Source: http://kraken.slv.cz/5Ao3/2008
Timestamp: 2018-06-25 10:52:58+00:00
Document Index: 27195295

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 23', 'soud ', '§ 23', 'soud ', '§ 101', '§ 52', '§ 5', '§ 4', 'soud ', 'soud ', '§ 101', '§ 101', '§ 20', '§ 22', '§ 43', '§ 54', '§ 5', 'soud ', '§ 101', '§ 101', '§ 101', '§ 65', '§ 101', '§ 101', '§ 65', '§ 101', 'soud ', '§ 101', '§ 23', '§ 23', '§ 23', '§ 52', '§ 52', '§ 53', '§ 172', '§ 23', '§ 18', '§ 101', '§ 101', '§ 2', '§ 65', '§ 171', '§ 174', '§ 23', '§ 101', 'De lege ferenda', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 101', '§ 46', 'soud ', '§ 101', '§ 101', 'soud ', 'soud ', '§ 72', '§ 172', '§ 54', '§ 65', 'soud ', '§ 101', '§ 60', 'soud ', '§ 10']

5Ao3/2008
è. j. 5 Ao 3/2008-27
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Ludmily Valentové a soudcù JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyá¹ové, Ph.D. v právní vìci navrhovatelù: 1) Ing. Arch. D. R., 2) K. S., 3) V. S., 4) E. ©., 5) A. M., 6) A. P., 7) Z. P., 8) I. R., 9) I. K., 10) S. R., 11) E. V., 12) J. V., 13) M. J., 14) P. M., 15) R. ®., 16) M. P., 17) B. P., 18) D. O., 19) L. C., 20) T. F., 21) J. K., navrhovatelé ad 2) a¾ 21) zastoupeni navrhovatelem ad 1) Ing. D. R., proti odpùrci: Statutární mìsto Ostrava, se sídlem Proke¹ovo nám. 8, Ostrava, v øízení o návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy-zmìny è. 2005/01.3 Územního plánu mìsta Ostravy,
III. Navrhovatelùm s e v r a c í soudní poplatek ve vý¹i 1000 Kè. Tato èástka bude vyplacena k rukám Ing. Arch. D. R. z úètu Nejvy¹¹ího správního soudu do 60 dnù od právní moci tohoto usnesení.
Navrhovatelé se domáhají zru¹ení shora uvedeného opatøení obecné povahy, o jeho¾ vydání rozhodlo zastupitelstvo mìsta Ostravy dne 27. 2. 2008 a které nabylo úèinnosti dnem 28. 3. 2008. Obsahem opatøení obecné povahy je zmìna grafické èásti Územního plánu mìsta Ostravy, pokud jde o vymezení funkèních ploch v lokalitách a) v Ho¹»álkovicích u dálnice, b) u køi¾ovatky ulic 17. listopadu a Rudné v Porubì a c) ve Svinovì-Dubí u dálnice.
V záhlaví pøedmìtného návrhu se navrhovatel ad 1) pùvodnì oznaèil jako zástupce veøejnosti dle § 23 odst. 3 zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon) (dále jen stavební zákon ). Skuteènost, ¾e byl navrhovatel ad 1) zástupcem veøejnosti ve smyslu cit. ustanovení stavebního zákona, dolo¾il kopiemi plných mocí, kterými byl podepsanými osobami zmocnìn k zastupování pro úèely projednávání návrhu pøedmìtné zmìny územního plánu.
Usnesením ze dne 29. 5. 2008, è. j.-8, Nejvy¹¹í správní soud vyzval navrhovatele ad 1) k tomu, aby upøesnil, zda návrh podává svým jménem, nebo jako zástupce jiných osob a aby v takovém pøípadì dolo¾il plné moci, jimi¾ ho tyto osoby zmocòují k zastupování v øízení pøed Nejvy¹¹ím správním soudem o zru¹ení opatøení obecné povahy. Z pùvodního návrhu nebylo toti¾ zøejmé, zda mìl navrhovatel v úmyslu návrh, jím¾ bylo zahájeno øízení pøed Nejvy¹¹ím správním soudem, podat jménem svým, nebo jako zástupce uvedených osob. Je toti¾ tøeba rozli¹ovat mezi zastoupením v øízení pøed Nejvy¹¹ím správním soudem a zastupováním ve smyslu § 23 odst. 3 stavebního zákona; plné moci, které navrhovatel pùvodnì pøedlo¾il, ho opravòovaly pouze k tomu, aby jménem tìchto osob podal námitky k navrhované zmìnì územního plánu, a k projednání tìchto námitek dle stavebního zákona, nikoliv v¹ak k tomu, aby uvedené osoby zastupoval v øízení pøed Nejvy¹¹ím správním soudem.
Na tuto výzvu reagoval navrhovatel ad 1) podáním ze dne 6. 6. 2008, v nìm¾ uvedl, ¾e návrh podal jednak osobnì a jednak jako zástupce dal¹ích osob, které ho k zastupování zmocnily. K tomuto podání pøilo¾il listiny obsahující identifikaèní údaje a podpisy 20 osob, které navrhovatele zmocòují k zastupování v øízení o pøedmìtném návrhu pøed Nejvy¹¹ím správním soudem.
V návrhu jsou jako odpùrci oznaèeni jednak Magistrát mìsta Ostravy, Útvar hlavního architekta, jednak mìsto Ostrava. Nejvy¹¹í správní soud v¹ak za odpùrce pova¾oval pouze statutární mìsto Ostrava, nebo» v øízení o zru¹ení opatøení obecné povahy nebo jeho èásti není osoba odpùrce urèena tvrzením navrhovatele, ale kogentnì ji urèuje zákon. Podle § 101a odst. 4 s. ø. s. je odpùrcem ten, kdo vydal opatøení obecné povahy, jeho¾ zru¹ení je navrhováno. Odpùrcem v dané vìci tedy není poøizovatel ani zhotovitel dané zmìny územního plánu, ale samotné statutární mìsto Ostrava, jeho¾ zastupitelstvo dne 27. 2. 2008 rozhodlo o vydání této zmìny územního plánu.
Navrhovatelé odpùrci vytýkají, ¾e na veøejném projednání návrhu zmìny územního plánu mìsta Ostravy è. 2005/1.3 dne 29. 1. 2008, byl pøedlo¾en návrh è. 2005/1.3b-doplnìní rozvodny, pøièem¾ tato zmìna byla prezentována jako poslední platná varianta. V pozvánce na veøejné zasedání byl v¹ak uveden návrh zmìny Územního plánu mìsta Ostravy è. 2005/1.3, jen¾ byl také vystaven k veøejnému nahlédnutí ve dnech 13. 12. 2007 a¾ 29. 1. 2008, tento návrh mìl být také projednán zastupitelstvem mìstského obvodu Poruba dne 24. 1. 2008, ov¹em zastupitelstvo mìstského obvodu zmìnu neprojednalo a tento bod byl sta¾en z programu jednání zastupitelstva. Varianta è. 2005/1.3 b-doplnìní rozvodny byla tedy dne 29. 1. 2008 veøejnosti pøedlo¾ena bez pøedchozího projednání a vyvì¹ení na úøedních deskách, jak vy¾aduje § 52 odst. 1 stavebního zákona. Veøejnost byla tímto postupem uvedena v omyl a zkrácena na svých právech. Variantní projednávání návrhu zmìny územního plánu není podle navrhovatelù v souladu se zákonem. Zastupitelstvo mìsta Ostravy na svém zasedání dne 27. 2. 2008 schválilo pùvodní návrh zmìny územního plánu, který nebyl na veøejném projednání konaném dne 29. 1. 2008 s veøejností projednán.
Dále navrhovatelé uvádìjí, ¾e zhotovitel územního plánu (Magistrát mìsta Ostravy, Útvar hlavního architekta) nezohlednil v prùbìhu zpracování a schvalování návrhu zmìny uplatnìné námitky, èím¾ poru¹il § 5 zákona è. 334/1992 Sb., o ochranì zemìdìlského pùdního fondu (dále jen zákon o ochranì zemìdìlského pùdního fondu) a nedodr¾el rovnì¾ metodický pokyn Ministerstva ¾ivotního prostøedí ze dne 1. 10. 1996, è. OOLP/1067/96 k odnímání pùdy ze zemìdìlského pùdního fondu. Pøi posuzování ochrany zemìdìlského pùdního fondu podle navrhovatelù zhotovitel vycházel z nesprávného názoru, podle nìho¾ lze zámìr záboru orné pùdy z dùvodu umístìní logistických center kvalifikovat jako veøejný zájem ve smyslu § 4 zákona o ochranì zemìdìlského pùdního fondu. Pode názoru navrhovatelù veøejný zájem v daném pøípadì není dán, nebo» jím nemù¾e být výstavba logistického centra pro soukromého investora.
V ji¾ zmínìném usnesení ze dne 29. 5. 2008, è. j.-8, Nejvy¹¹í správní soud vyzval navrhovatele ad 1) rovnì¾ k tomu, aby konkrétnì specifikoval, jakým zpùsobem byl napadeným opatøením obecné povahy zkrácen na svých právech, pøípadnì jakým zpùsobem byly na svých právech zkráceny jiné osoby, u nich¾ by dolo¾il, ¾e je v daném øízení zastupuje. Nejvy¹¹í správní soud pøitom odkázal na § 101a odst. 1 s. ø. s., podle nìho¾ je návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy nebo jeho èástí oprávnìn podat ten, kdo tvrdí, ¾e byl na svých právech opatøením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.
V reakci na tuto výzvu navrhovatelé v podání ze dne 6. 6. 2008 uvedli, ¾e zkrácení na svých právech spatøují ve vý¹e uvedeném postupu pøi projednávání a schvalování návrhu zmìny územního plánu. Navrhovatelùm byla dle jejich tvrzení v rozporu se zákonem zkrácena lhùta k prostudování návrhu, k øádné pøípravì na veøejné projednání a k pøedání pøipomínek zástupci veøejnosti ve smyslu stavebního zákona, s ním¾ nemohli navrhovanou zmìnu øádnì projednat. Navrhovatelùm nebyl nový návrh, který byl pøedlo¾en k veøejnému projednání, znám, nebyl øádnì vyvì¹en na úøedních deskách ani øádnì projednán s orgány státní správy. Veøejné projednání bylo tudí¾ zmateèné. Ke zkrácení práv navrhovatelù do¹lo i následnì tím, ¾e na øádném zasedání zastupitelstva mìsta Ostravy byla schválena pùvodní neprojednávaná varianta.
Ve vyjádøení k návrhu odpùrce uvádìl, ¾e ve vìci nejsou splnìny podmínky øízení, nebo» navrhovatel ad 1) není dle § 101a s. ø. s. aktivnì legitimován k podání pøedmìtného návrhu. Navrhovatel ad 1) toti¾ netvrdí ani neprokazuje zásah do svých veøejných subjektivních práv, nebo» návrh je postaven výluènì na tvrzeném procesním pochybení odpùrce pøi projednávání zmìny územního plánu dle stavebního zákona, ani¾ by navrhovatel ad 1) splnil svou zákonnou povinnost tvrdit, které z jeho hmotných práv bylo tvrzeným poru¹ením dotèeno. Odpùrce v této souvislosti poukazoval na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 28. 3. 2008, è. j. 2 Ao 1/2008-51, dostupný na www.nssoud.cz, v nìm¾ byl podle odpùrce vysloven právní závìr, ¾e k meritornímu projednání vìci nepostaèí pouhé tvrzení o nedodr¾ení zákonem stanoveného postupu pøedcházejícího vydání opatøení obecné povahy, není-li toto tvrzení spojeno s tvrzeným zásahem do hmotných práv navrhovatele.
Odpùrce mìl navíc za to, ¾e v návrhu uplatnìné námitky proti postupu pøi projednávání a schvalování zmìny územního plánu nejsou dùvodné. Návrh zmìny územního plánu byl zpracován pro zmìny funkce ploch ve tøech územních oblastech: v oblasti Ho¹»álkovic u dálnice oznaèené pod písm. a), v oblasti køi¾ovatky ulic 17. listopadu a Rudné v Porubì oznaèené pod písm. b) a v oblasti Svinova-Dubí u dálnice oznaèené pod písm. c). V této podobì byl návrh zmìny územního plánu projednáván postupem dle § 20 a § 22 stavebního zákona ve spojení s § 43 a¾ § 54 stavebního zákona a tento návrh byl rovnì¾ pøedlo¾en k veøejnému projednání dne 29. 1. 2008. Je pravdou, ¾e pøi tomto veøejném projednání byl vedle návrhu územního plánu týkajícího se oblasti oznaèené pod písm. b), který byl øádnì vystaven k veøejnému nahlédnutí, pøedlo¾en rovnì¾ alternativní návrh, v nìm¾ bylo na úkor plochy plnící funkci lesa navr¾eno roz¹íøení plochy plnící funkci lehkého prùmyslu, skladù, drobné výroby , a to pro umístìní stavby elektrorozvodny na základì zámìru pøedlo¾eného spoleèností ÈEZ v prùbìhu projednávání návrhu územního plánu. Stalo se tak ov¹em nikoli za úèelem veøejného projednávání tohoto alternativního návrhu, nýbr¾ toliko za úèelem získání pøedbì¾ných názorù a stanovisek subjektù, které se úèastnily veøejného projednávání, a to za úèelem nového zadání zmìny územního plánu. S ohledem na negativní stanoviska zúèastnìných subjektù nebylo zastupitelstvu mìsta Ostravy následnì navr¾eno zadání nového návrhu zmìny územního plánu v rozsahu alternativního øe¹ení a zastupitelstvo projednalo a schválilo návrh zmìny územního plánu v rozsahu, jen¾ byl øádnì projednán, vystaven k veøejnému nahlédnutí pøed jeho veøejným projednáním, pøedlo¾en k veøejnému projednání a následnì vydán formou opatøení obecné povahy.
Odpùrce mìl také za to, ¾e na v¹echny námitky navrhovatelù uplatnìné v øízení o zmìnì územním plánu, øádnì reagoval. Napadené opatøení obecné povahy se také ve své èásti rozhodnutí o námitkách a jejich odùvodnìní vypoøádalo rovnì¾ s námitkou týkající se ochrany zemìdìlského pùdního fondu. Návrh zmìny územního plánu byl i z hlediska posouzení této otázky øádnì projednán s dotèenými orgány a byla vy¾ádána jejich stanoviska, z nich¾ plyne, ¾e schválená zmìna územního plánu je v souladu s § 5 odst. 1 zákona o ochranì zemìdìlského pùdního fondu.
Nejvy¹¹í správní soud se v prvé øadì zabýval tím, zda jsou v dané vìci splnìny podmínky øízení, zejména, zda jsou navrhovatelé aktivnì legitimováni k podání návrhu na zru¹ení pøedmìtného opatøení obecné povahy. Jak ji¾ bylo øeèeno, aktivní legitimaci pro zvlá¹tní druh øízení o zru¹ení opatøení obecné povahy upravuje § 101a odst. 1 s. ø. s., podle nìho¾ je návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy nebo jeho èástí oprávnìn podat ten, kdo tvrdí, ¾e byl na svých právech opatøením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.
K výkladu zmínìného ustanovení existuje ustálená judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu. Odpùrcem zmiòovaný rozsudek ze dne 28. 3. 2008, è. j. 2 Ao 1/2008-51 k této otázce uvádí: Jakkoli opatøení obecné povahy není ze své podstaty adresné, zákon v § 101a odst. 1, vìta první s. ø. s. spojuje aktivní legitimaci navrhovatele s tvrzením, ¾e byl na svých právech opatøením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Na tomto místì je nutno uvést, ¾e øízení vedené dle èásti tøetí hlavy druhé dílu sedmého s. ø. s. je vystavìno na principu soudní ochrany proti opatøení obecné povahy ve smyslu jeho právních úèinkù na sféru veøejných subjektivních práv navrhovatele (coby jeho potencionálního adresáta), nikoli proti zpùsobu jeho pøijímání. ( ) Z tìchto dùvodù tedy k meritornímu projednání návrhu nepostaèí pouhé tvrzení o nedodr¾ení stanoveného procesního postupu pøedcházejícího vydání opatøení obecné povahy, není-li toto tvrzení spojeno s tvrzeným zásahem do hmotnì právní sféry navrhovatele. Obdobnì by tomu bylo za situace, pokud by takový zásah tvrzen byl, av¹ak bez dal¹ího by jej bylo lze pova¾ovat za pojmovì vylouèený.
Obdobnì rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, è. j. 2 Ao 2/2007-73, www.nssoud.cz, konstatuje, ¾e citovaná zákonná úprava je zalo¾ena na podmínce tvrzení poru¹ení práv navrhovatele, pøièem¾ k tomuto tvrzenému poru¹ení muselo dojít pøímo opatøením obecné povahy. Usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 11. 2006, è. j. 2 Ao 2/2006-62, www.nssoud.cz, rovnì¾ zdùrazòuje, ¾e pojmovým znakem opatøení obecné povahy je to, ¾e se jedná o správní akt s konkrétnì urèeným pøedmìtem (vztahuje se k urèité konkrétní situaci) a s obecnì vymezeným okruhem adresátù. Jakkoliv v¹ak je tento okruh adresátù obecný, je tøeba trvat na zákonném po¾adavku dotèení na právech napadeným opatøením obecné povahy. V tomto smìru stojí za pozornost zdùraznit, ¾e koncepce citovaného ustanovení § 101a s. ø. s. je zalo¾ena na tvrzení existence zásahu do právní sféry dotèeného subjektu vydaným opatøením obecné povahy. Zákon tedy vychází z toho, ¾e se jedná o procesní prostøedek ochrany proti výslednému opatøení obecné povahy, nikoliv proti procesu jeho pøijímání. [Tím se ostatnì i li¹í aktivní legitimace v ¾alobním øízení, upravená stejným zákonem (§ 65 odst. 1 s. ø. s.), zalo¾ená na tvrzení poru¹ení práv pøímo nebo v dùsledku poru¹ení svých práv v pøedcházejícím øízení úkonem správního orgánu, jím¾ se zakládají, mìní, ru¹í nebo závaznì urèují jeho práva nebo povinnosti.] V øízení o návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy tak je navrhovatel posti¾en bøemenem tvrzení zasa¾ení na svých právech výsledným správním aktem, pøièem¾ teprve pokud je tato aktivní legitimace-a samozøejmì i dal¹í procesní podmínky-dána, je povinností soudu v rámci tohoto øízení pøezkoumat jeho soulad se zákonem, tzn. konkrétnì, zda ten, kdo je vydal, postupoval v mezích své pùsobnosti a pravomoci a zda bylo vydáno zákonem stanoveným zpùsobem, pøièem¾ není vázán právními dùvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ø. s.).
Koneènì k dané otázce se vyjádøil i rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 20. 6. 2007, è. j. 1 Ao 3/2007-60, www.nssoud.cz, kdy¾ uvedl, ¾e v tomto zvlá¹tním typu soudního øízení je pøitom nutno dùslednì trvat na po¾adavku reálnì pravdìpodobné aktivní vìcné legitimace navrhovatele. To konkrétnì znamená, ¾e za vìcnì projednatelný návrh nelze pova¾ovat i takový, v nìm¾ navrhovatel pouze tvrdí dotèení na svých právech, nýbr¾ toliko takový, z nìho¾ je patrno, ¾e skuteèné dotèení na existujících subjektivních veøejných právech podle okolností konkrétní vìci je pravdìpodobné. Pokud zjevnì-s pøihlédnutím ke konkrétním okolnostem pøípadu-právní sféra navrhovatele dotèena nemohla být nebo je její dotèení velmi nepravdìpodobné, není dána jeho aktivní legitimace k podání návrhu v tomto zvlá¹tním typu øízení a tento návrh proto musí být odmítnut.
Na základì dosavadní judikatury lze tedy shrnout, ¾e k zalo¾ení aktivní legitimace k podání návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy dle § 101a odst. 1 s. ø. s. musí navrhovatel tvrdit, ¾e byl na svých právech zkrácen pøímo napadeným opatøením obecné povahy, nikoli toliko (na rozdíl od ¾aloby proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ø. s.) øízením, které vydání opatøení obecné povahy pøedcházelo. Z toho tudí¾ vyplývá, ¾e navrhovatel musí tvrdit dotèení na svých právech hmotných, nepostaèí tvrzení, ¾e byla v daném øízení o vydání opatøení obecné povahy poru¹ena jeho procesní práva. To neznamená, ¾e by procesní námitky navrhovatele byly v ka¾dém pøípadì nepøípustné. Jak vyplývá z § 101d odst. 1 s. ø. s., pøezkoumává Nejvy¹¹í správní soud (i z úøední povinnosti) rovnì¾ to, zda napadené opatøení obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným zpùsobem, mù¾e tak v¹ak èinit a¾ v rámci meritorního pøezkumu opatøení obecné povahy, tedy pouze v pøípadì, jsou-li splnìny ve¹keré podmínky øízení, vèetnì aktivní legitimace navrhovatele, která je v § 101a odst. 1 s. ø. s. zalo¾ena, jak ji¾ bylo øeèeno, na tvrzení navrhovatele o tom, ¾e byla dotèena jeho práva hmotná. Zároveò musí jít o dotèení pravdìpodobné, èi alespoò mo¾né, pouhé tvrzení zkrácení na subjektivních právech, by» by se jednalo o subjektivní práva hmotná, nepostaèí tam, kde je takové dotèení pojmovì vylouèeno.
V daném pøípadì smìøoval okruh námitek stì¾ovatelù jednak k postupu pøi projednávání pøedmìtného návrhu na zmìnu územního plánu, kdy se navrhovatelé cítili zkráceni na svých právech v øízení o územním plánu tím, ¾e byla podle jejich tvrzení veøejnì projednána jiná verze návrhu, ne¾ ta, která byla posléze schválena. Tyto námitky se tedy týkaly tvrzeného poru¹ení výhradnì procesních práv navrhovatelù. Druhý okruh námitek sice smìøoval k poru¹ení pøevá¾nì hmotnìprávních ustanovení, konkrétnì ustanovení zákona o ochranì zemìdìlského pùdního fondu, netýkal se v¹ak vùbec subjektivních práv navrhovatelù, navrhovatelé nespecifikovali, jak by jejich hmotnìprávní sféra mohla být tvrzeným poru¹ením uvedeného zákona zasa¾ena.
Nelze se ani divit tomu, ¾e navrhovatelé zkrácení na svých subjektivních hmotných právech netvrdili, nebo» ji¾ z jejich postavení, které mìli v øízení o územním plánu, vyplývá, ¾e takové tvrzení uplatnit ani nemohli. Institut zástupce veøejnosti byl toti¾ zaèlenìn do nového stavebního zákona právì z toho dùvodu, aby poskytl mo¾nost zapojit se do øízení o vydání územnì plánovací dokumentace a vyjádøit své pøipomínky i tìm, kteøí pøíslu¹ným návrhem územnì plánovací dokumentace na svých právech pøímo dotèeni nejsou. Dle § 23 odst. 1 stavebního zákona veøejnost mù¾e být pøi poøizování návrhu, popøípadì konceptu územnì plánovací dokumentace zastupována zmocnìným zástupcem veøejnosti. Podle § 23 odst. 2 stavebního zákona mù¾e být zástupcem veøejnosti fyzická nebo právnická osoba plnì zpùsobilá k právním úkonùm, pøièem¾, pokud jde o návrh územního plánu, zástupce veøejnosti musí zmocnit nejménì jedna desetina obèanù obce s ménì ne¾ 2000 obyvateli nebo nejménì 200 obèanù pøíslu¹né obce, kteøí uplatòují vìcnì shodnou pøipomínku k návrhu, popøípadì konceptu územnì plánovací dokumentace. Dle § 23 odst. 3 stavebního zákona se zmocnìní zástupce veøejnosti dokládá seznamem obèanù, kteøí uplatòují vìcnì shodnou pøipomínku, a podpisovou listinou, v ní¾ jsou uvedeny identifikaèní údaje tìchto osob a jejich podpisy s prohlá¹ením, ¾e jmenovaného zástupce veøejnosti zmocòují k podání námitky na základì vìcnì shodné pøipomínky a k projednání této námitky podle stavebního zákona. Podle § 52 odst. 2 stavebního zákona mohou námitky proti návrhu územního plánu podat pouze vlastníci pozemkù a staveb dotèených návrhem veøejnì prospì¹ných staveb, veøejnì prospì¹ných opatøení a zastavitelných ploch a zástupce veøejnosti, ostatní osoby mohou v souladu s § 52 odst. 3 stavebního zákona uplatnit pøipomínky. Rozdíl mezi námitkou a pøipomínkou je v tom, ¾e s uplatnìnými námitkami se musí poøizovatel vypoøádat tak, ¾e o nich musí zpracovat zvlá¹tní návrh rozhodnutí (§ 53 odst. 1 stavebního zákona), které je schvalováno spoleènì s návrhem územního plánu a je dle § 172 odst. 5 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád (dále jen správní øád ) souèástí odùvodnìní opatøení obecné povahy.
Zákon tedy dùslednì rozli¹uje osoby, jejich¾ práva a povinnosti jsou návrhem územního plánu pøímo dotèeny, a ostatní, pøièem¾ první skupinì osob pøiznává v øízení o územním plánu privilegované procesní postavení. Ostatní zájemci o úèast na øízení o územním plánu, kteøí na svých právech pøímo dotèení nejsou, ov¹em mohou spoleènì vytvoøit dostateènì poèetnou skupinu dle § 23 stavebního zákona a zvolit si ze svého støedu svého zástupce, tedy zástupce veøejnosti, který potom bude mít v øízení o územním plánu shodné postavení jako dotèené osoby a s jeho¾ námitkami, které pøedstavují spoleèné pøipomínky v¹ech jím zastupovaných osob, musí být zacházeno stejnì jako s námitkami dotèených osob.
V daném pøípadì mìl navrhovatel ad 1) v øízení o návrhu zmìny územního plánu postavení zástupce veøejnosti a vìt¹ina ostatních navrhovatelù patøila mezi osoby, je¾ ho v daném øízení k jednání jako¾to zástupce veøejnosti zmocnily. Z toho je ov¹em také zøejmé, ¾e tito navrhovatelé nemohli v øízení o návrhu na zru¹ení pøedmìtného opatøení obecné povahy tvrdit ani prokázat dotèení na svých právech, nebo» právì patøí ke skupinì osob, které dotèeny nejsou. Význam a prospì¹nost institutu zástupce veøejnosti v øízení o územnì plánovací dokumentaci jsou zøejmé, umo¾òuje obèanùm obce èi kraje zúèastnit se projednávání tìchto pro rozvoj pøíslu¹ného územního samosprávného celku zcela zásadních dokumentù a vykonávat tak veøejnou kontrolu nad tím, zda jsou veøejné zájmy pøi územním plánovaní, tedy pøedev¹ím zájem na vytváøení vyvá¾eného vztahu podmínek pro pøíznivé ¾ivotní prostøedí, pro hospodáøský rozvoj a pro soudr¾nost spoleèenství obyvatel území (§ 18 stavebního zákona) ze strany orgánù veøejné moci skuteènì respektovány. Zároveò je ov¹em tøeba konstatovat, ¾e uvedený institut nebyl promítnut do právní úpravy soudního pøezkoumání opatøení obecné povahy, tedy do soudního øádu správního (§ 101a a¾ § 101d s. ø. s.).
Správní soudnictví není zalo¾eno na v¹eobecné kontrole zákonnosti aktù veøejné správy, ale dùslednì na zásadì soudní ochrany veøejných subjektivních práv fyzických a právnických osob, je¾ byly èi mohly být tìmito akty dotèeny (§ 2 s. ø. s.). Pokud správní soudy v nìkterých pøípadech pøezkoumávají akty veøejné správy i na základì návrhù subjektù, které dotèení své hmotnìprávní sféry tvrdit nemohou, zastupují v¹ak právì urèitý veøejný zájem v dané vìci, musí tak soudní øád správní výslovnì stanovit, viz mj. § 65 odst. 2 s. ø. s., který umo¾òuje zejména ekologickým spolkùm, které se na základì zvlá¹tních zákonù úèastní nìkterých správních øízení, napadnout pøíslu¹né správní rozhodnutí ¾alobou pøed správním soudem (k této otázce viz rozsudek roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, è. j. 6 A 25/2002-42, publikovaný pod è. 906/2006 Sb. NSS). Jak ji¾ ov¹em bylo øeèeno, v právní úpravì pøezkoumání opatøení obecné povahy obdobný institut absentuje. Nemá smysl spekulovat o tom, zda jde o úmysl nebo opominutí zákonodárce, jisté je, ¾e pomìrnì kusá a v mnohém deficitní právní úprava øízení o zru¹ení opatøení obecné povahy, která byla do soudního øádu správního vlo¾ena s úèinností od 1. 5. 2005 zákonem è. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, nebyla pøizpùsobena novém stavebnímu zákonu, jen¾ nabyl úèinnosti dne 1. 1. 2007 a stanovil pro územnì plánovací dokumentaci formu opatøení obecné povahy, a nebyla pøizpùsobena dokonce ani novému správnímu øádu, který s úèinností od 1. 1. 2006 pøinesl obecnou úpravu øízení o vydání opatøení obecné povahy (§ 171 a¾ § 174 správního øádu).
Není tak zøejmé, jakým zpùsobem by mìl zástupce veøejnosti, který byl èinný v øízení o územnì plánovací dokumentaci, pøípadnì pokraèovat v øízení o zru¹ení takového opatøení obecné povahy pøed Nejvy¹¹ím správním soudem, zda by byl oprávnìn k podání takového návrhu pouze on sám, nebo i kterákoli z osob, kterou v øízení o územnì plánovací dokumentaci zastupoval, èi zda by se jakousi analogií s § 23 stavebního zákona i v tomto pøípadì dovozoval minimální poèet osob, které by k podání návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy musely zástupce veøejnosti zmocnit. Absence úpravy procesního postavení zástupce veøejnosti v øízení pøed Nejvy¹¹ím správním soudem vzbuzuje øadu nejasností, které dle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu nelze pøeklenout ani extenzivním výkladem § 101a s. ø. s. èi jiných ustanovení soudního øádu správního. Z citovaného ustanovení naopak jednoznaènì vyplývá, ¾e zástupce veøejnosti ani osoby, které v øízení o územnì plánovací dokumentaci zastupoval, k zahájení øízení o zru¹ení takového opatøení obecné povahy legitimovány nejsou.
De lege ferenda si jistì lze pøedstavit, ¾e zástupce veøejnosti bude i v øízení o zru¹ení opatøení obecné povahy postaven na roveò s tìmi, kteøí jsou opatøením obecné povahy pøímo dotèeni na svých právech, jak je tomu ji¾ dnes v øízení podle stavebního zákona. V takovém pøípadì by v¹ak bylo vhodné, aby byla mo¾nost podání návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy omezena alespoò v tomto pøípadì urèitou lhùtou a aby se tohoto øízení byly oprávnìny úèastnit i osoby, které by byly naopak dotèeny na svých právech zru¹ením opatøení obecné povahy. Jak ji¾ Nejvy¹¹í správní soud zdùraznil ve své dosavadní judikatuøe, po¾adavek na otevøenost soudního pøezkumu opatøení obecné povahy musí být ve spravedlivé rovnováze s po¾adavkem na ochranu právní jistoty a legitimního oèekávání osob, jejich¾ práv se napadené opatøení obecné povahy pøímo týká.
Souèasné znìní soudního øádu správního ov¹em v ¾ádném pøípadì s procesní legitimací zástupce veøejnosti k podání návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy nepoèítá. Tento stav Nejvy¹¹í správní soud neshledal v rozporu s ústavním poøádkem ÈR, nebo», jak ji¾ bylo øeèeno, hmotnìprávní sféra zástupce veøejnosti ani osob, které zastupuje, není opatøením obecné povahy dotèena (pokud nìkterá z tìchto osob zároveò nespadá do kategorie vlastníkù pozemkù èi staveb, kteøí územním plánem pøímo dotèeni jsou a mohou tedy tvrdit zkrácení na svých právech), soudní ochrana zde tedy není obligatorní. Ústavní práva na soudní ochranu a na spravedlivý proces toti¾ nejsou úèelem sama o sobì, ale pouze prostøedkem, jak se domoci práv hmotných; tam, kde má být smyslem øízení nikoliv ochrana hmotnìprávní sféry úèastníka, ale ochrana veøejného zájmu, zále¾í pouze na úvaze zákonodárce, jaká procesní práva subjektu, který zastupuje tento veøejný zájem, pøizná. Nejvy¹¹í správní soud proto v daném pøípadì neshledal dùvody k postupu podle èl. 95 odst. 2 Ústavy ÈR.
Souèasná právní úprava není v rozporu ani se smìrnicí Evropského parlamentu a Rady è. 2001/42/ES, o posuzování vlivù nìkterých plánù a programù na ¾ivotní prostøedí (SEA), je¾ byla promítnuta vedle zákona è. 100/2001 Sb., o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí také do nového stavebního zákona. Ani¾ by Nejvy¹¹í správní soud opomíjel povinnost tzv. eurokonformního výkladu ustanovení èeského právního øádu, pokud jde o jeho soulad s pøíslu¹nými ustanoveními komunitárního práva (viz napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního ze dne 29. 8. 2007, è. j. 1 As 3/2007-83, publikovaný pod è. 1401/2007 Sb. NSS), musí zároveò konstatovat, ¾e zmínìná smìrnice, na rozdíl od smìrnice è. 85/337/EHS, je¾ se týká posuzování vlivù zámìrù na ¾ivotní prostøedí (EIA), po¾adavek na soudní kontrolu procesu posuzování vlivù koncepcí na ¾ivotní prostøedí, a» ji¾ v jakékoli jeho fázi, vùbec neobsahuje.
Obdobné závìry vyplývají i z Úmluvy o pøístupu k informacím, úèasti veøejnosti na rozhodování a pøístupu k právní ochranì v zále¾itostech ¾ivotního prostøedí, vyhlá¹ené v ÈR pod è. 124/2004 Sb. m. s. (tzv. Aarhuská úmluva), její¾ smluvní stranou je vedle Èeské republiky a dal¹ích zemí rovnì¾ Evropské spoleèenství, jedná se tedy o tzv. smí¹enou smlouvu. Èl. 7 Aarhuské úmluvy sice formuluje po¾adavky na úèast veøejnosti pøi tvorbì plánù, programù a politik týkajících se ¾ivotního prostøedí, s nimi¾ koresponduje vnitrostátní úprava obsa¾ená mj. ve stavebním zákonì, pøístup k soudní ochranì v¹ak èl. 9 odst. 2 Úmluvy pro tento pøípad podmiòuje (opìt narozdíl od úèasti veøejnosti na rozhodování o specifických èinnostech dle èl. 6 Úmluvy-k tomu viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, è. j. 1 As 13/2007-63, publikovaný pod è. 1461/2008 Sb. NSS) tím, ¾e tak bude stanoveno vnitrostátním právem pøíslu¹né smluvní strany. Nejedná se tedy ve vztahu k èl. 7 Úmluvy o samovykonatelné ustanovení mezinárodní smlouvy, které by bez jakýchkoli podmínek a mo¾nosti uvá¾ení smluvních stran stanovilo práva jednotlivcùm. Toté¾ lze øíci o èl. 9 odst. 3 Úmluvy, podle nìho¾ sice mají smluvní strany povinnost zajistit, aby osoby z øad veøejnosti mìly pøístup mj. k soudním øízením, v nìm¾ by uplatnily námitky proti jednáním, aktùm nebo opomenutím orgánù veøejné správy, které jsou v rozporu s vnitrostátním právem týkajícím se ¾ivotního prostøedí, ov¹em i zde platí, ¾e takové osoby musí splòovat urèitá kritéria, pokud jsou stanovena ve vnitrostátním právu. (Jak vyplývá z prohlá¹ení, které Evropské spoleèenství uèinilo pøi ratifikaci Aarhuské úmluvy, platné právní pøedpisy Spoleèenství prozatím nezahrnují implementaci èl. 9 odst. 3 Úmluvy, která tak zùstává v kompetenci èlenských státù.) Nejvy¹¹í správní soud tedy neshledal pøímý rozpor mezi ustanoveními soudního øádu správního a Aarhuskou úmluvou, nebyl tedy ani dùvod k postupu dle èl. 10 Ústavy ÈR.
Pokud jde o ty navrhovatele, kteøí nejsou ani uvedeni na pùvodních seznamech osob, je¾ navrhovatele ad 1) zmocnily k zastupování v øízení o územním plánu jako¾to zástupce veøejnosti, není vùbec zøejmé, èím by mìli být tito navrhovatelé zkráceni na svých právech. Nejen, ¾e netvrdí dotèení na svých právech hmotných, ale navíc se øízení o územním plánu ani neúèastnili, nemohou být tedy dotèeni ani na právech procesních.
Nejvy¹¹í správní soud tedy uzavírá, ¾e navrhovatelé nebyli dle § 101a odst. 1 s. ø. s. aktivnì legitimováni k zahájení øízení o zru¹ení pøedmìtného opatøení obecné povahy, Nejvy¹¹ímu správnímu soudu tedy nezbylo, ne¾ aby návrh dle § 46 odst. 1 písm. c) s. ø. s. odmítl, nebo» byl podán osobami k tomu zjevnì neoprávnìnými.
Pouze pro úplnost Nejvy¹¹í správní soud dodává, ¾e vý¹e uvedené závìry nezbavují zástupce veøejnosti èi jím zastupované osoby mo¾nosti podniknout urèité kroky smìøující ke zru¹ení územního plánu, o nìm¾ se domnívají, ¾e byl vydán v rozporu se zákonem. Dle § 101a odst. 2 s. ø. s. je toti¾ právì k ochranì veøejného zájmu návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy vydaného obcí nebo krajem oprávnìno podat Ministerstvo vnitra. By» nejde z hlediska zástupce veøejnosti o pøímý procesní prostøedek, je tøeba konstatovat, ¾e zástupce veøejnosti jako¾ i dal¹í zainteresované osoby jsou jistì oprávnìny podat právì Ministerstvu vnitra podnìt k postupu dle § 101a odst. 2 s. ø. s. a Ministerstvo vnitra by bylo povinno se takovým podnìtem zabývat.
Koneènì Nejvy¹¹í správní soud zdùrazòuje, ¾e v daném pøípadì se navrhovatelé domáhali u tohoto soudu pouze zru¹ení pøedmìtného opatøení obecné povahy, soud se tedy nezabýval otázkou, zda (popøípadì kteøí z nich) by byli oprávnìni napadnout ve lhùtì dle § 72 odst. 1 s. ø. s. u pøíslu¹ného krajského soudu správní ¾alobou pøímo rozhodnutí o tìch námitkách, které prostøednictvím zástupce veøejnosti v øízení o územním plánu uplatnili. Takové rozhodnutí v ka¾dém pøípadì musí dle § 172 odst. 5 správního øádu obsahovat vlastní odùvodnìní, by» je souèástí odùvodnìní opatøení obecné povahy. Aèkoli tedy nemá zcela standardní formu správního rozhodnutí a v pøípadì øízení o územním plánu je navíc vydáváno zastupitelstvem obce, citované ustanovení správního øádu pøipou¹tí obecnì mo¾nost zmìny nebo zru¹ení pravomocného rozhodnutí o námitkách a § 54 odst. 4 stavebního zákona stanoví, ¾e dojde-li ke zmìnì nebo zru¹ení rozhodnutí o námitkách, je obec povinna uvést územní plán do souladu s tímto rozhodnutím; do té doby nelze rozhodovat a postupovat podle tìch èástí územního plánu, které jsou vymezeny v rozhodnutí o zru¹ení rozhodnutí o námitkách. Nejvy¹¹ímu správní soudu je známo, ¾e se v odborné literatuøe objevily názory, které mo¾nost samostatného soudního pøezkumu rozhodnutí o námitkách v øízení dle § 65 a násl. s. ø. s. pøipou¹tìjí (viz napø. J. Vedral: Opatøení obecné povahy, Správní právo è. 6/2007, str. 351, tentý¾ autor: Správní øád-komentáø, Praha 2006, str. 989 nebo J. Dole¾al a kol.: Nový stavební zákon v teorii a praxi, Praha 2006, str. 126). Jak ji¾ v¹ak bylo øeèeno, odpovìï na nastínìnou otázku by nemohla ovlivnit rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu v této vìci.
O nákladech øízení rozhodl Nejvy¹¹í správní soud v souladu s § 101d odst. 5 s. ø. s., podle nìho¾ v tomto zvlá¹tním druhu øízení nemá ¾ádný z úèastníkù øízení právo na jejich náhradu. Vzhledem k tomu, ¾e byl pøedmìtný návrh odmítnut, vyplývá obdobný závìr rovnì¾ z § 60 odst. 3 s. ø. s.
Vzhledem k odmítnutí návrhu pro nedostatek podmínek øízení má Nejvy¹¹í správní soud za to, ¾e je na místì postupovat analogicky dle § 10 odst. 3 zákona è. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, v platném znìní, a proto rozhodl o vrácení zaplacené èástky soudního poplatku.