Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2013/C-581-13.htm
Timestamp: 2019-05-22 18:50:48
Document Index: 132756658

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 9', 'artículo 5', 'artículo 9', 'artículo 9', 'Artículo 334', 'artículo 208', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2']

C-581-13
Se trata de un trascendental estatuto a través del cual se procura integrar un conjunto de disposiciones especiales, adicionales a las antes contenidas en los principales códigos y en otras leyes de carácter ordinario, relativas a los derechos de las víctimas de unos determinados hechos punibles y a otras situaciones consecuenciales, reglas que en razón a ese carácter especial se superponen y se aplicarán en adición al contenido de tales normas ordinarias durante su vigencia, que de manera expresa se previó temporal, por el término de diez (años) hasta junio de 2021. Según lo plantea su artículo 1°, el principal propósito de esta ley es asegurar a las personas afectadas la efectividad de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación y la garantía de no repetición de los hechos victimizantes, beneficios que la misma ley entiende como manifestación y reconocimiento de la dignidad humana que es inherente a aquellas. La Corte ha resaltado que la expedición de una norma con estos objetivos y contenidos sería además expresión del cumplimiento por parte del Estado colombiano del mandato general contenido en varios importantes tratados internacionales que imponen a los países suscriptores la obligación de adoptar las medidas de carácter legislativo o de otro tipo que resulten necesarias para garantizar a sus ciudadanos el pleno goce y protección de los derechos reconocidos por esos mismos instrumentos. Ello por cuanto, sin duda, la crítica situación que hace décadas viven las llamadas víctimas del conflicto armado configura un escenario de masiva violación de tales derechos a grandes sectores de la población, muy distante de su pleno cumplimiento, que por lo tanto amerita y reclama intervención de parte del Estado. Sin embargo, también ha reconocido que el contenido específico de las normas con las que el legislador pretenda afrontar este problema y garantizar los referidos derechos puede en principio ser decidido autónomamente por éste, salvo en caso de existir razones o parámetros específicos de carácter constitucional. Ahora bien, conforme a expresa previsión legislativa, una de esas facetas de especialidad que caracteriza las disposiciones de esta ley es el hecho de ser concebida como un instrumento de justicia transicional, concepto que este tribunal ha entendido como una institución jurídica a través de la cual se pretende integrar diversos esfuerzos que aplican las sociedades para enfrentar las consecuencias de violaciones masivas y abusos generalizados o sistemáticos en materia de derechos humanos, sufridos en un conflicto, hacia una etapa constructiva de paz, respeto, reconciliación y consolidación de la democracia, situaciones de excepción frente a lo que resultaría de la aplicación de las instituciones penales corrientes. Según lo ha reconocido la jurisprudencia, la presencia de este elemento implica una consideración adicional que se ve reflejada en el contenido concreto de las instituciones diseñadas para resguardar y proteger en forma adecuada los derechos de las víctimas previstos en la Constitución y en los instrumentos internacionales sobre la materia que hacen parte del bloque de constitucionalidad. A partir de lo anterior, tal como lo señalaron los demandantes, el parámetro de constitucionalidad de la presente decisión está conformado, además del texto superior, por los tratados internacionales sobre derechos humanos y sobre derechos sociales, económicos y culturales, definidos por esta Corte como parte integrante del bloque de constitucionalidad, cuyo contenido se busca contribuir a cumplir mediante la expedición de esta ley. Entre ellos cabe mencionar el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos también conocida como Pacto de San José, el Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales PIDESC, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos sobre Derechos Sociales, Económicos y Culturales – Protocolo de San Salvador, todos ellos ratificados y vinculantes para Colombia.
El artículo 9° parcialmente acusado, precedido del epígrafe “Carácter Transicional de las Medidas”, plantea varias reglas de carácter general que serían consecuencia de ese carácter transicional que es común a todas las normas que integran esta ley, para lo cual el artículo inmediatamente anterior define el concepto de justicia transicional. Del análisis de esa norma, encuentra esta Corte que cada una de tales reglas tendría un sentido autónomo. En esta perspectiva, los incisos 5° y 6° establecen varios importantes deberes en relación con la atención a las víctimas, que se atribuyen a distintas autoridades. El primero de ellos (inciso 5°) se dirige en general a las autoridades judiciales y administrativas, a quienes se pide ajustar sus actuaciones al objetivo primordial de conseguir la reconciliación y la paz duradera y estable. De manera complementaria, agrega que para esos efectos se deberán tener en cuenta varios elementos como son la sostenibilidad fiscal, la magnitud de las consecuencias de las violaciones que se busca reparar y la naturaleza de las mismas. Es pertinente resaltar que el texto de este inciso hizo parte del proyecto de ley antecedente desde su primera versión, en la que aparece como último inciso del artículo 5°. La segunda de estas normas (inciso 6°) contiene un mandato específicamente dirigido a los jueces de la jurisdicción contencioso-administrativa que fallen acciones de reparación directa promovidas por las víctimas, para que al momento de tasar el monto de la reparación, valoren y tengan en cuenta “el monto de la reparación que en favor de las víctimas se haya adoptado por el Estado”, deber que según la misma norma lo aclara, busca destacar el carácter transicional de las medidas que se ejecutarán en desarrollo de esta ley. Según lo planteado, el inciso 5° desde su perspectiva de principio aplicable a todas las disposiciones de esta ley, tendría un hondo impacto en ellas, en cuanto ordena a todas las autoridades, tanto judiciales como administrativas, actuar de tal manera que se persiga el objetivo de lograr la reconciliación y la paz duradera y estable, finalidad que pese a su carácter amplio y parcialmente indeterminado, constituye una clara línea de acción a tener en cuenta por las autoridades. Así, se trata de un mandato que puede tener muchas y significativas repercusiones en la aplicación de las distintas normas que componen este estatuto. Por su parte, el inciso 6° tendría un alcance más delimitado, aunque en todo caso amplio, en cuanto traza un importante criterio a tener en cuenta en la fijación de las indemnizaciones que se reconocerán a las víctimas como resultado de la acción de reparación directa, mecanismo que si bien no es exclusivo de la Ley de Víctimas ni tampoco fue creado por ésta, es una de las principales herramientas con que cuentan las víctimas para perseguir el pleno y real cumplimiento de su derecho a la reparación integral. En esa perspectiva, esta regla tendría también trascendente impacto en la efectiva satisfacción de los derechos de las víctimas. Con todo, debe resaltarse que estas normas, en particular el inciso 6° en comento, no contienen instrucciones ni restricciones específicas dirigidas a los jueces que decidirán las acciones de reparación directa interpuestas por las víctimas, pues como se explicó, les insta a valorar y tener en cuenta algunos importantes criterios, entre ellos la consecución de la reconciliación y la paz, la sostenibilidad fiscal, la magnitud de las vulneraciones que se pretende reparar, así como lo que se denomina “el monto de la reparación que en favor de las víctimas se haya adoptado por el Estado”.
En los eventos en que las víctimas acudan a la jurisdicción contencioso administrativa en ejercicio de la acción de reparación directa, al momento de tasar el monto de la reparación, la autoridad judicial deberá valorar y tener en cuenta el monto de la reparación que en favor de las víctimas se haya adoptado por el Estado, en aras de que sea contemplado el carácter transicional de las medidas que serán implementadas en virtud de la presente ley.”
Al insistir en que la reparación debida a las víctimas debe ser integral, los actores explican que según ha señalado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, para cumplir con este criterio la reparación ha de ser plena y proporcional a la gravedad de la violación y el daño sufrido por las víctimas. Sostienen que esta regla aparece además en otros documentos internacionales relevantes frente al tema, entre ellos los “Principios y Directrices Básicos sobre el derecho de las Víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de Derechos Humanos y de violaciones graves del Derecho Internacional Humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones”[3]. Adicionalmente, resaltan que así lo han reconocido también los jueces colombianos, tanto la Corte Constitucional[4] como el Consejo de Estado.
A partir de las anteriores reflexiones, los demandantes reiteran que las directrices que las normas acusadas plantean a los jueces que decidirán sobre las acciones de reparación directa, en lo relacionado con los límites cuantitativos de las indemnizaciones que podrán reconocer, “suponen una desnaturalización de la función judicial y una afectación grave de la autonomía de la administración de justicia”. También aquí, como supuesta prueba de la intromisión que alegan, los actores aluden al instructivo publicado por el Ministerio de Justicia en relación con la forma de calcular estas indemnizaciones[9].
A partir de estas consideraciones, se formula como pretensión principal la declaratoria de inexequibilidad de los dos incisos demandados, y de manera subsidiaria, disponer su exequibilidad condicionada en el sentido de que “las reparaciones administrativas provenientes del principio de solidaridad no sean un límite obligatorio para el juez administrativo al momento de tasar una indemnización por el daño antijurídico causado por el Estado a las víctimas”.
4.2. Del Grupo de Acciones Públicas del Departamento de Derecho Público de la Pontificia Universidad Javeriana
4.7. Del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad – DEJUSTICIA
A partir de lo anterior, tal como lo señalaron los demandantes, el parámetro de constitucionalidad de la presente decisión está conformado, además del texto superior, por los tratados internacionales sobre derechos humanos y sobre derechos sociales, económicos y culturales, definidos por esta Corte como parte integrante del bloque de constitucionalidad, cuyo contenido se busca contribuir a cumplir mediante la expedición de esta ley. Entre ellos cabe mencionar el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos también conocida como Pacto de San José, el Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales PIDESC, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos sobre Derechos Sociales, Económicos y Culturales – Protocolo de San Salvador, todos ellos ratificados y vinculantes para Colombia.
En esta línea, el artículo 9° parcialmente acusado, precedido del epígrafe “Carácter Transicional de las Medidas”, plantea varias reglas de carácter general que serían consecuencia de ese carácter transicional que es común a todas las normas que integran esta ley, para lo cual el artículo inmediatamente anterior define el concepto de justicia transicional. Del análisis de esa norma, encuentra esta Corte que cada una de tales reglas tendría un sentido autónomo. En esta perspectiva, los incisos 5° y 6° establecen varios importantes deberes en relación con la atención a las víctimas, que se atribuyen a distintas autoridades.
La segunda de estas normas (inciso 6°) contiene un mandato específicamente dirigido a los jueces de la jurisdicción contencioso-administrativa que fallen acciones de reparación directa promovidas por las víctimas[23], para que al momento de tasar el monto de la reparación, valoren y tengan en cuenta “el monto de la reparación que en favor de las víctimas se haya adoptado por el Estado”, deber que según la misma norma lo aclara, busca destacar el carácter transicional de las medidas que se ejecutarán en desarrollo de esta ley.
Como primera medida, y según ya se indicó, es cierto que puede resultar equívoco el concepto del “monto de la reparación que en favor de las víctimas se haya adoptado por el Estado”, que el inciso 6° ordena a los jueces administrativos tener en cuenta el momento de tasar el monto de la reparación. Empero, es claro para la Corte que éste en ningún caso sería el que asumen los actores, la obligación de aplicar tablas elaboradas para el reconocimiento de las indemnizaciones por vía administrativa. De otra parte, menos aún puede pretenderse, como ellos lo han planteado, que el auténtico sentido de un texto legal pudiere ser establecido a través de un documento instructivo expedido por una autoridad ejecutiva[31]. Claramente, si esa fuere la intención de un documento de este tipo, aquél estaría excediendo gravemente su finalidad, pero ni aún en esa hipótesis esos textos podrían ser usados con el propósito de clarificar el contenido de las leyes, ni de solicitar que ellas sean declaradas inexequibles.
Los artículos 20 y 25 de la Ley 1448 de 2011 hacen parte también del capítulo sobre Principios Generales igual que el 9° aquí parcialmente glosado. El primero de ellos prohíbe de manera expresa el pago de doble reparación o compensación, mientras que el segundo reitera el derecho de las víctimas a la reparación integral y desarrolla los elementos que componen este concepto. Por su parte, los artículos 132 y 133 regulan al tema de la indemnización por vía administrativa y su relación con la judicial. Específicamente, esta última norma es la que establece que en los casos de condena al Estado por su responsabilidad frente a las víctimas se deberá descontar lo que éstas hubieren previamente recibido como indemnización administrativa y que no tuviere el carácter de transacción, que es una de las reglas a las que el segmento acusado podría estar aludiendo a partir de la frase “el monto de la reparación que en favor de las víctimas se haya adoptado por el Estado”.
DERECHOS DE LAS VICTIMAS-No pueden supeditarse ni administrativa ni judicialmente a criterios de sostenibilidad, sino que la reparación debe ser proporcional al daño sufrido y probado en el proceso (Aclaración de voto)
REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS-Vía judicial y vía administrativa para hacer efectiva dicha reparación (Aclaración de voto)
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 9° (parcial) de la Ley 1448 de 2011, “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.
A continuación, y de manera respetuosa, dejo consignadas las razones por las cuales considero que la parte resolutiva de la sentencia C-581 de 2013, debió condicionar la exequibilidad de los textos legales revisados por la Sala.
La mayoría de los miembros de la Corporación asumió que las normas examinadas no significaban una indebida limitación a los poderes y al campo de acción de los jueces administrativos, quienes con la determinación adoptada mantienen la plenitud de sus facultades y la posibilidad de acoger las decisiones que consideren pertinentes para hacer efectivo el derecho de las víctimas a la reparación integral.
Si bien es cierto la Sala concluyó que los apartes analizados no lesionan el derecho de las víctimas a la reparación integral ni el principio de responsabilidad del Estado, también lo es que el deber de protección a las personas afectadas por la violencia, dada su condición de especial vulnerabilidad, debió servir de parámetro para que la Corte precisará que las expresiones revisadas son exequibles bajo el entendido que los derechos de las víctimas no pueden supeditarse ni administrativa ni judicialmente a criterios de sostenibilidad fiscal, sino que la reparación debe ser proporcional al daño sufrido y probado en el proceso.
Las víctimas del conflicto armado interno están permanentemente sometidas a agresiones físicas y morales en las cuales su dignidad como personas es menoscabada con graves consecuencias para su vida presente y futura; entre las formas más usuales de agredirlas se cuentan la violencia sexual, asesinatos selectivos, masacres, genocidios, tortura, desaparición y desplazamiento forzado, hechos que por su grado de ofensa social y por el monto de la transgresión al derecho internacional humanitario merecen un tratamiento especial en el campo del derecho interno.
El derecho internacional aplicable en materia de reparación integral a las víctimas precisa la existencia de dos ambientes jurídicos: el administrativo y el judicial. Sobre esta materia la Corte ha explicado:
“El ordenamiento ha previsto dos vías principales – judicial y administrativa - para hacer efectivo el derecho a la reparación de las víctimas individuales y colectivas de delitos en general, así como de graves violaciones a los derechos humanos y del desplazamiento forzado en particular. La reparación en sede judicial hace énfasis en el otorgamiento de justicia a personas individualmente consideradas, examinando caso por caso las violaciones. En esta vía se encuentra articulada la investigación y sanción de los responsables, la verdad en cuanto al esclarecimiento del delito, y las medidas reparatorias de restitución, compensación y rehabilitación de la víctima. Propia de este tipo de reparación judicial, es la búsqueda de la reparación plena del daño antijurídico causado a la víctima. La vía judicial puede adelantarse ya sea a través del incidente de reparación dentro del proceso penal adelantado contra el responsable del delito o ante la jurisdicción contencioso administrativa a través de la acción de reparación directa. Entretanto, la reparación en sede administrativa, propia de contextos de justicia transicional, se adelanta a través de programas de carácter masivo, con los cuales se busca reparar a una gran cantidad de víctimas, atendiendo a criterios de equidad. En este ámbito, si bien se pretende una reparación integral, en cuanto comprende diferentes componentes o medidas de reparación, no es probable lograr una reparación plena del daño para cada víctima, ya que, a diferencia de la vía judicial, es difícil determinar con exactitud la dimensión, proporción o cuantía del daño sufrido. A cambio de esto, se ofrece una vía expedita que facilita el acceso de las víctimas a la reparación, por cuanto los procesos son rápidos y económicos y más flexibles en materia probatoria. Ambas vías deben estar articuladas institucionalmente, deben guiarse por el principio de complementariedad entre ellas, y deben garantizar en su conjunto una reparación integral, adecuada y proporcional a las víctimas. [38](Subrayas no originales).
Considerando los graves perjuicios sufridos por las víctimas del conflicto armado interno y teniendo en cuenta lo establecido por el derecho internacional humanitario para esta clase de hechos, encuentro que las actuaciones administrativas y judiciales destinadas a resarcir los daños que les son irrogados, no deben estar supeditadas a criterios de sostenibilidad fiscal y, en esta medida, la reparación debe ser proporcional al daño probado en el respectivo proceso.
[1] En adelante, y a lo largo de la presente sentencia, la Corte aludirá indistintamente a la Ley de Víctimas o a la Ley 1448 de 2011.
[2] Concretamente citan el documento denominado “Bases Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas”, del que no se indica fecha ni fuente específica.
[3] Documento aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante resolución 60/147 en diciembre de 2005.
[4] Cita principalmente las sentencias C-370 de 2006 (Ms. Ps. Cepeda Espinosa, Córdoba Triviño, Escobar Gil, Monroy Cabra, Tafur Galvis y Vargas Hernández) y C-454 del mismo año (M. P. Jaime Córdoba Triviño).
[5] Ver nota 2 anterior. Informan que ese documento estaría publicado en la página Web www.leydevictimas.gov.co
[6] Se refiere al mismo documento citado en las notas 2 y 5 anteriores.
[7] Particularmente la Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
[8] En relación con este aspecto, citan la ya referida sentencia C-370 de 2006.
[9] Mismo documento al que se hizo referencia en las citas 2, 5 y 6 anteriores.
[10] Cita como sustento de esta observación las sentencias C-415 de 2002, C-442 de 2009 y C-336 de 2012.
[11] Cita y transcribe, entre otros, fragmentos de las sentencias C-052, C-250, C-253A y C-781, todas de 2012.
[12] Artículo 334, modificado por el Acto Legislativo 03 de 2011.
[13] Citan el documento “Lineamientos principales de una política integral de reparaciones” que según informan se expidió en 2008, en el marco de las revisiones a la implementación de la Ley 975 de 2005, Ley de Justicia y Paz.
[14] Cfr. entre muchas otras las sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de 2004 (en ambas M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), ampliamente reiteradas.
[15] Cfr. entre muchas otras, solo durante los años recientes, las sentencias C-008 de 2010 (M. P. Mauricio González Cuervo), C-630 de 2011 (M. P. María Victoria Calle Correa), C-609 de 2012 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio), C-892 de 2012 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-909 de 2012 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla).
[16] Esta reflexión tiene el mismo propósito y sigue la misma ruta trazada en las recientes sentencias C-052 de 2012 y C-280 de 2013, ambas con ponencia de quien en este caso cumple igual función.
[17] Entre ellos el Civil, el Penal, los respectivos estatutos procesales y el Contencioso Administrativo.
[18] Cfr. artículo 208.
[19] Principalmente el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 2, numeral 2), la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José (artículo 2°), como también en lo pertinente, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 2°) y el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales o Protocolo de San Salvador (artículo 2°), entre otros.
[22] Ver Gaceta 692 de septiembre 27 de 2010.
[26] El Acto Legislativo 3 de 2011 sobre sostenibilidad fiscal se tramitó paralelamente a la Ley de Víctimas, pues fue propuesto al Congreso por el entonces Gobierno Nacional al iniciarse la primera legislatura del actual Congreso el 20 de julio de 2010, dos meses antes de iniciarse el trámite de aquel proyecto de ley. Luego, el Acto Legislativo aprobado es publicado en el Diario Oficial el 1° de julio de 2011, tres semanas después de la sanción de la Ley 1448 de 2011.
[28] El proyecto original tenía como objeto (y así lo señalaba su título) el derecho a la sostenibilidad fiscal, denominación que fue cambiada a lo largo del trámite, para resaltar el carácter instrumental de tal regla.
[31] La Corte alude al documento del Ministerio de Justicia repetidamente invocado por los actores en su demanda, al que se hizo referencia en las notas 2, 5, 6 y 9 anteriores.
[32] Cfr. en este sentido, entre muchísimos otros, los fallos C-742 de 1999, C-111, C-384 y C-1270 de 2000, C-1104 de 2001, C-131 de 2002, C-204 y C-798 de 2003, C-662 de 2004, C-520 y C-807 de 2009 y C-470 de 2011.
[33] Sobre este tema ver, entre otras, las Leyes 42 y 106 de 1993 y 610 de 2000.
[34] Sobre este tema ver, entre otras normas, el Código Disciplinario Único contenido en la Ley 734 de 2002.
[35] Cfr. sobre estos temas las Leyes Estatutarias 270 de 1996 y 1285 de 2009.
[36] Sobre este tema ver principalmente la Ley 31 de 1992.
[37] Sobre este tema ver entre muchas otras las sentencias C-025 de 1993, C-352 de 1998, C-501 y C-1025 de 2001, C-887 de 2002, C-245 y C-460 de 2004, C-138 y C-211 de 2007, C-230 y C-714 de 2008 y C-333 de 2010.
[38] Sentencia C-912 de 2013. M.P. María Victoria Calle.