Source: https://dejure.org/dienste/vernetzung/rechtsprechung?Text=NJW%201992,%20889
Timestamp: 2020-04-03 00:23:49
Document Index: 279329226

Matched Legal Cases: ['§ 13', 'Art. 5', '§ 16', '§ 18', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', '§ 13', 'Art. 5', 'Art. 14', 'Art. 14', '§ 19', '§ 19', '§ 123', '§ 926', 'Art. 14', 'Art. 5', '§ 16']

Rechtsprechung: NJW 1992, 889 - dejure.org
Weitere Entscheidung unten: BVerfG, 30.10.1991
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BVerfG, 18.10.1991 - 1 BvR 1377/91 (https://dejure.org/1991,576)
BVerfG, Entscheidung vom 18.10.1991 - 1 BvR 1377/91 (https://dejure.org/1991,576)
BVerfG, Entscheidung vom 18. Januar 1991 - 1 BvR 1377/91 (https://dejure.org/1991,576)
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Flugblattverteilung in Fußgängerzone
Straßenrechtliches Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (vgl. für Baden-Württemberg: §§ 13, 16 StrG), Abwägung mit Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
Straßenverkehr - Meinungsfreiheit - Erlaubnisvorbehalt - Info-Material - Fußgängerzone - Genehmigungsverfahren
OVG Hamburg, 23.07.1991 - II 47/91
NJW 1992, 889 (Ls.)
NVwZ 1992, 53
afp 1991, 740
afp 1992, 212
Die darin liegende Beeinträchtigung ist ein Eingriff in das Grundrecht (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 18. Oktober 1991 - 1 BvR 1377/91 -, NVwZ 1992, S. 53;… siehe auch Beschluss des Vorprüfungsausschusses vom 22. Dezember 1976 - 1 BvR 306/76 -, NJW 1977, S. 671).
§ 16 Abs. 1 StrG ist ein allgemeines Gesetz in diesem Sinne (vgl. zur Vorgängerregelung in § 18 a.F. des baden-württembergischen Straßengesetzes BVerfG, Beschluss des Vorprüfungsausschusses vom 22. Dezember 1976 - 1 BvR 306/76 -, NJW 1977, S. 671, zur hamburgischen Regelung BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 18. Oktober 1991 - 1 BvR 1377/91 -, NVwZ 1992, S. 53).
(1) Wird der Ausübung grundrechtlicher Befugnisse durch Gesetz ein Genehmigungsverfahren vorgeschaltet, so darf die Bestimmung der Voraussetzungen, unter denen eine Erlaubnis erteilt wird, nicht dem Belieben der Verwaltung überlassen bleiben (vgl. - am Beispiel der Verteilung von Informationsbriefen - BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 18. Oktober 1991 - 1 BvR 1377/91 -, NVwZ 1992, S. 53).
Der vorliegende Fall unterscheidet sich im Übrigen wesentlich von dem von der Beschwerdeführerin herangezogenen Vergleichsfall (BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 18. Oktober 1991 - 1 BvR 1377/91 -, NVwZ 1992, S. 53).
Nach der Rechtsansicht des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 18.10.1991 - 1 BvR 1377/91 - dürfe der straßenrechtlich gemeinverträglichen Grundrechtsausübung kein Erlaubnisverfahren vorgeschaltet werden, in dem der Behörde ein freies Ermessen eingeräumt sei.
Selbst wenn man hierfür die Maßstäbe heranzieht, die das Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 18.10.1991 - 1 BvR 1377/91 - (NVwZ 1992, 53) im Rahmen des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG zugrunde gelegt hat, ist der Störgrad der in Rede stehenden Verkaufs- und Werbeaktivitäten, d. h. die dadurch drohende Beeinträchtigung der Leichtigkeit des Fußgängerverkehrs, nicht als nur minimal anzusehen.
Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht im bereits erwähnten Beschluss vom 18.10.1991 - 1 BvR 1377/91 - (…a.a.O.) entschieden, dass die sachliche Reichweite des Grundrechts der Meinungsäußerungsfreiheit nicht jeder Relativierung durch einfaches Gesetz überlassen werden könne, vielmehr das grundrechtsbeschränkende Gesetz seinerseits im Lichte des beschränkten Grundrechts ausgelegt werden müsse; die Einschränkung des Grundrechts, Meinungen frei zu äußern und zu verbreiten, müsse geeignet sein, den mit dem Erlaubnisvorbehalt erstrebten Schutz zu bewirken, und der Erfolg, der damit erreicht werde, müsse im angemessenen Verhältnis zu den Einbußen stehen, welche die Beeinträchtigung der Meinungsfreiheit mit sich bringe; danach sei die Meinungsfreiheit mit dem Rechtsgut "Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs" unter Berücksichtigung der konkreten Umstände abzuwägen; der Schutz der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sei nicht generell geeignet, einen Erlaubnisvorbehalt zu rechtfertigen, unabhängig davon, ob es sich um eine Bundesfernstraße oder um innerörtliche Fußgängerzonen oder verkehrsberuhigte Bereiche handele; bei der gebotenen differenzierenden Betrachtungsweise könne es als nahezu ausgeschlossen gelten, dass die Sicherheit des Verkehrs in Fußgängerzonen und verkehrsberuhigten Bereichen durch einzelne oder mehrere Flugblattverteiler überhaupt beeinträchtigt oder gar gefährdet werden könnte; Beeinträchtigungen der Leichtigkeit des Fußgängerverkehrs seien demgegenüber zwar in Betracht zu ziehen; in aller Regel werde die Beeinträchtigung aber schon deshalb minimal sein, weil die Passanten, die an einem Flugblatt oder an einer Broschüre kein Interesse hätten, die Möglichkeit hätten, einem Flugblattverteiler aus dem Wege zu gehen; jedenfalls stehe die Behinderung der Ausübung der Meinungsäußerungsfreiheit und Meinungsverbreitungsfreiheit durch das Erfordernis, vor Beginn der Grundrechtsausübung eine Genehmigung einholen zu müssen, außer Verhältnis zu dem mit dem Erlaubnisvorbehalt erstrebten Zweck, die Leichtigkeit des Verkehrs in Fußgängerzonen und in verkehrsberuhigten Bereichen zu gewährleisten.
Allerdings hat auch hierzu das Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 18.10.1991 - 1 BvR 1377/91 - (…a.a.O.) erkannt, dass die Auslegung und Anwendung eines Landesstraßengesetzes, die die Gestattung von Betätigungen der Meinungsäußerungsfreiheit in das freie Ermessen der Verwaltung stelle, mit Art. 5 Abs. 1 GG unvereinbar wäre.
Deshalb läßt sich revisionsgerichtlich nicht beanstanden, daß das Berufungsgericht in Anwendung des Niedersächsischen Landesstraßengesetzes zwar das bloße Verteilen von Werbezetteln und Faltblättern dem Gemeingebrauch zuordnet (vgl. dazu BVerfG NVwZ 1992, 53), intensivere Formen der "persönlichen Einwirkung" auf Straßenpassanten aber als Sondernutzung ansieht (BU S. 11).
Das Fehlen einer solchen gesetzlichen Kasuistik bedeutet aber nicht, daß die Erlaubnis in Fällen der Grundrechtsausübung - unzulässigerweise (vgl. BVerfG NVwZ 1992, 53 ) - im freien Ermessen der Exekutive stände.
Eine Abweichung von dem Beschluß der 3. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Oktober 1991 - 1 BvR 1377/91 - (NVwZ 1992, 53 ) kann schon deshalb nicht mit Erfolg als Divergenz gerügt werden, weil es sich in dem dort entschiedenen Fall um ein behördliches Verbot der Verteilung von Flugblättern und Broschüren auf öffentlichen Wegeflächen handelte und das Bundesverfassungsgericht die Frage geprüft hat, welche Rechtsfolgen sich dafür aus Art. 5 Abs. 1 und 2 GG und dem Hamburgischen Landesrecht ergeben.
Denn die von der Beklagten untersagte Gehsteigberatung ist straßenrechtlich noch als Gemeingebrauch und nicht als Sondernutzung anzusehen (vgl. zu entsprechenden Formen des "politischen Meinungskampfes" näher BVerfG [Kammer], Beschl. v. 18.10.1991 - 1 BvR 1377/91 - NVwZ 1992, 53;… BVerwG, Urt. v. 07.06.1978 - 7 C 5.78 - BVerwGE 56, 63 ), zumal ihre Erscheinungsformen nicht der erwerbswirtschaftlichen Nutzung des Straßenraums dienen und damit als noch dem "kommunikativen Verkehr" zugehörig einzustufen sind (vgl. zur Abgrenzung im Einzelnen: VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 12.07.1996 - 5 S 472/96 - VBlBW 1997, 64; Sauthoff, NVwZ 1990, 223 ;… Schnebelt/Sigel, Straßenrecht in Baden-Württemberg, 2. Aufl., Rn. 287 ff.;… Lorenz/Will, Straßengesetz Baden-Württemberg, 2. Aufl., § 13 Rn. 22 ff.).
Selbst wenn man hierfür die Maßstäbe heranzieht, die das Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 18.10.1991 - 1 BvR 1377/91 - (NVwZ 1992, 53) im Rahmen des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG zugrunde gelegt hat, ist der Störgrad der in Rede stehenden Verkaufsaktivitäten, d. h. die dadurch drohende Beeinträchtigung der Leichtigkeit des Fußgängerverkehrs, nicht als nur minimal anzusehen.
Dieser Maßnahmezweck verfängt allerdings schon deswegen nicht, weil das Verteilen von Flugblättern politischen Inhalts dem kommunikativen Verkehr zuzurechnen und jedenfalls in der Fußgängerzone oder anderen verkehrsberuhigten Bereichen (…vgl. Wiget in Zeitler, Bayerischen Straßen und Wegegesetz, Stand: März 2019, Art. 14 Rn. 41 m.w.N) grundsätzlich erlaubnisfreier Gemeingebrauch im Sinne des Art. 14 BayStrWG ist (vgl. BVerfG, B.v. 18.10.1991 - 1 BvR 1377/91 - juris Rn. 16;… B.v. 10.12.1975 - 1 BvR 118/71 - juris Rn. 42;… BVerwG, U.v. 7.6.1978 - 7 C 5.78 - juris Rn. 14;… BayVerfGH, E.v. 5.8.1977 - Vf. 10-VII-74 - juris Rn. 34; BayVGH, B.v. 4.7.1996 - 8 CE 95.4155 - BayVBl. 1996, 665/666;… B.v. 17.9.2009 - 10 CS 09.2309 - juris Rn. 12).
Sofern hierbei die Straße nicht gegenständlich etwa durch Aufstellen von Informationsständen oder Plakatständern in Anspruch genommen wird, darf diese Form der Meinungsäußerung keinem Erlaubnisvorbehalt unterworfen werden (BVerfG, Beschl. d. 3. Kammer des 1. Senats vom 18.10.1991 - 1 BvR 1377/91 -, NVwZ 1992, 53).
Daher ist der kommunikative Gebrauch der Straße (ohne gegenständliche Inanspruchnahme) auch grundsätzlich zulassungsfrei zu gewähren (BVerfG, Beschl.v. 18.10.1991, a.a.O.).
In ihrer Entscheidung hätte die Antragsgegnerin die aus dem Aufbau des Informationsstandes sich ergebenden Beeinträchtigungen des Verkehrs in der ...straße mit einer möglichen Einschränkung der grundgesetzlich gewährleisteten Ausübung der Meinungsäußerungs- und Meinungsverbreitungsfreiheit abwägen müssen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18. Oktober 1991 - 1 BvR 1377791 -, NVwZ 1992, 53 f., zu § 19 HmbWegeG).
Diese Vorschrift ist verfassungsrechtlich bedenklich, da sie der Ausübung von Grundrechten durch Gesetz ein Genehmigungsverfahren vorschreibt, ohne dass aus diesem Gesetz ergibt, von welchen Voraussetzungen die Erteilung der Genehmigung abhängt oder aus welchen Gründen die Genehmigung versagt werden kann (BVerfG, Beschl. v. 18. Oktober 1991, a.a.O.).
In verfassungskonformer Auslegung ist § 19 Abs. 1 Satz 3 HmbWegeG deshalb so auszulegen, dass die Gestattung von Betätigungen der Freiheit, Meinungen frei zu äußern und zu verbreiten, nicht in das freie Ermessen der Antragsgegnerin gestellt werden kann (BVerfG, Beschl. v. 18. Oktober 1991, a.a.O.).
Ob der Antragstellerin letztlich in einem möglichen Hauptsacheverfahren ( vgl. § 123 Abs. 3 i.V.m. § 926 Abs. 1 ZPO) ein Anspruch auf Erteilung einer förmlichen Erlaubnis oder aber nur auf Duldung eines solchen Informationstandes zuzusprechen wäre (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18. Oktober 1991, a.a.O.), kann hier offen bleiben, da es für das hier zu entscheidende Eilverfahren sachlich auf das gleiche Ergebnis hinausläuft.
Allerdings stößt eine Auslegung der Bestimmungen der Sondernutzungssatzung dahingehend, wonach das dem kommunikativen Verkehr zuzurechnende Verteilen von Flugblättern politischen Inhalts als grundsätzlich erlaubnispflichtige Sondernutzung erachtet wird, im Hinblick auf die hierzu ergangene höchstrichterliche Rechtsprechung (vgl. BVerfG, B.v. 18.10.1991 - 1 BvR 1377/91 - juris Rn. 16;… B.v. 10.12.1975 - 1 BvR 118/71 - juris Rn. 42;… BVerwG, U.v. 7.6.1978 - 7 C 5.78 - juris Rn. 14;… BayVerfGH, E.v. 5.8.1977 - Vf. 10-VII-74 - juris Rn. 34) auf durchgreifende Bedenken (vgl. auch BayVGH, B.v. 4.7.1996 - 8 CE 95.4155 - BayVBl. 1996, 665/666;… B.v. 17.9.2009 - 10 CS 09.2309 - juris Rn. 12;… Wiget in Zeitler, Bayerischen Straßen und Wegegesetz, Stand: März 2019, Art. 14 Rn. 41 m.w.N).
Die hier vorgenommene Auslegung verstößt entgegen der Auffassung des Antragstellers auch nicht gegen Art. 5 Abs. 1 S 1 GG; denn anders als in dem vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fall wegen der Verteilung eines Informationsbriefs über die Aufdeckung von Mißständen in der Psychiatrie (Beschl der 3. Kammer des Ersten Senats vom 18.10.1991 - 1 BvR 1377/91 -, NVwZ 1992, 53) geht es hier um das Verteilen von Druckerzeugnissen mit ausschließlich wirtschaftlicher Werbung, die den Schutz dieses Grundrechts nicht genießen (siehe dazu Hamburgisches OVG, Beschl v 22.10.1992 - Bs II 13/92).
Dies könnte nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschl v 18.10.1991 aaO) unter Umständen zur Folge haben, daß die in der Verfügung vom 30.10.1995 untersagten Tätigkeiten jedenfalls in Fußgängerzonen, verkehrsberuhigten Zonen und gegebenenfalls auf innerstädtischen Gehwegen als Gemeingebrauch bewertet werden oder zu dulden sind, sofern die Antragsgegnerin nicht von der Möglichkeit des § 16 Abs. 7 StrG Gebrauch macht, in bestimmtem Umfang die erlaubnisfreie Sondernutzung zu regeln.
OLG Stuttgart, 07.07.1995 - 1 Ss 218/95
Verteilen von FLugblättern in einer Fußgängerzone als Gemeingebrauch
VG Braunschweig, 07.06.2007 - 6 B 163/07
Sondernutzungserlaubnis für einen Informationsstand der NPD
OVG Saarland, 03.06.2004 - 1 W 22/04
AG Freiburg, 06.02.1996 - 23 OWi 643/95