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Timestamp: 2019-08-23 07:56:59+00:00
Document Index: 142081003

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 123', 'art. 123', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 114', 'art. 117', 'art 116', 'art. 122', 'art 118', 'art. 6', 'art. 8']

28-11-2005 - Firenze, 28 novembre 2005
Intervento al Seminario internazionale "Democrazia regionale e ruolo delle assemblee regionali per la pace lo sviluppo e la promozione delle diversità"
1. Sintesi della ricerca: Come definire l’ordinamento italiano, oggi?
Non si tratta di un ordinamento schiettamente e realmente federale, del resto molto difficile da costruire per via di demolizione di un preesistente stato fortemente centralizzato. Qualcuno ha detto scherzando, ma non troppo, che federalizzare l’Italia comporterebbe uno sforzo simile a quello di recuperare le uova già rotte per fare la frittata, dove la frittata sarebbe lo Stato centrale rimasto incontrastato per un secolo e mezzo.
Le Regioni non hanno, neppure nelle prospettive di riforma più spinte, la fisionomia di Stati membri di una federazione. Manca loro la garanzia del territorio, poiché le Regioni possono essere accorpate o smembrate con legge costituzionale.
Le Regioni possiedono poteri legislativi ed amministrativi, ma non dispongono di una partecipazione al potere giurisdizionale. Non possiedono neppure una piena autonomia statutaria: infatti la pur larga autonomia statutaria è condizionata dalla Costituzione nazionale.
Le Regioni possiedono autonomia ma non sovranità, neppure al proprio interno. Non partecipano direttamente, come soggetti istituzionali e politici, al procedimento di revisione costituzionale dello Stato.
Possiamo quindi dire che non si tratta di un ordinamento federale, ma neppure di un ordinamento puramente decentrato. Si tratta piuttosto di una figura peculiare di “Stato unitario composto” nella tipologia di “Stato regionale”, simile per molti aspetti a quanto è stato realizzato in Spagna ed anche a quello che è stato costruito in Belgio.
Probabilmente alla costruzione di un vero e proprio Stato federale si oppongono non solo la storica tradizione centralista, ma anche una serie di fattori politici e sociali propri della situazione italiana. In molti degli attuali partiti politici italiani manca una reale vocazione federalista. Gli squilibri strutturali, economici e sociali, tra il nord ed il centro-sud della nazione potrebbero esplodere o almeno allargarsi se si passasse traumaticamente ad un assetto federale. Le implicazioni politiche sempre più stringenti costituite dalla appartenenza alla Unione Europea favoriscono il regionalismo, come si è detto, ma sconsigliano un federalismo “spinto” che rischierebbe di indebolire ancora il già indebolito potere dello Stato nei confronti dell’ Unione.
Al momento dobbiamo dunque restare fermi allo “Stato regionale”, che sembra essere lo strumento migliore per una transizione dallo Stato accentrato ad una forma di Stato in cui le istanze federali siano sempre più accolte e meglio realizzate.
Con le riforme già entrate in vigore e con quelle che dovrebbero entrare, a meno di un referendum costituzionale che le abroghi, l’Italia si presenta come un interessante ed originale “laboratorio” istituzionale, al quale speriamo arridano successo e consenso.
1.1 Il consolidamento del sistema regionale italiano dalla Costituzione del 1948 ad oggi
La Costituzione entrata in vigore nel 1948, dopo la seconda guerra mondiale e la caduta del fascismo, riconosce le autonomie locali e prevede le Regioni: ma sconta il compromesso politico da cui nacque.
Le Regioni nacquero come enti dotati anche di potere legislativo, ma limitatamente a materie che, già nell’ottica del 1948, non erano di rilievo particolare. Non si trattava quindi di una semplice autonomia amministrativa; c’era anche una autonomia legislativa, ma limitata e sottoposta a un penetrante controllo statale preventivo: infatti le leggi regionali potevano entrare in vigore solo dopo il “visto” statale.
Quattro Regioni a statuto speciale (Sicilia, Sardegna, Trentino Alto Adige e Valle d’Aosta) furono istituite immediatamente nel 1948; nel 1963 fu istituita la quinta Regione speciale, il Friuli-Venezia Giulia. Le altre quindici Regioni furono istituite solo nel 1970; e per sei anni, dal 1970 al 1976, operarono in una situazione di attribuzioni incerte e di poteri incompleti. Invece di chiarire con esattezza la portata della competenza legislativa regionale, esplorando l’ampiezza delle singole materie e dando una lettura integrata di esse, lo Stato centrale operò il trasferimento di una serie di competenze amministrative e considerò che tali competenze trasferite fossero anche la misura del potere legislativo regionale. Cioè, invece di chiarire su cosa le Regioni potessero fare leggi, e attribuire quindi loro le competenze amministrative conseguenti, lo Stato trasferì una serie di competenze amministrative e stabilì che esse costituivano il confine dei poteri legislativi regionali.
Questo rovesciamento di prospettive, avallato anche dalla Corte costituzionale, consentì allo Stato di decentrare il meno possibile e di “ritagliare” a proprio favore le funzioni più rilevanti.
Questa situazione di “compressione” è durata per alcuni aspetti fino alle riforme costituzionali del 1999 e del 2001, che hanno apportato mutamenti di rilievo all’assetto regionale.
Prima delle riforme, la competenza delle Regioni era circoscritta ad alcune materie tassativamente indicate; ogni altra materia era di spettanza statale. Con la riforma, il criterio di ripartizione è stato rovesciato: la competenza statale è ridotta ad alcune materie; ogni altra materia è affidata alle Regioni.
Anche la tipologia, cioè la “qualità” della competenza amministrativa è stata innovata. Prima della riforma la competenza legislativa regionale (parlo sempre delle Regioni ordinarie ) era soltanto una competenza “concorrente” con quella statale, o per meglio dire “ripartita”: nelle materie affidate alle Regioni restava allo Stato il potere di stabilire “principi generali”, che costituivano altrettanti limiti al potere regionale. Con la riforma, rimane una sfera di competenza regionale ripartita, per alcune materie precisamente enumerate: ma per tutte le altre materie la competenza regionale diventa “esclusiva”, libera cioè da ogni limite posto da leggi statali.
Certamente le materie di competenza regionale concorrente restano le più rilevanti, e quelle di competenza esclusiva - tra le quali rientrano comunque l’agricoltura , l’industria e il commercio – sono in gran parte un terreno ancora da esplorare: ma è importante l’affermazione di principio, che vi sia cioè una sfera di competenza nella quale le Regioni possono muoversi in piena autonomia, con l’unico vincolo del rispetto della Costituzione, dell’ordinamento dell’Unione Europea e dei Trattati internazionali.
La tecnica di riparto di competenze per “materie” è stata criticata come obsoleta, frammentatrice e inadeguata. E’ una critica giustificata. Sarebbe molto più efficace ed adeguata una ripartizione di competenze per obiettivi o per livelli di interesse.
Con la riforma poi le leggi regionali non sono più soggette al controllo preventivo da parte dello Stato: resta solo un controllo generale di costituzionalità affidato alla Corte costituzione su ricorso del Governo nazionale.
Altro punto rilevante delle riforme è l’ampia autonomia statutaria attribuita alle Regioni. Ogni Regione approva un proprio Statuto col quale determina la forma di governo regionale e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento, e regola l’esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi regionali. In pratica ogni Regione può darsi una propria Costituzione, che deve naturalmente essere in armonia con la Costituzione nazionale.
E’ prevista anche una competenza regionale sulle leggi elettorali regionali: vale a dire che ogni Regione potrà darsi una propria legge elettorale, nel rispetto di alcuni principi fondamentali stabiliti dallo Stato, e naturalmente in coerenza con la forma di governo liberamente prescelta con lo Statuto.
La valorizzazione delle autonomie locali e regionali emerge anche dalla norma secondo la quale la Repubblica italiana “è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”. Si tratta di un principio di non facile interpretazione, tanto che qualche autorevole studioso l’ha ritenuto perfino privo di concreto significato normativo. Nella elaborazione dottrinale seguita alla riforma, c’è tuttavia una corrente interpretativa prevalente secondo la quale la norma in oggetto pone su un piano di pari dignità costituzionale tutti gli enti che costituiscono la Repubblica, e disegna lo Stato non come la sintesi dell’ordinamento ma solo come una delle sue componenti.
Bisogna aggiungere che la riforma, di cui ho indicato gli aspetti fondamentali, attende ancora di essere attuata. Il Parlamento ha approvato una nuova legge di esecuzione. Nel frattempo lo spazio maggiore di intervento resta affidato alla Corte costituzionale.
La Corte costituzionale ha avuto ed ha un grande peso nell’evoluzione del regionalismo italiano. In una prima fase, la giurisprudenza della Corte è stata improntata ad una difesa decisa del centralismo statale. In una seconda fase, è stata più sensibile alle esigenze dell’autonomia regionale, anche se con oscillazione e marce indietro. Oggi sta compiendo un’opera non solo di interpretazione, ma anche di attuazione della riforma. Nel giro di due anni ha emanato diverse importanti sentenze che stanno modificando in modo rilevante la distribuzione di competenze prevista dalla riforma.
La Corte ha costruito la categoria dei “valori costituzionalmente protetti” ( ad es. la tutela dell’ambiente o la tutela della concorrenza ) come “materie trasversali” rispetto all’indicazione delle materie vere e proprie, ed ha attribuito alla tutela di tali valori la capacità di attrarre nella competenza statale anche competenze spettanti alle Regioni. Ha poi dato al principio di “sussidiarietà verticale” una applicazione dinamica che conduce a riportare in capo allo Stato non solo le competenze amministrative riguardanti materie o valori la cui gestione deve necessariamente essere unitaria o uniforme sul territorio nazionale, come sarebbe logico ed ammissibile, ma anche le competenze legislative su tali materie, ancorché spettanti in via di principio alle Regioni. Ha inoltre dato interpretazioni piuttosto restrittive della autonomia statutaria delle Regioni.
La competenza “ripartita” (quella cioè riguardante le materie in cui lo Stato pone i soli principi fondamentali mentre spetta alle Regioni la legislazione di dettaglio) si sta trasformando in una vera e propria competenza “concorrente”, che vede sulle materie di competenza regionale ripartita od anche esclusiva la coabitazione a pari titolo e con pari ampiezza di intervento di competenze statali.
Ci sono nella riforma due principi importanti, quello di sussidiarietà e quello di leale collaborazione, che possono offrire un efficace contributo ad un suo accettabile funzionamento superando i punti di tensione e di contrapposizione tra Stato centrale e Regioni.
In virtù del principio di sussidiarietà, le funzioni legislative ed amministrative dovrebbero sempre essere esercitate al livello istituzionale più vicino agli interessi da perseguire: cioè livello comunale per la maggior parte degli interessi, che si localizzano appunto sul territorio comunale; e livello regionale o statale solo per quegli interessi che richiedono necessariamente una gestione unitaria di dimensione regionale o statale. Come ho accennato, la Corte costituzionale ha dato finora a questo principio una applicazione diretta più a riportare competenze in capo allo Stato che a trasferirle in capo alle Regioni; ciò non toglie che la sussidiarietà possa e debba essere fatta giocare anche nel senso che le è più proprio, quello cioè di trasferire verso il basso (sfera locale e regionale).
Il principio di leale collaborazione richiede che in tutti i casi in cui si contesta la competenza regionale o statale, Stato e Regioni procedano per via di intese e di accordi. Anche questo principio è stato applicato dalla Corte a compensazione dei casi in cui il carattere nazionale di certe materie trasversali comporti una compressione delle competenze regionali.
Una influenza indiretta, ma per questo non meno importante, sul regionalismo italiano viene dall’ordinamento comunitario. L’Unione Europea ha per prima richiamato il principio di sussidiarietà come principio cardine nella allocazione di compiti e funzioni, facendone un parametro di legittimità e di buona amministrazione. Inoltre nella visione europea la elaborazione delle grandi linee delle politiche europee deve avvenire a livello europeo; ma l’integrazione, lo sviluppo e l’attuazione di tali politiche deve avvenire a livello non nazionale, ma locale e in particolare a livello regionale: le Regioni, o istituzioni simili, sono infatti identificate come la dimensione ottimale di implementazione delle politiche pubbliche.
Sotto questo aspetto va segnalato che la riforma riconosce alle Regioni un diritto di partecipazione alle decisioni dirette alla formazione degli atti comunitari. Riconosce anche il potere di dare attuazione ed esecuzione diretta agli accordi internazionali ed agli atti dell’ Unione europea nelle materie di competenza regionale. Questi aspetti comunitari delle funzioni regionali sono oggetto di una legge attuativa ancora all’esame del Parlamento.
Il nodo ancora del tutto irrisolto della riforma regionalista è però costituito dal “federalismo fiscale”, cioè dalle regole che devono guidare l’acquisizione autonoma di risorse da parte delle Regioni. Una acquisizione che investe il potere tributario regionale, la compartecipazione regionale a tributi riscossi dallo Stato ma “localizzabili” per quanto riguarda i cespiti tassati o la produzione ei redditi presupposto dell’imposizione, ed in genere l’autonomia finanziaria regionale. Su questi aspetti, che sono fondamentali per configurare una effettiva autonomia regionale e per orientare in senso regionalista o federalista l’ordinamento, la riforma costituzionale ha dettato solo principi generali (e generici).
In via di principio, ogni Regione dovrebbe essere messa in grado di finanziare con risorse proprie, con propri tributi e con compartecipazione a tributi statali tutte le funzioni pubbliche a lei attribuite: c’è in questa impostazione una forte sottolineatura di autonomia e correlativamente di responsabilità regionale. Per i territori con minore capacità di produrre risorse sono previsti interventi perequativi da parte dello Stato. Per il momento però il federalismo fiscale è ancora ai primi passi, e soffre delle difficoltà connesse ai forti squilibri di ricchezza tra le regioni del nord e quelle del centro-sud d’Italia.
La recente legge di riforma costituzionale approvata dal Parlamento nelle settimane scorse, e non ancora entrata in vigore, non investe solo l’ordinamento regionale ma anche la forma di governo nazionale. Per le Regioni questa nuova riforma, che è stata oggetto di un acceso dibattito in Parlamento e tra i partiti, prende in considerazione essenzialmente due temi: quello del Senato delle Regioni e quello della “devoluzione” integrale di alcune materie alla competenza regionale.
Il Senato delle Regioni (o Senato federale) è certamente uno degli elementi che mancano per attuare in Italia un regionalismo compiuto. Il Senato delle Regioni garantirebbe altresì la partecipazione delle regioni alla cd. “competenza delle competenze”, ossia al processo di revisione costituzionale.
La “devoluzione” implica il riconoscimento di un potere legislativo generale ed esclusivo delle Regioni su alcune materie ritenute particolarmente significative. Queste materie sono:
Resta naturalmente salva la competenza esclusiva “residuale” delle Regioni su ogni altra materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.
(I risultati della presente ricognizione attengono alla proposta del Gruppo di Lavoro della Carta delle Regioni, discusso nell’incontro del 19 maggio a Wroclaw e del 20 giugno a Firenze)
2. Gli Statuti regionali
Ciascuna regione italiana ha un proprio Statuto che, in armonia con la Costituzione, ne determina la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento. Lo Statuto regola l’esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali.
A dare nuova disciplina al procedimento di approvazione e dei contenuti degli Statuti è stata la legge cost. 1/1999, il cui art. 3 ha sostituito integralmente l’art. 123 della Costituzione con un nuovo articolo.
La novità più importante per ciò che concerne il procedimento di approvazione è che gli Statuti delle Regioni ordinarie non sono più approvati con legge del Parlamento nazionale, come prevedeva il testo precedente della Costituzione, bensì con un procedimento regionale rafforzato. Il nuovo art. 123 della Costituzione prevede infatti una doppia approvazione dello Statuto a maggioranza assoluta da parte del Consiglio regionale con un intervallo tra le due deliberazioni successive non inferiore a due mesi. Dopo tale approvazione, il testo dello Statuto viene pubblicato ed entro tre mesi da tale pubblicazione può essere sottoposto a referendum confermativo - senza quorum costitutivo - se ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della Regione ovvero un quinto dei consiglieri regionali. Lo Statuto sottoposto a referendum non è promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi.
Il ‘controllo’ sugli Statuti regionali da parte del Governo avviene attraverso la facoltà riconosciutagli dal legislatore costituzionale di promuovere, dinnanzi alla Corte costituzionale ed entro trenta giorni dalla pubblicazione dello Statuto, la questione di legittimità costituzionale sugli Statuti regionali.
Dal punto di vista contenutistico, il nuovo 123 Cost. individua sei ambiti differenti di intervento degli Statuti – che devono essere disciplinati in armonia con la Costituzione: la forma di governo, i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento, il diritto di iniziativa, il referendum, la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali, la costituzione e l’organizzazione del Consiglio delle autonomie locali.
La Corte costituzionale, con sentenza 313/03, ha individuato nello Statuto regionale, stante la sua attinenza ai rapporti tra gli organi costituzionali della Regione, la fonte idonea a stabilire l’organo competente ad approvare i regolamenti regionali, ovviamente non escludendo che il potere regolamentare possa essere distribuito tra più organi.
Ulteriori ambiti di intervento degli Statuti potrebbero essere quelli delle disposizioni programmatiche e di principio o l’individuazione dei principi sull’organizzazione e sull’ordinamento regionale, materie ormai divenute di potestà legislativa esclusiva. Infine, in sede statutaria, potrebbero essere sviluppati principi presenti nel nuovo titolo V Cost, quali la rimozione degli ostacoli che impediscono la piena parità di uomini e donne nella vita sociale, culturale ed economica e quello della parità di accesso alle cariche elettive, oltre che i principi della sussidiarietà verticale e orizzontale.
3. Forme di governo regionale
Con legge costituzionale 1/1999 si è definito un modello, derogabile, di forma di governo regionale, stabilendo che – e ribaltando la precedente forma di tipo parlamentare a tendenza assembleare – i Presidenti delle Regioni sono eletti direttamente dalla collettività regionale. Ai sensi del nuovo 126 Cost., conducono allo scioglimento del Consiglio regionale ed alle dimissioni della Giunta – oltre alla approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta – anche alcuni eventi che colpiscono la persona del Presidente della Giunta eletto a suffragio universale e diretto: la rimozione, l’impedimento permanente, la morte e le dimissioni volontarie. Ma un’importante eccezione è data dal fatto che lo stesso 126 esclude che tali effetti conseguano agli eventi sopra indicati qualora gli Statuti regionali scelgano una forma di governo diversa da quella suggerita dal legislatore costituzionale e fondata sulla elezione a suffragio universale e diretto del presidente della Giunta. Così, gli Statuti regionali hanno la possibilità di scegliere, sebbene entro certi limiti, una forma di governo regionale diversa. Infatti, ai sensi dell’ultimo comma del 122 Cost. “il Presidente della Giunta regionale, salvo che lo Statuto regionale disponga diversamente, è eletto a suffragio universale e diretto. Il Presidente eletto nomina e revoca i componenti della Giunta”.
Così, gli Statuti regionali diventano la fonte abilitata a dettare la disciplina della forma di governo e dei principi fondamentali di organizzazione e di funzionamento. Il limite è l’armonia con la Costituzione. Se la Regione dovesse optare per un modello di forma di governo diverso da quello delineato dalla Costituzione, sarà comunque tenuta a rispettare alcune disposizioni costituzionali, quali la possibilità da parte del Consiglio regionale di presentare la mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta e le dimissioni volontarie della maggioranza dei componenti del Consiglio come causa di scioglimento del Consiglio stesso e di dimissioni della Giunta. In una recente sentenza (n. 2 del 2004), la Corte costituzionale – pronunciandosi sulla legittimità costituzionale delle scelte operate dal legislatore calabrese – ha stabilito che una volta che lo Statuto regionale abbia optato per il modello prescelto dalla Costituzione dell’elezione diretta del Presidente della Regione, non potrà apportare allo stesso variazioni rispetto a quanto stabilito dalle norme costituzionali.
3. Relazioni tra il Governo centrale ed i livelli regionali
La legge costituzionale n. 3 del 2001 di modifica del titolo V della Costituzione ha profondamente modificato il complessivo sistema dei rapporti tra Stato, Regioni ed enti locali. Infatti, ai sensi del nuovo testo dell’art. 114 Cost., “la Repubblica è composta da Comuni, Città metropolitane, Province, Regioni e Stato”. Non solo le Regioni, ma anche Comuni, Province e Città metropolitane diventano enti autonomi, con propri Statuti, poteri e funzioni, secondo i principi fissati dalla Costituzione.
Per effetto del nuovo 114 Cost., dunque, i soggetti componenti la Repubblica si troverebbero attualmente in una situazione di sostanziale equiordinazione caratterizzandosi per le diverse funzioni svolte, soppressi dalla legge cost. 3/01 i controlli eteronomi di un ente sull’altro.
Così, non sono più previsti nel testo della Costituzione il controllo preventivo dello Stato sulle leggi regionali, il controllo dello Stato sugli atti regionali, il controllo delle Regioni sugli atti degli enti locali, così come scomparsa è la figura del Commissario di Governo, che era organo residente presso il capoluogo di ogni Regione con funzioni di sovrintendenza amministrativa delle funzioni esercitate dallo Stato e di coordinamento con quelle esercitate dalle Regioni.
Tuttavia, quasi a fare da contrappeso alla soppressione dei controlli statali, il nuovo Titolo V introduce richiami ai concetti di “unità giuridica” e di “unità economica” posti a fondamento del potere sostitutivo statale nei confronti delle Regioni e degli enti locali.
4. Competenze legislative e regolamentari
Il nuovo art. 117 della Costituzione introduce una nuova ripartizione delle competenze legislative e regolamentari tra lo Stato e le Regioni, prevedendo la potestà regolamentare degli enti locali. A livello statale, tali regolamenti – che nella gerarchia delle fonti del diritto hanno efficacia subordinata a quella delle leggi formali – sono emanati dal Governo, mentre a livello regionale spetta allo Statuto individuare l’organo (Assemblea legislativa o Governo della Regione) o gli organi (entrambi) titolari della potestà regolamentare. Con riguardo alle competenze legislative, il nuovo testo del 117 stabilisce quali sono le materie in cui lo Stato ha legislazione esclusiva e quelle in cui la legislazione è concorrente. In queste ultime spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata allo Stato. Spetta inoltre alle Regioni la potestà legislativa in ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.
Il 117 comprende un elenco delle materie afferenti alla competenza legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni molto più ampio rispetto al passato ed una disposizione di chiusura che attribuisce alla competenza legislativa esclusiva delle Regioni (cd. competenza legislativa residuale) le materie non contemplate tra quelle di competenza esclusiva statale e di competenza concorrente dello Stato e delle Regioni.
Un’ulteriore novità è contenuta nell’art 116 Cost. ed è costituita dalla possibilità per le Regioni a statuto ordinario di chiedere ed ottenere “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” nelle materie afferenti alla potestà legislativa concorrente nonché in alcune materie (organizzazione della giustizia di pace, norme generali sull’istruzione, tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali) riservate alla competenza esclusiva dello Stato. Il legislatore costituzionale ha provveduto a precisare che le disposizioni dettate dalla legge costituzionale 3/01 sono applicabili anche alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome “per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite”.
Per ciò che concerne la potestà regolamentare, il nuovo 117 la attribuisce allo Stato nelle materie di competenza statale esclusiva, alle Regioni nelle materie di competenza regionale ed in quelle di competenza esclusiva statale in caso di delega da parte dello Stato.
Un’ulteriore competenza attribuita alle Regioni dalla legge cost. 1/99 è la disciplina, nell’ambito dei principi fondamentali dettati dalle leggi dello Stato, del sistema di elezione, dei casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente della Giunta e dei Consiglieri regionali. Secondo il 122 Cost. infatti spetta allo Stato solo ed esclusivamente la individuazione dei principi fondamentali e la definizione della durata degli organi elettivi. La Costituzione si limita a stabilire la incompatibilità tra la carica di consigliere o assessore regionale con quella di membro del Parlamento nazionale o di un altro Consiglio o di un’altra Giunta regionale ovvero del Parlamento europeo. L’ambito della competenza legislativa regionale in materia elettorale è stato delimitato dalla Corte costituzionale con sentenze nelle quali si è precisato che “sono .… inammissibili norme statutarie che ….determinino direttamente, almeno in parte, il sistema di elezione che dovrà invece essere disciplinato dalla legge o che …determinino in modo diverso dal 1° comma dell’art. 122 della Costituzione, sia sul piano soggettivo che su quello oggettivo, quanto dovrà essere disciplinato dal legislatore regionale sulla base dei principi fondamentali stabiliti dal legislatore statale”.
L’art 118 della Costituzione richiama sia al principio di sussidiarietà in senso verticale – con cui la Costituzione esprime il favore per l’esercizio delle funzioni amministrative a vantaggio degli enti locali più vicini ai cittadini (“le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”) – sia del principio di sussidiarietà in senso orizzontale, che esprime il favore per le attività di interesse generale da parte dei soggetti, singoli o associati, operanti nella società civile (“Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”).
6. Organi, elezione, poteri e funzioni
Sono organi della Regione il Consiglio regionale, la Giunta e il suo Presidente. Il Consiglio regionale esercita le potestà legislative attribuite alla Regione e le altre funzioni conferitegli dalla Costituzione – quale l’elezione dei tre delegati per ogni Regione che partecipano all’elezione del Presidente della Repubblica - e dalle leggi. Il Consiglio regionale può fare proposte di legge alle Camere. La Giunta è invece l’organo esecutivo della Regione ed il suo Presidente rappresenta la Regione.
Il sistema di elezione ed i casi di ineleggibilità ed incompatibilità sono disciplinati con legge regionale. Il Consiglio elegge tra i propri componenti il Presidente e l’ufficio di presidenza ed i consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni.
È lo Statuto che in ciascuna regione determina la forma di governo ed i principi di organizzazione e funzionamento, che regola l’esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali.
Il Consiglio regionale può esprimere la sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta mediante mozione motivata e sottoscritta da almeno un quinto dei suoi componenti e approvata per appello nominale a maggioranza assoluta dei componenti. La mozione non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla presentazione. L’approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta eletto a suffragio universale e diretto, nonché la rimozione, l’impedimento permanente, la morte o le dimissioni volontarie dello stesso comportano le dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Consiglio. In ogni caso, i medesimi effetti conseguono alle dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti del Consiglio.
Il nuovo 117 Cost. stabilisce inoltre che le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive.
7. Relazioni tra Regione, Assemblea regionale e autorità locali
La Legge cost 3/01 – con riguardo alla concertazione all’interno del territorio regionale – introduce l’obbligo per i nuovi statuti regionali di disciplinare il consiglio delle autonomie locali “quale organo di consultazione tra Regione ed enti locali”. Nel silenzio del costituente al riguardo, si discute ancora in ordine a composizione, natura delle funzioni ed eventuale efficacia vincolante dei pareri degli istituendi Consigli delle autonomie locali.
8. Autonomia finanziaria delle Regioni
Con la riforma del titolo V della Costituzione sono state dettate nuove regole in materia di autonomia finanziaria delle Regioni, regole racchiuse principalmente nel nuovo testo del 119. In questo si stabilisce che le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, implicando che esse si reggono con la finanza propria, e cioè finanziando le proprie spese di funzionamento, di intervento e di amministrazione, con i mezzi prelevati dalla propria collettività, salva l’esigenza di perequazione delle situazioni meno avvantaggiate. Inoltre, le Regioni “hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio”. Circa i “tributi propri”, la legge cost. 3/01 ha disposto ciò che ictu oculi sembra un deciso ampliamento della capacità impositiva regionale, poiché prevede “tributi ed entrate proprie”. Con riguardo invece al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio, la norma inserisce il principio della territorialità dell’imposta, in forza del quale il gettito prelevato da un determinato territorio, anche se riscosso dallo Stato, dovrà poi essere reso al territorio di appartenenza.
Sempre il 119 stabilisce che la legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.
In sintesi, la finanza regionale risulta pertanto composta da: entrate proprie; quote di compartecipazione al gettito dei tributi erariali; quote di partecipazione al fondo perequativo. Tali risorse debbono consentire alle regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.
Il quinto comma del 119 stabilisce che, laddove esistano squilibri economici e sociali, e per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, etc., lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinate Regioni.
Infine, il 119 stabilisce che …”le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinato dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento”. Per ciò che riguarda direttamente le Assemblee regionali, tutti gli Statuti regionali riconoscono alla propria Assemblea autonomia finanziaria e contabile, oltre che organizzativa e funzionale.
9. Nomina dei rappresentanti regionali a livello europeo
Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dell’11 gennaio 2002 si sono stabilite le nuove modalità per la determinazione della ripartizione del numero dei membri assegnati all’Italia tra i rappresentanti delle collettività regionali e locali. Il luogo deputato è il Comitato delle Regioni e lo Stato italiano deve proporre al Consiglio dell’Unione europea 24 membri effettivi e 24 membri supplenti che devono rappresentare sia le collettività regionali che quelle provinciali e comunali. I membri effettivi sono 14 per le regioni e province autonome e 5 ognuno per province e comuni. I membri supplenti sono 8 per le regioni e le province autonome (4 per le province e 8 per i comuni). I membri del comitato delle regioni sono indicati – per le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano – dalla Conferenza delle regioni e delle province autonome, che designa di norma un rappresentante per ogni regione e provincia autonoma. Per le Regioni, possono essere designati quali membri effettivi o supplenti del CoR i presidenti delle regioni e delle province autonome ed i componenti del Consiglio e della Giunta regionale .
10. Rapporti internazionali e con l’Unione europea
Un principio da cui partire è il principio costituzionale secondo il quale le Regioni, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all’attuazione ed all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea. Tale principio deve essere recepito nell’ordinamento regionale attraverso norme di dettaglio che ne garantiscano la piena osservanza. La maggior parte delle Regioni italiane ha deciso di riservare nei propri Statuti un apposito titolo ai rapporti comunitari ed internazionali (solo per citarne alcuni, Lazio, Basilicata, Calabria, Friuli Venezia Giulia, Emilia Romagna, Umbria, Toscana). Le norme riguardano sia gli aspetti della partecipazione regionale al processo normativo comunitario sia quelli delle attività a rilevanza esterna della Regione che si sostanziano nel riconoscimento del potere delle Regioni di concludere accordi internazionali con altri Stati e Regioni ex art. 6 legge 131/2003. Per ciò che riguarda la fase discendente e cioè il recepimento della normativa comunitaria, alcune Regioni (per prima la Regione Friuli Venezia Giulia) hanno mutuato l’analogo strumento previsto a livello nazionale con la della cd. legge comunitaria regionale.
11. Partecipazione delle Regioni alle decisioni relative alla formazione di atti comunitari (fase ascendente) ed attuazione delle direttive comunitarie da parte delle Regioni: la legge 11/2005
La legge n. 11 del 4 febbraio 2005 sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari da parte delle Regioni introduce una nuova disciplina sul procedimento da seguire per definire l’orientamento italiano in vista dell’adozione degli atti comunitari e dell’Unione europea (fase ascendente) e il recepimento del diritto comunitario (fase discendente). In particolare, tutti i documenti e gli atti dell’Unione europea elencati nella legge debbono essere trasmessi – contestualmente alla loro ricezione – alla Conferenza delle Regioni ed alla Conferenza delle Assemblee regionali, indicandone la data presunta per la loro discussione o adozione ed assicurando un’informazione qualificata e tempestiva sui progetti e gli atti trasmessi che rientrano nelle materie di competenza delle Regioni e delle Province autonome.
Le due Conferenze debbono trasmettere detta documentazione alle Regioni ed alle Assemblee regionali che, entro venti giorni dalla data di ricevimento degli atti e nelle materie di loro competenza, possono – ai fini della formazione della posizione italiana - trasmettere al Governo le proprie osservazioni sempre per il tramite delle proprie Conferenze.
Per la migliore applicazione della legge 11/2005, sarà necessario il compimento di due condizioni, alle quali attualmente si sta lavorando: la trasmissione automatica e contestuale delle informazioni dal Governo alle Regioni ed alle Assemblee regionali; e l’implementazione di procedure interne ad ogni Regione e Consiglio regionale per l’esame e la formulazione tempestiva e coerente di osservazioni nelle materie di loro competenza attraverso una rete di relazioni appropriate tra Assemblee regionali e rispettivi Governi.
Per ciò che concerne la fase discendente, l’art. 8 - dedicato alla rimodulazione dell’istituto della legge comunitaria – dispone la trasmissione tempestiva alle due Conferenze degli atti normativi e di indirizzo emanati dagli organi dell’Unione europea e delle Comunità europee. Nelle materie di loro competenza le Regioni e le Province autonome debbono verificare lo stato di conformità dei propri ordinamenti in relazione ai suddetti atti e ne trasmettono le risultanze alla Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento per le Politiche comunitarie con riguardo alle misure da intraprendere.