Source: http://www.youblisher.com/p/1815140-Lezioni-di-Diritto-Regionale/
Timestamp: 2018-04-26 21:02:39+00:00
Document Index: 49140641

Matched Legal Cases: ['art. 114', 'art. 22', 'art. 132', 'art. 114', 'art. 114', 'art.11', 'art. 138', 'art. 76', 'art. 75', 'art. 117', 'art. 39', 'art. 39', 'art. 36', 'art 117', 'art 117', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art 117', 'art 117', 'art 117', 'sentenza ', 'art 117', 'art 118']

Lezioni di Diritto Regionale | PDF Flipbook
Lezioni di Diritto Regionale Prima Edizione
Indice 1 Parte Generale 1 1.1 Introduzione al Diritto Regionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1.2 Breve Storia del Regionalismo Italiano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 1.3 Le Fonti del Diritto Oggettivo Interno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 1.3.1 Tipologia delle fonti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 1.3.2 Il sistema delle fonti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 1.3.3 Fondamento del sistema delle fonti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 1.3.4 Rapporti tra le fonti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 1.3.5 La gerarchia delle fonti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1.3.6 Le fonti del diritto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1.3.7 La Giurisprudenza, la Dottrina, l'Equità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1.4 La Potestà Legislativa tra Stato e Regione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1.4.1 La Potesta Esclusiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1.4.2 La Potestà Concorrente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 1.4.3 La Potestà Residuale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1.4.4 Il Principio di Sussidiarietà e i suoi Eﬀetti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 1.4.5 Per Riepilogare (l'Esempio del Pasticcere) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 1.5 La Potestà Amministrativa tra Stato e Enti Locali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 1.6 La Forma di Governo Regionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 1.6.1 Il Consiglio Regionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1.6.2 La Giunta Regionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 1.6.3 Il Presidente della Giunta Regionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 1.6.4 Il Vicepresidente della Giunta Regionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1.7 Le Fonti del Diritto Regionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 1.7.1 Lo Statuto Regionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 1.7.2 Le Leggi Regionali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1.7.3 I Regolamenti Regionali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 1.8 Gli Organi di Garanzia Regionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 1.9 Il Consiglio delle Autonomie Locali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 2 Parte Speciale 28 2.1 Introduzione alla Parte Speciale di Diritto regionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 2.2 Il Neofederalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 i
ii INDICE 2.2.1 Deﬁnzione di federalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 2.2.2 Federalismo sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 2.2.3 Possibilità di una revisione costituzionale del Titolo V ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 2.2.4 Il Neofederalismo e il Regionalismo Cooperativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 2.3 La Secessione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 2.3.1 La Secessione nella cultura giuridica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 2.3.2 L'Autodeterminazione dei Popoli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2.3.3 Diritto Costituzionale a Secedere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2.4 Le Regioni senza Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.4.1 L'Europa delle Regioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.4.2 La dimensione europea delle Regioni nel diritto italiano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.4.3 Le Regioni senza Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.5 La Revisione del Titolo V . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.5.1 Scomparsa dell'Interesse Nazionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.5.2 Referendum sugli Statuti Regionali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2.5.3 Nuove modalità di Scioglimento dei Consigli Regionali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 2.6 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 2.6.1 L'articolo 119 della Costituzione e il nodo della sua attuazione . . . . . . . . . . . . . . . . 35 2.6.2 La legge 42/2009 e il Federalismo Fiscale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 2.7 Riforma del bicameralismo italiano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 2.7.1 L'Evoluzione del Bicameralismo Italiano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 2.7.2 I Punti Cardini di un Ipotetico Senato Regionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 2.7.3 Modelli Comparativi di Organizzazione del Senato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 2.7.4 Itinerario verso la Camera delle Regioni ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 3 Test di Autovalutazione 40 3.1 Test di Autovalutazione Diritto Regionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 3.1.1 Test . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 4 Fonti per testo e immagini; autori; licenze 41 4.1 Testo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 4.2 Immagini . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 4.3 Licenza dell'opera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
Capitolo 1 Parte Generale 1.1 Introduzione al Diritto Regionale L'Italia è uno Stato democratico (cioè il potere appartiene al popolo) di diritto (cioè sia i cittadini che le istituzioni sono sottoposte alla legge che rispetta i diritti umani). Caratteristica fondamentale di questo Stato è la divisione dei poteri intesi in senso orizzontale o in senso verticale: • Senso orizzontale: è la prima divisione a cui si pensa e vede la presenza nello stato di 3 diversi poteri in mano ad organi diversi: • legislativo: fare le leggi, se ne occupa il parlamento che è formato da rappresentanti eletti dai cittadini. • esecutivo: applicare le leggi (o darne attuazione) e svolgere le funzioni amministrative, se ne occupa il governo attraverso l'apparato della pubblica amministrazione che sta sotto il governo, esso viene nominato dal Presidente della Repubblica ma per governare deve avere la ﬁducia del parlamento (maggioranza). • giudiziario: giudicare la corretta applicazione delle leggi da parte dei cittadini e degli enti pubblici e privati, se ne occupa la magistratura i cui giudici vengono scelti tramite concorso pubblico. • Senso verticale: è la separazione interna dello stato, esso indica la presenza all'interno dello stesso di enti territoriali dotati di autonomia. In base a questa divisione uno stato può essere: • accentrato: non prevede al proprio interno la presenza di unità territoriali dotate di poteri e di competenze proprie. • decentrato: costituito da un insieme di enti territoriali dotati a loro volta di una serie di prerogative. (vi rientra lo Stato italiano). Lo Stato italiano è costituito al proprio interno di unità territoriali di diverso livello, secondo l'art. 114: • Comune (titolare di solo potere esecutivo). • Provincia (titolare di solo potere esecutivo eccetto le Provincie Autonome di Trento e di Bolzano che hanno anche potere legislativo). • Regione (titolare di potere esecutivo e legislativo. Il TAR non è regionale ma è una sede regionale del Tribunale dello Stato ergo non vi è titolarità del potere giudiziario). • Stato (titolare di potere esecutivo, legislativo e giudiziario). Le regioni italiane sono 20 e costituiscono una novità della Costituzione della repubblica (1948), prima c'era lo Statuto Albertino che prevedeva comuni e provincie ma non le regioni. 5 regioni sono a statuto speciale o regioni speciali e le altre 15 sono a statuto ordinario; originariamente esse erano 14 poi il Molise si separò dall'Abruzzo. Le regioni a statuto speciale hanno costituito la risposta necessaria ad istanze autonomistiche che caratterizzavano alcune regioni o a causa della loro posizione geograﬁca o a causa della presenza di consistenti minoranze linguistiche al loro interno. 1
2 CAPITOLO 1. PARTE GENERALE Il Trentino Alto Adige è diviso ulteriormente in provincia autonoma di Trento e provincia autonoma di Bolzano che hanno quasi stessi poteri delle regioni. Il Friuli Venezia Giulia è stato istituito regione speciale nel 1963 e non nel 1948 insieme alle altre regioni. Le regioni a statuto ordinario sono disciplinate dalla Costituzione e in particolare dal Titolo V della seconda parte della Costituzione. Le regioni a statuto speciale sono disciplinate dai loro statuti grazie al fatto che la Costituzione riconosce loro forme e condizioni particolari di autonomia. Il Corso di Diritto Regionale è volto a fornire un approfondimento delle principali fonti di diritto delle Regioni e degli Enti Locali Costituzionali e dei loro rapporti con lo Stato. E' aggiunta a questa parte generale una parte speciale sui temi del Federalismo e delle nuove norme sullo Stato Regionale. 1.2 Breve Storia del Regionalismo Italiano Le regioni sono state istituite nel 1948. Infatti il 13 dicembre 1947 nella seduta pomeridiana della seconda sottocommissione della Commissione per la Costituzione, il presidente Mauro Gennari legge il testo deﬁnitivo dell'art. 22: « Le Regioni sono: Piemonte, Lombardia, Trentino-Alto Adige, Veneto, Friuli, Venezia Giulia, Liguria, Emilia-Romagna, Toscana, Umbria, Marche, Lazio, Abruzzo, Molise, Campania, Puglia, Salento, Lucania, Calabria, Sicilia, Sardegna, Valle d'Aosta » Tuttavia, il testo coordinato dal comitato di redazione prima della votazione ﬁnale in Assemblea e distribuito ai deputati il 20 dicembre 1947 all'articolo 31 recitava: « Sono costituite le seguenti Regioni: Piemonte; Valle d'Aosta; Lombardia; Trentino-Alto Adige; Veneto; Friuli-Venezia Giulia; Liguria; Emilia-Romagna; Toscana; Umbria; Marche; Lazio; Abruzzi e Molise; Campania; Puglia; Basilicata; Calabria; Sicilia; Sardegna » Tale articolo venne approvato senza ulteriori cambiamenti: rispetto alla bozza era stato mutato in Basilicata il nome della Lucania e inoltre il Salento veniva inglobato nella Puglia, e si accorpavano il Friuli con la Venezia Giulia, l'Emilia con la Romagna e l'Abruzzo con il Molise. Solo nel 1963 con l'approvazione di un'apposita legge di modiﬁca costituzionale in deroga all'art. 132 grazie a una disposizione transitoria che aggirava il limite del milione di abitanti e il referendum tra i cittadini interessati, sarebbe stata concessa l'autonomia al Molise. Nonostante la previsione costituzionale ﬁno al 1970 le regioni italiane non sono di fatto esistite perché per lungo tempo non sono state adottate le leggi che permettevano alle regioni di cominciare a funzionare, ovvero le leggi dell'elezione del consiglio regionale. L'inerzia del legislatore è dovuta principalmente per ragioni politiche, il governo prevalente formato dalla DC temeva la possibile vittoria di forza politiche di sinistra in alcune regioni italiane e le conseguenti possibili frizioni con il governo centrale (le regioni del centro-nord erano simpatizzanti al partito comunista). Nel 1968 sono state adottate le prime leggi per l'elezione dei consigli regionali, la gente è così andata a votare e le regioni hanno preso vita dal punto di vista dei loro organi politici, nel 1970 sono state adottate le leggi che hanno attribuito alle regioni competenze legislative e amministrative. Fatto ciò ha avuto inizio in Italia un processo di decentramento cioè di attribuzione di competenze sempre maggiori alle regioni; il decentramento è avvenuto attraverso 3 tappe che fanno riferimento ad un anno: • 1972 • 1977 • 1997-99 di fatto ﬁno al 1997 la maggior parte dei poteri rimaneva nelle mani dello Stato che adducendo diverse motivazioni si ingeriva spesso nelle competenze aﬃdate alle regioni. Nel 1997 vengono adottate alcune leggi, note come Bassanini (la più importante, Legge 59/1997), che ribaltano il criterio di attribuzione delle funzioni amministrative assegnando alle regioni e agli enti locali tutte le funzioni amministrative relative agli interessi locali o comunque localizzabili nel territorio degli enti territoriali. Le leggi Bassanini non modiﬁcano la Costituzione infatti si dice che abbiano introdotto il “federalismo amministrativo a Costituzione invariata”. Le leggi Bassanini sono il riﬂesso di spinte venute dall'esterno dall'Unione Europea, poiché essa aveva istituito un sistema di aiuto per le regioni chiamato “fondi strutturali”. Sulla scia impressa dalle leggi Bassanini le regioni italiane conoscono 2 momenti di riforma che interessano la Costituzione, nel 1999 e nel 2001. La prima riforma del 1999 è intervenuta su 2 aspetti molto importanti: • La fonte giuridica più importante dell'ordinamento regionale, cioè lo statuto regionale, ha smesso di essere una legge dello Stato ed è diventato una legge regionale.
1.3. LE FONTI DEL DIRITTO OGGETTIVO INTERNO 3 • La forma di governo della regione (= rapporto tra gli organi di governo di un ente, ovvero il consiglio comunale, la giunta regionale e il presidente della regione) non era più decisa dallo stato ma era rimessa alla libertà di scelta della regione. La riforma del 2001 si è articolata in 2 momenti: • Si equiparano i poteri delle regioni speciali a quelli delle ordinarie in materia di forme di governo. • Si è inciso notevolmente sulle competenze delle regioni ordinarie aumentandone i poteri. In particolare i punti fondamentali della riforma del 2001 sono stati: • Ribaltamento del criterio di ripartizione delle competenze legislative. • Aumento dei poteri amministrativi con la previsione in Costituzione delle novità introdotte dalle leggi Bassanini. • Riconoscimento di una maggiore autonomia ﬁnanziaria agli enti territoriali. • Istituzione delle città metropolitane. • Previsione di “contrappesi” in mano allo Stato per fronteggiare l'aumento di competenze degli enti. • Equiparazione tra gli enti costitutivi della repubblica, ovvero il vecchio art. 114 diceva: “la Repubblica si riparte in regioni, provincie, comuni” a partire dal 2001 l'art. 114 dice “la Repubblica è costituita da comuni, provincie, città metropolitane, regioni e stato”. Questa modiﬁca porta alle seguenti novità: lo stato non è più sinonimo di Repubblica ma è uno dei suoi elementi costitutivi; l'importanza degli enti territoriali come elementi costitutivi e non più come semplici articolazioni; gli elementi sono elencati in modo che si parte dall'ente più vicino al cittadino. Dal 2001 ad oggi la riforma ha presentato nella pratica tutti i suoi aspetti di incompiutezza e la necessità di venire ulteriormente speciﬁcata da leggi di attuazione che però per la maggior parte non sono state adottate. Nel 2006 i cittadini sono stati chiamati a votare su un progetto di modiﬁca della Costituzione che avrebbe nuovamente inciso anche sull'autonomia delle regioni ma il referendum ha avuto esito negativo e la Costituzione è rimasta invariata. 1.3 Le Fonti del Diritto Oggettivo Interno L'esperienza umana ci mostra ﬁn da subito che l'insieme delle regole è vastissimo. Ci sono regole di cortesia, come il galateo, regole sul modo di vestirsi in talune circostanze, le regole della buona educazione e molte altre ancora. Ma quali regole possono dirsi di Diritto? Nei moderni sistemi di diritto, è lo stesso ordinamento ad indicare i modi di produzione delle norme di diritto. Dunque, una regola può dirsi di diritto se e solo se si forma in uno dei modi di produzione previsti dal sistema. Da questa prima deﬁnizione possiamo evincerne un'altra: la fonte del diritto è qualsiasi atto o fatto idoneo a produrre norme giuridiche in un sistema dato. 1.3.1 Tipologia delle fonti Le fonti del diritto si distinguono in “fonti di cognizione” e “fonti di produzione”. Per fonti di cognizione, s’intende l'insieme dei documenti che forniscono la conoscibilità legale della norma e sono, quindi, i documenti che raccolgono i testi delle norme giuridiche, come la Costituzione, la Gazzetta Uﬃciale, i Codici. Per fonti di produzione, s’intendono, invece, quelle norme che individuano i titolari del potere normativo, le procedure che sono obbligati a seguire, e i metodi con i quali le norme prodotte saranno portate a conoscenza dei rispettivi destinatari. Le fonti di produzione si distinguono a loro volta in fonti-atto e fonti-fatto. Normalmente, il concetto di fonte-atto coincide con quella di diritto scritto, mentre quella di fonte-fatto con il diritto non scritto (consuetudinario). In realtà, anche se ciò è vero per la maggioranza dei casi, quella fra fonti-atto e diritto scritto non è un'identità. Per fonte-atto si intende “atti” volontari imputabili a soggetti determinati ed esplicazione di un potere ad esso attribuito, mentre le fonti-fatto, pur essendo riconducibili ad azioni volontarie, sono accettati dall'ordinamento nella loro oggettività.
4 CAPITOLO 1. PARTE GENERALE 1.3.2 Il sistema delle fonti Con l'espressione di sistema delle fonti si indicano, nelle loro connessioni reciproche, le regole destinate a organizzare le fonti del diritto, ossia le così dette norme sulla produzione, le quali non hanno valore autonomo, ma strumentale rispetto alle norme di produzione. L'ordinamento giuridico, infatti, risulta dall'operare congiunto di norme di produzione e di norme sulla produzione del diritto, aventi queste ultime la funzione di identiﬁcare le fonti dell'ordinamento, determinarne i criteri di vigenza e indicarne i criteri di interpretazione. Le fonti del diritto, considerando le qualità del potere o della funzione che esprime l'atto, possono essere deﬁnite come processi ascendenti di integrazione politica nella sfera dell'ordinamento giuridico. Nell'ordinamento italiano, esistono molteplici spazi in cui è possibile che si veriﬁchino questi processi di integrazione, che possono essere espressione di democrazia rappresentativa (legge del Parlamento), diretta (referendum) o sociale (contratti collettivi), così come possono avvenire a livello nazionale (ancora, legge del Parlamento), regionale (legge regionale) o locale (regolamenti comunali o provinciali). Sono eccezioni a questo schema generale i casi di prolungamento del processo di integrazione in altre fonti, e quindi in altri processi (decreti legislativi), nonché la possibilità che, ad operare come fonti, siano atti espressione di processi politici particolari e non generali (decreti legge). Inﬁne la forma delle fonti viene determinata dal tipo di funzione di cui sono espressione, ossia, in altri termini, dal potere giuridico che li produce, vigendo un principio di indipendenza della forma dal contenuto. Ci sono comunque alcune eccezioni a questo principio, direttamente previste dalla Costituzione: così, alcune materie sono riservate alla legge, ossia a un atto determinato, la cosiddetta riserva di legge, prevedendosi anche, in alcune ipotesi, la predeterminazione stessa di alcuni contenuti che la legge deve avere, nel qual caso si parla di riserva di legge rinforzata. 1.3.3 Fondamento del sistema delle fonti Viene solitamente aﬀermato, come principio fondamentale, quello dell'eteronomia delle norme giuridiche, per il quale queste si impongono alla volontà dei soggetti cui sono rivolte, e non sono da questi ultimi poste in essere; ma, pena un regressum ad inﬁnitum, si deve ammettere che la prima autorità non può fondare la sua legittimazione su di un'altra autorità costituita, dovendosi perciò riconoscere che l'eteronomia deriva dall'autonomia. La prima autorità, da cui le altre derivano, viene indicata con il termine di “costituzione materiale”. Essa consiste in un ordinamento vigente di per sé, indipendentemente da qualunque atto volontario, e che si fonda sull'insieme dei rapporti giuridici e sociali generati da un complesso di regole valevoli sulla base di relazioni di forza, siano esse materiali o spirituali (è il così detto fatto normativo, che, pur dotato di diversa normatività rispetto all'atto normativo, va comunque tenuto distinto dal mero fatto politico). La «costituzione formale», invece, è un atto normativo, una regola posta volontariamente, sulla base del principio della costituzione materiale, per cui, ad esempio, l'ordinamento italiano è un ordinamento a costituzione scritta. Se non ha senso, a riguardo della costituzione materiale, parlare della sua legittimità, essendo alla costituzione materiale applicabile solo il diverso concetto di esistenza, la costituzione formale, invece, si dice legittima in quanto essa sia adeguata alla costituzione materiale, ossia, in condizioni normali, posto al vertice del sistema il principio di eﬀettività, in quanto essa sia costituzione eﬀettiva. Per le fonti subcostituzionali, invece, viene impiegato il concetto di legalità (concetto su cui, tramite la Grundnorm, Hans Kelsen, nella sua Dottrina pura del diritto, tenta di fondare l'intero ordinamento giuridico), che consiste nell'adeguatezza ai criteri posti per la produzione del diritto dalle norme sulle fonti. Sul piano della validità, dunque, si può aﬀermare che le fonti costituzionali (e le fonti extra ordinem) siano valide in quanto legittime, ossia dotate di eﬀettività, e che le fonti subcostituzionali siano valide, in quanto legali, e perciò dotate di eﬃcacia. 1.3.4 Rapporti tra le fonti La pluralità di fonti e comunque l'inesauribilità della fonte singolarmente considerata, comporta la necessità che i rapporti tra le fonti siano regolati. I principi regolamentori di questi rapporti sono: • L'Abrogabilità. • L'Irretroattività.
1.3. LE FONTI DEL DIRITTO OGGETTIVO INTERNO 5 Il principio dell'abrogabilità delle fonti comporta che una norma prodotta da una fonte non può essere dichiarata sottratta all'abrogazione ad opera delle future manifestazioni della stessa fonte, essendo impossibile per un potere attribuirsi un'eﬃcacia che esso originariamente non possiede. Al principio di abrogabilità fanno eccezione le norme poste da poteri normativi conclusi e non rinnovabili, ossia, per il nostro ordinamento, la forma repubblicana, derivante dal referendum istituzionale del 2 giugno 1946, e la Costituzione nel suo complesso, derivante dal potere costituente. A questo riguardo si deve però sottolineare come siano immodiﬁcabili, appunto per esaurimento della fonte, le determinazioni fondamentali ed essenziali, mentre il potere costituito di revisione costituzionale può modiﬁcare le regole applicative di queste determinazioni. L'abrogazione può essere espressa, tacita o implicita e, in quanto «frammento di norma», i suoi eﬀetti consistono nel circoscrivere nel tempo l'eﬃcacia regolativa della norma abrogata dal momento dell'entrata in vigore della norma abrogatrice. Per il principio di irretroattività, la norma non dispone che per l'avvenire (art.11 delle Preleggi). Questo principio pur non essendo costituzionalizzato e quindi derogabile da parte del legislatore ordinario, costituisce comunque, ad avviso della Corte costituzionale, un principio generale dell'ordinamento, le cui deroghe sono quindi sottoposte ad un sindacato di ragionevolezza. 1.3.5 La gerarchia delle fonti I rapporti tra le fonti, considerati in base alla loro posizione sistematica, possono essere: • Di Gerarchia. • Di Competenza. • Cronologico. Il rapporto di gerarchia, conseguenza dei principi dello Stato di diritto e della loro espansione, si sostanzia nella legalità (ossia non contraddizione dell'atto sublegislativo nei confronti della legge) e nella costituzionalità (anch'essa consistente soprattutto nella non contraddizione). Il rapporto di competenza, invece, attiene ad una situazione di distribuzione orizzontale delle fonti, che si ha in ipotesi di pluralità di processi di integrazione politica (si pensi, per l'ordinamento italiano, ai processi europei, statali e regionali). Inoltre è di importanza rilevante l'adozione di un terzo criterio, qualora vi sia contraddizione tra fonti omogenee (pari grado gerarchico, uguale competenza): il criterio cronologico, secondo il quale la legge successiva abroga la legge precedente che risulta in contrasto. 1.3.6 Le fonti del diritto In Italia, sono quattro le fonti formali di produzione previste dall'articolo 1 delle Preleggi del Codice Civile ovvero: • Le Leggi. • I Regolamenti. • Le Norme Corporative con Eﬃcacia Erga Omnes (oggi abrogate ma permangono Norme in materia di Lavoro). • Gli Usi. L'avvento della Costituzione ha reso più complesso il quadro dell fonti del diritto infatti essa stessa introduce altre tipologie quali: * Le Leggi Costituzionali e di Revisione Costituzionale. • Gli Atti aventi Forza di legge. • Le Leggi Regionali. • Il Referendum Abrogativo. • Gli Statuti delle Regioni Speciali e delle Regioni Ordinarie (molto importanti dopo la legge costituzionale n. 1 del 1999).
6 CAPITOLO 1. PARTE GENERALE La Costituzione La Costituzione rappresenta la principale fonte del diritto formale. Essa è un atto prodotto dal potere costituente, ossia dal potere politico assoluto, sovrano e concentrato, il quale, per esigenze non logiche, ma di politica costituzionale, viene deﬁnito come straordinario e irripetibile, consumandosi in un solo atto di esercizio. All'interno del testo costituzionale si può distinguere un «contenuto costituzionale essenziale», in cui consiste il prodotto tipico e, in quanto tale, irripetibile del potere costituente (ciò che, operando una distinzione in relazione alla qualità normativa, la giurisprudenza della Corte costituzionale chiama «principi supremi della Costituzione»), e una «costituzione strumentale», la quale è modiﬁcabile dal potere costituito di revisione. Si può operare, poi, una ulteriore distinzione tra le norme costituzionali, potendo queste essere: • Ad eﬃcacia diretta (ossia immediatamente vincolanti per tutti i soggetti dell'ordinamento). • Ad eﬃcacia indiretta, che possono ulteriormente suddiversi in: • Norme ad eﬃcacia diﬀerita. • Norme di principio. • Norme programmatiche. Le norme di principio e le norme programmatiche, in particolare, costituiscono una base deﬁnita dalla Costituzione e perciò sottratta al dibattito politico, rappresentando un vincolo, oltre che di ﬁne, anche negativo per il legislatore, ed incarnando nella loro struttura le modalità di esplicazione del costituzionalismo in una società pluralistica. Le Leggi Costituzionali e di Revisione Costituzionale Sono fonti previste dall'art. 138 della Costituzione, il quale preﬁgura un procedimento “aggravato” rispetto a quello legislativo ordinario: è infatti necessaria, da parte delle due assemblee legislative, una doppia deliberazione, l'una dall'altra a distanza non inferiore di tre mesi, richiedendosi per la seconda deliberazione la maggioranza assoluta dei membri del collegio (e non la maggioranza dei votanti), con la possibilità, ove non si raggiunga la superiore maggioranza dei due terzi, che il perfezionamento dell'atto sia subordinato all'esito di un referendum confermativo. Questo particolare procedimento conﬁgura un potere costituito, continuativo ed inesauribile, anche se eccezionale. Con il medesimo procedimento, vengono adottati gli Statuti delle Regioni ad Autonomia Speciale, i quali però consistono non in leggi di revisione, bensì in leggi di attuazione della Costituzione. Le Leggi La legge, così come prevista dagli artt. 70 e seguenti della Costituzione, rappresenta l'atto normale o ordinario in cui si esprime il processo di integrazione politica, l'atto ordinario del sovrano, che agisce nei modi costituiti, in contrapposizione alla Costituzione, che è invece l'atto straordinario del sovrano che agisce nei modi costituenti. Il comando che essa contiene (norma) proviene dalla volontà di un legislatore ed è formulato in determinate parole (è la cd. disposizione). Nello Stato sociale di diritto, si assiste ad una moltiplicazione delle funzioni esplicate dalla legge. Perciò, accanto a leggi consistenti in norme generali e astratte, vi sono leggi-provvedimento, leggi-contratto, leggi-incentivo, leggi di programmazione, leggi di principio e leggi-quadro, leggi procedimentali, leggi di ﬁnanza. Gli Atti aventi Forza di legge e il Referendum Abrogativo La funzione legislativa, pur spettando al Parlamento, può anche essere esercitata dal Governo. Può infatti essere delegata, in base all'art. 76, determinando così la prosecuzione in seno all'esecutivo del processo di integrazione politica avviato nelle Camere (decreti legislativi), oppure può direttamente essere esercitata dal Governo, in casi straordinari di necessità ed urgenza, chiedendosi però, a pena di inesistenza sopravvenuta dell'atto, la conversione in legge entro sessanta giorni (decreti legge). Ulteriore fonte avente forza e valore di legge, pur con i rilevanti limiti derivanti dal testo costituzionale e dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, è il referendum abrogativo previsto dall'art. 75 della Costituzione.
1.3. LE FONTI DEL DIRITTO OGGETTIVO INTERNO 7 Leggi regionali L'art. 117 della Costituzione, nella sua nuova formulazione, individua tre tipi di competenza legislativa: 1. La competenza esclusiva dello Stato. 2. La competenza ripartita tra Stato e Regioni (entrambe, nelle materie espressamente indicate). 3. La competenza esclusiva delle Regioni, in tutte le materie non enumerate. I Testi Unici e i Codici Particolare importanza assumono i Testi Unici e i Codici. Entrambe costituiscono dei complessi organici destinai a regolare un vasto settore della vita. Questi atti assumeno abitualmente la forma del decreto legislativo. Il Testo Unico è essenzialmente un riordinamento di leggi già in vigore. I Codici sono testi organici che hanno valore normativo di per sé, senza riferimento a leggi precedenti. Sono diretti a regolare la totalità di vasto campo dell'attività giuridica. Tra di essi ricordiamo il Codice Penale entrano in vigore dal 1° luglio 1931, il Codice di Procedura Penale del 1988 che ha sostituito quello del 1930, il Codice Civile in vigore dal 21 aprile 1942 insieme al Codice della Navigazione e la Legge fallimentare, il Codice di Procedura civile in vigore anch'esso dal 1942 ma poi modiﬁcato tra il 1990 e il 1995. I Regolamenti Ci sono varii tipi di regolamenti. I regolamenti di organizzazione degli organi costituzionali derivano dall'autonomia organizzativa degli stessi, godendo quindi di un fondamento sia logico sia, nel testo della Costituzione, giuridico. A lungo deﬁniti come diritto particolare e non oggettivo, più correttamente si devono ritenere fonti di rango primario cui è riservata, in virtù del principio di competenza, la disciplina di determinati settori. Tra di essi, assumono particolare rilevanza i regolamenti della Corte costituzionale e i regolamenti parlamentari, sui quali ultimi la Corte costituzionale si è dichiarata incompetente a giudicare posto il principio dell'insindacabilità degli interna corporis. I regolamenti governativi sono fonti di rango secondario, che oltre alla Costituzione devono essere conformi, a pena di illegalità, anche alla legge (principio di legalità). Disciplinati da ultimo dalla legge n. 400 del 1988, i regolamenti governativi sono di sei tipi: • Regolamenti di esecuzione. • Regolamenti di attuazione e integrazione. • Regolamenti indipendenti, che regolano, appunto, settori non disciplinati dalla legge e su cui non gravi una riserva di legge assoluta (sulla cui legittimità costituzionale autorevole dottrina ha avanzato seri dubbi). • Regolamenti organizzativi, che di norma regolano il funzionamento delle pubbliche amministrazioni. • Regolamenti delegati o di delegiﬁcazione. • Regolamenti ministeriali e interministeriali. Vi sono inﬁne i regolamenti adottati dalle Regioni, dalle Province, dai Comuni e dalle Città metropolitane. Oggi anche le Autorità Amministrative Indipendenti presentano una qualche forma di potestà regolamentare. Le Autorità Indipendenti sono auotirità che permettono ai poteri pubblici di esplicarsi con la massima competenza tecnina, senza subire condizionamenti o interferenze della sfera politica, sono sottratte infatti agli indirizzi dell'esecutivo. I titolari delle Autorità non sono di norma scelti dal Govenro ma da garanti terzi (come i Presidenti di Camera e Senato) e durano in carica per un periodo prestabilito. Esse hanno, come detto, poteri normativi (sia pure di natura sublegislativa), in parte amministrativi ed in parte similgiurisdizionali di pressione. Contro le loro decisioni è poi sempre possibile appellarsi agli organi giurisdizionali (normalmente, ai giudice amministrativi). Gli atti normativi di queste autorità vengono per lo più pubblicati nella Gazzetta Uﬃciale, oltre che nei singoli bollettini degli enti sottoposti alla vigilanza.
8 CAPITOLO 1. PARTE GENERALE Le Norme Corporative con Eﬃcacia Erga Omnes (oggi Norme in materia di Lavoro) Le norme corporative erano quelle regole che nascevano da contratti collettivi aventi eﬃcacia erga omnes sottoscritti dalle organizzazioni sindacali che dovevano esistere nell'ordinamento corporativo fascista. A seguito della caduta del regime fascista le norme corporative logicamente non esistono più. Alle norme corporative, però, si sono, o meglio si dovevano, sostituire i contratti collettivi di lavoro. In base alla previsione dell'art. 39 della Costituzione, avrebbero dovuto costituire una fonte del diritto «ibrida», presentando, per la loro formazione, il corpo del contratto e, per la loro eﬃcacia erga omnes, l'anima della legge. Ma l'art. 39, che è norma autorizzativa e non obbligante, non è stato attuato. Ai contratti collettivi viene perciò riconosciuta, in via generale, nel nostro ordinamento, soltanto un'eﬃcacia inter partes, derogata soltanto laddove, in via transitoria, siano stati recepiti in d.P.R., oppure vengano utilizzati dal giudice per determinare un minimo normativo ex art. 36 Costituzione. Gli Usi (o meglio Fonti Extra Ordinem) Le fonti extra ordinem, consistenti in fatti e non atti normativi, sono fondate direttamente sulla costituzione materiale, perciò, si applica ad esse il criterio di legittimità e non quello di legalità. Tra queste vanno ricordate: • Le regole convenzionali, ossia le conseguenze generali involontarie e necessarie di atti particolari volontari (tra queste, si annovera l'evoluzione neocorporativa del sistema di governo operata mediante la così detta concertazione). • Le consuetudini, ossia le regole convenzionali stabilizzate, oggettivizzate, dispiegate nel tempo e nella coscienza giuridica (presentando i caratteri della diuturnitas e della opinio iuris seu necessitatis). • Le regole di correttezza costituzionale, ossia la moralità pubblica, la cui violazione non comporta conseguenze (in caso contrario, si tratterebbe di convenzioni). Per ciò che concerne i rapporti tra fonti formali e fonti materiali, sebbene essi siano solitamente descritti in termini di esclusione reciproca, si deve più correttamente aﬀermare che esse siano su un piano di reciproca integrazione. Fonti atipiche Fonte atipica è ogni fonte a competenza specializzata, che presenta variazioni in negativo o positivo in relazione alla propria forza attiva o passiva, approvata con procedimento che presenta varianti esterne o interne. Tra le fonti atipiche si inquadrano le sentenze della Corte costituzionale e i referendum. Entrambi sono previsti dalla Costituzione, ed hanno in comune l'eﬀetto giuridico di eliminare norme vigenti dall'ordinamento (come fanno di regola le leggi abrogatrici) ma sono privi di tutti gli altri caratteri generali della norma giuridica, per cui non sarebbero “fonti” in senso tecnico. Data la pluralità di fonti e la conseguente pluralità di norme, sottoposte a regimi diversi, deve necessariamente ammettersi una pluralità di tipi normativi con «forza formale diﬀerenziata», cioè con diversa forza attiva (capacità di abrogare norme anteriori) e diversa forza passiva (resistenza alle norme prodotte da fonti sopravvenute). Le fonti atipiche possono riconoscersi dalle cosiddette varianti procedimentali (es. leggi rinforzate), dalla riserva di competenza (es. Statuti regionali, dove si riscontra una limitazione interna della sovranità dello Stato) e inﬁne dalla “ibridazione di tipi diversi” (es. fonti comunitarie e leggi di esecuzione dei Patti lateranensi). Le Circolari Ministeriali Le Ciroclari Ministeriali vincolano i dipendenti dell'Amministrazione statale se non contrarie al diritto vigente ma non i cittadini. La loro importanza pratica è in funziona all'autorità e dei poteri di cui godono in un dato momento gli organi pubblici.
1.4. LA POTESTÀ LEGISLATIVA TRA STATO E REGIONE 9 1.3.7 La Giurisprudenza, la Dottrina, l'Equità Oltre alle fonti appena dette, si suole ricordare come fonti indirette la Giurisprudenza, cioè il complesso delle decisioni giudiziarie, la Dottrina, cioè i risultati dello studio scientiﬁco del diritto e l'Equità. La Dottrina giuridica ha solo valore scientiﬁco. Si parla anche di Dogmatica cioè la scienza del diritto nella costruzione di una grande struttura razionale entro la quale vanno regolati i singoli istituti per i vari rapporti umani. L'Equità, che fu deﬁnita come la giustizia del caso partiolare, corrispone a un sentimento di giustizia aderente alla natura del singolo rapporto. Essa ha valore di fonte di diritto solamente quando è richiamata dalla legge. 1.4 La Potestà Legislativa tra Stato e Regione Il Riparto della Potestà Legislativa è stato uno dei punti su cui più signiﬁcativamente è intervenuta la riforma del 2001. Nel 1948 “le regioni avevano la potestà legislativa cosiddetta concorrente solo in un elenco tassativo di materie” (precedente formula Costituzionale). Le regioni dovevano rispettare i principi posti dallo Stato con le leggi statali che sono state battezzate leggi quadro o cornice. In tutte le altre materie la potestà spettava allo Stato e la regione non vi poteva intervenire. Fino al 2001 la potestà legislativa delle regioni era sottoposta a forti limiti: 1. Le materie di spettanza regionale erano previste in un tassativo elenco. 2. Esse erano di tipo concorrenziale pertanto allo Stato spettava il compito di dettarnei principi. 3. Vi era il Principio dell'Interesse Nazionale pertanto lo Stato in qualsiasi momento poteva avvocare a se il compito di legiferare. 4. Vi era un controllo preventivo dello Stato sulle leggi regionali. Nel 2001 viene ribaltato il criterio di riparto delle competenze legislative che adesso risulta essere il seguente: • Vi è un elenco tassativo per lo Stato di materie di sua esclusiva compenteza. • Vi sono materie in cui Stato e regioni esercitano insieme la competenza concorrente. • Le materie non esclusive dello Stato e nè concorrente tra Stato e regione sono di potestà residuale regionale. • Sono scomparsi l'interesse nazionale e il controllo preventivo. 1.4.1 La Potesta Esclusiva La riscrittura intrapresa dalla Corte costituzionale ha iniziato dalle “materie esclusive” dell’art 117.2 Cost. La Corte ha aﬀermato chiaramente che “non tutti gli ambiti materiali speciﬁcati nell’art 117.2 possono, in quanto tali, conﬁgurarsi come materie in senso stretto”. La distinzione tra ambito materiale e materia separa le etichette “vuote” (che indicano un obiettivo, compiti, scopi, punti di vista da cui considerare le tematiche sociali) da quelle che indicano contenuti tangibili, hanno un perimetro almeno astrattamente tracciabile. Il fatto è che però la Corte, già nei primi anni di giurisprudenza applicativa del nuovo assetto costituzionale, ha polverizzato le materie etichetta dopo etichetta. Nella sentenza 282/2002 ha spiegato che i livelli essenziali indicano non una materia in senso stretto, ma una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie. E’ seguito poi un ﬁlone di sentenze relative all’ambiente, inaugurato dalla sentenza 407/2002, in cui in cui la Corte ha spiegato che l’ambiente è una “non materia”, un valore costituzionalmente protetto che delinea una sorta di materia trasversale in ordine alla quale si manifestano sia competenze regionali che statali, queste ultime relativamente alle determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sul territorio nazionale. Sulla stessa falsariga è stata ricostruita la tutela della concorrenza, intesa nella sua accezione dinamica, che attribuisce allo Stato il titolo per disporre tutti gli interventi che abbiano rilevanza macroeconomica; la tutela dei beni culturali, il coordinamento informativo statistico e informatico dei dai dell’amministrazione statale, regionale e locale, perﬁno la difesa se intesa come servizio civile. L’aspetto di maggior interesse è che la Corte abbia adottato una prospettiva ﬁnalistica per individuare la “materia” in cui ricade la disposizione legislativa impugnata: l’inquadramento in una materia piuttosto che in un’altra deve riguardare la ratio dell’intervento legislativo nel suo complesso nei suoi aspetti fondamentali, non anche aspetti marginali ed eﬀetti riﬂessi dell’applicazione della norma”. Di conseguenza:
10 CAPITOLO 1. PARTE GENERALE • diviene assai probabile scoprire il contenuto ﬁnalistico di più o meno ogni materia; è inevitabile quindi che vengano riletta in termini di “materia funzione” o “materia obiettivo” tante materie tra quelle elencate tra quelle esclusive e concorrenti; • la legittimità della disposizione stessa ﬁnisce col dipendere dal nesso di strumentalità di essa col suo ﬁne, ossia dal giudizio di ragionevolezza, congruità, proporzionalità. Diﬃcile è poi che una legge o disposizione sia ispirata da un unico obiettivo, ma la maggior parte si colloca in una zona dove si intrecciano interessi e quindi si sovrappongono competenze. Il criterio ﬁnalistico può concorrere però ad individuare la materia più direttamente coinvolta, attraverso l’impiego di un criterio di prevalenza di cui la Corte sembra fare un uso sempre più frequente, e che consiste nel valutare se il nucleo essenziale della disposizione in questione, concepito in termini di interessi e ﬁnalità perseguiti, ricada o meno in una determinata materia; se si, si potrà applicare integralmente la disciplina costituzionale di quel tipo di competenza (così, se la prevalenza è data ad una materia esclusiva dello Stato, questo potrà esercitare su essa anche il potere regolamentare, o istituire e gestire fondi ﬁnanziari). Se l’intreccio di competenze non consente di individuare un interesse dominante, e quindi la materia prevalente, anche la competenza dello Stato deve subire temperamenti. La Corte indica due vie: • la leale collaborazione, prescritta come reciproco coinvolgimento istituzionale e necessario coordinamento dei livelli di governo statale e regionale sul piano delle attività amministrative previste dalle leggi (essenzialmente statali), per cui non assume particolare rilevanza dal punto di vista del riparto delle funzioni legislative • la concorrenza tra competenze esclusive dello Stato e competenze regionali: quando la legge statale aﬀronta oggetti su cui si registra un’interferenza tra più interessi, consovrapposizione tra competenze statali e regionali senza poter determinare quella prevalente, legge statale e regionale si trovano in una situazione di oggettiva concorrenza; ciò è particolarmente evidente quando entrano in gioco le materie trasversali: muovendo da una sua competenza esclusiva, la legge statale detta norme che si proiettano su materie concorrenti o residuali (principi fondamentali; lo Stato così invade ambiti materiali regionali), in base alle quali le Regioni emaneranno la loro disciplina legislativa, e non è escluso che dettino norme che ricadono anche nelle materie esclusive dello Stato (muovendo dalle proprie attribuzioni, anche le Regioni così oltrepassano la membrana delle competenze esclusive statali) in particolare quando queste richiamano valori costituzionali che impegnano ogni componente della Repubblica, tra cui le Regioni stesse. Ma anche quando non ci si trovi di fronte a materie-valore, la normale situazione di intreccio di competenze consente ampie zone di sovrapposizione tra norme statali e regionali, come si può riscontrare in materie apparentemente solide come l’immigrazione (la disciplina di ingresso e il soggiorno di stranieri è rimessa allo Stato, ma altri ambiti - l’assistenza sociale, l’istruzione, l’abitazione, la salute - coinvolgono competenze sia statali che regionali) e la difesa (la disciplina del servizio civile è rimessa allo Stato, ma non tutti gli aspetti dell’attività dei cittadini che svolgono questo servizio ricadono nella competenza statale). Fermo restando il nucleo duro della competenza esclusiva dello Stato (anche regolamentare), su cui la legge regionale non può interferire, nelle zone più a margine, nelle quali la legge statale si sovrappone alla regionale, la seconda deve rispettare i principi fondamentali stabiliti dalla prima; è lo schema della concorrenza quello che in fondo si applica, con la conseguente inevitabile incertezza circa l’individuazione dei principi. La Corte, in alcune sentenze, ha individuato un sicuro principio non modiﬁcabile dalla legge regionale nelle norme che ﬁssano un “punto di equilibrio” tra interessi costituzionalmente rilevanti; la legge statale che ﬁssi standard, limiti o valori di riferimento per assicurare il bilanciamento tra diversi interessi costituzionali delimita deﬁnitivamente lo spazio di manovra della legge regionale. E’ ovvio inoltre che, agendo lo Stato sulla base giuridica che gli assegna la competenza esclusiva, non gli sarà precluso nè di imporre alle Regioni anche norme di dettaglio, nè di trattenere speciﬁche funzioni amministrative, come viceversa accade quando la norma costituzionale indica competenze concorrenti o residuali. 1.4.2 La Potestà Concorrente La riforma del 2001 non ha cambiato la struttura della potestà concorrente, che resta basata sull’equivoca distinzione tra norma di principio e di dettaglio; il nuovo art 117 Cost elenca le materie di legislazione concorrente precisando che in esse la potestà legislativa spetta alle Regioni, mentre la determinazione dei principi fondamentali è rimessa allo Stato. Spetta alla Corte costituzionale chiarire quando ci si trovi di fronte a norma di principio o di dettaglio. La Corte ha negato la natura di principio (la cui disciplina può essere validamente contenuta in un decreto legge o legislativo) a norme di dettaglio autoapplicative e intrinsecamente insuscettibili di essere sostituite dalle Regioni; mentre un principio può essere rappresentato da un tetto massimo di spesa, non può esserlo un precetto speciﬁco e puntuale che imponga nel dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quell’obiettivo. In positivo, è
1.4. LA POTESTÀ LEGISLATIVA TRA STATO E REGIONE 11 riconosciuta come principio la norma procedurale che contenga una “delimitazione di ordine generale, preordinata alla tutela di interessi superiori”, oppure la nozione deﬁnita dalla legge dello Stato, in quanto essa assume carattere polivalente e costituisce il presupposto di un numero indeﬁnito e virtualmente indeﬁnibile di regole, anche se può mutare nel tempo, senza che perciò venga meno la natura di principio. Nella fase di attuazione del diritto comunitario le maglie della legislazione statale si possono ulteriormente stringere, potendosi di fatto richiedere una peculiare articolazione del rapporto norme di principio-norme di dettaglio, ad esempio per garantire l’esistenza di un unitario procedimento sul territorio nazionale. Attuazione regionale del diritto comunitario: l’originaria natura internazionalistica della Comunità europea escludeva le Regioni dall’attuazione degli obblighi comunitari, dei cui inadempimenti era unicamente responsabile lo Stato. Per contrastare eventuali inadempienze per omissioni delle Regioni, il legislatore introdusse il potere sostitutivo dello Stato in caso di inadempimento da parte delle Regioni, cui veniva concesso di dare immediata attuazione alle norme comunitarie ricadenti nelle materie di loro competenza. Dopo la riforma del 2001, l’art 117.5 Cost. attribuisce espressamente alle Regioni il diritto-dovere di attuare direttamente, nelle norme di loro competenza, le norme comunitarie (e gli accordi internazionali) nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge statale, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza. Attua tale previsione la L. 11/2005 prevedendo che: • nelle materie di competenza concorrente la legge comunitaria indica i principi fondamentali non derogabili da legge regionale o provinciale sopravvenuta e prevalenti sulle contrarie disposizioni già eventualmente da queste emanate; • nelle materie di competenza residuale, lo Stato può emanare atti normativi e regolamentari chesi applicano nelle sole regioni che non abbiano adottato la propria normativa di attuazione e perdono eﬃcacia con l’entrata in vigore della normativa di attuazione • nelle materie di competenza esclusiva dello Stato, il Governo esercita un poter di indirizzo e coordinamento decreto del PdC, previa intesa con la conferenza delle Regioni; La disciplina tra fonti statali e regionali mostra come nel nostro ordinamento permanga, anche dopo la riforma del Titolo V, il principio di cedevolezza e preferenza per la legge regionale; d’altronde quei principi sono stati elaborati dalla giurisprudenza costituzionale per garantire allo Stato che le proprie leggi di riforma si applichino anche laddove le Regioni non adeguino ad esse il proprio ordinamento. Interpretando alla lettera l’art 117.3, lo Stato nelle materie di competenza concorrente potrebbe emanare solo norme di principio (legge cornice), che non potrebbero sostituirsi alle precedenti leggi regionali disciplinanti la materia nel dettaglio, poichè la norma di genere non deroga la norma di specie: le leggi regionali sarebbero così illegittime, per violazione di un limite di legittimità, ma resterebbero in vigore sino alla sentenza di illegittimità pronunciata dalla Corte costituzionale. Paradossalmente, il Governo potrebbe colpire la Regione che a suo parere mal elaborato una legge di adeguamento ai nuovi principi, ma non la Regione che lasciasse del tutto inattuata la nuova legge cornice. La Corte costituzionale ha perciò giustiﬁcato la prassi che si è venuta stabilendo nella legislazione statale di corredare le leggi di riforma con norme di dettaglio, le quali possono così abrogare le precedenti norme regionali di dettaglio; spetterà poi alle Regioni, se lo vogliono, sostituire le norme statali di dettaglio (che si presentano perciò come norme cedevoli) con proprie leggi, sulle quali il Governo potrà esercitare il controllo di legittimità, veriﬁcando se corrispondano ai nuovi principi. In questo modo si è oﬀerto un modo di operare concretamente alla previsione della legge Scelba n. 62/1953, per cui “le leggi della Repubblica che modiﬁcano i principi fondamentali di cui al primo comma dell’articolo precedente abrogano le norme regionali in contrasto con esse”. La norma della legge Scelba è considerata ancora in vigore; la legislazione ha riaﬀermato il principio di cedevolezza delle norme statali di dettaglio nelle materie di competenza residuale delle Regioni laddove esse siano emanate per assicurare l’attuazione di norme comunitarie; la giurisprudenza costituzionale mostra più segni di ritenere ancora ammessa l’emanazione di norme di dettaglio cedevoli nelle materie concorrenti. 1.4.3 La Potestà Residuale L’interpretazione delle etichette delle materie concorrenti non è meno ardua della ricostruzione delle materie esclusive. Benchè buona parte di queste materie sia inedita, non si è ritenuto necessario procedere con apposito trasferimento delle funzioni amministrative in modo da riempire di contenuti formule spesso diﬃcilmente comprensibili. Ci si è limitati, in attuazione della delega contenuta nella L. 131/2003 ad emanare 3 decreti (la cui lettura ne testimonia la sostanziale inutilità) di “Ricognizione dei principi fondamentali” in 3 materie concorrenti: • le professioni
12 CAPITOLO 1. PARTE GENERALE • l’armonizzazione dei bilanci pubblici • le banche regionali La Corte si è mossa utilizzando a pieno la ricognizione delle funzioni amministrative già trasferite in passato a Regioni ed enti locali, sul presupposto che la riforma costituzionale non possa essere interpretata nel senso di revocare le attribuzioni già conferite alle Regioni in precedenza. Ma soprattutto la Corte ha privilegiato le materie nominate da quelle innominate: ogni oggetto che non sia espressamente elencato tra le materie esclusive o concorrenti è di per sè attribuibile alla potestà legislativa residuale delle Regioni; la Corte ha dilatato l’area di riferimento dei due elenchi ed ha applicato anche alle materie concorrenti quei criteri di interpretazione teleologica e di prevalenza di un interesse sull’altro applicati alle materie esclusive. Il risultato è stato il rigonﬁamento della portata di etichette nuove, come il “governo del territorio” ﬁno a ricomprendervi materie vecchie come l’urbanistica e l’edilizia residenziale. Si sono dissolte poi alcune vecchie denominazioni che si erano aﬀermate più come indicazioni dei settori omogenei che di singole materie (es, “sviluppo economico”). Alcune materie del vecchio art 117 Cost sono state derubricate a “non materie” (es, lavori pubblici). Si aﬀaccia la categoria delle “materie strumentali”, ossia quelle competenze che non costituiscono un autonomo titolo di competenza ma sono serventi rispetto agli interventi legislativi intrapresi nelle vere e proprie materie (es, lavori pubblici, funzioni di vigilanza, potere sanzionatorio, l’impresa, e sul versante delle competenze statali all’ordinamento e organizzazione amministrativa degli enti pubblici nazionali). Il tentativo di elencare materie di competenza residuale delle regioni è di scarsa utilità (se ne parla a proposito del commercio, agricoltura, turismo, agriturismo, istruzione e formazione professionale, artigianato, pesca, incentivi alle imprese, politiche sociali, servizi pubblici locali e ordinamento degli uﬃci regionali). La residualità rappresenta, più che un novero di materie, una tecnica di individuazione dei livelli e degli ambiti di competenza: solo attraverso una progressiva restrizione di altri interessi (e perciò di materie) sull’oggetto in discussione si può arrivare ad aﬀermare che sussista una materia di competenza residuale delle Regioni. Nessuna di queste materie costituisce però un ambito di intervento legislativo riservato alle Regioni: • a ciò si oppone la frequente sovrapposizione di interessi, e quindi di competenze concorrenti o esclusive statali; • esistono materie trasversali • quando non soccorrono altri possibili titoli di intervento dello Stato, questo può intervenire attraendo in sussidiarietà le funzioni che possono evocare esigenze di disciplina unitaria. 1.4.4 Il Principio di Sussidiarietà e i suoi Eﬀetti Come spiega la Corte, in nessun sistema regionale o federale può mancare un congegno istituzionale che permetta di perseguire istanze unitarie derogando al normale ordine delle competenze quando occorrano circostanze che richiedono uniﬁcazione delle decisioni e coordinamento dei livelli di governo. Questo meccanismo è individuato dalla Corte nel principio di sussidiarietà, aﬀermato dall’art 118 con riferimento alle sole funzioni amministrative, e consente allo Stato di attrarre compiti che non siano adeguatamente esercitabili a livello regionale o subregionale (principio di adeguatezza). Aﬃnchè ciò sia possibile, lo Stato emana norme legislative che gli attribuiscano e regolino lo svolgimento di queste competenze amministrative (istituzione di organismi, gestione di fondi, emanazione di regolamenti) che altrimenti non gli spetterebbero (coerentemente col principio di legalità); ciò è tollerabile solo se le funzioni attratte siano proporzionate alle esigenze unitarie che ispirano la legge (principio di proporzionalità) e se la legge statale coinvolga le Regioni o la Regione interessata nella co-decisione degli interventi, attraverso procedure di intesa (principio di leale cooperazione). La Corte ha annunciato un controllo severo sui presupposti dell’attrazione di funzioni e sulla proporzionalità tra lo strumento predisposto e le esigenze di esercizio unitario delle funzioni, in particolare per quanto riguarda il vincolo della leale cooperazione. C’è da aggiungere che la chiamata in sussidiarietà (per la quale sono previste - come è si è visto - condizioni piuttosto severe) si pone a sua volta come strumento residuale: entra in gioco quando la riserva statale di funzioni amministrative non sia giustiﬁcabile in nome di altre materie trasversali, quali soprattutto la tutela della concorrenza, l’ordinamento civile, la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni pubbliche; la giurisprudenza costituzionale sembra privilegiare queste ultime, per le quali il criterio di prevalenza giustiﬁca la riserva di competenza dello Stato. 1.4.5 Per Riepilogare (l'Esempio del Pasticcere) Per Riepilogare ritengo che sia utile fareun Esempio molto banale ma che credo possa concretamente aiutare a ricordare.