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Timestamp: 2019-08-22 04:46:35+00:00
Document Index: 128999347

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Corte Costituzionale, sentenza n. 5 del 27 gennaio 2015. Dichiarate inammissibili le richieste di referendum popolare ? dichiarate legittime, con ordinanze del 4 dicembre 2014, dall’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione ? per l’abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe, del comma 1 dell’art. 1 del decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155 (Nuova organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero, a norma dell’articolo 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011, n. 148), come modificato dall’art. 1 del decreto legislativo 19 febbraio 2014, n.14 (Disposizioni integrative, correttive e di coordinamento delle disposizioni di cui ai decreti legislativi 7 settembre 2012, n. 155, e 7 settembre 2012, n. 156, tese ad assicurare la funzionalità degli uffici giudiziari), della connessa Tabella A allegata al d.lgs. n. 155 del 2012, come sostituita dall’art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 14 del 2014, e del comma 3 dell’art. 1 del d.lgs. n. 14 del 2014, nonché dell’Allegato II al medesimo d.lgs. n. 14 del 2014. - Renato D'Isa
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Corte Costituzionale, sentenza n. 5 del 27 gennaio 2015. Dichiarate inammissibili le richieste di referendum popolare ? dichiarate legittime, con ordinanze del 4 dicembre 2014, dall’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione ? per l’abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe, del comma 1 dell’art. 1 del decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155 (Nuova organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero, a norma dell’articolo 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011, n. 148), come modificato dall’art. 1 del decreto legislativo 19 febbraio 2014, n.14 (Disposizioni integrative, correttive e di coordinamento delle disposizioni di cui ai decreti legislativi 7 settembre 2012, n. 155, e 7 settembre 2012, n. 156, tese ad assicurare la funzionalità degli uffici giudiziari), della connessa Tabella A allegata al d.lgs. n. 155 del 2012, come sostituita dall’art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 14 del 2014, e del comma 3 dell’art. 1 del d.lgs. n. 14 del 2014, nonché dell’Allegato II al medesimo d.lgs. n. 14 del 2014.
1.? Con ordinanze del 4 dicembre 2014, l’Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione ai sensi dell’art. 12 della legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo), ha dichiarato legittime tre richieste di referendum popolare abrogativo, tutte presentate dai Consigli regionali delle Regioni Abruzzo, Basilicata, Campania, Puglia e Regione siciliana, su tre distinti quesiti riguardanti alcune disposizioni dei decreti legislativi 7 settembre 2012, n. 155 (Nuova organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero, a norma dell’articolo 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011, n. 148) e 19 febbraio 2014, n. 14 (Disposizioni integrative, correttive e di coordinamento delle disposizioni di cui ai decreti legislativi 7 settembre 2012, n. 155, e 7 settembre 2012, n. 156, tese ad assicurare la funzionalità degli uffici giudiziari).
1.1.? Il primo quesito (reg. amm. ref. n. 159) è il seguente:
1.2.? Il secondo quesito (reg. amm. ref. n. 160) è il seguente:
2.? Il Presidente della Corte costituzionale, ricevuta comunicazione delle ordinanze dell’Ufficio centrale per il referendum, ha fissato, per la conseguente deliberazione, la camera di consiglio del 14 gennaio 2015, disponendo che ne fosse data comunicazione ai delegati delle Regioni Abruzzo, Basilicata, Campania, Puglia e Regione siciliana e al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell’art. 33, secondo comma, della legge n. 352 del 1970.
3.? Con memorie di analogo contenuto, depositate il 9 gennaio 2015 in ciascuno dei tre giudizi di ammissibilità, il Governo, in persona del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha chiesto che le tre richieste di referendum siano dichiarate inammissibili.
A sostegno di tali istanze, il Governo deduce che: a) la normativa oggetto dei quesiti, disciplinando l’esercizio della funzione giudiziaria di primo grado e la stessa organizzazione della magistratura ordinaria, costituisce una legge costituzionalmente necessaria, la cui vigenza è indispensabile per assicurare il funzionamento e la continuità degli organi costituzionali e a rilevanza costituzionale, nonché per garantire una tutela minima a diritti e situazioni che tale tutela esigono secondo la Costituzione, e non può, perciò, essere puramente e semplicemente abrogata (sono citate le sentenze della Corte costituzionale n. 12 del 2014, n. 16 del 2008, n. 48, n. 47, n. 46 e n. 45 del 2005, n. 49 del 2000, n. 35 del 1997 e n. 32 del 1993); b) l’abrogazione per via referendaria di detta normativa, la quale determinerebbe «non solo l’abrogazione della nuova conformazione territoriale della competenza dei singoli uffici giudiziari, ma anche degli uffici stessi, istituiti attraverso le norme che si intendono colpire», non comporterebbe la reviviscenza della precedente disciplina (sentenze n. 12 del 2014, n. 13 del 2012, n. 28 e n. 24 del 2011), di tal ché «all’esito favorevole del voto referendario conseguirebbe l’assenza di qualsivoglia normativa in grado di garantire, pur nell’eventualità di inerzia legislativa, la costante operatività della funzione giudiziaria, con lesione del diritto costituzionalmente garantito della tutela dei diritti dinanzi all’autorità giudiziaria (art. 24 Cost.) secondo le regole del giusto processo (art. 111 Cost.)» (è nuovamente citata la sentenza n. 12 del 2014, la quale avrebbe evidenziato anche la configurazione del referendum abrogativo quale «atto libero e sovrano di legiferazione popolare negativa che non può direttamente costruire una [nuova o vecchia] normativa»), con conseguente inammissibilità dei referendum; c) i quesiti difettano «della necessaria omogeneità», atteso che, anche a volere prescindere dalla sostanziale differenza intercorrente tra i tribunali e le relative procure della Repubblica e le sezioni distaccate di tribunale, le disposizioni delle quali si richiede l’abrogazione hanno soppresso uffici giudiziari relativi ad àmbiti territoriali molto diversi per dimensione, numero di abitanti e realtà socio-economica nella quale si inserivano e che è possibile che ? come già sottolineato dalla sentenza n. 12 del 2014 ? il cittadino valuti in modo diverso l’accorpamento dei vari tipi di uffici giudiziari e intenda esprimersi a favore della soppressione di alcuni e del mantenimento di altri, situazione in cui, pertanto, sarebbe difficile sostenere che la libertà di voto sia effettivamente rispettata nei termini indicati dalla Corte costituzionale sin dalla sentenza n. 16 del 1978 (a quest’ultimo riguardo, sono citate anche le sentenze della stessa Corte n. 47 del 1991, n. 65 e n. 64 del 1990 e n. 27 del 1981 e viene, inoltre, affermato che la molteplicità e la diversità degli uffici giudiziari interessati dai quesiti «non garantiscono l’autenticità dell’espressione della volontà popolare, anche in ragione del fatto che in molti casi il voto del cittadino potrebbe essere fortemente condizionato da specifici interessi localistici in grado di obliterare qualsiasi considerazione sulla bontà della disposizione complessivamente intesa»); d) i quesiti non soddisfano «i requisiti di chiarezza, univocità e puntualità» in quanto hanno ad oggetto diversi testi legislativi di «indiscutibile complessità» e si presentano «di non facile comprensione», con conseguente pregiudizio della libertà di voto del cittadino anche sotto tale aspetto.
4.? Con memorie di analogo contenuto, depositate il 9 gennaio 2015 in ciascuno dei tre giudizi di ammissibilità, i delegati dei Consigli regionali delle Regioni Abruzzo, Basilicata e Puglia hanno avanzato istanza affinché le richieste referendarie vengano dichiarate ammissibili.
5.? Sempre il 9 gennaio 2015, hanno depositato memorie, di analogo contenuto, in tutti e tre i giudizi di ammissibilità, i seguenti soggetti: l’Ordine dei dottori commercialisti ed esperti contabili di Avezzano e della Marsica e l’Ordine degli avvocati di Avezzano, il Comitato pro referendum sulla geografia giudiziaria, l’Ordine circondariale degli avvocati di Lucera e il Comitato per la difesa della legalità in Capitanata. Tutti tali soggetti hanno sollecitato la dichiarazione di ammissibilità delle richieste di referendum.
6.? Nella camera di consiglio del 14 gennaio 2015 sono stati ascoltati i difensori: a) dell’Ordine circondariale degli avvocati di Lucera e del Comitato per la difesa della legalità in Capitanata; b) dell’Associazione “Comitato Ostia”; c) dell’Ordine dei dottori commercialisti ed esperti contabili di Avezzano e della Marsica e dell’Ordine degli avvocati di Avezzano; d) del Comitato pro referendum sulla geografia giudiziaria; e) dei delegati dei Consigli regionali delle Regioni Abruzzo, Basilicata, Campania, Puglia e Regione siciliana; f) del Governo.
1.? La Corte è chiamata a pronunciarsi sull’ammissibilità di tre richieste di referendum abrogativo popolare aventi ad oggetto alcune disposizioni, o frammenti di disposizioni, dei decreti legislativi 7 settembre 2012, n. 155 (Nuova organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero, a norma dell’articolo 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011, n. 148) e 19 febbraio 2014, n. 14 (Disposizioni integrative, correttive e di coordinamento delle disposizioni di cui ai decreti legislativi 7 settembre 2012, n. 155, e 7 settembre 2012, n. 156, tese ad assicurare la funzionalità degli uffici giudiziari), entrambi adottati in attuazione della delega conferita al Governo dall’art. 1 della legge 14 settembre 2011, n. 148, «per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari» (così il titolo della legge).
Per quanto qui interessa ? e salvo quanto si preciserà con specifico riguardo all’oggetto di ciascuno dei tre quesiti referendari ? vengono in particolare in rilievo, anzitutto, l’art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 155 del 2012 (articolo rubricato “Riduzione degli uffici giudiziari ordinari”), come modificato dall’art. 1 del d.lgs. n. 14 del 2014, e la Tabella A allegata allo stesso d.lgs. n. 155 del 2012, come sostituita dall’art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 14 del 2014. L’art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 155 del 2012 ha previsto, in particolare, la soppressione di alcuni uffici giudiziari ordinari, specificamente, dei tribunali ordinari, delle sezioni distaccate e delle procure della Repubblica indicati nella tabella A allegata allo stesso d.lgs. n. 155 («1. Sono soppressi i tribunali ordinari, le sezioni distaccate e le procure della Repubblica di cui alla Tabella A allegata al presente decreto»). Come risulta dalla lettura dell’elenco contenuto in detta tabella A, la soppressione ha riguardato trenta tribunali, le corrispondenti procure della Repubblica, nonché duecentoventi sezioni distaccate di tribunali ordinari, cioè, con riguardo a queste ultime, la totalità delle sedi distaccate di tribunale.
Oltre all’art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 155 del 2012 ed alla Tabella A ad esso allegata, vengono poi in rilievo ? limitatamente al 3° quesito referendario ? l’art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 14 del 2014 e l’Allegato II al medesimo decreto, i quali hanno sostituito la Tabella A allegata al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 (Ordinamento giudiziario). Si tratta, in questo caso, non della tabella che elenca gli uffici giudiziari soppressi, ma di quella contenente l’elenco degli uffici giudiziari italiani ? in particolare, dei tribunali, suddivisi per Corte d’appello, con la definizione, tramite l’indicazione dei comuni che ne fanno parte, del relativo circondario ? cioè la cosiddetta geografia giudiziaria. La sostituzione di tale tabella, già operata dall’art. 2, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 155 del 2012 e dall’Allegato 1 allo stesso decreto, è derivata dall’evidente necessità di adeguare la geografia giudiziaria al sopra menzionato intervento di soppressione di uffici giudiziari.
2.? Poiché le tre richieste di referendum concernono i medesimi atti aventi valore di legge e perseguono un fine, almeno in parte, coincidente, i giudizi di ammissibilità delle stesse devono essere riuniti per essere congiuntamente trattati e decisi.
3.? In via preliminare, si deve rilevare che, nella camera di consiglio del 14 gennaio 2015, questa Corte ha disposto, come già avvenuto più volte in passato, sia di dare corso all’illustrazione orale delle memorie depositate dai soggetti presentatori del referendum e dal Governo ai sensi dell’art. 33, terzo comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo), sia di ammettere gli scritti presentati da soggetti diversi da quelli contemplati dalla disposizione citata, e tuttavia interessati alla decisione sull’ammissibilità delle richieste referendarie, come contributi contenenti argomentazioni ulteriori rispetto a quelle altrimenti a disposizione della Corte (ex plurimis: sentenze n. 13 del 2012, n. 28, n. 27, n. 26, n. 25 e n. 24 del 2011, n. 17, n. 16 e n. 15 del 2008).
4.? Le tre richieste di abrogazione referendaria hanno, rispettivamente, i seguenti oggetti.
4.1.? Oggetto del 1° quesito referendario sono: a) il comma 1 dell’art. 1 del d.lgs. n. 155 del 2012, come modificato dall’art. 1 del d.lgs. n. 14 del 2014; b) la Tabella A, allegata al d.lgs. n. 155 del 2012, come sostituita dall’art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 14 del 2014.
4.2.? Oggetto del 2° quesito referendario sono: a) lo stesso comma 1 dell’art. 1 del d.lgs. n. 155 del 2012, come modificato dall’art. 1 del d.lgs. n. 14 del 2014, nella parte in cui sopprime i tribunali ordinari e le procure della Repubblica di cui alla Tabella A allegata al medesimo decreto e, quindi, limitatamente alle parole: «i tribunali ordinari,» e «e le procure della Repubblica»; b) la stessa Tabella A, allegata al d.lgs. n. 155 del 2012, come sostituita dall’art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 14 del 2014, limitatamente alle righe ? e, per ciascuna di esse, alle parole, relative per ogni riga, rispettivamente, al distretto, al circondario, all’ufficio ed alla località ? che menzionano tribunali e procure della Repubblica.
4.3.? Oggetto del 3° quesito referendario sono: a) lo stesso comma 1 dell’art. 1 del d.lgs. n. 155 del 2012, come modificato dall’art. 1 del d.lgs. n. 14 del 2014, nella parte in cui sopprime i tribunali ordinari e le procure della Repubblica di cui alla Tabella A allegata al medesimo decreto e, quindi, limitatamente alle parole: «i tribunali ordinari,» e «e le procure della Repubblica»; b) la stessa Tabella A, allegata al d.lgs. n. 155 del 2012, come sostituita dall’art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 14 del 2014, limitatamente alle righe ? e, per ciascuna di esse, alle parole, relative per ogni riga, rispettivamente, al distretto, al circondario, all’ufficio ed alla località ? che menzionano tribunali e procure della Repubblica; c) il comma 3 dell’art. 1 del d.lgs. n. 14 del 2014 («3. Al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, la tabella A è sostituita dalla tabella di cui all’allegato II»), nonché l’Allegato II (Tabella A del r.d. 30 gennaio 1941, n. 12) del medesimo d.lgs. n. 14 del 2014, «nella parte in cui hanno sostituito la tabella A del Regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, limitatamente alla parte in cui quest’ultimo prevedeva i circondari dei tribunali di Acqui Terme, Alba, Ariano Irpino, Avezzano, Bassano del Grappa, Camerino, Casale Monferrato, Chiavari, Crema, Lanciano, Lucera, Melfi, Mistretta, Modica, Mondovì, Montepulciano, Nicosia, Orvieto, Pinerolo, Rossano, Sala Consilina, Saluzzo, Sanremo, Sant’Angelo dei Lombardi, Sulmona, Tolmezzo, Tortona, Vasto, Vigevano, Voghera».
5.? Le tre richieste di referendum sono inammissibili perché sono dirette allo scopo della reviviscenza, in tutto (1° quesito) o in parte (2° e 3° quesito), delle disposizioni che prevedevano gli uffici giudiziari soppressi, nonché di quelle (3° quesito) che stabilivano i circondari dei tribunali soppressi ? e, quindi, al ripristino dei detti uffici e circondari ? scopo che non può essere conseguito mediante lo strumento referendario.
5.1.? A tale riguardo, occorre preliminarmente ricordare che «la richiesta referendaria è atto privo di motivazione e, pertanto, l’obiettivo […] del referendum va desunto […] esclusivamente dalla finalità “incorporata nel quesito”, cioè dalla finalità obiettivamente ricavabile in base alla sua formulazione ed all’incidenza del referendum sul quadro normativo di riferimento. Sono dunque irrilevanti, o comunque non decisive, le eventuali dichiarazioni rese dai promotori» (sentenza n. 24 del 2011).
5.2.? Tanto premesso, risulta palese come le tre richieste di abrogazione per via referendaria, totale (1° quesito) o parziale (2° e 3° quesito), delle disposizioni che hanno soppresso gli uffici giudiziari elencati nella Tabella A allegata al d.lgs. n. 155 del 2012, come sostituita dall’art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 14 del 2014 (comma 1 dell’art. 1 del d.lgs. n. 155 del 2012, come modificato dal d.lgs. n. 14 del 2014 e, appunto, la menzionata Tabella A) mirino intrinsecamente ? ancorché tale scopo non sia in esse espressamente indicato ? a restituire efficacia alle disposizioni, ormai abrogate, che quegli uffici prevedevano, ripristinando, così, gli stessi.
Deve, del resto, osservarsi ? fermo restando quanto si è sopra rammentato in ordine al carattere non decisivo delle dichiarazioni dei promotori ai fini dell’individuazione della ratio del referendum ? come l’indicato scopo delle tre richieste referendarie di restituire efficacia alle disposizioni che prevedevano gli uffici giudiziari soppressi e stabilivano i circondari dei tribunali aboliti trovi conferma in quanto dichiarato dai delegati dei Consigli regionali delle Regioni Abruzzo, Basilicata e Puglia nelle memorie da essi depositate, là dove si afferma che «In buona sostanza, […] le Regioni proponenti vogliono che il popolo sia chiamato a rimuovere l’incompatibilità creata dalla nuova normativa in modo che sia eliminato il blocco all’efficacia della precedente normativa».
5.3.? L’individuato scopo, insito nelle tre richieste di referendum, della reviviscenza delle disposizioni che prevedevano gli uffici giudiziari soppressi e che stabilivano i circondari dei tribunali aboliti non è, tuttavia, come si è detto, conseguibile mediante lo strumento referendario.
In tale senso, è sufficiente fare riferimento all’ormai consolidata giurisprudenza di questa Corte, la quale ha ripetutamente affermato, da ultimo con la sentenza n. 12 del 2014 ? pronunciata nel giudizio di ammissibilità di una richiesta di referendum avente ad oggetto l’abrogazione, tra l’altro, proprio del d.lgs. n. 155 del 2012 (nel suo intero testo) ? che «l’abrogazione, a séguito dell’eventuale accoglimento della proposta referendaria, di una disposizione abrogativa è […] inidonea a rendere nuovamente operanti norme che, in virtù di quest’ultima, sono già state espunte dall’ordinamento (sentenza n. 28 del 2011)». Nello stesso senso si erano già espresse, oltre alla richiamata sentenza n. 28 del 2011, anche le sentenze n. 13 del 2012 e n. 24 del 2011, nonché, sia pure implicitamente, le sentenze n. 31 del 2000 e n. 40 del 1997.
5.4.? L’impossibilità di conseguire lo scopo, incorporato nei quesiti, della reviviscenza delle disposizioni che prevedevano gli uffici giudiziari soppressi nonché (3° quesito) di quelle che stabilivano i circondari dei tribunali aboliti comporta, inoltre, che verrebbe sottoposta ai cittadini una scelta inidonea a raggiungere realmente gli effetti annunciati e, quindi, un’erronea prospettiva ed una falsa alternativa, ciò che determinerebbe l’impossibilità di una corretta espressione del voto popolare (sentenze n. 36 e n. 43 del 2000).
5.5.? In conclusione, deve ribadirsi l’inammissibilità delle tre richieste di referendum popolare attesa l’inidoneità dello strumento referendario a raggiungere il fine, insito nei relativi quesiti, di fare “rivivere”, in tutto o in parte, le disposizioni che prevedevano gli uffici giudiziari soppressi, nonché quelle (3° quesito) che stabilivano i circondari dei tribunali aboliti.
6.? La terza richiesta referendaria è inammissibile anche perché, là dove ha ad oggetto il comma 3 dell’art. 1 del d.lgs. n. 14 del 2014 e l’Allegato II allo stesso decreto «nella parte in cui hanno sostituito la tabella A del Regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, limitatamente alla parte in cui quest’ultimo prevedeva i circondari dei tribunali di Acqui Terme, Alba, Ariano Irpino, Avezzano, Bassano del Grappa, Camerino, Casale Monferrato, Chiavari, Crema, Lanciano, Lucera, Melfi, Mistretta, Modica, Mondovì, Montepulciano, Nicosia, Orvieto, Pinerolo, Rossano, Sala Consilina, Saluzzo, Sanremo, Sant’Angelo dei Lombardi, Sulmona, Tolmezzo, Tortona, Vasto, Vigevano, Voghera» non indica il testo letterale delle parti delle dette disposizioni delle quali è proposta l’abrogazione ? come è invece richiesto dall’art. 27, terzo comma, della legge n. 352 del 1970 ? ma soltanto significati normativi, da queste espressi, oggetto della richiesta abrogativa.
7.? Le censure di inammissibilità prospettate dall’Avvocatura generale dello Stato restano assorbite.
dichiara inammissibili le richieste di referendum popolare ? dichiarate legittime, con ordinanze del 4 dicembre 2014, dall’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione ? per l’abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe, del comma 1 dell’art. 1 del decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155 (Nuova organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero, a norma dell’articolo 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011, n. 148), come modificato dall’art. 1 del decreto legislativo 19 febbraio 2014, n.14 (Disposizioni integrative, correttive e di coordinamento delle disposizioni di cui ai decreti legislativi 7 settembre 2012, n. 155, e 7 settembre 2012, n. 156, tese ad assicurare la funzionalità degli uffici giudiziari), della connessa Tabella A allegata al d.lgs. n. 155 del 2012, come sostituita dall’art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 14 del 2014, e del comma 3 dell’art. 1 del d.lgs. n. 14 del 2014, nonché dell’Allegato II al medesimo d.lgs. n. 14 del 2014.