Source: https://lagen.nu/dom/ad/1993:101
Timestamp: 2018-07-23 05:47:17+00:00
Document Index: 31149508

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

AD 1993 nr 101 | Lagen.nu
TCO-OF:s sektor för området civil statsförvaltning
Skatteförvaltningen har under senare år blivit föremål för en betydande omorganisation. Grunden har varit ett utredningsprojekt som startades i början av 1980-talet. Som ett led i detta genomförde Riksskatteverket (RSV) en utredning som syftade till utveckling av skatteförvaltningens länsorganisation och redovisades i RSV Rapport 1989:1, Ny skatteorganisation. Rapporten kallas också SOL 90 (skatteorganisationen i länen på 90-talet). SOL 90-rapporten kom att ingå som en del av propositionen om förenklad taxering (prop. 1989/90:74 Ny taxeringslag m.m.), vilken antogs av riksdagen år 1990.
Den formella ombildningen av myndighetsstrukturen till en enda skattemyndighet för varje län genomfördes den 1 januari 1991. Enligt SOL, 90-rapporten skulle därefter omläggningen till den nya inre organisationen äga rum per den 1 januari 1992. Omlokaliseringen av verksamheten i fråga om arbetsuppgifter m.m. skulle enligt rapporten påbörjas så snart som möjligt och ske i den takt som förhållandena inom varje län medgav, varvid beräknades att omlokaliseringen kunde slutföras fram till omkring år 1995
I Västmanlands län fanns tidigare en länsskattemyndighet i Västerås samt lokala skattemyndigheter i Västerås, Fagersta, Köping och Sala. Sedan dessa den 1 januari 1991 hade ombildats till Skattemyndigheten i Västmanlands län (i fortsättningen kallad Skattemyndigheten Västmanland) medgavs denna enligt beslut av RSV den 15 mars 1991 att genomföra omläggningen till den nya inre organisationen redan per den 1 maj 1991. I enlighet därmed har myndigheten numera länsskattekontor i Västerås samt lokalkontor i Västerås, Fagersta, Köping och Sala.
Enligt vad som upplysts i målet kan den operativa personalen hos en skattemyndighet grovt indelas i fyra kategorier: assistenter, kvalificerade assistenter, handläggare och kvalificerade handläggare, Till sistnämnda kategori hör, enligt vad som vidare upplysts, bl.a. arbetstagare som handlägger fördjupad skattekontroll i form av revisioner hos olika företag,
Omorganisationen m.m. ledde till att Skattemyndigheten Västmanland gjorde bedömningen att det fanns en övertalighet inom personalkategorin assistenter i Västerås medan personalkategorin kvalificerade handläggare i länet behövde utökas. Vid lokala förhandlingar med arbetstagarorganisationerna vid myndigheten rörande denna bedömning och dess konsekvenser kunde enighet inte näs mellan myndigheten och Statstjänstemannaförbundets avdelning för skatteförvaltningen (ST Skatt), vilken hör till TCO-OF:s sektor för området civil statsförvaltning (TCO-OF/C). Inte heller vid följande centrala förhandlingar kunde enighet uppnås mellan arbetsgivarsidan och TCO-OF/C. Skattemyndigheten Västmanland beslöt därefter i enlighet med sin egen bedömning att säga upp 14 assistenter. Två av uppsägningarna återtogs sedermera som en följd av frivilliga pensionsavgångar.
Uppsägningarna skedde den 1 juni 1992, På grund av varierande uppsägningstider skulle de ifrågavarande assistenternas anställningar därmed upphöra vid olika tidpunkter under perioden december 1992 - maj 1993. Som grund för uppsägningarna angavs arbetsbrist. Uppsägningarna har lett till tvisten i förevarande mål. Tvisten har slutligt kommit att gälla nio av de uppsagda assistenterna, vilka är medlemmar i ST-Skatt och placerade vid Skattemyndigheten Västmanlands lokalkontor i Västerås.
TCO-OF/C har efter stämning på staten genom RSV gjort gällande att den av Skattemyndigheten Västmanland åberopade arbetsbristen inte föreligger, att det i vart fall skäligen kunnat krävas att myndigheten skulle bereda de nio uppsagda assistenterna annat arbete hos sig samt att uppsägningarna alltså inte har saklig grund. Med hänvisning därtill har TCO-OF/C, såsom talan slutligt bestämts, yrkat att arbetsdomstolen skall
1. ogiltigförklara uppsägningarna av assistenterna B.B. M.C. K.D. S.E. A.F. I.N. L.S.-S. H.W. och I.V. samt
2. ålägga staten genom RSV att till envar av de under 1 nämnda arbetstagarna betala allmänt skadestånd för brott mot 7 § anställningsskyddslagen med 40 000 kr jämte ränta enligt 6 § räntelagen från den 29 oktober 1992 tills betalning sker.
Staten har i första hand helt bestritt käromålet och i andra hand yrkat att skadeståndet måtte sättas ned till noll.
Syftet med SOL 90-reformen var att en stor del av skatteförvaltningens arbetsuppgifter i länen skulle decentraliseras genom att föras ut från den tidigare länsskattemyndigheten till lokalkontoren. Det var i huvudsak inte fråga om att förändra mängden av arbetsuppgifter utan endast om att omfördela dessa. SOL 90-rapporten utgick från att reformen till alla delar skulle vara genomförd först omkring år 1995.
Enligt en av RSV upprättad plan för genomförandet av SOL 90-reformen skulle skattemyndigheterna i varje län utreda bl.a. reformens personalkonsekvenser och fastställa en s.k. målorganisation. Med anledning därav upprättades i Västmanlands län en den 28 september 1990 daterad handling innefattande målorganisation för länets skatteförvaltning, i fortsättningen kallad "Målorganisation Västmanland". Enligt denna skulle genom omorganisationen 40 "årsarbetskrafter" föras ut från den dåvarande länsskattemyndigheten i Västerås till den nya organisationens lokala skattekontor i Västerås, Fagersta, Köping och Sala. Av dessa 40 årsarbetskrafter skulle 22 årsarbetskrafter föras ut från Västerås till Fagersta, Köping och Sala. Enligt vad som uttalades i "Målorganisation Västmanland" bedömdes målorganisationen i länet inte få svårare konsekvenser än att dessa med viss ansträngning skulle kunna lösas på ett godtagbart sätt fram till är 1995. Härom sades bl.a. följande:
"Utlokaliseringen av personalresurser har redan påbörjats under innevarande budgetår genom att 'lediga' lönemedel använts för rekrytering av handläggaraspiranter direkt till de lokala skattemyndigheterna. Avsikten är att denna process skall fortsätta, dvs. lönemedel som frigörs i Västerås skall under genomförandeperioden för SOL 90 överföras till kontoren ute i länet.
Fram till och med 1995 har vi 18 pensionsavgångar i Västerås, varav 15 från baspersonalsidan. Övriga externa avgångar har under senare är (1987-89) uppgått till i genomsnitt 10 per år, varav i genomsnitt 2 härrört från baspersonalen, Även om den typen av avgångar kan antas minska till följd av att arbetsmarknadsläget är på väg att försämras, så ser vi ändå att den totala personalomsättningen i Västerås med god marginal svarar mot vad vi behöver för att kunna föra över lönemedel och bemanna lokalkontoren ute i länet."
Innan omorganisationen genomförts fullt ut i enlighet med SOL 90-rapporten och "Målorganisation Västmanland" - vilka alltså tog sikte på ett genomförande fram till omkring är 1995 - tog Skattemyndigheten Västmanland år 1991 upp förhandlingar med personalorganisationerna om kompetens- och bemanningsplanering, vilka i början av är 1992 avlöstes av lokala och centrala förhandlingar om uppsägningar på grund av påstådd arbetsbrist i Västerås. Sedan förhandlingarna genomförts utan att enighet uppnåtts mellan arbetsgivarsidan och ST Skatt respektive TCO- OF/C sade Skattemyndigheten Västmanland den 1 juni 1992 upp bl.a. de nio assistenter vid lokalkontoret i Västerås som tvisten i målet gäller. I samband därmed nyanställdes nio handläggaraspiranter.
För att uppsägningarna av de nio assistenterna skall ha saklig grund i arbetsbrist krävs enligt TCO-OF/C:s mening att det saknas arbetsuppgifter för de uppsagda arbetstagarna vid uppsägningstidens utgång (se AD 1978 nr 26). Arbetsgivaren skall vid uppsägningstillfället ha gjort en seriös bedömning av personalläget vid uppsägningstidens utgång (se AD 1984 nr 19 och 26) samt skall vidare på ett tillfredsställande sätt redovisa de bedömningar som föranlett att uppsägningar inte kunnat undvikas (se AD 1976 nr 111).
I förevarande fall har inte förelegat arbetsbrist i nyss angiven mening för de uppsagda assistenterna vid utgången av deras uppsägningstider under perioden december 1992 - maj 1993. I vart fall har Skattemyndigheten Västmanland län inte tillfredsställande redovisat skälen för sin bedömning, att uppsägningarna behövde ske med verkan från tidpunkter under nämnda period. I SOL 90-rapporten har siktet för omorganisationens slutförande varit inställt på år 1995, och detsamma gäller enligt den i september 1990 upprättade "Målorganisation Västmanland". Av SOL 90-rapporten framgår inte att det fram till är 1995 skulle saknas arbetsuppgifter för befintlig personal. Tvärtom uttalades i rapporten, under rubriken "Trygghetsfrågor", bl.a. att anställningstryggheten skulle vara given, att verksamheten skulle fortsätta men arbetsuppgifterna omfördelas och förändras samt att ingen anställd skulle tvingas byta bostadsort för att behålla anställningen i skatteförvaltningen. Det görs inte gällande att SOL 90-rapporten eller "Målorganisation Västmanland" innefattar någon bindande utfästelse om viss anställningstrygghet, men innehållet i handlingarna måste ändå tillmätas någon betydelse vid bedömningen av Skattemyndigheten Västmanlands handlande i uppsägningsfrågan.
Staten har hänvisat till att det efter upprättandet av "Målorganisation Västmanland" inträtt ändrade förhållanden avseende kompetens- och bemanningsfrågan för Skattemyndigheten Västmanland. För det första har hänvisats till att 1991 års kompletteringsproposition innehöll ett krav på att skatteförvaltningens personalkostnader skulle minskas med ca 10 % fram till år 1995. För det andra har hänvisats till att det i RSV:s riktlinjer för skatteförvaltningen år 1992 som ett övergripande resursmål har angetts att skattemyndigheterna i samtliga län måste minska kostnaderna för den s.k. grundhanteringen - d.v.s. vad som måste utföras för att skattemyndigheterna skall kunna fastställa och uppbära skatt - och att de vid utgången av är 1995 skall ha avsatt minst 20 % av antalet årsarbetskrafter för fördjupad kontroll i form av revisionsverksamhet (i fortsättningen kallat det 20 %-iga revisionsmålet). För det tredje har hänvisats till att det genom bl.a. olika reformer på skatteområdet skulle ha uppkommit en rationaliseringspotential som bör utnyttjas.
Arbetsgivarsidan har vid central förhandling den 11 maj 1992 förklarat att uppsägningarna inte är föranledda av medelsbrist. Sparkravet om 10 % var då känt. När det gäller den åberopade rationaliseringspotentialen har staten svepande pekat på olika reformer och organisatoriska förhållanden. Enligt TCO-OF/C:s mening kommer dessa dock inte att ge några nämnvärda effekter förrän omkring år 1995. Ingen av de nu nämnda faktorerna visar att det varit befogat att säga upp de aktuella nio assistenterna på grund av arbetsbrist.
Minskningen av kostnaderna för grundhanteringen och avsättningen av minst 20 % av antalet årsarbetskrafter för fördjupad kontroll i form av revisionsverksamhet kali i och för sig innebära att behovet av assistenter minskar medan behovet av kvalificerade handläggare ökar fram till år 1995. Det ger emellertid inte underlag för de omtvistade uppsägningarna. "Grundhantering" är ett alldeles för diffust begrepp för att arbetsbristen skall kunna hänföras till personalkategorin assistenter. Uppgifter inom grundhanteringen utförs av praktiskt taget alla anställda hos en skattemyndighet. Det duger därför inte att säga att Skattemyndigheten Västmanland velat minska kostnaderna för grundhanteringen, utan staten måste visa att detta leder till att just ett antal assistenter har måst sägas upp. Så har inte skett. Över huvud taget gäller att den grova indelningen av personalen i de fyra kategorierna assistenter, kvalificerade assistenter, handläggare och kvalificerade handläggare har mindre med arbetsuppgifter än med internutbildningsnivå att göra, en fråga som TCO-OF/C strax återkommer till. Av den anledningen är det också särskilt svårt att förstå hur staten anser sig kunna hänföra den påstådda arbetsbristen till just assistentkategorin.
Beträffande ökningen av antalet kvalificerade handläggare för att möta det 20 %-iga revisionsmålet har Skattemyndigheten Västmanland sagt sig behöva frigöra lönemedel genom att säga upp assistenter för att använda dessa lönemedel till de nyanställda nio handläggaraspiranterna. Uppsägningarna hade emellertid kunnat och bort undvikas genom att myndigheten i stället för att nyrekrytera handläggaraspiranter anordnat intern utbildning där redan anställda getts nödvändig utbildning för att kunna fungera som revisorer. Detta hade eventuellt kunnat ske i form av ett slags utbildningstrappa, där handläggare utbildats till kvalificerade handläggare med revisorskompetens och eventuellt övertaliga assistenter utbildats antingen till handläggare eller till kvalificerade assistenter, varvid i sistnämnda fall kvalificerade assistenter utbildats till handläggare eller eventuellt till kvalificerade handläggare. Därmed hade säkerligen det 20 %-iga revisionsmålet kunnat nås fram till utgången av år 1995. De som är handläggare har redan nu grundläggande revisionsutbildning och skulle i vissa fall vara kompetenta att verka som revisorer, om de inledningsvis fick handledning. Det skulle inte ha kostat Skattemyndigheten Västmanland mer att skaffa sig erforderlig kompetens endast genom en intern utbildningstrappa än det kommer att göra att utbilda handläggaraspiranterna.
Kravet på en utbildningstrappa har stöd både i SOL 90-rapporten och i det kollektivavtal om trygghetsfrågor - trygghetsavtalet - som gäller mellan staten och TCO-OF m.fl. arbetstagarorganisationer. I SOL 90-rapporten framhölls sålunda beträffande utbildning att det inför omställningen av organisationen skulle behövas omfattande utbildningsinsatser samt att breda och kraftfulla insatser inom personalområdet borde sättas igång så snart som möjligt. I trygghetsavtalets 1 § sägs under rubriken "Parternas gemensamma syn" bl.a. att verksamhetsförändringar bör genomföras så att de tillgodoser såväl statsmakternas krav på verksamheten som de anställdas krav på anställningstrygghet. Långsiktig planering framhålls som ett gemensamt intresse. Om en förändring inom en myndighet innebär både utveckling och avveckling bör arbetet med detta enligt trygghetsavtalet bedrivas med inriktning mot att verksamheter som skall utvecklas kan försörjas med kompetens från verksamheter som avvecklas.
En lösning med vidareutbildning av den redan anställda personalen hade också varit naturlig med hänsyn till att skattemyndigheterna har en heltäckande intern skatteutbildning från ett första grundläggande utbildningsblock till ett "revisionsblock". Alla som anställs hos en skattemyndighet måste genomgå sådan intern skatteutbildning. Om man skall arbeta som assistent begränsas utbildningen till en eller flera första delar av utbildningen, medan den som skall arbeta som kvalificerad handläggare genomgår hela utbildningen från grunden t.o.m. revisionsblocket. Den teoretiska utbildningen varvas därvid med praktisk tjänstgöring som anknyter till det utbildningsblock som man för tillfället genomgår. Detta innebär bl.a. att de nio av Skattemyndigheten Västmanland nyrekryterade handläggaraspiranterna bar fått börja från grunden i utbildningen och därvid har fått tjänstgöra bl.a. med samma arbetsuppgifter som de uppsagda assistenterna.
Staten har inte heller presenterat någon utredning rörande möjligheterna att omplacera de uppsagda assistenterna inom Skattemyndigheten Västmanland. I SOL 90-rapporten underströks starkt att omlokaliseringen med anledning av SOL 90-reformen skulle ske på sikt och i den takt som var möjlig och lämplig inom lånen. Konsekvenserna för personalen och vikten av att verksamheten fungerade under omställningstiden skulle väga tungt. Enligt rapporten måste länen göra en omsorgsfull planering som borde påbörjas i god tid, varvid en individuell planering skulle göras för varje anställd. Skattemyndigheten Västmanland har inte gjort någon sådan individuell planering för de personer som nu sagts upp. Innan "Målorganisation Västmanland" upprättades i september 1990 fick personalen i Västerås en skriftlig förfrågan om sitt intresse av att flytta ut till de nya lokalkontoren. Till grund för sina svar lade arbetstagarna SOL 90-rapportens uttalanden om anställningstrygghet, vilka gav dem intrycket att det var riskfritt att tacka nej. TCO-OF/C gör inte gällande att vare sig SOL 90-rapporten, "Målorganisation Västmanland" eller trygghetsavtalet innebär någon rättsligt bindande garanti för fortsatt anställning, men hävdar att innehållet i dessa handlingar ändå har sin betydelse vid bedömningen av om staten i förevarande fall fullgjort sin omplaceringsskyldighet. Förutom de nämnda intresseförfrågningarna har Skattemyndigheten Västmanland emellertid inte gjort något för att utreda möjligheter till omplacering. Det är därför inte heller känt, om det hos myndigheten funnits eller finns sådana möjligheter.
SOL 90-reformen hade flera syften. Huvudsyftet var att beskattningsverksamheten i länen skulle decentraliseras genom att de arbetsuppgifter som tidigare ankommit på länsskattemyndigheten i största möjliga utsträckning skulle föras ut från en sådan länsgemensam enhet till de lokalkontor som upprättades på grundval av de tidigare lokala skattemyndigheterna. Därigenom kom bl.a. mervärdebeskattning, uppbörd, fördjupad kontroll i form av revision samt handläggning av besvärsärenden att flyttas från den länsgemensamma enheten - det nya länsskattekontoret - till lokalkontoren. Ärenden rörande de allra största företagen lades dock på länsskattekontoret.
I enlighet med det nu sagda skedde också omorganisationen i Västmanlands län. Utflyttningen av arbetsuppgifter från länsskattemyndigheten i Västerås till lokalkontoren i Fagersta, Köping och Sala medförde att personalen behövde utökas där samtidigt som den måste minskas vid enheterna i Västerås, d.v.s. det nya länsskattekontoret och det nya lokalkontoret där. Detta förhållande avspeglades i den handling som TCO- OF/C har kallat "Målorganisation Västmanland" och som upprättades i september 1990. Som framgår av denna räknade man då med att bemanningen i Västerås skulle minskas med och bemanningen på övriga orter skulle ökas med 22 "årsarbetskrafter". Behovet av minskning i Västerås svarade dock inte mot behovet av ökning på övriga orter, om man ser till personalkategorier. Det behövdes ett tillskott av handläggare till lokalkontoren i Fagersta, Köping och Sala som inte kunde tas från Västerås men som man räknade med kunde rekryteras efter hand som pensionsavgångar och avgångar i övrigt i Västerås frigjorde lönemedel. Vidare såg man redan enligt "Målorganisation Västmanland" att det under de första åren av genomförandet av SOL 90-reformen skulle uppstå ett visst överskott av assistenter i Västerås.
Det är riktigt att arbetsgivarsidan vid upprättandet av "Målorganisation Västmanland" alltjämt, i enlighet med vad som sagts i SOL 90-rapporten, hade siktet inställt på år 1995. Mot bakgrund därav och mot bakgrund av då kända förhållanden räknade man också med att målorganisationen i länet med viss ansträngning skulle kunna nås utan svårare konsekvenser.
SOL 90-rapporten och "Målorganisation Västmanland" utgör dock endast beslutsunderlag. Båda handlingarna byggde uttryckligen på de förutsättningar som gällde då handlingarna upprättades. De uttalanden om genomförandet av SOL 90-reformen och de personalpolitiska uttalanden som gjorts i anslutning därtill har således tillkommit under dessa förutsättningar. Det har varit en strävan att undvika ofördelaktiga konsekvenser för personalen av reformen, men såsom TCO-OF/C själv medgett har några garantier för fortsatt anställning m.m. givetvis inte lämnats eller kunnat lämnas vare sig i SOL 90-rapporten eller "Målorganisation Västmanland". Sedan dessa upprättats har de förhållanden som låg till grund för dem ändrats snabbt och väsentligt.
SOL 90-rapportens tidplan för genomförandet av reformen befanns snart föga lämplig. I stället för en successiv övergång till den nya inre organisationen under kanske ett antal år har samtliga län genomfört den nya organisationen senast under första halvåret 1992. Skattemyndigheten Västmanland genomförde den, med RSV:s medgivande, redan den 1 maj 1991.
Viktigare och för bedömningen i målet avgörande är emellertid att skatteförvaltningen som helhet och de olika skattemyndigheterna har kommit att ställas inför helt nya krav på sin verksamhet.
Genom 1991 års kompletteringsproposition fastslogs att kostnaderna för skatteförvaltningen skulle minskas med 300 miljoner kr under tidsperioden fram till år 1995. Vidare kom RSV den 28 juni 1991 med sina riktlinjer för skatteförvaltningens verksamhet för kalenderåret 1992, innefattande också huvudinriktningen för verksamheten under perioden 1992--1995. I dessa riktlinjer ställde RSV krav på länens skattemyndigheter i bl.a. två viktiga avseenden. Det fastslogs sålunda att kostnaderna för den s.k. grundhanteringen måste minskas. Därjämte fastslogs att skattemyndigheternas verksamhet i högre grad än dittills skulle inriktas mot s.k. utökad kontroll i form av bl.a. revisionsverksamhet. Som ett övergripande resursmål för revisionsverksamheten under perioden angavs därvid att samtliga län vid utgången av år 1995 skulle avsätta minst 20 % av antalet årsarbetskrafter för revisionsverksamhet (det 20 %-iga revisionsmålet).
För Skattemyndigheten Västmanland ändrade detta kraftigt de förutsättningar som man utgått från när "Målorganisation Västmanland" upprättades i september 1990. Besparingskravet i kompletteringspropositionen betydde att myndigheten måste minska sina personalkostnader med ca 10 % eller ett 30-tal personer t.o.m. år 1995, en nedskärning som givetvis inte kunde genomföras på en gång utan måste påbörjas snarast och ske successivt under perioden Vad gäller det 20 %-iga revisionsmålet skall nämnas att Skattemyndigheten Västmanland under år 1991 använde endast 4,2 % av årsarbetskrafterna för revisionsverksamhet. Sammantaget innebar de nya kraven att myndigheten inte längre kunde hålla fast vid den bemanningsplan och den förändringstakt som hade antagits i "Målorganisation Västmanland".
Ledningsgruppen vid Skattemyndigheten Västmanland tillsatte därför i juni 1991 en arbetsgrupp som skulle komma med förslag till hur lokalkontoren i Fagersta, Köping och Sala under de nya förutsättningarna skulle kunna tillförsäkras tillräcklig kompetens och bemanning. Arbetsgruppen framlade sin rapport, den s.k. K/B-rapporten, den 22 augusti 1991. I rapporten konstaterades bl.a. att kravet på minskning av kostnaderna för grundhanteringen i förening med det 20 %-iga revisionsmålet skulle innebära en förskjutning från rutinmässiga arbetsuppgifter mot uppgifter av handläggande karaktär. Behovet av kvalificerade handläggare skulle därför öka, medan behovet av assistentpersonal minskade. Enligt rapporten skulle det 20 %-iga revisionsmålet för Skattemyndigheten Västmanlands del kräva ca 65 revisorer, varav ca 23 vid lokalkontoren utanför Västerås. Samtidigt konstaterades att det vid rapportens upprättande endast fanns ett 15-- tal erfarna revisorer inom hela myndigheten. Det är möjligt att siffrorna 65 och 23 inte är alldeles korrekta, eftersom målet 20 % av årsarbetskrafterna för revisionsverksamhet även innefattade arbetskraft för biträde åt revisorerna, men det var i vart fall fråga om att det krävdes ett mycket stort antal nya revisorer om Skattemyndigheten Västmanland skulle ha en chans att nå det 20 %-iga revisionsmålet. Vidare konstaterades i rapporten att SOL 90-organisationen hade medfört ett överskott på assistenter i Västerås, samtidigt som det framgick att lokalkontoren utanför Västerås i stort sett klarade sig med den assistentpersonal som redan fanns på dessa lokalkontor. Arbetsgruppens överväganden ledde till slutsatsen att det enda realistiska alternativet för att såväl på kort som lång sikt få tillräcklig bemanning och rätt kompetens vid lokalkontoren i Fagersta, Köping och Sala var uppsägningar av assistentpersonal i Västerås och användning av därmed frigjorda lönemedel för nyrekrytering av handläggare som hade förutsättningar att bli bra revisorer vid de tre nämnda lokalkontoren.
Skattemyndigheten Västmanland anslöt sig till bedömningarna i K/B-rapporten. Det gällde alltså att, trots sparkravet motsvarande 10 % av myndighetens personalkostnader, finansiera en nyrekrytering av personal för att börja arbetet med att nå det 20 %-iga revisionsmålet. Det kunde då konstateras att myndigheten hade alltför många assistenter i Västerås. Denna övertalighet hade uppkommit som en följd av SOL 90-reformen, genom att arbetsuppgifter hade förts ut från Västerås till lokalkontoren i Fagersta, Köping och Sala utan att befintlig assistentpersonal hade kunnat flyttas ut i motsvarande mån. Det var nu inte längre aktuellt att tillföra lokalkontoren utanför Västerås ytterligare assistentpersonal, eftersom de klarade sig med den som redan fanns. Övertaligheten i Västerås hade sedan tidigare framräknats till 11 årsarbetskrafter. Myndigheten bedömde dessutom att behovet av assistentpersonal hade minskat ytterligare till följd av en rad faktorer. 1990/91 års skattereform innebar att antalet förenklade deklarationer i länet ökade. Vidare blev de allmänna deklarationerna lättare att granska till följd av nya materiella regler om traktamenten och resekostnader m.m. ADB-stödets utveckling har medfört stora resursbesparingar. Praktiskt taget alla anställda har fått en egen dataterminal på sitt tjänsterum och behöver inte längre använda tid för att gå till en gemensam terminal på annan plats för att få fram efterfrågade uppgifter. Myndigheten har fått bättre terminalskrivare som sparar tid. På den länsgemensamma rättsenheten behövs inte längre något sekreterarstöd, eftersom handläggarna själva skriver alla sina PM m.m. direkt på egna dataterminaler. Detsamma gäller inom revisionsverksamheten. Ett antal rutiner har förenklats betydligt med ADB-stöd, såsom rutinerna för skatteuträkning, registrering av deklarationer, förtidsåterbetalning och omräkning vid taxeringsändringar. Det är huvudsakligen assistenter som arbetar med dessa rutiner. När det gäller löntagardeklarationer har inriktningen ändrats så att man inte längre kontrollerar varje deklaration i detalj. På personbeskattningsområdet har i Västerås genomförts en integrering av arbetsuppgifter som medför att varje assistent arbetar med flera slags uppgifter än tidigare. Detta innebär bl.a. att färre personer behöver blandas in i olika ärenden.
Med hänsyn till det nu sagda kom Skattemyndigheten Västmanland till den bedömningen, att assistentpersonalen i Västerås lämpligen borde minskas med 13 årsarbetskrafter, vilket visade sig motsvara 16 anställda personer. I själva verket kunde på grund av de nyss nämnda rationaliseringsfaktorerna den faktiska övertaligheten bedömas vara större, men myndigheten stannade för att tillskottet av blivande kvalificerade handläggare till lokalkontoren utanför Västerås för tillfället skulle begränsas så, att det för att finansiera tillskottet räckte med att dessa 16 personer sades upp i Västerås. Myndigheten vägde därvid också in att det under de närmast kommande åren skulle inträffa ett antal pensionsavgångar i Västerås. Vidare beaktades att en minskning med 13 årsarbetskrafter i Västerås och en motsvarande ökning vid lokalkontoren i Fagersta, Köping och Sala skulle innebära att myndighetens ekonomiska resurser blev någorlunda jämnt fördelade över hela länet.
Skattemyndigheten Västmanlands kontakter med de fackliga organisationerna, sedan dessa informerats om innehållet i K/B-rapporten, inleddes med att myndigheten påkallade medbestämmandeförhandlingar som ägde rum lokalt i oktober och därefter på TCO-OF/C:s begäran centralt i november 1991. Myndighetens syfte med dessa inledande förhandlingar var att man skulle diskutera "vägvalet" i den situation som hade uppkommit genom kompletteringspropositionens sparkrav och det av RSV uppställda 20 %-iga revisionsmålet. Förhandlingarna ledde emellertid inte till någon enighet. ST-Skatt och TCO-OF/C intog nämligen genast ståndpunkten att det över huvud taget inte förelåg arbetsbrist för assistenter i Västerås. Grunden för detta syntes vara att man inte ville frångå de bedömningar som en gång hade gjorts i "Målorganisation Västmanland".
Hur mycket myndigheten än argumenterade för att förutsättningarna hade ändrats på avgörande sätt och för att den nya situationen krävde kraftfulla åtgärder om bl.a. det 20 %-iga revisionsmålet skulle kunna nås talade parterna förbi varandra. Detsamma kom att gälla i de medbestämmandeförhandlingar om personalminskning på grund av arbetsbrist i Västerås som inleddes i mars och avslutades i maj 1992. Ett exempel på bristen i kommunikationerna är att TCO-OF/C tydligen fäst vikt vid att myndigheten på direkt fråga vid den centrala förhandlingen den 5 maj 1992 förklarat att arbetsbristen för assistenter i Västerås inte förorsakats av medelsbrist. Vad som sades från myndighetens sida var att man inte behövde säga upp några assistenter enbart för att komma ned till budgetramarna, men att det utan uppsägning av assistenter däremot inte skulle gå att finansiera nödvändiga nyrekryteringar för att inleda arbetet med att söka nå det 20 %-iga revisionsmålet. Innevarande budgetår 1992/93 beräknas Skattemyndigheten Västmanlands överskrida sin budget med en halv till en miljon kronor. Nästa budgetär kan för myndigheten gå precis jämnt upp, förutsatt att de omtvistade uppsägningarna inte underkänns.
Slutresultatet av medbestämmandeförhandlingarna blev att Skattemyndigheten Västmanland trots TCO-OF/C:s protester sade upp 14 assistenter i Västerås, sedan det visat sig att två assistenter kunde omplaceras. Efter två frivilliga pensionsavgångar stannade antalet uppsagda slutligen vid 12 personer, varav nio nu är aktuella i målet.
Som framgår av det tidigare anförda är TCO-OF/C:s påstående att det inte förelegat arbetsbrist för de uppsagda assistenterna ogrundat. Det bestrids att Skattemyndigheten Västmanland inte tillfredsställande redovisat varför uppsägningarna kommit att drabba just assistenter. Förutom vad som nyss sagts om den som en följd av SOL 90-reformen uppkomna övertaligheten av assistenter i Västerås gäller, att förskjutningen av verksamhetsinriktningen från grundhanteringen mot fördjupad skattekontroll samt de tidigare berörda vinsterna av olika reformer och rationaliseringsåtgärder minskat just behovet av assistentpersonal. TCO-OF/C synes närmast mena att arbetsgivaren skulle vara skyldig att i detalj peka på konkreta arbetsuppgifter som minskat i sådan grad att det kunde bedömas motsvara 13 årsarbetskrafter. Detta kan givetvis inte fordras. På ST Skatts begäran bröts beskrivningen av arbetsuppgifter dock vid den lokala förhandlingen den 19 mars 1992 ned så långt att parterna kunde enas om vilken krets av arbetstagare som arbetsbristen avsåg, d.v.s. turordningskretsen, även om ST-Skatt inte ville godta att arbetsbrist kunde anses uppkomma förrän möjligen år 1995. Turordningskretsen angavs därvid på följande sätt:
"Kretsen utgörs av arbetstagare som har skatteoperativa arbetsuppgifter som är av ej självständig karaktär eller som endast delvis utförs självständigt.
Ej självständiga arbetsuppgifter kännetecknas av att de
- utförs utifrån givna regler och detaljerade anvisningar
- utgör endast någon eller några få delar av en handläggningsrutin
- innehåller endast visst inslag av egna bedömningar
Endast delvis självständiga arbetsuppgifter kännetecknas av
- ej klart givna förutsättningar
- tillämpning av riktlinjer och entydig praxis
- beslutsfattande och beslutsformulering av enklare beskaffenhet - föredragning av enklare ärenden i skattenämnd
- kontakt med allmänheten"
Denna beskrivning av arbetsuppgifter svarar mot de uppgifter som ankommer på assistenter. I enlighet härmed kom turordningskretsen att omfatta samtliga assistenter vid länsskattekontoret och det lokala skattekontoret i Västerås, ca 70 personer.
Vidare bestrids att Skattemyndigheten Västmanland inte klargjort skälen för sin bedömning att uppsägningarna borde ske per den 1 juni 1992. Dessa skäl har i förhandlingarna mellan parterna redovisats i allt väsentligt på samma sätt som i målet. Sedan sparkravet och det 20 %-iga revisionsmålet tillkommit gällde det för myndigheten att snarast frigöra lönemedel som inte behövdes för assistentpersonal för att finansiera rekryteringen av handläggaraspiranter för utbildning till revisorer. Att såväl bedömningen av möjligheten att minska assistentpersonalen i Västerås som bedömningen av vid vilken tidpunkt uppsägningarna borde göras varit välgrundad visas av att idag endast fyra av de uppsagda assistenterna faktiskt arbetar hos Skattemyndigheten Västmanland - då till följd av att anställningarna inte upphört på grund av tvisten om uppsägningarnas giltighet - medan övriga bl.a. har tjänstledigt för att pröva annat arbete. Trots detta har i verksamheten inte uppstått några negativa konsekvenser i form av onormalt övertidsuttag eller bristande måluppfyllelse. Det är en säker bedömning att inte heller fullföljandet av samtliga uppsägningar kommer att vålla problem.
Beträffande rekryteringen av handläggaraspiranter för utbildning till revisorer gäller att Skattemyndigheten Västmanland bedömde det som önskvärt att rekrytera personer med högskoleexamen i företagsekonomi. Detta förklaras av att skatteförvaltningen med hänsyn till samhällsutvecklingen och utvecklingen inom näringslivet måste öka antalet revisorer som kan mäta sig med företagens revisorer och förstå ekonomiska resonemang på alla plan. Personer med högskoleexamen i företagsekonomi bedömdes också kunna färdigutbildas internt på ca ett och ett halvt år i stället för den normala internutbildningstiden två och ett halvt år. För att ha en möjlighet att nå det 20 %-iga revisionsmålet till utgången av år 1995 var Skattemyndigheten Västmanland tvungen att genomföra en sådan externrekrytering. Genom rekryteringen av nio högskoleekonomer har myndigheten likväl endast tagit ett litet steg på vägen mot det uppställda målet.
Det är riktigt att de externrekryterade handläggaraspiranterna under internutbildningen får pröva på att arbeta med olika uppgifter avseende skatteärenden, bl.a. också en del sådana som huvudsakligen ankommer på assistenter. Det väsentliga är emellertid att detta endast sker som ett led i utbildningen till kvalificerade handläggare och givetvis inte för att ersätta uppsagda assistenter.
Varken anställningsskyddslagstiftningen eller trygghetsavtalet ger stöd för att ställa så långtgående anspråk på arbetsgivaren som TCO-OF/C:s krav på ett slags utbildningstrappa inom Skattemyndigheten Västmanland skulle innebära. En sådan åtgärd skulle förutsätta en mycket omfattande vidareutbildning. Den skulle vidare kräva att en mängd andra arbetstagare än de i målet aktuella assistenterna - vilka ostridigt inte kunnat komma ifråga som handläggaraspiranter för utbildning till kvalificerade handläggare - frivilligt skulle underkasta sig vidareutbildning och söka sig till nya arbetsuppgifter inom myndigheten, i vissa fall på ny ort. Härtill kommer som helt avgörande, att enbart en vidareutbildning inom myndigheten på intet sätt skulle kunna lösa uppgiften att nå det 20 %-iga revisionsmålet.
Skattemyndigheten Västmanland har dock tagit vara även på den befintliga personalens utvecklingsmöjligheter. Parallellt med externannonseringen efter högskoleekonomer inventerade myndigheten sålunda också möjligheten att rekrytera handläggaraspiranter internt, genom intresseförfrågningar hos de anställda vid myndigheten och genom en av cheferna inom myndigheten gjord kompetensanalys. Intresset hos den befintliga personalen var mycket litet, men genom förfarandet kunde likväl två lämpliga assistenter med gymnasieekonomutbildning antas som handläggaraspiranter. För att nå det 20 %-iga revisionsmålet kommer myndigheten att få arbeta vidare både med intern kompetensutveckling och på andra vägar.
Även om det saknar omedelbar betydelse i målet vill staten tillbakavisa antydningarna om att Skattemyndigheten Västmanland och dess föregångare inte skulle ha skött personalens kompetensutveckling. I vart fall sedan slutet av 1970-talet har skatteförvaltningen i länet fortlöpande inventerat behov och möjligheter till vidareutbildning. Till följd därav internutbildades under 1980-talet bl.a. 30-35 assistenter till handläggare. Därmed uttömdes i stort sett möjligheten att utveckla assistentpersonal till handläggare. Åren 1991 och 1992 användes ca 10 % av arbetstiden vid myndigheten för utbildning och utveckling. Vidare skall i detta sammanhang nämnas att myndigheten mot slutet av 1980-talet införde nyanställningsstopp för assistenter mot bakgrund av att man kunde se en kommande övertalighet bland assistenterna.
Av det sagda framgår att Skattemyndigheten Västmanland vidtagit långsiktiga åtgärder i syfte bl.a. att söka undvika sådana uppsägningar av assistentpersonal som nu blivit nödvändiga på grund av skärpta krav på skatteförvaltningen och därmed på myndigheten. Det kan beklagas att de personalpolitiska uttalandena i SOL 90-rapporten och bedömningarna i "Målorganisation Västmanland" till följd av dessa krav visat sig inte vara helt hållbara, men även statliga myndigheter måste givetvis göra sina bedömningar och handla efter den verklighet som gäller.
Det bestrids att Skattemyndigheten Västmanland på något sätt åsidosatt sin omplaceringsskyldighet sedan det stått klart att man var tvungen att minska assistentpersonalen på annat sätt än som kunde förutses vid upprättandet av "Målorganisation Västmanland". Individuell planering har sedan länge förekommit fortlöpande genom de årliga utvecklingssamtal som cheferna inom länets skatteförvaltning håller med sin personal. Genom att myndigheten inte har en större personal än drygt 300 personer har det inte funnits några svårigheter att överblicka möjligheterna att omplacera de assistenter som kom i farozonen för uppsägning. Innan uppsägningarna skedde utreddes omplaceringsmöjligheterna slutligt på så sätt att cheferna för lokalkontoren fick i uppdrag att se över bensanningen på sina kontor och noga överväga, om där fanns arbetsuppgifter att placera om de berörda assistenterna till. Cheferna i Köping och Sala anmälde därefter att de hade varsin sådan plats, och därmed kunde två assistenter omplaceras i stället för att sägas upp. I övrigt har inte funnits någon omplaceringsmöjlighet. TCO-OF/C har inte heller kunnat peka på någon sådan.
Sammanfattningsvis vill staten framhålla följande. Ytterst är det arbetsgivaren som avgör hur hans verksamhet skall bedrivas och hur den skall vara bemannad. I förevarande fall har Skattemyndigheten Västmanland på mycket goda grunder gjort bedömningen att antalet assistenter i myndighetens verksamhet i Västerås kunde minskas. Rent faktiskt fanns det redan som en följd av SOL 90-reformen övertaliga assistenter i Västerås, och sedan sparkravet och det 20 %-iga revisionsmålet ändrat de förutsättningar på vilka "Målorganisation Västmanland" vilade har myndigheten bedömt det som nödvändigt och möjligt att snarast nedbringa antalet assistenter i Västerås med 13 årsarbetskrafter. Efter sådan omplaceringsutredning som krävs enligt 7 § anställningsskyddslagen ledde detta slutligt till uppsägningarna av 12 assistenter. Uppsägningarna har varit motiverade redan av en motsvarande brist på arbetsuppgifter för assistenter. Därtill kommer att myndigheten genom uppsägningarna kunnat frigöra ekonomiska resurser för en nödvändig rekrytering av personal för kvalificerade handläggaruppgifter. Tvisten i målet har egentligen sin grund enbart i att ST Skatt och TCO-OF/C inte har velat godta myndighetens bedömningar. Detta hindrar emellertid inte att myndigheten ägt lägga dessa till grund för uppsägningarna och att uppsägningarna därmed har saklig grund i vad som enligt anställningsskyddslagen är att betrakta som arbetsbrist. Det skall framhållas att TCO-OF/C inte ens har påstått att uppsägningarna skulle ha berott på de ifrågavarande assistenternas personliga förhållanden.
Skattemyndigheten Västmanland sade den 1 juni 1992 upp ett antal assistenter med placering vid myndighetens kontor i Västerås. Som grund för uppsägningarna åberopades arbetsbrist.
Uppsägningarna omfattade från början 14 personer, men sedan två uppsägningar återkallats till följd av frivilliga pensionsavgångar stannade antalet uppsagda vid 12. Tvisten i målet gäller uppsägningarna av nio av assistenterna, nämligen B.B. M.C. K.D. S.E. A.F. I.N. L.S.-S. H.W. och I.V.
TCO-OF/C har yrkat att de omtvistade uppsägningarna skall ogiltigförklaras såsom icke sakligt grundade och att staten genom RSV skall förpliktas att till de nyss nämnda nio assistenterna utge allmänt skadestånd för brott mot 7 § anställningsskyddslagen. Till stöd för dessa yrkanden har TCO-OF/C påstått och åberopat att det inte i lagens mening förelegat arbetsbrist för de uppsagda assistenterna vid utgången av deras uppsägningstider under perioden december 1992-maj 1993, att Skattemyndigheten Västmanland genom lämpliga åtgärder kunnat undvika uppsägningarna samt att myndigheten i vart fall inte uppfyllt sina skyldigheter enligt 7 § anställningsskyddslagen att söka bereda de uppsagda assistenterna annat arbete hos myndigheten genom omplacering. Staten genom RSV har tillbakavisat TCO-OF/C:s påståenden och på sin sida hävdat att de omtvistade uppsägningarna av assistenter haft saklig grund i arbetsbrist. Staten har därför bestritt bifall till käromålet.
I målet har åberopats viss skriftlig bevisning, bl.a. den av RSV år 1989 publicerade SOL, 90-rapporten rörande skatteförvaltningens organisation i lånen på 1990-talet, den vid skatteförvaltningen i Västmanlands län i september 1,990 upprättade "Målorganisation Västmanland" och den av en arbetsgrupp inom Skattemyndigheten Västmanland i augusti 1991 framlagda s.k. K/B-rapporten rörande kompetens och bemanning vid myndighetens lokalkontor. Vidare har vid huvudförhandlingen i arbetsdomstolen följande personer hörts upplysningsvis, nämligen på TCO-OF/C:s begäran sektionsordföranden inom ST-Skatt G.K. och avdelningsordföranden i ST Skatt L-O.N. samt på statens begäran avdelningschefen vid RSV G-B.B., chefen för lokala skattekontoret i Västerås skattedirektören E.J. och Skattemyndigheten Västmanlands administrative direktör A.L.
Frågan om arbetsbrist
Tvisten mellan parterna gäller i första hand frågan, om det i sådan mening som avses vid tillämpningen av anställningsskyddslagen föreligger arbetsbrist för de uppsagda assistenterna. Det skall anmärkas att TCO- OF/C inte har gjort gällande att det i målet skulle vara fråga om s.k. fingerad arbetsbrist, d.v.s. att Skattemyndigheten Västmanland åberopat arbetsbrist endast som en förevändning för att skilja assistenterna från deras anställningar av skäl som i själva verket hänför sig till deras personliga förhållanden. De särskilda problem vid bevisprövning m.m. som uppkommer när fingerad arbetsbrist påstås (se t.ex. AD 1978 nr 110) är följaktligen inte aktuella i målet och berörs därför inte i det följande.
Som arbetsdomstolen i åtskilliga tidigare domar haft anledning framhålla framgår redan av förarbetena till såväl 1974 års som 1982 års anställningsskyddslag (prop. 1973:129 s. 123 och prop. 1981/82:71 s. 65) att vad som brukar kallas arbetsbrist godtas som saklig grund för uppsägning. Det kan, som uttalades i förarbetena till 1974 års lag, inte krävas av en arbetsgivare att han håller igång verksamheten i oförändrad utsträckning enbart för att tillgodose arbetstagarnas anställningstrygghet. Arbetsgivaren kan sålunda i kraft av den s.k. företagsledningsrätten av olika skäl besluta om sådana åtgärder som nedskärningar av verksamheten, omorganisationer, ändringar av verksamhetens inriktning m.m. Det är också arbetsgivaren som avgör hur många personer som han skall ha anställda för olika uppgifter i verksamheten och i princip även hur dessa uppgifter skall fördelas mellan de anställda. Skälen för arbetsgivarens bedömning kan vara av ekonomisk, organisatorisk eller därmed jämförbar natur. I den mån arbetsgivarens bedömningar och åtgärder av nu skisserat slag leder till uppsägning av arbetstagare talar man om uppsägning på grund av arbetsbrist. Härav framgår att begreppet arbetsbrist i anställningsskyddssammanhang i själva verket är en samlingsbeteckning för en mängd olika situationer och ingalunda alltid är liktydigt med att det i konkret mening saknas arbetsuppgifter för en arbetstagare (jfr även Lunning, Anställningsskydd, 7. omarbetade uppl., s. 251 ff).
Anställningsskyddslagen bygger på principen att det ytterst är arbetsgivarens bedömning av behovet av att genomföra sådana verksamhetsförändringar som nyss nämnts samt av sådana åtgärders återverkningar på behovet av arbetskraft som är avgörande för huruvida arbetsbrist i anställningsskyddslagens mening skall anses föreligga. Detta innebär bl.a. att en domstol inte kan gå närmare in på frågor om det berättigade från företagsekonomisk, organisatorisk eller därmed jämförlig synpunkt i att genomföra en förändring av arbetsgivarens verksamhet eller att genomföra den på det sätt som arbetsgivaren funnit lämpligt (se prop. 1973:129 s. 123, jfr prop. 1981/82:71 s.65). De anställdas intresse av trygghet i anställningen beaktas i hithörande sammanhang främst genom att, arbetstagarnas organisationer vid primärförhandlingar enligt medbestämmandelagen eller enligt avtal har möjlighet att påverka arbetsgivarens bedömningar och beslut. Avtal kan givetvis också ha träffats om särskilda trygghetsanordningar o. d. Bedöms uppsägningar som nödvändiga har den enskilde arbetstagaren - vid sidan av vad som eventuellt kan följa av avtal om sådana särskilda trygghetsanordningar - det skydd som ligger i regler om uppsägningstid, om turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist och om rätt till återanställning för den som uppsagts av sådan anledning. De nu berörda principerna är tillämpliga även såvitt avser verksamheten hos arbetsgivare inom den offentliga sektorn.
Som har framhållits bl.a. i domen AD 1984 nr 26 får det sagda dock förses med en reservation. Anställningsskyddslagen bygger på att arbetsgivaren i görligaste mån skall söka undvika friställningar och bör överväga alla till buds stående möjligheter att genomföra olika verksamhetsförändringar m.m. utan att arbetstagare behöver sägas upp (jfr prop. 1981/82:71 s. 65). Såvitt gäller det statliga området har ett sådant grundläggande synsätt också kommit till uttryck i det statliga s.k. trygghetsavtalet, som TCO-OF/C i målet har hänvisat till. Av vad sålunda anmärkts följer att man inom rättstillämpningen måste ställa det kravet på arbetsgivaren att denne inte tar lätt på frågan huruvida uppsägningar måste ske på grund av arbetsbrist, utan verkligen gör en noggrann och seriös bedömning av verksamhetens behov m.m. Har detta gjorts kan emellertid, som har uttalats i bl.a. den nyss nämnda domen, arbetsgivarens bedömning i princip inte ifrågasättas av domstol vid prövningen av om saklig grund i form av arbetsbrist föreligger.
Av utredningen i målet framgår i huvudsak följande beträffande de bedömningar hos Skattemyndigheten Västmanland som ledde till uppsägningarna av 12 assistenter med placering vid myndighetens kontor i Västerås, däribland de nio assistenter som berörs av tvisten i målet.
Genomförandet av den s.k. SOL, 90-reformen, vilket för Skattemyndigheten Västmanlands del i allt väsentligt verkställdes per den 1 maj 1991, innebar ostridigt att en betydande del av de arbetsuppgifter som före reformen legat på Länsskattemyndigheten i Västerås fördes ut till de nya lokala skattekontoren i länet. Av den i september 1990 upprättade "Målorganisation Västmanland" framgår att omfördelningen av arbetsuppgifter var av sådan storleksordning att den enligt "Målorganisation Västmanland" bedömdes medföra en minskning av personalbehovet vid det nya länsskattekontoret i Västerås motsvarande 40 årsarbetskrafter och en motsvarande ökning av antalet årsarbetskrafter vid de lokala skattekontoren, varav en ökning med 22 årsarbetskrafter vid kontoren utanför Västerås, d.v.s. i Fagersta, Köping och Sala. Enligt vad som obestritt upplysts kom dessa siffror sedan att minskas något, dock med bibehållna inbördes proportioner. Eftersom behovet av olika personalkategorier vid de lokala skattekontoren utanför Västerås emellertid inte svarade mot tillgången på arbetstagare inom olika personalkategorier vid kontoren i Västerås konstaterades redan i "Målorganisation Västmanland" att det skulle finnas ett överskott av assistenter i Västerås, samtidigt som det förutsattes att handläggare måste rekryteras till lokalkontoren utanför Västerås. Enligt vad som framgår av "Målorganisation Västmanland" och har bekräftats av de i målet hörda personerna räknade man emellertid vid denna tid med att såväl övertaligheten av assistenter i Västerås som behovet av handläggare vid lokalkontoren utanför Västerås under tiden fram till år 1995, som var satt som slutpunkt för det fullständiga genomförandet av SOL 90-reformen, skulle "med viss ansträngning" kunna lösas genom pensionsavgångar och annan normal personalomsättning i Västerås samt därav följande möjligheter att överföra lönemedel från kontoren i Västerås till lokalkontoren i Fagersta, Köping och Sala. Så långt synes Skattemyndigheten Västmanland och ST Skatts företrädare hos myndigheten ha varit ense i sina bedömningar.
I målet är ostridigt att, efter det att "Målorganisation Västmanland" upprättats, skatteförvaltningen i landet genom riksdagens antagande av 1991 års kompletteringsproposition kom att ställas inför ett besparingskrav om ca 300 miljoner kronor fram till är 1995. Enligt vad som obestritt upplysts innebar detta för Skattemyndigheten Västmanlands del i praktiken ett krav på att nedbringa personalkostnaderna med ca 10 % under perioden, motsvarande en minskning i storleksordningen 30-35 anställda beroende på löneläget. Vidare är ostridigt att RSV i sina i juni 1991 upprättade riktlinjer för skatteförvaltningens verksamhet för kalenderåret 1992 på länens skattemyndigheter ställde kraven att dessa under de närmast kommande åren, genom bl.a. rationaliseringar och i anslutning till förenklingar av skattereglerna, skulle minska kostnaderna för den s.k. grundhanteringen till förmån för en starkare inriktning av sin verksamhet mot utökad skattekontroll i form av bl.a. taxeringsrevisioner. Som ett övergripande resursmål för revisionsverksamheten under perioden t.o.m. år 1995 uppställde RSV därvid att samtliga län vid utgången av nämnda år skulle avsätta minst 20 % av antalet årsarbetskrafter för revisionsverksamhet (det 20 %-iga revisionsmålet).
Enligt vad E.J. och A.L. har berättat insåg man hos Skattemyndigheten Västmanland, sedan dessa nya krav ställts på myndigheten och dess verksamhet, att myndigheten inte kunde kvarbli vid de bedömningar som hade gjorts i "Målorganisation Västmanland". Myndigheten hade i stället kommit i behov av att, med ett samtidigt iakttagande av besparingskravet, snarast börja bygga upp en godtagbar revisorskompetens vid främst lokalkontoren utanför Västerås för att inom föreskriven tid kunna nå det 20 %-iga revisionsmålet. Sedan en arbetsgrupp tillsatts och utarbetat den s.k. K/B-rapporten kom myndigheten på grundval av denna rapport till den bedömningen att man mycket snabbare än som hade antagits i "Målorganisation Västmanland" måste skaffa ekonomiska resurser för att kunna tillföra lokalkontoren utanför Västerås den nödvändiga revisorskompetensen.
E.J. och A.L. har vidare uppgett att myndigheten då kunde konstatera att det till följd av genomförandet av SOL 90-reformen redan fanns en övertalighet av assistenter i Västerås, medan behovet av assistenter i länet i övrigt i stort sett var fyllt. Därtill kom att behovet av assistenter bedömdes redan ha minskat och kunde förutses ytterligare minska även till följd av en rad åtgärder - redovisade i statens sakframställning - som medfört eller skulle komma att medföra arbetskraftsbesparingar bl.a. såvitt gällde assistenterna. Mot bakgrund av denna bedömning av arbetskraftsbehovet på assistentsidan och med beaktande även av det direkt akuta behovet av att börja bygga upp revisorskompetensen ute i länet stannade Skattemyndigheten Västmanland enligt E.J. och A.L. slutligt för att assistenter motsvarande 13 årsarbetskrafter var den personal som kunde avvaras i Västerås och snarast borde sägas upp för att frigöra de lönemedel som behövdes för att börja tillföra lokalkontoren utanför Västerås nödvändig revisorskompetens. Dessa 13 årsarbetskrafter visade sig motsvara 16 personer, men sedan två kunnat omplaceras och två uppsägningar återkallats till följd av frivilliga pensionsavgångar kom uppsägningarna att omfatta 12 av assistenterna vid kontoren i Västerås.
TCO-OF/C har i målet gjort gällande att arbetsgivarsidan vid de medbestämmandeförhandlingar som föregått uppsägningarna - och som ägde rum under senare delen av år 1991 och förra delen av år 1992 - inte tillfredsställande har klargjort de bedömningar som sålunda har redovisats i målet. Av den skriftliga bevisning i form av förhandlingsprotokoll m.m. som har åberopats i målet framgår emellertid att ST Skatt och TCO-OF/C i allt väsentligt måste ha fått klart för sig att arbetsgivarsidan vid förhandlingarna i arbetsbristfrågan resonerade på det sätt och gjorde de bedömningar som inför arbetsdomstolen har beskrivits av E.J. och A.L. Härtill kommer att det avgörande för domstolens bedömning av saklig grundfrågan måste vara vad som har redovisats i målet, i vart fall så länge detta inte kan hänföras till sanningslösa efterhandskonstruktioner. I förevarande fall saknas all anledning att anta att det skulle vara fråga om något sådant. I den mån det i målet har tillförts detaljer som inte dragits fram vid medbestämmandeförhandlingarna skulle detta därför möjligen kunna föranleda kritik mot arbetsgivarsidans sätt att agera vid förhandlingarna, men likväl inte påverka bedömningen av saklig grund- frågan.
TCO-OF/C har emellertid också i flera hänseenden riktat kritik mot de bedömningar som från statens sida har i målet redovisats till stöd för det berättigade i uppsägningarna.
TCO-OF/C har sålunda, som det får förstås, gjort gällande att påståendet om arbetsbrist för assistenterna är ogrundat redan av det skälet att det inte funnits anledning för Skattemyndigheten Västmanland att agera med större skyndsamhet eller på annat sätt än som förutsattes i "Målorganisation Västmanland", d.v.s. att en övertalighet av personal hos myndigheten kunnat lösas fram till utgången av år 1995 genom pensionsavgångar och annan normal personalomsättning. TCO-OF/C har därvid även hänvisat till SOL 90-rapportens uttalanden om personalens anställningstrygghet m.m. i samband med genomförandet av SOL 90-reformen. Av utredningen i målet framgår emellertid klart att såväl de ifrågavarande uttalandena i SOL 90-rapporten som bedömningarna i "Målorganisation Västmanland" - beträffande vilka TCO-OF/C inte heller velat påstå att de skulle utgöra någon form av bindande utfästelser - gjorts mot bakgrund av då kända förhållanden. Lika klart framgår att dessa förhållanden för bl.a. Skattemyndigheten Västmanlands del drastiskt förändrats genom det år 1991 uppställda, tidigare nämnda besparingskravet om ca 10 % och det av RSV samma år uppställda 20 %-iga revisionsmålet. Myndighetens bedömning, att dessa ändrade förhållanden ställde sådana anspråk på dess verksamhet att myndigheten inte längre kunde hålla fast vid planerna enligt "Målorganisation Västmanland" utan var tvungen att agera snabbare i syfte att kunna möta de nya kraven, är en typisk sådan bedömning som arbetsdomstolen enligt vad som tidigare sagts inte kan ge sig in i en närmare prövning av. Det har inte framkommit något som talar för att den skulle ha varit osaklig eller eljest vilat på oseriös grund.
TCO-OF/C har vidare, även här så som det får förstås, gjort gällande att Skattemyndigheten Västmanland inte gjort vad som enligt anställningsskyddslagen och trygghetsavtalet på det statliga området kunnat fordras för att undvika de omtvistade uppsägningarna. Enligt TCO- OF/C hade det sålunda inte varit nödvändigt att genom uppsägningar frigöra lönemedel i syfte att nyrekrytera handläggaraspiranter för utbildning till kvalificerade handläggare med revisorskompetens. Det behov av revisorskompetens som följde av det 20 %-iga revisionsmålet kunde enligt organisationens mening i stället ha tillgodosetts genom att Skattemyndigheten Västmanland anordnat vad som i målet har kallats en utbildningstrappa inom myndigheten.
Staten har häremot invänt att varken anställningsskyddslagen eller trygghetsavtalet kan ge stöd för så långtgående anspråk på en arbetsgivare, men även att Skattemyndigheten Västmanland gjorde bedömningen att vad som kunde åstadkommas genom internutbildning av befintlig personal under alla förhållanden inte skulle vara tillräckligt. Detta har bekräftats av E.J. och A.L., vilka har förklarat att myndigheten bedömde det som helt nödvändigt, för att i tid kunna nå det 20 %-iga revisionsmålet, att så snart som möjligt externrekrytera högskoleutbildade ekonomer för internutbildning till kvalificerade handläggare med revisorskompetens. Det har inte heller i denna del framkommit något som tyder på att dessa myndighetens bedömningar skulle kunna betraktas som osakliga. De är därmed i själva verket helt avgörande, eftersom de vid sådant förhållande i enlighet med det tidigare sagda inte kan ifrågasättas av domstolen. Det behöver knappast sägas att denna princip i nu berört sammanhang framstår som närmast självklar. Det är naturligtvis uteslutet att en domstol skulle kunna överpröva myndighetens val av lämpligt tillvägagångssätt för att nå det aktuella målet avseende revisionsverksamheten, för att eventuellt förklara att annat tillvägagångssätt bort väljas i stället.
Arbetsdomstolen kan inte heller finna att Skattemyndigheten Västmanland vid valet av tillvägagångssätt för att tillgodose verksamhetens behov underlåtit att göra vad som i övrigt - enligt anställningsskyddslagen eller trygghetsavtalet - kunnat fordras av myndigheten för att undvika onödiga uppsägningar. Vad som i målet har uppgetts av E.J. och A.L. samt bl.a.: det förhållandet, att myndigheten efter interna undersökningar av intresse och fallenhet antagit även två av myndighetens assistenter med tillfredsställande grundutbildning till handläggaraspiranter, talar sålunda för att myndigheten utifrån sina utgångspunkter varit angelägen om att i möjligaste mån beakta den befintliga personalens intresse av trygghet i anställningen. För fullständighetens skull skall tilläggas att parterna i målet är ense om att det inte funnits förutsättningar att bereda någon av de i målet aktuella nio assistenterna plats som handläggaraspiranter.
TCO-OF/C har dock vidare åberopat att staten i värt fall inte har förmått visa att det hos Skattemyndigheten Västmanland skulle föreligga en arbetsbrist som är hänförlig just till assistenter. Den skriftliga bevisningen, främst då "Målorganisation Västmanland" men även den s.k. K/B-rapporten, samt de uppgifter som har lämnats av E.J. och A.L. ger enligt arbetsdomstolens mening emellertid ett klart stöd för Skattemyndigheten Västmanlands bedömning, att det genom SOL 90-reformen i länet uppkommit en övertalighet bland de i Västerås placerade assistenterna. Detta behöver som tidigare har berörts inte betyda att det fanns ett antal assistenter i Västerås som över huvud taget inte kunde sysselsättas, utan endast att där fanns fler assistenter än som enligt myndighetens bedömning krävdes för verksamheten. Även G.K. har bekräftat att det till följd av SOL 90-reformen förts ut mer arbetsuppgifter från Västerås till lokalkontoren i Fagersta, Köping och Sala än som svarat mot det antal personer som kunnat flyttas över från kontoren i Västerås till övriga kontor. G.K. har visserligen uppgett att det enligt hennes mening inte därmed kan sägas att det i Västerås uppkommit en övertalighet av just assistenter. På den punkten saknas emellertid anledning att ifrågasätta E.J:s och A.L:s bedömningar, vilka som nyss nämnts även vinner stöd av skriftlig bevisning. Det bör tilläggas att G.K. och L-O.N. har riktat kritik mot den s.k. K/B-rapportens slutsatser om övertaligheten bland assistenter i Västerås. Vad som därvid har anförts ger dock inte underlag för domstolen att underkänna de överväganden och slutsatser som rapporten innehåller.
Det får sålunda anses visat att det redan till följd av SOL 90-reformen faktiskt uppstått vad som varit att betrakta som arbetsbrist (övertalighet) för assistenter vid myndighetens kontor i Västerås. Därtill har enligt vad E.J. och A.L. uppgett kommit effekter av bl.a. utökat ADB-stöd och andra av staten i dess sakframställning redovisade faktorer som ytterligare minskat behovet av assistentpersonal i sådan grad att myndigheten ansett sig kunna konstatera arbetsbrist för assistenter motsvarande minst 13 årsarbetskrafter. Det är här fråga om en bedömning av verksamhetens behov, som domstolen varken har förutsättningar eller rättslig möjlighet att pröva närmare. Så mycket bör emellertid sägas som att utredningen i målet på intet sätt talar mot statens uppfattning, att de olika verksamhetsförändringar som skett och kan väntas ske i så hög grad berör arbetsuppgifter som huvudsakligen ankommer på assistenter hos myndigheten att det varit befogat att anse den konstaterade övertaligheten i dess helhet hänförlig till denna personalkategori.
TCO-OF/C har i tvistefrågan rörande arbetsbristen vid kontoren i Västerås slutligen gjort gällande att sådan arbetsbrist inte skulle föreligga vid utgången av de uppsagda assistenternas uppsägningstider. Härmed torde avses antingen att uppsägningarna enligt TCO-OF/C:s mening skett för tidigt eller att de skett "för säkerhets skull" (jfr bl.a. den av TCO-OF/C i detta sammanhang åberopade domen AD 1984 nr 26). Utredningen i målet ger emellertid inte något stöd åt vare sig den ena eller andra ståndpunkten.
TCO-OF/C har även påstått att Skattemyndigheten Västmanland inför de omtvistade uppsägningarna inte tillräckligt utrett möjligheten att bereda de i Västerås uppsagda assistenterna omplacering till annat arbete hos myndigheten, i Västerås eller på annan ort.
I detta sammanhang har TCO-OF/C berört den förfrågan om intresse av att flytta ut till lokalkontoren i Fagersta, Köping och Sala som myndigheten i september 1990 tillställde personalen. Enligt TCO-OF/C besvarades denna förfrågan mot bakgrund av de uttalanden om anställningstrygghet som hade gjorts i SOL 90-rapporten, vilket medförde att arbetstagarna betraktade det som riskfritt att tacka nej till en eventuell flyttning. Det är oklart vart TCO-OF/C egentligen syftar med vad sålunda har anförts. För att intresseförfrågningen över huvud taget skulle kunna få någon betydelse i målet måste emellertid fordras, att den kunde anses ha ingått i något slags otillbörligt förfarande från myndighetens sida. Så är uppenbarligen inte fallet. Den har riktats till personalen under då gällande förutsättningar, vilka sedermera har ändrats av tillkommande omständigheter.
Avgörande för frågan huruvida Skattemyndigheten Västmanland åsidosatt sin omplaceringsskyldighet är därför enbart vad som förekommit sedan myndigheten gjort bedömningen att uppsägningar av assistenter i Västerås kunde bli nödvändiga. A.L. har i denna del berättat att det genom cheferna hos myndigheten gjordes en noggrann genomgång av möjligheten att bereda arbete åt de assistenter som enligt upprättad turordningslista riskerade uppsägning. Detta ledde till att två av assistenterna kunde placeras vid kontoren i Köping och Sala. Någon annan möjlighet att omplacera uppsägningshotade assistenter fanns enligt A.L. inte, en uppgift som också har bekräftats av E.J. TCO-OF/C har för sin del inte pekat på någon ytterligare tänkbar omplaceringsmöjlighet. Med hänsyn till vad sålunda och i övrigt förekommit kan arbetsdomstolen inte finna fog för påståendet att myndigheten i samband med de omtvistade uppsägningarna skulle ha åsidosatt sin omplaceringsskyldighet.
Vad arbetsdomstolen i det föregående har anfört innebär sammanfattningsvis att Skattemyndigheten Västmanland haft saklig grund för de omtvistade uppsägningarna. TCO-OF/C:s talan i målet skall följaktligen avslås.
Med hänsyn till utgången skall TCO-OF/C förpliktas att ersätta staten genom RSV dess rättegångskostnader.
TCO-OF/C skall till staten genom Riksskatteverket utge ersättning för rättegångskostnader med tjugotvåtusen (22 000) kr, allt avseende ombudsarvode, jämte ränta på beloppet enligt 6 § räntelagen från dagen för denna dom tills betalning sker.
Dom 1993-05-26, målnummer A-317-1992
Ledamöter: Ove Sköllerholm, Hans Blyme, Annika Baude, Christian Tydén, Hans Horn af Rantzien (förre sektionschefen i Svenska Kommunförbundet; tillfällig ersättare), Inger Karlsson och Lennart Andersson. Enhälligt.
A-317-1992
7 kap. 2 § lagen (1976:600) om offentlig anställning