Source: http://www.jurischile.com/2014/09/nulidad-de-derecho-publico-causal-de.html
Timestamp: 2018-12-19 12:05:29
Document Index: 12916508

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JurisChile: Nulidad de derecho público. Causal de casación en la forma de ultra petita, rechazada. Principio de congruencia.
Nulidad de derecho público. Causal de casación en la forma de ultra petita, rechazada. Principio de congruencia.
En estos autos rol N° 2.019-2014 caratulados “Rojas González Carmen Verónica, Carrasco Popovic Iván Pompeyo y Guglielmucci Turina Luis Felipe con Director de Obras Municipales de la Municipalidad de Puchuncaví y Municipalidad de Puchuncaví”, sobre juicio ordinario, la sentencia de primera instancia rechazó la demanda de nulidad de derecho público y la de indemnización de perjuicios, interpuestas en lo principal y primer otrosí de fojas 1, respectivamente, condenando en costas a los actores.
La parte demandante interpuso casación en la forma y apelación en contra de dicho fallo, y una sala de la Corte de Apelaciones de Valparaíso rechazó el recurso de nulidad formal y confirmó la sentencia apelada.
En contra de la sentencia del tribunal de alzada, los demandantes interpusieron recursos de casación en la forma y en el fondo.
Primero: Que en el primer capítulo del recurso de nulidad formal se acusa que el fallo impugnado ha incurrido en el vicio contemplado en el artículo 768 N° 4 del Código de Procedimiento Civil, esto es, ultra petita, por cuanto ha otorgado más de lo pedido por las partes, extendiéndose a puntos no sometidos a la decisión del Tribunal.
Explica la parte recurrente que en la sentencia impugnada los sentenciadores se han pronunciado sobre un punto no debatido ni alegado en primera instancia, a saber, la procedencia de la acción de nulidad interpuesta. De este modo, señala, el fallo recurrido no analiza los errores de derecho que se reclamaron a propósito del recurso de apelación, sino que simplemente examina la admisibilidad de la acción de nulidad de derecho público, asunto ajeno al conflicto jurídico y a la sentencia de primera instancia, puesto que el juez a quo se limitó a revisar si la demanda de nulidad de derecho público cumplía o no con los requisitos y vicios que la motivaban.
Segundo: Que en el segundo capítulo de casación en la forma se denuncia que la sentencia impugnada ha incurrido en la causal establecida en el artículo 768 N° 5 del Código de Procedimiento Civil, en relación con el artículo 170 N° 4 del mismo cuerpo legal, puesto que ha sido pronunciada con omisión de las consideraciones de hecho y de derecho que le sirven de fundamento.
Al respecto indica que la decisión recurrida, confirmatoria de la de primer grado, no cumple el imperativo del numeral 4° aludido por cuanto omite toda consideración de la prueba documental, testimonial, confesional, pericial, inspección personal del tribunal, exhibición de documentos y oficios, prescindiendo de la completa ponderación de la prueba y del mérito de autos. De esta manera, agrega, la Corte de Apelaciones rechazó el recurso de casación en la forma al considerar que no existía perjuicio, por haberse interpuesto conjuntamente recurso de apelación haciendo uso de la facultad que confiere el inciso tercero del artículo 768 del Código de Procedimiento Civil, lo que constituye un grave error de derecho, porque la sentencia no observa el artículo 170 N° 4 mencionado puesto que no explica de cuáles antecedentes del proceso aparecería de manifiesto que su parte no sufrió perjuicio reparable sólo con la invalidación del fallo o que el vicio no habría influido en lo dispositivo del mismo. Afirma que no hay considerandos de hecho, porque precisamente el inciso tercero del artículo 768 obliga a los sentenciadores de segunda instancia a señalar qué antecedentes del proceso consideraron, lo que no ocurrió en el caso de autos.
Tercero: Que en el tercer capítulo del recurso de nulidad formal se acusa que el fallo impugnado ha incurrido en la causal contenida en el artículo 768 N° 5 del Código de Procedimiento Civil, en relación con el artículo 170 N° 5 del mismo cuerpo legal, puesto que ha sido dictado con omisión de la enunciación de las leyes y en su defecto de los principios de equidad con arreglo a los cuales se pronuncia.
Al efecto, explica que el vicio denunciado consta en el motivo undécimo de la sentencia recurrida, en cuanto determina que no se desconocieron las disposiciones del Plan Intercomunal de Valparaíso del año 1996, vigentes a la época de dictación del acto impugnado, en atención a que la propiedad fue excluida del régimen de inmueble rural que originalmente tenía por autorización N° 64 de 18 de diciembre de 1990, de la Secretaría Regional Ministerial de Agricultura, que aprobó el desarrollo del complejo turístico Marbella, concluyendo que se aplicó el artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y que al dictarse la Resolución cuestionada N° 016-2005 del Director de Obras de la Municipalidad de Puchuncaví, el inmueble de que se trata estaba sujeto a las disposiciones de esa autorización N° 64, que al concederla para complejo turístico prevenía la posibilidad de realización de obras de “infraestructura”. Manifiesta que aparece de lo anterior que los sentenciadores, al señalar los considerandos de derecho sobre la improcedencia de la demanda civil de indemnización de perjuicios, establecieron que la Secretaría Regional Ministerial de Agricultura tendría una supuesta facultad, pero no precisan la ley ni el artículo que la contemplaría, por lo que la sentencia carece de la enunciación de las leyes con arreglo a las cuales se dicta. Asevera que el considerando undécimo demuestra falta de rigurosidad al invocar una ley inexistente en nuestro ordenamiento jurídico, esto es, la “Ley de Organismo y Construcciones".
Cuarto: Que en el cuarto capítulo de casación en la forma se denuncia que el fallo cuestionado ha incurrido en la causal establecida en el artículo 768 N° 5 del Código de Procedimiento Civil, en relación con el artículo 170 N° 4 del mismo cuerpo legal, puesto que ha sido pronunciado con omisión de las consideraciones de hecho y de derecho que le sirven de fundamento.
Esgrime que el vicio se verifica en el considerando décimo quinto de la sentencia cuestionada, que omite pronunciarse acerca de las razones de fondo en virtud de las cuales no debe aplicarse lo resuelto por la Excma. Corte Suprema en su resolución que rechazó el recurso de protección deducido en contra de la validez del Dictamen N° 13.529 de la Contraloría General de la República, confirmándolo en causa ingreso rol N° 4880-2008.
Quinto: Que para el análisis de la primera causal de nulidad alegada, cabe consignar que esta Corte ha resuelto en reiteradas oportunidades que el vicio de ultra petita a que se refiere el Nº 4 del artículo 768 del Código de Procedimiento Civil se produce cuando la sentencia, apartándose de los términos en que las partes situaron la controversia por medio de sus respectivas acciones y excepciones, altera el contenido de éstas, cambiando de objeto o modificando su causa de pedir; también cuando la sentencia otorga más de lo pedido por las partes en sus respectivos escritos que fijan la competencia del tribunal o cuando se emite un pronunciamiento en relación a materias que no fueron sometidas a la decisión del mismo.
Sexto: Que en ese sentido se debe señalar que entre los principios rectores del proceso figura el de la congruencia, que se refiere a la conformidad que ha de existir entre la sentencia expedida por el órgano jurisdiccional y las pretensiones que las partes han expuesto oportuna y formalmente en sus escritos fundamentales agregados al proceso, que guarda estrecha vinculación con otro principio formativo del proceso: el dispositivo, que implica que el juez debe limitar su pronunciamiento tan sólo a lo que ha sido pedido por aquéllas.
Séptimo: Que el principio procesal a que se ha venido haciendo mención -congruencia- tiende a frenar cualquier eventual exceso de la autoridad de oficio, otorgando garantía de seguridad y certeza a las partes. Éste se vulnera con la incongruencia que, en su faz objetiva, se presenta bajo dos modalidades: ultra petita, cuando se otorga más de lo pedido por las partes, circunstancia que puede darse tanto respecto de la pretensión del demandante como de la oposición del demandado; y extra petita, cuando se concede algo que no ha sido impetrado, extendiéndose el pronunciamiento a cuestiones que no fueron sometidas a la decisión del tribunal.
Octavo: Que la incongruencia, manifestada en los dos supuestos recién aludidos, se encuentra configurada como vicio de casación en la forma por el artículo 768 N° 4 del Código de Procedimiento Civil, según el cual la sentencia incurre en semejante defecto cuando ha sido dada ultra petita, esto es, otorgando más de lo pedido por las partes o extendiéndola a puntos no sometidos a la decisión del tribunal, sin perjuicio de la facultad que éste tenga para fallar de oficio en los casos determinados por la ley. Tanto la doctrina como la jurisprudencia están de acuerdo en señalar que la causal de nulidad en mención ofrece cobertura también a la hipótesis en que la sentencia varía la causa de pedir aducida por las partes como fundamento de sus pretensiones.
Noveno: Que sobre el particular cabe destacar que, a diferencia de lo manifestado por la parte recurrente, los falladores sí se encuentran facultados para realizar de oficio un análisis acerca de la concurrencia de los requisitos de admisibilidad de la acción intentada y los diversos presupuestos de la misma, y si repara, como ocurre en este caso, que ésta ha sido interpuesta en un procedimiento ajeno a aquél previsto por la ley y que no se han invocado los presupuestos que autorizan la declaratoria de nulidad de derecho público, deberá así declararlo, aun cuando ello no haya sido alegado por las partes. Esta decisión, sin entrar a ponderar si el análisis realizado fue correcto, no importa ultra petita porque este vicio debe ser entendido en relación con lo solicitado en la demanda, circunstancias en las que no ha podido existir el exceso denunciado.
Décimo: Que en estas condiciones resulta evidente que no es efectivo que la sentencia incurriera en el vicio de ultra petita, desde que los sentenciadores han abordado el análisis y se han pronunciado sobre una materia respecto de la cual se encuentran específicamente facultados para proceder de oficio.
Undécimo: Que en cuanto a la segunda causal invocada, contemplada en el artículo 768 N° 5 del Código de Procedimiento Civil, es claro que la impugnación es inadmisible desde que el recurso de casación en la forma se dirige respecto de la decisión de la Corte de Apelaciones de Valparaíso que rechaza un recurso de la misma naturaleza, deducido respecto del fallo de primer grado, en circunstancias que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 766 del Código de Procedimiento Civil el recurso de casación en la forma procede en contra de sentencias definitivas o interlocutorias que pongan término al juicio o hagan imposible su continuación, característica que no reviste aquella decisión.
Duodécimo: Que en lo que dice relación con el tercer y cuarto vicio de nulidad formal invocados, cabe señalar que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 768 N° 5 del Código de Procedimiento Civil es causal de casación en la forma que la sentencia haya sido pronunciada con omisión de cualquiera de los requisitos enumerados en el artículo 170 del citado texto, entre los que se contemplan en los numerales 4° y 5°: “Las consideraciones de hecho o de derecho que sirven de fundamento a la sentencia” y “La enunciación de las leyes, y un su defecto de los principios de equidad, con arreglo a los cuales se pronuncia el fallo”.
Décimo tercero: Que, en lo que toca al numeral 4° del artículo 170 del cuerpo legal citado, es necesario señalar que el vicio denunciado en el recurso sólo concurre cuando la sentencia carece de fundamentos fácticos o jurídicos que le sirvan de sustento, es decir, cuando no se desarrollan los razonamientos que determinan el fallo y carece de normas legales que la expliquen. Requisitos que son exigidos a las sentencias por la claridad, congruencia, armonía y lógica que deben observar en sus razonamientos.
Décimo cuarto: Que en la especie, en lo que concierne al tercer y cuarto vicio de nulidad formal alegados, luego de examinado el fallo impugnado, se concluye que éstos no se han configurado puesto que contiene las consideraciones de hecho y de derecho necesarias para arribar a la conclusión definitiva, siendo cuestión muy diferente que el contenido de las fundamentaciones del fallo no sean del agrado de los actores y que no las comparta, pero dicha circunstancia no las transforma en inexistentes. En efecto, la sentencia reclamada luego de analizar los supuestos de la acción de nulidad de derecho público intentada y la normativa legal y constitucional aplicable determinó que la acción de nulidad de derecho público deducida en estos autos resultaba inadmisible e infundada, y que la Resolución N° 016 de 17 de marzo de 2005 había sido pronunciada conforme a derecho. A continuación el fallo aludido, después de considerar los presupuestos de la acción de indemnización de perjuicios deducida, específicamente el hecho ilícito alegado, de examinar la prueba rendida al efecto y hacerse cargo de las alegaciones de los demandantes, que desestimó, concluyó que no concurría en este caso el presupuesto fundamental de la responsabilidad extracontractual, esto es, un cuasidelito civil en los términos del artículo 2314 del Código Civil y, por consiguiente, consideró inoficioso examinar y calificar la existencia y monto de los perjuicios y la posible relación de causalidad entre el hecho y los daños.
Décimo quinto: Que, como se observa, los vicios de nulidad formal esgrimidos no se configuran, puesto que, a diferencia de lo que se afirma en el recurso, la sentencia contiene las consideraciones de hecho y de derecho necesarias para arribar a la conclusión definitiva en relación a las demandas intentadas en autos, así como la enunciación de las leyes con arreglo a las cuales se pronuncia el fallo.
Décimo sexto: Que por lo expuesto, no configurándose los vicios de nulidad invocados en el recurso de casación en la forma, éste no podrá prosperar.
Décimo séptimo: Que como primer capítulo de casación en el fondo se denuncia la infracción de los artículos 6 y 7, 19 N° 3 inciso segundo, 38 y 73 de la Constitución Política de la República, artículo 2 de la Ley Orgánica Constitucional N° 18.575 sobre Bases Generales de la Administración del Estado y artículos 2, 3, 253 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.
Explica la parte recurrente que es erróneo el razonamiento jurídico invocado por los jueces en el sentido que se debió ejercer la acción de nulidad de derecho público en un procedimiento distinto, puesto que el artículo 38 inciso 2° de la Constitución Política de la República no consagra ningún procedimiento especial ni fija normas de competencia, por lo que la regla general para reclamar la nulidad de derecho público es por la vía del procedimiento ordinario, y ante ello tienen aplicación los artículos 2, 3, 253 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, disposiciones que también fueron conculcadas. Agrega que los artículos 151 y siguientes de la Ley N° 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades y el artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones no establecen la improcedencia del ejercicio de la acción de nulidad de derecho público, ni que deban ejercerse en forma previa, como requisito esencial, al ejercicio de otra acción.
Asevera que la acción de autos es una de plena jurisdicción, de acuerdo a la distinción que la Corte Suprema utiliza desde el año 2000 a raíz del caso “Aedo con Fisco”, pues se pide la nulidad de la actuación de un funcionario público y la sanción patrimonial con el reclamo de la indemnización de perjuicios. Sostiene que la sentencia impugnada incurre en error de derecho al no aplicar esa distinción, olvidando que este tipo de acciones se rige por el derecho común y no requiere de una legitimación activa especial o de una norma específica que la consagre. De esta manera, reitera, al negar la posibilidad de ejercerse la acción de nulidad de derecho público, se incurre en infracción de los artículos 6, 7 y 38 de la Constitución Política de la República.
A continuación, acusa que se ha hecho una falsa aplicación de los artículos 151 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades y 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, al establecerse que debió haberse ejercido el reclamo previsto en la primera norma aludida y el procedimiento que consagra la segunda disposición, porque con esta interpretación se omite considerar que la acción de nulidad más la acción de indemnización de perjuicios es de aquéllas de plena jurisdicción o de carácter patrimonial, en que se persigue además de la nulidad del acto administrativo, un derecho a favor del particular de carácter patrimonial como es la indemnización de perjuicios.
Por otra parte, puntualiza que incurre en un error de derecho la sentencia cuestionada al señalar que en la demanda de nulidad de derecho público no se invocaron los presupuestos que la autorizan, toda vez que los demandantes señalaron expresamente en su libelo que el Director de Obras Municipales de la Municipalidad de Puchuncaví dictó la Resolución N° 016/2005 sin tener facultad legal reconocida para ello, vulnerando el principio de legalidad que consagran los artículos 6 y 7 de la Constitución Política en concordancia con el artículo 2 de la Ley Orgánica Constitucional N° 18.575 sobre Bases Generales de la Administración del Estado.
De este modo, afirma, se quebrantaron las normas indicadas en este capítulo de casación, puesto que se transgredió el principio de legalidad de las actuaciones de los organismos del Estado anteriormente mencionado, toda vez que se determina que las disposiciones que lo establecen no tendrían aplicación en la demanda de nulidad de derecho público de autos, lo que es incorrecto considerando que el Director de Obras Municipales carecía de facultades legales para dictar la Resolución N° 016/2005 y que a falta de un procedimiento especial se aplica el procedimiento ordinario.
Décimo octavo: Que en un segundo acápite se denuncia la infracción de los artículos 1698, 1700, 1702, 1706 y 1713 del Código Civil, y artículos 341, 342, 346, 383, 384, 399, 407, 408, 425, 426, 427 y 428 del Código de Procedimiento Civil.
Al efecto sostiene que en la sentencia recurrida al rechazarse la casación en la forma y el recurso de apelación interpuestos, se incurrió en grave error de derecho en atención a que los jueces no se pronunciaron sobre la omisión de la prueba rendida en primera instancia ni por el valor probatorio que se debió asignar a cada medio de prueba.
Precisa que se transgrede el artículo 1698 del Código Civil, puesto que su parte acreditó con los elementos de prueba ofrecidos y rendidos en el proceso -documental, testimonial, confesional, informe de peritos, inspección personal del tribunal y presunciones- los antecedentes de hecho de las demandas deducidas; sin embargo, el fallo impugnado los tuvo por no probados.
Esgrime que el fallo recurrido transgrede las normas sobre el valor probatorio de los instrumentos públicos y privados acompañados en autos por su parte, cuyas objeciones fueron desestimadas, por lo que los instrumentos públicos hacían plena fe en cuanto a la fecha de otorgamiento, celebración, cláusulas y contenido, en tanto que los documentos privados fueron reconocidos, de modo que se infringieron al no aplicarse correctamente los artículos 1700, 1702 y 1706 del Código Civil y los artículos 342 y 346 del Código de Procedimiento Civil. Señala además que la referida sentencia vulnera las normas sobre el valor probatorio de la prueba testimonial rendida por la parte demandante, al no aplicar los artículos 383 y 384 del Código de Procedimiento Civil, ya que no se pronunció sobre el valor probatorio de los testigos, al no analizar ni ponderar sus testimonios de acuerdo a los numerales del artículo 384 del cuerpo legal citado. Indica que la sentencia también vulnera los artículos 1713 del Código Civil y 399, 407 y 408 del Código de Procedimiento Civil, al no ponderar ni dar valor probatorio a la prueba confesional rendida y a la inspección personal del tribunal. Respecto a la valoración de la prueba pericial, aduce que no se dio cumplimiento e infringió el artículo 425 del Código de Procedimiento Civil, al no ponderarse el informe del perito conforme a las reglas de la sana crítica.
Manifiesta que se quebrantaron los artículos 426 y 427 del Código de Procedimiento Civil, porque el tribunal de primera instancia no aplicó las presunciones sobre los hechos conocidos que existen en el proceso en primera instancia. Por último, afirma que no se aplicó al artículo 428 del Código de Procedimiento Civil, que regula la forma de dar valor probatorio a las pruebas contradictorias existentes entre las rendidas por las partes.
Décimo noveno: Que en el tercer capítulo de nulidad sustancial se denuncia la infracción del artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y de la Autorización N° 64 de 18 de diciembre de 1990 dictada por la Secretaría Regional Ministerial de Agricultura, los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República y artículo 2 de la Ley Orgánica Constitucional N° 18.575.
La recurrente sostiene que el Director de Obras Municipales dictó la Resolución N° 016/2005 en ejercicio de la facultad que le reconoce la Autorización N° 64 de fecha 18 de diciembre de 1990 emanada de la Secretaría Regional Ministerial de Agricultura, en circunstancias que no existe ley que lo faculte para pronunciarla.
Indica que la sentencia impugnada interpreta en forma errada el artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, puesto que esta disposición no facultaba expresamente al Director de Obras Municipales para dictar la Resolución N° 016/2005. Añade por una parte que la Autorización N° 64 de 18 de diciembre de 1990 aludida sólo es una actuación de carácter administrativo, y por otra que a esa fecha no existía el sector “EL” donde se emplaza la subestación eléctrica, el que fue creado recién el año 2001 por resolución del Director de Obras, razón por la que no puede considerarse dentro de los sectores beneficiados con la excepción que contempla la Autorización 64.
En ese sentido, expresa que la facultad del Director de Obras Municipales que se sustenta en esa autorización es contraria a la Constitución y a la ley, porque infringe el principio de legalidad y de supremacía constitucional, reconocidos en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política y en el artículo 2 de la Ley Orgánica Constitucional N° 18.575, de modo que el funcionario demandado dictó la resolución N° 016/2005 no teniendo facultad legal para ello.
Vigésimo: Que en el último acápite se denuncia infracción de los artículos 3 del Código Civil, 20 y 76 de la Constitución Política de la República, 1 del Código Orgánico de Tribunales, 6 de la Ley N° 10.336 Orgánica Constitucional de la Contraloría General de la República, y los artículos 51 y 52 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.
Fundando este capítulo los actores expresan que este error se verifica en el razonamiento décimo cuarto de la sentencia del tribunal de alzada, a propósito del Dictamen N° 13.529 de la Contraloría General de la República, de 28 de marzo de 2008, que fue emitido antes de existir algún juicio sometido al conocimiento de los tribunales de justicia, por lo que la Contraloría no invadió la competencia absoluta ni relativa de los tribunales de justicia, actuando dentro de su competencia. De este modo, indica, ese Dictamen no infringió los artículos 6 de la Ley N° 10.336, 76 de la Constitución Política y 1° del Código Orgánico de Tribunales. Luego añade que el Dictamen fue objeto de un recurso de protección, resuelto por sentencia de la Corte Suprema que se encuentra firme o ejecutoriada, en rol N° 4880-2008, cuyo efecto es erga omnes, por lo que se aplicó incorrectamente el artículo 3 inciso 2° del Código Civil, desde que no hay efecto relativo en las resoluciones que se dictan con motivo de un recurso de protección y atendido a que no se ha respetado la fuerza legal obligatoria que tienen los dictámenes de la Contraloría ni la facultad para emitirlos, conculcándose además el artículo 6 de la Ley N° 10.336 que faculta a la Contraloría para emitir dictámenes obligatorios para los órganos de la administración.
Sostiene que se han infringido también los artículos 51 y 52 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades N° 18.695, que somete a estos organismos a la fiscalización de la Contraloría, desde que se ha negado fuerza obligatoria al dictamen tantas veces citado, bajo el pretexto de que no obligan a los tribunales de justicia. Expresa que no es efectivo lo señalado en el considerando décimo cuarto del fallo recurrido en cuanto a que el dictamen de la Contraloría no tuvo en cuenta la autorización otorgada al Complejo Turístico Marbella, lo que se desprende de su tenor. Por otro lado, puntualiza que el dictamen de la Contraloría se hizo cargo de la norma del artículo 2 letra C) del Plan Regulador que permitía la supervivencia en el tiempo de las autorizaciones otorgadas antes de la vigencia del mismo; sin embargo, esta autorización no comprende la construcción de una subestación eléctrica, pues ello no es propio de un condominio de veraneo. Finalmente aduce que la autorización N° 064 de 18 de diciembre de 1990 en ningún momento permite la construcción de una subestación eléctrica, sólo autoriza para dividir el predio en 21 lotes de equipamiento de veraneo y turístico con obligación de respetar la urbanización mínima.
Vigésimo primero: Que al explicar la forma en que los yerros jurídicos señalados han influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo indica que, de no haberse producido las infracciones denunciadas, se habría acogido tanto la demanda de nulidad de derecho público como la de indemnización de perjuicios.
Vigésimo segundo: Que para el adecuado entendimiento del recurso cabe previamente consignar el contexto del mismo. En ese sentido, se debe precisar que en lo principal de fojas 1 se presenta demanda de nulidad de derecho público por parte de Carmen Verónica Rojas González, Iván Pompeyo Carrasco Popovic y Luis Felipe Guglielmucci Turina en contra del Director de Obras Municipales de la Municipalidad de Puchuncaví, Levi Andrés Olivares Lira, y de la Municipalidad de Puchuncaví, fundada en que la Resolución N° 016/2005 de 17 de marzo de 2005, dictada por el Director de Obras demandado, que autorizó el cambio de destino de “servicios” a “infraestructura” del sector “EL” posibilitando la construcción de la Subestación Eléctrica Marbella de propiedad de CGE Transmisión S.A., es contraria a derecho, por haberse dictado infringiendo los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República y el artículo 2 de la Ley Orgánica Constitucional N° 18.575 sobre Bases Generales de la Administración del Estado en concordancia con la letra C del artículo 2 de la Resolución N° 31/4 35, del Gobierno Regional de la V Región de Valparaíso, de 1996, publicada en el Diario Oficial de 17 de agosto de 1996, que aprueba modificación al Plan Regulador Intercomunal de Valparaíso, comunas de Puchuncaví, Zapallar, Papudo, La Ligua, Satélite Borde Costero Norte, y el Plan Regulador Intercomunal de Valparaíso aprobado por Decreto Supremo N° 30 (Ministerio de Obras Públicas) de 1965 y sus modificaciones posteriores, artículos 55, 57 y 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, artículos 2.1.7 inciso 3o N° 1, 2.1.24 incisos 1o y 2o, y 2.1.29 incisos 2o y 3o de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, artículos 16 y 51 de la Ley N° 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, y artículos 1, 2, 24, 56, 63 y siguientes de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades N° 18.695. Refiriéndose los actores a las irregularidades, vicios e infracciones a la Constitución y a las leyes en que incurriría la Resolución N° 016/2005, que tendrían como sanción la nulidad de derecho público, los dividen en cuatro acápites. En el primero manifiestan que en dos documentos en que se funda la resolución administrativa, denominados “solicitud de uso de suelo” y “declaración jurada de la calidad de propietario del bien raíz para el cual se requiere permiso de edificación”, se habría falsificado la firma del Síndico de Quiebras quien compareció en representación del propietario del inmueble, Complejo Inmobiliaria Marbella Ltda.; y que además en esos documentos no se indicó su fecha. En segundo término, expresan que el Director de Obras no tiene competencia para modificar el uso de suelo a través de una modificación del Plan Regulador, remitiéndose en este punto al Dictamen N° 13-529/2008 de la Contraloría General de la República, por lo que se infringen los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República y la Ley N° 19.880. En tercer lugar, indican que del mismo texto de la Resolución cuestionada emana que no se comunicó, notificó ni publicó, incumpliéndose la última parte del inciso final del artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones. Por último, en el cuarto acápite, señalan que la solicitud presentada al Director de Obras se refiere a “uso de suelo”, en cambio la Resolución N° 016 omite utilizar esa expresión que es propia de la normativa relativa a planos reguladores y emplea la expresión “cambio de destino del sector”. En este contexto, esgrimen que el Director no sólo no tenía facultades para modificar el Plan Regulador Intercomunal, sino que al autorizar el emplazamiento del proyecto subestación Marbella en el sector “EL” incurrió en una modificación esencial del proyecto original, por lo que la resolución dictada no se encuadra en la regla especial de la letra C) del artículo 2 de la Resolución N° 31/4 35 de 1996 del Gobierno Regional V Región, la que no contempló el uso de suelo “infraestructura” en el aludido sector. Entonces, concluyen, que la Resolución N° 016/2005 no respetó el proceso de modificación del Plan Regulador correspondiente, entre otros el artículo 61 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones en relación con el artículo 2.1.24 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones. Complementando lo manifestado, indican que los artículos 1, 2, 24, 56 y 63 son las normas de fuente legal que establecen la competencia y atribuciones de los demandados y, en consecuencia, al actuar fuera de esta competencia el Director de Obras de la Municipalidad de Puchuncaví, ejerciendo funciones y atribuciones que no establece la ley, corresponde declarar la nulidad de derecho público.
Por otro lado, en el primer otrosí de fojas 1 se interpone por los mismos actores demanda de indemnización de perjuicios por responsabilidad extracontractual, de conformidad con lo prevenido en los artículos 2314 y siguientes del Código Civil, en relación con los artículos 6, 7 y 38 de la Constitución Política de la República, 4 y 44 de la Ley Orgánica Constitucional N° 18.575 sobre Bases Generales de la Administración del Estado en concordancia con la letra C del artículo 2 de la Resolución N° 31/4 35, del Gobierno Regional de la V Región de Valparaíso, de 1996, publicada en el Diario Oficial de 17 de agosto de 1996, que aprueba modificación al Plan Regulador Intercomunal de Valparaíso, comuna de Puchuncaví, Zapallar, Papudo, La Ligua, Satélite Borde Costero Norte, el Plan Regulador Intercomunal de Valparaíso aprobado por Decreto Supremo N° 30 (Ministerio de Obras Públicas) de 1965 y sus modificaciones posteriores, artículos 16 y 51 de la Ley N° 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, y artículos 1, 2, 24, 56, 63 y siguientes de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades N° 18.695. Fundan esta demanda en que la Resolución N° 016 de 17 de marzo de 2005, contraria a derecho y nula de derecho público, autorizó el cambio de destino del sector “EL”, de “servicios” a “infraestructura”, y fue una de las autorizaciones necesarias para que la sociedad CGE Transmisión S.A. presentara el proyecto de construcción y operación de la subestación eléctrica Marbella, que ha provocado daños a los demandantes. Piden por concepto de daño emergente, lucro cesante y daño moral, la suma de $333.600.000 de acuerdo al detalle que exponen.
Por haberse acogido a fojas 134 y siguiente una excepción de corrección del procedimiento, la demanda de indemnización de perjuicios quedó dirigida sólo en contra de la Municipalidad de Puchuncaví, excluyéndose al Director de Obras.
Vigésimo tercero: Que constituyen hechos de la causa, por así haberlos establecidos los jueces del grado, los siguientes:
a) Levi Andrés Olivares Lira, en su calidad de Director de Obras de la Municipalidad de Puchuncaví, emitió la resolución N° 016 de 17 de marzo de 2005 que autorizó el cambio de destino de “Servicios” a “Infraestructura” del sector denominado "EL", posibilitando la instalación de una subestación eléctrica.
b) Según consta de la autorización N° 064 de fecha 18 de diciembre de 1990 de la Secretaria Regional Ministerial de Agricultura, se autorizó a la Sociedad Complejo Turístico Marbella, dueña del inmueble inscrito a su nombre a fojas 492 vta. N° 775, fojas 496 vta. N° 776, fojas 497 vta. N° 777, fojas 497 vta. N° 778, del Registro de Propiedad del año 1990 del Conservador de Bienes Raíces de Quillota, cuyo predio tiene una superficie total de 273,77 hectáreas, a subdividirlo en 21 lotes para fines de veraneo y equipamiento turístico. La autorización referida expresa que la división propuesta deberá cumplir con las condiciones mínimas de urbanización señaladas en los puntos 4, 5 y 6 del Ord. N° 0625 de 24 de julio de 1990 de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo V Región. Este último documento, en el número 4, establece como urbanización mínima que deberá exigir la Dirección de Obras Municipales al momento de construir: agua potable, alcantarillado, electricidad y pavimentación. Por su parte, el número 6 del referido documento dispone que la aprobación definitiva del proyecto corresponderá a la Dirección de Obras Municipales de Puchuncaví.
c) El sector “EL” era un sector destinado a servicios al Complejo Marbella o Balneario Marbella.
d) Se informó la Resolución N° 016 mencionada a los interesados Complejo Inmobiliario Marbella, y los beneficiados fueron los mismos solicitantes y se efectuaron publicaciones en el hall de la Municipalidad.
e) El proyecto correspondiente a la subestación eléctrica Marbella cuenta con resolución favorable de calificación ambiental, respecto de la que opinaron los diversos servicios, entre los cuales la autoridad sanitaria calificó el proyecto como una actividad inofensiva.
f) El uso malicioso de documentos falsos no aparece avalado por algún antecedente del proceso.
Vigésimo cuarto: Que sobre la base de tales antecedentes fácticos y considerando la normativa contenida en el artículo 2 letra C de la Resolución N° 31/4/035 de 1 de agosto de 1996, que modifica el Plan Regulador Intercomunal de Valparaíso, artículos 55 y 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, artículo 2.1.29 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, autorización N° 064 de 18 de diciembre de 1990 del Ministerio de Agricultura y la circular N° 355 de 2006, DDU 173, de la División de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, la sentencia de primer grado -confirmada por aquella impugnada por el presente arbitrio- concluye que la Resolución N° 016 de 17 de marzo de 2005 del Director de Obras de la Municipalidad de Puchuncaví fue pronunciada conforme a derecho. Para ello se estimó que el artículo 2 letra C) de la Resolución N° 31/4/035 de 1 de agosto de 1996, que modifica el Plan Regulador Intercomunal de Valparaíso, permite excepcionarse de las disposiciones contenidas en el mismo instrumento a los propietarios de los inmuebles cuyas condiciones de uso de suelo hayan sido establecidas por la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo V Región por aplicación del artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, incorporadas en las correspondientes autorizaciones otorgadas por la Secretaría Regional Ministerial de Agricultura V Región; dichas autorizaciones prevalecen sobre las normas contenidas en la resolución precedentemente señalada, siempre que hubieren sido otorgadas con anterioridad al día 1 de enero de 1996. Además, se determinó que el Plan Intercomunal de Valparaíso otorga supremacía jurídica a las autorizaciones y condiciones formuladas antes de la fecha indicada, lo cual también es aplicable a las solicitudes o proyectos que se presenten ulteriormente, siempre que los inmuebles objeto de las mismas cuenten con el beneficio de la desafectación del uso agrícola a idéntica data. De este modo, se concluyó que la autorización N° 064 de la Secretaria Regional Ministerial de Agricultura, al tener una fecha anterior a la Modificación al Plan Regulador de Valparaíso, prevalece respecto de este último. Asimismo, se consideró que la autorización de cambio de destino a “infraestructura” dispuesta por la Resolución N° 16 de 2005, en un predio destinado, constituye una modificación que no excede la naturaleza y finalidades del aludido proyecto, de manera que se encuentra dentro de la regla especial establecida en el artículo 2 letra C) de la Resolución N°31/4/035 del 1 de agosto de 1996, que modificó el Plan Regulador Intercomunal de Valparaíso. Respecto del artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, se indicó que la Resolución N° 16 de 2005 de la Dirección de Obras de la Municipalidad de Puchuncaví, al tratarse de una "modificación", no se encuentra comprendida dentro de los casos tipificados expresamente en el artículo 116 citado, por lo que no correspondía su publicidad, pues sólo la resolución principal N° 42 de 2001 que autorizó la subdivisión original debía cumplir con dicho requisito.
Por lo anterior, en el fallo de primer grado se rechazó la demanda de nulidad de derecho público y por estimarse que los demandados actuaron conforme a derecho, se desestimó también la demanda de indemnización de perjuicios.
A continuación, es necesario consignar que la sentencia de segunda instancia, agregando fundamentos, confirmó la de primer grado, estableciendo la improcedencia de la acción y su falta de fundamentos, por haberse accionado en un procedimiento ajeno a aquel previsto por la ley y no haberse invocado los presupuestos que autorizan la declaratoria de nulidad de derecho público. Asimismo, desestimó la demanda de indemnización de perjuicios por responsabilidad extracontractual, por cuanto asentó que la Resolución N° 016 de 17 de marzo de 2005 del Director de Obras de la Municipalidad de Puchuncaví fue pronunciada conforme a derecho, motivo por el que no se configura el hecho ilícito alegado por los demandantes. De modo que al no concurrir el presupuesto fundamental de esa clase de responsabilidad, se estimó que resulta innecesario examinar y calificar la existencia y monto de los perjuicios reclamados y la posible relación de causalidad entre el hecho y los daños.
En lo que atañe a la demanda de nulidad de derecho público se estableció que en la especie se impugna la validez de una resolución dictada por el Director de Obras de la Municipalidad de Puchuncaví, acto respecto del cual la ley previene el reclamo de ilegalidad contemplado en los artículos 151 y siguientes de la ley 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, y los procedimientos contemplados en el artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones también apropiados para atacar resoluciones de la naturaleza de esta especie, por lo que desde el punto de vista de su procedencia la acción de nulidad de derecho público deducida en esta causa es inadmisible.
En cuanto a la demanda de indemnización de perjuicios, se tuvo presente que se ha demandado la reparación de perjuicios presuntamente provocados como efecto de esa Resolución Nº 016-2005 por la que en definitiva fue posible la instalación de una subestación eléctrica, cuyo funcionamiento lesionaría el patrimonio de los actores. En ese sentido, se estimó que si bien la nulidad de derecho público de la Resolución 016-2005 no puede ser declarada a través de este juicio, ello no obsta a que en el caso que esa resolución no fuera ajustada a derecho, esa antijuricidad habilitara a entender que ese acto tiene la relevancia de ilicitud que amerite el nacimiento de la obligación de reparar los perjuicios derivado de ello. Por lo anterior, se analizó si en este caso a través de la dictación de esa Resolución Nº 016-2005 se infringió la ley en la forma que denuncia el actor, esto es, si su contenido viola las disposiciones del Plan Intercomunal de Valparaíso aprobado por Resolución Nº 32 del año 1996; las normas publicidad y si hubo falsificación. Al respecto, se consideró que el inmueble -que fue objeto de la autorización de instalación de una subestación eléctrica en carácter de infraestructura- fue excluido del régimen de inmueble rural que originalmente tenía, por Autorización Nº 64 de 18 de diciembre de 1990 de la Secretaría Regional Ministerial de Agricultura, por la que se permitió el desarrollo del Complejo Turístico Marbella, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 55 inciso tercero de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, vigente a esa época. Igualmente se tuvo en cuenta que el Plan Intercomunal de Valparaíso en su artículo 8º previene la supervivencia del régimen jurídico obtenido por los propietarios en conformidad al artículo 55 referido, de lo que se desprende que al momento de dictarse la Resolución 016-2005 el inmueble de que se trata estaba sujeto a las disposiciones de esa Autorización Nº 64 de la Secretaría Regional Ministerial de Agricultura, la que al conceder autorización para complejo turístico prevenía la posibilidad de realización de obras de infraestructura. De esta manera se determinó que no cabe sostener que la Resolución 016-2005 haya transgredido las normas del Plan Intercomunal del año 1996, ya que ese instrumento había prevenido que los inmuebles originados en el mecanismo del artículo 55 mencionado seguirían sujetos a ese régimen. Asimismo, se asentó que no debe obviarse que la Resolución N° 016 autorizó un cambio de destino y no una alteración del uso de suelo, cuestión que no es menor, ya que en el sistema de planificación comunal si bien los usos de suelo están sujetos a un régimen estricto, la destinación particular a un giro determinado dentro del marco de un “uso de suelo” es de competencia de la Dirección de Obras Municipales, por lo que el cambio de destinación dispuesto por el Director de Obras demandado era una materia propia de su competencia. En consecuencia, la referida sentencia descarta la responsabilidad civil reclamada, toda vez que no concurre en este caso un hecho ilícito que configure el cuasidelito civil en los términos del artículo 2314 del Código Civil.
Vigésimo quinto: Que comenzando con el análisis del recurso de casación en el fondo, según se advierte del texto del arbitrio de nulidad, la recurrente pretende sostener, por una parte, la ilegalidad de la Resolución N° 016 de 2005 fundada en que el Director de Obras de la Municipalidad de Puchuncaví carecía de facultad legal para dictarla, atendido que en realidad ordenó el cambio de uso de suelo de “servicios” a “infraestructura” en el sector “EL”; y por otra la responsabilidad extracontractual de la Municipalidad de Puchuncaví por falta de servicio. Al respecto, en la demanda se alegó que la referida Resolución N° 016 es contraria a derecho por cuanto el Director de Obras ejerció competencias propias del Gobierno Regional, toda vez que de acuerdo a lo previsto por el artículo 61 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones el cambio de uso de suelo se debe tramitar como modificación al Plan Regulador correspondiente. Por otro lado, en lo que atañe a la acción civil, los demandantes la basaron en la responsabilidad que corresponde a los órganos del Estado por el daño que causen por falta de servicio, específicamente en lo dispuesto en el artículo 141 (actual 152) de la Ley N° 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades.
Sin embargo, la parte recurrente omite en tales aspectos señalar como infringidas las normas que revisten el carácter de decisoria litis. En efecto, la recurrente no ha invocado como vulnerados los artículos 61 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y 152 de la Ley N° 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, normas que permiten sustentar la ilegalidad reclamada y establecer la responsabilidad por falta de servicio de la Municipalidad demandada.
Vigésimo sexto: Que en el aspecto examinado, cabe señalar que según lo dispone el artículo 767 del Código de Procedimiento Civil, el recurso de casación en el fondo procede en contra de sentencias que se hayan pronunciado con infracción de ley cuando dicha infracción ha influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo. Por otra parte, para que un error de derecho pueda influir de manera sustancial en lo dispositivo del fallo debe consistir en una equivocada aplicación, interpretación o falta de aplicación de las normas destinadas a decidir la cuestión controvertida. Ninguno de tales presupuestos ha tenido lugar en la especie como fundamento del recurso, al no denunciar la vulneración de preceptos legales de orden sustantivo relacionados con el fondo de la cuestión litigiosa.
Así, aun en la hipótesis de que fueran ciertos los yerros jurídicos que se denuncian en el recurso en estudio, esta Corte tendría que declarar que éstos no influyen en lo dispositivo de la sentencia, pues la equivocada aplicación de las normas legales que resuelven la cuestión controvertida no ha sido alegada como error de derecho.
Vigésimo séptimo: Que continuando con el estudio del recurso, resulta apropiado pronunciarse respecto de la denuncia de vulneración a las normas relacionadas con la prueba. En este punto se acusa la infracción por los sentenciadores de los artículos 1698, 1700, 1702, 1705 y 1713 del Código Civil, 341, 342, 346, 383, 384, 399, 407, 408, 425, 426, 427 y 428 del Código de Procedimiento Civil.
Vigésimo octavo: Que como ha reconocido reiteradamente esta Corte, se entienden vulneradas las normas reguladoras de la prueba, fundamentalmente, cuando los sentenciadores invierten el onus probandi, rechazan las pruebas que la ley admite, aceptan las que la ley rechaza, desconocen el valor probatorio de las que se produjeron en el proceso cuando la ley les asigna uno determinado de carácter obligatorio o alteran el orden de precedencia que la ley les diere. Asimismo, se ha resuelto que ellas constituyen normas básicas de juzgamiento, que contienen deberes, limitaciones o prohibiciones a que deben sujetarse los sentenciadores. Luego los jueces del fondo son soberanos para apreciar las probanzas, dentro del marco establecido por las normas pertinentes. Por ello, no son susceptibles de ser revisadas por la vía de la casación las decisiones de los sentenciadores basadas en disposiciones que les otorgan libertad en la valoración de los diversos elementos probatorios.
Vigésimo noveno: Que un análisis de la fundamentación del arbitrio de nulidad interpuesto, en lo que toca a la prueba, deja al descubierto, sin perjuicio de que no expresa adecuadamente en qué consisten los errores de derecho que afectan a la sentencia recurrida y que se invocan normas a las que no puede atribuirse el carácter de reguladoras de la prueba, que lo que realmente se denuncia es una errada valoración de la misma. En efecto, las mencionadas infracciones se sustentan en la alegación genérica consistente en que en la causa no se consideraron ni valoraron las probanzas aportadas al proceso, particularmente la documental, testimonial, confesional, pericial, inspección personal del tribunal y presunciones.
Es claro que no se está alegando una alteración de la carga probatoria propiamente tal, sino que se expresa un descontento con la actividad valorativa de los jueces del grado, realizando la recurrente una apreciación general de la prueba rendida en autos, proceso intelectual que permitiría concluir, según su concepto, que la rendida es suficiente para tener por acreditados los fundamentos de hecho señalados tanto en la demanda de nulidad de derecho público como en la de indemnización de perjuicios, cuestión que como reiteradamente se ha resuelto escapa de los márgenes de este recurso de nulidad.
Trigésimo: Que como corolario se debe señalar que más allá de la determinación respecto de si las normas denunciadas en este capítulo tienen o no la calidad de reguladoras de la prueba, resulta evidente que las alegaciones de la recurrente no dicen relación con una eventual vulneración de ellas conforme a los parámetros expuestos en el considerando vigésimo octavo sino que descansan más bien en la disconformidad con la ponderación de la prueba rendida en la causa, lo que no constituye la causal de nulidad esgrimida. El tribunal de casación no podría -ha dicho esta Corte-, al pronunciarse sobre un recurso de casación en el fondo, discutir el valor que el tribunal de la instancia correspondiente ha atribuido a la prueba allegada por las partes en relación con sus derechos ejercitados en juicio.
Trigésimo primero: Que por lo expuesto en los motivos precedentes, el recurso de casación en el fondo deberá ser rechazado.
Por estas consideraciones y lo dispuesto en los artículos 764, 765, 766, 767, 768 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se rechazan los recursos de casación en la forma y en el fondo deducidos en lo principal y primer otrosí de fojas 761 en contra de la sentencia de dieciocho de noviembre de dos mil trece, escrita a fojas 752 y siguientes.
Rol N° 2.019-2014.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Rubén Ballesteros C., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., y el Abogado Integrante Sr. Jorge Lagos G. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Carreño por estar en comisión de servicios y el Abogado Integrante señor Lagos por estar ausente. Santiago, 18 de junio de 2014.
Publicado por Berny el 9/02/2014 09:38:00 a.m.