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Timestamp: 2018-05-21 22:58:42+00:00
Document Index: 117207800

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 1', 'art. 14', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 33']

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4 2 INDICE 1. Invimit e il quadro operativo Invimit Sgr, il contesto di riferimento e la mission INVIMIT SGR - Il Fondo di Fondi i3-core Il Fondo immobiliare chiuso come strumento per la valorizzazione del patrimonio pubblico Fondo immobiliare chiuso: caratteristiche principali Nozione Il rapporto di investimento: la Sgr, il regolamento di gestione e la banca depositaria Cenni in materia di fiscalità Osservazioni conclusive Vantaggi del sistema integrato dei fondi I canali di selezione dei Fondi Obiettivo Le tipologie dei fondi Obiettivo Breve inquadramento della procedura di selezione delle Sgr e dei Fondi Obiettivo Progetto di valorizzazione del Soggetto Pubblico Progetto di valorizzazione del Privato Apporto per adesione a progetto di valorizzazione tipizzato Vendita anche in assenza di progetto di valorizzazione approvato dal Soggetto Pubblico Analisi delle singole procedure Progetto di Valorizzazione del Soggetto Pubblico Progetto di Valorizzazione del Soggetto Privato Apporto per adesione a progetto di valorizzazione tipizzato Vendita anche in assenza di un progetto di valorizzazione approvato dal Soggetto Pubblico Tavola di sintesi fattispecie-procedure L individuazione dei beni e le procedure di valorizzazione L individuazione dei beni oggetto di trasferimento o apporto Le procedure di valorizzazione Le procedure di valorizzazione del patrimonio immobiliare previste dall articolo 58 del decreto legge 112/ Le altre procedure di valorizzazionepreviste dall articolo 33 del decreto legge 98/ Impatti regolamentari e di struttura dei termini delle procedure di variante urbanistica...27
5 4.3 Elementi di contabilità pubblica I vincoli in merito all utilizzo dei proventi derivanti dalla valorizzazione La compatibilità con il patto di stabilità e i vincoli e le limitazioni riguardanti l indebitamento Struttura e caratteristiche dei Fondi Obiettivo. Istituzione di comparti e famiglie di fondi Fondo i3-core - funzionamento del processo di valutazione Le principali caratteristiche del Fondo i3-core Linee guida del processo di investimento. Politica e strategia di investimento Criteri di investimento Criteri concernenti il progetto immobiliare sottostante il Fondo Obiettivo Criteri concernenti gli obiettivi, i rendimenti e gli aspetti organizzativi del Fondo Obiettivo e della Sgr che lo gestisce Criteri concernenti i requisiti di governance e trasparenza dei Fondi Obiettivo Criteri per la determinazione dell entità della partecipazione del Fondo i3-core nel Fondo Obiettivo Istruttoria investimenti e delibere di sottoscrizione Modalità di presentazione delle proposte di investimento Requisiti del progetto di gestione immobiliare degli interventi Documentazione sul progetto di valorizzazione o utilizzo e sul Fondo Documentazione sul soggetto gestore del Fondo Obiettivo e sugli altri soggetti rilevanti eventualmente coinvolti nella gestione degli assets Requisiti prestazionali dei progetti e reporting...40
6 4 1. INVIMIT Sgr e il quadro operativo 1.1. INVIMIT Sgr, il contesto di riferimento e la mission La crisi dei debiti sovrani dell area Euro, aggravata dal contesto macroeconomico negativo ha spinto paesi come l Italia ad accelerare il naturale processo di valorizzazione e dismissione del patrimonio immobiliare pubblico. L attuale strategia governativa in tal senso, spinta anche dalle previsioni delle recenti disposizioni sulla spending review, si pone l obiettivo di contribuire alla riduzione del debito pubblico sia attraverso il consolidamento dell avanzo primario, tramite misure di revisione della spesa corrente (maggior efficienza nella gestione del proprio patrimonio), sia attraverso operazioni di valorizzazione e dismissione di parte del patrimonio immobiliare stesso, secondo modalità coerenti con l attuale congiuntura, facendo leva sull utilizzo di strumenti di mercato quali i fondi comuni di investimento immobiliare. In tale contesto strategico rilevano le misure introdotte dall articolo 33 del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modifiche e integrazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, e successivamente modificato e integrato ( Decreto Legge 98/2011 ), che si inseriscono nell ambito del complesso e stratificato quadro normativo in materia di valorizzazione e dismissione del patrimonio immobiliare pubblico (la cui disamina complessiva esula dallo scopo del presente Vademecum). Il Decreto Legge 98/2011 introduce, tra l altro, una articolata disciplina regolante modalità di costituzione, finanziamento e operatività di specifiche tipologie di fondi immobiliari, assegnando obiettivi di efficienza e riduzione del debito pubblico in capo agli enti pubblici proprietari dei portafogli immobiliari ed individuando un veicolo finanziario ad hoc che assuma il ruolo di cerniera fra pubblico e privato nella fase di attivazione e gestione delle iniziative di finanza immobiliare promosse nell ambito del citato articolo 33 della medesima norma. In particolare, l articolo 33, comma 1, del Decreto Legge 98/2011 ha previsto la costituzione, da parte del Ministero dell Economia e delle Finanze ( MEF ), di una società di gestione del risparmio per il cui tramite favorire il processo operativo e finanziario e attuare in via unitaria e coordinata opportune strategie di valorizzazione e dismissione degli immobili pubblici (i.e. dello Stato, degli enti pubblici, territoriali e non, e delle società pubbliche). In adempimento di tale disposto normativo, con decreto del MEF del 19 marzo 2013, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 30 maggio 2013, n. 125, è stata costituita Investimenti Immobiliari Italiani Società di Gestione del Risparmio Società per Azioni ( Invimit Sgr ). Invimit Sgr è stata autorizzata alla prestazione del servizio di gestione collettiva del risparmio di cui all articolo 34 del decreto legislativo del 24 febbraio 1998, n. 58 Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria ( TUF ), con provvedimento della Banca d Italia dell 8 ottobre La mission di Invimit Sgr è, dunque, quella di istituire una pluralità di fondi comuni di investimento immobiliare (nelle forme di fondi di fondi e fondi diretti, secondo quanto previsto nel medesimo articolo 33 del Decreto Legge 98/2011) che possano (i) investire le proprie risorse perseguendo la creazione del profitto (al pari di ogni altro operatore di mercato) sia favorendo progetti di valorizzazione immobiliare promossi da enti pubblici, sia attraverso la creazione diretta di valore immobiliare; e (ii) al contempo creare contesti favorevoli per il perseguimento delle finalità di riduzione del debito pubblico, di efficienza e di crescita economica che sono in capo allo Stato ed agli enti pubblici proprietari dei portafogli immobiliari che saranno poi conferiti o trasferiti ai fondi. In tale contesto, vale sottolineare che il sistema introdotto dall articolo 33 del Decreto Legge 98/2011 si discosta dalla precedente esperienza della valorizzazione e dismissione degli immobili pubblici, avviata nel 2001 con una modalità autoritativa, e si basa, invece, sul principio di co-pianificazione e di collabora-
7 zione istituzionale, incentivando la progettualità degli interventi (anche per iniziativa dei privati) e la responsabilità nel partecipare da parte degli enti pubblici interessati, in modo cooperativo, alle scelte ed alle procedure di riqualificazione immobiliare. Infatti il citato articolo 33 introduce anche strumenti e procedure semplificate, basate sulla concertazione tra gli enti pubblici interessati, per la variazione della destinazione funzionale degli immobili conferiti nei fondi immobiliari ivi previsti e per la loro regolarizzazione urbanistica ed edilizia. Ulteriore innovazione recata dall articolo 33 del Decreto Legge 98/2011 (e per quel che più rileva ai fini del presente documento) è quella della interazione fra i Fondi di Fondi e i fondi diretti a sviluppo promossi direttamente dagli enti pubblici, venendosi in tal modo a creare un sistema integrato di fondi immobiliari a livello nazionale-locale, con l obiettivo di accrescere l efficienza dei processi di sviluppo e valorizzazione dei patrimoni immobiliari di proprietà pubblica e di facilitare il reperimento delle risorse finanziarie necessarie a garantire l effettiva operatività dei fondi immobiliari in fase di start-up. 1.2 INVIMIT SGR - Il Fondo di Fondi i3-core L articolo 33 del Decreto Legge 98/2011 prevede una molteplicità di tipologie di fondi comuni di investimento immobiliari che possono essere istituti e gestiti da Invimit Sgr. Per quanto qui di interesse, ai sensi dell articolo 33, comma 1, del Decreto Legge 98/2011 Invimit Sgr può istituire e gestire uno o più fondi comuni di investimento immobiliari ( Fondi di Fondi ) che possono, a loro volta, partecipare ad altri fondi comuni di investimento immobiliari promossi o partecipati da regioni, province, comuni (anche in forma associata o consorziata) e da altri enti pubblici (anche non territoriali) nonché da società interamente partecipate dai predetti enti al fine di valorizzare o dismettere il proprio patrimonio immobiliare ( Fondi Obiettivo ). I Fondi di Fondi raccolgono liquidità, oltre che sul mercato degli investitori qualificati, anche da taluni soggetti precisamente individuati dallo stesso articolo 33, comma 3, del Decreto Legge 98/2011, ed in particolare: da enti pubblici di natura assicurativa o previdenziale (che, per il triennio , devono destinare il 20% del piano di impiego dei fondi disponibili previsto dall articolo 65 della legge 30 aprile 1969 n. 153 alla sottoscrizione di quote di Fondi di Fondi), da compagnie di assicurazioni private e da Cassa Depositi e Prestiti S.p.a. Sottoscrivendo in denaro quote dei Fondi Obiettivo, i Fondi di Fondi consentono agli stessi Fondi Obiettivo l afflusso della liquidità necessaria per gli interventi di valorizzazione. Il primo Fondo di Fondi, denominato i3 Core Fondo Comune di Investimento Chiuso Immobiliare a Comparti ( Fondo i3-core ) è stato istituito da Invimit Sgr in data 27 febbraio 2014 ed è già avviata la fase della sottoscrizione delle quote da parte dell'istituto Nazionale per l'assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro - INAIL (al momento unico sottoscrittore) di entrambi i comparti previsti per tale fondo (la sottoscrizione dovrebbe complessivamente ammontare ad euro ,00). Ai sensi del regolamento di gestione, scopo del Fondo i3-core è quello di porre in essere investimenti conformemente a quanto previsto dall articolo 33, commi 1, 8-ter ed 8-quater del Decreto Legge 98/2011. In particolare, il Fondo i3-core è stato strutturato in due comparti Comparto Territorio e Comparto Stato per i quali è previsto il seguente oggetto di investimento: per il Comparto Territorio quote di fondi comuni di investimento immobiliari chiusi promossi o partecipati da regioni, province, comuni anche in forma consorziata o associata ai sensi del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ed altri enti pubblici ovvero da società interamente partecipate dai predetti enti, al fine di valorizzare o dismettere il proprio patrimonio 5
8 6 immobiliare disponibile (articolo 33, comma 1, primo periodo, del Decreto Legge 98/2011). Tali fondi target potranno acquisire anche beni immobili in locazione passiva alle pubbliche amministrazioni (articolo 33, comma 1, penultimo periodo, del Decreto Legge 98/2011) ed acquistare immobili ad uso ufficio di proprietà degli enti territoriali, utilizzati dagli stessi o da altre pubbliche amministrazioni nonché altri immobili di proprietà dei medesimi enti di cui sia completato il processo di valorizzazione edilizio-urbanistico, qualora inseriti in programmi di valorizzazione, recupero e sviluppo del territorio (articolo 33, comma 8- bis, primo periodo, del Decreto Legge 98/2011); quote di fondi titolari di diritti di concessione o d uso su beni indisponibili e demaniali, che prevedano la possibilità di locare in tutto o in parte il bene oggetto della concessione (articolo 33, comma 1, ultimo periodo, del Decreto Legge 98/2011). per il Comparto Stato fondi comuni di investimento chiusi immobiliari istituiti ai sensi dell articolo 33, commi 8-ter ed 8-quater del Decreto Legge 98/2011. Per entrambi i Comparti, è previsto che: in deroga alle norme prudenziali di contenimento e frazionamento del rischio emanate dalla Banca d Italia, sia possibile investire in quote di un unico fondo comune di investimento immobiliare chiuso fino al 30% (trenta per cento) del maggior importo tra (a) l ammontare sottoscritto e (b) il controvalore delle attività del Comparto di pertinenza; la durata sia pari a 30 anni decorrenti dalla chiusura del primo esercizio successivo all avvio dell operatività del Fondo i3-core, prorogabile di ulteriori cinque anni e salva una ulteriore proroga di massimi tre anni per il completamento dello smobilizzo degli investimenti; non si possa far ricorso all indebitamento; si proceda annualmente, a partire dal secondo esercizio successivo alla data di avvio dell operatività, alla distribuzione di proventi in misura non inferiore all 80% degli stessi, fatta salva diversa e motivata determinazione del Consiglio di Amministrazione; Invimit SGR percepisca una commissione di performance al raggiungimento di un rendimento obiettivo su base annua pari al 2,50% + l incremento registrato nell esercizio di riferimento dall indice ISTAT. Il presente documento riguarda esclusivamente il Comparto Territorio del Fondo i3-core.
9 2. Il Fondo immobiliare chiuso come strumento per la valorizzazione del patrimonio pubblico 2.1 Fondo immobiliare chiuso: caratteristiche principali Nozione I fondi comuni di investimento immobiliari (di seguito per brevità, solo fondi immobiliari ) sono organismi di investimento collettivo del risparmio che trovano definizione e disciplina nel TUF e nei provvedimenti attuativi emessi dalla Banca d Italia e dalla CON- SOB (le Autorità di Vigilanza cui sono sottoposti i fondi) nonché dal MEF. Si tratta quindi di strumenti che consentono all investitore di partecipare ai risultati economici di iniziative assunte nel comparto immobiliare, utilizzando non lo schema tipico della partecipazione ad una società di capitali, ma il modello organizzativo del patrimonio gestito da un intermediario professionale. Più in particolare il fondo immobiliare: è un patrimonio autonomo, distinto a tutti gli effetti (i) dal patrimonio di ciascun partecipante, (ii) dal patrimonio della società di gestione del risparmio ( Sgr ) che ne cura in via professionale la gestione, nonché (iii) da ogni altro fondo comune di investimento gestito dalla medesima Sgr 1 ; investe il proprio patrimonio in misura non inferiore ai due terzi in beni immobili, diritti reali immobiliari ivi inclusi quelli derivanti da contratti di leasing immobiliare con natura traslativa e da rapporti concessori, partecipazioni in società immobiliari, parti di altri fondi immobiliari, anche esteri 2 ; è costituito in forma chiusa (i.e. ammontare massimo del fondo determinato e rimborso delle quote alla scadenza, ovvero in circostanze predefinite nel regolamento di gestione; ove il regolamento del fondo preveda emissioni successive alla prima, i rimborsi anticipati hanno luogo con la medesima frequenza ed in coincidenza con le nuove emissioni 3 ). La finalità del fondo immobiliare è la realizzazione di un programma di investimento di valorizzazione (mediante operazioni di sviluppo immobiliare) e/o messa a reddito di un dato portafoglio di immobili, minimizzandone i rischi, secondo le politiche di investimento definite dal regolamento di gestione (v. successivo paragrafo 2.1.2). Il rendimento dell investimento in quote di un fondo immobiliare deriva, quindi, dalla creazione di valore ottenuta attraverso la gestione, trasformazione, costruzione, manutenzione del patrimonio del fondo, che può determinare la rivalutazione del valore delle quote del fondo stesso; nonché dai canoni di affitto che il fondo riscuote. I fondi immobiliari sono quindi scarsamente correlati con i mercati finanziari, in quanto investimenti con orizzonti di valorizzazione necessariamente lunghi. I fondi immobiliari possono distinguersi sotto il profilo delle modalità di costituzione del patrimonio immobiliare in: fondi a raccolta: raccolgono le liquidità dai sottoscrittori per poi destinarle all investimento immobiliare sulla base delle opportunità che si presentano sul mercato; fondi ad apporto: vengono costituiti tramite conferimento di beni da parte dei soggetti sottoscrittori (pubblici o privati), previa acquisizione di apposita relazione di stima elaborata da esperti indipendenti 4 ; fondi misti: sono costituiti tramite apporti sia di liquidità che di immobili da parte dei sottoscrittori. I fondi immobiliari possono altresì distin- 7 1 Art. 36, comma 4, del TUF. 2 Art. 12-bis, comma 2, e art. 1, comma 1, lettera d-bis) del decreto ministeriale 24 maggio 1999, n Art. 14, commi 6 e 6-bis, del decreto ministeriale 24 maggio 1999, n Art. 12-bis, comma 3, del decreto ministeriale 24 maggio 1999, n. 228.
10 8 guersi sotto il profilo del riferimento alla tipologia degli investitori cui sono destinati: fondi destinati al pubblico indistinto (comunemente detti fondi retail ): consentono al singolo investitore di poter realizzare un investimento nel settore real estate senza impegnarsi direttamente nell acquisto dei beni e di poter affidare la gestione a soggetti professionali specializzati quali sono le Sgr; fondi riservati: destinati esclusivamente ad investitori qualificati come individuati dall art. 1, comma 1, lettera h) del decreto ministeriale 24 maggio 1999, n Il rapporto di investimento: la Sgr, il regolamento di gestione e la banca depositaria A. La Sgr La Sgr è l intermediario finanziario specializzato cui il TUF riserva in via esclusiva la possibilità di istituire e gestire fondi immobiliari 5, per la cui attività occorre apposita autorizzazione da parte della Banca d Italia. La Sgr, per tale attività, assume nei confronti dei partecipanti al fondo gli obblighi e la responsabilità del mandatario. In relazione al fondo immobiliare, la Sgr cura (in via di sintesi e di esempio): la predisposizione del regolamento di gestione, sulla base degli eventuali accordi negoziati con i promotori/sottoscrittori; la successiva emissione delle quote del fondo immobiliare a favore dei sottoscrittori (a fronte di apporto di beni immobili, ovvero disponibilità liquide); l organizzazione del fondo immobiliare e l amministrazione dei rapporti con i sottoscrittori; l attività di (i) gestione tecnica e immobiliare del patrimonio del fondo (normalmente in parte esternalizzata), ferma restando la responsabilità della Sgr nei confronti degli investitori e delle Autorità di Vigilanza; (ii) asset management (attività necessaria ad ottimizzare la redditività del patrimonio, quali business planning e definizione delle strategie operative di gestione, messa a reddito degli immobili, ed altro); (iii) di investimento e disinvestimento del patrimonio del fondo. La Sgr è tenuta a particolari doveri informativi e di trasparenza verso gli investitori altresì sotto forma di rendiconti della gestione periodici. Inoltre, il valore dei beni in portafoglio è periodicamente oggetto di valutazione da parte di esperti indipendenti. B. Il regolamento di gestione Il rapporto tra gli investitori che si determinano a partecipare ai fondi immobiliari e la Sgr preposta alla gestione è disciplinato in via uniforme dal regolamento di gestione ( Regolamento ) che governa l intera vita del fondo immobiliare ed è predisposto dalla Sgr che lo costituisce. Il Regolamento disciplina le principali caratteristiche del fondo immobiliare, fra cui (in via di sintesi e di esempio): la tipologia di fondo, con riferimento sia agli investitori cui è destinato (retail o riservato a investitori qualificati) che alle modalità di sottoscrizione delle quote (i.e. a raccolta, ad apporto, misto); la modalità di partecipazione ed i diritti patrimoniali dei quotisti (es. emissione, sottoscrizione 6 e rimborso delle quote, distribuzione dei proventi di gestione, riparto dei proventi della liquidazione, ed altro); 5 Art. 36, comma 1, del TUF. 6 In prima sottoscrizione, il termine massimo per la sot-
11 la durata del fondo immobiliare, che deve risultare compatibile e coerente con la natura dell investimento e, comunque, non superiore ai cinquanta anni; la politica di gestione, in termini di asset allocation (composizione del portafoglio) e di eventuale indebitamento (leva finanziaria); i costi a carico del fondo immobiliare, con particolare riguardo alla struttura delle commissioni (fisse e/o variabili) da riconoscere alla Sgr e alla banca depositaria, per le quali sono definiti i parametri ed i criteri di calcolo, e i costi a carico della Sgr; la governance del fondo, anche con riferimento all ampiezza dei poteri attribuiti agli organi di rappresentanza dei sottoscrittori a tutela dei propri investimenti. Brevi osservazioni merita il tema della governance del fondo, da definirsi in autonomia tra la Sgr e i promotori del fondo e che consente la predisposizione di strumenti atti a favorire il perseguimento degli obiettivi degli investitori. Ciò assume particolare importanza in tutti quei casi in cui lo strumento del fondo immobiliare è rivolto al perseguimento di specifici obiettivi dei promotori (quale il caso, fra gli altri, di un fondo per la valorizzazione/sviluppo di un portafoglio immobiliare) e non già al pubblico indistinto di investitori (come nei fondi retail). I poteri di governance degli investitori sono esercitati principalmente attraverso l Assemblea dei Partecipanti, organo di rappresentanza previsto dalla normativa di riferimento con poteri su materie di ordine straordinario 7. Oltre ad ampliare i poteri dell Assemblea previsti per legge, la prassi ha introdotto ulteriori organi con poteri per lo più consultivi (c.d. advisory committee o comitato consultivo), che siano espressione dei quotisti, chiamati a rilasciare pareri, in taluni casi anche vincolanti, su temi inerenti la gestione del fondo Cenni in materia di fiscalità Il fondo immobiliare rappresenta una opportunità anche dal punto di vista fiscale. Sin dalla loro introduzione nel sistema italiano, al fine di favorirne la diffusione come strumento di investimento dei risparmi privati, il trattamento fiscale delle vendite, apporti e redditi generati hanno beneficiato di un regime agevolato, tanto da rendere tale strumento il veicolo ideale e più efficiente per la gestione di grandi patrimoni immobiliari, rispetto ai tradizionali schemi operativi attraverso società di capitali. Il regime fiscale applicabile ai fondi immobiliari ha subito diverse e rilevanti modifiche nel corso degli ultimi anni ed il presente documento non ha l obiettivo di ricostruire l attuale regime fiscale di tale strumento di investimento. Ai fini che qui interessano rileva l articolo 33, comma 7, del Decreto Legge 98/2011, che estende a tutte le tipologie di fondi immobiliari previste dal medesimo articolo 33 (e quindi ai Fondi Obiettivo) l applicazione delle agevolazioni fiscali previste dai commi 10 e 11 dell articolo 14-bis, legge 25 gennaio 1994, n. 86. In particolare, ciò comporta che ai fini delle imposte sui redditi, gli apporti effettuati nei confronti di fondi immobiliari non danno luogo a redditi imponibili (ovvero a perdite deducibili) in capo all'ente apportante. Inoltre, le quote ricevute in cambio dell'apporto 9 toscrizione delle quote è pari a 24 mesi dalla data di pubblicazione del prospetto informativo per i fondi retail ovvero dalla data di approvazione del Regolamento per i fondi riservati, art. 14 comma 5, del decreto ministeriale 24 maggio 1999, n Decorso tale termine, a seconda dell esito della sottoscrizione, la Sgr può aumentare o ridimensionare il patrimonio del fondo sulla base di quanto stabilito nel Regolamento. 7 Art. 37 del TUF.
12 10 mantengono il medesimo valore fiscalmente riconosciuto ai beni anteriormente all'apporto stesso. Sotto il profilo delle imposte d'atto (imposte di registro, ipotecaria e catastale), per i soli apporti effettuati dallo Stato, dagli altri enti pubblici nonché dalle società interamente possedute, anche indirettamente, dagli stessi soggetti, è stata prevista l'applicazione di un'unica imposta sostitutiva pari a euro 516,45 indipendentemente dal numero degli apporti e dal valore degli stessi. Per gli apporti effettuati da soggetti privati trovano invece applicazione le ordinarie disposizioni Osservazioni conclusive Ripercorsa come sopra la disciplina generale dei fondi immobiliari, gli elementi che differenziano notevolmente tali veicolo dagli strumenti societari ordinari (e che ne hanno favorito la diffusione negli ultimi anni) sono proprio gli obblighi di trasparenza e di rendicontazione verso gli investitori, il ruolo di garanzia di soggetti professionali terzi (esperti indipendenti e banca depositaria) e gli stringenti vincoli di controllo da parte delle Autorità di Vigilanza, sia sotto il profilo della composizione patrimoniale, sia sotto quello della modalità di investimento e della concentrazione del rischio. Tutti elementi che caratterizzano fortemente gli investimenti immobiliari tipicamente capital intensive. Altra caratteristica che favorisce il successo dei fondi quali strumenti per la partecipazione ad investimenti immobiliari è proprio la gestione professionale del loro patrimonio. La Sgr si deve, infatti, dotare di una struttura organizzativa adeguata a svolgere tutte le attività necessarie e funzionali al raggiungimento degli obiettivi del fondo, così come indicate dal Regolamento. Anche nel caso di esternalizzazioni di fasi di attività presso strutture terze specializzate, le stesse operano sotto la supervisione ed il controllo degli organi di governance e sotto la vigilanza di Banca d Italia. Ulteriore aspetto rilevante dei fondi immobiliari è la possibilità di definire una precisa governance in funzione degli obiettivi dei promotori/investitori, elemento che consente agli investitori formule di verifica e supervisione dell attività degli organi gestori Vantaggi del sistema integrato dei fondi Da sottolineare, in sintesi, la portata innovativa del sistema integrato dei fondi così come determinato dalle previsioni dell articolo 33 del Decreto Legge 98/2011: capacità di fare fronte alla scarsa disponibilità di risorse finanziarie per sostenere interventi di valorizzazione e sviluppo dei patrimoni immobiliari pubblici, accentuata dalla difficile congiuntura economica; ciò potrà consentire ai progetti più meritevoli di superare più facilmente la fase critica di avvio, sotto questo profilo assumendo il Fondo di Fondi ruolo di amplificatore nella costruzione dell appeal del Fondo Obiettivo nel momento in cui viene proposto al mercato dei capitali istituzionali; accesso a competenze altamente specializzate, in grado di fornire supporto tecnico-specialistico nella strutturazione di organici piani di razionalizzazione e sviluppo immobiliare, sulla base dei quali costruire operazioni di investimento che consentano contestualmente di perseguire obiettivi (nel mix di volta in volta individuato) di riduzione della spesa, di creazione di valore, di generazione di entrate, di riduzione del debito pubblico; possibilità concessa agli enti pubblici di accelerare e semplificare i tempi e le modalità per ottenere la conformità urbanistica delle destinazioni funzionali necessarie alla valorizzazione dei beni pubblici. Attraverso il procedimento di cui all articolo 34 del decreto legge n. 267/2000 (Accordo di Programma), pur garantendo la condivisione istituzionale a tutti i livelli, si riesce a definire il suddetto percorso in un tempo definito (massimo 180 giorni) e in deroga, laddove necessario, ai piani ter-
13 ritoriali, contingenti, etc. cui gli strumenti ordinari sarebbero necessariamente sottoposti; centralità dei progetti di valorizzazione dei Fondi Obiettivo. Il driver che alimenta tutto il processo è la validità del progetto immobiliare, che l ente pubblico di riferimento può sviluppare autonomamente, in collaborazione con privati o determinare sulla base di gare che puntino all ottimizzazione dei progetti stessi. In tale ottica la struttura del sistema integrato dei fondi rappresenta oggi la modalità più efficace ed efficiente con cui realizzare i progetti di valorizzazione. Ad esempio, le autonomie locali con importanti patrimoni immobiliari da valorizzare potranno evitare strumenti oggi non efficaci (come le aste pubbliche) e, attraverso i fondi di investimento cui apporteranno i propri beni, potranno ottenere i seguenti benefici: il fondo è uno strumento molto efficace per coinvolgere ed aggregare soggetti diversi, dalla pubblica amministrazione ai soggetti privati; gli enti territoriali mettono a disposizione beni immobili senza impiegare risorse finanziarie per investimenti di valorizzazione funzionale, rifunzionalizzazione, rigenerazione e costruzione di nuovi beni; gli enti promotori beneficiano (attraverso la valorizzazione delle quote) degli incrementi di valore dovuti al processo di valorizzazione; maggiore velocità ed efficienza nel processo di realizzo/vendita delle quote; garanzia costante di trasparenza e correttezza della gestione del fondo, grazie alla rigorosa vigilanza delle Autorità preposte l ente pubblico potrà mantenere la leadership dell operazione nella fase di promozione e una capacità di partecipare a scelte strategiche di investimento attraverso opportuni strumenti di governance; la pianificazione e la gestione del processo di valorizzazione sarà affidata a soggetti specializzati e con le adeguate competenze utili a ridurre i costi di gestione e manutenzione e ad incrementare i flussi di cassa; il fondo locale beneficerà delle risorse finanziarie che possono arrivare dai fondi nazionali istituiti da Invimit Sgr, favorendo in questo modo l ulteriore aggregazione di altri soggetti interessati; il fondo è uno strumento molto flessibile e adattabile alle esigenze specifiche del territorio; il regolamento del fondo potrà prevedere specifiche previsioni operative nel rispetto dell interesse pubblico; le quote del fondo non impatteranno sul patto di stabilità;
14 12 3. I canali di selezione dei Fondi Obiettivo 3.1 Le tipologie dei fondi Obiettivo Nel rispetto dell'art. 33, comma 1 8, del Decreto Legge 98/2011, il Fondo i3-core gestito da Invimit Sgr è un fondo di fondi che, per il tramite del Comparto Territorio, investe nei Fondi Obiettivo, cioè in quote di fondi di investimento immobiliari chiusi promossi o partecipati da regioni, provincie e comuni, anche in forma consorziata o associata, altri enti pubblici, ovvero società interamente partecipate dai predetti enti (i Soggetti Pubblici o, singolarmente, il Soggetto Pubblico), al fine di valorizzare o dismettere il loro patrimonio immobiliare. Il successivo comma 2 del citato art chiarisce che ai Fondi Obiettivo possono essere apportati a fronte dell'emissione di quote del fondo medesimo, ovvero trasferiti, beni immobili e diritti reali immobiliari. Tali apporti o trasferimenti devono avvenire sulla base di progetti di utilizzo o di valorizzazione approvati con delibera dell'organo di governo dell'ente, previo esperimento di procedure di selezione della Società di gestione del risparmio tramite procedure di evidenza pubblica. Peraltro, possono presentare proposte di valorizzazione anche soggetti privati secondo le modalità di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (cfr. comma 2 dell art. 33 citato). Da quanto sopra si desume che sono eleggibili all'investimento del Fondo i3-core non solo i fondi promossi dagli enti locali e dagli altri enti pubblici, ma anche quelli nati dall iniziativa privata e semplicemente partecipati dai Soggetti Pubblici a valle dell'approvazione di un progetto di utilizzo o valorizzazione. Il dato normativo è particolarmente importante perché evidenzia la forte flessibilità delle linee di azione dei nuovi veicoli finanziari finalizzati ad incrementare il valore economico e sociale del patrimonio immobiliare pubblico. 8 Ai sensi del Decreto Legge 98/2011, articolo 33, comma 1: "Con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze è costituita una società di gestione del risparmio avente capitale sociale pari ad almeno un milione di euro per l'anno 2012, per l'istituzione di uno o più fondi d'investimento al fine di partecipare in fondi d'investimento immobiliari chiusi promossi o partecipati da regioni, provincie, comuni anche in forma consorziata o associata ai sensi del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ed altri enti pubblici ovvero da società interamente partecipate dai predetti enti, al fine di valorizzare o dismettere il proprio patrimonio immobiliare disponibile. Per le stesse finalità di cui al primo periodo è autorizzata la spesa di 6 milioni di euro per l'anno La pubblicazione del suddetto decreto fa luogo ad ogni adempimento di legge. Il capitale della società di gestione del risparmio di cui al primo periodo del presente comma è detenuto interamente dal Ministero dell'economia e delle finanze, fatto salvo quanto previsto dal successivo comma 8-bis. I fondi istituiti dalla società di gestione del risparmio costituita dal Ministro dell'economia e delle finanze partecipano a quelli di cui al comma 2 mediante la sottoscrizione di quote da questi ultimi offerte su base competitiva a investitori qualificati al fine di conseguire la liquidità necessaria per la realizzazione degli interventi di valorizzazione. I fondi istituiti dalla società di gestione del risparmio costituita dal Ministro dell'economia e delle finanze ai sensi del presente comma investono anche direttamente al fine di acquisire immobili in locazione passiva alle pubbliche amministrazioni. Con successivo decreto del Ministro dell'economia e delle finanze possono essere stabilite le modalità di partecipazione del suddetto fondo a fondi titolari di diritti di concessione o d'uso su beni indisponibili e demaniali, che prevedano la possibilità di locare in tutto o in parte il bene oggetto della concessione. 9 Ai sensi del Decreto Legge 98/2011, articolo 33, comma 2: "[a]i fondi comuni di investimento immobiliare promossi o partecipati da regioni, provincie, comuni anche in forma consorziata o associata ai sensi del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ed da altri enti pubblici ovvero da società interamente partecipate dai predetti enti, ai sensi del comma 1 possono essere apportati a fronte dell'emissione di quote del fondo medesimo, ovvero trasferiti, beni immobili e diritti reali immobiliari, con le procedure dell'articolo 58 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, nonché quelli trasferiti ai sensi del decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85. Tali apporti o trasferimenti devono avvenire sulla base di progetti di utilizzo o di valorizzazione approvati con delibera dell'organo di governo dell'ente, previo esperimento di procedure di selezione della Società di gestione del risparmio tramite procedure di evidenza pubblica. Possono presentare proposte di valorizzazione anche soggetti privati secondo le modalità di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n Nel caso dei beni individuati sulla base di quanto previsto dall'articolo 3, comma 3, del decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85, la domanda prevista dal comma 4, dell'articolo 3 del citato decreto legislativo può essere motivata dal trasferimento dei predetti beni ai fondi di cui al presente comma. È abrogato l'articolo 6 del decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85. I soggetti indicati all'articolo 4, comma 1 del decreto-legge 25 settembre 2001, n. 351, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 novembre 2001, n. 410, possono apportare beni ai suddetti fondi".
15 In altri termini, il Fondo Obiettivo può essere, alternativamente: promosso dal Soggetto Pubblico mediante la preventiva selezione di una società di gestione del risparmio (la Sgr) che, predisposto il regolamento, istituisca il fondo destinato a ricevere i beni immobiliari pubblici tramite apporto e/o eventualmente anche vendita 10 ; partecipato previa selezione da parte del Soggetto Pubblico a seguito di un progetto di valorizzazione o utilizzo approvato dal Soggetto Pubblico, anche su iniziativa del privato - tra fondi promossi e istituiti ad iniziativa privata, già avviati e operativi, o meno (anche inclusivi di altri assets già in portafoglio, pubblici o meno), al fine di sottoscrivere quote dello stesso (in altri termini, per parteciparvi) attraverso l apporto degli immobili che si intendono valorizzare. Resta ferma in tale caso la possibilità di prevedere anche la cessione di parte del portafoglio immobiliare al medesimo Fondo Obiettivo 11. Deve ritenersi, in altri termini, che la dizione promossi o partecipati contenuta nel dettato normativo, per come successivamente articolato, intenda ricomprendere nell ambito delle opzioni di intervento del Fondo i3-core: (i) i Fondi Obiettivo promossi per iniziativa dei Soggetti Pubblici, per la realizzazione di progetti di utilizzo o di valorizzazione, anche laddove - come emerge dal dato normativo - il Soggetto Pubblico interessato si limiti a promuovere il Fondo Obiettivo e, quindi, non intenda mantenere - a regime - una partecipazione nel medesimo 12. Il Soggetto Pubblico promotore, infatti, potrebbe intervenire anche solo quale venditore del patrimonio immobiliare pubblico interessato dal progetto di utilizzo o di valorizzazione; e (ii) tutti quei Fondi Obiettivo che, nascendo per iniziativa privata, presentino a regime una partecipazione pubblica, anche ridotta 13, e abbiano fra le finalità, potenzialmente anche non esclusive, lo sviluppo di un progetto di utilizzo o valorizzazione di un portafoglio immobiliare pubblico. Quindi, in termini generali, restano al di fuori del perimetro di investimento del Fondo i3- Core solo quei fondi nati dall'iniziativa privata e partecipati esclusivamente da privati che comprino immobili pubblici al di fuori di un piano di utilizzo o di valorizzazione approvato da un Soggetto Pubblico (come indicato nel citato comma 2 dell articolo 33) L'articolo 33 del Decreto Legge 98/2011 prevede la partecipazione del Fondo i3-core a fondi promossi o partecipati da soggetti pubblici. Pertanto, nell'ipotesi in cui il Soggetto Pubblico si limiti solo a vendere gli immobili ad un fondo, non promosso né partecipato dal predetto o da altro Soggetto Pubblico, ricevendone un corrispettivo in ottica meramente dismissoria, sembrano non sussistere i presupposti per l'investimento del Fondo i3-core. 11 A seconda che nel Fondo Obiettivo, istituito ad iniziativa privata o pubblica, sia o meno presente equity o indebitamento aggiuntivo rispetto a quello strettamente necessario per i lavori di valorizzazione del portafoglio, potranno ipotizzarsi diversi equilibri fra la componente di detto portafoglio apportata dal Soggetto Pubblico (dietro il riconoscimento di quote del Fondo Obiettivo) e quella dal medesimo ceduta (dietro il pagamento del relativo valore di mercato). Si veda al riguardo il successivo paragrafo Per il caso di apporto, merita rilevare che il comma 4 del citato art. 33 prevede che "[f]ino a quando la valorizzazione dei beni trasferiti al fondo non sia completata, secondo le valutazioni effettuate dalla relativa Sgr, i soggetti apportanti non possono alienare la maggioranza delle quote del Fondo". Al riguardo, appare coerente con le finalità della normativa un percorso che a fronte dell'apporto iniziale, consenta la dismissione della maggioranza delle quote rivenienti dall'apporto al momento del completamento dell'iter urbanistico di variante, ove occorrente, laddove sufficiente, a giudizio della Sgr (e sulla base delle valutazioni svolte), a consentire la presa di valore dei beni. 13 In questo senso, sembrerebbe rispondere al dettato normativo anche il mantenimento, a regime, da parte del Soggetto Pubblico, di una percentuale ridotta di partecipazione. 14 In tali ipotesi, la finalità del Soggetto Pubblico sembrerebbe poter essere, infatti, esclusivamente liquidatoria, senza che la dismissione immobiliare sia qualificata dall esistenza di un progetto di interesse pubblico da realizzare sul portafoglio immobiliare interessato, tale da giustificare l intervento del Fondo i3-core. Del resto, l'ar-
16 Breve inquadramento della procedura di selezione delle Sgr e dei Fondi Obiettivo I canali di attivazione dei Fondi Obiettivo sono subordinati a procedure amministrative anche diverse tra loro e possono sviluppare un differente approccio al partenariato tra pubblica amministrazione e competenze private. In linea generale, la procedura di selezione dei fondi immobiliari (e, per essi, delle Sgr) da parte dei Soggetti Pubblici non è disciplinata in modo specifico dalla normativa esistente. Non risulta ad oggi ancora sviluppata alcuna giurisprudenza puntuale al riguardo, rinvenendosi unicamente due pronunce dell'autorità di Vigilanza dei Contratti Pubblici (l'avcp) 15, secondo cui la selezione della Sgr non può ricondursi ad una prestazione di servizi finanziari esclusi dall'applicazione del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (il Codice dei Contratti Pubblici o il Codice). Tali pronunce hanno, invece, evidenziato la necessità che la Sgr venga selezionata attraverso una procedura ad evidenza pubblica 16, tanto nel caso in cui sia richiesta l'istituzione di un nuovo fondo, quanto nel caso in cui questo sia già stato istituito e sia selezionato per l'apporto degli immobili da valorizzare. Assunta la non riconducibilità dei rapporti tra Soggetto Pubblico e Sgr nel novero dei servizi finanziari esclusi dall'applicazione del Codice dei Contratti Pubblici, occorre chiarire se l'assoggettamento alle "procedure ad evidenza pubblica" determini, nel caso di specie, l'integrale applicazione del Codice (ipotesi che parrebbe implicare la ricostruzione della fattispecie in termini di appalto pubblico di servizi, sebbene la prassi ha riconosciuto anche la possibilità di rifarsi alle previsioni del Codice in materia di concessione di servizi) o, invece, se la procedura di selezione della Sgr sia, per così dire, libera nella forma, con l'obbligo tuttavia dell'evidenza pubblica per assicurare trasparenza e buona amministrazione. A tal fine è necessario procedere - seppur brevemente - ad un inquadramento sistematico della natura dei rapporti che si instaurano tra Sgr, fondo e soggetto apportante (nel caso, il Soggetto Pubblico) nell'ottica di ricondurle alle categorie delle procedure ad evidenza pubblica. Ai sensi dell articolo 1, comma 1, lett. j) e k) ticolo 33 richiede che il Fondo Obiettivo sia promosso o perlomeno partecipato dal Soggetto Pubblico, circostanze che non ricorrono nel caso di fondo promosso dal privato e non partecipato dal Soggetto Pubblico che, in ipotesi, si limiti a vendere gli immobili al fondo. 15 Nel primo caso (parere 4 ottobre 2009) era stato chiesto all'avcp di esprimersi in merito alla riconducibilità del servizio di gestione di un fondo immobiliare da parte di una Sgr alla categoria dei servizi finanziari (in particolare consistente nell'emissione, nell'acquisto, nella vendita e nel trasferimento di titoli o di altri strumenti finanziari) e, conseguentemente, sull'esclusione della fattispecie dall'applicazione del Codice dei Contratti (secondo quanto previsto dall'art. 19 del medesimo Codice dei Contratti). Con deliberazione n. 81 del 7 ottobre 2009, l'avcp si è pronunciata, invece, in merito alla vicenda relativa alla costituzione del Fondo Monteluce da parte della Regione Umbria. Anche in questo caso, l'avcp ha evidenziato che i servizi svolti dalla Sgr sono abbastanza eterogenei e solo in parte riconducibili ai servizi finanziari "esclusi" di cui all'art. 19, lett. d), del d. lgs. 12 aprile 2006, n. 163, ritenendo "che è opportuno condurre la procedura di selezione della Sgr secondo le regole dell'evidenza pubblica (in primis con pubblicazione di un bando)". 16 L'AVCP non specifica - anche perché la questione non era oggetto della richiesta di parere - se la selezione della Sgr sia o meno soggetta all'integrale applicazione del Codice dei Contratti Pubblici o se l'unico obbligo sia quello dell'evidenza pubblica. 17 Come noto, l'art. 33 fa espresso riferimento solo all'investimento del Fondo i3-core in fondi d'investimento, senza menzionare invece le nuove "società di investimento a capitale fisso" (Sicaf) introdotte nel TUF per la citata implementazione della AIFMD. La Sicaf è un Oicr chiuso "costituito in forma di società per azioni a capitale fisso con sede legale e direzione generale in Italia avente per oggetto esclusivo l'investimento collettivo del patrimonio raccolto mediante l'offerta di proprie azioni e di altri strumenti finanziari partecipativi" anche avente gestione esterna affidata ad una Sgr (cfr. lett. i-bis). L'estensione della possibilità di investimento del Fondo i3-core anche a tali schemi di investimento collettivo, costituiti in forma societaria, parrebbe in linea con le finalità dell'art. 33, ma la presenza di talune peculiarità operative e qualificatorie rende auspicabile un chiarimento legislativo volto a ricomprendere tali schemi di investimento fra quelli eleggibili ai sensi del 33 e, ove possibile, anche a chiarire la natura delle procedure di evidenza pubblica in tal caso applicabili, specialmente con riferimento alle SICAF eventualmente esistenti e già partecipate da sog-
17 del TUF, come modificato - dal 9 aprile per il recepimento della direttiva 2011/61/UE (la AIFMD), il fondo comune d'investimento 17 è l'organismo di investimento collettivo del risparmio (Oicr) istituito "in forma di patrimonio autonomo" "per la prestazione del servizio di gestione collettiva del risparmio, il cui patrimonio è raccolto tra una pluralità di investitori mediante l'emissione e l'offerta di quote o azioni, gestito in monte nell'interesse degli investitori e in autonomia dai medesimi nonché investito in strumenti finanziari, crediti, partecipazioni o altri beni mobili o immobili, in base a una politica di investimento predeterminata". Il medesimo TUF chiarisce anche che il fondo comune di investimento è gestito, in conformità alla legge e al regolamento del fondo, dalla Sgr che lo ha istituito o dalla Sgr subentrata nella gestione, che agiscono in modo indipendente e nell'interesse dei partecipanti al fondo, assumendo verso questi ultimi gli obblighi e le responsabilità del mandatario e ricevendo, quale compenso per l'attività prestata, commissioni di gestione trattenute dalla stessa Sgr a valere sul patrimonio del fondo gestito 18. Il "rapporto di partecipazione" al fondo comune di investimento dei partecipanti allo stesso, realizzabile - nei fondi immobiliari - attraverso la sottoscrizione delle quote del fondo per cassa (e, quindi con versamento in denaro) o anche mediante apporto di asset immobiliari, è disciplinato dal regolamento del fondo. Quanto sopra delinea i contorni di un rapporto complesso, differentemente configurabile in ottica amministrativa in ragione delle concrete prestazioni alle quali la Sgr è tenuta e dell'elemento di prevalenza che caratterizza, nel singolo caso concreto, l'operazione rilevante, fermo restando che l'apporto (o il trasferimento) da parte del Soggetto Pubblico degli immobili al Fondo Obiettivo debba in ogni caso avvenire, ai sensi dell art. 33, comma 2 del Decreto Legge 98/2011, sulla base di progetti di utilizzo o di valorizzazione approvati con delibera dell'organo di governo dell'ente, previo esperimento di procedure di selezione della Società di gestione del risparmio tramite procedure di evidenza pubblica. Per un primo profilo, difatti, può rilevare la circostanza che a fronte dell'apporto di immobili ad un fondo immobiliare, l'apportante (nel caso, il Soggetto Pubblico) riceva quote di partecipazione al fondo parametrate al valore del patrimonio apportato, sulla base della valutazione di un esperto indipendente. Questo aspetto che, come si vedrà, non è l'unico, né necessariamente il più rilevante, della complessa fattispecie in esame, sembra presentare maggiori analogie con i contratti associativi 19 piuttosto che con la figura dell appalto di servizi getti privati. Analogo ragionamento e conclusioni potrebbero peraltro svolgersi con riferimento agli OICR esteri immobiliari ricompresi nell'ambito di applicazione della AIFMD. 18 In particolare, le commissioni di gestione sono espressamente previste dal Regolamento della Banca d'italia dell'8 maggio 2012 fra le voci di spesa che possono essere imputate ai fondi, in quanto "di stretta pertinenza dello stesso o strettamente funzionali all attività ordinaria del fondo ovvero previste da disposizioni legislative o regolamentari. 19 Cfr. articoli 2342 e 2343 (in materia di conferimenti in S.p.A.) e articoli 2464 e 2465 (in materia di conferimenti in S.r.l) del Codice Civile. Come è noto, nel diritto societario il conferimento è l operazione mediante la quale un soggetto (conferente) apporta beni o diritti a titolo di capitale in una società (conferitaria) ricevendo in cambio azioni o quote rappresentanti il capitale sociale della conferitaria stessa. Come rilevato dal Consiglio Nazionale del Notariato Studio n /I "ci si trova dunque di fronte all esercizio di un attività non gestita direttamente da coloro che forniscono i mezzi per lo svolgimento della stessa (gli investitori), analogamente a quanto accade, certamente con modalità eterogenee, in una pluralità di vicende, a cominciare da quella della società azionaria, nella quale però, almeno in linea di principio, coloro che partecipano del rischio di impresa (i soci) sono chiamati ad individuare periodicamente i soggetti cui è affidata la gestione (gli amministratori). Vi sono tuttavia casi nei quali tale facoltà non è concessa (si pensi alla posizione assunta dagli azionisti di risparmio o da altri azionisti privi del diritto di voto) e per i quali appare quindi minore la distanza rispetto all assetto di interessi che si delinea nei fondi di investimento". 20 Ai sensi dell art c.c. l appalto è il contratto col quale una parte assume, con organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di un opera o di un servizio verso un corrispettivo in denaro. Nel contratto d appalto, il legislatore ha specificato che l obbligazione principale del committente
18 16 Sotto un secondo profilo, il fatto che la commissione di gestione benché a carico del fondo e non dell'apportante, sia suscettibile di incidere sul valore della quota e, quindi, ancorché indirettamente, sull'apportante (per cui costituisce un costo indiretto) può fornire elementi nel senso della ricostruzione della fattispecie in termini di appalto di servizi. E ciò posto che a fronte del servizio prestato dalla Sgr al fondo (e, per il suo tramite, ai quotisti) la stessa percepisce un compenso che, in via di ultima istanza (e con qualche semplificazione) può dirsi a carico dei quotisti. Sotto un terzo profilo, vi è, poi, un altro aspetto che merita di essere tenuto in considerazione: con l'apporto la titolarità dei beni viene trasferita al fondo, circostanza che introduce nella fattispecie anche elementi riconducibili alla compravendita. Da ultimo, l'articolo 33, secondo comma, del Decreto Legge 98/2011, espressamente prevede che possano anche essere i privati interessati all'iniziativa, incluse le Sgr, a presentare al Soggetto Pubblico le "proposte di valorizzazione" "secondo le modalità di cui al Codice", rinviando così anche per la selezione delle Sgr e dei Fondi Obiettivo alle procedure di selezione delineate dal Codice per la finanza di progetto. Al di là dei profili di ricostruzione del rapporto di partecipazione al fondo di cui si è appena detto e a cui si farà riferimento nei seguenti paragrafi, l'elemento discriminante per l'individuazione delle modalità di selezione delle Sgr e dei Fondi Obiettivo, sembra come anticipato potersi individuare nel progetto di utilizzo e valorizzazione o, meglio, nell'iniziativa della sua elaborazione Progetto di valorizzazione del Soggetto Pubblico Qualora sia il Soggetto Pubblico ad elaborare, di propria iniziativa, il "progetto di utilizzo e di valorizzazione" (sia nell'ipotesi in cui intenda promuovere il fondo e parteciparvi, sia nell'ipotesi in cui intenda solo promuoverlo o solo parteciparvi), la selezione avrà ad oggetto l'individuazione della Sgr/fondo che quel progetto porti a termine, ponendo a base della procedura il progetto di valorizzazione che - in linea di fatto - la Sgr/fondo dovrà obbligarsi a realizzare. Sul piano degli esiti applicativi, quanto meno in via precauzionale, sembra potersi ritenere prevalente in tal caso la componente dell'appalto di servizi e, quindi, rileverebbe l'applicazione della disciplina dell'appalto di servizi di cui al Codice: dal punto di vista amministrativo, la Sgr/fondo si obbligherà, nei confronti del Soggetto Pubblico a realizzare il progetto di valorizzazione posto a gara e ad eseguire il servizio richiesto. Peraltro, il bando di gara potrà richiedere, nell'ambito dell'offerta tecnica - anche proposte migliorative del progetto di valorizzazione posto a base di gara, che saranno oggetto di attribuzione di punteggi sulla base di criteri predeterminati Progetto di valorizzazione del Privato Diversa è l'ipotesi in cui il "progetto di utilizzo o valorizzazione" sia proposto 21 dal privato. Il legislatore ha fatto rinvio alle "modalità" di cui al Codice, ma non ne ha richiamato - consiste nel pagamento, in favore dell appaltatore, di un corrispettivo in denaro. Circostanza che, nel caso di apporto di beni immobili ad un fondo ricorre, come si avrà modo di illustrare in seguito, in modo indiretto. 21 Ricordiamo che, in base al Codice dei Contratti Pubblici, la possibilità di formulare proposte da parte dei privati si rinviene nelle ipotesi di finanza di progetto per le concessioni di lavori pubblici (articolo 153), per il leasing in costruendo (articolo 153) per le concessioni di servizi pubblici (articolo 278 Regolamento). L'articolo 278 del Regolamento definitivamente chiarisce l applicabilità della disciplina della finanza di progetto, in quanto compatibile, anche alle concessioni di servizi sia sotto il profilo del reperimento delle risorse, sia al fine di ottenere soluzioni organizzative più innovative, anche in relazione agli aspetti tecnici. 22 La selezione di una Sgr non ha, infatti, i caratteri dell'appalto pubblico di lavori e non è necessariamente detto che la Sgr debba gestire l'opera (nel caso, il bene) nel senso previsto dal Codice.
19 per l'evidente diversità dei presupposti 22 - l'integrale disciplina. In sostanza, il richiamo deve intendersi effettuato unicamente alle modalità, quindi alle procedure, di scelta, posto che le caratteristiche della dismissione e/o valorizzazione del patrimonio pubblico di cui all'articolo 33 non sono riconducibili integralmente alle ipotesi in cui nel Codice si prevede la proposta da parte del privato, vale a dire le ipotesi di concessioni di costruzione e gestione, di concessione di servizi ovvero di leasing in costruendo. In sostanza, il legislatore ha voluto consentire ai Soggetti Pubblici di avvalersi dell'esperienza maturata e delle analisi sviluppate dai privati, secondo procedure modellate su quelle della finanza di progetto (cfr. articolo 153, comma 19, del Codice). Tale disposizione implica - in analogia con quanto previsto dal Codice e dal Regolamento in materia di finanza di progetto nei lavori e nei servizi pubblici - la possibilità che al promotore sia concesso il diritto di prelazione 23 e del rimborso delle spese affrontate al fine di incentivare la propensione dei privati ad investire risorse nella predisposizione del progetto di valorizzazione e, più in generale, anche nella strutturazione dell'operazione di apporto consentendo allo stesso di esercitare il diritto di prelazione e rivendicare a sé l aggiudicazione della gara adeguando la propria offerta a quella del concorrente vincente Apporto per adesione a progetto di valorizzazione tipizzato Occorre, poi, esaminare anche l'ipotesi in cui vi sia un Soggetto Pubblico che si limiti ad apportare 24 un immobile ad un Fondo Obiettivo già partecipato o promosso da altri Soggetti Pubblici. In tal caso, l'apporto configura una sostanziale adesione dell'apportante alle strategie di valorizzazione che contraddistinguono il fondo, da cui la prevalenza del rapporto associativo rispetto alla prestazione di servizi vera e propria. Non si avrebbe, cioè, la prevalenza del servizio che deve essere espletato dalla Sgr quanto la prevalenza dell'adesione ad un progetto di investimento. Risulta, dunque, prevalente, nella fattispecie in esame, l interesse delle parti al conseguimento di uno scopo comune condiviso (valorizzazione e futura dismissione) attraverso una collaborazione che trova esplicitazione, nella fase finale del rapporto, in termini di partecipazione ai risultati della collaborazione. Ne deriva che - in punto di procedure per l'individuazione del fondo - possono costituire utile punto di riferimento le disposizioni in materia di scelta del socio privato nelle società miste 25, che impongono certamente il ricorso all'evidenza pubblica 26, ma non anche l'integrale applicazione del Codice Cfr. Corte di Giustizia CE, 21 febbraio 2008, causa C- 412/04, intervenuta sul ricorso della Commissione Europea in merito all'illegittimità delle norme nazionali di disciplina del p.f. (artt. 37 bis e ss. della legge Merloni) e successivamente in relazione agli articoli 152 e seguenti del Codice dei Contratti Pubblici, in tema di diritto di prelazione nella finanza di progetto. Dette censure sono state ritenute irricevibili dalla Corte di Giustizia in quanto la Commissione, nell ambito di questa censura, non indica quali di queste Direttive e/o disposizioni del Trattato la Repubblica Italiana avrebbe precisamente violato commettendo asseritamente una violazione del principio di parità di trattamento. 24 L'ipotesi è quella di un Soggetto Pubblico che non abbia un portafoglio da dismettere tale da richiedere un progetto di valorizzazione e di dimensioni troppo ridotte per ipotizzare un fondo ad hoc e che cionondimeno voglia dismetterlo per apportarlo a un Fondo Obiettivo le cui caratteristiche siano compatibili con i desiderata del Soggetto Pubblico, anche al fine di trarre utilità dalla valorizzazione finale degli altri immobili conferiti al portafoglio del Fondo Obiettivo, che può essere utilmente realizzata anche attraverso la liquidità o i flussi di cassa derivanti da detti immobili. 25 Cfr. articoli 113 e ss. d.lgs. n. 267/ Secondo giurisprudenza, il modulo operativo della società mista ha i caratteri propri non soltanto del contratto associativo ma anche del contratto di scambio, implicante scelte di tipo concorsuale, in considerazione del fatto che il socio privato espleta attività di gestione del servizio, rispetto alle quali lo strumento della gara si
20 Vendita anche in assenza di progetto di valorizzazione approvato dal Soggetto Pubblico Da ultimo, per scrupolo, va esaminata l'ipotesi di vendita anche in assenza di un progetto di valorizzazione approvato dal Soggetto Pubblico. Nell'ipotesi in cui il bene sia venduto a un fondo non promosso né partecipato da un Soggetto Pubblico (anche diverso da quello che procede alla vendita rilevante), la fattispecie esula dal campo di applicazione dell'articolo In ogni caso, anche nell'ipotesi in cui il bene venga venduto ad un Fondo Obiettivo (e, dunque, promosso o partecipato da altri Soggetti Pubblici e potenzialmente eleggibile alla partecipazione del Fondo i3-core) la fattispecie si configura - per il Soggetto Pubblico venditore (che non ha approvato un progetto di valorizzazione) quale semplice vendita 28, in relazione alla quale troveranno applicazione differenti normative in base alla natura del Soggetto Pubblico. In particolare, Comuni e Province potranno avvalersi della disposizione di cui all'articolo 12 della legge 127/1997 (ancorché sempre nel rispetto dell'evidenza pubblica 29 ). In particolare, tale norma prevede che "i comuni e le province possono procedere alle alienazioni del proprio patrimonio immobiliare anche in deroga alle norme di cui alla legge 24 dicembre 1908, n. 783 e successive modificazioni, ed al regolamento approvato con regio decreto 17 giugno 1909, n. 454 e successive modificazioni, nonché alle norme sulla contabilità generale degli enti locali, fermi restando i principi generali dell ordinamento giuridico contabile. A tal fine sono assicurati criteri di trasparenza e adeguate forme di pubblicità per acquisire e valutare concorrenti proposte di acquisto, da definire con regolamento dell ente interessato". Rimane, invece, ferma per le pubbliche ampone quale garanzia di imparzialità ed affidabilità. 27 Il quale, lo si ricorda, prevede che il Fondo i3-core possa investire in fondi "promossi o partecipati" dai Soggetti Pubblici. 28 Cfr. AVCP (Deliberazione n. 81 Adunanza del 7 Ottobre 2009), secondo cui "il conferimento di immobili ad un Fondo immobiliare è un modo alternativo all'alienazione classica per dismettere il patrimonio immobiliare pubblico; l'alienazione classica". La deliberazione procede, poi, ad un più articolato esame della fattispecie, riconosce la sussistenza di elementi tipici dell'appalto di servizi ed esclude che la selezione della Sgr rientri nell'affidamento dei servizi finanziari esclusi dall'applicazione del Codice ai sensi dell'articolo 19 del Codice. 29 Cfr. Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato (AGCM) AS1029 Città di Trezzo sull Adda - Gestione ed alienazione degli immobili di proprietà comunale. L'AGCM ha stigmatizzato il regolamento del comune di Trezzo sull'adda il cui articolo 9 prevedeva che "è sempre ammessa la trattativa privata in caso di cessione a favore di altro ente pubblico o società partecipata a prevalente capitale pubblico locale, fondazioni, associazioni, Onlus ed enti ecclesiastici". Secondo l'agcm "tale previsione presenta dei profili distorsivi della concorrenza laddove consente l acquisto degli immobili comunali da parte di taluni soggetti esclusivamente sulla base della veste giuridica scelta per svolgere la loro attività. è, infatti, noto che la nozione di impresa adottata ai sensi del diritto della concorrenza è ampia ed è funzionalmente orientata a ricomprendere anche gli enti indicati dal regolamento, laddove esercitino un attività volta alla prestazione di beni e servizi e in presenza di particolari condizioni. Ciò implica che una disposizione come quella sopra richiamata è astrattamente idonea a pregiudicare la concorrenza poiché attribuisce al comune la facoltà di vendere a un ente attivo sul mercato un bene pubblico senza garantire un confronto competitivo, attribuendogli così un ingiustificato vantaggio competitivo". Si veda, inoltre, Consiglio di Stato, 19 maggio 2008, n per il quale "la non riconducibilità di una procedura ad evidenza pubblica agli schemi tipologici del «codice dei contratti» (ed alla pertinente normativa comunitaria di riferimento) non incide sulla soggiacenza a principî di evidenza pubblica valevoli, alla stregua di un principio comunitario da ultimo recepito con il «codice dei contratti», per tutte le attività contrattuali della pubblica amministrazione pur se non soggette a disciplina puntuale di stampo nazionale o di derivazione europea. Ciò, in ossequio ai principî del trattato in tema di tutela della concorrenza valevoli anche al di là dei confini tracciati da direttive specifiche in quanto tesi ad evitare restrizioni ingiustificate e sproporzionate alla regola generale della libertà di competizione (Cons. Stato, sez. VI, 10 gennaio 2007, n. 30, id., Rep. 2007, voce Contratti pubblici, n. 426)». Si veda, sul punto, anche T.a.r. Umbria, 04 maggio 2012, n. 165, per il quale «la regola del procedimento di evidenza pubblica si impone ogni volta che l attività amministrativa comporti il trasferimento di risorse pubbliche, e dunque anche nel caso di contratti attivi (da cui