Source: http://www.kho.fi/fi/index/paatoksia/muitapaatoksia/muupaatos/1496744976240.html
Timestamp: 2018-03-19 10:36:43+00:00
Document Index: 15439589

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

Muu päätös 2758/2017 - Korkein hallinto-oikeus
Etusivu » Päätöksiä » Muita päätöksiä » Muupaatos » Muu päätös 2758/2017
Muu päätös 2758/2017
Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus (kokouspöytäkirjat ja sopimusasiakirjat)
Taltionumero: 2758
Diaarinumero: 4020/1/15, 4022/1/15 ja 4025/1/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:T2758
Asia	Asiakirjajulkisuutta koskevat valitukset
Valittajat	1) Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmarinen
2) Neste Oyj ja Neste Shipping Oy
3) Huoltovarmuuskeskus
Helsingin hallinto-oikeus 6.11.2015 nro 15/0946/5
Toimittaja Sanna Savikko on 18.12.2013 pyytänyt Huoltovarmuuskeskukselta asiakirjoja, jotka liittyvät Huoltovarmuuskeskuksen, Ilmarinen Oy:n ja Neste Oil Oy:n väliseen vuonna 2013 valmisteltuun tankkeri- ja hinaajakauppaan. Asiakirjapyyntö on koskenut kauppakirjaa hintatietoineen, sopimusasiakirjoja sekä kaupan valmistelua koskevia asiakirjoja kuten muistioita, kirjeenvaihtoa ja kokouspöytäkirjoja.
Huoltovarmuuskeskus on päätöksellään 20.1.2014 päättänyt antaa seuraavat asiakirjat:
- Hallituksen pöytäkirja 4/2013 osittain
- Hallituksen pöytäkirja 5/2013 osittain
- Hallituksen pöytäkirja 6/2013 kokonaisuudessaan
- Hallituksen pöytäkirja 7/2013 osittain
- Frame Agreement osittain
- Accession Agreement osittain
- Memorandum of Agreement osittain
- Vessel Lease Agreement osittain sekä
- Osakeyhtiön perustamissopimus osittain.
Huoltovarmuuskeskuksen kaupan valmisteluun liittyvät asiakirjat
Päätös järjestelyyn ryhtymisestä on tehty Huoltovarmuuskeskuksen hallituksen kokouksissa. Relevantit hallituksen kokouspöytäkirjat ovat 4–7/2013.
Hallituksen kokouksissa on esitelty järjestelyn toteuttamiseen liittyviä yksityiskohtia ja neuvottelutilanteen etenemistä. Hanketta koskevat tiedot ja päätökset on esitetty salassa pidettävissä liitteissä. Osa salassa pidettäväksi leimatusta materiaalista on todettu salassa pidettäväksi hankkeen valmistelun ajaksi. Näin ollen Huoltovarmuuskeskus antaa asiakirjapyynnön johdosta tiedoksi osaksi materiaalia, joka on järjestelyn valmistelun aikana ollut sensitiivistä ja katsottu salaiseksi. Osa materiaalista on yhä salassa pidettävää sen sisältämien kaupallisten ja strategisten yksityiskohtien vuoksi.
Hallituksen pöytäkirjan 4/2013 järjestelyä koskeva kohta ja pöytäkirjan liitteen 7 ensimmäinen sivu on julkinen. Liitteen 7 huoltovarmuuteen liittyvä esitys on poistettu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 8 kohdan nojalla. Liitteessä 7 esitetty diasarja sisältää Huoltovarmuuskeskuksen arvion mukaan huomattavan määrän Nesteen ja Ilmarisen liikesalaisuuksia ja on siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla kokonaan salassa pidettävä.
Hallituksen pöytäkirjan 5/2013 järjestelyä koskeva kohta ja pöytäkirjan liite on julkinen siltä osin kuin ne eivät sisällä liikesalaisuuksia. Liite sisältää taloudellisia lukuja järjestelyyn liittyen. Liite on näin ollen osittain julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla salassa pidettävä.
Hallituksen pöytäkirjan 6/2013 järjestelyä koskeva kohta ja pöytäkirjan liite ovat julkisia kokonaisuudessaan.
Hallituksen pöytäkirjan 7/2013 järjestelyä koskeva kohta ja liite ovat julkisia siltä osin kuin ne eivät sisällä liikesalaisuuksia. Liitteessä on esitetty järjestelyn muuttuneita yksityiskohtia ja Huoltovarmuuskeskuksen näkemyksen mukaan Nesteen liikesalaisuuksia, jotka ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla salassa pidettäviä.
Kauppakirjan ja sopimusasiakirjojen julkisuus
Nestettä ja Ilmarista on kuultu asiakirjojen julkisuusluonteen osalta. Molemmat kuullut osapuolet ovat ensisijaisesti katsoneet järjestelyn asiakirjat kokonaisuudessaan salassa pidettäviksi niiden sisältämien liikesalaisuuksien vuoksi. Lisäksi Neste on todennut, että koska sopimusasiakirjoissa tarkoitetun järjestelyn toimeenpano on vielä osittain kesken, voisi osajulkisuuden toteuttaminen haitata järjestelyn toteutumista. Toissijaisesti Neste (ja myös Ilmarinen viitaten Nesteen kannanottoon) on laatinut relevanteista sopimusasiakirjoista osajulkiset versiot ja vaatinut merkintöjen noudattamista.
Huoltovarmuuskeskus katsoo, että Nesteen ja Ilmarisen arvio asiakirjojen salaiseksi toteamisesta kokonaisuudessaan ei ole julkisuuslain näkökulmasta kestävä perustelu. Järjestelyn piirteitä on julkistettu yleisellä tasolla järjestelyn varmistuttua syksyllä 2013. Näin ollen järjestely ei ole salainen. Tämä koskee erityisesti järjestelyn osapuolia ja järjestelyn tarkoitusta.
Huoltovarmuuskeskus katsoo, että asiakirjapyynnössä tarkoitetut kauppakirja ja sopimusasiakirjat muodostavat erottamattoman kokonaisuuden. Huoltovarmuuskeskus on saanut Nesteeltä lausuman, jossa on yksilöity asiakirjojen sisältämät aihekokonaisuudet, jotka ovat katsottavissa osapuolten liikesalaisuuksiksi. Huoltovarmuuskeskuksella ei ole perustetta kyseenalaistaa asiakokonaisuuksien liikesalaisuusluonnetta.
Pyydetyistä asiakirjoista seuraavat voidaan julkistaa siltä osin kuin ne eivät sisällä liikesalaisuuksia:
- Frame Agreement
- Accession Agreement
- Vessel Lease Agreement
- Osakeyhtiön perustamissopimus.
Frame Agreement sisältää lähes kaikkia liikesalaisuusluonteiseksi katsottavia asiakokonaisuuksia, jotka on lueteltu Nesteen lausumassa.
Accession Agreement sisältää liikesalaisuuksina pidettäviä osapuolten pankkitietoja, jotka on peitetty.
Memorandun of Agreement sisältää sopimuksen toteuttamiseen liittyviä taloudellisia ja käytäntöön liittyviä sensitiivisiä tietoja, jotka on liike­salaisuuksina peitetty.
Vessel Lease Agreement sisältää muun muassa taloudellisia ja riskinjakoon liittyviä seikkoja, vuokrahintoja sekä osapuolten liiketoimintaan liittyviä seikkoja, jotka on liikesalaisuuksina peitetty.
Osakeyhtiön perustamissopimus sisältää keskeisiä taloudellisia tietoja, jotka on peitetty.
Muilta osin asiakirjakokonaisuuden asiakirjojen katsotaan sisältävän liikesalaisuuksia, eikä tietoa ole mahdollista antaa asiakirjoista ilman, että salaiset osat tulevat tietoon.
Sovellettuina säännöksinä päätöksessä on viitattu julkisuuslain 1 §:ään, 3 §:ään, 10 §:ään sekä 24 §:n 1 momentin 8, 17 ja 20 kohtaan.
Helsingin hallinto-oikeus on päätöksellään 6.11.2015 ratkaissut Sanna Savikon Huoltovarmuuskeskuksen päätöksestä tekemän valituksen seuraavalla tavalla:
1. Hallinto-oikeus on kumonnut Huoltovarmuuskeskuksen päätöksen muilta kuin alla kohdassa 2 lueteltujen tietojen osalta ja oikeuttanut Savikon saamaan tältä osin pyytämänsä asiakirjat.
Pyydetyt tiedot on annettava viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain 16 §:ssä säädetyllä tavalla sen jälkeen, kun hallinto-oikeuden päätös on saanut lainvoiman.
2. Hallinto-oikeus on hylännyt Savikon valituksen seuraavilta osin (seuraavat asiakirjat ovat salassa pidettäviä valituksenalaisen päätöksen mukaisesti):
- Huoltovarmuuskeskuksen hallituksen pöytäkirjan 4/2013 liitteenä olevan diasarjan sivut 3-11.
- Huoltovarmuuskeskuksen hallituksen pöytäkirjan 5/2013 liitteenä olevan muistion 2. ja 3. kappale.
- Huoltovarmuuskeskuksen hallituksen pöytäkirjan 7/2013 liitteenä olevassa muistiossa mustalla ympyrällä erotetut kappaleet 1 ja 2 (rivit 6-10).
- Frame Agreement -asiakirjan seuraavat kohdat: Luvun 2 (Definitions and Interpretation) kohdat Investment, Net Return, Permitted Encumbrance ja Project Finance Indebtedness, sekä päätöksessä peitetty osa kohdasta 3.1.1, kohdat 3.2.1.1, 3.2.1.2, päätöksessä peitetyt osat kohdista 3.2.1.3 ja 3.2.1.4, kohdat 3.2.1.6-3.2.1.8, 4.1.3-4.1.9, päätöksessä peitetty osa kohdasta 4.2.2.4, kohdat 4.2.3-4.2.3.8, 4.3.3, 4.3.10, 4.3.12, 4.3.13, 4.3.14, 4.3.16, 4.5.2.1, 4.5.2.7, 4.5.2.9, 4.5.2.10, 8.1-8.6.2.2, 8.6.3.3, 8.6.4.1 ja kohta 8.6.4.2.
- Accession Agreement päätöksessä peitetyiltä osin.
- Memorandum of Agreement -asiakirjaan sisältyvät hintaa ja sen määräytymistä sekä maksua koskevat tiedot (kohdat 5, 6, 9.1, 9.2, 11.1 ja 12).
- Vessel Lease Agreement -asiakirjan 2.1 kohdan ensimmäinen salassa pidetty kappale (Agent) ja kohdat 4.2-4.3.2, 7.1-7.4, 8.2, 9.4 ja kohdat 12.1-12.2.2.
- Osakeyhtiön perustamissopimus päätöksessä peitetyiltä osin.
Päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:
Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 mo­mentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.
Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.
Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan salassa pidettäviä asiakirjoja ovat asiakirjat, jotka koskevat poikkeusoloihin varautumista, jos tiedon antaminen niistä vahingoittaisi tai vaarantaisi poikkeusoloihin varautumista.
Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan mukaan salassa pidettäviä asiakirjoja ovat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin.
Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta.
Julkisuuslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 30/1998 vp) todetaan lain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan osalta muun muassa seuraavaa: Liike- tai ammattisalaisuutta ei laissa ole tarkemmin määritelty. Liike­salaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia. Liikesalaisuuteen kuuluu myös yrityskokemusten eli "know-hown" suoja. Tämä on kokemukseen perustuvaa taitoa tiedon hyväksikäytössä. Liikesalaisuus voi olla myös tekninen salaisuus. Toiminnan harjoittajan salassapitotahto ei ole yksistään ratkaiseva, vaan viranomaisen on arvioitava asiaan liittyvät salassapitointressit kokonaisuutena.
Hallinto-oikeudessa on ratkaistavana kysymys siitä, onko Huoltovarmuuskeskus voinut julkisuuslain 24 §:n 2 momentin, oikeastaan 1 momentin, 8, 17 ja 20 kohtien perusteella salata Sanna Savikon pyytämät asiakirjat osittain. Pyydetyt asiakirjat liittyvät Huoltovarmuuskeskuksen, Keskinäisen Eläkevakuutusyhtiö Ilmarisen ja Neste Oil Oyj:n väliseen järjestelyyn, jossa Neste Oil Oyj luopuu varustamotoiminnastaan. Huoltovarmuuskeskuksen 19.9.2013 julkaiseman tiedotteen mukaan Neste Oil Oyj myy järjestelyn yhteydessä kaikki sen omistuksessa olevat alukset ja ulkoistaa niiden miehitys- ja varustamotoiminnan. Huoltovarmuuskeskus ja Ilmarinen perustavat erilliset yhtiöt, jotka ostavat Neste Oil Oyj:ltä huoltovarmuuskriittisen aluskannan.
Hallinto-oikeudessa on kyse seuraavista asiakirjoista:
- Huoltovarmuuskeskuksen hallituksen pöytäkirjat 4, 5 ja 7/2013
Hallinto-oikeus on tutustunut valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitettuihin asiakirjoihin. Valituksenalaisen päätöksen tekohetkellä osa asiakirjoista on ollut vielä keskeneräisiä luonnoksia, koska sopimukset on allekirjoitettu ja yhtiöt perustettu vasta valituksenalaisen päätöksen laatimisen jälkeen.
Valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitettuihin asiakirjoihin ei sisälly sellaisia tietoja, joita tarkoitetaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 8 tai 17 kohdissa. Asiakirjojen julkisuutta ja mahdollisia salassapitoperusteita arvioidaan näin ollen ainoastaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella. Asiassa on siten ratkaistava, onko asiakirjoissa ollut peitetyiltä osin tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta.
Asiakirjojen julkisuutta arvioitaessa on otettu huomioon, että Huoltovarmuuskeskus on jo tiedotteessaan selostanut järjestelyä pääpiirteissään. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella salassa voidaan pitää vain asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta. Hallinto-oikeus toteaa, että viranomaisen asiakirjan salassapidosta voidaan säätää vain lailla, joten hallintoviranomaisen on kulloinkin kyseessä olevan asiakirjan salaamista pyytäneen elinkeinonharjoittajan mielipiteestä huolimatta ratkaistava pyydettyjen asiakirjojen salassapito ainoastaan julkisuuslain perusteella ja osapuolten välisestä sopimuksesta riippumatta.
Huoltovarmuuskeskuksen hallituksen pöytäkirjat
Huoltovarmuuskeskuksen hallituksen pöytäkirjoissa 4, 5 ja 7/2013 ja niiden liitteissä on kumotuilta osin kyse sellaisista seikoista, joita ei voida pitää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan ja sen esitöiden tarkoittamana taloudellisluonteisena tai teknisenä yrityksen salaisuutena tai yrityksen "know-howna".
Siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt valituksen, pöytäkirjoista ilmenee liikesalaisuutena pidettäviä yrityksen liiketoimintaan liittyviä taloudellisluonteisia tietoja, ja niiden osalta asiakirjapyyntö on voitu hylätä.
Muut sopimusasiakirjat
Muita sopimusasiakirjoja ovat Frame Agreement, Accession Agreement, Memorandum of Agreement, Vessel Lease Agreement ja Osakeyhtiön perustamissopimus. Siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt valituksen, näistä sopimusasiakirjoista ilmenee liikesalaisuutena pidettäviä seikkoja, ja niiden osalta Huoltovarmuuskeskus on voinut hylätä asiakirjapyynnön. Liikesalaisuutena hallinto-oikeus on pitänyt yrityksen toimintastrategiaan, järjestelyn rahoitukseen ja siitä kertyvään tuottoon ja eräisiin erityistilanteisiin varautumiseen liittyviä, riittävän yksityiskohtaisesti ilmaistuja seikkoja sekä hintaa ja sen määräytymistä koskevia tietoja.
Asiakirjoissa on kumotuilta osin kyse sellaisista seikoista, joita ei voida pitää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan ja sen esitöiden tarkoittamana taloudellisluonteisena tai teknisenä yrityksen salaisuutena tai yrityksen "know-how'na". Liikesalaisuutena ei ole pidetty järjestelyn yleiseen rakenteeseen, aikatauluun ja tehtävienjakoon liittyviä seikkoja eikä myöskään järjestelyn eri osapuolten velvollisuuksiin liittyviä seikkoja. Leasing-sopimuksen voimassaoloaikaa hallinto-oikeus ei pidä liikesalaisuutena, kun otetaan huomioon kyseessä olevasta järjestelystä julkisuuteen kerrotut tiedot (Vessel Lease Agreement, kohta 6; Lease Period).
Pelkkiä luettelonomaisia, sisällysluetteloissa, liiteluetteloissa tai termien määritelmiä koskevissa luetteloissa olevia mainintoja seikoista, jotka sisältönsä puolesta voisivat olla liikesalaisuuksia, on pidettävä julkisina niissä tapauksissa, joissa varsinainen sisältö ei ilmene asiakirjoista. Myöskään tavanomaisina pidettäviä sopimusehtoja kuten osapuolten yleisiä sopimusvelvoitteita koskevia seikkoja ei voida pitää liikesalaisuuksina.
Sopimusasiakirjojen Accession Agreement ja Osakeyhtiön perustamissopimus osalta hallinto-oikeus toteaa, että asiakirjoista on annettu tieto kaikesta mahdollisesta sisällöstä huomioon ottaen, että järjestely on ollut valituksenalaista päätöstä tehtäessä vielä kesken.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari ja Tuula Pääkkönen, joka on myös esitellyt asian.
1) Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmarinen on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin Huoltovarmuuskeskuksen päätös on kumottu ja Sanna Savikko oikeutettu saamaan tieto sellaisista asiakirjoista tai niiden osista, jotka Huoltovarmuuskeskuksen päätöksessä on katsottu salassa pidettäviksi.
Edellä sanotusta poiketen Ilmarinen on kuitenkin tyytynyt hallinto-oikeuden päätökseen seuraavien valituksessa yksilöityjen tekstiosuuksien osalta:
Frame Agreement:
- Määritelmät AM Refund, Asset Manager SHA, Cancellation Event, Event of Default, Facility Agreement, Finance Documents, Finance Parties, Lenders, Loan Agreements, Management Documents, Neste Oil Commitments, Neste Oil Service Agreement, Neste Shipping Service Agreement, Service Agreements, SSC Service Agreements, Subordinated Loan Agreements, Third Party Claim ja Transaction Documents.
- Kohdat 2.2.4, 3.2.1.5, 3.2.1.9, 3.2.2 ja 3.3, kohta 4.1.1 sanoihin "at or prior to Closing" asti, kohta 4.1.10, kohdan 4.3.2 ensimmäinen virke, kohdat 4.5.1.1, 4.5.1.4, 4.5.1.5, 4.5.2.3, 4.5.2.4, 4.5.2.5, 5.1, 5.2 lukuun ottamatta alakohtia (c) ja (g), 5.3.1, 5.4.1 lukuun ottamatta alakohtia (c) ja (d), 5.4.2, 6, 7.1, 7.2.1 lukuun ottamatta alakohtia (d), (e) ja (k), 7.2.2 lukuun ottamatta alakohtia (a) ja (f), 7.2.3, 7.3, 9.2, 9.8.1, 9.9, 9.11.2, 9.11.3 sekä 10.2.1.
Memorandum of Agreement: Kohdat 8.1 ja 10.1.1.
Lease Agreement: Lease Period -määritelmä sekä kohdat 4.1, 4.3.3, 4.3.4, 8.1, 10, 16 ja 17.
Selvyyden vuoksi llmarinen on todennut vaativansa, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan myös siltä osin kuin Savikko on oikeutettu saamaan tieto Frame Agreement -asiakirjan liitteestä 4.2.1.2.(b) (Shareholders' agreement regarding the SSCs).
Ilmarinen on lisäksi pyytänyt, että korkein hallinto-oikeus toimittaa yhtiön nähtäväksi asiakirjapyynnön kohteena olleet Huoltovarmuuskeskuksen hallituksen pöytäkirjat, ja varaa yhtiölle tilaisuuden tarvittaessa perustella valitustaan tarkemmin myös niiden osalta.
Liike- ja ammattisalaisuutena hallinto-oikeus on pitänyt tietoja, jotka liittyvät yrityksen toimintastrategiaan, järjestelyn rahoitukseen ja siitä kertyvään tuottoon ja eräisiin erityistilanteisiin varautumiseen liittyviä riittävän yksityiskohtaisesti ilmaistuja seikkoja sekä hintaa ja sen määräytymistä koskevia tietoja. Liikesalaisuutena se ei ole pitänyt järjestelyn yleiseen rakenteeseen, aikatauluun ja tehtävienjakoon liittyviä seikkoja eikä myöskään järjestelyn eri osapuolten velvollisuuksiin liittyviä seikkoja. Tietojen luokittelu on yleisluonteinen, eikä mainitunlaiseen luokitteluun perustuen voida arvioida sitä, onko yhtiöillä tietoon konkreettinen salassapitoperuste vai ei.
Siltä osin kuin on kysymys hallinto-oikeuden päätöksellä luovutettavien asiakirjojen yksittäisistä salassa pidettävistä kohdista Ilmarinen on viitannut Huoltovarmuuskeskuksen sekä Neste Oyj:n ja Neste Shipping Oy:n valituksissa luovutettavien tietojen salassapitoperusteesta esittämään. Neste Oyj:n ja Neste Shipping Oy:n valituksessa liike- ja ammattisalaisuuksiksi ilmoitetut tiedot ovat soveltuvin osin myös Ilmarisen liike- ja ammattisalaisuuksia vastaavilla perusteilla kuin yhtiöt ovat tietojen salassapitoa valituksessaan yksityiskohtaisesti perustelleet.
Sekä Neste että Ilmarinen ovat arvioineet Huoltovarmuuskeskukselle yksityiskohtaisesti sopimusasiakirjojen salassa pidettävien osien sisältöä ja rajauksia jo ennen kuin se on tehnyt asiakirjojen luovuttamista koskevan päätöksensä. Jokaisen salassa pidettäväksi katsotun kohdan salassapidolle on yksilöity julkisuuslakiin perustuva, osapuolten keskeisiin salassa­pitointresseihin liittyvä salassapitoperuste.
Tankkeri- ja hinaajakauppaa koskevan järjestelyn yksityiskohtaisilla ehdoilla on keskeinen liikesalaisuusarvo järjestelyn osapuolille. Huoltovarmuuskeskus on jo antanut Savikolle varsin laajasti tietoa järjestelyn yleisestä luonteesta, tarkoituksesta ja myös yksityiskohdista, joiden perusteella on mahdollista arvioida Huoltovarmuuskeskuksen toimintaa viranomaisena tässä asiassa.
Frame Agreement -asiakirjan liite 4.2.1.2.(b) (Shareholders' agreement regarding the SSCs) on Ilmarisen sijoitustoimintaan liittyvä asiakirja. Asiakirja sisältää Ilmarisen liike- ja ammattisalaisuuksia ja sen julkisuudella voi olla suoraan vaikutusta yhtiön tekemän sijoituksen arvoon. Asiakirjan perusteella sekä Ilmarisen kilpailijat että sen tulevat sopijapuolet ja laajemmin sijoitusmarkkinat voisivat saada yksityiskohtaista tietoa siitä, millaisin ehdoin Ilmarinen on voinut ylipäätään ryhtyä kysymyksessä olevaan yhteistyöjärjestelyyn, millaisia yhtiön sijoitusstrategian mukaiset osakassopimukset voivat olla, miten osakassopimuksia tältä pohjalta rakenteellisesti laaditaan, millaisia kysymyksiä yhtiön sopimuksissa sovitaan ja millaisia päätöksentekoprosesseja niihin sisältyy.
Asian ratkaisulla on yhtiölle periaatteellinen ja erittäin tärkeä merkitys. Ratkaisulla tulee olemaan laajemmin vaikutusta siihen, missä määrin Ilmarinen tai työeläkevakuutusyhtiöt yleensä voivat jatkossa harjoittaa sijoitustoimintaa, jossa osapuolina on julkisia tahoja.
2) Neste Oyj (entinen Neste Oil Oyj) ja Neste Shipping Oy ovat valituksessaan vaatineet, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin Huoltovarmuuskeskuksen päätös on kumottu ja Sanna Savikko oikeutettu saamaan tieto sellaisista asiakirjoista tai niiden osista, jotka Huoltovarmuuskeskuksen päätöksessä on katsottu salassa pidettäviksi.
Edellä sanotusta poiketen yhtiöt (Neste) ovat kuitenkin tyytyneet hallinto-oikeuden päätökseen seuraavien valituksessa yksilöityjen tekstiosuuksien osalta:
Yhtiöt ovat lisäksi pyytäneet, että korkein hallinto-oikeus toimittaa niiden nähtäväksi asiakirjapyynnön kohteena olleet Huoltovarmuuskeskuksen hallituksen pöytäkirjat, ja varaa yhtiöille tilaisuuden tarvittaessa perustella valitustaan tarkemmin myös niiden osalta.
Hallinto-oikeus on todennut, että viranomaisen asiakirjan salassapidosta voidaan säätää vain lailla, joten hallintoviranomaisen on kulloinkin kyseessä olevan asiakirjan salaamista pyytäneen elinkeinonharjoittajan mielipiteestä huolimatta ratkaistava pyydettyjen asiakirjojen salassapito ainoastaan julkisuuslain perusteella ja osapuolten välisestä sopimuksesta riippumatta. Viranomaisella ei kuitenkaan voi olla yleensä edellytyksiä itsenäisesti arvioida esimerkiksi jonkin toimialakohtaisen teknologisen tai taloudellisen tiedon asemaa liike- ja ammattisalaisuutena tai tiedon julkistamisen vaikutuksia kilpailuolosuhteisiin. Juuri tästä syystä viranomaisen tulee kiinnittää huomiota siihen, mitä asianomainen yritys tältä osin esittää.
Se, että hallinto-oikeus olisi voinut perustellusti poiketa yhtiöiden esittämästä liike- ja ammattisalaisuuksien rajauksesta, olisi edellyttänyt sitä, että se olisi perustellut konkreettisemmin, miksi tiedot eivät ole sen tulkinnan mukaan liike- ja ammattisalaisuuksia. Esimerkiksi perustelu, jonka mukaan liikesalaisuuden piirissä eivät ole järjestelyn yleiseen rakenteeseen, aikatauluun ja tehtävienjakoon liittyvät seikat eivätkä myöskään järjestelyn eri osapuolten velvollisuuksiin liittyvät seikat, on liian yleisluonteinen. Tarkastelun olisi tullut keskittyä siihen, minkä tyyppisiä seikkoja asiakirjoista näiltä osin ilmenee ja miten tiedot jäsentyvät Nesteen tai Ilmarisen liiketoiminnan kokonaisuuteen.
Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa viitataan siihen, miten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaisia liike- tai ammattisalaisuuksia voivat olla taloudellisluonteiset tai tekniset yrityksen salaisuudet tai yrityksen "know-how". Tämän pohjalta hallinto-oikeus näyttää tehneen sen kategorisluonteisen johtopäätöksensä, ettei liikesalaisuutena voida pitää järjestelyn yleiseen rakenteeseen, aikatauluun ja tehtävienjakoon liittyviä seikkoja eikä myöskään järjestelyn eri osapuolten velvollisuuksiin liittyviä seikkoja. Vaikka liike- ja ammattisalaisuudet vakiintuneesti pyritään ryhmittelemään joko taloudellis- tai teknisluonteisiksi, tietojen asemaa liike- ja ammattisalaisuuksina ei tule kuitenkaan arvioida tällaisen kategorisoinnin kautta, vaan ottamalla kantaa siihen, onko yrityksellä tiedon suhteen liiketoimintaansa liittyvä objektiivinen salassapitointressi vai ei.
Rikoslain yrityssalaisuuden määritelmäsäännöstä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 66/1988 vp) on korostettu, että yrityssalaisuudet voivat koskea mitä erilaatuisempaa kilpailijoilta suojattavaa tietoa. Esimerkkeinä on viitattu muun muassa hallinnollis-organisatorisiin ja jopa yhteiskunnallisiin seikkoihin. Julkisuuslakia koskevissa esitöissä on puolestaan todettu, että liike- ja ammattisalaisuuden käsite on tarkoitettu samansisältöiseksi kuin rikoslain yrityssalaisuuden käsite, tosin sillä erotuksella, ettei julkisuuslakia sovellettaessa ole aina välttämätöntä selvittää elinkeinonharjoittajan salassapitotahtoa. Hallinnollis-organisatorisiin ja yhteiskunnallisiin seikkoihin liittyvät esimerkiksi tiedot, joiden julkisuus voisi vaarantaa Nesteen aseman neuvotteluosapuolena tai sellaisena toimijana, johon muiden tahojen tekemät neuvotteluratkaisut ulottavat välittömästi vaikutuksensa.
Se, millaisten nimenomaisten velvoitteiden täyttämiseen yritys on suhteessa sopimuskumppaneihinsa sitoutunut, katsotaan elinkeinotoiminnassa tyypillisesti liike- ja ammattisalaisuudeksi. Eri asemassa ovat tältä osin käytännössä vain sopimukset, joissa sovelletaan yleisesti saatavilla olevia vakioehtoja tai muita sellaisia, kuten esimerkiksi kuluttajasopimukset, joiden ehdot ovat tyypillisesti jokaisen etukäteen hankittavissa. Nyt kysymyksessä oleva järjestely ei ole tällaisiin sopimuksiin mitenkään verrattavissa. Sopimuskokonaisuus on täysin yksilöllinen ja koskee Nesteen liiketoiminnan kannalta merkittäviä toimintoja.
Neste on havainnollistamistarkoituksessa esittänyt esimerkinomaisia viittauksia yksittäisiin kohtiin ja asiakirjoihin. Huoltovarmuuskeskuksen päätöksessä salassa pidettäväksi katsotun tekstikohdan tai asiakirjan puuttuminen esimerkeistä ei tarkoita sitä, että Neste katsoisi tiedon tällaisesta tekstikohdasta tai asiakirjasta olevan annettavissa asiakirjapyynnön esittäjälle, ellei kysymyksessä ole kohta, jonka osalta Neste on tyytynyt hallinto-oikeuden päätökseen.
a) Huoltovarmuuskeskuksen päätöksessä salassa pidettäviksi katsotuista Frame Agreementin määritelmistä sivun 2 ensimmäinen ja viimeinen salassa pidettäväksi katsottu määritelmä, sivun 5 ensimmäinen ja toinen salassa pidettäväksi katsottu määritelmä, sivun 8 viisi viimeistä salassa pidettäväksi katsottua määritelmää, SMP-määritelmä salassa pidettäväksi katsotuin osin, sivun 9 viimeinen määritelmä sekä salassa pidettäviksi katsotut tekstiosuudet Frame Agreementin kohdissa 3.2.1.10, 4.2.1, 4.2.2, 4.2.4, 4.3, 4.4, 4.5.1.3, 4.5.1.6, 4.5.1.7, 4.5.2.2, 4.5.2.6, 4.6, 5.2 (alakohdat c ja g), 5.3.2, 5.3.3, 5.4.1 (alakohdat c ja d), 7.2.1 (alakohdat d, e ja k), 7.2.2 (alakohta f), Lease Agreementin kohdissa 4.3.5, 4.4, 6, 9.1, 9.3, 13 ja 14 sekä Memorandum of Agreementin kohdissa 11.2 ja 12:
Hallinto-oikeus on pitänyt yrityksen toimintastrategiaan, järjestelyn rahoitukseen ja eräisiin erityistilanteisiin varautumiseen liittyviä, riittävän yksityiskohtaisesti ilmaistuja seikkoja liikesalaisuuksina. Lähtökohta on ollut oikea, mutta sitä ei ole sovellettu kaikilta osin johdonmukaisesti. Moniin järjestelyä koskevien asiakirjojen kohtiin sisältyvät, hallinto-oikeuden julkisiksi katsomat tekstiosuudet sisältävät yksityiskohtaisia tietoja Nesteen liiketoimintastrategiasta sekä siitä, miten tämä strategia tulee mahdollisesti muuttumaan tai miten sitä ei ole mahdollista muuttaa. Yksityiskohtainen liiketoimintastrategia on yrityksissä lähtökohtaisesti vain ylimmän johdon tiedossa ja muodostaa liike- ja ammattisalaisuuden. Tietojen katsominen julkisiksi merkitsisi Nesteen neuvottelu- ja kilpailuaseman heikentymistä ja antaisi sen neuvottelukumppaneille ja kilpailijoille epäoikeutetun edun suhteessa Nesteeseen. Edelleen kohdat sisältävät yksityiskohtaisia tietoja järjestelyn rahoituksesta ja eräisiin erityistilanteisiin varautumisesta.
Edellä kuvatun kaltaisten kohtien katsominen julkisiksi heikentäisi Nesteen kykyä vastata markkinatilanteen ja liiketoimintaympäristön muutokseen sekä paljastaisi Nesteen strategiansa suhteen tekemiä valintoja, mikä heikentäisi sen toimintamahdollisuuksia tulevaisuudessa. Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole otettu huomioon sitä, että juuri järjestelyn rakenteeseen, aikatauluun ja tehtävienjakoon liittyvät seikat kuuluvat suurelta osin osapuolten (erityisesti Nesteen) liiketoimintastrategian ydinalueelle. Jos tällaiset tulevaisuuden suhteen tehdyt valinnat ja suunnitelmat paljastuisivat kolmansille osapuolille, saattaisivat nämä pyrkiä hyötymään tästä oikeudettomasti Nesteen kustannuksella.
Liiketoimintastrategiaan liittyy läheisesti yrityksen rahoitusstrategia, josta muun muassa viitatut kohdat antavat myös yksityiskohtaisia tietoja.
Edelleen liiketoimintastrategiaan liittyy osaltaan myös yrityksen sopimustekniikka, jonka olennaisen osan muodostaa se, mistä kysymyksistä sopimuksiin otetaan ehtoja ja miten ehdot muotoillaan. Osaltaan sopimustekniikkaan liittyy jäljempänä tarkemmin käsiteltävä kysymys siitä, missä määrin sopimuksissa käytetään standardiehtoja tai yksilöllisiä ehtoja. Kyse on liiketoiminnan kannalta erittäin laajakantoisesta ja merkityksellisestä asiasta. Huoltovarmuuskeskuksen päätöksessä salassa pidettäviksi katsottujen tietojen tuleminen julkisiksi antaisi Nesteen yhteistyö- ja sopimuskumppaneille yksityiskohtaista tietoa siitä, minkälaisia ehtoja yhtiö on valmis hyväksymään sopimusjärjestelyissään.
b) Huoltovarmuuskeskuksen päätöksessä salassa pidettäviksi katsotut tekstiosuudet Frame Agreementin SMP-määritelmässä, sivun 9 viimeinen määritelmä sekä salassa pidettäviksi katsotut tekstiosuudet Frame Agreementin kohdissa 3.2.1.10, 4.1.1 (sanoista "at or prior to Closing" eteenpäin), 4.1.2, 4.2.1, 4.2.2, 4.2.4, 4.3, 4.4, 4.5.1.3, 4.5.1.6, 4.5.1.7, 4.5.2.2, 4.5.2.6, 4.6, 5.2 (alakohdat c ja g), 5.3.2, 5.3.3, 5.4.1 (alakohdat c ja d), 7.1, 7.2.1 (alakohdat d, e ja k), 7.2.2 (alakohta f), 8.6.3, 8.6.4 ja 9.3, Lease Agreementin kohdissa 4.3.5, 4.4, 6, 9.1, 9.3, 13 ja 15 sekä Memorandum of Agreementin kohdissa 11.2 ja 12:
Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on viitattu eräiltä kohdin siihen, mitä järjestelystä on tiedotettu julkisuuteen. Liike- ja ammattisalaisuuden piirissä oleva tieto voi menettää tällaisen luonteensa vain, jos tieto sellaisenaan on myös julkisesti saatavissa. Jos julkisesti on saatavissa tietoa vain osittaisesti tai yleisemmällä tasolla, tieto säilyy muilta osin ja yksityiskohdiltaan edelleen liike- ja ammattisalaisuutena. Hallinto-oikeus on itsekin todennut, että Huoltovarmuuskeskus oli selostanut tiedotteessaan järjestelyä vain pääpiirteissään.
Julkisuuteen saatettujen tietojen vaikutus tekstikohtien liikesalaisuusluonteeseen havainnollistuu erityisen hyvin hallinto-oikeuden päätöksessä viitatussa Vessel Lease Agreementin kohdassa 6. Se, että julkisuuteen on kerrottu alukset vuokrattavan määräaikaisilla vuokrasopimuksilla, ei tarkoita sitä, että vuokraamisen kestoon liittyvät, kyseisessä kohdassa sekä tietyissä muissa sopimusasiakirjojen kohdissa esitetyt yksityiskohtaiset tiedot olisivat katsottavissa julkisiksi. Vastaavat yksityiskohtaiset tiedot ovat yleisesti leasing-sopimuksissa salassa pidettäviä, koska ehtojen julkisiksi tuleminen saattaisi merkittävästi hankaloittaa muun muassa vuokrasopimusten päättymisen jälkeen edellytettäviä toimenpiteitä.
Edelleen se, että julkisuudessa todetaan jokin ulkoisesti havaittava asiaintila vallitsevaksi, toivottavaksi, mahdottomaksi tai muuksi sellaiseksi, on tietona aivan eri kuin se, mitä asiasta on todettu tai jätetty toteamatta osapuolia velvoittavassa sopimuksessa. Vaikka tietty asiaintila olisikin tullut julkisuudessa sinänsä yleisellä tasolla esille, sen olemassaolo sopimusperusteisena, jotakin tai joitakin osapuolia sitovana velvoitteena tai päinvastoin voi olla hyvinkin merkittävä liike- ja ammattisalaisuus. Yllä luetelluissa tekstiosuuksissa on mukana juuri tällaisia liike- ja ammattisalaisuuksia.
Järjestelyn rakenteeseen, aikatauluun ja tehtävienjakoon liittyy erityisen paljon sellaisia yksityiskohtaisia seikkoja, jotka vaikuttavat Nesteen liikkumavaraan tulevaisuuden liiketoimintaratkaisujen suhteen ja ovat siten liike- ja ammattisalaisuuksia. Monissa järjestelyä koskevien asiakirjojen kohdissa, mukaan lukien yllä mainituissa kohdissa, esitettyjen tietojen julkisiksi tuleminen mahdollistaisi sen, että kolmannet osapuolet saattaisivat pyrkiä saamaan järjestelystä ja sen yhteydessä sovituista yksityiskohdista oikeudetonta etua. Vastaavasti tietojen tuleminen julkisiksi antaisi kolmansille osapuolille mahdollisuuden pyrkiä haittaamaan sovitun toteutumista ja käyttää tätä painostuskeinona neuvotteluissa Nestettä vastaan.
c) Huoltovarmuuskeskuksen päätöksessä salassa pidettäviksi katsotut tekstiosuudet Frame Agreementin kohdissa 4.1.2, 4.2.1, 4.2.2, 4.2.4, 4.3, 4.4, 4.6, 5.3.2 ja 5.3.3 sekä Lease Agreementin kohdissa 6, 9.3 ja 13:
Moniin järjestelyä koskevien asiakirjojen kohtiin, mukaan lukien mainittuihin kohtiin, sisältyvät hallinto-oikeuden julkisiksi katsomat tekstiosuudet sisältävät tietoja, joita Nesteen yhteistyökumppanit tai kilpailijat voisivat käyttää sen haitaksi. Nesteellä yhtenä Suomen suurimmista yrityksistä on lukuisia yhteistyökumppaneita ja muita sidosryhmiä, jotka voivat vaikuttaa sen toimintaedellytyksiin. Tällaisten tahojen tietoisuudella Nesteen sitoumuksista on olennainen merkitys Nesteen tulevaisuuden neuvotteluasemalle erilaisissa yhteistyösuhteissa.
Viitatut tekstiosuudet sisältävät erittäin yksityiskohtaisia tietoja siitä, mitä Neste on sitoutunut tekemään tai jättämään tekemättä, sekä siitä, milloin tämän tekemisen tai tekemättä jättämisen tulee tapahtua. Tietojen katsominen julkisiksi johtaisi Nesteen aseman merkittävään heikentymiseen suhteessa sen eri yhteistyökumppaneihin ja muihin sidosryhmiin, kaventaisi yhtiön liikkumavaraa tulevaisuudessa tehtävien liiketoimintaratkaisujen osalta ja suhteessa yhteistyökumppaneihin ja sidosryhmiin, sekä heikentäisi mahdollisuuksia ylläpitää kannattavuutta.
Sopimusasiakirjojen julkisuutta arvioitaessa tulee ottaa huomioon, että myös toteutettuun järjestelyyn liittyy niin tällä hetkellä kuin tulevaisuudessakin useita sellaisia sidosryhmiä, jotka eivät ole valituksenalaisen päätöksen kohteena olevissa asiakirjoissa osapuolina. Mainittujen kohtien tuleminen tällaisten sidosryhmien tietoon vaikeuttaisi näiden kanssa tarvittavaa yhteistoimintaa ja käytäviä neuvotteluja, heikentäisi Nesteen neuvotteluasemaa ratkaisevasti ja antaisi näille epäoikeutettua etua Nesteen kustannuksella.
d) Huoltovarmuuskeskuksen päätöksessä salassa pidettäviksi katsotuista Frame Agreementin määritelmistä sivun 2 ensimmäinen ja kolmas salassa pidettäväksi katsottu määritelmä, sivun 4 ensimmäinen ja toinen salassa pidettäväksi katsottu määritelmä, sivun 8 toinen salassa pidettäväksi katsottu määritelmä sekä salassa pidettäviksi katsotut tekstiosuudet Frame Agreementin kohdissa 2.2.3, 4.5.1.3, 4.5.1.7 ja 9.8.2 sekä Lease Agreementin kohdissa 11 ja 14:
Monista järjestelyä koskevien asiakirjojen kohdista, mukaan lukien mainituista kohdista, esille käyvien yksityiskohtaisten tietojen paljastaminen heikentäisi Nesteen asemaa tulevaisuudessa käytävissä yhteistyö- ja sopimusneuvotteluissa. Tähän nähden se hallinto-oikeuden perustelu, jonka mukaan julkisia olisivat tavanomaisina pidettävät sopimusehdot, on virheellinen. Se, miten "yksilöllinen" tai "tavanomainen" sopimusehto jonkin sopimusvelvoitteen osalta on nyt kysymyksessä olevassa järjestelyssä valittu, on perustunut osapuolten välisen neuvottelun tulokseen. Myös se, että jokin yksittäinen sopimusehto on "tavanomainen" tai sellaiselta vaikuttava, voi siten olla liike- ja ammattisalaisuuden piirissä. Sopimusehdon '"tavanomaisuus"' voi olla myös osoitus siitä, ettei järjestelyn jonkin tai joidenkin osapuolten neuvotteluvoima ole riittänyt toisenlaisen sopimusehdon saavuttamiseen.
Sopimusehdon yksilöllisyyttä tai tavanomaisuutta ei voida päätellä siitä, että vastaavia ehtoja käytetään tavanomaisesti vastaavissa sopimuksissa. Erityisesti rahoitusjärjestelyjen yhteydessä käytetään lukuisia sellaisia ehtoja ja määritelmiä, jotka sisältyvät sopimuksiin lähes säännönmukaisesti, mutta joiden yksittäistapauksessa saama sisältö on aina riippuvainen osapuolten neuvotteluasemasta. Yhdessä järjestelyssä hyväksytyistä, julkisiksi tulleista ehdoista muodostuu helposti mittapuu tulevaisuudessa tehtäviin kyseisen osapuolen järjestelyihin, mikä saattaa vaikeuttaa jatkossa tapahtuvien rahoitusjärjestelyjen toteuttamista ja heikentää niiden kannattavuutta. Yksikin ehtoon tai määritelmään sisältyvä sana tai yhdenkin määritelmän sisältyminen sopimukseen saattaa tällaisissa tapauksissa olla erittäin merkityksellinen tekijä.
e) Huoltovarmuuskeskuksen päätöksessä salassa pidettäviksi katsotut tekstiosuudet Frame Agreementiin sisältyvissä Frame Management Agreement ja SMP -määritelmissä sekä Frame Agreementin kohdissa 4.2.1.3, 4.2.1.4, 4.2.1.8, 4.2.2.5, 4.2.2.6, 4.2.4, 4.4, 4.5.1.6, 4.5.1.7,
4.5.2.2, 4.5.2.6, 4.6, 5.2 (alakohdat c ja g), 7.2.1 (alakohdat d, e ja k) ja 7.2.2 (alakohta f) sekä Lease Agreementin kohdissa 4.3.5, 9.3, 13 ja 15:
Monissa järjestelyä koskevien asiakirjojen kohdissa, mukaan lukien mainituissa kohdissa, käsitellään erittäin yksityiskohtaisesti osapuolten tehtävienjakoon ja päätöksentekoon liittyviä asioita. Kohtiin sisältyvien tietojen tuleminen julkisiksi antaisi kolmansille osapuolille mahdollisuuden pyrkiä tarkoitushakuisesti heikentämään tai hankaloittamaan järjestelyn toimivuutta.
f) Huoltovarmuuskeskuksen päätöksessä salassa pidettäviksi katsotuista Frame Agreementin määritelmistä sivun 6 ensimmäinen määritelmä ja sivun 9 kaksi ensimmäistä määritelmää sekä salassa pidettäviksi katsotut tekstiosuudet Frame Agreementin kohdissa 4.2.1.4, 4.3, 7.2.2 (alakohta a), 8.6.3 ja 8.6.4 sekä Lease Agreementin kohdissa 4.3.5, 4.4 ja 9.1.1:
Viitatut tekstiosuudet ovat samalla tavalla Nesteen liike- ja ammattisalaisuuden piirissä kuin esimerkiksi Frame Agreementin kohtiin 3.1.1, 3.2.1.4, 4.3 (muilta kuin viitatuilta osin) ja 8.6 (muilta kuin viitatuilta osin) sekä Lease Agreementin kohtiin 4.3.2.2 ja 9.4 sisältyvät tekstiosuudet, jotka hallinto-oikeus on katsonut liikesalaisuuden piiriin kuuluviksi.
g) Huoltovarmuuskeskuksen päätöksessä salassa pidettäviksi katsotuista Frame Agreementin määritelmistä sivun 6 ensimmäinen määritelmä ja sivun 9 kaksi ensimmäistä määritelmää sekä salassa pidettäviksi katsotut tekstiosuudet Frame Agreementin kohdissa 4.2.1.6, 4.2.1.7, 4.5.1.6 ja 9.1:
Moniin järjestelyä koskevien asiakirjojen kohtiin, mukaan lukien mainittuihin kohtiin, sisältyy tietoja yritysten hallinto- ja liikesuhteista sekä henkilöstöpolitiikasta. Ne ovat yritysten, mukaan lukien Nesteen, liike- ja ammattisalaisuuksina salassa pidettäviä sikäli kuin eivät ole sellaisenaan selvitettävissä julkisista lähteistä.
h) Asiakirjojen sisällysluettelot, liiteluettelot ja sopimuksissa käytetyt määritelmät Huoltovarmuuskeskuksen päätöksessä salassa pidettäviksi katsotuilta osin:
Jo pelkästään tietyn määritellyn termin sisältyminen sopimukseen tai tieto siitä, että tiettyä asiakokonaisuutta käsitellään sopimuksessa, voi muodostaa liike- ja ammattisalaisuuden. Myös sisällysluetteloihin, liiteluetteloihin tai termien määritelmiä koskeviin luetteloihin sisältyvät maininnat saattavat sisältää merkittäviä liike- ja ammattisalaisuuksia. Vastaava lähtökohta tulee ottaa huomioon myös sopimuksissa käytettyjen otsikoiden osalta. Sikäli kuin kohdissa käsitellään liikesalaisuuksia, saattaa myös sen otsikko olla merkittävä liike- ja ammattisalaisuus. Mainittujen kohtien asiasisällön liikesalaisuusluonteen osalta Neste viittaa myös muista perustelukohdista esitettyyn.
i) Frame Agreementin kohta 4.1.11:
Tiettyihin järjestelyä koskevien asiakirjojen kohtiin, mukaan lukien mainittu kohta, sisältyvät hallinto-oikeuden julkisiksi katsomat tekstiosuudet sisältävät tietoja, joiden julkisiksi tuleminen voi antaa kolmansille osapuolille mahdollisuuden pyrkiä laukaisemaan järjestelyn päättyminen ja saattaa siten vaarantaa sen voimassaolon. Yksinomaan tällaisten kohtien perusteella (siis ilman täydentäviä tietoja järjestelyn muista yksityiskohdista) järjestelystä muodostuu virheellinen kuva, joten Nesteen kilpailijat tai muut kolmannet tahot voivat pyrkiä tulkitsemaan kyseisiä kohtia tarkoitushakuisesti väärin saaden mahdollisesti aikaan järjestelyn raukeamisen.
Osajulkisuuden toteuttamista koskevien yleisten periaatteiden tulee myös estää sellaisten tietojen luovuttaminen, joiden perusteella koko asiakirjan sisällöstä muodostuu virheellinen kuva.
Sikäli kuin tietyistä hallinto-oikeuden julkisiksi katsomista kohdista, mukaan lukien mainittu kohta, asiayhteydestään erotettuna muodostuu virheellinen kuva järjestelyn luonteesta, tulee ottaa huomioon lisäksi se, että Neste Oyj:n osakkeet ovat kaupankäynnin kohteena Helsingin pörssissä, ja että yhtiöön soveltuu arvopaperimarkkinalain mukainen jatkuva tiedonantovelvollisuus. Jos julkisuuteen tulisi tietoja, jotka antavat järjestelyn luonteesta virheellisen kuvan, voisi se laukaista yhtiön velvollisuuden korjata tilanne oikaisemalla asia pörssitiedotteella. Tämä olisi kestämätöntä, koska se saattaisi käytännössä velvoittaa yhtiön paljastamaan lisää liike- ja ammattisalaisuuksiaan.
j) Frame Agreementin kohta 4.2.4 ja Lease Agreementin kohta 9.3:
Kohdissa käsitellyt asiat ovat sellaisia Nesteen liike- ja ammattisalaisuuksia, joita edellä on käsitelty. Kohtien erityisen merkityksen takia Neste haluaa kuitenkin nostaa ne esille erikseen. Niiden merkitys liittyy olennaisella tavalla Nesteen alueelliseen toimintaympäristöön, ja niiden tuleminen julkisuuteen vaikuttaisi erittäin haitallisesti Nesteen kannattavuuteen ja toimintaedellytyksiin.
k) Muut sellaiset järjestelyyn liittyvät asiakirjat, joita ei ole erikseen nimetty Huoltovarmuuskeskuksen päätöksessä, mutta jotka mahdollisesti ovat asiakirjapyynnön piirissä mukaan lukien erikseen nimettyjen asiakirjojen sisältämä liiteaineisto kokonaisuudessaan:
Tällaiset asiakirjat sisältävät sellaisia Nesteen sekä merkittäviltä osin myös muiden järjestelyssä mukana olevien tahojen liike- ja ammattisalaisuuksia, joita edellä on käsitelty. Osajulkisuuden toteuttaminen näiden asiakirjojen osalta ei ole mahdollista liike- ja ammattisalaisuuksia paljastamatta.
Kun julkisuuslain nojalla tehtävä tietopyyntö kohdistuu viranomaisen yksityisen elinkeinonharjoittajan kanssa tekemiin sopimuksiin, tulee punnittavaksi julkisuusperiaatteen ja elinkeinonharjoittajan liike- ja ammattisalaisuuksien suojan keskinäinen suhde. Monet asiakirjoihin sisältyvistä kohdista eivät liity Huoltovarmuuskeskuksen harjoittamaan julkisen vallan käyttöön tai edes sen muuhun toimintaan, vaan yksinomaisesti Nesteen toimintaan. Tällaisten kohtien katsominen julkisiksi ei liity julkisuusperiaatteen toteuttamiseen vaan haittaa perusteettomasti yksityisen elinkeinonharjoittajan toimintaa.
3) Huoltovarmuuskeskus on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin Huoltovarmuuskeskuksen päätös on kumottu.
Huoltovarmuuskeskus, Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö llmarinen sekä Neste Oil Oy ja Neste Shipping Oy ovat 19.9.2013 allekirjoittaneet sopimuksen, jossa on sovittu Neste Shipping Oy:n omistamien viiden säiliöaluksen ja kolmen hinaajan myymisestä Ilmarisen ja Huoltovarmuuskeskuksen omistamille Single Ship Company -yhtiöille.
Huoltovarmuuden turvaamisesta annetun lain tarkoituksena on poikkeusolojen ja niihin verrattavissa olevien vakavien häiriöiden varalta turvata väestön toimeentulon, maan talouselämän ja maanpuolustuksen kannalta välttämättömät taloudelliset toiminnot ja niihin liittyvät tekniset järjestelmät. Huoltovarmuuskeskus on erityisviranomainen, jonka tehtävänä on toteuttaa huoltovarmuuden taso.
Suomen kansallinen ratkaisu huoltovarmuuden turvaamisessa perustuu julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuudelle. Huoltovarmuuskeskus on perustanut elinkeinoelämän järjestöjen ja viranomaisten kanssa pooleja ja sektoreita, joissa valmistellaan yhteisesti huoltovarmuuden turvaamiseksi välttämättömiä järjestelyjä ja toimipaikkakohtaista jatkuvuudenhallintaa. Yksityinen ja julkinen sektori tekevät yhteistyötä muun muassa kriittisten infrastruktuurien turvaamisessa. Eräs yhteistyön muoto on se, että valtiovalta ryhtyy osaomistajaksi kriittisissä yrityksissä. Esillä oleva strategisen öljylaivaston tapaus on esimerkki strategisesta omistajuudesta.
Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus edellyttää rikkumatonta luottamusta siihen, että Huoltovarmuuskeskukselle annetut tai sopimuksiin sisältyvät tiedot pysyvät vain tehtävän edellyttämässä viranomaiskäytössä. Jos tämä luottamus menetetään, vaarantuu koko kumppanuuteen perustuva huoltovarmuusjärjestelmä. Tästä syystä nyt esillä olevalla yksityisen liikesalaisuuden varjelemisella on paljon laajempi merkitys kuin pelkästään kaupallisessa oikeustoimessa.
Öljyhuollon varmistaminen perustuu varmuusvarastointiin, valmiuteen ohjata kulutusta sekä tuonnin öljynjalostuksen varmistamiseen kulloisenkin tilanteen sallimalla tavalla. Neste Oyj:n luovuttua laivanvarustuksesta strategisen öljylaivaston säilyminen suomalaisessa määräysvallassa varmistettiin Huoltovarmuuskeskuksen ja Ilmarisen yhteisellä sijoituksella. Järjestelyllä on suora kytkös maan kokonaisturvallisuuteen ja se on toteutettu poikkeusoloihin varautumiseksi.
Käsillä oleva oikeudenkäynti pohjautuu Huoltovarmuuskeskuksen päätökseen suojella osin sen sijoitus- ja huoltovarmuustoimintaan liittyviä luottamuksellisia tietoja ja osin sen sopimuskumppaneiden liiketoimintaan liittyviä luottamuksellisia tietoja. Hallinto-oikeuden päätös kohdistuu Huoltovarmuuskeskuksen omaan salassapitointressiin. Mikäli Huoltovarmuuskeskus ei voisi varmistaa huoltovarmuuden edellyttämien sijoitustoimien kumppaneiden sopimusasioiden luottamuksellisuutta, voisi myös sen valvottavana oleva julkinen huoltovarmuuden ylläpitämisen etu vaarantua sopimuskumppanien liikesalaisuuksien vaarantuessa.
Huoltovarmuuskeskus on viitannut siihen, mitä se on lausunnossaan hallinto-oikeudelle esittänyt perusteiksi yksittäisten asiakirjojen yksittäisten kohtien salassapidolle. Asian arvioinnissa on myös otettava huomioon järjestelyn keskeneräisyys Huoltovarmuuskeskuksen päätöksen tekohetkellä. Hallinto-oikeuden ratkaisu on virheellinen sekä siltä osin kuin se on katsonut, etteivät asiakirjat sisältäisi Huoltovarmuuskeskuksen liikesalaisuuksia, että siltä osin kuin se on arvioinut järjestelyn yksityisten osapuolten merkitsemien liikesalaisuuksien olevan luonteeltaan julkisia.
Hallinto-oikeuden arvio on virheellinen ensinnäkin siltä osin kuin se on katsonut, että asiakirjoihin ei ole sisältynyt julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 8 ja 17 kohdissa tarkoitettuja tietoja.
Ratkaisussa KHO 6.10.2014 taltionumero 2976 valtio on rinnastettu sijoitustoiminnassaan markkinoilla toimiviin yksityisiin tahoihin. Tiettyjen yksityisille tahoille tyypillisten liikesalaisuustietojen paljastaminen vaarantaa neuvotteluvapauden. Ratkaisussa KHO 2.10.2015 taltionumero 2806 asiakaskohtainen hintatieto katsottiin satamaliikelaitoksen omaksi liikesalaisuudeksi, josta se voi disponoida samoin edellytyksin kuin yksityinen yritys.
Hallinto-oikeus on katsonut Huoltovarmuuskeskuksen pöytäkirjan 4/2013 liitteenä olevan diasarjan sisältävän yritysten liikesalaisuuksia, joiden osalta asiakirjapyyntö oli voitu hylätä. Kyseessä eivät hallinto-oikeuden mukaan ole olleet Huoltovarmuuskeskuksen liikesalaisuudet. Arvio ei pidä paikkaansa, sillä esimerkiksi diasarjan sivut 8 ja 10 sisältävät nimenomaan Huoltovarmuuskeskuksen liikesalaisuuksia liittyen sen rahoitusjärjestelyihin. Sama koskee myös muun muassa pöytäkirjan 7/2013 liitteenä olleen muistion toisen luetelmakohdan rahoituskuvausta.
Vastaavasti myös sopimusasiakirjat sisältävät Huoltovarmuuskeskuksen sijoitustoiminnan kannalta olennaisia tietoja, jotka eivät ole pelkästään Nesteen toimintaan liittyviä. Esimerkiksi asiakirjassa Memorandum of Agreement esitetyn alusten ostohinnan, jonka hallinto-oikeus on katsonut yritysten liikesalaisuudeksi, ei ole katsottu olevan Huoltovarmuuskeskuksen liikesalaisuus, mikä on virhe. Fingrid Oyj:n osakkeiden hankintaa koskevassa ratkaisussa KHO 6.10.2014 taltionumero 2976 on katsottu, että osakkeiden arvoa koskevat selvitykset olivat osakekaupan tekemiseen asti muodostaneet valtion liikesalaisuuden, ja että asiakirjojen sisältämät tiedot eivät olleet menettäneet taloudellista merkitystään osakekaupan tekemisen jälkeenkään, sillä tiedoilla voi olla osakemarkkinoilla toimiville tahoille taloudellista arvoa esimerkiksi tilanteessa, jossa Fingrid Oyj:n osakkeita tulisi uudelleen myyntiin. On kiistatonta, että käsillä olevassa tapauksessa esimerkiksi alusten myyntihinta muodostaa Huoltovarmuuskeskuksen ja Ilmarisen liikesalaisuuden myös järjestelyn toteuttamisen jälkeen.
Nesteen toimintaan ja Ilmarisen sijoitustoimintaan ei sovelleta julkisuuslakia. Yhtiöt ovat katsoneet asiakirjojen täyttävän julkisuuslaissa tunnistetun osittaisen julkisuuden edellytykset kuitenkin ilmaisten perustellun salassapitotahdon erikseen merkittyjen tietojen osalta.
Esimerkiksi asiakirjan Frame Agreement kohdan "Definitions" osalta hallinto-oikeus vaikuttaa katsoneen, että osa salassapitointressin alaisista tiedoista ei ole liikesalaisuuksia, vaikka ne sisältönsä puolesta sitä voisivat olla, mutta joiden sisältö ei ilmene "Definitions"-kohdasta. Tällaisten tietojen osalta lienee pääosin kyse ristiinviittauksista asiakirjojen muihin kohtiin siten, että sovitun asian sisältö sinänsä ei ilmene viittauksesta. Kaikilta osin tämä ei pidä paikkansa, sillä jo sovittujen sopimusasiakirjojen ja kolmansien tahojen nimeäminen määritelmissä antaa puutteellista ja täten mahdollisesti harhaanjohtavaa tietoa järjestelyn rakentamisesta. Ratkaisussa KHO 6.10.2014 taltionumero 2976 on todettu, että osajulkisuutta ei tule noudattaa, jos asian sisältö ei ole ymmärrettävissä oikein.
Kyse ei ole kaikilta osin myöskään tavanomaisista sopimusehdoista hallinto-oikeuden viittaamalla tavalla. Esimerkiksi määritelmä "Change of Control" ei ole tavanomainen sopimuksen siirtoa koskeva lauseke ja esimerkiksi määritelmä "Discharge Date" sisältää yksityiskohtaisen kuvauksen järjestelyn toiminnasta. Tapauskohtaisesti myös tieto tavanomaisesta sopimusehdosta voi olla varsin merkittäväkin sellaiselle taholle, joka harjoittaa kilpailevaa toimintaa tai joka voi muuten vaikuttaa asianomaisen yrityksen toimintamahdollisuuksiin.
Neste on todennut tiettyjen yksityiskohtien julkistamisen esimerkiksi järjestelyn yleisestä rakenteesta, aikataulusta, sopimuksissa sovitusta ja rahoitusstrategioista asettavan sen kilpailullisesti huonompaan asemaan kuin kilpailijansa. Tietojen julkistaminen antaisi markkinoille luottamuksellista tietoa Nesteen sopimusjärjestelyistä ja sopimuksellisesta liikkumavarasta sekä saattaisi vaarantaa järjestelyn sen voimassaolon aikana.
Huoltovarmuuskeskus pitää tärkeänä, että sen valvoman julkisen edun turvaamisen kannalta välttämättömät sijoitustoimenpiteet ovat mahdollisia ilman toimien yksityisten osapuolten sensitiivisten ratkaisujen ja sitoumusten, eli liikesalaisuuksien, julkistamisen velvollisuutta. Julkisuuslain tarkoituksena ei ole toimia esteenä julkisyhteisön välttämättömille, lakisääteisiin velvoitteisiin perustuville sijoitustoimenpiteille. Yksityisten osapuolten kannalta kysymys on siitä, että niiden on voitava turvata se, ettei niiden liikesalaisuuksien suojaa kavenneta myöskään silloin, kun ne tekevät kaupallisen sopimuksen viranomaisen kanssa.
Huoltovarmuuskeskus on Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmarisen sekä Neste Oyj:n ja Neste Shipping Oy:n valitusten johdosta antamanaan lausuntona todennut vaativansa, että yhtiöille ei toimiteta niiden pyytämiä Huoltovarmuuskeskuksen hallituksen pöytäkirjoja, jotka hallinto-oikeus on katsonut osittain salassa pidettäviksi.
Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmarinen on Huoltovarmuuskeskuksen lausunnon johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella, että jos korkein hallinto-oikeus on päätymässä ratkaisuun, jossa se katsoisi Huoltovarmuuskeskuksen hallituksen pöytäkirjojen tiedot vastaavalla tavalla kuin hallinto-oikeus tai hallinto-oikeuden ratkaisua laajemmin julkisiksi, Ilmarisen tulisi saada perehtyä ja lausua pöytäkirjojen sisältämistä yhtiön liike- ja ammattisalaisuuksista, jollei asiassa jo aiemmin lausuttu niitä kata.
Neste Oyj ja Neste Shipping Oy ovat Huoltovarmuuskeskuksen lausunnon johdosta antamassaan vastaselityksessä lausuneet muun ohella, että erityisesti siinä tapauksessa ja siinä laajuudessa kuin korkein hallinto-oikeus päätyy hallinto-oikeuden tavoin katsomaan, etteivät Huoltovarmuuskeskuksen hallituksen pöytäkirjat sisällä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 8 tai 17 kohdan tarkoittamia tietoja, tai siinä laajuudessa kuin tämä seikka on Huoltovarmuuskeskuksen päätös ja valitus huomioon ottaen riidatonta, Nesteen tulisi saada tiedokseen pöytäkirjat voidakseen tarvittaessa tarkemmin perustella niiden sisältämien tietojen luonnetta Nesteen liike- ja ammattisalaisuuksina.
Sanna Savikko on selityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:
Julkisuuslain tavoitteena on mahdollistaa julkisen vallan ja julkisten varojen käytön valvonta ja yhteiskunnallinen keskustelu näistä kysymyksistä. Tätä silmällä pitäen Savikko pyysi Huoltovarmuuskeskukselta tankkeri- ja hinaajakaupan asiakirjoja. Valituksessa hallinto-oikeudelle oli kysymys oikeudesta sananvapauden käyttämiseen. Muutoksenhakijoiden valituksissa on puolestaan kysymys yritysten intressistä pitää salassa julkisyhteisön tekemään hankintaan liittyviä asiakirjoja. Tässä tilanteessa joudutaan punnitsemaan vastakkain sananvapautta eli kansalaisten tiedonsaantioikeutta ja yritysten liiketoimintaintressejä. Demokraattisen yhteiskunnan toiminnan kannalta tärkeä sananvapausintressi tulisi asettaa tässä arvioinnissa etusijalle.
Muutoksenhakijat ovat vedonneet siihen, että tankkeri- ja hinaajakauppaa koskevien sopimusten sisältö on lähes kokonaisuudessaan salassa pidettävä, koska sopimukset sisältävät liikesalaisuuksia. Valituksissa edellytetty liikesalaisuuden laaja määritelmä laajentaisi käsitteen koskemaan melkeinpä mitä tahansa tietoa, mitä asianosainen ilmoittaisi pitävänsä liikesalaisuutena. Tietojen salaaminen ei perustuisi julkisuuslaissa edellytetyllä tavalla lain säännökseen, vaan salassapitointressin omaavan yrityksen omaan ilmoitukseen. Käytännössä olisi mahdollista määritellä liikesalaisuudeksi yrityksen oman ilmoituksen perusteella lähes kaikki sen liiketoimintaa koskevat, niin sopimuksista ilmenevät kuin muutkin tiedot. Tulkinta johtaisi julkisuusperiaatteen ja julkisuuslain soveltamisalan kaventumiseen. Tämä olisi todennäköinen kehitys tulevaisuudessa, kun julkisyhteisöt hankkivat yhä enemmän palveluja ja tuotteita yksityisiltä yrityksiltä ja ulkoistavat toimintojaan.
Julkisyhteisöjen toiminnasta ja niiden tekemistä hankinnoista tulee voida käydä yhteiskunnallista keskustelua. Hankintoja koskevien tietojen on tästä syystä oltava kansalaisten saatavissa. Laaja liikesalaisuuden määritelmä vaikeuttaisi julkisen keskustelun käymistä ja kaventaisi mahdollisuutta arvioida viranomaisten toimintaa ja julkisten varojen käyttöä.
Tietojen salaaminen tulee rajoittaa vain välttämättömiin syihin, jotka ilmenevät julkisuuslain 24 §:stä. Säännöstä ei tule tulkita laajentavasti, koska se rajoittaisi kansalaisten saatavilla olevien tietojen piiriä ja tällä tavoin sananvapautta.
Korkein hallinto-oikeus on varatessaan Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmariselle tilaisuuden vastaselityksen antamiseen Sanna Savikon selityksen johdosta lähettänyt sille sen asiakirjapyynnön johdosta kopiot Huoltovarmuuskeskuksen hallituksen pöytäkirjoista 5/2013 ja 7/2013 yhtiötä koskevien tietojen osalta siltä osin kuin Savikko on Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen perusteella oikeutettu saamaan niistä tiedon.
Korkein hallinto-oikeus on varatessaan Neste Oyj:lle ja Neste Shipping Oy:lle tilaisuuden vastaselityksen antamiseen Sanna Savikon selityksen johdosta lähettänyt niille niiden asiakirjapyynnön johdosta kopiot Huoltovarmuuskeskuksen hallituksen pöytäkirjoista 4/2013, 5/2013 ja 7/2013 yhtiöitä koskevien tietojen osalta siltä osin kuin Savikko on Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen perusteella oikeutettu saamaan niistä tiedon.
Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmarinen on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:
Julkisuusperiaatteesta huolimatta julkisuuslaissa on nimenomaisesti myös tunnustettu tarve pitää viranomaisen hallussa olevia asiakirjoja salassa. Salassapitoa koskevat säännökset on katsottu välttämättömiksi hyväksyttävien yksityisten ja yleisten etujen suojaamiseksi.
Savikon pyytämät asiakirjat, korkeimman hallinto-oikeuden Ilmariselle toimittamat Huoltovarmuuskeskuksen hallituksen pöytäkirjat mukaan lukien, sisältävät Ilmarisen liike- ja ammattisalaisuuksia. Yhtiö on viitannut salassapitointressinsä osalta jo aiemmin lausumaansa ja todennut perustelleensa hyvin yksityiskohtaisesti ja seikkaperäisesti niin Huoltovarmuuskeskukselle kuin myös oikeudenkäynnin aikana, miksi tietopyynnön kohteena olevat asiakirjat sisältävät yhtiön liike- ja ammattisalaisuuksia. Ilmarisella on salassapitointressi tietoihin, koska ne antavat yhtiölle kilpailuetua ja ovat välttämätöntä suojata Ilmarisen kilpailijoilta, tulevilta sopijapuolilta ja laajemminkin sijoitusmarkkinoilta. Tietojen salaamisessa ei ole millään tavalla kysymys Savikon väittämästä julkisuuslain salassapitosäännösten laajentavasta tulkinnasta.
Neste Oyj ja Neste Shipping Oy ovat vastaselityksessään esittäneet muun ohella seuraavaa:
Toisin kuin Savikko esittää, Nesteen valituksessa ei ole edellytetty liikesalaisuuden määritelmän laajentavaa tulkintaa, vaan valitus perusteluineen nojautuu julkisuuslain esitöissä sekä lakia koskevassa oikeuskäytännössä ja oikeuskirjallisuudessa esitettyihin tulkintoihin liikesalaisuuden käsitteestä. Liikesalaisuudet ovat määritelmällisesti liiketoiminnan kannalla merkityksellisiä tietoja, jolloin on itsestään selvää, että yrityksen liiketoimintaintressit on otettava huomioon arvioitaessa tietojen luonnetta liikesalaisuuksina.
Valituksenalaisen päätöksen kohteena olevien tietojen ja niiden liikesalaisuusluonteen arviointi on suoritettu yksityiskohtaisesti ja seikkaperäisesti kohta kohdalta ja useissa kohdin salassapitovaatimuksesta on myös luovuttu. Salassa pidettäväksi vaadittujen tietojen luonnetta Nesteen liikesalaisuuksina on valituksessa perusteltu niin tarkasti kuin se on mahdollista ilman asianomaisten liikesalaisuuksien paljastumista.
Yhteiskunnallista keskustelua on täysin mahdollista käydä puuttumatta yksityisten toimijoiden liikesalaisuuksien suojaan. Nesteen liikesalaisuuksissa on kyse tiedoista, jotka liittyvät yhtiöiden tosiasialliseen toimintaan ja jotka eivät sisällä tietoja julkisen vallan käytöstä. Julkisuusperiaatteen varjolla ei ole hyväksyttävää loukata yksityisten toimijoiden perusteltua intressiä ja aiheuttaa näille sitä kautta peruuttamatonta vahinkoa.
Neste on tuonut Huoltovarmuuskeskuksen hallituksen pöytäkirjojen osalta esiin, että kokouksen 7/2013 pöytäkirjan liitteen 3 viimeinen luetelmakohta sisältää yhtiön liikesalaisuuksia. Neste on viitannut tältä osin valituksensa niihin kohtiin, joissa käsitellään Frame Agreementin kohtaa 4.2.4. Myös viimeistä luetelmakohtaa seuraava tekstikappale sisältää Nesteen liikesalaisuuksia. Neste on viitannut tältä osin valituksensa niihin kohtiin, joissa käsitellään Frame Agreementin kohtia 4.3, 4.4 ja 4.6.
Huoltovarmuuskeskus on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:
Koska liikesalaisuuksien suojassa on julkisuusperiaatteen tavoin kyse perustuslain turvaamasta perusoikeudesta, julkisuusperiaatetta sovellettaessa tulee pidättäytyä liikesalaisuuksien suojaa supistavasta tulkinnasta ja pyrittävä turvaamaan omaisuuden suojan sekä elinkeinovapauden toteutuminen. Perusoikeuksien toteutuminen edellyttää salassapitoperusteiden soveltamista Huoltovarmuuskeskuksen valituksessa esitetyllä tavalla.
Huoltovarmuuskeskus on arvioinut sovellettavia salassapitoperusteita seikkaperäisesti lausunnossaan hallinto-oikeudelle. Esitetyt salassapitoperusteiden määritelmät eivät ole luonteeltaan laajoja, vaan perustuvat lain esitöissä, oikeuskäytännössä ja -kirjallisuudessa vakiintuneisiin käsitteisiin. Elinkeinonharjoittajan tiedon salassapitotahdon huomioimista ei voida pitää liikesalaisuuden käsitettä laajentavana tekijänä, vaan seikkana, joka viranomaisen on huomioitava salassapitopäätöstä tehdessään.
Mikäli liikesalaisuuksien suojaa ei kunnioiteta, vaarannetaan julkisten toimijoiden edellytykset neuvotella omistusjärjestelyistä yksityisten toimijoiden kanssa. Käsillä olevien asiakirjojen osalta Huoltovarmuuskeskuksen salassapitotarve liittyy nimenomaan siihen, ettei sen edellytyksiä neuvotella yksityisten toimijoiden kanssa vaaranneta.
Neste Oyj ja Neste Shipping Oy ovat kirjelmässään ilmoittaneet luopuvansa Huoltovarmuuskeskuksen hallituksen pöytäkirjoja koskevasta asiakirjapyynnöstään. Siltä osin kuin pöytäkirjat sisältävät Nesteen liike- ja ammattisalaisuuksia Neste on edelleen vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista valituksessa ja vastaselityksessä esitetyin perustein.
Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmarinen on kirjelmässään ilmoittanut luopuvansa Huoltovarmuuskeskuksen hallituksen pöytäkirjoja koskevasta asiakirjapyynnöstään. Valituksessa ja vastaselityksissä esitetyt perustelut Ilmarista koskevien tietojen liikesalaisuusluonteesta kattavat edelleen myös pöytäkirjojen tiedot.
Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmarisen, Neste Oyj:n ja Neste Shipping Oy:n sekä Huoltovarmuuskeskuksen viimeksi antamat vastaselitykset Sanna Savikolle tiedoksi.
Asian kohdistuminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ilmenee jäljempää perusteluista.
Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Huoltovarmuuskeskuksen päätös asiakirjapyynnön hylkäämisestä saatetaan voimaan siltä osin kuin kysymys on
- asiakirjaan Frame Agreement sisältyvistä määritelmistä Discharge Date, Intercreditor Agreement, Mastera Closing Date, Required Investments ja Termination Date sekä asiakirjan kohdista 4.1.11, 4.2.1.3, 4.2.1.4, 4.2.2.5, 4.3.4, 4.3.5, 4.3.6, 4.3.7, 4.3.8, 4.3.9, 4.3.11, 4.3.15, 4.3.17, 4.4, 4.5.1.3, 4.5.2.2 (1 momentin alakohta e ja 2 momentti), 4.5.2.6, 4.6 (kaikkine alakohtineen 4.6.1-4.6.4), 5.2 (alakohdat c ja g), 5.3.2, 5.3.3, 5.4.1 (alakohdat c ja d), 7.2.1 (alakohdat d, e ja k), 7.2.2 (alakohdat a ja f), 8.6.3, 8.6.3.1, 8.6.3.2, 8.6.4 ja 9.3 (molempine alakohtineen 9.3.1-9.3.2) sekä
- asiakirjan Vessel Lease Agreement kohdista 4.3.5, 6 (molempine alakohtineen 6.1-6.2 ja niiden alakohtineen 6.1.1-6.1.2 ja 6.2.1-6.2.3), 9.1 (kaikkine alakohtineen 9.1.1-9.1.6), 13, 14 ja 15.
Muilta osin valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.
Suomen perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.
Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaanti­oikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.
Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.
Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:
Lainvalmisteluaineisto
Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 24 §:n 1 momentin 17 kohdan kohdalla muun ohella seuraavaa:
"Kohdan mukaan liike- ja ammattisalaisuuksia koskevat tiedot kuuluisivat ehdottoman asiakirjasalaisuuden piiriin. Sen sijaan muuta liiketoimintaa koskevien tietojen, kuten lainanottoon, velanhoitoon ja sijoitustoiminnan ehtoihin liittyvien tietojen salaisuus on riippuvainen vahinkolausekkeen edellytyksistä; tiedot on ehdotuksen mukaan pidettävä salassa, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin.
Julkisuus voisi edellä tarkoitetuissa tilanteissa myös aiheuttaa yhteisölle ja sen jäsenille aiheettomia menetyksiä. Samalla julkisyhteisöön nähden kilpailutilanteessa olevat saisivat perusteetonta etua, jota ne eivät saisi, jos kilpakumppani olisi yksityinen. Julkisyhteisön taloudellinen etu on tämän vuoksi rinnastettu yksityisen taloudelliseen etuun. Suoran vahinkoedellytyslausekkeen mukaan salassapito edellyttää suojeltavan edun konkreettista vaarantumista, joten lähtökohtana on asiakirjan julkisuus."
Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 24 §:n 1 momentin 20 kohdan kohdalla muun ohella seuraavaa:
"Liike- tai ammattisalaisuutta ei laissa ole tarkemmin määritelty. Liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia. Liikesalaisuuteen sisältyy myös yrityskokemusten eli niin sanotun "know-how´n" suoja. Tämä on kokemukseen perustuvaa taitoa tiedon hyväksikäytössä. Liikesalaisuus voi olla myös tekninen salaisuus. Ammattisalaisuudella tarkoitetaan enemmän taidollisia salaisuuksia, ja niitä voi olla myös vapaiden ammattien harjoittajilla, kuten lääkäreillä ja asianajajilla, siitä riippumatta, harjoittavatko he liiketoimintaa. Liike- ja ammattisalaisuudet olisivat ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä ilman lisäedellytyksiä.
Rikoslain 30 luvun 11 §:ssä käytetään yrityssalaisuuden käsitettä. Yrityssalaisuudella tarkoitetaan rikoslaissa liike- tai ammattisalaisuutta taikka muuta vastaavaa elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa, jonka elinkeinonharjoittaja pitää salassa ja jonka ilmaiseminen olisi omiaan aiheuttamaan taloudellista vahinkoa joko hänelle tai toiselle elinkeinonharjoittajalle, joka on uskonut tiedon hänelle. Yrityssalaisuudelle pidetään tunnusomaisena, että se sisältää elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa. Yrityssalaisuuden alalajeja ovat määritelmän mukaan liike- ja ammattisalaisuudet. Yrityssalaisuus voi koskea paitsi tuotteiden valmistusmenetelmiä ja tuotekehittelyä myös kaupallis-taloudellisia, hallinnollis-organisatorisia ja yhteiskunnallisia tietoja. Rikoslaissa tarkoitetun yrityssalaisuuden tunnusmerkkejä ovat myös tiedon haltijan salassapitotahto ja salassapito­intressi sekä tiedon tosiasiallinen salassapito.
Säännöksessä ei ole omaksuttu rikoslaissa käytettyä yrityssalaisuuden käsitettä sen vuoksi, että salassapito edellyttäisi rikoslaissa omaksutun määritelmän mukaan yrittäjän salassapitotahdon selvittämistä. Momentin 18 kohta kokonaisuutena vastaa näine varauksineen yrityssalaisuuden käsitteen alaa.
Ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä olisivat myös asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisen elinkeinotoimintaa koskevista seikoista, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi konkreettista taloudellista vahinkoa. Tämä käy ilmi säännökseen sisältyvästä vahinkoedellytyksestä, joka merkitsee olettamaa tietojen julkisuudesta. Salassapitovelvollisuus väistyisi kuitenkin silloin, kun kysymys on kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista. Siten salassa pidettäviä eivät ole elinkeinonharjoittajan toiminnan ympäristövaikutuksia koskevat tiedot taikka elinkeinonharjoittajan maksulaiminlyöntejä koskevat tiedot.
Lakiehdotuksen mukaan toiminnan harjoittajan salassapitotahto ei ole yksistään ratkaiseva, vaan viranomaisen on arvioitava asiaan liittyvät salassapitointressit kokonaisuutena. Viranomaisen on kuitenkin asianmukaista erityisesti epäselvissä tapauksissa kuulla yrittäjää sekä ottaa arvioinnissa huomioon yrittäjän salassapitotahto sekä yrittäjän tiedon antamisen vaikutuksista esittämät selvitykset."
Asian kohdistuminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Huoltovarmuuskeskus on päätöksellään 20.1.2014 päättänyt antaa Sanna Savikolle hänen pyytämänsä asiakirjat eräiltä osin. Koska Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Ilmarinen (jäljempänä Ilmarinen) tai Neste Oil Oyj (nykyisin Neste Oyj) ja Neste Shipping Oy (yhtiöt jäljempänä yhteisesti Neste) eivät ole valittaneet päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen, asia ei hallinto-oikeudessa ole koskenut eikä siten myöskään korkeimmassa hallinto-oikeudessa koske asiakirjoja tai niiden osia, jotka Huoltovarmuuskeskus oli päättänyt antaa Savikolle.
Hallinto-oikeus on päätöksellään 6.11.2015 osittain hylännyt Savikon valituksen Huoltovarmuuskeskuksen päätöksestä pitäen asiakirjoja hallinto-oikeuden päätöksen ratkaisuosan kohdassa 2 yksilöidyiltä osin salassa pidettävinä Huoltovarmuuskeskuksen päätöksen mukaisesti. Koska Savikko ei ole valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä, asia ei korkeimmassa hallinto-oikeudessa koske asiakirjoja myöskään niiltä osin kuin hallinto-oikeus on katsonut ne salassa pidettäviksi.
Ilmarisen, Nesteen ja Huoltovarmuuskeskuksen valitusten johdosta asia koskee korkeimmassa hallinto-oikeudessa niitä asiakirjojen osia, joiden hallinto-oikeus katsoi Huoltovarmuuskeskuksen päätöksestä poiketen olevan julkisia ja päätöksen kumoten oikeutti Savikon ne saamaan. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on siten kysymys Huoltovarmuuskeskuksen hallituksen pöytäkirjojen 4/2013, 5/2013 ja 7/2013 sekä sopimusasiakirjojen Frame Agreement, Memorandum of Agreement ja Vessel Lease Agreement niistä osista, joiden hallinto-oikeus Huoltovarmuuskeskuksen päätöksestä poiketen katsoi olevan julkisia. Ilmarisen ja Nesteen valitukset eivät kuitenkaan koske niiden valituskirjelmissä lähemmin yksilöityjä mainittujen sopimusasiakirjojen osia, joita koskevasta salassapitovaatimuksestaan yhtiöt ovat luopuneet.
Kuhunkin mainituista sopimusasiakirjoista kuuluu eräitä liitteitä. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteella jää epäselväksi, onko siinä otettu kantaa näiden liitteiden julkisuuteen ja salassa pidettävyyteen. Korkeimman hallinto-oikeuden tulkinnan mukaan näin ei ole tapahtunut. Kun Savikko ei ole valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä tältäkään osin, korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei tule ratkaistavaksi, olisiko hallinto-oikeuden tullut ratkaista asia myös sopimusasiakirjojen liitteiden osalta ja ovatko ne julkisia vai salassa pidettäviä. Asia ei siten korkeimmassa hallinto-oikeudessa koske esimerkiksi Ilmarisen valituksessa mainittua asiakirjan Frame Agreement liitettä 4.2.1.2.(b) "Shareholders´ agreement regarding the SSCs".
Korkein hallinto-oikeus on tutustunut niihin asiakirjoihin, joiden eräiden osien julkisuudesta ja salassa pidettävyydestä täällä on kysymys.
Asiakirjat liittyvät 19.9.2013 julkistettuun järjestelyyn, jossa Huoltovarmuuskeskuksen ja Ilmarisen perustamat erilliset yhtiöt tulevat ostamaan Nesteeltä huoltovarmuuskriittisen aluskannan, joka käsittää viisi säiliöalusta ja kolme hinaajaa. Huoltovarmuuskeskuksen 19.9.2013 julkaiseman tiedotteen mukaan järjestelyn taustalla on tarve turvata energiahuollon kriittiset kuljetukset kotimaisessa omistuksessa ja Suomen lipun alla olevalla aluskalustolla.
Ilmarinen ja Neste ovat valituskirjelmissään ilmoittaneet luopuvansa salassapitovaatimuksestaan eräiden kirjelmissä lähemmin yksilöityjen sopimusasiakirjojen Frame Agreement, Memorandum of Agreement ja Vessel Lease Agreement osien osalta. Näihin kohtiin tutustumisen perusteella voidaan arvioida, että kirjelmissä yksilöityjä kohtia ei niiden sisältöön nähden voida pitää myöskään Huoltovarmuuskeskuksen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdassa tarkoitettuina liikesalaisuuksina.
Salassapidon perusteita on toiminnan harjoittajan liikesalaisuuksinaan pitämien tietojen osalta arvioitava objektiivisesti. Vaikka toiminnan harjoittajan salassapitotahdolla ja salassapitointresseistään esittämällä ei ole sellaisenaan tässä suhteessa ratkaisevaa asemaa, sen esittämä selvitys on otettava huomioon arvioitaessa asiakirjan julkisuutta ja salassapitoa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 tai 20 kohdan perusteella.
Asiakirjoihin tutustumisen perusteella korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen ratkaisuosassa erikseen mainitut asiakirjan Frame Agreement määritelmät ja kohdat sekä asiakirjan Vessel Lease Agreement kohdat sisältävät tietoja sopimusjärjestelyn yksityiskohtaisesta ja erityisestä sisällöstä ja sen ehdoista. Järjestelyn erityislaatuisuudesta huolimatta näiden osien julkistumisen voitaisiin arvioida antavan järjestelyn ulkopuolisille tahoille kilpailu- tai muuta etua tai muulla tavoin heikentävän järjestelyn osapuolten liiketoimintamahdollisuuksia. Mainitut osat sisältävät näin ollen Ilmarisen ja/tai Nesteen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja liikesalaisuuksia ja eräiltä osin myös Huoltovarmuuskeskuksen mainitun momentin 17 kohdassa tarkoitettuja liikesalaisuuksia. Huoltovarmuuskeskus on voinut hylätä asiakirjapyynnön näiden osien osalta.
Muilta osin asiakirjojen niiden osien, joihin valitukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohdistuvat, ei niiden sisältöön nähden taikka sen takia, että vastaavat tiedot on jo 19.9.2013 julkistettu, voida katsoa sisältävän Ilmarisen, Nesteen tai Huoltovarmuuskeskuksen liikesalaisuuksia tai olevan muullakaan perusteella salassa pidettäviä.
Edellä lausutun vuoksi asia on ratkaistava edeltä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.