Source: https://www.faronline.se/dokument/skattenytt/2019/nr_12/skattenytt_2019_a0843/?q=%C3%A5rl&_t_id=ucNC3Ig5K_BG12M1-dqqeA%3D%3D&_t_ip=3.235.30.142&_t_q=%C3%A5rl&_t_tags=andquerymatch%2Clanguage%3Asv%2Csiteid%3A2d0126f6-8f11-4b52-8c5b-2c31a7cbf4ad&_t_hit.id=FarOnline_ContentTypes_Pages_XmlDocumentPage/_dc055557-d9c1-4903-9adc-bbfafc20d112_sv&_t_hit.pos=15
Timestamp: 2020-04-01 23:21:12+00:00
Document Index: 40859611

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'in fine']

Subsidiaritet och skatter – närmare om riksdagens prövning av EU:s respekt för subsidiaritetsprincipen på skatteområdet (s. 843) | FAR Online
1 INLEDNING – ALLMÄNT OM SUBSIDIARITETSPRINCIPEN
2 ALLMÄNT OM DET SVENSKA REGELVERKET
3 NÅGRA AV RIKSDAGENS SUBSIDIARITETSPRÖVNINGAR I SKATTEÄRENDEN OCH ANDRA FRÅGOR AV EKONOMISK NATUR
Skattenytt nr 12 2019 s. 843
Subsidiaritet och skatter – närmare om riksdagens prövning av EU:s respekt för subsidiaritetsprincipen på skatteområdet
I denna artikel ska riksdagens tillämpning av de 2009 införda möjligheterna till prövning av huruvida nya lagförslag från EU tillräckligt beaktar och respekterar den s.k. subsidiaritetsprincipen behandlas närmare. Inledningsvis beskrivs själva principen och dess bakgrund, varefter den svenska konstitutionella regleringen genomgås. Slutligen behandlas några av de senaste årens mest uppmärksammade subsidiaritetsprövningar och vilka slutsatser som eventuellt kan dras av dem.
I den europeiska debatt som följde på Maastrichtfördragets undertecknande och föregick dess slutliga ratificering samt ikraftträdande 1993 intog subsidiaritetsprincipen en framträdande plats. Dess innebörd var föremål för åtskillig diskussion mellan medlemsstaterna redan innan Maastrichtfördraget undertecknades 1991 och den debatten lever alltjämt.
Subsidiaritetsprincipen regleras nu i artikel 5 EU-fördraget (EUF). Bestämmelsen återger tre olika principer, vilka var och en på sitt sätt är ägnad att sätta gränser för unionens handlande. Först nämns principen om tilldelade befogenheter (”attributed powers)”, här närmast en legalitetsprincip, vilken anger att unionen endast ska handla ”inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den genom fördragen” (p. 1). I p. 4 återfinns proportionalitetsprincipen. Själva subsidiaritetsprincipen har tagits in i p. 3, där nu följande föreskrivs:
Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå.
I sammanfattning kan man beskriva de tre principernas innebörd så att legalitetsprincipen ger svar på frågan ”Har vi rätt att handla?”, subsidiaritetsprincipen därefter på frågan ”Bör vi handla?” och proportionalitetsprincipen slutligen på frågan ”Hur ska vi handla?” Såväl legalitets- som proportionalitetsprinciperna gäller EU-samarbetet i dess helhet, till skillnad från subsidiaritetsprincipen som alltså enligt art. 5 (3) inte gäller då EU har exklusiv kompetens.
Subsidiaritetsprincipens centrala allmänna innebörd är att ”högre” samhälleliga beslutsnivåer ska understödja de ”lägre” och endast ingripa då de ”lägre” inte förmår lösa ett problem. Med andra ord ska den högre nivån enbart göra det som bara den högre nivån har mandat att göra.
Som tankefigur kan subsidiaritetsprincipen härledas tillbaka till idéer om den samhälleliga ordningen från medeltiden och kanske till och med från antiken. Ett mera pregnant uttryck fick principen i romersk-katolsk sociallära mot 1800-talets slut. Dess innebörd i det sammanhanget framgår av påven Pius XI:s i debatten efter Maastrichtfördragets ingående 1991 ofta citerade encyklika Quadragesimo Anno från 1931:
...precis som det är allvarligt orätt att beröva de enskilda vad de själva kan åstadkomma genom sitt eget initiativ och sin egen handlingskraft och överlämna det åt samhället, så är det också en orättvisa och på samma gång ett stort ont och en allvarlig störning av den rätta ordningen att tillskriva större och högre gemenskaper vad mindre och lägre gemenskaper kan utföra. I den naturliga målsättningen för all samhällelig aktivitet ligger att den skall ge stöd (subsidium) till samhällsgemenskapens (med)lemmar, men aldrig förstöra eller absorbera dem.
Tanken är således att viktiga beslut alltid ska fattas på lägsta möjliga nivå, må det sedan vara europeisk, nationell, regional eller lokal. (Enligt katolsk filosofi torde detta inte sällan vara familjen, men fullt så långt ska inte analysen föras här.) [1] Subsidiaritetsprincipen kan också sägas ha kommit att prägla maktfördelningen mellan högre och lägre nivåer i flera federala samhällssystem. I t.ex. den tyska grundlagen (artikel 72) återfinns en maktdelningsregel som brukar anses ge uttryck för en subsidiaritetsprincip. Den federala nivån har rätt att lagstifta i den utsträckning detta är nödvändigt för att a) en fråga inte kan lösas effektivt av enskilda delstater, b) en delstats åtgärder skulle kunna inverka negativt på andra delstater eller på förbundet som helhet eller c) upprätthållandet av rättslig eller ekonomisk enhetlighet kräver det.
I den diskussion som föregick Maastrichtfördraget fanns det en klar skiljelinje mellan Storbritannien och Tyskland å ena sidan och övriga medlemsstater å den andra. Den brittisk-tyska ståndpunkten innebar dels att subsidiaritetsprincipen borde formuleras negativt, dvs. så att unionen endast kunde vidta en åtgärd i de fall då målet med åtgärden inte kunde nås genom handling på den nationella nivån, dels att principen borde komma till uttryck i EG-fördraget för att ge EU-domstolen rätt att övervaka att den verkligen beaktades i institutionernas regelgivning. De övriga medlemsstaterna hävdade tvärtemot dels att principen borde formuleras positivt, dvs. så att unionen skulle ha befogenhet att handla på de områden där ändamålet mest effektivt kunde tillvaratas genom gemensamma normer, dels att man borde nöja sig med att omnämna principen i fördragets ingress och därmed undvika att dess tillämpning blev föremål för domstolens prövning. Storbritannien och Tyskland ansåg att en rättsligt bindande subsidiaritetsprincip utgjorde en nödvändig motvikt till de utökade kompetenser som EU avsågs få genom det nya Unionsfördraget. På denna punkt kom fördragets innehåll också slutligen att i allt väsentligt utformas i enlighet med den brittisk-tyska positionen, samtidigt som det ändå kan konstateras att EU-domstolen mycket sällan tillämpat principen. [2]
Det har i debatten ifrågasatts om principen överhuvudtaget lämpar sig för en prövning i rättsliga former, mer än möjligen på så sätt att EU-domstolen kan tänkas kontrollera att blivande EU-normer motiveras med hänsynstagande till subsidiaritetsprincipen. [3] Det är också huvudsakligen en sådan mera begränsad prövning som hittills förekommit. [4] En intressant förändring som kommit genom Lissabonfördraget är att också medlemsländernas lokala och regionala nivåer nämns i fördragstexten. Det rör sig således inte längre endast om en kompetensfördelning mellan EU och medlemsländerna utan även inom de sistnämnda. Här finns olika uppfattningar bland olika medlemsstater. Medan exempelvis det brittiska framhållandet av subsidiaritetsprincipen vanligen syftar till att föra ner fler frågor till nationell nivå torde en tysk eller spansk syn vanligen vara att beslutsfattandet bör ske på än lägre nivåer, ett perspektiv som alltså nu lyfts fram mer än tidigare i fördragen (se art. 4 p. 2 respektive art. 5 EUF, liksom art. 5 i det särskilda protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, varom mera nedan).
Det mesta som hittills skett i frågan har försiggått på det politiska planet och främst bestått i dels att institutionerna kommit överens om vissa regler för hur subsidiaritetsprincipen ska beaktas i EU:s berednings-, lagstiftnings- och beslutsprocess, dels att kommissionen utifrån subsidiaritetsaspekter gjort en översyn av den existerande sekundärrätten. Denna aspekt har nu kodifierats genom ett särskilt protokoll om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, i vars art. 6 även framgår att nationella parlament inom åtta veckor från det att de fått ett utkast till lagstiftningsakt sig tillsänt, kan lämna ett motiverat yttrande om varför de anser att utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Skulle en majoritet av de nationella parlamenten (eller i vissa fall 1/3) stå bakom denna ståndpunkt så ska förslaget omprövas (art. 7). [5] Kommissionen kan sedan genom ett motiverat beslut välja att vidhålla, ändra eller dra tillbaka förslaget. [6] Reglerna omfattar såväl förslag till nya förordningar som till direktiv.
Subsidiaritetsprincipen betonas även på andra håll, t.ex. i art. 69 i EU:s s.k. funktionsfördrag (FEUF) avseende den gamla tredje pelaren. Medlemsstaterna kan också väcka talan i EU-domstolen om de anser att principen trätts för när (se art. 8 i det särskilda protokollet). Detta kan numera även EU:s Regionkommitté göra beträffande lagförslag som kommittén enligt fördragen haft rätt att yttra sig om (jfr art. 263 FEUF), vilket understryker att subsidiaritetsprincipen så att säga också har en regional och lokal komponent; om beslut ska fattas på lägsta möjliga nivå måste detta rimligen ganska ofta ske på en lägre nivå än den nationella.
Principen gäller dock endast utanför de områden inom vilka unionen har exklusiv kompetens, vilket är naturligt men ändock bör understrykas. [7] Vilka är då dessa områden? Här får främst hänvisas till art. 3 FEUF, där sedan 2009 tullunion, konkurrensrätt inom den inre marknaden, monetär politik inom eurozonen samt gemensam fiskeri- och handelspolitik räknas upp.
Vidare antogs ett s.k. inter-institutionellt avtal om subsidiaritetsprincipens tillämpning av Europeiska rådet redan vid dess extra möte i Bryssel i oktober 1993. I avtalet görs inte något försök att konkretisera principens innebörd i sak, men det föreskriver att varje förslag från kommissionen ska motiveras utifrån subsidiaritetsprincipen. Kommissionen, parlamentet och rådet ska i sina interna berednings- och beslutsprocesser systematiskt kontrollera att en föreslagen åtgärd står i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen. Vidare ska kommissionen årligen lämna en rapport till parlamentet och rådet om hur principen har iakttagits.
I början av 1990-talet gjorde kommissionen en översyn av det existerande regelverket, vilken innebar att kommissionen dels, med hänvisning till subsidiaritetsprincipen, inledningsvis återtog åtskilliga förslag till rättsakter, dels systematiskt gick igenom de senaste trettio årens rättsakter i syfte att undersöka om de kunde omarbetas, förenklas eller upphävas. Vissa regeringar bidrog till det arbetet genom att presentera egna listor över antagna och föreslagna rättsakter som de ansåg borde återtas, ändras eller upphävas. Detta var givetvis ett gott tillfälle för medlemsstaterna att med åberopande av subsidiaritetsprincipen kräva utrensning av rättsakter som de ogillade; så passade t.ex. Storbritannien på att kräva upphävande av vissa miljödirektiv som landet struntat i att tillämpa.
Sammanfattningsvis är subsidiaritetsprincipen inte en renodlad kompetensfördelningsregel. Fördelningen av kompetens mellan unionen och medlemsstaterna sker genom de två EU-fördragen, EUF och FEUF. Subsidiaritetsprincipen rör i stället frågan om och i vilken utsträckning en redan given kompetens ska utnyttjas. På så sätt påverkar dess tillämpning ändå indirekt kompetensfördelningen och i den omfattning som dess tillämpning anses hindra en i och för sig möjlig gemensam normgivning kvarstår eller ökar givetvis det nationella handlingsutrymmet.
Subsidiaritetsprincipen är emellertid inte heller någon renodlad decentraliseringsprincip, vilket är värt att framhålla. Dess innebörd är ju att beslut ska fattas på så låg nivå som är möjligt med hänsyn till problemets art. På så sätt fanns det ett visst fog för att som tidigare, efter danskt mönster, karakterisera den som en ”närhetsprincip”. Men man bör uppmärksamma att principen också innebär att när problem endast kan lösas tillräckligt väl på en högre nivå så ska beslut också fattas på den nivån. [8] De lägre nivåerna har så att säga inte endast ett berättigat anspråk på en från centralbyråkratin fredad zon, utan kan också sägas ha ett lika berättigat anspråk på att den centrala nivån griper in och fattar beslut i frågor som inte kan hanteras av de lägre nivåerna. Och från EU:s perspektiv kan naturligtvis lika väl hävdas att unionen har ett legitimt krav på att kunna agera när erforderliga resultat inte kan uppnås genom nationella åtgärder. [9]
Principen är således så sammansatt att det nog är tveksamt om EU-domstolen inom överskådlig framtid kommer att anse sig kunna eller böra med någon grad av precision klarlägga dess rättsliga innebörd inom det europeiska samarbetet, trots att domstolens kompetens och behörighet på området slagits fast i artikel 8 i det nämnda protokollet. [10] Samtidigt är subsidiaritetsprincipen tillräckligt mångtydig för att det i avvaktan på en eventuell uttolkning från domstolens sida ska hinna utkämpas åtskilliga politiska strider om dess tillämpning i konkreta ärenden. Den kan förse såväl federalister som konfederalister och ”nationalister” med argument. Under perioder då diskussionen domineras av principens decentralistiska sida kan dock gemensamma åtgärder avsevärt försvåras även på sådana områden där gemensamma åtgärder är särskilt angelägna, t.ex. på miljöområdet. Det är därför sannolikt av godo om tyngdpunkten i diskussionen vid olika tillfällen läggs på olika aspekter av subsidiaritetsprincipens praktiska tillämpning.
Den ovan beskrivna möjligheten för nationella parlament att göra subsidiaritetsinvändningar mot nya lagförslag från EU-kommissionen kallas i den internationella EU-rättsliga doktrinen i allmänhet för ett ”Early Warning System”. Denna 2009 inrättade möjlighet har under sin nu tioåriga existens blivit föremål för åtskillig uppmärksamhet i den internationella doktrinen, där också många ändringsförslag lagts fram. [11] Dessa kan naturligtvis syfta antingen till att stärka EU:s handlingsfrihet då ny lagstiftning ska tas fram eller till att stärka de nationella parlamentens möjligheter att göra invändningar mot sådana förslag. Den senare positionen har tveklöst dominerat debatten hittills. [10]
Denna debatt finns det dock varken anledning eller utrymme att fördjupa sig i här. I stället ska nu den svenska regleringen på området, som huvudsakligen återfinns i Riksdagsordningen (RO) beskrivas närmare.
RO omarbetades och fick en till stora delar ny lydelse 2014. Detta var en ändring som samtliga åtta riksdagspartier stod bakom. Den genomfördes dock i stort sett ”i tysthet”, utan allmän debatt i samhället, men likaså utan remissförfarande eller juridisk expertmedverkan. Inga utredningsbetänkanden eller propositioner förekom, med undantag av en intern riksdagsutredning. [12] Detta förfarande illustrerar måhända RO:s generellt svaga ställning i svensk rätt, där den ytterst sällan åberopas eller tillämpas utanför riksdagen. De 2014 genomförda ändringarna var för övrigt i sak inte särskilt omfattande, varför det bestående intrycket av ändringen torde kunna beskrivas som ”mycket väsen för lite ull”, om uttrycket tillåts trots vad som ovan påpekades om avsaknaden av debatt. Vad som främst uppnåtts är enligt min mening en väsentligt försämrad redaktionell struktur i den egentligen mycket viktiga texten. [13] Vissa konstitutionella problem som uppstod eller tydliggjordes i samband med ingåendet av den s.k. Decemberöverenskommelsen (DÖ) 2014 visade till yttermera visso att några av de förändringar i RO som redan 2013 visat sig nödvändiga – då den samlade oppositionen med framgång avvisat den dåvarande regeringens budgetförslag på en central punkt (avseende statlig inkomstskatt) – inte hade genomförts. [14] Centrala delar av den komplicerade regleringen av statsbudgetens antagande framstår efter 2013 som oklara, eftersom olika huvudbestämmelser i RO strider mot varandra. [15] Inga av dessa problem löstes genom den genomgripande ändringen av RO 2014 vilken således, sammanfattningsvis, var ett djupt otillfredsställande hastverk.
Ändå är det nu reglerna i denna text som vi här måste förhålla oss till. Utgångspunkten är då att riksdagen enligt den 2014 modifierade RO 9:20, i enlighet med art. 69 FEUF får möjlighet och faktiskt även skyldighet att utföra en reell subsidiaritetskontroll, i form av en prövning av om ett utkast till en lagstiftningsakt från EU strider mot subsidiaritetsprincipen. Prövningen ska göras av det utskott som är ansvarigt för sakbehandlingen av respektive ärende (se RO10:2 samt 7:5–6), med möjlighet för annat utskott att yttra sig. Regeringen ska på begäran inom två veckor ge det handläggande utskottet sin syn på subsidiaritetsfrågan i det konkreta fallet (RO 10:10 st. 2) och även andra utskott alltså kan tillfrågas (se RO 10:3). Prövningen bör inriktas på själva subsidiaritetsfrågan snarare än förslagets materiella innebörd. [16] Den kan avse delar av eller ett helt förslag. Om sedan minst fem utskottsledamöter anser att förslaget strider mot subsidiaritetsprincipen ska utskottet avge ett utlåtande till kammaren med förslag om att riksdagen ska avge ett motiverat yttrande till EU-parlamentets, rådets och kommissionens respektive ordförande om varför så är fallet (se RO 11:21 st. 2). I annat fall görs endast en protokollsnotering om att subsidiaritetsprincipen inte överträtts.
Minoritetsskyddet är här som synes starkt. Det kan dock alltjämt, även efter de nämnda förändringarna, ifrågasättas hur pass effektiv denna kontroll från riksdagens sida av regeringens politik inom EU egentligen är. I jämförelse med vissa andra länder som t.ex. Danmark är det nog alltjämt en allmän uppfattning att den inte är så särskilt stark, men ändringarna i slutet av 2009, efter Lissabonfördragets ikraftträdande, samt även 2014 har delvis ändrat bilden. [17] Under 2016 gjorde exempelvis riksdagen inte mindre än 101 prövningar av om EU-förslag stred mot subsidiaritetsprincipen, vilket befanns vara fallet vid 13 tillfällen. [18] Under perioden 2010–2015 lämnades vidare inte mindre än 46 motiverade yttranden av ovan nämnt slag. 2012 var motsvarande siffror 125 prövningar, vilket ledde till 20 motiverade yttranden. [19] Flera av dessa prövningar har gällt tämligen uppmärksammade frågor, bland annat om åtgärder mot skatteflykt, vilket kommer att uppmärksammas närmare nedan.
Karakteristiskt för det svenska systemet, inte minst i jämförelse med vissa andra länder [20] , är vidare de enskilda fackutskottens starka ställning inom sina respektive områden. Det är dessa som prövar om subsidiaritetsprincipen respekterats inom enskilda sakområden som t.ex. skattepolitiken, vilka de får antas behärska. Däremot framstår den svenska EU-nämnden som något svagare än motsvarande organ i vissa närliggande länder, som t.ex. Danmark. I stället har konstitutionsutskottet (KU) givits uppgiften att varje år rapportera till riksdagen om principens tillämpning (se RO 7:8 st. 2). [21] Dessa rapporter blir i praktiken sammanställningar av den kontroll som de enskilda utskotten ägnat sig åt inom sina respektive områden.
Vilken är då den grundläggande skillnaden jämfört med andra länder eller, om man så vill, det mest karakteristiska draget i den svenska modellen för subsidiaritetsprövning i riksdagen? De forskare som studerat saken närmare [22] framhåller förutom inriktningen på den mer formella delen av subsidiaritetskontrollen (dvs. på vilken nivå eller av vem besluten rätteligen bör fattas) snarare än den renodlat juridiska [23] och fackutskottens starka ställning också att den svenska riksdagen tydligt tycks prioritera den formella subsidiaritetskontrollen framför de nya möjligheter till politisk dialog med EU:s institutioner som också öppnat sig på senare år. [24] Dessa nya möjligheter och fora ska inte genomgås här [25] , men de är allmänt sett mer informella till sin karaktär än den ovan beskrivna subsidiaritetsprövningen. Bland annat diskuteras nu möjligheten för nationella parlament att inte bara ge ”gult kort” för kontroversiella lagförslag, på sätt som beskrivits ovan, utan också ”grönt kort” för efterfrågad lagstiftning. [26] Riksdagen tycks i högre grad än andra nationella parlament inom EU vilja hålla i sär den politiska dialogen från subsidiaritetsprövningen, vilket möjligen är oklokt inför framtiden. [27]
Denna mer principiella fråga ska dock nu lämnas därhän. I stället ska några av de viktiga subsidiaritetsprövningar som faktiskt ägt rum under 2010-talet granskas närmare.
Ett av de första exemplen på en mer ingående subsidiaritetsprövning från riksdagens sida gjordes 2010 av Finansutskottet (FiU) i ett ärende gällande nya gemensamma regler för s.k. insättningsgaranti vid kreditinstitut, i finanskrisens spår. [28] FiU ansåg här att förslagets syfte, nämligen att uppnå finansiell stabilitet, bättre kunde uppnås ”om ansvaret för finansieringen av garantisystemet fullt ut blir ett nationellt ansvar”. Framförallt borde det enligt FiU undvikas att ett visst insättningsgarantisystem skulle kunna förlita sig på att som en sista utväg få låna medel från ett annat sådant system, i en annan medlemsstat. FiU gick här emot regeringen. EU:s arbete med nya regler på detta område har sedan avstannat och tycks under alla omständigheter främst bli gällande inom euroområdet, åtminstone i ett första skede, men detta tycks inte ha berott på FiU:s yttrande. [29]
På senare år har dock Skatteutskottets utlåtanden inte minst i frågor om skatteflykt hamnat i fokus. Inte sällan har SkU avstyrkt dessa, trots att man ställt sig positiv till reglernas syfte. Ett exempel är SkU 2013/14:35, med subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag om en unionsrättslig ram för tullsrättsliga (sic!) överträdelser och sanktioner. SkU menade här att den föreslagna regleringen inte var nödvändig för att nå det i sig goda syftet, dvs. ett förstärkt tullsamarbete inom EU. Vidare menade utskottet att förslagets rättsliga grund, art. 33 i FEUF, inte var korrekt; eftersom förslaget innehöll straffrättsliga eller ”straffrättsliknande” delar, i form av gemensamma sanktionsskalor, borde i stället art. 83 i FEUF ha åberopats, vilket regeringen här höll med om. Riksdagen avgav också ett motiverat yttrande, men EU antog icke förty kort senare ett direktiv om fastställande av regler mot skatteflyktsmetoder som direkt påverkar den inre marknaden. [30]
Tendensen att avstyrka lagförslag trots att SkU applåderar deras syfte(n) har för övrigt varit tydlig på senare år. Ett annat exempel är SkU 2015/16:28, rörande kommissionens förslag till direktiv om fastställande av regler mot skatteflyktsmetoder som direkt påverkar den inre marknadens funktion. Trots att SkU slog fast att det är en ”hög politisk prioritering att motverka skatteflykt och skatteundandragande” så vägde omsorgen om den nationella skattesuveräniteten över, i synnerhet eftersom det här var fråga om direkta skatter. Ett motiverat yttrande avgavs även denna gång.
Få ärenden på senare år har dock väckt så mycket uppmärksamhet som de vilka har gällt EU:s förslag till åtgärder mot skatteflykt, inom ramen för eller i anslutning till OECD:s s.k. BEPS-projekt. Detta granskades 2017 av SkU, som här avstyrkte från lagstiftning i en serie utlåtanden. [31] SkU ansåg här i de två första utlåtandena, om förslag till gemensam respektive gemensam och konsoliderad bolagsskattebas helt enkelt att medlemsstaterna var mer lämpade att avgöra hur företagsbeskattning bör utformas. Hänvisning gjordes till den nationella skattesuveräniteten samt till det nyligen antagna direktivet om fastställande av regler mot skatteflyktsmetoder som direkt påverkar den inre marknaden (vilket ju SkU tidigare alltså motsatt sig). Särskilt mer djupgående än så var dock inte argumentationen. I ett ärende om förslag till direktiv om en ny tvistlösningsmekanism, SkU 2016/17:18, invändes främst att det redan fanns en mellanstatlig skiljemannakonvention, varför ett nytt EU-direktiv inte behövdes (utan närmare motivering). Invändningen antyder här närmast att ett mellanstatligt avtal normalt alltid är att föredra framför EU-reglering, vilket är ett märkligt synsätt. Utskottets utlåtande imponerar kort sagt inte.
I det kanske mest uppmärksammade ärendet slutligen, SkU 2016/17:19 om själva BEPS-projektet, invändes från utskottets sida främst att kommissionens subsidiaritetsprövning var oprecis och otillräcklig med tanke på vikten av att ”medlemsstaternas befogenhet på skatteområdet när det gäller direkta skatter inte urholkas”. Samtidigt gjorde utskottet ingen egen särskilt ingående subsidiaritetsprövning, utan nöjde sig egentligen med att i mycket allmänna ordalag kritisera kommissionens förslag, vilket ansågs vara ”mycket komplext och svårbedömt”. Med tanke på att SkU dock vitsordade att det var angeläget att motverka skatteflykt och skatteundandragande måste detta ses som anmärkningsvärt. Bör inte kravet på egna uppfattningar från riksdagens sida ställas någorlunda högt när ett i sak angeläget förslag som här underkänns? I synnerhet borde nog så vara fallet när frågan var så uppmärksammad som här var fallet.
Alltnog, här kan noteras att de föreslagna åtgärderna mot skatteflykt trots allt infördes, efter sedvanliga justeringar under EU:s långdragna lagstiftningsprocess (jfr art. 289 och 294 FEUF) den 1 januari 2019. Varken EU-kommissionen eller övriga EU-institutioner verkar under den tiden ha tagit några djupare intryck av den svenska riksdagens synpunkter i ärendet. Hade dessa möjligen fått större genomslag om de varit mer utförliga och bättre underbyggda? Det är naturligtvis omöjligt att veta, men troligen inte helt uteslutet.
Det finns åtminstone ett viktigt ärende där subsidiaritetsprövning i riksdagen förekommit, utöver de skatterättsliga ärenden vilka nämnts ovan, som understöder tesen att EU-kommissionen och övriga institutioner med inflytande i EU:s lagstiftningsprocess – dvs. främst Parlamentet och Rådet – är mer benägna att lyssna på synpunkter från nationella parlament i allmänhet och måhända det svenska i synnerhet, om kritiken avseende förmenta överträdelser av subsidiaritetsprincipen är någorlunda utvecklad och underbyggd. Detta gäller det välkända ärendet om inrättande av en s.k. europeisk åklagarmyndighet. Här tycks Justitieutskottet (JuU) ha överdrivit förslagets inverkan på svensk rätt högst väsentligt. [32] Efter att ha anfört vissa andra argument mot förslaget, av liknande slag som redogjorts för ovan, fann man även att det stred mot proportionalitetsprincipen. EU-kommissionen gick som bekant ändå vidare med förslaget [33] och även den svenska regeringen har nyligen signalerat en önskan om att ansluta sig till det väl fungerande och viktiga samarbetet.
Ett allmänt intryck vid läsningen av några i sak centrala yttranden från FiU och SkU från 2010-talet är att utskotten med tiden börjat använda vissa standardformuleringar för att visa varför man i olika fall anser att EU-kommissionen felbedömt subsidiaritetsfrågan samt, faktiskt, att argumentationen därutöver är tämligen outvecklad och illa underbyggd. Detta är knappast någon framgångsväg inför framtiden, om riksdagen verkligen vill påverka EU:s lagstiftning. En mer ingående analys av hur den svenska riksdagen genom sina ställningstaganden i subsidiaritetsfrågor, utlåtanden och motiverade yttranden, verkligen kan påverka EU:s lagstiftningsprocess kräver naturligtvis en väsentligt djupare och mer omfattande studie, men så mycket är klart att bättre underbyggda utlåtanden samt ökad medverkan i den snabbt framväxande politiska dialogen mellan EU-institutionerna och nationella parlament därvidlag, om målet verkligen är att påverka denna lagstiftning (och dialog för den delen), definitivt är att föredra. [34]
Joakim Nergelius är professor i rättsvetenskap, Örebro universitet.
Se närmare beträffande subsidiaritetsprincipens historiska rötter och idémässiga utveckling bl.a. Rapport från riksdagen 2013/14:RFR 10, Subsidiaritet i EU efter Lissabon (av Hettne, Lööw, Bäckman). För en kort genomgång utifrån ett svenskt perspektiv se även M. Derlén/J. Lindholm/M. Naartijärvi, Konstitutionell rätt, Stockholm 2016 s. 194 f.
Storbritannien och Tyskland har historiskt knappast samma syn på subsidiaritet. Denna katolska princip har av lätt insedda skäl fått större genomslag i tysk rätt respektive konstitutionell doktrin. Ändå har de båda länderna som EU-medlemmar valt att hantera de frågeställningar som principen ger upphov till på delvis likartat sätt, vilket också framhållis av Carl Fredrik Bergström, Subsidiaritetsprövningen: Riksdagen hittar en ny roll i EU:s lagstiftningsprocess, Europarättslig Tidskrift (ERT) 2010 s. 423 f.
Ibid. samt M. Melin/J. Nergelius, EU:s konstitution – Maktfördelningen mellan den Europeiska Unionen, medlemsstaterna och medborgarna, 7:e uppl., Stockholm 2012 s. 53 f.
Se bl.a. C-233/94, Tyskland./.Parlamentet och Rådet, ECR 1997I s. 2405. Se även C-491/01, British American Tobacco, ECR 2002 I s. 11453 samt C-58/08, Vodafone (EU:C:2010:321).
Mer exakt gäller här att om minst 1/3 av parlamenten lämnar ett sådant yttrande så ska förslaget omprövas och om minst 1/2 av dessa invänder så måste ett särskilt förfarande tillämpas. Se närmare Derlén m.fl. s. 195.
Se beträffande motiveringsskyldigheten vid ny lagstiftning även art. 296(2) i FEUF.
Se närmare om innebörden härav i detta sammanhang bl.a. Nergelius, Amsterdamfördraget och EU:s institutionella maktbalans, Stockholm 1998 s. 96 ff.
Jfr Nergelius, a.a. s. 233 f.
Här finns naturligtvis olika uppfattningar i doktrinen om huruvida principens ”decentralistiska” eller mer ”EU-vänliga” tolkning är den mest riktiga eller eftersträvansvärda. För en översikt över denna diskussion, se Anna Jonsson Cornell, The Swedish Riksdag as Scrutiniser of the Principle of Subsidiarity, European Constitutional Law Review 2016 s. 294–317, vid fn 36–37.
Se närmare Jonsson Cornell, a.a. s. 294 f. med vidare hänvisningar.
Översyn av riksdagsordningen, 2012/13:UR F3.
RO var fram till 1970 grundlag. Numera gäller enligt RF 8:17 att huvudbestämmelser i RO antingen ändras genom ett beslut med 3/4 majoritet eller i samma ordning som grundlag, dvs. genom två identiska beslut med mellanliggande riksdagsval.
Se närmare Nergelius, Svensk statsrätt, 4:e uppl., Lund 2018 s. 64 ff.
Närmare bestämt strider regeln om s.k. utskottsinitiativ i RO 9:15 mot bestämmelsen om antagandet av budgeten i RO 11:18; ibid. s. 124 ff.
Jfr Jonsson Cornell, a.a. vid fn 40.
Se till det sagda även Jane Reichel, Hur kontrolleras EU-rätten i Sverige – vad gör riksdagen?, i Arvet efter Oxenstierna, Stockholm 2012 s. 58–74.
Se KU 2017/18:5. Enligt KU 2018/19:23 har riksdagen hittills sammanlagt prövat 876 förslag och gjort 74 invändningar i motiverade yttranden.
Totalt avgavs under perioden 2009–2016 59 motiverade yttranden, vilket var 9 % av det sammanlagda antalet lagstiftningsakter från EU (623) som förelagts riksdagen. Se KU 2017/18:5 s. 32 f., där det också framgår att Sverige 2016 var det medlemsland som lämnade flest (12) motiverade yttranden.
För en jämförande analys, se särskilt Cornell Jonsson, a.a. in fine samt Jörgen Hettne, Ska riksdagen ha en mer aktiv dialog med EU:s institutioner, Sieps, Epa (Europapolitisk analys) 2018:6, s. 8.
Se t.ex. KU 2017/18:5.
Se Hettne och Jonsson Cornell, a.a.
Jfr om skillnaderna mellan de två olika formerna för prövning Jonsson Cornell, a.a. vid fn 13.
Se i synnerhet Hettne, a.a. s. 3 ff.
För en närmare inblick, se bl.a. N. Lupo/C. Fasone (eds.), Interparliamentary Cooperation in the Composite European Constitution, Oxford (Hart) 2016, anmäld av Nergelius i Common Market Law Review 2017 p. 1584–86.
Se närmare Hettne, a.a. s. 3 f. samt i övrigt beträffande den till synes något fotbollsinspirerade metaforiken om s.k. kort av olika kulör även Derlén m.fl., a.a. s. 195.
Jfr Hettne, a.a. s. 4.
Se FiU 2009/10:42.
Jfr regeringens avvisande syn på detta och vissa andra likartade förslag från EU-kommissionen i Regeringskansliets Faktapromemoria 2017/18:FPM38 Paket med förslag om fullbordande av EMU Finansdepartementet, 2018-01-08.
Direktiv 2016/1164.
SkU 2016/17:16-19, officiellt betitlade Subsidiaritetsprövning av (i tur och ordning) kommissionens förslag till rådets direktiv om en gemensam bolagsskattebas, till dito om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas, till direktiv om tvistlösningsmekanismer vid dubbelbeskattning i EU samt till ändring av direktiv (EU) 2016/1164 vad gäller hybrida missmatchningar med tredjeländer.
JuU 2013/14:13.
COM (2013) 851 final.
Här kan tilläggas att Kommissionen visat en genuin vilja att delta i en sådan dialog och vid flera tillfällen svarat artigt och utförligt på riksdagens översända synpunkter. Se t.ex. C (2017), 1577 final, 10 mars 2017, avseende den samlade BEPS-problematiken, liksom C (2019) 5449 final, 26 juli 2019, avseende meddelandet COM (2019) 8 final, Mot ett mer effektivt och demokratiskt beslutsfattande inom EU:s skattepolitik (där SkU hade översänt synpunkter inom ramen för den politiska dialogen men inte gjort någon subsidiaritetsinvändning).