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Timestamp: 2019-09-22 03:30:38
Document Index: 327941901

Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 31', 'artículo 103', 'artículo 7', 'artículo 7']

LCSP 2017. Contrato de gestión de servicio público de transporte urbano: naturaleza de lo que se percibe de los usuarios y su posible sujeción al IVA - El Derecho - Com. Jurisprudencia
LCSP 2017. Contrato de gestión de servicio público de transporte urbano: naturaleza de lo que se percibe de los usuarios y su posible sujeción al IVA
Noticia 19-12-2017 El Derecho
Resuelve diversas cuestiones sobre el contrato de gestión de servicio público de transporte urbano
EDE 2017/511968
Fecha de la Consulta: 29 de noviembre de 2017
Estando próximo a terminar un contrato administrativo de gestión de servicio público para la gestión del transporte urbano municipal en este municipio de 40.000 habitantes, quisiera conocer su opinión en relación a:
- ¿Tiene la tarifa consideración de precio público o tasa, teniendo en cuenta que quien realiza dicha actividad es una empresa?
- Si fuera precio público, ¿se tendría que tener en cuenta sumar el IVA al citado precio y/o está exenta?
- El Ayuntamiento otorgó una subvención 517.000 € al ser deficitario dicho servicio. Si fuera a derecho la inclusión del IVA por ser precio público (en el actual contrato, exento del IVA por considerarla tasa) ¿debe abonarse aparte a la empresa el IVA de la citada cantidad para que ésta lo repercuta a la hacienda pública y si fuera el caso abone o se le devuelva?
- Como señalamos, se formalizó como tasa en el actual contrato. Si la consideración hubiera debido ser de precio público, ¿se podría haber cometido delito contra la hacienda pública? Señalar que sumando 517.000 € y 150.000 € = 667.000 x 21 IVA% = 140.070 € en un año.
- El actual contrato está reconocido como de gestión de servicio público pero pongo que así sea, ya que el cobro se formaliza de la siguiente forma: 150.000 €, que cobra el concesionario por los tickets, in situ, en el autobús y una subvención por parte del Ayuntamiento de 517.000 € por ser deficitario el servicio. ¿Tendría la consideración de contrato de servicios? En este caso no existe riesgo y/o ventura para el contratista; o es muy pequeño. ¿Cuál es su opinión al respecto? ¿Existe jurisprudencia sobre la cuestión?
- ¿Al ser precio público se puede exaccionar de forma gratuita un bono social del citado precio público por la utilización del autobús: A) Por ser menor de edad y estar empadronado más de 2 años; B) Por no llegar al salario interprofesional de forma individual, aunque sí sumando los ingresos de su entorno familiar?
Son muchas y muy distintas las cuestiones que se plantean que vamos a tratar por separado:
a) Naturaleza de lo que se percibe de los usuarios.
Hemos comentado en varias consultas que las recientes Sentencias del TS de 23 (EDJ 2015/225359) y 24 de noviembre de 2015 (EDJ 2015/225358), respectivamente, señalan ya claramente que no pueden considerarse precios privados cuando del servicio se deduce una situación de solicitud o recepción obligatoria o bien se trata de un servicio que se ejerce en régimen de monopolio de hecho o de derecho, puesto que la forma de gestión del servicio es irrelevante para delimitar el ámbito de aplicación de las tasas, y que lo esencial es determinar si estamos ante prestaciones coactivas por servicios de carácter obligatorio, indispensables o monopolísticos. En el mismo sentido, pueden verse las consultas:
- Naturaleza de tasa o precio privado del servicio de suministro de agua potable (EDE 2016/1006646).
- Andalucía. Iniciativa pública del Ayuntamiento en actividades económicas. Naturaleza jurídica de lo que se percibe de los usuarios: tasa, precio público o precio privado (EDE 2017/1003705).
- Naturaleza de lo que el contratista percibe de los usuarios por la gestión indirecta de la escuela municipal de música (EDE 2017/505687).
Ahora bien, la DGT mediante Informe de 20 de mayo de 2016 (EDD 2016/65822) a la consulta planteada, precisamente en relación a las sentencias del TS citadas, señala que:
“El criterio de este Centro Directivo manifestado en diversos informes es que la supresión del segundo párrafo del artículo 2.2.a) de la LGT ha supuesto la vuelta a un esquema similar al anterior establecido por el Tribunal Supremo, que, en sentencias de 2 de julio de 1999 y 20 de octubre de 2005, estableció un criterio diferenciador para distinguir entre tasa y tarifa en relación a la prestación de los servicios públicos locales en base a la condición del ente gestor de los mismos.
En el sentido anterior, si un ente local gestionaba directamente, sin ningún tipo de delegación, el servicio público, debía exigir una tasa. Por el contrario, si la entidad que gestionaba el servicio público era una sociedad privada municipal, o una empresa privada a través de un contrato administrativo de gestión del servicio, las contraprestaciones no podían ser calificadas como ingresos de Derecho público, sino como ingresos de Derecho privado (…)
La misma Sala del Tribunal Supremo, en sentencia de 28 de septiembre de 2015 (recurso de casación 2042/2013), tiene un criterio distinto a la anterior sentencia, ya que estima el recurso y declara conforme a derecho el acuerdo por el que se aprueba la modificación de la naturaleza jurídica de los precios por prestación de servicios funerarios, que habían de regir en el ejercicio 2012, pasando de ser precios públicos a tarifas o precios privados los que había de percibir por dichos servicios la empresa de capital mixto participada por una mancomunidad de municipios.
Asimismo, en las sentencias de 22 de mayo de 2014 y 3 de diciembre de 2012, aunque el caso sujeto a juicio era anterior a la modificación del artículo 2.2.a) de la LGT, el Tribunal Supremo considera que la supresión del 2° párrafo del citado artículo 2.2.a), llevada a cabo por la Ley 2/2011, abre un panorama diferente al hasta entonces vigente.
Todo lo anterior, nos lleva a mantener el criterio de este Centro Directivo y considerar, por tanto, que si los servicios públicos de abastecimiento de agua y alcantarillado son gestionados directamente por un ente local, sin ningún tipo de delegación, la contraprestación satisfecha por los usuarios debe tener la naturaleza jurídica de tasa. Por el contrario, si dichos servicios son gestionados por una sociedad privada municipal, o por una empresa privada a través de un contrato administrativo de gestión del servicio, las contraprestaciones no podían ser calificadas como ingresos de Derecho público, sino como ingresos de Derecho privado.
Y, por tanto, subsiste la posibilidad de que en el caso de que la prestación del servicio público se realice por una empresa, ya sea pública, privada o mixta, la Administración Pública titular del citado servicio pueda optar por retribuir al gestor mediante una tarifa o precio a satisfacer directamente por los usuarios, una retribución de la propia Administración, o una combinación de ambas formas”.
Pues bien, aunque no esté aún en vigor, hay que tener en cuenta que la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 -LCSP 2017- (EDL 2017/226876) ha introducido un nuevo apartado, el número 6, al art. 20 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL- (EDL 2004/2992), que entrará en vigor 9 de marzo de 2018, en el que expresamente dispone que:
“Las contraprestaciones económicas establecidas coactivamente que se perciban por la prestación de los servicios públicos a que se refiere el apartado 4 de este artículo, realizada de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta, tendrán la condición de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario conforme a lo previsto en el artículo 31.3 de la Constitución. En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión, sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 103 de la Ley de Contratos del Sector Público, las contraprestaciones económicas a que se refiere este apartado se regularán mediante ordenanza. Durante el procedimiento de aprobación de dicha ordenanza las entidades locales solicitarán informe preceptivo de aquellas Administraciones Públicas a las que el ordenamiento jurídico les atribuyera alguna facultad de intervención sobre las mismas”.
Sin perjuicio de lo que los Tribunales interpreten respecto a este párrafo, desde luego termina con la discusión actual, al elevar a rango de Ley de forma clara que cuando el servicio se preste mediante personificación privada (empresa pública) o mediante gestión indirecta estamos en presencia de una prestación de carácter público no tributario, es decir una tarifa, aunque requiere ordenanza, puesto que no tiene la consideración de precio privado, sino de prestación patrimonial pública.
A nuestro juicio, con la nueva configuración legal lo que se perciba de los usuarios por la concesión del servicio de transporte urbano claramente no es una tasa porque se presta en régimen de concesión, siendo, en palabras del Preámbulo LCSP 2017, una tarifa que tiene naturaleza de prestación patrimonial de carácter público no tributario.
b) Sujeción al IVA del precio que se perciba de los usuarios.
El art. 7.8 de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido -LIVA- (EDL 1992/17907), que también ha sido modificado por la LCSP 2017, considera no sujetas a dicho impuesto las entregas de bienes y prestaciones de servicios realizadas directamente por las Administraciones Públicas sin contraprestación o mediante contraprestación de naturaleza tributaria, ni tampoco los realizados en virtud de encargos por los entes dependientes que tengan la consideración de medios propios (C); ni los prestados por cualesquiera entes, organismos o entidades del sector público, en los términos a que se refiere el art. 3.1 de la Ley de Contratos del Sector Público, a favor de las Administraciones Públicas de la que dependan o de otra íntegramente dependiente de estas, cuando dichas Administraciones Públicas ostenten la titularidad íntegra de los mismos (D).
Como decíamos en la consulta “IVA cobrado por el Ayuntamiento en actividades exentas de dicho impuesto y no ingresado en la Agencia Tributaria. Responsabilidades” (EDE 2016/1008675), si la prestación tiene la consideración de precio público está sujeta al IVA aunque lo preste una Administración Pública, porque el precio público no tiene naturaleza tributaria, por lo que la tarifa que perciba el concesionario también está sujeta a IVA porque no tiene la consideración de tributo.
En el mismo sentido nos pronunciábamos en la consulta “Exención del IVA en actividades deportivas prestadas directamente por el Ayuntamiento” (EDE 2016/1008530).
Como indica la DGT en la Consulta nº V1720/16, de 19 de abril (EDD 2016/79213), estarán no sujetas las operaciones realizadas por las Administraciones Públicas a que se refiere el art. 7.8 LIVA cuando, siendo tales operaciones distintas de las expresamente enumeradas por el mencionado precepto, por la realización de las mismas no cobren contraprestación alguna o, cobrándola, dicha contraprestación sea de naturaleza tributaria. A estos efectos, de acuerdo con la normativa vigente, solo se les atribuye naturaleza tributaria a los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales. Los precios públicos, pese a ser recursos de derecho público, no tienen naturaleza tributaria.
c) El IVA en la subvención a la explotación de la concesión.
El art. 4 LIVA establece que estarán sujetas al Impuesto las entregas de bienes y prestaciones de servicios realizadas en el ámbito espacial del Impuesto por empresarios o profesionales a título oneroso, con carácter habitual u ocasional, en el desarrollo de su actividad empresarial o profesional, incluso si se efectúan a favor de los propios socios, asociados, miembros o partícipes de las entidades que las realicen.
Cuando se entrega una subvención para gastos de explotación de la concesión no existe contraprestación, el Ayuntamiento no percibe ninguna contraprestación, por lo que normalmente no están sujetas a IVA las subvenciones o aportaciones a las concesiones administrativas.
Y en este sentido el art. 7.9 LIVA dispone que no estarán sujetas al impuesto las “concesiones y autorizaciones administrativas con excepción de las siguientes:
d) Las autorizaciones para la prestación de servicios al público y para el desarrollo de actividades comerciales o industriales en el ámbito portuario”
Como nos recuerda la Consulta vinculante de la DGT nº V2984-16, de 27 de junio de 2016 (EDD 2016/116975):
“Los artículos 25 y 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local - (BOE del 3 de abril), establecen como competencias propias del Municipio, los cementerios y actividades funerarias, siendo, además, obligatorio en todos los municipios la prestación del servicio de cementerio. De esta forma, si tal y como se ha señalado la prestación del servicio de cementerio la realiza la propia corporación local y su contraprestación tiene naturaleza tributaria será de aplicación la no sujeción establecida en el transcrito artículo 7.8º de la Ley. No obstante lo anterior, no será de aplicación el supuesto de no sujeción cuando la Administración Pública contrate la prestación del servicio público con una sociedad mercantil, siendo ésta quien presta al usuario el servicio en nombre propio, en virtud de la correspondiente concesión o autorización administrativa. En este supuesto, el servicio prestado a los usuarios se encontrará en todo caso sujeto aunque su contraprestación esté constituida por una tasa. En cualquier caso, lo anterior, no estará sujeta al Impuesto sobre el Valor Añadido la concesión administrativa que el correspondiente Ayuntamiento realice a favor del concesionario del servicio, a tenor, de lo establecido en el transcrito artículo 7.9º de la Ley 37/1992.”
Ahora bien, que la aportación municipal a la concesión esté sujeta o no a IVA dependerá de que pueda entenderse que la Administración sea destinataria o no de la prestación, porque en la medida en que las cantidades que la Administración satisfaga al concesionario no constituyan contraprestación no estarán gravadas (Consulta de la DGT 0250-01, de 9 de febrero de 2001, EDD 2001/99474).
El art. 78.Uno y Dos.1º LIVA viene a determinar que la base imponible del IVA correspondiente a las entregas de bienes o prestaciones de servicios sujetas al mismo estará constituida por el importe total de la contraprestación en favor del empresario o profesional que las efectúa derivada de su realización, tanto si dicha contraprestación procede del destinatario de tales operaciones como si procede de un tercero.
Pero el número 3 del apartado Dos del citado art. 78 LIVA considera que se incluyen en el concepto de contraprestación “las subvenciones vinculadas directamente al precio de las operaciones sujetas al Impuesto. Se considerarán vinculadas directamente al precio de las operaciones sujetas al Impuesto las subvenciones establecidas en función del número de unidades entregadas o del volumen de los servicios prestados cuando se determinen con anterioridad a la realización de la operación”.
Por ello la consulta de la DGT 0365-04, del 24 de febrero de 2004 (EDD 2004/305938), considera que si la aportación municipal (subvención) está vinculada directamente al precio del servicio en función del volumen de servicios prestados formará parte de la base imponible del IVA.
Salvo lo expuesto, la subvención de 517.000 euros para cubrir el déficit del servicio no está sujeta a IVA, por lo que el Ayuntamiento no debe abonar el IVA de dicha cifra al concesionario.
d) Posible delito contra la Hacienda Pública.
El art. 305.1 de la LO 10/1995, de 23 de noviembre del Código Penal -CP- (EDL 1995/16398), dispone que:
Pero, como todo delito, se castiga la comisión dolosa de los hechos, es decir, la actuación u omisión intencional y a sabiendas de la defraudación realizada. Habitualmente las conductas a las que se pueda achacar descuido o negligencia, por muy graves que fueran, no suelen acabar calificándose de delito, sin perjuicio de las consecuencias administrativas que tuviere.
Por ello, en esta situación, en la que no hay unanimidad en la jurisprudencia, doctrina y Administración Pública para calificar la naturaleza de lo que se percibe de los usuarios, difícilmente puede observarse una conducta delictiva.
e) Contrato de gestión de servicios públicos o de prestación de servicios.
Aunque no haya entrado en vigor la LCSP 2017, la Directiva que transpone sí está en vigor. Precisamente en estas normas no contemplan el contrato de gestión de servicios públicos. Sólo contempla el contrato de servicios y la concesión de servicios.
El art. 17 LCSP 2017 define el contrato de servicios como “aquellos cuyo objeto son prestaciones de hacer consistentes en el desarrollo de una actividad o dirigidas a la obtención de un resultado distinto de una obra o suministro, incluyendo aquellos en que el adjudicatario se obligue a ejecutar el servicio de forma sucesiva y por precio unitario”.
Mientras que el art. 15 LCSP 2017 define el contrato de concesión de servicios como “aquel en cuya virtud uno o varios poderes adjudicadores encomiendan a título oneroso a una o varias personas, naturales o jurídicas, la gestión de un servicio cuya prestación sea de su titularidad o competencia, y cuya contrapartida venga constituida bien por el derecho a explotar los servicios objeto del contrato o bien por dicho derecho acompañado del de percibir un precio. El derecho de explotación de los servicios implicará la transferencia al concesionario del riesgo operacional, en los términos señalados en el apartado cuarto del artículo anterior.”
El aptdo. 4 del art. 14 LCSP 2017 dispone que:
“Se considerará que el concesionario asume un riesgo operacional cuando no esté garantizado que, en condiciones normales de funcionamiento, el mismo vaya a recuperar las inversiones realizadas ni a cubrir los costes en que hubiera incurrido como consecuencia de la explotación de las obras que sean objeto de la concesión. La parte de los riesgos transferidos al concesionario debe suponer una exposición real a las incertidumbres del mercado que implique que cualquier pérdida potencial estimada en que incurra el concesionario no es meramente nominal o desdeñable”.
Hay mucha jurisprudencia europea que trata sobre la distinción entre el contrato de servicios y la concesión de servicios. Así, la Sentencia del TJUE de 10 de marzo de 2011 (EDJ 2011/10370), Asunto Privater, considera que:
“El riesgo de explotación económica del servicio debe entenderse como el riesgo de exposición a las incertidumbres del mercado que puede traducirse en el riesgo de enfrentarse a la competencia de otros operadores, el riesgo de un desajuste entre la oferta y la demanda de los servicios, el riesgo de insolvencia de los deudores de los precios por los servidos prestados, el riesgo de que los ingresos no cubran íntegramente los gastos de explotación o incluso el riesgo de responsabilidad por un perjuicio causado por una irregularidad en la prestación del servicio”.
O la Sentencia TJUE de 10 de noviembre de 2011 (EDJ 2011/251098), que considera que:
“Si bien el modo de remuneración es uno de los elementos determinantes para la calificación de una concesión de servicios, de la jurisprudencia se desprende además que la concesión de servicios implica que el concesionario asuma el riesgo de explotación de los servicios de que se trate. La inexistencia de transmisión al prestador del riesgo relacionado con la prestación de los servicios indica que la operación en cuestión constituye un contrato público de servicios y no una concesión de servicios (véase, en particular, la sentencia Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler [TJCE 2011, 52], antes citada, apartado 26). Por consiguiente, es preciso comprobar si el prestador asume el riesgo de explotación del servicio en cuestión. Si bien este riesgo puede ser ciertamente muy limitado desde el primer momento, la calificación de concesión de servicios exige que la entidad adjudicadora transfiera al concesionario la totalidad o, al menos, una parte significativa del riesgo que corre (en este sentido véase, en particular, la sentencia Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler [TJCE 2011, 52] antes citada, apartado 29”.
A nuestro entender, por los importe que figuran en la consulta, dado que la inmensa mayoría de los ingresos (un 77,51%) provienen de la subvención de la Administración y un 22,49% son los ingresos de los usuarios, no parece que exista una transferencia del riesgo significativo de la concesión, por lo que debería calificarse como un contrato de servicios y no una concesión de servicios.
f) Bono social.
Al tratarse en palabras de la nueva Ley como una prestación patrimonial pública no tributaria, cabría aplicar, aunque sea analógicamente, los criterios que señala el art. 44 del RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL- (EDL 2004/2992), según el cual sólo cuando existan razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconsejen, la entidad podrá fijar precios públicos por debajo del límite previsto en el apartado anterior. En estos casos deberán consignarse en los presupuestos de la entidad las dotaciones oportunas para la cobertura de la diferencia resultante si la hubiera.
Por ello, podemos entender que pueden concurrir razones económicas o sociales que permitan fijar los precios por debajo del coste de los servicios en el caso de los menores de edad y cuando no se llegue a cierta renta per capital, pero no puede estar vinculado al empadronamiento, porque esta situación es discriminatoria.
Nos hemos pronunciado en diferentes ocasiones en el sentido de que, con carácter general, el empadronamiento en un municipio no puede justificar el otorgamiento de unos beneficios tributarios o un tratamiento fiscal más favorable, independientemente de que nos encontremos ante una tasa o un precio público, porque el Ayuntamiento no puede establecer en las Ordenanzas una discriminación entre personas empadronadas y no empadronadas en el municipio. En este sentido, véanse las siguientes consultas:
- Establecimiento de bonificaciones en la tasa por acceso a la piscina municipal en caso de vecinos del municipio (EDE 2013/115).
- Ordenanza fiscal que establece tarifas distintas para empadronados y no empadronados: ¿vulnera el principio constitucional de igualdad? (EDE 2012/229489)
- Posibilidad de establecer bonificación en tasa por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local por razón de la vecindad (EDE 2011/251083).
- Establecimiento de precio público diferenciado para vecinos y no vecinos del municipio (EDE 2010/70880).
- ¿Es legal el establecimiento de tarifas reducidas en la prestación de un servicio público por el hecho de estar empadronado en el municipio? (EDE 2015/177697)
- Posibilidad de aplicar bonificaciones potestativas en el IAE en materia de creación o fomento de empleo sólo para desempleados empadronados en la localidad (EDE 2014/135847).
Por otra parte, la consideración del empadronamiento como requisito para el disfrute de un beneficio fiscal en los tributos locales atenta contra el principio constitucional de igualdad ante la ley.
Así, siguiendo la Sentencia del TC de 21 de noviembre de 1994 (EDJ 1994/8711), el principio de igualdad en y ante la Ley reconocido en el art. 14 CE (EDL 1978/3879), según se ha expresado reiteradamente por dicho Tribunal, significa primordialmente que los ciudadanos han de ser tratados de un modo igual en la propia Ley, de lo que se deriva la interdicción de aquellas diferenciaciones legales que sean arbitrarias o desproporcionadas, carentes de la necesaria justificación objetiva y razonable; juicio de razonabilidad éste que este Tribunal debe revisar y ponderar como supremo intérprete de la Constitución.
Concretamente, el TC ha declarado que el derecho a la igualdad ante la Ley impone al Legislador y a quienes aplican la Ley la obligación de dispensar un mismo trato a quienes se encuentren en situaciones jurídicas equiparables con prohibición de toda discriminación o desigualdad de trato que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable; de modo que "para que las diferenciaciones normativas puedan considerarse no discriminatorias resulta indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados”.
1ª. A nuestro juicio con la nueva configuración legal lo que se perciba de los usuarios por la concesión del servicio de transporte urbano, claramente no es una tasa, porque se presta en régimen de concesión.
2ª. Dado que lo que se perciba de los usuarios por la concesión del servicio de transporte urbano, claramente no es una tasa, está sujeto y no exento de IVA.
3ª. Salvo las excepciones expresadas en el cuerpo de la consulta, con carácter general las aportaciones o subvenciones para la concesión administrativa no está sujeta a IVA.
4ª. Dada la incertidumbre y las distintas posiciones de la jurisprudencia, doctrina y Administración Pública para calificar la naturaleza de lo que se percibe de los usuarios, difícilmente puede observarse una conducta delictiva.
5ª. A nuestro entender, dado que la inmensa mayoría de los ingresos del servicio provienen de la subvención de la Administración, no parece que exista una transferencia del riesgo operacional significativo para pueda considerarse una concesión, por lo que debería calificarse como un contrato de servicios.
6ª. El empadronamiento no puede servir como criterio para fijar el bono social, aunque sí la minoría de edad o la renta per cápita del usuario.