Source: http://www.culturecommunication.gouv.fr/Thematiques/Audiovisuel/Dossiers-thematiques/Les-modifications-legislatives-apportees-par-la-loi-du-15-novembre-2013
Timestamp: 2017-12-11 03:47:26+00:00
Document Index: 41648663

Matched Legal Cases: ["l'article 13", "l'article 13", 'arrêt ', "l'article 4", "l'article 5", "l'article 42", "l'article 18", "l'article 31", "l'article 29"]

Les modifications législatives apportées par la loi du 15 novembre 2013 - Ministère de la Culture
Les modifications législatives apportées par la loi du 15 novembre 2013
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Cette réforme a pour principal objet de conforter l'indépendance du service public de l’audiovisuel, tout en renforçant celle de l'instance de régulation du secteur.
Le 15 novembre 2013 des lois organique et ordinaire relatives à l'indépendance de l’audiovisuel public ont été adoptées.
Les deux projets de loi ont été présentés en Conseil des ministres le 5 juin 2013. Ils ont été examinés en séance publique par l’Assemblée nationale le 24 juillet 2013 puis par le Sénat le 1er octobre 2013. Ils ont été adoptés après réunion d’une commission mixte paritaire le 17 octobre 2013 par le Sénat puis le 31 octobre 2013 par l'Assemblée nationale. Suite à la validation de la loi organique par le Conseil constitutionnel le 14 novembre 20131, la loi organique n° 2013-1026 du 15 novembre 2013 relative à l'indépendance de l’audiovisuel public et la loi n° 2013-1028 du 15 novembre 2013 relative à l'indépendance de l’audiovisuel public ont été publiées au Journal Officiel de la République française le 16 novembre 2013.
Cette réforme a pour principal objet de conforter l'indépendance du service public de l’audiovisuel, tout en renforçant celle de l'instance de régulation du secteur. Ainsi, la loi du 15 novembre 2013 rétablit le régime juridique en vigueur avant la réforme de 20092 en confiant à nouveau au Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) le pouvoir de nommer les présidents des sociétés de l’audiovisuel public (France Télévisions, Radio France et France Médias Monde) (I).
La loi du 15 novembre 2013 réforme en outre la composition et le mode de nomination des membres du CSA afin de renforcer les garanties de son indépendance (II).
Par ailleurs, les pouvoirs et les missions du CSA ont été modifiés (III) :
d'une part, la procédure de sanction conduite par le Conseil a été modernisée afin de garantir sa conformité aux exigences d'impartialité applicables aux autorités administratives indépendantes prononçant des sanctions ;
d'autre part, au cours de l'examen du texte, les travaux parlementaires ont conduit à prévoir que le CSA prenne davantage en compte les équilibres économiques de l'audiovisuel dans l’exercice de ses missions.
Enfin des dispositions tendant à poursuivre la modernisation de la régulation pour l’adapter à l’ère numérique ont été adoptées (IV).
La loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision avait retiré au CSA le pouvoir de nomination des dirigeants de l'audiovisuel public pour le confier au Président de la République.
Depuis lors, le mode de nomination des présidents des sociétés nationales de programme faisait l'objet de nombreuses critiques. Dans son principe même, ce mode de nomination jetait un doute sur l'indépendance à l'égard du pouvoir exécutif des personnes qu'il s'agissait de désigner. Il n’apparaissait pas compatible avec les exigences d'une démocratie moderne.
L’autorité de régulation du secteur de la communication audiovisuelle avait en effet été, depuis sa création en 1982, et jusqu’en 2009, l’autorité de nomination des présidents des chaînes de télévision et de radio publiques. Ce fut d'ailleurs pendant plus de 25 ans l'une des missions essentielles de l'autorité garantissant l'émancipation du secteur audiovisuel public vis-à-vis du pouvoir exécutif. Le juge constitutionnel y avait vu une garantie de son indépendance et de la mise en œuvre effective de la liberté de communication.
Pour l’ensemble de ces raisons et conformément à l'un des engagements du Président de la République, la loi du 15 novembre 2013 précitée restitue au CSA la compétence de désignation des présidents des trois sociétés nationales de programme. Ce faisant, il rétablit le système de nomination qui prévalait jusqu'en 2009.
Cette loi ordinaire s'accompagne d'une loi organique tirant les conséquences de cette réforme.
En application de la loi organique n° 2009-257 du 5 mars 2009, de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution et des dispositions de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, les présidents des sociétés nationales de programme étaient nommés par le Président de la République, après avis conforme du CSA et avis de la commission des affaires culturelles de chaque assemblée parlementaire rendu dans les conditions prévues au cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution3.
Plus généralement, la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 détermine, par application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution, la liste des emplois et fonctions que le législateur a choisi de soumettre à la procédure organisée par le cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution, cette liste comprenant les fonctions de président des sociétés nationales de programme.
Dans la mesure où il était décidé de réformer la procédure de nomination par le Président de la République, il convenait d'abroger la loi organique n° 2009-257 du 5 mars 2009 relative à la nomination des présidents des sociétés France Télévisions, Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France. Cette réforme imposait en outre de supprimer, dans le tableau constituant l'annexe de la loi organique n° 2010- 837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, les références aux nominations des présidents de France Télévisions, de Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France.
3. La nouvelle procédure de nomination des présidents de l’audiovisuel public
Par ailleurs, le Parlement n’étant plus associé à la procédure de désignation des présidents, puisque ces derniers ne sont plus nommés par le Président de la République, le législateur a souhaité mettre en place un mécanisme d’information de la représentation nationale en matière de nomination des présidents de l’audiovisuel public. Ainsi, la loi prévoit que dans un délai de deux mois après le début de leur mandat, les présidents des sociétés nationales de programme transmettent au président de chaque assemblée parlementaire et à la commission des affaires culturelles de ces mêmes assemblées un rapport d’orientation. Sur la base de ce rapport, les commissions parlementaires peuvent procéder à l’audition des présidents de l’audiovisuel public
4. Modifications de règles relatives aux services du secteur public audiovisuel
Parallèlement à la réforme du mode de nomination des présidents des sociétés nationales de programme certaines modifications des règles applicables au secteur audiovisuel public ont été adoptées dans le cadre de la loi du 15 novembre 2013:
en supprimant l'hypothèse d'un arrêt de la publicité sur les antennes de France Télévisions à l'horizon de 2016, la loi maintient la possibilité pour France Télévisions de diffuser de la publicité en journée. Cette modification permet de donner une visibilité nécessaire à l’entreprise publique mais aussi aux autres acteurs de l’audiovisuel. Ce maintien permettra aussi de ne pas accroître la contrainte budgétaire engendrée par la suppression complète de la publicité sur les antennes du groupe public qui était prévue en 2016, dans une période d’efforts considérables en vue du redressement des comptes de la société et des finances publiques ;
les conseils d’administrations de France Télévisions et de Radio France doivent comporter désormais un représentant des associations de défense des consommateurs, agréées au niveau national, désigné par le CSA parmi les personnalités indépendantes dont la nomination lui incombe. Pour France Médias Monde, le CSA désigne un représentant de l’Assemblée des Français de l’étranger.
La parité est en outre garantie au sein de ces conseils d’administrations et ainsi que de celui de l’Institut national de l’audiovisuel parmi les représentants de l’État et les personnalités indépendantes désignées par le CSA : la loi prévoit ainsi que l’écart entre le nombre de membres de chaque sexe ne doit pas être supérieur à un ;
la loi prévoit que le CSA formule un avis sur les contrats d’objectifs et de moyens (COM) des sociétés nationales de programme ainsi que sur leurs éventuels avenants et sur les rapports annuels d’exécution de ces COM ;
dans un souci de transparence, les sociétés nationales de programme ne peuvent conclure de contrats qu’avec des entreprises de production dont les comptes sociaux été déposés au greffe du tribunal et certifiés par des commissaires aux comptes, dès lors que leur chiffre d’affaires annuel excède 5 millions d’euros. À cet égard, les rapports annuels d’exécution des COM doivent rend compte des mesures de contrôle que les sociétés nationales de programme mettent en œuvre dans le cadre de leurs relations avec les entreprises de production.
1. Composition du CSA
Pour améliorer la cohérence de l'action de l'autorité de régulation, la loi du 15 novembre 2013 modifie les règles de composition du CSA. Ainsi, le nombre de membres du conseil est réduit de neuf à sept, le Président de la République ne conservant que la prérogative de désignation du président du CSA.
En outre, de manière à renforcer le rôle des parlementaires dans la désignation des membres du CSA, les commissions des affaires culturelles de chaque assemblée sont associées au choix des six membres de l'autorité de régulation respectivement nommés par le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat . Ainsi, aux termes de l'article 4 de la loi du 30 septembre 1986, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat nommeront chacun trois membres, après avis conforme à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés dans les commissions chargées des affaires culturelles respectivement compétentes, associant ainsi nécessairement l’opposition parlementaire au choix des membres du CSA.
En outre, la loi renforce la professionnalisation des membres de l’instance de régulation en fixant des critères de compétence pour leur nomination : compétences en matière économique, juridique ou technique ou expérience professionnelle dans le domaine de la communication, notamment dans le secteur audiovisuel ou des communications électroniques. Ainsi, le CSA bénéficiera, à l’instar des présidents de l’audiovisuel public, d'une légitimité renforcée.
Par ailleurs, la loi garantit la parité au sein du CSA : les nominations devant concourir à une représentation paritaire des femmes et des hommes au sein du Conseil.
2. Statut des membres du CSA
La loi du 15 novembre 2013 modifie l'article 5 de la loi du 30 septembre 1986 afin de renforcer l’impartialité des membres du CSA. En effet, ils ne peuvent désormais plus disposer de contrat de travail, même suspendu, avec une entreprise du secteur de la communication.
Leur prise de parole est davantage encadrée : ils sont ainsi tenus de respecter le secret des délibérations et ne peuvent s’exprimer sur les questions en cours d’examen.
3. L'octroi du statut d'Autorité publique indépendante
Afin de conférer une plus grande indépendance au CSA, son statut est modifié : d’autorité administrative indépendante, il devient une autorité publique indépendante.
Le CSA sera désormais responsable sur le plan juridique et financier de toutes ses décisions. En outre, l'autonomie de gestion de l'autorité de régulation sera accrue.
1. La réforme du pouvoir de sanction
Afin de répondre aux exigences d'impartialité applicables aux autorités administratives indépendantes prononçant des sanctions, telles qu'elles résultent de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme4 et du Conseil constitutionnel5, la loi du 15 novembre 2013 a réformé la procédure de sanction du CSA.
Opérant une distinction claire entre l'autorité chargée de déclencher les poursuites et d’instruire l’affaire et l'autorité chargée de prononcer la sanction, le nouvel article 42-7 de la loi du 30 septembre 1986 confie à un rapporteur indépendant du CSA la fonction de déclenchement des poursuites et d'instruction de l'affaire. Le CSA reste compétent à la fois pour adopter les mises en demeure et prononcer les décisions de sanction à l'issue de la procédure dirigée par le rapporteur.
Ce rapporteur indépendant est nommé par le vice-président du Conseil d’État, après avis du CSA, pour une durée de quatre ans renouvelable une fois. Dans le cadre de cette nouvelle procédure de sanction qui s’inspire de la procédure applicable devant l'Autorité de la concurrence6, le rapporteur a autorité pour décider si les faits dont il a connaissance, pour lesquels il peut s’auto-saisir, justifient l’engagement d’une procédure de sanction. Il décide ensuite de l'opportunité de notifier ou non les griefs à l'intéressé, dans le respect du contradictoire, puis dirige l'instruction du dossier avec l'appui des services du CSA.
Une fois l'instruction terminée, le rapporteur communique son rapport à l'intéressé et au collège du CSA. Il est ensuite entendu par le collège en présence de l'intéressé et peut proposer une sanction. Il n'assiste pas au délibéré. La décision de sanction du collège est motivée, notifiée à l'intéressé et publiée au Journal Officiel.
2. Les nouvelles compétences confiées au Conseil supérieur de l’audiovisuel
2.1 Renforcement de la prise en compte des équilibres économiques
Compte tenu des enjeux économiques auxquels est confronté le secteur audiovisuel, des dispositions qui consacrent une plus large place à la prise en compte des équilibres économiques de l'audiovisuel par le CSA ont été adoptées dans la loi du 15 novembre 2013.
Afin de renforcer la prise en compte par le CSA de l'impact de ses décisions d'attribution de la ressource radioélectrique - dont le principe est désormais inscrit dans la loi7 - tant en matière de radio que de télévision ou de services de médias audiovisuels à la demande (SMAd), le législateur a imposé au CSA de réaliser, préalablement au lancement d'un appel à candidatures susceptible de modifier de façon importante le marché en cause, une étude d'impact, notamment économique, permettant de mesurer les éventuelles conséquences d'un tel appel pour le secteur audiovisuel8.
Dans l'hypothèse où cette étude d'impact ou la consultation publique à laquelle il doit également procéder font apparaître que la conjoncture économique n'est pas favorable au lancement de nouveaux services, le CSA peut décider de différer le lancement de cet appel pour deux ans renouvelables une fois9.
Souhaitant permettre au CSA d'adapter certaines caractéristiques des services audiovisuels qu'il régule, afin de tenir compte des évolutions du secteur, le législateur a accru son rôle dans l'organisation de la télévision numérique terrestre. Aux termes de l'article 42-3 de la loi du 30 septembre 1986, le CSA peut autoriser les changements de modèle économique des chaînes et permettre ainsi le passage de la diffusion payante à la diffusion gratuite. Cette possibilité d'agrément est néanmoins encadrée puisqu’il doit être délivré dans le respect des principes fondamentaux de la loi du 30 septembre 1986, fixés aux articles 1er et 3-1 de la loi (pluralisme, égalité de traitement, etc.). En outre, l'octroi de l'autorisation est conditionné à la réalisation d'une étude d'impact et à la prise en compte des équilibres du marché publicitaire de la TNT.
2.2 La justification de son action
Afin d’assurer une plus grande transparence de l'action du CSA, le législateur a souhaité qu’il rende davantage compte de son action et de ses impacts lors de la publication de son rapport annuel. Ainsi, l'article 18 de la loi du 30 septembre 1986 précitée a été complétée afin de préciser certaines questions dont le rapport public annuel du CSA doit faire état10. Ce rapport annuel est en outre présenté par le président du CSA devant les commissions des affaires culturelles de chaque assemblée parlementaire. Ces commissions peuvent adopter un avis sur l’application de la loi qui peut comporter des suggestions au CSA pour sa bonne application ou l’évaluation de ses effets.
2.3 Règlement des différends et conciliation
Compte tenu du développement et du succès des services à la demande qui ont été intégrés dans le champ de la réglementation a étendu le pouvoir de règlement des différends du CSA aux litiges susceptibles d'opposer les éditeurs de SMAd aux distributeurs de services11. A l'instar des différends concernant la distribution des services de radio ou de télévision, le CSA peut désormais être saisi de tous litiges relatifs à la distribution d’un SMAd, y compris des conditions techniques et financières de mise à disposition du public de ce service.
La loi du 15 novembre 2013 a par ailleurs complété les missions générales du CSA en lui confiant une mission de conciliation en cas de litiges entre éditeurs de services et producteurs d’œuvres ou de programmes audiovisuels ou leurs mandataires, ou les organisations professionnelles qui les représentent12. Cette nouvelle compétence a notamment pour objectif d’assurer une meilleure circulation des œuvres audiovisuelles.
1. Un régime de déclaration préalable auprès du CSA a été instauré pour les éditeurs et distributeurs de SMAd13. Poursuivant l’extension de la réglementation audiovisuelle aux SMAd entamée en 2009, ce mécanisme devrait permettre au CSA de mieux identifier et réguler ces services.
2. Dans la mesure où la généralisation de la diffusion de la TNT en haute définition est un objectif essentiel, la loi prévoit que les chaînes existantes en simple définition bénéficient d'un droit de priorité lors des futurs appels à candidatures en haute définition14.
3. Dans le cadre d’appels à candidatures pour la radio numérique terrestre, la loi favorise, dans la mesure de leur viabilité économique et financière, notamment au regard de la ressource publicitaire, l’autorisation par le CSA de services gratuits, contribuant ainsi à renforcer la diversité des opérateurs ainsi que le pluralisme de l’information15.
4. La loi crée une commission de la modernisation de la diffusion audiovisuelle comprenant quatre députés et quatre sénateurs désignés16. Cette commission peut faire connaître ses observations et ses recommandations sur les mesures nécessaires à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et leur mise en œuvre. Le législateur a en effet souhaité être associé aux grandes orientations prises en matière de gestion des fréquences (réaffectation des fréquences de la bande des 700 Mhz, processus de modernisation de la TNT).
5. Enfin, la loi du 15 novembre 2013 assouplit les conditions de prise en compte des investissements des chaînes dans la production audiovisuelle indépendante en leur permettant d’acquérir des parts de coproduction lorsqu’elles ont participé de manière substantielle au financement d’une œuvre.
1 Décision n° 2013-677 DC du 14 novembre 2013.
2 Loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision
3 Cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution : « Une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. La loi détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés. ».
4 Cour européenne des droits de l'homme, 11 septembre 2009, Dubus SA c/ France, n° 5242/04.
5 Conseil constitutionnel, Décision n° 2011-200 QPC du 2 décembre 2011, Banque populaire Côte d'Azur.
6 Article L. 461−4 du code de commerce.
7 Le 1er alinéa de l'article 31 de la loi du 30 septembre 1986 dispose que « Les autorisations relatives à l’usage de la ressource radioélectrique que le Conseil supérieur de l’audiovisuel peut accorder, dans les conditions prévues à la présente section, tiennent compte de la situation économique du marché des services de communication audiovisuelle concernés. ».
8 L'obligation de procéder à une étude d’impact préalable a également été rendue obligatoire lorsqu'il existe un risque de modification importante du marché en cause en cas de modification des conventions conclues avec les services nationaux de radio et de télévision autorisés par voie hertzienne terrestre (article 28 de la loi du 30 septembre 1986) et d'agrément du CSA aux changements de titulaires des services nationaux de radio et de télévision autorisés par voie hertzienne terrestre (article 42-3 de la loi du 30 septembre 1986).
9 Article 31 de la loi du 30 septembre 1986.
10 L'impact, notamment économique, des décisions d’autorisation d’usage de la ressource radioélectrique délivrées par le Conseil ; les mesures prises par le CSA pour limiter la concentration et prévenir les atteintes au pluralisme (état détaillé de la situation concurrentielle du secteur audiovisuel) ; le point sur le développement et les moyens de financement des services de télévision à vocation locale ; le bilan des coopérations et des convergences obtenues entre les instances de régulation audiovisuelle nationales des États membres de l’Union européenne.
11 Article 17-1 de la loi du 30 septembre 1986.
12 Article 3-1 de la loi du 30 septembre 1986.
13 Articles 33-1 et 34 de la loi du 30 septembre 1986.
14 Article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986.
15 IV de l'article 29-1 de la loi du 30 septembre 1986.
16Article 21 de la loi du 30 septembre 1986.