Source: https://boletinmineroenergetico.uexternado.edu.co/2015-2/
Timestamp: 2020-05-26 23:41:53
Document Index: 304454280

Matched Legal Cases: ['artículo 202', 'artículo 361', 'artículo 287', 'Artículo 360', 'artículo 236', 'artículo 238', 'artículo 70', 'Artículo 5', 'artículo 361']

La reforma del régimen de regalías y su impacto en las finanzas territoriales - Opinión - Boletín Virtual del Sector Minero - Energético
Después de que Núñez anunciara a los cuatro vientos desde el balcón de la Casa de gobierno que “la Constitución de 1863 ha dejado de existir”, la misma que entronizó el “desgraciado régimen” federal, como él la tildó en su discurso de instalación de dicho Consejo, con la nueva Carta se hizo trizas, imponiendo un régimen centralista mediante la fórmula dicotómica de la “centralización política y la descentralización administrativa”. Y, al dejar de existir también los estados soberanos, de un manotazo se les arrebató a estos lo que era suyo y así quedó consignado en el artículo 202 de la Constitución de 1886, al arrogarse el gobierno central la propiedad de “los baldíos, minas y salinas que pertenecían a los estados, cuyo dominio recobra la Nación”. Desde entonces las regiones despojadas de la titularidad del subsuelo tuvieron que contentarse con recibir a cambio, como compensación unas regalías.
La Constituyente de 1991, al expedir la nueva Constitución dispuso que “la explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía”[1] y fue respetuosa de los derechos adquiridos por parte de las regiones en donde se da dicha explotación. En efecto, como consta en la Gaceta, que da cuenta de sus deliberaciones, se dejó en claro que su “participación no podrá ser inferior al porcentaje de los ingresos que por este concepto se asignó a las entidades territoriales durante la vigencia de 1990”[2]
Posteriormente, con el Acto legislativo 01 de 2011, aduciéndose por parte del ex presidente Juan Manuel Santos que como la Constitución de 1991 consagró que el subsuelo es del Estado, es decir, “de todos los colombianos”[3] las regalías debían beneficiar por igual a todas las regiones del país. En su concepto, ignorando la historia, no había razón para que en las regiones en donde se explotan los recursos naturales no renovables (RNNR) se concentrara la mayor parte de ellas. De allí que el ex ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverri planteara metafóricamente la necesidad de esparcir “la mermelada en toda la tostada”[4]. Pero, claro, sólo la mermelada de las regalías, porque la de los impuestos y dividendos que le pagan las empresas extractivas a la Nación, que las duplican, siguen centralizadas.
Pero, los cálculos y proyecciones del Ministro estaban muy alejadas de la realidad, justo cuando él planteaba la “bonanza” que se esperaba fue cuando los precios del petróleo, el carbón, el oro y el ferroníquel -y con ellos las regalías- se vinieron a pique. Basta con destacar que mientras, según Echeverri, entre 2012 y 2020 se recibirían por concepto de regalías $94.8 billones, más del doble de lo recibido entre 2000 y 2011, año este cuando se aprobó la reforma, con la entrada en vigencia de esta el ingreso por concepto de regalías en lugar de incrementarse cayeron año a año, a tal punto que entre 2012 y 2016 se recibieron $40.3 billones, cifra muy alejada de su previsión.
Como bien lo dice la Ministra de Minas y Energía María Fernanda Suárez, “las regiones productoras no están satisfechas con las regalías que reciben hoy”[5]. Por ello, la reacción de las regiones productoras no se hizo esperar, exacerbándose la conflictividad y la protesta, así como el rechazo a la actividad extractiva a través de distintos medios, frenando y en muchos casos impidiendo el avance de importantes proyectos. Ello afecta, en mayor o menor proporción, tanto a las regiones productoras como a las no productoras, tanto más en cuanto que las regalías son los únicos recursos ciertos con los que cuentan para financiar sus presupuestos de inversión, llegando a representar, en promedio, el 16.5% de los ingresos de los departamentos y el 7% de los ingresos de los municipios.
De allí la imperiosa e inaplazable necesidad de reformar la reforma que se introdujo al régimen de regalías con el Acto legislativo 05 de 2011. De lo que se trata es de barajar para volver a repartir juego, eso sí, sin cartas marcadas. Como afirmó la Ministra Suárez, al sustentar el proyecto de Acto legislativo No. 40 de 2019 de Senado y 343 de 2019 de Cámara, acumulado con el 365 de 2019 de Cámara, presentado por el Gobierno a la consideración del Congreso de la República, “estamos devolviendo el péndulo y yo espero que esta reforma sea el equilibrio justo, en donde hay más plata para los productores de manera importante y para los no productores también”[6]. Como lo advirtió la saliente Directora del DNP Gloria Alonso, “si no les hacemos ver a las regiones productoras los beneficios que puede traer la explotación de los recursos naturales no renovables, ni los productores ni los no productores van a ver las regalías”[7].
Cabe preguntarse, cómo van a hacer para que haya “más plata” para los productores sin menoscabo de lo que vienen recibiendo los no productores, para, como se consigna en la exposición de motivos del proyecto, tratar de “preservar los niveles de las regalías, que sólo se puede dar en entornos más favorables para la exploración y extracción de RNNR”[8]. La Ministra de Minas y Energía es la encargada de absolvernos este interrogante, como ella misma lo dice, los mayores recursos para unos y otros provendrán del ahorro, “que pasará del 20% al 4.5%, ese es el sacrificio: se ahorra menos”[9]. Y justifica este desahorro asumiendo que “cuando la reforma empiece a regir, a finales de 2020, ya existirán entre 12 y 14 billones de pesos ahorrados de todas las regiones”[10]. De esta manera, los municipios y departamentos no productores “mantendrán su participación en el Presupuesto de regalías”[11].
Ahora bien, uno de los méritos que tiene esta reforma de la reforma es que trata de simplificar y desconstitucionalizar el Sistema General de Regalías (SGR), limitándose a establecer a través de la reforma del artículo 361 de la Constitución Política el marco del Sistema General de Regalías (SGR), sus líneas gruesas, difiriendo a la Ley que lo desarrolle su reglamentación. Como lo sostuvo la ex directora del DNP, “la instancia encargada de definir los proyectos de inversión y sus mecanismos de aprobación será determinada por medio de la Ley que lo desarrollará”[12]. Ello le dará un mayor grado de flexibilidad al SGR del que tiene hoy. De hecho, en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 1955 de 2019, refiriéndose al SGR, dejó planteada la necesidad de la “optimización de la arquitectura institucional y de su operación”[13]. El Gobierno Nacional queda facultado para presentar dicho proyecto de ley dentro de los seis meses siguientes, contados a partir de la sanción del Acto legislativo.
Por esta razón, consideramos que se debería extender a departamentos y municipios productores y portuarios la norma que hoy sólo aplica para las Zonas más afectadas por el conflicto (ZOMAC)[14], lo cual abriría la posibilidad de que las empresas que operan en sus territorios puedan ejecutar obras priorizadas por dichas entidades territoriales con cargo a los impuestos que deben pagar ellas a la Nación. De esta manera se puede mejorar aún más la compensación a los departamentos y municipios productores y portuarios, sin desmedro de la participación en el SGR de aquellas entidades territoriales que no lo son. Esta propuesta es tanto más válida y pertinente si tenemos en cuenta que, según las proyecciones que se tienen, se estima que para este año al tiempo que dichas empresas pagarán $9.3 billones, aproximadamente, por concepto de regalías, pagarán a la Nación $15 billones por impuestos de rentas.
Se mantiene el 7% que se asignó en el Acto legislativo 04 de 2017 para dar cumplimiento a la implementación del Acuerdo final suscrito con las FARC[15]. Se reduce el presupuesto del SGR dedicado a su funcionamiento, operatividad y administración, así como a la fiscalización, conocimiento cartográfico, el monitoreo, la evaluación, seguimiento y control en 2 puntos porcentuales, quedando en el 3%. Se asigna también 1% para la conservación de los ecosistemas estratégicos, los parques nacionales, las fuentes hídricas y para la lucha contra la deforestación y 0.5% para la protección y saneamiento de la cuenca del Río grande de la Magdalena.
Sólo en caso que el recaudo efectivo supere lo presupuestado, ya sea por mayor producción o mejores precios, el 70% de esa suma se ahorraría y el 30% iría a los departamentos y municipios productores y portuarios “para mejorar los ingresos y diversificar la matriz productiva”. De hecho, desde la expedición del Acto legislativo 04 de 2017 el ahorro pasó de ser un porcentaje fijo de los ingresos corrientes del SGR a ser algo residual. Fue así cómo se dispuso en el mismo que “durante este período de veinte años, la diferencia entre el total de los ingresos del SGR y los recursos destinados al ahorro pensional + FCTeI, al FDR, al FCR, a las asignaciones directas y a la asignación para la paz, se destinará al Fondo de ahorro y estabilización (FAE)”. En ese mismo Acto legislativo, pese a la protesta de los gobernadores, se redujo la participación del Fondo de pensión territorial (FONPET) en el SGR del 10% al 7%, ahora dejará de recibir la inyección de recursos provenientes de las regalías.
Mención aparte merece lo relativo al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTeI). No obstante que se mantiene el 10% de los ingresos corrientes del SGR, al dejar sin efecto el parágrafo 5 del Acto legislativo 04 de 2017, que modificó el Acto legislativo 05 de 2011, el cual dispuso de “convocatorias públicas abiertas y competitivas” para la postulación y ejecución de los proyectos financiados con este fondo, se retrocede. Razón tiene el científico, ex rector de la Universidad Nacional y miembro de la Misión de sabios, Moisés Wasserman, cuando afirma que, al parecer “como en aquel juego de escaleras y rodaderos, estamos en peligro de caer en la casilla que nos devuelve al principio del tablero”[16].
Este asunto es delicado, toda vez que, según la evaluación del SGR efectuada por la Contraloría General de la República[17], ha sido el Fondo de más baja ejecución, al punto que después de tener congelado por largo tiempo recursos “excedentes”, se dispuso de $1.3 billones de ellos para destinarlo a la ejecución de proyectos de vías terciarias[18]. Y esto ocurre en un país que, a duras penas, invierte 0.27% del PIB en CTeI, en contraste con los demás países de la OCDE, de la cual ya hace parte Colombia, que invierten en promedio el 2.4% del PIB. Máxime cuando el mayor obstáculo que enfrenta la economía para crecer más y mejor estriba en la falta de productividad y competitividad, las cuales dependen en gran medida de lo que el país invierta en CTeI. Como lo dijo el profesor Wasserman, “esta decisión lo que muestra es la ausencia, no solo de una política de ciencia, sino de una preocupación por ella. Es claro que se considera algo que se puede dejar para después, cuando ya no tengamos urgencias, sin considerar, primero, que siempre hay urgencias y, segundo, que es precisamente la ciencia la que provee instrumentos para resolverlas”[19].
Una de las razones que se invocaron para la reforma del 2011, por ejemplo, fue impedir la atomización de los recursos y se siguió dando. Así lo pudo establecer la Contraloría General de la República, según esta “los riesgos de dispersión de los recursos de regalías persisten. El valor promedio de los proyectos es bastante bajo, en el caso de los OCAD municipales $1.030 millones y en los OCAD departamentales $3.170 millones”[20]. Por lo tanto es menester que se establezcan unos parámetros muy exigentes y de obligatorio cumplimiento para que los recursos del SGR se inviertan en proyectos de mayor impacto en la competitividad regional.
Esta es la oportunidad propicia, además, para reivindicar la autonomía territorial consagrada en el artículo 287 de la Constitución Política, transgredida por la norma que le permite al Gobierno Nacional tener poder de veto en las decisiones sobre la aprobación de los proyectos a los cuales se les asigne recursos del SGR. Así mismo, debe evitarse que, como lo permite la norma vigente, el Gobierno Nacional pueda tener la prerrogativa de entrar a competir por los recursos del SGR con sus propios proyectos frente a los que presenten las entidades territoriales. También nos parece peligroso que haga carrera la propuesta planteada por la Ministra de Minas y Energía, en el sentido que ella espera que “del presupuesto de regalías de 2020 por lo menos el 10% o 15% se hiciera a través de este mecanismo de obras por regalías”[21], pues las empresas privadas estarían desplazando a los entes territoriales como ejecutores de sus propios recursos. Ello, con base en lo establecido en la Ley del Presupuesto bienal 2019 – 2020 del SGR[22]. Y, algo muy importante, que no se debe dejar pasar, es lo que se establece en la ponencia, según el cual “el SGR tendrá un sistema presupuestal propio, de iniciativa del Gobierno Nacional”, lo cual viola flagrantemente el principio constitucional de la autonomía territorial.
En Colombia, al igual que Latinoamérica, como lo afirma la Secretaria ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina CEPAL Alicia Bárcena, “nos convertimos en exportadores de materias primas, volvimos a esquemas que creíamos superados”[23] y remata diciendo, “así nos será muy difícil dar sostenibilidad a nuestro crecimiento”[24]. El caso de Colombia es patético, además de que los sectores agropecuario e industrial perdieron participación en el PIB, al pasar del 24% y 22% en promedio al 6.2% y 12%, entre los períodos 1970 – 1980 y el 2012[25], respectivamente, sumadas las exportaciones de petróleo, carbón, oro y ferroníquel alcanzaron a representar el 70% del total de las exportaciones de Colombia.
Si bien, como afirma Christina Figueres, ex secretaria ejecutiva de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio climático ( CMNUCC), “hay que agradecerles a los hidrocarburos por lo que han hecho de la economía de Colombia, porque este país no sería lo que hoy es, con un desarrollo ejemplar en Latinoamérica, sino fuera por la exportación de carbón y petróleo. Por esta razón no se pueden meter dentro de la cajita de los diablos y satanizarlos. Sin embargo, llegó la hora de reconocer que es una actividad que tuvo su momento de sol, pero hoy está en el atardecer y tenemos que prudentemente buscarle alternativas rápidas”[26]. En un Informe del Foro Económico Mundial (FEM) ya había dicho con mucha razón que “Colombia hace parte del grupo de países que debe capitalizar su amplia disponibilidad de recursos energéticos para que, de manera sostenible, pueda maximizar los retornos de la industria, apoyar una mayor diversificación de la economía…y reducir su dependencia exportadora de los hidrocarburos”[27].
Esto ya lo había planteado el gran pensador y escritor venezolano Arturo Uslar Pietri, hace 83 años (¡!): “es menester sacar la mayor renta de las minas para invertirla totalmente en ayudas, facilidades y estímulos a la agricultura, la cría y las industrias nacionales. Que en lugar de ser el petróleo una maldición que haya de convertirnos en un pueblo parásito e inútil, sea la afortunada coyuntura que permita con su súbita riqueza acelerar y fortificar la evolución”[28]. En este sentido, según la Presidenta del Consejo privado de competitividad Rosario Córdoba “la recomendación central de la OCDE es categórica: Colombia debe priorizar la agenda de transformación productiva y asignarle recursos a la altura del reto”[29].
Bien dijo el experto y analista Manuel José Cárdenas que “apoyarse en factores tan estáticos como los recursos naturales, puede ser una buena manera de comenzar pero una mala manera de continuar”[30]. Por ello, nos parece muy puesto en razón y sabio el consejo del ex ministro de Hacienda Rudolf Hommes: “debemos procurar que el petróleo y la minería no inhiban el desarrollo de otros sectores, pero de ninguna manera dejar pasar las oportunidades en minería y petróleo que no atenten contra el medio ambiente”[31]. Eso es pensar con los dos hemisferios del cerebro y no dejar a uno de ellos sin oficio.
Hay consenso sobre la imperiosa necesidad de diversificar la economía nacional y la oferta exportadora, único camino para asegurar un crecimiento mayor y lo que es más importante, sostenido. Es bien sabido que cuando en 2012, en la cresta de la ola del largo ciclo (2003 – 2012) de altos precios de los conmmodities, el crecimiento potencial del PIB era del 4.8%, pero cuando sobrevino la destorcida de los precios (a partir del 2013 para los productos mineros y desde mediados de 2014 para el petróleo) se frenó la economía y fue así como el crecimiento potencial se redujo en el 2018 a sólo 3.5%. Y, lo que es más grave, llevamos cuatro años con un anémico crecimiento del PIB, por debajo de este menguado crecimiento potencial, lo cual explica en gran medida el repunte de la tasa de desempleo, que volvió a la senda de los dos dígitos[32].
Claro está que la diversificación de la economía y de la oferta exportadora tienen que ir acompasadas de un serio y sostenido esfuerzo tendiente a mejorar la competitividad del país, la cual, según el más reciente Informe del FEM, retrocedió 3 puntos en 2018 con respecto al 2017, situándose en el puesto 60 en el escalafón entre 140 países considerados. Y el mayor lastre está en el “rezago histórico en infraestructura”[33], de la cual habla, con conocimiento de causa el Presidente de la Cámara Colombiana de la Infraestructura (CCI) Juan Martín Caicedo Ferrer. De allí la pertinencia del llamado de ANIF Sergio Clavijo, al hablar de “la importancia de acelerar la dotación de infraestructura en Colombia”[34]. Y advierte, “sin ella será imposible generar las cadenas de valor exportadora (clusters) o el multimodalismo en transporte que habría de permitirnos diversificar nuestra canasta exportadora”[35]. Ello es tanto más necesario habida cuenta del bajo índice de penetración del comercio internacional que registra Colombia, del 35%, por debajo del promedio de Latinoamérica, del 41%.
Como corolario de lo anterior, en nuestro concepto el país se debe comprometer seriamente, como no lo ha hecho en el pasado, en la implementación de la agenda interna para la competitividad, sustentada en los planes regionales para la competitividad, en la que se ha trabajado arduamente desde las regiones, sólo para que terminaran en los anaqueles oficiales. Y, como lo sostiene el ex ministro de Estado Guillermo Perry Rubio, recientemente fallecido, “el financiamiento de estrategias de desarrollo económico local son indispensables para aumentar la competitividad de la economía colombiana, pues en la globalización ya no compiten las empresas sino las regiones y localidades”[36].
Y ¿en dónde está la fuente de financiamiento? El capital semilla para emprender la tarea largamente aplazada de la diversificación de la economía mediante la estrategia de la Transformación productiva está en los recursos de los que dispone el Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE) en el fideicomiso constituido para el efecto, que bordean los $10 billones, así como los que se ahorren hacia el futuro, gracias a los mejores precios o a los mayores volúmenes de producción con respecto a los previstos en el Presupuesto del SGR, cómo está previsto en el proyecto de acto legislativo, amén de aquellos que, según la misma norma, tienen esa misma destinación[37]. No hace sentido que con las falencias que tiene Colombia, especialmente en materia de infraestructura, en lugar de invertir bien tales recursos, que superan con creces los que se esperan recaudar por cuenta de la Ley de financiamiento aprobada el año anterior, los mismos estén atesorados, simplemente recibiendo unos magros rendimientos. De lo contrario, como lo afirmó el Papa Francisco, “en el día del juicio final delante de Dios, nos contaremos entre los que enterraron el talento dado y no lo hicieron fructificar”.
Esta es una empresa de largo aliento, que debe comprometer los esfuerzos y la voluntad política no de una sino de varias administraciones, de varios períodos presidenciales, por eso la planteo como una política de Estado y no de gobierno, para que tenga continuidad en el tiempo y en el espacio. Yo podría concluir diciendo con Parke Dickey que “muchas veces en el pasado pensábamos que nos estábamos quedando sin petróleo, pero realmente nos estábamos quedando sin ideas”. ¡Eso no nos puede volver a pasar!
[1] Constitucioón Política. Artículo 360
[2] Gaceta Constitucional No. 53, página 17.
[3] El Heraldo. Agosto, 30 de 2010
[4] El Tiempo. Junio, 19 de 2011
[5] Semana. Junio, 23 de 2019
[6] El Espectador. Mayo, 31 de 2019
[7] El Tiempo. Septiembre, 6 de 2019
[8] Ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla y Ministra de Minas y Energía María Fernanda Suárez. Exposición de motivos.
[9] Semana. Junio, 23 de 2019
[12] En
[13] Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022
[14] Ley 1819 de 2016. Parágrafo 1 del artículo 236 y parágrafo 5 del artículo 238/ Decreto 1915 de noviembre de 2017/ Ley 1943 de 2018, artículo 70/ Decreto 2469 del 28 de diciembre de 2018
[15] Acto legislativo 04 de 2011
[16] El Tiempo. Junio, 7 de 2019
[17] Contraloría General de la República. Informe de la situación de las finanzas del Estado en 2018. Resultados del SGR a diciembre de 2018 y perspectivas del bienio 2019 – 2020
[18] Acto legislativo 04 de 2017. Decreto 1634 de 2017
[19] El Mundo. Junio, 4 de 2017
[20] Contraloría General de la República. Informe de la situación de las finanzas del Estado en 2018. Resultados del SGR a diciembre de 2018 y perspectivas del bienio 2019 – 2020.
[21] El Espectador. Mayo, 31 de 2019
[22] Ley 1942 de 2018. Artículo 5
[23] El Tiempo. Enero, 29 de 2012
[25] Amylkar D. Acosta M. La trampa de la reprimarización. Noviembre, 7 de 2011
[26] El Tiempo. Diciembre, 2 de 2018
[27] Portafolio. Abril, 23 de 2012
[28] Ahora. Caracas. Julio, 14 de 1936
[29] Portafolio. Febrero, 17 de 2019
[30] Portafolio. Agosto, 17 de 2004
[31] El Tiempo. Junio, 20 de 2019
[32] Amylkar D. Acosta M. De vuelta a los dos dígitos. Julio, 13 de 2019
[33] El Tiempo. Octubre, 5 de 2019
[34] ANIF. Sergio Clavijo, Juan Sebastián Joya y Cindy Benedetti. Septiembre de 2019
[36] Foro Universidad de Los Andes. Las relaciones Nación – regiones en Colombia. 2012
[37] Proyecto de acto legislativo por el cual se modifica el artículo 361 de la Constitución Política
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