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Timestamp: 2020-05-24 22:07:07
Document Index: 82050933

Matched Legal Cases: ['artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173', 'Artículo 9', 'artículo 7', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 14']

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Dictamen : 080 del 07/04/2011
Consultante: Teófilo de la Torre Agüero
Texto Dictamen 080
C-080-2011
Teófilo de la Torre Agüero
Con la aprobación del señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DAJ-D 531-2011 de 17 de marzo de 2011, recibido el 23 de marzo de 2011, y mediante el cual se nos requiere un pronunciamiento sobre la nulidad absoluta, evidente, y manifiesta de la resolución administrativa R-120-2007-MINAE de las 7:55 horas del 28 de febrero de 2007. Acto a través del cual, el Poder Ejecutivo otorgó una concesión minera a la empresa denominada Las Cóncavas S.A.
I.- ANTECEDENTES RELEVANTES.
Del expediente administrativo que se adjuntó a la gestión, consideramos oportuno mencionar los siguientes antecedentes de importancia para la decisión de este asunto:
1. El día 28 de setiembre de 2005, la señora Carmen María Fernández Robles formalizó ante la Dirección de Geología y Minas, una solicitud de concesión de extracción de materiales en el Río Agua Caliente. Esta solicitud fue presentada en representación de Las Cóncavas, Sociedad Anónima. Dentro de la documentación que en su momento se adjuntó, consta una certificación de Accionistas de la Sociedad solicitante. Certificación expedida por la notaria Kattia Acuña Remón y de acuerdo con la cual los señores XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX son accionistas de la empresa denominada Las Cóncavas S.A. (Ver folios 35 al 49 del expediente administrativo de la Concesión N.° 13-2005)
2. Por resolución R-120-2007 del 28 de febrero de 2007, el Poder Ejecutivo otorgó una concesión minera a favor de la Sociedad Anónima Las Cóncavas, cédula jurídica N.° 3-101-007152. El objeto de la concesión ha consistido en la explotación de materiales en el cauce de dominio público del Río Agua Caliente, Distrito de Dulce Nombre, Cantón de Cartago, Hoja Tapantí, entre coordenadas generales 201248.10 -548284.00 y 201221.63 -548270.94 límite aguas arriba; 200988.68 – 548571.64 y 200990.54 – 548550.68, límites aguas abajo. De acuerdo con el resultando primero de la resolución de cita, la solicitud de concesión fue formulada por la Apoderada Generalísima sin límite de suma de Las Cóncavas S.A. - la señora Carmen María Fernández Robles, cédula de identidad N.° 1-229-564 -. (Folios 128-129 del expediente administrativo de la Concesión N.° 13-2005)
4. Mediante oficio DGM-RNM-C-101-2011, expedido el 17 de marzo de 2011, el Registro Nacional Minero ha certificado que la resolución del 28 de febrero de 2007 fue inscrita el día 19 de abril de 2007. También certifica que la solicitud de inscripción fue presentada por el señor XXX, actuando en representación de la Sociedad Anónima Las Cóncavas. (Ver certificación adjunta al oficio DAJ-D-531-2011)
6. Que el 4 de junio de 2007, el señor Víctor Castro Fernández, actuando como representante de Las Cóncavas S.A. aportó una certificación actualizada del Libro de Accionistas de dicha sociedad, y donde consta los nombres de los accionistas de dicha empresa, a saber: XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX. (Ver folios 124 al 126 del expediente administrativo de la Concesión N.° 13-2005)
8. A través de la resolución R-D-150-2010 de las 14 horas del 7 de abril de 2010, el Poder Ejecutivo, con fundamento en el dictamen preceptivo y vinculante C-031-2010 de 1 de marzo de 2010 - elaborado por la Procuraduría General de la República -, anuló la resolución R-D-274-2009 de las 14:00 horas del 29 de junio de 2009 y demás actos conexos – acto que había ordenado en su momento abrir un procedimiento administrativo para anular la resolución del 28 de febrero de 2007 -. Asimismo ordenó nuevamente abrir un nuevo procedimiento administrativo otra vez para anular la resolución R-120-207 del 28 de febrero de 2007. Al efecto, se nombró como órgano director a los funcionarios MARITA ALVARADO VELAS, JONATHAN CHINCHILLA CORTES Y ALBERTO MORALES BADILLA. (Ver folios 177 a 170 del expediente del procedimiento ordinario contra Las Cóncavas S.A.)
10. Por oficio sin número de 17 de mayo de 2010, el Registro Nacional Minero puso en conocimiento de la Asesoría Legal del Ministerio de Ambiente, el hecho de que el señor Jonathan Chinchilla Cortés había cesado de fungir como funcionario del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. (Folio 178 del expediente del procedimiento ordinario.)
12. Mediante resolución R-D-327-2010 de las 14:00 horas del 14 de junio de 2010, el Poder Ejecutivo nombró un nuevo órgano director para que sustanciara el procedimiento administrativo necesario para anular, por nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la resolución del 28 de febrero de 2007. Al efecto se designaron como miembros del nuevo órgano director a los funcionarios SANDRA ULATE MATAMOROS, FABIAN MORA CALDERON y SOFIA HUAPAYA RODRÍGUEZ – PARRA. (Ver folios 114-113 del expediente del procedimiento ordinario)
14. Por memorial presentado el 30 de junio de 2010, el señor Pedro Castro Fernández informó a la dicha Asesoría Legal que desde el 7 de mayo de 2010, él había cesado en su cargo de Viceministro de Obras Públicas y que ya no ocupaba ningún puesto o cargo dentro de la Administración Pública. (Ver folios 181 a 180 del expediente del procedimiento ordinario.)
16. Por resolución ODP-001-2011 – SETENA de las 13:30 horas del 24 de enero de 2011, el órgano director dictó un auto de apertura del procedimiento administrativo para anular la resolución R-120-2007 del 28 de febrero de 2007. En esta resolución se indicó que el objeto del procedimiento abierto consistía en determinar la existencia de posibles vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución R- 120-2007 de 28 de febrero de 2007. Asimismo la resolución contiene una clara referencia al carácter del procedimiento y las consecuencias que podrían derivar del supuesto de que la Administración declarase la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto. Se convocó a las partes para que compareciesen en audiencia oral y privada el 3 de noviembre de 2009 (sic). Luego, la resolución contiene una fundamentación del posible vicio de la concesión otorgada el 28 de febrero de 2007. Al efecto se advirtió, particularmente en su considerando tercero, de un posible quebranto del régimen de prohibición previsto en el numeral 9 del Código de Minería. En este considerando tercero se señaló que, de acuerdo con una certificación del Libro de Accionistas de Las Cóncavas S.A. - aportada por el propio apoderado de Las Concavas, XXX – en dicha sociedad tienen participación las siguientes personas: XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX, XXX y XXX. En la resolución se instó a las partes a ofrecer prueba, y se puso a su disposición el expediente administrativo el cual se encontraba en custodia de la oficina de la Asesoría Jurídica de la Secretaría Técnica Ambiental. La resolución nuevamente citó a audiencia oral y privada pero para las 9:00 horas del 21 de febrero de 2011. Se le indicaron también a las partes los recursos administrativos disponibles para impugnar dicha resolución. (Ver folios del 24 al 37 del expediente del procedimiento ordinario.)
18. La resolución ODP-001-2011 fue notificada a XXX, XXX, XXX, XXX, XXX y XXX. Esto el día 24 de enero de 2011 (Ver folios 30, 24, 18, 12 y 6 del expediente del procedimiento ordinario.)
20. Mediante resolución ODP-002-2011 de 26 de enero de 2011, el órgano director rectificó errores materiales de la resolución ODP-001-2011 y se aclaró que la audiencia oral y privada se realizaría el 21 de febrero de 2011 a las 9:00 horas. Resolución notificada a las partes el 26 de enero de 2011. (ver folio 43 y 42 del expediente del procedimiento ordinario.)
22. Mediante escrito de 1 de febrero de 2011, los señores XXX, XXX, XXX Y XXX se apersonaron al procedimiento administrativo y solicitaron que se admitieran como testigos a las señoras XXX Y XXX, amén de requerir la realización de una inspección ocular en el sitio de la concesión. (Ver folios 59 a 61 del expediente del procedimiento administrativo.)
24. Mediante escrito de 8 de febrero de 2011, el señor XXX se apersonó al procedimiento administrativo. (Ver folio 62 del expediente del procedimiento administrativo.)
26. El 4 de febrero de 2011, el letrado representante del señor XXX requirió modificar la hora de la audiencia oral y privada. Lo anterior debido a una notificación previa que debía atender ante el Tribunal Penal del III Circuito Judicial de San José. (Ver folios 63 y 64 del expediente del procedimiento administrativo.)
28. Mediante escrito de 2 de febrero de 2011, el señor XXX ofreció la siguiente prueba documental de interés: Certificación de nacimiento del señor XXX, - Certificación número 86 expedida por la Notaria Kattya Acuña Remón en la que se hace constar, con vista en el Libro de Accionistas del Las Cóncavas S.A. que XXX y XXX son accionistas de dicha sociedad. Esto entre otra prueba documental. (Ver folios 68-72 del expediente del procedimiento administrativo.)
30. En el expediente del procedimiento administrativo consta la certificación expedida por el Registro Civil, expedida el 2 de febrero de 2011, y que indica que XXX es hijo de XXX y XXX. (Ver folios 67 y 66 del expediente del procedimiento administrativo)
32. Por resolución del órgano director, y atendiendo la solicitud del 4 de febrero, formulada por el abogado del señor XXX, se cambió la hora de la audiencia y privada de tal forma que quedó citada siempre el 21 de febrero de 2011, pero a las 10 a.m. 8Ver folio 79 del expediente administrativo.)
34. El día 17 de febrero de 2011, la señora XXX se apersonó al procedimiento y realizó una serie de alegaciones de derecho y excusó su participación en la audiencia oral y privada invocando al efecto su avanzada edad y al fuerte contenido emocional que la atención del asunto implicaba para su persona. (Ver folios 81 al 111 del expediente del procedimiento administrativo.)
36. La audiencia oral y privada se celebró a las 10 horas del 21 de febrero de 2011. En esta audiencia se recibieron las manifestaciones de XXX, XXX y los testimonios XXX y XXX. Finalmente, se escucharon las conclusiones de las partes interesadas. (Ver folios 116 a 121 del expediente del procedimiento administrativo.)
38. Que mediante resolución ODP-03-2011 de las 14:20 del 25 de febrero de 2011, el órgano director del procedimiento dictó su informe final recomendando la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la concesión otorgada a Las Cóncavas S.A.
II.- EN ORDEN A LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA DE LA RESOLUCIÓN R-120-2007 DE 28 DE FEBRERO DE 2007.
Una vez examinados los antecedentes del presente asunto, este Órgano Superior Consultivo debe advertir que efectivamente la resolución R-120-2007 de las 7:55 horas del 28 de febrero de 2007 se encuentra viciada por una nulidad absoluta, evidente y manifiesta y por tanto puede ser declarada así en sede administrativa. Esto de acuerdo con el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.
El alcance de la potestad anulatoria extraordinaria y excepcional que contempla el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública ha sido examinado profusamente por nuestra jurisprudencia administrativa. Al respecto, transcribimos en lo conducente el dictamen C-140-2010 de 15 de julio de 2010:
“El artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) otorga a la Administración la potestad de anular, de oficio y por sus propios medios, sus propios actos declarativos de derechos. Pero esta potestad se encuentra circunscrita a aquellas situaciones en que los actos a anular se encuentren viciados con defectos, de un extremo, graves y trascendentes, y luego que sean también evidentes y manifiestos.
Así las cosas, la posibilidad de que la Administración anule sus propios actos declarativos de derechos, ha quedado circunscrita a supuestos excepcionales, sea aquellos donde la ausencia de uno o varios de los elementos del acto administrativo sea perceptible aún para una persona sin conocimiento en Derecho. Esto por supuesto excluye todas aquellas situaciones donde, a pesar de la concurrencia de un vicio de nulidad absoluta, este no resulta perceptible en forma patente, y se requiere por tanto alguna labor de interpretación jurídica para determinarlo. Este criterio fue expuesto con contundencia en el Manual de Procedimiento Administrativo, elaborado por este Órgano Superior Consultivo, en el cual se indicó:
Conviene indicar que el artículo 173 LGAP ha adoptado, entonces, la denominada Teoría de la Evidencia. De acuerdo con esta teoría, los supuestos de nulidad de pleno derecho, declarables por la propia Administración, deben limitarse a aquellos supuestos en los que un ciudadano medio, con conocimiento de todas las circunstancias del caso concreto, puede apreciar la gravedad de la infracción de que adolece el acto. (Al respecto, GARCIA LUENGO, JAVIER. Los supuestos de nulidad de pleno derecho al margen de la Ley de Procedimiento Común. En Revista de Derecho Administrativo. N.° 159. 2002.)
Sobre el concepto de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado, en el mismo sentido que este Organo Asesor, que:
Ahora bien, en el presente asunto, debe advertirse que indudablemente, el vicio que afecta a la resolución del 28 de febrero de 2007 tiene la naturaleza de grave, notorio, patente y de fácil comprobación.
En este sentido, conviene señalar que desde el mismo momento de la formalización de la solicitud de concesión - acto de parte que se realizó el 28 de setiembre de 2005 - constituyó un hecho evidente y conocido que el señor XXX ha sido socio de la empresa denominada LAS CONCAVAS SOCIEDAD ANÓNIMA, la cual actualmente es titular la concesión minera de extracción de materiales en cauce de dominio público otorgada por la resolución R-120-2007 del 28 de febrero de 2007. Incluso debe advertirse que la certificación que evidencia este hecho fue aportada al expediente N.° 13-2005 por un representante de la empresa hoy concesionaria.
También constituye un hecho notorio, público e incontestable que en el momento en que el Poder Ejecutivo otorgó la concesión minera a la empresa LAS CONCAVAS, el señor XXX ejercía el cargo de Viceministro de Obras Públicas. Esto es en febrero de 2007.
Igualmente, constituye un hecho evidente y palpable, porque así consta en el expediente de la concesión N.° 13-2005, que al momento de dictarse la resolución N.° 120-2007, el señor XXX retenía su condición de socio de la empresa LAS CONCAVAS, S.A.
Es decir que la concesión minera otorgada mediante resolución R-120-2007 de 28 de febrero de 2007 fue otorgada en abierta y patente infracción del numeral 9 del Código de Minería (CM), el cual establece:
“Artículo 9º—Toda persona física o jurídica, nacional o extranjera, podrá adquirir permisos o concesiones mineras, o tener parte en ellos, excepto:
a) Los gobiernos o estados extranjeros, salvo lo dispuesto en el artículo 7 de esta Ley.
b) Los diputados a la Asamblea Legislativa.
c) Los mandatarios de otros países, directa o indirectamente.
d) El presidente de la República, los vicepresidentes, ministros, viceministros y directores generales.
e) Los alcaldes municipales y demás funcionarios políticos, en el territorio de su jurisdicción.
f) El contralor general de la República y el subcontralor, los procuradores, el defensor de los habitantes y el defensor adjunto, y los magistrados de la Corte Suprema de Justicia.
g) Todos los funcionarios y empleados públicos relacionados con la tramitación de derechos mineros y con el funcionamiento y la vigencia de las empresas mineras.
h) Los presidentes ejecutivos y gerentes de instituciones autónomas y empresas públicas.
Esta prohibición será extensiva a los parientes, en primer grado de consanguinidad o afinidad, de los funcionarios y empleados indicados en los incisos anteriores, así como a las personas jurídicas cuyos accionistas o personeros sean algunos de los citados funcionarios o sus parientes. Esta disposición estará vigente durante los tres años siguientes a la fecha de cese en el empleo respectivo, plazo durante el cual tampoco podrá iniciarse el trámite de solicitud de permiso o concesión. Esta prohibición no comprenderá los permisos ni las concesiones adquiridos por herencia o legado, ni los obtenidos con seis meses o más de anterioridad al nombramiento en el cargo.
El funcionario que incurra en la violación de este artículo, se hará acreedor a las sanciones establecidas en las leyes y los reglamentos correspondientes.
Respecto al debido proceso, la administración minera del Estado procederá a declarar la nulidad del respectivo permiso o concesión, cuando compruebe la participación de las personas arriba indicadas, sin perjuicio de las demás sanciones establecidas en las leyes y los reglamentos.”
Es innegable que el artículo 9 del Código de Minería establece una prohibición que impide a la Administración otorgar permisos o concesiones mineras a determinados entes o personas. Principalmente, y en lo que interesa al dictamen, debe destacarse que el numeral 9 CM impide que se otorguen concesión o permisos mineros a determinados cargos públicos, entre ellos a favor de los viceministros de Estado.
Efectivamente, una simple lectura del inciso d del numeral 9 CM es suficiente para entender que la Ley veda la posibilidad de que se otorgue una concesión o permiso minero a favor de las personas que se encuentren desempeñando el cargo de Viceministro en cualquiera de las carteras ministeriales del Poder Ejecutivo.
De igual modo, no se requiere mayor esfuerzo dialéctico para concluir, con base en el segundo párrafo del numeral 9 del Código de Minería, que la prohibición prevista en dicho numeral es extensiva a las personas jurídicas – verbigracia sociedades anónimas – en las que los viceministros participen como socios accionistas o como personeros.
Ergo, resulta claro que la concesión otorgada mediante resolución R-120-2007 de 28 de febrero de 2007 se encuentra viciada gravemente en su contenido por cuanto se encuentra en franca y objetiva infracción de la prohibición prevista en el artículo 9, inciso d) del Código de Minería y en su párrafo segundo. Disposiciones que expresa y claramente establecen que no es lícito otorgar concesiones o permisos mineros a personas jurídicas en cuyo capital accionario participe un viceministro de Estado de cualquiera de las carteras ministeriales del Poder Ejecutivo.
Por supuesto debe acotarse que la nulidad que afecta a la resolución R-120-2007 es de carácter absoluto – pues supone la ilicitud de su contenido – y por supuesto evidente y manifiesto, toda vez que resulta innegable que desde el mismo momento en que se presentó la solicitud de concesión, pero sobretodo en la conyuntura de resolver si procedía otorgar la concesión, constaban en el expediente administrativo certificaciones notariales suficientes que demostraban que el señor XXX, entonces Viceministro de Obras Públicas, era socio de la empresa LAS CONCAVAS, S.A., titular actual de la concesión de extracción de materiales en cauce de dominio público.
Por tanto, en el presente caso se impone que este Órgano Superior Consultivo dictamine positivamente la existencia de un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en la resolución R-120-2007 de 28 de febrero de 2007.
No obstante, cabe hacer tres acotaciones del mayor interés.
La primera, debe advertirse que la prohibición prevista en el numeral 9 del Código de Minería no solamente rige mientras los funcionarios, afectados por la prohibición, ocupen y desempeñen sus cargos, sino que incluso dicha prohibición se mantiene vigente durante los tres años siguientes a la fecha de cese en el respectivo cargo. (Doctrina del segundo párrafo del numeral 9 CM)
Luego, a modo de segundo apuntamiento, debe advertirse que el plazo de caducidad para ejercer la potestad anulatoria del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública se encuentra próximo a extinguirse.
En este sentido, es oportuno señalar que por haber sido dictada la resolución R-120-2007 en fecha anterior al 1 de enero de 2008, el plazo de caducidad que rige es el que establecía el inciso 5 del artículo 173 LGAP antes de la reforma implementada por el Código Procesal Contencioso Administrativo. Sea el plazo de cuatro años contados a partir de la firmeza del acto. (Sobre este punto, pueden verse los dictámenes dictamen C-059-2009 de 23 de febrero de 2009, reiterado por el dictamen C-121-2009 de 6 de mayo de 2009 y por el C-055-2011 de 3 de marzo de 2011.)
No se escapa que en el presente asunto el plazo de caducidad debe contarse a partir de su fecha de inscripción en el Registro Nacional Minero, sea el 19 de abril de 2007. Esto por doctrina del numeral 14 del Código de Minería, norma que establece que los permisos y concesiones mineros se entienden adquiridos desde la fecha en que se inscriba la resolución de otorgamiento en el Registro Nacional Minero.(En orden al alcance del artículo 14 CM, ver el dictamen C-225-2009 de 21 de agosto de 2009).
Tome nota la Administración, pues, de la perentoriedad que reviste el presente asunto.
Finalmente, en esta nueva ocasión, igual reiteramos que es de sumo interés que la Administración considere nuestro dictamen C-233-2009 del 26 de agosto de 2009, donde se determinó que en el supuesto de que el acto a anular haya sido dictado por el Poder Ejecutivo, corresponde también a este Órgano Constitucional dictar el acto final de anulación. Esto a efectos de una correcta tramitación del presente asunto.
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría rinde el dictamen preceptivo y vinculante, requerido por aplicación del precepto del numeral 173 LGAP, estableciendo que efectivamente la resolución R-120-2007 de las 7:55 horas del 28 de febrero de 2007 se encuentra viciada de nulidad, absoluta, evidente y manifiesta.
Lic. Jorge Andrés Oviedo Alvarez
JOA/cna