Source: http://www.senat.fr/rap/r11-675/r11-6757.html
Timestamp: 2018-01-24 09:56:40+00:00
Document Index: 85309636

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18 juillet 2012 : Mayotte : un nouveau département confronté à de lourds défis ( rapport d'information )
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E. LES ENJEUX SPÉCIFIQUES DE SÉCURITÉ PUBLIQUE, CIVILE ET PÉNITENTIAIRE
1. Les caractéristiques de la délinquance locale
En faisant abstraction de l'immigration clandestine à l'origine d'une « délinquance de survie » dont les caractéristiques ont été déjà présentées par vos rapporteurs, Mayotte n'est pas touchée par un phénomène important de délinquance. Il convient toutefois de rester attentif aux évolutions futures : les mouvements sociaux de l'automne dernier ont influé négativement sur les résultats de la délinquance tant en matière d'atteintes aux personnes que d'atteintes aux biens.
Les atteintes aux biens à Mayotte sont plus faibles que dans le reste de l'outre-mer et qu'en métropole. Le taux s'élève en effet à 12/1000 habitants à Mayotte contre 21/1000 en outre-mer et 20,5/1000 en métropole. Toutefois, en 2011, les atteintes aux biens ont augmenté de 8,7 %, en raison notamment des cambriolages perpétrés dans les locaux industriels et commerciaux lors des troubles de septembre et octobre 2011.
En revanche, les cambriolages des locaux d'habitation ont connu une baisse de 6,4 % en 2011 par rapport à 2010.
Les autres composantes de la délinquance sont globalement inférieures à la moyenne métropolitaine. Les atteintes volontaires aux personnes sont composées de manière significative de violences physiques, et enregistrent un taux de résolution de 67 % en 2011. En revanche, concernant les violences sexuelles (57 faits en 2011), une partie des faits demeure dissimulée car ils donnent parfois lieu à des transactions financières entre familles.
685 faits d'escroqueries et d'infractions économiques et financières ont été révélés en 2011, essentiellement dans le cadre de la lutte contre le travail illégal et les fraudes aux prestations qui sont facilitées par l'absence d'un état civil totalement stabilisé.
Le taux d'élucidation des crimes et délits à Mayotte s'élève à 89,6 %, contre 43 % en métropole et 60 % en outre-mer.
En revanche, on constate peu d'infractions de trafic de drogues à Mayotte, la consommation de drogue locale (le bangué) étant limitée.
a) La délinquance des mineurs
(1) Une délinquance protéiforme
Selon les informations fournies par M. Philippe Faisandier, les services judiciaires de Mayotte ne disposent pas d'outils performants permettant de quantifier le phénomène de délinquance des mineurs. Les mineurs représenteraient environ 43 % des auteurs d'infractions identifiés et interpellés en zone police (commune de Mamoudzou), soit plus du double de la moyenne nationale (20 %). En revanche, les délinquants seraient de plus en plus jeunes : les premières infractions seraient commises dès 12-14 ans.
Les phénomènes de délinquance s'expliquent principalement par l'absence d'espoir chez les jeunes. En moyenne, 300 emplois sont proposés pour 3 000 jeunes qui sortent du système scolaire diplômés ; la déception produite par ce décalage serait à l'origine de phénomènes de violence et de délinquance.
Le parquet s'est attaché à donner des réponses rapides aux faits délictueux imputés à des mineurs. Des audiences devant le délégué du Procureur sont mises en place depuis novembre 2011, à raison de deux après-midi par mois, afin de recevoir les mineurs et leurs représentants légaux pour effectuer des rappels à la loi ou des mesures de réparation directe. Les mineurs délinquants se rendent, en règle générale, à ces convocations. Bien qu'il soit encore trop tôt pour dresser un bilan précis et circonstancié sur l'efficacité de cette pratique, on constate pourtant que les mineurs déférés sur convocation, au nombre de 30 au titre des quatre premiers mois de l'année 2012, n'ont pas récidivé dans des actes de délinquance.
La priorité est également donnée aux actes violents commis par des mineurs, souvent en bandes, sur la voie publique ou aux abords des établissements scolaires, depuis le meurtre d'un adolescent dans l'enceinte du lycée de Mamoudzou en février 2012. Plus généralement, le parquet de Mayotte a pour objectif, en 2012, la mise en place avec le vice-rectorat d'une convention de lutte contre la violence en milieu scolaire. L'objectif est de définir les circuits d'information et de garantir l'information du parquet pour tout acte relevant du domaine pénal. Il apparaît en effet que les signalements originaires du milieu scolaire sont trop sporadiques et non représentatifs de la réalité du terrain.
Plus généralement, en 2011, le commissariat de police de Mamoudzou a enregistré 39 procédures pour violence aux abords d'un établissement scolaire et 48 procédures pour des faits commis au sein des établissements. Dans le secteur gendarmerie, 40 plaintes ont été recueillies.
(2) Une réponse inadaptée aux mineurs délinquants
Parallèlement, vos rapporteurs ont constaté que les outils destinés à encadrer et à accompagner les mineurs délinquants faisaient défaut à Mayotte.
L'ASE propose 200 places pour 280 mineurs délinquants relevant d'une décision judiciaire. La prison de Majicavo ne dispose que de 6 places pour des mineurs délinquants alors que 14 mineurs sont actuellement incarcérés dans cet établissement.
La protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) de Mayotte ne dispose que de deux familles d'accueil agréées, qui manquent cependant de formation pour accueillir le public difficile qui leur est confié. En effet, beaucoup de familles n'ont plus souhaité recevoir de jeunes délinquants, en raison des problèmes rencontrés avec certains mineurs, avec une montée en charge de la violence en nombre mais également en intensité. Il y a encore quelques années, on relevait peu de phénomènes de violence physique mais la tendance tend à s'inverser. Il est toutefois encore trop tôt pour affirmer si ce phénomène est d'ordre conjoncturel ou structurel.
La PJJ parvient à prendre en charge les enfants jugés mais rencontre des difficultés pour les mineurs condamnés pour des délits de groupe. Par ailleurs, en raison de la situation insulaire de Mayotte, la PJJ ne dispose d'aucune possibilité pour trouver des solutions alternatives avec les départements voisins, sauf éventuellement avec la PJJ de La Réunion. L'association TAMA propose également un hébergement collectif, avec 7 places, qui est suffisant, là encore, pour des délits isolés mais insuffisant pour des délits de groupe.
Par ailleurs, la PJJ de Mayotte est composée de 30 agents publics (éducateurs et fonctions support) contre 16 en 2008. Si les moyens ont globalement diminué pour la PJJ au niveau national, en raison de l'application de la révision générale des politiques publiques (RGPP), vos rapporteurs se félicitent que les effectifs aient été renforcés à Mayotte. Toutefois, si beaucoup de mineurs délinquants sont pris en charge par la PJJ, se pose la question du travail éducatif dont ils peuvent bénéficier pour préparer leur avenir. Les jeunes déscolarisés peuvent bénéficier de 24 places au sein d'une unité d'accueil de jour (UAJ) ce qui leur permet de bénéficier d'une formation et d'avoir un diplôme, ce qui apparaît insuffisant compte-tenu du nombre de jeunes qui souhaiteraient bénéficier d'un tel dispositif.
Le procureur de la République du tribunal de grande instance de Mamoudzou a présenté à vos rapporteurs la situation critique dans laquelle se trouve la justice des mineurs. Ainsi, le 12 avril 2012, comparaissait devant le tribunal pour enfants un mineur délinquant en errance totale depuis plusieurs mois. Condamné à une peine d'emprisonnement avec sursis et mise à l'épreuve, comportant un placement avec exécution provisoire au foyer TAMA, le mineur n'a pas été acheminé par les éducateurs de la PJJ jusqu'au foyer en raison de l'absence de place disponible. Il a été raccompagné chez sa mère d'où il a, une nouvelle fois, fugué. Cet exemple démontre qu'aucune solution appropriée ne peut être mise en oeuvre sans une mise à niveau préalable des moyens d'accueil et d'hébergement, notamment d'urgence, à Mayotte. Par ailleurs, force est de constater que Mayotte se caractérise également par un sous-dimensionnement du tissu associatif dans le secteur de la protection de l'enfance. Le directeur de la PJJ a récemment fait un appel à recrutement de nouvelles familles d'accueil, sans grand succès jusqu'à présent. Par ailleurs, l'envoi de jeunes mahorais dans les structures d'accueil réunionnaises est encore marginal et se heurte à des problèmes graves d'intégration et de comportement.
Enfin, il n'existe pas de structures intermédiaires pour les mineurs entre les foyers et la maison d'arrêt pour éviter la récidive ; ce problème est d'autant plus inquiétant que les collectivités territoriales, qui auraient pu oeuvrer pour la gestion de la délinquance des mineurs, ne disposent pas des ressources suffisantes pour créer des structures d'accueil des jeunes.
A ce titre, des dispositifs de complémentarité pourraient être envisagés avec la DTPJJ de La Réunion, pour laquelle le taux d'occupation est beaucoup plus faible. Vos rapporteurs rappellent que des dispositifs de complémentarité existent déjà entre La Réunion et Mayotte, notamment pour le transfèrement de détenus de Majicavo dans un établissement pénitentiaire réunionnais. On relève toutefois des difficultés d'adaptation de la part des détenus mahorais ou anjouannais ainsi que des phénomènes de rejet. C'est pourquoi un dispositif de complémentarité entre la protection judiciaire de la jeunesse de La Réunion et celle de Mayotte doit nécessairement prendre en compte cette question.
Mettre en place un dispositif de complémentarité pour l'encadrement
des mineurs délinquants entre la direction territoriale
de la protection judiciaire de la jeunesse de Mayotte
et celle de La Réunion.
2. ... en dépit de moyens humains en matière de maintien de l'ordre en forte augmentation depuis 2000
Comme l'a rappelé la Cour des comptes, « la croissance des reconduites [à la frontière] a été obtenue au prix d'un important renforcement des moyens des forces de sécurité ».
La zone gendarmerie regroupe 16 des 17 communes de Mayotte, soit 71 % de la population de l'île tandis que seul le chef-lieu de Mayotte, Mamoudzou, est situé en zone police.
a) La gendarmerie nationale
(1) Des effectifs en progression mais insuffisants
La gendarmerie à Mayotte dispose d'un effectif de 140 gendarmes et de 30 personnels civils. A cet effectif s'ajoute un escadron de gendarmerie mobile venant de métropole et composé de 86 militaires. Les 170 personnels de gendarmerie sont répartis en cinq brigades territoriales, de taille modeste (3 à 4 personnes en moyenne) et souvent isolées. Le dispositif est complété par des moyens spécialisés : une section de recherches, une section aérienne, une brigade des transports aériens et une brigade nautique.
Les gendarmes à Mayotte sont, dans leur grande majorité, recrutés localement. Les Mahorais représentent 80 % des gendarmes selon les grades, mais seulement 20 % des officiers. Il existe une volonté de l'État pour enrichir le recrutement local, avec la création de centres de préparation aux concours. Les deux tiers des fonctionnaires de la police nationale et de la gendarmerie à Mayotte sont mahorais.
On constate cependant un problème qualitatif : beaucoup d'entre eux ont été recrutés avant 2004 sur un système de cooptation et non sur concours. Dès lors, pour les fonctionnaires de gendarmerie (mais également de police) les plus âgés, on relève une faiblesse de la scolarisation.
Selon M. Thomas Bourgerie, commandant de la gendarmerie de Mayotte, bien que l'effectif de la gendarmerie ait doublé en cinq ans, il ne s'agit que d'un rattrapage dans la mesure où l'effectif actuel demeure toujours en-deçà de celui des autres DOM. Ainsi, à titre d'exemple, on ne recense que 13 gendarmes pour les communes de Dembeno, Koungou et Mamoudzou.
Selon les informations fournies par la direction générale de la gendarmerie nationale, un renforcement de l'état-major de la gendarmerie de Mayotte est prévu, avec l'arrivée de personnels aguerris et formés, pour faire face aux nouvelles formes de délinquance. Toutefois, il n'a pas été précisé à vos rapporteurs la date d'entrée en vigueur de ce dispositif ce qui laisse à penser que ce projet n'est pas totalement finalisé et acquis.
(2) Une activité fortement marquée par la lutte contre l'immigration illégale
Deux missions incombent à la gendarmerie de Mayotte :
- d'une part, une activité traditionnelle liée à la sécurité publique ;
- d'autre part, la lutte contre l'immigration illégale, qui mobilise 40 % des effectifs. A cet égard, on soulignera que les gendarmes mobiles renforcent les brigades territoriales pour lutter contre l'immigration clandestine et la délinquance alors qu'auparavant, leur activité se limitait uniquement à la lutte contre la délinquance. Ainsi, en 2011, la gendarmerie a intercepté 301 kwassas kwassas sur un total de 449 interceptés sur l'île, représentant 7 311 personnes et 428 passeurs interpellés. Toutefois, l'action de la gendarmerie ne se limite pas à lutter contre les filières clandestines : les gendarmes, comme l'a rappelé le général Laurent Muller, portent également assistance aux passagers des kwassas kwassas lorsque leur vie est en péril.
Toutefois, ces deux missions sont fortement corrélées. En effet, les personnes en situation irrégulière se tournent souvent vers une « délinquance de survie » de plus en plus agressive. Les unités de gendarmerie doivent ainsi faire face au quotidien à une légère progression des vols avec arme blanche.
M. Thomas Bourgerie a évoqué les difficultés liées à la poursuite simultanée de ces deux missions. Jusqu'à présent, les effectifs de gendarmerie sont parvenus à faire face à ces deux tâches, la délinquance à Mayotte ayant été, jusqu'à présent, relativement contenue. Toutefois, l'augmentation récente des actes de délinquance provoquera à l'avenir des tensions sur les effectifs et obligera à effectuer un arbitrage entre les deux missions.
Enfin, la gendarmerie nationale s'attache à mener des actions de prévention en partenariat avec les polices municipales et les directeurs des établissements scolaires pour lutter contre les phénomènes de violence à l'école. Ces dispositifs locaux demeurent encore embryonnaires, les polices municipales mahoraises étant de création récente.
b) La police nationale
Mayotte est dotée d'une caserne de police nationale depuis 2003. Les effectifs s'élèvent à 398 fonctionnaires de police. D'après les informations fournies par M. Pascal Delattre, directeur de la sécurité publique à Mayotte, depuis 2005, ces effectifs ont connu une forte augmentation, avec 144 fonctionnaires supplémentaires. A ces effectifs s'ajoutent ceux de la police aux frontières (PAF), s'élevant à 166 fonctionnaires.
La police nationale à Mayotte rencontre des difficultés spécifiques à ce territoire : beaucoup de policiers s'expriment difficilement en français ; les moyens matériels de la police nationale, comme ceux de la gendarmerie, connaissent, en raison du climat humide et de la moindre qualité de l'essence, une usure plus rapide et ils apparaissent peu adaptés à la topographie.
La police nationale travaille en étroite collaboration avec la gendarmerie, ce dont se félicitent vos rapporteurs, bien que leurs théâtres d'action soient différents. Un groupement d'intervention rapide (GIR) réunissant des gendarmes et des policiers devrait prochainement être créé à Mayotte et à La Réunion, ce qui renforcera cette coopération.
c) La collaboration avec la sécurité publique de La Réunion
Les événements sociaux qui ont secoué Mayotte à l'automne 2011 et La Réunion en février 2012 ont nécessité une collaboration entre les services de sécurité publique entre les deux départements.
Lors des émeutes à Mayotte, La Réunion a envoyé un escadron de gendarmerie, un groupe d'intervention de la police nationale et la moitié des effectifs de la compagnie départementale d'intervention de la police nationale, ainsi que des moyens spécialisés, dans l'attente de renforts venus de métropole.
En revanche, La Réunion a bénéficié d'un escadron de gendarmerie venu de métropole, en raison d'un problème de transit depuis Mayotte. C'est pourquoi la préfecture a engagé une réflexion sur cette question articulée autour de deux axes :
- la création d'un deuxième escadron de gendarmerie qui serait installé soit à Mayotte, soit à La Réunion ;
- la réquisition de moyens aériens civils pour permettre l'acheminement des moyens de sécurité entre les deux départements.
Vos rapporteurs soutiennent cette réflexion et estiment que ces deux axes doivent être complémentaires afin d'assurer le renforcement de la sécurité publique de La Réunion.
Renforcer la sécurité publique de La Réunion et de Mayotte par :
- la création d'un second escadron de gendarmerie
installé soit à Mayotte, soit à La Réunion ;
- la possibilité de réquisitionner des moyens aériens civils
pour permettre l'acheminement des moyens de sécurité
entre les deux départements.
3. Majicavo : un dispositif pénitentiaire en forte évolution
Les effectifs de la maison d'arrêt de Majicavo
L'ensemble des personnels de la maison d'arrêt est de 71 agents répartis comme suit :
- 2 directeurs des services pénitentiaires (1 chef d'établissement, 1 adjoint) ;
- 1 attaché principal du ministère de la justice ;
- 2 officiers (1 capitaine, 1 lieutenant) ;
- 12 personnels d'encadrement (10 premiers surveillants, 1 major chef de bâtiment, 1 major formateur des personnels) ;
- 44 personnels de surveillance (5 brigadiers, 6 surveillantes, 33 surveillants) ;
- 5 personnels administratifs ;
- 5 personnels techniques (dont 3 en cuisine).
a) Un phénomène chronique de surpopulation carcérale
La maison d'arrêt de Majicavo a été construite en 1995 et disposait, à l'origine, de 65 places théoriques. Elle a connu depuis cette date deux ajustements majeurs destinés à augmenter sa capacité. Ainsi, en 2004, un premier agrandissement a été réalisé afin d'augmenter de 25 places le nombre de places théoriques (90), puis un deuxième en 2010, avec quinze places supplémentaires (105).
La surpopulation à Majicavo est un phénomène récurrent. Elle s'élevait à 214,29 %, le 12 mars 2012, date de la visite de la prison par vos rapporteurs. En effet, à la suite du dernier agrandissement datant de 2010, 226 personnes sont détenues en moyenne pour une capacité théorique de 105 places. Les détenus sont entre 10 et 15 par cellule.
Cellule de la prison de Majicavo
Les détenus ont été principalement condamnés pour des affaires de moeurs, de violence, de meurtres ou d'assassinats, ou encore pour association de malfaiteurs. On ne relève pour l'instant aucun trafic de drogue interne.
L'incarcération des mineurs représente une autre problématique importante de la maison d'arrêt de Majicavo. Leur nombre augmente en raison de l'explosion de la délinquance et du manque de structures et de places d'accueil. La maison d'arrêt de Majicavo comporte trois cellules au quartier mineur, soit une capacité théorique de six places. On dénombre aujourd'hui 14 mineurs détenus à Majicavo, 11 en détention provisoire et 3 en exécution de peine. C'est pourquoi ils ont été installés dans le quartier destiné aux femmes détenues qui sont actuellement deux. Ainsi, le taux d'occupation, qui s'élève à 233 % dans le quartier des mineurs, traduit l'absence de solutions alternatives à Mayotte de type centres éducatifs fermés (CEF) ou centres éducatifs renforcés (CER), ainsi que l'inadéquation entre les moyens de l'administration pénitentiaire et les évolutions rapides de la délinquance.
Vos rapporteurs ont été surpris par l'ambiance calme de la prison, malgré la surpopulation des détenus. Toutefois, M. Gilbert Marceau, directeur de la maison d'arrêt de Majicavo, a relevé une détérioration de la situation : si en 2009, on dénombrait une dizaine de procédures disciplinaires, leur nombre a augmenté à 33 en 2011. Entre janvier et mars 2012, le directeur de la maison d'arrêt en avait déjà recensé une vingtaine en moins de trois mois. Ces procédures disciplinaires concernent principalement les détenus mineurs.
Parmi les 226 détenus présents le 12 mars 2012, seuls 95 étaient français, les 131 autres détenus étant étrangers (dont 126 comoriens). La cohabitation entre les détenus mahorais et anjouannais est parfois difficile. Pour faire face à la surpopulation carcérale chronique de Majicavo, le directeur a mis en place deux séries de mesures :
- une politique volontaire de transferts vers les établissements de La Réunion, notamment vers le centre de détention du Port. Ces affectations concernent des détenus condamnés ayant donné par écrit leur accord pour ce transfert ;
- l'exécution de libérations conditionnelles expulsions (LCE) : l'octroi d'une telle mesure est soumise à la condition, s'il s'agit d'un étranger, d'être expulsé du territoire national, reconduit à la frontière ou extradé, ou de quitter le territoire national et de n'y plus paraître88(*).
Pour faire face à ces difficultés, il est prévu un programme complémentaire de 60 millions d'euros destiné à réhabiliter la prison et à réaliser une nouvelle extension portant le nombre théorique de places à 261. La nouvelle prison se caractérisera par la construction de cellules pour deux personnes et sera adaptée aux normes européennes RPE (règles pénitentiaires européennes) et à la loi pénitentiaire89(*) (avec notamment la construction de parloirs et l'organisation d'activités avec des ateliers et des locaux socio-éducatifs). La livraison est prévue pour juin 2014. Toutefois, M. Gilbert Marceau estime que l'extension ne mettra pas fin au phénomène de surpopulation.
b) L'organisation d'une politique de réinsertion des détenus
Entre 75 et 90 % des détenus sont indigents. Outre l'aide à l'indigence qui est de 20 euros par mois et une aide matérielle en vêtements et en chaussures, les détenus de Majicavo peuvent également bénéficier d'une politique de réinsertion, mise en oeuvre par l'administration de la maison d'arrêt.
L'établissement de Majicavo ne dispose pas d'un local pour accueillir la mise en place d'un atelier de concession. C'est pourquoi l'administration pénitentiaire fait elle-même travailler les détenus, principalement dans le cadre de l'entretien de la structure. 16 % des détenus en moyenne ont la possibilité de travailler. 28 à 30 détenus participent à des travaux d'intérêt général. En outre, les deux femmes détenues fabriquent des drapeaux et réparent les draps troués.
La maison d'arrêt de Majicavo s'est également inscrite dans une politique de pré-repérage de l'illettrisme, depuis octobre 2009. 52 % des détenus ne savent pas lire, 30 % lisent avec peine et seuls 18 % lisent sans difficulté. S'agissant de la maîtrise de la langue française, 35 % ne comprennent pas le français, 38 % le parlent parfaitement et 27 % utilisent un français rudimentaire. La maison d'arrêt a mis en place un dispositif d'apprentissage de la lecture pour ces détenus.
En outre, la population détenue à Majicavo présente, dans sa grande majorité, un niveau d'étude et de qualification très faible. Conformément aux orientations de l'enseignement en milieu pénitentiaire90(*), une équipe éducative a mis en place un enseignement qui s'inscrit dans la poursuite ou la reprise d'un cursus de formation et de préparation de diplôme. L'objectif est de contribuer à ce que la personne détenue se dote des compétences nécessaires pour s'insérer dans la vie sociale et professionnelle, après sa libération. Cette initiative est, qualitativement, un succès : en 2010, 282 détenus ont fréquenté le centre scolaire de la Maison d'Arrêt de Majicavo.
Une politique de formation professionnelle est actuellement mise en place par l'administration de la maison d'arrêt. La seule formation professionnelle actuellement existante concerne la restauration. Une deuxième, relative aux espaces verts, devrait être prochainement mise en oeuvre.
Enfin, cinq détenus bénéficient de permissions de sorties sportives de deux heures par semaine.
S'agissant des mineurs détenus à Majicavo, la présence continue de la PJJ n'est, aujourd'hui, pas possible matériellement au regard de la configuration des locaux de la maison d'arrêt. L'affectation de deux éducateurs au quartier des mineurs sera effective après la restructuration de la maison d'arrêt. Pour l'instant, des membres de l'association TAMA interviennent pour animer les activités auprès des mineurs. La PJJ exerce toutefois l'ensemble des autres missions déclinées dans le cahier des charges des quartiers pour mineurs, à savoir :
- entretien d'accueil ;
- lien avec les familles ;
- suivi de la détention ;
- préparation à la sortie des mineurs ;
- financement de diverses activités ;
- animation d'activités telles que les actions de prévention santé, l'atelier poterie, etc.
4. La question de la sécurité civile
Il n'existe pas, à l'heure actuelle, de service départemental d'incendie et de secours (SDIS) à Mayotte. Il existe seulement un service d'incendie et de secours (SIS), créé en 1988. Le SDIS sera mis en place le 1er janvier 2014, conformément à l'article 1er de la loi du 7 décembre 2010 selon lequel les articles du code général des collectivités territoriales (CGCT) relatifs aux SDIS deviendront applicables à Mayotte à compter de cette date.
Le SIS connaît actuellement deux difficultés majeures liées, d'une part, à la répartition de ses unités sur l'île et, d'autre part, à la participation budgétaire des communes au financement du futur SDIS en 2014.
a) Le fonctionnement actuel du service d'incendie et de secours
Le SIS de Mayotte emploie actuellement 204 sapeurs-pompiers professionnels (dont 8 métropolitains, les autres étant mahorais), 385 sapeurs-pompiers volontaires et 55 personnels administratifs et techniques. Le SIS souffre d'un manque de personnels et d'une difficulté de recrutement : en 2011, un concours ouvrant 180 postes a été organisé mais seuls 30 ont été pourvus.
Selon les informations fournies, le SIS dispose d'un budget, en 2012 et en section de fonctionnement, de 10 714 000 euros, contre 10 086 023 euros en 2011. La section d'investissement s'élève à 318 092 euros. Elle sera uniquement utilisée pour payer les reports d'investissement de 2010 et 2011. Ainsi, aucun achat de nouveau matériel n'est prévu pour 2012 et aucun investissement ne sera possible. Le budget du SIS représente seulement la moitié du budget nécessaire à son bon fonctionnement, selon M. Edmond Sorribas, chef du service d'incendie et de secours de Mayotte.
La principale mission du SIS est le secours à la personne, qui représente 92 % de son activité.
Or, la répartition des unités sur l'île n'est pas en conformité avec le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR) : seules cinq casernes sur six sont opérationnelles. Encore récemment, aucune caserne n'était installée dans le centre de l'île, alors qu'y sont situées les 3ème, 4ème et 5ème villes de Mayotte. Pour faire face à cette situation, le SIS de Mayotte a récemment recruté 30 nouveaux sapeurs-pompiers professionnels et 50 volontaires civils afin d'ouvrir le centre de Kahani, dont l'activité concernera 30 000 habitants. Il convient en outre de relever que quatre centres ont été créés depuis 2009 ; toutefois, ces créations n'ont pu avoir lieu qu'avec l'aide des SDIS métropolitains qui ont envoyé un certain nombre de matériels à Mayotte.
Le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR)
Le schéma départemental ne concerne que l'activité des sapeurs-pompiers : il doit inventorier les risques de toute nature pour la sécurité des personnes et des biens auxquels doivent faire face les services d'incendie et de secours et définir leurs objectifs de couverture, c'est-à-dire les moyens capables de les traiter : sapeurs-pompiers, véhicules, matériels... Il détermine donc principalement l'implantation des casernes de sapeurs-pompiers ainsi que leur dotation en personnels et en matériel.
Élaboré sous l'autorité du préfet par le service départemental d'incendie et de secours (SDIS), le SDACR, après avoir été soumis au conseil général et sur l'avis conforme du conseil d'administration du SDIS, est fixé par arrêté préfectoral.
Il est révisé à l'initiative du conseil d'administration de l'établissement public départemental ou à celle du représentant de l'État.
Afin de disposer d'un maillage cohérent en matière de distribution des secours, M. Edmond Sorribas estime qu'il manque actuellement cinq casernes sur l'île, ce qui implique un besoin financier conséquent dont il n'est pas possible de disposer actuellement. C'est pourquoi M. Sorribas a exprimé ses plus vives inquiétudes quant au développement du futur SDIS.
Enfin, Mayotte ne dispose pas d'un réseau d'alerte des populations malgré les risques importants en matière cyclonique et de tsunamis. Aujourd'hui, l'alerte des populations passe par les radios locales ; toutefois, le temps nécessaire pour avertir la population est incertain. Auparavant, le SIS avait recours aux cadis via le réseau des mosquées. En raison de la « disparition institutionnelle » de ces derniers, il est aujourd'hui plus difficile de continuer à recourir à cette solution.
b) La mise en place du service départemental d'incendie et de secours en 2014
Le directeur du SIS a exprimé devant vos rapporteurs ses inquiétudes quant à la transformation du SIS en SDIS le 1er janvier 2014.
La date retenue - le 1er janvier 2014 - ne permettra pas la constitution du conseil d'administration avant les élections du conseil général prévues en mars 2014. Dès lors, le conseil d'administration connaîtra une forte instabilité. Le CGCT prévoit91(*) que le conseil d'administration est renouvelé dans les quatre mois suivant l'élection. Il faudra donc élire des représentants en décembre 2013 pour adopter le budget avant de procéder à des réélections entre avril et juillet 2014. Il est peu probable que les représentants élus osent s'engager sur de réelles dépenses pour seulement quelques mois.
En conséquence, pour des questions d'efficacité, vos rapporteurs proposent que la mise en place du SDIS s'effectue le 1er juillet 2014, voire le 1er septembre 2014, après les élections cantonales, au lieu du 1er janvier 2014. Cette mesure permettrait de ne pas avoir à élire un conseil d'administration simplement pour voter un budget en janvier. Cette solution nécessite toutefois un véhicule législatif afin de suspendre temporairement l'application à Mayotte des articles du CGCT relatifs à la constitution du conseil d'administration.
Reporter la mise en place du service départemental
d'incendie et de secours (SDIS) de Mayotte
du 1er janvier 2014 au 1er juillet 2014,
voire au 1er septembre 2014.
c) La participation des communes au financement du futur SDIS
Contrairement au schéma traditionnel, le SIS de Mayotte est, aujourd'hui, uniquement financé par le département. Les communes, en raison de leur situation budgétaire difficile, ne participent pas financièrement à son fonctionnement.
On rappellera que, dans le droit commun, en moyenne, les communes participent à hauteur de 45 % au financement du SDIS, le reste étant à la charge du conseil général. La loi « démocratie de proximité » a fait obstacle à l'augmentation progressive de la contribution des communes au financement du SDIS : il s'agissait de fixer la part communale afin de favoriser la prise en charge par les départements. Or, à Mayotte, il est aujourd'hui urgent de soutenir le conseil général dans les dépenses du service d'incendie et de secours, qu'il assume seul depuis sa création en 1988.
Vos rapporteurs s'interrogent sur la capacité budgétaire future des collectivités territoriales mahoraises, dans le cadre de l'entrée en vigueur de la nouvelle fiscalité locale, à partir de 2014. C'est pourquoi ils estiment que le futur SDIS devra bénéficier de ressources budgétaires suffisantes pour poursuivre ses missions. Toutefois, les contributeurs au SDIS pourraient être différents des contributeurs de droit commun, en raison des difficultés budgétaires des collectivités territoriales.
Permettre au futur SDIS de Mayotte de bénéficier
des ressources budgétaires suffisantes pour assumer ses missions,
à l'aide d'un financement adapté.
La question de la participation des communes au budget des SDIS
L'article 122 de la loi « démocratie de proximité » prévoyait la suppression, à compter du 1er janvier 2006, des contributions des communes et des EPCI au financement des SDIS, en contrepartie d'une réfaction opérée sur leur dotation forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement (DGF) ou sur leur dotation d'intercommunalité, selon le cas. Parallèlement, la DGF des départements devait être augmentée d'une dotation égale au total de ces deux réfactions.
Dans l'attente de cette suppression, l'alinéa 6 de l'article L. 1424-35 du CGCT disposait que, pour une année donnée, « le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ne pourra excéder le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale de l'exercice précédent, augmenté de l'indice des prix à la consommation ». Ainsi, le conseil d'administration des SDIS ne pouvait fixer le taux d'évolution de la contribution financière des communes et des EPCI que dans la limite du taux d'inflation.
Mais deux difficultés ont retardé la mise en oeuvre de cette réforme :
- la volonté des maires et des sapeurs-pompiers de maintenir un lien financier entre la commune et le SDIS, afin de favoriser le service de proximité ;
- les disparités des contributions constatées tant entre les communes et les EPCI qu'entre les départements, qui risquaient de provoquer des reports de charges importants entre les collectivités territoriales, et notamment de pénaliser certains départements par rapport à d'autres. Les niveaux de contribution des communes et des EPCI étant très hétérogènes, la réforme proposée aurait eu pour effet de figer ces écarts, interrompant les efforts de rapprochement souvent engagés au sein des SDIS.
C'est pourquoi le Parlement a été conduit à deux reprises à repousser l'entrée en vigueur de cette mesure, initialement prévue au 1er janvier 2006. En effet, à l'initiative du Sénat, les articles 59 et 60 de la loi précitée de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 ont repoussé l'échéance au 1er janvier 2008. Les difficultés de mise en oeuvre persistant, l'article 162 de la loi de finances rectificative pour 200692(*) a, à nouveau, retardé l'entrée en vigueur de cette réforme au 1er janvier 2010.
Il résulte de cette mesure que l'augmentation des dépenses des SDIS est prise en charge par les départements, augmentant leur part dans le financement des SDIS, comme le montre le tableau suivant.
Source : « Les compensation des transferts de compétences : pistes pour des relations apaisées entre l'État et les collectivités territoriales », rapport d'information n° 572 (2009-2010) de MM. Yves Krattinger et Roland du Luart, au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation.
* 88 Décret n° 84-809 du 28 août 1984 modification des articles D. 526 (al. 2) et D. 535 (al. 4) du code de procédure pénale, devenu le nouvel article D. 535 du code de procédure pénale.
* 89 Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.
* 90 Circulaire n° 2002-091 du 29 mars 2002 du ministère de l'Éducation nationale relative aux orientations de l'enseignement en milieu pénitentiaire.
* 91 Articles L. 1424-24-2 et L. 1424-24-3 du CGCT.
* 92 Loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006.