Source: http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD&param6=1&nDictamen=6601&strTipM=T
Timestamp: 2020-06-07 07:12:24
Document Index: 324656565

Matched Legal Cases: ['artículo 37', 'artículo 6', 'artículo 10', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 42', 'artículo 1', 'artículo 42', 'artículo 8', 'artículo 37', 'Artículo 182', 'artículo 133', 'Artículo 1', 'Artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 13', 'artículo 40', 'artículo 1', 'artículo 261', 'Artículo 14', 'artículo 5', 'in fine', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 6']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 036 del 27/02/1996
Dictamen : 036 del 27/02/1996
Consultante: París Chaverri Luis
Texto Dictamen 036
C-036-96
San José, 27 de febrero de 1996
Presidente Ejecutivo INCOPESCA
Con la aprobación del señor Procurador General, me refiero a su atento oficio PESJ-571-95 de 2 de octubre último, por medio del cual solicita una reconsideración sobre el punto III de la consulta presentada mediante oficio PESJ- 395-95 de 3 de 28 de junio del presente año, intitulado: "En relación con el establecimiento de una zona de amortiguamiento de 7 kilómetros adicionales al Parque Nacional Isla del Coco, mediante el Plan General de Manejo de dicho Parque, aprobado mediante los Decretos Ejecutivos Ns. 24235 del 21 de abril de 1995 y 24205 del 5 de abril de 1995". Consulta a la que se dio respuesta mediante dictamen N. C-215-95 de 22 de setiembre del presente año.
La validez de estos Decretos es cuestionada a partir de una definición de competencia de INCOPESCA, tal como la precisa este Instituto en los puntos I y II de su consulta original: "el Instituto es la entidad estatal competente para regular todo lo relativo a la pesca y caza marítima, comercial o deportiva, así como la comercialización de sus productos, dada su especialidad y naturaleza propia". Competencia que es definida como exclusiva y excluyente de la participación del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, a través de sus órganos desconcentrados. Es así como la consulta original afirma que los Decretos Ns. 24235 y 24205 de cita regulan aspectos reservados por Ley al Instituto y amplían "de forma irregular" los límites de un Parque Nacional, extendiéndose sobre áreas cubiertas permanentemente por el mar.
Todo sin contar con la aprobación previa y expresa de este Instituto regulador de los recursos marinos de flora y fauna como se ha expresado reiteradamente".
Esa duda sobre la validez de los Decretos es reiterada en su solicitud de reconsideración, al cuestionar "la posibilidad legal del MIRENEM para establecer "zonas de influencia" y para extender, sobre áreas permanentemente cubiertas por el mar, los límites de las áreas de conservación (Parques Nacionales, Reservas Forestales, etc)". Es interés de INCOPESCA que se establezca si el citado Ministerio tiene competencia sobre los recursos marinos comprendidos en dichas áreas. Agrega que "el asunto no es determinar el mecanismo jurídico apropiado o válido para establecer dichas áreas. La duda consiste en un aspecto de fondo, a saber, si el MIRENEM tiene competencia sobre los recursos marinos comprendidos en dichas áreas, dado que el artículo 37 de la Ley Forestal citado en el pronunciamiento (dictamen C-215-95) se refiere a "fincas o partes de fincas de particulares" (principio de legalidad) y la jurisprudencia constitucional se refiere a "recurso forestal", "explotación racional de la tierra" y no a los términos utilizados por la Ley de INCOPESCA: "océano, "zona económica exclusiva", "recursos marinos", "mar territorial y patrimonial". Recalca el Instituto que estas competencias le corresponden en virtud de que es el ente encargado de regular el uso y explotación de los recursos marinos, así como velar por la protección y conservación de éstos. Aparte de que mediante la creación de "zonas de influencia", el MIRENEM está imponiendo limitaciones al ejercicio legítimo de la pesca dentro del mar patrimonial (Plan de Manejo de la Isla del Coco). Finaliza señalando que la ampliación paulatina de las áreas de veda afectará las actividades de pesca, por lo que debe establecerse el fundamento legal de los Decretos en cuestión.
No obstante que el asunto es sometido nuevamente a conocimiento de la Procuraduría con fundamento en el artículo 6 de nuestra Ley Orgánica, dado que el dictamen N. C-215-95 de cita no se refirió a aspectos consultados en torno al Plan de Manejo de la Isla del Coco, la presente solicitud debe ser analizada como una adición y aclaración de dicho dictamen y no como una reconsideración. Por consiguiente, se le da el trámite normal de las consultas.
Conforme señala el consultante, existe un problema de competencia administrativa, que revela un conflicto de competencias positivo en virtud de que, como se verá al mencionar la opinión externada por la Dirección Jurídica del MIRENEM, tanto este Ministerio como el Instituto se afirman competentes para regular la materia que nos ocupa. Y es en razón de ese conflicto competencial, que se cuestiona la validez de los Decretos Ns. 24235 y 24205. De modo que la determinación de la regularidad jurídica de esos Decretos y del Plan de Manejo del Parque Nacional Isla del Coco (II) obliga a plantearse previamente el problema de la competencia (I).
I-. UNA COMPETENCIA LIMITADA POR LAS "AREAS PROTEGIDAS"
Afirma INCOPESCA su competencia sobre los recursos marinos presentes en todo el territorio nacional, incluyendo aquéllos de las "áreas protegidas". En tanto MIRENEM sostiene su competencia en materia de recursos naturales, comprensiva de una capacidad para regular la flora y fauna marinas. Así, al contestar la audiencia que la Procuraduría otorgó al Ministerio respecto del oficio N. PESJ-395-95 de INCOPESCA, la Subdirectora de la Asesoría Jurídica del MIRENEM adjunta sendos pronunciamientos de la Dirección Jurídica del Servicio de Parques Nacionales y de la Dirección de Vida Silvestre en los cuales se reafirma la competencia del Ministerio en la protección de los recursos naturales, su conservación y uso racional para promover el desarrollo sostenible.
Por lo que se sostiene que dentro de las áreas protegidas marinas el INCOPESCA carece de competencia. Las facultades del MIRENEM en la materia son sustentadas en normas de rango internacional: el Convenio Centroamericano de Biodiversidad, que incluye el mar como área protegida, y la Convención para la protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América, aprobada mediante Ley N. 3763 de 19 de octubre de 1976 y en la Opinión Jurídica de la Procuraduría N. OJ-011-95 de 15 de mayo de 1995. En relación con esta Opinión, opina la Dirección de Vida Silvestre que las conclusiones son aplicables a todas las demás especies marinas inmersas en las áreas declaradas como "zonas protegidas". Agrega que ese Ministerio puede emitir decretos declarando áreas marinas de uso múltiple, para proteger, conservar y manejar los recursos existentes en ellas, según lo dispuesto en las Leyes Ns. 7174, artículo 10, inciso i), 7152 y 6084, así como la citada Convención para la protección de la flora, la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América, que establece la obligación del Estado de crear áreas de protección de los ecosistemas terrestres y marinos, que aseguren un uso adecuado y racional de los recursos presentes en ellas. Por lo que concluye que el Servicio de Parques Nacionales puede dictar las medidas tendientes a la regulación, conservación y aprovechamiento del Parque Nacional Isla del Coco.
Al referirse a los problemas de competencia, el dictamen N. C-215-95 de la Procuraduría expresa: 1-. "casi todos los aspectos relacionados con esa actividad (pesca) han quedado bajo la competencia del Instituto. Y, dada la concepción de las instituciones autónomas en nuestro medio, es dable afirmar que en la medida en que el Estado costarricense pueda regular la pesca como actividad humana, el ente llamado a establecer las condiciones específicas en que ésta se desarrolle lo es el INCOPESCA...". 2-. En relación con la competencia del MAG y MIRENEM se afirma que "de la atribución genérica del MIRENEM en relación a (sic) los recursos naturales (que ya de por sí era afectada en favor del MAG), una parte ha sido conferida a un ente diferente por la especialidad del objeto que le ha sido puesto bajo su competencia (los recursos naturales del mar en favor del INCOPESCA), manteniéndose el resto de sus competencias, atribuidas en la Ley de comentario o en otras normativas". En cuanto al Servicio de Parques Nacionales expresa el dictamen que si bien hay ciertas atribuciones de este órgano similares a las conferidas al INCOPESCA, no se ha operado una transferencia de competencias, "por cuanto la especificidad de la materia que está llamado a desarrollar el Servicio de Parques Nacionales es mayor que aquella que ha sido conferida al INCOPESCA. Nótese que se faculta al Servicio para que tenga amplias competencias sobre un especial tipo de territorio en nuestro país: aquel en los (sic) que se ubican los parques nacionales. En función de ello, la manera en que pueda incidir ciertas actividades humanas como la pesca en la preservación del parque nacional es un accesorio de la concreta misión que está llamada a desarrollar el Servicio". En apoyo de esta afirmación transcribe la Opinión Jurídica 011-95 de 15 de mayo de 1995 en que la Procuraduría concluyó:
"corresponde al Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura la protección de las tortugas marinas durante el proceso de desove en las playas, salvo que éstas se encontraren dentro de alguna área protegida, incluyendo los manglares, en cuyo caso, según lo dicho, serían las entidades administradoras respectivas las que habrían de velar por su tutela".
Es decir, es criterio de este Organo Consultivo que la competencia genérica del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura tiene como límite las áreas protegidas. Criterio que debe mantenerse en virtud de las razones que de seguido se explicitan.
" Para los efectos de esta Ley, se establecen como actividades ordinarias del Instituto las siguientes:
Pues bien, dentro de esas competencias específicas, el artículo 5º de la Ley de comentario contempla las siguientes de interés para la contestación de su consulta:
"b) Controlar la pesca y la caza de especies marinas, en las aguas jurisdiccionales, conforme a lo dispuesto en el artículo 6 de la Constitución Política.
Ejerce el Instituto una competencia contralora y reguladora en las aguas jurisdiccionales del país, que le permite, entre otras decisiones, determinar cuáles especies escapan a una explotación comercial, regular los períodos de veda, etc. El inciso b) transcrito nos permite evocar dos aspectos: la posible existencia de una competencia exclusiva y excluyente de toda otra participación en materia de control de pesca y caza de especies marinas, por una parte. El alcance territorial de la competencia del Instituto, por otra parte. En cuanto al primer punto, cabe mencionar que la Ley no afirma que la atribución de competencias sea exclusiva. Empero, esa exclusividad podría derivarse del articulado general de la Ley y concretamente, de su artículo 42:
"Corresponderán al Instituto las competencias y los recursos que las leyes anteriores le hayan asignado a otras instituciones del Estado, y que formen parte de las atribuciones otorgadas a INCOPESCA", disposición que aplicada en forma literal conduciría a afirmar que toda atribución anterior de competencia en materia de pesca y acuacultura resulta modificada por la Ley de INCOPESCA, de tal forma que este ente deviendría en el único competente respecto de esas actividades. Es de advertir, sin embargo, que esta interpretación podría tropezar con el segundo punto que está estrechamente relacionado con la necesidad de protección de los recursos marinos en ciertas áreas. Protección que es especial y que debe ser objeto de regulación por órganos competentes en materia de biodiversidad y conservación de ecosistemas.
B-. LAS AREAS PROTEGIDAS: EXCEPCION A LA COMPETENCIA DEL INCOPESCA
Es criterio de INCOPESCA que su competencia excluye la del Servicio de Parques Nacionales, órgano creado con el objeto de conservar el patrimonio natural del país (artículo 1º de la Ley N. 6084 de 24 de agosto de 1977). El criterio del ente autónomo parte de una interpretación literal del artículo 42 antes transcrito. Interpretación que desconoce el fin público presente en la diversas leyes que regulan las áreas protegidas, los compromisos adquiridos por el Estado costarricense mediante la suscripción de diversos convenios en la materia, así como los criterios hermeneúticos que determinan la aplicación de las leyes en el tiempo.
En cuanto al primer punto, el fin público es la preservación de ecosistemas presentes en una área que se define como protegida. Entre estas áreas se encuentran los Parques Nacionales, que pueden ser de naturaleza marina y como tales, protectores de las especies marinas que habitan en el área. En ese sentido, puede afirmarse que constituye un fin público la protección de las especies marinas que habitan en los Parques Nacionales marinos. La definición de esas áreas, de cuáles son los ecosistemas que deben ser protegidos y cómo hacerlo, escapa a la competencia técnica del INCOPESCA. Simplemente, el INCOPESCA no es competente para evaluar el impacto ambiental y, por ende, los efectos adversos importantes para el ecosistema protegido por el Parque Nacional, de las decisiones relativas a las actividades de pesca, excepcionalmente permitida en los Parques Nacionales.
Pero además, si bien el Servicio de Parques Nacionales es creado por una norma de rango legal, la existencia de un organismo técnico en la materia encuentra fundamento en disposiciones internacionales. Así, el Convenio para la conservación de la biodiversidad y protección de areas silvestres prioritarias en América Central, aprobado por Ley N. 7433 de 14 de setiembre de 1994, establece no sólo el compromiso de los Estados centroamericanos de crear parques nacionales sino el de administrarlos a través de "las instituciones encargadas", lo que implica que debe haber un organismo con competencia específica para ese objeto:
"Art. 17.- Se deberá identificar, seleccionar, crear, administrar y fortalecer, a la mayor brevedad posible, dentro de los respectivos países, a través de las instituciones encargadas, los parques nacionales, monumentos naturales y culturales, refugios de vida silvestre, u otras áreas protegidas, como instrumentos para garantizar la conservación de muestras representativas de los principales ecosistemas del istmo, y prioritariamente aquellas que contengan bosques productores de agua".
La protección de los Parques Nacionales no está a cargo de cualquier ente con competencia general, sino de un organismo con competencia específica en la materia, de forma que se asegure el cumplimiento efectivo de los fines y objetivos presentes en el Convenio.
De lo que se deriva que si bien la Ley de INCOPESCA le otorga competencia respecto de los recursos marinos, definidos como "todos los recursos que se encuentran en el océano: flora, fauna, minerales y otros", es lo cierto que esa competencia está excluida tratándose de las "áreas protegidas", entre ellas los Parques Nacionales marinos. El "área protegida" implica la necesidad de adopción de medidas especiales para conservar la diversidad biológica (artículo 8, a) del Convenio sobre diversidad biológica y Anexos, aprobado por Ley N. 7416 de 30 de junio de 1994). Medidas especiales que son la obra de un organismo especializado en la materia, guiado por el criterio de protección de la diversidad biológica y la ecología. Objetivos cuyo cumplimiento requiere la conservación in situ de los ecosistemas y hábitats naturales y el mantenimiento y la recuperación de poblaciones viables de especies en sus entornos naturales. Por lo que podría decirse que la competencia del INCOPESCA encuentra un límite en la existencia de estas áreas protegidas.
Por consiguiente, su competencia genérica cede en beneficio del organismo técnico competente de que se trate del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas.
En apoyo de esta competencia del Servicio de Parques Nacionales, cabe recordar, en último término, que si bien se afirma la relatividad del criterio de especialidad de la ley (L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, 345 y siguientes), no puede discutirse su transcendencia como instrumento para determinar la aplicación de la ley en el tiempo. La Ley del Servicio de Parques Nacionales contiene preceptos que constituyen una regulación especial en lo referente a la explotación y conservación de los recursos marinos dentro de los Parques Nacionales, por lo que representa una norma de excepción respecto de la Ley de INCOPESCA. El fin público presente en dicha Ley de Parques Nacionales podría malograrse de no imperar el criterio de especialidad y:
"...cuando las consecuencias jurídicas (de la norma más especial respecto de la más general) se excluyen, la relación lógica de especialidad conduce necesariamente al desplazamiento de la norma más general, ya que, en caso contrario, la norma más especial no tendría ningún campo de aplicación". K, LARENZ: Metodología de la Ciencia del Derecho, Ariel, Barcelona, 1980, p. 261.
Resta determinar si la competencia del Servicio de Parques Nacionales facultaba al Poder Ejecutivo para crear una "zona de amortiguamiento" alrededor de la Isla del Coco y regular en ella la pesca, tal como cuestiona el INCOPESCA.
II-. LA SITUACION DE LA ISLA DEL COCO
En el dictamen N. C-215-95 de mérito, este Organo Consultivo consideró que los Decretos Ejecutivos Ns. 24235 del 21 de abril de 1995 y 24205 del 5 de abril de 1995 fueron emitidos dentro del marco de la competencia del MIRENEM. Se partió del hecho de que se ha admitido que el Poder Ejecutivo realice ampliaciones de los Parques Nacionales por vía de Decreto Ejecutivo, afirmación que apoya en la resolución de la Sala Constitucional N. 5976-93 de 16 de noviembre de 1993. No obstante, considera la Procuraduría que puede existir una coordinación de MIRENEM con el INCOPESA en relación con los recursos marinos.
Criterio que no es compartido por el consultante, para quien es cuestionable "la posibilidad legal del MIRENEM para establecer "zonas de influencia" y para extender, sobre áreas permanentemente cubiertas por el mar, los límites de las áreas de conservación (Parques Nacionales, Reservas Forestales, etc)". Agrega que "el asunto no es determinar el mecanismo jurídico apropiado o válido para establecer dichas áreas. La duda consiste en un aspecto de fondo, a saber, si el MIRENEM tiene competencia sobre los recursos marinos comprendidos en dichas áreas, dado que el artículo 37 de la Ley Forestal citado en el pronunciamiento (dictamen C-215-95) se refiere a "fincas o partes de fincas de particulares" (principio de legalidad) y la jurisprudencia constitucional se refiere a "recurso forestal", "explotación racional de la tierra" y no a los términos utilizados por la Ley de INCOPESCA: "océano, "zona económica exclusiva", "recursos marinos", "mar territorial y patrimonial".
Si nos detenemos en los argumentos que ha esgrimido el INCOPESCA tanto en su consulta original como en la solicitud de reconsideración, notaremos que el cuestionamiento es no sólo del Decreto (A), sino respecto del contenido del Plan de Manejo (B), el cual -como se indicó- no fue objeto de análisis por el dictamen C-215-95.
A-. LOS DECRETOS: NORMAS DE APROBACION DEL PLAN DE MANEJO
En relación con los Decretos Ejecutivos cuestionados, cabe retener dos aspectos: la regularidad jurídica de sus elementos, por una parte, y su eficacia jurídica, por otra parte:
1-. La regularidad jurídica de sus elementos
La validez de un acto administrativo, incluyendo los reglamentarios, es producto de la regularidad jurídica de sus elementos. Pues bien, como es sabido, se considera como elementos formales el sujeto, el procedimiento y la forma y como elementos materiales el contenido, el motivo y el fin. Elemento fundamental es la competencia en cuanto:
"...el sujeto se entenderá como elemento comprensivo de la existencia del ente y su capacidad, de la existencia del órgano y su competencia, de los requisitos necesarios para el ejercicio de ésta y de la regular investidura del servidor público". (Artículo 182.2 de la Ley General de la Administración Pública).
Respecto de este elemento, ya se indicó que el MIRENEM, a través del Servicio de Parques Nacionales, mantiene su competencia sobre los recursos marinos presentes en el área protegida. Por lo que, en principio, no puede considerarse que la emisión de un Decreto por parte del Poder Ejecutivo (Presidente y Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas) regulando una "área protegida" presente un vicio de incompetencia.
Ahora bien, mediante Decreto Nº 24205-MIRENEM de 5 de abril del presente año, el Poder Ejecutivo, en ejercicio de la potestad reglamentaria y de lo dispuesto en los artículos 1 y 3, inciso d), de la Ley Nº 6084 del 24 de agosto de 1977, Ley de Parques Nacionales, y artículos 35, inciso c) de la Ley Nº 7174 del 16 de julio de 1990, Ley Forestal, dispuso:
"Art. 1º.- Se declara documento oficial del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas el Plan General de manejo: Isla del Coco.
Art. 2º.- El documento descrito en el artículo inmediato anterior, será de obligatorio acatamiento y ejecución en cuanto a sus directrices y lineamientos, para el Servicio de Parques Nacionales y los funcionarios del Parque Nacional Isla del Coco.
Art. 3º.- Los Planes Anuales Operativos del Parque Nacional Isla del Coco, durante el próximo quinquenio, deberán adecuarse a las directrices emanadas en los Planes Generales de Manejo antes dichos".
La emisión de este Decreto se motiva en el deber del Estado de velar por la conservación de los recursos naturales del país; en la competencia del Servicio de Parques Nacionales respecto del desarrollo y administración de los Parques Nacionales y Reservas Biológicas del país.
Así como en que ese Servicio dispuso, como política obligatoria para todas las áreas protegidas, el establecimiento de procesos de planificación a mediano plazo y de Planes Generales de Manejo para cada "área silvestre protegida" del Sistema. El ICT colabora con el financiamiento de esos procesos de planificación dentro del marco del desarrollo turístico sustentable, por lo que contrató a la Fundación de la Universidad de Costa Rica, para la Investigación (FUNDEVI), por medio de su programa de Estudios Ambientales (PROAMBI), lo cual condujo a la emisión del Plan General de Manejo de la citada Isla. El aval de MIRENEM al Plan conduce a su oficialización y ejecución.
El motivo del acto es lícito: es la necesidad de planificar el de los Parques dentro de una política de desarrollo sustentable. Por consiguiente, puede decirse que ese elemento es conforme con lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública.
Igual conclusión es válida respecto del motivo del Decreto Ejecutivo Nº 24235-MIRENEM de 21 del mismo mes y año, motivado en la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo y en la Ley de Parques Nacionales. Por medio de dicho reglamento se dispone:
"Artículo 1º.- Se declara documento oficial del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas el Plan de Acción para el Parque Nacional Isla del Coco, elaborado por PROAMBI en marzo de 1995, considerando que sus políticas, objetivos y prioridades para la ejecución del Plan de Manejo, son las más adecuadas.
Artículo 2º.- El documento descrito en el Artículo Primero, será de obligatorio acatamiento y ejecución en cuanto a sus directrices y lineamientos, para el Servicio de Parques Nacionales, quien deberá coordinar con las diversas entidades que se involucran en el documento, la ejecución del mismo".
Considera el Poder Ejecutivo que diversos documentos establecen como política obligatoria para todas las áreas protegidas, el establecimiento de procesos de planificación a mediano plazo y de Planes Generales de Manejo, para cada área silvestre protegida del Sistema.
2-. Los Decretos otorgan eficacia al Plan de Manejo
De conformidad con su texto, los Decretos cuestionados constituyen normas jurídicas de aprobación y, por ende, oficialización de un Plan de Manejo para la Isla del Coco. Ahora bien, la aprobación de un acto no se confunde con el acto aprobado. Observamos que los Decretos de repetida cita se remiten al Plan de Manejo pero sin incorporarlo a su texto.
Qué virtud tiene, entonces, lo dispuesto por estos Decretos? Su efecto jurídico es, como bien señala su texto, constituir el Plan en documento oficial que, como tal, reglará el accionar de las distintas entidades públicas involucradas en la materia. Es, pues, darle fuerza obligatoria al Plan.
Lo anterior nos permite diferenciar, entonces, entre acto aprobatorio y acto aprobado, los cuales pueden ser de naturaleza y jerarquía diferente. Aspecto que es importante en orden al cumplimiento de los requisitos formales dispuestos para la regulación de los límites de las "áreas protegidas", como se verá más adelante.
Pues bien, dentro de ese orden de ideas tenemos que los Decretos Ejecutivos constituyen normas jurídicas cuyo rango jerárquico es el dispuesto en el artículo 6 d) de la Ley General de la Administración Pública. El Plan de Manejo tiene naturaleza normativa?
El Considerando 4º del Decreto N. 24205 indica en relación con este tópico:
"4º.- Que se define como Plan General de Manejo, un documento guía que incorpora lineamientos generales para la planificación y manejo de un área protegida, con base en una estructura programática calendarizada semestralmente donde se establecen prioridades para un período quinquenal, sustentando en programas, subprogramas, líneas de acción y actividades que involucren la participación de entidades gubernamentales, sector privado, organizaciones no gubernamentales y, comunidades que dependan directa o indirectamente del área protegida.
El Plan General de Manejo responde a un proceso interdisciplinario y dinámico, que dentro de un contenido de variables, lineamientos de tiempo, espacio, recursos económicos y humanos, se dirige a identificar acciones inmediatas y mediatas dentro de la realidad existente que llevan a consolidar una situación deseada en un plazo definido, que en este caso es de cinco años".
La oficialización de ese plan de acción y de actividad de los organismos públicos determina que lo dispuesto por el Plan se constituya en una norma de acatamiento obligatorio para dichos organismos. El Plan deja de ser un simple documento prospectivo para adquirir carácter prescriptivo. A partir de esta constatación, es posible señalar que el Plan es no sólo un enunciado de lineamientos y objetivos del accionar administrativo, sino una norma jurídica. En efecto, en tanto que acto normativo, el Plan de Manejo de la Isla del Coco constituye la regulación jurídica del desarrollo del Parque Nacional Isla de Coco. Recordemos que:
"... el Plan es un acto normativo y regulador detodas aquellas de sus partes que expresan claramente una voluntad de regir para el futuro el contenido y las limitaciones del suelo a que se refieren, indicando qué es lo que el propietario, público o privado, puede hacer o no hacer sobre éste último".(El énfasis no es del original). E, ORTIZ: Propiedad y Urbanismo en Costa Rica: Evolución y tendencias, Revista de la Contraloría General de la República, San José, No.30, Año XV, Junio 1981, p.42.
Se trata de una norma de naturaleza reglamentaria, aún cuando no haya sido emitido como Decreto Ejecutivo. Carácter reglamentario de los planes que ha sido admitido por nuestra jurisprudencia constitucional: en resolución N. 6706- 93 de 15:21 horas del 21 de diciembre de 1993, el Tribunal Constitucional se refiere a los Planes Reguladores en materia urbanística como "reglamentos". Procede recordar, al respecto, que "la planificación no es más que una modalidad, ciertamente perfeccionada, de reglamentación". Christian VIGOUROUX: "Planification, autorisation, schéma", AJDA, 9- 1995, p. 595.
Esta constatación respecto de la naturaleza y eficacia de los Decretos cobra importancia en lo que se refiere a la validez de una posible ampliación del Parque Nacional Isla del Coco, aspecto a que nos referiremos de seguido. Simplemente, cabe señalar, por el momento, que si se estuviera ante una ampliación del Parque Nacional Isla del Coco, ésta sería producto del Plan y no de un decreto ejecutivo, que es el acto jurídico que prevé el artículo 13 de la Ley del Servicio de Parques Nacionales:
"Art. 13.- Corresponderá al Servicio de Parques Nacionales proponer al Poder Ejecutivo la creación de nuevos parques nacionales.
Estos serán establecidos mediante decreto ejecutivo, en el que se indicarán, con toda precisión, los límites que previamente haya señalado el Instituto Geográfico de Costa Rica. Estos límites no podrán variarse sino mediante una ley".
Norma que debe interpretarse conforme lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley Forestal, en cuanto señala que la reducción de una área protegida requiere de ley. De modo que la ampliación se sujeta a un requisito formal, como lo es la emisión del Decreto. Podría cuestionarse si éste es necesario tratándose de una área marina tomando en cuenta que la ampliación ocurre sobre el mar territorial del Estado costarricense.
La respuesta es afirmativa, por cuanto la necesidad de delimitación del "área protegida" se impone aún cuando el área de que se trata pueda ser considerada un bien de dominio público. Situación en la que se encuentra la zona de amortiguamiento de la Isla del Coco en aplicación de lo dispuesto en la Ley de Aguas (artículo 1º). Procede recordar que el principio es la utilización pública de esos bienes (artículo 261 del Código Civil). Lo que significa, entre otros aspectos, que:
"Todos pueden pescar en cauces públicos, sujetándose a las leyes y reglamentos de policía que especialmente sobre la pesca existan o puedan dictarse, siempre que no se embarace la navegación y flotación. Queda absolutamente prohibido pescar haciendo uso de explosivos o envenenamiento de las aguas". (Artículo 14 de la Ley de Aguas).
Sencillamente, la consagración de una zona como "área protegida" implica una limitación al uso público de esos bienes de dominio público, lo que justifica un procedimiento especial para su delimitación; en este caso, la emisión del decreto ejecutivo.
Cabe aclarar que dicho requisito para la delimitación de las "áreas de protección" no prejuzga, en modo alguno, de la competencia del Poder Ejecutivo para crear o ampliar dichas áreas. Se trata, simplemente, de señalar el mecanismo jurídico que ese Organo debe utilizar para tal efecto. Lo anterior significa, por otra parte, que no existe límite alguno para que el Poder Ejecutivo proceda a ampliar formalmente, mediante Decreto Ejecutivo, el área protegida como Parque Nacional Isla del Coco.
En relación con este tema, cabe hacer una aclaración respecto de la aplicabilidad de la sentencia de la Sala Constitucional, N. 5976-93 de 15:42 hrs. del 16 de noviembre de 1993. En orden a la delimitación de las áreas protegidas, dicha resolución se limita a reseñar cuál acto jurídico es necesario, según la ley, para reducir áreas reguladas por la Ley Forestal, entre las que se encuentran los Parques Nacionales. Dado que la ley sólo es necesaria para reducir, el Alto Tribunal concluye, como no podía ser de otra forma, que la emisión de un Decreto para ampliar una área no excede lo dispuesto legalmente. En ese sentido, la Sala reafirma cuál es el acto jurídico que debe emitirse según se trate de una ampliación o reducción del "área protegida", sin que dicha conclusión constituya la creación o ratificación de un principio constitucional en cuanto al valor o jerarquía del acto. La interpretación es en orden a la ley y se rige, por ende, por las reglas correspondientes a esa interpretación.
Procede, entonces, determinar si el Plan de Manejo del Parque Nacional Isla del Coco establece una ampliación de dicho Parque.
B-. EL PLAN DE MANEJO DE LA ISLA DEL COCO
En su consulta original, cuestiona el INCOPESCA que el Plan de Manejo establezca:
a) acciones sobre los recursos de una área marina, limitando las labores de pesca alrededor de la Isla de Coco.
b) una zona de amortiguamiento de 7 kilómetros adicionales a la zona de exclusión, extendiéndose sobre áreas cubiertas permanentemente por el mar.
El planteamiento es general respecto de la legalidad de la creación de zonas de influencia, "no definidas en la ley" y la ampliación citada de las áreas de veda. Aspectos a los cuales nos limitaremos en el presente análisis.
1-. El establecimiento de una zona de amortiguamiento de la Isla del Coco
Se afirma que la creación de zonas de influencia constituye una ampliación de los límites del Parque Nacional Isla del Coco. La certeza de dicha afirmación puede ser analizada tomando en cuenta el régimen de la zona de influencia y la necesidades que determinan su creación.
En relación con este segundo aspecto, cabe señalar que la creación de una "zona de amortiguamiento" del Parque Nacional Isla del Coco responde a los imperativos que determinan la creación de "áreas protegidas". En efecto, en el Resumen Ejecutivo del Plan (p. 8) se da cuenta de la abundancia de recursos marinos que posee la Isla. Al mismo tiempo se señala que, desde el punto de vista socioeconómico, la Isla se ve sometida a presiones provenientes de los sectores pesca y turismo.
Respecto del primero se indica que para controlar la actividad, "es imperativo regular la captura en la zona de amortiguamiento, lo cual, garantizará un aprovechamiento sostenible del recurso". Dado que se prevé un incremento en la pesca deportiva, se considera imprescindible" establecer lineamientos específicos que regulen esta actividad en las áreas aledañas a la Isla, que deben fungir como zona de amortiguamiento".
De allí que se proponga que la "franja de 7.2 km, entre el anillo de protección absoluta (15 km) y el límite de los 22.2 km que constituye el Mar territorial, se considere como zona de amortiguamiento del Parque" (p. 9). Conforme con lo cual, al elaborar los criterios de zonificación se clasifica como
"D. ZONA DE AMORTIGUAMIENTO
La franja de 7.2 km. entre el anillo de protección absoluta (15 km) y el límite de los 22.2 km que constituyen el Mar Territorial, se considerará una Zona de Amortiguamiento para el Parque (Figura3)...".
Se consideró que el establecimiento de una zona de amortiguamiento es de fácil manejo porque "se trata de una área sobre la que el Estado es soberano". Se hace una referencia a que la Sala Constitucional estableció claramente la potestad que asiste al Estado sobre esa zona, en especial si se trata de medidas para proteger la riqueza natural.
La interrelación del objetivo de las "zonas de amortiguamiento" y de la siguiente definición de "área protegida":
"...un área definida geográficamente que haya sido designada o regulada y administrada a fin de alcanzar objetivos específicos de conservación" (Convención aprobada por Ley N. 7416)
"Area Protegida: Es un área geográfica definida, terrestre o costero-marina, la cual es designada, regulada y manejada, para cumplir determinados objetivos de conservación, es decir producir una serie de bienes y servicios determinados (conservación in situ)". Convenio para la conservación de la biodiversidad y proteccion de areas silvestres prioritarias en América Central, aprobado por Ley N. 7433 de 14 de setiembre de 1994, permite concluir que los 7,2 kilómetros que se prevén como "zona de amortiguamiento" constituyen una área geográfica marina designada para cumplir determinados objetivos en orden a los recursos del Parque Nacional Isla de Coco: conservar y proteger la diversidad biológica del área.
Significa lo anterior una ampliación del Parque Nacional Isla del Coco? La respuesta debe tomar en cuenta el régimen a que se somete la "zona de amortiguamiento".
2-. El régimen de la "zona de amortiguamiento"
Una ampliación tácita del Parque Nacional Isla del Coco sería consecuencia de la aplicación del régimen de áreas protegidas a la zona de influencia.
La zonificación establecida en el Plan de Manejo implica, entre otros aspectos, que en la "zona de amortiguamiento" no se realizaría sino un tipo determinado de pesca:
"Se propone que dentro de esta Zona de Amortiguamiento, el único tipo de extracción de recursos pesqueros que se permita, sea la pesca con línea o cuerda".
El término utilizado en el Plan es el de "propuesta", no es el de "orden". Por otra parte, del texto del "Subprograma de Coordinación con INCOPESCA" no es posible establecer en forma indubitable a quién correspondería decidir sobre el punto y dar las autorizaciones de pesca correspondientes. En efecto, no existe una referencia expresa sobre esas cuestiones.
No obstante, podría pensarse que INCOPESCA mantiene sus competencias en virtud de lo siguiente: el Plan prevé que ese ente "destaque un inspector en la isla, en forma permanente"; que, antes de otorgar un zarpe, la Capitanía de puerto correspondiente debe coordinar con las autoridades de la isla e INCOPESCA "para determinar el número de embarcaciones que se encuentren dentro de la zona de amortiguamiento.
Ambas entidades deberán mantener una estrecha comunicación, de manera que se garantice el adecuado manejo de dicha zona". Si una embarcación no se ajusta a las condiciones sobre término de jornada, tiempo estimado de arribo a tierra e información sobre datos de captura, "el INCOPESCA deberá iniciar los procedimientos de rigor para imponer las sanciones correspondientes, entre ellas la cancelación de la licencia de pesca en esas aguas". Lo que significaría un reconocimiento de la competencia del Instituto sobre la zona de amortiguamiento. No puede olvidarse que este ente ejerce su competencia respecto de los recursos "costeros": biomasa constituida por la fauna y la flora en la zona litoral y en el área marítima, cuyo hábitat se extiende hasta una distancia de 55,5 kilómetros mar afuera y sobre los recursos marinos, sea toda la flora, fauna, minerales que se encuentran en el océano, salvo disposición en ley en contrario. Y es lo cierto que la Ley de Parques Nacionales atribuye competencia al Servicio de Parques Nacionales respecto de los Parques Nacionales, sin que sea factible que jurídicamente ejerza su competencia más allá de esas áreas.
Por demás, no observamos que el Plan establezca disposiciones específicas en orden a la determinación de los períodos y áreas de veda.
Pero sí se contemplan las especies y tamaños cuya captura estará restringida o prohibida. Aspectos que son de la competencia del INCOPESCA según el artículo 5, inciso i) de su Ley de Creación y que, por consiguiente, exceden la competencia del MIRENEM en tanto no se trate de una "área protegida".
La creación de la "zona de amortiguamiento" prevista en el Plan de Manejo pretende someter esa área adicional a las mismas regulaciones que el Parque Nacional Isla del Coco. Desde este punto de vista, podríamos concluir en que materialmente la zona se integra al Parque en cuestión. Por lo que éste resultaría ampliado por el Plan. Sin embargo, dicha conclusión desconocería la existencia de normas reglamentarias posteriores a la oficialización del Plan, que diferencian el régimen jurídico de las "zonas de influencia" respecto de las áreas protegidas.
En efecto, mediante Decreto Ejecutivo N. 24282-MP-MAG-MIRENEM de 18 de julio del presente año (cuya validez fue consultada mediante una adición a la consulta original, según oficio N. PSEJ-396- 95 de 3 de julio del presente año), se crean "Areas Marinas de Uso Múltiple", con el objeto de planificar:
"...el manejo, uso y conservación, según corresponda, del recurso marino, así como del área costera, de manera que se protejan los hábitats marinos y sus áreas de influencia, procurando una explotación racional de los recursos". (Considerando 5º, in fine, del Decreto N. 24282 de cita).
Interesa particularmente lo dispuesto en el artículo 1º, primer y tercer párrafos, del Decreto N. 24282:
"Se establece la categoría de Area Marina de Uso Múltiple (AMUM), la cual está conformada por las áreas marinas que se hayan incluido dentro de las áreas silvestres protegidas que haya declarado el MIRENEM, las que continuarán siendo manejadas por las regulaciones específicas vigentes para ellas, así como por aquella zona marina adicional, que se declare como su zona de influencia, la que se regirá conforme se indica en este decreto ejecutivo.
Las AMUM podrán extenderse hasta un máximo de 12 millas marítimas, y sus límites y usos recomendados, serán aquellos que se definan en un Plan de Manejo, para lo cual el Programa Nacional Marino Costero deberá ser prioritario. Dicho Plan será elaborado necesariamente por el Poder Ejecutivo, las instituciones públicas descentralizadas con competencia en la materia y la Comisión sobre la Zona Marítimo Costera".
Conforme con el texto transcrito, el Area Marina de Uso Múltiple no está sometida a un único régimen jurídico. Por el contrario, ese régimen depende de la naturaleza del área concernida. El "área protegida", formalmente definida como tal por el Poder Ejecutivo, se regula por su régimen particular, en tanto se prevé que la zona marina adicional se regirá por las disposiciones de ese Decreto. Sin embargo, el artículo 2º de esta norma lo que prevé es una necesaria coordinación de los entes públicos competentes en relación con actividades como la pesca, el turismo y el transporte marítimo, a fin de que sus actuaciones se ejecuten dentro de "esquemas congruentes con las necesidades de manejo, conservación y explotación racional de estas zonas". La integración de los dos artículos permite deducir que la norma es la exclusión de la competencia del MIRENEM más allá del área formalmente declarada como "área protegida" y que, a contrario sensu, la zona de influencia se rige por la normativa correspondiente a ese territorio, sin perjuicio de la necesaria coordinación de los órganos competentes para el cumplimiento de los fines que motivan el establecimiento del "AMUM". Por demás, mediante Decreto Ejecutivo N. 24483-MP- MAG-MIRENEM de 18 de julio de 1995, se reafirma que el régimen jurídico de "área protegida" es específico del área definida como tal:
"Art. 8º: La Dirección General Forestal, la Dirección del Servicio de Parques Nacionales y la Dirección de Vida Silvestre mantendrán sus competencias y funciones, en lo que concierne a la administración, manejo y uso, en los casos que el ordenamiento jurídico así lo prevea, de las áreas silvestres protegidas que se hayan incluido dentro de las Areas Marinas de Uso Múltiples.
Sin embargo, deberán sujetar sus actuaciones, en materia de las áreas así comprendidas, a las disposiciones contenidas en el Plan General de Manejo que se elabore para cada una de las Areas Marinas de Uso Múltiple".
Todo lo cual significa que no existe un sometimiento de las zonas de influencia al régimen jurídico propio de las "áreas protegidas", por una parte, y que la competencia de los órganos técnicos del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas se ejerce exclusivamente respecto de las áreas sujetas a su control. Lo que excluye, por ende, el ejercicio de su competencia en la "zona de influencia" y nos lleva a la necesaria intervención del INCOPESCA en materias definidas legalmente como de su competencia dentro de las referidas zonas. Conclusión que se conforma estrictamente con el principio de legalidad y su corolario de jerarquía de las normas jurídicas, de acuerdo con lo cual la norma inferior (Decreto Ejecutivo) debe respetar lo dispuesto por la norma superior (en este caso, la Ley de INCOPESCA).
Lo anterior cobra importancia por cuanto mediante el artículo 6º del Decreto N. 24483 de cita, se crea el "Area Marina de Uso Múltiple Isla del Coco":
"Se establece el Area Marina de Uso Múltiple Isla del Coco,. Delimita (sic) por las doce millas náuticas de mar territorial.
Esta área estará constituida por el área marino costera del Parque Nacional Isla del Coco, definida los Decretos Ejecutivos Ns. 8748-A y 15514-MAG, cuyo manejo se hará conforme a esa categoría de manejo,, y por el resto del área marina hasta completar las doce millas náuticas de mar territorial".
Esa área marina que completa las doce millas náuticas del mar territorial se rige, entonces, por disposiciones jurídicas diferentes de las que corresponden al Parque Nacional Isla del Coco, salvo disposición en contrario de la ley. Es decir, el establecimiento de la "zona de amortiguamiento" no significa ni formal ni materialmente una ampliación del Parque Nacional Isla del Coco. Ampliación que debe ser la consecuencia de un Decreto Ejecutivo con dicho contenido.
La necesaria integración del Plan de Manejo Isla del Coco con las disposiciones reglamentarias antes referidas, permite concluir que no existe infracción al ordenamiento jurídico. No obstante, interesa reiterar que los organismos involucrados en el manejo de estas áreas deben coordinar el ejercicio de sus atribuciones. Así como que la Ley General de la Administración Pública prevé un procedimiento, que es obligatorio, para la emisión de disposiciones de carácter general. En aplicación del principio de legalidad, dicho procedimiento debe ser seguido para la emisión de dichas disposiciones relativas a estas áreas.
1-. La competencia genérica del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura, atribuida por la Ley N. 7384 de 16 de marzo de 1994, tiene como límite el formal establecimiento de "áreas protegidas".
2-. En efecto, la definición de un "área protegida" implica la competencia de los órganos técnicos especializados en la materia del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas.
3-. Lo anterior significa que el Servicio Nacional de Parques Nacionales es competente respecto de los recursos marinos presentes en los Parques Nacionales marinos.
4-. Por consiguiente, corresponde al Servicio Nacional de Parques Nacionales el decidir, conforme con el ordenamiento en vigor, la regulación de los recursos marinos y costeros y, en general, del ecosistema del Parque Nacional Isla del Coco.
5-. Dicha competencia se ejerce dentro de la definición jurídica y territorial del Parque Nacional Isla del Coco.
6-. Los Decretos Ejecutivos Ns. 24205 y 24235 de 5 y 21 de abril del presente año, respectivamente, constituyen normas de aprobación del Plan de Manejo del Parque Nacional Isla del Coco. En ese sentido, su efecto es dar obligatoriedad, sea eficacia, al citado Plan.
7-. En razón de su naturaleza aprobatoria, los Decretos Ejecutivos no integran un acto complejo. Tampoco integran dentro de su contenido al citado Plan. Simplemente, le dan fuerza jurídica.
8-. El Plan de Manejo constituye un acto reglamentario, cuya jerarquía es la señalada en el artículo 6, inciso e) de la Ley General de la Administración Pública. Dado que su texto no constituye parte de los Decretos antes referidos, no tiene el valor jurídico del Decreto Ejecutivo. Por consiguiente no puede sustituir la emisión de dicha norma cuanto la ley prevea su emisión.
9-. Conforme se desprende de las regulaciones emitidas para las "Areas Marinas de Uso Múltiple" (AMUM), las zonas de influencia no están sujetas a las disposiciones relativas "a las áreas silvestres protegidas".
10-. Lo anterior permite concluir que las zonas de influencia de las "AMUM" no forman parte de esas áreas silvestres protegidas. De modo que la definición de esas zonas de influencia no constituye una ampliación del "área protegida" a cargo de órganos técnicos del Ministerio de Recursos Naturales, Energia y Minas.
11-. De los Decretos Ns. 24282-MP-MAG-MIRENEM y 24483-MP- MAG-MIRENEM, ambos del 18 de julio de 1995, no es posible concluir que la citada creación de zonas de influencia implique un desconocimiento de las competencias del INCOPESCA. Consecuentemente, no puede considerarse que la creación de esas zonas sea en sí misma ilegal.
12-. Conforme con lo cual, debe concluirse que en el tanto la "zona de influencia" o de "amortiguamiento" no se integre jurídicamente al área del Parque Nacional Isla del Coco, INCOPESCA mantiene sus competencias dentro de la zona, sin perjuicio de que deba coordinar su actuación con el Poder Ejecutivo, tal como lo establece su Ley de creación y se prevé en el Plan de Manejo que nos ocupa.
De Ud. muy atentamente:
Sr. Ing. René Castro Salazar
Ministro del Ambiente, Energía y Minas
Sr. Ing. Roberto Solórzano Sanabria