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Timestamp: 2013-12-21 09:55:42+00:00
Document Index: 220180066

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Les dualismes fonctionnels des cours suprêmes, note sous CEDH 9 novembre 2006, Sacilor-Lormines c/ France : Le blog de Atys société d'avocats
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| feu le commissaire du gouvernement, feu sur le commissaire du gouvernement ? (© B. P.) » 27/11/2006
Les dualismes fonctionnels des cours suprêmes, note sous CEDH 9 novembre 2006, Sacilor-Lormines c/ France
L’arrêt qui vient d’être rendu par la Cour, à l’étroite majorité de 4 voix contre 3, s’inscrit dans la continuité des débats initiés à la suite des arrêts Procola et Kleyn, sur les questions que pose la « dualité fonctionnelle » de celle des hautes juridictions administratives qui disposent en outre d’attributions consultatives ou décisionnelles, en règle général au profit d’autorités gouvernementales. Là ne s’arrête cependant pas son intérêt puisqu’après avoir statué sur cette question, il examine également celle de l’impartialité objective personnelle de l’un des membres du Conseil d’Etat ayant été conduit à siéger dans une affaire. L’objet de cette note n’est pas de reprendre ici l’analyse de l’ensemble des questions et des principes généraux applicables, celle-ci ayant été excellemment faite par ailleurs (v. not. J.-L. Autin et F. Sudre, note sous CEDH Procola, RFDA 1996, p. 777 ; P. Fombeur, J.cl. Justice administrative, fasc. 70-11, jugement –abstention récusation, L. Milano Le droit à un Tribunal au sens de la CEDH, Thèse Montpellier, 2004, p. 490 et s.). Il s’agit en revanche d’essayer de replacer les solutions acquises dans le contexte du contentieux administratif français. I : Le refus d’un contrôle abstrait sur le dualisme fonctionnel du Conseil d'Etat. Le premier apport de l’arrêt est de poser de manière expresse que le cumul des fonctions administratives et des fonctions juridictionnelles au sein du Conseil d’Etat français n’est pas en soi contraire aux principes contenus dans l’article 6 de la Conv. EDH. A la vérité, personne n’en doutait plus. Certaines des formules contenues dans l’arrêt Procola pouvaient, il est vrai, prêter à une interprétation maximaliste : « le seul fait que des personnes exercent successivement à propos des mêmes décisions les deux types de fonctions (consultatives et juridictionnelles) est de nature à mettre en cause l’impartialité structurelle du Conseil d’Etat luxembourgeois ». Mais, cette notion d’impartialité structurelle visait en réalité à distinguer l’impartialité pour motifs individuels de l’impartialité liée à un « effet de structure » de la juridiction. D’ailleurs en admettant dans l’arrêt Kleyn (v. nos obs Encore une minute, Monsieur le bourreau. La poursuite du débat sur le dualisme fonctionnel des cours suprêmes devant la CEDH, AJDA 2003, p. 1490) l’absence de partialité du Conseil d’Etat néerlandais, à la fois conseil et juge, la Cour EDH avait réglé cette question. Il reste que le Conseil d'Etat sera sans doute satisfait de lire sous la plume de la Cour que (§ 71 de l’arrêt) : « (la Cour ) réaffirme que la Convention n'oblige pas les Etats à se conformer à telle ou telle notion constitutionnelle théorique concernant les limites admissibles à l'interaction entre le pouvoir exécutif et l'autorité judiciaire (Kleyn et autres précité, § 193). Comme pour le Conseil d'Etat néerlandais, il n'y pas lieu d'appliquer une doctrine particulière de droit constitutionnel à la situation du Conseil d'Etat français et de statuer dans l'abstrait sur la compatibilité organique et fonctionnelle de la consultation du Conseil d'Etat en ce qui concerne les projets de loi et les décrets d'application avec l'article 6 § 1 ». Ce qui va sans dire, va mieux en le disant. Il y aurait beaucoup à dire sur les composantes idéologiques de cette motivation, et en particulier sur le refus allégué d’adhérer à une théorie particulière de la séparation des pouvoirs, tout en procédant à un contrôle concret qui contient malgré tout des éléments d’une telle théorie. Mais concentrons nous, comme promis, sur les aspects de contentieux administratif. Le second apport de l’arrêt, est à la vérité moins un apport qu’une nouvelle question ouverte. la motivation mérite d’être examinée de plus près. Si l’on en reprend le texte exact la décision n’examine la question de la compatibilité des fonctions consultatives et contentieuses qu’au regard de l’examen portant sur « les projets de loi et les décrets d’application ». Toutefois, la question qui se posait à la Cour concernait non pas la consultation sur un projet de loi ou de décret, mais sur une «difficulté qui s’élève en matière administrative », au sens de l’article L. 112-2 du Code de justice administrative. Et finalement, dans la dernière phrase du § 71 précité est mentionné « l'exercice successif des fonctions consultatives et juridictionnelles en l'espèce », sans plus de précision cette fois sur la nature de la fonction consultative mise en œuvre. D’où la question : doit-on considérer que la Cour admet la compatibilité abstraite de toutes les formes d’activité consultative avec l’activité juridictionnelle, ou au contraire cette compatibilité est-elle circonscrite à certaines composantes de cette activité consultative ? Si la question est suscitée par la lecture de l’arrêt, c’est bien que la réponse en s’y trouve pas, de sorte qu’on ne peut sur ce point fournir que des éléments de solution. A cet égard on observera tout d’abord que le fait que la Cour procède à la confusion qui vient d’être soulignée semble attester que dans son esprit la fonction consultative forme une sorte de grand tout indifférencié, ce qui laisserait accroire que c’est bien la totalité de cette fonction qui se trouve englobée dans son raisonnement. On peut toutefois apporter une nuance à cette proposition de base : en n’évoquant que les « lois et décrets d’application » (et on laissera de côté la question des règlements autonomes qui bien que non mentionnés par la Cour se rattache de toute évidence à ces deux catégories) la Cour ne vise que la consultation du Conseil d’Etat sur des actes à caractère normatif. Elle ne prend en revanche nullement parti sur les hypothèses de consultation relatives à des actes non réglementaires, qu’il s’agisse de décisions d’espèces ou d’actes individuels (p. une analyse de ces modalités de consultation v. Y. Gaudemet et alii, Les grands avis du Conseil d’Etat, Dalloz 2002, 2e ed., p. 26). Dès lors de trois choses l’une. - Ou bien la Cour a fait masse, sans le dire, de toutes les hypothèses de consultation du Conseil d’Etat ; - Ou bien elle a volontairement, quoiqu’implicitement, exclu cette catégorie de consultations ; - Ou bien encore elle a estimé que la question ne se posait pas et n’a pas statué sur cette question. Nous ne pouvons que laisser cette question ouverte, à ce stade de l’analyse, mais nous aurons à y revenir, u peu plus loin, lorsqu’il conviendra d’examiner ce que la Cour entend par « même question », soumise à l’organe consultatif et à l’organe juridictionnel. II : Les conditions du contrôle concret de l’exercice du dualisme fonctionnel du Conseil d’Etat. Il est commode, pour tenter de procéder à l’analyse de la jurisprudence sur ce point, de diviser les développements en deux points : le contrôle sur « les actes » et le contrôle sur les « personnes ». 1°) le contrôle sur les « actes ». La Cour, dans l’arrêt Kleyn précité, a posé un critère simple : pour que l’impartialité du juge puisse être remise en cause, il faut qu’il ait eu à examiner « la même affaire » ou « la même décision ». Le présent arrêt reprend ce critère, et le fait avec une méthode d’analyse très proche reposant sur la distinction entre le « général » et le « particulier ». En substance, la Cour pose que le fait d’avoir donné une appréciation consultative sur l’élaboration (arrêt Kleyn) ou la mise en œuvre générale (arrêt Sacilor) d’une procédure, n’est pas la même « affaire » ou « décision » que se statuer sur une hypothèse particulière de mise en œuvre de cette procédure. Si cette proposition est globalement exacte, elle laisse toutefois persister des zones d’interrogations. La première concerne le cas dans lequel le requérant conteste par voie d’action ou d’exception, la légalité de la règle de droit mise en œuvre. Ainsi, si le Conseil d’Etat a rendu un avis favorable sur la légalité d’un décret réglementaire, peut-on ensuite considérer que le recours direct contre ce décret ou l’exception d’illégalité du décret soulevée dans le cadre d’un litige individuel constitue une question distincte ? Nous avons pour notre quelque difficulté à l’admettre : si une personne s’est persuadé, au cours d’une instance consultative, qu’un décret ne méconnaissait aucune norme supérieure, il est peu probable qu’au contentieux il sera en mesure de se défaire facilement de ce préjugé. D’ailleurs la Cour semble avoir déjà envisagé de cas de figure dans la décision Mc Gonnel (CEDH 8 février 2000, rec. 2000-II), dans le sens de la méconnaissance des exigences de l’article 6. On observera d’ailleurs que la question peut se poser y compris en ce qui concerne la consultation sur des projets de loi en application de l’article 39 de la Constitution : si le juge est saisi d’une « exception d’inconventionnalité » dirigée contre ce texte, il ne serait pas absurde de considérer qu’il s’agit de la « même affaire » que celle qui lui a été soumise à titre consultatif. En effet, on le sait, dans le cadre de cette procédure, le Conseil d’Etat est amené à examiner la conventionnalité de la loi (Grands avis, op. cit. p. 39). La seconde, que nous avons déjà esquissé, concerne les hypothèses de consultation du Conseil d’Etat sur des décisions non réglementaires. Cette fois, il paraît vraiment difficile d’admettre que l’avis donné sur une telle décision peut être regardé comme une « décision » ou une « question » distincte de celle posée au contentieux de la légalité de la même décision. Dans ces conditions, il semble qu’à tout le moins cette partie de la fonction consultative du Conseil d’Etat semble nettement entrer dans le champ d’application de la prohibition posée par la Cour EDH. 2°) le contrôle sur les personnes L’arrêt commenté estime qu’en l’espèce le Conseil d’Etat organe consultatif et le Conseil d’Etat juge administratif n’avaient pas été saisis de la « même affaire ou décision ». De sorte qu’une des conditions n’étant pas remplie, il n’y avait évidemment pas lieu de s’interroger sur le point de savoir si elle avait été examinée par les mêmes personnes. La question demeure donc en suspens, de la même manière que dans l’arrêt Kleyn, puisque la non plus l’identité matérielle n’avait pas été reconnue. Aussi bien, le commentateur doit-il se muer à ce stade, et pour quelques lignes, en pronostiqueur, de ce que pourrait être la position de la Cour sur cette question. La question essentielle qui se pose à cet égard, et on nous pardonnera la métaphore médicale dont nous userons pour la décrire, est celle de la « contamination ». Contamination au sein de la formation consultative, contamination au sein de la formation contentieuse. a) Sur les membres de la formation consultative. Tout d’abord, est-ce que tous les membres de la formation consultative sont susceptibles d’être engagés dans la problématique du pré-jugement, de nature à affecter l’impartialité de la juridiction ? Rappelons d’abord quelques faits historiques. Au premier chef, il faut souligner que le droit interne s’est préoccupé, bien avant le droit européen de cette question. On trouve ainsi dans la grande loi de 1872 portant réorganisation du Conseil d'État un article 20 ainsi rédigé : “les membres du Conseil d'État ne peuvent participer au jugement des recours dirigés contre les décisions qui ont été préparées par les sections auxquelles ils appartiennent, s'ils ont pris part à la délibération”. Cet article n’est d’ailleurs qu’une reprise des textes antérieurs et en particulier de l’ordonnance de 1831. C’est donc bien que dès le XIXe siècle, il a été admis que l’examen en formation consultative empêchait ensuite d’en connaître au contentieux. Il est vrai qu’un auteur a indiqué que « ce texte était interprété comme visant le rapporteur du projet uniquement » (P. Fombeur, J.-Cl. Justice administrative, op. cit. § 41). Mais en réalité, lorsque l’on remonte aux sources de la règle (v. not. A. Batbie, Traité Théorique et pratique de droit administratif ; T. 7 Cotillon 1868, p. 486), les choses sont plus complexes : l’exclusion ne vise pas uniquement mais bien tous les membres de la section administrative. En revanche, l’auteur laisse entendre que les membres de la section administrative siègent (ou assistent à la séance) mais sans voie délibérative. Ces dispositions n’ont pas été reprises dans l’ordonnance de 1945 sur le Conseil d’Etat (et semblent avoir déjà abrogées par la loi du 18 janvier 1944) pour des raisons qui ne nous apparaissent pas clairement, sinon peut-être la moindre préoccupation des exigences d’impartialité héritières de problématique du XIXe siècle, dans le contexte d’une administration dirigiste et technocratique (notons d’ailleurs que M. Waline soulignait dans l’édition de 1946 de son manuel que le cumul de fonctions administratives et juridictionnelles ainsi institué « n’est pas très heureux », M. Waline, Manuel élémentaire de droit administratif, 3e ed. Sirey 1946, p. 65). L’influence de l’histoire se manifeste nettement sur le droit positif. Dans un premier temps, le reflux des exigences a été poursuivi, cristallisé notamment dans l’arrêt CE, sect., 25 janv. 1980, Gadiaga (Rec. CE, p. 44 ; concl. contraires M. Rougevin-Baville ; AJDA 1980, p. 282, chron. Y. Robineau et M.-A. Feffer) qui a jugé qu’un membre de Tribunal administratif avait pu légalement donner un avis puis statuer sur la légalité de même décision. Toutefois, sous l’influence de la jurisprudence de la Cour, une nouvelle prise de conscience s’est opérée dans la jurisprudence administrative. D’abord de manière elliptique dans l’arrêt de 1996 Syndicat des avocats de France (CE Sect. 5 avril 1996, Rec. CE, p. 119 ; RFD adm. 1996, p. 1195, concl. J.-C. Bonichot), puisqu’il faut lire les conclusions du commissaire pour comprendre que la question est évoquée. Ensuite de manière plus nette par la Cour administrative d’appel de Paris (CAA Paris, 23 mars 1999, Sarran, req. n° 97PA0245 : AJDA 1999, p. 623, note M. Chauchat ; Procédure 1999, comm. n° 217). Et désormais, la doctrine interne du Conseil d’Etat pose en règle l’incompatibilité individuelle des fonctions consultative et juridictionnelle, du moins pour le rapporteur du texte en section administrative (v. not. C. Landais et F. Lenica, la réception de la jurisprudence de la CEDH par le Conseil d’Etat, DA juin 2005, étude n° 10). La position actuellement retenue par le Conseil d’Etat est-elle pour autant conforme à la logique de la jurisprudence de la Cour ? Nous avons la faiblesse de ne pas le croire. Et pour cela nous disposons d’une solution issue du Conseil d’Etat lui-même, dans le célèbre arrêt Labor Métal : le fait que la Cour des comptes ait adopté en assemblée générale un avis empêche que quelque formation que ce soit de la Cour statue ensuite sur les faits qui ont justifié le prononcé de l’avis. Aussi bien, ici ce sont bien tous les membres de la Cour des comptes qui ont voté (et donc délibéré) qui sont saisis par l’impossibilité de siéger au contentieux. Et il nous semble qu’au fond cette solution est la seule réaliste car il est difficile d’admettre qu’il est existe des degrés d’intensité variable dans la prise de décision consultative : un rapporteur qui aurait « vraiment » pris parti, et des membres délibérants qui auraient « juste voté », mais sans avoir prêté suffisamment d’importance à leur vote et à la question pour qu’ils puissent être regardés comme ayant déjà préjugé de l’affaire. Aussi bien l’éthique professionnelle que le principe de responsabilité des fonctionnaires interdisent d’admettre pareille solution. Dès lors, il faut croire que seule une abstention de siéger de tous les membres consultés est propre à satisfaire la logique de la jurisprudence de la Cour qui se trouve d’ailleurs être également celle du Conseil d’Etat lorsqu’il statue sur la procédure de la Cour des comptes. b) sur les membres de la formation juridictionnelle. La question doit être ici posée en négatif de la précédente : est-ce que la présence d’un seul membre dont l’impartialité objective n’est pas acquise suffit à méconnaître les règles du procès équitable. Pour une fois, la réponse n’est pas douteuse. Le Conseil d'Etat juge de très longue date que la partialité d’un membre de la formation de jugement suffit à rendre le jugement irrégulier (CE, 8 juill. 1897, Élect. Saint-André-de-Tallano [Corse] ; Rec. CE, p. 527) et le présent arrêt conduit au même constat : la Cour ne conteste la présence que d’un seul membre de la formation de jugement, pour un motif différent d’ailleurs, mais ce seul constat suffit à méconnaître les prescriptions de l’article 6 de la convention. Dans ces conditions, les spéculations faites à propos de l’arrêt Procola, dans lequel la Cour avait censuré à raison d’un cumul de fonctions commis par 4 membres de la formation juridictionnelle sur 5 n’ont pas lieu d’être : la quantité n’ajoute rien ici. Le requérant a droit à une formation de jugement entièrement impartiale. D’abord parce qu’il ne peut pas y avaoir de « taux de partialité consenti », ensuite parce que le secret du délibéré empêche de déterminer si la voix du juge non impartial a pu ou non avoir une incidence sur le sens de la décision. c) incidence sur le fonctionnement du Conseil d'Etat Il est clair que les analyses qui viennent d’être faites emportent, sur l’organisation et le fonctionnement du Conseil d’Etat des conséquences lourdes, et que celui-ci jusqu’à présent a refusé de mesurer dans leur pleine ampleur. Se pose naturellement au premier chef la question de la composition de l’assemblée du contentieux lorsqu’elle est amenée à statuer sur la légalité d’un décret pris en Conseil d'Etat ou après avis du Conseil d’Etat ou sur toute autre décision prise après consultation du Conseil d’Etat. Si l’avis a été délibéré en section administrative, le problème est déjà significatif. S’il a été délibéré en assemblée générale, il devient presque insoluble. La seule solution, à dire vrai reviendrait à en ce cas à confier la connaissance de ce type de recours à la Section du contentieux à la condition toutefois que les membres de cette formation n’aient point siégé au cours de l’assemblée générale ce qui n’est toujours pas très évident. Dans les formations de jugement plus modestes, et particulier les sous-sections réunies, l’incidence serait beaucoup plus facile à limiter dans la mesure où la mise à l’écart des membres des sections administratives ayant connu de l’affaire ne concerne qu’un nombre très limité de la formation. De ces difficultés pourrait également résulter une solution d’une incidence plus large qui conduirait à remettre en cause la règle de la « double appartenance simultanée » à une section administrative et à la section du contentieux. Après tout, cette règle a déjà connu de nombreuses vicissitudes et l’on pourrait admettre que si la double appartenance successive doit être maintenue, la double appartenance simultanée pourrait être écartée. III : D’un dualisme fonctionnel l’autre : du dualisme fonctionnel structurel au dualisme fonctionnel personnel. Qu’on nous pardonne le jeu de mots assez médiocre de ce titre d’autant qu’il obscurcit quelque peu les notions. Il n’en reste pas moins que l’arrêt commenté est particulièrement marquant par le fait que tout en écartant la méconnaissance de l’article 6 à raison du dualisme fonctionnel du Conseil d’Etat, il censure sur un autre fondement : le manque d’impartialité objective d’un membre du Conseil d’Etat en passe d’être nommé dans le département ministériel opposé au requérant. Ce n’est plus ici le dualisme structurel de l’institution qui est donc visé, mais celui individuel de ses membres, dont la vocation à occuper des fonctions dans l’administration active est un des principes les mieux ancrés, sinon dans les textes, du moins dans la réalité de l’activité administrative. On peut même dire que l’idée qu’un juge administratif doit avoir été ou doit devenir administrateur est un des piliers de la justification même d’une juridiction administrative spéciale. Le raisonnement de la Cour s’appuie sur une double prémice. Tout d’abord, et ce point mérite d’être souligné, est validé le fait que les membres du Conseil d'Etat, malgré le fait qu’ils ne disposent pas de la qualité de magistrat, sont dotées de garanties statutaires équivalentes, de sorte que leur qualité de « magistrat », autrement dit de « juge d’un tribunal » au sens de la jurisprudence de la Cour EDH ne peut être remise en cause (§ 66 et 67 de l’arrêt). Ensuite, la Cour admet également qu’un membre du Conseil d’Etat puisse être amené à exercer des fonctions dans l’administration active (c’est ce qu’il faut entendre par le fait que la Cour ne porte pas d’appréciation sur le « déroulement de carrière » des membres du Conseil d’Etat, § 68 de l’arrêt). Mais, ces deux points étant acquis, la Cour constate qu’un des membres de la formation de jugement « était en pourparlers » avec l’administration qui était défenderesse dans les requêtes soumises au Conseil d'Etat, pour l’obtention d’un emploi dans cette administration et elle en déduit qu’il existait donc un doute sur l’impartialité objective de cette personne. Cette solution est à la fois très proche et très lointaine de la jurisprudence et de la pratique du Conseil d'Etat en la matière. Très proche car il a toujours été admis qu’un membre de l’institution qui avait connu de l’affaire dans l’exercice de ses fonctions actives devait se déporter et ne pas siéger dans la formation de jugement, qu’il ait pris la décision (v. le rappel de la jurisprudence et des pratique par P. Fombeur, op. cit. loc. cit.). Très lointaine cependant pace que la solution retenue par la Cour se situe dans une autre perspective : il ne s’agit plus ici d’avoir concouru à la décision ou donné un avis sur celle-ci, mais bel et bien d’être en situation d’être sous l’influence de l’administration défenderesse. En d’autres termes, la circonstance qui fait douter de l’impartialité n’est pas liée à une prise de position juridique mais à une mise sous influence personnelle. Cela signifie, implicitement, que la Cour juge que les membres du Conseil d’Etat sont comme tous les autres hommes : lorsqu’ils discutent de l’obtention d’un emploi ils sont mus par des objectifs personnels de carrière, et non seulement par une préoccupation de service public qui autoriserait leur circulation entre leur institution de rattachement et l’administration active, sans considération subjective d’aucune sorte. La portée théorique de cette affirmation est d’importance, on le mesure, mais sa portée pratique risque de l’être également. Qu’on y songe. Tout d’abord, à l’occasion de la constitution des cabinets ministériels, après la formation de nouveaux gouvernements ? Chacun sait que les stratégies passives ne sont pas forcément les meilleures et que pour être nommé dans un cabinet, il faut en avoir manifesté assez nettement le désir. Il y a ici un risque sérieux que le Conseil d'Etat ne s’en trouve désorganisé, dès lors que cette période préalable pourrait sans trop de doute être qualifiée de « pourparlers ». Ensuite, et de manière plus générale, des membres du Conseil d'Etat pourraient être amenés à « dévoiler leurs batteries », plutôt qu’ils ne le font habituellement, pour refuser de siéger dans telle ou telle affaire, parce qu’ils sont en pourparlers avec l’administration défenderesse, alors même que la décision n’est pas prise. Il est évident que là encore, se produiront des situation très délicates. Conclusion. Au terme de ces analyses, force est de constater que l’arrêt commenté loin d’avoir les vertus rassurantes qu’on serait tenté de lui prêter, est peut-être en train d’ouvrir un nouveau front dans les relations complexes qu’entretient la Cour EDH avec le Conseil d'Etat. On attend désormais, la réponse de ce dernier, même si il a déjà eu l’occasion de souligner son désaccord par la voix de son ancien Vice-président, M. Marceau Long, qui a siégé comme juge ad hoc dans cette affaire et qui a corédigé une opinion dissidente dubitative sur la solution adoptée. A moins qu'un renvoi en Grande chambre... 19:15 Publié dans contentieux administratif, libertés publiques | Lien permanent | Commentaires (14) | Tags : CEDH, conseil d'Etat, dualisme fonctionnel, procola, kleyn, impartialité Commentaires
Sans réagir (pour le moment) au fond, juste une remarque:
4 voix contre 3 c'est juste pour la condamnation de la France sur la participation de M. Pêcheur au délibéré alors qu'il allait être nommé SG au MINEFI.
M. Long a d'ailleurs voté pour la condamnation
C'est à l'unanimité que la violation de l'article 6§1 a été rejetée sur le cumul de fonctions et donc que la tête du CE (pour reprendre l'image du "bourreau") a été sauvée.
Nôtre hôte ne trouve-t-il pas dans l'ensemble cette décision décevante et assez cafouilleuse dans les notions (confusion permanente entre indépendance/impartialité objective et subjective et application de la théorie des apparences dans toutes les hypothèses, y compris lorsque ça relève du flagrant et non de l'apparence).
Autre interrogation: que penser d'une cour où le juge français se déporte et est remplacé par un juge ad'hoc qui est... ancien vice-président de l'organe contrôlé?
Écrit par : Serge Slama | 27/11/2006
Monsieur, il faudra dans une prochaine note expliquer quel est votre secret pour publier autant et pour publier aussi bien. J'aimerais pouvoir vous lire aussi vite que vous ecrivez... La lecture de votre blog en devient presque deprimante ...
Écrit par : aboutdesouffle | 27/11/2006
@ S. Slama qq remarques : 1) sur les notions. Pour ma part j'ai la plus grande difficulté à discerner de réelles différences entre impartialité objective et subjective. ET il me semble par ailleurs que ce qui carctérise la partialité, c'est bien l'existence d'un lien de dépendance, psychologique, juridique ou matériel. En conséquence, cela ne me trouble pas que ces notions soient employées indifferemment.
2) la théorie des apprences joue ici le rôle d'une règle de preuve, et non de fond.
3) merci pour la précision sur la majorité
4) la non application par la CEDH des règles qu'elle impose aux autres est une critique récurrente. Mais est ce que les Etats sont près à accepter la remise en cause du juge national ? j'en doute
Écrit par : Frédéric Rolin | 28/11/2006
L'arrêt soulève effectivement plus de questions qu'il n'en résoud, mais il est bon que soit aussi nettement posée la question de la dualité des fonctions des magistrats (et non de la juridiction).
Juste deux remarques rapides. 1/ Les membres du Conseil d'Etat statuant au contentieux sont effectivement considérés comme des magistrats à part entière. C'est bien le moins qu'on pouvait attendre, mais la remarque est à double tranchant : ils sont autant (ou aussi peu) magistrats que le sont les membres des autorités de régulation : par conséquent, toutes les interprétations de l'impartialité dégagées à propos des AAI (question du rapporteur, bien sûr, mais pas seulement) devraient être appliquées au CE et par le CE lui-même. 2/ Les mêmes membres du Conseil d'Etat exercent également des fonctions administratives, non seulement au titre de leur « déroulement de carrière », mais aussi, comme chacun sait, simultanément à l'exercice de leurs fonctions contentieuses. Situation qui est tout à fait légale en droit interne, et même obligatoire pour les maîtres des requêtes et auditeurs ayant moins de trois ans d'ancienneté (art. R. 121-5 CJA), mais qui pose, comme la dualité fonctions consultative/contentieuse mais à un autre titre, la question des conséquences de l'organisation de ce corps particulier, et non seulement de cette juridiction, qu'est le Conseil d'Etat.
La boîte de Pandorre ouverte par l'arrêt Sacilor-Lormines ne sera pas refermée de sitôt...
Écrit par : Gilles Dumont | 28/11/2006
je souscris entierement à votre analyse concernant le controle des actes. Cependant le Conseil d'etat a jugé le contraire dans un arrêt récent, passé inaperçu, qui sera neanmoins publié au receuil lebon ( CE, 27 février 2006, ALCALY, req 257688) "Sur l'exception tirée de l'inconventionnalité de la procédure de déclaration d'utilité publique : Considérant que les articles L. 11-2 et R. 11-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, sur le fondement desquels a été pris le décret attaqué, prévoient que certaines catégories de travaux ou d'opérations ne peuvent être déclarées d'utilité publique, en raison de leur nature ou de leur importance, que par décret en Conseil d'Etat ; que l'ASSOCIATION ALCALY et M. soutiennent que ces articles méconnaissent tant les stipulations de l'article 6, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales que le principe d'impartialité du juge, dès lors que, en application de l'article R. 311-1 du code de justice administrative, le Conseil d'Etat est compétent pour connaître en premier et dernier ressort des recours dirigés contre les décrets ; Considérant qu'aux termes de l'article 6, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle ; Considérant d'une part que l'ASSOCIATION ALCALY et M. ne sauraient utilement se prévaloir de la circonstance que les décrets portant déclaration d'utilité publique soient, en application des articles L. 11-2 et R. 11-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, soumis pour avis aux formations administratives du Conseil d'Etat préalablement à leur adoption dès lors que cette circonstance ne fait pas obstacle par elle-même, à ce que le Conseil d'Etat, dans l'exercice de ses attributions contentieuses, se prononce dans des conditions équitables et impartiales sur d'éventuels recours dirigés contre de tels décrets ; Considérant d'autre part que la circonstance que le sens de l'avis émis par la section des travaux publics du Conseil d'Etat a été publié au rapport annuel de cette institution pour l'année 2003 est sans incidence sur la légalité du décret attaqué ; "
On observera que Haute Assemblée se garde bien sur la diffusion préalable de son avis d'appliquer la jurisprudence qu'elle impose à la cour des Comptes!
Écrit par : REVERA | 30/11/2006
@revera
Merci pour cette information qui effectivement m'avait complètement échappé. A la lecture de l'arrêt que vous citez, j'ai toutefois le sentiment que la contradiction n'est pas aussi frontale que cela : 1°) "cette circonstance ne fait pas obstacle par elle-même, à ce que le Conseil d'Etat, dans l'exercice de ses attributions contentieuses, se prononce dans des conditions équitables et impartiales sur d'éventuels recours dirigés contre de tels décrets". Le "par elle-même" qui figure ici est une reprise de la logique de l'arrêt Sybdicat des avocats de France de 1996, que je cite dans ma note. Cette motivation manifeste que le Conseil d'Etat estime que "structurellement", il n'est pas affecté, tout en admettant, implictement il est vrai, "qu'individuellement", les personnes qui ont siégé lors du pronocné de l'avis ne puissent pas ensuite statuer au contentieux ; 2) la publication de l'avis au rapport public s'inscrit dans la même perspective. Dans Labor Metal, c'est l'assemblée générale de la Cour des comptes qui avait, en votant ce rapport public, en quelques sorte endossé la qualification de gestion de fait portée sur les activités de la société. La publicité ne réjoutait qu'un élément d'information externe mais au fond, le rapport de la Cour n'aurait-il aps été publié que le préjugement aurait été néanmoins acquis. ET ici le Conseil d'Etat fait de même ; en soi la publication ne change rien, ce qui importe c'est que les membres de la section des TP ne siègent pas ensuite au contentieux. J'aurais même tendance à estimer que le fait que l'avis ait été publié est plutôt une garantie pour le requérant car au moins, la position des formations consultatives du CE est ainsi connue et peut-être plus utilement discutée que si l'on doit en supputer les termes. Il me semble donc au final que cet arrêt peut assez bien se combiner avec la logique Sacilor de la CEDH. Naturellement, ceci n'est qu'une appréciation personnelle et je serai très intéressé de connaître votre opinion et celle de mes lecteurs intéressés sur l'interpération de cet arrêt du CE
Écrit par : Frédéric Rolin | 30/11/2006
@ Gilles Dumont
Cher collègue, la piste que vous ouvrez est aussi intéressante que potentiellement dévastatrice pour les membres du Conseil d'Etat.
J'adhère à votre analyse selon quelle la publication de l'avis est plutôt une garantie pour le requérant. on peut cependant souligner que le rapport annuel qui reproduit le sens de certains avis de la section de travaux publics du Conseil d'Etat, est approuvé par l’Assemblée Générale du Conseil d'Etat.
or, comme cela est très clairement expliqué sur le site Internet du Conseil d'Etat :
« Le rapport annuel est rédigé par la section du rapport et des études sous l’autorité de son Président, assisté d’un rapporteur général, avec l’aide des autres sections du Conseil d'Etat.
Il engage toute l’institution puisqu’il est adopté par l’Assemblée Générale. »
Dans ces conditions la publication de l'avis dans le rapport annuel renforce l'autorité de celui-ci.
Dans la majorité des cas, l'avis n'est cependant pas publié. Il y donc là un élement important qui échappe au contradictoire à l'égard des parties. Les exigences de l'article 6 de la CEDH sur le procès équitable n'impliqueraient-elles pas que l'avis rendu par le Conseil d'Etat sur un décret soit communiqué au requérant qui demande l'annnulation du dit décret ?
A défaut, ne faudrait- il pas inscrire une disposition dans le Code de Justice Administrative, qui autorise en amont les requérants potentiels à formuler des observations écrites près de la section des travaux publics du Conseil d'Etat, avant que celle ci émette son avis ?
Écrit par : REVERA | 01/12/2006
@ revera : effectivement j'avais oublié ce point. mais le rapport public, fut il approuvé, ne fait que contenir un avis déjà délibéré et voté spécialement, de sorte que je pense qu'on doit pouvoir d'en tirer de cette manière...
POur ce qui concerne la communication de l'avis au requérant, je recommande vivement, à la fois pour l'information contenue et en guise d'auto-promotion, la lecture de l'introduction des "grands avis du Conseil d'Etat" qui indique que sur le fondement d'une doctrine interne, désormais, si le requérant le demande, l'avis lui est communiqué afin qu'il puisse vérifier la régaulrité de la procédure...
Écrit par : Frédéric Rolin | 01/12/2006
Quelques mots, bien rapides, sur une question essentielle pour notre conception même des juridictions administratives (y compris financières).
Vous n'êtes pas sans savoir que l'arrêt Labor Métal (repris et amplifié par Abran : CE 13 février 2002, req. no 219785 : La Revue du Trésor 2004. 141) a, en fait, provoqué un véritable cataclysme dans le fonctionnement des juridictions financières : invention par le Conseil d’Etat du renvoi pour impossibilité de juger (CE 17 octobre 2003, M. Dugoin, req. nos 237290, 237291 et 237292 : Rec. CE 408) ; rédaction des rapports publics et des rapports définitifs de gestion (CRC) étudiée pour que les justiciables ne puissent plus y voir un pré jugement. Cataclysme d’autant plus regrettable, qu’à mon sens il était inutile de s’aventurer dans cette voie de la « partialité structurelle » .
Tous les membres de la juridiction financière ne participent pas à l’Assemblée générale. Dès lors, pourquoi estimer qu’ils étaient tous liés par un rapport dont certains n’avaient pas approuvé les termes ? Mieux, certains magistrats de la formation de jugement peuvent avoir été nommé après que le rapport ne soit adopté et donc ne peuvent en aucun cas être suspectés de partialité. Admettre que tous les membres de la juridiction sont partiaux et donc que la juridiction est elle-même partiale parce que l’une de ses formations (la plus prestigieuse, certes) adopte une position dans un rapport, c’est, me semble-t-il, aller un peu loin : les magistrats absents ou nouveaux ne peuvent pas être partiaux rien que par « contamination » sauf à estimer que la juridiction est frappée par le péché originel !
On peut d'ailleurs raisonnablement que le Conseil d’Etat envisage de trouver une porte de sortie pour abandonner cette jurisprudence qui présente plus d’inconvénients que d’avantage. Ne l’a-t-il pas trouvée ?
Écrit par : ckelk12bi1 | 01/12/2006
Merci de l'information relative à la doctrine interne du Conseil d'Etat.
Cependant, le champ d'application des instructions internes cités dans votre ouvrage de référence concerne un cas très particulier, lorsque l'existence ou la portée de l'avis du Conseil d'Etat est contesté.
En dehors de ce cas, le requérant qui demande l'annulation d'un décret pris apres avis du Conseil d'Etat, n' a jamais communication du dit avis.
Il serait intéressant que la Cour européenne des droits de l'homme ait un jour l'occasion de se prononcer sur la compatibilité de l'absence de communication de l'avis du Conseil d'Etat au requérant, par rapport à son droit à un procés équitable, dès lors que les membres du Conseil d'Etat qui statuent au contentieux ont connaissance de l'avis rendu par les formations consultatives .
Écrit par : REVERA | 03/12/2006
Au-delà des intressantes considérations juridiques, il me semble que tout celà converge vers la conclusion que, à terme, ce "dualisme fonctionnel" semble bien condamné...
A titre professionnel, je le regrette dans la mesure où la sécurité juridique y perdra.
A titre personnel, je ne peux m'emêcher de considérer que la CEDH ne fait que théoriser, en termes juridiques, une situation qui est effectivement, en pratique, devenue choquante... Tout praticien sait en effet que la motivation essentielle du recrutement des membres du Conseil au sein de l'administration active repose, non sur la seule compétence desdits membres (compétence que je ne remets pas en doute mais qui n'est pas exclusive) mais aussi, voire surtout, sur leur capacité réelle ou supposée de "rallier" le Conseil (tant dans ses formations administratives que contentieuses) aux vues de l'administration. Et force est de constater qu'en général c'est efficace... En sens inverse, on sait que certains avis négatifs de membres de cette Haute Assemblée ont un effet notoirement auto-réalisteur au contentieux qui ne doit pas qu'à la pertinence de leur analyse juridique...
On aboutit ainsi à un mélange des genres institutionnel d'autant plus nocif qu'il est largement opaque pour le justiciable "moyen" : au-delà des fonctions officielles occuppées dans l'administration par certains conseillers, qui sait ainsi que la plupart des jeunes membres du Conseil d'Etat "pigent" à la vacation pour le compte de l'administration... certes, il est d'usage qu'ils se déportent des affaires qu'ils ont ainsi eu à connaître mais, comment le contrôler puisque tout celà est occulte ?
Au fait, il est amusant que personne ne s'interroge sur la situation du vice-président du Conseil d'Etat qui, comme son prédecesseur du reste - n'est autre que l'ancien secrétaire général du Gouvernement, et donc a été amené à prendreune part essentielle à la plupart des actes importants pris au cours des dernières années et dont un certain nombre iront inéluctablement au contentieux...
Écrit par : Cacambo | 03/12/2006
Dans le sens d’une plus grande séparation entre organismes non juridictionnels et contentieux, je signale que les Anglais sont en train de retirer son pouvoir juridictionnel à la chambre des Lords :
“This is an unusual role for a legislative body that is part of Parliament. In most other democracies, the judiciary is separate from the legislature”
et, également, séparé de l’exécutif !
Je n’ai pas de détails sur la question, mais ce document laisse penser que la séparation a été décidée alors que les Law Lords se mêlent pas ou peu des débats politiques dans leur chambre (donc que la séparation ne serait pas plus justifiée -et même serait moins justifiée - dans leur cas que dans le cas du CE français), bien que les phrases “A law lord chairs the Committee on the law and institutions of the European Union” et “In addition to their judicial work, law lords are often asked to chair major public inquiries” laissent entendre qu’ils peuvent s’occuper, dans leurs attributions non juridictionnelles, de questions juridiques et administratives (ce qui les rapprocherait des membres du CE français).
Saint-Marin possède aussi un parlement-cour suprême dont je n’ai pas compris le fonctionnement.
Écrit par : Apokrif | 05/12/2006
@ tous : merci pour vos riches contributions qui apportent des éclairages multiples et très bien informés. @ revera : en pratique, il suffit de soulever le moyen pour obtenir la communication.
Écrit par : Frédéric Rolin | 06/12/2006