Source: http://pensar.jusbaires.gob.ar/ver/nota/100
Timestamp: 2018-11-13 15:53:28
Document Index: 397432270

Matched Legal Cases: ['artículo 7', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 129', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 37', 'artículo 32', 'artículo 75', 'artículo 2', 'artículo 80', 'artículo 75', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 104', 'artículo 104', 'artículo 75', 'artículo 1', 'artículo 64', 'artículo 64', 'Artículo 1', 'Artículo 75', 'Artículo 8', 'artículo 75', 'artículo 75']

Por Dr. José Osvaldo Casás*
INSUFICIENCIA FINANCIERA ESTRUCTURAL DE C.A.B.A Y LAS PROVINCIAS EN UN MARCO GENERAL DE DEBILITAMIENTO DEL FEDERALISMO
Dr. José Osvaldo Casás*
El Juez del Tribunal Superior José Osvaldo Casás analiza el desarrollo del financiamiento y la coparticipación federal desde 1853 a la actualidad en un minucioso trabajo original.
“El porteño siempre tiene esas cosas, no de ahora sino de toda la historia. No es una imputación a los capitalinos pero, ¿quiénes son los que fusilaron a Liniers, que fue el que combatió y terminó con los ingleses con motivo de las invasiones?”.
“Las autoridades constituidas tienen mandato expreso, permanente e irrenunciable del pueblo de la Ciudad, para que en su nombre y representación agoten en derecho las instancias políticas y judiciales para preservar la autonomía y para cuestionar cualquier norma que limite la establecida en los artículos 129 y concordantes de la Constitución Nacional.
Art. 6º de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
1.- La Constitución formal, la mutación constitucional y la Constitución material.
Si bien la Constitución Argentina en su pórtico mismo, en términos de proclama, establece que: “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según lo establece la presente Constitución” (art. 1º), en los hechos ha acontecido una profunda mutación constitucional, que nos ha llevado a un acentuado unitarismo de caja.
Siguiendo el pensamiento de Víctor Uckmar, Profesor Emérito de la Universidad de Génova y Doctor Honoris Causa de la Universidad de Buenos Aires, el federalismo importa la dotación de recursos suficientes a los estados locales para atender los cometidos puestos a su cargo, lo que nos indica que el federalismo financiero es el presupuesto del federalismo institucional, político, administrativo y económico.
Juan Bautista Alberdi en su obra “Sistema Económico y Rentístico de la Confederación Argentina según su Constitución de 1853” señalaba: “… Indudablemente no puede haber gobierno gratis, ni debe haberle por ser el más caro de los gobiernos...// Según esto, el Tesoro y el Gobierno son dos hechos correlativos que se suponen mutuamente. El país que no puede costear su Gobierno, no puede existir como nación independiente, porque no es más el Gobierno que el ejercicio de su soberanía por sí mismo”[1].
Transpolando los conceptos de Estado o Gobierno Nacional, por el de Estados o Gobiernos Provinciales —dentro de los que corresponde incluir, a partir de la Reforma Constitucional de 1994, a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a sus Autoridades—, también puede afirmarse que sin recursos o con insuficiencia financiera no hay autonomía posible, y solamente en forma figurada podría hablarse de federalismo ya que, a lo sumo, habría una descentralización administrativa dependiente de la discrecionalidad con que administre el Tesoro Nacional las facultades consignadas hoy en el inciso 9° del actual art. 75 de la CN, donde se dispuso: “Corresponde al Congreso…
Acordar subsidios del Tesoro nacional a las provincias, cuyas rentas no alcancen, según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios” —resultado de la redacción sugerida por el Diputado por la Provincia de Santa Fe, Juan Francisco Seguí, en la Convención Constituyente de 1853, ya que el texto original propuesto por la Comisión de Negocios Constitucionales se refería a suplementos, reintegrables en proporción a que mejoraran sus rentas[2]—.
Por lo demás, corresponde tener en cuenta una clara diferencia, la cláusula constitucional se refiere a una competencia legislativa y no a un favor que pueda decidir a su arbitrio el Poder Ejecutivo.
2 .- La historia rentística de la República Argentina, desde la sanción de la Constitución de 1853, es la crónica de la progresiva centralización de los recursos en el plano nacional.
El fenómeno descripto en el título de este punto se explica por:
* La ejercitación regular de la potestad tributaria normativa en dicha esfera sobre, cada vez, un número mayor de gravámenes.
* Las detracciones de la masa coparticipable en su conjunto o por las detracciones de los importes correspondientes a las Provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
* Las asignaciones específicas de recursos coparticipables y que se detraen de la masa, contempladas en la actualidad en el art. 75, inciso 3°, de la CN, lo que ha dado lugar al denominado: “Laberinto de la Coparticipación”.
1.1. Radicación de la potestad tributaria normativa en la Nación
Se agrupa la referencia en atención a la naturaleza o a las funciones económicas alcanzadas por los distintos tipos de gravámenes de que se trata:
* 1853: Nacionalización de las rentas aduaneras con la sanción de la Constitución.
* 1866: por Reforma Constitucional se otorgó carácter permanente para la Nación a los derechos de exportación, dejándose sin efecto sobre el punto la Reforma Constitucional de 1860 que los limitaba hasta el apuntado año, exclusión que se había realizado con fundamento en la solución adoptada por la Constitución de los EE.UU. de 1787, en donde no revistaban como recursos federales por tratarse de impuestos que incidían, diferencialmente, sobre la producción de los diversos Estados.
* 1956: se inicia el sistema de retenciones sobre las exportaciones y recargos sobre las importaciones con destino al Tesoro Nacional.
* 2002 al presente: Reaparición de las retenciones cambiarias a las exportaciones en el período de la post convertibilidad.
* 2008: Dictado de la Resolución Nº 125 del Ministerio de Economía, del 10 de marzo de 2008, que contemplaba un nuevo régimen de aranceles móviles con ajuste automático del monto de las retenciones ante la variación de los precios internacionales, resolución que no fue ratificada por el Congreso, como consecuencia del voto adverso en el Senado.
* 2009: Dictado del Decreto Nº 206 de creación del Fondo Federal Solidario y Decreto Nº 243 regulando e integrando su unidad ejecutora. El Fondo está compuesto por el 30 % de los montos efectivamente recaudados en concepto de derechos de exportación sobre la soja y tiene como finalidad solidaria de carácter federal el refuerzo de los presupuestos destinados a infraestructura en las provincias, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en cada uno de los municipios provinciales que adhieran al régimen.
Impuestos a los Consumos Específicos:
* 1891: Sanción por las Leyes Nº 2.274 y 2.856, con carácter temporario, de los Impuestos a los Consumos Específicos o Internos (caracterizados inicialmente como contribuciones directas por el Ministro de Hacienda de la Nación Vicente Fidel López, lo que explica su vigencia inicial limitada a un número determinado de ejercicios).
* 1894: Prórroga por la Ley Nº 3.057, adquiriendo carácter permanente los Impuesto a los Consumos Específicos o Internos, al triunfar la tesis de las potestades tributarias amplias de la Nación, sustentada por su Ministro de Hacienda, José Antonio Terry.
* 1927: Reconocimiento por la CSJN de los poderes impositivos implícitos de la Nación, en concurrencia con las Provincias en materia de contribuciones indirectas, causa: “Sociedad Anónima Simón Mataldi Limitada v. la Provincia de Buenos Aires, por repetición de pago de impuestos”, Fallos: 149:260, sentencia del 28 de septiembre de 1927, lo que brindó sustento al actual enunciado introductorio del párrafo primero, del inciso 2º, del art. 75 de la CN, según Reforma de 1994, donde se dispone: “Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias”.
Cargos específicos:
* 2006: Sanción por la Ley Nº 26.095 de creación de los Cargos Específicos para el Desarrollo de Obras de Infraestructura Energética con el fin del lograr la expansión del sistema de generación, transporte y/o distribución de los servicios de gas y electricidad, lo que fue declarado objetivo prioritario y de interés del Estado Nacional. Dichos cargos son establecidos como aporte a los fondos de los fideicomisos constituidos o a constituirse para el desarrollo de las apuntadas obras.
Impuestos a los Consumos específicos en materia de Combustibles Líquidos derivados del Petróleo, Gas Natural y Lubricantes:
* 1932: Sanción de la Ley Nº 11.658 de Impuesto a los Combustibles y Lubricantes, destinando su producido a fondos viales. Luego, se sancionaron las Leyes Nº 12.625 (1939), 12.922 (1946), incluyéndose los combustibles pesados, y Decreto-Ley N° 505 (1958). Hoy rige la Ley Nº 23.966 (1991), que instituye el Régimen Especial de Coparticipación de Combustibles.
Impuestos Genéricos a los Consumos:
* 1931: se instauró en la esfera nacional un impuesto general al consumo bajo el nombre de Impuesto a las Transacciones, reconvertido a partir de 1935, con la sanción de la Ley Nº 12.143, en Impuesto a las Ventas y, finalmente, sustituido en 1975 mediante la Ley Nº 20.635 por el Impuesto al Valor Agregado.
Impuestos a la Renta y a los Beneficios periódicos y no periódicos, ordinarios o extraordinarios
* 1932: Sanción del Impuesto Nacional a los Réditos, sustituido en 1974 por la Ley Nº 20.628 del Impuesto a las Ganancias.
* 1943: Dictado del Decreto-Ley Nº 18.230, ratificado por la Ley Nº 12.922, creando del Impuesto a los Beneficios Extraordinarios, complementario del Impuesto a los Réditos.
* 1946: Dictado el Decreto-Ley Nº 14.342, ratificado por la Ley Nº 12.922 , creando el Impuesto a los Beneficios provenientes del mayor valor de las transacciones de bienes y otros actos y actividades no comprendidas en las disposiciones de la Ley de Impuestos a los Réditos, luego denominado Impuesto a las Ganancias Eventuales.
* 1974: Desaparición del Impuesto a las Ganancias Eventuales, absorbido por el Impuesto a las Ganancias (Ley Nº 20.628).
* 1976: Sanción Ley Nº 21.248, haciendo reaparecer el gravamen bajo la denominación de Impuesto a los de Beneficios Eventuales.
* 1990: Sanción de la Ley Nº 23.760, con vigencia a partir del 1º de enero de dicho año, que derogó definitivamente el Impuesto a las Beneficios Eventuales
El campo de aplicación del Impuesto a los Beneficios Eventuales está hoy abarcado por:
* 1974: Sanción por la Ley Nº 20.630 del Impuesto sobre los Premios ganados en Juegos de Sorteo y en Concurso de Apuestas de Pronósticos Deportivos.
* 1991: Sanción por la Ley Nº 23.905 del Impuesto a la Transferencia de Inmuebles de Personas Físicas y Sucesiones Indivisas (este gravamen, a pesar de ser una contribución directa, fue instituido con vigencia temporal indefinida, contraviniendo el texto expreso del hoy art. 75, inciso 2º, primer párrafo de la CN —según Reforma de 1994—, que atribuye el Congreso la facultad de imponer contribuciones directas, por tiempo determinado).
*1951: Sanción por la Ley Nº 14.060 del Impuesto Sustitutivo del Gravamen a la Transmisión Gratuita de Bienes, con distribución de lo recaudado atendiendo el principio de la radicación económica de los bienes de que resultaran titulares las sociedades alcanzadas por el tributo.
* 1972: Sanción por la Ley N° 20.046 del Impuesto Nacional al Patrimonio Neto de las Personas Físicas y Sucesiones Indivisas.
* 1974: Sanción por la Ley Nº 20.629 del Impuesto a los Capitales y al Patrimonio Neto.
Estos impuestos dieron lugar a:
a) Sanción por la Ley Nº 23.966 del Impuesto sobre los Bienes Personales no Incorporados al Proceso Económico (con vigencia a partir del 31/12/1991), luego denominado por la Ley Nº 24.468 Impuesto a los Bienes Personales (que surtió efecto respecto de los bienes existentes a partir del 31/12/1995);
b) Sanción por la Ley Nº 21.287 del Impuesto sobre los Capitales (con vigencia a partir del 31/12/1975). Luego se aplicó la Ley Nº 23.760 de Impuestos sobre los Activos (vigente para los ejercicios iniciados a partir del 1/1/1990 hasta el 29/06/1995). Más tarde se sancionó la Ley Nº 25.063 del Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta (con vigencia a partir del 31/12/1998). Finalmente, con la sanción de la Ley Nº 25.585 (2002), se implementó el Impuesto sobre las Acciones y Participaciones Sociales en el Capital de las Sociedades regidas por la Ley Nº 19.550, las sociedades de hecho y las sociedades irregulares.
Aportes y Contribuciones al Régimen de Seguridad Social
* A partir de las primeras décadas del siglo XX se fueron creando una serie de Cajas Nacionales de Previsión según actividades (del Estado, Comercio, Industria, etc.) y algunas Cajas Provinciales (de Empleados Públicos y de Profesiones Liberales), sostenidas en todos los casos con aportes (de los agentes) y contribuciones (de los empleadores), prestaciones públicas de indiscutible naturaleza tributaria.
* 1949: se inicia el Sistema de Colocación de Títulos Públicos en las Cajas de Previsión, y se ingresan tales fondos al Tesoro Nacional.
* 1992: Primer Pacto Fiscal del 12 de agosto de ese año, por el cual se autoriza a retener al Estado Nacional el 15 % de la masa coparticipable para el pago de obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos.
* 2008: Sanción de la Ley N° 26.425 de Unificación del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones en un Único Régimen Previsional Público, con lo cual se transfirieron a la Administración Nacional de la Seguridad Social los recursos que integraban las cuentas de capitalización individual de los afiliados al Régimen de Capitalización desplegado por las AFJPs, lo que representaba un importe aproximado de 25.000 millones de dólares que ingresaron a los recursos del Estado Central.
* 1998: Sanción de la Ley Nº 24.977 de creación del Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (Monotributo).
* 2001: Sanción de la Ley Nº 25.413 de creación del Impuesto a los Créditos y Débitos en Cuenta Corriente Bancaria (entrada en vigencia el 27/03/2001). Este gravamen encuentra su inmediato antecedente en el tributo creado por la Ley N° 23.760 (1989), título II, bajo la denominación de Impuesto sobre los Débitos en Cuenta Corriente y Otras Operatorias.
La emisión monetaria, con la salida del “Régimen de Convertibilidad” —oro o divisas extranjeras—, se convierte en un importante medio de financiamiento presupuestario a favor del Estado Nacional que se traduce, sustancialmente, en un impuesto a los activos monetarios al recortar su poder adquisitivo como consecuencia de la pérdida del valor de compra del circulante.
Ello sin ingresar en el debate entre monetaristas y estructuralistas, respecto de la necesidad de defender a toda costa, ya el equilibrio presupuestario y financiero; ya el equilibrio económico general, para lo cual es válido consultar una obra clásica publicada en nuestro medio de la que es autor el profesor Marcelo Ramón Lascano 3.
Tampoco está de más dejar de advertir el problema que plantean, con formato de crédito público, la utilización de las cuasi-monedas provinciales, claro está que en este caso no acrediten en su favor, como la moneda nacional, las notas de curso legal y forzoso.
Las detracciones de la masa coparticipable
Habría que señalar aquí las detracciones del total de la masa coparticipable resultantes del Primer Pacto Fiscal del 12 de agosto de 1992, por el cual el Estado Nacional retiene el 15 % para el pago de las obligaciones previsionales a su cargo; y de la Ley Nº 26.075 de Financiamiento Educativo, del año 2006, en que la detracción se practica sobre los recursos correspondientes a las Provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Se ha planteado, también, la ilegalidad del Decreto Nº 1399/01 que estableció el Fondo de Autarquía de la AFIP, en tanto detrae de la masa coparticipable distintos importes para el financiamiento del Organismo Fiscal Nacional —el 2,75 % para el ejercicio 2002, porcentaje que se fue reduciendo anualmente—, modificando de modo unilateral, el Régimen de Coparticipación.
Adviértase en tal sentido la obligación asumida por el art. 6º del Pacto Fiscal de 1992 donde se contemplaba: “El Estado Nacional se compromete a no detraer de la masa coparticipable porcentajes o montos adicionales a los convenidos en este acuerdo, ni a transferir nuevos servicios sin la conformidad expresa de las provincias…”.
En la causa caratulada: “Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de certeza” —Registro de la Corte Suprema de Justicia de la Nación: Letra S, Nº 539, Libro XLV—, en que se impugnó la detracción resultante del Decreto Nº 1399/01, emitió dictamen el Ministerio Público con fecha 30 de mayo de 2012 bajo la firma de el Procurador General Interino Luis Santiago González Warcalde propiciando el rechazo a la demanda, por cuanto adujo, respecto de la retención, que la actora no habría alegado ni probado que las sumas indicadas con destino al financiamiento de los gastos operativos de la AFIP importaran apartarse del límite conjunto del 15 % previsto en la cláusula 1º del Acuerdo Fiscal del 12 de agosto de 1992, en cuanto allí se dispuso que, además de servir el 15% para reforzar la cobertura del Servicio Previsional Nacional, también incluía los “gastos operativos que resulten necesarios” que, según curiosamente se interpreta, resultan comprensivos de los costos de funcionamiento del Ente Recaudador Nacional, a pesar de los antecedentes que explican en dicho Pacto la obligación asumida por la Nación en virtud del art. 6°, a más de la derogación de los Decretos N° 559/92 y N° 701/92 que habían transitado la misma irregular práctica.
1.-El laberinto de la Coparticipación
Han abundado las asignaciones específicas, establecidas por el Congreso valiéndose del inciso 3° del art. 75 de la CN, incluso prorrogándose gravámenes afectados sin darse satisfacción a la exigencia constitucional de mayoría absoluta en ambas Cámaras del Congreso.
La multiplicidad, volumen y variado destino que se ha dado a tales punciones de la masa coparticipable han llevado a Richard Bird, Profesor en Economía de la Universidad de Toronto, en visita a la Argentina en 1995, a denominar a tal sistema “El Laberinto de la Coparticipación”[3]
La circunstancia apuntada también ha conducido a que de acuerdo a informes sólidamente fundados calificadas opiniones entiendan que no se ha satisfecho la garantía contemplada en el art. 7º de la Ley de Coparticipación Nº 23.548, en donde se dispone: “El monto a distribuir a las provincias, no podrá ser inferior al treinta y cuatro por ciento (34 %) de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central, tengan o no el carácter de distribuibles por esta Ley”; lo que se complementa con la regulación contenida en el art. 20 de igual plexo donde se establece: “A los efectos del artículo 7º de la presente Ley, la Contaduría General de la nación determinará antes del 15 de febrero del año siguiente, si se ha distribuido un monto equivalente al porcentual garantizado por el mecanismo del mencionado artículo, en función de la recaudación efectiva del ejercicio fiscal vencido. // En caso de resultar inferior, el ajuste respectivo deberá ser liquidado y pagado a las provincias antes del 30 de abril del mismo año, en función de los porcentuales de distribución previstos en el artículo 3º, inciso c) y artículo 4º de la presente ley”.
Más allá de los desacuerdos sobre los conceptos que deben incluirse en el multiplicador y el divisor para practicar el cálculo de la garantía, también se ha argumentado que su aplicación está suspendida, si bien se inferiría todo lo contrario de una lectura prolija del pronunciamiento de la CSJN en la causa: “Provincia de Salta v. Nación Argentina” —Fallos: 328:4655, sentencia del 20 de diciembre de 2005—.
Se decidió en el caso referido que no se encuentran derogadas las garantías establecidas en el art. 15 de la ley 24.049, pues ello no resulta del texto del "Acuerdo Nación-Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos", del 27 de febrero de 2002, ni del indudable propósito perseguido por el legislador al ratificarlo por la ley 25.570.
En la sentencia se pasa revista al Compromiso Fiscal, del 6 de diciembre de 1999, ratificado por la Ley Nº 25.235, como del Compromiso Federal para el Crecimiento y la Disciplina Fiscal, del 17 y 20 de noviembre de 2000, ratificado por la Ley Nº 25.400.
De ello resultaría, en el criterio de la Corte, que lo único que se habría eliminado era la suma fija que rigió a partir del año 2000 por la cual las Provincias pasaban a estar a sueldo del Gobierno Nacional, quedando en adelante la relación jugada a suerte y verdad, sin pisos y sin techos (de la intervención del Diputado Matzkin).
2.- La Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el Régimen de Coparticipación
La Ciudad de Buenos Aires tiene títulos históricos, políticos, económicos, sociales y también jurídicos para no ser objeto de la discriminación —traducida en la írrita postergación porcentual— que hoy experimenta en dicho régimen de distribución de la renta pública federal.
a) Históricos-Políticos: cumplió un papel relevante en la Reconquista, y en el rechazo de la Segunda Invasión Inglesa, como en la gestación fundacional, a partir de la Revolución de Mayo de 1810, de las Provincias Unidas del Río de la Plata[4] transformadas hoy en la República Argentina.
b) Económicos: en dicha jurisdicción territorial se genera prácticamente una quinta parte del Producto Bruto Interno de la República Argentina —más precisamente el 19 %[5]—, que actúa conformando las manifestaciones económicas aprehendidas por los hechos imponible de los distintos tributos que generan la masa coparticipable y como contrapartida recibe sólo el 1,4 % de la recaudación.
c) Sociales: si bien el ingreso per cápita en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, es superior al de otras provincias de la República, también es cierto que en esta jurisdicción hay una elevada población en hogares con necesidades básicas insatisfechas, que conforman bolsones de pobreza.
La última Encuentra Anual de Hogares (EAH) para el año 2013 realizada por el Centro de Documentación y Estadística del Ministerio de Hacienda de la Ciudad de Buenos Aires coloca el 11 % de la población en situación de emergencia habitacional y/o con necesidades básicas insatisfechas[6]. Sus hospitales y centros de salud y acción comunitaria atienden a enfermos, carentes de cobertura, que en un alto porcentaje de los casos no son vecinos de la Ciudad de Buenos Aires[7].
d) Jurídicos: la Ciudad de Buenos Aires ha tenido expreso reconocimiento constitucional en la Carta Magna de 1853, si bien en la Reforma de 1860, se pasó a establecer que “Las autoridades que ejercen el gobierno federal, residen en la Ciudad que se declare capital de la República por una ley especial del Congreso, previa cesión hecha por una o más provincias, del territorio que haya de federalizarse” (art. 3º), lo que finalmente ocurrió con la Ley N° 1.029 (del año 1980) que declaró al Municipio de la Ciudad de Buenos Aires Capital de la República.
Desde la Constitución de 1853-1860, la Ciudad de Buenos Aires, en su condición de Capital, eligió senadores para la Cámara Alta —instancia federal del Poder Legislativo— y, al mismo tiempo, y tal como lo hicieron las provincias históricas, celebró Junta Electoral para la elección de Presidente y Vicepresidente de la Nación durante la vigencia del mecanismo de voto indirecto, mediante la actuación de Colegios Electorales.
La Constitución brinda reconocimiento expreso sólo a las 14 Provincias históricas, y lo hace al momento de fijar el número de Diputados de cada una de ellas, como en la referencia general contenida en el Preámbulo, pero no a las 9 restantes —fruto de la provincialización de los territorios nacionales—.
Con la Reforma de 1994, más allá de la equiparación o no de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires al status de las Provincias —aspecto que seguramente solo tiene que ver con el hecho de ser asiento de las autoridades nacionales—, adquiere peso singular el expreso reconocimiento constitucional a partir del artículo 129 del Estatuto Fundamental.
Ciertamente, las autoridades nacionales no son simples invitadas o huéspedes de la Ciudad de Buenos Aires como pudo afirmarse durante la vigencia de la Ley Nº 19[8], sancionada el 5 de octubre de 1862 y comúnmente conocida como Ley de Compromiso, en donde se fijaba la residencia que las autoridades nacionales en el Municipio de la Ciudad de Buenos Aires, todo ello con anterioridad a la Ley Capital —en que los gobernantes nacionales y provinciales tenían su asiento concurrente: el Ejecutivo Nacional en el viejo fuerte, hoy Casa Rosada, y el Congreso Nacional y la Legislatura Provincial en un mismo lugar físico—; pero tampoco es exacto pretender que se prohíje la postergación y la minoración de los derechos de los casi 3 millones de porteños asentados en los 203 km2 que conforman la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. No podemos ser considerados menores de edad bajo tutela, ni tampoco hijastros de la Patria o hermanastros de los conciudadanos provincianos. Todos debemos ser reconocidos por las instituciones políticas como ciudadanos plenos de una misma Nación.
La real antinomia que hoy se advierte, no es de porteños y provincianos, sino de autoridades nacionales (en muchos casos provincianos al frente del poder federal) y gobiernos locales, en tanto las primeras pretenden ejercitar un férreo unitarismo en la toma de decisiones y en el manejo de la caja (aspecto que se remonta al siglo XIX con presidentes nacidos en el interior, como Domingo Faustino Sarmiento, Nicolás Avellaneda, Julio Argentino Roca —que pueden ser merecedores de reconocimiento por otros méritos de la gestión marcada por su impronta —o Miguel Juárez Celman— de quien, en cambio, el juicio de la historia le es totalmente desfavorable—).
El reclamo autonómico de la Ciudad de Buenos Aires por parte de los porteños —y en particular por sus autoridades constituidas que tienen un mandato expreso, permanente e irrenunciable en tal sentido, art. 6° de la Constitución local—, es en definitiva la afirmación del mismo sentimiento federal de los hermanos del interior, que levantaron dicha bandera a todo lo largo del siglo XIX en el reclamo del autogobierno en la gestión de los intereses locales, actualizando la lucha en favor de la autodeterminación en lo doméstico y en contra del centralismo.
Por otro lado, la asignación que en la Coparticipación le corresponde legítimamente a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires no es a expensas del contingente de las Provincias, sino de la suculenta bolsa de la Nación, según una larga tradición que confirmada por las sucesivas modificaciones de la distribución resultante de la Ley de Coparticipación Nº 12.957 (Impuestos a los Réditos, Ventas, Beneficios Extraordinarios y Ganancias Eventuales) con motivo de la provincialización de ocho Territorios Nacionales, por ejemplo, la llevada adelante por la Ley N° 14.037, respecto del Chaco y de La Pampa.
En igual sentido, el Territorio Nacional de Tierra del Fuego, incrementó sucesivamente su participación, fijada en la Ley N° 20.221 (del año 1973) en el 0,2 %, con el dictado del Decreto 2456/90 que dispuso acrecentar su coeficiente al 0,388 %, y finalmente con el Decreto 702/99 que lo eleva al 0,7 % del total de los gravámenes establecidos en el art. 2º de la Ley Nº 23.548, con lo que se incrementó el 250 % del importe que originariamente correspondía al Territorio Nacional hoy provincializado, suma que se detrae del importe que la ley vigente asigna al Estado Central. Realizando igual comparación, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, por la Ley Nº 20.221 del año 1973, tenía asignado el 1,8 % de la masa coparticipable, y hoy la Ciudad Autónoma de Buenos Aires recibe sólo el 1,4 % del mismo conglomerado de recursos, lo que representa una minoración del primer porcentaje de algo más del 22 %.
Por lo demás, la letra constitucional es clara cuando el 5° párrafo del inc. 2° del art. 75 de la Constitución Nacional ha venido a disponer: “No habrá transferencias de competencias, servicios y funciones sin la respectivas reasignación de recursos aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la Provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su caso”.
Reafirma la regla precedentemente transcripta la Disposición Transitoria Sexta de la Reforma Constitucional de 1994 cuando el segundo enunciado de su primer párrafo ratifica: “[L]a distribución de competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de esta reforma (esto es al mes de agosto de 1994) no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia interesada; tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación (esto es, el nuevo régimen de coparticipación conforme a lo dispuesto por el inc. 2 del art. 75 que debía implementarse antes de la finalización del año 1996)”.
3.- Los antecedentes del tratamiento de la vieja Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en materia de coparticipación en impuestos nacionales
En los primeros antecedentes en materia de coparticipación tendientes a evitar la doble imposición en los Impuestos a los Consumos Específicos o Internos se advierte en distintos anteproyectos y proyectos la asignación expresa de recursos a la Municipalidad de Ciudad de Buenos Aires.
Cobra especial relevancia en este punto los dos Anteproyectos de Ley General de Impuestos Internos elaborados por el doctor José Manuel Ahumada (a cargo de la Administración General de Impuestos Internos, dependiente del Ministerio de Hacienda de la Nación), en cumplimiento de la encomienda que le asignara el Presidente Roque Sáenz Peña, según Decreto del 26 de noviembre de 1911, refrendado por el Ministro del Ramo José María Rosa, concretados en los años 1916 y 1921[9]. Un comentario sobre estas dos iniciativas puede encontrarse en la obra que sobre los Impuestos Internos publicó en su hora el doctor Egidio C. Trevisán[10].
En el 1º Anteproyecto del año 1916, de extenso articulado, encontramos la regulación que aquí interesa en el Título IV: “Disposiciones Generales”; Sección 5a: “Distribución de la Renta”, donde se contemplaba:
“Art. 126: Los efectos tributarios de impuestos internos nacionales no podrán ser gravados con análogos impuestos provinciales o municipales, bajo cualquier forma y denominación que sea.
”Art. 127: La renta interna nacional se distribuirá mensualmente entre la Nación y las Provincias en la siguiente proporción: setenta y cinco por ciento para la primera y veinticinco por ciento para las segundas. La distribución entre éstas se hará según el número de habitantes que en cada una de ellas acuse el último censo nacional.
”Art. 128: El cincuenta por ciento de la cuota asignada a cada Provincia se destinará en los presupuestos respectivos al fomento de la industria regional y de la vialidad local. // Queda encargado el P. E. de velar por el cumplimiento de esta disposición, pudiendo a tal efecto adoptar las medidas que estime conducentes”[11].
Si bien en el Anteproyecto el 25 %, estaba llamado a ser distribuido entre las provincias, en el concepto del doctor Ahumada estaba presente la idea de que participara en tal asignación la Capital Federal, esto es, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, lo que se advierte cuando en la Exposición de Motivos se da cuenta que un incremento de los gravámenes locales de las provincias del litoral, Buenos Aires y la Capital Federal, en particular al vino y al azúcar, obedeciendo a la ley de la necesidad financiera, permitirá arribar al 25 % que se les asigna a las jurisdicciones locales en su proyecto. A tal fin, acompaña un cálculo de la repartición de la renta de los Impuestos Internos entre el Fisco Nacional (75 %) y la Capital Federal y las Provincias (25 %) en proporción a sus habitantes con la base de una recaudación de 100 millones de pesos. El cuadro es el siguiente:
6.837.167,26
5.214.541,87
2.977.007,72
2.422.757,75
1.407.606,05
1.151.421,37
1.098.733,72
918.393,72
965.921,29
466.342,94
394.617,99
384.736,98
332.204,86
263.914,76
253.631,60
7.554.886
25.000.000,00 [12]
El 2º Anteproyecto del año 1921, también cuenta con un extenso articulado, y sus disposiciones se encuentran metodológicamente, también en el Título IV, Sección 5a que responden a los mismos contenidos.
El aspecto saliente de este Anteproyecto es: a) que se incrementa la participación de los fiscos locales a una tercera parte de la renta interna nacional; b) que aquí se hace una mención expresa a la Capital Federal junto con las 14 provincias históricas; y c) que se establece una garantía de 10 años para las jurisdicciones que sufran una merma en sus recursos respecto de los que hubieran recaudado por igual concepto en el ejercicio de 1921, la que operaría durante 10 años. Los preceptos en juego que aquí interesan, disponían lo siguiente:
“Art. 141: Los efectos tributarios de Impuestos Internos nacionales no podrán ser gravados con análogos impuestos provinciales o municipales, bajo cualquier forma y denominación que sea.
”Art. 142: La renta interna nacional se distribuirá mensualmente entre la Nación y las Provincias y la Capital Federal en la siguiente proporción: dos terceras partes para la Nación y una tercera parte para las Provincias y Capital Federal. La distribución entre éstas se hará según el número de habitantes que en cada una de ellas acuse el último censo nacional.
”Art. 143: A los Estados que resulten perjudicados por la supresión de sus sistemas de impuestos internos locales y correspondiente sustitución por la cuota asignada por el artículo anterior, se les reintegrará, durante diez años, el déficit que sufran según los estados de recaudación de los mismos en el ejercicio de 1921. La reintegración se hará al practicarse la liquidación de dicha asignación.
”Art. 144: El cincuenta por ciento por lo menos, de la cuota asignada a cada provincia en la renta interna nacional se destinará en los presupuestos de las mismas al fomento de la economía local y de la industria y vialidad regionales.
”Art. 145: Queda encargado el P. E. de velar por el cumplimiento de estas disposiciones, pudiendo a tal efecto adoptar las medidas que estime conducentes, inclusive la de retener las cuotas asignadas a las Provincias, las que ingresarán a las rentas generales de la Nación.
”Art. 146: Queda derogada toda disposición que se oponga a la presente Ley a contar del día en que ella entre en vigencia”[13].
En los fundamentos del Anteproyecto de José Manuel Ahumada, se hace una estimación del rendimiento de los Impuestos Internos para 1922, partiendo de la base de una recaudación de $ 150.000.000 por año, distribuidos en la proporción de dos terceras partes para la Nación y una tercera parte para la Capital y las Provincias, lo que arroja los siguientes guarismos[14].
10.429.105,08
13.674.362,52
5.954.027,63
2.815.217,85
2.296.891,04
4.867.525,46
1.731.846,11
2.203.428,35
932.687,79
507.163,30
664.411,05
527.830,59
789.237,58
1.836.791,44
769.474,21
El proyecto de los Diputados Luis Agote, Gerónimo del Barco, Manuel Mora y Araujo, Faustino M. Parera, C. Conforti, Rodolfo Freyre, Eduardo G. Sobral, Miguel B. Pastor, Ramona Parera y J. A. Cabanillas, ingresado en la sesión del 22 de agosto de 1913 contemplaba por el artículo 1º que el Poder Ejecutivo entregaría directamente a los gobiernos de provincia el 33 % del producto total de los Impuestos Internos en vigencia y los que más adelante se crearen, de acuerdo con la población respectiva de cada provincia.
A su vez, por el artículo 3º se disponía que las provincias que se acogieran a los beneficios de la ley debían manifestarlo por ley de su Legislatura, en la que se derogaran los impuestos de las mismas sobre los productos afectados por las leyes nacionales de impuestos internos.
Finalmente por el artículo 4º se ponía a cargo del Poder Ejecutivo entregar anualmente a la Municipalidad de la Capital el 2 % del producto bruto de los Impuestos Internos para el sostenimiento de la beneficencia pública, destinando el medio por ciento a los gastos que demandara la tutela del Estado y cuidado de los menores abandonados y delincuentes, y otro medio por ciento a un patronato y cuidado de ciegos[15].
Cobra significación una minuta del Senador Héctor C. Quesada, de comunicación ingresada en la sesión del 1º de abril de 1913 por la que procuraba que al sancionar las leyes impositivas para ese año se adjudicara un tercio de su recaudación a las provincias en relación a su población y consumo de los Impuestos Internos, fundamentando en tal caso y sobre la base de lo producido por tales gravámenes en el año 1912 que había ascendido a $63.000.000 la siguiente proyección[16]:
Base sobre el producto del año 1912
$ (Pesos m/n)
Se registra un proyecto de ley del reconocido constitucionalista y Diputado Juan Antonio González Calderón[17] ingresado en la 20a reunión, 15a Sesión Ordinaria, del 6 de junio de 1923[18], en donde se disponía:
“Art. 1°: El poder ejecutivo entregará a la municipalidad de la Capital y a los gobiernos de provincia que se ajusten a las disposiciones de la presente ley, y en proporción a la población respectiva, el treinta por ciento del producido total de los impuestos internos establecidos por la nación y de los que más adelante se crearen”.
”Art. 2º: A los efectos del artículo anterior, la población de la capital y de cada provincia será fijada de acuerdo con el censo nacional más reciente.
”Art. 3º: Queda facultado el poder ejecutivo para obtener de los gobiernos provinciales la abolición de los impuestos internos locales, y concertar con aquellos los arreglos adecuados a los fines de esta ley.
”Art. 4º: El poder ejecutivo procederá a retirar todo subsidio que por cualquier concepto reciban de la Nación las provincias que no se conformen a esta ley, excepto los destinados al fomento de la institución pública.
”Art. 5º: A las provincias que resulten perjudicadas en sus rentas fiscales por la supresión de sus impuestos internos locales y correspondiente sustitución por la cuota asignada por el artículo 1º, el gobierno nacional les reintegrará, durante quince años, el déficit que sufran según los estados de recaudación de dichos impuestos en el ejercicio anterior a la celebración de los convenios previstos en el artículo 3º.
”Art. 6º: No gozarán de los beneficios de distribución establecida en el artículo 1º las provincias que graven con impuestos locales efectos de consumo que sean o puedan ser gravados por la nación.
”Art. 7º: Las cuotas respectivas serán liquidadas trimestralmente por la contaduría nacional y por el ministerio de hacienda, inmediatamente”[19].
Este es el primer proyecto legislativo —por cuanto ya se registraban los Anteproyectos del doctor José Manuel Ahumada— que ubica a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires junto con las Provincias, en el contingente de la distribución secundaria.
Son importantes dentro de los fundamentos vertidos por González Calderón en defensa del federalismo, los específicamente concernientes al aspecto económico. Al respecto señalaba: “Como bien decía Hamilton, 'tener acción sobre la subsistencia, importa tenerla sobre la voluntad'. ¿Puede esperarse, pues, que alcancen la plenitud del goce de su autonomía provincias que angustiosamente sobrellevan las erogaciones más elementales y necesarias de sus presupuestos administrativos? ¿Cómo es posible la autonomía política, que es el propósito y el objetivo tenidos en vista por los constituyentes, si falta la base para lograrla, esto es, la capacidad económica de las provincias? Por eso, ellas han tenido que arbitrar recursos fiscales de todo género, para costearse los gastos consiguientes a su categoría histórica y constitucional de los estados autónomos, aunque, en verdad, no han sabido hacerlo hasta hoy de acuerdo con los principios y las formas de un buen régimen financiero y fiscal. Desde luego, en ese natural afán de robustecer sus rentas fiscales, han planteado paulatinamente problemas económicos y financieros a la Nación, cuyo gobierno debe afrontarlos con decisión y con inteligencia, porque son graves e impostergables. La coexistencia de impuestos internos nacionales y provinciales constituye el más interesante de ellos”[20].
Como cierre de sus fundamentos acompañó un gráfico tomando en cuenta el ejercicio 1921 y como jugaban los Impuestos Internos Nacionales y Provinciales, la Cuota-parte en la Renta Interna Unificada, y la diferencia en más y en menos que podía producirse para cada jurisdicción, donde se observa:
CUADRO DEMOSTRATIVO [21]
Impuestos Internos Nacionales y Provinciales
Cuota-parte en la Renta Interna Unificada
90.163.897,47
9.836.102,53
3.216.490,10
10.457.872,42
4.010.387,41
1.043.640,22
1.863.918,82
951.299,03
226.292,44
2.069.898,60
1.695.270,00
3.172.255,46
620.331,36
1.111.514,75
3.026.524,22
2.203.428,25
823.095,87
412.850,71
982.687,79
519.836,08
712.524,21
205.360,91
26.127,77
634.411,05
608.243,38
38.767,32
587.830,59
489.063,27
1.394.273,37
789.337,58
605.035,79
4.877.711,11
3.040.919,67
227.279,57
542.144,64
22.349.488,31
4.674.412,24
Valga hacer ahora una breve referencia a las sucesivas Leyes de Coparticipación, al anteproyecto de Dino Jarach y a algunas opiniones doctrinales:
Leyes de Coparticipación
La Ley N° 12.139 de Unificación de Impuestos Internos (Primera Ley Convenio, que establecía el requisito de la adhesión provincial) estableció un régimen de distribución exclusivamente entre la Nación y las Provincias, contemplando una garantía a estas últimas de una participación igual al promedio de la recaudación total que hubieran percibido durante los años 1921 y 1923 en concepto de impuestos al consumo provinciales, aumentado en el 10 %. Se preveía un progresivo acrecentamiento de la distribución tomando en cuenta la población de cada provincia junto con la posibilidad de que la Nación tomara a su cargo, hasta su extinción, la deuda provincial existente. Cabe resaltar, que a pesar de estar ausente de este régimen la jurisdicción porteña, de todos modos, contemporáneamente, se instituyeron dos regímenes en que unilateralmente la Nación participaba de la recaudación de impuestos significativos y relevantes a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires conjuntamente con las Provincias, como se verá a renglón seguido.
Sancionada la Ley Nº 12.143 (1935) de Impuesto Nacional a las Ventas (Impuesto General al Consumo en reemplazo al Impuesto a las Transacciones), se dispuso en su distribución primaria: que el 17,5 % se adjudicara, por decisión unilateral de la Nación, a la Municipalidad de la Capital y a las Provincias. La distribución secundaria se efectuaba: 30 % por población, 30 % por gastos presupuestarios del ejercicio de 1934, 30 % por recursos de cada provincia en el ejercicio de 1934, excluido los recursos provenientes de crédito y 10 % de acuerdo a la recaudación del Impuesto a las Ventas dentro de la jurisdicción de cada provincia, excluida en este único caso la Capital Federal).
Sancionada la Ley Nº 12.147 (1935) de prórroga del Impuesto a los Réditos, se dispuso en su distribución primaria: que el 17,5 % se asignara, por decisión unilateral de la Nación, a la Municipalidad de la Capital y a las Provincias. La distribución secundaria se efectuaba sobre la base de las mismas pautas establecidas en la Ley Nº 12.143 de Impuesto a las Ventas, y el 10 % de acuerdo a la recaudación del Impuesto a los Réditos dentro de cada provincia, excluida en este único caso la Capital Federal.
Sancionada la Ley Nº 12.956 vigente a partir del 1° de enero de 1947 de Coparticipación de los Impuestos a los Réditos, a las Ventas, a las Ganancias Eventuales y a los Beneficios Extraordinarios, fijaba para su distribución primaria un 79 % para la Nación y un 21 % para la Municipalidad de Ciudad de Buenos Aires y las Provincias. La distribución secundaria se efectuaba: el 98 % (30 % por población, 30 % por gastos presupuestados, 30 % de acuerdo a los recursos percibidos el año anterior y el 10 % restante según la recaudación de tales gravámenes en cada provincia, excluida, en este único caso, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires). El 2 % restante se distribuía en relación inversamente proporcional a la población que a cada jurisdicción local asignara el último censo nacional aprobado por ley.
Sancionada la Ley Nº 14.788 (1959) que instituyó un nuevo régimen de distribución entre la Nación y las Provincias de la recaudación de los Impuestos a los Réditos, a las Ventas, a los Beneficios Extraordinarios y a las Ganancias Eventuales. Por el art. 2° se establecía, como distribución primaria que para el año 1959, el 72 % fuera para la Nación y el 28 % para las Provincias y que, progresivamente, se disminuyera la porción de la Nación y se incrementara la de las Provincias hasta llegar para el año 1963 al 64 % para la Nación y al 36 % para las Provincias. La distribución secundaria tomaba en cuenta: a) una tercera parte de acuerdo a la población de cada provincia; b) una tercera parte de acuerdo con los recursos percibidos por cada provincia, excluidos los provenientes del crédito, los correspondientes a la Coparticipación en los impuestos de dicha ley, y los aportes federales; c) una tercera parte de acuerdo con el monto de los gastos realizados por cada provincia. Dentro de las obligaciones de la Nación, por el art. 7º, segundo párrafo, se contemplaba que ésta debía entregar a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires el 6 % del producido total de los gravámenes incluidos en su régimen.
Anteproyecto de Ley de Coparticipación de Dino Jarach
Dino Jarach, en el Anteproyecto de Ley de Coparticipación elaborado para el Consejo Federal de Inversiones del año 1996, que fue el molde conceptual de la Ley 20.221 (1973), antecedente de la actual Ley 23.548 (1988), señalaba: “A pesar de la magnitud de su población, del alto grado de concentración de actividades productivas, comerciales y de servicios de todo orden, las finanzas públicas de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires son económicamente débiles”[22].
El mismo autor rebatió las conclusiones de la Conferencia de Ministros de Hacienda de 1956 donde se sostuvo que la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, por no ser un Estado Federal componente de la Unión signatario de la Constitución, no debía tener cabida en el Régimen de Coparticipación. Para Jarach la situación de la Capital Federal no difería del de las Provincias creadas con posterioridad a la Constitución Nacional y ocupaba en las instituciones políticas una posición peculiar, precisamente por ser capital de la República[23].
Tales circunstancias lo llevaron a concluir, que si bien su contingente podía derivar de lo asignado a Nación, para evitar las penurias endémicas que siempre había afrontado, era menester asignarle una participación del 6 % de la masa coparticipable, del producto total de los gravámenes comprendidos en el Régimen —tanto contribuciones directas como indirectas— (art. 9º del Anteproyecto, tercer párrafo)[24].
Abogó en favor de que la Municipalidad participara en el producido de los Impuestos Internos en la misma forma y proporción que los demás impuestos nacionales, remarcando las funciones de gran envergadura que tenía a su cargo, entre ellas la salud pública y los servicios hospitalarios.
Sancionada la Ley Nº 20.221 en uno de los pocos apartamientos del Anteproyecto de Dino Jarach, sólo reconoció que del contingente de la Nación correspondía asignar a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires el 1,8 % y al Territorio Nacional de Tierra del Fuego el 0,2 % (art. 8°), del total de los recursos que conformaban el régimen.
Durante la vigencia de dicha norma, por el artículo 37 de la Ley Nº 22.451 (Presupuesto General para el Ejercicio para el Año 1981) y por el artículo 32 de la Ley Nº 22.770 (Presupuesto General para el Ejercicio para el Año 1983), sucesivamente, se suprimió y se reincorporó al Distrito Federal en la participación de la recaudación de los impuestos nacionales.
Algunas opiniones doctrinales
También dentro de la doctrina nacional, se registra una fuerte defensa del derecho de la Ciudad de Buenos Aires de participar en el Régimen de Coparticipación por parte de otra figura consular del Derecho Tributario argentino, la de Carlos María Giuliani Fonrouge, acompañado en dicha ocasión por su discípula predilecta, Susana Camila Navarrine. Estos autores sostuvieron, incluso antes de la Reforma Constitucional de 1994, con distintos argumentos, que la Municipalidad de Buenos Aires tenía el status de una Provincia —sobre la base de su intervención en la elaboración de lo hoy denominado derecho intrafederal—, como marco de aplicación del Impuesto a las Actividades Lucrativas —en la actualidad Impuesto sobre los Ingresos Brutos—, y su activa participación en la suscripción del Convenio Bilateral para evitar la Doble Imposición entre la provincia y la Ciudad de Buenos Aires del 28 de mayo de 1953, y del 1º Convenio Multilateral, suscripto el 24 de agosto de 1953[25], como en sus versiones posteriores.
Diversos aspectos que no pueden pasarse por alto al sancionarse una nueva Ley de Coparticipación
Las transferencias y pretendidos desplazamientos a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de competencias, servicios y funciones sin la respectiva reasignación de recursos representan un riesgo de peligroso quebranto para la Ciudad (inserción en el ámbito local de varias decenas de hospitales antes nacionales; transferencia de competencias judiciales penales [1º Convenio del 7 de diciembre de 2000, 2º Convenio del 1º de junio de 2004 —si bien en ambos casos se contempló la compensación del incremento de erogaciones en la jurisdicción local la Nación sistemáticamente se negó a reunirse para consensuar los importes[26] —; y 3º Convenio aprobado en el orden federal con la sanción de la Ley Nº 26.702 publicada en el Boletín Oficial el 6 de octubre de 2011 y pendiente de aprobación en el orden local]; creación, en concurrencia con la Policía Federal Argentina, de la Policía Metropolitana [Modificación a la Ley Cafiero —Ley Nº 24.588— por la Ley Nº 26.288, y Ley de la Legislatura Porteña Nº 2894].
En punto a la transferencia de competencias jurisdiccionales, no está demás recordar que la cláusula transitoria décimo tercera de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que se ocupa de esta cuestión ha venido a disponer en el cuarto y último de sus párrafos respecto a los convenios a los que pudiera arribarse con la Nación: “En todos los casos el acuerdo comprenderá, necesariamente, la transferencia de las partidas presupuestarias o la reasignación de recursos conforme al artículo 75, inciso 2º de la Constitución Nacional”.
Generará un nuevo problema la transferencia del servicio de subterráneos (Subterráneos de Buenos Aires) y la necesidad de mantener total o parcialmente los actuales subsidios y el plan de inversiones en curso. Otro tanto puede decirse del subsidio a las líneas de transporte de colectivos con recorridos intrajurisdiccionales.
Sobre el punto anterior, se ha barajado en el ámbito del Poder Ejecutivo de la Ciudad la posibilidad de establecer un gravamen adicional a la expedición de combustibles derivados del petróleo, lo que recientemente ha originado un planteo impugnatorio de la Nación por un gravamen análogo instituido en la Provincia de Córdoba mediante demanda articulada ante los Estrados de la CSJN.
Corresponde tener presente aquí la resolución de la CSJN en la causa: “Provincia de Santiago del Estero v. Nación Argentina y/o Yacimientos Petrolíferos Fiscales s/ acción declarativa”, sentencia del 1° de marzo de 1988 —Fallos 311:193—.
En el fallo se estableció que los gravámenes locales cuyo establecimiento resultaba vedado de acuerdo a las pautas de adhesión al Régimen de Coparticipación Vial (Dto. 505/58, art. 29) comprendían toda forma de tributación, lo que incluía a la tasa de inspección creada por la Ley Provincial Nº 5.464; agregándose que, de admitírsela, se legitimaría el establecimiento de cargas tributarias desiguales en jurisdicciones adheridas al referido régimen, provocándose, además y en los hechos, una modificación del precio oficial de venta de los combustibles líquidos derivados del petróleo (actividad entonces regulada por la Ley N° 17.597).
Cabe acotar que el Decreto-Ley Nº 505/58 se encuentra vigente en lo tocante al Régimen General de Vialidad, más allá de no encontrarse disciplinado y sujeto a aprobación gubernamental el precio de venta de los combustibles, sin perjuicio de que la Ley N° 23.966, título tercero, sobre Impuestos sobre los Combustibles Líquidos y Gas Natural —Ley de Coparticipación Especial a la que han adherido las provincias—, nada disponga sobre el establecimiento de gravámenes análogos a los nacionales coparticipados.
En la ley de referencia sólo se fijan topes para las alícuotas del Impuesto sobre los Ingresos Brutos a la actividad en las distintas etapas de industrialización y expendio al público de combustibles líquidos y gas natural. La alícuota global, comprensiva de las distintas etapas, no puede exceder del 3,5 %.
Queda por definir con total certeza si se ha eliminado la prohibición de analogía o si, por el contrario, el precepto debe interpretarse como una habilitación sólo para establecer las tarifas del Impuesto sobre los Ingresos Brutos ajustándose a las pautas preestablecidas y con el tope máximo de alícuota que, para el conjunto de las etapas, fija la ley, aspecto sobre el cual no quiero emitir opinión atento a la posibilidad de que el gravamen pueda llegar a sancionarse y deba expedirme como juez sobre el punto.
4.- La coparticipación actual de la Ciudad de Buenos Aires
Durante un largo período de tiempo, la Ciudad de Buenos Aires vio limitada su coparticipación a la suma fija de $ 157.000.000 anuales.
Esta situación fue atemperada con el dictado del Decreto Nº 705/03, en donde se fijó, a partir del 1º de enero de 2003, que la participación que correspondería a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires por aplicación del art. 8º de la Ley Nº 23.548, que habla de “un nivel compatible con los niveles históricos, la que no podrá ser inferior en términos constantes a la suma transferida en 1987”, quedaba establecida en el 1,40 % del monto total recaudado por los gravámenes contemplados en el art. 2º de la citada ley.
Vale referir que el apuntado Decreto fue suscripto durante la Presidencia de Eduardo Alberto Duhalde y revistando como Jefe de Gobierno Aníbal Ibarra.
Lo exiguo de la participación se hace más evidente, como ya se ha señalado, si se tiene en cuenta que, tomando en vista un mismo antecedente —el de la Ley Nº 20.221 de Coparticipación del año 1973—, el Territorio Nacional de Tierra del Fuego que recibía el 0,2 %, hoy percibe 0,7 % como fue descripto precedentemente, esto es una suma incrementada en el 250 %, mientras que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que recibía como municipio el 1,8 %, hoy percibe el 1,4 %, esto es un porcentaje minorado en más del 22 %.
La distribución actual, conforme al régimen de la Ley Nº 23.548, acrecentada con los porcentajes que recibe la Provincia de Tierra del Fuego y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que se detraen del contingente de la Nación es la siguiente:
Distribución Ley Nº 23.548 y Decretos varios posteriores a la Ley
Estados Locales
% s/ distribución secundaria art. 4º Ley Nº 23.548
% s/ total masa coparticipable
incremento por recupero histórico art. 3º Ley Nº 23.548
transferencias a las nuevas jurisdicciones
Decretos Nos 2456/90 PTF, 702/99 PTF y 705/03 CABA
% sobre distribución total
10,8937%
1,5701%
12,4638%
1,5633%
5,0397%
2,1099%
2,8314%
0,8976%
2,7713%
1,6125%
1,0659%
2,3668%
1,8748%
0,8418%
0,9851%
1,4321%
2,1755%
1,9186%
1,2954%
5,0724%
2,3449%
2,7002%
Total Jurisdicciones Locales
5.- Presupuesto para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires aprobado por la Ley Nº 5.239 para el Ejercicio Financiero 2015
En la Ley Nº 5.239 de Presupuesto para la Ciudad para el Ejercicio 2015 el cálculo del total de recursos consignados en su artículo 2º asciende a
$ 84.284.356.968.
Los recursos propios tanto corrientes como
capital ascienden a $ 75.116.978.751, lo que
representa sobre el total de recursos el 89,13 %
Las acreditaciones y transferencias de
recursos desde el plano nacional, ascienden
a $ 9.167.378.211, lo que representa
sobre el total de recursos el 10,87 %
Las acreditaciones y transferencias por
$ 9.167.378.211, se desglosan de la siguiente
Régimen de Coparticipación Provincial
en Impuestos Nacionales Ley Nº 23.548, $ 7.763.300.000
Transferencias corrientes del Gobierno
Nacional e instituciones nacionales, $ 644.068.920
Transferencias de capital del Gobierno
Nacional a instituciones nacionales $ 760.009.291
Se advierte para la jurisdicción local una fuerte dependencia del Impuesto sobre los Ingresos Brutos junto con el Impuesto a la Energía Eléctrica y el Impuesto de Sellos (todos calificables como Impuestos al Consumo a partir del efecto traslación) que representan del total de recursos el 72,03 %, esto es la suma de $ 60.708.882.129.
Además respecto a los recursos tributarios la recaudación del Impuesto sobre los Ingresos Brutos ha sido calculada para el Ejercicio 2015 en la suma de $ 54.935.237.513 que representa el 69,98 % de los recursos tributarios y el 65,18 % del total de recursos estimados para el período.
La ley de adhesión a la Ley de Coparticipación
Si bien algunos comentaristas de la Reforma Constitucional de 1994 entendieron que la Ciudad de Buenos Aires se encontraba adherida por ministerio de la ley al Régimen de Coparticipación, es bueno recordar que la Constitución Porteña ha venido a establecer dentro de las atribuciones de la Legislatura por el artículo 80, inciso 15 que: “Aprueba la Ley Convenio a la que se refiere el inciso 2º del artículo 75 de la Constitución Nacional”. Así las cosas, sancionó el 23 de diciembre de 1997 la Ley N° 4 de adhesión al Régimen de la Ley nº 23.548.
A su vez, el Comité Ejecutivo de la Comisión Federal de Impuestos, por Resolución Nº 144, del 19 de febrero de 1998, decidió incorporar a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires al organismo, ad referendum de lo que dispusiera el Plenario de Representantes, en razón de ser competencia de este último resolver los temas “relativos a las leyes de adhesión”[27]. En tales condiciones, el Plenario de Representantes, por Resolución Nº 61, del 7 de mayo de 1998, procedió a ratificar expresamente, la decisión de la anterior instancia y a tener por incorporada a la Comisión Federal de Impuestos a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, notificando lo dispuesto a todas las jurisdicciones contratantes[28].
La Ciudad y el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional previsto en la Ley de Coparticipación
En una primera Resolución General Interpretativa del Comité Ejecutivo de la Comisión Federal de Impuestos Nº 27, dictada el 23 de mayo de 2002, se entendió, por el art. 1º punto a), que el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias, inicialmente previsto por el artículo 3º, inciso d), de la Ley de Coparticipación, “tiene como único destinatario a las Provincias”[29].
Posteriormente, el Subsecretario de Coordinación del Ministerio del Interior requirió del Procurador del Tesoro de la Nación, Osvaldo César Guglielmino, opinión sobre el punto, el que se expidió con fecha 24 de abril de 2006, mediante el Dictamen Nº 104. En el apuntado asesoramiento, luego de describirse la regulación normativa sobre la materia se señaló que: “… si bien es cierto que la Ciudad de Buenos Aires no es una Provincia más, también es cierto que cuando la ley-convenio menciona los gobiernos provinciales, lo que está haciendo es referirse a los miembros integrantes del sistema de coparticipación tributaria al momento de la sanción de la norma, los que no eran otros que las provincias”; para agregar: “Ello no obstante, no puede obviarse el cambio de status jurídico que con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley citada han tenido tanto la Ciudad de Buenos Aires como Tierra del Fuego”; añadiéndose, “Dentro de tal marco de referencia, debe tenerse también presente que ambos entes territoriales son copartícipes del sistema al que además aportan, por lo que no resultaría admisible establecer una discriminación en la distribución de la masa”; para rematar consiguientemente: “Lo expuesto lleva a concluir en este punto que en la actualidad no existe óbice alguno para disponer el otorgamiento de ATN a la Ciudad de Buenos Aires, de conformidad con las pautas previstas en la Ley Nº 23.548”[30].
La Comisión Federal de Impuestos a través de su Comité Ejecutivo, haciendo mérito del dictamen de la Procuración General del Tesoro —cabeza de los servicios jurídicos de la Nación— y revisando el criterio antes sentado, dictó una nueva Resolución General Interpretativa Nº 34, el 30 de mayo de 2006, por cuyo el art. 1º, punto a), dejó establecido que el Fondo antes referido “tiene como único destinatario a las Provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”[31].
Corresponde añadir aquí que el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional contemplado originariamente en el artículo 3º, inciso d) de la Ley 23.548, conformado con el 1 % (uno por ciento) de la masa coparticipable, se ha visto acrecentado por otros recursos.
la asignación específica del 2 % (dos por ciento) del Impuesto a las Ganancias, a que se refiere el artículo 104 de la ley que regula este tributo;
la suma fija de $ 20.000.000 (pesos veinte millones) a que también se refiere el artículo 104 de la Ley de Impuesto a las Ganancias; y
c) el 1 % (uno por ciento), sobre el 90 % (noventa por ciento) del producido del Impuesto sobre los Bienes Personales, de conformidad con lo establecido por la Ley Nº 24.699.
La participación de la Ciudad de Buenos Aires en los Acuerdos Previos a la sanción de la Ley de Coparticipación
La Reforma Constitucional de 1994, al institucionalizar la coparticipación de los tributos sancionados por el Congreso, vino a establecer, en el segundo párrafo, del inciso 2, del artículo 75, que: “Una ley convenio sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de las contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos”.
El sostener que la Ciudad de Buenos Aires debe participar en los Acuerdos Previos que faciliten la sanción de la ley de coparticipación, y adherir a ella, privilegia una interpretación integradora y sistémica de las distintas estipulaciones contenidas en los párrafos segundo a sexto del inc. 2, del art. 75 de la Constitución Nacional, desechando, en cambio, practicar una hermenéutica estrictamente apegada a la letra de los enunciados.
Obsérvese, argumentando por vía del absurdo, que si nos atuviéramos exclusivamente a lo que surge de la enunciación gramatical del sexto párrafo de la disposición bajo comentario, ello conduciría a excluir del Organismo Fiscal Federal, a cargo del control y fiscalización de la ejecución del régimen, nada menos que a la Nación socia mayoritaria del sistema, en tanto allí literalmente se consigna que lo integrarán la representación de todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, omitiendo al Estado Nacional.
En tal sentido, cobra relevancia la Cláusula Transitoria Tercera de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires donde se afirma: “La Ciudad de Buenos Aires afirma su derecho a participar en igualdad de condiciones con el resto de las jurisdicciones en el debate y la elaboración del régimen de coparticipación federal de impuestos”.
Siguiendo la posición sostenida por el ilustrado especialista en la materia Aníbal Oscar Bertea[32], la participación de la Ciudad de Buenos Aires en los acuerdos previos se ve avalada por:
“El Compromiso Federal de 1999”[33],
“El Compromiso Federal de 2000”[34],
El Decreto N° 1.584/01[35],
“El Acuerdo Federal de 2002”[36],
el Decreto N° 872/03[37] —por el que se creó una Comisión para la Reforma de Coparticipación Federal de Impuestos en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros—, o en la convocatoria cursada por la Comisión de Coparticipación del Senado, en que su Presidente, el Senador Jorge Capitanich, invitó a todas las jurisdicciones participantes del Régimen a sentar las bases del futuro acuerdo.
Como bien lo señala Aníbal Oscar Bertea, los diversos convenios y normas “emanados del propio Gobierno Nacional, ratificados por el Congreso de la Nación y las legislaturas provinciales, señalan una conducta que no puede ser hoy desconocida, so pena de violentar el principio jurídico de no argumentar en contra de los propios actos”[38].
Dictum de Lord Acton
El Federalismo y la República previenen del autoritarismo resultante de la concentración de poder y garantizan una base de sustento más amplia en la adopción, por consenso, de todas las políticas gubernamentales.
Con el nacimiento del Estado moderno se ha afirmado, contemporáneamente con las Repúblicas nacientes al influjo de las Revoluciones americana y francesa de fines del Siglo XVIII, que la República debe basarse en la separación de poderes, concebida como una técnica de organización para garantizar los derechos y las libertades de los ciudadanos.
Así cobran sentido las ideas de Alexander Hamilton, James Madison y John Jay, publicadas en los periódicos de la Ciudad de Nueva York entre octubre de 1787 y mayo de 1788, todas ellas dirigidas a inclinar la balanza de la opinión pública en favor de la ratificación por parte de los Estados del texto constitucional sancionado para la Unión en Filadelfia.
La recopilación de tales artículos dio lugar a la obra conocida como: “El Federalista o la Nueva Constitución”[39], en la cual varios de ellos fundamentan y explicitan la doctrina de la separación de poderes instituida por los constituyentes de Filadelfia.
Se trata del ensayo XLVII, sobre “La estructura particular del nuevo gobierno y la distribución del poder entre sus distintas partes”, atribuido a Madison; el ensayo XLVIII, en que se consignó “Estos departamentos no deben dividirse hasta el punto de impedir que se repriman mutuamente”, también asignado a Madison; y el ensayo LI, titulado “La estructura del gobierno debe suministrar los frenos y contrapesos apropiados entre los diferentes departamentos”, cuya paternidad se adjudica a Hamilton o Madison.
Idéntica contribución realiza el federalismo, por cuanto propende a la descentralización y distribución territorial del poder y a evitar su ejercitación hegemónica, cobrando sentido, asimismo, con relación a ésta forma de Estado, el dictum de Lord Acton que afirma: “El poder tiende a corromper y el poder absoluto corrompe absolutamente”[40], lo que marca el superlativo valor que contiene la fórmula adoptada en el artículo 1º de la Constitución de nuestra Patria, cuando allí se predica: “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según lo establece la presente Constitución”.
Juez del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad
Doctor por la Universidad de Buenos Aires, con Tesis galardonada con los Premios “Facultad” y “Profesor Manuel Montes de Oca”
Profesor Emérito de las Universidades de Buenos Aires y del Salvador
[1] Alberdi, Juan Bautista “Sistema Económico y Rentístico de la Confederación Argentina según su Constitución de 1853”; tercera parte: “Disposiciones de la Constitución que se refieren al fenómeno de los consumos públicos, o sea de la formación, administración y empleo del Tesoro Nacional”; capítulo III: “De los consumos o gastos públicos. Recursos que la Constitución señala para sufragarlos. Elementos y posibilidad de un Tesoro nacional en la condición presente de la Confederación”; parágrafo I: “De la sensatez con que la Constitución ha declarado nacionales recursos que lo son por su naturaleza y por la tradición política argentina. Obstáculos de hecho que la política nacional debe remover por grados y pacíficamente. Separación rentística de Buenos Aires”; Ediciones Del Mercurio de Santos Tornero y Ca., Valparaíso, Chile 1854 (o cualquiera de sus posteriores y múltiples ediciones).
[2] En la Sesión del 27 de abril del Congreso Constituyente de 1853, al considerarse diversas competencias del Poder Legislativo, en referencia a la entonces atribución octava del artículo 64 sobre facultades del Congreso, el diputado Juan Francisco Seguí propuso que los suplementos a las provincias fueran sustituidos por subsidios y que se eliminara la referencia a su contabilización para su reintegro, tal cual lo había contemplado la Comisión de Negocios Constitucionales en el texto de su propuesta. Argumentó al respecto que “le parecía nada generoso y hasta indigno exigir a los Pueblos Confederados la devolución de subsidios que les eran debidos y los que ellos exigirían sólo en el caso justificado de que las rentas locales no bastasen a cubrir sus necesidades; que tanto por ésta como por otras consideraciones de justicia, de conveniencia y de buena política, votaría contra el inciso contenido en la atribución 8ª del Congreso y propondría una modificación, una vez que ella fuese desechada”. Al procederse a la votación, la fórmula propuesta por la Comisión Redactora fue rechazada. Cabe agregar que, como culminación de la controversia, el texto sugerido por el diputado J. F. Seguí al Congreso Constituyente fue aprobado por mayoría de sufragios, en la Sesión del 28 de abril. La nueva redacción de la atribución 8ª del Congreso
—contenida entonces en el artículo 64 y que subsiste hasta la fecha, hoy como inciso noveno— quedó concebida en los siguientes términos: “Acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias cuyas rentas no alcancen, según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios” (Ravignani, Emilio
—Director—: “Asambleas Constituyentes Argentinas seguidas de los textos Constitucionales, Legislativos y Pactos Interprovinciales que organizaron políticamente la Nación”; Tomo IV; “Sesión del 27 de abril de 1853” y “Sesión del 28 de abril de 1853”, ps. 522 y ss. y ps. 528 y ss., y ss.; Instituto de Investigaciones Históricas de la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires, Talleres S.A. Jacobo Peuser Ltda., Buenos Aires, 1939).
[3] El estado de tal situación —esto es cómo se distribuye la renta fiscal federal, en principio coparticipable— puede confrontarse en la página web www.federalismofiscal.com, elaborada por Aníbal Oscar Bertea, Asesor Jurídico de la Comisión Federal de Impuestos.
[4] El académico Juan A. González Calderón destacó la importancia histórico-política de la Ciudad del Plata, al tratar el tema relativo a la Capital de la Nación Argentina —lo que es igualmente válido al momento de debatir el reparto en la renta federal—, señalando al respecto: “En la época de la dominación española esta ciudad fue la capital del virreinato, en virtud de su posición geográfica, de su importancia económica, de su preponderancia social y de su alimento político. Después, cuando los vínculos de dependencia hacia la madre patria fueron rotos, Buenos Aires, que había iniciado el movimiento revolucionario, continuó siendo el asiento natural y de todos modos obligado de las autoridades nacionales. Las primeras juntas, los triunviratos, los directorios, los congresos o asambleas constituyentes, tuvieron en ella su residencia, porque era el foco central que irradiaba sobre todo el pueblo de las provincias la acción revolucionaria y de donde partían las fuerzas más eficientes para la realización de la empresa magna. Durante la época de la guerra contra España, una sola excepción tuvo esa regla general, que así se confirma mejor: el Congreso de 1816, que se reunió y actuó en Tucumán por motivos de índole política … Pero… una vez que aquel Congreso reorganizó el poder ejecutivo nacional, confiándolo al general Pueyrredón y éste se instaló en Buenos Aires, donde necesariamente debía estar, bien pronto se apercibió la asamblea soberana de que no era posible semejante distanciamiento entre los poderes gubernamentales del Estado y resolvió trasladarse también a esta ciudad. // Más tarde ocurrió la caída del directorio y del Congreso y el fracaso de la Constitución de 1819; y, en consecuencia de los sucesos del año veinte, Buenos Aires, como las demás provincias, constituyó su autonomía política, quedando la ciudad como capital propia de la Provincia. Ésta, por intermedio de sus autoridades legítimas, tomó la iniciativa de la obra de reorganización institucional; y el Congreso Constituyente, por el voto de todas las provincias, excepto San Luis, reuniose en la vieja capital, que fue nacionalizada poco después por la ley del 4 de marzo de 1826, … Destruido el régimen constitucional que el Congreso había querido imponer contra la voluntad indubitable de las provincias, esa ley sobre la capital permanente del Estado quedó sin efecto jurídico, pero los gobiernos provinciales, encargados de cultivar las relaciones exteriores del país, continuaron recibiendo, como era natural, en la misma ciudad de Buenos Aires”, ver “Derecho Constitucional Argentino. Historia, Teoría y Jurisprudencia de la Constitución”; 3a edición corregida y aumentada; tomo I; segunda parte: “Teoría y Jurisprudencia de la Constitución”; capítulo VI: “La Capital de la Nación”; punto 413: “Antecedentes Históricos”, ps. 501 y ss.; J. Lajouane & Cía., Buenos Aires, 1930.
[5] La ratio de presupuesto interno bruto de la jurisdicción de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para el año 2013 con relación al producto interno bruto país marca una diferencia sustantiva con el que oportunamente se ha consignado en un anterior trabajo para el año 2010 (22,6%). Si bien los datos que se establecen no han podido ser adecuadamente confirmados en su consistencia ya que la metodología para el cálculo del producto interno bruto del total país fue modificada en el año 2014 al modificarse el año base del año 1993 por el del año 2004, no ha podido corroborarse que tal metodología haya sido también receptada por el Director de la Dirección General de Estadísticas y Censos de la Ciudad de Buenos Aires a fin de confrontar valores homogéneos, en tanto las comunicaciones realizadas no fueron respondidas por dicha repartición. Ratio que resulta de comparar el Producto Bruto Interno a precios corrientes suministrado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) para el año 2013, que asciende a $ 3.406.265 millones —http://200.51.91.244/cnarg/agregados.php—, con el Producto Geográfico Bruto a precios corrientes de la CABA del año 2013, que asciende a $ 646.980 millones http://www.buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/sis_estadistico/banco_datos/ficha.php?id=68&idtema=15&idsubtema=64&idssubtema=0.
[6] La Encuesta Anual de Hogares (EAH) se construye mediante una operativa de muestreo que involucra un número importante de viviendas particulares distribuidas en el territorio de la Ciudad para dotarla de representatividad y agrupa la población sobre la base del régimen de tenencia de la vivienda y del terreno, diferenciando entre propietarios; inquilinos o arrendatarios; y ocupantes con tenencia precaria, arribando estos últimos al año 2013 al 11 % —conf. datos del Centro de Documentación y Estadística de la Ciudad: http://www.buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/sis_estadistico/banco_datos/ficha.php?id=220&idtema=5&idsubtema=112&idssubtema=131—.
[7] La atención se realiza en los Hospitales Generales de Agudos: “Álvarez”, “Argerich”, “Durand”, “Fernández”, “Penna”, “Piñero”, “Pirovano”, “Ramos Mejía”, “Rivadavia”, “Santojanni”, “Tornú”, “Vélez Sarsfield” y “Zubizarreta”; Hospitales Generales de Niños: “Elizalde” y “Gutiérrez”; Hospitales Especializados: “Alvear”, “Ameghino”, “Borda”, “Lagleyze”, “María Curie”, “María Ferrer”, “Moyano”, “Muñiz”, “Quemados”, “Rehabilitación Psicofísica”, “Rocca”, “Santa Lucía”, “Sardá”, “Tobar García” y “Udaondo”; y los Centros de Salud y Acción Comunitaria. Las consultas externas en hospitales del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el año 2011 ascendieron a un total de 9.379.171
— http://www.buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/sis_estadistico/anuario_estadistico_2011.pdf—. Los egresos de hospitales en el mismo año a 172.383. Los egresos de hospitales del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires distribuidos porcentualmente por residencia habitual de los pacientes en el año 2011 arroja: un 49,7 % de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; un 43,4 % de los partidos del Conurbano Bonaerense; un 3,3 % del resto de la Provincia de Buenos Aires; un 1,2 % de otras provincias argentinas, y un 2,4 % en los cuales no se especifican datos de residencia —conf. http://www.buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/sis_estadistico/banco_datos/ficha.php?id=2150&idtema=17&idsubtema=74&idssubtema=77—.
[8] En la Ley Nº 19 se disponía: “Artículo 1º: Las autoridades nacionales residirán en el Municipio de la ciudad de Buenos Aires, bajo los términos y condiciones ofrecidas por la Legislatura de dicha provincia, en las bases sancionadas por ella el 25 de septiembre del corriente año, y comunicadas al Congreso por el Encargado del Ejecutivo nacional en nota de fecha 29 del mismo mes; y hasta que se establezca la Capital permanente de la Nación”. Con carácter previo se había sancionado la Ley Nº 12 del 28 de agosto de 1862, por la cual se procedía a la federalización, de la Provincia de Buenos Aires en toda la extensión de su territorio por el término de 3 años. No cabe duda que esta última ley —la Ley Nº 12—, era inconstitucional por distintas circunstancias: a) ya que el art. 3º de la Constitución sólo autorizaba al Congreso para federalizar una ciudad y no una provincia; b) el entonces art. 67 inc. 27 y el art. 86 inc. 3º daban al Congreso y al Poder Ejecutivo autoridad exclusiva sobre el territorio de la Capital, que debía ser una ciudad; c) el art. 13, aún hoy vigente, no permite la supresión de provincias, sino su desdoblamiento o agrupación; y d) la provincia de Buenos Aires se había reservado por pacto especial al momento de su incorporación su autonomía, su territorio y sus derechos, con la única limitación del art. 3º, de la posible cesión de una ciudad que se declare capital de la República.
[9] Administración de Impuestos Internos, “Anteproyecto de Ley General de Impuestos Internos y Exposición de Motivos”, primera edición, Imprenta M. Pastor & Cía., Buenos Aires, 1916; y Administración de Impuestos Internos, “Anteproyecto de Ley General de Impuestos Internos”, segunda edición, L. J. Rosso y Cía. Editores, Buenos Aires, 1922.
[10] Trevisán, Egidio C.: “Los Impuestos Internos en la República Argentina. Contribución al Estudio del Problema de su Unificación”, en particular capítulo VIII: “Iniciativas gubernativas”, ps. 85 y ss., Talleres S.A. Casa Jacobo Peuser Ltda., Buenos Aires, 1934.
[11] Administración de Impuestos Internos, “Anteproyecto de Ley General de Impuestos Internos y Exposición de Motivos”, primera edición, ob. cit., ps. 32 y 33.
[12] Administración de Impuestos Internos, “Anteproyecto de Ley General de Impuestos Internos y Exposición de Motivos”, primera edición, ob. cit., ps. 117. Es de destacar que sumados los importes parciales consignados en la obra, no se concilian exactamente con una correcta suma.
[13] Administración de Impuestos Internos, “Anteproyecto de Ley General de Impuestos Internos”, segunda edición, ob. cit., ps. 46 y 47.
[14] Administración de Impuestos Internos, “Anteproyecto de Ley General de Impuestos Internos”, segunda edición, ob. cit., ps. 173.
[15] Administración de Impuestos Internos, “Anteproyecto de Ley General de Impuestos Internos”, segunda edición, ob. cit., Anexo Nº 5, ps. 225 y ss.
[16] Administración de Impuestos Internos, “Anteproyecto de Ley General de Impuestos Internos”, ob. cit., Anexo Nº 7, ps. 273 y ss., en particular ps. 287 y 288.
[17] Juan A. González Calderón, nació en Gualeguay Entre Ríos el 23 de agosto de 1883 y falleció en la Ciudad de Buenos Aires el 19 de enero de 1964. Fue Profesor Titular de “Derecho Constitucional Argentino y Comparado” de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires y de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata; Miembro de Número de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires; Consejero Directivo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires; Diputado Nacional por el Partido Conservador. Su tesis doctoral sobre: “El Poder Legislativo en los Estatutos, Reglamentos y Constituciones de la Nación y de las Provincias”, presentada en la Facultad de Derecho, resultó ganadora del “Premio Facultad”, y tuvo una fecunda producción en el campo del Derecho Público.
[18] Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, Año Parlamentario 1923, 20a reunión, 15a sesión ordinaria; Sumario del orden del día; Punto 2: “Asuntos Entrados”; Parágrafo II; Proyecto de Ley del Señor Diputado González Calderón sobre distribución del treinta por ciento de los Impuestos Internos…, ps.716 y ss., en particular ps. 717 y ss.
[19] Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, ob. cit., Año Parlamentario 1923, ps. 717 y 718.
[20] Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, ob. cit., Año Parlamentario 1923, ps. 718.
[21] Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, ob. cit., Año Parlamentario 1923, ps. 723. Los importes están consignados en pesos moneda nacional, y las sumas de Impuestos Internos Nacionales y Provinciales como las de Cuota-parte de la Renta Interna Unificada, practicadas las operaciones matemáticas no se concilian con las que brinda el cuadro demostrativo obrante en el Diario de Sesiones.
[22] Jarach, Dino: “Coparticipación Provincial en Impuestos Nacionales”; tomo 2: “Régimen federal de unificación y distribución de impuestos. Análisis y anteproyecto de ley”; capítulo I: “Coordinación entre las finanzas nacionales, provinciales y municipales”; punto 3: “El problema argentino”; subpuntos C: “El problema de las finanzas municipales”; parágrafo I: “El problema de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires”; Consejo Federal de Inversiones, ps. 90 y siguientes, Buenos Aires, 1966.
[23] Jarach, Dino: “Coparticipación Provincial en Impuestos Nacionales”, ob. cit.; tomo 2; capítulo I; punto 3; subpuntos C; parágrafo I, ps. 91.
[24] Jarach, Dino: “Coparticipación Provincial en Impuestos Nacionales”, ob. cit.; tomo 2; capítulo III: “Régimen legal. Anteproyecto de ley de unificación y distribución de impuestos”; punto 3; subpuntos C; parágrafo I, ps. 183.
[25] Giulinani Fonrouge, Carlos M. y Navarrine, Susana C.: “La Municipalidad de Buenos Aires integrante del Régimen de Coparticipación Federal”; en Revista “Impuestos”; punto 2: “La municipalidad tiene el status de una provincia”; y punto: 3: “El derecho tributario interestatal y la municipalidad”; tomo XL B; año 1982; ps. 1793 y ss., en particular ps. 1797 y 1798 y ss.
[26] Por el Primer Convenio las partes acordaron en el punto Cuarto: “La transferencia de las competencias que son objeto de este convenio se deberán acompañar de los recursos pertinentes, según lo dispuesto por el Artículo 75 inc. 2 de la Constitución Nacional, la cláusula decimotercera de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, y la cláusula primera de la Ley Nº 7 (título cuarto) de Organización del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (disposiciones complementarias y transitorias). A tal fin, los firmantes designarán un representante cada uno a los efectos de la estimación y liquidación de los importes respectivos, en los términos del Artículo 8 de la Ley Nº 23.548. En ningún caso habrá duplicación de gastos”. Por el Segundo Convenio las partes estipularon por la cláusula Tercera: “La transferencia de competencias objeto del presente convenio se acompañará de los recursos pertinentes según lo dispuesto en el artículo 75 inciso 2º de la Constitución Nacional, y la cláusula transitoria decimotercera de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. // A tal fin los firmantes designarán un representante cada uno a los efectos de la estimación y liquidación de los importes respectivos, en los términos del art. 8º de la Ley Nº 23.548. En ningún caso habrá duplicación de gastos”.
[27] http://www.comfedim.gov.ar/docs/resoluciones/ejecutivo/r_c_e_n_144_1998.pdf
[28] http://www.comfedim.gov.ar/docs/resoluciones/plenario/r_p_n_61_1998.pdf
[29] http://www.comfedim.gov.ar/docs/resoluciones/rgi/r_g_i_n_27_2002.pdf
[30] http://www.ptn.gov.ar/Dictamenes/Abril2006/257-090.pdf
[31] http://www.comfedim.gov.ar/docs/resoluciones/rgi/r_g_i_n_34_2006.pdf
[32] Página web: www.federalismofiscal.com/2010/12/ciudad-de-buenos-aires/ y en ella, el artículo “La Ciudad de Buenos Aires y la Coparticipación Federal”, al cual se accede a través del link: http://issuu.com/aobertea/docs/ciudaddebuenosaires?mode=a_p.
[33] “El Compromiso Federal de 1999” suscripto el 6 de diciembre de dicho año, fue ratificado por la Ley Nº 25.235. En el Artículo Quinto del apuntado acuerdo, literalmente se disponía: “El Gobierno Federal, los Gobernadores de Provincia y el Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires presentarán, a los efectos de dar estado parlamentario para su tratamiento durante el año 2000, un proyecto de ley de coparticipación federal en cumplimiento del art. 75 inc. 2 de la Constitución Nacional durante el año 2000, que responda a un sentido federal, en el cual el conjunto de provincias pasen a tener mayor protagonismo y responsabilidad en la determinación y control de los criterios de distribución primaria y secundaria y el seguimiento de las cuentas fiscales (incluyendo la deuda) de todas y cada una de ellas en línea con pautas comunes que se determinen en la ley”.
[34] “El Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal de 2000”, suscripto el 17 de noviembre de dicho año, resultó refrendado, por una parte, por el Jefe de Gabinete de Ministros, el Ministro de Economía y el Ministro de Interior de la Nación; y por la otra, por los Gobernadores de las Provincias y el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; fue ratificado por la Ley Nº 25.400. El Convenio, por el Artículo Primero, ratificó expresamente el Compromiso Federal celebrado el 6 de diciembre de 1999 y por el Artículo Segundo, se dispuso: “Las Partes presentarán, a los efectos de dar estado parlamentario para su tratamiento durante el año 2001, un proyecto de ley de coparticipación federal de impuestos en cumplimiento del art. 75 inc. 2 de la Constitución Nacional, que responda a un sentido federal, a un tratamiento integral del financiamiento del sector público argentino, en un marco de armonización de los sistemas tributarios nacionales y provinciales y, asimismo, consistente con la consecución de los objetivos de las leyes, tanto nacionales como provinciales, de solvencia fiscal”. En el Artículo Vigésimo Cuarto, se contempló que: “El presente acuerdo deberá ser comunicado al Honorable Congreso de la Nación por el Poder Ejecutivo para su ratificación. De igual modo procederán las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones”.
[35] El apuntado Decreto fue dictado por el Poder Ejecutivo el 5 de diciembre de 2001 y ratificó la “Segunda Addenda al Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal”, en el que, si bien no está específicamente referido el nuevo régimen de coparticipación, incluye a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como una jurisdicción más junto al resto de las provincias.
[36] “El Acuerdo Federal de 2002” fue suscripto el 27 de febrero del apuntado año, y por el mismo se abandonó el sistema de transferencias presupuestarias adoptado desde el “Compromiso Federal de 1999”, resultando rubricado por el Presidente de la Nación, por una parte; y los Gobernadores junto con el Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, por la otra; resultando ratificado por la Ley Nº 25.570.
[37] El apuntado Decreto Nº 872/03, del 6 de octubre de dicho año y fue suscripto por el Presidente Néstor Kirchner y los Ministros Alberto A. Fernández, Roberto Lavagna y Julio M. De Vido, creó en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros del Gobierno Nacional la Comisión para la Reforma de la Coparticipación Federal. La Comisión además de la representación del Estado Nacional, estaba conformada con los representantes de las Jurisdicciones Provinciales y del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, teniendo a su cargo la misión de diseñar la propuesta de un nuevo Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 75, inciso 2, y en la Disposición Transitoria Sexta, de la Constitución Nacional. Se dispuso que dicha Comisión participaría en todas las acciones relacionadas con la formalización de los acuerdos.
[38] Página web: www.federalismofiscal.com/2010/12/ciudad-de-buenos-aires/ y en ella, el artículo “La Ciudad de Buenos Aires y la Coparticipación Federal”, al cual se accede a través del link: http://issuu.com/aobertea/docs/ciudaddebuenosaires?mode=a_p.
[39] Hamilton, Alexander; Madison, James; y Jay, John: “El Federalista o la Nueva Constitución”; Fondo de Cultura Económica, México, 1943.
[40] Acton, John Emerich Edward Dalberg, conocido como 1º Barón de Acton. Nació el 10 de enero de 1834 en Nápoles y falleció el 19 de junio de 1902 en Tegernsee, Baviera, Alemania. Prestó servicios en la Cámara de los Comunes de Inglaterra, Reino en donde se desempeñó como profesor universitario sobre historia de las religiones. Fue editor de una publicación católica mensual a la cual debió renunciar por la crítica papal a su abordaje científico de la historia.