Source: http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20041208_2bve000302.html
Timestamp: 2016-07-01 04:21:06
Document Index: 94987051

Matched Legal Cases: ['Art. 38', 'Art. 40', 'Art. 21', 'Art. 20', 'Art. 77', '§ 57', '§ 12', 'Art. 53', 'Art. 77', '§ 1', 'Art. 77', 'Art. 38', 'Art. 77', 'Art. 38', 'Art. 40', 'Art. 20', 'Art. 40', 'Art. 21', 'Art. 20', 'Art. 77', 'Art. 77', 'Art. 77', 'Art. 77', 'Art. 78', 'Art. 77', 'Art. 20', 'Art. 21', 'Art. 20', 'Art. 40', 'Art. 77', 'Art. 38', 'Art. 77', '§ 12', '§ 12', '§ 8', '§ 57', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 29', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 38', '§ 5', 'Art. 21', '§ 12', 'Art. 38', '§ 12', 'Art. 38', '§ 12', '§ 57', 'Art. 42', '§ 57', 'Art. 38', 'Art. 51', '§ 63', 'Art. 77', 'Art. 77', '§ 10', 'Art. 76', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 12', 'Art. 77', 'Art. 38', 'Art. 42', 'Art. 42', 'Art. 67', 'Art. 68', 'Art. 51', '§ 11', '§ 42', 'Art. 52', '§ 45', 'Art. 51', 'Art. 52', 'Art. 77', '§ 6', '§ 3', '§ 4', '§ 12', 'Art. 77', 'Art. 77', '§ 7', '§ 8', '§ 57', 'Art. 121', '§ 12', '§ 57', '§ 12', '§ 12', '§ 57', '§ 57', 'Art. 42', '§ 12', '§ 57', '§ 57', '§ 57', '§ 12', 'Art. 77', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 38', '§ 12', '§ 126', 'Art. 40', '§ 12', '§ 12', 'Art. 51', '§ 12']

Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Verteilung der Sitze auf der Bundestagsbank des Vermittlungsausschusses in der 15. Wahlperiode noch mit Grundsatz der Spiegelbildlichkeit und Mehrheitsprinzip vereinbar - Modifizierung des Zählverfahrens nach St Lague/Schepers durch Einführung eines Korrekturfaktors vorläufig verfassungsgemäß
Urteil vom 08. Dezember 2004 - 2 BvE 3/02
L e i t s a t z zum Urteil des Zweiten Senats vom 8. Dezember
2004 - 2 BvE 3/02 - Die Mitglieder des Bundestages im
Vermittlungsausschuss müssen die politischen
Stärkeverhältnisse im Plenum des Bundestages nach dem
Grundsatz der Spiegelbildlichkeit repräsentieren. Funktion
und Aufgaben des Vermittlungsausschusses fordern keine
zwingende Ausrichtung der Besetzung des Ausschusses am
Mehrheitsprinzip in einem Umfang, dass der Grundsatz der
Spiegelbildlichkeit im Zweifel zu weichen hätte. BUNDESVERFASSUNGSGERICHT - 2 BvE 3/02 - Verkündet am 8. Dezember 2004 Wolf Amtsinspektorin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle Im Namen des Volkes In dem Organstreitverfahren über den Antrag festzustellen, dass der Deutsche Bundestag Rechte der
Antragstellerin aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in
Verbindung mit Art. 40 Abs. 1 Satz 2,
Art. 21 Abs. 1, Art. 20 Abs. 2 und
Art. 77 Abs. 2 GG verletzt hat, indem sein
Beschluss vom 30. Oktober 2002 (Plenarprotokoll 15/5,
Stenografischer Bericht, S. 177 B) vorsieht, für die
das Verfahren St. Laguë/Schepers mit der Maßgabe anzuwenden,
dass die zu verteilende Anzahl der Sitze um einen reduziert
wird und der unberücksichtigte Platz der stärksten Fraktion
zugewiesen wird, Antragstellerin: CDU/CSU-Fraktion im Deutschen
Bundestag, vertreten durch ihre Vorsitzende Dr. Angela Merkel, Platz der Republik 1, 11011 Berlin, - Bevollmächtigter:
Prof. Dr. Michael Brenner, Universität Jena, Juristische Fakultät, 07740 Jena -
Antragsgegner: Deutscher Bundestag, vertreten durch den Präsidenten Wolfgang Thierse, Platz der Republik 1, 11011 Berlin, - Bevollmächtigter:
Prof. Dr. Joachim Wieland, LL.M., Gregor-Mendel-Straße 13, 53115 Bonn –
und Richter Vizepräsident Hassemer, Jentsch, Broß, Osterloh, Di Fabio, Mellinghoff, Lübbe-Wolff, Gerhardt auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 5. Mai
2004 durch Urteil für Recht erkannt: Der Antragsgegner ist verpflichtet, über die
Grundsätze, nach denen die Mitglieder des Deutschen
Bundestages in den Vermittlungsausschuss entsandt werden,
nach Maßgabe der Gründe dieser Entscheidung erneut zu
beschließen. Gründe: 1 Das Organstreitverfahren betrifft den
Beschluss des Deutschen Bundestages vom 30. Oktober 2002, der
das Verfahren für die Berechnung der Sitzanteile der
Fraktionen bei der Besetzung der Ausschüsse und anderer
Gremien festlegt. A. I. 2 1. Der Deutsche Bundestag fasst zu Beginn
jeder Wahlperiode einen Beschluss über das Zählverfahren,
nach dem die Sitzanteile der Fraktionen berechnet werden, um
die Sitze im Ältestenrat sowie in den Bundestagsausschüssen
zuzuteilen, und nach dem das Zugriffsrecht auf die
Ausschussvorsitze geregelt wird (vgl. § 57 Abs. 1
in Verbindung mit § 12 der Geschäftsordnung des
Deutschen Bundestages - GOBT - in der Fassung der
Bekanntmachung vom 2. Juli 1980, BGBl I
S. 1237, zuletzt geändert laut Bekanntmachung vom
12. Februar 1998, BGBl I S. 428, Beschluss der
Fortgeltung im 15. Deutschen Bundestag, Plenarprotokoll 15/1
vom 17. Oktober 2002, S. 8 A, BTDrucks 15/1).
Das Zählverfahren wird auch für Wahlen angewendet, die der
Deutsche Bundestag zur Besetzung anderer Gremien, wie
insbesondere des Gemeinsamen Ausschusses nach Art. 53a
Abs. 1 Satz 2 GG und des Ausschusses nach
Art. 77 Abs. 2 GG (Vermittlungsausschuss), vornimmt. In
der Vergangenheit hat es dabei immer wieder Wechsel der
Zählverfahren für die Gremienbesetzung gegeben. 3 2. Nach der Bundestagswahl vom 22. September
2002 beschloss der Deutsche Bundestag auf seiner
konstituierenden Sitzung am 17. Oktober 2002 auf den Antrag
aller Fraktionen die Weitergeltung des
Geschäftsordnungsrechts (BTDrucks 15/1 und Beschluss vom
17. Oktober 2002, Plenarprotokoll 15/1
S. 8 A). Auf seiner 5. Sitzung am
30. Oktober 2002 beriet der Deutsche Bundestag unter den
Tagesordnungszusatzpunkten 1 bis 2 über zwei Anträge zur
Bestimmung des Verfahrens für die Berechnung der Sitzanteile
der Fraktionen in allen Gremien und Ausschüssen der 15.
Wahlperiode. 4 Der Antrag der Fraktionen von CDU/CSU und FDP
(BTDrucks 15/18) sah vor, dass die Sitzanteile der Fraktionen
nach dem Verfahren nach St. Laguë/Schepers berechnet
werden sollten. Der Antrag der Fraktionen von SPD und BÜNDNIS
90/DIE GRÜNEN (BTDrucks 15/17) enthielt eine zusätzliche
Regelung für den Fall, dass nach der Anwendung des Verfahrens
nach St. Laguë/Schepers die parlamentarische Mehrheit in dem
betreffenden Gremium nicht wiedergegeben würde. In diesem
Fall sollte eine Verteilung nach dem Verfahren nach d'Hondt
errechnet werden. Bei demselben negativen Ergebnis im
Hinblick auf die Spiegelung der parlamentarischen Mehrheit
sollte wieder das Verfahren nach St. Laguë/Schepers
angewendet werden, ergänzt allerdings um einen
Korrekturfaktor, der im Ergebnis der stärksten Fraktion im
Bundestag einen weiteren Sitz verschaffen würde. 5 Hintergrund dieser unterschiedlich weit
reichenden Anträge sind die konkreten Sitzanteile, die den
Fraktionen nach dem Wahlergebnis der Bundestagswahl vom 22.
September 2002 unter Anwendung der bislang geltenden Regelung
insbesondere im Vermittlungsausschuss zugestanden hätten. 6 Auf der Grundlage von § 1 der Gemeinsamen
Geschäftsordnung des Bundestages und des Bundesrates für den
Ausschuss nach Art. 77 des Grundgesetzes
(Vermittlungsausschuss) - GOVermA - vom
19. April 1951 (BGBl II S. 103, zuletzt
geändert durch Beschluss des Bundestages vom 22. Oktober
2002, BRDrucks 792/02, Plenarprotokoll 15/1 S. 7 A –
8 A, 26 A - D/Anlage und Beschluss des Bundesrates
vom 8. November 2002, BRDrucks 792/02 – Beschluss,
Plenarprotokoll 782, Sten. Bericht, S. 496 D),
wonach die Bundestags- und die Bundesratsbank im
Vermittlungsausschuss jeweils 16 Sitze umfasst, führte die
Anwendung jedes der drei üblichen Zählverfahren
- Hare/Niemeyer, d'Hondt und
St. Laguë/Schepers (zur Funktionsweise der
Verfahren siehe das Arbeitspapier des Deutschen Bundestages,
Referat Datenbanken, Programmentwicklung; Anteile, Zugriffe
und Reihenfolgen – AZUR – vom 15. April 1998, ZI
5-1998/002) - zu einer Verteilung der Sitzanteile von sieben
Sitzen für die SPD-Fraktion, sieben Sitzen für die
CDU/CSU-Fraktion, einem Sitz für die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN und einem Sitz für die FDP-Fraktion (7:7:1:1). Diese
Verteilung hätte zur Folge gehabt, dass die auf die
Fraktionen von SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gegründete
politische Parlamentsmehrheit auf der Bundestagsbank des
Vermittlungsausschusses keine Mehrheit gehabt hätte. 7 3. Der Bundestag fasste auf seiner Sitzung am
30. Oktober 2002 nach einer kurzen Aussprache, in der
jeweils ein Vertreter jeder Fraktion zu Wort kam, mit den
Stimmen von SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN folgenden
Beschluss: 8 1) Die Zahl der auf die Fraktionen entfallenden
Sitze im Ältestenrat und in den Ausschüssen des Deutschen
Bundestages sowie die Regelung der Vorsitze in den
Ausschüssen werden nach dem Verfahren der mathematischen
Proportion (St. Laguë/Schepers) berechnet, soweit nichts
Abweichendes beschlossen wird. 9 Das Gleiche gilt für die Besetzung von anderen
Gremien, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. 10 2) Führt dies nicht zur Wiedergabe der
parlamentarischen Mehrheit, errechnet sich die Verteilung
nach d'Hondt. Führt auch ein Rückgriff auf dieses Verfahren
nicht zur Abbildung der parlamentarischen Mehrheit, ist das
Verfahren St. Laguë/Schepers mit der Maßgabe anzuwenden, dass
die zu verteilende Anzahl der Sitze um einen reduziert wird
und der unberücksichtigte Platz der stärksten Fraktion
zugewiesen wird. 11 4. Auf der 10. Sitzung am 14. November 2002
wählte der Bundestag auf der Grundlage des Beschlusses vom
30. Oktober 2002 seine Vertreter in den Vermittlungsausschuss
(Plenarprotokoll 10. Sitzung, Sten. Bericht,
S. 574 D – Beschluss). Dabei hatte die
Antragstellerin nur sechs Mitglieder ihres insgesamt sieben
Mitglieder umfassenden Wahlvorschlages (BTDrucks 15/52) zur
Abstimmung gestellt. Gewählt wurden acht Mitglieder der
SPD-Fraktion, sechs Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion und
jeweils ein Mitglied der FDP-Fraktion und der Fraktion
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN. 12 Zuvor hatte der Bundestag mit den Stimmen der
Fraktionen von SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gegen die
Stimmen der CDU/CSU- und der FDP-Fraktion bei Enthaltung der
beiden fraktionslosen Bundestagsmitglieder den Antrag der
CDU/CSU-Fraktion (BTDrucks 15/47) abgelehnt, ein neues
Verfahren für die Berechnung der Sitzanteile der Fraktionen
im Vermittlungsausschuss zu bestimmen (Plenarprotokoll 15/10,
Sten. Bericht, S. 574 C). Dieser Vorschlag sah vor,
jeweils sieben Mitglieder der SPD- und CDU/CSU-Fraktion sowie
jeweils ein Mitglied der FDP-Fraktion und Fraktion BÜNDNIS
90/DIE GRÜNEN in den Vermittlungsausschuss zu entsenden. 13 Der Vermittlungsausschuss trat auf der
Grundlage des angegriffenen Beschlusses des Deutschen
Bundestages erstmals am 5. Dezember 2002 zusammen. 14 5. Mit Beschluss vom 3. Dezember 2002 lehnte
der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts den Antrag der
CDU/CSU-Fraktion auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ab
(BVerfGE 106, 253 ff.). 15 6. Bei der Besetzung der gemeinsamen
Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der
bundesstaatlichen Ordnung
- Föderalismuskommission - wurde der angegriffene
Beschluss ein zweites Mal angewendet. Am 6. November
2003 beschloss der Bundestag die Einsetzung der
Föderalismuskommission; dabei stellen die SPD-Fraktion acht,
die CDU/CSU-Fraktion sechs Mitglieder sowie die FDP-Fraktion
und die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN jeweils ein Mitglied
(Plenarprotokoll 15/72, Sten. Bericht, Anlage 6, S. 6272
C). Zuvor hatte es der Bundestag mit der Mehrheit seiner
Mitglieder abgelehnt, die dem Bundestag in der Kommission
zustehenden 16 Sitze im Verhältnis 7:7:1:1 auf die Fraktionen
aufzuteilen (BTDrucks 15/1692, Plenarprotokoll 15/72, Sten.
Bericht, S. 6187 D). II. 16 Die Antragstellerin wendet sich im Wege der
Organklage gegen den Beschluss des Deutschen Bundestages vom
30. Oktober 2002. Zur Begründung ihres Antrages trägt sie
vor, dass dieser Beschluss sie in ihren verfassungsmäßigen
Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in
Art. 77 Abs. 2 GG verletze. 17 1. Aus den in Art. 38 Abs. 1
Satz 2 in Verbindung mit Art. 40 Abs. 1
Satz 2 GG verbürgten Rechten der Fraktionen im Bundestag
folge, dass diese sich in angemessener Weise parlamentarisch
betätigen könnten. Das gelte auch für die Verteilung der
Sitze auf der Bundestagsbank des Vermittlungsausschusses.
Durch die Verringerung ihres Stellenanteils auf der
Bundestagsbank würden der Antragstellerin
Gestaltungsmöglichkeiten und Abstimmungsoptionen
vorenthalten, die im Zusammenspiel mit der Bundesratsbank des
Vermittlungsausschusses eine Aussicht auf faktische
Verwirklichung hätten. Der Beschluss des Bundestages führe zu
einer Verfälschung der Mehrheitsverhältnisse, da es nunmehr
zu einer Verteilung der Sitze von acht Sitzen für die
SPD-Fraktion, sechs Sitzen für die CDU/CSU-Fraktion, einem
Sitz für die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und einem Sitz
für die FDP-Fraktion (8:6:1:1) komme. 18 2. Ferner werde durch den Beschluss
Art. 20 Abs. 2 GG verletzt, weil der
Antragstellerin die Möglichkeit genommen werde, ihre Rechte
als parlamentarische Opposition in einer Weise wahrzunehmen,
die der Sitzverteilung im Bundestag und dem
verfassungsrechtlichen Gebot der spiegelbildlichen
Zusammensetzung von Bundestagsausschüssen entspreche. Damit
sei zugleich ein Verstoß gegen das Prinzip der
Volkssouveränität und die Grundsätze der repräsentativen
Demokratie gegeben. Auch entspreche eine nicht proportionale
Beteiligung auf der Bundestagsbank des
Vermittlungsausschusses nicht dem Wählerwillen. 19 Der Gesetzgeber verfüge zwar über eine weite
Gestaltungsfreiheit bei Fragen der parlamentarischen
Selbstorganisation. Diese sei jedoch durch den Grundsatz der
Spiegelbildlichkeit, wonach die Ausschüsse des Bundestages
entsprechend dem Mehrheitsverhältnis des Plenums
zusammengesetzt sein müssten, eingeschränkt. Der Grundsatz
der Spiegelbildlichkeit gelte auch für die Besetzung der
Bundestagsbank im Vermittlungsausschuss. Der Grundsatz der
Spiegelbildlichkeit manifestiere sich maßgeblich in dem
konkreten Zählverfahren, nach dem die für eine Partei
abgegebenen Stimmen in Sitze umgerechnet werden. Es sei
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn sich der
Bundestag entscheide, von einem üblichen und in der
parlamentarischen Praxis bewährten Proportionalsystem
abzuweichen und ein anderes zu wählen. Zu diesen Systemen
zählten die Verfahren nach d'Hondt, Hare/Niemeyer und
St. Laguë/Schepers. 20 Allerdings würden die Grenzen des
verfassungsrechtlichen Gestaltungsermessens des Bundestages
erreicht, wenn er den Boden der gängigen Zählsysteme
verlasse. Der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
sei zu entnehmen, dass ein Wechsel nur innerhalb der
anerkannten und erprobten Zählsysteme stattfinden dürfe. Es
gebe keine Pflicht zum Systemwechsel, d.h. eine Pattsituation
auf der Bundestagsbank im Vermittlungsausschuss sei nicht
unter allen Umständen zu vermeiden. Ein solches Patt sei
sogar hinzunehmen, wenn es die proportionalen
Kräfteverhältnisse der Fraktionen im Bundestag
wiedergebe. 21 3. Weitere Grenzen der Gestaltungsfreiheit
seien das Gebot der Gleichbehandlung, das die proportionale
Umsetzung von Fraktionsstärken in Ausschusssitze des
Vermittlungsausschusses fordere, das Verbot der
missbräuchlichen Handhabung der Geschäftsordnungsautonomie,
das Gebot der fairen und loyalen Anwendung von Bestimmungen
der Geschäftsordnung und das Verbot, ein willkürliches
Zählsystem festzusetzen. Ein Zählsystem sei willkürlich, wenn
es weder in sich logisch noch systemkonform noch aus sich
selbst heraus verständlich sei. Diesen letztgenannten Vorwurf
müsse sich das mit dem Beschluss des Bundestages vom 30.
Oktober 2002 gewählte Verfahren machen lassen. Dagegen hätten
sich die vom Antragsgegner in der Vergangenheit gewählten
Berechnungsverfahren stets im Rahmen der überkommenen und
anerkannten Umrechnungsverfahren bewegt, die nach allgemeiner
Auffassung den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit wahrten. 22 4. Die Staatspraxis zeige, dass sich die
Besetzung der Bundestagsbank des Vermittlungsausschusses in
der Vergangenheit stets an den Stärkeverhältnissen der
Fraktionen ausgerichtet habe. Der Wechsel der
Berechnungsverfahren habe in der Vergangenheit niemals zu
einer Missachtung dieses Stärkeverhältnisses geführt. Die
Gewährleistung des Fraktionsproporzes sei auch ein
Leitprinzip der Parlamentspraxis in Bund und Ländern und
entspreche der Grundidee des grundgesetzlich verfassten
parlamentarischen Regierungssystems. 23 5. Des Weiteren folge aus den strukturellen
Besonderheiten der Stellung des Vermittlungsausschusses im
Verfassungsgefüge, dass auf der Bundestagsbank dieses
Gremiums nicht notwendig die jeweilige im Plenum vertretene
Regierungsmehrheit wiedergegeben werden müsse. Es sei die
Aufgabe des Vermittlungsausschusses, zwischen Bundestag und
Bundesrat konsensfähige Entscheidungsgrundlagen zu
erarbeiten. Es handele sich bei dem Gremium insoweit um eine
Form des institutionalisierten Ausgleichs divergierender
Interessen zwischen den Bundesorganen Bundestag und
Bundesrat. Hingegen bestehe die verfassungsrechtliche
Legitimation des Vermittlungsausschusses nicht darin, dem
Ausgleich zwischen Regierungsmehrheit und Opposition zu
dienen. Aus den Vorgaben des Grundgesetzes und der
Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses folge, dass die
dem Ausschuss aufgegebene Aufgabe der Kompromisssuche nicht
erfolgreich durchzuführen wäre und dem verfassungsrechtlichen
Leitbild widerspräche, wenn sie sich an der Zuordnung zum
Regierungs- oder Oppositionslager bewegte. 24 6. Da sich der Antragsgegner dennoch für einen
gesonderten, von den üblichen Systemen abweichenden
Verteilungsschlüssel entschieden habe, um die derzeitigen
parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse wiederzugeben, liege
er von dem idealtypischen mathematischen Zustand - dem Patt
zwischen Regierungskoalition und Oppositionsfraktionen - zu
weit entfernt. Die SPD-Fraktion werde in diesem Fall
überproportional gegenüber der CDU/CSU-Fraktion
berücksichtigt. Darin liege wiederum ein Verstoß gegen den
Grundsatz der Spiegelbildlichkeit. Ausnahmefälle, die eine
Abweichung von diesem Prinzip rechtfertigten, wie etwa die
Sicherung der Funktionsfähigkeit des Gremiums, lägen nicht
vor. Die Voraussetzungen der vom Bundesverfassungsgericht
ebenfalls anerkannten Ausnahme, dass ein bestimmtes
Umrechnungsverfahren die politischen Mehrheiten im Bundestag
nicht abbilde, seien gleichfalls nicht gegeben. 25 7. Der Beschluss des Bundestages habe
schließlich unhaltbare Folgen, wenn es innerhalb der
Wahlperiode zu einer anderen Regierungskoalition kommen
sollte. So würde das 8:6:1:1-Modell bei einer
Koalitionsregierung aus CDU/CSU-Fraktion, FDP-Fraktion und
der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN trotz einer deutlichen
parlamentarischen Mehrheit - wie die SPD-Fraktion -
nur über acht Sitze auf der Bundestagsbank des
Vermittlungsausschusses verfügen. Zu derselben Sitzverteilung
käme es auch, wenn die SPD-Fraktion eine Minderheitsregierung
tragen würde. III. 26 Der Antragsgegner hält den Antrag für
unbegründet. Der Beschluss des Bundestages sei mit
Art. 40 Abs. 1 Satz 2, Art. 21
Abs. 1, Art. 20 Abs. 2 und Art. 77
Abs. 2 GG sowie mit dem übrigen Verfassungsrecht
vereinbar und verletze oder gefährde keine der
Antragstellerin durch das Grundgesetz übertragenen
Rechte. 27 1. Der Bundestagsbeschluss verstoße weder
gegen den Wortlaut von Art. 77 Abs. 2 GG noch gegen
den Wortlaut einer anderen Bestimmung des Grundgesetzes. Aus
dem Text des Grundgesetzes ergebe sich eindeutig, dass die
Zusammensetzung des Vermittlungsausschusses nur soweit
vorgegeben werde, als dass Mitglieder von Bundestag und
Bundesrat den Ausschuss bilden müssen. Den beiden
Verfassungsorganen werde insoweit ein erheblicher
Handlungsspielraum eröffnet. Die Zusammensetzung und das
Verfahren des Vermittlungsausschusses müssten einvernehmlich
von Bundestag und Bundesrat in einer gemeinsamen
eigenständigen Rechtsgrundlage festgelegt werden, soweit ein
normativer Rahmen die sonst bestehende autonome
Entscheidungsbefugnis von Bundestag und Bundesrat in der
Besetzung des Ausschusses begrenzen solle. Innerhalb des
Rechtsrahmens, der durch die Geschäftsordnung des
Vermittlungsausschusses gebildet werde, bestehe Raum für
politische Besetzungsentscheidungen der beiden
Legislativorgane. Da die Geschäftsordnung des
Vermittlungsausschusses lediglich die Zahl der von Bundestag
und Bundesrat zu entsendenden Mitglieder festlege und deren
Auswechselbarkeit regele, schränke auch die Geschäftsordnung
in ihrem Text das politische Ermessen der entsendenden
Verfassungsorgane nicht ein. Hinter dem Schweigen stehe
offensichtlich das Vertrauen auf demokratisch legitimierte
Mehrheitsentscheidungen, die rechtlich nicht vorgeprägt zu
werden bräuchten. 28 2. Die systematische Auslegung, die zugleich
Sinn und Zweck der Vorschrift in den Blick zu nehmen habe,
müsse sich an dem weiteren Regelungsgehalt von Art. 77
Abs. 2 GG orientieren. In dem systematischen
Zusammenhang von Art. 77 Abs. 1 und Art. 78 GG
finde die Kreation eines aus Mitgliedern des Bundestages und
des Bundesrates für die gemeinsame Beratung von Vorlagen
gebildeten Ausschusses ihren Sinn in der Vermittlung zwischen
unterschiedlichen Auffassungen der beiden Legislativorgane
über den Gesetzesbeschluss. Der Vermittlungsausschuss solle
demnach den Weg zu einem erfolgreichen Abschluss eines
Gesetzgebungsverfahrens eröffnen, dessen ursprünglicher
Fassung und Form des Gesetzesbeschlusses des Bundestages die
Mehrheit des Bundesrates ablehnend gegenüberstehe. Der
Ausschuss sei ein Konfliktlösungsmechanismus, um ein
Scheitern von Gesetzesvorhaben soweit wie möglich zu
verhindern. Eine Vermittlung zwischen divergierenden
Auffassungen in Bundestag und Bundesrat könne nur dann
erfolgreich sein, wenn der gefundene Kompromiss bei der
Mehrheit in beiden Gesetzgebungsorganen auf Zustimmung stoße.
Das mache es notwendig, die Zusammensetzung des
Vermittlungsausschusses so zu regeln, dass eine Einigung den
Mehrheitswillen in beiden Gesetzgebungsorganen soweit wie
möglich widerspiegele. Folglich erfordere die Systematik des
Gesetzgebungsverfahrens des Bundes gemäß Art. 77 und 78
GG eine Abbildung der Mehrheitsverhältnisse im Plenum des
Bundestages auf der Bundestagsbank im
Vermittlungsausschuss. 29 Die Antragstellerin behaupte zu Unrecht einen
engen systematischen Zusammenhang zwischen der
parlamentarischen Repräsentation im Plenum sowie in den
Ausschüssen des Deutschen Bundestages und der Kompromisssuche
im Vermittlungsausschuss. Der Vermittlungsausschuss sei vom
Grundgesetz nicht als Ort parlamentarischer Repräsentation
als zweites oder gar als Überparlament konzipiert, in dem
Mehrheitsentscheidungen des Deutschen Bundestages durch eine
andere Mehrheit abgelöst werden, die aus parlamentarischen
Oppositionen und dem Zusammenwirken mit ihr politisch
nahestehenden Mitgliedern des Bundesrates gebildet werde.
Aufgabe des Vermittlungsausschusses sei gerade nicht, das
Volk im Sinne des Art. 20 Abs. 2 GG zu
repräsentieren, sondern die Vorbereitung und Sicherung des
Gelingens parlamentarischer Repräsentation in der späteren
Erörterung und Entscheidung über den Einigungsvorschlag des
Vermittlungsausschusses durch den Deutschen Bundestag. Da im
Vermittlungsausschuss nach einer auch für die
Bundestagsmehrheit tragbaren Einigung in einem politischen
Konflikt mit dem Bundesrat gesucht werde, sei die
Zusammensetzung des Vermittlungsausschusses weder insgesamt
noch auch nur auf der Bundestagsbank von Verfassungs wegen
als proportionale Abbildung der Zusammensetzung des
Bundestages angelegt. Vielmehr müsse die Bundestagsbank
Mehrheitsverhältnisse im Parlament unter den von ihm
entsandten Mitgliedern widerspiegeln. 30 In Anbetracht dieses Leitprinzips habe die
Bundestagsmehrheit in der Staatspraxis auch mehrfach die
Verfahren zur Berechnung der Zahl der auf die einzelnen
Fraktionen entfallenden Sitze wechseln dürfen. Den
Zählsystemen komme insoweit kein eigener Wert zu, weil es
nicht um eine möglichst proportionale Abbildung des
Bundestagsplenums auf dessen Bank im Vermittlungsausschuss
gehe. Vielmehr erfüllten die Zählsysteme nur die dienende
Funktion, die Mehrheitsverhältnisse im Plenum des Deutschen
Bundestages auf der Bundestagsbank des
Vermittlungsausschusses wiederzugeben, um eine Einigung
zwischen beiden Legislativorganen zu ermöglichen. Erreiche
ein Zählsystem dieses Ziel, genüge es auch den Anforderungen
der Verfassung. 31 3. Die Antragstellerin könne sich zur
Begründung des von ihr geltend gemachten Anspruchs weder auf
Art. 21 Abs. 1 GG noch auf Art. 20 Abs. 2
GG berufen; Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG sei im
vorliegenden Fall nicht einschlägig, weil Art. 77
Abs. 2 Satz 2 GG die Regelung der Zusammensetzung
des Vermittlungsausschusses in einer eigenständigen
Geschäftsordnung beantworte, die zwar vom Bundestag
beschlossen werde, der jedoch der Bundesrat zustimmen müsse.
Aus dem verbleibenden Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
in Verbindung mit Art. 77 Abs. 2 GG folge aber im
Gegensatz zur Auffassung der Antragstellerin gerade das
verfassungsrechtliche Gebot, die Mehrheitsverhältnisse im
Deutschen Bundestag auf der Bundestagsbank des
Vermittlungsausschusses wiederzugeben. Denn es müsse
strukturell gesichert sein, dass eine im
Vermittlungsausschuss erzielte Einigung auch für die Mehrheit
im Bundestag akzeptabel sei. Erst wenn der Bundestag über
einen Einigungsvorschlag des Vermittlungsausschusses erneut
Beschluss fasse, könne die Antragstellerin die Rechte der
Minderheit in einer parlamentarischen Demokratie geltend
machen. IV. 32 Nach Auffassung der Bundesregierung ist der
Antrag unbegründet. Der Deutsche Bundestag dürfe das
Zählverfahren zur Bestimmung der von ihm in den
Vermittlungsausschuss zu entsendenden Mitglieder in der
gewählten Weise festsetzen. 33 1. Bei der Bestimmung des Zählverfahrens für
die Wahl der Bundestagsbank im Vermittlungsausschuss in der
15. Wahlperiode habe sich der Deutsche Bundestag von dem
Ziel leiten lassen, neben dem zahlenmäßigen Stärkeverhältnis
der Fraktionen besonders auf das im Plenum bestehende
Mehrheitsverhältnis abzustellen. Welches Zählsystem bei
Gremienwahlen angewendet werden solle, falle grundsätzlich in
die autonome Entscheidungsbefugnis des Bundestages. Diese
Geschäftsordnungsautonomie habe der Bundestag der Verfassung
gemäß gehandhabt. 34 2. Entsprechend der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts habe grundsätzlich jeder Ausschuss
des Parlaments ein verkleinertes Abbild des Plenums zu sein
und in seiner Zusammensetzung die des Plenums
widerzuspiegeln. Die Zusammensetzung des Plenums werde durch
die gegebenen Mehrheitsverhältnisse entscheidend geprägt. Die
Mehrheit sei ein zentrales, konstitutives Strukturmerkmal des
Parlaments. Spiegelung der Zusammensetzung des Plenums heiße
deshalb gerade auch Spiegelung der Mehrheitsverhältnisse, die
im Plenum bestehen. Folglich müssten die wirklichen und
relevanten Stärkeverhältnisse im Plenum auch in den
Ausschüssen gespiegelt werden. Das in der demokratischen
Ordnung relevante Stärkeverhältnis im Plenum des Bundestages
drücke sich in Mehrheit und Minderheit, in Regierungsmehrheit
und Opposition aus. Dieser Unterschied zwischen Mehrheit und
Minderheit bedürfe der Widerspiegelung, auch wenn er im
äußersten Fall nur eine Stimme betrage. Es bestehe kein Grund
anzunehmen, dass die offenbare Ungenauigkeit der
unmodifizierten, herkömmlichen Zählverfahren gerade zu
Gunsten der im Verhältnis kleineren Fraktionen wirken sollte.
Führe keine der denkbaren Zählweisen zu einer exakten
Widerspiegelung der Zahlenverhältnisse im Plenum des
Deutschen Bundestages, so sei es angesichts des Grundsatzes
der Spiegelbildlichkeit jedenfalls nicht willkürlich, wenn
der Deutsche Bundestag dasjenige Zählverfahren wähle, das die
demokratische relevante Struktur des Plenums am ehesten
wiedergebe. 35 Es sei sogar verfassungsrechtlich geboten, die
Mehrheit als solche widerzuspiegeln und damit das für die
demokratische Willensbildung entscheidende Strukturmerkmal
auf der Bundestagsbank des Vermittlungsausschusses
abzubilden. Es sei die Aufgabe des Vermittlungsausschusses,
primär einen politischen Kompromiss zu finden und diesen
Kompromiss in Bundestag und Bundesrat mehrheitsfähig zu
machen. Dies könne nur gelingen, wenn schon in seiner
Zusammensetzung die Pluralität der Meinungen und ihr
parlamentarisches, also ihr entscheidungsrelevantes
Kräfteverhältnis zum Ausdruck komme. Dies gelte auch
angesichts der Möglichkeit, dass sich die Mehrheiten im
Deutschen Bundestag während der Wahlperiode änderten.
Schließlich bestehe die Gelegenheit, Mitglieder des
Vermittlungsausschusses während der Wahlperiode
auszuwechseln. 36 3. Der Wechsel des Zählsystems sei dadurch
motiviert, dass keines der zuvor angewendeten Systeme die
politischen Mehrheiten im Bundestag hätte abbilden können.
Das Bundesverfassungsgericht habe bereits entschieden, dass
ein Wechsel des Zählsystems mit dem Ziel, die
Mehrheitsverhältnisse des Plenums in der Bundestagsbank des
Vermittlungsausschusses wiederzugeben, verfassungsrechtlich
unbedenklich sei. Daraus folge auch, dass die Einführung
neuer Komponenten in die bisher angewendeten, klassischen
Zählverfahren zulässig sei. Die Anreicherung der schlichten
herkömmlichen Zählweisen mit "funktionsadäquaten
Zusatzkomponenten" sei ihrerseits ein mathematisches
Zählverfahren. Auch habe das Bundesverfassungsgericht die
Anreicherung herkömmlicher Zählverfahren durch
Sonderzuteilung im Kommunalwahlrecht für zulässig erklärt.
Die dieser Rechtsprechung zu Grunde liegenden Erwägungen
könnten auf die Besetzung der Bundestagsbank im
Vermittlungsausschuss ohne weiteres übertragen werden. 37 4. Die Effektivität der Parlamentsarbeit
beruhe entscheidend darauf, dass sich die
Mehrheitsverhältnisse des Plenums in den Ausschüssen
widerspiegelten; das gelte auch für den
Vermittlungsausschuss. Dem Deutschen Bundestag stehe es frei,
sich in Gremien, deren Mitglieder er ganz oder teilweise
wähle, nach Maßgabe der Stärkeverhältnisse der Fraktionen
vertreten zu lassen. Die in anderen Fällen bestehende
Möglichkeit der Vergrößerung des Ausschusses liefe dem
Auftrag des Vermittlungsausschusses hingegen zuwider. Ein
solcher Schritt gefährde ernsthaft die Arbeitsfähigkeit des
Ausschusses und stärke die Tendenz, dass sich eine eigene
Kammer entwickele. 38 5. Des Weiteren stimme die neu gewählte
Zählweise mit der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages
überein. § 12 GOBT sehe vor, dass die Zusammensetzung
des Ausschusses im Verhältnis der Stärke der einzelnen
Fraktionen vorzunehmen sei. Das Stärkeverhältnis der
Fraktionen sei entscheidend davon abhängig, welche
politischen Kräfte die Mehrheit im Deutschen Bundestag
hätten. Der Begriff der Stärke der Fraktion im Sinne von
§ 12 GOBT werde hiervon geprägt. Die Stärke der
Fraktionen werde in der parlamentarischen Demokratie, wie sie
das Grundgesetz ausgestalte, wesentlich und im Kern dadurch
bestimmt, dass es Mehrheit und Opposition gebe. Hierfür sei
die Mehrheitslage auch dann entscheidend, wenn sie
zahlenmäßig knapp erscheine. 39 6. Das gewählte Zählverfahren folge der
verfassungsmäßigen Funktion des Vermittlungsausschusses.
Seine Aufgabe sei es, in ständiger persönlicher Fühlungnahme
seiner Mitglieder Wege zu suchen, die für die beteiligten
Organe gangbar seien. Der Vermittlungsausschuss müsse deshalb
die Fähigkeit behalten, zu politisch durchsetzbaren
Kompromiss- und Konsensmöglichkeiten zu kommen. Solche
politischen Wege seien in der parlamentarischen Demokratie in
aller Regel nur unter Berücksichtigung der tatsächlichen
Mehrheitsverhältnisse zu finden. Auch im
Vermittlungsausschuss stünden sich auf der Bundestagsbank
Regierungsmehrheit und Opposition gegenüber. Dagegen folge
die Besetzung der Bundesratsbank im Vermittlungsausschuss
anderen Maßgaben. Dort überwiege die Vertretung der
Interessen der Länder als Gliedstaaten der Bundesrepublik
Deutschland das Gewicht der politischen Parteien. 40 7. Auch zeige die Geschäftsordnung des
Vermittlungsausschusses, dass es in diesem Gremium auf
Mehrheitsentscheidungen ankomme. Dies ergebe sich deutlich
aus § 8 GOVermA, wonach dieser seine Beschlüsse mit der
Mehrheit der Stimmen seiner anwesenden Mitglieder fasse.
Würde die Mehrheit im Plenum des Deutschen Bundestages auf
der Bundestagsbank des Vermittlungsausschusses nicht
widergespiegelt, könnte der Vermittlungsausschuss seiner
Funktion, nach Möglichkeit politisch tragfähige
Kompromissentscheidungen herbeizuführen, nur in
eingeschränktem Maße nachkommen. Mit ihrer strukturellen
Mehrheit im Bundesrat und einer Pattsituation im
Vermittlungsausschuss könnten die Kräfte der Opposition
Termine und Verfahrensabläufe entscheidend beeinflussen und
so die Gesetzgebungsarbeit des Bundes beeinträchtigen. Die
Umstellung des Zählverfahrens mit dem Ziel der Abbildung des
Wählerwillens entspreche im Übrigen auch der
Staatspraxis. 41 8. Schließlich sei durch das Vorgehen des
Deutschen Bundestages auch der Grundsatz der Gleichbehandlung
der Fraktionen gewahrt. Eine vollständige Gleichheit im Sinne
eines exakten Zahlenverhältnisses könne von vornherein nicht
angestrebt werden, weil nur ganze Sitze zur Verteilung
anstünden. Vielmehr komme es auf eine angemessene
Repräsentation an. Da sich eine absolute Gleichbehandlung
aller Fraktionen nicht erreichen lasse, müsse bei der
Sitzverteilung eine Gleichbehandlung gegeben sein, die
zugleich dem parlamentarisch-politischen Kräfteverhältnis
entspreche. Dabei müssten neben anderen auch die Interessen
der Parlamentsmehrheit und der Parlamentsminderheit
gegeneinander abgewogen werden. V. 42 1. Den in dem Verfahren gestellten Antrag auf
Erlass einer einstweiligen Anordnung lehnte das
Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 3. Dezember 2002
ab (BVerfGE 106, 253 ff.). 43 2. Das Bundesverfassungsgericht hat am 5. Mai
2004 eine mündliche Verhandlung durchgeführt, in der die
Beteiligten ihre Rechtsstandpunkte erläutert und vertieft
haben. Das Gericht hat zudem den Landesminister a.D. Dr. Hans
Otto Bräutigam und das ehemalige Mitglied des Deutschen
Bundestages Dr. Heribert Blens als sachkundige
Auskunftspersonen zur Praxis des Vermittlungsausschusses
gehört. B. 44 Der zulässige Antrag hat in dem aus der
Entscheidungsformel ersichtlichen Umfang Erfolg. 45 Ein Verstoß gegen Verfassungsrecht kann
insoweit nicht festgestellt werden, als der Deutsche
Bundestag zum Zeitpunkt der Beschlussfassung im Interesse
einer funktionierenden Gesetzgebung zu einer raschen
Besetzung des Vermittlungsausschusses genötigt war und es
deshalb schon an zeitlichen Möglichkeiten fehlte, eine
ausgewogene Neuregelung möglichst im Konsens aller Fraktionen
für eine neu sich ergebende Frage der proportionalen
Sitzverteilung zu schaffen. Der Antragsgegner ist allerdings
verpflichtet, noch innerhalb der 15. Wahlperiode erneut
einen Beschluss nach § 57 Abs. 1 GOBT zu fassen,
der darauf abzielt, eine proportionalitätsgerechtere
Sitzverteilung auf der Bundestagsbank des
Vermittlungsausschusses zu erreichen. I. 46 Die Besetzung der Ausschüsse des Bundestages
unterliegt dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit. Nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss
grundsätzlich jeder Ausschuss ein verkleinertes Abbild des
Plenums sein und in seiner Zusammensetzung die
Zusammensetzung des Plenums in seiner politischen Gewichtung
widerspiegeln (vgl. BVerfGE 80, 188 <222>; 84, 304
<323>). Dieser Grundsatz leitet sich her aus der in
Art. 38 Abs. 1 GG festgelegten Freiheit und
Gleichheit des Abgeordnetenmandats. Der Abgeordnete ist frei,
sich in Fraktionen zu organisieren, weswegen die Fraktionen
als politische Kräfte ebenso gleich und entsprechend ihrer
Stärke zu behandeln sind wie die Abgeordneten untereinander
(vgl. BVerfGE 84, 304 <322 f.>). Der Grundsatz der
Spiegelbildlichkeit gilt auch für die Wahl der Mitglieder des
Bundestages im Vermittlungsausschuss. 47 1. Der Abgeordnetenstatus wird durch den
Grundsatz demokratischer, formaler Gleichheit bestimmt.
Dieser Status lässt Differenzierungen nur zu, wenn dafür
besondere Gründe bestehen. Als solcher Differenzierungsgrund
ist das Verfassungsgebot der Sicherung der Funktionsfähigkeit
des Parlaments anerkannt (vgl. BVerfGE 94, 351 <369>;
96, 264 <278 f.>). 48 a) Der Bundestag repräsentiert das deutsche
Volk, jeder Abgeordnete ist Vertreter des ganzen Volkes und
deshalb gleich (Art. 38 Abs. 1 GG). Art. 38
Abs. 1 Satz 1 GG bezeichnet ein grundrechtsgleiches
Recht in der gesellschaftlichen Sphäre, bestimmt den status
activus des Bürgers in öffentlichen Angelegenheiten des
Bundes. Dazu gehört die Gleichheit der Wahl. Das Grundgesetz
verlangt, dass jeder Bürger frei und im Rechtssinne (vor dem
Gesetz) gleich ist. Für das Demokratiegebot bedeutet dies,
dass jedem Staatsangehörigen, der auf Grund seines Alters und
ohne den Verlust seines aktiven Wahlrechts wahlberechtigt
ist, ein gleicher Anteil an der Ausübung der Staatsgewalt
zusteht. 49 b) Auf Bundesebene äußert sich diese
unmittelbare Teilhabe an der Staatsgewalt - abgesehen
von Art. 29 GG - ausschließlich durch die Wahl der
Abgeordneten des Deutschen Bundestages. Aus diesem Grund ist
es von entscheidender Bedeutung, dass die Wahlgleichheit
nicht nach dem Wahlakt sogleich wieder verloren geht. Sie
muss auf der zweiten Stufe der Entfaltung demokratischer
Willensbildung, d.h. im Status und der Tätigkeit des
Abgeordneten fortwirken. Zu dem Status der Abgeordneten
gehört deshalb das in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG
gewährleistete Recht auf gleiche Teilhabe am Prozess der
parlamentarischen Willensbildung (vgl. BVerfGE 43, 142
<149>; 70, 324 <354>; 80, 188 <218>; 96,
264 <278>). 50 Der zweite Satz des Art. 38 Abs. 1
GG zieht mit dem Repräsentationsprinzip deshalb aus den
Wahlrechtsgrundsätzen die Konsequenzen für die Ausübung eines
in der Gesellschaft verwurzelten, aber innerhalb der
Staatsorganisation wahrgenommenen Amtes, des freien Mandats.
Die Vorschrift gewährleistet für jeden der nach Art. 38
Abs. 1 Satz 1 GG gewählten Abgeordneten sowohl die
Freiheit in der Ausübung seines Mandats als auch die
Gleichheit im Status der Vertreter des ganzen Volkes (vgl.
BVerfGE 102, 224 <237 f.>). So setzt sich
insbesondere die Gleichheit der Wahl in der gleichen
Mitwirkungsbefugnis aller Abgeordneten fort und hält damit
auch in den Verzweigungen staatlich-repräsentativer
Willensbildungsprozesse die demokratische Quelle offen, die
aus der ursprünglichen, im Wahlakt liegenden
Willensbetätigung jedes einzelnen Bürgers fließt. Das freie
Mandat "schließt die Rückkopplung zwischen Parlamentariern
und Wahlvolk nicht aus, sondern ganz bewusst ein" und schafft
durch den Zwang zur Rechtfertigung Verantwortlichkeit (vgl.
Hofmann/Dreier, in: Schneider/Zeh <Hrsg.>,
Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 5
Rn. 44). 51 c) Der fraktionsgebundene Abgeordnete bewegt
sich in einem Spannungsverhältnis zwischen seinem freien und
gleichen Mandat und seiner Einordnung in die Fraktion. 52 Die politische Einbindung des Abgeordneten in
Partei und Fraktion im Bund und in den Ländern ist
verfassungsrechtlich erlaubt und gewollt: Das Grundgesetz
weist den Parteien eine besondere Rolle im Prozess der
politischen Willensbildung zu (Art. 21 Abs. 1 GG),
weil ohne die Formung des politischen Prozesses durch
geeignete freie Organisationen eine stabile Demokratie in
großen Gemeinschaften nicht gelingen kann. Die von
Abgeordneten - in Ausübung des freien Mandats -
gebildeten Fraktionen (vgl. BVerfGE 80, 188 <220>) sind
im Zeichen der Entwicklung zur Parteiendemokratie notwendige
Einrichtungen des Verfassungslebens und maßgebliche Faktoren
der politischen Willensbildung (vgl. BVerfGE 80, 188
<219 f.>). Sie nehmen im parlamentarischen Raum
Koordinierungsaufgaben wahr, bündeln die Vielfalt der
Meinungen zur politischen Stimme, wählen aus und spitzen
Themen als politisch entscheidbar zu. Diese Aufgaben sind
angesichts der Vielzahl und Vielschichtigkeit der im
Parlament zu behandelnden Regelungsbedürfnisse für die
parlamentarische Arbeit unabdingbar. Wenn der einzelne
Abgeordnete im Parlament politischen Einfluss von Gewicht
ausüben, wenn er gestalten will, bedarf er der abgestimmten
Unterstützung anderer Abgeordneter. Das freie Mandat und die
Gleichheit der Abgeordneten werden deshalb durch die
Anforderungen der in Fraktionen organisierten
parlamentarischen Arbeit mit geprägt, ohne jedoch den
Grundsatz der Gleichheit und Freiheit des Mandats zu
verdrängen. 53 Im organisatorischen Zusammenschluss
- hier zu Fraktionen - geht die Freiheit und
Gleichheit des Abgeordneten nicht verloren. Sie bleibt
innerhalb der Fraktion bei Abstimmungen und bei einzelnen
Abweichungen von der Fraktionsdisziplin erhalten und setzt
sich zudem im außengerichteten Anspruch der Fraktion auf
proportionale Beteiligung an der parlamentarischen
Willensbildung fort. § 12 GOBT konkretisiert deshalb
das, was aus Art. 38 Abs. 1 GG an Freiheit und
Gleichheit des Mandats gefordert ist. 54 Die Regelung soll sicherstellen, dass der
Parlamentsausschuss die Zusammensetzung des Plenums in seiner
konkreten, durch die Fraktionen geprägten organisatorischen
Gestalt verkleinernd abbildet (Grundsatz der
Spiegelbildlichkeit). Sie ermöglicht eine gleichheitsgerechte
Aufgabenerfüllung durch die Ausschüsse. Wenn der Bundestag
seine fachliche Arbeit durch Ausschüsse wahrnimmt, muss
demnach der gleiche Anteil jedes Abgeordneten an der
Repräsentanz des Volkes auch bei verkleinerten Gremien
gewahrt werden, sofern diese wesentliche Teile der dem
Bundestag zustehenden Informations-, Kontroll- und
Untersuchungsaufgaben wahrnehmen (vgl. BVerfGE 80, 188
<222>). 55 d) Ohne eine Gliederung des Bundestages in
Fraktionen grundsätzlicher politischer Gleichsinnigkeit wäre
nicht nur die praktische und transparente Arbeit des
Parlaments unmöglich (BVerfGE 2, 143 <160>; 70, 324
<363>; 84, 304 <317 f.>), ausgeschlossen
wäre auch eine spiegelbildliche Abbildung der
Stärkeverhältnisse des Plenums in verkleinerten, aber für den
Bundestag als Ganzes handelnden Gremien. Denn wenn jeder
Abgeordnete dauerhaft organisatorisch ungebunden wäre,
könnten verkleinernde Stärkeverhältnisse in einer
berechenbaren Weise nicht abgebildet werden: Dies setzt
genügend große, hinreichend homogene Gruppen von Abgeordneten
voraus. Deshalb schreibt § 12 GOBT in Übereinstimmung
mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vor,
dass Ausschüsse nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen im
Plenum besetzt werden, und konkretisiert dadurch das
Gleichheitsgebot aus Art. 38 Abs. 1 GG für die
freiwillig entstandenen, verfestigten Zusammenschlüsse der
Abgeordneten. 56 e) § 12 und § 57 Abs. 1 Satz 1 GOBT
konkretisieren damit zugleich eine von der Verfassung
geforderte Abweichung vom Mehrheitsprinzip, das nach
Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG für Beschlüsse des
Bundestages gilt, aber nach dem zweiten Satz dieser
Vorschrift für andere Bestimmungen der Geschäftsordnung des
Bundestages offen ist (vgl. BVerfGE 96, 264
<282 f.>). Die Zuweisung von Ausschusssitzen nach
dem Stärkeverhältnis der Fraktionen bedarf, da nur ganze
Sitze verteilt werden können, des Einsatzes von
Zählverfahren, die in eingeschränktem Umfang zu Abweichungen
im Zuweisungsergebnis führen können. Das
Bundesverfassungsgericht hat die parlamentarische Praxis
anerkannt, nach der die Zählverfahren bei einem Beschluss
nach § 57 Abs. 1 GOBT auch gerade im Hinblick
darauf ausgewählt werden dürfen, ob das gewählte Verfahren
die die Bundesregierung tragende politische Mehrheit im
Bundestag abbildet (vgl. BVerfGE 96, 264 <283>). Wie
weit dieses verfassungsrechtlich anerkannte Bedürfnis es
rechtfertigt, die herkömmlich anerkannte Systematik der
Zählverfahren durch einen Korrekturfaktor der hier
angegriffenen Art zu verändern, bedurfte für Ausschüsse des
Bundestages bislang schon deshalb keiner Entscheidung, weil
es der Bundestag in gewissem Umfang in der Hand hat,
Ausschüsse in der Zahl der Mitglieder zu vergrößern oder zu
verkleinern und damit Pattsituationen zwischen
Regierungsmehrheit und oppositioneller Minderheit bei
Anwendung tradierter Zählverfahren zu vermeiden. 57 Diese parlamentarische Praxis ist im Fall des
Vermittlungsausschusses dem Bundestag jedenfalls ohne
Mitwirkung des Bundesrates verschlossen. Damit stellt sich
hier die Frage deutlicher, wie weit das Bedürfnis nach
Abbildung der parlamentarischen Regierungsmehrheit das aus
Art. 38 Abs. 1 GG geforderte Repräsentations- und
Proportionalitätsprinzip zu beeinflussen vermag. Diese Frage
kann nicht deshalb dahinstehen, weil im Mittelpunkt des
vorliegenden Organstreits gerade die Besetzung des
Vermittlungsausschusses steht. Denn obwohl der
Vermittlungsausschuss kein Ausschuss des Bundestages ist,
gilt auch für die Besetzung der Bundestagsbank der Grundsatz
verhältnismäßiger Berücksichtigung nach der
Fraktionsstärke. 58 2. Der Vermittlungsausschuss ist ein in der
Verfassung vorgesehenes ständiges und gemeinsames Unterorgan
von Bundestag und Bundesrat. Das Ziel seiner Arbeit ist es,
ein konkretes Gesetzgebungsverfahren zu einem positiven
Abschluss zu bringen, indem entweder der Einspruch des
Bundesrates vermieden oder die zunächst nicht erteilte
Zustimmung zu einem Gesetzesbeschluss des Bundestages
herbeigeführt wird (vgl. von der Heide, Der
Vermittlungsausschuß. Praxis und Bewährung, DÖV 1953, S.
129). Dies soll dadurch erreicht werden, dass auf höherer
politischer Ebene und unter übergeordneten Gesichtspunkten
ein Interessenausgleich gesucht wird (vgl. Dehm, Stellung,
Aufgaben und Bedeutung des Vermittlungsausschusses, Bulletin
vom 12. Februar 1958, Nr. 29, S. 251 <252>). Der
Vermittlungsausschuss ist insoweit die institutionelle
Konsequenz der Grundentscheidung des Verfassungsgebers, an
der Gesetzgebung im Bund mit dem Bundestag und dem Bundesrat
zwei Entscheidungsträger konstitutiv zu beteiligen. Er öffnet
das Gesetzgebungsverfahren in einer bestimmten Konstellation
für institutionelle Verhandlungslösungen (vgl. auch Herdegen,
VVDStRL 62, 2003, S. 7 <20>). 59 Der Grundgedanke des Vermittlungsausschusses
lässt sich nur so deuten, dass beide an der Gesetzgebung
beteiligten Verfassungsorgane des Bundes im
Vermittlungsausschuss repräsentiert werden. Während der
Bundesrat sich dazu entschieden hat, die ihm in diesem
Ausschuss zustehenden 16 Sitze unabhängig vom
unterschiedlichen Stimmgewicht der Länder (Art. 51
Abs. 2 GG) mit je einem Vertreter jedes Landes zu
besetzen, bleibt der Bundestag an das Repräsentationsprinzip
gebunden: Im Vermittlungsausschuss verhandeln nicht die
Mehrheit des Bundestages mit einer politischen Mehrheit der
Länder, sondern der Bundestag mit dem Bundesrat. Die
Bundestagsbank ist deshalb nicht etwa ein verkleinertes
Abbild der die Regierung tragenden Parlamentsmehrheit oder
gar Repräsentant der Regierung, sondern ein verkleinertes
Abbild des ganzen Bundestages in seinem durch die Fraktionen
geprägten und auf die Volkswahl zurückgehenden politischen
Stärkeverhältnis. 60 Als gemeinsamer Ausschuss zweier
Verfassungsorgane ist der Vermittlungsausschuss zwar nicht
ohne weiteres mit einem Ausschuss des Bundestages
vergleichbar; seine Bedeutung im Gesetzgebungsverfahren steht
aber der Aufgabenwahrnehmung durch Ausschüsse des Bundestages
nicht nach. Die gestaltende Vorbereitung eines
Gesetzesbeschlusses betrifft die zentrale Aufgabe des
Deutschen Bundestages. Der Vermittlungsausschuss hat im
Gesetzgebungsverfahren eine herausgehobene und in gewissem
Umfang verselbständigte Stellung (vgl. Hasselsweiler, Der
Vermittlungsausschuß, 1981, S. 44, 71 und 105 ff.;
Schenke, Die verfassungsrechtlichen Grenzen der Tätigkeit des
Vermittlungsausschusses, 1984, S. 36 f.; Ossenbühl,
Verfahren der Gesetzgebung, in: Isensee/Kirchhof, HStR, 1996,
Bd. III, § 63 Rn. 53; Masing, in:
v. Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz -
Kommentar, 4. Aufl., 2000, Art. 77 Rn. 65;
Niemann, Die bundesstaatliche Bedeutung des Bundesrates unter
besonderer Berücksichtigung der Funktion des
Vermittlungsausschusses, 1978, S. 150 ff. und
Trossmann, Bundestag und Vermittlungsausschuß, JZ 1983,
S. 6 <7 f.> m.w.N.). 61 Die herausgehobene Stellung des
Vermittlungsausschusses folgt daraus, dass er die Autonomie
von Bundestag und Bundesrat zur konkreten Gestaltung des
Gesetzgebungsverfahrens in mehrfacher Hinsicht begrenzt. Der
Bundestag kann einen Vorschlag des Vermittlungsausschusses
nicht ändern. Er ist gemäß Art. 77 Abs. 2
Satz 5 GG vielmehr gehalten, über einen Vorschlag des
Vermittlungsausschusses zur Änderung oder zur
- ebenfalls eine Änderung darstellenden - Aufhebung
(vgl. § 10 Abs. 1 Satz 1 GOVermA) oder Ergänzung
des Gesetzesbeschlusses erneut Beschluss zu fassen. Insoweit
geht die Wirkung eines Einigungsvorschlags weit über
diejenige einer Gesetzesinitiative eines der in Art. 76
Abs. 1 GG genannten Verfassungsorgane hinaus, die das
Grundgesetz nicht an ein derart striktes Bescheidungsrecht
(des Bundestages) bindet (vgl. Dästner, Die Geschäftsordnung
des Vermittlungsausschusses, 1995, S. 26 f.).
Anders als bei einer Beschlussempfehlung eines
Bundestagsausschusses, die der Bundestag jederzeit zu ändern
vermag, fehlt ihm dieses Recht in Bezug auf einen
Einigungsvorschlag des Vermittlungsausschusses. Der Bundestag
kann eine solche Empfehlung nur annehmen oder ablehnen. Diese
Wirkungen werden noch gesteigert durch die Vorgabe in
§ 10 Abs. 1 Satz 1 GOVermA, wonach der
Einigungsvorschlag auf Änderung oder Aufhebung des vom
Bundestag beschlossenen Gesetzes "alsbald" auf die
Tagesordnung des Bundestages zu setzen ist und nur über den
Einigungsvorschlag abgestimmt wird, ohne dass andere Anträge
zur Sache zulässig sind (§ 10 Abs. 2 Satz 1,
Abs. 3 GOVermA). Hinzu kommt, dass der
Vermittlungsausschuss festlegen kann, ob und inwieweit bei
mehreren Änderungen des Gesetzesbeschlusses der Bundestag
darüber einzeln oder gemeinsam abzustimmen hat (§ 10
Abs. 3 Satz 1 GOVermA). 62 Darüber hinaus kann der Bundesrat einen
Einspruch gegen einen nicht zustimmungsbedürftigen
Gesetzesbeschluss erst dann einlegen, wenn er zuvor den
Vermittlungsausschuss angerufen hat und auch das
Vermittlungsverfahren - wegen eines inakzeptablen oder
mangels Zustandekommens eines Einigungsvorschlages (§ 12
GOVermA) - beendet wurde, Art. 77 Abs. 3 Satz 1 GG.
Ein Einspruch des Bundesrates setzt also die vorherige
Durchführung eines Vermittlungsverfahrens voraus. 63 Aus alledem folgt, dass die Mitglieder des
Bundestages im Vermittlungssausschuss die politischen
Grundsatz der Spiegelbildlichkeit repräsentieren müssen.
Andernfalls würde der Bundestag als Ganzes in die Sachzwänge
konsensual vorgeprägter Verfahrensentscheidungen gezwungen,
auf die er nicht einen Art. 38 Abs. 1 GG entsprechenden
gleichheitsgerechten Einfluss gehabt hätte, ohne dass dies
durch besondere sachliche Gründe gerechtfertigt wäre. II. 64 Der demnach auch für die Besetzung der
Bundestagsbank im Vermittlungsausschuss geltende Grundsatz
der Spiegelbildlichkeit gilt nicht uneingeschränkt. Er muss
im Konfliktfall mit dem Prinzip stabiler parlamentarischer
Mehrheitsbildung in Einklang gebracht werden. Der
gleichheitsgerechte Status von Abgeordneten und Fraktionen
lässt bei Vorliegen besonderer Gründe Differenzierungen zu.
Die für die Teilnahme am Prozess der parlamentarischen
Willensbildung geltenden Gleichheitsanforderungen werden
durch das Verfassungsgebot der Sicherung der
Funktionsfähigkeit des Parlaments (vgl. BVerfGE 94, 351
<369>; 96, 264 <278 f.>) und durch den
demokratischen Grundsatz der Mehrheitsentscheidung
(Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG) begrenzt.
Kollidieren der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit und der
Grundsatz, dass bei Sachentscheidungen die die Regierung
tragende parlamentarische Mehrheit sich auch in verkleinerten
Abbildungen des Bundestages muss durchsetzen können, so sind
beide Grundsätze zu einem schonenden Ausgleich zu
bringen. 65 1. Das Mehrheitsprinzip gehört zu den
tragenden Grundsätzen der freiheitlichen Demokratie (vgl.
BVerfGE 1, 299 <315>; 5, 85 <231 f.>; 29,
154 <165>). Zwar ist "Die Mehrheit" weder im
Grundgesetz noch in der Geschäftsordnung des Bundestages mit
besonderen Rechten ausgestattet, sie bildet eine sich von
Fall zu Fall jeweils erst konstituierende "politische", keine
rechtliche Kategorie. Verfassungsrechtlich anerkannt ist aber
das in Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG verankerte
Mehrheitsprinzip (vgl. BVerfGE 106, 253 <273>). Nach
dieser Vorschrift sind Beschlüsse des Bundestages mit der
Mehrheit der abgegebenen Stimmen zu fassen; Ausnahmen sind
- sofern nicht durch die Verfassung selbst
vorgesehen - bei Wahlen durch die Geschäftsordnung
zulässig. Das Prinzip der proportionalen Repräsentation endet
als Gleichheitsanspruch und Minderheitenschutz gleichsam
dort, wo Entscheidungen in der Sache getroffen werden. Nur
auf diesem Weg kann sich die Mehrheit der Repräsentanten
durchsetzen, damit die demokratische Willensbildung als
Mehrheitswille in Erscheinung treten kann. Das Grundgesetz
regelt nicht nur das Prinzip der Mehrheitsentscheidung, es
will auch eine stabile parlamentarische Mehrheit im Einklang
mit den die Regierung bildenden politischen Kräften
gewährleisten. Nach den Erfahrungen mit den
Präsidialkabinetten der Weimarer Republik, die seit der
Regierung Brüning ohne regelmäßige parlamentarische Mehrheit
regierten (vgl. Heinrich August Winkler, Der lange Weg nach
Westen, Erster Band, 2000, S. 489 ff.), wollte das
Grundgesetz eine solche lähmende Dissonanz zwischen Parlament
und Regierung möglichst vermieden wissen. Davon zeugt vor
allem die Beschränkung des Bundestages auf ein konstruktives
Misstrauensvotum (Art. 67 Abs. 1 GG), aber auch die
Ausgestaltung der Vertrauensfrage (Art. 68 GG). 66 Verkleinerte Abbildungen des Bundestages
müssen deshalb zwar personell dem Grundsatz der
Spiegelbildlichkeit gehorchen, Abweichungen sind aber in
begrenztem Umfang gerechtfertigt, wenn im verkleinerten
Gremium nur dadurch Sachentscheidungen ermöglicht werden, die
eine realistische Aussicht haben, mit dem Willen einer im
Plenum bestehenden politischen "Regierungsmehrheit"
übereinzustimmen. Dies gilt ungeachtet der Frage, ob das
Mehrheitsprinzip die gleiche prägende Kraft wie das
Repräsentationsprinzip besitzt, in dem sich die Legitimation
öffentlicher Herrschaft rückbindet. 67 2. Funktion und Aufgaben des
Vermittlungsausschusses fordern keine zwingende Ausrichtung
der Besetzung des Ausschusses am Mehrheitsprinzip in einem
Umfang, dass der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit im Zweifel
zu weichen hätte. Die Einrichtung des Vermittlungsausschusses
zielt auf die Aushandlung von Kompromissen zwischen den
gesetzgebenden Körperschaften; dies gelingt, wenn die für ein
konkretes Gesetzgebungsvorhaben maßgeblichen politischen
Meinungen zum Ausgleich gebracht werden können. Dabei
schließt die normative Ausgestaltung des
Vermittlungsverfahrens nicht aus, dass die politische
Opposition auf Bundesebene in dem Ausschuss in bestimmten
Fällen über eine Mehrheit verfügt. Das ergibt sich aus einem
Vergleich der Struktur von Bundesrats- und Bundestagsbank
sowie den Regelungen über das Abstimmungsverfahren im
Ausschuss. 68 a) Die Zusammensetzung des Bundesrates wird
von den Grundsätzen der Staatengleichheit ebenso geprägt wie
von der Stimmgewichtung nach der Bevölkerungsstärke der
Länder. Denn zum einen ist jedes Land der Bundesrepublik
Deutschland über seine jeweiligen Mitglieder im Bundesrat
vertreten und hat prinzipiell die gleichen Rechte und
Pflichten (vgl. BVerfGE 106, 310 <330>), zum anderen
berücksichtigt das Grundgesetz die unterschiedliche Größe der
Länder, indem es ihre Stimmenzahl nach ihrer jeweiligen
Einwohnerzahl gewichtet (Art. 51 Abs. 2 GG). 69 Der Bundesrat verzichtet darauf, in seinen
abgeleiteten Gremien eine Stimmgewichtung vorzunehmen, er
optiert hier für den Grundsatz der Staatengleichheit. Die
Länder sind in den ständigen Ausschüssen und den
Sonderausschüssen - wie auf der Bundesratsbank des
Vermittlungsausschusses - jeweils durch ein Mitglied
vertreten (§ 11 Abs. 2 der Geschäftsordnung des
Bundesrates - GOBR). Nach § 42 Abs. 2
GOBR hat jedes Land in den Ausschüssen eine Stimme, und
Beschlüsse werden mit der einfachen Mehrheit gefasst. Von
dieser Regelung ausgenommen ist lediglich die Europakammer
des Bundesrates, deren Beschlüsse gemäß Art. 52
Abs. 3a GG als Beschlüsse des Bundesrates gelten
(§ 45h Abs. 1 Satz 1 GOBR). Diese gegenüber
Art. 51 Abs. 2 und 3 GG veränderte Regelung der
Besetzung und des Stimmrechts wirkt sich auf den Inhalt der
Ausschussempfehlungen aus, weil die mit Mehrheit
beschlossenen Empfehlungen der Ausschüsse den
Mehrheitsverhältnissen im Plenum widersprechen können. Obwohl
auch die Ausschüsse des Bundesrates die Funktion haben, das
Plenum durch Vorbereitung der Tagesordnungspunkte zu
entlasten, unterlässt es das Binnenrecht des Bundesrates, die
Willensäußerungen der Ausschüsse und des Plenums zu
synchronisieren. Die Ausschussempfehlungen werden in der
Praxis denn auch weniger als Vorentscheidung des jeweiligen
Landes, sondern regelmäßig als beratende und kontrollierende
Tätigkeit der Ministerialverwaltung angesehen. In vielen
Fällen wird die einheitliche Linie des Landes erst zu einem
späteren Zeitpunkt im Kabinett festgelegt (vgl. Reuter,
Praxishandbuch Bundesrat, 1991, Art. 52 GG
Rn. 46). 70 Daraus folgt, dass eine Projektion der
jeweiligen politischen Bundesratsmehrheit in abgeleiteten
Gremien jedenfalls nicht zwingend notwendig ist. Es wäre
sogar denkbar, dass die politische Bundesratsmehrheit auf der
Bundesratsbank im Vermittlungsausschuss in die Minderheit
gerät, wenn sich die Mehrheit im Bundesratsplenum auf die
bevölkerungsstärksten und damit stimmgewichtigen Länder und
deren Bundesratsmitglieder stützt, die Mehrzahl der Länder
jedoch von der politischen Bundesratsminderheit regiert
wird. 71 Ein solches Stärkeverhältnis auf der
Bundesratsbank wäre mit der Stellung und der Aufgabe des
Vermittlungsausschusses vereinbar. Der verfassungsrechtliche
Auftrag des Vermittlungsausschusses liegt darin, zwischen dem
Bundestag und dem Bundesrat einen substantiellen Ausgleich
widerstreitender Positionen im Gesetzgebungsverfahren
herbeizuführen. Die Entstehungsgeschichte des
Vermittlungsausschusses zeigt, dass dieser vermittelnde
Prozess in möglichst geringem Maße formalisiert werden und
dass es insbesondere auf die personelle Vertretung der im
Gesetzgebungsverfahren beteiligten Standpunkte ankommen
sollte. 72 Wie die Darstellung der Sachverständigen in
der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, werden die
besonderen Funktionsbedingungen des Vermittlungsausschusses
durch die Personalisierung des Gremiums unterstrichen. Diese
äußert sich in der Weisungsfreiheit der in den
Vermittlungsausschuss entsandten Mitglieder gemäß
Art. 77 Abs. 2 Satz 3 GG (vgl. BVerfGE 8, 104
<120 f.>), in der noch verhältnismäßig
überschaubaren Gremiengröße, der grundsätzlich nicht
öffentlichen Beratung (§ 6 GOVermA), der Wahl oder
Entsendung fester Mitglieder und Stellvertreter, der
Zulassung von Vertretern zu Sitzungen nur bei "Notwendigkeit"
(§ 3 GOVermA) und dem erschwerten Wechsel der Mitglieder
und Stellvertreter (§ 4 GOVermA). 73 Die Arbeit des Vermittlungsausschusses ist
nicht notwendig darauf angelegt, in jedem Fall zu einer
Entscheidung in der Sache zu gelangen. Das
Vermittlungsverfahren kann auch ohne Einigungsvorschlag
enden, wenn ein Mitglied einen entsprechenden Antrag stellt
und sich auf der dritten Sitzung des Ausschusses keine
Mehrheit für einen Einigungsvorschlag findet (§ 12 Abs.
1 und 2 GOVermA). In diesem Fall liegt die Verantwortung für
den Fortgang des Verfahrens wieder bei Bundestag und
Bundesrat. 74 Diese Regelung betont, dass der
Vermittlungsausschuss nicht als ein Gremium ausgestaltet ist,
das konstitutive Beschlüsse fassen soll, in denen sich eine
bestimmte politische Mehrheit wiederfindet. Das Grundgesetz
spricht deshalb in Art. 77 Abs. 2 Satz 1
davon, dass ein Ausschuss "für die gemeinsame Beratung von
Vorlagen" gebildet wird. Art. 77 GG bringt zum Ausdruck,
dass alle Möglichkeiten einer Verständigung erschöpft werden
sollen, bevor das Gesetzgebungsverfahren seinen Fortgang
nimmt (vgl. Empfehlungen des Juristischen Ausschusses der
Ministerpräsidenten, Büro der Ministerpräsidenten des
amerikanischen, britischen und französischen
Besatzungsgebietes, 1949, Anlage 4, S. 39). 75 b) Für eine nur eingeschränkte Prägekraft des
Mehrheitsprinzips jedenfalls im Vermittlungsausschuss
sprechen ferner die verfahrensrechtlichen Regelungen in der
Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses über die
Abstimmung und zum Entscheidungsquorum. Die kategorische
Bevorzugung des Mehrheitsprinzips ist auch nicht geboten, um
sogenannte "unechte Vermittlungsergebnisse" zu vermeiden. 76 Die Geschäftsordnung des
Vermittlungsausschusses weicht in einem wichtigen Aspekt von
dem U.S.-amerikanischen Vorbild der conference committees ab:
im Vermittlungsausschuss wird nicht nach Bänken im Sinne
einer itio in partes, sondern im Plenum abgestimmt (siehe
aber § 7 Abs. 3 GOVermA). Der Ausschuss fasst seine
Beschlüsse mit der Mehrheit der Stimmen seiner anwesenden
Mitglieder (§ 8 GOVermA). Die Ausgestaltung des
Verfahrensrechts unterstreicht das Ziel, im
Vermittlungsausschuss die politischen Mehrheitsverhältnisse
des Bundestages und des Bundesrates zusammenzuführen. Ein
neues politisches Kräfteverhältnis soll Kompromissvorschläge
ermöglichen. Dabei soll der Vermittlungsausschuss alle
Verständigungsmöglichkeiten ausschöpfen. Dieser Ansatz
schließt von seiner Konstruktion her auch die Möglichkeit
ein, dass es in Einzelfällen zu einem politischen Patt im
Ausschuss kommt (vgl. Dietlein, ZRP 1987,
S. 277 ff.). 77 Im Blick auf die besondere Stellung und
Zusammensetzung des Vermittlungsausschusses folgt demnach
nicht, dass ein schonender Ausgleich zwischen dem Grundsatz
der Spiegelbildlichkeit und dem Mehrheitsprinzip entbehrlich
wäre. Vielmehr war der Antragsgegner verpflichtet, seinen
Beschluss nach § 57 Abs. 1 GOBT so zu fassen, dass auch
bei einer Abbildung der Kanzlermehrheit (vgl. Art. 121
GG) die von § 12 GOBT geforderte Besetzung nach dem
Stärkeverhältnis der Fraktionen so weit wie möglich gewahrt
wird. III. 78 Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen
ist der angegriffene Beschluss noch gerecht geworden. 79 1. Der Beschluss weicht allerdings im Hinblick
auf die beiden stärksten Fraktionen im Bundestag nicht
unerheblich von Grundsätzen der Spiegelbildlichkeit ab. 80 Die nach dem Ergebnis der Wahlen zum Deutschen
Bundestag vom 22. September 2002 stärkste Fraktion (SPD)
verfügt über einen Stimmenanteil von 41,63%. Die
zweitstärkste Fraktion (CDU/CSU) hat einen
Gesamtstimmenanteil von 41,13%. Diese Stimmenanteile führen
im Bundestagsplenum unter Berücksichtigung der
Überhangmandate zu 251 Sitzen für die SPD-Fraktion und 248
Sitzen für die CDU/CSU-Fraktion. Die Anwendung des im
angegriffenen Bundestagsbeschluss um einen Korrekturfaktor
modifizierten Verfahrens nach St. Laguë/Schepers ergibt
eine Verteilung von acht Sitzen an die SPD-Fraktion und sechs
Sitzen an die CDU/CSU-Fraktion. 81 Damit kommt auf 41 Mitglieder der
CDU/CSU-Fraktion ein Sitz im Vermittlungsausschuss, während
bei der SPD-Fraktion auf 31 Mitglieder ein Sitz entfällt. Bei
der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN repräsentiert das
Mitglied im Vermittlungsausschuss demgegenüber sogar 55
Abgeordnete des Bundestages. Bei der Sitzverteilung auf der
Grundlage des Verfahrens nach St. Laguë/Schepers hingegen
würde sich die erforderliche Mitgliederzahl für einen Sitz im
Vermittlungsausschuss auf 37 Mitglieder für die SPD-Fraktion
und 35 Mitglieder für die CDU/CSU-Fraktion annähern. 82 Die Anwendung des in dem Beschluss des
Bundestages vorgesehenen Verfahrens führt folglich dazu, dass
hinter jedem Sitz auf der Bundestagsbank des
Vermittlungsausschusses eine signifikant voneinander
abweichende Zahl von Mandaten steht. Dies hat zur Folge, dass
bei der Umrechnung von Mitgliederzahlen der Fraktionen in
Vorschlagsrechte für die Besetzung der Bundestagsbank eine
erhebliche Erfolgswertungleichheit besteht. Bei einer an den
prozentualen Anteilen orientierten Betrachtung zeigt sich,
dass die SPD-Fraktion mit ihren 41,63% am Gesamtstimmenanteil
auf der Bundestagsbank des Vermittlungsausschusses 50% der
Sitze besetzt, während die CDU/CSU-Fraktion mit 41,13%
Gesamtstimmenanteil über einen Sitzanteil von 37,5%
verfügt. 83 Die gegenwärtige Sitzverteilung auf der
Grundlage des nach § 57 Abs. 1 Satz 1 GOBT
gefassten Beschlusses gibt daher nicht mehr in einem noch
akzeptablen Umfang die tatsächlichen politischen
Kräfteverhältnisse im Plenum des Bundestages wieder. Damit
widerspricht sie dem Grundsatz, dass die im Wahlergebnis
verkörperte Willensbetätigung des Souveräns möglichst präzise
im Parlament und seinen abgeleiteten Gremien abgebildet
werden muss. Die vom Antragsgegner gewählte Lösung, den im
Zählverfahren unberücksichtigt gelassenen Sitz auf der
Bundestagsbank des Vermittlungsausschusses der stärksten
Fraktion zuzuweisen, ist mit dem insoweit in § 12 GOBT
verkörperten parlamentarischen Binnenrecht grundsätzlich
unvereinbar. Das von der Antragstellerin angegriffene
Verteilungsergebnis lässt sich mit keiner der üblichen
Berechnungsmethoden rechtfertigen; der "Korrekturfaktor"
steht dem Wortlaut und dem Sinn des § 12 Satz 1
GOBT entgegen. Die insofern unzureichende Proportionalität
drückt sich in der Abweichung zwischen der Anzahl der Sitze
einer Fraktion auf der Bundestagsbank des
Vermittlungsausschusses und deren Gesamtstimmenanteil
aus. 84 2. Eine Abweichung vom Grundsatz der
Spiegelbildlichkeit kann dem Grunde nach jedoch durch das
Mehrheitsprinzip nach den oben dargelegten Maßstäben
gerechtfertigt sein. Da die zur Verfügung stehenden
herkömmlichen Zählverfahren keinen Weg erlaubten, beiden
Grundsätzen Rechnung zu tragen, war der Antragsgegner
berechtigt, vorläufig einen Korrekturfaktor der umstrittenen
Art als System der Proportionalitätsfestlegung im Sinne des
§ 57 Abs. 1 GOBT mit Mehrheitsbeschluss
durchzusetzen. Denn die schwierige Suche im Konsens aller
Fraktionen und Überlegungen, wie ein neues System auch diese
ungewöhnliche Konstellation schonend ausgleicht, erfordert
ausreichend Zeit, die im Interesse der Funktionsfähigkeit
parlamentarischer Gesetzgebung zum Zeitpunkt des
angegriffenen Beschlusses nicht erübrigt werden konnte, ohne
das Verfahren der Bundesgesetzgebung zu verzögern. 85 In einem neu zusammengetretenen Parlament, das
sich durch knappe Mehrheitsverhältnisse auszeichnet, kann es
zudem sinnvoll sein, zunächst für einen begrenzten Zeitraum
Erfahrungen im Wettbewerb zwischen sogenannter
Regierungsmehrheit und oppositioneller Minderheit zu sammeln,
bevor systematische Entscheidungen getroffen werden. In
dieser besonderen Situation kann deshalb in dem gewählten
Vorgehen noch keine Überschreitung der parlamentarischen
Autonomie festgestellt werden. 86 3. Der Antragsgegner ist allerdings
verpflichtet, unverzüglich und unter Ausschöpfung der in
Geschäftsordnungsangelegenheiten üblichen Kooperation
zwischen allen Fraktionen des Bundestages einen
entsprechenden Beschluss nach § 57 Abs. 1 GOBT neu
vorzubereiten und zeitnah zu fassen. Das Grundgesetz geht in
Art. 42 Abs. 2 Satz 2 GG davon aus, dass
Abweichungen vom Mehrheitsprinzip für Wahlen durch die
Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages erfolgen. Der
Anforderung, die Abweichung vom Mehrheitsprinzip im Rahmen
des Geschäftsordnungsrechts transparent, berechenbar und
abstrakt-generell auszugestalten, entsprechen sowohl
§ 12 und § 57 Abs. 1 GOBT als auch die
üblicherweise angewandten konkretisierenden Zählverfahren,
auf die in Beschlüssen nach § 57 Abs. 1 GOBT Bezug
genommen wird. Eine nicht unerhebliche und möglicherweise
gerechtfertigte Abweichung von diesem System kann zu einem
Änderungsbedarf der Geschäftsordnung in den dafür
vorgesehenen Verfahren führen. Der Antragsgegner wird demnach
zu entscheiden haben, ob er einen durch das bestehende
Geschäftsordnungsrecht gedeckten neuen Beschluss nach
§ 57 Abs. 1 GOBT fasst oder die Geschäftsordnung
unter Beachtung der einschlägigen verfassungsrechtlichen
Grundsätze ändert. Eine solche Neuentscheidung im Rahmen
parlamentarischer Autonomie und aus Anlass des vorliegenden
Organstreitverfahrens ist nicht deshalb entbehrlich, weil es
ersichtlich keinen anderen Ausgleich zwischen den betroffenen
Verfassungsprinzipien gäbe. Das Bundesverfassungsgericht
könnte das Fehlen alternativer Gestaltungsmöglichkeiten
allenfalls dann feststellen, wenn die Alternativlosigkeit
offensichtlich wäre. Dies ist hier nicht der Fall. In
Betracht kommt vor allem, dass die Regeln der §§ 12, 57
GOBT modifiziert, insbesondere um generelle Vorkehrungen für
Fälle wie den vorliegenden und ähnliche Konstellationen
ergänzt werden. Auch kann die Möglichkeit einer Regelung in
der Gemeinsamen Geschäftsordnung des Bundestages und des
Bundesrates für den Vermittlungsausschuss gemäß Art. 77
Abs. 2 Satz 2 GG nicht von vorneherein verworfen
werden. Hassemer Jentsch Broß Osterloh Di Fabio Mellinghoff Lübbe-Wolff Gerhardt Abweichende Meinung der Richterin Osterloh und des Richters
Gerhardt zum Urteil des Zweiten Senats vom 8. Dezember
2004 - 2 BvE 3/02 - 87 Wir stimmen mit der Senatsmehrheit darin
überein, dass der Antragsgegner verpflichtet ist, erneut über
die Grundsätze zu beschließen, nach denen die Mitglieder des
Deutschen Bundestages in den Vermittlungsausschuss entsandt
werden. Nach Ansicht der Senatsmehrheit folgt diese
Verpflichtung daraus, dass der Beschluss vom 30. Oktober 2002
inhaltlich dem Grundsatz der Proportionalität nicht
ausreichend entspricht. Deshalb müsse der erneute Beschluss
des Bundestages darauf abzielen, eine
"proportionalitätsgerechtere" Sitzverteilung zu schaffen
(unter B. vor I.). Dem können wir uns nicht anschließen. Die
Senatsmehrheit verkürzt die Reichweite der autonomen
Entscheidungsbefugnis des Bundestages in Angelegenheiten der
Geschäftsordnung und unterwirft sie einer zu weit gehenden
Inhaltskontrolle durch das Bundesverfassungsgericht. Der
verfassungsrechtliche Mangel des angegriffenen
Bundestagsbeschlusses liegt nicht im Entscheidungsergebnis -
dieses k a n n verfassungskonform sein -, sondern in dem ihm
zu Grunde liegenden Vorgang der Willensbildung, nämlich
darin, dass der Antragsgegner einseitig auf das
Mehrheitsprinzip abgestellt, andere Gestaltungen nicht
erörtert und damit bei seinen Verhandlungen erkennbar nicht
im gebotenen Umfang nach einem schonenden Ausgleich zwischen
dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit und dem
Mehrheitsprinzip gesucht hat. 88 1. Der Bundestag hat - insoweit folgen
wir der Senatsmehrheit - bei der Regelung der Entsendung
seiner Mitglieder in den Vermittlungsausschuss in erster
Linie den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit, demzufolge
Ausschüsse verkleinerte Abbildungen der politischen
Stärkeverhältnisse im Plenum sein müssen, aber auch das
Mehrheitsprinzip als ein wesentliches Element der
freiheitlichen Demokratie mit Blick auf eine wirkungsvolle
Tätigkeit des Vermittlungsausschusses zu berücksichtigen und
für den Fall eines Widerstreits dieser Grundsätze einen
angemessenen Ausgleich zu suchen. Allerdings handelt es sich
um eine Angelegenheit, die der Geschäftsordnungsautonomie des
Bundestages unterfällt und deshalb der Prüfung durch das
Bundesverfassungsgericht nur eingeschränkt zugänglich
ist. 89 Die Geschäftsordnungsautonomie (Art. 40
Abs. 1 Satz 2 GG) bildet zusammen mit weiteren Rechten des
Bundestages den Kern der Parlamentsautonomie. Zu den
Regelungsgegenständen des Selbstorganisationsrechts des
Bundestages zählen die Abläufe des Gesetzgebungsverfahrens,
soweit es nicht in der Verfassung selbst geregelt ist, sowie
die Funktion, Zusammensetzung und Arbeitsweise der
Ausschüsse, die Wahrnehmung von Initiativ-, Informations- und
Kontrollrechten, die Bildung und die Rechte von Fraktionen
und die Ausübung des parlamentarischen Rederechts (vgl.
BVerfGE 80, 188 <219>; 102, 224 <236>). Es ist
deshalb auch Sache des Bundestages, näher zu bestimmen, auf
welche Weise seine Mitglieder an der parlamentarischen
Willensbildung mitwirken und welche Befugnisse die Fraktionen
bei der Ausgestaltung des parlamentarischen Verfahrens haben.
Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG knüpft zwar an die historische
Entwicklung des Parlamentsrechts an (vgl. BVerfGE 44, 308
<314>). Das Recht der Parlamentsautonomie muss aber im
Hinblick auf die jeweils zu bewältigende Situation
konkretisiert werden, um eine Anpassung an veränderte
Arbeitsbedingungen zu ermöglichen. So kann die
Parlamentsautonomie eine gegenüber früheren
Verfassungsepochen gewandelte Aktualität durch den Umstand
gewinnen, dass nicht mehr wie in der klassischen Lehre
Parlament und Regierung einander gegenüber stehen, sondern
Regierung und die sie unterstützende Parlamentsmehrheit
gegenüber der Opposition politisch eine Einheit bilden. Auch
auf die zunehmende Komplexität der Regelungsbedürfnisse muss
das Parlament im Rahmen des Selbstorganisationsrechts
reagieren. Das moderne Parlament muss daher Strategien des
politischen Willensbildung entwickeln, will es seine
Arbeitsfähigkeit nicht einbüßen (BVerfGE 102, 224
<236>). 90 Die verfassungsgerichtliche Prüfung von
Bestimmungen der Geschäftsordnung hat davon auszugehen, dass
das Parlament bei der Entscheidung darüber, welcher Regeln es
zu seiner Selbstorganisation und zur Gewährleistung eines
ordnungsgemäßen Geschäftsgangs bedarf, einen - allgemein
weiten - Gestaltungsspielraum hat (vgl. BVerfGE 80, 188
<220>; 84, 304 <322>). Dieser ist allerdings
nicht unbeschränkt und findet insbesondere in Art. 38
Abs. 1 GG eine Schranke (vgl. BVerfGE 102, 224 <237>).
Was aus den Grenzen und Bindungen dieser Regelungsmacht des
Parlaments im Einzelnen folgt, muss nach dem jeweiligen
Gegenstand bestimmt werden. 91 Regelungen der Geschäftsordnung wirken sich,
da die Rechte der Abgeordneten einander zugeordnet sind und
aufeinander abgestimmt werden müssen, notwendig immer auch
als Beschränkungen der Rechte der einzelnen Abgeordneten aus.
Dabei darf - gerade um der Repräsentationsfähigkeit und
der Funktionstüchtigkeit des Parlaments willen – das Recht
des einzelnen Abgeordneten, an der Willensbildung und
Entscheidungsfindung des Bundestages mitzuwirken, nicht in
Frage gestellt werden (vgl. BVerfGE 84, 304
<321 f.>). Auch bedürfen Differenzierungen
zwischen Abgeordneten stets eines besonderen rechtfertigenden
Grundes (vgl. BVerfGE 96, 264 <278>). 92 In der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts ist anerkannt, dass es dem
Bundestag in sachlich begründeten Fällen verfassungsrechtlich
unbenommen ist, für Ausschüsse oder ähnliche Gremien eine
Mitgliederzahl vorzusehen, die bei Anwendung der üblichen
Regeln für die Sitzverteilung eine Berücksichtigung aller
parlamentarischen Gruppierungen nicht ermöglicht (vgl.
BVerfGE 70, 324 <364>). Dem Bundestag steht ein
Gestaltungsspielraum bei der Abwägung zwischen den
Bedürfnissen der Arbeitsfähigkeit etwa eines
Untersuchungsausschusses und seiner möglichst repräsentativen
Zusammensetzung zu (vgl. BVerfGE 96, 264 <281>). Ferner
ist anerkannt, dass der Bundestag ebenso wie bei der
Besetzung von Ausschüssen auch bei der Wahl seiner Vertreter
im Vermittlungsausschuss den Grundsatz der
Spiegelbildlichkeit von Parlament und Ausschüssen zu beachten
hat, die Entscheidung für das bei Gremienwahlen anzuwendende
Zählsystem vorbehaltlich einer missbräuchlichen Handhabung
der Geschäftsordnungsautonomie aber in die autonome
Entscheidungsbefugnis des Bundestages fällt (vgl. BVerfGE 96,
264 <283>). 93 Auch wenn dies in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts bislang noch nicht auszusprechen
war, so setzt doch die Anerkennung eines
verfassungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbaren weit
reichenden Gestaltungsspielraums des Bundestages in eigenen
Angelegenheiten jedenfalls voraus, dass der Bundestag
angesichts der Einwirkung von Geschäftsordnungsentscheidungen
auf die Rechte der Abgeordneten bei der Wahrnehmung seiner
Geschäftsordnungsautonomie alle Möglichkeiten umfassend
würdigt, die für den verfassungsrechtlich gebotenen
schonenden Ausgleich der kollidierenden Grundsätze in der
konkreten Situation ernsthaft in Betracht zu ziehen sind. Der
Bundestag ist kraft der ihm zustehenden Gestaltungsfreiheit
bei einem unvermeidbaren Konflikt zwischen dem Grundsatz der
Spiegelbildlichkeit und dem Mehrheitsprinzip zwar letztlich
nicht gehindert, sich unter Zurücksetzung anderer Lösungen
für eine vorrangig am Mehrheitsprinzip orientierte Regelung
zu entscheiden; dem hat jedoch eine problemadäquate Abwägung
zugrunde zu liegen. Ob der Bundestag eine solche Abwägung
vorgenommen hat, unterliegt verfassungsgerichtlicher Prüfung.
Geht der Entscheidung des Bundestages ein Verfahren voraus,
das auf eine ausgewogene Regelung im Konsens möglichst aller
Fraktionen angelegt ist, deutet dies in der Regel darauf hin,
dass den verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprochen
worden ist. 94 2. Der Beschluss vom 30. Oktober 2002 genügt
nicht den Anforderungen an die Willensbildung des Bundestages
im Rahmen seiner Geschäftsordnungsautonomie. 95 Von der Verfahrensgestaltung kann hier nicht
auf eine genügende Berücksichtigung der kollidierenden
Grundsätze geschlossen werden. Soweit eine
innerparlamentarische Verständigung angestrebt worden ist,
fehlt es jedenfalls an aussagekräftigen Belegen. Auch sind
keine Ansätze dafür erkennbar, die unterschiedlichen
Auffassungen in Bezug auf die Auslegung der Geschäftsordnung
(§§ 12, 57 GOBT) durch generelle Überlegungen zu
überbrücken, geschweige denn mit Zweidrittelmehrheit der
anwesenden Mitglieder des Bundestages außer Streit zu stellen
(vgl. § 126 GOBT). 96 Die Verhandlungen zu Beginn der 15.
Wahlperiode lassen nicht erkennen, dass in der Sache
Alternativen zu der angegriffenen Lösung erwogen und
hinreichend gewürdigt worden sind. Den zugänglichen
parlamentarischen Dokumenten und dem Vorbringen des
Antragsgegners in diesem Verfahren lässt sich insbesondere
nicht entnehmen, dass er den Grundsatz der
Spiegelbildlichkeit im gebotenen Umfang in seine Erwägungen
aufgenommen und mit Blick auf die Gegebenheiten des
Vermittlungsausschusses gewürdigt hat. Die Erwägungen, die
dem Beschluss vom 30. Oktober 2002 zugrunde liegen, stellen
vielmehr einseitig auf das Mehrheitsprinzip ab. Sie beziehen
sich zudem zu undifferenziert auf die Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts BVerfGE 96, 264 <283>, wo die
erstmals in der 15. Wahlperiode entstandene Konstellation,
dass die die Regierung tragende Mehrheit bei der Besetzung
der Bundestagsbank im Vermittlungsausschuss mit keinem der
herkömmlichen Zählverfahren abgebildet werden kann, nicht
behandelt worden ist. 97 Mit der Senatsmehrheit sind wir der Ansicht,
dass die Verpflichtung des Antragsgegners zu erneuter
Beschlussfassung nicht etwa deshalb entfällt, weil im
Ergebnis offensichtlich kein anderer Weg als der gewählte
bestünde, den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit und das
Mehrheitsprinzip unter den gegebenen Mehrheitsverhältnissen
zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen. Während aber nach
Ansicht der Senatsmehrheit der Inhalt des angegriffenen
Beschlusses mangels ausreichender Proportionalität der
Sitzverteilung mit der Verfassung unvereinbar ist und
folglich auch nicht Gegenstand eines geänderten
Geschäftsordnungsrechts sein kann, hat unseres Erachtens die
gebotene Respektierung der Geschäftsordnungsautonomie des
Deutschen Bundestages gemäß Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG
eine andere Konsequenz: Kommt der Bundestag auf der Grundlage
der erforderlichen Abwägung zu der Einschätzung, dass an der
Regelung im angegriffenen Beschluss festzuhalten ist, so ist
er daran von Verfassungs wegen nicht gehindert. Osterloh Gerhardt Abweichende Meinung der Richterin Lübbe-Wolff zum Urteil des Zweiten Senats vom
8. Dezember 2004 - 2 BvE 3/02 - 98 Der Fall wirft zwei Fragen auf: Darf der
Bundestag für die Besetzung der Bundestagsbank im
Vermittlungsausschuss ein Berechnungsverfahren wählen,
welches die Abbildung der die Regierung tragenden
Parlamentsmehrheit sicherstellt? Wenn ja: Muss er dazu,
um nicht Rechte der Antragstellerin zu verletzen, ein
anderes als das am 30. Oktober 2002 beschlossene Verfahren
wählen? Auf die erste Frage (I.) finde ich in der
Entscheidungsbegründung keine klare Antwort. Die Antwort
auf die Zweite halte ich für falsch (II.). 99 I. Unumstrittener Maßstab für die Beurteilung
des Falles ist der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit von
Parlament und Ausschüssen, der auch für die Besetzung der
Bundestagsbank im Vermittlungsausschuss gilt (vgl.
BVerfGE 96, 264 <282>). Dem entspricht das Gebot, die
Ausschüsse nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen zu
besetzen (§ 12 Satz 1 GOBT). Genau spiegelbildlich wäre
die vollkommen proportionale Besetzung, bei der jede Fraktion
genau den Sitzanteil erhält, den sie auch im Bundestag hat,
bei der also die Anzahl ihrer Sitze und die Gesamtzahl der
Sitze in beiden Gremien im gleichen Verhältnis zueinander
stehen. Der Quotient aus Sitzanteil im Ausschuss und
Sitzanteil im Bundestag ("Erfolgswert") ist in diesem
Idealfall für alle Fraktionen gleich eins. Zugleich hat jede
genau spiegelbildliche Abbildung die Eigenschaft, dass sie
- für beliebige Koalitionen - auch die
Mehrheitsverhältnisse abbildet. Mehrheitsabbildung kann
insofern neben der Erfolgswertgleichheit als Element der
Spiegelbildlichkeit aufgefasst werden. Das Problem liegt
darin, dass eine genau spiegelbildliche Abbildung in der
Regel nicht möglich ist und bei der Annäherung an das Ideal
der Spiegelbildlichkeit, die infolgedessen allein verlangt
werden kann, die im Ideal vereinten Teilziele
Erfolgswertgleichheit und Mehrheitsabbildung miteinander in
Konflikt geraten können. 100 Für eine Rechtspflicht, in diesem Konflikt das
Teilziel der Mehrheitsabbildung zurückzusetzen, sehe ich
keine Grundlage. Das Bundesverfassungsgericht hat in einer
früheren Entscheidung die geschäftsordnungsrechtliche Regel,
dass die Ausschüsse entsprechend dem Stärkeverhältnis der
Fraktionen zu besetzen sind (§ 12 GOBT), nicht nur in
ihrer Bedeutung für die jeweilige Opposition gewürdigt,
sondern sie zugleich als grundsätzlich notwendige Konsequenz
der aus dem demokratischen Prinzip folgenden Rechtsstellung
der parlamentarischen Mehrheit aufgefasst (vgl. BVerfGE 70,
324 <365 f.>). Wenn der Senat stattdessen nun die
parlamentarische Mehrheit zu einer bloß politischen, nicht
rechtlichen Kategorie erklärt, so kann dies jedenfalls nicht
bedeuten - und bedeutet ausweislich der weiteren
Entscheidungsgründe auch für den Senat nicht -, dass die
parlamentarische Mehrheit eine verfassungsrechtlich
irrelevante Größe wäre. Demokratische Legitimation vermittelt
sich nicht über Minderheits-, sondern über
Mehrheitsentscheidungen (vgl. BVerfGE 38, 258 <274>).
Das für den demokratischen Verantwortungszusammenhang
wichtigste Element des abzubildenden Stärkeverhältnisses der
Fraktionen sind deshalb die Mehrheitsverhältnisse. Der
Bundestag hat daher grundsätzlich das Recht, für
Konfliktfälle dem Ziel der Mehrheitsabbildung den Vorzug zu
geben. Dieses Recht folgt aus dem Grundsatz der
Spiegelbildlichkeit selbst, nicht aus einem damit
konkurrierenden Mehrheitsprinzip. 101 Der Auffassung der Senatsmehrheit, dass es
angesichts der auf Kompromissbildung ausgerichteten Funktion
des Vermittlungsausschusses auf die dortigen
Mehrheitsverhältnisse weniger als in anderen Ausschüssen
ankomme, kann ich nicht folgen. Dem Vermittlungsausschuss ist
die Funktion zugedacht, Kompromisse zu finden, die Aussicht
haben, sowohl im Bundestag als auch im Bundesrat die
notwendige Mehrheit zu finden. Diese Funktionszuweisung legt
aber den Inhalt der zu findenden Kompromisse noch nicht fest.
Weder folgt aus dem Ziel, einen für Bundestag und Bundesrat
akzeptablen Kompromiss zu finden, ohne weiteres, wie dieser
Kompromiss auszusehen hat, noch ist gewährleistet, dass alle
Beteiligten tatsächlich auf einen in diesem Sinne
zielführenden Kompromiss hinarbeiten. In der Praxis des
Vermittlungsausschusses kommen bekanntlich auch die im Urteil
erwähnten sogenannten unechten Vermittlungsergebnisse vor -
Einigungsvorschläge, die die Ausschussmehrheit in Kenntnis
dessen beschließt, dass sie keine Aussicht auf Annahme in
beiden Gesetzgebungsorganen haben. Ob ein tragfähiger
Kompromiss gefunden wird und welcher Kompromiss gefunden wird, hängt daher unter anderem von den
Mehrheitsverhältnissen ab. Die Funktion des
Vermittlungsausschusses, durch Kompromissfindung eine
Einigung zu ermöglichen, macht deshalb die
Mehrheitsverhältnisse nicht belanglos. Im Gegenteil: Die
Senatsmehrheit selbst weist auf die gerade durch diese
Funktion geprägten besonderen Bindungswirkungen der
Beschlüsse des Vermittlungsausschusses für das weitere
Gesetzgebungsverfahren hin, unter anderem darauf, dass der
Bundestag die Vorschläge des Vermittlungsausschusses, anders
als die Beschlussvorschläge anderer Ausschüsse, nur
unverändert annehmen oder ablehnen kann. Das verschafft den
Beschlüssen des Vermittlungsausschusses besondere Bedeutung
und damit den Mehrheitsverhältnissen, von denen ihr Inhalt
abhängt, besonderes Gewicht. Mir scheint, dass die
Senatsmehrheit dies der Sache nach anerkennt, wenn sie
feststellt, dass wegen der angesprochenen Besonderheiten
gerade auf der Bundestagsbank des Vermittlungsausschusses die
politischen Stärkeverhältnisse im Plenum des Bundestages
repräsentiert sein müssen, damit nicht "der Bundestag als
Ganzes in die Sachzwänge konsensual vorgeprägter
Verfahrensentscheidungen gezwungen" wird. 102 Zur Begründung des trotzdem eingenommenen
Standpunktes, dass es im Vermittlungsausschuss weniger als
sonst auf die Abbildung der Mehrheitsverhältnisse ankomme,
weist die Senatsmehrheit auch darauf hin, dass die
Bundesratsbank im Vermittlungsausschuss ohne Berücksichtigung
des unterschiedlichen Stimmgewichts der Länder (Art. 51
Abs. 2 GG) besetzt wird, der Bundesrat also darauf verzichtet
hat, die parteipolitischen Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat
auf die Bundesratsbank im Vermittlungsausschuss abzubilden.
Dass der vom Grundgesetz nicht als Vertretung der
parteipolitischen Mehrheitsverhältnisse der Ländergesamtheit,
sondern als Vertretung der Länder konzipierte Bundesrat so
verfährt, kann aber nicht das Recht des Bundestages
schmälern, für die von ihm zu besetzenden Sitze im
Vermittlungsausschuss auf die Abbildung der
Mehrheitsverhältnisse Wert zu legen und das
Berechnungsverfahren für die Sitzverteilung entsprechend zu
gestalten. Tatsächlich kann es, wie die Senatsmehrheit
hervorhebt, vorkommen, dass auf der Bundesratsbank des
Vermittlungsausschusses die "politische Bundesratsmehrheit"
sich in der Minderheit findet. Das zeigt aber nicht, dass es
im Vermittlungsausschuss auf die Mehrheitsverhältnisse
grundsätzlich nicht ankäme. Es zeigt nicht einmal, dass es
für die praktische Arbeit der Vertreter des Bundesrates im
Vermittlungsausschuss auf die "politischen
Mehrheitsverhältnisse" im Bundesrat nicht ankäme, sondern
nur, dass der Bundesrat aufgrund der dortigen
Kooperationsbedingungen über politische Mechanismen verfügt,
die hinreichend sicherstellen, dass bei der Arbeit im
Vermittlungsausschuss diese Mehrheitsverhältnisse
berücksichtigt werden, obwohl sie in der Besetzung der
Bundesratsbank nicht abgebildet sind. Das nötigt
den Bundestag nicht, von entsprechenden Voraussetzungen
bei der Besetzung der Bundestagsbank auszugehen. 103 Die erste Frage ist demnach zu bejahen. Der
Bundestag darf für die Verteilung seiner Sitze im
Vermittlungsausschuss ein Berechnungsverfahren wählen, das
die Abbildung der Bundestagsmehrheit sicherstellt. Aus der
besonderen Funktion des Vermittlungsausschusses lassen sich
Gegengründe nicht ableiten. 104 Ob der Senat demgegenüber schon die erste
Frage verneint, bleibt unklar. Die Ausführungen zur schwachen
Wirkkraft des Mehrheitsprinzips deuten auf eine verneinende
Antwort hin; ebenso die Feststellung, die gegenwärtige
Sitzverteilung gebe "nicht mehr in einem akzeptablen
Umfang die tatsächlichen politischen Kräfteverhältnisse im
Plenum des Bundestages wieder". Dass in den
Entscheidungsgründen die Frage offengelassen wird, "ob das
Repräsentationsprinzip besitzt", kann dagegen eigentlich nur
bedeuten, dass auch die Frage der Vor- oder Nachrangigkeit im
Konfliktfall offengelassen wird, und wenn der Senat
feststellt, der Bundestag sei verpflichtet, seinen Beschluss
so zu fassen, dass "auch bei einer Abbildung der
Kanzlermehrheit" die von § 12 GOBT geforderte Besetzung
nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen "soweit wie möglich
gewahrt wird", so deutet dies darauf hin, dass er die
gewählte Lösung nicht wegen Überschreitung einer nicht näher
definierten absoluten Grenze zulässiger Abweichung vom Ideal
der Erfolgswertgleichheit, sondern nur deshalb ablehnt, weil
er eine schonendere Variante für möglich hält. Dafür spricht
auch, dass der Senat die Frage aufwirft, ob es "ersichtlich
keinen anderen Ausgleich zwischen den betroffenen
Verfassungsprinzipien" gibt, und ausdrücklich feststellt, die
Alternativlosigkeit der gewählten Lösung sei jedenfalls nicht
offensichtlich. Hierauf käme es nicht an, wenn das
beschlossene mehrheitsabbildende Zuteilungsverfahren
unabhängig von der Existenz schonenderer Alternativen für
rechtswidrig gehalten würde. 105 II. War der Bundestag berechtigt, dem Ziel der
Mehrheitsabbildung Vorrang einzuräumen, so stellt sich die
weitere Frage, ob er dazu gerade das im Beschluss vom 30.
Oktober 2002 vorgesehene Zuteilungsverfahren wählen
durfte. 106 Dem gewählten Verfahren wird angekreidet, dass
es mit einem ergebnisbezogenen Korrekturfaktor arbeitet und
damit von den herkömmlichen Zuteilungsverfahren abweicht.
Dies ist auch in Teilen der öffentlichen Diskussion als eine
Art schmutziger Trick aufgefasst worden, der die Ergebnisse
sauberer mathematischer Verfahren verfälscht. Von der
Voraussetzung, dass die Einführung eines ergebnisbezogenen
Korrekturfaktors schon als solche zu beanstanden ist, geht
auch die Senatsmehrheit insofern aus, als sie beanstandet,
das angegriffene Verteilungsergebnis lasse sich mit keiner
der üblichen Berechnungsmethoden rechtfertigen. 107 Diese Betrachtungsweise wird dem Vorgang nicht
gerecht. Die verfassungsrechtliche Beurteilung
unterliegt nicht dem Diktat mathematischer
Berechnungsverfahren, sondern umgekehrt hängt von den
verfassungsrechtlichen Vorgaben ab, ob ein
Berechnungsverfahren zulässig oder seine Anwendung sogar
geboten ist. Die in der parlamentarischen Praxis üblichen
Berechnungsverfahren sind – mit kleinen Unterschieden im
Ergebnis - am Ziel der Erfolgswertgleichheit ausgerichtet.
Ihre Funktion ist nicht, Abweichungen von diesem Ziel zu
rechtfertigen, sondern die Abweichung möglichst gering zu
halten. Die Frage, ob und inwieweit Abweichungen von den
herkömmlichen Berechnungsverfahren zulässig sind, ist daher,
wenn man die zwischen diesen Verfahren selbst bestehenden
Unterschiede ausblendet, gleichbedeutend mit der Frage, ob
und inwieweit Abweichungen vom Ziel der Erfolgswertgleichheit
zulässig sind. 108 Wie unter I. ausgeführt und auch von der
Senatsmehrheit nicht konsequent bestritten, ist es
grundsätzlich zulässig, für die Besetzung der Bundestagsbank
im Vermittlungsausschuss ein Berechnungsverfahren zu wählen,
das dem Ziel der Mehrheitsabbildung Vorrang vor dem Ziel der
Erfolgswertgleichheit einräumt. Daraus folgt, dass zugunsten
des erstgenannten Ziels von den herkömmlichen
Berechnungsverfahren abgewichen werden darf. Das beschlossene
Berechnungsverfahren diskreditiert sich also weder durch die
Abweichung als solche noch dadurch, dass der eingebaute
Abweichungsfaktor auf ein bestimmtes Ergebnis, nämlich die
Abbildung der parlamentstragenden Mehrheit, gerichtet
ist. 109 Dass das gewählte Verfahren, weil es mit einem
sogenannten Korrekturfaktor arbeitet, mathematisch weniger
elegant erscheinen mag als das unkorrigierte herkömmliche
Verfahren, tut verfassungsrechtlich nichts zur Sache.
Zwar kann Einfachheit eine begrenzte verfassungsrechtliche
Relevanz insofern gewinnen, als die Verständlichkeit der
Verfahren, in denen demokratische Legitimation vermittelt
wird, in einer Demokratie einen gewissen Eigenwert hat;
zugunsten besserer Durchschaubarkeit kann es daher
gerechtfertigt sein, andere bei der Verfahrensgestaltung zu
berücksichtigende Ziele nicht mit letztmöglicher Subtilität
zu verfolgen. Das ändert aber nichts daran, dass
mathematische Eleganz weder in der einen noch in der anderen
Richtung ein Maßstab für Verfassungskonformität ist. Die
Verfassungskonformität eines Zuteilungsverfahrens hängt davon
ab, ob es verfassungskonforme Ergebnisse produziert. 110 Dass das gewählte Verfahren systematisch das
Ziel möglichst weitgehender Erfolgswertgleichheit zugunsten
des Ziels der Mehrheitsabbildung zurücksetzt, ist, wie
ausgeführt, per se nicht zu beanstanden. Als
möglicher Grund für verfassungsrechtliche Beanstandungen
bleibt demnach nur das Ausmaß der bewirkten
Zurücksetzung. 111 Diesbezügliche verfassungsrechtliche Einwände
macht die Urteilsbegründung geltend, indem sie einen
schonenden Ausgleich zwischen Mehrheitsprinzip und Grundsatz
der Spiegelbildlichkeit verlangt und annimmt, diesem Gebot
sei zwar - mangels ausreichender Zeit für die Prüfung
besserer Alternativen - zum Zeitpunkt des umstrittenen
Beschlusses genügt gewesen, inzwischen aber nicht mehr, so
dass nun ein neuer Beschluss mit abweichendem Inhalt gefasst
werden müsse. 112 Die parlamentarische Mehrheit kann nur
entweder abgebildet oder nicht abgebildet werden, ein Drittes
gibt es nicht. Zwischen Mehrheitsabbildung und
Erfolgswertgleichheit ist daher im Konfliktfall ein
schonender Ausgleich im Sinne einer Mittellösung nicht
möglich. Zu verlangen ist aber, dass das Ziel der
Erfolgswertgleichheit zur Bewältigung des Konflikts nicht
weiter zurückgesetzt wird, als es das Ziel der
Mehrheitsabbildung erfordert; weiter reicht dessen
rechtfertigende Kraft nicht. In diesem Sinne muss die
Zurücksetzung möglichst schonend erfolgen. Dieses Gebot hat
der Antragsgegner jedoch nicht in einer die Rechte der
Antragstellerin berührenden Weise missachtet. 113 Im Fall der reinen Bundestagsausschüsse bietet
sich als Mittel der Vermeidung eines Patts zwischen
parlamentarischer Mehrheit und Opposition die geringfügige
Veränderung der Gremiengröße an. Dieser Ausweg steht dem
Bundestag aber aus den bekannten Gründen für den
Vermittlungsausschuss nicht offen. 114 Ebensowenig ist ein Zuteilungsverfahren
denkbar, mit dem bei der gegebenen Gremiengröße und unter den
gegebenen Mehrheitsverhältnissen die Abbildung der
parlamentarischen Mehrheit auf zugleich
verfassungskonforme und für die Antragstellerin schonendere
Weise hätte erreicht werden können: 115 Ergibt die Anwendung herkömmlicher
Zählverfahren ein Patt (8 : 8), so lässt sich bei
gleichbleibender Anzahl von Sitzen und Stimmen für die
Bundestagsbank dieses Patt nur dadurch - schonender geht
es nicht - zugunsten einer Abbildung der regierungstragenden
Mehrheit auflösen, dass ein Sitz von der Oppositions- auf die
Mehrheitsseite verlagert wird. Genau das bewirkt der
beschlossene Berechnungsmodus, und zwar auf die im Verhältnis
zwischen den Oppositionsfraktionen schonendste Weise. 116 Im Hinblick auf das Gebot möglichst schonender
Zurücksetzung des Ziels der Erfolgswertgleichheit stellt sich
daher nur noch die Frage, welcher Fraktion im Regierungslager
der zu verschiebende Sitz zufallen muss. 117 Die umstrittene Zuteilungsregel weist den zu
verschiebenden Sitz der stärksten Fraktion zu. Damit ist zwar
das verfassungs- und geschäftsordnungskonforme Ziel, die
regierungstragende Mehrheit unter möglichst schonender
Zurücksetzung der Erfolgswertgleichheit abzubilden,
nicht auf möglichst abstrakte, allgemeingültige Weise in eine
konkrete Berechnungsregel übersetzt. Die Formulierung des
Berechnungsverfahrens ist insofern auf die gegebenen
Mehrheits- und Koalitionsverhältnisse zugeschnitten. Darin
liegt jedoch keine Verletzung von Rechten der Antragsgegnerin
und auch kein objektiver Verfassungsverstoß, sofern das
Verfahren für die gegebenen Mehrheits- und
Koalitionsverhältnisse die Bedingung erfüllt, die
Erfolgswertgleichheit auf möglichst schonende Weise
zurückzusetzen. Denn veränderte Mehrheiten sind nicht
gehindert, ein den veränderten Verhältnissen angepasstes
anderes Berechnungsverfahren zu beschließen. 118 Bleibt zu prüfen, ob das Ziel, die
parlamentarische Mehrheit abzubilden, auf schonendere Weise
durch Zuweisung des sechzehnten Sitzes an eine andere als die
stärkste Fraktion - konkret: die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN - hätte erreicht werden können. In den beiden
folgenden Tabellen sind die Erfolgswerte aufgeführt, die sich
ergeben, wenn die Sitzverteilung für die Bundestagsbank im
Vermittlungsausschuss nach dem im Beschluss vom
30. Oktober 2002 vorgesehenen Berechnungsverfahren
beziehungsweise nach einem stattdessen die Fraktion BÜNDNIS
90/DIE GRÜNEN begünstigenden Berechnungsverfahren erfolgt
(Zahlengrundlage: Beschlusszeitpunkt). 119 Tab. 1 120 Erfolgswerte bei Sitzzuteilung gemäß Beschluss
vom 30. Oktober 2002 121 SPD 1,20 Union 0,91 BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN 0,69 FDP 0,80 PDS 0,0 122 Tab. 2 123 Erfolgswerte bei Sitzzuteilung nach zugunsten
der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN modifiziertem
Verfahren 124 SPD 1,05 Union 0,91 BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN 1,37 FDP 0,80 PDS 0,0 125 Abstrakt gesprochen ist die schonendere Lösung
die, die dem Ziel der Erfolgswertgleichheit näher ist.
Für die Bemessung der Nähe zur Erfolgswertgleichheit kommen
aber unterschiedliche Kriterien in Betracht. 126 Eine naheliegende Möglichkeit besteht darin,
die Nähe zum Ziel der Erfolgswertgleichheit im
Unterschiedsbetrag zwischen niedrigstem und höchstem
verfahrensbedingten Erfolgswert ausgedrückt zu sehen. (Der
Null-Erfolgswert der PDS-Fraktion wird nach diesem Kriterium
nicht in die Betrachtung einbezogen, weil er nicht durch die
zu vergleichenden Berechnungsverfahren, sondern bereits durch
die faktische Sperrwirkung der Gremiengröße bedingt ist.) Ein
Zuteilungsergebnis ist danach der Erfolgswertgleichheit umso
näher, je weniger weit der höchste und der niedrigste
verfahrensbedingte Erfolgswert der Fraktionen
auseinanderliegen. Nach diesem Kriterium bleiben, wie aus den
Tabellen ersichtlich, die Ergebnisse des im Beschluss vom
30. Oktober 2002 vorgesehenen Verfahrens näher am
Ziel der Erfolgswertgleichheit als die Ergebnisse eines
zugunsten der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN modifizierten
Verfahrens. Ein so modifiziertes Verfahren würde mit dem auf
1,37 praktisch verdoppelten Erfolgswert für die Fraktion
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN größere Unterschiede zwischen den
Extremwerten erzeugen. 127 Eine andere naheliegende Möglichkeit ist, die
Nähe zum Ziel der Erfolgswertgleichheit über die Summe der
Entfernungen der verfahrensbedingten Erfolgswerte vom
Idealwert (1,0) zu definieren. Ein Zuteilungsergebnis ist
danach der Erfolgswertgleichheit umso näher, je kleiner die
Summe der Beträge ist, um die die Erfolgswerte der Fraktionen
vom Wert 1,0 entfernt sind. Nach diesem Kriterium wird
größere Nähe zur Erfolgswertgleichheit und damit größere
Schonung des Ziels der Erfolgswertgleichheit durch die
Zuweisung des sechzehnten Sitzes an die Fraktion BÜNDNIS
90/DIE GRÜNEN erreicht; die Summe der Abstandswerte vom
Idealwert beträgt bei dieser Zuteilung 0,71 gegenüber 0,80
bei Zuweisung nach dem beschlossenen Verfahren. 128 Welche der genannten Methoden wäre für die
Bestimmung der Nähe eines Zuteilungsergebnisses zur
Erfolgswertgleichheit heranzuziehen? Bei der Erwägung
verschiedener Gründe und Gegengründe, die hier wiederzugeben
zu weit führen würde, habe ich keine Antwort auf diese Frage
gefunden, die den Anspruch erheben könnte, durch das
Verfassungsrecht vorgegeben zu sein. Verfassungsrechtliche
Vorgaben wie der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit und das
daraus abgeleitete Gebot, bei prioritärer Ausrichtung des
Zuteilungsverfahrens am Ziel der Mehrheitsabbildung die
Erfolgswertgleichheit so wenig wie möglich zu
beeinträchtigen, sind vage. Die notwendigen Präzisierungen
lassen sich ein Stück weit vom – im Urteil dargestellten -
Sinn und Zweck des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes her
bestimmen. Es gibt hier aber ein unteres Ende
verfassungsgeleiteter Präzisierbarkeit. Irgendwann gelangt
man an einen Punkt, an dem nicht mehr der Grundsatz der
Spiegelbildlichkeit die weitere Präzisierung zu bestimmen,
sondern nur noch umgekehrt diese die Bedeutung der
Spiegelbildlichkeit zu definieren scheint. Dies ist der
Punkt, an dem das Verfassungsrecht aufhört. 129 Ein Einwand gegen den obigen Ansatz zur
Konkretisierung des Postulats möglichst schonender
Zurücksetzung des Ziels der Erfolgswertgleichheit muss
allerdings aus der Perspektive des Verfassungsrechts noch
berücksichtigt werden. Er betrifft die Frage, ob es richtig
ist, in den Vergleich der Zuteilungssysteme die
verfahrensbedingten Erfolgswerte aller Fraktionen
einzubeziehen. Wir befinden uns in der Prüfung, ob der
zwecks Mehrheitsabbildung legitimerweise zu den
regierungstragenden Fraktionen verlagerte Sitz gemäß dem
beschlossenen Verfahren an die SPD-Fraktion gehen durfte oder
ob im Interesse größtmöglicher Schonung der
Erfolgswertgleichheit ein die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN begünstigendes Verfahren hätte gewählt werden müssen.
Die vorgelagerte Frage, ob der Sitz zur regierungstragenden
Mehrheit transferiert werden durfte, ist mit positivem
Ergebnis bereits abgeschichtet. Von daher scheint
es geboten, die Frage, welche Zuteilung das Ziel der
Erfolgswertgleichheit schonender zurücksetzt, hier nur noch
auf das Verhältnis zwischen den regierungstragenden
Fraktionen zu beziehen, also nur deren Erfolgswerte zu
betrachten. Diese Betrachtung führt, gleich ob man das
Kriterium des geringeren Unterschieds zwischen den
Extremwerten oder das Kriterium der kleineren Summe der
Entfernungen vom Idealwert anwendet, zu dem Ergebnis, dass im
Verhältnis zwischen den regierungstragenden Fraktionen die
Erfolgswertgleichheit durch ein die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN begünstigendes Verfahren besser gewahrt wird als durch
das beschlossene Verfahren. Danach hätte die Fraktion
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Grund, sich zu beschweren. Das
Zuteilungsverfahren weist einen Fehler zu ihren Lasten auf.
Dieser Fehler betrifft jedoch nicht den Sitzanteil der
Antragstellerin. Wie eben dargelegt, erzeugt er auch für das
System der Erfolgswerte aller Fraktionen,
auf dessen Vereinbarkeit mit der Verfassung die
Antragstellerin einen von der Berührung ihres Sitzanteils
unabhängigen Anspruch haben könnte, keinen
Verfassungsverstoß. Es ist deshalb nicht ersichtlich, wie
durch die festgestellte Benachteiligung der Fraktion
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Rechte der Antragstellerin
berührt sein könnten. Lübbe-Wolff Zusatzinformationen
ECLI:DE:BVerfG:2004:es20041208.2bve000302Zitiervorschlag:BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 08. Dezember 2004 - 2 BvE 3/02 - Rn. (1-129),http://www.bverfg.de/e/es20041208_2bve000302.htmlSiehe auch PressemitteilungNr. 110/2004 vom 8. Dezember 2004Fundstelle(n)BVerfGE 112, 118 - 164