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Timestamp: 2019-08-20 12:35:28+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 144', 'artigo 4', 'artigo 481', 'artigo 17', 'artigo 19', 'artigo 538', 'artigo 533', 'artigo 356', 'artigo 307', 'artigo 519', 'artigo 17', 'artigo 100', 'artigo 17', 'artigo 17', 'artigo 17', 'artigo 66']

Conteúdo Jurídico | Bens públicos - possibilidade e formas de alienação - hipótese de licitação dispensada, dispensável ou inexigível
por: Paula Pincelli Tavares Vivacqua
Tem-se ainda a Lei nº 13.022/14, que dispõe sobre o Estatuto Geral dos Guardas Municipais, a qual regulamentou o § 8º, do artigo 144 da CRFB/88, delimitando a competência das guardas municipais, inclusive quanto a proteção dos próprios bens municipais, em seu artigo 4º.
A legislação positiva prevê que os bens após integrados ao patrimônio da União, sofrem de peculiar inalienabilidade[i], podendo ser alienados[ii] os bens dominicais, nos termos do art. 101 do Código Civil Brasileiro, pelas formas de contratação adotadas pelo direito privado ou público, desde que, necessária e obrigatoriamente, os bens estejam desafetados e que haja interesse público na alienação. Nos casos que a Administração se socorrer dos meios de direito privado, o contrato se caracterizará como se desta forma fosse ficando as partes niveladas no mesmo plano jurídico, não incidindo as cláusulas exorbitantes dos contratos administrativos[iii] ou públicos.
Entretanto, quais são esses bens dominicais que podem ser alienados pelas pessoas jurídicas de direito público? O art. 99, inciso III, do Código Civil Brasileiro estabelece que são bens públicos dominicais os que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Cristalino então que a alienação[iv] dos bens públicos dominicais encontram-se condicionadas às formalidades a seguir listadas[v], que se distinguem em instrumentos de direito privado e público, não podendo valer-se de qualquer outra o Administrador, por se tratar de normas positivadas, ficando adstrito as determinações legais, sob pena de tornarem os atos praticados despidos de legitimidade, vez que está preso ao poder discricionário da administração, que nada mais é senão a liberdade de ação administrativa, dentro dos limites permitidos em lei.
Constituem instrumentos de direito privado[vi] (comuns de alienação), que rendem ensejo à alienação dos bens públicos:
· Venda, ou Compra e Venda[vii], é o ajuste pelo qual uma pessoa transfere sua propriedade a outrem mediante certo preço. Este mecanismo encontra-se regulado pelo artigo 481, do Código Civil. Tratando-se de bem público imóvel, deve-se respeitar o insculpido no artigo 17, da Lei 8.666/93, realizando-se a licitação pela modalidade de concorrência, ou em alguns casos específicos por leilão (artigo 19, Lei 8.666/93), observados os seguintes requisitos; a) autorização legislativa; b) interesse público devidamente justificado; c) avaliação prévia. Por outro lado, vale registrar a existência dos artigos 23 e 24, da Lei 9636/98 que admite a venda de bens imóveis da União através de leilão ou concorrência mediante a autorização do Presidente da República, com possibilidade de delegação da competência para Ministro de Estado de Fazenda, permitida a subdelegação. Registra-se também o art. 2º, inciso V, da Lei 9.491/71, alterada pela MP 2161-35/01, que permite ser objeto do programa de desestatização bens móveis e imóveis da União. E ainda o art. 71, da Lei 13.465/2017 que para fins da Reurb, ficam dispensadas a desafetação e as exigências previstas no art. 17, caput, inciso I da Lei 8.666/93. Já no que tange a venda de bens móveis não é necessário a autorização legislativa e a modalidade de licitação é o leilão, em conformidade com o art. 22, parágrafo 5º, da Lei 8.666/93. Por fim é importante destacar o art. 49, XVII, da CRFB/88 que diz que é de competência exclusiva do Congresso Nacional aprovar previamente alienação ou concessão de terras públicas superiores a 2.500 Hectares.
· Doação[viii]/[ix], caracteriza-se por ser contrato solene benéfico pelo qual uma pessoa – o doador, por liberdade condicionada, ou não, e com a aquiescência de outra – o donatário, transfere-lhe bens ou vantagens do seu patrimônio[x], como insculpido no artigo 538 e segs., do Código Civil, podendo haver encargo para o donatário. A administração pode realizar de forma excepcional a doação de bens públicos. Contudo impreterivelmente deve-se ter a comprovação inequívoca de que prevalência o interesse público, sob pena de configurar-se conduta ilegal e dilapidatória do patrimônio público. Constituem requisitos à doação de bens públicos; a) autorização legislativa; b) interesse público devidamente justificado; c) avaliação prévia.
· Permuta[xi]/[xii], é a operação, fundada no artigo 533 e segs., do Código Civil, contratualmente materializada em que um dos contratantes transfere a outrem bem de seu patrimônio, recebendo outro bem equivalente na troca, ou seja, é a troca de bem entre os permutantes. Em situações especiais pode a Administração firmar esta espécie de contrato, em que os bens públicos dados em permuta tornam-se privados, e os recebidos pela Administração deixam de ser privados e passam a ser públicos. Constata-se então que na realidade, a permuta constitui-se em alienação e aquisição simultâneas. São requisitos à permuta de bens públicos; a) autorização legislativa; b) interesse público justificado; c) avaliação prévia dos bens a serem permutados.
· Dação em Pagamento[xiii], é o negócio jurídico previsto no artigo 356, do Código Civil, regulado pelas disposições da compra e venda (art. 357, do Diploma Civil), que se constitui no ato de dar, ou entregar real e efetivamente uma coisa “datio in solutum”. Modo de extinção da obrigação, pelo qual o credor aquiesce em receber do devedor coisa determinada, em substituição daquela que é objeto da prestação[xiv]. Esta forma de alienação poderá ocorrer nos casos em que a Administração seja devedora de alguma importância e o credor aceite receber bem público como forma de quitação do débito. Caracteriza-se, face a impossibilidade de competição e particularidade do ajuste, em hipótese de inexigibilidade de licitação, vez que mister é a necessidade de determinação prévia do credor. Exige-se para a dação em pagamento de bens públicos; a) autorização legal; b) demonstração de interesse público na celebração desse tipo de acordo; c) avaliação prévia dos bem público a ser transferido.
· Concessão de Domínio[xv], é o instrumento de direito público pelo qual uma entidade de direito público transfere a outrem, gratuita ou remuneradamente, bem público de seu domínio[xvi], por lei específica de transferência ou de autorização para esta finalidade[xvii]. Esta forma alienativa se desenha de maneira semelhante a compra e venda caso seja remunerada ou a doação caso seja gratuita, diferindo destas unicamente por não ter fisionomia contratual típica, por ser o ajuste previsto especificamente para o direito público, formalizando-se por lei, independentemente de transcrição junto ao Registro de Imóveis quando o destinatário for pessoa estatal, e se a transferência for para pessoa privada, formalizar-se-á por escritura pública ou termo administrativo, fazendo-se necessária a transcrição junto ao Registro de Imóveis competente.
· Investidura[xviii], é definida pela Lei nº 8.666/93, como sendo a alienação aos proprietários de imóveis lindeiros de área remanescente ou resultante de obra pública, quando esta que se torna inaproveitável isoladamente, por preço nunca inferior ao da avaliação, e desde que o preço não ultrapasse a determinado valor (arts. 17, §3º e 23, II, “a”) [xix]. Este instituto, visa unicamente evitar desperdício, pois por ele o administrador após executar obra pública que dê origem a de área remanescente, que isoladamente não poderá ser aproveitada gerando apenas encargos à administração, poderá alienar a nesga de terra, inócua e improdutiva, aos titulares de propriedades contíguas.
· Incorporação[xx], é o meio pelo qual mediante autorização legal, o estado integraliza o capital de entidade administrativa privada de natureza societária. Como dispõe a lei das sociedades por ações, o capital pode ser integralizado em dinheiro ou bens, em se tratando de integralização por bens imóveis, além dos registros nos assentamentos da empresa, deve-se regularizar, por força do disposto no artigo 307, da Lei nº 6.015/73, a transmissão da propriedade com o registro imobiliário do documento formal em que se consumou, acompanhada da lei autorizadora.
· Retrocessão[xxi], conforme consta no artigo 519, do Código Civil, é o instituto pelo qual a o expropriante oferece ao expropriado a devolução do bem desapropriado, face a desistência da execução do projeto que originou a desapropriação, mediante o ressarcimento do preço pago pelo bem desapropriado, importando assim em alienação de bem público, pois após a desapropriação o bem passou a integrar o acervo da Fazenda Pública.
· Legitimação de Posse, é modo excepcional de transferência de domínio de terra devoluta ou área pública sem utilização, ocupada por longo tempo por particular que nela se instala, cultivando-a ou levantando edificação para seu uso. A legitimação da posse há que ser feita na forma da legislação pertinente, sendo que, para as terras da União, o Estatuto da Terra (Lei 4.504/64) já disciplina seu procedimento e a expedição do título ( arts. 11 e 97 a 102), para o devido registro do imóvel em nome do legitimado[xxii].
Desta forma inquestionável que tais bens podem ser alienados mas para sua alienação deve o administrador público, seguir a determinações constantes nas leis específicas, inclusive no que concerne a sua necessária forma de operacionalização[xxiii] – artigo 17 da Lei nº 8.666/93[xxiv] - e instrumentalização, e que, caso determinado bem esteja afetado a fins públicos, mister faz-se sua desafetação[xxv], tornando-se bem dominical[xxvi], para que posteriormente possa a administração pública, nos termos do artigo 100, do Código Civil, executar uma alienabilidade condicionada[xxvii] do bem público[xxviii], quer seja móvel ou imóvel, ou seja, pode ser alienado, não livremente como bem privado, mas sim e unicamente sob as condições e formas prescritas na lei, que limitam-se as formas acima listadas, para que a alienação do bem seja válida.
Outro ponto para o qual se deve atentar é que estas alienações se enquadram em sua maioria na dispensa de licitação prevista no artigo 17, da Lei nº 8.666/93, e não nas hipóteses de dispensabilidade ou inexigibilidade delineadas respectivamente nos artigos 24 e 25 da lei de licitações.
[i]O Professor José dos Santos Carvalho Filho, in Manual de Direito Administrativo, 6ª ed., 2000, Ed. Lumen Juris, págs. 809 e 810, ensina que “...é comum ouvir-se que os bens públicos têm como característica a inalienabilidade. Na verdade, porém, a afirmação não resulta de análise precisa sobre o tema.
[ii] O Professor José dos Santos Carvalho Filho, em sua obra “Manual de Direito Administrativo”, 6ª ed., 2000, Ed. Lumen Juris, pág. 833, tem que a “...alienação de bens públicos é a transferência de sua propriedade a terceiros, quando há interesse público na transferência e desde que observadas as normas legais pertinentes
[iii] Cf. José dos Santos Carvalho Filho, in Manual de Direito Administrativo, 6ª ed., 2000, Ed. Lumen Juris, pág. 833.
[iv] Neste sentido ensina o Mestre Hely Lopes Meirelles, in Direito Administrativo Brasileiro, 26ª ed., 2001, Malheiros Editores, pág. 493 e 494; “Alienação é toda transferência de propriedade, remunerada ou gratuita, sob a forma de venda, permuta, doação, dação em pagamento, investidura, legitimação de posse ou concessão de domínio. Qualquer dessas formas de alienação pode ser utilizada pela Administração, desde que satisfaça as exigências administrativas para o contrato alienador e atenda aos requisitos do instituto específico. Em princípio, toda alienação de bem público depende de lei autorizadora, de licitação e de avaliação da coisa a ser alienada, mas casos há de inexigibilidade dessas formalidades, por incompatíveis com a própria natureza do contrato. Há, ainda, uma forma excepcional de alienação de bem público, restrita a terras devolutas, que é a denominada legitimação de posse, que conceituamos adiante.
[v] Esclarece. Hely Lopes Meirelles, em sua obra Direito Administrativo Brasileiro, 26ª ed., 2001, Malheiros Editores, pág. 493; “A administração de bens públicos compreende normalmente a utilização e conservação do patrimônio público, mas, excepcionalmente, pode a Administração ter necessidade ou interesse na alienação de alguns de seus bens, caso em que deverá atender às exigências especiais impostas por normas superiores.”
[vi] Sobre as várias formas de alienação dos bens imóveis da União, v. Lei 9.636/98, arts. 23 a 31, que tratam da venda, da permuta e da doação.
[vii] Hely Lopes Meirelles, in Direito Administrativo Brasileiro, 26ª ed., 2001, Malheiros Editores, págs. 495, determina como sendo a “...venda e compra, é o contrato civil ou comercial pelo qual uma das partes (vendedor) transfere a propriedade de um bem à outra (comprador), mediante preço certo em dinheiro (CC, art. 1.122, e C. Comercial, art. 191). Toda venda, ainda que de bem público, é contrato de Direito Privado. Não há venda administrativa; há, tão-somente, venda e compra civil ou comercial em que o vendedor é a Administração, mas isto não transforma a operação em contrato administrativo. É, e será sempre, contrato de Direito Privado, apenas realizado pelo Poder Público com formalidades administrativas prévias, exigidas para a regularidade da alienação do bem público.
[viii] Define o Mestre Hely Lopes Meirelles, em sua obra “Direito Administrativo Brasileiro”, 26ª ed., 2001, Malheiros Editores, págs. 496, que “...doação é o contrato pelo qual uma pessoa (doador), por liberalidade, transfere um bem do seu patrimônio para o de outra pessoa (donatário), que o aceita (CC, art. 1.165). É contrato civil, e não administrativo, fundado na liberalidade do doador, embora possa ser com encargos para o donatário. A doação só se aperfeiçoa com a aceitação do donatário, seja pura ou com encargo.
[ix] José dos Santos Carvalho Filho, in Manual de Direito Administrativo, 6ª ed., 2000, Ed. Lumen Juris, pág. 835, assevera que a “...licitação, levando em conta a existência de interesse social da doação será dispensável. Para esfera federal, há a dispensa da licitação se a doação for feita em favor de outro órgão ou entidade da Administração Pública, de qualquer esfera de governo.”, amparando-se na alínea b, do inciso I, do artigo 17, da Lei nº 8.666/93.
[x] Cf. Pedro Nunes, “Dicionário de Tecnologia Jurídica”, vol. I, 11ª ed., Livraria Freitas Bastos, pág 388,
[xi] Permuta para Hely Lopes Meirelles, in Direito Administrativo Brasileiro, 26ª ed., 2001, Malheiros Editores, pág. 497, também conhecida como “... troca ou escambo é o contrato pelo qual as partes transferem e recebem um bem, uma da outra, bens, esses, que se substituem reciprocamente no patrimônio dos permutantes. Há sempre na permuta uma alienação e uma aquisição de coisa, da mesma espécie ou não (...)
[xii] A Lei nº 8.666/93, que dispõe sobre licitações e contratos administrativos, havia estabelecido no artigo 17, I, c, que a permuta de imóvel, com dispensa de licitação, só poderia ocorrer por outro imóvel destinado ao serviço público e cujas necessidades de instalação e localização condicionassem a sua escolha.
[xiii] Hely Lopes Meirelles, em seu livro “Direito Administrativo Brasileiro”, 26ª ed., 2001, Malheiros Editores, pág. 496, disserta sobre a dação em pagamento como sendo a entrega de um bem que não seja dinheiro para solver dívida anterior. A coisa dada em pagamento ode ser de qualquer espécie e natureza, desde que o credor consinta no recebimento em substituição da prestação que lhe era devida (CC, art. 995).
[xiv] Cf. Pedro Nunes, “Dicionário de Tecnologia Jurídica”, vol. I, 11ª ed., Livraria Freitas Bastos, pág 317,
[xv] Hely Lopes Meirelles, in Direito Administrativo Brasileiro, 26ª ed., 2001, Malheiros Editores, pág. 499, esclarece que a concessão de domínio é forma de alienação de terras públicas, utilizada atualmente nas concessões de terras devolutas, da União, dos Estados e dos Municípios, consoante prevê a Constituição da República (art. 188, §1º). Tais concessões não passam de vendas ou doações dessas terras públicas, sempre precedida de lei autorizadora e avaliação das glebas a serem concedidas a título oneroso ou gratuito, além de aprovação do Congresso Nacional quando excedentes de dois mil e quinhentos hectares. Quando feita por uma entidade estatal a outra, a concessão de domínio formaliza-se por lei, e independe de registro; quando feita a particulares exige termo administrativo ou escritura pública e o título deve ser transcrito no registro imobiliário competente, para a transferência do domínio.
[xvi] Cf. José dos Santos Carvalho Filho, in Manual de Direito Administrativo, 6ª ed., 2000, Ed. Lumen Juris, págs. 836.
[xvii] A Constituição Federal de 1988, em seu art. 188, §1º, prevê a necessidade de anuência do Congresso Nacional para a alienação ou concessão de terras publicas, a pessoa física ou jurídica, com área superior a dois mil e quinhentos hectares.
[xviii] Hely Lopes Meirelles, in Direito Administrativo Brasileiro, 26ª ed., 2001, Malheiros Editores, pág. 497 á 499, tem por “investidura a incorporação de uma área pública, isoladamente inconstruível, ao terreno particular confinante que ficou afastado do novo alinhamento em razão de alteração do traçado urbano. Esse clássico conceito doutrinário merece, atualmente, ampliação, no sentido de abranger qualquer área inaproveitável isoladamente, remanescente ou resultante de obra pública (art. 17, § 3º, da Lei 8.666/93), uma vez que esta pode afetar também os terrenos rurais. (...)
[xix] Cf. José dos Santos Carvalho Filho, in Manual de Direito Administrativo, 6ª ed., 2000, Ed. Lumen Juris, págs. 837
[xx] Admitida apenas por alguns autores como sendo instrumento específico de alienação de bens públicos, que guardam consonância com os postulados direito público.
[xxi] Tanto para Diógenes Gasparini, in Direito Administrativo, São Paulo, 1992, pág 523, quanto para José dos Santos Carvalho Filho, in Manual de Direito Administrativo, 6ª ed., 2000, Ed. Lumen Juris, págs. 838, Pela natureza que se reveste a retrocessão, inexiste a necessidade de lei especial, porquanto a lei civil já prevê expressamente o instituto, sendo dispensável também a avaliação prévia , porque o preço a ser pago corresponde ao da indenização recebida pelo expropriado. Desnecessária, por fim, a licitação porque o ex-proprietário é pessoa certa e determinada, sendo inviável por conseguinte, o regime da competição.” Contudo não se pode esquecer a necessidade de transcrição junto ao Registro de Imóveis competente.
[xxii] Cf. Hely Lopes Meirelles, in Direito Administrativo Brasileiro, 26ª ed., 2001, Malheiros Editores, pág. 500, que ainda expõe; “Expedido o título de legitimação de posse – que, na verdade, é título de transferência de domínio -, seu destinatário, ou sucessor, deverá levá-lo a registro. No registro de imóveis podem apresentar-se quatro situações distintas: a) o imóvel não estar registrado; b) o imóvel estar registrado em nome do próprio legitimado; c) o imóvel estar registrado em nome do antecessor do legitimado; d) o imóvel estar registrado em nome de terceiro estranho ao legitimado. No primeiro caso (“a”), registra-se normalmente o título de legitimação; no segundo e no terceiro casos (“b” e “c”), o registro do título de legitimação de posse substituirá os registros anteriores; no quarto caso (”d”), registra-se o título de legitimação de posse, ficando sem efeito o registro existente. Em qualquer dos casos prevalecerão as metragens e a descrição do imóvel constantes do título de legitimação de posse, pois a finalidade precípua deste ato é a regularização da propriedade pública e das aquisições particulares por essa forma anômala, mas de alto sentido social.
[xxiii] A este respeito esclarece Leib Soibelman, em sua obra “Enciclopédia do Advogado”, 5ª ed., 1996, Thex Ed., Rio de Janeiro, pág. 172, ao expor: “FORMA DAT ESSE REI. (latim) A forma dá o ser, a existência do ato, do contrato. Designa a forma obrigatória prevista em lei para que determinados atos tenham validade. As formas do ato jurídico podem ser: a) ad solemnitatem ou ad substantiam, quando sem elas o ato não existe, e os atos nos quais elas são essenciais dizem-se formais ou solenes: b) ad probationem, quando se usa formas não obrigatórias apenas para facilitar a prova do ato, que é chamado então de não formal ou consensual.”
[xxiv] Dispõe a Lei nº 8.666/93, em sua Seção VI, entitulada “Das Alienações”, quanto a necessidade de lei para alienação de bens imóveis: “Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
[xxv] Desafetação é o fato pelo qual um bem público é desativado, deixando de servir à finalidade pública anterior, segundo José dos Santos Carvalho Filho, in Manual de Direito Administrativo, 6ª ed., 2000, Ed. Lumen Juris, págs. 808.
[xxvi] DOMINICAIS – Conjunto de bens privados da administração pública, não se confundindo com os bens dominiais. Os bens dominicais ou bens do patrimônio privado do Estado constituem aquilo que os italianos denominam de bens do patrimônio disponível. O Código Civil Brasileiro prefere, porém, a expressão de bens dominicais, como se vê no artigo 66, inciso III, como ensina Cretela Junior, in Dicionário de Direito Administrativo, 2ª ed., 1972, pág. 100.
[xxvii] Cf. José dos Santos Carvalho Filho, in Manual de Direito Administrativo, 6ª ed., 2000, Ed. Lumen Juris, págs. 810.
[xxviii] Lúcia Valle Figueiredo, distingue a inalienabilidade absoluta da relativa, em sua obra “Curso de Direito Administrativo”, São Paulo, 1995. Para confirmar o acima exposto, a Lei 8.666/93, embora exija a presença de algumas condições, estabelece os casos de alienação de bens públicos federais. Ora, se admite tal alienação é porque os bens, observadas as condições da lei, são alienáveis, ressalvados como ensina Celso Ribeiro Basto, - Curso de Direito Administrativo, São Paulo, 1996, pág. 310 - os casos de bens de uso comum do povo, insuscetíveis de alienação, e assim mesmo por sua natureza especialíssima, como os mares e os rios navegáveis, considerados bens extra commercium.
Paula Pincelli Tavares Vivacqua, o autor
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: VIVACQUA, Paula Pincelli Tavares. Bens públicos - possibilidade e formas de alienação - hipótese de licitação dispensada, dispensável ou inexigível Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 20 ago 2019. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/51576/bens-publicos-possibilidade-e-formas-de-alienacao-hipotese-de-licitacao-dispensada-dispensavel-ou-inexigivel. Acesso em: 20 ago 2019.