Source: https://svjt.se/svjt/1963/161
Timestamp: 2020-04-01 16:48:42+00:00
Document Index: 23351967

Matched Legal Cases: ['HD ', '§ 110', '§ 110', '§ 110', '§ 110', '§ 110', '§ 84', 'HD ', '§ 110', 'de lege lata', 'de lege lata', '§ 90', 'HD ', '§ 83', '§ 110', '§ 84', 'de lege ferenda', '§ 110', '§ 20', '§ 110', '§ 110', '§ 52', 'Domstolen ', '§ 90', '§ 110', '§ 110', '§ 110', '§ 110', '§ 110', '§ 90', '§ 52', '§ 110', '§ 110', '§ 110', '§ 110', '§ 110', 'domstolen ', '§ 110', '§ 110', 'de lege ferenda']

RIKSDAGSLEDAMOTS RÄTTSLIGA ANSVAR | SvJT
RIKSDAGSLEDAMOTS
RÄTTSLIGA ANSVAR
AV PROFESSOR IVAR AGGE
Riksdagsledamots straffrättsliga och civilrättsliga immunitet utgör en rättspolitisk fråga som för ett par år sedan erhöll en oväntad aktualitet genom ett livligt uppmärksammat och diskuterat, i sitt slag unikt rättsfall, vilket av parterna fördes ända upp till högsta instans och där resulterade i ett beslut av prejudicerande betydelse (se NJA 1960 s. 758). I likhet med underinstanserna fann HD med en majoritet av 3 röster mot 11 att stadgandet i RF § 110 icke lade hinder i vägen för prövning av en enskild personstalan om skadestånd mot riksdagsman, för det denne under en debatt i andra kammaren gjort ett uttalande som målsäganden ansett för sig ärekränkande. Sedan sålunda domstolarnas behörighet att upptaga en enskild talan av ifrågavarande slag konstaterats, kom turen till en slutlig prövning av skadeståndsmålet. Underrätten, vars dom fastställdes av hovrätten, ogillade det framställda ersättningsanspråket. Som domskäl anfördes bl. a. att riksdagsledamoten ifråga genom sitt av den enskilde målsäganden påtalade yttrande uteslutande avsett att rikta kritik mot viss angiven statlig myndighets sätt att handlägga det markärende som avhandlades under kammarens debatt samt att detta yttrande fällts inom ramen för svarandens yttrandefrihet såsom riksdagsman och — insatt i sitt sammanhang — icke kunde anses kränkande för målsäganden.
Med denna frikännande dom var emellertid icke kontroversen ur världen. En livlig parlamentarisk aktivitet utvecklades2 vid riksdagarna 1960, 1961 och 1962 genom motioner och interpellationer av enskilda riksdagsledamöter, som funno domstolarnas avgörande i immunitetsfrågan utgöra ett »påtagligt hot mot riks-
1 Övriga i målets handläggning deltagande 3 domstolsledamöter funno på grund av förelupna processuella fel lagligt avvisa de anförda besvären.
2 De ifrågavarande rättsliga problemen ha också upptagits till behandling i den vetenskapliga litteraturen; se SUNDBERG, Om riksdagsmans immunitet, i Festskrift för Arthur Thomson 1961, s. 256 ff (jfr anm. i SvJT 1962 s. 653 f), och Riksdagsmans oansvarighet, i Svensk tidskrift 1961, s. 34 ff, samt FREDELIUS, Riksdagsledamöters immunitet enligt 110 § regeringsformen i Statsvetenskaplig tidskrift 1962, s. 435 ff.
11—633004. Svensk Juristtidning 1963
162 IVAR AGGEdagsledamöternas fri- och rättigheter» och ett »åsidosättande av folkrepresentationens rätt och värdighet». En av motionärer och andra påyrkad grundlagsändring i syfte att utvidga (eller förtydliga) det omstridda stadgandet i RF § 110 till att omfatta även civila anspråk, grundade på riksdagsledamots gärningar eller yttranden i denna hans egenskap, ledde icke till något initiativ från K. M:ts eller konstitutionsutskottets sida. Det främsta skälet härför synes ha utgjort det förhållandet, att den tillsatta författningsutredningens arbete gått in i sitt slutskede, och att det kunde förväntas att hela immunitetsfrågan skulle bli föremål för närmare övervägande. I den interpellationsdebatt rörande ämnet som ägde rum vid vårriksdagen 1961 förklarade sig emellertid justitieministern beredd att framlägga erforderliga ändringsförslag att antagas såsom vilande grundlagsförslag, för den händelse författningsutredningens förslag icke skulle föreligga eller hinna bearbetas för att framläggas för riksdagen före nästa val till andra kammaren. Om innehållet i ett eventuellt förslag till ändring av RF § 110 gav statsrådet emellertid ingen antydan; som framgår av den följande framställningen äro olika alternativ tänkbara. Ämnet kommer följaktligen att erhålla ökad aktualitet under de närmaste åren, något som kan motivera några randanteckningar och reflexioner kring hithörande frågor.
Det synes mig överflödigt att rekapitulera den rättsliga diskussion3 som förts kring tolkningen av det omstridda stadgandet i RF § 110 p. 1, enligt vilket som bekant erfordras uttryckligt tillstånd av vederbörande kammare med 5/6 av de avgivna rösterna, för att riksdagsledamot skall kunna »ställas under tilltal eller sin frihet berövas för sina gärningar eller yttranden i denna egenskap». Såväl lokutionens juridiska kontext som även språkbruket i andra grundlagsstadganden och författningar tala på ett övertygande sätt för den åsikten, att vad § 110 p. 1 velat omgärda med konstitutionella garantier är riksdagsledamots självständighet och yttrandefrihet i förhållande till regeringsmaktens bärare och funktionärer. Det är sålunda på synnerligen goda grunder som domstolarna i målet genomgående uttalat den meningen, att lagstadgandet icke uppställer några formella villkor av angivet slag för enskild målsägandes rätt att föra en civil talan mot riksdagsledamot om skadestånd för vad denne kan ha låtit komma sig till last i samband med utövningen av sitt uppdrag. På sätt nedan skall närmare utvecklas strider denna relativt restriktiva tolkning av
3 Se härom särskilt SUNDBERG a. a. samt ett av samme auktor i målet ingivet sakkunnigutlåtande, i allt väsentligt återgivet i NJA 1960 s. 761 ff.
RIKSDAGSLEDAMOTS RÄTTSLIGA ANSVAR 163
RIKSDAGSLEDAMOTS RÄTTSLIGA ANSVAR 163stadgandet näppeligen mot ratio legis. Den är dessutom bättre förenlig med de principer för tolkning av grundlag som kommit till uttryck i RF § 84 än den teleologiskt färgade, tämligen fria tolkningsstil som präglar den dissiderande ledamotens i HD (justitierådet Conradi) motivering för att tillägga lagrummet ifråga en vidare innebörd.
Medan domstolarna sålunda konstaterat att enskild persons eventuella skadeståndstalan ej beröres av det särskilda tillstånd varom § 110 talar, ha de däremot icke haft anledning att fatta ståndpunkt till den betydligt mera tveksamma och ömtåliga frågan, huruvida lagrummet har avseende ej blott på allmänt åtal för brottslig gärning utan även på den subsidiära åtalsrätt som tillkommer enskild målsägande enligt de allmänna regler vilka innehållas i SL 6:8 och RB 20:8 och 9. Utan att taga definitiv ståndpunkt till denna fråga de lege lata, synes man med visst fog kunna hävda, att en dylik talerätt kan vara motiverad av rättspolitiska skäl, vilka torde framgå av den följande framställningen.
De följande kortfattade reflexionerna hänföra sig sålunda ej till tolkningen av det ifrågavarande grundlagsstadgandet de lege lata utan till skälen för och emot de väckta förslagen att utsträcka riksdagsmans relativa immunitet mot väckande av åtal, så att denna förmån också skulle omfatta att »eljest till domstol instämmas» för hans gärningar eller yttranden i egenskap av riksdagsledamot (se Mot. AK 1962: 6).
Med anledning av vad som förevarit vid riksdagsdebatterna hade det ej varit opåkallat att ägna någon uppmärksamhet åt den grundläggande frågan om förhållandet mellan domstolarna och riksdagen såsom den främste bäraren av den lagstiftande makten enligt vårt statsskick. I detta hänseende gjordes — delvis i strid mot diskussionsförbudet i RF § 90 — från några håll tämligen förvirrade påståenden om att HD i det aktuella fallet överskridit sina befogenheter och inlåtit sig på en »lagförklaring», som, när det gäller grundlag, är förbehållen riksdagen enligt RF § 83. Vidare gjordes gällande att det icke skulle vara »väl förenligt meden naturlig uppdelning av riksdagens och domstolarnas befogenheter, att domstolarna, utan den opinionsyttring som kammarens med stöd av § 110 RF lämnade medgivande till anställande av talan innebär, inlåta sig på prövning av gränserna för en riksdagsledamots yttrandefrihet», att »när det gäller lagtolkningsfrågor det är kamrarna själva som skall göra tolkningen» etc.3a Härtill
3a Se bl. a. AK prot. 1961:11 s. 9 ff (hr Lundberg) och 1960:30 s. 124 (hr Braconier).
164 IVAR AGGEskall blott anmärkas att domstolarna i vårt land självfallet äga befogenhet att, inom de gränser resp. lagbud genom sin egen lydelse uppdraga, i sin rättstillämpande verksamhet tolka lagtext enligt gängse juridiska metoder, även om den ifrågavarande texten är av grundlags natur, blott den särskilda föreskriften i RF § 84 om restriktiv metod vid grundlagstolkning iakttages. Så har uppenbarligen skett i det aktuella målet.
Det skulle emellertid föra alltför långt från det egentliga ämnet för denna uppsats, om författaren sökte redovisa den rättsteoretiska ideologi som låg till grund för uppfattningen vid grundlagarnas tillkomsttid rörande förhållandet mellan de lagstiftande, inkl. de lagförklarande,4 och dömande statsfunktionerna samt den förändring i uppfattningssättet härutinnan som ägt rum under intrycket av modernare ideologier och rättsvetenskapliga uppfattningar rörande rättstillämpningens innebörd. En sammanfattande framställning av dessa ämnen skulle likväl helt visst vara av intresse jämväl för vår författningsreform. I förevarande sammanhang kunna dessa frågeställningar dock lämnas åsido, desto mer som justitieministern i interpellationsdebatten i ett föredömligt koncist och instruktivt inlägg ställde var sak på sin rätta plats i juridiskt hänseende.5
Då det därefter gäller att fatta ståndpunkt till immunitetsproblemet de lege ferenda, möter genast frågan: föreligger något praktiskt rättspolitiskt behov att utvidga principen i RF § 110 på sätt föreslagits motionsvägen och även eljest påyrkats i den parlamentariska debatten? Då enligt min mening denna fråga bör besvaras nekande, grundas denna ståndpunkt på flera skäl, av vilka blott några här skola framhållas. Det har gjorts gällande att riksdagsledamots yttrandefrihet och självständighet skulle behöva värnas genom immunitetsregler ej blott, såsom nu är fallet, mot hot eller påtryckningar från regeringsmaktens bärare och funktionärer eller från inflytelserika grupper som står regeringsmakten nära eller eljest gå dess ärenden — övergrepp på vilka vår tidigare inrikespolitiska historia kan uppvisa exempel — utan också mot obefogade rättsliga krav från enskilda medborgare, vilkas rättsintressen kunna beröras av behandlingen av visst riksdagsärende.
4 De båda instituten lagförklaring jämlikt RF §§ 20 resp. 88 och deras tillIämpning i praktiken ha på ett intressant sätt skildrats av NILS STJERNQUIST (i Festskrift för Arthur Thomson, 1961, s. 163 ff, och i Statsvetenskaplig tidskrift 1961 s. 289 ff). Se vidare HERLITZ, Om lagstiftning (1926), s. 189 ff, samt MALMGREN, Sveriges riksdag XIV (1934), s. 179 ff.
5 Se AK prot 1961:11 s. 8 ff.
RIKSDAGSLEDAMOTS RÄTTSLIGA ANSVAR 165
RIKSDAGSLEDAMOTS RÄTTSLIGA ANSVAR 165Det torde ej vara lätt att finna reella exempel på sådan påtryckning, vare sig manifest eller förmodad. Jag bortser därvid givetvis från rent politiska påtryckningar på enskild riksdagsledamot från partiinstansernas eller valmansgruppernas sida. Det nu aktuella skadeståndsmålet synes — såvitt jag kunnat finna — vara unikt i sitt slag och dess utgång lär ej uppmuntra eventuella kverulanter till liknande aktioner. De trakasserier som möjligen kunna befaras från enskildas sida torde väl snarare ikläda sig formen av förtalskampanjer eller smädelser mot riksdagsmannens person; mot dylika olustiga företeelser skänka strafflagens regler om sådana brottstyper som förgripelse och missfirmelse mot tjänsteman (10:2 och 5), störande av förrättning eller sammankomst (11:4), samhällsfarlig ryktesspridning (11:6), förtalsbrott (16:7—9) samt missfirmelse mot riksdagen (9:4) fullgott skydd; jfr RF§ 110 st. 2.6
Även på annat sätt än genom immunitetsregeln i RF § 110 har vår rättsordning sörjt för att riksdagsledamots yttrandefrihet ej av hänsyn till enskild mans rätt klavbindes över hövan. Visserligen kan den i RO § 52 angivna principen om ledamots rätt att »fritt tala och utlåta sig i alla frågor, som under överläggning komma, och om lagligheten av allt, som inom kammaren sig tilldrager» icke dispensera ledamoten från de allmänna lagregler som uppställas till skydd för enskild mans ära. Härom råder sedan gammalt enighet i doktrinen;7 vad beträffar straffbar förolämpning göres en erinran härom i sista stycket av det citerade lagrummet. Den s. k. privilegierade situationen, i vilken en riksdagsman måste sägas befinna sig vid utövandet av sitt förtroendeuppdrag, medför emellertid att han i viss utsträckning äger en befogenhet att uttala sig på ett sätt, som eljest skulle kunna föranleda ansvar för ärekränkning i form av beskyllning för brott eller annan gärning som är menlig för någons goda namn och rykte. Den nya BrB8 vidgar möjligheterna att tillgodose yttrandefriheten i de nu avsedda situationerna, då den i 5:1 st. 2 stadgar, att lämnandet av sådan uppgift om någon, som eljest skulle ut-
6 De citerade lagrummen motsvara i stort sett, såvitt nu är ifråga, reglerna i 1962 års BrB 17:2 och 5, 16:4, 17:6 (beljugande av myndighet) samt 5:1 och 2 (förtalsbrott). Någon direkt motsvarighet till SL 9:4 har ej ansetts nödvändigt att upptaga i balken; se härom KProp 1962:10, s. B 246 f.
7 Jfr bl. a. NELSON, Rätt och ära (1950), s. 257 ff.
8 Det skulle här föra för långt att söka redogöra för gällande rätts regler om straffrihet vid intressekollisioner på ärekränkningsbrottens område, då man här endast har att bygga på ett delvis oklart rättsfallsmaterial; härombl. a. NELSON a. a. s. 239 ff samt SRK, Förslag till brottsbalk (1953), s. 203 ff.
166 IVAR AGGEgöra straffbart förtal enligt 5:1 st. 1, ej skall föranleda ansvar, om uppgiftslämnaren var skyldig att uttala sig eller det »eljest med hänsyn till omständigheterna [var] försvarligt att lämna uppgift i saken» samt han kan visa att uppgiften var sann »eller att han hade skälig grund för den». Domstolen har sålunda att i en eventuell ärekränkningsprocess mot riksdagsledamot taga hänsyn både till dennes ställning och till det betydelsefulla intresset av en fri och öppen debatt inom folkrepresentationen samt till intresset av att ledamoten i det föreliggande ärendet framdrog de för målsäganden menliga förhållandena ifråga. Det kan såsom SUNDBERG redan för gällande rätts del framhållit8a »tryggt antagas, att varje domstol skulle vid bedömandet av ett påstått kränkande uttalande avväga detta mot den yttrandefrihet en riksdagsman måste hava för att kunna framföra en kritik av regeringens eller statsorganens göranden eller låtanden». Liknande tankegångar kommo också till uttryck i motiveringen till den dom som ogillade de i den aktuella rättegången framställda skadeståndsanspråken mot en riksdagsman för dennes yttranden i viss fråga (häromse ovan).
Vidare bör också beaktas att lagens krav enligt det ovan citerade lagrummet (BrB 5:1 st. 2) på erforderlig bevisning om tillmälets sanning ej ställts alltför högt. Det är tillräckligt att riksdagsledamoten objektivt sett haft skälig grund för sin uppgift; ett felaktigt antagande av honom på denna punkt friar från ansvar enligt de allmänna straffrättsliga principer (jfr BrB 1:2 st. 1) som kräva subjektiv täckning med uppsåt för brottets samtliga objektiva rekvisit, d. v. s. i föreliggande situation, att gärningsmannen kände till att uppgiften var osann eller att han själv saknade skälig grund för densamma.9 Av det sagda torde framgå att gränserna för riksdagsmannens yttrandefrihet, såvitt angår förhållandet till enskild mans rätt, äro dragna med tämligen vid marginal på ett sätt som fullt ut beaktat det intresse som i den tidigare omnämnda motionen till 1962 års riksdag uttryckts så, att »riksdagens ledamöter skall kunna tala fritt i riksdagsarbetet utan att i oträngt mål (kurs. här) behöva riskera åtal eller skadeståndstalan vare sig från det allmännas eller enskildas sida».
En sida av problemet, som här ej skall upptagas till diskussion,
8a SUNDBERG i Svensk tidskrift 1961 s. 37.
9 Att bevisbördan för uppgiftens sanning eller sannolikhet lägges på den som framställt påståendet utgör en nödvändighet, om straffskyddet mot förtal över huvud skall kunna fungera; jfr härom KProp 1962:10 s. B 145 ff och C 182 ff.
RIKSDAGSLEDAMOTS RÄTTSLIGA ANSVAR 167
RIKSDAGSLEDAMOTS RÄTTSLIGA ANSVAR 167utgör den konstitutionella begränsning av riksdagsledamots yttranderätt som följer av bestämmelserna i RF § 90 om vilka ämnen som över huvud ej få utgöra föremål för riksdagens prövning eller överläggningar. Bland dessa nämnas som bekant frågor om»enskilda medborgares och korporationers förhållanden». Utan närmare kännedom om konstitutionell praxis är det ej lätt att säga hur pass strikt detta förbud tolkas; sannolikt har utvecklingen gått mot allt större frihet i detta hänseende.10 Hur än härmed må förhålla sig, lär det vara tydligt, att den riksdagsledamot som klart överskridit de konstitutionella gränserna för den parlamentariska yttranderätten och därvid fällt nedsättande uttalanden om annan person av beskaffenhet som avses i BrB 5:1 har svårare, än eljest skulle vara fallet, att i en ärekränkningsprocess vinna framgång med invändningen, att han handlat under sådana omständigheter att hans yttrande är försvarligt.
Sammanfattningsvis kan sägas att RF § 110 i sin nuvarande lydelse i kombination med de redovisade principerna för straffrihet enligt BrB 5:1 skänka en fullt tillfredsställande garanti för att det viktiga intresse som utgöres av den parlamentariska yttranderätten och handlingsfriheten ej på ett obehörigt sätt kränkes eller äventyras. Enligt min mening vore det högst olyckligt om den väl genomtänkta intresseavvägning som ligger bakom nu behandlade, delvis helt moderna lagregler skulle bringas ur balans genom en utvidgning, på det sätt som föreslagits vid de senaste årens riksdagar, av de processuellt utformade immunitetsreglerna. Konsekvenserna av en dylik lagändring äro synnerligen svåra att helt överblicka. I det följande skola endast beröras några av de mera påtagliga olägenheter som förslaget otvivelaktigt för med sig.
Vid en granskning av det framförda förslaget till ändring av RF § 110 inställa sig omedelbart allvarliga tvivelsmål, huruvida reformen verkligen skulle skänka den förstärkning av skyddet för riksdagsledamots integritet och yttrandefrihet som förslagsställarna eftersträvat. Tvärtom föreligger risk för att verkningarna skulle kunna bli de rakt motsatta. Kräves vederbörande kammares tillstånd till anställande jämväl av en civil skadeståndstalan, t. ex.på grund av ett påstått ärerörigt uttalande från en riksdagsledamots sida gentemot enskild person, kan man icke alls utesluta möjligheten av att redan en hänvändelse från målsägandens sida till kammaren sker i oträngt mål eller rent av i trakasserings- eller
10 Jfr MALMGREN, Sveriges grundlagar (8:e uppl. 1961), s. 106. Hur detta spörsmål lämpligen bör behandlas i vår kommande författning må här lämnas därhän.
168 IVAR AGGEpåtryckningssyfte eller av hämndlystnad. Frestelsen till en dylik aktion kan för en mindre nogräknad person vara desto starkare som vissa av de avhållande motiv som göra sig gällande då en målsägande överväger att anhängiggöra en rättegång på eget ansvar — nämligen risken att få betala en vinnande motparts rättegångskostnader och att därtill utsättas för en rekonventionstalan från dennes sida — sannolikt sakna betydelse vid en ansökan om kammarens tillstånd till talans anställande. Sker framställningen i trakasseringssyfte eller av liknande motiv, torde det sällan vara målsägandens mening att verkligen anställa en rättegång, därest det begärda tillståndet mot förmodan skulle utverkas. Han har redan nått sitt mål, d. v. s. att offentligen chikanera riksdagsledamoten ifråga.11
Därnäst uppkommer till besvarande den otillräckligt utredda och högst tvivelaktiga frågan: vilka fall av civil talan mot riksdagsman i anledning av handlingar, som han företagit i denna sin egenskap skola vara underkastade sådant tillstånd från kammarens sida som stadgas i RF § 110? I motionerna till såväl 1960 som 1962 års riksdagar11a föreslås den ändrade lydelsen av lagrummet, att riksdagsman utan berörda tillstånd ej må »ställas under tilltal eller eljest till domstol instämmas . . . för sina gärningar eller yttranden i denna egenskap». Denna formulering uppdrager som synes mycket vaga konturer för riksdagsmans civilrättsliga särställning. Är det exempelvis meningen att kammarens tillstånd med ytterst kvalificerad majoritet erfordras för en civil talan, om en besökande i riksdagshuset blir förolämpad eller misshandlad av en vredgad folkrepresentant eller om denne genom oaktsamhet skadar enskild mans egendom, låt oss säga i samband med en tjänsteresa som ett riksdagsutskott företagit? Skall samma tillstånd erfordras om ett ersättningskrav reses mot en riksdagsledamot, som utan lov tagit och brukat riksdagens egendom, t. ex. böcker ur riksdagsbiblioteket, och egendomen till följd därav förkommit eller skadats, men ledamoten uraktlåter att frivilligt gottgöra skadan? Så vidsträckt som begreppet »i denna hans egenskap» måste uppfattas, skulle det erforderliga sambandet mellan riksdagsmandatet och det skadegrundande handlingssättet kunna satisfieras genom varje lokal, temporal eller annan anknytning till riksdagen och immuniteten ej vara reserverad för sådana situationer, då riksdagsledamoten utövade sina egentliga funktio-
11 Liknande betänkligheter framfördes också av ett par talare i interpellationsdebatten; se AK prot 1960:30 s. 124 ff.
11a Mot. FK 1960:20, AK 1960:27 samt AK 1962:6.
RIKSDAGSLEDAMOTS RÄTTSLIGA ANSVAR 169
RIKSDAGSLEDAMOTS RÄTTSLIGA ANSVAR 169ner, d. v. s. yttrade sig i kammaren eller deltog i utskottsöverläggningar och voteringar e. d.12
Med de föreslagna formuleringarna skulle också riksdagsledamöters anspråk mot varandra i anledning av muntliga eller skriftliga förlöpningar eller tänkbara handgripligheter under mera upprörda parlamentariska förhållanden än dem som äro vanliga i vårt land underkastas kammarens prövning och därvid helt säkerligen föranleda långvariga och upprörda debatter. Någon garanti föreligger ingalunda för att kammarens beslut i tillståndsfrågan skulle kunna hållas fri från partipolitiska aspekter — en nackdel som över huvud är förenad med en tillståndsprövning redan med gällande lydelse av RF § 110.
En viss begränsning och precisering av den föreslagna utvidgningen av immunitetsskyddet skulle möjligen kunna åstadkommas, om ändringen angåves avse blott skadeståndstalan från tredjemans sida på grundval av ärekränkande yttranden som fällts av riksdagsman vid riksdagens förhandlingar i utskott och kammare. Det är ju fall av denna speciella typ som närmast föresvävat dem som påyrkat immunitetens utsträckande till civil talan mot riksdagsledamot. Bortsett från att en dylik begränsad reform av RF § 110 på ett missvisande sätt skulle fästa uppmärksamhet på en lyckligtvis sällsynt form av riksdagsmans missbruk av sin ställning, kan denna fråga ej lösas utan att hela det konstitutionella problemet om tillåtna och förbjudna diskussionsämnen, talmännens befogenheter samt de interna disciplinära åtgärderna mot riksdagsledamöterna, d. v. s. den materia som nu avhandlas i RF § 90 och RO §§ 52 och 53, tages upp till allsidig och förutsättningslös prövning, något som väl kan förväntas ske under den pågående författningsutredningen.
Särskilda praktiska svårigheter skulle genom den föreslagna ändringen av RF § 110 vållas bl. a. därigenom att, i motsats till det fallet att det gäller att inhämta kammarens tillstånd till en straffrättslig aktion mot en dess ledamot, någon förberedande utredning och precisering av de civila yrkandena väl knappast kunna förväntas föreligga under medverkan av båda de presumtiva parterna, när kammaren skall gå att fatta sitt beslut i frågan.13 Skall kam-
12 Om motsvarande vidsträckta tillämpning av det för ämbetsbrotten (i deras utformning före 1948 års reform) grundläggande rekvisitet att brottet begåtts »i tjänsten», se AGGE, Bidrag till tolkningen av 25:16 och 17 strafflagen (i Förvaltningsrättslig tidskrift 1940), s. 76 f. Jfr också uttrycket »åsidosättande av tjänsteplikt» i gällande SL 25:4 och 5.
13 Jfr hr Skölds uttalande under interpellationsdebatten (AK prot. 1960:30
170 IVAR AGGEmaren, dess presidium eller någon annan parlamentarisk instans fullgöra de funktioner, som i civilmål vanligen utövas i förberedelsen av domaren vid behörig domstol? Den framkastade tanken att ålägga JO att härutinnan biträda kammaren förefaller ytterst sällsam. JO är ju framför allt folkrepresentationens kontrollant av de verkställande och dömande ämbetsmyndigheternas funktioner. Där jämte har han enligt 8 § i den för honom gällande instruktionen visserligen att utföra (och väl sannolikt även att förbereda) åtal i vissa fall, nämligen då riksdagen beslutat beivra vissa i RF § 110 angivna förbrytelser, nämligen sådana som begåtts mot riksdagens, dess kamrars eller utskotts eller enskild riksdagsmans frihet. Däremot skulle det vara oförenligt med hans ställning att deltaga i utredning av brott begånget av riksdagsledamot; därmed skulle han förvandlas till ett slags organ för kontroll över folkrepresentationens verksamhet; tanken är helt främmande för vårt konstitutionella system.
Till det sagda komma de allvarliga lagtekniska svårigheter, som uppstå då man skall införa regler i RB om att talan av tvistemålsnatur i fall som de här avsedda ej får föras mot riksdagsman utan särskilt tillstånd av den kammare denne tillhör. Skall dylikt tillstånd göras till villkor för utfärdande av stämning i målet enligt reglerna i RB 42 kap. eller skall frånvaron av tillstånd uppfattas som ett rättegångshinder? Skall det ankomma på rätten att självmant beakta hindret enligt RB 34:1 eller skall detta göras beroende på att invändning härom framställes från svarandens sida? Skall processhindret föranleda att käromålet omedelbart avvisas, eller bör tillfälle beredas käranden att söka avhjälpa felet genom att söka utverka vederbörande kammares tillstånd enligt RF § 110? I vilken utsträckning bör domstolens beslut i den processuella frågan göras till föremål för särskilt överklagande genom besvär, och vilka regler böra antagas gälla rörande den rättsliga betydelsen av ett avvisningsbeslut?14 I stället för att söka fatta ståndpunkt till alla dessa spörsmål, kan man fråga sig om den krävda utvidgningen av riksdagsmans immunitet verkligen uppbäres av ett så stort praktiskt behov att en omfattande komplettering av en mängd processuella stadganden för de speciella och ytterst sällsynta fall som kunna förmodas uppkomma i framtiden är värd lagstiftarens möda?
s. 125) »att det under dessa förhållanden kan befaras att riksdagen inte får något vederhäftigt utgångsmaterial för att bedöma fallet sakligt».
14 Angående de i texten berörda processrättsliga frågeställningarna, se EKELÖF, Rättegång, h. 2 (1958), s. 195 ff.
RIKSDAGSLEDAMOTS RÄTTSLIGA ANSVAR 171
RIKSDAGSLEDAMOTS RÄTTSLIGA ANSVAR 171 Under debatterna kring det här behandlade spörsmålet har framskymtat den tanken, att ett immunitetsskydd för riksdagsledamot ej blott mot ansvarstalan utan även mot målsägandes skadeståndstalan stode i viss överensstämmelse med det förbud som i RB 20:10 och 22:8 uppställts för enskild målsägande att självständigt väcka och utföra åtal eller enskilt anspråk i anledning av ämbetsbrott, för vilket åtal skall upptagas omedelbart i högre rätt (jämlikt RB 2:2 och 3:3). Jämförelsen mellan dessa båda fall haltar emellertid betänkligt.15 Först och främst måste det obser-
15 Ej heller förefaller resonemanget helt övertygande när den dissiderande ledamoten i det omtalade rättsfallet, justitierådet Conradi, i sitt votum (NJA 1960 s. 770) som stöd för sin tolkning av RF § 110 i dess lydelse av år 1809 bl. a. anför följande. »Även om § 110 regeringsformen närmast torde hava tillkommit som ett skydd mot ingripanden av kungamakten eller av ständerna själva mot misshagliga riksdagsmän, har man svårt att föreställa sig, att riksdagen 1809 icke skulle hava ansett det vara angeläget att skydda sina ledamöter mot angrepp även från enskilda i form av talan om skadestånd för ärekränkning, om sådan talan då hade varit möjlig. En viss parallell erbjuder den endast två år tidigare tillkomna förklaringen den 23 mars 1807, som i punkt 40 förbjuder enskild part att taga stämning å någon domare för att tilltala honom för fel eller brott i ämbetet. Detta stadgande kom snart i praxis att utvidgas till att avse alla högre ämbetsmän som hade forum för ämbetsfel i hovrätten eller högsta domstolen och tillämpades så, att målsäganden ej heller ansågs hava rätt att framställa privaträttsligt anspråk på grund av tjänstefel annat än i samband med en av vederbörande åklagareförd talan.»Det är dock att märka att KFörkl 1807 p. 40 kompenserar målsäganden för hans avsaknad av egen talerätt genom andra rättsmedel. Det heter sålunda vidare (med normaliserad stavning) att »den enskilde parten, som förmenar sig vara oförrättad av domaren i ämbetet, äger att anmäla sådant i hovrätten, varunder domaren lyder, eller hos justitiekanslern; det tillkommer sedan hovrätten eller justitiekanslern att vidtaga den åtgärd, vartill omständigheterna föranleda. Finnes det, som är anmält emot domaren, eller eljest av förekomna mål sig yppar, vara sådant, att det förtjänar särskild beivran, överlämnas saken till utförande av vederbörande advokatfiskal, eller till förordnad särskild aktor . . . Anser åter hovrätten eller justitiekanslernden enskilde partens anmälan emot domaren icke vara av den egenskap, att den sistnämnde bör därför ställas under tilltal, eller förmenar angivaren att hovrätten eller justitiekanslersämbetet eljest ej gjort å hans anmälan sådant avseende, som han ansett den förtjäna, är honom obetaget att däröver hos KM:t föra den klagan, vartill han finner sig vara befogad.» Några som helst motsvarigheter till dessa rättskontroller tillskapades icke för riksdagsmans vidkommande genom RF, något som helt naturligt sammanhänger med att riksdagsman ej ställdes under samma ansvar som domare och andra statsämbetsmän. Den förmenta parallellen kan därför ej åberopas till stöd för en mera vittgående immunitet än den som omedelbart framgår av lydelsen av RF § 110.
172 IVAR AGGEveras att domares och andra högre ämbetsmäns nämnda immunitet endast avser ansvar och enskilt anspråk på grund av självständiga ämbetsbrott enligt SL 25:1—4 (BrB 20:1—4), medan talan om ansvar för osjälvständiga ämbetsbrott enligt SL 25:5 och 7 (BrB 20:5 och 8) väckes vid vanligt brottmålsforum för det allmänna brott som tjänsteman begått och följer ordinära processuella regler ifråga om målsägandens subsidiära åtalsrätt;16några särskilda begränsningar i målsägandens rätt att väcka talan om enskilt anspråk i anledning av det allmänna brott som är förbundet med det osjälvständiga ämbetsbrottet föreligga uppenbarligen ej. Det sist sagda gäller bl. a. ifråga om ett eventuellt ärekränkningsbrott som en domare eller annan högre ämbetsman under sin tjänsteutövning begått mot enskild man.
Vidare observeras följande olikhet mellan de båda jämförda situationerna. Medan enskild man i betraktande av stadgandet i RF § 110 praktiskt taget icke äger annat korrektiv mot en rättskränkning från riksdagsledamots sida i samband med dennes utövning av sitt förtroendeuppdrag än den rätt till skadeståndstalan som tillkommer honom enligt allmänna rättegångsregler,17 utövas en påpasslig och effektiv rättskontroll ifråga om statliga ämbetsmän av både JK och JO, som bland andra rättsliga åtgärder också kunna besluta om åtal mot ämbetsmannen för ämbetsbrott, självständiga eller osjälvständiga. Riksdagens ledamöter sakna allmänt ämbetsansvar18 och stå ej heller under nämnda instansers kontroll. Härtill kommer den viktiga olikheten mellan ämbetsmannens och riksdagsmannens situation, att den förre i sin tjänsteutövning snart sagt dagligen har att på eget ansvar träffa avgöranden som direkt eller indirekt beröra enskild mans rätt, medan den enskilde riksdagsmannen saknar personligt juridiskt ansvar för de beslut som riksdagen och dess organ kunna fatta. Risken för och behovet av skydd mot obefogade åtal eller ersättningsanspråk är oändligt mycket större för den ansvarige ämbetsmannen än för en enskild medlem av riksdagskollektivet.
16 Däremot råder den avvikelsen från vanliga åtalsregler, att det allmänna brott som innefattar åsidosättande av tjänsteplikt, d. v. s. utgör ett osjälvständigt ämbetsbrott, städse ligger under allmänt åtal enligt SL 25:12 (BrB20:14).
17 Jag bortser därvid från den helt visst opraktiska möjligheten att allmän åklagare med stöd av den nyssnämnda åtalsregeln i SL 25:12 (BrB 20:14) skulle väcka allmänt åtal mot riksdagsledamot jämlikt SL 25:5 (BrB 20:5) för det denne »åsidosatt sin tjänsteplikt» genom att med ett förgripligt yttrande i riksdagen kränka enskild mans ära.
18 Se SL 25:11 st. 2 (motsvaras av BrB 20:12 st. 2).
RIKSDAGSLEDAMOTS RÄTTSLIGA ANSVAR 173
RIKSDAGSLEDAMOTS RÄTTSLIGA ANSVAR 173 Det är under intrycket av ett unikt rättsfall, vilket satt åtskilliga riksdagsledamöters parlamentariska känslor i svallning, som det här diskuterade, i sina rättsliga konsekvenser föga väl genomtänkta förslaget om utsträckning av riksdagsmans relativa immunitet till vissa fall av civil talan har blivit framfört. Det vore ur rättsstatliga synpunkter synnerligen beklagligt om frågan slutligen löstes under intrycket av liknande affekter. Ingen vill förneka den vitala betydelsen av att vårt lands folkrepresentation får åtnjuta all den respekt och aktning av vilken den är förtjänt samtatt dess arbete omgärdas med rättsligt skydd mot störningar och obehöriga påtryckningar. Gällande svensk statsrätt och straffrätt fylla alla skäliga anspråk i dessa hänseenden. Men samtidigt gäller det för lagstiftaren att beakta den för hela vår rättskultur viktiga grundsatsen att rättsskydd måste skapas även för individen i relation till statsmakten, dess olika bärare och organ. Såsom med eftertryck framhölls under 1960 års interpellationsdebatt av en erfaren parlamentariker19 är den väckta konstitutionella frågan allt annat än lätt att besvara de lege ferenda; det gäller att göra ett övervägande »som inte ensidigt går på den principen, att riksdagsledamots rätt att yttra sig hur han vill skall betyda mer än den enskildes rätt». Det måste därför ses till, både att riksdagsmans yttrandefrihet garanteras och »att inte riksdagsledamot, kanske i hastigt mod, genom ett yttrande tillfogar en enskild människa stor skada». Man kan helt instämma i dessa uttalanden, liksom i ett yttrande som i debatten fälldes av en annan talare,20 som underströk att man ej får ge allmänheten den uppfattningen, »att riksdagsmännen vill skaffa sig en sådan position att de inte behöver ta hänsyn till enskildas integritet». Till dessa tänkvärda debattinlägg må avslutningsvis fogas den reflexionen, att en lagstiftning, som ej ägnar lika stort intresse åt individens rättssäkerhet som de rättsliga befogenheterna och privilegierna för statsorganen, lider av en betänklig snedbelastning, vars konsekvenser i det långa loppet kunna bli ödesdigra för det demokratiska systemets möjligheter att överleva.
19 Inlägg av hr Sköld; se AK prot. 1960:30 s. 124 ff.
20 Inlägg av hr Eliasson i Sundborn; ibid. s. 126 ff.
SvJT 1963 s. 161