Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2012/T-1074-12.htm
Timestamp: 2017-11-21 07:52:00
Document Index: 14067269

Matched Legal Cases: ['artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 48', 'artículo 53', 'artículo 21', 'in dubio', 'artículo 6', 'artículo 48', 'artículo 53', 'artículo 46', 'artículo 53', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 49', 'artículo 20', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 12', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 46', 'artículo 33', 'artículo 25', 'artículo 6', 'Artículo 1']

T-1074-12
Sentencia T-1074/12
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ DE LA ACCION DE TUTELA-Características esenciales
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Término oportuno, justo y razonable
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES SOCIALES-Procedencia excepcional
SEGURIDAD SOCIAL-Servicio público de carácter obligatorio
SEGURIDAD SOCIAL-Derecho irrenunciable
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Objeto y finalidad
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Carácter fundamental
DERECHO PENSIONAL EN MATERIA DE PENSION DE SOBREVIVIENTES-Imprescriptibilidad
DEBIDO PROCESO EN TRAMITE DE RECONOCIMIENTO PENSIONAL-Defecto sustantivo cuando decisión judicial o administrativa se fundamenta en norma no aplicable al caso
VIA DE HECHO EN ACTO ADMINISTRATIVO QUE RESUELVE SOLICITUD PENSIONAL-Situaciones
RECONOCIMIENTO DE LA PENSION DE SOBREVIVIENTES-Principio de la condición más beneficiosa cuando afiliado fallece en vigencia de la Ley 100/93
ACCION DE TUTELA DE COMPAÑERA PERMANENTE CONTRA INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES-Reconocimiento de la pensión de sobrevivientes según Decreto 758/90
Referencia: expediente T-3543374
Acción de tutela instaurada por Idalia Toro Patiño en contra del Instituto de Seguros Sociales -Regional Valle del Cauca-.
Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil doce (2012).
Dentro del proceso de revisión del fallo dictado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali -Sala Laboral-, que confirmó el proferido por el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Cali, en el trámite de la acción de tutela interpuesta por Idalia Toro Patiño en contra del Instituto de Seguros Sociales -Regional Valle del Cauca-.
El 6 de marzo de 2012, la señora Idalia Toro Patiño presentó acción de tutela en contra del Instituto de Seguros Sociales -Regional Valle del Cauca-, en busca del amparo de sus derechos fundamentales a la dignidad, a la seguridad social y al mínimo vital, que considera vulnerados por la entidad demandada, al haberle negado el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, tras el fallecimiento de su compañero permanente Alberto Herrera Llano.
1.1 La señora Idalia Toro Patiño sostiene que convivió con el señor Alberto Herrera Llano desde el año 1973 hasta la fecha de su muerte, ocurrida el 28 de enero de 1997. De dicha unión nacieron 3 hijos, hoy mayores de edad.
1.2 Aduce que, debido a que su compañero permanente no se encontraba cotizando al I.S.S. al momento de su deceso, no solicitó reclamación ante esta entidad, ya que ignoraba completamente sus derechos y los de uno de sus hijos, que para ese entonces era menor de edad.
1.3 La accionante solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes ante el instituto demandado, el 31 de mayo de 2005. Sin embargo, recibió respuesta negativa, mediante Resolución 13717 de 31 de agosto del mismo año. En ella se argumentó que su compañero no se encontraba afiliado al sistema al momento de su fallecimiento ni contaba con 26 semanas cotizadas en el último año anterior a su muerte, tal como lo exige el artículo 46 de la Ley 100 de 1993.
En la misma decisión, le contabilizó 658.1429 semanas aportadas entre 1974 y 1988. Adicionalmente, negó la indemnización sustitutiva, exponiendo que trascurrió más de un año entre el fallecimiento y la reclamación por lo que ésta se presentó fuera del tiempo legal, según los artículos 31 y 36 de la citada norma.
1.4 La actora indica que formuló recurso de queja pero la institución accionada siguió negando su pretensión.
1.5 Sostiene que después de la muerte de su compañero permanente, se convirtió en madre cabeza de familia, con 3 hijos y uno de ellos menor de edad. Así mismo, señala que el causante era la persona que proveía el sustento económico para su familia, por lo que tuvo que acudir a la ayuda de familiares y amigos.
1.6 Añade que tiene 59 años, que su situación económica continúa generándole dificultad y que sus hijos tienen hogares propios, por lo que sólo le ayudan cubriéndole sus aportes al sistema de salud. Finalmente, alega que no puede trabajar porque sufre de depresiones frecuentes y severas, por lo que se encuentra en situación de desamparo y debilidad manifiesta.
Con fundamento en lo anterior, solicita que se protejan sus derechos fundamentales y se ordene al I.S.S. el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
El Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Cali, mediante providencia de 6 de marzo de 2012, avocó conocimiento y admitió la demanda de la referencia. De igual forma, solicitó a la entidad accionada que se pronunciara sobre los hechos que habían originado la presente tutela.
No obstante lo expuesto, venció en silencio el término otorgado al I.S.S. para dar respuesta a la presente acción y al requerimiento del juez de instancia.
El Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Cali, mediante providencia de 12 de marzo de 2012, denegó el amparo solicitado, al considerar que la demanda no fue presentada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, ya que no cumple con el requisito de inmediatez. Lo anterior, debido a que la presunta causa de vulneración ocurrió desde el año 2005 cuando le fue negada la pensión de sobrevivientes.
El 22 de marzo del año 2012, la señora Toro Patiño presentó escrito de impugnación en el que reitera los argumentos de la demanda de tutela. Además, añadió que “es razonable deducir que someter a un litigio con las demoras y complejidades propias de los procesos ordinarios, a una persona cuya edad dificulta el acceso a la vida laboral y que sus ingresos son precarios para el sostenimiento personal y el de su familia, resulta desproporcionadamente gravoso por que le ocasiona perjuicios para el desenvolvimiento inmediato de su vida personal y familiar y se le disminuye su calidad de vida”.
La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, en fallo de 24 de mayo de 2012, decidió confirmar la primera decisión, que resolvió negar la protección incoada. Estimó que la señora Idalia Toro no logró demostrar las razones que le impidieron presentar los recursos del caso ni explicó cómo pudo vivir sin la pensión que reclama.
· Poder especial otorgado por la señora Idalia Toro Patiño (Folio 1).
· Declaraciones extrajuicio realizadas por los señores Jaime Llano y Norma Constanza Arbeláez (Folios 9 y 10).
· Copia de la historia laboral del señor Alberto Herrera Llano, expedida por el I.S.S. (Folios 11 al 15).
· Copia de la Resolución 13717 de 31 de agosto de 2005, proferida por el I.S.S. (Folio 16 y 17).
· Constancia del médico psiquiatra tratante de la señora Idalia Toro Patiño (Folio 18).
· Copia de la cédula de ciudadanía de la señora Idalia Toro Patiño (Folio 19).
· Declaración extrajuicio realizada por la señora Idalia Toro Patiño (Folio 20).
· Copia del recurso de apelación instaurado en contra de la Resolución 13717 de 31 de agosto de 2005, con fecha de 13 de junio de 2007 (Folios 21 y 22).
· Copia de la Resolución 901495 de 25 de septiembre de 2005, proferida por el I.S.S. (Folios 23 y 24).
· Copia del recurso de queja presentado por Idalia Toro Patiño en contra de la Resolución 13717 de 31 de agosto de 2005, el 3 de octubre de 2007 (Folios 25 y 26).
· Copia de la Resolución 902039 de 26 de octubre de 2007 (Folios 27 y 28).
Con el fin de mejor proveer, el despacho del magistrado sustanciador procedió a comunicarse telefónicamente con la apoderada de la accionante, quien allegó por vía de correo electrónico copia de la cédula de ciudadanía de la actora y los registros civiles de nacimiento de los señores Patricia y Julián Herrera Toro. Así mismo, remitió copia de certificaciones de hospitalización por parte de médico psiquiatra. Los documentos referidos obran en los folios 19 a 25 del cuaderno de revisión.
Esta Sala es competente para revisar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
De acuerdo con los antecedentes descritos, corresponde a la Sala establecer si el Instituto de Seguros Sociales vulnera los derechos fundamentales a la dignidad, a la seguridad social y al mínimo vital de una persona, al negar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes al compañero(a) permanente, con el argumento que al momento de fallecer el causante éste no estaba afiliado al sistema ni contaba con 26 semanas cotizadas en el último año, como lo exige el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, a pesar de que el Acuerdo 049 de 1990, bajo el cual el causante efectuó las cotizaciones al Sistema de Pensiones, establecía requisitos más favorables para acceder a la prestación solicitada.
Para abordar este problema jurídico, la Sala reiterará la jurisprudencia constitucional acerca de (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de prestaciones sociales; (ii) la relevancia constitucional de la pensión de sobrevivientes y (iii) la garantía del debido proceso en su trámite. Igualmente, se pronunciará sobre al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes según el Acuerdo 049 de 1990, en virtud del principio de la condición más beneficiosa cuando el afiliado fallece en vigencia de la Ley 100 de 1993. Por último, (iv) se analizará el caso concreto.
3. Procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de prestaciones sociales
3.1. El artículo 86 constitucional consagró la acción de tutela como un mecanismo excepcional para la protección inmediata de derechos, razón por la cual sólo resultará procedente de forma permanente cuando los medios de defensa no sean suficientes o eficaces y, de forma transitoria, para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.
De este modo, la Corte ha señalado que dos de las características esenciales de dicha figura son la subsidiariedad y la inmediatez. La primera de ellas en tanto “sólo resulta procedente instaurar la acción en subsidio o a falta de instrumento constitucional o legal diferente, susceptible de ser alegado ante los jueces, esto es, cuando el afectado no disponga de otro medio judicial para su defensa, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable”[1]. La segunda debido a “que la acción de tutela ha sido instituida como remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza”[2].
3.2. En lo que se refiere a la subsidiaridad, este Tribunal ha señalado que “la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la trasgresión o la amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho; es decir, tiene cabida dentro del ordenamiento constitucional para dar respuesta eficiente y oportuna a circunstancias en que, por carencia de previsiones normativas específicas, el afectado queda sujeto, de no ser por la tutela, a una clara indefensión frente a los actos u omisiones de quien lesiona su derecho fundamental. De allí que, como lo señala el artículo 86 de la Constitución, tal acción no sea procedente cuando exista un medio judicial apto para la defensa del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”[3].http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2007/T-1065-07.htm - _ftn2
Así las cosas, es necesario resaltar que la existencia de otro medio judicial no hace de por sí improcedente la intervención del juez de tutela ya que se deben observar dos condiciones especiales. Primero, los mecanismos alternos con que cuenta el interesado deben ser idóneos, esto es, aptos para obtener la protección requerida, con la urgencia que sea del caso; y segundo, a pesar de la existencia de otras vías de defensa resultará procedente el amparo constitucional cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[4].
3.3. En cuanto a la inmediatez, esta Corporación ha indicado que la petición de amparo “debe ejercerse dentro de un término oportuno, justo y razonable, circunstancia que deberá ser calificada por el juez constitucional de acuerdo con los elementos que configuran cada caso”[5]. En este sentido, ha explicado que con tal exigencia “se pretende evitar que este mecanismo de defensa judicial se emplee como herramienta que premia la desidia, negligencia o indiferencia de los actores, o se convierta en un factor de inseguridad jurídica”[6].
La Corte ha considerado que la oportunidad en la presentación de la acción de tutela tiene una relación directa con el objetivo que la Constitución le atribuye de brindar una protección célere. De este modo, cuando ella no sea posible debido a la inactividad injustificada del interesado, se cierra la vía excepcional del amparo constitucional y el accionante debe acudir a las instancias ordinarias[7].
No obstante, ha señalado que el juez debe evaluar (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado, con el fin de establecer si el lapso entre la posible vulneración y la presentación del amparo resultan razonables[8].
De igual manera, ha manifestado que “solamente es aceptable un extenso espacio de tiempo transcurrido entre el hecho que genera la vulneración y la presentación de la acción de tutela bajo dos circunstancias específicas: (i) Que se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual. Y (ii) que la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”[9].
3.4. Ahora bien, respecto al tema pensional, la jurisprudencia constitucional ha establecido que, por regla general y en virtud del principio de subsidiariedad, la acción de tutela no procede para lograr estas prestaciones, toda vez que el legislador ha dispuesto medios de defensa ordinarios para solucionar ese tipo de conflictos, ya sea ante la jurisdicción ordinaria laboral o la contencioso administrativa.
Sin embargo, la Corte ha admitido que se concedan prestaciones de contenido pensional a través del recurso de amparo constitucional en situaciones excepcionales. Así, la sentencia T-334 de 2011 identificó las siguientes reglas jurisprudenciales para admitir la procedencia de la tutela:
“ (i) Que no exista otro medio idóneo de defensa judicial, aclarando que ‘la sola existencia formal de uno de estos mecanismos no implica per se que ella deba ser denegada[10]’. La idoneidad debe ser verificada por el juez constitucional en cada caso concreto, preguntándose si las acciones disponibles protegen eficazmente los derechos fundamentales de quien invoca la tutela, ya sea como mecanismo transitorio o no[11].
(ii) Que la acción de tutela resulte necesaria para evitar la consumación de un perjuicio irremediable y/o una inminente afectación a derechos fundamentales.
(iii) Que la falta de reconocimiento y/o pago de la pensión se origine en actuaciones que, en principio, permitan desvirtuar la presunción de legalidad que gozan las actuaciones de las entidades administradoras del servicio público de la seguridad social.
(iv) Que se encuentre acreditado el cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios para el reconocimiento y/o pago de la pensión o que, sin que ello se encuentre plenamente demostrado, exista un alto grado de certeza respecto de la procedencia de la solicitud[12].
(v) Que a pesar de que le asiste al accionante el derecho pensional que reclama, éste fue negado de manera caprichosa o arbitraria[13].”
En este punto, es necesario destacar que este Tribunal ha advertido que el juicio de procedibilidad del amparo debe ser menos riguroso cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional, dentro de los que se encuentran los niños y niñas, las personas que padecen alguna discapacidad, las mujeres embarazadas y los ancianos. Precisamente, ha señalado que “existen situaciones especiales en las que el análisis de procedencia de la acción debe desatarse de manera más amplia y permisiva, en atención a la especial naturaleza de las personas que solicitan la protección de sus derechos constitucionales fundamentales”[14].
De esta forma, la Corte ha reiterado el carácter excepcional de la procedencia de la acción de tutela para lograr el reconocimiento de derechos prestacionales. Por ello, es labor del juez determinar, a partir de un análisis detallado de las circunstancias específicas del accionante, si ésta debe ser utilizada como mecanismo definitivo o transitorio. Además, deberá verificar si el medio ordinario de defensa resulta eficaz e idóneo o si se requiere una decisión para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
4. El derecho a la pensión de sobrevivientes.
4.1. El artículo 48 constitucional consagra la seguridad social como un servicio público de carácter obligatorio, que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. Dispone igualmente que se trata de un derecho irrenunciable que se garantiza a todos los habitantes.
4.2. La Corte Constitucional ha indicado que dicha garantía está constituida por distintas expresiones entre las cuales se encuentra el derecho a pensión en sus diferentes modalidades, que contempla la pensión de sobrevivientes[15]. Esta prestación se ha definido como aquella que se genera a favor de las personas que dependían emocional y económicamente de otra que fallece, con el objeto de asegurar la atención de sus necesidades básicas[16]. En este sentido, se ha reconocido que se trata de una institución que busca brindar una protección especial a quienes se encuentran en situación involuntaria e insufrible de necesidad[17].
Precisamente, este Tribunal estableció, desde sus inicios, que la pensión de sobrevivientes tiene como finalidad “evitar que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento en el desamparo o la desprotección. Principios de justicia retributiva y de equidad justifican que las personas que constituían la familia del trabajador tengan derecho a la prestación pensional del fallecido para mitigar el riesgo de viudez y orfandad al permitirles gozar post-mortem del status laboral del trabajador fallecido”[18].
Además, esta Corporación ha considerado que se trata de una garantía fundada en varios principios constitucionales, entre los cuales se encuentran:
“el de solidaridad que lleva a brindar estabilidad económica y social a los allegados al causante;
el de reciprocidad, por cuanto de esta manera el legislador reconoce en favor de ciertas personas una prestación derivada de la relación afectiva, personal y de apoyo que mantuvieron con el causante;
y el de universalidad del servicio público de la seguridad social, toda vez que con la pensión de sobrevivientes se amplía la órbita de protección a favor de quienes probablemente estarán en incapacidad de mantener las condiciones de vida que llevaban antes del fallecimiento del causante.”[19]
4.3. Por otra parte, es necesario reiterar el carácter de derecho fundamental que este Tribunal le ha otorgado a la pensión de sobrevivientes en distintos pronunciamientos[20]. Así, ha precisado que a pesar de su contenido prestacional, en algunos casos su desconocimiento puede acarrear la afectación de derechos constitucionales como la vida, la dignidad, el mínimo vital, la salud, la igualdad y la seguridad social.
De ahí que la pensión será catalogada como fundamental si de su reconocimiento depende la materialización de garantías de los beneficiarios que se encuentran en situación de debilidad manifiesta, ya sea por razones de tipo económico, físico o mental. En esos casos, se debe promover un trato diferencial positivo que asegure la subsistencia de quien perdió a su ser querido, sin que se altere la situación social y económica con que contaba en vida del asegurado[21].
4.4. Ahora bien, otro de los aspectos que ha sido ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación es el referente a la imprescriptibilidad de los derechos pensionales. Sobre este punto, ha determinado que por tratarse de garantías irrenunciables cuyo pago debe darse de forma oportuna y con un reajuste periódico, según los artículos 48 y 53 de la Carta, este tipo de prestaciones pueden ser reclamadas en cualquier tiempo, siempre que el interesado cumpla los requisitos establecidos en la ley.
Este Tribunal ha indicado que la naturaleza no extintiva de los derechos pensionales no atenta contra el principio de seguridad jurídica; por el contrario, “constituye un pleno desarrollo de principios y valores constitucionales que garantizan la solidaridad que debe regir en la sociedad, la protección y asistencia especial a las personas de la tercera edad, para mantener unas condiciones de vida digna, así como el derecho irrenunciable a la seguridad social (C.P., arts. 1, 46 y 48), determinando a su vez una realización efectiva del valor fundante que impone la vigencia de un orden económico y social justo, dentro de un Estado social de derecho (…)”[22].
Asimismo, la Corte ha sostenido que “la imprescriptibilidad de la pensión se predica del derecho considerado en sí mismo, pero no de las prestaciones periódicas o mesadas que él implica y que no han sido cobradas, las cuales se encuentran sometidas a la regla general de prescripción de las acreencias laborales de tres (3) años, prevista en el Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social”[23].http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2011/T-110-11.htm - _ftn71
4.5. En este orden de ideas, la pensión de sobrevivientes es la prestación que el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones reconoce a los miembros del grupo familiar más próximos al pensionado o afiliado que fallece. Su finalidad es la de mantener, por lo menos, las mismas condiciones sociales y económicas que gozaban antes de la muerte del asegurado.
5. El debido proceso en el trámite de reconocimiento pensional
La jurisprudencia de este Tribunal ha expuesto que se configurará un defecto sustantivo cuando una decisión judicial o administrativa se fundamenta en una norma que no resulta aplicable al caso. Sobre este tema, la sentencia T-103 de 2010 expuso que se configurará el defecto sustancial o material, entre otras situaciones, cuando:
“(i) la decisión impugnada se funda en una disposición indiscutiblemente no aplicable al caso (…)
(ii) ‘la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance’;
(iii) ‘la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática;
(iv) cuando la norma aplicable al caso concreto es desatendida y por ende inaplicada, o;
(v) porque a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador’”.
Ahora bien, en lo que se refiere a la vía de hecho en el acto administrativo que resuelve una solicitud pensional, esta Corporación ha entendido que se puede dar en dos situaciones:
“(i) Cuando en el acto administrativo por medio del cual se define el reconocimiento de una pensión de jubilación se declara que el peticionario cumple con los requisitos establecidos por la ley para acceder al status de pensionado pero se le niega el reconocimiento del derecho por razones de trámite administrativo, por ejemplo la expedición del bono pensional.
(ii) Cuando en el acto administrativo por medio del cual se define el reconocimiento de la pensión de jubilación se incurre en una omisión manifiesta al no aplicar las normas que corresponden al caso concreto o elige aplicar la norma menos favorable para el trabajador, en franca contradicción con la orden constitucional del principio de favorabilidad. Por ejemplo, cuando se desconoce la aplicación de un régimen especial o se omite aplicar el régimen de transición previsto en el sistema general de pensiones. Se configura la vía de hecho por omisión manifiesta en la aplicación de las normas porque al tratarse de derechos provenientes de la seguridad social son irrenunciables y si la persona cumple con los requisitos previstos por la ley para que le sea reconocido su derecho de pensión conforme a un régimen especial o de transición, esta es una situación jurídica concreta que no puede ser menoscabada. La posición de quien cumple con lo exigido por la ley configura un auténtico derecho subjetivo exigible y justiciable.”
6. Reconocimiento de la pensión de sobrevivientes según el Decreto 758 de 1990, en virtud del principio de la condición más beneficiosa cuando el afiliado fallece en vigencia de la Ley 100 de 1993
Respecto de la condición más beneficiosa para el trabajador, este Tribunal ha precisado que se desprende del artículo 53 Constitucional, que prescribe en su inciso final: “La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”. Sobre el tema, sostuvo en la sentencia C-168 de 1995 que:
“[La condición más beneficiosa] se encuentra plenamente garantizada mediante la aplicación del principio de favorabilidad que se consagra en materia laboral, no sólo a nivel constitucional sino también legal, y a quien corresponde determinar en cada caso concreto cuál norma es más ventajosa o benéfica para el trabajador es a quien ha de aplicarla o interpretarla. En nuestro Ordenamiento Superior el principio de favorabilidad se halla regulado en los siguientes términos: ‘situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho’, precepto que debe incluirse en el estatuto del trabajo que expida el Congreso.
De conformidad con este mandato, cuando una misma situación jurídica se halla regulada en distintas fuentes formales del derecho (ley, costumbre, convención colectiva, etc), o en una misma, es deber de quien ha de aplicar o interpretar las normas escoger aquella que resulte más beneficiosa o favorezca al trabajador. La favorabilidad opera, entonces, no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser aplicada en su integridad, ya que no le está permitido al juez elegir de cada norma lo más ventajoso y crear una tercera, pues se estaría convirtiendo en legislador.
El Código Sustantivo del Trabajo en su artículo 21, contempla el principio de favorabilidad, así: ‘En caso de conflicto o duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo, prevalece la más favorable al trabajador. La norma que se adopte debe aplicarse en su integridad’; se parte entonces del presupuesto de la coexistencia de varias normas laborales vigentes que regulan una misma situación en forma diferente, evento en el cual habrá de aplicarse la norma que resulte más benéfica para el trabajador. Dicho principio difiere del ‘in dubio pro operario’, según el cual toda duda ha de resolverse en favor del trabajador; porque en este caso tan sólo existe un precepto que reglamenta la situación que va a evaluarse, y como admite distintas interpretaciones, se ordena prohijar la que resulte más favorable al trabajador.”
Precisamente, con base en dicho principio, la Corte Suprema de Justicia[24] ha considerado que se debe otorgar la pensión de sobrevivientes cuando el afiliado al I.S.S. fallece en vigencia del sistema pensional de la Ley 100 de 1993 y no cumple con los requisitos consagrados en tal norma para acceder a ella[25], pero sí acumula, antes del 1º de abril de 1994, la densidad de cotizaciones señaladas en el Acuerdo 049 de 1990[26]. Lo anterior, a pesar de que la regla general es que el derecho a la pensión de sobrevivientes debe ser dirimido a la luz de la normatividad vigente al momento del deceso del afiliado o pensionado.
Como fundamento ha señalado que no puede menoscabarse la prerrogativa de los beneficiarios de la prestación, puesto que si la muerte hubiera ocurrido antes de la promulgación de la citada ley, no habría discusión sobre el reconocimiento de la pensión. En este sentido, la alta Corporación ha señalado que se trata de una expresión del “principio de la ‘condición más beneficiosa’, que desde otra perspectiva se podría estimar como una aplicación ultractiva de una norma favorable reemplazada por otra más gravosa que desmejoraría indudablemente la situación prestacional del grupo familiar del afiliado o pensionado”.
Concretamente, en la sentencia de 2 de mayo de 2003, dicho Tribunal indicó[27]:
“El tema que ocupa la atención de la Sala ha sido tratado en reiterada jurisprudencia por esta Sala, inicialmente en la sentencia del 13 de agosto de 1997, radicación 9758, decisión en que se ha concluido, que a pesar de que el asegurado, no aportante al sistema, no cuente con 26 semanas de cotización dentro del año anterior al fallecimiento, pero que haya satisfecho, antes de la vigencia del Sistema General de Pensiones que instituyó la ley 100 de 1993, la densidad de cotizaciones a que aluden los artículos 6 y 25 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de la misma anualidad, sus beneficiarios son acreedores a la correspondiente prestación económica, con observancia de los principios de equidad, proporcionalidad y condición más beneficiosa; puesto que no puede tener más derecho quien menos densidad de cotizaciones posee, e igualmente, que si con solo 26 semanas de cotización se tiene derecho a la pensión de sobrevivientes, con mayor razón en este caso, en que el asegurado fallecido tenía aportadas 990 semanas.
La Corte, ha reiterado el criterio expuesto en la sentencia atrás aludida, entre otras, en la de julio 9 de 2001, radicación No. 16269, en que se puntualizó:
Ha dicho hasta la saciedad la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA en forma mayoritaria, en casos iguales al presente contra la misma demandada que no se puede negar la pensión de sobrevivientes a los derechohabientes de un afiliado so pretexto de no reunir éste 26 semanas de cotización en el año anterior a su deceso, si durante su vinculación con la seguridad social cumplió cabalmente con los requisitos exigidos por el artículo 6º del Acuerdo 049 de 1990.
Lo anterior se ha basado, entre múltiples fundamentos, en el texto del inciso cuarto del artículo 48 de la ley 100 de 1993, que garantiza el derecho a “optar por una pensión de sobrevivientes equivalente al régimen de pensión de sobrevivientes del I. S. S., VIGENTE CON ANTERIORIDAD A LA FECHA DE VIGENCIA DE LA PRESENTE LEY… (resalta la sala); en los principios medulares de la seguridad social; en el artículo 53 de la carta fundamental y en el postulado de la condición más beneficiosa.
De modo que al acoger integralmente el ad quem el reiterado criterio jurisprudencial de esta Sala no puede acusársele de haber infringido ninguno de los textos invocados en la proposición jurídica”.
Se debe resaltar que la Corte Suprema de Justicia ha hecho énfasis en que las cotizaciones a tener en cuenta deben darse, en su totalidad, antes del 1° de abril de 1994. Al respecto, ha expuesto[28]:
“Es cierto que esta Corporación ha adoctrinado mayoritariamente, que un afiliado al régimen del Instituto de los Seguros Sociales, que tenga en su haber el número y densidad de semanas exigidas por los artículos 6°, 25 y 27 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año, esto es, 150 semanas dentro de los seis años anteriores a la fecha del deceso o 300 en cualquier época, aunque fallezca en vigor de la nueva ley de seguridad social y no cumpla con el requisito del artículo 46 de la Ley 100 de 1993 relativo a las 26 semanas cotizadas al sistema para el momento de la muerte o dentro del último año, tiene derecho a que se le aplique el principio de la condición más beneficiosa contemplado en el artículo 53 de la Constitución Política, a fin de definir su situación pensional respecto de sus beneficiarios.
En relación a las semanas que para estos eventos se deben sumar, cuando el afiliado fallecido presenta cotizaciones en vigencia de la Ley 100 de 1993, la Sala en sentencia reciente del 21 de septiembre de 2006 radicado 28503, precisó el criterio que viene imperando sobre la aplicación del principio constitucional de la condición más beneficiosa, en el sentido de que para esos casos no es posible escindir o fraccionar tanto la normatividad anterior, como la nueva ley de seguridad social, para aplicarlas ambas, habida consideración que debe aplicarse la una o la otra, en su integridad y no parcialmente, y por tanto no es factible cuando se aplique el Acuerdo 049 de 1990 para conceder el derecho pensional, tomar las cotizaciones que se hubieran efectuado después del 1° de abril de 1994, para completar las 150 ó 300 semanas según sea el caso (…)”.
Ahora bien, el anterior precedente también ha sido desarrollado por esta Corte en las sentencias T-008 de 2006, T-584 de 2011, T-563 de 2012, T-595 de 2012, de manera que cuando una persona fallece en vigencia del artículo 46 de la Ley 100 de 1993, en su versión original[29], y no cumple las exigencias de esa normatividad, son aplicables las disposiciones contenidas en el Acuerdo 049 de 1990, si para el momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, cumplía el supuesto del número de semanas cotizadas para que sus beneficiarios pudiesen acceder a la pensión de sobrevivientes. Esto es, reunir 150 semanas de cotización sufragadas en los 6 años anteriores a la muerte o 300 en cualquier tiempo.
7.1. En el presente asunto, la señora Idalia Toro Patiño promovió acción de tutela en contra del I.S.S. debido a que esta entidad negó el reconocimiento de su pensión de sobrevivientes, a pesar de que, en su criterio, reúne los requisitos para acceder a ella. Señala que tras la muerte de su compañero permanente, acaecida el 28 de enero de 1997, solicitó al instituto el reconocimiento de la prestación el 31 de mayo de 2005.
No obstante, la entidad demandada negó su petición mediante Resolución 13717 de 2005, bajo el argumento que al momento de fallecer, el causante no estaba afiliado al sistema ni contaba con 26 semanas cotizadas en el último año, como lo exige el artículo 46 de la Ley 100 de 1993. Específicamente, señaló que había realizado aportes por total de 658 semanas y, de ellas, 0 en el último año. En la misma resolución, el I.S.S. negó la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes prevista en el artículo 49 de la citada norma, por cuanto la misma “prescribió por haber dejado transcurrir más de un año entre la fecha del fallecimiento del asegurado Alberto Herrera Llano, (28 de Enero de 1997) y la fecha de presentación de la solicitud (31 de mayo de 2005)”.
En contra de esta decisión, la accionante manifestó, en declaración extraprocesal, que no interpuso a tiempo los recursos de ley debido a que desconocía las normas, trámites y procedimientos para hacer valer sus derechos[30].
La petición de amparo fue negada por los jueces de instancia al estimar que no se evidenciaba la existencia de un perjuicio irremediable y que no cumplía con el principio de inmediatez en la interposición de la demanda.
7.2. Para comenzar, la Corte considera que opera la procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de la pensión de la peticionaria. Se evidencia que la señora Idalia Toro tiene 60 años[31] y padece de “trastorno depresivo recurrente”[32] por lo que merece una especial protección constitucional vista su manifiesta debilidad ya que la falta de pago de la prestación solicitada afecta su mínimo vital. Adicionalmente, el perjuicio irremediable denunciado por la actora se encuentra probado puesto que, como lo demuestra la certificación del médico psiquiatra tratante, ha sido hospitalizada entre el 11 y 30 de junio de 2010, del 6 de septiembre al 24 de octubre de 2011, del 11 al 16 de febrero de 2012, circunstancia que le imposibilita laborar[33]. Esta situación requiere tomar medidas urgentes que prevengan la prolongación del daño que implica la negativa a reconocer la pensión de sobrevivientes.
En este punto, se hace necesario resaltar que el I.S.S., durante el trámite del recurso de amparo, guardó silencio, actitud que revela negligencia o desinterés en la resolución del proceso. Por esta razón, se dará aplicación de la presunción de veracidad contemplada en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991[34] en el sentido de que se presumen ciertos los hechos a los cuales se refiere la demanda de tutela[35].
Ahora bien, pese a que existe un mecanismo alternativo para dirimir el conflicto sobre la norma aplicable en su caso, éste no comporta un medio idóneo y eficaz para lograr un pronunciamiento sobre sus derechos dentro de un término razonable. De este modo, exigirle que inicie un proceso ordinario, resulta desproporcionado y violatorio de su derecho fundamental al acceso a la seguridad social.
En este sentido, vale la pena resaltar que la accionante manifestó que no cuenta con otros ingresos económicos que le permitan satisfacer sus mínimas necesidades, lo que la obliga a vivir de lo poco que le pueden aportar sus hijos, quienes tienen otras obligaciones debido a que han conformado sus propios hogares, situación corroborada en las declaraciones extrajuicio rendidas por los señores Jaime Llano y Norma Constanza Arbeláez[36].
Ahora bien, contrario a lo expresado por el juez de instancia, la Corte considera que el presente caso cumple el requisito de inmediatez porque el derecho a reclamar prestaciones pensionales tiene el carácter imprescriptible. Adicionalmente, por tratarse de una persona a quien la vulneración de sus garantías permanece en el tiempo ya que la circunstancia que afecta su mínimo vital continúa, el principio de inmediatez debe ser objeto de excepción en el caso particular.
Sobre este último punto resulta necesario reiterar que esta Corporación ha sostenido que existen algunas circunstancias en las que la solicitud de amparo en materia pensional resulta procedente, a pesar de que ésta haya sido presentada después de un tiempo considerable desde la amenaza o afectación del derecho fundamental. La sentencia T-714 de 2011 expuso las siguientes situaciones no taxativas en presencia de las cuales es posible inaplicar la exigencia de inmediatez:
“(i) la carga de interponer la acción de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada en atención a la avanzada edad del peticionario;
(ii) el accionante se encuentra en circunstancia de debilidad manifiesta por el deterioro ostensible de su salud[37];
(iii) la decisión en sede de tutela no afectará los derechos de terceros y el principio de seguridad jurídica[38]; y
(iv) la conducta del interesado frente al reconocimiento de sus derechos no ha sido negligente.”
En ese orden de ideas, las condiciones personales de la demandante exigen la intervención del juez constitucional con el fin de proteger los derechos fundamentales de la actora y evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala estima que la procedencia de la demanda de amparo, en razón de la situación excepcional en que se encuentra la accionante.
7.3. A continuación se estudiará si el I.S.S. vulneró el derecho al debido proceso de la señora Idalia Toro Patiño al negar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, con el argumento que al momento de fallecer el causante éste no estaba afiliado al sistema ni contaba con 26 semanas cotizadas en el último año, como lo exige el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, a pesar de que el Acuerdo 049 de 1990, bajo el cual el causante efectuó las cotizaciones al Sistema de Pensiones, establecía requisitos más favorables para acceder a la prestación solicitada.
La Sala encuentra acreditado, por un lado, que el causante falleció el 28 de enero de 1997[39], es decir, mientras estaba en vigencia la versión original del artículo 46 de la Ley 100 de 1993. Además, se tiene que el afiliado cotizó 658.1429 semanas entre 1974 y 1988[40], es decir, antes de entrar en vigencia la citada norma, y no registró aportes posteriores. De otra parte, en el caso bajo estudio no se controvierte que el señor Alberto Herrera Llano fue el compañero permanente de la señora Idalia y que dentro de esta unión nacieron Lina María, Patricia y Julián Herrera Toro
No obstante, el I.S.S. negó la pensión de sobrevivientes debido a que no se reunían los requisitos del artículo 46 de la Ley 100 de 1993, modificado por el literal b) del numeral 2 del artículo 12 de la Ley 797 de 2003, sin tener en cuenta que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia han señalado para casos análogos la necesidad de acoger la condición más beneficiosa, con el fin de proteger a quienes han sufrido la pérdida de uno de los miembros de su grupo familiar.
En este caso, se estima que el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes debió examinarse a la luz de los artículos 6 y 25 del Acuerdo 49 de 1990, los cuales consisten en reunir 150 semanas de cotización realizadas en los 6 años anteriores a la muerte o 300 en cualquier tiempo, requerimientos que cumplía el señor Alberto Herrera Llano, como se desprende de las pruebas que reposan en el expediente, en especial de la Resolución 13717 de 2005 que niega el derecho solicitado.
Así las cosas, la decisión de negar la pensión de sobrevivientes pedida por la actora vulneró sus derechos fundamentales a la dignidad, al mínimo vital y a la seguridad social, toda vez que cumplía con los requisitos legales para acceder a la misma.
7.4. En consecuencia, se revocará la decisión de tutela de segunda instancia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, Sala Laboral, el 24 de mayo de 2012, que confirmó la dictada por el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de la misma ciudad, el 12 de marzo de 2012. En su lugar, se concederá el amparo de los derechos fundamentales invocados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a la señora Idalia Toro Patiño, teniendo en cuenta los requisitos consagrados en el Decreto 758 de 1990, con cubrimiento de todo lo que se ha causado desde la fecha de solicitud de la referida prestación, siempre que no esté prescrito. De igual manera, se advertirá que el pago efectivo de la prestación no podrá exceder de los quince (15) días hábiles.
7.5. Se precisa que la orden impartida en el presente fallo estará dirigida a la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-, debido a que el artículo 1° del Decreto 2013 del 28 de septiembre de 2012 ordenó la liquidación y supresión del Instituto de Seguros Sociales[41]. Adicionalmente, el artículo 3º de la misma norma señaló que, de forma excepcional y por el término de seis (6) meses, el I.S.S. seguirá ejerciendo la defensa de las acciones de tutela que se encuentren en curso a la fecha de entrada en vigencia del mencionado decreto. Aunado a que una vez notificadas las providencias judiciales de tutela, será obligación del I.S.S. comunicar a Colpensiones las decisiones para que esta entidad adelante las acciones necesarias para llevar a cabo el cumplimiento.
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, Sala Laboral, del 24 de mayo de 2012 que confirmó la dictada por el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Cali del 12 de marzo de 2012, dentro de la acción de tutela promovida por la señora Idalia Toro Patiño en contra del Instituto de Seguros Sociales. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales a la dignidad, a la seguridad social y al mínimo vital.
Segundo.- ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones- que, dentro de las (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, reconozca a la señora Idalia Toro Patiño la pensión de sobrevivientes como compañera permanente del señor Alberto Herrera Llano, teniendo en cuenta los requisitos consagrados en el Decreto 758 de 1990, con cubrimiento de todo lo que se ha causado desde la fecha de solicitud de la referida prestación, siempre que no esté prescrito.
Se advierte que el pago efectivo de la prestación, no podrá exceder de los quince (15) días hábiles.
[1] Sentencia C-543 de 1992.
[3] Sentencia T-753 de 2006.
[4] Sentencia T-865 de 2010.
[5] Sentencia T-016 de 2006.
[6] Sentencia T-132 de 2004.
[7] Sentencia T-883 de 2009.
[8] Sentencia SU-961 de 1999.
[9] Sentencia T-158 de 2006.
[10] Sentencia T- 433 de 2002.
[11] Sentencia T-042 de 2010.
[12] Sentencia T-248 de 2008.
[13] Sentencia T-063 de 2009.
[14] Sentencia T-515A de 2006.
[15] Sentencia T-049 de 2002.
[16] Sentencia C-336 de 2008.
[18] Sentencia T-190 de 1993.
[19] Op. Cit. Sentencia C-336 de 2008.
[20] Ver, entre otras, sentencias T-072 de 2002, T-996 de 2005 y C-336 de 2008.
[21] Sentencia C-1176 de 2001.
[22] Sentencia C-230 de 1998.
[23] Sentencia T-479 de 2009.
[24] Posición reiterada, entre otras, en las sentencias de 4 de diciembre de 2006, Rad. 28893; 31 de enero de 2008, Rad. 32348; 20 de febrero de 2008, Rad. 32133; 20 de octubre de 2009, Rad. 35776.
[25] El artículo 46, en su formulación original consagra: “Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes:
a) Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte;
b) Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos 26 semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca la muerte.”
PARAGRAFO. Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de la presente Ley”.
[26] El artículo 25 señala “PENSION DE SOBREVIVIENTES POR MUERTE POR RIESGO COMUN. Cuando la muerte del asegurado sea de origen no profesional, habrá derecho a pensión de sobrevivientes en los siguientes casos:
a) Cuando a la fecha del fallecimiento, el asegurado haya reunido el número y densidad de cotizaciones que se exigen para adquirir el derecho a la pensión de invalidez por riesgo común y,
b) Cuando el asegurado fallecido estuviere disfrutando o tenga causado el derecho a la pensión de invalidez o de vejez según el presente Reglamento.” Adicionalmente, el artículo 6, consagra: “REQUISITOS DE LA PENSION DE INVALIDEZ. Tendrán derecho a la pensión de invalidez de origen común, las personas que reúnan las siguientes condiciones:
[27] Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral radicado 19792.
[28] Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral. Sentencia de 4 de diciembre de 2006, Rad. 28893.
[29] Estos es, antes de la modificación realizada por la Ley 797 de 29 de enero de 2003.
[30] Folio 20 del expediente de revisión.
[31] Folio 19 del expediente de revisión.
[32] Folio 26 del expediente de revisión.
[33] Folio 20 del expediente de revisión.
[34] “ARTICULO 20. PRESUNCIÓN DE VERACIDAD. Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa”.
[35] Ver, entre otras, sentencias T-646 de 2008, T-601 de 2009, T-517 de 2010 y T-214 de 2011.
[36] Folios 9 y 10 del cuaderno 1.
[37] En la sentencia T-654 de 2006 se indicó: “la inmediatez no puede alegarse como excusa para dejar de amparar los derechos constitucionales fundamentales cuando frente a quien se pretende hacer valer este requisito es una persona que sufre un serio deterioro en su salud (…) De admitirse esta posibilidad, se le estaría negando a una persona colocada en circunstancias de debilidad manifiesta de manera seria y grave la posibilidad de acceder a la administración de justicia en defensa de los derechos que le han sido desconocidos, tanto más cuanto, las consecuencias de esa vulneración han permanecido en el tiempo y tienden a agudizarse cada día más”.
[38] Sentencias T-1112 de 2008, T-743 de 2008 y T-243 de 2008.
[39] Folio 16 del cuaderno 1.
[40] Folios 11 a 13 del cuaderno 1.
[41] “Artículo 1°. Supresión y liquidación. Suprímese el Instituto de Seguros Sociales, ISS, creado por la Ley 90 de 1946 y transformado en Empresa Industrial y Comercial del Estado, mediante el Decreto número 2148 de 1992, vinculada al Ministerio de Salud y Protección Social, según el Decreto ley 4107 de 2011.
El régimen de liquidación será el determinado por el presente decreto, el Decreto ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006 y las demás normas que los modifiquen, sustituyan o reglamenten.”