Source: http://samorzad.pap.pl/palio/html.run?_Instance=samorzad_nowy.pap.pl&_PageID=7&dep=179866&_CheckSum=-186970822
Timestamp: 2020-01-22 19:42:32+00:00
Document Index: 8674765

Matched Legal Cases: ['art. 18', 'art. 60', 'art. 233', 'art. 240', 'art. 18', 'art. 240', 'art. 240', 'art. 18', 'SA/Wr ', 'SA/Bk ', 'SA/Bk ', 'SA/Ol ', 'art. 240', 'art. 240', 'art. 240', 'SA/Sz ', 'art. 240', 'art. 18', 'art. 230', 'SA/Bk ', 'art. 240']

Spór kompetencyjny. KRRIO: należy rozważyć zmianę przepisów kompetencyjnych dot. korekt w budżecie JST
Należy rozważyć zmianę przepisów w zakresie inicjatywy uchwałodawczej i kompetencji organu stanowiącego jst do dokonywania zmian budżetu - uważa Krajowa Rada RIO.
"Rozbieżności w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych, jak i organów nadzoru, mogą uzasadniać potrzebę rozważenia celowości zmian legislacyjnych w zakresie inicjatywy uchwałodawczej oraz kompetencji organu stanowiącego jst do podejmowania uchwał w sprawie zmian budżetu" - wynika z analizy Krajowej Rady RIO, na którą powołał się wiceszef MSWiA w swojej odpowiedzi na poselską interpelację.
Poseł Andrzej Halicki (PO) zwrócił się do MSWiA z interpelacją w sprawie konieczności uściślenia i uregulowania kwestii dotyczącej procedowania zmian dokonywanych w uchwałach budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do ustawy o samorządzie gminnym oraz do ustawy o finansach publicznych.
Poseł zwrócił uwagę na sprzeczne wyroki sądów administracyjnych oraz rozbieżne uchwały kolegiów RIO, które powodują, że aktualnie „brak jest jednoznacznej i powszechnie obowiązującej wykładni prawnej w zakresie możliwości dokonywania zmian i poprawek przez radę gminy w zgłaszanych przez organ wykonawczy projektach uchwał dotyczących dokonywania zmian w obowiązującej uchwale budżetowej”.
W odpowiedzi wiceszef MSWiA Sebastian Chwałek poinformował, że resort wystąpił do Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych (KRRIO) z prośbą o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie.
W przytoczonej przez wiceministra obszernej analizie przewodnicząca KRRIO potwierdziła, iż na gruncie stosowania przepisów art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), zwaną dalej usg, oraz art. 233 i art. 240 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077), zwaną dalej „ufp”, w praktyce, orzecznictwie i doktrynie zarysował się spór dotyczący granic kompetencji organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego do wprowadzania zmian w projekcie zmiany uchwały budżetowej.
Szefowa KR RIO wskazała, że w tym zakresie w orzecznictwie sądowym i doktrynie są widoczne dwa stanowiska.
Pierwsze z nich opiera się na założeniu, że kompetencja uchwałodawcza organu stanowiącego do podejmowania uchwał budżetowych, przez co należy rozumieć także uchwały dotyczące zmian w budżecie w trakcie roku budżetowego, nie może być interpretowana zawężająco. Zasada wynikająca z art. 18 ust. 2 pkt 4 usg może ulec ograniczeniu tylko w zakresie wyraźnie przewidzianym przez ustawę. Przepisem ustawy wprowadzającym wyjątek od ww. zasady jest art. 240 ust. 2 ufp, który stojąc na straży przestrzegania zasady zrównoważonego budżetu zakazuje dokonywania zmian zawartych w projekcie uchwały budżetowej propozycji wysokości dochodów i wydatków budżetowych, ale jedynie w sposób, który prowadziłby do zwiększenia wysokości deficytu budżetowego.
Z omawianego przepisu nie wynika natomiast zakaz dokonywania bez zgody organu wykonawczego innych zmian, niż przewidziane w art. 240 ust. 2 ufp. Za taką wykładnią omawianego przepisu, opartą na wnioskowaniu a contrario i prowadzącą do konkluzji, że przepis ten wprowadza wyjątek od zasady wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 4 usg opowiedział się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2008 r. (sygn. akt II GSK 427/07), a także wojewódzkie sądy administracyjne, m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z 10 lutego 2004 r. (sygn. akt I SA/Wr 2544/03), czy w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 10 lipca 2007 r. (sygn. akt I SA/Bk 361/07).
Nadmienić jednak trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się także orzeczenia opierające się na wąskim rozumieniu kompetencji uchwałodawczej rady gminy, zgodnie z którymi organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uchwalając zmiany do już uchwalonego budżetu, nie był uprawniony do wprowadzania własnych poprawek do projektu uchwały zgłoszonego przez wójta, chyba że wyraził on zgodę na propozycje rady, np. w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 22 grudnia 2008 r. (sygn. akt I SA/Bk 554/08).
Przywołując aktualne orzecznictwo w omawianym zakresie Przewodnicząca KRRIO wskazała też na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2014 r. (sygn. akt I SA/Ol 553/14), w którym stwierdzono, że związanie organu stanowiącego inicjatywą uchwałodawczą organu wykonawczego w sprawie zmiany budżetu, nie oznacza braku możliwości decydowania przez ten organ o kształcie zaproponowanych zmian w granicach wynikających z dyspozycji art. 240 ust. 2 ufp (…). Organ stanowiący może bowiem nie tylko dokonać zmian w uchwale budżetowej, zgodnie z wniesionym projektem tych zmian, bądź zmiany te w całości lub w części odrzucić, lecz także może przesądzić o ostatecznym ich kształcie (…). Z uwagi na brzmienie art. 240 ust. 2 ufp oraz w świetle dokonanej przez NSA wykładni przepisów nie ma podstaw do formułowania tezy, że organ stanowiący może tylko dokonać zmian w uchwale budżetowej, zgodnie z wniesionym projektem tych zmian, bądź zmiany te w całości lub w części odrzucić. Powyższe stanowisko nie uwzględnia bowiem kompetencji uchwałodawczych organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego i stoi w sprzeczności z brzmieniem wskazanego wyżej art. 240 ust. 2 ufp.
Powyższy pogląd podzielił również WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. (sygn. akt I SA/Sz 153/14), stwierdzając, że skoro ustawodawca wyraźnie wymienia przypadki, w których organ stanowiący nie może podjąć uchwały sprzecznej ze stanowiskiem organu wykonawczego, należy przyjąć, że we wszystkich pozostałych przypadkach, nieobjętych hipotezą przepisu art. 240 ust. 2 ufp, organ stanowiący może podejmować uchwały niezgodne z wnioskami organu wykonawczego. W szczególności może, mimo sprzeciwu organu wykonawczego, podjąć uchwałę powodującą zmniejszenie przychodów jednostki lub też powodującą zwiększenie jej wydatków, byleby tylko zmiany te nie spowodowały jednoczesnego zwiększenia deficytu budżetu jednostki.
Jednocześnie trzeba wskazać na konieczność rozróżnienia kompetencji do podejmowania inicjatywy uchwałodawczej od kompetencji do podjęcia uchwały, przy czym przez inicjatywę uchwałodawczą należy rozumieć zgodnie z doktryną prawo (niekiedy także obowiązek), służące danemu podmiotowi do przedłożenia organowi stanowiącemu projektu uchwały (przygotowanie projektu uchwały oraz jej przedstawienie), natomiast kompetencja do podejmowania uchwały oznacza prawo do wyrażenia woli w zakresie tego, co ma być uchwalone. Ustawodawca proces tworzenia i wykonywania budżetu powierzył organom gminy, dokonując rozgraniczenia ich kompetencji.
Wniosek taki wynika wprost z przepisów usg i ufp. Stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 4 usg oraz art. 230 ufp tworzenie budżetu poprzez podejmowanie uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Ponadto wyłączna kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalenia budżetu tej jednostki obejmuje także prawo do dokonywania w nim zmian już po jego uchwaleniu.
Ograniczenie kompetencji organu stanowiącego w zakresie podejmowania uchwały budżetowej oraz dokonywania zmian tej uchwały w ciągu roku budżetowego, jako wyjątek od zasady, może nastąpić jedynie na podstawie ustawy i powinno być interpretowane ściśle. Żaden przepis ustawowy nie wyłącza expressis verbis kompetencji rady gminy do dokonywania określonych zmian w treści uchwały budżetowej, a ewentualne wątpliwości co do rozłożenia kompetencji w procesie uchwalania budżetu pomiędzy organem stanowiącym a organem wykonawczym należy rozstrzygać na rzecz organu stanowiącego.
Tym samym w opinii KRRIO nie znajduje dostatecznego uzasadnienia stanowisko, które opiera się na wąskim rozumieniu kompetencji uchwałodawczej rady gminy czy też innego organu stanowiącego jst. W tej interpretacji organ podejmujący uchwały budżetowe mógłby tylko przyjąć bądź odrzucić zmiany zaproponowane przez zarząd, czyli faktycznie jego kompetencja uchwałodawcza obejmowałaby wyłącznie prawo do udzielenia kontrasygnaty.
Takiego stanowiska w opinii KRRIO nie można zaaprobować, albowiem organ stanowiący musi mieć wpływ na kształt przyjmowanej uchwały budżetowej. Wskazać należy, cytując twierdzenia zawarte w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 10 lipca 2007 r. (sygn. akt I SA/Bk 361/07), iż prawo do podejmowania uchwały można określić jako prawo do wyrażenia woli w zakresie tego, co ma być uchwalone. Obejmuje ono nie tylko uprawnienie do przyjęcia danego aktu, ale też uprawnienie do decydowania o jego treści. Dlatego też inicjatywa uchwałodawcza, co do zasady, nie wiąże organu stanowiącego w tym znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości decydowania o treści uchwalanych aktów.
W literaturze przedmiotu wskazuje się, że art. 240 ust. 2 ufp wprowadza istotne ograniczenia organu stanowiącego w ww. zakresie, w szczególności organ stanowiący nie może zmieniać zawartych w projekcie uchwały propozycji wysokości dochodów i wydatków budżetowych, ale tylko w sposób, który doprowadziłby do zwiększenia wysokości deficytu budżetowego przedstawionego w projekcie. Z omawianego przepisu nie wynika natomiast zakaz dokonywania przez radę gminy bez zgody organu wykonawczego zmian innych niż powodujące zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednoczesne zwiększenie deficytu budżetu jst. Tym samym możliwie są inne zmiany (por. C. Kosikowski, Finanse publiczne. Komentarz, LexisNexis Polska, Warszawa 2007; G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Samorząd gminny. Komentarz,Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005).
Reasumując, Przewodnicząca KRRIO stwierdziła, cytując wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r. (sygn. akt II GSK 984/10), że organ stanowiący samorządu terytorialnego (rada gminy) może dokonywać zmian w treści przedłożonej mu do uchwalenia uchwały budżetowej, co dotyczy również zmian w budżecie w ciągu roku, o ile nie powodują one zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu.
Jednakże, jak podkreśliła Przewodnicząca KRRIO, ocena legalności dokonywania zmian w uchwale budżetowej należy do właściwości kolegium regionalnej izby obrachunkowej i jest dokonywana w trakcie badania uchwał zmieniających budżet. Rozstrzygnięcia kolegiów są wydawane w odniesieniu do określonego stanu faktycznego i - podobnie jak orzecznictwo sądów powszechnych i administracyjnych - nie są jednolite. Ochronie legalizmu i spójności prawa służy natomiast dwuinstancyjność postępowań, tj. od rozstrzygnięć nadzorczych izb przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Jednocześnie Przewodnicząca KRRIO poinformowała, że wskazane rozbieżności w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych, jak i organów nadzoru, mogą uzasadniać potrzebę rozważenia celowości zmian legislacyjnych w zakresie inicjatywy uchwałodawczej oraz kompetencji organu stanowiącego jst do podejmowania uchwał w sprawie zmian budżetu.
Opublikowano: 2017-12-20 13:04