Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-278-de-abril-19-de-2010?documento=jurcol&contexto=jurcol_8c60c9cca03830f8e0430a01015130f8&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-09-20 13:20:16
Document Index: 152306122

Matched Legal Cases: ['artículo 35', 'artículo 6', 'artículo 313', 'artículo 86', 'artículo 312', 'artículo 313', 'artículo 313', 'artículo 313', 'artículo 6', 'artículo 313', 'artículo 6', 'artículo 86', 'artículo 314', 'artículo 315', 'artículo 71', 'artículo 77', 'artículo 135', 'artículo 135', 'artículo 4', 'artículo 38', 'artículo 115', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 313', 'artículo 313', 'artículo 6', 'artículo 313', 'artículo 31', 'artículo 6', 'artículo 313', 'artículo 313', 'artículo 313', 'artículo 9', 'artículo 313', 'artículo 135']

﻿ Sentencia T-278 de abril 19 de 2010
SENTENCIA T-278 DE 19 DE ABRIL DE 2010
CONTENIDO:MOCIÓN DE CENSURA. LA APLICACIÓN DE LA MOCIÓN DE CENSURA A LOS SECRETARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL SE HARÁ POR ASUNTOS RELACIONADOS CON FUNCIONES PROPIAS DEL CARGO.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL, CONCEJO MUNICIPAL, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, MOCIÓN DE CENSURA
Sentencia T-278 de abril 19 de 2010
Ref.: Expediente T-2.474.626
Acción de Tutela instaurada por Leidys de Jesús Curiel Gómez contra el Concejo Municipal de Riohacha.
1.1.1.1. Afirma que mediante Decreto 061 del 13 de mayo de 2008 se le nombró secretaria de salud municipal de Riohacha.
1.1.1.2. Aduce que el 11 de mayo de 2009, el concejal Fernando Vergara Reina, presentó ante la plenaria del Concejo Municipal de Riohacha la proposición 013, con base en la cual fue citada a la sesión ordinaria del 26 de mayo del mismo año, con el objeto de ejercer un control político. En consecuencia se le envió un cuestionario conformado por 17 preguntas, con respecto a los siguientes temas:
1.1.1.3. Afirma que el 27 de mayo de 2009, la secretaría general del Concejo Municipal de Riohacha, le envió una comunicación informándole que el debate político programado con fundamento en la proposición 013, se había postergado para el 4 de junio del mismo año, fecha en la cual efectivamente se llevó a cabo sin la posibilidad de abordar la totalidad de los temas.
1.1.1.4. Expresa que el debate se reanudó el 13 de agosto de 2009, y que suministró las explicaciones inherentes a los interrogantes propuestos. Explica que dentro de la sesión, el concejal Fernando Vergara Reina, actuando a título personal y no como vocero de la bancada perteneciente al movimiento Alas Equipo Colombia, formuló la proposición 025 de 2009 para aplicar la figura denominada moción de censura en su contra, por el incumplimiento de las funciones propias del cargo.
1.1.1.5. Sostiene que en la misma sesión del 13 de agosto de 2009, después de un receso ordenado por la mesa directiva, los integrantes del Concejo Municipal de Riohacha conformado por 17 miembros, procedieron a votar la proposición planteada por el concejal Fernando Vergara Reina, con el siguiente resultado: 11 votos a favor, 3 votos en contra, 2 abstenciones por vínculos familiares y una concejala ausente.
1.1.1.6. Indica que la proposición referida se acogió por la mayoría simple de los miembros del concejo municipal, y en razón de ello se dispuso celebrar una audiencia pública el 21 de agosto de 2009.
1.1.1.7. Explica que el 18 de agosto de 2009, el concejal Fernando Vergara Reina le remitió un documento con cinco puntos a tratar en la audiencia pública.
1.1.1.8. Manifiesta que el 21 de agosto de 2009, en la audiencia pública, entregó a cada concejal una carpeta con los documentos propios del debate, pero ante la precipitación de la votación, debió insistir ante los miembros de la mesa directiva para que se le permitiera intervenir y exponer sus descargos. Alega que al culminar su intervención, hubo un receso de 10 minutos. Una vez los integrantes del concejo municipal se reintegraron al recinto, procedieron a la votación para la aprobación de la moción de censura, la cual resultó: 12 votos a favor, 3 votos en contra y 2 concejales impedidos.
1.1.1.9. La accionante considera que lo anterior, constituye una conducta abiertamente contraria a su derecho fundamental al debido proceso, porque:
i) El cuestionario debió ser suscrito por el presidente del concejo, y no por el concejal Fernando Vergara Reina, como lo dispone el artículo 35, numeral 9º del reglamento interno del concejo municipal.
iii) El Acto Legislativo 01 de 2007, artículo 6º que adicionó el artículo 313 de la Constitución Política, establece que la moción de censura debe ser propuesta por la mitad más uno de los miembros del Concejo Distrital o municipal y la votación para la aprobación de la misma, debe efectuarse entre el tercero y décimo día siguiente a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario. Expuso que el tiempo de reflexión, no se cumplió en el proceso de proposición y aprobación de la moción de censura impuesta en su contra.
1.2.1. Concejo Municipal de Riohacha.
1. El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política, en referencia a la acción de tutela consagra: “… esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En consecuencia, la actora dispone de otros medios judiciales como lo son: la acción de nulidad simple y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el Código Contencioso Administrativo. De otra parte, afirma que la actora no invocó la acción de tutela como un mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
2. De acuerdo con el artículo 312 de la Constitución Política, “… el concejo municipal es una corporación político administrativa… … y no estrictamente una autoridad pública…”, por tanto, existe ausencia de legitimidad en la causa por pasiva, ya que el concejo municipal “... no puede ser convocado ante un juzgado en ejercicio de la acción de tutela…”.
3. “… El procedimiento que se ha adelantando en esta acción de tutela carece de objeto, porque el Concejo Municipal de Riohacha censuró la actuación de la doctora Leidys Curiel en su condición de secretaria de salud municipal. La sentencia que se llegase a dictar, aún declarando la nulidad que impetra el demandante, no puede volver las cosas a su estado anterior...”.
4. No existió violación al derecho fundamental al debido proceso, pues la actora “... fue escuchada a cabalidad… en el debate del 13 de agosto de 2009 donde concluimos que sus descargos no controvertían lo que ya habíamos detectado, y que además estaba incumpliendo con las normas que son materia en cuestión, tal como lo expresa la proposición 025 de 2009…”.
5) Copia de la Resolución 0425 del 11 de febrero de 2008, proferida por el Ministerio de Protección Social, mediante la cual se define la metodología para elaboración, ejecución, seguimiento, evolución y control del plan de salud territorial, las acciones que integran el plan de salud pública de intervenciones colectivas a cargo de las entidades territoriales.
6) Copia de la proposición 013 del 11 de mayo de 2009.
7) Copia de la comunicación del 27 de mayo de 2009, mediante la cual se le notificó a la accionante por parte de la Secretaría General del Concejo Municipal de Riohacha, que el debate de la proposición 013 del 11 de mayo de 2009 se fijó para el 4 de junio del referido año, a las 9:00 a.m.
Respuesta: En el reglamento interno se encuentran los pasos para llevar a cabo un debate de control político, pero no está establecido el mecanismo o los pasos mediante los cuales se establece la moción de censura.
Respuesta: Como concejal, no conozco porque no he estado dentro de la coalición que ha llevado a cabo estos procesos de moción, pero sí pude apreciar que en la moción declarada al doctor Agustín Peñaranda, la cual no fue sancionada en contra de él, el procedimiento se llevó en tres pasos, 1 se hizo la proposición de declaración de moción, 2 se citó a descargo, 3 se dio la votación para declarar o negar la moción de censura y el caso particular de la doctora Leydis Curiel Gómez se dio en dos pasos.
17) Copia del Acta 073 de la sesión ordinaria del concejo municipal, calendada 21 de agosto de 2009.
18) Copia del Acta 069 de la sesión ordinaria del concejo municipal, calendada 13 de agosto de 2009.
19) Copia del Acta 048 de la sesión ordinaria del concejo municipal, calendada 4 de junio de 2009.
21) Copia de la comunicación del 15 de agosto de 2009, a través de la cual se le informa a la señora Leidys de Jesús Curiel Gómez que ha sido designada para la supervisión del contrato Nº 020 de 2008.
22) Copia del acta de concejo de gobierno Nº 14 del 22 de diciembre de 2008.
23) Copia del acta de concejo de gobierno Nº 01 del 11 de febrero de 2009.
24) Carta Circular 001 de 2008, sobre lineamientos a cerca de la ejecución de las acciones colectivas de salud pública incluidas en la Resolución 425 de 2008.
25) Copia de la proposición 025 del 18 de agosto de 2009.
27) Copia del instructivo “guía práctica sobre régimen de bancadas”. Material de consulta para miembros de corporaciones públicas 2008.
2.1. Decisión de primera instancia - Juzgado Segundo Civil Municipal de Riohacha.
Estima que existió violación al debido proceso de la actora, porque según Acta 073 del 21 de agosto de 2009, los integrantes del Concejo Municipal de Riohacha procedieron a la votación para la aprobación de la moción de censura, inmediatamente después de escuchar a la accionante, en contravía de lo dispuesto por el artículo 313 numeral 12 de la Constitución Política, según el cual tal votación debe realizarse entre el tercero y décimo día siguiente a la culminación del debate, lo que permite concluir que “la moción fue premeditada...”.
2.3. Decisión de segunda instancia - Juzgado Segundo Civil del Circuito de Riohacha.
Aduce que del acervo probatorio, se puede determinar que el debate de la proposición 013 de 2009 se inició el 4 de junio del mismo año con la intervención de la actora, a quien se le formularon las preguntas iniciales. A su vez, consta que se suspendió y el acto se reinició el 13 de agosto, fecha en la cual concluyó. En consecuencia, de conformidad con el Acta 073 del 21 de agosto de 2009, los concejales en esa fecha realizaron la votación de la aprobación de la moción de censura, y no se presenta vulneración alguna a lo consagrado en los numerales 11 y 12 del artículo 313 de la Constitución Política.
En el presente asunto, el 21 de agosto de 2009, el Concejo Municipal de Riohacha aprobó una moción de censura en contra de Leydis de Jesús Curiel Gómez como secretaria de salud de Riohacha. Alega la accionante que el Concejo Municipal de Riohacha desconoció el procedimiento del artículo 313 numeral 12 de la Constitución Política (A. L. 01/2007), pues la norma prevé que la votación de la moción de censura debe realizarse entre el tercero y el décimo día después de finalizarse el debate. Afirma la señora Curiel Gómez que la actuación del Concejo Municipal de Riohacha vulneró su derecho fundamental al debido proceso al efectuarse la votación el mismo día en que se terminó el debate y no posteriormente entre el tercero y décimo día como lo señala la ley.
3.2.1. Para resolver la controversia la Corte abordará: i) la procedencia de la acción de tutela, ii) qué es la moción de censura y su implementación en los sistemas políticos presidencialistas, iii) la implementación de la moción de censura en la Constitución Política de Colombia de 1991, iv) el trámite de la moción de censura ante el Congreso de la República en los términos de la Constitución Política de Colombia y la Ley 5ª de 1992 iv) la moción de censura en asambleas departamentales v) la moción de observaciones como un antecedente previo a la moción de censura en los concejos municipales y vi) la moción de censura en consejos municipales de conformidad al artículo 6º del Acto Legislativo 01 de 2007 que adicionó los numerales 11 y 12 al artículo 313 de la Constitución Política de Colombia.
3.2.2. La procedencia de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia.
La Corte Constitucional ha expuesto en numerosas ocasiones que, en principio, la acción de tutela es improcedente para controvertir asuntos de competencia de otras jurisdicciones, pues eso generaría una usurpación de competencias, lo cual difiere con el fundamento del amparo constitucional, que es la protección de derechos fundamentales.
Sin embargo, como se indicó el Decreto 2591 de 1991 en el artículo 6º prevé la posibilidad de acudir a la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, cuando los mecanismos existentes no ofrezcan proteger eficaz, real, y oportunamente los derechos fundamentales. Al respecto señala el citado artículo:
En conclusión, la Corte Constitucional(1) ha reiterado que por regla general, la acción de tutela procede como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados. Sin embargo, procederá el amparo cuando los mecanismos ordinarios no garanticen proteger eficazmente los derechos fundamentales.
3.2.2.1. Análisis de la procedencia de la acción de tutela en el asunto de Leydis de Jesús Curiel Gómez contra el Concejo Municipal de Riohacha.
Ciertamente, el artículo 314 de la Constitución Política señala que en cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente para periodos institucionales de cuatro (4) años (…). Además, el artículo 315 en el numeral 3º prevé que corresponde al alcalde dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones (…) y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local.
3.2.3. Qué es la moción de censura y su implementación en los sistemas políticos presidencialistas.
Antes de establecer qué se entiende por la moción de censura, es importante referirnos a su antecedente histórico, el cual proviene de lo que se conoció en Inglaterra como el impeachment, mecanismo mediante el cual la Cámara de los Comunes reprochaba las actuaciones de un ministro de la Corona ante la Cámara de los Lores por malos manejos de las funciones públicas, con la salvedad, que no se podía hacer lo mismo en contra de los monarcas y los jueces.
Posteriormente, con el fin de continuar con una herramienta que garantizara la responsabilidad política de ciertos funcionarios del poder central en los distintos sistemas de gobierno, se concibió la moción de censura, pues esta permitiría a los miembros del poder legislativo ejercer un control político a los funcionarios del gobierno, respecto de las responsabilidades que se deriven de la gestión de sus funciones. Sin embargo, dependiendo del sistema de gobierno, la forma de ejecutarse es diversa, pues no es lo mismo la moción de censura en un sistema parlamentario que en un sistema presidencialista que adopta elementos del parlamentario.
En efecto, la moción de censura se considera un instrumento propio de sistema parlamentario, mediante el cual se realiza el control político al primer ministro como jefe de gobierno, con el fin de censurar las actuaciones que no comparte el parlamento. En un sistema parlamentario el jefe de gobierno es políticamente responsable ante el parlamento, de tal forma que este tiene el derecho de retirarle su confianza.
Por el contrario, en otras formas de gobierno como el presidencialismo puro, como el de Estados Unidos de Norte América la responsabilidad de los ministros es frente al presidente y no frente al Congreso. En consecuencia, el presidente decide si remueve al ministro del cargo por los inconvenientes que se susciten de sus actuaciones. Sin embargo, en la normatividad existe otro mecanismo distinto a la moción de censura, que permite responsabilizar al presidente no por sus funciones, sino penalmente ante Congreso a causa de sus acciones.
Distinto del mencionado sistema, está el presidencialista con características o matices parlamentarios, es decir que adoptan instrumentos políticos del sistema parlamentario de acuerdo a sus necesidades, pero sin abandonar su esencia, tales como la imposibilidad de disolver una de las cámaras. En efecto, el poder legislativo adquiere únicamente la facultad de adelantar una moción de censura pero sin poder tomar la decisión definitiva de separar del cargo al ministro que se censura, pues esa potestad continúa dentro de las competencias del presidente. Al respecto señala la doctrina(2):
Entonces, le sistema presidencial con matices parlamentarios es aquel en el cual los controles del poder son aquellos propios del sistema presidencial, pero admite algunos aspectos que se inspiran en el parlamentario, sin alterar realmente el sistema de controles, tales como la existencia de un consejo de ministros con facultades amplias, cuyos integrantes son removidos libremente por el presidente, donde el Congreso puede censurar a un ministro pero, para que la censura proceda, es indispensable que la votación sea por mayoría calificada o muy calificada, o aquellos casos en que la facultad de dimisión del ministro censurado es facultad discrecional del presidente.
Ahora bien, también está el sistema presidencialista parlamentarizado(3) que a diferencia del presidencialista con matices o elementos parlamentarios, en caso de prosperar la moción de censura contra el ministro, el Congreso tiene la potestad de emitir voto de falta de confianza, el cual implica la separación del cargo, sin que pueda abstenerse el presidente de ejecutar la decisión del cuerpo colegiado.
3.2.3.1. La moción de censura en el derecho comparado.
En Argentina, la moción de censura opera de manera distinta a un Estado típicamente presidencialista, pues se implementó la moción de censura en la Constitución Política con el fin de responsabilizar no solo a los ministros sino también al Presidente, vicepresidente, jefe de gabinete de ministros y jueces de la Corte Suprema de Justicia.
ART. 100.—El jefe de gabinete de ministros y los demás ministros secretarios cuyo número y competencia será establecida por una ley especial, tendrá a su cargo el despacho de los negocios de la Nación, y refrendarán y legalizarán los actos del presidente por medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia. Al jefe de gabinete de ministros, con responsabilidad política ante el Congreso de la Nación, le corresponde:
ART. 101.—El jefe de gabinete de ministros debe concurrir al Congreso al menos una vez por mes, alternativamente a cada una de sus cámaras, para informar de la marcha del gobierno, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 71. Puede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una moción de censura, por el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las cámaras, y ser removido por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las cámaras (negrillas fuera del texto original).
En otro contexto, la doctrina(4) alemana al estudiar la moción de censura expone que, dentro del proceso que se adelanta para cuestionar las actuaciones del funcionario, se debe realizar un debate previo a la votación, para que los proponentes expliquen ante la Cámara las razones de su inconformidad con la gestión gubernamental y el censurado pueda contestar y defender sus posiciones. Sobre el punto se indicó:
3.2.4. La implementación de la moción de censura en la Constitución Política de Colombia de 1991.
El sistema político de Colombia desde la Constitución de 1886 y hasta 1991, se caracterizó por ser netamente presidencialista, en cual por las circunstancias de orden público en que se desarrolló, se gobernó bajo el estado de sitió, lo cual ocasionó una concentración de funciones en el poder ejecutivo. Sobre el punto, la Corte en la Sentencia C-097 de 2003(5) indicó:
En efecto, debido a la concentración de funciones en el órgano ejecutivo y la práctica legislativa del presidente, conjuntamente se presentaba una ausencia de herramientas jurídicas pertinentes para controlar las funciones de los ministros, pues no se podía responsabilizarlos por su gestión ante el Congreso. Así, en el artículo 77 numeral 3º de la Constitución de 1886 se señalaba lo siguiente: Es prohibido al Congreso, y a cada una de sus cámaras:
En ese orden de ideas, los constituyentes conscientes de presidencialismo excesivo que gobernaba en el país, decidieron adoptar varios instrumentos para atenuar el poder ejecutivo. Es por ello que en la Constitución Política de 1991 se incluye la moción de censura, como un mecanismo de control político que puede ejercer el Congreso a los ministros del gabinete presidencial, la cual de prosperar, implica la separación del cargo del ministro enjuiciado, mas no de los demás ministros ni del presidente, al ser una responsabilidad individual.
En ese contexto, previa aprobación de la inclusión de la moción de censura en la Constitución de 1991,(6) en los debates de la constituyente se hicieron las siguientes consideraciones:
Así las cosas, la moción de censura se incluyó en el numeral 9º del artículo 135 de la Constitución Política, con el objeto de otorgarle a los miembros del Congreso la potestad de citar a los ministros del despacho para cuestionar sus actuaciones y en caso de considerar que no son suficientes sus explicaciones, adelantar un debate político mediante la utilización de la moción de censura. Al respecto indicó la citada norma:
3.2.5. El trámite de la moción de censura ante el Congreso de la República en los términos de la Constitución Política de Colombia y la Ley 5ª de 1992.
Ahora bien, al quedar resuelto que las cámaras tiene la facultad de adelantar una moción de censura contra los ministros del gabinete como un instrumento de control político, el Congreso mediante el Acto Legislativo 01 de 2007 introdujo una reforma al numeral 9º del artículo 135 de la Constitución Política en los siguientes términos:
9. Proponer moción de censura respecto de los ministros, superintendentes y directores de departamentos administrativos por asuntos relacionados con funciones propias del cargo, o por desatención a los requerimientos y citaciones del Congreso de la República. La moción de censura, si hubiere lugar a ella, deberá proponerla por lo menos la décima parte de los miembros que componen la respectiva Cámara. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de la mitad más uno de los integrantes de la Cámara que la haya propuesto. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto en este artículo. Pronunciada una cámara sobre la moción de censura su decisión inhibe a la otra para pronunciarse sobre la misma (negrillas por fuera del texto original).
Respecto al procedimiento que se debe seguir para adelantar una moción de censura, el legislador lo desarrolló en los artículos 31 y 32 de la Ley 5ª de 1992. En cuya normatividad se fijaron los parámetros que debe seguir la respectiva cámara al adelantar la moción de censura; entre estos, se debe realizar un debate, en el cual el funcionario requerido dará las explicaciones pertinentes, para que posteriormente una vez finalice la discusión se fije entre el tercero y décimo día otra reunión distinta, para adelantar la votación respectiva.
En esas condiciones, en el Congreso de Colombia no se ha obtenido la votación necesaria para que prospere una moción de censura. Un ejemplo claro de ello es la que se adelantó recientemente contra el Ministro de Agricultura, en la cual se obtuvieron 30 votos a favor y 41 en contra, sin que se reuniera la mitad más uno de los integrantes para obtener la separación del funcionario. Al respecto se indicó en el siguiente aparte(7):
La moción de censura fue negada con el voto de 41 senadores. Votaron en contra del ministro 30 senadores La plenaria del Senado de la República rechazó la moción de censura y avaló la permanencia del Ministro de Agricultura, Andrés Fernández, en su cargo. “Preocupante, porque 31 senadores no comparecieron, 12 se declararon impedidos. Comparecimos 71, 30 que votamos en contra del señor ministro. Yo creo que el pueblo de Colombia tiene muy en claro la situación y la actitud que hemos tomado los senadores, en uno u otro sentido”, señaló el senador conservador Enríquez Maya.
En conclusión, lo anterior nos demuestra con precisión como en un sistema político presidencialista con elementos parlamentaristas se puede ajustar la moción de censura a las circunstancias políticas en que se desenvuelven las relaciones entre el órgano ejecutivo y el legislativo con el objeto de garantizar un adecuado equilibrio de poder, pues si antes en 1991 se consideró necesario implementar la moción de censura para equilibrar las cargas entre congresistas y ministros, ahora el Congreso determinó extender ese control político a otros funcionarios del órgano ejecutivo y sujetarlo a un procedimiento distinto y menos exigente al previsto con anterioridad a la reforma.
3.2.6. La moción de censura en las asambleas departamentales.
No obstante, con la reforma que introdujo el artículo 4º del Acto Legislativo 01 de 2007, se originó un cambio considerable a la facultades de las asambleas departamentales, pues desde el 1º de enero de 2008, cuentan con la potestad de promover moción de censura en contra de los secretarios del despacho del gobernador, bien sea por ausencias injustificadas a una citación o por reproches que se tengan respecto asuntos pertinentes a las funciones de sus cargos. En ese contexto, señala la citada norma:
3.2.7. La moción de observaciones como un antecedente previo a la moción de censura en los concejos municipales.
La Corte Constitucional, en la Sentencia C-405 de 1998(8) mediante la cual se declaró la exequibilidad condicionada del artículo 38 de la citada ley, señaló:
‘Moción de observaciones. Al finalizar el debate correspondiente y con la firma de por lo menos la tercera parte de los miembros de la corporación, se podrá proponer que el concejo observe las decisiones del funcionario citado.
La propuesta se votará en plenaria entre el tercero y décimo día siguientes a la terminación del debate. Aprobada la moción, por el voto de la mitad más uno de los miembros de la corporación, se comunicará al alcalde. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia, a menos que hechos nuevos la justifiquen’.
Por su parte, la Corte concluyó que sin desconocer que el concejo municipal es una autoridad administrativa, existen ciertas funciones que demuestran cierta similitud con las actividades políticas del Congreso, pues la relación existente entre la Presidencia y el Congreso y la alcaldía y el concejo municipal demuestran ser estructuras similares en virtud del reparto de tareas y el equilibrio de poderes, características de los estados donde cohabitan organismos unipersonales y colegiados representativos, lo cual fundamenta que los concejos también actúen como una autoridad política. Así se explicó:
Es más, el propio diseño constitucional de estas corporaciones permite inferir que la Carta quiso establecer entre los concejos y los alcaldes una relación, en muchos puntos, similar a aquella que existe entre el Congreso y el Presidente (C.P., arts. 150, 189, 313 y 315). Así, el ejecutivo unitario, tanto a nivel nacional (Presidente) como local (alcalde), presenta el plan de desarrollo y el proyecto de presupuesto, mientras que corresponde a las corporaciones plurales (Congreso y concejos) discutirlos y aprobarlos, y una vez esto ha ocurrido, los ejecutivos unitarios pueden ordenar el gasto de conformidad con el presupuesto y el plan. Igualmente, solo los cuerpos plurales pueden decretar impuestos y a ellos corresponde determinar la estructura general de la administración, crear los establecimientos públicos y las empresas comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta, así como fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo, mientras que el jefe individual de la administración en los distintos ámbitos territoriales (Presidente y alcaldes) nombra a los directores de las entidades, crea, suprime o fusiona los cargos, señala sus funciones y fija sus emolumentos. Los cuerpos plurales tienen también una función importante en el establecimiento de normas generales a fin de reglamentar de manera abstracta ciertas actividades. Así, el Congreso expide leyes en múltiples ámbitos y es titular además de la cláusula general de competencia, mientras que los concejos reglamentan las funciones y los servicios a su cargo, dictan las normas orgánicas municipales de presupuesto, regulan los usos del suelo y promulgan las normas necesarias para la protección del patrimonio ecológico y cultural municipal. Por el contrario, a los ejecutivos singulares, la Carta, si bien les reserva una competencia reglamentaria, les adscribe una función esencial de ejecución administrativa, puesto que al Presidente y al alcalde les corresponde garantizar el debido cumplimiento de las normas generales y conservar el orden público.
Existe pues una similitud estructural de la relación entre el Presidente y el Congreso de un lado, y los alcaldes y los concejos del otro, la cual no es casual sino que responde al obvio hecho de que la Carta establece una complementariedad de tareas y controles recíprocos entre los cuerpos plurales de representación y los ejecutivos singulares. Por tal razón, la Constitución confiere al Presidente y al alcalde ante todo competencias de decisión concreta y actuación administrativa, por cuanto se trata de instancias unitarias idóneas para tales tareas, mientras que los cuerpos plurales no ejercen funciones de gestión ni prestan directamente los servicios públicos. La Carta ha reservado a estas instancias plurales las decisiones más generales, lo cual resulta razonable por cuanto el Congreso y los concejos son ante todo espacios representativos y de deliberación pública, de suerte que en ellos se encuentran representadas las distintas opciones ideológicas y políticas de la ciudadanía, y no solo las mayoritarias sino también las minorías.
Ciertamente al residir la soberanía popular en el pueblo, el control político lo pueden ejercer los ciudadanos directamente o por intermedio de sus representantes. Por tanto, los concejos municipales como un organismo representativo electo popularmente, tienen el mandato para controlar las actuaciones de las alcaldías como integrantes de la rama ejecutiva, tal y como lo indica el artículo 115 de la C.P. al señalar que las gobernaciones y las alcaldías, (…) forman parte de la rama ejecutiva. En consecuencia, explicó la Corte en el citado fallo:
Por ende, si bien los concejos son corporaciones administrativas, no por ello se debe concluir que es extraño a estas corporaciones que ejerzan funciones de control en el ámbito local sobre la gestión gubernamental municipal. Y ese control tiene un cierto sentido político ya que es una expresión del derecho de los ciudadanos de ejercer, ya sea de manera directa o por medio de sus representantes, un control sobre el ejercicio del poder político (C.P., art. 40).
3.2.8. La moción de censura en los concejos municipales en los términos del artículo 6º del Acto Legislativo 01 de 2007.
Ahora bien, al quedar claro que los concejos municipales pese a ser una autoridad administrativa pueden ejercer un control político respecto de las actuaciones de la alcaldía, el Congreso mediante el Acto Legislativo 01 de 2007 en su artículo 6º adicionó los numerales 11 y 12 al artículo 313 de la Constitución Política, mediante los cuales se les otorga a los concejos municipales la facultad de aplicar la moción de censura, en los siguientes términos:
12. Adicionado. A.L. 1/2007, art. 6º—Proponer moción de censura respecto de los secretarios del despacho del alcalde por asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por desatención a los requerimientos y citaciones del Concejo Distrital o municipal. La moción de censura deberá ser propuesta por la mitad más uno de los miembros que componen el Concejo Distrital o municipal. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la corporación. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto en este artículo.
Sobre el punto, el legislador en la exposición de motivos del Acto Legislativo 01 de 2007(9) indicó que las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales están definidos en la Constitución como corporaciones administrativas encargadas de reglamentar las funciones y la prestación de los servicios públicos que deben suministrar los departamentos, los distritos y los municipios. Lo cual implica que de conformidad a los numerales 3º y 6º del artículo 313 de la Constitución Política los concejos municipales tienen la competencia de adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas, al igual que de determinar la estructura de la administración local.
Respecto al procedimiento a seguir, para que los concejos municipales puedan aplicar la moción de censura, el artículo 6º del Acto Legislativo 01 de 2007 mediante el cual se adiciona los numerales 11 y 12 al artículo 313 de la Constitución Política prevé el cumplimiento varias etapas, las cuales son concurrentes, pues la ausencia de una ellas resultaría en el desconocimiento de las garantías constitucionales que le ofrece el control político a quienes se les cuestiona su gestión como integrantes del gobierno local.
De lo anterior, surge la incertidumbre de identificar si debe haber una secesión entre la aprobación de la propuesta de moción de censura y la votación de la misma. Sobre el punto, es importante hacer la claridad que no tendría sentido que al finalizar el debate que se le practica al secretario de la alcaldía por su gestión en el cargo, se apruebe la moción de censura y en la siguiente sesión se vote, sin realizarse entre la aprobación de la propuesta de moción y la votación un debate en el cual el secretario respectivo exponga sus argumentos para defenderse de los reproches que motivan la proposición de moción de censura. Un ejemplo concreto de lo impropio que sería ello, es lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 5ª de 1992(10), el cual regula el proceso de moción de censura que adelanta el Congreso a los ministros, en cuya norma se indica que, de aprobarse la moción de censura se debe citar al Congreso en pleno dentro de los 10 días siguientes para efectuar el debate y después de finalizarse, se fijara la fecha de la votación la cual debe ser entre el tercero y décimo día, para votar la moción de censura. Lo cual demuestra que hay dos plenarias, una de discusión y otra de votación.|
En el presente asunto, el alcalde de Riohacha mediante el Decreto 061 del 13 de mayo de 2008 eligió como secretaria de salud a la señora Leidys Curiel Gómez.
2. El plan operativo anual de salud vigencia 2008.
4. Plan operativo anual de inversiones.
Como se explicó los concejos municipales por ser un organismo de representación popular y desarrollar funciones políticas concernientes al funcionamiento del municipio, tales como la aprobación de planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas, expedir normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas, tiene la potestad de controlar las actuaciones que realice la administración. En efecto, el Acto Legislativo 01 de 2007 en su artículo 6º adicionó dos numerales al artículo 313 de la Constitución Política, en cuyos textos se prevé la aplicación de una moción de censura a los secretarios de la administración local.
En esas condiciones, la Sala observa que el Concejo Municipal de Riohacha, inicialmente citó a la secretaria de salud la señora Leidys Curiel Gómez, con el objeto de efectuar un control político a ciertas actividades de su cargo. El 4 de junio de 2009 asistió la peticionaria con el fin de absolver el cuestionario que se le allegó. Posteriormente, el debate continuó el 13 de agosto, sesión en la cual se incurre en la primera irregularidad, pues quien propuso la moción de censura fue un solo concejal, no obstante, lo cual el concejo municipal la sometió a votación, cuando el numeral 12 del artículo 313 de la Constitución Política es concreto en indicar que la moción de censura deberá ser propuesta por la mitad más uno de los miembros que componen el Concejo Distrital o municipal. Al respecto consta en el acta del día 13 de agosto de 2009:
Por su parte, la Sala al estudiar si la votación se efectuó al finalizar el debate entre el tercero y el décimo día, considera que se desconoció el procedimiento dispuesto en el numeral 12 del artículo 313 de la Constitución Política, pues del relato de los hechos, de las declaraciones obrantes en el proceso(11) y de las actas de los debates del 4 de junio, 13 y 21 de agosto de 2009, se evidencia que el mismo día en el cual se realizó el debate de la moción de censura en contra de la secretaria de salud municipal de Riohacha se efectuó también la votación, sin dejar un espacio para que los concejales reflexionaran respecto a si la secretaria de salud cumplió o no con las responsabilidades concernientes a su cargo.
De ese modo, el Concejo Municipal de Riohacha desconoció dos de los presupuestos constitucionales que regulan el trámite de la moción de censura, pues no la propusieron la mitad más uno de los concejales y la votación no se efectuó después de finalizarse el debate entre el 3 y el décimo día.
En esas condiciones, es pertinente referirse al segundo problema jurídico que se planteó, respecto a si la moción de censura la motivaron asuntos relacionados con funciones propias del cargo de secretaria de salud del municipio de Riohacha.
2. Planear, dirigir, coordinar, supervisar, controlar y ajustar los procesos y actividades en materia de salud del municipio, de acuerdo a los lineamientos trazados por el Ministerio de Salud.
6. Hacer buen uso de los instrumentos, recursos y metodología de focalización del régimen subsidiario, para el cubrimiento gradual de la población vulnerable definida por el Sisbén.
1. Sustente jurídicamente las razones por las cuales no se presentó ante esta honorable corporación el Plan de salud territorial 2008-2011 que comprende acciones del plan de salud pública de intervenciones colectivas y las acciones de promoción incluidas en el plan obligatorio de salud para su respectiva aprobación, tal como lo expresan las directrices emanadas por el Ministerio de la Protección social en los capítulos II y II, en los artículos 7º, 8º y 9º de la Resolución 0425 de 2008, la Ley 152 de 1994 en sus artículos 39 y 40. Además del por qué no se acataron los lineamientos sobre la ejecución de las acciones colectivas de salud pública emanada del Ministerio de la Protección Social y la Supersalud. Asimismo por qué razón sin tener aprobado el mismo se envió a la secretaria de salud departamental una segunda versión del plan de salud territorial.
2. Explique las razones por la cual el plan operativo anual de salud vigencia 2009 no fue presentado ni aprobado por parte el consejo de gobierno en la fecha límite que estipuló la Resolución 0425 de 2008, en su artículo 9º.
5. Referente a los contratos números 020 de 2008 y 013 de 2009, sustente por qué se realizaron los CDP RP y se firma el contrato en un solo día, ¿es ese el procedimiento adecuado de contratación? Exponga por qué se gira un anticipo que no se realiza el descuento respectivo, incumpliendo la cláusula octava del mismo. Explique por qué no concuerda el plazo de ejecución del contrato con respecto a la aprobación de la garantía única de los mismos, tal como reza la cláusula tercera del mismo. Diga las razones por las cuáles no existen informes de las interventorías ni actas parciales del mismo, además las inconsistencias en las fechas de los oficios con respecto al acta de liquidación, el no hacerle seguimiento al contrato ni mucho menos que justifiquen los pagos realizados.
En esas condiciones la Sala estima que el cuestionario parcialmente se relaciona con las funciones propias del cargo de la secretaria de salud, pues de las cinco preguntas únicamente la primera y la segunda lo hacen, pues el resto cuestionan asuntos contractuales que salen de la competencia del funcionario citado. Así las cosas, se observa que de igual forma en este punto no se actuó conforme a la disposición del numeral 12 del artículo 313 de la Constitución Política de Colombia que exige proponer la moción de censura por asuntos relacionados con funciones propias del cargo.
1. REVOCAR el fallo del 21 de octubre de 2009 del Juez Segundo Civil del Circuito de Riohacha.
2. CONFIRMAR el fallo del 8 de septiembre de 2009 del Juez Segundo Civil Municipal de Riohacha, mediante el cual se tuteló el derecho fundamental al debido proceso de la señora Leydis de Jesús Curiel Gómez como secretaria de salud del municipio de Riohacha.
(1) Esa posición se fijó en la Sentencia T-1085 de 2003, M.P Eduardo Montealegre Lynett.
(2) Jorge Carpizo. Concepto de Democracia y Sistema de Gobierno en América Latina Edi. Universidad Externado de Colombia, Universidad Nacional Autónoma de México y Centro de Investigaciones Jurídicas. 2009. Pág. 200.
(3) Respecto a la expresión presidencialismo parlamentarizado, se implementa en el texto Concepto de Democracia y Sistema de Gobierno en América Latina —Jorge Carpizo— Edi. Universidad Externado de Colombia, Universidad Nacional Autónoma de México y Centro de Investigaciones Jurídicas. 2009. Pág. 202, para explicar los fenómenos presidenciales que se presentan en América Latina.
(4) Eduardo Virgala Foruria. La responsabilidad política del gobierno en la República Federal de Alemania: la moción de censura constructiva y las mociones de reprobación revista española de derecho constitucional año 7. núm. 21. septiembre-diciembre. 1987.
(6) Gaceta Constitucional Nº 79 del 22 de mayo de 1991, Informe - Ponencia para primer debate en plenaria, rama legislativa del poder público, págs. 14 y 15, Control Político del Congreso, autor Alfonso Palacio Rudas.
(7) http://www.senado.gov.co/portalsenado/index.php?option=com_content&view=article&id=987:plenaria-nego-mocion-de-censura-en-contra-del-ministro-de-agricultura&catid=3:noticias&Itemid=15
(9) Gaceta del Congreso 370 viernes 15 de septiembre de 2006, Informe de ponencia para primer debate. Págs. 4 y 5.
(10) Al respecto señalan las citadas normas:
ART. 31.—Convocatoria al Congreso pleno. Comprobada por la mesa directiva de la respectiva cámara que la moción de censura reúne los requisitos exigidos por el artículo 135, ordinal 9º, su presidente lo comunicará a la otra cámara y al Presidente de la República, e inmediatamente informará al ministro o ministros interesados de los cargos que fundamentan la proposición de moción de censura.
Los presidentes de las cámaras convocarán para dentro de los diez (10) días siguientes a la sesión correspondiente del Congreso pleno, si este se hallare reunido en el periodo ordinario de sesiones o en las especiales.
ART. 32.—Debate en el Congreso pleno. Reunido el Congreso en un solo cuerpo para adelantar el debate sobre la moción de censura, las deliberaciones, con la presencia del ministro o ministros interesados, previa su comunicación, se observarán con el siguiente orden:
PAR.—Si en un partido, grupo o movimiento no hubiere acuerdo sobre apoyo u oposición a la moción, se designará un vocero por cada una de las organizaciones políticas.
(11) Declaración rendida por el concejal Fernando Antonio Vergara Reina al Juez Segundo Civil Municipal de Riohacha. Dígale al despacho, si al iniciarse el debate de control político y llevarse a cabo la moción de censura la cual terminó, ¿con la separación del cargo de la señora Curiel Gómez se cumplieron todos los lineamientos legales sin violación al debido proceso? Contesto el concejal Fernando Antonio Vergara: En ningún momento hubo violación al debido proceso y se cumplieron los lineamientos legales para este caso. En primer lugar se hace la proporción de la moción de censura el 13 de agosto de 2009, aprobada con once votos de los honorables concejales, en virtud que durante el debate la señora Curiel Gómez no pudo controvertir lo cuestionado, luego se procedió a la votación de la aplicación de la moción de censura que se realizó el día 21 de agosto de 2009 tal y como lo contempla el Acto Legislativo 01 de 2007.