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Timestamp: 2020-04-07 17:56:19+00:00
Document Index: 46750672

Matched Legal Cases: ['art. 4', 'art. 11', 'art. 4', 'art. 1', 'art. 1', 'art.1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 12', 'art. 15', 'art. 16', 'art. 1', 'art. 12', 'art. 6']

Assessorato LL.PP. e Periferie
AG 18/13
Oggetto: richiesta di parere – Roma Capitale – proroga contratti “servizio energia” ai sensi D.Lgs. 115/2008
Con nota acquisita al protocollo n. 14264, in data 6/2/2013, Roma Capitale (d’ora in poi anche l’istante) ha chiesto parere a questa Autorità in merito alla possibilità di prorogare i contratti attualmente in essere aventi ad oggetto il “servizio energia”, quale definito dal d.P.R. 412/1993, in scadenza il prossimo 15 settembre 2013.
In particolare, l’istante rappresenta che con determinazione dirigenziale n. 638 del 12 aprile 2007, il Comune di Roma stabiliva di procedere, mediante procedura aperta, all’affidamento dell’appalto concernente il “servizio energia” ai sensi del d.P.R. n. 412/1993, di attuazione della legge n. 10/1991 e ss.mm.ii., nonché i lavori di riqualificazione tecnologica e di manutenzione degli impianti termici in edifici di pertinenza del Comune di Roma, lotti nn. 1, 2 e 3. La gara è stata espletata il giorno 1° ottobre 2007 e i singoli lotti sono stati aggiudicati in data 9 luglio 2008. I rispettivi contratti sono stati stipulati il 28/5/2009, dando atto che il servizio ha avuto inizio in data 16 settembre 2008, con termine contrattuale al 15 settembre 2013.
Ai sensi dell’art. 4 del Capitolato Speciale di Appalto, l’importo complessivo a base d’asta per i tre lotti, comprendente l’importo per il servizio di gestione e manutenzione ordinaria e l’importo dei lavori di riqualificazione e di manutenzione straordinaria previsti nel periodo contrattuale, risulta essere, rispettivamente, di € 67.792.045, € 70.308.127 e € 29.176.828.
In corso di esecuzione dei citati lotti contrattuali, prosegue l'istante, l’obiettivo della riduzione dei consumi totali di energia dei lotti 1 e 2, rispetto a quello totale di riferimento di gara, ha indotto l’Amministrazione comunale e i rispettivi affidatari alla stipula di un accordo - ex art. 11 della legge 241/1990 - nell’ambito del quale l’Amministrazione si riservava la possibilità di valutare ulteriori investimenti finalizzati alla riduzione dei consumi, i cui costi sarebbero stati posti in carico alle imprese affidatarie (verbale di accordo del 16/7/2010).
Ciò in quanto, ai sensi del d. lgs. 30 maggio 2008 n. 115, recante “Attuazione della direttiva 2006/32/CE relativa all’efficienza degli usi finali dell’energia e i servizi energetici e abrogazione della direttiva 93/76/CEE”, si dispone che “qualora nel corso di vigenza di un contratto di servizio energia, le parti concordino l’esecuzione di nuove e/o ulteriori prestazioni ed attività conformi e corrispondenti ai requisiti del presente decreto, la durata del contratto potrà essere prorogata nel rispetto delle modalità definite dal presente decreto” (allegato II del d. lgs. 115/2008, punto 6, comma 2, lett. b)).
Ai sensi di detta disposizione i raggruppamenti vincitori dei tre lotti contrattuali hanno avanzato una proposta di investimento che prevede attività ulteriori che condurrebbero a significativi risparmi di energia e di costi. Inoltre, con il ricorso all’istituto della proroga, il Comune di Roma potrebbe accedere ad un consistente finanziamento, come stabilito dal d.m. 28/12/2012, che verrebbe meno nel caso in cui si dovesse effettuare una nuova procedura di gara.
In relazione alla predetta istanza, il Consiglio dell’Autorità, nell’adunanza del 4 luglio 2013, ha deliberato quanto segue.
Per la definizione della questione sottoposta all’attenzione di questa Autorità, occorre brevemente inquadrare la fattispecie contrattuale di che trattasi e l’evoluzione del contesto normativo di riferimento.
La legge 9 gennaio 1991 n. 10 e ss.mm., recante “Norme in materia di uso razionale dell'energia, di risparmio energetico e di sviluppo delle fonti rinnovabili di energia” ed il Regolamento per la progettazione, l’installazione, l’esercizio e la manutenzione degli impianti termici degli edifici ai fini del contenimento dei consumi di energia, di cui al d.P.R. 26 agosto 1993, n. 412 in attuazione dell’art. 4, comma 4, della legge n. 10/1991, rispondono alla finalità “di migliorare i processi di trasformazione dell'energia, di ridurre i consumi di energia e di migliorare le condizioni di compatibilità ambientale dell'utilizzo dell'energia a parità di servizio reso e di qualità della vita, le norme del presente titolo favoriscono ed incentivano, in accordo con la politica energetica della Comunità economica europea, l'uso razionale dell'energia, il contenimento dei consumi di energia nella produzione e nell'utilizzo di manufatti, l'utilizzazione delle fonti rinnovabili di energia, la riduzione dei consumi specifici di energia nei processi produttivi, una più rapida sostituzione degli impianti in particolare nei settori a più elevata intensità energetica, anche attraverso il coordinamento tra le fasi di ricerca applicata, di sviluppo dimostrativo e di produzione industriale.” (art. 1, comma 1, legge n. 10/1991).
Per “contratto servizio energia” si intende, ai sensi dell’art. 1, comma 1, lett. p), del d.P.R. 412/1993, “l’atto contrattuale che disciplina l’erogazione dei beni e servizi necessari a mantenere le condizioni di comfort negli edifici nel rispetto delle vigenti leggi in materia di uso razionale dell’energia, di sicurezza e di salvaguardia dell’ambiente, provvedendo nel contempo al miglioramento del processo di trasformazione e di utilizzo dell’energia”.
In attuazione della direttiva 2006/32/CE relativa all’efficienza degli usi finali dell’energia e i servizi energetici e abrogazione della direttiva 93/76/CEE, è stato poi emanato il d.lgs. 30 maggio 2008, n. 115 e ss.mm. (entrato in vigore il 4 luglio 2008), vòlto, al fine di contribuire al miglioramento della sicurezza dell'approvvigionamento energetico e alla tutela dell'ambiente attraverso la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra, a definire gli obiettivi indicativi, i meccanismi, gli incentivi e il quadro istituzionale, finanziario e giuridico necessari ad eliminare le barriere e le imperfezioni esistenti sul mercato che ostacolano un efficiente uso finale dell'energia, nonché a creare le condizioni per lo sviluppo e la promozione di un mercato dei servizi energetici e la fornitura di altre misure di miglioramento dell'efficienza energetica agli utenti finali (art.1, comma 1).
Detto decreto ha introdotto significativi elementi accrescitivi della fattispecie contrattuale di che trattasi, ora inquadrata nell’ambito del più complesso quadro di misure, anche di carattere tecnico, volte al miglioramento dell’efficienza energetica. Inoltre, il decreto introduce, tra le altre, le definizioni di efficienza energetica e suo miglioramento, servizio energico, diagnosi energetica, soggetto fornitore di servizi energetici (ESCO) e di contratto di rendimento energetico.
In particolare, ai fini di interesse in questa sede, il “servizio energetico” è la “la prestazione materiale, l'utilità o il vantaggio derivante dalla combinazione di energia con tecnologie ovvero con operazioni che utilizzano efficacemente l'energia, che possono includere le attività di gestione, di manutenzione e di controllo necessarie alla prestazione del servizio, la cui fornitura è effettuata sulla base di un contratto e che in circostanze normali ha dimostrato di portare a miglioramenti dell'efficienza energetica e a risparmi energetici primari verificabili e misurabili o stimabili” (art. 2, comma 1, lett. e)), mentre “ESCO” è “la persona fisica o giuridica che fornisce servizi energetici ovvero altre misure di miglioramento dell'efficienza energetica nelle installazioni o nei locali dell'utente e, ciò facendo, accetta un certo margine di rischio finanziario. Il pagamento dei servizi forniti si basa, totalmente o parzialmente, sul miglioramento dell'efficienza energetica conseguito e sul raggiungimento degli altri criteri di rendimento stabiliti” (art. 2, comma 1, lett. i)).
Si evidenzia, inoltre, che il Capo IV – Settore pubblico, del d.lgs. n. 115/2008, art. 12, dispone che la pubblica amministrazione ha l’obbligo di applicare le disposizioni di cui al medesimo Capo e, all’art. 15, riconduce anche gli appalti pubblici rientranti ratione materiae nel settore servizio energia nell'alveo del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163.
L’art. 16, comma 4, del citato decreto legislativo dispone che nell’ambito dei contratti che possono essere proposti per la fornitura di un servizio energetico rientra il contratto di servizio energia di cui all’art. 1, comma 1, lett. p), del d.P.R. 412/1993, rispondente a quanto stabilito dall’allegato II del medesimo d.lgs. 115, riportante i requisiti e le prestazioni che qualificano il contratto servizio energia. Specificatamente, il punto 4 dell’allegato II statuisce che “ai fini della qualificazione come contratto servizio energia, un contratto deve fare esplicito e vincolante riferimento al presente atto” e prevedere una serie di specifici elementi (requisiti e prestazioni) dettagliatamente individuati dalle lettere da a) a s), atti a caratterizzare il contratto quale contratto di servizio energia. Fra detti elementi rileva, tra gli altri, il corrispettivo contrattuale, che deve “essere riferito a parametri oggettivi, indipendenti dal consumo corrente di combustibile e di energia elettrica degli impianti gestiti dal Fornitore del contratto servizio energia, da versare tramite un canone periodico comprendente la fornitura degli ulteriori beni e servizi necessari a fornire le prestazioni di cui al presente allegato .”
Laddove si sia in presenza di contratto di servizio energia rispondente ai requisiti come sopra individuati, il citato Allegato II, al punto 6, dispone, relativamente alla durata contrattuale, che "1. Il contratto servizio energia e il contratto servizio energia «Plus» devono avere una durata non inferiore ad un anno e non superiore a dieci anni. 2. In deroga al punto 1, si stabilisce che: a) (omissis); b) qualora nel corso di vigenza di un contratto di servizio energia, le parti concordino l'esecuzione di nuove e/o ulteriori prestazioni ed attività conformi e corrispondenti ai requisiti del presente decreto, la durata del contratto potrà essere prorogata nel rispetto delle modalità definite dal presente decreto".
Ricostruita la cornice normativa di riferimento, occorre valutare se la disposizione di che trattasi, relativa alla possibilità di proroga, a determinate condizioni, del contratto di servizio energia, trovi applicazione per i contratti servizi energia in corso di esecuzione e, comunque, se sia compatibile con la normativa sugli appalti pubblici.
In primo luogo occorre chiarire la portata della disposizione de qua: a tal fine risulta prodromico avviare l'esame della stessa dal tenore letterale, secondo i principi propri dell'interpretazione della legge, di cui all'art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale di cui al codice civile.
La norma, dopo aver individuato la durata ordinaria di un contratto servizio energia (minimo un anno - massimo dieci), stipulato ai sensi del d.lgs. n. 115/2008, prevede la possibilità di derogare detta previsione sulla durata contrattuale, consentendo di prorogare quel contratto in essere, nel caso in cui le parti concordino nuove e ulteriori prestazioni, volte al conseguimento di risparmi energetici: la proroga può essere effettuata solo se si rispettano le modalità definite dal decreto legislativo n. 115/2008 e le nuove prestazioni devono essere "conformi e corrispondenti ai requisiti" del medesimo decreto legislativo.
La proroga contrattuale di che trattasi appare, pertanto, consentita in riferimento ad un contratto servizio energia originariamente stipulato sulla base della normativa tecnica e dei requisiti individuati dal decreto legislativo e non ad un contratto di servizio energia stipulato ai sensi del d.P.R. n. 412/1993.
In questo senso, la locuzione “nel corso di vigenza di un contratto di servizio energia”, utilizzata dal citato punto 6, lettera b), dell’Allegato II, deve essere interpretata alla luce dei canoni ermeneutici in precedenza riportati, intendendosi per contratto di servizio energia in “corso di vigenza” un contratto che risponda compiutamente allo schema contrattuale di cui all’allegato II al d.lgs. n. 115/2008.
Sul punto può essere utilmente richiamato anche un parere redatto a cura dell’Avvocatura dello Stato presente sulla rivista on-line “Gazzetta Amministrativa” (www.gazzettaamministrativa.it) 1, nel quale si afferma che: “La lett. b) del co. 2 dell’art. 6 dell’allegato II … nel prevedere la possibilità di una proroga della durata del contratto medesimo (oltre la durata massima di 10 anni prevista dal co. 1 e “nel rispetto delle modalità definite dal presente decreto”), fa espresso riferimento all’ipotesi di un contratto in “corso di vigenza”, allorché “le parti concordino l'esecuzione di nuove e/o ulteriori prestazioni ed attività conformi e corrispondenti ai requisiti del (…) decreto (stesso)” … La normativa citata non specifica, peraltro, se tale ipotesi di proroga si possa applicare anche ai contratti già in corso alla data di entrata in vigore della nuova disciplina, tuttavia sembra logico ritenere che si tratti di una regolamentazione futura da applicare solo ai nuovi contratti, dovendosi intendere l’espressione di cui alla cit. lett. b) “in corso di vigenza” come riferita solo ai nuovi contratti il cui affidamento deve seguire le regole indicate nel decreto”.
Anche il predetto parere, pertanto, conforta la soluzione di applicare il decreto n. 115 solo ai contratti stipulati dopo la sua entrata in vigore, i quali prevedono dunque specifiche tecniche pienamente adeguate alla nuova normativa. Può pertanto ragionevolmente ritenersi che l’intenzione del legislatore fosse quella di considerare anche la possibilità di proroga solo per contratti del tutto in linea con la nuova normativa.
Corre infine l’obbligo di una riflessione conclusiva sulla norma in commento.
Essa, infatti, contiene una previsione di proroga (peraltro inserita in un Allegato al testo legislativo) non solo non presente nella direttiva 2006/32/CE, recepita dal d.lgs. 115/2008, né nella successiva direttiva 2012/27/UE, ma soprattutto caratterizzata da una formulazione molto ampia, priva di indicazioni circa il dies ad quem della proroga e circa la sua potenziale ripetizione (“la durata del contratto potrà essere prorogata”, punto 6 allegato II, cit.); ciò può sollevare dubbi di compatibilità di tale previsione con l’orientamento giurisprudenziale ormai consolidato in ambito comunitario e nazionale circa il divieto di proroga dei contratti.
Al riguardo, infatti, si può infatti richiamare la giurisprudenza del Consiglio di Stato secondo cui “in tema di rinnovo o proroga dei contratti pubblici di appalto non vi è alcuno spazio per l’autonomia contrattuale delle parti, ma vige il principio che, salvo espresse previsioni dettate dalla legge in conformità della normativa comunitaria, l’amministrazione, una volta scaduto il contratto deve, qualora abbia ancora la necessità di avvalersi dello stesso tipo di prestazioni, effettuare una nuova gara” (CDS Sez. V 8/7/2008, n. 3391), potendosi ricorrere a una proroga del rapporto in essere “nei soli limitati ed eccezionali casi in cui (per ragioni obiettivamente non dipendenti dall’Amministrazione) vi sia l’effettiva necessità di assicurare precariamente il servizio nelle more del reperimento di un nuovo contraente” (CDS Sez. V 11/5/2009, n. 2882).
Analogamente l’Autorità, ex multis con Deliberazione n. 36 del 10/9/2008, si è espressa nel senso che “La proroga rappresenta un rimedio di natura eccezionale finalizzato ad assicurare la prosecuzione del servizio senza soluzione di continuità, nelle more della stipula del nuovo contratto” (cfr. anche deliberazione n. 86/2011).
Alla luce di tutto ciò, emerge dunque l’importanza, anche nella predisposizione dei nuovi bandi di gara, di un utilizzo circoscritto ed attento della norma in commento, la quale, ancorchè norma speciale, appare potenzialmente idonea a creare situazioni di conflitto con i principi generali dell’ordinamento comunitario.
1 link del parere: http://www.gazzettaamministrativa.it/opencms/opencms/_gazzetta_amministrativa/quesiti_e_pareri/_consulta_pareri/_area_3/_risposte/parere3.html