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Timestamp: 2016-10-22 05:20:24+00:00
Document Index: 158607287

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 84', 'art. 11', 'art. 84', 'art. 85', 'ATF ', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 90', 'art. 85', 'ATF ', 'art. 93', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 27', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 11', 'art. 11', 'ATF ']

du Tribunal f�d�ral, Aeschlimann, Reeb, F�raud,
place du Ch�teau 6, 1014 Lausanne.
recours de droit public contre le d�cret du Grand Conseil du canton de Vaud du 1er juin 2004 constatant la nullit� de l'initiative populaire cantonale "Pour une caisse vaudoise d'assurance maladie de base".
L'initiative populaire cantonale "Pour une caisse vaudoise d'assurance maladie de base" a �t� d�pos�e au mois de mai 2002, munie de 12917 signatures. Il s'agissait d'une initiative l�gislative r�dig�e de toute pi�ce portant sur la cr�ation d'une loi "instituant une seule caisse d'assurance maladie dans le canton de Vaud", dont la teneur �tait la suivante:
La caisse vaudoise d'assurance maladie (CVAM) est un �tablissement public ind�pendant jouissant de la personnalit� juridique. Son si�ge est � Lausanne. Elle fonctionne sous le contr�le et la garantie de l'Etat.
La CVAM a pour mission de garantir � tous les habitants du canton une couverture de soins compl�te. Elle est une caisse destin�e � assurer ses membres en cas de maladie et d'accidents, conform�ment �:
a) la LAMal b) la LAVAMal c) les statuts approuv�s par le Conseil d'Etat et par l'Office f�d�ral des assurances sociales.
La CVAM ne peut fournir de prestations dans le domaine des assurances compl�mentaires.
Toute personne domicili�e dans le canton est obligatoirement affili�e � la CVAM. Les statuts de la caisse d�limitent ses activit�s aux seuls r�sidents du canton de Vaud.
Art. 4 G�n�ralit�s
Le compte d'exploitation de la CVAM est aliment� par:
a) les primes vers�es par les assur�s b) les participations et franchises des assur�s c) les subsides f�d�raux et cantonaux d) les int�r�ts et autres revenus.
Art. 5 Couverture des r�serves et garantie de d�ficit
L'Etat couvre par une subvention � fonds perdus la r�serve minimale prescrite. Le Conseil d'administration peut d�cider la constitution de r�serves facultatives. L'Etat accorde � la CVAM une garantie de ses d�ficits �ventuels. L'Etat assure une gestion financi�rement �quilibr�e.
Les primes de l'assurance obligatoire des soins et de l'assurance individuelle d'indemnit�s journali�res sont fix�es selon les dispositions f�d�rales applicables. La CVAM doit appliquer le principe du tiers payant et rembourser directement les factures de soins, d'hospitalisation, de m�dicaments et de r��ducation. Les subventions f�d�rales et cantonales sont destin�es � diminuer les primes des personnes de condition �conomique modeste, ainsi que des enfants, selon un bar�me d�cid� par le Conseil d'Etat. La totalit� des subventions f�d�rales en la mati�re est utilis�e. Les b�n�ficiaires des prestations compl�mentaires AVS/AI ont droit � une exon�ration totale de primes.
[composition, organisation, comp�tences]
[composition, comp�tences]
La CVAM est soumise au contr�le financier et de gestion de l'Etat. Elle soumet ses comptes, qui sont rendus publics, � un organe de contr�le ind�pendant d�sign� par le Conseil d'Etat. Le contr�le interne de la caisse est assur� par une commission permanente ind�pendante nomm�e par le Conseil d'administration.
La CVAM est mise en place d�s que l'affiliation obligatoire, au sens de l'art. 3 de la pr�sente loi, est permise en vertu du droit f�d�ral. Les autorit�s cantonales prennent toutes les mesures propres � faire �voluer la l�gislation f�d�rale dans le sens de la pr�sente loi.
Dans son pr�avis au Grand Conseil sur la recevabilit� de l'initiative, le Conseil d'Etat a consid�r� que celle-ci violait sur plusieurs points le droit f�d�ral: l'affiliation obligatoire (art. 3) �tait contraire au principe du libre choix; les subsides f�d�raux (art. 4 let. c) ne pouvaient �tre consid�r�s comme une source de financement; le principe du tiers payant obligatoire (art. 6 ) emp�chait la conclusion de conventions avec certains prestataires; le subventionnement direct par l'Etat �tait contraire au syst�me pr�vu par la LAMal. Le droit f�d�ral ne r�servait aucune comp�tence cantonale en mati�re d'assurance maladie, en particulier s'agissant de l'affiliation et du financement. Les art. 1 � 10 de l'initiative devaient �tre d�clar�s nuls. Les art. 1 et 7 � 10 n'avaient plus de sens s'ils permettaient uniquement la cr�ation d'une caisse publique concurrente des caisses priv�es. Les repr�sentants du comit� d'initiative avaient d'ailleurs clairement fait savoir qu'ainsi limit�e, l'initiative ne correspondait plus au sens de leur d�marche. L'art. 11, deuxi�me phrase, paraissait correspondre � la volont� des initiants. Il ne pouvait toutefois imposer au Grand Conseil d'agir par la voie de l'initiative cantonale; pour le surplus, on ignorait sur quoi pouvait porter l'obligation faite aux autorit�s cantonales.
Par d�cret du 1er juin 2004, le Grand Conseil, suivant l'avis de la majorit� de la Commission charg�e d'examiner la question, a constat� la nullit� de l'initiative.
Josef Zisyadis forme un recours de droit public au sens des art. 84 al. 1 let. a et 85 let. a OJ contre ce d�cret. Il conclut � l'annulation partielle de ce d�cret, et � la validit� de l'art. 11 de l'initiative, disposition selon lui conforme au droit sup�rieur, et qui formerait un tout coh�rent correspondant � la volont� des initiants.
Le Grand Conseil conclut au rejet du recours. Le recourant a r�pliqu�
Le Tribunal f�d�ral examine d'office et librement la recevabilit� et la qualification juridique des recours qui lui sont soumis.
1.1 Le recourant d�clare agir par la voie du recours de droit public pour violation des droits constitutionnels (art. 84 al. 1 let. a OJ). Il invoque certes le principe constitutionnel de la proportionnalit�, mais � l'encontre d'une d�cision d'invalidation d'une initiative populaire, ce grief est trait� en relation avec la violation all�gu�e des droits politiques. Le recours de droit public pour violation des droits constitutionnels est d�s lors sans port�e propre dans ce cadre.
1.2 Le recours institu� par l'art. 85 let. a OJ permet au citoyen de se plaindre de ce qu'une initiative a �t� ind�ment soustraite au scrutin populaire, notamment parce qu'elle a �t� d�clar�e totalement ou partiellement invalide par l'autorit� cantonale charg�e de cet examen, et quelle que soit la motivation de cette d�cision d'invalidation. La qualit� pour recourir dans ce domaine appartient alors � toute personne � laquelle la l�gislation cantonale accorde l'exercice des droits politiques pour participer � la votation en cause, m�me si elle n'a aucun int�r�t juridique personnel � l'annulation de l'acte attaqu� (ATF 128 I 190 consid. 1 p. 192; 121 I 138 consid. 1 p. 139; 357 consid. 2a p. 360).
1.3 Membre du comit� d'initiative et citoyen vaudois, le recourant a qualit� pour agir.
Le recourant ne conteste pas la d�claration de nullit�, s'agissant des art. 1 � 10 de l'initiative. Il soutient que l'art. 11 de ce texte serait conforme au droit f�d�ral, et constituerait l'�l�ment central de l'initiative puisqu'il fait obligation au canton d'intervenir pour obtenir une modification du droit f�d�ral dans le sens de l'initiative. Cela correspondrait � la volont� des initiants.
Le Grand Conseil rel�ve que l'art. 11 premi�re phrase n'aurait plus de sens apr�s l'invalidation des art. 1 � 10, et serait inex�cutable. L'art. 11 deuxi�me phrase, lui aussi sorti de son contexte, manquerait de clart� et de coh�rence, notamment par la r�f�rence aux dispositions invalid�es. L'art. 11 ne figurait d'ailleurs pas dans le texte initial de l'initiative, et avait �t� ajout� apr�s que l'attention des initiants e�t �t� port�e sur les probl�mes de conformit� au droit f�d�ral, dans le cadre de l'examen pr�liminaire.
Le Grand Conseil rel�ve aussi qu'une initiative populaire ne peut porter que sur un acte normatif, et non sur une r�solution ou une d�claration, voire une initiative cantonale, pr�sent�e sous la forme d'un d�cret. Une disposition exclusivement programmatique ne serait pas admissible. Or, le mandat donn� aux autorit�s vaudoises par l'art. 11 de l'initiative s'apparenterait � une r�solution, voire � une proposition d'initiative cantonale. En tant que simple programme, la disposition manquerait de clart�, faute d'indiquer les moyens � utiliser. Elle poserait aussi un probl�me d'unit� de rang, puisqu'elle vise la modification du droit f�d�ral.
2.2 Dans sa r�plique, le recourant, affirme que l'art. 11 de l'initiative constituait la condition sine qua non de mise en oeuvre de la CVAM, ce dont les citoyens �taient clairement inform�s. L'art. 11 deuxi�me phrase serait une "disposition-programme" dont les moyens juridiques et politiques sont pr�cis�s. Le recourant confirme que l'intervention du canton pour obtenir une modification du droit f�d�ral correspond � la volont� des initiants.
Conform�ment � la jurisprudence, les exigences de motivation pos�es � l'art. 90 al. 1 let. b OJ valent �galement pour le recours pr�vu � l'art. 85 let. a OJ; le Tribunal f�d�ral n'examine ainsi que les griefs soulev�s de mani�re suffisante. Il appartient au recourant de d�montrer en quoi la d�cision attaqu�e viole le droit constitutionnel, soit ses droits politiques, en pr�cisant la nature de cette violation (ATF 129 I 185 consid. 1.6 p. 189 et les arr�ts cit�s).
3.1 Lorsque, comme en l'esp�ce, la d�cision relative � l'invalidation d'une initiative populaire est publi�e sans aucune motivation, ou lorsque les motifs ne sont publi�s qu'ult�rieurement, l'autorit� intim�e fournit sa motivation dans la r�ponse au recours. Un droit de r�plique est alors accord� au recourant, conform�ment � l'art. 93 al. 2 OJ, afin qu'il puisse faire valoir ses arguments en connaissance de cause (cf. ATF 129 I 381 consid. 1.3 - non publi�; 125 I 227 consid. 1b - non publi�; ATF 123 I 63 consid. 3 ). L'�change d'�critures suppl�mentaire permet ainsi de suppl�er � une carence �ventuelle de la motivation de la d�cision (K�lin, Das Verfahen der staatsrechtlichen Beschwerde, Berne 1994 p. 378).
3.2 En l'occurrence, les raisons invoqu�es par le Grand Conseil � l'appui de sa d�cision d'invalidation totale sont de plusieurs ordres: l'art. 11, sorti de son contexte, serait incompr�hensible; dans l'esprit des initiants, il n'aurait qu'un caract�re accessoire; enfin, une initiative cantonale ne pourrait porter que sur une loi au sens formel, et ne pourrait �tre limit�e � une disposition programmatique. Ces arguments figuraient d�j� dans le pr�avis du Conseil d'Etat, et ont �t� �voqu�s lors des d�bats parlementaires.
Pour sa part, le recourant persiste � consid�rer que l'art. 11 de l'initiative constituerait une disposition centrale; il reproche au Grand Conseil d'avoir interpr�t� la volont� des opposants dans un sens d�favorable. Toutefois, pas plus dans son m�moire compl�tif que dans son recours initial, le recourant ne met en cause l'impossibilit� de proposer, par la voie d'une initiative populaire, une disposition qui serait purement programmatique. L'autorit� intim�e consacre pourtant de longs d�veloppements � cette question. Elle se livre � une interpr�tation de l'art. 27 ch. 1 al. 1 Cst./VD pour en d�duire qu'une initiative populaire cantonale ne pourrait porter que sur une loi au sens formel, ce qui exclurait les d�crets, r�solutions ou d�clarations, ainsi que les dispositions-programmes. Or, on cherche en vain dans les �critures du recourant - d�j� fort succinctes sur les autres points - une quelconque argumentation � ce propos. Le recours appara�t par cons�quent insuffisamment motiv�, et doit �tre d�clar� irrecevable.
Par ailleurs, m�me s'il devait �tre trait� sur le fond, le recours devrait de toute fa�on �tre rejet�.
4.1 La jurisprudence admet que lorsqu'une partie d'une initiative populaire appara�t inadmissible, la partie restante peut subsister comme telle, pour autant qu'elle forme un tout coh�rent et qu'elle puisse encore correspondre � la volont� des initiants (ATF 125 I 227 consid. 4 p. 231, 124 I 107 consid. 5b p. 117; 121 I 334 consid. 2a p. 338 et la jurisprudence cit�e). En vertu du principe de la proportionnalit�, l'invalidit� d'une partie de l'initiative ne doit entra�ner celle du tout que si le texte ne peut �tre amput� sans �tre d�natur� (ATF 128 I 190 consid. 6 p. 203). Il faut encore que la partie subsistante de l'initiative respecte en elle-m�me les conditions de validit�, qu'elle conserve un sens et qu'elle corresponde � la volont� des initiants et des signataires (ATF 130 I 185 consid. 5 p. 202, 129 I 381 consid. 4.4 p. 392).
4.2 Les auteurs de l'initiative n'ignoraient pas la contrari�t� de leur d�marche au droit f�d�ral, leur attention ayant �t� attir�e d'embl�e sur ce point. L'art. 11 a �t� ajout� afin qu'il soit sursis � la cr�ation de la CVAM jusqu'� ce qu'une telle institution soit admise par le droit f�d�ral. Comme l'indique la note marginale, il s'agit d'une disposition transitoire cens�e rev�tir un effet gu�risseur pour le reste de l'initiative. La disposition, de caract�re accessoire, n'a donc logiquement plus de sens si le reste de l'initiative est annul�. S'agissant de la volont� des initiants, et plus encore des signataires, le titre et le texte de l'initiative ne laissent pas de doute: l'�l�ment central en est le principe de la cr�ation d'une caisse cantonale d'assurance maladie, et non la condition suspensive pos�e � sa r�alisation. Enfin, il y a lieu de convenir avec le Grand Conseil, que l'art. 11, sorti de son contexte, n'a plus gu�re de sens: la premi�re phrase �voque une institution dont - mis � part l'affiliation obligatoire - on ignore tout. La deuxi�me phrase implique l'intervention des autorit�s cantonales "au sens de la pr�sente loi", ce qui n'est plus compr�hensible si les articles pr�c�dents sont supprim�s. Certes, des adaptations purement r�dactionnelles pourraient �tre admises afin de rendre au texte sa lisibilit� et sa coh�rence (ATF 130 I 185 consid. 6 non publi�); cela ne permettrait toutefois pas de r�introduire, � titre de programme, l'ensemble des dispositions invalid�es.
Le recours de droit public doit par cons�quent �tre d�clar� irrecevable. Conform�ment � la pratique, il n'est pas per�u d'�molument judiciaire, ni allou� de d�pens.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au recourant et au Grand Conseil du canton de Vaud.