Source: https://www.datenschutzzentrum.de/artikel/69-Gesetzesentwurf-zur-Anpassung-der-gefahrenabwehrrechtlichen-und-verwaltungsverfahrensrechtlichen-Bestimmungen-des-LVwG.html
Timestamp: 2020-07-09 19:44:56
Document Index: 163301769

Matched Legal Cases: ['§ 179', '§ 180', '§ 184', '§ 180', '§ 2', '§ 2', '§ 183', '§ 181', '§ 183', '§ 184', 'Art. 1', 'Art. 2', '§ 179', '§ 184', '§ 184', '§ 184', '§ 186', 'Art. 5', '§ 195', 'Art. 13', '§ 223', 'Art. 13', 'Art. 13', '§ 186', '§ 185', '§ 185', '§ 39', '§ 186', '§ 186', '§ 186', '§ 185', '§ 186', '§ 184', '§ 189', '§ 189', '§ 153', '§ 153', '§ 192', '§ 192', '§ 281', '§ 30', '§ 30', '§ 281', '§ 30']

Die vorgeschlagenen Eingriffsmaßnahmen sind zum großen Teil unverhältnismäßig. Der Entwurf leidet an erheblichen handwerklichen Mängeln; viele Bestimmungen sind nicht klar und bestimmt gefasst.
Die Polizeibehörden würden in der Praxis auf Grund der Defizite des Textes erhebliche Probleme haben, das Gesetz auszulegen und anzuwenden. Der Gesetzgeber würde der Polizei Steine statt Brot geben. Auch für die betroffenen Bürgerinnen und Bürger fehlt den Vorschriften die gebotene Transparenz. Sie können nicht vorhersehen, wie sie sich gesetzeskonform verhalten müssen, um keinen Anlass für polizeiliche Eingriffe zu bieten.
Die zitierten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts haben nicht nur Bedeutung für den Bereich der akustischen Wohnraumüberwachung und der Überwachung der Telekommunikation. Aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 27. Juli 2005 zur präventiven Telekommunikationsüberwachung nach dem niedersächsischen Polizeigesetz und dem Urteil vom 3. März 2004 zur akustischen Wohnraumüberwachung folgt, dass der durch die Menschenwürde garantierte unantastbare Kernbereich privater Lebensgestaltung im Rahmen aller verdeckten Datenerhebungen der Sicherheitsbehörden uneingeschränkt zu gewährleisten ist. Die Regelungen hierzu sollten also vor die Klammer gezogen und auf sämtliche heimliche Ermittlungsmaßnahmen ausgeweitet werden.
Das schleswig-holsteinische Polizeirecht muss auch in Zukunft rechtsstaatlichen Anforderungen genügen. Die Sicherheitsbehörden in Schleswig-Holstein genießen das Vertrauen der Bevölkerung. Dieses Vertrauen darf nicht durch überzogene Eingriffsbefugnisse untergraben werden. Es ist nach wie vor die wichtigste Grundlage für die Sicherheit im Land.
Daher sollte die Landesregierung dringend überdenken, ob sie am Entwurf in der vorgeschlagenen Form festhalten will. Er wird einer Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht in weiten Teilen nicht Stand halten.
Jede Erhebung personenbezogener Daten stellt einen Eingriff in Grundrechte dar. Das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot fordert, dass die betroffene Person grundsätzlich erkennen kann, bei welchen Anlässen und unter welchen Voraussetzungen ein Verhalten mit dem Risiko der Überwachung verbunden ist (BVerfG, Urt. v. 27. Juli 2005, 1 BvR 668/04, Abs.-Nr. 117).
Der Begriff der "Tatsache" ist zwar für sich genommen hinreichend bestimmt. Ob er jedoch in seiner Bezugnahme auf eine künftige Straftatenbegehung den Bestimmtheitsanforderungen gerecht wird, ist fraglich (vgl. BVerfG, Urt. v. 27. Juli 2005, 1 BvR 668/04, Abs.-Nr. 126), auch wenn hier vorliegend mehr als nur Anhaltspunkte verlangt werden. Kritisch ist vorliegend, wenn der Begriff der Tatsachen mit den neu eingefügten Begriffen "serienmäßig" und "in anderer Form organisiert" verknüpft wird. Bei diesen Begriffen handelt es sich um neue Begrifflichkeiten im Schleswig-Holsteinischen Polizeirecht. Der Gesetzgeber hatte bislang in § 179 Abs. 2 Nr. 2 LVwG a.F. auf im Strafgesetzbuch enthaltene Begriffe zurückgegriffen. Ein solcher Rückgriff hat sich bewährt und ist durch die einheitliche Terminologie und Rechtsprechung anerkannt.
§ 180 LVwG ermächtigt in seiner gegenwärtigen Fassung Polizei und Ordnungsbehörden zur Befragung von Personen, wenn auf Grund tatsächlicher Anhaltspunkte anzunehmen ist, dass diese Angaben machen können, die für die Erfüllung einer bestimmten Aufgabe der Gefahrenabwehr erforderlich sind. Die Anhaltebefugnis galt bislang lediglich für Polizeibeamtinnen und -beamte. In Absatz 2 regelt die bisherige Vorschrift Auskunftspflichten der betroffenen Personen. Diese Anhaltebefugnis wird nunmehr auf Ordnungsbehörden ausgedehnt. Eine hinreichende Begründung der Erforderlichkeit liefert der Gesetzesentwurf nicht.
Die Vorschrift richtet sich zudem gegen polizeirechtlich nicht verantwortliche Personen, also gegen "Jedermann". Da im Ergebnis jede Person sich sogar eine Sichtung ihres Fahrzeugs gefallen lassen muss, auch wenn sie keinen Anlass hierfür gegeben hat, ermöglicht die Vorschrift unverhältnismäßige Grundrechtseingriffe (vgl. auch zu § 184 Abs. 2 und Abs. 5).
§ 180 Abs. 3 Nr. 2 LVwG-E knüpft die Befugnis zur Identitätsfeststellung zudem an einen Grenzbezug i.S.d. § 2 Abs. 2 Nr. 3 BPolG. Wie sich aber aus § 2 Abs. 1 BPolG ergibt, ist für die Überwachung der Grenzen und des grenzüberschreitenden Verkehrs die Bundespolizei zuständig, soweit nicht die Landespolizei im Einvernehmen mit dem Bund Aufgaben des grenzpolizeilichen Einzeldienstes mit eigenen Kräften wahrnimmt. Eine solche Aufgabenwahrnehmung ist im LVwG und im POG des Landes nicht ausdrücklich vorgesehen.
Die Befugnis zum Festhalten der betroffenen Person steht bislang unter dem Vorbehalt, dass auf andere Weise die Identität nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten festgestellt werden kann. Auf diese tatbestandliche Eingrenzung will der Entwurf zukünftig verzichten; sie soll nur noch für das Verbringen zur Dienststelle gelten. Eine Begründung für die tatbestandliche Lockerung der Voraussetzungen ist dem Entwurf nicht zu entnehmen.
Unbescholtene Bürgerinnen und Bürger, die sich nicht ausweisen können, müssen auch in Zukunft damit rechnen, bis zu 12 Stunden in einer Polizeizelle zu verbringen. Mit dem Personenfeststellungsverfahren sind erhebliche Eingriffe verbunden. Auch wenn sie keinen Anlass gegeben haben, müssen die betroffenen Personen u.U. den Abgleich mit polizeilichen Dateien des Bundes und der Länder erdulden. Sogar erkennungsdienstliche Maßnahmen – also u.a. Lichtbildaufnahme, Vermessen des Körpers, Fingerabdruck, Speicherung dieser Daten – sind im Einzelfall möglich (vgl. § 183 Abs. 1 Satz 1 LVwG, der direkt an § 181 anknüpft).
Eine "mutmaßliche Einwilligung" als Rechtsgrundlage für eine molekulargenetische Untersuchung ist in der Regel nicht ausreichend. Die Regelung in § 183a LVwG-E erscheint deshalb insgesamt sachgerecht, könnte aber präzisiert werden. Zu begrüßen ist, dass sich die Vorschrift auf Verstorbene und auf solche Personen beschränkt, die sich in einem erkennbar die freie Willensbestimmung ausschließenden Zustand oder in hilfloser Lage befinden.
Der Entwurf regelt nicht hinreichend, in welcher Datei die Daten zu speichern sind. Jedenfalls scheidet eine Speicherung in der DNA-Datei beim Bundeskriminalamt aus, da dies zu einer Zweckerweiterung führen würde. Insofern sollte der Gesetzesentwurf eindeutig klarstellen, dass eine Spezialdatei der Landespolizei gemeint ist, in der Speicherungen lediglich zu den in Absatz 1 genannten Zwecken enthalten sein dürfen. Eine derartige Datei besteht zur Zeit nicht. Eine Vermischung mit anderen Datenbeständen, die etwa der allgemeinen Gefahrenabwehr oder der Strafverfolgung dienen, ist strikt auszuschließen.
Zu § 184 Abs. 2 LVwG-E – Ton- und Bildaufzeichnung in öffentlich zugänglichen Räumen und Flächen
Es muss hervorgehoben werden, dass die Vorschrift nicht nur der Videoüberwachung auf öffentlichen Plätzen dient. Geplant sind auch akustische Aufzeichnungen. Die Polizei wird damit in öffentlich zugänglichen Flächen und Räumen die Gespräche einer Vielzahl von Personen aufzeichnen können. Die Bürgerinnen und Bürger müssen damit rechnen, dass die Polizeibehörden ihre Gespräche z.B. auf Parkbänken, in Behördenfluren, am Hindenburgufer in Kiel oder auf anderen öffentlichen Wegen aufzeichnen und später gegen sie verwenden. Damit kämen wir dem von George Orwell beschriebenen Televisor ein gutes Stück näher. Es ist sehr bedauerlich, dass ausgerechnet das Land Schleswig-Holstein hierbei eine Vorreiterrolle einnehmen will.
Der Einsatz technischer Mittel zur Bild- und Tonaufzeichnung ist auch im Bereich öffentlich zugänglicher Flächen oder Räumlichkeiten ein ganz erheblicher Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG. In diesem Bereich sind die Anforderungen an Normenklarheit und Normenbestimmtheit sowie an die Verhältnismäßigkeit besonders zu beachten.
Der im Entwurf vorgeschlagene Tatbestand ist zu weit und zu unbestimmt. Er bewegt sich im Vorfeldbereich, weshalb auch hier die bereits genannten vom Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 27. Juli 2005 aufgestellten Grundsätze zu beachten sind.
Materiell sind Bild- und Tonaufzeichnungen in allgemein zugänglichen Flächen und Räumen bislang nur zulässig, wenn im Einzelfall Tatsachen für die Begehung von Straftaten im Sinne des § 179 Abs. 2 LVwG a.F. – also Verbrechen bzw. gewohnheitsmäßige oder gewerbsmäßige Vergehen – sprechen. Diese Voraussetzungen will der Entwurf aufheben; von einer "moderaten Absenkung der Voraussetzungen" – wie die Entwurfsbegründung zu suggerieren versucht – kann keine Rede sein.
In Zukunft sollen Bild- und Tonaufzeichnungen gemäß § 184 Abs. 2 LVwG-E bereits dann möglich sein, wenn "Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass Gefahren für Leben, Gesundheit, Freiheit oder Eigentum entstehen oder sich Gefahren für gleich gewichtige andere Rechtsgüter verfestigen".
Das Abhören von Gesprächen soll nach dem vorgelegten Entwurf also bereits möglich sein, wenn die Polizei aus bestimmten Umständen den Schluss zieht, dass z.B. die Gefahr eines Ladendiebstahls "entstehen" oder "sich verfestigen" könnte. Die Unverhältnismäßigkeit der Maßnahme liegt auf der Hand. Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass die Polizei im Einzelfall die unangemessene Weite des Tatbestands und die daraus resultierende Unverhältnismäßigkeit der Maßnahme selbst schnell feststellen und von der Maßnahme absehen wird. Denn den Tatbestand hinreichend einzugrenzen ist – wie bereits mehrfach ausgeführt – allein Aufgabe des Gesetzgebers, nicht Aufgabe der Polizei oder eines Gerichts. Diese durch das Bundesverfassungsgericht klar formulierte Anforderung gilt auch in Schleswig-Holstein.
Unabhängig von der zu weiten Fassung der betroffenen Rechtsgüter ist auch die Vorverlagerung in den Bereich einer "Entstehung" der Gefahr äußerst fragwürdig. Die Entwurfsverfasser erläutern nicht, welche Fallkonstellationen hiermit gemeint sind. Die Kriterien dafür, wann sich Gefahren "verfestigen", sind ebenfalls weder dem Gesetz noch der Begründung zu entnehmen. Angesichts der Erheblichkeit des Grundrechtseingriffs kann etwa die bloße Möglichkeit einer Wiederholung der Gefahr – die zudem nicht einmal eine erhebliche sein muss – als Eingriffsgrundlage nicht ausreichen.
Schon die geringfügige Änderung von Begrifflichkeiten durch den Gesetzgeber kann sich in der Rechtspraxis – vor allem für die Betroffenen – massiv auswirken. Unbestimmte Rechtsbegriffe sollte der Gesetzgeber daher nur mit äußerster Sorgsamkeit nach gründlicher Überlegung verwenden. Der polizeirechtliche Gefahrenbegriff ist auf eine langdauernde Rechtstradition und Entwicklung zurückzuführen und wurde in seiner Anwendung seit den Entscheidungen zum preußischen Polizeirecht durch die Rechtsprechung immer weiter abgesichert. Die im vorliegenden Entwurf verwendeten Begriffe sind dagegen im Polizeirecht bundesweit unüblich. Vorzuziehen sind Rechtsbegriffe, die bereits in das bestehende Polizeirecht eingeführt und in der Rechtsprechung geklärt sind. Wenn ein neues Gesetz nicht auf einer bereits entwickelten Rechtsdogmatik aufbaut, wird die Rechtsanwendung für alle Beteiligten schwieriger; wird hier – auch versehentlich – bei der Gesetzesentwicklung ungründlich gearbeitet, so entsteht Rechtsunsicherheit bis hin zum Verstoß gegen den Grundsatz der Normenklarheit und -bestimmtheit. Insofern ist kaum verständlich, weshalb die Begriffe der "Entstehung" oder der "Verfestigung" einer Gefahr in der Entwurfsbegründung nicht einmal erläutert werden.
Durch die im zweiten Referentenentwurf eingefügte Formulierung, dass es sich um eine "offene" Datenerhebung handelt, ist zwar sprachlich klargestellt, dass die Maßnahme keine heimliche Überwachung sein soll. Dieses Ziel wird jedoch inhaltlich verfehlt. Denn offensichtlich ist ein gravierender handwerklicher Fehler in Absatz 6 der Vorschrift unbemerkt geblieben:
In den Regelungen des § 184 Abs. 1 – 3 und Abs. 5 LVwG-E ist stets von einer offenen Datenerhebung die Rede. Deshalb soll gemäß Absatz 6 auf die offene Datenerhebung hingewiesen werden. Der dahinter stehende Sinn ist klar: Eine offene Datenerhebung ist eben keine heimliche Datenerhebung. Es kann daher rein begrifflich keinen Grund geben, diese Datenerhebung den betroffenen Personen zu verheimlichen. Dennoch soll nach Absatz 6 des Entwurfs der Hinweis auf die Überwachungsmaßnahme nicht stattfinden, "wenn dadurch ihr Zweck gefährdet wird". Damit wird die Datenerhebung letztlich doch heimlich. Dies ist widersprüchlich, verstärkt die Unverhältnismäßigkeit der Maßnahme um ein Weiteres und sollte daher keinesfalls Gesetz werden.
Mit der Formulierung "erforderlich erscheint" führt der Entwurf im Tatbestand des § 184 Abs. 3 LVwG-E eine weitere begriffliche Unklarheit ein. Kriterien, wann ein solcher Fall vorliegt, nennt die geplante Regelung nicht. Auch die Entwurfsbegründung nennt keine Anhaltspunkte. Sie beschränkt sich weitgehend darauf, den Wunsch der Polizei zu erfüllen, Funkstreifenwagen mit Videokameras auszustatten.
Für nach Absatz 1 und Absatz 3 erhobene Daten erscheint die Frist von einem Monat als zu lang. Da sich die Maßnahme gegen konkrete Personen richtet, kann nach Erhebung der Daten schneller entschieden werden, ob ihre Aufbewahrung erforderlich ist.
Für die Benachrichtigung verweist Absatz 4 auf die Regelung in § 186 Abs. 4 und 5 LVwG-E. Die Pflicht zur Benachrichtigung der Betroffenen ist nicht geeignet, die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme wieder herzustellen. Dies gilt insbesondere in den – hoffentlich nicht vorkommenden – Fällen, in denen die Betroffenen nicht vor Ort auf die konkrete Überwachung hingewiesen wurden.
Bei der Kfz-Kennzeichenüberwachung erfassen die Überwachungseinrichtungen zahlreiche Betroffene, ohne dass diese einen entsprechenden Anlass geboten haben. In das Visier der Kameras gerät jede Bürgerin und jeder Bürger, die bzw. der den betroffenen Straßenabschnitt nutzt. Die Aufzeichnung bleibt in der Regel unbemerkt. Damit bewegt sich auch die Kfz-Kennzeichen­über­wachung im Gefahrenvorfeld und ist – wieder – eine Maßnahme, die "jedermann" betrifft.
Die angestrebte "Jedermann-Überwachung" ist aus den bereits oben dargelegten Gründen verfassungsrechtlich höchst problematisch. Ob angesichts der Weite des Tatbestandes der vorgeschlagenen gesetzlichen Regelung die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme gewahrt bleibt, darf bezweifelt werden.
Die gesetzliche Vorschrift soll zunächst auf zwei Jahre begrenzt werden (Art. 5). Nach der Entwurfsbegründung liegt der Zweck dieser Befristung darin, dass "im Lichte der gesammelten und bewerteten Erfahrungen zu gegebener Zeit rechtstatsächlich untermauert über eine Prolongierung" wird entschieden werden können (Seite 39 des Entwurfs). Die Absicht zur Evaluierung neu eingeführter Maßnahmen begrüßen wir zwar – vorbehaltlich der grundlegenden Bedenken gegen die Einführung der Maßnahme. Im Lichte der zu § 195a LVwG aktuell gesammelten Erfahrungen haben wir jedoch nur eine sehr begrenzte Hoffnung darauf, dass tatsächlich eine umfassende Evaluierung durch eine unabhängige Stelle vor Ablauf der Befristung stattfinden wird. Im Falle der Rasterfahndung hat trotz der Befristung eine solche Evaluierung bis heute nicht stattgefunden (vgl. Schreiben an das Innenministerium vom 19. September 2005). Auf die Einführung der Kfz-Kennzeichenerfassung sollte gänzlich verzichtet werden.
Art. 13 Abs. 4 verlangt eine dringende Gefahr, insbesondere gemeine Gefahr und Lebensgefahr. Ob hierunter auch eine Gefahr für die Gesundheit zu verstehen ist, erscheint in dieser Allgemeinheit zweifelhaft. Tathandlungen zur Beeinträchtigung der Gesundheit können z.B. bereits mit einer Ohrfeige oder sogar mit dem "Starten schwerer Lastzüge in der Nacht in Wohngegenden" (Tröndle/Fischer, StGB § 223 Rn. 6) beginnen, was die enorme Reichweite dieses Tatbestandsmerkmals vor Augen führt. Dies gilt umso mehr, als die Entwurfsbegründung allgemein Beeinträchtigungen der "körperlichen Unversehrtheit" genügen lässt (S. 32).
Die Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts im Urteil zur akustischen Wohnraumüberwachung vom 3. März 2004 (1 BvR 2378/98) zur Verhältnismäßigkeit der Eingriffsschwelle können auch im Bereich der präventiven Wohnraumüberwachung nicht unbeachtet bleiben. In der Entscheidung, hat das Gericht die Eingriffsschwelle der besonders schweren Straftaten im Sinne des Art. 13 Abs. 3 GG näher dargelegt. Um solche Straftaten handelt es sich danach nur dann, wenn ihr Strafrahmen eine Strafe vonmehr als fünf Jahren androht (a.a.O. Absatz Nr. 225, 237 ff.). Eine entsprechende Gleichwertigkeit der Eingriffsschwelle muss auch im Rahmen der – auf die Grenzen des Art. 13 Abs. 4 GG zu beschränkenden – Wohnraumüberwachung zu Zwecken der Gefahrenabwehr hergestellt werden. Zur hohen Wertigkeit der durch diese Schrankenregelung geforderten Rechtsgüter hat das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung vom 3. März 2004 ebenfalls Stellung genommen und ausdrücklich angemerkt, dass eine "einfache Körperverletzung" nicht ausreicht (a.a.O, Absatz 345, vgl. dazu Roggan in Lisken-GS S. 39).
Die Gesetzesbegründung betont die Bekämpfung der "neueren Erscheinungsformen" sowohl der schwerwiegenden wie auch der alltäglichen Kriminalität (u.a. S. 2 der Begründung). Das Gesetz enthält umfassende ausdrücklich genannte Möglichkeiten zur Verwertung der Erkenntnisse, die mit Hilfe der durch das LVwG geregelten heimlichen Ermittlungsmaßnahmen erlangt wurden (vgl. § 186a Abs. 7 LVwG-E). Daher verbleiben Zweifel, ob es den Entwurfsverfassern nur um die Abwehr von Gefahren geht oder ob nicht die Strafverfolgungsvorsorge ebenso intendiert ist. Letztere liegt nicht in der Gesetzgebungskompetenz des Landes, da der Bund die Telekommunikationsüberwachung zu Zwecken der Strafverfolgung abschließend geregelt hat.
Die Löschungsregeln des Absatzes 3 sollten auf sämtliche heimlichen Ermittlungsmaßnahmen ausgeweitet werden. Die Verweisungstechnik der Norm ist schwer verständlich. So verweist Satz 2 auf § 185a Abs. 3 Satz 4, der seinerseits auf § 185 Abs. 4 verweist (Mehrfachverweisung). Eine solche Technik wurde vom Bundesverfassungsgericht immer wieder kritisiert (z.B. Beschluss v. 3. März 2004, 1 BvF 3/92 Absatz 133 ff, zu §§ 39 AWG).
Die Regelung in Absatz 5 Satz 1, wonach eine Unterrichtung der betroffenen Personen bei einigen Maßnahmen unterbleiben kann, wenn keine Aufzeichnungen mit personenbezogenen Daten erstellt oder diese unverzüglich nach Beendigung der Maßnahme vernichtet worden sind, ist vor dem Hintergrund der zitierten Aussage des Bundesverfassungsgerichts nicht haltbar. Bereits die Erhebung der Daten ist ein erheblicher Eingriff, auch wenn diese nicht dauerhaft gespeichert werden. Erst recht gilt dies, wenn es, wenn auch u.U. nur kurzfristig, zu einer Speicherung – kommen. Dies erhöht das Bedürfnis, den Betroffenen Rechtsschutz zu ermöglichen. Der Ausschluss der Benachrichtigung führt zur Verfassungswidrigkeit dieser Regelung, da der betroffenen Person keine Rechtsschutzmöglichkeiten bleiben. Im Übrigen macht die Vorschrift auch logisch keinen Sinn: In allen Fällen der Benachrichtigung nach § 186 Abs. 4 Satz 2 LVwG-E müsste im Einzelfall eine unverzügliche Löschung nach § 186 Abs. 3 erfolgt sein. Dann würde jedoch in jedem Falle § 186 Abs. 5 Satz 1 eingreifen, weshalb es bei "unvermeidbar betroffenen Dritten" in keinem Falle zu einer Benachrichtigung käme. Gerade in diesen Fällen – es handelt sich um "unbescholtene" Bürgerinnen und Bürger) – ist die Benachrichtigung jedoch unabdingbar.
Grundsätzlich ist zu begrüßen, dass der Entwurf die ergänzenden Verfahrensbestimmungen zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung zumindest für § 185 Abs. 3 und 185a Abs. 1 LVwG-E "vor die Klammer" zieht, also nicht für jede dieser Eingriffsmaßnahmen isoliert regelt. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 27. Juli 2005 auch für die präventive Telekommunikationsüberwachung Erhebungsverbote gefordert. Dies gilt für den Fall, dass im konkreten Fall tatsächliche Anhaltspunkte für die Annahme sprechen, dass die Überwachung Inhalte erfasst, die den Kernbereich betreffen.
Für Räume, "denen typischerweise oder im Einzelfall die Funktion als Rückzugsbereich der privaten Lebensgestaltung zukommt", hat das Gericht eine Vermutung der Kernbereichsrelevanz statuiert (Absatz 143). Eine Begrenzung auf bestimmte Räume ist dabei nicht möglich (a.a.O.). Diese Vermutungsregelung sollte in § 186 a Abs. 1 LVwG-E aufgenommen werden, etwa in folgender Form (Anfügung nach Satz 2):
Erscheint angesichts der Prognoseentscheidung die Überwachungsmaßnahme möglich, dann ist auf der zweiten Stufe das Abhören und die Aufzeichnung der Gespräche ständig zu kontrollieren. "Führt die akustische Wohnraumüberwachung im Übrigen unerwartet zur Erhebung von absolut geschützten Informationen, muss sie abgebrochen werden, und die Aufzeichnungen müssen gelöscht werden"; "die Fortsetzung der Überwachung wäre in solchen Fällen rechtswidrig" (BVerfG, Urt. v. 3. März 2004, 1 BvR 2378/98, Abs. 135, 179). Entsprechend formuliert das Gericht für die Telekommunikationsüberwachung: "Hinzu müssen Vorkehrungen kommen, die sichern, dass die Kommunikationsinhalte des höchstpersönlichen Bereichs nicht gespeichert […] werden dürfen, sondern unverzüglich gelöscht werden, wenn es ausnahmsweise zu ihrer Erhebung gekommen ist" (Urteil vom 27. Juli 2005, 1 BvR 668/04, Abs.-Nr. 163).
Absatz 2 Satz 1 schreibt eine "Unterbrechung" der Maßnahme vor, wenn der Kernbereich berührt ist. Statt einer bloßen "Unterbrechung" spricht das Bundesverfassungsgericht jedoch vom "Abbruch", was qualitativ einen Unterschied darstellt (vgl. Leutheusser-Schnarrenberger ZRP 2005, 1, 3). Dieser Begriff verdeutlicht eher, dass vor einer erneuten Durchführung der Maßnahme die mögliche Kernbereichsrelevanz der Gespräche zu neu zu prüfen ist. Darüber hinaus sollte in Absatz 2 Satz 1 der Begriff "unerwartet" eingefügt werden. Denn diese Formulierung verdeutlicht stärker, dass die Überwachung nicht mit der Maßgabe beginnen darf, man könne sie zur Not abbrechen, wenn kernbereichsrelevante Themen Gesprächsgegenstand würden. Tritt die in Absatz 2 Satz 1 beschriebene Situation nicht "unerwartet" ein, hätte die Maßnahme nicht stattfinden dürfen. Wird – ebenfalls versehentlich - erst bei Auswertung der erhobenen Daten festgestellt, dass der Kernbereich privater Lebensgestaltung betroffen ist, muss jede weitere Auswertungshandlung unterbleiben. Dies betrifft nicht nur die Auswertung durch die Polizeibehörden, sondern auch die Auswertung durch das Gericht.
Nach Absatz 2 Satz 2 bleibt "die automatisierte Speicherung der Daten" unberührt. Offenbar ist beabsichtigt, entgegen den Vorstellungen des Bundesverfassungsgerichts eine vollautomatische Erfassung der überwachten Gesprächsinhalte durchzuführen, ohne dass die Erfassung höchstpersönlicher Inhalte kontrolliert wird. Eine wirksame ständige Kontrolle der Überwachung – diese ist eine vom Bundesverfassungsgericht geforderte Voraussetzung für die Zulässigkeit der Wohnraumüberwachung (Absatz 151) – findet dann nicht statt. Die Regelung führt in der vorgeschlagenen Form dazu, dass das LVwG bei einer automatisierten Aufzeichnung lediglich Löschungs- und Verwertungsverbote enthält. Der Verweis in der Entwurfsbegründung auf einen etwaigen Richtervorbehalt ändert hieran nichts. Nebenbei sei die Bemerkung erlaubt, dass bei einer automatisierten Aufzeichnung keine Polizeibeamten anwesend sind, die im Falle einer Verwirklichung der Gefahr einschreiten könnten. Da es stets um gegenwärtige Gefahren für Gesundheit oder Leben geht, ist zu fragen, wie die vom Gesetz vorgezeichnete Vorgehensweise im Einzelfall gerechtfertigt werden soll.
Die ausdrückliche Festlegung der parlamentarischen Kontrolle begrüßen wir. Der Landtag erhält dadurch die Möglichkeit, sich eingehend mit der Eingriffsintensität der Maßnahmen auseinanderzusetzen. Ausdrücklich bieten wir bereits jetzt die Mitwirkung des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz durch ergänzende datenschutzrechtliche Kontrollen an. Wünschenswert wäre zudem eine umfassende Evaluierung der Maßnahmen durch eine unabhängige Stelle (vgl. auch die Anmerkungen zu Zu § 184 Abs. 5 LVwG-E – Kfz-Kennzeichenüberwachung).
Zu § 189 LVwG-E
a) Vorgangsbearbeitungssysteme (Abs. 1 Satz 1 LVwG-E)
§ 189 Abs. 2 Satz 3 LVwG regelt eine Löschungsverpflichtung in Fällen, in denen der dem Ermittlungsverfahren zu Grunde liegende Verdacht entfällt. Nach der bisherigen Fassung gilt die Löschungsverpflichtung auch in Fällen des § 153 StPO. Diese Regelung für die Fälle des § 153 StPO soll nach dem Entwurf entfallen.
Bislang regelt § 192 die Übermittlung von Daten zwischen Polizei- bzw. Ordnungsbehörden innerhalb des Landes. Die Regelung erklärt dies für zulässig, sofern die Übermittlung zur Erfüllung polizeilicher oder ordnungsbehördlicher Aufgaben erforderlich ist. Diese äußerst weitgehende Zweckbestimmung kann nicht ohne Einschränkungen auf mit polizeilichen Aufgaben betraute Dienststellen anderer Staaten des Schengen-Verbundes übertragen werden. Die in diesem Verbund übermittelten Daten müssen auf die Verwendung der im Schengener Durchführungsübereinkommen benannten Zwecke beschränkt sein. In diesem Sinne ist die gesetzliche Regelung auszugestalten. Ein pauschaler Verweis auf die Regelung des § 192 Abs. 1 LVwG geht zu weit.
Dies gilt in besonderer Weise, solange auf europäischer Ebene noch kein einheitliches Datenschutzniveau gewährleistet ist. Ohne diese Gewährleistung ist die Übermittlung personenbezogener Daten aus dem Polizeibereich ohnehin äußerst problematisch.
Mit dem Gesetzentwurf sollen neue Befugnisse zur Vermögensermittlung für die Vollstreckung in § 281 LVwG aufgenommen werden. Durch Absatz 1 des Normentwurfs sollen Daten, die unter das Steuergeheimnis nach § 30 Abgabenordnung (AO) fallen, auch für die Vollstreckung anderer öffentlich-rechtlicher Forderungen verarbeitet werden dürfen. Dabei wird offensichtlich übersehen, dass die AO mit § 30 insoweit eine abschließende bundesrechtliche Regelung trifft. Die Ermächtigung für das Land Schleswig-Holstein, eine Modifikation des Steuergeheimnisses im LVwG vorzunehmen, ist wegen fehlender Gesetzgebungskompetenz nicht vorhanden. Die Regelung würde deshalb, jedenfalls bei Steuerarten, für die die Abgabenordnung unmittelbar gilt, gegen Artikel 31 Grundgesetz (GG) verstoßen und damit verfassungswidrig sein.
Hinzu kommt, dass eine Zweckfestlegung "Vollstreckung wegen Steuern und steuerlichen Nebenleistungen" rechtssystematisch nicht möglich ist. Generell wird durch das bereichsspezifische Recht der öffentlichen Verwaltung die Erfüllung bestimmter Aufgaben zugewiesen. Diese Aufgaben sind nach sachlichen Gesichtspunkten durch den Anwendungsbereich der einzelnen Gesetze gegliedert. So dient das Melderecht der Registrierung und Identitätsfeststellung der Bürger, das Beamtenrecht der Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses zwischen den Dienstherren und ihren Beamten und das Waffenrecht der Regelung des zulässigen Umgangs mit Waffen und Munition.
Zusätzlich bestehen Verfahrensgesetze, die die verwaltungsmäßige Erfüllung der unterschiedlichen staatlichen Aufgaben regeln. Hier sind insbesondere das Landesverwaltungsgesetz mit seinen Regelungen zu Verwaltungsverfahren sowie das Kassen- und Vollstreckungsrecht zu nennen. Eine Datenverarbeitung, die auf der Grundlage dieser Querschnittsbefugnisse stattfindet, erhält dadurch keinen neuen eigenen Verarbeitungszweck. Die einzelnen Aufgaben, wie z. B. die Vollstreckung sind allenfalls Annex (Unterzweck) der zugrunde liegenden Kernaufgabe z.B. im Melderecht, Beamtenrecht oder Waffenrecht. In dieser Weise ist übrigens auch die Zweckbestimmung im ersten Teil des § 281 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzentwurfs zu verstehen, wenn dort von "nach § 30 der Abgabenordnung geschützten Daten" gesprochen wird und dabei alle Steuerdaten gemeint sind, unabhängig davon, ob sie z. Z. im Posteingang, im Schreibdienst, in der Registratur, in der Kasse oder der Vollstreckung verarbeitet werden.
Im Ergebnis würde die neue Regelung dazu führen, dass Daten faktisch ohne jede weitere Zweckbegrenzung verarbeitet werden dürften, wenn sie sich im Rahmen des Verwaltungsvollzugs im Stadium der Vollstreckung befinden. Andererseits bestünde zwischen Daten, die in einen Vorgang über die Vollstreckung eingeflossen sind, keine Trennung hin zur Kernaufgabe, da das jeweilige bereichsspezifische Recht in dieser Hinsicht keine Begrenzung vornimmt. So kann z. B. die Vollstreckung einer besoldungsrechtlichen Überzahlung nicht von dem Beamtenverhältnis im Übrigen getrennt werden.
Der Normentwurf verstößt damit gegen die Maßgabe des Bundesverfassungsgerichts, dass "eine Gesellschaftsordnung und eine diese ermöglichende Rechtsordnung (als) ... mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung ... nicht vereinbar" bezeichnet hat, "in der Bürger nicht mehr wissen können, wer was wann und bei welcher Gelegenheit über sie weiß" (BVerfGE 65, 1, 43). Ein ausreichendes Wissen-Können soll nicht zuletzt dadurch erreicht werden, dass der Gesetzgeber jeweils "den Verwendungszweck bereichspezifisch und präzise bestimmt" (BVerfGE 65, 1, 46). Der Gesetzentwurf ist insoweit verfassungswidrig, da der Begriff der Vollstreckung keinen hinreichend bestimmten Verwendungszweck bezeichnet. Die Regelung sollte deshalb gestrichen werden.
In Absatz 2 des Normentwurfs sollen alle natürlichen und juristischen Personen verpflichtet werden, für die Vollstreckung erhebliche Auskünfte an die Vollstreckungsbehörden zu erteilen. Eine derart weitreichende Generalermächtigung besteht bisher nur für die Finanzbehörden in Steuersachen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass für diese Daten das Steuergeheimnis gilt. Es stellt sich die Frage, ob eine solche Norm unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes auf die Vollstreckung aller öffentlich rechtlichen Forderungen übertragen werden kann.
Hinsichtlich der Tragweite der geplanten Norm ist zu berücksichtigen, dass, wie bereits dargestellt, keine Zweckabgrenzung zwischen dem Vollstreckungsgeschäft und den zugrunde liegenden Kernaufgaben möglich ist. So könnte z. B. die im Rahmen der Vollstreckung von Elternbeiträgen für den Kindergarten erhobene Lohnauskunft eines privaten Arbeitgebers problemlos für eine Überprüfung der Höhe der Elternbeiträge genutzt werden. Andererseits wäre eine solche Datenerhebung bei einem privaten Arbeitgeber durch die für die Berechnung der Elternbeiträge zuständige Stelle unzulässig. Da bei unserer Rechtsordnung mit ihren Zweckfestlegungen im bereichsspezifischen Recht die Auskunftspflicht für alle natürlichen und juristischen Personen entgegen der Formulierung im Normentwurf nicht auf Zwecke der Vollstreckung begrenzt wäre, verstößt der Entwurf gegen das rechtsstaatliche Gebot der Normenklarheit sowie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Im Übrigen dürfte auch die praktische Bedeutung der Regelung fraglich sein. Anfragen bei Dritten setzen prinzipiell voraus, dass die Vollstreckungsbehörde Kenntnis davon hat, dass dort für die Vollstreckung erhebliche Daten vorliegen, da eine bloße Verdachtsanfrage wegen Verstoßes gegen das Erforderlichkeitsprinzip unzulässig wäre. Solche Erkenntnisse sollen aber gerade erst ermittelt werden. Arbeitgeber sind, wie in der amtlichen Begründung zu Nr. 5 angegeben, so jedenfalls nicht zu ermitteln. Auch die angegebenen Telekommunikationsunternehmen oder Stadtwerke verfügen kaum über für die Vollstreckung relevante Daten, insbesondere nicht über Angaben zu Arbeitgebern.
Als besonders problematisch ist die Tatsache anzusehen, dass mit jeder Anfrage einer Vollstreckungsbehörde die Tatsache der Vollstreckung bei der angefragten Stelle bekannt wird. Wegen der Vollstreckung einer kleinen Gebührenforderung könnte es so dazu kommen, dass die finanzielle Leistungsfähigkeit des Betroffenen von der angefragten Stelle insgesamt in Zweifel gezogen wird und die genannten Stadtwerke, Telekommunikationsunternehmen oder Banken ihrerseits die Geschäftsbeziehungen zu den Betroffenen vorsorglich reduzieren oder gar ganz einstellen. Auch unter diesem Gesichtspunkt sollte auf die geplante Neuregelung verzichtet werden.