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Timestamp: 2020-05-28 07:16:22+00:00
Document Index: 753653

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'art. 76', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 17', 'art. 18', 'art. 19', 'art. 17', 'art. 18', 'sentenza ', 'art. 19']

Il rapporto Stato-Regioni nella riforma Madia. La sent. n. 251/2016 della Corte costituzionale - Menabò di Etica ed Economia
Il rapporto Stato-Regioni nella riforma Madia. La sent. n. 251/2016 della Corte costituzionale
Scritto da: Giorgia Crisafi
Con la sentenza n. 251 del 25 novembre 2016, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità di alcune disposizioni della l. n. 124 del 7 agosto 2015, con la quale, com’è noto, il Parlamento aveva delegato il Governo ad emanare norme in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche.
Si tratta di una pronuncia che rientra nel novero di quelle definite dalla dottrina come “manipolative di procedura” (A. Ruggeri, A. Spadaro, Lineamenti di giustizia costituzionale, Torino, Giappichelli, 2014, 175) o “additive di procedura” (Francesco Gallarati, La leale collaborazione secondo la Corte costituzionale: le sentenze “additive di procedura”, in Osservatorio costituzionale AIC, n. 3/2016), con le quali, cioè, la Corte dichiara l’illegittimità della disposizione impugnata “nella parte in cui non prevede” il coinvolgimento delle Regioni per l’adozione di un atto amministrativo.
Nella fattispecie in esame le norme oggetto di sindacato, avevano previsto che il Governo adottasse i relativi decreti attuativi previo parere della Conferenza unificata, anziché previa intesa raggiunta in sede di Conferenza Stato-Regioni.
Secondo l’orientamento adottato nella decisione in oggetto, una simile previsione contemplando un tipo di coinvolgimento delle autonomie deteriore rispetto alla più idonea “intesa”, avrebbe leso il principio di leale collaborazione, in virtù del quale “il legislatore statale deve predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a difesa delle loro competenze”, con l’obiettivo di “contemperare le ragioni dell’esercizio unitario delle stesse con la garanzia delle funzioni costituzionalmente attribuite alle autonomie”. Il che si impone tutte le volte in cui l’intervento legislativo, come quello sottoposto al giudizio, è volto a disciplinare “fenomeni sociali complessi, rispetto ai quali si delinea una fitta trama di relazioni, nella quale ben difficilmente sarà possibile isolare un singolo interesse” ed individuare una conseguente netta linea di demarcazione tra materie di competenza legislativa esclusiva statale e materie di competenza regionale, concorrente o residuale. In altri termini, tale intervento normativo si inserisce tra quelli che involgono sfere di competenza in concorrenza tra loro e per i quali risulta impossibile determinare la prevalenza di una materia su tutte le altre.
Come ribadito più volte dalla Corte costituzionale, lo strumento che meglio realizza la leale collaborazione tra Stato e Regioni è l’intesa raggiunta in sede di conferenza con le autonomie, che meglio consentirebbe alle Regioni di avere “un ruolo nella determinazione del contenuto di taluni atti legislativi statali che incidono su materie di competenza regionale”.
La peculiarità della sentenza in commento, con riguardo al principio di leale collaborazione, è l’affermata applicabilità di quest’ultimo al procedimento legislativo “delegato”, laddove per consolidata giurisprudenza costituzionale esso non si impone al procedimento legislativo ma trova impiego solo in sede di adozione di un atto amministrativo o di attuazione delle leggi statali. La Corte ha quindi dichiarato che, allorché “il legislatore delegato si accinge a riformare istituti che incidono su competenze statali e regionali, inestricabilmente connesse, sorge la necessità del ricorso all’intesa. Quest’ultima si impone, dunque, quale cardine della leale collaborazione anche quando l’attuazione delle disposizioni dettate dal legislatore statale è rimessa a decreti legislativi delegati, adottati dal Governo sulla base dell’art. 76 Cost.”.
Sulla base di simili premesse, pertanto, la Corte dichiara, in primo luogo, incostituzionale parte dell’art. 11, l. n. 124 del 7 agosto 2015, che aveva delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi in materia di dirigenza pubblica e di valutazione dei rendimenti dei pubblici uffici, nella parte in cui prevede che i decreti legislativi attuativi vengano adottati previa acquisizione del parere reso in sede di Conferenza unificata, anziché previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni.
Secondo la Consulta, sarebbe innegabile che gli ambiti materiali cui si riferisce la norma impugnata siano riconducibili, da un lato, alla competenza del legislatore statale in materia di “ordinamento civile”, dall’altro, alla competenza regionale residuale in materia di formazione, nonché alla competenza concorrente in materia di tutela della salute.
Ne deriva il palese concorso di competenze, “inestricabilmente connesse, nessuna delle quali si rivela prevalente, ma ciascuna delle quali concorre alla realizzazione dell’ampio disegno di riforma della dirigenza pubblica. Pertanto, non è costituzionalmente illegittimo l’intervento del legislatore statale, se necessario a garantire l’esigenza di unitarietà sottesa alla riforma. Tuttavia, esso deve muoversi nel rispetto del principio di leale collaborazione, indispensabile anche in questo caso a guidare i rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie. Poiché le disposizioni impugnate toccano sfere di competenza esclusivamente statali e regionali, il luogo idoneo di espressione della leale collaborazione deve essere individuato nella Conferenza Stato-Regioni”.
Peraltro, sottolinea la Consulta, la necessità di addivenire a previa intesa con le Regioni è espressamente prevista dall’art. 11 impugnato, per lo specifico profilo relativo all’istituzione di un ruolo unico dei dirigenti regionali. È lo stesso legislatore, cioè, che manifesta “l’esigenza di procedere al coinvolgimento delle Regioni, poiché è consapevole di incidere sulle sfere di competenze regionali”. Da ciò deriva per i giudici di legittimità l’irragionevolezza della decisione del legislatore delegante di non estendere “il vincolo concertativo all’individuazione specifica dei requisiti di accesso al ruolo e di reclutamento e anche dei criteri di conferimento, durata e revoca degli incarichi, requisiti che attengono ai profili pubblicistico-organizzativi del lavoro pubblico, come tali riconducibili alla materia dell’organizzazione amministrativa regionale”.
Le argomentazioni svolte con riguardo all’art. 11 a proposito della lesione del principio di leale collaborazione vengono estese, poi, ai successivi art. 16, 17, 18 e 19, nei seguenti termini.
L’art. 16 risulta strettamente connesso con i seguenti artt. 17, 18 e 19 dal momento che esso contiene una delega alla “riorganizzazione” della disciplina vigente in tema di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, di partecipazione azionaria delle amministrazioni pubbliche e di servizi pubblici locali di interesse economico generale, i cui principi e criteri direttivi sono indicati, rispettivamente, all’art. 17, all’art. 18 e all’art. 19. L’esame di tale norma, pertanto, è stato svolto congiuntamente a quello delle questioni inerenti i successivi articoli richiamati.
Ebbene, l’art. 17, in materia di riordino della disciplina del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, viene ritenuto lesivo del principio di leale collaborazione per aver previsto lo strumento del parere anziché quello dell’intesa, in quanto concernente sfere di competenza e interessi in “concorrenza” tra loro, quali la materia “ordinamento civile”, di spettanza esclusiva del legislatore statale, e la materia “organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici locali”, di competenza residuale regionale.
Le stesse considerazioni valgono per il successivo art. 18, che ha delegato il Governo ad operare un riordino della disciplina delle partecipazioni azionarie delle amministrazioni pubbliche.
Invero, in tema di società a partecipazione pubblica, la Corte, come la medesima sottolinea nella sentenza in commento, si era da tempo pronunciata, riconducendo le disposizioni inerenti all’attività di società partecipate dalle Regioni e dagli enti locali, da un lato, alle materie di competenza esclusiva statale “ordinamento civile” e “tutela della concorrenza”, dall’altro alla competenza legislativa regionale residuale in materia di organizzazione amministrativa regionale.
È, infine, dichiarata fondata la questione con riguardo all’art. 19, contenente delega al Governo in materia di riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di interesse economico, sempre in riferimento alla lesione del principio di leale collaborazione. Anche con riguardo ai servizi pubblici locali la Corte si è più volte pronunciata “ravvisando una competenza legislativa statale esclusiva a disciplinare il regime dei servizi pubblici locali di interesse economico per gli aspetti che hanno una diretta incidenza sul mercato e che siano volti, in via primaria, alla tutela e alla promozione della concorrenza, nel limite della proporzionalità e adeguatezza dell’intervento” e “una competenza legislativa regionale residuale a disciplinare tutti quei profili che non siano strumentali a garantire la concorrenza”.
Da ultimo, ed è questo il passaggio più significativo della sentenza, il Giudice delle leggi circoscrive le pronunce di illegittimità alle sole disposizioni di delegazione della l. n. 124/2015, escludendo che le censure possano estendersi alle relative disposizioni attuative. Nel caso di impugnazione di queste ultime, infatti, si dovrà accertare, secondo la Corte, “l’effettiva lesione delle competenze regionali, anche alla luce delle soluzioni correttive che il Governo riterrà di apprestare al fine di assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione”. Tale sorprendente principio sembrerebbe contraddire, dunque, al meccanismo dell’illegittimità “automatica” delle norme che traggono il titolo da altre dichiarate illegittime (cfr. A. Ruggeri, A. Spadaro, Lineamenti di giustizia costituzionale, Torino, Giappichelli, 2004, 205), che trova il proprio fondamento nel principio, logico prima che giuridico, secondo il quale “il venir meno dell’atto presupposto [ndr. quale è la legge di delega], che costituisca l’unico presupposto dell’atto conseguenziale determina l’inefficacia del secondo [ndr. quale è il decreto legislativo conseguenziale]” (John Marshall, La Corte costituzionale, senza accorgersene, modifica la forma di Stato?, in Giornale di diritto amministrativo, n. 6/2016, 707). Diversamente, invece, la Consulta nega che gli effetti caducanti della dichiarata illegittimità si estendano dalla legge di delega, atto presupposto, ai decreti legislativi attuativi, atto conseguenziale, privando di fatto la pronuncia di effettività.
L’interrogativo sorge spontaneo: “a che cosa serve affermare la sussistenza di un vizio, se poi il vizio non ha rilievo giuridico?” (cfr. John Marshall , cit., 707).
Category: Focus 31 Gennaio 2017