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UNA REGULACIÓN INTEGRAL DE LA INMIGRACIÓN PARA EUROPA - PDF
UNA REGULACIÓN INTEGRAL DE LA INMIGRACIÓN PARA EUROPA
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Laura Paz Mora
1 UNA REGULACIÓN INTEGRAL DE LA INMIGRACIÓN PARA EUROPA DÁMASO-JAVIER VICENTE BLANCO * SUMARIO: I. La inserción de la política de inmigración en el proceso de integración europea. II. El proceso histórico de reglamentación: Limitado avance material y límite procedimental. El Tratado de Amsterdam como planificación abierta de la reglamentación comunitaria. ID. Qué es una política integral de inmigración? Del Programa del Consejo Europeo de Tampere de octubre de 1999 al riesgo de constricción del Consejo de Sevilla de junio de IV. Conclusiones. «MAX. Mal Polonia recibe a un extranjero!» Ramón M.^ del Valle Inclán, Luces de Bohemia I. LA INSERCIÓN DE LA POLÍTICA DE INMIGRACIÓN EN EL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA La política común de inmigración en relación con los nacionales de Estados no miembros de las Comunidades Europeas fue una materia ausente del Derecho comunitario europeo en el momento fundacional del proceso de construcción europea en 1951 y Hasta el Tratado de Unión Europea de Amsterdam, que entró en vigor en 1999, no puede decirse que haya una verdadera previsión de tratamiento de la política de inmigración en el núcleo duro de lo que se ha dado en llamar, tras el TUE de Maastricht, el pilar comunitario \ El carácter inequívocamente económico de la polí- * Profesor de Derecho Internacional Privado, Universidad de Valladolid. ' Ver CLEROERIE, J.-L., «L'absence d'une véritable politique européenne de Tinmigration». Revue de Droit Public et de la Science Politique en France et á VEtranger, 1999, n 4, pp ; y POLLET, K., «The Amsterdam TVeaty and Immigration and Asylum Policies: A Legal Analysis», Revue des Affaires Europeénnes, 2000, 1-2, pp Revista de Derecho de ía Unión Europea, n.^'s - 2.'' semestre
2 REVISTA DE DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA tica de inmigración, como gestión del mercado de trabajo aproximación que ha estado presente en las políticas seguidas por países como Francia o Alemania ^, no ha sido obstáculo para que su tratamiento europeo se haya llevado a cabo desde su consideración como materia perteneciente más a la integración política que a la integración económica. Y ello, pese a que, como se ha dicho, la nueva realidad migratoria de finales del siglo XX y comienzos del xxi está directamente condicionada por la planificación del mercado mundial realizada por las instituciones económicas internacionales 3. El punto de partida de este estudio está en la constatación de la dependencia que guarda la integración política respecto de la integración económica en la construcción europea **. El modelo funcionalista ha fundado los avances de la integración política en las exigencias de la integración económica, y la ausencia de tales imperativos se ha traducido en el estancamiento de nuevos progresos en la integración ^. La relativa salvedad a esta regla se encuentra en la propia necesidad de avanzar en el proceso in- 2 Ver GuiRAUDON, V., Les politiques d'inmmigration en Europe. Allemagne, France, Pays Bas, L'Harmattan, París, 2000; y KASTORYANO, R., La France, I 'Allemagne & leurs inmigres. Negocier I 'identité, Armand Colin/Masson, París, 1996; y W.AA., Les régularisations des étrangers illégauxdans l'union Européenne - Régularisations of Ilegal mmigrants in the European Union (Philippe de Bniycker, coord..), Bruylant, Bruselas, Como refiere J. M. RIDAO: «La férrea regulación del mercado internacional de trabajo persigue ese mismo propósito: mantener una reserva estable de mano de obra barata, de manera que los capitales puedan acudir donde su rentabilidad sea mayor La diferencia radica en que, al haber optado en principio por una barrera geográfica y no legal, la actual ortodoxia no previo que algunos de los agentes económicos de los países ricos -cuyos c^itales no son móviles, bien por su exiguo tamaño, bien por la naturaleza de su actividad- ajustarían sus decisiones a las leyes del mercado, lo mismo que los trabajadores de los países pobres, dando lugar al flujo migratorio que hoy está desmintiendo la división internacional del trabajo prevista por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Así. de la misma manera que la decisión de debilitar el Estado y adelgazar sus instituciones dio como resultado una acelerada fragmentación social con la que no se contaba, la desregulación de los flujos financieros y la liberalización del comercio ha provocado una reacción inesperada en el mercado internacional del trabajo, cuya manifestación más palpable es esta transferencia de mano de obra desde los países pobres hacia losricos»,en La elección de la barbarie^ 1\isquets, 2002, pp Ver también MARTÍNEZ, D.; y VEGA RUIZ, M.L., La globalización gobernada, Tecnos, Madrid, 2002, pp , , y ^ Enunciado en otros términos, y con implicaciones sobre la relación entre integración negativa e integración positiva, puede verse el estudio de SCHARPF, E, Gobernar en Europa, Eficaz y democráticamente?. Alianza, Madrid, Como señala este autor: «existen áreas políticas que tienen una importancia crucial para la legitimidad de los Estados sociales o de bienestar democráticos en los que las capacidades de resolución de problemas están sumamente limitadas por la integración económica, en tanto que la regulación europea, o incluso la armonización política, parece quedar sistemáticamente bloqueada por conflictos dentro de las constelaciones subyacentes de intereses nacionales. Son los déficits en la resolución de problemas los que presentan el desafío más serio a la legitimidad democrática de la política europea multinivel», pp Sobre el modelo funcionalista, puede verse CAMPINS ERITJA, Mar: Proceso de integración en la Unión Europea. Bosch. Barcelona, 1996; y también el primer epígrafe («La libre circulación de personas en el proceso de integración europea») de nuestro trabajo «La Libre Circulación de Personas en la Experiencia de la Unión Europea: Ámbito de Aplicación y Derecho Aplicable», en Economía Globalizada y Mercosur, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998, pp
3 UNA REGULACIÓN INTEGRAL DE LA INMIGRACIÓN PARA EUROPA tegrador como dinámica ineludible del modelo de etapas progresivas ^. Este imperativo se expresa en la exigencia de evitar la parálisis de la integración económica y del funcionamiento del mercado, que pudiera venir motivada por la falta de confianza derivada de los fracasos en la integración política. Como regla general, puede decirse que sólo se ha avanzado en aspectos de integración política hasta donde han requerido las exigencias de la integración económica en cada momento histórico concreto. El paradigma de esta dependencia puede hallarse en el tratamiento de los derechos y libertades Jundamentales por el Ordenamiento comunitario (con la construcción jurisprudencial de Derechos fundamentales al servicio del funcionamiento del Mercado, y la dilatada ausencia de un modelo positivizado '^), pero existen otros aspectos que también expresan esta dependencia, como la Ciudadanía de la Unión (con el dato relevante de la escasa, o nula, aportación al reforzamiento del derecho más próximo al ciudadano, como es la libre circulación y residencia de los nacionales de los Estados miembros ^), la Política Exterior y de Seguridad Común (en el momento presente en plena situación crítica ante la po- ^ Es el modelo de establecimiento de etapas (o modelo small steps), y que prevé su desbordamiento progresivo (efecto spiil over) para de nuevo volver a fijar etapas, cada vez más ambiciosas. Ver ViLÁ COSTA, B., «Los avances de la construcción comunitaria en el TVatado de Unión Europea: relación entre la ampliación de competencias y las reformas institucionales», en Revista Afers Intemacionals^ n 25, 1993, pp "^ Las Comunidades Europeas se vieron inicialmente obligadas a establecer un sistema jurisprudencial de determinación de los derechos fundamentales reconocidos y protegidos por el Ordenamiento tomunitario si no querían que los IVibunales Constitucionales nacionales dictasen sentencias contrarías al Derecho comunitarío, de carácter económico, cuando las normas de este Derecho vuhieraban un derecho fundamental protegido por la Constitución de un Estado miembro. Fueron las propias necesidades de coherencia de la integración económica las que impusieron el reconocimiento de los derechos fundamentales en el ámbito comunitario, sobre la base de la existencia de derechos fundamentales comunes en las Cartas constitucionales de los Estados miembros (las tradiciones constitucionales comunes). Así, pueden citarse las clásicas sentencias de 17 de diciembre de 1970 (asunto 11/70, Internationale Handelsgesellschc^) y de 14 de mayo de 1975 (asunto 4/73, Nold). Véase, por ejemplo, PHSCATORE, P., «Le recours, dans la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés Européennes, á des normes déduites de la comparaison des Droits des États membres», Revue Internationale de Droit Comparé, 198(V2, pp La inexistencia de concreción de los Derechos reconocidos por el artículo F del TUE de Maastricht (transformado en artículo 6 por el TUE de Amsterdam), así como los retrasos en la elaboración de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (hasta diciembre de 2(XX), DO C-364, de 18 de diciembre de 2(XK)), su falta de eficacia, y la ausencia de previsiones en los resultados de las negociaciones del lyatado de Niza para su incorporación al Derecho comunitarío, expresan los obstáculos a la integración política cuando ésta no viene motivada por exigencias de la integración económica. Ver CARRILLO SALCEDO, J.A., «Notas sobre el significado político y jurídico de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea», Revista de Derecho Comunitario Europeo, n." 9, enero-abril, 2001, pp. 7-26, y RODRÍGUEZ BEREUO, A., «La Carta de Derechos fundamentales de la Unión Europea», en Revista de Derecho de la Unión Europea, 2001/1, pp Lo que era el derecho fundamental atríbuido por su establecimiento en 1992, el derecho a la libertad de circulación y residencia, carece de eficacia jurídica directa en la formulación del artículo 18 CE. Ver PÉREZ GONZÁLEZ. «El Estatuto de la ciudadanía europea», en OREJA AGUIRRE, M., y FONSECA MORILLO, F, El Tratado de Amsterdam. Análisis y comentarios, McGraw Hill, Madrid, 1998, pp ; y PÉREZ VERA, E., «Citoyenneté de l'union européenne», RCAÜI, t. 261, 1996, pp
4 REVISTA DE DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA sición de alianza con los Estados Unidos de los gobiernos británico y español con motivo de la agresión armada a Irak 9), el conjunto de las áreas de la Cooperación en Materias de Justicia y Asuntos de Interior (todo el Tercer Pilar de Maastricht ^% o los aspectos institucionales que inciden en la superación del déficit democrático''. Junto a la variable que vincula integración económica e integración política por lazos de dependencia, existe otra variable que entendemos sustancial en el examen de la génesis normativa de una verdadera Política de inmigración europea: la relación entre materia regulada y procedimiento de producción normativa. Es decir, la variable que relaciona el contenido de la reglamentación (la precisión en la definición de la materia regulada como normativa sobre inmigración) con el procedimiento previsto para la adopción de normas que regulen la materia. Al respecto, el análisis del proceso ^ La Política Exterior y de Seguridad Común era necesaria para legitímar el proceso de integración, porque, presente en la escena mundial la realidad de las Comunidades Europeas, se había evidenciado su debilidad política internacional ante el derrumbe de los sistemas del socialismo real en el Este de Europa, y el conflictivo desmembramiento de la ex-yugoslavia (Ver por ejemplo, los trabajos sobre el particular del libro colectivo coordinado por MARINO MENÉNDEZ, F. M., Acción exterior de la Unión Europea y Comunidad intemacionau Universidad Carlos III/B.O.E., Madrid, 1998). Sin embargo, para su acción exterior a través de las PESC, la Unión Europea ni siquiera posee personalidad jurídica internacional, a diferencia de lo que sucede con las Comunidades Europeas (Ver FERNÁNDEZ SOLA, N., «La subjetividad internacional de la Unión Europea», Revista de Derecho Comunitario Europeo, n.** II, enero-abril, 2(K)2, pp ). Sobre las disensiones europeas con motivo de la agresión armada de los EEUU a Irak, puede verse «Cisma en Europa por la crisis de Irak», en El País, , p. 2. En relación con la ruptura del consenso comunitario por España y el Reino Unido y su influencia en la cohesión de Europa y en la PESC pueden verse, AGUIRRE, A., y PUREZA, J. M., «(Juién rompe la unidad europea?», en El País, , p. 16; RIDAO, J. M., «NO en nuestro nombre» en El País, , p. 8; y SOTELO, I., «El dilema europeo: sumisión o fractura», en El País, , p. 15. '^ Justificado por la necesidad de superar los límites insalvables a la aplicación con efecto directo del artículo 8.A del Tratado CEE (que, incorporado por el Acta Única Europea, había establecido la libre circulación de personas por el mercado interior), y el obligado desarrollo de los aspectos vinculados a la desaparición de las fronteras físicas interiores. El párrafo segundo de antiguo artículo 8.A del Tratado CEE, incorporado por el artículo 13 de Acta Única Europea, que en la definición del Mercado interior aseveraba: «El mercado interior implicará un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones del presente Tratado» Puede verse el análisis que realizamos sobre la inaplicación con efecto directo de este artículo, en nuestro trabajo, «El Sistema de los Acuerdos de Schengen desde el Derecho Internacional Privado (I). Perspectiva General y de Cooperación», en Revista de Estudios Europeos, Número 10, mayo-agosto, 1995, pp Ver, en términos más amplios, HANDOLL, J.: Free Movement ofpersons in the EU, op.cit.; JIMÉNEZ DE PARGA MASEDA, P, El Derecho a la Ubre Circulación de las Personas Físicas en La Europa Comunitaria, Madrid, Tecnos, 1994; y LIROLA DELGADO, M. A., la Ubre Circulación de Personas en Ui Unión Europea, Madrid, Civitas, " En relación con las críticas al déficit democrático puede verse, por ejemplo, RAWORTH, P, «A Timid Step Forwards: Maastricht and the DenKxratisation of the European Community», European UJW Review, 1994/1, pp Las contradicciones sobre la participación de los Parlamentos nacionales, y el sistema de control de los ejecutivos en la adopción de acuerdos en la Unión Europea, plantean no pocos problemas de legitimidad de los mecanismos de actuación Ver MATÍA PORTILLA, F. J.. Parlamentos nacionales y Derecho comunitario derivado. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid,
5 UNA REGULACIÓN INTEGRAL DE LA INMIGRACIÓN PARA EUROPA de construcción de una normativa comunitaria sobre inmigración, que dé lugar a una política común de inmigración, está condicionado por el descubrimiento de una doble estrategia del legislador europeo: a) la paulatina aproximación a las cuestiones de inmigración a través de materias afínes desde una perspectiva sectorial de seguridad (control de flujos migratorios, políticas de seguridad y policía, cooperación policial y judicial en materia penal, control de fronteras exteriores, determinación del Estado responsable de examinar una demanda de asilo, etc.). dejando en el olvido los aspectos sustanciales de acomodación de los inmigrantes, y dando prioridad a una perspectiva de la materia desde los imperativos de policía y seguridad de los Estados; y b) la práctica ausencia de técnicas de reglamentación propias de la integración, privilegiando, en cada sucesiva modificación de los Tratados fundacionales, el mantenimiento de los procedimientos intergubemamentales para la adopción de acuerdos sobre política de inmigración. La conjugación de ambas técnicas, manteniéndose limitaciones materiales y procedimentales, ha tenido como consecuencia, como veremos, la permanencia de una reserva competencial a favor del Estado en materia de inmigración, sólo rota formal y parcialmente en 1999 con el Tratado de Amsterdam. Únicamente la superación política de ambas constantes, a partir de la Cumbre Europea de Tampere, de octubre de 1999, permitirá proyectar la creación de una verdadera política europea de inmigración a través de un plan de reglamentación integral de los diferentes aspectos que la constituyen. 11. EL PROCESO HISTÓRICO DE REGLAMENTACIÓN: LIMITADO AVANCE MATERIAL Y LÍMITE PROCEDIMENTAL. EL TRATADO DE AMSTERDAM COMO PLANIFICACIÓN ABIERTA DE LA REGLAMENTACIÓN COMUNFTARIA Una perspectiva histórica del proceso de construcción normativa de una Política de inmigración europea muestra que en lo que se refiere al elemento material, las aproximaciones y los logros normativos pusieron el acento en el aspecto de la seguridad, en la práctica, hasta el Consejo Europeo de Tempere de 15 y 16 de octubre de Y, en lo relativo al elemento procedimental, las técnicas convencionales e intergubernamentales, clásicas del Derecho internacional púbuco, han mantenido su vigencia y primado durante todo el proceso hasta las previsiones del Tratado de Amsterdam, haciendo en ocasiones verdaderamente imposibles los avances previstos en la reglamentación. Claros ejemplos de estos extremos son los instrumentos jurídicos proyectados con anterioridad al Tratado de Unión Europea de Maastricht: 95
6 REVISTA DE DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA El llamado Grupo de Trevi, creado en 1975 (y el posterior Trevi 92\ en el que el tratamiento de las cuestiones migratorias se hizo estrictamente desde el aspecto de la cooperación intergubemamental en materia de policía y seguridad *2. El Acta Única Europea, de 1986, que incorporaba el concepto de Mercado interior en el proceso de integración económica, con eficacia en las materias vinculadas con la libre circulación de personas, y la llamada Cooperación Política Europea *3. Los Acuerdos de Schengen, que, en un marco de cooperación intergubemamental paralelo al Derecho comunitario, perseguían anticipar a 1 de enero de 1990 la puesta en práctica de todas las medidas que, en virtud del Acta Única Europea, debían posibilitar a 1 de enero de 1993 la supresión de las fronteras '^ Constituyó un foro intergubemamental entre los Ministros de Interior para la planificación en común de las políticas estatales de cooperación en las materias policial y judicial. Su ^)roximación, estrictamente de carácter policial y de seguridad, mostraba con nitidez los perñles de un método sectorial, poco preocupado por una perspectiva integral del fenómeno migratorio. Ver ELSEN, C, «Les mécanismes intimtionnels: TREVI, Schengen, Dublin et Maastrícht», en Schengen enpanne, Institut Éuropéen d'administration Publique, Maastricht, p. 43. '^ El Acta Única incorporaba dos aspectos sustanciales a efectos de la creación de una política de inmigración: a) el concepto de mercado interior, en el artículo 8A TCEE (hoy artículo 14 CE), que contempla la supresión de todos los controles sobre las personas en las fronteras internas, y que tiene entre sus objetivos permitir el desplazamiento de cualquier persona física, con independencia de su nacionalidad, por el territorio de los Estados miembros; y b) la creación de un mecanismo de Cooperación Polüica Europea, de carácter intergubemamental, que permitía avanzar en materias de carácter no económico, a través de convenios internacionales. Ver LoBKOWEC, W., «Quelle libre circulation des personnes en 1993?», en Revue du Marché Común, 1990, pp La Comisión de las Comunidades Europeas, en una Comunicación de 8 de mayo de 1992 al Consejo y al Parlamento sobre «supresión de los controles en la fronteras» [Sec (92)877 final], expuso su interpretación del entonces art. 7A TCE (según el TUE de Maastricht, entendiendo: (i) que el mercado interior debe funcionar como un mercado nacional y ello exige que desaparezcan todos los controles en las fronteras entre Estados miembros, no pudiendo ser el paso de la íix>ntera el hecho generador de un control; (ii) que toda limitación del alcance del término «persona» a los ciudadanos comunitarios haría perder su utilidad a esta disposición; (üi) que la realización del objetivo tiene fecha fija: el 31 de diciembre de 1992; (iv) que la obligación de la norma es una obligación de resultado, sólo satisfecha si se eliminan los controles fronterizos; (v) que la norma no deja margen de apreciación. Del Acta Única Europea surgirían foros intergubemamentales, como el «Grupo ad hoc sobre Iiunigración» (1986), y el «Gmpo de Coordinadores» para la Libre Circulación de Personas, cuyos trabajos iniciales dieron lugar al «Documento de Palma» (junio de 1989), que perseguía la coordinación de los trabajos dispersos en foros de diferente función pero idéntica naturaleza intergubemamental. Con el objetivo de la Ubre Circulación de personas, se perseguía la armonización de las condiciones de entrada en la Comunidad de subditos de terceros países y de disposiciones sobre refugio y asilo. Los resultados de la cooperación fueron limitados, pero de importancia, como el «Convenio de Dublin de 15 de junio de 1990, relativo a la determinación del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros de las Comunidades Europeas», fhito de los trabajos del «Grupo ad hoc sobre iimiigración» [En la actualidad, este Convenio se ha transformado, bajo la esfera del Derecho comunitario establecida para la materia por el Tratado de Amsterdam, en Reglamento (CE) número 343/2003 del Consejo, de 18 de febrero de por el que se establecen los criterios y mecarúsmos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una soucitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por una nacional de un tercer país (DO L 50, de 25 de febrero de 2003, p. 1)]. 96
7 UNA REGULACIÓN INTEGRAL DE LA INMIGRACIÓN PARA EUROPA internas entre países comunitarios *^. Sufinalidadera controlar losflujosmigratorios, pero los Acuerdos no establecían normas armonizadas sobre poutica de inmigración, queresultabacompetencia de los Estados '5. Puede decirse, que en el período que va desde la constitución de las Comunidades Europeas hasta el Tratado de Unión Europea de Maastricht, que entraría en vigor el 1 de noviembre de 1993, la excepción a la limitación material que expresan los instrumentos anteriores, fiíe, en la marco comunitario, la Decisión 85/381 de 8 de julio de 1985y de la Comisión, por la que establece «un procedimiento de comunicación previa y de concertación sobre las políticas migratorias respecto a Estados terceros». La sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 9 de julio de 1987 (asuntos , 284, 285 y 287/85) anularía tan sólo parcialmente la citada Decisión, vaciando de contenido los poderes que se otorgaban a la Comisión para llegar a posiciones comunes en materia de inmigración ^^. '** Con ese fín se creaba una suerte de «laboratorio» experimental de naturaleza jurídica convencional y extracomunitaria, el «laboratorio Schengen», donde poder ensayar los procedimientos técnicos y legislativos más eficaces para avanzar en la supresión de controles en las fironteras internas entre los Estados que eran favorables; y así superar, mediante una experiencia nkxlelo. las reticencias de los más reacios países comunitarios, en particular. Reino Unido e Irlanda. Como desarrollo de los compromisos adquiridos en el Acuerdo de Schengen de 1985, los Estados parte hubieron de negociar un nuevo texto normativo que transformase en directamente aplicables las medidas a largo plazo del Título U del Acuerxlo, lo que dio lugar al «Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1985», de 19 de junio de 1990, con la finalidad de facilitar la supresión efectiva de todos los controles sobre las personas en sus fronteras interiores entre los Estados miembros, anticipando entre ellos, fuera del Derecho comunitario, el pleno ejercicio de la Libre Circulación de Personas previsto en el artículo 7ATCE. Ver nuestro trabajo, «El Sistema de los Acuerdos de Schengen desde el Derecho Internacional Privado (I y 11).», en Revista de Estudios Europeos^ Números 10 y 11,1995. '^ Además el Convenio establecía determinadas medidas de acompañamiento, como las relativas a las obligaciones de los transportistas, sobre determinación del Estado responsable para examinar una demanda de asilo, y las denominadas «medidas compensatorias», para hacer trente a los llamados «efectos perversos de la Libre Circulación de Personas», medidas que inciden en el fenómeno de la seguridad, y giran en tomo a la actuación policial coordinada, la asistencia policial, la cooperación judicial y aduanera, la instalación de mecanismos de almacenamiento y üwismisión de información (el Sistema de Información SchengerXy SIS), así COHK) la protección de datos de carácter personal. HANDOLX, J.: Free Movement ofpersons in the EU. Wilcy & Sons. Chichester, 1995; y HREBLAI, V., La libre circulation des persones. Les accords de Schengen^ Presses Universitaires de France, París )^ Las disposiciones de la Decisión obligaban a los Estados a informar a la Comisión y al resto de Estados sobre los proyectos de medidas nacionales o acuerdosreferidosa trabajadores de terceros Estados y sus familias en materias de entrada, estancia y empleo legales o ilegales; igualdad de tiato en condiciones de vida, trabajo, salario y derechos económicos; promoción de la integración profesional, social y cultural, y retomo al país de origen o procedencia. Se establecía la obligación de comunicación por parte de los Estados, y un procedimiento de concertación entre los Estados miembros y la Comisión que permitía la adopción de una posición común conforme con las políticas y las acciones comimes comunitarias. Ver NAYER, A., «La Conununauté européenne et lesrefugies,en WAA, La reconnaissance de la qualité de refugié et Votroi de Vasile {Actes de lajoumée d'étude du 21 avril 989), Bruxelles, 1990, pp. 141 y ss.; y ORTE-ARCE DE LA FUENTE, A., y GARCÍA LÓPEZ, J., «La circulación de personas físicas en la Unión Europea o el régimen jurídico de los extranjeros comunitarios y de los no comunitarios. Una perspectiva española», en Derecho de la Extranjería 97
8 REVISTA DE DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA Las previsiones del Tratado de Unión Europea de Maastricht pretendían modificar el escenario de la cooperación en materia de inmigración, en el marco del avance de la construcción europea en la integración política. El Tercer Pilar (Título VI del TUE), dedicado a la Cooperación en los ámbitos de la justicia y de los asuntos de interior, estaba marcado por la cautela y la vinculación de la libre circulación de personas con las cuestiones de seguridad, también, y fundamentalmente, en lo relativo a la reglamentación en materia de inmigración Í^. Debe decirse que la propia caracterización que se otorga al Tercer Pilar limitó sus resultados. Desde la perspectiva material, de contenido de la reglamentación, establecía como «de interés común» la política de inmigración y determinadas políticas en relación con los nacionales de terceros países. Desde la perspectiva procedimentau se trataba de un instrumento con normas y técnicas de cooperación intergubemamental, típicas del Derecho internacional público '*. La exigencia de unanimidad, y la iniciativa estatal establecieron un sistema pesado y poco ágil de toma de decisiones que condicionó cualquier posibilidad de resultados futuros *9. De este modo, el exceso de prudencia y la parálisis consecuente motivó la en España. Regulación Jurídica, Práctica Administrativa y Judicial, Dir. Pedro-Pablo Miralles, UNED, Madrid, 1995, pp Y también, ORTIZ-ARCE DE LA FUENTE, A., «Los extranjeros no comunitarios ante et Derecho comunitario europeo», en httd:// Arge.doc. 18 páginas. '"^ Su verdadero objetivo estaba puesto en desarrollar las «medidas compensatorias a la libre circulación de personas», ver KORELLA, G.D. & TWOMEY, PM. (eds.), Towars a European Inmigration Policy, College of Europe, European University Press, Brussels, 2000; VALLE, A., «Larefundaciónde la libre circulación de personas, Tercer Pilar y Schengen: el espacio europeo de libertad, seguridad y justicia». Revista de Derecho Comunitario Europeo, n 3, enero-junio, 1998, p. 45; y ZAPATA-BARRERO, R., «Política de inmigración y Unión Europea», Claves de Razón Práctica:, n.** 104, julio-agosto 2000, pp '^ Las técnicas de integración eran secundarias, a través de algunas pasarelas que conectaban aspectos de control deflujosmigratorios con el Pilar comunitario. En particular, la comunitarización sereferíaa la política de visados de corta duración. Así, cabe citar el Reglamento (CE) n.** 1683/95 del Consejo, de 29 de mayo de 1995, por el que se establece un modelo uniforme de visado (DOCE L 164, ) y el Reglamento (CE) n. 2317/95 del Consejo, de 25 de septiembre de 1995, por el que se determinan los terceros países cuyos nacionales deben estar provistos de visado al cruzar las íronteras exteriores de los Estados miembros (DOCE L 234, ), ambos basados en el artículo looc TCE. Ver, por ejemplo, MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J., La inmigración y el asilo en la Unión Europea, Colex, Madrid, 2002, pp Ambos instrumentos han sido sustituidos, respectivamente, por el Reglamento (CE) Reglamento (CE) 334/ 2002 del Consejo de por el que se modifica el Reglamento (CE) 1683/ 95 por el que se establece un modelo uniforme de visado (DO L 53 de ), y por el Reglamento (CE) 539/2001 del Consejo, de , por el que se establece la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación (DO L 81 de ), modificado por el Reglamento (CE) 2414/2001 del Consejo, de 7 de diciembre de 2001, que modifica el Reglamento (CE) 539/2001 por el que se establece la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar lasfix)nterasexteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación (DO L 327 de (X)1). '9 VerCLERGERIE, J.-L., «Uabsence d*une véritable politique...», op.cit., p. 1219; MARINO MENÉNDEZ, F., «Una Unión al servicio del ciudadano: (U) Un espacio de libertad, de seguridad y de justicia», en OREJA AGinRRE, M., y FONSECA MORILLO, F., El Tratado de Amsterdam. Análisis y comentarios, McGraw Hill, Ma- 98
9 UNA REGULACIÓN INTEGRAL DE LA INMIGRACIÓN PARA EUROPA falta de resultados en materia de reglamentación de una Política común de inmigración 20. En todo caso, el sistema intergubemamental del Tratado de Maastricht comparte con los instrumentos anteriores, como los Acuerdos de Schengen, su carácter jurídicamente imperfecto a los fines de la integración, por la falta de control jurisdiccional y parlamentario, lo que planteaba la necesidad de establecer normas comunitarias que desarrollasen la experiencia del simple «laboratorio» ^K En este contexto, la Conferencia Intergubemamental de 19%, que dio lugar a las modificaciones del TUE adoptadas en el Tratado de Amsterdam, tomó nota del estado de la cuestión, y presentó el desarrollo de los aspectos vinculados a la libre circulación de personas como el avance ñindamental que la reforma aportaba al proceso de integración. Así, se fijaba un nuevo objetivo que se debía alcanzar en la Unión Europea, la creación de un «espacio de libertad, seguridad y justicia» 22; y, para su realización se preveía la comunitarización de las materias relativas a inmigración y asilo en las disposiciones de un nuevo Título IV, bajo la denominación de «Visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de las personas». En realidad, respecto a la reglamentación de una política común de inmigración, las novedades que expresamente ha introducido el Tratado de Amsterdam, partiendo de la muy importante y nada desdeñable comunitarización 23, han resultado sólo relativas en los dos aspectos sustanciales de la variable en la que relacionamos el contedrid, 1998, pp ; y VALLE, A., «La refundación de la libre circulación de personas...», op. cit.. p. 45. Así cabe referirse al «Proyecto de Convenio sobre el paso de las fronteras exteriores de los Estados núembros de las Comunidades Europeas», elaborado por el «Grupo ad hoc sobre inmigración» que surgió de la Cooperación Política Europea del Acta Única, y a cuya fírma por los Estados miembros invitaba la Comisión en la Propuesta de Decisión presentada con fecha de 10 de diciembre de 1993, fundamentándose ya en las disposiciones del TUE de Maastricht relativas al Tercer Pilar artículo K.3.2.C). 20 Ver también, ZAPATA HERRERO, R., «Fundamentalismo estatal en la UE en tomo a la inmigración», Revista Afers Intemacionals, n 53, 2001, pp Un análisis menos crítico puede encontrarse en MARTÍN ARRIBAS, J.J., «La Unión Europea ante los nacionales de terceros Estados», en W.AA., Acción exteñor de la Unión Europea y comunidad internacional (Femando M. Marino Menéndez, Coord.), Universidad Carlos IH de Madrid B.O.E., Madrid, 1998, pp GARAU JUANEDA, L., «La política común de extranjería de la Comunidad Europea», en GARAU JUA- NEDA, L y HUESA VINAIXA, R. (coords.)- Derecho internacional y Relaciones internacionales en el mundo mediterráneo. Actas de las XVII (1997) Jomadas de la Asociación Española de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales, AEPDI/Universitat de les Ules Balears/Fundació «La Caixa»/BOE, Madrid, 1999, pp ; O'KEEFFE, D., «European Immigration Law and Policy: the Schengen Conventions and European Comunity Law», en PAULY, A. (ed.), Les accords de Schengen: Abolition des frontiéres intérieures ou menace pour les libertes publiques?, Actes du couoque tenu á Louxembourg les 18 et 19 juin 1992, European Institute of Public AdministrationAnstitut Européen d'administration publique, Maastricht, The Netberlands/Pays Bas, 1993, pp Ver LABAYLE, H., «Un espace de liberté, de securité et de justice», Revue Trimestrielle de Droit Europ^cwi», n 4, octubre.diciembrc, 1997, pp Ver ZAMORA CRESPO, M., «Visados, asilo, inmigración y otras políticas vinculadas con la libre circulación de personas», en A. CALONGE VELÁZQUEZ (Coord.), Políticas comunitarias. Bases jurídicas, Lex Nova, Valladolid, 2002, pp ; y ZAPATA-BARRERO, R., «Política de inmigración...», op, cit., p
10 REVISTA DE DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA nido de la reglamentación con procedimiento de reglamentación 24. En primer lugar, la novedad indiscutible es que la Unión Europea ha acogido el nuevo objetivo del «espacio de libertad, seguridad y justicia» que se concreta en el establecimiento de «medidas adecuadas» sobre inmigración, si bien en su enunciación siguen vinculadas con las políticas de seguridad y policía ^. Como se ha dicho, la finalidad de este objetivo, la finalidad del «espacio» proyectado, no es otra que la de amparar la libre circulación de personas y sus consecuencias (las llamadas «medidas compensatorias») en el territorio de la Unión Europea ^. En el aspecto material, el punto 3.** del apartado primero del artículo 63 del Tratado CE establece una lacónica disposición, que únicamente diferencia formalmente entre medidas relativas a la inmigración legal y a la inmigración ilegal, de un modo no muy diferente a como lo recogía el Tratado de Maastricht (ciertamente, no puede olvidarse, en otro contexto normativo): «A fin de establecer progresivamente un espacio de libertad, de seguridad y de justicia, el Consejo adoptará: 3) medidas sobre política de inmigración en los siguientes ámbitos: a) condiciones de entrada y de residencia, y normas sobre procedimientos de expedición por los Estados miembros de visados de larga duración y de permisos de residencia, incluidos los destinados a la reagrupación familiar, b) la inmigración y la residencia ilegales, incluida la repatriación de residentes ilegales» 2^. En el aspecto procedimental, la reglamentación ofrece novedades, pero con importantes límites susceptibles de volver a paralizar o entorpecer los nuevos desarrollos normativos. Lo primero que hay que considerar es que la competencia es compartida entre los Estados y las instituciones comunitarias, y así se declara expresamente en el apartado segundo del artículo 63: 2^ Ver PoLLET, K., «The Amsterdam Trcaty...», op.cit, pp Con todo, la comunitanzación del acervo Schengen aporta una necesaria coherencia, imprescindible desde el punto de vista del orden jurídico comunitario como sistema jurídico. Pero Schengen, conk) sostuvimos hace años en un trabajo sobre la materia, no constituye el establecimiento de una política común de inmigración, sino una política de control de flujos migratorios y de persecución de la inmigración ilegal. Ver nuestro trabajo, «El Sistema de los Acuerdos de Schengen desde el Derecho Internacional Privado (I).», en Revista de Estudios Europeos, número 10, 1995, p Dice el Artículo 2 del TUE Amsterdam: «La Unión tendrá los siguientes objetivos: (...) mantener y desarrollar la Unión conk> un espacio de libeitad, seguridad y justicia, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas respecto al control de las fronteras exteriores, el asilo, la innügración y la prevención y la lucha contra la delincuencia». 26 VALLE, A., «La refundación de la lilhie circulación de personas...», op. cit., p Un lúcido análisis de los elementos materiales incorporados por el Tratado de Amsterdam puede encontrarse en MARTÍN ARRIBAS, J.J., Los Estados europeos frente al desafío de los nfugiados y el derecho de asilo. Universidad de Burgos/Dykinson, 2000, pp Ver también, LABAYLE, H., «Un espace de liberté...», op. cit pp
11 UNA REGULACIÓN INTEGRAL DE LA INMIGRACIÓN PARA EUROPA «Las medidas adoptadas por el Consejo en virtud de los puntos 3 y 4 no impedirán a cualquier Estado miembro mantener o introducir en los ámbitos de que se trate disposiciones nacionales que sean compatibles con el presente Tratado y con los acuerdos internacionales». En materia de inmigración, el procedimiento de reglamentación mantiene, en un primer período indefinido en el tiempo, la intergubemamentalidad, a través de la exigencia, por el apartado 1 del artículo 67 del Tratado CE, de la unanimidad para la toma de acuerdos en el Consejo con simple consulta al Parlamento Europeo, y la atribución indistintamente de la iniciativa a la Comisión y a los Estados 2**. El período de cinco años establecido con carácter general en el citado artículo 67 no regirá, según el apartado tercero del artículo 63 CE, para las medidas relativas a las condiciones de la inmigración legal ^9. Lo cual significa que la intergubemamentalidad podrá mantenerse en el tiempo, y seguirá siendo capaz de bloquear las medidas propuestas aunque gocen de un apoyo claramente mayoritario entre los Estados ^. Tras ese primer período, de duración indefinida, el procedimiento de reglamentación será el de la codecisión, y la Comisión pasará a tener la competencia de iniciativa en exclusiva^*. Pero, además, un nuevo límite aparece a través de la técnica del nuevo sistema de cooperación reforzada previsto en sus disposiciones, o, lo que es lo mismo, según el modelo de la Europa a dos velocidades, de la Europa a la carta, o de la Europa de geometría variable ^^. De acuerdo con el nuevo Título Vil del Tratado de UE (artículos UE ^3), si un grupo de Estados deciden avanzar entre sí en determinados aspectos de la integración europea, podrán hacerlo a través de los instrumentos comunitarios, al margen de los otros Estados que queden fuera del proceso. Así, se ha hablado de un «espacio fraccionado de libertad seguridad y justicia», para hacer hincapié en las posiciones particulares del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca frente a él ^. El análisis de las disposiciones del Tratado de Amsterdam permite una evaluación de su reglamentación. A nuestro juicio, lo que el Tratado de Amsterdam aporta está en lo que, a pesar de la intergubemamentalidad, significa la comunitarización, en 28 Debe tomarse en consideración que este período de cinco años de unanimidad, con carácter general, se fíja precisamente para el momento de la toma del acuerdo de reglamentar en común. ^ Dice el apartado tercero del artículo 63: «Las medidas que deban adoptarse con aireglo a la letra b) del punto 2. a la tetra a) del punto 3 y al punto 4 no estarán sometidas al plazo de cinco años mencionado». ^ Ver ZAPATA-BARRERO, R., «Política de inmigración...», op.cit., p. 30. " Ver ORTE-ARCE DE LA FUENTE, A., «Los extranjeros no comunitarios...», op.cit., p Véase GISCARD D'ESTAING, V., «Manifesté pour une nouvelle Europe fédérative», Revue des affaires Eumpéennes, 1995/1, pp ; Louis,J.-V., «Algunas reflexiones sobre la reforma de \996>^, Revista de Instituciones Europeas, 1995/1, pp. 9-41; MARINO MENÉNDEZ, E, «La integración diferenciada. La cooperación reforzada», en FONSECA MORILLO, E, El Tratado de Amsterdam. Análisis y comentarios^ McGraw Hill, Madrid, 1998, pp ; y PONS I RAFOLS, X., «Las cooperaciones reforzadas en el TYatado de Niza», Revista de Derecho Comunitario Europeo, n. 9, enero-junio, 2001, pp Y especíñcamente, aitículo 11 del lyatado CE, en lo que al Derecho comunitario se refiere. 3^ Ver POLLET, K., «The Amsterdam TVeaty...», op. cit., pp
12 REVISTA DE DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA cuanto intervención de la Comisión de las Comunidades Europeas. La inserción de la Política de inmigración en el Pilar comunitario permite, en virtud de su potestad de iniciativa, aunque sea compartida, una proyección legislativa por la Comisión, identificando necesidades y marcando rumbos de desarrollo normativo. El Tratado de Amsterdam abrió la puerta a una planificación «abierta», desarrollada por la Comisión,fi*entea la proyección errática marcada por los Estados en virtud de sus singulares intereses y visiones del proceso integrador. En definitiva, como se ha dicho, es una opción por un desarrollo progresivo de la reglamentación comunitaria en la materia ^5 No obstante, la primera realización fue el Plan de Acción del Consejo y de la Comisión, de 3 de diciembre de 1998, sobre la mejor manera de aplicar las disposiciones del Tratado de Amsterdam relativas a la creación de un espacio de libertad seguridad y justicia 3^, que en materia de inmigración únicamente preveía medidas que incidían en su vertiente vinculada con la seguridad 3*^. Los beneficios de esa planificación se están evidenciando, aunque con limitaciones a causa del papel obstaculizador del procedimiento de reglamentación escogido. Desde la perspectiva de la técnica jurídica, el Tratado de Amsterdam trae a la materia sistematización, transparencia (al menos formalmente), y la inserción de las normas resultantes en el orden jurídico comunitario, con la posibilidad de acudir al Tribunal de Justicia de la Comunidades Europeas, y la intervención activa del Parlamento Europeo. Todo lo cual tiene un valor indudable en una materia como la de la política de inmigración ^s. ra. QUÉ ES UNA POLÍTICA INTEGRAL DE INMIGRACIÓN? DEL PROGRAMA DEL CONSEJO EUROPEO DE TAMPERE DE OCTUBRE DE 1999 AL RIESGO DE CONSTRICCIÓN DEL CONSEJO DE SEVILLA DE JUNIO DE 2002 Un verdadero cambio de tendencia se advertía en el texto de las Conclusiones del Consejo Europeo de Tampere, celebrado durante la Presidencia Europea de Finlandia, de 15 y 16 de octubre de 1999, y dedicado monográficamente a los asuntos de Justicia e Interior 3^. Lo recogido en este texto programático es una nueva aproximación comunitaria que deja a un lado la insistente vinculación con los problemas de seguridad, para ocuparse de cuestiones que son consustanciales al fenómeno de las migra- 35 Así, MARINO MENÉNDEZ, F., «Una Unión al servicio del ciudadano: (O) Un espacio de libertad...», op.cit, pp Conocido como Plan de Viena. DOCE C 19, de , pp Ver MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J., op.cit, p Ver GARAU JUANEDA, L., «La política común...», op.cit, p Consejo Europeo extraordinario de Tampere, Conclusiones de la presidencia (documento 200/1/99). Ver un lúcido comentario en TERRÓN I CUSÍ, A.. «El debate sobre la inmigración en la Unión Europea. Marco general». Revista Afers Intemacionals, n 53,
13 UNA REGULACIÓN INTEGRAL DE LA INMIGRACIÓN PARA EUROPA ciones internacionales, y resultan necesarias a la hora de abordar una respuesta común desde el proceso de integración europea ^. Desde la reafirmación del carácter de los derechos humanos como valor fundamental en el que se sustenta el edificio de la integración europea, para justificar en ello su aplicación a los extranjeros no comunitarios que participan en la vida de la Unión Europea, los llamados hitos o jalones de Tampere optan por contemplar a los extranjeros no comunitarios desde su condición de sujetos de Derecho " *. El programa establecido en los jalones de Tampere lleva a cabo un enfoque global partiendo de la invitación a extender a los inmigrantes el derecho a la libertad de circulación y residencia, verdadera piedra de toque de los beneficios que el Derecho originario comunitario confiere a los Ciudadanos de la Unión ^'^. El imperativo de evitar la exclusión social y la marginalidad de las nuevas poblaciones de inmigrantes, aparecen en el texto como eje fundamental que bien podría servir para el análisis de las legislaciones nacionales de extranjería ^3. '** Ya la Comisión, en su Comunicación de 1994 sobre política de asilo e inmigración tcom (94) 23 final], había adoptado un enfoque similar. Ver FLX>RES, F, «La respuesta jurídica de la Unión Europea a las migraciones», en // Congreso sobre inmigración en España 2000, cmmgntob/rongresq/illiciojitm: y PoLLET, K., «The Amsterdam TYeaty...», op.cit, pp ^' «Desde sus inicios mismos, la integración europea ha estadofirmementeenraizada en un compromiso compartido de libertad, sustentado en los derechos humanos, en instituciones democráticas y en el Estado de derecho. Estos valores comunes hanresultadoimprescindibles para garantizar la paz y desarrollar la prosperidad en la Unión Europea. También servirán de piedra angular para la ampliación de la Unión» Qáión 1). ^^ «No obstante, esta libertad no debería considerarse dominio exclusivo de los ciudadanos de la Unión. Su propia existencia ejerce un poder de atracción para muchos otros ciudadanos de todo el mundo que no pueden gozar de la libertad que los ciudadanos de la Unión dan por descontada. Sería, además, contrario a las tradiciones europeas negar esta libertad a aquellas personas a las que sus circunstancias conducen justificadamente a tratar de acceder a nuestro territorio. Por esta razón, la Unión ha de desarrollar políticas comunes en materia de asilo e inmigración, teniendo en cuenta al mismo tiempo la necesidad de llevar a cabo un control coherente de las fronteras exteriores para poner fin a la inmigración ilegal y para luchar contra quienes la organizan y cometen delitos internacionales conexos. Los principios en los que deben basarse estas políticas han de ser claros para nuestros propios ciudadanos y, además, han de ofrecer garantías a las personas que busquen protección en la Unión Europea o traten de entrar en ella» (jal<^n 3). La extensión de este derecho no era, ajuicio de un autor como KinjPER, de particular agrado ni entusiasmo entre los Estados miembros. Ver KUUPER, P.J., «Some legal problems associates with the communitarízation of policy on visas, asylum and immigration under the Amsterdam Treaty and incorporation of the Schengen acquis», Common Market Law Review, 2000/2, pp ^3 En contra de las declaraciones de losresponsablesgubernamentales españoles justificando las disposiciones de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, dereformade la Ley 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaíto y su integración social. El tenor de las Conclusiones expresa bien la voluntad de promover un enfoque global sobre la inmigración, a partir del cual se desarrollen las políticas de los Estados miembros, pero, si bien hace explícita la voluntad de extender derechos a los iiunigrantes con residencia legal, en nada empece la ampuación para los inmigrantes irregulares, que era lo que sostenían los responsables gubernamentales españoles. Ver, particulaimente. DE LUCAS, J.; PEÑA, S., y SOLANES, A., Trabajadores migrantes, Germania. Valencia, 2001; y nuestro trabajo, «Derecho e inmigración: la Ley 8/2000 española o la instrumentalización política de la inmigración», en Palestra IntemacionaL Portal de asuntos públicos de la Pontificia Universidad 103
14 REVISTA DE DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA Así, aparecen como elementos fundamentales de la proyectada nueva política común de asilo e inmigración: a) la creación de un estatuto europeo común de los ciudadanos de terceros países que facilite su integración, y que se funde en el otorgamiento de un trato justo, basado en el principio de no discriminación, otorgándoles derechos comparables a los de los ciudadanos de la Unión, e impulsando una política de integración de los inmigrantes que pueda culminar con el acceso a la nacionalidad del Estado de acogida "^^i b) la creación de un sistema europeo común de asilo, que se base en el respeto a la Convención de Ginebra'*5; c) una reglamentación común que recoja normas claras sobre las condiciones de entrada legal de los inmigrantes ^; Católica del Perú (PUCP), enero de 2002, dirección electrónica: derechosmcentejitm Existen, sin embaigo, otras interpretaciones, como la que hace C. JIMÉNEZ PIERNAS, buscando la legitimación de la contrarrefonna de la legislación de extranjería española por la LO 8/200 de 22 de diciembre, precisamente apoyándose en la nueva normativa comunitaria, sin explicar en qué se fundamentan determinadasrestriccionesde derechos que lleva a cabo la citada legislación en perjuicio de los inmigrantes que trabajan en España en la economía sumergida, y que difícilmente encuentran coherencia alguna con los principios establecidos por las Conclusiones del Consejo de Tampere. Ver JIMÉNEZ PIERNAS, C, «La comunitarización de las políticas de inmigración y extranjería: especial referencia a España», en Revista de Derecho Comunitario EuropeOy n* 13, septiembre-diciembre, 2002, pp ^ «La Unión Europea debe garantizar un trato justo a los nacionales de terceros países queresidenlegalmente en el territorio de sus Estados miembros. Una política de integración más decidida debería encaminarse a concederles derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos de la Unión, así como a fomentar la ausencia de discriminación en la vida económica, social y cultural y a desarrollar medidas contra el racismo y la xenofobia» (jalón 18). «El estatuto jurídico de los nacionales de terceros países debería aproximarse al de los nacionales de los Estados miembros. A una persona que haya residido legalmente en un Estado miembro durante un periodo de tiempo por determinar y que cuente con un permiso de residencia de larga duración* se le debería conceder en ese Estado miembro un conjunto de derechos de carácter uniforme lo más cercano posible al de los ciudadanos de la Unión, que contenga, por ejemplo, el derecho a residir, recibir educación y trabajar por cuenta ajena o propia, sin olvidar el principio de no discriminaciónrespectode los ciudadanos del Estado de residencia. El Consejo Europeo hace suyo el objetivo de ofrecer a los nacionales de terceros países que hayan residido legalmente durante un periodo prolongado la posibilidad de obtener la nacionalidad del Estado miembro en que residen» (jalón 21). '*5 «El Consejo Europeoreiterala importancia que la Unión y los Estados miemtoos conceden al respeto absoluto del derecho a solicitar asilo. El Consejo Europeo ha acordado trabajar con vistas a la creación de un sistema europeo común de asilo, basado en la plena y total aplicación de la Convención de Ginebra; de ese modo, se logrará que ninguna persona sea repatriada a un país en que sufre persecución, lo que signifíca que se observará el principio de no devolución» (jalón 13). «A largo plazo, las normas comunitarias deberían dar lugar a un procedimiento de asilo común y a un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se concede asilo. Se pide a la Comisión que elabore, en el plazo de un año, una comunicación al respecto» (j^^ I^)- ^ «El Consejo Europeo reconoce la necesidad de q^roximar las legislaciones nacionales sobre las condiciones de admisión y deresidenciade los nacionales de terceros países, basadas en una evaluación conjunta de la evolución económica y demográñca de la Unión, así como de la situación en los países de origen. Para 104
15 UNA REGULACIÓN INTEGRAL DE LA INMIGRACIÓN PARA EUROPA d) un sistema de gestión de los flujos migratorios con los países de origen de la inmigración no exclusivamente represivo, que hagan hincapié en la cooperación para el codesarrollo, promoviendo la conclusión de acuerdos de colaboración con los países de origen de las migraciones 4^; y finalmente, e) la puesta en común de medidas de lucha contra el tráfico internacional de personas y contra la inmigración ilegal, preservando los derechos de las víctimas ^. Del catálogo de directrices, resulta sumamente expresiva la opción por la paulatina equiparación de los residentes no comunitarios con los ciudadanos de la Unión, por cuanto ofrece una postura realista, alejada de planteamientos quiméricos de derechos derivados de una identidad europea sobre bases «naturales», y en gran medida acorde con las nuevas construcciones teóricas sobre la reconstrucción y la superación de la ciudadanía **^. Esta aproximación resulta además sumamente coherente con las ello pide que el Consejo adopte decisiones con rapidez, basándose en propuestas de la Comisión. Dichas decisiones deberán tener en cuenta no sólo la capacidad de acogida de cada Estado miembro, sino también sus vínculos históricos y culturales con los países de origen» (j^<^ ^0)- ^"^ «La Unión Europea necesita un enfoque global de la migración que trate los problemas políticos, de derechos humanos y de desarrollo de los países y regiones de origen y tránsito. Para ello es necesario luchar contra la pobreza, mejorar las condiciones de vida y las posibilidades de trabajo, prevenir los conflictos, consolidar los Estados democráticos y garantizar el respeto de los derechos humanos, en particular los derechos de las minorías, de las mujeres y de los nifios. Con tal ñnalidad, se invita a la Unión y a los Estados miembros a que contribuyan, en el marco de sus respectivas competencias en virtud de los TVatados, a imprimir una mayor coherencia a las políticas interiores y exteriores de la Unión. Otro elemento clave para lograr el éxito de esta política será la colaboración con terceros países interesados, con objeto de fomentar el codesarrollo» (jalón 11). «El Consejo Europeo hace un llamamiento para que se desarrolle la asistencia a los países de origen y tránsito con objeto de promover el retomo voluntario y ayudar a las autoridades de esos países a mejorar su capacidad para combatir eficazmente la trata de seres humanos y para cumplir las obligaciones de readmisión que les incumben respecto de la Unión y los Estados miembros» (jalón 26). ^ «El Consejo Europeo está decidido a hacer fíente a la inmigración ilegal en su origen, en especial luchando contra quienes se dedican a la trata de seres humanos y la explotación económica de los migrantes. Insta a que se adopte legislación que prevea sancionesrigurosaspara este grave delito. Se invita al Consejo a que, basándose en una propuesta de la Comisión, adopte legislación a tal efecto antes defínalesde Los Estados miembros, junto con Europol, deberían orientar sus esfuerzos a detectar y desmantelar las redes de delincuencia implicadas. Deberán salvaguardarse los derechos de las víctimas de esas actividades, prestando especial atención a los problemas de mujeres y niños». *^ La literatura que promueve la equiparación de los extranjeros con los ciudadanos, y un nuevo concepto de ciudadanía es vasta, y recogemos únicamente algunos de los autores y textos, particularmente lo vinculados con la integración europea: BADER, V, Citizenship ofthe European Union^ MacMillan Press, Londres. 1997; BALSAR. E., «Es posible una ciudadanía europea?», Revista internacional de Filosofía PoUtica, n.** 4,1994, pp ; CASTLES, S., y DAVINSON. A., Citizenship and Immigration, McMillan, Londres. 2000; COSTA- LASCOUX, J.. De I 'immigré au citoyen. La documentation franfaise, París, 1989; PERRAJOU. L., Derecho y razón, Trotta, Madrid, 1997; PERRAJOU, L., Derechos y garantías. La ley del más débil, TYotta, Madrid, 1999; HABERMAS, J., «Ciudadanía e identidad nacional», en Facticidady validez. Trotta, Madrid, 1998, pp ; HAMMAR, T., Democracy and the Nation State: Aliens, Denizens and Citizens in a World of InteryuUional Migration, Avelbury, Aldershot, 1990; DE LUCAS, J.. «Las propuestas sobre políticas de inmigración en Europa. El debate en España», en // Congreso sobre Inmigración en España 2000, en la red, fuente citada; 105
16 REVISTA DE DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA previsiones futuras que se advierten en los estudios económicos en relación con las necesidades de Europa de mantener una persistente recepción de flujos migratorios si quiere seguir sosteniendo cuotas constantes de crecimiento económico en los próximos cincuenta años ^^. El Consejo de Tampere creó también un instrumento para desarrollar determinadas tareas: el Grupo de Trabajo de Alto Nivel de «Inmigración y asilo», compuesto por funcionarios en representación de los Estados y la Comisión, que debía desarrollar tareas de cooperación en diferentes ámbitos (político, económico, codesarrollo, etc.) con países seleccionados que envían emigrantes a la Unión Europea. Lo que en verdad hacen las Conclusiones de Tampere es transformar en mandato político las previsiones inconcretas del Tratado de Amsterdam. El desarrollo del programa de Tampere, tal y como lo había definido el propio Consejo Europeo, debía hacerse a través de un procedimiento transparente, con participación de la sociedad civil y el consorcio del Parlamento Europeo ^^ El seguimiento de la evolución se ha hecho a través de las diferentes ediciones del llamado Marcador (Scoreboard) para supervisar el progreso en la creación de un «Espacio de libertad, seguridad y justicia» en la Unión Europea, que expone y sintetiza semestralmente la situación de cumplimiento de la Agenda del Programa Tampere ^2. Ese desarrollo se concretó en un conjunto de propuestas específicas de reglamentación, en especial, pueden citarse: DE LUCAS, J., «Hacia una ciudadanía europea inclusiva. Su extensión a los inmigrantes», Revista Afers ínternacionals, n 53, 2001; MAGNETTE, R, La citoyenneté. Une histoire de l'idée de participation civique, Bruylant, Bruxelles, 2001; RANNOU, H «La citoyenneté européene el Tinmigration», Revue des Ajfaires Européennes, 2000/1-2, pp ; WITHOL DE WENDEN, C, Les immigrés et la politique, PFNCP, París, 1988; WrmoL DE WENDEN, C, La ciudadanía europea, Bellateira, Barcelona, 1999; ZAPATA-BARRERO, R. (coord.), Ciudadanía e interculturalidad. Revista Anthropos, n 19!, Un autor que ha cuestionado abiertamente la distinción entre ciudadanos y extranjeros por el carácter excluyente de derechos que tiene el primer concepto respecto del segundo es G. AGAMBEN, quien ha teorizado sobre la pérdida de la experiencia en nuestra cultura y su expresión en materia de extranjería (ver Homo Sacer. El poder soberano y la nuda vida, Pre-textos, Valencia, 1999; Lo qite queda de Auschwitz- El archivo y el testigo. Homo Sacer ///, Pre-textos. Valencia, 2000; y «Política del exilio», en Archipiélago, n.** 26-27, 19%, pp ). ^ Ver Institut Franíais des Relations Intemationales, Le commerce mondial au XXIe siécle. Scénarios /wur/' / :, París, 2002 ' «El espacio de libertad, seguridad y justicia debe basarse en los principios de transparencia y control democrático. Tenemos que desarrollar un diálogo abierto con la sociedad civil sobre los objetivos y principios a este respecto, a fin de fortalecer la aceptación y el apoyo por parte de los ciudadanos. Para mantener la confianza en las autoridades, deben establecerse normas comunes sobre su integridad» (jalón 7). «El Consejo Europeo invita al Consejo y la Comisión, en estrecha cooperación con el Parlamento Europeo, a que promuevan la aplicación plena e inmediata del Tratado de Amsterdam sobre la base del Plan de Acción de Viena y de las directrices políticas y los objetivos concretos quefigurana continuación y que se han acordado aquí, en Tampere» (jalón 9). 52 La últimas versiones del marcador corresponden a las del primer y el segundo semestres de 2002, bajo la nomenclatura, respectivamente, COM(2002) 261, de ; y COM(2002) 738, de
17 UNA REGULACIÓN INTEGRAL DE LA INMIGRACIÓN PARA EUROPA 1. la propuesta de Directiva del Consejo sobre el derecho a la reagrupación familiar (sin adoptar) 5^; 2. la propuesta de Directiva del Consejo relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países por razones de trabajo por cuenta ajena y de actividades económicas por cuenta propia (sin adoptar) ^^\ 3. la propuesta de Directiva del Consejo relativa a los requisitos de entrada y estancia de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, de formación profesional o voluntariado (sin adoptar) ^^; 4. la propuesta de Directivarelativaal estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración (sin adoptar) ^^\ 5. la propuesta de Directiva del Consejo relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico (adoptada en junio de 2000) 5^; 6. la propuesta de Directivarelativaal establecimiento de un marco general para la igualdad en el empleo y la ocupación (adoptada en noviembre de 2000) ^^; 7. la propuesta de Decisión-marco del Consejo relativa a la lucha contra la trata de seres hiunanos (adoptada en julio de 2002) ^9; 53 COM (1999) 638, de También presentó la Conüsión una Propuesta modificada en octubre de 2000 [COM(2000) 624, de ], y finalmente otra propuesta modificada, de confonnidad con la conclusiones del Consejo Europeo de Laeken, en mayo de 2002, COM (2002) 225, de w COM (2001) 0386, de COM (2002) 0548 de Presentada por la Comisión en marzo de 2001, COM (2001) I27,de Hay Dictamen del Parlamento Europeo evacuado el 5 de febrero de 2002, en aras a una posición común. Es favorable, pero incorpora enmiendas que buscan precisar si el criterio principal para la adquisición del estatuto de residente de larga duración debe ser la duración de la residencia en el territorio de un Estado miembro, y si además debe tomarse en consideración el grado de integración a través del conocimiento de la lengua del Estado de acogida. Propone la exclusión del beneficio del estatuto de residente de larga duración a toda persona que participe en acciones terroristas. También propone enmiendas sobre el seguro de enfermedad y el seguro de vejez. Finalmente, lo que es muy relevante, pretende enmendar la aplicación del principio de la igualdad de trato, proponiendo su extensión a la participación activa en la vida política, incluso con el derecho de voto en las elecciones municipales y europeas. Véase un muy lúcido comentario a la Propuesta de Directiva en MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J., op.cit., pp Y, con carácter general, MARTÍN ARRIBAS, JJ., LOS Estados europeos frente..., op.cit, pp Adoptada por el Consejo en junio de 2000, DO L 180 de , p (entró en vigor el , y el plazo de transposición concluye el La Comisión presentó también en noviembre de 2001 una propuesta de decisión marco sobre el racismo y la xenofobia [COM (2001) 664 de ]; y el Consejo de Justicia e Interior de abril de 2Q02 adoptó conclusiones referidas a la lucha contra el racismo, el antisemitismo y la xenofobia. Responde a la directriz del programa de Tampere que promueve un Ttato justo a ciudadanos de terceros países. 58 Adoptada por el Consejo en noviembre de 2000, como Directiva 2000/78AI!E del Consejo relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad en el empleo y la ocupación, DO L 303 de Tibien responde a la directriz del programa de Ikmpere que promueve un IVato justo a ciudadanos de terceros países. 59 COM (2000) 854 de Existían reservas parlamentarias en Dinamarca, Alemania, Países Bajos y Reino unido. Superadas con la adopción de la Decisión-marco en julio de 2002, DO L 203, de
18 REVISTA DE DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA 8. la propuesta de Directiva relativa al permiso de residencia de corta duración para las víctimas de la trata de seres humanos y del tráfico ilícito de migrantes que cooperen en la lucha contra los traficantes (sin adoptar) ^. El balance de realizaciones es, a más de tres años del Consejo de Tampere, y como puede advertirse, poco alentador. Sólo están adoptadas tres de las ocho previsiones, aunque algunas de las otras cinco se encuentran en una fase avanzada hacia su aprobación, según permite advertir el último Marcador (Scoreboard) para supervisar el progreso en la creación de un «Espacio de libertad, seguridad y justicia» en la Unión Europea, correspondiente al segundo semestre de 2002 ^^ De reciente aprobación, cabe mencionar también el Reglamento (CE) n. 1030/2002 del Consejo de 13 de junio de 2002, por el que se establece un modelo uniforme de permiso de residencia para nacionales de terceros países ^2. En este contexto, se evidencia que el Documento de inicio de la Presidencia española, de enero de 2(X)2, en el que se fijaban los objetivos en el ámbito de la Justicia y los Asuntos de Interior ^^^ sólo se contemplaba el impulso de dos iniciativas de las anteriormente citadas del Programa de Tampere, iniciativas que ya estaban en marcha, y que ni siquiera llegaron a su conclusión, como eran la propuesta de Directiva relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración y la propuesta de Directiva del Consejo sobre el derecho a la reagrupación familiar. Con motivo de la proximidad de la Cumbre de Sevilla, en la que se concluía el semestre de la Presidencia española, el gobierno español persiguió en junio de 2002 alcanzar un consenso entre los Estados miembros para el establecimiento de sanciones políticas y económicas que se Rucarían a aquellos países que no colaborasen contra la inmigración ilegal ^. Las pretensiones del gobierno español resultaron un fracaso, pero se puede observar una clara tendencia general que se expresa en las Conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla de 21 y 22 de junio de 2002 para poner como prioridad principal y casi exclusiva la lucha contra la irmiigración ilegal ^. La lista de los cinco informes o documentos que acompañan las Conclusiones de la Presidencia «COM (2002) 71 de ' COM (2002) 738, de Adoptado por el Consejo en junio de 2002, DO L 157, de , pp , en vigor desde la fecha de publicación. «Enue2002.es. w Ver «La UE castigará a los países que permitan el tráfico de inmigrantes *sin papeles'», en El País, , p. 4; y «Francia y Suecia se oponen a castigar a los países de origen de la inmigración ilegal», en El País, p. 2. Ver también SEGUÍ, L., España ante el desafío multicultural. Siglo Veintiuno, Madrid, 2002, pp ^ Consejo Europeo de Sevilla, Conclusiones de la presidencia (documento 200/02). Ver la valoración de P. AGÜELO (en «La cumbre de Sevilla y.la inmigración», el abogado responsable de Página del Colegio de abogados de Zaragoza sobre extranjería e inmigración (y del Consejo General de la Abogacía). 108
19 UNA REGULACIÓN INTEGRAL DE LA INMIGRAaÓN PARA EUROPA española referidos a la materia de inmigración evidencia persistentemente la visión monocromática que se tiene de la cuestión ^. Lo que parece primar en el documento de Conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla, pese a las declaraciones formales sobre el mantenimiento del programa aprobado en Tampere^^, es lo relativo a la gestión de losflujosmigratorios, reiterando persistentes referencias al cumplimiento de las nonnas jundicas frente a la inmigración ilegal ^. La referencia a la aceleración de los trabajos legislativos en curso, que tratan de cuestiones diferentes a la inmigración ilegal, se hace al ñnal del epígrafe sobre asilo e inmigración, de manera somera y con la simple enunciación de plazos para su conclusión^. La lectura de sus páginas manifiesta un retomo a la constricción o el estrechamiento de la mirada del planifícador legislativo comunitario sobre el fenómeno inmigratorio. La pretensión expresa de la Presidencia Española de extender esta perspectiva restrictiva y monocorde de la inmigración en materia de cooperación internacional '**, se observa en los apartados dedicados a la «Integración de la política de inmigración en las relaciones de la Unión con terceros países». Se inicia con la reiterada mención a la lucha contra la inmigración ilegal y se aboga por la incorporación «en todo futuro acuerdo de cooperación, de asociación o equivalente que la Unión Europea o la Comunidad Europea celebre con cualquier país» de una cláusula sobre readmisión obligatoria en caso de inmigración ilegal. Ello, sin menoscabo de una referencia general a que debe mantenerse como objetivo permanente a lai^go plazo de la Unión Europea, «en consonancia con las conclusiones de Tampere, un enfoque integral, global y equilibrado que se proponga remediar las causas de la inmigración ilegal» ^^ ^ Ver el Anexo Vm de las Conclusiones, que recoge la «Lista de informes de apoyo/infonnes para el Consejo Europeo». Los referidos a la materia de política de inmigración son exclusivamente los cinco siguientes, con el sesgo de segundad que puede advertirse en todos ellos: Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo titulada «Hacia una gestión integrada de las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea». Informe de la Presidencia sobre los avances realizados en la lucha contra la inmigración ilegal. Nota de la Presidencia sobre cooperación con terceros países de origen y tránsito en la lucha conjunta contra la inmigración ilegal Conclusiones del Consejo JAI sobre las medidas que han de aplicarse para prevenir y luchar contra la inmigración ilegal, el tráfico ilícito y la trata de seres humanos por mar. Plan de gestión para las fronteras exteriores. *»' Punto 26 de la Conclusiones. 68 En los puntos 27, 28, 29 y 30. «Punto 37. "^ El propio Presidente de la Comisión, así como alguna Organización No Gubernamental pidieron públicamente moderación a los Estados miembros de la Unión Europea de cara al Consejo de Sevilla, en su actuación ante la inmigración ilegal. Ver «Prodi y Amnistía Internacional exigen mesura a los Quince en la medidas contra la inmigración ilegal», en El Pa(s, , p.4. " Punto 33 de las Conclusiones. 109
20 REVISTA DE DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA Sin llegar a incoq)orar la adopción de sanciones a los Estados no colaboradores, este deseo de la Presidencia española se recoge en términos de evaluación futura de las actuaciones y colaboración de los Estados terceros y de posibles medidas de respuesta decididas en el seno de la Unión como consecuencia de faltas «injustificadas» de colaboración ^2. La aportación verdaderamente novedosa y global es la previsión de cooperar económicamente con los países de origen de la inmigración, para lo que se hace la previsión de destinar recursos específicos para facilitar asistencia técnica y financiera a tales países '^^. Con objeto de atender esta previsión material, se establecía el mandato a la Comisión para que presentase al Consejo en octubre de 2002 un «informe sobre la eficacia de los recursos financieros disponibles a escala comunitaria para la repatriación de inmigrantes y de solicitantes de asilo rechazados, la gestión de lasfi"onterasexteriores y los proyectos de asilo y migración en terceros países» ^'*. Cabe decir, que la aproximación de la Presidencia danesa, en el segundo semestre de 2002, fue en sus objetivos mucho más sensible a un enfoque global de la materia de inmigración, haciendo referencia expresa a «incluir en la agenda de la UE el debate de la relación entre la lucha contra la pobreza y la inmigración, incluidos los esftierzos para la prevención de conflictos» '^^. Es preciso resaltar que la proyección de la Comisión en la materia ha sido llevada a cabo con trazos bastante menos gruesos que los evidenciados en los resultados obtenidos y en las Conclusiones de la Presidencia española. Y, así, los diversos textos programáticos a partir de la fiíndamental Comunicación de la Comisión de 22 de noviembre de 2000, titulada Una política comunitaria en materia de inmigración ^^, han respetado los objetivos de Tampere, basándose en un planteamiento en dos etapas: una, de adopción de un marco jurídico común de acuerdo con el Tratado de Amsterdam, y otra, de desarrollo de un método abierto de coordinación. La Comunicación citada desarrollaba el Programa de Tampere con la previsión de un horizonte legislativo puesto, a más tardar, en De forma sintomática, las razones económicas se utiuzaban como fundamento para el establecimiento de una política de admisión de nacionales de terceros Estados. En desarrollo de las previsiones del texto anterior, debe citarse la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a un método abierto de coordinación de la política comunitaria en materia de inmigración, de juüo de 2001, que, con vistas a la segunda etapa, hacía hincapié en la necesidad de un método global y coordinado de gestión de las migraciones entre los Estados, y la elaboración de políticas de integración de los inmigrantes '^^. 72 Puntos 35 y 36. " Punto 34. '-* Punto Véase también Ío relativo al Consejo de Justicia y Asuntos interiores, celebrado en Luxemburgo los días 14 y 15 de octubre de 2002, en 76 COM (2000) 757, de COM (2001) 387, de
1 SERVICIOS DE INTERÉS ECONÓMICO GENERAL José Carlos Laguna de Paz I. CONTENIDOS 1. Delimitación 2. Bases de su régimen jurídico 3. Armonización comunitaria y autonomía estatal 4. Regulación sectorial
RESUMEN. María Piedad López-Romero González
IV política COMÚN de inmigración en la unión europea: del tratado de Ámsterdam a la constitución europea María Piedad López-Romero González Universidad de Valladolid sumario Página I. INTRODUCCIÓN... 88