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Timestamp: 2018-04-26 17:50:51
Document Index: 131180565

Matched Legal Cases: ['Artículo 11', 'Artículo 44', 'artículo 8', 'Artículo 236', 'artículo 8', 'artículo 11', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 8', 'artículo 13', 'artículo 14', 'artículo 79', 'artículo 80', 'artículo 21', 'artículo 146', 'artículo 123', 'artículo 177', 'artículo 405', 'artículo 408', 'Artículo 11', 'Artículo 44', 'Artículo 44', 'artículo 8', 'Artículo 6', 'Artículo 236', 'artículo 233', 'artículo 237', 'artículo 11', 'artículo 3', 'artículo 146', 'artículo 33', 'artículo 123', 'artículo 177', 'artículo 405', 'artículo 408', 'artículo 8']

Informe CES by Participación Ciudadana - issuu
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL COMISIÓN TÉCNICA INFORME SOBRE EL DÉFICIT FISCAL EN EL AÑO 2012: MONTO, CAUSAS Y EVALUACIÓN CON RESPECTO AL ORDENAMIENTO JURIDICO RESUMEN EJECUTIVO I.
ORIGEN, MISIÓN E INTEGRACIÓN DE LA COMISIÓN TÉCNICA.
El Pleno del Consejo Económico y Social (CES), en su sesión del 10 de octubre de 2012, creó una Comisión Técnica (CT), cuya misión consiste en identificar las causas y acciones que dieron lugar al déficit y estudiar si las mismas son o no compatibles con el ordenamiento jurídico vigente. La CT quedó integrada por dos representantes a ser designados por cada sector. El sector laboral designó a Joaquín Luciano y Felipe Santos Reyes y el social a Alfonso Abreu Collado y José Rijo. El sector empresarial designó a dos personas en fecha 14 de noviembre, pero las mismas decidieron no incorporarse a la CT. La CT decidió remitir el informe redactado por cinco de los siete miembros para que sea de conocimiento del pleno del CES. II. CUANTIFICACIÓN DEL DÉFICIT DEL AÑO 2012. El Gabinete Económico del Gobierno, en sus primeras estimaciones, establece un déficit del Gobierno Central, al cierre del 2012 ascendente a RD$155 mil 946 millones, equivalente al 6.8% del Producto Interno Bruto (PIB). Cuando se agrega el déficit de las entidades descentralizadas y del Banco Central, el déficit proyectado sube a RD$187 mil 000 millones, equivalente a 8 % del PIB para el Sector Público Consolidado, lo que ha sido reconocido por el ex presidente Leonel Fernández en su discurso de fecha 13 de noviembre de 2012. Importa señalar, sin embargo, que en su reciente revisión de la economía dominicana, el Fondo Monetario Internacional (FMI) lo sitúa en 8.5% del PIB. III. ANÁLISIS DE LA EVOLUCIÓN DEL DÉFICIT. Un examen del manejo presupuestario de los últimos años permite concluir que es a partir del año 2008 cuando el gasto público se desborda. En efecto, los datos muestran que durante los años 2006 y 2007 los gastos gubernamentales crecieron a un ritmo similar al crecimiento de los ingresos, con un déficit de apenas 0.1% del Producto Interno Bruto (PIB) en 2006 e incluso un superávit de 0.3% del PIB en 2007. Pero no ocurre lo mismo durante el año 2008, cuando con un crecimiento de 5.1% en los ingresos, el gasto se incrementó en 29.8 %, iniciándose así una carrera de déficits anuales continuos, de alrededor de 3.0% del PIB, en las cuentas fiscales, llegando a una situación sin precedentes en el presente año. 1
En suma, se puede observar que, durante el periodo 2006-2012 se verificó un crecimiento promedio anual de 11.5% en los ingresos, pero durante ese mismo periodo los gastos crecen a un promedio anual de 25.0%. Es decir que el incremento promedio anual de los gastos más que duplicó el crecimiento experimentado anualmente en los ingresos gubernamentales. Y es esa, la primera explicación del tamaño de la brecha fiscal en que ha incurrido el gobierno. IV. LAS CAUSAS DEL DÉFICIT DEL AÑO 2012. Las causas del déficit han sido reconocidas por aquellos que tomaron la decisión de generarlo. Recogiendo las causas identificadas por varios de ellos, incluyendo al ex presidente Leonel Fernández y al jefe de su equipo económico, Temístocles Montás, el extraordinario déficit público del presente año 2012, podemos resumirlas en las siguientes: 1. Disminución de los ingresos tributarios presupuestados. 2. Aumento del subsidio al sector eléctrico. 3. Alza en precios internacionales del petróleo que no fueron transferidos a los precios internos de los combustibles. 4. Transferencias al Banco Central para pagar los intereses del déficit cuasi fiscal de esa institución, y 5. Aumento del gasto de capital para terminar obras. En lo que respecta a los dos primeros argumentos, cabe señalar que desde que el Poder Ejecutivo envió al Congreso Nacional el Proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado para el año 2012, diferentes profesionales de la economía advirtieron que el indicado proyecto estaba sobreestimado en varias fuentes impositivas, al mismo tiempo que estaba subestimado el monto de las transferencias que tendrían que ser realizadas al sector eléctrico para cubrir su déficit. De manera, que mal puede alegarse ahora que los ingresos han sido insuficientes en relación a lo presupuestado, pues esa sobrestimación fue hecha deliberadamente por las autoridades, aun cuando la misma se había advertido de manera oportuna, conjuntamente con el señalamiento sobre la subestimación de las apropiaciones consignadas para el sector eléctrico. Y más aún, con esa formulación presupuestaria del Poder Ejecutivo y su aprobación por el Congreso Nacional se violó el Artículo 11, literal e) de la Ley (423-06) Orgánica de Presupuesto para el Sector Público, que establece el “Principio de Sinceridad” en el sentido de que: “todos los recursos y gastos deben ser estimados con la mayor exactitud y acuciosidad posible”. Pero además, aceptando la cifra de RD$48,387 millones, suministrada por el Ministerio de Hacienda, como el valor que será transferido a la CDEEE para cubrir su déficit del 2012 y restando los RD$10,680 millones que se consignaron para este propósito en el Presupuesto 2012, nos queda una diferencia de RD$37,707 millones, valor que solo
representa un 20% del déficit que ese mismo Ministerio ha calculado para el Sector Público en el año 2012. Debemos apuntar que aún no fuese una actuación deliberada, el aumento del déficit fiscal nunca podrá ser justificado por insuficiencia de ingresos con relación al estimado presupuestario. Esto así, porque la citada Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público (Ley No. 423-06) establece, de manera categórica, en su Artículo 44, lo siguiente: “las apropiaciones aprobadas por el Congreso de la República constituyen el límite máximo de gasto, sujeto a la disponibilidad efectiva de los ingresos estimados, que podrán disponer los organismos públicos comprendidos en este título con el propósito de cumplir con las políticas, objetivos, resultados y metas previstas. En ningún caso un derecho adquirido por las unidades ejecutoras de cada organismo público contemplado en este título.” En lo que respecta al argumento del alza en los precios internacionales del petróleo y sus derivados, no transferidos a los precios internos de los combustibles, estamos en presencia de la admisión de parte del ex presidente de la República, Dr. Leonel Fernández, de que se estuvo violando, en el año 2012, la Ley No. 112-00 sobre hidrocarburos que, entre otras cosas, ordena hacer dichos ajustes de manera periódica para evitar, precisamente, que los ingresos tributarios previstos de esa fuente sufran alguna merma durante un determinado periodo. Esta Ley también se violaba en su artículo 8 que manda a fijar los precios de los combustibles a partir del precio de compra en el mercado internacional, más la tasa de cambio, en vez de hacerlo en base a la fórmula contenida en el decreto 307-01, de fecha 2 de marzo de 2001, que lo establece a partir del precio de paridad de importación del petróleo intermedio del Oeste de Texas, que es un precio referencial, no real y que el país no consume. Cabe resaltar la coincidencia de tal violación a la ley con los meses de campaña electoral por la Presidencia de la República, que culminó con las elecciones celebradas el día 20 de mayo del 2012. Por lo demás, las recaudaciones provenientes de impuestos sobre hidrocarburos durante el periodo enero-septiembre 2012, muestran un incremento de 9.7% con relación a igual periodo del año 2011 (ver informe recaudación de la DGII). Y más aún, si para fines de análisis consideráramos la merma de las recaudaciones por hidrocarburos con relación a la estimación presupuestaria 2012, veríamos que las cifras de la DGII reflejan una disminución de RD$3,206.2 millones por este concepto, para el periodo eneroseptiembre. Vale decir, que si proyectamos para el año 2012 completo, la disminución sería de RD$4,275 millones, que apenas explicaría un 2.7% del déficit del Gobierno Central ó el 2.3% del déficit del Sector Público Consolidado. En lo que respecta al alegato de que el déficit obedece a las transferencias al Banco Central para cubrir su déficit cuasi-fiscal, debe señalarse que es la Ley No. 167-07, de fecha 13 de julio del 2007, la que establece los mecanismos legales y financieros para la recapitalización del Banco Central. Fue en aplicación de esta ley que en el Presupuesto del Gobierno Central para el año 2012 se consignó una partida de gasto de RD$23,783 millones para el pago de intereses al Banco Central. 3
No es válido, por consiguiente, argumentar ahora que esa partida es causante del desbordamiento verificado en el gasto, pues la misma ya estaba consignada en el Presupuesto original del año, que solo reflejaba un déficit del Gobierno Central de RD$22,444 millones (0.9% del PIB) para todo el año. Un argumento adicional para rechazar este argumento lo constituye la declaración del Gobernador del Banco Central de que el Gobierno Central solo le ha entregado este año un poco más de RD$11,000 millones. De lo precedentemente apuntado se desprende que las partidas de gastos señaladas por el ex presidente Fernández y por el actual equipo económico gubernamental, como las principales causantes del déficit fiscal, explican menos de la cuarta parte de dicho déficit. Lo cierto es que, en adición al significativo aumento verificado en el gasto corriente, la principal causa del déficit tiene que ver con el desmesurado incremento del gasto de capital, admitido por el propio Ministro de Economía, Planificación y Desarrollo, tanto del gobierno saliente como del entrante, Lic.Temístocles Montás en una entrevista publicada por Diario Libre en su edición del 15 de octubre de 2012, con estas palabras: “la cantidad de obras que el presidente Leonel Fernández entendía que debía terminar antes de irse del poder, lo que expandió el gasto en la administración pública en más de un 2% del PIB, ya que a final de junio el déficit era por lo menos 3.3% del PIB, y se aceleró con las obras que se terminaron.” El ministro Montás confirma que fue decisión del presidente Fernández aumentar el gasto de capital en un 2.4 % del PIB (entre 50 mil y 60 mil millones de pesos) para terminar obras antes de salir de la presidencia. Esto explica por qué determinadas obras que contaban con un presupuesto específico en la Ley de Presupuesto General de la Nación, terminaron con aumentos que porcentualmente excedían hasta 15 mil por ciento lo consignado en la ley, o se iniciaron obras que no habían sido previstas en la Ley de Presupuesto. De esta manera, en programas de pavimentación y asfaltado de calles, avenidas, carreteras y caminos vecinales, que el Presupuesto General de la Nación había asignado gastos al Ministerio de Obras Públicas (MOP) por la suma de 7,553.09 millones de pesos, ya a mayo llevaba ejecutado 12,253.83 millones de pesos, para una sobre ejecución de 62.24% sobre lo dispuesto por la ley, todo esto antes de que fuera aprobado el Presupuesto Complementario. Lo anteriormente descrito es a todas luces contrario al Artículo 236 de la Constitución, sobre la validez de erogación (“Ninguna erogación de fondos públicos será válida, si no estuviere autorizada por la ley y ordenada por funcionario competente”) y a un número importante de disposiciones legales. Esta violación ha sido confirmada por el FMI, que en su comunicado del 18 de noviembre de 2012 informó que “una gran proporción del gasto público se ejecutó por encima de las apropiaciones presupuestarias correspondientes, reduciendo así la transparencia de las operaciones presupuestarias.” 4
V. EL DEFICIT DE 2012 Y EL MARCO JURIDICO VIOLADO. La principal acción generadora del déficit, aunque no la única, la constituye, como hemos señalado, el gasto por encima de las apropiaciones presupuestarias “en una gran proporción”, como ha sido comprobado por el FMI. Otras acciones generadoras del déficit han sido tratadas en otra parte de este informe. La Comisión Técnica ha concluido que el ordenamiento jurídico ha sido reiteradamente violentado a través de las acciones que han dado lugar al déficit que enfrenta el país para este año 2012. Por lo menos veinticuatro violaciones a distintas disposiciones de nueve leyes diferentes, incluyendo la Constitución de la República, han sido identificadas. A continuación resumimos las referidas violaciones. 1. Con respecto a la Constitución de la República, fueron violados los artículos 146, 236, 238 y 247. 2. Con respecto a la Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público, No. 423-06 del 17 de noviembre de 2006, se violó el artículo 8, literal m); el artículo 11 en sus literales b), e), g), j); y los artículos 44, 47, 48, 50 y 51. 3. Con respecto al Decreto No. 1524-04 que establece el Sistema de Programación de la Ejecución Presupuestaria, se violaron los artículos 19 y 28. 4. En lo que respecta a la Ley de Organización del Ministerio de Hacienda, No. 494-06, de fecha 27 de diciembre de 2006, se violó el artículo 3, en sus ordinales 5, 12, 15, 21 y 24. 5. En lo que respecta a la Ley de Planificación e Inversión Pública, No. 498-06, de fecha 28 de diciembre de 2006, fueron violados los principios básicos de esta ley, contenidos en su artículo 3, literales d), f), i) y los artículos 33, 37, 39, 44 y 48. 6. En lo que respecta a la Ley No. 567-05 de la Tesorería Nacional, fue violado el artículo 8, en su literal f) y el artículo 13. 7. En lo que respecta a la Ley de la Contraloría General de la República, No. 10-07, de fecha 8 de enero de 2007, se violó el artículo 14, ordinal 2, literal e). 8. En lo que respecta a la Ley de Función Pública, No. 41-08, de fecha 16 de enero de 2008, se violó el artículo 79, ordinal l) y el artículo 80, ordinal 13). 9. En lo que respecta a la Ley de Crédito Público, No. 6-06, de fecha 20 de enero de 2006, se violó el artículo 21. VI. RÉGIMEN DE CONSECUENCIAS. 5
No basta la existencia de disposiciones legales y constitucionales que regulen el adecuado funcionamiento de la administración financiera del Estado. En adición se requiere contar con un régimen de consecuencias efectivo que desestimule las violaciones a tales disposiciones. La Comisión Técnica ha revisado el régimen de consecuencias vigente, que se resume a continuación: A. En lo que respecta a la responsabilidad administrativa. La mayoría de las leyes violadas establecen un régimen de consecuencias administrativas que implica las siguientes sanciones: 1. 2. 3. 4.
Amonestación verbal. Amonestación escrita. Suspensión de funciones sin disfrute de salario. Destitución.
En caso de que los responsables de las violaciones sean funcionarios elegidos por el voto popular, entonces pueden ser destituidos de su cargo e inhabilitado para el desempeño de cualquier función pública, incluso de elección popular, por diez años por decisión del Senado de la República previa acusación de la Cámara de Diputados, tal como lo disponen los artículos 80.1 y 83.1 de la Constitución. B. En lo que respecta a la responsabilidad civil. Los funcionarios públicos responden con su propio patrimonio a los daños y perjuicios que puedan generar con su conducta antijurídica, no solo frente a terceros, sino también frente al propio Estado. C. En lo que respecta a la responsabilidad penal. De manera excepcional, la Constitución de la República en su artículo 146 sanciona todo acto de corrupción con la pena de la degradación cívica, que se aplicaría como pena principal. El artículo 123 del Código Penal sanciona la coalición de funcionarios públicos para violar la ley y establece prisión de dos a seis meses e inhabilitación absoluta para desempeñar cargos públicos de uno a cinco años.
La CT no ha investigado sobre posibles casos de corrupción por distracción de recursos públicos a través de diversas modalidades, como la sobrevaluación de obras. Se ha limitado a las violaciones relacionadas al cumplimiento del conjunto de disposiciones legales y constitucionales relacionadas a la aprobación y ejecución del presupuesto. De comprobarse hechos de esta naturaleza podrían aplicarse las sanciones previstas para la falsedad en escritura pública (artículos 145 a 148 del Código Penal), la prevaricación (art. 166 del Código Penal), el desfalco (artículos 171 y 172 de Código Penal), el cohecho (artículo 177 del Código Penal), estafa (artículo 405 del Código Penal) y el abuso de confianza (artículo 408 del Código Penal). Los funcionarios responsables designados por las leyes para el cumplimiento de las disposiciones legales relacionadas con el presupuesto y su ejecución son, entre otros, el ex presidente de la República y miembros de su Gabinete Económico como el Ministro de Economía, Planificación y Desarrollo, el Ministro de Hacienda, el Director General de Presupuesto, el Director General de Crédito Público, el Contralor General de la República y el Tesorero Nacional del gobierno saliente. También aquellas entidades públicas que ejecutaron gastos por encima de sus apropiaciones presupuestarias, incluyendo al Ministro de Obras Públicas y el Director de la Oficina Supervisora de Obras del Estado. VII. CONCLUSIONES Desde el año 2008 se inició una carrera de déficits fiscales que culminó en este año 2012 con el mayor déficit fiscal en toda la historia de la República Dominicana desde que se llevan registros. El déficit acumulado en el período 2008-2012 suma RD$ 401,105 millones, lo que evidencia un manejo absolutamente irresponsable de las finanzas públicas, que, por lo demás, no contribuyó a una reducción proporcional de la pobreza. Lo ocurrido desde el año 2008, pero sobre todo en este año 2012, debe ser examinado con toda crudeza en el pleno del CES con el objetivo de recomendar, durante las reuniones que deberán celebrarse para alcanzar un Pacto Fiscal, mecanismos que eviten su repetición, incluyendo la aprobación de un régimen de consecuencias más efectivo y disuasivo que el existente.
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL COMISIÓN TÉCNICA INFORME SOBRE EL DÉFICIT FISCAL EN EL AÑO 2012: MONTO, CAUSAS Y EVALUACIÓN CON RESPECTO AL ORDENAMIENTO JURIDICO
I. ANTECEDENTES. El Art. 251 de la Constitución establece que la concertación social es un instrumento esencial para asegurar la participación organizada de empleadores, trabajadores y otras organizaciones de la sociedad en la construcción y fortalecimiento permanente de la paz social. El mismo texto otorga la responsabilidad de la promoción de la concertación al Consejo Económico y Social (en lo adelante CES), órgano consultivo del Poder Ejecutivo en materia económica, social y laboral. La Ley No.1-12, Orgánica de Estrategia Nacional de Desarrollo 2030, en su Art.33 establece que el CES deberá convertirse en el espacio para la discusión y concreción de pactos entre las distintas fuerzas económicas y sociales que permitan la adopción de políticas que por su naturaleza requieren un compromiso de Estado y el concurso solidario de toda la Nación. Los artículos subsiguientes, establecen los tres grandes pactos a concertar: Reforma Educativa, Reforma Eléctrica, Reforma Fiscal En su discurso de juramentación, como presidente de la República ante la Asamblea Nacional, el Lic. Danilo Medina Sánchez llamó a todos los sectores de nuestra sociedad a concertar un Gran Pacto que deberá sustentarse, a su vez, en por lo menos tres pactos específicos, dando cumplimiento a lo establecido en la Estrategia Nacional de Desarrollo: Pacto Fiscal, Pacto por la Educación, Pacto por la Electricidad; y señaló que para tales fines ``reactivaremos el Consejo Económico y Social y convocaremos a todos los sectores interesados de la sociedad a participar activamente en este gran esfuerzo de concertación``. Cumpliendo con lo señalado en su discurso, el Presidente Danilo Medina convocó al CES para la discusión del Pacto Fiscal. Sin embargo, en razón de la información que brindó al país, de la existencia de un déficit fiscal para el año 2012 que se estima terminará en 187 mil millones de pesos para el sector público consolidado, equivalente a un 8% del PIB, el presidente Medina priorizó la discusión y concertación, en el CES, de un acuerdo sobre una reforma tributaria que permitiera enfrentar la situación de déficit antes planteada, y el 1
proyecto de ley de Presupuesto General del Estado para el 2013, como un paso previo a la discusión del Pacto Fiscal integral. II. CREACIÓN DE LA COMISIÓN TÉCNICA Y SU OBJETIVO. En la sesión del Pleno del CES del 10 de octubre de 2012, a propuesta de Participación Ciudadana, y por voto unánime, se creó una Comisión Técnica (CT), cuya misión consistía en identificar las causas y acciones que dieron lugar al déficit y estudiar si las mismas son o no compatibles con el ordenamiento jurídico vigente. Con este informe, se persigue derivar las lecciones aprendidas y recomendaciones a la sociedad política, los gestores de las políticas públicas del Estado y la sociedad misma, a los fines de contribuir en el futuro a evitar situaciones como la que enfrenta la nación como consecuencia del déficit anunciado. III. INTEGRACIÓN DE LA CT. El Pleno del CES acordó que la CT quedara integrada por siete personas, un coordinador designado por el CES y dos personas designadas por cada sector a más tardar el 12 de octubre, preferiblemente un economista y un abogado por cada sector. El pleno del CES designó a Francisco Álvarez Valdez, en su condición de representante de Participación Ciudadana, para que coordinara la CT, y los sectores laboral y social que participan en el CES designaron a sus representantes de la siguiente forma: A. Por el sector laboral: Joaquín Luciano, abogado. Felipe Santos Reyes, economista. B. Por el Sector Social: Alfonso Abreu Collado, economista. José Rijo Presbot, Especialista en Presupuesto Público. El Coordinador de la CT solicitó al sector empresarial en varias oportunidades designar a sus representantes, y en fecha 14 de noviembre el CONEP le remitió una carta designando a Biviana Riveiro y Pilar Haché como sus representantes. En fecha 19 de noviembre ambas personas solicitaron su exclusión por razones de tiempo. La CT en su reunión de fecha 19 de noviembre decidió dar por concluido los trabajos y remitir el informe, que ya se tenía elaborado, a la presidencia del CES para que lo haga llegar a todos sus miembros y el mismo fuera discutido de la forma más amplia posible. 2
IV. CUANTIFICACIÓN DEL DÉFICIT. El Gabinete Económico del Gobierno, en sus primeras estimaciones, establece un déficit del Gobierno Central, al cierre de 2012 ascendente a RD$155 mil 946 millones, equivalente al 6.8% del Producto Interno Bruto (PIB) re-proyectado1. Cuando se agrega el déficit de las entidades descentralizadas y del Banco Central, el déficit proyectado sube a RD$187 mil millones, equivalente a 8 % del PIB para el Sector Público Consolidado. Importa señalar, sin embargo, que en su reciente revisión de la economía dominicana, el Fondo Monetario Internacional lo sitúa en 8.5% del PIB (alrededor de RD$195,776 millones), según el comunicado de esta entidad publicado el 18 de noviembre de 2012. V. ANÁLISIS DE LA EVOLUCIÓN DEL DEFICIT. La información disponible sobre las ejecuciones presupuestarias del Gobierno Central durante los últimos años, nos han permitido identificar tanto las magnitudes de los déficits con que ha venido operando anualmente el gobierno como los principales renglones de gastos responsables del crecimiento desproporcionado de tales déficits. En los años previos al 2008 el gobierno venía manejando el gasto público con cierto grado de prudencia. Este planteamiento lo corroboran los reducidos déficits fiscales de los años 2005 y 2006 (inferior a los mil millones de pesos) y el superávit fiscal de 2007 por RD$3,695 millones. Es a partir del año 2008 cuando el gasto público se desborda, ocasionando un déficit de RD$53,995 millones para ese año; de RD$49,906 millones en el 2009; de RD$53,617 millones en 2010; de RD$56,587 millones en 2011; y un déficit extraordinario para el presente año 2012, proyectado en RD$155,946 millones, que al sumarle el déficit del sector descentralizado, llevaría el monto de la brecha fiscal a unos RD$187,000 millones para el Sector Público Consolidado, según las cifras oficiales. Para comprobar lo antes señalado nos referimos a los siguientes anexos a este informe: Anexo No. 1: Cuenta de Ahorro-Inversión-Financiamiento para el período 2005-2011. Anexo No. 2: Gráfica de la Cuenta de Ahorro-Inversión (Resultado Financiero) para el período 2005 – 2012. Anexo No. 3: Clasificación del Gasto para el período 2005-2010. Conviene recordar que el 2008 fue un año electoral, en el cual el Presidente de la República estaba buscando la continuación en el poder, a través de la re-elección para un nuevo periodo de cuatro años, lo cual, en opinión de esta CT, fue una de las razones determinantes del fuerte incremento que se verificó tanto en el gasto corriente como en el gasto de inversión durante ese año. 1
PIB reajustado2012= RD$2,303,257.2 millones
En efecto, los datos muestran que durante los años 2006 y 2007 los gastos gubernamentales crecieron a un ritmo similar al crecimiento de los ingresos, con un déficit de apenas 0.1% del Producto Interno Bruto (PIB) en 2006 e incluso un superávit de 0.3% del PIB en 2007. Pero no ocurre lo mismo durante el año 2008, cuando con un crecimiento de 5.1% en los ingresos, el gasto se incrementó en 29.8 %, iniciándose así una carrera de déficits anuales continuos, de alrededor de 3.0% del PIB, en las cuentas fiscales, llegando a una situación sin precedentes en el presente año, en el cual el déficit del Gobierno Central superará el 6% del PIB según las últimas proyecciones gubernamentales. En suma, se puede observar que, durante el periodo 2006-2012 se verificó un crecimiento promedio anual de 11.5% en los ingresos, pero durante ese mismo periodo los gastos crecen a un promedio anual de 25.0%. Es decir que el incremento promedio anual de los gastos más que duplicó el crecimiento experimentado anualmente en los ingresos gubernamentales. Y es esa, la primera explicación del tamaño de la brecha fiscal en que ha incurrido el gobierno. Para una mayor precisión sobre las causas de los déficits experimentados en las cuentas fiscales a partir del año 2008, se hace necesario verificar los renglones de gastos que acusan un mayor incremento. En ese sentido se puede comprobar que los gastos corrientes pasaron desde RD$173,733 millones en el año 2007 hasta RD$336,736 millones proyectado para 2012, lo que significa un crecimiento promedio anual de 18.8% durante el periodo. Por su lado, los gastos de capital se han movido desde RD$60,661 millones en 2007 hasta RD$138,902 millones proyectado para 2012, lo que implica un aumento de 129.0%, para un crecimiento promedio anual de 25.8% durante el período considerado. El promedio mensual de los gastos de capital pasa de 5,055 millones en el 2007 a 11,575 millones en el 2012. Para comprobar los datos antes expuestos nos referimos a los siguientes anexos a este informe: Anexo No. 4: Gráfico de Gastos Corrientes del Gobierno Central para el período 20052012. Anexo No. 5: Gráfico de los Gastos de Capital del Gobierno Central para el período 2005-2012. Anexo No. 6: Promedio Mensual Gastos en Capital del Gobierno Central para el período 2005-2012. Si se comparan los años 2004 y 2008, que son dos momentos diferentes en el tiempo bajo gobiernos de diferentes partidos pero con el factor común de ser dos años electorales, con dos presidentes tratando de reelegirse, se podrá comprobar un mismo patrón en el 4
comportamiento del gasto público en partidas que contribuyen a incidir en la decisión del voto. VI. LAS CAUSAS DEL DÉFICIT DEL AÑO 2012. El ex presidente Leonel Fernández y el Gabinete Económico del actual gobierno han planteado en varias oportunidades que el extraordinario déficit en que ha incurrido el gobierno durante el presente año 2012, ha tenido como causas fundamentales las siguientes: A. Disminución de los ingresos tributarios presupuestados. B. Aumento del subsidio al sector eléctrico. C. Alza en precios internacionales del petróleo que no fueron transferidos a los precios internos de los combustibles. D. Transferencias al Banco Central para pagar los intereses del déficit cuasi fiscal de esa institución, y E. Aumento del gasto de capital para terminar obras. En lo que respecta a los dos primeros argumentos, cabe señalar que desde que el Poder Ejecutivo envió al Congreso Nacional el Proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado para el año 2012, diferentes profesionales de la economía advirtieron que el indicado proyecto estaba sobreestimado en varias fuentes impositivas, al mismo tiempo que estaba subestimado el monto de las transferencias que tendrían que ser realizadas al sector eléctrico para cubrir su déficit ya que se consignaron solo RD$10,680 millones. Miembros del Gabinete Económico del anterior gobierno, que han permanecido dentro de dicho Gabinete en el actual gobierno, han admitido públicamente que se sabía de antemano que el monto de transferencias al sector eléctrico sería insuficiente, pero que ocurrió de esa manera por exigencias del Fondo Monetario Internacional (FMI). Sin embargo, el 4 de Noviembre de 2011, el periódico digital 7dias.com.do, publicó una carta del señor Alejandro Santos, Jefe de Misión, República Dominicana, Departamento del Hemisferio Occidental, FMI, dirigida al Lic. Héctor Valdez Albizu, Gobernador, Banco Central de la República Dominicana, Lic. Daniel Toribio, Ministro, Ministerio de Hacienda, Ing. Juan Temístocles Montás, Ministro, Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, en la cual, entre otros asuntos planteaba: “4. Finanzas Públicas. Con un monitoreo estricto y restringiendo algo el gasto pensamos que se pueden cumplir las metas fiscales para 2011. Sin embargo, para 2012 los problemas son más difíciles, ya que con una economía más débil, las recaudaciones van a ser menores a las optimistas proyecciones incluidas en la propuesta del presupuesto 2012 enviado al Congreso. Aparte, es necesario recalibrar las transferencias al sector eléctrico en base al acuerdo que podamos llegar. Las cifras que habíamos discutido en la misión pasada asumían la adopción inmediata de la tarifa técnica. Esto implica que se 5
tendrá que ajustar a la baja el gasto primario no eléctrico. Va a ser un ejercicio incómodo porque ya hay un documento en el congreso y podría ser aprobado para cuando la misión llegue. Tenemos que pensar en algún mecanismo por el cual se pueda modificar la propuesta presupuestal o el presupuesto ya aprobado” (énfasis nuestro). Esta carta muestra que las autoridades pasadas cambiaron su decisión de aumento de las tarifas de servicio de energía, quizás porque estaban en medio de un proceso electoral, sin tomar en cuenta las consecuencias futuras sobre la sociedad, que se refleja en la reforma tributaria recién aprobada. Estas advertencias, que fueron reseñadas ampliamente por los diferentes medios de comunicación del país, no fueron tomadas en consideración, y el Presupuesto 2012 fue aprobado aceleradamente, sin ninguna modificación, por un Congreso Nacional que actuó mecánicamente, en base a que la mayoría de sus miembros pertenece al partido oficial. Para aprobarlo de esta forma el Congreso no contó o no tomó en cuenta juicios técnicos a pesar de contar con una Oficina de Análisis, Evaluación y Seguimiento Presupuestario, establecida con financiamiento internacional, para mejorar la calidad de las decisiones de los congresistas. De manera, que mal puede alegarse ahora que los ingresos han sido insuficientes en relación a lo presupuestado, pues esa sobrestimación fue hecha deliberadamente por las autoridades, aun cuando la misma se había advertido de manera oportuna, conjuntamente con el señalamiento sobre la subestimación de las apropiaciones consignadas para el sector eléctrico. Y más aún, con esa formulación presupuestaria del Poder Ejecutivo y su aprobación por el Congreso Nacional se violó el Artículo 11, literal e) de la Ley (423-06) Orgánica de Presupuesto para el Sector Público, que establece el “Principio de Sinceridad” en el sentido de que: “todos los recursos y gastos deben ser estimados con la mayor exactitud y acuciosidad posible”. Pero además, aceptando la cifra de RD$48,387 millones, suministrada por el Ministerio de Hacienda, como el valor que será transferido a la CDEEE para cubrir su déficit del 2012 y restando los RD$10,680 millones que se consignaron para este propósito en el Presupuesto 2012, nos queda una diferencia de RD$37,707 millones, valor que solo representa un 20% del déficit que ese mismo Ministerio ha calculado para el Sector Público en el año 2012. Debemos apuntar que aún no fuese una actuación deliberada, el aumento del déficit fiscal nunca podrá ser justificado por insuficiencia de ingresos con relación al estimado presupuestario. Esto así, porque la citada Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público (Ley No. 423-06) establece, de manera categórica, en su Artículo 44 lo siguiente: “las apropiaciones aprobadas por el Congreso de la República constituyen el límite máximo de gasto, sujeto a la disponibilidad efectiva de los ingresos estimados, que podrán disponer los organismos públicos comprendidos en este título con el propósito de cumplir con las políticas, objetivos, resultados y metas previstas. En ningún caso un
derecho adquirido por las unidades ejecutoras de cada organismo público contemplado en este título.” Como se puede apreciar, al disponer que las apropiaciones aprobadas por el Congreso Nacional no constituyen derecho adquirido por los Organismos Públicos y que las mismas están sujetas a la disponibilidad de los ingresos, el Artículo 44, de la Ley No. 423-06, marca la pauta a seguir para las ocasiones en que los ingresos resulten insuficientes con relación a los estimados, que no puede ser otra que ajustar a la baja dichas apropiaciones, para evitar así el ensanchamiento del déficit, lo que no ocurrió en el presente año en clara violación a la ley. Este punto ha sido corroborado por el comunicado publicado el 18 de noviembre de 2012 por la Misión del Fondo Monetario Internacional, en uno de cuyos párrafos se lee lo siguiente: “Además, una gran proporción del gasto público se ejecutó por encima de las apropiaciones presupuestarias correspondientes, reduciendo así la transparencia de las operaciones presupuestarias.” En lo que respecta al argumento del alza en los precios internacionales del petróleo y sus derivados, no transferidos a los precios internos de los combustibles, estamos en presencia de la admisión de parte del ex presidente de la República, Dr. Leonel Fernández, de que se estuvo violando, en el año 2012, la Ley No. 112-00 sobre hidrocarburos que, entre otras cosas, ordena hacer dichos ajustes de manera periódica para evitar, precisamente, que los ingresos tributarios previstos de esa fuente sufran alguna merma durante un determinado periodo. Esta Ley también se violaba en su artículo 8 que manda a fijar los precios de los combustibles a partir del precio de compra en el mercado internacional, más la tasa de cambio, en vez de hacerlo en base a la fórmula contenida en el decreto 307-01, de fecha 2 de marzo de 2001, que lo establece a partir del precio de paridad de importación del petróleo intermedio del Oeste de Texas, que es un precio referencial, no real y que el país no consume. Por lo demás, las recaudaciones provenientes de impuestos sobre hidrocarburos durante el periodo enero-septiembre 2012, muestran un incremento de 9.7% con relación a igual periodo del año 2011 (ver informe recaudación de la DGII). Y más aún, si para fines de análisis consideráramos la merma de las recaudaciones por hidrocarburos con relación a la estimación presupuestaria 2012, veríamos que las cifras de la DGII reflejan una disminución de RD$3,206.2 millones por este concepto, para el periodo eneroseptiembre. Vale decir, que si proyectamos para el año 2012 completo, la disminución sería de RD$4,275 millones, que apenas explicaría un 2.7% del déficit del Gobierno Central ó el 2.3% del déficit del Sector Público Consolidado. Estos datos pueden ser confirmados en los siguientes anexos a este informe, con información que tiene como fuente la DGII:
Anexo No. 7: Cuadro Comparativo Recaudación Efectiva Acumulado para el período enero-septiembre 2012 versus 2011. Anexo No. 8: Cuadro Comparativo Recaudación Efectiva Versus Estimado para el período enero-septiembre 2012. En lo que respecta al alegato de que el déficit obedece a las transferencias al Banco Central para cubrir su déficit cuasi-fiscal, debe señalarse que es la Ley No. 167-07, de fecha 13 de julio del 2007, la que establece los mecanismos legales y financieros para la recapitalización del Banco Central. El Artículo 6 de dicha Ley establece una escala anual en función de la estimación del PIB nominal utilizado para fines presupuestarios, la cual sirve de base para determinar las partidas anuales para pago de intereses por concepto de los bonos de recapitalización del Banco Central. Esa escala establece que para el año 2012 la partida por ese concepto a ser consignada en el Presupuesto General del Estado debe alcanzar el 1.0% del PIB. Fue en aplicación de esta disposición legal que en el Presupuesto del Gobierno Central para el año 2012 se consignó una partida de gasto de RD$23,783 millones para el pago de intereses al Banco Central. Al ser reajustado el PIB nominal a RD$2,303,257.2 millones, los intereses se reducen a RD$23,033 millones, es decir, 750 millones menos que transferir. No es válido, por consiguiente, argumentar ahora que esa partida es causante del desbordamiento verificado en el gasto, pues la misma ya estaba consignada en el Presupuesto original del año, que solo reflejaba un déficit del Gobierno Central de RD$22,444 millones (0.9% del PIB) para todo el año. Esta posición se confirma después de las declaraciones del Gobernador del Banco Central, Héctor Valdez Albizu, expresando que, hasta el 14 de noviembre, el Gobierno Central sólo le habría transferido RD$11,000 millones durante el año 2012. De lo precedentemente apuntado se desprende que las partidas de gastos señaladas por el ex presidente Fernández y por el actual equipo económico gubernamental, como las principales causantes del déficit fiscal, explican menos de la cuarta parte de dicho déficit. De manera que todavía faltarían razones para explicar alrededor del 75% del déficit incurrido durante el año 2012. Por otro lado, importa destacar que el monto total del déficit del Gobierno Central durante el periodo enero-agosto del 2012 ascendió a RD$103,862 millones, pero llama la atención que durante los primeros cinco meses del año el déficit solo fue el 39.4% de ese monto. Vale decir, que el 60.6% del déficit se produjo durante los tres meses del periodo junio-agosto, ya pasado el evento electoral, lo que nos lleva a la última de las cinco causas del déficit examinadas. La quinta causa del déficit tiene que ver con el sustancial incremento del gasto de capital y la explicación de lo ocurrido en este sentido ha sido presentada por el Ministro de Economía, Planificación y Desarrollo del gobierno saliente y ratificado por el entrante, Temístocles Montás. En una entrevista al ministro publicada por Diario Libre en su edición del 15 de octubre de 2012, aparece lo siguiente: 8
“Déficit fiscal” “Montás dijo que este año el gobierno cerrará con un déficit de un 8%, incluyendo las entidades descentralizadas y el Banco Central. Citó que aunque hay baja inflación y tasa de cambio relativamente estable, el que se mantenga el déficit en el tiempo puede generar inestabilidad económica que puede hacer daño a la sociedad.” “Alertó al país que no es posible mantener ese déficit fiscal, en el que hay elementos de carácter estructural, por lo que urge la necesidad de la reforma fiscal. Refirió que el déficit se debió a una caída de casi RD$27,000 millones de los ingresos, de la transferencia de casi US$1,000 millones al sector eléctrico o casi RD$40,000 millones, y esos dos renglones representan RD$67,000 millones.” “El tercer aspecto que citó fue la cantidad de obras que el presidente Leonel Fernández entendía que debía terminar antes de irse del poder, lo que expandió el gasto en la administración pública en más de un 2% del PIB, ya que a final de junio el déficit era por lo menos 3.3% del PIB, y se aceleró con las obras que se terminaron.” “Montás informó que en los últimos tres años el gasto en inversión pública era de 3.6% del PIB anual, pero este año terminará en casi 6%, por las obras de infraestructuras, es decir 2.4% ó RD$50 mil millones a RD$60 mil millones más. Expuso que se proponen reducir de 6% al 4 ó 3.6% el déficit, pero hay un compromiso para 2013 con el sector educativo del 4% del PIB y pagar RD$74,000 millones de interés de la deuda, lo que representa RD$17,000 millones más que en 2012. El ministro de Economía, aseguró que el país tiene la presión tributaria más baja de la región y con la reforma se busca un incremento de 2.2% del PIB, para llevarla a un 15%” (subrayado nuestro). El ministro Montás confirma que fue decisión del presidente Fernández aumentar el gasto de capital en un 2.4 % del PIB (entre 50 mil y 60 mil millones de pesos) para terminar obras antes de salir de la presidencia. Esto explica por qué determinadas obras que contaban con un presupuesto específico en la Ley de Presupuesto General de la Nación, terminaron con aumentos que porcentualmente excedían hasta 15 mil por ciento lo consignado en la ley, o se iniciaban obras que no habían sido previstas en la Ley de Presupuesto. Tuvimos el cuidado de escuchar directamente las declaraciones del ministro Montás, que aparecen en You Tube bajo el título de Diálogo Libre - Temístocles Montás, para evitar problemas de interpretación. De todas formas, se trata de algo admitido, corroborado en la Ley de Presupuesto Complementario No. 174-12, del 19 de julio de 2012, de la siguiente forma: “Que dado que en la gestión 2012 es de interés del Gobierno concluir los proyectos de inversión incorporados en el Presupuesto General del Estado”.
De esta manera, en programas de pavimentación y asfaltado de calles, avenidas, carreteras y caminos vecinales, que el Presupuesto General había asignado gastos al Ministerio de Obras Públicas (MOP) por la suma de 7,553.09 millones de pesos, ya a mayo llevaba ejecutado 12,253.83 millones de pesos, para una sobre ejecución de 62.24% sobre lo dispuesto por la ley, todo esto antes de que fuera aprobado el Presupuesto Complementario. Si vamos a obras específicas nos encontramos, a título de ejemplo, con los siguientes casos: A. La reconstrucción de Calles, Avenidas, Carreteras y Caminos Vecinales a Nivel Nacional (Etapa II), que contaba con un presupuesto de 26.20 millones de pesos y en mayo de 2012 llevaba ejecutado 3,451.60 millones de pesos para un aumento de 13,172.71%. B. La reconstrucción y Pavimentación de Calles. Avenidas, Carreteras y Caminos Vecinales en la Región Norte del País (Lote 5), Provincia Santiago Rodríguez, que tenía asignado 4.64 millones y a mayo llevaba ejecutado 707.77 millones para un aumento del 15,264.56 %. C. La reconstrucción de Calles, Avenidas, Carreteras y Caminos Vecinales en la Región Norte del País (Lote 10), Provincia María Trinidad Sánchez, que no estaba prevista en el presupuesto del ministerio y a mayo llevaba ejecutado 50 millones de pesos. En el presupuesto asignado a la Presidencia de la República ocurría lo mismo y recordemos que la Oficina Supervisora de Obras del Estado se encuentra adscrita a la presidencia. Veamos algunos ejemplos: A. La Construcción del Comedor Universidad Autónoma de Santo Domingo, Distrito Nacional, que tenía asignado 500 millones de pesos y llevaba ejecutado a mayo 1,794.23 millones, para un 385% de aumento. B. La Rehabilitación Carretera Cruce de Esperanza-Montecristi tenía asignado en el presupuesto un gasto por 340 millones de pesos y a mayo llevaba ejecutado 633.78 millones para un aumento de 186.41%. C. La Construcción y Asfaltado Calles en María Trinidad Sánchez tenía asignado 500.83 millones de pesos y a mayo tenía ejecutado 835.69 millones, para un aumento de 166.86 %. Hemos utilizados las cifras cortadas a mayo del año 2012 por ser una fecha anterior a la aprobación de la Ley de Presupuesto Complementario. Sin embargo, todavía antes de la aprobación de dicha ley, los gastos de mayo a julio se incrementaron sustancialmente haciendo aún mucho más grave el déficit fiscal. La pregunta necesaria sería: ¿se estimó mal el costo de las obras antes señaladas o los costos de los materiales y servicios de las mismas crecieron tan desmesuradamente en el transcurso del año? A las autoridades gubernamentales les corresponde dar respuesta convincente a la interrogante planteada. Lo anteriormente descrito es a todas luces contrario al Artículo 236 de la Constitución, sobre la validez de erogación de fondos públicos, el cual establece que: “Ninguna 10
erogación de fondos públicos será válida, si no estuviere autorizada por la ley y ordenada por funcionario competente.” Es importante señalar que la Ley de Presupuesto Complementario No. 174-12, del 19 de julio de 2012, no puede ser utilizada para pretender solventar las violaciones incurridas, y por el contrario se constituye en un elemento que evidencia las mismas, pretendiendo corregirlas ex post. Muchas de las erogaciones que se realizaron en violación al texto constitucional citado, ocurrieron antes de la aprobación de esta ley, tal como lo ha comprobado el propio FMI. La responsabilidad personal que se asume cuando se viola una ley, no queda cubierta por otra ley que pretenda reconocer lo ocurrido a menos que contenga una amnistía. VII.
EL DEFICIT DE 2012 Y SU COMPATIBILIDAD CON EL ORDENAMIENTO JURÍDICO.
A. Aspectos generales del marco normativo en materia presupuestaria. En la República Dominicana se ha realizado en los últimos años un intenso trabajo legislativo con la finalidad de dotar al país de un ordenamiento jurídico que asegure un adecuado funcionamiento de la administración financiera del Estado. Cabe resaltar, entre otras, la aprobación de las siguientes normas: 1. La Constitución proclamada el 26 de enero de 2010. 2. La Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público, No. 423-06 del 17 de noviembre de 2006. 3. La Ley que crea la Dirección General de Contabilidad Gubernamental, No. 126-01, del 27 de julio de 2001. 4. La Ley sobre el Sistema de Administración Financiera del Estado, No. 5-07, de fecha 8 de enero de 2007. 5. La Ley de Organización del Ministerio de Hacienda, No. 494-06, de fecha 27 de diciembre de 2006. 6. Ley que crea la Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo, No. 496- 06, del 28 de diciembre de 2006. 7. La Ley de Planificación e Inversión Pública, No. 498-06, de fecha 28 de diciembre de 2006. 8. La Ley de Tesorería, No. 567-05, de fecha 30 de diciembre de 2005. 9. La Ley que instituye el Sistema Nacional de Control Interno y de la Contraloría General de la República, No. 10-07, de fecha 8 de enero de 2007. 10. La Ley de Crédito Público, No. 6-06, de fecha 20 de enero de 2006. Otras leyes han sido aprobadas para asegurar el control de los fondos públicos y mejorar la función pública, entre las que podemos destacar: 11. La Ley de la Cámara de Cuentas, No. 10-04, de fecha 20 de enero de 2004. 11
12. La Ley sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones, No. 340-06, de fecha 18 de agosto de 2006, modificada por la Ley No. 449-06 de fecha 6 de diciembre de 2006. 13. La Ley de Función Pública, No. 41-08, de fecha 16 de enero de 2008. 14. La Ley General de Libre Acceso a la Información Pública, No. 200-04, del 28 de julio de 2004. Algunos decretos han sido emitidos en línea con la finalidad perseguida por las leyes antes señaladas, como, por ejemplo: 15. El Decreto que aprueba el Reglamento de Aplicación de la Ley No. 10-07, que instituye el Sistema Nacional de Control Interno y de la Contraloría General de la República, No. 491-07 de fecha 30 de agosto de 2007. 16. El Decreto que establece el Sistema de Programación de la Ejecución del Presupuesto, No. 1524-04 de fecha 2 de diciembre de 2004. Partiendo de las disposiciones legales antes citadas podemos señalar que, desde el punto de vista jurídico, el presupuesto es una ley instrumental de la gestión pública, sometida a la Constitución de la República y a la legislación adjetiva. Es la propia Constitución que en su artículo 233 señala que el presupuesto contempla los ingresos probables, gastos propuestos y el financiamiento requerido, realizado en un marco de sostenibilidad fiscal, asegurando que el endeudamiento público sea compatible con la capacidad de pago del Estado. En consecuencia, el presupuesto es el límite de acción de los Poderes Públicos durante el ejercicio presupuestario que va desde el 1º. de enero hasta el 31 de diciembre de cada año. Desde el punto de vista técnico el presupuesto es un instrumento administrativo de carácter: Político: porque en él se expresan las decisiones de nivel superior del Estado, por tanto, es un instrumento de gobierno. Legal: en el caso del Estado es una ley de la República. El presupuesto se convierte en norma o directriz para el ente, y los actos administrativos quedan subordinados a él, de tal manera que pueden resultar sancionadas las personas que no se ajusten a lo establecido en dicho marco. “El presupuesto es un plan contable con significación jurídica”. Económico: porque es un medio para la utilización de los medios económicos para la producción de bienes, prestación de servicios y ejecución de la inversión a cargo de las instituciones públicas. El presupuesto es un instrumento técnico organizador de la economía del Estado. Social: a través del presupuesto se pretenden atender los problemas sociales que demanda la sociedad.
Operativo-Administrativo-financiero: porque exige que se realicen acciones específicas para coordinar, ejecutar y controlar el plan y el presupuesto. Sistémico: El Presupuesto es un sistema, integrado por el conjunto de principios, normas, órganos y procesos que rigen y son utilizados en las etapas del ciclo presupuestario de los organismos públicos, respetando las particularidades de cada uno de ellos, con la finalidad de que la asignación y utilización de los recursos públicos se realice en la forma más eficaz y eficiente posible para el cumplimiento de las políticas y objetivos del Estado, como bien lo señala el art. 1 de la Ley de Presupuesto. El Sistema de Presupuesto en conjunto con los Sistemas de Tesorería, Contabilidad y Crédito Público, compone el Sistema Integrado de Administración Financiera del Estado (SIAFE), y está relacionado con los sistemas conexos: Sistema de Administración Tributaria; Compras y Contrataciones; Administración de Recursos Humanos; Administración de Bienes Nacionales; Control Interno; y Planificación e Inversión Pública. Todos, bajo el Sistema Nacional de Control Interno (Contraloría de la República) y la fiscalización del Congreso Nacional y la Cámara de Cuentas de la República Dominicana, máximo órgano externo de control fiscal de los recursos públicos. Las responsabilidades se encuentran claramente atribuidas por la norma, y de esta forma: A la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES) le corresponde: la formulación y apertura del presupuesto, aprobación de cuotas de compromisos, aprobación y registro de modificaciones y la evaluación. A las Instituciones: formulación, programación, ejecución y evaluación presupuestaria. A la Dirección General de Contabilidad Gubernamental (DIGECOG): administrar el sistema (dictando las normas, sistemas y políticas para el registro de las operaciones presupuestarias y financieras), generación de estados financieros, liquidación y cierre del presupuesto. A la Tesorería, le corresponde: la captación de ingresos, el registro y custodia de los fondos y valores emitidos o puestos bajo su responsabilidad, la administración de las cuentas bancarias y la programación de los pagos que se ordenen dentro del marco de legislación vigente. A Crédito Público: políticas de endeudamiento del sector público, fijación de los límites de endeudamiento, emisión y colocación de títulos, contratación y desembolsos de préstamos, servicio de la deuda. Igualmente, el Sistema de Presupuesto, de forma conexa, está relacionado: al Sistema de Administración Tributaria, mediante la proyección de Ingresos; al Sistema de la Función 13
Pública, a través de la formulación y programación del presupuesto de personal; al Sistema de Compras y Contrataciones, con el plan anual de compras; y al Sistema de Planificación e Inversión Pública, en los proyectos evaluados y priorizados, fuentes de financiamiento definidas y en la información sobre la ejecución físico-financiera de los proyectos. El proceso presupuestario, compuesto por la formulación, discusión y aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación, en teoría, es un instrumento que le permite al Gobierno planificar los ingresos, gastos y financiamientos de cada año, buscando una administración correcta de los recursos públicos, manteniendo la estabilidad fiscal y macroeconómica, el control de la inflación y los medios de pago, y del cumplimiento del objetivo principal que, de acuerdo con el artículo 237 de la Constitución, es: “la búsqueda del desarrollo humano, fundamentado en el crecimiento económico, la redistribución de la riqueza, la justicia social, la equidad, la cohesión social y territorial y la sostenibilidad ambiental, en un marco de libre competencia, igualdad de oportunidades, responsabilidad social, participación y solidaridad.” B. Test normativo de las acciones que generaron el déficit del año 2012. Hemos partido de las distintas causas que han originado el déficit y que han sido reconocidas de manera oficial por el equipo económico del gobierno: disminución de los ingresos tributarios presupuestados, aumento del subsidio al sector eléctrico, alza en precios internacionales del petróleo, transferencias al Banco Central para pagar los intereses del déficit cuasi fiscal de esa institución y aumento del gasto de capital para terminar obras. La principal acción generadora del déficit, aunque no la única, la constituye, como hemos señalado, el gasto por encima de las apropiaciones presupuestarias “en una gran proporción”, como ha sido comprobado por el FMI. Otras acciones generadoras del déficit han sido comentadas en otra parte de este informe. La CT ha concluido que el ordenamiento jurídico ha sido reiteradamente violentado a través de las acciones que han dado lugar al déficit que enfrenta el país para este año 2012. Por lo menos veinticuatro violaciones a distintas disposiciones de nueve leyes diferentes, incluyendo la Constitución de la República, han sido identificadas. A continuación exponemos las referidas violaciones. 1. Con respecto a la Constitución de la República. a) Texto violado: El Art. 236, que establece que “ninguna erogación de fondos públicos será válida, si no estuviera autorizada por la ley”. Se ha comprobado que con respecto a numerosas obras públicas se erogaron fondos sin que estuviesen aprobados por la ley en ese momento. Hemos señalado varios casos a título de 14
ejemplo y el FMI así lo ha corroborado cuando se ha referido a que una gran proporción del gasto público se ejecutó por encima de las apropiaciones presupuestarias correspondientes. b) Texto violado: El Art. 247, que obliga al Contralor General de la República a autorizar las órdenes de pago solo cuando se hayan cumplido los trámites legales y administrativos. Las órdenes de pago por erogaciones realizadas sin que existiese una ley que las aprobara previamente, constituyen una clara violación a esta obligación de naturaleza constitucional. Existen numerosos casos de obras no contempladas en el presupuesto contra las cuales se libraron órdenes de pago aun antes de que fuera aprobada la Ley de Presupuesto Complementario. c) Texto violado: El Art. 146 que proscribe la corrupción, incluyendo las actuaciones de los funcionarios públicos “que proporcione ventajas a sus asociados, familiares, allegados, amigos o relacionados”. Los funcionarios públicos que violentaron las leyes a través del manejo ilegal del gasto público con la intención de favorecer a sus compañeros de partido en las elecciones pasadas, violaron esta disposición constitucional. d) Texto violado: El Art. 238 que establece los criterios para la asignación del gasto público, indicando que la planificación, programación, ejecución y evaluación del gasto público responderán a los principios de transparencia, eficiencia, prioridad y economía. La decisión en el curso del año de terminar obras cuya terminación no estaba planificada de esa manera, sin contar con los recursos para ello y aun antes de que se aprobara la Ley de Presupuesto Complementario, violentó este texto constitucional. 2. Con respecto a la Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público, No. 423-06 del 17 de noviembre de 2006. a) Texto violado: El artículo 11, que contiene los principios que rigen el presupuesto, que incluye en el literal b) el de integridad (debe incluir todos los ingresos, gastos y transacciones sin excepción); en el literal e) el de sinceridad (todos los recursos y gastos deben ser estimados con la mayor exactitud); en el literal g) el de especialidad cuantitativa (los recursos deben ser gastados exclusivamente en los objetivos establecidos en el presupuesto), y en el literal j) el de transparencia y publicidad. Ha sido admitido tanto por el ex presidente Fernández, como por su ministro de Economía, que el presupuesto del 2012 no incluyó las partidas completas que conllevaba mantener el subsidio eléctrico y que se hizo de esta manera para evitar dificultades con el FMI. El principio de transparencia también ha sido violado como ha corroborado el FMI en su comunicado del 18 de noviembre, al señalar que “la misión exhorta a las autoridades a mejorar la transparencia de las operaciones del sector público, y en particular comunicar sus planes de políticas presupuestarias y publicar
regularmente informes sobre su ejecución”. Es oportuno señalar que esos informes son ordenados por la ley. b) Texto violado: El Art. 44, que dispone que “Las apropiaciones aprobadas por el Congreso de la República constituyen el límite máximo de gasto, sujeto a la disponibilidad efectiva de los ingresos estimados, que podrán disponer los organismos públicos comprendidos en este título con el propósito de cumplir con las políticas, objetivos, resultados y metas previstas. En ningún caso constituyen un derecho adquirido por las unidades ejecutoras de cada organismo público contemplado en este artículo.” Este artículo es enfático en que no se puede gastar lo que no ha ingresado y es la disposición clave sin cuyo respeto es imposible evitar los déficits no contemplados en el presupuesto. Por lo menos hasta agosto se estuvo gastando más dinero del que ingresaba. c) Texto violado: El Art. 8, literal m), que obliga al Director General de Presupuesto a elaborar y publicar informes periódicos y anuales de la ejecución física y financiera del presupuesto de conformidad con esta ley y el Capítulo V de la Ley No. 126-01. Estos informes periódicos no existen o no fueron publicados, impidiendo que el país se percatara oportunamente del incremento del gasto público fuera de presupuesto. d) Texto violado: El Art. 47, cuyo párrafo III dispone que “ninguno de los organismos incluidos en el régimen de programación periódica de la ejecución del presupuesto podrá comprometer gastos, si previamente no ha recibido la respectiva cuota periódica. La aprobación de las cuotas periódicas será la única autorización que se les otorga a los organismos para comprometer gastos”. Varias dependencias públicas y de manera muy particular el Ministerio de Obras Públicas y la OISOE comprometieron el gasto público al margen de la cuota periódica que les correspondía. e) Texto violado: El Art. 48 que dispone que “el Poder Ejecutivo no podrá realizar modificaciones al total de gastos aprobados por el Congreso de la República en el Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos, ni trasladar suma de un Capítulo a otro o de una Partida a otra. Para introducir modificaciones en la Ley de Gastos Públicos que sean competencia del Congreso de la República, el Poder Ejecutivo deberá introducir un proyecto de ley, el cual deberá ser previamente conocido por el Consejo Nacional de Desarrollo”. La orden para completar las obras iniciadas fue comenzada a ejecutar en clara violación de la Ley de Presupuesto, pues comprometía gastos que no se encontraban presupuestados como ha sido ilustrado en varios ejemplos en el cuerpo de este informe. f) Texto violado: El Art. 50 que dispone “que toda ley que autorice gastos no previstos en el Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos deberá especificar los ingresos o las fuentes que serán utilizadas para su financiamiento, no pudiendo afectarse los recursos ya existentes”. 16
g) Texto Violado: El Art. 51 que dispone que “Los funcionarios de las instituciones comprendidas en este Título no podrán asumir compromisos para los cuales no queden balances disponibles de apropiaciones presupuestarias, ni disponer de las mismas para una finalidad distinta a la prevista.” Las instituciones referidas son el Gobierno Central, las instituciones descentralizadas y autónomas no financieras y las instituciones públicas de la seguridad social. Nuevamente esta violación quedó comprobada sobre todo en los casos del Ministerio de Obras Públicas y en la OISOE. 3. Con respecto al Decreto No. 1524-04 que establece el Sistema de Programación de la Ejecución Presupuestaria. a) Texto violado: El art. 19 señala que si los ingresos efectivamente recaudados, al cierre de cada mes, fueren inferiores a la estimación mensual de ingresos a recaudarse en el Fondo General, incluida en el Presupuesto de Ingresos y que es utilizada para la determinación de los excedentes presupuestarios, la diferencia negativa deberá ser disminuida de la programación de cuotas de compromiso para el siguiente período.” El Art. 28 ordena al Contralor General de la República a velar por el cumplimiento de esta norma, que fue claramente violada pues ha sido admitido que hubo una reducción de los ingresos del Estado que debió reducir las cuotas de compromisos para el siguiente período, lo que no ocurrió, sino que por el contrario el gasto se incrementó sustancialmente. 4. En lo que respecta a la Ley de Organización del Ministerio de Hacienda, No. 494-06, de fecha 27 de diciembre de 2006. a) Textos violados: El Art. 3 en sus ordinales: (i) (ii) (iii) (iv) (v)
5, que obliga al titular de este ministerio a coordinar y dar seguimiento a la ejecución presupuestaria. 12, que le faculta a formular políticas que tiendan a la contención del gasto y al mejoramiento del resultado fiscal, así como a mejorar la eficacia, eficiencia y calidad del gasto público. 15, que le faculta a aprobar la política de contrataciones públicas de bienes, obras, servicios y concesiones y velar por su adecuada ejecución y transparencia. 21, que le obliga a supervisar y administrar la implantación del Sistema de Cuenta Única del Tesoro, que a la fecha aún no existe. 24, que le obliga a publicar periódicamente los estados presupuestarios, financieros y económicos consolidados del Gobierno Central y de las demás instituciones que conforman el Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos. La forma en que se ejecutaba el gasto público que iba generando el déficit mes tras mes, fue ocultada a la población hasta su divulgación por el nuevo gobierno, en violación a la transparencia que manda la ley en esta materia. 17
5. En lo que respecta a la Ley de Planificación e Inversión Pública, No. 498-06, de fecha 28 de diciembre de 2006. a) Textos violados: los principios básicos de esta ley, contenidos en su artículo 3, y de manera particular los siguientes: (i)
En el literal d) se consagra el principio Viabilidad, indicando que las políticas, programas y proyectos contenidos en los planes deben ser factibles de realizar, teniendo en cuenta la capacidad en la administración de los recursos reales, técnicos y financieros a los que es posible acceder. Obviamente, que no se tomó en cuenta esta disposición legal cuando se decidió terminar obras cuya terminación no había sido planificada de esa forma, sobre todo en ausencia de recursos para tales fines.
En el literal f) se consagra el principio de objetividad y transparencia en la actuación administrativa, y se indica que el proceso de formulación y ejecución de los planes, así como el proceso de contratación de los proyectos de inversión debe ser de pleno acceso al conocimiento de la ciudadanía. La actuación administrativa en materia de gasto público violentó todas las disposiciones legales que obligan a la transparencia, incluyendo esta.
En el literal i) se consagra el principio de Proceso de Planificación, y se indica que la planificación es una actividad continua que se lleva a cabo a través del proceso de formulación, ejecución, seguimiento y evaluación.
b) Texto Violado: El art. 33, que obliga a un proceso de preinversión con elaboración de perfil y los estudios de prefactibilidad y de factibilidad que abarcan todos los análisis que se deben realizar sobre un proyecto desde que el mismo es identificado a nivel de idea y los estudios que se hagan hasta que se toma la decisión de su ejecución. Los estudios deben abarcar como mínimo tanto la prefactibilidad y la factibilidad técnica, económica y el impacto que sobre los gastos corrientes tendrá el proyecto una vez puesto en funcionamiento, tanto en lo que respecta a los gastos de operación como a los de mantenimiento. Estos estudios o no se realizaron en muchos de los proyectos ejecutados con fondos no presupuestados o no se divulgaron a la ciudadanía como obliga el texto. c) Texto violado: Los artículos 37 y 39, que establecen el Plan Plurianual de Inversión Pública y que disponen que la autorización del inicio de operaciones de crédito público que tengan por objeto el financiamiento de proyectos de inversión, será imprescindible que los mismos hayan cumplido con los 18
requisitos de preinversión establecidos en esta ley y estén priorizados en el Plan Nacional Plurianual de Inversión Pública actualizado. Un examen del Plan Plurianual revela claramente que muchos de los proyectos ejecutados con fondos no presupuestados no estaban dentro de la prioridad establecido en el Plan Nacional Plurianual del Sector Público 2010-2013. d) Texto Violado: El Art. 44, que dispone que el Ministro de Economía, Planificación y Desarrollo presentará al Congreso de la Republica a más tardar el 15 de agosto de cada año, un informe sobre el estado de ejecución del primer semestre de los proyectos de inversión del sector público no financiero, tanto en términos de avances físicos como financieros, así como las proyecciones de avances a alcanzar al cierre de dicho año. Este informe o no se presentó o se mantuvo en la clandestinidad, violando las normas de transparencia. e) Texto violado: El Art. 48 que dispone que el Ministro de Economía, Planificación y Desarrollo en su calidad de rector del Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública está en la obligación, y a la vez compromete su responsabilidad, de informar al Congreso Nacional, al Consejo de Gobierno, a la Cámara de Cuentas y a la Contraloría General de la República de manera inmediata de toda violación a esta ley, indicando el funcionario actuante y motivando debidamente la falta de que se trate. A pesar de las múltiples violaciones existentes, el Ministro de Economía, Planificación y Desarrollo no cumplió con esta obligación puesta a su cargo. 6. En lo que respecta a la Ley No. 567-05 de la Tesorería Nacional. a) Texto violado: El Art. 8, cuyo literal f) establece la obligación del Tesorero Nacional de fijar cuotas periódicas de pago del Gobierno Central, en coordinación con la Oficina Nacional de Planificación y la Oficina Nacional de Presupuesto, basándose en la disponibilidad de fondos, en la programación de los compromisos y en los gastos efectivamente devengados. b) Texto Violado: El Art. 13, que dispone que La Tesorería Nacional será responsable de programar los movimientos del Sistema de Cuenta Única del Tesoro de forma tal que una vez que se haya fijado la cuota de pago de los respectivos periodos, existan las disponibilidades para hacer efectivas las órdenes de pago que emitan los entes contra las mismas y cuyo párrafo señala que las cuotas de pago fijadas a favor de las instituciones comprendidas en el Sistema de Cuenta Única del Tesoro, deberán estar basadas en la programación que realicen los tesoreros de las mismas, y para su ejecución será condición que se hayan producido los ingresos correspondientes en las subcuentas respectivas. 7. En lo que respecta a la Ley de la Contraloría General de la República, No. 10-07, de fecha 8 de enero de 2007. 19
a) Texto violado: El Art. 14, ordinal 2,literal e), que obliga a la Contraloría la inspección y evaluación en función de los programas, objetivos, metas y resultados previstos en el Presupuesto, de los resultados de la gestión de las entidades y organismos públicos, de acuerdo a los principios de eficacia, eficiencia, economía, responsabilidad, transparencia, confiabilidad, legalidad y probidad. No se conoce ningún reporte de la Contraloría evaluando la ejecución del presupuesto en una clara violación de esta disposición legal. 8. En lo que respecta a la Ley de Función Pública, No. 41-08, de fecha 16 de enero de 2008. a) Texto Violado: El Art. 79, ordinal 1) que obliga a los funcionarios públicos a cumplir y hacer cumplir la Constitución de la República, las leyes, los reglamentos, manuales, instructivos, y otras disposiciones emanadas de autoridades competentes. b) Texto Violado: El Art. 80, ordinal 13), que prohíbe a los funcionarios públicos servir intereses de partidos en el ejercicio de sus funciones, y en consecuencia, utilizar con este objetivo los bienes y fondos de la institución. 9. En lo que respecta a la Ley de Crédito Público, No. 6-06, de fecha 20 de enero de 2006. a) Texto Violado: El Art. 21, que dispone “Las entidades del Gobierno Central, las instituciones descentralizadas o autónomas no financieras y las instituciones de la seguridad social, no podrán formalizar ninguna operación de crédito público que no esté contemplada en las disposiciones generales del Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos o en una ley específica.” Cuando se genera un déficit no autorizado, automáticamente se produce un endeudamiento no autorizado, violando esta disposición legal. El Art. 46 de la misma ley dispone que “Las operaciones de crédito público que violen las normas dispuestas en la presente ley se considerarán nulas y sin ningún efecto, sin perjuicio de la responsabilidad personal de los funcionarios que las realicen”.
VIII. RÉGIMEN DE CONSECUENCIAS. No basta contar con disposiciones legales y constitucionales que regulen el adecuado funcionamiento de la administración financiera del Estado. En adición se requiere contar con un régimen de consecuencias efectivo que desestimule las violaciones a tales disposiciones. La CT ha revisado el régimen de consecuencias vigente, que se resume a continuación:
A. En lo que respecta a la responsabilidad administrativa. La mayoría de las leyes violadas establecen un régimen de consecuencias administrativas que implica las siguientes sanciones: 1. 2. 3. 4.
En caso de que los responsables de las violaciones sean funcionarios elegidos por el voto popular, entonces pueden ser destituidos de su cargo e inhabilitado para el desempeño de cualquier función público, incluso de elección popular, por diez años por decisión del Senado de la República previa acusación de la Cámara de Diputados, tal como lo disponen los artículos 80.1 y 83.1 de la Constitución. B. En lo que respecta a la responsabilidad civil. Los funcionarios públicos responden con su propio patrimonio a los daños y perjuicios que puedan generar con su conducta antijurídica, no solo frente a terceros, sino también frente al propio Estado. C. En lo que respecta a la responsabilidad penal. De manera excepcional, la Constitución de la República en su artículo 146 sanciona todo acto de corrupción con la pena de la degradación cívica, que se aplicaría como pena principal. Es importante resaltar que el concepto de corrupción ha sido ampliado por el texto citado para incluir aquella actividad que procura obtener ventajas para sus asociados, familiares, relacionados y amigos. El Art. 32 del Código Penal define la degradación cívica de la siguiente forma: “ Art. 32.- La degradación cívica consiste: 1o., en la destitución o exclusión de los condenados de todas las funciones, empleos o cargos públicos; 2o., en la privación del derecho de elegir y ser elegido; y en general, en la de todos los derechos cívicos y políticos; 3o., en la inhabilitación para ser jurado o experto, para figurar como testigo en los actos, y para dar testimonio en juicio, a no ser que declare para dar simples noticias; 4o., en la inhabilitación para formar parte de ningún consejo de familia, y para ser tutor, curador, pro-tutor o consultor judicial, a menos que no sea de sus propios hijos, y con el consentimiento previo de la familia; 5o., en la privación del derecho de porte de armas, 21
del de pertenecer a la guardia nacional, de servir en el ejército dominicano, de abrir escuelas, o de enseñar, o de ser empleado en ningún establecimiento de instrucción en calidad de profesor, maestro o celador.” Igualmente el artículo 33 del Código Penal dispone: “Art. 33.- Siempre que la degradación cívica se pronuncie como pena principal, podrá acompañarse con la de encarcelamiento; cuya duración, fijada por la sentencia de condenación, no podrá exceder de cinco años. Si el culpable fuere un extranjero, o un dominicano que hubiere perdido su nacionalidad, la pena del encarcelamiento deberá pronunciarse siempre.” Un tipo penal contemplado en el Código Penal de la República es la coalición de funcionarios para violar la ley. La infracción queda tipificada desde el momento mismo en que un grupo de funcionarios conciertan acciones que implican una violación a la ley, sin importar de cuál ley se trate. El texto referido es el artículo 123 del Código Penal, que se encuentra bajo la Sección Tercera del Capítulo II titulado “Coalición de Funcionarios”, y que dispone lo siguiente: “Art. 123.- Los funcionarios o empleados públicos, las corporaciones o depositarios de una parte de la autoridad pública que concierten o convengan entre sí la ejecución de medidas y disposiciones contrarias a las leyes, o que con el mismo objeto lleven correspondencia o se envíen diputaciones, serán castigados con prisión de dos a seis meses, e inhabilitación absoluta de uno a cinco años, para cargos y oficios públicos.” La CT no ha investigado sobre posibles casos de corrupción por distracción de recursos públicos a través de diversas modalidades, como la sobrevaluación de obras. Se ha limitado a las violaciones relacionadas al cumplimiento del conjunto de disposiciones legales y constitucionales relacionadas a la aprobación y ejecución del presupuesto. De comprobarse hechos que impliquen distracción de fondos públicos, podrían aplicarse las sanciones previstas para la falsedad en escritura pública (artículos 145 a 148 del Código Penal), la prevaricación (art. 166 del Código Penal), el desfalco (artículos 171 y 172 de Código Penal), el cohecho (artículo 177 del Código Penal), estafa (artículo 405 del Código Penal) y el abuso de confianza (artículo 408 del Código Penal). Los funcionarios responsables designados por las leyes para el cumplimiento de las disposiciones legales relacionadas con el presupuesto y su ejecución son, entre otros, el ex presidente de la República y miembros de su Gabinete Económico como el Ministro de Economía, Planificación y Desarrollo, el Ministro de Hacienda, el Director General de Presupuesto, el Director General de Crédito Público, el Contralor General de la República 22
y el Tesorero Nacional del gobierno saliente. También aquellas entidades públicas que ejecutaron gastos por encima de sus apropiaciones presupuestarias, incluyendo al Ministro de Obras Públicas y el Director de la Oficina Supervisora de Obras del Estado. Es opinión de esta CT que el Consejo Económico y Social, cuando aborde los trabajos para el Pacto Fiscal, deberá enfatizar en la necesidad de la aprobación de un sistema de consecuencias más efectivo y disuasivo que el existente actualmente. Este sistema deberá, además de establecer sanciones más severas, tipificar como infracción en forma más detallada el conjunto de acciones que pudieran realizarse para burlar la finalidad perseguida por el conjunto de leyes relacionadas con el régimen económico y financiero del Estado.
El déficit de 2012 debe examinarse desde una óptica más amplia en el tiempo. Sus antecedentes aparecen con mucha claridad en el año 2008 y no se trata de una coincidencia que ambos, 2008 y 2012, hayan sido años electorales. Desde el año 2008 se tomaron medidas que tenían por finalidad preservar la popularidad del gobierno a cualquier costo, y esa es la razón principal, aunque no exclusiva, del por qué se generó un déficit acumulado desde el 2008 hasta el 2011, de RD$214,105 millones, que fueron la antesala del enorme déficit del año 2012 por alrededor de RD$187,000 millones. En cinco años (2008-2012) el déficit acumulado asciende a RD$ 401,105 millones, lo que evidencia un manejo absolutamente irresponsable de las finanzas públicas, que en adición no contribuyó a una reducción proporcional de la pobreza. Algunas de las causas del déficit del año 2012 obedecen a claras violaciones legales, como no transparentar en el presupuesto el monto correcto del subsidio eléctrico cumpliendo con la Ley No. 125-01, General de Electricidad del 26 de julio de 2001, lo que era perfectamente estimable, o no ajustar los precios de los combustibles debido al alza de los precios del petróleo, aplicando incorrectamente el Decreto No. 307-01, en vez de fijar los precios partiendo del precio de paridad de importación del petróleo en el mercado internacional, más la tasa de cambio, como lo dispone el artículo 8 de la ley. La principal razón del déficit del año 2012 ha sido admitida oficialmente y se encuentra incluso contenida en una ley: el presidente decidió terminar las obras que había comenzado a pesar de que dicha terminación no estaba contemplada en la Ley de 23
Presupuesto General del Estado del año 2012. Esto permite explicar por qué el gasto fue mucho mayor después de las elecciones el 20 de mayo hasta la toma de posesión el 16 de agosto, que de enero a mayo. Nuestro país ha venido avanzando en la adopción de modernas leyes para regular el régimen económico y financiero, tal como hemos descrito en el cuerpo de este informe. Sin embargo, hemos podido detectar muy poco respeto por las disposiciones constitucionales y legales adoptadas en esta materia. Disposiciones constitucionales que prohíben aumentar el gasto público sin la existencia de una ley que lo autorice, o que establece criterios de economía, planificación, eficiencia, prioridad y sobre todo transparencia, para la asignación del gasto público, no fueron respetadas. Principios esenciales para el buen manejo de cualquier economía, contemplados en múltiples leyes recientemente aprobadas, tampoco lo fueron, como aquel de la ley de presupuesto que señala que las apropiaciones aprobadas por el Congreso de la República constituyen el límite máximo de gasto, sujeto a la disponibilidad efectiva de los ingresos estimados. En lenguaje sencillo esto significa que no se puede gastar lo que no ha ingresado y constituye una barrera legal para impedir la generación de cualquier déficit que no haya sido previamente planificado e incluido en la Ley de Presupuesto General del Estado. El déficit de 2012 ha dejado al descubierto nuevamente que nuestro principal problema no es aprobar nuevas disposiciones legales sino cumplir las que tenemos, pero en esta ocasión, por la magnitud del déficit, el precio será apurar un trago muy amargo, tal como lo describió el presidente Medina. El déficit puede ser una herramienta eficiente y a veces necesaria para el manejo de la economía. Pero nos referimos al déficit planificado, presupuestado y no al que surge al margen de las leyes. El concepto de déficit no es sinónimo de corrupción, pero no cabe duda de que no se puede descartar la posibilidad de que la generación de un déficit pueda ocurrir por causas corruptas, incluyendo las violaciones de las leyes destinadas a impedir déficits no planificados. Ha sido una constante que bajo los gobiernos de los tres partidos políticos que nos han gobernado desde 1966, las leyes relacionadas al régimen económico y financiero se hayan violado constantemente, sobre todo en años electorales. Nadie ha tenido que responder por tales violaciones, que raramente son denunciadas, y esta es la causa que
explica por qué tales violaciones siguen ocurriendo periódicamente, con consecuencias cada vez mayores para el país y sus habitantes. La complicidad entre los partidos políticos, que muchas veces imponen la política del borrón y cuenta nueva, impide que este tipo de violaciones llegue a los tribunales o se conozcan tales procesos hasta el final. No existe una sola sentencia condenatoria por violaciones a estas leyes. Los distintos sectores de la sociedad, incluyendo los representados en el CES, deben abrir sus conciencias a la realidad de que no habrá cambios sobre la forma en que se manejan los recursos públicos sin la participación activa y valiente de la ciudadanía a través de los mecanismos de control social y el ejercicio eficaz del derecho al acceso a la información pública. Estos temas deben formar parte esencial de las discusiones que deberán llevarse a cabo en el seno del CES para la concertación de un pacto fiscal integral tal como lo ordena la Ley de Estrategia Nacional de Desarrollo, incluyendo la aprobación de un régimen de consecuencias más efectivo y disuasivo que el existente.
ANEXO No. 1 Cuenta Ahorro - Inversión - Financiamiento ADMINISTRACION CENTRAL Ingreso Percibido y Gasto Devengado ( Expresado en Millones de RD$) Periodo 2005- 2011
I) Ingresos Totales 1- Ingresos Corrientes 2- Ingresos de Capital
II) Gastos Totales 1- Gastos Corrientes 2- Gastos de Capital
III) Resultado Financiero (Superávit/Déficit) (I-II) IV) Amortización Deuda y Otras Aplicaciones Financieras V) Resultado más amortización de Deuda (III+IV) VI) Fuentes Financieras Recuperación de Préstamos y Venta de Valores Colocación de Valores y Obtención de Préstamos Internos Colocación de Valores y Obtención de Préstamos Externo Incremento Cuentas por Pagar
157,403.6
189,438.8
238,089.4
250,200.7
228,744.1
258,905.9
282,382.8
237,883.7 205.7
249,997.2 203.5
228,202.6 541.5
258,510.1 395.8
280,450.3 1,932.5
157,277.6 126.0
189,393.3 45.5
319,692.1 N/D N/D
158,326.2
190,393.1
234,394.0
304,195.8
278,650.1
312,522.8
338,970.3
475,638.0
116,927.4 41,398.8
146,343.6 44,049.5
173,733.1 60,660.9
223,346.9 80,848.9
218,617.6 60,032.5
242,149.7 70,373.1
274,597.5 64,372.8
336,736.0 138,902.0
(53,995.1)
(49,906.0)
(53,616.9)
44,135.5
52,419.6
30,506.4
38,964.7
39,087.8
36,129.0
(31,429.0)
(39,919.0)
(35,392.4)
(90,124.1)
6,217.0 2,057.9 3,859.1 300.0
44,994.8 6,966.5 36,946.1 1,082.2
35,392.3 4,934.0 28,483.4 1,974.9
85,153.2 29.4 36,149.4 48,974.4 -
Fuente: DIGEPRES (SIGEF-Banco Central) *Ejecución según Ministerio de Hacienda (Dirección General de Política y Legislación Tributaria y DIGEPRES) **Reestimación de ingresos y proyección de gastos para 2012 entregada al CES por la comisión gubernamental.
(56,587.5) (155,945.9) 59,373.1
63,148.0
(94,041.5) (106,036.5) (115,960.6) (219,093.9) 101,684.3 63.4 41,075.6 60,545.3 -
121,711.7 3,715.9 29,902.6 88,093.2 -
127,646.5 680.3 40,297.1 86,669.1 -
Cuenta Ahorro-Inversión Resultado Financiero -en millones RD$500,000
450,000 400,000 350,000 300,000 250,000 200,000 150,000 2005
Ingresos Totales -Gastos Totales
Fuente:DIGEPRES {SIGEF-Banco Central) *Ejecución según Ministerio de Hacienda {Direcci6n General de Política yLegislaci6nTributaria y DIGEPRES) **Reestimación de ingresos YProyección de gastos para 2012 entregada al CES por la comisión gubernamental
ANEXO No. 3 MINISTERIO DE HACIENDA DIRECCION GENERAL DE PRESUPUESTO CLASIFICACION ECONOM ICA DEL GASTO ADM INISTRACION CENTRAL
DENOM INACION GASTOS CORRIENTES GASTOS DE OPERACION
120,034.9
146,806.7
2007 173,733.1 -
2008 223,346.8 -
2009 218,617.6 -
2010 242,149.7 -
REMUNERACIONES A EMPLEADOS BIENES Y SERVICIOS
GASTOS DE CONSUMO REMUNERACIONES A EMPLEADOS SERVICIOS PERSONALES CONTRIBUCION A LA SEGURIDAD SOCIAL BIENES Y SERVICIOS SERVICIOS NO PERSONALES MATERIALES Y SUMINISTROS IMPREVISTOS
55,327.0
69,617.5
79,123.9
90,289.2
98,087.3
106,077.4
37,191.1
43,275.2
47,673.1
58,787.3
68,495.1
72,254.3
35,538.4
41,178.3
44,734.9
53,975.8
62,775.4
65,942.1
26,342.3
31,450.8
29,592.2
11,485.1
13,823.3
14,677.2
17,627.5
17,244.6
14,610.8
17,372.6
8,939.4 271.6 8,517.1
COMISIONES DEUDA PUBLICA PRESTACIONES SOCIALES PRESTACIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL TRANSFERENCIAS CORRIENTES AL SECTOR PRIVADO AL SECTOR PUBLICO DONACIONES AL EXTERIOR GASTOS DE CAPITAL INVERSION REAL DIRECTA MAQUINARIAS Y EQUIPOS CONSTRUCCIONES INVERSION POR CUENTA PROPIA
20,657.0
12,955.9
9,660.2
11,943.1
14,566.2
15,734.4
8,517.1
46,727.9
55,163.6
68,299.5
99,483.5
74,752.2
82,561.9
7,831.6
11,447.3
20,297.7
38,707.8
43,844.7
56,673.5
78,975.3
59,725.7
67,736.6
42,342.8
60,660.9
80,848.9
60,032.5
70,373.1
20,876.5
23,270.1
54,515.5
38,711.1
52,245.2
13,785.9
24,104.5
44,998.1
30,072.7
45,174.1
42,258.5
27,129.8
40,951.6
ACTIVOS PREEXISTENTES
21,466.4
715.0 17,285.2
22,566.9
26,333.5
21,321.4
18,127.9
21,132.7
17,899.4
162,377.7
187,362.0
40.0 312,522.8
33,256.2
31,066.2
41.1 35,024.4
29,435.5
28,277.3
SERVICIOS PERSONALES BIENES Y SERVICIOS ACTIVOS NO FINANCIEROS
IMPREVISTOS Y EMERGENCIA TRANSFERENCIAS DE CAPITAL AL SECTOR PRIVADO AL SECTOR PUBLICO DONACIONES DE CAPITAL AL EXTERIOR
TOTAL GASTOS APLICACIONES FINANCIERAS ACTIVOS FINANCIEROS CONCESION DE PRESTAMOS COMPRA DE
TÍTULOS Y VALORES COMPRA DE ACCIONES Y PARTICIPACIONES DE CAPITAL
ANTICIPOS FINANCIEROS PASIVOS FINANCIEROS AMORTIZACION DEUDA INTERNA AMORTIZACION DE PRESTAMOS INTERNOS AMORTIZACION DEUDA EXTERNA AMORTIZACION DE PRESTAMOS EXTERNOS OTRAS APLICACIONES FINANCIERAS
13,200.8
25,143.3
25,832.9
24,955.9
26,295.7
23,968.7
13,200.8 767.7
25,143.3 1,652.2
25,832.9 5,928.8
24,955.9 2,230.6
26,295.7 6,055.6
23,968.7 173.6
INCREMENTO DE OTROS ACTIVOS FINANCIEROS DISMINUCION DE CUENTAS POR PAGAR DISMINUCION DE FONDOS DE TERCEROS
DISMINUCION DE DEUDA FLOTANTE
TOTAL APLICACIONES FINANCIERAS TOTAL GENERAL
1,381.2 41,524.7
189,563.2
220,618.2
275,918.7
340,324.8
322,785.6
364,942.4
PERIODO 2005 - 2010 (Expresado en Millones de RD$)
Fuente : Reportes SIGEF
Gastos Corrientes Del Gobierno Central 2005-2012 400,000 336,736
274,598 242,150
250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0 2005
Fuente:DIGEPRES {SIGEF-Banco Central) *Ejecuci6n según Ministerio de Hacienda Dirección General de Política y Legislación Tributaria y OIGEPRES) **Reestimaci6n de ingresos y proyecci6n de gastos para 201 2 entregada a lCES por Ia comisión gubernamental.
Gastos de Capital del Gobierno Central 2005-2012 160,000 138,902
140,000 120,000 100,000 80,849 80,000
70, 373 60, 661
60,000 41, 399
Fuente:DIGEPRES {SIGEF-Banco Central) *Ejecución según Ministerio de Hacienda (Dirección General de Política y Legislación Tributaria y DIGEPRES) **Reestimación de ingresos y proyección de gastos para 2012 entregada al CES para la comisión gubernamental.
Promedio Mensual Gastos en Capital del Gobierno Central 2005-2012 14,000 11,575
5,055 3,450
Fuente:DIGEPRES {SIGEF-Banco Central) *Ejecución según Ministerio de Hacienda Dirección General de Política y Legislación Tributaria y DIGEPRES) **Reestimación de ingresos y proyección de gastos para 2012 entregada al CES por la comisión gubernamental.
ANEXO No. 7 COMPARATIVO REDAUDACION EFECTIVA ACUMULADO Enero-Septiembre 2012 vs 2011 (En millones de RD$)
Conceptos IMPUESTOS SOBRE LOS INGRESOS Impuestos Sobre la Renta de las Personas -Impuesto S/Renta de las Personas Físicas Ley 11-92 -Impuesto S/Renta de los Salarios Ley 11-92 -Otros Impuestos Sobre los Ingresos de las Empresas - Impuesto S/Renta de las Empresas Ley 11-92 - Casinos de Juego Otros Impuestos Sobre los Ingresos - Dividendos - Intereses Pagados - Provisión de Bs. y Ss. Al Estado - Otras Retenciones - Pagos al Exterior en General - Imp S/Ventas de Bancas (Lotería y Deportivas) - Otros IMPUESTOS SOBRE LA PROPIEDA D - Operaciones Inmobiliarias - Impuestos Viviendas Suntuarias - Impuesto Sobre Sucesiones - Impuesto Sobre el Patrimonio de las Empresa (Ley557-05) - Impuesto Sobre los Activos Financieros(Ley139-11) - Imp. Inscripción Vehículos (Placa) - Imp. Sobre Traspaso Vehículos de Motor - Otros IMPUESTOS SOBRE MERCA NCIA S Y SERVICIOS Impuestos Transf. de Bienes Industrializ.y Ss. - ITBIS - Otros Impuestos Sobre Mercancías -Impuestos Selectivos Prod derivados del Alcohol -Impuesto Selectivo a las cervezas -Impuesto Selectivo al Tabaco -Hidrocarburos 16% Ad-Valorem -Hidrocarburos Específico -Otros Impuestos Sobre los servicios -Impuestos S/Cheques y Transf. Bancarias -Impuesto S/Ss. De Telecomunicaciones -Impuesto s/ los Seguros -Otros Impuestos Sobre el Uso de Bienes y Licencias -Derecho de Circulación Vehículos de Motor -Impuesto Sobre Tramitación de Documentos -Impuesto sobre Maq Tragamonedas -Imp Específico Bancas (Lotería y Deportivas) -Otros IMPUESTOS SOBRE EL COMERCIO EXTERIOR -Salida de Pasajeros al Exterior por Aeropuertos -Otros OTROS IMPUESTOS OTROS INGRESOS NO TRIBUTA RIOS -Tarjetas de Turismo -Otros TOTA L
50,217.6 15,442.6 1,291.1 10,859.6 3,291.9 19,020.5 18,891.6 129.0 15,754.5 9,259.7 716.4 427.2 484.3 4,093.1 44.9 728.9
72,267.7 16,617.6 1,205.6 12,371.2 3,040.8 37,921.1 37,749.4 171.7 17,729.0 6,500.6 712.9 2,694.6 924.0 5,947.4 207.6 741.8
22,050.2 1,175.1 (85.4) 1,511.6 (251.1) 18,900.6 18,857.8 42.8 1,974.6 (2,759.0) (3.5) 2,267.4 439.8 1,854.3 162.7 12.9
43.9% 7.6% -6.6% 13.9% -7.6% 99.4% 99.8% 33.2% 12.5% -29.8% -0.5% 530.7% 90.8% 45.3% 362.5% 1.8%
10,586.2 2,776.9 544.6 172.8 1,641.5 729.1 3,095.4 410.6 1,215.4
13,881.4 2,766.4 607.2 174.2 1,884.9 3,422.5 3,296.2 492.2 1,238.0
3,295.1 (10.5) 62.5 1.4 243.3 2,693.3 200.8 81.6 22.5
31.1% -0.4% 11.5% 0.8% 14.8% 369.4% 6.5% 19.9% 1.9%
88,602.2 34,485.0 33,974.3 510.8 43,614.3 3,387.0 7,203.3 3,019.8 13,816.4 15,704.7 28.0 9,505.5 3,325.1 3,704.6 2,469.4 6.4 997.4 410.8 0.1 381.0 173.3 32.3 2,943.8 2,901.1 42.7
98,446.9 40,226.9 39,787.9 439.0 46,440.3 3,458.3 7,514.1 3,054.6 13,786.5 18,591.2 35.6 10,155.5 3,614.0 3,851.0 2,688.3 2.2 1,624.3 338.7 0.0 434.2 818.1 33.3 3,200.6 3,176.9 23.8
9,844.7 5,741.8 5,813.6 (71.8) 2,826.0 71.3 310.8 34.8 (29.9) 2,886.5 7.6 650.0 289.0 146.4 218.9 (4.3) 626.9 (72.1) (0.1) 53.2 644.8 1.0 256.9 275.8 (18.9)
11.1% 16.7% 17.1% -14.1% 6.5% 2.1% 4.3% 1.2% -0.2% 18.4% 27.3% 6.8% 8.7% 4.0% 8.9% -66.3% 62.8% -17.5% -91.2% 14.0% 372.0% 3.1% 8.7% 9.5% -44.4%
1,095.2 962.9 132.3
1,156.3 1,042.7 113.7
61.1 79.8 (18.6)
5.6% 8.3% -14.1%
153,445.1
188,953.2
35,508.1
COMPARATIVO REDAUDACION EFECTIVA VS ESTIMA DO Enero-Septiembre 2012 (En millones de RD$)
Recaudación Estim ado
IMPUESTOS SOBRE LOS INGRESOS Impuestos Sobre la Renta de las Personas -Impuesto S/Renta de las Personas Físicas Ley 11-92 -Impuesto S/Renta de los Salarios Ley 11-92 -Otros Impuestos Sobre los Ingresos de las Empresas - Impuesto S/Renta de las Empresas Ley 11-92 - Casinos de Juego Otros Impuestos Sobre los Ingresos - Dividendos - Intereses Pagados - Provisión de Bs. y Ss. Al Estado - Otras Retenciones - Pagos al Exterior en General - Imp S/Ventas de Bancas (Lotería y Deportivas) - Otros
65,060.1 19,319.6 2,259.5 12,530.1 4,530.0 30,586.6 29,867.0 719.5 15,154.0 6,849.6 671.5 2,217.8 447.6 4,323.1 436.3 208.1
7,207.6 (2,702.0) (1,053.8) (159.0) (1,489.2) 7,334.5 7,882.4 (547.8) 2,575.1 (349.0) 41.4 476.8 476.5 1,624.3 (228.7) 533.8
11.1% -14.0% -46.6% -1.3% -32.9% 24.0% 26.4% -76.1% 17.0% -5.1% 6.2% 21.5% 106.5% 37.6% -52.4% 256.5%
111.1% 86.0% 53.4% 98.7% 67.1% 124.0% 126.4% 23.9% 117.0% 94.9% 106.2% 121.5% 206.5% 137.6% 47.6% 356.5%
IMPUESTOS SOBRE LA PROPIEDA D - Operaciones Inmobiliarias - Impuestos Viviendas Suntuarias - Impuesto Sobre Sucesiones - Impuesto Sobre el Patrimonio de las Empresa (Ley557- Impuesto Sobre los Activos Financieros(Ley139-11) - Imp. Inscripción Vehículos (Placa) - Imp. Sobre Traspaso Vehículos de Motor - Otros
15,587.5 4,005.9 785.3 189.0 1,945.2 3,541.9 3,902.9 334.9 882.3
(1,706.1) (1,239.5) (178.2) (14.8) (60.3) (119.4) (606.7) 157.2 355.6
-10.9% -30.9% -22.7% -7.8% -3.1% -3.4% -15.5% 46.9% 40.3%
89.1% 69.1% 77.3% 92.2% 96.9% 96.6% 84.5% 146.9% 140.3%
106,802.3 41,884.6 41,370.2 514.4 51,368.5 3,692.2 8,360.8 3,703.8 17,550.3 18,033.6 27.8 11,009.5 3,909.6 4,078.8 3,018.7 2.4 2,539.7 709.9 451.2 1,321.2 57.3 3,030.4 2,991.4 38.9
98,446.9 40,226.9 39,787.9 439.0 46,440.3 3,458.3 7,514.1 3,054.6 13,786.5 18,591.2 35.6 10,155.5 3,614.0 3,851.0 2,688.3 2.2 1,624.3 338.7 434.2 818.1 33.3 3,200.6 3,176.9 23.8
(8,355.4) (1,657.7) (1,582.4) (75.3) (4,928.2) (233.8) (846.7) (649.3) (3,763.8) 557.6 7.8 (854.1) (295.5) (227.8) (330.4) (0.3) (915.4) (371.3) (17.1) (503.1) (24.0) 170.3 185.4 (15.2)
-7.8% -4.0% -3.8% -14.6% -9.6% -6.3% -10.1% -17.5% -21.4% 3.1% 28.2% -7.8% -7.6% -5.6% -10.9% -10.9% -36.0% -52.3% -3.8% -38.1% -41.9% 5.6% 6.2% -39.0%
92.2% 96.0% 96.2% 85.4% 90.4% 93.7% 89.9% 82.5% 78.6% 103.1% 128.2% 92.2% 92.4% 94.4% 89.1% 89.1% 64.0% 47.7% 96.2% 61.9% 58.1% 105.6% 106.2% 61.0%
IMPUESTOS SOBRE MERCA NCIAS Y SERVICIOS Impuestos Transf. de Bienes Industrializ.y Ss. - ITBIS - Otros Impuestos Sobre Mercancías -Impuestos Selectivos Prod derivados del Alcohol -Impuesto Selectivo a las cervezas -Impuesto Selectivo al Tabaco -Hidrocarburos 16% Ad-Valorem -Hidrocarburos Específico -Otros Impuestos Sobre los servicios -Impuestos S/Cheques y Transf. Bancarias -Impuesto S/Ss. De Telecomunicaciones -Impuesto s/ los Seguros -Otros Impuestos Sobre el Uso de Bienes y Licencias -Derecho de Circulación Vehículos de Motor -Impuesto sobre Maq Tragamonedas -Imp Específico Bancas (Lotería y Deportivas) -Otros IMPUESTOS SOBRE EL COMERCIO EXTERIOR -Salida de Pasajeros al Exterior por Aeropuertos -Otros OTROS IMPUESTOS OTROS INGRESOS NO TRIBUTA RIOS -Tarjetas de Turismo -Otros TOTA L
1,729.6 1,347.9 381.7
(573.3) (305.3) (268.0)
-33.1% -22.6% -70.2%
66.9% 77.4% 29.8%
192,210.0
INFORME SOBRE EL DÉFICIT FISCAL EN EL AÑO 2012: MONTO, CAUSAS Y EVALUACIÓN CON RESPECTO AL ORDENAMIENTO JURIDICO