Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/document.legis?fn=content&docid=jurcolconstitucion&bookmark=bf1d1d0ac123d3e4abe865fad1c9fe3530dnf9&viewid=STD-PC
Timestamp: 2020-05-25 12:05:45
Document Index: 345465449

Matched Legal Cases: ['artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 263', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 109', 'artículo 3', 'artículo 109', 'artículo 109', 'artículo 3', 'artículo 109', 'artículo 3', 'artículo 109', 'artículo 109', 'artículo 3', 'artículo 6', 'artículo 109', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 3', 'artículo 109', 'artículo 241', 'artículo 153', 'artículo 241', 'artículo 243', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 153', 'artículo 14', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 16']

﻿ SENTENCIA C-523 DE MAYO 19 DE 2005
SENTENCIA C-523 DE 19 DE MAYO DE 2005
CONTENIDO:DECRETOS DE CONTENIDO ESTATUTARIO. DEBEN SOMETERSE AL CONTROL PREVIO DE CONSTITUCIONALIDAD. SE DECLARA INEXEQUIBLE EL DECRETO-LEY 2207 DE 2003.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTROL CONSTITUCIONAL, EXPEDICIÓN DEL DECRETO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:405 DE SEPTIEMBRE DE 2005, PG.1309
Sentencia C-523 de mayo 19 de 2005
Sentencia C-523 de 2005
Ref.: Expediente P.E. 021
Revisión del Decreto-Ley 2207 de 2003, “Por medio del cual se desarrolla el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales”.
EXTRACTOS: «II. Texto del decreto que se examina
A continuación se transcribe en su integridad el texto del Decreto 2207 del 5 de agosto de 2003, “por medio del cual se desarrolla el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales”, tal y como aparece publicado en el Diario Oficial 45270 del 5 de agosto de 2003, página 26.
“DECRETO NÚMERO 2207 DE 2003
El Presidente de la República, en uso de las facultades conferidas por el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2003 de julio 3, y
ART. 2º—Partidos y movimientos políticos. Tendrán derecho a recibir financiación estatal, en los términos del presente decreto, las campañas adelantadas por los partidos o movimientos políticos con personería jurídica reconocida de conformidad con el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003.
ART. 6º—Porcentaje de votación para tener derecho a la financiación de las campañas. En las elecciones para asambleas departamentales y concejos municipales y distritales tendrán derecho a obtener la financiación estatal las listas que superen el porcentaje equivalente al umbral determinado en el artículo 263 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2003.
b) En los departamentos con censo electoral comprendido entre quinientos mil uno (500.001) y un millón (1.000.000) de electores, el candidato no podrán invertir suma que sobrepase los $ 535.477.088 para gobernador. Y por cada lista para asamblea no se podrá invertir suma que sobrepase los $ 803.215.632;
c) En los departamentos con censo electoral comprendido entre los cien mil uno (100.001) y quinientos mil (5 00.000) electores, el candidato no podrá invertir suma que sobrepase los $ 401.604.684 para gobernador. Y por cada lista para asamblea no se podrá invertir suma que sobrepase los $ 602.407.026;
ART. 13.—Reposición de gastos. La reposición de gastos de campañas solo podrá hacerse a través de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica o grupos significativos de ciudadanos, que inscribieron la respectiva lista.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 inciso 2º y 241-8 de la Constitución Política, esta corporación es competente para decidir definitivamente sobre la exequibilidad del Decreto-Ley 2207 de 2003.
Al emitir el concepto correspondiente a este proceso, el Procurador General de la nación solicita: “Declarar la INEXEQUIBILIDAD de la expresión “sino lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes”, contenida en el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2003, en el que se otorgan facultades al Presidente de la República para regular lo relativo a la financiación de las campañas electorales, por cuanto el otorgamiento de tales facultades al Congreso de la República desbordó los límites del poder de reforma a él atribuido por la Constitución Política. En este orden de ideas solicita además, declarar la INEXEQUIBILIDAD por consecuencia del Decreto 2207 de 2003, por cuanto, al desaparecer la causa jurídica que sirvió de fundamento para su expedición, esta norma deviene inexequible.
Advierte la Corte, que al respecto del parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2003 existe cosa juzgada constitucional, pues ya fue declarado exequible mediante Sentencia C-971 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa (1) , “por el cargo analizado”, relacionado con la competencia del congreso de la República para reformar la Constitución pero no para sustituirla, que es el mismo a que alude el Procurador en su solicitud. Al respecto concluyó la Corte en la citada sentencia:
“Tal como se ha puesto de presente a lo largo de esta providencia, lo que en las hipótesis de delegación legislativa resulta relevante desde la perspectiva del control, es establecer, no la mera titularidad formal en el ejercicio de la función legislativa, sino las condiciones en las cuales, de manera excepcional, se permite que la misma se radique en cabeza del ejecutivo. Y tal análisis puede hacerse tanto en relación con actuaciones que de manera general reformen las normas que establecen la reserva, como frente a disposiciones por virtud de las cuales, en el ámbito de una reforma constitucional, se disponga, con carácter transitorio, una excepción al principio general. Esta última hipótesis, que es la que se presenta en el parágrafo transitorio del acto legislativo acusado. Por lo tanto, es posible concluir que dicha disposición no comporta una sustitución de la Constitución de 1991, ni de los principios de separación de poderes y reserva de ley que ella consagra como elementos definitorios de su identidad”.
Al respecto observa la Corte, que la normatividad en cuestión, distinto a lo sucedido con otras contenidas igualmente en el Acto Legislativo 01 de 2003 (2) , sigue desplegando efectos jurídicos, motivo por el cual, esta corporación puede realizar el examen de constitucionalidad correspondiente.
Cabe recordar, que mediante el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2003 se reformó el artículo 109 de la Constitución Política, que consagra lo concerniente a la financiación tanto de los partidos y movimientos políticos como de las campañas que estos adelantes y los grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos.
El parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2003, evidencia que la intención del constituyente fue la de adoptar una norma de habilitación para el Gobierno Nacional, en caso de que el Congreso no reglamentara las materias a que se refiere el artículo 109 Superior, la cual debería estar lista a más tardar tres meses antes de su realización, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales.
Ahora bien, como no se trataba de regular el procedo electoral que se llevaría a cabo el 26 de octubre de 2003, sino el contenido del artículo 109 superior sobre la financiación de las campañas electorales que se adelantaran para dichas elecciones, es evidente entonces que los efectos jurídicos del Decreto 2207 de 2003 no se agotaron con la realización del mencionado certamen democrático, sino que por el contrario, la realización de dichas elecciones departamentales y municipales le daría plenos efectos jurídicos, teniendo en cuenta que tal y como está diseñado el sistema de reposición de votos, la financiación estatal de las campañas es posterior a las elecciones.
3. Naturaleza y características del Decreto-Ley 2207 de 2003. Alcance del control de constitucionalidad que le corresponde ejercer a la Corte sobre el mismo.
Mediante el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2003 se reformó el artículo 109 de la Constitución Política, disposición ubicada dentro del título IV sobre —La Participación Democrática y de los Partidos Políticos—. Se transcribe a continuación el citado artículo:
“ART. 109.—Modificado por Acto Legislativo 01 de 2003, artículo 3º. El artículo 109 de la Constitución Política quedará así:
PAR. TRANS.—El Congreso reglamentará estas materias. En lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales, tal reglamentación deberá estar lista a más tardar tres meses antes de su realización. Si no lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes”.
Como el Congreso de la República no expidiere las normas correspondientes para reglamentar lo previsto en el mencionado artículo 109 de la Constitución, en virtud de la habilitación constitucional consagrada en el parágrafo transitorio trascrito, el Gobierno Nacional expidió el 5 de agosto de 2003 el Decreto 2207 “Por medio del cual se desarrolla el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales”.
La Corte, mediante Sentencia C-972 de 2004, se abstuvo de resolver sobre una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 6º del Decreto 2207 de 2003, y en la misma providencia le solicitó al Presidente de la República enviar a esta corporación el texto del citado decreto para proceder a efectuar el control constitucional respectivo.
La anterior determinación la adoptó la Corte, en razón a que la reglamentación a la que alude el parágrafo transitorio del artículo 109 de la Constitución, se refiere a normas sobre financiación de las campañas políticas, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales, materia que según pronunciamientos anteriores de esta corporación (3) , debe ser objeto de ley estatutaria, puesto que la Constitución dispone que lo relacionado con las funciones electorales y los movimientos y partidos políticos debe ser desarrollado a través de ese tipo de leyes (C.P., art. 152, lit. c), y la financiación de las campañas electorales es una parte esencial de esas materias.
Al respecto de la expresión “funciones electorales” a que se refiere el literal c) del artículo 152 de la Constitución, de tiempo atrás la Corte ha precisado los aspectos electorales que solo pueden ser desarrollados por medio de leyes estatutarias y aquellos otros que pueden ser objeto de regulación mediante ley ordinaria, dado que esta precisa regulación, por la forma como se consagró constitucionalmente, implica ser mucho más exhaustiva.
En la Sentencia C-145 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte consideró,
“… que las funciones electorales que deben ser objeto de regulación mediante ley estatutaria van más allá de las instituciones y mecanismos de participación ciudadana (C.P., art. 152, lit. d) o de la regulación de los derechos de participación de las personas y de los procedimientos y recursos para su protección (C.P., art. 142, lit. a).
… los derechos de participación permiten a los ciudadanos que conforman el cuerpo electoral, por medio de determinados mecanismos e instituciones de participación ciudadana, ejercer la función electoral, gracias a la cual la sociedad democrática se autogobierna. Pero no por ello las funciones electorales se reducen a los mecanismos y derechos de participación ciudadana, por lo cual es necesario no confundir esos diversos fenómenos jurídico-constitucionales.
“... las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos. Esto no supone que toda regulación en la cual se toquen aspectos relativos a un derecho fundamental deba hacerse por vía de ley estatutaria. De sostenerse la tesis contraria, se vaciaría la competencia del legislador ordinario. La misma Carta autoriza al Congreso para expedir, por la vía ordinaria, códigos en todos los ramos de la legislación. El Código Penal regula facetas de varios derechos fundamentales cuando trata de las medidas de detención preventiva, penas y medidas de seguridad imponibles, etc. Los códigos de procedimiento sientan las normas que garantizan el debido proceso. El Código Civil se ocupa de la personalidad jurídica y de la capacidad de las personas. En resumen, mal puede sostenerse que toda regulación de estos temas haga forzoso el procedimiento previsto para las leyes estatutarias.
Las leyes estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales. No fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística todo evento ligado a los derechos fundamentales” (4) .
De otro lado, porque —como se ha señalado anteriormente en esta sentencia— una definición restrictiva de la noción de funciones electorales haría perder su especificidad normativa al mandato constitucional del artículo 152 literal c, ya que las funciones electorales se disolverían en los mecanismos y derechos de participación.
Finalmente, pero no por ello menos importante, porque esta concepción amplia de la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales encuentra una sólida justificación democrática y constitucional cuando se analiza el sentido de las reglas electorales en el funcionamiento del principio democrático. Es sabido que la democracia, como procedimiento formal para la adopción de decisiones, se fundamenta en el predominio del principio de mayoría en el juego político. Esto significa que por regla general las decisiones colectivas son adoptadas por las mayorías. Sin embargo, lo cierto es que el funcionamiento adecuado del procedimiento democrático basado en la alternancia de mayorías, requiere el reconocimiento por los actores sociales y políticos de reglas básicas previas, encaminadas no solo a garantizar la igualdad y universalidad del sufragio sino también a proteger los derechos de las minorías en la dinámica democrática. En efecto, la democracia no es el gobierno exclusivo de las mayorías ni un mecanismo para que estas atropellen a las minorías; por eso solo hay verdadera democracia allí donde las minorías y la oposición se encuentran protegidas a fin de que puedan eventualmente llegar a constituirse en un futuro en opciones mayoritarias, si llegan a ganar el respaldo ciudadano necesario.
Por consiguiente, conforme a los anteriores argumentos, concluye la Corte Constitucional que a diferencia de lo que ocurre con los derechos fundamentales, en el caso de las funciones electorales, la ley estatutaria debe regular no solo los elementos esenciales de las mismas sino todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los ciudadanos, lo cual incluye asuntos que podrían en apariencia ser considerados potestades menores o aspectos puramente técnicos, pero que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral, como la fijación de las fechas de elecciones, el establecimiento de los términos de cierre de las inscripciones de candidatos o registro de votantes, la organización de las tarjetas electorales o de los sistemas de escrutinio, etc. Por su propia naturaleza, la ley estatutaria de funciones electorales es entonces de contenido detallado. Esto no impide que de manera excepcional ciertas materias electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias. Así, hay disposiciones que corresponden a aspectos puramente operativos para facilitar la realización de una elección concreta y guardan conexidad con el tema electoral sin ser en sí mismas funciones electorales , como la autorización de una apropiación presupuestal para financiar unas elecciones determinadas. Tales materias pueden ser reguladas mediante leyes ordinarias y no requieren del trámite de una ley estatutaria”.
“De otro lado, esta Corte estima que un aspecto central del funcionamiento y régimen de los partidos y movimientos políticos, es el relacionado con la financiación estatal de las campañas electorales. Es este uno de los temas de ineludible regulación mediante ley estatutaria, en virtud del mandato constitucional contenido en el artículo 152, literal c) de la Carta Política. Así lo entendió inequívocamente el legislador al ocuparse de manera integral de esta temática en la Ley Estatutaria 11/92 Cámara, 348/93 Senado, cuyo artículo 13, luego de reiterar el deber constitucional que en ese sentido tiene el Estado, señala las cifras o montos de reposición de los gastos de campaña para los distintos cargos de elección popular, al igual que la forma de distribución de los aportes estatales entre los candidatos inscritos y el partido o movimiento político, de acuerdo a sus estatutos, como también la entidad encargada de hacer el reajuste anual de tales valores, de conformidad con el aumento del índice de precios al consumidor (arts. 13, 39 y 40 ibídem).
Además, en la Sentencia C-515 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, oportunidad en la que la Corte conoció de la demanda de un ciudadano contra el artículo 13 de la Ley 844 de 2003, disposición que no obstante regular lo referente al derecho a la reposición de gastos electorales para los candidatos que participarían en las elecciones del 26 de octubre de 2003, y en tal sentido derogar algunas disposiciones del Decreto 2207 de 2003, fue incluida en una ley de modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2003, la Corte consideró, para declarar inexequible la norma demandada, lo siguiente:
“La Corte comparte el concepto acerca de que el artículo 13 de la Ley 844 de 2003 tenía que ser expedido de acuerdo con los procedimientos establecidos para las leyes estatutarias. El artículo 13 tuvo por fin regular distintos puntos relacionados con la reposición de los gastos electorales, que afectan —condicionan— el derecho de recibir esa reposición y modifican las responsabilidades que se derivan de la presentación de los informes. Estos puntos son centrales dentro de la reglamentación de la financiación de las campañas electorales y, por consiguiente, debían ser tratados por medio de una ley estatutaria. En este punto, la Corte reitera lo expresado en la Sentencia C-484 de 1996, en el sentido de que “todas las normas que se ocupen de la reglamentación de los órganos de administración electoral y de los procesos electorales mismos han de ser materia de leyes estatutarias. A este principio escaparían únicamente aquellos aspectos que fueran absolutamente accesorios e instrumentales”. En este caso, como se ha precisado, el contenido del artículo 13 no se refiere a aspectos absolutamente accesorios e instrumentales, sino que determina los requisitos para poder acceder a la reposición de gastos y establece quién asume la responsabilidad por los informes presentados sobre los ingresos y gastos de las campañas (negrillas agregadas).
En este punto considera la Corte que es importante precisar que, según su características y su incidencia, también asuntos electorales que podrían ser considerados como accesorios o instrumentales deben ser regulados mediante leyes estatutarias. Por lo menos dos razones fundamentan esta definición: por una parte, porque una característica distintiva de las normas electorales es precisamente su tendencia a fijar procedimientos detallados, puesto que de las particularidades de esas reglas —y de su combinación— se derivan efectos importantes para la dinámica y los resultados de la contienda electoral. Dada la importancia de todos esos detalles operativos para el desenlace de la puja electoral y para asegurar condiciones de igualdad y de transparencia para las elecciones, es fundamental que su reglamentación no quede en manos de mayorías coyunturales, sino que se someta a procedimientos especiales como los de las leyes estatuarias. Por otro lado, muchas de las normas electorales de carácter operativo tienen la virtualidad de afectar derechos fundamentales, en puntos como la intimidad, la igualdad y la libertad en el sufragio, etc. —razón por la cual aparece como necesario que su regulación se realice a través de leyes estatutarias. Por eso, es preciso insistir en que pueden ser excluidas de la obligación de ser reguladas mediante leyes estatuarias las normas electorales que sean eminentemente accesorias o instrumentales, como lo anotó la Corte en la sentencia reciente sobre el mecanismo del voto electrónico, en la cual se manifestó al respecto...”.
Más recientemente, en la Sentencia C-971 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte al pronunciarse sobre la exequibilidad del parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2003, precisó la facultad que se confirió al Presidente de la República mediante dicha disposición de la siguiente manera:
“i) tiene carácter subsidiario, en la medida en que solo opera en el evento en el que el legislador no expida de manera oportuna las normas correspondientes, y solo respecto de aquellas materias que no hayan sido objeto de regulación por el legislador; ii) es una competencia limitada en cuanto a la materia porque el Presidente de la República solo puede modificar los cuerpos normativos señalados en la Constitución, y con el propósito exclusivo de desarrollar las nuevas normas antes de las elecciones departamentales y municipales venideras, que se llevaron a cabo en octubre de 2003 ; iii) en ese contexto, el Presidente solo puede expedir aquellas normas que reglamenten el nuevo artículo 109 para dichos comicios y no para otros, de manera tal que no puede alterar indiscriminadamente cualquier norma estatutaria, sino solo aquellas respecto de las cuales se cumpla esa condición imperativa; iv) se trata de una facultad que el Presidente de la República puede ejercer solo por un periodo determinable a partir de la propia disposición constitucional; v) las normas que expida el Presidente tienen el carácter de leyes en sentido material, y quedan, por consiguiente, hacia el futuro, sometidas al mismo régimen de la ley estatutaria a la que ellas se integren; vi) lo anterior quiere decir que las mismas podrán, en cualquier tiempo, ser derogadas, modificadas o sustituidas por el legislador ordinario, y, finalmente, vii) las normas que expida el Presidente de la República en ejercicio de la especial habilitación constitucional, quedan sujetas al control de constitucionalidad que para las leyes ha previsto el ordenamiento superior. Por otra parte, es preciso observar que esa habilitación tiene carácter excepcional, porque no obstante que se mantiene, en general, la reserva de ley formal, el propio poder de reforma, a la luz de unas muy particulares circunstancias, decidió conferir las facultades extraordinarias en las condiciones que se han reseñado”.
Ahora bien. De lo previsto en los artículos 152, 153 y 157 de la Constitución, puede concluirse que fue voluntad del constituyente, que la expedición de una ley estatutaria se surtiera mediante un procedimiento cualificado, en el que intervienen, de manera consecutiva, las tres ramas del poder público realizando cada una funciones distintas y específicas. Como lo ha sostenido esta corporación, estas son leyes reforzadas caracterizadas por tener una mayor vocación de permanencia debido a las exigencias particularmente severas que rigen su tramitación.
Se trata de un control jurisdiccional, por cuanto a la Corte le está vedado estudiar la conveniencia u oportunidad de una norma jurídica. Sus fallos son en derecho a partir de la confrontación de un proyecto de ley con la totalidad de la Carta Política. Por lo tanto, como lo sostuvo esta corporación en Sentencia C-011 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, “si bien el control de constitucionalidad de una ley estatutaria es en realidad un control sobre un proyecto de ley, ello no implica que la Corte Constitucional sea colegisladora. En otras palabras, la naturaleza jurídica del objeto estudiado no conlleva un cambio en la naturaleza de la función judicial”.
Así mismo, el control de constitucionalidad es integral, por cuanto de conformidad con el numeral 8º del artículo 241 Superior la Corte debe examinar los proyectos de ley estatutaria “tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. De tal suerte que el juez constitucional debe confrontar la materialidad del proyecto de ley con la totalidad de la Carta Política; e igualmente, analizar si se presentó o no un vicio de carácter procedimental en su formación.
Cabe recordar, que un examen atento de la jurisprudencia sentada por la Corte en materia de control de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria evidencia, que de manera constante (5) , se ha insistido en ejercicio del control de constitucionalidad de las leyes estatutarias de manera previa a la sanción presidencial. En tal sentido, esta corporación en Sentencia C-011 de 1994 consideró lo siguiente:
“El control de una ley estatutaria es previo. Según el artículo 153 de la Carta, “dicho trámite (del proyecto de ley estatutaria) comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto”. Se advierte pues que el propio texto constitucional define con claridad el carácter previo del control que nos ocupa”.
En el mismo sentido se pronunció la Corte en Sentencia C-295 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, cuando señaló que “dentro de los elementos identificados a partir de la Constitución y la ley por la jurisprudencia para caracterizar el control de constitucionalidad de una ley estatutaria, figura precisamente el que este es automático, previo e integral, sin que pueda la corporación abstenerse de efectuarlo tomando en cuenta la eventual naturaleza ordinaria de las disposiciones sometidas a su examen. Cosa diferente es que esta circunstancia pueda ser considerada al efectuar el análisis de constitucionalidad respectivo”.
Posteriormente, la Corte en Sentencia C-162 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño, ahondó en las razones que justifican el adelantamiento de un control de constitucionalidad previo en materia de leyes estatutarias. En palabras de esta corporación:
“En razón de la importancia de esas materias y de las implicaciones que su desarrollo tiene en el plexo normativo, el constituyente estableció el procedimiento legislativo especial inherente a las leyes estatuarias. A través de él se busca que la regulación de esos temas sea fruto de un amplio debate democrático en el que se garantice y fomente la participación de todos los grupos asentados en las cámaras legislativas. En el mismo sentido, a través de ese procedimiento cualificado se promueve la vigencia de textos normativos cuya compatibilidad con la Carta Política se halle garantizada con mucha más fuerza que la presunción de constitucionalidad que ampara a todas las leyes y de allí por qué tales textos se sometan al control previo del tribunal constitucional. Finalmente, las mayorías calificadas exigidas para la promulgación de la norma permiten también que esta tenga vocación de permanencia y generen seguridad pues esas mismas mayorías se exigen también para su modificación o derogatoria”.
En efecto, el establecimiento de un procedimiento especial y cualificado para la expedición de las leyes estatutarias, asegura que temas esenciales para la vida social (6) , surtan un amplio debate en las cámaras legislativas, con un control previo sobre la exequibilidad del proyecto como parte inherente al régimen de este tipo de leyes, a fin de evitar que entren en vigencia sin la plena garantía de sujeción a la Constitución, dada la importancia que para la comunidad representan los temas que regula.
Por lo tanto, consideró el constituyente de 1991, que no era suficiente para las leyes estatutarias su entrada en vigencia con la sola presunción de constitucionalidad que ampara a todas las leyes, sino que, respecto de aquellas era necesario garantizar con mucha más fuerza (7) su sujeción a la Carta Política, promoviendo que al entrar en vigencia, sus textos normativos ya estuvieran sujetos al principio de supremacía constitucional y por supuesto al de seguridad jurídica.
Cabe recordar, que la supremacía constitucional consiste en un conjunto normativo que no se deriva de otro, y a su vez, constituye la fuente primigenia de todo el ordenamiento jurídico. Y, el establecimiento de tribunales constitucionales, siguiendo el modelo kelseniano, precisamente tuvo como uno de sus fundamentos asegurar la vigencia de este cardinal principio (8) . En cuanto a la preservación de la seguridad jurídica, principios fundante también del Estado social de derecho, implica la certeza que tiene la comunidad acerca de que determinadas situaciones jurídicas no serán modificadas o alteradas sino por los medios preestablecidos en el derecho vigente, lo cual confiere tranquilidad a las personas destinatarias de las normas y coadyuva al mantenimiento de la paz social.
Si bien, la particularidad de los decretos-leyes expedidos por el Gobierno Nacional en virtud de una especial habilitación constitucional transitoria constituye una excepción al régimen establecido en la Constitución para las leyes estatutarias, ello sin embargo no implica la facultad para omitir el deber de someterlas al control previo de constitucionalidad, pues se trata de un requisito inherente a su propia condición. De no ser así, se desnaturalizarían tales normas en cuanto a que carecerían de un elemento central de su carácter de estatutarias (9) .
Se podría alegar sin embargo, que en otras ocasiones la Constitución ha revestido de facultades pro tempore al Presidente de la República para regular temas que son de reserva de ley estatutaria y que el control de constitucionalidad ha sido realizado con posterioridad a la entrada en vigor de decreto con fuerza de ley. En tal sentido, durante el debate que tuvo lugar en la Comisión Primera del Senado del proyecto de Acto Legislativo 01 de 2003 Senado, 136 de 2002 Cámara, “Por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones (segunda vuelta)”, según consta en el Acta de Comisión 28, el Senador Andrés González Díaz presentó una proposición en los siguientes términos:
“Proposición número 133
PAR. TRANS.—El legislador procederá a regular los requisitos para la postulación de candidatos a más tardar tres meses antes de las próximas elecciones para corporaciones públicas. Si no lo hiciere, el gobierno nacional quedará revestido de precisas facultades extraordinarias para regular la citada materia durante un plazo que no podrá exceder la fecha de las respectivas elecciones” (negrillas agregadas) (10) .
“La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable senador Andrés González Díaz.
Sí. Hago una precisión. No voy a referirme al tema político porque esta norma se ha hecho con el propósito de propiciar aproximaciones. Por eso algunos de los temas que aquí se incluyen bien en algún momento lo ha sugerido el senador Rivera o el senador Navarro.
Pero sí una sola reflexión sobre el tema jurídico. Es que las normas de transición deben prevenir, esta norma que es de transiciones es para dejar unas herramientas dado que tendría un efecto inmediato lo que se dispone en el artículo, que no quede un vacío en estos temas y no encuentro yo que haya una contradicción evidente con lo relativo a las leyes estatutarias, las normas de transición pueden hacerlo así, y les voy a dar un ejemplo de la Constitución de 1991 donde se dieron facultades extraordinarias incluso para regular o relativo al régimen de tutela, que es obviamente uno de los temas que más tiene que ver con los derechos fundamentales, pero es que son normas provisionales, excepcionales, luego de que pase el régimen transitorio regresa a su absoluta normalidad el régimen constitucional (negrillas agregadas).
De manera que yo no le vería ninguna contradicción como la que aquí se ha formulado y por el contrario está previsto en términos precisos y pro tempore como lo reclamaba el Ministro del Interior”.
Pues bien, efectivamente el constituyente de 1991, mediante el artículo transitorio 5º, revistió al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para, entre otros asuntos, reglamentar el derecho de tutela.
Además, estableció en el artículo transitorio 6º, crear una comisión especial, a la que se le denominó comúnmente “Congresito”, para improbar por la mayoría de sus miembros, en todo o en parte, “Los proyectos de decreto que prepare el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por el artículo anterior y en otras disposiciones del presente acto constituyente, excepto los de nombramientos. Los artículos improbados no podrán ser expedidos por el gobierno”.
Adviértase entonces, que para la época de la expedición de la Constitución de 1991, se trataba de poner en marcha una nueva Carta Política que trasladaba el control de constitucionalidad a una también nueva institución, la Corte Constitucional, que entró en funcionamiento en febrero del año siguiente, por lo cual, las normas respectivas que expediría el Presidente de la República para regular materias propias de ley estatutaria, como la reglamentación del derecho de tutela, no podían surtir ese control de carácter jurisdiccional previo previsto en la misma Carta Política.
Sin embargo, fueron sometidos a un cierto tipo de control por parte de la citada comisión especial, que si bien no ejercería una función jurisdiccional, si tenía la facultad de improbar normas de los proyectos de decreto que preparara el Presidente de la República, las cuales no podían ser expedidas.
Al respecto de este procedimiento, la Corte ha considerado, que los decretos expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias fueron el resultado de “una situación coyuntural y extraordinaria que hizo necesario acudir a procedimientos legislativos eficaces para poner en marcha un nuevo ordenamiento constitucional” (11) .
Aunado a lo anterior, el constituyente de 1991, previó en el artículo transitorio 10 de la nueva Carta Política, un control reforzado para los decretos que expidiera el gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en los artículos transitorios, disponiendo que “Los decretos que expida el Presidente de la República en ejercicio de las facultades otorgadas en los anteriores artículos tendrán fuerza de ley y su control de constitucionalidad corresponderá a la Corte Constitucional”. Nótese, que además de aquel control previo que sobre tales decretos correspondía ejercer a la comisión especial creada para el efecto, se dispuso un control jurisdiccional posterior mediante la acción pública de inconstitucionalidad (12) .
Cabe recordar también, que en determinadas ocasiones la Corte ha aceptado, de manera excepcional, que sobre una ley estatutaria se adelante un control de constitucionalidad posterior a la entrada en vigor de aquella. En efecto, la Corte ha admitido que no obstante haberse adelantado el control de constitucionalidad previo e integral sobre el proyecto de ley estatutaria, en situaciones muy puntuales, se podría realizar un nuevo examen sobre la conformidad material de una norma de contenido estatutario con la Carta Política.
En efecto, esta corporación en Sentencia C-011 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero estimó lo siguiente, en relación con un proyecto de ley estatutaria mediante el cual se reglamentaba el voto programático:
“Distinto sería, sin embargo, observa la Corte, el caso en el que el presunto vicio de inconstitucionalidad surja con posterioridad al control previo que ella realizó, evento en el cual ciertamente procede el control de constitucionalidad mediante acción ciudadana, de conformidad con el artículo 241 numeral 4º y 242 numeral 1º (negrillas originales).
Por ejemplo, si al momento de la sanción presidencial se viola la Constitución —si la ley es sancionada por un ministro u otro funcionario distinto del Presidente de la República—, el vicio de constitucionalidad es sobreviniente al pronunciamiento —previo— de la Corte y por tanto no ha sido objeto de sentencia alguna (negrillas agregadas).
De conformidad con lo anterior, la Corte Constitucional se separa del concepto del Procurador General de la Nación, que estima que en todos los casos las leyes estatutarias son demandables en el devenir por los ciudadanos”.
El señalado caso de vicio de inconstitucionalidad sobreviviente ha sido entendido de manera restrictiva por el juez constitucional. Así, en Auto 038 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara, la Corte señaló lo siguiente:
“En efecto, como se ha indicado, el fallo que en ejercicio del control de constitucionalidad profiera la Corte respecto de un proyecto de ley estatutaria, es integral, es decir, que al momento de confrontar las normas del proyecto con la preceptiva constitucional, la corporación analiza todos y cada uno de los artículos del mismo a la luz de todos y cada uno de los preceptos del estatuto superior, y en consecuencia, no podrán en el futuro, ser objeto de acción pública de inconstitucionalidad, pues al tenor del artículo 243 de la Carta Política, las sentencias de la Corte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, y sus disposiciones no podrán volver a ser objeto en el futuro de examen de constitucionalidad, salvo la excepción a que se aludió en la providencia C-011 de 1994, la cual no encaja dentro del cargo de la demanda” (negrillas agregadas).
Siguiendo los anteriores pronunciamientos, la Corte en Auto 042 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández sostuvo, que “siendo el control de constitucionalidad respecto de los proyectos de ley estatutaria integral y definitivo y con efectos de cosa juzgada, ninguna de las normas que forman parte de la ella pueden ser examinadas nuevamente, salvo la excepción a la que alude la sentencia citada, esto es, que se configuren vicios de inconstitucionalidad sobrevivientes a dicho control, como por ejemplo vicios de forma en el trámite posterior o vicios de fondo resultantes del cambio de las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento para el inicial pronunciamiento de constitucionalidad”.
En ese orden de ideas, cuando quiera que la legislación delegada excepcional y transitoria sea de contenido estatutario, esta deberá someterse al control correspondiente a tal variedad de leyes, que incluye, como parte esencial de su régimen, el control previo constitucionalidad. Además, dado que se trata de una norma expedida con fundamento en una habilitación constitucional, el control se extiende al cumplimiento de los límites temporal y material fijados por la norma habilitante.
4. Control de los límites temporales fijados para la expedición del Decreto 2207 de 2003.
Los diversos intervinientes y la vista fiscal coinciden en afirmar que el Gobierno Nacional respetó los límites temporales que la norma constitucional habilitante le señaló para la expedición del decreto con fuerza de ley mediante el cual desarrollara el artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales. La Corte comparte la anterior aseveración, por las razones que pasan a explicarse.
De conformidad con el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2003, al Congreso de la República le correspondía reglamentar lo relacionado con la financiación de los partidos y movimientos políticos y las campañas que estos adelanten así como los grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos. En lo que concierne a las elecciones departamentales y municipales, tal reglamentación debía estar lista “... a más tardar tres meses antes de su realización”; y de no hacerlo, “... el Gobierno Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes”.
Como el Decreto 2207 de 2003 fue expedido por el Gobierno Nacional el 5 de agosto de 2003, siendo publicado en el Diario Oficial 45270 de esa misma fecha, no cabe duda alguna sobre el respeto a los límites temporales fijados por la norma habilitante.
5. El Decreto-Ley 2207 de 2003 es inexequible por omisión del control previo de constitucionalidad inherente a las leyes estatutarias.
El 5 de agosto de 2003, el decreto fue publicado en el Diario Oficial 45270, página 26, y desde esa fecha comenzó a desplegar todos sus efectos jurídicos, sin haberse surtido el control previo de constitucionalidad sobre el mismo.
Sobre este decreto, la Corte no tuvo la oportunidad de ejercer el control previo de constitucionalidad, pues no fue remitido por el gobierno para el efecto. Fue necesario, en vista de la presentación de una demanda de inconstitucionalidad, que la Corte le solicitase al Presidente de la República su envío (13) , para efectos de realizar el control de constitucionalidad correspondiente sobre el mismo, y que es el que se surte en la presente oportunidad.
En efecto, el Presidente de la República, puso en vigor el Decreto 2207 de 2003, que tiene fuerza de ley y es de contenido estatutario, omitiendo cumplir el control previo de constitucionalidad aplicable a este tipo de normas, habiéndose modificado de tal manera el régimen vigente en una materia esencial a la democracia colombiana como lo es la relacionada con la financiación de las campañas políticas, en el ámbito departamental y municipal. Por lo tanto, la Corte lo declarará inexequible, decisión que no podía ser adoptada sin que previamente se hubiere solicitado al Presidente de la República el envío del texto del mencionado decreto.
(1) Con salvamento de voto de los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño, y aclaración de voto del magistrado Humberto Sierra Porto.
(2) Sentencia C-757 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. S.V. de los magistrados Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Uprimny Yepes.
(3) Se citó la sentencias C-515 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(4) Sentencia C-013 de 1993.
(5) Ver C-011 de 1994; C-089 de 1994; C-145 de 1994; C-621 de 1997; Auto 038 de 1998; C-008 de 1995; C-371 de 2000; C-620 de 2001; Auto 226ª de 2002; Auto 235ª de 2002; C-295 de 2002; C-162 de 2003; Auto 170 de 2003; C-292 de 2003 y C-307 de 2004.
(6) Sentencia C-261 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(7) Sentencia C-162 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(8) Eduardo García de Enterría, La Constitución como norma y el tribunal constitucional, Madrid, Civitas, 1985, pág. 85.
(9) Sentencia C-971 de 2004.
(10) Gaceta del Congreso 315 del 1º de julio de 2003, pág. 4.
(11) Sentencias C-1546 de 2000, M.P. Jairo Charry Rivas y C-670 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(12) Sentencias C-531 de 1993; C-134 de 1994; C-243 de 1996; C-091 de 1997; C-616 de 1997; C-186 de 1998; C-003 de 1999; C-1716 de 2000.
(13) Sentencia C-972 de 2004.
Con el habitual respeto por las decisiones de la Sala, salvamos el voto en el asunto de la referencia. (I) Después de realizar un breve análisis de los argumentos de la decisión mayoritaria, (II) procederemos a exponer las razones que nos llevaron a apartarnos de esta.
1. Mediante Sentencia C-972 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte Constitucional resolvió inhibirse para decidir de fondo una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra el artículo 6º del Decreto 2207 de 2003 “por medio del cual se desarrolla el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales”. En su lugar, solicitó al Presidente de la República la remisión del mencionado decreto, en su integridad, para que la Corte Constitucional “proced[iera] a efectuar el control de constitucionalidad respectivo”, puesto que la disposición en cuestión regulaba materias propias de ley estatutaria, a saber, financiación de las campañas electorales, asunto relacionado con funciones electorales, movimientos y partidos políticos.
2. La Presidencia de la Corte Constitucional, por medio de oficio del 8 de octubre de 2004, solicitó a la Presidencia de la República el envío de copia auténtica del decreto en cuestión para “proceder a realizar la revisión oficiosa de constitucionalidad que por mandato de la Constitución, le corresponde a esta corporación”.
En cumplimiento de tal solicitud, el 11 de octubre de 2004, se remitió lo solicitado a esta corporación. Por medio de Auto del 29 de octubre de 2003, la magistrada Clara Inés Vargas Hernández avocó conocimiento del proceso y dio trámite al mismo.
3. Al analizar la constitucionalidad del decreto, la mayoría entró a estudiar las características y alcance del control constitucional que la Corte debía realizar sobre esta disposición.
Para el efecto, después de reiterar que el Decreto 2207 tenía carácter material de ley estatutaria, trajo a colación las consideraciones de la Sentencia C-971 de 2004, M.P. José Cepeda Espinosa, la cual había estudiado la constitucionalidad del parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2003, según las cuales la facultad conferida al Presidente de la República en esa disposición implicaba que “las normas que expida el Presidente tienen el carácter de leyes en sentido material, y quedan, por consiguiente, hacia el futuro, sometidas al mismo régimen de la ley estatutaria a la que se integren”.
Con base en este criterio, la mayoría señaló que al tener carácter de ley estatutaria, el Decreto 2207 de 2003 debió haber sido sometido a un tipo de control igual al de una ley estatutaria —ley cualificada en la que intervenían, consecutivamente, las tres ramas del poder desplegando funciones diferentes y específicas—, lo que incluía el control previo de constitucionalidad.
Recordó la corporación que el control de las leyes estatutarias “es un control constitucionalidad previo, por disposición del artículo 153 de la Constitución, que establece que dicho trámite comprenderá la revisión previa por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto”. Posteriormente, añadió la Corte que “cuando quiera que la legislación delegada excepcional y transitoria sea de contenido estatutario, esta debe someterse al control correspondiente a tal variedad de leyes, que incluye, como parte esencial de su régimen, el control previo de constitucionalidad”.
1. Puesto que los temas que abordan las leyes estatutarias son esenciales para la vida social, motivo por el cual deben tener un control previo sería contrario a la Constitución que una regulación referente a la financiación de las campañas electorales en los ámbitos departamental y municipal desplegara sus efectos sin que antes hubiese sido controlado por la Corte para garantizar la supremacía de la Constitución. Temas de la trascendencia del electoral no pueden surtir sus efectos dejándose sometidos sólo a un eventual control de carácter posterior.
2. La conservación de la seguridad jurídica es otra de las razones por las cuales el control debe ser previo. En términos del pronunciamiento mayoritario “en cuando a la preservación de la seguridad jurídica, principios (sic) fundante también del Estado social de derecho, implica la certeza que tiene la comunidad acerca de que determinadas situaciones jurídicas no serán modificadas o alteradas sino por los medios preestablecidos en el derecho vigente, lo cual confiere tranquilidad a las personas destinatarias de las normas y coadyuva al mantenimiento de la paz social”.
3. El control previo se justifica más aún cuando la norma controlada es producto del uso de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente, puesto que en esta ocasión hay menor foro de debate democrático que en el Congreso.
4. Si bien la Corte ha realizado control posterior de normas de contenido estatutario, este ha sido excepcional y dentro de ninguna de las excepciones se encuadra el Decreto 2207 de 2003.
El primero de los casos se presentó cuando el Presidente, en uso de las facultades extraordinarias otorgadas por la, para ese entonces, recién expedida Constitución de 1991, reglamentó aspectos constitucionales tales como el procedimiento de tutela. Tal caso tenía la particularidad de que para el exacto momento en que entró en vigencia la Constitución de 1991 aún no estaba conformada la Corte Constitucional, sino una comisión especial que se encargaba de controlar los proyectos de decreto preparados por el Gobierno Nacional y la misma regulación transitoria de la Constitución había previsto para estos decretos un control posterior por parte de la Corte Constitucional.
5. Así como la ley estatutaria requiere de control previo, el decreto de contenido estatutario también lo necesita y, por tanto, no puede entrar en vigencia sin haber agotado el trámite que la Constitución establece.
Señala la mayoría que el decreto en análisis, según su artículo 14, entró en vigencia a partir de su promulgación; fue publicado en el Diario Oficial 45270 el 5 de agosto de 2003, momento desde el cual desplegó sus efectos jurídicos, sin control previo, desconociendo así la Constitución. Por tal motivo, la Corte lo declaró inexequible en su totalidad.
Agregó la mayoría, por último, que la declaración de inexequibilidad no hubiera podido ser adoptada sin que previamente se hubiera solicitado al Presidente el envío del decreto.
Los magistrados que suscribimos el presente salvamento de voto consideramos que la Corte ha debido realizar un control material del Decreto 2207 de 2003, puesto que el requisito de control previo de las normas de naturaleza estatutaria no era predicable en esta ocasión, puesto que (i) las sentencias C-971 de 2004 y C-972 de 2004 permitían un control de constitucionalidad posterior y (ii) debido a los factores temporales que rodearon la expedición del decreto, la Corte al exigir el control previo del decreto (a) estaría obligando a lo imposible al gobierno y, simultáneamente, (b) desconocería la finalidad buscada por el Constituyente al atribuir facultades extraordinarias al gobierno.
(i) En la Sentencia C-971 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte abordó el análisis del parágrafo transitorio del Acto Legislativo 01 de 2003 según el cual “[e]l Congreso reglamentará estas materias. En lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales, tal reglamentación deberá estar lista a más tardar tres meses antes de su realización. Si no lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes”.
Como lo señala el pronunciamiento mayoritario, en la Sentencia C-971 de 2004 se anticipó el carácter estatutario que tendría el decreto que eventualmente llegara a dictar el gobierno, en subsidio del Congreso, debido a su materia, y se afirmó que tal decreto debería someterse a control constitucional. No obstante, contrario a lo señalado por las consideraciones de la mayoría, la mencionada sentencia no indicó que tal control debiera ser previo, antes bien, como se demostrará a continuación, se previó que el caso del eventual decreto era sui generis y lo que se debería someter a control sería el decreto que no el proyecto de tal.
— En efecto, al referirse a las características del parágrafo acusado, la sentencia en mención indicó que con este “se mantiene el control constitucional de los decretos, el cual es ejercido por la Corte Constitucional. “Obsérvese cómo se refirió al control constitucional de los “decretos” y no de los proyectos de tales. Además, véase de qué manera no se mencionó nada acerca del momento en el cuál debía surtirse tal control.
— De otra parte, para justificar que la competencia excepcional y pro tempore concedida al gobierno en el parágrafo transitorio no implicaba una reforma a la Constitución, la sentencia señaló: “los decretos con fuerza de ley que profiera el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias en cuestión, están sometidos al control de la Corte Constitucional, lo que permite impedir cualquier abuso o extralimitación por parte del ejecutivo. En este (sic) materia es preciso advertir que, no obstante que se está ante una especial habilitación para que el Presidente de la República expida normas con fuerza de ley, que no está enunciada entre las atribuciones de control de constitucionalidad que para la Corte Constitucional prevé el artículo 241 superior, no es menos cierto que, tal como se expresó por esta corporación en la Sentencia C-131 de 1993, como quiera que en el Estado de derecho todos los poderes constituidos derivan sus competencias de la Constitución y sería inconcebible que un acto de un poder constituido pudiese contrariar la Constitución y no obstante carecer de control, debe concluirse que las normas que en ejercicio de esa facultad expida el gobierno, están sometidas a control de constitucionalidad, y dado que las mismas tienen naturaleza legal, no solo porque así lo establece la norma habilitante, sino porque ellas están orientadas a expedir o modificar cuerpos normativos de carácter legal y estatutario, su conocimiento corresponde a la Corte Constitucional, como en diversas oportunidades, frente a situaciones similares ha sido expresado por esta corporación” (1) (negrillas ajenas al texto).
Del párrafo trascrito es oportuno estudiar las expresiones subrayadas. Al afirmar la sentencia que la Corte tendría competencia para analizar la constitucionalidad de los “decretos” se excluía que el control ejercido debiera darse sobre el proyecto de decreto y, en esa medida, se justificaba tácitamente que el control fuera posterior. De otro lado, al aseverar que la facultad otorgada al Presidente “no está enunciada entre las atribuciones de control de constitucionalidad que para la Corte Constitucional prevé el artículo 241 Superior”, la Sala Plena excluyó el caso del decreto gubernamental en cuestión de los parámetros del artículo 241, es decir, del control que deben tener las leyes estatutarias, cuyo carácter previo está expresamente estipulado en el artículo 241, numeral 8º.
— Posteriormente, la Corte aseveró: “Observa la Corte, sin embargo, que la decisión del poder de reforma de acudir a esta alternativa de habilitación legislativa en relación con materias de ordinario sometidas a reserva de ley estatutaria, que incluyen en su tramitación el previo control de constitucionalidad, plantea un problema de asimetría en dichos cuerpos normativos, puesto que coexistirían en ellos, normas sobre las que ha operado un control integral de constitucionalidad, con otras que carecen del él y que sería por consiguiente susceptibles de ser demandadas por cualquier ciudadano. Como quiera que ello desnaturalizaría tales normas en cuanto que carecerían de un elemento central de su carácter de estatutarias, al paso que se desvertebrarían los estatutos a los cuales ellas se integran —en este caso la ley estatutaria sobre partidos y movimientos políticos donde se regula la financiación de la política— observa la Corte que, no obstante que no hay previsión expresa sobre el particular, una interpretación integral de la Constitución impone que en tales casos, en cuanto que en ejercicio de las facultades extraordinarias se modifiquen leyes estatutarias, los respectivos decretos deben ser remitidos por el gobierno para que la Corte ejerza el control de su constitucionalidad, y que en caso de que ello no ocurra así, la Corte habrá de aprehender de oficio su conocimiento. Solo de esa manera puede preservarse la naturaleza de las leyes estatuarias como cuerpos normativos que han sido objeto de un control integral y definitivo de constitucionalidad” (negrillas ajenas al texto).
Del anterior párrafo, y en particular de los apartes subrayados, se deduce que la Sala Plena quiso hacer énfasis en que no existía previsión expresa sobre el control de constitucionalidad de estos decretos, motivo por el cual no habría razón suficiente para incluirlos dentro de la forma de control prevista para los proyectos de leyes estatutarias en el numeral 8º del artículo 241 constitucional. Se infiere, además, que el control que debería darse sería sobre los “respectivos decretos” y no proyectos de tales. Es decir, el control si bien automático, no debería ser previo.
— La posición mayoritaria cita para justificar que la formación del Decreto 2207 de 2003 debió haber sido cualificada, como la de las leyes estatutarias, el siguiente aparte de la Sentencia C-971 de 2004: “v) las normas que expida el Presidente tienen el carácter de leyes en sentido material y quedan, por consiguiente, hacia el futuro, sometidas al mismo régimen de la ley estatutaria a la que ellas se integren” (negrillas ajenas al texto).
Además, la mayoría olvidó observar la especial calificación que dio el párrafo a la equivalencia de regímenes aplicables a las normas que expidiera el Presidente y a la ley estatutaria a la que se integrara. En efecto, en el párrafo que equipara las normas que expidiera el Presidente a las leyes estatutarias, no se hizo referencia a la norma que estuviera por expedir o el proyecto de norma, sino a la “norma que expida”, es decir, al decreto ya expedido. Esto se refuerza si la equivalencia se debía dar “hacia el futuro”. La expresión hacia el futuro encaja mucho mejor con un control posterior y no previo como el que exigió la mayoría.
— En conclusión, al declarar exequible el parágrafo transitorio del Acto Legislativo 02 de 2003, la Corte permitió la figura de una delegación pro témpore sui generis con control de igual carácter singular, a saber, integral y oficiosa, pero posterior.
Por su parte, la Sentencia C-972 de 2004, como lo señala la mayoría, ordenó el envío del Decreto 2207 “para proceder a efectuar el control de constitucionalidad respectivo”. Sin embargo, de esto no se infería, como se hizo en la sentencia de la cual nos apartamos, el hecho de que tal control de constitucionalidad debiera ser previo, y por tanto, al no haberlo sido, el decreto en su integridad deviniera en inconstitucional. Para fundamentar esta afirmación se citarán y analizarán varios apartes de la sentencia.
— Después de señalar que el Congreso no había podido expedir la ley estatutaria, la Sentencia C-972 de 2004 señaló: “lo anterior no significa que pierda vigencia la exigencia de que el decreto sea revisado por la Corte Constitucional de manera integral, oficiosa y definitiva. Como ya se advirtió, el Decreto 2207 de 2003 reglamenta una materia que debe ser objeto de ley estatutaria, lo cual hubiera implicado, en una situación ordinaria, cumplir con una serie de requisitos. Entre ellos se encuentra el de la revisión de constitucionalidad integral por parte de la Corte. (...) “Por otra parte, al igual que en los demás casos de control de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, este control debe ser integral y definitivo” (negrillas ajenas al texto).
— Posteriormente añadió la sentencia la siguiente afirmación que no deja duda alguna de que el control del decreto, si bien era integral, no debió haber sido previo. Afirmó la corporación “Así, es claro que el control debe ser oficioso, no rogado, lo que indica que el gobierno debía haber enviado el decreto a la Corte inmediatamente después de su expedición, para que se surtiera el examen de constitucionalidad” (negrillas ajenas al texto).
Obsérvese cómo la Corte al determinar el momento en el cual el gobierno tenía el deber de haber enviado la norma no señaló que el control era previo, sino posterior, aunque debiera darse acto seguido a su expedición.
— Por último, la Corte indicó que “De las premisas anteriores se deduce que el gobierno debía haber enviado a la Corte, de oficio, el texto del Decreto 2207 de 2003 para que fuera revisado en su constitucionalidad. El examen de constitucionalidad sobre el decreto debe ser, como se ha señalado, oficioso,integral y definitivo”. De lo subrayado se infiere, primero, que el control oficioso se debía dar sobre el “Decreto 2207” y no el proyecto de este, y las características de tal control no eran otras que el ser oficioso, integral y definitivo.
En conclusión, en la Sentencia C-972 de 2004, la Corte dejó claramente establecido que el decreto se solicitaba al gobierno puesto que sobre este se debía realizar un control oficioso, integral, definitivo y —en lo atinente a este estudio— posterior.
De otra parte, teniendo en cuenta que las sentencias son normas, lo cual es evidente en la parte resolutiva de los fallos, para que la norma constituida por la parte resolutiva de la Sentencia C-972 de 2004 pudiera tener un entendimiento razonable, la mayoría debió haber tenido en cuenta el criterio hermenéutico del efecto útil. La orden dada al gobierno de remisión del Decreto 2207 de 2003 obligaba a la Corte a hacer un control integral, oficioso y definitivo de la disposición, sin considerar la oportunidad del envío. La opinión mayoritaria desconoció este mandato que la corporación se había auto impuesto en el fallo mencionado.
Finalmente, si en gracia de discusión, dentro de una lógica en abstracto, pudiera decirse que los decretos con naturaleza estatutaria deben seguir idéntico procedimiento a las leyes estatutarias, como lo sostiene la Sala Plena, para el caso concreto del Decreto 2207 de 2003 la eventual falencia constitucional habría sido saneada con las contundentes consideraciones de las sentencias C-971 y C-972 de 2004 que abordaban como una excepción a la regla de control previo el caso del decreto en cuestión.
“En lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales, tal reglamentación deberá estar lista a más tardar tres meses antes de su realización. Si no lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes”.
Contextualizando temporalmente el parágrafo transitorio se tenía que:
1. El cierre de inscripciones se dio el 26 de agosto de 2003.
2. Las elecciones se surtieron el 26 de octubre de 2003.
3. El 5 de agosto de 2003 el gobierno profirió el Decreto 2270.
Si el Congreso tenía como máximo plazo para reglamentar las elecciones departamentales y municipales hasta tres meses antes de su realización, sólo hasta el 26 de julio, frente a la omisión del Congreso, el gobierno pudo hacer uso de sus facultades subsidiarias. A partir del 26 de julio, el gobierno tenía plazo para “dictar un decreto con fuerza de ley” hasta el 6 de agosto de 2003, fecha en la cual se dio el cierre de inscripciones. Es decir, el Presidente contaba con nueve días para dictar tal decreto. Así las cosas, sería manifiestamente desproporcionado exigir un control previo del mismo, toda vez que, teniendo en cuenta que la normatividad debía ser aplicada a los procesos electorales que culminarían el 26 de octubre —motivo por el cual el mismo parágrafo dio un plazo máximo para que se dictara el decreto—, en nueve días habría sido imposible ejercer el control por parte de la Corte Constitucional.
La Corte, al tener conocimiento del límite temporal con el que contaba el gobierno para dictar el decreto con fuerza de ley y haber declarado exequible el parágrafo transitorio contentivo de tal límite aceptó que era constitucional que, para el caso concreto, el control constitucional de una norma de carácter estatutario fuera posterior. La parte resolutiva de la Sentencia C-971 de 2004 hizo tránsito a cosa juzgado y lo que se derivaba de tal decisión debió haber sido cumplido por la misma Corte.
Marco Gerardo MonroyCabra—Rodrigo Escobar Gil.
(1) Al respecto ver, entre otras las sentencias C-131 y C-530 de 1993, y C-537 de 1998. En esta última sentencia la Corte se declaró competente para examinar la constitucionalidad del primer inciso del artículo 16 del Decreto 1056 de 1953, por cuanto, no obstante que estaba contenida en un decreto formalmente ejecutivo de compilación, se trataba de una reproducción idéntica de la disposición contenida en la Ley 37 de 1931, precisamente, una de las leyes que se autorizó compilar, y, por consiguiente, su rango es de orden legal y no ejecutivo.