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Timestamp: 2020-03-31 20:32:30
Document Index: 50857644

Matched Legal Cases: ['Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 9', '§ 14', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 123', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 19', 'Art. 33', 'Art. 19', '§ 114', 'Art. 33', '§ 154', '§ 53']

VG Aachen, Beschluss vom 28.03.2018 - 1 L 199/18 - openJur
Beschluss vom 28.03.2018 - 1 L 199/18
VG Aachen, Beschluss vom 28.03.2018 - 1 L 199/18
openJur 2019, 9716
1. Da das sich aus Art. 33 Abs. 2 GG ergebende subjektive Recht des Beförderungsbewerbers auf ermessens- und beurteilungsfehlerfreie Entscheidung über seine Bewerbung ist in besonderem Maße verfahrensabhängig ist, bedarf es einer schriftlichen Dokumentation der wesentlichen Auswahlerwägungen.
2. Eine dienstliche Beurteilung kann erst dann Grundlage einer Auswahlentscheidung sein, wenn sie dem Beamten eröffnet worden ist.
3. Eine Abweichung vom Beurteilungsvorschlag bedarf einer Begründung.
4. Eine Verschlechterung gegenüber der Vorbeurteilung bedarf einer Begründung.
1. Dem Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung untersagt, die sechs bei der Bezirksregierung Köln zur Verfügung stehenden Beförderungsplanstellen zur Regierungsdirektorin/zum Regierungsdirektor (A 15 LBesO) mit den Beigeladenen zu besetzen, bevor über die Bewerbung des Antragstellers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu entschieden worden ist.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die nicht erstattet werden.
2. Der Streitwert wird auf die Wertstufe bis 22.000,00 € festgesetzt.
dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen, die sechs bei der Bezirksregierung Köln zur Verfügung stehenden Beförderungsplanstellen zur Regierungsdirektorin/zum Regierungsdirektor (A 15 LBesO) mit den Beigeladenen zu besetzen, bevor über die Bewerbung des Antragstellers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu entschieden worden ist.
Der Anordnungsgrund folgt daraus, dass der Antragsteller die Beigeladenen kurzfristig zur Regierungsdirektorin/zum Regierungsdirektor ernennen und die streitgegenständlichen sechs Beförderungsplanstellen unmittelbar mit ihnen besetzen will. Daran ändert auch die Zusage des Antragsgegners nichts, er halte eine der Stellen bis zu einer abschließenden Entscheidung über das Begehren des Antragstellers frei. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht, der auch die beschließende Kammer und das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen folgen, erstreckt sich das Anordnungsverfahren grundsätzlich auf sämtliche Beförderungsplanstellen.
Es handelt sich im Übrigen nicht um einen mit der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 12. September 2017 (6 CE 17.1220) vergleichbaren Fall, in dem der dortige Antragsgegner die Freihaltung einer zusätzlichen Stelle zugesichert hat und daher kein Anordnungsgrund angenommen wurde. Im Übrigen hat die Kammer große Bedenken, ob die Freihaltung und etwaige Besetzung einer solchen "Reservestelle" ohne die Durchführung eines erneuten Auswahlverfahrens mit Art. 33 Abs. 2 GG vereinbar wäre.
Gemäß Art. 33 Abs. 2 GG hat jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt (Leistungsgrundsatz). Einfachgesetzlich hat dies seinen Niederschlag in den Regelungen der § 9 BeamtStG und §§ 14 Abs. 2 Satz 1, 19 Abs. 6 Satz 1 LBG NRW gefunden. Dieser Geltungsanspruch ist unbeschränkt und vorbehaltlos gewährleistet. Für die Bewerber um ein öffentliches Amt begründet Art. 33 Abs. 2 GG einen Bewerbungsverfahrensanspruch in Form eines grundrechtgleichen Rechts auf leistungsgerechte Einbeziehung in die Bewerberauswahl. Die Bewerbung um ein öffentliches Amt darf nur aus Gründen abgelehnt werden, die durch Art. 33 Abs. 2 GG gedeckt sind.
Der Bewerbungsverfahrensanspruch ist im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach § 123 Abs. 1 VwGO sicherungsfähig, ohne dass es darauf ankommt, ob der um vorläufigen Rechtsschutz nachsuchende übergangene Bewerber zwingend oder auch nur überwiegend wahrscheinlich seinem Konkurrenten hätte vorgezogen werden müssen. Ein Anordnungsanspruch ist in den Fällen der vorliegenden Art schon dann zu bejahen, wenn es nach dem im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung erkennbaren Sach- und Streitstand gemessen an den vorgenannten Prüfungsmaßstäben nicht mit hinreichender Sicherheit ausgeschlossen werden kann, dass die vom Dienstherrn getroffene Auswahlentscheidung zu Lasten des Antragstellers rechtsfehlerhaft ist, weil dessen Bewerbungsverfahrensanspruch keine hinreichende Beachtung gefunden hat. Zugleich müssen die Aussichten des Betroffenen, in einem neuen rechtmäßigen Auswahlverfahren ausgewählt zu werden, zumindest „offen“ sein, was bereits der Fall ist, wenn seine Auswahl möglich erscheint.
Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist der Bewerbungsverfahrensanspruch des Antragstellers durch die getroffene Auswahlentscheidung des Antragsgegners verletzt.
Das sich aus Art. 33 Abs. 2 GG ergebende subjektive Recht des Beförderungsbewerbers auf ermessens- und beurteilungsfehlerfreie Entscheidung über seine Bewerbung ist in besonderem Maße verfahrensabhängig. Daraus ergeben sich auch Vorwirkungen für das Verwaltungsverfahren. Dieses darf nicht so ausgestaltet sein, dass es den gerichtlichen Rechtsschutz vereitelt oder unzumutbar erschwert. Zur Sicherung des Gebotes effektiven Rechtsschutzes folgt aus Art. 33 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG die Verpflichtung, die wesentlichen Auswahlerwägungen schriftlich niederzulegen, um eine sachgerechte Kontrolle durch den unterlegenen Bewerber und ggf. durch das Gericht zu ermöglichen. Nur durch eine schriftliche Fixierung der wesentlichen Auswahlerwägungen - deren Kenntnis sich der unterlegene Bewerber gegebenenfalls durch Akteneinsicht verschaffen kann - wird der Mitbewerber in die Lage versetzt, sachgerecht darüber befinden zu können, ob er die Entscheidung des Dienstherrn hinnehmen soll oder ob Anhaltspunkte für einen Verstoß gegen den Anspruch auf faire und chancengleiche Behandlung seiner Bewerbung bestehen und er daher gerichtlichen Eilrechtsschutz in Anspruch nehmen will. Darüber hinaus eröffnet erst die Dokumentation der maßgeblichen Erwägungen dem Gericht die Möglichkeit, die angegriffene Entscheidung eigenständig nachzuvollziehen. Schließlich stellt die schriftliche Dokumentation der Auswahlerwägungen sicher, dass die Bewertungsgrundlagen der entscheidenden Stelle vollständig zur Kenntnis gelangt sind.
Aus Art. 33 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG folgt deshalb zugleich eine Verpflichtung des Dienstherrn, dem Unterlegenen Kenntnis vom Ausgang des Auswahlverfahrens zu geben. Erfüllt die sog. Konkurrentenmitteilung im Kern diesen Zweck, ist es Sache des unterlegenen Bewerbers, sich mittels eines Antrags auf Einsicht in die Verwaltungsakten (den Besetzungsvorgang) noch weiter gewünschte ergänzende Informationen selbst zu beschaffen. Wesentlich bleibt aber auch in diesem Zusammenhang, dass zunächst einmal eine Dokumentationspflicht des Dienstherrn besteht. Demgegenüber würde die Annahme, die jeweiligen Auswahlerwägungen könnten auch noch erstmals im Rahmen des gerichtlichen Eilverfahrens dargelegt werden, die Rechtsschutzmöglichkeiten des Betroffenen in unzumutbarer Weise mindern. Diesem ist es insbesondere nicht zuzumuten, die Auswahlentscheidung seines Dienstherrn gewissermaßen "ins Blaue hinein" in einem gerichtlichen Eilverfahren angreifen zu müssen, um überhaupt nur die tragenden Erwägungen dieser Entscheidung (etwa im Rahmen der Antragserwiderung) zu erfahren. Insbesondere eine vollständige Nachholung oder Auswechselung der Ermessenserwägungen erst während des gerichtlichen Verfahrens würde im Übrigen auch den Grundsätzen widersprechen, welche die Rechtsprechung (unter anderem des Bundesverwaltungsgerichts) zur Vorschrift des § 114 Satz 2 VwGO aufgestellt hat.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 25. November 2015 - 2 BvR 1461/15 -, juris, und vom 9. Juli 2007- 2 BvR 206/07 -, juris; OVG NRW, Beschlüsse vom 22. Juli 2016 - 6 B 678/16 -, vom 4. Mai 2016 - 6 B 364/16 -, vom 22. Februar 2016 - 6 B 1357/15 - und vom 10. Februar 2016 - 6 B 33/16 -, jeweils juris; VG Aachen, Beschluss vom 16. Februar 2017 ? 1 L 1076/16 ?, juris, Rn. 14.
Hiernach erweist sich die Auswahlentscheidung als fehlerhaft. Ein Besetzungsvorgang mit einer Dokumentation der Erwägungen, die unter Berücksichtigung des Leistungsgrundsatzes zur Auswahl der Beigeladenen geführt haben, existiert nicht. Der "Sachvorgang", den der Antragsgegner auf ausdrückliche Aufforderung der Berichterstatterin zur Vorlage des Besetzungsvorgangs vorgelegt hat erschöpft sich vielmehr in einer Übersicht der Einzelnoten der letzten dienstlichen Beurteilung der Beigeladenen und dem Anschreiben an den Personalrat vom 9. Januar 2018, mit dem der Antragsgegner dessen Zustimmung zur Beförderung der sechs Beigeladenen und Einweisung in bereits zur Verfügung stehender Beförderungsplanstellen erbittet. Ferner hat der Antragsgegner größtenteils geschwärzte Listen über die Beurteilungen von Leitenden Regierungsdirektoren (A 16 LBesO) und Regierungsamtsräten (A 12 LBesO) vorgelegt, deren Bedeutung für dieses Verfahren auch angesichts seines Schriftsatzes vom 27. März 2018 nicht ersichtlich ist.
Soweit die Bezirksregierung Köln mit Schreiben vom 9. Januar 2018 den Personalrat ebenfalls um Zustimmung zu zwei weiteren Beförderungen ersucht, ist darauf zu verweisen, dass diese Beförderungsplanstellen noch nicht zur Verfügung stehen und angesichts der Konkurrentenmitteilung vom 10. Januar 2018 für die Kammer in diesem einstweiligen Rechtsschutzverfahren nicht streitgegenständlich sind. Allerdings sind die Ausführungen des Antragsgegners in seinem Schriftsatz vom 27. März 2016, es seien keine weiteren Beförderungen nach A 15 LBesO neben den Beigeladenen vorgesehen, angesichts der Personalratsvorlage vom 9. Januar 2018 nicht nachvollziehbar.
Ferner liegt ein formeller Fehler des Auswahlverfahrens darin, dass die Konkurrentenmitteilung am 10. Januar 2018 und damit vor Erteilung der Zustimmung durch den Personalrat am 11. Januar 2018 versandt worden ist. Zudem sind nur die mit mindestens 4 Punkten beurteilten Konkurrenten informiert worden, nicht aber der Antragsteller, dessen Beurteilung mit der Gesamtnote "3 Punkte" endet.
Im Übrigen ist die Auswahlentscheidung auch in materieller Hinsicht zu beanstanden. Die ihr zugrundeliegende dienstliche Beurteilung des Antragstellers begegnet durchgreifenden Zweifeln.
Die Auswahlentscheidung ist in erster Linie anhand aussagekräftiger, also hinreichend differenzierter und auf gleichen Beurteilungsmaßstäben beruhender dienstliche Beurteilungen vorzunehmen, die sich auf das Statusamt beziehen. Denn dienstliche Beurteilungen dienen vornehmlich dem Zweck, eine Grundlage für die Verwirklichung des verfassungsrechtlichen Gebots, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen, einzusetzen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2 GG), zu bieten.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 4. Februar 2016 - 2 BvR 2223/15 -, a.a.O., Rn. 70, und vom 11. Mai 2011 - 2 BvR 764/11 -, juris, Rn. 11; BVerwG, Beschlüsse vom 10. Mai 2016 - 2 VR 2.15 -, a.a.O., Rn. 22, und vom 22. November 2012 - 2 VR 5.12 -, juris, Rn. 22 ff.
Hierfür ist es unter anderem erforderlich, dass die dienstlichen Beurteilungen die dienstliche Tätigkeit im maßgeblichen Beurteilungszeitraum vollständig erfassen und auf zuverlässige Erkenntnisquellen gestützt sind. Hat der für die Beurteilung Zuständige nicht aufgrund eigener Anschauung Erkenntnisse über die dienstliche Tätigkeit des zu Beurteilenden im Beurteilungszeitraum, so muss er sich die für die Erstellung der Beurteilung notwendigen Erkenntnisse auf andere Weise verschaffen; in Betracht kommen dafür insbesondere (auch formlose) Beurteilungsbeiträge sachkundiger Personen. Als solche sachkundigen Personen kommen vorrangig, aber nicht ausschließlich, die früher für die Beurteilung Zuständigen sowie Personen in Betracht, die die Dienstausübung des Beamten aus eigener Anschauung kennen. Der Beurteiler darf von der Heranziehung dieser Erkenntnisquellen nicht deshalb absehen, weil er sich trotz fehlender eigener Anschauung zutraut, den Beamten zutreffend einzuschätzen.
Dienstliche Beurteilungen sind von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt überprüfbar. Es ist in erster Linie Aufgabe des Dienstherrn oder des für ihn handelnden jeweiligen Vorgesetzten, ein persönlichkeitsbezogenes Werturteil darüber abzugeben, ob und inwieweit der zu beurteilende Beamte den - ebenfalls vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen des konkreten Amtes und der Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen Akt wertender Erkenntnis steht dem Dienstherrn eine der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung zu. Insoweit hat sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle darauf zu beschränken, ob die Verwaltung gegen Verfahrensvorschriften verstoßen, anzuwendende Begriffe oder den rechtlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Erlässt der Dienstherr zur Ergänzung der gesetzlichen Vorgaben verwaltungsinterne Richtlinien, so hat er grundsätzlich nach dem Gleichheitssatz ihre gleichmäßige Anwendung hinsichtlich des vorgesehenen Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe auf alle Beamten durchzusetzen.
Vgl. BVerfG, Beschlusse vom 4. Februar 2016 - 2 BvR 2223/15 -, a.a.O., Rn. 70; BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 -, juris, Rn. 14; OVG NRW, Beschlüsse vom 7. November 2016 - 6 B 1091/16 -, a.a.O., Rn. 5, vom 14. September 2015 - 6 A 1128/13 -, juris, Rn. 10, vom 10. Juli 2015 - 1 B 1474/14 -, juris, Rn. 28, und vom 24. April 2015 - 6 A 2748/13 -, juris, Rn. 6, jeweils m.w.N
Gemessen an diesen Grundsätzen erscheint bereits zweifelhaft, ob der Antragsgegner die Auswahlentscheidung überhaupt auf die dienstliche Beurteilung des Antragstellers vom 21. Dezember 2017 stützen durfte. Weder aus der Personalakte des Antragstellers noch aus den übrigen Verwaltungsakten ist ersichtlich, wann ihm die Beurteilung eröffnet worden ist. In der Personalakte findet sich lediglich ein Schreiben vom 22. Dezember 2017, mit dem der vorgesetzte Dezernent des Antragstellers aufgefordert wird, ihm die Beurteilung zu übergeben. Dies ist nach den unbestrittenen Angaben des Antragstellers erst am 15. Januar 2018 der Fall gewesen.
Vgl. zur Eröffnung der dienstlichen Beurteilung und ihrer Grundlage für eine Auswahlentscheidung: OVG NRW, Beschluss vom 11. Februar 2016 - 1 B 1206/15 -, juris, Rn. 13 ff.
Ungeachtet dessen ist die dienstliche Beurteilung des Antragstellers in der Sache rechtsfehlerhaft, weil es an einer Begründung des Gesamturteils fehlt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 2. März 2017 - 2 C 21.16 -, juris, Rn. 62, - 2 C 51.16 -, juris, Rn. 12 und 26 ff., vom 28. Januar 2016 - 2 A 1.14 -, juris, Rn. 39, und vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 -, juris, Rn. 30 ff., sowie Beschluss vom 21. Dezember 2016 - 2 VR 1.16 -, juris, Rn. 42; siehe dazu auch OVG NRW, Beschluss vom 15. September 2017 - 6 B 639/17 -, juris, Rn. 8.
Die Begründungsnotwendigkeit besteht insbesondere dann, wenn der Dienstherr, was zulässig ist, - wie hier - ein Ankreuzverfahren ohne zusätzliche individuelle textliche Begründungen wählt und die Bildung eines Gesamturteils deshalb einer zusammenfassenden Bewertung bedarf.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2017 - 2 C 21.16 -, a.a.O., Rn. 65.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2017 - 2 C 21.16 -, a.a.O., Rn. 73 ff., und Beschluss vom 21. Dezember 2016 - 2 VR 1.16 -, a.a.O., Rn. 41.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 2. März 2017 - 2 C 21.16 -, a.a.O., Rn. 66, und vom 17. September 2015 - 2 C 27.14 -, a.a.O., Rn. 37, sowie Beschluss vom 21. Dezember 2016 - 2 VR 1.16 -, a.a.O., Rn. 42; OVG NRW, Beschlüsse vom 15. September 2017 - 6 B 639/17 -, a.a.O., Rn. 16, und vom 5. September 2017 - 1 B 498/17 -, juris, Rn. 35.
Eine solche Situation ist hier nicht gegeben, weil von den sechs Hauptmerkmalen der Leistungsbeurteilung drei Merkmale mit 3 Punkten und drei mit 4 Punkten bewertet worden sind. Es bedarf daher in besonderem Maße der Erläuterung, warum das Gesamturteil 3 und nicht 4 Punkte lautet.
Darüber hinaus leidet die dienstliche Beurteilung des Antragstellers unter einem Begründungsdefizit, weil seine Verschlechterung im Vergleich zur Vorbeurteilung - dort lautete die Gesamtnote "4 Punkte" - nicht begründet worden ist.
Vgl. zur Begründungspflicht bei nicht unerheblicher Verschlechterung: BVerwG, Beschluss am 21. Dezember 2016 - 2 VR 1.16 -, a.a.O., Rn. 33.
Soweit der Antragsgegner mit Schriftsatz vom 26. März 2018 versucht, die Verschlechterung nachträglich damit zu plausibilisieren, der Antragsteller befinde sich in einer anderen Vergleichsgruppe als bei der letzten (Anlass-)Beurteilung vom 3. November 2016, handelt es sich um eine pauschale, durch nichts belegte Angabe, die nicht geeignet ist, die Verschlechterung für den Beamten und das Gericht nachvollziehbar zu machen.
Ein weiteres Plausibilitätsdefizit liegt darin, dass nicht ersichtlich ist, aus welchen Gründen der Erstbeurteiler und der sich ihm anschließende Endbeurteiler so erheblich vom Beurteilungsvorschlag abgewichen sind und die Leistungen des Antragstellers nicht wie im Beurteilungsvorschlag mit der Bestnote (5 Punkte), sondern lediglich mit der mittleren Note (3 Punkte) bewertet haben. Die Absenkung gegenüber dem Beurteilungsvorschlag begründeten der Erstbeurteiler und auch der Antragsgegner im gerichtlichen Verfahren mit der Anwendung eines einheitlichen Vergleichsmaßstabs und einem Abgleich innerhalb der Vergleichsgruppe. Weshalb einzelne Merkmale auf 3 Punkte (Arbeitseinsatz, Soziale Kompetenz, Führungsverhalten b)) und andere auf 4 Punkte (Arbeitsweise, Arbeitserfolg, Führungsverhalten a)) abgesenkt worden sind, ist jedoch nicht weiter erläutert worden.
Nach Ziffer 12.5.2 der Beurteilungsrichtlinien für die dienstliche Beurteilung zur Vorbereitung von Personalmaßnahme, insbesondere Beförderungsentscheidungen des MIK vom 19. November 2010 (im Folgenden: BRL) sind abweichende Voten des höheren Vorgesetzten vom Beurteilungsvorschlag für den Beamten nachvollziehbar - auch in den Einzelmerkmalen - zu begründen. Stimmen Beurteilungsvorschlag und Beurteilung nicht überein, statuiert zudem Ziffer 12.6.2 der BRL eine umfassende Begründungspflicht für den Endbeurteiler. Diese, auch von der Rechtsprechung geforderte Begründung,
vgl. statt vieler nur: OVG NRW, Beschluss vom 1. Dezember 2018 - 6 B 1355/17 -, juris, Rn. 22, mit zahlreichen weiteren Nachweisen,
hat der Antragsgegner nicht ansatzweise geliefert.
Es ist auch nicht ausgeschlossen, dass die nach einer erneuten Beurteilung zu treffende Auswahlentscheidung zugunsten des Antragstellers ausgehen würde. Denn vor dem Hintergrund der zahlreichen Mängel des Auswahlverfahrens und insbesondere der erheblichen nicht begründeten Abweichung des Beurteilers vom Beurteilungsvorschlag ist derzeit völlig offen, wie eine neue, rechtmäßige Auswahlentscheidung ausfallen würde.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladenen keine Anträge gestellt und sich somit keinem Kostentragungsrisiko ausgesetzt haben, entspricht es der Billigkeit, dass sie etwaige außergerichtliche Kosten selbst tragen.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1, Abs. 6 Satz 4 GKG und berücksichtigt mit einem Betrag von einem Viertel der Jahresbezüge des angestrebten Amtes den vorläufigen Charakter des Verfahrens.
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