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Timestamp: 2018-08-19 19:25:03
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No arancelarias introduccion
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LAS REGULACIONES Y RESTRICCIONES
Desde el Capítulo Primero quedó explicado que la actividad aduanera es de naturaleza compleja pues se constituye de diversos actos, procedimientos y formalidades que son ejecutados tanto por las autoridades, como por los particulares que intervienen en la introducción al país o extracción del mismo de bienes y medios de transporte.
Al formar parte de la actividad aduanera la verificación y comprobación de las regulaciones y restricciones no arancelarias que establece el Estado para permitir la importación, exportación o tránsito de los indicados bienes, en el presente capítulo se expone el concepto general, naturaleza jurídica y evolución reglamentaria de cada una de ellas. El estudio de todas estas regulaciones se ha titulado aquí bajo la denominación genérica de “regulaciones o restricciones no arancelarias”, por cuanto que esta expresión es la que recogen las disposiciones legales vigentes, aunque no refleje cabalmente su característica principal consistente en que para poder llevar a cabo legalmente la importación o exportación se requiere, de modo directo o indirecto, la previa aprobación estatal.
Por lo tanto, cuando los ordenamientos legales exijan las citadas regulaciones no arancelarias (RNA), el cumplimiento de ellas constituirá el presupuesto jurídico indispensable para que los interesados desplieguen válidamente los actos que les correspondan dentro del despacho aduanero y por lo mismo, se considera conveniente que se analicen al inicio del estudio de las diversas facetas de la referida actividad aduanera, mismo que inicia con el presente capítulo.
En un inicio los principales instrumentos regulatorios del comercio exterior eran el arancel y las prohibiciones, de tal suerte que ante una política de apertura comercial la única barrera era la arancelaria, es decir, las contribuciones a las importaciones y a las exportaciones.
Con el devenir del tiempo surgieron medidas menos inflexibles que la prohibición que permitieron que el Estado graduara las importaciones y las exportaciones con base en ciertos criterios: por volumen; por valor; por tiempo; por mercaderías; por país; etc, como son los permisos, las autorizaciones y las cuotas. Estos permisos o cuotas se usaron de manera intensa y junto con los aranceles constituyeron principalmente, hasta el segundo tercio de la presente centuria, los Instrumentos únicos con que contaban las naciones para regular ó limitar su comercio exterior, por lo que hasta ese entonces se venía hablando de medidas arancelarias (los aranceles) y de medidas cuantitativas (las prohibiciones y permisos).
A partir del último tercio de este siglo se produjo una verdadera explosión en la producción de diversas medidas cuyos objetivos formales son regular y proteger actividades e Intereses diferentes al comercio exterior, pero que, sin embargo, en su aplicación producen su limitación ó restricción, agrupándolas con el nombre genérico de medidas no arancelarlas, dentro de un fenómeno al que se le ha llamado neoproteccionismo.
Por lo que hace a los aranceles, se hará su estudio en un futuro Capítulo, mientras que en este momento se analizarán con cierto detalle estas medidas no arancelarias, tanto de las que tienen el objeto directo y principal de que el Estado autorice o no los movimientos internacionales de mercancías como de aquellas que indirectamente producen el mismo resultado.
LA TERMINOLOGIA EN LA DOCTRINA, LOS TRATADOS INTERNACIONALES Y LAS LEYES MEXICANAS
En la doctrina contemporánea tanto nacional como extranjera, a cualquier mecanismo de regulación de las corrientes de comercio exterior de un país que sea diferente del arancel se le designa con los términos de Barrera no Arancelaria, Regulación no Arancelaria u Obstáculo no Tarifario, mismos que bien se pueden considerar como sinónimos.93
Por lo que hace a los tratados internacionales suscritos por México se puede observar que aquellos que tienen cierta antigüedad no utilizan el término “regulaciones no arancelarias", como es el caso del GATT, que elaborado con fecha 30 de Octubre de 1947, en sus artículos XX y XXI menciona a las medidas de excepción general (la enorme puerta por donde entró gran parte del proteccionismo administrativo) y medidas de excepción relativas a la seguridad, regulando solamente a una parte de esas regulaciones en sus artículos XI, XII y XIII que son las restricciones cuantitativas, y que eran las más usadas y conocidas en esa época. Posteriormente y hasta nuestros días ese organismo (ahora OMC) se ha ocupado más de este tipo de regulaciones no arancelarias en sus Negociaciones Comerciales Multilaterales (NCM).
En tratados internacionales de más reciente celebración (bilaterales y multilaterales) se han usado los términos “restricciones no arancelarias”, “medidas no arancelarias” y “paraarancelarias” e incluso se han definido en sus propios textos.
En el Tratado de Montevideo de 1980, que instituyó la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), promulgado en el D.O.F. de fecha 31 de marzo de 1981 se menciona en el artículo 49 a las restricciones no arancelarlas y en el 50 señala las medidas de excepción similar al artículo XX del GATT.
Entre los bilaterales, por ejemplo, el Acuerdo Comercial celebrado con Costa Rica el día 22 de Julio de 1982 y promulgado en el D.O.F. de 24 de julio de 1984 se destina el capítulo IV a las Restricciones no Arancelarias, las que define el artículo 8o. como toda medida de carácter administrativo, financiero, cambiario o de cualquier naturaleza, mediante la cual se impida o dificulte por decisión unilateral, las importaciones.
En los Acuerdos de Alcance Parcial, por ejemplo el celebrado con Cuba publicado en el D.O.F. de 23 de enero de 1986, en su artículo 3o., se define a las restricciones como toda medida no arancelaria de cualquier naturaleza que impida o limite las Importaciones.
Es importante comentar que ambos tipos de convenios internacionales señalan que no constituyen restricciones no arancelarias las medidas de excepción, que como se verá, constituyen hoy una de las principales barreras no arancelarias (regulaciones sanitarias, fitosanitarias, de consumidor, etc.) y es también importante observar que dichas definiciones son parciales puesto que sólo se referían a las importaciones, más que a establecer un marco regulatorlo al comercio exterior en general.
Más recientemente, el Acuerdo sobre el Sistema Global de Preferencias Comerciales entre Países en Desarrollo, adoptado en Belgrado, publicado en el D.O.F. de fecha 21 de julio de 1989, en su artículo 1o. define a las Medidas no Arancelarias como toda medida, reglamento o práctica, con excepción de los derechos arancelarios o de las medidas paraarancelarias, cuyo efecto sea restringir las importaciones o introducir una distorsión importante en el comercio; y a las “medidas paraarancelarias" como los derechos y gravámenes, con excepción de los derechos arancelarios, percibidos en frontera sobre las transacciones de comercio exterior que tienen efectos análogos a los derechos de aduana y que gravan las importaciones, con excepción de los causados por determinados servicios prestados.
El término paraarancelario ya se venía usando en los estudios de algunos tratadistas para referirse a aquellas restricciones no arancelarlas que afectan el valor de la mercancía y que son una categoría de las regulaciones no arancelarias.94
De este recorrido se desprende que toda la gama de requisitos, reglamentos, medidas y otras formas administrativas que impiden o limitan el comercio exterior de un país diferentes a los aranceles, se pueden denominar como regulaciones o restricciones no arancelarias, acepciones que como se expuso se recogen en la práctica internacional y en la teoría comercial.
En nuestra legislación, los artículos 2o. y 11 del Código Aduanero de 1952 se refería a ellas con los nombres de “restricciones y requisitos especiales” mismos que pasaron a la ALA de 1982.
La Ley Reglamentaria del artículo 131 Constitucional en materia de comercio exterior (LRMCE) de 1986, ya las llamó en el artículo 1o. fracción II “medidas de regulación o restricciones” y mediante reforma a su artículo 2o. fracción II y a múltiples artículos de la ALA publicadas en el D.O.F. de 23 de junio y 20 de julio de 1992, respectivamente, se sustituyeron los términos de restricciones y requisitos especiales por los de “restricciones o regulaciones no arancelarias”, término que provenía del artículo 3o. de la LIGI de 1988.
La Ley de Comercio Exterior de 27 de julio de 1993, en los nombres del Título IV, del Capítulo II, y en los artículos 15 y 16, solamente invirtió los términos regulación y restricción lo que también hizo la NLA, modificación que resulta intrascendente porque del tratamiento legal y sus consecuencias se deriva que regulación y restricción son sinónimos; porque si no lo fueran, el adjetivo no les abarcaría a ambos y, finalmente, porque no existen disposiciones legales que sólo se refieran a las regulaciones y otras que sólo abarquen a las restricciones.
En el desarrollo de este capítulo se denominará a ambos únicamente con la designación común de regulaciones no arancelarias (RNA).
LA CLASIFICACION DE LAS REGULACIONES NO ARANCELARIAS
Pretender clasificar a las regulaciones no arancelarias es una tarea difícil si se considera que tienen la más diversa naturaleza; que existen en gran número; que su redacción en las disposiciones legales no es siempre transparente y que, en muchos de los casos, su finalidad se aparta tenue, pero eficazmente de su objetivo formal. Para apreciar la magnitud de simplemente identificar estas medidas, basta decir que ya en 1975 el GATT había detectado 844 tipos de estas regulaciones no arancelarias.95
A pesar de estas importantes limitaciones, se considera útil formular con fines ejempliflcativos una clasificación que permita entender la diversa naturaleza de estas regulaciones y facilite la exposición de las principales clases y tipos.
En el cuadro 1 se anotan tanto las medidas arancelarias como no arancelarias y las clases y tipos de estas últimas.
Cuadro 1. Barreras Arancelarias y No Arancelarias al
Los aranceles a las importaciones y exportaciones.
Las Barreras Paraarancelarias.
Los ajustes tributarios en frontera.
Los aranceles específicos.
El depósito previo.
El manejo del tipo de cambio.
Las limitaciones o restricciones voluntarias.
Las cuotas, cupos o contingentes.
Los permisos o licencias previas.
Los requisitos de desempeño.
Las compras del Sector Público.
Los permisos para proteger la paz y la seguridad pública.
Las autorizaciones para proteger la sanidad animal y vegetal.
Las autorizaciones para proteger la ecología y los recursos nacionales.
Las medidas en materia de propiedad intelectual.
El marcado de origen.
LOS REQUISITOS LEGALES DE LAS REGULACIONES O RESTRICCIONES NO ARANCELARIAS
Uno de los principales perjuicios que produce esta multiplicidad de instrumentos es la falta de conocimiento y certidumbre sobre los requisitos o regulaciones que debe cumplir la importación o exportación de determinada mercancía. La legislación mexicana ha pretendido evitar que se produzca esa incertidumbre para lo cual ha dispuesto que dichas regulaciones no arancelarias se establezcan de tal manera que permita su identificación y fácil conocimiento por parte de los obligados a cumplirlas.
Antecedentes histórico jurídicos
La revisión histórica puede iniciar en el artículo 2o. del Código Aduanero de 1952 que dispuso que en las tarifas de los impuestos de importación o exportación se consignaran los requisitos especiales o prohibiciones relativos a la entrada o salida de las mercancías que las leyes establecieran o que acordara el gobierno federal.
Otro antecedente posterior de esa identificación se puede encontrar en el artículo 3o. de la Ley del Impuesto General de Importación, publicada en el D.O.F. de 12 de febrero de 1988, que dispuso:
“Cuando por razones de salud pública, preservación de la flora o fauna, del medio ambiente, de seguridad nacional, de sanidad fitopecuaria, de compromisos internacionales o de cualesquiera otro fin, las dependencias del Ejecutivo Federal competentes establezcan restricciones o regulaciones no arancelarias a la importación de mercancías, éstas deberán identificarse en términos de la fracción arancelaria y la nomenclatura que les corresponda conforme a la tarifa del artículo 1o.”
Continuando con los esfuerzos para eliminar la inseguridad que generan estas regulaciones no arancelarias, por Decreto publicado en el D.O.F. de fecha 23 de junio de 1992 se derogo el citado artículo 3o. y se reformó el artículo 2o. fracción II de la LRMCE, para estipular no sólo la manera en que debían identificarse las regulaciones no arancelarias, sino también y por primera vez, establecer el procedimiento general de creación de cualquier tipo de regulación de esa naturaleza.
Este precepto legal, en su texto ya reformado, establecía:
“Las restricciones o regulaciones no arancelarias a la importación o exportación de mercancías por razones de seguridad nacional, salud pública, preservación de la flora o fauna, del medio ambiente, sanidad fitopecuaria, normas, etiquetas, compromisos internacionales, requerimientos de orden público o cualquier otras regulaciones deberán someterse previamente a la opinión de la Comisión de Aranceles y Controles al Comercio Exterior, expedirse por acuerdo de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, o, en su caso, conjuntamente con las dependencias del Ejecutivo Federal competentes, y publicarse en el Diario Oficial de la Federación. Dichas mercancías se identificarán en términos de sus fracciones arancelarias y de la nomenclatura que les corresponda conforme a la tarifa respectiva.”
Casi un mes después, 20 de julio de 1992, se reformó el artículo 25 fracciones I inciso c) y II inciso b) de la ALA para establecer que los pedimentos de importación o exportación se deberían de acompañar de:
“Los documentos que comprueben el cumplimiento de los requisitos en materia de restricciones o regulaciones no arancelarias a la importación o exportación, que se hubieren sometido previamente a la opinión de la Comisión de Aranceles y Controles al Comercio Exterior, establecido por Acuerdo de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, o en su caso, conjuntamente con las dependencias del Ejecutivo Federal competentes, siempre que las mismas se publiquen en el Diario Oficial de la Federación y se identifiquen en términos de la fracción arancelaria y de la nomenclatura que les corresponda conforme a la tarifa de las Leyes de los Impuestos Generales de Importación y Exportación.”
Esta disposición en la Ley Aduanera remarcó la obligatoriedad del procedimiento de creación y de las formas que deben observar las RNA, pues de lo contrario no sería obligatorio anexarlas o cumplirlas en los respectivos pedimentos de importación o exportación, ni tampoco su omisión sería constitutiva de la infracción prevista en la fracción II del artículo 127 de la ALA.
La Ley de Comercio Exterior de 1993, actualmente en vigor, destina el Capítulo II del Título IV a establecer el régimen general de las medidas de regulación y restricción no arancelaria, mismo que se expone en el siguiente apartado.
El régimen legal vigente
Conforme con una política librecambista y de suscripción de convenios internacionales que son acordes con esa política de iiberalización comercial, los artículos 15 y 16 de la Ley identifican taxativamente las medidas de regulación no arancelaria y sólo permiten que se establezcan en casos singularmente por ella señalados. De este modo, la premisa fundamental sobre la cual descansa el régimen mexicano de las RNA’s consiste en que la autoridad no tiene facultades ilimitadas para establecerlas, sino que deberá ceñirse solamente a aquellos casos que permite la ley.
Supuestos legales de las RNA’s a la exportación
Conforme con el artículo 15 de la LCE son:
Para asegurar el abasto de los productos destinados al consumo básico de la población y el abastecimiento de materias primas a los productores nacionales o para regular o controlar los recursos naturales no renovables, de conformidad con las necesidades del mercado interno y las condiciones del mercado internacional.
Conforme a lo dispuesto en tratados o convenios internacionales de los que México sea parte.
Cuando se trate de productos cuya comercialización esté sujeta, por disposición constitucional, a restricciones específicas.
Cuando se trate de preservar la fauna y la flora en peligro de extinción o de asegurar la conservación o aprovechamiento de especies.
Cuando se requiera conservar los bienes de valor histórico, artístico o arqueológico.
Cuando se trate de situaciones no previstas por las normas oficiales mexicanas en lo referente a seguridad nacional, salud pública, sanidad fi- topecuaria o ecológica, de acuerdo a la legislación en la materia.
Supuestos legales de las RNA’s a la importación
Las hipótesis legales están en el artículo 16 de la LCE y son las siguientes:
Cuando se requieran de modo temporal para corregir desequilibrios en la balanza de pagos, de acuerdo a los tratados o convenios internacionales de los que México sea parte.
Para regular la entrada de productos usados, de desecho o que carezcan de mercado sustancial en su país de origen o procedencia.
Como respuesta a las restricciones a exportaciones mexicanas aplicadas unilateralmente por otros países.
Cuando sea necesario impedir la concurrencia al mercado interno de mercancías en condiciones que impliquen prácticas desleales de comercio internacional, conforme a lo dispuesto en esta Ley.
Cuando se trate de situaciones no previstas por las normas oficiales mexicanas en lo referente a seguridad nacional, salud pública, sanidad f¡- topecuaria o ecología, de acuerdo a la legislación en la materia.
Si se observa detenidamente se podrá comprobar que el legislador estableció únicamente supuestos permitidos por el GATT. En el caso de las exportaciones, los supuestos del punto 1 se encuentran autorizados por los artículos XI, 2. inciso a) y XX, incisos g) e i); los del punto 2 son, entre otros, los referidos a los convenios de productos básicos o sensibles tales como el Multifibras', del café y otros señalados en el artículo XX, incisos c), e) y h); los del punto 3 se encuadran en el artículo XX inciso d); los del punto 4 en dicho artículo XX inciso b) y los supuestos del punto 5 en dicho artículo XX inciso f).
En cuanto hace a los supuestos para establecer las regulaciones a las importaciones, se puede notar la misma intención de ajustarse con las disposiciones del GATT ya que los supuestos del punto 1 se encuentran en los artículos XII y XVIII; los del punto 2 en la excepción que otorga el artículo XI, 2. inciso b) para establecer restricciones sobre la clasificación, el control de la calidad o la venta de productos destinados al comercio internacional; los del punto 3 en los artículos XI, 2. inciso c), XIX y XX inciso a); los del punto 4 en el mismo artículo XIX.
Resulta importante observar que la legislación mexicana establece que las medidas para combatir las importaciones en condiciones de práctica desleal constituyen regulaciones no arancelarias, situación que se aparta de la definición del GATT, pues para él se trata de derechos, es decir, de gravámenes y no de obstáculos no arancelarios al comercio exterior. Esta peculiaridad de la ley mexicana se estudiará en su lugar y se explicará el
porqué de esa determinación que, por cierto, no se produjo por error o desconocimiento del legislador.
Por otra parte, la enunciación de las regulaciones no arancelarias que hace el segundo párrafo del artículo 17 de la LCE es genérica cuando dispone que esas medidas consisten en permisos previos, cupos máximos, marcado de país de origen, certificaciones, cuotas compensatorias y demás instrumentos que se consideren adecuados para los fines de esta ley y, es limitada, si se compara con la lista ejemplificativa que se ha presentado en páginas anteriores.
Los requisitos de las regulaciones no arancelarias
Los requisitos que ordena la LCE en vigor, son los mismos que ordenaba la anterior ley, reformada en 1992, mismos que por su importancia aquí se reproducen:
Se deberán establecer a través de acuerdos expedidos por SECOFI y, en su caso, conjuntamente con la autoridad competente (art. 4o. fracción III y 17 segundo párrafo). Su novedad consiste en que obliga a que las dependencias competentes publiquen en el Diario Oficial de la Federación los procedimientos para su expedición y cumplimiento (art. 17 primer párrafo).
Acorde con lo ordenado por el artículo 17, la SECOFI debe obtener previamente la opinión de la Comisión de Comercio Exterior (COCEX). Nótese que la ley sólo obliga a que la SECOFI obtenga la opinión de la COCEX pero no dispone que la citada opinión sea favorable al establecimiento de la regulación, por lo que la circunstancia de que la opinión haya sido negativa, no provocará ningún impedimento legal para la emisión del acuerdo respectivo.
En virtud de su carácter de órgano de consulta obligatoria (art. 6o.), la COCEX tiene las facultades para evaluar los proyectos de medidas de regulación no arancelaria que se sometan a su opinión; revisar periódicamente las medidas vigentes y celebrar audiencias públicas con los interesados.
El artículo 19 de la LCE establece que en los casos de situaciones de emergencia susceptibles de producir un daño difícilmente reparable de seguirse el procedimiento anterior, la autoridad podrá excepcionalmente establecer la regulación sin haberla sometido a la opinión de la COCEX, siempre que se trate de las regulaciones que mencionan las fracciones III a VI del artículo 15 y VI del articulo 16 que se refieren a las cuestiones de seguridad nacional, salud pública, sanidad fitopecuaria, ecología, conservación de especies y a la conservación de bienes de valor histórico, artístico o arqueológico y con una vigencia límite de hasta 20 días hábiles.
Los citados acuerdos deberán ser publicados en el Diario Oficial de la Federación conforme con los artículos 4o. fracción III y 17 de la LCE.
En todos los casos, las mercancías sujetas a dichas regulaciones se identificarán en términos de la fracción arancelaria y de la nomenclatura que les corresponda conforme a las tarifas de importación o exportación (art. 20).
En los apartados siguientes se hará el análisis de las barreras no arancelarias que muestra el cuadro 1 y se determinará cuáles de ellas reúnen
las características de regulación no arancelaria, conforme a los requisitos establecidos en la LCE.