Source: https://supremo.vlex.es/vid/-382422682
Timestamp: 2020-04-10 17:57:58
Document Index: 330643467

Matched Legal Cases: ['artículo 12', 'artículo 43', 'artículo 54', 'artículo 22', 'artículo 54', 'artículo 112', 'artículo 22', 'artículo 62', 'artículo 63', 'artículo 88', 'artículo 218', 'artículo 14', 'artículo 24', 'artículo 112', 'artículo 117', 'artículo 117', 'artículo 3', 'artículo 132', 'artículo 132', 'artículo 54', 'artículo 9', 'artículo 24', 'artículo 103', 'artículo 41', 'artículo 54', 'artículo 54', 'artículo 117', 'artículo 12', 'artículo 62', 'artículo 63', 'artículo 22', 'artículo 22', 'artículo 62', 'artículo 62', 'artículo 63', 'artículo 218', 'artículo 12', 'artículo 139']

STS, 8 de Junio de 2012 - Jurisprudencia - VLEX 382422682
Número de Recurso: 2686/2009
COSTAS Y PLAYAS. DESLINDE DE BIENES DE DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE. La sentencia no incurre en falta de motivación porque no explique o motive en base a qué circunstancias llega a la conclusión de que el Ayuntamiento conocía la existencia del procedimiento de deslinde, pues era obvio que lo conocía, al menos desde que en fecha 1 de septiembre de 1993, en que la Administración del Estado remitió propuesta de delimitación provisional a efectos de la emisión de informe. Tampoco incurre en incoherencia interna porque, por una parte afirma que la Administración del Estado debió instar la suspensión de licencias y por otro indica que el Ayuntamiento pudo hacerlo de oficio, pues ambas proposiciones no son contradictorias entre sí, pues la suspensión de licencias con motivo de la iniciación del procedimiento de deslinde, se trata, 1), de una potestad que compete a la Administración urbanística municipal; 2), que nada excluye que el procedimiento de suspensión pueda instarse o iniciarse, además de por la Administración de Costas, de oficio; y 3), que la iniciación del expediente de deslinde no conlleva siempre, de forma inexorablemente, la suspensión de licencias, sino que requiere que las determinaciones del planeamiento puedan entrar en contradicción con el deslinde que se aprueba. Se desestima la casación.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 2686/2009 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE CABANA DE BERGANTIÑOS , representado por el Procurador D. Miguel Torres Alvarez, siendo parte recurrida la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado, promovido contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en fecha 22 de enero de 2009, en el Recurso Contencioso-administrativo 110/2007 , sobre deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre.
Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional se ha seguido el recurso número 110/2007 , promovido por el AYUNTAMIENTO DE CABANA DE BERGANTIÑOS contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 31 de octubre de 2006 que aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos doce mil cuatrocientos veintiocho (12.428) metros de longitud, desde un punto del río Allones situado aproximadamente frente al monte Allones hasta la punta de Padrón, en el término municipal de Cabana de Bergantiños (La Coruña) y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO , representada por la Abogacía del Estado, habiendo comparecido como codemandado Don Obdulio , quien no obstante comparecer como codemandado, en su escrito de contestación a la demanda solicitó la estimación del recurso interpuesto.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 22 de enero de 2009 del tenor literal siguiente:
"FALLAMOS: PRIMERO.- DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador DON MIGUEL TORRES ALVAREZ, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE CABANA DE BERGANTIÑOS contra resolución de fecha 26 de enero de 2007 del Ministerio de MEDIO AMBIENTE, sobre aprobación del deslinde de los bienes del dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de doce mil cuatrocientos veintiocho metros desde un punto del río Anllones situado aproximadamente frente al Monte Anllones hasta la punta de Padrón, en el T. M. de Cabaña de Bergantiños (La Coruña), referencia C 25/03-D. SEGUNDO.- Sin imposición de costas a ninguna de las partes".
Notificada dicha sentencia a las partes, por el AYUNTAMIENTO DE CABANA DE BERGANTIÑOS se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 7 de abril de 2009, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el AYUNTAMIENTO DE CABANA DE BERGANTIÑOS compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 2 de junio de 2009 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los argumentos que consideró oportunos, solicita a la Sala se dictara sentencia por la que estime el recurso de casación, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo.
Por providencia de 14 de septiembre de 2009 el recurso de casación fue admitido a trámite, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con las reglas de reparto, para su sustanciación y por providencia fecha 27 de enero de 2010 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo el Abogado del Estado en escrito presentado el 15 de marzo de 2010 en que solicita sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso, con imposición de costas a la recurrente.
Por providencia de fecha 30 de mayo de 2012 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 6 de junio de 2012, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.
PRIMERO .- Se impugna en este Recurso de Casación 2686/2009 la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó el 22 de enero de 2009, en su Recurso Contencioso-administrativo 110/2007, que desestimó el formulado por el AYUNTAMIENTO DE CABANA DE BERGANTIÑOS contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 31 de octubre de 2006 que aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos doce mil cuatrocientos veintiocho (12.428) metros de longitud, desde un punto del río Allones situado aproximadamente frente al monte Allones hasta la punta de Padrón, en el término municipal de Cabana de Bergantiños (La Coruña).
SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, en síntesis y en lo que aquí interesa, por las siguientes razones:
La alegada caducidad del expediente, que el Ayuntamiento sostuvo en que el procedimiento se inició en el año 1993 y concluyó en el año 2007, superando el plazo de 24 meses previsto en el artículo 12.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC), es rechazada en base a los argumentos contenidos en el Fundamento de Derecho Segundo de la Sentencia, al entender la Sala de instancia que tal plazo, establecido por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, no era aplicable ratio temporis y porque el procedimiento se inició con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de Modificación de la Ley 30/1992, por lo que era aplicable la redacción originaria contenida en el artículo 43.4 de esta última, con arreglo al cual el procedimiento no podía caducar al ser susceptible de producir efectos favorables para los ciudadanos.
El cambio de criterio que llevó a cabo, a juicio del demandante, la Administración del Estado, que, con anterioridad informó favorablemente el Plan General de Ordenación Urbana de Cabana de Bergantiños en 1999, y que, en el deslinde impugnado, se apartó de los criterios recogidos en tal informe ---sin que dicho cambio haya sido motivado como era su obligación conforme al artículo 54.1.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA )---, es rechazado porque, según razona la Sala de instancia en el Fundamento de Derecho Tercero, los informes a que se refieren los artículos 112 y 117 de la Ley de Costas no pueden vincular o comprometer el ejercicio posterior de la potestad de deslinde, ya que con esos informes la Administración del Estado "(...) se limita a pronunciarse sobre la adecuación de los Planes urbanísticos a la legislación de Costas, pero en ningún caso compromete criterios futuros de la Administración en cuanto a la delimitación del dominio público marítimo-terrestre en deslindes administrativos aunque éstos se estén tramitando por cuanto el resultado final de los mismos se desconoce. Es decir, la Dirección General de Costas solo puede pronunciarse en ese momento con arreglo a la poligonal de deslinde provisional por cuanto la definitiva aún no se había producido. Así las cosas, no es sostenible que se haya producido un apartamiento inmotivado de criterios previamente establecidos sobre los límites del dominio público o de su servidumbre de protección pues los criterios tenidos en cuenta en el momento de evacuar el informe en cuestión no eran definitivos siendo de ello perfectamente consciente la parte actora que participaba como interesada en el procedimiento de deslinde" .
Finalmente, la alegada vulneración del procedimiento, que el Ayuntamiento basó en la infracción del artículo 22.2.b) del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre (RC) ---ya que al solicitarse informe al Ayuntamiento sobre la propuestas de deslinde se omitió incluir en el oficio la petición de suspensión de licencias en la zona afectada por el mismo---, es también rechazada por las razones indicadas en el Fundamento de Derecho Cuarto, en que la Sala de instancia expuso que "(...) Del examen del expediente se constata (folio 7) que la delimitación provisional fue enviada al Ayuntamiento de Cabana a efectos de emisión del correspondiente informe, por lo que se cumplimentó lo establecido en el referido precepto desde la perspectiva de la defensa de los intereses municipales en el procedimiento, sin que el hecho de que no se incluyera en el oficio referencia a la petición de suspensión cautelar del otorgamiento de licencias de obra en el ámbito afectado por el deslinde pueda tener la eficacia invalidante pretendida por la actora pues tal omisión ninguna indefensión le produce en el seno del procedimiento de deslinde, pudiendo haber actuado perfectamente de oficio al ser sabedora de la existencia de dicho procedimiento".
TERCERO .- Contra esta Sentencia el AYUNTAMIENTO DE CABANA DE BERGANTIÑOS ha interpuesto recurso de casación en el que esgrime dosmotivos de impugnación, siendo su enunciado el siguiente:
Motivo primero , al amparo del apartado d), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, motivo que se subdivide en dos:
) Por infracción de los principios de vinculación por actos propios, de seguridad jurídica y de confianza legítima, vulnerando con ello el artículo 54.1.c) de la LRJPA , y 9 y 24 de la Constitución .
Según alega en su desarrollo, tales principios y preceptos se vulneran porque la Administración, al aprobar el deslinde, se apartó del criterio seguido en actuaciones precedentes, en concreto del informe emitido en fecha 17 de marzo de 1999 con motivo de la tramitación del PGOU de Cabana de Bergantiños, por lo que dicho cambio debió motivarse, especialmente si se tiene en cuanta el carácter preceptivo y vinculante del informe previsto en el artículo 112 de la Ley de Costas y que ese informe se emitió cuando ya se había iniciado el procedimiento de deslinde ---que tuvo lugar el 10 de agosto de 1993---, sin que se motive o justifique el cambio que se introdujo en la delimitación del dominio publico que introdujo al modificarse los planos en abril de 2006, siendo así que la definición del dominio público no experimentó una redefinición legal, incurriendo en contradicción respecto de la definición de la línea de servidumbre, en que si han aceptado los informes de la Administración municipal ---y por ello modificado la zona de servidumbre respecto de determinados tramos según la clasificación prevista en las antiguas Normas Subsidiarias---, por lo que entiende que la modificación de la línea de dominio público, aun tratándose de acto de trámite, debió motivarse al apartarse del informe anterior conforme al cual se aprobó el PGOU y se concedieron licencias de construcción que al variar la línea de deslinde ahora quedan en situación de fuera de ordenación, vulnerándose así los principios de confianza legítima y seguridad jurídica.
) Por infracción del artículo 22.2.b) del RC, al no incluir en el oficio que la Administración de Costas dirigió al Ayuntamiento la petición de suspensión de licencias prevista en ese precepto, incurriendo en la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.e ) ó g ) y 62.2 o, en todo caso, en causa de anulabilidad del artículo 63 de la LRJPA .
Alega en el desarrollo que tal omisión sí ha sido causa de indefensión, pues el Ayuntamiento ha concedido licencias durante la tramitación del expediente de deslinde en cumplimiento del Plan General, no siendo correcta la interpretación de la Sala de instancia de que el Ayuntamiento debió actuar de oficio y suspender las licencias, pues lo cierto es que el Ayuntamiento no puede negarse a otorgar licencias en ejecución de un plan aprobado y informado favorablemente por la Administración del Estado, por lo que debió ser ésta quien corrigiera la situación por ella creada, lo que no hizo en 14 años, pues tampoco impugnó las licencias o advirtió al Ayuntamiento, quien conoció el cambio de la línea de deslinde en 19 de diciembre de 2003 ---que hasta ese momento era el mismo que el previsto en el PGOU---; cambio de criterio que ha sido causa de indefensión y grave perjuicio para el Ayuntamiento como consecuencia de las actuaciones administrativas y procesales que se han iniciado por la concesión de licencias al amparo del PGOU que, a su vez, se ajustaba a la primitiva propuesta de deslinde.
Motivo segundo , al amparo del epígrafe c) del artículo 88.1 de la LRJCA , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que en este último caso se haya producido indefensión para la parte; por infracción, en concreto, del artículo 218.1 y 2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ), 120 de la Constitución , y 248.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1º de julio, del Poder Judicial (LOPJ ), al incurrir la sentencia en falta de motivación y no ser congruente.
Según dice en su desarrollo, la sentencia es incongruente porque tras reconocer que competía a la Administración del Estado la comunicación de suspensión de licencias, y que no lo hizo, posteriormente y de forma contradictoria excluye a tal Administración de responsabilidad, trasladándola al Ayuntamiento, al afirmar que podía haber actuado de oficio, "sabedora" del procedimiento, sin que se explique o motive en base a qué llega a esa conclusión, pues lo cierto es que el Ayuntamiento conocía la existencia del procedimiento de deslinde, que coincidía con el previsto en el PGOU al ser informado favorablemente por la Administración de Costas, pero no el cambio de criterio, lo que ha provocado indefensión y grave perjuicio pues una vez aprobado el deslinde se ha puesto en tela de juicio varias licencias concedidas por el Ayuntamiento con anterioridad a tal cambio de criterio, por lo que podría enfrentarse a las consecuencias de tal anulación cuyo origen no le es achacable.
CUARTO .- El motivo primero no puede ser estimado, y ello por las razones que exponemos a continuación.
Siendo el acto impugnado aprobatorio de un deslinde marítimo terrestre, no está demás empezar nuestro examen recordando la naturaleza de tal acto y los perfiles que conforman la potestad-deber de esta actuación administrativa. En este sentido, hemos señalado, entre otras, en nuestra STS de 14 de julio de 2003 , que "el procedimiento de deslinde, contemplado en el capítulo III del título I de la Ley de Costas 22/1998, de 28 de julio, tiene como finalidad constatar y declarar que un suelo reúne las características físicas relacionadas en los artículos 3 , 4 y 5 de dicha Ley , sin que ello comporte la imposibilidad de practicar ulteriores deslindes si el llevado a cabo resulta incorrecto, incompleto o inexacto, aunque no haya cambiado la morfología de los terrenos, ya que el dominio público marítimo-terrestre viene configurado por hechos naturales que el deslinde se limita a comprobar, ... pues con el deslinde ... se persigue ... la determinación del dominio público marítimo-terrestre a fin de constatar si efectivamente un terreno reúne o no las características contempladas en los artículos 3 , 4 y 5 de la Ley de Costas , y ello cuantas veces fuese necesario, bien de oficio o a petición de cualquier interesado" .
En consonancia con ello, hemos declarado, en interpretación del artículo 14.2 de la Ley de Costas , ---que dispone que "la aprobación del deslinde compete al Ministerio de Hacienda, cuya resolución será ejecutiva, y sólo podría ser impugnada en vía contencioso administrativa por infracción de procedimiento, sin perjuicio de que cuantos se estiman lesionados en sus derechos pueden hacerlos valer ante la jurisdicción ordinaria" --- que tal precepto no puede ser entendido en el sentido de que limite los motivos de impugnación judicial del acto aprobatorio del deslinde a la regularidad procedimental, pues una tal interpretación sería contraria al artículo 24 de la Constitución Española ; en particular, ocurriría ello si se pretendiera que no puede revisarse en la vía contencioso administrativa la concurrencia de los supuestos físicos que configuran el dominio público marítimo terrestre, siendo así que es ello precisamente el objeto principal del procedimiento administrativo del deslinde. Tal como dice la sentencia de este Tribunal Supremo de 24 de Octubre de 2001 "en materia de deslinde de la zona marítimo terrestre, la función propia de esta Jurisdicción se limita a determinar la corrección del procedimiento de deslinde y la inclusión de los terrenos afectados en alguna de las categorías que, según la Ley de Costas, constituyen el dominio público marítimo. Así lo ha proclamado esta Sala en reiteradas sentencias, entre las que se encuentran las de 10 de Febrero de 1988 , 8 de Junio de 1990 , 17 de Diciembre de 1990 y 21 de Octubre de 1993 , y las más recientes de fechas 24 y 26 de Septiembre y 3 de Octubre de 2001 , de las que se debe extraer idéntica conclusión" .
Finalmente, tampoco está de más recordar, ahora desde la perspectiva de concurrencia de diferentes títulos competenciales sobre un mismo ámbito territorial, lo indicado en la STC 149/1991, de 14 de julio , sobre la constitucionalidad de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, que nos ocupa, en la que se señalaba que "es sabido que, según una doctrina que muy reiteradamente hemos sostenido ( SSTC 77/1984, FJ 3.º, 227/1988, FJ 14 , y 103/1989 , FJ 6.º.a), la titularidad del dominio público no es, en sí misma, un criterio de delimitación competencial y que, en consecuencia, la naturaleza demanial no aísla a la porción del territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre ese aspecto corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad. Tal doctrina no significa, sin embargo, que la Constitución no establezca con absoluta precisión que es competencia propia del Estado la determinación de aquellas categorías de bienes que integran el dominio público natural y que atribuya al Estado la titularidad del mismo, como ya se declaró en la STC 227/1988 (fundamento jurídico 14). Según allí se demuestra no sólo resulta, en efecto, del análisis del art. 132 C. E . la conclusión de que "tratándose del demanio natural es lógico que la potestad de demanializar se reserve en exclusiva al Estado y que los géneros naturales de bienes que unitariamente lo integran se incluyan asimismo, como unidad indivisible en el dominio estatal", sino que esa solución es la única compatible con otros preceptos constitucionales, muy especialmente los contenidos en los párrafos primero y octavo del apartado primero del art. 149.
Esta facultad del legislador estatal para definir el dominio público estatal ( art. 132.2 C.E .) y para establecer el régimen jurídico de todos los bienes que lo integran, está constitucionalmente sujeta a condicionamientos que la propia Constitución establece de modo explícito o que implícita, pero necesariamente, resultan de la interpretación sistemática de la Norma fundamental. Como en el presente caso el contenido del dominio público, el género de bienes que lo integran, está establecido por la propia Constitución, el legislador se limita, al definirlo, a ejecutar un mandato constitucional y se excusan otras consideraciones respecto del condicionamiento que a la facultad para incluir en el dominio público, genéricamente, los bienes de otra naturaleza o clase, impone la misma Constitución. Si resulta necesario recordar que, en lo que toca al régimen jurídico de los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre, el legislador no sólo ha de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sino que además ha de adoptar todas las medidas que crea necesarias para preservar sus características propias. Ciertamente esta inclusión en la legislación reguladora del régimen jurídico de los bienes del dominio público natural cuya titularidad corresponde al Estado de las medidas de protección necesarias para asegurar la integridad de esa titularidad se impone como necesidad lógica en todo caso, y así lo declaramos, en lo que concierne a las aguas, en la ya citada STC 227/1988 (fundamento jurídico 18). En el caso del dominio público marítimo-terrestre se trata además, sin embargo, de una expresa necesidad jurídico-positiva, constitucional, pues como es obvio, el mandato del constituyente quedaría burlado si el legislador obrase de modo tal que, aun reteniendo físicamente en el dominio público del Estado la zona marítimo-terrestre, tolerase que su naturaleza y sus características fueran destruidas o alteradas ", a lo que añade más adelante que "(...) e stas finalidades que ampara el art. 45 C. E . no pueden alcanzarse, sin embargo, sin limitar o condicionar de algún modo las utilizaciones del demanio y el uso que sus propietarios pueden hacer de los terrenos colindantes con él y, en consecuencia, tampoco sin incidir sobre la competencia que para la ordenación del territorio ostentan las Comunidades Autónomas costeras. Esta incidencia está legitimada, en lo que al espacio demanial se refiere, por la titularidad estatal del mismo" .
QUINTO.- Con tal punto de partida, examinaremos a continuación la alegada vulneración de los principios de vinculación por actos propios, seguridad jurídica y confianza legitima y falta de motivación que se contienen en el submotivo 1, vulneración que en modo alguno se produce, por cuento:
) Los informes emitidos por la Administración de Costas en el seno de procedimientos de aprobación de instrumentos de planeamiento o de ordenación territorial sobre terrenos sin deslindar no pueden comprometer o vincular el posterior deslinde; y,
) Desde la perspectiva del deslinde aprobado, los cambios introducidos en la delimitación del dominio publico durante la tramitación del procedimiento estaban motivados y justificados.
Empezando por el primer aspecto, existe una consolidada línea jurisprudencial en el sentido de que la potestad de informe prevista en los artículos 112.a ) y 117 de la Ley de Costas: En la primera se atribuye a la Administración General del Estado, el primero , artículo 112, en cuanto a la emisión de informe sobre " Planes y normas de ordenación territorial o urbanística y su modificación o revisión, en cuanto al cumplimiento de las disposiciones de esta Ley y de las normas que se dicten para su desarrollo y aplicación ", y, en la segunda,---artículo 117--- referido a que " 1.En la tramitación de todo planeamiento territorial y urbanístico que ordene el litoral, el órgano competente, para su aprobación inicial, deberá enviar, con anterioridad a dicha aprobación, el contenido del proyecto correspondiente a la Administración del Estado para que ésta emita, en el plazo de un mes, informe comprensivo de las sugerencias y observaciones que estime convenientes" , completado en su epígrafe 2, en que se establece que "(...) Concluida la tramitación del plan o normas de que se trate e inmediatamente antes de la aprobación definitiva, la Administración competente dará traslado a la del Estado del contenido de aquél para que en el plazo de dos meses se pronuncie sobre el mismo ...". Pues bien, en relación con tales informes se señala que no puede comprometer el ejercicio posterior de la potestad-deber de deslindar en el sentido de que el contenido del deslinde deba ajustarse, indefectiblemente, a tales informes previos .
Como esta Sala ha declarado en la STS de 11 de febrero de 2009, RC 8391/2004 , "(...) no existe vinculación alguna en el momento del deslinde por la previa actuación o intervención estatal en el planeamiento urbanístico" . La previa clasificación del suelo e incluso la intervención estatal en dicha actuación a través de los informes previstos en el artículo 117, no puede vincular la posterior actuación estatal en materia de deslinde, ya que la naturaleza demanial de los terrenos es absolutamente distinta y diferente del ejercicio de la potestad de planeamiento concretada en la clasificación y calificación urbanística de los mismos terrenos, no pudiendo, el ejercicio y actuación de esta potestad administrativa alterar la naturaleza demanial de unos concretos terrenos ya que tal carácter no es fruto del ejercicio de una potestad discrecional ---como la de planeamiento--- sino, mas bien, el resultado irremisible de la declaración de tal carácter demanial por concurrir las características físicas contempladas en el artículo 3º de la LC , de conformidad con lo previsto en el artículo 132 de la Constitución Española . Dicho de otra forma, que la demanialidad resulta absolutamente inmune a las previas determinaciones del planeamiento urbanístico, las cuales no pueden, en modo alguno, obligar a una desafectación de pertenencias demaniales, tal y como se desprende del citado artículo 132 de la Constitución Española, así como 7 , 8 , 9 , 11 y 13.1 de la LC ". También en este sentido, las posteriores SSTS de 1de marzo de 2011, RC 386/2007 ; 20 de noviembre de 2009, RC 4963/2005 .
En definitiva, que el deslinde de costas se ha de practicar atendiendo a la realidad física del terreno, con independencia y al margen de que sobre él la Administración urbanística haya reconocido un determinado aprovechamiento, o haya concedido una licencia de obras, ello sin perjuicio del derecho indemnizatorio que en su caso tal circunstancia pudiera generar en favor del afectado, dicho sea esto sin prejuzgar el fondo de esa cuestión.
Desde el punto de vista de la motivación del deslinde aprobado, la exigencia de motivación de los actos administrativos constituye una constante de nuestro ordenamiento jurídico y así lo proclama el artículo 54 de la LRJPA , teniendo por finalidad la de que el interesado conozca los motivos que conducen a la resolución de la Administración, con el fin, en su caso, de poder rebatirlos en la forma procedimental regulada al efecto. Motivación que, a su vez, es consecuencia de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad enunciados por el apartado 3 del artículo 9 de la Constitución (CE ) y que también, desde otra perspectiva, puede considerarse como una exigencia constitucional impuesta no sólo por el artículo 24.2 CE sino también por el artículo 103 (principio de legalidad en la actuación administrativa). Por su parte, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada por el Consejo Europeo de Niza de 8/10 de diciembre de 2000 incluye dentro de su artículo 41, dedicado al "Derecho a una buena Administración", entre otros particulares, "la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones".
Siendo esto así y a la vista de la finalidad del deslinde, la motivación del mismo sí es requisito que debe cumplir la resolución que ponga fin al procedimiento, motivación que en el caso de deslinde de bienes de dominio publico marítimo terrestre pasa por acreditar que los terrenos finalmente incluidos en la delimitación demanial cumplen los requisitos geomorfológicos previstos en los artículos 3 , 4 y 5 de la Ley de Costas . Esta es la motivación que debe reunir, de forma inexcusable, el acto aprobatorio del deslinde, como se desprende de la regulación contenida en el articulo 24.a) del Reglamento General de Costas en el que se indica que el Proyecto de Deslinde debe contener, entre otros elementos, una Memoria en que se refleje la "(...) justificación de la línea de deslinde propuesta" , lo que remite a la aplicación, en cuanto a la motivación, al artículo 54.1.f) de la LRJPA , que se refiere a actos que deben ser motivados por aplicación de disposición legal o reglamentaria.
Centrándonos ya en la tramitación del procedimiento de deslinde y la alegada falta de motivación que se produce respecto de la primitiva propuesta de deslinde y la finalmente aprobada, debe señalarse que el hecho de que no coincidan es efecto o consecuencia de un procedimiento complejo, como es el deslinde, y de las incidencias que se producen durante su tramitación, en especial del resultado de los trámites de información pública y notificación personal a los afectados e informes emitidos por Organismo y entidades, lo que conlleva la necesidad efectuar las comprobaciones técnicas necesarias y con ello la eventualidad de que se produzcan cambios respecto de la propuesta de deslinde inicial ---que en este sentido no tiene más finalidad que la de ser el presupuesto del acto iniciador del procedimiento---, modificaciones que cuando son sustanciales respecto de la delimitación provisional realizada previamente determinan, como así dispone el articulo 25 del Reglamento de la Ley de Costas , la necesidad de reiterar un nuevo período de información pública y de petición de informe la Comunidad Autónoma y al Ayuntamiento, así como de audiencia a los propietarios colindantes afectados, que es lo que hizo la Administración recurrida, como veremos seguidamente.
En el caso concreto, la parte demandante no discutió la legalidad del deslinde en cuanto al fondo, esto es si los terrenos incluidos en el dominio público tenían las características geomorfológicas previstas en la Ley de Costas para su consideración demanial, pues discutió la legalidad de la Orden aprobatoria de deslinde por cuestiones formales ---como hemos referido en el Fundamento de Derecho Segundo de esta nuestra sentencia--- y la falta de motivación la refirió, exclusivamente, al cambio entre la propuesta inicial y la definitiva.
Sin embargo, tal modificación, en contra de la tesis sostenida por el Ayuntamiento, sí estaba motivada. En efecto, como se indica en el epígrafe IX de Antecedentes de la Orden Ministerial impugnada, tal modificación obedeció a que "(...) se comprobó que determinadas zonas de la marisma quedaban inundadas por el flujo de las mareas, por lo que se procedió a eliminar la ribera del mar inicialmente trazada entre los vértices 277 a 285 y 305 a 371, haciéndola coincidir con la de deslinde ", añadiendo más adelante que, como consecuencia de tal modificación " se otorgó un nuevo trámite de audiencia. Transcurrido dicho plazo no se presentaron alegaciones ". Esto es, el Ayuntamiento no cuestionó en vía administrativa tal cambio, pues no presentó alegaciones.
Por otra parte, según se indica en la Orden Ministerial, entre los vértices 260 a 271 la justificación del deslinde consiste en "(...) el punto más interior alcanzado por las olas en los mayores temporales conocidos o, cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial. Se consideran incluidas en esta zona las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, por lo que conforme a lo previsto en el articulo 3.1.a) de la Ley de Costas forman parte de la zona marítimo terrestre ", sin que la concurrencia de tales condiciones geomorfológicas fueran cuestionadas por el Ayuntamiento recurrente.
Las razones expuestas nos llevan a la conclusión de que no se produjo vulneración del artículo 54.1.c) de la LRJPA , conforme al cual deben motivarse los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes, pues ni 1) el informe emitido por la Administración de Costas respecto del Plan General de Ordenación a que se refiere el artículo 117 de la Ley de Costas , 2) ni la delimitación provisional que acompaña a la iniciación del procedimiento de deslinde a que se refiere el artículo 12.5 de la Ley de Costas tienen la naturaleza jurídica de precedente administrativo respecto de la delimitación definitiva del deslinde, pues el precedente administrativo ---que no es sino una derivación del principio de igualdad en la aplicación de la Ley---, requiere que las resoluciones o actos administrativos que son objeto de contraste tengan análoga naturaleza y finalidad, lo que no ocurre en el caso presente respecto de los actos invocados.
SEXTO. - Tampoco podemos acoger el submotivo 2, en que alega que el acto impugnado incurrió en la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.e ) ó g ) y 62.2 o, en todo caso, en causa de anulabilidad del artículo 63 de la citada LRJPA , por no instar la Administración del Estado la suspensión de licencias en el oficio que la Administración de Costas dirigió al Ayuntamiento en cumplimiento del artículo 22.2.b) del Reglamento General de Costas , reprochando a la Sala de instancia las consideración que se contienen respecto de que suspensión pudo acordarse de oficio por el Ayuntamiento por el conocimiento del deslinde que debía tener.
No es objeto de debate que en el oficio que la Administración de Costas remitió al Ayuntamiento recurrente solicitando informe sobre la propuesta provisional de deslinde carecía de la petición de suspensión de licencias en el ámbito afectado por el deslinde, previsto en el artículo 22.2.b) del RGC . Ahora bien, la suspensión de licencias de edificación es una medida cautelar que, como tal, está encaminada a garantizar la eficacia de la resolución que finalmente se adopte, sin que las cuestiones atinentes a su adopción ---o su falta, como es el caso---- puedan trasladarse, indefectiblemente, a la validez del acto final del procedimiento, del que tal medida es únicamente una medida preventiva para salvaguardar la finalidad propia del deslinde.
En este sentido, la irregularidad procedimental de falta de suspensión de licencias no puede tener el efecto anulatorio pretendido al amparo de los epígrafes e) y g) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992 .
El epígrafe e) contempla la nulidad de actos dictados prescindiendo de forma total y absoluta del procedimiento, lo que no es el caso, pues el procedimiento, en sus aspectos esenciales, se cumplió, constando que se procedió al apeo, previa citación a los interesados ---que no presentaron alegaciones---, y que sometió al trámite de información pública e informes de la Administración Municipal y Autonómica y a los colindantes, trámite que se volvió a reiterar como consecuencia de las modificaciones introducidas respecto de la propuesta inicial de deslinde, sin que se presentaran alegaciones, como así indica la Orden Ministerial impugnada.
No incurre en la nulidad prevista en el epígrafe g) ---que se refiere a actos nulos porque así lo disponga una disposición con rango legal---, ya que la Ley de Costas no contempla la nulidad del deslinde ---ni la recurrente invoca precepto de esa Ley--- como consecuencia de la falta de petición de suspensión de licencias.
Tampoco tal irregularidad puede conllevar la nulidad al amparo del artículo 62.2, pues tal causa de nulidad es aplicable a las disposiciones generales, de cuya naturaleza no participan los deslindes previstos en la Ley de Costas . En la STS de 27 de abril de 2005, RC 4011/2002 , en dijimos que "(...) la Orden ministerial aprobatoria de un deslinde marítimo terrestre carece del significado de las disposiciones de carácter general..."; criterio que reiteramos en la STS de 1 de junio de 2009 , RC 649 / 2005.
Finalmente, tampoco determinaba la anulabilidad al amparo del artículo 63 de la LRJPA , pues la falta de petición de suspensión de licencias no impidió al acto aprobatorio del deslinde cumplir su finalidad que es, se insiste, concretar o delimitar los terrenos en que concurren las características naturales que la Ley de Costas anuda su carácter demanial.
Por ello, la falta de suspensión de licencias podrá desplegar sus efectos, en su caso, con posterioridad al deslinde, en las incidencias y régimen de responsabilidad que puedan suscitarse respecto de las concedidas sin ajustarse al deslinde aprobado. Acierta, pues, la Sala de instancia al negar efecto invalidante a tal cuestión.
SEPTIMO .- El motivo segundo , en que se reprocha a la sentencia incurrir en falta de motivación y no ser congruente, tampoco puede ser acogido.
En relación con la invocada falta de motivación venimos recordando con la STC 6/2002 de 14 de enero , que "la obligación de motivar las Sentencias no es sólo una obligación impuesta a los órganos judiciales por el art. 120.3 CE , sino también, y principalmente, un derecho de los intervinientes en el proceso que forma parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado por el art. 24.1 CE , que únicamente se satisface si la resolución judicial, de modo explícito o implícito, contiene los elementos de juicio suficientes para que el destinatario y, eventualmente, los órganos encargados de revisar sus decisiones puedan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión. Es por lo tanto -y sobre todo- una garantía esencial para el justiciable mediante la cual es posible comprobar que la decisión judicial es consecuencia de la aplicación razonada del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad. En conclusión, una Sentencia que no dé respuesta a las cuestiones planteadas en el proceso, o de cuyo contenido no puedan extraerse cuáles son las razones próximas o remotas que justifican aquélla, es una decisión judicial que no sólo viola la Ley, sino que vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (por todas, SSTC 13/1987, de 5 de febrero, F. 3 ; 56/1987, de 14 de mayo, F. 3 ; 14/1991, de 28 de enero, F. 2 ; 122/1991, de 3 de junio, F. 2 ; 165/1993, de 18 de mayo, F. 4 ; 122/1994, de 25 de abril, F. 5 ; 5/1995, de 10 de enero, F. 3 ; 115/1996, de 25 de junio , F. 2 , 79/1996, de 20 de mayo, F. 3 ; 50/1997, de 18 de marzo, F. 4 y 139/2000, de 29 de mayo , F. 4)".
Sin embargo, por otra parte, y como contrapeso de la anteriores afirmaciones, también se señala, en la STC 301/2000 de 13 de noviembre , que "el deber de motivación de las resoluciones judiciales no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles hayan sido los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión, es decir, la "ratio decidendi" que ha determinado aquélla. En fin, la suficiencia de la motivación no puede ser apreciada apriorísticamente con criterios generales, requiriendo por el contrario examinar el caso concreto para comprobar si, a la vista de las circunstancias concurrentes, la resolución judicial impugnada ha cumplido o no este requisito ( SSTC 24/1990, de 15 de febrero, F. 4 ; 154/1995, de 24 de octubre, F. 3 ; 66/1996, de 16 de abril, F. 5 ; 115/1996, de 25 de junio, F. 2 ; 116/1998, de 2 de junio, F. 3 ; 165/1999, de 27 de septiembre , F. 3)" ; añadiendo la STC 187/2000, de 10 de julio , que "no existe, por lo tanto, un derecho fundamental del justiciable a una determinada extensión de la motivación, puesto que su función se limita a comprobar si existe fundamentación jurídica y, en su caso, si el razonamiento que contiene constituye, lógica y jurídicamente, suficiente motivación de la decisión adoptada, cualquiera que sea su brevedad y concisión, incluso en supuestos de motivación por remisión (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre, F. 2 ; 187/1998, de 28 de septiembre, F. 9 ; 215/1998, de 11 de noviembre, F. 3 y 206/1999, de 8 de noviembre , F. 3)".
Respecto de la incongruencia interna, que es la clase que se alega incurre la sentencia, como hemos indicado en la STS de 6 de marzo de 2012, RC 2114/2008 , una reiterada jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo (por todas, sentencia de 14 de noviembre de 2011 ---RC 2910/2008 ---), declara que la exigencia de precisión y claridad contenida en el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil obliga al rigor discursivo de las sentencias y a que éstas mantengan una coherencia y lógica interna tratando de evitar la contradictio in terminis . La sentencia debe guardar una coherencia interna, de manera que ha de observar la necesaria correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto en la parte dispositiva; y, asimismo, ha de reflejar una adecuada conexión entre los hechos admitidos o definidos y los argumentos jurídicos utilizados. La incongruencia interna de la sentencia constituye, por tanto, motivo de recurso de casación por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, pero no por desajuste con lo pedido o la causa de pedir, en los términos que derivan de los artículos 218 de la Ley de Enjuiciamiento civil , 33.1 y 67 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , sino por falta de la lógica que requiere que la conclusión sea el resultado de las premisas previamente establecidas por el Tribunal, ya que los fundamentos jurídicos y fácticos forman un todo con la parte dispositiva esclareciendo y justificando los pronunciamientos, y pueden servir para apreciar la incongruencia interna cuando lo decidido resulta inexplicable.
Pues bien, así definidos jurisprudencialmente los requisitos de motivación y coherencia interna de las sentencias, no es atendible el motivo.
La sentencia no incurre en falta de motivación porque no explique o motive en base a qué circunstancias llega a la conclusión de que el Ayuntamiento conocía la existencia del procedimiento de deslinde, pues era obvio que lo conocía, al menos desde que en fecha 1 de septiembre de 1993, en que la Administración del Estado remitió propuesta de delimitación provisional a efectos de la emisión de informe.
Tampoco incurre en incoherencia interna porque, por una parte afirma que la Administración del Estado debió instar la suspensión de licencias y por otro indica que el Ayuntamiento pudo hacerlo de oficio, pues ambas proposiciones no son contradictorias entre sí, pues la suspensión de licencias con motivo de la iniciación del procedimiento de deslinde (ex artículo 12.5 de la Ley de Costas ), se trata, 1), de una potestad que compete a la Administración urbanística municipal; 2), que nada excluye que el procedimiento de suspensión pueda instarse o iniciarse, además de por la Administración de Costas, de oficio; y 3), que la iniciación del expediente de deslinde no conlleva siempre, de forma inexorablemente, la suspensión de licencias, sino que requiere que las determinaciones del planeamiento puedan entrar en contradicción con el deslinde que se aprueba.
Finalmente, las consecuencias que la parte recurrente extrae de la sentencia en cuanto a que de ella pudiera desprenderse que excluye a la Administración del Estado de responsabilidad, trasladándola al Ayuntamiento, por la falta de suspensión de licencias, debe advertirse que la sentencia no llega a esas conclusiones, entre otras cosas porque no esa ese el objeto del pleito en la instancia, ni así se desprende del resto de razonamiento ni del debate suscitado en la instancia, que se limitó a la legalidad de la Orden aprobatoria del deslinde. Por ello ni el Tribunal a quo ni nosotros ahora, so pena de incurrir, ahora sí, en incongruencia, podía abordar cuestiones en torno a la posible responsabilidad administrativa por la falta de suspensión de licencias.
Procede, pues, desestimar el recurso de casación.
OCTAVO .- Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, a la vista de las actuaciones procesales, respecto de la minuta del Abogado del Estado a la cantidad de 2.500 euros.
No haber lugar y, por tanto, desestimar el Recurso de Casación 2686/2009, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE CABANA DE BERGANTIÑO contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en fecha 22 de enero de 2009, en el Recurso Contencioso-administrativo 110/2007 , la cual, en consecuencia, confirmamos.
STS, 11 de Junio de 2013 (Costas y playas, Deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre)
STSJ Comunidad Valenciana 604/2013, 19 de Julio de 2013
STSJ Castilla y León , 24 de Octubre de 2005