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Timestamp: 2016-10-26 15:35:12+00:00
Document Index: 328631335

Matched Legal Cases: ['art. 13', 'art. 31', 'art. 53', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 9', 'art. 53', 'art. 4', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 88', 'ATF ', 'art. 4', 'art. 31', 'art. 31', 'art. 13']

97 I 881127. Arr�t du 15 septembre 1971 dans la cause Bessard contre Celcot SA et consorts, Commune de Bagnes et Conseil d'Etat du canton du Valais.
Proc�dure du permis de b�tir. Droit d'�tre entendu. Arbitraire. 1. Recours de droit public pour violation du droit d'�tre entendu; int�r�t actuel et pratique au recours (consid. 1). 2. Qualit� du voisin pour recourir sur le plan cantonal; int�r�t juridiquement prot�g� (consid. 2). Faits � partir de page 881
A.- Le "R�glement d'application du plan d'am�nagement de Verbier-Station" (en abr�g�: le r�glement) pr�voit, pour la zone de base de Verbier-Station (comprenant h�tels, restaurants, magasins, b�timents � but commercial et d'habitation), des limitations de hauteur formul�es de la fa�on suivante aux alin�as 3 et 4 de l'art. 13:
"La hauteur de chaque b�timent ne d�passera pas 75 % de la largeur, avec un maximum de 13 m 00.
Il est fait exception pour les h�tels qui pourront avoir 3 �tages sur BGE 97 I 881 S. 882rez, avec une hauteur maximum de 15.50 m, le rapport hauteurlargeur restant le m�me."
B.- Celcot SA a d�pos� une demande de permis en vue de construire, sur la parcelle no 49 situ�e dans la zone de base, un "apparth�tel" d�nomm� "Majestic" qui devait comprendre d'une part des locaux � destination d'h�tel, d'autre part des appartements destin�s � �tre vendus � des particuliers.
Mis � l'enqu�te publique par annonce dans le "Bulletin officiel du canton du Valais" du 20 f�vrier 1970, ce projet a suscit� des oppositions, notamment celle d�pos�e le 2 mars 1970 par Edouard Bessard, qui exploite un h�tel � proximit� du futur b�timent projet�. L'opposant s'en prenait � la d�rogation de hauteur sollicit�e, all�guant que la partie h�tel ne pr�sentait pas les caract�ristiques requises pour un h�tel conventionnel et que la construction de cette partie n'�tait qu'un pr�texte pour obtenir une d�rogation de hauteur pour le b�timent; il motivait �galement son opposition par le fait qu'il avait d� acheter une parcelle contigu�, uniquement pour s'assurer un droit de vue.
D'autre part, une lettre commune de Jean Latapie et Edouard Bessard, du 25 f�vrier 1970, attirait l'attention de l'autorit� communale sur la question du niveau actuel de terrain, sur�lev� par rapport au niveau naturel. Enfin une opposition de Latapie soulevait la question de la distance au fonds voisin.
C.- Le Conseil communal de Bagnes a examin� la demande de permis le 19 f�vrier 1970 d�j� et a d�cid� de l'accueillir favorablement. Mais l'administration communale a attendu l'�ch�ance du d�lai d'opposition avant de transmettre l'affaire au service cantonal des constructions. La transmission du dossier et des oppositions s'est faite par lettre du 20 avril 1970, qui relevait � propos de la notion d'h�tel soulev�e par Bessard dans son opposition: "La Commune n'�tant pas tr�s au clair sur ce point pr�cis, nous vous laissons le soin de prendre position dans cette affaire".
La Commission cantonale des constructions a accord� l'autorisation de construire l'appartement-h�tel Majestic le 25 mai 1970, en pr�cisant ce qui suit:
"L'exploitation d'un h�tel �tant subordonn�e � l'obtention d'une concession cantonale, nous vous recommandons de ne pas commencer les travaux de construction avant d'avoir obtenu cette concession. Veuillez, � ce sujet, vous mettre en rapport avec le D�partement des Finances." BGE 97 I 881 S. 883
Cependant, le 15 mai 1970, la m�me Commission avait �crit � la Commune pour lui signaler qu'elle permettait la mise en chantier anticip�e des travaux afin d'�viter que les promoteurs ne tombent sous l'interdiction de mise en chantier durant les mois de juillet et ao�t pr�vue au r�glement de police de la commune.
Le 8 juin 1970, la Commune de Bagnes a d�livr� � son tour l'autorisation de construire, sans toutefois donner de r�ponse � l'opposant Bessard.
D.- Le 23 juin 1970, Edouard Bessard et Jean Latapie ont adress� au Conseil d'Etat, par l'interm�diaire d'un avocat, une requ�te tendant principalement � faire interdire au propri�taire de la parcelle no 49 de Verbier de continuer les travaux sur ladite parcelle, jusqu'� ce que la proc�dure de mise � l'enqu�te et d'autorisation de construire soit close, et tendant subsidiairement, pour le cas o� une autorisation valable en la forme aurait �t� d�livr�e, � faire annuler l'autorisation accord�e par le Conseil communal de Bagnes et notifi�e le 8 juin 1970. Ils fondaient leur requ�te sur le fait que la hauteur du b�timent n'aurait pas �t� calcul�e � partir du sol naturel, mais d'un sol remblay�, que l'immeuble � construire ne serait pas un v�ritable h�tel et ne pouvait b�n�ficier de la d�rogation de hauteur de 15 m 50, enfin que la distance au fonds voisin ne serait pas suffisante.
Traitant ladite requ�te comme un recours contre "l'autorisation de b�tir d�livr�e � la Soci�t� anonyme Celcot SA, � Verbier, les 25 mai/8 juin 1970, pour la construction de l'h�tel Majestic", le Conseil d'Etat a rejet� le recours par d�cision du 20 janvier 1971.
E.- Le 10 f�vrier 1971, le Conseil d'Etat a accord� d'autre part � Flurin Andeer une concession pour un h�tel garni de trente lits � exploiter dans le b�timent litigieux; la demande formelle de concession avait �t� d�pos�e le 27 octobre 1970, apr�s discussion avec le service comp�tent et modification - demand�e par lui - des plans d�pos�s.
F.- Agissant par la voie du recours de droit public, Edouard Bessard conclut � l'annulation de la d�cision du Conseil d'Etat du 20 janvier 1971 en tant qu'elle le concernait. Il all�gue la violation du droit d'�tre entendu, l'arbitraire, la violation de la garantie de la propri�t�, ainsi que la violation de l'art. 31ter Cst. Ses moyens seront repris ci-dessous, dans la mesure utile.
Le Conseil d'Etat, Celcot SA ainsi que les copropri�taires de l'immeuble concluent au rejet du recours dans la mesure o� il est recevable.
1. Que le recourant ait ou n'ait pas la qualit� pour recourir sur le fond, on doit lui reconna�tre la qualit� pour se plaindre de la violation d'un droit essentiel de partie: le droit d'�tre entendu (cf. RO 94 I 554 ss. consid. 2 et les arr�ts cit�s).
a) Le recourant voit une violation de son droit d'�tre entendu dans le fait que le Conseil communal de Bagnes a donn� l'autorisation de construire le 19 f�vrier 1970 d�j�, soit avant la mise � l'enqu�te publi�e au Bulletin officiel du canton du Valais le 20 f�vrier 1970; il se plaint ainsi de n'avoir pu former son opposition qu'� un moment o� la d�cision �tait d�j� prise.
Dans l'arr�t attaqu�, le Conseil d'Etat a r�pondu � ce grief en disant que l'essentiel est que la mise � l'enqu�te ait eu lieu et que les oppositions des voisins aient �t� prises en consid�ration par l'autorit� communale, ce qui �tait le cas: celle de Latapie a provoqu� une convocation de l'int�ress� sur les lieux pour explication au sujet de la distance � la limite du fonds; celle de Bessard a �t� transmise le 20 avril 1970 aux autorit�s cantonales, qui en ont eu connaissance avant d'octroyer l'autorisation cantonale.
Quant � l'autorit� communale, elle a d�clar�, au cours de la proc�dure cantonale de recours, que cette pratique "est tr�s courante": n'ayant aucune raison de s'opposer � la construction, le Conseil communal a ratifi� la d�cision de la Commission locale des constructions le 19 f�vrier 1970, mais ses services n'ont adress� l'autorisation d�finitive communale qu'apr�s r�ception de l'autorisation cantonale, soit le 8 juin 1970.
Or la proc�dure de mise � l'enqu�te publique, pr�vue par l'art. 53 du r�glement communal, n'a de sens que si la d�cision communale est prise apr�s l'expiration du d�lai utile pour formuler des oppositions et apr�s examen de ces oppositions par l'autorit� de d�cision. En effet, cette proc�dure a pour but de r�v�ler aux autorit�s tous les �l�ments utiles pour appr�cier la demande de permis et statuer sur elle en pleine connaissance de cause. D'ailleurs, l'ordonnance cantonale du 13 janvier 1967 "sur l'organisation et les attributions de la commission cantonale BGE 97 I 881 S. 885des constructions" pr�voit express�ment que l'autorit� communale doit soumettre la demande de permis � une enqu�te publique de 10 jours au moins (art. 7), se d�terminer sur le projet apr�s l'expiration du d�lai d'opposition (art. 8) et, lorsqu'elle �carte les oppositions, en motiver le rejet (art. 9). C'est �galement ce qui ressort de l'art. 53 du r�glement communal.
Ainsi la pratique "tr�s courante" du Conseil communal est inadmissible, d'une part parce qu'elle prive de sa port�e, au niveau communal, la proc�dure d'enqu�te publique, d'autre part parce qu'elle viole des dispositions expresses cantonales et communales. Le Conseil communal a non seulement pris sa d�cision avant l'ouverture de la proc�dure d'opposition, mais il n'a pas non plus statu� sur les oppositions - ce qu'il aurait au moins pu faire plus tard - ni avis� les opposants, ni motiv� par �crit le rejet de leurs oppositions. Sa mani�re de faire constitue �galement une violation du droit d'�tre entendu, garanti par l'art. 4 Cst.
b) La jurisprudence admet cependant que la violation du droit d'�tre entendu peut �tre r�par�e dans certains cas, lorsque le recourant, non entendu avant la d�cision de premi�re instance, a eu la possibilit� de s'exprimer devant une autorit� cantonale de recours; mais il faut alors qu'une telle autorit� ait eu, dans le cas litigieux, la facult� d'examiner librement le fait et le droit (RO 96 I 188, 94 I 108 consid. 3).
aa) En l'esp�ce, si le Conseil d'Etat s'est saisi de la requ�te de Bessard et de Latapie du 23 juin 1970 et l'a consid�r�e comme un recours, il a cependant, sur le principal grief soulev� par Bessard (opposition � la qualification d'h�tel donnant droit � une hauteur de 15 m 50 au lieu de 13 m), d�ni� � ce dernier la qualit� pour recourir, faute d'une atteinte � ses int�r�ts juridiquement prot�g�s. Il a d'ailleurs indiqu� dans sa d�cision que l'appr�ciation de la notion d'h�tel rel�ve de l'administration comp�tente pour d�livrer la concession, que l'octroi d'une telle concession est pr�c�d�e d'une enqu�te publique au cours de laquelle tous les int�ress�s peuvent faire leurs observations, qu'enfin la d�cision cantonale peut faire l'objet d'un recours aupr�s des autorit�s f�d�rales pour arbitraire. Relevant - � la suite du Tribunal f�d�ral dans l'arr�t Syz et Effront c. Hacin et Oberson, du 2 septembre 1970 - que la notion d'h�tel devait �tre tranch�e par l'autorit� seule, le Conseil d'Etat n'a BGE 97 I 881 S. 886pas examin� le fond du recours, sur ce point; tout au plus s'est-il born� � reproduire encore la remarque suivante de l'arr�t Syz: "Au demeurant, on ne voit pas en quoi un h�tel d'une nouvelle conception serait plus g�nant pour les voisins qu'un b�timent de m�me capacit� exploit� selon les m�thodes pratiqu�es jusqu'ici".
Estimant n'avoir pas � examiner le fond du recours, sur ce point, le Conseil d'Etat a donc limit� son pouvoir d'appr�ciation, de sorte que la proc�dure qui s'est d�roul�e devant lui n'a pas pu r�parer la violation du droit d'�tre entendu commise par l'autorit� communale.
bb) Il est vrai qu'entre la d�cision communale du 19 f�vrier 1970 et la d�cision rendue sur recours par le Conseil d'Etat le 20 janvier 1971 est encore intervenue la d�cision de la Commission cantonale des constructions, qui a accord� l'autorisation cantonale de construire, en date du 25 mai 1970. Cette autorit� a eu connaissance de l'opposition de Bessard, qui lui a �t� transmise avec le dossier de l'affaire; mais elle n'a pas non plus examin� le grief relatif � la notion d'h�tel. Elle a simplement attir� l'attention du constructeur sur ce point par le passage suivant du permis: "L'exploitation d'un h�tel �tant subordonn�e � l'obtention d'une concession cantonale, nous vous recommandons de ne pas commencer les travaux de construction avant d'avoir obtenu cette concession. Veuillez, � ce sujet, vous mettre en relation avec le D�partement des Finances". Ainsi la proc�dure devant ladite commission n'a pas non plus r�par� la violation du droit d'�tre entendu commise par l'autorit� communale.
c) La violation du droit d'�tre entendu, commise par la Commune et sanctionn�e par le Conseil d'Etat qui a rejet� le recours de Bessard, devrait entra�ner l'annulation de la d�cision attaqu�e, ce qui impliquerait logiquement que le Conseil d'Etat devrait � son tour annuler l'autorisation de construire d�livr�e par la Commune.
Or, en l'esp�ce, on se trouve en pr�sence du cas sp�cial o� un acte administratif a conf�r� aux intim�s des droits subjectifs dont ils ont fait usage; dans un tel cas, les exigences de la s�curit� juridique doivent l'emporter sur le postulat de l'application correcte du droit (cf. RO 94 I 343 consid. 4, 91 I 96). Ces exigences, ainsi que le principe de la proportionnalit� des actes administratifs, ne permettraient � l'autorit� de revenir sur BGE 97 I 881 S. 887l'autorisation accord�e que si celle-ci l�sait de fa�on particuli�rement grave des int�r�ts publics importants (RO 96 I 694 et les arr�ts cit�s), ce qui n'est pas le cas en l'esp�ce.
Il n'y a d�s lors pas lieu d'annuler l'arr�t attaqu�.
2. S'il est vrai que le Conseil d'Etat est entr� en mati�re sur le recours form� le 23 avril 1970 par Bessard et Latapie, il ne l'a fait cependant que sur certains points, comme on l'a d�j� relev� ci-dessus. Bien que le dispositif ne l'exprime pas (il dit simplement "Le recours est �cart�", sans pr�ciser "dans la mesure o� il est recevable"), il ressort cependant des consid�rants que le Conseil d'Etat n'est pas entr� en mati�re sur le grief tir� de la notion d'h�tel donnant droit � une hauteur de 15 m 50. Il s'agit d�s lors d'examiner si c'est � tort que le Conseil d'Etat a consid�r� que le recourant n'avait pas qualit� pour soulever un tel grief.
a) Le Conseil d'Etat rel�ve, dans la d�cision attaqu�e, que le recourant Bessard n'est pas atteint dans ses int�r�ts juridiquement prot�g�s par la d�rogation de hauteur accord�e � Celcot SA: la vue dont il b�n�ficie n'est qu'un pur int�r�t de fait et il n'est garanti que dans les limites pr�vues par les dispositions r�glementaires concernant les distances et les hauteurs. Celles-ci sont respect�es en l'occurrence. L'autorit� comp�tente a accord� la d�rogation en partant de l'id�e que le b�timent est partiellement un h�tel et en r�servant express�ment l'obtention de la concession.
b) Selon l'art. 20 al. 1 de l'arr�t� du 11 octobre 1966 concernant la proc�dure administrative par-devant le Conseil d'Etat et ses d�partements (APA), "le droit de recours appartient � quiconque est atteint par la d�cision et a personnellement un int�r�t digne de protection � ce qu'elle soit annul�e ou modifi�e". La jurisprudence du Conseil d'Etat interpr�te cette r�gle en ce sens que seule la violation d'un int�r�t juridiquement prot�g� conf�re au l�s� la qualit� pour agir (VON WERRA, Handkommentar zum Walliser Verwaltungsverfahren, p. 110 ss., nos 3 et 5 ad art. 20). Dans le cas du propri�taire, qui recourt contre une d�cision autorisant un voisin � construire, cette jurisprudence correspond � celle que le Tribunal f�d�ral a d�velopp�e � propos de l'art. 88 OJ (RO 91 I 413, 92 I 208, 95 I 197 consid. 1, 96 I 547) et ne reconna�t la qualit� pour agir qu'au propri�taire qui peut invoquer des r�gles �dict�es dans l'int�r�t des voisins �galement (ATF du 31 d�cembre 1969 Walther c. Barras BGE 97 I 881 S. 888et du 2 septembre 1970 Syz et Effront, non publi�s). Ainsi que la Cour de c�ans l'a reconnu dans les arr�ts pr�cit�s, cette jurisprudence �chappe au reproche d'arbitraire.
c) En l'esp�ce, l'autorit� cantonale ne para�t pas contester que la r�glementation communale relative � la hauteur des constructions est destin�e � prot�ger, non seulement des int�r�ts publics, mais aussi certains int�r�ts priv�s, notamment ceux des voisins. Elle soutient cependant que, dans la mesure o� la r�glementation communale autorise une hauteur de 15 m 50 pour les b�timents � destination d'h�tels, il n'appartient pas aux voisins de contester la qualification d'h�tels donn�e � ces immeubles. Le Conseil d'Etat se r�f�re � ce sujet � l'arr�t Syz pr�cit�, o� un probl�me semblable avait �t� soulev�: une d�rogation de hauteur avait �t� admise, sur la base du r�glement des constructions de la Commune de Lens, alors que l'h�tel � construire devait combiner des chambres d'h�tels et des appartements propri�t� de tiers. Le Tribunal f�d�ral a admis � cette occasion que "l'interpr�tation que les autorit�s cantonales donnent � la notion d'h�tel ne touche pas les recourants dans leur situation juridique". On ne peut que s'y tenir en l'esp�ce, o� les circonstances sont sensiblement les m�mes: tout au plus le b�timent litigieux pr�sente-t-il ici cette particularit� que les dimensions des locaux pr�vus pour les services g�n�raux de l'h�tel semblent - d'apr�s ce qui ressort du dossier - n'avoir pas �t� �tablies en fonction de l'ensemble du b�timent, mais seulement en fonction des pi�ces destin�es � l'h�tel proprement dit. Le Conseil d'Etat rel�ve � ce sujet, dans sa r�ponse au recours, que le r�glement des constructions de Verbier "ne pr�cise pas que tout l'immeuble b�n�ficiant de la d�rogation doive �tre exploit� comme un h�tel". Une telle interpr�tation est sans doute discutable; elle n'est cependant pas insoutenable. Le Conseil d'Etat pouvait donc consid�rer sans arbitraire que le recourant ne faisait pas valoir un int�r�t juridiquement prot�g�, partant lui d�nier la qualit� pour recourir sans violer l'art. 4 Cst.
3. Consid�rant que le Conseil d'Etat �tait entr� en mati�re �galement sur le grief tir� de la notion d'h�tel, le recourant d�veloppe deux arguments pour soutenir qu'il a qualit� pour former le pr�sent recours de droit public: l'un fond� sur sa qualit� de voisin, l'autre fond� sur sa qualit� d'h�telier concurrent. Comme le Conseil d'Etat n'est pas entr� en mati�re sur BGE 97 I 881 S. 889ledit grief, il n'y a pas lieu d'examiner ces deux arguments, la qualit� pour soulever les griefs de violation du droit d'�tre entendu et de d�ni de justice ayant �t� reconnue dans les consid�rant ci-dessus.
Qu'il suffise de relever que, contrairement � ce que pense le recourant, la qualit� pour recourir fond�e sur l'art. 31 ter Cst. n'existe que dans les cantons qui ont fait usage de la facult� pr�vue par cette disposition, introduite dans la constitution f�d�rale lors de la revision de 1947. Cette facult� ne peut �tre adopt�e par un canton qu'au moyen d'une disposition l�gale expresse (cf. RO 79 I 159, 82 I 151, 95 I 121 consid. 1), et non pas par simple interpr�tation extensive d'une disposition l�gale ant�rieure (RO 78 I 212 consid. 5). Or le l�gislateur valaisan n'a pas fait usage de cette facult�; ainsi la qualit� pour recourir que l'h�telier Bessard voudrait fonder sur des dispositions cantonales prises en vertu de l'art. 31 ter Cst. devrait lui �tre d�ni�e (cf. arr�t non publi� du 9 juin 1971, Berclaz c. Clivaz et Commune de Randogne, consid. 1 d).
Le recourant semble vouloir �galement fonder sa qualit� pour recourir en tant que concurrent sur l'art. 13 al. 3 du r�glement des constructions de Verbier. Or, si cette disposition de faveur vise "� promouvoir et � consolider l'industrie h�teli�re", comme le pr�tend Bessard, elle ne peut pas fonder pour un concurrent le droit de s'opposer � l'ouverture d'un h�tel, ce qui irait � fin contraire de l'objectifvis� par une telle disposition. Au surplus, le pr�sent recours s'en prend � l'octroi du permis de b�tir, et non pas � l'octroi de la patente d'h�tel.
Ainsi, m�me si le Conseil d'Etat �tait entr� en mati�re sur le grief tir� de la notion d'h�tel, Bessard n'aurait pu fonder sa qualit� pour former le pr�sent recours, en tant qu'h�telier, sur aucune disposition destin�e � prot�ger ses int�r�ts particuliers.