Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/uzemni-rizeni-stanovisko-dotceneho-organu-statni-spravy.p1788.html
Timestamp: 2019-11-12 08:26:54+00:00
Document Index: 37308236

Matched Legal Cases: ['§ 37', '§ 126', 'zákona č. 50', 'zákona č. 83', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 3', 'soud ', 'soud ', '§ 65', 'soud ', '§ 109', 'soud ', '§ 103', 'soud ', '§ 32', '§ 33', '§ 37', '§ 77', 'zákona č. 258', '§ 37', '§ 126', '§ 37', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 3', '§ 3', '§ 179', 'čl. 1', '§ 59', '§ 59', '§ 126', '§ 37', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 77', 'zákona č. 258', '§ 36', '§ 75', 'soud ', '§ 36', '§ 82', '§ 89', '§ 59', '§ 90']

Územní řízení: stanovisko dotčeného orgánu státní správy | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Územní řízení: stanovisko dotčeného orgánu státní správy
k § 37 odst. 2 a § 126 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 83/1998 Sb.*)
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2008, čj. 1 As 68/2008-126)
srov. č. 640/2005 Sb. NSS, č. 1602/2008 Sb. NSS a č. 5975/26 Boh. A.
Jiří S., b) Hnutí DUHA Olomouc proti Krajskému úřadu Olomouckého kraje, za účasti 1) společnosti s ručením omezeným HORNBACH Immobilien HK, 2) Jiřího S., o návrhu na umístění stavby, o kasační stížnosti žalovaného.
Akciová společnost Sey Developement podala dne 27. 6. 2003 u Magistrátu města Olomouce žádost o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby „
Obchodní centrum prodejen nepotravinářského charakteru Olomouc - Rolsberská ulice
“. Účastníkem územního řízení bylo velké množství osob (tzv. sousedů), mezi nimi i žalobce a) a osoba zúčastněná na řízení 2) a 3), dále též žalobce b) jakožto občanské sdružení zastupující zájmy ochrany přírody a krajiny. Správní orgán I. stupně vydal dne 14. 10. 2003 územní rozhodnutí, kterým povolil umístění stavby v území při stanovení podmínek, jež je nezbytné dodržet. Proti tomuto rozhodnutí bylo podáno odvolání, o němž rozhodl žalovaný tak, že jej zamítl a potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Rozhodnutí žalovaného však bylo zrušeno rozsudkem Krajského soudu v Ostravě ze dne 13. 10. 2005 pro vady řízení.
Správní orgán I. stupně pokračoval v územním řízení, přičemž došlo ke změně v osobě žadatele (na místo společnosti Sey Developement, a.s., nastoupila společnost HORNBACH Immobilien HK, s. r. o.) a k dílčí změně v projektové dokumentaci. Správní orgán I. stupně opět žádosti o vydání rozhodnutí o umístění stavby vyhověl, tentokrát rozhodnutím ze dne 18. 4. 2006.
Rozhodnutí bylo napadeno odvoláními některých účastníků řízení, která však byla všechna rozhodnutím žalovaného ze dne 29. 6. 2006 zamítnuta, a rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo potvrzeno.
Krajský soud v Ostravě zrušil rozhodnutí žalovaného k žalobě žalobců a) a b), a to rozsudkem ze dne 10. 4. 2008. Uvedl, že je nepochybně pravda, že Krajská hygienická stanice Olomouckého kraje vydala, jakožto dotčený orgán státní správy na úseku ochrany před hlukem, kladné stanovisko k zamýšlené stavbě, a to jak v průběhu původního územního řízení, tak i následně po zrušení původního územního rozhodnutí v rámci pokračujícího územního řízení. Dále dal za pravdu žalovanému, že není oprávněn zkoumat zákonnost souhlasů udělených dotčenými orgány státní správy, nýbrž je pouze povinen koordinovat jednotlivá stanoviska, popř. pokusit se o dosažení souladu mezi dotčenými orgány státní správy. Žalovaný však pochybil, pokud se řádně nezabýval námitkou žalobce a), který uplatnil zcela konkrétní výhrady proti hlukové studii a předložil důkazy zpochybňující výpočet výhledových hodnot hluku. V odůvodnění svého rozhodnutí se s touto námitkou nijak nevypořádal. Žalovaný si měl před rozhodnutím o námitce žalobce a) opatřit stanovisko dotčeného orgánu státní správy, do jehož působnosti patří svým charakterem námitka žalobce a), v tomto případě tedy krajské hygienické stanice. Nelze přehlédnout skutečnost, že krajská hygienická stanice sama přípisem ze dne 1. 6. 2006 požádala stěžovatele o doplnění projektové dokumentace pro územní řízení o aktuální sčítání dopravy, měření hluku z dopravy a novou hlukovou studii, jelikož od doby zpracování těchto podkladů, které měla krajská hygienická stanice k dispozici, uplynula již dlouhá doba. Krajský soud odmítl názor stěžovatele, že s ohledem na zásadu koncentrace, uplatňující se v územním řízení, nebylo možno akceptovat tento požadavek krajské hygienické stanice, neboť byl uplatněn teprve ve stádiu odvolacího řízení. Stěžovatel však rozhodl o námitce žalobce a) týkající se hlukové studie pouze na podkladě dříve uděleného kladného stanoviska krajské hygienické stanice (ve stádiu řízení v I. stupni), věcně se s ní nevypořádal. Tímto došlo k podstatnému porušení procesních práv žalobce a) a základních zásad správního řízení, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci. Krajský soud současně označil rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Proti rozsudku krajského soudu v Ostravě ze dne 10. 4. 2008 brojil žalovaný (stěžovatel) kasační stížností, v níž namítal, že krajský soud dospěl k chybnému závěru, pokud jde o námitku ochrany před hlukem a souvisejícího vyjádření krajské hygienické stanice. Žalobce a) směřoval svoji námitku proti obsahu a závěrům hlukové studie, která však nebyla podkladem pro vydání územního rozhodnutí, nýbrž pro vydání stanoviska dotčeného orgánu státní správy. Správní orgán I. stupně ani stěžovatel při rozhodování o žádosti o vydání územního rozhodnutí k hlukové studii nepřihlíželi, neboť rozhodující bylo kladné stanovisko krajské hygienické stanice. V tomto směru pak byla námitka žalobce a) řádně vypořádána. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že měl přihlédnout k požadavku krajské hygienické stanice ohledně aktualizace dodaných podkladů, neboť byl vznesen až po vydání rozhodnutí (přesněji v odvolacím řízení).
Žalobce a) ke kasační stížnosti uvedl, že rozhodnutí správních orgánů musí vycházet ze spolehlivě zjištěného skutkového stavu (§ 3 odst. 4 správního řádu z roku 1967). Jestliže podklady, z nichž vycházela krajská hygienická stanice při vydání stanoviska, byly zastaralé, nelze stanovisko považovat za akt, jenž by vycházel ze spolehlivě zjištěného skutkového stavu. Správní orgán I. stupně ani stěžovatel se nikterak nevypořádali s námitkou žalobce a) ohledně nesrovnalostí v hlukové studii a jejího zastarání. Obsahem vznesené námitky došlo k založení pochybností o správnosti posouzení skutečného stavu věci, a správní orgán I. stupně byl proto povinen vyžádat si vyjádření dotčeného orgánu státní správy. Správní orgán I. stupně i stěžovatel se však slepě řídili stanoviskem krajské hygienické stanice, ačkoliv bylo pravděpodobné, že nevychází ze správných údajů. Tvrzení stěžovatele, že krajská hygienická stanice nebyla oprávněna požadovat v odvolacím řízení doplnění podkladů, není na místě, neboť samotný správní orgán I. stupně (resp. stěžovatel) se měl obrátit na krajskou hygienickou stanici s žádostí o odborné vyjádření. Správní orgány však tuto svoji povinnost zanedbaly a dovolily umístit do území stavbu, jejíž dopady na hlukovou zátěž v oblasti nejsou známy.
Osoba zúčastněná na řízení 1) ve svých vyjádřeních upozornila na skutečnost, že krajský soud chybně posoudil podmínky ochrany před hlukem, neboť oblast byla před vybudováním obchodního centra intenzivně využívána a výstavbou centra byla vybudována i moderní dopravní infrastruktura. Stavba centra je spojena taktéž s odstraněním zásadního zdroje znečištění složek životního prostředí a hluku.
Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení z důvodu, že žalobce b) nebyl legitimován k podání žaloby proti rozhodnutí stěžovatele dle § 65 odst. 1 ani odst. 2 s. ř. s. Protože se jedná o vadu, která má vliv na zákonnost rozhodnutí, musel k ní Nejvyšší správní soud přihlédnout z úřední povinnosti na základě § 109 odst. 3 s. ř. s.
Posouzení hlukové zátěže správním orgánem I. stupně a stěžovatelem
[19] Nejvyšší správní soud se následně zabýval námitkami stěžovatele, které lze podřadit pod § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy otázkou správnosti posouzení právní otázky krajským soudem ohledně nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatele, spočívající v nedostatku důvodů pro zamítnutí námitky žalobce a) týkající se chyb ve zpracované hlukové studii, a vadami územního řízení.
[20] Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že žalobce a) namítal zvýšení hladiny akustického tlaku nad zákonný limit již od samého počátku. Počínaje odvoláním proti původnímu územnímu rozhodnutí vyvrací též správnost údajů obsažených v hlukové studii, která byla podkladem pro vydání kladného stanoviska krajské hygienické stanice (viz odvolání ze dne 18. 11. 2003, které podepřel stanoviskem k hlukové studii vypracovaným dne 12. 11. 2003 společností SON servis, spol. s r. o., a dokladem o úředním měření č. 385/03 ze dne 10. 11. 2003). V námitkách při znovuprojednání návrhu na vydání územního rozhodnutí ze dne 14. 3. 2006 žalobce a) uvádí, že v hlukové studii se vyskytuje mnoho chyb, jako je nesprávný počet vozidel na komunikacích, když v úseku několika set metrů se „ztrácí“ několik tisíc vozidel, dále měření akustického tlaku provedené v roce 2003 a 2004 jednoznačně prokázala, že jsou překročeny zákonné limity. Studie předložená k územnímu řízení udává hodnotu akustického tlaku v jednom konkrétním bodě 68,8 dB, při úředním měření č. 273a/04 byla v tomtéž bodě naměřena již hodnota 73,7 dB. Žalobce a) spolu s námitkami předložil též doklad o úředním měření č. 273a/04 ze dne 6. 12. 2004, vypracovaný společností SON servis, spol. s r. o., a znalecký posudek vypracovaný Ing. Dobrozemským v dubnu 2005 o hodnocení hlukové a rozptylové studie. Předmětem tohoto znaleckého posudku je hodnocení hlukové studie vypracované Ing. Staňkem pro společnost ALFAPROJEKT, Olomouc 07/2003, která byla předložena v územním řízení jako podklad pro posouzení záměru krajskou hygienickou stanicí. Znalec vytýká hlukové studii, že nezohledňuje změnu dopravní situace vlivem přírůstku provozu vozidel zákazníků a dodavatelů, ale srovnává stávající stav s případnou novou dopravní situací v důsledku jiných staveb. Hluková studie má dospívat k chybnému závěru, že po realizaci obchodního centra dojde ke zlepšení situace zatížení hlukem, neboť tento závěr není založen na reálných předpokladech. Již v současné době je hluková zátěž nadlimitní, přičemž hodnoty akustického tlaku se po uvedení stavby do provozu ještě zhorší.
[21] Správní orgán I. stupně se s těmito námitkami žalobce a) vypořádal na straně 43 - 44 a 31 - 32 svého rozhodnutí. Uvedl, že zvýšení hluku jako důsledek stavby bylo posuzováno v hlukové studii, z níž vycházela krajská hygienická stanice i správní orgán I. stupně, přičemž tato studie zohledňuje vlastní stavbu obchodního centra, parkoviště, nové řešení křižovatek, brzdění a rozjezdy vozidel, projíždění zákazníků kolem nemovitostí, provoz depa autobusů atd. Hluková studie byla zpracována autorizovaným inženýrem pro dopravní stavby, měření hladiny akustického tlaku bylo provedeno akreditovanou zkušební laboratoří. Hodnocení hlukové studie náleží krajské hygienické stanici, která je dotčeným orgánem státní správy a která vydala souhlas se záměrem předloženým k územnímu řízení. Správní orgán I. stupně je tímto stanoviskem vázán, nemůže rozhodnout v rozporu se stanoviskem, a proto nemohl návrh na vydání územního rozhodnutí zamítnout s ohledem na hodnoty akustického tlaku. Dále v odůvodnění uvedl, že sám nehodnotil počet vozidel na komunikacích uvedený v hlukové studii. Z hlukové studie je patrné, že, pokud jde o intenzitu dopravy, vycházela z expertního materiálu „
Dopravně inženýrské posouzení napojení obchodního areálu ČSAD, příloha k Dopravně urbanistické studii, DHV CR 2002
“. Citovaný materiál stanovil intenzitu dopravy pro stávající stav, pro období po realizaci obchodního centra včetně souvisejících staveb, rovněž výhledovou situaci po zohlednění zatím neexistujících komunikací. Hluková studie byla plně použitelná pro účely územního řízení, což stvrdil ve svém dřívějším rozhodnutí ze dne 13. 10. 2005 (viz bod [1] výše) i krajský soud, který původní územní rozhodnutí nezrušil kvůli nedostatkům hlukové studie. Žádný z dotčených orgánů státní správy nepožadoval aktualizaci hlukové studie. Na závěr správní orgán I. stupně uvedl, že ani žalobcem a) předložený znalecký posudek neobsahuje jednoznačný závěr („
hodnoty koncentrací některých znečišťujících látek - zejména oxidu dusíku - se podle odborného odhadu mohou blížit imisním limitům. Není vyloučeno místní překračování některých charakteristik v blízkosti exponované křižovatky Tovární - Lipenská - Rolsberská - Hodolanská
“), a proto námitku zamítl.
[22] Žalobce a) v odvolání zopakoval své námitky směřující vůči hlukové studii (ztráta vozidel, rozdíl mezi vypočtenou hladinou akustického tlaku v hlukové studii a naměřenou hladinou dle dokladu o úředním měření č. 273a/04). V hlukové studii se dle žalobce a) uvádí, že vypočtená hladina hluku má být vyšší než hodnota naměřená, v tomto případě je tomu však naopak, což zpochybňuje správnost hlukové studie. Součástí správního spisu nejsou dva dodatky k hlukové studii, ani vyjádření národní referenční laboratoře pro hluk a vibrace a další materiály ohledně hlukové studie. Krajská hygienická stanice tak neměla k dispozici kompletní dokumentaci pro vydání svého souhlasu, proto je potřeba považovat její souhlas za bezcenný, navíc z něho není jasné, zda se vyjadřuje k územnímu nebo stavebnímu řízení (přípis z ledna 2006). Ani účastníci řízení se nemohli s těmito dokumenty seznámit. Z toho vyplývá, že v územním řízení došlo k porušení zásady materiální pravdy, jakož i práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí (§ 32 a § 33 správního řádu z roku 1967).
[23] Stěžovatel ve svém rozhodnutí uvedl, že vyhláška č. 132/1997 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona, nevyžaduje předložení hlukové studie v územním řízení, není tedy podkladem územního rozhodnutí. Hluková studie byla podkladem pro vydání stanoviska krajské hygienické stanice a teprve toto stanovisko se stalo podkladem územního rozhodnutí. Studie navíc byla v předchozím řízení přezkoumána v souvislosti s přezkoumáním stanoviska krajské hygienické stanice. Požadavek na aktualizaci hlukové studie by musel vzejít od krajské hygienické stanice v průběhu řízení v prvním stupni, což se však nestalo. Znalecký posudek, kterým se zpochybňuje správnost studie, mohl být účinně uplatněn pouze ve vztahu k zákonnosti stanoviska krajské hygienické stanice u jejího nadřízeného orgánu, k čemuž také nedošlo. S ohledem na kladné stanovisko orgánu ochrany veřejného zdraví nedojde ke zvýšení hlukové zátěže. Ze souhlasu krajské hygienické stanice taktéž nelze dovodit, že by jej udělovala pro stavební řízení, nikoliv územní řízení.
(...) [25] Dle § 37 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 byl stavební úřad povinen posoudit návrh na vydání územního rozhodnutí z hlediska péče o životní prostředí a potřeb požadovaného opatření v území a jeho důsledků, posoudit, zda vyhovuje obecným technickým požadavkům na výstavbu a předpisům, které stanoví podmínky hygienické, protipožární, bezpečnosti práce a technických zařízení, dopravní, ochrany přírody, péče o kulturní památky, ochrany zemědělského půdního fondu, lesního půdního fondu apod., pokud posouzení nepřísluší jinému orgánu. Případ, kdy posouzení přísluší jinému orgánu, upravuje např. § 77 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví.
[26] Citovaný § 37 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 tedy vycházel z teze, že stavební úřad disponuje odbornou znalostí pouze v části výše uvedených hledisek. Zbylou škálu odborných kompetencí představují dotčené orgány státní správy, které stavební úřad doplňují. Nejsou v pozici účastníků řízení, nýbrž zaujímají postavení
; podstatou tohoto postavení je odborná pomoc stavebnímu úřadu, který územní řízení vede, a dále hájení zájmů, které jsou svěřeny do jejich věcné působnosti. Zmíněná pomoc se projevuje ve formě vyjádření, stanovisek, závazných stanovisek, rozhodnutí atd., jimiž se dotčené orgány státní správy vyjadřují k umístění stavby do území. Stavební úřad je jejich stanovisky vázán (§ 126 stavebního zákona), neboť sám nedisponuje jednak působností, jednak odbornou kompetencí v oblastech veřejné správy, které zastupují dotčené orgány státní správy. Stavební úřad plní v tomto ohledu roli „koordinátora“ a jeho úlohou je zajistit soulad mezi jednotlivými stanovisky (§ 37 odst. 3 stavebního zákona z roku 1976). Cílem popsaného systému vztahů stavebního úřadu a dotčených orgánů státní správy je zajistit komplexní posouzení návrhu na vydání územního rozhodnutí.
[27] Dle judikatury NSS nepředstavuje rozhodnutí stavebního úřadu o námitkách samostatné rozhodnutí, je závislé na předešlém výroku o umístění stavby v území, který je rozhodnutím o hmotném právu žadatele o vydání územního rozhodnutí. Žalobou lze z těchto důvodů napadnout jen výrok samotného územního rozhodnutí, nikoliv rozhodnutí o námitkách. S jednotlivými námitkami se musí stavební úřad vypořádat v odůvodnění územního rozhodnutí, přičemž pokud tak neučiní v dostatečném rozsahu, zatíží své rozhodnutí vadou. Nelze však hovořit o nepřezkoumatelnosti územního rozhodnutí, neboť ta se může vztahovat pouze k hlavnímu výroku a spočívá buď v nesrozumitelnosti, anebo nedostatku důvodů (viz rozsudek NSS ze dne 19. 2. 2004, čj. 5 A 137/2000-37, č. 640/2005 Sb. NSS). V souvislosti s nedostatkem odůvodnění rozhodnutí o námitkách tak nelze hovořit o nepřezkoumatelnosti, ale o jiné vadě rozhodnutí. Krajský soud v odůvodnění svého rozsudku hovoří v prvé řadě o vadě řízení spočívající ve zkrácení žalobce a) na jeho právech, současně i o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí ze stejného důvodu (v posléze uvedeném se tedy krajský soud mýlí). Rozhodnutí správního orgánu I. stupně a stěžovatele je nutno posuzovat jako jeden celek, z něhož vyplývá, že námitce žalobce a) týkající se hlukové studie nebylo vyhověno, neboť hluková studie nebyla podkladem územního řízení a krajská hygienická stanice se k záměru vyjádřila kladně. Ani znalecký posudek předložený žalobcem a) podle obou správních orgánů jednoznačně nevyvrací správnost hlukové studie. Důvody pro rozhodnutí o námitce jsou tedy předestřeny jasně a srozumitelně.
[28] Nejvyšší správní soud ze spisu zjistil, že souhlas krajské hygienické stanice se záměrem byl vydán v původním územním řízení dne 14. 8. 2003 a přípisem ze dne 16. 1. 2006 byl podržen v platnosti i pro pokračující územní řízení. Lhůta pro uplatnění námitek v pokračujícím územním řízení byla stanovena do 15. 3. 2006, žalobce a) podal námitky až poslední den této lhůty. Z toho zcela nepochybně vyplývá, že krajská hygienická stanice se vyjadřovala ke stavebnímu záměru toliko na základě projektové dokumentace včetně hlukové studie Ing. Staňka - ALFAPROJEKT a Protokolu o zkoušce, vypracovaného dne 22. 7. 2003 společností OKD, DPB, a.s. Hluková studie včetně protokolu o zkoušce jsou podklady územního řízení, neboť dle § 3 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona, musí být k návrhu na vydání územního rozhodnutí přiloženy doklady týkající se vlivu stavby na zdraví a životní prostředí. Není tedy pravda, že podkladem územního řízení byl až souhlas dotčeného orgánu státní správy. Krajská hygienická stanice se však v uděleném souhlasu nikterak nevyjadřovala k námitkám účastníků územního řízení, které se dotýkaly otázek ochrany veřejného zdraví (před hlukem).
[29] Svojí povahou se v případě námitky žalobce a) ohledně hlukové studie jedná o námitku, o níž má pravomoc rozhodnout stavební úřad, neboť spadá do oblasti působnosti stavebního úřadu či dotčených orgánů státní správy (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 4. 2008, čj. 9 As 61/2007-52, č. 1602/2008 Sb. NSS, na s. 607). V tomto případě jde o námitku z oblasti působnosti orgánu ochrany veřejného zdraví (krajské hygienické stanice), o níž lze rozhodnout jen v součinnosti s tímto dotčeným orgánem státní správy, od něhož si měl správní orgán I. stupně vyžádat stanovisko k námitce žalobce a). Je tomu tak zejména za situace, kdy souhlas vydaný krajskou hygienickou stanicí nijak nereaguje na námitku žalobce a); ostatně z hlediska chronologického reagovat ani nemůže. Krajská hygienická stanice totiž neměla při udělení souhlasu se stavebním záměrem k dispozici dokumenty, které žalobce a) předložil v územním řízení (znalecký posudek, protokol o úředním měření). Ze spisu sice vyplývá, že žalobce a) dal podnět Ministerstvu zdravotnictví k přezkoumání souhlasu vydaného krajskou hygienickou stanicí, spis však již neobsahuje dokument, z něhož by bylo patrno, k jakému závěru Ministerstvo zdravotnictví dospělo a z jakých hledisek souhlas krajské hygienické stanice přezkoumalo [tedy zejména zda poskytuje odpověď na všechny námitky uplatněné žalobcem a) v územním řízení, a může tak být považováno za dostatečný odborný podklad pro rozhodnutí o námitkách]. Závěr stěžovatele, prezentovaný v jeho rozhodnutí, totiž že stanovisko bylo přezkoumáno a shledáno jako správné, pak tedy nemá oporu ve spise.
[30] V žádném případě nelze aprobovat právní názor stěžovatele, který je patrný z jeho procesního postupu. Rozhodnutí o námitkách žalobce a), které náleží do věcné působnosti dotčeného orgánu státní správy (krajské hygienické stanice), nelze opřít toliko o konstatování, že tento dotčený orgán státní správy vydal souhlas s umístěním stavby dle projektové dokumentace, aniž by uvedený orgán zároveň vydal odborné stanovisko ve věci námitek žalobce a). Stěžovatel samozřejmě není kvalifikován k posouzení dopadů stavby na hladinu hluku v okolí, zachází však se souhlasem krajské hygienické stanice jako s bariérou, která již
vylučuje úspěch jakékoliv námitky týkající se hluku. Obsah uděleného souhlasu však neposkytuje dostatečnou odbornou oporu pro takový postup. Projednání námitek a rozhodnutí o nich je v podání stěžovatele toliko formální záležitostí, neboť nevychází z posouzení merita věci. Námitky podané v územním řízení musí být projednány a důkladně zváženy po věcné stránce, jiný postup znamená odepření efektivní ochrany práv a právem chráněných zájmů účastníků řízení, což je v bytostném rozporu s § 3 odst. 1 správního řádu z roku 1967, který se na věc aplikuje s ohledem na § 179 odst. 1 větu druhou správního řádu z roku 2004 a čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR.
[31] Územní rozhodnutí taktéž postrádá odborné vypořádání se s dokumenty, které předložil žalobce a) a jež vyvracejí závěry hlukové studie. Dle § 59 odst. 1 správního řádu z roku 1967 byl stěžovatel povinen přezkoumat odvolání v celém rozsahu, přitom nebyl vázán důvody uplatněnými žalobcem a) v odvolání. Přesto byl stěžovatel povinen vypořádat se se všemi námitkami žalobce a) a navrhovanými důkazy (§ 59 odst. 1 správního řádu z roku 1967, shodně Ondruš, R.
. Praha: LINDE 2003, s. 509), což však neučinil, neboť ve vztahu k předloženému znaleckému posudku pouze uvedl, že není jednoznačný, pokud jde o změnu rozptylových podmínek. Těžištěm posudku je totiž i hluková situace, navíc závěr této části vyznívá zcela jednoznačně, k čemuž se však stěžovatel nijak nevyjádřil. Správní orgán I. stupně zcela správně v odůvodnění svého rozhodnutí uvádí, že v jeho působnosti nejsou otázky ochrany veřejného zdraví. O to více je pak zarážející, že rozhodl o námitce žalobce a) právě z této oblasti, aniž by si vyžádal stanovisko krajské hygienické stanice, které by bylo odborným podkladem pro rozhodnutí stavebního úřadu o námitkách.
[32] Stěžovatel, resp. správní orgán I. stupně, tedy porušil § 126 a § 37 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976, zkrátil žalobce a) na jeho procesních právech a zatížil své řízení vadou. Jelikož námitka žalobce a) je svým obsahem námitkou zásadní, jejíž posouzení může mít vliv na zákonnost samotného územního rozhodnutí (tj. hlavního výroku o umístění stavby v území), postupoval krajský soud zcela v souladu se zákonem, když rozhodnutí stěžovatele zrušil pro vadu řízení. Tato námitka stěžovatele proto není důvodná.
[33] Poslední otázkou, kterou se Nejvyšší správní soud zabýval, je posouzení, zda byl stěžovatel povinen přihlédnout ke sdělení krajské hygienické stanice ze dne 1. 6. 2006, kterým požadovala doplnění projektové dokumentace pro územní řízení o aktuální sčítání dopravy, aktuální měření hluku z dopravy a hlukovou studii a které bylo učiněno až během odvolacího řízení vedeného stěžovatelem. Postavením dotčených orgánů státní správy v územním řízení se soud zabýval v bodě [25] a násl. shora. Na dotčené orgány nelze vztáhnout pravidla uplatňující se vůči účastníkům řízení, např. zásadu koncentrace. Ba naopak, stanoviska vydaná dotčenými orgány státní správy mohou být přezkoumána jejich nadřízenými orgány a výsledek tohoto přezkumu je pak závazný i pro stavební úřad bez ohledu na to, v jakém stádiu se územní řízení aktuálně nachází.
[34] Závazná stanoviska, souhlasy a rozhodnutí dotčených orgánů státní správy jsou ve vztahu k územnímu rozhodnutí zpravidla rozhodnutími subsumovanými, vážou pouze stavební úřad a nemají účinky navenek (nelze je proto považovat za správní akty zakládající, měnící či rušící práva a povinnosti). Vůči adresátovi směřují subsumované akty teprve prostřednictvím finálního aktu (zde územního rozhodnutí) a také až spolu s tímto finálním aktem nabývají vlastností správního aktu (viz Hendrych, D. a kol.
, 6. vydání, Praha: C. H. Beck 2006, s. 231 - 232). Z formálního i materiálního hlediska je rozhodnutím ve smyslu správního řádu (ostatně i soudního řádu správního) pouze územní rozhodnutí, nikoliv subsumované akty, z čehož vyplývá, že na ně nelze aplikovat ustanovení o správním řízení v užším slova smyslu, tedy ani pravidlo o vázanosti dotčeného orgánu státní správy svým rozhodnutím (resp. souhlasem, závazným stanoviskem atd.). Těmito subsumovanými akty nedochází k zásahu do právní sféry jednotlivců, tudíž ani jejich změna nemůže žádný zásah vyvolat, nadto nezakládají překážku
rei administratae
. Dotčený orgán státní správy může kdykoliv během územního řízení přehodnotit své již vydané stanovisko, vyžádat si doplnění podkladů a na jejich základě vydat nové stanovisko (proto se vůbec nejedná o rozhodnutí mající způsobilost zásahu do právní sféry fyzické nebo právnické osoby - srov. k tomu usnesení rozšířeného senátu NSS čj. 8 As 47/2005-86, ze dne 21. 10. 2008). To ostatně jednoznačně stanoví též § 77
zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, který s účinností od 27. 9. 2005 říká, že stanovisko není rozhodnutím vydaným ve správním řízení. Nad rámec uvedeného možno doplnit, že pokud by snad došlo ke změně stanoviska dotčeného orgánu státní správy až po nabytí právní moci územního rozhodnutí, bylo by nezbytné posoudit, zda tato skutečnost může být dle okolností předmětem mimořádného opravného prostředku (sem však stěžovatelem napadený rozsudek krajského soudu nemíří). Teprve za této situace je potřeba zohlednit zásadu ochrany práv nabytých třetími osobami v dobré víře, která se však upíná k finálnímu aktu (pravomocnému územnímu rozhodnutí), neboť právě on založil, změnil či zrušil práva a povinnosti jednotlivců.
[35] Výše uvedenému odpovídá i systematika § 36 odst. 3 stavebního zákona z roku 1976. Z něho se podává, že dotčené orgány státní správy jsou povinny vydat svá stanoviska ve stejné lhůtě, která je určena účastníkům řízení pro podání námitek. Mohou však požádat o přiměřené prodloužení lhůty. Pokud však není lhůta dodržena, nezakládá tato skutečnost domněnku vydání kladného stanoviska. Jiná je situace v případě, kdy dotčený orgán státní správy vydal stanovisko ještě před podáním návrhu na vydání územního řízení. Jestliže v tomto případě nesdělí dotčený orgán státní správy své stanovisko ve stanovené či prodloužené lhůtě, má se za to, že se stavebním záměrem souhlasí. Posledně uvedené implicitně značí, že dotčený orgán státní správy může vydat stanovisko odlišného obsahu od stanoviska vydaného před zahájením územního řízení. Účelem této normy není umožnit změnu stanoviska dotčeného orgánu státní správy jen v případě, kdy původní stanovisko bylo vydáno před zahájením územního řízení, nýbrž stanovit podmínky, při nichž nastoupí domněnka vydání kladného stanoviska. Jedná se o ustanovení, které odráží zásadu procesní ekonomie a upouští od dřívější praxe, kdy bylo potřeba explicitně potvrdit platnost stanoviska vydaného před zahájením řízení.
[36] Správní orgán vychází při vydání rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který zde je v době rozhodování. Totéž platí i o rozhodnutí odvolacího správního orgánu (např. již rozhodnutí prvorepublikového NSS ze dne 20. 10. 1925, sp. zn. 8179/25, Boh. A. č. 5975/26), což lze dovodit i z § 75 odst. 1 s. ř. s. Pokud správní soud přezkoumává rozhodnutí správního orgánu (zpravidla odvolacího orgánu) dle skutkového a právního stavu, který zde byl v době rozhodování správního orgánu, pak i samo rozhodnutí (odvolací) musí vycházet ze stavu v době svého vydání. Právní předpisy mohou stanovit různá pravidla odrážející zásadu koncentrace správního řízení, která brání uvádění nových skutečností účastníky řízení v pokročilých fázích řízení (typicky § 36 odst. 2 stavebního zákona, dále § 82 odst. 4 správního řádu z roku 2004). Správní řád z roku 1967 žádné takovéto výslovné ustanovení neobsahoval. Tyto projevy koncentrace se však vztahují toliko na účastníky řízení, nikoliv správní orgán, který byl povinen dle správního řádu z roku 1967 přezkoumat odvoláním napadené rozhodnutí v plném rozsahu (viz bod [31] shora, odlišně však § 89 odst. 2 správního řádu z roku 2004).
[37] Odvolací správní orgán není vázán skutkovým stavem zjištěným správním orgánem I. stupně.
Devolutivní účinek
odvolání spočívá v tom, že celá věc přechází k rozhodnutí na nadřízený orgán, který odpovídá (ve stejném rozsahu jako správní orgán I. stupně) za správné a úplné zjištění skutkového stavu a který je za tímto účelem oprávněn zopakovat již provedené dokazování, vedle toho provést i důkazy nové. Doplňování dokazování by však nemělo být takového rozsahu, aby rozhodnutí odvolacího orgánu, kterým by bylo změněno rozhodnutí správního orgánu v I. stupni, bylo postaveno na zcela jiných podkladech, což by vedlo k porušení zásady dvojinstančnosti řízení (viz Ondruš, R. dílo cit. v bodě [31], s. 510 - 511). Z téhož důvodu by neměla být prováděna nová základní skutková nebo právní zjištění (tamtéž, s. 474). Neznamená to však, že by odvolací správní orgán neměl k novým skutkovým zjištěním a důkazům přihlížet, jen by neměl na jejich podkladě rozhodnout o změně rozhodnutí správního orgánu v I. stupni, nýbrž jej zrušit a věc vrátit k dalšímu řízení. Pokud by se nejednalo o zásadní nová skutková zjištění a důkazy, je odvolací orgán oprávněn v intencích § 59 správního řádu z roku 1967 změnit rozhodnutí správního orgánu I. stupně i v neprospěch odvolatele (viz rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 2. 1997, čj. 6 A 202/94-28, In:
ve věcech životního prostředí 1990 - 1999
, Praha 2000, s. 36 - 37, č. I/56; k tomu srovnej § 90 odst. 3 správního řádu z roku 2004).
[38] Stanoviska dotčených orgánů státní správy navíc nelze považovat za skutečnosti, které by vytvářely skutkový stav, nýbrž se jedná o podkladové akty obsahující právní hodnocení skutkového stavu, který je předmětem územního řízení, z pohledu veřejného zájmu, který hájí. Změna stanoviska tak nepředstavuje nic jiného než změnu hodnocení stavebního záměru, která se může promítnout do výroku územního rozhodnutí, resp. stanovení podmínek rozhodnutí.
[39] Jestliže tedy stěžovatel zamítl podaná odvolání a potvrdil správnost rozhodnutí správního orgánu v I. stupni, jakkoliv krajská hygienická stanice
odvolala své dřívější pozitivní stanovisko k záměru a vyžádala si aktualizaci podkladů k vydání nového stanoviska, dopustil se stěžovatel nezákonnosti, neboť vydal (resp. aproboval) územní rozhodnutí za situace, kdy zde nebylo kladné stanovisko dotčeného orgánu státní správy na úseku ochrany veřejného zdraví. I tato kasační námitka je proto nedůvodná. (...)