Source: https://dipendentipubblici.eu/mobbing-pubblico-impiego/
Timestamp: 2019-05-23 17:20:27+00:00
Document Index: 100972079

Matched Legal Cases: ['art. 2087', 'sentenza ', 'art.2087', 'art.97', 'art.19', 'art.26', 'art.10', 'art.33', 'art.5', 'sentenza ', 'art.1225', 'art.28', 'art.103', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ']

Mobbing Dipendenti Pubblici
Il mobbing, alla luce anche dell’esperienza sin qui maturata, può definirsi come <un’attività persecutoria posta in essere da uno o più soggetti (non necessariamente in posizione di supremazia gerarchica) e mirante ad indurre il destinatario della stessa a rinunciare volontariamente ad un’incarico ovvero a precostituire i presupposti per una sua revoca attraverso una sua progressiva emarginazione dal mondo del lavoro>.
Tale attività deve avere una durata di più mesi (normalmente almeno sei, secondo la più recente medicina del lavoro, per poter essere sussulta nel concetto di mobbing.
Nel rapporto di lavoro privato il fenomeno è già più volte giunto all’attenzione della scienza medico-legale e del lavoro approdando anche presso l’Autorità Giudiziaria, sebbene ciò sia accaduto da noi con gran ritardo rispetto ai paesi nord-europei ove vi è una maggiore cultura della difesa dell’integrità psico-fisica del lavoratore.
L’emarginazione dal lavoro, ingiustamente attuata attraverso il depotenziamento e la demotivazione del dipendente pubblico, pur non essendo stata positivizzata in una specifica norma (come è accaduto in Svezia) costituisce comunque una situazione rilevante e sotto il profilo medico-legale e, ove accertata, può comportare una reazione da parte dell’Ordinamento giuridico, sussistendo comunque la norma generale di cui all’art. 2087 del codice civile secondo la quale <<L’imprenditore è tenuto ad adottare nell’esercizio dell’impresa le misure che, secondo la particolarità del lavoro, l’esperienza e la tecnica, sono necessarie a tutelare l’integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro>>.
mobbing PA
Un tentativo di regolamentazione del fenomeno si è, peraltro, avuto (senza successo) nella scorsa legislatura con i disegni di legge “Tapparo e “Benvenuto”, il primo – in particolare – così lo delinea: “Ai fini della presente legge vengono considerate violenze morali e persecuzioni psicologiche, nell’ambito dell’attività lavorativa, quelle azioni che mirano esplicitamente a danneggiare una lavoratrice o un lavoratore..…esse devono mirare a discreditare, screditare, danneggiare il lavoratore nella propria carriera, status, potere formale od informale, grado di influenza sugli altri, rimozione da incarichi, esclusione o immotivata marginalizzazione dalla normale comunicazione aziendale, sottostima sistematica dei risultati, attribuzione di compiti molto al di sopra delle possibilità professionali o della condizione fisica o di salute”.
Sulla problematica in esame si registrano comunque già alcune pronunce dei giudici di merito nel nostro Paese: in particolare merita menzione la sentenza emessa dal Tribunale di Torino in data 11.12.1999 con cui sono stati attentamente analizzati anche gli stati patologici sintomatici dell’esistenza di un comportamento discriminatorio giuridicamente rilevante: sindrome ansioso-depressiva reattiva, labilità emotiva, nervosismo, insonnia, disappetenza, ansia, perdita di autostima, crisi di pianto con conseguente frequente ricorso all’uso farmacologico di ansiolitici, antidepressivi, e disintossicanti.
I danni alla persona che conseguono a tali condizioni patologiche sono evidenti e possono essere sussunti nell’ipotesi del “danno biologico”, come in seguito si dirà, ciò che va qui evidenziato è che pur essendo le discriminazioni sul lavoro un fenomeno risalente nel tempo, esse di recente sono venute diffondendosi di pari passo con il fenomeno della “globalizzazione” e dell’esaltazione del liberismo economico più spinto.
In tale contesto, ed in sicuro contrasto anche con i principi di tutela della dignità umana del lavoratore sanciti dalla nostra Costituzione (artt. 35 e 41 in particolare) si registrano svariate forme di discriminazione ingiustificata sul lavoro che sfociano in una nuova “richiesta di giustizia “: prima di esaminare le strade a tal uopo percorribili è necessario però soffermarsi su di un nuovo aspetto del fenomeno, quello cioè del suo manifestarsi nel pubblico impiego.
Le cause dell’espandersi del fenomeno nel pubblico impiego
Il problema del mobbing inteso quale “attività persecutoria ed inibitrice” esercitabile nell’ambito del rapporto di lavoro dipendente da chi si trova in una posizione di supremazia non rappresenta certamente una novità tant’è che, come già detto, il legislatore del 1942 si era interessato del problema ponendo nell’art.2087 del codice civile il principio secondo il quale incombe al datore di lavoro l’obbligo di tutelare la salute psico-fisica dei propri dipendenti.
La Costituzione repubblicana ha poi specificato che l’attività economica non può svolgersi in contrasto con la dignità umana e, ciononostante,il problema del mobbing si è presentato -di recente – anche nel pubblico impiego ove si è certamente “slatentizzato” per l’innesto massiccio di logiche privatistiche nell’organizzazione e nell’operato dell’Amministrazione, consacrato nel D.lgs.29/1993 e successive modifiche (oggi D.lgs.30/3/2001 n. 165).
In alcuni settori poi esso ha avuto maggiore presa come nel mondo della Sanità ove ha trovato un terreno particolarmente fertile nei delicati rapporti esistenti tra personale medico e paramedico, fra struttura apicale sanitaria e dirigenza generale alla quale ultima sono stati commessi,dalle più recenti leggi di riforma, poteri decisionali caratterizzati dalla più ampia discrezionalità tali da poter sfociare in forme di vero e proprio arbitrio, non facilmente sindacabili dall’Autorità Giudiziaria, nelle sue varie articolazioni.
Anche in seno alle autonomie locali si sono registrati comportamenti mobizzanti ad esempio nei confronti dei segretari comunali, dopo le recenti leggi di riforma della categoria.
Dall’esame della casistica fin qui emersa si può rilevare come nel pubblico impiego (privatizzato) la principale causa di possibili atteggiamenti “mobbistici” è da ricercare nella testé richiamata deprecabile tendenza legislativa in atto che ha affievolito il ruolo dei canoni della legittimità e della legalità dell’agire amministrativo, sacrificandoli sull’ “altare” di un malinteso efficientismo che certo non è un principio antitetico ai primi (come testimonia l’art.97 della Costituzione) e che comunque è rimesso nelle mani di organi politici ovvero di una dirigenza che certo non rispondono del proprio operato ad alcun Consiglio di Amministrazione o ad alcuna assemblea di soci e che, comunque, utilizzano danaro pubblico nell’esercizio delle funzioni loro rispettivamente conferite dalla legge.
Ecco allora come l’incarico di una funzione dirigenziale a persona esterna all’Amministrazione da parte dell’organo politico (ex art.19 D.lgs.165/2001) in dispregio del curriculum e dell’anzianità di servizio di altri aspiranti a quella carica provenienti dai ruoli dell’Amministrazione interessata può divenire un fatto “mobbistico” ed essere contemporaneamente difficilmente perseguibile in sede giudiziaria essendo in qualche modo giustificato dalla legge al fine di garantire l’efficiente funzionamento della struttura.
Analogamente è a dirsi per quanto attiene alle nomine dei primari di reparto operate dai Dirigenti del Servizio sanitario nazionale di cui all’art.26 del D.lgs.165/2001.
E gli esempi potrebbero continuare anzi c’è il concreto rischio che nel pubblico impiego privatizzato il frequente cumularsi delle inefficienze del previgente sistema con i vizi del nuovo finisca per dare un poderoso “contributo” all’arricchimento della casistica del mobbing: si avverte, infatti, un crescente e generalizzato malessere nei diversi settori attraverso i quali si articola l’amministrazione pubblica, generato da crescenti condotte asseritamente vessatorie perpetrate nei confronti del lavoratore.
Orbene, pur nella plausilibilità teorica di tale assunto è innegabile che un sistema di gestione organizzativa costruito conseguentemente sulla “flessibilità” e sul “rapporto fiduciario” avrebbe richiesto una maggiore ponderazione nell’attuazione degli strumenti legislativi per la sua concreta realizzazione e, soprattutto, dei correttivi che avessero evitato una esasperazione dei criteri sui quali si fonda.
Il vincolo di fiduciarietà tra gli organi di direzione politica e gli organi di gestione (concussione e corruzione), che secondo il legislatore deve rappresentare una linea guida per la riforma del nostro sistema amministrativo, in modo da renderlo efficiente ed efficace nel perseguimento degli obiettivi prefissati in sede politica attraverso le diverse tipologie di atti di programmazione a cui deve ricondursi l’attività gestionale – pur condivisibile in linea di principio – nella prassi applicativa può facilmente prestarsi a connivenze, complicità o parzialità che possono integrare gli estremi del comportamento “mobizzante”nel pubblico impiego.
La complessiva rilevanza del fenomeno del mobbing pur senza destare allarmismi, non va dunque sottovalutata se è vero come è vero che L’INAIL ai sensi dell’art.10 comma 4 del D.lgs. 38/2000 lo ha inserito negli studi sulle nuove patologie professionali; di qui alla sua allegazione al fine di ottenere una pensione “privilegiata ” il passo è breve: va quindi esaminata la risposta giudiziaria più immediata che al fenomeno può darsi a legislazione vigente.
Le “risposte” ipotizzabili.
Individuata dunque l’esistenza di un vizio genetico nella vigente legislazione che favorisce il diffondersi di atteggiamenti discriminatori nel mondo della Pubblica amministrazione e, conseguentemente, segnalata l’esigenza di un intervento legislativo riparatore, come prima difesa di fronte al fenomeno, va comunque affermato come l’attività persecutoria posta in essere dal detentore di poteri decisionali capaci di incidere nell’altrui sfera giuridica, ove provata, costituisce un atto illecito, cioè un atto che devia dai canoni del buon andamento della pubblica Amministrazione e che è meritevole di sanzione da parte dell’Ordinamento giuridico.
Ecco, dunque, la necessità di difendere il binomio buon andamento-legalità che costituisce sicuro baluardo di fronte a quegli arbitri che non possono giustificarsi con il suggestivo richiamo al “rapporto fiduciario”: “l’eccesso di potere” quale vizio dell’atto amministrativo nelle sue varie figure sintomatiche deve costituire l’unico metro per verificare -ad esempio- la legittimità di uno scavalcamento nella progressione in carriera (vedasi: Consiglio di Stato,sez.IV°-sent.n°495 del 24.3.1998) che può costituire un’ipotesi di mobbing giuridicamente rilevante.
Anche allo stato attuale della legislazione si può e si deve pretendere che l’attività degli organi di direzione politica o di alta amministrazione si estrinsechi sempre in provvedimenti congruamente motivati e sia attenta al rispetto della L.241/1990 sulla trasparenza amministrativa.
Di fronte ad atteggiamenti asseritamente “mobizzanti” il lavoratore, pubblico o privato, può certamente trovare una prima forma di tutela giudiziale nell’invocazione di provvedimenti d’urgenza di tipo inibitorio innanzi al giudice del lavoro(vedasi Pretura Milano, sent.31.1.1997) e, tuttavia, tale ipotesi non sembra di facile realizzazione anche per la mancanza di norme processuali “ad hoc”.
Tralasciando gli aspetti penali che pure potrebbero rilevare in ipotesi di comportamenti vessatori ai danni dei pubblici dipendenti (penso all”abuso di potere”, alla “violenza privata ” aggravata, etc.)è evidente che il mobbing può essere causa di “danno biologico” risarcibile innanzi al giudice ordinario ed è stata questa la via sin ora principalmente seguita in tali ipotesi.
Nel Settore pubblico, poi, una condanna della P.A. per danno biologico da mobbing può comportare, tra le altre conseguenze, un danno per l’Erario di cui l’autore può essere chiamato a rispondere innanzi alla Corte dei Conti.
E’ su questo aspetto che qui ci si intende soffermare: ove infatti un dipendente pubblico risulti vittorioso in una causa intentata contro l’amministrazione di appartenenza per ottenere il risarcimento del danno biologico derivante da condotta vessatoria posta in essere nei suoi confronti dal titolare di un potere di supremazia appartenente alla sua stessa amministrazione è evidente che l’esborso da parte dell’Ente della somma risarcitoria non può non costituire un danno erariale, cioè una ingiustificata diminuzione del patrimonio pubblico.
E l’ipotesi è tutt’altro che scolastica se è vero come è vero che di essa se ne è interessato recentemente, seppure con pronuncia a carattere processuale, il Consiglio di Stato in una controversia intentata da una dipendente dell’ AUSL n. 5 di Crotone che aveva convenuto in giudizio l’azienda di appartenenza per ottenere il risarcimento del danno biologico da mobbing.
Il massimo consesso della Giustizia amministrativa con l’ordinanza n°6311 del 6.12.2000 ha preso per la prima volta in esame il concetto di mobbing nel pubblico impiego affermando, però, che è competente l’Autorità giudiziaria ordinaria a decidere su di una richiesta di condanna avanzata da un dipendente per danno biologico ad esso conseguente.
Viene altresì precisato che la giurisdizione in tal materia appartiene alla magistratura ordinaria anche se la pretesa coinvolge aspetti organizzativi di servizi pubblici (nella specie “sanitari”) atteso che l’art.33 comma 2 lettera e) del D.lgs.80/98, nel testo modificato dalla L.21.7. 2000 n. 205, esclude dalla giurisdizione amministrativa “le controversie meramente risarcitorie che riguardano il danno alla persona o alle cose”.
Dunque può adirsi il giudice ordinario con azione tesa ad ottenere la condanna dell’ente pubblico di appartenenza al risarcimento del danno biologico derivante da mobbing, danno biologico che ha trovato la sua prima definizione in sede legislativa con il comma 3 dell’art.5 della L.57/2001 che (seppure ad altri fini) lo ha definito come “lesione all’integrità psico-fisica della persona suscettibile di accertamento medico-legale” che “è risarcibile indipendentemente dalla sua incidenza sulla capacità di produzione del reddito del danneggiato”.
L’ipotesi del risarcimento del danno biologico è quella che statisticamente dovrebbe, dunque, essere preminente: essa postula un duplice accertamento fattuale: innanzitutto relativo alla sussistenza di un atteggiamento ingiustificatamente vessatorio (da provarsi attraverso prova testimoniale e/o documentale, informazioni sindacali, etc.) e, solo successivamente, l’accertamento dell’esistenza di effetti pregiudizievoli per l’equilibrio psico-fisico del dipendente direttamente connessi al fatto “mobbistico “, accertamento da compiersi essenzialmente attraverso un’attenta consulenza medico-legale (i parametri applicabili sono quelli universali al pubblico ed al privato, del disagio psico-fisico,come descritti in una eccellente sentenza resa dal tribunale di Torino in data 11.12.1999 e pubblicata sul Foro Italiano nel n°1/2000 a pag.1555).
Successivamente a tale duplice accertamento si potrà procedere alla determinazione del risarcimento del danno da effettuarsi probabilmente in via equitativa senza il ricorso a criteri egualitari o comunque unicamente fondati sul “reddito del lavoratore”, tenendo altresì presente che – vertendosi in ipotesi di responsabilità contrattuale – si dovrà tener conto del limite della “prevedibilità del danno” di cui all’art.1225 del codice civile, ove non sia provato il dolo del debitore.
Comunque sia eventuali sentenze di condanna in casi del genere colpiscono anche l’ente di appartenenza in quanto questo è solidalmente responsabile ex art.28 della Costituzione con il proprio dipendente che ha posto in essere il comportamento vessatorio causativo di danno e i conseguenti esborsi costituiscono, a loro volta, “danno erariale”, cioè – come già detto – ” ingiusta lesione di un interesse economicamente valutabile di pertinenza dello Stato ” (così: Cass.SS.UU. 4.1.1980 n. 2).
Ove si verifichi tale situazione, la risposta dell’Ordinamento giudiziario può arricchirsi del ruolo della Corte dei conti attraverso quella che è stata definita “azione di regresso” e che – in realtà – è un’azione obbligatoria e pubblica tesa ad ottenere il reintegro del patrimonio della P.A. attraverso il recupero nei confronti dell’autore del fatto illecito dannoso delle somme cui la P.A. è stata costretta all’esborso a causa della condotta del proprio dipendente.
Tale azione è appunto attribuita dall’art.103 della Costituzione alla Corte dei conti che ha una generale competenza nelle materie della contabilità pubblica e a cui vanno dunque comunicate tutte le sentenze emesse da altri giudici recanti condanne patrimoniali della P.A. e vanno indirizzate tutte le denunce di sprechi e malversazioni da parte dei cittadini.
Il titolare esclusivo dell’azione risarcitoria è il P.M. presso la Sezione giurisdizionale regionale della Corte competente per territorio (cioè quella della regione in cui si è verificato il danno) che ha un termine prescrizionale di cinque anni per l’esercizio della stessa decorrenti dalla verificazione del fatto dannoso che in caso di risarcimento danni da mobbing si configura come “danno indiretto” cioè conseguenza di una sentenza e non della diretta attività dell’autore del fatto illecito, sicchè il predetto termine prescrizionale può iniziare a decorrere anche a molti anni di distanza dal verificarsi del fatto integrante gli estremi del mobbing.
La conseguente citazione del presunto responsabile deve avvenire, previa contestazione degli addebiti, innanzi alla Sezione giuridizionale regionale competente che giudica in composizione collegiale e può pervenire a sentenza di condanna solo ove ravvisi nel comportamento causativo del danno erariale gli estremi del dolo o della colpa grave, ipotesi peraltro di facile ricorrenza nel caso di comportamenti “ingiustificatamente vessatori” tenuti da un dirigente pubblico.
Il processo si svolge sostanzialmente nelle forme del rito civile e l’eventuale sentenza di condanna di primo grado è provvisoriamente esecutiva, salva la facoltà del convenuto di interporre appello alle sezioni centrali della Corte, servendosi di un avvocato dotato del patrocinio in Cassazione.
Può quindi affermarsi che anche la Corte dei Conti, attraverso l’esercizio dell’azione risarcitoria nei confronti di chi abbia posto in essere un comportamento mobbistico causativo di danno per un ente pubblico, può concorrere alla repressione di tali deplorevoli condotte e, tuttavia, sia consentito affermare che ancora una volta la sola risposta giudiziaria, per quanto articolata, non potrà che essere insoddisfacente se non si farà in modo che essa sia unaextrema ratio, se cioè ancora una volta si scaricheranno tutti gli oneri connessi alla problematica testé trattata sul settore giustizia.
E’ necessario innanzitutto una risposta legislativa adeguata, come innanzi segnalato, che tenda a prevenire la possibile insorgenza nel settore pubblico di atteggiamenti mobbistici, è poi necessario un concreto utilizzo degli organi di controllo interno ad ogni amministrazione per monitorare la situazione dei dipendenti sotto il profilo non solo del loro rendimento, ma anche della corretta gestione delle risorse umane.
Solo il costante utilizzo di tali metodiche eviterà un prevedibile massiccio ricorso alla giurisdizione per reprimere le più varie condotte asseritamente mobbistiche configurabili nel pubblico impiego, con la conseguente lievitazione di cause per risarcimento del danno biologico da mobbing, prevedibilmente destinate – altrimenti – a costituire un nuovo filone di contenzioso destinato (al di là dei casi di effettiva verificazione) ad arricchire pochi e a danneggiare le pubbliche finanze e, quindi, tutti i cittadini-contribuenti.
Vedi anche Mobbing nel campo del pubblico impiego – Consiglio di Stato, Sez. IV – Sentenza 19 marzo 2013 n. 1609 ( sui presupposti necessari perché sia riconosciuto il risarcimento dei danni ai dipendenti pubblici per mobbing)
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