Source: http://docplayer.it/423653-Obiettivo-tematico-11-rafforzamento-della-capacita-istituzionale-e-amministrazione-pubblica-efficiente.html
Timestamp: 2018-04-20 11:22:45+00:00
Document Index: 18770712

Matched Legal Cases: ['art.5', 'art.14', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 3', 'art. 15', 'art. 14', 'art. 15', 'art. 1', 'art. 10', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 53', 'art. 34', 'art. 61', 'art. 44', 'art. 46', 'art. 19', 'art. 21', 'art. 16', 'art. 121', 'art. 4', 'art. 1', 'art. 29', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 9', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 19', 'art. 21', 'art. 14']

OBIETTIVO TEMATICO 11: RAFFORZAMENTO DELLA CAPACITA ISTITUZIONALE E AMMINISTRAZIONE PUBBLICA EFFICIENTE - PDF
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1 GRUPPO 5. CONDIZIONALITÀ EX ANTE CAPACITA AMMINISTRATIVA OBIETTIVO TEMATICO 11: RAFFORZAMENTO DELLA CAPACITA ISTITUZIONALE E AMMINISTRAZIONE PUBBLICA EFFICIENTE CRITERIO SUB 3: azioni integrate per la semplificazione e la razionalizzazione delle procedure amministrative TITOLO DELL AZIONE PROPOSTA: SEMPLIFICAZIONE E MIGLIORAMENTO DELLA QUALITA DELLA REGOLAMENTAZIONE (Better regulation) Test PMI 1 Scheda di ricognizione Condizionalità ex ante n. 11 Esistenza di una strategia intesa a rafforzare l'efficienza amministrativa dello Stato membro, compresa una riforma dell'amministrazione pubblica. Criteri di adempimento E stata elaborata ed è in corso di attuazione una strategia intesa a rafforzare l'efficienza amministrativa dello Stato membro. Tale strategia comprende: - analisi e pianificazione strategica di azioni di riforma giuridica, organizzativa e/o procedurale; - sviluppo di sistemi di gestione della qualità; - azioni integrate per la semplificazione e la razionalizzazione delle procedure amministrative; - sviluppo e attuazione di strategie e politiche in materia di risorse umane riguardanti i piani di assunzione e i percorsi di carriera del personale, il rafforzamento delle competenze e delle risorse; - sviluppo di competenze a tutti i livelli; - sviluppo di procedure e strumenti per il controllo e la valutazione. Anagrafica Amministrazione AMMINISTRAZIONE RIFERIMENTI E RECAPITI Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento per gli Affari giuridici e legislativi Servizio Analisi e Verifica dell impatto della regolamentazione Dott. Edoardo Cervone Dirigente del Servizio Analisi e Verifica dell impatto della regolamentazione e Responsabile dell Unita di Gestione del POAT DAGL tel: Ing. Amadio Salvi Coordinatore tecnico del POAT DAGL tel: Dott.ssa Roberta Varsi Esperto del POAT DAGL tel: La presente proposta integra azioni riferite alla condizionalità 11- criterio sub 3 con azioni riferite alla condizionalità 3.1- criterio sub4 Test PMI, in coerenza con quanto previsto dalle Impact assessment guidelines SEC(2009)92 1
2 CRITERIO SUB 3: azioni integrate per la semplificazione e la razionalizzazione delle procedure amministrative TITOLO DELL AZIONE PROPOSTA: SEMPLIFICAZIONE E MIGLIORAMENTO DELLA QUALITA DELLA REGOLAMENTAZIONE (Better regulation) Test PMI Presentazione L azione integrata che si presenta incide su due condizionalità ex ante: la prima è quella relativa all efficienza amministrativa degli Stati Membri azioni integrate per la semplificazione e la razionalizzazione delle procedure amministrative (condizionalità 11- criterio sub 3) che trova risposta, nella presente proposta, nell adozione delle procedure di better regulation, in conformità alle norme ed indicazioni europee; la seconda è quella relativa alle azioni specifiche per l attuazione dello Small Business Act (SBA) valutazione sistematica dell impatto della legislazione sulle PMI applicando un Test PMI (condizionalità 3.1- criterio sub4), che trova risposta nella previsione, nell ambito delle procedure AIR (Analisi di Impatto della Regolamentazione), di una sezione dedicata in modo specifico all impatto della legislazione sulle PMI (Test PMI). L integrazione fra le due azioni nelle procedure di better regulation trova riscontro, oltre che sul piano metodologico, nelle Comunicazioni e nelle procedure adottate dalla Commissione Europea che integrano il Test PMI quale specifica analisi condotta nell ambito dell AIR, come sarà illustrato nei successivi punti. 2 L adozione del Test PMI da parte delle Amministrazioni responsabili sottoposte al rispetto delle condizionalità ex ante, di cui alla proposta di regolamento generale , comporta, dunque, l adozione piena e completa delle procedure AIR all interno dell insieme degli strumenti della better regulation. Il Test PMI può, dunque, innestarsi su esperienze già consolidate di valutazione di impatto, mentre, dove queste mancano, richiede che le amministrazioni si dotino dei supporti normativi, organizzativi e metodologici necessari per effettuare l AIR. Nei successivi punti si presenta, la situazione, a livello statale e a livello regionale, in merito all adozione sul piano fattuale degli strumenti di better regulation e alla presenza di specifiche indicazioni riguardo al Test PMI. A. Stato dell arte (norme/strumenti di pianificazione e di attuazione) riguardo il soddisfacimento dei criteri di adempimento L azione proposta ha gli obiettivi propri della better regulation, così come individuati nelle Comunicazioni della Commissione Europea: - migliorare la qualità della regolamentazione per conseguire gli ambiziosi traguardi di competitività e di crescita intelligente, sostenibile e inclusiva definiti nella strategia Europa ; 2 Impact assessment guidelines SEC(2009) COM(2010) 543 Legiferare con intelligenza nell Unione europea 2
3 - ridurre gli oneri amministrativi, in termini di costi e tempi, a carico di cittadini ed imprese; - creare un contesto favorevole allo sviluppo della piccola e media impresa; - accrescere la trasparenza e la responsabilizzazione (accountability); - accrescere la leggibilità, l accessibilità e la partecipazione per tutti (open government). Strumenti per la realizzazione dell azione sono: - Integrazione degli strumenti e delle procedure di better regulation nel quadro normativo; - Introduzione di una specifica verifica dell impatto della regolamentazione sulle PMI nell ambito dell AIR (Test PMI); - Definizione dei modelli organizzativi; - Accrescimento delle competenze. Stato dell arte Il quadro di riferimento europeo La qualità dell attività normativa è oggetto di un articolato quadro regolamentare europeo, periodicamente aggiornato 4. Comunicazioni della Commissione in tema di Better regulation COM (2002)278, Action plan "Simplifying and improving the regulatory environment COM (2008)394 final, Think Small First A Small Business Act for Europe; COM(2010)543 Smart regulation in the EU ; COM (2010)2020, Europa Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva; COM (2011) 78 Riesame dello Small Business Act per l Europa. Infatti, dai principi contenuti nella Comunicazione Legiferare meglio, promossi dalla CE con il Better regulation Package (COM (2002)278), che focalizzava l attenzione sull analisi di impatto (ex ante ed ex post), si passa ai principi della Comunicazione Legiferare con intelligenza (COM(2010)543 Smart regulation in the EU ): - valutare innanzitutto l efficienza della legislazione esistente, intervenendo piuttosto nella semplificazione e nella riduzione dei costi amministrativi per cittadini ed imprese; - assicurare trasparenza sui costi e sui benefici associati alla nuova regolamentazione, anche attraverso una maggiore promozione della consultazione pubblica; - considerare con particolare attenzione il tema dell attuazione delle norme nelle analisi d impatto; 4 E in fase di conclusione la procedura per emanare una nuova comunicazione 2012 sulla smart regulation, che sostituirà la sopracitata del
4 - fare riferimento all'intero policy cycle normativo, dall'ideazione di un atto alla sua attuazione, applicazione, valutazione e revisione. Strumenti di better regulation e ciclo di policy Consultazione se possibile Rilevazione di nuovi bisogni/ Identificazione dei problemi Agenda normativa Consultazione AIR Definizione ambiti prioritari di intervento Formazione della Policy/rma Policy Process Life Cicle Verifica, revisione e adeguamento Miglioramento del processo decisionale Consultazione VIR Drafting/ ATN Adozione/ decisione Implementazione L adozione di tale nuovo approccio è funzionale al conseguimento degli ambiziosi traguardi di una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva della strategia Europa 2020, elaborata in risposta alla gravissima crisi economica in atto. In particolare, la CE ha ritenuto che l efficacia della strategia Europa 2020 debba essere garantita anche da misure atte a migliorare il contesto in cui operano le imprese e principalmente le PMI. La UE ha lanciato nel 2008 un pacchetto di misure per sostenere la piccola e media imprenditoria in tutta Europa partendo dallo Small Business Act (SBA), adottato dal Consiglio europeo e oggetto di riesame da parte della Commissione nel Si tratta di un programma ambizioso, costituito da proposte legislative e azioni concrete per le PMI, da declinare a livello europeo e nazionale. Lo SBA mira ad includere saldamente nelle politiche comunitarie il principio Pensare anzitutto in piccolo. Uno degli strumenti funzionale a tale obiettivo è il Test PMI obbligatorio, introdotto nel gennaio 2009 nell ambito dell AIR (Impact assessment guidelines SEC(2009)92- ), che la CE applica alle nuove politiche e normative comunitarie per valutarne l impatto sulle PMI 5 e creare un contesto favorevole allo sviluppo della piccola e media imprenditoria. Già oggi circa la metà degli Stati Membri utilizza qualche forma di Test PMI quando valuta l impatto di normative nazionali. 4
5 L impegno dell UE in favore delle PMI è stato recentemente ribadito nella lettera congiunta A plan for growth in Europe del febbraio Nella lettera, i Primi Ministri degli Stati Membri, il Presidente del Consiglio europeo e il Presidente della CE si impegnano a sostenere e a rendere più ambizioso il programma di riduzione del peso della normativa europea sulle imprese, attraverso l adozione di nuovi obiettivi di riduzione degli oneri per ciascun settore e la definizione di nuove iniziative per offrire benefici tangibili all industria e alle PMI. Il Test PMI nelle previsioni comunitarie (Annexes to Impact Assessment guidelines, 2009) All interno delle Linee guida adottate dalla CE per la realizzazione di Analisi di Impatto, il Test PMI si fonda su quattro fasi: 1. consultazione dei rappresentanti di categoria; 2. valutazione preliminare delle imprese che possono essere interessate dall intervanto normativo; 3. misurazione degli effetti del provvedimento con focus particolare sulle PMI; 4. individuazione delle opzioni alternative e delle azioni di riduzione dei costi, avendo particolare riferimento alle PMI. È sempre nel febbraio 2012 che il Consiglio dell Unione Europea, nelle conclusioni adottate con riferimento al futuro programma della CE per una normativa intelligente, invita la Commissione a rafforzare l'applicazione del "test PMI", nel contesto dell Impact Assessment (IA), nonché a tenere in forte considerazione gli utenti finali (imprese, specialmente PMI e microimprese, consumatori, pubblica amministrazione, ecc.), attivandone la partecipazione alle valutazioni della normativa al fine di individuare gli oneri eccessivi, le incoerenze, le misure obsolete e inefficaci, e di ridurre l'onere normativo superfluo. Promuovere l innovazione e la crescita delle competenze nella PA Diffusione di metodologie, conoscenze e competenze Strumenti per la qualità della normazione (AIR; VIR; ATN; Drafting) Promuovere trasparenza e responsabilità (accountability) dell azione della PA BETTER REGULATION Promuovere l open government Sviluppo della Piattaforma WEB Crescente apertura del processo di normazione: dagli stakeholder ai cittadini Informare, coinvolgere e promuovere la partecipazione attiva 5
6 L evoluzione normativa nello scenario nazionale A livello nazionale, la previsione di norme e lo sviluppo di procedure e strumenti per la qualità della regolamentazione vanno dunque verificati in relazione ai diversi livelli di governo statale, regionale e locale - e anche in relazione alle autorità indipendenti. A livello statale, l art.5 della legge n. 50/1999, ha introdotto i principi generali sulla qualità della normazione e sulla semplificazione legislativa ed ha altresì previsto l introduzione dell AIR rispetto a- gli schemi di atti normativi adottati dal Governo, segnando una tappa importante verso l affermazione dei principi di qualità e trasparenza della regolazione. In particolare, questa norma prevedeva che l analisi venisse svolta rispetto agli schemi di atti normativi adottati dal Governo e di regolamenti ministeriali o interministeriali, con l obiettivo di valutare il loro impatto sia sull organizzazione delle Amministrazioni Pubbliche, sia sull attività dei cittadini e delle imprese. I successivi interventi normativi hanno via via meglio specificato i principi per la semplificazione e la qualità della normazione e più approfonditamente definito le finalità delle diverse metodologie di valutazione, determinando altresì una più precisa distribuzione delle competenze a livello di Amministrazione centrale. Tra il 2001 e il 2005 si assiste ad un crescente interesse per la qualità della normazione da parte di alcune Regioni: Basilicata, Toscana e Friuli Venezia Giulia avviano i primi processi di sperimentazione e di normazione. Tra il 2001 e il 2003, anche diverse Amministrazioni centrali e alcune Autorità Indipendenti avviano percorsi di sperimentazione, accompagnati da piani di formazione e riqualificazione dei referenti dei Ministeri/Amministrazioni coinvolti nell attuazione dell AIR. Con la legge n. 229/2003 (nota anche come legge di semplificazione 2001) è stato fatto obbligo alle Autorità Indipendenti di dotarsi di strumenti relativi alla qualità della normazione per l'emanazione degli atti di loro competenza, e in particolar modo riferiti alla redazione dell AIR. Gli strumenti di better regulation nelle Autorità Indipendenti Alcune Autorità Indipendenti e la Banca d Italia hanno introdotto in modo definitivo l AIR, facendone uno strumento essenziale della propria attività regolamentare (l AEEG, l AGCOM e Banca d Italia mentre la CONSOB applica l AIR in via sperimentale). In attuazione della legge di semplificazione 2001 e all interno di più ampi processi di modifica degli assetti organizzativi hanno, inoltre, compiuto interventi al fine di individuare organi ad hoc che si occupino di AIR. Per quanto concerne lo strumento dell agenda normativa, sia l AEEG sia la Banca d Italia lo hanno adottato. Rispettivamente l AEEG ha presentato il Piano strategico triennale , mentre la Banca d Italia ha pubblicato il Programma dell attività normativa dell area vigilanza per l anno A supporto dell'attività di analisi d impatto, le Autorità indipendenti ricorrono diffusamente alla consultazione degli stakeholder (in particolare nella forma del notice and comment), come strumento partecipativo alla propria attività normativa. Inoltre, l'aeeg e la Banca d Italia hanno adottato specifici manuali: la Guida per l Analisi di impatto della regolazione nell Autorità per l energia elettrica e il gas pubblicata dall AEEG con delibera del 3 ottobre 2008 (GOP 46/08); le Linee guida per l analisi d impatto della regolamentazione, adottate dalla Banca d Italia con la Circolare n. 277/
7 Con la legge di semplificazione del 2005 (art.14, legge n. 246/2005), il legislatore è tornato a focalizzarsi sull importanza della diffusione e di una piena proceduralizzazione delle metodologie di valutazione di impatto della normativa e, conseguentemente, l AIR e la VIR hanno acquistato nuovo vigore, ritornando ad essere oggetto di attento dibattito politico-amministrativo. L importanza e l interesse verso questo tema sono stati confermati dall Accordo tra Governo, Regioni e Autonomie Locali del 29 marzo 2007 in materia di semplificazione e miglioramento della qualità della regolamentazione che, tra l altro, richiama la necessità di promuovere in modo coordinato tra i livelli istituzionali l utilizzo dell insieme degli strumenti tipici (quali l ATN, l AIR, l analisi di fattibilità, la VIR, ed il Drafting normativo) e la conformità del processo di normazione ai principi di qualità della regolazione condivisi in ambito europeo (quali quelli di necessità, proporzionalità, sussidiarietà, trasparenza, responsabilità, accessibilità, semplicità delle norme). L Accordo sottolinea l importanza della condivisione di strumenti e metodologie, che vengono delineati nel testo, tra Amministrazione centrale e Amministrazioni regionali. Vanno quindi richiamati la Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri, del 10 settembre 2008, sui tempi e modalità di effettuazione dell'atn, il D.P.C.M. 11 settembre 2008 n. 170, recante la disciplina attuativa dell analisi dell impatto della regolamentazione (Regolamento AIR), il D.P.C.M. 19 novembre 2009, n. 212, recante la disciplina sulla VIR (Regolamento VIR), che sanciscono il sostanziale completamento del quadro normativo e metodologico per la messa a regime degli strumenti della better regulation (fatto salvo gli aspetti legati alla regolamentazione delle consultazioni), confermando anche il ruolo centrale del DAGL in materia. I regolamenti ribadiscono il ruolo centrale di coordinamento, di indirizzo e di controllo anche sulla realizzazione dell AIR e della VIR attribuito al DAGL. La direttiva PCM del 26 febbraio 2009, recante Istruttoria degli atti normativi del Governo, assume la qualità della regolamentazione come obiettivo prioritario nell attività normativa, da perseguire anche attraverso un adeguata pianificazione normativa. Nel periodo si evidenziano specifiche evoluzioni ordinamentali in merito ai profili dell analisi d impatto con riguardo alle PMI, in coerenza con gli sviluppi registrati a livello comunitario. Il Governo ha intrapreso, infatti, un processo finalizzato a rafforzare la competitività e l efficienza delle imprese italiane, migliorando il contesto all interno del quale queste operano. Un primo passo in tale direzione è stato fatto con la Direttiva PCM del 4 maggio 2010 n. 144, concernente l attuazione della COM(2008)394 Pensare anzitutto in piccolo - Uno Small Business Act per l'europa (SBA). La Direttiva PCM, considerata la centralità per lo sviluppo dell'economia italiana del sistema delle PMI e della fortissima incidenza, all'interno di tale sistema, delle micro imprese, conferma la necessità di tradurre in tempi brevi e in misure concrete, i principi dello SBA (da declinare in interventi legislativi, regolamentari o amministrativi), che vengono ribaditi e dei quali viene sollecitata una rigorosa attuazione. Lo SBA postula interventi di semplificazione, riduzione degli oneri amministrativi, apertura dei mercati e sostegno delle potenzialità di sviluppo per le PMI. Lo SBA definisce dieci principi fondamentali in relazione ai quali nella Direttiva si tracciano alcune linee di intervento nazionali, quali, ad esempio, l impegno a: 7
8 - dar vita a un contesto normativo ed economico nazionale in cui imprenditori e imprese familiari possano sviluppare la propria attività; - rendere le Pubbliche Amministrazioni recettive delle esigenze delle PMI; - formulare, nella produzione legislativa ed amministrativa, disposizioni conformi al principio Pensare anzitutto in piccolo, valutando la normativa sulla base delle esigenze e delle capacità dei piccoli e medi imprenditori. Al riguardo, è da evidenziare la disposizione secondo la quale i testi normativi aventi riflessi sulle PMI debbano essere opportunamente redatti con disposizioni chiare e facilmente comprensibili, mettendosi nell'ottica interpretativa degli imprenditori. Viene quindi sostenuta la necessità che la Relazione AIR tenga conto delle esigenze di conoscibilità delle norme per gli imprenditori. È affermata, inoltre, la necessità di consultare le Associazioni rappresentative delle PMI con congruo anticipo rispetto alla presentazione di testi normativi destinati ad avere riflessi sulle imprese e che di tale consultazione venga dato atto nella Relazione AIR. La successiva legge n. 180/2011, concernente rme per la tutela della libertà d'impresa. Statuto delle imprese, risponde all impegno preso con la Direttiva n. 144 in merito all adozione del principio Pensare anzitutto in piccolo. L art. 6, in particolare, contiene una serie rilevante di prescrizioni in tema di procedure di valutazione suscettibili di applicazione a tutti i livelli di governance. Si afferma infatti, al comma 1, che lo Stato, le Regioni, gli Enti locali e gli Enti pubblici sono tenuti a valutare l impatto delle iniziative legislative e regolamentari, anche di natura fiscale, sulle imprese, prima e dopo la loro adozione, avendo riguardo: - all integrazione dei risultati della valutazione nella formulazione delle proposte; - all effettiva applicazione della disciplina AIR e VIR; - all applicazione dei criteri di proporzionalità e di gradualità in occasione di nuovi adempimenti e oneri a carico delle imprese, tenendo conto delle loro dimensioni e del settore merceologico di attività. Al comma 4 dell art. 6 si afferma che le Regioni e gli Enti locali, nell ambito della propria autonomia organizzativa e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, individuano l ufficio responsabile della attività di analisi e verifica dell impatto della regolamentazione; al successivo comma 5 è stabilito che i vari livelli di governo prevedano e regolamentino il ricorso alla consultazione delle organizzazioni delle imprese maggiormente rappresentative prima dell'approvazione di una proposta legislativa, regolamentare o amministrativa, anche di natura fiscale, destinata ad avere conseguenze sulle imprese. Anche il successivo articolo 8 della legge contiene rilevanti prescrizioni in materia di compensazione degli oneri regolatori, informativi e amministrativi, introducendo la misurazione e compensazione degli oneri amministrativi per cittadini ed imprese (MOA). In particolare, la norma, al primo comma, prevede che negli atti normativi e nei provvedimenti amministrativi a carattere generale che regolano l'esercizio di poteri autorizzatori, concessori o certificatori, nonché l'accesso ai servizi pubblici o la concessione di benefici, non possono essere introdotti nuovi oneri regolatori, informativi o amministrativi a carico di cittadini, imprese e altri soggetti privati senza contestualmente ridurne o eliminarne altri, per un pari importo stimato, con riferimento al medesimo arco temporale. Per il perseguimento di tali finalità, precisa lo stesso articolo al successivo comma, come sostituito dall art. 3 del decreto legge 9 febbraio 2012 n. 5, recante Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo, Entro il 31 gennaio di ogni anno, le amministrazioni statali trasmettono alla 8
9 Presidenza del Consiglio dei Ministri una relazione sul bilancio complessivo degli oneri amministrativi, a carico di cittadini e imprese, introdotti e eliminati con gli atti normativi approvati nel corso dell'anno precedente, ivi compresi quelli introdotti con atti di recepimento di direttive dell'unione Europea che determinano livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive medesime, come valutati nelle relative analisi di impatto della regolamentazione, in conformità ai criteri di cui all'articolo 6, comma 3. Per gli atti normativi non sottoposti ad AIR, le Amministrazioni utilizzano i medesimi criteri per la stima e la quantificazione degli oneri amministrativi introdotti o eliminati [ ]. Sulla base delle relazioni trasmesse, che vengono verificate, per quanto di competenza, dal DAGL, il Dipartimento della funzione pubblica predispone, sentite le associazioni imprenditoriali e le associazioni dei consumatori rappresentative a livello nazionale, una relazione complessiva, contenente il bilancio annuale degli oneri amministrativi introdotti e eliminati, che evidenzia il risultato con riferimento a ciascuna amministrazione. La relazione è successivamente comunicata al DAGL e pubblicata nel sito istituzionale del Governo entro il 31 marzo di ciascun anno. Altro recente atto normativo che introduce importanti innovazioni in materia di AIR e VIR che impattano direttamente anche sul quadro normativo e regolamentare delle Regioni è l art. 15, comma 2, della legge 12 novembre 2011, n. 183, recante Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Divieto di Goldplating). In modifica dell art. 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, si prevede, in particolare, che la relazione AIR dia conto anche del rispetto dei livelli minimi di regolazione comunitaria e che gli atti adottati in recepimento di direttive non possono prevedere l introduzione o il mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive stesse. Lo scenario nazionale si arricchisce, dunque, in adesione alle indicazioni dell UE e dell OCSE, di norme in materia di better regulation intese a dare competitività e sviluppo al sistema produttivo e destinate ad operare in favore delle PMI, non solo direttamente ma anche in una logica di governance multilivello, coinvolgendo Regioni ed Enti locali. Con riferimento all evoluzione dello scenario normativo nazionale, si segnala, inoltre, che sono in corso iniziative per la revisione della disciplina regolamentare in materia di AIR (DPCM 170/2008), VIR (DPCM 212/2009), e consultazioni, che recherà anche specifiche previsioni in materia di Test PMI, nonché iniziative per l adozione di direttive finalizzate all attuazione della sopravvenuta normativa sul rispetto dei livelli minimi di regolazione comunitaria nel recepimento di direttive (Rif. art. 15, legge 183/2011). In questo contesto, in rapida e positiva evoluzione, si è inserita l iniziativa del POAT DAGL in relazione all Accordo Governo, Regioni e Autonomie locali in materia di semplificazione e miglioramento della qualità della regolamentazione, sancito dalla Conferenza Unificata il 29 marzo L Accordo stabilisce che: Lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano concordano che il processo normativo si conformi ai principi di qualità della regolazione condivisi in ambito europeo, quali quelli di necessità, pro-porzionalità, sussidiarietà, trasparenza, responsabilità, accessibilità e semplicità delle norme e concordano per il miglioramento della qualità della regolazione - l utilizzo di strumenti quali l analisi tecnico-normativa (ATN), l analisi di impatto della regolamentazione ex ante (AIR) e la consultazione, l analisi di fattibilità, la verifica di impatto della regolamentazione ex post (VIR), l impiego di clausole valutative, la semplificazione normativa, la misurazione e riduzione degli oneri amministrativi, il drafting normativo. Le suddette attività devono svolgersi secondo metodologie e principi condivisi nel rispetto del principio di leale collaborazione. (art. 1 comma 1). 9
10 E inoltre che: i metodi di analisi per i modelli di AIR, nonché i modelli relativi alla VIR, sono adottati con atti della Conferenza Unificata e sono sottoposti a revisione, con cadenza semestrale (art. 10 comma 1). Il DAGL si è fatto carico di promuovere l attuazione dell Accordo, avendo riguardo alla valutazione dei provvedimenti normativi (AIR/VIR), ottenendo, a tal fine, la costituzione di un Gruppo di lavoro tecnico nell ambito della Conferenza Unificata. Il Gruppo, coordinato dal DAGL, ha sin qui condiviso diversi documenti relativi a metodologie e strumenti di better regulation prodotti nell ambito del POAT, avviando un percorso ricco di approfondimenti, discussioni e scambi di esperienze. La diffusione di competenze, conoscenze e delle prassi della better regulation è stata perseguita anche mediante lo sviluppo del Portale dedicato alla qualità della normazione, che si configura quale strumento interattivo a disposizione degli attori e degli esperti coinvolti, a tutti i livelli di governo, nei processi di analisi e valutazione di impatto delle norme. Il portale dispone anche di sub portali regionali per le quattro Regioni Convergenza ed è disponibile al riuso nel catalogo di DigitPA. Strumento Agenda rmativa Analisi di Impatto della regolamentazione (AIR) Consultazioni Analisi Tecnico rmativa (ATN) Drafting rmativo Verifica di Impatto della Regolamentazione (VIR) Relazione annuale al Parlamento Strumenti di better regulation e riferimenti normativi statali Principali riferimenti normativi nazionali Programmazione, con il concorso di tutte le Amministrazioni interessate, dell attività normativa coerente e correlata alle priorità e agli obiettivi indicati nelle dichiarazioni programmatiche del Governo. (Direttiva PCM del 26 febbraio Programmazione dell attività normativa del Governo) Valutazione preventiva degli effetti di ipotesi di intervento normativo ricadenti sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni, mediante comparazione di opzioni alternative. (l. 246/2005 art. 14 comma 1 DPCM 11 settembre 2008, n. 170 Disposizioni attuative in tema di Analisi dell Impatto della regolamentazione (AIR) e introduzione sistematica della Verifica dell Impatto della Regolamentazione (VIR) : regolamento AIR ) Coinvolgimento attivo degli stakeholder in diverse forme, dal non-partecipativo al partecipativo. Tale attività implica un impegno pubblico strutturato che include azioni di ricerca, ricezione, analisi e risposta ai feedback provenienti dagli stakeholder. Questi ultimi vanno coinvolti, nella fase di valutazione ex ante, durante la verifica ex post degli impatti della normazione ed, ove possibile nella fase di rilevazione dei fabbisogni ed identificazione dei problemi. Verifica l incidenza della normativa proposta sull ordinamento giuridico vigente, da conto della sua conformità alla Costituzione, alla disciplina comunitaria e agli obblighi internazionali, nonché dei profili attinenti al rispetto delle competenze delle regioni e delle autonomie locali e ai precedenti interventi di delegificazione. (Direttiva PCM del 10 settembre 2008) La qualità della redazione è essenziale per assicurare la chiarezza e la comprensibilità dei testi normativi. Si raccomanda, pertanto, una particolare attenzione alle regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi, già codificate nella circolare del Presidente del Consiglio dei Ministri del 20 aprile 2001, n /10888/9.92 ( ) nonché nella «Guida alla redazione dei testi normativi» del 2 maggio 2001, n. 1/1.1.26/10888/9.92 ( ) che indica, nel dettaglio, le regole di carattere formale e sostanziale cui si attengono le Amministrazioni nella redazione dei testi normativi. Le regole di carattere formale riguardano il linguaggio normativo e la ricerca dei moduli omogenei di redazione dei testi; le indicazioni di carattere sostanziale attengono prevalentemente al contenuto dell atto e riguardano il corretto uso delle fonti.(direttiva PCM del 26 febbraio Redazione dei testi normativi) Valutazione, anche periodica, del raggiungimento delle finalità e nella stima dei costi e degli effetti prodotti da atti normativi sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni. (l. 246/2005 art. 14 comma 4 DPCM 19 novembre 2009 n. 212, Regolamento recante disciplina attuativa della Verifica dell Impatto della Regolamentazione (VIR), ai sensi dell articolo 14, comma 5, della legge 28 novembre 2005, n. 246 : regolamento VIR) Entro il 31 marzo di ogni anno, le amministrazioni comunicano al DAGL i dati e gli elementi informativi necessari per la presentazione al Parlamento, entro il 30 aprile, della relazione annuale del Presidente del Consiglio dei ministri sullo stato di applicazione dell AIR (art. 14 l.246/2005). 10
11 Test PMI Art. 6 legge 11 novembre 2011, n. 180, concernente rme per la tutela della libertà d'impresa. Statuto delle imprese : lo Stato, le Regioni, gli Enti locali e gli Enti pubblici sono tenuti a valutare l impatto delle iniziative legislative e regolamentari, anche di natura fiscale, sulle imprese, prima e dopo la loro adozione, avendo riguardo: all integrazione dei risultati della valutazione nella formulazione delle proposte; all effettiva applicazione della disciplina AIR e VIR; all applicazione dei criteri di proporzionalità e di gradualità in occasione di nuovi adempimenti e oneri a carico delle imprese, tenendo conto delle loro dimensioni e del settore merceologico di attività. rme statali in materia di better regulation e Test PMI la legge n. 50 del 1999 (Legge di semplificazione 1998)che ha introdotto principi generali sulla qualità della normazione e sulla semplificazione legislativa ed ha altresì previsto l introduzione dell AIR rispetto agli schemi di atti normativi adottati dal Governo; la legge 28 novembre 2005, n. 246 Semplificazione e riassetto normativo per l'anno 2005, la cui disciplina è stata procedimentalmente articolata con il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dell 11 settembre 2008, n. 170 recante: disposizioni attuative in tema di Analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR) e che prevede l introduzione sistematica della Verifica dell Impatto della Regolamentazione (VIR); la Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 10 settembre 2008,che disciplina i tempi e le modalità di effettuazione dell ATN ; il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 19 novembre 2009 n. 212, Regolamento recante disciplina attuativa della Verifica dell'impatto della Regolamentazione (VIR), ai sensi dell'articolo 14, comma 5, della legge 28 novembre 2005, n. 246 ; la Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 4 maggio 2010 concernente l attuazione della COM(2008)394 Pensare anzitutto in piccolo - Uno Small Business Act per l'europa (SBA); la legge n. 180 del 2011, concernente rme per la tutela della libertà d'impresa. Statuto delle imprese che, rispondendo all impegno preso con la Direttiva n. 144, introduce una serie rilevante di prescrizioni in tema di procedure di valutazione suscettibili di applicazione a tutti i livelli di governance. Inoltre tale provvedimento contiene rilevanti prescrizioni in materia di compensazione degli oneri regolatori, informativi e amministrativi oltre che di misurazione e compensazione degli oneri amministrativi per cittadini ed imprese (MOA); la legge n. 183 del 2011, recante Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Divieto di Goldplating) prevede, in particolare, che la relazione AIR dia conto anche del rispetto dei livelli minimi di regolazione comunitaria e che gli atti adottati in recepimento di direttive non possono prevedere l introduzione o il mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive stesse; Il Decreto Legge n. 5 del 2012 (convertito con modificazioni dalla Legge n.35 del 2012), recante Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo, prevede che entro il 31 gennaio di ogni anno, le amministrazioni statali trasmettano alla Presidenza del Consiglio dei Ministri una relazione sul bilancio complessivo degli oneri amministrativi, a carico di cittadini e imprese. L evoluzione dello scenario regionale A partire dalla riforma del Titolo V della Costituzione (L. cost. n. 3/2001), diverse Regioni hanno mostrato attenzione all AIR, interesse che si è palesato con l avvio di sperimentazioni e partecipazione ad iniziative di formazione. Molte Regioni hanno inserito specifiche previsioni in materia di qualità della legislazione, semplificazione e riordino normativo nei loro statuti. Tra queste, Emilia Romagna (l.r. 13/2005, art. 53, comma 1 e 3), Marche (l.r. stat. 1/2005, art. 34, comma 2 e 3), Umbria (l.r. 21/2005, art. 61, comma 2) e Lombardia (l.r. stat. 1/2008, art. 44, comma 2) hanno inserito un esplicito riferimento alla valutazione ex ante ed ex post degli atti normativi. Altre Regioni, invece, quali Basilicata (la prima ad emanare una legge in materia di AIR con la l.r. 19/2001) e Piemonte, sono intervenute in via legislativa senza introdurre espliciti riferimenti all AIR nelle disposizioni statutarie. 11
12 Tra le esperienze più consolidate di applicazione dell AIR si segnala quella della Regione Toscana che, dopo oltre sei anni di sperimentazione, ha definitivamente istituzionalizzato l AIR, con l approvazione della l.r. n. 55/2008 recante Disposizioni in materia di qualità della normazione. Nel complesso, dunque, fino al 2009 si rilevano disomogeneità e divari, particolarmente significativi tra Regioni del Centro rd e Regioni del Mezzogiorno, e uno scarso o limitato utilizzo nella pratica degli strumenti di better regulation. Infatti, nonostante scelte regolative ampiamente differenziate, l utilizzo sistematico degli strumenti di better regulation è comunque limitato a (alcune) Regioni che presentano un quadro normativo strutturato(toscana, Lombardia, Piemonte ed Emilia Romagna). La situazione delle Regioni del Mezzogiorno è notevolmente carente, con la sola positiva eccezione, sul piano formale, della Basilicata. Quanto alle quattro Regioni convergenza, queste ancora non disponevano, al 2009, di norme specifiche in materie di qualità della normazione, pur avendo partecipato a programmi di sensibilizzazione e, in taluni casi, disponendo di riferimenti statutari. Nel periodo , anni dell attuazione del POAT DAGL, si rileva un rinnovato impegno delle Regioni per l integrazione degli strumenti di better regulation nel proprio ordinamento. Benché non vi sia ancora una situazione uniforme, si sta ormai dispiegando un sempre maggior grado di consapevolezza basato sull esigenza di conformare il processo regolatorio ai principi di qualità della normazione condivisi in ambito europeo e nazionale(con l utilizzo di strumenti quali l'atn, l AIR, la consultazione pubblica, l'analisi di fattibilità, la VIR, l'impiego di clausole valutative, la misurazione e riduzione degli oneri amministrativi, il drafting normativo). Un sostanziale contributo alla diffusione dei principi della better regulation e al successivo impegno delle amministrazioni regionali nel recepimento, nei propri ordinamenti, di tali principi è venuto dalla costituzione del Gruppo di lavoro tecnico in materia di AIR/VIR, presso la Conferenza Unificata Stato, Regioni e Autonomie Locali e dalla discussione e condivisione, in tale sede, dei documenti metodologici redatti nell ambito del POAT. rme regionali in materia di better regulation e Test PMI Regioni Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia-Romagna Riferimenti a principi e strumenti di better regulation a livello statutario Art. 26 (AIR, clausole valutative) Progetto di legge di modifica dello Statuto in materia di qualità della normazione, approvato dalla Giunta regionale, attualmente all esame del Consiglio regionale (in fase di approvazione) Art. 29 (norme su chiarezza testi normativi) Art. 53 (analisi preventiva impatto delle leggi) Riferimenti nel proprio ordinamento a strumenti di better regulation L.R. 26/2010 (AIR, ATN, Consultazioni e valutazione ex post) Reg. Cons. (Comitato per la legislazione) Del. Cons. 99/1 (modifica del Reg. Cons. su clausole valutative) L.R. 19/2001 (AIR e ATN) Del. Giunta 314/2012 (AIR, drafting e ATN) Del. Cons. 135/2011 (abrogazione Comitato per la qualità e fattibilità delle leggi) Reg. Giunta (disciplina modello organizzativo funzionale all'implementazione delle metodologie di better regulation) Reg. Cons. (qualità normazione e strumenti better regulation ATN, AIR, VIR, Drafting, clausole valutative, agenda normativa) L.R. 18/2011 (semplificazione e qualità atti normativi) Reg. Cons. (impatto delle leggi, ATN, drafting) 12
13 Regioni Riferimenti a principi e strumenti di better regulation a livello statutario Riferimenti nel proprio ordinamento a strumenti di better regulation Friuli-Venezia Giulia Del. Giunta 1847/2005 (Analisi di impatto prevista nel percorso di qualità dei provvedimenti normativi) L.R. 17/2007 (clausola valutativa) Reg. Cons. (istituzione Comitato per la legislazione, il controllo e la valutazione) Lazio L.R. 8/2011 (valutazione di impatto sulle MPMI) Reg. 12/2012 di attuazione della L.R. 8/2011 Liguria L.R. 13/2011 (principi generali della qualità della normazione e gli strumenti AIR, VIR, ATN, Drafting, agenda normativa, gruppo tecnico di coordinamento) L.R. 1/2012 (valutazione di impatto sulle PMI) Lombardia Marche Molise Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Trentino-Alto Adige Art. 44 (qualità normazione, AIR, ATN, clausole valutative; art. 46 a consultazioni) Art. 34 (ATN, AIR, art. 19 consultazioni, art. 21 analisi ex post) Art. 31 (ATN e Drafting; art. 16 a VIR, clausola valutativa) Art. 48 (qualità normazione) Art. 19 e 45 (AIR, VIR, clausole valutative, consultazioni) L.R. 1/2005 (AIR) Reg. Cons. (consultazioni, clausole e missioni valutative) Reg. Cons. (Drafting, clausole valutative) L.R. 13/2005 (AIR) L.R. 15/2008 (consultazione) L.R. 29/2011 (qualità normazione, AIR, VIR, ATN, Consultazioni e programmazione normativa) Proposta regolamenti attuativi l.r. n. 29/2011 (AIR/VIR) (in fase di approvazione) Reg. Cons. (consultazioni) L.R. 11/2006 (relazione tecnica finanziaria) Reg. ARS (Comitato qualità della legislazione) Ddl Disposizioni in materia di qualità della normazione e di pubblicazione degli atti nella gazzetta ufficiale della Regione Siciliana (in fase di esame) L.R. 55/2008 (AIR, ATN, Drafting, VIR e clausole valutative) Reg. Giunta (AIR e analisi fattibilità) Del. Giunta 172/2009 (AIR e analisi fattibilità) Reg. Cons. (tecniche di Drafting) Umbria Art. 61 (qualità testi normativi, clausole valutative, Comitato per la legislazione) Valle d'aosta Reg. Cons. (consultazioni) Veneto Art. 35 (consultazioni) 13
14 In particolare, la Regione Abruzzo, attraverso la Del. Cons. n. 99/1 del 29 novembre 2011 ha modificato l'art. 121 del Regolamento interno per i lavori del Consiglio regionale riguardo ai compiti del Comitato per la legislazione. Tale Comitato, di composizione paritetica, è chiamato ad operare per assicurare il mi-glioramento della qualità della normazione e per consentire l'esercizio della funzione consiliare di controllo sull'attuazione delle leggi e di valutazione degli effetti delle politiche regionali. La Regione Lazio ha posto attenzione nei confronti dei temi della semplificazione normativa e del miglioramento del contesto in cui operano le PMI, approdando, a luglio 2011, all approvazione della l.r. 8/2011 contenente Disposizioni per favorire la qualità e la semplificazione della normativa regionale in materia di micro, piccola e media impresa. La legge disciplina gli strumenti per il miglioramento e la semplificazione della normativa regionale al fine di favorire la comprensibilità di testi normativi a- venti impatto sulle PMI, diminuendo gli oneri amministrativi a loro carico e coinvolgendo le PMI nelle fasi di formazione dei testi normativi. In particolare, si prevede che la Regione si avvalga dello strumento di Analisi di Impatto Economico della regolamentazione in materia di micro, piccola e media Impresa. La Regione Liguria, anche con il sostegno del POAT DAGL, a giugno 2011 ha approvato la l.r. 13/2011 rme sulla qualità della regolamentazione e sulla semplificazione amministrativa, che stabilisce la disciplina generale dell'attività normativa regionale, al fine di assicurare la qualità delle leggi e dei regolamenti, quale elemento essenziale della certezza del diritto e della semplificazione amministrativa, attraverso l introduzione dell Agenda normativa, dell Analisi Tecnico rmativa (ATN), dell Analisi di Impatto della Regolamentazione (AIR) e della Verifica dell Impatto della Regolamentazione (VIR). L entrata in vigore della legge ha portato allo svolgimento, con il contributo collaborativo del POAT DAGL, della prima sperimentazione di AIR in Liguria, per la predisposizione del ddl regionale 55/2011 Testo Unico sulla disciplina dell attività estrattiva. Inoltre, a febbraio 2012, la Regione Liguria, in recepimento delle raccomandazioni comunitarie e nazionali in merito al miglioramento complessivo del quadro regolatorio con specifica attenzione alle PMI, ha emanato la l.r. 1/2012 contenente rme per sostenere lo sviluppo delle micro, piccole e medie imprese liguri. La legge prevede all art. 4 che la Regione adotti gli strumenti necessari per favorire la semplificazione e la riduzione degli oneri amministrativi e dei tempi burocratici, nonché la valutazione preventiva dell impatto economico delle iniziative legislative sulle imprese secondo i criteri stabiliti dalla sopracitata l.r. 13/2011. L evoluzione nelle Regioni Convergenza Come già evidenziato, le Regioni Convergenza, nel periodo precedente all attuazione del POAT , non avevano avviato alcun processo di integrazione degli strumenti di better regulation nei propri ordinamenti, evidenziando un grave ritardo. Su impulso e con il supporto del POAT DAGL, si è registrata una forte sensibilizzazione sui temi della better regulation che ha permesso l avvio di una proficua attività di recepimento/integrazione normativa. In Calabria nel novembre 2011 è stato approvato dalla Giunta regionale un progetto di legge di modifica dello Statuto in materia di qualità della normazione. Tale proposta è attualmente all esame del Consiglio regionale. Il progetto di legge inserisce nello Statuto il nuovo articolo 39 bis, rubricato Qualità della normazione. Ai sensi di tale articolo, la Regione persegue la qualità delle leggi e dei regolamenti me-diante il rispetto delle regole di buona tecnica legislativa e la consultazione, anche telematica, di soggetti pubblici e privati, al fine di assicurare un elevato livello di certezza giuridica e la redazione di testi normativi chiari ed organici. Si prevede, inoltre, che: 14
15 - la Giunta e il Consiglio, di comune intesa, disciplinino le modalità di analisi preventiva e di verifica successiva dell impatto dei testi normativi, nonché le cause di esclusione ed esenzione. - la Giunta regionale adotti un Agenda normativa, In attuazione alla l.r. del 6 agosto 2010 n. 8, il 9 agosto 2011 in Regione Campania è stato approvato il nuovo ordinamento amministrativo della Giunta (Reg. 15 dicembre 2011, n. 12), al fine, tra l'altro, di dare vita ad un modello organizzativo funzionale all'implementazione delle metodologie di better regulation. In particolare, il nuovo ordinamento prevede: - un unico Ufficio legislativo presso la Segreteria del Presidente; - uno specifico ruolo del Nucleo di Valutazione e Verifica degli investimenti pubblici che sarà coinvolto nelle attività di valutazione ex post; - l'incardinamento dell'ufficio statistico presso la Segreteria della Presidenza per garantire una maggiore trasversalità delle funzioni da esso svolte. E in via di definizione il Regolamento interno di cui al comma 3, art. 1 del Regolamento n. 12 del 15 dicembre 2011, che disciplinerà le procedure volte a garantire la sistematica implementazione delle tecniche di better regulation. Allo stesso modo, il Consiglio regionale della Campania, in modifica della l.r. 15 del 25 agosto del 1989 Nuovo ordinamento amministrativo del Consiglio Regionale, ha approvato nella seduta del 19 luglio 2012 il nuovo Regolamento interno, che, entrato in vigore il 12 settembre, contempla l esplicita previsione, nel titolo XVI (Disciplina Generale sull Attività rmativa), di disposizioni specifiche e puntuali sui principi di qualità della normazione e sugli strumenti per conseguirla. Il nuovo Regolamento, in coerenza con quanto previsto dall art. 29 dello Statuto della Regione Campania, assicura la qualità dei testi normativi, richiamando esplicitamente le diverse metodologie di better regulation e le procedure che garantiscono la loro sistematica implementazione nell attività del Consiglio. Con la l.r. del 2 novembre 2011, n. 29, Semplificazione e qualità della normazione, la Regione Puglia ha sostanzialmente conseguito l obiettivo dell introduzione degli strumenti della qualità normativa nell ordinamento e nei processi di formazione di leggi e regolamenti. La legge regionale detta, infatti, principi di carattere generale volti a introdurre, nel processo normativo regionale, una serie di strumenti utili al miglioramento della qualità della regolazione, quali: - la consultazione delle parti interessate (art. 5); - l analisi di impatto della regolamentazione (art. 6); - l analisi tecnico-normativa (art. 7); - la verifica di impatto della regolamentazione (art. 8); - le clausole valutative (art. 9); - la programmazione normativa delle attività della Giunta (art. 11). Il provvedimento delega la Giunta regionale a predisporre i regolamenti finalizzati all effettiva attuazione delle disposizioni e contenenti indicazioni specifiche sull AIR e sulla VIR tra cui i criteri generali, le pro-cedure, le tipologie, i casi e le modalità di esclusione. 15
16 Allo stato attuale, i regolamenti di attuazione della legge, disciplinanti le procedure e le modalità di redazione dell AIR e della VIR, sono in corso di adozione. Nella Regione Siciliana non è stata ancora normativamente disciplinata la materia della qualità della regolazione normativa, tuttavia si segnala che è attualmente in fase di revisione, al fine di una sua ripropo-sizione, il ddl Disposizioni in materia di qualità della normazione e di pubblicazione degli atti nella gazzetta ufficiale della Regione Siciliana. Il citato disegno di legge, suddiviso in due Capi, prevede al Capo I disposizioni relative alla disciplina della qualità normativa. In particolare: - l art. 1 prevede che la Regione verifichi ex ante ed ex post l incidenza e l impatto dei provvedimenti regolativi sui destinatari; - l art. 2 definisce lo strumento dell analisi tecnico- normativa (ATN) e la relativa funzione nell iter di formazione degli atti normativi; - l art. 3 chiarisce la funzione dell analisi di impatto della regolamentazione (AIR); - l art. 4 delinea la valutazione ex post attraverso la verifica di impatto della regolamentazione nell ordinamento giuridico. Di recente è stato costituito un Tavolo interistituzionale Governo Assemblea Regionale Siciliana (ARS), i cui lavori sono funzionali alla riproposizione del ddl Disposizioni in materia di qualità della norma-zione e pubblicazione degli atti nella Gazzetta ufficiale della Regione Siciliana. Considerazioni finali sulla situazione delle Regioni La tabella che segue mostra come l operatività dell AIR sia limitata a sei Regioni e il Test PMI sia limitato a sole tre Regioni (includendo anche le Regioni in fase di avvio e la Regione Lazio). Come conseguenza delle forti limitazioni nell operatività dell AIR si osserva anche una ridotta presenza delle consultazioni, quale strumento del processo legislativo conforme alle procedure e alle tecniche formalizzate secondo gli standard europei (da distinguersi da quelle politiche normalmente svolte con riferimento alle parti sociali). Di riflesso, fortemente carenti sono anche i riferimenti e le prassi di open government. A riguardo si ricordano anche le recenti sopra richiamate previsioni in materia di consultazioni introdotte dalla legge n. 180/2011 (statuto delle imprese). 16
17 Regioni Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia- Romagna Friuli- Venezia Giulia Lazio Liguria Operatività dell AIR Si In fase di avvio Operatività dell AIR e del Test PMI nelle Regioni Motivi ostativi mancanza della normativa attuativa definizione del quadro normativo di riferimento avviato ma non completato definizione del quadro normativo di riferimento avviato ma non completato definizione del quadro normativo di riferimento avviato ma non completato definizione del quadro normativo di riferimento avviato ma non completato definizione del quadro normativo di riferimento avviato ma non completato Operatività TEST PMI In fase di avvio In fase di avvio Lombardia Si Marche Molise definizione del quadro normativo di riferimento avviato ma non completato mancanza di un quadro normativo di riferimento rmativa di riferimento L.R. 26/2010 (AIR, ATN, Consultazioni e valutazione ex post) L.R. 19/2001 (AIR e ATN) Piemonte Si L.R. 13/2005 (AIR) Puglia Sardegna Sicilia In fase di avvio normativa attuativa della l.r. 29/2011 in fase di approvazione (compresi riferimenti espliciti al Test PMI) mancanza di un quadro normativo di riferimento definizione del quadro normativo di riferimento avviato ma non completato In fase di avvio Toscana Si Trentino Alto Adige Umbria Valle d'aosta Veneto mancanza di un quadro normativo di riferimento mancanza di un quadro normativo di riferimento mancanza di un quadro normativo di riferimento mancanza di un quadro normativo di riferimento Del. Giunta 314/2012 (AIR, drafting e ATN) Reg. Cons. (qualità normazione e strumenti better regulation ATN, AIR, VIR, Drafting, clausole valutative, agenda normativa) L.R. 18/2011 (semplificazione e qualità atti normativi) Reg. Cons. (impatto delle leggi, ATN, drafting) Del. Giunta 1847/2005 (Analisi di impatto prevista nel percorso di qualità dei provvedimenti normativi) L.R. 8/2011 (valutazione di impatto sulle MPMI) Regolamento (12/2012) attuativo della L.R. 8/2011 L.R. 13/2011 (principi generali della qualità della normazione e gli strumenti AIR, VIR, ATN, Drafting, agenda normativa, gruppo tecnico di coordinamento) L.R. 1/2012 (valutazione di impatto sulle PMI) Art. 44 Statuto (qualità normazione, AIR, ATN, clausole valutative) L.R. 1/2005 (AIR) Art. 34 Statuto (ATN, AIR, art. 19 consultazioni, art. 21 analisi ex post) L.R. 29/2011 (qualità normazione, AIR, VIR, ATN, Consultazioni e programmazione normativa) Proposta regolamenti attuativi l.r. n. 29/2011 (AIR/VIR) (in fase di approvazione) Ddl Disposizioni in materia di qualità della normazione e di pubblicazione degli atti nella gazzetta ufficiale della Regione Siciliana (in fase di esame) L.R. 55/2008 (AIR, ATN, Drafting, VIR e clausole valutative) Art. 19 e 45 Statuto (AIR, VIR, clausole valutative, consultazioni) 17
18 B. Elementi concreti analizzati che conducono alla valutazione circa il soddisfacimento del criterio di adempimento B.1 Livello Statale A livello statale l istituzionalizzazione e messa a regime dell AIR è sottolineata dalla recente Relazione al Parlamento sullo stato di applicazione dell Analisi di Impatto della Regolamentazione (AIR). Anno 2011 redatta dal DAGL ai sensi dell art. 14 della legge n. 246/2005. Tale relazione riporta che nel 2011 le amministrazioni centrali hanno prodotto n. 150 relazioni AIR (così articolate: 68 a corredo di decreti legislativi, 32 a corredo di disegni di legge, 50 a corredo di D.P.R.). Rispetto agli anni precedenti (n. 169 analisi d impatto nel 2009 e n. 207 nel 2010) sembrerebbe registrarsi un certo decremento, ma in realtà occorre considerare che il livello è assolutamente elevato se rapportato alla media di Paesi esteri con consolidata esperienza in tema di AIR e riguarda comunque la sostanziale generalità delle iniziative normative del Governo, con le eccezioni dovute alle esclusioni ed esenzioni previste dalle vigenti disposizioni, peraltro in numero ridotto, come di seguito indicato 6. Applicazione dell AIR da parte delle Amministrazioni Centrali (Anni ) Anni Relazioni air Richieste di Casi di Casi di prodotte integrazione esenzione esclusione n.d. n.d. n.d Totale Relazioni AIR prodotte per Amministrazioni Centrali (anni ) Come è noto, ai sensi dell articolo 9 DPCM 170/2008, tra i casi di esenzioni dall AIR vi sono quelli qualificati come casi straordinari di necessità ed urgenza, dei quali sono espressione ordinamentalmente definita proprio quelli relativi al ricorso alla decretazione legislativa d urgenza. Sul punto è obiettivamente da considerare che l attività normativa del Governo è stata nell anno 2011 caratterizzata in modo peculiare dalla straordinaria rilevanza di interventi di decretazione d urgenza (complessivamente 16); al riguardo, non è tanto il numero complessivo dei decreti-legge, in sensibile calo rispetto a quello del 2010 (22), quanto la rilevanza di alcuni per i temi e l ampiezza di effetti, a fronte delle impellenti necessità imposte dalla drammaticità della situazione economico-finanziaria internazionale. Ne è conseguita una politica normativa con profili riformatori qualificanti, legati all urgenza ed indifferibilità di situazioni in rapidissima evoluzione, con le evidenti conseguenze sul sistema ordinario di percorso istruttorio ed i relativi tempi. 18
19 Nel 2011 si sono registrati n. 115 casi di integrazione sostanziale della relazione AIR che le amministrazioni hanno curato su richiesta del DAGL, pari al 77% del totale, esclusi meri interventi di rettifica formale, con un incremento rispetto alla percentuale del 73% del totale indicata per il 2010 nella precedente Relazione al Parlamento. La generalità delle richieste di integrazioni ha riguardato il completamento della relazione ed il chiarimento di parti della stessa con la corretta compilazione secondo i punti indicati nel modello allegato al DPCM n. 170/2008, con sollecitazione alla puntualizzazione di elementi informativi e valutazioni, nel rispetto comunque delle competenze proprie al riguardo delle amministrazioni stesse. Riguardo alle relazioni AIR è evidente un significativo margine di arricchimento di contenuti, rispetto a quanto rilevato negli anni precedenti, soprattutto in ordine alla descrizione delle motivazioni dell intervento, sia di natura giuridica sia di tipo socio-economico, all individuazione degli obiettivi che si intendono raggiungere ed alle interlocuzioni con i portatori di interessi; parimenti si registra una maggiore coerenza degli elementi informativi e valutativi forniti rispetto a tutti punti in cui si articola il modello di relazione AIR. In particolare, i progressi pur diversamente modulati che sono stati registrati nella comunicazione di elementi per i vari punti del modello di relazione AIR, consentono comunque di poter ulteriormente segnalare il numero di relazioni AIR che presentano elementi rilevanti per i punti di seguito esposti: - indicazioni di dati quantitativi su obiettivi - n. 11 relazioni AIR; - indicazioni su accoglimento osservazioni in ambito consultazioni - n. 15 relazioni AIR; - indicazioni su opzioni alternative - n. 20 relazioni AIR; - indicazioni quantitative su stima effetti - n. 2 relazioni AIR ( decreto del Presidente della Repubblica recante: Regolamento ai sensi dell articolo 49, comma 4-quater del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122 per la semplificazione degli adempimenti amministrativi in materia ambientale ; disegno di legge recante: Misure per lo sviluppo della mobilità ciclistica ). Allo stato, risultano prodotte 7 n. 3 relazioni VIR da parte del Ministero Infrastrutture e Trasporti, 10 da parte del Ministero della Giustizia e 2 da parte del Ministero Istruzione, Università e Ricerca, tutte in fase di approfondimento e riscontro anche a fini di completezza istruttoria e per le considerazioni conclusive. Circa la VIR, non si può sottacere che le difficoltà applicative, oltre ad essere comuni a tutte le esperienze in materia in altri Paesi, dipendono effettivamente dall onerosità di processi di analisi complessi per le amministrazioni; onerosità ancor più accentuata laddove non si colga una diretta ed operativa funzionalizzazione dell analisi stessa ad un fine concreto di immediata valenza. 7 Con riferimento alle comunicazioni di avvio VIR si riportano i seguenti dati: - Ministero Beni culturali: avvio comunicato per n. 8 provvedimenti; - Ministero Infrastrutture e Trasporti per n. 3 provvedimenti; - Ministero Istruzione Università e Ricerca: avvio comunicato per n. 6 provvedimenti; - Ministero Affari Esteri: avvio comunicato per n. 1 provvedimento; - Ministero Economia e Finanze: avvio comunicato per n. 4 provvedimenti seguiti dal Dipartimento Tesoro e per n. 1 provvedimento seguito da Agenzia Dogane; - Ministero Semplificazione: avvio comunicato per n. 2 provvedimenti. 19
20 Con riferimento all evoluzione dello scenario normativo nazionale è in corso la revisione della disciplina regolamentare in materia di AIR (DPCM 170/2008), VIR (DPCM 212/2009) e consultazioni, Tale revisione, ad oggi sostanzialmente definita, conterrà anche specifiche previsioni in merito all applicazione del Test PMI in attuazione della legge n.180/2011. Il criterio relativo a semplificazione e miglioramento della qualità della regolamentazione Test PMI appare, pertanto, possa essere soddisfatto a livello di Amministrazione Centrale già nel B.2 Livello regionale A livello regionale il criterio di cui alla presente scheda potrà essere soddisfatto completamente, mediante l introduzione del Test PMI, per quelle Regioni nelle quali l AIR è già a regime, (si tratta di Emilia Romagna, Lombardia, Piemonte e Toscana), attraverso l integrazione degli atti regolamentari attuativi della legge di riferimento in materia. Per quanto attiene la Liguria, il criterio è già soddisfatto in quanto la previsione normativa include anche il Test PMI. La Regione Lazio ha introdotto con legge regionale l Analisi d'impatto economico della regolamentazione in materia di micro, piccola e media impresa (AIEPI) ed ha anche approvato il relativo regolamento di attuazione, pur non disponendo di norme in materia di AIR. Si tratta in sostanza di un analisi che surroga le metodologie AIR ma che è limitata al solo impatto sulle PMI e che pertanto appare del tutto scollegata dalle metodologie comunitarie in materia, da quelle nazionali e da quelle adottate dalle altre Regioni. È evidente, infatti, che le metodologie europee non hanno inteso in alcun modo dare priorità alle PMI a fronte di qualsiasi tipo di fabbisogno della società ma piuttosto sottolineare la necessità di fare emergere l impatto del provvedimento sulla categoria delle PMI che si ritiene essenziale per lo sviluppo e la competitività dell UE, dandone conto e valutandolo in modo specifico. La mera valutazione del solo impatto sulle PMI non appare pertanto in grado di offrire al decisore il necessario e complessivo quadro valutativo sia in senso favorevole che in senso sfavorevole rispetto alla categoria considerata. In questo senso appare ulteriormente limitativo l incardinamento della struttura preposta all effettuazione dell AIEPI presso l assessorato regionale allo sviluppo economico struttura competente in materia di PMI. Quest ultimo aspetto richiama una forte limitazione nell applicazione dell AIEPI prevista dall articolo 3 del regolamento recante Atti normativi sottoposti all'aiepi : L'effettuazione dell'aiepi è obbligatoria per tutti gli atti normativi, sia legislativi che regolamentari, riguardanti le micro, piccole e medie imprese (MPMI). L applicazione dell AIEPI è dunque prevista solo su determinati atti normativi e non, come richiede la condizionalità europea e la legge statale n. 180/2011, su tutti gli atti normativi e regolamentari. Il criterio non appare soddisfatto dalla normativa in vigore nella Regione Lazio né per la parte AIR né per la parte Test PMI. Per quanto riguarda la Regione Puglia, il regolamento attuativo della l.r. 29/2011 che ha introdotto gli strumenti di better regulation prevede anche l introduzione del Test PMI è stato redatto ed è attualmente all esame della Giunta Regionale. 20