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Timestamp: 2016-10-25 08:42:26
Document Index: 89173174

Matched Legal Cases: ['BGE', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 11', 'Art. 89', 'BGE', 'Art. 88', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 6', 'BGE']

111 Ia 12923. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 1. Mai 1985 i.S. Politische Gemeinde Wiesendangen gegen Regierungsrat des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Autonomie communale; am�nagement local du territoire. 1. Recevabilit� des griefs soulev�s par la commune concern�e � l'encontre d'un plan directeur cantonal. a) Principes (consid. 3a et c). b) Recevabilit� des griefs soulev�s � titre pr�judiciel (consid. 3d et e). 2. Autonomie des communes zurichoises a) d'une fa�on g�n�rale, lorsqu'elles l�gif�rent en mati�re de droit des constructions et �tablissent des plans de zones (consid. 4b); b) lorsqu'elles s'�cartent du plan directeur cantonal (consid. 5). Faits � partir de page 129
Am 31. Oktober 1983 beschloss die Gemeindeversammlung Wiesendangen eine neue Nutzungsplanung. Diese umfasst unter anderem einen Zonenplan, der im Gebiet Ruchegg/Hinteregg eine Gewerbezone ausscheidet. Mit Beschluss vom 30. Mai 1984 schloss der Regierungsrat des Kantons Z�rich diese Gewerbezone mangels �bereinstimmung mit dem kantonalen Gesamtplan von der Genehmigung aus. Die Gemeinde Wiesendangen f�hrt in erster Linie wegen Verletzung der Gemeindeautonomie staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Dieses weist die Beschwerde ab.BGE 111 Ia 129 S. 130
3. Die Beschwerdef�hrerin wendet sich nicht nur gegen den Nichtgenehmigungsbeschluss des Regierungsrates als solchen. Sie ficht vorfrageweise auch den kantonalen Gesamtplan an, auf den der Regierungsrat die Nichtgenehmigung der Gewerbezone Ruchegg/Hinteregg st�zt.
a) Der kantonale Gesamtplan nach z�rcherischem Recht (�� 18 ff., �� 28, 29 des Gesetzes �ber die Raumplanung und das �ffentliche Baurecht vom 7. September 1975, Planungs- und Baugesetz, PBG) ist ein Richtplan im Sinne der Art. 6 ff. des Bundesgesetzes �ber die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; BGE 107 Ia 85 ff. E. 2c). Als solcher ist er nicht f�r die Eigent�mer der erfassten Grundst�cke, sondern nur f�r die Beh�rden verbindlich (Art. 9 Abs. 1 RPG), d.h. f�r alle staatlichen und gegebenenfalls privatrechtlich konstituierten Organe, die raumplanerische Aufgaben zu erf�llen haben (BGE 107 Ia 80 /81 E. 1 mit Hinweisen). Der kantonale Gesamtplan ist somit auch f�r die Gemeindeversammlung Wiesendangen als Organ der kommunalen Nutzungsplanung verbindlich (� 16 Abs. 1 PBG).
b) Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass der Zonenplan der Gemeinde Wiesendangen vom 31. Oktober 1983 dem Gesamtplan des Kantons Z�rich vom 10. Juli 1978 in bezug auf die Gewerbezone Ruchegg/Hinteregg widerspricht. Jenes Gel�nde ist im Gesamtplan als Bauentwicklungsgebiet bezeichnet, das voraussichtlich erst nach 20-25 Jahren der Besiedlung dienen soll (� 21 Abs. 3 i.V.m. Abs. 2 PBG). Demgegen�ber weist der Zonenplan das Gebiet den Gewerbezonen 1 und 2 und damit der Bauzone zu. In diesem Umfang ficht die Beschwerdef�hrerin den kantonalen Gesamtplan an.
c) Der Z�rcher Gesamtplan ist vom Kantonsrat am 10. Juli 1978 erlassen und mit seiner Bekanntmachung f�r die kommunalen und kantonalen Beh�rden des Kantons in Kraft getreten (vgl. � 35 Abs. 2 PBG; vgl. Art. 11 Abs. 2 RPG). Die Gemeinde Wiesendangen h�tte den Gesamtplan damals innert 30 Tagen seit seiner Bekanntmachung wegen Verletzung ihrer Autonomie mit staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht anfechten k�nnen (Art. 89 Abs. 1 OG). Sie wurde zu jenem Zeitpunkt durch den Plan in ihrer Eigenschaft als Planungstr�gerin und damit als Tr�gerin hoheitlicher Gewalt betroffen (� 16 Abs. 1 PBG). Ihre Rechtsstellung unterscheidet sich somit von jener des Eigent�mers eines BGE 111 Ia 129 S. 131erfassten Grundst�cks; dieser wird durch den Richtplan selbst wegen der blossen Beh�rdenverbindlichkeit nicht unmittelbar betroffen, weshalb ihm die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde nach Art. 88 OG fehlt (BGE 107 Ia 77 ff.). F�r die Gemeinde Wiesendangen ist die Frist, den Gesamtplan mit einer selbst�ndigen Autonomiebeschwerde beim Bundesgericht anzufechten, l�ngst verstrichen.
d) �hnlich der akzessorischen Normenkontrolle l�sst die bundesgerichtliche Rechtsprechung die Anfechtung von Nutzungspl�nen bei deren sp�teren Anwendung dann noch zu, wenn sich der Betroffene bei Planerlass noch nicht �ber die ihm auferlegten Beschr�nkungen Rechenschaft geben konnte und er im damaligen Zeitpunkt keine M�glichkeit hatte, seine Interessen zu verteidigen. Die G�ltigkeit eines Zonenplans muss stets dann noch in Zweifel gezogen werden k�nnen, wenn die gesetzlichen Vorschriften �ber die Ortsplanung ge�ndert werden oder wenn sich die tats�chliche Situation seit Erlass des Zonenplans in einer Weise gewandelt hat, dass das �ffentliche Interesse an den auferlegten Eigentumsbeschr�nkungen dahingefallen sein k�nnte (BGE 107 Ia 334 E. 1b; 106 Ia 316/317 E. 3, 387 E. 3c mit Hinweisen).
Diese Grunds�tze beziehen sich freilich auf das Verh�ltnis zwischen Nutzungspl�nen und betroffenen Grundeigent�mern. Ein vergleichbares Verh�ltnis besteht indessen zwischen einem kantonalen Richtplan und einer Gemeinde als Planungstr�gerin. So wie der Private durch den Nutzungsplan in der Freiheit eingeschr�nkt wird, sein Grundeigentum zu nutzen, so wird in �hnlicher Weise eine Gemeinde durch einen Richtplan eingeschr�nkt, ihre Nutzungsplanung zu gestalten. Es liegt daher nahe, die allgemeinen Grunds�tze �ber die Anfechtung von Nutzungspl�nen auch auf jene F�lle anzuwenden, in denen eine Gemeinde einen kantonalen Richtplan anficht.
e) Wie erw�hnt, ist die Frist zur Anfechtung des Z�rcher Gesamtplans abgelaufen. Zu pr�fen ist somit, ob die Gemeinde Wiesendangen den Plan noch im heutigen Zeitpunkt, d.h. bei dessen Anwendung auf die Ortsplanungsrevision anfechten kann.
Nach dem fr�heren Zonenplan der Gemeinde Wiesendangen vom 23. Oktober 1970 befand sich das umstrittene Gebiet Ruchegg/Hinteregg in der Gewerbezone. Mit dem Gesamtplan vom 10. Juli 1978 wies der Z�rcher Kantonsrat die Fl�che dem Bauentwicklungsgebiet zu. Er erachtete dieses Land somit nicht als Siedlungsgebiet, das voraussichtlich innert 20-25 Jahren ben�tigt BGE 111 Ia 129 S. 132wird und erschlossen werden kann (� 21 Abs. 2 PBG); mit der Bezeichnung als Bauentwicklungsgebiet ordnete er vielmehr an, dass die Fl�che "voraussichtlich in einem sp�teren Zeitpunkt der Besiedlung dienen" wird (� 21 Abs. 3 PBG). Da nach � 16 Abs. 1 PBG die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen haben, stand f�r die Gemeinde Wiesendangen mithin schon im Zeitpunkt der Schaffung des kantonalen Gesamtplans fest, dass sie im Gebiet Ruchegg/Hinteregg keine Bauzone und damit auch keine Gewerbezone mehr ausscheiden durfte. �ber diese Wirkung des Gesamtplans musste sich die Gemeinde angesichts der unmissverst�ndlichen Regelung von � 21 Abs. 2 und 3 sowie � 16 Abs. 1 PBG im klaren sein. Ebenso wie heute muss ihr schon damals bekannt gewesen sein, dass sie sich gegen Verletzungen ihrer Autonomie mit staatsrechtlicher Beschwerde zur Wehr setzen konnte. Da inzwischen weder die entsprechenden Vorschriften �ber die Richtpl�ne ge�ndert worden sind noch die tats�chlichen Verh�ltnisse sich gewandelt haben, kann insoweit auf die Beschwerde nicht eingetreten werden, als sie sich gegen die Gebietsausscheidung des kantonalen Gesamtplans im Bereich Ruchegg/Hinteregg richtet.
f) Entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrerin verst�sst dieses Ergebnis nicht gegen den Grundsatz von Treu und Glauben. Die Frage, ob Richtpl�ne auch noch bei deren Anwendung auf kommunale Nutzungsplanungen mit der Autonomiebeschwerde beim Bundesgericht in Frage gestellt werden k�nnen, beurteilt sich ausschliesslich nach den Grunds�tzen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Aus dem Verhalten kantonaler Beh�rden kann die Beschwerdef�hrerin daher von vornherein nichts zu ihren Gunsten ableiten; solches vermag das Bundesgericht auch unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben klarerweise nicht zu binden.
4. a) Ist eine Gemeinde in einem bestimmten Sachbereich autonom, so kann sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass die kantonale Beh�rde im Rechtsmittelverfahren ihre Pr�fungsbefugnis �berschreitet oder dass sie bei der Anwendung der kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen, die den betreffenden Sachbereich ordnen, gegen das Willk�rverbot verst�sst oder, soweit Verfassungsrecht in Frage steht, dieses unrichtig auslegt oder anwendet (BGE 109 Ia 45 E. 2b mit Hinweisen).
b) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung steht den z�rcherischen Gemeinden beim Erlass einer Bau- und BGE 111 Ia 129 S. 133Zonenordnung im Sinne von � 45 ff. PBG ein weiter Gestaltungsraum zu; sie sind insoweit grunds�tzlich autonom (Urteil vom 14. M�rz 1984 i.S. Politische Gemeinde Uitikon, E. 4, ZBl 85/1984, S. 514). Es wird zu pr�fen sein, ob und allenfalls inwieweit die Gemeinden auch in jenen Bereichen autonom sind, die von den nichtgenehmigten Teilen der Bau- und Zonenordnung sowie des Zonenplans ber�hrt werden. Ist diese Frage zu verneinen, so erweist sich die Autonomiebeschwerde im betreffenden Punkt schon deshalb als unbegr�ndet. Ist sie dagegen zu bejahen, wird weiter zu pr�fen sein, ob die Nichtgenehmigung der umstrittenen Zoneneinteilung die Autonomie der Beschwerdef�hrerin verletzt.
5. Die Beschwerdef�hrerin sieht sich zun�chst dadurch in ihrer Autonomie verletzt, dass der Regierungsrat die Zuweisung des Gebiets Ruchegg/Hinteregg zur Gewerbezone nicht genehmigt hat.
a) Wie dargelegt, kann die Gemeinde Wiesendangen den Gesamtplan des Kantons Z�rich im vorliegenden Verfahren nicht mehr in Frage stellen (E. 3). Der Plan bildet daher die Grundlage der folgenden Beurteilung.
b) Als Richtplan regelt der Gesamtplan des Kantons Z�rich die Nutzung des Bodens und die Besiedlung des Landes nur in den Grundz�gen (� 28 Abs. 1 PBG; Art. 6 Abs. 1 RPG). Er grenzt die einzelnen Gebiete nicht auf die Parzellen genau, sondern bewusst unscharf ab. Er �berl�sst es der kommunalen Zonenplanung, die jeweils zul�ssige Nutzung pr�zis abzugrenzen; insoweit verbleibt den Gemeinden ein planerischer Ermessensspielraum. Im weitern �berl�sst er es den Gemeinden, verschiedene Nutzungszonen mit zum Teil verschiedener Nutzungsintensit�t zu schaffen (�� 48 ff., � 53 PBG). Schliesslich l�sst das Z�rcher Planungs- und Baugesetz Abweichungen von den Richtpl�nen zu, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur sind und es nach den Umst�nden als unzumutbar erscheint, vorher die Richtplanung zu �ndern (� 16 Abs. 2 PBG). Den Z�rcher Gemeinden verbleibt somit im allgemeinen auch unter der Herrschaft des Gesamtplans eine erhebliche Entscheidungsfreiheit. Sie sind daher insoweit grunds�tzlich autonom.
Der Gesamtplan enth�lt indessen auch absolute Schranken, die den Gemeinden die Entscheidungsfreiheit in einzelnen Bereichen entziehen. So sind die Bauzonen zwingend innerhalb des Siedlungsgebiets gem�ss Gesamtplan auszuscheiden (� 47 Abs. 1 PBG). Den Gemeinden ist es somit schlechthin verwehrt, gr�ssere BGE 111 Ia 129 S. 134Fl�chen ausserhalb des Siedlungsgebiets der Bauzone zuzuweisen (� 16 Abs. 1 i.V.m. � 47 Abs. 1 PBG). Insoweit sind sie nicht autonom.
c) Die Fl�che Ruchegg/Hinteregg befindet sich gem�ss Gesamtplan des Kantons Z�rich im Bauentwicklungsgebiet. Sie gilt demzufolge als Land, das voraussichtlich in einem sp�teren Zeitpunkt der Besiedlung dient (� 21 Abs. 3 PBG). Es ist somit kein Siedlungsgebiet. Mithin fehlte der Beschwerdef�hrerin jegliche Entscheidungsfreiheit, in diesem Gebiet eine Bauzone auszuscheiden. Der Regierungsrat durfte ihr daher in diesem Bereich die Autonomie ohne Willk�r absprechen. Die R�ge der Autonomieverletzung geht deshalb in diesem Punkt fehl.
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� 16 Abs. 1 PBG,
� 47 Abs. 1 PBG,
� 35 Abs. 2 PBG,
� 21 Abs. 2 PBG,
� 45 ff. PBG,
� 28 Abs. 1 PBG,
�� 48 ff., � 53 PBG,
� 16 Abs. 2 PBG