Source: http://giuseppebruno.altervista.org/blog/valutazione-impatto-ambientale-misure-tutela-ambientale-novita-dal-consiglio/
Timestamp: 2018-01-20 13:13:34+00:00
Document Index: 25396436

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 37', 'art. 26', 'art. 4', 'art. 18', 'art. 52', 'art. 1', 'art. 38', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 26', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 20', 'art. 18', 'sentenza ', 'art. 72', 'art. 191', 'art. 191', 'art. 174', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 3', 'arte 1', 'art. 6', 'art. 4', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 112', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 38', 'art. 117', 'art. 1', 'art. 14', 'art. 10']

Valutazione di impatto ambientale e misure di tutela ambientale: novità dal Consiglio di Stato Punto G.B.
Scritto il 10 aprile 2017 24 aprile 2017 da Giuseppe Bruno
Nel pronunciarsi sul controverso caso del Trans Adriatic Pipeline (TAP), il Consiglio di Stato ha delineato importanti principi sulla natura e la sindacabilità della Valutazione di Impatto Ambientale e sulla possibilità di misure di tutela ambientale a fronte di rischi potenziali per la salute pubblica.
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NORMA, QUOTIDIANO GIURIDICO
Ambiente – Valutazione impatto ambientale – Natura – Atto discrezionale – Sindacabilità – Limiti
Ambiente – Tutela – Obbligo giuridico di assicurare un “elevato livello di tutela ambientale” – Principio di precauzione – Applicazione all’attività amministrativa
N. 1392/2017 Reg. Prov. Coll.
N. 4253 Reg. Ric.
N. 4261 Reg. Ric.
sul ricorso numero di registro generale 4253 del 2016, proposto dal Comune di Melendugno, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriella De Giorgi Cezzi, Corrado Vecchio, Mario Tagliaferro, con domicilio eletto presso G. M. in …omissis…;
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Consiglio dei Ministri, Commissione Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale Via-Vas, in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, tutti rappresentati e difesi per legge dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12, sono domiciliati;
Società Trans Adriatic Pipeline Ag Italia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Fabio Cintioli, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Vittoria Colonna 32;
Ministero dell’Interno, Ministero dello Sviluppo Economico, Dire.Gen.per la Sicurezza all’Approvigionamento Infrastrutture Energetiche Divisione V non costituiti in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 4261 del 2016, proposto dalla Regione Puglia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Mariano Alterio, Maria Liberti, con domicilio eletto presso Della Regione Puglia Delegazione Romana in Roma, via Barberini, 36;
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Interno, Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del legale rappresentante p.t., in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, tutti rappresentati e difesi per legge dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12, sono domiciliati, costituitisi in giudizio;
Società Trans Adriatic Pipeline A.G., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Fabio Cintioli, con domicilio eletto presso Fabio Cintioli in Roma, via Vittoria Colonna 32;
della sentenza del T.a.r. per il Lazio – Sede di Roma – n. 2107/2016, resa tra le parti, concernente realizzazione del gasdotto denominato “trans adriatic pipeline-tap” – approvazione progetto definitivo;
della sentenza del T.a.r. per il Lazio – Sede di Roma- n. 2108/2016, resa tra le parti, concernente realizzazione del gasdotto denominato “trans adriatic pipeline-tap” – approvazione progetto definitivo
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare del Consiglio dei Ministri della Commissione Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale Via-Vas della Società Trans Adriatic Pipeline Ag Italia;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 marzo 2017 il consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti gli Avvocati G. De Giorgi Cezzi, C. Vecchio F. Cintioli M. Alterio, e l’Avvocato dello Stato A. Fiducia;
1. Con la sentenza in epigrafe impugnata n. 2107 del giorno 17 febbraio 2016 il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio – Sede di Roma – ha respinto il ricorso (corredato da due ricorsi per motivi aggiunti) proposto dall’odierna parte appellante Comune di Melendugno volto ad ottenere l’annullamento degli atti concernenti l’infrastruttura (gasdotto) denominata “Trans Adriatic Pipeline – TAP”.
a) con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado aveva impugnato il decreto del Ministro dell’Ambiente, della Tutela del Territorio e del Mare (MATTM) n. 223 dell’11 settembre 2014 con cui era stata rilasciata la valutazione di impatto ambientale sul progetto di realizzazione del gasdotto denominato “Trans Adriatic Pipeline – TAP” e la delibera del 10 settembre 2014 con cui il Consiglio dei Ministri aveva fatto propria la posizione del MATTM ed aveva superato il parere negativo del Ministero dei bei e delle attività culturali e del Turismo, nonché le note con cui il MATTM aveva sospeso la procedura per circa un anno;
a) riepilogato quali fossero state le tappe essenziali della procedura autorizzativa riguardante il progetto di realizzazione del gasdotto “Trans Adriatic Pipeline – DN 900 (36″)” (di seguito, TAP) finalizzato al trasporto di gas naturale transfontaliero verso il territorio nazionale (con approdo in Puglia, nel Comune di Melendugno, nella porzione di costa compresa tra San Foca e Torre Specchia Ruggeri) e l’Europa occidentale (in particolare, era previsto che il predetto gasdotto trasportasse gas naturale dall’Azerbaijan -Mar Caspio- verso l’Italia, passando per la Grecia e l’Albania attraverso il Mar Adriatico) dando atto della circostanza che:
II) detto gasdotto TAP, da collegare alla rete nazionale gestita da S. il cui sito era situato nella città di Mesagne (BS), era stato incluso, con decreto del Ministero dello Sviluppo economico 21 ottobre 2010 n. 48973, nella rete nazionale dei gasdotti e costituiva una priorità di carattere nazionale, ai sensi dell’art. 37 del decreto legge n. 133 del 2014, convertito in legge n. 164 del 2014;
b) il ricorso si incentrava sulla illegittimità della valutazione dell’impatto ambientale, in quanto parziale e basata su un progetto incompleto (in quanto esso non contemplava l’opera che avrebbe dovuto essere successivamente realizzata per collegare il gasdotto alla rete nazionale di distribuzione gestita da S. nella città di Mesagne – BR -distante circa 60 Km dal punto di approdo della condotta e dal PRT);
II) anche il progetto di collegamento tra il gasdotto TAP e la rete nazionale di distribuzione gestita da S. era peraltro soggetto alla procedura di valutazione di impatto ambientale – VIA, per cui era esclusa la paventata eventualità che una parte del progetto (comunque necessario per l’utilizzo del gasdotto TAP) potesse rimanere fuori dal perimetro della valutazione di impatto ambientale;
d) per altro verso, sia la valutazione ambientale sul progetto TAP operata dal MATTM (in particolare, il parere della commissione VIA del 29 agosto 2014) che quella svolta dal MIBACT nel parere dell’8 settembre 2014) sebbene prive di un progetto già definito dell’impianto di collegamento del gasdotto con la rete S., avevano ben chiara la necessità di realizzare tale ulteriore opera di collegamento e ciò era stato oggetto di ampia valutazione nelle considerazioni che avevano condotto, da un lato, il MATTM a dare parere favorevole all’alternativa D1 e, dall’altro, il MIBACT, nel parere negativo, a preferire altre alternative di tracciato (in primis, l’alternativa C3);
e) se era certa la necessaria sottoposizione a VIA delle due opere (quella riguardante il progetto TAP e l’altra avente ad oggetto il futuro impianto di collegamento alla rete nazionale S.), la valutazione di impatto ambientale di cui al d.M. n. 223/2014 aveva esaminato una serie di alternative (alcune delle quali contemplavano anche soluzioni che azzeravano di fatto la distanza tra il gasdotto TAP e la rete nazionale S.), all’esito della quale aveva ritenuto preferibile, dopo il passaggio in Consiglio dei Ministri del 10 settembre 2014, l’alternativa D1;
f) una volta che per ragioni di carattere ambientale era stata prescelta l’alternativa D1 (che comportava la necessità di sviluppare una rete di collegamento di circa 55 Km), doveva prendersi atto che le due opere nascevano in contesti diversi e riguardavano soggetti e responsabilità distinti, e doveva pertanto ammettersi che la fase autorizzativa e di realizzazione del progetto TAP potesse non procedere di pari passo con la procedura di autorizzazione dell’impianto di collegamento alla rete nazionale gestita da S., essendo non irragionevole che quest’ultima dovesse seguire la realizzazione del gasdotto.
d) per il vero, neppure il parere negativo del MIBACT dell’8 settembre 2014 si era spinto a “bocciare” totalmente il progetto TAP (nel senso cioè di ritenere l’intervento del tutto non realizzabile in quel contesto – c.d. “opzione zero”), bensì ivi era stata proposta una diversa graduazione delle alternative, e si era espresso il convincimento che rispetto all’alternativa D1 fossero preferibili, nell’ ordine, le soluzioni C3, C4, B5 e B4 (ordine di preferenza dettato dal presumibile impatto sul territorio del previsto collegamento del gasdotto con la rete nazionale gestita da S., della lunghezza di circa 55 Km);
g) inoltre, la delibera del Consiglio dei Ministri faceva espresso riferimento alla necessità che l’opera venisse eseguita entro i limiti e le prescrizioni impartiti dalla commissione VIA/VAS nel parere del 29 agosto 2014: le prescrizioni indicate nel predetto parere (e poi trasfuse nel d.M. n. 223/2014) erano state secondo una modalità tipica della procedura VIA, come prevede l’art. 26, comma 5, del d.Lgs n. 152 del 2006 e tale dato superava l’ulteriore censura circa l’incompletezza del progetto (asseritamente provata dalle numerose prescrizioni contenute nel decreto n. 223/2014) in quanto era perfettamente legittimo che il giudizio positivo di compatibilità ambientale fosse seppure condizionato all’ottemperanza a prescrizioni e condizioni;
4.3. Quanto alla disamina dell’argomento critico incentrato sulla affermata applicabilità al terminale di ricezione del gasdotto TAP – PRT – della normativa “Seveso” contenuta nel d.Lgs n. 334 del 1999, il T.a.r. ha anzitutto rammentato che:
a) la problematica relativa alla applicabilità della normativa “Seveso” alla contestata opera era emersa sin dall’inizio dell’esame del progetto TAP: ciò era dimostrato dalla circostanza che la stessa Commissione VIA/VAS, nel parere del 29 agosto 2014, aveva inserito la prescrizione (poi divenuta A13 nel decreto 223/2014 e riguardante la preventiva acquisizione, con riferimento al PRT, del nulla osta di fattibilità rilasciato, ai sensi del d.lgs n. 334 del 1999, dal comitato tecnico regionale) in forma dubitativa ovvero “se ed in quanto prescritto e/o previsto”;
a) poiché l’art. 4, comma 1, lett. d, dell’allora vigente d.lgs n. 334 del 1999, prevedeva che restassero esclusi dal campo di applicazione della normativa “Seveso” “il trasporto di sostanze pericolose in condotta, comprese le stazioni di pompaggio, al di fuori degli stabilimenti di cui all’articolo 2, comma 1 “risultava nodale accertare se il PRT fosse assimilabile ad un impianto o ad uno stabilimento ai sensi del d.Lgs n. 334 del 1999, ovvero, invece, costituisse un elemento del sistema di trasporto del gas, escluso dall’applicazione della normativa”;
a) ha dato atto della circostanza che era stata prospettata la illegittimità dell’azione amministrativa conseguente alla mancata attivazione della procedura di cui al d.Lgs n. 152 del 2006 per l’adozione del d.M. n. 72/2015 (con cui era stata definitivamente superata la prescrizione A13) con conseguente indebita estromissione della Regione Puglia (che non aveva potuto quindi esprimere il proprio parere in merito) ai sensi degli artt. 8 e segg. della legge regionale n. 6 del 2008 in relazione all’art. 18, comma 1, del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 334;
a) la complessa questione relativa al rapporto tra l’art. 52 quinquies, comma 6 del d.P.R. n. 327 del 2001 e l’art. 1, comma 8 bis, della legge n. 239 del 2004 (introdotto, nel testo allora vigente, dal comma 1 dell’art. 38 del decreto legge 22 giugno 2012, n. 83, come sostituito dalla legge di conversione 7 agosto 2012, n. 134) era stata affrontata dalla Corte Costituzionale con la sentenza 10 novembre 2013, n. 239;
a) la valutazione positiva dell’impatto ambientale del progetto TAP era illegittima, in quanto essa non teneva conto degli effetti cumulati discendenti anche dalla (necessaria e futura) opera di collegamento del terminale di ricezione alla rete nazionale gestita da S., il cui sito era situato nella città di Mesagne (BS) distante circa 55 Km dal predetto terminale di ricezione del gasdotto;
1. Con la sentenza in epigrafe impugnata n. 2108 del giorno 17 febbraio 2016 il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio – Sede di Roma – ha respinto, previa loro riunione, due ricorsi (recanti r.g.n. 2242 del 2015 e r.g.n. 8712 del 2015) proposti dall’odierna parte appellante Regione Puglia volto ad ottenere l’annullamento degli atti concernenti l’infrastruttura gasdotto denominato “Trans Adriatic Pipeline – TAP”.
a) con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado r.g.n. 2242 del 2015 aveva impugnato la nota prot. n. 39846 del 2 dicembre 2014 con cui il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare aveva ritenuto “superata” la prescrizione A13) contenuta nel decreto di compatibilità ambientale D.M. 0000223/2014 inerente la necessità dell’acquisizione del nulla osta di fattibilità (N.O.F.) relativo al Pipeline Receiving Terminal – PRT – da parte del comitato tecnico regionale della Puglia (Trans Adriatic Pipeline – TAP);
b) con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado r.g.n. 8712 del 2015 aveva impugnato il decreto n. 11179 del 21 maggio 2015 di autorizzazione alla costruzione ed esercizio del gasdotto di interconnessione Albania-Italia “Trans Adriatic Pipeline – TAP DN 900 (36″)” ed il decreto MATTM n. 72 del 16 aprile 2015 con cui era stato ribadito il superamento della prescrizione A13) contenuta nel decreto di compatibilità ambientale D.M. 0000223/2014.
d) neppure il parere negativo del MIBACT dell’8 settembre 2014 si era spinto a “bocciare” totalmente il progetto TAP (nel senso cioè di ritenere l’intervento del tutto non realizzabile in quel contesto – c.d. “opzione zero”), bensì ivi era stata proposta una diversa graduazione delle alternative, e si era espresso il convincimento che rispetto all’alternativa D1 fossero preferibili, nell’ ordine, le soluzioni C3, C4, B5 e B4 (ordine di preferenza dettato dal presumibile impatto sul territorio del previsto collegamento del gasdotto con la rete nazionale gestita da S., della lunghezza di circa 55 Km);
g) inoltre, la delibera del Consiglio dei Ministri faceva espresso riferimento alla necessità che l’opera venisse eseguita entro i limiti e le prescrizioni impartiti dalla commissione VIA/VAS nel parere del 29 agosto 2014: le prescrizioni indicate nel predetto parere (e poi trasfuse nel d.M. n. 223/2014) erano state secondo una modalità tipica della procedura VIA, come prevedeva l’art. 26, comma 5, del d.Lgs n. 152 del 2006 e tale dato superava l’ulteriore censura circa l’incompletezza del progetto (asseritamente provata dalle numerose prescrizioni contenute nel decreto n. 223/2014) in quanto era perfettamente legittimo che il giudizio positivo di compatibilità ambientale fosse reso seppure condizionato all’ottemperanza a prescrizioni e condizioni.
3. Ciò premesso, e venendo all’esame del merito delle doglianze proposte, seguendo la tassonomia propria delle questioni (secondo le coordinate ermeneutiche dettate dall’Adunanza plenaria n. 5 del 2015), è evidente che in ordine logico è prioritario l’esame di quelle -più diffusamente prospettate nell’appello proposto dal Comune -volte a sostenere la illegittimità “intrinseca” della positiva valutazione dell’ impatto ambientale dell’opera culminata nel decreto n. 223 dell’11 settembre 2014 reso dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (MATTM) reso sulla scorta del parere tecnico 1596 del 29 agosto 2014 (anche a cagione della circostanza che non si è proceduto ad una Via unitaria).
a) anche laddove non ci si volesse integralmente rifare ad affermazioni contenute in alcune pronunce, anche di questo Consiglio di Stato (I, 30/06/2016, n. 218; V. 11 luglio 2016 n. 3059), secondo cui “la valutazione di impatto ambientale non è un mero atto (tecnico) di gestione ovvero di amministrazione in senso stretto, trattandosi piuttosto di un provvedimento con cui viene esercitata una vera e propria funzione di indirizzo politico – amministrativo con particolare riferimento al corretto uso del territorio (in senso ampio), attraverso la cura ed il bilanciamento della molteplicità dei (contrapposti) interessi pubblici (urbanistici, naturalistici, paesistici, nonché di sviluppo economico – sociale) e privati” -affermazione che ingenera perplessità nel richiamo alla funzione di indirizzo politico-amministrativa- deve nondimeno ritenersi che il giudizio di compatibilità ambientale, pur reso sulla base di oggettivi criteri di misurazione pienamente esposti al sindacato del giudice, è attraversato da profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa sul piano dell’apprezzamento degli interessi pubblici in rilievo e della loro ponderazione rispetto all’interesse dell’esecuzione dell’opera; apprezzamento che è sindacabile dal giudice amministrativo, nella pienezza della cognizione del fatto, soltanto in ipotesi di manifesta illogicità o travisamento dei fatti, nel caso in cui l’istruttoria sia mancata o sia stata svolta in modo inadeguato e risulti perciò evidente lo sconfinamento del potere discrezionale riconosciuto all’Amministrazione. In altri termini, non può disconoscersi che le valutazioni tecniche complesse rese in sede di V.i.a. sono censurabili per macroscopici vizi di irrazionalità proprio in considerazione del fatto che le scelte dell’amministrazione, che devono essere fondate su criteri di misurazione oggettivi e su argomentazioni logiche, non si traducono in un mero a meccanico giudizio tecnico, in quanto la valutazione d’impatto ambientale, in quanto finalizzata alla tutela preventiva dell’interesse pubblico, presenta profili particolarmente elevati di discrezionalità amministrativa, che sottraggono al sindacato giurisdizionale le scelte effettuate dall’amministrazione che non siano manifestamente illogiche e incongrue;
b) risulta processualmente accertato che all’epoca in cui furono rese le contestate valutazioni il progetto di allacciamento alla rete nazionale gasdotti non era di competenza e quindi nella titolarità della società TAP, ma apparteneva ai compiti del Gestore della Rete nazionale, S. e che, quindi, il progetto del metanodotto e quello dell’allacciamento integrano progetti diversi con distinte finalità e titolarità;
c) parimenti risulta incontroverso che tanto il gasdotto TAP, quanto l’infrastruttura lineare di collegamento di quest’ultimo alla Rete Nazionale del Gas (facente capo a S.) sono state destinate ad essere assoggettate al procedimento di VIA;
d) in passato, la giurisprudenza amministrativa, soffermandosi su un caso assai simile a quello in esame, ha precisato che (Consiglio di Stato, sez. VI, 22/11/2006, n. 6831) legittimamente due opere distinte, anche se tra loro connesse, sono sottoposte a v.i.a. autonoma; e parimenti in passato era stato già escluso che fosse necessario procedere ad una VIA congiunta sulle diverse opere, tra loro collegate da un vincolo teleologico (Cons. Stato, VI, n. 1102/2005, in relazione al progetto MOSE di Venezia); evidenzia inoltre il Collegio che la decisione n. 6831del 2006 prima citata, peraltro, è tanto più significativa, nel caso in esame, in quanto ivi l’autonomia del nuovo metanodotto si è ritenuta positivamente “dimostrata anche dal suo inserimento nella rete nazionale dei gasdotti” (circostanza, quest’ultima, comune con la odierna vicenda processuale).
3.2. Il T.a.r. ha condivisibilmente còlto che la ratio della giurisprudenza che pretende in determinati casi una V.i.a. unica riposa soltanto sulla esigenza di evitare artificiosi frazionamenti dell’opera volti a sottrare quest’ultima dall’esame ambientale: ma nella presente fattispecie è evidente che si tratti di opere distinte seppure connesse, e soprattutto che,visto che entrambe le opere sono sottoposte a V.i.a,. all’evidenza non v’è ragione sostanziale per invocare la severa giurisprudenza tesa a sanzionare condotte “elusive” impostate su artificiosi frazionamenti di una opera unica in distinti segmenti cui le parti appellanti hanno fatto riferimento.
a) per costante e condivisa giurisprudenza (cfr., per tutte la ampia ricostruzione, Cons. Stato sez. VI, 23 febbraio 2009, n. 1049) non può essere ritenuto illegittimo il giudizio positivo di compatibilità ambientale subordinato all’ottemperanza di prescrizioni o condizioni, poiché una valutazione condizionata di impatto costituisce un giudizio allo stato degli atti integrato dall’indicazione preventiva degli elementi capaci di superare le ragioni del possibile dissenso, in ossequio al principio di economicità dell’azione amministrativa e di collaborazione tra i soggetti del procedimento;
b) non risponde al vero che non sia stata vagliata la c.d. “opzione zero”: essa al contrario è stata affermata a monte a livello legislativo, allorché l’art. 37 del decreto legge n. 133 del 2014 ha riconosciuto il carattere strategico e di preminente interesse nazionale dell’avversata opera (“Al fine di aumentare la sicurezza delle forniture di gas al sistema italiano ed europeo del gas naturale, anche in considerazione delle situazioni di crisi internazionali esistenti, i gasdotti di importazione di gas dall’estero, i terminali di rigassificazione di GNL, gli stoccaggi di gas naturale e le infrastrutture della rete nazionale di trasporto del gas naturale, incluse le operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei progetti e le relative opere connesse rivestono carattere di interesse strategico e costituiscono una priorità a carattere nazionale e sono di pubblica utilità, nonché indifferibili e urgenti ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327”) e su un versante tecnico a valle, allorché sono state vagliate tutte le undici alternative proposte nell’ambito del progetto TAP. Né, all’evidenza, le amministrazioni appellanti potrebbero essere seguite se intendano sostenere che in sede di valutazione tecnica si dovesse contrastare il dato legislativo risultante dall’inserimento di tale tipologia di opera sub art. 37 del decreto legge n. 133 del 2014; inserimento che implicitamente, ma univocamente, esclude la valutabilità di una cd. opzione zero nei termini prospettati dalle appellanti. E, d’altra parte, correttamente il Ta.r. ha posto in luce che neppure il MIBACT aveva espresso contrarietà nell’an della realizzazione della detta opera sulla costa pugliese;
b) ciò perché detta legge, all’art. 20 comma 3, stabilisce espressamente che “le disposizioni della presente legge hanno efficacia a decorrere dalla stipula dell’accordo di programma tra Stato e Regione di cui all’articolo 72, comma 3, del d.Lgs. 112/1998, fermo restando quanto disposto dall’articolo 7 dello stesso decreto”; e, sotto altro profilo, è incontroverso che il detto accordo di programma tra Stato e Regione di cui all’articolo 72, comma 3, del d.Lgs. 112/1998 non sia stato mai stipulato;
e) l’appellante Regione non nega detta circostanza, ma deduce che, a dispetto del tenore testuale della legge regionale, ugualmente le prescrizioni della medesima (art. 18 comma 1: ” La regione disciplina, ai sensi dell’articolo 72 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, l’esercizio delle competenze amministrative in materia di incidenti rilevanti.”) possano trovare applicazione in quanto la esclusiva responsabilità della omessa stipulazione del citato accordo di programma tra Stato e Regione di cui all’articolo 72, comma 3, del d.Lgs. 112/1998 ricade sullo Stato che aveva tenuto un atteggiamento dilatorio;
g) peraltro può aggiungersi che la rilevanza della stipulazione del detto accordo è stata colta ed esaltata anche dalla Corte Costituzionale che, in ultimo con la decisione n. 248 del 24 luglio 2009, vi ha fatto un duplice,specifico riferimento, anche richiamando le proprie precedenti sentenze n. 32 del 2006 e n. 214 del 2005″ ( e proprio nell’ultimo considerando della sentenza n. 214 del 2005 la Corte Costituzionale afferma espressamente che la normativa attributiva di funzioni alle Regioni e ad altri Enti Locali in materia non è operante e lo potrà divenire “solo ed a seguito del perfezionamento della procedura di cui all’art. 72, comma 3, del d.lgs. n. 112 del 1998, cioè dopo che sarà perfezionato l’accordo di programma tra Stato e Regione “).
4.1.1. Analoghe considerazioni valgono per gli argomenti critici incentrati sull’asserito omesso rispetto del c.d. “principio di precauzione”, che nel caso di specie appare evocato del tutto a sproposito: il detto principio, di derivazione comunitaria, impone (si veda ancora di recente Corte giustizia UE, sez. I, 9 giugno 2016, n. 78) che “quando sussistono incertezze riguardo all’esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone, possono essere adottate misure di protezione senza dover attendere che siano pienamente dimostrate l’effettiva esistenza e la gravità di tali rischi: il principio di precauzione, infatti, lungi dal vietare l’adozione di qualsiasi misura in mancanza di certezza scientifica quanto all’esistenza o alla portata di un rischio sanitario, può, all’opposto, giustificare l’adozione, da parte del legislatore dell’Unione, di misure di protezione quand’anche permangano in proposito incertezze scientifiche.”. Nel caso in esame, sulla scorta di dati scientifici, il d.Lgs n. 334 del 1999 ha enucleato i casi di impianto pericoloso sottoposto alla valutazione di cui al decreto medesimo: la questione è unicamente quella di stabilire se il terminale di ricezione vi rientri o meno, ma laddove la risposta sia negativa non si potrebbe farlo rientrare nel perimetro applicativo del medesimo sulla scorta dell’invocato principio, in quanto ciò significherebbe obliare proprio il dato normativo che individua i casi in cui esso stesso deve trovare applicazione.
In ossequio a quanto previsto dall’art. 191 del trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, l’obbligo giuridico di assicurare un “elevato livello di tutela ambientale”, con l’adozione delle migliori tecnologie disponibili, è finalizzato ad anticipare la tutela, poi da apprestarsi in sede legislativa, a decorrere dal momento in cui si profili il rischio di un danno poi da riparare; e ciò ai fini sia della sua prevenzione, ove possibile, sia del suo contenimento, in applicazione del richiamato principio di precauzione. Tale principio generale assume quindi rilevanza -e, come tale, è direttamente cogente per tutte le pubbliche amministrazioni- soprattutto nel settore della salute, con una valenza non solo programmatica, ma direttamente imperativa nel quadro degli ordinamenti nazionali, vincolati ad applicarlo qualora sussistano incertezze riguardo all’esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone.
Invero il richiamato art. 191 (in passato: art. 174 del Trattato CE) ha indicato al comma 1 la protezione della salute umana fra gli obiettivi della politica comunitaria in materia ambientale e ha introdotto il principio di precauzione al comma 2, il quale dispone che “La politica della Comunità in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni della Comunità. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio “chi inquina paga”. L’obbligo giuridico di assicurare un “elevato livello di tutela ambientale” (con l’adozione delle migliori tecnologie disponibili) in applicazione del richiamato principio di precauzione ha trovato ampio riconoscimento, ancorché sia menzionato nel Trattato soltanto in relazione alla politica ambientale, da parte degli organi comunitari anche nel settore della salute: qualora sussistano incertezze riguardo all’esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone, le istituzioni comunitarie possono adottare misure di tutela senza dover attendere che siano approfonditamente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi (cfr., sul punto, ad es.: Tribunale I grado CE, sez. II, 19.11.2009, n. 334; Corte giustizia CE, sez. III, 12.1.2006, n. 504). Detto principio generale integra, quindi, un criterio orientativo generale e di larga massima che deve caratterizzare non soltanto le attività normative, ma prima ancora quelle amministrative, come prevede espressamente l’art. 1 della legge 7.8.1990 n. 241, ove si stabilisce che “L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta… dai principi dell’ordinamento comunitario”.
In coerenza con l’affermato principio, cui la Sezione aderisce, deve riconoscersi all’Amministrazione il potere di adottare ogni provvedimento ritenuto idoneo a prevenire rischi anche solo potenziali alla salute (Corte di Giustizia CE, sentenza 26 novembre 2002 n. T-132; Cons. Stato, Sez. VI, 5 dicembre 2002, n. 6657).
Condivisibilmente avveduta giurisprudenza sottolinea sul punto il rilievo che a questi fini, rivestono gli apporti degli organi tecnico – scientifici (“l’imposizione di limiti all’esercizio della libertà di iniziativa economica, sulla base dei principi di prevenzione e precauzione nell’interesse dell’ambiente e della salute umana, può essere giustificata sulla base di indirizzi fondati sullo stato delle conoscenze scientifiche e delle evidenze sperimentali acquisite, tramite istituzioni e organismi, di norma nazionali o sovranazionali a ciò deputati, dato l’essenziale rilievo che, a questi fini, rivestono gli organi tecnico – scientifici” – Corte cost., sentenze 26.6.2002, n. 282 e 17.3.2006, n. 116).
I) l’appellante Regione ha riportato, (pag. 24 del ricorso di primo grado) gli stessi dati fatti propri dal T.a.r. (così testualmente il ricorso della regione Puglia:”Si aggiunge che il gas naturale presente all’interno del PRT viene “manipolato”, infatti, nel ricorso pendente dinanzi alla terza sezione di codesto Ecc.mo Tribunale -R.G. 10308/2014- è proprio la società TAP ad affermare a pag.10 che “….può subire solo una variazione di pressione (pochi bar) e della temperatura -pochi gradi centigradi- Ed anche nella nota del 7.3.2014 -cfr. allegato 10 pag.3- la TAP dichiara: “Solo occasionalmente, può emergere la necessità di riscaldare il gas per innalzare la temperatura di un paio di gradi prima dell’immissione nella rete di SRG…”);
III) si è servita di tali dati per sostenere che, in considerazione della circostanza che nel terminale si eseguiva una manipolazione, esso avrebbe dovuto essere assoggettato agli incombenti di cui al d.Lgs n. 334 del 1999 (pag. 25 del ricorso di primo grado: “il “PRT è uno stabilimento” ai sensi dell’art. 3 c.1 del d.Lgs 334/99 e smi. e lo stesso contiene impianti ed unità tecniche in cui il gas naturale viene manipolato”);
IV) in aggiunta a quanto sopra rilevato, ha unicamente posto in luce che (pag. 26 del ricorso di primo grado): “il quantitativo di gas naturale presente all’interno del PRT è pari a 100 t, quantità superiore al limite di 50 t indicato nella colonna 2 parte 1 dell’Allegato I del D.Lgs 334/99 e smi., circostanza quest’ultima che fa rientrare lo stabilimento tra le attività a rischio di incidente rilevante nel campo di applicazione dell’art. 6 e 7 del richiamato d.Lgs.”.
a) il decreto legislativo 17 agosto 1999, n.334 (integrante attuazione della direttiva 96/82/CE relativa al controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose), stabilisce all’art. 4 che restano esclusi dall’applicazione del decreto legislativo predetto “d) il trasporto di sostanze pericolose in condotta, comprese le stazioni di pompaggio, al di fuori degli stabilimenti di cui all’articolo 2, comma 1”;
b) l’art. 2 commi I e II del medesimo testo di legge prevede che “Il presente decreto si applica agli stabilimenti in cui sono presenti sostanze pericolose in quantità uguali o superiori a quelle indicate nell’allegato I. Ai fini del presente decreto si intende per “presenza di sostanze pericolose” la presenza di queste, reale o prevista, nello stabilimento, ovvero quelle che si reputa possano essere generate, in caso di perdita di controllo di un processo industriale, in quantità uguale o superiore a quelle indicate nell’allegato I.”, mentre l’art. 3, nella parte di interesse, stabilisce che “ai fini del presente decreto si intende per:
a) “stabilimento”, tutta l’area sottoposta al controllo di un gestore, nella quale sono presenti sostanze pericolose all’interno di uno o più impianti, comprese le infrastrutture o le attività comuni o connesse;
b) “impianto”, un’unità tecnica all’interno di uno stabilimento, in cui sono prodotte, utilizzate, manipolate o depositate sostanze pericolose. Comprende tutte le apparecchiature, le strutture, le condotte, i macchinari, gli utensili, le diramazioni ferroviarie particolari, le banchine, i pontili che servono l’impianto, i moli, i magazzini e le strutture analoghe, galleggianti o meno, necessari per il funzionamento dell’impianto;”.
Ritiene il Collegio che il ragionamento del T.a.r sia privo delle contestate mende, laddove questo ha osservato che non può ricorrersi al concetto di manipolazione quanto alla sporadica -seppure possibile- attività di variazione della pressione e di riscaldamento che il gas naturale proveniente dal gasdotto TAP subisce prima di essere immesso nella rete nazionale di distribuzione, la cui temperatura non può essere inferiore a 3°C in quanto ci si troverebbe al cospetto di una variazione limitata della pressione e della temperatura (quest’ultima di pochi gradi centigradi), in quanto il gas naturale viaggia dalla stazione albanese a quella italiana sempre nello stato gassoso (e non liquido).
4.4.1. Quanto all’ultimo motivo di appello della Regione incentrato sulla asserita violazione del precetto di cui all’art. 112 c.p.c. (sempre sul punto della applicabilità della Direttiva Seveso) prospettato con riferimento alla condotta del Ministero procedente, contrariamente a quanto sostenutosi non v’è stata alcuna omissione di pronuncia: il T.a.r. ha rilevato, con considerazioni assorbenti -e per quanto prima chiarito condivise dal Collegio- che l’opera non rientrava nel perimetro della legge; ciò ha fatto attraverso una previa interlocuzione con la Commissione Europea (che ha reso indicazioni, si badi, non distoniche dalla opzione negativa in ultimo sposata) e quindi, allo stesso modo in cui si è prima chiarito non essere censurabile la condotta della società Tap che non ha chiesto il N.O.F., non può essere censurabile l’operato del Ministero dell’ambiente che ha acquisito elementi a supporto della esclusione dell’opera dal perimetro della Direttiva suddetta.
4.5. Conforta infine il Collegio – quanto a tale versante critico- la circostanza che anche il giudice penale adito, sulla scorta di una consulenza tecnica in detta sede disposta, sia pervenuto ad analoghe conclusioni (si veda il decreto di archiviazione del 3/6.2.2017 depositato in atti).
4.6. Ed in ultimo, non è superfluo porre in luce che l’affermazione (subordinata) -secondo la quale, anche a voler convenire che la avversata opera non rientri nel campo di applicazione della cd. direttiva Seveso, sarebbe stata determinazione rispettosa del principio di precauzione farla rientrare ugualmente nella detta disciplina- si risolve in una inaccoglibile vanificazione del dato normativo.
5.2. Il gravame in parte qua dovrebbe quindi essere dichiarato inammissibile (tra le tante: Consiglio di Stato, sez. IV, 27/01/2017, n. 337 “nel giudizio amministrativo di appello costituisce specifico onere dell’appellante formulare una critica puntuale della motivazione della sentenza impugnata, posto che l’oggetto di tale giudizio è costituito da quest’ultima e non dal provvedimento gravato in primo grado; è quindi necessaria la deduzione di specifici motivi di contestazione della correttezza del percorso argomentativo che ha fondato la decisione appellata.”; Consiglio di Stato, sez. V, 05/05/2016, n. 1807: “nel processo amministrativo, quando una sentenza si fonda su una pluralità di capi autonomi, tutti convergenti verso il medesimo risultato processuale, è sufficiente accertare la resistenza di uno solo di essi ai mezzi di impugnazione per escluderne la riforma.”).
5.4. Per scrupolo di completezza si osserva che il ragionamento del T.a.r., comunque, è persuasivo anche al di là delle superiori considerazioni, in quanto fondato su un dato insuperabile che muove dalla ricostruzione contenuta nella sentenza interpretativa di rigetto della Corte costituzionale, n. 239/2013 (“Non è fondata, nei sensi di cui in motivazione, la q.l.c. dell’art. 38, comma 1 d.l. 22 giugno 2012, n. 83, conv., con modif., in l. 7 agosto 2012, n. 134, censurato per violazione dell’art. 117, comma 3, cost. e del principio di leale collaborazione. Premesso che nei casi in cui sia prescritta una intesa “in senso forte” tra Stato e regioni il mancato raggiungimento dell’accordo non legittima, di per sé, l’assunzione unilaterale di un provvedimento, la disposizione censurata, la quale ha introdotto nell’art. 1 l. 23 agosto 2004, n. 239, dopo il comma 8, il comma 8 bis stabilendo che, in caso di mancata espressione da parte delle amministrazioni regionali degli atti di assenso o di intesa, comunque denominati, in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia, il Ministero dello sviluppo economico invita le amministrazioni medesime a provvedere entro un temine non superiore a trenta giorni e che, in caso di ulteriore inerzia da parte delle amministrazioni regionali interessate, lo stesso Ministero rimette gli atti alla Presidenza del Consiglio dei ministri, la quale, entro sessanta giorni dalla rimessione, provvede in merito con la partecipazione della Regione interessata, deve ritenersi destinata ad operare nel caso in cui la Regione adotti una condotta meramente passiva che, traducendosi nell’assenza di ogni forma di collaborazione, si risolve in una inerzia idonea a creare un vero e proprio blocco procedimentale con indubbio pregiudizio per il principio di leale collaborazione e per il buon andamento dell’azione amministrativa”). Ciò in quanto:
a) il comma 8 bis della legge 23/08/2004, n. 239 introdotto dall’articolo 38, comma 1, del d.L. 22 giugno 2012, n. 83 e successivamente modificato dall’articolo 1, comma 242, della Legge 28 dicembre 2015, n. 208 (“fatte salve le disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale, nel caso di mancata espressione da parte delle amministrazioni regionali degli atti di assenso o di intesa, comunque denominati, inerenti alle funzioni di cui al comma 8 del presente articolo, entro il termine di centocinquanta giorni dalla richiesta nonché nel caso di mancata definizione dell’intesa di cui al comma 5 dell’articolo 52-quinquies del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, e nei casi di cui all’articolo 3, comma 4, del decreto legislativo 1º giugno 2011, n. 93, il Ministero dello sviluppo economico invita le medesime a provvedere entro un termine non superiore a trenta giorni. In caso di ulteriore inerzia da parte delle amministrazioni regionali interessate, lo stesso Ministero rimette gli atti alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, la quale, entro sessanta giorni dalla rimessione, provvede in merito con la partecipazione della regione interessata. Le disposizioni del presente comma si applicano anche ai procedimenti amministrativi in corso e sostituiscono il comma 6 del citato articolo 52 quinquies del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001”) è “dedicato” alla fattispecie di inerzia assoluta, e sostituisce il comma 6 del citato articolo 52 quinquies del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001 (” In caso di mancata definizione dell’intesa con la Regione o le Regioni interessate nel termine prescritto per il rilascio dell’autorizzazione, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e leale collaborazione, si provvede, entro i successivi sei mesi, a mezzo di un collegio tecnico costituito d’intesa tra il Ministro delle attività produttive e la Regione interessata, ad una nuova valutazione dell’opera e dell’eventuale proposta alternativa formulata dalla Regione dissenziente. Ove permanga il dissenso, l’opera è autorizzata nei successivi novanta giorni, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, integrato con il Presidente della Regione interessata, su proposta del Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro competente, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano.”);
c) ne discende che il comma 3 dell’art. 14 quater della legge generale sul procedimento n. 241/1990 (“se il motivato dissenso è espresso da una regione o da una provincia autonoma in una delle materie di propria competenza, ai fini del raggiungimento dell’intesa, entro trenta giorni dalla data di rimessione della questione alla delibera del Consiglio dei Ministri, viene indetta una riunione dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri con la partecipazione della regione o della provincia autonoma, degli enti locali e delle amministrazioni interessate, attraverso un unico rappresentante legittimato, dall’organo competente, ad esprimere in modo vincolante la volontà dell’amministrazione sulle decisioni di competenza. In tale riunione i partecipanti debbono formulare le specifiche indicazioni necessarie alla individuazione di una soluzione condivisa, anche volta a modificare il progetto originario. Se l’intesa non è raggiunta nel termine di ulteriori trenta giorni, è indetta una seconda riunione dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri con le medesime modalità della prima, per concordare interventi di mediazione, valutando anche le soluzioni progettuali alternative a quella originaria. Ove non sia comunque raggiunta l’intesa, in un ulteriore termine di trenta giorni, le trattative, con le medesime modalità delle precedenti fasi, sono finalizzate a risolvere e comunque a individuare i punti di dissenso. Se all’esito delle predette trattative l’intesa non è raggiunta, la deliberazione del Consiglio dei Ministri può essere comunque adottata con la partecipazione dei Presidenti delle regioni o delle province autonome interessate”) costituiva la disciplina applicabile e che la stessa, si ripete, era idonea a garantire in massimo grado l’approfondimento necessario, demandato alla più alta Autorità politica per superare il dissenso e non dequotava le prerogative regionali, ma anzi le garantiva in massimo grado (il che, per il vero, non è stato persuasivamente contestato da alcuno).
6. E’ infine sicuramente infondata la doglianza volta a sostenere l’asserita irrealizzabilità del progetto per la violazione dell’art. 10 della legge 21 novembre 2000, n. 353, concernente il divieto di edificazione e di modificare la precedente destinazione di piano sui suoli boschivi e a pascolo interessati da incendi, in quanto, a tacere d’altro – come puntualmente ribadito dalla difesa erariale – le disposizioni suddette si applicano soltanto ai soprassuoli e non possono riguardare opere interrate quali quelle per cui è causa; e la giurisprudenza ha sempre condivisibilmente interpretato l’ambito applicativo della detta legge in coerenza con il dato letterale (trattasi di disposizione limitativa dello “statuto proprietario”, e pertanto una interpretazione estensiva della medesima sarebbe non persuasiva) ed il Collegio da tali approdi non intende discostarsi.
Depositata in Segreteria il 27 marzo 2017
Ambiente, Diritto Amministrativo, Norma Ambiente, consiglio di stato, principio di precauzione, tutela ambientale, valutazione di impatto ambientale, via
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