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Timestamp: 2017-11-23 05:25:24+00:00
Document Index: 181929957

Matched Legal Cases: ['art. 83', 'art. 7', 'art. 22', 'art. 23', 'art. 19', 'art. 27', 'art. 11', 'art. 27', 'art. 7', 'art. 17']

La circolare di programma 2009 (II parte)
Come abbiamo già avuto modo di vedere, con circolare n. 13/E del 9 aprile 2009 <?xml:namespace prefix = st1 ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:smarttags" />la Direzione centrale accertamento dell’Agenzia delle Entrate ha fornito gli indirizzi operativi in ordine all’attività di prevenzione e contrasto dell’evasione per il corrente anno.<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />
ATTIVITÀ IN MATERIA DI ANTIFRODE
Il fenomeno delle frodi e l’esigenza di attaccarlo è sentita sia a livello interno che europeo.
Soprattutto il pericoloso fenomeno delle frodi, soprattutto quelle in materia di IVA arreca gravi pregiudizi sia al bilancio dell’Unione Europea che a quello degli Stati membri, comportando anche violazioni del principio di tassazione equa e trasparente e distorsioni della concorrenza che influenzano il funzionamento del mercato comune.
Il Parlamento Europeo, con una risoluzione del 2 settembre 2008, ha predisposto una strategia coordinata in ambito comunitario per conseguire risultati in materia di lotta alle frodi fiscali e, in particolare, è stata ribadita la necessità di un’azione comune con la conseguente individuazione di settori in cui sia la legislazione comunitaria sia la cooperazione amministrativa tra gli Stati membri possano essere chiamate in causa, al fine di pervenire ad una sensibile riduzione delle frodi fiscali.
La lotta alle frodi riveste dunque una rilevanza sopranazionale ed un’importanza interna strategica per ciascuno Stato, come confermato dalla recente, specifica previsione normativa (art. 83, commi 5, 6 e 7 del decreto-legge n. 112 del 2008) che mira a rendere più efficace la prevenzione e la repressione dei fenomeni di frode in materia di IVA nazionale e comunitaria.
Detta norma stabilisce che l’Agenzia delle Entrate, l’Agenzia delle Dogane e la Guardia di Finanza debbono incrementare la capacità operativa destinata a queste attività, anche orientando appositamente loro funzioni o strutture, al fine di assicurare:
* l’analisi dei fenomeni e l’individuazione di specifici ambiti di indagine;
* la definizione di apposite metodologie di contrasto;
* la realizzazione di specifici piani di prevenzione e contrasto dei fenomeni medesimi;
* il monitoraggio dell’efficacia delle azioni poste in essere.
Evidenzia la circolare n. 13/2008 che “già dal novembre 2008, a livello centrale, è pertanto attiva un’apposita Cabina di Regia Operativa impegnata nel dare concreta attuazione alle suddette previsioni normative, anche attraverso l’individuazione di ambiti di azione in relazione ai quali predisporre piani di intervento mirati in cui coinvolgere le rispettive strutture operative. A questo proposito, si evidenzia che alla importante collaborazione realizzata a livello centrale deve necessariamente corrispondere un’adeguata sinergia a livello locale, nell’ambito dei tavoli tecnici regionali”.
Ai fini del necessario coordinamento vengono richiamate le indicazioni contenute nella circolare n. 48/E del 2005 (Azione di contrasto alle frodi all’IVA intracomunitaria – Concerto tra Agenzia delle Entrate, Agenzia delle Dogane e Guardia di finanza).
Il nuovo assetto mira a rafforzare l’impegno dell’Agenzia nella lotta alle frodi mediante la creazione di strutture dedicate a questo tipo di attività, anche nell’intento di migliorare la conoscenza dei fenomeni e di sviluppare un’adeguata sensibilità investigativa ed operativa. In particolare, il nuovo assetto derivato dalla recente riorganizzazione prevede:
* l’istituzione di uno specifico Ufficio Centrale antifrode con compiti di analisi e definizione delle strategie e metodologie operative, nonché operativi connessi all’espletamento diretto di indagini di particolare complessità e diffusione sul territorio. L’Ufficio Centrale opererà in sinergia con le strutture territoriali impegnate nella lotta alle frodi in modo da garantire coerenza d’azione;
* l’istituzione in nove Direzioni Regionali di uno specifico Ufficio Antifrode Regionale che avrà compiti pressoché analoghi a quelli dell’Ufficio Centrale al quale fornirà supporto per l’analisi dei fenomeni e collaborazione relativamente alle indagini su fenomeni significativi a livello nazionale;
* l’attribuzione del compito di svolgere indagini fiscali su fenomeni di frode significativi a livello regionale agli Uffici Controlli fiscali presenti nelle Direzioni Regionali per le quali non è stata prevista l’istituzione di uno specifico Ufficio Antifrode. In particolare, per le Direzioni Regionali del Molise e della Valle d’Aosta, nonché per le Direzioni Provinciali di Trento e di Bolzano l’Ufficio Controllo ha il compito di svolgere indagini fiscali su fenomeni di frode significativi a livello, rispettivamente, regionale e provinciale.
La concentrazione delle attività di contrasto alle frodi in ambito regionale ha lo scopo di favorire un’adeguata individuazione dei fenomeni nella loro interezza, evitando analisi o interventi parziali che, come tali, potrebbero fornire un quadro insufficiente sia per quanto concerne i soggetti coinvolti che le violazioni dagli stessi commesse, così da rendere l’attività di controllo incompleta o non adeguatamente motivata e, di conseguenza, parziale o incerto il recupero delle imposte evase o indebitamente rimborsate.
Osserva la circolare di programma che il nuovo assetto organizzativo, che ha rafforzato notevolmente quello già attuato negli anni precedenti, risponde all’esigenza, sempre più sentita, di contrastare fenomeni pericolosi e insidiosi, come le frodi, con strutture e metodi investigativi adeguati alle caratteristiche dei fenomeni indagati. In tale contesto, gli Uffici locali, sebbene non direttamente coinvolti nella specifica attività, resteranno comunque degli importanti “sensori” per la individuazione di elementi di rischio o spunti investigativi (si pensi ad esempio ad eventuali input che possano emergere nell’attività di analisi del rischio per il rilascio delle partite IVA, nei controlli svolti per conto di Stati esteri, o anche nell’attività di gestione della Banca dati Motorizzazione) e potranno essere inoltre i destinatari di segnalazioni qualificate da parte dell’Ufficio Centrale o da parte degli Uffici Regionali Antifrode o degli Uffici Controlli fiscali.
L’attività 2009 dovrà essere orientata a:
garantire il monitoraggio ed il coordinamento dell’attività di analisi di rischio nel rilascio della partita IVA da parte degli uffici periferici;
acquisire una sempre più marcata conoscenza del territorio e dei settori a rischio individuando eventuali ambiti di azione;
sviluppare gli spunti di indagine emersi nel corso del 2008;
completare le indagini connesse ai progetti attivati negli anni precedenti e non ancora ultimati.
Rimane costante l’interesse verso possibili fenomeni di frode nel settore del commercio di veicoli di provenienza intracomunitaria e anche nei settori che hanno ad oggetto i beni individuati con il D.M. 22 dicembre 2005.
L’attività di controllo punta, pure, ad intercettare potenziali situazioni di rischio presenti nel campo immobiliare e finanziario le quali, data la rilevanza degli importi in gioco, possono presentare profili di pericolosità maggiori di altre, anche in relazione a rilevanti importi chiesti indebitamente a rimborso.
Particolare attenzione sarà prestata a situazioni di frode connesse a fittizi trasferimenti di sede all’estero, effettuati essenzialmente con l’intento di non far fronte a debiti erariali, sovente di rilevante entità.
Inoltre, un aspetto degno di attenzione è l’impegno che sarà profuso dagli uffici per l’individuazione di compensazioni effettuate mediante l’utilizzo di crediti inesistenti, soprattutto se di importo rilevante e se effettuate da soggetti che presentano sintomatologie di rischio classiche (ad esempio società che non presentano dichiarazione o per le quali la legale rappresentanza e/o l’assetto societario sono riconducibili a persone fisiche coinvolte in precedenti frodi o comunque nullatenenti o con redditi irrisori).
Il miglioramento della prevenzione e contrasto dell’evasione e dell’elusione verrà perseguito anche con l’incremento, già nel corrente anno, della proiezione a livello internazionale del controllo fiscale.
Nell’ambito del nuovo assetto organizzativo, i predetti obiettivi dovranno essere realizzati mediante le attività di:
presenza di funzionari e controlli simultanei bilaterali/multilaterali;
assistenza alla notifica degli atti.
L’esaustivo e tempestivo scambio di informazioni con le Amministrazioni estere è un fattore talvolta determinante per il conseguimento dei risultati.
Pertanto, qualora operazioni, transazioni, rapporti sospetti siano stati posti in essere da operatori nazionali direttamente o indirettamente con soggetti esteri, al fine di ottenere le informazioni che si rendano effettivamente necessarie alle indagini in corso potrà essere attivata la cooperazione internazionale attraverso l’Ufficio Scambio di informazioni, secondo le previste modalità e utilizzando le basi giuridiche internazionalmente vigenti (Direttiva 77/799/CEE e Convenzioni contro le doppie imposizioni nel settore delle imposte dirette; Regolamento CE 1798/2003 in ambito IVA).
La circolare fa riferimento, ad esempio, alle fattispecie di frodi IVA-intracomunitaria, alla manipolazione di elementi positivi/negativi di reddito allo scopo di alterare la base imponibile, allo strumentale e fittizio trasferimento all’estero della residenza fiscale, alla creazione di catene partecipative al solo scopo di occultare l’identità di soggetti residenti, effettivi beneficiari del reddito.
Inoltre, sia nel settore delle imposte dirette che in quello dell’IVA, lo strumento dello scambio spontaneo di informazioni consente di far pervenire alle autorità fiscali estere elementi conoscitivi sui rapporti intercorsi tra soggetti non residenti e i contribuenti nazionali, laddove emerga in sede di controllo su questi ultimi, soprattutto per le dimensioni economiche delle operazioni effettuate, un qualche interesse per le autorità estere alle quali inviare le informazioni.
Gli Uffici, inoltre, possono avvalersi, ove ne ravvisino la convenienza, di due ulteriori strumenti: la collaborazione tra funzionari e i controlli simultanei.
L’istituto della “collaborazione” consente che le autorità fiscali di due Stati membri dell’Unione europea possano accordarsi per autorizzare la presenza di funzionari dell’amministrazione fiscale di uno dei due Stati nel territorio dell’altro Stato. Tanto è previsto sia dalla Direttiva imposte dirette che dal Regolamento IVA, sopra richiamati.
Nel caso, poi, in cui gli Uffici rilevino la necessità di improntare la collaborazione alla effettuazione contestuale di una verifica, in ragione di un interesse comune o complementare con l’altro Stato membro, essi possono richiedere l’attivazione di un “controllo simultaneo”.
La possibilità di effettuare controlli simultanei è altresì prevista dalla Convenzione di Strasburgo del 25 gennaio 1998, cui finora hanno aderito sia Stati membri dell’Unione europea sia Stati extra UE, nonché da una serie di accordi bilaterali ad hoc stipulati dall’Italia con Stati, europei e non, partner delle Convenzioni contro le doppie imposizioni.
La cooperazione tra le amministrazioni fiscali include la possibilità di chiedere la notifica di atti di accertamento, emessi nei confronti di soggetti non residenti o di contribuenti italiani che abbiano mosso la propria residenza verso Stati membri dell’Unione europea, ai sensi della Direttiva 77/799/CEE e del Regolamento CE 1798/2003.
ATTIVITÀ RELATIVE AD ALTRI TRIBUTI INDIRETTI DIVERSI DALL’IVA
Il presidio degli adempimenti in materia di imposte di registro, ipotecaria e catastale e dell’imposta sulle successioni e donazioni verrà garantito, come di consueto, mediante attività di controllo “formale” degli atti e delle dichiarazioni e dalle attività di accertamento da indirizzare sulle posizioni a specifico rischio di evasione.
Per le attività di controllo “formale” la circolare n. 13/2009 segnala l’importante novità normativa, in corso di definitiva approvazione, destinata ad incidere sensibilmente sulla tradizionale operatività dell’Agenzia nei comparti impositivi in discorso.
L’art. 7 del decreto-legge 10 febbraio 2009 n. 5, in corso di conversione, che introduce una disposizione diretta a rendere più proficua l’attività di controllo sulla sussistenza dei presupposti per la fruizione delle agevolazioni previste in materia di imposte di registro, ipotecaria e catastale e dell’imposta sulle successioni e donazioni. In particolare, la norma prevede che il controllo andrà eseguito prioritariamente con riguardo alle posizioni individuate in base a criteri selettivi da approvare con atto del direttore dell’Agenzia delle Entrate, i quali devono tener conto di specifiche analisi di rischio circa l’indebito utilizzo delle agevolazioni medesime.
Tuttavia, in attesa della definitiva approvazione della nuova norma e dei provvedimenti attuativi, l’attività di controllo formale degli atti iscritti nel campione unico va, come per il passato, indirizzata secondo l’ordine di priorità imposto dai termini di decadenza dell’azione di accertamento e la rilevanza del rischio di abuso del vantaggio fiscale individuato a livello locale.
Per quanto attiene alle attività di accertamento, vengono confermati gli indirizzi forniti nel corso del 2008 con riferimento ai controlli degli atti di cessione e conferimento di terreni edificabili nonché di cessione d’azienda. Ai fini della selezione dei suddetti atti, gli Uffici utilizzeranno le liste predisposte centralmente, avendo cura di riservare l’avvio dell’istruttoria accertativa sugli atti che presentino uno specifico e rilevante rischio di evasione. Proseguirà, inoltre, l’esame delle posizioni interessate dall’omessa registrazione di contratti di locazione, utilizzando, ai fini della selezione, le apposite applicazioni informatiche di supporto.
ATTIVITÀ IN MATERIA DI RISCOSSIONE
Un ruolo a sé stante, nella complessiva azione di prevenzione e contrasto dell’evasione, rivestono gli adempimenti correlati alla tutela della pretesa erariale derivante dalla complessiva attività di controllo.
Gli Uffici pertanto procederanno:
* all’immediata iscrizione a ruolo a seguito della definitività degli atti di accertamento e all’iscrizione a ruolo a titolo provvisorio in base ad accertamenti non definitivi;
* all’immediato conferimento del visto di esecutorietà sui ruoli conseguenti alla liquidazione automatica ed al controllo formale delle dichiarazioni;
* al sistematico e tempestivo controllo delle partite formate, qualora non comprese nei ruoli al visto, per rimuovere le cause che hanno determinato lo scarto;
* alla verifica della eventuale sussistenza dei presupposti che impongono il ricorso a ruoli straordinari, provvedendo quindi, in caso positivo, all’immediata iscrizione degli interi importi risultanti dagli accertamenti, anche se non definitivi, nonché degli importi risultanti dalla liquidazione e dal controllo formale delle dichiarazioni.
Viene ribadito il ricorso allo strumento delle misure cautelari di cui all’art. 22 del decreto legislativo n. 472 del 1997, come recentemente modificato dal decreto-legge n. 185 del 2008. Le novità introdotte mirano infatti a fornire un nuovo impulso all’utilizzo di tali, talvolta decisivi strumenti di tutela del credito erariale, per il contrasto dei più rilevanti fenomeni di evasione nella fase della riscossione, mediante la previsione espressa della possibilità di utilizzare gli strumenti medesimi non solo per le somme dovute a titolo di sanzione, ma anche con riguardo alle somme dovute per il pagamento dei tributi e dei relativi interessi.
L’adozione delle dette misure cautelari, da riservare evidentemente ai casi di non scarsa rilevanza, si fonda sulla concorrente sussistenza dei due requisiti del fumus boni iuris e del periculum in mora.
La circolare n. 13/2009, nel richiamare le direttive impartite con circolari n. 180/E del 1998 e n. 66/E del 2001, ritiene di sottolineare come il secondo requisito sussiste qualora una pluralità di elementi convergenti inducono a ritenere reale il rischio di mancato pagamento e di comportamenti del contribuente volti a sottrarre i beni di cui dispone ad eventuali azioni esecutive.
Gli Uffici, pertanto, devono attivarsi, sia per l’emissione dei ruoli straordinari che per l’adozione delle misure cautelari, tutte le volte in cui risulti probabile che in futuro il debitore (contribuente e/o trasgressore) possa disfarsi dei propri beni, soprattutto nei casi in cui i beni stessi appaiano già inadeguati a soddisfare compiutamente la pretesa erariale.
La valutazione circa la ricorrenza dei presupposti per l’adozione dei predetti strumenti deve essere dagli Uffici operata sin dal momento della eventuale ricezione dei processi verbali di constatazione, soprattutto se riferiti a più periodi d’imposta ed anche se non inseriti nel piano annuale dei controlli, tenendo altresì conto dei tempi tecnici necessari affinché, dopo l’iscrizione a ruolo, venga constatata la morosità del debitore e vengano poi intraprese le procedure cautelari ed esecutive di competenza dell’agente della riscossione.
Tra le misure a tutela del credito erariale, gli Uffici possono altresì ricorrere allo strumento della sospensione dei rimborsi ed alla compensazione di eventuali crediti vantati dal contribuente nei confronti dell’Agenzia, come previsto dall’art. 23, commi 1 e 2, del decreto legislativo n. 472 del 1997.
Ove poi non sia applicabile alcuna delle misure cautelari speciali sopra menzionate, gli Uffici potranno utilizzare, in via residuale e ricorrendone i presupposti, l’istituto del fermo amministrativo.
Verranno ancora riscontrati i pagamenti di tutti gli importi che siano stati rateizzati in esito all’applicazione degli istituti di deflazione del contenzioso previsti dal decreto legislativo 19 giugno 1997, n. 218.
Viene richiama, poi, l’attenzione in ordine all’esigenza di dare adeguata rilevanza all’attività necessaria al fine di addivenire alle transazioni fiscali. La innovata configurazione dell’istituto consente infatti, ricorrendone i presupposti, di soddisfare i crediti tributari concedendo al debitore la possibilità di pagare con una dilazione o anche con una riduzione della pretesa erariale, valendo al riguardo le precisazioni fornite dalla circolare n. 40/E del 18 aprile 2008 e, da ultimo dalla circolare n. 14/E2009.
Inoltre, in aderenza a quanto indicato dall’art. 19, comma 4, del decreto legislativo n. 112 del 1999 (di recente modificato dall’art. 27, comma 8, del decreto-legge n. 185 del 2008), dopo la consegna dei ruoli gli Uffici segnaleranno ai competenti agenti della riscossione ogni azione, cautelare od esecutiva, che possano ritenere opportuna e non dilazionabile e della quale l’agente, beninteso, non abbia già comunicato l’avvio di propria iniziativa. Nell’effettuare tali segnalazioni gli Uffici indicheranno su quali beni l’agente debba attivarsi e potranno a tal fine avvalersi anche dello strumento delle indagini finanziarie, mirate ad individuare la disponibilità di somme e valori mobiliari per il concreto soddisfacimento del credito erariale.
E’ da rilevare che la circolare n. 13/2009 evidenzia che “le indagini in questione dovranno anche concorrere alla rilevazione, ove sussistenti, dei comportamenti sintomatici della sottrazione fraudolenta al pagamento delle imposte prevista dall’art. 11 del D.Lgs. n. 74 del 2000, con conseguente informativa di reato all’Autorità giudiziaria”.
Un punto a parte della circolare n. 13/2009 è assegnato all’evasione da riscossione correlata alle indebite compensazioni.
I dati relativi alle compensazioni effettuate nel triennio 2006-2008 per il pagamento di imposte, contributi e altre somme dovute mediante l’utilizzo di crediti IVA, IRPEG, IRAP, IRPEF e addizionali regionale e comunale all’IRPEF nonché, più in generale, di crediti derivanti dalla normativa agevolativa (tra i quali i crediti d’imposta concessi alle imprese), fanno emergere la presenza sempre più rilevante dell’utilizzo di tale istituto, anche in presenza di crediti d’imposta non indicati nelle dichiarazioni presentate ovvero relativi a periodi di formazione per i quali le dichiarazioni risultano omesse.
Tali comportamenti richiedono un’attenzione particolare nella fase di selezione delle posizioni da sottoporre a controllo, al fine di riscontrare la sussistenza degli «importi a credito» utilizzati per compensare gli «importi a debito» a seguito dell’analisi dei dati esposti nei modelli di pagamento unificato.
Al fine di individuare i fenomeni fraudolenti realizzati mediante false compensazioni, particolare rilievo assumono ben precise anomalie, quali, ad esempio, la presenza di crediti IVA di importo estremamente rilevante, non giustificato in relazione all’andamento e/o alla tipologia di attività esercitata, ovvero di compensazioni operate da parte di contribuenti il cui specifico profilo fiscale esclude che possano essere beneficiari di tali crediti.
Al fine di contrastare i sempre più frequenti abusi nell’utilizzo dell’istituto della compensazione, l’art. 27, commi da 16 a 20, del decreto-legge n. 185 del 2008 e l’art. 7, comma 2, del decreto-legge n. 5 del 2009, in corso di conversione, hanno introdotto specifiche misure in materia, modificando il regime sanzionatorio ed i termini applicabili sia per il controllo che per l’azione di recupero, qualora i crediti utilizzati in compensazione, ai sensi dell’art. 17 del decreto legislativo n. 241 del 1997, risultino inesistenti.