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Il problema della determinazione dell’equo canone nel contratto d’affitto di fondo rustico - Jei - Jus e Internet
Il problema della determinazione dell’equo canone nel contratto d’affitto di fondo rustico
Pubblicato: 02 Novembre 2005
Scritto da Federica De Sanctis
SOMMARIO: 1.Premessa; 2.Evoluzione della normativa nel tempo; 3.La sentenza della Corte costituzionale n. 318/2002; 4.Una situazione di stallo.
La determinazione dell’equo canone nel contratto d’affitto di fondo rustico è da sempre una questione estremamente complessa. Tale complessità è causata dal metodo con cui nel tempo il legislatore ha pensato di fissare l’ammontare del canone equo emanando continui provvedimenti, i quali, pur migliorando parzialmente la situazione, finivano, a causa dell’eccessiva produzione normativa, soltanto col renderla più intricata e confusa. Nel corso degli anni, infatti, si sono susseguite, mediante nuove leggi e decreti, numerosissime modificazioni della legislazione agraria dettate dalla difficoltà di trovare soluzioni adeguate e definitive, una situazione, questa, che ha trovato riscontro nei continui interventi cui è stata chiamata la Corte costituzionale, costretta in più occasioni a dichiarare l’incostituzionalità delle molteplici norme disciplinanti la materia.
Sebbene l’istituto dell’equo canone nel contratto d’affitto di fondo rustico sia stato introdotto ormai da più di quarant’anni[1] i criteri e le regole di determinazione dello stesso sono ancora allo stato dei fatti non soltanto inadeguate ma addirittura inesistenti. L’attuale assenza di criteri solidi e concreti è dovuta all’inerzia del legislatore chiamato ad intervenire nuovamente sull’argomento a seguito della sentenza n. 318 del 2002[2] con la quale la Corte costituzionale dichiarava costituzionalmente illegittimi , in riferimento agli artt. 3, 42 e 44 Cost., gli artt. 9 e 62 della legge 3 Maggio 1982, n. 203, Norme sui contratti agrari, nella parte in cui prevedono per i fondi rustici un meccanismo di determinazione del canone di affitto basato sul reddito dominicale catastale, determinato a norma del R. D. 4 Aprile 1939, n. 589, convertito in legge 29 Giugno 1939, n. 976 e rivalutato soltanto in base a meri coefficienti di moltiplicazione. La mancanza di questo intervento ha determinato un vuoto normativo preoccupante che contribuisce ad aggravare la condizione di un ramo dell’ordinamento giuridico da sempre caratterizzato da un contenzioso legislativo di difficile soluzione. Sebbene sia auspicabile un veloce intervento del legislatore ordinario, che possa colmare il vuoto creatosi e gettare luce sulla spinosa questione, a distanza di tre anni dalla sentenza citata, non si è ancora visto alcunché di concreto. Sembra quasi che la posizione assunta dal Parlamento sia volontariamente quella di non esprimersi, almeno per ora, in maniera concreta e radicale.
2. Evoluzione della normativa nel tempo.
L’istituto dell’equo canone nel contratto d’affitto di fondo rustico venne introdotto, secondo l’opinione dominante in dottrina[3] , con la legge 12 Giugno 1962, n. 567, Norme in materia di affitto di fondi rustici. L’art. 3 di suddetta legge disponeva espressamente che: “per ciascuna provincia la commissione [tecnica provinciale] determina ogni due anni, almeno nove mesi prima della scadenza dell’annata agraria e per il biennio successivo la tabella minima e massima da considerarsi equa per zone agrarie omogenee e classi di terreni e per tipi aziendali, tenuto conto della produttività dei fondi, dell’esistenza e della condizione dei fabbricati rurali, delle attrezzature aziendali, degli oneri a carico dei proprietari locatori, dei costi e degli oneri gravanti sull’impresa al fine di assicurare una equa retribuzione per il lavoro dell’affittuario e della sua famiglia e la buona conduzione dei fondi”. L’equo canone veniva dunque determinato mediante il ricorso ad una serie di tabelle stilate dalle commissioni tecniche provinciali (organi amministrativi operanti per conto dell’ispettorato agrario) sulla base di una serie di dati concreti. Tale sistema di calcolo, che permetteva peraltro il pagamento sia in natura che in denaro, non fu ritenuto sufficientemente adeguato ritenendosi la determinazione del canone ancorata a dati di carattere non obiettivo, i quali anche se validi in astratto finivano per costituire “un sistema di una complessità tale da creare notevoli e gravi difficoltà accrescendo i contrasti tra le categorie interessate (proprietari da un lato e affittuari dall’altro) rappresentate dalle commissioni”[4] .
In seguito alle critiche mosse alla l. n. 567 del 1962 il legislatore fu chiamato a dettare, nel corso di un decennio, una nuova disciplina della materia che garantisse un’equa remunerazione del lavoro della famiglia colonica e che allo stesso tempo fosse in grado di incoraggiare la buona coltivazione dei fondi contemperando gli interessi del locatore con quelli dell’affittuario[5] .
Alla legge n. 567 del 1962 ha fatto seguito la legge 11 Febbraio 1971, n.11, Nuova disciplina dell’affitto di fondi rustici (c.d. Equo Fitto), la quale, dopo aver disposto che il canone per l’affitto del fondo oggetto del contratto dovesse essere corrisposto non più in natura, bensì esclusivamente in denaro[6] , abbandonava il precedente criterio d’individuazione del canone, basato sulla produttività del fondo, introducendo il riferimento al reddito dominicale (determinato a norma del RD legge 4 Aprile 1939, n. 589, convertito nella legge 976/39). Veniva utilizzato un criterio convenzionale, più idoneo e di maggiore certezza: “il canone per il fondo o i fondi oggetto del contratto è determinato moltiplicando il reddito dominicale […] dei fondi stessi, per i coefficienti stabiliti dalla commissione”, questa “stabilirà per ogni qualità di coltura ed eventuali gruppi di classi individuati in catasto coefficienti di moltiplicazione compresi da un minimo di 12 volte ed un massimo di 45 volte, in conformità alle direttive della commissione tecnica centrale”[7] , determinando le tabelle del canone legale. Le disposizioni di tale legge realizzavano una determinazione della prestazione con calcolo diretto, per coefficienti, sul reddito dominicale dei terreni che veniva utilizzato come base (salvo gli incrementi o i decrementi per miglioramenti effettuati dal proprietario o dal conduttore). Inevitabilmente, l’abbandono di un criterio concreto e realistico di determinazione del canone, ancorato alla produttività e redditività del fondo, per uno, sia pure basato su dati oggettivi, ha condotto la questione all’esame della Corte costituzionale, la quale non poteva esimersi dal dichiarare l’irrisorietà dei coefficienti, l’influenza della svalutazione monetaria nella determinazione del canone, l’eccessività del divario esistente tra canoni legali e canoni di libero mercato e dunque l’inadeguatezza della nuova normativa, ciò a partire dalla sentenza n. 155 del 27 Luglio 1972. Con tale sentenza furono dichiarati costituzionalmente illegittimi gli artt. 3 e 4, primo comma, della legge 11 Febbraio 1971, n. 11, l’art. 3, secondo e sesto comma e l’art. 1 della stessa legge, nella parte in cui non prevedeva alcuna forma periodica di rivalutazione del canone in denaro.
Per colmare gli ampi vuoti normativi formatisi a seguito della sentenza della Corte costituzionale il legislatore è nuovamente intervenuto sulla materia emanando la legge 10 Dicembre 1973, n. 814, Modifiche della legge 11 Febbraio 1971, n. 11, concernente la disciplina dell’affitto di fondi rustici [8]. Tale legge modificò i coefficienti di rivalutazione, senza peraltro adeguarli ai valori suggeriti dalla Corte costituzionale (da 38 a 105) con la sentenza n. 155 del 1972[9] .
Quanto previsto in materia di determinazione del canone dalla legge n. 814 del 1973 non fu comunque sufficiente a soddisfare gli interessi delle categorie dei proprietari terrieri da una parte e degli affittuari dall’altra e ben presto si arrivò ad una nuova pronuncia, la n. 153 del 1973[10] con la quale la Corte costituzionale riaffermava nuovamente l’illegittimità delle disposizioni che stabilivano la misura del canone d’affitto, senza fornire questa volta, come aveva precedentemente fatto nella sentenza n. 155 del 1972, indicazioni circa la congruità dei coefficienti di moltiplicazione dei canoni d’affitto ed evidenziava la necessità che i suddetti fossero fissati “in maniera più congrua e con più ampio divario tra il coefficiente minimo idoneo a garantire ad ambo le parti l’idoneità del canone di affitto e quello massimo consentito della produttività dei migliori terreni”[11] .
La Corte, in sostanza, anche in questa occasione, non si è discostata da quelle che erano state la scelte di fondo espresse nel 1972, ritenendo, non solo i nuovi coefficienti introdotti inferiori a quelli indicati e dunque non sufficienti, ma addirittura incongrui in ragione dell’ulteriore svalutazione monetaria intervenuta in quel lasso di tempo.
Fu a seguito di questa ulteriore pronuncia che si pervenne alla legge 3 Maggio 1982, n. 203, Norme sui contratti agrari, dopo un periodo di transizione in cui il Parlamento si limitò a dettare una serie di norme provvisorie che dichiararono definitivi i canoni non contestati giudiziariamente in precedenza[12] .
La legge n. 203/82 introduce una serie di norme che confermano il sistema del calcolo dell’equo canone come una scelta volta al raggiungimento di obiettivi di equità.
Agli effetti della determinazione del canone, i coefficienti di moltiplicazione del reddito dominicale del 1939 vengono elevati da un minimo di cinquanta a un massimo di centocinquanta volte[13] e in tale ambito le commissioni tecniche provinciali stabiliranno a loro volta il coefficiente di moltiplicazione, minimo e massimo, per le singole zone agrarie omogenee[14] . Vengono inoltre presi in considerazione dei coefficienti aggiuntivi: l’art. 9 della legge n. 203/82 stabilisce che in presenza di situazioni strutturali non considerate né valutate in catasto può essere aumentato il punteggio già stabilito fino ad un massimo di trenta punti[15] , tali trenta punti saranno graduati in relazione al tasso di redditività delle strutture e tenuto conto degli apporti dell’affittuario, degli oneri a carico della proprietà e di quelli gravanti sull’impresa.
Nello specifico essi sono previsti in presenza di:
- fabbricati colonici ad uso di abitazione e fabbricati aziendali destinati alle esigenze dell’impresa agraria, quali magazzini, cantine, frantoi, ecc.
- investimenti fissi, quali serre, impianti di irrigazione, opere di bonifica, ecc.
Tale sistema di determinazione del canone d’affitto dei fondi rustici, così come delineato, ha superato numerosi rilievi critici, un’inversione di tendenza dettata dall’innegabile trasformazione che la legge n. 203 del 1982 aveva inferto alla disciplina dell’equo canone poiché questa, non si era limitata ad aumentare i coefficienti di base e quelli aggiuntivi, ma aveva inoltre perfezionato meccanismi già esistenti come l’adeguamento periodico del canone e ne aveva anche introdotto di nuovi, quali la considerazione dei miglioramenti, delle addizioni e delle trasformazioni eseguiti dal locatore, sarebbe dunque stato impossibile negare l’innovatività di tale legge come alcune ordinanze di rimessione avrebbero voluto.
3. La sentenza della Corte costituzionale n. 318/2002.
Il nuovo sistema di determinazione dell’equo canone nel contratto d’affitto di fondo rustico, così come definito dalla legge n. 203/82, è rimasto in vigore fino alla sentenza della Corte costituzionale n. 318 del 5 Luglio 2002. Con tale sentenza suddetta Corte eliminava i criteri di computo del canone stesso dichiarando costituzionalmente illegittimi gli artt. 9 e 62 della legge n. 203/82.
Gli articoli illegittimi, intitolati rispettivamente “Tabella per l’equo canone” e “Revisione degli estimi”, stabilivano la sostituzione del primo capoverso dell’art. 3 della legge n. 814/73 con il seguente testo normativo: “La commissione tecnica provinciale determina ogni tre anni, almeno sei mesi prima dell’inizio dell’annata agraria, le tabelle per i canoni di equo affitto per zone agrarie omogenee .
I coefficienti di moltiplicazione del reddito dominicale, previsti dal secondo capoverso del citato articolo 3 della legge 10 Dicembre 1973, n. 814, sono compresi tra un minimo di cinquanta e un massimo di centocinquanta volte.
I coefficienti aggiuntivi, previsti dalle lettere a) e b) del terzo capoverso del medesimo articolo 3 della legge 10 Dicembre 1973, n. 814, comportano, ciascuno, fino a un massimo di trenta punti.
Il canone provvisorio, previsto dal sesto capoverso dello stesso articolo 3 della legge 10 Dicembre 1973, n. 814, si determina moltiplicando per settanta il reddito dominicale.
Nella determinazione dei coefficienti di cui ai commi precedenti, le commissioni tecniche provinciali devono aver presente la necessità di assicurare in primo luogo una equa remunerazione del lavoro dell’affittuario e della sua famiglia. Le commissioni tengono anche conto degli apporti di capitali dell’affittuario, dei costi di produzione, della esigenza di riconoscere un compenso ai capitali investiti e degli altri apporti del locatore.
Sono soppressi il quarto, ottavo, nono, undicesimo, dodicesimo e tredicesimo capoverso del citato articolo 3 della legge 10 Dicembre 1973, n. 814”; l’art. 62, primo comma, stabiliva che “Ancorché intervenga la revisione degli estimi catastali, per la determinazione del canone continua a prendersi a base il reddito dominicale stabilito a norma del regio decreto-legge 4 Aprile 1939, n. 589, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 29 Giugno 1939, n. 976, sino all’entrata in vigore di una nuova legge che disciplini la materia”.
Dall’analisi del testo di suddetti articoli risulta evidente il problema venutosi a creare col passare del tempo: con l’emanazione della legge n. 203/82 il legislatore, consapevole dell’inadeguatezza del valore di un reddito dominicale che già all’epoca era vecchio di oltre quarant’anni, aveva, nell’art. 62, stabilito la necessità di un ulteriore intervento. La stessa Corte costituzionale, chiamata ad esprimersi sul punto nel 1984, esortava il Parlamento, con sentenza n. 139, affinché elaborasse nuovi coefficienti di moltiplicazione, non potendo “essere razionalmente giustificabile l’ulteriore protrarsi del ricorso ad un catasto vecchio di circa un cinquantennio e la mancata utilizzazione di elementi che sono invece idonei a rappresentare la realtà attuale e quindi porre i rapporti tra concedente ed affittuario su un piano ad essa più rispondente”[16] . Il prolungarsi dell’inerzia del legislatore ha inevitabilmente portato ad una nuova pronuncia di incostituzionalità del sistema che, colpendo l’art. 62, non poteva non travolgere anche l’art. 9 poiché le tabelle contenenti i coefficienti di moltiplicazione avevano come base di riferimento il reddito dominicale del 1939 e non avrebbero potuto applicarsi a prescindere da questo. Il perno fondamentale attorno al quale ruota la sentenza n. 318/2002 è appunto il ricorso, per la determinazione del canone equo, ai dati catastali del 1939 che, mentre in passato era stato ritenuto in più occasioni legittimo, non poteva ormai più essere tollerato determinando la violazione del principio di ragionevolezza, soprattutto in considerazione della revisione del catasto terreni verificatasi nel frattempo.
Va comunque messo in chiaro come la Corte costituzionale, con tale sentenza, non abbia in alcun modo messo in discussione la validità dell’istituto dell’equo canone ma soltanto quella del metodo di computo dello stesso.
4. Una situazione di stallo.
La situazione in cui versa il contenzioso giudiziario in materia di equo canone nell’affitto di fondo rustico, da sempre di difficile controllo, si è notevolmente aggravata con l’intervento realizzato dalla Corte con la sentenza n. 318 del 2002.
Allo stato dei fatti, pur essendo rimasto in vita l’istituto dell’equo canone, sono venuti completamente a mancare dei criteri per poterne calcolare l’ammontare. Le possibili soluzioni del problema che si prospettano sono molteplici e spesso inconciliabili.
Le teorie in proposito sono le più svariate e spaziano fino ad arrivare addirittura alla negazione della sopravvivenza dell’istituto stesso con il conseguente ritorno alla libera contrattazione.
Una rapida analisi della giurisprudenza permette di dimostrare quante e quanto varie siano queste teorie. Tra le decisioni giurisprudenziali più interessanti sull’argomento in esame figurano quelle prese dalla Corte d’appello di Catania in data 23 Febbraio 2004[17], dal Tribunale di Catania in data 18 Febbraio 2004 e dalla Corte d’appello di Palermo in data 2 Febbraio 2004.
I giudici della Corte d’appello di Catania hanno sostenuto che “in seguito alla caducazione degli artt. 9 e 62, l. 3 Maggio 1982, n. 203, si sia venuto a creare un vuoto normativo in ordine al meccanismo di determinazione dell’equo canone d’affitto, non potendosi, alla stregua delle disposizioni normative sopravvissute, individuare alcun sistema di determinazione dell’equo canone alternativo a quello dichiarato illegittimo”[18] . Non viene messa in discussione la validità dell’istituto, ma il meccanismo di determinazione del canone, allo stato inesistente. A parere della Corte deve ritenersi essere tornata in vigore la disciplina provvisoria dettata dalle leggi 10 Maggio 1978, n. 176 e 23 Novembre 1979, n. 595 e, conseguentemente, ritiene la Corte, non è nemmeno possibile, come già prima dell’emanazione della legge n. 203/82, esperire l’azione volta ad ottenere la determinazione del canone legale, e neppure l’azione volta a ripetere quanto corrisposto in eccedenza rispetto ad esso. In attesa dell’intervento del legislatore e dell’entrata in vigore dell’apposita legge sostitutiva delle norme dichiarate illegittime, le somme corrisposte dall’affittuario al concedente a titolo di canoni devono ritenersi esclusivamente quali acconti[19] . L’affittuario, tuttavia, non perderà il diritto di ripetere le somme che risulteranno essere state da lui versate in misura eccessiva rispetto all’equo canone, ma, la relativa azione potrà da questi essere esercitata soltanto quando saranno stabiliti i nuovi criteri di calcolo e sarà possibile quantificare il quantum debeatur. Il termine di prescrizione dell’azione di ripetizione inizierà a decorrere soltanto con l’entrata in vigore della nuova normativa.
Differisce dalla tesi della Corte d’appello di Catania la posizione sostenuta dal Tribunale di Catania nell’ordinanza del 18 Febbraio 2004[20] .
A parere dei giudici del Tribunale la normativa che riprenderebbe vigore con la dichiarazione di incostituzionalità degli artt. 9 e 62 della legge 3 Maggio 1982, n. 203, dovrebbe essere l’art. 3 della legge 12 Giugno 1962, n. 567, e non la normativa provvisoria dettata dalle leggi n. 176/78 e n. 595/79 come sostenuto dalla Corte d’appello . Il Tribunale, collegando quanto disposto dalla Consulta con la sentenza n. 318/2002 alle affermazioni contenute nelle altre sentenze che si sono occupate dei medesimi temi , ha sostenuto la validità dell’ art. 3 della legge n. 567/62, il quale prescindeva dal riferimento ai dati catastali, ha inoltre individuato in tale normativa, che ha introdotto il principio dell’inderogabilità del canone e ha fatto venire meno il potere del giudice di fissarlo secondo equità, il riferimento idoneo alla soluzione del problema.
Radicalmente differente è la tesi sostenuta dai giudici della Corte di Appello di Palermo per i quali “deve concludersi che, una volta espunti dall’ordinamento i criteri per la determinazione legale del canone d’affitto, la concreta determinazione del corrispettivo dovuto al locatore non può che essere rimessa alla libera volontà negoziale delle parti”[21] .
è evidente come l’unico argomento in relazione al quale si può riscontrare unanimità di vedute, sia quello della necessità di un intervento del legislatore che risolva definitivamente la delicata questione lasciata per ora in sospeso.
[1] L’introduzione si considera avvenuta con la legge 12 Giugno 1962, n. 567, Norme in materia di affitto di fondi rustici.
[2] C. Cost. 5 Luglio 2002, n. 318, in Dir. e giur. Agr. e amb., 2002, II, pag. 428.
[3] Questa è l’opinione espressa, fra gli altri, da M. D’Addezio, La eguaglianza fra le parti nell’affitto di fondo rustico, Napoli, 1984, pag. 135; da C.A. Graziani, voce Equo canone (affitto di fondi rustici), in Diritto civile, diretto da N. Irti, vol. 1 dei Dizionari del diritto privato, a cura di N. Irti, Milano, 1980, pag. 277 ss.;e da E. Perego, voce Equo canone, in Diritto Agrario, diretto da A. Carrozza, vol. IV dei Dizionari del diritto privato, a cura di N. Irti, Milano, 1983, pag. 390 ss.
[4] Cfr. Relazione dei senatori Morlino e Salari, in Riv. dir. agr., 1971, I, pag. 616.
[5] Tali esigenze erano già state espresse dalla Corte costituzionale con sentenza n. 40 del 23 Maggio 1964, in Giur. agr. it., 1964, pag. 484, con nota di FAVARA, Legittimità costituzionale della perequazione tabellare dei canoni di affitto nei contratti agrari.
[6] Art. 1, legge 11 Febbraio 1971, n.11:
L’art. 1 della legge 12 Giugno 1962 n. 567, è sostituito dal seguente:
“Nell’affitto di fondo rustico il canone è determinato e corrisposto in denaro”.
[7] Art. 3, legge 11 Febbraio 1971, n. 11, Nuova disciplina dell’affitto di fondi rustici.
[8] G.U., 27 Dicembre 1973, n. 331.
[9] In base a tale legge i coefficienti di moltiplicazione venivano fissati da un minimo di 24 ad un massimo di 55.
[10] C. Cost. 22 dicembre 1977, n. 153, in Giur. agr. it., 1977, pag. 723.
[11] C. Cost. 22 dicembre 1977, n. 153, in Giur. agr. it., 1977, pag. 723.
[12] Legge 10 Maggio 1978, n. 176, Norme provvisorie in materia d’affitto di fondi rustici e legge 23 Novembre 1979, n. 595, Pagamento provvisorio del canone dell’affitto dei fondi rustici.
[13] A differenza di quanto avveniva nella normativa precedente nella quale i coefficienti di moltiplicazione andavano da un minimo di ventiquattro ad un massimo di cinquantacinque.
[14] V. comma terzo, art. 9, legge 3 Maggio 1982, n. 203, Norme sui contratti agrari.
[15] V. comma quarto, art. 9, legge 3 Maggio 1982, n. 203.
[16] C. Cost. 7 Maggio 1984, n. 139, in Giur. agr. it., 1984, 297.
[17] C. d’appello di Catania, sez. spec. agr., 23 Febbraio 2004, in Giur. mer., 2004, fasc. 10, pt. 1, pag. 1969.
[18] C. d’appello di Catania, sentenza cit.
[19] V. comma primo, art. 1, legge 10 Maggio 1978, n. 176.
[20] Tribunale di Catania, ordinanza del 18 Febbraio 2004, in www.dirittoeprogetti.it/box/giuris/2004/mer_2004_3.asp, consultato il 10.04.05.
[21] C. d’appello di Palermo, 2 Febbraio 2004, in Giurisprudenza di merito, 2004, fasc. 6, pt. 1, pag. 1095-1096.
Categoria: Approfondimenti giuridici