Source: http://docplayer.se/2827-Handledning-plan-och-bygglagen-en-vagledning.html
Timestamp: 2018-05-25 11:14:20+00:00
Document Index: 38078740

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

Handledning Plan- och bygglagen en vägledning - PDF
Download "Handledning Plan- och bygglagen en vägledning"
1 Handledning Plan- och bygglagen en vägledning
2 Innehåll 1. Inledning Introduktion Var finns reglerna och vilka är myndigheterna Vilka rättsliga instrument som finns i plan- och bygglagen Målsättning och koppling till nationella miljömål Allmänna och enskilda intressen som ska beaktas 5 2. Planer Introduktion Översiktsplan Detaljplan Områdesbestämmelser Lov Introduktion Bygglov och rivningslov Marklov Överklagande Introduktion Överklagande genom laglighetsprövning Överklagande genom förvaltningsbesvär Beslut som inte kan överklagas Plan och bygglagens förhållande till miljöbalken Introduktion Hänvisningar i miljöbalken till plan- och bygglagen Hänvisningar i plan- och bygglagen till miljöbalken Betydelsen av hållbar utveckling Ord på vägen Introduktion Utgå från lagtexten Praktiska råd 29 Bilaga - Exempel på överklagande 32 Text: Jonas Christensen, Ekolagen miljöjuridik AB 1 Projektsamordning och textgranskning: Joanna Cornelius, Naturskyddsföreningen Layout: Carina Grave-Müller, Naturskyddsföreningen Omslag: Montage Oscar Alarik ISBN:
3 1. Inledning 1.1 Introduktion Att samhället har god framförhållning när det gäller hur de fysiska resurserna (marken och vattnet) ska utnyttjas är viktigt. Det är ett resultat av dålig planering om bostäder placeras nära en störande industri, eller en väg byggs genom en värdefull biotop när det finns fullgoda lokaliseringsalternativ. Ett samhälle helt utan störande verksamheter är nog inte möjligt, men det gäller dels att minska störningarna dels att hålla störande verksamhet och de som riskerar att störas åtskilda. Det handlar om att med ett långt tidsperspektiv utnyttja de fysiska resurserna på bästa sätt för alla samhällsintressen. Plan- och bygglagen (PBL) är fortsättningen på en mycket lång rättstradition, där samhället genom olika instrument försöker ange vad olika mark- eller vattenområden bäst kan eller bör användas till. Marken och vatten kallas ofta i dessa sammanhang alltså för fysiska resurser. Ur den svenska rättshistorien finns belägg för någon form bebyggelseplanering redan i den s.k. Björköarätten (1200-talets senare hälft) 2 och i Magnus Erikssons allmänna stadslag (cirka 1350). Föregångare till den plan- och bygglag som trädde i kraft den 2 maj 2011, är plan- och bygglagen från 1987 som i sin tur följde efter 1947 års byggnadslag. Fortfarande finns gamla stadsplaner i kraft som antagits med stöd av byggnadslagen. Den mer moderna byggnadslagstiftningen har sin grund bland annat i ett behov av att bygga på ett sådant sätt att inte brand skulle sprida sig. Idag handlar det om en mängd olika intressen som konkurrerar om utrymmet: allt från stora köpcentra till industrietableringar i landskapet till kommunens behov av nya bostadsområden, energianläggningar och högskolor. Miljö- och naturvårdsintressen är ett intresse bland flera. Plan- och bygglagen är inte en miljölag i ordets rätta bemärkelse, men eftersom den grundas på målet om en hållbar utveckling, ska sådana aspekter spela stor roll. En första indelningsgrund för olika intressen som idag ska vägas mot varandra är allmänna respektive enskilda intressen. Två intressen som under senare tid flutit in i planoch byggnadslagstiftningen är dels s.k. tillgänglighetsaspekter d.v.s. att göra samhället tillgängligt även för personer med nedsatt funktionsförmåga, dels behovet av att bygga så att inte översvämningar till följd av klimatförändringarna förstör det som byggts. Båda dessa är exempel på allmänna intressen, liksom hälsoskydd och naturvård. Denna introducerande handledning om kommunal planering och om plan- och bygglagen (SFS 2010:900) är skriven för och av Naturskyddsföreningen. Detta betyder att texten avsiktligt fokuserar på aspekter i plan- och bygglagen som är av intresse ur ett miljö- och naturvårdsperspektiv, och för en läsare som vill engagera sig i processer och driva ärenden. Det kan t.ex. handla om att delta i samråd eller att överklaga en detaljplan. Under respektive avsnitt ges förslag på vad som kan vara viktigt att fokusera på, och sist ges lite mer handfasta råd. Detta häfte är inte en fulltäckande text. I stor utsträckning kan fortfarande litteratur och rättspraxis från den äldre versionen av plan- och bygglag tillämpas, men för att man ska vara säker på att inte missa något kan det vara bra att ha tillgång till den regeringsproposition som låg bakom 2011 års förändringar, Regeringens proposition 2009/10:170 En enklare plan- och bygglag. 1.2 Var finns reglerna och vilka är myndigheterna Huvudförfattningen när det gäller plan och byggfrågor är plan-och bygglagen (2010:900) samt plan- och byggförordningen (2011:338). Den tidigare lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk upphävdes i samband med reformen Härtill kommer Boverkets Byggregler (BBR). Boverket, som är den centrala myndigheten på området ger också ut en mängd vägledande dokument som Allmänna råd och Handböcker i olika ämnen. Allt detta kan lätt laddas ner från Boverkets webbplats: Viktig in- 1.Juristen Joanna Cornelius, Naturskyddsföreningen, har givit värdefulla synpunkter på texten. Naturskyddsföreningen har upphovsrätten. 2. Bjärköarätten får förutsättas vara vår äldsta stadslag. 1
4 formation om hur plan- och bygglagen ska tolkas finns i regeringens proposition 2009/10:170 En enklare plan- och bygglag, samt i de många statliga utredningar som föregick denna lagändring. Referenser till alla dessa finns i propositionen. (Propositionen hittas lättast genom en enkel sökning på Internet.) Det statliga verk som har ansvar för planering och byggande är som redan nämnts Boverket, med säte i Karlskrona. Boverkets uppgifter är främst av stödjande och rådgivande karaktär. Boverket skriver även föreskrifter under plan- och bygglagen. Med några få, men viktiga, undantag är plan- och byggfrågor en kommunal angelägenhet. Redan i 1 kap. 2 uttrycks det kommunala planmonopolet: Det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. I kommunerna är det främst kommunfullmäktige och dess nämnd för plan- och byggfrågor (i denna text för enkelhets skull kallad Byggnadsnämnden, även om dess namn kan skifta) som fattar beslut enligt plan- och bygglagen. I vissa fall kan det även vara kommunstyrelsen, och när det gäller nämndbeslut kan dessa ofta delegeras ner till enskilda tjänstemän som fattar besluten. Kommunallagen (1991:900) förbjuder dock att ärenden av större vikt eller principiell betydelse delegeras ner till tjänstemän. 3 Kommunallagen ger möjlighet till vissa samarbetsformer mellan kommuner, t.ex. att inrätta kommunalförbund eller att kommuner har gemensamma nämnder och eller förvaltningar för vissa ärenden. Det är också mycket vanligt att kommunerna har en gemensam nämnd för plan-, bygg-, samt miljöfrågor, vanligen kallad Bygg- och miljönämnd. Myndighetsstrukturen inom plan- och byggområdet är inte helt lätt att få grepp om. Längre fram i häftet beskrivs mer detaljerat reglerna om överklagade, men redan här ska alla de myndigheter som kan vara aktuella lyftas fram lite mer schematiskt. Här ges även exempel på frågor som hanteras av respektive instans. 1.3 Vilka rättsliga instrument som finns i plan- och bygglagen Plan- och bygglagen är en lagstiftning som ska väga en mängd olika intressen, både enskilda och allmänna, mot varandra. Om den kommunala planläggningen tidigare varit ett instrument för den lokala kommunens behov och förutsättningar, så är man i propositionen till den plan- och bygglagen som trädde i kraft under 2011, tydlig med att betona vikten av att sätta in den kommunala planeringen i ett större sammanhang, både nationellt och globalt. Mot bakgrund av det övergripande målet om en hållbar utveckling skriver man: Det grundläggande politiska målet om en hållbar utveckling innebär att allt fler aktuella samhällsfrågor och utmaningar kräver en bredare tvärsektoriell samverkan inom och mellan olika nivåer, som rör de sociala, ekonomiska och miljömässiga perspektiven och inte minst klimatfrågan. Det är angeläget att juridiskt säkerställa att den kommunala planeringen sätts in i ett större sammanhang så att sambanden med förhållandena i omvärlden blir tydligare. Som exempel på vad det kan betyda kan nämnas planeringens betydelse för att minska klimatpåverkan. De instrument som regleras i plan- och bygglagen kan enkelt delas in i Planer respektive Lov. Medan en plan enklast kan beskrivas som en mer allmän reglering av ett visst mark- eller vattenområde, utgör lov ett beslut i enskilda fall. Översiktsplan (Öp), detaljplan (Dp), områdesbestämmelser (Omb) samt regionplan är de planinstrument som finns i plan- och bygglagen. Vill man vara riktigt korrekt, brukar man säga att områdesbestämmelser inte är någon plan i egentlig mening, men den diskussionen kan vi bortse från här. Som rester från tidigare regleringar kan man fortfarande stöta på byggnadsplaner, stadsplaner och fastighetsplaner. Dessa gäller så länge de inte har upphävts, men da kap. 34 kommunallagen. 4. Regeringens proposition 2009/10:170 s
5 Instans Kommunfullmäktige Kommunstyrelse Byggnadsnämnd Enskilda tjänstemän på kommunen Länsstyrelse Mark- och miljödomstol Mark- och miljööverdomstol Högsta domstolen Förvaltningsrätt Kammarrätt Högsta Förvaltningsdomstolen Regeringen Exempel på frågor som hanteras Antar översiktsplaner och detaljplaner. Kan ha delegation att fatta beslut om detaljplaner Antar vissa detaljplaner, beslutar i frågor om bygglov mm, utövar tillsyn över plan- och bygglagen. Får fatta vissa beslut på delegation av t.ex. byggnadsnämnden. Ska på eget initiativ granska alla detaljplaner, områdesbestämmelser och översiktsplaner. Ska/kan i vissa fall på eget initiativ upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser. Hit överklagas genom s.k. förvaltningsbesvär de kommunala beslut som inte överklagas till den domstol som heter förvaltningsrätten genom s.k. laglighetsprövning (benämndes tidigare miljödomstol, alla dessa begrepp förklaras längre fram i detta häfte). Hit överklagas domar och beslut av mark- och miljödomstol (benämndes tidigare Miljööverdomstolen). Huvudregeln är att Mark- och miljööverdomstolens avgöranden (domar och beslut) i mål som har överklagats dit inte får överklagas ytterligare en gång. Det finns dock en möjlighet för Mark- och miljööverdomstolen att, när domstolen anser att det är viktigt för rättstillämpningen i andra mål att tillåta överklagande till Högsta domstolen. Till förvaltningsrätten överklagas vissa beslut av kommunfullmäktige och kommunala nämnder genom s.k. laglighetsprövning, t.ex. beslut om antagande av översiktsplan (benämndes tidigare länsrätt). Hit överklagas domar och beslut av förvaltningsrätterna. Hit överklagas domar och beslut från kammarrätterna (benämndes tidigare Regeringsrätten). När regeringen är högsta instans kan man under vissa förutsättningar begära så kallad rättsprövning hos Högsta förvaltningsdomstolen. Hit överklagas vissa beslut av länsstyrelsen. Regeringen kan även under vissa förutsättningar upphäva kommunala detaljplaner och ersätta dem med nya planer. gens plan- och bygglag tillåter inte att nya sådana antas. Det är i övergångsbestämmelser lagstiftaren reglerar hur en ny författning ska förhålla sig t.ex. till tidigare meddelade domar och beslut. Övergångsbestämmelserna till plan- och bygglagen ligger sist, efter lagtexten. I de olika planinstrumenten regleras olika aspekter på hur de fysiska resurserna får utnyttjas, och de olika planerna har skiftande rättslig betydelse, något som kommer att beskrivas längre fram. Bygglov, rivningslov och marklov är de typer av lov som regleras i plan- och bygglagen. Lite slarvigt kan man översätta uttrycket lov med tillstånd, t.ex. till att få uppföra eller riva en byggnad. 1.4 Målsättning och koppling till nationella miljömål Syftet med plan- och bygglagen anges i dess inledande portalparagraf, där bl.a. står att: Bestämmelserna syftar till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. En viktig följd av att man skriver in målet om en hållbar utveckling, är att planläggningen enligt plan- och bygglagen inte bara ska ta hänsyn till anspråk från oss som lever nu 3
6 utan också behoven hos kommande generationer. Långsiktiga behov bör alltså väga tyngre än kortsiktiga intressen. Den fysiska planläggningen måste också innebära hushållning med ändliga resurser. 5 I plan- och bygglagens 2 kap. 3 sägs sedan att: Planläggning enligt plan-och bygglagen med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden ska främja: 1. en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder, 2. en från social synpunkt god livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper, 3. en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror samt goda miljöförhållanden i övrigt, och 4. en god ekonomisk tillväxt och en effektiv konkurrens. I propositionen kommenteras detta med att dessa aspekter kan sägas spegla den ekologiska, den sociala och den ekonomiska dimensionen av begreppet hållbar utveckling. Syftet är att man ska redovisa olika intressen och de avvägningar som görs inom ramen för en helhetssyn. 6 Det är viktigt att granska att kommunen verkligen tar hänsyn t.ex. till dessa aspekter i deras planering. I motiven till 2011 års lagändring betonas kopplingen till hållbar utveckling och till de nationella miljömålen ytterligare, till exempel ska det framgå av översiktsplanen, enligt 3 kap. 5 plan- och bygglagen, hur kommunen i den fysiska planeringen kommer att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål. I propositionen understryker regeringen att: Kravet på hållbar utveckling gör behovet av en samlad hantering tydligare. Det går inte att hantera kollektivtrafik, infrastruktur, energiförsörjning och markanvändning utan att se till sociala, ekonomiska och miljömässiga aspekter, om målet är att åstadkomma en uthållig och robust utveckling. 7 På annat ställe i propositionen understryker regeringen att sambanden, t.ex. mellan översiktsplanen och de nationella miljömålen bör redovisas i planen. Också detta kan vara viktigt att undersöka i planärenden. För att precisera begreppet hållbar utveckling när begreppet sattes som målsättning för den då nya miljöbalken (1998:808), antog riksdagen de första miljökvalitetsmålen (eller miljömålen) år Från början var de 15 miljökvalitetsmål, men genom beslut 2005 utökades de till 16. Målen har reviderats genom åren. Kommunerna ska i sitt översiktplanearbete utgå bland annat från miljökvalitetsmålen: 1. Begränsad klimatpåverkan 2. Frisk luft 3. Bara naturlig försurning 4. Giftfri miljö 5. Skyddande ozonskikt 6. Säker strålmiljö 7. Ingen övergödning 8. Levande sjöar och vattendrag 9. Grundvatten av god kvalitet 10. Hav i balans samt levande kust och skärgård 11. Myllrande våtmarker 12. Levande skogar 13. Ett rikt odlingslandskap 14. Storslagen fjällmiljö 15 God bebyggd miljö 16 Ett rikt växt och djurliv 5. Didon m.fl. Plan- och bygglagen. Norstedts laghandböcker s. 1:3. 6. Regeringens proposition 2009/10:170 s Regeringens proposition 2009/10:170 s
7 Den kommunala planeringen handlar inte endast om bebyggelse och bebyggelseutvecklingen, utan om att ha en helhetssyn på hur de samlade fysiska resurserna i kommunen utnyttjas eller ska utnyttjas. Även om vissa av miljökvalitetsmålen har större bäring på den bebyggda miljön, så är alla av relevans för den samlade planeringen under planoch bygglagen. En kritik som kan riktas mot dem, är att det inte finns något specifikt miljökvalitetsmål som riktar in sig på resurshushållning. Motiveringen är att det är ett synsätt som ska återfinnas i samtliga miljökvalitetsmål. Boverket är den samordnande myndigheten för målet God bebyggd miljö. Under vart och ett av dessa miljökvalitetsmål har man tagit fram delmål, och inom varje län har länsstyrelserna haft ansvar för att ta fram regional miljömål. Många kommuner har också tagit fram lokala miljömål. Även om dessa mål formellt sett inte är rättsligt bindande, är de viktiga att hänvisa till i olika ärenden och de berörs ofta i rättspraxis. De har trots allt rättslig betydelse. När det gäller miljömålet God bebyggd miljö har det formulerats: Mål för god bebyggd miljö som ska nås till 2020 Städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas tillvara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. Det är en angelägen uppgift för Naturskyddsföreningen att se till att dessa mål arbetas in i den fysiska planeringen och att kommunerna tar den hänsyn som krävs för att de ska kunna uppnås. Både de regionala som de lokala miljömålen kan vara av samma betydelse i ett ärende som de nationella målen, under förutsättning att de kan härledas ur de nationella miljökvalitetsmålen. 1.5 Allmänna och enskilda intressen som ska beaktas Av 2 kap. 1 plan- och bygglagen framgår att det vid prövningen av frågor enligt plan- och bygglagen ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen. Mark- och vattenområden ska användas till det eller de ändamål som de är mest lämpade för (2 kap. 2 ), och hänsyn bl.a. ska tas till hushållningsbestämmelserna i 3-4 kap. miljöbalken. Längre fram i detta häfte beskrivs hur det finns flera ställen i planoch bygglagen med hänvisningar till miljöbalken. De utpekade bestämmelserna i miljöbalken ska lyftas in in planoch bygglagen och tillämpas där. Ett sådant exempel är 3 och 4 kap. miljöbalken, som går under rubriken hushållningsbestämmelser och som härstammar från den äldre Lag om hushållning med naturresurser mm. Kapitel 3 i miljöbalken anger att mark- och vattenområden som är värdefulla för vissa utpekade samhällsintressen, som natur- och kulturvård, kommunikationer och industriutveckling m.m. så långt som möjligt ska skyddas till förmån för dessa ändamål. Sådana områden som anses vara av riksintresse ska, så långt möjligt skyddas mot påverkan som påtagligt försvårar möjligheterna att utnyttja dem. Vilka dessa riksintresseområden är bestäms av olika myndigheter, som Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen och Trafikverket. I 4 kap. miljöbalken har lagstiftaren själv pekat ut områden av riksintresse med hänsyn till deras natur- och kulturvärden. Bestämmelserna är ganska svaga bland annat då det finns många olika undantag i 4 kap 1. Men om ett markområde av något skäl är klassat som riksintresse, utan att det finns något annat riksintresse som konkurrerar, så ska området i princip skyddas från påtaglig påverkan. Alla riksintresseområden ska pekas ut i kommunernas översiktsplaner. Hela plan- och bygglagen kan sägas gå ut på att väga behovet av att förverkliga olika allmänna intressen, mot de intressen och behov som den enskilde (enskilda) fastighetsägaren kan tänkas ha. I lagen anges vilka intressen som det ska tas hänsyn till vid olika slags prövningar (planlägg- 5
8 ning, lokaliseringsprövning, bygglovsprövning respektive prövning i andra ärenden). Ofta handlar det också om situationer där olika, konkurrerande, allmänna intressen ställs mot varandra, t.ex. kan intresset av att uppföra nya bostäder ställas mot intresset att bevara värdefull jordbruksmark eller områden med höga naturvärden. Med allmänna intressen menas sådana intressen som ska vara gemensamma för samhället, som miljö- och klimataspekter, förhållanden som är viktiga för flera kommuner eller hela regionen, samhällsservice som vattenförsörjning, avlopp, avfallshantering och elektronisk kommunikation, skydd för värdefulla bebyggelseområden samt behovet av vägar, gator och torg i sammanhållen bebyggelse. 8 Den goda livsmiljö som ska främjas ska vara tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper. Det betonas att de inledande bestämmelserna i 2 kap. om allmänna och enskilda intressen i den nya plan- och bygglagen har kompletteras så att det görs tydligt att planläggning utöver natur- och kulturvärden, även ska ta hänsyn till miljö- och klimataspekter. 9 Enskilda intressen är intressen som enskilda individer anför. Det kan vara den egna utsikten, att värdet på den egna fastigheten sjunker eller höjs till följd av vissa åtgärder i grannskapet. Avvägningar mellan dessa olika intressen görs t.ex. i översiktsplanearbetet eller i varje beslut om detaljplan eller bygglov. När ideella föreningar överklagar är det ofta för att det finns ett allmänt intresse som anses vara värt att skydda. I realiteten kan ideella föreningar ofta vara en mycket viktig kraft när det gäller att skapa opinion kring, och förutsättningar för, att allmänna intressen verkligen hanteras på ett rättsligt korrekt sätt. I många fall finns inte någon annan som kan, har rätt att eller vågar överklaga. I Plan- och bygglagens 2 kap. beskrivs vilka de enskilda och allmänna intressen som man ska ta hänsyn till l vid planbeslut och / eller beslut om lov. Till exempel anges i 2 kap. 5 : Att vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked ska bebyggelse och byggnadsverk lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till: 1. människors hälsa och säkerhet, 2. jord, berg- och vattenförhållandena, 3. möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning, avlopp, avfallshantering, elektronisk kommunikation samt samhällsservice i övrigt, 4. möjligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar samt bullerstörningar, och 5. risken för olyckor, översvämning och erosion. 6. Bebyggelse och byggnadsverk som för sin funktion kräver tillförsel av energi ska lokaliseras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till energiförsörjningen och energihushållningen. I propositionen betonas 10 att, bland annat mot bakgrund i de krav som uppställs i Europakonventionen om de mänskliga fri- och rättigheterna, det i varje enskilt fall ska göras en proportionalitetsbedömning så att det uppstår en rimlig balans mellan enskilda och allmänna intressen. Man bör vara observant på vilka enskilda respektive allmänna intressen som ska vägas in vid de olika plan- eller lovbesluten. Dessa omständigheter har naturligtvis betydelse för hur man utformar ett överklagande och vad man lägger tyngden på i sin argumentation. Det är ingen mening med att anföra ett intresse som inte är rättsligt relevant i det aktuella målet. 8. Regeringens proposition 2009/10:170 s Regeringens proposition 2009/10:170 s Regeringens proposition 2009/10:170 s kap. 10 plan- och bygglagen. 6
9 2. Planer 2.1 Introduktion Hur ska de fysiska resurserna i kommunen utnyttjas på bästa sätt? Vilka behov finns, och vilka är de allmänna och enskilda intressen som man ska ta hänsyn till? Regleringen i plan- och bygglagen kan liknas vid en tratt, som är vid i toppen och smal i bottenröret. Det är stora penseldrag och visioner i den vida delen, och 11 exakt beskrivning av markanvändningen och bebyggelseutformningen i den smala delen. Vidast är plan- och bygglagen i dess inledande bestämmelse (1 kap. 1 ) Bestämmelserna syftar till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Detta preciseras (snävas av) redan i 2 kap. 1 där det anges att vid prövningen av frågor enligt denna lag ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen. Hur kommunen sedan anser att dess fysiska resurser ska utnyttjas, preciseras på ett mer övergripande ( översiktligt ) sätt genom den till innehållet mycket vida översiktsplanen som inte är rättsligt bindande, utan kan sägas vara kommunens vision om hur de fysiska resurserna ska utnyttjas. Å ena sidan styr plan- och bygglagen i vissa fall med bestämd hand vad som ska finnas i en översiktsplan, men å andra sidan har kommunen mycket fria tyglar för hur dess mark och vatten ska utnyttjas. Vilka (enskilda och allmänna) intressen som planeringen ska utgå från anges främst i 2 kap. plan- och bygglagen. Översiktsplanen är med andra ord ett dokument som genomsyras av de politiska värderingar som gäller när planen antags och som speglar åsikterna då hos en majoritet i kommunfullmäktige. Detta är också tanken. Man kan säga att kommunerna i sina översiktsplaner försöker översätta plan- och bygglagens övergripande målsättning till de förutsättningar som råder i den egna kommunen. En vision. En översiktsplan är också en kunskapsbank, och resultatet av kommunens första överväganden om hur marken och vattnet ska utnyttjas. Medan översiktsplanen redovisar all typ av markanvändning, oavsett om det är för bebyggelse, industriändamål, kommunikationer eller naturvård och friluftsliv, så är det endast bebyggelse och bebyggelsens utformning som regleras genom detaljplaner och områdesbestämmelser. Översiktsplanen täcker hela kommunens yta, men detaljplaner och områdesbestämmelser berör endast vissa bebyggda delar. När kommunen ska reglera den närmare bebyggelseutvecklingen är översiktsplanen vanligtvis den naturliga utgångspunkten, och kommunen fortsätter med detaljplaneringen genom detaljplan och områdesbestämmelser. En översiktsplan är dock inte bindande för det fortsatta planarbetet, endast rådgivande. Större avsteg från översiktsplanen kan dock resultera i politiska diskussioner. Detta betyder att även om ett område i översiktsplanen avsatts för friluftsliv eller naturvård, så är det ingen garanti för att området kommer att förbli oexploaterat. Här kan det arbete som en lokalkrets inom Natur skyddsföreningen lägger ner handla om att skapa uppmärksamhet på att kommunen är på gång att frångå ett tidigare ställningstagande i översiktsplanen, och kanske skapa opinion för att med hjälp av miljöbalken få till ett skydd av området genom t.ex. ett (kommunalt) naturreservat som har en helt annan rättslig status än en översiktsplan. Det vanliga är dock att detaljplanearbetet följer översiktsplanen, som på så vis kan sägas vara ytterligare ett sätt att avgränsa tänkbara användningssätt för området. 7
10 Bygglov är trattens smalaste del. Bygglov innebär att den som ansöker fått rätt att använda den aktuella marken till exakt den byggnad han fått lov för. Finns det en detaljplan, är det dock i realiteten genom planbeslutet som frågan en gång avgjordes. Att detaljplanen är ett rättsligt bindande dokument, märks genom att den som (inom genomförandetiden) ansöker om bygglov för en sådan byggnad som anges i detaljplanen är garanterad bygglov. Finns det en antagen detaljplan kan man på många sätt säga att loppet redan är kört. Å andra sidan visar det vilket viktigt dokument en detaljplan är och hur viktigt det kan vara att aktivt delta under processen innan den beslutas. I vissa fall är det alltså väldigt viktigt att överklaga ett beslut om en detaljplan. Ett bygglovsbeslut som gäller en byggnad utanför område med detaljplan eller områdesbestämmelser, ska istället grundas direkt på 2 kap. plan- och bygglagen och på översiktsplanen. Man säger ibland att plan- och bygglagen inte är tillstyrande, men väl frånstyrande. Med detta menas att bara för att kommunen i en plan angivit vad marken och vattnet får användas till, så är det ingen garanti för att marken kommer att användas så. Vill ingen anlägga en industri inom ett planlagt industriområde, så blir det heller ingen industri. Att den är frånstyrande innebär dock att den som söker bygglov för en bostadsfastighet inom ett område detaljplanelagt för industrier, kommer att få avslag på sin ansökan. Bostäderna styrs bort från området. I de näst följande avsnitten kommer de olika planinstrumenten att beskrivas närmare. Mest tyngd läggs på översiktsplaner och detaljplaner. 2.2 Översiktsplan Vad är en översiktsplan Varje kommun måste ha en aktuell översiktsplan, som ska täcka hela kommunen. 12 I översiktsplanen redovisas de olika mark- och vattenutnyttjanden som gäller nu och de som planeras för framtiden. Översiktsplanen är inte rättsligt bindande, 13 men den är ändå ett viktigt instrument och har ofta betydelse t.ex. vid lokaliseringsbedömningar enligt miljöbalken. Att den inte är rättsligt bindande innebär att den inte måste följas av kommunen t.ex. vid detaljplaneläggning eller att en privatperson inte kan utgå från att grannområdet kommer att förbli obebyggt, bara för att detta anges i översiktsplanen. En översiktsplan skapar heller ingen byggrätt. Även om översiktsplanen inte är rättsligt bindande, anger den trots allt kommunens intentioner, och spelar i praktiken stor roll. För vissa geografiska områden kan kommunen ta fram en s.k. fördjupad översiktsplan som kan ses som att kommunen för detta område arbetar med en annan skala där man mer ingående beskriver hur området ska utnyttjas. Ett tematiskt tillägg är beteckningen på ett avsnitt i översiktsplanen där kommunen utifrån ett särskilt intresse, som vindkraft, och analyserar förutsättningarna i hela kommunen. Båda dessa varianter har samma rättsliga innebörd som den vanliga översiktsplanen Vad som ska redovisas i planen Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön i kommunen, och av denna plan ska framgå inte bara hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras, utan också hur den ska användas. 14 Översiktsplanens strategiska funktion stärks genom att det av planen ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen tänker ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. 15 Översiktsplanen kan t.ex. vara det dokument där kommunen tar fram en kommunal plan för vatten och avlopp (vaplan) som det inte annars finns något lagkrav på. Genom att föra in va-planen, möjligen som ett s.k. tematiskt tillägg, ges den en mer tydlig struktur. Alla vet då också vilken kap. 1 plan- och bygglagen kap. 3 plan- och bygglagen kap. 5 plan- och bygglagen. 15. Regeringens proposition 2009/10:170 s
11 rättslig betydelse den planen har, nämligen att även om den inte har någon bindande verkan anger den ändå de kommunala intentionerna. I översiktsplanen ska kommunen redovisa hur de allmänna intressen ska tillgodoses som anges i lagens 2 kap. 16 Även kommunens ställningstagande till mark- och vattenanvändningen, den byggda miljön, riksintressen enligt 3-4 kap miljöbalken, miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken samt strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken bör tydligt framgå av översiktsplanen. Regeringen säger tydligt i propositionen att det i översiktsplanen tydligt bör framgå hur kommunen bedömer att de allmänna intressena ska kunna tillgodoses. Detta är viktigt att undersöka när man granskar planförslag. I motiven till 2011 års plan- och bygglagen betonar regeringen att översiktsplanen, för att kunna ge vägledning för olika typer av beslut, måste grundas på omvärldsanalyser och mål för utvecklingen i ett nationellt, regionalt och mellankommunalt perspektiv. 17 Det betonas vidare att sambanden mellan översiktsplanen och t.ex. länsplaner för transportinfrastruktur, de transportpolitiska målen, de nationella miljökvalitetsmålen och regionala klimat- och energistrategier bör tydliggöras. Det kan också finnas andra mål och planer för kommunernas arbete för en hållbar utveckling som bör lyftas in i översiktsplanearbetet. Av kommunens översiktsplan ska också framgå sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, s.k. LIS-områden. 18 Inom dessa områden gäller vissa lättnader i strandskyddet när man gör prövningar i det enskilda fallet som gäller att upphäva strandskyddet eller beslut om strandskyddsdispens. Avsikten är att redovisningen i översiktsplanen bör göras efter en bred kartläggning och inventering av kommunens strandområden och en samlad bedömning av vilka områden som bedöms vara lämpliga för att främja en utveckling av landsbygden genom lättnader i strandskyddet. 19 Regeringen skriver att det är angeläget att kommunen tidigt involverar medborgare, företag och andra intressenter, t.ex. friluftsorganisationer och andra ideella organisationer, i arbetet med att redovisa dessa LIS-områden, där alltså vissa lättnader för strandskyddet kommer att gälla. Med hänsyn till att reglerna är till för att främja utvecklingen av landsbygden, bör också lokala utvecklingsgrupper delta i översiktsplaneringen och bidra med kunskap och erfarenheter i lokala utvecklingsfrågor. 20 Redovisningen i översiktsplanen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen bör enligt propositionen göras enligt de kriterier som anges i 7 kap. 18 e miljöbalken; Med område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen avses vid tillämpningen av 18d ett område som 1. är lämpligt för utvecklingen av landsbygden, 2. är av ett sådant slag och har en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt, 3. endast har en liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften a) i eller i närheten av tätorter, b) i ett kust- eller kustskärgårdsområde från Forsmark till Veda vid Storfjärden i Ångermanland eller från Skataudden vid Näskefjärden till gränsen mot Finland, c) på Gotland, eller d) vid Vänern, Vättern, Mälaren, Siljan, Orsasjön, Skattungen, Oresjön eller Oreälven mellan Orsasjön och Skattungen, om det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse i området, och 4. inte är ett kust- eller kustskärgårdsområde från gränsen mot Norge till Forsmark, utmed Ölands kust eller i Ångermanland från Veda vid Storfjärden till Skataudden vid Näskefjärden kap. 5 plan- och bygglagen. 17. Regeringens proposition 2009/10:170 s Dessa regleras i 7 kap. 18 e första stycket miljöbalken. 19. Regeringens proposition 2008/09:119 s. 56 f. 20. Regeringens proposition 2008/09:119 s
12 Det är viktigt för Naturskyddsföreningen att dels se till att föreningen involveras enligt vad som sägs i lagens förarbeten, dels se till att kommunen förses med det faktaunderlag som föreningen bedömer vara av intresse och betydelse för de bedömningar som ska göras. Det är också angeläget att bevaka att inte värdefulla områden väljs ut till landsbygdsutvecklingsområden och att försöka att få de föreslagna områdena inventerade. Det är även bra att hålla ögonen på att LIS-områdena inte blir för stora eller kommer för nära tätorter. Slutligen är det viktigt att kritiskt granska att det enskilda beslutet verkligen grundas på det som anges i bestämmelsen ovan, och inget annat Planprocessen och statligt inflytande Innan kommunen antar en översiktsplan eller en ändring i den, ska kommunen upprätta ett förslag till översiktsplan, 21 och samråda med myndigheter, andra kommuner och andra som är berörda, t.ex. intresseorganisationer. 22 Syftet är att skapa insyn för att olika intressenter ska kunna påverka planarbetet. Den sedvanliga utställningen och remissförfarandet vid samråden kan kompletteras med t.ex. dialoger via internet och hearings av olika slag. Statens inflytande över det kommunala översiktsplanearbetet är begränsat, men väl definierat. 23 Kommunen ska samråda med länsstyrelsen som ska tillvarata och samordna statens intressen och verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap 18e 1st miljöbalken. Länsstyrelsen ska dessutom verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet, eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Kommunen måste redovisa resultatet av samrådet i en skriftlig samrådsredogörelse som också ska innehålla de förslag som framförda synpunkter har gett anledning till. Samrådsredogörelsen ska finnas tillsammans med planförslaget. I denna samrådsredogörelse ska dessutom länsstyrelsens synpunkter finnas redovisade. Eftersom översiktsplanen inte är rättsligt bindande, kan inte heller läns styrelsen tvinga kommunen att följa dess synpunkter. Kommunen ska därefter ställa ut planförslaget under minst två månader. 24 Vanligen äger utställningen rum på stadshuset och på något bibliotek, men det kan även ske på internet. Av den kungörelse som ska föregå utställningen ska det framgå var utställningen äger rum, samt inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter på förslaget ska lämnas. Planförslaget ska även sändas till bland andra länsstyrelsen, som ska tillvarata statens intressen under i planprocessen. Länsstyrelsen ska under utställningstiden avge ett granskningsyttrande över planförslaget. 25 I yttrandet ska framgå om förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap miljöbalken, om förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs, om redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen inte är förenliga med bestämmelserna i 7 kap. miljöbalken. Det är mycket viktigt att länsstyrelsen kritiserar dåliga förslag i sitt granskningsyttrande eftersom det kan få betydelse i senare prövningar av exempelvis upphävande av strandskydd. Det kan därför vara en bra idé att ta kontakt med länsstyrelsen för att göra dem uppmärksamma på sådana frågeställningar som föreningen anser angelägna. Vidare ska länsstyrelsen granska om frågor rörande användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, och slutligen om en bebyggelse eller ett byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Alla som har synpunkter att lämna över det utställda planförslaget ska skriftligen göra det under utställningsti kap. 7 plan- och bygglagen kap. 9 plan- och bygglagen. 23. Detta framgår bl.a. av 3 kap. 10 plan- och bygglagen kap. 12 plan- och bygglagen kap. 16 plan- och bygglagen. 10
13 den. Alla inkomna synpunkter ska redovisas av kommunen, och om synpunkterna innebär att det görs väsentliga förändringar i planförslaget kan det behöva ställas ut på nytt. Om kommunen väljer att inte följa länsstyrelsens synpunkter ska detta kommenteras skriftligen Miljökonsekvensbeskrivning i översiktsplanen Om ett förslag till översiktsplan kan antas medföra betydande miljöpåverkan så som detta definieras i 6 kap. 11 miljöbalken, ska kommunen låta förslaget bli föremål för samråd och granskning på ett sätt som uppfyller också kraven i miljöbalken. 26 Detta innebär att vissa formkrav måste vara uppfyllda, och det finns all anledning att kontrollera att dessa krav verkligen har uppfyllts i det enskilda fallet. Om kommunen tar fram en miljökonsekvensbeskrivning för översiktsplanen ska den finnas med i planförslaget. Bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) härstammar från två direktiv från EU. 27 I svensk rätt finns de grundläggande bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken samt i förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar (1998:905). Plan- och bygglagens bestämmelser om MKB hänvisar i stor utsträckning till dessa bestämmelser. Man brukar säga att MKB dels består av en process, dels av ett dokument. Syftet med att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning är att alla tänkbara effekter på bland annat miljö, hälsa och hushållningen med naturresurser ska redovisas och värderas. En MKB är således ett beslutsunderlag, inte ett beslut i sig. Men en MKB är också den procedur, d.v.s. formalia som den omges av, nämligen att det ska ske ordnade samråd med berörda under tiden som MKB:n arbetas fram. Under dessa samråd ska närboende och berörda myndigheter och organisationer bjudas in för att delta och för att kunna granska det som arbetas in i dokumentet. En viktig aspekt med MKB-processen är att den som vill få till stånd en viss markanvändning när det gäller planfrågor kommunen själv tvingas bli medveten om vilka effekter den bebyggelse eller infrastruktur som ska släppas fram genom planen kan komma att medföra. En översiktsplan antas medföra betydande miljöpåverkan om planförslaget eller ändringsförslaget anger förutsättningarna för kommande tillstånd för vissa verksamheter. 28 Dessa verksamheter som räknas upp i 3 1st MKB förordningen, eller i bilaga 3 till samma förordning kan exempelvis vara gruvor, vissa anläggningar för framställning av pappersmassa, men också vissa vattenverksamheter som minikraftverk. Listan är ganska lång, så det bästa är att själv studera om planen banar väg för sådana verksamheter Antagande och överklagande Det är kommunfullmäktige som fattar beslut om att anta eller ändra översiktsplaner, och fullmäktige ska sedan minst en gång under varje mandatperiod pröva om planen fortfarande kan anses vara aktuell. 29 Beslut om översiktsplan kan överklagas genom kommunallagens regler om laglighetsprövning, vilket beskrivs mer ingående längre fram i detta häfte. Några grunder för ett sådant överklagande kan t.ex. vara att det finns brister i samrådsprocessen, att utställningen pågått under för kort tid eller att utställningen inte har kungjorts på korrekt sätt. Men det kan också finnas anledning att läsa länsstyrelsens granskningsyttrande för att se om det där finns påpekade brister som kan läggas till grund för ett överklagande. Avsaknaden av en miljökonsekvensbeskrivning eller att denna är bristfällig, kan vara andra grunder för att kunna angripa planbeslutet genom laglighetsprövning. 2.3 Detaljplan Introduktion Detaljplaner skiljer sig mycket från översiktsplanerna; de kan endast reglera bebyggelse och bebyggelseutvecklingen, de är mer detaljerade och dessutom är de rättsligt bindande kap och 22 miljöbalken. 27. Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan st 2p. Förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar kap. 27 plan- och bygglagen. 11
14 30. 2 kap. 6 miljöbalken. 31. Beskrivningen här är medvetet förenklad och förkortad, för de precisa kraven hänvisas till 4 kap. plan- och bygglagen kap. 12 plan- och bygglagen. 33. Dessa avtal kallas ibland även för markanvisningsavtal eller genomförandeavtal. 34. Om kommunen äger marken kan alltså miljökrav ställas i avtal med exploatören, som går längre 12 Att de är rättsligt bindande betyder t.ex. att bygglov som söks ska beviljas om de följer planen och genomförandetiden inte gått ut. Detta innebär att det är genom detaljplanen som de viktiga frågorna hanteras och beslutas, nämligen om området ska bebyggas eller inte och vad som ska byggas. Att det finns en detaljplan som medger industribebyggelse innebär å ena sidan inte att denna industri automatiskt tilllåts även enligt t.ex. miljöbalken, men å andra sidan talar mycket för att det kan vara en lämplig lokalisering, om planen accepterar den typen av industri. Ett tillstånd enligt miljöbalken får dock inte meddelas i strid mot en detaljplan. 30 Kommunen ska med en detaljplan pröva om ett markeller vattenområde är lämpligt för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning. Dessa planer är bebyggelserelaterade, och kan därför inte utnyttjas för att skydda ett område från bebyggelse, med undantag av parker och mindre grönområden inom bebyggda områden. Vissa frågor ska prövas genom detaljplan, nämligen ny sammanhållen bebyggelse och bebyggelse som ska förändras eller bevaras. 31 Också ett mark- eller vattenområdes lämplighet för vindkraftverk ska prövas genom detaljplan under de förutsättningar som anges i 4 kap. 3 plan- och bygglagen. Därtill får vissa frågor prövas genom detaljplan, nämligen till exempel markreservat och hur allmänna platser ska utnyttjas, vegetation och markytans utformning och höjdläge, bebyggelsens omfattning och användning, samt om det föreligger särskilda skäl kan kommunen i detaljplanen ange de högsta tillåtna störningarna inom planområdet orsakade av luftförorening, buller, skakning ljus eller andra olägenheter. 32 Kommunerna kan också genom s.k. exploateringsavtal, d.v.s. civilrättsliga avtal, styra även sådant som inte kan regleras genom en detaljplan. 33 Det kan till exempel handla om att det ska byggas s.k. passivhus, vilket uppvärmningssystem som ska installeras i fastigheterna eller andra miljöaspekter. Dessa avtal ligger utanför plan- och bygglagen, och grundas på att kommunen som markägare kan skriva avtal med exploatörer Upphävande av strandskydd genom detaljplan I detaljplaneprocessen får kommunen också upphäva strandskydd för ett visst område, 35 om det finns särskilda skäl för det och om intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset. Ett sådant upphävande kan inte ske genom områdesbestämmelser. Vad som ska anses vara särskilda skäl anges i 7 kap. 18c miljöbalken, nämligen om det område som upphävandet eller dispensen avser (1) redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften, (2) genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploatering är väl avskilt från området närmast strandlinjen, (3) behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området, (4) behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidgningen inte kan genomföras utanför området, (5) behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området, eller (6) behöver tas i anspråk för att tillgodose ett annat mycket angeläget intresse. Därutöver får också beaktas som särskilda skäl, inom ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (s.k. LIS-område), om ett strandnära läge för en byggnad, verksamhet, anläggning eller åtgärd bidrar till utvecklingen av landsbygden. Om prövningen gäller en dispens för ett uppföra enstaka en- eller tvåfamiljshus med tillhörande komplementbyggnader och andra åtgärder, får man i stället beakta om huset eller husen ska uppföras i anslutning till ett befintligt bostadshus. än vad man får skriva in i en detaljplan (som inte får vara alltför detaljerade). Ett problem är emellertid att det är svårt att avtala på ett sätt som binder nästa ägare, om den första säljer mark eller anläggningar kap. 17 plan- och bygglagen. Läs gärna Naturvårdsverkets handledning om strandskydd, som finns att ladda ner gratis från
15 En planbestämmelse om upphävande av strandskydd får inte avse ett sådant område där det är länsstyrelsens som har beslutanderätten Detaljplanen är rättsligt bindande Till skillnad mot andra planinstrument i plan- och bygglagen sägs detaljplaner ha rättsligt bindande verkan. Detta betyder att en detaljplan binder myndigheter och enskilda under dess genomförandetid. Den som köper en fastighet, där det finns en detaljplan som anger att det inom planområdet får uppföras fristående bostadshus maximalt 2 våningar, kan känna sig säker på att ett bygglov med detta innehåll beviljas. Bedömningen av markens användning har redan gjorts i planärendet. Genomförandetiden är minst 5 år och maximalt 15 år från det att planen vunnit laga kraft. 36 Även om genomförandetiden har löpt ut gäller planen tills den har upphävts eller ändrats, men den garanterade byggrätten gäller endast under genomförandetiden. 37 Kommunen kan under vissa förutsättningar ändra planen även under genomförandetiden, men då kan den som lider skada ha rätt till ekonomisk kompensation av kommunen. En detaljplan binder tillståndsprövningen enligt miljöbalken även efter det att genomförandetiden har löpt ut, på så vis att ett tillstånd enligt miljöbalken inte får strida mot detaljplanen. Men som påpekats ovan kan en plan aldrig framtvinga att viss verksamhet verkligen kommer att etableras inom planområdet. En viktig slutsats av detta är att inom område med detaljplan görs i princip alla de viktiga bedömningarna i detaljplaneprocessen, och det gäller därför att vara aktiv under denna process. När planbeslutet väl är fattat kan det i många fall vara för sent De olika planhandlingarnas betydelse En detaljplan består av ett antal olika handlingar där vissa är obligatoriska och andra inte är det. De obligatoriska planhandlingarna är plankarta, planbeskrivning, genomförandebeskrivning samt en behovsbedömning. De handlingar som därutöver kan finnas är utredningar av olika slag som alltså är ett sorts beslutsunderlag, t.ex. om naturvårdsfrågor, kulturvårdsfrågor, bullerberäkningar, uppgifter om förorenad mark, trafikpåverkan etc. Därtill finns ofta illustrationer med bland planhandlingarna som förklarande exempel och det kan finnas krav på att en miljökonsekvensbeskrivning ska tas fram. Det är plankartan inklusive teckenförklaringarna som utgör den rättsligt bindande planen. Det är detta som är det viktigaste dokumentet, och det som anges på plankartan styr hur planområdet får utnyttjas. Eventuella illustrationer och så kallade gestaltningar, där man lite mer konstnärligt försöker ge en bild av hur planområdet kan komma att se ut, är endast exempel och det gäller att inte förblindas av dessa. Om det är exploatören som tagit fram planen eller planunderlaget har naturligtvis denna ett intresse av att exploateringen ser så smaklig ut som möjligt. I planbeskrivningen, som är en mer löpande text anges förutsättningar och syftet med planen och där ges även vissa förklaringar. Genomförandebeskrivningen ska ses som ett handlingsprogram som rör hur och när planen ska genomföras och behovsbedömningen är en redogörelse för eventuell betydande miljöpåverkan Planprocessen Planprocessen kan i princip delas in i ett antal olika skeden, nämligen planbesked, (planprogram som är frivilligt) planförslag, miljökonsekvensbeskrivning (eventuellt), samråd, granskning, antagande samt laga kraft. Planbesked Initiativet till att dra igång planarbetet kan komma internt från kommunen (tjänstemän eller förtroendevalda), men även utifrån ett uppfattat behov av att detaljplanelägga om kap. 21 plan- och bygglagen kap. 39 plan- och bygglagen. 13
16 Initiativ Behandling förslag Beslut Byggherre Markägare Tjänstemän Tjänstemannaförslag Beslut om uppdrag Politiker Politikerbeslut rådet. Mycket vanligt är att initiativet kommer från byggherrar eller markexploatörer, som kontaktar kommunen om sina behov och önskemål om att få bebygga ett visst område. Den som har för avsikt att vidta en åtgärd som fordrar att en detaljplan antas, ändras eller upphävs eller att områdesbestämmelser behöver ändras eller upphävas kan (skriftligt) begära att kommunen i ett planbesked redovisar sin avsikt i frågan om att påbörja ett sådant planläggningsarbete. 38 Detta är en ny regel som infördes genom reformen år Kommunen måste sedan fatta beslut om planbesked inom fyra månader från det att begäran kommit in, om inte annat överenskommits i ärendet. 39 I planbeskedet ska kommunen ange när arbetet med planen beräknas vara klart, och ett uppdrag formuleras då om planarbetet. Om kommunen inte har för avsikt att dra igång planläggningsprocessen, ska skälen för det anges i beslutet. Planbesked lämnas enbart när det kommer en extern förfrågan om detaljplaneläggning, inte om det är ett rent internt kommunalt initiativ. Beroende på kommunens organisation och på vad som ska regleras i planen, kan planbesked ges av såväl kommunfullmäktige, kommunstyrelsen, en kommunal nämnd eller en tjänsteman på delegation. Planbeskedet ska vara mycket allmänt hållet till sin karaktär, och ska inte på djupet föregripa den senare prövningen i det enskilda ärendet. Planbeskedet är endast ett 38. Bestämmelserna om planbesked finns i 5 kap. 2 5 plan- och bygglagen kap. 4 plan- och bygglagen. 14
17 besked om att planarbetet inleds, inte hur planen ska se ut i detalj. Bedömningen ska dock ta avstamp i de enskilda och allmänna intressen som anges i 2 kap. plan- och bygglagen, liksom utifrån områdets natur- och kulturvärden, om området anses vara olämpligt att bebygga p.g.a. störningar från trafikbuller eller närhet till andra störande anläggningar. Det är viktigt att poängtera att ett planbesked både kan innebära att planarbetet inleds, liksom att kommunen av olika skäl inte anser sig vilja eller kunna gå vidare i planprocessen. Ett planbesked kan inte överklagas. Upprättande av planhandlingar Om kommunen ger ett positivt planbesked, eller om kommunens interna önskemål om detaljplaneläggning vinner gehör ska planhandlingarna tas fram. Tidigare fanns ett obligatoriskt krav på ett s.k. planprogram, men ett sådant behöver numera endast tas fram om kommunen bedömer att det behövs för att underlätta detaljplanearbetet. En fördel med planprogram är att kommunen på ett så tidigt stadium som möjligt redovisar syftet med planen och eventuella miljöeffekter, att det då inte kan uppfattas som lika svårt att revidera förslaget eller kanske helt skriva om det, som när det redan finns ett färdigt planförslag. Risken kan också vara mindre att det har gått prestige i projektet. Från Naturskyddsföreningens perspektiv är det bra om kommunerna även i fortsättningen tar fram planprogram, eftersom det ger ökade möjligheter att på ett tidigt stadium ha synpunkter på planarbetet och planen. Det kan därför finnas anledning för lokalkretsar eller enskilda medlemmar att försöka påverka kommunerna i denna riktning. Om planen kommer att medföra betydande miljöpåverkan ska en miljöbedömning tas fram, se vidare nedan om detta. I syfte att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och för att ge möjlighet till insyn och påverkan, ska kommunen i arbetet med att ta fram ett planprogram (om man väljer att göra det) eller ett förslag till en detaljplan ha samråd. De handlingar som går ut inför samrådet kallas samrådshandlingar. Samråd Under samrådet ska kommunen presentera planförslaget, skälen för detta förslag samt det planeringsunderlag som har betydelse. Under samrådet ska kommunen samråda med länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och de kommuner som berörs av programmet eller planförslaget. Sakägare och de bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av programmet eller förslaget samt de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av programmet eller förslaget ska ges tillfälle till samråd. I de fall ett program upprättas bör dock samråd om detta ske också fortsättningsvis, varför samråd bör ske både i arbetet med att ta fram ett program och ett förslag till en Detaljplaneprocessen. Granskningstiden, eller utställningstiden som den ibland fortfarande kallas, är viktig. Om man inte lämnar skriftliga synpunkter senast under granskningstiden, blir man av med möjligheten att överklaga. Initiativ Planbesked Uppdrag Planprogram Förslag Samråd Granskning Antagande Laga Kraft 15
18 detaljplan. Efter avslutat samråd överväger kommunen om och hur planförslaget ska revideras utifrån de synpunkter som inkommit, och utifrån detta tar man fram utställningshandlingar som ligger till grund för granskningen. När samrådet berör många personer bör det ordnas ett offentligt möte eller en samrådsutställning. Om endast få personer är berörda kan ett utskick av förslaget och telefonkontakt eller personligt möte på platsen vara en lämplig form för samrådet. Antalet samrådstillfällen varierar beroende på hur komplicerad planeringsuppgiften är. Granskning Varje planförslag måste finnas ute till granskning, så att alla som vill ska kunna ta del av förslaget under minst tre veckor. 40 Kungörelsen om detta ska anslås på kommunens anslagstavla och föras in i en ortstidning. Eftersom möjligheten att överklaga försvinner om man inte senast under granskningstiden, skriftligen har framfört sina synpunkter på planen, är detta ett mycket viktigt moment under planprocessen. Detta kan inte nog betonas! Under detaljplaneprocessen, är det länsstyrelsen som ska tillvarata statens intressen. Detta görs genom att länsstyrelsen, under granskningstiden, ska yttra sig över planförslaget, om förslaget enligt dess bedömning innebär att (1) ett riksintresse enligt 3 eller 4 kapitlet miljöbalken inte tillgodoses, (2) en miljökvalitetsnorm enligt 5 kapitlet miljöbalken inte följs, (3) strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser, (4) regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt, eller (5) en bebyggelse eller ett byggnadsverk annars blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. I tidigare byggnadslagstiftning skulle planer fastställas av länsstyrelsen, men så är inte längre fallet. Antagande När granskningstiden gått ut överväger kommunen hur de olika synpunkterna ska tillvaratas, och om det blir väsentliga ändringar i förhållande till det förslag som ställdes ut för granskning, ska kommunen kungöra och låta granska det ändrade förslaget igen. 41 Det är kommunfullmäktige som antar detaljplaner, om inte uppdrag om detta har givits till kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden. 42 Alla detaljplaner som anses vara av stor vikt eller har principiell betydelse måste dock antas av fullmäktige. Om ingen överklagar detaljplanebeslutet, vinner det laga kraft tre veckor från det att planen antogs. Krav på miljökonsekvensbeskrivningar i detaljplaner Under vissa förutsättningar ska en detaljplan också innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Bestämmelserna i plan- och bygglagen hänvisar här i stor utsträckning till 6 kap. miljöbalken samt till förordningen om MKB. Denna regleringsmetod, som i mycket bygger på korshänvisningar mellan dessa olika författningar, blir ofta rörig och svåröverskådlig. Nedan görs ett försök att i klartext, och genom mer eller mindre direkta citat från författningstexten, redogöra för denna del av regelsystemet. Ytterst bygger dessa krav på två EU direktiv. 43 Som ovan nämnts ska en detaljplan bestå dels av en plankarta, d.v.s. en karta över det område som planen omfattar, dels av de övriga bestämmelser som behövs. Ovan konstaterades även att det är plankartan som utgör den rättsligt bindande planen. Tillsammans med planen ska det finnas en planbeskrivning, som är en beskrivning av hur detaljplanen ska förstås och genomföras. I 4 kap. 33 plan- och bygglagen anges vad planbeskrivningen ska innehålla. Enligt bestämmelsens punkt 4 ska den bl.a. innehålla de överväganden som har legat till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intres kap. 18 plan- och bygglagen kap. 25 plan- och bygglagen kap. 27 plan- och bygglagen. 43. Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, med de ändringar som följer av Rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 och Rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. 16
19 sen och planens konsekvenser. Om genomförandet av detaljplanen kan antas få en betydande miljöpåverkan, så som detta definieras i 6 kap. 11 miljöbalken, ska denna beskrivning som gäller miljökonsekvenserna också ha det innehåll som följer av 6 kap 12 och 13 1 st miljöbalken. Av denna bestämmelse framgår att följande information ska redovisas: 1. en sammanfattning av planens eller programmets innehåll, dess huvudsakliga syfte och förhållande till andra relevanta planer och program, 2. en beskrivning av miljöförhållandena och miljöns sannolika utveckling om planen, programmet eller ändringen inte genomförs, 3. en beskrivning av miljöförhållandena i de områden som kan antas komma att påverkas betydligt, 4. en beskrivning av relevanta befintliga miljöproblem som har samband med ett sådant naturområde som avses i 7kap. eller ett annat område av särskild betydelse för miljön, 5. en beskrivning av hur relevanta miljökvalitetsmål och andra miljöhänsyn beaktas i planen eller programmet, 6. en beskrivning av den betydande miljöpåverkan som kan antas uppkomma med avseende på biologisk mångfald, befolkning, människors hälsa, djurliv, växtliv, mark, vatten, luft, klimatfaktorer, materiella tillgångar, landskap, bebyggelse, forn- och kulturlämningar och annat kulturarv samt det inbördes förhållandet mellan dessa miljöaspekter, 7. en beskrivning av de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra eller motverka betydande negativ miljöpåverkan, 8. en sammanfattande redogörelse för hur bedömningen gjorts, vilka skäl som ligger bakom gjorda val av olika alternativ och eventuella problem i samband med att uppgifterna sammanställdes, 9. en redogörelse för de åtgärder som planeras för uppföljning och övervakning av den betydande miljöpåverkan som genomförandet av planen eller programmet medför, och 10. en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i 1-9. En miljökonsekvensbeskrivning ska endast innehålla de uppgifter som är rimliga med hänsyn till: 1. bedömningsmetoder och aktuell kunskap, 2. planens eller programmets innehåll och detaljeringsgrad, 3. allmänhetens intresse, och 4. att vissa frågor kan bedömas bättre i samband med prövningen av andra planer och program eller i tillståndsprövningen av verksamheter eller åtgärder. 44 Om detaljplanen medger att området får utnyttjas för (1) industriändamål, (2) ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat projekt för sammanhållen bebyggelse, (3) en skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anläggningar, (4) en hamn för fritidsbåtar, (5) ett hotellkomplex eller en fritidsby med tillhörande anläggningar, utanför sammanhållen bebyggelse, (6) en permanent campingplats, (7) en nöjespark, eller (8) en djurpark ska miljökonsekvensbeskrivningen dessutom innehålla: 1. en beskrivning av verksamheten eller åtgärden med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning, 2. en beskrivning av de åtgärder som planeras för att skadliga verkningar ska undvikas, minskas eller avhjälpas och hur det ska undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs, 3. de uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan på människors hälsa, miljön och hushållningen med mark och vatten samt andra resurser som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra, kap. 13 miljöbalken. 17
20 4. en redovisning av alternativa platser, om sådana är möjliga, samt alternativa utformningar tillsammans med dels en motivering varför ett visst alternativ har valts, dels en beskrivning av konsekvenserna av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd, och 5. en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i 1 4. Om detaljplanen har tagits fram i syfte att bereda plats för en så kallad miljöfarlig verksamhet som har eller ska tillståndsprövats med stöd av 9 kap, 6 miljöbalken, behöver ingen särskild MKB tas fram för planförfarandet om den tidigare redovisade MKB:n fortfarande är aktuell och bedöms vara tillräcklig för detaljplaneärandet. 45 Detsamma gäller för detaljplaner som ska upprättas i samband med att arbetsplaner enligt väglagen eller järnvägslagen har eller ska antas Förenklat planförfarande Under vissa förutsättningar kan en detaljplan tas med s.k. förenklat planförfarande. 46 Det innebär i praktiken att allmänhetens möjlighet att påverka beslutsprocessen är kraftigt beskuren eftersom förslaget inte skickas ut på remiss och inte heller ställs inte ut för granskning. För att en detaljplan ska kunna hanteras med det förenklade planförfarandet måste vissa krav vara uppfyllda, nämligen att planförslaget är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande, att planen inte kan anses vara av stor vikt eller ha principiell betydelse och inte heller kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, samt saknar intresse för allmänheten. Sådant förfarande kan också accepteras om planen enbart gäller en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt de bestämmelser i miljöbalkens kap. 9 som avser s.k. miljöfarlig verksamhet eller enbart gäller åtgärder som har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av en arbetsplan enligt väglagen eller en järnvägsplan enligt lagen om byggande av järnväg. Dock måste man alltid göra en miljöbedömning samt samråda om denna och redovisa kommunens ställningstagande. Om förutsättningar verkligen finns för att hantera en detaljplan med enkelt planförfarande, ska det vara osannolikt att genomförandet kan medföra betydande miljöpåverkan. Det kan finnas anledning att granska om någon av dessa förutsättningar verkligen föreligger när kommunen vill tillämpa det förenklade planförfarandet. Det händer att kommuner tillämpar det förenklade förfarandet för att vinna tid, även i situationer där det inte är avsett Överklagande av detaljplaner Som framgår nedan, överklagas detaljplaner på lite olika sätt beroende på vad beslutet handlat om. Ett beslut av kommunfullmäktige eller byggnadsnämnden att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan (eller områdesbestämmelser) överklagas till förvaltningsrätten genom laglighetsprövning medan ett beslut att anta, ändra eller upphäva sådana planer överklagas till länsstyrelsen genom förvaltningsbesvär. (Dessa begrepp förklaras längre fram.) Menar man t.ex. att kommunen inte i tillräcklig grad tagit hänsyn till en riksintresseklassning enligt 3-4 kap. miljöbalken vid ett beslut att anta en detaljplan, eller att planen kommer att medföra överskridande av en miljökvalitetsnorm enligt balkens 5 kapitel för t.ex. luft eller vatten, så är det alltså förvaltningsbesvär som ska tillämpas. Detsamma gäller om ett sådant beslut saknar en miljökonsekvensbeskrivning eller har en för dålig sådan, eller tar för lite hänsyn till något annat allmänt eller enskilt intresse. 2.4 Områdesbestämmelser Istället för att reglera markanvändningen med detaljplan, kap. 35 jämfört med 7 kap. 3 2 och 3p plan och bygglagen. 46. Förenklat planförfarande regleras i 5 kap. 7 plan- och bygglagen. 18
21 kan kommunen istället utnyttja områdesbestämmelser. 47 reglera vissa begränsade markanvändningsformer. Några Dessa skiljer sig dock från detaljplanerna bland annat exempel är att säkerställa syftet med kommunens översiktsplan, att tillgodose ett riksintresse enligt 3 och 4 kap. mil- genom att de dels inte kan reglera lika många frågor som detaljplanerna, Vad dels genom utgör att de inte skapar byggrätt detaljplanen? på jöbalken eller att ge skydd för träd som t.ex. gamla ekar. I samma sätt, eftersom de inte har någon rättligt bindande senare fallet kan kommunen förbjuda markägaren att verkan. hugga ner träd över en viss dimension om ägaren inte först Genom områdesbestämmelser kan kommunen endast fått marklov. För den fulla lydelsen hänvisas till lagen. 48 Plankartan är detaljplanen! Det är plankartan som utgör detaljplanen 47. Dessa regleras genom 4 kap plan- och bygglagen kap. 42 plan- och bygglagen. 19
22 3. Lov 3.1 Introduktion Plan- och bygglagen innehåller även bestämmelser om vissa typer av lov, nämligen bygglov, marklov och rivningslov. Där finns även bestämmelser om viss anmälningsplikt. 3.2 Bygglov och rivningslov Bygglov krävs för nybyggnad, tillbyggnad, och annan ändring av en byggnad än tillbyggnad om ändringen innebär att byggnaden bland annat helt eller delvis tas i anspråk eller inreds för ett väsentligen annat ändamål än det som byggnaden senast har använts för eller anpassats till enligt senast beviljade bygglov, utan att den avsedda användningen kommit till stånd. 49 På begäran från sökanden ska byggnadsnämnden ge förhandsbesked till bygglov, ett sådant besked är bindande för kommunen och det gäller i 2 år från det att det vinner laga kraft. 50 Undantag från bygglovsplikten görs bland annat för uppförande av ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller annan liknande näring, om åtgärden vidtas i ett område som inte omfattas av en detaljplan. 51 En lantbrukare som behöver en ny bostadsfastighet måste ha bygglov för det nya huset, men inte för den nya maskinhallen eller ladugården. Undantag gäller även för vissa komplementbyggnader, i dagligt tal kallade Friggebodar. 52 Kommunerna har även vissa möjligheter att genom detaljplan ta bort bygglovsplikten för vissa byggnader, och för andra kan kommunen införa bygglovsplikt. 53 En kommun kan t.ex. införa bygglovsplikt för anordnande eller ändring av en grundvattentäkt. Om bygglovsansökan avser byggnader inom ett område med detaljplan, ska ansökan bedömas utifrån detaljplanen. Om ansökan avser byggnation utanför detaljplanelagt område, ska ansökan bedömas direkt utifrån de allmänna och enskilda intressena som anges i plan- och bygglagens 2 kap. samt utifrån översiktsplanen. Eftersom översiktsplanen inte är rättsligt bindande måste inte bygglovet följa översiktsplanen kap. 2 plan- och bygglagen kap. 17, 18 plan- och bygglagen kap. 3 plan- och bygglagen kap. 4 plan- och bygglagen kap. 8 plan- och bygglagen kap. 13 miljöbalken. Bestämmelserna om strandskydd, som finns i 7 kap. miljöbalken, styr möjligheterna att ge bygglov. Strandskydd gäller vid havet och vid insjöar och vid vattendrag, även mycket små sådana. Syftet med strandskyddet är att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, och att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Strandskyddet omfattar ett område på land och ut i vattenområdet ut till 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd, 55 men kan av länsstyrelsen, i enskilda fall utvidgas till högst 300 meter från strandlinjen om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften. Strandskyddet förhindrar att vissa åtgärder kommer till stånd, t.ex. får inte inom sådana områden nya byggnader uppföras, byggnader eller byggnaders användning ändras eller andra anläggningar eller anordningar utföras, om det hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt. 56 Det hindrar också att sådana åtgärder utförs som kanske inte verkar hindrande för den allemansrättsliga tillgången till stranden, men som riskerar att skada växt och djurlivet i strandzonen. Under vissa förutsättningar kan strandskyddet upphävas, 57 och det finns möjligheter till dispens. 58 Därutöver föreligger vissa generella undantag från strandskyddet, t.ex. för uppförande av byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som inte avser att tillgodose bostadsändamål, om de behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln och de för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet. En lantbrukare kan således, utan bygglovskrav och utan hänsyn till strandskyddet i vissa fall uppföra ekonomibyggnader. Inom detaljplanelagt område krävs rivningslov för att få riva byggnader. Undantag kan göras i planen, och utanför detaljplanelagt område kan rivningslov införas genom områdesbestämmelser kap. 14 miljöbalken kap. 15 miljöbalken kap. 18 miljöbalken kap. 18a miljöbalken ger länsstyrelsen viss dispensrätt och 7 kap. 18b miljöbalken ger kommunen viss dispensrätt kap. 10 plan- och bygglagen. 20
23 Tidigare fanns en lag om tekniska krav på byggnadsverk, men i och med 2011 års lagreform upphävdes den lagen och vissa av bestämmelserna flyttades in i plan- och bygglagen. I 8 kap. plan- och bygglagen finns vissa grundläggande tekniska egenskapskrav som ställs på byggnadsverken, t.ex. skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljön, skydd mot buller, energihushållning och värmeisolering tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmågas samt hushållning med vatten och avfall. 60 Mer detaljerade tekniska krav finns numera också i plan- och byggförordningen. 3.3 Marklov Marklov krävs, inom detaljplanelagt område, för schaktningsarbeten eller fyllning som avsevärt ändrar höjdläget inom en tomt eller för mark inom en allmän plats. 61 Detta krav kan tas bort genom detaljplan. I detaljplan kan kommunen också föreskriva marklovsplikt för trädfällning och skogsplantering. När det gäller områden utanför detaljplanelagt område krävs marklov för schaktning, fyllning, trädfällning och skogsplantering om åtgärden ska genomföras i ett område som är avsett för bebyggelse eller i närheten av en befintlig eller planerad anläggning för totalförsvaret, statlig flygplats, annan flygplats för allmänt bruk, kärnreaktor, annan kärnenergianläggning eller annan anläggning som kräver ett skydds- eller säkerhetsområde, samt om kommunen i områdesbestämmelser har bestämt att det krävs sådant marklov i området. 62 När det gäller avverkning av träd eller schaktning och liknande aktiviteter kan det alltså finnas anledning att undersöka om det krävs marklov, eller att man under detaljplaneprocessen ska bevaka denna fråga kap. 4 plan- och bygglagen kap. 11 plan- och bygglagen kap. 13 plan- och bygglagen. 21
24 4. Överklagande 4.1 Introduktion Att ha grepp om överklagandeprocessen är viktigt. Det tjänar inget till att överklaga ett beslut som inte kan överklagas, eller där man själv inte har rätt att överklaga. Det är också helt avgörande att man överklagar inom tidsfristen. Bestämmelserna om överklagande i plan- och bygglagen finns samlade i dess 13 kapitel, men för att få ett helhetsgrepp om systemet måste man också ha kännedom om vissa bestämmelser i såväl kommunallagen, KL (1991:900), i förvaltningslagen, FL (1986:223) som i 16 kapitlet miljöbalken. 63 Medan vissa beslut enligt plan- och bygglagen ska överklagas genom förvaltningslagens bestämmelser om förvaltningsbesvär, ska andra överklagas genom kommunallagens bestämmelser om laglighetsprövning. Ytterligare ett rättsmedel som kan stå till buds är att med stöd av lag (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut (rättsprövningslagen), hos Högsta förvaltningsdomstolen begära rättsprövning. Detta är dock inget överklagande, utan utgör en egen juridisk figur. 4.2 Överklagande genom laglighetsprövning Laglighetsprövning är den term som används för de överklaganden som regleras genom 10 kap. kommunallagen. Tidigare användes termen kommunalbesvär. De beslut som överklagas genom denna ordning överklagas till den domstol som heter förvaltningsrätten (tidigare kallad länsrätt). Enligt 13 kap. 1 plan- och bygglagen ska följande beslut enligt plan- och bygglagen överklagas genom laglighetsprövning: 1. Kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan, 2. Kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt byggnadsnämnden att anta, ändra eller upphäva detaljplaner eller områdesbestämmelser, 3. Kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt byggnadsnämnden att fatta beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala kostnader för gator och andra allmänna platser eller att fatta beslut om villkoren för sådan betalning, 4. Kommunfullmäktiges eller byggnadsnämndens beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, 5. Kommunfullmäktiges eller byggnadsnämndens beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och andra allmänna platser och om generella villkor för sådan betalning, 6. Kommunfullmäktiges beslut om taxa i ärenden hos byggnadsnämnden, och 7. Ett kommunalförbunds eller regionplaneförbunds fullmäktiges beslut om regionplan. Alla medlemmar i kommunen har rätt att överklaga genom laglighetsprövning, 64 vilket inbegriper alla som är skrivna i kommunen, äger mark och alla som betalar skatt till kommunen. Detta betyder t.ex. att den som bor permanent i en kommun och samtidigt äger en fastighet i en annan kommun, har rätt att överklaga beslut genom laglighetsprövning i båda kommunerna. Det är endast detta som krävs för att få överklaga. Man behöver inte visa att man berörs av det aktuella beslutet på det sätt som gäller för förvaltningsbesvär (se mer om detta nedan). Eftersom det inte finns några speciella regler som ger ideella föreningar rätt att överklaga genom laglighetsprövning, är det viktigt att föreningen istället finner en medborgare i den aktuella kommunen som är beredd att ställa upp som klaganden och med en underskrift. När domstolen hanterar en laglighetsprövning, har den endast två alternativ; Om överklagandet avslås, står sig beslutet, om det inte överklagas till nästa instans. Om domstolen bifaller överklagandet ska beslutet upphävas i sin helhet, vilket betyder att förvaltningsrätten inte kan ändra eller skriva om beslutet. 65 Detta kallas för att processen är 63. När detta skrivs, våren 2011, förbereder regeringen en ny förvaltningslag kap. 1 kommunallagen kap. 8 kommunallagen. 22
25 kassatorisk. Som visas nedan är detta en väsentlig skillnad mot hanteringen av förvaltningsbesvär, där den överprövande instansen får ersätta det överklagade beslutet med ett nytt i de delar det inte håller. Vid en laglighetsprövning kan man som klaganden inte anföra (grunda sitt överklagande på) vilka grunder som helst, utan det är uteslutande sådana grunder som är av mer formell karaktär som kan anföras. Vilka dessa grunder är preciseras genom 10 kap. 8 KL: Ett överklagat beslut skall upphävas, om: 1. det inte har tillkommit i laga ordning, 2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget, 3. det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller 4. beslutet strider mot lag eller annan författning. Ett överklagande genom laglighetsprövning ska vara skriftligt, och det ska sändas direkt till förvaltningsrätten dit det måste ha inkommit inom tre veckor från den dag då det tillkännagavs på kommunens anslagstavla att protokollet över beslutet är justerat. 66 Det är brukligt att den klagande, för att vinna tid, inom tre-veckors fristen skriver samman ett kortfattat överklagande (ett blankt överklagande ) och att man i skriften ber om mer tid för att få utveckla sina grunder. Detta kallas att be om anstånd. Viktigt är dock att man redan i det första överklagandet, eller i vart fall inom tre-veckors fristen, får med alla de omständigheter som man vill lägga till grund för överklagandet. Omständigheter som inkommer till domstolen först efter denna tid kommer för sent, och får inte tas med i domstolens bedömning av målet Överklagande genom förvaltningsbesvär När det gäller beslut som innebär myndighetsutövning mot enskilda är det förvaltningsbesvär som är den korrekta formen för överklagande. De grundläggande bestämmelserna om detta finns främst i förvaltningslagen. 68 Eftersom förvaltningslagen är vad som kallas subsidiär, gäller den endast i de fall det inte finns specialbestämmelser i andra författningar som i plan- och bygglagen. Vilka beslut i plan- och bygglagen som ska överklagas genom förvaltningsbesvär är negativt bestämt, d.v.s. lagstiftaren anger i 13 kap. 1 plan- och bygglagen vilka beslut som överklagas genom laglighetsprövning och i 13 kap. 2 anger man vilka beslut enligt plan- och bygglagen som inte alls kan överklagas. I kapitlets 3 anges sedan att: Andra kommunala beslut enligt denna lag än de som avses i 1 och 2 får överklagas hos länsstyrelsen. Det är dessa som överklagas genom förvaltningsbesvär. Huvudregeln när det gäller förvaltningsbesvär, är att den överprövande myndigheten inte endast ska upphäva underinstansens beslut, utan även sätta ett nytt beslut istället för det upphävda. Denna huvudregel frångås dock när det gäller beslut om att anta detaljplaner och områdesbestämmelser, då även dessa beslut är kassatoriska (detta begrepp har förklarats ovan). Länsstyrelsen kan alltså endast fastställa eller upphäva det överklagade detaljplanebeslutet, inte ändra dem. För att få överklaga genom förvaltningsbesvär, ställer förvaltningslagen upp följande kriterier: 69 Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Beslutet ska således beröra den klagande, det får inte vara ett alltigenom gynnande beslut och det ska kunna överklagas. Den första frågan är om beslutet berör vederbörande. När det gäller beslut enligt miljöbalken anses i princip alla som träffas av en störning (t.ex. buller med viss intensitet) ha rätt att överklaga, vilket betyder att personer som bor kap. 6 kommunallagen kap. 10 kommunallagen. 68. Observera att det med stor sannolikhet kommer en ny förvaltningslag under år förvaltningslagen. 23
26 långt bort från störningskällan kan ha rätt att överklaga. Beslut enligt plan- och bygglagen har dock en mycket snävare krets sakägare än vad som gäller enligt miljöbalken. När det gäller detaljplanebeslut ska man för att få överklaga, i princip bo i planområdet eller äga en fastighet som direkt gränsar till planområdet, och när det gäller bygglov ska man bo med omedelbar gräns till den fastighet det berör. Dessutom måste man beröras av beslutet, vilket betyder att den klagande ska kunna anföra ett enskilt intresse som kommer att påverkas. Har man endast allmänna intressen som grund för överklagandet, som att kommunen vill ta i anspråk ett område som man brukar utnyttja med stöd av allemansrätten, så ger inte detta någon rätt att överklaga. Den som har ett eller flera enskilda intressen som grund för sitt överklagande, kan dock även koppla på allmänna intressen som blir berörda. Om man vänder på det, kan det istället beskrivas som att den som vill överklaga därför att ett allmänt intresse (som man vill värna) kommer att påverkas av ett planförslag, måste finna någon som har minst ett enskilt intresse som berörs och som därmed öppnar vägen för att även föra fram det allmänna intresset. Enligt dessa grundbestämmelser kan inte en ideell förening överklaga beslut enligt plan- och bygglagen, om inte den aktuella föreningen skulle vara sakägare enligt ovan (föreningen kanske äger en fastighet, granne med det störda området, som kommer att påverkas negativt). I plan- och bygglagen finns dock specialbestämmelser som medför att vissa föreningar under särskilda omständigheter kan överklaga 70 Dessa bestämmelser i plan- och bygglagen hänvisar till bestämmelser i 16 kap. miljöbalken. I 13 kap. 12 plan- och bygglagen står att: En sådan ideell förening eller annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 miljöbalken får överklaga ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för verksamheter eller åtgärder som anges i 4 kap. 34 denna lag. I miljöbalkens 16 kap. 13 står att de föreningar som får överklaga är ideella föreningar eller en annan juridisk person som: har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen, inte är vinstdrivande, har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år, och har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd. Såväl Naturskyddsföreningen riks omfattas av dessa bestämmelser, som länsförbund och lokala kretsar. Detta är en ändring mot vad som ursprungligen gällde när miljöbalken trädde i kraft, då bl.a. medlemskravet var 2000 personer. Föreningar har emellertid inte rätt att överklaga alla tänkbara beslut enligt plan- och bygglagen, utan endast en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan om detta beslut kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och området ska tas i anspråk för: 1. industriändamål, 2. ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat projekt för sammanhållen bebyggelse, 3. en skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anläggningar, 4. en hamn för fritidsbåtar, 5. ett hotellkomplex eller en fritidsby med tillhörande anläggningar, utanför sammanhållen bebyggelse, 6. en permanent campingplats, 7. en nöjespark, eller 8. en djurpark kap. 12 och 13 plan- och bygglagen. 24
27 Här gäller det att studera dokumenten noga, för att själv kunna bilda sig en uppfattning av om planen i fråga faller in under dessa bestämmelser. Det är inte säkert att den bedömning kommunen gjort stämmer med verkligheten. Därutöver omfattar klagorätten för miljöorganisationer enligt 13 kap. 13 plan- och bygglagen även ett kommunalt beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som innebär att ett område inte längre ska omfattas av strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken. De föreningar som har rätt att överklaga, kan klaga både med enskilda och med allmänna intressen som grund. Det behöver således inte finnas något enskilt intresse som öppnar dörren för att klaga med hänsyn till ett allmänt intresse. När det gäller möjligheten att överklaga beslut som avser antagande, ändring eller upphävande av detaljplan eller områdesbestämmelser, så får dessa överklagas endast av den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Bestämmelsen finns i 13 kap.11 plan- och bygglagen. Detta är mycket viktigt att komma ihåg, om man har missat att skriftligen senast under granskningstiden att framföra sina synpunkter på planen förlorar man nämligen möjlighet att överklaga. 4.4 Beslut som inte kan överklagas Inte alla beslut som fattas med stöd av plan- och bygglagen kan överklagas. I 13 kap. 2 räknas de icke överklagningsbara besluten upp, här hänvisas direkt till författningstexten. 25
28 5. Plan- och bygglagens förhållande till miljöbalken 5.1 Introduktion Den ursprungliga plan- och bygglagen trädde i kraft i slutet av 1980-talet, och när miljöbalken sedan togs fram, framfördes under remisstiden från många håll starka önskemål om att plan- och bygglagen skulle inarbetas som en del i en ny (plan-) och miljöbalk. Så blev nu inte fallet, men dessa båda författningar har ändå ett mycket nära förhållande med varandra. Detta har sedan stärkts, inte minst genom 2011 års reform då bland annat mark- och miljödomstolarna blev en gemensam domstolslinje för ärenden enligt både plan- och bygglag och miljöbalk. Utgångspunkten för miljöbalkens förhållande till andra lagar är att denna gäller parallellt med andra lagar, 71 vilket i praktiken innebär att det är den författning som ställer de strängaste kraven som kommer att avgöra om en viss verksamhet får etableras eller bedrivas. Ett exempel är att en verksamhet som kräver bygglov enligt plan- och bygglagen och som samtidigt ska följa miljöbalken (med eller utan ett tillståndskrav i miljöbalken), måste klara båda dessa prövningar för att få etableras. I båda dessa lagar finns dock vissa bestämmelser som mer tydligt anger förhållandet mellan dessa författningar, och det är dessa som här kommer att lyftas fram. 5.2 Hänvisningar i miljöbalken till plan- och bygglagen I miljöbalken finns några få hänvisningar till plan- och bygglagen, och den kanske viktigaste i det här sammanhanget, finns i 2 kap. 6 3st miljöbalken. Innebörden av denna bestämmelse är att ett tillstånd enligt miljöbalken inte får ges i strid mot vad som regleras i en detaljplan eller en områdesbestämmelse enligt plan- och bygglagen. Vissa mindre avvikelser, som inte kommer att strida mot planens syfte kan dock godtas. Ett exempel: i ett område som har detaljplanelagts för bostadsbebyggelse får, mot bakgrund av denna bestämmelse, mark-och miljödomstol inte bevilja tillstånd till en industriell verksamhet. Samma förhållande gäller vid beslut i frågor om bildande eller ändring av naturreservat. 72 En annan hänvisning i plan- och bygglagen till miljöbalken, innebär att länsstyrelsen under vissa förutsättningar kan upphäva strandskydd inom ett detaljplanelagt område, 73 och enligt samma kapitel i miljöbalken ska kommunens översiktsplan utnyttjas som vägledning vid bedömningen av om ett område ska anses utgöra ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS-område) och där strandskyddet alltså då kan upphävas för vissa ändamål Hänvisningar i plan- och bygglagen till miljöbalken Hänvisningarna från plan- och bygglagen till miljöbalken är desto fler, och de hänvisningar som finns innebär att vissa bestämmelser i miljöbalken ska lyftas in i plan- och bygglagen. Delar av miljöbalken ska således tillämpas av myndigheter och domstolar under plan- och bygglagen. Därtill ska t.ex. detaljplaneförslag eller bygglovsärenden remitteras till den kommunala miljönämnden. När miljönämnden besvarar dessa remisser som grundas på en tillämpning av plan- och bygglagen, ska dock miljönämnden svara utifrån sitt myndighetsansvar under miljöbalken. Vid planläggning och vid beslut om lov eller förhandsbesked ska hushållningsbestämmelserna i 3-4 kap. miljöbalken tillämpas, 75 och riksintressen enligt dessa kapitel ska redovisas i översiktsplanen. 76 Ett av syftena med områdesbestämmelserna är att tillgodose 3-4 kapitlens riksintressen. Länsstyrelsen kan enligt 10 kap. 11 plan- och bygglagen ingripa mot en kommuns beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser, som inte tillgodoser riksintressen enligt 3-4 kap. Vid planläggning och i andra ärenden enligt plan- och bygglagen ska miljökvalitetsnormerna enligt miljöbalkens 71. Detta framgår av 1 kap. 3 1st miljöbalken. 72. Se 7 kap. 8 miljöbalken kap. 18 miljöbalken kap. 18e miljöbalken kap. 2 plan- och bygglagen kap. 4 plan- och bygglagen. 26
29 regelsystem följas. Detta gäller såväl vid detaljplanearbetet, områdesbestämmelserna och översiktsplanen. En detaljplan som skapar möjligheter att höja befintliga hus vid en hårt trafikerad gata, eller som ger möjlighet till nya byggnader kan leda till att gaturummet blir trängre vilket kan leda till att trafikrelaterade luftföroreningar stannar kvar längre i luftmassan. Utan att biltrafiken ökar kan därför ändå en luftkvalitetsnorm komma att överskridas om planen förverkligas. En sådan plan får i princip inte antas, och gör kommunen det ändå kan länsstyrelsen komma att ingripa mot kommunens planbeslut med stöd av 10 kap. 11 plan- och bygglagen. Därutöver ska i vissa fall miljöbalkens bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar tillämpas i planmål, och genom detaljplaneprocessen kan strandskyddet under vissa förutsättningar upphävas. Dessa frågor behandlas på annat ställe i denna skrift. 27
30 6. Betydelsen av hållbar utveckling Ytterligare en fråga som kan vara intressant att lyfta, är vilken betydelse miljöbalkens portalparagraf (1 kap. 1 ) ska ha vid tillämpningen av de bestämmelser i miljöbalken som lyfts in i plan- och bygglagen. Bakgrunden är följande: i både miljöbalkens och plan- och bygglagens respektive portalparagrafer (i båda fallen 1 kap. 1 ) anges att hållbar utveckling är utgångspunkt för dessa lagar. Tydligast framgår detta av miljöbalken. För miljöbalkens del finns dessutom de nationella miljömålen, som en sorts tolkning och precisering av balkens målsättning. Att så är fallet framgår av propositionen till miljöbalken. Samma tydliga koppling mellan miljömålen och portalparagrafen i plan- och bygglagen finns inte. Dessutom finns i miljöbalkens portalparagraf en formulering; Denna balk ska tillämpas så att.. som innebär att bestämmelsen klart och tydligt ska påverka all tillämpning av miljöbalken. Därtill finns rättsfall där Markoch miljööverdomstolen klart och tydligt utgått från målet om en hållbar utveckling och från såväl nationella miljömål som lokala (kommunala) miljömål som direkt kan härledas till ett överordnat nationellt miljömål. Frågan är då, om miljöbalkens portalparagraf ska påverka tolkningen av de bestämmelser i miljöbalken, även när dessa lyfts in plan- och bygglagen. Problemet är att det i plan- och bygglagen inte finns någon hänvisning till 1 kap. 1 miljöbalken, vilket skulle kunna tala emot en sådan ordning. Å andra sidan kan det anses orimligt att vissa bestämmelser i miljöbalken kan komma att ges ett i vart fall delvis, annat innehåll beroende på i vilket sammanhang de tolkas. Mot bakgrund av detta bör miljöbalkens bestämmelser, oavsett var de finns, alltid tolkas mot bakgrund av miljöbalkens 1 kap. 1, och därmed ha en klar koppling till de nationella miljömålen. Som nämnts ovan, kan betydelsen av målet om en hållbar utveckling även sägas ha stärkts genom 2011 års plan- och bygglagsreform där kopplingen till hållbar utveckling och de nationella miljömålen ytterligare betonas. 28
31 7. Ord på vägen 7.1 Introduktion Att aktivt delta i en planprocess enligt plan- och bygglagen är också ett sätt att delta i det demokratiska spelet. Att känna till spelreglerna är då centralt. Förmodligen har man större chans att lyckas i sin argumentation om denna framstår som välgrundad och vederhäftig, samt att man har förmåga att lyfta fram argument som är rättsligt relevanta. Man ska inte heller förringa betydelsen av att kunna ställa upp skrivelser som är pedagogiska och som i någon mån följer den accepterade mallen. Den så kallade hagelsvärmsmetoden, d.v.s. att skjuta av massor med argument samtidigt i hopp om att något skott ska träffa, kan dessvärre få motsatt verkan. Samtidigt ska man inte dra sig för att delta i detta spel därför att man anser sig sakna utbildning eller tidigare erfarenheter. Ofta är det bättre att arbeta i grupp eftersom det ger större möjligheter att få sina argument och texter granskade och kritiserade av likasinnade. Det är bättre att få kritik av vänner än att motparten avfärdar texten på grund av att den är rörig. 7.2 Utgå från lagtexten Vad är då viktigt att tänka på? Ett första råd kan vara att utgå från författningstexten, eftersom det ju är den som avgör t.ex. vad en plan ska innehålla, vilka allmänna och enskilda intressen som anses viktiga och hur planprocessen går till. Börja därför med att leta upp de relevanta bestämmelserna, och ta er tid att verkligen läsa igenom dem. Glöm inte att alltid arbeta med senaste upplagan av författningstexten. På finns alla lagar och förordningar samlade på ett pedagogiskt sätt och med en bra layout. Är ni osäkra på hur lagtexten ska tolkas, leta då upp de förarbeten som legat till grund för lagen. Det viktigaste förarbetet är regeringens proposition (propen). Förarbeten hittar ni på Försök hitta litteratur, börja med att kika på Boverkets hemsida, Ett klassiskt verk är den s.k. Kommentaren till Plan- och bygglagen, utgiven på Norstedts förlag. Även Naturvårdsverket har handböcker som kan vara av nytta, bland annat Strandskydd en vägledning för planering och prövning som går att finna på Viss rättspraxis, d.v.s. viktiga avgöranden från domstolar och myndigheter, kan ni finna på se/lagrummet/index.jsp. På den webbplatsen ska alla viktiga avgöranden från de högsta instanserna läggas ut. 7.3 Praktiska råd Det är alltid bra att vara med så tidigt som möjligt i rättsprocessen. Håll utkik i dagstidningar efter kungörelser och information om t.ex. planändringar. De flesta kommuner lägger ut mycket dokumentation på sina webbplatser, och dra er inte för att kontakta kommunen via telefon eller e- post. Om inte föreningen har möjlighet att själv överklaga ett beslut, försök då så tidigt som möjligt att finna någon sakägare som ni kan bistå. Undersök om ni via medlemsregistret kan finna någon som är villig att ställa upp. Se till att få skriftliga fullmakter, och se till att er huvudman är och känner sig delaktig. När man agerar ombud, gör man det för dennes räkning, och det är viktigt att inte Naturskyddsföreningen utnyttjar personer utan att dessa vet om vad som gäller samt vilka frågor föreningen vill driva. Omvänt gäller naturligtvis att Natur skyddsföreningen inte ska driva mål som inte är förenliga med föreningens ändamål. Det kan vara bra att veta att det inte är förenligt med några kostnader att driva mål enligt plan-och bygglagen. Inte i något fall riskerar den som förlorar ett mål att få betala motpartens eventuella domstolskostnader. Allt man riskerar är den egna tiden eller pengar man eventuellt betalar till sitt juridiska ombud. Se till att komma med på kommunens lista över de som ska ha utskick som gäller samråd. 29
32 Var aktiva under granskningsfasen när det gäller detaljplaner. Missar ni att sända in skriftliga synpunkter under utställningstiden förlorar ni rätten att överklaga. Håll tider. Sänder man in handlingar efter utsatt datum beaktas inte era synpunkter. Det är alltid avsändaren som ansvarar för att handlingen kommer in i rätt tid, oavsett om det är posten som krånglat eller er e-post server som legat nere. Ring gärna ett kontrollerande samtal till registratorn dagen efter för att försäkra er om att er handling verkligen har registrerats in på myndigheten. Har ni ont om tid, skriv ett s.k. blankt överklagande. Det innebär att man inom tidsfristen sänder in ett överklagande där man visserligen får med alla sina yrkanden, men där man begär mer tid (anstånd) med att utveckla grunderna. Detta är ett vanligt förfarande även bland yrkesfolk. Lycka till med ert arbete! 30
33 Vad ska finnas med i ett överklagande? 1. Överklaganden ska vara skriftliga och signerade, men det går bra att överklaga både via fax och via e-post om man har ont om tid. Om man använder fax eller e-post kan man nämna att man samma dag skickar en underskriven utskrift per post. 2. De överklagandes namn och adress, gärna fastighetsbeteckning. (Detta är inte ett obligatoriskt krav, men kan rekommenderas eftersom det kan ha betydelse för om man har rätt att överklaga eller inte.) 3. Har ni ombud eller är ni ombud? I så fall ska dennes namn och adressuppgifter med. 4. Om man företräder någon person eller förening: en fullmakt, i original, egenhändigt underskriven av den person man företräder eller den som har rätt att teckna föreningens firma. 5. Vilket beslut gäller det, diarienummer, datum då beslutet fattades och vilken myndighet eller domstol som har fattat beslutet. 6. Kort vad beslutet handlar om (exempelvis Beslut om antagande av detaljplan ). 7. Yrkande: Vad ni vill med ert överklagande? (exempelvis Att detaljplanen ska upphävas ). Så kort som möjligt. 8. Grunder: Vilka lagrum, rättsfall etc. ni stödjer ert överklagande på. Så kort som möjligt. 9. Om det krävs prövningstillstånd måste ni begära att Mark- och miljööverdomstolen ska meddela prövningstillstånd. 10. Utveckling av er talan, det är under detta avsnitt som ni breder ut er och så tydligt som möjligt förklarar varför ni anser att er uppfattning är den riktiga. 11. Överklagande enligt förvaltningslagen (förvaltningsbesvär) ska lämnas in till den myndighet som fattade beslutet. 12. Överklagande enligt kommunallagen (laglighetsprövning) ska lämnas in till förvaltningsrätten. 13. Kontrollera med registrator påföljande dag att ert överklagande har registrerats som en inkommen handling. Ta gärna en uppgift om vem som är handläggare och hur denna person kan nås. 31
34 Naturskyddsföreningen i Bohuslän -överklagande detaljplanebeslut Härryda kommun (Länsstyrelsen i Västra Götaland) Till: Sektorn för samhällsbyggnad Härryda kommun ÖVERKLAGANDE Klagande: Naturskyddsföreningen i Bohuslän, c/o Boel Lanne, Rangelvägen 8, Öckerö Saken: Överklagande av kommunfullmäktige i Härrydas beslut , 156 att anta detaljplan för del av Landvetter 9:1 m.fl., Landvetter Park i Härryda kommun. Yrkande: Naturskyddsföreningen i Bohuslän yrkar att länsstyrelsen upphäver kommunfullmäktiges i Härrydas beslut , 156 att anta detaljplan för del av Landvetter 9:1 m.fl., Landvetter Park i Härryda kommun. Anstånd m.m.: Med hänvisning till ärendets omfattning och komplexitet hemställer Naturskyddsföreningen i Bohuslän om att senast 15 december närmare få utveckla skälen till överklagandet samt vidta eventuella justeringar av framlagda yrkanden. Naturskyddsföreningen i Bohuslän önskar också få tillfälle att kommentera ev. yttranden från kommunen och inlagor från andra parter och göra påminnelser i ärendet, när så bedöms påkallat. Bilagor och referenser: Bilaga: 1. Nilsson.M.Landvetter Park hot mot unik natur i Göteborgsregionen. MN Naturdokumenta.Naturskyddsföreningen i Härryda, Göteborgs Ornitologiska Förening Naturskyddsföreningen i Härryda: Yttrande över detaljplaneutställning Göteborgs Ornitologiska Förening: Yttrande över detaljplaneutställning Länsstyrelsen i Västra Götaland: Yttrande över detaljplaneutställning Länsstyrelsen i Västra Götaland: Yttrande över detaljplaneförslag Länsstyrelsen i Västra Götaland: Yttrande över program för detaljplan Riksantikvarieämbetet: Arkeologisk förundersökning, Landvetter Park, Västergötland, Landvetter socken. Rosén.C. UV Väst rapport 2008:26 1 (19)
35 Naturskyddsföreningen i Bohuslän -överklagande detaljplanebeslut Härryda kommun Sammanställning av konsulten Naturbyråns uppdrag. 9. Miljökontoret, Härryda kommun. Landvetter Park, yttrande över program för detaljplan, Referenser: Planunderlag för detaljplanen: 1. Nolbrant.P Landskapsekologisk analys av skogsområdet runt Yxsjön samt konsekvensbeskrivning för naturvärden vid genomförande av Landvetter Park. Biodiverse Naturvårdskonsult Flygfältsbyrån FB Miljökonsekvensbeskrivning, Underlag till detaljplan för Landvetter Park. Härryda kommun Västra Götalands län Härryda kommun. Planbeskrivning för detaljplan Landvetter 9:1 m fl Landvetter Park i Landvetter, Härryda kommun, juni Härryda kommun. Detaljplankarta för Landvetter 9:1 m fl Landvetter Park i Landvetter, Härryda kommun, juni Golf Engineers AB, Detaljplan för Landvetter 9:1 Landvetter Park i Landvetter, Härryda kommun Landskapsbeskrivning. Nyetablering av golfbana Golf Engineers AB, Landvetter Park Resort Living, programunderlag januari Flygfältsbyrån. Översiktlig va- dagvattenutredning. Reviderad Förkortningar som används EU= Arter förtecknade i EU:s art-habitatdirektiv eller fågelskyddsdirektivet VU/NT = Arter uppsatta på nationella listan över rödlistade arter AF = Arter som omfattas av Artskyddsförordningen MKB = Miljökonsekvensbeskrivning Sammanfattning Vi överklagar kommunfullmäktige i Härryda beslut att anta detaljplan för Landvetter Park då planen inte utgör en lämplig markanvändning, innebär en misshushållning med naturresurser, motverkar miljömålen och en hållbar utveckling, bryter mot försiktighetsprincipen och står i strid med nationell lagstiftning, EU:s direktiv och internationella konventioner. Beslutet skall därför upphävas. Vi anser att hantering och beslut som berör följande punkter bör prövas gentemot svensk lagstiftning, EU:s direktiv och krav och internationella konventioner: Ärendets formella handläggning Jävsfrågor Lämplig markanvändning God hushållning med naturresurser Hållbar samhällsplanering Bevisbördsregeln Kunskapskravet Försiktighetsprincipen Lokaliseringsprincipen Hushållningsprincipen Miljömålen 2 (19)
36 Naturskyddsföreningen i Bohuslän -överklagande detaljplanebeslut Härryda kommun Naturvärden Friluftsvärden Kulturvärden Stort opåverkat område Planens påverkan, effekter och konsekvenser Utarmning av biologisk mångfald Vattenföroreningar Luftföroreningar Klimatpåverkan Översvämningar - avrinning Barriäreffekter - fragmentering Hälsa - rekreationseffekter Behovet av bevarande av skyddsvärd natur EU:s natur- och miljödirektiv Rödlistade arter Arter omfattade av Artskyddsförordningen Miljökonsekvensbeskrivning Strandskyddsområden Markavvattningsfrågor Landskapsbild byggnadshöjd Otillräckliga redovisningar i plandokumentet Felaktig planbeteckning Frågorna utvecklas och grunderna till att planbeslutet bör upphävas motiveras enligt följande. Vi har även en del bilagor som medföljer varav bilaga 1, rapporten Landvetter Park hot unik natur i Göteborgsregionen, utgör en av de viktigaste. Vi refererar även till en del av planhandlingarna som medföljer ärendet varav referens 1, Landskapsekologisk analys av skogsområdet runt Yxsjön samt konsekvensbeskrivning för naturvärden vid genomförande av Landvetter Park utgör en av de viktigaste. Övriga grunder och sakomständigheter: Allmänt Naturskyddsföreningen i Bohuslän åberopar till stöd för vårt överklagande samtliga grunder som föreningen anfört i sitt yttrande angående detaljplaneutställningen liksom de övriga yttrande från Naturskyddsföreningen i Härryda och Göteborgs Ornitologiska Förening till vilka vi i samband med detta har hänvisat. Ärendets formella handläggning 1. För att man skall kunna gå vidare från samrådsskedet med planarbetet och ställa ut planen krävs det ett formellt riktigt politiskt beslut. I den instans, kommunstyrelsen, som handlägger frågan har inget sådant beslut fattats efter det att samrådsyttrandena för plansamrådet kom in till kommunen våren Avsaknaden av sådant beslut är en felaktig hantering av planprocessen och ej i enlighet med kraven i lagstiftningen varför beslutet skall upphävas. 2. I samband med plansamrådet bedömde länsstyrelsen att en arkeologisk förundersökning skulle utföras (bil.5/s.3). Någon arkeologisk förundersökning fanns dock ej med som underlagsmaterial i samband med planutställningen och har ej redovisats inom planarbetet. Ett faktum som har försvårat granskningen av planförslaget och ej är förenlig med lagstiftningen och tillsynsmyndighetens krav på underlagsmaterial. Detta framstår även tydligt i 3 (19)
37 Naturskyddsföreningen i Bohuslän -överklagande detaljplanebeslut Härryda kommun länsstyrelsen yttrande angående planutställningen där man skriver att: Då resultatet från förundersökningen ej är färdiganalyserat och sammanställt, har Länsstyrelsen ej haft möjlighet att fullt ut bedöma det antikvariska värdet av berörda fornlämningar. (bil.4./s.3). 3. Företaget, Golf Of Course Landvetter AB (dotterbolag till Golf Engineers) och som äger marken och som avser exploatera området har enligt vår mening givits ett för starkt inflytande i planarbetet. Företaget har deltagit aktivt i planarbetet med framtagande av planhandlingar. Samma sak gäller även för dess ägare Golf Engineers. Företagen har på detta sätt kunnat utöva otillbörlig påverkan vilket ej är i enlighet med lagstiftningen. Jävsfrågor kravet på opartiskhet 1. Enligt PBL är det en kommunal uppgift att upprätta programhandlingar. I samband med detta skall vid anlitande av externa företag frågan om jäv särskilt uppmärksammas (prop 1985/86:1 s och 1990/91:146 s.21). I detta fall förekommer flera omständigheter som gör att man särskilt bör utreda om jävsfrågan då detta kan ha haft betydelse för utgången i ärendet. 2. Företaget Golf Engineers har designat Landvetter Park-anläggningen och deltagit aktivt i planarbetet och anlitats för att ta fram underlagsmaterial för detaljplanen och planprogrammet (ref.5, 6). Företagets roll som oberoende konsult kan ifrågasättas då det har en direkt knytning till Golf Of Course (som äger marken och som driver frågan om byggnationen) eftersom Golf of Course är ett dotterbolag till Golf Engineeers. Detta gör att företagets roll som opartisk och oberoende konsult i detta ärende bör ifrågasättas då jäv kan anses föreligga. 3. Den i planarbetet anlitade konsulten Naturbyrån synes vara starkt ekonomiskt beroende av företaget Golf Engineers då en stor del av dess intäkter verkar komma från detta företag (bil. 8). Särskilt gällde detta under år 2006 när företaget startades. Då gjorde Naturbyrån på Golf Engineers uppdrag en preliminär MKB för detaljplanen (Naturbyrån Preliminär MKB Landvetter Park, golf och resortanläggning på fastigheterna Landvetter 9:1 och Björröd 1:179). Denna planhandling utgjorde ett viktigt beslutsunderlag för miljökonsekvensbedömningen i det tidiga planeringsskedet. Ett skede där det är särskilt viktigt att miljökonsekvenserna finns bedömda (prop. 1990/91 s.167) och är adekvata, riktiga och gjorda av en opartisk konsult. Detta plandokument har även utgjort en viktig grund för den slutliga MKB:n. Något som tydligt framgår i den slutliga MKB:n där man skriver I samband med planprogrammet togs en preliminär MKB fram av Naturbyrån i Göteborg (Naturbyrån ). Nu framtagen MKB har nyttjat den information samt delar av den text som togs fram i den preliminära MKB:n och kompletterat informationen med nya uppgifter, utredningar och bedömningar. Då Naturbyrån, särskilt vid framtagandet av den preliminära MKB:n, synes stå i starkt ekonomiskt beroende av Golf Engineers (som äger Golf of Course som avser exploatera området) så kan Naturbyråns roll som oberoende konsult ifrågasättas. Ett av de viktigaste plandokumenten som utgjort grunden för den slutliga MKB:n kan alltså inte anses ha tagits fram på det opartiskt sätt som lagstiftningen kräver vilket gör att jäv bör anses ha förekommit. Lämplig markanvändning Vi anser att det är tydligt att planerad markanvändning enligt detaljplanen inte kan anses vara förenlig med kraven på en från allmän synpunkt lämplig hushållning med mark- och vattenresurserna enligt 3 kap 1 MB. Beslutet strider därför mot en av planlagstiftningens viktigaste grunder och principer - att marken skall användas för det som den är mest lämpad för. I detta fall utgörs marken av naturmark som bedöms som unik för regionen och som är av 4 (19)
38 Naturskyddsföreningen i Bohuslän -överklagande detaljplanebeslut Härryda kommun nationellt bevarandevärde och av högsta naturvärde klass 1 (bil.1/s.14, ref 1/s.29-30). Inom och i anslutning till området finns ett stort antal skyddsvärda arter och miljöer varav flera rödlistade arter, arter omfattade av artskyddsförordningen och arter och miljöer som omfattas av EU:s direktiv (bil.1/s.18, ref.1). Området är även värdefullt för det rörliga friluftslivet och här finns höga kulturvärden genom förekomst av en stor mängd fornlämningar (bil.1/s & ref.7). God hushållning med naturresurser Enligt 1 kap 1 MB så skall all samhällsplanering styras utifrån principen om en god hushållning med naturresurser vilket regleras i lagstiftningen. Att som i detta fall förstöra unik natur, en rik biologisk mångfald, nationellt och internationellt viktig natur och viktig rekreationsnatur (bil.1 & ref.1, ref 2 ) utgör misshushållning med naturresurser och ej enlighet med lagstiftningens krav. Hållbar samhällsplanering För att vi skall kunna nå målen om en långsiktigt hållbar utveckling krävs att samhällsplanering görs utifrån ett hållbart perspektiv. I detta fall är det uppenbart att så ej har skett då detaljplanen står i konflikt med många höga bevarandevärden och har placerats i ett ur flera aspekter mycket olämpligt läge. Enligt Härryda kommuns miljökontor yttrande angående programsamrådet (bil.9) så är principerna för planläggningen att den, med beaktande av natur- och kulturvärden, skall främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Även en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och med energi och råvaror skall främjas. Miljökontoret konstaterar vidare att: I översiktsplanen behandlas plan- och bygglagen (PBL) bestämmelser om lämplig markanvändning och ändamålsenlig struktur. En avvägning mellan olika hänsyn och intressen skall alltid göras så att den sammanlagt bästa samhällsutvecklingen uppnås. I huvuddrag görs denna avvägning redan i översiktsplanen och lokalisering skall huvudsakligen följa markanvändningskartan i översiktsplanen. Och att i Härryda kommun gäller: Enligt översiktsplanen skall nya bostäder och verksamheter placeras inom och i nära anslutning till samhällena. Alla bostäder i Härryda kommun bedöms kunna bli intressanta som helårsbostäder, varför särskilda regler för fritidsboende inte längre tillämpas. Vid etablering av nya enskilda bostäder på landsbygden och utanför detaljplan skall alltid en lämplighetsprövning ske varvid bostadens läge och utformning är avgörande om den är lämplig, inte vem som bygger den. Nya enskilda bostäder skall enligt översiktsplanen placeras i anslutning till befintliga bostäder och relativt nära stråk med kollektivtrafik. För ny sammanhållen bebyggelse skall prövning av lämplig markanvändning och ändamålsenlig struktur ske genom detaljplan. Vid en bedömning av lämpligheten i användande av mark- eller vattenområden skall företräde ges en sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. (MB 3:1, PBL 2:1). 5 (19)
39 Naturskyddsföreningen i Bohuslän -överklagande detaljplanebeslut Härryda kommun Med begreppet från allmän synpunkt avses något som är gemensamt för lokalbefolkningen eller för kommunens eller hela landets invånare och som således inte är knutet till ett visst fastighetsinnehav eller annan enskild rätt. Det är tydligt att man vid detaljplanebeslutet ej har följt översiktsplanens principer eller principerna för en hållbar planering då detaljplanen ligger i ett mycket perifert läge. Detta innebär att bostäderna och verksamheten ligger långt från befintliga bostäder, stråk med kollektivtrafik och alla former av service, såsom skolor, förskolor och dagligvaruhandel. Kollektivtrafiken i området är idag mycket sparsam. Detta innebär att transporterna till och från området främst kommer att ske med bil vilket ger bl.a ökade utsläpp av klimatpåverkande gaser och luftföroreningar. Vägnätet är inte heller dimensionerat för denna ytterligare belastning och det finns idag inte medel för att bygga om eller till vägarna i området. Planläggningen har inte heller beaktat kraven på lämplig markanvändning och valet av placeringen innebär att anläggningen inte främjar en ändamålsenlig struktur och ej är i förenlig med kraven på en från allmän synpunkt god hushållning. Detaljplanebeslutet är därför ej i enlighet med planlagstiftningen och miljöbalkens krav och måste därför upphävas. Allmänna hänsynsregler enligt Miljöbalken I Miljöbalkens 2 kap redovisas de allmänna hänsynsregler som skall vara grundläggande för projektet och dess beslut. - Bevisbördsregeln Vi anser att man inte har uppfyllt Bevisbördsregeln enligt 2 kap 1 MB då projektet bryter mot Miljöbalken, Artskyddsförordningen, plan- och bygglagstiftningen och flera av EU:s direkt om skydd för natur och miljö. - Kunskapskravet Kunskapskravet har ej uppfyllts i enlighet med 2 kap 2 MB då det finns stora brister i inventeringar och dokumentation av skyddsvärda arter (bil.1, ref.1, 2). Utredningar saknas även när det gäller utsläpp av miljögifter och näringsämnen tillvatten (ref. 2). Den arkeologisk förundersökning som länsstyrelsen under våren 2008 bestämde skulle göras har ej redovisats inom planarbetet och har ej använts som underlag för MKB:n. - Försiktighetsprincipen Projektets storskalighet och val av placering i ett naturområde med högsta naturvärde klass 1 med stor förekomst av skyddsvärda arter gör att det inte är i enlighet med Försiktighetsprincipen enligt 2 kap 3 MB. De åtgärder som föreslås för att minska påverkan ej heller tillräckliga för att man skall ha uppfyllt försiktighetsprincipen. - Lokaliseringsprincipen Enligt miljöbalken skall sådan plats väljas som är lämplig med hänsyn till miljöbalkens mål och till bestämmelser om hushållning av mark- och vattenområden. Platsen skall även väljas så att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Så har ej skett och valet av lokaliseringen av verksamheten är därför ej i enlighet med miljöbalkens krav och mål om hållbar utveckling, god miljö, naturens skyddsvärde och ansvaret att förvalta naturen väl samt bestämmelser om hushållning av mark- och vattenområden. Detaljplanebeslutet måste därför upphävas. 6 (19)
40 Naturskyddsföreningen i Bohuslän -överklagande detaljplanebeslut Härryda kommun Det saknas även redovisning av alternativa lägen för projektet. Inte heller framgår förkastade placeringar, planer eller idéer. Detta gör att detaljplanen och MKB:n ej är i enlighet med gällande miljölagstiftning. Enligt miljöbalken skall dess redovisningar finnas med. Detta för att bästa läge skall kunna väljas för en lokalisering och mark skall användas för det den är mest lämpad för. Lokaliseringsprincipen enligt 2 kap 4 MB har därför ej uppfyllts. I EU:s MKB-direktiv (85/337/EEG) artikel 5 sägs även att exploatören skall redovisa en beskrivning av projektet med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning och att en MKB skall innehålla en översiktlig redovisning av de huvudalternativ som exploatören har övervägt och de viktigaste orsakerna till den valda lösningen med beaktande av miljöeffekterna (i enlighet med den ändring som gjordes av direktivet 1997). Någon redovisning enligt det sista stycket har ej skett varför MKB:n även bryter mot EU-direktivet. - Hushållningsprincipen Vi anser inte planen är i enlighet med hushållningsprincipen i miljöbalken då den innebär att värdefulla naturmiljöer, skyddsvärda artförekomster, värdefulla frilufts- och kulturområden och värdefulla naturresurser förstörs och påverkas negativt. Enligt miljöbalken skall markoch vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt skall även så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan skada naturmiljön. Miljömålen En exploatering av området motverkar ett stort antal av de nationella och regionala miljömålen. Enligt vår bedömning är planen negativ för miljömålen; Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Levande skogar och ett Ett rikt växt- och djurliv, Giftfri miljö och Ingen övergödning. Även planens egen MKB kommer till samma slutsats förutom för de två sistnämnda målen där man inte gör någon bedömning pga brist på underlagsmaterial när det gäller utsläpp till vatten (ref.2./s.41-43). För att de av riksdagen fastställda miljömålen skall kunna uppnås krävs det att denna typ av naturmiljöer som finns i Skärsjöområdet bevaras och förstärks vilket innebär att planen bör upphävas. Naturvärden Stora delar av området som ligger inom detaljplanen ingår i ett större naturområde som är av högsta naturvärde - klass 1 och anges som unikt för regionen(bil.1/s.6,14). Bedömningen motiveras av en kombination av en stor areal med efter brand självföryngrad skog (bil.1/s.15) och mycket gammal barrskog med historisk kontinuitet (bil.1/s.20). där stora delar undgått modernt skogsbruk (ref.1). Så stora områden med naturskog är ovanliga för södra Sverige och det är av nationellt intresse att det kan bevaras (ref.1). Inom det stora skyddsvärda klass 1-området finns över 20 rödlistade arter och ett stort antal indikatorarter noterade (bil.1/s.18). Många arter skyddas av artskyddsförordningen och omfattas även av EU:s skyddsdirektiv för särskilt skyddsvärda arter och miljöer. Ur fågelskyddssynpunkt är förekomsten av en rik tjäderstam, en tät population av nattskärra, smålom, sparvuggla, fiskgjuse, storlom, mindre hackspett och nötkråka särskilt intressanta. Åtta av fågelarterna är nationellt rödlistade 14 av arterna omfattas av EU:s fågelskyddsdirektiv (direktiv 79/409/EEG). Det finns även ett stort antal skyddsvärda växtarter som klotgräs, strandlummer, klockgentiana, knärot, spindelblomster och grönpyrola. I flera skogsområden finns känsliga och ovanliga arter som hål-lav/atlantisk hål-lav, 7 (19)
41 Naturskyddsföreningen i Bohuslän -överklagande detaljplanebeslut Härryda kommun dvärgbägarlav, skugglobmossa, grön sköldmossa, skuggmossa, skogstrappmossa, grantaggsvamp, lindskål, gransotdyna, rävticka och grovticka. Totalt förekommer 13 rödlistade växter och svampar. Två växtarter omfattas av EU.s art- och habitatdirektiv (direktiv 92/43/EEG). Det finns även intressanta fynd av olika smådjur som skalbaggarna bromshjon och bred paljettdykare. Vid Mölndalsån i norr förekommer flodpärlmussla och smal dammsnäcka. Det finns även en notering av hasselsnok i områdets norra del och flera förekomster av åkergroda. Flera vattendrag/sjöar har även förekomst av öring och ål. Av dessa arter är fyra rödlistade och fyra omfattas av EU.s art- och habitatdirektiv (direktiv 92/43/EEG). Även inom själva planområdet och i direkt anslutning till detta är ett stort antal av de skyddsvärda arterna noterade(bil.1./s.7, ref.1). Totalt är sex rödlistade arter noterade och åtta arter som omfattas av EU:s naturvårdsdirektiv (direktiv 79/409/EEG, direktiv 92/43/EEG). Sammantaget utgör artförekomsterna en för regionen unik artsammansättning och biologisk mångfald. Vi anser att detaljplanens konsekvenser är så omfattande för naturmiljön och den biologiska mångfalden att den bryter mot svensk lagstiftning, EU:s direktiv och krav och internationella konventioner. Friluftsvärden Naturområdet har även höga friluftsvärden vilka är knutna till förekomsten av strövvänliga skogar och det varierande landskapet med rikligt med sjöar, tjärnar och våtmarker. Möjligheterna till rika naturupplevelser är stora vilket är ett viktigt kriterium för värdefull friluftsnatur. Ur kommunal synpunkt är det viktigt att denna typ av områden ses som resurser och en tillgång då de ger ströv- och rekreationsmöjligheter för många invånare. Det centrala läget i Göteborgsregionen med ett avstånd av bara en mil från Göteborg gör området särskilt viktigt ur regional synpunkt. Området har av länsstyrelsen pekats ut som ett av regionens värdefullaste natur- och friluftsområde (Den tätortsnära naturen i Göteborgsregionen. Förslag till program för skydd av tätortsnära naturområden. Remisshandling juni Länsstyrelsen i Göteborgs- och Bohuslän.). Konsekvenserna av detaljplanen är att möjligheterna att uppleva ett fritt strövande i en unik miljö med särskilt höga naturvärden i Göteborgsregionen minskar drastiskt. Även allemansrätten påverkas mycket negativt då tillgängligheten i området starkt begränsas. Detaljplanen är därför inte i enlighet med miljöbalkens och planlagstiftningens krav på att natur värdefull för rekreation och friluftsliv skall värnas. Kulturvärden Området har förekomst av ett mycket stort antal fornlämningar främst i form av kolningsgropar (bil.1/s.22-23, bil. 7, ref.2). Enligt den arkeologiska förundersökningen (ref.7) har fornlämningar i området ett stort pedagogiskt värde då de utgör spår av en omfattande, och ganska okänd, ekonomisk aktivitet i skogen. Detaljplanen innebär dock att en stor del av fornlämningar kommer att förstöras (ref.2) vilket bryter mot gällande lagstiftningen som skyddar alla fasta fornlämningar. Förstörelse av fornlämningar är ej i linje med nationella målsättningar kring bevarande av kulturmiljöer. Större opåverkat område Detaljplanen ligger inom ett område som i Härryda kommuns översiktsplan 2002 pekas ut som större opåverkat område. Enligt miljöbalken skall stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka områdenas karaktär. 8 (19)
42 Naturskyddsföreningen i Bohuslän -överklagande detaljplanebeslut Härryda kommun Bestämmelsen gäller sådana större anläggningar som medför begränsningar i handlingsfriheten för framtiden och som ger upphov till väsentliga störningar eller kan ha betydelse för landskapsbilden. När fråga uppstår om en eventuell exploatering av sådana mark- och vattenområde bör det noga övervägas om inte verksamheten hellre bör förläggas till ett sådant område som redan är påverkat av exploatering. Så har ej skett i detta fallet och detaljplanen är därför ej i enlighet med miljöbalken och detaljplanebeslutet måste därför upphävas. Planens påverkan, effekter och konsekvenser Då detaljplanen berör ett mycket stort område på 2.3 kvadratkilometer varav stora delar utgörs av högsta naturvärde med en rik biologisk mångfald blir påverkan och skadorna av planen mycket betydande. Skador kommer att ske på bl.a. värdefull biologisk mångfald, vattenkvalitet, rekreationsmöjligheter och fornlämningar. Beslutet att anta detaljplanen är därför ej i enlighet med svensk miljö- och planlagstiftning, EU:s direktiv och krav och internationella konventioner. Nedan följer en kort sammanfattning av påverkan, effekter och konsekvenser. A - Utarmning av biologisk mångfald Planen innebär mycket stora negativa konsekvenser för den värdefulla biologiska mångfalden i området. Detta framgår av planunderlaget i form av landskapsanalysen (ref.1)och MKB:n (ref.2). I rapporten som Naturskyddsföreningen och GOF tagit fram (bil.1) redovisas bedömningar av påverkan på ett stort antal arter och naturmiljöer. Enligt dessa är påverkan mycket stark betydande för minst åtta särskilt värdefulla naturmiljöer som; storområdet, brandskogar, sjöar och rinnande vatten. För särskilt skyddsvärda arter bedöms påverkan vara mycket stark betydande för 19 arter; nattskärra, tjäder, sparvuggla, storlom, smålom, klockgentiana, klotgräs, gransotdyna, mindre hackspett, fiskgjuse, fisktärna, bred paljettdykare, bred gulbrämad dykare, strandlummer, bivråk, åkergroda och hasselsnok. Effekterna av denna utarmning blir en minskning av regionens värdefulla biologiska mångfald vilket även bidrar till en ökad nationell och globala utarmning. En utveckling som ökar sårbarheten, minskar naturresurserna och motverkar en hållbar utveckling. B - Vattenföroreningar Både i samband med verksamheten och vid byggnationen kommer det att uppstå stora mängder föroreningar som riskerar att komma ut i omgivande vatten. Detta i form av olika miljögifter, tungmetaller, näringsämnen, partiklar m.m. som riskerar att påverka vattenkvalitet och den biologiska mångfalden negativt. Detta är särskilt allvarligt med tanke på att de närliggande värdefulla sjöarna, tjärnarna och vattendragen utgörs av näringsfattiga vattenmiljöer som är särskilt känsliga för bl.a. ökad näringstillförsel. Detaljplanen utgör därför ett direkt hot mot värdefulla vatten som Skärsjön, Yxsjön, Survesjön, Björrödsbäcken och Mölndalsån. Även nedströms liggande Kungsbackaån (riksintresse sportfisket) och Rådasjön (dricksvattentäkt för Mölndal och Göteborg) riskerar att påverkas. D - Luftföroreningar Då planområdet är beläget långt från kollektivtrafikförbindelser kommer transporter till och från området att ske med bilar. Detta kommer att generera stora mängder luftföroreningar. Även under byggnationen kommer stora mängder luftföroreningar att släppas ut från transporter och arbetsfordon. E - Klimatpåverkan De ökade luftföroreningarna och utsläppen av klimatgaser bidrar till växthuseffekten. Detta går emot samhällets strävan om betydande minskningar av klimatgaser. Även borttagandet av 9 (19)
43 Naturskyddsföreningen i Bohuslän -överklagande detaljplanebeslut Härryda kommun skogen, utdikning och utgrävningar av våtmarker och övrig markexploateringen innebär ökade utsläpp av klimatgaser. F - Översvämningar - avrinning Borttagandet av skog, utdikning och utgrävningar av våtmarker och övrig markexploateringen kommer att leda till en stor ökning av avrinningen från detaljplaneområdet. En ökad vattenmängd som når till Mölndalsåns - och Kungsbackaåns vattensystem. Båda dessa är vattensystem där man har och har haft stora problem med översvämningar. Särskilt känsligt är det för Mölndalsån som får ta emot huvuddelen av avrinningen från området. Ökade vattenmängder kommer att innebära ökade kostnader för samhället. G - Barriäreffekter - fragmentering Detaljplanen kommer att innebär att det skapas en barriär mellan de mycket värdefulla kvarvarande naturområdena vid Yxsjön och naturen längre österut. Detta är mycket negativt för många arter som riskerar att genetiskt utarmas genom att de blir isolerade. Genom detaljplanen kommer även fragmenteringen av naturen att öka vilket även de riskerar leda till isolering och risk för ökad utarmning av den biologiska mångfalden. H - Hälsa - rekreationseffekter Forskning har under senare år allt mer kunnat visa på hur viktig människors kontakt med naturen är för hälsan. Nyligen publicerades exempelvis en undersökning i den engelska medicintidskriften Lancet som visar att ju kortare avstånd man har till natur och grönområden desto längre livslängd har man. Svenska undersökningar visar även att skogen är den typ av natur som använts mest för bostadsnära rekreation. Det är även viktigt att naturområdena för rekreation har en rik mångfald och variation och att de är strövvänliga så som naturområdet vid Yxsjön-Skärsjön. Området har ju även pekats ut av länsstyrelsen som särskilt viktigt område för naturnära rekreation och friluftsliv (Den tätortsnära naturen i Göteborgsregionen. Förslag till program för skydd av tätortsnära naturområden. Remisshandling juni Länsstyrelsen i Göteborgs- och Bohuslän.). Då detaljplanen utgör ett hot mot det värdefulla rekreationsområdet så utgör planen även ett hot mot den regionala hälsan. Behovet av bevarande av skyddsvärd natur Behovet av bevarande av skyddsvärd natur liknande den som finns kring Skärsjön är idag stor. Att bevara naturens mångfald är en av nycklarna till en hållbar utveckling. Lyckas vi inte med detta kan vi och kommande generationer komma att drabbas hårt. Även med tanke på situationen med växthuseffekten är det viktigt att bevara värdefull natur då mer intakta ekosystem bedöms ha lättare att klara klimatförändringar (Sjögren-Gulve Naturvård motverkar negativa klimateffekter. Society for Conservation Biology European Section) EU:s natur- och miljödirektiv Detaljplanen och kommunfullmäktiges beslut att anta planen är ej i enlighet med flera av EU:s natur- och miljödirektiv som fågelskyddsdirektivet (direktiv 79/409/EEG), art- och habitatdirektivet (direktiv 92/43/EEG) och vattenskyddsdirektivet. Beslutet bör därför upphävas. - Art- och habitatdirektivet (direktiv 92/43/EEG) 1. Sverige har ansvar för att genomföra EU:s art- och habitatdirektiv. Ett direktiv som innebär att de arter och naturtyper som omfattas av direktivet skall bevaras inom vårt land och uppnå en gynnsam bevarandestatus. För att en arts bevarandestatus skall anses gynnsam gäller att: 10 (19)
44 Naturskyddsföreningen i Bohuslän -överklagande detaljplanebeslut Härryda kommun uppgifter om den berörda artens populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livsmiljö, och - artens naturliga utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid, och - det finns, och sannolikt kommer att fortsätta att finnas, en tillräcklig stor livsmiljö för att artens populationer skall bibehållas på sikt. En naturtyps bevarandestatus anses gynnsam när: - dess naturliga utbredningsområde och de ytor den täcker inom detta område är stabila eller ökande, och - den särskilda struktur och de särskilda funktioner som är nödvändiga för att den skall kunna bibehållas på lång sikt finns, och sannolikt kommer att finnas under en överskådlig framtid, och - bevarandestatusen hos dess typiska arter är gynnsam enligt definitionen för en arts bevarandestatus. 2. Totalt förekommer inom planområdet minst fem naturtyper som omfattas av EU.s art- och habitatdirektiv bilaga 1; Västlig taiga (9010, de flesta undertyperna finns representerade), Oligo-mesotrofa sjöar med strandpryl, braxengräs eller annuell vegetation på exponerade stränder (3130), skogsbevuxen myr (91D0), öppna svagt välvda mossar, fattiga och intermediära kärr och gungflyn (7140) och dystrofi sjöar och småvatten (3160) (ref.1). Inom planområdet finns även ett flertal arter som tas omfattas av art- och habitatdirektivet som; bred paljettdykare, åkergroda, blåmossa, skogshare, mård, lumrar och renlavar. I det värdefulla storområdet där detaljplaneområdet ingår och i angränsande vattendrag finns fynd av fler arter som omfattas av detta direktiv som; hasselsnok, grön sköldmossa och flodpärlmussla (Bil.1, ref.1). 3. I detaljplanens MKB finns ingen särskild sammanställning över de naturtyper och arter som omfattas av art- och habitatdirektivet och som förekommer i eller i enslutning till området. Det finns inte heller någon direkt beskrivning av hur detaljplanen påverkar dessa miljöer/arter och vad man gjort för att minska negativ påverkan på dessa. Det framkommer ej heller om det förekommer några enligt direktivet prioriterade arter eller naturtyper. Detta är ej i enlighet med lagstiftningen och direktivets krav på redovisning, projekts konsekvensbeskrivning och åtgärder i form av skydd och hänsyn. 4. Enligt våra och planunderlagets bedömningar (bil.1, ref.1,2) framkommer det att de arter och miljöerna som berörs av direktivet och som förekommer inom och i anslutning till området kommer att drabbas starkt negativt av detaljplanen. Konsekvensen av detaljplanen blir att den därför direkt motverkar direktivet och minskar möjligheterna att leva upp till dess krav om gynnsam bevarandestatus. Sverige har år 2007 (ref.??) gjort en redovisning av tillståndet i landet för de naturtyper och arter som omfattas av direktivet. Enligt redovisningen är tillståndet för ett stort antal av dessa otillfredsställande eller dåligt. Trender för flera arter och naturtyper är även att de minskar. Med tanke på detta är det särskilt viktigt att direktivet beaktas vid olika typer av ärendet. Finns en MKB skall direktivet och dess naturtyper och arter särskilt lyftas fram i MKB:n, beskrivas, konsekvensbedömas och ges det skydd och hänsyn som krävs för att de skall kunna upprätthålla/få en gynnsam bevarandestatus. Så har ej skett i detta ärende. 5. Några av förekommande arter omfattas även av bilaga 4 i direktivet vilket ger dem ett mycket strikt skydd och det krävs även särskild dispens för att exploatera deras miljöer. Med det strikta skyddet följer även ett krav att särskilt inventera och dokumentera artens förekomst 11 (19)
45 Naturskyddsföreningen i Bohuslän -överklagande detaljplanebeslut Härryda kommun och utbredning vilket är en förutsättning för att kunna bedöma konsekvenser och behov av dispens (regeringsrätten RÅ 2005 ref.44). Något som även länsstyrelsen krävt i sitt samrådsyttrande (bil.5.). De arter som är kända och som omfattas av bilaga 4 i direktivet är åkergroda, bred paljettdykare och hasselsnok. Både åkergroda och bred paljettdykare förekommer inom planområdet. Hasselsnok är noterad i landskapet norr om området men flera lämpliga miljöer för arten bedöms även finnas inom planområdet (bil.1, ref.1) och det är troligt att arten förekommer även här. Det finns dock mycket stora brister i inventeringen av åkergroda och hasselsnok. Åkergroda inventerades sent i maj efter att grodleken var avslutad och hasselsnoken inventerades enbart extensivt och av en konsult utan tidigare erfarenhet av inventering av hasselsnok. Kraven på inventering och dokumentation av dessa arter är därför inte uppfyllda vilket gör att beslutet måste upphävas. 6. Enligt art- och habitatdirektivet skall Sverige utse ett nätverk med skyddade områden (Special Areas of Conservation SAC) som bildar kärnområden för bevarandearbetet och arbetet med att uppnå direktivets krav. Dessa områden kallas för Natura 2000-områden och urvalet sker genom att man skall välja ut de områden som är särskilt skyddsvärda med värdefulla förekomster av naturtyper och arter i enlighet med direktivet. Enligt vår bedömning utgör det stora klass 1-området (bil.1, ref.1 ) vid Yxsjön-Skärsjön (där planområdet ingår) ett sådant område som bör utses till ett Natura 2000-område. Detta bör ha beaktas vid beslutet om detaljplanen vilket ej har gjorts. Detta innebär att detaljplanebeslutet måste upphävas. -EU.s fågelskyddsdirektiv (direktiv 79/409/EEG) 1. EU:s fågeldirektiv omfattar vissa bofasta eller regelbundet förekommande fågelarter i Sverige och som finns förtecknade enligt direktivets bilaga 1. Dessa arter omfattas även av Sveriges åtagande för art- och habitatdirektivet och skall uppnå en gynnsam bevarandestatus (se tidigare). Även för dessa arter skall ett tillräckligt antal av deras lokaler skyddas i särskilda områden (Special Protection Areas SPA). 2.Inom det stora särskilt skyddsvärda klass 1-området (bil.1, ref.1 ) vid Yxsjön-Skärsjön (där planområdet ingår) så finns noteringar av totalt 15 fågelarter som omfattas av fågeldirektivet. Dessa är tjäder, nattskärra, smålom, storlom, sparvuggla, fiskgjuse, storlom, orre, tretåig hackspett, törnskata, spillkråka, fisktärna, pärluggla, bivråk och trana. Mycket stora populationer förekommer särskilt för tjäder, nattskärra och spillkråka. 3. För att man skall kunna uppnå en gynnsam bevarandestatus för de fåglar som omfattas av direktivet måste skydd ges och hänsyn tas även när de förekommer utanför SPA-områden. Detta framkommer bl.a av artikel 4.4 i direktivet. Med tanke på detaljplanens omfattande konsekvenser för flera fåglar som omfattas av fågeldirektivet som tjäder, nattskärra, smålom, storlom, sparvuggla, orre, spillkråka och fisktärna anser vi att planen ej är i enlighet med direktivets krav på skydd och hänsyn vilket gör att detaljplanen ej kan tillåtas och beslutet måste upphävas. 4. Det krävs att man i samband med olika ärenden och som i detta fall, en detaljplan med MKB, särskilt i MKB:n lyfter fram de arter som omfattas av fågeldirektivet där de beskrivs, konsekvenser bedöms och man anger det skydd och hänsyn som krävs för att de skall kunna upprätthålla/få en gynnsam bevarandestatus. Så har ej skett i detta ärende vilket gör att beslutet strider mot gällande lagstiftning och fågeldirektivet. 5. För att man i MKB:n skall kunna göra riktiga beskrivningar och konsekvensbedömningar av planens inverkan på de fågelarter som omfattas av direktivet krävs det att dessa inventeras i 12 (19)
46 Naturskyddsföreningen i Bohuslän -överklagande detaljplanebeslut Härryda kommun samband emed att underlagsmaterialet för MKB.n tas fram. För flera arter har dock genomförda inventeringar varit bristfälliga som för ugglor, bivråk, orre, smålom och törnskata. Kraven på inventering och dokumentation av dessa arter är därför inte uppfyllda vilket gör att MKB:n ej är i enlighet med lagstiftningen och EU:s krav. Beslutet måste därför upphävas. 6. För de arter som omfattas av EU:s fågeldirektiv skall ett tillräckligt antal av deras lokaler skyddas i särskilda områden (Special Protection Areas SPA). Urvalet sker genom att man väljas ut de områden som är särskilt skyddsvärda med värdefulla förekomster av fågelarter i enlighet med direktivet. Enligt vår bedömning utgör det stora klass 1-området (bil.1, ref.1 ) vid Yxsjön-Skärsjön (där planområdet ingår) ett sådant område som bör utses till ett SPAområde. Detta bör beaktas vid beslut om detaljplan vilket gör att detaljplanen ej kan tillåtas och beslutet måste upphävas. -EU:s vattendirektiv (direktiv 2000/60/EG) 1. EU har upprättat ett särskilt vattendirektiv som gäller ländernas förvaltning av vatten. Syftet med direktivet är att hindra och minska föroreningar, främja hållbar användning, skydda miljön, förbättra tillståndet för akvatiska ekosystem och mildra effekterna av översvämningar och torka. Utgångspunkterna för direktivet är att länderna skall förhindra en försämring, förbättra och återställa statusen i ytvattenförekomster, uppnå en god kemisk och ekologisk status för dessa och minska förorening som orsakas av utsläpp och av farliga ämnen. Man skall även skydda, förbättra och återställa grundvatten, förebygga förorening och försämring samt säkra en balans mellan uttag och förnyelse och bevara de skyddade områdena. 2. Det framkommer tydligt att detaljplanen inte är i enlighet med EU: vattendirektiv (direktiv 2000/60/EG). Orsaken är de negativa effekter som kan bedöms uppkomma på vattenkvalitet, vattenekosystemens ekologiska status, skyddsvärda arter och översvämningsrisker (bil.1, ref.1, 2.). Nedströms detaljplanen vid Rådasjön finns även en regionalt viktig ytvattentäkt; Rådasjön, som riskerar att påverkas negativt. Även Kungsbackaån som är riksintresse riskerar beröras. 3. Detaljplanen strider mot kraven och målen i EU:s vattendirektiv. Detaljplanebeslutet måste därför upphävas. Rödlistade arter 1. Inom det stora skyddsvärda klass 1-området finns över 20 nationellt rödlistade arter noterade (bil.1/s.18). Dessa arter är nattskärra, smålom, mindre hackspett, nötkråka, törnskata, bivråk, tretåig hackspett, göktyta, hasselsnok, klotgräs, strandlummer, klockgentiana, hållav/atlantisk hål-lav, dvärgbägarlav, skugglobmossa, skogstrappmossa, stubbtrådmossa, vedtrappmossa, grantaggsvamp, svart taggsvamp, lindskål, rutskinn och gransotdyna. I och i anslutning till planområdet förekommer minst åtta av dessa; nattskärra, smålom, mindre hackspett, nötkråka, törnskata, klotgräs, klockgentiana och gransotdyna (se bil.1/s.7.). Troligen förekommer även hasselsnok inom planområdet då lämpliga miljöer finns här. 2. För att man skall kunna nå miljöbalkens krav på hushållning med naturresurser, bevarande av värdefull natur och skyddsvärda arter och de nationella miljömålen krävs det att miljöer med rödlistade arter bevaras och att hänsyn tas till dessa. Med tanke på de omfattande konsekvenser för naturmiljön som detaljplanen innebär (Bil.1, ref.1, ref.2) kan det ej anses som om man följt miljöbalkens krav på skydd och hänsyn till lokaler med rödlistade arter. 13 (19)
47 Naturskyddsföreningen i Bohuslän -överklagande detaljplanebeslut Härryda kommun Arter omfattade av Artskyddsförordningen 1.Ett mycket stort antal av arterna som förekommer vid planområdet och i det stora naturklassade klass 1-området och i planens avrinningsområde omfattas av Artskyddsförordningens bestämmelser. Dessa arter är: tjäder, nattskärra, smålom, storlom, sparvuggla, fiskgjuse, storlom, orre, tretåig hackspett, törnskata, spillkråka, fisktärna, pärluggla, bivråk, trana, skogshare, mård, bred paljettdykare, åkergroda, hasselsnok, flodpärlmussla, flodkräfta, knärot, grön sköldmossa, blåmossa, lumrar och renlavar. 2. I MKB:n finns ingen redovisning för vilka arter som omfattas av Artskyddsförordningen eller vad förordningen innebär för arternas skydd. Det saknas även redovisning för vilken hänsyn som tagits i detaljpalnen till arterna som omfattas av förordningen. Dessa brister i hanteringen av arter omfattade av Artskyddsförordningen är så allvarliga att beslutet om detaljplanen måste upphävas. 3. Några av arterna i Artskyddsförordningen är även strikt skyddade då de finns med i bilaga 4 till art- och habitatdirektivet (direktiv 92/43/EEG). Denna fråga har utvecklats under rubriken EU:s natur- och miljödirektiv och vi hänvisar till dessa skrivningar. Miljökonsekvensbeskrivning Vi anser att Miljökonsekvensbeskrivningen (MKB:n) ej är i enlighet med kraven på en MKB i plan- och miljölagstiftningen och som finns i EU:s direktiv. Detaljplanebeslutet måste därför upphävas. Orsaken är omfattande brister som att: 1. - det saknas redovisning av alternativa lokaliseringar 2. - nollalternativet- fri utveckling ej redovisas (ett alternativ som lyfts fram i landskapsanalysen) 3. - ett flertal av de skyddsvärda arterna i området har ej inventerats 4. - för flera av de skyddsvärda arterna som undersökts är inventeringarna bristfälliga 5. - för flera av de skyddsvärda arterna har inventeringar utförts vid fel tid på året 6. - för flera skyddsvärda arter saknas det konsekvensbedömningar 7. - för flera arter och naturmiljöer är konsekvensbedömningarna underskattade 8. - redovisningen av arter och konsekvenser för arter som omfattas av EU:s art och habitatdirektiv och fågelskyddsdirektiv är mycket bristfällig 9. - redovisningen av naturtyper och konsekvenser för naturtyper som omfattas av EU:s artoch habitatdirektiv och fågelskyddsdirektiv är mycket bristfällig 10. -redovisningen av arter och konsekvenser för arter som omfattas av artskyddsförordningen är mycket bristfällig det saknas redovisning av påverkan och konsekvenser av själva byggskedet det saknas redovisning av påverkan och konsekvenser av det stora vattenuttaget det saknas underlag för att bedöma föroreningspåverkan på vattendrag och sjöar stora brister i dagvattenutredningen (underlagsmaterial till MKB) det arkeologiska underlagsmaterialet är bristfälligt och felaktigt då den arkeologiska förundersökningen ej var färdigställd när MKB:n fastställdes som utställningshandling. - Alternativ lokalisering (p.1) Frågan om alternativ lokalisering har tagits upp tidigare i detta överklagandet under Allmänna hänsynsregler enligt Miljöbalken; - Lokaliseringsprincipen. Vi hänvisar till dessa skrivningar även när det gäller MKB:n. - Nollalternativet Fri utveckling (p.2) 14 (19)
48 Naturskyddsföreningen i Bohuslän -överklagande detaljplanebeslut Härryda kommun I landskapsanalysen (ref.1) finns fri utveckling med som ett möjligt framtida nollalternativ och som ett fortsatt scenarie. I MKB:n har dock detta tagits bort då det ej anses vara ett möjligt framtida nollalternativ. Detta förfarande är mycket märkligt och felaktigt och bryter mot miljöbalkens krav på redovisning av de möjliga nollalternativen. Alternativet fri utveckling är inte orealistiskt som nollalternativ. Särskilt inte med tanke på att stora delar av planområdet i juli 2008 klassades upp i planunderlaget och gavs högsta naturvärdesklass 1 (ref.1). Som skäl till att ta bort alternativet hänvisas i MKB:n till telefonsamtal i juni 2008 med skogsstyrelsen och länsstyrelsen som anger att det då ej fanns några planer på att skydda området i syfte att säkerställa fortsatt fri utveckling av den värdefulla naturen i området. Därför menar man i MKB:n att fri utveckling inte är ett framtida alternativ som behöver beskrivas. Istället lyfter man i MKB:n fram ett nollalternativ som bygger på att det stora skyddsvärda klass 1-området i framtiden skulle bli föremål för ett intensivt och hårt skogsbruk. Som grund för detta hänvisar man till en nyligen av exploateringsföretaget upprättad skogsbruksplan (Andreasson.B ) vilken man utgår från kommer att bli det framtida scenariet. Man kan dock ej som i MKB:n utesluta att området i framtiden kan bli föremål för skydd som säkerställer en fortsatt fri utveckling och bevarande av de höga naturvärdena. När skogsstyrelsen och länsstyrelsen i juni 2008 tillfrågades om området planerades att skyddas så var ej landskapsanalysens resultat och uppklassning av områdets naturvärden känt för myndigheterna. Efter att landskapsanalysen publicerades i juli 2008 har Naturskyddsföreningen i Härryda begärt att skogsstyrelsen och länsstyrelsen skall utreda hur områdets naturvärden skall kunna säkerställas långsiktigt. Denna fråga utreds just nu på länsstyrelsen och skogsstyrelsen. MKB:ns förfaringssätt med nollalternativet innebär att man lyfter fram ett framtida nollalternativ med stora miljökonsekvenser. På så sätt får man, vid en jämförelse, planförslaget att framstå i bättre dager än om det jämförts med ex. nollalternativet fri utveckling som skulle bevara och gynna naturvärdena. Boverket har även tagit upp denna fråga och skriver att Det underliggande och viktigaste syftet är att se till att miljöpåverkan verkligen beaktas när planförslaget tas fram. Därför hör alternativ som avsiktligt valts därför att de skulle medföra en mycket större negativ miljöpåverkan och som bara syftar till att få ett visst planförlag att framstå i bättre dager, inte hemma i en seriös miljöbedömning (Miljöbedömningar för planer enligt plan- och bygglagen, Boverket 2006). Att som i MKB:n enbart utgå från den i maj, av exploatören upprättade skogsbruksplanen, som det enda framtida alternativet är dessutom att ge exploatören för stort inflytande på MKB:ns nollalternativ och dess slutsatser. Skogsbruksplanen bör därför underkännas som ett underlagsmaterial då den mer är en partsinlaga och ett sätt för exploatören att påverka MKB:n än ett sakunderlag. -Brister i inventering av skyddsvärda arter (p.3-5) Länsstyrelsen har i samrådsyttrande begärt att kompletterande inventeringar skulle göras av skyddsvärda arter i området. Man hänvisar bl.a till förekomst av fridlysta arter och hänvisar även till yttrande från Naturskyddsföreningen i Härryda och Göteborgs Ornitologiska Förening. I maj 2008 genomfördes inventeringar av en konsult på uppdrag av exploatören. Flera av de skyddsvärda arterna som förekommer eller troligen förekommer inom området blev dock bristfälligt inventerade. Dessa arter är: bivråk (VU/EU/AF), sparvuggla (EU), orre(eu), nattskärra (VU/EU), klockgentiana(vu/af), hasselsnok (VU/EU/AF), bred gulbrämad dykare (EU/AF), strandlummer (NT/AF), åkergroda(eu/af), citronfläckad kärrtrollslända(eu/af), blåmossa (EU), skogshare (EU) och mård (EU). Det har heller inte utförts någon inventering av övriga ugglor, marksvampar, insekter och fladdermöss vilket är en brist. 15 (19)
49 Naturskyddsföreningen i Bohuslän -överklagande detaljplanebeslut Härryda kommun Orsakerna till bristerna i artinventeringen beror på är att: -inventeringen inriktades ej på planområdet utan gjordes över ett stort område på 2000 ha. - tillräcklig tid har ej avsatts för inventeringen -inventeringen skedde i maj då inte alla arter var möjliga att inventera. Att det är viktigt att förekomster av skyddsvärda arter utreds i samband med en MKB framgår t.ex. av förarbetena till miljöbalken. Även i en dom i regeringsrätten framgår detta tydligt (regeringsrätten RÅ 2005 ref.44). Då det förekommer uppenbara brister i dokumentationen av skyddsvärda arter så har man ej följt miljöbalkens krav på underlagsmateriel för en MKB. Detaljplanebeslutet måste därför upphävas. - Bedömning av miljökonsekvenser (p. 6-7) Av MKB:n framkommer att detaljplanen kommer innebära betydande negativa konsekvenserna för det stora naturområdet av högsta värde klass 1. Detta innebär att ett område av nationellt bevarandeintresse skadas allvarligt. MKB:n bedömer även att det stora brandområdet med mycket värdefull natur och ett flertal rödlistade och EU-listade arter som tjäder (EU/AF), sparvuggla (EU/AF), nattskärra (VU/EU/AF), storlom (EU/AF), fisktärna (EU/AF) och klotgräs (VU/AF) kommer att drabbas av negativa konsekvenser. Vi anser dock att MKB:n har underskattat de verkliga konsekvenserna och skadorna på värdefull natur och artförekomster blir antagligen större än vad som framkommer av MKB:n. Som grund för denna bedömning vill vi hänvisa till rapporten Landvetter Park hot mot unik natur i Göteborgsregionen (bil.1). Miljökonsekvensbedömningarna för ett flertal skyddsvärda arter är underskattade som för: tjäder (EU/AF), mindre hackspett (NT), sparvuggla (EU/AF), fiskgjuse (EU/AF), bred paljettdykare (EU/AF), åkergroda (EU/AF), klockgentiana (VU/AF), flodpärlmussla (VU/EU/AF) och spillkråka (EU/AF). Som grund för denna bedömning vill vi hänvisa till rapporten Landvetter Park hot mot unik natur i Göteborgsregionen (bil.1). För flera skyddsvärda arter som förekommer saknas konsekvensbedömningar helt vilket givetvis är mycket allvarligt. Dessa arter är: orre (EU/AF), gransotdyna (NT), nötkråka (NT), strandlummer (NT/AF), smålom (NT/EU/AF), bivråk (VU/EU/AF), skogshare (EU), mård (EU) och blåmossa (EU). Bristerna i miljökonsekvensbedömningen för ett stort antal arter gör att MKB:n är mycket bristfällig och ej i enlighet med kraven på en miljökonsekvensbeskrivning enligt Miljöbalken eller med EU.s direktiv angående MKB. Detaljplanebeslutet måste därför upphävas. - Brister i hanteringen av arter och naturtyper som omfattas av EU:s direktiv (p. 8-9) Det finns omfattande brister i MKB:n i hanteringen av arter och naturtyper som omfattas av EU:s direktiv. Dessa frågor har tagits upp tidigare i detta överklagandet under EU:s naturoch miljödirektiv. Vi hänvisar till dessa skrivningar även när det gäller MKB:n. - Brister i hanteringen av arter som omfattas av Artskyddsförordningen (p. 10) Det finns omfattande brister i MKB:n i hanteringen av arter och naturtyper som omfattas av EU:s direktiv. Dessa frågor har tagits upp tidigare i detta överklagandet under Arter omfattade av artskyddsförordningen. Vi hänvisar till dessa skrivningar även när det gäller MKB:n. 16 (19)
50 Naturskyddsföreningen i Bohuslän -överklagande detaljplanebeslut Härryda kommun Brister i beskrivningen av konsekvenser av själva byggskedet (p.11) Den redovisning som görs i MKB:n av konsekvenser av själva byggnationen är mycket kortfattad och bristfällig. Av en MKB måste det tydligare framgå vilka konsekvenser och risker som finns. Särskilt med tanke på att det som i detta fall finns flera känsliga och mycket värdefulla vattensystem med skyddsvärda arter som riskerar att påverkas negativt. Dessa brister gör att MKB:n ej är i enlighet med kraven på en miljökonsekvensbeskrivning enligt Miljöbalken eller med EU.s direktiv angående MKB. Detaljplanebeslutet måste därför upphävas. - Brister i beskrivningen av konsekvenser av det stora vattenuttaget (p.12) Enligt planhandlingarna kommer det även krävas att stora mängder vatten tas från omgivande naturmiljö. Detta för att bl.a kunna bevattna den mycket stora arealen med golfbaneytor och för att göra konstsnö till skidtunneln. I MKB:n redovisas dock ingen bedömning av hur detta påverkar naturmiljön eller de värdefulla vattenekosystemen. Detta är särskilt allvarligt med tanke på att det som i detta fall finns flera känsliga och mycket värdefulla vattensystem med skyddsvärda arter som riskerar att påverkas negativt. Dessa brister gör att MKB:n ej är i enlighet med kraven på en miljökonsekvensbeskrivning enligt Miljöbalken eller med EU.s direktiv angående MKB. Detaljplanebeslutet måste därför upphävas. - Brist på underlag för att bedöma föroreningspåverkan på vattendrag och sjöar (p13) Av MKB:n framgår att inget underlagsmaterial tagits fram som gör att man kan bedöma frågan om ökad belastning av miljögifter och näringsämnen i vattenmiljöerna och miljökonsekvenser av detta. I MKB:n sägs bl a angående risken för ökad näringsbelastning att det är inte möjligt att uttala sig exakt hur stora tillskotten kommer att bli eller vad det kommer att få för konsekvenser för de näraliggande sjöarna. Orsaken anges vara brister i befintligt underlagsmaterial där det saknas redovisning av framtida belastning. Detta är en allvarlig brist med tanke på att det som i detta fall finns flera känsliga och mycket värdefulla vattensystem med skyddsvärda arter som riskerar att påverkas negativt. Dagvatten från en detaljplan är att jämföra med utsläpp av avloppsvatten och av dagvattenutredningarna i ärendet framgår att ökade utsläpp kommer att ske av miljögifter som ex. kadmium, koppar, bly, krom och zink, vilket kan påverka omgivande känsliga vattenmiljöer. Jämför man de angivna värdena med Naturvårdsverkets gränsvärden (Bedömningsgrunder för miljökvalitet, sjöar och vattendrag. Rapport 4913) så överstiger halterna av miljögifter i hög grad gränsvärdena för känsliga vattenmiljöer. Enligt MKB:n är sjöarna i området mycket känsliga för tillförsel av föroreningar och näringstillskott. Arter som klotgräs (VU), klockgentiana (VU), bred paljettdykare (EU), åkergroda (EU), strandlummer (NT), brunag, kransalger, storlom (EU), fisktärna (EU) och fiskgjuse (EU), öring och flodpärlmussla (VU/EU) kan komma att påverkas negativt av ökad belastning av miljögifter och näringsämnen. Bristen på underlagsmaterial och bedömningar av effekter på sjöar och vattendrag är allvarliga vilket gör att MKB:n ej är i enlighet med kraven på en miljökonsekvensbeskrivning enligt Miljöbalken eller med EU.s direktiv angående MKB. Detaljplanebeslutet måste därför upphävas. - Stora brister i dagvattenutredningen (p.14) Det föreligger stora brister och felaktigheter i den dagvattenutredning (ref.7) som använts som underlag för MKB:n. Detta gör att även MKB:n blir felaktig och ej är i enlighet med kraven på en miljökonsekvensbeskrivning enligt Miljöbalken eller med EU:s direktiv angående MKB. Detaljplanebeslutet måste därför upphävas. Bristerna kan sammanfattas enligt följande: 1. Avrinningen som sker västerut mot Survesjön och Yxsjön och vidare till Kungsbackaån redovisas ej på utredningskartan över områdets avrinning. 17 (19)
51 Naturskyddsföreningen i Bohuslän -överklagande detaljplanebeslut Härryda kommun I utredningen och MKB:n hävdas att det totala dagvattenflödet från de ytor som planeras för bostäder inte kommer att öka jämfört med dagens situation. Detta är felaktigt då dessa områden idag är täckta av skog. Vid en exploatering försvinner denna skog och ersätts med byggnader och hårdgjorda ytor. Avrinningen måste då givetvis öka då växande skog och skogsmark avger stora mängder vatten till luften och därmed har ganska låg avrinning. I detta fallet beräknas 450 mm av årsnederbörden på 975 mm försvinna genom avdunstning (enligt dagvattenutredningen). Tas skogen bort och marken bebyggs minskar avdunstningen drastiskt. Enbart infiltration kan då knappast kompensera den stora avdunstning som annars hade skett från skogsmarken. 3. I utredningens hävdas att det inte finns risk för stora vattenflöden efter en exploatering. Orsaken som anges är att vattnet kommer att användas för olika bevattningsändamål. Vi vill dock påpeka att bevattning ej sker i någon större omfattning under vinterhalvåret vilket innebär att denna slutsats är felaktig. Det är även under vinterhalvåret som de största nederbördsmängderna faller vilket gör att risken för stora vattenflöden är särskilt stor under vinterhalvåret. 4. Det anges även att medelnederbörden i området är 975 mm/år vilket är en hög årsnederbörd. Med tanke på att nederbörden vissa år är högre och att det finns risk för ökande nederbörd vid klimatförändringar så anser vi att utredningen underskattar de problem som en exploatering kan innebära för ökande dagvattenflöden och översvämningar. 5. De gränsvärden som anges för föroreningar i dagvatten i dagvattenutredningen utgörs av s.k. Storm Tec-gränsvärden vilka är värden som tagits fram av Thomas Larm. Dessa värden anger betydligt högre gränsvärden än vad som anges som gränsvärden för dagvatten av Naturvårdsverket (Bedömningsgrunder för miljökvalitet, sjöar och vattendrag. Rapport 4913). Det är felaktigt att använda Storm Tec-gränsvärden som utgångspunkter för dagvatten för en detaljplan som avvattnas till skyddsvärda sjöar och vattendrag. Vid beräkningar av dagvattenföroreningarna och deras påverkan på de känsliga vattenmiljöerna i omgivningen bör Naturvårdsverkets gränsvärden användas. - Brister i arkeologiska underlagsmaterialet (p.16) Den arkeologiska förundersökningen som länsstyrelsen begärt saknas som underlag till MKB:n. Denna fråga har tagits upp tidigare i detta överklagandet under Ärendets formella handläggning. Vi hänvisar till dessa skrivningar även när det gäller MKB:n. Strandskyddsområden Enligt detaljplanen planeras byggnation inom två strandskyddsområden i området, St Äntetjärn och Skärsjön. Båda dessa sjöar och strandområden har höga värden för naturrekreation och naturvård (bil.1, ref,1,ref.2). Vid exempelvis St Äntetjärn förekommer bred paljettdykare (EU) som omfattas av artskyddsförordningens strikta N-skydd. Troligen finns även åkergroda här (ej undersökt). Naturskyddsföreningen har även i sommar gjort ett fynd av en ny rödlistad art, gransotdyna (NT), i strandområdet. Även vid Skärsjön finns höga naturvärden både på land och i vatten inom strandskyddsområdet med bl.a förekomst av klotgräs (VU), klockgentiana (VU/AF), brunag, kransalger, storlom (EU) och fisktärna (EU). klockgentianaoch en golfbana inom detta område skulle minska tillgängligheten och påverka naturvärdena negativt. Förutom att skogs- och våtmarksmiljöer försvinner inom strandskyddsområdet innebär byggnationerna att skydds- och uppfångningszonerna mot sjöarna minskar vilket kan leda till ökade utsläpp av miljögifter och näringsämnen till de känsliga och värdefulla strand- och vattenmiljöerna. Enligt detaljplanen avser man att söka dispens för att bygga golfbanor inom strandskyddsområdet vid Skärsjön och St.Äntetjärn. Någon dispens kan dock ej ges då en 18 (19)
52 Naturskyddsföreningen i Bohuslän -överklagande detaljplanebeslut Härryda kommun byggnation skulle påverka strandskyddsområdena negativt och det även saknas särskilda skäl. Detta framgår av länsstyrelsens utställningsyttrande (bil.3). Den planerade markanvändningen kan inte anses vara förenlig med kraven på en från allmän synpunkt lämplig hushållning med mark och vattenresurserna enligt Miljöbalken. Detaljplanebeslutet måste därför upphävas. Markavvattningsfrågor I ett flertal av de mossar, sumpskogar och övriga våtmarker i området planeras ingrepp som medför markavvattning vilket kräver dispens från förbudet om markavvattning enligt MB 11 kap. 13&14. Enligt länsstyrelsens utställningsyttrande (bil.3) är länsstyrelsen mycket restriktiv med att ge sådana dispenser. Flera sjöar och våtmarker används även för kalkning i området. Med hänsyn till våtmarkernas stora värde för det ekologiska systemet och för begränsning av översvämningar så kan den planerade markanvändningen inte anses vara förenlig med kraven på en från allmän synpunkt lämplig hushållning med mark och vattenresurserna enligt Miljöbalken. Detaljplanebeslutet måste därför upphävas. Landskapsbild byggnadshöjd Högsta tillåtna byggnadshöjd med upp till 20 meter höga byggnader uppe på bergåsarna kan ej vara förenligt med planlagstiftningen då det påtagligt sätt påverkar landskapsbilden mycket negativt. Otillräckliga redovisningar i plandokumentet Den sista naturvärdesbedömningen/landskapsanalysen som gjordes före planutställningen innebar en förändring och höjning av naturvärdet jämfört med tidigare bedömningar vilket innebär att området bedöms vara av nationellt intresse att bevara. Denna viktiga förändring framkommer dock inte tillräckligt tydligt i MKB eller i planbeskrivningen. Enligt översiktsplan 2002 ligger planområdet inom ett större opåverkat område vilket ej redovisas i planbeskrivningen (ref.3). Område borde ha redovisas på karta. Enligt detaljplanen (ref.3, 4) skall 30% av naturmarken inom golfbaneområdet Y1 bevaras som naturmark. Denna mark har dock ej pekas ut, avgränsas och markerats i planen vilket vi anser är felaktigt. Marken måste även markeras med beteckningen Natur i planen. Att så ej skett är ej är förenlig med gällande lagstiftning. Felaktig planbeteckning De områden som avses ligga inom eller i anslutning till golfbanorna kallas för natur (ref.4). Då de sägs skall skötas genom återkommande gallringar är Park en mer riktig planbeteckning på dessa områden. Boel Lanne Naturskyddsföreningen i Bohuslän*, ordförande * Föreningen bildades 1974 och har drygt medlemmar. 19 (19)
54 Det här är en vägledning för den nya plan- och bygglagen som trädde i kraft den 2 maj Fokus ligger på kommunernas arbete med att utforma detaljplaner och översiktsplaner och de krav som ställs på miljökonsekvensbeskrivningar. Skriften riktar sig främst till de av Naturskyddsföreningens kretsar och länsförbund som har intresse av att delta och påverka vid den kommunala planeringen. Syftet är att gå igenom rättsreglerna på området, ge vägledning inför deltagande vid planprocesser och ge tips för sökning av information. Naturskyddsföreningen. Box 4625, Stockholm. Tel Naturskyddsföreningen är en ideell miljöorganisation med kraft att förändra. Vi sprider kunskap, kartlägger miljöhot, skapar lösningar samt påverkar politiker och myndigheter såväl nationellt som internationellt. Föreningen har ca medlemmar och finns i lokalföreningar och länsförbund över hela landet. Vi står bakom världens tuffaste miljömärkning Bra Miljöval. Mobil hemsida (wap): mobil.naturmob.se