Source: https://sostasostenibile.wordpress.com/2017/07/22/protocollo-anacroma-capitale-il-comune-chieda-allanac-parere-sulle-procedure-del-piano-urbano-parcheggi/
Timestamp: 2018-08-19 01:26:27+00:00
Document Index: 182351627

Matched Legal Cases: ['art. 5', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 95', 'art. 25']

Protocollo ANAC/Roma Capitale: Il Comune chieda all’ANAC parere sulle procedure del Piano Urbano Parcheggi | sostasostenibile
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(Roma, 21 luglio 2017) Nello stesse ore in cui la Sindaca Raggi e il Presidente dell’Autorità nazionale anticorruzione Raffaele Cantone siglavano un protocollo di azione per la “vigilanza collaborativa”*, in base al quale “Roma Capitale sottoporrà in via preventiva all’Autorità la documentazione riguardante gli appalti di rilevante importo economico, con l’obiettivo di assicurare la correttezza delle procedure ed evitare fenomeni corruttivi e di illegalità“, le associazioni Carteinregola, CILD Centro d’Iniziativa per la Legalità Democratica, Cittadinanzattiva Lazio, OPA Osservatorio Pubblica Amministrazione, inviavano all’ANAC e a Roma Capitale la richiesta di approfondimenti giuridici sulle procedure relative al Piano Urbano Parcheggi (in calce).
Chiediamo, quindi, che ai sensi dell’art. 5 del “Protocollo di azione per la vigilanza collaborativa” appena siglato da ANAC e Roma Capitale, “in relazione a questioni che rivestono particolare rilevanza oggetto del presente Protocollo”, “ il Sindaco o il Segretario Generale o il Responsabile della Prevenzione della Corruzione” inoltrino “richiesta di parere all’Autorità al fine di orientare al meglio il comportamento dell’Amministrazione di Roma Capitale” con oggetto una verifica della documentazione e delle procedure relative agli interventi su suolo pubblico del Piano urbano Parcheggi, come richiesto nella nota inviata dalle scriventi associazioni il 19 luglio 2017 in allegato
* scarica Protocollo_ANAC_Roma_Capitale_luglio2017
La lettera all’ANAC del 19 luglio 2017 delle associazioni: Carteinregola, CILD Centro d’Iniziativa per la Legalità Democratica, Cittadinanzattiva Lazio, OPA Osservatorio Pubblica Amministrazione
scarica PDF lettera Anac 19 luglio 2017
Inviata alla CA di:
Autorità Nazionale Anticorruzione Area Vigilanza – Ufficio Vigilanza lavori
Virginia Raggi Sindaca di Roma Capitale, Segretariato Generale U.O. Sistema integrato dei controlli interni, Direzione Trasparenza e anticorruzione, Supporto Giuridico – amministrativo agli Organi e all’Amministrazione
Assessora alla Città in movimento Linda Meleo, Assessore alle Infrastrutture Luca Montuori, Enrico StefànPresidente Commissione Mobilità, Alessandra Agnello Presidente Commissione Lavori Pubblici
OGGETTO: Richiesta di verifica in merito a questioni di legittimità relative all’applicazione al PUP di Roma Capitale della Legge 122/89 e della normativa per gli appalti pubblici – in particolare in riferimento all’applicazione della Determinazione n. 8/2005 del 13 ottobre 2005 e della Deliberazione n. 57 del 30 maggio 2012 dell’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici – riguardanti le procedure connesse al rilascio delle concessioni per la realizzazione degli interventi su suolo pubblico del Piano Urbano Parcheggi di Roma
Le sottoscritte Associazioni sottopongono a codesta Autorità alcune questioni di legittimità relative all’applicazione della Legge 122/1989 e della normativa per gli appalti pubblici al P.U.P. di Roma Capitale e richiedono di verificare la correttezza delle procedure adottate dagli Uffici dipartimentali sulla base delle Deliberazioni delle Giunte capitoline e/o degli organi di controllo di legittimità giuridico – amministrativa per la stipula delle relative convenzioni per la concessione del diritto di superficie su suolo pubblico in particolare rispetto a:
1) la possibilità che sia autorizzata la stipula della Convenzione per la realizzazione di parcheggi pertinenziali su aree pubbliche ai sensi dell’art. 9 comma 4 della Legge 122/89 in assenza di gare di evidenza pubblica e senza sottostare alle procedure di legge relative alle opere pubbliche
2) la possibilità di autorizzare l’inserimento di parcheggi rotazionali all’interno di interventi del P.U.P. autorizzati o progettati in base alla art. 9 comma 4 della Legge 122/89, in deroga alla medesima legge che prevede esclusivamente la realizzazione di parcheggi pertinenziali
1) Stipula della Convenzione per interventi del P.U.P. su area pubblica senza ricorso a procedure di evidenza pubblica e senza rispettare tutte le normative previste per le realizzazione di opere pubbliche
Il Piano Urbano Parcheggi di Roma nasce in seguito alla Legge 122/89 (cosiddetta “Tognoli”) che riguarda “Disposizioni in materia di parcheggi, programma triennale per le aree urbane maggiormente popolate…” con “la finalità di promuovere la realizzazione d’immobili destinati a parcheggi sia pubblici sia privati, anche al fine di decongestionare il traffico, prevedendo una serie di agevolazioni di natura finanziaria”*. Per accedere alle suddette agevolazioni, “le Amministrazioni interessate sono tenute a redigere ed approvare il piano urbano dei parcheggi (P.U.P.), indicando le localizzazioni e i dimensionamenti dei parcheggi in relazione ai fabbisogni e al piano urbano del traffico”* . Il P.U.P. comprende “la realizzazione di parcheggi pubblici e la realizzazione di quelli privati”*; per questi ultimi stabilisce che “i proprietari di immobili possono realizzare nel sottosuolo degli stessi parcheggi da destinare a pertinenza delle singole unità immobiliari”* e che “i Comuni, previa determinazione dei criteri di cessione del diritto di superficie e su richiesta dei privati interessati o di imprese di costruzione o di società anche cooperative, possono prevedere, nell’ambito del programma urbano dei parcheggi, la realizzazione di parcheggi da destinare a pertinenza di immobili privati su aree comunali o nel sottosuolo delle stesse”*; tali parcheggi sono quindi “pertinenziali” di appartamenti o locali che insistono nell’area contermine all’intervento, in diritto di superficie per max 90 anni.
Come osservato dall’AVCP nella Determinazione n. 8/2005 del 13 ottobre 2005*: “appare evidente che il parcheggio è definito nella normativa de qua “privato” solo perché “asservito” ad un’immobile privato, ma non può essere ritenuto tale giuridicamente, in quanto realizzato su aree pubbliche, cedute al privato esclusivamente in diritto di superficie”*. E ancora: “Pertanto, sebbene nella fattispecie in esame l’opera è realizzata per essere asservita ad un’unità immobiliare privata, la stessa è senz’altro un’opera di pubblico interesse perché soddisfa esigenze d’interesse generale (il decongestionamento del traffico) e come tale è inserita in un atto di programmazione territoriale (P.U.P.); è opera d’urbanizzazione ed è destinata a ritornare, al termine della durata del diritto di superficie, nella disponibilità comunale. Conseguentemente, la costruzione di parcheggi, quali quelli in argomento, in quanto opere di interesse generale, realizzate su aree pubbliche destinate a tornare in regime di “piena proprietà” nel patrimonio dell’ente interessato allo scadere del termine di durata del diritto superficiario, rientrano nella nozione di “opere pubbliche”*.
Tuttavia, mentre in altre città, come Milano, fin dall’inizio dell’istituzione del Piano Urbano Parcheggi, si ricorre alle procedure previste per le opere pubbliche, individuando gli interventi su suolo pubblico da inserire nel Piano in base al criterio della pubblica utilità ai fini della programmazione trasportistica e assegnandoli attraverso gare di evidenza pubblica, con criteri di interesse pubblico, a Roma vengono pubblicati due avvisi su alcuni quotidiani, uno nel 1990 e uno nel 1991, in cui si invitano “coloro che, intendono proporre iniziative per la costruzione di parcheggi” ai sensi della Legge 122/89, a “far pervenire le relative richieste all’Assessorato”. Inoltre il P.U.P. della Capitale , come riportato dalla Deliberazione n. 57 di Adunanza 30 maggio 2012** “sulla base di quanto dichiarato dal Comune”, viene attuato “secondo le norme relative all’edilizia privata, con l’ausilio della convenzione che riguarda però la costituzione del diritto di superficie e non già la concessione di costruzione e gestione propria dei lavori pubblici”**.
Il Piano parcheggi che ne deriva è quindi la risultanza delle proposte avanzate da privati (selezionati non si sa da chi e con quali criteri), senza alcuna pianificazione preliminare dell’Amministrazione né applicazione delle normative che regolano la realizzazione di le opere pubbliche.
Tale Piano resterà vigente fino al 2006, seppure con continue modificazioni, sia rispetto alle localizzazioni degli interventi, che vengono più volte ricollocati in parti diverse della città secondo le richieste dei proponenti, sia degli stessi titolari delle proposte, dato che, in molti casi, gli interventi passano a nuove ditte, attraverso cessioni del ”ramo di azienda”.
Appare quindi assai difficile ricollegare gli attuali proponenti e gli attuali interventi agli avvisi del 1990/1991, così come è praticamente impossibile fare verifiche sulla relativa documentazione, dato che molti atti cartacei giacciono in un deposito nei sotterranei del Dipartimento Moblità e, secondo quanto comunicato qualche anno fa in seguito a una richiesta di accesso agli atti, non sono più consultabili in quanto deteriorati per infiltrazioni d’acqua.
Nella citata Determinazione dell’ottobre 2005*, l’AVCP, concludeva che “trattandosi di opere pubbliche, per la realizzazione di parcheggi con le caratteristiche appena analizzate non può essere costituito sic et simpliciter un diritto di superficie in favore di privati, i quali realizzano a propria cura e spese le relative opere, ma deve necessariamente trovare applicazione la disciplina sui lavori pubblici di cui alla legge n. 109/94 [cosiddetta Legge Merloni] e s.m.i., con conseguente scelta del costruttore con le procedure ivi contemplate; la concessione di costruzione e gestione è la modalità che correttamente trova applicazione per le fattispecie in esame”*
Ma un anno dopo, con due ordinanze – D.P.C.M. Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 4 agosto 2006, Dichiarazione dello stato di emergenza determinatasi nella città di Roma nel settore del traffico e della mobilità e Ordinanza n. 2543 del Presidente del Consiglio dei Ministri del 26 settembre 2006 , Interventi urgenti di protezione civile diretti a fronteggiare l’emergenza determinatasi nel settore del traffico e della mobilità nel territorio della Capitale, vengono attribuiti al Sindaco poteri straordinari, anche di deroga a molte normative, tra cui il decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163,”Codice dei contratti pubblici”.
Il Piano Urbano Parcheggi, a cavallo tra il 2006 e il 2007 viene completamente rimodulato con i poteri straordinari del Sindaco, ricollocando ancora una volta gli interventi e inserendone nuovi, suddividendoli tra gli stessi proponenti, iniziali o nel frattempo subentrati. Anche questa volta i criteri di localizzazione degli interventi non rispondono a una pianificazione pubblica, ma sono essenzialmente la risultanza delle indicazioni dei proponenti. Inoltre, sempre grazie ai poteri straordinari, viene inserita in molti interventi – che ai sensi della Legge 122/89 prevedevano solo parcheggi pertinenziali – una quota di parcheggi a rotazione, consentendo che “a parità di numero di posti auto originariamente previsti dal Piano Urbano Parcheggi, una quota sia destinata a rotazione ad uso di privati, anche in deroga al vincolo di pertinenzialità”**
Nel maggio 2012 l’AVCP, interpellata da un comitato cittadino a proposito di un intervento in Via Albalonga**, ribadisce ancora una volta che, al di là del caso specifico, “pur riscontrando che il quadro normativo allora vigente possa far ritenere che gli avvisi pubblicati nel 1990 e nel 1991 per aggiornamento del P.U.P. abbiano soddisfatto i requisiti di pubblicità della procedura che si stava avviando e che le proposte dei privati siano state legittimamente inserite nel piano medesimo, non può non rilevarsi il tempo eccessivamente lungo impiegato per l’attuazione dei parcheggi, che protrae nel tempo procedure non più coerenti con l’attuale quadro normativo. A distanza di oltre venti anni continuano, infatti, a realizzarsi parcheggi, da ritenersi rientranti nella nozione di “opera pubblica”, sulla base della proposta di un privato presentata in risposta ad un semplice avviso, senza tener conto della profonda evoluzione della normativa sugli appalti di lavori pubblici intervenuta nel medesimo periodo.”** Inoltre, rileva l’AVCP, come “il Comune di Roma continui a realizzare parcheggi, da ritenersi rientranti nella nozione di opera pubblica, sulla base delle semplici proposte presentate dai privati oltre venti anni fa, protraendo fino all’attualità l’effetto di procedure ormai non più coerenti con l’attuale quadro normativo; ritiene, pertanto, opportuno che il Comune di Roma proceda ad una ricognizione complessiva degli interventi strettamente riconducibili al citato avviso pubblico ancora da realizzare e al completamento degli stessi in tempi limitati, al fine di poter procedere, nel caso di nuovi ulteriori interventi, con modalità coerenti all’attuale quadro normativo; ritiene, inoltre, che nel caso di eventuali decadenze delle convenzioni in atto, l’affidamento della concessione del diritto di superficie a un nuovo soggetto non potrà che avvenire nel rispetto delle procedure di evidenza pubblica previste dalle norme vigenti;”**
Con la cessazione delle proroghe dell’Emergenza traffico e mobilità, il 31 dicembre 2012, cessano anche i poteri commissariali del Sindaco e la possibilità di derogare alle normative vigenti; tuttavia per un lungo periodo il Comune di Roma non dà alcun seguito alla Deliberazione dell’AVCP . Il 24 aprile 2015 l’Autorità nazionale Anticorruzione Area Vigilanza – Ufficio Vigilanza lavori invia al Comune di Roma una nota (n.50376 – fasc. n.1983/2015), con una richiesta di informazioni in merito alla prescritta ricognizione degli interventi del P.U.P. e all’adeguamento alle normative vigenti; nella risposta inviata il 21 maggio 2015 (Prot. 16816) il Comune assicura che “si intende procedere alla chiusura del Programma urbano parcheggi e riproporre un nuovo modello di sosta in coerenza con gli obiettivi del PGTU”, salvaguardando tuttavia “una rosa di interventi tra quelli presenti nel P.U.P. attuale” individuati attraverso alcuni criteri. Di fatto la citata nota del Comune si limita a fotografare lo stato degli interventi dell’ultimo Piano Urbano Parcheggi del 2008 – indicando gli interventi conclusi, in corso, convenzionati, solo programmati – senza effettuare, ai fini della richiesta dell’Autorità, alcuna distinzione che tenesse conto del diverso stato procedurale o dell’effettivo collegamento diretto al citato avviso pubblico, ma, al contrario, dando per scontato che ogni intervento indicato nel Piano fosse in ogni caso legittimato al prosieguo dell’iter, escludendo quelli con specifiche controindicazioni o con una conclamata inattività del proponente, anche per quegli interventi su suolo pubblico per i quali l’Amministrazione non aveva stipulato alcuna Convenzione con i proponenti privati.
Nel luglio 2015 l’allora Assessore Improta predispone una bozza di Delibera per provvedere all’espunzione degli interventi su suolo pubblico che avevano ottenuto insormontabili controindicazioni motivate dagli uffici e di alcuni interventi i cui proponenti non avevano mai presentato i relativi progetti (in tutto 37) , lasciando in sospeso tutti gli altri interventi “solo programmati”, che, come indicato nella bozza, sarebbero stati espunti solo dopo un ulteriore intervallo – pochi mesi – concesso ai proponenti per fornire la documentazione necessaria per autorizzare la stipula della Convenzione. Le dimissioni dell’Assessore impediscono l’approvazione della Delibera e tutto si ferma durante l’Amministrazione commissariale Tronca e fino all’insediamento della nuova Giunta Raggi nel luglio 2016 .
A due ulteriori anni di distanza – 5 anni dalla Deliberazione dell’AVCP – l’Assessora della nuova Giunta dott.ssa Meleo , ripropone una Delibera “24 Proposta- Dec. G.C. del 21 aprile 2017 n.11 Piano Parcheggi, espunzione interventi improcedibili” – pressoché identica alla bozza del precedente Assessore , adottando gli stessi criteri di espunzione degli interventi – pareri negativi degli uffici per controindicazioni tecniche insormontabili – e senza alcuna revisione di tutti gli altri interventi “solo programmati” su suolo pubblico, né per verificarne la pubblica utilità, né per procedere all’ assegnazione tramite gara pubblica. Sono esclusi dalla Delibera anche circa 10 interventi attribuiti a ditte nel frattempo fallite, che potrebbero essere oggetto di una successiva espunzione. Tuttavia la stessa impostazione della Delibera Meleo, come già la bozza di Delibera Improta, attesta la “improcedibilità” degli interventi solo in seguito alle controindicazioni segnalate dagli uffici, e non perché – come altre decine di interventi del P.U.P. (ancora circa 60) – non sono mai stati oggetto di stipula della Convenzione con il Comune.
L’associazione Carteinregola sia durante la consiliatura Marino, sia nel primo anno della Giunta Raggi, ha sollecitato più volte l’Amministrazione, anche con Audizioni presso la Commissione capitolina mobilità, a promuovere una completa revisione del Piano Urbano Parcheggi, sottoponendo a gara pubblica gli interventi non convenzionati ritenuti di pubblica utilità ed espungendo gli altri, sia in base alle due Deliberazioni dell’AVCP, sia alla luce di una Deliberazione della stessa Autorità Nazionale Anti Corruzione, che si è espressa su un caso con alcune fattispecie analoghe, quello dei Punti Verde Qualità (seppure con differenze qualitative e quantitative notevoli) a quelle degli interventi del P.U.P., nella risposta del 4 novembre 2015*** a un’istanza del Comune di Roma dell’11 settembre 2015.
L’ANAC infatti, rispondendo ai quesiti se “se sia ammissibile “continuare nell’ applicazione delle procedure in essere pur nella convinzione che le stesse, talvolta, si discostano dalla stretta osservanza della normativa in materia di contratti pubblici” e se “con riferimento agli interventi per i quali non si è ancora addivenuti alla stipula della convenzione sia possibile “procedere alla stipula del contratto (nel caso dei PVQ si proponeva “in favore di soggetti costituiti dopo la presentazione delle offerte e mancanti dei requisiti di capacità tecnico organizzativa ed economico finanziaria”) ovvero se l’amministrazione debba procedere alla chiusura negativa dei procedimenti, senza pervenire alla stipula della convenzione e, nel rispetto della normativa vigente, individuare, previa verifica della sostenibilità economica degli interventi, le procedure ad evidenza pubblica per la scelta dei nuovi concessionari”, ha sottolineato l’”avvenuta lesione di tutti i principi della concorrenza, a causa di affidamenti avvenuti in forma sostanzialmente diretta, che hanno pretermesso gli interessi di tutti i concorrenti esclusi e l’interesse dell’amministrazione al conseguimento della migliore offerta” ribadendo che “Le procedure di gara dovranno inoltre essere conformi ad un procedimento concorrenziale prescelto tra quelli previsti dal Codice dei contratti pubblici”***.
Per questo l’Associazione Carteinregola ha più volte chiesto ufficialmente all’Amministrazione (ancora l’8 febbraio 2017, nel corso di un’Audizione alla Commissione Mobilità capitolina) che la questione fosse esplicitamente sottoposta al parere dell’ANAC, richiesta che non ci risulta abbia finora avuto seguito.
Infine, a titolo non esaustivo, si segnalano le seguenti ulteriori criticità degli interventi inseriti nel P.U.P. ai sensi del comma 4 dell’art. 9 della Legge 122/1989 :
le convenzioni per la concessione del diritto di superficie sono stipulate prima di realizzare “l’archeologia preventiva” prevista agli art. 95 96 e dall’art. 25 del nuovo codice degli appalti con ciò che ne consegue nei casi – frequenti, soprattutto nel centro di Roma – di ritrovamenti di reperti non delocalizzabili;
le convenzioni sono stipulate in assenza di un adeguato livello di progettazione e del relativo computo metrico , pertanto in assenza di criteri oggettivi per determinare l’importo delle fideiussioni e delle polizze previste a carico delle imprese;
non vi sono garanzie che i concessionari abbiano tutti i requisiti previsti dalla legge per poter realizzare opere pubbliche (SOA, DURC, ecc.)
Chiediamo a codesta Autorità di esprimersi:
Sulla legittimità dell’ autorizzazione alla stipula della Convenzione per la realizzazione di parcheggi in diritto di superficie senza effettuare gare di evidenza pubblica per individuare i concessionari e/o senza rispettare l‘obbligo di “archeologia preventiva” e/o senza la preventiva valutazione dei requisiti previsti dalla legge per la realizzazione di opere pubbliche
2) Inserimento di parcheggi rotazionali all’interno di interventi del P.U.P. autorizzati o progettati in base alla Legge 122/89, in deroga alla medesima Legge che prevede esclusivamente parcheggi pertinenziali
Con la decadenza dei poteri commissariali il 31 dicembre 2012, è tornata pienamente vigente la Legge 122/89, che prevede numerosi incentivi e facilitazioni, come le agevolazioni fiscali ed economiche, grazie a finanziamenti statali, e anche deroghe urbanistiche altrimenti difficilmente ottenibili dai proponenti , in quanto il PUP, una volta approvato, “costituisce automaticamente variante qualora contenga previsioni in contrasto con le pianificazioni urbanistiche in vigore” e “l’atto di approvazione del programma costituisce dichiarazione di pubblica utilità, urgenza e indifferibilità delle opere da realizzare”****, ma anche numerose limitazioni, come l’impossibilità di realizzare parcheggi a rotazione insieme a quelli pertinenziali, in passato inseriti nel P.U.P. grazie ai poteri di deroga del Sindaco grazie al regime commissariale. L’inserimento della sosta a rotazione – che costituisce un attrattore di traffico – contraddice le finalità della Legge, che è quella di favorire la realizzazione di parcheggi per le unità abitative che ne siano sprovviste per liberare le strade dalle macchine parcheggiate dai residenti. I parcheggi pubblici a rotazione dovrebbero essere realizzati con altri strumenti – come il project financing – che comportano ben altri costi di concessione e gestione rispetto ai parcheggi di tipo pertinenziale. Pertanto l’introduzione surrettizia di posti rotazionali sembra costituire un danno erariale per il Comune e una circostanza lesiva della libera concorrenza nei confronti di gestori che per essere sul mercato hanno sostenuto ben altri costi di concessione.
Sulla possibilità di derogare alla Legge 122/89 per inserire parcheggi a rotazione (o aumentarne la percentuale ove già autorizzata con ordinanza commissariale) negli interventi che la legge nazionale prevede solo pertinenziali.
Quanto segnalato non esaurisce le criticità a ns parere ravvisabili nelle procedure di attuazione del P.U.P. capitolino, che impongono la revisione totale della relativa normativa comunale. Si chiede di poter essere auditi in merito.
Associazione Carteinregola Roma
*Determinazione dell’AVCP n. 8/2005 Adunanza del 13 ottobre 2005 (Presidente Alfonso M. Rossi Brigante Consigliere Relatore Alessandro Botto) su Cessione del diritto di superficie su aree pubbliche per la realizzazione di parcheggi http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=2600
** Deliberazione n. 57/2012 Adunanza del 30 maggio 2012 (Presidente Sergio Santoro, Consigliere Relatore Giuseppe Borgia) http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=5065
*** http://www.carteinregola.it/wp-content/uploads/2014/11/parere.ag_.80.2015_pvq_anac.pdf
**** la Legge 122/89 come pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale N. 80 del 06/04/1989 L_24_03_89_122 Legge Tognoli su Gazzetta Ufficiale http://www.carteinregola.it/wp-content/uploads/2016/09/L_24_03_89_122-Legge-Tognoli-su-Gazzetta-Ufficiale.pdf
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