Source: http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&zoom=&type=show_document&highlight_docid=aza%3A%2F%2F12-08-2010-2C_584-2010
Timestamp: 2016-10-24 14:15:06
Document Index: 182547085

Matched Legal Cases: ['Art. 89', 'Art. 86', 'Art. 82', 'Art. 83', 'Art. 90', 'Art. 92', 'Art. 93', 'Art. 93', 'Art. 87', 'BGE', 'Art. 105', 'BGE', 'Art. 95', 'Art. 97', 'Art. 106', 'BGE', 'Art. 98', 'Art. 27', 'Art. 43', 'BGE', 'Art. 29', 'Art. 6', 'Art. 44', 'BGE', 'Art. 66']

Dr. med. dent. X.________, geb. 1970, deutscher Staatsangeh�riger, erhielt im Mai 2006 die Bewilligung zur selbst�ndigen Berufsaus�bung als Zahnarzt im Kanton St. Gallen. Daneben ist er auch in anderen Kantonen und in �sterreich als Zahnarzt zugelassen. Ab September 2007 gelangten verschiedene Patienten an die Aufsichtsbeh�rden und beanstandeten Zahnbehandlungen von X.________. Am 7. Juli 2009 er�ffnete das Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen gegen ihn ein Disziplinarverfahren mit der Begr�ndung, nach summarischer Pr�fung best�nden Anhaltspunkte zur Annahme, dass er im Bereich Implantologie nicht in der Lage sei, den Qualit�tsrichtlinien der schweizerischen Zahn�rztegesellschaft zu gen�gen. Nach weiteren Abkl�rungen untersagte das Gesundheitsdepartement X.________ mit Verf�gung vom 31. M�rz 2010, bis zum rechtskr�ftigen Abschluss des Disziplinarverfahrens Behandlungen im Bereich der oralen Implantologie sowie der festsitzenden Prothetik durchzuf�hren.
Hiergegen beschwerte sich X.________ erfolglos beim Pr�sidenten des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen. Dieser hielt in seinem Entscheid vom 8. Juni 2010 fest, das Departement habe sich auf Beanstandungen von sieben Patienten gest�tzt. Auch wenn in einem Fall der Patientenname nicht aktenkundig und die Beanstandung daher nicht verwertbar sei, falle die relativ hohe Anzahl von Beanstandungen auf. X.________ habe zudem selber zugegeben, dass ihm Behandlungsfehler unterlaufen seien. Diese m�ssten zumindest teilweise als gravierend eingestuft werden. Da ausschliesslich Arbeiten im Bereich der oralen Implantologie und der festsitzenden Prothetik untersagt worden seien und X.________ ohnehin verzichtet habe, implantologische Arbeiten durchzuf�hren, erweise sich die Massnahme als verh�ltnism�ssig, auch unter dem Gesichtswinkel der Verfahrensdauer.
Mit Eingabe vom 12. Juli 2010 f�hrt X.________ Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Er beantragt, den angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichtspr�sidenten aufzuheben, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen und dem Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen zu verbieten, das vorsorglich ausgesprochene Berufsverbot anzuwenden. Der Beschwerdef�hrer r�gt, die gegen ihn ausgesprochene Massnahme verletze ihn in seiner Wirtschaftsfreiheit und sei unverh�ltnism�ssig. Eine Interessenabw�gung sei nicht durchgef�hrt und eine Erfolgsprognose f�r die Disziplinaruntersuchung unterlassen worden. Zudem stellten die �ber Geb�hr breiten Nachforschungen des Gesundheitsdepartements eine Verletzung des Rechtsverz�gerungsverbots dar.
Das Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Der Pr�sident des Verwaltungsgerichts schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden k�nne.
1.1 Die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde des gest�tzt auf Art. 89 Abs. 1 BGG legitimierten Beschwerdef�hrers richtet sich gegen einen Entscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG) in einer Angelegenheit des �ffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG). Ein Ausschlussgrund gem�ss Art. 83 BGG liegt weder f�r die Hauptsache noch f�r den Streitgegenstand vor. Der angefochtene Entscheid schliesst das Verfahren freilich nicht ab, sondern �ussert sich nur zu vorsorglichen Massnahmen w�hrend der H�ngigkeit des Disziplinarverfahrens gegen den Beschwerdef�hrer. Es handelt sich daher nicht um einen Endentscheid, sondern bloss um einen Zwischenentscheid (vgl. Art. 90 und 93 BGG). Gegen derartige Entscheide steht die Beschwerde an das Bundesgericht nur offen, wenn entweder die Voraussetzungen von Art. 92 oder diejenigen von Art. 93 Abs. 1 lit. a oder b BGG erf�llt sind. Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG l�sst die Anfechtung eines Zwischenentscheids beim Bundesgericht zu, wenn dieser einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann. Dabei muss es sich - entsprechend dem Begriff des Nachteils im Sinne von Art. 87 OG - um einen Nachteil rechtlicher Natur handeln, der auch durch einen f�r den Beschwerdef�hrer g�nstigen Entscheid in der Zukunft nicht mehr behoben werden k�nnte (BGE 134 I 83 E. 3.1 S. 87; 133 IV 288 E. 3.1 S. 291). Diese Voraussetzung ist hier erf�llt, k�nnte doch die berufliche Einschr�nkung des Beschwerdef�hrers w�hrend der Dauer des Disziplinarverfahrens bei einem f�r ihn g�nstigen Ausgang des Verfahrens sp�ter weder zur �berpr�fung gebracht noch r�ckg�ngig gemacht werden. Auf die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist daher einzutreten.
1.2 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Mit einer Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine vorinstanzliche Feststellung und die ihr zugrundeliegende Beweisw�rdigung nur ger�gt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig, d.h. willk�rlich ist (BGE 133 II 249 E. 1.1.2 S. 252; 133 III 393 E. 7.1 S. 398) oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht; zudem muss aufgezeigt werden, dass die Behebung des Mangels f�r den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). F�r R�gen betreffend die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht gilt eine qualifizierte R�gepflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG). Das Bundesgericht pr�ft R�gen �ber die Anwendung solcher Normen nur, soweit sie in der Beschwerde pr�zise vorgebracht und begr�ndet worden sind (BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254). Da vorliegend ein Entscheid �ber vorsorgliche Massnahmen angefochten ist, kann der Beschwerdef�hrer bloss die Verletzung verfassungsm�ssiger Rechte r�gen (Art. 98 BGG).
Der Beschwerdef�hrer macht geltend, das Verbot, w�hrend der Dauer des Disziplinarverfahrens keine Behandlungen im Bereich der oralen Implantologie und der festsitzenden Prothetik durchzuf�hren, komme einem faktischen Berufsverbot gleich und verstosse, weil unverh�ltnism�ssig, gegen die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV).
2.1 Nicht in Zweifel zieht der Beschwerdef�hrer die gesetzliche Grundlage der Massnahme. Art. 43 Abs. 4 des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 �ber die universit�ren Medizinalberufe (MedBG; SR 811.11) sieht eigens vor, dass die Aufsichtsbeh�rde die Bewilligung zur Berufsaus�bung w�hrend eines Disziplinarverfahrens einschr�nken, mit Auflagen versehen oder entziehen kann. Die umstrittene Massnahme stellt eine derartige Anordnung dar. Der Beschwerdef�hrer anerkennt auch (Beschwerde Rz. 75), dass es sich um eine gesundheitspolizeilich motivierte, grundsatzkonforme Einschr�nkung handelt. Damit ist zugleich gesagt, dass die Massnahme allgemein im �ffentlichen Interesse liegt. Es geht nicht prim�r um die einstweilige Sicherung der Interessen des Beschwerdef�hrers vor "irreparablen Zust�nden", wie der Beschwerdef�hrer meint, sondern um den Publikumsschutz. Bezweckt wird auch nicht bloss die Erhaltung eines status quo, sondern die Verhinderung weiterer Fehlleistungen am Patienten. Dass daraus Umsatzeinbussen und Kundenabwanderungen resultieren k�nnen und der Beschwerdef�hrer die Einschr�nkung sogar als pers�nliche Dem�tigung empfinden mag, liegt in der Natur der Sache und ist als unvermeidliche Nebenfolge hinzunehmen, wenn die Massnahme der Verh�ltnism�ssigkeitspr�fung standh�lt.
2.2 Was der Beschwerdef�hrer im Zusammenhang mit dieser Pr�fung unter dem Gesichtswinkel der Geeignetheit ausf�hrt, betrifft im Wesentlichen den Gesichtspunkt der Erforderlichkeit und kann an der Tauglichkeit der Massnahme keine Zweifel aufkommen lassen. Die Beanstandungen betreffen Implantate und prothetische Vorkehren, weshalb die Einstellung des Beschwerdef�hrers in entsprechender beruflicher T�tigkeit offenkundig geeignet ist, weitere Behandlungsfehler zu vermeiden. Dass es vor allem darum gehe, weniger leistungsf�hige Zahn�rzte vor einem qualifizierten, dienstleistungs- und wirtschaftsorientierten Berufskollegen zu sch�tzen, also Konkurrenzschutz zu betreiben, wird von den Beh�rden in Abrede gestellt und findet auch keine St�tze in den Sachverhaltsfeststellungen, die dem angefochtenen Entscheid zugrunde liegen. Die R�ge des Departements an den Beschwerdef�hrer wegen Verbreitung aufdringlicher Werbung erging sodann im Februar 2009, mehrere Monate vor der Er�ffnung der Disziplinaruntersuchung am 7. Juli 2009. Inzwischen war dem Gesundheitsdepartement ein weiterer Fall zur Kenntnis gelangt, in dem ein anderer Zahnarzt eine Patientin des Beschwerdef�hrers nach dessen Fehlbehandlung notfallm�ssig hatte versorgen m�ssen. Der vom Beschwerdef�hrer vermutete Zusammenhang findet deshalb keine St�tze.
2.3 Der Beschwerdef�hrer bestreitet die Erforderlichkeit der Massnahme. Er macht geltend, alle Voraussetzungen zur Aus�bung des Zahnarztberufs in der Schweiz zu besitzen. Zur Diskussion st�nden zudem nur wenige und leichte F�lle. Einige Patienten h�tten sich von ihm nachbehandeln lassen, und die gesundheitlichen Sch�den seien allesamt behoben worden. Deshalb h�tten mildere Massnahmen erwogen werden m�ssen. Insbesondere w�re das Verbot auf den Kieferbereich zu beschr�nken gewesen, in dem seine Versorgung beanstandet worden sei. Der Zahnbereich h�tte ausgenommen werden m�ssen. Zumindest w�re nicht das ganze Gebiet der Prothetik einzubeziehen gewesen, sondern nur die Behandlung mit Br�cken und Kronen.
Die Vorinstanz hat die Anzahl der bisher gemeldeten Beanstandungen gemessen an der kurzen Zeit der Berufsaus�bung in der Schweiz (knapp vier Jahre) als relativ hoch erachtet. Entgegen den Ausf�hrungen des Beschwerdef�hrers handelte es sich zudem - nach dem derzeitigen Stand der Untersuchungen - nicht "lediglich um leichte Verfehlungen". Nach den Feststellungen und der W�rdigung der Vorinstanz (E. 2.3 des angefochtenen Entscheids, mit konkreten Beispielen und Verweisen auf die Untersuchungsakten), die der Beschwerdef�hrer nicht erfolgreich in Zweifel zu ziehen vermag (vgl. dazu auch E. 1.2 hiervor), sind die Behandlungsfehler zumindest teilweise als gravierend einzustufen. Es bestehen auch Anhaltspunkte auf gewisse irreversible Sch�den als Folge von Fehlbehandlungen (Knochenverlust, notwendig gewordene Wurzelbehandlungen). Diese betreffen im Weiteren nicht nur den Kieferbereich und die Implantate, sondern auch die prothetische Versorgung und den kombinierten Zahnersatz. Unter diesen Umst�nden kann den kantonalen Beh�rden nicht vorgeworfen werden, sie h�tten eine zu weit greifende Massnahme verf�gt, wenn sie dem Beschwerdef�hrer einstweilen alle T�tigkeitsbereiche untersagt haben, in dem ernstzunehmende Probleme festgestellt worden sind.
2.4 Unter dem Aspekt der Interessengewichtung (Zumutbarkeit bzw. Verh�ltnism�ssigkeit im engeren Sinn) r�gt der Beschwerdef�hrer, die Massnahme treffe ihn unn�tig hart; sie komme faktisch einem Berufsverbot gleich und zerst�re die Grundlage seiner beruflichen Existenz, die vorwiegend auf der Implantologie beruhe. Der entstehende Vertrauensschaden werde selbst durch einen g�nstigen Entscheid nicht mehr behoben werden k�nnen. Ausserdem h�tte auch eine "Minimierung des Fehlentscheidungsrisikos" (Beschwerde Rz. 52) angestrebt werden m�ssen. Angesichts der bloss als leicht zu gewichtenden Verfehlungen werde die jetzt ergriffene, tiefgreifende Sanktionierung im Disziplinarentscheid mit Sicherheit nicht ausgesprochen werden k�nnen. In Frage komme h�chstens eine Verwarnung, ein Verweis oder eine Busse.
Wie bereits oben (E. 2.2) ausgef�hrt wurde, ist beim derzeitigen Kenntnisstand von zum Teil gravierenden Fehlleistungen auszugehen. Einige Patienten m�ssen als Folge unsachgem�sser Behandlung starke Schmerzen und �ngste und wohl auch gewisse irreversible Sch�den erlitten haben. Entsprechend hoch ist das Interesse an einem wirksamen Publikumsschutz zu gewichten. Es ist zwar nicht zu verkennen, dass der Beschwerdef�hrer durch die umstrittene Massnahme empfindlich in seiner beruflichen Entfaltung eingeschr�nkt wird. Die nicht betroffenen Bereiche zahn�rztlicher T�tigkeit bleiben ihm jedoch - auch in seiner zweiten Praxis in �sterreich - offen, und die kantonalen Beh�rden durften auch ber�cksichtigen, dass er vor Ergehen der Verf�gung des Departements ohne zeitliche Limitierung bekannt gegeben hatte, er verzichte insk�nftig aufforderungsgem�ss auf implantologische Behandlungen (pag. 85 der Departementsakten). Seine Ausf�hrungen in der Beschwerde scheinen zu dieser Bereitschaft in einem gewissen, nicht n�her erl�uterten Widerspruch zu stehen. Der Einnahmenausfall zufolge der beruflichen Einschr�nkung d�rfte zwar betr�chtlich und irreversibel sein, doch kann nicht von einem faktischen Berufsverbot gesprochen werden und wird durch die Massnahme auch das Ergebnis der Disziplinaruntersuchung nicht vorweggenommen. Hinsichtlich der Ber�cksichtigung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache geht das Bundesgericht in konstanter Rechtsprechung davon aus, diese k�nnten mit einbezogen werden, wenn sie eindeutig seien (BGE 130 II 149 E. 2.2 S. 155; 129 II 286 E. 3 S. 289; je mit Hinweisen). So verh�lt es sich hier nicht, zumal die zu beurteilenden Fehlleistungen - wie erw�hnt - nach den derzeitigen Erkenntnissen zum Teil gravierend sind. Insgesamt verm�gen die Vorbringen des Beschwerdef�hrers die Interessengewichtung der Vorinstanz demnach nicht als unvollst�ndig oder falsch erscheinen zu lassen.
2.5 Soweit im Rahmen der Verh�ltnism�ssigkeitspr�fung auch das zeitliche Element, die Dauer der Massnahme, mit einzubeziehen ist, hat die Vorinstanz das Departement zu bef�rderlicher Behandlung gemahnt, den Beschwerdef�hrer aber zugleich auf seine Mitwirkungspflichten im Verfahren hingewiesen und ihn daran erinnert, dass er ein Wiedererw�gungsgesuch stellen k�nne, wenn das Verfahren ungeb�hrlich lange dauern sollte (E. 2.4 des angefochtenen Entscheids). In der Tat sind Untersuchungen mit derart einschr�nkenden Sicherungsmassnahmen schon auf der Stufe der erstverf�genden Beh�rde auch unter dem Gesichtswinkel des Verh�ltnism�ssigkeitsprinzips mit dem n�tigen Nachdruck voranzutreiben. Wenn spezifische fachliche Abkl�rungen in einer Mehrzahl von F�llen und allenfalls sogar Begutachtungen n�tig sind, ist eine gewisse Verfahrensdauer allerdings unvermeidlich. Wesentlich ist insbesondere, dass die Untersuchung konsequent vorangetrieben wird und das Dossier nicht liegen bleibt. Die Vorinstanz hat dazu das N�tige gesagt. Auf einen unverh�ltnism�ssigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit kann wegen der bisherigen Verfahrensdauer nicht geschlossen werden.
3.1 Nach Auffassung des Beschwerdef�hrers hat das Gesundheitsdepartement auch unabh�ngig vom Verh�ltnism�ssigkeitsprinzip gegen das Rechtsverz�gerungsverbot von Art. 29 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK verstossen. Das Verfahren dauere nunmehr �ber ein Jahr, ohne dass er (der Beschwerdef�hrer) f�r die Verfahrensverz�gerung verantwortlich sei. Grund f�r die lange Dauer seien die unangemessen breiten Nachforschungen auch in Deutschland und �sterreich, obwohl dem Departement Disziplinaruntersuchungen gegen ihn in anderen Kantonen gem�ss Art. 44 MedBG l�ngst gemeldet worden w�ren und er f�r seine T�tigkeit in �sterreich eine Unbedenklichkeitserkl�rung eingereicht habe.
3.2 Die soeben genannten Garantien verlangen, dass Gerichts- und Verwaltungsbeh�rden jeden Entscheid binnen einer Frist f�llen, die nach der Natur der Sache und nach den gesamten Umst�nden als angemessen erscheint (BGE 131 V 407 E. 1.1 S. 409; 119 Ib 311 E. 5 S. 323). Je umfangreicher und schwieriger sich ein Fall gestaltet, desto l�ngere Zeit darf seine Beurteilung in Anspruch nehmen (J�RG PAUL M�LLER/MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 841). Je grundlegender der Verfahrensausgang den Rechtsuchenden betrifft, umso dringender ist der Anspruch auf bef�rderliche Behandlung. Allerdings ist dem Rechtsuchenden eigenes, eine Verz�gerung bewirkendes Verhalten anzurechnen (M�LLER/SCHEFER, a.a.O., S. 842 f., mit Verweisungen).
3.3 Die Vorinstanz hat festgehalten (Sachverhalt Lit. A des angefochtenen Entscheids), dass das Disziplinarverfahren am 7. Juli 2009 angehoben wurde. Wie sich aus den Verfahrensakten ergibt, nahm die Begutachtung von gemeldeten M�ngeln in der Folge viel Zeit in Anspruch. Da verschiedene neue Beanstandungen eingingen, konnte das Departement die Zahnbehandlungen nicht zusammengefasst, sondern nur nacheinander beurteilen lassen. Mehrmals ersuchte der Beschwerdef�hrer um Fristerstreckung. Erst am 31. M�rz 2010, ca. neun Monate nach Anhebung des Verfahrens, erging die den Beschwerdef�hrer belastende Verf�gung, die dem vorliegenden Verfahren zugrunde liegt. In diesen Zeitraum fallen insbesondere auch Erkundigungen bei anderen Kantonen und Korrespondenzen um die Entbindung vom Arztgeheimnis. Seit dem 1. April 2010 sind die Rechtsmittelverfahren um die beruflichen Einschr�nkungen w�hrend der Dauer der Disziplinaruntersuchung im Gang.
3.4 Aus diesem Abriss des bisherigen Untersuchungsverlaufs ergibt sich, dass von einem �berm�ssig verz�gerten Verfahren bisher nicht die Rede sein kann. Das Erfordernis genauer Erhebung und fachlicher Begutachtung der Beanstandungen und die T�tigkeit des Beschwerdef�hrers in mehreren L�ndern und Kantonen bringen es mit sich, dass die erforderlichen Abkl�rungen nicht rasch getroffen sind. Dem Gesundheitsdepartement kann auch nicht ein unn�tig weitschweifiges Vorgehen vorgeworfen werden, wenn es versucht hat, �ber die T�tigkeit des Beschwerdef�hrers im Ausland ein genaueres Bild zu erhalten als sich aus allgemein gehaltenen Unbedenklichkeitserkl�rungen der Aufsichtsbeh�rden ergibt, ist doch der Beschwerdef�hrer erst seit relativ kurzer Zeit auch in der Schweiz beruflich t�tig. Allerdings muss sich das Gesundheitsdepartement dar�ber im Klaren sein, dass die Untersuchung bef�rderlich zu Ende zu f�hren ist, nachdem f�r den Beschwerdef�hrer vorsorglich ein einschneidendes Regime angeordnet worden ist. Diese Verpflichtung gilt auch f�r den Fall, dass der Beschwerdef�hrer nicht im erw�nschten Masse kooperieren sollte. Sein Verhalten w�re diesfalls bei der W�rdigung entsprechend mit einzubeziehen.
Aus dem Ausgef�hrten ergibt sich, dass die Beschwerde als unbegr�ndet abzuweisen ist. Der Antrag, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen, wird mit dem Entscheid in der Sache gegenstandslos. Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdef�hrer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Dieses Urteil wird dem Beschwerdef�hrer, dem Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt.