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Matched Legal Cases: ["l'article 13", "l'article 37", "l'article 34", "l'article 38", "l'article 34", "l'article 21", "l'article 37", "l'article 34", "l'article 41", "l'article 16", "l'article 38", "l'article 34", "l'article 34", "l'article 37", "l'article 37", "l'article 72", "l'article 72", "l'article 72", "l'article 72", "l'article 21", "l'article 72", "l'article 21"]

Posté le lundi 17 février 2014 21:10 - Blog de princekmer
Le pouvoir réglementaire en France aujourd'hui.
Deux évènements récents permettent d'illustrer l'étendue des problématiques, voire des incompréhensions, que peuvent susciter les évolutions du pouvoir réglementaire aujourd'hui.
Le premier concerne le nouvel accord sur le régime d'indemnisation chômage des intermittents du spectacle. Comme souvent dans le domaine du droit du travail, un accord négocié entre partenaires sociaux a été soumis à l'approbation du ministre – en l'espèce, le ministre de la culture –, l'approbation donnant à l'accord une valeur réglementaire. Cette procédure d'approbation a donné lieu à de nombreuses confusions sur l'auteur et la qualité de la norme de droit ainsi créée.
Le second évènement, la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, en procédant notamment à la réécriture des articles premier, 37-1et 72 de la Constitution, a pu laissé supposer que l'évolution du pouvoir réglementaire se faisait dans les sens d'un développement accru du caractère expérimental de la norme réglementaire et du partage de ce pouvoir entre l'Etat et les collectivités territoriales.
Ces deux évènements remettraient en cause la définition traditionnelle du pouvoir réglementaire, entendu comme « la capacité donnée à des autorités relevant du pouvoir exécutif (ce qui n'inclue pas les collectivités territoriales) d'édicter de façon unilatérale (et non pas négocié Cf. le nouveau régime d'indemnisation des intermittents) des normes impersonnelles et permanentes (ce qui exclurait toute expérimentation). Pour compléter cette définition, le règlement prend place au sein de la hiérarchie des normes entre la loi, les principes généraux du droit compris (comme l'a jugé le CE 1959 Syndicat des ingénieurs-conseils), et l'acte individuel, une autorité réglementaire ne pouvant déroger aux principes généraux qu'elle a fixés.
En fait, on assisterait à une remise en cause plus générale de la définition traditionnelle du pouvoir réglementaire, puisque l'autre volet de cette définition, qui distingue les domaines du législateur, du pouvoir réglementaire d'exécution des lois et du pouvoir réglementaire autonome serait lui aussi remis en question. D'un côté, le pouvoir réglementaire d'exécution des lois (dont la définition est tautologique) est assuré classiquement par le pouvoir exécutif. C'est le cas en France depuis la Constitution de l'an VIII, et les fondements actuels de ce pouvoir sont les articles 21 (pour ce qui est du pouvoir réglementaire du Premier ministre ; l'article dispose qu' « Il assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions des l'article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires ») et 13 (pour ce qui est du pouvoir réglementaire du Président). De l'autre, le pouvoir réglementaire autonome peut intervenir dans les domaines définis par l'article 37-1 de la Constitution, qui dispose que « les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi (défini à l'article 34) ont un caractère réglementaire.
Le développement accru de pratiques telles les ordonnances (prévues à l'article 38 de la Constitution) ou l'utilisation de « lois écrans » autorisant le pouvoir exécutif à produire des normes réglementaires dans le domaine législatif, hors de la procédure de l'ordonnance, conduisent à ce que Louis Favoreu appelle un « brouillage d'attribution » entre le pouvoir réglementaire et le législateur.
Ainsi (plan),
D'une part, la distinction traditionnelle entre les domaines du législateur, du pouvoir réglementaire d'exécution des lois et du pouvoir réglementaire autonome, principe juridique renforcé, est mise en question par les pratiques du législateur et du pouvoir exécutif.
D'autre part, le pouvoir réglementaire tend à échapper aux seules autorités exécutives, conséquence des délégations de pouvoir réglementaire accrues, notamment en faveur des autorités administratives indépendantes et des collectivités territoriales, même si elles s'opèrent dans un strict cadre normatif et sous le contrôle du juge et du représentant de l'Etat.
Autre problématique, absente de la fiche : le pouvoir réglementaire se développe, du fait de la technicité accrue du droit et de l'interventionnisme de l'Etat dans la vie sociale et économique.
I) La distinction traditionnelle entre les domaines du législateur, du pouvoir réglementaire d'exécution des lois et du pouvoir réglementaire autonome, principe juridique renforcé, est remise en question par les pratiques du législateur et du pouvoir exécutif.
A) Une distinction traditionnelle renforcée...
Le fondement de cette séparation entre loi, règlement d'exécution des lois et règlement autonome se trouve dans la Constitution de la Vème République, qui opère un renversement par rapport aux précédentes constitutions, puisque c'est désormais le domaine de la loi qui est limité, à l'article 34, tandis que l'article 21 fonde le pouvoir d'exécution des lois du Premier ministre, et par habilitation, des ministres, et qu'enfin l'article 37-1 dispose que le pouvoir réglementaire autonome peut s'exercer dans « les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ». A ce titre, les domaines de l'organisation administrative de l'Etat ou de la procédure contentieuse administrative sont considérés comme des « sanctuaires » du pouvoir réglementaire.
Juridictions administrative (pour ce qui est du règlement, par la voie du REP) et constitutionnelle (pour ce qui est de la loi) sont responsables du contrôle de cette séparation. Ainsi le CE juge-t-il illégal un règlement entrant dans le domaine de la loi, comme dans sa décision CE 1962, Conseil de l'Ordre des médecins. De son côté, le Conseil constitutionnel a développé la théorie dite de l' « incompétence négative », jugeant contraire à la Constitution les lois n'encadrant pas suffisamment leur domaine de compétence, notamment quand celui-ci est une question d'ordre public (DC 1985, amendement Tour Eiffel). De fait, la saisine du CC pour incompétence négative reste rare, et le domaine de la loi n'est pas suffisamment protégé.
De nombreuses décisions de la juridiction administrative sont venues renforcer et encadrer cette séparation.
D'une part, pour ce qui est du « renforcement », le CE a jugé, dans sa décision CE 1954 Département de la Guadeloupe, que le pouvoir réglementaire d'exécution des lois existe même si la loi n'en disposait pas expressément. Dans sa décision CE 1907 Compagnie des chemins de fer de l'Est et autres, il a jugé que le pouvoir réglementaire n'épuise pas sa compétence parce qu'il édicte un règlement d'exécution, jugeant ainsi que l'exécution des lois se fait sur le long terme. Plus récemment, dans sa décision CE 1992 Diémert, il a jugé que le fait, pour un décret d'application, de dépasser une date butoir fixée par la loi, ne suffisait pas à l'entacher d'illégalité. Concernant le pouvoir autonome, le CE a jugé dès 1919 (CE 1919 Labonne) que le pouvoir réglementaire autonome existait « de par la nature des choses », ceci l'autorisant notamment à prendre les mesures nécessaires au maintien de l'ordre public.
D'autre part, pour ce qui est de l' « encadrement » du pouvoir réglementaire, le CE a dégagé quatre principaux types d'obligations auxquelles est soumis le pouvoir réglementaire :
- l'obligation de prendre des décrets d'application de la loi dans un délai raisonnable (CE Veuve Renard 1964)
- l'obligation d'édicter un acte réglementaire si les circonstances l'exigent (CE 1959 Doublet)
- l'obligation d'abroger un règlement illégal ou devenu illégal (CE 1989 Al Italia)
-l'obligation de modifier les règlements si la modification de la loi créé des différences manifestes de traitement (CE 2002 Villemain).
Certains ont pu voir une atteinte à la séparation entre la loi et le règlement dans la décision du Conseil constitutionnel de 1982 DC 1982 Blocage des prix et des revenus, ne jugeant pas inconstitutionnelle une loi au seul motif qu'elle intervient hors du domaine de l'article 34. Cette atteinte est en fait limitée puisque selon l'article 41 de la Constitution, le gouvernement dispose toujours de la possibilité de déclarer irrecevable une proposition de loi si elle entre dans le domaine du règlement, voire d'entamer une procédure de déclassement d'une loi ancienne (article 37 de la Constitution).
En fait, l'essentiel de la remise en question de la séparation entre loi, règlement d'exécution des lois et règlement autonome est la conséquence de pratiques du législateur et du pouvoir exécutif.
B) ... mais remise en question par les pratiques du législateur et du pouvoir exécutif.
L'article 16 de la Constitution n'est pas en cause. En théorie, l'application de l'article 16 de la constitution permettrait d'élargir temporairement les compétences du pouvoir réglementaire. De fait, il ne fut jamais appliqué en dehors de l'épisode algérien.
Trois pratiques sont principalement en cause.
La première, la plus connue, prévue par l'article 38 de la Constitution, permet au législateur d'habiliter le pouvoir réglementaire à intervenir dans le domaine de la loi. Les ordonnances sont attaquables en REP pendant la période d'habilitation (2-3 ans) avant d'être validée par le législateur, et d'acquérir ainsi une valeur législative. Si cette pratique ne remet pas en cause en soi la séparation entre loi et règlement, la multiplication récente des habilitations est problématique, par exemple, sous le gouvernement Jospin, la loi du 16 décembre 1999 autorisant le gouvernement à intervenir dans le domaine de la codification du droit de la justice administrative, ou, sous le gouvernement Raffarin, la loi du 2 juillet 2003, autorisant le gouvernement à codifier le droit du patrimoine.
La deuxième pratique, dite des « lois écrans », pose des problèmes plus profonds. Dans sa décision CE 1987 Syndicat autonome des enseignants de médecine, le CE a admis que le législateur puisse habiliter le pouvoir réglementaire à prendre des mesures relevant du domaine défini à l'article 34, sans passer par la procédure de l'ordonnance. Il a en effet jugé que la loi faisait écran entre son décret d'application et l'article 34 de la constitution. Dans une telle hypothèse, le CE, qui n'est pas juge de la constitutionnalité des lois, limite son contrôle au respect, par l'autorité réglementaire, des limites de l'habilitation législative. Ainsi, selon François Luchaire, le gouvernement, disposant d'un pouvoir plus large lorsqu'il s'agit d'exécuter la loi que lorsqu'il intervient en application de l'article 37 de la Constitution, a pris l'habitude de présenter l'immense majorité de ses décrets sous le premier de ses aspects. Ceci a pour conséquence de brouiller la séparation entre les domaines du législateur et du pouvoir réglementaire.
A ceci s'ajoute une troisième pratique, inverse de la précédente, par laquelle le législateur intervient dans le domaine de l'article 37 sans se voir opposer un refus d'irrecevabilité par le gouvernement. La conséquence en est, selon Louis Favoreu, que la compétence législative recouvre progressivement toutes les matières, le partage d'attribution entre le législateur et le pouvoir réglementaire autonome ne s'effectuant pas en considération de la matière et donc « en surface », mais eu égard à l'importance de la question traitée, et donc « en profondeur ».
Enfin se pose un problème annexe, celui de la durée entre la publication d'une loi et la publication de ses décrets d'application. C'est un problème récurrent de l'administration française et donc du pouvoir réglementaire d'exécution des lois. Récemment, en décembre 2003, une lettre du Premier ministre à ses directeurs d'administrations a rappelé l'objectif d'une durée maximale de 6 mois. Cet objectif serait aujourd'hui atteint par à peu près la moitié des décrets d'application, ce qui reste insuffisant. Si le Premier ministre invite ses directeurs à anticiper la publication des lois en rédigeant leurs décrets d'application en même temps que les projets de loi, on peut douter que l'objectif des 6 mois soit atteint dans un avenir proche sans une réforme plus générale de l'administration.
Après avoir vu les questions liées à la séparation des domaines du législateur et du pouvoir réglementaire, voyons la question des délégations de ce pouvoir.
II) Les délégations de pouvoir réglementaire se multiplient, dans le cadre fixé par la Constitution, la loi et le règlement, sous le strict contrôle du juge et du représentant de l'Etat.
A) Si le pouvoir réglementaire échappe aux seules autorités exécutives...
Les deux détenteurs du pouvoir réglementaire « sans texte » (c'est-à-dire sans texte normatif déléguant spécifiquement un pouvoir réglementaire sur un domaine défini) sont le Premier ministre, détenteur du pouvoir réglementaire de droit commun, et le Président de la République, détenteur d'un pouvoir d'attribution. Ainsi, les ministres ne détiennent pas le pouvoir réglementaire sauf habilitation par la loi ou le règlement. La seule exception à cette règle a été dégagée par le CE dans sa décision CE 1936 Jamart. Le CE a jugé que tout chef de service (y compris, donc, les ministres) dispose d'un pouvoir réglementaire d'organisation de son service.
Toutefois, aujourd'hui, on constate que le pouvoir réglementaire échappe aux seules autorités exécutives.
C'est tout d'abord la conséquence du développement de l'activité normative de la Communauté Européenne, dont les règlements et les directives peuvent s'inscrire dans le domaine réglementaire.
C'est ensuite le fruit d'un accroissement du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales. Traditionnellement, les collectivités territoriales sont dotées d'un pouvoir d'édiction de règlements locaux, qui atteignent l'ensemble de la population communale dans les domaines de la police municipale, de l'urbanisme et du pouvoir financier local.
Récemment, trois évolutions ont conduit à un accroissement de l'étendue de ce pouvoir réglementaire local, qui se fonde désormais sur la Constitution.
En premier lieu, la reconnaissance d'un pouvoir réglementaire local spontané dans l'application de la loi. Dans deux décisions, (CE 1985 SCAAN et CE 1990 District urbain du pays de Montbéliard), le CE a jugé que les collectivités territoriales étaient compétentes pour préciser les modalités d'application de la loi qui concernaient les services gérés par des communes, remédiant ainsi aux lacunes de la loi même sans y avoir été invités. Le nouvel alinéa 2 de l'article 72 de la Constitution, révisée en mars 2003, pourrait constitué un fondement de ce pouvoir réglementaire local d'application des lois. Il dispose en effet que « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en ½uvre à leur échelons. »
En deuxième lieu, le nouveau paragraphe 2 de l'article 72 de la Constitution prévoit la possibilité, pour le législateur, de confier à une catégorie de collectivités territoriales certaines modalités d'application d'une loi par la voie réglementaire. Il dispose que « dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leur compétence ». Ceci fait notamment suite à certaines expériences législatives, telles la loi RFF 1997, transférant à certaines régions la gestion du TER.
Enfin, la troisième évolution concerne la possibilité, pour les collectivités territoriales, de déroger aux dispositions réglementaires. Le troisième paragraphe du nouvel article 72 dispose en effet que les collectivités territoriales peuvent « déroger, à titre expérimental et pour une durée limitée, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences ».
Ceci dit, les collectivités territoriales ne sont pas seules à bénéficier du pouvoir réglementaire. De multiples organismes parapublics, telles les fédérations nationales de sport, ainsi que l'a jugé le CE dans sa décision CE 1974 Fédération des industries du sport, possèdent un pouvoir réglementaire limité, en concertation avec le ministère.
Plus largement, l'ensemble des organismes privés chargés de l'exécution d'un service public sont titulaires d'un pouvoir réglementaire (TC 1961 Magnier).
Durant la décennie 1980, on a par ailleurs assisté à une multiplication des autorités administratives indépendantes ayant un pouvoir réglementaire dans certains domaines limités. C'est en 1978 que fut créer la première autorité administrative indépendante, la CNIL, Commission nationale informatique et liberté. Aussi fut créé en 1989 le CSA, responsable notamment de l'attribution des canaux et de la déontologie dans le domaine audiovisuel. En 1987 fut également créée la COB, aujourd'hui AMF, responsable des marchés financiers et en 1996 l'ART, autorité de régulation des télécommunications.
En 2001, le CE recensait entre 25 et 35 autorités administratives indépendantes, selon les critères retenus.
Enfin, à ce phénomène de multiplication des délégations s'ajoutent le développement de formes néfastes dans la pratique du pouvoir réglementaire. D'une part, comme l'a montré l'exemple introductif, le pouvoir réglementaire a l'habitude, dans les domaines du droit du travail et du droit de la sécurité sociale, d'approuver des accords préalablement négociés par les partenaires sociaux. Ceci peut poser de nombreux problèmes de confusion sur la nature de la norme (droit négocié ou droit unilatéral ?), de risque de paralysie de l'Etat si les négociations échouent, ou encore de possible confiscation de l'intérêt général par des groupes particuliers. D'autre part, la pratique des circulaires administratives intervenant dans le domaine réglementaire, alors qu'elles n'y sont nullement habilitées et peuvent pour ce motif être annulées par le juge, alimente elle aussi la confusion en remettant notamment en cause le principe selon lequel seuls le Premier ministre et le Président sont détenteurs d'un pouvoir réglementaire sans texte. Cette pratique est courante, voire encouragée par la hiérarchie, pour des raisons de contrainte de temps. Elle participe du « recul de la règle de droit vers le précaire et le confidentiel » (conclusions du commissaire du gouvernement de CE 1954 Notre Dame du Kreisker).
B) ..., c'est dans un cadre normatif et sous un contrôle juridique et administratif strict.
Ainsi, le pouvoir réglementaire semble-t-il échapper aux seules autorités exécutives. Mais si les délégations de pouvoir réglementaire se multiplient, c'est dans le cadre fixé par la Constitution, la loi et le règlement, sous le contrôle du juge et du représentant de l'Etat.
En premier lieu, les délégations de pouvoir réglementaire aux collectivités territoriales restent très encadrées. D'une part, la possibilité pour le législateur de confier à une catégorie de collectivités territoriales certaines possibilités d'applications d'une loi est soumise à de nombreuses conditions prévues par l'article 72-4 de la Constitution et précédemment dégagées par le Conseil Constitutionnel dans sa décision de 2002 au sujet de la Corse. Parmi ces conditions, la délégation doit ce faire :
- dans les conditions prévues par la loi, qui peut donc en déterminer les voies de contrôle et d'annulation
- sans remettre en cause les libertés publiques
- sous le contrôle du représentant de l'Etat, par le biais du déféré préfectoral, contrôle désormais inscrit au dernier paragraphe de l'article 72 de la Constitution : « Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'Etat, représentant de chacun des membres du gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois »
- enfin, cette possibilité de délégation se fait sans porter atteinte au pouvoir réglementaire dont dispose le Premier ministre à l'article 21 de la Constitution.
D'autre part, la possibilité pour les collectivités territoriales de déroger aux dispositions réglementaires est elle aussi strictement encadrée par de multiples conditions cumulatives prévues à l'article 72 de la Constitution et par la loi organique sur l'expérimentation de 2003. Ainsi :
- elle ne peut se faire qu'à « titre expérimental et durées limitées »
- elle doit être prévue par une loi ou un règlement
- elle est toujours soumise au contrôle administratif
- les dispositions prises dans le cadre de cette dérogation, peut importe le domaine, restent de valeur réglementaire.
Le CE avait auparavant jugé que la mise en ½uvre transitoire d'un règlement ou d'une loi, avant généralisation, était en conformité avec le principe d'égalité devant le service public, la justice et la loi : CE 1967 Sieur Peny.
En deuxième lieu, les AAI sont elles aussi soumises à un strict encadrement. Tout d'abord, les actes réglementaires des AAI sont soumis au respect de la hiérarchie des normes et aux principes généraux du droit. Ensuite, le juge constitutionnel contrôle que le pouvoir réglementaire des AAI soit bien limité dans son champ d'application et dans son contenu, et reste soumis au pouvoir réglementaire du Premier ministre. Il a ainsi censuré la loi relative au CSA de 1989 parce qu'elle accordait une portée trop étendue au pouvoir réglementaire du CSA et méconnaissait ainsi les dispositions de l'article 21 de la Constitution. Enfin, il demeure une interdiction de recours au procédé contractuel, alternatif au règlement, dans certains domaines, telle la police. Le CE, dans sa décision CE 1932, Ville de Castelnaudary, a ainsi jugé que l'autorité administrative ne pouvait pas utiliser son pouvoir de police par voie contractuelle.
La pratique du pouvoir réglementaire « négocié » a elle aussi été encadrée, certes a minima, par le CE, jugeant dans sa décision CE 1995 Kiné France, qu'un règlement ne pouvait approuver une convention des partenaires sociaux contraire à la loi.
# Posté le lundi 17 février 2014 21:10
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