Source: http://nomokanon.de/urteile/eughmr151126.htm
Timestamp: 2018-12-13 20:46:30+00:00
Document Index: 203313478

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', '§ 111', '§ 92', '§ 53', '§ 78', '§ 111', '§ 82', '§ 83', '§ 99', '§ 43', '§ 105', '§ 114', 'arrêt ', 'arrêt ', '§ 2', '§ 2', '§ 52', '§ 68', '§ 21', '§ 25', '§ 25', '§ 2', '§ 2', '§ 116', '§ 94', '§ 99', '§ 2', '§ 2', '§ 60', '§ 60', '§ 63', '§ 67', '§ 69', '§ 106', '§ 83', '§ 122', 'arrêt ', '§ 48', '§ 116', '§ 145', '§ 56', '§ 3', '§ 47', '§ 70', '§ 105', '§ 26', '§ 37', '§ 17', '§ 109', '§ 153', '§ 47', '§ 31', '§ 2', '§ 94', '§ 71', '§ 72']

AFFAIRE EBRAHIMIAN c. FRANCE
En l’affaire Ebrahimian c. France,
Josep Casadevall, président, Ganna Yudkivska, Vincent A. De Gaetano, André Potocki, Helena Jäderblom, Aleš Pejchal, Síofra O’Leary, juges, et de Milan Blaško, greffier adjoint de section,
1. À l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 64846/11) dirigée contre la République française et dont une ressortissante de cet État, Mme Christiane Ebrahimian (« la requérante »), a saisi la Cour le 12 octobre 2011 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. La requérante a été représentée par Me W. Word, avocat à Paris. Le gouvernement français (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. François Alabrune, directeur des affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères.
4. Le 10 juin 2013, le grief concernant l’article 9 a été communiqué au Gouvernement et la requête a été déclarée irrecevable pour le surplus.
6. La requérante fut recrutée sous contrat à durée déterminée de trois mois, du 1er octobre au 31 décembre 1999, prolongé d’une durée d’un an du 1er janvier au 31 décembre 2000, en qualité d’agent contractuel de la fonction publique hospitalière afin d’occuper les fonctions d’assistante sociale en service de psychiatrie au sein du Centre d’accueil et de soins hospitaliers de Nanterre (CASH), un établissement public à caractère social et sanitaire de la ville de Paris.
10. Par lettres des 15 et 28 février 2001, la requérante fut informée de la décision du directeur des ressources humaines du CASH de l’inscrire au concours sur titre d’assistants socio-éducatifs et de l’autoriser à y prendre part. Cette décision fut prise en vertu du décret du 26 mars 1993 portant statuts particuliers des assistants socio-éducatifs de la fonction publique hospitalière. Ce texte indiquait que les assistants ont pour mission d’aider les patients et leur famille qui connaissent des difficultés sociales dans leurs démarches, en participant à l’élaboration et à la mise en œuvre du projet de l’établissement dont ils relèvent ainsi que des projets sociaux et éducatifs, en coordination notamment avec d’autres institutions ou services sociaux. La requérante ne se présenta pas au concours.
12. Par un arrêt du 2 février 2004, la cour administrative d’appel de Paris considéra que la décision litigieuse présentait un caractère disciplinaire car « il résulte tant de la lettre en date du 28 décembre du directeur des ressources humaines du centre que des mémoires en défense de l’établissement qu’elle a été prise en raison de la persistance de [la requérante] à porter, durant son service, une coiffe pour des motifs religieux (...) ». En conséquence, elle annula la décision pour vice de procédure dès lors que la requérante n’avait pas été informée des motifs de la mesure envisagée avant qu’elle ne soit prise ni mise à même de consulter son dossier.
13. En exécution de l’arrêt d’appel, le directeur du CASH invita la requérante à prendre connaissance de son dossier. Par décision motivée du 13 mai 2005, il lui confirma le non-renouvellement de son contrat :
14. Par courrier du 29 juin 2005, la cour administrative d’appel informa la requérante que le CASH avait pris les mesures impliquées par l’arrêt du 2 février 2004. Elle lui indiqua que lorsqu’une décision est annulée pour vice de procédure, l’autorité administrative peut légalement reprendre des décisions identiques à celles annulées, mais en respectant les formes prescrites, et que la nouvelle décision du 13 mai 2005 pouvait être contestée devant le tribunal administratif.
A. Principes de laïcité et de neutralité des services publics
21. Dans l’affaire Dogru c. France (no 27058/05, 4 décembre 2008), concernant le port des signes religieux à l’école, la Cour a eu l’occasion d’expliciter le concept de laïcité en France. Elle a rappelé à cette occasion que l’exercice de la liberté religieuse dans l’espace public est directement lié au principe de laïcité. Découlant d’une longue tradition française, celui‑ci trouve ses origines dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, dont l’article 10 dispose que « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la loi ». Il apparaît également dans les grandes lois scolaires de 1882 et 1886 qui instaurent l’école primaire obligatoire, publique et laïque. Mais la véritable clé de voute de la laïcité française est la loi du 9 décembre 1905, dite loi de séparation de l’église et de l’État, qui marque la fin d’un long affrontement entre les républicains issus de la Révolution française et l’Église catholique. Son article 1er énonce : « La République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées ci-après dans l’intérêt de l’ordre public ». Le principe de séparation est affirmé par l’article 2 : « La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte (...) ». De ce « pacte laïque », découle plusieurs conséquences aussi bien pour les services publics que pour les usagers. Il implique la reconnaissance du pluralisme religieux et la neutralité de l’État à l’égard des cultes.
24. Récemment, le Conseil Constitutionnel a indiqué que le principe de laïcité figure au nombre des droits et libertés que la Constitution garantit et qu’il doit être défini ainsi :
En même temps, la liberté de conscience de ces agents doit être conciliée avec l’exigence de neutralité religieuse propre au service public. Les fonctionnaires sont soumis à un devoir déontologique de neutralité. Le fonctionnaire doit assurer une stricte égalité de traitement des administrés dans l’exercice de ses fonctions, quelles que soient leurs convictions ou croyances. Le principe de neutralité de l’État implique que « l’administration et les services publics doivent donner toutes les garanties de la neutralité, mais doivent aussi en présenter les apparences pour que l’usager ne puisse douter de cette neutralité. En conséquence, une obligation de neutralité particulièrement stricte s’impose à tout agent du service public » (Commission nationale consultative des droits de l’homme, Avis sur la laïcité, JO no 0235 du 9 octobre 2013). L’obligation de neutralité des fonctionnaires est précisée par la jurisprudence (paragraphe 26 ci-dessous). Toutefois, un projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires actuellement en cours de discussion a été adopté par l’Assemblée nationale, en première lecture, le 7 octobre 2015. Ce texte prévoit d’inscrire dans la loi du 13 juillet 1983 l’obligation pour les agents publics d’exercer leurs fonctions dans le respect du principe de laïcité en s’abstenant de manifester leur opinion religieuse dans l’exercice de leur fonction.
28. Récemment, au cours d’une procédure judicaire médiatique, la chambre sociale de la Cour de cassation a, d’abord, dans un arrêt du 19 mars 2013, déclaré illégal le licenciement d’une salariée d’une crèche privée, dont le règlement intérieur appelait « au respect des principes de laïcité et de neutralité », en raison de son refus d’ôter son voile islamique. Puis, confrontée à la résistance de la cour d’appel de Paris devant laquelle l’affaire avait été renvoyée, l’Assemblée plénière de la Cour de cassation a finalement validé cette procédure par un arrêt du 25 juin 2014. À l’occasion de l’arrêt du 19 mars 2013 et de celui du même jour décrit au paragraphe 27 ci-dessus, le Défenseur des droits a demandé au Conseil d’État une étude (Étude adoptée par l’Assemblée générale du Conseil d’État le 19 décembre 2013). Le Défenseur souhaitait avoir l’avis du Conseil d’État sur diverses questions relatives à l’application du principe de neutralité religieuse dans les services publics, en vue de répondre à des réclamations qui soulèvent la question de la frontière entre mission de service public, participation au service public, mission d’intérêt général que certaines structures privées auraient en charge, et l’application du principe de neutralité et de laïcité. Dans cette étude, le Conseil d’État a notamment rappelé ceci :
B. Principes de neutralité dans le service public hospitalier
« (...) L’hôpital n’est plus épargné par ce type de remises en cause. Il avait déjà été confronté à certains interdits religieux, tels que l’opposition à des transfusions par des témoins de Jéhovah. Plus récemment se sont multipliés les refus, par des maris ou des pères, pour des motifs religieux, de voir leurs épouses ou leurs filles soignées ou accouchées par des médecins de sexe masculin. Des femmes ont ainsi été privées de péridurale. Des soignants ont été récusés au prétexte de leur confession supposée. Plus généralement, certaines préoccupations religieuses des patients peuvent perturber le fonctionnement de l’hôpital : des couloirs sont transformés en lieux privatifs de prière ; des cantines parallèles aux cantines hospitalières sont organisées pour servir une nourriture traditionnelle, au mépris des règles sanitaires. (...)
- à la qualité des soins et aux règles d’hygiène (le malade doit accepter la tenue vestimentaire imposée compte tenu des soins qui lui sont donnés) ; - à la tranquillité des autres personnes hospitalisées et de leurs proches ; - au fonctionnement régulier du service. (...)
C. Jurisprudence pertinente
37. La requérante estime par ailleurs que l’ingérence litigieuse ne poursuit pas un but légitime dès lors qu’aucun incident ou trouble ne sont survenus au cours de l’exercice de ses fonctions au sein du CASH. Elle déduit de la jurisprudence de la Cour qu’un État peut limiter la liberté de manifester une religion, par exemple le port du foulard islamique, si l’usage de cette liberté nuit à l’objectif visé de protection des droits et liberté d’autrui, de l’ordre et de la sécurité publique (Leyla Şahin c. Turquie [GC], no 44774/98, § 111, CEDH 2005‑XI ; Refah Partisi (Parti de la prospérité) et autres c. Turquie [GC], nos 41340/98, 41342/98, 41343/98 et 41344/98, § 92, CEDH 2003‑II).
42. Le Gouvernement ajoute que la requérante a librement adhéré au statut de la fonction publique hospitalière et à ses obligations, au titre desquelles figure l’obligation de neutralité de tout agent dans ses fonctions, lorsqu’elle a conclu les différents contrats la liant au CASH. Elle ne pouvait pas ignorer ces règles, compte tenu des rappels à ses obligations, par la directrice des ressources humaines le 30 novembre 2000, et antérieurement, par un cadre socio-éducatif de l’établissement lors d’un entretien faisant suite à des plaintes de certains patients refusant de la rencontrer en raison de sa tenue vestimentaire.
44. Le Gouvernement soutient que le non-renouvellement du contrat de la requérante était nécessaire dans une société démocratique. Le principe de neutralité des services publics impose que l’agent ne puisse porter aucun signe religieux, quel qu’il soit, même s’il ne se livre à aucun acte de prosélytisme. Il se réfère à cet égard à la jurisprudence de la Cour relative aux membres de la fonction publique quant à leur obligation de discrétion et à leur tenue vestimentaire (Vogt c. Allemagne, 26 septembre 1995, § 53, série A no 323 ; Kurtulmuş c. Turquie (déc.), no 65500/01, CEDH 2006‑II). Il souligne l’importance toute particulière que revêt le principe de neutralité dans les circonstances de l’espèce où il est difficile d’apprécier l’impact qu’un signe extérieur particulièrement visible peut avoir sur la liberté de conscience de patients fragiles et influençables. Le Gouvernement ajoute que certains patients ont expressément refusé de rencontrer la requérante et que cette situation a créé un climat général de tension et de difficultés au sein de l’unité, entraînant pour les collègues de celle-ci, et certains travailleurs sociaux, la gestion de situations délicates. C’est au regard de ce climat général que le CASH a pris la décision litigieuse, après avoir rappelé à la requérante à plusieurs reprises l’obligation de neutralité, et non en raison des compétences de celle-ci, toujours reconnues. Le Gouvernement estime que la décision litigieuse a respecté l’exigence de mise en balance des intérêts en présence ; elle est la conséquence du refus de la requérante de se conformer aux règles applicables à tout agent public dont elle était parfaitement informée et non, comme elle soutient, en raison de ses convictions religieuses. Enfin, si le port du signe religieux par la requérante a été admis par l’établissement hospitalier jusqu’en l’an 2000, cet élément ne saurait priver l’ingérence litigieuse de sa nécessité selon le Gouvernement. Il rappelle qu’« une application moins stricte d’une règle existante en fonction d’un contexte donné ne la prive pas de ses justifications et ne la rend pas juridiquement non contraignante » (Kurtulmuş c. Turquie (déc.), no 65500/01, CEDH 2006‑II).
46. À titre liminaire, la Cour observe que le CASH a toujours employé le mot de coiffe pour désigner la tenue de la requérante. Celle-ci a produit devant la Cour une photo d’elle entourée de ses collègues de service sur laquelle elle apparaît vêtue d’une coiffe qui couvre ses cheveux, sa nuque et ses oreilles, et son visage est complètement apparent. Ce couvre-chef qui s’apparente à un foulard ou à un voile islamique a été majoritairement qualifié par les juridictions nationales saisies du litige de voile, et c’est cette dernière dénomination que la Cour utilisera pour l’examen du grief de la requérante.
47. La Cour relève que le non-renouvellement du contrat de la requérante est motivé par son refus d’enlever son voile qui, bien que non désigné ainsi par l’administration, était l’expression non contestée de son appartenance à la religion musulmane. La Cour n’a pas de raison de douter que le port de ce voile constituait une « manifestation » d’une conviction religieuse sincère protégée par l’article 9 de la Convention (mutatis mutandis, Leyla Şahin, précité, § 78 ; Bayatyan c. Arménie [GC], no 23459/03, § 111, CEDH 2011 ; Eweida et autres, précité, §§ 82, 89 et 97). C’est à l’État, en tant qu’employeur de la requérante, que doit être imputé la décision de ne pas renouveler son contrat et d’engager une procédure disciplinaire à son encontre. Cette mesure doit en conséquence s’analyser comme une ingérence dans son droit à la liberté de manifester sa religion ou sa conviction tel qu’il se trouve garanti par l’article 9 de la Convention (Eweida et autres, précité, §§ 83, 84 et 97).
51. La Cour reconnaît néanmoins que le contenu de l’obligation de neutralité ainsi affirmée, même s’il était de nature à mettre en garde la requérante, ne comportait pas de mention ou d’application se référant explicitement à la profession qu’elle exerçait. Elle accepte donc que, lorsqu’elle a pris ses fonctions, la requérante ne pouvait pas prévoir que l’expression de ses convictions religieuses subirait des restrictions. Elle considère cependant qu’à compter de la publication de l’avis du Conseil d’État du 3 mai 2000, rendu plus de six mois avant la décision de ne pas renouveler son contrat, et dont les termes lui ont été rappelés par l’administration (paragraphe 8 ci-dessus), ces restrictions étaient énoncées avec suffisamment de clarté pour qu’elle prévoie que le refus d’ôter son voile constituait une faute l’exposant à une sanction disciplinaire. Cet avis, bien que répondant spécifiquement à une question portant sur le service public de l’enseignement, indique en effet que le principe de laïcité de l’État et de neutralité des services publics s’appliquent à l’ensemble des services publics. Il souligne que l’agent doit bénéficier de la liberté de conscience mais que cette liberté doit se concilier, du point de vue de son expression, avec le principe de neutralité du service, qui fait obstacle au port d’un signe destiné à marquer son appartenance à une religion. En outre, en cas de manquement à cette obligation de neutralité, il précise que les suites à donner sur le plan disciplinaire doivent être appréciées au cas par cas en fonction des circonstances particulières (paragraphe 26 ci-dessus). La Cour constate ainsi que l’avis du 3 mai 2000 détermine clairement les modalités de l’exigence de neutralité religieuse des agents publics dans l’exercice de leur fonction au regard des principes de laïcité et de neutralité, et satisfait à l’exigence de prévisibilité et d’accessibilité de « la loi » au sens de la jurisprudence de la Cour. La mesure critiquée était donc prévue par la loi au sens du paragraphe 2 de l’article 9.
53. Eu égard aux circonstances de la cause et au motif retenu pour ne pas renouveler le contrat de la requérante, à savoir l’exigence de neutralité religieuse dans un contexte de vulnérabilité des usagers du service public, la Cour estime que l’ingérence litigieuse poursuivait pour l’essentiel le but légitime qu’est la protection des droits et libertés d’autrui (mutatis mutandis, Leyla Şahin, précité, §§ 99 et 116 ; Kurtulmuş précité ; Ahmet Arslan et autres c. Turquie, no41135/98, § 43, 23 février 2010). Il s’agissait en l’espèce de préserver le respect de toutes les croyances religieuses et orientations spirituelles des patients, usagers du service public et destinataires de l’exigence de neutralité imposée à la requérante, en leur assurant une stricte égalité. L’objectif était également de veiller à ce que ces usagers bénéficient d’une égalité de traitement sans distinction de religion. La Cour rappelle à cet égard qu’elle a considéré que la politique d’un employeur visant à promouvoir l’égalité des chances ou à éviter tout comportement discriminatoire à l’égard d’autrui poursuivait le but légitime de protéger les droits d’autrui (mutatis mutandis, les affaires Ladele et McFarlane, dans Eweida et autres précité, §§ 105, 106 et 109). Elle rappelle également que la sauvegarde du principe de laïcité constitue un objectif conforme aux valeurs sous-jacentes de la Convention (Leyla Şahin, précité, § 114). Dans ces conditions, la Cour est d’avis que l’interdiction faite à la requérante de manifester ses convictions religieuses dans l’exercice de ses fonctions poursuivait un objectif de protection « des droits et libertés d’autrui » et que cette restriction ne devait pas nécessairement être motivée, en plus, par des contraintes de « sécurité publique » ou de « protection de l’ordre » qui figurent au second paragraphe de l’article 9 de la Convention.
α. Principes généraux
57. Dans l’affaire Kurtulmuş précitée, qui concernait l’interdiction faite à une enseignante de l’université d’Istanbul de porter le foulard islamique, la Cour a souligné que les principes rappelés au paragraphe 51 ci-dessus s’appliquent également aux membres de la fonction publique : « s’il apparaît légitime pour l’État de soumettre ces derniers, en raison de leur statut, à une obligation de discrétion dans l’expression publique de leurs convictions religieuses, il s’agit néanmoins d’individus qui, à ce titre, bénéficient de la protection de l’article 9 de la Convention. Elle a indiqué à cette occasion, en renvoyant aux affaires Leyla Şahin et Dahlab précitées, que « dans une société démocratique, l’État peut limiter le port du foulard islamique si cela nuit à l’objectif visé de protection des droits et libertés d’autrui et de l’ordre ». Faisant application de ces principes, la Cour a relevé que « les règles relatives à la tenue vestimentaire des fonctionnaires s’imposent de manière égale à tous les fonctionnaires, quelles que soient leurs fonctions et leurs convictions religieuses. Elles impliquent que tout fonctionnaire, représentant de l’État dans l’exercice de ses fonctions, ait une apparence neutre afin de préserver le principe de la laïcité et celui de la neutralité de la fonction publique qui en découle. Selon ces règles, un fonctionnaire doit être nu-tête sur son lieu de travail » (Kurtulmuş, précité). Elle a admis, eu égard notamment à l’importance du principe de laïcité, fondateur de l’État turc, que « l’interdiction de porter le voile était justifiée par les impératifs liés aux principes de neutralité de la fonction publique », et rappelé à cet égard, en se référant à l’arrêt Vogt c. Allemagne précité, qu’elle avait « admis dans le passé qu’un État démocratique puisse être en droit d’exiger de ses fonctionnaires qu’ils soient loyaux envers les principes constitutionnels sur lesquels il s’appuie ».
β. Application au cas d’espèce
66. La question principale qui se pose en l’espèce est donc de savoir si l’État a outrepassé sa marge d’appréciation en décidant de ne pas renouveler le contrat de la requérante. À cet égard, la Cour constate qu’en France, les agents du service public bénéficient du droit au respect de leur liberté de conscience qui interdit notamment toute discrimination fondée sur la religion dans l’accès aux fonctions ou dans le déroulement de leur carrière. Cette liberté est spécialement garantie par l’article 6 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et doit se concilier avec les nécessités du fonctionnement du service (paragraphe 25 ci-dessus). Il leur est cependant interdit de manifester leurs croyances religieuses dans l’exercice de leurs fonctions (paragraphes 25 et 26 ci-dessus). L’avis du 3 mai 2000 précité énonce ainsi clairement que la liberté de conscience des agents doit se concilier, exclusivement du point de vue de son expression, avec l’obligation de neutralité. La Cour réitère qu’une telle limitation trouve sa source dans le principe de laïcité de l’État, qui, selon le Conseil d’État, « intéresse les relations entre les collectivités publiques et les particuliers » (paragraphe 28 ci-dessus), et de celui de neutralité des services publics, corollaire du principe d’égalité qui régit le fonctionnement de ces services et vise au respect de toutes les convictions.
67. Or, la Cour souligne qu’elle a déjà approuvé une mise en œuvre stricte des principes de laïcité (désormais érigée au nombre des droits et libertés que la Constitution garantit, paragraphe 24 ci-dessus) et de neutralité lorsqu’il s’agit d’un principe fondateur de l’État, ce qui est le cas de la France (mutatis mutandis, Kurtulmuş et Dalhab précités). Le principe de laïcité-neutralité constitue l’expression d’une règle d’organisation des relations de l’État avec les cultes, qui implique son impartialité à l’égard de toutes les croyances religieuses dans le respect du pluralisme et de la diversité. La Cour estime que le fait que les juridictions nationales ont accordé plus de poids à ce principe et à l’intérêt de l’État qu’à l’intérêt de la requérante de ne pas limiter l’expression de ses croyances religieuses ne pose pas de problème au regard de la Convention (paragraphes 54 et 55 ci‑dessus).
68. Elle observe à cet égard que l’obligation de neutralité s’applique à l’ensemble des services publics, ainsi que l’ont maintes fois rappelé le Conseil d’État, et la Cour de cassation récemment (paragraphes 26 et 27 ci‑dessus), et que le port d’un signe d’appartenance religieuse par les agents dans l’exercice de leurs fonctions constitue, par principe, un manquement à leurs obligations (paragraphe 25 et 26 ci-dessus). Il ne ressort en effet d’aucun texte ou d’aucune décision du Conseil d’État que l’obligation de neutralité litigieuse pourrait être modulée selon les agents et les fonctions qu’ils exercent (paragraphes 26 et 31 ci-dessus). La Cour est consciente qu’il s’agit d’une obligation stricte qui puise ses racines dans le rapport traditionnel qu’entretiennent la laïcité de l’État et la liberté de conscience, tel qu’il est énoncé à l’article 1er de la Constitution (paragraphe 21 ci‑dessus). Selon le modèle français, qu’il n’appartient pas à la Cour d’apprécier en tant que tel, la neutralité de l’État s’impose aux agents qui le représentent. La Cour retient toutefois qu’il incombe au juge administratif de veiller à ce que l’administration ne porte pas une atteinte disproportionnée à la liberté de conscience des agents publics lorsque la neutralité de l’État est invoquée (paragraphes 26 et 28 ci-dessus).
70. La Cour relève que la requérante, pour qui il était important de manifester sa religion par le port visible d’un voile en raison de ses convictions religieuses, s’exposait à la lourde conséquence d’une procédure disciplinaire. Cependant, il ne fait pas de doute que, postérieurement à la publication de l’avis du Conseil d’État du 3 mai 2000, elle savait qu’elle était tenue de se conformer à une obligation de neutralité vestimentaire au cours de l’exercice de ses fonctions (paragraphes 26 et 51 ci-dessus). L’administration le lui a rappelé et lui a demandé de reconsidérer le port de son voile. C’est en raison de son refus de se conformer à cette obligation que la requérante s’est vue notifier le déclenchement de la procédure disciplinaire, indépendamment de ses qualités professionnelles. Elle a alors bénéficié des garanties de la procédure disciplinaire ainsi que des voies de recours devant les juridictions administratives. Elle a par ailleurs renoncé à se présenter au concours d’assistante sociale organisé par le CASH, alors qu’elle était inscrite sur la liste des candidats que cet établissement a dressée en parfaite connaissance de cause (paragraphe 10 ci-dessus). Dans ces conditions, la Cour estime que les autorités nationales n’ont pas outrepassé leur marge d’appréciation en constatant l’absence de conciliation possible entre les convictions religieuses de la requérante et l’obligation de ne pas les manifester puis en décidant de faire primer l’exigence de neutralité et d’impartialité de l’État.
Milan BlaškoJosep Casadevall Greffier adjointPrésident
Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la Convention et 74 § 2 du règlement, l’exposé des opinions séparées des juges De Gaetano et O’Leary.
J.C.M. M.B.
PARTLY CONCURRING AND PARTLY DISSENTING OPINION OF JUDGE O’LEARY[*]
In the present case, I voted in favor of finding no violation of Article 9 of the Convention for two reasons. On the one hand, the jurisprudence of the Court on Article 9 − particularly strands of that case-law dealing with the principles of neutrality and secularism in certain sectors, mainly education, and in certain Member States, mainly France and Turkey − could be relied on in support of the majority’s finding of a justified and proportionate interference with the applicant’s right to manifest her religious beliefs at her place of work (I). On the other hand, it is clearly established that the Member States enjoy an ample if not a very wide margin of appreciation where questions concerning the relationship between the State and religions are at stake (II).
That being so, the majority’s assessment of certain aspects of the case calls, in my view, for further comment and reflection.
(I) The Ebrahimian judgment in the context of the Court’s existing case-law on Article 9
As indicated above, the case-law of the Court cited at §§ 52 to 58 of the majority judgment could be relied on to support the impugned French prohibition on the wearing of religious symbols by employees of public bodies.
Nevertheless, all of the cases cited, bar one, involved restrictions on the individual’s right to manifest their freedom of religion in an educational context. As regards teachers, the Court in each case examined whether the correct balance had been struck between, on the one hand, the right of the latter to manifest their religious beliefs and, on the other, respect for the neutrality of public education and the protection of the legitimate interests of pupils and students, ensuring peaceful coexistence between students of various faiths and thus protecting public order and the beliefs of others. In these cases, the Court’s reasoning, when finding no violation or rejecting the complaints as manifestly unfounded, was intimately linked to the role of education and teachers in society, the relative vulnerability of pupils and the impact or influence which religious symbols might have on the latter.[1] In the case-law regarding pupils, the same concerns with the neutrality of state education and the need to protect susceptible and easily influenced pupils and students from pressure and proselytization emerge.[2] In only one of these cases, Kurtulmuş v. Turkey, the Court expressed itself in broader terms, not apparently limited to the specificities of the educational sector, when it found that the applicant teacher had chosen to become a civil servant and the dress code with which she did not wish to comply applied equally to all public servants, irrespective of their functions or religious beliefs.[3]
The only other Article 9 case on the wearing of religious symbols in employment is Eweida and others v. the United Kingdom,[4] which is both relevant to the present case (see below) and entirely distinguishable. The latter is because, as regards Ms. Eweida, the first applicant, the Court found a violation of Article 9, upholding the applicant’s private sector employer’s wish to protect its own brand as legitimate but regarding the interference with the applicant’s right as disproportionate. As regards Ms. Chaplin, the second applicant, who was a nurse in a public hospital, the prohibition on her wearing a cross was for public health reasons and related to clinical safety. In those circumstances, the Court was unable to conclude that the measures in question were disproportionate.
An overview of existing case-law thus reveals clear instances, in cases involving Turkey and France, where the Court has allowed principles of secularism and neutrality to justify bans on the wearing of religious symbols. However, a careful reading of those cases reveals also that those abstract principles were, in each case, translated into a more concrete form[5] than is the case in the present judgment, before they were allowed to defeat the individual applicant’s fundamental right to manifest his or her religious beliefs. In addition, in all of these cases, and notwithstanding the broad reference to civil servants in Kurtulmuş, the Court’s decisions and judgments were carefully tailored to the educational context involved.
As such, the majority judgment in the present case is an extension to the public service generally of jurisprudence previously restricted to one sector and underpinned by a justification specifically related to that sector and to the role of education in society. In addition, while the outcome of the present case is somewhat limited – the applicant, employed on a fixed-term contract, found that her contract was not renewed because of her refusal to remove her headscarf ‒ the consequences of the judgment are not. Depending on how the final part of the judgment on proportionality is to be interpreted (see section V), the wearing of visible religious symbols by employees of French public bodies is prohibited and leads to dismissal or non-renewal of their contract.[6] A blanket ban is thus justified with reference to the principles of secularism and neutrality and is found to be proportionate. There is, however, little discussion in the judgment of this considerable extension of case-law forged exclusively in the educational sector.
(II) The Member States’ wide margin of appreciation and Article 9
Another and perhaps stronger reason for voting for a finding of no violation, given recent Grand Chamber judgments on Article 9 and beyond,[7] is the very wide margin of appreciation afforded Member States in this context. As the majority judgment recalls, where questions concerning the relationship between State and religions are at stake, on which opinion in a democratic society may reasonably differ widely, the role of national decision-making bodies must be given special importance. This, as we have seen above, will notably be the case when it comes to regulating the wearing of religious symbols in educational institutions, especially in view of the diversity of the approaches taken by national authorities on the issue.[8]
This separate opinion should not, in the light of this established case-law, in view of the subsidiary role of the Court and having regard to the fundamental importance in French society of the principles relied on by the Government, be read as a denial of that State’s margin of appreciation in this field. It is not for the Court, as the majority judgment points out at § 68, to assess the French secular model as such.
Nevertheless, a wide margin of appreciation goes hand in hand with European supervision in cases where the Convention applies, as it clearly does in this case, and that supervision cannot be sidestepped simply by invoking the margin of appreciation, however wide.
(III) Whether the measure was “prescribed by law” at the relevant time
In concluding that the limitation of the applicant’s rights was prescribed by law, the majority judgment relies on the French Constitution as well as the jurisprudence of the Conseil d’État and the Conseil Constitutionnel, citing in particular a 2000 opinion of the former, which related to the wearing of religious symbols in educational establishments.
Yet if one examines carefully the legislative and jurisprudential framework presented in §§ 21 to 31 of the judgment, paying particular attention to the chronology, it is questionable whether, in 1999, when the applicant was first employed, or in 2000, when her contract was not renewed, the prohibition at issue here was accessible and foreseeable within the meaning of this Court’s case-law. The 1983 law on the rights and obligations of civil servants (mentioned in § 25 of the majority judgment) appears vague and unspecific, as does the 1995 circular on the rights of patients. Only one relevant Conseil d’État decision predating the non-renewal date of the applicant’s contract is relied on here and even then it predates it merely by a matter of months.[9] The decision in that case concerned the wearing of religious symbols in educational establishments and simply included a one line obiter to the effect that there was no reason to distinguish between employees in the public service according to whether they were employed in education. However, in a previous decision of 1989, relied on by the applicant, the Conseil d’État had held that “the wearing of signs by which individuals manifested their belonging to a particular religion is not, in itself, incompatible with the principle of secularism”.[10] According to this 1989 Conseil d’État decision, problems only arose due to the conditions in which the signs were worn, and in particular, if the signs were ostentatious or in some way demanding or constituted acts of pressure and provocation.
All the other decisions, circulars etc., referred to in these paragraphs of the majority judgment post-date, in some cases by over a decade, the non-renewal of the applicant’s contract. In § 25 it is confirmed that a draft law was only adopted by the Assemblée Nationale in October 2015, amending the 1983 law with a view to including an express obligation that when civil servants exercise their functions they respect the principle of secularism and refrain from manifesting their religious views. Paragraph 30 reveals that a circular on secularism in health care establishments was only adopted in 2005.[11]
In these circumstances, it is difficult to conclude that when the applicant first signed a contract with the CASH, she could have foreseen that the wearing of an Islamic headscarf (which, furthermore, she wore in her interview and for several months after she first started work without comment), would lead to disciplinary proceedings and, effectively, to dismissal. Of course, as the Court has recognized, the meaning or impact of the public expression of a religious belief will differ according to time and context and the rules in this sphere will consequently vary from one country to another.[12] However, the wider the margin of appreciation left to States, the more accessible and foreseeable the legal framework on which they rely should be. It is questionable whether this standard was met in 1999-2000 and the majority judgment could be read as assessing the requirement of lawfulness not with reference to the law as it stood then but with reference to the law as it stands now, following 15 years of a wide and undoubtedly sensitive debate in French society.
(IV) Whether the measure pursued a legitimate aim
This case represents another instance of a Member State relying on abstract principles or ideals – those of neutrality and secularism – to justify interference with an applicant’s individual right to manifest her religious beliefs. While the latter is clearly not absolute, pursuant to Article 9 § 2, limitations of that right or freedom must be “necessary in a democratic society in the interests of public safety, for the protection of public order, health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others”. The majority judgment seeks to couch the Member State’s reliance on the principles of secularism and neutrality into the last legitimate aim exhaustively listed in Article 9 § 2, namely the protection of the rights and freedoms of others. Again, it could be argued that the judgment simply applies the approach already developed by the Court under Article 9 in the sphere of education. However, as highlighted above, the principles of neutrality and secularism in those cases sought to protect the rights and freedoms of the pupils and students involved and were intimately linked to the values which educational establishments are intended to teach (see, inter alia, Dahlab, p.12, or Leyla Şahin, § 116). The decision in Kurtulmuş again appears to be the sole exception to this rule.
In Eweida and others, as regards the first applicant, the Court found that the employer’s legitimate aim to protect a certain corporate image was accorded too much weight in circumstances where “there was no evidence of any real encroachment on the interests of others” (Eweida and others, §§ 94 and 95). As regards the second applicant, the very concrete and legitimate aim of protecting health and safety on a hospital ward outweighed the individual right of that applicant to wear her cross (Eweida and others, §§ 99-100). In the instant case, given the nature and context of the applicant’s work in a psychiatric hospital, the Government could have relied on such a concrete, legitimate aim, expressly provided by Article 9 § 2. It sought instead to rely on abstract principles in support of a blanket ban applicable to all employees of public bodies.
It is uncontested that secularism and neutrality in this context are essential principles whose importance has already been recognized by the Court, and repeatedly by the Grand Chamber. In France, the neutrality of the public service is recognized as a constitutional value. Nevertheless, such recognition does not release the Court from the obligation under Article 9 § 2 to establish whether the ban on wearing religious symbols to which the applicant was subject was necessary to secure compliance with those principles and, therefore, to meet a pressing social need. When it comes to the chamber’s assessment of proportionality (see below), it can be seen that the abstract nature of the principles relied on to defeat the right under Article 9, tended also to render abstract this assessment. The risk is therefore that any measure taken in the name of the principle of secularism-neutrality and which does not exceed a State’s margin of appreciation – itself very wide because what are at issue are choices of society[13] – will be Convention compatible.[14]
(V) Whether the measure is necessary in a democratic society
Was there, in the instant case, a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the legitimate aims pursued by the interference?
In §§ 60 to 71, the majority judgment appears to mix two very different approaches when assessing the proportionality of the interference with the applicant’s right. On the one hand, one finds a fairly concrete assessment of proportionality based on the particular functions exercised by the applicant (her work as a social assistant), the context in which those functions were carried out (the fact that she was a social assistant in a psychiatric unit) and the vulnerability and needs of the patients with whom she was in contact (see parts of §§ 60, 61, 64, 65, 69 and 70 of the judgment). On the other, there is a much more abstract assessment of proportionality, rooted in the very abstract nature of the principles of neutrality and secularism on which the national authorities and the Government principally relied (see §§ 63 to 69).
To the extent that the majority judgment finds no violation of the applicant’s Article 9 right to manifest her religious beliefs on the basis of the former “functional” assessment of the proportionality of the impugned measure, I have little difficulty subscribing to it. It is also an approach which applies in the private sector in France[15] and which the French authorities seemed at one point to have discussed as regards the public sector but which they subsequently rejected.[16]
In contrast, the more abstract proportionality assessment at the heart of the majority judgment seems to be the inevitable result of reliance on abstract principles to justify the interference with the Article 9 right in the first place. According to the majority, the fact that the national courts accorded more weight to the principle of secularism-neutrality and to the interest of the State than to the interest of the applicant does not pose a problem from the perspective of the Convention. The national courts essentially based themselves on the French conception of the public service and the “ostentatious” nature of the headscarf worn by the applicant to conclude that there was no disproportionate interference with the latter’s Article 9 right (see §§ 67-69 of the majority judgment).
In reaching this conclusion, the majority accept that there was no evidence that the applicant, through her attitude, conduct or acts, contravened the principle of neutrality-secularism by exerting pressure, seeking to provoke a reaction, proselytizing, spreading propaganda or undermining the rights of others.[17] It is noteworthy that the majority judgment also criticizes the absence of detail regarding the alleged difficulties in the service referred to by the national administration as a result of the applicant’s wearing a headscarf (see § 69).
Nor do we find any real engagement, strongly emphasized in Eweida and others, cited above, § 106, with the serious consequences (disciplinary proceedings and, effectively, dismissal) which the applicant faced if, because of the strength of her religious convictions, she felt unable to remove the religious symbol complained of. In the latter judgment, § 83, the Court held, regarding the possibility of changing job, that the better approach in Article 9 cases would be to weigh that possibility in the overall balance when considering whether or not the restriction was proportionate rather than holding that such a possibility negated the existence of interference. Traces of Eweida and others and any consideration of reasonable accommodation are somewhat lost in the judgment in the instant case.[18]
It is also noteworthy that the mere wearing of the headscarf is regarded as an ostentatious manifestation of the applicant’s religious beliefs, an appraisal which sits uneasily with the Court’s tolerance, in the more sensitive educational context in Lautsi, of what it regarded as mere passive symbols.[19]
While the Court must be conscious of its subsidiary role, it cannot divest itself of its supervisory role by adjusting the terms of Article 9(2), broadening − with reference to ever more abstract ideals and principles – the scope of the limitations for which that provision exhaustively provides and disengaging with the requirements of proportionality.
A finding of no violation could, in my view, have been arrived at by means of an assessment more in conformity with the requirements of the Convention while ensuring a greater degree of coherence between different facets of the Court’s Article 9 case-law. A wide margin of appreciation must be supported by a legal framework which is both foreseeable and accessible. Equally, that same margin of appreciation must not absolve the Member States, at first instance, and, one step removed, the Court, of their obligation to ensure a concrete assessment of proportionality, particularly when what is at issue is a blanket ban which interferes with the rights of an individual, while also potentially affecting the employment opportunities of an entire collectivity.
Where Member States rely on flexible notions, principles and ideals to justify interferences with the freedom to manifest one’s religion, the Grand Chamber has previously stated that it must engage in a careful examination of any impugned limitation (see S.A.S v. France, § 122). It is questionable whether this has occurred in the instant case as the proportionality assessment is, at one and the same time, both targeted and functional and vague and broad.
DISSENTING OPINION OF JUDGE DE GAETANO[*]
I have had the benefit of reading the separate opinion of Judge O’Leary. I share entirely the concerns that she expresses so eruditely regarding the reasoning in the judgment.
However, those very same concerns lead me ineluctably to the conclusion that in this case there has been a violation of Article 9. The thrust of the judgment is to the effect that the abstract principle of laïcité or secularism of the State requires a blanket prohibition on the wearing by a public official at work of any symbol denoting his or her religious belief. That abstract principle becomes in and of itself a “pressing social need” to justify the interference with a fundamental human right. The attempt to hedge the case and to limit its purport to the specific facts applicable to the applicant is, as pointed out by Judge O’Leary, very weak and at times contradictory. The judgment proceeds from and rests on the false (and, I would add, very dangerous) premise, reflected in paragraph 64, that the users of public services cannot be guaranteed an impartial service if the public official serving them manifests in the slightest way his or her religious affiliation – even though quite often, from the very name of the official displayed on the desk or elsewhere, one can be reasonably certain of the religious affiliation of that official.
Moreover, it would also seem that what is prohibited under French law with regard to public officials is the subjective manifestation of one’s religious belief and not the objective wearing of a particular piece of clothing or other symbol. A woman may wear a headscarf not to manifest a religious belief, or any belief for that matter, but for a variety of other reasons. The same can be said of a man wearing a full beard, or a person wearing a cross with a necklace. Requiring a public official to “disclose” whether that item of clothing is a manifestation or otherwise of his or her religious belief does not sit well with the purported benefits enjoyed by public officials as mentioned in paragraph 66 of the judgment.
While States have a wide margin of appreciation as to the conditions of service of public officials, that margin is not without limits. A principle of constitutional law or a constitutional “tradition” may easily end up by being deified, thereby undermining every value underpinning the Convention. This judgment comes dangerously close to doing exactly that.
[*] La traduction en français de cette opinion séparée sera intégrée dans la version HUDOC de l’arrêt dès qu’elle sera disponible.
[1] See, variously, Dahlab v Switzerland (dec.), no. 42393/98, ECHR 2001-V; Kurtulmuş v. Turkey (dec.), no. 65500/01, ECHR 2006-II, or Karaduman v. Turkey (dec.), no. 41296/04, 3 April 2007.
[2] See, variously, Köse and others v. Turkey (dec.), no. 26625/02, ECHR 2006-II; Dogru v. France, no. 27058/05, 4 December 2008; Kervanci v. France, no. 31645/04, 4 December 2008; Gamaleddyn v. France (dec.), no. 18527/08, 30 June 2009; Aktas v. France (dec.), no.43563/08, 30 June 2009; Ranjit Singh v. France (dec.), no. 27561/08, 30 June 2009; Jasvir Singh v. France (dec.), no. 25463/08, 30 June 2009, and Leyla Şahin v. Turkey, no. 44774/98, ECHR 2005-XI.
[3] See, for confirmation of Kurtulmuş albeit in a different context, Ahmet Arslan v. Turkey, no. 41135/98, 23 February 2010, § 48.
[4] Eweida and others v. the United Kingdom, nos. 48420/10, 59842/10, 51671/10, 36516/10, ECHR 2013 (extracts).
[5] See the reference, for example, in Leyla Şahin, cited above, § 116, to “the values of pluralism, respect for the rights of others and, in particular, equality before the law of men and women”.
[6] Neither is the judgment limited to civil servants, the applicant having been merely an employee of a public body, neither enjoying the benefits which civil service employment confers nor, arguably, some of the duties which it imposes. This point alone distinguishes the present case from S.A.S. v. France [GC], no. 43835/11, § 145, ECHR 2014 (extracts), where the legitimate aim and margin of appreciation recognised by the Court were also very wide but where the scope of application of the impugned legislation was very narrow.
[7] See, particularly, S.A.S. v. France, cited above and Lautsi and others v. Italy, no. 30814/06, ECHR 2011 (extracts).
[8] See § 56 of the majority judgment and the jurisprudence cited therein. See, however, the dissenting opinion in the Leyla Şahin case, § 3, on the question of whether there can really be said to be a “diversity of practice between the States” and, therefore, the lack of a European consensus. See also the comparative analysis of Council of Europe Member States at § 47 of the judgment in Eweida and others.
[9] If, in any event, the 2000 Opinion of the Conseil d’État is the key event in the instant case (see § 70), one could wonder why equity did not require a reasonable lapse of time for interested persons to become acquainted with it. See, in the context of exhaustion, Valada Matos das Neves v. Portugal, no. 73798/13, § 105, 29 October 2015.
[10] See the decision of the Conseil d’État (no. 346.893) of 27 November 1989, which concerned school pupils, and which is reproduced at § 26 of Dogru v. France.
[11] Contrast with the very different legal framework described in §§ 37, 39, 41 and 120 of the judgment in Leyla Şahin or the much clearer French legal framework at issue in Dogru, §§ 17-32.
[12] See, inter alia, Leyla Şahin, § 109.
[13] See S.A.S. v. France, §§ 153-154.
[14] See P. Bosset, “Mainstreaming religious diversity in a secular and egalitarian State: the road(s) not taken in Leyla Şahin v. Turkey” in E. Brems (ed.), Diversity and Human Rights: rewriting judgments of the ECHR, CUP, 2013, pp.192- 216, p.198.
[15] See Eweida and others, cited above, § 47.
[16] See the submissions of the commissaire du gouvernement reproduced at § 31 of the majority judgment. It is worth recalling, as an aside, that France is a member of the EU and therefore subject to Council Directive 2000/78/EC, of 27 November 2000, establishing a general framework for equal treatment in employment and occupation (OJ L 303, p. 16). The latter prohibits direct and indirect discrimination on grounds of religion and beliefs. The Court of Justice has not yet dealt with a preliminary reference or infringement action concerning the wearing of religious symbols at work. It remains to be seen whether it would follow a “functional” approach (as the terms of Article 4(1) might suggest) or whether, on the basis of the broader terms of Article 2(5) of the Directive, which to a large extent resembles Article 9 § 2 of the Convention, an approach akin to that of the majority judgment would pass muster. See, however, for examples of “functional” ECJ reasoning pursuant to that Directive, Cases C-299/08 Wolf EU:C:2010:3 or C-447/09 Prigge EU:C:2011:573. As the Directive applies to employment in both the French public and private sector, the Court’s case-law thereunder highlights the possible vulnerability of the ban on wearing religious symbols when assessed with reference to the principle of non-discrimination in the employment context.
[17] Contrast the approach in this case with §§ 94 and 95 of Eweida and others or with the decision of the UN Human Rights’ Committee in the case of Bikramit Singh v. France, §. 8.7, communication 1852/2008, according to which the State party had not furnished compelling evidence that, by wearing his keski, the applicant would have posed a threat to the rights and freedoms of other pupils or to order at the school.
[18] While the 2013-2014 report of the French “Secularism Observatory” refers to friendly settlements and conciliation (see § 71), the facts on the ground in the instant case suggest a slightly different reality. See further, as regards reasonable accommodation, the dissenting opinion in Francesco Sessa v. Italy, no. 28790/08, ECHR 2012 (extracts) and K. Alidadi, “Reasonable Accommodation for Religion and Belief: Adding Value to Article 9 ECHR and the European Union’s Anti-Discrimination Approach to Employment?” (2012) 37 ELRev. pp. 693-715.
[19] See Lautsi, § 72.