Source: https://www.diritto.it/a-competencia-dos-municipios-para-gerenciar-adequadamente-os-residuos-da-constrcao-civil/
Timestamp: 2017-08-17 19:29:42+00:00
Document Index: 68418658

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A CompetÊncia dos municÍpios para gerenciar adequadamente os resìduos da constrÇÃo civil
Flavia Piva Almeida Leite, 27 ottobre 2011
Flávia Piva Almeida Leite1
Sumário: 1- Introdução; 1.1- O meio ambiente na Constituição Federal de 1988; 2- Resíduos da Construção Civil; 3- A federação brasileira e o Município na Constituição de 1988; 3.1- Competências Municipais na Constituição de 1988; 4- A Competência do Município em matéria ambiental; 4.1- Sua importância fundamental e preponderante para reduzir os impactos ambientais gerados pelos resíduos da construção civil; Conclusão; Referências Bibliográficas
Resumo: O Brasil é uma Federação. Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, o Município foi galgado à posição de ente da federação nos termos dos artigos 1º e 18. Esse status conferido ao Município acabou por dotá-lo de autonomia, isto é, com capacidade constitucional definida e com previsão de atuação própria. Assim, o Município como ente da Federação possui, além de outras competências, a de contribuir para a preservação do meio ambiente, especificamente para a implementação de diretrizes para a efetiva redução dos impactos ambientais gerados pelos resíduos oriundos da construção civil.
Palavras-chave: Federação, competência do município, meio ambiente, resíduos sólidos, resíduos na construção civil.
Abstract: Brazil is a Republic Federation. After the promulgation of the Constitution of 1988, the municipality was raised to the position of member of the Federation according to Articles 1 and 18. This new status assumed by the municipality gave it autonomy, what means, own autonomy defined by constitution which and with prediction of own performance. Thus, the Municipality and member of the Federation have, among other skills, to contribute to the preservation of the environment, specifically for the implementation of guidelines for the effective reduction of environmental impacts caused by waste from construction.
Keys-work: Federation, jurisdiction of the municipality, environment, solid waste, waste in construction
1.1- O meio ambiente na Constituição Federal de 1988
O meio ambiente, na Constituição de 1988, ganhou especial cuidado, em decorrência da relevância que apresenta à saúde e à preservação da vida. A dimensão conferida ao tema vai desde os dispositivos do capítulo VI do Título VIII, até inúmeros outros regramentos insertos ao longo do texto nos mais diversos Títulos e Capítulos.
Segundo, Prof. José Afonso da Silva, a constituição de 1988 foi:
“portanto, a primeira a tratar deliberadamente da questão ambiental. Pode-se até dizer que ela é uma constituição eminentemente ambientalista. Assumiu o tratamento da matéria em termos amplos e modernos. Traz um capítulo específico do sobre o meio ambiente, inserido no título da ordem social. Mas a questão permeia todo o seu texto, correlacionada com os temas fundamentais da ordem constitucional”.2
A Constituição Federal de 1988, pela primeira vez na história constitucional, utiliza a locução meio ambiente, e o faz em pelo menos quatorze vezes (art. 23, VI; art. 24,VI; art.24, VIII; art. 129, III; art. 170,VI, art. 174, III; art. 200, VIII; capítulo VI do Título VIII; art. 225; art. 225, § 1º, IV; art. 225, § 1º, V; art. 225, §2º; art. 225; § 3º e art. 225, § 4º), todavia, não trouxe sua definição, cabendo a doutrina tal tarefa.
Nesse sentido discorre José Afonso da Silva que o meio ambiente há de ser, globalizante, abrangente de toda a Natureza original e artificial, bem como os bens culturais correlatos, compreendendo, portanto, o solo, a água, o ar, a flora, as belezas naturais, o patrimônio histórico, artístico, turístico, paisagístico e arqueológico. E conclui: “o meio ambiente é, assim, a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas. A interação busca assumir uma concepção unitária do ambiente, compreensiva dos recursos naturais e artificiais”.3
Édis Milaré conceitua o direito do ambiente como “o complexo de princípios e normas regulamentadoras das atividades humanas, que, direta ou indiretamente possam afetar a sanidade do ambiente em sua dimensão global, visando a sua sustentabilidade para as presentes e futuras gerações”.4
Dentro desse contexto, o direito ambiental, segundo discorre Celso Antonio Pacheco Fiorillo, “é uma ciência nova, porém autônoma. Essa independência lhe é garantida porque o direito ambiental possui os seus próprios princípios”.5
Etimologicamente, o termo princípio deriva do latim principium que significa origem, começo. Em linguagem leiga é o ponto de partida e o fundamento ou causa de um processo qualquer.6
Em qualquer Ciência, principio é começo, alicerce, ponto de partida, a pedra angular de qualquer sistema. Pressupõe, sempre, a figura de um patamar privilegiado. 7
No âmbito jurídico, com uma precisão mais técnica, no dizer jusfilósofo Miguel Reale, os princípios são “verdades fundantes” de um sistema de conhecimento, como tais admitidas por serem evidentes ou por terem sido comprovadas, que ostentando a qualidade de enunciações normativas de cunho genérico, condicionam, orientam a compreensão do sistema jurídico, quer para sua aplicação e integração, quer para a elaboração de novas normas.8
No mesmo sentido é a colocação de Celso Antonio Bandeira de Mello: principio é, por definição:
“mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico. É o conhecimento dos princípios que preside a intelecção das diferentes partes componentes do todo unitário que há por nome sistema jurídico positivo”. 9
Colocados na Constituição, ápice do ordenamento jurídico dos estados democráticos de direito, os princípios passam a ser síntese dos valores abrigados no ordenamento jurídico; estes valores são opções ético-sociais básicas que presidem a ordem política, jurídica, econômica e cultural; embasam decisões políticas fundamentais. Espelham os fins básicos da sociedade.
Não iremos, no presente estudo, abordar cada um dos princípios constitucionais e infraconstitucionais que informam o direito ambiental, mas concebê-los como os alicerces do nosso sistema jurídico, já que foram “adotados internacionalmente como furto da necessidade de uma ecologia equilibrada e indicativos do caminho adequado para a proteção ambiental”.10
Dentre esses princípios podemos mencionar os extraídos da Constituição Federal de 1988, dentre eles: o do direito ao meio ambiente equilibrado, do direito à sadia qualidade de vida, do acesso equitativo aos recursos naturais, do usuário-pagador e do usuário poluidor pagador, da precaução, da prevenção, da reparação, da informação, da participação, da obrigatoriedade da intervenção do Poder Público, dentre outros que poderão ser extraídos da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei Federal 6.938/81), e, também, das Declarações Internacionais de Princípios, adotadas por Organizações Internacionais, em especial as Declarações da ONU de Estocolmo de 1972, sobre o meio Ambiente Humano, e do Rio de Janeiro de 1992, sobre meio Ambiente e Desenvolvimento.
No Brasil, pode-se dizer que a Lei 6.938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente) foi, por assim, dizer o marco inicial, o primeiro diploma legal que cuidou do meio ambiente como um direito próprio e autônomo. Antes disso, a proteção do meio ambiente era feita de modo mediato, indireto e reflexo, na medida em que ocorria apenas quando se prestava tutela a outros direitos, tais como o direito vizinhança, propriedade, regras urbanas de ocupação de solo etc. Com a publicação dessa Lei o meio ambiente foi considerado patrimônio público, devendo ser assegurado e protegido por todos.
A referida Lei criou a Política Nacional do Meio Ambiente, sendo muito mais do que um simples conjunto de regras, mas estabelecendo uma política com princípios, diretrizes, instrumentos e conceitos gerais sobre o meio ambiente.
Tanto que prevê em 6°, § 2°, que:
“Art 6º – Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, assim estruturado:
§ 2º Os Municípios, observadas as normas e os padrões federais e estaduais, também poderão elaborar as normas mencionadas no parágrafo anterior”.
E ainda, nesse mesmo artigo, no seu inciso II, que o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), é órgão consultivo e deliberativo cuja finalidade é a de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida.
Os órgãos ou entidades municipais integram o Sistema Nacional do Meio Ambiente como órgãos locais, sendo responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental, como previsto pelo art. 6°, inciso VI, da Lei n° 6.938, de 1981, com a redação dada pela Lei n° 7.804, de 18/07/1989.
Apesar dos princípios e normas constitucionais e infraconstitucionais para assegurar um meio ambiente equilibrado, uma das atividades capazes de provocar a degradação do solo e do subsolo é a geração de resíduos sólidos.
Nesse contexto é aprovada a Lei nº 12.305, de 02 de agosto de 2010 que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, dispondo sobre princípios, objetivos e instrumentos, bem como sobre as diretrizes relativas à gestão integrada e ao gerenciamento de resíduos sólidos, incluída os perigosos, às responsabilidades dos geradores e do poder público e aos instrumentos econômicos aplicáveis.
Cabe ressaltar, que, muito antes dessa Lei específica sobre resíduos sólidos, a Resolução do CONAMA nº 307, de 05/07/2002 estabelece diretrizes, critérios e procedimentos para a Gestão dos Resíduos da Construção Civil e estabelece o prazo máximo de 12 meses para que os municípios e o Distrito Federal elaborem seus Planos Integrados de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil, contemplando os pequenos geradores de entulho. Aos grandes geradores foi dado um prazo de dois anos (até janeiro de 2005) para que inclua, nos seus projetos de obras a serem submetidos à aprovação, o projeto de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil.
Nosso estudo será analisar a competência do Município para a implementação de diretrizes para a efetiva redução dos impactos ambientais gerados pelos resíduos oriundos da construção civil.
2- Resíduos da Construção Civil
Para regular as atividades que provocam a degradação ambiental, especificamente as formas de deterioração do solo11, é promulgada a Lei federal nº 12.305, de 02 de agosto de 2010 que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, dispondo sobre princípios, objetivos e instrumentos, bem como sobre as diretrizes relativas à gestão integrada e ao gerenciamento de resíduos sólidos, incluídos os perigosos, às responsabilidades dos geradores e do poder público e os instrumentos econômicos aplicáveis.
A Lei, em seu artigo 2º, estabelece que, além dela, se aplicam aos resíduos sólidos as Leis 11.445, de 5 de janeiro de 2007, a 9.974, de 6 de junho de 2000, e 9.966, de 24 de abril de 2000, assim como “as normas estabelecidas pelos órgãos do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária (SNVS), do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária (Suasa) e do Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (Sinmetro)”.
A Lei traz no inciso XVI de seu artigo 3º a definição de resíduos sólidos como sendo:
“material, substância, objeto ou bem descartado resultante de atividades humanas em sociedade, a cuja destinação final se procede, se propõe proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados sólidos ou semissólido, bem como gases contidos em recipientes e líquidos cujas particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública de esgotos ou em corpos d’água, ou exijam para isso soluções técnicas ou economicamente inviáveis em face da melhor tecnologia disponível”.
Os resíduos sólidos, para os efeitos desta Lei são classificados em seu artigo 13, segundo os critérios da origem e da periculosidade. Quanto à origem os resíduos podem ser: a) domiciliares: os originários de atividades domésticas em residências urbanas; b) resíduos de limpeza urbana: os originários da varrição, limpeza de logradouros e vias públicas e outros serviços de limpeza urbana; c) resíduos sólidos urbanos: os englobados nas alíneas ‘a’ e ‘b’; d) resíduos de estabelecimentos comerciais e prestadores de serviços: os gerados nessas atividades, excetuados os referidos nas alíneas ‘b’,’e’,’g’, ‘h’ e ‘j’; e) resíduos dos serviços públicos de saneamento básico: os gerados nessas atividades, excetuados os referidos na alínea ‘c’; f) resíduos industriais: os gerados nos processos produtivos e instalações industriais; g) resíduos de serviços de saúde: os gerados nos serviços de saúde, conforme definido em regulamento ou em normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS; h) resíduos da construção civil: os gerados nas construções, reformas, reparos e demolições de obras de construção civil, incluídos os resultantes da preparação e escavação de terrenos para obras civis; i) resíduos agrossilvopastoris: os gerados nas atividades agropecuárias e silviculturais, incluídos os relacionados a insumos utilizados nessas atividades; j) resíduos de serviços de transportes: os originários de portos, aeroportos, terminais alfandegários, rodoviários e ferroviários e passagens de fronteira; k) resíduos de mineração: os gerados na atividade de pesquisa, extração ou beneficiamento de minérios.
Portanto, a Lei conceitua o resíduo da construção civil como os que são gerados nas construções, reformas, reparos e demolições de obras de construção civil, incluídos os resultantes da preparação e escavação de terrenos para obras civis. Esse será o objeto do nosso estudo.
Quanto à periculosidade os resíduos podem ser: a) perigosos: aqueles que, em razão de suas características de inflamabilidade, corrosividade, reatividade, toxicidade, patogenicidade, carcinogenicidade, teratogenicidade e mutagenicidade, apresentam significativo risco à saúde pública ou à qualidade ambiental, de acordo com lei, regulamento ou norma técnica; b) resíduos não perigosos: aqueles não enquadrados na alínea ‘a’.
Cabe ressaltar que esse mesmo artigo trouxe outra importante definição. Em seu inciso XVII, de uma forma inovadora, introduz a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos. Conceitua-a como o conjunto de atribuições individualizadas e encadeadas dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, dos consumidores e dos titulares de serviços públicos de limpeza urbana e de manejo dos resíduos sólidos, para minimizar o volume de resíduos sólidos e rejeitos geradores, bem como para reduzir os impactos causados à saúde humana e à qualidade ambiental decorrentes do ciclo de vida dos produtos, nos termos da Lei 12.305/2010 (art. 3º).
Percebe-se que a Lei estabeleceu uma cadeia de responsabilidade que envolve todos os que entram no ciclo de vida do produto, isto é, na série de etapas que envolvem o desenvolvimento do produto, a obtenção de matérias-primas e insumos, o processo produtivo, o consumo e a disposição final (art. 3º, IV). Mas, segundo esclarece Paulo Affonso Leme Machado, “esse encadeamento não retira a individualização de cada ação ou omissão da pessoa física ou jurídica, de direito público ou de direito privado”. Mas adiante o mesmo autor, aponta que essa responsabilidade conforme a definição trazida pela lei visa diminuir o volume de resíduos e reduzir o impacto à saúde e ao meio ambiente em tudo o que disser respeito ao resíduo sólido.12
Dentre as responsabilidades pelos geradores de resíduos sólidos, a Lei abre uma Seção para tratar dessa responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos. No artigo 30 a Lei determina que categorias profissionais sejam abrangidas por essa responsabilidade compartilhada: os fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, os consumidores e os titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, consoante as atribuições e procedimentos previstos nesta Seção. A responsabilidade compartilhada desses profissionais, segundo dispõe o artigo 31 abrange:
“I- investimento no desenvolvimento, na fabricação e na colocação no mercado de produtos:
que sejam aptos, após o uso pelo consumidor, à reutilização, à reciclagem ou a outra forma de destinação ambientalmente adequada;
cuja fabricação e uso gerem a menor quantidade de resíduos sólidos possível;
II- divulgação de informações relativas às formas de evitar, reciclar e eliminar os resíduos sólidos associados a seus respectivos produtos;
III- recolhimento de produtos e dos resíduos remanescentes após o uso, assim como sua subseqüente destinação final ambientalmente adequada, no caso de produtos objetos de sistema de logística reversa na forma do artigo 33;
IV – compromisso de, quando firmados acordos ou termos de compromisso com o Município, participar das ações previstas no plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, no caso de produtos ainda não inclusos no sistema de logística reversa. “
Mencionamos anteriormente que a Lei dispõe também sobre os princípios, objetivos e instrumentos da Política Nacional de Resíduos Sólidos, que abordaremos de forma sucinta a seguir.
No tocante aos princípios o artigo 6º prevê onze incisos13, onde seis deles já são tradicionais do Direito Ambiental: princípio da prevenção, princípio da precaução, princípio do poluidor-pagador, princípio do desenvolvimento sustentável, princípio do direito à informação e princípio do controle social. E como inovação, é inserido o princípio do protetor-recebedor. Os termos que compõem esse princípio mostram apenas no sentido literal que quem protege, merece receber. Nesse sentido esclarece Paulo Affonso Leme Machado que:
“É um princípio que vai demandar maior aprofundamento, pois se de um lado não se pode exigir que só uma parte da população proteja gratuitamente o meio ambiente, em favor de todos, também, não se pode ir para o extremo, e afirmar que quem não for pago, não é obrigado a proteger.” 14
A ecoeficiência é elevada à categoria de princípio conforme se vê do inciso V do artigo 6º. E o resíduo sólido reutilizável e reciclável é reconhecido como um bem econômico e de valor social, gerador de trabalho e de renda e promotor de cidadania, conforme inciso VIII, desse mesmo artigo.
Falar em objetivos é tratar dos fins da lei de resíduos sólidos. “É indicar quais os horizontes para se enxergar, mas também é a indicação das avenidas a percorrer, pois sem meios não se atingem os fins”.15 E para que isso aconteça, a Lei enumera quinze objetivos em seu artigo 7º: “I- proteção da saúde pública e da qualidade ambiental; II – não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos sólidos, bem como a disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos; III – estímulo à adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo de bens e serviços; IV- adoção, desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias limpas como forma de minimizar impactos ambientais; a redução do volume e da periculosidade dos resíduos perigosos; V- redução do volume e da periculosidade dos resíduos perigosos; VI – incentivo à indústria da reciclagem, tendo em vista fomentar o uso de matérias-primas e insumos derivados de matérias recicláveis e reciclados; VII – gestão integrada de resíduos sólidos; VIII – articulação entre as diferentes esferas do poder público, e destas com o setor empresarial, com vistas à cooperação técnica continuada na área de resíduos sólidos; IX – capacitação técnica continuada na área de resíduos sólidos; X- regularidade, continuidade, funcionalidade e universalização da prestação dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, com adoção de mecanismos gerenciais e econômicos que assegurem a recuperação dos custos dos serviços prestados, como forma de garantir sua sustentabilidade operacional e financeira; XI – prioridade, nas aquisições e contratações governamentais, para: a) produtos reciclados e recicláveis; b) bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com padrões de consumo social e ambientalmente sustentáveis; XII- integração dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis nas ações que envolvam a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos; XII- estímulo à implementação da avaliação do ciclo de vida do produto; XIV- incentivo ao desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e empresarial voltados para a melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resíduos sólidos, incluídos a recuperação e o aproveitamento energético; XV- estímulo à rotulagem ambiental e ao consumo sustentável”.
E no tocante aos instrumentos da Política Nacional de Resíduos Sólidos, a Lei contempla em seu artigo 8º, entre outros: os planos de resíduos sólidos, os inventários e o sistema declaratório anual de resíduos sólidos; a coleta seletiva, os sistemas de logística reversa e outras ferramentas relacionadas à implementação da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos; o incentivo à criação e desenvolvimento de cooperativas ou e outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis recicláveis; o monitoramento e a fiscalização ambiental, sanitária e agropecuária; a cooperação técnica e financeira entre os setores público e privado para o desenvolvimento de pesquisas e novos produtos, métodos, processos e tecnológicas de gestão, reciclagem, reutilização, tratamento de resíduos e disposição final ambientalmente adequada de rejeitos; a pesquisa científica e tecnológica; a educação ambiental; os incentivos fiscais, financeiros e creditícios etc..
Entre os instrumentos, os planos mereceram maior atenção da Lei, que os prevê e disciplina nos artigos 14 a 24: “Art. 14. São planos de resíduos sólidos: I- o Plano Nacional de Resíduos Sólidos; II- os planos estaduais de resíduos sólidos; III – os planos microrregionais de resíduos sólidos e os planos de resíduos sólidos de regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas; IV- os planos intermunicipais de resíduos sólidos; V – os planos municipais de gestão integrada de resíduos sólidos; VI – os planos de gerenciamento de resíduos sólidos”. Cabe ressaltar que além desses planos existe o plano de gerenciamento de resíduos perigosos (art. 20, parágrafo único e art. 39), que poderá ser exigido de forma separada ou inserida no plano de gerenciamento de resíduos sólidos (art. 20).
Como instrumento de maior importância para a eficácia do regime ambiental referente aos resíduos sólidos a Lei prevê proibições. Assim é que são proibidas as seguintes formas de destinação ou disposição final de resíduos sólidos ou rejeitos: “I- lançamento em praias, no mar ou em quaisquer corpos hídricos; II – lançamento in natura a céu aberto, excetuados os resíduos de mineração; III- queima a céu aberto ou em recipientes, instalações e equipamentos não licenciados para essa finalidade; IV- outras formas vedadas pelo poder público” (art. 47), assim como nas áreas de disposição final de resíduos ou rejeitos são proibidas certas atividades nas áreas : I – utilização de rejeitos como alimentação; II – catação, observado o disposto no inciso V do art. 17 ( que dispõe sobre “metas (nos planos estaduais) para a eliminação e recuperação de lixões, associadas à inclusão social e à emancipação econômica de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis”); III – criação de animas domésticos; IV – fixação de habitações temporárias ou permanentes; V – outras atividades vedadas pelo Poder Público “ (art. 48).
Segundo esclarece Paulo Affonso Leme Machado, as proibições comentadas constituem obrigações de não fazer e, portanto, exigíveis através de Ação Civil Pública, a serem interpostas contra quem administrar ou for responsável pelas áreas de disposição final de resíduos ou de rejeitos.16
Cabe ressaltar, que, bem antes dessa Lei específica sobre resíduos sólidos, a Resolução do CONAMA nº 307, de 05/07/2002 estabelece diretrizes, critérios e procedimentos para a Gestão dos Resíduos da Construção Civil e estabelece o prazo máximo de 12 meses para que os municípios e o Distrito Federal elaborem seus Planos Integrados de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil, contemplando os pequenos geradores de entulho.
No ano de 2004, a Resolução CONAMA nº 348, alterou a Resolução 307, para incluir o amianto na classe de resíduos perigosos.
A Resolução nº 307 define as responsabilidades do poder público e dos agentes privados em relação ao Resíduo de Construção e Demolição – RCD, firmando que o gerador é o responsável pelos resíduos, devendo elaborar projetos de gerenciamento destes gerados no canteiro de obras, que passam a ser obrigatórios e devem ser apresentados ao poder público para aprovação destes projetos, de modo a impedir a continuidade de procedimentos prejudiciais ao meio ambiente.
Essa Resolução estabelece diretrizes, critérios e procedimentos para a gestão dos resíduos da construção civil, visando:
a responsabilidade ambiental dos profissionais na elaboração dos projetos por meio da redução e minimização do desperdício de materiais, exigência de manejos para a eliminação dos impactos ambientais, diminuição dos custos finais do empreendimentos;
a responsabilidade ambiental dos transportadores por meio de um correto manejo e destinação dos resíduos, obedecendo à legislação municipal e aos dispositivos que regulamentam as questões do meio ambiente;
a responsabilidade ambiental dos receptores dos RCD por meio de áreas receptoras definidas como: área de transbordo e triagem – licenciada pelo poder público municipal, área de reciclagem e aterros de RCD e resíduos inertes – licenciados pelos órgãos estaduais do meio ambiente.17
Ainda, segundo o artigo 10 desta Resolução, que dispõe sobre a gestão dos resíduos da construção civil, conceituando-se como tal, os resíduos “provenientes de construções, reformas, reparos e demolições de obras de construção civil, e os resultantes da preparação e da escavação de terrenos, tais como: tijolos, blocos cerâmicos, concreto em geral, solos, rochas, metais, resinas, colas, tintas, madeiras e compensados, forros, argamassa, gesso, telhas, pavimento asfáltico, vidros, plásticos, tubulações, fiação elétrica etc., comumente chamados de entulhos de obras, caliça ou metralha” (art. 2º), são definidas quatro classes de resíduos de construção civil, que deverão ter tratamentos distintos:
Classe A – resíduos reutilizáveis ou recicláveis como agregados, tais como tijolo, blocos, telhas, placas de revestimento, argamassa, concreto, tubos, meio-fio, solos de terraplanagem etc.;
Classe B – resíduos recicláveis para outras destinações, tais como plástico, papel/papelão, metal, madeira etc.;
Classe C – resíduos ainda sem tecnologia ou aplicações economicamente viáveis para a sua reciclagem / recuperação, tais como os produtos oriundos do gesso (tratamento pelo gerador);
Classe D – resíduos perigosos, tais como tintas, solventes, óleos e outros ou aqueles contaminados (tratamento pelo fabricante) e amianto.
Como instrumento para a implementação da gestão dos resíduos da construção civil, dispõe em seu artigo que o Plano Integrado de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil, a ser elaborado pelos Municípios e pelo Distrito Federal, o qual deverá incorporar: Programa Municipal de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil; e Projetos de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil.
Em seu artigo 6º determina o que deverá constar do Plano Integrado de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil: “I – as diretrizes técnicas e procedimentos para o Programa Municipal de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil e para os Projetos de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil a serem elaborados pelos grandes geradores, possibilitando o exercício das responsabilidades de todos os geradores; II – o cadastramento de áreas, públicas ou privadas, aptas para recebimento, triagem e armazenamento temporário de pequenos volumes, em conformidade com o porte da área urbana municipal, possibilitando a destinação posterior dos resíduos oriundos de pequenos geradores às áreas de beneficiamento; III – o estabelecimento de processos de licenciamento para as áreas de beneficiamento e de disposição final de resíduos; IV – a proibição da disposição dos resíduos de construção em áreas não licenciadas; V – o incentivo à reinserção dos resíduos reutilizáveis ou reciclados no ciclo produtivo; VI – a definição de critérios para o cadastramento de transportadores; VII – as ações de orientação, de fiscalização e de controle dos agentes envolvidos; VIII – as ações educativas visando reduzir a geração de resíduos e possibilitar a sua segregação.
E que o Programa Municipal de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil será elaborado, implementado e coordenado pelos municípios e pelo Distrito Federal, e deverá estabelecer diretrizes técnicas e procedimentos para o exercício das responsabilidades dos pequenos geradores, em conformidade com os critérios técnicos do sistema de limpeza urbana local (art. 7º).
Esta Resolução constitui um avanço, pois disciplina as ações necessárias para minimizar os impactos ambientais, proibindo, inclusive, a disposição dos RCD em aterros de resíduos domiciliares (situação ainda muito comum) e em áreas de bota fora. Define, também, a responsabilidade das prefeituras em apoiar o pequeno gerador e, como responsabilidade do grande gerador, o controle e manejo dos resíduos, tendo como principal objetivo a sua não geração. Por outro lado, a classificação em tipos diferenciados ajudará o controle e manejo adequado dos resíduos, bem como o melhor reaproveitamento, quando sua geração não puder ser evitada. Cabe, enfim, aos municípios, imprimir em suas legislações o estímulo a não geração de resíduos como um fator primordial para a solução da questão, evitando o desperdício de recursos naturais, muitas vezes, não renováveis.
3- A federação brasileira e o Município na Constituição de 1988
O Estado Federal, desde o surgimento na Constituição Americana de 1787, tem evoluído e não se acomodou a uma concepção única e exclusiva, sofreu transformações.
Assim, seria quase impossível apontar e reunir todos os elementos que informam cada estrutura federativa, o que não impede, porém, a enumeração de algumas características que, em conjunto, indicam a presença desse tipo de organização.
A origem do termo “federalismo” encontra-se na palavra latina foedus, foediris, significando “aliança”.
Muitos doutrinadores ao analisar o Federalismo, enumeram um rol de características consideradas fundamentais à configuração do Estado Federal.
Podemos mencionar como características do federalismo segundo Luiz Alberto David Araujo:
“a) o Estado Federal pressupõe, no mínimo, duas ordens jurídicas, uma central e outra parcial;
“b) as ordens jurídicas parciais são dotadas de autonomia, que se revela por competências próprias, possibilidade de auto-organização e de escolha de seus governantes e dos membros do Poder Legislativo, que terão competência para legislar sobre matérias fixadas na Constituição Federal;
“c) a Constituição Federal, que trará a repartição constitucional de competências, deve ser rígida e escrita, trazendo cláusula que proteja a forma federativa de pretensões de alteração desse sistema;
“d) o Estado Federal tem com instrumento jurídico uma constituição e tem na indissolubilidade do pacto federativo traço essencial;
“e) as vontades parciais se fazem representar na elaboração da vontade geral através do Senado Federal, que deve guardar a isonomia dentre as vontades parciais;
“f) deve haver guardião da Constituição, zelando pelo cumprimento da repartição das competências;
“g) em casos extremos, a União Federal decretará a intervenção federal, agindo em nome de todas as vontades parciais onde inexistir motivo ensejador da medida, situação que se fundamenta na necessidade de se evitar a desagregação da Federação.”18
Segundo esse doutrinador, em estudo dedicado às características comuns do federalismo, a característica mais marcante do Estado Federal encontra-se no relacionamento entre os poderes parciais – aos quais deve ser assegurada autonomia – e o poder central.19
Assim, a Federação é a reunião de vários Estados, todos eles dotados de autonomia política e administrativa.
A Constituição de 1988 em seu artigo 1º, no capítulo dos Princípios Fundamentais, fez renascer o princípio federativo em nosso País. Explicitou que por ser República Federativa, o Brasil, de forma inovadora, elegeu o Município como pessoa jurídica de direito público interno, ao lado da União, Estados e Distrito Federal, alçando o Município a ente da federação.
Realmente, a Constituição em vigor elevou o Município à categoria de ente integrante da Federação, dotado de autonomia política, administrativa e financeira. Assim dispõe o artigo 1º e artigo 18 da citada Constituição.
A discussão que recai sobre o fato de ser ou não o Município entidade federada não é recente.
Aponta o ilustre publicista José Alfredo de Oliveira Baracho, em sua obra notável20, que a teoria do federalismo não pressupõe o Município como ente da Federação. Os únicos entes federativos são o Estado Federal e os Estados-membros. “A Federação não é de Municípios, e sim de Estados”.21 Com efeito, os Municípios não têm representação no Senado Federal, não podem propor emendas à Constituição Federal, nem possuem Poder Judiciário.
Nessa linha de raciocínio Raul Machado Horta, disserta no sentido da exclusão do Município como ente da Federação:
“Identificando a presença crescente do Município nos documentos constitucionais, pela expansão normativa da matéria a ela consagrada nas Constituições Federais e Estaduais no período republicano, assiná-lo, de início, a exclusão do Município entre os entes que compõem a União Federal, a Federação ou a República Federativa. Essa exclusão é outra constante e revela a coerência de princípio da doutrina federal que as nossas Constituições anteriores à 1988 sempre acataram”.22
Embora reconhecendo a profundidade da lição desses ilustres constitucionalistas, com a proclamação da Constituição de 1988, os Municípios passaram a integrar a Federação.
A autonomia municipal está alicerçada sobre quatro capacidades básicas, a saber: a capacidade de auto-organização; a capacidade de autogoverno; a capacidade de legislação própria e a capacidade de auto-administração.
Referidas capacidades se traduzem, respectivamente, no fato de cada Município possuir sua Lei Orgânica (capacidade de auto-organização), na competência para dispor sobre seus poderes Legislativo e Executivo (capacidade de autogoverno), na possibilidade de autolegislação e, finalmente, na administração própria de seus interesses.
Verifica-se que a autonomia municipal é incontestável. Os Municípios estão aptos a eleger seus Prefeitos, e possuem Legislativo próprio capaz de prescrever normas jurídicas. E tal fenômeno é possível porque a própria Constituição Federal procedeu a uma partilha de competências e atribuições entre os diversos entes da Federação existentes.
Assim, dentro desse sistema vigente, para resolver os problemas da administração pública, os níveis de governo se unem dentro de suas respectivas competências e atribuições para o equilíbrio do desenvolvimento.
Como vimos anteriormente, uma das principais características do Estado Federal é a repartição de competências.
A repartição de competências está estruturada no documento fundamental da estrutura federativa. Dela depende a distribuição do poder governamental entre as demais ordens, de tal forma que o poder não se concentre nas mãos de uma única pessoa.
A divisão de competências entre os entes federados, em regra, segue o denominado princípio da predominância do interesse, segundo o qual competem à União as matérias em que predomine o interesse nacional, aos Estados as de interesse regional e aos Municípios as de interesse local.
A Constituição Federal de 1988, ao invés de repartir as competências em duas ordens, ou seja, de um lado a competência da União, poder central, e, de outro lado, a competência dos Estados-membros, nossa federação, apresenta uma peculiaridade: ao lado da competência da União e dos Estados-membros e do Distrito Federal, assegurou uma quarta competência a municipal.
Diversamente do que se costuma ver em outras federações, a federação brasileira possui quatro centros distintos de poder: um federal, da União; um regional, dos Estados-membros; um, do Distrito Federal; e o local, dos Municípios, todos dotados de autonomia e com poderes políticos emanados diretamente pela Constituição Federal.
José Afonso da Silva conceitua a competência, como:
“Competência é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade ou a um órgão ou agente do Poder Público para emitir decisões. Competências são as diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções”. 23
No Federalismo brasileiro a Constituição estabeleceu um sistema de repartição de competência entre a União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios, dotados de autonomia política, financeira, administrativa e legislativa.
O sistema de repartição adotado pela Constituição Federal entre as entidades da Federação é bastante complexo. O texto magno de 1988 ultrapassou o dualismo dos poderes enumerados e dos poderes reservados do federalismo clássico, definindo deveres e obrigações à União, aos Estados-membros, Municípios e Distrito Federal, para assegurar os direitos e garantias fundamentais das pessoas, através da implementação de políticas públicas que atendam os objetivos fundamentais de promover a justiça social, erradicar a pobreza e reduzir as desigualdades sociais, assegurar a cidadania e a dignidade da pessoa humana.
Para tanto, fundamentou na técnica da enumeração dos poderes reservados ou enumerados da União (art. 21 e 22), com poderes remanescentes para os Estados (art. 25, § 1) e poderes definidos indicativamente para os Municípios (arts. 29 e 30). Entretanto, combinou, como nos mostra José Afonso da Silva, com essa reserva de campos específicos, áreas comuns em que se preveem atuações paralelas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23) e setores concorrentes entre União e Estados, em que a competência para estabelecer políticas gerais, diretrizes gerais e normas gerais cabe à União, enquanto se defere aos Estados e até aos Municípios a competência suplementar (arts. 24 e 30).24
As competências ditadas pela Constituição Federal distinguem-se em competência para legislar (editar leis), que pode ser privativa (art. 22), concorrente (art. 24) ou suplementar (arts. 24, § 2, e 30, II); e competência material (administrativa ou de execução) que pode ser privativa (art. 21) ou comum (art. 23).
O principio geral que norteou a repartição de competências entre as entidades foi o da predominância do interesse, segundo o qual caberão à União aquelas matérias de interesse nacional (geral), aos Estados-membros as de interesse regional, aos Municípios as de interesse local e ao Distrito Federal as de interesse regional e local somados. Segundo este critério, haverá sempre de ser observada qual a instância que determinada ação irá afetar: se questões locais, regionais ou gerais, para que se defina, então, o ente ao qual caberá a competência.
Não iremos, no presente estudo, abordar cada uma dessas competências discriminadas na Constituição, mas, de forma resumida, analisaremos as competências conferidas ao Município.
3.1- Competências Municipais na Constituição de 1988
O Brasil é uma Federação. E um Estado-membro só pode ser considerado do tipo Federal se detiver autonomia que pressupõe repartição de competências para o exercício e desenvolvimento de sua atividade. A Constituição Federal é quem preceituará onde começa e onde termina a competência das entidades que compõem a organização federal; por isso, a repartição é tema central da organização federal.
Como mencionamos anteriormente, no Federalismo brasileiro a Constituição estabeleceu um sistema de repartição de competência entre todos os entes, dotando-os de autonomia política, financeira, administrativa e legislativa.
Vimos também que o sistema de repartição adotado pela Constituição Federal entre as entidades da Federação é bastante complexo. O texto magno de 1988 ultrapassou o dualismo dos poderes enumerados e dos poderes reservados do federalismo clássico, definindo deveres e obrigações à União, aos Estados-membros, Municípios e Distrito Federal.
Dirimindo antiga luta que travava sobre a qualificação dos Municípios integrarem ou não a Federação, a Constituição Federal de 1988 pôs fim a essa discussão, quando declarou em seu artigo 1º, que a República Federativa do Brasil é formada pela União indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. E no artigo 18, caput, a organização político-adminsitrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
Assim, a Constituição Federal repartiu as competências entre os entes federados de uma forma complexa, atribuindo aos Municípios competências materiais privativas, competências legislativas privativas, competência material comum, e competência suplementar.
Quanto à extensão, a competência pode ser classificada em exclusiva, privativa, comum, concorrente ou suplementar. A competência exclusiva, como o próprio vocábulo indica, exclui os demais entes, enquanto que a privativa, embora também seja específica de um determinado ente federado, permite, ao contrário daquela, delegação ou competência suplementar.
A competência comum, também denominada cumulativa ou paralela, é a exercida de forma igualitária por todos os entes que compõem uma federação, sem a exclusão de nenhum; a concorrente consiste em uma competência em que há a possibilidade de disposição por mais de um ente federativo, havendo, entretanto, uma primazia por parte da União quanto à fixação de normas gerais.
Assim, o artigo 29, caput, conferiu ao Município, a competência para elaborar sua Lei Orgânica.25
Outorgou, ainda, a competência para legislar sobre assuntos de interesse local de acordo com o artigo 30, I.
Sendo os Municípios entes dotados de poderes para dispor sobre aquilo que se refere a interesses locais, necessário se tornou elucidar o significado de interesse local. Para isso, é esclarecedora a interpretação dada por Hely Lopes Meirelles:
“Interesse local não é interesse exclusivo do Município; não é interesse privativo da localidade; não é interesse único dos munícipes. Se se exigisse essa exclusividade, essa privatividade, essa unicidade, bem reduzido ficaria o âmbito da Administração local, aniquilando-se a autonomia de que faz praça a Constituição. Mesmo porque não há interesse municipal que não o seja reflexamente da União e do Estado-membro, como, também, não há interesse regional ou nacional que não ressoe nos Municípios, como partes integrantes da Federação brasileira. O que define e caracteriza o ‘interesse local’, inscrito como dogma constitucional é a predominância do interesse do Município sobre o Estado ou da União”. 26
O artigo 30, II, preceitua que o Município pode suplementar a legislação federal e estadual, no que couber.
No inciso III do artigo acima mencionado, confere competência ao Município para instituir e arrecadar os tributos de sua competência e aplicar suas rendas. No inciso IV, a competência de criar, organizar e suprimir distritos. Também compete organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse loca, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial (inciso V). No inciso VI, atuar na área de educação. Compete ainda, prestar serviços de atendimento à saúde da população (30, VII). No inciso VIII desse artigo 30 combinado com o artigo 182, § 1º, promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local.
No artigo 23 elencou um rol de competências materiais comuns, em que há o concurso de todos os Poderes reclamando em função do interesse público existente a preservação de certos bens (alguns particularmente ameaçados) e no cumprimento de certas metas de alcance social, a demandar uma soma de esforços.
No artigo 39, caput, O município deverá organizar a Administração Pública loca e dispor sobre o regime funcional de seus servidores.
Conferiu também a competência de constituir guardas municipais para a proteção de seus bens, serviços e instalações, segundo dispõe o artigo 144, § 8º da Constituição.
E no artigo 182, caput, conferiu ao Município executar a política de desenvolvimento urbano, com o intuito de ordenar o pleno desenvolvimento das funções da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Resumidamente, estas são as competências do Município previstas na Constituição Federal de 1988. Todavia, não é o intuito do presente estudo discorrer sobre cada uma delas, mas, sim, abordaremos a competência do Município na questão ambiental, especificamente, a competência para implementação de diretrizes para a efetiva redução dos impactos ambientais gerados pelos resíduos oriundos da construção civil.
4- A Competência do Município em matéria ambiental
4.1- Sua importância fundamental e preponderante para reduzir os impactos ambientais gerados pelos resíduos da construção civil
Como mencionamos anteriormente o sistema de repartição de competência entre as entidades da Federação brasileira é bastante complexo. No tocante a repartição de competência em matéria ambiental, no Brasil segue os mesmos princípios que a Constituição adotou para a distribuição de competência em geral entre as entidades federativas, ou seja, têm competência para a proteção ambiental a União, os Estados, Distrito Federal e Municípios. Encontramos competência material exclusiva, competência material comum, competência legislativa exclusiva e competência legislativa concorrente.
No artigo 23 da Constituição Federal, foram partilhadas entre os vários entes da Federação competências materiais comuns, na qual todos os entes, inclusive os Municípios de forma isolada, em parceria ou em conjunto, podem atuar segundo regras pré-estabelecidas, para protegerem o meio ambiente e combater à poluição, bem como para preservar as florestas, a fauna e a flora (art. 23 VI e VII).27
Nos termos do art. 24 da Lei Maior, cabem aos Estados e ao Distrito Federal, concorrentemente com a União, legislar sobre: florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; – proteção ao patrimônio histórico, cultural, turístico e paisagístico; responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. Nos mesmos artigos, precisamente nos parágrafos 1.º ao 4.º, o legislador constituinte explicitou que, na esfera da legislação concorrente, compete a União estabelecer normas gerais não excluindo a dos Estados em caráter suplementar.28
Cabe relembrar que, a competência concorrente enseja a possibilidade de iniciativa na área da legislação ambiental para os Estados e para o Distrito Federal, se a União se mantiver inerte. Nesse sentido, esclarece Paulo Affonso Leme Machado que “a competência concorrente poderá exercer-se não só quanto à elaboração de leis, mas de decretos, resoluções e portarias”.29
Assim, inexistindo normas gerais da União, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender às suas peculiaridades (art. 24, § 3º). Essa competência chamada plena, entretanto, segundo Paulo Affonso Leme Machado, sofre dupla limitação – “qualitativa e temporal: a norma estadual não pode exorbitar da peculiaridade ou do interesse próprio do Estado e terá que se ajustar ao disposto em norma federal ambiental superveniente”30. A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.
Os Municípios, nas hipóteses do artigo 24, não detêm competência para legislarem de forma concorrente com os demais entes, todavia, com base no artigo 30, II, podem suplementar a legislação federal e estadual no que couber em matéria ambiental.
O inciso I do artigo 30 não faz referência específica ao meio ambiente, mas a ele também se aplica, vez que confere ao Município competência para legislar sobre assuntos de interesse local. O interesse local, trazido pela Constituição, não se caracteriza pela exclusividade, mas pela predominância.
O Município como demonstramos anteriormente, foi elevado a ente federativo, conforme preceitua os artigos 1º e 18 da Constituição Federal e recebeu autonomia, possuindo competências exclusivas (art. 30) e organização política própria (art. 29).
Portanto, o resíduo de construção e demolição (RCD) também denominado entulho, tornou-se um sério problema nos Municípios, pois a elevada geração deste resíduo associada à indiferença com que o problema vem sendo tratado pelos responsáveis pela gestão municipal dos resíduos sólidos resultam em um grande desafio para o cumprimento à exigência do CONAMA e, posteriormente, da Lei que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos.
O Município tem interesse local na coleta, transporte, tratamento e destinação final dos resíduos sólidos. Seu interesse predomina sobre os da União e dos Estados na matéria.
E, dentre as espécies de resíduos sólidos que maior atenção tem merecido, estão os resíduos da construção civil e demolição.
Na grande maioria das cidades, a maior parte desse resíduo é depositada inadequadamente em bota-foras clandestinos, nas margens de rios e córregos ou em terrenos baldios, provocando o entupimento e o assoreamento de cursos d’água, de bueiros e galerias, estando diretamente relacionado às constantes enchentes e à degradação de áreas urbanas, além de propiciar o desenvolvimento de vetores. Os bota- foras e os locais de disposições irregulares são também locais propícios para roedores, insetos, animais peçonhentos (aranhas e escorpiões) e insetos transmissores de endemias, como a dengue.
A massa de RCD gerado nas regiões urbanas pode ser superior à dos resíduos domiciliares.
As estimativas brasileiras são raras e os números apontam para uma produção anual entre 230 a 730 kg/hab.ano31 e considera que a massa de RCD gerada nas cidades, muitas vezes, é igual ou maior do que a massa dos resíduos domiciliares, variando entre 41% (quarenta e um por cento) a 70% (setenta por cento) da massa total de resíduos sólidos urbanos. Devido à grande quantidade gerada e a sua deposição ilegal, que pode ser entre 20 e 50% do gerado nas cidades sem política adequada para este resíduo, eles são um problema sério nas médias e grandes cidades brasileiras.
Segundo dados publicados pela Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais – ABRELPE32, em 2010, os municípios brasileiros coletaram 31 milhões de toneladas de resíduos de construção civil, 8,7% a mais que no ano de 2009, e as quantidades são expressivas em todas as regiões do país, o que exige atenção especial dos municípios no destino final dado aos mesmos, principalmente porque as quantidades reais são ainda maiores, visto que os municípios em geral coletam somente os RCD lançados nos logradouros públicos.
A coleta do RCD é um negócio estabelecido, com um grande número de empresas privadas, trabalhando tanto para as prefeituras quanto para a iniciativa privada.
A redução da geração deste resíduo é complexa, e somente deverá ser atingida a médio ou longo prazo.
A reciclagem dos resíduos de construção e demolição é viável do ponto de vista técnico e ambiental. O risco de contaminação ambiental por este tipo de reciclagem pode ser considerado baixo, embora um controle mínimo seja desejável especialmente quando se trata de RCD oriundos de instalações industriais.
Pela Resolução do CONAMA, as construtoras devem adotar programas de gestão de resíduos e apresentá-los à Prefeitura no processo de licenciamento de obras de construção civil.
Nas últimas décadas, devido ao crescimento acelerado das cidades brasileiras, grandes quantidades de resíduos vêm sendo geradas pela construção civil, a situação de degradação ambiental foi se agravando devido à ausência de políticas públicas de gerenciamento de tais resíduos.
Considerando que mais de 80% da população brasileira vive em cidades, é o Município o principal responsável pela tutela mais efetiva da sadia qualidade de vida. É o poder público municipal, a esfera de governo mais próxima do cidadão, e, assim, da vida de todos. Afinal, é nele que nascemos, trabalhamos e nos relacionamos, ou seja, é nele que efetivamente vivemos.
A Constituição Federal ao ter atribuído ao Município competência para legislar sobre assuntos locais, referiu-se aos interesses que atendem de modo imediato às necessidades locais, ainda que tenham repercussão sobre as necessidades gerais do Estado ou do País. Com isso, como a redução dos impactos ambientais gerados pelos resíduos da construção civil e outras questões como o fornecimento domiciliar de água potável, o serviço de coleta de lixo, o trânsito de veículos, bem como temas típicos do meio ambiente natural, artificial, cultural e do trabalho no âmbito do Município, embora de interesse local, “não deixam de afetar o Estado e mesmo o país”.
Assim, temos que a Constituição Federal trouxe importante destaque para o Município em face do direito ambiental brasileiro, particularmente para implementação de diretrizes para a efetiva redução dos impactos ambientais gerados pelos resíduos oriundos da construção civil.
A Constituição Federal de 1988 reconheceu o Município como ente da federação assegurando, de modo expresso, a capacidade de auto-organização e autogoverno. Essa autonomia estendida ao Município conferiu-lhe competência para legislar. O critério básico e definido de sua área de competência é o interesse local.
Assim, a Constituição Federal repartiu as competências entre os entes federados de uma forma complexa, atribuindo aos Municípios competências diversas, dentre elas competências para preservar e conservar o meio ambiente.
Os Municípios devem desenvolver ações concretas que contribuam para o desenvolvimento das cidades, a geração de emprego e renda com o ambiente ecologicamente equilibrado.
Desta forma, tornaram-se responsáveis pelo cumprimento das exigências contidas na Lei 12.305/2010 (Lei de Políticas Nacional de Resíduos Sólidos) e na Resolução CONAMA nº 307, de 05/07/2002, que estabelece diretrizes, critérios e procedimentos para a gestão dos resíduos da construção civil.
Esta Resolução estabeleceu o prazo máximo de 12 meses para que os Municípios e o Distrito Federal elaborem seus Planos Integrados de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil, contemplando os pequenos geradores entulho.
Define as responsabilidades do Poder Público e dos agentes privados em relação ao RCD estabelecendo que o gerador é o responsável pelos resíduos. E ainda, classificou os resíduos de construção civil, estabelecendo tratamento distinto para cada um deles.
Assim, os Municípios deverão contribuir para minimizar os impactos ambientais coibindo a disposição dos resíduos de construção civil com legislações específicas no intuito de proibir que estes continuem sendo depositados em aterros de resíduos domiciliares e em áreas de bota fora não licenciadas para esse fim.
ABBAGNANO, Nicola. Dicionário de filosofia. Tradução da 1a edição brasileira coordenada e revista por Alfredo Bosi; revisão e tradução dos novos textos Ivone Castilho Benedetti – 4a edição, 2a tiragem. São Paulo: Martins Fontes, 2004.
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SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à constituição . 6ª. Edição, atualizada até a Emenda Constitucional 57, de 18.12.2008. Malheiros editora: São Paulo, 2009.
______________________. Direito ambiental constitucional. 9. ªedição, atualizada. São Paulo: Malheiros Editores, 2011.
1 Doutora em Direito pela Pontifícia Universidade Católica – PUC – São Paulo/SP, Mestre em Direito pela Instituição Toledo de Ensino – ITE – Bauru /SP, Pós graduada em Gerente de Cidades pela Fundação Armando Álvares Penteado – FAAP – São Paulo – SP, Graduada em Direito pela Instituição Toledo de Ensino – ITE – Bauru /SP. Professora nas disciplinas de Direito Administrativo, Direito Constitucional e Direito Tributário nos cursos de Direito das seguintes instituições educacionais: Complexo Educacional das Faculdades Metropolitanas Unidas – FMU, Universidade de Mogi das Cruzes – UMC – Campus Villa Lobos Universidade Paulista – UNIP – Campus Paraíso – São Paulo – SP; e, Universidade Paulista – UNIP, todas em São Paulo – SP.
2 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 19. ªedição, atualizada. São Paulo: Malheiros Editores, 2011, p. 48.
3 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 19. ªedição, atualizada. São Paulo: Malheiros Editores, 2011, p. 20.
4 MILARÉ, Edis. Direito do ambiente. Editora Revista dos Tribunais: São Paulo, 2009, pág. 963.
5 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 10ª edição revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 26.
6 ABBAGNANO, Nicola. Dicionário de filosofia, p. 792, verbete “princípio”, “ponto de partida” é terminologia muito empregada quando se vai tratar dos princípios.
7 CARAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 14ª edição, São Paulo: Malheiros, 2002, p. 31.
8 REALE, Miguel. Lições preliminares de direito. São Paulo: Saraiva, 1998, pp. 299-200.
9 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25a edição, revista e atualizada, 2a tiragem. São Paulo: Malheiros, 2008, pp. 942-943.
10 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 10ª edição revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Saraiva 2009, p. 27.
11 Segundo José Afonso da Silva, em sua obra direito ambiental constitucional, na p. 99, do ponto de vista ecológico, “o solo é terra vegetal, meio em que se associam a litosfera, a hidrosfera e a atmosfera; é, pois, meio de sustentação de vida”. E para o mesmo autor, na p. 100, as formas de deterioração do solo “são todos os modos de desgaste de sua qualidade natural. Essas formas manifestam-se quer pela contaminação por elementos prejudiciais à sua qualidade, quer por sua destruição física, quer por sua intensa exploração, que lhe esgote a potencialidade produtiva. A primeira forma é a poluição e a degradação química; a segunda é a erosão; e a terceira, o esgotamento. Os principais poluentes do solo e do subsolo são os resíduos sólidos, assim, considerados qualquer lixo, refugo, lodos, lamas e borras resultantes de atividades humanas de origem doméstica, profissional, agrícola, industrial, nuclear ou de serviço, que neles se depositam, com a denominação genérica de lixo, o que se agrava constantemente em decorrência do crescimento demográfico dos núcleos urbanos e especialmente das áreas metropolitanas”. (grifo nosso)
12 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 19ª edição, revista, atualizada e ampliada, editora Malheiros: São Paulo, 2011, p. 605.
13 “art. 6º São princípios da Política Nacional de Resíduos Sólidos:
I- a prevenção e a precaução;
II – poluidor-pagador e o protetor-recebedor;
III – a visão sistemática, na gestão dos resíduos sólidos, que considere as variáveis ambiental, social, cultural, econômica, tecnológica e de saúde pública;
IV- o desenvolvimento sustentável;
V- a ecoeficiência, mediante a compatibilização entre o fornecimento, a preços competitivos, de bens e serviços qualificados que satisfaçam as necessidades humanas e tragam qualidade de vida e a redução do impacto ambiental e do consumo de recursos naturais a um nível, no mínimo, equivalente à capacidade de sustentação estimada do planeta;
XI – a razoabilidade e a proporcionalidade. ”
14 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 19ª edição, revista, atualizada e ampliada, editora Malheiros: São Paulo, 2011, pp. 597 e 598.
15 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 19ª edição, revista, atualizada e ampliada, editora Malheiros: São Paulo, 2011, p. 598
16 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 19ª edição, revista, atualizada e ampliada, editora Malheiros: São Paulo, 2011, p. 623.
17 SANTOS, Ediane Nadia Nogueira Paranhos Gomes dos; BRAGA, Mayra Rodrigues Vieira Santos; PEREIRA, Priscila Siqueira; DANELLI, Renata Barbosa; GONÇALVES, Gabriella Patto Xavier. Sustentabilidade econômica e social – gestão integrada na construção civil. Internet: http://www.cori.unicamp.br/CT2006/trabalhos/GESTaO%20INTEGRADA%20NA%20CONSTRUcaO%20CIVIL.doc , acesso em: 16/01/2011. pág. 5.
18 ARAUJO, Luiz Alberto David. Características comuns do federalismo. In: BASTOS, Celso (coordenador). Por uma nova federação. Editora Saraiva: São Paulo, 1995, p. 50.
19ARAUJO, Luiz Alberto David. Características comuns do federalismo. In: BASTOS, Celso (coordenador). Por uma nova federação. Editora Saraiva: São Paulo, 1995, p. 39.
20 BARACHAO, José Alfredo do Oliveira. Teoria geral do federalismo. 1ª edição, editora Forense: Rio de Janeiro, 1986.
21 BARACHAO, José Alfredo do Oliveira. Teoria geral do federalismo. 1ª edição, editora Forense: Rio de Janeiro, 1986, p. 53.
22 HORTA, Raul Machado. Direito constitucional. 2ª edição, revista, atualizada e ampliada. Editora Del Rey: Belo Horizonte, 1999, p. 613.
23 SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à constituição. 6.ª edição, atualizada até a Emenda Constitucional 57, de 18.12.2008. Malheiros editora: São Paulo, 2009, p. 244.
24 SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à constituição. 6.ª edição, atualizada até a Emenda Constitucional 57, de 18.12.2008. Malheiros editora: São Paulo, 2009, p. 244.
25 “Art. 29 – O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício de dez dias e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado, e os seguintes preceitos…”.
26 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 10ª edição, Malheiros editores Ltda: São Paulo, 1998. p. 104.
27 “Art. 23 – É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (…)
VII – preservar as florestas, a fauna e a flora; (…)
Parágrafo único – Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”.
28 “Art. 24 – Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (…)
§ 1º – No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2º – A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
§ 3º – Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º- A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.”
29 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 19ª edição, revista, atualizada e ampliada, editora Malheiros: São Paulo, 2011, p. 121.
30 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 19ª edição, revista, atualizada e ampliada, editora Malheiros: São Paulo, 2011, p. 121.
31 SANTOS, Ediane Nadia Nogueira Paranhos Gomes dos; BRAGA, Mayra Rodrigues Vieira Santos; PEREIRA, Priscila Siqueira; DANELLI, Renata Barbosa; GONÇALVES, Gabriella Patto Xavier. Sustentabilidade econômica e social – gestão integrada na construção civil. Internet: http://www.cori.unicamp.br/CT2006/trabalhos/GESTaO%20INTEGRADA%20NA%20CONSTRUcaO%20CIVIL.doc , acesso em: 16/01/2011. pág 1.
32 ABRELPE. Panorama dos Resíduos Sólidos no Brasil – 2010. Internet: http://www.abrelpe.org.br/panorama_apresentacao.cfm . Acesso em: 23/09/2011. p. 34
Flavia Piva Almeida Leite
Responsabilità del medico e risarcimento del danno dopo le sezioni unite
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