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Timestamp: 2016-10-25 19:22:47
Document Index: 202928786

Matched Legal Cases: ['Art. 90', 'Art. 82', 'Art. 89', 'Art. 9', 'Art. 5', 'Art. 36', 'Art. 3', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 27', 'Art. 26', 'Art. 16', 'Art. 10', 'Art. 8', 'Art. 36', 'BGE', 'BGE', 'Art. 66', 'Art. 68']

1C_51/2012 (21.05.2012)
1C_51/2012, 1C_71/2012
1C_51/2012
Swisscom (Schweiz) AG, Beschwerdef�hrerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Thomas Wipf,
1C_71/2012
Sunrise Communications AG, Beschwerdef�hrerin, vertreten durch Rechtsanw�ltin Claudia Steiger,
handelnd durch den Gemeinderat, und dieser vertreten durch lic. iur./SIA Christoph Fritzsche,
Baudirektion des Kantons Z�rich, Generalsekretariat, Abteilung Stab/Sektion Recht, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Z�rich,
Baurekursgericht des Kantons Z�rich,
Selnaustrasse 32, Postfach, 8090 Z�rich,
Beschwerden gegen das Urteil vom 6. Dezember 2011 des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich,
Die Gemeindeversammlung Hinwil beschloss am 15. M�rz 2010 eine Teilrevision ihrer Bau- und Zonenordnung (BZO) und erliess dabei neu eine Ziff. 2.11 �ber Mobilfunkanlagen. Diese lautet:
2.11 Antennenanlagen
Standorte f�r Mobilfunkanlagen bedingen eine umfassende Interessenabw�gung. Gegeneinander abzuw�gen sind insbesondere die orts- und raumplanerischen Interessen, die Interessen der Mobilfunknutzer und die Interessen der Mobilfunkbetreiber. Die Mobilfunkbetreiber sind verpflichtet, der Bewilligungsbeh�rde diejenigen Unterlagen einzureichen, die sie ben�tigt, um die Interessenabw�gung und Standortsteuerung vorzunehmen und die Erf�llung der Standortvoraussetzungen zu pr�fen.
Die Mobilfunkbetreiber sind verpflichtet, bestehende Standorte anderer Anbieter zu nutzen, sofern der Mitben�tzung keine technischen beziehungsweise rechtlichen Gr�nde entgegenstehen und die Vermieterschaft einer Mitben�tzung zustimmt.
Mobilfunkanlagen haben der Quartierversorgung zu dienen. In der Industrie- und Gewerbezone sowie in der Zone f�r �ffentliche Bauten in denen stark und m�ssig st�rende Betriebe zul�ssig sind, k�nnen �berdies auch Anlagen f�r die kommunale Versorgung erstellt werden.
Mobilfunkanlagen sind nur in folgenden Zonen und gem�ss folgenden Priorit�ten zul�ssig:
1. Priorit�t: Industrie- oder Gewerbezonen
2. Priorit�t: Zone f�r �ffentliche Bauten in denen stark und m�ssig st�rende Betriebe zul�ssig sind
3. Priorit�t: Zentrumszone und Wohnzonen mit Gewerbeerleichterung
4. Priorit�t: Kernzonen
Erbringt der Betreiber den Nachweis, dass aufgrund von funktechnischen Bedingungen ein Standort ausserhalb der zul�ssigen Zonen erforderlich ist, ist eine Mobilfunkanlage auch in den �brigen Wohnzonen zul�ssig.
Die Betreiber erbringen den Nachweis, dass in den Zonen mit jeweils h�herer Priorit�t keine Standorte zur Verf�gung stehen. Deckt ein Standort Versorgungsgebiete der Landwirtschaftszone ab, hat der Betreiber auf Verlangen der Bewilligungsbeh�rde zus�tzlich den Nachweis zu erbringen, dass kein Standort in der Landwirtschaftszone zur Verf�gung steht.
Die Bewilligungsbeh�rde kann von den Mobilfunkbetreibern verlangen, dass innerhalb der Zonen mit gleicher Priorit�t Alternativstandorte gepr�ft werden.
Baugesuche f�r Mobilfunkanlagen im Bereich von Natur- und Heimatschutzobjekten sind bez�glich der Einordnung von einer externen Fachperson zu begutachten.
Hiergegen erhoben die Swisscom (Schweiz) AG und die Sunrise Communications AG mit separaten Eingaben Rekurs und verlangten, Ziff. 2.11 BZO sei aufzuheben. Mit Entscheid vom 27. Oktober 2010 vereinigte die Baurekurskommission III des Kantons Z�rich die beiden Rekursverfahren und hiess sie teilweise gut. Sie hob Ziff. 2.11.1, 2.11.2 und 2.11.4 bis 2.11.6 auf und erg�nzte Ziff. 2.11.7 BZO im Sinne der Erw�gungen.
Gegen den Rekursentscheid erhob die Gemeinde Hinwil am 29. November 2010 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich und beantragte, dieser sei aufzuheben, soweit die Rekurse gutgeheissen worden seien.
Nachdem die Baudirektion die Teilrevision der BZO bereits am 27. September 2010 im nicht angefochtenen Umfang genehmigt hatte, verweigerte der Regierungsrat mit Beschluss vom 4. Mai 2011 die Genehmigung von Ziff. 2.11 BZO mit Ausnahme der Ziff. 2.11.3 und 2.11.7 BZO. Zudem lud er die Gemeinde Hinwil ein, Ziff. 2.11.7 BZO im Sinn der Erw�gungen der Baurekurskommission pr�zisierend zu erg�nzen ("sofern die geplante Anlage visuell wahrnehmbar ist".
Gegen diesen Regierungsratsbeschluss erhob die Gemeinde Hinwil am 10. Juni 2011 ebenfalls Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Beschluss sei aufzuheben, soweit die Revision der Nutzungsplanung nicht genehmigt worden sei.
Das Verwaltungsgericht vereinigte beide Beschwerdeverfahren. Am 6. Dezember 2011 hiess es die Beschwerden teilweise gut, soweit sie mit Bezug auf Ziff. 2.11.7 nicht gegenstandslos geworden waren. Demgem�ss hob es die Ziff. 2.11.1, 2.11.2, 2.11.5 zweiter Satz und 2.11.6 BZO auf und wies die Beschwerden im �brigen ab.
Dagegen haben die Swisscom (Schweiz) AG (im Folgenden: Beschwerdef�hrerin 1) und die Sunrise Communications AG (im Folgenden: Beschwerdef�hrerin 2) mit separaten Eingaben vom 27. und vom 31. Januar 2012 Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei insoweit aufzuheben, als er die Ziff. 2.11.4 und Ziff. 2.11.5 erster Satz der BZO-Vorlage Hinwil f�r rechtm�ssig erkl�re.
Das Verwaltungsgericht und die Gemeinde Hinwil beantragen die Abweisung der Beschwerden, soweit darauf einzutreten sei. Das Baurekursgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerden. Die Baudirektion des Kantons Z�rich hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Die Beschwerdef�hrerin 2 beantragt in ihrer Replik die Einholung eines Fachgutachtens des Bundesamts f�r Kommunikation (BAKOM) zur Frage, wie sich ein Kaskadenmodell f�r Mobilfunkanlagen auf den Versorgungsauftrag der Konzession�rinnen sowie auf die Immissionslast auswirke.
Auf Antrag der Beschwerdef�hrerin 1 wurde ihrer Beschwerde mit Verf�gung vom 14. M�rz 2012 aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Der angefochtene, kantonal letztinstanzliche Entscheid �ber eine kommunale Bau- und Zonenordnung ist ein Endentscheid (Art. 90 BGG), gegen den grunds�tzlich die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht offensteht (Art. 82 ff. BGG). Die umstrittenen Bestimmungen der BZO Hinwil beschr�nken m�gliche Standorte f�r Mobilfunksendeanlagen innerhalb des Gemeindegebiets. Die beschwerdef�hrenden Mobilfunkbetreiberinnen haben daher ein schutzw�rdiges Interesse an der Aufhebung oder �nderung dieser Bestimmungen und sind zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Da auch die �brigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerden einzutreten.
Diese betreffen dieselben BZO-Bestimmungen und richten sich gegen denselben Entscheid des Verwaltungsgerichts, weshalb es sich rechtfertigt, die Verfahren zu vereinigen.
In der vom Verwaltungsgericht best�tigten Fassung lautet Ziff. 2.11 BZO Hinwil wie folgt:
2.11.1 [aufgehoben]
2.11.2 [aufgehoben]
Mobilfunkanlagen haben der Quartierversorgung zu dienen. In der Industrie- und Gewerbezone sowie in der Zone f�r �ffentliche Bauten, in denen stark und m�ssig st�rende Betriebe zul�ssig sind, k�nnen �berdies auch Anlagen f�r die kommunale Versorgung erstellt werden.
1. Priorit�t: Industrie- oder Gewerbezonen;
2. Priorit�t: Zonen f�r �ffentliche Bauten, in denen stark und m�ssig st�rende Betriebe zul�ssig sind;
3. Priorit�t: Zentrumszone und Wohnzonen mit Gewerbeerleichterung;
4. Priorit�t: Kernzonen.
Die Betreiber erbringen den Nachweis, dass in den Zonen mit jeweils h�herer Priorit�t keine Standorte zur Verf�gung stehen.
[Satz 2 aufgehoben]
2.11.6 [aufgehoben]
Baugesuche f�r Mobilfunkanlagen im Bereich von Natur- und Heimatschutzobjekten sind bez�glich der Einordnung von einer externen Fachperson zu begutachten, sofern die geplante Anlage visuell wahrnehmbar ist.
Nur noch die Ziff. 2.11.4 und 2.11.5 sind vor Bundesgericht streitig.
Die Beschwerdef�hrerinnen bestreiten zun�chst die Regelungsbefugnis der Gemeinde.
3.1 Gem�ss � 45 Abs. 1 des Z�rcher Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) erlassen die Gemeinden eine Bau- und Zonenordnung. Sie sind dabei an die Institute, Begriffe, Mess- und Berechnungsweisen sowie an die Mindestanforderungen des kantonalen Rechts gebunden, soweit es ihnen nicht ausdr�cklich Abweichungen gestattet (Abs. 2). Die Bau- und Zonenordnung regelt die �berbaubarkeit und die Nutzweise der Grundst�cke, soweit diese nicht abschliessend durch eidgen�ssisches oder kantonales Recht bestimmt sind (� 46 Abs. 1 PBG).
Das Verwaltungsgericht hielt fest, dass der kantonale Gesetzgeber mit diesen Bestimmungen sowie den daran anschliessenden Bestimmungen �ber die Bauzonen (�� 47 ff. PBG) klarstellen wollte, dass die Gemeinden ihre Bauzonen nur in die ausdr�cklich zul�ssigen Zonenarten (� 48 PBG) unterteilen und mit den ausdr�cklich zul�ssigen Bauvorschriften (�� 49 ff. PBG) versehen d�rfen. F�r die Legiferierung einer speziellen kommunalen Bestimmung betreffend Mobilfunkantennen bed�rfe es daher einer ausdr�cklichen Erm�chtigung im Planungs- und Baugesetz. Dies wird von den Parteien nicht bestritten.
3.1.1 Gem�ss � 78 PBG kann die Bau- und Zonenordnung f�r ganze Zonen oder gebietsweise Aussenantennen verbieten, sofern durch andere technische Einrichtungen gleichwertige Empfangsm�glichkeiten gew�hrleistet sind.
Die Baurekurskommission und der Regierungsrat erachteten diese kantonale Gesetzesbestimmung als gen�gende gesetzliche Erm�chtigung f�r die strittige kommunale Regelung: � 78 PBG habe zwar bei dessen Erlass haupts�chlich Fernsehantennen geregelt, k�nne aber bei zeitgem�sser Auslegung auch auf Mobilfunkantennen angewendet werden.
Das Verwaltungsgericht ging mit den Beschwerdef�hrerinnen davon aus, dass die �bertragung des auf Radio- und Fernsehempfangsantennen zugeschnittenen � 78 PBG auf Mobilfunkanlagen bereits am klaren Wortlaut der Bestimmung scheitern m�sse: Als gleichwertige Empfangsm�glichkeit k�me im Bereich der Mobilfunktelefonie wohl in allererster Linie das Telefonfestnetz infrage; dieses sei jedoch gerade nicht in der Lage, Signale an Mobilfunktelefone zu �bermitteln oder solche Signale von einem Mobilfunktelefon zu empfangen.
3.1.2 Dagegen ging das Verwaltungsgericht davon aus, dass sich die angefochtene Regelung auf � 49a Abs. 3 erster Halbsatz PBG st�tzen k�nne. Danach kann f�r ganze Zonen, gebietsweise oder f�r einzelne Geschosse die Nutzung zu Wohnzwecken oder gewerblichen Zwecken zugelassen, vorgeschrieben oder beschr�nkt werden.
Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts er�ffnet diese Bestimmung den Gemeinden einen weiten Spielraum f�r die Umschreibung der zul�ssigen Nutzweisen. Diese d�rften selbst innerhalb einer zul�ssigen Nutzungsart spezielle Nutzungen einschr�nken oder auch ausn�tzungsm�ssig privilegieren (vgl. E. 4.3 S. 8 des angefochtenen Entscheids mit Hinweis auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts). Demnach biete � 49a Abs. 3 PBG eine gen�gende Erm�chtigungsgrundlage f�r die Gemeinden, um die Zulassung von Mobilfunkanlagen als spezifische Nutzung auf ihrem Gebiet zu regeln.
3.2 Die Beschwerdef�hrerinnen halten diese Auslegung von � 49a Abs. 3 PBG f�r willk�rlich (Art. 9 BV); sie verletze das Legalit�tsprinzip (Art. 5 Abs. 1 bzw. Art. 36 Abs. 1 BV) sowie die Grunds�tze der Gewaltenteilung (Art. 3 KV/ZH), der Rechtssicherheit und der gen�genden Bestimmtheit des Rechtssatzes.
Sie sind der Auffassung, die Standortplanung von Mobilfunkanlagen habe keinen rechtsrelevanten Bezug zu Wohn- und Gewerbenutzungen. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts stelle eine gew�hnliche Mobilfunkanlage keinen Betrieb dar, sondern eine technische Infrastrukturbaute. Anderenfalls k�nnten die Gemeinden in der BZO auch gew�hnliche technische Bauten und Anlagen wie z.B. Reklameanlagen, Zeitungsboxen, Abfallsammelstellen und Solaranlagen ausschliessen, was abwegig w�re. Sinn und Zweck von � 49a Abs. 3 PBG sei es, konflikttr�chtige Nutzungen zu entflechten oder aber Synergien nutzbar zu machen. Es gebe keinerlei Hinweise, dass der Gesetzgeber die Gemeinden erm�chtigen wollte, Regelungen zur Mobilfunkinfrastruktur zu treffen.
Dass hierf�r eine spezialgesetzliche Regelung notwendig sei, belege auch � 78 PBG, der eine ausdr�ckliche Regelung f�r Radio- und Fernsehantennen treffe. Es w�re Sache des kantonalen Gesetzgebers, auch f�r den Bereich der Mobilfunkanlagen eine entsprechende Regelung im PBG zu erlassen, um die Informationsfreiheit, eine minimale kantonale Einheitlichkeit und die Abstimmung mit den bundesrechtlichen Vorgaben zu gew�hrleisten.
Die Beschwerdef�hrerinnen geben zu bedenken, dass der Bund aufgrund der Komplexit�t der Materie und dem laufenden Bed�rfniswandel auf den Erlass eines Sachplans f�r Mobilfunkanlagen verzichtet habe; der Ansatz, die Standorte "bottom up" via rund 2'500 Gemeinden festzulegen, sei erst recht verfehlt.
3.3 Die Gemeinde Hinwil ist weiterhin der Auffassung, dass sich ihre Regelung auf � 78 PBG st�tzen k�nne. Anwendbar sei aber auch � 49a Abs. 3 PBG: W�hrend das PBG in seiner urspr�nglichen Fassung sehr um die Vereinheitlichung der baurechtlichen Regelungen im Kanton bem�ht gewesen sei, seien mit der Revision 1991 die kommunalen Regelungsbefugnisse erweitert worden (vgl. ROBERT WOLF/ERICH KULL, Das revidierte Planungs- und Baugesetz des Kantons Z�rich, Bern 1992, Rz. 4 S. 10 ff.). Insbesondere habe ihnen der neu eingef�gte � 49a Abs. 3 PBG die M�glichkeit er�ffnet, f�r alle Zonenarten zus�tzliche Nutzungsvorschriften zu erlassen. Diese Bestimmung spreche nicht von Betrieben, sondern umfassender von "gewerblichen Zwecken"; dieser Begriff sei weit zu verstehen (CHRISTOPH FRITZSCHE/ PETER B�SCH/THOMAS WIPF, Z�rcher Planungs- und Baurecht, 5. Aufl., Z�rich 2011, S. 737), weshalb es nicht darauf ankomme, ob Mobilfunkanlagen als Betriebe zu qualifizieren seien. Die Formulierung "zu Wohnzwecken oder gewerblichen Zwecken" umfasst nach Auffassung der Gemeinde alle m�glichen Nutzungen. K�nne eine Gemeinde gest�tzt auf � 49a Abs. 3 PBG die Nutzung zu Wohnzwecken einschr�nken, sei es ihr auch unbenommen, in ihrer BZO gewisse der Wohnnutzung dienende Infrastrukturanlagen wie z.B. Mobilfunkantennenanlagen zu beschr�nken oder auszuschliessen.
3.4 Die Auslegung einer kantonalen Norm (hier: � 49a Abs. 3 PBG) �berpr�ft das Bundesgericht grunds�tzlich nur unter dem Blickwinkel des Willk�rverbots (Art. 9 BV), auch wenn die Verletzung des Legalit�ts- und des Gewaltenteilungsprinzips ger�gt wird (BGE 130 I 1 E. 3.1 S. 5 mit Hinweisen).
� 49a PBG (eingef�gt durch das Gesetz vom 1. September 1991; in Kraft seit 1. Februar 1992) gestattet den Gemeinden, f�r ganze Zonen, gebietsweise oder f�r einzelne Geschosse die Nutzung zu Wohnzwecken oder gewerblichen Zwecken zuzulassen, vorzuschreiben oder zu beschr�nken. Diese Formulierung ist sehr weit gefasst. Generelle Zielsetzung der PBG-Revision von 1991 war es, den Regelungsbereich der Gemeinden zu erweitern (Antrag des Z�rcher Regierungsrats vom 11. Oktober 1989 zur �nderung des Planungs- und Baugesetzes, Z�rcher Amtsblatt 1989 1750; so schon Urteil des Bundesgerichts 1P.697/1992 vom 16. Juni 1993 E. 4c, in: ZBl 94/1993 S. 560).
Kann die Gemeinde sowohl die Nutzung zu Wohnzwecken als auch zu betrieblichen Zwecken einschr�nken, erscheint es zumindest nicht willk�rlich anzunehmen, dass sie auch die M�glichkeit hat, gewisse technische Bauten und Infrastrukturanlagen, die diesen Nutzung dienen, n�her zu regeln und gegebenenfalls einzuschr�nken. Insofern k�nnen sich auch kommunale Regelungen �ber die Zul�ssigkeit von Mobilfunkanlagen in einzelnen Zonen willk�rfrei auf diese Bestimmung st�tzen, vorausgesetzt, dass ein �ffentliches Interesse an einer derartigen Regelung besteht (vgl. dazu unten, unten E. 5.4).
Die ausdr�ckliche Regelung f�r Radio- und Fernsehantennen in � 78 PBG stammt aus der Zeit vor der Einf�hrung von � 49a Abs. 3 PBG und ist restriktiver formuliert (Gew�hrleistung gleichwertiger Empfangsm�glichkeiten). Die Interpretation des Verwaltungsgerichts, es handle sich nunmehr (nach Einf�hrung von � 49a Abs. 3 PBG) um eine lex specialis zu dieser Bestimmung, ist jedenfalls nicht unhaltbar.
Die Beschwerdef�hrerinnen r�gen weiter, Ziff. 2.11.4 und 2.11.5 BZO verletzten die in der Bundesfernmeldegesetzgebung konkretisierten �ffentlichen Interessen an einer qualitativ guten, preiswerten und innovativen Mobilfunkversorgung und einem funktionierenden Wettbewerb zwischen den Mobilfunkanbietern sowie die konzessionsrechtlichen Vorgaben und seien daher bundesrechtswidrig. Zudem verletzten sie die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV), die Baufreiheit als Teil der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV), die Informationsfreiheit (Art. 16 Abs. 3 BV) sowie die pers�nliche Freiheit (Art. 10 BV) und widerspr�chen dem Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV). Die f�r die Einschr�nkung dieser Grundrechte erforderlichen Voraussetzungen der gesetzlichen Grundlage, des �berwiegenden �ffentlichen Interesses und der Verh�ltnism�ssigkeit (Art. 36 BV) seien nicht gegeben.
Sie machen geltend, sie seien konzessionsrechtlich verpflichtet, eine bestimmte gesamtschweizerische Abdeckung zu gew�hrleisten, unter schwierigen radioplanerischen und umweltrechtlichen Rahmenbedingungen. In Zukunft w�rden deutlich mehr Standorte n�tig sein: Das zu �bertragende Datenvolumen verdopple sich alle 12 Monate; mit zunehmender Last nehme die Reichweite ab, weshalb das Netz verdichtet werden m�sse. Die n�chste Mobilfunkgeneration LTE erlaube zwar h�here Datenraten, jedoch sei die Reichweite der Funksignale aufgrund der h�heren Frequenzen stark begrenzt. Die Sendeanlagen m�ssten daher m�glichst nahe bei den Endkunden errichtet werden. Eine Versorgung aus gr�sserer Distanz f�hre rasch zu einer schlechteren Qualit�t.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung m�sse die Planung im Bereich Mobilfunk gest�tzt auf eine Gesamtschau aller erheblichen Probleme erarbeitet werden (BGE 133 II 321 E. 4.3.4 S. 329 oben). Vorliegend seien keine funktechnischen Abkl�rungen getroffen worden. Die Industrie- und Gewerbezone Hinwils liege am Rand der Bauzone und eigne sich nicht zur Abdeckung des gesamten Gemeindegebiets.
Die Regelung in Ziff. 2.11.4 Satz 2 und Ziff. 2.11.5 Satz 1 BZO sei zu unbestimmt. Es liege im Belieben der Baubeh�rde, die Anforderungen an den Nachweis, dass kein Standort in einer Zone h�herer Priorit�t erforderlich sei, so hoch zu schrauben, dass innert vern�nftiger Frist und mit zumutbarem Aufwand kein Wechsel in eine andere Zone erreicht werden k�nne. Die Bewilligung von Mobilfunkanlagen k�nne damit in unzumutbarer Weise erschwert bzw. verz�gert werden.
Die Beschwerdef�hrerinnen bestreiten, dass ein �berwiegendes �ffentliches Interesse an der Beschr�nkung von Mobilfunkstandorten in Wohnzonen bestehe. Ihres Erachtens verursachen gesetzeskonform betriebene Mobilfunkanlagen weder ideelle Immissionen noch wirken sie sich wertmindernd auf Liegenschaften aus. Jedenfalls aber sei nicht nachvollziehbar, weshalb sich allf�llige ideelle Immissionen trotz �hnlicher Aufenthaltszeiten in reinen Wohnzonen ungleich st�rker auswirken sollten als in den Arbeitsplatzzonen. Ideelle Immissionen r�hrten von Immissions�ngsten, die abschliessend (via Vorsorgeprinzip) in der NISV ber�cksichtigt seien; insofern bestehe keine Zust�ndigkeit der Gemeinde. Es sei auch widerspr�chlich zu verlangen, dass Mobilfunkantennen der Quartierversorgung dienen (Ziff. 2.11.3 BZO), sie aber aus den Wohnzonen zu verbannen, in denen eine grosse Nachfrage an Mobilfunkdiensten bestehe.
Die Konzentration der Standorte in gewissen priorit�ren Zonen f�hre zu einer h�heren Strahlenbelastung als bei einer dezentralen Anordnung. Es widerspreche dem Grundsatz der Lastengleichheit, Bewohner oder Arbeitnehmer in diesen Zonen st�rkerer Strahlung auszusetzen, nur damit die Bewohner der �brigen Zonen mit Mobilfunk versorgt werden k�nnen, ohne die damit verbundene Infrastruktur sehen zu m�ssen. Die angefochtene Regelung sei Ausdruck einer gesellschaftlichen Entwicklung ("not in my backyard"-Prinzip), mit der man zwar von den Vorz�gen einer Technik profitieren, ihre Nachteile aber anderen auferlegen wolle. Insofern w�re es - wenn �berhaupt - sinnvoller, die Anbieter auf den unter Immissionsgesichtspunkten jeweils g�nstigsten Standort zu verpflichten.
Schliesslich sei kein �ffentliches Interesse erkennbar, das den Bau s�mtlicher, also nicht bloss visuell wahrnehmbarer Mobilfunkanlagen, erschwere.
Die angefochtene Regelung enth�lt ein sogenanntes Kaskadenmodell: Mobilfunkantennen sollen in erster Linie in den Industrie- oder Gewerbezonen (1. Priorit�t) und in Zonen f�r �ffentliche Bauten, in denen stark und m�ssig st�rende Betriebe zul�ssig sind (2. Priorit�t) erstellt werden; in der Rangordnung folgen die Zentrumszonen und Wohnzonen mit Gewerbeerleichterung (3. Priorit�t) sowie die Kernzonen (4. Priorit�t) (Ziff. 2.11.4). In den �brigen Wohnzonen sind Mobilfunkantennen nur zul�ssig, wenn dies aufgrund von funktechnischen Gr�nden notwendig ist (Ziff. 2.11.5). Dabei sind in den Zonen 1. und 2. Priorit�t Anlagen zur Versorgung des ganzen Gemeindegebiets (oder grosser Teile davon) zul�ssig, in den �brigen Zonen nur Anlagen zur Quartierversorgung (Ziff. 2.11.3).
Dieses Modell weist grosse �hnlichkeit mit der Regelung der Gemeinde Urtenen-Sch�nb�hl auf, die das Bundesgericht vor kurzem als mit Bundesfernmelde- und -verfassungsrecht vereinbar erachtete (zur Ver�ffentlichung bestimmtes Urteil 1C_449 und 451/2011 vom 19. M�rz 2012). Auf die Erw�gungen dieses Urteils kann daher grunds�tzlich verwiesen werden. Im Folgenden ist vor allem auf die Punkte einzugehen, in denen sich der Regelung der Gemeinde Hinwil von derjenigen Urtenen-Sch�nb�hls unterscheidet.
5.1 Im Urteil vom 19. M�rz 2012 ging das Bundesgericht davon aus, dass sich die (priorit�ren) Arbeitszonen der Gemeinde Urtenen-Sch�nb�hl von ihrer Lage und ihrem Umfang her besonders gut f�r die Mobilfunkversorgung der Gemeinde eigneten. Sollten dennoch - aufgrund der Entwicklung der Technik, der Frequenzen und der Nachfrage - weitere Standorte ben�tigt werden, k�nnten hierf�r - entsprechend dem Kaskadenmodell - auch Standorte in gemischten Zonen und sogar in reinen Wohnzonen beansprucht werden (Urteil 1C_449 und 451/2011 E. 6.6).
Die Gemeinde Hinwil verf�gt �ber eine ausserordentlich grosse Industrie- und Gewerbezone, die allerdings im Nordwesten der Gemeinde konzentriert ist. Immerhin reicht sie bis ins Dorfzentrum hinein; dazu kommen die �berwiegend zentral, in der Ortsmitte gelegenen Zonen 2. bis 4. Priorit�t. Die priorit�ren Zonen 1 - 4 machen rund zwei Drittel der gesamten Bauzonenfl�che aus. Insofern ist mit dem Verwaltungsgericht davon auszugehen, dass in der Regel funktechnisch geeignete Standorte in den Zonen 1. - 4. Priorit�t verf�gbar sein werden. Sollte dies nicht der Fall sein, k�nnen auch Standorte in den reinen Wohnzonen beansprucht werden.
5.2 Im Urteil betr. Urtenen-Sch�nb�hl erachtete das Bundesgericht die angefochtene kommunale Regelung als formell-gesetzliche Grundlage f�r die Beschr�nkung der Grundrechte, namentlich der Wirtschafts- und der Informationsfreiheit. Sie sei nicht zu unbestimmt, sondern biete - bei der gebotenen verfassungs- und bundesrechtskonformen Auslegung und Anwendung - gen�gend Schutz vor unzumutbaren Anforderungen im Anwendungsfall: Der Gemeinde d�rfe nicht unterstellt werden, die Bestimmungen verfassungs- bzw. bundesrechtswidrig zu handhaben (Urteil 1C_449 und 451/2011 E. 6.6, E. 7.2 und E. 8.3).
Entsprechendes gilt im vorliegenden Fall: Die Gemeinde hat vor Bundesgericht zugesichert, sie werde keine unzumutbaren Anforderungen an einen Zonenwechsel stellen; insbesondere werde der Nachweis des Scheiterns eines Enteignungsverfahrens nicht verlangt. Vielmehr gen�ge es, wenn die Gesuchstellerin glaubhaft mache, dass sie einen in Betracht kommenden Standort in einer priorit�ren Zone nicht zu zumutbaren Bedingungen mieten oder erwerben k�nne. Funktechnische Gr�nde f�r einen bestimmten Standort k�nnten z.B. mittels Abdeckungskarten erbracht werden.
Es wird Sache der Gemeinde Hinwil sein, ihre Bau- und Zonenordnung mit Augenmass anzuwenden und konstruktiv mit den Mobilfunkanbieterinnen zusammenzuarbeiten, um die Mobilfunkversorgung des Gemeindegebiets und Umgebung sicherzustellen. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht auf die M�glichkeit der Gemeinde hingewiesen, gut geeignete kommunale Grundst�cke in priorit�ren Zonen (insbesondere in den Zonen f�r �ffentliche Bauten) f�r Mobilfunkanlagen zur Verf�gung stellen, um die Beanspruchung von Zonen tieferer Priorit�t zu verhindern.
5.3 H�ngen die Auswirkungen der angefochtenen Kaskadenregelung vor allem von ihrer Handhabung in der Praxis ab, er�brigt es sich, hierzu ein Gutachten des BAKOM einzuholen. Dies gilt auch hinsichtlich der Immissionslast: Diese wird (an Orten mit empfindlicher Nutzung) durch den Anlagegrenzwert und ansonsten durch den Immissionsgrenzwert begrenzt.
5.4 W�hrend die Gemeinde Urtenen-Sch�nb�hl besonderes Gewicht auf die B�ndelung von Infrastrukturanlagen, insbesondere entlang den Autobahnen legte, kommt diesem Aspekt f�r Hinwil geringere Bedeutung zu (Oberlandautobahn und Forchautobahn verlaufen s�dlich der Stadt, abseits der Siedlungsgebiete). Der Gemeinde Urtenen-Sch�nb�hl ging es aber ebenfalls um die Wahrung von Charakter und Qualit�t der Wohnzonen durch den Schutz vor ideellen Immissionen von Mobilfunkantennen. Dieses Anliegen verfolgt auch die Gemeinde Hinwil. Sie macht geltend, dass ein weit verbreitetes Unbehagen und Furcht vor einer z�gellosen weiteren Verbreitung von Mobilfunkanlagen, namentlich in Wohnzonen, bestehe. Dabei mache es zumindest psychologisch durchaus einen Unterschied, ob die Mobilfunkanlagen unmittelbar vor den Augen stehen oder aber aus der Ferne strahlen.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung darf bei der Ortsplanung grunds�tzlich ber�cksichtigt werden, dass bestimmte Nutzungen oder Anlagen in der Bev�lkerung (oder Teilen davon) unangenehme psychische Eindr�cke erwecken und dazu f�hren, dass die Umgebung als unsicher, un�sthetisch oder sonst wie unerfreulich empfunden wird (BGE 136 I 395 E. 4.3.2 und 4.3.2 S. 401 mit Hinweisen). Erfahrungsgem�ss wird vor allem die Installation von Mobilfunkanlagen in Wohngebieten von Teilen der Bev�lkerung als Bedrohung bzw. als Beeintr�chtigung der Wohnqualit�t empfunden, wie zahlreiche Einsprachen, Petitionen und Initiativen belegen. Dass es sich um ein Anliegen der Bev�lkerung handelt, ergibt sich auch aus der Tatsache, dass die neue Regelung der Gemeinde Hinwil an der Gemeindeversammlung vom 15. M�rz 2010 mit offensichtlichem Mehr angenommen wurde.
Einsprachen und Beschwerden von Personen, deren Arbeitsort in der N�he projektierter Antennen liegen, sind deutlich seltener, obwohl auch sie zur Beschwerde legitimiert w�ren (vgl. Urteile 1A.142/2001 vom 25. Februar 2002 E. 2.4 und 1A.230/2002 vom 23. Januar 2004 E. 3.1). Insofern ist die Annahme der Vorinstanz plausibel, dass sich ideelle Immissionen von Mobilfunkanlagen trotz �hnlicher Aufenthaltszeiten der Menschen in reinen Wohnzonen offensichtlich ungleich st�rker auswirkten als in den Arbeitsplatzzonen.
Im Urteil 1C_449 und 451/2011 (E. 7.4.3) r�umte das Bundesgericht ein, dass subjektive �ngste und Gef�hle des Unbehagens keine tragf�hige Grundlage f�r weitgehende Einschr�nkungen oder gar ein Verbot von im allgemeinen Interesse liegenden Infrastrukturanlagen bilden k�nnten. Es ging jedoch davon aus, dass die Wirtschafts- und Informationsfreiheit der Beschwerdef�hrerinnen durch die Kaskadenregelung der Gemeinde Urtenen-Sch�nb�hl nur geringf�gig eingeschr�nkt werde.
Die Regelung der Gemeinde Hinwil ist insofern strenger, als sie Mobilfunkanlagen zur Versorgung des gesamten oder grosser Teile des Gemeindegebiets nur in den Zonen 1. und 2. Priorit�t zul�sst, d.h. in allen anderen Zonen (auch gemischten Zonen wie Zentrums- und Kernzonen) lediglich Anlagen zur Quartierversorgung zul�sst. Ziff. 2.11.3 wird jedoch von den Beschwerdef�hrerinnen vor Bundesgericht nicht mehr angefochten und ist deshalb nicht zu pr�fen. Mangels dahingehender R�ge ist auch nicht zu pr�fen, ob gewisse Zonen ohne Wohnnutzung (wie z.B. Sport- und Erholungszonen) ebenfalls der Zone 1. oder 2. Priorit�t zugewiesen werden m�ssten (vgl. dazu Urteil 1C_449 und 451/2011 E. 3.2).
Im �brigen ist die Regelung vergleichbar: Sie l�sst - bei Nachweis eines entsprechenden Bedarfs - Mobilfunkanlagen in allen Bauzonen, einschliesslich in reinen Wohngebieten, zu, sofern sie der Quartierversorgung dienen (Ziff. 2.11.3 BZO). Insofern wird dem Bed�rfnis der Mobilfunkbetreiberinnen nach kleinr�umigen, m�glichst nahe bei den Endkunden errichteten Sendeanlagen durchaus Rechnung getragen. Unter diesen Umst�nden ist die Interessenabw�gung der Gemeinde nicht zu beanstanden.
5.5 Die Regelung der Gemeinde Urtenen-Sch�nb�hl beschr�nkt sich auf Mobilfunkantennen, die ausserhalb von Geb�uden angebracht werden und von allgemein zug�nglichen Standorten optisch wahrgenommen werden k�nnen. Dagegen findet die BZO der Gemeinde Hinwil grunds�tzlich auf alle Mobilfunkantennen Anwendung (ausgenommen wohl Microzellen mit einer Leistung von weniger als 6 WERP ; vgl. angefochtenen Entscheid E. 8.3); die Einschr�nkung auf visuell wahrnehmbare Antennen bezieht sich nur auf Ziff. 2.11.7 BZO (Natur- und Heimatschutzobjekte).
Vor Verwaltungsgericht f�hrte die Gemeinde aus, dass negative wirtschaftliche und psychologische Auswirkungen einer Mobilfunkanlage unabh�ngig davon bestehen k�nnen, ob diese unter einem Dach oder eingemantelt oder sonst wie sichtbar angebracht werde; allerdings sei sich der kommunale Gesetzgeber der M�glichkeit geb�udeinterner oder sonst wie kaschierter Mobilfunkantennen nicht bewusst gewesen (E. 5.1 S. 11/12 des angefochtenen Entscheids).
Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass die psychologische Wirkung visuell nicht wahrnehmbarer Antennen geringer sei; dennoch k�nne auch das blosse Wissen um eine solche kaschierte Anlage in der unmittelbaren Nachbarschaft unerw�nschte Auswirkungen zeitigen (E. 5.2 S. 12/13 des angefochtenen Entscheids).
Dies mag zutreffen. Dennoch erscheint das �ffentliche Interesse an der Verhinderung ideeller Immissionen in solchen F�llen derart gering, dass die Beschr�nkung der Standortwahl unverh�ltnism�ssig wird. Wie die Gemeinde selbst vorgebracht hat (vgl. oben, E. 5.4), macht es psychologisch einen Unterschied, ob die Mobilfunkanlage den Bewohnern unmittelbar vor Augen steht oder nicht. Es ist einzur�umen, dass auch kaschierte Mobilfunkanlagen Angst machen k�nnen, wenn man ihren Standort kennt und sich vor ihrer Strahlung f�rchtet. Dies gilt aber in gleicher Weise f�r Mobilfunkanlagen in der Industrie- und Gewerbezone (d.h. in der Zone 1. Priorit�t), welche die Wohnzonen mitversorgen und deshalb mit nichtionisierender Strahlung belasten. Vorliegend geht es aber gerade nicht um den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (f�r welche die Gemeinde nicht zust�ndig ist), sondern um den Schutz vor ideellen Immissionen. Diese kn�pfen nicht an die Strahlungsintensit�t, sondern in erster Linie an den - f�r die Anwohner wahrnehmbaren - Antennenstandort an, der negative Empfindungen und Reaktionen hervorrufen kann.
In diesem Punkt ist die Beschwerde daher gutzuheissen und die angefochtene Regelung (d.h. Ziff. 2.11.4 und 2.11.5 BZO Hinwil) auf visuell wahrnehmbare Anlagen zu beschr�nken. Die Sache ist insoweit an die kantonale Genehmigungsbeh�rde, d.h. an den Regierungsrat des Kantons Z�rich, zur�ckzuweisen, der die gebotene Erg�nzung entweder selbst vornehmen oder durch die Gemeinde veranlassen kann.
5.6 Die Beschwerdef�hrerinnen machen schliesslich geltend, dass ihnen eine grosse Belastung drohe, wenn sie k�nftig beim Aufbau und Betrieb ihrer Netze u.U. Hunderte von unterschiedlichen kommunalen Regelungen ohne jegliche Abstimmung untereinander beachten m�ssten.
Dieser Zustand ist jedoch in der Schweiz der Normalzustand: Wer eine Baute oder Anlage innerhalb der Bauzone errichten will, muss nicht nur die einschl�gigen bundes- und kantonalrechtlichen Bestimmungen, sondern auch die Bau- und Zonenordnung der jeweiligen Gemeinde respektieren. Grunds�tzlich obliegt es den Gemeinden, im Rahmen der gesetzlichen und richtplanerischen Vorgaben �ber Art und Mass der Nutzungen im verf�gbaren Raum, die Bed�rfnisse von Bev�lkerung, Wirtschaft und Umwelt m�glichst konfliktfrei zu befriedigen (VLP-ASPAN, Einf�hrung in die Raumplanung, Bern 2011, S. 35).
Das Bed�rfnis der Gemeinden, auch f�r Mobilfunkanlagen eine gewisse Standortsteuerung vornehmen zu k�nnen, ist grunds�tzlich anzuerkennen, sofern sie die Schranken, die sich namentlich aus der Fernmeldegesetzgebung ergeben, respektieren. Es ist zumindest nicht ausgeschlossen, dass dies zu einer Entsch�rfung der Konflikte um den Bau von Mobilfunksendeanlagen beitragen kann.
Nach dem Gesagten sind die Beschwerden teilweise gutzuheissen und ist die Sache zur Beschr�nkung der Kaskadenregelung (Ziff. 2.11.4 und 2.11.5) auf visuell wahrnehmbare Anlagen an den Regierungsrat zur�ckzuweisen. Im �brigen sind die Beschwerden abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegen die Beschwerdef�hrerinnen im Wesentlichen. Dies rechtfertigt es, ihnen die (leicht gek�rzten) Gerichtskosten aufzuerlegen und ihnen keine Parteientsch�digung zuzusprechen (Art. 66 und 68 BGG). Auch die Gemeinde hat praxisgem�ss keinen Anspruch auf eine Parteientsch�digung (Art. 68 Abs. 3 BGG;
Es rechtfertigt sich nicht, den verwaltungsgerichtlichen Kostenspruch abzu�ndern.
Die Verfahren 1C_51/2012 und 1C_71/2012 werden vereinigt.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerden wird die Sache zur Beschr�nkung von Ziff. 2.11.4 und 2.11.5 BZO Hinwil auf visuell wahrnehmbare Mobilfunksendeanlagen an den Regierungsrat des Kantons Z�rich zur�ckgewiesen. Im �brigen werden die Beschwerden abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 6'000.-- werden den Beschwerdef�hrerinnen zu gleichen Teilen (je Fr. 3'000.-- ) auferlegt.
Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrerinnen, der Gemeinde Hinwil, der Baudirektion, dem Baurekursgericht, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 3. Abteilung, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.