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Timestamp: 2018-11-16 21:04:28+00:00
Document Index: 32643263

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 7', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 103', 'art. 102', 'art. 103', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 102', 'art. 97', 'art. 103', 'art. 103', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 103', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 5', 'art. 7', 'sentenza ', 'sentenza ']

Inaugurazione anno giudiziario 2006 T.A.R. puglia –sede di Bari Relazione del Presidente del T.A.R. per la Puglia Gennaro Ferrari (Bari, 25 febbraio 2006)
1. ? Anche a nome dei colleghi ringrazio i presenti per aver accolto il nostro invito a partecipare alla cerimonia inaugurale del nuovo anno giudiziario, alla quale intendiamo conservare il carattere di sobriet? di quelle precedenti e, come nelle altre occasioni, li invito ad intervenire, dopo la mia breve relazione sull?attivit? svolta dal Tribunale nel corso dell?anno 2005, con le osservazioni, le proposte ed anche i rilievi critici che riterranno di formulare; ad essi dedicheremo, come nel passato, la dovuta attenzione nella consapevolezza che la collaborazione di coloro che, a vario titolo, operano nell?ambito di questa struttura ? essenziale per assicurare alla stessa un livello adeguato di funzionalit?.
Desidero anche ringraziare il Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa per aver designato come Suo rappresentante in questa cerimonia uno dei pi? autorevoli Suoi componenti, il Pres. Giuseppe Barbagallo, al quale sono personalmente legato da una lunghissima comunanza di lavoro nella IV Sezione del Consiglio di Stato e da un?antica e profonda amicizia.
Sono pertanto lieto ed onorato di averlo fra noi in questa occasione, nella speranza che dalla mia relazione possa trarre elementi che gli consentano di confermare il giudizio positivo che, nei confronti di questo T.A.R. e del personale che vi opera, espresse anni or sono, in occasione di un?altra visita svolta nella qualit? di Segretario generale del Consiglio di Stato.
2. – Nello svolgimento della mia relazione mi atterr? allo schema seguito nello scorso anno, nel senso che esporr? quanto ? stato fatto nel 2005 e quanto ci ripromettiamo di fare nell?anno in corso; indicher? inoltre quali sono i problemi funzionali ed organizzativi che a nostro avviso devono essere risolti con priorit? per assicurare un livello adeguato di funzionalit? alla struttura di cui ho la responsabilit?.
Il numero dei ricorsi introitati nel 2005 (2.052) registra una flessione rispetto a quelli relativi al biennio precedente (2.155 nel 2003 e 2.822 nel 2004) che, come cercher? di chiarire in seguito, non ? conseguente ad una minore litigiosit?, ma esclusivamente ad una progressiva e continua erosione della giurisdizione del giudice amministrativo per effetto di scelte legislative e di pronunce del giudice delle leggi e del giudice della giurisdizione.
In ogni caso il numero dei ricorsi definiti nel corso dell?anno 2005 (n. 5.697) ? circa tre volte superiore a quello dei ricorsi introitati, il che ha determinato una ulteriore sensibile riduzione dei ricorsi pendenti (pari attualmente a n. 13.614 rispetto ai 17.114 del 2004), che risulta rispettoso dell?impegno, che assumemmo in occasione dell?inaugurazione dell?anno giudiziario 2004, di procedere alla completa eliminazione dell?arretrato nell?arco di un quinquennio.
Anche per questo aspetto facciamo affidamento sulla collaborazione della classe forense, che riceve gli avvisi di udienza in tempo utile per farci conoscere se medio tempore sono intervenute cause di estinzione dei giudizi definibili a mezzo di decreto presidenziale, onde consentirci di inserire nei ruoli ricorsi, anche recentissimi, per i quali sussiste un effettivo interesse ad una sollecita decisione.
Dei ricorsi proposti nel corso del 2005 le percentuali maggiori riguardano, nell?ordine, la materia dell?edilizia e dell?urbanistica (n. 776), del pubblico impiego (418), nonostante i ridotti ambiti nei quali ? stata relegata la giurisdizione dapprima esclusiva del giudice amministrativo, delle autorizzazioni di polizia (n. 283), della sanit? (n. 119) e degli appalti (n. 110).
I rimanenti ricorsi sono variamente distribuiti fra le altre voci significative agli effetti della ricognizione che mensilmente effettuiamo per conto dell?ISTAT.
Ancora elevato risulta il numero dei ricorsi proposti per ottenere l?ottemperanza al giudicato o a sentenza, specie nel settore della sanit?, e generalmente conseguenti alla difficolt? per le strutture pubbliche, operanti in detto settore, di reperire le necessarie fonti di finanziamento. Per buona parte detti ricorsi hanno per oggetto debiti patrimoniali della P.A. riconosciuti dal giudice ordinario e da tempo costituiscono lo strumento verso il quale si orienta la preferenza dei creditori rispetto al processo di esecuzione civile.
Per quanto invece riguarda i ricorsi ancora pendenti al 31 dicembre 2005 essi attengono, in ordine decrescente, ai settori dell?edilizia e dell?urbanistica (n. 5.289, ma n. 6.052 al 31 dicembre 2004), del pubblico impiego (3.680, ma al 31 dicembre 2004 erano 5.240), della sanit? (n. 569, ma n. 776 nel 2004), degli appalti (n. 324, ma n. 342 nel 2004), dell?industria, commercio ed artigianato (n. 445, ma n. 584 nel 2004) e a quello dell?istruzione (n. 329, ma n. 380 nel 2004).
3. – Fin qui il discorso sui ricorsi introitati e su quelli pendenti.
Per quanto invece riguarda le decisioni emesse nell?anno decorso, n. 5.697 sono quelle che hanno definitivamente concluso il giudizio in primo grado, con un decremento di circa il 10% rispetto al consuntivo dell?anno precedente (n. 6.239), che per il T.A.R. della Puglia ? Sede di Bari costitu?, sul piano della produttivit?, il risultato di maggior spicco ottenuto dalla data della sua istituzione.
Tale decremento, al quale ci ripromettiamo di porre immediato rimedio nell?anno in corso, non dipende da un minore impegno dei magistrati e del personale amministrativo, che anche da parte di quest?ultimo ? sempre stato elevatissimo, ma dal fatto che per ragioni diverse nell?anno decorso la struttura, e in particolare la I Sezione, non hanno potuto disporre di due magistrati.
Le ordinanze emesse su istanza di sospensione cautelare degli effetti degli atti impugnati sono state 921, cio? un numero inferiore di oltre il 20% rispetto a quello relativo al 2004 (n. 1.206), e che accentua il gi? segnalato regresso rispetto ai dati afferenti agli anni 1998-2002.
Ci? ? dovuto alla prassi, che abbiamo instaurato da qualche anno, di decidere immediatamente con sentenza ricorsi di particolare rilevanza ed urgenza, che erano stati portati in camera di consiglio solo per una pronuncia cautelare, ove il thema decidendum e i principi di diritto applicabili siano di agevole individuazione e non sussistano particolari esigenze istruttorie.
Questo modus procedendi ci ha consentito di definire con immediatezza, con sentenza in rito o nel merito, n. 470 ricorsi introitati nel corso del 2005 e recanti l?istanza di sospensione temporanea degli effetti degli atti impugnati, che altrimenti dopo la pronuncia cautelare, positiva o negativa che fosse, sarebbero finiti negli archivi in attesa di una fissazione dell?udienza di discussione che, realisticamente, non sarebbe intervenuta prima di un biennio.
E? quanto abbiamo fatto nelle controversie afferenti soprattutto la materia concorsuale, anche di livello universitario, quella scolastica, il fermo amministrativo, le autorizzazioni di polizia, ecc., definendo in un arco temporale ridottissimo, con sentenze in rito o nel merito adottate nella sede cautelare, i numerosi ricorsi proposti nelle suddette materie.
Siamo intenzionati a continuare ad utilizzare in misura sempre pi? ampia lo strumento della sentenza con motivazione c.d. semplificata, che poi non ? affatto tale, almeno per quanto riguarda l?esperienza del Tribunale barese, in tutti i casi nei quali essa risulti compatibile con il carico di lavoro gi? prefissato per le singole udienze e a condizione che le parti in causa, effettivamente interessate ad una immediata decisione, abbiano l?accortezza di chiedere la fissazione della camera di consiglio solo dopo aver acquisito e depositato in giudizio la necessaria documentazione.
4. – Nel quadro giurisprudenziale sopra sinteticamente rappresentato assume un rilievo allarmante il numero sempre crescente delle sentenze dichiarative del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, che costituisce uno degli aspetti pi? significativi della crisi profonda che da anni caratterizza il nostro sistema giudiziario in conseguenza di scelte legislative non sempre attente agli effetti che da esse sarebbero derivate sul piano non solo della funzionalit? delle strutture ma della stessa certezza del diritto, e di pronunce giurisdizionali non sempre condivisibili in tema di riparto di competenze fra i diversi giudici operanti all?interno del sistema.
Nella relazione dell?anno scorso ebbi modo di segnalare, con riferimento alla casistica giurisprudenziale e alla esperienza operativa non solo pugliesi, le conseguenze pi? immediate che derivavano dal continuo e sovente contraddittorio trasferimento da un giudice all?altro della competenza a dirimere le controversie su interi blocchi di materie, sovente motivato da discutibili preoccupazioni di ordine sistematico.
E cio? la drastica riduzione del contenzioso presso il giudice amministrativo e il patologico aumento del carico di lavoro per un giudice gi? oberato, quello ordinario, al quale nuove competenze vengono progressivamente assegnate; il prolungamento oltre i limiti del tollerabile dei tempi di definizione delle controversie nella nuova sede giurisdizionale prescelta; la perdita sul piano operativo di un bagaglio di esperienze e di conoscenze professionali faticosamente acquisito nel corso di un trentennio da intere generazioni di magistrati ed avvocati amministrativisti, che avevano concorso alla elaborazione di un sistema di regole che, nell?assenza di un codice di rito del quale in effetti nessun operatore del diritto ha finora avvertito la mancanza, ? stato capace di assicurare la funzionalit? del processo amministrativo pur nella nota carenza di adeguati strumenti operativi; la obiettiva difficolt? che in moltissimi casi il foro, anche il pi? esperto, incontra nell?individuare quale ? il giudice ? ordinario, amministrativo, tributario, contabile, ecc. ? al quale la materia del contendere deve o avrebbe dovuto essere sottoposta e che ? comprovata anche dalla inusuale frequenza con la quale, negli ultimi tempi, viene dedotta dai resistenti l?eccezione di inammissibilit? del ricorso per difetto di giurisdizione, che sarebbe riduttivo interpretare come mero espediente difensivo preordinato a fini dilatori, atteso che la stessa testimonia invece, quanto meno nella stragrande maggioranza dei casi, una situazione di obiettiva incertezza che ? presente, ed in misura massiccia, anche nel giudicante.
5. – Sul piano operativo, che ? quello al quale siamo tutti particolarmente interessati, la situazione si ? ulteriormente e pesantemente aggravata per effetto della sentenza n. 204 del 6 luglio 2004, con la quale il giudice delle leggi ha restituito al giudice ordinario competenze, in materia di pubblici servizi e di edilizia ed urbanistica, che gli artt. 33 e 34 del D.L.vo 31 marzo 1998 n. 80, nel testo sostituito dall?art. 7 L. 21 luglio 2000 n. 205, avevano assegnato alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e che ha suscitato vivaci polemiche, non ancora sopite, fra gli studiosi e gli operatori del diritto in ordine non solo ai poteri di cui la Corte cost. ha ritenuto di poter fare uso nel codificare il criterio di riparto della giurisdizione nelle suddette materie, ma anche al metodo seguito per arrivare a determinate conclusioni, nella indifferenza per quanto, anche in un recente passato, essa stessa aveva affermato in ordine ai limiti che il suo sindacato incontra a fronte del potere sovrano del Parlamento.
Che si tratti di una sentenza-legge non sembra possa dubitarsi, atteso che essa non si limita ad un intervento demolitorio della disciplina vigente ma alla parte destruens aggiunge una parte costruens che colma il vuoto determinato dalla prima con una integrale riscrittura, nel primo dei tre capi di dispositivo, del precedente testo normativo.
E? parimenti indubbio che non si tratta di una sentenza meramente additiva, per essa intendendosi quella che non crea una nuova norma, ma si limita ad enucleare dal sistema una regola gi? esistente, la cui applicazione consente di colmare con immediatezza una lacuna riscontrata nella disciplina della materia, in tal modo conferendo alla pronuncia adottata capacit? autoapplicativa. Si tratta, invece, di una sentenza c.d. sostitutiva, che i cultori di diritto costituzionale generalmente ritengono ammissibile, e non invasiva di spazi riservati al legislatore, solo quando la soluzione adottata dalla Corte appare, almeno ad essa, l?unica praticabile e quindi, ?a rime obbligate?, secondo la felice espressione di Crisafulli.
Il che non ? certamente la situazione che ricorre nel caso in esame, atteso che soluzione alternativa, e conforme alle indicazioni emergenti dalla giurisprudenza della stessa Corte (ma in questo caso da essa considerata tamquam non esset), era quella di enunciare il principio al quale il legislatore avrebbe dovuto attenersi in sede di riformulazione del testo legislativo e nel rispetto degli ambiti che ad esso in ogni caso residuano anche dopo la declaratoria di incostituzionalit?.
Che non si tratta neppure di un atto di supplenza, giustificato da inerzia o omissione del legislatore ordinario, ? comprovato dal fatto che oggetto del sindacato di legittimit? costituzionale ? una normativa recentissima, con la quale il legislatore aveva ritenuto di affidare alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi.
Che la sentenza n. 204 costituisca la conferma dell?intreccio fra criteri giuridici e criteri politici che, come rilevato da attenti studiosi del diritto costituzionale, ispira le valutazioni pi? recenti della Corte cost. e che caratterizza la sua attivit?, intesa a ?giurisdizionalizzare la politica dentro le forme del processo e nel contempo a politicizzare la giurisdizione attraverso la natura politica delle questioni affrontate e gli effetti politici delle sue decisioni? (Celotto) ? fatto parimenti incontestabile.
Partendo da questa premessa ? stato affermato, e l?osservazione sembra del tutto condivisibile, che ?dietro la sentenza n. 204 deve essere letta una chiara volont? politica della Corte cost. di non limitarsi ad indicare il principio costituzionalmente corretto a cui deve ispirarsi il riparto di giurisdizione, ma di voler mettere fine alla pluriennale catena di modificazioni legislative sul punto, con una sentenza-legge?.
Il problema, che ora si pone all?interprete e all?operatore del diritto, ? verificare se esiste una norma che consente al giudice delle leggi questo tipo di operazioni e quali sono i risultati ai quali esse conducono.
Il risultato pi? immediato che emerge dalla lettura della decisione della Corte ? la perdita, da parte del giudice amministrativo, della giurisdizione esclusiva nelle controversie afferenti alla materia dei pubblici servizi e la ripartizione delle stesse fra giudice amministrativo e giudice ordinario a seconda della natura giuridica della posizione soggettiva coinvolta, cio? interesse legittimo o diritto soggettivo. La premessa da cui parte il giudice delle leggi nel suo argomentare ? infatti che l?art. 103, co. 1, Cost. non avrebbe attribuito al legislatore ordinario una assoluta discrezionalit? nell?individuare le particolari materie da affidare alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, atteso che tale potere incontra pur sempre il limite costituito dalle situazioni soggettive coinvolte, che ex art. 102 costituiscono il fondamentale criterio di riparto della giurisdizione fra i due giudici, e non pu? fondarsi solo sul dato oggettivo delle materie specie quando, come nel caso dei pubblici servizi, l?interesse pubblico al loro governo ? (cos? si afferma) ?estremamente generico?.
Corollario obbligato di tale premessa ? che le controversie in materia di pubblici servizi appartengono non pi? alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, che ? stata sostanzialmente cancellata nonostante il chiaro disposto dell?art. 103 Cost., ma alla giurisdizione generale di legittimit? del giudice amministrativo nei limiti in cui esse coinvolgano posizioni qualificabili come interessi legittimi ed incise da atti o provvedimenti emessi dall?Amministrazione nell?esercizio di poteri autoritativi.
All?indomani della pubblicazione della sentenza n. 204 da parte di qualche commentatore ? stato avanzato il dubbio che la decisione della Corte possa essere stata condizionata, sotto il profilo ideologico e psicologico, dal rilievo del giudice remittente in ordine allo ?smisurato ampliamento? della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo realizzato ad opera del D.L.vo n. 80 del 31 marzo 1998 e della L. n. 205 del 21 luglio 2000.
Se la sensazione fosse esatta ci sarebbe da chiedere se il denunciato ?smisurato ampliamento? era in grado di compensare e/o neutralizzare almeno in parte lo ?smisurato decremento? che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ha subito negli ultimi anni per effetto del trasferimento al giudice ordinario del contenzioso in materia di pubblico impiego, dell?assegnazione allo stesso delle controversie in tema di sanzioni amministrative, che pure costituiscono esempio di scuola di provvedimenti adottati nell?esercizio di quei poteri autoritativi sui quali il giudice delle leggi fonda il criterio di riparto, e di espulsione dello straniero dal territorio nazionale.
Ma soprattutto, e questa volta sotto il profilo del comune buon senso, ci sarebbe da chiedere se la caccia continua a nuove competenze o al recupero di competenze perdute possa essere ragionevolmente condotta da un giudice, quello ordinario, che certamente per fatti non a lui addebitabili non ? allo stato in grado di fronteggiare in tempi fisiologici il carico di lavoro ordinario che attualmente pesa sulle sue spalle, come ? comprovato dai risultati che, sul versante dell?efficienza del nostro sistema giudiziario, si sono avuti dopo che il giudice amministrativo ? stato espropriato della giurisdizione esclusiva in tema di pubblico impiego.
In ogni caso appare anacronistico riproporre la dicotomia diritto-interesse come obbligatorio e razionale criterio di riparto della giurisdizione in presenza di un quadro evolutivo nel quale la differenziazione fra le due posizioni soggettive appare sempre pi? evanescente, atteso che l?interesse legittimo ? definitivamente uscito dalla originaria dimensione meramente oppositiva per assumere una dimensione pretensiva e, dopo la L. n. 241, addirittura partecipativa, e dall?altro lato l?esercizio dei pi? significativi diritti soggettivi, anche di rilevanza costituzionale, ? soggetto al placet dei pubblici poteri, sicch? anch?essi tendono a proporsi come mero potere di pretendere il legittimo esercizio di una pubblica potest?, secondo lo schema tipico dell?interesse legittimo.
In sostanza, come ? stato acutamente osservato (Giacchetti), abbiamo diritti soggettivi, alcuni anche di rilievo costituzionale, che di fatto e de jure sono trattati come interessi legittimi (si pensi al contenzioso elettorale) e, all?opposto, interessi legittimi che di fatto operano alla stessa stregua dei diritti soggettivi in quanto con il sistema in espansione dell?istituto del silenzio assenso sono in grado di autorealizzarsi prescindendo da qualsiasi intervento della P.A.
In ogni caso, e il rilievo ? assorbente sotto il profilo funzionale e operativo, che ? quello che a noi maggiormente interessa, la reviviscenza del criterio di riparto della giurisdizione fondato su situazioni soggettive comporta che la loro tutela potr? realizzarsi solo dopo due distinti giudicati ciascuno dei quali intervenuto a conclusione di diversi gradi di giudizio e che potrebbero anche risultare contraddittori fra di loro, senza che l?ordinamento preveda un mezzo per comporre l?eventuale contrasto.
C?? quindi da chiedersi se in presenza di un sistema giudiziario in profonda crisi per ragioni diverse, che in questa sede non ? necessario analizzare, e che comunque si caratterizza per il cronico ritardo degli organismi chiamati al suum cuique tribuere, ci si pu? consentire il lusso di impegnare foro e magistratura in una preliminare e defatigante ricerca del giudice al quale il cittadino pu? utilmente rivolgersi quanto meno per prospettargli le proprie ragioni, rinunciando al criterio di riparto della giurisdizione fondato sul blocco di materie, che prevede invece un giudice unico con giurisdizione piena, che consente al ricorrente, una volta imboccata la corretta via giurisdizionale, di percorrerla fino in fondo ed in tempi ragionevoli, criterio che costituisce il modello da tempo adottato e collaudato in altri paesi europei e che anche per questa ragione nel nostro paese dovrebbe essere incoraggiato, soprattutto in un?epoca di progressivo dissolvimento degli ordinamenti nazionali in un ordinamento europeo notoriamente indifferente alle sottili distinzioni alle quali noi siamo invece adusi.
Nei confronti del criterio di riparto della giurisdizione per gruppi di materie il giudice delle leggi ha invece espresso nella sentenza n. 204 un giudizio sostanzialmente sfavorevole in quanto contrastante con la regola codificata nell?art. 102 Cost., che affida al giudice ordinario la cognizione piena delle controversie che coinvolgono posizioni di diritto soggettivo, e si ? chiesto, anche in questo caso recependo i dubbi prospettati dal giudice remittente, come possa logicamente giustificarsi un ampliamento della giurisdizione amministrativa in un momento storico in cui il modello autoritativo sta progressivamente cedendo il passo a quello negoziale, quindi privatistico e da sempre soggetto al sindacato del giudice ordinario.
L?intero ragionamento si fonda, come ? agevole notare, sul presupposto della coincidenza e della interscambiabilit? fra modello privatistico e modello negoziale che non ? condivisibile almeno per quanto riguarda l?attivit? negoziale svolta dalla P.A., atteso che quest?ultima, come ? stato osservato da qualificati studiosi della materia:
a) soggettivamente non ? espressione di autonomia privata, la quale presuppone la libert? del soggetto di regolare i propri interessi se e come crede, di agire se e quando lo voglia, ma di discrezionalit? amministrativa, che comporta il potere – dovere di agire nel rispetto dei principi codificati dall?art. 97 Cost. e a tutela dell?interesse pubblico, il quale non muta a seconda che la sua realizzazione sia affidata allo strumento autoritativo ovvero a quello negoziale,
b) oggettivamente non attiene a situazioni disponibili,
c) formalmente deve esprimersi, a pena di nullit?, mediante negozi solenni,
d) funzionalmente deve essere posta in essere a tutela di un ben individuato interesse pubblico, che pu? trascendere quello delle parti,
e) strutturalmente ? di regola doppiata da un procedimento amministrativo di evidenza pubblica.
Ma soprattutto il rilievo principale, che pu? muoversi al tessuto argomentativo sul quale si fonda la decisione del giudice delle leggi, ? di non aver adeguatamente considerato la profonda evoluzione che nel tempo ha interessato il diritto amministrativo, che non ? pi? il diritto degli atti amministrativi ma degli atti dell?Amministrazione, indipendentemente dalla veste pubblicistica o pattizia che assumono e dalla qualificazione giuridica delle posizioni soggettive sulle quali incidono.
Il giudice naturale di detti atti ? quindi quello amministrativo, al quale spetta ex art. 103 Cost. verificare se gli stessi sono stati adottati non solo nel rispetto dei limiti esterni connessi all?osservanza delle norme imperative e delle posizioni dei terzi, e se possono quindi ritenersi formalmente corretti, ma anche in coerenza con la loro finalizzazione interna all?interesse della collettivit?, atteso che l?intera attivit? della P.A., in qualsiasi forma sia svolta, costituisce pur sempre esercizio di una funzione ed ? sempre finalizzata alla tutela dell?interesse generale.
Data la premessa, la conseguenza che da essa ? ragionevole desumere ? che in ogni caso in cui il legislatore ordinario, nell?esercizio di una valutazione di carattere squisitamente politico, collega il governo di una determinata materia ad un particolare interesse pubblico, il sindacato sul corretto esercizio di tale interesse generale e sulla tutela che contestualmente deve essere garantita al confliggente interesse privato, comunque giuridicamente qualificato, deve ritenersi appartenente alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto dal legislatore costituente (art. 103) considerato giudice naturale di detto tipo di controversie.
E? infatti sulla presenza di un ben individuabile ed apprezzabile interesse pubblico ? che non spetta al giudice delle leggi verificare e definire specifico o generico ? che il legislatore del 1923 fond? l?istituzione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (intendo riferirmi agli artt. 8 e 16 R.D. 30 dicembre 1923 n. 2840, poi trasfusi nell?art. 29 T.U. 26 giugno 1924 n. 1054), e non sull?inestricabile intreccio fra diritti soggettivi e interessi legittimi che caratterizzerebbe il contenzioso afferente determinate materie e nel quale il giudice remittente individua il presupposto giustificativo, almeno fino al 1998, della contestata giurisdizione speciale.
Il che ? quanto meno inesatto atteso che, come ha dimostrato la dottrina pubblicistica pi? attenta e, in particolare, Ledda, nei lavori della Commissione reale nominata per la riforma della giustizia amministrativa (le cui conclusioni furono poi trasfuse nel cit. R.D. n. 2840 del 1923) nessun commissario, e tanto meno Scialoia, Codacci Pisanelli e Schanzer, indicarono nel suddetto ?inestricabile nodo gordiano di diritti e di interessi? ? secondo la pittoresca definizione del giudice remittente, ma richiamata anche dal giudice delle leggi – la ragione che giustificava l?istituzione di una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ma al contrario sostennero l?opportunit? di affidare ad un unico giudice, quello amministrativo, la giurisdizione piena per tutte le materie al cui governo fosse preordinato un obiettivo e specifico interesse pubblico e al fine di assicurare la giustizia nell?Amministrazione.
Essendo questa la ragione della scelta, successivamente recepita dall?art. 29 T.U. n. 1054 del 1924 e, in prosieguo di tempo, dell?art. 103 Cost., ? evidente che l?affidamento al giudice amministrativo della cognizione piena delle diverse posizioni giuridiche coinvolte nella controversia costituisce corollario obbligato della stessa, alla quale si accompagna sul piano sistematico l?irrilevanza della copresenza di diritti e di interessi a fronte degli atti, autoritativi o negoziali, con i quali l?Amministrazione provvede e, sul piano pratico, la palese convenienza per le parti in causa di affidare ad un solo giudice la tutela delle loro ragioni.
Aggiungasi che il criterio di riparto della giurisdizione fondato sulla materia del contendere, nei confronti della quale la sent. n. 204 dimostra un non celato disfavore, ? quello sul quale si fonda, senza obiezioni di sorta, la giurisdizione del giudice tributario, nonch? quella della Corte dei conti non solo nella materia contabile ma anche in quella pensionistica, che non ? stata affatto trasferita al giudice ordinario, in coerenza con la natura giuridica delle posizioni dedotte in giudizio, dopo la intervenuta privatizzazione del rapporto d?impiego pubblico.
6. ? Sul piano pi? propriamente operativo un ulteriore rilievo che chi ha la responsabilit? finale del funzionamento della struttura giudiziaria alla quale ? preposto ritiene doveroso muovere alla sent. n. 204 ? la omessa considerazione da parte del giudice delle leggi degli effetti pratici che la sua decisione avrebbe avuto sui processi in corso.
Nella succitata sentenza manca infatti persino il rituale invito della Corte al legislatore affinch? intervenga con sollecitudine, con misure idonee a neutralizzare la retroattivit? della sua pronuncia, al fine di renderla inapplicabile al contenzioso pendente, in analogia a quanto si ? preoccupata di fare in altre occasioni (dec. 24 aprile 1996 n. 131).
Si tratta di problema di rilevante impatto sul piano operativo atteso che il Consiglio di Stato (IV Sez,, 5 ottobre 2004 n. 6489) ha gi? affermato, correttamente, che la verifica della sussistenza della giurisdizione dopo l?intervento demolitorio della Corte cost. ?deve essere condotta alla stregua dei parametri introdotti dal giudice delle leggi?.
Dal loro canto le SS.UU. della S.C., con sentenza 6 maggio 2002 n. 6487, avevano gi? precisato che ?il principio ex art. 5 Cod. proc. civ., secondo cui la giurisdizione si determina con riguardo alla legge vigente al momento della proposizione della domanda, non opera quando la norma, che detta i criteri determinativi della giurisdizione, ? successivamente dichiarata costituzionalmente illegittima, in quanto l?efficacia retroattiva che assiste tale tipo di pronunce della Corte cost. preclude che la norma dichiarata illegittima possa essere assunta a canone di valutazione di situazioni o di rapporti anteriori alla pronuncia di incostituzionalit?, salvo il limite dei rapporti esauriti al momento della pubblicazione della sentenza?.
La conseguenza pratica di tali affermazioni di principio, del tutto condivisibili sul piano teorico, ? che noi ora stiamo rimpacchettando i fascicoli di causa che dopo l?entrata in vigore dell?art. 7 L. 21 luglio 2000 n. 205 avevamo ricevuto dal giudice ordinario, per restituirli al mittente, e che i ricorrenti hanno dovuto attendere cinque anni per apprendere che nel proporre il ricorso lo avevano correttamente indirizzato all?organo giurisdizionale competente e che pertanto devono ricominciare daccapo, mettendosi in coda alla fila di coloro che attendono da tempo di poter esporre al giudice ordinario le loro ragioni.
Se il nuovo sistema di giustizia amministrativa, che emerge dalla sentenza della Corte cost., pu? ritenersi costruito nel segno della ragionevolezza ? conclusione che lascio a chi ha la pazienza di ascoltarmi.
7. – E? indubbio che alla continua e progressiva erosione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, a vantaggio di quella del giudice ordinario, hanno notevolmente contribuito negli ultimi tempi anche le decisioni delle SS.UU. della Cassazione, in funzione di giudice della giurisdizione, alcune delle quali quanto meno opinabili.
E? il caso, da ultimo, della ord. n. 1207 del 23 gennaio 2006 con la quale, in palese contrasto con la stessa sent. n. 204 della Corte cost. ? che ha esplicitamente riconosciuto al giudice amministrativo il potere di disporre il risarcimento del danno ingiusto arrecato dall? Amministrazione al privato, in quanto ?non nuova materia? attribuita alla sua giurisdizione, ma ?strumento di tutela ulteriore rispetto a quello classico demolitorio e/o conformativo, da utilizzare per rendere giustizia al cittadino nei confronti della P.A.? ? si ? ritenuto di attribuire alla giurisdizione del giudice ordinario la cognizione dell?istanza risarcitoria non proposta contestualmente al ricorso amministrativo, ma successivamente all?intervenuto annullamento da parte del giudice amministrativo del provvedimento che innanzi a lui era stato impugnato.
A giustificazione di tale conclusione ? stata addotta, con formulazione di non cartesiana chiarezza, la mancanza nel caso in esame di ?connessione legale fra tutela demolitoria e tutela risarcitoria?, ancorch? quest?ultima fosse stata richiesta proprio sul presupposto dell?intervenuto annullamento da parte del giudice amministrativo del provvedimento generatore del pregiudizio sofferto dall?istante.
Si tratta di argomentazione alla quale ha replicato, con la recente sentenza n. 2 del 9 febbraio 2006, l?Adunanza plenaria del Consiglio di Stato la quale ha giustamente osservato che la scelta di un momento successivo, per prospettare la domanda conseguenziale di risarcimento del danno, non giustifica una diversa competenza giurisdizionale n? sul piano testuale, giacch? gli artt. 7 novellato della L. 6 dicembre 1971 n. 1034 e 34, co. 1, D.L.vo 31 marzo 1998 n. 80 non introducono una prescrizione di contestualit? fra sindacato di legittimit? e cognizione degli effetti di natura patrimoniale, n? tanto meno sul piano logico-sistematico, perch? in via di principio ? inaccettabile la tesi che lascia al ricorrente la scelta del giudice competente, proponendo insieme o distintamente le due domande, senza che mutino i presupposti di fatto e di diritto sui quali si fondano.
In questa situazione di aperto contrasto fra i massimi organi della giustizia ordinaria ed amministrativa, che non costituisce un episodio isolato ma ricorrente nella pi? recente esperienza giudiziaria e che investe in via immediata e diretta un disegno palesemente preordinato a sottrarre a larga parte della giurisdizione del giudice amministrativo il connotato non solo della esclusivit? ma anche della pienezza, sembra giunto il momento di provvedere finalmente e con immediatezza alle riforme necessarie per la istituzione del giudice dei conflitti, sul modello di quanto ? stato da tempo fatto in altri paesi europei, al quale affidare, in composizione paritetica, il compito di individuare, in caso di contrasto fra le parti in causa, il giudice legittimato a definire la controversia.
8. ? Ritengo a questo punto di dover concludere, avendo gi? troppo abusato della Vostra cortesia.
Ma consentitemi, in chiusura, di manifestare pubblicamente ai colleghi la mia profonda gratitudine per la collaborazione che mi hanno assicurato nel corso del 2005: ad essi si devono i risultati positivi che anche nel decorso anno si sono ottenuti sul piano non solo della produttivit? e della riduzione dell?arretrato, ma anche della tempestivit? nel deposito delle decisioni, tranne limitate eccezioni generalmente riconducibili a cause di forza maggiore.
Ma soprattutto mi corre l?obbligo di dare ancora una volta pubblica testimonianza della collaborazione, leale ed altamente qualificata, che anche nel corso del 2005 mi ha offerto il personale amministrativo, nella quasi totalit? delle sue componenti, e del ruolo fondamentale che esso ha continuato a svolgere per assicurare funzionalit? alla struttura, nonostante siano stati sistematicamente elusi tutti gli impegni presi nelle diverse sedi per assicurare, soprattutto ai dipendenti che a distanza di circa 20 anni risultano ancora inquadrati nelle qualifiche pi? basse, un trattamento giuridico ed economico corrispondente sia alle mansioni effettivamente svolte e generalmente superiori a quelle proprie della qualifica funzionale rivestita che al giudizio di idoneit? ottenuto a conclusione degli esami per l?accesso alla qualifica superiore.
9. ? Vi ringrazio per la cortese attenzione e dichiaro aperto l?anno giudiziario 2006.