuivant trois objectifs :
- un accroissement de la concurrence sur les marchés nationaux de paiements en supprimant les barrières à l'entrée et en garantissant un accès équitable au marché. Il s'agit, en particulier, de tenir compte de l'émergence de nouveaux prestataires non bancaires de services de paiement, tels que la grande distribution, les sociétés de transfert et de remise de fonds, ou les opérateurs mobiles ;
- un renforcement de la transparence des opérations pour les prestataires et les utilisateurs. La solution de l'autorégulation par le marché a été écartée, compte tenu du faible respect actuel des exigences d'information des consommateurs ;
- et l'établissement d'un ensemble simplifié et harmonisé de règles sur l'information, les droits et les obligations liés à la prestation et à l'utilisation de services de paiement. Ces règles normalisées ont en particulier trait au délai d'exécution, à la responsabilité du prestataire en cas de non-exécution ou d'exécution incorrecte, à la responsabilité de l'utilisateur en cas d'utilisation frauduleuse d'un instrument de paiement, aux conditions de remboursement lorsqu'une opération de paiement a été autorisée, et aux conditions de révocabilité d'un paiement attribué par erreur.
L'article 78 (« Harmonisation totale, reconnaissance mutuelle et caractère contraignant de la directive ») de la proposition de directive affirme donc un objectif de pleine harmonisation du cadre juridique des paiements. La marge d'appréciation que certaines dispositions des titres III et IV accordent aux Etats membres contrevient cependant à cet objectif.
Cette proposition législative de la Commission européenne est complémentaire de l'introduction d'un espace unique de paiements en euros7(*), dénommé SEPA (Single euro payments area). Ce projet, qui s'inscrit dans la continuité du passage à l'euro, de la stratégie de Lisbonne et du règlement (CE) n° 2560/2001 du 19 décembre 2001 concernant les paiements transfrontaliers en euros, est né à l'initiative d'établissements financiers de l'Espace économique européen, qui ont constitué en 2002 l'EPC (European Payments Council).
Elle vise à harmoniser les transferts financiers en euros (virements, prélèvements, et paiements par carte) entre les Etats membres pour garantir qu'un paiement transfrontalier soit traité dans les mêmes conditions de rapidité et de sécurité et avec les mêmes obligations qu'un paiement domestique. Les nouveaux instruments et infrastructures de paiement doivent être opérationnels à compter de janvier 2008, et avoir remplacé les systèmes nationaux en 2010. La proposition de directive contribue donc à lever les obstacles juridiques à l'introduction du SEPA.
Le Conseil Ecofin du 10 octobre 2006 a adopté des conclusions sur le SEPA, souscrivant à ses objectifs et invitant les Etats membres à réaliser une analyse coûts-bénéfices, afin de vérifier que les produits du SEPA sont d'un niveau au moins équivalent à ceux existants en termes de coût, de qualité et de sécurité des paiements.
La proposition de directive comprend 87 articles répartis en six titres :
- titre 1er (articles premier à 4) : objet, champ d'application et définitions ;
- titre II (articles 5 à 23) : prestataires de services de paiement ;
> chapitre 1 : établissements de paiement (articles 5 à 22), dont 4 sections (règles générales ; autres exigences ; autorités compétentes et surveillance ; dérogation) ;
> chapitre 2 : dispositions communes (article 23) ;
- titre III (articles 24 à 40) : transparence des conditions régissant les services de paiement ;
> chapitre 1 : opérations de paiement de caractère isolé (articles 24 à 28) ;
> chapitre 2 : contrats-cadres (articles 29 à 38) ;
> chapitre 3 : dispositions communes (articles 39 et 40) ;
- titre IV (articles 41 à 75) : droits et obligations liés à la prestation et à l'utilisation de services de paiement ;
> chapitre 1 : autorisation des opérations de paiement (articles 41 à 53) ;
> chapitre 2 : exécution d'une opération de paiement (articles 54 à 70), dont 3 sections (ordres de paiement, commissions et montants virés ; délai d'exécution ; disponibilité des fonds et responsabilité) ;
> chapitre 3 : protection des données à caractère personnel (article 71) ;
> chapitre 4 : sanctions et procédures de résolution des litiges (articles 72 à 75) ;
- titre V (articles 76 et 77) : modifications et comité des paiements ;
- titre VI (articles 78 à 87) : dispositions finales et d'entrée en vigueur ;
- enfin une annexe définit les services de paiement, c'est-à-dire les activités commerciales consistant à exécuter des opérations de paiement pour le compte d'une personne physique ou morale.
Plus précisément, il convient de relever un certain nombre d'importantes dispositions.
L'article premier distingue quatre catégories de prestataires de services de paiement : les établissements de crédit, les établissements de monnaie électronique, les offices de chèques postaux, déjà reconnus par la législation communautaire, et la nouvelle catégorie des établissements de paiement.
L'article 2 prévoit que le nouveau régime s'applique aux services de paiement libellés dans toute devise et dont l'exécution est assurée par un prestataire au moins (celui du payeur et/ou du payé) situé dans l'Union européenne. Il dispose cependant que les droits et obligations prévus aux titres III et IV ne s'appliquent pas aux services de paiement portant sur des opérations d'un montant supérieur à 50.000 euros.
L'article 3 énumère également les opérations et instruments non couverts par le nouveau régime juridique, en particulier les transferts d'espèces du payeur au payé, les paiements sur support papier (chèque, chèques de voyage, titres de service, billets à ordre) ou les opérations de compensation-règlement.
Le statut des établissements de paiement, qui peuvent être des personnes physiques ou morales, prévoit l'octroi d'un agrément et l'enregistrement sur un registre national accessible en ligne. La demande écrite d'agrément doit comprendre un certain nombre d'informations limitativement énumérées par l'article 5, parmi lesquelles un programme d'activité, un programme d'exploitation8(*), une description de l'organisation administrative et comptable et des mécanismes de contrôle interne, et des garanties d'honorabilité et de compétence du dirigeant.
L'article 10 définit les activités, précisées par l'annexe, que les établissements de paiement seraient habilités à exercer : prestation de services de paiement et de services auxiliaires liés9(*), accès à des systèmes de paiement à des fins de virement, de compensation et de livraison. Les établissements de paiement pourraient donc proposer les services suivants :
- les virements, paiements par carte et prélèvements à partir d'un compte. Les comptes de paiement seraient en pratique très proches des actuels comptes de dépôt bancaires ou comptes courants non rémunérés, mais seraient exclusivement affectés au paiement ;
- l'émission de cartes de paiement de débit ou de crédit ;
- le transfert de fonds hors des réseaux bancaires traditionnels, bien que les exclusions prévues à l'article 3 introduisent certaines ambiguïtés ;
- le paiement par téléphone portable ou par Internet ;
- l'accès et la gestion de systèmes de paiement, en particulier les réseaux de cartes « ouverts » tels que Visa, Mastercard ou Carte Bancaire ;
- les services accessoires mentionnés supra.
L'article 13 prévoit un délai de conservation par ces établissements, ne pouvant excéder 5 ans, de tous les services fournis et opérations effectuées.
L'article 21 prévoit la faculté d'octroyer au cas par cas une dérogation à la procédure d'agrément préalable au profit des personnes physiques ou morales qui gèrent un encours relativement limité de fonds dédiés à la prestation de services de paiement10(*), mais dont l'enregistrement en tant qu'établissement de paiement est considéré comme « d'intérêt public », au titre de l'accessibilité des groupes sociaux défavorisés aux services de paiement ou de la lutte contre le blanchiment.
Les dispositions afférentes aux caractéristiques des autorités de surveillance des établissements de paiement (désignation, étendue des pouvoirs de contrôle, respect du secret professionnel, échanges d'informations) ne s'éloignent guère du droit commun européen en la matière.
La proposition de directive précise les informations minimales (description des obligations et responsabilités, mention claire du moment d'acceptation de l'ordre de paiement, frais payables et taux de change...) que le prestataire doit obligatoirement communiquer à l'utilisateur aux différents stades de l'opération (avant et après l'acceptation, et après réception des fonds), que celle-ci soit isolée ou s'insère dans un contrat-cadre. Elle prévoit également les modalités de modification des conditions contractuelles (article 33) et de résiliation sans frais du contrat (article 34).
L'article 38 prévoit un régime spécifique pour les « micro-paiements » d'un montant unitaire inférieur à 50 euros : les exigences d'information sont alors limitées aux principales caractéristiques du service de paiement à fournir, la manière dont ce service peut être utilisé et les frais applicables.
Les 35 articles consacrés aux droits et obligations liés à l'autorisation et à l'exécution des opérations de paiement et aux procédures de résolution des litiges prévoient en particulier :
- le principe et la notification du consentement exprès du payeur - comme de son retrait éventuel - à l'ordre de paiement pour que l'opération soit réputée autorisée (articles 42, 43 et 45) ;
- les obligations liées aux instruments de vérification des paiements qui incombent à l'utilisateur et au prestataire de services de paiement (articles 46 et 47) ;
- les modalités de contestation d'une opération par l'utilisateur (article 48) ;
- le régime de responsabilité du prestataire et de l'utilisateur en cas de pertes liées à une opération de paiement non autorisée (articles 49 et 50). L'article 50 prévoit en particulier un principe de responsabilité pécuniaire de l'utilisateur, selon une franchise plafonnée à 150 euros (hors cas de fraude et de négligence grave de l'utilisateur11(*)), en cas de perte ou de vol d'un instrument de vérification des paiements avant la notification au prestataire de l'utilisation de cet instrument ;
- les conditions de remboursement au payeur de bonne foi d'une opération de paiement autorisée et déjà exécutée (articles 52 et 53) ;
- trois conditions cumulatives de détermination du moment de l'acceptation des ordres de paiement (article 54), et les modalités de notification à l'utilisateur du refus d'un ordre (article 55) ;
- le principe fondamental de l'irrévocabilité de l'ordre de paiement (article 56) dès lors qu'il a été accepté par le prestataire de services de paiement du payeur ou du payé ;
- l'obligation pour le prestataire d'exécuter le paiement (inscription au crédit sur le compte du payé) au plus tard à la fin du premier jour ouvré suivant le moment d'acceptation, sauf stipulation contractuelle contraire s'agissant des opérations initiées par ou via le payé (articles 60 et 61). Dans le cas des opérations initiées par le payeur, ce dernier et son prestataire pourront convenir, jusqu'au 1er janvier 2010, d'un délai différent ne pouvant excéder 3 jours ;
- un régime de responsabilité sans faute du prestataire en cas de non-exécution ou d'exécution incorrecte d'une opération de paiement (article 67) ;
- conformément aux principes généraux du droit communautaire, l'article 73 dispose que les sanctions prévues par les Etats membres doivent être effectives, proportionnées et dissuasives.
Saisie de cette proposition de directive, la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen a adopté le 21 septembre 2006, à l'unanimité moins une abstention, le rapport de
M. Jean-Paul Gauzès, qui prévoit certains amendements substantiels, tendant notamment à renforcer les conditions d'octroi du passeport européen aux nouveaux établissements de paiement :
- le champ d'application serait limité aux paiements en euros ou en monnaie nationale d'un Etat membre, l'ambition de la Commission européenne d'instaurer un régime applicable à l'ensemble des devises étant jugée très prématurée ;
- le statut d'établissement de paiement ne serait pas accessible aux personnes physiques. Dans une optique prudentielle et de confiance des consommateurs, ils devraient être dotés d'un capital initial minimal, selon une fourchette de 100.000 à 500.000 euros, et respecter une règle de cantonnement des comptes de chaque client, de nature à renforcer la protection de ces derniers en cas de faillite ;
- il est précisé que les établissements de paiement ne peuvent ni se livrer à des activités de dépôt, ni offrir des services de crédit, ni se porter caution. Ils disposeraient néanmoins de la faculté de proposer une forme limitée de crédit, sous réserve que celui-ci soit « étroitement lié » à l'opération de paiement et qu'il soit octroyé sur les fonds propres du prestataire ;
- l'introduction d'une procédure d'inscription en débit pour l'exécution d'une opération de paiement, dérogeant au principe de la transmission du consentement au prestataire ;
- enfin le délai d'exécution du paiement serait allongé de un à deux jours à compter de 2010, puis ramené à un jour à partir de 2014 seulement.
Mi-janvier 2007, le Parlement européen ne s'était pas encore prononcé en séance plénière sur ce rapport ; le vote pourrait néanmoins avoir lieu le 13 février 2007.
Le Conseil « Affaires économiques et financières » du 28 novembre 2006 n'a quant à lui pas permis d'aboutir à un accord. Il « a pris acte des progrès réalisés à ce jour et a invité les présidences, actuelle et futures, à se fonder sur ces progrès en vue de dégager rapidement un accord permettant au Conseil et au Parlement européen de parvenir, si possible, à un accord en première lecture »12(*).
Parmi les Etats membres, le Royaume-Uni13(*), les Pays-Bas et la Pologne sont réfractaires à imposer de trop grandes exigences prudentielles aux nouveaux opérateurs de paiement. Ils ont également proposé de scinder la proposition de directive en deux textes : l'un, consensuel, destiné à assurer l'assise juridique minimale au SEPA, et l'autre, plus controversé et dont l'adoption serait reportée, regroupant les dispositions relatives aux établissements de paiement.
La proposition de résolution n° 26 (2006-2007) de notre collègue Yann Gaillard invite le gouvernement à se prononcer en faveur de la modification de la proposition de directive sur huit points, les cinq premiers étant jugés prioritaires :
« - le nouveau statut d'établissement de paiement ne doit pas être ouvert aux personnes physiques ;
« - les fonds confiés à un prestataire de services de paiement doivent être cantonnés dans ses comptes ;
« - un capital minimum doit être exigé de tout prestataire de services de paiement ;
« - la responsabilité du prestataire de services de paiement doit être fondée sur la notion de faute ;
« - le moment d'acceptation d'un ordre de paiement doit être mieux défini, afin que son irrévocabilité soit assurée.
« - les autorités de surveillance des établissements de paiement doivent être les mêmes que celles qui supervisent habituellement les banques ;
« - le seuil des micropaiements, qui conditionne l'allègement des obligations d'information à la charge du prestataire de services de paiement, doit être abaissé de 50 à 10 euros ;
« - le délai d'exécution d'un ordre de paiement doit être fixé à la plus courte durée compatible avec les contraintes opérationnelles des prestataires de services de paiement ».
Votre rapporteur général approuve l'initiative de la Commission européenne et souscrit pleinement aux objectifs et principales orientations de la proposition de directive sur les services de paiement, qui contribuent à l'efficacité économique14(*), à la protection du consommateur et à renforcer le contenu concret, pour tous les citoyens européens, de l'Europe bancaire et financière.
L'adoption de ce texte en l'état, et en particulier du statut proposé pour les établissements de paiement, pourrait cependant contrevenir à la confiance des consommateurs que la Commission européenne entend justement renforcer.
Votre rapporteur général estime que le nouveau cadre juridique des paiements ne permettra de mieux assurer la libre prestation de service communautaire et de conférer au SEPA un caractère opérationnel que si la future directive répond à une exigence étendue de pleine harmonisation.
Il s'agit en effet d'éviter l'écueil d'une directive « à la carte » ou donnant trop prise aux interprétations nationales, qui ne serait guère cohérente avec la doctrine « Mieux légiférer » aujourd'hui affirmée par la Commission européenne. A titre d'illustration, les récentes directives sur la société européenne et les offres publiques d'acquisition, qui comportent de nombreuses options, se sont révélées complexes à transposer. L'ambition d'une réelle harmonisation et de l'innovation juridique s'en est trouvée limitée.
Toutefois la formulation de certaines dispositions des titres III et IV de la proposition de directive (« Les Etats membres veillent à ce que... ») tend à laisser subsister des marges d'appréciation et ne garantit pas que l'harmonisation soit la plus complète possible.
Le statut des établissements de paiement doit refléter un compromis entre, d'une part, la nécessaire protection des consommateurs et le respect de l'ordre public financier, en particulier les exigences de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme15(*), et d'autre part, un encadrement proportionné et moins strict que celui des établissements de crédit, du fait de leurs champs d'activité respectifs.
Votre rapporteur général considère toutefois que la proposition de directive gagnerait à prévoir, de façon plus claire et explicite, que les établissements de paiement devront bien se conformer pleinement à la législation communautaire sur la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme.
Ce statut doit également garantir des conditions équitables de concurrence avec les banques - compte tenu notamment de la proximité entre comptes de paiement et comptes de dépôt -, la viabilité prudentielle des nouveaux prestataires et la confiance des utilisateurs au regard des quatre principaux types de risques auxquels seront confrontés les établissements de paiement : opérationnels (fraude et mauvais fonctionnement des infrastructures informatiques), financiers (défaut et liquidité), risques de réputation et de crédit.
A ce titre, votre rapporteur général approuve les demandes de notre collègue Yann Gaillard tendant à renforcer les exigences statutaires et relatives à la non éligibilité des personnes physiques, au cantonnement comptable et patrimonial des fonds reçus pour l'activité de services de paiement (qui devrait également constituer une condition de délivrance de l'agrément), à l'exigence d'un capital minimum et à l'inclusion de ces établissements dans le périmètre des autorités de surveillance bancaire (soit en France la Commission bancaire).
Dans un souci de meilleure protection du consommateur, votre rapporteur général approuve également, ainsi que le préconisent notre collègue Yann Gaillard et la profession bancaire, le principe de l'abaissement de 50 à 10 euros du seuil des « micro-paiements », prévu par l'article 38 de la proposition de directive. Ce seuil, qui conditionne un allègement des informations que les prestataires de services de paiement doivent fournir aux utilisateurs, paraît en effet trop élevé au regard du montant moyen des paiements par carte bancaire, qui était en France de 46 euros en 2005 (selon la Fédération bancaire française).
Un nouveau seuil de 20 euros, plutôt que de 10 euros, paraît toutefois préférable, compte tenu de la moindre pratique des paiements par carte bancaire pour des petits montants, inférieurs à 15 euros.
Afin de mieux distinguer, au sein des prestataires de services de paiement, les établissements de paiement des établissements de crédit, d'organiser les conditions d'une concurrence loyale et de limiter les risques de leur activité pour les consommateurs, votre rapporteur général considère qu'il est également nécessaire d'encadrer strictement la faculté pour ces établissements de proposer des services de crédit, via l'émission de cartes et l'exécution d'opérations de paiement dans le cadre desquelles les fonds sont couverts par une ligne de crédit. Ces deux activités sont en effet prévues par l'annexe de la proposition de directive qui définit les services de paiement.
Votre rapporteur général estime, en effet, que la reconnaissance des établissements de paiement ne doit pas constituer un moyen privilégié de développer fortement et de façon peu transparente l'offre de crédit à la consommation.
La proposition de la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen, qui pose un principe d'interdiction de proposer des services de crédit et de se porter caution, assorti d'une dérogation limitée (cf. supra), paraît aller dans la bonne direction.
Il importe que le régime de responsabilité de l'utilisateur et du prestataire soit cohérent avec les grands principes de notre droit. A cet égard, notre collègue Yann Gaillard a opportunément souligné que le régime de responsabilité sans faute du prestataire en cas de mauvaise exécution ou d'inexécution de l'ordre de paiement (à l'exception des cas de force majeure), prévu par l'article 67 de la proposition de directive, pouvait entrer en contradiction avec la notion de faute et les facultés d'exonération de responsabilité ou d'action récursoire que prévoit notre droit.
En revanche, le principe d'absence totale de responsabilité pécuniaire du consommateur en cas de contrefaçon ou d'utilisation frauduleuse à distance, prévu par l'article 50, est conforme au droit français, et plus particulièrement au régime introduit par la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne16(*), et doit donc être pleinement soutenu.
Le principe et le moment de l'irrévocabilité de l'ordre de paiement sont au coeur de la confiance dans un système de paiement et de la sécurité juridique des opérateurs, qui souhaitent éviter qu'un utilisateur donne un ordre de paiement et le révoque ensuite à tout moment ou pour un motif fallacieux.
Il importe donc que le moment d'acceptation de l'ordre soit fixé avec précision, ce que ne semble pas garantir, selon la proposition de résolution, l'article 54 de la proposition de directive, qui prévoit la réunion de trois conditions17(*). Votre rapporteur général confirme cette appréciation, en particulier s'agissant de l'acceptation implicite du prestataire et de la réception de l'ordre de paiement.
Enfin le délai d'exécution des ordres de paiement, fixé à un jour par la proposition de directive, doit être le plus court possible mais crée manifestement d'importantes difficultés opérationnelles à la plupart des prestataires concernés, en particulier pour les paiements par carte ou par prélèvement. Votre rapporteur général approuve donc la formulation de la proposition de résolution, qui fixe un objectif à atteindre, soit le plus court délai compatible avec les contraintes techniques des opérateurs, et ne préjuge donc pas de l'introduction éventuelle de délais distincts sur les moyen et long termes.
Afin de tenir compte de l'ensemble de ces observations, votre rapporteur général vous propose donc d'adopter six modifications tendant à apporter des précisions rédactionnelles et à compléter - tout en en respectant les orientations - la proposition de résolution de notre collègue Yann Gaillard.
Réunie dans la matinée du mercredi 31 janvier 2007, sous la présidence de M. Denis Badré, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Marini, rapporteur, et des éventuels amendements sur la proposition de résolution n° 26 (2006-2007), présentée par M. Yann Gaillard, en application de l'article 73 bis du Règlement du Sénat, sur la proposition de directive concernant les services de paiement dans le marché intérieur (n° E 3028).
M. Yann Gaillard, rapporteur, en remplacement de M. Philippe Marini, a tout d'abord rappelé le contexte et les enjeux de cette proposition de directive, adoptée par la Commission européenne le 1er décembre 2005. Il a indiqué que ce texte prévoyait d'instaurer un cadre juridique harmonisé pour les services de paiement, essentiellement les paiements électroniques d'un montant compris entre 50 et 50.000 euros, quelle que soit la devise, et un « passeport » européen pour la nouvelle catégorie juridique des « établissements de paiement », accessible aux prestataires non bancaires et moins contraignant que le statut d'établissement de crédit. La proposition de directive contribuait ainsi, parallèlement au projet interbancaire intitulé « SEPA » (Single euro payments area), à la mise en place d'un marché unique des paiements dans l'Union européenne.
Il a précisé que la Commission européenne avait fait le constat d'un marché européen fragmenté, se manifestant par la prééminence des réglementations nationales et la difficulté ou l'impossibilité de réaliser certains paiements transfrontaliers, à l'origine de coûts de traitement élevés, évalués à 2 à 3 % du produit intérieur brut de l'Union. La proposition de directive poursuivait, dès lors, un triple objectif d'accroissement de la concurrence sur les marchés nationaux de paiements, de renforcement de la transparence des opérations, et d'harmonisation des droits et obligations liés à la prestation et à l'utilisation des services de paiement.
M. Yann Gaillard, rapporteur, en remplacement de M. Philippe Marini, a ensuite exposé les dispositions de la proposition de directive relatives au champ d'application, au nouveau statut des établissements de paiement, à la transparence des conditions régissant les services de paiement et aux droits et obligations afférents à ces services. Il a relevé, en particulier, que l'article premier distinguait quatre catégories de prestataires de services de paiement : les établissements de crédit, les établissements de monnaie électronique, les offices de chèques postaux, déjà reconnus par la législation communautaire, et la nouvelle catégorie des établissements de paiement. L'article 3 énumérait également les opérations et instruments non couverts par le nouveau régime juridique, tels que les transferts d'espèces du payeur au payé, les paiements sur support papier ou les opérations de compensation-règlement.
Il a indiqué que le statut des établissements de paiement, qui pouvaient être des personnes physiques ou morales, prévoyait l'octroi d'un agrément et l'enregistrement sur un registre national accessible en ligne. Il a mentionné les activités, précisées par l'annexe, que les établissements de paiement seraient habilités à exercer : les virements, paiements par carte et prélèvements à partir d'un compte de paiement ; l'émission de cartes de paiement ; le transfert de fonds hors des réseaux bancaires traditionnels ; le paiement par téléphone portable ou par Internet ; l'accès et gestion de systèmes de paiement ; et des services accessoires.
Il a ajouté que le texte précisait les informations minimales que le prestataire devait obligatoirement communiquer à l'utilisateur aux différents stades de l'opération de paiement, et que l'article 38 prévoyait un régime d'information allégée pour les « micro-paiements » d'un montant unitaire inférieur à 50 euros. Parmi les nombreuses dispositions que la proposition de directive consacrait aux droits et obligations, M. Yann Gaillard, rapporteur, en remplacement de M. Philippe Marini, a relevé, plus particulièrement, le principe et la notification du consentement exprès du payeur, le régime de responsabilité de l'utilisateur et du prestataire, les trois conditions cumulatives de détermination du moment de l'acceptation, le principe de l'irrévocabilité des ordres de paiement, et le délai d'exécution du paiement, fixé à la fin du premier jour ouvré suivant le moment de l'acceptation.
Il a ensuite indiqué que la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen avait adopté, le 21 septembre 2006, certains amendements substantiels proposés par le rapporteur
Jean-Paul Gauzès, tendant, notamment, à limiter le champ d'application de la proposition de directive aux paiements en euros ou en monnaie nationale d'un Etat membre, à apprécier de manière plus stricte le statut des établissements de paiement, et à leur permettre de proposer une forme limitée de crédit, intrinsèquement liée à l'opération de paiement. Il a ajouté que la réunion du Conseil « Affaires économiques et financières » du 28 novembre 2006 n'avait pas permis d'aboutir à un accord sur ce texte, compte tenu des réticences de certains Etats membres à imposer de exigences jugées trop fortes aux opérateurs de paiement.
Puis il a exposé les huit points sur lesquels sa proposition de résolution appelait à une modification de la proposition de directive, et a relevé que le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, portait une appréciation favorable sur ces demandes et proposait deux modifications rédactionnelles et l'insertion de deux paragraphes tendant, d'une part, à approuver le principe et les objectifs de la proposition de directive, et d'autre part, à requérir un encadrement strict de la faculté pour les établissements de paiement de proposer des services de crédit.
M. Philippe Marini, rapporteur, a indiqué que l'aspect essentiel de ses propositions de modifications résidait dans l'encadrement des services de crédit des établissements de paiement, afin d'éviter que ne se diffusent des pratiques de crédit à la consommation qui ne seraient pas présentées comme telles.
Après avoir rappelé qu'elle siégeait, au nom du Sénat, au sein de l'Observatoire de la sécurité des cartes de paiement, Mme Nicole Bricq a fait part de sa grande vigilance sur cette proposition de directive, susceptible d'avoir des conséquences majeures sur les consommateurs et la concurrence dans l'industrie des paiements, pour des montants très élevés. Elle a illustré ce constat par trois exemples relatifs au paiement transfrontalier de factures d'électricité ou de salaires et au transfert de fonds à l'étranger par des organismes spécialisés.
Elle a néanmoins regretté que l'Assemblée nationale n'ait formulé aucune observation sur ce texte, et que, de manière générale, les débats n'aient pas été plus approfondis en France. A ce titre, elle s'est félicitée de l'initiative prise par M. Yann Gaillard et relayée par la commission des finances. Estimant que la Commission européenne avait manifesté son intention d'ouvrir largement la concurrence, elle a considéré que les réserves émises par le gouvernement français sur la proposition de directive étaient justifiées, bien qu'elles n'eussent guère abouti. Elle a également rappelé que le secteur bancaire français s'était mobilisé, de manière compréhensible, pour protéger le marché des paiements, qui était certes perçu comme onéreux, mais également comme le plus sûr au monde.
Elle a enfin déclaré que les dispositions de cette proposition de directive nourrissaient ses inquiétudes, mais que le Parlement européen pourrait exercer pleinement son pouvoir d'amendement. Elle a fait part de l'abstention de son groupe sur la proposition de résolution de M. Yann Gaillard, tout en reconnaissant que celle-ci poursuivait un objectif légitime de meilleure protection des consommateurs.
M. Philippe Dallier s'est demandé quelle incidence le seuil des micro paiements, fixé par la proposition de directive à 50 euros, exerçait sur le contenu de l'information donnée aux utilisateurs des services de paiement, et si le régime de lutte contre le blanchiment des capitaux était applicable aux prestataires de ces services, compte tenu de l'exclusion des paiements d'un montant supérieur à 50.000 euros du champ des titres III et IV de la proposition de directive.
Après que M. Michel Moreigne se fut interrogé sur la présence du terme « cependant » dans le cinquième alinéa de la proposition de résolution, M. Philippe Adnot s'est enquis de la pertinence du seuil de 50 euros pour les micro-paiements, compte tenu du montant moyen des paiements par carte bancaire.
M. Michel Charasse a souhaité obtenir confirmation de ce que les dispositions relatives au délai d'exécution des paiements ne porteraient pas préjudice à la faculté, dont disposaient fréquemment les consommateurs français, de bénéficier d'un débit différé pour leurs paiements par carte bancaire. Il a également suggéré que soit précisé, dans la proposition de résolution, que les éventuels services de crédit proposés par les établissements de paiement puissent être réellement sécurisés, et que le constat d'une sécurité insuffisante des transactions devait être constitutif d'une faute du prestataire de services de paiement.
Reprenant l'ensemble de ces observations, M. Philippe Marini, rapporteur, a reconnu que le domaine abordé par la proposition de directive était loin d'être anodin, et qu'il en avait à nouveau pris conscience lors d'un déplacement effectué à Bruxelles en mars 2006. Il a souligné l'absence de consensus spontané sur le régime des services de paiement et les réactions que celui-ci avait suscitées au Parlement européen. Il a également rappelé que le seuil des micro-paiements conditionnait un allègement des informations remises aux utilisateurs, qui se limiteraient, selon le texte de la proposition de directive, aux principales caractéristiques du service de paiement à fournir, à la manière dont ce service pouvait être utilisé et aux frais applicables.
Après avoir déploré la « phraséologie » souvent abstraite de la législation communautaire, il a indiqué qu'il prendrait appui sur cette proposition de résolution pour solliciter prochainement des informations et précisions auprès de la Commission européenne.
Après que M. Yann Gaillard eut précisé qu'il avait auditionné en 2006 des représentants de la direction générale du Trésor et de la politique économique, ainsi que de la Fédération bancaire française, pour préparer sa proposition de résolution, M. Philippe Marini, rapporteur, a considéré que si les établissements de paiement étaient très probablement soumis à la législation communautaire sur la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, il importait, sans doute, de requérir du gouvernement français, dans la proposition de résolution, qu'il puisse confirmer ce point, afin d'éviter toute ambiguïté et de garantir l'équité de traitement avec les établissements de crédit.
Puis saluant le souci de précision syntaxique de M. Michel Moreigne, il a indiqué que le terme « cependant » venait en contrepoint du nouveau paragraphe relatif à l'approbation du principe et des objectifs de la proposition de directive, et a suggéré de lui substituer le terme « toutefois ».
Revenant sur le seuil des micro-paiements, il a estimé qu'un abaissement à 10 euros serait sans doute excessif, notamment au regard des pratiques constatées dans des pays très « bancarisés », tels que la Finlande et le Danemark, où l'usage de la carte bancaire était plus étendu qu'en France, y compris pour de menus achats portant sur de faibles montants. Après que Mme Nicole Bricq eut confirmé cette appréciation, il a proposé de demander, dans la proposition de résolution, une diminution du seuil des micro-paiements de 50 à 20 euros, plutôt que 10 euros.
Puis il a précisé, en réponse à M. Michel Charasse, que les cartes bancaires étaient intégrées dans le dispositif de la proposition de directive, et que les dispositions afférentes au délai d'exécution de l'ordre de paiement s'exerceraient sans préjudice des relations contractuelles commerciales entre le prestataire de services de paiement et son client. Il importait, ainsi, de distinguer l'inscription au crédit du compte du payé, constitutive de l'exécution du paiement, du débit éventuellement différé du compte du payeur, qui pouvait intervenir dans un délai d'un mois ou davantage. Il a ajouté que les dispositions de l'article 67 de la proposition de directive prévoyaient une responsabilité « objective » du prestataire en cas d'inexécution ou de mauvaise exécution d'une opération de paiement, ce qui pourrait recouvrir les cas de défaillance en matière de sécurité, mais que cette responsabilité n'était pas explicitement fondée sur la notion de faute du prestataire.
Après que M. Paul Girod eut considéré que la formulation de la proposition de résolution, telle que modifiée par la commission des finances, pourrait satisfaire la requête de M. Michel Charasse, Mme Nicole Bricq a déclaré espérer que le futur cadre des services de paiement ne suscite pas, chez les consommateurs, une perception négative analogue à celle que l'introduction de l'euro avait exercé sur le pouvoir d'achat.
Enfin, en réponse à une demande de précisions de M. Adrien Gouteyron sur les risques inhérents à une offre de crédit par les établissements de paiement, M. Philippe Marini, rapporteur, a établi une distinction entre le crédit intrinsèquement lié à l'opération de paiement, qui pourrait être autorisé, conformément aux préconisations de la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen, et une extension large de l'octroi de crédit par des prestataires non bancaires. Il s'agissait bien, selon lui, d'éviter un développement non maîtrisé de capacités de crédit et de cartes de paiement adossées à un service de crédit à la consommation auprès de consommateurs mal informés.
M. Denis Badré, président, a conclu en rappelant l'ensemble des modifications suggérées à la proposition de résolution, et en particulier celles, ajoutées par la commission, relatives à une précision rédactionnelle, à la soumission effective des établissements de paiement à la législation communautaire concernant la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme, et à l'abaissement de 50 à 20 euros du seuil des micro-paiements.
A l'issue de ce débat, la commission des finances a adopté le rapport de M. Philippe Marini ainsi que la proposition de résolution n° 26
(2006-2007), ainsi modifiée, le groupe socialiste s'abstenant.
(Texte adopté par la commission des finances
Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant les services de paiement dans le marché intérieur et modifiant les directives 97/7/CE, 2000/12/CE et 2002/65/CE (texte E 3028) ;
Approuve le principe et les objectifs de cette proposition de directive, qui vise à faciliter la création d'un marché unique des paiements en Europe par l'établissement d'un cadre juridique harmonisé des services de paiement, répondant à des exigences de concurrence entre prestataires, de transparence des opérations et de protection des consommateurs.
Invite toutefois le Gouvernement à se prononcer en faveur de la modification de cette proposition de directive prioritairement sur les points suivants :
- les établissements de paiement doivent être soumis, sans ambiguïté, à la législation communautaire sur la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme ;
- un capital minimum doit être exigé de tout prestataire de services de paiement, et en particulier des établissements de paiement ;
- la faculté pour les établissements de paiement de proposer des services de crédit doit être strictement encadrée ;
- le seuil des micro-paiements, qui conditionne l'allègement des obligations d'information à la charge du prestataire de services de paiement, doit être abaissé de 50 à 20 euros ;
Invite toutefois le Gouvernement...
... de tout prestataire de services de paiement, et en particulier des établissements de paiement ;
- le seuil des micro-paiements, qui conditionne l'allègement des obligations d'information à la charge du prestataire de services de paiement, doit être abaissé de 50 à 10 euros ;
... doit être abaissé de 50 à 20 euros.
* 1 Proposition de résolution au nom de la délégation pour l'Union européenne n° 26 (2006-2007).
* 2 Directive 97/7/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 1997 concernant la protection des consommateurs en matière de contrats à distance.
* 3 Directive 2000/12/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 mars 2000 concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et son exercice (codification des première et seconde directives bancaires).
* 4 Directive 2002/65/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 septembre 2002 concernant la commercialisation à distance de services financiers auprès des consommateurs, et modifiant les directives 90/619/CEE du Conseil, 97/7/CE et 98/27/CE.
* 5 Au mieux en temps réel, et jusqu'à plus de trois jours.
* 6 La Commission mentionne ainsi un écart de 8 entre l'Italie (252 euros par an) et les Pays-Bas (34 euros par an).
* 7 Alors que la proposition de directive concerne les paiements dans toutes les devises.
* 8 Ce programme comporte notamment une projection des trois premiers exercices budgétaires, « permettant de présumer que le demandeur est en mesure de mettre en oeuvre les systèmes, ressources et procédures adaptés ».
* 9 Tels que la garantie de l'exécution de transactions de paiement, des services de change, des services de garde et l'enregistrement et le traitement des données.
* 10 Soit un encours total ne dépassant pas 5 millions d'euros en moyenne sur un mois ou 6 millions d'euros à aucun moment.
* 11 Auxquels cas l'utilisateur supporte l'intégralité des pertes en résultant.
* 12 Communiqué de presse du Conseil européen du 28 novembre 2006.
* 13 On peut ainsi relever que la position britannique, telle qu'elle transparaît dans le rapport du 14 décembre 2006 de la commission des affaires européennes de la Chambre des Communes, est favorable à l'esprit général de la directive tout en se montrant attachée à la stimulation de la concurrence entre acteurs bancaires et non-bancaires et à une conception relativement restrictive des exigences législatives afférentes au statut des établissements de paiement et à l'information des consommateurs.
* 14 L'argument de la diminution des coûts de transaction doit toutefois être relativisé, car le règlement du 19 décembre 2001 sur les paiements transfrontaliers en euros a déjà exercé des effets très positifs. Un rapport publié par la Commission européenne le 11 janvier 2007 estime ainsi que les consommateurs paient désormais une commission moyenne de 2,5 % du montant d'euros transféré à l'étranger, contre 24 % avant l'application de la législation. La crainte que le coût des paiements nationaux n'augmente fortement pour compenser la diminution sur les paiements transfrontaliers serait également infondée.
* 15 Les établissements de paiement ne sont pas explicitement soumis à la législation sur la lutte contre le blanchiment, mais le neuvième considérant de la proposition de directive dispose néanmoins que « les établissements de paiement devraient également être soumis à des exigences appropriées en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ». En outre, l'article 5 mentionne, parmi les informations requises pour la délivrance de l'agrément, « une description des mécanismes de contrôle interne que le demandeur a mis en place pour se conformer aux obligations en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux prévues dans la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil ».
Il y a donc une présomption de conformité du futur statut des établissements de paiement à la législation sur le blanchiment.
* 16 L'article L. 132-4 du code monétaire et financier dispose ainsi que la responsabilité du titulaire d'une de paiement n'est pas engagée si le paiement contesté a été effectué frauduleusement, à distance, sans utilisation physique de sa carte, ainsi qu'en cas de contrefaçon.
* 17 « - le prestataire de services de paiement a reçu l'ordre de paiement ;
« - le prestataire de services de paiement a achevé l'authentification de l'ordre de paiement, y compris un éventuel contrôle de la disponibilité des fonds ;
« - le prestataire de services de paiement a explicitement ou implicitement accepté l'obligation d'exécuter l'opération de paiement ordonnée ».