Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Ustawa_o_samorzadzie_gminnym__Komentarz_z_odniesieniami_do_ustaw_o_samorzadzie_powiatowym_i_samorzadzie_wojewodztwa-ebook/p0205575i020
Timestamp: 2018-06-21 21:42:51+00:00
Document Index: 74969905

Matched Legal Cases: ['art 43', 'art. 43', 'art. 98', 'art. 6', 'art. 1', 'art. 28', 'art. 98', 'art. 26', 'art. 2', 'Art. 1', 'Art. 6', 'Art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 25', 'art. 25', 'SA/Op ', 'SA/Kr ', 'SA/Po ', 'art. 2', 'art. 32', 'SA/Op ', 'art. 2', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 4', 'art. 87', 'art. 1', 'art. 164', 'art. 164', 'art. 4', 'art. 164', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'Art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 16', 'art. 1', 'art. 40', 'art. 94', 'art. 33', 'art. 1', 'art. 45', 'art. 167', 'art. 165', 'art. 8', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 16', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 85', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 163', 'art. 164', 'art. 165', 'art. 179', 'art. 165', 'art. 43', 'art. 165', 'art. 8', 'art. 179', 'art. 8', 'art. 167', 'art. 191', 'art. 188', 'art. 191', 'art. 191', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 6', 'art. 164', 'art. 6', 'art. 2', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 47', 'art. 55', 'art. 45', 'art. 45', 'art. 6', 'art. 61', 'art. 61', 'art. 211', 'art. 51', 'art. 51', 'Art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 40', 'art. 94', 'art. 40', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 40', 'art. 40', 'art. 169', 'art. 169', 'SA/Go ', 'SA/Kr ', 'art. 169', 'art. 22', 'art. 5', 'art. 11', 'art. 18', 'art. 21', 'art. 23', 'art. 28', 'art. 37', 'art. 51', 'art. 2', 'SA/Go ', 'SA/Wr ', 'art. 6', 'SA/Wr ', 'art. 18', 'art. 18', 'SA/Gl ', 'art. 92', 'SA/Wa ', 'SA/Gl ', 'SA/Gl ', 'art. 6', 'SA/Go ', 'SA/Kr ', 'art. 18', 'SA/Wa ', 'art. 1', 'art. 3', 'SA/Wr ', 'art. 22', 'SA/Kr ', 'art. 21', 'SA/Wr ', 'art. 16', 'art. 11', 'art. 89', 'art. 89', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 51', 'art. 7', 'art. 89', 'art. 89', 'art. 89', 'art. 80', 'Art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 146', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'Art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 8', 'art. 15', 'art. 16', 'art. 163', 'art. 6', 'art. 164', 'SA/Gl ', 'art. 31', 'art. 30', 'art. 18', 'SA/Rz ', 'art. 7', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 6', 'art. 58', 'art. 6', 'SA/Rz ', 'SA/Wr ', 'art. 18', 'SA/Wr ', 'SA/Rz ', 'art. 7', 'SA/Wr ', 'art. 7', 'SA/Rz ', 'art. 60', 'art. 12', 'SA/Po ', 'SA/Rz ', 'SA/Gl ', 'art. 10', 'in fine', 'SA/Gd ', 'SA/Ka ', 'art. 56', 'SA/Ka ', 'SA/Wr ', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 7', 'SA/Gl ', 'SA/Wr ', 'art. 163', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 4', 'art. 4', 'Art. 7', 'art. 3', 'art. 8', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 6', 'art. 8', 'art. 9', 'art. 7', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 7', 'SA/Gd ', 'art. 8', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 7', 'SA/Ol ', 'art. 7', 'SA/Kr ', 'art. 9', 'SA/Lu ', 'art. 8', 'art. 7', 'art. 17', 'art. 1', 'art. 7', 'art. 167', 'art. 167', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 7', 'SA/Wa ', 'art. 7', 'SA/Łd ', 'SA/Łd ']

Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa [Roman Hauser, Zygmunt Niewiadomski, Joanna Dominowska] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00286 006582 12602881 na godz. na dobę w sumie
Autor: Roman Hauser, Zygmunt Niewiadomski, Joanna Dominowska Liczba stron: 789
ISBN: 978-83-255-4491-1 Data wydania: 2014-06-27
Ustawa o samorządzie gminnym Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa Redaktorzy prof. zw. dr hab. Roman Hauserprof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski Autorzy dr Joanna Dominowska; prof. zw. dr hab. Roman Hauser; dr Krzysztof Jaroszyński; prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski; dr Wojciech Piątek; prof. nadzw. dr hab. Andrzej Skoczylas; dr Wojciech Sawczyn; mgr Łukasz Złakowski WYDAWNICTWO C.H. BECK WARSZAWA 2011
Propozycja cytowania: J. Dominowska, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. art 43 Nb 1, Warszawa 2011 Poszczególne części komentarza opracowali: Joanna Dominowska:art. 43–50, 64–84a, 103 Roman Hauser:art. 98–100 Krzysztof Jaroszyński:art. 6–10, 23–25b, 89–97 Zygmunt Niewiadomski:art. 1, 5–5b, 85–88, 101–102a Wojciech Piątek:art. 28a–28c Andrzej Skoczylas:art. 98–l00 Wojciech Sawczyn:art. 26–28, 28d–39a Łukasz Złakowski:art. 2–4f, 11–22, 40–42, 51–63 Redakcja: Aleksandra Dróżdż Wydawca: Joanna Ziemiecka © Wydawnictwo C.H. Beck 2011 Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o. ul. Bonifraterska 17, 00–203 Warszawa Skład i łamanie: Wydawnictwo C.H. Beck Przygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H. Beck ISBN epub: 978–83–255–4491–1
Spis treści Wykaz skrótów Ustawa o samorządzie gminnym Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1–5b Rozdział 2. Zakres działania i zadania gminy Art. 6–10
Wykaz skrótów 1. Źródła prawa AktyNormU ustawa z 20.7.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 17, poz. 95 ze zm.) BezpWybU nieobowiązująca już ustawa z 20.6.2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 176, poz. 1191) DochJSTU ustawa z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 80, poz. 526 ze zm.) DrogiPublU ustawa z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr. 19, poz. 115 ze zm.) EKSL Europejska Karta Samorządu Lokalnego z 15.10.1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr. 124, poz. 607 ze zm.) FinPublU ustawa z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr. 157, poz. 1240 ze zm.) GospKomU ustawa z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr. 45, poz. 236) GospNierU ustawa z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 102, poz. 651 ze zm.) InfPublU ustawa z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr. 112, poz. 1198 ze zm.) KC ustawa z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr. 16, poz. 93 ze zm.) KK ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr. 88, poz. 553 ze zm.) KomPrywU ustawa z 30.8.1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr. 171, poz. 1397 ze zm.) Konstytucja RP ustawa z 2.4.1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr. 78, poz. 483 ze zm.) KP ustawa z 26.6.1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1998 r. Nr. 21, poz. 94 ze zm.) KPA ustawa z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr. 98, poz. 1071 ze zm.) KPK ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr. 89, poz. 555 ze zm.) KRSU ustawa z 20.8.1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr. 168, poz. 1186 ze zm.) KSH ustawa z 15.9.2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr. 94, poz. 1037 ze zm.) KWU ustawa z 6.7.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr. 124, poz. 1361 ze zm.) KWyb ustawa z 5.1.2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr. 21, poz. 112 ze zm.) OgrDziałGospU ustawa z 21.8.1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr. 216, poz. 1584 ze zm.) OrdPod ustawa z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr. 8, poz. 60 ze zm.) OrdWyb nieobowiązująca już ustawa z 16.7.1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 176, poz. 1190 ze zm.) PodOpłLokU ustawa z 12.1.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 95, poz. 613 ze zm.) PPU ustawa z 25.9.1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr. 112, poz. 981 ze zm.) PracSamU ustawa z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr. 223, poz. 1458 ze zm.) PrBud ustawa z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 243, poz. 1623 ze zm.) PrGeol ustawa z 9.6.2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr. 163, poz. 981) PrOchrŚrod ustawa z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr. 25, poz. 150 ze zm.) PrPostSAdm ustawa z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) PrStow ustawa z 7.4.1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr. 79, poz. 855 ze zm.) PrUSA ustawa z 25.7.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr. 153, poz. 1269 ze zm.) PrWod ustawa z 18.7.2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr. 239, poz. 2019 ze zm.) PrzepRefAdmU ustawa z 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr. 133, poz. 872 ze zm.) PWKWyb ustawa z 5.1.2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr. 21, poz. 113 ze zm.) PWSamTerU ustawa z 10.5.1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr. 32, poz. 191 ze zm.) RefLokU ustawa z 15.9.2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr. 88, poz. 985 ze zm.) RejZwGmR rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5.10.2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków (Dz.U. Nr. 121, poz. 1307) RIOU ustawa z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr. 55, poz. 577 ze zm.) SamGmU ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr. 142, poz. 1591 ze zm.) SamPowU ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr. 142, poz. 1592 ze zm.) SamWojU ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr. 142, poz. 1590 ze zm.) SDziałGospU ustawa z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 220, poz. 1447 ze zm.) StKlŻywU ustawa z 18.4.2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. Nr. 62, poz. 558 ze zm.) SystOśwU ustawa z 7.9.1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr. 256, poz. 2572 ze zm.) WojAdmRzU ustawa z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr. 31, poz. 206 ze zm.) WolontariatU ustawa z 24.4.2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 234, poz. 1536 ze zm.) ZabytkiU ustawa z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr. 162, poz. 1568 ze zm.) ZagospPrzestrzU ustawa z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr. 80, poz. 717 ze zm.) ZarzKryzU ustawa z 26.4.2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. Nr. 89, poz. 590 ze zm.) ZasPolitRozwU ustawa z 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr. 84, poz. 712 ze zm.) 2. Organy, instytucje i organizacje KRS Krajowy Rejestr Sądowy NSA Naczelny Sąd Administracyjny RIO Regionalna Izba Obrachunkowa SA Sąd Apelacyjny SAmop Sąd Antymonopolowy SKO Samorządowe Kolegium Odwoławcze SN Sąd Najwyższy TK Trybunał Konstytucyjny UOKiK Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów WSA Wojewódzki Sąd Administracyjny 3. Publikatory i czasopisma Dz.U. Dziennik Ustaw Dz.Urz. Dziennik Urzędowy FK Finanse Komunalne GSP Gdańskie Studia Prawnicze KPP Kwartalnik Prawa Prywatnego KPPubl. Kwartalnik Prawa Publicznego MoP Monitor Prawniczy MoPod Monitor Podatkowy NZS Nowe Zeszyty Samorządowe ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych OSAB Orzecznictwo Sądów Apelacji Białostockiej OSAW Orzecznictwo Sądów Apelacji Warszawskiej OSG Orzecznictwo w Sprawach Gospodarczych OSNC Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna OSP Orzecznictwo Sądów Polskich OSS Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych OTK Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego OTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Seria A PG Prawo Gospodarcze PL Przegląd Legislacyjny POSAG Przegląd Orzecznictwa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku PPP Przegląd Prawa Publicznego Pr. Pracy Prawo Pracy Prok. i Pr. Prokuratura i Prawo R. Pr. Radca Prawny Rej. Rejent Rzeczp. Rzeczpospolita SP Studia Prawnicze ST Samorząd Terytorialny ZNSA Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 4. Inne art. artykuł cyt. cytowany cz. część j.s.t. jednostka samorządu terytorialnego m.in. między innymi n. następny niepubl. niepublikowany Nr numer por. porównaj t. tom t.j. tekst jednolity ust. ustęp w zw. w związku ze zm. ze zmianami
Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. Nr 16, poz. 95) Tekst jednolity z dnia 12 października 2001 r. (Dz.U. Nr 142, poz. 1591)1 (zm: Dz.U. 2002, Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz. 558, Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271, Nr 214, poz. 1806; 2003, Nr 80, poz. 717, Nr 162, poz. 1568; 2004, Nr 102, poz. 1055, Nr 116, poz. 1203; 2005, Nr 172, poz. 1441, Nr 175, poz. 1457; 2006, Nr 17, poz. 128, Nr 181, poz. 1337; 2007, Nr 138, poz. 974, Nr 173, poz. 1218; 2008, Nr 180, poz. 1111, Nr 223, poz. 1458; 2009, Nr 52, poz. 420, Nr 157, poz. 1241; 2010, Nr 28, poz. 142 i 146, Nr 40, poz. 230, Nr 106, poz. 675; 2011, Nr 21, poz. 113, Nr 117, poz. 679, Nr 134, poz. 777, Nr 149, poz. 887. Nr. 149, poz. 887, Druk sejmowy Nr. 4227) 1 Tekst jednolity ogłoszono dnia 13.12.2001 r.
Rozdział 1. Przepisy ogólne Literatura: P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010; Z. Cieślak, [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne – część ogólna, Warszawa 2002; D. Dolnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminy, Warszawa 2011; H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2006; M. Kulesza, O tym ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, ST 2009, Nr. 12; Z. Leański, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2006; I. Lipowicz, [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne – część ogólna, Warszawa 2000; Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa; tenże, Samorząd terytorialny w Konstytucji RP, ST 2002, Nr. 3; tenże, Samorząd terytorialny, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 6, Warszawa 2011; Z. Niewiadomski, W. Grzelczak, Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem oraz teksty innych ustaw samorządowych, Warszawa 1990; E. Ochendowski, Podstawowe pojęcia teoretyczne w nauce prawa administracyjnego, [w:] A. Piekara, Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny. Zagadnienia prawne i administracyjne, Warszawa 1998; E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, ST 1997, Nr. 1–2; I. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego w Polsce na tle zagadnień ustrojowego prawa administracyjnego, Kraków 2007; A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010; M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 2000; A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002. Art. 1. [Pojęcie gminy] 1. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Spis treści Nb I.Komentarz do art. 1 SamGmU 1 II.Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym 10 III.Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa 11 I. Komentarz do art. 1 SamGmU Nb 1 1. Treść komentowanego przepisu zasługuje na szczególną uwagę. Daje bowiem podstawę do zbudowania legalnej definicji samorządu terytorialnego. Definicji takiej próżno byłoby szukać w ustawodawstwie. Normatywne ustalenia nie dają podstaw do wyczerpującego określenia samorządu. Stąd też przepisy komentowanego artykułu stanowią istotny punkt wyjścia w poszukiwaniu elementów składających się na treść rozpatrywanej instytucji prawnej. Sformułowanie, że samorząd jest wspólnotą (korporacją), każe poszukiwać jej podmiotu i przedmiotu, a także sposobu realizacji zadań. Nb 2 2. Podmiotem wspólnoty samorządowej jest społeczność zamieszkała na określonym obszarze, zorganizowana w terytorialne zrzeszenie samorządowe. Zrzeszenie to jest podmiotem powoływanym przez państwo w celu realizacji zadań publicznych. Współczesne zrzeszenia samorządowe mają rację bytu tylko wówczas, gdy państwo przekazuje im prawo i obowiązek realizacji określonych zadań w sposób samodzielny. Istoty samorządności nie można upatrywać, jak to czyniono przed laty, w przeciwstawianiu interesów państwa interesom lokalnego społeczeństwa. Samorząd nie ma i nie może mieć własnych suwerennych praw (zadań). Suwerenem jest państwo. Istotą samorządności jest samodzielne wykonywanie zadań państwa, ich decentralizacja na rzecz samorządu. Wspólnota nie powstaje w drodze swobodnego aktu członków założycieli. Uzależnienie bytu wspólnoty od woli ustawodawcy oznacza, że przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje z mocy prawa w związku z zamieszkaniem na określonym terenie i trwa tak długo, jak długo dana osoba tam zamieszkuje. Zamieszkanie jest w zasadzie jedynym wymogiem przynależności do wspólnoty samorządowej. Nb 3 3. Wspólnotę samorządową tworzą z mocy prawa mieszkańcy gminy, bez względu na okres zamieszkiwania na jej terenie. Mieszkańcem gminy jest osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie gminy, tj. przebywa w tej gminie z zamiarem stałego pobytu (art. 25 KC). Wykładnia celowościowa art. 25 KC wskazuje na tożsamość pojęcia „mieszkaniec gminy” z pojęciem „osoby stale zamieszkującej” na obszarze tej gminy. Miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru, a więc od woli konkretnej osoby. Innymi słowy, o charakterze pobytu decydują okoliczności faktyczne wskazujące na rzeczywisty zamiar w tej mierze. Żadne inne kryteria nie mogą decydować o uznaniu danej osoby za mieszkańca gminy (podobnie wyr. WSA w Opolu z 13.6.2006 r., II SA/Op 213/06, Legalis). Należy podkreślić, że osoba fizyczna może swobodnie zmienić swoją przynależność samorządową, osiedlając się na terytorium innej gminy. Uzyskanie członkostwa danej wspólnoty gminnej następuje z chwilą zamieszkania na terenie gminy, a wygaśnięcie przynależności do niej – z chwilą utraty miejsca zamieszkania na terenie gminy, np. na skutek osiedlenia się na obszarze innej gminy (por. wyr. WSA w Krakowie z 24.9.2009 r., III SA/Kr 234/09, niepubl.). Nb 4 4. Zameldowanie nie wyznacza przynależności do wspólnoty samorządowej. Powszechnie akceptowana w orzecznictwie jest taka wykładnia prawa, która nie utożsamia zameldowania z członkostwem we wspólnocie samorządowej. Brak zameldowania nie pozbawia osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty samorządowej (por. wyr. NSA z 29.6.1995 r., SA/Po 518/95, OSS 1996, Nr. 2, poz. 43). Wspólnotę tworzą osoby zamieszkałe w gminie, niezależnie od tego, czy dopełniły one obowiązku meldunkowego (por. wyr. NSA z 9.10.2001 r., I SA 1582/01, MoP 2001, Nr. 21, s. 1052). Nawet przy ustalaniu prawa do świadczeń zastrzeżonych tylko dla mieszkańców gminy rozstrzygające znaczenie ma faktyczne zamieszkiwanie, a nie formalne zameldowanie. W tej sytuacji za pozbawione podstaw prawnych uznać należy np. wprowadzanie określonego czasu zameldowania na pobyt stały na terenie gminy jako warunku do ubiegania się o lokal z zasobu gminy. Rozwiązania takiego nie można zaakceptować też z punktu widzenia zarówno konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej, określonej w art. 2 Konstytucji RP, jak i znajdującej podstawy w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, a także zakazu dyskryminacji obywateli, czyli odmawiania niektórym z nich określonych praw z powodów nieznajdujących podstaw w obowiązujących normach prawnych (por. wyr. WSA w Opolu z 18.10.2007 r., II SA/Op 330/07, Legalis). Nb 5 5. Członkiem wspólnoty jest się niezależnie od aktywności czy też bierności w jej działalności. Tak skonstruowane stosunki przynależności wywołują daleko idące konsekwencje zarówno po stronie osoby fizycznej, jak i organów samorządu. Osoba nie może odmówić przynależności do wspólnoty, a organy związku nie mogą jej wykluczyć. Przynależność do wspólnoty, nosząca pozornie cechy przynależności przymusowej (powstaje z mocy prawa, niezależnie od woli osoby), w istocie taką nie jest. Osoba zamieszkała na danym terenie może być bowiem całkowicie bierna. Bierność zaś nie powoduje wykluczenia ze związku, choć jest naganna politycznie. Nb 6 6. Wspólnota samorządowa tworzy wyodrębnioną w strukturze państwowej organizację. Organizacja ta nie jest w stanie realizować zadań in pleno. Stąd też społeczność lokalna powołuje w drodze wyborów kolegialne organy związku i to one – a nie cała społeczność lokalna – wykonują administrację publiczną, pozostając przy tym pod kontrolą społeczności lokalnej. Wybór organów i ich społeczna kontrola jest warunkiem niezbędnym uznania społeczności lokalnej za wspólnotę samorządową. Wyrazem wyodrębnienia organizacyjnego wspólnoty samorządowej jest, przyznawana jej przez art. 2 ust. 2 SamGmU, osobowość prawna. Trzeba zauważyć, że polskie prawo nie posługuje się terminem „osoba prawa publicznego” („osobowość publicznoprawna”), choć można odnieść wrażenie – jak zasadnie zauważa A. Wiktorowska (taż, Prawne determinanty, s. 71) – że pojęcie osobowości publicznoprawnej nie jest obce polskiemu ustawodawcy. Nie posługując się wprost tym terminem, wprowadza przecież do treści norm prawnych pewne elementy składające się na teoretyczną koncepcję osobowości publicznoprawnej. Do jednostek samorządu terytorialnego adresowane są normy prawa konstytucyjnego, administracyjnego i finansowego, które wyznaczają ich miejsce w systemie administracji publicznej, nakładają na nie obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej, wyposażają w mienie komunalne i środki finansowe, dają uprawnienia władcze oraz prawo wykonywania zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). A zatem te normy statuują jednostkę jako wyodrębniony podmiot prawa w strukturze organizacyjnej państwa, a od tych stwierdzeń już tylko krok do uznania osobowości publicznoprawnej polskich jednostek samorządu terytorialnego, choć tego polski ustawodawca nie zrobił. W świetle powyższych rozważań nasuwa się konstatacja, że konstrukcja osobowości publicznoprawnej jest współcześnie potrzebna, ponieważ wzmacnia pozycję jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąc o ich samodzielności w stosunku do organów państwa, w szczególności administracji rządowej. Obecne przepisy stwierdzające, że jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną, są niewystarczające. Nie są one bowiem „zwykłymi” osobami prawnymi, lecz korporacjami publicznoprawnymi wykonującymi zadania wychodzące poza zakres zadań „zwykłej” osoby prawnej. Jeżeli tak, to osobowość prawna nie jest wystarczającym narzędziem dla określenia statusu prawnego samorządu terytorialnego. Osobowość prawa cywilnego ma znaczenie w sferze regulacji stosunków majątkowych, tymczasem podejmuje zadania nie tylko w sferze dominium, ale w istotnej mierze w sferze imperium. W tej ostatniej znaczenie osobowości prawnej maleje, ale nawet w sferze stosunków cywilnych jej znaczenie nie wychodzi w zasadzie poza zakres formalnoprawnych stosunków majątkowych. Tymczasem samorząd również w tym zakresie podejmuje w coraz szerszym wymiarze działania organizatorskie niewiele mające wspólnego z formalną stroną stosunków majątkowych. Realizowanie zadań w zakresie rozwoju lokalnego zdaje się być dobrym tego przykładem. Do negocjacji i koordynacji działań w sprawach oddziaływania na oczekiwany przez społeczność lokalną rozwój gospodarczy gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego instytucja osobowości prawnej jest niewystarczająca. Konieczna jest konstrukcja, która wzmacniałaby status samorządu w realizacji zadań do niedawna niepodejmowanych bądź podejmowanych w ograniczonym zakresie. Konstrukcją tą może być osobowość publicznoprawna, umożliwiająca realizację zadań przez samorząd w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, tak jak tego wymaga Konstytucja RP (art. 16 ust. 2) oraz EKSL (art. 4 ust. 2). Trzeba się zgodzić z M. Kuleszą, że osobowość w prawie cywilnym i podmiotowość w prawie publicznym to nie to samo. Podmiotowość w prawie publicznym odnosi się bardziej do zakresu i charakteru odpowiedzialności publicznoprawnej podmiotu, wymagając innego instrumentu prawnego niż w przypadku podmiotowości cywilnoprawnej (zob. M. Kulesza, O tym ile jest decentralizacji, s. 10 i n.). Nb 7 7. Wykonywanie administracji przez wspólnotę samorządową następuje na zasadzie decentralizacji, zakładającej samodzielne wykonywanie zadań przez wspólnoty samorządowe. Samodzielne wykonywanie zadań nie oznacza oczywiście samodzielności nieograniczonej. Skoro wspólnoty samorządowe wykonują zadania państwa, ich działalność powinna pozostać pod jego nadzorem. W rezultacie samodzielności samorządu upatrywać należy nie w fakcie całkowitego jego uniezależnienia się od państwa, ale jasnego, precyzyjnego określenia przypadków, kiedy państwo może wkraczać w sferę działalności samorządu. Poza tymi przypadkami państwo nie może wkraczać w sferę jego działalności. Takie rozwiązanie przyjął polski ustawodawca. Zgodnie z przepisem np. art. 87 SamGmU, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Z kolei decyzje organów nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądu, co przypominać zaczyna bardziej spór niż władczą ingerencję podmiotu nadzorującego w sferę działalności podmiotu nadzorowanego. W rezultacie nadzór staje się gwarantem samodzielności samorządu, a o zakresie samorządności decydują przepisy o nadzorze. Taki też pogląd panuje w literaturze przedmiotu, gdzie nadzór państwa nad samorządem podnosi się do rangi podstawowego elementu określającego jego istotę (zob. Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 6). Nb 8 8. W Polsce w 1990 r. samorząd terytorialny został reaktywowany ustawą z 8.3.1990 r. o samorządzie terytorialnym (obecnie gminnym) na szczeblu podstawowych jednostek podziału terytorialnego kraju – gmin. Struktury ponadpodstawowe zachowały ówczesny charakter. Pozostały wtopionymi w strukturę państwową elementami administracji rządowej. W rezultacie w terenie pojawił się dualistyczny sposób sprawowania administracji publicznej: poprzez niewyodrębnione, pozostające w jednolitej strukturze państwowej organy administracji rządowej i samodzielne wspólnoty samorządowe – gminy. Utworzenie gmin, chociaż niezwykle doniosłe, stanowiło pierwszy krok w przebudowie polskiej administracji publicznej. Po nim miał nastąpić kolejny – dalsza decentralizacja zadań i kompetencji na rzecz samorządu terytorialnego. Na to przyszło jednak czekać stosunkowo długo. W 1998 r. krok ten został zrobiony. Nastąpiła rozbudowa struktur samorządowych, a w ślad za tym przekazanie na ich rzecz istotnej części zadań publicznych. W dniu 5.6.1998 r. Sejm RP uchwalił fundamentalne ustawy z tego zakresu: o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr. 142, poz. 1592 ze zm.) o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr. 142, poz. 1590 ze zm.) i nieobowiązującą już ustawę o administracji rządowej w województwie (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr. 80, poz. 872 ze zm.) oraz – nieco później – pakiet ustaw im towarzyszących, w tym – w dniu 24.7.1998 r. – ustawę o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. Nr. 96, poz. 603 ze zm.). Stosownie do regulacji art. 1 ust. 2 tej ustawy, jednostkami zasadniczego podziału terytorialnego państwa stają się gminy, powiaty i województwa. Nowo powstałe powiaty i województwa zyskują przymiot wspólnot samorządowych, do których właściwości przechodzi część spraw publicznych. Ograniczeniu ulega administracja rządowa – i to zarówno specjalna, jak i ogólna. Ta pierwsza mogła być tworzona wyłącznie w drodze ustawy, jeżeli było to uzasadnione ogólnopaństwowym charakterem wykonywanych zadań lub terytorialnym zasięgiem działania przekraczającym obszar województwa. Ta druga ograniczona została do urzędu wojewody oraz związanej z nim wojewódzkiej administracji zespolonej. W rezultacie ukształtował się w Polsce system administracji publicznej w terenie z podstawą tego systemu – samorządem terytorialnym, funkcjonującym na każdym szczeblu podziału terytorialnego, administracją rządową ogólną, ograniczoną do szczebla wojewódzkiego, oraz okrojoną administracją specjalną. Oczywiście poszczególne jednostki samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo) stanowią wyodrębnione, samodzielne korporacje terytorialne, co w polskiej literaturze przedmiotu określone jest mianem ich „samotności ustrojowej” (zob. np. J. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego, s. 319 i 419). Przepisy ustawy z 24.7.1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa kończą długi spór o kształt podziału terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ma potrzeby powrotu do formułowanych wówczas różnych propozycji kształtu terytorialnego państwa. Odnotujmy jedynie, że dominowały wówczas dwie opcje: jedna – uzasadniająca potrzebę utworzenia samorządowych powiatów oraz znaczne ograniczenie liczby województw, z jednoczesnym ich usamorządowieniem, oraz druga – opowiadająca się za pozostawieniem dwuszczeblowego podziału terytorialnego kraju (województwa i gminy), z tym że rządowe wówczas województwa miały stać się samorządowymi. Ostatecznie zwyciężyła opcja pierwsza i w konsekwencji mocą przepisów ustawy z 24.7.1998 r. wprowadzony został trójstopniowy podział terytorialny państwa. Nb 9 9. Stosownie do regulacji art. 164 ust. 1 Konstytucji RP, podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Konsekwencją tak określonej pozycji gminy jest nie tylko obowiązek utrzymywania gmin w systemie administracji publicznej oraz strukturze terytorialnej państwa, ale także obowiązek zapewnienia im należytego miejsca, a tym samym wyposażenia w taki zespół zadań i kompetencji, aby można było uznać, że na gminie opiera się samorządność terytorialna. Ustawodawca nie może przekazywać innym jednostkom samorządu terytorialnego zadań w zakresie, który mógłby zagrozić tak ukształtowanej pozycji gminy. Dotyczy to zwłaszcza zadań przekazywanych powiatom, które powinny pełnić funkcje uzupełniające w stosunku do gminy, ale także jednostek samorządu regionalnego (województw), których zadania nie mogą ograniczać gmin w wykonywaniu ich zadań lokalnych. W tej sytuacji za korespondującą z ww. obowiązkiem ustawodawcy należy uznać ustanowioną przepisem ust. 3 art. 164 Konstytucji zasadę domniemania zadań na rzecz gminy w systemie samorządu terytorialnego. Domniemanie zadań przysługuje gminie zarówno w układzie lokalnym (gmina–powiat), jak i w szerszym układzie (gmina–jednostki samorządowe ponadlokalne). Domniemanie to dotyczy również relacji między gminami a obligatoryjnymi związkami gmin lub innymi ustawowo kształtowanymi organizacjami ponadgminnymi. Kwestia ta pojawiła się m.in. w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w związku z ustawowym pozbawieniem ówcześnie funkcjonujących gmin warszawskich prawa do utworzenia jednej straży miejskiej na terenie aglomeracji warszawskiej. W ocenie Trybunału, „przesądzenie w drodze ustawy o utworzeniu jednej straży miejskiej na terenie aglomeracji warszawskiej – samo przez się – nie może być uznane za naruszenie warunków materialnoprawnych, jakie stawiane są ustawom wkraczającym w sferę konstytucyjnie chronionej samodzielności gmin warszawskich. Dopuszcza się bowiem możliwość realizacji tego zadania w formie współdziałania tych gmin […]”, ale – podnosi dalej TK – przekazanie tego zadania do wyłącznej kompetencji Rady m.st. Warszawy nie przesądza jeszcze o tym, iż odpowiadało to warunkom proporcjonalności ingerencji ustawodawcy w samodzielność gmin, pozbawiając w konsekwencji gminy warszawskie podstawowych instrumentów prawnych realizacji zadania ochrony porządku publicznego na terenie gminy (zob. wyr. TK z 4.5.1998 r., K 38/97, OTK 1998, Nr. 3, poz. 31). Warto podkreślić, że ww. stanowisko TK znajduje zakotwiczenie w EKSL, która w art. 4 ust. 3 odpowiedzialność za sprawy publiczne sytuuje „przede wszystkim” na szczeblu tych organów władzy, które „znajdują się najbliżej obywateli”. Ustawodawca polski nie zakotwicza w Konstytucji RP innych – poza gminą – wspólnot samorządowych. Tym samym, można sądzić, że rozstrzygnięcia co do struktury terytorialnej samorządu, a w konsekwencji podziału terytorialnego państwa, pozostawia się regulacjom ustawowym. Tak jest w istocie, z jednym jednak istotnym zastrzeżeniem, że redakcja przepisu ust. 2 art. 164 Konstytucji RP nie pozostawia wątpliwości co do obowiązku powołania w drodze ustawowej samorządu szczebla regionalnego. W rezultacie struktura terytorialna samorządu w Polsce powinna być co najmniej dwupoziomowa (samorząd lokalny i regionalny). II. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym Nb 10 1. Tożsamą w istocie regulację jak w komentowanym art. 1 SamGmU zawierają przepisy art. 1 SamPowU, czyniąc aktualnym wyżej poczynione uwagi w odniesieniu do samorządu powiatowego, oczywiście ze świadomością innych uwarunkowań i funkcji gminnej i powiatowej wspólnoty mieszkańców. Co prawda redakcja przepisu art. 1 ust. 2 SamPowU różni się nieznacznie od redakcji stosownej normy w ustawie o samorządzie gminnym, pod pojęciem powiatu ustawodawca nakazuje bowiem rozumieć lokalną wspólnotę samorządową, ale nie oznacza to i oznaczać nie może, iż wspólnota, jaką tworzy społeczność gminna, nie ma charakteru wspólnoty lokalnej. Zarówno mieszkańcy gminy, jak i mieszkańcy powiatu tworzą wspólnoty samorządowe o charakterze lokalnym, oczywiście wspólnota mieszkańców gminy jest wspólnotą o charakterze podstawowym, a wspólnota mieszkańców powiatu jest wspólnotą subsydiarną w stosunku do tej pierwszej. III. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa Nb 11 1. Podobną regulację przyjął też ustawodawca w art. 1 SamWojU, statuując regionalną wspólnotę samorządową, co aktualnymi czyni ww. uwagi w odniesieniu do samorządu województwa, oczywiście ze świadomością innych niż w przypadku gminy i powiatu uwarunkowań i funkcji wspólnoty regionalnej, a zwłaszcza szczególnego rodzaju zadań tej wspólnoty (rozwój regionalny). Art. 2. [Charakter zadań] 1. Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. 2. Gmina posiada osobowość prawną. 3. Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej. Spis treści Nb I.Komentarz do art. 2 SamGmU 1 II.Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym 10 III.Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa 11 I. Komentarz do art. 2 SamGmU Nb 1 1. Komentowany przepis wprowadza pojęcie samodzielności gminy, mimo że nie zawiera definicji legalnej w tym zakresie. Instytucję tę można zrekonstruować z obowiązujących przepisów konstytucyjnych i ustawowych, a także analizując proponowane ujęcia doktrynalne i dorobek orzecznictwa. W szczególności jednak sam komentowany artykuł zawiera regulacje umożliwiające skonstruowanie definicji samodzielności gminy. Ustęp 1 rzeczonego artykułu swoim zakresem obejmuje problematykę samodzielności publicznoprawnej gminy, natomiast ust. 2 statuuje samodzielność w sferze prywatnoprawnej. Artykuł 2 ust. 1 SamGmU stanowi, że gmina wykonuje zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność [zasygnalizować w tym miejscu należy problem relacji między pojęciem „zadań publicznych” wykonywanych przez gminę, wprowadzonym w art. 2 ust. 1, a pojęciami: „sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym” (art. 6 ust. 1), „działania mające na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty” (art. 7 ust. 1), a także „zadania zlecone” z art. 8 oraz „sprawowanie władzy publicznej” z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP]. Regulacja ta kreuje gminę jako odrębny podmiot prawa publicznego – korporację prawa publicznego (por. art. 1 SamGmU), realizujący nie tylko określone zadania, ale wyposażony również na podstawie przepisów szczególnych w konkretne kompetencje (por. Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w Konstytucji RP, s. 5). Podkreślić należy, że gmina realizuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność zarówno zadania własne, jak i zadania zlecone (por. Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w Konstytucji RP, s. 14). Zgodnie z art. 40 i n. SamGmU, na podstawie upoważnień ustawowych gminom przysługuje prawo stanowienia przepisów prawnych powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, tzn. aktów prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP. Tak więc przez samodzielność publicznoprawną gminy rozumieć należy usytuowanie gminy jako podmiotu zdecentralizowanej administracji publicznej, jednocześnie upoważnionego w ustawowo określonych granicach do stanowienia aktów prawa miejscowego. Nb 2 2. Natomiast w ust. 2 komentowanego przepisu ustawodawca przesądza o przyznaniu gminie osobowości prawnej, co zgodnie z art. 33 KC w zw. z art. 1 KC jest warunkiem uznania gminy za podmiot prawa cywilnego – osobę prawną, która dysponuje prawem własności i innymi prawami majątkowymi, tzn. mieniem komunalnym. Zgodnie z art. 45 ust. 1 SamGmU, gmina samodzielnie decyduje o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa (np. w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ustawie – Prawo zamówień publicznych itp.). Nb 3 3. Swoistym efektem wyposażenia gminy w podmiotowość: publicznoprawną i cywilnoprawną jest przyznanie upoważnienia do prowadzenia samodzielnej gospodarki finansowej na podstawie budżetu gminy. Podkreślić należy również regulację art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, który gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Uprawnienia te określone zostały przez orzecznictwo i doktrynę jako samodzielność finansowa gminy (por. wyr. TK z 24.3.1998 r., K 40/97, OTK 1998, Nr. 2, poz. 12). Nb 4 4. Podwójna podmiotowość – w sferze publicznoprawnej oraz cywilnoprawnej decyduje i stanowi w ujęciu ustawodawcy o samodzielności gminy, która zgodnie z ust. 3, podlega ochronie sądowej. Pojawia się pytanie, czy sądowa ochrona samodzielności publicznoprawnej dotyczy wyłącznie samodzielności w sferze wykonywania prawa, m.in. poprzez wydawanie aktów administracyjnych, czy również sfery stanowienia prawa poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego (zob. E. Ochendowski, Podstawowe pojęcia teoretyczne w nauce prawa administracyjnego, [w:] A. Piekara, Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny, s. 33), chociaż w doktrynie spotkać się można z ujęciem ich jako „generalnych aktów stosowania prawa” (por. I. Lipowicz, [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne, s. 23). Doktryna i orzecznictwo zdają się zajmować stanowisko, że wykonywanie spraw z zakresu administracji publicznej może mieć zarówno cechy decyzji w indywidualnej sprawie, jak i aktu generalnego (por. wyr. SN z 11.1.1995 r., III ARN 76/94, OSNP 1995, Nr. 11, poz. 128). Stąd też sądowa ochrona samodzielności obejmuje zarówno wykonywanie prawa sensu stricto, jak i stanowienie aktów prawa miejscowego, oczywiście w granicach określonych przez Konstytucję i ustawy. Wykładnię taką wzmacnia stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z 3.9.1998 r. (III RN 49/98, Prok. i Pr. 1999, Nr. 3, poz. 42), który przypomniał art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiący, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zgodnie ze stanowiskiem SN, z powołanego przepisu Konstytucji, który może być bezpośrednio stosowany przez sądy (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP), wynika dla sądów obowiązek wykładni przepisów prawa ustawowego w sposób zapewniający jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu. Przeciwna interpretacja – odmawiająca prawa do sądu, stanowi rażące naruszenie prawa. Z drugiej strony, należy zauważyć, iż orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyr. TK z 8.4.2009 r., K 37/06, OTK-A 2009, Nr. 4, poz. 47) odmówiło gminom prawa do kontroli sądowej rozporządzeń w sprawach tworzenia, dzielenia, łączenia gmin i innych regulowanych w art. 4 SamGmU. Zdaniem Trybunału, fakt wyłączenia materii ustalania granic jednostki podziału terytorialnego z obszaru zaliczonego do zadań gminy (obszaru właściwości samorządu) oznacza w konsekwencji wyłączenie przedmiotowego obszaru ze sfery sądowo chronionej samodzielności (szerzej na ten temat – por. komentarz do art. 4). Należy zaznaczyć, że pojęcie samodzielności gminy doczekało się szerokiej analizy w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a także Sądu Najwyższego (por. wyr. TK z 24.3.1998 r., K 40/97, OTK 1998, Nr. 2, poz. 12; uchw. SN z 30.4.1997 r., III CZP 13/97, OSNC 1997, Nr. 8, poz. 104). Nb 5 5. Chociaż, zgodnie z art. 16 ust. 2 zd. 2 Konstytucji RP, samorząd terytorialny (w tym również samorząd gminny) przysługującą mu istotną część zadań publicznych wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, to uczestnicząc w sprawowaniu władzy publicznej, musi w pewien sposób być powiązany funkcjonalnie i formalnie z innymi podmiotami publicznoprawnymi. Samodzielność nie oznacza więc pełnej niezależności, gdyż chociażby zasada praworządności (art. 2 Konstytucji RP) wymaga jednolitego stosowania prawa w całym państwie (por. E. Ochendowski, Podstawowe pojęcia teoretyczne w nauce prawa administracyjnego, [w:] A. Piekara, Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny, s. 34). Samodzielność samorządu nie ma charakteru bezwzględnego, ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność jego jednostek. Samodzielność samorządu nie może być jednak zniesiona w całości lub w części przesądzającej o jej istocie. Zgodnie z orzecznictwem TK, ingerencja ustawodawcy w samodzielność samorządu wymaga od strony formalnej zachowania rangi ustawowej przepisów wkraczających w sferę konstytucyjnie chronionej samodzielności oraz dochowania koniecznej precyzji i zupełności sformułowań tak, aby ograniczenia samodzielności gmin nie mogły być interpretowane rozszerzająco (por. wyr. TK z 24.3.1998 r., K 40/97, OTK 1998, Nr. 2, poz. 12). Od strony materialnoprawnej natomiast, ingerencja ustawodawcy w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego wymaga dochowania zasady proporcjonalności – tzn., że ingerencja ta nie może być nadmierna, a ponadto musi znajdować swoje uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach (por. wyr. TK z 23.10.1996 r., K 1/96, OTK 1996, Nr. 2, poz. 36). Z orzecznictwa TK wynika również reguła różnicowania zakresu ingerencji ustawodawcy w samodzielność samorządu. Mianowicie ingerencja ustawodawcy pozbawiająca samorząd prawa wykonywania zadania własnego ma ten skutek, że narusza konstytucyjną gwarancję samodzielności samorządu terytorialnego (por. wyr. TK z 24.3.1998 r., K 40/97, OTK 1998, Nr. 2, poz. 12). Nb 6 6. Jak wspomniano powyżej, samodzielność nie oznacza pełnej niezależności, gdyż chociażby zasada praworządności (art. 2 Konstytucji RP) wymaga jednolitego stosowania prawa w całym państwie. Z tej racji pojęcie samodzielności nierozerwalnie związane być musi z pojęciem nadzoru, który uregulowany został w dalszych przepisach ustawy o samorządzie gminnym (por. komentarz do art. 85 i n. SamGmU). Nb 7 7. W przypadku gmin samodzielność została powiązana ściśle z ogólnym domniemaniem właściwości, uregulowanym w art. 6 SamGmU (por. komentarz do art. 6 SamGmU). Przedmiotowe domniemanie wywieść należy wprost z regulacji konstytucyjnych. Zgodnie z art. 163 Konstytucji RP, samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Natomiast art. 164 Konstytucji RP stanowi, iż podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, która wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji przepisy te statuują ogólne domniemanie właściwości gminy w zakresie realizacji zadań publicznych. Nb 8 8. Analizując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące samodzielności gminy, należy dodatkowo zauważyć, że eksponuje ono prywatnoprawny aspekt samodzielności. Wynika to z pewnością, przynajmniej częściowo, z systematyki regulacji konstytucyjnej – art. 165 Konstytucji RP w ust. 1 rozstrzyga, że jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną oraz że przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. W ust. 2 natomiast statuuje, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W wyroku z 15.3.2005 r. (K 9/04, OTK-A 2005, Nr. 3, poz. 24) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że: „Na zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin, składa się przyznanie im w ust. 1 osobowości prawnej, ze szczególnym zaakcentowaniem przysługiwania im praw podmiotowych o charakterze prywatnoprawnym, tj. własności i innych praw majątkowych”. Trybunał wyprowadza z tej regulacji zasadę, iż gminy w obrocie cywilnoprawnym, zwłaszcza w zakresie prawa własności i praw majątkowych, powinny być traktowane jak inne podmioty prywatnoprawne. Doprowadziło to Trybunał do wniosku, że obowiązująca w dacie wyroku regulacja art. 179 KC, umożliwiająca właścicielowi zrzeczenie się nieruchomości w drodze jednostronnej czynności prawnej, w wyniku której gmina nabywała, nawet wbrew własnej woli własność nieruchomości, jest sprzeczna z Konstytucją, a konkretnie właśnie z powołanym przepisem. Zdaniem Trybunału, „[…] przyjmując kwestionowane rozwiązanie, ustawodawca całkowicie zlekceważył podmiotowość prawną gmin, statuowaną w art. 165 Konstytucji RP. Ustawodawca zignorował byt gmin jako podmiotów prawa prywatnego, uczestniczących w obrocie cywilnoprawnym. Ustawodawca – jak wskazuje na to uzasadnienie projektu nowelizacji – dążył do maksymalnego uszanowania woli właścicieli nieruchomości, przez przyznanie im niczym nieograniczonej i niekontrolowanej możliwości wyzbycia się własności nieruchomości. Realizacja zamiaru ustawodawcy dokonała się kosztem całkowitego pominięcia prywatnoprawnej podmiotowości gminy otrzymującej nieruchomość i jej samodzielności”. Jednocześnie należy podkreślić, iż w wielu orzeczeniach Trybunał dostrzega szczególny status sfery majątkowej gmin i szczególnych zasad traktowania mienia komunalnego (por. komentarz do art. 43 SamGmU). Z podobnych względów za niekonstytucyjny (niezgodny z art. 165 Konstytucji RP) Trybunał uznał w wyroku z 26.9.2006 r. (K 1/06, OTK-A 2006, Nr. 8, poz. 110) art. 8a SamGmU, który nakładał na gminy obowiązek przejęcia przekazanych przez Wojskową Agencję Mieszkaniową zbędnych tej Agencji nieruchomości gruntowych, budynków i lokali oraz urządzeń infrastruktury. Zarówno w przypadku art. 179 KC, jak i art. 8a SamGmU, Trybunał podkreślił, że przepisy te nie wprowadzają nowego zadania gmin i nie mają w konsekwencji publicznoprawnego charakteru. Oznacza to, iż nie obejmuje ich reguła z art. 167 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którą zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Przepisy te, zdaniem Trybunału, wprowadzają konstrukcję z zakresu prawa prywatnego, w konsekwencji godząc w samodzielność cywilnoprawną gmin, a więc prawa do bycia traktowanym, co do zasady, podobnie jak inne podmioty prawa prywatnego. Nb 9 9. Jednym z instrumentów umożliwiających gminom ochronę samodzielności poza ochroną sądową jest przysługujące radom gmin na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP uprawnienie do inicjowania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach stwierdzenia zgodności z Konstytucją aktów oraz materii uregulowanych w art. 188 Konstytucji RP. Powołane uprawnienie nie ma nieograniczonego charakteru – przysługująca organom stanowiącym legitymacja ma charakter legitymacji szczególnej, to znaczy legitymacji o charakterze ograniczonym przedmiotem skargi (sprawy objęte zakresem działania gminy, a więc sprawy lokalne) oraz powoływanym w skardze wzorcem konstytucyjnym. W wyroku z 16.9.2002 r. (K 38/01, OTK-A 2002, Nr. 5, poz. 59) Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in.: „Jak wynika z art. 191 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 Konstytucji RP, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego uprawnione są do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym na podstawie legitymacji szczególnej, tj. legitymacji o charakterze ograniczonym, nie zaś o charakterze ogólnym (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 42). Zgodnie bowiem z tym przepisem, organy stanowiące samorządu terytorialnego mogą inicjować postępowanie przed Trybunałem wtedy tylko, gdy akt normatywny, którego konstytucyjność kwestionują, dotyczy spraw objętych zakresem ich działania. Trybunał Konstytucyjny przyjmuje zaś w swoim orzecznictwie, iż legitymację procesową organów stanowiących samorządu terytorialnego w tym zakresie wyznacza nie sam tylko przedmiot kontroli, ale także wskazany przez wnioskodawcę wzorzec konstytucyjny. Stwierdzenie, iż organy stanowiące samorządu terytorialnego uprawnione są w danej konkretnej sprawie do skutecznego zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, wymaga zatem ustalenia, czy przedmiotowy wniosek, którego treść zdeterminowana jest z jednej strony brzmieniem samego zaskarżonego przepisu, z drugiej zaś – zakresem powołanych przez wnioskodawców wzorców konstytucyjnych, istotnie dotyczy spraw o charakterze samorządowym (por. post. TK z 20.11.2001 r., K 28/00, OTK-A 2001, Nr. 8, poz. 263). Takie tylko sprawy mogą być bowiem badane w trybie art. 191 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 Konstytucji RP”. II. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym Nb 10 1. Przedstawione wyżej uwagi dotyczące konstrukcji samodzielności gminy zachowują, co do zasady, aktualność również w odniesieniu do powiatu. Ustawodawca w art. 2 ust. 1–3 SamPowU zasadniczo powtarza zapisy komentowanego wyżej art. 2 SamGmU. Jedyna różnica sprowadza się do dodania w regulacji dotyczącej wykonywania zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność sformułowania: „określone ustawami [zadania publiczne – przyp. Ł. Z.]”. Wynika to z faktu, że o ile gminie przysługuje, o czym była mowa powyżej, ogólne domniemanie właściwości w zakresie realizacji zadań publicznych (por. komentarz do art. 6 SamGmU), o tyle – w konsekwencji – powiat wykonuje wyłącznie te zadania, które zostały określone i przypisane mu w ustawach, a więc „zadania zastrzeżone dla innych niż gmina jednostek samorządu terytorialnego” w rozumieniu art. 164 ust. 3 Konstytucji RP. III. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa Nb 11 1. Przedstawione wyżej uwagi dotyczące konstrukcji samodzielności gminy zachowują aktualność, co do zasady, również w odniesieniu do województwa. Ustawodawca w art. 6 SamWojU powtarza zasadniczo zapisy komentowanego art. 2 SamGmU. Podobnie jak w przypadku powiatu, w powołanym art. 6 SamWojU pojawia się zawężające sformułowanie: „określone ustawami zadania publiczne”. Systemowe powody takiego sformułowania zostały przedstawione w poprzednim punkcie dotyczącym samodzielności powiatu. W art. 6 SamWojU pojawiły się dodatkowo: rozstrzygnięcie, iż samorząd województwa dysponuje mieniem wojewódzkim oraz prowadzi samodzielnie gospodarkę finansową na podstawie budżetu. Zapisy te nie wprowadzają jednak żadnej nowej treści normatywnej. Należy podkreślić, iż w odniesieniu do dysponowania mieniem wojewódzkim kluczowe znaczenie będą miały regulacje art. 47 ust. 3 oraz art. 55 SamWojU, korespondujące z art. 45 SamGmU (por. komentarz do art. 45 SamGmU). Natomiast zapis dotyczący prowadzenia samodzielnej gospodarki finansowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 SamWojU) zasadniczo powtarza regulację art. 61 SamWojU, z tym zastrzeżeniem, iż powołany art. 61 SamWojU w wyniku nowelizacji został dostosowany do brzmienia art. 211 ust. 4 FinPublU, rozstrzygając, iż podstawę samodzielnej gospodarki finansowej województwa stanowi nie tyle budżet, ile uchwała budżetowa. Regulacja ta koresponduje z art. 51 ust. 1 SamGmU (por. komentarz do art. 51 SamGmU). Art. 3. [Ustrój gminy] 1. O ustroju gminy stanowi jej statut. 2. Projekt statutu gminy powyżej 300 000 mieszkańców podlega uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. 3. W sprawach spornych rozstrzyga Rada Ministrów. Spis treści Nb I.Komentarz do art. 3 SamGmU 1 II.Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym 8 III.Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa 9 I. Komentarz do art. 3 SamGmU Nb 1 1. Mimo literalnego sformułowania zawartego w ust. 1 komentowanego przepisu, iż to właśnie statut stanowi o ustroju gminy, należy zauważyć, że ustrój gminy w zasadniczej części uregulowany jest w komentowanej ustawie, a częściowo w Konstytucji RP. Statut jest aktem prawa miejscowego (art. 40 ust. 2 pkt 1 SamGmU), w konsekwencji podlega ogólnym regułom w zakresie hierarchii aktów normatywnych, ustalonym w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (por. komentarz do art. 40 SamGmU). Nie ulega wątpliwości, iż ustalenia statutu nie mogą być sprzeczne z regulacjami ustawowymi. Warto dodatkowo zauważyć, że również materia statutowa podlega ograniczeniom, zawartym w kolejnych przepisach regulujących zakres statutu. Otóż zgodnie z art. 22 ust. 1 SamGmU, statut określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (por. komentarz do art. 22 SamGmU). Natomiast art. 40 ust. 2 pkt 1 SamGmU, przyznaje gminom uprawnienie do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, w ten sposób definiując zakres przedmiotowy statutu. Orzecznictwo, w tym Trybunału Konstytucyjnego, zdefiniowało w sposób negatywny zakres materii statutowej, wskazując, iż nie może być ona źródłem praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych. Warto w tym miejscu przytoczyć wyrok TK z 1.12.1998 r. (K 21/98, OTK 1998, Nr. 7, poz. 116), w którym Trybunał zaznaczył, że „[...] warunkiem uznania statutu za akt o charakterze wewnętrznym jest to, aby jego postanowienia nie kształtowały sytuacji prawnej innych podmiotów oraz ich kompetencji”. W orzecznictwie podkreśla się również, że materii statutowej nie stanowi określanie organizacji urzędów i instytucji gminnych, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 SamGmU (por. wyr. NSA w Warszawie z 1.10.2008 r., II OSK 955/08, Legalis). Nb 2 2. Warto zauważyć, iż regulację dotyczącą materii statutowej znaleźć można w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, który rozstrzyga, iż ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Oznacza to w konsekwencji konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia, co stanowi upoważnienie do określania ustroju wewnętrznego „w granicach ustaw”. Innymi słowy rzecz ujmując, czy materia statutowa musi być kazuistycznie umocowana w regulacji ustawowej. Należy zauważyć, iż orzecznictwo opowiada się za podejściem, zgodnie z którym pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne. Brak ustawowego uregulowania pewnej kwestii ustrojowej (milczenie ustawodawcy) nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na ten temat w statucie. Ograniczenie ustawą, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, powinno zatem wynikać wprost z ustawy (por. wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7.5.2008 r., II SA/Go 169/08, Legalis; wyr. WSA w Krakowie z 24.10.2007 r., III SA/Kr 625/07, Legalis). Z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, tak by w maksymalny sposób wypełniła swoje zadania (zob. wyr. NSA z 8.2.2005 r., OSK 1122/04, OSS 2006, Nr. 1, poz. 9). Jednocześnie swoboda w kształtowaniu materii statutowej doznaje zasadniczego ograniczenia. Uprawnienie rady do uchwalenia statutu gminy należy rozumieć jako prawo do takiej regulacji organizacji wewnętrznej oraz trybu prac rady (art. 22 SamGmU), która nie jest sprzeczna z przepisami ustawy (zob. wyr. NSA z 26.11.1991 r., II SA 873/91, ONSA 1993, Nr. 1, poz. 9). Nb 3 3. Jak zaznaczono wyżej, materia statutowa nie została w sposób pozytywny, kazuistyczny wskazana w ustawie. Przeciwnie, obejmować ona może wszelkie kwestie z zakresu ustroju jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli tylko regulacja nie będzie sprzeczna z normami ustawowymi. W orzecznictwie wskazuje się jednak przepisy, które chociaż, zgodnie z powyższymi uwagami, nie wyczerpują materii statutowej, stanowią bez wątpienia jej część. W tym kontekście wymienia się m.in. art. 5 ust. 3, art. 11b ust. 3, art. 18a, 20 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 23 ust. 2, art. 28a ust. 5, art. 37a, 40 ust. 2 pkt 4, art. 51 ust. 3 SamGmU, a także art. 2 pkt 2 ustawy z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr. 223, poz. 1458 ze zm.); por. wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7.5.2008 r., II SA/Go 169/08, Legalis. Nb 4 4. Takie spojrzenie na materię statutową skutkowało wypracowaniem przez doktrynę oraz orzecznictwo konstrukcji, tzw. samodzielności statutowej gminy. W wyroku z 10.10.2008 r. (III SA/Wr 302/08, Legalis) WSA we Wrocławiu stwierdził: „Podzielić należy prezentowany w literaturze i zaakcentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.6.2008 r. (II OSK 389/08) pogląd o potrzebie szerszego ujmowania zakresu tzw. »samodzielności statutowej gminy«, z uwzględnieniem istoty jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotu o charakterze korporacyjnym oraz z uwzględnieniem sposobu określenia w ustawie o samorządzie gminnym zadań gminy (art. 6 SamGmU) i konstytucyjnego ujęcia aktów prawa miejscowego jako aktów ustanawianych w granicach i na podstawie upoważnień zawartych w ustawie. Istotne jest, że Konstytucja nie przesądza, jakie to ma być upoważnienie. Również w doktrynie podnosi się, że w zakresie spraw o charakterze korporacyjnym samodzielność gminy musi być większa. Interpretacja przepisów ustawowych określających kompetencje w tym zakresie powinna uwzględniać istotę samorządu, cele, dla których samorząd został powołany, i pozostawać w zgodzie z wartościami, które ma realizować, a także – a może przede wszystkim – z zasadą subsydiarności (K. Bednarzewski, P. Chmielnicki, K. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 52–54)”. Nb 5 5. Statut gminy jest aktem prawnym o charakterze normatywnym. Postanowienia statutu są prawem, którego naruszenie przez uchwałę organu gminy uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (por. wyr. WSA we Wrocławiu z 9.4.2008 r., III SA/Wr 68/08, Legalis). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 1 SamGmU, uchwalanie statutu należy do wyłącznej kompetencji rady gminy (por. komentarz do art. 18 SamGmU). Nb 6 6. Orzecznictwo na przestrzeni lat doprecyzowało dopuszczalny zakres materii statutowej oraz standardów techniki prawodawczej. I tak, należy zauważyć, że: 1) w orzecznictwie podkreśla się, że statut jako akt prawa miejscowego, podlega ogólnym regułom stanowienia aktów normatywnych podporządkowanych ustawie i nie służy do jej przepisywania, a zasady legislacji wymagają od organu stanowiącego staranności w działaniach prawodawczych. Z takim przepisywaniem mamy do czynienia nie tylko w sytuacji powtórzenia (powielenia) fragmentu tekstu ustawy lub aktu wykonawczego, ale także wówczas, gdy następuje powtórzenie normy prawnej w zakresie jej hipotezy i dyspozycji (zob. wyr. WSA w Gliwicach z 3.11.2008 r., IV SA/Gl 396/08, Legalis). Jednocześnie orzecznictwo podkreśla, iż nie oznacza to obowiązku bezwzględnego stosowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.6.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. Nr. 100, poz. 908), które nie jest aktem normatywnym, ale odzwierciedla standardy kultury prawnej. W polskim systemie prawnym obowiązuje zasada wyłączności ustawy w sferze prawa powszechnie obowiązującego. Podustawowe akty prawne o charakterze powszechnie obowiązującym mogą zawierać jedynie takie uregulowania, które stanowią dopełnienie regulacji zastrzeżonej dla materii ustawowej, pod warunkiem że spełniają wymagania określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Stanowisko takie zaprezentowane zostało również przez autorów komentarza do zasad techniki prawodawczej (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004), gdzie stwierdza się, iż nadanie zasadom techniki prawodawczej rangi rozporządzenia jest wyrazem przekonania ustawodawcy, że mają one doniosłą rolę w staraniach o dobre prawo, ale nie zmienia ich charakteru (por. wyr. WSA w Warszawie z 14.6.2006 r., III SA/Wa 2433/05, niepubl.); 2) statut gminy nie może przyznawać przewodniczącemu rady innych zadań niż o charakterze materialno-technicznym, związanych z usługowym charakterem jego funkcji w stosunku do rady gminy. Nie ma podstawy do przyznania w statucie przewodniczącemu organu stanowiącego gminy jakichkolwiek innych uprawnień (zob. wyr. WSA w Gliwicach z 3.11.2008 r., IV SA/Gl 396/08, Legalis); 3) nie ma przepisu, który upoważniałby radę gminy do zawarcia w statucie gminy regulacji umożliwiającej wydanie przez wójta gminy legitymacji potwierdzającej pełnienie funkcji radnego. Do spraw mieszczących się w pojęciu trybu pracy rady gminy zaliczyć należy m.in. sposób realizacji zadań przez radnych oraz wykonywanie przez nich ich obowiązków, ale nie można uznać, że posługiwanie się dokumentem potwierdzającymi pełnioną funkcję stanowi element wykonywania obowiązków przez radnego (zob. wyr. WSA w Gliwicach z 3.11.2008 r., IV SA/Gl 396/08, Legalis); 4) w ramach swobody określania zadań, umocowanej w art. 6 SamGmU gmina może w statucie tworzyć nowe formy prawne wyróżnienia osób szczególnie zasłużonych dla wspólnoty terytorialnej, jeżeli nie narusza w ten sposób konkretnych nakazów i zakazów ustawowych. Sprawy związane z wyróżnianiem czy też uhonorowaniem osób szczególnie zasłużonych dla wspólnoty terytorialnej dotykają materii odnoszącej się do relacji pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a jej mieszkańcami. Dotyczą zatem wewnętrznego ustroju tej jednostki (gminy) (zob. wyr. WSA we Wrocławiu z 10.10.2008 r., III SA /Wr 302/08, Legalis); 5) z ustawy o samorządzie gminnym należy odczytać zakaz dodatkowego krępowania radnych w wykonywaniu ich wolnego mandatu ponad ograniczenia wyraźnie przewidziane przez prawo przedmiotowe. W szczególności nie można takich ograniczeń wprowadzać poprzez zabranianie w statucie tworzenia wewnątrz rady organów pomocniczych służących de facto usprawnieniu pracy rady (zob. wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7.5.2008 r., II SA/Go 169/08, Legalis); 6) statut może przewidywać i dopuszczać tworzenie przez radnych kół, mimo braku wzmianki ustawowej w przedmiotowym zakresie (zob. wyr. WSA w Krakowie z 24.10.2007 r., III SA/Kr 625/07, Legalis); 7) przepis statutu gminy, który sztywno określa, że skład komisji rewizyjnej może liczyć tylko 3 osoby, w sposób bezsprzeczny narusza normę art. 18a ust. 2 SamGmU, która gwarantuje przedstawicielom wszystkich klubów wejście w skład komisji rewizyjnej (zob. wyr. WSA w Warszawie z 4.7.2007 r., VIII SA/Wa 304/07, Legalis); 8) nie naruszają prawa postanowienia statutu gminy, według których radny może być członkiem najwyżej 2 komisji stałych oraz że grupa przynajmniej 5 radnych może utworzyć klub radnych (zob. wyr. NSA z 8.2.2005 r., OSK 1122/04, OSS 2006, Nr. 1, poz. 9); 9) rada gminy może określić w statucie gminy, jak rozumieć zwykłą i bezwzględną większość głosów radnych. Mimo że w aktach normatywnych nie ma definicji rodzajów większości głosów, sformułował je przed kilku laty Trybunał Konstytucyjny i nie ma żadnych przeciwwskazań, aby przenieść to do statutu, jako informację użyteczną dla radnych (zob. wyr. NSA z 14.11.2003 r., II SA 2197/03, Legalis); 10) statut nie może wprowadzać nieprzewidzianych ustawą środków dyscyplinowania radnych (zob. wyr. NSA z 14.11.2003 r., II SA 2197/03, Legalis); 11) postanowienie statutu gminy, jaka ludność pod względem narodowościowym zamieszkuje gminę, tworząc wspólnotę samorządową, nie należy do rozwiązań ustrojowych, jakie powinny znaleźć się w tym akcie prawa miejscowego (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 SamGmU. To, jaka ludność zamieszkuje gminę, nie pozostaje w żadnym związku przyczynowym z ustrojem gminy doprecyzowanym w jej statucie (zob. wyr. NSA z 29.1.2002 r., II SA/Wr 1499/00, ONSA 2003, Nr. 4, poz. 126); 12) kwestia diet nie jest materią statutową, nie powinna więc być regulowana w statucie gminy. Statut jest bowiem aktem, który określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 SamGmU). Wprowadzenie diet nie stanowi ani aktu o charakterze organizacyjnym, ani nie określa trybu pracy organów gminy (zob. wyr. NSA z 15.9.2000 r., II SA/Kr 826/00, Dz.Urz. Małop. 2000, Nr. 96, poz. 868); 13) statut gminy nie może rozszerzać katalogu osób zatrudnianych na podstawie powołania (zob. wyr. SN z 9.4.1997 r., I PKN 68/97, OSNP 1998, Nr. 3, poz. 77); 14) postanowienia statutu upoważniające przewodniczącego rady do nadzorowania pracy biura rady i upoważniające radnych do ingerencji w pracę urzędu gminy nie mają uzasadnienia w ustawie o samorządzie gminnym (zob. wyr. NSA z 26.6.1996 r., IV SA 695/96, Wokanda 1996, Nr. 12, s. 46); 15) rada gminy może w statucie gminy określić organy, którym przysługuje inicjatywa uchwałodawcza w sprawach rozstrzyganych w drodze uchwały rady. Określenie takich organów nie narusza szczególnie przepisów art. 21, 23 i 40 ust. 2 pkt 1 SamGmU (zob. wyr. NSA z 17.11.1995 r., SA/Wr 2515/95, OSS 1996, Nr. 1, poz. 13); 16) nie jest dopuszczalne ustalenie w statucie gminy innej kadencji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy niż określona w art. 16 SamGm w odniesieniu do rady (4 lata, licząc od dnia wyboru); zob. wyr. NSA z 4.3.1994 r., II SA 69/94, ONSA 1995, Nr. 2, poz. 68); 17) określanie w statucie na podstawie art. 11b ust. 3 SamGmU zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich – w ramach dostępu do informacji publicznej – podlega wykładni zawężającej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z 16.9.2002 r. (K 38/01, OTK-A 2002, Nr. 5, poz. 59) stwierdził: „użyte w zaskarżonych przepisach (niezbyt fortunnie), wyrażenie »zasady« odnosić się może jedynie do tych dyrektyw proceduralnych, które mają wyłącznie charakter techniczno-organizacyjny, a zarazem wskazują na sposób urzeczywistniania materialnej treści prawa do informacji. Dyrektywy takie dotyczyć mogą tylko kwestii o stricte techniczno-porządkowym charakterze, jak – przykładowo – określenie czasu urzędowania, w którym dany dokument będzie udostępniany, wskazanie jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za udostępnianie określonych dokumentów, sprecyzowanie zasad, w oparciu o które odbywać się będzie ich kopiowanie itd.”. Nb 7 7. Zgodnie z ust. 2 komentowanego przepisu, projekt statutu gminy powyżej 300 000 mieszkańców podlega uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Ustawodawca poprzez wprowadzenie wymogu uzgodnienia projektu statutu wskazuje na znaczenie, jakie z punktu widzenia właściwej realizacji zadań publicznych ma prawidłowa organizacja ustroju wewnętrznego dużego miasta. Jak podkreśla się w doktrynie: „To, jakie będą dzielnice lub osiedla, jaki będzie zakres ich uprawnień majątkowych, do kogo będzie należało wykonywanie określonych zadań, w dużym stopniu będzie wpływało na życie miasta jako całości. Sposób wyodrębnienia jednostek pomocniczych czy też podział zadań i kompetencji pomiędzy poszczególne organy gminy może naruszyć interes miasta jako całości, a w konsekwencji odbić się niekorzystnie na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców. Prezes Rady Ministrów, uzgadniając statut, może wskazać na takie zagrożenia” (por. Z. Niewiadomski, W. Grzelczak, Ustawa o samorządzie terytorialnym, s. 8). Komentowany przepis nie precyzuje trybu oraz terminu, w jakim dokonuje się uzgodnienia projektu statutu. Należy przyjąć, iż zastosowanie znajdą regulacje zawarte w art. 89 SamGmU (por. komentarz do art. 89 SamGmU); podobnie: A. Szewc, [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym, s. 58). II. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym Nb 8 1. Przedstawione wyżej uwagi dotyczące charakteru prawnego oraz przedmiotu statutu zachowują aktualność również w odniesieniu do powiatu. Należy zauważyć, iż odpowiednikiem komentowanego art. 3 SamGmU jest art. 2 ust. 4 SamPowU. Oczywiście materia statutowa w przypadku powiatu ulegnie określonemu zawężeniu w zestawieniu z wewnętrznym ustrojem gminy. Przykładowo, w związku z faktem, iż powiat, w odróżnieniu od gminy, nie tworzy jednostek pomocniczych (por. komentarz do art. 5 SamGmU), wskazane w art. 51 ust. 3 SamGmU określanie w statucie gminy uprawnień jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy nie będzie stanowić materii statutu powiatu. III. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa Nb 9 1. Przedstawione wyżej uwagi dotyczące charakteru prawnego oraz przedmiotu statutu zachowują aktualność również w odniesieniu do województwa. Przedmiotowe zagadnienia reguluje art. 7 SamWojU. Należy zauważyć, że podobnie jak w przypadku gmin o liczbie ludności przekraczającej 300 000 mieszkańców, ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia projektu statutu województwa z Prezesem Rady Ministrów. Tak jak w przypadku uzgadniania projektu statutu gminy, kwestie terminów i trybu uzgodnienia reguluje art. 89 SamGmU (por. komentarz do art. 89 SamGmU), podobnie w przypadku statutu województwa znajdzie zastosowanie – korespondujący z powołanym art. 89 SamGmU – art. 80a SamWojU. Art. 4. [Zmiany w podziale terytorialnym] 1. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia2: 1) tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice, 2) nadaje gminie lub miejscowości status miasta i ustala jego granice, 3) ustala i zmienia nazwy gmin oraz siedziby ich władz. 2. Rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, może być wydane także na wniosek zainteresowanej rady gminy. 3. Ustalenie i zmiana granic gmin dokonywane są w sposób zapewniający gminie terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych. 4. Nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalenie jego granic i ich zmiana dokonywane są w sposób uwzględniający infrastrukturę społeczną i techniczną oraz układ urbanistyczny i charakter zabudowy. 5. Zmiany, o których mowa w ust. 1, następują z dniem 1 stycznia. Spis treści Nb I.Komentarz do art. 4 SamGmU 1 II.Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym 15 III.Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa 16 I. Komentarz do art. 4 SamGmU Nb 1 1. Regulacja art. 4 SamGmU stanowi konsekwencję konstrukcji normatywnej, zgodnie z którą gmina jest zarówno jednostką zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, jak i wspólnotą mieszkańców zamieszkujących przedmiotowe terytorium (por. komentarz do art. 1 SamGmU). Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z 24.7.1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. Nr. 96, poz. 603 ze zm.), jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa są: gminy, powiaty i województwa. Jedynie województwa tworzone i znoszone są przez powołaną ustawę (art. 2 ust. 1). Natomiast gminy, tak samo jak i powiaty, tworzone, łączone, dzielone i znoszone są w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie delegacji zawartej we właściwej ustawie ustrojowej. W przypadku gmin delegację taką zawiera komentowany art. 4. Nb 2 2. W ust. 1 ustawodawca określił szeroki zakres kompetencji Rady Ministrów. Z zastrzeżeniem, że jej rozstrzygnięcia muszą uwzględniać przesłanki wskazane w ust. 3 i 4, należy stwierdzić, iż mogą one prowadzić nie tylko do korekty granic poszczególnych gmin, ale również do likwidacji (zniesienia) danej jednostki podziału terytorialnego, a co za tym idzie – jednostki samorządu, jaką jest gmina. Ustawodawca w komentowanym przepisie akcentuje kompetencję Rady Ministrów wychodzącą poza uprawnienie do korekty granic poszczególnych jednostek. Rada Ministrów może bowiem tworzyć, łączyć, dzielić i znosić gminy, tak więc jej rozstrzygnięcia determinują nie tylko granice, ale również byt prawny danej jednostki samorządu terytorialnego. Rada Ministrów wyposażona została również w kompetencję do nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalania jego granic. Wreszcie uprawnienie Rady Ministrów stanowi ustalenie i zmiana samej nazwy gminy oraz siedziby jej władz. Nb 3 3. Jak wynika z wykładni a contrario ust. 2 komentowanego przepisu, Rada Ministrów przedmiotowe działania może podejmować z urzędu, jako wyraz konstytucyjnego uprawnienia do prowadzenia polityki wewnętrznej (art. 146 ust. 1 Konstytucji RP). Oczywiście z wnioskiem w sprawie może również wystąpić zainteresowana rada gminy, co w praktyce dotyczy większości przypadków. Procedura w sytuacji podejmowania działania z urzędu przez Radę Ministrów została uregulowana w art. 4a SamGmU. Natomiast tryb postępowania w przypadku, w którym toczy się ono z inicjatywy zainteresowanej rady gminy, uregulowany został w art. 4b SamGmU. W obu sytuacjach realizacja uprawnień Rady Ministrów odbywa się z udziałem zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego, jednak stanowisko samorządów oraz opinie wyrażone w trakcie konsultacji społecznych nie wiążą Rady Ministrów przy podejmowaniu rozstrzygnięcia (por. komentarz do art. 4a i 4b SamGmU). Nb 4 4. Jak zaznaczono w pkt 2, rozstrzygnięcia Rady Ministrów, zależnie od przedmiotu, muszą uwzględniać przesłanki wskazane odpowiednio w ust. 3 lub ust. 4. Ustęp 3 wskazuje przesłanki, które Rada Ministrów musi uwzględnić w przypadku ustalania lub zmiany granic gmin. Oznacza to, że przesłanki te Rada Ministrów uwzględnia w przypadku każdego rodzaju rozstrzygnięcia wskazanego w ust. 1 pkt 1. Charakteryzując przedmiotowe przesłanki, należy podzielić je na dwie podgrupy: 1) wymóg maksymalnej jednorodności/spój
Rozdział 2. Zakres działania i zadania gminy Literatura: B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005; A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997; B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999; K. Bandarzewski, [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010; A. Błaś, [w:] J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Wrocław 1998; J. Boć, Powiat w państwie. Kwestie wybrane, [w:] I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga (red.), Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa profesora J. Filipka, Kraków 2001; Z. Cieślak, Podstawowe pojęcia nauki prawa administracyjnego, [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2007; tenże, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2007; Z. Czarnik, Istota i zakres władztwa planistycznego gminy, Administracja. Teoria – Dydaktyka – Praktyka 2010, Nr. 3; P. Dobosz, [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010; B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2001; S. Dudzik, Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego, Kraków 1998; H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1999; C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2009; J. Lang, Zagadnienia wstępne. Związanie administracji prawem, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2007; W. Miemiec, [w:] J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Wrocław 1998; Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009; tenże (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2007; tenże (red.), Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2008; tenże (red.), Samorząd terytorialny. Ustrój i gospodarka, Bydgoszcz–Warszawa 2001; J. Nowacki, Prawo publiczne – prawo prywatne, Katowice 1992; E. Olejniczak-Szałowska, Zadania własne i zlecone samorządu terytorialnego, ST 2000, Nr. 12; W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2000; I. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego w Polsce na tle zagadnień ustrojowego prawa administracyjnego, Kraków 2007; M. Stec, Podział zadań i kompetencji w nowym ustroju terytorialnym Polski (kryteria i ich normatywna realizacja), ST 1998, Nr. 11; A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010; M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008; J. Tarno (red.), Samorząd terytorialny w Polsce, Warszawa 2002; A. Wiktorowska, Zasada subsydiarności, [w:] I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga (red.), Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa profesora J. Filipka, Kraków 2001; J. Wyporska, [w:] J. Tarno (red.), Samorząd terytorialny w Polsce, Warszawa 2002. Art. 6. [Zakres działania gminy] 1. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. 2. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy. Spis treści Nb I.Komentarz do art. 6 SamGmU 1 II.Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym 5 III.Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa 6 I. Komentarz do art. 6 SamGmU Nb 1 1. Przepis art. 6 SamGmU otwiera część ustawy regulującą zadania gminy. Należy rozpatrywać go łącznie z unormowaniami art. 7 SamGmU, jako odniesieniem materialnoprawnym, określającym zakres działania tej jednostki samorządu terytorialnego. Niektórzy autorzy przeciwstawiają treść art. 6 i 7, widząc w nich odrębny zakres normowania. „Sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym” powinny być, zgodnie z tymi poglądami, odróżnione od „zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty”. Różnica miałaby polegać na objęciu art. 7 także spraw niepublicznych, czyli indywidualnych. Zob. A. Agopszowicz, [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym, s. 78–79; J. Wyporska, [w:] J. Tarno (red.), Samorząd terytorialny w Polsce, s. 37–38. Wydaje się, że zadania gminy mogą być realizowane zarówno wobec zbiorowości, jak i poszczególnych jednostek, nie tracąc charakteru publicznego, a zakresy pojęć „zbiorowych potrzeb wspólnoty” (lokalnej) i „spraw publicznych o znaczeniu lokalnym” są tożsame. Przepis art. 7 SamGmU odnosi się do zadań określonych w prawie materialnym, natomiast art. 6 wprowadza domniemanie właściwości i domniemanie kompetencji. Chodzi jednak o te same zadania własne (zadania zlecone nie są objęte domniemaniem). Regulację wynikającą z art. 6 SamGmU warto łączyć także z unormowaniami obejmującymi sposoby wykonywania zadań przez gminę, w szczególności przepisami art. 8–10 oraz unormowaniami ustawy z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr. 45, poz. 236). Komentowana regulacja odzwierciedla pozycję ustrojową gminy. Jest to bowiem najważniejsza jednostka samorządu terytorialnego, jako jedyna wymieniona wprost w Konstytucji RP. Najpełniej realizuje ona zasadę pomocniczości (zob. preambułę Konstytucji RP), jako administracja lokalna, czyli najbliższa obywatelom. Jednocześnie organy tej administracji mają legitymację demokratyczną, pochodzącą z wyborów powszechnych. W polskim systemie prawa samorząd terytorialny stanowi główną formę decentralizacji władzy publicznej (art. 15 Konstytucji RP; zob. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, s. 106–107), posiada zagwarantowany udział w wykonywaniu władzy publicznej (art. 16 Konstytucji RP) i cieszy się domiemaniem kompetencji (art. 163 Konstytucji RP). W ramach jednostek samorządu terytorialnego domniemanie kompetencji przysługuje gminie, co wynika z art. 6 SamGmU. Potwierdza to regulacja konstytucyjna. Zgodnie z brzmieniem art. 164 ust. 3 Konstytucji RP, gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Należy podkreślić, że wskazane zasady bywają wprost przytaczane przez składy orzekające sądów na poparcie podejmowanych rozstrzygnięć (zob. wyr. SN z 6.11.1997 r., III RN 50/97, OSNAPiUS 1998, Nr. 8, poz. 232). Komentowane unormowanie deklaruje zatem to, co wynika z ustawy zasadniczej. Por. W. Miemiec, [w:] J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej, s. 45–46. Nb 2 2. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Jeżeli sprawa ma zasięg lokalny, jedynie ustawodawca może przyporządkować ją właściwości innego podmiotu. Rozwiązanie takie nie powinno się znajdować w akcie podustawowym, co wpisuje się w ogólną zasadę kształtowania właściwości organów administracji publicznej w drodze ustawy. Unormowaniu temu można także nadać treść negatywną, co oznacza – zasadniczo – nieobarczanie gminy zadaniami ponadlokalnymi. Przypisanie gminie takiego zadania przesądzałoby o powstaniu zadania zleconego, co wymaga również podstawy ustawowej (por. uchw. TK z 27.9.1994 r., W 10/93, OTK 1994, Nr. 2, poz. 46; A. Agopszowicz, [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym, s. 78–79). Z domniemania właściwości wynika, że wyłącznie poprzez jednoznacznie sformułowany przepis można powierzyć innemu organowi niż organ gminy zadanie o charakterze lokalnym. Gmina ma tu pierwszeństwo tak przed administracją rządową, jak i samorządową innych szczebli. Dotyczy to także powiatu, który został stworzony jako jednostka samorządu terytorialnego również o znaczeniu lokalnym, z tym że powierzono mu rolę uzupełniającą wobec gminy. Zob. Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny. Ustrój i gospodarka, s. 61 oraz J. Boć, Powiat w państwie. Kwestie wybrane, [w:] I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga (red.), Instytucje współczesnego prawa administracyjnego, s. 55 i n.; por. wyr. NSA z 28.5.2008 r., II OSK 568/07, Legalis, w którym stwierdzono, że to organ samorządu gminy, a nie starosta jest organem właściwym do prostowania aktu własności ziemi. Inny przykład wiąże się z przypadkiem kompetencji do orzekania o zamknięciu składowiska odpadów, gdzie ustawa szczególna wskazywała inny organ. W konsekwencji, w wyroku WSA w Gliwicach z 29.10.2007 r. (II SA/Gl 609/07, Legalis), sąd podkreślił, że „z zakresu kompetencji rady gminy należy wykluczyć możliwość regulowania materii już unormowanej przez ustawę”. Oczywiście, omawiane domniemanie dotyczy także wszelkich innych podmiotów administrujących, takich jak państwowe osoby prawne, samorząd gospodarczy czy zawodowy. Jeżeli miałyby one zajmować się sprawą lokalną jako administarcja publiczna, możliwe byłoby to jedynie na podstawie wyraźnej normy prawnej. Jeżeli takiej normy nie ma, także w przypadku, gdy przypisanie zadania lokalnego innemu podmiotowi niż gmina wymagałoby zabiegów interpretacyjnych, należy uznawać właściwość gminy (por. J. Wyporska, [w:] J. Tarno (red.), Samorząd terytorialny w Polsce, s. 45). Obalenie domniemania właściwości wymaga mianowicie zidentyfikowania jednoznacznej woli ustawodawcy lub wykładni prawa uwzględniającej jakąś istotną zasadę, przyjętą w systemie prawa, która w konkretnych okolicznościach przeważyłaby nad zasadą niezależności gminy. Komentowana regulacja służy bowiem ochronie niezależności gminy na poziomie materialnoprawnym, podobnie jak na poziomie proceduralnym czyni to np. prawo zaskarżania przez gminę rozstrzygnięć nadzorczych. Unormowanie to wskazuje na gminę jako podmiot właściwy, nie precyzując, o który z jej organów chodzi. Pierwszą kwestią wymagającą wyjaśnienia jest zatem ustalenie podmiotu odpowiedzialnego (gminy lub innego podmiotu), dopiero kolejną sprawą będzie wskazanie organu, który w jego imieniu jest umocowany do działania. W przypadku gminy rozstrzygają to przepisy ustawy odnoszące się do zakresu działania jej ustawowych organów. Warto zwrócić uwagę na domniemanie kompetencji, które przysługuje radzie gminy (miasta) i na zasadę obciążenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) sprawami bieżącymi (art. 31 SamGmU), w tym gospodarowaniem mieniem gminy (art. 30 ust. 2 pkt 3 SamGmU). Zgodnie z art. 18 ust. 1, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten wymienia jednocześnie sprawy zastrzeżone do jej wyłącznej kompetencji (zob. wyr. NSA z 4.9.2008 r., II OSK 888/08, OSS 2009, Nr. 1, poz. 9, w którym sąd stwierdził, że nadanie obiektowi administrowanemu przez gminną jednostkę budżetową „imienia […]” nie jest zadaniem z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym). W braku przepisu szczególnego rozstrzygnięcie należy do rady gminy. Nb 3 3. Omawiany przepis odnosi się do dwóch kwestii: przypisania określonej kategorii spraw publicznych do zakresu działania gminy (ust. 1) oraz rozstrzygania w zakresie tych spraw (ust. 2). Podział ten odnosi się do rozróżnienia zadań ustawowo włączonych do właściwości jednostki samorządu terytorialnego oraz uprawnień do dokonywania czynności wywołujących skutki prawne. Można je też odnieść do spotykanego w doktrynie rozróżnienia pojęć właściwości oraz kompetencji (por. Z. Cieślak, Podstawowe pojęcia nauki prawa administracyjnego, [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne, s. 84–87). Warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z 26.2.2008 r., II SA/Rz 706/07, Legalis: „Wskazanie przez ustawodawcę na określonego rodzaju zadanie gminy nie jest tożsame z wyposażeniem organu stanowiącego tej gminy do określenia formy realizacji takiego zadania. Tak rozumiane zadania gminy nie mogą być utożsamiane z kompetencjami, jedynie kompetencja stwarza potencjalną możliwość ważnego dokonania przez organ czynności konwencjonalnej. W państwie praworządnym nie jest możliwe utożsamianie zadań i kompetencji, a także domniemanie kompetencji przez organ administracji publicznej”. Zadania to zakres spraw wyznaczający przedmiotowo określone dziedziny, w których gmina jest upoważniona i zarazem zobligowana do działania. W ramach tych zadań organy podejmują czynności z zakresu prawa administracyjnego i prawa prywatnego. Czynności wywołujące skutki prawne, w szczególności pozwalające na władcze określenie praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych wobec gminy, wymagają szczegółowej podstawy prawnej. Dopiero jej zidentyfikowanie pozwala na zastosowanie domniemania kompetencji w ramach indywidulanych rozstrzygnięć (ust. 2). Przykładowo, zgodnie z tezą zawartą w postanowieniu NSA z 12.8.2005 r. (II OW 33/05, Legalis), sprawy przyznania indywidualnym podmiotom w drodze decyzji administracyjnej tytułu własności do gospodarstw rolnych zaliczyć należy do spraw o znaczeniu lokalnym na poziomie samorządu gminnego. Omawiane domniemanie nie może jednak przeważyć nad zasadą legalizmu. Zastrzeżenie właściwości gminy w określonych sprawach nie oznacza, że każda kwestia towarzysząca sprawie głównej (objętej upoważnieniem ustawowym) wiąże się z prawem do podejmowania określonych czynności, m.in. podejmowania uchwał. W wyroku NSA z 11.2.2009 r. (II OSK 1502/08, Legalis) czytamy: „Ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani też w innym akcie powszechnie obowiązującego prawa nie ma przepisu, który uprawniałby radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie interpretacji prawnej, z której treści de facto nic nie wynika dla społeczności lokalnej”. W ten sposób sąd wykluczył możliwość występowania do wojewody o dokonanie wykładni przepisów regulujących zadania gminy. W wyroku NSA z 20.7.2005 r. (OSK 1816/04, Legalis) stwierdzono, że „przepis art. 7 ani też art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, nie zaliczają do zadań własnych gminy ani też nie upoważniają rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach umieszczania w miejscach publicznych tablic pamiątkowych”. Warto w tym kontekście zwrócić uwagę na treść uchwały NSA z 11.4.2005 r. (II OPS 2/05, ONSAiWSA 2005, Nr. 5, poz. 88), z której wynika, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 w zw. z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 może stanowić samodzielną podstawę prawną do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W przypadkach budzących wątpliwości ostateczne stwierdzenie, czy określone działanie mieści się w ramach uprawnień organu gminy, wymaga analizy konkretnych okoliczności faktycznych i podstaw prawnych. Przykładowo, Sąd Najwyższy przyjął tezę, że wykonanie prawa pierwokupu przez gminę nie jest nieważne (art. 58 KC), nawet jeżeli nie służy realizacji zadań gminy określonych w art. 6 i 7 SamGmU. Każda czynność wymaga oddzielnego potraktowania i analizy jej charakteru prawnego, także w kontekście przepisów szczególnych. Innych podstaw prawnych należy szukać bowiem dla czynności władczych i niewładczych, innych zaś dla czynności administracyjnoprawnych i cywilnoprawnych (por. na temat zróżnicowania). Należy tu zwrócić uwagę na szeroką możliwość dokonywania czynności z zakresu prawa cywilnego w odniesieniu spraw związanych z zarządem mieniem gminy, w porównaniu do czynności administracyjnych. Zgodnie z tezą zawartą w wyroku WSA w Rzeszowie z 23.2.2006 r. (I SA/Rz 94/06, Legalis), nie można odmówić gminie prawa do ponoszenia nakładów finansowych na modernizację i rozbudowę własnych nieruchomości. Zależnie od charakteru tych czynności, może to być ogólna podstawa prawna bądź szczegółowa (por. J. Lang, Zagadnienia wstępne. Związanie administracji prawem, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administarcyjne, s. 18–21). Przyjmuje się, że dla działań nienarzucających obowiązków ani nieorganiczających praw adresata wystarczy norma ogólna (nawet sama norma określająca właściwość, tj. wskazująca zadania gminy). Dla czynności, w wyniku których na inny podmiot mogą być nałożone zakazy lub nakazy, np. poprzez wydanie aktu prawa miejscowego lub decyzji administracyjnej, wymagana jest szczegółowa podstawa prawna, przewidująca sytuację, której czynność dotyczy, a także adresatów i możliwe skutki prawne tej czynności. Przyjmuje się, że w sprawach wewnętrznych, stanowiących materię statutową, samodzielność gminy musi być większa, np. w sprawie kompetencji rady gminy do nadawania godności honorowego obywatela (por. wyr. WSA we Wrocławiu z 8.7.2009 r., III SA/Wr 153/09, Legalis). W powołanym orzeczeniu sąd stwierdził m.in.: „wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy nie może być zawężająca. W zakresie bowiem spraw o charakterze korporacyjnym samodzielność gminy musi być większa. Interpretacja przepisów ustawowych określających kompetencję w tym zakresie powinna uwzględniać także istotę samorządu, cele, dla których został powołany samorząd, i pozostawać w zgodzie z wartościami, które ma realizować”. W związku z nadawaniem przez gminę uprawnień o charakterze honorowym i przyznawaniem nagród orzecznictwo sądowe jest zróżnicowane. W zakresie uzasadnienia pojawiają się tezy kontrowersyjne. Przykładowo, w wyroku WSA we Wrocławiu z 10.10.2008 r. (III SA/Wr 302/08, Legalis), czytamy: „Gmina w tak ogólnie zakreślonych ramach ustawowych może załatwiać sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, według następujących zasad: gmina wykonuje lokalne zadania publiczne określone ustawowo niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów; gmina może też sama określać swoje zadania oraz podejmować się ich wykonania. Przyznanie nagrody za szczególne zasługi dla gminy (czyli terytorialnej wspólnoty) jest sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym, stanowi bowiem formę wyróżnienia lub nawet uhonorowania (rozumianego też jako wyróżnienie lub okazanie szacunku) osób szczególnie zasłużonych dla gminy”. Z takim sformułowaniem zgodzić się nie można, ponieważ wykracza ono poza zasadę związania administracji prawem. Na pewno rozumowanie takie byłoby wykluczone wobec spraw niemających charakteru „wewnętrznego”. Warto też przytoczyć orzeczenia, w których sąd rygorystycznie podszedł do możliwości nadawania honorowych uprawnień. W cytowanym wyroku WSA w Rzeszowie z 26.2.2008 r. (II SA/Rz 706/07, Legalis), sąd stwierdził, że rada gminy nie może podjąć, powołując się wyłącznie na dyspozycję art. 7 ust. 1 pkt 17 i 19 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały ustanawiającej wyróżnienie, np. „społecznik roku”. W wyroku WSA we Wrocławiu z 26.6.2008 r. (III SA/Wr 201/08, Legalis), czytamy, że „uhonorowanie osób wyróżniających się działalnością na rzecz gminy nie mieści się w pojęciu promocji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy”. W tym samym orzeczeniu sąd stwierdza, że nadawanie takich uprawnień powinno się odbywać na podstawie przepisów ustawy o odznakach i mundurach, które nie upoważniają organów gminy do podejmowania uchwał w sprawie ustanawiania odznak, wzorów i zasad ich nadawania, a jedynie upoważniają organ stanowiący do podejmowania uchwał w sprawie ustanowienia własnego herbu, emblematu, insygniów i innych symboli. W praktyce nałożenie na gminę zadania wiąże się z przyznaniem jej kompetencji do podejmowania określonych czynności w tym zakresie. Zgodnie z powyższym, należy podkreślić, że zadania i kompetencje do dokonywania czynności konwencjonalnych nie mogą być ze sobą utożsamiane, na co wskazuje orzecznictwo sądowe (por. wyr. WSA w Rzeszowie z 9.10.2008 r., II SA/Rz 506/08, Legalis). Obowiązek (a zarazem możliwość) wykonania zadania może nie być skorelowany z kompetencjami. Przykładowo, gmina jest podmiotem właściwym w sprawach z zakresu lokalnego zagospodarowania przestrzennego, a jej organy tworzą miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i wydają decyzje o warunkach zabudowy. Wyjątkowo, w sferze tych zadań, warunki zabudowy dla obszarów zamkniętych ustala wojewoda (art. 60 ust. 3 ZagospPrzestrzU), może on także wydać zarządzenie zastępcze w przedmiocie planu miejscowego, jeżeli w studium uwarunkowań i zagospodarowania przystrzennego gminy przewidziano inwestycje celu publicznego, a w planie ich brak (art. 12 ust. 3 ZagospPrzestrzU). Uprawnienia wojewody wynikają tu z jednoznacznie brzmiących unormowań, które wyłączają wskazane czynności z kompetencji organów gminy (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie, s. 131–133). Komentowane unormowanie oznacza, że domniemanie przysługuje gminie tak wobec kierunkowo określonych spraw publicznych, jak i wobec skonkretyzowanych uprawnień do podejmowania czynności w tym zakresie, w szczególności czynności władczych, takich jak decyzje administracyjne. Zawsze to jednak przepisy szczególne wskazują na rodzaj uprawnienia gminy i sposób załatwienia sprawy. Przykładowo, sprzedaż mieszkania komunalnego, zgodnie z orzecznictwem sądowym, może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej, a zawarcie takiej umowy nie należy do sfery administracji publicznej. Odmowa sprzedaży nie jest decyzją administracyjną (zob. wyr. WSA w Poznaniu z 3.4.2008 r., IV SA/Po 636/07, Legalis). Nb 4 4. Pojęcie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym należy rozumieć jako ustawowo określone zadania, które dotyczą wspólnoty gminnej. Warto podkreślić, że wchodzą tu w grę dwie przesłanki – precyzyjna, sformalizowana oraz niedookreślona, odnosząca się do oceny stanu faktycznego. Pierwsza z nich mieści się w pojęciu zadań. Chodzi bowiem o zadania (sprawy) określone w ustawach. Ustawodawca decyduje, które zadanie ma charakter publiczny, czyli za jego wykonanie staje się odpowiedzialna władza publiczna (por. J. Nowacki, Prawo publiczne, s. 131–140). Jeżeli jakaś sprawa nie została wprost wymieniona w ustawie jako mieszcząca się w zakresie zadań państwa, to nie ma ona charakteru publicznego, a organy państwa nie tylko nie są zobowiązane, ale nawet nie są uprawnione do działania w tym zakresie. Wynika to z konstytucyjnej zasady legalizmu oraz zasady pomocniczości, zgodnie z którą sprawy obywateli należy pozostawić im samym. Dopiero wyraźne rozstrzygnięcie ustawodawcy może spowodować, że określona dziedzina przechodzi do sfery zadań państwa. Lista spraw publicznych wynika zatem z prawa. Potwierdza to chociażby orzecznictwo wykluczające z zakresu działania gminy przedsięwzięcia związane z funkcjonowaniem sportu profesjonalnego, ponieważ nie mieszczą się w zakresie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym i nie zaspokajają zbiorowych potrzeb wspólnoty (zob. wyr. WSA w Rzeszowie z 19.12.2006 r., I SA/Rz 701/06, Legalis; wyr. WSA w Gliwicach z 19.7.2006 r., I SA/Gl 927/06, Legalis). Warto zaznaczyć, że orzecznictwo to zachowuje aktualność, jeżeli chodzi o kierunek myślenia, choć kwestia prowadzenia przez gminę tego typu działalności została doprecyzowana w art. 10 ust. 3 in fine GospKomU. Domniemanie właściwości gminy może obejmować zatem czynności wyłącznie powiązane z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty, nienoszących znamion działalności zarobkowej (zob. też wyr. NSA z 9.1.2003 r., SA/Gd 1968/02, OSS 2004, Nr. 2, poz. 49). Nie widząc w tym zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, sąd negatywnie ocenił próby wydatkowania środków publicznych na ratowanie zakładu pracy (zob. wyr. NSA z 14.10.1997 r., I SA/Ka 1159/97, OSS 1998, Nr. 1, poz. 21). Dla porównania warto przytoczyć tezę, w której sąd pozytywnie odniósł się do możliwości działania gminy: „Przeznaczenie przez radę miejską w uchwale budżetowej środków finansowych na naprawę prywatnych domów wielomieszkaniowych, w których lokale mieszkalne objęte są najmem nawiązanym na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem publicznej gospodarki lokalowej albo szczególnego trybu najmu (art. 56 ustawy z 2.7.1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych) mieści się w ramach zadań własnych gminy” – wyr. NSA z 22.9.1997 r., I SA/Ka 1308/97, FK 1998, Nr. 1, s. 66. Można podać także przykłady innych orzeczeń, które pozwalają gminie na działania wychodzące poza listę spraw ściśle skatalogowanych w ustawie. Dotyczą one działań nieograniczających praw podmiotów prywatnych. Odnosi się to np. do zamieszczenia w statucie gminy regulacji dotyczących przyznawania nagród za szczególne zasługi dla gminy (zob. wyr. WSA we Wrocławiu z 10.10.2008 r., III SA/Wr 302/08, Legalis). Uprawnienie takie można jednak wyinterpretować z pewnych sformułowań ogólnych, pozwalających gminie na regulację spraw wewnętrznych w statucie. W powołanym orzeczeniu sąd stwierdził: „w ramach swobody określania zadań, umocowanej w art. 6 SamGmU, gmina może tworzyć nowe formy prawne wyróżnienia osób szczególnie zasłużonych dla wspólnoty terytorialnej, jeżeli nie narusza w ten sposób konkretnych nakazów i zakazów ustawowych”. Wydaje się jednak, że swoboda określania zadań może polegać na rozszerzeniu zadania ustawowego, jeżeli tylko nie prowadzi to do ograniczenia swobody podmiotów zewnętrznych. Nie oznacza to jednak swobody ustalania przez gminę nowych zadań ani podejmowania uchwał w sposób nieumocowany prawnie (por. wyr. NSA z 11.2.2009 r., II OSK 1502/08, Legalis). Podobnie, sąd zaaprobował uchwalanie kodeksu etyki radnych, co należy do „spraw publicznych o znaczeniu lokalnym”, niezastrzeżonych na rzecz innych podmiotów (zob. wyr. NSA z 17.5.2006 r., II OSK 287/06, Legalis). Tego typu tezy pojawiające się w orzecznictwie mieszczą się w istocie w zakresie stosowania art. 6 ust. 2 i dotyczą uprawnień do podejmowania czynności związanych z ogólnie określonym w ustawie zadaniem. Trudno jednak przyjąć, że sam zakres zadań gminy mógłby zostać powiększony w drodze interpretacji. Potwierdza to również pogląd, że jeżeli cele działania fundacji określone w statucie nie pokrywają się nawet częściowo z zadaniami gminy (art. 6, 7 SamGmU), to niedopuszczalne jest przeznaczenie w uchwale budżetowej środków publicznych na udzielenie temu podmiotowi dotacji (zob. wyr. NSA z 3.12.2002 r., III SA 2089/02, Legalis). Sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym powinna dotyczyć interesu publicznego społeczności stanowiącej wspólnotę samorządową (zob. I. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego, s. 45). Interpretacja art. 6 powinna przede wszystkim uwzględniać unormowanie art. 7. Potwierdza to orzecznictwo sądowe, wyrażające pogląd, że za sprawę o publicznym charakterze można uznać taką sprawę, której przedmiotem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, których rodzaje (najbardziej typowe) wymieniono w art. 7 SamGmU, w tym kwestię nadawania nazw parkom stanowiącym mienie komunalne, do czego uprawniona jest rada (por. wyr. WSA w Gliwicach z 26.3.2007 r., IV SA/Gl 49/07, Legalis). W wyroku NSA z 2.6.2000 r. (II SA/Wr 1060/00, Legalis), czytamy m.in.: „Ustawa o samorządzie gminnym nie umocowuje gminy do prowadzenia polityki zagranicznej i podejmowania działań prawnych (rozstrzygnięć) w zakresie integracji europejskiej. Kompetencje w tym zakresie należą do wyodrębnionego działu administracji rządowej – integracji europejskiej. Problematyka ta ma charakter ogólnopaństwowy, co wyłącza ją z zakresu spraw o charakterze lokalnym”. W orzecznictwie spotyka się też rozróżnienie pomiędzy sprawą z zakresu administarcji samorządowej a sprawą spoza tego zakresu, np. z prawa pracy, gdzie gmina występuje jako pracodawca (zob. wyr. NSA z 8.1.2009 r., I OSK 13/08, Wspólnota 2009, Nr. 15, s. 44). Omawiane domniemanie dotyczy spraw o charakterze administracyjnym. Wątpliwości pojawiają się także wówczas, gdy nie wiadomo, jakiemu podmiotowi wykonującemu administrację publiczną należy sprawę przyporządkować. Często bowiem przepisy nie są wystarczająco precyzyjne, a określona sprawa może dotyczyć wielu organów. Wówczas pojawia się kryterium niedookreślone sprawy lokalnej. To, czy określone zadanie ma ten charakter, wynika z analizy konkretnych okoliczności. Zadanie takie powinno dotyczyć wspólnoty lokalnej, tj. powinno obejmować mieszkańców gminy, a możliwości jego wykonania muszą mieścić się w zakresie działania jej organów. Zadanie przestaje być lokalne (gminne), jeżeli organy jednej gminy nie są w stanie go wykonać, w szczególności ze względu na jego zasięg terytorialny; por. A. Szewc, [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym, s. 93. Przykładowo, w ustawodawstwie pojawia się zadanie polegające na orgnizacji publicznego transportu zbiorowego. Jest ono przypisane różnym jednostkom samorządu terytorialnego, a nawet administracji rządowej (transport osób na kolejowych połączeniach międzywojewódzkich). Ze względu na te przepisy, nie ulega wątpliwości, że mamy do czynienia z zadaniem publicznym. Wątpliwości dotyczą natomiast jego podziału pomiędzy podmioty administrujące, zależnie od zakresu ich działania. Należy przyjąć, że transport publiczny o znaczeniu lokalnym mieści się w zadaniach gminy. Chodzi zatem o połączenia pomiędzy przystankami niewykraczającymi poza granicę jednej gminy lub sięgające nie dalej niż kilka przystanków poza jej granicami. Z zasady połączenia łączące więcej niż jedną gminę stanowią zadanie powiatu, choć mogą być także realizowane w drodze współpracy pomiędzy gminami. Dotyczy to osobowego transportu drogowego. Transport kolejowy pozostawiony jest natomiast samorządowi województwa (zob. obowiązującą od 1.3.2011 r. ustawę z 16.12.2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, Dz.U. z 2011 r. Nr. 5, poz. 13). Orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji naczelnika miasta i gminy o przejęciu na własność gospodarstwa rolnego wydanej na podstawie obowiązującej do 30.6.1982 r. ustawy z 29.5.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr. 21, poz. 118 ze zm.), sąd, stosując domniemanie właściwości gminy, uznał, że organem właściwym jest samorządowe kolegium odwoławcze, co wynika z samorządowego charakteru sprawy (zob. post. NSA z 14.9.2005 r., I OW 151/05, Legalis; zob. też wyr. WSA w Warszawie z 7.10.2004 r., IV SA 4735/03, Legalis). Brak charakteru lokalnego stanowi z kolei o niestosowaniu domniemania właściwości jednostki samorządu terytorialnego. Odnosząc się do właściwości w sprawach przejmowania nieruchomości rolnych na własność państwa oraz stwierdzania nieważności decyzji o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych wydanych na podstawie ustawy z 24.1.1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr. 3, poz. 14 ze zm.), sąd administracyjny uznał, że chodzi o sprawy z zakresu administracji rządowej (zob. wyr. NSA z 22.12.2008 r., I OSK 1172/08, Legalis). Każde zadanie, co do którego są wątpliwości, czy jest ono objęte omawianym domniemaniem, a zatem – czy jest zadaniem własnym gminy, powinno być rozpatrywane w kontekście skonkretyzowanych okoliczności faktycznych oraz unormowań szczególnych, stanowiących o przyporządkowaniu tego zadania administracji publicznej. II. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym Nb 5 1. Zgodnie z powołaną regulacją konstytucyjną, w ramach administracji publicznej domniemanie właściwości przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego (art. 163 Konstytucji RP), a w ramach tego samorządu – gminie (164 ust. 3 Konstytucji RP). Tę ostatnią regulację deklaruje i konkretyzuje ustawodawca w art. 6 SamGmU. W konsekwencji, domniemanie to nie pojawia się w ustawie o samorządzie powiatowym, która operuje konstrukcją odpowiadającą art. 7 SamGmU, podając katalog zadań o charakterze ponadgminnym (art. 4 ust. 1 SamPowU). Ponieważ powiat z zasady wykonuje zadania o znaczeniu lokalnym, często trudno jest wykazać, że jakieś zadanie tego typu jest zadaniem własnym powiatu, a nie gminy. Podkreśla to również sam ustawodawca, stwierdzając w art. 4 ust. 6 SamPowU, że zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin. Unormowanie to podkreśla pierwszeństwo gminy wobec powiatu w zakresie określania właściwości. III. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa Nb 6 1. Analogicznie, ustawodawca nie wprowadza domniemania właściwości dla samorządu województwa, posługując się konstrukcją katalogu zadań własnych. Dokonując wykładni przepisu przewidującego domniemanie przysługujące gminie, należy jednak odnieść się do modelu zadań własnych. Skoro ustawodawca wiąże z działalnością gminy zadania wynikające z interesu tej wspólnoty (zadania o znaczeniu lokalnym), to omawiane domniemanie należy powiązać właśnie z tymi zadaniami. Oznacza to, że jeżeli jakieś zadanie ewidentnie nie mieściłoby się w możliwościach władz gminy lub dotyczyłoby obszaru szerszego niż gmina, to należałoby przynajmniej rozważyć przypisanie go innemu podmiotowi, a automatyczne zastosowanie domniemania nie mogłoby być uznane za wystarczający zabieg interpretacyjny. Uwaga ta jest istotna dla zadań własnych samorządu powiatowego, ale także samorządu województwa, które będą miały charakter regionalny i z zasady będą przekraczać granice jednej gminy. Dotyczy ona także zadań z zakresu administracji rządowej. Podsumowując, zadania województwa powinny być, co do zasady, wprost wymieniane przez ustawodawcę. W przeciwnym razie istnieje domniemanie, że należą one do gminy. Przy stosowaniu tego domniemania nie można jednak abstrahować od koncepcji zadań własnych. Art. 7. [Zadania własne] 1.10 Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: 1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, 2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, 3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, 3a) działalności w zakresie telekomunikacji, 4) lokalnego transportu zbiorowego, 5) ochrony zdrowia, 6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych, 6a) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, 7) gminnego budownictwa mieszkaniowego, 8) edukacji publicznej, 9) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, 10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, 11) targowisk i hal targowych, 12) zieleni gminnej i zadrzewień, 13) cmentarzy gminnych, 14) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego, 15) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, 16) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej, 17) wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej; 18) promocji gminy, 19) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 96, poz. 873, z późn. zm.), 20) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. 2. Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy. 3. Przekazanie gminie, w drodze ustawy, nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji. Przepis art. 8 ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio. Spis treści Nb I.Komentarz do art. 7 SamGmU 1 II.Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym 7 III.Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa 8 I. Komentarz do art. 7 SamGmU Nb 1 1. Komentowane przepisy określają zadania własne gminy. Należy je rozpatrywać łącznie z domniemaniem właściwości gminy, o którym mowa w art. 6, oraz unormowaniami art. 8, wskazującymi na zadania zlecone, a także art. 9 i 10, regulującymi sposoby wykonania zadań gminy. Są to normy ogólne, które ukierunkowują całą działalność gminy. Dalsza część ustawy o samorządzie gminnym w dużej mierze uszczegóławia te postanowienia. Przepis ust. 1 zawiera definicję zadań własnych – zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Konstrukcja normatywna opiera się na tym ogólnym sformułowaniu oraz katalogu zadań własnych wymienionych w omawianym przepisie. Poprzedzenie katalogu zadań (czyli spraw) słowem „w szczególności” oznacza, że nie jest to wyliczenie wyczerpujące, lecz przykładowe. Powstaje zatem pytanie, czy inne, niewymienione tutaj zadania własne uregulowane są w przepisach szczególnych, czy też ogólna definicja obejmująca zaspokajanie potrzeb wspólnoty jest stosowana samoistnie i stanowi podstawę działań gminy nieujętych ani w unormowaniach odrębnych, ani w przedstawionym katalogu. Biorąc pod uwagę kluczową regułę rządzącą administracją publiczną w demokratycznym państwie prawnym, czyli zasadę legalizmu, należy się opowiedzieć za pierwszym ze wspomnianych rozwiązań. Zasada legalizmu jest wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, a także w regulacjach szczegółowych (np. w art. 6 KPA) – por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 55 i n. Nie budzi ona wątpliwości także w doktrynie – zob. J. Lang, Zagadnienia wstępne. Związanie administracji prawem, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administarcyjne, s. 18–21. Wszelkie zadania administracji publicznej muszą wynikać z przepisów prawa. Bez umocowania w normach prawnych żaden organ administracji nie może działać. Zależnie od charakteru czynności podejmowanej przez administrację, podstawa prawna może być mniej lub bardziej szczegółowa. Dla działań niewładczych wystarczy nawet ogólna norma wskazująca na zadanie określonego organu. Dla działań władczych, w szczególności wydawania decyzji administracyjnych, podstawa prawna musi być skonkretyzowana. Niemniej, nie można przyjąć, że organ administracji mógłby w sposób konstytutywny ustalać dla siebie nowe pozaustawowe zadania, angażując w to swoich pracowników oraz inne zasoby, w tym finanse publiczne – zob. P. Dobosz, [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, s. 122. Dlatego też komentowanej regulacji nie sposób traktować jako uprawniającej gminę do działania na podstawie normy blankietowej. Organ administracji znajduje się bowiem w odmiennej sytuacji niż jednostka. Powinien za każdym razem być upoważniony do działania, podczas gdy podmiot prywatny działa w sposób wolny, mieszcząc się w granicach prawnych zakazów i nakazów. Takiej swobody nie ma administracja publiczna – zob. A. Błaś, [w:] J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej, s. 27–28. Inne niż określone w art. 7 ust. 1 zadania własne mogą być ujęte tylko w przepisach odrębnych i wyłącznie w tym zakresie gmina je realizuje. Są one nakierowane na zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty, ale prawo, a zarazem obowiązek ich wykonywania, musi wynikać z ustawy. Bez względu na szczególną pozycję samorządu terytorialnego jako podstawowej formy decentralizacji władzy publicznej, a w szczególności na kluczowe znaczenie gminy, należy ją traktować bowiem jako administrację publiczną, która zajmuje się wykonywaniem zadań państwa – por. J. Tarno, [w:] J. Tarno (red.), Samorząd terytorialny w Polsce, s. 18 i n. Nie sposób wyinterpretować na podstawie norm gwarantujących niezależność gminy, w szczególności wobec administracji rządowej, że mamy do czynienia z korporacją o charakterze podobnym do zrzeszenia prywatnego, wykonującego wybrane przez siebie zadania służące interesom jego członków. Nie wystarcza tu gwarancja samodzielności, domniemanie kompetencji i objęcie właściwością jednostki samorządu terytorialnego potrzeb zbiorowych wspólnoty. Gmina jest bowiem korporacją pomyślaną jako forma wykonywania administracji i jako taka występuje ona wobec obywateli w roli reprezentanta władzy publicznej. Powinna więc respektować ich wolność i uaktywniać się tylko tam, gdzie obywatele sami nie zaspokajają swoich potrzeb. Przy zastosowaniu reguły legalizmu, aktywność ta nie może mieć jednak charakteru pozaprawnego. Wszelkie działania gminy wymagają podstawy prawnej, a gmina nie może wkraczać w życie społeczne na podstawie własnych rozstrzygnięć. Dlatego też nie można interpretować art. 7 ust. 1 jako normy wprowadzającej wyłom od tej zasady. Powyższe uwagi znajdują potwierdzenie w wielu orzeczeniach sądowych. Samo omówione założenie obrazują dobitnie orzeczenia przewidujące np., że gmina nie powinna udzielać wsparcia w dziedzinie sportu kwalifikowanego. Jednostka samorządu terytorialnego może udzielać dotacji podmiotom nienależącym do sektora finansów publicznych, ale wyłącznie na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. W dziedzinie infrastruktury przyjęto w orzecznictwie, że gmina nie jest uprawniona do decydowania o urządzeniu drogi czy też jej odtworzeniu w miejscu, w którym w przeszłości przebiegała, jeżeli droga nie była zaliczona do dróg publicznych (zob. wyr. WSA w Gdańsku z 10.12.2009 r., III SA/Gd 413/09, Legalis). Nb 2 2. Zadania własne, najprościej rzecz ujmując, to zadania zakwalifikowane w ten sposób przez ustawodawcę. Ustawy szczególne posługują się tym pojęciem i wprost determinują charakter określonego zadania, posługując się bądź kategorią zadań własnych, bądź kategorią zadań zleconych, o której mowa w art. 8. Kryterium formalne określenia zadań własnych jest decydujące – por. A. Szewc, [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym, s. 118–119. Jako zadania własne ustawodawca kwalifikuje np. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 ZagospPrzestrzU) – por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie, s. 26 i n. Komentowane unormowanie stanowi wytyczną interpretacyjną, która mogłaby pomóc w sytuacjach, gdy przepis szczególny nie rozstrzyga, z jakim zadaniem mamy do czynienia. Należy wtedy ocenić, jaki rodzaj interesu jest zaangażowany w wykonanie zadania. Jeśli chodzi o interes zbiorowości wyznaczonej granicami gminy, należy domniemywać, że mamy do czynienia z jej zadaniem własnym. Analogicznie, jeżeli wchodzi w grę interes szerszy, interes wspólnoty objętej granicami powiatu lub województwa, tym jednostkom samorządu należy przypisać to zadanie jako własne. Zasięg terytorialny społeczności zainteresowanej jego wykonaniem i zasoby pozostające w dyspozycji określonych organów pozostają głównym wyznacznikiem charakteru zadania. Niektóre zadania strategiczne, kluczowe dla bezpieczeństwa czy porządku publicznego albo przekraczające możliwości samorządów, będą zastrzeżone dla administracji rządowej (np. kształtowanie polityki przestrzennej państwa – zob. art. 3 ust. 4 ZagospPrzestrzU). Artykuł 7 można też traktować jako rodzaj deklaracji czy samozwiązania się ustawodawcy. Ukierunkowuje on bowiem ustawodawstwo w ten sposób, że sam powinien przypisywać sprawy służące zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty tejże wspólnocie. Jeżeli zatem zadanie ma charakter lokalny i stanowi bezpośrednią realizację potrzeb społeczności zamieszkującej obszar gminy, to powinno być ono zakwalifikowane jako jej zadanie własne. Warto zauważyć, że reguła ta wynika także z obowiązującej Konstytucji. Pojęcie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy utożsamiać z interesem publicznym powiązanym z tą wspólnotą. Jest to pojęcie niedookreślone, a pełne jego znaczenie może być ustalone na podstawie konkretnych okoliczności. Dlatego też trudno ściśle rozgraniczyć zadania własne gminy oraz innych jednostek samorządu, a także administracji rządowej. W niektórych przypadkach jest to ewidentne, np. wywóz nieczystości zebranych z posesji ma charakter typowo lokalny i trudno mu nadać znaczenie ponadgminne – por. E. Olejniczak-Szałowska, Zadania własne, s. 3. Kolejna kwestia dotyczy tego, czy sprawy objęte katalogiem zawartym w art. 7 SamGmU stwarzają samoistną podstawę dla działania gminy, czy też konieczne jest unormowanie w przepisach odrębnych. W konsekwencji powyższych rozważań, należy uznać, że każdy z zakresów spraw wymienionych w art. 7 ust. 1 powinien być „potwierdzony” i uszczegółowiony w ustawie odrębnej, poświęconej tematycznie sprawom stanowiącym zadania gminy. Przepisy wyodrębnione w jednostki redakcyjne oznaczone symbolami literowymi powinny być traktowane jako normy odsyłające do innych aktów prawnych. Gdyby w komentowanej regulacji znalazł się zakres spraw nieskonkretyzowany w odrębnej regulacji, należałoby go jednak uznać za ogólną normę zadaniową, która upoważnia gminę wyłącznie do działań niewładczych, niewywłujących skutków w zakresie praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych. Umocowanie gminy do korzystania z określonych instrumentów prawnych służących wykonaniu zadań, które rodzą skutki prawne na zewnątrz, m.in. wydawanie decyzji administracyjnych czy aktów prawa miejscowego, wymaga szczegółowych podstaw prawnych. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie – zob. wyr. WSA w Olsztynie z 25.2.2009 r., I SA/Ol 11/09, Legalis: „ogólna treść art. 7 ustawy […] nie może stanowić samodzielnej podstawy określenia kompetencji gminy w określonym rodzaju spraw. Kompetencje te należy oceniać w powiązaniu z przepisami ustaw szczególnych. Do takich ustaw należy zaliczyć między innymi ustawę o sporcie kwalifikowanym”; zob też J. Wyporska, [w:] J. Tarno (red.), Samorząd terytorialny w Polsce, s. 45–46. Bez podstawy prawnej gmina nie może zajmować się żadnymi sprawami, a tym bardziej nie ma prawa korzystać z form działania o charakterze władczym. Zgodnie z tezą wyroku WSA w Krakowie z 22.1.2009 r. (III SA/Kr 759/08, Legalis), „brak jest przepisu, który przyznawałby organowi wykonawczemu gminy możliwość stanowienia prawa miejscowego, regulującego przebieg linii komunikacyjnych na terenie miasta i wyznaczenie obiektów dworcowych”. W wyroku NSA z 14.12.1998 r. (FSA 2/98, ONSA 1999, Nr. 2, poz. 39), sąd stwierdził, że „przekazanie przez radę miejską darowizny na rzecz spółdzielni mieszkaniowej na częściowe sfinansowanie budowy kotłowni olejowo-gazowych nie stanowi realizacji zadania własnego gminy […] przepis art. 9 ust. 1 ustawy […] nie stanowi podstawy do przekazania przez gminę środków finansowych innemu podmiotowi dla realizacji zadań należących do tego podmiotu”. Podsumowując, trzeba stwierdzić, że wymóg wskazania normatywnych podstaw określonej aktywności, w szczególności w odniesieniu do dokonywania w związku z nią wydatków publicznych, pozostaje jedną z ważniejszych tez wynikających z orzecznictwa (por. wyr. NSA z 17.3.2000 r., I SA/Lu 31/00, Legalis). Nb 3 3. Ustawodawca dokonuje klasyfikacji zadań gminy. Obok zadań własnych pojawia się pojęcie zadań zleconych, o których mowa w art. 8, czyli takich, które nie są realizacją interesu publicznego zamykającego się w terytorialnych granicach wspólnoty gminnej, lecz na mocy ustawy lub aktów indywidualnych zostały przekazane gminie (zob. na temat klasyfikacji zadań własnych I. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego, s. 430). Przepis art. 7 ust. 2 posługuje się pojęciem zadań obowiązkowych. Zgodnie z jego brzmieniem, ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy. Unormowanie to nie definiuje zadań obowiązkowych, odsyła jedynie do przepisów szczególnych. O kwalifikacji zadań jako obowiązkowych rozstrzyga zatem kryterium formalne. Z brzmienia ustawy szczególnej, poświęconej określonemu rodzajowi spraw załatwianych przez gminę, musi zatem wynikać, które konkretne zadanie gminy ma charakter obowiązkowy. Biorąc pod uwagę zasadę niezależności gminy, wykładnia takich przepisów powinna być ścisła. Obligatoryjność zadania gminy powinna stanowić wyrażoną wprost wolę ustawodawcy, nie zaś wolę dorozumianą. Zgodnie z przepisami ustawy, zadania obowiązkowe stanowią rodzaj zadań własnych. Zadania zlecone nie mogą zatem być kwalifikowane jako obowiązkowe. Chodzi tu o szczególnie istotne dla życia wspólnoty samorządowej zadania, które należy wykonywać z pierwszeństwem przed innymi zadaniami własnymi oraz zleconymi. Od realizacji tych zadań nie można odstąpić, głównie ze względów społecznych. Przykładowo, w myśl art. 17 ust. 1 ustawy z 12.3.2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr. 175, poz. 1362 ze zm.), zadaniem obowiązkowym gminy jest udzielanie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym, przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych oraz zasiłków celowych. Nie oznacza to, że z wykonania innych zadań gmina zostaje zwolniona. W sensie prawnym, realizacja wszystkich zadań, bez względu na ich rodzaj, stanowi obowiązek gminy. Zadania obowiązkowe stanowią natomiast kategorię zadań wykonywanych z pierwszeństwem przed innymi zadaniami. Dotyczy to sytuacji, w której gmina nie posiada wystarczających środków finansowych na realizację wszystkich zadań. Wówczas musi przeznaczyć je w pierwszej kolejności na wykonanie zadań obowiązkowych (por. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, s. 169–170). Pogląd ten znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie. Przyjmuje się m.in., że do obowiązków gminy należy zaopatrzenie mieszkańców gminy w wodę, a więc gmina nie może zaniechać wykonywania tego obowiązku ani przerzucać go na inne podmioty. Jeżeli natomiast gmina nie jest w stanie realizować wszystkich obowiązków, które na nią nakładają ustawy, to przynajmniej nie powinna przeszkadzać mieszkańcom, którzy z własnej inicjatywy i we własnym zakresie wykonują niektóre zadania należące do gminy (zob. wyr. NSA z 26.7.2007 r., II OSK 1084/06, Legalis). Biorąc pod uwagę najważniejsze ustawowe podziały zadań gminy, należy wspomnieć także o zadaniach o charakterze użyteczności publicznej. Jest to rodzaj zadań własnych, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Definicja ta znajduje się w ustawie o gospodarce komunalnej (art. 1 ust. 2). Prawna rola tej definicji polega głównie na określeniu uprawnień gminy w ramach prowadzenia gospodarki komunalnej. Jest ona prowadzona bez specjalnych ograniczeń w sferze użyteczności publicznej. Poza tą sferą obowiązują restrykcje mające chronić gminę przed angażowaniem się w działania rynkowe, choć zakres udziału gminy w działalności gospodarczej jest dyskusyjny (por. M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej, s. 143 i n.). Nb 4 4. Przepis art. 7 ust. 1 SamGmU posługuje się kategorią zadań własnych, rozumianych jako sprawy ukierunkowane na zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty wyznaczonej przez granice gminy. Są to zadania w sposób „naturalny” związane z samorządem gminnym, w ramach których przysługuje mu domniemanie właściwości. Objęcie spraw lokalnych przez ustawodawcę obowiązkiem działania administracji publicznej wiąże się z przypisaniem ich gminie, chyba że występują szczególne przeciwwskazania, np. zadanie przekracza granice gminy i konieczne byłoby oddanie go uzupełniającemu samorządowi terytorialnemu, tzn. powiatowi. Ustawodawca, wprowadzając kategorię zadań własnych gminy, jako z istoty lokalnych i obciążających gminę, powinien jednocześnie respektować zasadę ochrony niezależności samorządu terytorialnego. Wyraża się ona m.in. w regule, która nakazuje zapewnienie gminie środków finansowych w przypadku powierzenia jej nowych zadań. Decyzja władzy ustawodawczej o poszerzeniu zadań państwa o kolejne sprawy lokalne wymaga zatem wskazania nowych dochodów gminy, które będą stanowić źródło pokrycia kosztów wynikających z ich wykonania. Zasada ta dyscyplinuje władze państwowe, które obciążając samorząd terytorialny dodatkowymi zadaniami, nie mogą doprowadzić do jego dysfunkcjonalności lub pogorszenia warunków wykonywania innych zadań już realizowanych przez samorząd. Wskazana zasada wynika z przepisów Konstytucji. W najogólniejszej postaci stanowi ona, że jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań (art. 167 ust. 1). Uzupełnia ją postanowienie, że zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych (art. 167 ust. 3). Warto podkreślić, że w orzecznictwie ochrona samodzielności majątkowej występuje często jako wzorzec konstytucyjny, obok ochrony mienia samorządowego, będącej gwarancją realności systemu samorządowego. Podkreśla się równocześnie, że ani ochrona mienia komunalnego, ani ochrona odpowiedniego udziału w dochodach publicznych nie mają charakteru absolutnego (zob. np. wyr. TK z 26.1.2010 r., K 9/08, OTK-A 2010, Nr. 1, poz. 4; B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, s. 594). Zasadę tę konkretyzuje przepis art. 7 ust. 3 SamGmU, zgodnie z którym przekazanie gminie, w drodze ustawy, nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji. Jest to unormowanie stanowiące samozwiązanie się państwa i konieczność powiązania sfery merytorycznej działania administracji z budżetem jednostek ją współtworzących. W odniesieniu do zadań zleconych, obowiązek zapewnienia środków finansowych na ich wykonanie przewiduje art. 8 ust. 3 SamGmU. Warto podkreślić, że mamy do czynienia z zasadą, która w zakresie unormowań konstytucyjnych może skutkować dokonaniem oceny zgodności prawa z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny, nie stanowi jednak podstawy roszczeń, które mogłyby być dochodzone przez gminę w postępowaniu sądowym. Potwierdza to orzecznictwo, wskazując, że zasada zapewnienia odpowiednich środków finansowania zadań gminy nie jest podstawą do oceny wysokości subwencji. Może ją stanowić natomiast regulacja ustawy o finansach publicznych, a spór stąd wynikły jest sprawą cywilną (zob. wyr. SN z 7.5.2004 r., I CK 624/03, Legalis). Zgodnie z unormowaniem nakazującym odpowiednie stosowanie art. 8 ust. 4 i 5 SamGmU, w przypadku powiększenia zakresu zadań własnych ustawodawca jest zobowiązany jednocześnie z poszerzeniem ich katalogu określić szczegółowe zasady i terminy przekazywania środków finansowych na ich wykonanie. Powinna to przewidywać ta sama ustawa, która wprowadza nowe zadania. Samozwiązanie się ustawodawcy stanowi deklarację bez sankcji, pomijając sygnalizowaną możliwość złożenia odpowiedniego wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. Niedotrzymanie terminów na przekazanie środków finansowych rodzi zobowiązania z tytułu odsetek przysługujących gminie w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych. Wynika stąd, że ustawowo określone finansowanie zadań własnych rodzi roszczenia po stronie gminy, które mogą być dochodzone w postępowaniu sądowym. Nb 5 5. Katalog zadań własnych gminy obejmuje szereg spraw wskazanych w ustawach szczególnych, do których odsyłają przepisy art. 7 ust. 1 SamGmU. Wśród ważniejszych zadań gminy, unormowanych w ustawach odrębnych, należy wymienić następujące: 1) w zakresie oznaczonym w pkt 1 – odnośnie do ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej – będą miały zastosowanie: ustawa z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr. 80, poz. 717 ze zm.), ustawa z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 243, poz. 1623 ze zm.), ustawa z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 102, poz. 651 ze zm.), ustawa z 3.2.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr. 121, poz. 1266 ze zm.), ustawa z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr. 25, poz. 150 ze zm.), ustawa z 18.7.2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr. 239, poz. 2019 ze zm.), ustawa z 16.4.2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr. 151, poz. 1220 ze zm.); 2) do wyłącznej kompetencji rady gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego należy podejmowanie uchwał: o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, o przyjęciu wyżej wskazanego studium, o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warto zwrócić przy okazji uwagę na pojawiające się w orzecznictwie poglądy, które dotyczą relacji administracji gminnej z mieszkańcami gminy w kontekście zakresu obowiązków gminy wynikających z jej zadań własnych. W odniesieniu do planowania przestrzennego przyjmuje się, jak np. w wyroku WSA w Warszawie z 24.9.2009 r. (IV SA/Wa 902/09, Legalis), że ustawa wyposażyła gminę w uprawnienia zwane władztwem planistycznym (zob. Z. Czarnik, Istota i zakres). Jednakże władztwo planistyczne nie jest i nie może być traktowane jako niczym nieograniczona ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta może się dokonywać wyłącznie na zasadzie poszanowania porządku prawnego i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień; 3) planując zagospodarowanie przestrzenne gminy, samorząd musi uwzględniać normy ustawy – Prawo ochrony środowiska. W tym jednak zakresie rada gminy ma dodatkowe uprawnienia, pozwalające jej na ustanawianie w drodze uchwały ograniczeń co do czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko. Ponadto, rada gminy rozstrzyga o przeznaczeniu środków gromadzonych na rachunku gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej; 4) jak wynika z treści Prawa wodnego, wójt ma kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie wyznaczania części nieruchomości umożliwiających dostęp do wody, nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie oraz zatwierdzania ugody w sprawie zmiany stanu wody na gruntach; 5) w zakresie zadania utrzymania gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (pkt 2) zastosowanie znajduje ustawa z 20.6.1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr. 108, poz. 908 ze zm.), ustawa z 27.10.1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr. 256, poz. 2571 ze zm.) oraz ustawa z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr. 19, poz. 115 ze zm.); 6) zgodnie z ustawą o drogach publicznych, zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Ponadto na samorządzie gminnym ciąży obowiązek przeprowadzania okresowych kontroli stanu dróg oraz nadzoru nad robotami przeprowadzanymi w pasie drogowym. Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy adekwatnej sieci dróg gminnych. Uzasadnione jest to tym, że „zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego” (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy; zob. wyr. NSA z 25.11.2009 r., II OSK 1347/09, Legalis). Zgodnie z inną tezą orzecznictwa, dysponowanie przez spółdzielnie terenami przeznaczonymi w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe nie rodzi automatycznie (w pierwszej kolejności) obowiązku gminy realizacji na nich infrastruktury technicznej (zob. wyr. NSA z 9.6.1998 r., I SA/Łd 1311/97, Legalis). Nie jest obowiązkiem gminy utrzymanie dróg wewnętrznych czy też partycypacja w kosztach remontu dróg o charakterze wewnętrznym, położonych na cudzym gruncie, nawet jeżeli służą one jako drogi dojazdowe do posesji niektórym spośród mieszkańców gminy (zob. wyr. WSA w Łodzi z 9.8.2007 r., I SA/Łd 220/07, OSS 2007, Nr. 4, poz. 102). Odnośnie do wodociągów, zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną, energię cieplną i gaz (pkt 3) na samorząd gminny nałożone są obowiązki określone ustawami: z 18.7.2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr. 239, poz. 2019 ze zm.), z 10.4.1997 r. – Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr. 89, poz. 625 ze zm.), z 27.4.2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 185, poz. 1243 ze zm.) oraz z 13.9.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr. 236, poz. 2008 ze zm.). Rada gminy ustala kierunki rozwoju sieci wodociągowej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Do rady gminy należy również uchwalanie regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a także zatwierdzanie taryfy za świadczenie powyższych usług. Odnośnie zaś do realizacji obowi
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Ustawa_o_samorzadzie_gminnym__Komentarz_z_odniesieniami_do_ustaw_o_samorzadzie_powiatowym_i_samorzadzie_wojewodztwa-ebookRO/p0205575i020" target="_blank" title="Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa [Roman Hauser, Zygmunt Niewiadomski, Joanna Dominowska] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa [Roman Hauser, Zygmunt Niewiadomski, Joanna Dominowska] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>