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Timestamp: 2017-12-13 14:53:09+00:00
Document Index: 156304876

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'art. 5', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 9', 'sentenza ', 'art. 12', 'art. 11', 'art. 24', 'art. 9', 'art. 12', 'sentenza ', 'art. 8', 'art. 24', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 19', 'art. 12', 'art. 9', 'art. 11', 'art. 9', 'sentenza ', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 8', 'art. 17', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 8', 'sentenza ', 'art. 8', 'sentenza ', 'sentenza ']

Consiglio di Stato. Concessionari responsabili per l’attività dei pdc in caso di mancata vigilanza (testo sentenza) - Jamma - Jamma
Consiglio di Stato. Concessionari responsabili per l’attività dei pdc in caso di mancata vigilanza (testo sentenza)
3 settembre 2014 - 19:20
(Jamma) Per il Consiglio di Stato i concessionari di scommesse sono responsabili per l’attività di un punto di commercializzazione in caso di mancata vigilanza. E’ quanto sanciscono i giudici con una pronuncia del 3 settembre.
sul ricorso numero di registro generale 1918 del 2012, proposto da:
Ministero dell’Economia e delle Finanze, Aams – Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato, in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, tutti rappresentati e difesi dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12, sono ope legis domiciliati;
Scommettendo Srl, in persona del legale rappresentante in carica rappresentato e difeso dall’avv. Alberto Colabianchi, con domicilio eletto presso Alberto Colabianchi in Roma, via Oslavia 30;
della sentenza del T.A.R. del LAZIO –Sede di ROMA- SEZIONE II n. 06009/2011, resa tra le parti, concernente DECADENZA DELLA CONVENZIONE DI CONCESSIONE PER LA COMMERCIALIZZAZIONE DELLE SCOMMESSE A QUOTA FISSA SU EVENTI SPORTIVI
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Scommettendo Srl;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 aprile 2014 il Consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti l’ Avvocato Alberto Colabianchi e l’Avvocato dello Stato Federica Varrone;
Con la sentenza in epigrafe appellata il Tribunale amministrativo regionale del Lazio – sede di Roma – ha accolto il ricorso di primo grado proposto dalla odierna appellata “SCOMMETTENDO S.r.l.” volto ad ottenere l’annullamento del provvedimento di decadenza adottato dall’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato prot. n. 2010/17560/giochi/SCO del 24 maggio 2010, della nota prot. n. 2010/17889 del 24 maggio 2010, con la quale era stata notificata alla Scommettendo l’adozione del decreto di decadenza di cui sopra e di ogni atto presupposto, consequenziale, parallelo e comunque connesso al provvedimento impugnato nonché per il risarcimento del danno ingiustamente patito..
L’odierna appellata era insorta avverso il censurato provvedimento di decadenza; aveva fatto presente di essere una operatrice del settore della commercializzazione delle scommesse a distanza (nel caso di specie) su eventi sportivi diversi dalle corse di cavalli e su eventi non sportivi e concessionaria in ragione di uno specifico atto di concessione rilasciato nei suoi confronti dall’AAMS. Essa (come è prassi nel settore delle c.d. scommesse on-line) si avvaleva di “punti di commercializzazione”, vale a dire di locali presso i quali era esercitata (concretamente) la suindicata attività di commercializzazione per come disciplinata dal decreto direttoriale dell’AAMS n. 7902 del 21 marzo 2006.
Aveva proposto articolate censure di violazione di legge ed eccesso di potere sostenendo la ingiustizia della sanzione applicatale ed il difetto di istruttoria.
Il primo giudice ha in primo luogo ricostruito il quadro normativo e la trama dei rapporti intercorrenti tra l’appellante Amministrazione e la odierna appellata.
Ha quindi esaminato le dedotte censure, accogliendole. In particolare, ha rammentato che l’ Amministrazione, dopo aver contestato alla predetta Società la violazione in particolare dell’art. 5, comma 3, del decreto direttoriale 21 marzo 2006, aveva disposto il provvedimento di decadenza della concessione n. 3224.
La normativa di riferimento era contenuta nel decreto direttoriale del 21 marzo 2006; quest’ultimo, aveva apportato misure per la regolamentazione della raccolta a distanza delle scommesse, del bingo e delle lotterie ed in particolare, ai fini di una sempre maggiore sicurezza e di controllo del gioco in via telematica e telefonica, erano state previste specifiche modalità di raccolta di scommesse a distanza;
– la normativa in esso contenuta trovava ispirazione nel principio secondo cui la possibilità di raccolta delle scommesse in modalità telematica era subordinata al rapporto diretto tra il concessionario e lo scommettitore, con esclusione e divieto di ogni forma di intermediazione;
– in esso si era subordinata la possibilità di raccolta di scommesse in modalità telematica alla stipula di un contratto di conto di gioco tra il giocatore ed il titolare di sistema ovvero il concessionario autorizzato alla raccolta che dispone di un sistema di conti di gioco;
– le giocate dovevano avvenire mediante l’utilizzo di tale sistema di conti: ad ogni giocatore ne è intestato uno che utilizzerà a titolo personale, il titolare di sistema era tenuto a controllare costantemente le modalità di svolgimento del gioco e, in caso si fossero verificassero anomalie, a darne immediata comunicazione all’AAMS (artt. 4, 5 e 6 e ss. del decreto direttoriale);
– il concessionario era tenuto a controllare e vigilare l’operato dei punti di commercializzazione allo stesso legati.
La procedura repressivo sanzionatoria da attivarsi a cura dell’AAMS nei confronti dei concessionari che si fossero resi responsabili di inosservanza agli obblighi di vigilanza nei confronti dei punti di commercializzazione, era contenuta nell’art. 17 del modello standard della convenzione accessiva all’atto di concessione e disciplinante il rapporto tra l’AAMS concedente e ciascuna società concessionaria della raccolta di giochi a distanza.
Ivi si prevedevano, in particolare, i casi in cui, in conseguenza di taluni comportamenti violativi di obblighi imposti al concessionario, l’AAMS avrebbe proceduto ad adottare il provvedimento di “revoca” ovvero di “decadenza” della concessione: in particolare negli ultimi tre commi dell’art. 17 la convenzione disciplinava l’istituto della “sospensione” attraverso il quale “Nei casi di particolare gravità, ovvero quando se ne ravvisi l’opportunità ai fini dell’accertamento dei fatti o della tutela dei diritti e degli interessi di AAMS e degli scommettitori, può essere disposta, con provvedimento motivato di AAMS, la sospensione della raccolta fino alla chiusura del procedimento amministrativo ed alla emissione della decisione definitiva” (comma 7); la sospensione di cui sopra “ha effetto dalla data di comunicazione della stessa al concessionario. Il concessionario non può richiedere rimborso, indennizzo o risarcimento, anche nell’ipotesi in cui alcuna sanzioni gli venga applicata” (comma 8); la sospensione, infine, “non potrà avere durata superiore a due mesi, trascorsi i quali senza che sia intervenuta una decisione definitiva da parte di AAMS circa l’assunzione di un provvedimento di decadenza o di revoca della concessione, cesserà di diritto” (comma 9)
Ciò premesso, il Tar ha rammentato che il provvedimento decadenziale adottato nei confronti della odierna appellata Società Scommettendo scaturiva da tre indagini:
1) illeciti penali derivanti da raccolta di scommesse sportive rilevati dalla Guardia di finanza in data 29 settembre 2009 presso il punto di commercializzazione sito in Mesagne (BR) Via Marconi n. 161/175 gestito dal signor Silverio Cipriano;
2) illeciti penali derivanti da attività di raccolta a distanza di scommesse rilevati dalla Guardia di finanza in data 3 novembre 2009 presso il punto di commercializzazione sito in Bisceglie (BA) gestito dal signor Pasquale Losacco;
3) illeciti penali derivanti da raccolta di scommesse sportive in via telematica rilevati dall’Arma dei Carabinieri in data 30 ottobre 2009 presso il punto di commercializzazione sito in Nocera Inferiore (SA) gestito dal signor Vincenzo Benigno.
Alla stregua del verificarsi di tali accadimenti, l’Amministrazione procedente aveva sostanzialmente “imputato” alla Società concessionaria che, in ragione di tale ruolo e della portata dell’art. 9 del decreto direttoriale 21 marzo 2006, essa fosse venuta meno all’obbligo contrattuale di controllare che nei punti di commercializzazione non si manifestassero irregolarità e anomalie, non contribuendo ad evitare, attraverso la predisposizione di “un concreto e particolareggiato piano operativo di controllo e vigilanza sull’operato dei punti di commercializzazione” affiliati che si rendesse possibile la realizzazione delle illegittimità contestate ai singoli punti di commercializzazione.
Senonchè, ad avviso del Tar, l’Amministrazione aveva ignorato quanto tempestivamente rappresentato dall’appellata.
In particolare, quest’ultima aveva fatto presente che:
1) con riferimento agli illeciti penali rilevati dalla Guardia di finanza in data 29 settembre 2009 presso il punto di commercializzazione sito in Mesagne (BR) Via Marconi n. 161/175 gestito dal signor Silverio Cipriano, il contratto era stato risolto tempestivamente, per come risulta dalla nota inoltrata all’AAMS in data 5 ottobre 2009;
2) con riferimento agli illeciti penali rilevati dalla Guardia di finanza in data 3 novembre 2009 presso il punto di commercializzazione sito in Bisceglie (BA) gestito dal signor Pasquale Losacco, il contratto era stato immediatamente risolto, per come risulta dalla nota inoltrata all’AAMS in data 1 febbraio 2010;
3) con riferimento agli illeciti penali rilevati dall’Arma dei Carabinieri in data 30 ottobre 2009 presso il punto di commercializzazione sito in Nocera Inferiore (SA) gestito dal signor Vincenzo Benigno, il contratto era stato interrotto addirittura nel 2008.
L’appellata non era venuta meno agli obblighi pattizi discendenti dalla Convenzione, stipulata, laddove si consideri che essa si era affidata ad un incaricato (l’avv. Agnese Guido) al fine di realizzare una rete di controlli dei numerosi punti di commercializzazione ad essa riferibili e di rendere all’AAMS, per il tramite di apposite comunicazioni, quelle informazioni sugli esercizi commerciali ove avveniva la raccolta di scommesse;
essa aveva documentato di avere reso tempestivamente edotta l’AAMS degli atti di risoluzione del rapporto contrattuale con i singoli punti di commercializzazioni quando essa Società era venuta a conoscenza di irregolarità imputabili all’attività svolta nei singoli esercizi.
Aveva in proposito documentato le risoluzioni contrattuali che avevano visto destinatari gli esercizi siti in Polistena, Brindisi, Gioia Tauro e Turi e che erano state tempestivamente comunicate nel corso del 2009 all’AAMS.
A fronte di dette evidenze, ad avviso del Tar, il provvedimento decadenziale appariva viziato da difetto di istruttoria e ponderazione.
In particolare non era possibile sostenere che comportamenti penalmente rilevanti fossero imputabili a soggetti terzi (in questo caso alla concessionaria) diversi da coloro che avevano posto in essere il comportamento penalmente illecito, a meno di ipotizzare (evenienza, questa, mai neppure prospettata da AMMS) che fosse ravvisabile un collegamento diretto tra la concessionaria e gli autori dei fatti contestati che comportasse un coinvolgimento nell’ambito della fattispecie delittuosa.
I tre episodi, che avevano dato luogo all’avvio della procedura repressivo-sanzionatoria e sfociata nell’adozione del provvedimento di decadenza, manifestavano tutti una valenza e portata penalistica: la imputabilità della responsabilità per i fatti contestati doveva restare circoscritta ai soli autori dei fatti.
Doveva essere escluso, dunque, che la Società Scommettendo potesse rispondere per episodi di rilievo penale commessi da terzi, foss’anche dai gestori o nell’ambito dei punti di commercializzazione affiliati.
Sarebbe quindi stato necessario – per individuare la sussistenza di un profilo di responsabilità della ridetta Società che avesse giustificato l’assunzione del provvedimento di decadenza della concessione – che l’Amministrazione avesse considerato in termini di inadeguatezza i controlli posti in essere dalla concessionaria con riferimento ai punti di commercializzazione e la insufficienza delle misure repressive in concreto poste in essere verso i gestori di tali esercizi commerciali.
Ma ciò non era stato imputato all’appellata.
Ad avviso del Tar, era irragionevole attribuire un comportamento violativo degli obblighi contrattuali del concessionario coincidenti con l’attività di costante controllo della gestione delle scommesse nei predetti “punti” quando tale attività di controllo avesse finito con il coincidere, di fatto, con l’opera di vigilanza e controllo svolta dalle forze dell’ordine per prevenire e reprimere gli illeciti. Pretendere dal concessionario di prevenire i comportamenti penalmente rilevanti o, comunque, illegali che potevano realizzarsi negli esercizi dove avvenivano le scommesse, avrebbe determinato una (naturale) impossibilità dell’obbligazione.
La Società concessionaria era (unicamente) tenuta a svolgere un’attività di costante vigilanza e controllo e, soprattutto, di tempestivo intervento (civilmente) repressivo costituito dalla risoluzione del contratto che la legava all’esercente del punto di commercializzazione.
Assolto tale onere, null’altro poteva esserle imputato: detto comportamento era stato posto in essere dallaScommettendo, riferendolo all’AAMS, ma l’Amministrazione erroneamente non lo aveva preso in considerazione prima di adottare il provvedimento di revoca della concessione.
Alla stregua delle superiori considerazioni il mezzo di primo grado è stato accolto, mentre il Tar ha preso atto della rinuncia all’azione risarcitoria.
L’ amministrazione odierna appellante, già resistente rimasta soccombente nel giudizio di prime cure ha proposto una articolata critica alla sentenza in epigrafe chiedendo la riforma dell’appellata decisione.
Ha ripercorso il risalente e prolungato contenzioso intercorso con la ditta e rievocato i tre gravi episodi che avevano dato avvio al procedimento revocatorio sulla cui legittimità si controverte:
Detti episodi erano stati puntualmente contestati all’appellata con la nota del 10.2.2010.
L’art. 12 del decreto direttoriale 21 marzo 2006 (che trovava fonte nell’art. 11 quinquiesdecies del d.L. n. 203/2005) prevedeva espressamente la decadenza/revoca in ipotesi di inottemperanza agli obblighi di vigilanza previsti nel detto decreto, ponendo uno specifico obbligo di controllo in capo –ed a carico- del gestore.
Del pari la legittimità dell’azione amministrativa era comprovata dal disposto di cui al decreto direttoriale 25 giugno 2007(integrativo del decreto direttoriale 21 marzo 2006).
Non era riscontrabile alcun difetto di istruttoria, nè poteva giovare all’appellata la comunicazione inviata all’Amministrazione via mail il 19 marzo 2010.
Era ben vero che il 16. 2.2010 l’appellata aveva comunicato la risoluzione dei contratti intercorsi con i responsabili degli esercizi sospettati di aver commesso illeciti penali: ma ciò non era prova della contestata assenza di alcun sistema di controllo preventivo.
Era pertanto integrata (secondo motivo d’appello pag 12) la culpa in vigilando che giustificava la sanzione revocatoria applicata (decreto direttoriale 21 marzo 2006 artt, 4,5,6). E l’appellata aveva anche violato la convenzione accessiva alla concessione n. 3234.
L’appellata ha depositato una articolata memoria chiedendo la declaratoria di reiezione dell’appello perché palesemente infondato, facendo presente (primo motivo) che la sopravvenuta normativa rendeva inattuale l’interesse a ricorrere in capo a parte appellante (decreto direttoriale 8.2.2011 dell’AAMS), tanto che in data 12.7.2011 AAMS e l’appellata avevano stipulato un atto integrativo di concessione ex art. 24 della legge n. 88/2009 che aveva novato il relativo rapporto.
La inattualità dell’interesse risultava anche dalla nuova Carta dei Servizi approvata da AAMS.
Nel merito,ha chiesto la reiezione dell’appello perché infondato, reiterando le considerazioni già sottese al mezzo di primo grado accolto dal Tar ed ha riproposto i motivi 1,3, e 4 del mezzo di primo grado rimasti assorbiti dalla decisione di prime cure.
In essi si è sostanzialmente rappresentata.
a)la contraddittorietà dell’azione amministrativa spiegata dall’appellante amministrazione in quanto la stessa, dapprima aveva provveduto a revocare la sospensione cautelare inflittale e, poi, aveva applicato la “sanzione” revocatoria gravata: la contraddizione era palese, laddove si consideri che era espressamente prescritto che, decorsi due mesi di durata della sospensione cautelare senza che fosse stata applicata la sanzione definitiva la sospensione cautelare si sarebbe caducata in via automatica; l’azione amministrativa, poi, era stata contraddistinta dalla assoluta carenza di celerità;
b) il provvedimento era del tutto carente di motivazione e non era chiaro per quale ragione specifica fosse stata disposta;
c)il Decreto Direttoriale 21 marzo 2006 non era stato notificato alla Commissione Europea e pertanto era inapplicabile.
All’adunanza camerale del 3 aprile 2012 la Sezione con la ordinanza n. 01310/2012 ha accolto l’istanza di sospensione della esecutività della impugnata decisione alla stregua della considerazione per cui “Rilevato che per pacifica giurisprudenza la legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere apprezzata con riferimento allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione, secondo il principio del “tempus regit actum”, con conseguente irrilevanza di provvedimenti successivi (si veda Consiglio Stato , sez. IV, 15 settembre 2006, n. 5381, ma anche Consiglio Stato , sez. IV, 18 dicembre 2006, n. 7618);
rilevato che l’appello cautelare appare fornito del prescritto fumus in relazione al combinato disposto dei commi 7, 7 bise 7 ter dell’art. 9 del dM 21 marzo 2006 n. 21634 ed all’art. 12 comma 3 del decreto medesimo e che sussiste il requisito del periculum in mora;”.
L’efficacia della sentenza impugnata, è stata pertanto sospesa.
Con ulteriore memoria l’appellata ha chiesto la reiezione dell’appello prospettando la tesi secondo la quale a cagione della recente (8.2. 2011) sopravvenienza normativa l’Amministrazione avrebbe dovuto “applicare” quest’ultima: tanto anche in relazione alla circostanza che il decreto direttoriale 21.3.2006 non era stato notificato alla Commissione Europea (ex art. 8 della Direttiva n. 98/34)integrando le disposizioni ivi contenute “regole tecniche” inefficaci in carenza di preventiva notifica.
L’appellante amministrazione ha depositato una articolata memoria contestando le critiche dell’appellante e facendo presente che il dD del 2006 non conteneva “regole tecniche” rientranti nel perimetro della direttiva n. 98/34 CE ed in proposito non era dimostrativa di alcunché la circostanza che dal preambolo della legge n. 88/2009 ricavava che le regole tecniche erano state notificate alla Commissione
Alla odierna pubblica udienza del 29 aprile 2014 la causa è stata posta in decisione dal Collegio
1.L’appello è fondato e va accolto nei termini e con le precisazioni di cui alla motivazione che segue, con conseguente riforma della decisione gravata, reiezione del mezzo di primo grado, e salvezza degli atti impugnati.
1.1.Va preliminarmente rilevato che non ritiene il Collegio di potere accogliere l’eccezione di sopravvenuta improcedibilità dell’appello sollevata da parte appellata.
Essa è motivata dalla circostanza (rimasta incontestata tra le parti) che in data 12.7.2011 AAMS e l’appellata avevano stipulato un atto integrativo di concessione ex art. 24 della legge n. 88/2009 che aveva novato il relativo rapporto.
Ciò, ad avviso dell’appellata, farebbe venire meno l’originario interesse a gravare la sentenza.
In contrario senso, rispetto a quanto affermato da parte appellata, rileva invece il Collegio che è ben noto il fondamentale principio secondo il quale l’interesse al ricorso, in quanto condizione dell’azione, deve sussistere sia al momento della proposizione del gravame, che al momento della decisione, con conseguente attribuzione al giudice amministrativo del potere di verificare la persistenza della predetta condizione in relazione a ciascuno di tali momenti (cfr. C.d.S., Sez. VI, n. 475/92).
Senonchè, non pare nel caso di specie si sia verificata l’eventualità paventata da parte appellata.
Ciò tenuto conto della espressa affermazione di parte appellante circa il proprio permanente interesse, ed in armonia con il consolidato insegnamento giurisprudenziale secondo cui la sopravvenuta improcedibilità è ancorata al rigido ed inequivocabile accertamento dei presupposti legittimanti (ex multis, ancora di recente, Cons. Stato Sez. V, 03-06-2013, n. 3035) per evitare che la declaratoria d’ improcedibilità si risolva in una sostanziale elusione dell’obbligo di pronunciare sulla domanda.
Sotto il profilo obiettivo, poi, va rilevato che il giudizio di primo grado si svolse secondo la seguente cronologia: con ordinanza cautelare n. 3728 del 3 settembre 2010 il Tribunale accolse l’istanza cautelare proposta dalla parte ricorrente; la causa venne assunta in decisione nell’udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2011 e decisa nelle camere di consiglio del 9 febbraio 2011 e del 13 aprile 2011;
la sentenza venne depositata in data 07/07/2011.
Al momento della stipula del detto atto integrativo di concessione, quindi, il provvedimento gravato in primo grado non era munito di esecutività, ed avverso la detta sentenza fu prontamente proposto appello: ciò esclude che l’appellante amministrazione non avesse più interesse alla coltivazione dell’impugnazione.
La eccezione di parte appellata va quindi certamente disattesa, salvo quel che si dirà nell’ultima parte della presente decisione in punto di individuazione degli effetti della presente decisione.
1.2. Parimenti rammenta il Collegio che costituisce principio generale costantemente predicato dalla pacifica giurisprudenza amministrativa quello per cui “la legittimità di un provvedimento amministrativo si deve accertare con riferimento allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione, secondo il principio del “tempus regit actum”, con conseguente irrilevanza di provvedimenti successivi che non possono in alcun caso legittimare ex postprecedenti atti amministrativi”(Cons. Stato Sez. IV, 21-08-2012, n. 4583).
La giurisprudenza civile di legittimità, a propria volta, ritiene il detto canone valutativo principio di imprescindibile applicazione (ex multis: Cass. civ. Sez. VI, 22-02-2012, n. 2672): ne deriva che l’abrogazione della normativa posta a fondamento dell’atto amministrativo non retroagisce negativamente sulla sorte degli atti adottati in conformità alla disciplina legislativa ratione temporis vigente e semmai la problematica riposa nella necessità di evidenziare –soprattutto ove, come nel caso di specie, ci si trovi al cospetto di atti ad efficacia durevole ed almeno in parte riposanti in una pluralità di atti negoziali susseguenti- quale possa essere l’effetto della sopravvenuta disciplina sul segmento del rapporto svoltosi sotto l’usbergo di quest’ultima.
Anche con riferimento a tale profilo, tuttavia, mentre non merita condivisione l’eccezione di parte appellante secondo cui ci si troverebbe al cospetto di una radicale novazione del rapporto, ritiene il Collegio, opportuno, nella parte finale della presente decisione, precisare la portata del giudicato alla stregua della sopravvenuta innovazione regolamentare.
2. Ciò premesso, e passando ad esaminare il merito della causa, stabilisce l’art. 11 quinquies de l DECRETO-LEGGE 30 settembre 2005 n. 203 (recante “contrasto alla diffusione del gioco illegale”) quanto di seguito:
1. Il Ministero dell’economia e delle finanze – Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato definisce con propri provvedimenti entro il 30 aprile 2006, sentite le associazioni di categoria maggiormente rappresentative sul territorio nazionale dei soggetti operanti la raccolta dei giochi, nonche’ l’UNIRE per le scommesse sulle corse dei cavalli, le regole della raccolta, attraverso internet, televisione digitale, terrestre e satellitare, nonche’ attraverso la telefonia fissa e mobile, del lotto, del concorso pronostici enalotto, dei concorsi pronostici su base sportiva, delle scommesse a totalizzatore previste dal regolamento di cui al decreto del Ministro delle finanze 2 agosto 1999, n. 278, e della nuova scommessa ippica di cui all’articolo 1, comma 498, della legge 30 dicembre 2004, n. 311. I provvedimenti, valorizzando, anche per la tutela dell’ordine pubblico e del giocatore, le attuali reti di raccolta dei giochi e la diffusione dei mezzi di pagamento on line, prevedono, in particolare:
a) l’estrazione giornaliera della ruota nazionale del lotto, di cui all’articolo 1, comma 498, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, nonche’ l’effettuazione giornaliera del concorso pronostici enalotto;
b) l’estensione, nel caso in cui non sia già previsto dalle vigenti convenzioni di concessione, dell’oggetto, alle condizioni vigenti, delle concessioni del lotto, del concorso pronostici enalotto, dei concorsi pronostici su base sportiva, delle scommesse a totalizzatore di cui al citato decreto ministeriale 2 agosto 1999, n. 278, e della nuova scommessa ippica di cui all’articolo 1, comma 498, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, al gioco raccolto con i mezzi di partecipazione a distanza sopra indicati. La predetta estensione esclude ogni diversa modifica dell’oggetto delle concessioni e non comporta, l’attribuzione per ciascun concessionario, di giochi diversi da quelli dallo stesso gestiti in virtù della o delle concessioni conferite;
c) la possibilità di raccolta a distanza dei giochi di cui alla lettera b) da parte dei soggetti titolari di concessione per l’esercizio o per la raccolta dei giochi, concorsi o scommesse riservati allo Stato, i quali dispongono di un sistema di raccolta conforme ai requisiti tecnici ed organizzativi stabiliti dall’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato. I provvedimenti del Ministero dell’economia e delle finanze – Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato definiscono criteri di connessione tra i soggetti che effettuano la raccolta a distanza e i soggetti titolari di concessione di cui alla lettera b), che garantiscono la sicurezza nelle transazioni in rete e la possibilità di collegamento tra tutti i concessionari di giochi, nonche’ le modalità di retribuzione di tali soggetti;
d) la commercializzazione dei mezzi di pagamento, ai sensi dell’articolo 1, commi 290 e 291, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, attraverso le attuali reti di raccolta, del lotto, del concorso pronostici enalotto, dei concorsi pronostici su base sportiva, delle scommesse a totalizzatore di cui al citato decreto ministeriale 2 agosto 1999, n. 278, e della nuova scommessa ippica di cui all’articolo 1, comma 498, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, assicurando che ciascuna rete commercializzi in via esclusiva i mezzi di pagamento relativi ai giochi da essa gestiti. I mezzi di pagamento sono utilizzati anche per la partecipazione a distanza dei giochi di cui al comma 292 del citato art. 1 della legge n. 311 del 2004. Per tali attività e’ riconosciuto un aggio pari al 6 per cento del valore dei mezzi di pagamento venduti.
2. Per il triennio 2006-2008 e’ introdotto, in via sperimentale, un meccanismo di variazione dell’aggio sui giochi del lotto, del concorso pronostici enalotto, del concorso pronostici totip, dei concorsi pronostici su base sportiva, delle scommesse a totalizzatore di cui al decreto ministeriale 2 agosto 1999, n. 278, della scommessa tris e della nuova scommessa ippica di cui all’articolo 1, comma 498, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, correlato al livello di raccolta conseguito nell’anno precedente, basato sui seguenti criteri:
a) nel caso in cui nell’anno 2006, la raccolta dei giochi sopra richiamati, nonche’ di eventuali altri nuovi giochi distribuiti in ricevitoria, sia superiore a 11.200 milioni di euro, l’aggio riconosciuto ai ricevitori per la raccolta relativa all’anno 2007 e’ fissato nella misura del 9 per cento della raccolta ed il prelievo erariale relativo al concorso pronostici enalotto, al concorso pronostici totip, ai concorsi pronostici su base sportiva, alle scommesse a totalizzatore di cui al decreto ministeriale 2 agosto 1999, n. 278, alla scommessa tris ed alla nuova scommessa ippica di cui all’articolo 1, comma 498, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e’ diminuito di un punto percentuale rispetto alla raccolta;
b) nel caso in cui, nell’anno 2007, la raccolta dei giochi sopra richiamati, nonche’ di eventuali altri nuovi giochi distribuiti in ricevitoria, sia superiore a 11.600 milioni di euro, e’ confermata, per gli anni 2008 e successivi, la percentuale di aggio prevista dalla lettera a).
3. Entro il 30 giugno 2006, il Ministero dell’economia e delle finanze – Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato individua, con proprio provvedimento, le modalità di determinazione e di pubblicizzazione del livello di raccolta conseguito dai giochi previsti dal comma 1.
4. Con decreto direttoriale del Ministero dell’economia e delle finanze – Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, sono stabilite le modalità e le disposizioni tecniche occorrenti per l’attuazione di formule di gioco opzionali, complementari al concorso pronostici enalotto ed al gioco del lotto, senza variazioni nella misura dell’aggio, basate sui seguenti principi:
b) restituzione al giocatore non inferiore al 50 per cento dell’ammontare complessivo delle poste di gioco;
6. Al fine di contrastare la diffusione del gioco irregolare ed illegale, ciascun affidatario delle concessioni previste dal regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 aprile 1998, n. 169, o dal regolamento di cui al decreto del Ministro delle finanze 2 giugno 1998, n. 174, esercita la propria attività anche mediante l’apertura di tre sportelli distaccati, presso sedi diverse dai locali nei quali si effettua già la raccolta delle scommesse, ma comunque ubicati nella stessa regione, da attivare entro il 31 marzo 2006 e fino alla operatività del riordino del settore delle scommesse sportive di cui all’articolo 1, commi 286 e 287, della legge 30 dicembre 2004, n. 311. L’apertura degli sportelli distaccati non determina alcun diritto preferenziale nell’ambito della procedura di riordino del comparto delle scommesse sportive di cui ai citati commi. Con uno o più provvedimenti, da adottare entro il 31 gennaio 2006, il Ministero dell’economia e delle finanze – Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato determina le modalità di apertura degli sportelli distaccati di raccolta delle scommesse, assicurando priorità ai comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, attualmente non serviti da agenzie di scommesse.
9. A decorrere dal 1° gennaio 2006, la posta unitaria per le scommesse diverse da quelle sulle corse dei cavalli e’ stabilita in 1 euro e l’importo minimo per ogni biglietto giocato non può essere inferiore a tre euro. Eventuali variazioni della posta unitaria per qualunque tipo di scommessa sono determinate con provvedimento del Ministero dell’economia e delle finanze – Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, sentita l’UNIRE per le scommesse sulle corse dei cavalli (2).
10. Il personale dipendente dalla CONI servizi S.p.A. per effetto dell’articolo 8 del decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 2002, n. 178, in posizione di distacco presso l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e con oneri a carico della predetta Amministrazione, e’ trasferito, a domanda, nei ruoli della citata Amministrazione, con le modalità previste dall’articolo 1, comma 124, della legge 30 dicembre 2004, n. 311.
11. Ferme restando le previsioni dell’articolo 1, commi 290 e 291, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, entro il 31 gennaio 2006 il Ministero dell’economia e delle finanze – Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato definisce, con propri provvedimenti, misure per la regolamentazione della raccolta a distanza delle scommesse, del bingo e delle lotterie attraverso Internet, televisione digitale, terrestre e satellitare, nonche’ attraverso la telefonia fissa e mobile. I provvedimenti, nel quadro di modalità di gioco atte a garantire la sicurezza del giocatore, la tutela dell’ordine pubblico e la possibilità di connessione a tutti gli altri operatori, prevedono in particolare:
a) la possibilità di raccolta da parte dei soggetti titolari di concessione per l’esercizio di giochi, concorsi o scommesse riservati allo Stato, i quali dispongano di un sistema di raccolta conforme ai requisiti tecnici ed organizzativi stabiliti dall’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, delle lotterie differite ed istantanee con partecipazione a distanza previste dall’articolo 1, comma 292, della legge 30 dicembre 2004, n. 311. Per tale attività e’ riconosciuto un aggio pari all’8 per cento della raccolta effettuata;
[b) la possibilità di attivazione, da parte dei concessionari per l’esercizio delle scommesse a quota fissa, di apparecchiature che consentono al giocatore, in luoghi diversi dai locali della sede autorizzata, l’effettuazione telematica delle giocate verso tutti i concessionari autorizzati all’esercizio di tali scommesse, nel rispetto del divieto di intermediazione nella raccolta delle scommesse e tenendo conto delle specifiche discipline relative alla raccolta a distanza delle scommesse previste dal regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 aprile 1998, n. 169, nonche’ dal regolamento di cui al decreto del Ministro delle finanze 2 giugno 1998, n. 174] ;
12. All’articolo 4, comma 1, del decreto legislativo 23 dicembre 1998, n. 504, e successive modificazioni, la lettera b) e’ sostituita dalla seguente:
“b) per le scommesse:
1) per la scommessa tris e per le scommesse ad essa assimilabili, ai sensi dell’articolo 4, comma 6, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 aprile 1998, n. 169: 22,50 per cento della quota di prelievo stabilita per ciascuna scommessa;
2) per ogni tipo di scommessa ippica a totalizzatore ed a quota fissa, salvo quanto previsto dall’articolo 1, comma 498, della legge 30 dicembre 2004, n. 311: 15,70 per cento della quota prelievo stabilita per ciascuna scommessa;
3) per le scommesse a quota fissa su eventi diversi dalle corse dei cavalli: dal 1° gennaio 2006, nella misura del 3 per cento per ciascuna scommessa composta fino a sette eventi e nella misura del 9,5 per cento per ciascuna scommessa composta da più di sette eventi; dal 1° gennaio 2007, nel caso in cui la raccolta dell’intero anno 2006 afferente alle scommesse a quota fissa su eventi diversi dalle corse dei cavalli sia superiore a 1.850 milioni di euro, nella misura del 3 per cento per ciascuna scommessa composta fino a sette eventi e nella misura dell’8 per cento per ciascuna scommessa composta da più di sette eventi; dal 1° gennaio 2008, nel caso in cui la raccolta dell’intero anno 2007 afferente alle scommesse a quota fissa su eventi diversi dalle corse dei cavalli sia superiore a 2.150 milioni di euro, nella misura del 3 per cento per ciascuna scommessa composta fino a sette eventi e nella misura del 6,6 per cento per ciascuna scommessa composta da più di sette eventi;
4) per le scommesse a totalizzatore su eventi diversi dalle corse dei cavalli: 20 per cento di ciascuna scommessa.”.
13. Il Ministero dell’economia e delle finanze – Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato indice, con proprio provvedimento, un’apposita lotteria istantanea i cui utili, fino ad un massimo di 30 milioni di euro, sono direttamente devoluti all’Amministrazione stessa al fine di promuovere, attraverso attività di sponsorizzazione e di licenza di marchio, i Giochi olimpici invernali “Torino 2006″”
Il DECRETO DEL MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE 1 marzo 2006 n.111 ( recante “norme concernenti la disciplina delle scommesse a quota fissa su eventi sportivi diversi dalle corse dei cavalli e su eventi non sportivi da adottare ai sensi dell’articolo 1, comma 286, della legge 30 dicembre 2004, n. 311. “) poi, all’art. 19 (recante “accettazione delle scommesse telematiche”)così dispone: “1. L’accettazione delle scommesse telematiche è registrata secondo le modalità stabilite con provvedimenti di AMMS.
2. Le scommesse telematiche non possono essere annullate.”
Quanto alla fonte normativa secondaria sulla quale si fonda il provvedimento gravato deve rammentarsi che il DM 21/03/2006 n. 21634 all’art. 12, inoltre, prevede che: “1. AAMS può effettuare controlli, in merito alla corretta applicazione delle disposizioni definite dal presente provvedimento, anche sui sistemi informativi ed attraverso ispezioni presso le sedi dei concessionari e presso i punti di commercializzazione.
2. Fermo restando quanto previsto dalle convenzioni per l’affidamento in concessione dell’esercizio di giochi, concorsi e scommesse, AAMS procede alla decadenza od alla revoca delle concessioni per l’esercizio dei giochi nei casi di inottemperanza degli obblighi e di violazione delle disposizioni di cui all’articolo 9, commi 6-bis e 7, nonché negli altri casi di grave violazione delle disposizioni previste dal presente decreto .
2-bis Anche con riferimento a quanto stabilito dalle convenzioni di concessione dell’esercizio dei giochi, ove in esse previsto, nei casi di particolare gravità sanzionati con la decadenza o la revoca, di cui al comma 2, delle concessioni per l’esercizio dei giochi e, comunque, quando se ne ravvisi l’opportunità ai fini dell’accertamento dei fatti o della tutela dei diritti e degli interessi di AAMS e dei giocatori, AAMS dispone la sospensione cautelativa, con proprio motivato provvedimento, delle concessioni, fino alla chiusura del procedimento amministrativo ed alla emissione della decisione definitiva.
2-ter La sospensione cautelativa, di cui al comma 2-bis, ha effetto dalla data di comunicazione al concessionario del provvedimento adottato da AAMS. La sospensione non comporta alcuna responsabilità a carico di AAMS, né nei confronti del concessionario, il quale nulla potrà richiedere a titolo di rimborso, indennizzo o risarcimento, anche nell’ipotesi in cui nessuna sanzione successivamente gli venga applicata, né nei confronti dei terzi. La sospensione non potrà avere durata superiore a mesi due, trascorsi i quali senza che sia intervenuta una decisione definitiva circa l’assunzione di un provvedimento di decadenza o di revoca della concessione, cesserà di diritto.
3. Le concessioni e le autorizzazioni alla raccolta di giochi, rilasciate da AAMS ovvero dai suoi concessionari, sono soggette alla sospensione od alla decadenza od alla revoca, da parte di AAMS o da parte del concessionario che ha rilasciato l’autorizzazione stessa, anche su richiesta di AAMS, qualora siano violate le disposizioni di cui all’art. 9del presente decreto.
4. Le sanzioni comminate non esonerano da ogni eventuale responsabilità civile verso terzi.”.
Al fine di compiutamente ricostruire il quadro normativo applicabile alla fattispecie appare altresì importante richiamare gli artt. 11 e 9 del decreto ministeriale in ultimo citato, che così, rispettivamente, prevedono.
L’art. 11 (recante Obblighi) così dispone:
“1. Il titolare di sistema ha l’obbligo di consentire al giocatore la riscossione del credito di gioco corrispondente alle vincite ed ai rimborsi relativi alle giocate, effettuate anche presso i concessionari autorizzati che si avvalgono del suo sistema di conti di gioco.
2. Il concessionario autorizzato, nel caso in cui si avvalga del sistema di conti di gioco di un titolare di sistema, è tenuto a vigilarne il corretto e tempestivo adempimento degli obblighi di cui al comma 1 ed è, comunque, patrimonialmente responsabile dell’adempimento dell’obbligo riguardante la riscossione del credito di gioco corrispondente alle vincite ed ai rimborsi relativi a giocate effettuate sui giochi oggetto della propria concessione (1).
(1) A norma dell’articolo 4 del D.M. 8 febbraio 2011, a decorrere dal centoventesimo giorno successivo dalla pubblicazione dello stesso decreto, cessano di avere effetto le disposizioni del presente decreto.
“Il precedente art. 9 del dD 2006, invece,(recante attività di commercializzazione) così disponeva:
“1. L’attività di commercializzazione può essere esercitata presso gli esercizi commerciali o pubblici, in possesso dei seguenti requisiti:
a) assenza, a carico del titolare o degli amministratori, nel caso di attività esercitata in forma societaria, di condanne con sentenza passata in giudicato per i reati di cui alla legge 13 dicembre 1989, n. 401, per reati di natura fiscale, per reati per cui vi sia stata condanna non inferiore a sei anni, nonché per reati diversi dai precedenti che incidano sull’affidabilità del soggetto;
b) assenza di situazioni di inadempimento e di obblighi nei confronti di AAMS.
1-bis. L’attività di commercializzazione può essere esercitata esclusivamente in locali in cui l’attività prevalente, come riscontrabile dall’organizzazione adottata nonché dalla destinazione delle risorse e dal loro utilizzo, è diversa dall’attività di commercializzazione stessa. L’attività di commercializzazione è svolta esclusivamente presso il locale individuato come sede dell’attività nell’apposito contratto di affidamento di attività di commercializzazione.
2. Il titolare di sistema verifica e garantisce il possesso dei requisiti da parte del soggetto con il quale stipula contratto di affidamento dell’attività di commercializzazione.
2-bis. L’offerta di attività di commercializzazione può essere pubblicizzata presso il punto di commercializzazione esclusivamente all’interno del locale ed utilizzando materiali predisposti dal titolare di sistema che riportano la denominazione, i segni distintivi commerciali ed il codice di concessione del titolare di sistema stesso, nonché il logo “Gioco sicuro” di AAMS.
3. L’esercizio dell’attività di commercializzazione è subordinata:
a) alla stipula di apposito contratto di andamento di attività di commercializzazione, sottoscritto, per il titolare di sistema da soggetto in possesso di idonei poteri e per il punto di commercializzazione dal titolare o dagli amministratori, nonché al possesso materiale dell’atto da parte di entrambe le parti;
b) alla registrazione del punto di commercializzazione da parte del titolare di sistema, tramite trasmissione ad AAMS, con le modalità previste dall’allegato A, dei dati relativi all’ubicazione del locale nel quale sarà esercitata l’attività di commercializzazione e degli altri elementi necessari ad identificare in modo univoco il predetto locale; qualunque modifica rispetto a quanto indicato è tempestivamente comunicata ad AAMS dal titolare di sistema, con le modalità previste dall’allegato A, fermo restando l’obbligo alla sospensione dell’esercizio dell’attività di commercializzazione fino al momento dell’avvenuta comunicazione .
3-bis. È vietata la stipula di contratti di conto di gioco tra il titolare di sistema ed il titolare e gli amministratori dell’esercizio presso il quale è esercitata l’attività di commercializzazione, nonché gli incaricati delle attività medesime. La stipula del contratto di punto di commercializzazione è subordinata alla preventiva risoluzione dei contratti di conto di gioco eventualmente in essere con i predetti soggetti .
4. Resta fermo, ai sensi dell’art. 4 della legge 13 dicembre 1989, n. 401 e successive modificazioni ed integrazioni, il divieto di raccolta di giocate, di riscossione di poste di gioco e di liquidazione di vincite e di rimborsi presso i punti di commercializzazione. È vietata la liquidazione di importi di credito di gioco presso i punti di commercializzazione.
4-bis. È fatto divieto al punto di commercializzazione di prestare assistenza operativa al giocato, in qualsiasi forma o modalità, per la riscossione, ai sensi dell’articolo 8, comma 2, lettera a), tramite apparecchiature utilizzabili per le comunicazioni telematiche, eventualmente messe a disposizione del pubblico presso il punto di commercializzazione stesso .
4-ter È fatto divieto al punto di commercializzazione ai sensi dell’articolo 4 della legge 13 dicembre 1989, n. 401, di favorire l’accettazione o in qualsiasi modo la raccolta, anche per via telefonica o telematica, di giochi ovvero di scommesse di qualsiasi genere, anche attraverso:
a) l’adozione di insegne, di vetrine, di arredi, di strutture, di targhe, di affissioni ovvero di dotazioni che pubblicizzano i giochi o le scommesse;
b) la messa a disposizione al giocatore di stampati, di pubblicazioni, di documentazione o di materiali in genere che illustrano offerte di gioco ovvero che forniscono informazione a supporto del gioco;
c) la prestazione di assistenza operativa al giocatore, in qualsiasi forma e modalità, per l’effettuazione dei giochi ovvero delle scommesse .
4-quater È vietata la vendita di ricariche ai minori di età .
5. Nei punti di commercializzazione sono esposti, in modo visibile, il divieto di esercizio delle attività di cui al comma 4, il divieto di gioco da parte dei minori e le relative sanzioni, nonché le eventuali comunicazioni predisposte da AAMS, a tutela del giocatore ed in materia di gioco responsabile.
5-bis. Nei punti di commercializzazione diversi da quelli in possesso di concessione o di autorizzazione alla raccolta di scommesse, rilasciate da AAMS, è esposto il cartello, predisposto dal titolare di sistema, che riporta, in modo adeguatamente visibile al pubblico, assieme alla denominazione, ai segni distintivi commerciali ed al codice della concessione del titolare di sistema, nonché al logo “Gioco sicuro” di AAMS, la dicitura: “In questo esercizio è vietata la raccolta di scommesse ed il pagamento di vincite o rimborsi di scommesse, ai sensi dell’Art. 4 della Legge n. 401 del 1989 .
5-ter È vietata l’esposizione del logo “AAMS” e del logo “Gioco sicuro” di AAMS presso il punto di commercializzazione, fatto salvo quanto previsto ai commi 2-bis e 5-bis.
6. Nel contratto è inserita espressa clausola di risoluzione nei casi di violazione dei divieti di cui al presente articolo, nonché del divieto di gioco da parte dei minori e delle altre disposizioni del presente decreto .
6 bis. Il corrispettivo riconosciuto dal titolare di sistema al punto di commercializzazione per l’attività prestata è commisurato all’ammontare delle ricariche commercializzate. È vietata, in ogni caso, la corresponsione di corrispettivi rapportati all’ammontare della raccolta o del margine o del profitto conseguiti dal titolare di sistema ovvero dai concessionari autorizzati che di esso si avvalgono .
7. Il titolare di sistema è tenuto ad adottare adeguate misure al fine di verificare l’affidabilità del soggetto con il quale stipula contratto di affidamento di attività di commercializzazione, ad effettuare periodici controlli al fine di verificare la permanenza dei requisiti e di assicurare il rispetto delle disposizioni di cui al presente articolo, nonché a controllare la correttezza dell’attività esercitata nei punti di commercializzazione, verificando l’esistenza di irregolarità nonché di anomalie, provvedendo immediatamente alla risoluzione del contratto, nei casi in cui ne ricorrono gli estremi, dando, in ogni caso, immediata segnalazione ad AAMS nonché, se del caso, alle autorità di Pubblica sicurezza, delle irregolarità ed anomalie rilevate e dei provvedimenti intrapresi .
7-bis L’inadempienza degli obblighi, di cui ai commi dal 6-bis e 7, da parte del titolare di sistema, costituisce grave violazione ai sensi dell’articolo 12-bis, commi dal 2 al 2-ter, nonché giustificato motivo di adozione dei provvedimenti di cui ai medesimi commi .
7-ter L’accertamento da parte di AAMS, direttamente o tramite le autorità di Pubblica sicurezza, in luoghi nei quali sono esercitate attività di commercializzazione riconducibili al titolare di sistema, di violazioni delle disposizioni di casi al presente articolo, costituisce prova di inadempienza degli obblighi di cui al comma 7 da parte del titolare di sistema .
8. Il titolare di sistema è altresì tenuto a rendere disponibili ad AAMS i dati e le informazioni scambiate tra il titolare di sistema stesso ed i punti di commercializzazione, su richiesta di AAMS e con le modalità da essa definite.
9. Il contratto non prevede l’obbligo di esclusiva tra il titolare di sistema ed il singolo punto di commercializzazione.
10. Su richiesta di AAMS e con le modalità da essa definite, il titolare di sistema fornisce ad AAMS stessa i dati relativi alle ricariche commercializzate ed ai compensi spettanti e corrisposti a ciascun punto di commercializzazione.
11. Il titolare di sistema può fornire al punto di commercializzazione dotazioni tecnologiche, abilitate esclusivamente all’effettuazione telematica delle attività di commercializzazione.
12. Lo schema di contratto di attività di commercializzazione è trasmesso ad AAMS per l’approvazione.
13. A decorrere dal sessantesimo giorno successivo a quello di efficacia del presente decreto cessano di avere effetto le autorizzazioni concesse in via sperimentale e provvisoria ai concessionari per l’esercizio delle scommesse, ai sensi della nota AAMS dell’11 aprile 2005.
13-bis I contratti di affidamento di attività di commercializzazione, in atto alla data di adozione del presente decreto o stipulati successivamente ad essa, sono efficaci non oltre il 31 dicembre 2007.”
La contestazione formulata dall’amministrazione si incentrava sulla violazione del disposto di cui all’art. 5, comma 3, del decreto direttoriale 21 marzo 2006, norma della quale è bene riportare il testo, e che così dispone (Conto di gioco ):
“1. Le operazioni derivanti dall’esecuzione del contratto di conto di gioco, relative a giocate, vincite e rimborsi di giocate, ricariche, bonus e riscossioni, sono registrate su un conto di gioco.
2. Il titolare di sistema attiva il conto di gioco all’atto della trasmissione al giocatore del codice identificativo e del codice personale.
3. Il titolare di sistema è tenuto a controllare i conti di gioco ed a effettuare verifiche costanti circa il corretto utilizzo degli stessi, segnalando immediatamente ad AAMS, con le modalità da essa definite, violazioni delle norme vigenti, nonché anomalie di utilizzo del conto di gioco corrispondenti ai profili indicati da AAMS stessa.
4. Il titolare di sistema è tenuto a rendere disponibili ad AAMS, con le modalità da essa definite, i rapporti dei conti di gioco dei giocatori, prevedendone opportuna clausola nel contratto di conto di gioco.”.
3. Ad avviso dell’appellata i tre episodi di illecito riscontrati presso la propria rete di commercializzazione ad opera di soggetti alla stessa affiliati ( illeciti penali derivanti da raccolta di scommesse sportive rilevati dalla Guardia di finanza in data 29 settembre 2009 presso il punto di commercializzazione sito in Mesagne –BR- Via Marconi n. 161/175 gestito dal signor Silverio Cipriano;
illeciti penali derivanti da attività di raccolta a distanza di scommesse rilevati dalla Guardia di finanza in data 3 novembre 2009 presso il punto di commercializzazione sito in Bisceglie –BA- gestito dal signor Pasquale Losacco;
illeciti penali derivanti da raccolta di scommesse sportive in via telematica rilevati dall’Arma dei Carabinieri in data 30 ottobre 2009 presso il punto di commercializzazione sito in Nocera Inferiore –SA- gestito dal signor Vincenzo Benigno) non avrebbero potuto legittimare l’adozione da parte dell’appellante amministrazione dei gravati provvedimenti repressivi.
4. Osserva in proposito il Collegio, quanto di seguito.
4.1. Quanto alla natura giuridica degli atti di regolamentazione sottesi alla emissione dei provvedimenti gravati, nulla v’è da aggiungere alla condivisibile ricostruzione contenuta nella decisione della Sezione 12 maggio 2010 n. 2841, da intendersi integralmente richiamata e trascritta in questa sede.
Nell’ultima parte della detta decisione, peraltro – il gravame ivi proposto era teso a contestare in radice la potestà regolatoria unilaterale di AAMS in materia- si da atto che una delle censure proposte si fondava sulla tesi per cui rientrando la regolamentazione per cui è causa nel campo di applicazione della direttiva CEE n. 98/34, la mancata notifica da parte dello Stato membro del decreto direttoriale 25 giugno 2007 presso la Commissione Europea determinava che tale regolamentazione tecnica non fosse applicabile nei confronti di parti terze nel sistema giuridico dello Stato membro (e una società appellata nel detto giudizio aveva all’uopo depositato atto di denuncia alla Commissione Europea per violazione dell’art. 8 e ss. della predetta Direttiva 98/34/CE del 22 giugno 1998).
Sul quest’ultimo punto, però, non si è formato alcun giudicato posto che detto profilo di illegittimità sussumibile come mezzo di gravame era stato proposto formalmente per la prima volta nel giudizio d’appello e tale circostanza rendeva, in applicazione dei noti principi processuali, inammissibile la predetta doglianza.
5. Tutto ciò premesso, può adesso essere esaminato il merito della causa.
Posto che parte appellata ha riproposto le censure di primo grado assorbite dal Tar, il vaglio del Collegio si dovrebbe strutturare in prima battuta nella disamina dell’appello del Ministero e, in ipotesi di positiva delibazione di quest’ultimo, dovrebbe prendere in esame le riproposte censure di primo grado con cui l’appellata denuncia la illegittimità dell’azione amministrativa.
5.1. Al fine tuttavia di sgombrare immediatamente il campo da eccezioni manifestamente infondate e/o pretestuose (il che è stato l’approccio che il Collegio ha sinora in parte seguito, allorchè nell’incipit della presente decisione ha disatteso la eccezione di improcedibilità/sopravvenuta carenza di interesse formulata dall’appellata nella propria memoria di costituzione e ribadita in tutti gli scritti difensivi) pare opportuno affermare immediatamente la evidente non condivisibilità di due dei tre motivi riproposti (ci si riferisce al riproposto motivo n. 1 ed a quello n. 3 della memoria di costituzione datata 29 marzo 2012).
5.2. Quanto al primo riproposto motivo, ne è evidente la non favorevole delibabilità in quanto lo stesso si fonda su una apparente contraddizione in cui sarebbe incorsa l’Amministrazione allorchè dapprima revocò la sospensione cautelare e poi, comunque, procedette a disporre la decadenza.
Incontestata (anche parte appellante, ciò lealmente ammette) la omessa violazione di alcun termine perentorio per l’esercizio del potere decadenziale, la disomogeneità dei presupposti su cui si fondano i due provvedimenti, rende evidente che le valutazioni sottese alla revoca della sospensione ed alla decadenza sono certamente diverse.
E’ lo stesso art. 17 della Convenzione che prevede la facoltatività dell’adozione (“l’ Amministrazione può”) della misura interinale, la finalizzazione della medesima a varie esigenze (maggiore gravità, esigenze istruttorie, tutela scommettitori, etc) e, nella sostanza, l’assenza di rapporti di diretta interferenza con l’adozione della misura definitiva.
Affermare che la riattivazione del collegamento dal 19 aprile al 24 maggio 2010 (per sopravvenuto venire meno delle esigenze cautelari) inibisse poi l’adozione del provvedimento decadenziale e/o rendesse quest’ultimo contradditorio implica un evidente salto logico, tanto più che la sospensione si fondava soltanto su una parte delle contestazioni poi sottese alla disposta decadenza.
E’ ben vero che la contestazione era sempre quella di non avere disposto misure di controllo: negare però che le successive contestazioni non potessero influire sulla determinazione della misura decadenziale, ed affermare che la omessa valutazione di permanenza della strumentale esigenza cautelare infici per ciò soltanto il disposto provvedimento finale equivale a negare autonomia ai differenti processi valutativi ed implica errore prospettico.
Il provvedimento gravato è immune dalla denunciata censura, né esso è carente di motivazione nella parte in cui non ha “giustificato” se stesso in rapporto alla cessazione dalla sospensione interinale, proprio perché diversi sono i presupposti dell’esercizio di detti poteri, la sospensione è una misura assistita da latissime valutazioni discrezionali e di opportunità e diversi, infine, sono i presupposti di adozione dei due provvedimenti.
5.2.1. L’azione amministrativa gravata è parimenti scevra dal denunciato vizio di difetto di proporzionalità e motivazione (terzo motivo).
Detta (per il vero generica ed autoassertiva) censura è stata riproposta sulla scorta della considerazione che l’Amministrazione non avrebbe motivato sul perché non avrebbe limitato la misura sanzionatoria alla sola fattispecie della “raccolta a distanza” salvaguardando invece l’attività di raccolta fisica delle scommesse esercitata dall’appellata.
Senonchè, in disparte ogni valutazione sulla latissima discrezionalità che assiste l’Amministrazione nell’esercizio del potere sanzionatorio, sol che si consideri che la “imputazione” concerneva la complessiva politica aziendale riposante nell’omessa predisposizione di controlli, appare evidente che il giudizio dell’Amministrazione è stato esteso al complesso dell’attività esercitata e, quindi, anche per tal via non può affermarsi l’abnormità dell’approdo cui essa è giunta (abnormità e manifesta irragionevolezza, lo si ricorda, gli unici parametri di sindacato dell’esercizio del potere amministrativo, sia disciplinare che sanzionatorio: per tutti, Cons. St., sez. VI, 18 agosto 2009, n. 4960, e 25 agosto 2009, n. 5072, e sez. IV, 16 ottobre 2009, n. 6353).
5.3. Nel merito, l’appello è fondato e va accolto, non concordando il Collegio con la valutazione del Tar.
5.3.1. In ben tre occasioni, in un ristrettissimo torno di tempo – in data 29 settembre 2009, in data 3 novembre 2009 in data 30 ottobre 2009- furono rilevati illeciti penali di cui si resero protagonisti punti di commercializzazione riferibili all’appellata società.
L’Amministrazione ha poi fatto presente che in epoca successiva rispetto ai fatti contestati e sottesi ai provvedimenti gravati la Guardia di finanza di Trapani ha contestato altri illeciti penali posti in essere presso un punto di commercializzazione riferibile alla Scommettendo (l’affermazione de qua, in punto di fatto, è rimasta incontestata).
5.3.2. Che la ditta avesse veicolato all’amministrazione le informazioni relative al flusso di giocate all’Amministrazione, non è contestato; e neppure è revocabile in dubbio che nelle fattispecie che hanno dato luogo all’iniziativa amministrativa decadenziale oggi contestata l’appellata avesse successivamente provveduto alla risoluzione dei rapporti negoziali intrattenuti con i soggetti sospettati di condotte illecite (anzi, con riferimento agli illeciti penali rilevati dall’Arma dei Carabinieri in data 30 ottobre 2009 presso il punto di commercializzazione sito in Nocera Inferiore gestito dal signor Vincenzo Benigno, l’appellante sostiene che il contratto fosse stato interrotto addirittura nel 2008).
Senonchè, ciò che si “imputa” alla ditta medesima – in spregio al chiaro dictum dell’art. 9 del decreto Direttoriale 2006 e della successiva Convenzione intrattenuta con l’Amministrazione riposa nella omessa adozione di misure preventive e di un piano di controllo.
Il Tar –sulla falsariga della arguta tesi prospettata da parte appellata in primo grado e ribadita in appello- è sostanzialmente pervenuto alla statuizione demolitoria attraverso una equivalenza: posto che le violazioni erano di natura penale e,all’evidenza, non erano state impedite neppure dagli organismi preposti alla repressione del crimine non era esigibile una condotta “prevenzionistica” in tale senso da parte della odierna appellata.
5.3.3. Il Collegio non concorda con tale asserzione.
E ciò per più ragioni.
Innanzitutto, l’espressa previsione sub comma 7 ter dell’art. 9 del decreto (“ter L’accertamento da parte di AAMS, direttamente o tramite le autorità di Pubblica sicurezza, in luoghi nei quali sono esercitate attività di commercializzazione riconducibili al titolare di sistema, di violazioni delle disposizioni di cui al presente articolo, costituisce prova di inadempienza degli obblighi di cui al comma 7 da parte del titolare di sistema”) sostanzialmente “traslata” nella convenzione, normava espressamente tale eventualità, senza prevedere che ciò potesse costituire esonero da responsabilità del concessionario ma, anzi, prevedendo espressamente il contrario.
La sequenza accertamento di polizia/riconducibilità al titolare costituiva “prova di inadempienza”.
E posto che la detta disposizione si salda con quella di cui al precedente comma 7 (“Il titolare di sistema è tenuto ad adottare adeguate misure al fine di verificare l’affidabilità del soggetto con il quale stipula contratto di affidamento di attività di commercializzazione, ad effettuare periodici controlli al fine di verificare la permanenza dei requisiti e di assicurare il rispetto delle disposizioni di cui al presente articolo, nonché a controllare la correttezza dell’attività esercitata nei punti di commercializzazione, verificando l’esistenza di irregolarità nonché di anomalie,..”) è evidente che ciò comprendesse l’attribuibilità delle condotte per difetto in vigilando o in omittendo.
L’appellata in sede di Convenzione si fece carico di tali obblighi non a ragione essi potevano ex post essere disconosciuti.
5.3.4. Secondariamente – ed il tema che si va ad introdurre si salda strettamente con quello che verrà esplorato allorchè si andrà ad esaminare la ulteriore (ed ultima) censura di primo grado riproposta dall’appellata – la previsione predetta non è né innovativa né “rivoluzionaria” nel sistema, ma è espressiva di un principio generale, del quale il Tar ha fatto malgoverno (sarà consentito in proposito al Collegio richiamare la decisione della Sesta Sezione del Consiglio di Stato n. 201101812 che, unitamente ad un gruppo analogo di sentenze ha vagliato il tema della responsabilità da omesso controllo, sia pure nella diversità del quadro normativo, rappresentato dalla applicazione, in quel caso, addirittura di una sanzione di natura amministrativa, ad endemico connotato afflittivo normata ex lege n. 689/1981).
Come osservato a più riprese in dottrina ed anche in giurisprudenza, la possibile “responsabilità” in omittendo od in vigilando per il fatto del terzo “segue” paradigmi differenti, allorchè “controllante” e controllato si trovino in posizione antagonista, ovvero allorchè gli stessi si trovino in posizione “collaborativa”.
Nel primo caso, (può in proposito richiamarsi la copiosa elaborazione giurisprudenziale, anche penalistica, in tema di esonero da responsabilità del locatore per l’adibizione dell’area locata ad usi incompatibili ed illeciti; l’esclusione di responsabilità dell’organizzazione imprenditoriale per condotte del lavoratore anomale e contrarie ai doveri d’ufficio, etc) la rigida necessità di valutare la sussistenza di un rilevante grado di colpa o addirittura dolo, la ampia declinazione del concetto di inesigibilità e quella di “impossibilità del comportamento alternativo corretto” (che pare essere stata fatta propria dal Tar) trovano fondamento e si giustificano nella considerazione per cui il presunto “controllante” in nulla si giova quanto all’attività del controllato; non ha interesse immediato né mediato a che questi implementi la propria attività, eventualmente ricorrendo a scorrettezze; la “vigilanza” si giustifica solo di fatto, in quanto legata dalla relazione tra controllante e beni mezzi, etc di cui il “controllato”si giova per commettere l’abuso.
Tutt’altra attualizzazione, invece, riceve già sotto il profilo dei principi generali( ed in disparte, lo si ripete,le chiare clausole del dD 2007 e della Convenzione che prima si sono esaminate) l’obbligo di vigilanza e sorveglianza in ipotesi di legame economico che intercorre tra controllante e controllato per cui il primo si “giova” dell’attività del secondo.
E’ logico e normale che, in simile ipotesi, la portata dell’obbligo sia di maggior spessore.
Si richiama esemplificativamente, in proposito, che la giurisprudenza di merito civile si è spinta ad affermare che “il contratto di ” franchising ” e l’appartenenza del “franchisee” alla rete sono suscettibili di creare nel cliente un affidamento sia in ordine all’identità tra “franchisor” e “franchisee” sia sull’esistenza nel “franchisee” dei medesimi standard qualitativi e di correttezza commerciale. Da tali affidamenti deriva un onere di controllo per il “franchisor” sulle persone dei “franchisee” e sulle modalità di svolgimento della loro attività. L’omissione colposa di tale controllo da parte del “franchisor” comporta una sua responsabilità extracontrattuale nei confronti del cliente per fatto del “franchisee” (Corte appello Napoli, 03 marzo 2005).
E tanto ciò è necessario e si giustifica alla stregua, lo si ripete, di principi generali, che la giurisprudenza comunitaria di converso, ha ritenuto che “le clausole del contratto di franchising di distribuzione che predispongono il controllo indispensabile a preservare l’identità e la reputazione della rete simbolizzata dall’insegna non costituiscono restrizione della concorrenza”
(Corte giustizia CE, 28 gennaio 1986 , n. 161).
Il principio è trasversale all’ordinamento, ed opera financo – lo si ripete- nelle più restrittive ipotesi in cui dalla omissione dei controlli discenda l’applicazione di una sanzione amministrativa (soggetta, ex lege n. 689/1981 a rigidi presupposti che costituiscono corollario del principio di legalità): si è affermato pertanto che “in tema di sanzioni amministrative per violazione delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, la complessa articolazione della struttura organizzativa della banca non può comportare l’esclusione od anche il semplice affievolimento del potere-dovere di controllo riconducibile a ciascuno dei componenti del collegio sindacale, i quali, in caso di accertate carenze delle procedure aziendali predisposte per la prestazione del servizio di negoziazione, sono sanzionabili a titolo di concorso omissivo quoad functione, gravando sui sindaci, da un lato, l’obbligo di vigilanza – in funzione non soltanto della salvaguardia degli interessi degli azionisti nei confronti di atti di abuso di gestione da parte degli amministratori, ma anche del controllo del corretto operato della banca intermediatrice, secondo parametri procedimentali dettati dalla normativa regolamentare Consob ed a garanzia degli investitori – e, dall’altro lato, l’obbligo legale di denuncia immediata alla Banca d’Italia e alla Consob, ai sensi dell’art. 8 d.lg. 24 febbraio 1998 n. 58, delle violazioni delle norme dettate in tema di intermediazione mobiliare” (Cassazione civile , sez. un., 30 settembre 2009 , n. 20934).
5.3.5. A fronte di tale elemento (non è contestato né contestabile che i punti di commercializzazione ove furono accertati gli illeciti appartenessero alla rete dell’appellata e che questa per mezzo di essi operasse) se ci si interroga in ordine alle preventiva predisposizione da parte dell’appellata di misure di controllo preventivo la risposta è del tutto negativa.
La disposta risoluzione dei contratti è avvenuta (se non in un caso) ex post; la “rete” di parte appellata è stata permeata da plurimi contestuali episodi di illegalità: il provvedimento gravato non è affetto da mende nell’an.
L’errore del Tar è stato quello di avere obliato il dato normativo (decreto direttoriale) e negoziale (convenzione accessiva) e, soprattutto, di avere traslato alla fattispecie principi applicabili al caso del tutto differente di assenza di cointeressenza tra parte latrice del potere di controllo e parte controllata.
Il che, all’evidenza non è.
5.3.6. Conclusivamente: l’obbligo di vigilanza e controllo scaturiva del decreto direttoriale ed era stato doppiato in sede convenzionale, senza che l’appellata lo avesse ricusato o contestato.
In disparte ciò, esso sarebbe comunque disceso dai principi generali: se anche la Convenzione nulla avesse statuito in proposito, il dovere prevenzionistico nasceva dalla qualità di concessionario rivestita.
Per altro verso, ed a tutto concedere, le argomentazioni dell’appellata avrebbero potuto introdurre elementi di dubbio od incertezza laddove, per avventura, fosse stata alla stessa contestata una inefficienza/insufficienza di misure di controllo e prevenzione: non anche nel caso di specie, laddove si contesta una totale assenza di detti presidii, fuor dalla alluvionale trasmissione dei dati relativi alle giocate all’Amministrazione.
5.4. La sentenza va pertanto sul punto riformata, ed anche tale motivo del mezzo di primo grado va disatteso.
6. Quanto finora affermato, se non esaurisce il compito demandato al Collegio –che deve adesso vagliare l’ultima delle riproposte censure- consente di fornire risposta anche a detta ultima doglianza,che radicalmente postula la necessità di disapplicare le disposizioni del decreto Direttoriale 21 marzo 2006 in quanto quest’ultimo non era stato notificato alla Commissione Europea rientrando la regolamentazione per cui è causa nel campo di applicazione della direttiva CEE n. 98/34, (sostenendosi la violazione dell’art. 8 e ss. della predetta Direttiva 98/34/CE del 22 giugno 1998).
6.1. La censura, prima di essere inammissibile per pregressa acquiescenza, è infondata.
6.2. Si può dare per provato (la circostanza non è stata contestata dall’a difesa erariale) che il dD 2006, ed il dD 2007 di modifica del primo (pur asseritamente contenendo “regole tecniche”) non furono notificati alla Commissione Europea (il testo normativo sopravvenuto invece lo fu).
La sentenza della Sezione 12 maggio 2010 n. 2841, sia pur in via incidentale, conferma che in detti atti regolamentari fossero contenute “regole tecniche”, per cui l’obiezione della resistente amministrazione sul punto è priva di spessore (si veda anche in proposito, quanto a tale specifico aspetto, Tar del Lazio sentenza . 04701/2010).
6.3. Senonchè la tesi che pretenderebbe la inapplicabilità delle dette disposizioni alla fattispecie per cui è causa, e, per tale motivo, la disapplicazione del provvedimento sanzionatorio, appare tanto originale, quanto inaccoglibile.
6.3.1. In disparte la circostanza che l’appellata giammai in sede di stipula della Convenzione ebbe a contestare alcunché, così accettando le dette prescrizioni, che si obiettivano nel testo negoziale, appare troncante rilevare che all’appellata giammai fu contestata la specifica violazione di alcuna “regola tecnica”.
Fu contestato invece – sia sulla scorta di principi ordinamentali generali prima indicati- che alla stregua della pattuizione convenzionale, la omessa totale predisposizione di un sistema di controllo sugli affiliati tale da prevenire/impedire violazioni, in spregio a doveri di controllo e sorveglianza discendenti da principi generali.
Il fatto che una simile violazione potesse importare decadenza prescinde del tutto dalle “regole tecniche”: ed infatti ilproprium contestato all’appellata non è certo questo.
Per accogliere il mezzo di dovrebbe affermare che la omessa preventiva notifica del dD alla Commissione implicasse la impossibilità di ricondurre alla sanzione decadenziale condotte inosservanti dell’onere di controllo e prevenzione: ma tale conseguenza sanzionatoria prescinde del tutto dalla natura della specifica regola tecnica da osservare.
Il mezzo proposto, pertanto, è inaccoglibile in quanto non assume rilevanza nell’economia della controversia: quale che fosse la regolamentazione sostanziale del rapporto di gioco, i singoli incombenti da osservare, etc, l’imputazione mossa all’appellata non si struttura nel malgoverno di una singola regola.
A ben guardare ci si trova al cospetto di un principio che è corollario di un più generale precetto affermato sin da tempo risalente dalla giurisprudenza penale di legittimità (Cass. pen., 11-06-1986 “ l’agevolazione del giuoco d’azzardo può concretarsi anche in una condotta di natura omissiva, quando, avendo l’agente l’obbligo di impedire che nel locale si pratichi il giuoco d’azzardo, ometta di esercitare la dovuta sorveglianza -fattispecie, relativa a poker tenuto in un circolo del quale l’imputato era il gestore-.”.
6.4. Conclusivamente, disattese anche le eccezioni assorbite e riproposte da parte appellata, l’appello va accolto e, in riforma della gravata sentenza, va integralmente respinto il mezzo di primo grado, mentre tutte le ulteriori deduzioni contenute negli scritti depositati da parte appellata e non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
6.4.1. Va precisato peraltro, che la avvenuta stipulazione, medio tempore, di un atto integrativo del rapporto concessorio, e la prosecuzione del detto rapporto con l’amministrazione sino in data odierna, se –come prima precisato- non potevano condurre alla declaratoria di improcedibilità del gravame, non sono tuttavia circostanze “neutre” da potersi integralmente dequotare in sede di ottemperanza alla presente decisione. Detti elementi (e la eventuale condotta medio tempore tenuta dalla appellata) dovranno essere accuratamente vagliati dall’Amministrazione, in sede di ottemperanza alla sentenza, non potendo dalla stessa discendere alcun automatico effetto estintivo del rapporto concessorio/negoziale in corso.
7. La particolarità e complessità delle questioni esaminate rende evidente che si impone la compensazione integrale tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei termini di cui alla motivazione che precede e con le precisazioni indicate nella parte motiva e, per l’effetto, in riforma della gravata sentenza, respinge il mezzo di primo grado, con salvezza degli atti impugnati.