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Timestamp: 2017-10-22 04:53:46+00:00
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La nozione di parte interessata nelle procedure collettive comunitarie
Sgueo Gianluca, 29 dicembre 2008
1. riflessioni introduttive. I diritti partecipativi nelle procedure di interesse generale. Le differenze rispetto alle garanzie nelle procedure individuali
Oltre alla procedure comunitarie che si rivolgono direttamente alle parti interessate, il diritto comunitario contempla e disciplina alcune garanzie partecipative anche nelle procedure rivolte alla generalità dei cittadini europei.
Ci sono due sostanziali differenze tra questo genere di garanzie partecipative e quelle connesse alle procedure di natura individuale che ho analizzato finora. La prima differenza riguarda l’origine di questa tipologia di garanzie; la seconda, invece, si lega alla condizione attuale in cui queste si trovano.
Quanto alla prima differenza – l’origine delle garazie partecipative – nel caso delle procedure di interesse individuale è evidente che queste sono state mutuate dalle tradizioni giuridiche degli Stati membri. Nel caso delle garanzie partecipative di interesse generale riconosciute alla società civile, al contrario, siamo in presenza di un fattore piuttosto recente nell’ordinamento internazionale. Allorchè sono state descritte le procedure decisionali proprie dell’ordinamento globale, infatti, è emersa la necessità di questo di coinvolgere le parti interessate. Ciò in ragione dell’accrescimento nel numero delle funzioni e nell’importanza delle istituzioni globali. In altri termini, tanto per l’ordinamento globale quanto per quello comunitario, la consultazione della società civile all’interno delle procedure di ordine generale è derivata dall’esigenza di certificare l’accountability dei procedimenti e dei decisori.
La differenza, a ben vedere, è tutt’altro che marginale. La circostanza per cui l’esercizio del diritto di difesa delle posizioni giuridiche individuali provenisse dalle culture giuridiche degli Stati europei, infatti, ha inciso in maniera significativa sia sul dibattito scientifico che si è svolto intorno ad esse, sia sulla produzione normativa che le ha riguardate, sia, infine, sugli orientamenti giurisprudenziali assunti dai giudici comunitari a questo riguardo.
Il dibattito scientifico, in paticolare, ha tratto ispirazione dalle fonti domestiche ed ha tracciato un parallelo con la nascente normativa comunitaria. In altri termini, il retaggio culturale e giuridico degli studiosi ha influenzato notevolmente le modalità attraverso le quali questi hanno interpretato e commentato la nascita e lo sviluppo di diritti procedurali in capo agli individui nelle procedure decisionali svolte a livello sovranazionale.
Lo stesso è accaduto per il processo normativo. Il Legislatore europeo si è relazionato con i diritti riconosciuti nei singoli contesti nazionali, riconoscendone il valore anche nella sfera giuridica comunitaria.
La giurisprudenza, infine, ha argomentato in ordine all’esistenza di un principio generale di partecipazione e del giusto processo nell’ordinamento comunitario, pur mancando una previsione specifica nei Trattati. Lo sviluppo delle argomentazioni interpretative è stato reso possibile dalla presenza diffusa di alcuni diritti (tra cui il diritto alla difesa e, più in generale, quello alla trasparenza dell’attività delle amministrazioni) nei singoli ordinamenti domestici.
Quanto, invece, ai diritti partecipativi riconosciuti alla società civile in generale, la loro origine non è riconducibile interamente ai diritti procedurali propri degli ordinamenti domestici. Come si è detto, la consultazione su larga scala introdotta presso le istituzioni globali ha costituito prevalentemente uno strumento di garanzia per l’accountability delle decisioni prese. La possibilità per gli interessati di modificare concretamente le procedure attraverso la produzione delle proprie opinioni, tuttavia, è stata frequentemente delegata ai contesti procedurali nazionali. Ne è emerso un quadro ambiguo: le opinioni della società civile vengono tenute in considerazione presso il livello globale, ma senza grandi possibilità – fatte salve alcune eccezioni – di incidere significativamente sull’esito delle decisoni. La proceduralizzazione delle garanzie rimane, invece, un presupposto degli ordinamenti domestici.
Nel caso europeo, la più stretta integrazione tra le istituzioni comunitarie e le autorità nazionali, esemplificata dal sistema delle agenzie descritto in precedenza, rende questo aspetto ancora più evidente. Si prenda nuovamente il caso della sicurezza alimentare. Le istituzioni comunitarie approntano forme di consultazione generale relativamente all’assunzione delle proprie policies. Lo sviluppo dei diritti partecipativi veri e propri, tuttavia, è rimesso agli ordinamenti domestici, per il tramite delle istituzioni ivi operanti.
La seconda differenza fa riferimento, come si è detto, allo stato attuale di sviluppo dei primi diritti rispetto ai secondi. Mentre nel caso delle procedure individuali esiste oramai una base giurisprudenziale e normativa piuttosto sviluppata, per cui i principi relativi al loro esercizio e i limiti che questi incontrano si possono dire consolidati, lo stesso non accade nel caso delle forme di consultazione generale della società civile.
Si può dire anzi – nuovamente in parallelo con quanto già sperimentato allorchè è stata descritta la sfera giuridica globale – che lo sviluppo di forme articolate di consultazione nei contesti sovranazionali sia appena in una fase iniziale. È legittimo attendersi, negli anni a venire, sviluppi significativi quanto all’accrescimento del novero delle garanzie e, in particolare, quanto alla loro migliore definizione entro i differenti contesti nei quali vengono ad affermarsi.
2. La definizione delle parti interessate alla consultazione: le organizzazioni rappresentative degli interessi della società civile
Le due differenze appena delineate, oltre a rivelarsi utili per definirne le peculiarità, spiegano anche la presenza di alcuni problemi relativi al loro funzionamento. La seconda differenza, in particolare, giustifica sia i dubbi relativi alla legittimazione attiva in merito alla consultazione; sia quelli relativi alle modalità di svolgimento della stessa; sia, infine, una serie di problemi più circoscritti.
Nelle pagine che seguono tenterò di descrivere ciascuno di questi aspetti problematici e, per il tramite di questi, offrirò una descrizione più accurata delle modalità e delle tempistiche attraverso cui si svolgono le procedure consultive generali. Esaminerò in particolare il problema relativo alla legittimazione.
Ebbene, uno dei problemi principali relativi alle consultazioni generali riguarda la definizione concreta di chi è legittimato ad essere ascoltato nel corso delle relative procedure. Il problema nasce con il fatto che non esiste una definizione esaustiva di società civile. O, meglio, le numerose definizioni offerte dalla normativa e dai documenti ufficiali non sempre chiariscono in modo adeguato quali tipologie di interessi siano ascrivibili alla nozione di società civile e quali, invece, no. In generale, comunque, la distinzione di base comprende, da un lato, l’intera collettività e, dall’altro, le organizzazioni rappresentanti degli interessi della società civile.
Cominciamo dalle seconde. Nella Comunicazione n. COM (2002) 704, già richiamata in precedenza, la Commissione affronta il problema, relativamente alla corretta definizione di cosa debba intendersi per «organizzazione rappresentativa degli interessi della società civile». In essa spiega che: «Qualche problema può sorgere per il fatto che non esiste una definizione comune, e tantomeno giuridica, del termine “organizzazione della società civile”. Esso può tuttavia essere agevolmente usato con riferimento a una serie di organizzazioni comprendenti: le cosiddette parti sociali sul mercato del lavoro (vale a dire sindacati e federazioni padronali, ovvero le “parti sociali”); organizzazioni che rappresentano operatori sociali ed economici, che non siano parti sociali nel senso stretto del termine (per esempio organizzazioni di consumatori); ONG (organizzazioni non governative) che associano gruppi di persone per una causa comune, come per esempio organizzazioni ambientali, organizzazioni per la difesa dei diritti dell’uomo, associazioni senza scopo di lucro, organizzazioni per l’istruzione e la formazione, ecc.; le organizzazioni di base (ovvero quelle che nascono dalla base della società e che perseguono obiettivi rilevanti per i loro membri), quali le organizzazioni giovanili, le associazioni delle famiglie e tutte le organizzazioni che permettono di partecipare alla vita locale e comunale; le comunità religiose».
È dunque necessario distinguere. Da una parte c’è il pubblico inteso nella sua interezza, legittimo titolare del diritto di essere tempestivamente informato, di accedere alle informazioni rilevanti e di poter esprimere la propria opinione. In realtà, però, la consultazione acquista un valore maggiore nel momento in cui fa riferimento a gruppi di individui che sono portatori di interessi specificamente legati alla procedura decisionale in corso. Sono questi target groups quelli che contribuiscono ad apportare alle decisioni una reale ed effettiva maggiore condivisione. Sicchè, secondo la Commissione, è a questi target groups – e le organizzazioni che li rappresentano – che le procedure consultive di ordine generale dovrebbero rivolgersi in via preferenziale.
Non si tratta di una posizione nuova, del resto. La medesima distinzione ricorre frequentemente nei documenti dell’Unione. È presente, in particolare, nel Libro bianco sulla governance europea. In esso, allorchè nel titolo terzo il Legislatore comunitario definisce le modalità concrete per il cui tramite dare attuazione alle modifiche nella governance comunitaria, si fa specifico riferimento alle comunità religiose, le organizzazioni non governative, quelle sindacali e le associazioni padronali: «Le chiese e le comunità religiose hanno un particolare contributo da apportare. Le organizzazioni che costituiscono la società civile mobilitano il pubblico a sostegno, per esempio, di chi è vittima di esclusione o di discriminazione. (…) Le organizzazioni non governative hanno un ruolo importante a livello mondiale nella politica dello sviluppo, spesso come segnale dell’orientamento che prenderà il dibattito politico. Le organizzazioni sindacali e le associazioni padronali hanno un ruolo e un influsso particolari (…)».
Oltre al Libro bianco, si fa menzione delle organizzazioni rappresentative degli interessi della società civile anche nella comunicazione della Commissione COM (2002) 598, relativa alla «Partecipazione degli attori non statali alla politica di sviluppo della CE»[1] La locuzione viene usata per descrivere l’insieme delle organizzazioni in cui si raccolgono le principali strutture già esistenti o emergenti della società al di fuori del Governo e della pubblica amministrazione. Gli ANS si formano per iniziativa volontaria dei cittadini e mirano a promuovere un certo tema o un certo interesse, sia esso generale o particolare. Sono autonomi rispetto allo Stato e possono essere o meno a fini di lucro. Tra gli esempi di ANS si possono citare: le Organizzazioni non governative/Organizzazioni locali (ONG/OL) e le relative piattaforme di rappresentanza nei vari settori, i partner sociali (sindacati, associazioni degli imprenditori), associazioni del settore privato e organizzazioni di imprese, associazioni di chiese e movimenti confessionali, università, associazioni culturali, mezzi di informazione».. La Commissione chiarisce, quanto alla definizione di attori non statali, che: «
Poco oltre, nel medesimo documento, si distingue tra gli attori non statali che esercitano attività a scopo di lucro e quelli che invece non esercitano attività a scopo di lucro. Si spiega che sono i secondi, in particolare, con i quali la Commissione vuole instaurare un dialogo costruttivo nella elaborazione delle future politiche comunitarie.
È però interessante notare come, nel parere offerto dal Cese sul Libro bianco, al punto 4.2.2, la definizione utilizzata dalla Commissione venne considerata inutilmente restrittiva. Secondo il Cese, infatti, l’aver menzionato le Ong operanti nelle politiche dello sviluppo a livello mondiale non è sufficiente. Il Cese ritiene che il Libro bianco: «(…) tralasci[a] di menzionare le organizzazioni attive nei settori della tutela dell’ambiente, della protezione sociale e dei consumatori, nonché dei diritti dell’uomo e della cultura in senso lato».
Non solo. In ogni altra occasione in cui il Cese ha affrontato il tema, ha sempre fatto in modo di utilizzare una definizione ampia ed esaustiva di società civile e di organizzazioni che la rappresentano. Si possono citate, in merito, due documenti importanti. Si tratta di due pareri: il primo, titolante «Il ruolo e il contributo della società civile organizzata nella costruzione europea»[2], del 1999; ed il secondo (più recente, del 2006) n. SC/023, titolante «La rappresentanza delle organizzazioni europee della società civile nel contesto del dialogo civile».
In particolare nel secondo dei documenti citati il Cese opera una distinzione di fondo tra il dialogo civile e quello sociale. Secondo il documento, mentre il dialogo sociale individua attori definitivi (ad esempio, i lavoratori) e li coinvolge nell’elaborazione delle politiche legislative che li riguardano, è nel dialogo civile che si deve provvedere ad una identificazione più puntuale degli attori coinvolti. In seno al dialogo civile, nota il Cese, opera un intricato tessuto di organizzazioni che si premurano di rappresentare e tutelare gli interessi della collettività: «(…) Al livello europeo, tali organizzazioni assumono un gran numero di forme e denominazioni: associazioni, federazioni, fondazioni, forum e reti sono fra le più comuni. Spesso le diverse denominazioni vengono inglobate nel concetto di “organizzazioni non governative” (ONG), di fatto utilizzato in riferimento a tutti i tipi di strutture autonome senza scopo di lucro. A ciò si aggiunga che numerose organizzazioni europee dispongono di strutture sul piano internazionale».
Questo insieme di organizzazioni è estremamente eterogeneo. Ve ne sono di organizzate, in grado di disporre di strumenti finanziari e risorse adeguate, e di meno grandi ed influenti. È compito delle istituzioni comunitarie, conclude il parere, contribuire a coinvolgere in modo adeguato tutte queste organizzazioni e determinare, quale effetto diretto, l’aumento della democraticità del sistema.
3. Un caso concreto: la definizione degli interessati nel sistema europeo sulla sicurezza alimentare
Di quanto detto finora, in linea generale, si può dare riscontro se si prende in considerazione il network europeo della sicurezza alimentare. Questo, infatti, costituisce un esempio interessante in ragione della co-presenza di un numero elevato di attori, individui, organizzazioni ed imprese, cui la normativa vigente si trova a dover fare riferimento. Il network è interessante anche per un’altra ragione: contempla, nelle procedure consultive, posizioni e ruoli diversi a seconda del fatto che si tratti di un’organizzazione rappresentativa della società civile o di semplici portatori di interessi.
Delle modalità attraverso le quali le organizzazioni rappresentative della società civile cooperano con le istituzioni comunitarie si è già detto in precedenza, allorchè sono state illustrate le caratteristiche facenti capo alla Piattaforma consultiva delle parti interessate. Mi concentrerò pertanto sulla seconda categoria: quella delle parti interessate che però non si riuniscono necessariamente in organizzazione.
La normativa europea sulla sicurezza degli alimenti distingue propriamente tra due categorie di attori: i cittadini e le parti interessate. In linea generale, la nozione di cittadino viene utilizzata per operare un generico riferimento alla collettività degli individui residenti sul territorio europeo e in possesso della cittadinanza di uno degli Stati membri. La definizione di “parte interessata”, invece, è più circoscritta: si definisce tale ogni individuo o ente direttamente o indirettamente interessato all’operato dell’Efsa nell’ambito della valutazione scientifica del rischio.
Ad esempio, l’articolo terzo del Regolamento n. 178 del 2002 contiene una serie di definizioni di parti interessate. In particolare, vengono definite l’impresa alimentare (punto secondo), l’operatore nel settore alimentare (punto terzo), l’impresa nel settore dei mangimi (punto quinto), l’operatore nel settore dei mangimi (punto sesto) ed il consumatore finale (punto diciottesimo)[3].
la nozione di parte interessata, a sua volta, comprende alcune varianti. In particolare vengono individuate due categorie: la prima è quella delle “parti interessate della società civile”, con cui si fa riferimento a gruppi di consumatori, organizzazioni non governative e operatori di mercato (agricoltori, imprese alimentari, rivenditori, industrie per la lavorazione dei prodotti agro-alimentari ed esperti in ambito scientifico).
La seconda categoria è quella delle “parti interessate istituzionali”: definizione, questa, con cui si fa riferimento alle parti con le quali l’Efsa ha l’obbligo legale di cooperare in base alle regole comunitarie. Tali sono, ad esempio, le istituzioni comunitarie come la Commissione o il Parlamento europei. Ma, anche, gli esecutivi degli Stati membri, le Autorità indipendenti che operano nel settore della sicurezza alimentare a livello domestico, nonchè, fuori dall’Europa, tutte le organizzazioni governative e non governative che sono coinvolte nella tutela della salute e della sicurezza degli alimenti.
L’appartenenza all’una o all’altra categoria comporta l’applicazione di procedure e garanzie consultive differenti. Per meglio dire: esiste un nucleo centrale di garanzie, per lo più informative, uguali per tutti i cittadini e le parti interessate. Questo si fonda nell’articolo quarantaduesimo del Regolamento istitutivo, per cui: «L’Autorità stabilisce contatti efficienti con i rappresentanti dei consumatori e dei produttori, con gli operatori delle industrie di trasformazione e con tutte le altre parti interessate».
Invece, con riguardo alle procedure consultive vere e proprie le differenze che discendono dalla presenza degli uni o delle altre si fanno più marcate. In questo caso, a seconda che si tratti di forme di consultazione diretta o indiretta, che vengano ascoltati i cittadini o le parti interessate, gli obiettivi delle procedure – e, dunque, le garanzie ed i limiti – possono essere anche molto diversi tra loro.
4. La giurisprudenza comunitaria e la nozione di parte interessata. Profili generali
La normativa comunitaria generale e quella relativa alla sicurezza alimentare riportata a titolo esemplificativo sono coerenti con gli orientamenti espressi dai giudici comunitari nel corso degli anni. Anzitutto, questi hanno rilevato in numerose occasioni l’assenza di una nozione di demos comunitario e vi hanno ricondotto parte delle responsabilità relative alla deficitaria democraticità del sistema.
Inoltre, in materia di procedure consultive di carattere generale, la giurisprudenza comunitaria ha più volte riproposto sia la distinzione tra parte interessata e cittadino, sia la necessità di distinguere, ai fini della partecipazione, tra le diverse posizioni[4].
La definizione di parte interessata, dunque, è stata usata dalla Corte di giustizia per fare riferimento ai soggetti portatori di interessi rilevanti all’interno delle procedure decisionali comunitarie o nazionali. Si possono citare, limitandosi alle sentenze più recenti e significative, le pronunce del 12 febbraio 2008, nel procedimento C-199/06, causa Centre d’exportation du livre français, in cui la Corte ribadisce l’opportunità di tutelare le parti interessate dalle distorsioni della concorrenza che provoca la concessione di un aiuto illegittimo. e Ministre de la Culture et de la Communication contro Société internationale de diffusion et d’édition, e del 5 ottobre 2006, nel procedimento C-368/04, causa Transalpine Ölleitung in Österreich
Nella sentenza del 19 gennaio 2006, nella causa C-240/03 P, Comunità montana della Valnerina contro Commissione, invece, la Corte di giustizia ha sottolineato l’esigenza di tutelare gli interessi economici delle parti interessate allo stanziamento di fondi comunitari.
In altre occasioni la Corte di giustizia ha distinto la nozione di parte interessata da categorie ad essa assimilabili ma non identiche. Valga, su tutti, l’esempio della distinzione dalla nozione di singolo consumatore, cui fa cenno la sentenza del 19 settembre 2006, nel procedimento C-356/04, in causa Lidl Belgium.
In altre pronunce, la Corte ha riconosciuto, talora in modo implicito, talora esplicitamente, l’esistenza di diritti (in particolare: all’informazione) e doveri propri delle parti interessate dalle norme, sia a livello comunitario che nazionale. Gli esempi sono numerosi. É possibile citare, quanto ai diritti, le sentenza del 22 novembre 2007, relativa, la prima, alla causa C-260/05 P, Sniace S.A. contro Commissione; e, la seconda, al procedimento C-525/04 P, Regno di Spagna contro Lenzig A.G. É interessante anche il contenuto della sentenza del 6 dicembre 2001, in causa Carl Kühne e altri, che fa riferimento al tema della consultazione delle parti interessate da parte dei governi nazionali nell’attuazione del regolamento 2081/92.
Quanto alle pronunce relative ai doveri che vincolano le parti interessate valga, su tutte, la sentenza del 23 aprile 2002, nel procedimento C-143/00, causa Boehringer Ingelheim e altri, relativa ai marchi. Infine, in altre circostanze, la Corte ha chiarito quali sono le finalità che si prefigge una norma che coinvolge o si indirizza alle parti interessate. É il caso, ad esempio, della sentenza dell’8 novembre 2007, relativa al procedimento C-20/05, nella causa Schwibberta. Di portata analoga le affermazioni contenute nella sentenza della Corte di giustizia del 28 giugno 2007, nel procedimento C-467/05, nella causa Dall’Orto. Si vedano anche le sentenze del 5 marzo 2007, nel procedimento C-303/05, in causa Advocaten voor de Wereld; del 3 giugno 2007, nel procedimento C-388/04, in causa Placanica; del 9 luglio 2006, e nel procedimento C-470/04, in causa N. contro Inspecteur van de Belastingdienst Oost/kantoor Almelo.
Meno frequenti, ma altrettanto interessanti, sono i riferimenti alla definizione di cittadini europei contenuti nella giurisprudenza comunitaria. In genere, infatti, le pronunce della Corte di giustizia hanno interessato la corretta interpretazione della definizione utilizzata dal Legislatore comunitario (da ultimo, nella decisione 1094 del 2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, che istituiscono la cittadinanza europea attiva) ed i rapporti con lo status di cittadino a livello nazionale. Tra le sentenze più interessanti vi sono le seguenti: la pronuncia del 12 maggio 1998, relativa al procedimento C-85/96, nella causa Martìnez Sala; la pronuncia del 19 gennaio 1999, relativa al procedimeno C-348/96, nella causa Calfa; la sentenza del 20 settembre 2001, relativa al procedimento C-184/99, nella causa Grzelczyk; la sentenza del 6 febbraio 2003, relativa al procedimento C-92/01, nella causa Stylianakis; la sentenza del 2 ottobre 2003, relativa al procedimento C-148/02, nella causa Garcia Avello; oppure, più recentemente, le sentenze del 11 settembre 2007, relative, la prima, al procedimento C-287/05, nella causa Hendrix, e la seconda al procedimento C-76/05, nella causa Schwarz e Gootjes-Schwarz.
5. La qualificabilità dei partiti politici tra gli attori della società civile
La giurisprudenza comunitaria e la normativa precedentemente citate, per quanto di grande interesse, non hanno risolto tutti i problemi relativi alla qualificazione delle parti interessate della società civile. Rimangono aperti, infatti, una serie di problemi relativi alla iscrivibilità di alcune categorie di soggetti nella nozione di società civile da cui conseguirebbe la legittimazione ad intervenire nelle procedure decisionali.
Un caso esemplare è quello dei partiti politici. Ora, se assumiamo la validità di una definizione generale della nozione di organizzazione rappresentativa degli interessi della società civile, il partito politico presenta senza dubbio tutte le caratteristiche necessarie. Costituisce, infatti, un corpo organizzato, localizzabile territorialmente e legato ad un numero più o meno ampio di soggetti, di cui cura gli interessi. Al tempo stesso, ed in senso contrario, è possibile affermare che tra un partito politico ed una organizzazione rappresentativa vera e propria sussistono alcune significative differenze. Non ultima quella che legittima il primo, il partito, ad avere rappresentanza in organi come il Parlamento europeo, da cui sono generalmente escluse le seconde. Queste, in compenso, vengono rappresentate all’interno di organismi consultivi (si pensi al Cese) che non contemplano la presenza dei partiti.
Date queste differenze, è interessante citare una sentenza della Corte europea dei diritti umani che è intervenuta incidentalmente sulla questione[5]. Il caso che qui interessa riportare si riferisce alla questione insorta in Turchia nel 2002, che ha coinvolto alcuni partiti politici locali ed il Parlamento. È bene ricordare, a tale proposito, che il sistema democratico turco è stato a lungo tormentato dalle divisioni interne ai singoli partiti. Le crisi economiche, succedutesi in rapida sequenza, nel 2000 e nel 2001, hanno messo in evidenza la drammatica incapacità del Governo e del Parlamento turchi di far fronte con prontezza alle esigenze del Paese.
Nel luglio del 2002 il Parlamento turco decide di fissare la data per le nuove elezioni per il novembre dell’anno successivo. Il sistema che governa lo svolgimento delle tornate elettorali, introdotto dalla legge in vigore, n. 2839 del 1983, è di stampo proporzionale, con una soglia di sbarramento di dieci punti percentuali dei voti sul territorio nazionale, necessaria per ottenere l’assegnazione dei seggi in Parlamento.
Appunto in virtù dell’aIlapplicazione del limite del 10% – che già in passato era stato oggetto di critiche – decreta la vittoria di due partiti politici, gli unici in grado di superare la soglia richiesta a livello nazionale. Si tratta del Adalet ve Kalkınma – Akp, il partito che esprime le ideologie della destra conservativa, che ottiene il 34,26% dei voti complessivi, per un totale di oltre trecento seggi in Parlamento; e del Cumhuriyet Halk Partisi – Chp, il principale partito della sinistra, che ottiene il 19,4% dei voti e, di conseguenza, circa centottanta seggi parlamentari. Vengono eletti, inoltre, nove candidati provenienti da liste indipendenti.
Due candidati del neo-formato partito democratico, il Dehap, presentano ricorso alla Corte di Strasburgo, lamentando la presunta violazione dell’articolo terzo della Convenzione europea dei diritti dell’uomo da parte della legge n. 2839 del 1983, nella parte in cui impone la soglia di sbarramento del 10% per ottenere i seggi in Parlamento. Essi ritengono che sia stato violato l’articolo terzo del Protocollo n. 1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Questo tutela la libera espressione delle opinioni nel corso delle elezioni politiche di una nazione.
Secondo i ricorrenti, la legge n. 2839 sarebbe, anzitutto, inadeguata rispetto alle esigenze del Paese, essendo stata emanata in un periodo storico particolare e, soprattutto, completamente diverso da quello attuale. Inoltre, la legge non darebbe alcuna garanzia di reale stabilità nella governabilità del Paese, visto che, da questo punto di vista, il medesimo sistema non ha prodotto alcun risultato concreto. Infine, e soprattutto, essi ritengono che il sistema istruito dalla legge elettorale del 1983 sarebbe arbitrario ed anti-democratico, finendo per violare uno dei principi derivati dalla Convenzione europea dei diritti umani. Speculari, ma opposte, sono le motivazioni addotte dal Governo turco.
La Corte di Strasburgo accoglie le opinioni del governo turco e rigetta le doglianze dei ricorrenti. Nel farlo, però, offre una interessante analisi del contesto in cui deve essere applicato, e dei limiti entro cui applicare l’articolo terzo del primo Protocollo alla Convenzione. Particolarmente interessanti sono, ai nostri fini, le riflessioni che la Corte svolge sull’ammissibilità di vincoli più o meno incisivi alla possibilità che un partito politico possa accedere al Parlamento. In effetti, benchè la Corte chiarisca che una soluzione unica non è esistente – e si debbano considerare, invece, le contingenze legata alla situazione politica di ogni Paese – ribadisce però che è fondamentale garantire la partecipazione del maggior numero di interessi della società civile.
Al di là del contesto specifico in cui nasce e si sviluppa la questione, dunque, la posizione della Corte di Strasburgo appare chiara e, sotto questo punto di vista, conforme alle opinioni più volte espresse dal Cese e, in parte, riportate in precedenza. Pur se in presenza di una casistica ampia e non riconducibile ad un singolo aspetto, è necessario attribuire agli interessi della società civile la maggiore rilevanza possibile. Questo significa, in altri termini, che la natura dell’organo rappresentativo costituisce un aspetto secondario, soprattutto se si tratta di stabilire, per il tramite di quello, l’accessibilità di determinati interessi alla gestione della vita politica del Paese.
[1] Il documento è consultabile al seguente indirizzo: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2002:0598:FIN:IT:PDF. Sull’argomento si veda pure P. Aston, The “Not-a-Cat” Syndrome: Can the International Human Rights Regime Accomodate Non-State Actors?, in P. Aston (edited by), Non-State Actors and Human Rights, Oxford University Press, Oxford, 2005, pagg. 15 ss.
[2] Pubblicato in G.U.C.E. n. C 329 del 17 novembre 1999
[3] Va ricordato comunque che esistono nozioni differenti di parti interessate a seconda del contesto giuridico nel quale si trovano ad operare. Un’analisi complessiva della nozione di parti portatrici di interessi nel diritto comunitario è svolta da P. Schmitter, Participation in Governance Arrangements: Is there any reason to expect it will achieve ’sustainable and innovative policies in a multi-level context’?, in J. Grote, B. Gbikpi (edited by), ParticipatoryGovernance: political and societal implications, Leske, Budrich, Opladen, 2002, pagg. 51 ss. Si veda anche F.R. Weber, Individual Rights and Group Rights in the European Community’s Approach to Minority Languages, in Duke Journal of Comparative and International Law, 2007, 17:361, pagg. 383 ss., il quale chiarisce in modo approfondito la differenza tra gli interessi collettivi e gli interessi individuali ed argomenta la prevalenza dei secondi sui primi
[4] Per un’analisi complessiva del ruolo della Corte di giustizia nella definizione di parti interessate si veda V. Truchet, Le concept du “consommateur informé” en droit européen, in Swiss Papers on European Integration, Staempfli Editions SA, Schultess Juristische Medien AG, Berne, Zurich, 2000.
[5] Si tratta del caso YUMAK and SADAK v. Turkey, n. 10226 del 30 gennaio 2007.