Source: http://www.senat.fr/rap/r09-553/r09-553_mono.html
Timestamp: 2018-07-15 19:08:28+00:00
Document Index: 77093355

Matched Legal Cases: ["l'article 6", "l'article 242", "l'article 242", "l'article 17", "l'article 17", "l'article 222", "l'article 138", "l'article 311", "l'article 146", "l'article 144", "l'article 222", 'art. 53', 'art. 375', 'art. 434', "l'article 2", 'art. 373', 'art. 373', 'art. 378', 'art. 377', "l'article 515", "l'article 132", "l'article 515", 'art. 3', 'art. 226', 'art. 226', 'arrêt ', "l'article 8", "l'article 220", "l'article 12", "l'article 9", 'art. 66', "l'article 10", "l'article 4", "l'article 40", "l'article 33", "l'article 222", 'art. 375', 'art. 42', 'art. 2', "l'article 14", 'art. 33', 'art. 6', "l'article 15", "l'article 40", 'art. 41', 'art. 222', "l'article 222", 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art. 222', 'art. 132', 'arrêt ', 'art. 224', 'art. 222', "l'article 11", "l'article 222", "l'article 220", 'arrêt ', "l'article 8", "l'article 222", "l'article 222", "l'article 11"]

Rapport d'information n° 553 (2009-2010) de Mme Françoise LABORDE, fait au nom de la délégation aux droits des femmes, déposé le 10 juin 2010
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I. L'ÉMERGENCE D'UN DROIT SPÉCIFIQUE AUX VIOLENCES AU SEIN DU COUPLE DEPUIS LE DÉBUT DES ANNÉES 2000
A. UNE PRÉOCCUPATION MAJEURE DE LA DÉLÉGATION ET UNE INITIATIVE SÉNATORIALE
1. Depuis son origine, la délégation a jeté les bases de la qualification de ces violences, de leur révélation et de la protection des victimes par le juge civil
a) Dès 2001 la délégation a souligné la nécessité du renforcement et de l'articulation des procédures civiles et pénales tout en améliorant la capacité de détection et de recensement des violences
b) Sans s'opposer à l'objectif d'apaisement du divorce, la délégation a soutenu le principe de l'éviction du conjoint violent, préservé la notion essentielle de répétition des violences verbales et souligné l'accroissement du nombre de couples non mariés
c) Une résultante d'un déséquilibre plus global : lutter contre les inégalités entre les sexes dans tous les domaines
2. La première loi en France sur les violences au sein des couples : une initiative sénatoriale qui a enclenché une dynamique générale
a) Les principales dispositions de la loi du 4 avril 2006 renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs
(1) Les avancées en matière de prévention et de répression des violences au sein du couple
(2) La lutte contre les mariages forcés
(3) Les violences faites aux mineurs
b) Le déclenchement d'une dynamique sociale, judiciaire, et législative
(1) Les compléments législatifs apportés en 2007 à la loi du 4 avril 2006
(2) La mobilisation du gouvernement
B. LES TRAVAUX D'APPROFONDISSEMENT DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE
1. La mission d'évaluation de la politique de prévention et de lutte contre les violences faites aux femmes
2. L'état des lieux en chiffres
a) Un taux de révélation des violences conjugales de l'ordre de 10 %
b) Le perfectionnement des statistiques et le recours aux estimations par sondages
c) Un aperçu global des violences faites aux femmes
B. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : TRENTE CINQ ARTICLES MODIFIANT NEUF CODES
1. Vingt et un articles se rattachent au thème de la protection des victimes
2. Le volet préventif du texte
3. Le renforcement de la répression des violences
C. LES ENJEUX ET LA POSITION DE LA DÉLÉGATION
1. Légiférer sur les violences au sein du couple : une portée symbolique majeure
2. Réaffirmer l'efficacité de la voie pénale existant dans le droit en vigueur
3. Veiller à la lisibilité, tant pour le justiciable que les praticiens du droit, et à la cohérence des nouveaux outils de protection des victimes de violence conjugales pour venir en aide à celles qui en ont le plus besoin
4. Prendre conscience de la possibilité de réduire le décalage entre deux logiques : l'une est juridique, et présuppose le libre arbitre de certaines victimes de violences tandis que l'autre, tend à démontrer que, psychologiquement, ces dernières subissent un processus de conditionnement
5. Faire confiance au pragmatisme du juge tout en relayant la détermination des associations
6. Améliorer la détection des violences : diffuser les expériences réussies et des outils efficaces en matière de formation et de prévention
7. L'accès à l'emploi : le sésame contre la désocialisation et l'insuffisante solvabilité qui enferment les victimes de violences conjugales dans une impasse
au nom de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, renforçant la protection des victimes et la prévention et la répression des violences faites aux femmes (n° 340, 2009-2010) et sur la proposition de loi de MM. Roland COURTEAU, Yannick BODIN, Jean Pierre BEL, Mmes Michèle ANDRÉ, Gisèle PRINTZ, M. Bernard FRIMAT, Mmes Patricia SCHILLINGER, Odette HERVIAUX, Maryvonne BLONDIN, Claudine LEPAGE, MM. Yves CHASTAN, Marcel RAINAUD, Mme Françoise CARTRON, MM Paul RAOULT, Marc DAUNIS, Michel TESTON, Mme Renée NICOUX, M. Jean Jacques MIRASSOU, Mmes Nicole BONNEFOY, Jacqueline ALQUIER, Bariza KHIARI, M. Robert NAVARRO, Mme Nicole BRICQ, M. Daniel RAOUL, Mme Michèle SAN VICENTE-BAUDRIN, MM. Philippe MADRELLE, Jean BESSON, Richard YUNG, Mme Bernadette BOURZAI, MM. Martial BOURQUIN, François PATRIAT, Mme Monique CERISIER-ben GUIGA, MM. Serge LAGAUCHE, Simon SUTOUR, Bernard PIRAS, Mme Josette DURRIEU, M. Jean-Pierre SUEUR et les membres du groupe socialiste, relative aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants (n° 118, 2009-2010),
Au cours de sa réunion du 6 mai 2010, la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale du Sénat a décidé de saisir votre délégation des propositions de loi :
- n° 340 (2009-2010), adoptée par l'Assemblée nationale, renforçant la protection des victimes et la prévention et la répression des violences faites aux femmes ;
- et n° 118 (2009-2010) relative aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants, présentée par M. Roland Courteau et les membres du groupe socialiste.
Votre délégation, sans préjudice des compétences de la commission des lois saisie au fond, doit donner son avis sur les conséquences de ces propositions de loi sur les droits des femmes et sur l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, conformément aux dispositions du paragraphe III de l'article 6 septies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.
La délégation se félicite de l'inscription à l'ordre du jour de ces deux textes avant la fin de la présente session : lors de sa réunion du 11 mai, elle avait invité sa Présidente à confirmer par écrit au Président du Sénat qu'un report de la discussion de ce texte, très attendu par les associations qui viennent en aide aux victimes, aurait été regrettable, alors que la lutte contre les violences envers les femmes a été déclarée Grande cause nationale pour 2010 par M. le Premier ministre. En effet, la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale ayant été transmise au Sénat le 26 janvier 2010, et celle de notre collègue Roland Courteau ayant fait l'objet d'un renvoi en commission le 10 février 2010, il était difficilement compréhensible par ces associations que l'inscription à l'ordre du jour de notre Assemblée de ces deux textes soit plus longtemps différée.
La délégation a, depuis sa création, fait de la lutte contre les violences faites aux femmes sa priorité absolue. Elle a ainsi pu contribuer à l'émergence d'un droit nouveau, en France, qui a eu un effet « déclencheur » de révélation, y compris au niveau judiciaire, des violences conjugales - au sens large - puisqu'elles concernent désormais toutes les formes de cohabitation hors mariage. Pour rester en phase avec l'évolution de la société française, ce droit mérite d'être perfectionné pour mieux protéger les victimes, sanctionner les agresseurs, et encourager la prévention ainsi que la formation de tous les acteurs.
Le présent rapport se propose de souligner l'importance, à court terme, des conditions de mise en oeuvre concrètes de l'ensemble des nouveaux dispositifs de secours prévus par la réforme en discussion. A moyen terme, la mobilisation de ses volets répressif et curatif doit pouvoir être réduite grâce à un effort de prévention et d'éducation énergique, global et efficace.
Par son initiative, le Parlement témoigne d'abord de son soutien aux associations qui se dévouent en faveur des victimes. Il vise également à pacifier la vie de couple et de famille en sanctionnant plus rigoureusement les violences non seulement physiques mais aussi psychologiques. Il prépare, en fin de compte, un avenir plus serein à la société française en visant à réduire la proportion de citoyen(ne)s marqué(e)s, dans leur enfance, par le souvenir de violences familiales qui se traduisent, le plus souvent, par des atteintes à la dignité de leur mère.
L'enquête nationale sur les violences envers les femmes, réalisée en 2000 avait permis, pour la première fois, de prendre la mesure chiffrée des violences envers les femmes et, notamment, des violences exercées au sein du couple. Elle a suscité une prise de conscience qui, largement relayée au niveau parlementaire par la délégation sénatoriale aux droits des femmes, a amené deux avancées législatives inédites :
- l'introduction dans le code civil, par la loi du 26 mai 2004 relative au divorce, d'un dispositif permettant à la victime de violences de saisir le juge, avant même toute requête en divorce, pour organiser la résidence séparée du couple en bénéficiant d'une priorité à son maintien dans le domicile conjugal ;
- et l'adoption de la loi du 4 avril 2006 renforçant la prévention et la répression des violences au sein des couples ou commises à l'encontre des mineurs, alors même que le Parlement n'avait jamais légiféré de façon spécifique dans ce domaine.
Comme a pu en témoigner le représentant de l'Association nationale des juges de l'application des peines, entendu par votre rapporteure, la levée du tabou des violences conjugales se manifeste très concrètement aujourd'hui dans l'activité des juridictions : alors que ce contentieux était extrêmement limité il y a encore une quinzaine d'années, il fait désormais partie du quotidien des magistrats.
Le rappel des travaux de la délégation permet de mieux situer la « filiation » d'au moins deux des innovations majeures que contiennent les propositions de loi aujourd'hui soumises au Sénat. En particulier se rattachent aux préconisations récurrentes formulées au cours des dix dernières années par la délégation :
- la création d'une ordonnance de protection des victimes, qui se ramène à un renforcement des pouvoirs du juge civil pour venir en aide aux victimes de violences conjugales,
- et l'introduction, dans le code pénal, du harcèlement moral au sein des couples qui se base sur l'idée de répétition d'agissement préjudiciables.
La lutte contre les violences, sous toutes leurs formes, faites aux femmes est une des priorités majeures de la délégation depuis les premières années de sa création.
Avant tout soucieuse de faire émerger au niveau parlementaire la réalité des violences subies dans le « huis clos » conjugal, elle avait, dès octobre 2001, lors de la discussion de deux propositions de loi, l'une n° 17 (2001-2002), adoptée par l'Assemblée nationale, portant réforme du divorce et l'autre n° 12 (2001-2002) de M. Nicolas About visant à remplacer la procédure de divorce pour faute par une procédure de divorce pour cause objective, saisi l'occasion de préconiser, dans le rapport d'information n° 183 (2001-2002) de M. Serge Lagauche :
- de renforcer le pouvoir du juge civil pour organiser la résidence séparée en cas de mise en danger de la sécurité du conjoint ou des enfants (article 220-1 du Code civil) ;
- et, sans aller jusqu'à instaurer un « casier conjugal », d'adapter l'appareil d'analyse statistique au recensement et à la détection des faits constitutifs de violences conjugales. Cet outil, conçu comme un instrument de dissuasion, correspondait également à la volonté de la délégation de favoriser une meilleure articulation entre les procédures pénales pour violences conjugales et les procédures civiles relatives au droit de la famille, pour permettre au juge d'avoir une vision globale des procédures en cours.
Une dizaine d'années plus tard, on peut constater que l'articulation entre le pénal et le civil demeure une question juridiquement et pratiquement difficile : ainsi, le dispositif sur l'« ordonnance de protection » des victimes, qui constitue l'une des innovations majeures du texte récemment adopté par l'Assemblée nationale relevait, dans la proposition de loi initiale, du code de procédure pénale et du juge délégué aux victimes. Cependant, au cours du débat parlementaire, l'Assemblée nationale, prenant acte de la remise en cause juridique du juge délégué aux victimes a choisi de charger le juge aux affaires familiales (JAF) de sa délivrance en intégrant l'ensemble du dispositif dans le code civil, tout en s'efforçant de ne pas créer de compétence concurrente entre le juge pénal et le JAF en cas de saisine simultanée.
Les indications recueillies par votre rapporteure auprès des représentants des magistrats, permettent de nuancer l'idée selon laquelle la « coordination » entre les procédures pénales et civiles serait une nécessité absolue. En effet, et en pratique :
- d'une part, au cours de la procédure civile, l'avocat de la victime a la possibilité d'informer le juge des procédures pénales en cours ;
- d'autre part, les magistrats indiquent qu'en prenant une décision relative aux relations entre parents et enfants, ils se doivent d'écarter le risque d'accorder un poids excessif à d'éventuelles actions pénales parallèles qui peuvent, dans certains cas, résulter d'une stratégie de « combat judiciaire » entre les parents.
Au cours des années 2003 et 2004, dans un contexte de réformes visant à pacifier les divorces, qui se chiffrent à environ 120 000 par an, et à diminuer les conséquences attachées à la notion de faute, la délégation a poursuivi sa mission de veille et d'initiative en soulignant très fermement une double nécessité :
- le renforcement de l'efficacité de l'appareil de prévention et de sanction des violences familiales tout en venant en aide aux femmes ;
- et la prise en compte, au-delà du mariage sur lequel se focalisaient les dispositions du code civil, de la diversification des formes de couples et de la montée des familles recomposées.
Dans le rapport d'information n° 117 (2003-2004) de Mme Janine Rozier, sur la future loi du 26 mai 2004 relative au divorce, la délégation :
- attirait l'attention sur l'existence d'une situation asymétrique qui appelle des mesures de rééquilibrage juridiques et sociales : l'initiative principalement féminine des demandes de divorce ou de séparation montre que les femmes ont à subir plus que les hommes, au quotidien, les dysfonctionnements du couple et à assumer dans plus de 90 % des cas la garde des enfants après les séparations ;
- approuvait pleinement le dispositif permettant à l'époux victime de violences de saisir le juge, avant même toute requête en divorce, pour organiser la résidence séparée du couple en bénéficiant d'une priorité à son maintien dans le domicile conjugal. Elle souligne, à ce titre, que l'auteur des violences ne doit pas pouvoir se soustraire à ses obligations relatives au financement du logement et appelle à réfléchir à un dispositif similaire pour les concubins et les « pacsés » vivant avec des enfants ;
- tout en souscrivant à l'objectif d'apaisement du divorce, elle avait également recommandé, à l'article 242 du code civil, de maintenir, comme caractérisation de la faute, la violation non seulement grave mais aussi « renouvelée » des devoirs et obligations du mariage. Cette précision utile était fondée sur une analyse approfondie des modalités parfois insidieuses des violences conjugales et vise notamment la répétition des attitudes de dénigrement ou de mépris et, a fortiori, le cas des femmes contraintes par leur conjoint à des pratiques ou des rapports sexuels forcés.
Menacée de disparition au cours de la navette, cette notion de répétition de violences légères a été maintenue à l'article 242 du code civil qui dispose, dans le droit en vigueur, que « Le divorce peut être demandé par l'un des époux lorsque des faits constitutifs d'une violation grave ou renouvelée des devoirs et obligations du mariage sont imputables à son conjoint et rendent intolérable le maintien de la vie commune ». Rétrospectivement, la délégation peut se féliciter que sa recommandation, suggérée par Mme Françoise Dekeuwer-Défossez, doyenne de la faculté de droit à l'université de Lille 2, ait pu être prise en compte puisqu'elle repose sur l'idée que l'accumulation de faits peu graves intrinsèquement peut devenir insupportable par leur caractère répété : or cette notion, qui fait partie de notre tradition juridique, est aujourd'hui reprise et transposée dans le code pénal par l'article 17 de la proposition de loi soumise à l'examen du Sénat.
Cet article vise tout d'abord à insérer dans le code pénal un article 222-14-3 qui, de façon générale, précise que les violences prévues par les dispositions de la section du code pénal qui s'intitule « Des atteintes volontaires à l'intégrité de la personne » sont réprimées quelle que soit leur nature, y compris s'il s'agit de violences psychologiques. On peut noter que, dans le droit en vigueur, le chapitre II qui inclut cette section s'intitule d'ores et déjà « Des atteintes à l'intégrité physique ou psychique de la personne. »
La principale innovation de l'article 17 de la proposition de loi consiste donc à insérer dans le même code un article 222-33-2-1 qui s'inspire de la rédaction retenue dans le code du travail pour définir le délit de harcèlement moral et l'étend aux relations de couple : « Le fait de soumettre son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin ou un ancien conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin à des agissements ou des paroles répétés ayant pour objet ou pour effet une dégradation de ses conditions de vie susceptible d'entraîner une altération de sa santé physique ou mentale est puni de trois ans d'emprisonnement et de 75 000 € d'amende. »
Article L.1152-1.- Aucun salarié ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation de ses conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel.
Article L.1155-2.- Les faits de harcèlement moral et sexuel, définis aux articles L.1152-1 et L.1153-1, sont punis d'un emprisonnement d'un an et d'une amende de 3 750 €.
Enfin, soucieuse de garantir la lisibilité du droit nouveau et rappelant que la demande en divorce constitue statistiquement la première et la principale occasion pour le citoyen d'être confronté à la Justice ainsi qu'à la terminologie judiciaire, la délégation avait recommandé de perfectionner l'information du justiciable, trop souvent désorienté, en mettant à sa disposition des lexiques et des schémas simples.
La complexité du droit s'étant considérablement accrue lors de ces dernières années, votre rapporteure a pu constater que, sur le terrain, ce besoin de lisibilité du droit et des procédures se manifeste aujourd'hui également chez les professionnels du droit, y compris les magistrats.
Comme l'ont souligné les travaux relatifs aux violences familiales et les intervenants entendus par votre rapporteure, les effets de domination au sein des couples renvoient nécessairement au déséquilibre plus général qui subsiste dans le domaine économique, social et à des préjugés culturels en voie de réduction mais, ici ou là, encore tenaces.
Soulignant que le domicile conjugal doit cesser d'être conçu comme un lieu de non-droit, en particulier pour les femmes, la délégation a eu l'occasion, à maintes reprises de faire observer que la lutte contre les violences envers les femmes s'inscrit dans un contexte d'ensemble de promotion des valeurs d'égalité et que seule une approche globale permettrait d'éradiquer ces violences. Elle en a déduit la nécessité de renforcer la mutualisation des actions, notamment en matière sociale, des différents intervenants - service du droit des femmes et de l'égalité, justice, police, gendarmerie, professionnels de santé, éducation nationale, collectivités territoriales, associations...
La loi du 4 avril 2006 renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs dont les avancées inédites ont été adoptées à l'unanimité et très largement saluées résulte d'une double initiative sénatoriale :
- la proposition de loi n° 62 (2004-2005) présentée par M. Roland Courteau et plusieurs de ses collègues, tendant à lutter contre les violences à l'égard des femmes et notamment au sein des couples par un dispositif global de prévention, d'aide aux victimes et de répression ;
- et la proposition de loi n° 95 (2004-2005) présentée par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et plusieurs de ses collègues, relative à la lutte contre les violences au sein des couples.
Le contenu de la loi du 4 avril 2006 peut être brièvement résumé comme suit.
L'inscription du respect en tête de la liste des devoirs des époux (article 212 du code civil) résulte d'un amendement déposé au Sénat par M. Robert Badinter.
La reconnaissance du viol entre époux : celle-ci ne résultait jusqu'alors que d'une jurisprudence de la Cour de cassation, et l'introduction de la circonstance aggravante de viol au sein du couple dans l'article 222-24 du code pénal.
La généralisation des circonstances aggravantes pour les infractions commises au sein du couple (à l'article 138-80 du code pénal). Cette circonstance aggravante s'applique non seulement aux conjoints et concubins, mais aussi aux pacsés, et aux « ex » (ancien conjoint, ancien concubin, ancien pacsé). La loi du 4 avril 2006 a également prévu de mentionner la qualité de partenaire lié par un pacte de solidarité mentionnée dans les cinq articles du code pénal visant des infractions (violences et actes de barbarie) pour lesquelles la qualité de conjoint ou de concubin était déjà retenue comme circonstance aggravante.
La reconnaissance du vol entre époux, par exception au principe d'immunité prévu à l'article 311-12 du code pénal, lorsqu'il porte sur des « objets ou documents indispensables à la vie quotidienne de la victime tels que documents d'identité, relatifs au titre de séjour ou de résidence d'un étranger, ou des moyens de paiement » résulte d'un amendement sénatorial de Mme Dominique Voynet et permet de sanctionner les hommes auteurs de violences qui retiennent les papiers d'identité ou le chéquier de leur épouse pour l'empêcher de fuir.
L'éloignement du domicile commun pour l'auteur des violences. L'éloignement du conjoint violent était déjà prévu par la loi du 26 mai 2004 sur le divorce, et par la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales. L'article 12 de la loi de 2006 a cependant corrigé certaines imprécisions et a élargi l'interdiction du domicile commun aux auteurs de violences conjugales liés par un PACS, et aux ex-conjoints. Ce principe d'éviction du conjoint violent a le double mérite d'inverser le rapport de force symbolique entre la victime et le conjoint violent et de mieux prendre en compte les intérêts des enfants du couple. Toutefois, en cas de simple concubinage, le domicile commun n'est pas considéré comme « conjugal » et la mesure d'éviction ne peut être prononcée.
Plusieurs dispositions de la loi du 4 avril 2006 visent à prévenir et réprimer les mariages forcés qui vont à l'encontre du principe de libre consentement des époux, inscrit à l'article 146 du code civil. L'initiative de ce volet du texte est ici encore sénatoriale puisqu'il se rattache à la proposition de loi n° 222 (2004-2005) relative à l'harmonisation de l'âge minimal du mariage pour l'homme et pour la femme, présentée par Mme Joëlle Garriaud-Maylam.
L'article premier de la loi porte l'âge légal du mariage des femmes à 18 ans, comme pour les hommes, en modifiant l'article 144 du code civil.
L'article 3 rend obligatoire l'audition des futurs époux par l'officier d'état civil lorsqu'il existe un doute sur la liberté du consentement au mariage, qu'il soit célébré en France ou à l'étranger.
L'article 5 pose le principe de la nullité du mariage pour vice de consentement. Il facilite l'annulation des mariages forcés. L'article 6 étend le délai au cours duquel l'annulation d'un mariage peut être demandée, le faisant passer de 6 mois à 5 ans.
L'article 14 de la loi a étendu la répression de l'excision aux cas commis à l'étranger sur une victime mineure résidant habituellement en France.
La loi du 4 avril 2006 renforce également la lutte contre le tourisme sexuel, d'une part, en permettant de prononcer à l'égard de l'auteur de faits commis à l'étranger sur des mineurs l'interdiction de quitter le territoire national, et d'autre part en autorisant le procureur de la République à ordonner l'inscription des empreintes génétiques d'une personne condamnée par une juridiction étrangère pour des infractions de nature sexuelle dans le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG).
Comme le rappelle opportunément l'exposé des motifs de la proposition de loi n° 118 (2009-2010) de M. Roland Courteau et des membres du groupe socialiste, un an après le vote de la loi du 4 avril 2006, qui a levé le tabou des violences familiales, une dynamique était enclenchée. Une avancée complémentaire, également suggérée par sa proposition, a alors été apportée par la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance. Elle concerne le suivi socio-judicaire des auteurs de violences conjugales qui a été très sensiblement élargi. Ainsi, l'article 222-48-1 du code pénal a été complété de façon à permettre au juge d'obliger plusieurs catégories de coupables à s'y soumettre : non seulement le conjoint, le concubin ou le partenaire de la victime mais aussi les « ex » conjoint, concubin ou partenaire, et également, lorsque l'agression concerne un mineur de quinze ans, l'ascendant légitime, naturel ou adoptif, ou toute autre personne ayant autorité sur la victime.
De façon indéniable, le gouvernement a apporté une contribution essentielle à cette mobilisation en lançant notamment deux plans successifs d'accompagnement pour venir en aide aux femmes victimes de violences conjugales :
- un plan 2005-2007 intitulé « 10 mesures pour l'autonomie des femmes » ;
- et un deuxième plan triennal (2008-2010) pour combattre les violences faites aux femmes, lancé en novembre 2007 par Mme Valérie Létard, secrétaire d'État chargée de la solidarité, organisé autour de 4 axes :
· « Mesurer les actes de violence » ;
· « Prévenir les violences » ;
· « Coordonner l'action de tous les acteurs » pour assurer une prise en charge globale et pérenne des femmes victimes et améliorer la formation des professionnels concernés ;
· et « Protéger les femmes victimes et leurs enfants grâce à des dispositifs d'accompagnement » (écoute, accueil, hébergement d'urgence, logement), notamment à travers la labellisation des lieux d'accueil et l'agrément de familles d'accueil.
Le 2 décembre 2008, la conférence des présidents de l'Assemblée nationale a décidé la création d'une mission d'évaluation de la politique de prévention et de lutte contre les violences faites aux femmes : présidée par Mme Danielle Bousquet, elle a désigné M. Guy Geoffroy comme rapporteur de ses travaux. Son rapport d'information, publié en juillet 2009, affirme que la lutte contre les violences faites aux femmes doit constituer un des fondements de notre pacte républicain, et à ce titre, être inscrit dans la Constitution. Il a également formulé soixante cinq propositions de nature législative, dont l'essentiel a été repris dans une proposition de loi, cosignée par Mme Danielle Bousquet, M. Guy Geoffroy et soutenue par l'ensemble des membres de la mission. En décembre 2009, une commission spéciale, présidée également par Mme Danielle Bousquet, a été constituée afin d'examiner cette proposition de loi, sur le rapport de M. Guy Geoffroy.
Schéma des 65 recommandations de la mission d'évaluation de la politique de prévention et de lutte contre les violences faites aux femmes
Approfondir le lien entre procédure civile et pénale pour :
- garantir le secret du lieu de résidence afin que le départ du domicile conjugal ne puisse pas être reproché aux femmes victimes de violence lors de la procédure de divorce, que la dangerosité du père soit prise en compte par le juge aux affaires familiales (JAF) et que la situation des enfants soit éventuellement traitée par le juge pénal statuant au civil ;
- rendre obligatoire une enquête sociale rapide afin d'établir les éventuels les antécédents de l'agresseur ;
- supprimer la médiation pénale qui est inadapté à ces situations de couple.
Donner de nouvelles missions et de nouveaux moyens au juge
- Améliorer le recoupement des informations et créer une incrimination de harcèlement judiciaire et / ou procédurale.
- Créer une définition de la violence morale conjugale.
- Donner au juge des moyens exploratoires en matière financière et de recoupement fiscal.
- Permettre au juge de regrouper plus d'éléments de preuve et de témoignages.
Améliorer la protection effective des femmes victimes
- Rendre effective la protection des femmes victimes en situation irrégulière.
- Donner une priorité aux victimes en matière de logement.
- Approfondir les réponses à construire face à la question de l'évitement des lois de la république par les femmes victimes insérées dans une communauté religieuse ne leur permettant pas de résoudre réellement leur situation.
L'essentiel, en matière d'interprétation des chiffres relatifs aux violences conjugales réside dans leur faible taux de révélation. L'enquête dite de victimation « cadre de vie et sécurité » réalisée par l'Observatoire national de la délinquance (OND) (qui comportera dès 2010 une annexe sur les violences conjugales, financée par le CIPD) a mis en évidence un très faible taux de révélation, de l'ordre de 9 %, ce qui signifie que 91 % des affaires restent impunies. L'augmentation du taux de dépôt de plaintes est une composante majeure de la hausse statistique des violences conjugales. L'OND qui utilise comme instrument de mesure principal le chiffre des violences commises sur les femmes majeures par leur conjoint ou ex-conjoint indique que celui-ci était en hausse de 2,1 % en 2005, de 10,9 % en 2006 et de 16 % en 2007, a progressé de 5,7 % en 2008.
En 2007, 47 573 faits constatés de violences volontaires sur femmes majeures par conjoint ou ex-conjoint ont été enregistrés en France métropolitaine et dans les quatre départements d'outre-mer. Par ailleurs, selon l'étude réalisée par la Délégation aux victimes du ministère de l'Intérieur, 184 personnes (157 femmes et 27 hommes) sont décédées en 2008, victimes d'un homicide volontaire ou de violences ayant entraîné la mort sans intention de la donner commis par leur conjoint.
Comme elle l'a rappelé au cours de l'examen en séance publique de la proposition de loi adopté par l'Assemblée nationale (deuxième séance du jeudi 25 février 2010), Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, a commandé au président de l'OND, une étude destinée à perfectionner la connaissance des violences conjugales, par la modification de l'état 4001, qui constitue l'outil statistique de base et classe les infractions sous 107 index. À l'heure actuelle, 80 % des affaires sont classées à l'index 7 - « autres coups et blessures volontaires » -. L'index « menaces et chantage » pourrait permettre de classer les violences d'ordre psychologique.
Afin de compléter ces données précises mais parcellaires, les pouvoirs publics ont, depuis une dizaine d'années, recours à des enquêtes de victimation qui permettent de dégager des estimations chiffrées réalisées sur la base de sondages. D'après l'enquête « cadre de vie et sécurité » réalisée conjointement par l'INSEE et l'OND en 2007, 410 000 femmes, soit 2,3 % de l'ensemble des femmes âgées de 18 à 60 ans, ont été victimes de violences physiques de la part d'un conjoint ou d'un ex-conjoint en 2005-2006. D'après les estimations de l'OND, 130 000 hommes âgés de 18 à 60 ans, soit 0,7 % d'entre eux, auraient subi des violences infligées par une conjointe ou une ex-conjointe en 2005-2006. Le taux de plainte des hommes victimes de violences conjugales serait inférieur de moitié à celui des femmes victimes des mêmes violences, l'enquête précitée l'évaluant à moins de 5 %.
L'établissement d'un profil - type des auteurs de violences et de leurs victimes apparaît malaisé, mais quelques lignes de force peuvent être dégagées :
- tous les milieux sociaux sont concernés par le phénomène des violences conjugales, même si la désocialisation, la religion, l'âge ou une situation de chômage semblent avoir une influence sur les violences subies. Les femmes étrangères ou françaises d'origine étrangère sont également plus exposées aux violences conjugales que la moyenne ;
- la consommation d'alcool et, dans une moindre mesure, de produits stupéfiants, aggrave le risque de violences. Une enquête menée dans le ressort d'un grand tribunal de grande instance de la région parisienne a par exemple montré que 34 % des auteurs de violences conjugales étaient alcoolisés au moment des faits et le Gouvernement a commandé à l'OND une étude plus complète de cette corrélation au niveau national ;
- par ailleurs, 15 % des auteurs de violences conjugales souffriraient de troubles psychiatriques clairement identifiés.
La multiplicité des données disponibles sur les violences familiales et leur caractère parcellaire conduit nécessairement les responsables politiques à souhaiter disposer d'une vision synthétique des violences faites aux femmes. Dans cet esprit, on trouvera ci-après un schéma d'ensemble qui s'efforce de récapituler les chiffres les plus pertinents cités par le rapport d'information fait au nom de la mission d'évaluation de la politique de prévention et de lutte contre les violences faites aux femmes (n° 1799 A.N déposé le 7 juillet 2009) :
Les principaux chiffres cités par le rapport publié en novembre 2008
de l'Observatoire national de la délinquance et le rapport d'information
fait au nom de la mission d'évaluation de la politique de prévention
et de lutte contre les violences faites aux femmes
· Les violences conjugales (menaces, chantage, séquestration, rapports sexuels non consentis, coups et blessures, tentatives de meurtre) concerneraient une population de 2 millions de femmes en France (soit une femme de 18 à 59 ans sur 10).
· Le nombre de victimes de violences est stable dans l'ensemble des études réalisées depuis 20 ans.
· En 2008, 184 personnes sont décédées victimes de leur partenaire ou ex-partenaire :157 femmes (dont 1 dans un couple lesbien) et 27 hommes (dont 11 étaient eux-mêmes violents).
· La violence conjugale tue en France une personne tous les 2 jours, dont une femme tous les 2 jours et demi.
· Les meurtres commis par les partenaires ou ex-partenaires représentent depuis 10 ans 50 % de l'ensemble des homicides de femmes en France.
· 35 % des meurtres sont commis après une séparation, 20 % sous l'emprise de l'alcool ou autre produits stupéfiants.
· 34 % des auteurs d'homicides sur leur partenaire ou ex-partenaire se sont suicidé après leur acte.
· L'Observatoire national de la délinquance a estimé à 636 le nombre de viols conjugaux en 2007.
· 12 % des femmes de 18 à 59 ans, et 22 % des femmes de 18 à 24 ans, sont exposées chaque année à une atteinte ou agression sexuelle (exhibitionnisme, avances sexuelles, insultes à caractère sexuel, attouchements, tentative de viol, viol).
· Selon l'enquête nationale sur les violences envers les femmes en France (Enveff) 50 000 viols sont commis chaque année en France. 90 % des victimes sont des femmes ou jeunes filles.
· Seules 8 000 plaintes sont déposées pour viol. Le taux d'élucidation après une plainte est de 70 %.
· 57% des victimes de viols sont mineurs, 45 % de moins de 15 ans.
· Les viols par un inconnu ne représentent qu'un quart du total. Dans trois quarts des cas, l'agresseur est connu de la victime.
- Mariage forcé et mutilations
· Faute de statistiques fiables sur les mariages forcés, M. François Fillon, Premier ministre, a demandé une étude à l'INED pour 2010 sur ce point.
· La population potentiellement menacée est évaluée à 70 000 jeunes.
· On estime à 53 000 le nombre de femmes excisées en France, dont 20 % (environ 10 000 femmes) auraient été excisées sur le sol français.
· Le phénomène est en fort recul mais n'a pas totalement disparu : 11 % des femmes excisées feraient à leur tour exciser leurs filles, dont 3 % sur le sol français.
- Traite des femmes
· Il y aurait en France entre 15 000 et 30 000 prostituées dont 95 % ont un proxénète.
· Le travail du sexe génère un chiffre d'affaire de 3,5 milliards d'euros, dont 20 % uniquement pour les prostituées.
· 80 % des prostituées seraient étrangères. En particulier : 45 % Europe de l'Est et Balkans ; 30 % Afrique.
· Aucune statistique ne permet d'évaluer la part de cette prostitution effectivement liée aux réseaux internationaux de traite des femmes.
Cette proposition de loi comporte trois volets principaux : la protection des victimes, la prévention des violences et leur répression.
- L'article premier prévoit la création d'une ordonnance de protection des victimes. Il s'agit de la mesure la plus innovante de la proposition de loi.
Pour mieux situer le contexte de cette initiative, il convient de rappeler que l'outil phare de la politique espagnole - le pays le plus en pointe en matière de lutte contre les violences au sein du couple, avec une législation qui remonte à 2004 - est l'ordonnance de protection, délivrée par le magistrat de permanence après que la victime ait rempli un simple imprimé. La transposition pure et simple d'un tel dispositif paraissait cependant mal adaptée au droit français, et en particulier au principe du contradictoire qui en demeure un de ses piliers fondamentaux.
Le fait que les femmes victimes de violences au sein de leur couple ne déposaient que très rarement plainte (le taux de plainte est d'environ 10 %) est régulièrement mis en avant. La crainte des conséquences possibles de cette démarche, la difficulté de trouver une réponse, dans l'urgence, aux problèmes de logement, de garde des enfants, de régularité du séjour pour les femmes étrangères, sont autant d'obstacles qui enferment encore trop de femmes dans un silence dont elles n'osent pas sortir. Pour répondre à ces difficultés la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale prévoit de créer une ordonnance de protection, inspirée de la procédure du référé devant le juge aux affaires familiales, une procédure qui n'est actuellement que très peu utilisée.
La mise en place d'une ordonnance a pour vocation de consolider, en urgence, la situation juridique de la victime en levant les obstacles susceptibles de la contraindre à demeurer dans la situation de violence. Il s'agit d'accorder à la victime le temps nécessaire pour décider de la suite à donner à cette première étape sur le plan civil ou pénal.
L'Assemblée nationale a estimé que la compétence du juge aux affaires familiales (JAF) devait être privilégiée, et élargie en matière de violences commises au sein du couple. Elle inscrit le dispositif dans le code civil, et non plus dans le code de procédure pénale, comme le prévoyait la proposition de loi initiale. Dès lors, la saisine du juge devra être plus largement ouverte, notamment par l'intermédiaire du ministère public, qui se verra de surcroît transmettre automatiquement l'ensemble des référés pris sur ce fondement.
Les principales mesures que le juge peut prendre dans le cadre de ce référé-protection rénové se résument de la façon suivante :
- assurer la sécurité de la victime, notamment lors du départ du domicile. À cette fin, le juge peut interdire à la personne assignée de rencontrer la victime et ses enfants et de détenir ou de porter une arme, reprenant ainsi des obligations pouvant être prononcées dans le cadre d'un contrôle judiciaire. Les victimes sont autorisées à dissimuler leur adresse afin d'éviter d'éventuelles représailles ;
- faciliter le logement ou le relogement de la victime. L'article premier reprend la procédure d'éviction du conjoint violent et autorise le juge à préciser les modalités de prise en charge des frais afférents au logement ;
- se prononcer sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale et sur la contribution aux charges du ménage ;
- L'article 1er bis (nouveau) (art. 53-1 du code de procédure pénale) complète les obligations des officiers et agents de police judiciaire en leur donnant comme mission d'informer la victime de la possibilité de demander une ordonnance de protection.
- L'article 1er ter (nouveau) (art. 375-7 du code civil) tire les conséquences de l'exclusion des mineurs du champ des personnes pouvant solliciter une ordonnance de protection auprès du JAF. Le juge des enfants étant exclusivement compétent pour la protection des mineurs, l'Assemblée nationale a, en effet, estimé nécessaire de ne pas créer de compétence concurrente.
Le présent article renforce les pouvoirs du juge des enfants afin de protéger efficacement les mineurs menacés d'union forcée ou de mutilation sexuelle à l'étranger en lui permettant d'ordonner l'interdiction de sortie du territoire de l'enfant et de la faire inscrire sur le passeport des parents et de l'enfant et d'inscrire celui-ci au fichier des personnes recherchées.
- L'article 2 (art. 434-41-2 [nouveau] du code pénal), dans son paragraphe I, sanctionne tout d'abord la violation des obligations découlant de l'ordonnance de protection.
Par cohérence avec le droit en vigueur relatif au délit d'abandon de famille (article 227-4-2 du code pénal), ces peines sont fixées à deux ans d'emprisonnement et à 15 000 € d'amende. De plus, le juge pouvant être amené à se prononcer, dans le cadre de l'ordonnance de protection, sur la contribution aux charges du ménage, le texte prévoit, à des fins dissuasives, l'infraction du défaut de communication de changement d'adresse du débiteur.
Le II de cet article vise à combler une lacune du contrôle judiciaire, prévu aux articles 138 et suivants du code de procédure pénale, auquel les juges ont fréquemment recours dans les affaires de violences au sein du couple. Il met en place une mesure de rétention, permettant aux services de police et aux unités de gendarmerie de retenir la personne qui viole ses obligations, en attendant la décision du juge compétent.
- L'article 2 bis (nouveau) prévoit un dispositif de surveillance électronique mobile applicable à titre expérimental, pendant une durée de trois ans.
Il résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par le Gouvernement. Mme Nadine Morano, secrétaire d'État chargée de la solidarité auprès du ministre du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité : « Ce contrôle à distance interviendra, avant jugement, dans le cadre d'une assignation à résidence avec surveillance électronique, mesure prononcée par le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention qui, depuis la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, se substitue au contrôle judiciaire avec surveillance électronique. Pour les personnes condamnées, il interviendra dans le cadre d'une peine de suivi socio-judiciaire avec placement sous surveillance électronique mobile prononcée par le tribunal correctionnel. Si la personne ne respecte pas son obligation d'éloignement, le contrôle électronique à distance permettra de le constater immédiatement. Elle pourra alors être interpellée par les forces de l'ordre et être présentée, selon les cas, devant le juge des libertés et de la détention qui pourra révoquer la mesure et la placer en détention provisoire, ou devant le juge de l'application des peines qui pourra révoquer le suivi socio-judiciaire et ordonner son emprisonnement. Ces dispositions seront également applicables en cas de violences sur les enfants du couple, ou de violences contre l'ex-conjoint, l'ex-concubin ou l'ex-partenaire d'un pacte civil de solidarité. » (Assemblée nationale : deuxième séance du jeudi 25 février 2010).
Ni la mission d'évaluation de la politique de prévention et de lutte contre les violences faites aux femmes, dont le rapport mentionne qu'« un système de bracelet électronique est en expérimentation en Espagne, afin de prévenir automatiquement la victime et les forces de l'ordre en cas de violation par l'auteur de ses obligations », ni la commission spéciale chargée d'examiner la proposition de loi initiale ne se sont prononcées sur ce point.
Votre rapporteure a donc souhaité recueillir plus d'informations sur l'applicabilité, au plan pratique, d'un tel dispositif.
Comme l'a tout d'abord fait observer le représentant de l'Association nationale des juges d'application des peines (ANJAP) au cours de son audition, l'article 2 bis prévoit, par principe, que ces dispositions s'appliqueront dès que la peine encourue sera de cinq ans d'emprisonnement, alors que le placement sous surveillance électronique n'est normalement possible que pour les délits punis d'au moins sept ans d'emprisonnement. Le législateur a donc introduit dans notre droit le placement sous surveillance électronique mobile (PSEM) pour les criminels les plus dangereux par la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales : il a été peu utilisé depuis cette date.
D'après les indications recueillies par votre rapporteure auprès du représentant de l'Association nationale des juges d'application des peines, le bilan que peuvent tirer les magistrats, sur la base de leur expérience de terrain, de la surveillance électronique, est le suivant : « la mise en oeuvre d'un tel dispositif est très contraignante. Elle oblige à définir des zones de protection « inclusion et exclusion » après enquête technique de faisabilité. L'expérience démontre que le condamné se voit très largement contraint dans ses déplacements en raison de la nécessité de se trouver en permanence dans une zone d'émission. Dès qu'il se trouve en dehors de portée du satellite, une alarme se déclenche. Il en est notamment ainsi sous un pont, dans un tunnel, dans le métro et dans des lieux d'habitation aux murs trop épais. Tous les juges de l'application des peines ayant été confrontés à ce dispositif soulignent le temps très important qu'ils ont du consacrer aux condamnés sous PSEM. La généralisation d'un tel dispositif aux auteurs de violences conjugales nécessiterait un renforcement considérable des moyens matériels sans évoquer le coût qui peut être supérieur à une journée de détention.
La réussite d'une telle mesure suppose en outre l'adhésion du condamné qui devra se trouver porteur d'un émetteur en permanence en plus du bracelet stricto sensu et devra recharger sa batterie chaque jour. Ces contraintes obligent le condamné à avoir un domicile stable. Une simple domiciliation ne permet pas la mise en oeuvre d'un PSEM. Cela soulèvera nécessairement des difficultés pour les auteurs de violences conjugales faisant l'objet d'une mesure d'éloignement du domicile conjugal ou d'une interdiction d'y paraître et qui se trouvent, de ce fait, sans domicile fixe pour une période indéterminée.
Si cette mesure peut s'avérer efficace pour protéger un condamné de ses propres pulsions (interdiction d'approcher les écoles ou les aires de jeu pour un pédophile), il est peu probable qu'il puisse empêcher un mari violent et déterminé d'approcher sa compagne pour passer à l'acte avant que les services de police interviennent d'autant que le placé peut arracher son bracelet, ce qui déclenchera l'alarme mais ne permettra pas de le localiser. »
Votre rapporteure constate avant tout que les magistrats en charge de l'application des peines partagent pleinement l'objectif qui consiste à mieux protéger les victimes potentielles. Elle estime cependant que leurs observations de bon sens méritent d'être prises en compte au nom du réalisme, ne serait-ce que pour progresser de façon crédible dans la voie des alternatives à l'incarcération. Il parait ainsi urgent de remédier, à tout le moins, aux imperfections techniques de la surveillance électronique qui provoquent notamment des alarmes intempestives et une contreproductive augmentation du « stress » à la fois des « placés » et des personnels en charge de leur surveillance.
- L'article 3 (article L. 112-4 du code de l'action sociale et des familles, articles 371-1, 373-2-1, 373-2-6, 373-2-9 du code civil) a pour objet d'affirmer et de mieux protéger les intérêts des enfants au moment de la séparation des parents, dans le contexte de violences au sein du couple.
En cas de violences au sein d'un couple, la remise de l'enfant à l'autre parent constitue un moment extrêmement difficile. Pour l'essentiel, cet article renverse le principe selon lequel les droits de visite et d'hébergement ne pourraient être refusés par le juge « que pour des motifs graves » en affirmant que ces motifs doivent conduire au refus ; il organise le recours à un lieu sécurisé pour l'exercice du droit de visite ou la remise de l'enfant de l'un à l'autre parent, de façon à éviter les contacts directs entre les membres du couple en protégeant la victime de violences conjugales, renforçant ainsi les dispositions introduites par la loi du 5 mars 2007.
- L'article 3 bis A (nouveau) (art. 373-2-8 du code civil) permet au juge de statuer sur le refus de consentement de l'autre parent à l'accomplissement de soins médico-psychologiques.
- L'article 3 bis (nouveau) (art. 373-2-11 du code civil) ajoute aux critères à prendre en compte par le juge pour statuer sur l'exercice de l'autorité parentale « les pressions ou violences, à caractère physique ou psychologique ».
- L'article 4 (art. 378 du code civil) prévoit que peuvent se voir retirer totalement l'autorité parentale par une décision expresse du jugement pénal les père et mère qui sont condamnés, soit comme auteurs, coauteurs ou complices d'un crime ou délit commis sur la personne de leur enfant, ou sur la personne de l'autre parent.
Dans le droit en vigueur, le retrait de l'autorité parentale peut être prononcé par le tribunal de grande instance, en dehors de toute action pénale, en cas de mauvais traitement, d'inconduite, de comportement délictueux, de défaut de soins mettant manifestement en danger la sécurité, la santé ou la moralité de l'enfant (article 378-1 du code civil). Dans le cadre du jugement pénal, le retrait de l'autorité parentale, n'est, actuellement possible que dans la seule hypothèse où les violences sont exercées contre les enfants eux-mêmes et non contre l'autre parent.
- L'article 4 bis (nouveau) (art. 377 du code civil) assouplit les règles de la délégation de l'exercice de l'autorité parentale.
- L'article 5 (art. L. 313-12 et L. 431-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) prévoit le renouvellement du titre de séjour des victimes de violences conjugales bénéficiant d'une ordonnance de protection.
Cet article entend mettre fin à la disparité qui caractérise aujourd'hui le régime de renouvellement des titres de séjour des femmes victimes de violences conjugales en transformant la possibilité qu'ont les préfets de renouveler le titre de séjour en obligation, si les violences conjugales sont constituées.
Les associations de victimes ont attiré l'attention de votre rapporteure sur la situation particulière des ressortissantes algériennes qui ne relèvent pas du droit commun des étrangers : il est, en effet, régi par un accord franco-algérien du 27 décembre 1968.
Lors du débat en séance publique à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a précisé que « l'ensemble des dispositions de la loi qui ne contreviennent pas à cet accord seront pleinement applicables aux ressortissantes algériennes, qu'il s'agisse de l'aide juridictionnelle, de l'ordonnance de protection ou de la délivrance de la plupart des autorisations de séjour. »
Quelques indications sur l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968
(Extrait du rapport n° 14 (2002-2003) de M. Robert del Picchia, fait au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur la future loi n°2002-1305 autorisant l'approbation du troisième avenant à l'accord du 27 décembre 1968 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire relatif à la circulation, à l'emploi et au séjour en France des ressortissants algériens et de leurs famille.)
Les accords d'Évian de 1962 et les déclarations qui y étaient jointes avaient prévu de nombreuses dispositions relatives au régime applicable aux ressortissants français demeurant en Algérie après l'indépendance, et notamment les principes concernant ceux qui n'opteraient pas pour la nationalité algérienne (...)
Ce n'est que six années plus tard, par l'accord du 27 décembre 1968 relatif à la circulation, à l'emploi et au séjour en France des ressortissants algériens et de leurs familles, qu'a véritablement été établi le régime des Algériens en France, sous la forme d'un statut spécial, dérogatoire au droit commun des étrangers.
L'accord du 27 décembre 1968 a instauré un titre de séjour spécifique pour les ressortissants algériens, leur conjoint et leurs enfants mineurs ou à charge : le certificat de résidence. La durée de validité de ce certificat de résidence était initialement fixée à 10 ans pour les ressortissants algériens justifiant d'un séjour en France de plus de 3 ans à la date d'entrée en vigueur de l'accord, et à 5 ans dans les autres cas.
- L'article 6 (art. L. 316-3 et L. 316-4 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) prévoit la délivrance d'une carte de séjour ouvrant droit à l'exercice d'une activité professionnelle aux personnes en situation irrégulière victimes de violences conjugales.
Proposition de loi n° 340 (2009-2010) adoptée par l'Assemblée nationale
« Art. L. 316-3. - Sauf si sa présence constitue une menace à l'ordre public, une carte de séjour temporaire portant la mention «vie privée et familiale» est délivrée à l'étranger qui bénéficie d'une ordonnance de protection en vertu de l'article 515-9 du code civil. La condition prévue à l'article L. 311-7 du présent code n'est pas exigée. Cette carte de séjour temporaire ouvre droit à l'exercice d'une activité professionnelle.
« Art. L. 316-4. - En cas de condamnation définitive de la personne mise en cause, une carte de résident peut être délivrée à l'étranger ayant déposé plainte pour une infraction mentionnée au premier alinéa de l'article 132-80 du code pénal. »
La seule situation de violences prise en compte par le droit en vigueur est celle des victimes de la traite des êtres humains. En effet, le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), à son article R. 316-3, prévoit qu'en cas de dépôt de plainte par une victime de traite des êtres humains, une carte de séjour temporaire lui est délivrée à condition qu'elle coopère avec les autorités de police et de justice. En cas de non-coopération, notamment par peur de représailles, la circulaire du 5 février 2009 demande aux préfets de faire usage de leur pouvoir d'appréciation.
Le présent article prévoit, en premier lieu, d'insérer dans le CESEDA un nouvel article L. 316-3 permettant aux victimes de violences au sein du couple de bénéficier, en cas de dépôt de plainte, d'une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale », l'ordonnance de protection permettant d'établir la preuve des violences subies. Il convient, à ce titre, de souligner que cette carte de séjour temporaire « ouvre droit à l'exercice d'une activité professionnelle ».
En second lieu, il prévoit qu'une carte de résident permanent peut être délivrée à la victime, dès lors que les personnes mises en cause ont fait l'objet d'une condamnation définitive au titre des violences qu'elles ont exercées au sein du couple.
L'Assemblée nationale n'a pas retenu le principe de l'automaticité de la délivrance d'une carte de résident en cas de condamnation définitive, suivant, en cela, l'avis du rapporteur du texte et du Gouvernement qui a fait observer que « La carte de résident de dix ans constitue le titre de séjour le plus long prévu par notre législation. Elle est normalement délivrée à l'issue d'un parcours d'intégration ayant permis au ressortissant étranger de s'intégrer dans notre société grâce au renouvellement de cartes de séjour d'un an. Attribuer automatiquement une carte de résident sans évaluation préalable du niveau d'intégration dans la société française remet en cause les équilibres de notre politique d'intégration. »
- L'article 6 bis (nouveau) prévoit qu'un rapport sera remis par le Gouvernement sur l'application des dispositions prévues à l'article 515-9 du code civil aux ressortissants algériens.
- L'article 7 (art. 3 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique) ouvre l'aide juridictionnelle aux personnes étrangères bénéficiant d'une ordonnance de protection sans condition de résidence régulière sur notre territoire.
- L'article 8 (art. 226-10 du code pénal) modifie la définition du délit de dénonciation calomnieuse.
La délégation sénatoriale a été alertée à de nombreuses reprises sur les difficultés que rencontrent des femmes victimes de violences menacées par cette « infraction boomerang » qui revient sur la personne qui a cru pouvoir dénoncer des faits. Selon le témoignage d'un conseiller à la chambre criminelle de la Cour de cassation entendu par la mission d'information de l'Assemblée nationale « La dénonciation calomnieuse est une des infractions qui nous causent le plus de soucis, même si la jurisprudence de la chambre criminelle n'est pas très abondante sur ce sujet. ».
Dans le droit en vigueur (art. 226-10 du code pénal) et la jurisprudence (arrêt du 20 février 1996 - Bulletin criminel 1996, numéro 80), « La fausseté du fait dénoncé résulte nécessairement de la décision, devenue définitive, d'acquittement, de relaxe ou de non-lieu déclarant que la réalité du fait n'est pas établie ou que celui-ci n'est pas imputable à la personne dénoncée. » Le « souci » des magistrats concerne les cas dans lesquels le prévenu a pu être relaxé au bénéfice du doute, ce qui est fréquent en l'absence de preuves de violences commises dans un cadre privé.
En prévoyant que la fausseté du fait résulte d'une décision « déclarant que le fait n'a pas été commis » la nouvelle rédaction proposée par l'article 8 de la proposition a ainsi pour objectif de supprimer la présomption de la fausseté des faits lorsque le juge estime qu'il y a doute sur leur réalité. Il s'agit donc d'éviter les plaintes systématiques pour dénonciation calomnieuse et de libérer la parole des victimes.
- L'article 9 (art. L. 213-3 du code de l'organisation judiciaire) complète les pouvoirs du juge aux affaires familiales pour lui permettre d'éloigner du domicile conjugal non seulement un époux auteur de violence, mais tout partenaire même non uni par les liens du mariage.
Depuis la loi du 26 mai 2004 relative au divorce, le juge aux affaires familiales peut prononcer l'éviction de l'époux violent du domicile commun. En application de l'article 220-1 du code civil, lorsque les violences exercées par l'un des conjoints mettent en danger son conjoint, un ou plusieurs enfants, le juge aux affaires familiales, saisi en amont de toute procédure de divorce, peut statuer, à l'issue d'un débat contradictoire, sur la résidence séparée des époux. Il doit alors préciser lequel d'entre eux continuera à résider dans le logement familial et, sauf circonstances particulières, attribuer la jouissance de ce logement au conjoint qui n'est pas l'auteur des violences.
Or, le juge aux affaires familiales ne peut prononcer l'éviction de l'auteur de violences, que pour des couples mariés. En revanche, le dispositif existant au plan pénal (articles 41-1, 41-2, 138 et 132-45 du code de procédure pénale) permet à tous les stades de la procédure, au juge ou au procureur de la République, d'obliger l'auteur des violences à résider hors du domicile commun, sans que l'application de cette procédure ne soit limitée aux seuls époux. En effet, l'article 12 de la loi du 4 avril 2006 a complété le dispositif pénal pour prévoir également l'éviction d'un partenaire lié par un PACS ou d'un concubin.
Par souci de cohérence et de lisibilité, l'élargissement de la procédure d'éviction a été inscrit à l'article premier, dans le dispositif même relatif à l'ordonnance de protection. Par coordination, l'article 9 étend la compétence du juge pour assurer la protection des victimes, qui relève de l'article L. 213-3 du code de l'organisation judiciaire.
- L'article 9 bis (nouveau) (art. 66-1 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991) tire les conséquences, sur le droit commun de l'expulsion, des règles relatives à l'éviction du domicile d'un concubin ou du partenaire d'un PACS
- L'article 10 (article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement) facilite l'accès au logement pour les femmes victimes de violences.
La possibilité ou non d'accéder à un logement autonome est le plus souvent une condition déterminante dans la décision de dénoncer les violences, puis dans le processus de reconstruction des femmes victimes.
La loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion a introduit de nouvelles dispositions pour faciliter les possibilités de relogement des femmes victimes de violences qui sont amenées à quitter leur domicile. Tout d'abord, le législateur a expressément inscrit « les personnes mariées, vivant maritalement ou liées par un pacte civil de solidarité justifiant de violences au sein du couple ou entre les partenaires » parmi les publics pouvant prétendre à une priorité dans l'attribution d'un logement social. La même loi autorise les bailleurs à accorder, dans leur parc, un nouveau contrat de location à une victime co-titulaire d'un bail.
Pour que ces dispositions entrent dans les faits, l'article 10 de la proposition de loi modifie l'article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement qui est relatif aux plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées et vise à mieux identifier parmi les besoins de logement recensés, ceux qui seraient nécessaires à des femmes victimes de violences et qui, compte tenu de leur situation, ont besoin d'un logement autonome.
- L'article 10 bis A (nouveau) (article L. 822-1 du code de l'éducation) prévoit qu'une convention passée entre l'État et les centres régionaux des oeuvres universitaires vise à la réservation d'un nombre suffisant de logements à destination des femmes majeures victimes de violences inscrites dans un établissement scolaire ou universitaire qui sont protégées ou qui ont été protégées par l'ordonnance de protection prévue aux articles 515-9 et suivants du code civil.
Il résulte de l'adoption d'un amendement de Mme Marie-George Buffet contre l'avis du Gouvernement qui a émis un avis défavorable à l'insertion d'une disposition discriminatoire qui rompt l'égalité de traitement entre les étudiants dans un article très général du code de l'éducation.
Il convient par ailleurs de souligner que depuis la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, les femmes victimes de violence au sein du couple figurent en tant que telles parmi les publics prioritaires pour accéder à un logement social. Le Gouvernement a annoncé que les futurs plans départementaux d'accueil d'hébergement et d'insertion des personnes sans domicile, qui sont inclus, depuis la loi du 25 mars 2009 précitée, dans les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées, tiendront également compte de ce public spécifique.
L'article 10 bis B (nouveau) prévoit la présentation au Parlement d'un rapport du Gouvernement sur la mise en place d'une formation spécifique en matière de prévention et de prise en charge des violences faites aux femmes : cette formation serait destinée à la fois aux médecins, aux personnels médicaux et paramédicaux, aux travailleurs sociaux, aux agents des services de l'état civil, aux agents des services pénitentiaires, aux magistrats, aux personnels de l'éducation nationale, aux personnels d'animation sportive, culturelle et de loisirs et aux personnels de police et de gendarmerie.
Votre rapporteure estime que la formation de tous les intervenants mais aussi, dès l'école, des auteurs et des victimes potentielles ou avérées de violences conjugales est une des composantes essentielles de la prévention et de la pacification des relations de couple. (cf. infra partie II.C. du présent rapport).
- L'article 10 bis (nouveau) (art. L. 441-1 du code de la construction) fait de l'ordonnance de protection délivrée à la victime un élément de preuve des violences pour prétendre à l'attribution prioritaire d'un logement social.
- L'article 11 A (nouveau) (art. L. 312-15 et L. 721-1 du code de l'éducation) précise que l'enseignement de l'éducation civique ainsi que la formation initiale et continue délivrée aux enseignants, doivent intégrer des éléments portant sur l'égalité entre les femmes et les hommes et des actions de sensibilisation aux violences faites aux femmes.
- L'article 11 (article L. 215-5 [nouveau] du code de l'action sociale et des familles) qui vise, dans la proposition de loi initiale, à rendre obligatoire la mise en place d'une formation des intervenants auprès des femmes victimes de violences, a été déclaré irrecevable, en application de l'article 40 de la Constitution. L'article 10 bis B (nouveau) prévoit la remise d'un rapport par le Gouvernement sur la mise en place d'une formation spécifique en matière de prévention et de prise en charge des violences faites aux femmes avant le 30 juin 2011. Cette formation serait destinée aux médecins, aux personnels médicaux et paramédicaux, aux travailleurs sociaux, aux agents des services de l'état civil, aux agents des services pénitentiaires, aux magistrats, aux personnels de l'éducation nationale, aux personnels d'animation sportive, culturelle et de loisirs et aux personnels de police et de gendarmerie.
- L'article 10 bis (nouveau) (art. L. 441-1 du code de la construction) aménage la preuve des violences pour l'attribution prioritaire d'un logement.
- L'article 12 (article 222-48-1 du code pénal) perfectionne les règles applicables au suivi socio-judiciaire des auteurs de violences au sein du couple.
Il convient de rappeler que l'article 33 de la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a modifié l'article L. 222-48-1 du code pénal pour ouvrir la possibilité au juge, à titre de peine complémentaire, de soumettre à un suivi socio judiciaire, les auteurs de violences contre leur conjoint ou partenaire (ou bien contre leur ex-conjoint ou ex-partenaire), ainsi que les auteurs de violences commises contre des mineurs dont ils sont l'ascendant ou sur lesquels ils ont autorité. De plus, le contrôle socio-judiciaire a été rendu obligatoire, en matière correctionnelle, si ces violences sont habituelles : le tribunal correctionnel ne peut alors y renoncer que par une décision spécialement motivée ou si une peine d'emprisonnement accompagnée d'un sursis avec mise à l'épreuve est prononcée.
Par ailleurs, la loi du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs a généralisé l'injonction de soins dans le cadre du suivi socio-judiciaire. Ce qui n'était qu'une faculté ouverte au juge est donc devenu la règle : au stade de la condamnation, l'injonction de soins accompagne le suivi socio-judiciaire, sauf si l'expertise n'a pas conclu en ce sens et si le juge décide d'y renoncer.
Or, l'application de cette disposition se heurte, en pratique, à des difficultés et des lenteurs procédurales importantes qui ont été soulevées par les magistrats devant la mission d'évaluation de l'Assemblée nationale et qui tiennent essentiellement à une raison pratique : le manque de médecins coordonnateurs.
C'est pourquoi, la mission d'évaluation de l'Assemblée nationale a considéré, dans un souci de réalisme, qu'il convenait de revenir sur le caractère systématique du suivi socio-judiciaire. L'article 12 limite donc aux violences habituelles « commises sur un mineur de quinze ans, par un ascendant légitime, naturel ou adoptif, ou par toute autre personne ayant autorité sur la victime », l'automaticité du contrôle socio-judiciaire et de l'injonction de soins qui en découle.
Par souci d'équilibre, le même article prévoit l'aggravation des peines encourues lorsque les violences au sein du couple ou bien commises par un « ex » ont un caractère habituel, afin de les incriminer spécifiquement. Les peines prévues par l'article 222-14 du code pénal, dans le cas de violences habituelles commises contre un mineur ou une personne particulièrement vulnérables, seront alors également applicables.
- L'article 12 bis (nouveau) (art. 375-7 du code civil) vise à assurer la continuité du suivi des auteurs de violences en permettant au tribunal correctionnel de désigner, sans attendre la décision du juge de l'application des peines, la personne ou l'association en charge de veiller au respect des obligations prononcées contre l'auteur des violences.
- L'article 13 (art. 42 et 48-1 de la loi n° 86-1067 et art. 2 de la loi n° 49-956 du 16 juillet 1949) vise à mieux combattre les incitations aux violences faites aux femmes dans les médias audiovisuels et dans les publications destinées à la jeunesse. Cet article ouvre notamment aux associations de défense des droits des femmes la possibilité de saisir le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA). Il modifie également la loi du 16 juillet 1949 sur les publications destinées à la jeunesse en y inscrivant un objectif de lutte contre les préjugés sexistes ;
- dans le même esprit que le précédent, l'article 14 (art. 33-1 et 43-9 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 et art. 6 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004) prévoit la prise en compte explicite des violences faites aux femmes dans la législation encadrant l'audiovisuel et Internet.
- L'article 14 bis (nouveau) prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport sur la création d'un Observatoire national des violences faites aux femmes.
Cet article, résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement de repli : l'article 15 de la proposition initiale qui prévoyait la création d'un Observatoire national des violences faites aux femmes, a, en effet, été déclaré irrecevable, en application de l'article 40 de la Constitution, avant l'examen du texte par la commission. Lors du débat en séance publique, le Gouvernement n'a pas levé le gage sur cette dernière disposition en évoquant la perspective de la création d'un observatoire européen des violences conjugales ainsi que la possibilité de mobiliser et de mutualiser les moyens humains et techniques existants : « Je souhaite que l'Observatoire national de la délinquance et de la réponse pénale, qui vient d'élargir son champ de compétence à la réponse pénale, développe une évaluation spécifique des actes de violences conjugale. J'ai donc demandé à Alain Bauer, président de l'Observatoire, de se pencher sur cette question. En particulier, je lui avais déjà demandé il y a plusieurs mois, en ma qualité de ministre de l'intérieur, d'étudier le rôle joué par l'alcool dans les violences conjugales. J'avais été frappée, en effet, par la fréquence avec laquelle revenait, dans les rapports, la mention d'un état d'alcoolémie du conjoint violent. Ce n'est pas le seul élément, mais c'est un phénomène dont nous devons mesurer l'importance. » a précisé Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés (Assemblée nationale : deuxième séance du jeudi 25 février 2010).
La délégation comprend la nécessité de faire prévaloir la logique de résultats sur celle des moyens : elle signale, à titre d'exemple, que l'Observatoire de la parité entre les femmes et les hommes fonctionne avec des moyens extrêmement réduits - voire insuffisants (deux salariés à l'heure actuelle) tout en produisant des données nombreuses, pertinentes et actualisées, ce qui démontre que la création d'un nouvel observatoire n'est pas incompatible avec le renforcement de l'efficacité de la dépense publique. Elle suivra avec attention les résultats des travaux de l'Observatoire national des violences consacrés aux femmes victimes.
- L'article 16 (art. 41-1 du code de procédure pénale) établit une présomption de refus de recours à la médiation pénale en cas de demande d'une ordonnance de protection.
Les associations de femmes, au cours de leur audition, ont rappelé qu'elles militent depuis plusieurs années en faveur de la prohibition du recours à la médiation pénale dans les cas de violences au sein du couple ou qui sont commises par un « ex ». En effet, la médiation pénale, dont l'efficacité repose sur l'égalité entre deux protagonistes, leur parait par nature inadaptée dans le cadre d'un couple qui se caractérise par la domination de l'auteur de violences sur sa victime. Conformément à ce raisonnement, certains parquets ont déjà banni le recours à la médiation pénale dans les affaires de violences conjugales : cet article généralise cette bonne pratique.
- L'article 17 (art. 222-13-1 [nouveau] du code pénal) crée un délit de violences psychologiques : pour l'essentiel, sa rédaction s'inspire de l'article 222-33-1 du code pénal qui définit le harcèlement moral au travail et l'adapte aux relations de personnes ayant eu une relation de couple : « Le fait de soumettre son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin ou un ancien conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin à des agissements ou des paroles répétés ayant pour objet ou pour effet une dégradation de ses conditions de vie susceptible d'entraîner une altération de sa santé physique ou mentale est puni de trois ans d'emprisonnement et de 75 000 € d'amende. »
Du point de vue juridique, depuis la fin du XIXe siècle, la jurisprudence admet que les violences peuvent ne pas se limiter à des atteintes physiques mais peuvent consister en des violences psychologiques : dans un arrêt du 19 février 1892, la chambre criminelle de la Cour de cassation affirmait ainsi que les violences réprimées par la loi peuvent s'entendre de celles qui « sans atteindre matériellement la personne sont cependant de nature à provoquer une sérieuse émotion ». Plus récemment, et par exemple, en l'absence de tout contact physique direct entre l'agresseur et l'agressé, deux prévenus ont pu être condamnés pour violence volontaire : l'un adressait par la voie postale des lettres anonymes contenant des papiers sur lesquels il dessinait des croix gammées et des cercueils et, dans certains cas, des écrits injurieux (arrêt du 13 juin 1991 - bulletin criminel 1991, n° 253) ; l'autre avait mis une annonce sur le minitel rose ainsi libellée : « Jeune fille de 21 ans cherche homme viril » mentionnant les nom, prénom et domicile d'une ancienne amie (arrêt du 17 juin 1992 - Bulletin criminel 1992, n° 243). Le droit français permet donc de condamner des agissements qui sans atteindre matériellement la personne sont cependant de nature à provoquer un « choc émotif ».
Au-delà du « choc émotif » provoqué par des actes ponctuels, la chambre criminelle précise, dans un arrêt du 2 septembre 2005, que le délit de violence peut être constitué d'un « comportement de nature à causer sur la personne une atteinte à son intégrité physique ou psychique caractérisée par un choc émotif ou une perturbation psychologique ». De façon plus spécifique, le fait de harceler autrui au téléphone constitue d'ores et déjà le délit d'appels téléphoniques malveillants réitérés dans le droit en vigueur (art. 222-16 du code pénal).
Constatant cependant que le harcèlement moral qui se caractérise par la répétition d'agissements ou de paroles à l'origine d'un préjudice n'est sanctionné que dans le cadre des relations de travail, l'Assemblée nationale a adopté à l'unanimité la transposition de cette notion dans les relations de couple.
En complément des nombreux développements qui sont intervenus sur ce sujet et sur la base des auditions qu'elle a pu effectuer, votre rapporteure a entendu deux principales inquiétudes relatives à l'application d'un tel dispositif.
En premier lieu, le représentant de l'Association nationale des juges d'application des peines (ANJAP) a fait observer que le harcèlement moral était d'ores et déjà difficile à prouver dans le cadre professionnel : « Il risque de le devenir encore bien plus dans les relations de couple qui se développent le plus souvent à l'abri des regards extérieurs et en l'absence de témoins objectifs. Les juges pourraient alors être conduits à prendre leur décision sur la base des déclarations des protagonistes et des autres membres de la famille souvent mineurs et placés dans un rôle d'arbitre du conflit entre leurs parents. Très vraisemblablement, les certificats médicaux produits par les victimes constitueront dès lors un élément de preuve déterminant. Or les constatations médicales objectives sont particulièrement difficiles et l'établissement d'un lien entre le préjudice et le processus de harcèlement est difficile à établir : les classements sans suite des plaintes risquent de se multiplier, faute de caractérisation suffisante, et, devant les tribunaux, le doute profitera à la personne poursuivie. »
Une seconde objection formulée par certaines associations de femmes concerne les risques d'utilisation abusive de ce dispositif par des conjoints violents et particulièrement pervers qui tenteraient de se présenter eux-mêmes comme victime de harcèlement conjugal. En même temps, témoignant de la fréquence de l'utilisation du silence et du mutisme comme instrument de violence psychologique elles se sont interrogées sur la difficulté de leur prise en compte au niveau juridique.
Votre rapporteure estime cependant que trois arguments amènent à préconiser le maintien de cette nouvelle incrimination :
- il s'agit tout d'abord d'adresser un message particulièrement clair à la fois aux auteurs et aux victimes de harcèlement, en leur faisant prendre conscience de l'anormalité des comportements qu'ils infligent ou qu'elles subissent ;
- en second lieu, il a été observé, notamment au Canada, que l'aggravation de la sanction des violences physiques se traduisait par une augmentation de la pression psychologique au sein des couples : ce phénomène de transfert invite donc le législateur à fixer un nouveau palier de protection adapté à l'évolution des comportements ;
- enfin, il convient de souligner que la mise en oeuvre de tous les moyens permettant de pacifier les relations de couples se justifie, en fin de compte, par le devoir de protection des enfants témoins, dont le sort est trop souvent passé sous silence.
Pour ces raisons, votre rapporteure estime que le législateur doit prendre le pari que cette disposition pénale aura plus d'effets bénéfiques que d'inconvénients.
- L'article 17 bis (nouveau) (art. 132-80 du code pénal) aggrave les contraventions sanctionnant les violences commises au sein du couple
Il comble ainsi un vide juridique relevé par un arrêt de la Chambre criminelle de la Cour de cassation du 16 décembre 2009 selon lequel la circonstance aggravante liée à la qualité de conjoint, concubin ou partenaire de la victime, qui a été étendue au cas des ex-conjoints ou concubins par la loi du 4 avril 2006, ne s'applique que pour les seuls délits et crimes.
Les violences ayant entraîné une incapacité totale de travail inférieure ou égale à huit jours ou n'ayant pas entraîné d'incapacité de travail, qui ne sont normalement frappés que des contraventions, pourront dès lors être aggravées lorsqu'elles sont commises par un ancien conjoint, un ancien concubin ou un ancien partenaire lié à la victime par un pacte civil de solidarité.
- L'article 18 (art. 224-5-3 et 224-5-4 [nouveaux] du code pénal) vise à améliorer la prévention et la répression des mariages forcés.
La loi du 4 avril 2006 a renforcé les possibilités d'annulation des mariages et en portant l'âge légal de celui-ci à 18 ans, pour les femmes comme pour les hommes.
La mission d'évaluation de la politique de prévention et de lutte contre les violences faites aux femmes avait envisagé la création d'un délit spécifique de contrainte au mariage, visant à punir quiconque force autrui à se marier contre son gré. Or les associations entendues par votre rapporteure ont fait observer qu'ériger la contrainte au mariage en délit spécifique serait susceptible non seulement de stigmatiser certaines familles mais aussi de dissuader certaines jeunes filles de se signaler auprès des services de police et de gendarmerie : elles seraient en effet tentées de faire prévaloir leur loyauté à l'égard de leurs parents et craindraient avant tout qu'ils puissent être emprisonnés à la suite de cette démarche.
Votre rapporteur constate que le texte adopté par l'Assemblée nationale a pris en compte cette objection. Écartant l'idée de créer un délit spécifique, il prévoit que la contrainte à conclure un mariage ou une union devient une circonstance aggravante des violences physiques ou psychologiques exercées dans ce but. Pourront ainsi incriminées les violences et les menaces qui ont été exercées pour contraindre au mariage, en fonction de leur gravité.
- L'article 18 bis (nouveau) prévoit que les autorités françaises doivent tout mettre en oeuvre pour organiser rapidement le rapatriement des personnes résidant habituellement en France victimes de mariage forcé à l'étranger.
- L'article 19 (art. L. 1153-1 du code du travail, article 222-23 du code pénal, article 6 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) harmonise les différentes définitions du harcèlement sexuel qui coexistent dans le droit positif.
- L'article 20 (art. 222-22 du code pénal) supprime la mention d'une présomption de consentement à l'acte sexuel dans le cadre du mariage qui subsiste dans le droit en vigueur, et dont un conseiller à la Cour de cassation entendu par la mission d'information de l'Assemblée nationale a pu se demander si elle avait une portée juridique réelle. Il tire ainsi toutes les conséquences de l'article 11 de la loi du 4 avril 2006 renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs, qui a consacré, à l'article 222-22 du code pénal, la jurisprudence reconnaissant le viol entre époux.
La loi n'est jamais autant dans son rôle que lorsqu'elle protège le faible contre le fort. Tel est bien l'objet des deux propositions de loi soumises à l'examen du Sénat, puisque, présentées en parallèle, elles prévoient en faveur des victimes de violences au sein des couples : une nouvelle procédure accélérée, l'aide juridictionnelle, des soins médico-psychologiques à l'agresseur ou son placement sous surveillance électronique, des espaces de rencontres sécurisés, un titre de séjour permettant de travailler, un accès prioritaire au logement social ou universitaire, la formation de tous les personnels susceptibles de leur venir en aide, un contrôle renforcé du contenu des médias, une nouvelle définition du harcèlement de couple, une mobilisation des moyens publics contre les mariages forcés et la confection de plusieurs rapports de contrôle.
Cette énumération suffit à elle seule à justifier la conformité de ces textes au principe de rééquilibrage de l'égalité des chances entre hommes et femmes. Résultant de l'initiative parlementaire, et voté à l'unanimité à l'Assemblée pour l'un d'entre eux, ces textes ne sauraient être, du point de vue politique, affaiblis dans leur portée. Du point de vue technique, leurs dispositions n'ont cependant pas toutes été soumises aux « filtres » juridiques qui entourent la confection des projets de loi : leur insertion harmonieuse dans l'ordre juridique français mérite d'être affinée par la commission des Lois.
Les conditions d'application concrètes de l'ensemble de ces dispositifs de secours, qui relèvent principalement de la solidarité nationale seront à court terme déterminantes. À moyen terme, la mobilisation de leur volet répressif ou curatif doit et peut être réduit par un effort de prévention et d'éducation énergique, global et efficace.
Par son initiative, le Parlement apporte un témoignage de soutien aux associations qui se dévouent en faveur des victimes. Les représentants de la nation adressent aussi à ces dernières ainsi qu'à leurs agresseurs un message puissant de pacification de la vie de couple et de famille. On ne saurait passer sous silence un troisième impératif : nos enfants doivent cesser d'être les témoins des débordements de leurs parents et, plus particulièrement, des atteintes à la dignité de leur mère.
Ce thème comporte plusieurs facettes.
En premier lieu, l'aspect dissuasif à l'égard des auteurs de violence et la prise de conscience que la nouvelle législation peut déclencher chez les victimes ont largement développé dans le présent rapport.
En sens contraire, les associations entendues par votre rapporteure l'ont également alerté sur la nécessité de prévenir les effets de stigmatisation contre productifs qui pourraient résulter de la pénalisation trop apparente de certains comportements en matière de mariages forcés. La loyauté des jeunes filles issues de la diversité à l'égard de leurs parents et leur absence de ressources propres les conduit à ne pas souhaiter couper les liens qui les rattachent à leur famille : dans ces conditions, la stigmatisation excessive des démarches entreprises par leurs parents risque d'inciter les victimes de tentative de mariage forcé à tenir secrets des faits qu'elles auraient dévoilé.
Ce sont également les associations de femmes qui ont signalé, au cours de leur entretien informel avec les parlementaires de la délégation, la nécessité d'éviter de stigmatiser les hommes dans leur ensemble et de tenir compte des cas minoritaires dans lesquelles ils sont victimes de violence.
Sans aucunement minimiser la portée de la nouvelle ordonnance de protection des victimes, il convient de rappeler aux victimes que le droit pénal en vigueur permet d'aboutir à des solutions plus énergiques, ce qui nécessite le dépôt d'une plainte par la victime. En particulier, la délégation souligne l'efficacité de la voie pénale pour les violences graves qui accompagnent certaines séparations : elle permet un constat objectif des violences et le juge pénal dispose de pouvoirs étendus.
Plus encore que dans d'autres domaines, le législateur doit s'efforcer de construire un droit des violences conjugales susceptible de fournir des outils simples et efficaces au justiciable, aux magistrats et aux interlocuteurs des victimes : la complexité dissuade les plus fragiles de sortir du silence, alimente les contentieux parfois abusifs et ralentit le cours de la Justice.
À cet égard, on rappellera que le texte transmis par l'Assemblée nationale au Sénat comporte 35 articles et modifie 9 codes : le code pénal, le code de procédure pénale, le code civil, le code de l'organisation judiciaire, le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, le code de l'action sociale et des familles, le code de la construction et de l'habitation, le code de l'éducation et le code du travail. Il manifeste ainsi la volonté très positive de traiter les violences conjugales selon une approche générale. Par souci de réalisme, votre rapporteure relève cependant les risques induits par sa complexité.
Votre rapporteure, au cours des auditions qu'elle a pu conduire, s'est efforcée d'analyser les manifestations concrètes de ces deux logiques, dont la divergence est fréquemment relevée par les associations de femmes, et de rechercher les solutions de nature à les faire converger dans le sens d'une meilleure détection des symptômes de violences et d'une protection mieux adaptée des victimes.
Mme Marie-France Hirigoyen, psychiatre et psychothérapeute a bien voulu transmettre à la délégation sénatoriale une contribution écrite particulièrement éclairante sur l'« iceberg » des violences conjugales, et qui s'efforce d'évaluer les conséquences de la mise en oeuvre de la réforme législative en discussion. La délégation qui recommande de diffuser des outils de compréhension des violences conjugales afin de mieux les prévenir a décidé, avec l'accord de Mme Marie-France Hirigoyen, de l'annexer au présent rapport.
En pratique, l'hypothèse la plus difficile à traiter est celle d'une victime de violences conjugales qui participe à des démarches de réconciliation avec son conjoint violent. Lors de son audition par la mission d'évaluation de l'Assemblée nationale, Mme Martine Lebrun, présidente de l'association nationale des juges d'application des peines (ANJAP) signale, pour illustrer les difficultés que rencontrent les magistrats, que les femmes retirent dans un certain nombre de cas la plainte qu'elles ont déposé parce qu'une réconciliation a eu lieu, et « il arrive même que des couples se présentent devant le tribunal correctionnel la main dans la main, la femme expliquant que la situation s'est améliorée, que son compagnon a promis de ne plus la battre et qu'elle éprouve encore des sentiments pour lui. Hier encore, j'ai reçu une lettre d'une femme me demandant que son compagnon, sur le point de sortir de prison, soit autorisé à revenir à la maison. ».
Votre rapporteure a interrogé plus précisément M. Ludovic Fossey, secrétaire général de l'association, sur ce point. Dans sa réponse, il a montré comment un magistrat, lorsqu'une femme se prononce ponctuellement en faveur de la réconciliation en présence de son conjoint violent, pouvait par exemple demander à la victime de confirmer par écrit sa démarche ou de la formuler dans un lieu neutre, illustrant ainsi l'opportunité de « faire confiance au juge » dans la mise au point des normes législatives.
Les moyens d'assurer une protection rapide et efficace des femmes victimes de violences sont un point central de la réflexion parlementaire. La proposition de créer une ordonnance de protection des victimes, à l'intersection du droit pénal et du droit civil, résulte en grande partie du constat des difficultés de mise en oeuvre. L'insuffisante utilisation de la mesure d'éviction du conjoint violent prévue au troisième alinéa de l'article 220-1 du code civil a montré une procédure insuffisamment utilisée.
Votre rapporteure souligne à cet égard que l'un des principaux enseignements qu'elle a pu tirer de ses investigations réside dans la diversité, sur le terrain, des situations de violences au sein des couples auquel s'ajoute le caractère apparemment paradoxal de certains comportements où alternent les phases de séparation et de réconciliation. Leur traitement judiciaire efficace repose dès lors nécessairement sur la définition de règles générales qui puissent néanmoins permettre au juge de faire preuve de pragmatisme. Ainsi, même si la loi fixe à juste titre le principe de l'éviction du conjoint violent et non pas de la victime, les associations témoignent du fait que beaucoup de femmes veulent se protéger en évitant que leur mari puisse connaitre leur adresse. Elles préfèrent donc quitter un domicile, qui par ailleurs leur rappelle les violences qu'elles y ont connues
Votre rapporteure estime que la formation de tous les intervenants mais aussi, dès l'école, des auteurs et des victimes potentielles ou avérées de violences conjugales est une des composantes essentielles de la prévention et de la pacification des relations de couple.
Au cours des auditions, plusieurs considérations se sont imposées.
- Tout d'abord, pour être efficace, la formation doit être avant tout décloisonnée. Pour se persuader de la nécessité de cette orientation, on peut par exemple rappeler que, comme l'ont dit aux parlementaires de la délégation les associations lors de leur audition, il existe, sur le terrain, une certaine corrélation entre les demandes d'interruption volontaires de grossesse et le malaise ou les violences au sein des couples. Cette simple considération permet de mesurer intuitivement toute l'importance qui s'attache à saisir les occasions d'intervenir de façon précoce pour prévenir l'escalade des violences. Pour cela, les associations préconisent d' « aiguiser » les capacités de détection des signaux de détresse par les interlocuteurs des personnes en difficulté. Conformément au bon sens et à l'objectif de mutualisation des actions des acteurs publics et associatifs, il apparait donc souhaitable de favoriser la mixité professionnelle des publics en formation et des intervenants.
- Plus en amont, dès l'école, il conviendrait de mettre un terme au processus d'éparpillement de thématiques trop spécifiquement cantonnées alors qu'il convient d'établir des liens entre elles (l'éducation sexuelle, les discriminations entre hommes et femmes, les violences conjugales....) pour redéfinir de façon plus globale les contours d'enseignements ou de formations qui pourraient alors gagner en utilité et en intelligence des situations concrètes.
- Dans le même sens, l'une des innovations majeures du texte que nous examinons consiste à transposer la notion de harcèlement moral du monde professionnel aux relations de couple. Symétriquement, il semble naturel de préconiser de s'inspirer, par exemple, de certains stages de gestion des conflits ayant fait la preuve de leur efficacité pour pacifier les relations de travail afin de créer ou de perfectionner les outils existants et de diffuser des supports pédagogiques permettant à chacun de maitriser ses émotions et de réguler les comportements de couple.
- Constatant que l'utilité de la formation des interlocuteurs des victimes recueille, depuis plusieurs années une approbation unanime, votre rapporteure estime qu'il convient désormais de prolonger la formulation de recommandations ou de normes générales par des actions concrètes et efficaces de fabrication et de diffusion de supports multimédia qui peuvent servir de base de discussion et de formation ou même d'auto-évaluation, en formation initiale ou continue.
À titre d'exemple, le mouvement du Planning familial, a porté avec succès son choix sur un programme Québécois de développement affectif et social et a témoigné à votre rapporteure que celui-ci permet un travail de long terme avec les enfants dès le plus jeune âge (4 ans) et tout au long de la scolarité, pour prévenir le mal-être et les comportements violents en favorisant la conscience de soi, l'estime de soi et l'interaction sociale. Il permet aussi de répondre aux attentes des enseignants qui sont en forte demande d'outils pour leur permettre de prévenir le mal être des élèves et les comportements violents qui en découlent. Testé depuis la rentrée 2005 dans certains départements, il a suscité une forte adhésion chez les enseignants qui le mettent en oeuvre. On peut signaler à ce sujet qu'une des composantes de la réussite scolaire des enfants finlandais, tient, en réalité à la prise en compte, dans chaque discipline, de l'importance de ce facteur affectif dans un processus qui se situe aux antipodes de la « sélection par l'échec ».
L'article 11 de la proposition de loi n° 62 (2004-2005) présentée par M. Roland Courteau :
- affirmait un principe « Les victimes qui ont subi, au sein de leur couple, des violences de nature sexuelle, physique ou psychologique ayant entraîné une incapacité d'une durée supérieure à six mois relèvent de la solidarité nationale. » ;
- et en tirait une conséquence : « Dans la mesure où la victime ne bénéficie plus de ressources suffisantes, elle peut prétendre à une aide financière de l'État et à un dispositif facilitant son accès à un emploi public ou salarié adapté, dans des conditions déterminées par décret. »
Le texte adopté par l'Assemblée nationale ne comporte aucune disposition de droit public ou privé permettant d'accorder une certaine priorité aux victimes de violences pour l'accès à certains emplois. Même si la définition d'un mécanisme de « discrimination positive » en matière d'accès à l'emploi est complexe, la recherche des pistes de solution pour favoriser l'insertion professionnelle des victimes de violence est particulièrement nécessaire puisqu'elle permet de remédier aux causes les plus « efficientes » de leur fragilité.
I. La délégation approuve sans réserve ces deux textes dans leur principe : la loi n'est jamais autant dans son rôle que lorsqu'elle protège, en particulier les victimes de violence au sein des couples.
Recommandation n° 1 - Lancer un signal fort et unanime de pacification des relations familiales : légiférer dans ce domaine comporte en soi une valeur symbolique et humaine qui va bien au delà de la simple addition des composantes du texte.
Recommandation n° 2 - Mieux prendre en considération un des enjeux les plus graves et le plus souvent passé sous silence : celui des enfants témoins de violences conjugales et d'atteintes à la dignité du parent agressé.
II. La délégation observe que la proposition de loi issue des travaux de l'Assemblée nationale comporte trente cinq articles modifiant neuf codes en vigueur et formule, à cet égard, deux séries d'observations.
- Elle se félicite de la transversalité de l'approche ainsi retenue tout en signalant une des rares lacunes du texte :
Recommandation n° 3 - Faciliter l'accès à l'emploi des victimes de violences conjugales. L'emploi est en effet le remède essentiel à la désocialisation et à l'insuffisante solvabilité qui limite l'accès au logement.
- Elle s'inquiète des risques de dérive et des possibilités d'abus que comportent nécessairement l'introduction de normes nouvelles et complexes.
Recommandation n° 4 - Veiller à la lisibilité du dispositif, tant par le justiciable que par les praticiens du droit et mobiliser les règles nouvelles pour venir en aide à celles et ceux qui en ont le plus besoin.
III. Sans aucunement minimiser la portée de la nouvelle ordonnance de protection des victimes, la délégation suggère de rappeler qu'il s'agit d'un outil temporaire et complémentaire.
Recommandation n° 5 - Rappeler aux victimes que le droit pénal en vigueur permet d'aboutir à des solutions plus énergiques, à condition de porter plainte.
IV. La délégation estime nécessaire de tirer les conséquences législatives d'une réalité sociologique : la violence psychologique précède et accompagne presque toujours les violences physiques.
Recommandation n° 6 - Porter un coup d'arrêt à l'escalade des conflits au sein du couple en adressant un message aux agresseurs et aux victimes selon lequel le « harcèlement conjugal » est un comportement inacceptable.
Recommandation n° 7 - Surmonter les objections liées à la difficulté de prouver les violences psychologiques en améliorant leur capacité de détection par les médecins et les magistrats.
V. La délégation souligne la nécessité de mettre en oeuvre l'exigence de prévention en ciblant les actions les plus performantes.
Recommandation n° 8 - Améliorer la prévention par des actions de sensibilisation et de formation efficaces sur les violences conjugales :
- diffuser de façon plus large, y compris dans le cercle de famille, les supports de formation, les conseils ou les stages relatifs à la « gestion des conflits » ;
- décloisonner la formation initiale et continue des professionnels en contact avec les victimes en favorisant la mixité des publics en formation, ce qui facilitera la mutualisation des actions des différents intervenants ;
- informer et sensibiliser les enseignants dans le cadre de leur formation professionnelle initiale et continue ;
- apprendre aux élèves, dès le plus jeune âge et tout au long de la scolarité, les exigences de la vie en groupe ou en famille et le respect des autres.
Recommandation n° 9 - Favoriser les groupes de parole de victimes ou d'auteurs de violence : ils aident les femmes à surmonter le traumatisme qu'elles subissent et ont également démontré leur efficacité en diminuant le taux de récidive des agresseurs qui y participent dans le cadre de leur suivi socio-judiciaire.
VI. La délégation, tout en soulignant que les femmes sont, en pratique, les principales victimes des violences conjugales, rappelle que les dispositions protectrices de la loi s'appliquent conformément au principe d'égalité.
Recommandation n° 10 - Rendre plus neutre l'intitulé du texte en retenant celui de la proposition de loi n° 118 (2009-2010) « relative aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants ».
Sous la présidence de Mme Michèle André, la délégation a examiné, le jeudi 10 juin 2010, le rapport d'information de Mme Françoise Laborde sur les dispositions de la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, renforçant la protection des victimes et la prévention et la répression des violences faites aux femmes (n° 340, 2009-2010) et la proposition de loi relative aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants (n° 118, 2009-2010), présentée par M. Roland Courteau et les membres du groupe socialiste, dont la délégation a été saisie par la commission des affaires sociales.
Mme Michèle André, présidente. - Je rappelle que j'ai beaucoup insisté auprès de M. le Président du Sénat pour l'inscription à l'ordre du jour de ces deux textes.
Mme Muguette Dini. - ... et à son tour, le président Gérard Larcher a également dû faire preuve de persévérance pour donner satisfaction à cette demande.
M. Yannick Bodin. - Le Sénat s'y était engagé en décidant, à l'occasion de l'examen de la proposition de loi n° 118 (2009-2010) relative aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants de M. Roland Courteau, d'attendre l'adoption du texte examiné par l'Assemblée nationale sur le même sujet pour en débattre conjointement.
Mme Françoise Laborde. - En préambule, je rappellerai que les violences au sein du couple ont été une réalité longtemps occultée et qu'il est essentiel que le domicile conjugal - au sens large, ce qui inclut les formes de cohabitation hors mariage - ne soit plus un lieu de non-droit, en particulier pour les femmes. J'ajouterai qu'il est de notre devoir de soutenir les associations d'aide aux victimes et de rendre hommage à leur dévouement. Mais notre mission, plus que jamais, est aussi de veiller au réalisme et à la simplicité des normes que nous adoptons.
La première partie du rapport que je vous soumets est à la fois historique et très actuelle. J'y rappelle comment notre délégation a pu, depuis sa création, contribuer à l'émergence d'un droit nouveau, en France, qui a eu un effet « déclencheur » de révélation des violences conjugales. J'ajoute qu'à l'occasion de la réforme du divorce, nous avions, en 2001 et en 2003, souligné la nécessité de renforcer les pouvoirs du juge civil, notamment pour évincer le conjoint violent du domicile, et de préserver dans le code civil la notion essentielle de répétition des violences verbales, tout en insistant sur l'accroissement du nombre de couples non mariés. L'ordonnance de protection des victimes et la pénalisation du harcèlement au sein des couples se situent dans la lignée de ces recommandations.
Le rapport détaille ensuite les dispositions de la loi du 4 avril 2006 renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs et qui est issue de l'initiative sénatoriale. Cette loi a provoqué un « déclic » à la fois social, judiciaire, et législatif. À l'Assemblée nationale, la mission d'évaluation de la politique de prévention et de lutte contre les violences faites aux femmes a formulé en juillet 2009 soixante cinq propositions de nature législative, dont l'essentiel a été repris dans une proposition de loi, cosignée par Mme Danielle Bousquet, M. Guy Geoffroy et soutenue par l'ensemble des membres de la mission. A travers l'extrême diversité des données recueillies à l'occasion de ces travaux, je me contenterai ici d'en citer une seule : le faible taux de révélation des violences conjugales qui est estimé à 10 % par l'Observatoire national de la délinquance (OND). Il ne faut donc pas s'alarmer outre mesure de la hausse statistique de 30 % depuis 2004 des violences conjugales puisqu'elle résulte de celle du taux de plainte.
La seconde partie du rapport analyse le contenu et les répercussions envisageables de la nouvelle étape que le Parlement s'apprête à franchir dans le perfectionnement du droit des violences conjugales.
Le Sénat devra se prononcer sur la base de deux propositions de loi.
La première, présentée par M. Roland Courteau, reprend certaines de ses suggestions qui n'avaient pas été retenues par les lois du 4 avril 2006 ou du 5 mars 2007 et comporte un volet relatif aux enfants. Plus concise que le texte adopté par l'Assemblée nationale cette proposition se compose de cinq articles auxquels s'ajoute un gage financier.
Pour l'essentiel, ses préoccupations sont susceptibles d'être satisfaites par les trente cinq articles du texte adopté par L'Assemblée nationale. Je relève toutefois qu'un certain nombre d'hommes sont également victimes de violences et qu'à cet égard, l'intitulé de la proposition sénatoriale est plus neutre que celui qui a été retenu par l'Assemblée nationale.
Le dispositif adopté par nos collègues députés modifie neuf codes en vigueur. Il manifeste ainsi la volonté très positive de traiter les violences conjugales selon une approche générale. Par souci de réalisme, je vous proposerai cependant de relever les risques et les effets pervers qu'induit nécessairement une telle complexité.
J'insisterai ici sur cinq aspects ponctuels du texte adopté par l'Assemblée nationale.
L'article premier prévoit la création d'une ordonnance de protection des victimes : c'est la mesure la plus innovante. Elle s'inspire de l'outil phare de la politique espagnole et je note que, dans ce pays, l'ordonnance est délivrée par le magistrat de permanence après que la victime a rempli un simple imprimé. La transposition pure et simple d'un tel dispositif paraissait cependant mal adaptée au droit français et au principe du contradictoire qui en demeure un de ses piliers fondamentaux. Si 90 % des victimes n'osent pas porter plainte, c'est, en grande partie, parce qu'elles craignent les conséquences possibles de cette démarche en matière de logement, de garde des enfants ou de régularité du séjour pour les femmes étrangères. Pour répondre à ces difficultés, l'article premier prévoit d'accorder à la victime le temps nécessaire pour décider de la suite à donner à cette première étape sur le plan civil ou pénal : le juge peut prendre trois séries de mesures tendant à assurer la sécurité de la victime, faciliter son logement ou son relogement et se prononcer sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale ainsi que sur la contribution aux charges du ménage.
L'article 2 bis (nouveau), qui résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par le Gouvernement, prévoit un dispositif de surveillance électronique mobile applicable à titre expérimental, pendant une durée de trois ans. Au cours des auditions, il est apparu que le bilan pratique que peuvent tirer les magistrats de la surveillance électronique est, pour le moins, nuancé : le déclenchement intempestif des alarmes provoque d'abord un « stress » important et mobilise des moyens dont le coût peut être supérieur à une journée de détention. Ensuite, pour un meurtrier déterminé à passer à l'acte, le bracelet n'est pas un obstacle majeur puisqu'il peut être arraché. De plus, ces contraintes obligent le condamné à avoir un domicile stable, ce qui soulèverait des difficultés pour les auteurs de violences conjugales faisant l'objet d'une mesure d'éloignement et qui se trouvent sans domicile fixe pour une période indéterminée.
Sur ce point, je propose à la délégation de constater que les magistrats en charge de l'application des peines partagent pleinement l'objectif qui consiste à mieux protéger les victimes potentielles. Cependant leurs observations de bon sens méritent d'être prises en compte, ne serait-ce que pour progresser de façon crédible dans la voie des alternatives à l'incarcération : il conviendrait donc de remédier, d'urgence, aux imperfections techniques de la surveillance électronique qui la rendent difficilement opérationnelle à l'heure actuelle.
Un mot sur l'article 8 qui modifie la définition du délit de dénonciation calomnieuse. Notre délégation a été alertée à de nombreuses reprises sur les difficultés que rencontrent des femmes victimes de violences menacées par cette « infraction boomerang ». La nouvelle rédaction prévoit de ne plus considérer qu'il y a calomnie lorsque le juge prononce la relaxe de l'agresseur supposé au bénéfice du doute. Il s'agit donc d'éviter les plaintes systématiques pour dénonciation calomnieuse et de libérer la parole des victimes.
L'article 17 crée un délit de violences psychologiques : pour l'essentiel, sa rédaction s'inspire de l'article 222-33-1 du code pénal qui définit le harcèlement moral au travail et l'adapte aux relations de personnes ayant eu une relation de couple.
Ce n'est pas une révolution juridique puisque, depuis 1892, la jurisprudence admet que les violences peuvent ne pas se limiter à des atteintes physiques et prend en compte celles qui sont « de nature à provoquer une sérieuse émotion ». De façon plus spécifique, le fait de harceler autrui au téléphone constitue d'ores et déjà le délit d'appels téléphoniques malveillants réitérés à l'article 222-16 du code pénal.
Il s'agit cependant d'une innovation majeure qui soulève deux principales inquiétudes sur son applicabilité. En premier lieu, le représentant de l'Association nationale des juges d'application des peines (ANJAP) a fait observer que le harcèlement moral était d'ores et déjà difficile à prouver dans le cadre professionnel : il risque de le devenir encore bien plus dans les relations de couple qui se développent le plus souvent à l'abri des regards extérieurs et en l'absence de témoins objectifs. Les classements sans suite des plaintes risquent de se multiplier, faute de caractérisation suffisante, et, devant les tribunaux, le doute profitera à la personne poursuivie.
Une seconde objection formulée par certaines associations de femmes concerne les risques d'utilisation abusive de ce dispositif par des conjoints violents qui tenteraient de se présenter eux-mêmes comme victime de harcèlement conjugal. En même temps, elles ont rappelé l'utilisation fréquente du mutisme comme instrument de violence psychologique et on peut effectivement s'interroger sur la difficulté de prendre en compte le silence d'un conjoint au niveau juridique.
Le maintien de cette nouvelle incrimination se justifie néanmoins, à mon sens, sur la base de trois arguments. Il s'agit tout d'abord d'adresser un message particulièrement clair à la fois aux auteurs et aux victimes de harcèlement sur l'anormalité des comportements qu'ils infligent ou qu'elles subissent. En second lieu, il a été observé, notamment au Canada, que l'aggravation de la sanction des violences physiques se traduisait par une augmentation de la pression psychologique au sein des couples : le législateur doit donc fixer un nouveau palier de protection adapté à l'évolution des comportements. Enfin, la mise en oeuvre de tous les moyens permettant de pacifier les relations de couples se justifie, en fin de compte, par le devoir de protection des enfants témoins, dont le sort est trop souvent passé sous silence.
Nous pourrions donc recommander au Sénat de parier que cette mesure pénale aura plus d'effets bénéfiques que d'inconvénients.
Symétriquement, il m'a semblé logique, à partir du moment où nous transposons la notion de harcèlement moral du monde de l'entreprise aux relations de couple, de rappeler que, du coté de la prévention, un certain nombre de stages de « gestion des conflits » ont fait la preuve de leur efficacité dans les relations de travail. Je propose de s'en inspirer afin de créer ou de perfectionner les outils permettant à chacun de maitriser ses émotions et de réguler les comportements de couple. Nous amènerions ainsi un éclairage utile et concret à l'article 11 A (nouveau) qui précise que l'enseignement de l'éducation civique ainsi que la formation initiale et continue délivrée aux enseignants, doivent intégrer des éléments portant sur l'égalité entre les femmes et les hommes et des actions de sensibilisation aux violences faites aux femmes.
Plus globalement, la loi n'est jamais autant dans son rôle que lorsqu'elle protège le faible contre le fort. Tel est bien l'objet des deux propositions de loi soumises à l'examen du Sénat, puisque, présentées en parallèle, et en « rafale », elles prévoient en faveur des victimes de violences au sein des couples : une nouvelle procédure accélérée, l'aide juridictionnelle, des soins médico-psychologiques à l'agresseur ou son placement sous surveillance électronique, des espaces de rencontres sécurisés, un titre de séjour permettant de travailler, un accès prioritaire au logement social ou universitaire, la formation de tous les personnels susceptibles de leur venir en aide, un contrôle renforcé du contenu des medias, une nouvelle définition du harcèlement de couple, une mobilisation des moyens publics contre les mariages forcés et la confection de plusieurs rapports de contrôle.
Les conditions d'application concrètes de l'ensemble de ces dispositifs de secours, qui relèvent principalement de la solidarité nationale seront à court terme déterminantes. A moyen terme, la mobilisation de leur volet répressif ou curatif doit et peut être réduit par un effort de prévention et d'éducation énergique, global et efficace.
Mme Michèle André, présidente. - Je félicite la rapporteure qui nous a permis de replacer ces deux textes dans une vision d'ensemble du droit des violences familiales.
M. Roland Courteau. - Il n'est en effet pas facile de résumer les nombreux travaux qui ont été effectués sur ce sujet. J'ajoute que l'hommage appuyé que vous rendez aux associations est parfaitement justifié.
Je me félicite de l'inscription de ces deux textes à l'ordre du jour tout en rappelant que la loi du 4 avril 2006 a été, en France, la première consacrée à un domaine dont on a longtemps considéré qu'il relevait de la seule sphère privée. Contrairement à certaines affirmations qu'on entendait à cette époque, il y a une différence de nature entre les scènes de ménage, c'est-à-dire une dispute équilibrée, et les situations de violences où règne la domination de l'un sur l'autre.
Comme l'a souligné la rapporteure, depuis l'adoption de ce texte, la parole s'est libérée : dans le département de l'Aude, le nombre des plaintes a par exemple augmenté de 58 %.
Ma conviction profonde est que pour éradiquer les violences conjugales, il faut commencer par les bancs de l'école. J'ajoute également que le sujet est si complexe qu'il faut former les policiers, les magistrats et aussi les médecins pour améliorer leur capacité de détection. Je signale au passage que pour des blessures similaires, le nombre de jours d'interruption de travail est extrêmement variable d'un médecin à l'autre et d'un département à l'autre, ce qui témoigne du chemin à parcourir.
Je termine en reconnaissant volontiers qu'il n'est pas facile de faire la preuve des violences psychologiques : toutefois, selon les psychiatres, on peut en mesurer avec précision les conséquences et elles sont encore bien plus destructrices que celles qui sont provoquées par les violences physiques. La plupart du temps, le harcèlement conjugal précède les atteintes physiques et, on peut parvenir à déterminer un faisceau de preuves pour établir l'existence de violences psychologiques. C'est pourquoi le dispositif de prévention que contient mon initiative mérite d'être intégré dans la réforme.
Mme Michèle André, présidente. - Je note que le texte qui a été transmis au Sénat a fait l'objet d'un vote unanime par nos collègues députés. J'estime cependant souhaitable d'en modifier l'intitulé non seulement pour ne pas stigmatiser la majorité des hommes, qui ne sont pas des conjoints violents, mais aussi pour lever la « chape de plomb » qui pèse sur toutes les victimes : n'oublions pas, parmi ces dernières, certains hommes qui éprouvent une difficulté insurmontable à avouer la domination de leur conjointe.
J'insiste également sur l'importance de la thérapie pour les conjoints violents : c'est la solution la plus efficace pour protéger leurs victimes avérées et potentielles.
M. Roland Courteau. - J'ai pu auditionner un ancien procureur de la République qui proposait aux prévenus le choix entre se faire soigner, en participant notamment à des groupes de parole, et la comparution immédiate : le recours presque systématique aux soins a permis d'abaisser à 5 % le taux de récidive des auteurs de violences.
Mme Claudine Lepage. - Les hommes victimes de violences ont non seulement plus de difficulté à parler mais aussi à se faire entendre.
M. Yannick Bodin. - Nul ne contestera que les femmes sont les principales victimes de violences conjugales. Toutefois, s'il est difficile, pour une femme, de révéler le sort que lui fait subir son conjoint, son partenaire ou son concubin, la tâche est presque insurmontable pour un homme.
S'agissant de la prévention, c'est, bien entendu, dès le plus jeune âge qu'il faut intervenir. J'insiste cependant sur l'importance primordiale de la formation initiale et continue des enseignants sur ce thème.
Mme Françoise Laborde. - Les pays scandinaves et, en particulier, la Suède ont une avance assez considérable dans le domaine de l'éducation des enfants et des élèves au respect des autres. Pour marquer notre volonté de ne pas oublier les victimes masculines de violences, nous pourrions recommander de retenir l'intitulé de la proposition de notre collègue Roland Courteau, sans pour autant risquer de décevoir les associations qui se consacrent, en pratique, essentiellement aux femmes, mais aussi, et elles l'ont souligné au cours des auditions, à certains hommes.
Mme Michèle André, présidente. - Je pense que les associations de femmes ont évolué sur la question des violences intrafamiliales : elles prennent aujourd'hui pleinement en compte la nécessité de traiter les conjoints violents et de prendre en considération le sort des enfants.
Puis la délégation a adopté à l'unanimité le rapport d'information présenté par Mme Françoise Laborde ainsi que ses dix recommandations.
Annexe n° 1 - Lettre de saisine du Président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale
Annexe n° 2 - Lettre de Mme la Présidente de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes
à M. le Président du Sénat
Annexe n° 3 - Liste des personnes entendues.
Mme Carine Favier, présidente du Mouvement pour le planning familial, accompagnée de Mme Marie-Pierre Martinet, secrétaire générale et de Mme Dalila Touami, membre du bureau national.
Mme Annie Guilberteau, directrice générale du Centre national d'information pour le droit des femmes et de la famille (CNIDFF).
Mme Maya Surduts, porte-parole du Collectif national droits des femmes (CNDF), accompagnée de Mme Suzy Rojtman et de Mme Violaine Husson.
Mme Elodie Massé, secrétaire nationale du bureau de l'Association « Choisir la cause des femmes ».
M. Ludovic Fossey, secrétaire général de l'Association nationale des juges d'application des peines (ANJAP).
Annexe n° 4 - Contribution du Docteur Marie-France Hirigoyen.
Mme Marie-France Hirigoyen, psychiatre et psychothérapeute a bien voulu transmettre à la délégation sénatoriale une contribution écrite particulièrement éclairante sur l'« iceberg » des violences conjugales et qui s'efforce d'évaluer les conséquences de la mise en oeuvre de la réforme législative en discussion.
La délégation qui recommande de diffuser des outils de compréhension des violences conjugales afin de mieux les prévenir a décidé, avec l'accord de Mme Marie-France Hirigoyen, de l'annexer au présent rapport.
Quelques remarques concernant la proposition de loi
Au niveau de l'auteur :
- la dépendance de l'homme à sa compagne ;
- une impulsivité mal contrôlée ;
- la dépendance à l'alcool ou à la cocaïne ;
- des traits de caractère paranoïaque ;
- la jalousie pathologique.
Au niveau de la femme :
- une peur extrême ;
- une agressivité contenue ;
- le doute et la confusion cachant une anxiété extrême ;
- le désespoir et l'impression qu'il n'y a pas d'issue.
Au niveau de la relation :
- des menaces de mort ;
- une vie de couple prolongée ;
- les six mois qui suivent une séparation ;
- Le harcèlement par intrusion (stalking).
Le traitement des hommes violents
Actuellement les groupes d'hommes violents sont réservés aux auteurs de violence physique, et la répartition sociale y est inégale.
Il y a donc danger à donner foi à la parole d'un enfant lorsqu'il est instrumentalisé par un parent
La prévention doit se faire sur la partie cachée de l'iceberg.