Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-36416-de-marzo-3-de-2010?documento=jurcol&contexto=jurcol_81493e79d46f502ae0430a010151502a&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-21 02:02:53
Document Index: 231376521

Matched Legal Cases: ['artículo 14', 'artículo 467', 'artículo 416', 'artículo 55', 'artículo 416', 'artículo 189', 'artículo 55', 'artículo 1', 'artículo 416', 'artículo 53', 'artículo 150', 'artículo 55', 'artículo 6', 'artículo 12', 'artículo 43', 'artículo 41', 'artículo 43', 'artículo 43', 'artículo 146', 'artículo 150', 'artículo 12', 'artículo 6', 'artículo 14']

﻿ Sentencia 36416 de marzo 3 de 2010
SENTENCIA 36416 DE 03 DE MARZO DE 2010
CONTENIDO:RÉGIMEN PENSIONAL DEL SERVIDOR PÚBLICO. CON LA LEY 100 DE 1993, PERDIERON VIGENCIA TODAS LAS PRERROGATIVAS QUE EN MATERIA DE PENSIONES DE JUBILACIÓN EXTRALEGALES CONSAGRABAN LAS DISPOSICIONES MUNICIPALES O DEPARTAMENTALES. NO LE ES PERMITIDO A LAS CORPORACIONES MUNICIPALES O DEPARTAMENTALES EXPEDIR NORMAS GENERALES SOBRE PENSIONES, YA QUE ESA ES UNA ATRIBUCIÓN EXCLUSIVA Y EXCLUYENTE DEL CONGRESO.
TEMAS ESPECÍFICOS:RÉGIMEN PENSIONAL DEL SERVIDOR PÚBLICO, CONVENCIÓN COLECTIVA, RÉGIMEN DE LA CONVENCIÓN COLECTIVA
Sentencia 36416 de marzo 3 de 2010
Rad.:36416
Dada la vía escogida para el ataque, debe ponerse de presente que no es objeto de controversia entre las partes, que la demandante trabaja para el ente accionado desde el 1º de marzo de 1982, ocupando el cargo de auxiliar administrativo en la secretaría de planeación municipal; que el demandado suscribió convenciones colectivas con el sindicato de trabajadores, y en la de 1975 se pactó una pensión con 20 años continuos o discontinuos de servicios con la edad que tuviese el trabajador al momento de cumplirlos; que según el artículo 14 del Acuerdo municipal 27 del 6 de diciembre de 1977, que la aprobó, tal benefició se hizo extensivo a todos los servidores del municipio de Bello, y que dicha cláusula se mantiene hasta el momento, dado que en las convenciones que posteriormente se firmaron, no fue modificada en ellas expresa o tácitamente, y se dejó consignado que continuaría vigente todo lo dispuesto en las anteriores.
Vista la motivación de la sentencia impugnada, desde el punto de vista puramente jurídico, son dos las principales conclusiones a que arribó el tribunal; una en el sentido de que conforme a la C.N., la potestad de regular el régimen prestacional de los empleados públicos es exclusiva del Congreso de la República, y por delegación que este le hiciera el Gobierno Nacional; y otra, que en el ordenamiento interno colombiano los empleados públicos no están facultados para presentar pliegos de peticiones ni tienen la garantía de la negociación colectiva para regular sus relaciones laborales, como tampoco la posibilidad de que se les extiendan derechos convencionales logrados por los trabajadores oficiales.
Por su parte la censura estima que dicha facultad no es exclusiva del legislativo, y a los empleados públicos, como es el caso de la demandante, si se les pueden aplicar convenciones colectivas.
Así las cosas, considera la Sala que la razón está de parte del juez colegiado, por lo siguiente:
El artículo 467 del Código Sustantivo del Trabajo, al referirse a la convención colectiva de trabajo, dispone que esta se celebra entre uno o varios patronos o asociaciones patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, por otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia.
Como puede verse, dicha norma se refiere expresamente a contratos de trabajo, y es sabido que a la administración pública bajo esa modalidad, únicamente son vinculados los trabajadores oficiales, mas no los empleados públicos que tienen con ella una relación establecida por ley o por reglamentos, que no se pueden modificar sino por preceptos de la misma jerarquía.
Reafirma lo anterior, el artículo 416 del mismo estatuto, al preceptuar, en la parte que interesa, que “Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás,...” (Resalta y subraya la Sala).
Siendo ello así, obviamente los empleados públicos, tampoco podrían beneficiarse de dichos acuerdos colectivos, por extensión que en ellos se les haga.
Valga decir, que dichas normas estaban vigentes, tanto para el momento en que se suscribió la convención colectiva de trabajo 1975-1977, que se invoca como fuente del derecho reclamado, como para aquel en que por Acuerdo municipal del 27 del 6 de diciembre de 1977, dispuso que tal benefició se haría extensivo a todos los servidores del municipio de Bello.
Así mismo, el artículo 55 de la actual Constitución, en que también se apoya el recurrente, establece que se garantizará el derecho a la negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley, siendo precisamente una de ellas, la consagrada en el artículo 416 citado.
Ahora, en lo relacionado con los convenios 151 y 154 de la OIT, a que también se refiere la censura, esta Sala en sentencia del 5 de junio de 2001 radicación 16788, expresó:
En este orden de ideas, es claro que los sindicatos de empleados públicos no tienen la posibilidad legal de generar un conflicto colectivo para entrar a discutir a través de un proceso de negociación colectiva incrementos salariales o cualesquiera otros beneficios relativos a la situación laboral de sus afiliados, toda vez que la fijación del régimen salarial y prestacional de estos a nivel nacional se encuentra atribuida expresamente por la Constitución al Congreso de la República (art. 150, num. 19, ord. e) y al Presidente de la República en el evento del numeral 14 del artículo 189 ibidem; y, en el ámbito territorial, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales (C.N., art. 300, num. 7º y art. 313, num. 6º), ora a los gobernadores y alcaldes en las precisas circunstancias previstas en los artículos 305 (num. 7º) y 315 (num. 7º) de la misma Carta.
Lo anterior no se contrapone a los convenios 151 y 154 de la OIT, aprobados por las leyes 411 del 5 de noviembre de 1997 y 524 del 12 de agosto de 1999 respectivamente, porque en tales instrumentos internacionales se consagra la negociación colectiva para los empleados públicos como una de las opciones que puede adoptar la autoridad nacional competente o también como una medida deseable para que las organizaciones que representan a aquellos participen con las autoridades públicas competentes en el establecimiento de las condiciones de trabajo, así como en la solución de sus diferencias laborales. Por ello, se hace en estos una invitación a los Estados para que, de acuerdo con las situaciones propias de cada nación, se adelanten campañas de estímulo y fomento de tal mecanismo de concertación en el sector público. Lo que, además, por mandato constitucional —inciso dos del artículo 55 de la C.P.— constituye un deber para el Estado Colombiano.
Aún más, el numeral 3º del artículo 1º del Convenio 154 deja abierta la posibilidad de que, en lo referente a la administración pública, la legislación o la práctica nacionales puedan fijar modalidades particulares de aplicación de dicho convenio.
Por tanto y no obstante que desde la Ley 50 de 1990 (art. 58) es posible la constitución de sindicatos mixtos, que agrupen empleados públicos y trabajadores oficiales, aún la ley no ha establecido un mecanismo para que se lleve a efecto la negociación del pliego de peticiones de los trabajadores oficiales, al unísono con las “solicitudes respetuosas” que hasta ahora pueden presentar los empleados públicos que no solamente por norma general son empleados de carrera y por lo tanto sujetos a regímenes especiales en distintos aspectos, sino que además tienen expresa prohibición legal de presentar pliegos de peticiones y de firmar convenciones colectivas de trabajo. (CST, art. 416)”.
Importa también, traer a colación los apartes pertinentes de la sentencia de la Corte Constitucional C-1234 de 2005, por medio de la cual nuevamente se declaró la exequibilidad del artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, explicándose en ella la relación de dicha norma con lo que disponen los convenios 151 y 154 de la OIT, y se concluye que los empleados públicos no están facultados para celebrar convenciones colectivas de trabajo; allí se dijo:
“El Estado colombiano se comprometió con la suscripción de los convenios 151 y 154 de la OIT, incorporados a la legislación interna, a que los empleados públicos se puedan organizar en sindicatos, y que, en tal virtud, gocen del derecho a la negociación colectiva, con el fin de lograr la solución concertada de los conflictos laborales que se presenten, pues, estas organizaciones sindicales, de conformidad con la Constitución en los artículos 39 y 55, tienen derecho a ser parte de las negociaciones y de participar en las decisiones que los afecten (art. 2º de la Carta), entendido el concepto de negociación colectiva, en la forma amplia de la expresión, como se acaba de anotar. En el seno de las negociaciones, se deben buscar fórmulas que concilien los intereses de las partes dentro de los límites impuestos por la Constitución y la ley.
“Tratándose de negociaciones colectivas con los sindicatos de empleados públicos, debe tenerse en cuenta que si bien la negociación no es plena, porque se entiende que la decisión final le corresponde adoptarla a las autoridades señaladas por la Constitución (es decir, en el ámbito nacional al Congreso y al Presidente de la República, y en el ámbito territorial, a las asambleas, concejos, gobernadores y alcaldes), esto no implica que los sindicatos de estos servidores públicos no puedan desarrollar instancias legítimas para alcanzar una solución negociada y concertada en el caso de conflicto entre los empleados públicos y las autoridades. En tales instancias, el Estado-empleador tiene la obligación no solo de recibir las peticiones, consultas o los reclamos hechos a través de la organización sindical de los empleados públicos, sino de oír y adoptar todos los procedimientos encaminados para que las autoridades que son en últimas las que toman las decisiones, evalúen los derechos que reclaman los servidores del Estado y se pueda adoptar una solución en lo posible concertada y que favorezca los intereses de las partes y del país.
“En otras palabras, el Estado - empleador no puede valerse simplemente de la posición de ser quien decide unilateralmente los asuntos concernientes a salario y condiciones laborales, para abstenerse de oír lo que las organizaciones sindicales de los empleados públicos solicitan, ni, mucho menos, omitir acciones encaminadas a lograr la concertación de lo pedido.
“No sobra mencionar que en otros países, en concreto, en España, ocurrió una discusión semejante a la que se está analizando. Producto de ello, se expidió la Ley 7 de 1990 “Sobre negociación colectiva y participación en las condiciones de trabajo de los empleados públicos.” En ella, el legislador, atendiendo al Gobierno y a las organizaciones sindicales más representativas a nivel estatal, iniciaron un proceso de diálogo que culminó con los acuerdos para llevar a cabo esta clase de negociaciones. Los capítulos de esta ley contienen temas como la negociación colectiva y la participación en la determinación de las condiciones de trabajo; las mesas de negociación; sus representantes; las funciones; lo que será objeto de negociación y la relación de competencias; lo que se puede negociar sobre la retribución de los servidores públicos; lo que queda excluido de la negociación, en el caso de decisiones administrativas; los mecanismos para la inclusión en el proyecto de presupuesto a debatir en el Congreso.
“No hay duda que los convenios tantas veces mencionados hacen parte de la legislación interna, tal como lo establece el inciso cuarto del artículo 53 de la Carta, pues se trata de instrumentos de naturaleza legal : las leyes 411 de 1998 y 524 de 1999.
“Por consiguiente, la declaración de exequibilidad de la disposición acusada, se adoptará bajo el entendido que para hacer efectivo el derecho a la negociación colectiva contemplada en los convenios 151 y 154 de la OIT, que hacen parte de la legislación interna de Colombia, las organizaciones sindicales de empleados públicos podrán acudir a otros medios que garanticen la concertación en las condiciones de trabajo, a partir de la solicitudque al respecto formulen estos sindicatos, mientras el Congreso de la República regule la materia.
“Sobre la facultad del legislador en estos temas, debe recordarse además, que la decisión del Estado en materia de salarios y prestaciones sociales de los empleados y trabajadores públicos, se apoya en lo dispuesto en el artículo 150, numeral 19, de la Constitución, que establece que a través de las denominadas leyes marco, se señalen los objetivos y criterios bajo los cuales el gobierno debe sujetarse para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores del Estado. Sin embargo, debe precisar nuevamente la Corte que esta facultad no puede conducir a que la decisión unilateral del Estado-empleador pueda hacerse por encima de los derechos y de las garantías mínimas alcanzadas por los servidores públicos en los aspectos señalados, ni en desconocimiento de los derechos y de los objetivos propios de las organizaciones sindicales de los empleados públicos.
“Finalmente, la Corte no desconoce que el problema del ejercicio del derecho de los sindicatos de empleados públicos a la negociación colectiva radica en que no existen mecanismos legales apropiados para hacer cumplir este derecho. Es más, el legislador no ha desarrollado el procedimiento para que estos sindicatos puedan iniciar la concertación, garantizar que las peticiones o los reclamos sean recibidos y atendidos por la administración pública. Ni se ha establecido cuál es la autoridad pública competente para pronunciarse cuando se desconoce, sin motivo el derecho de negociación colectiva. Tampoco existen los mecanismos legales que garanticen que las solicitudes de los sindicatos de empleados públicos, después de la etapa de concertación, se reflejen en los proyectos de ley de presupuesto o en las leyes de carrera administrativa.
“Por consiguiente, se comparte la solicitud del Ministerio Público en el sentido de que el legislador debe reglamentar el procedimiento encaminado a reglamentar, en un plazo prudencial, y concertando en lo posible con las organizaciones sindicales de empleados públicos, el derecho a la negociación colectiva de estos servidores, de conformidad con el artículo 55 de la Constitución y con los convenios 151 y 154 de la OIT debidamente ratificados por el país y que hacen parte de la legislación interna en virtud de las leyes 411 de 1998 y 524 de 1999, respectivamente”.
Adicionalmente acude la censura al Convenio 98 de la OIT, para sustentar el derecho de la actora a beneficiarse de la convención colectiva de trabajo, pero no es objeto de discusión que el cargo que esta ocupa de auxiliar administrativo en la secretaría de planeación municipal hace parte de la administración pública municipal, y por ende cabe la excepción prevista en el artículo 6º de dicho instrumento internacional, según el cual “El presente convenio no trata de la situación de los funcionarios públicos en la administración del Estado y no deberá interpretarse, en modo alguno, en menoscabo de sus derechos o de su estatuto”.
De otro lado, para inferir que el mencionado acuerdo municipal era ineficaz y no podía aplicarse, el ad quem se basó en los artículos 62, 76 numeral 9º y 197 numeral 3º de la Constitución Nacional de 1886, que eran las normas vigentes para la fecha en que este se expidió y que precisamente prohibieron a las asambleas departamentales y a los concejos municipales la facultad de fijar el régimen jurídico de las prestaciones sociales de los servidores públicos de las entidades territoriales y le atribuyó exclusivamente al legislativo esa competencia.
En relación con los artículos 41 de la Ley 11 de 1986, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 10 y 12 de la Ley 4ª de 1992, debe decirse que estas disposiciones efectivamente disponen que corresponde a la ley fijar el régimen prestacional de los empleados públicos del orden municipal, y de igual manera el artículo 12 de la citada Ley 4ª señala con absoluta perentoriedad que “… no podrán los corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.”
Y en lo atinente a la interpretación que debe darse al parágrafo del artículo 43 de la mencionada Ley 11 de 1986, esta Sala en sentencia del 3 de junio de 2004 radicado 22557, manifestó:
“La citada Ley 11 de 1986 y concretamente el artículo 41, al igual que el de los departamentos, rescató la facultad del Congreso de la República para establecer el régimen prestacional de los funcionarios públicos. Si la Constitución Nacional de 1886 dispuso que el Congreso Nacional fuera el órgano del Estado con poder exclusivo y excluyente para establecer el régimen prestacional de todos los servidores públicos, es claro que esa ley no fue expedida para mantener la vigencia de los acuerdos municipales que se abrogaron ilegalmente esa facultad. Y no podía hacerlo porque la propia Ley 11 sería abiertamente inconstitucional y, en cambio, se expidió con un indiscutible sentido social de favorabilidad para los empleados oficiales.
Como según la Constitución Nacional de 1886 el derecho merece la tutela del Estado cuando es adquirido con justo título y con arreglo a la ley, de no haberse expedido el parágrafo del artículo 43 de la Ley 11 citada, la inconstitucionalidad de los acuerdos municipales en materia prestacional habría podido conducir a la ilegalidad de las prestaciones reconocidas con base en ellos.
De acuerdo con lo anterior, el espíritu que informó la expedición de la Ley 11 de 1986 no fue mantener la vigencia de los acuerdos municipales que crearon un régimen prestacional, sino, únicamente, darle un viso de legalidad a las situaciones definidas por ellos. Por eso la parte recurrente acierta al encontrar el significado del término “definidas” que utiliza el parágrafo del artículo 43 de la Ley 11 de 1986, pero se equivoca al referirlo a los acuerdos municipales, porque el sentido y alcance de la fórmula legislativa es otro, ya que fueron las situaciones jurídicas laborales definidas, o consolidadas que es lo mismo, por disposiciones municipales, las que quedaron tuteladas por la citada Ley 11, mas no los acuerdos, porque ellos, como lo dijera acertadamente el tribunal, se tomaron sin base jurídica una facultad del Congreso.
En este mismo sentido se ha expresado la Corte en las sentencias de casación del 8 de mayo de 2002 y 18 de marzo de 2003, radicadas bajo los números 18100 y 19720, entre muchas otras”.
A todo lo anterior debe agregarse, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, perdieron vigencia todas las prerrogativas que en materia de pensiones de jubilación extralegales consagraban las disposiciones municipales o departamentales, cuyas situaciones jurídicas de carácter individual no estuviesen definidas a la entrada en vigor de dicha normatividad —23 de diciembre de 1993,— como es el caso de la demandante, quien para ese momento llevaba trabajado para el accionado 11 años, 9 meses y 23 días. Dicha disposición es del siguiente tenor:
Las disposiciones de este artículo regirán desde la fecha de la sanción de la presente ley.”
— El texto entre paréntesis fue declarado inexequible mediante Sentencia C-410 del 28 de agosto de 1997—.
Ahora bien, las pensiones de todo orden de los servidores oficiales son prestaciones sociales, no solo porque así aparecen calificadas en el capítulo II del Decreto 3135 de 1968 y antes en la Sección III de la Ley 6ª de 1945, sino porque tienen las características y peculiaridades de estas, como se desprende de las reflexiones hechas por esta corporación. Así, en fallo de 18 de julio de 1985, radicado 10515, expresó:
“Prestación social es lo que debe el patrono al trabajador en dinero, especie, servicios u otros beneficios, por ministerio de la ley, o por haberse pactado en convenciones colectivas o en pactos colectivos, o en el contrato de trabajo, o establecida en el reglamento interno de trabajo, en fallos arbitrales o en cualquier acto unilateral del patrono, para cubrir los riesgos o necesidades del trabajador que se originan durante la relación de trabajo o con motivo de la misma. Se diferencia del salario en que no es retributiva de los servicios prestados y de las indemnizaciones laborales en que no repara perjuicios causados por el patrono...”
“Entendiéndose las “prestaciones sociales” como el mecanismo de seguridad social ideado por el legislador nacional para cubrir los riesgos que afectan el desempleo, la salud y la vida del trabajador, resulta apenas lógico que cualquier otro régimen, legal o convencional, orientado a amparar estas contingencias, constituirá igualmente una prestación social, en la misma forma que lo son las sumas de dinero o los beneficios que se reconocen por razón del accidente de trabajo, la enfermedad profesional o común, la maternidad, los gastos de entierro, el auxilio de cesantía, las pensiones de jubilación o vejez, las pensiones de viudez, orfandad e invalidez, garantías todas que no obstante su distinta finalidad específica se agrupan dentro del género de las “prestaciones sociales”, porque están dirigidas a cubrir riesgos laborales” (sent. de feb.12/93, rad. 5481).
En ese orden de ideas no le es permitido a las corporaciones municipales o departamentales expedir normas generales sobre pensiones, ya que esa es una atribución exclusiva y excluyente del Congreso, como ya se vio, la cual es integral y omnicomprensiva y tiene origen constitucional como quiera que estaba incorporada en la Constitución de 1886, y lo está en la actualmente vigente, tal como se desprende del contenido de su artículo 150 literales e y f, y lo acoge el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992.
Por otra parte, desde el punto de vista del artículo 6º de la Carta Política los funcionarios públicos son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes y por omisión y extralimitación en el ejercicio de sus funciones, norma que señala que la actuación estatal debe desenvolverse en el estricto marco prefigurado en la Constitución, las leyes y demás disposiciones, y que al mismo tiempo proscribe el desbordamiento de esos cauces.
En consonancia con esa directriz, se tiene entonces que ninguna de las disposiciones que fijan las funciones de los concejos municipales, autorizan para regular materias o expedir normativas, como lo es para el caso que nos ocupa el artículo 14 del Acuerdo municipal 27 del 6 de diciembre de 1977, que hizo extensivos a todos los servidores del municipio demandado, unos beneficios convencionales; constituyendo tal circunstancia una razón adicional para que no se le otorgue a dicho acto ninguna eficacia ni efecto vinculante.
La anterior posición no desconoce el mandato de que los actos administrativos, entre los que se encuentran tales acuerdos, son obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo; pero cuando la contrariedad de ellos con el orden jurídico superior a que deben sujetarse es ostensible y evidente, es imperativo para los jueces proceder a inaplicarlos.
Finalmente, debe destacarse que la tesis que se deja expuesta tiene cabal aplicación cuando se trata de empleados públicos del ámbito municipal, aclaración que resulta necesaria dado que el tribunal examinó el asunto desde esa óptica. No obstante, si se trata de trabajadores oficiales, lo que contemple la ley en materia salarial y prestacional, es apenas un mínimo que puede ser superado a través de la contratación colectiva, pero se reitera que esta posibilidad no puede dar pie para que dicho mejoramiento se produzca a través de actos jurídicos expedidos por los concejos municipales y las Asambleas departamentales, porque ello les está perentoriamente vedado por la Constitución y la ley.
Por lo tanto el tribunal no incurrió en los errores jurídicos que le enrostra la censura y en consecuencia el cargo no prospera.
En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, el 4 de abril de 2008, en el proceso ordinario adelantado por Adriana Velásquez Gutiérrez contra el municipio de Bello.
Cópiese, notifíquese y públiquese».