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Timestamp: 2020-03-29 23:28:26+00:00
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Droit administratif français – Partie 4 – Chapitre 1 – Section 4 — Revue générale du droit
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Droit administratif français – Partie 4 – Chapitre 1 – Section 4
Section IV – Sortie de vigueur des actes administratifs unilatéraux
En dehors de l’annulation juridictionnelle de l’hypothèse de caducité (cas où un texte dispose qu’il cessera d’être applicable à partir d’une certaine date ou d’un évènement prédéterminés, ce qui concerne par exemple une circulaire lorsque la loi où le règlement qu’elle commente sort de vigueur, V. Conseil d´état, SSR, 12 novembre 2014, Federation de l´hospitalisation privée-médecine chirurgie obstétrique, requête numéro 360264 : AJDA 2015, p. 166, concl. Vialettes ) et de celle de péremption (anéantissement d’un acte en raison du non-respect d’un délai), il existe deux techniques qui permettent de faire sortir de vigueur un acte administratif : le retrait qui fait disparaître l’acte de façon rétroactive et l’abrogation qui consiste à faire disparaître un acte pour l’avenir.. Les règles applicables à ces techniques ont longtemps résulté d’un enchevêtrement complexe de textes de lois et de principes jurisprudentiels. Elles résultent désormais des dispositions des articles L. 240-1 et s. du Code des relations entre le public et l’administration. Ces nouvelles règles s’appliquent, selon l’article L. 241-1, « sous réserve des exigences découlant du droit de l’Union européenne et de dispositions législatives et réglementaires spéciales ». Si ces règles opèrent toujours une distinction entre deux types de techniques, elles dépendent en réalité moins de la technique utilisée que de la nature des droits en cause. C’est d’ailleurs cette présentation, qui correspond à l’état antérieur du droit, qui est reprise par le Code des relations entre le public et l’administration qui est articulé autour d’une opposition entre les décisions créatrices de droits, d’une part, et les décisions réglementaires et non réglementaires non créatrices de droits, d’autre part. La distinction entre les techniques d’abrogation et de retrait ne concerne, en réalité, que cette seconde catégorie d’actes.
§I- Prise en compte de la nature des droits en cause
Les règles applicables au retrait et à l’abrogation des actes administratifs unilatéraux dépendent essentiellement du caractère créateur de droit ou non de ces actes.
Les actes règlementaires ne sont pas créateurs de droits alors que les actes non-règlementaires sont susceptibles d’être créateurs de droits. Cette distinction apparaît dans le Code des relations entre le public et l’administration. Elle aurait toutefois pu être libellée autrement, dès lors que les actes non individuels et non réglementaires, comme les actes réglementaires, ne sont jamais créateurs de droits. En réalité, seules les décisions individuelles sont donc susceptibles d’être créatrices de droits.
S’agissant de cette dernière catégorie d’actes, la jurisprudence a pu dans certains cas évoluer. Le Conseil d’Etat a ainsi opéré un revirement de jurisprudence à l’occasion de l’arrêt de Section Soulier du 6 novembre 2002 (requête numéro 223041 : Rec. p. 369 ; JCP A 2002, 1176, note Jean-Pierre ; JCP A 2002, 1342, note Moreau ; RFDA 2002, p. 225, concl. Austry, note Delvolvé) en considérant qu’une décision accordant un avantage financier est créatrice de droits, y compris dans des cas où l’administration avait l’obligation de refuser cet avantage. Cependant, le maintien indu du versement d’un avantage financier, alors même que le bénéficiaire a informé l’ordonnateur qu’il ne remplit plus les conditions de l’octroi de cet avantage, n’a pas le caractère d’une décision accordant un avantage financier et constitue une simple erreur de liquidation. Il ne s’agit donc pas d’une décision créatrice de droits (CE Sect., 12 octobre 2009, requête numéro 310300, Fontenille : JCP A 2009, 2271, note Jean-Pierre).
Il est en revanche de jurisprudence constante que des décisions recognitives ne sont pas créatrices de droits, puisqu’elles se contentent de tirer les conséquences juridiques d’une situation de droit ou de fait préexistante.
– CAA Lyon, 18 septembre 1998, requête numéro 96LY00895, Touati : l’attestation de rapatriement délivrée par l’administration en vue de l’obtention des avantages prévus par l’article 2 de la loi n°85-1274 du 4 décembre 1985 portant amélioration des retraites des rapatriés, se borne à constater que les intéressés remplissent les conditions prévues par ces dispositions, à une date qu’elle précise, en ce qui concerne notamment le lieu d’établissement, conformément à l’article 3 du décret du 13 mars 1986. Dès lors, cette attestation ne constituant pas une décision créatrice de droits, elle pouvait être rapportée à tout moment et la requérante n’est pas fondée à soutenir que l’attestation qui lui avait été délivrée lui avait reconnu définitivement la qualité de rapatriée et soutenir que le ministre ne pouvait revenir sur sa décision après l’expiration du délai de recours contentieux.
De la même façon, certaines décisions ne confèrent pas à leurs destinataires un droit acquis à leur maintien. C’est le cas en particulier des autorisations domaniales ou de police, des permissions de voirie et des agréments.
Il en va de même pour les décisions administratives assorties d’une condition, suspensive ou résolutoire, explicite ou même implicite. Ces décisions sont créatrices de droits, mais seulement dans la mesure où la condition, fixée par l’acte lui-même ou par le texte le régissant, est satisfaite. Dès lors que cette condition n’est plus satisfaite, l’acte litigieux n’est plus considéré comme créateur de droits.
– CE, 8 février 1985, requête numéro 42940, Syndicat intercommunal de la Marana (Rec. p. 28 ; AJDA 1985, p. 293, obs. Moreau) : les arrêtés d’un préfet, pris pour l’exécution des délibérations d’un conseil général et portant attribution de subventions en annuités à un syndicat intercommunal, permettant l’allègement des charges d’emprunt contracté par le syndicat pour la réalisation de travaux d’adduction d’eau, sont, par nature, des décisions individuelles à caractère pécuniaire créatrices de droits. Le versement d’une subvention ayant cependant pour objet d’alléger la charge annuelle du syndicat, l’exécution des décisions accordant les subventions en annuités doit être regardée comme implicitement subordonnée à la condition que la charge supportée par le syndicat demeure au moins égale au montant de la subvention annuelle prévue pour l’emprunt considéré. Il s’ensuit que les arrêtés litigieux n’étaient susceptibles de créer des droits que dans la mesure où la condition précitée demeurait, pour chacun d’entre eux, satisfaite.
S’agissant des décisions accordant une subvention, elles ne sont considérées comme créatrices de droit que si le « le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi, que ces conditions découlent des normes qui la régissent, qu’elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d’octroi, qu’elles aient fait l’objet d’une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu’elles découlent implicitement mais nécessairement de l’objet même de la subvention » (CE, 5 juillet 2010, requête numéro 308615, Chambre de commerce et de l’industrie de l’Indre : JCP A 2010, 2285, note Markus ; RJEP 2011, 38, concl. Cortot-Boucher).
Ces solutions sont reprises par l’article L. 242-2 du Code des relations entre le public et l’administration. Ce texte confirme cependant qu’une distinction doit être établie entre les décisions créatrices de droits dont le maintien est subordonné à une condition qui n’est plus remplie et les décisions accordant une subvention lorsque les conditions mises à son octroi n’ont pas été respectées : au-delà du délai de quatre mois, les premières peuvent être seulement abrogées alors que les secondes peuvent être retirées. Cette différence de solutions peut s’expliquer par le fait que, pour la première catégorie de décisions, le fait de remplir les conditions détermine le caractère créateur de droit ou non de l’acte en cause, alors que pour la seconde catégorie, le fait de ne pas remplir les conditions doit conduire à considérer que l’acte est illégal.
Conformément à cette distinction, les décisions individuelles prises en exécution d’une décision de justice ont récemment été qualifiées de décisions conditionnelles. En conséquence, ces actes ne peuvent être retirés que dans le délai de quatre mois à compter de leur naissance, et pour illégalité. En revanche, ils peuvent être abrogés à tout moment lorsque la décision de justice en exécution de laquelle ils ont été pris fait l’objet d’une infirmation (Conseil d´Etat, 10ème et 9ème SSR, 19 décembre 2014, Ministere des finances c/ Société H et M Hennes et Mauritz SARL, requete numéro 384144 Dr. adm. 2015, 31, note Eveillard).Les décisions inexistantes, c’est-à-dire celles affectées d’une irrégularité grossière, ne sont pas non plus créatrices de droit.
– CE, 11 janvier 2006, requête numéro 281704, Benavent (AJDA 2006, p. 621) : la survenance de la limite d’âge d’un fonctionnaire, telle qu’elle est déterminée par les dispositions législatives et réglementaires en vigueur, entraîne de plein droit la rupture du lien de cet agent avec le service. En conséquence, une décision de prolongation d’activité au-delà de la limite d’âge ne crée pas de droits.
Il faut aussi relever qu´il peut être procédé au retrait ou à l’abrogation d’un acte obtenu par fraude, sans qu’aucune condition de délai ne soit exigée. Cependant, un acte non-créateur de droits n’est pas pour autant inexistant. Ainsi, tant que cet acte n’est pas retiré, l’administration doit en tirer toutes les conséquences (CE, 29 novembre 2002, requête numéro 223027, Assistance publique – hôpitaux de Marseille : Rec. p.414 ; AJDA 2003, p.277, chron. Donnat et Casas ; Dr. Adm. 2003, 1 ; RFDA 2003, p. 233, concl. Bachelier et p.240, note Delvolvé).
Enfin, lorsque le recours contentieux à l’encontre d’une décision créatrice de droitsest subordonné à l’exercice préalable d’un recours administratif et que ce recours aété régulièrement présenté, le retrait ou l’abrogation de la décision est possible jusqu’àl’expiration du délai imparti à l’administration pourse prononcer sur le recoursadministratif préalable obligatoire (CRPA, art.L. 242-5).
§II- Retrait
Le retrait a les mêmes effets qu’une annulation d’un acte prononcée par un juge : il fait non seulement disparaître l’acte pour l’avenir, mais il l’anéantit également de façon rétroactive. Ainsi, le retrait a des conséquences beaucoup plus graves que l’abrogation, puisqu’il remet en cause de façon plus radicale des situations qui paraissaient acquises. Une distinction doit être opérée, du point de vue de ces conditions, entre les actes créateurs de droits et les actes non créateurs de droits.
I- Actes créateurs de droits
Si le juge administratif a posé des principes relativement simples pour le retrait des actes créateurs de droit, ces principes connaissent un certain nombre d’exceptions.
Il n’existe aucune possibilité, pour l’administration, de procéder au retrait des actes créateurs de droits réguliers.
En revanche, pour les actes irréguliers, le retrait est possible sous certaines conditions. Les règles applicables résultaient à l’origine de l’arrêt Dame Cachet du 3 novembre 1922 (Rec. p. 790 ; RDP 1922, p. 552, concl. Rivet). Pour que le retrait soit possible, il résultait de la jurisprudence Dame Cachet que l’acte devait être illégal et ne pas être devenu définitif, c’est-à-dire qu’il devait pouvoir encore faire l’objet d’une annulation juridictionnelle. Par conséquent, l’arrêt Dame Cachet posait le principe d’un parallélisme entre le délai dont disposent les administrés pour demander l’annulation d’un acte administratif au juge, qui court en principe à compter de l’accomplissement des formalités de publicité, et celui dont dispose l’administration pour retirer cet acte.
Ces règles ont été modifiées de façon substantielle par l’arrêt d’Assemblée Ternon du 26 octobre 2001(requête numéro 197018 : Rec. p.497, concl. Seners ; RFDA 2002, p. 77, concl. Seners et note Delvolvé ; Dr. adm. 2001, 253, obs. Michallet ; Dr. adm. 2001, repère p. 3, obs. Auby ; BJDU 5/2001, p. 353 ; AJDA 2001, p. 1034, chron. Guyomar et Collin). Cet arrêt opère une dissociation totale entre le délai du recours contentieux et celui du retrait. Plus précisément, cet arrêt modifie le délai dans lequel l’administration peut opérer le retrait d’une décision individuelle créatrice de droits mais illégale.
En application de cette jurisprudence, l’administration ne peut plus retirer une décision illégale au-delà d’un délai de quatre mois qui suit son intervention expresse.
La jurisprudence Ternon change donc deux choses essentielles par rapport à la jurisprudence Dame Cachet.
D’une part, le délai du retrait n’est pas le même. Il est porté de façon prétorienne à quatre mois, ce qui ne tient pas à des considérations juridiques, mais à un impératif pratique puisque, comme l’a relevé le commissaire du Gouvernement Seners dans ses conclusions, le délai de deux mois « laisserait peu de recul à l’administration ».
Comme les autres délais en matière administrative il ne s’agit pas d’un délai franc(CE, 14 octobre 2002, requête numéro 246583, SARL Détroit c/ Commune de Granville).
-CE, 30 juillet 2003, requête numéro 255368, Ministre de l’Equipement, des Transports et du logement c/ Thénault: le délai de quatre mois ouvert pour prononcer le retrait d’un acte créateur de droits intervenu le 6 août 2002 expire le 6 décembre 2002.
D’autre part, et surtout, ce n’est plus la date à laquelle l’acte a été publié qui permet de calculer le point de départ du délai à partir duquel l’administration peut retirer l’acte. Ce qui est pris en compte c’est, d’après l’arrêt Ternon, « la prise de décision de l’acte », c’est-à-dire sa date de signature.
Ces règles ont été confirmées et leur champ d’application a été étendu par le Code des relations entre le public et l’administration. En effet, les règles définies à l’origine par l’arrêt Ternon s’appliquent désormais aux décisions implicites en application de l’article L. 242-1 du Code des relations entre le public et l’administration. Il résulte de cette évolution la disparition des régimes spécifiques de retrait des décisions implicites d’acceptation (Loi n° 2000-321, 12 avril 2000, art. 23) et des décisions implicites de rejet créatrices de droits à l’égard des tiers (Conseil d´Etat, SSR, 26 janvier 2007, SAS Kaefer-Wanner, requête numéro 284605; Rec. p. 24 ; AJDA 2007, p. 537, concl. Struillou ; RDP 2007, p. 1617, note Ba).
L’application des nouveaux principes issus de l’article L. 242-3 du Code des relations entre le public et l’administration est exclue dans les hypothèses où un texte législatif ou règlementaire aurait explicitement organisé des règles qui dérogent aux principes qu’elle définit.
Des textes peuvent ainsi instituer un mécanisme de recours préalable obligatoire où ils peuvent fixer, pour certaines catégories d’actes créateurs de droits, une autre règle que celle dégagée par cet arrêt. Il est à noter que la modification par les textes des conditions du retrait ne saurait avoir pour conséquence de rouvrir des délais de retrait déjà expirés (Conseil d´Etat, SSR, 21 octobre 2013, Anane, requete numéro 361173 : Rec. p. 258 ; Dr. adm. 2014, 10, note Eveillard).
Ainsi, l’article L. 55 du Code des pensions civiles et militaires de retraite prévoit que les pensions accordées aux fonctionnaires peuvent, en cas d’erreur de droit, être révisées dans un délai d’un an à compter de la notification de la décision de concession initiale. Il a également été jugé que l’article R. 436-6 du Code du travail, résultant du décret n°2001-532 du 20 juin 2001, en vertu duquel le ministre, saisi d’un recours hiérarchique sur une décision de licenciement d’un salarié protégé dans le délai de deux mois suivant la notification de la décision de l’inspecteur du travail, dispose d’un délai de quatre mois pour statuer, son silence à l’expiration de ce délai valant rejet du recours, constitue une exception aux principes du retrait (CE, 28 septembre 2005, requête numéro 266023, Société Soinne et associés : Rec. p. 397 ; JCP S 2005, 1336, note Kerbourc’h .- V. également CE, 26 janvier 2007, requête numéro 284605, SAS Kaefer Wanner : JCP S 2008, 1576, note Noury).
En revanche, est sans incidence sur l’application ces principes, puisqu’il ne s’agit pas d’un recours administratif obligatoire, la circonstance que le préfet peut demander des pièces complémentaires et présenter un recours gracieux, avant de déférer la décision en cause au juge administratif (CE, avis contentieux, 27 juin 2007, requête numéro 300143, Viaud : Dr. adm. 2008, 15, note Glaser). De même, le recours gracieux du préfet demandant au maire de retirer un permis de construire n’a pas pour effet d’interrompre le délai de quatre mois dont dispose l’autorité administrative pour retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits (CAA Nancy, 19 octobre 2006, requête numéro 05NC00146, Commune de Schiltigheim, JCPA 2007, 2087, chron. Dubuy).
L’impossibilité du retrait au-delà d’un délai de quatre mois à compter de la date à laquelle l’acte a été pris connaît un certain nombre d’exceptions qui sont d’origine jurisprudentielle et qui ont été reprises par le Code des relations entre le public et l’administration.
Tout d’abord, ce qui est logique, le retrait peut intervenir à tout moment dans la mesure où il est prononcé pour satisfaire à une demande du bénéficiaire de l’acte qui veut obtenir une décision encore plus favorable (CRPA , art. L. 242-4). En effet, dès lors qu’il ne lèse les droits d’aucun tiers, l’acte doit pouvoir continuer à être retiré au-delà du délai de quatre mois.
– CE, avis, 6 juillet 2005, requête numéro 277276, Corcia (AJDA 2005, p. 2138) : si un permis de construire modificatif peut être requalifié du fait de son objet et de sa portée, en nouveau permis de construire, qui se substitue alors au permis initial, la délivrance d’un tel permis n’entre pas dans le champ du principe de cette jurisprudence Ternon, dès lors qu’elle intervient sur la demande du bénéficiaire.
Il est à noter, concernant cette hypothèse, que le retrait est même obligatoire si la décision en cause est illégale et si le retrait peut intervenir dans le délai de quatre mois suivant l’édiction de la décision (CRPA , art. L. 242-3).
Ensuite, comme on l’a vu, les décisions administratives assorties d’une condition, suspensive ou résolutoire, explicite ou même implicite, sont créatrices de droits mais seulement dans la mesure où la condition, fixée par l’acte lui-même ou par le texte le régissant, est satisfaite. Dès lors que cette condition n’est plus satisfaite, l’acte en litige n’est plus considéré comme créateur de droits et peut être retiré à tout moment (CE, 5 juillet 2010, requête numéro 308615, Chambre de commerce et de l’industrie de l’Indre, préc.).
La même solution s’applique en cas de fraude commise par le bénéficiaire de l’acte (CE, 29 novembre 2002, requête numéro 223027, Assistance publique – hôpitaux de Marseille, préc.- CRPA , art. L. 241-2).
L’article L. 241-1 du Code des relations entre le public et l’administration prévoit également que les règles générales applicables au retrait des décisions créatrices de droit sont mises en œuvre « sous réserve des exigences découlant du droit de l’Union européenne ». Cette exception avait été à l’origine dégagée par la jurisprudence à l’occasion de l’arrêt Centre d’exportation du livre français du 29 mars 2006 (requête numéro 274923 : Rec. p.173; Droit adm. 2006, 112, note Bazex et Blazy; JCP A 2006, p. 635, note Karpenschif ; RJEP 2006, p.378, note Girardot). Pour le Conseil d’Etat « les règles de droit national selon lesquelles les décisions pécuniaires créatrices de droit ne peuvent être retirées au-delà d’un délai de quatre mois, dès lors que ces règles ne peuvent faire obstacle à la pleine effectivité du droit communautaire et remettre en cause l’obligation pour l’Etat de tirer toutes les conséquences de l’illégalité des aides qu’il a accordées ». Saisie dans la même affaire de questions préjudicielles concernant la restitution d’aides illégales mais non reconnues incompatibles avec le droit de l’Union européenne, la Cour de justice a interprété les stipulations des traités comme n’imposant pas aux juges nationaux d’ordonner la récupération d’une aide versée en méconnaissance de ces stipulations lorsque la Commission a finalement déclaré cette aide compatible avec le marché commun. Toutefois, dans cette hypothèse, les juges nationaux doivent ordonner au bénéficiaire de l’aide le paiement d’intérêts au titre de la période pendant laquelle cette aide a pu être regardée comme illégale (CJCE, 12 février 2008, affaire numéro C-199/06, CELF c/ SIDE : Rec. CJCE 2008, I, p. 469 ; Dr. adm. 2008, 50, note Bazex et Blazy ; AJDA 2008, p. 277 ; LPA 13 mars 2008, p. 4, chron. Chaltiel). Le Conseil d’Etat a ensuite précisé que la récupération d’une aide illégale peut être effectuée conformément aux règles nationales. Mais dans ce cas, l’application de ces règles devra respecter les principes établis par le droit de l’Union européenne. En d’autres termes, l’application des principes aujourd’hui codifiés à l’article L. 242-1 du Code des relations entre le public et l’administration ne doit pas avoir pour effet de rendre pratiquement impossible la répétition de l’indu ni bénéficier à un opérateur qui n’est pas de bonne foi (CE, 28 octobre 2009, requête numéro 302030, Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l´horticulture (VINIFLHOR) : Rec. p. 400 ; AJDA 2009, p. 2437, chron. Nicinski ; JCPA 2010, 2087, note Martin- V. également Conseil d´Etat, Section, 13 mars 2015, Office de développement de l´économie agricole d´outre-mer, requete numéro 364612 : AJDA 2016, p. 1646, note Mamoudy ; Dr. adm. 2015, 45, note Eveillard.- CAA Nancy, 17 septembre 2015, requête numéro 14NC1766, EARL Ferme de la Holhmatt : Dr. rur. 2015, 30, concl. Favret). Si ce n’est pas le cas, au regard notamment des modalités d’instruction des demandes d’aides, de versement des aides et de contrôle définies par les textes, la décision de retrait survenue au-delà du délai de quatre mois est illégale. Notons enfin, sur ces questions que la restitution d’aides indues n’est pas contraire au principe de la confiance légitime (CE, 27 juillet 2009, requête numéro 292620, Société Lactalis Industrie : RJEP 2010, comm. 4, concl. Glaser).
Il existe également une exception aux règles du retrait des actes créateurs de droits qui n’a pas pour effet de faciliter le retrait des actes administratifs unilatéraux, mais au contraire de le rendre impossible. Dans un arrêt de Section Mme Tacite. du 1er octobre 2010 (requête numéro 311938 : Dr. Adm. 2010, 153, note Melleray ; JCP A 2011, 2090, note Balfanti ; JCP G 2010, act. 136, obs. Erstein ; RDP 2011, p. 554, note Pauliat Dr. Adm. 2010, 153, note Melleray) le Conseil d’Etat a ainsi considéré qu’excepté dans les cas où le statut de la magistrature le prévoit – c’est-à-dire jamais – l’acte de nomination d’un magistrat ne peut jamais être retiré. Ce n’est bien sûr pas la sécurité juridique qui motive cette décision, mais le principe de séparation des pouvoirs et celui de l’indépendance de l’autorité judiciaire – que traduisent les dispositions de l’article 64 de la Constitution et de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen – ces principes imposant que des garanties particulières s’attachent à la qualité de magistrat de l’ordre judiciaire. Or, à l’évidence, le retrait de l’acte de nomination d’un magistrat porte atteinte à ces principes. Si cette hypothèse s’apparente à un cas d’espèce, elle n’est pas expressément visée par les dispositions du Code des relations entre le public et l’administration. Elle devrait néanmoins se maintenir eu égard à la nature constitutionnelle des principes auxquels une décision de retrait d’un acte de nomination d’un magistrat est susceptible de porter atteinte. Elle pourrait même, selon le rapporteur public Matthias Guyomar (cité dans sa note sur l’arrêt Tacite par F. Melleray), être étendue dans sa portée aux membres des juridictions administratives.
Une dernière hypothèse de retrait autorisé par le juge a été dégagée par le Conseil d’Etat dans son arrêt de Section du 7 octobre 2016 Commune de Bordeaux (requête numéro 395211, Commune de Bordeaux, préc.). Est ici en cause le retrait d’une mesure prise par l’administration suite à une injonction prononcée par le juge des référés dans le cadre d’un recours dirigé contre une décision de refus. Dans cette hypothèse, le retrait de cette mesure favorable à l’administré doit intervenir « dans un délai raisonnable » qui est décompté selon des modalités particulières : soit à partir de la notification de la décision de justice infirmative, soit de l’infirmation de sa position initiale par le juge des référés lui-même (V. CJA, art. L. 521-4) ou au terme de l’exercice d’une voie de recours en référé, soit à compter du désistement par le requérant de son recours au fond.
II- Actes non créateurs de droits
S’agissant des actes non créateurs de droits, la jurisprudence opérait une distinction entre les actes réglementaires et les actes non réglementaires.
S’il n’existe pas de droit au maintien pour l’avenir des actes réglementaires, qui peuvent donc être abrogés à tout moment (V. infra), l’exercice du retrait pour ces actes se heurte au principe de non-rétroactivité.
En vertu des règles jurisprudentielles, dans les hypothèses, nécessairement rares, où l’acte réglementaire n’avait reçu aucune application, le retrait pouvait être opéré à tout moment et pour tout motif tenant à son illégalité ou à son inopportunité (CE Ass. 21 octobre 1966, Société Graciet : Rec. p.560). Dans les autres cas, en revanche, l’acte réglementaire ne pouvait être retiré que s’il était illégal et seulement dans le délai du recours contentieux. (Conseil d´Etat, SSR, 19 mars 2010, Syndicat des compagnies aériennes autonomes, requête numéro 305047).Ce sont donc les règles issues de la jurisprudence Dame Cachet qui continuaient à s’appliquer dans cette hypothèse, ce qui pouvait apparaitre, dès lors que l’arrêt Ternon avait pour seul effet de régir le retrait des décisions administratives individuelles.
Pour ce qui concernait les décisions non réglementaires non créatrices de droits, le retrait était permis à toute époque dès lors que la décision en cause était entachée d’illégalité. En revanche, si l’acte était régulier, l’exercice du retrait était impossible. Toutefois, pour des raisons d’opportunité, les juges admettaient la possibilité de retirer des actes individuels défavorables, dès lors qu’ils n’avaient pas créé de droits pour des tiers.
-CE, 30 juin 1950, Quéralt (Rec. p.413 ; Dr. soc. 1951, p. concl. Delvolvé) : l’administration peut retirer à tout moment une décision autorisant le licenciement d’un salarié protégé.
Il faut enfin relever que l’autorité compétente, lorsqu’elle était saisie d’une demande de retrait d’un acte irrégulier, et que les conditions de ce retrait étaient remplies, avait l’obligation d’y procéder.
–Conseil d´Etat 4ème et 1ère SSR, 10 février 1992, Roques, requete numéro 96124(Rec. p.55 ; RFDA 1992, p. 841, concl. Laroque) : l’autorité compétente était tenue d’annuler la délibération d’un jury de thèse dès lors d’une part, que l’un des actes précédant la décision relative à la délivrance du diplôme, même devenus définitifs ou cette décision seraient intervenus en méconnaissance de la réglementation en vigueur, d’autre part, que le délai du recours contentieux n’aurait pas été expiré à l’encontre de cette dernière décision.
Toutefois, l’auteur d’une décision administrative illégale n’était tenu de la retirer que s’il était saisi d’une demande dans ce sens. Si tel n’était pas le cas, le retrait était une simple faculté.
–CE, 7 juillet 2008, requête numéro 310985, Auquier (AJDA 2008, p. 1407) : s’il résulte de l’article 23 de la loi du 12 avril 2000 qu’à supposer qu’un permis tacite illégal ait été délivré à l’intéressé, le maire était fondé à le retirer dans les délais prévus par ces dispositions, ce retrait constituait une faculté et non une obligation dès lors que le maire n’était pas saisi d’une demande en ce sens.
Ces règles complexes ont finalement été modifiées par l’article L. 243-3 du Code des relations entre le public et l’administration. Désormais, les règles applicables sont identiques que l’acte non-créateur de droit en cause présente un caractère réglementaire où un caractère non-réglementaire. C’est le principe général de l’article L. 242-3 qui prévaut : l’administration ne peut donc retirer un acte réglementaire ou un acte non réglementaire non créateur de droits que s’il est illégal et si le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant son édiction. Ce principe connaît toutefois une exception visée par l’article L. 243-4 qui concerne les mesures à caractère de sanction infligées par l’administration qui peuvent être retirées à tout moment.
§III- Abrogation
Le régime juridique de l’abrogation des actes administratifs unilatéraux a été considérablement simplifié par l’arrêt d’Assemblée Compagnie Alitalia du 3 février 1989 (requête numéro 74052, préc.). Le régime applicable dépend de la nature de l’acte en cause.
I- Abrogation des actes réglementaires
En principe, les actes règlementaires peuvent être abrogés à tout moment par l’autorité administrative compétente et cela y compris avant même que le texte ne soit entré en vigueur (CE Sect., 29 mars 2000, requête numéro 198264, Confédération nationale des syndicats dentaires : Rec. p.146 ; RFDA 2000, p.1021, concl. Fombeur), ou avant même le terme qu’il a lui-même fixé (CE, 25 juin 1954, Syndicat national de la meunerie à seigle : Rec. p.379).
Cependant, le principe de sécurité juridique impose désormais à l’autorité compétente l’obligation d’édicter les mesures transitoires qu’implique, s’il y a lieu, une règlementation nouvelle (CE Ass., 24 mars 2006, requête numéro 288460, requête numéro 288465, requête numéro 288474, requête numéro 288485, Société KPMG, préc.). Il en va ainsi, en particulier, lorsque les règles nouvelles sont susceptibles de porter une atteinte excessive à des situations contractuelles en cours qui ont été légalement nouées.
Ces règles ont été reprises et synthétisées par l’article L. 243-1 du Code des relations entre le public et l’administration dont il résulte que « un acte réglementaire ou un acte non réglementaire non créateur de droits peut, pour tout motif et sans condition de délai, être modifié ou abrogé sous réserve, le cas échéant, de l’édiction de mesures transitoires … ».
Comme le précise l’article L. 221-6 du même code ces mesures peuvent être de trois ordres. Il peut s’agir :
– de prévoir une date d’entrée en vigueur différée des règles édictées ;
– de préciser, pour les situations en cours, les conditions d’application de la nouvelle réglementation ;
– d’énoncer des règles particulières pour régir la transition entre l’ancienne et la nouvelle réglementation.
La possibilité d’abroger les actes règlementaires se transforme en obligation pour les actes règlementaires illégaux (CE Ass., 3 février 1989, Compagnie Alitalia, préc.). Cette obligation s’applique aux règlements illégaux ab initio (V. par exemple CE, 20 octobre 1999, requête numéro 196702, Lavau : Rec. p. 319 ; Dr. adm. 2000, 34, obs. R. S.) mais également aux règlements dont l’illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date. Dans la lignée de cette solution, le Conseil d’Etat a récemment précisé que « lorsqu’elle est saisie d’une demande tendant à la réformation d’un règlement illégal, l’autorité compétente est tenue d’y substituer des dispositions de nature à mettre fin à cette illégalité », cette obligation étant toutefois écartée en cas d’impossibilité pratique d’opérer une modification légale (CE, 31 mars 2017, requête numéro 393190, FGTE-CFDT : Dr. adm. 2017, 37, note Eveillard).
– CE, 7 février 2003, requête numéro 243634, GISTI (Rec. p. 30 ; Dr. adm. 2003, 84, note Tchen ; AJDA 2003, p. 996, note Julien-Laferrière ; RDP 2003, p. 903, note Mouzet ; RFDA 2003, p. 972, chron. Fitte-Duval et Rabiller) : est illégale la décision du Premier ministre refusant d’abroger les dispositions du décret du 6 mai 1939 relatif au contrôle de la presse étrangère, modifiant l’article 14 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, ces dispositions méconnaissant les stipulations de l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme.
– CE, 30 juin 2004, requête numéro 264295, Commune de Bertrange (AJDA 2004, p. 1839) : un arrêté interdisant la circulation des véhicules de plus de 3,5 tonnes sur une route ou sur un pont est susceptible d’être abrogé dès lors qu’il apparaît que cette route et ce pont ont fait l’objet d’une réfection.
Il faut toutefois se garder de considérer que l’obligation d’abrogation faite à l’administration pour les règlements illégaux représente une réelle contrainte pour elle. En effet, cette obligation ne pourra être sanctionnée, en cas d’inertie de l’administration, que si un administré lui demande expressément de procéder à l’abrogation d’un règlement illégal. En cas de refus, cette décision pourra faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir assorti d’une demande d’injonction tendant à ce que l’autorité compétente procède effectivement à l’abrogation demandée.
L’article 1er de la loi du 20 décembre 2007 avait repris et complété la jurisprudence Alitalia en insérant dans la loi n°2000-321 du 12 avril 2000, dans un souci d’intelligibilité du droit, un nouvel article 16-1 qui étend l’obligation d’abrogation aux règlements « sans objet ». Ces règles ont été reprises par l´article L. 243-2 du Code des relations entre le public et l´administration. On peut toutefois douter de la volonté de l’administration de procéder à de telles abrogations, sachant que dans cette hypothèse il n’y a guère de chance qu’elle soit aiguillonnée par une demande qui lui serait faite par un administré.
Les principes ainsi définis connaissent toutefois une exception lorsque l’illégalité du règlement a cessé à la date où l’administration se prononce sur la demande d’abrogation, en raison d’un changement de circonstances de droit ou de fait (CE, 10 octobre 2013, requête numéro 359219, Fédération française de gymnastique : Rec. p. 251 ; AJDA 2014, p. 213, chron. Bretonneau et Lessi ; Dr. adm. 2014, 23 note Mauger ; JCP A 2014, JCP G 2013, act. 1109, obs. Touzeil-Divina). Cette jurisprudence a été également consacrée par l’article L. 243-2 du Code des relations entre le public et l’administration et son champ d’application étendu aux actes non réglementaires non créateurs de droits. La même solution s’applique si l’illégalité du règlement a été corrigée (CE, 20 mars 2017, requête numéro 295126, Section française de l’observatoire international des prisons : AJDA 2017, p. 655).
Dans le cas où l’administration procède de manière expresse ou implicite à l’abrogation demandée avant que le juge n’ait statué, il est logique de considérer que le litige né du refus d’abroger a perdu son objet et qu’il n’y a donc plus lieu pour le juge de statuer (CE, 24 janvier 2007, requête numéro 243976, GISTI : JCP 2007, I, 120). En revanche, une difficulté se pose lorsque la décision ultérieure de l’autorité administrative a pour effet de modifier au fond les dispositions dont le refus d’abrogation est contesté. Le Conseil d’Etat, après avoir considéré dans un premier temps que le litige ne perdait pas son objet (même arrêt), a finalement estimé qu’une modification de fond est équivalente à une abrogation et que, dans ce cas, le litige perd également son objet (CE Sect., 5 octobre 2007, requête numéro 282321, Ordre des avocats du barreau d’Evreux : JCP G 2007, IV, 2983). En revanche, il en ira autrement lorsque l’autorité compétente reprend, dans un nouveau règlement, les dispositions qu’elle abroge, sans les modifier ou en ne leur apportant que des modifications de pure forme (même arrêt).
II- Abrogation des actes non réglementaires
La possibilité d’abroger à tout moment des actes non réglementaires non créateurs de droits, qu’ils soient légaux ou illégaux, est très largement admise par le juge, à partir du moment où sont invoqués des motifs tenant à l’intérêt général, à l’intérêt du service ou encore au fait que le bénéficiaire de la décision ne remplit plus les conditions requises. (CE Ass., 10 mai 1968, Commune de Broves).
– CE, 19 février 2003, requête numéro 232067, Tarpin (Dr. adm. 2003, 122, note Schwartz) : l’ordre des médecins a le pouvoir d’accorder des exemptions à l’obligation de participer au service de garde. Ces exemptions présentent par nature un caractère temporaire et peuvent être abrogées à l’occasion de l’établissement d’un nouveau tableau de garde ou lorsque les conditions qui avaient fondé leur octroi cessent d’être réunies.
Comme on l’a vu, certaines catégories d’actes -notamment les autorisations domaniales ou de police, les permissions de voirie et les agréments- ne confèrent pas à leurs destinataires un droit acquis à leur maintien. Si les conditions de leur retrait sont strictement encadrées -puisqu’elles créent des droits- des motifs d’intérêt général pourront justifier leur abrogation par l’autorité compétente.
L’article L. 243-1 aligne en conséquence les règles applicables à l’abrogation des actes non réglementaires non créateurs de droit sur celui appliqué aux actes réglementaires. En conséquence, l’acte peut être abrogé pour tout motif et sans condition de délai, sous réserve, le cas échéant, de l’édiction de mesures transitoires. Pour les actes créateurs de droit la jurisprudence précisait à l’origine que ces actes ne pouvaient être abrogés que s’ils n’étaient pas devenus définitifs et à condition qu’ils soient illégaux (CE, 21 janvier 1991,requête numéro 100596,Pain : Rec., tables, p. 692 ; Quot. jur. 31 octobre 1991, p. 2, obs. Deguergue). La règle applicable était donc calquée sur celle du retrait des actes créateurs de droit, telle qu’elle résulte de la jurisprudence Dame Cachet.
Les règles ont ensuite évolué à partir de l’arrêt de Section Soulier du 6 novembre 2002 (Requête numéro 223041 , préc. ). Il résulte de cet arrêt que si le retrait est strictement encadré, l’abrogation est possible à toute époque. En effet, aucun principe n’interdit à l’administration de ne pas maintenir ou de ne pas renouveler une décision lorsque les conditions mises à sa délivrance ne sont plus remplies. En l’espèce, le Conseil d’Etat permet à l’autorité compétente d’abroger une décision qui avait accordé illégalement une prime à un agent plus de six mois après l’intervention de cette décision. Cet arrêt opère ainsi une dissociation entre les conditions du retrait pour le passé, qui ne peut intervenir, conformément à la jurisprudence Ternon, que dans un délai de quatre mois à compter de l’édiction de la décision, et de l’abrogation pour l’avenir qui peut intervenir à tout moment.
Les règles vont encore évoluer suite à l’arrêt de Section Coulibaly du 6 mars 2009, (requête numéro 306084 :Rec. p.79 ; concl. de Salins; AJDA 2009, p. 817, chron. Liéber, Botteghi ; Dr. adm. 2009, 64, note Melleray; RFDA 2009, p.215, concl. de Salins; p.439, note Eveillard). Le Conseil d’Etat était saisi en l’espèce d’une affaire dans laquelle un chirurgien-dentiste d’origine ivoirienne contestait la décision de son ordre de mettre fin pour l’avenir à son inscription. Cette décision d’abrogation était intervenue six mois après la décision d’inscription, l’ordre s’étant aperçu que le diplôme de praticien avait été délivré à l’étranger et n’était pas reconnu en France.
Le Conseil d’Etat précise, au nom du respect des droits acquis, que toute remise en cause d’une décision individuelle créatrice de droits doit être impossible après l’expiration d’un délai de quatre mois suivant son intervention, quand bien même cette décision est illégale.
Comme on peut l’observer cet arrêt aligne le régime de l’abrogation des actes administratifs individuels créateurs de droits sur celui du retrait : ce qui détermine le régime applicable ce n’est plus la technique utilisée par l’administration, mais la nature des droits auxquels il est porté atteinte. Comme on l’a déjà mentionné, on retrouve ce principe inscrit à l’article L. 242-1 du Code des relations entre le public et l’administration.
Dans certains cas, cependant, un acte illégal peut être abrogé au-delà d’un délai de quatre mois. Tel est le cas lorsque les conditions légales de l’édiction de l’acte, qui étaient remplies à l’origine, ne sont plus satisfaites. Dans ce cas l’acte ne peut pas être retiré – puisque cela porterait atteinte à des droits acquis – mais il peut être abrogé. Cette exception à la limitation dans le temps de procéder à l’abrogation d’un acte individuel créateur de droit est reprise par l’article L. 242-2 du Code des relations entre le public et l’administration. Il n’est pas évident, en revanche, que la solution qui permet l’abrogation d’une décision illégale ab initio au-delà de quatre mois soit maintenue. Dans un arrêt de Section Portalis du 14 mars 2008 ( requête numéro 283943, Portalis : Rec. p. 99, concl. Boulouis ; AJDA 2008. p. 800, chron. Boucher et Bourgeois-Machureau ; Dr. adm. 2008, 63, note Melleray ; JCP A 2008, 2123, note Jean-Pierre ; RFDA 2008, p. 482, concl. Boulouis et p. 931, note Seiller), le Conseil d’Etat avait estimé que lorsqu’il est saisi d’une demande de protection fonctionnelle, le ministre ne peut refuser d’y faire droit qu’en opposant le caractère de faute personnelle des faits à l’origine des poursuites au titre desquelles la protection est demandée. Dans le cas où, à l’inverse, il a accordé la protection, il peut mettre fin à celle-ci pour l’avenir s’il constate postérieurement, sous le contrôle du juge, l’existence d’une faute personnelle. En revanche, sauf en cas de fraude, le caractère d’acte créateur de droits de la décision accordant la protection de l’Etat s’oppose à son retrait au-delà d’un délai de quatre mois. La possibilité d’abroger au-delà du délai de quatre moins une telle décision créatrice de droits, qui n’est pas conditionnelle au sens de l’article L 242-2 du Code des relations entre le public et l’administration, paraît devoir être remise en cause.
Font également exception aux principes les décisions obtenues par fraude en application du principe général défini par l’article L. 241-2 du même code. Comme en matière de retrait, il peut aussi exister des régimes spéciaux d’abrogation des actes individuels créateurs de droits et il peut y avoir lieu, le cas échéant, à déroger aux principes en vue de respecter les exigences du droit du l’Union européenne (CRPA , art. L. 241-1). Enfin – autre similitude avec les règles applicables au retrait – sur demande de son bénéficiaire, l’administration peut, sans condition de délai, abroger une décision créatrice de droits, même légale, dès lors que son abrogation n’est pas susceptible de porter atteinte aux droits des tiers et s’il s’agit de la remplacer par une décision plus favorable au bénéficiaire (CRPA , art. L. 242-4).
Comme pour les actes réglementaires, l’administration a l’obligation d’abroger à toute époque les actes non règlementaires et non individuels créateurs de droits devenus illégaux en raison d’une évolution des circonstances de droit ou de fait (CE, 30 novembre 1990, requête numéro 103889, Association Les Verts : Rec. p.339 ; AJDA 1991, p.114, chrono. Honorat et Schwartz RFDA 1991, p.571, concl. Pochard.- V. également CE, 24 octobre 2012, requête numéro 343001, Commune de Saint-Ouen : Dr. Adm. 2013, 22, note Eddazi ). Cette jurisprudence a été consacrée par l’article L. 243-2, al. 2 du Code des relations entre le public et l’administration. Le même article étend l’obligation d’abrogation aux actes non réglementaires non créateurs de droits devenus sans objet. Il faut noter également que ces dispositions ne soumettent plus l’obligation d’abrogation à une demande faite par un administré. Toutefois, comme on l’a vu, en l’absence d’initiative de l’autorité compétente, seule une demande d’un administré pourra conduire à contraindre l’administration à procéder à l’abrogation d’un acte non réglementaire non créateur de droits.
En revanche, cette obligation n’existe pas lorsque l’illégalité de l’acte existe dès l’origine, ce qui s’explique par le fait que si l’exception d’illégalité est perpétuelle à l’égard des actes réglementaires, elle ne peut plus être soulevée une fois les délais de recours expirés à l’encontre des actes non réglementaires. Comme pour l’exception d’illégalité, la demande d’abrogation n’est donc recevable que si l’acte n’est pas devenu définitif (CE, 30 novembre 1990, requête numéro 104536, Elections cantonales de Chauffailles : Rec. p. 342 ; RFDA1991, p. 580, concl. Pochard ; AJDA 1991, p. 156, chron. Honorat et Schwartz).
En outre, la solution retenue dans l’arrêt Association Les Verts ne s’applique pas aux actes non réglementaires illégaux créateurs de droits. Dans cette hypothèse, l’administration ne pourra faire droit à une demande d’abrogation que si le délai de quatre mois visé par l’arrêt Coulibaly n’est pas expiré au moment où elle statue sur la demande.
–Auby (J.-M), Le contentieux administratif du service pénitentiaire: RDP 1987,p.547.
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–Machureau (B.), Le juge administratif et le détenu: AJDA 2008, p.128.
–Brisson (J.-F), Les pouvoirs de sanction des autorités de régulation et l’article 6§1 de la Convention européenne des droits de l’homme: AJDA 1999, p.847.
–Gounin (Y.), Laluque (L.), La réforme du droit d’accès aux documents administratifs: AJDA 2000, p.486.
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–Combeau (P.), Les fonctions juridiques de l’interprétation administrative: RFDA 2004, p.1069.
–Combeau (P.), note sur CE Sect., 18 décembre 2002, Duvignères : LPA juin 2003,n°124.
–Costa (D.), Des directives aux lignes directrices: une variation en clairs-obscurs: AJDA 2015, p. 806.
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Pierre Tifine, ' Droit administratif français – Partie 4 – Chapitre 1 – Section 4, ' : Revue générale du droit on line, 2019, numéro 41091 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=41091)