Source: http://empleadospublicos.co/decreto-109212-cartilla-pedagogica/
Timestamp: 2015-12-02 06:52:25
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Insubsistencia Laboral: reglada, discrecional y arbitraria
Negociacion Colectiva y Empleados Publicos
Neg Col Preguntas
Neg Col Evaluacion
Acs. Colectivos/13 y /15
Insubsistencia Laboral “reglada, discrecional y arbitraria”
Derecho Administrativo Laboral Tomo I
Derecho Administrativo Laboral Tomo II
NEGOCIACION COLECTIVAS PREGUNTAS Y RESPUESTAS
Distinciones y precisiones conceptuales básicas
La experiencia en el tema nos ha enseñado la necesidad de tener claro ciertos conceptos, ya que de no ser así florece el prejuicio y la distorsión:
1. dos clases de vínculos laborales: el contractual y el legal y reglamentario
Comencemos por distinguir que en el universo laboral existen dos tipos de vínculos: el contractual y el legal y reglamentario.
1.1. El vínculo laboral contractual o del contrato[1] se caracteriza porque la ley es apenas un mínimo[2] y por ello las propias partes en la relación laboral pueden auto-componer o auto-convenir o pactar por trato o con-trato, mejores condiciones de trabajo, con margen de autonomía de la voluntad. El contrato acordado por las partes es la ley de las partes o para las partes.
El vínculo del contrato se expresa en los campos individual y colectivo. En lo individual: es el contrato individual de trabajo[3]. En lo colectivo: es el contrato colectivo denominado convención colectiva de trabajo “para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo”[4].
Repitamos, la convención colectiva, es una expresión propia del vínculo contractual en el campo del contrato colectivo para “fijar las condiciones que regirán los contratos”. Convención o contrato colectivo de trabajo, es la forma contractual colectiva o sindical de regular y mejorar los contratos individuales. El contrato colectivo o convención colectiva sólo existe y se aplica en el vínculo contractual. Es un contrasentido pensar que el contrato colectivo o convención colectiva de trabajo para “fijar las condiciones que regirán los contratos” se pueda predicar cuando no hay vínculo contractual, cuando no hay contrato, o a un tipo de vínculo laboral distinto al contractual: al legal y reglamentario de los empleados públicos.
El vínculo contractual es el de los trabajadores privados[5] y de los trabajadores oficiales[6].
El vínculo contractual tiene su propia jurisdicción: la de los jueces del trabajo, tribunales superiores y Corte Suprema, regidos por su propio Código Procesal de Trabajo.
El vínculo contractual tiene sus propias normas: para los trabajadores privados el Código Sustantivo del Trabajo en la parte individual y colectiva: sindical y de contratación colectiva, y para los trabajadores oficiales en la parte individual el Decreto 2127/45 y la parte colectiva del Código.
En el vínculo contractual la negociación colectiva está regida por el Código Sustantivo del Trabajo[7], cuyo resultado es un contrato colectivo o convención colectiva de trabajo.
1.2. El vínculo laboral legal y reglamentario, en el que como su propia denominación lo indica, todas las condiciones de empleo están previamente impuestas o se determinan en la ley y el reglamento. Está consagrado en la Constitución. Por ello se denomina vínculo laboral legal y reglamentario o estatutario, dado que la ley y el reglamento integran un estatuto de determinación de las condiciones de empleo. Es el escenario de la función pública, de la función administrativa, del empleo público, regulado por el derecho público o de la fijación mediante la ley y el reglamento, por mandato constitucional.
La Constitución Política regula el empleo público: su naturaleza, forma de provisión, régimen de carrera, funciones, requisitos, posesión, régimen salarial, fijación de asignaciones básicas mensuales, régimen prestacional, plantas de empleo, calificación del desempeño, retiro[8].
Es la Constitución Política la que consagra el empleo público y su regulación legal y reglamentaria.
El vínculo laboral legal y reglamentario, por mandato constitucional, es el de las categorías laborales de los funcionarios políticos[9] y de los empleados públicos o administrativos[10].
En el vínculo laboral legal y reglamentario, la Constitución Política tiene diseñada una arquitectura de asignación y distribución de competencias entre autoridades públicas para fijar las condiciones de empleo, las condiciones laborales. Por ejemplo: la Constitución le asigna la competencia al presidente de la República, para fijar las prestaciones sociales,[11] el régimen salarial[12], las plantas de empleo[13]; a los gobernadores y alcaldes, la fijación de emolumentos, con sujeción a la ordenanza o acuerdo de presupuesto y las plantas de empleo[14].
El vínculo legal y reglamentario es el de los empleados públicos, regidos por normas propias[15], tiene su propia jurisdicción, la contenciosa administrativa, integrada por los jueces administrativos, tribunales administrativos y Consejo de Estado; los procesos administrativo laborales se rigen por normas procedimentales propias contenidas en la Ley 1437/11.
La negociación colectiva en el vínculo legal y reglamentario se rige por norma propia contenida en el Decreto 160/14 y concluye en un acuerdo colectivo implementable por la autoridad pública para su eficacia.
Entonces, insistamos en lo evidente, no es un solo vínculo laboral, son dos -2- los vínculos laborales:
1. Vínculo laboral contractual o de trato o con-trato, con autonomía de la voluntad, como ley de las partes, expresado en el campo individual del contrato individual y en el campo colectivo del contrato o convención colectiva para regular o mejorar el contrato individual, propio de los trabajadores privados y de los trabajadores oficiales y,
2. Vínculo laboral legal y reglamentario, en el que por mandato constitucional, las condiciones de empleo están determinadas o se determinan mediante ley y reglamento, por las autoridades públicas, aunque el contenido material puede ser previamente negociado colectivamente con las organizaciones sindicales[16].
Es la concurrencia de la competencia constitucional de la autoridad administrativa, y del derecho constitucional de negociación colectiva para regular las condiciones de trabajo. Es la autolimitación constitucional de la unilateralidad en el vínculo legal y reglamentario.
Distinto sería el disparate de creer que no es necesario, para su eficacia, que el acuerdo colectivo sea instrumentalizado o prohijado por la autoridad constitucional, mediante ley o reglamento. Tamaño error parte de suponer que no existe diferencia entre los dos vínculos laborales: el contractual y el legal y reglamentario, o de que se trata apenas de un aspecto semántico o formal, o de un capricho administrativista para negar el derecho colectivo del trabajo en su artículo 467 del cst sobre el contrato colectivo, reconociendo sólo la existencia del artículo 55 constitucional sobre el derecho de negociación colectiva, y desconociendo la existencia de las normas constitucionales sobre competencia de las autoridades públicas para expedir los actos para la determinación de las condiciones de empleo[17]. Se niega la concurrencia de estas normas constitucionales: la de negociación colectiva y la de competencia de la autoridad constitucional para expedir luego los actos.
O el dislate de creer que por vía del acuerdo colectivo o del decreto reglamentario, o del discurso, o de los deseos, se puede derogar o reformar la Constitución en materia de empleo público.
Por esa misma razón, el error de predicar el contrato colectivo o convención colectiva para el vínculo legal y reglamentario, o de la convención o contrato colectivo donde no existe vínculo contractual, sino vínculo legal y reglamentario: bien porque se pretende confundir o asimilar la convención o contrato colectivo, con el acuerdo[18] colectivo de los sindicatos de empleados públicos o de vínculo legal y reglamentario, ora porque se predica del acuerdo colectivo de los sindicatos de empleados públicos o de vínculo legal y reglamentario, la suficiencia en sí mismo, sin instrumentalización por la autoridad constitucional, como si fuera un contrato o convención colectiva y desconociendo la normatividad constitucional sobre competencia de la autoridad constitucional para expedir los actos, materialmente de origen bilateral en la negociación colectiva previa, pero formalmente unilaterales de fijación de las condiciones de empleo.
O creyendo erradamente, por aplicación mecánica del artículo 3º del Código Sustantivo del Trabajo, que de la parte colectiva, además del título i sobre sindicatos, también se aplica a los empleados públicos, los títulos ii y iii, reguladores de los “conflictos colectivos de trabajo” y de “las convenciones […]”, sin tener en cuenta que el propio cst en su artículo 416 excluyó a los sindicatos de empleados públicos del pliego y la convención, a más de que esos títulos tienen por objeto es el pliego y la convención “para regular los contratos de trabajo”, lo que nada tiene que ver con el vínculo legal y reglamentario de los empleados públicos y su actual derecho de negociación colectiva, más no de contratación colectiva.
Por vía del error se llega incluso a creer, en la aplicación de los artículos 470 y 471 del cst sobre campo de aplicación del contrato colectivo, cuando por el contrario, la esencia del vínculo legal y reglamentario es su carácter y aplicación general.
O invocando el punto de vista de la jurisdicción del contrato, del vínculo contractual, la jurisdicción ordinaria laboral, la Corte Suprema[19], por creer erradamente, que a partir del vínculo contractual, se puede explicar o entender las especiales características del vínculo laboral y reglamentario de los empleados públicos.
O creyendo que el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo de 1950, sobre prohibición del pliego y de la negociación colectiva, aún está vigente y es oponible al artículo 55 constitucional de 1991 y al Convenio 151 aprobado por la Ley 411/97, sobre garantía del derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales[20].
Es el voluntarismo del absolutismo contractualista y del reduccionismo legal, de estirpe inmovilista, al creer que el mundo laboral comenzó y terminó en el contrato o convención colectiva, en el artículo 467 del Código Sustantivo del Trabajo sobre contrato/convención colectiva “para fijar las condiciones que regirán los contratos”[21], al querer explicar todo anclados en la figura preconstitucional del Código Sustantivo del Trabajo de 1950, del contrato o convención colectiva, desconociendo el nuevo concepto de la negociación colectiva, contenido en el bloque de constitucionalidad integrado por el artículo 55 constitucional de 1991 y los convenios 151 y 154, en el que la negociación colectiva es un nuevo concepto jurídico de género, procedimiento, medio e instrumento, que comprende el resultado de la negociación colectiva en las especies del contrato o convención colectiva para el vínculo contractual, y el acuerdo colectivo implementable por la autoridad constitucional para el vínculo legal y reglamentario[22].
2. el fantasma del prejuicio o la añoranza del código sustantivo del trabajo de 1950, o la suposición de que ahí comenzó y terminó el universo laboral.
El Código Sustantivo del Trabajo de 1950, en sus artículos 414.4, 415 y 416 ha de ser apreciado así:
Eufemísticamente, bajo la modalidad de “otorgarles” a los sindicatos de empleados públicos el supuesto “derecho” a presentar “memoriales respetuosos”[23] que la administración debía “recibir” y “procurar” resolver[24], en forma discrecional/unilateral, lo que realmente se les dijo, es que los sindicatos de empleados públicos pueden ejercitar el derecho de petición o de decisión discrecional/unilateral por la administración.
Esas normas, al decir eso y no decir nada, real y jurídicamente era lo mismo, dado que el derecho de petición o de decisión discrecional/unilateral por la administración, existía constitucionalmente desde 1886 para todos los ciudadanos, personas naturales y jurídicas[25]. Para ocultar y engañar, sólo le cambiaron el nombre “peticiones respetuosas” por “memoriales respetuosos”.
Concordante e integralmente, preceptuó el cst que los sindicatos de empleados públicos, por ser titulares del “derecho” a formular “memoriales respetuosos” o del derecho de petición de presentar “peticiones respetuosas”, de decisión discrecional/unilateral por la administración, obviamente “no pueden presentar pliegos de peticiones, ni[26] celebrar convenciones colectivas” o contratos colectivos[27].
Esta norma carece de objeto y de razón de ser. Evidente es que si el vínculo laboral de los empleados públicos es legal y reglamentario, obvio que no es un vínculo contractual[28] y por ello, es un imposible jurídico que mediando un vínculo legal y reglamentario, pueda haber contrato colectivo o convención colectiva “para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia”[29]. Es una norma tautológica, una repetición inútil y engañosa[30].
En síntesis,el Código del Trabajo de 1950 en sus artículos 414.4, 415 y 416, en forma encubierta y engañosa, simplemente remitió a los sindicatos de empleados públicos al derecho de petición, de decisión discrecional/unilateral, que preexistía desde 1886 en el artículo 45 constitucional, predicable de toda persona, natural o jurídica, a presentar peticiones respetuosas a la administración, en interés general y particular y obtener pronta respuesta discrecional/unilateral. O sea, quelos artículos 414.4, 415 y 416 realmente no preceptuaron nada, aunque si contenían una enorme carga de perversión dada la confusión o error que podían generar[31].
El fantasma del prejuicio: el código sustantivo del trabajo de 1950
Distintos factores se expresan en la añoranza del Código Sustantivo del Trabajo de 1950 en sus artículos 414.4, 415 y 416, para pretender oponerlo al nuevo bloque de constitucionalidad de la negociación colectiva integrado por el artículo 55 constitucional de 1991 y los convenios 151 y 154: en unos el prejuicio derivado de su formación universitaria limitada al contrato laboral, en otros la óptica política de absolutización del autoritarismo de la vieja teoría autoritaria, o también la mezcla del prejuicio y el autoritarismo.
En efecto, en las facultades de derecho se formaba y aún en buena medida se forma, bajo el criterio errado, aunque de similitud fonética, según el cual, el derecho del trabajo comienza y termina en el Código Sustantivo del Trabajo, en el vínculo laboral contractual, en el contrato individual, sólo de los trabajadores particulares, reglados en la parte individual del Código, en el contrato colectivo o convención colectiva de que trata la parte colectiva del Código, principalmente, y en el procedimiento laboral de la jurisdicción contractual, contenido en el Código Procesal del Trabajo. El cst en su parte individual no ha regulado ni regula a los trabajadores oficiales, ni a los empleados públicos. Y en la parte colectiva, sobre los sindicatos de empleados públicos, el Código en sus artículos 414.4, 415 y 416, como ya lo explicamos en capítulo anterior, no regula nada pues simplemente se refiere al derecho de petición o de decisión discrecional/unilateral por la administración.
Y la formación en las facultades de derecho, aún en posgrado, en el área del derecho administrativo laboral, está orientada en buena medida a rendir culto al autoritarismo, a una mal entendida discrecionalidad arbitraria e inmotivada, a las potestades unilaterales de la autoridad administrativa, a la imposición y al concepto estatutario del vínculo legal y reglamentario de los empleados públicos, absolutizado, entendido como imposición por la administración y al “derecho” de obedecer por los sindicatos y empleados. Es una cultura preconstitucional.
Definición legal de convención o contrato colectivo.
Adviértase, que por su propia naturaleza y objeto, por definición legal, es obvio que la convención o contrato colectivo se aplica al vínculo contractual[32] puesto que la convención es “para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo […]”[33]. La convención o contrato colectivo nada tiene que ver con el vínculo legal y reglamentario de los empleados públicos[34].
El prejuicio contractualista
Se supone o afirma erradamente, que el universo laboral comienza y termina en el contrato o convención colectiva de trabajo aplicable al vínculo contractual, regulada por el Código Sustantivo del Trabajo de 1950, que la convención es lo único, es el todo, es lo absoluto, y que es lo mismo los conceptos jurídicos de “convención colectiva” de la ley de 1950, que “negociación colectiva” del artículo 55 constitucional de 1991 y del Convenio 151 aprobado por la Ley 411 de 1997. Se cree erradamente que convención y negociación es lo mismo.
Por ello, se incurre en el despropósito de afirmar, que como el Código Sustantivo del Trabajo de 1950 en sus artículos 414.4 y 415 les atribuye a los sindicatos de empleados públicos el derecho a presentar “memoriales respetuosos” y el artículo 416 preceptúa que “los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas de trabajo”, entonces se concluye afirmando, que los sindicatos de empleados públicos no tienen el derecho a la negociación colectiva regulada en el artículo 55 constitucional, y que ese artículo 416 es la excepción señalada en la ley para el derecho de negociación[35].
Se cree erradamente, que convención o contrato colectivo, es igual o equivalente a negociación colectiva, y que el no derecho a la convención o contratación colectiva, es igual o equivalente al no derecho a la negociación colectiva. Que la excepción legal del artículo 416, es igual o equivalente a la excepción constitucional del artículo 55 constitucional.
Es un prejuicio, una confusión, una impropiedad jurídica, que se ha expresado con efectos perturbadores contra el derecho de negociación colectiva de los sindicatos de empleados públicos reconocidos por el bloque de constitucionalidad integrado por el artículo 55 constitucional y los convenios 151 y 154. Veamos algunos ejemplos ilustrativos:
La jurisprudencia del prejuicio contractualista
Pues bien, el artículo 416 acusado […] da desarrollo práctico al derecho constitucional de asociación sindical y al de negociación colectiva […]. La restricción consagrada en la norma para los sindicatos de empleados públicos, sobre presentación de pliegos de peticiones y celebración de convenciones colectivas, tiene sustento en el artículo 55 de la constitución, que garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley. La que se considera es una de tales excepciones, establecida en norma con fuerza material legislativa[36].
[…] la Constitución Política de Colombia en su artículo 55 garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, pero eso sí, dejando a la ley la posibilidad de consagrar excepciones al respecto.
Pues bien, una de las excepciones que señala la ley al derecho de negociación colectiva protegido por la Carta Política es la contenida en el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo referente a los empleados públicos. En efecto se dispone en la norma antes citada que “los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas […]”[37].
La Sala advierte a la parte actora Sindicato Nacional de Empleados Públicos […] que por prohibición legal contenida en el artículo 416 del cst no puede presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas […][38].
El artículo 416 del cst que prohíbe la negociación colectiva a los empleados públicos se encuentra vigente […]. La Sala concluye […] que las normas de la Ley 411/97[39] se entienden dictadas para estimular la utilización del procedimiento de negociación en la fijación de las condiciones de empleo, sin que tales procedimientos sustituyan el mandato legal asignado en el artículo 416 del cst[40]/[41].
[…] el artículo 416 del cst, el cual restringe el derecho de negociación colectiva[42] para los sindicatos de empleados públicos en el sentido de prohibirles presentar pliegos de condiciones y celebrar convenciones colectivas, restricción que la Corte reiteradamente ha considerado acorde con la Constitución Política[43].
[…] en el ordenamiento interno colombiano, los empleados públicos no están facultados para presentar pliegos de peticiones ni tienen la garantía de la negociación colectiva para regular sus relaciones laborales[44].
Sobre la limitación de las funciones de los sindicatos de empleados públicos, el artículo 416 del cst dispone: “Limitación de las funciones. Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas” […]. Lo anterior encuentra su fundamento en la vinculación laboral de los empleados públicos de tipo legal y reglamentaria, que restringe la posibilidad de afectar la facultad de las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de empleo[45].
Nuestro disenso y aclaración.
1. Se confunden y asimilan dos derechos distintos: el de “negociación colectiva” consagrado en el artículo 55 constitucional y en los convenios 151 y 154, con el legal de “celebrar convenciones colectivas”[46], para así negar el derecho constitucional y de los convenios de oit a la negociación colectiva, por vía de reducirlo al legal de contratación o convención colectiva.
Distingamos y precisemos que, el derecho constitucional de “negociación colectiva para regular las relaciones laborales”[47], es un género[48]: en el que la “negociación” es un procedimiento, un medio, un instrumento, una vía, cuyo resultado depende de la naturaleza de las “relaciones laborales” que regula y comprende, las “relaciones laborales” en sus dos especies:
a. De la especie vínculo contractual, en cuyo caso, el resultado será un contrato o convención colectiva de trabajo, suficiente en sí mismo y predicable de los trabajadores oficiales y particulares, y
b. De la especie en el vínculo legal y reglamentario de los empleados públicos, el resultado será un acuerdo colectivo, instrumentable por las autoridades constitucionales para poder obtener eficacia jurídica.
2. El artículo 416 invocado, no tiene nada que ver con el derecho de “negociación” de los empleados públicos, puesto que dicho artículo 416, lo que regla y proscribe, no es el derecho de “negociación” como lo supone y afirma la jurisprudencia, al confundirlo, sino el de convención o contratación colectiva[49].
En efecto, el artículo 416 obviamente excluye a los sindicatos de empleados públicos, por tener vínculo legal y reglamentario y no contractual, de la celebración de “convenciones colectivas”, por cuanto, “convención colectiva de trabajo es la que se celebra […] para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia”[50].
Así, siendo la convención colectiva un contrato colectivo, predicable del vínculo contractual, cuyo objeto es regular “los contratos de trabajo”, donde existe vínculo contractual: trabajadores oficiales y particulares, es obvio, que nada tiene que ver con el vínculo legal y reglamentario de los empleados públicos. Es un imposible jurídico, la contratación colectiva dentro del vínculo legal y reglamentario, o sea, donde no hay vínculo contractual.
3. No se puede atribuir, como lo hace la jurisprudencia comentada, que “el artículo 416 del cst prohíbe la negociación colectiva a los empleados públicos”[51] o “[…] a los empleados públicos les está […] vedada la […] negociación colectiva”[52]. Eso no lo dice el artículo 416. Es una alteración. Es atribuirle un contenido inexistente. La norma prohíbe es la contratación o convención. No prohíbe la negociación. Entre otras razones, una histórica, y es que la negociación no existía en 1950, lo que evidencia que no podía prohibir lo que no existía. La negociación colectiva fue creada por la Constitución de 1991, artículo 55 y por la Ley 411/97 aprobatoria del Convenio 151.
4. Pero el que los sindicatos de empleados públicos estén excluidos del derecho legal de celebrar contratos o convenciones colectivas, lo cual es obvio dada la naturaleza legal y reglamentaria de su vínculo laboral, no quiere decir, como lo supone la jurisprudencia comentada, que carezcan de otro derecho distinto, el constitucional de “negociación colectiva”, puesto que por vía de afirmar lo cierto desde el punto de vista legal, no se puede asimilar lo legal: contrato o convención colectiva, con lo constitucional y de los convenios 151 y 154, que es distinto y genérico, para negar el derecho de negociación.
5. No se puede, como lo hace la jurisprudencia comentada, confundir la norma constitucional con la legal, ni reducir la Constitución a la ley, ni refundir el género: negociación en una de sus especies: contratación/convención[53], ni confundir el instrumento, procedimiento o medio: negociación, con el resultado: contratación y acuerdo, ni restringir el género: “relaciones laborales”, en plural, a una de las singulares especies: contractual, excluyendo la legal y reglamentaria.
6. Hacer un juicio de constitucionalidad con base en una norma legal[54], por identificar equívocamente y reducir el concepto constitucional de “negociación” al legal de “convención” o contratación[55], es inapropiado y además contradictorio con la distinción hecha mediante cita de sentencia en la que sí se distingue entre vínculos laborales legal y reglamentario y contractual, que finalmente refunde, confunde y reduce en el concepto legal único de contratación o convención propia del vínculo contractual de los trabajadores oficiales y particulares.
7. Y aún en el supuesto no cierto de que los artículos 414.4 y 416 del cst sobre derecho de petición mediante “memoriales respetuosos” y no negociación colectiva, si así se supusiera entender para el análisis, debe advertirse que son normas preconstitucionales, afectadas por la posterior derogatoria tácita en virtud del artículo 55 de la Constitución de 1991 sobre el “derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales” y los convenios de la oit 151 y 154.
En efecto, la Corte en consideración a la Ley 411/97 aprobatoria del Convenio 151 y la Ley 524/99 aprobatoria del Convenio 154, dejó de considerar que el artículo 416 del cst fuere una excepción al derecho constitucional de negociación colectiva, consagrado por el artículo 55 constitucional: “[…] la Corte debe advertir que, estando garantizado constitucionalmente el derecho de negociación colectiva para todas las relaciones laborales, incluidas las de los empleados públicos […]” Sentencia C-201/02; “[…] el artículo 416 era una de las excepciones de que trata el artículo 55 de la Constitución, argumento que queda sin piso, por la sencilla razón de la existencia de las leyes en mención” Sentencia C-1234/05, y sobre la procedencia de los pliegos: “como lo establece el artículo 55 superior. Esto significa que nada en la Carta se opone a que los empleados públicos formulen peticiones a las autoridades sobre sus condiciones de empleo y las discutan con ellas […]” Sentencia C-377/98.
Concordantemente el Consejo de Estado y el Procurador General de la Nación, también afirmaron la derogatoria tácita del artículo 416 del cst[56].
En síntesis, lo que dice y preceptúa el artículo 55 constitucional, es que “se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales”, y no dice ni preceptúa el artículo 55 constitucional, lo que erradamente le atribuye la jurisprudencia comentada: dizque se garantiza el derecho de contratación colectiva para regular la relación contractual.
3. en la constitución está regulado el empleo público y por ello su vínculo laboral legal y reglamentario.
Determinación de las condiciones de empleo: negociación colectiva bilateral/previa y luego acto formalmente unilateral.
El vínculo contractual: trabajadores particulares y trabajadores oficiales, dada su naturaleza, no está regulado en la Constitución.
La Constitución sí regula el empleo público: ingreso, posesión, retiro, planta de empleos, manuales de funciones y de requisitos, previsión y provisión presupuestal de los empleos, responsabilidad, carrera administrativa, incompatibilidades, etc.[57]. La ley y el reglamento desarrollan estos aspectos. Por eso, el vínculo laboral de los empleados públicos, se denomina legal y reglamentario.
La Constitución distribuye y atribuye la competencia para que legal y reglamentariamente se determinen las condiciones de empleo de los empleados públicos, ilustrativamente así:
– el Congreso de la República, es la autoridad con competencia para expedir las leyes sobre carrera administrativa, régimen disciplinario y ley marco salarial y prestacional[58];
– El presidente de la República, es la autoridad con competencia para “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos” de todos los niveles, determinar las plantas de empleos de la administración central nacional, reglamentar mediante decretos las leyes sobre carrera administrativa, régimen salarial y prestacional, fijar la asignación básica mensual de los empleados públicos nacionales[59].
– Las asambleas/gobernadores y concejos/alcaldes son la autoridad en materia de planta de empleos, escalas de remuneración y emolumentos[60].
Esta regulación constitucional del empleo público y la distribución de competencia entre distintas autoridades públicas para fijar las condiciones de empleo, se ejercita mediante la ley y el reglamento. Por eso es que el vínculo laboral de los empleados públicos se denomina: legal y reglamentario. Y esas leyes y decretos expedidos por las autoridades con competencia constitucional, son actos formalmente unilaterales, propios del Estado soberano.
Así, dada la competencia constitucional, el acuerdo colectivo de la administración con los empleados públicos, de vínculo legal y reglamentario, por no ser, ni poder ser, constitucionalmente un contrato o convención colectiva, en razón de no haber vínculo contractual, no es ni puede ser suficiente en sí mismo, “no tiene de por sí un valor normativo”, “no es inmediatamente eficaz”, “no tienen de por sí una eficacia obligatoria”[61], por cuanto su eficacia tiene una competencia constitucional, y por ello, está diferida o condicionada a su implementación o instrumentación o prohijamiento o incorporación o recepción normativa, en la ley, reglamento o acto administrativo, según sus materias y de acuerdo con la competencia constitucional.
Es lo que se denomina de “eficacia imperfecta o incompleta” o “condicionada” o “pendiente” o diferida[62].
Entonces, el acuerdo colectivo, según la expresión del Convenio 151[63] es una fase previa de “determinación” de las condiciones de empleo, un “presupuesto”, un “acto preparatorio”, un “hecho portador de derecho”[64] que vincula a las partes, política y éticamente, según el principio de la buena fe y compromete al Estado con el contenido sustantivo previo de “determinación” de las condiciones de empleo, para que luego, para su cumplimiento y eficacia jurídica, mediante ley, reglamento o acto administrativo, la administración implemente o instrumentalice el acuerdo colectivo, de origen bilateral/negociado, propio del Estado empleador, por actos formalmente unilaterales, del Estado soberano, en los que se ejercita su competencia constitucional de “fijar” las condiciones de empleo.
El acuerdo colectivo es un acto atípico, por cuanto en él concurre la manifestación de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos. Dada esa naturaleza de acto atípico, sí vincula y sí compromete a la administración. Se ha señalado que la negociación colectiva en su propia naturaleza contiene el principio de la buena fe y por ello “los acuerdos deben ser de cumplimiento obligatorio para las partes” en razón del “respeto mutuo de los compromisos asumidos, elemento importante del proceso de negociación colectiva”[65].
En el acuerdo colectivo distinguimos, entre la “determinación”[66] de las condiciones de empleo, su contenido material previo de origen y naturaleza negociada o bilateral y su eficacia jurídica, condicionada o diferida a instrumentos formalmente unilaterales, como es la ley, el reglamento o acto administrativo[67] para “fijar”[68] las condiciones de empleo.
No se trata entonces del típico acto unilateral en su formación, pues su contenido o “determinación” de las condiciones de empleo es producto de la negociación colectiva o bilateral del Estado empleador. Tampoco se trata del clásico acto bilateral, en su expedición, pues formalmente es unilateral, dada la competencia constitucional de la autoridad para “fijar” las condiciones de empleo, según el Estado soberano. Es entonces, un acto de efectos biunívocos o recíprocos, producto de la alteridad, resultante de la bilateralidad en su formación o contenido, por negociación, y de la unilateralidad formal en su expedición. Es un tipo especial de acto administrativo, propio de la relación de empleo público y de la negociación colectiva en el vínculo legal y reglamentario de los empleados públicos[69].
Ello, porque en el acuerdo colectivo “se mezclan en proporciones singulares” elementos del derecho laboral: negociación colectiva o bilateralidad del contenido sustantivo previo de “determinación” de las condiciones de empleo, con elementos de derecho público: ley, reglamento, acto administrativo, para “fijar” en forma unilateral las condiciones de empleo[70], de manera tal que se trata de un fenómeno sui generis, dado que cuando hay negociación, la administración debe negociar el contenido sustantivo previo del acuerdo colectivo para la “determinación” de las condiciones de empleo, con la intervención sindical, y el acuerdo colectivo a su vez necesita una posterior implementación o instrumentación formalmente unilateral por parte del Estado para “fijar” las condiciones de empleo en ejercicio de su competencia constitucional[71].
Es un procedimiento atípico y especial: la fase previa, para la negociación bilateral de “determinación” del contenido sustantivo de las condiciones de empleo, como Estado empleador, y la fase final, posterior, en la que el Estado soberano, en ejercicio de su competencia constitucional para “fijar” las condiciones de empleo, expide actos formalmente unilaterales para la implementación o cumplimiento del acuerdo colectivo para su incorporación al orden al orden jurídico.
Este fenómeno especial no se puede explicar según los viejos y desuetos esquemas dogmáticos de la negociación/bilateralidad pura, o de la imposición/unilateralidad pura.
La negociación colectiva en la administración pública, dentro del vínculo laboral legal y reglamentario de los empleados públicos, es una mezcla atípica, que exige una nueva perspectiva jurídica para su comprensión.
4. existencia y concurrencia de dos normas constitucionales:
El derecho de negociación colectiva bilateral de las condiciones de empleo del artículo 55 y del convenio 151 y la competencia de las autoridades para expedir actos unilaterales sobre las condiciones de empleo.
Constitución de 1991, concurrencia de dos normas constitucionales.
En la negociación colectiva de los empleados públicos hay que tener clara la concurrencia de dos normas constitucionales:
1. La del artículo 55 y el Convenio 151 sobre el derecho de negociación colectiva bilateral para la “determinación” previa de las condiciones de empleo, y
2. La de los artículos[72] que atribuyen la competencia para “fijar” las condiciones de empleo mediante actos formalmente unilaterales.
“delimitación proporcional de las normas en conflicto”, compatibilidad: “principio de armonización concreta o de concordancia práctica”.
No son normas excluyentes. Son compatibles. Así lo señaló la Corte Constitucional[73] por aplicar “el principio de armonización concreta o de concordancia práctica, según el cual, siempre se debe preferir aquella interpretación que permite satisfacer simultáneamente las normas constitucionales en conflicto”, para concluir la Corte Constitucional afirmando que “sí es posible hacer compatible” el artículo 55 constitucional sobre negociación colectiva bilateral y previa para regular las condiciones de empleo, con la competencia constitucional de las autoridades públicas para expedir actos formalmente unilaterales sobre condiciones de empleo.
Fases de la concurrencia
Concurren así las normas constitucionales en las siguientes fases:
1. Fase previa, del Estado empleador/negociador en forma colectiva y bilateral del acuerdo colectivo como contenido sustantivo para “regular” o de “determinación” de las condiciones de empleo; y,
2. Fase final, del Estado soberano/autoritario/ unilateral que expide los actos formalmente unilaterales para “fijar” las condiciones de empleo.
Es una concurrencia de bilateralidad y unilateralidad. O de un contenido sustantivo previo de origen negociado/bilateral, y de un acto posterior formalmente unilateral pero de causa/contenido bilateral.
Es la concurrencia armónica o concordancia práctica de la bilateralidad en el ámbito Colectivo o Sindical mediante la Negociación Colectiva, y la unilateralidad en el ámbito Individual mediante el vínculo Legal y Reglamentario del empleado público.
5. la realidad y los deseos
Hemos advertido la existencia de una realidad constitucional reguladora del empleo público, del vínculo laboral legal y reglamentario[74]. Esa realidad constitucional existe. Basta leer la Constitución para evidenciarla.
Aspecto distinto a la existencia de esa realidad constitucional, es que se discrepe de ella y se quisiera cambiar. Aquí entonces, hay que distinguir y no confundir entre realidad constitucional y deseos, el ser con el desear ser. Está de por medio una reforma constitucional.
Podríamos aspirar, a que en lugar de las regulaciones distintas de trabajadores particulares, trabajadores oficiales y empleados públicos, como existen hoy, y reformando la Constitución en lo atinente al empleo público, llegare a existir una sola categoría laboral común: la de los trabajadores, con regulación común y derecho pleno de negociación colectiva. Exceptivamente, solo los altos funcionarios o agentes públicos, quedarían constitucionalmente regulados por el vínculo legal y reglamentario.
Pero los deseos no pueden llevar a desconocer la realidad constitucional, la de hoy, la del aquí y el ahora, que no se puede objetivamente suplantar o “derogar” por vía del discurso, de los deseos, de un acuerdo colectivo, de un decreto reglamento, o de una “convención” colectiva. No se puede soñar despierto. O creer que la realidad es el deseo.
6. ahora la etapa histórica y jurídica es la de continuar abriendo espacios para la negociación colectiva
En el proceso de conquistar espacios para la negociación colectiva por las organizaciones sindicales de empleados públicos, ha habido etapas, progresivas, ubicables desde el punto de vista histórico y jurídico, así:
1.ª etapa: negociación colectiva de hecho
Es una etapa en la que no existía fundamento constitucional o legal expreso. Por eso esta etapa la llamamos de hecho. Fue una expresión de organizaciones sindicales que enarbolaron reivindicaciones importantes y transitaron por un buen momento de acumulación de fuerzas y capacidad de movilización.
A manera de ejemplos: la marcha a pie de los maestros de Santa Marta a Bogotá de 1967, organizada por fecode[75], y que sería el antecedente del Estatuto Docente; la negociación de 1978, liderada por fenaltrase, en la que se obtuvo la derogatoria de los decretos 710 y 711 para que en su lugar el Gobierno dictara los actuales decretos 1042 y 1045 de 1978 sobre régimen salarial y prestacional; y la negociación de 1984 promovida por fenaltrase[76] que concluyó con la expedición del Decreto 583/84 para la inscripción extraordinaria en carrera.
2.ª etapa: negociación colectiva de derecho
En esta etapa comenzaron a aparecer progresivamente los fundamentos jurídicos originados en la Constitución de 1991, su artículo 55 por el cual se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales. Luego, la Ley 411 de 1997 aprobatoria del Convenio 151 de la oit sobre libertad de sindicalización y negociación colectiva en la administración pública, y la Ley 524 de 1999 aprobatoria del Convenio 154 sobre el fomento de la negociación colectiva. Este es el nuevo bloque de constitucionalidad, en virtud del cual operó la derogatoria tácita de los artículos 414.4 y 416 del Código Sustantivo del Trabajo de 1950 que postraba a los sindicatos al derecho de petición y, por ello, les prohibía presentar pliegos y negociar.
Estas etapas son progresivas, dialécticas, de avance, dentro de un proceso histórico y jurídico. Es importante ubicarlas y caracterizarlas, para así poder tener claro en cuál momento estamos.
En la Constitución y en la Ley existen dos vínculos laborales:
1. El vínculo contractual, del trato o contrato, en el que la ley es apenas un mínimo y por ello las propias partes mediante el contrato colectivo pueden ampliar o elaborar sus propias normas, es el vínculo de los trabajadores privados y trabajadores oficiales; y,
2. El vínculo laboral, legal y reglamentario de los empleados públicos, en el que todo está impuesto previamente por la ley y el reglamento, y debe estar contenido en la ley y el reglamento.
Estos dos vínculos laborales son distintos en su naturaleza y regulación.
Por ello, es distinta la negociación colectiva en el vínculo contractual, cuyo resultado es un contrato colectivo o convención colectiva de trabajo para regular los contratos individuales de trabajo[77], y la negociación colectiva en el vínculo legal y reglamentario, cuyo resultado es un acuerdo colectivo que debe ser implementado por la autoridad pública competente mediante ley o reglamento[78].
Constituye un enorme disparate, fruto del prejuicio, suponer que es lo mismo la negociación colectiva en el vínculo contractual que en el legal y reglamentario o pretender explicar la negociación de los empleados públicos a partir de la contratación colectiva de los trabajadores privados u oficiales[79].
Es distinto un vínculo laboral del otro, no es lo mismo, y no se puede confundir la negociación en una fábrica de botellas que en un ministerio o en la Procuraduría.
Y otro prejuicio, éste desde el derecho administrativo, es el de suponer que no existen (por no incluirlos en el análisis) el artículo 55 constitucional y los convenios 151 y 154, que al haber introducido la negociación colectiva dentro del vínculo laboral, legal y reglamentario de los empleados públicos impactó restrictivamente la unilateralidad o imposición clásica para, en su lugar, determinar la concordancia o concurrencia en forma delimitada y generar una mezcla atípica.
Se trata entonces de superar prejuicios sobre la absoluta negociación, predicada desde el derecho laboral, y sobre la absoluta unilateralidad impositiva desde el derecho administrativo. Son esquemas, rígidos prejuicios fundamentalistas.
La nueva mirada, a partir del conflicto de las normas en la Constitución de 1991, es su concurrencia armónica o concordancia práctica, su compatibilidad, su mezcla atípica.
Es la herejía frente al confesionalismo jurídico. Es la zona de encuentro o convergencia generada por los círculos intersecantes de la negociación o bilateralidad propia del derecho laboral y de la imposición o unilateralidad del derecho administrativo. Es la imagen que lo resume y simboliza pedagógicamente.
Preguntas y Respuestas[80]: en y sobre el camino
1. ¿Históricamente cómo nació el derecho de negociación colectiva?
El sindicalismo de los empleados públicos se impuso como realidad social a pesar de su prohibición y emergió haciendo presencia como trabajadores, planteando reivindicaciones y efectuando movilizaciones al igual que el resto de sindicatos de trabajadores privados.
Inicialmente se pretendió excluirlos de los convenios 87/48 y 98/49 sobre libertad sindical y negociación colectiva.
Luego, la oit en 1957 afirmó que las “negociaciones colectivas deberían ser el instrumento para el establecimiento de las condiciones de empleo de los empleados […] de las administraciones públicas”.
Se acentuaba así la crisis de la idea autoritaria o totalitaria, según la cual el Estado, de arriba a abajo, en forma vertical, imponía las condiciones de empleo y suponía que los empleados solo debían obedecer.
A través de la movilización, los sindicatos de empleados públicos venían imponiendo como realidad social la negociación colectiva con el Estado empleador, en Europa y algunos países de América Latina. En Colombia, por ejemplo, la marcha de los maestros de Santa Marta a Bogotá en los años sesenta[81], o el paro de los trabajadores estatales de 1978 y 1984[82].
La oit captó la necesidad de adecuar la realidad social a las normas.
2. ¿Existe un convenio de oit específico para la negociación
colectiva de los sindicatos de empleados públicos?
Sí, es el Convenio 151 de 1978 denominado “sobre la protección del derecho de sindicalización y los procedimientos para la determinación de las condiciones de empleo en la administración pública”.
3. ¿Cuáles son las características principales del Convenio 151/78?
El Convenio 151 reconoce expresamente el derecho de sindicalización y de negociación colectiva de los empleados públicos, manda al museo de la vergüenza el concepto autoritario, según el cual, el Estado imponía unilateral y verticalmente, de arriba abajo, las condiciones de empleo, y los empleados públicos se debían limitar a obedecer dado que antes del Convenio 151 solo se reconocía la existencia de la voluntad estatal.
Ahora, el Convenio 151/78, introduce nuevos criterios: el derecho de sindicalización de los empleados públicos, el derecho de negociación colectivamente la administración y los sindicatos de empleados públicos, dentro de una relación horizontal, bilateral, en la que se reconoce la existencia de las partes: El Estado y la organización sindical, de conflicto colectivo de trabajo y la bilateralidad en la solución. Atrás queda la imposición. Ahora es la negociación colectiva previa del contenido sustantivo de las condiciones de empleo.
4. ¿Y en Colombia cómo estábamos?
Regía la Constitución Política de 1886 y el Código Sustantivo del Trabajo de 1950, que regulaban el criterio autoritario de imposición por el Estado de las condiciones de empleo.
Los sindicatos estaban reducidos a obedecer, bajo el engaño de que podían ejercer el derecho de petición mediante “memoriales respetuosos”[83], que no era ningún derecho sindical, pues el derecho de petición era y es un derecho común a todas las personas: naturales y jurídicas, caracterizado por ser resuelto unilateralmente por el Estado soberano. Es una forma de imposición por la administración, de sometimiento al ciudadano. Sindicalmente no era nada.
Además y concordantemente el Código Sustantivo del Trabajo de 1950, en su artículo 416, proscribía a los sindicatos de empleados públicos la presentación de pliegos y la negociación colectiva[84] y a los directivos de los sindicatos de empleados públicos los excluía de la garantía del fuero sindical[85].
Los devotos del autoritarismo añoran el Código Sustantivo del Trabajo de 1950: el “derecho” sindical de petición mediante “memoriales respetuosos”, la prohibición de pliegos y negociación colectiva y la exclusión del fuero para los sindicatos de empleados públicos. Repudian el derecho sindical de negociación colectiva del Convenio 151.
5. ¿Y luego que siguió?
Luego, con la Constitución Política de 1991 hubo un avance importante, aunque relativo, dada la nueva concurrencia de normas:
De la Constitución de 1886 se conservó la atribución o competencia de las autoridades públicas: congreso, presidente, asambleas, concejos, gobernadores, alcaldes, para mediante ley o decreto, de manera formalmente unilateral, fijar las condiciones de empleo de los empleados públicos. Es el Estado soberano[86].
La Constitución de 1991 introdujo una novedad en Colombia[87]: el artículo 55 según el cual “se garantiza el derecho de negociación colectiva para determinar las condiciones de trabajo”.
Es el Estado empleador, el Estado que debe negociar colectivamente el contenido material previo de las condiciones de empleo, mediante acuerdo colectivo que luego debe ser implementado mediante ley, decreto o acto administrativo, según la competencia constitucional y legal de las autoridades públicas.
Adviértase entonces la nueva concurrencia normativa del Estado empleador y Estado soberano, de bilateralidad-negociación sustancial previa y unilateralidad-imposición formal; es un derecho y una potestad, compatibles, concurrentes, coexistentes, contenidos y relativizados.
6. ¿Según la Constitución de 1991 ¿por qué son concurrentes y
compatibles el derecho de negociación colectiva y la potestad
o competencia de las autoridades?
1. En una fase previa se negocia colectivamente entre la autoridad pública competente y los sindicatos de empleados públicos para “regular”[88] o para la “determinación”[89] del contenido sustancial de las condiciones de empleo, y,
2. Luego en una fase final la autoridad pública competente procede a expedir los actos jurídicos formalmente unilaterales para “fijar”[90], prohijar o incorporar en el orden jurídico lo previamente negociado y acordado.
Así concurren las expresiones del Estado empleador[91] con la del Estado soberano[92], la negociación colectiva previa, con el acto posterior formalmente unilateral pero de origen bilateral/negociado.
7. ¿Son absolutos o son relativos: el derecho de negociación
colectiva y la potestad/competencia de la autoridad pública?
Son relativos, no se trata de normas con carácter absoluto y excluyente sino de normas de naturaleza relativa y recíproca, concurrente y armónica, lo que significa, que tanto el derecho de negociación colectiva previo para la “determinación” de las condiciones de empleo, no es pleno[93] por no ser absoluto sino relativo y concurrente, como tampoco es absoluta sino relativa y concurrente, la posterior competencia de la autoridad administrativa para “fijar” las condiciones de empleo.
Las dos normas en conflicto, entendidas como relativas y no absolutas, concurrentes y recíprocas, solo así son “compatibles” y realizarse el “principio de armonización concreta o de concordancia práctica” conforme a la Corte Constitucional[94]. Como lo advierte la oit, a través de su Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios, es lo que permite “hacer compatible el sistema de negociación con un marco reglamentario”[95].
8. ¿Cuál es el entendimiento jurisprudencial de la
Corte Constitucional acerca de la expresión y
fenómeno de “normas constitucionales en conflicto”?
En la sentencia[96] de control de constitucionalidad[97] del Convenio 151 y de su Ley aprobatoria 411/97 previo a su ratificación, la Corte al referirse a los artículos 7º y 8º del Convenio 151, afirmó el derecho de negociación colectiva de los sindicatos de empleados públicos para regular las relaciones laborales y participar en la determinación de sus condiciones de empleo[98].
La Corte[99] advirtió la existencia de dos “normas constitucionales en conflicto”, a saber:
1. La nueva norma constitucional de 1991[100] por la cual se consagró la bilateralidad, el “derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales”.
2. Las viejas normas que datan desde 1886, reiteradas por la Constitución de 1991, sobre la potestad o competencia de las autoridades constitucionales para fijar las condiciones de empleo de los empleados públicos[101] mediante actos unilaterales.
La Corte afirma el derecho de negociación colectiva sobre las condiciones de empleo: el pliego, su discusión y el acuerdo: “nada en la Carta se opone a que los empleados públicos formulen peticiones a las autoridades sobre sus condiciones de empleo y las discutan con ellas con el fin de lograr un acuerdo”, y simultáneamente, la Corte advierte la existencia de la norma constitucional sobre la potestad o competencia o “facultad que tienen las autoridades de señalar unilateralmente las condiciones de trabajo de los empleados públicos”.
Para resolver el tema de “las normas en conflicto”:
– aplica la Corte el “principio hermenéutico de armonización concreta o de concordancia práctica, según el cual siempre se debe preferir aquella interpretación que permite satisfacer simultáneamente las normas constitucionales en conflicto” y,
– afirma la Corte, que “esa armonización es posible, por cuanto la facultad de las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de trabajo y los emolumentos de los empleados públicos, en manera alguna excluye que existan procesos de consulta entre las autoridades y los trabajadores sobre esta materia, y que en caso de conflicto se busquen, hasta donde sea posible, soluciones concertadas, tal y como lo establece el artículo 55 superior. Esto significa que nada en la Carta se opone a que los empleados públicos formulen peticiones a las autoridades sobre sus condiciones de empleo y las discutan con ellas con el fin de lograr un acuerdo en la materia, lo cual implica que el derecho de negociación colectiva no tiene por qué considerarse anulado.
La Corte aplica el “principio hermenéutico de armonización concreta o de concordancia práctica” de las “normas constitucionales en conflicto”, la “delimitación proporcional de los bienes jurídicos en conflicto”, con la finalidad de “impedir que por la vía de la restricción injustificada de los derechos termine por socavarse el contenido de uno o varios de ellos”:
La delimitación proporcional de los bienes jurídicos en conflicto mediante su armonización concreta, se hace necesaria cuando se toma en serio la finalidad social del Estado de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y se pretende impedir que por la vía de la restricción injustificada de los derechos termine por socavarse el contenido de uno o varios de ellos[102].
La oit, a través de su Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios, coincide con la Corte Constitucional en advertir el conflicto entre la negociación colectiva y la vinculación estatutaria de los empleados públicos, afirmando su compatibilidad y armonización:
Las disposiciones de los convenios 151 y 154 en materia de negociación colectiva en la administración pública, son compatibles con diversos enfoques, habida cuenta la posibilidad de armonización del principio de negociación colectiva con la naturaleza estatutaria de las relaciones entre el Estado empleador y los funcionarios[103].
[…] hacer compatible el sistema de negociación colectiva con un marco reglamentario[104].
La concurrencia y coexistencia conflictual de la negociación/bilateral y la competencia/unilateral de la autoridad, la “delimitación proporcional de los bienes jurídicos en conflicto”, su delimitación proporcional, es decir su limitación simétrica, recíproca y concurrente, de manera proporcional, su relativización mediante su “armonización concreta o de concordancia práctica” para “garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución” son los medios para “impedir que por la vía de la restricción injustificada de los derechos, termine por socavarse el contenido de uno o varios de ellos”.
Es un híbrido, un fenómeno atípico, una “zona fronteriza entre el derecho laboral y el derecho administrativo”[105].
Lo contrario, hubiera sido absolutizar la contractualización por la vía de consagrar solo el derecho de “contratación”[106] colectiva, excluyendo el vínculo legal y reglamentario o la competencia de la autoridad administrativa para fijar las condiciones de empleo[107].
La oit a través de su Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios replica esa visión absolutista y señala:
Si la Conferencia Internacional del Trabajo hubiera aceptado, con motivo de la adopción del Convenio 154, una disposición de este tipo y el concepto de “contrato colectivo”, hubiera sido imposible ampliar el ámbito de aplicación a la administración pública, puesto que los estados, aun estando dispuestos a reconocer la negociación colectiva dentro de ese sector, no están dispuestos a renunciar a las particularidades y exigencias de su régimen estatutario[108].
9. ¿Cuál es la trascendencia jurídica y qué significa la aplicación
por la Corte Constitucional[109] del “principio hermenéutico de
armonización concreta o concordancia práctica” de las “normas
Constitucionales en conflicto”, su “delimitación proporcional”?
Significa todo sobre el derecho de negociación colectiva. Es la almendra, la esencia. Tener claro el criterio de la Corte Constitucional permite comprender el fenómeno de la negociación colectiva en la administración pública.
Es la concurrencia armónica o concordancia práctica de la bilateralidad en el ámbito Colectivo o Sindical mediante la Negociación Colectiva, y la unilateralidad en el ámbito Individual del vínculo Legal y Reglamentario del empleado público.
No comprenderlo es continuar en los esquemas, en los prejuicios, en las cuadrículas, en el fundamentalismo de las trincheras: ora del derecho laboral sobre el carácter absoluto y excluyente de la bilateralidad/negociación o del derecho administrativo también sobre el carácter absoluto y excluyente de la unilateralidad/imposición.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional, en síntesis, podría ser presentada pedagógicamente así:
– A diferencia de la Constitución de 1886 en la que únicamente existía la potestad o competencia unilateral de las autoridades públicas para imponer las condiciones de empleo, ahora en la Constitución de 1991 existen dos normas: la potestad o competencia unilateral de las autoridades públicas, que viene de la Constitución de 1886, y una norma nueva, la del artículo 55 que consagra el nuevo “derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales”;
– Ahora en la Constitución de 1991 hay entonces dos normas:
1. Una sobre potestad o competencia unilateral de las autoridades públicas para imponer las condiciones de empleo, y,
2. Otra sobre bilateralidad para negociar las condiciones de empleo.
– Entonces, hay un conflicto entre dos normas: entre la unilateralidad y bilateralidad y entre la imposición y negociación;
– Para resolver el conflicto entre las dos normas la Corte Constitucional aplicó el “principio hermenéutico de armonización concreta o de concordancia práctica” según el cual ambas normas coexisten, se realizan, aunque bajo “delimitación proporcional”, esto es, que no serán absolutas sino recíprocas y concurrentes, se encuentran o mezclan proporcionalmente.
– Así, según la Corte Constitucional, concurren y coexisten delimitadas proporcional y recíprocamente, relativizadas: unilateralidad con bilateralidad, imposición con negociación, Estado soberano con Estado empleador, derecho administrativo con derecho laboral.
– Por eso y precisamente por eso, el procedimiento de negociación colectiva se desarrolla en dos etapas:
1. Previa o inicial de negociación para “regular”[110] o para la “determinación”[111] de las condiciones de empleo, por las partes mediante acuerdo colectivo.
2. Final o para la eficacia jurídica o cumplimiento del acuerdo colectivo, mediante la expedición por la autoridad pública, según sus competencias, de la ley o actos formalmente unilaterales sobre condiciones de empleo previamente negociadas por las partes.
– Es necesaria una mente abierta, flexible, creativa, libre de prejuicios y de esquemas, una actitud tolerante y distante del fundamentalismo, para poder comprender y aceptar esté híbrido o mezcla atípica.
– Es necesario dejar atrás: el blanco o negro, el todo o nada, la cara o el sello, él es o no es.
10. ¿Existen características especiales, propias y típicas del
derecho de negociación colectiva en la administración pública?
Un carácter especial y atípico tiene la negociación colectiva en el vínculo legal y reglamentario, dada la mezcla y concurrencia armónica:
– del Estado empleador y el Estado soberano,
– de la bilateralidad/negociación y la forma unilateral de la competencia de las autoridades,
– del derecho laboral de la negociación y el derecho administrativo de la forma unilateral,
– de la “determinación” negociada de las condiciones de empleo y el “fijar” por las autoridades en forma unilateral las condiciones de empleo,
– de lo previo y lo posterior,
– del medio y el resultado,
– del acuerdo colectivo previo y su posterior implementación o recepción normativa por las autoridades con competencia constitucional, para su eficacia jurídica.
La negociación colectiva de los empleados públicos, expresa “problemas particulares” o exige “modalidades particulares”, según lo advertido y reiterado por la propia oit en sus convenios 151 y 154:
Teniendo en cuenta los problemas particulares […] en razón de las diferencias existentes en muchos países entre el empleo público y el empleo privado […][112].
3. En lo que se refiere a la administración pública, la legislación o la práctica nacionales, podrán fijar modalidades particulares de aplicación de este convenio[113].
Dicho en palabras de la Corte Constitucional, esas “modalidades particulares” encuentran justificación precisamente en las particularidades de la vinculación legal, reglamentaria […] con la administración[114].
La oit, a través de su Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios, ha señalado que las “características especiales” o las “modalidades particulares” de la negociación colectiva en la administración pública se explican por las “diferencias entre el empleo público y el empleo privado”, razón por la que deben “tenerse en cuenta los diversos regímenes”[115], “las particularidades de la administración pública”[116], “la doble función que incumbe al Estado como empleador y autoridad legislativa”[117] o en el lenguaje utilizado en este texto Estado empleador y Estado soberano, la “zona fronteriza” y las “dificultades” entre “las dos realidades” de la negociación/bilateral y la competencia/unilateral entre el derecho laboral y el derecho administrativo[118]. Y concluye la oit que dadas esas “modalidades particulares de aplicación” de la negociación colectiva en la administración pública debe existir “cierta flexibilidad”, “cierto margen de flexibilidad”[119] y que se “necesitan dosis elevadas de creatividad”[120] para lograr la “armonización del principio de negociación colectiva con la naturaleza estatutaria de las relaciones entre el Estado empleador y los funcionarios”[121].
Algunas de esas “modalidades particulares” de la negociación colectiva en la administración pública son las que se derivan de la existencia constitucional del presupuesto, del principio constitucional de previsión y provisión presupuestal de todo gasto laboral dentro del vínculo legal y reglamentario de los empleados públicos[122] y la competencia constitucional distribuida entre las autoridades públicas para fijar las condiciones de empleo.
11. ¿Entonces ¿es pleno o típico el derecho de negociación
colectiva de los empleados públicos como lo es en el vínculo
laboral contractual de los trabajadores privados y trabajadores oficiales?
Dados los razonamientos anteriores y según la Corte Constitucional, el derecho de negociación colectiva en el vínculo legal y reglamentario es atípico, especial,
híbrido, relativo, por ser concurrente o coexistente armónicamente en conflicto de normas, no es pleno o típico o tradicional o “puro” como lo es el derecho de negociación colectiva en el vínculo contractual de los trabajadores privados y trabajadores oficiales:
Sin embargo, y a diferencia de lo que sucede con los trabajadores oficiales, que tienen un derecho de negociación pleno, la búsqueda de soluciones concertadas y negociadas no puede llegar a afectar la facultad que la Carta confiere a las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de empleo […] siempre y cuando se entienda que en última instancia la decisión final le corresponde a las autoridades señaladas en la Constitución[123].
Esta es la realidad jurídica constitucional. Existe objetivamente, independientemente de que a alguien le guste o no. Y la existencia de esta realidad no depende del gusto de nadie. Para cambiar esta realidad se necesita una reforma constitucional. La Constitución no se puede cambiar por deseos, por discursos o por acuerdo colectivo o por decreto que regule la negociación. Eso es soñar despierto, un enorme disparate.
12. ¿Cuál es la ley aprobatoria del Convenio 151?
Mediante la Ley 411/97 el Congreso aprobó el Convenio 151 sobre negociación colectiva. Así, el Convenio 151/78 entró a formar parte del orden jurídico colombiano, con la categoría de tratado o convenio internacional, y por ello, de aplicación prevalente frente a las normas internas anteriores[124].
13. ¿Aprobado el Convenio 151, entonces, ¿qué pasó con los
“memoriales respetuosos”?
Los “memoriales respetuosos”[125] del derecho de petición, del viejo autoritarismo que venía de la Constitución de 1886 y del Código Sustantivo del Trabajo de 1950 que en su artículo 414.4 postraba a los sindicatos de empleados públicos al derecho de petición y, por ello, en su artículo 416 prohibía el pliego y la convención colectiva, fueron derogados tácitamente[126], por ser contrarios e incompatibles con el nuevo derecho de negociación colectiva consagrado por la nueva Constitución de 1991 en su artículo 55 y por el Convenio 151/78 aprobado por la Ley 411/97.
Quedaron derogados tácitamente los artículos 414.4 y 416 del cst, por ser normas anteriores, de inferior jerarquía y contrarias al posterior artículo 55 constitucional de 1991 y posterior al Convenio 151 sobre negociación colectiva en la administración pública[127] y Convenio 154 sobre negociación colectiva[128], que como tratados o convenios son de aplicación prevalente[129].
14. ¿Qué fue del Decreto 535/09?
El Decreto 535/09 del presidente Uribe[130], expresó la añoranza del autoritarismo, la imposición y el unilateralismo de la Constitución de 1886 y del cst de 1950, de los “memoriales respetuosos” o “derecho” de petición y prohibición del pliego y de la negociación colectiva.
Ese Decreto 535/09 fue un pretexto y una forma para evadir el cumplimiento del artículo 55 constitucional y los convenios 151 y 154 sobre el derecho de negociación colectiva.
Por eso el Decreto 535/09 decía textualmente que era “por el cual se reglamenta el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo”, o sea que el Decreto 535 “reglamenta” una norma derogada e inexistente, una prohibición, la del artículo 416 que prohibía el pliego y la negociación colectiva.
Es decir, el Decreto 535 “reglamenta” la violación del artículo 55 constitucional y de los convenios 151 y 154 sobre derecho de negociación colectiva.
15. ¿Cómo se originó el Decreto 1092 del 24 de mayo de 2012?
Las confederaciones y federaciones sindicales de empleados públicos[131], desde la mesa de concertación promovida por el ministro Angelino Garzón con la Secretaría Técnica de la oit, venían denunciando ante la oit, que a pesar del artículo 55 constitucional y de la Ley 411/97 aprobatoria del Convenio 151 sobre derecho de negociación colectiva de los sindicatos de empleados públicos y de la Ley 524/99 aprobatoria del Convenio 154 sobre el fomento de la negociación colectiva, el Gobierno no cumplía con estas normas y que el Decreto 535/09 era una burla para negar el derecho de negociación colectiva.
También se denunció ante las organizaciones sindicales estadounidenses, a propósito del tlc, obteniéndose su solidaridad y manifestación frente al Gobierno del presidente Obama, el Partido Demócrata con sus congresistas, y el Gobierno colombiano.
Las confederaciones y federaciones sindicales de empleados públicos[132], también realizaron jornadas nacionales de protesta por la expedición del decreto reglamentario de la negociación colectiva.
16. ¿Cuál fue la actitud del Gobierno colombiano?
Finalmente el Gobierno decidió incumplir el texto del decreto de negociación colectiva acordado en la mesa sectorial de la administración pública con las federaciones sindicales.
El Gobierno expidió a su manera el decreto, retrocediendo por aceptar varios aspectos negativos[133] invocados por delegados del Ministerio de Hacienda, defensores del Decreto 535/09 y contrarios a la negociación colectiva.
El Gobierno actuó urgido por mostrar el decreto para el inicio de la Conferencia anual de la oit y ante la jornada sindical estatal del 30 de mayo de 2012.
17. ¿Qué fue del Decreto 1092/12?
El eje central era reglamentar el Convenio 151, la negociación colectiva y el pliego. Era un avance, limitado, pero avance, en la perspectiva del derecho de negociación colectiva que así denominó y reconoció: negociación colectiva y pliego sindical. Se arribó al Convenio 151. Fue un logro sindical parcial, fruto de su presión y persistencia. No era un regalo espontáneo del Gobierno. El Decreto 1092 no era lo que se había pactado por parte de las federaciones sindicales, con el Gobierno, en la mesa sectorial del sector público. No era lo mejor, ni lo ideal. Fue lo posible.
Tenía aspectos tanto positivos como negativos[134]. No se puede idealizar, tampoco satanizar. No era un producto jurídicamente puro, tenía mezclas, tonalidades de grises. Era precario como norma reglamentaria frente al reglamentado Convenio 151. Pero eso no quiere decir que no contuviera avances y que todo era negativo.
Fue nuestra mirada, objetivamente jurídica[135], distante del maximalismo, del fundamentalismo, del ultra radicalismo voluntarista del todo o nada, del 100% x 100%, cara o sello, blanco o negro, porque sí.
El Decreto 1092 abría espacios, era un punto de apoyo para seguir avanzando. Así, sindicalmente se podrán crear las condiciones para conquistar un mejor decreto. Es la tarea[136].
18. ¿Cuáles fueron las diferencias entre el Decreto 535/09
y el Decreto 1092/12?
Fueron sustanciales las diferencias entre el Decreto 535/09 y el Decreto 1092/12:
– El Decreto 535/09 era “por el cual se reglamenta el artículo 416 del cst”, esto es, estaba anclado sobre una norma preconstitucional derogada58, cst que integralmente en sus artículos 414.4, 415 y 416 reguló el derecho de petición, “los memoriales respetuosos”, de trámite y solución administrativa unilateral. Por ello, el artículo 416 reglamentado por el Decreto 535/09 del presidente Uribe, prohibía los pliegos y la negociación colectiva para los sindicatos de empleados públicos. El Decreto 535/09 reglamentaba las prohibiciones al pliego y a la negociación para los sindicatos de empleados públicos. El Decreto 535/09 desconocía y violaba el derecho de negociación colectiva consagrado por los convenios 151 y 154 en concordancia con el artículo 55 constitucional. El Decreto 535/09 era, en síntesis, un reglamento fundado en la aplicación de una norma derogada y restrictiva, de una prohibición, la del artículo 416 del cst, dirigido contra el derecho sindical de los empleados públicos al pliego y a la negociación colectiva, un decreto reglamentario en contra del Convenio 151 sobre derecho al pliego y a la negociación colectiva.
El Decreto 1092/12 es “por el cual se reglamentan los artículos 7º y 8º de la Ley 411 de 1997 en lo relativo a los procedimientos de negociación”, que es la ley aprobatoria del Convenio 151 “sobre la protección del derecho de sindicalización y los procedimientos para la determinación de las condiciones de empleo en la administración pública”. El Decreto 1092/12 era el reglamento del Convenio 151 sobre el pliego y negociación colectiva.
– Las normas reglamentadas y los decretos reglamentarios fueron sustancialmente distintos: en el Decreto 535/09 se reglamentaban normas preconstitucionales de estirpe autoritaria y unilateralista, referidas al derecho de petición sindical y reglamentarias de una prohibición: del pliego y la negociación colectiva[137].
Por el contrario, en el Decreto 1092/12, lo reglamentado es el Convenio de la oit 151 sobre el derecho sindical de negociación colectiva y pliego;
– El Decreto 535/09 pretendió reglamentar un inexistente “derecho de concertación de los empleados públicos”[138], mientras que el Decreto 1092/12 reglamenta el derecho sindical de “negociación […] de las condiciones de empleo de los empleados públicos […]”[139];
– El Decreto 535/09 estuvo soportado en las “peticiones […] respetuosas”[140] que es la misma terminología del derecho de petición consagrado en el artículo 45 de la Constitución de 1886 y en el artículo 414.4 del cst, que además, en su artículo 416 proscribía el pliego y la negociación colectiva; mientras que el Decreto 1092/12 está referido a la negociación colectiva, al Convenio 151, a la “negociación del pliego” sindical[141].
– El Decreto 535/09 por corresponder a la imposición unilateral del Estado, al derecho de petición, obviamente no mencionaba los conceptos jurídicos de “pliego”, “partes” y “negociación colectiva”, los que sí utilizó el Decreto 1092/12, como avance cardinal[142], dado su objeto de negociación colectiva.
19. ¿Cuáles asuntos dieron lugar a confusiones en el
entendimiento y aplicación del Decreto 1092/12?
a. Una de las confusiones más comunes es creer que la negociación colectiva de la administración pública con los sindicatos de empleados públicos, regulada por los convenios 151 y 154 y el Decreto 1092/12, tiene algo que ver o se puede comparar con la convención o contrato colectivo de trabajo propio de los trabajadores particulares y oficiales, regulada por el artículo 467 y concordantes del Código Sustantivo del Trabajo.
No, la convención o contrato colectivo de trabajo nada tiene que ver con los empleados públicos, ni con el Decreto 1092, ni para bien ni para mal, dada la evidente razón según la cual el contrato o convención colectiva es “para fijar las condiciones que regirán los contratos”, es decir, donde hay contrato, al vínculo contractual de los trabajadores particulares y trabajadores oficiales.
No se aplica, no se puede aplicar, porque es un imposible jurídico pretender aplicar la convención o contrato colectivo, a una relación laboral, como la de los empleados públicos, en la que no hay contrato, no hay un vínculo contractual sino un vínculo legal/reglamentario.
Los vínculos laborales de contrato y legal/reglamentario, son dos vínculos laborales sustancialmente distintos en su naturaleza y regulación. No se deben confundir.
Otros aspectos, ya puntuales del Decreto 1092/12, que por su redacción anti técnica podrían dar lugar a confusiones son los siguientes:
b. “En materia salarial podrá haber concertación”[143].
Aclarase, no estaba prohibiendo, tampoco excluyendo, ni limitando, ni excepcionando el derecho de negociación colectiva en materia salarial. No, lo claro y expreso en el Decreto 1092 fue el derecho de “negociación” colectiva, afirmado en el título del decreto y en sus artículos 1º, 3º nums. 1, 5, 6 y 7, que sirvieron para ilustrar y entender integralmente la expresión comentada. Entonces, dentro de la negociación, la concertación es una forma de solución. Concertación es autocomposición entre las partes, consenso, acuerdo, como forma o medio de solución, dentro del proceso de negociación colectiva.
Luego, el Decreto 1092/12 sí consagró el derecho de negociación colectiva en materia salarial. La concertación podría ser una de las formas de solución dentro de la negociación. Además, la norma reglamentada, el Convenio 151, que el Decreto 1092/12 reglamenta para su cumplida ejecución, no consagra ni autoriza excepción alguna al derecho de negociación.
c. “En materia prestacional las entidades no tienen facultad de concertación”[144].
Aclaremos, la Constitución Nacional en su artículo 150, numeral 19, literal e), preceptúa que el presidente de la República es la autoridad pública competente para “fijar el régimen […] prestacional”[145].
Entonces, si por mandato constitucional y legal, la autoridad pública con competencia exclusiva y excluyente en materia prestacional es el presidente de la República, obvio era que las entidades no tienen competencia en materia prestacional.
Es un asunto de autoridad pública competente: que es el presidente de la República y no las entidades. Esa competencia es clara. Advertir y precisar esa competencia, como lo hace el Decreto 1092/12 en su artículo 3º numeral 1: “respeto de la competencia constitucional y legal: la negociación debe respetar las competencias”, significa que para ejercitar el derecho sindical de negociación colectiva reconocido en el Decreto 1092/12 en su título y en sus artículos 1º, 3ºnums. 1, 5, 6 y 7, artículos 5º, 6º y 7º, el presidente de la República es la autoridad pública competente “en materia prestacional”.
Ese aspecto de competencia constitucional, nada tenía que ver, ni comprometió o afectó el derecho sustancial de negociación colectiva “en materia prestacional”. El Decreto 1092/12 sí consagraba el derecho de negociación colectiva en materia prestacional: con la autoridad competente, que es el presidente de la República. Por supuesto, no consagró ni podría consagrar la negociación en materia prestacional con ninguna otra autoridad incompetente.
d. “[…] la discusión se adelantará teniendo en cuenta la obtención de disponibilidad
presupuestal”[146].
Aclaremos, en materia de empleo público rige el principio constitucional, según el cual deben estar “previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente”[147].
El “presupuesto correspondiente” es el que corresponde expedir anualmente al Congreso[148], a la Asamblea Departamental[149] y al Concejo Municipal[150], según el cual, no se podrá “hacer erogación con cargo al tesoro, que no se halle incluida en el presupuesto de gastos”,[151] conforme a la Ley Orgánica del Presupuesto[152] aplicable a la Nación, sus entidades territoriales y entidades descentralizadas[153].
Ello significa, como lo regló el Decreto 1092, que la negociación, “la discusión se adelantará teniendo en cuenta la obtención de disponibilidad presupuestal”[154], esto es, que cualquier “evento en que se genere gasto” o “aspecto económico”[155] debe estar previsto o preverse su inclusión o apropiación o disponibilidad presupuestal.
Generalmente los acuerdos colectivos en materia económica, dada su incidencia presupuestal, son para el año presupuestal siguiente, y comportan el compromiso del ejecutivo en incluirlos al presentar el proyecto presupuestal de ley, ordenanza o acuerdo, respectivo[156].
Entonces, el que la norma hubiere ordenado que “la discusión se adelantará teniendo en cuenta la obtención de disponibilidad presupuestal”[157], no era ninguna excepción o exclusión o negación del derecho de negociación colectiva.
Simplemente es un “problema particular” o “modalidad especial”[158], natural, propia y consustancial de la negociación dentro del vínculo laboral legal y reglamentario de los empleados públicos, consistente en que los aspectos económicos de los acuerdos colectivos deberán incluirse en el presupuesto, o sea que la negociación y los acuerdos colectivos se harán “teniendo en cuenta la obtención de disponibilidad presupuestal”. Es el principio de la previsión y de la provisión presupuestal de todo gasto. Ello es así por normas constitucionales y legales. El Decreto 1092 no decía ni podría haber dicho nada nuevo o distinto[159].
e. Están excluidos de la negociación de las condiciones laborales, los asuntos que excedan el campo laboral, tales como “[…] las plantas de personal […]”[160].
Este era un enorme disparate jurídico, dado que la planta de personal es la estructura jurídica más típica y representativa del “campo laboral” en la relación de empleo público, pues comprende el empleo: su existencia y supresión como formas de incorporación y retiro, el código y grado como indicativos salariales y prestacionales, el nivel de empleo, los requisitos, funciones y competencias, el referente para concursos y para encargos, la ubicación del empleo en el despacho o en planta global, con la incidencia legal en libre nombramiento/remoción o carrera. Todo el “campo laboral” está contenido y se expresa en la planta de personal.
Además, la norma reglamentada y determinante: el Convenio 151, cuya cumplida ejecución explica la norma reglamentaria y derivada: el Decreto 1092, era violada, pues el Convenio 151 no consagra ni autoriza este tipo de “exclusión” de la negociación colectiva, como tampoco la consagra ni autoriza la norma constitucional del artículo 55 sobre derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales.
Por ello la oit, a través de su órgano de control denominado Comisión de Expertos, ha señalado reiteradamente que es contrario a los convenios “excluir de la negociación colectiva ciertas materias que atañen en particular a las condiciones de empleo”[161], a través de norma reglamentaria del presidente o “medidas que se aplican unilateralmente por las autoridades para restringir la gama de temas que pueden ser objeto de negociación, son a menudo incompatibles con el convenio […]”[162].
Luego, esa pretendida “exclusión” fue un evidente disparate jurídico que se resolvía aplicando la norma reglamentada y determinante: el Convenio 151, el principio constitucional del artículo 55, aplicando el Decreto 1092 en sus artículos sobre negociación colectiva de las condiciones de empleo[163], privilegiando la regla general, el principio de la negociación, por sobre la singular “exclusión” de las plantas de personal.
La competencia constitucional y legal atribuida a la autoridad pública para la adopción de las plantas de personal, es lo que estaría excluido de la negociación[164]. Así podría entenderse el disparate para racionalizarlo.
Pero un aspecto distinto es el contenido sustancial de la planta de personal en cuanto expresa las condiciones de empleo relacionadas con funciones, requisitos, nivel y salario, que por corresponder a las “relaciones laborales”, a las “condiciones de empleo”, sí eran objeto de negociación[165].
20. ¿Cómo debió ser interpretado y entendido el Decreto 1092/12?
La interpretación del Decreto 1092/12 como norma reglamentaria debió hacerse con criterio sistemático, esto es, en forma integral con la norma reglamentada: el Convenio 151[166] “sobre procedimientos para la determinación de las condiciones de empleo en la administración pública”, su respectiva Recomendación 159, y complementariamente con el Convenio 154[167] “sobre el fomento de la negociación colectiva” con su respectiva Recomendación 163; advirtiendo la prevalencia y pauta sobre el tema por la norma constitucional del artículo 55 según el cual “se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales” y destacando el principio constitucional[168] según el cual “los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso […] prevalecen en el orden interno”.
Así debió entenderse el Decreto 1092. Como decreto reglamentario o derivado que fue. El Decreto 1092 no se podía aislar o separar de la norma que reglamentaba: del Convenio 151, pues norma reglamentaria y reglamentada corresponden a un mismo contenido y propósito jurídico, que a su vez corresponde a la “norma de normas”, a la Constitución Política[169], al artículo 55 constitucional, en relación con el Convenio 154.
Debía tenerse clara la aplicación prevalente del Convenio 151 por sobre el Decreto 1092, dado que el Convenio 151 es la norma reglamentada, la causa y lo determinante, mientras que el Decreto Reglamentario 1092 es una norma derivada y subordinada a la “cumplida ejecución”[170] del Convenio 151[171].
21. ¿Cuál fue el resultado del tránsito sindical con el Decreto 1092/12?
El resultado de haber transitado por el Decreto 1092/12 fue el siguiente:
– la presentación al Gobierno nacional de un pliego unitario por parte de todas las confederaciones y federaciones sindicales de empleados públicos, con la lección pedagógica de unidad y suma que ello representa;
– la negociación unitaria por parte de todas las confederaciones y federaciones sindicales de empleados públicos, con el Gobierno nacional: Presidencia de la República, ministerios de Hacienda y de Trabajo, departamentos administrativos de planeación nacional y de la función pública;
– la suscripción en mayo 16/13, en la casa presidencial, del primer acuerdo colectivo nacional histórico, de derecho, en aplicación de los convenios 151 y 154;
– la negociación y celebración histórica de acuerdos colectivos de derecho, en aplicación de los convenios 151 y 154, en número de 271[172] entidades públicas: Ministerio de Educación/fecode, Procuraduría General, Contraloría General, Fiscalía General, Bogotá, Cartagena y Barrancabermeja: unitario aplicable a todas las entidades y dependencias de la administración central, descentralizada, órganos de control y Concejo; a manera de ejemplo. Una importantísima experiencia y precedente.
22. ¿Qué es lo esencial y característico del Acuerdo
Colectivo Nacional de mayo 16/13 y de los otros
acuerdos colectivos sectoriales e institucionales?
Lo esencial y característico de toda la negociación colectiva realizada en 2013, se ubica y explica en relación con el tránsito de la imposición a la negociación, de superar el autoritarismo, el unilateralismo y realizar el principio democrático del bilateralismo, de la negociación colectiva[173].
Por ello, es una negociación colectiva, un acuerdo colectivo, histórico. Es el primero en la actual etapa de la negociación colectiva de derecho. Es un precedente, cuya explicación no se agota en sí mismo, sino en su proyección hacia las subsiguientes negociaciones colectivas. Es un logro, un patrimonio, una experiencia sindical[174], una perspectiva, un anclaje, un cimiento, en la cultura de la negociación colectiva.
23. ¿Cuál es el contenido y el significado del histórico
Acuerdo Colectivo Nacional de mayo 16/13?
Los principales logros resultantes de la negociación colectiva y contenidos en el Acuerdo Colectivo de mayo 16 de 2013, son los siguientes:
– Por primera vez en la historia de Colombia, en la etapa de negociación colectiva de derecho, se negoció y se sentó el precedente de negociación con representatividad de las confederaciones y federaciones sindicales, sobre los aspectos generales y comunes de los empleados públicos y de las organizaciones sindicales, y con el Gobierno Nacional: representado por la Presidencia de la República, los ministerios de Hacienda y de Trabajo y los departamentos administrativos de Planeación Nacional y de la Función Pública;
– Se negoció, conforme al Convenio 151, precisamente en los aspectos que supuestamente excluía de la negociación el Decreto 1092[175]: carrera administrativa: cumplimiento, concursos, derecho preferencial de encargo, y ofertas públicas de empleo para concursos (acuerdo 11); proyecto de Ley para regular el sistema específico de carrera de ciencia y tecnología (acuerdo 12, final); expedición del decreto reglamentario, por primera vez en la historia, sobre cuadros funcionales de empleo (acuerdo 11, final); plantas de empleo: desmonte de plantas paralelas y ampliación de las plantas institucionales (acuerdo 11, lit. c); reforma de plantas (acuerdo 18); reformas de los instrumentos general y específico de evaluación del desempeño y del manual específico de funciones, requisitos y competencias (acuerdo 16); comisiones de personal, garantías para los representantes electos por los empleados (acuerdo 19); proyectos de Ley para aprobar los convenios de oit 135, 149 y 183.
– Se negoció y acordó[176] un proyecto de Decreto, para modificar el Decreto 1092 y avanzar en la reglamentación de la negociación colectiva, a fin de que corresponda al Convenio 151[177];
– Se ampliaron y fortalecieron los escenarios de representación sindical en defensa de los empleados públicos: ante la Comisión Nacional del Servicio Civil, en relación con la carrera y concursos, e instrumentos generales de evaluación del desempeño (acuerdos 15 y 16); ante las entidades: para la reforma del manual de funciones (acuerdo 16) y para la reforma de planta (acuerdo 18);
– Se protegió la actividad y la protesta sindical frente a los descuentos unilaterales y secretos por parte de la administración, para en su lugar, expedir un decreto que garantice el debido proceso, el derecho de defensa y de contradicción del empleado (acuerdo 22);
– Se obtuvo por las organizaciones sindicales, garantías y permiso remunerado para los representantes electos por los empleados ante las comisiones de personal, para fortalecer los lazos y el diálogo entre los representantes sindicales y los representantes de los empleados, como tarea y perspectiva común (acuerdo 19);
– Se presentará por el Gobierno un proyecto de Ley para aprobar el Convenio de oit 135 sobre representantes de los trabajadores, sobre las garantías y derechos para el ejercicio de la actividad y la representación sindical (acuerdo 23);
– Compromiso en el desmonte de la planta paralela y aumento de la planta legal por laboralización y cobertura del trabajo decente, con salarios, prestaciones, concursos y sindicalización, en cumplimiento de las sentencias de la Corte Constitucional C-614/09 y C-171/12 (acuerdo 17);
– Acuerdo contra el clientelismo y por la carrera, el concurso, el principio de