Source: http://docplayer.pl/230448-Prawa-czlowieka-proces-legislacyjny-wymiar-sprawiedliwosci-uwagi-na-tle-dzialalnosci-hfpc.html
Timestamp: 2016-10-24 22:15:15+00:00
Document Index: 64785540

Matched Legal Cases: ['art. 63', 'art. 92', 'art. 245', 'ustawy 38', 'Art. 3', 'SA/Wa ', 'Art. 6', 'K 33/11 ', 'K 33/11 ', 'K 38/12 ', 'K 38/12 ']

⭐Prawa człowieka, proces legislacyjny, wymiar sprawiedliwości uwagi na tle działalności HFPC
Download "Prawa człowieka, proces legislacyjny, wymiar sprawiedliwości uwagi na tle działalności HFPC"
1 Prawa człowieka, proces legislacyjny, wymiar sprawiedliwości Barbara Grabowska Współpraca: dr Adam Bodnar, Michał Szwast 1 Warszawa, czerwiec 2014 r.2 1. Wprowadzenie Od połowy 2010 r. w Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka (dalej: Fundacja, HFPC) funkcjonuje program Monitoring procesu legislacyjnego w obszarze wymiaru sprawiedliwości finansowany z grantu przyznanego przez Fundację im. S. Batorego. Działalność Monitoringu koncentruje się przede wszystkim na obserwowaniu oraz uczestniczeniu w procesie legislacyjnym na szczeblu centralnym w zakresie projektów zmian prawa, które będą mieć wpływ na konstytucyjne prawa i wolności człowieka. Szczególnym przedmiotem naszego zainteresowania jest tematyka wymiaru sprawiedliwości. Brzmienie norm konstytucyjnych, jak również doświadczenia Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka wskazują, że efektywne funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości jest kluczowym elementem skutecznej ochrony praw i wolności. Głównymi metodami działania Monitoringu są opiniowanie projektów założeń i projektów aktów normatywnych (w szczególności ustaw), udział w posiedzeniach komisji parlamentarnych oraz opracowanie tzw. policy papers w zakresie reform wymiaru sprawiedliwości. W 2012 r. zakończyła się pierwsza edycja programu, której podsumowaniem był raport Kondycja procesu legislacyjnego a gwarancje ochrony praw człowieka perspektywa pozarządowa 1. Ogłoszenie dokumentu stało się punktem wyjścia dla seminarium, w trakcie którego poddano analizie główne tezy zawarte w raporcie 2. Niniejszy dokument stanowi weryfikację tez tamtego raportu oraz podsumowanie zmian w procesie legislacyjnym, które zanotowaliśmy w latach działania drugiej edycji programu, tj. w latach Głównym przedmiotem analiz w niniejszym dokumencie są doświadczenia w zakresie zmian w wymiarze sprawiedliwości zainicjowanych, dyskutowanych oraz wprowadzonych w życie w tym okresie. Sektor pozarządowy uczestniczy w procesie legislacyjnym przede wszystkim w zakresie swojej specjalizacji (np. Sieć Obywatelska - Watchdog Polska specjalizuje się w prawie dostępu do informacji publicznej, natomiast działalność Fundacji Dzieci Niczyje koncentruje się przede wszystkim na prawach dzieci). Działalność Monitoringu starała się obserwować procedowanie aktów normatywnych z zakresu różnych praw i wolności konstytucyjnych, a tym samym obejmowała działalność wielu resortów rządowych 3 oraz różnych komisji parlamentarnych. Z drugiej jednak strony, z uwagi 1 A. Pietryka, Kondycja procesu legislacyjnego a gwarancje ochrony praw człowieka perspektywa pozarządowa, 2012, dokument dostępny jest pod adresem: Artur-Pietryka-Kondycja-procesu-legislacyjnego-a-gwarancje-ochrony-praw-czlowieka-perspektywa-pozarzadowa-RA- PORT1.pdf. 2 Zapis konferencji dostępny jest na stronie Monitoringu : 3 Przede wszystkim Ministerstwo Sprawiedliwości oraz Ministerstwo Spraw Wewnętrznych. 13 na zakreślony powyżej główny przedmiot zainteresowań Monitoringu, szczególną rolę zarówno w działalności Monitoringu, jak i niniejszym opracowaniu, odgrywa działalność legislacyjna Ministerstwa Sprawiedliwości. Raport w pierwszej kolejności zakreśla główne zmiany ram prawnych, w jakich prowadzony jest proces legislacyjny w Polsce, a które miały miejsce na przełomie ostatnich dwóch lat. Zarysowane zmiany norm regulujących legislację jest punktem wyjścia dla analizy praktyki, związanej z etapem projektowania, a następnie uchwalania aktu normatywnego (ustawy) na etapie parlamentarnym (rozdział 3.-4.). Ponadto raport weryfikuje proces legislacyjny od strony podmiotowej (weryfikacja roli niektórych organów władzy publicznej, np. Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Prezydenta RP w procesie tworzenia prawa) oraz przedmiotowej (m.in. wpływ prawa Unii Europejskiej na jakość tworzenia prawa w Polsce, wykonywanie wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Trybunału Konstytucyjnego). Dokument w poszczególnych częściach posługuje się przykładami zaobserwowanych mankamentów, jak również dobrych praktyk wypracowanych w trakcie procesu ustawodawczego. Narzędziem do zobrazowania zarówno wad i zalet procedury legislacyjnej są projekty, którymi Monitoring zajmował się w latach Poczynione uwagi i obserwacje stanowią pochodną czterech perspektyw, którymi kierowaliśmy się w naszej działalności. Po pierwsze, staraliśmy się ocenić ogólny stan procesu tworzenia prawa w Polsce. Z drugiej jednak strony, siłą rzeczy, przedmiotem szczególnej analizy była pozycja organizacji pozarządowej w procesie legislacyjnym. Ta szczególna optyka podmiotowa jest blisko związana z trzecią perspektywą optyką praw człowieka. W trakcie każdej kadencji parlamentu tworzone są regulacje, które mają pośredni lub bezpośredni wpływ na poziom ochrony praw człowieka, a tym samym rodzą zainteresowanie podmiotów prywatnych (indywidualnych lub kolegialnych), na które dana regulacja będzie wpływać bezpośrednio (np. nowelizacja ustawy o zbiórkach publicznych) lub pośrednio (np. nowelizacja k.p.k. bezpośrednio wpłynie na kształt praw i pozycję oskarżonego w procesie karnym, a tym samym na charakter i rodzaj problemów oraz spraw, które będą trafiały do Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka). Ostatnią perspektywą jest wspomniany już kilkakrotnie system wymiaru sprawiedliwości, jako szczególny przedmiot częstych zmian normatywnych, który także ściśle wiąże się z prawami człowieka będąc głównym narzędziem ich ochrony. Połączenie tych czterech perspektyw ma na celu próbę udzielenia odpowiedzi na pytanie o to, na ile tryb prowadzenia procesu tworzenia aktów normatywnych (np. poprzez wzmocnienie obowiązku konsultacji społecznych) ma wpływ na jakość tworzonego prawa. Już na tym etapie można wskazać, że w porównaniu do ustaleń poczynionych w wyżej przywoływanym raporcie Fundacji z 2012 r. wprowadzono kilka istotnych zmian, zwłaszcza na etapie rządowym, m.in. za przyczyną 24 wprowadzania lepszych ram prawnych tego procesu. Na końcu jednak, mimo nawet najlepszego etapu rządowego, ostateczny kształt zależeć będzie od dwuizbowego parlamentu, w którym w ciągu ostatnich dwóch lat nie odnotowano aż tak daleko idących zmian, jak w przypadku rządowego procesu legislacyjnego. 2. Ewolucja ram prawnych procesu legislacyjnego w latach W dalszym ciągu podstawowe regulacje dotyczące procesu legislacyjnego znajdują się na poziomie Konstytucji RP oraz aktów wewnętrznych Parlamentu oraz Rady Ministrów. Wtórne w stosunku do regulacji konstytucyjnej są regulacje ustawowe, które uszczegóławiają niektóre z norm Konstytucji 4. Istotną zmianą w tym zakresie jest wejście w życie w maju 2014 r. ustawy o europejskiej inicjatywie obywatelskiej 5, która jak wskazują jej autorzy - umożliwia realizację w Polsce rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 211/2011 z 16 lutego 2011 r. w sprawie inicjatywy obywatelskiej. Zgodnie z ustawą za koordynację sprawdzania poprawności złożonych w Polsce podpisów pod EIO oraz dostarczanie organizatorom akcji certyfikatów poświadczających liczbę ważnych deklaracji poparcia z Polski będzie odpowiedzialny minister spraw wewnętrznych 6. Drugim istotnym elementem zmian ram prawnym w zakresie partycypacji społecznej w życiu publicznym jest przygotowany przez Senat RP projekt ustawy o petycjach 7. Celem ustawy jest wypełnienie obowiązku dostosowania ustawodawstwa zwykłego do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to jest do określonego w art. 63 obowiązku ustawowego uregulowania trybu rozpatrywania petycji 8. Tym samym zaproponowano urealnienie instytucji petycji poprzez jej proceduralną obudowę na poziomie ustawy. Na marginesie należy także wskazać na poselski projekt ustawy o jawności i działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa skierowany do Sejmu w maju 2012 r. Projekt przewidywał uregulowanie od nowa zasad działalności lobbingowej. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu, obecna ustawa o lobbingu nie odpowiada wyzwaniom wiążącym się z nieprawidłowościami w tworzeniu prawa. Tym samym próbowano na nowo wyznaczyć granicę między lobbingiem a udziałem w konsultacjach społecznych. Projekt został skierowany do Komisji Ustawodawczej 4 M.in. ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, Dz. U. Nr 106, poz. 492 ze zm. 5 Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o europejskiej inicjatywie obywatelskiej, Dz.U. 2014, poz Komunikat na stronie internetowej Sejmu RP Id=FD2B6B1EDED226B4C1257CD0004BFCC4. 7 Druk sejmowy nr 2135, Sejm VII kadencji. Obecnie projekt ten znajduje się po pierwszym czytaniu w ramach sejmowej Komisji Administracji i Cyfryzacji. 8 Projekt ustawy o petycjach, s. 1 uzasadnienia. 35 w celu wydania opinii w sprawie zgodności z Konstytucją. Ostatecznie w lutym 2013 r. projekt został wycofany przez projektodawców. Akty podustawowe Na poziomie rozporządzeń, zdecydowanie najważniejszym aktem prawnym z zakresu legislacji są, wydane na podstawie ustawy o Radzie Ministrów, Zasady Techniki Prawodawczej 9. Propozycje zmian tych Zasad zaproponowało w ostatnim czasie Rządowe Centrum Legislacji 10. Wydaje się jednak, że najważniejszą zmianą w regulacji procesu legislacyjnego w Polsce na przełomie dwóch ostatnich lat było wejście w życie w styczniu 2014 r. nowego Regulaminu pracy Rady Ministrów 11. Regulamin został przyjęty uchwałą z dnia 29 października 2013 r. po kilku miesiącach konsultacji i uzgodnień 12. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu regulaminu (z marca 2013 r.) regulamin z 2002 r. był wielokrotnie nowelizowany a wprowadzane zmiany przyczyniły się do zmniejszenia przejrzystości jego regulacji, w szczególności przepisy określające tryb pracy nad dokumentami rządowymi. Przyjęcie nowego Regulaminu pracy Rady Ministrów stanowiło realizację jednego z założeń rządowego programu Lepsze regulacje Równolegle do prac nad nowym regulaminem zorganizowano serię trzech debat na temat rządowego procesu legislacyjnego w Rządowym Centrum Legislacji, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz w Ministerstwie Gospodarki. Regulamin pracy Rady Ministrów 21. Postępowanie z projektami dokumentów rządowych obejmuje: 1) opracowanie projektu; 2) uzgodnienia, konsultacje publiczne lub opiniowanie projektu; 3) rozpatrzenie projektu przez komitet lub komitety właściwe do rozpatrywania określonych kategorii spraw; 4) rozpatrzenie projektu przez Stały Komitet Rady Ministrów; 5) rozpatrzenie projektu przez komisję prawniczą w przypadku projektu ustawy oraz projektu rozporządzenia; 6) rozpatrzenie projektu przez Radę Ministrów. 9 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej. 10 Propozycje zmian w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej dostępne na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji pliki/propozycje%20zmian%20w%20ztp.pdf. 11 Uwagi HFPC do projektu Regulaminu pracy Rady Ministrów dostępne na stronie monitoringprocesulegislacyjnego/files/2013/06/opinia-hfpc-regulamin-prac-rm.pdf. 12 M.P. z 2013 r., poz Komunikat na stornie Rządowego Centrum Legislacji: view=article&id=281:regulamin-przyjty&catid=47:aktualnosci&itemid=60. 46 Rozdział 8 Działu III Tryb odrębny 98. Prezes Rady Ministrów może zadecydować o odrębnym trybie postępowania z projektem dokumentu rządowego. 99. Tryb odrębny może w szczególności polegać na: 1) powierzeniu opracowania, przeprowadzenia procesu uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania oraz wniesienia projektu dokumentu rządowego do rozpatrzenia albo powierzeniu niektórych z tych czynności Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Prezesowi Rządowego Centrum Legislacji lub właściwemu organowi wewnętrznemu Rady Ministrów; 2) określeniu szczególnych warunków opracowania, przeprowadzenia procesu uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania oraz wniesienia do rozpatrzenia projektu dokumentu rządowego lub niektórych z tych czynności, w tym nałożeniu na organ wnioskujący obowiązku: a) uprzedniego przedstawienia Radzie Ministrów, Prezesowi Rady Ministrów lub wskazanemu organowi wewnętrznemu Rady Ministrów założeń dokumentu rządowego innego niż projekt ustawy albo przedstawienia tez dokumentu rządowego lub OSR w odniesieniu do projektu aktu normatywnego, b) przedstawienia projektu dokumentu rządowego do zaopiniowania przez organy pomocnicze Prezesa Rady Ministrów, Rady Ministrów lub przez Radę Legislacyjną przy Prezesie Rady Ministrów; 3) rozpatrzeniu, gdy waga lub pilność sprawy wymaga niezwłocznego jej rozstrzygnięcia przez Radę Ministrów, projektu dokumentu rządowego, który nie spełnia wymogów określonych niniejszą uchwałą dla danego rodzaju dokumentu rządowego, lub wobec którego nie przeprowadzono wszystkich czynności określonych niniejszą uchwałą, w szczególności: a) uzgodnień, b) konsultacji publicznych, c) opiniowania, d) rozpatrzenia przez Stały Komitet Rady Ministrów lub właściwy komitet, e) rozpatrzenia przez komisję prawniczą; 4) skróceniu terminów przeprowadzania czynności określonych niniejszą uchwałą O trybie odrębnym Prezes Rady Ministrów decyduje, wyrażając zgodę na umieszczenie projektu dokumentu rządowego w porządku obrad Rady Ministrów lub na jego rozpatrzenie w trybie obiegowym lub bezpośrednio na posiedzeniu Rady Ministrów, na którym projekt dokumentu rządowego będzie rozpatrywany. Regulamin porządkuje szereg zagadnień, w tym zasady prowadzenia konsultacji publicznych, które były przedmiotem szczególnej analizy w Raporcie HFPC z 2012 r. Należy jednak podkreślić, że przewidziano możliwość wprowadzania wyjątków od reguł ogólnych (tzw. tryb odrębny), a decyzja w tym 57 zakresie zależy (jedynie) od Prezesa Rady Ministrów. W ramach trybu odrębnego możliwe jest m.in. rozpatrzenie dokumentu rządowego (np. projektu ustawy) nawet jeśli nie został skonsultowany. Wydaje się, że jak dotychczas Prezes Rady Ministrów nie korzysta z tej kompetencji zbyt często. Została ona wykorzystana, np. przy nowelizacji ustawy o systemie oświaty wprowadzającej kompetencję dla ministra edukacji narodowej do samodzielnego zlecenia opracowania podręcznika. W ocenie autorki niniejszego raportu, braki w tym zakresie przełożyły się na etap parlamentarny, w trakcie którego wskazywano na mankamenty projektu, które powinny być rozstrzygnięte na wcześniejszym etapie 14. Zmiana regulaminu Senatu Niezależnie od zmian w rządowym procesie legislacyjnym, Senat wprowadził do swojego regulaminu instytucję wysłuchania publicznego w ramach procedury inicjatywy ustawodawczej 15. Wprowadzona procedura będzie uregulowana w sposób analogiczny jak ma to miejsce w Sejmie. Wydaje się jednak, że Senatowi udało się uniknąć mankamentów związanych z procedurą wysłuchania w Sejmie, takich jak np. skomplikowany formularz zgłoszenia udziału w wysłuchaniu 16. Wysłuchanie publiczne dotyczące projektu ustawy będzie mogło być przeprowadzone w wyniku uchwały komisji senackiej. Prawo wzięcia udziału w wysłuchaniu publicznym będzie mieć każdy, kto zgłosi komisjom taką wolę co najmniej na 7 dni przed dniem wysłuchania publicznego, w formie pisemnej albo na adres poczty elektronicznej ogłoszony na senackiej stronie internetowej. Wysłuchanie publiczne będzie odbywać się na wspólnym posiedzeniu komisji, którego porządek nie może obejmować innych spraw. W szczególnie uzasadnionych przypadkach przewodniczący wspólnego posiedzenia będzie mógł odroczyć posiedzenie, na którym odbywa się wysłuchanie publiczne, postanawiając o dniu, godzinie i miejscu wznowienia posiedzenia. Regulamin Senatu nakłada na komisje senackie obowiązek ustosunkowania się do uwag zgłoszonych w trakcie wysłuchania publicznego, przedstawienia wynikających z nich wniosków i wskazania w razie potrzeby przyczyny ich nieuwzględnienia. Informację w tej sprawie ogłaszać się będzie na senackiej stronie internetowej w ciągu 30 dni od dnia zakończenia wysłuchania publicznego. Pierwsze wysłuchanie publiczne w Senacie dotyczyło projektu ustawy o petycjach i odbyło się 8 października 2013 r. (druk senacki nr 285) Opinia Biura Analiz Sejmowych z 31 stycznia 2014 r. autorstwa J.M. Karolczak - RexDomk7.nsf/0/D7E16A4328D31842C1257C6A0030E470/$file/i rtf; Opinia z 3 lutego 2014 r. autorstwa J. Osieckiej-Chojnackiej i167_14.rtf. 15 Uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 20 czerwca 2013 r. w sprawie zmiany Regulaminu Senatu, M.P. z 2013 r., poz Por. uwagi HFPC na temat instytucji wysłuchania publicznego - legislacyjnego/files/2013/06/opinia-hfpc_wys%c5%82uchania-publiczne.pdf. 17 Zestawienie uwag: 68 Soft law Coraz większa rolę pełnią także niewiążące dokumenty opracowywane przez Radę Ministrów (Strategia Sprawne Państwo ) oraz resorty rządowe (np. strategia wymiaru sprawiedliwości opracowana przez Ministerstwo Sprawiedliwości 19 ). Kluczowy z perspektywy legislacji jest rządowy Program Lepsze Regulacje , który powstał w oparciu o ustawę z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju 21 oraz m.in. Strategię Sprawne Państwo Program został opracowany przez Ministerstwo Gospodarki i w zamierzeniach autorów stanowi polski odpowiednik inicjatywy Better/Smart Regulation, realizowanej w zakresie prawa unijnego przez Komisję Europejską i kontynuowanej na poziomie krajowym przez wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej 22. Program stał się podstawą do dalszych działań porządkujących system stanowienia prawa na etapie rządowym, takich jak np. opracowanie nowego Regulaminu pracy Rady Ministrów czy też całego pakietu podręczników dla legislatorów obejmujących m.in. wytyczne dotyczące OSR czy zasad prowadzenia konsultacji 23. Oprócz zmian norm prawnych regulujących proces legislacyjny, w trakcie prac nad danym rozwiązaniem normatywnym coraz częściej można dostrzec praktykę tzw. białych oraz zielonych ksiąg. Jednym z takich dokumentów jest tzw. Zielona Księga na temat systemu stanowienia prawa opracowana w 2013 r. przez Kancelarię Prezydenta RP w ramach Forum Debaty Publicznej 24. Przedmiotem analizy zawartej w Zielonej Księdze są zarówno zagadnienia dotyczące jakości tworzonego prawa, jak również weryfikacja obecnej praktyki procedury pra- 18 Uchwała Nr 17 Rady Ministrów z dnia 12 lutego 2013 r. w sprawie przyjęcia strategii Sprawne Państwo 2020, M.P. z 2013, Poz Dokument dostępny na stronie uwagi HFPC do dokumentu z października 2013 r. - WS.docx_.pdf oraz z lutego 2014 r Rada Ministrów przyjęła program 22 stycznia 2013 r. Por.: Komunikat Ministra Gospodarki z dnia 12 kwietnia 2013 r. o podjęciu przez Radę Ministrów uchwały w sprawie przyjęcia programu rozwoju pod nazwą Lepsze Regulacje 2015 (M.P. z 2013 r., poz. 341). 21 Dz. U. Nr 227 poz ze zm. 22 s Dotychczasowe wytyczne rządowe: zasady konsultacji ; wytyczne do OSR - 5D7B-4D1E-AB62-F9E12365DFB9/56421/Wytycznedoocenyskutkowregulacji1.pdf. 24 System stanowienia prawa w Polsce. Zielona Księga - dokument dostępny jest na stronie: prezydent.pl/download/gfx/prezydent/pl/defaultaktualnosci/2487/739/1/system_stanowienia_prawa_zielonaksiega. pdf. 79 wotwórczej 25. W dokumencie tym wśród najważniejszych przyczyn nieprawidłowości w zakresie legislacji w Polsce wskazano m.in. brak instytucjonalnego porządku w procesie stanowienia prawa i niską jakość prawnej regulacji tego procesu. Należy przy tym zaznaczyć, że głównym przedmiotem krytyki był dotychczasowy Regulamin pracy Rady Ministrów z 2002 r. w odniesieniu do zasad prowadzenia konsultacji społecznych. Autorzy Zielonej Księgi postulują przy tym skodyfikowanie dobrych praktyk w zakresie stanowienia prawa, poprawę planowania legislacyjnego na poziomie Rządu, wzmocnienie działań przedlegislacyjnych oraz unormowanie na poziomie ustawy zasad odnoszących się do oceny skutków regulacji oraz zasad konsultacji społecznych. Jednym z zagadnień, które zdaniem autorów Zielonej Księgi warto poddać pod rozwagę, jest złagodzenie konsekwencji art. 92 ust. 1 Konstytucji poprzez rezygnację z określania w upoważnieniu ustawowym wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego 26. Niejako równolegle do prac prowadzonych w ramach Forum Debaty Publicznej, w Ministerstwie Sprawiedliwości na przełomie 2012 r. i 2013 r. prowadzono dyskusję nad Projektem koncepcji usprawnienia konsultacji publicznych rządowych projektów aktów normatywnych oraz oceny skutków regulacji 27, która jednak ostatecznie nie została wpisana do planu prac legislacyjnych Rady Ministrów. Autorzy dokumentu ministerialnego wskazali, że do wad systemowych polskiego prawodawstwa należą m.in. nadmiar regulacji prawnych (tzw. inflacja prawa, przeregulowanie), niestabilność prawa i niespójność unormowań. Koncepcja przewidywała nowelizację ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli poprzez wprowadzenie doraźnej, selektywnej, merytorycznej kontroli ocen skutków regulacji zgodnie z kryterium rzetelności jako szczególną kompetencję Najwyższej Izby Kontroli. Jednak po kilku spotkaniach w Ministerstwie Sprawiedliwości, prace nad projektem zostały zawieszone, a ostatecznie porzucone. W czasie kiedy prowadzono prace nad w/w koncepcją, uporządkowano tryb prac legislacyjnych w Ministerstwie Sprawiedliwości. W dniu 4 marca 2013 r. ogłoszono Zarządzenie MS z 13 lutego 2013 r. w sprawie prowadzenia prac legislacyjnych w Ministerstwie Sprawiedliwości 28, 25 Zielona Księga była przedmiotem seminarium zorganizowanego przez HFPC w dniu 4 marca 2014 r. Głównym punktem odniesienia było to, na ile system tworzenia prawa w Polsce uwzględnia orzecznictwo strasburskie i czy ma to odzwierciedlenie w obowiązujących procedurach legislacyjnych. 26 Zielona Księga, s Dokument dostępny jest na stronie: koncepcja.pdf. 28 Dziennik Urzędowy Ministra Sprawiedliwości z 2013 r., poz10 kilkakrotnie już zmieniane w celu m.in. dostosowania do nowego regulaminu pracy Rady Ministrów Planowanie i projektowanie legislacyjne Najwcześniejszym etapem procesu legislacyjnego uregulowanym przez Konstytucję RP jest inicjatywa ustawodawcza. Jednakże coraz częściej w debacie publicznej oraz publikacjach naukowych na temat legislacji wskazuje się, że to etap poprzedzający skierowanie konkretnego projektu ustawy do parlamentu powinien pełnić kluczową rolę. Z jednej strony fakt, że etap projektowania nie jest obwarowany tak sztywnymi regułami jak proces parlamentarny powoduje, że często łatwiej jest z proceduralnego punktu widzenia - wprowadzać na tym właśnie etapie nawet szerokie zmiany w treści projektu. Z drugiej jednak strony wskazane jest aby proces ten był dobrze skoordynowany i aby jego efektem było zaprojektowanie dobrego prawa realizującego wartości akceptowane w danym społeczeństwie, m.in. normy konstytucyjne. Trudno jednak mówić o programowaniu lub planowaniu legislacyjnym w przypadku projektów poselskich lub senackich. Pomimo ich ogólnej sporej liczby 30, projekty rządowe mają o wiele większą skuteczność w przejściu przez procedurę ustawodawczą, a tym samym w większym stopniu wpływają na kształt systemu prawa w Polsce 31. Stanowi to przejaw tendencji, że władza wykonawcza ma coraz większy wpływ na przedmiot prac władzy ustawodawczej (pomimo wyraźnego oddzielenia od egzekutywy i pomimo tzw. autonomii regulaminowej). Na marginesie należy jednak zaznaczyć, że stanem idealnym byłoby gdyby partie polityczne, a następnie kluby poselskie, były w stanie przedstawić plan swojej działalności legislacyjnej w zakresie planowanych inicjatyw ustawodawczych. W obecnej kadencji Sejmu zdarzało się, że kluby poselskie wnosiły do laski marszałkowskiej projekty powstałe kilka lat wcześniej. Trudno zatem ocenić czy stanowią one rzeczywiście obecny program polityczny klubu lub partii. 29 M.in. Zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z 21 lutego 2014 r. zmieniające zarządzenie w sprawie prowadzenia prac legislacyjnych w Ministerstwie Sprawiedliwości, Dziennik Urzędowy Ministra Sprawiedliwości z 24 lutego 2014 r., poz Na dzień 2 czerwca 2014 r., w trakcie VII kadencji Sejmu 437 projektów poselskich oraz 68 projektów poselskich otrzymało numer druku sejmowego. 31 Na dzień 2 czerwca 2014 r. na 281 projektów rządowych, 250 z nich przeszło przez trzecie czytanie. 911 W obecnej kadencji Sejmu poselski projekt ustawy o postępowaniu dyscyplinarnym wobec osób wykonujących niektóre zawody prawnicze 32 (obecnie druk sejmowy nr 1202) został wniesiony przez członków klubu parlamentarnego Solidarna Polska do Sejmu 29 sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu wskazano, że projekt jest częścią rządowego projektu reformy wymiaru sprawiedliwości. Projekt przewidywał powołanie Rzecznika Dyscyplinarnego wyłanianego spośród m.in. prokuratorów nieistniejącej już Prokuratury Krajowej, zaś postępowanie regulowane projektowaną ustawą miało objąć m.in. asesorów sądów powszechnych, których usunięto z sądów wyrokiem TK z 26 października 2007 r. (sygn. SK 7/06). Trudno też jednoznacznie ocenić czy istnieje coś takiego jak planowanie legislacyjne Prezydenta RP. W obecnej kadencji Sejmu RP, Prezydent przedstawił 13 projektów ustaw, z czego 10 projektów było propozycjami nowelizacji ustawy, natomiast 3 projekty przewidywały uchwalenie zupełnie nowych ustaw 33. Przy okazji zawetowania ustawy o okręgach sądowych w czerwcu 2013 r., w komunikacie prasowym pojawiła się zapowiedź tzw. ofensywy legislacyjnej w zakresie prawa 34, która obejmowała m.in. nowelizację ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych 35, projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym 36 czy nowelizację Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 37. Od 1 stycznia 2012 r. do czerwca 2014 r. uchwalono 23 ustawy nowelizujące kodeks postępowania karnego. Obecnie w Sejmie znajduje się kilkanaście projektów ustaw przewidujących nowelizację k.p.k. W trakcie tzw. dużej nowelizacji k.p.k. równolegle prowadzono w Senacie prace nad wykonaniem wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sprawie kontaktu zatrzymanego z adwokatem (art. 245 k.p.k.). Dodatkowo prowadzone były negocjacje na forum Rady Unii Europejskiej w sprawie przyszłych unormowań dotyczących współpracy w sprawach karnych, które mogą mieć wpływ na przyszły kształt unormowań w Polsce. 32 Wersja projektu z 29 sierpnia 2012 r. dostępna jest na stronie Sejmu RP Projekty/ /$file/ pdf. 33 Druk 176 ustawa o nasiennictwie, druk 1590 ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, druk Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw. 34 Komunikat Kancelarii Prezydenta RP: 35 Łącznie 2 projekty prezydenckie w tej kadencji dotyczyły nowelizacji Prawa o ustroju sądów powszechnych. 36 Druk sejmowy nr Druk sejmowy nr12 Planowanie legislacyjne w ramach Rady Ministrów Planowanie prac legislacyjnych Rządu zostało uregulowane zarówno na poziomie ustawy 38, jak i w Regulaminie pracy Rady Ministrów. W ramach Biuletynu Informacji Publicznej Rady Ministrów prowadzony jest wykaz prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów 39, obejmujący zarówno projekty ustawy projekty rozporządzeń oraz projekty założeń do projektów ustaw 40. Jest on aktualizowany na bieżąco przez Zespół ds. Programowania Prac Rządu 41. Regulamin pracy Rady Ministrów Rozpoczęcie prac nad opracowaniem projektu założeń projektu ustawy, projektu ustawy lub projektu rozporządzenia poprzedza się złożeniem wniosku o wprowadzenie projektu do właściwego wykazu prac legislacyjnych. Nowelizacja ustawy o działalności lobbingowej z 2011 r. odeszła od zasady opracowywania planów legislacyjnych co 6 miesięcy. Jednym z argumentów na rzecz tej zmiany była potrzeba urealnienia planów, m.in. poprzez wyeliminowanie występujących dotychczas opóźnień w ich opracowywaniu. Prezes Rządowego Centrum Legislacji wskazywał wówczas, że taka konstrukcja umożliwi prowadzenie jednego wykazu prac legislacyjnych przez całą kadencję, nadając mu tym samym charakter długoterminowego planowania działań legislacyjnych 42. Wykaz jest tworzony w trakcie kadencji, trudno zatem mówić o planowaniu, co raczej o sukcesywnym wpisywaniu do wykazu, a następnie realizowaniu. Zdarza się, że plany prac legislacyjnych stanowią przedmiot dialogu między rządem a parlamentem. W trakcie ostatnich dwóch lat kilkakrotnie organizowano posiedzenia komisji sejmowych, których przedmiotem były planowane lub projektowane zmian w zakresie wymiaru sprawiedliwości. Praktykę taką należy ocenić zdecydowanie pozytywnie. Z jednej strony, posiedzenia takie pełnią funkcję quasi-konsultacji publicznych z udziałem parlamentarzystów oraz przedstawicieli organizacji społecznych. Z drugiej zaś stanowią one przejaw prowadzenia bieżącej kontroli nad działalnością Rządu. 38 Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1414) znowelizowana ustawą z dnia 13 maja 2011 r. o zmianie ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 161, poz. 966). 39 Wykaz dostępny jest na stronie: 40 Art. 3 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. 41 Zespół został powołany zarządzeniem nr 51 Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie Zespołu do spraw Programowania Prac Rządu, kilkakrotnie zmienianym M. Berek, Nowy model planowania działalności legislacyjnej - 1113 W listopadzie 2012 r. odbyło się posiedzenie komisji dotyczące projektowanych zmian w prokuraturze. Dyskusja miała charakter zarówno ogólny (dotyczący pozycji prokuratury), jak również odnosiła się do projektu Prawa o prokuraturze przygotowywanego przez Ministerstwo Sprawiedliwości. W lipcu 2013 r. odbyło się posiedzenie połączonych komisji sejmowych Komisji Nadzwyczajnej ds. zmian w kodyfikacjach oraz Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka, w trakcie którego Minister Sprawiedliwości przedstawił informację na temat zamierzeń legislacyjnych resortu na drugie półrocze 2013 r. W listopadzie 2013 r. odbyło się posiedzenie połączonych komisji Polityki Społecznej oraz Sprawiedliwości i Praw Człowieka poświęcone planowanym zmianom w instytucji ubezwłasnowolnienia. W posiedzenia udział wzięli przedstawiciele Ministra Sprawiedliwości, Ministra Pracy i Polityki Społecznej, Pełnomocnik ds. Równego Traktowania jak również przedstawiciele organizacji pozarządowych. W trakcie posiedzenia przedstawiciel Ministerstwa Sprawiedliwości poinformował o charakterze i kierunku planowanych zmian. W marcu 2014 r. projekt założeń do ustawy został skierowany do konsultacji publicznych. Rolą wykazu prac legislacyjnych Rządu jest z kolei urealnieniem kontroli społecznej nad jego działalnością legislacyjną 43. Z jednej strony, umożliwia to obywatelom i organizacjom społecznym zaplanowanie udziału w przyszłych konsultacjach społecznych, nawet jeśli nie zostaną do tych konsultacji zaproszeni. Z drugiej, ma ono służyć usprawnieniu prac legislacyjnych wewnątrz Rządu, ograniczeniu inflacji tworzonego prawa, co ostatecznie powinno wpłynąć także na jakość projektów ustaw kierowanych do Sejmu. Zdarzają się jednak projekty, które wypaczają zarówno ideę planowania, a które tym samym przekreślają wskazane powyżej postulaty. Rządowe projekty nowelizacji ustawy o systemie oświaty na przełomie ostatnich dwóch lat Projekt 1. (UD145) Został dodany do wykazu 16 stycznia 2014 r., a następnie przyjęty przez Radę Ministrów 21 stycznia 2014 r. 44 Celem projektu było przyznanie Ministrowi Edukacji Narodowej kompetencji do zlecania 43 Aspekt społecznej kontroli sposobu sprawowania władzy oraz zapewnienia możliwości obywatelskiej partycypacji w procesie tworzenia prawa jest ( ) kolejną płaszczyzną, w której poszukiwać można źródła obowiązku planowania pracy przez Radę Ministrów - M. Berek, Planowanie działalności legislacyjnej Rady Ministrów, Przegląd Legislacyjny Nr 1/2011, s Informacje na temat projektu: 1214 opracowania określonego podręcznika. Z uwagi na pilność sprawy i potrzebę niezwłocznego jej rozstrzygnięcia przez Radę Ministrów, projekt nie był kierowany do uzgodnień, konsultacji publicznych i opiniowania 45. Projekt 2. (UA40) Uzupełniał projekt 1. w zakresie szczegółów dotyczących darmowych podręczników. Do wykazu prac został wpisany w lutym 2014 r,, natomiast został przyjęty przez Radę Ministrów w połowie kwietnia 2014 r. 46 Projekt 3. (UB23) Ma na celu m.in. wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z września 2013 r. (sygn. K 35/12). Projekt został wpisany do wykazu w grudniu 2013 r., jeszcze nie został zrealizowany 47. Projekty założeń ustaw W świetle nowego regulaminu pracy Rady Ministrów w dalszym ciągu funkcjonuje wymóg opracowania założeń projektu ustawy zanim Rada Ministrów rozpocznie prace nad projektem ustawy. Regulamin pracy Rady Ministrów Opracowanie projektu ustawy wymaga uprzedniego przyjęcia przez Radę Ministrów założeń tego projektu. 2. Opracowanie projektu ustawy może nastąpić bez uprzedniego przyjęcia założeń tego projektu, jeżeli wynika to z wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów albo decyzji Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów. Treść powyższego przepisu wskazuje, że z jednej strony wymogiem jest opracowanie założeń, z drugiej strony w dalszym ciągu można ten wymóg ominąć np. decyzją Premiera lub Rady Ministrów. Jednym z celów wymogu opracowywania założeń ustaw, była próba wstępnej weryfikacji na podstawowe i jednocześnie bardzo ogólne pytania o to, czy dana regulacja jest rzeczywiście potrzebna i czy środki, które są wykorzystywane do osiągnięcia zakładanego celu, są adekwatne. Praktyka w zakresie założeń ustaw opracowywanych w ramach resortów rządowych wskazuje, że mamy do czynienia z różnymi rodzajami założeń niektóre z nich są stosunkowo krótkie (np. projekt założeń 45 Pismo z 14 stycznia 2014 r. dostępne na stronie RCL dokument98963.pdf. 46 Informacje na temat projektu: 47 Informacje na temat projektu: 1315 projektu ustawy o biegłych sądowych 48 ), niektóre zaś długie (np. projekt założeń projektu ustawy o środkach przymusu bezpośredniego 49, projekt założeń projektu ustawy o cudzoziemcach 50 ). Z drugiej strony, zdarza się, że projekt założeń jest niezwykle mocno zbliżony do samej ustawy. Przykładem są założenia oraz projekt ustawy o środkach przymusu bezpośredniego. Założenia wydawały się treścią przyszłych przepisów, tyle tylko że, bez oznaczeń jednostek redakcyjnych (artykułów, ustępów). Dość nietypowym przykładem założeń do projektów kilku ustaw jest tzw. reforma służb specjalnych ogłoszona przez Prezesa Rady Ministrów oraz Ministra Spraw Wewnętrznych w maju 2013 r. Założenia tej reformy zostały przyjęte przez Kolegium ds. Służb Specjalnych. Jak wynika z informacji przekazanych przez Centrum Informacyjne Rządu, przyjęte założenia nie były jednak założeniami projektów ustaw, ponieważ na podstawie obowiązujących przepisów zrezygnowano z takiego wymogu 51. Powyższe założenia stały się jednak wyznacznikiem m.in. do stworzenia nowej ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, której jednym z głównych mankamentów był praktycznie brak nowości normatywnej w stosunku do obecnej regulacji (tj. ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu) 52. Ministerstwo Sprawiedliwości Oprócz planu prac legislacyjnych Rządu, kluczowe znaczenie dla działalności Monitoringu ma plan działalności legislacyjnej Ministerstwa Sprawiedliwości, odpowiedzialnego w administracji rządowej za szeroko rozumiany wymiar sprawiedliwości 53. Istotnym wyznacznikiem tej działalności jest Strategia modernizacji przestrzeni sprawiedliwości ogłoszona w lutym 2014 r. Prace nad strategią były prowadzone od 2013 r. w Departamencie Strategii i Deregulacji Ministerstwa Sprawiedliwości, poprzedzone zaś zostały spotkaniami konsultacyjnymi nad strategią 48 Dostępny na stronie: 49 Dostępny na stronie: 50 Dostępny na stronie: 51 Pismo z 5 grudnia 2013 r Opinia HFPC dostępna na stronie: ABW_AW_KKSSopinia.pdf. 53 Wykaz projektów rozporządzeń opracowywanych przez Ministerstwo Sprawiedliwości dostępny jest na stronie internetowej: 54 Strategia dostępna jest na stronie: 1416 Wymiar Sprawiedliwości 2020 na przełomie 2012 r. i 2013 r. Przyjęcie Strategii znalazło też odzwierciedlenie w Zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości dotyczącym trybu prac legislacyjnych w Ministerstwie. Zgodnie z 4 ust. 2 Zarządzenia we wniosku o wszczęcie prac legislacyjnych, komórka merytoryczna wskazuje cel strategiczny Ministra Sprawiedliwości, z którym jest związana projektowana regulacja, lub zamieszcza informację, że nie nawiązuje ona do żadnego z tych celów, a także dołącza do wniosku informacje i wyjaśnienia dotyczące przyczyn i potrzeby opracowania projektu, w tym propozycje rozwiązań, które planuje się w nim zawrzeć, oraz wstępne dane dotyczące przewidywanego oddziaływania tych rozwiązań na interesariuszy. W Ministerstwie Sprawiedliwości prowadzony jest także (w wersji elektronicznej) wykaz prac legislacyjnych Ministra Sprawiedliwości oraz harmonogram prac nad projektami ( 32 Zarządzenia). Ponadto w Ministerstwie funkcjonuje Zespół do spraw koordynacji prac legislacyjnych powołany w kwietniu 2013 r. 55 Zarządzenie MS w sprawie prowadzenia prac legislacyjnych w Ministerstwie Sprawiedliwości 34a. ust. 3. Do zadań zespołu należy 1) koordynacja prac komórek legislacyjnych i merytorycznych w zakresie, o którym mowa w 1 pkt 1; 2) monitorowanie prac legislacyjnych dotyczących projektów aktów normatywnych opracowanych w Ministerstwie na etapie uzgodnień międzyresortowych oraz na etapie prac parlamentarnych; 3) monitorowanie prac parlamentarnych nad projektami aktów normatywnych, pozostających w zainteresowaniu Ministra Sprawiedliwości. Nie jest jednak w pełni jasna relacja między Strategią Ministerstwa Sprawiedliwości, wykazem prac legislacyjnych MS oraz planem działalności MS 56. Co więcej, zdarza się, że pomimo funkcjonowania w/w Zespołu ds. koordynacji prac legislacyjnych działalność legislacyjna Ministerstwa wydaje się być nieskoordynowana. Kolejna nowelizacja ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich W październiku 2013 r. skierowano do konsultacji społecznych projekt założeń nowelizacji ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Jednym z powodów podjęcia prac legislacyjnych, na które wskazywał projektodawca 55 Zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 2013 r. zmieniające zarządzenie w sprawie prowadzenia prac legislacyjnych w Ministerstwie Sprawiedliwości, Dz. Urzędowy Ministra Sprawiesliwości z 19 kwietnia 2013, poz Plan działalności na rok 2014 r. dostępny jest na stronie: download,2568,0.html. 1517 (Ministerstwo Sprawiedliwości), były uwagi dotyczące statusu dyrektorów zakładów poprawczych, na które wskazywało Rządowe Centrum Legislacji w 2008 r. Podjęcie takich prac jest o tyle dziwne, że w sierpniu 2013 r. uchwalona została nowelizacja postępowania w sprawach nieletnich, której zasadnicza część weszła w życie w styczniu 2014 r. Powyższy projekt założeń skierowano zatem do konsultacji w momencie kiedy poprzednia gruntowna nowelizacja postępowania w sprawach nieletnich nie weszła jeszcze w życie. Jednak w dalszym ciągu nie zdecydowano o podjęciu prac nad nowym prawem o postępowaniu w sprawach nieletnich, pomimo iż wielokrotnie na taką potrzebę wskazywano, m.in. w trakcie prac legislacyjnych nad nowelizacją z sierpnia 2013 r. 57 W świetle takich przykładów istnieje trudność w udzieleniu pozytywnej odpowiedzi na pytanie, czy istnieje rzeczywisty plan reformy wymiaru sprawiedliwości w Polsce. Istotnej roli w planowaniu reformowania wymiaru sprawiedliwości nie odgrywa też Instytut Wymiaru Sprawiedliwości 58. Dotychczasowa praktyka wskazuje, że jego działalność nie stanowi źródła istotnych i niezależnych impulsów w wyznaczaniu kierunków zmian w sądach i prokuraturach. Brak aktywności IWS przekłada się często na jakość uzasadnień projektów (założeń i ustaw), w szczególności dotyczących sądów i prokuratury. W trakcie prac nad ustawą Prawo o prokuraturze, Ministerstwo Sprawiedliwości zamówiło u dwóch wrocławskich doktorów prawa W. Jasińskiego i K. Kremens analizę obciążenia pracą w prokuraturze. Wydaje się, że opracowywanie takich analiz powinno być domeną właśnie Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości. Można zatem domniemywać, że braki po stronie Instytutu spowodowały, że Ministerstwo zdecydowało się zamówić taką ekspertyzę na zewnątrz 59. W trakcie opracowywania tej analizy, jej autorzy napotkali istotne problemy w dostępie do danych gromadzonych przez niektóre Prokuratury Apelacyjne. Żądana informacja została uznana za informację przetworzoną, natomiast Prokurator Generalny na etapie rozpoznania odwołania od decyzji odmownej wskazał, że praca naukowa, do której 57 Opinia HFPC z 13 maja 2013 r. do projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich dostępna jest na stronie: pdf; Opinia HFPC z 27 listopada 2013 r. do projektu założeń ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich dostępna jest na stronie: 58 M. Szwast, Instytut Wymiaru Sprawiedliwości - potrzebny think tank, czy niepotrzebny anachronizm, lipiec 2014 [w opracowaniu]. 59 Ekspertyza dostępna jest na stronie 1618 ( ) zaliczyć należy badania naukowe nad obciążeniem pracą prokuratorów i prokuratur jest, stosownie do poglądów wyrażonych w piśmiennictwie i judykaturze, powszechnie uznawana za należącą do zakresu interesu prywatnego, który jest przeciwny interesowi publicznemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę w tej sprawie ocenił, że badania naukowe mają charakter publiczny, w szczególności zaś w tej konkretnej sprawie są to badania stosowane. W dalszej części sąd wskazał: (...) O tym, że jest to w rozpoznawanej szczególnie istotny interes publiczny, przemawia aspekt przedmiotowych badań, stanowiących odpowiedź na problemy sprecyzowane przez organ państwowy (Minister Sprawiedliwości). Należałoby bowiem za nieracjonalne uznać takie działania władz publicznych, które z jednej strony zlecają realizację określonych zadań, przeznaczając na ten cel środki publiczne, a z drugiej strony uniemożliwiają ich skuteczną realizację poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W konsekwencji sąd uchylił zaskarżoną decyzję Prokuratora Generalnego 60. Częściowo rolę, którą powinien pełnić Instytut Wymiaru Sprawiedliwości próbuje wypełnić m.in. działalność Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego, która w przeciągu dwóch ostatnich lat opracowała zarówno duże projekty nowelizacji Kodeksu postępowania karnego, jak również części ogólnej Kodeksu karnego. Główną różnicą między Instytutem a Komisją jest przede wszystkim naukowo-badawczy charakter Instytutu, podczas gdy zadaniem Komisji jest opracowywanie ogólnych kierunków zmian prawa karnego oraz przygotowywanie projektów aktów normatywnych. Idealną perspektywą powinno być zatem założenie, że Instytut przygotowuje dla Komisji materiał, który jest podstawą dalszej analizy ze strony Komisji. W trakcie prac Komisji Kodyfikacyjnej nad zmianami w części szczególnej Kodeksu karnego, media podały informację, że planowane zmiany mają obejmować przesłanki przeprowadzenia zabiegu aborcji. Komisja w oświadczeniu z 17 grudnia 2013 r. wskazała, że projektowane zmiany te wynikają z orzecznictwa Sądu Najwyższego, które utrwaliło się w ciągu ostatnich lat oraz, że jest to bezwzględnie konieczne wobec pojawiających się błędów medycznych w opiece nad kobietami w zaawansowanej ciąży 61. Prezes Rady Ministrów kilka dni później ocenił, że nie planuje zmian w zakresie przesłanek zabiegu aborcji, tym samym przynajmniej częściowo odciął się od projektu Komisji. Z kolei w przypadku zmian w części ogólnej Kodeksu karnego, po przyjęciu przez Radę Ministrów projektu opracowanego pierwotnie przez Komisję Kodyfikacyjną, Komisja wydała oświadczenie, w którym wskazała, że obok rozwiązań niewątpliwie zasługujących na poparcie, Projekt ten zawiera propozycje, które spowodują raczej wzrost liczby osób, wobec których sądy orzekać będą karę pozbawienia wolności, co doprowadzić może do pogłębienia kryzysu polityki karnej. W takim przypadku trudno ocenić, na ile w tym przypadku Komisja Kodyfikacyjna popiera kierunek projektowanych zmian. 60 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 września 2013 r., sygn. II SA/Wa 983/ Oświadczenie dostępne na stronie: 1719 W kontekście zmian w wymiarze sprawiedliwości, istotne wydaje się występujące niekiedy zjawisko resortowości (lub silosowości ), polegające m.in. na braku pełnej i skutecznej komunikacji międzyresortowej, co przekłada się z kolei na poziom koordynacji działań w poszczególnych resortach. Dobrym przykładem tego zjawiska była dyskusja prowadzona w trakcie nad nowym modelem postępowania karnego dotycząca relacji między obowiązkami prokuratura i policji w zakresie prowadzenia postępowań przygotowawczych. Z drugiej z kolei strony, taki wyraźny podział właściwości przedmiotowej przypisany poszczególnym ministerstwom skutkuje trudnościami z podjęciem całościowych prac nad uregulowaniem zagadnień zjawisk skomplikowanych i obejmujących działalność kilku działów administracji rządowej. Zdarza się wówczas, że decyzja o podjęciu prac legislacyjnych nad danym zagadnieniem jest negatywna, z uwagi na potencjalny konflikt kompetencji. Próbą wyjścia z takiego impasu była m.in. decyzja o powierzeniu prac w zakresie ratyfikacji tzw. konwencji bioetycznej czy też Konwencji o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej Pełnomocnikowi Rządu ds. równego traktowania. Natomiast z obserwacji prowadzonych przez Fundację wynika, że głęboko zakorzeniona resortowość działań Rządu może mieć bezpośrednie przełożenie na resortowość samego prawa. Przykładem takiej resortowości jest system instytucji zaangażowanych w postępowanie w sprawach nieletnich. Art. 6 ustawy wskazuje na różne środki, które może orzec sąd rodzinny, m.in. istnieje możliwość skierowania nieletniego do różnego rodzaju placówek nakierowanych na szeroko rozumianą walkę z demoralizacją nieletnich. Okazuje się jednak, że poszczególne placówki podlegają różnym ministerstwom, które regulują je w odmienny często nieskoordynowany sposób i sprawują różnorodny nadzór. Przykładowo, zakłady poprawcze i schroniska dla nieletnich podlegają Ministerstwu Sprawiedliwości, młodzieżowe ośrodki wychowawcze Ministerstwu Edukacji Narodowej, policyjne izby dziecka Ministerstwu Spraw Wewnętrznych, powiatowe centra pomocy rodzinie Ministerstwu Pracy i Polityki Socjalnej, natomiast szpitalne psychiatryczne, do których nieraz trafiają nieletni Ministerstwu Zdrowia. Ma to bezpośrednie przełożenie na trudności związane z koordynacją działań (m.in. przez sąd) podejmowanych przez te podmioty, w sytuacji w której nieletni podlega kilku instytucjom 62. Warto zwrócić uwagę na praktykę funkcjonującą w różnych ministerstwach polegającą na powoływaniu zespołów, których zadaniem jest np. opracowanie dużych zmian legislacyjnych. W skład tych zespołów wchodzą najczęściej pracownicy ministerstwa, np. w przypadku Ministerstwa Sprawiedliwości są to często sędziowie delegowani. Obecnie w Ministerstwie funkcjonuje na przykład 62 Por.: Rzetelność postępowania w sprawach nieletnich (red. M. Szwast, K. Wiśniewska, M. Wolny), Warszawa 2014, publikacja dostępna jest na stronie: sprawach_nieletnich.pdf. 1820 Zespół ds. ograniczenia kognicji sądów powszechnych 63, którego zadaniem jest analiza aktualnego stanu prawnego w obszarze zadań powierzonych sądom powszechnym oraz wypracowanie propozycji dotyczących ograniczenia zakresu tych zadań, a także ograniczenia zakresu czynności wykonywanych osobiście przez sędziów. W pierwszej połowie 2012 r. Minister Sprawiedliwości wydał zarządzenie w sprawie uchylenia niektórych zarządzeń o powołaniu zespołów w Ministerstwie Sprawiedliwości 64. Uchylono wówczas zarządzenia o powołaniu zespołów powołanych nawet w 2005 r., w tym zarządzenie Ministra Sprawiedliwości Prokuratora Generalnego z dnia 5 grudnia 2005 r. w sprawie powołania Zespołu do spraw koordynacji prac nad reformą wymiaru sprawiedliwości. Rada Legislacyjna W kontekście działalności legislacyjnej Rządu warto wskazać także na pozycję, znaczenie i rolę, jaką w procesie tym odgrywa Rada Legislacyjna funkcjonująca przy Prezesie Rady Ministrów na podstawie Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 2010 r. 65 Zgodnie z rozporządzeniem Rada jest organem opiniodawczo-doradczym Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów w sprawach dotyczących systemu prawa. Do jej zadań należy opiniowanie projektów rządowych, ale także projektów poselskich, senackich czy prezydenckich o szczególnej doniosłości. Ponadto przypisano jej o wiele szersze kompetencje takie jak: m.in. formułowanie wniosków lub opinii dotyczących metod i sposobów rozwiązywania problemów związanych ze stosowaniem Konstytucji, analizowanie potrzeby dokonania zmian prawa, formułowanie wniosków lub opinii w sprawach związanych z procesem stanowienia prawa. Co szczególnie istotne, Rada posiada także kompetencję do dokonywania ocen stosowania obowiązującego prawa pod względem jego spójności, skuteczności i właściwego regulowania zjawisk społecznych. Wydaje się jednak, że do prowadzenia takich badań praktycznego funkcjonowania uchwalonego prawa, niezbędne jest odpowiednie zaplecze administracyjne, dostęp do danych (prawdopodobnie posiadanych przez resorty rządowe) jak również odpowiedni budżet. W świetle nowego Regulaminu pracy Rady Ministrów, do Rady Legislacyjnej kierowane są projekty założeń, projekty ustaw lub projekty aktów normatywnych o szczególnie istotnych skutkach prawnych. Są one kierowane do Rady za pośrednictwem Prezesa RCL. Ponadto Prezes Rady Ministrów, Przewodniczący Stałego Komitetu Rady Ministrów, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Prezes 63 Powołany zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 kwietnia 2014 r. w sprawie powołania Zespołu do spraw ograniczenia kognicji sądów powszechnych. 64 Zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie uchylenia niektórych zarządzeń o powołaniu zespołów w Ministerstwie Sprawiedliwości. 65 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie zadań Rady Legislacyjnej oraz szczegółowych zasad i trybu jej funkcjonowania, Dz. U. Z 2011, Nr 6, poz Pokazać jeszcze
System instytucjonalnego podejścia do problemu handlu ludźmi Marcin Wiśniewski Marcin Wiśniewski System instytucjonalnego podejścia do problemu handlu ludźmi Wstęp Problem handlu ludźmi został ujawniony Bardziej szczegółowo 40/4/A/2012. WYROK z dnia 18 kwietnia 2012 r. Sygn. akt K 33/11 * W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
40/4/A/2012 WYROK z dnia 18 kwietnia 2012 r. Sygn. akt K 33/11 * W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Zubik przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Cieślak Małgorzata Bardziej szczegółowo Zasady konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowywania dokumentów rządowych
MINISTERSTWO GOSPODARKI Zasady konsultacji przeprowadzanych podczas przygotowywania dokumentów rządowych Sierpień 2009 Dokument rekomendowany do stosowania decyzją Komitetu Rady Ministrów z dnia 30 lipca Bardziej szczegółowo Ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego
Krzysztof Siewicz Ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego 1. Wprowadzenie Informacja potrzebna jest każdemu z nas w życiu prywatnym oraz zawodowym. Dzięki informacji swoją działalność prowadzą Bardziej szczegółowo Konflikt interesów w polskiej administracji rządowej prawo, praktyka, postawy urzędników
Konflikt interesów w polskiej administracji rządowej prawo, praktyka, postawy urzędników Przygotował zespół w składzie: Grzegorz Makowski Natalia Mileszyk Robert Sobiech Anna Stokowska Grzegorz Wiaderek Bardziej szczegółowo Skuteczne prawo do obrony w sprawach karnych
Skuteczne prawo do obrony w sprawach karnych Raport Polska wersja oryginalna: Dorris de Vocht, Chapter 10 Poland [w:] Taru Spronken, Ed Cape, Zaza Namoradze, Roger Smith (red.) Effective Criminal Defence Bardziej szczegółowo BIAŁA KSIĘGA zasady partnerstwa we wdrażaniu Funduszy Europejskich w Polsce. wraz ze strategią realizacji w okresie programowania 2014-2020
BIAŁA KSIĘGA zasady partnerstwa we wdrażaniu Funduszy Europejskich w Polsce wraz ze strategią realizacji w okresie programowania 2014-2020 Warszawa, 2014 Publikacja pod redakcją: Tomasza Włodarskiego i Bardziej szczegółowo Warszawa, dnia 9 czerwca 2014 r. Poz. 445. UCHWAŁA Nr 76 RADY MINISTRÓW. z dnia 29 kwietnia 2014 r.
MONITOR POLSKI DZIENNIK URZĘDOWY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Warszawa, dnia 9 czerwca 2014 r. Poz. 445 UCHWAŁA Nr 76 RADY MINISTRÓW z dnia 29 kwietnia 2014 r. w sprawie ustanowienia Krajowego Programu Przeciwdziałania Bardziej szczegółowo Załącznik nr 2 do RPO WP 2014-2020. Stan spełnienia warunkowości ex-ante
Załącznik nr 2 do RPO WP 2014-2020 Stan spełnienia warunkowości ex-ante WARUNEK OGÓLNY 1. Zapobieganie dyskryminacji Warunek Kryteria wypełnienia Spełnienie kryterium Status warunku Istnienie zdolności Bardziej szczegółowo INFORMATOR URZĘDU ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH. Kwiecień 2011 r.
INFORMATOR URZĘDU ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH Kwiecień 2011 r. Przy wykorzystaniu zamieszczonych w Informatorze UZP informacji poprzez przedruk całego artykułu bądź jego fragmentów należy: podać autora oraz źródło Bardziej szczegółowo ZASADY DIALOGU SPOŁECZNEGO
RADA MINISTRÓW ZASADY DIALOGU SPOŁECZNEGO DOKUMENT PROGRAMOWY RZĄDU PRZYJĘTY PRZEZ RADĘ MINISTRÓW W DNIU 22 PAŹDZIERNIKA 2002 R. Warszawa, 22 października 2002 r. Spis treści ROZDZIAŁ I WPROWADZENIE... Bardziej szczegółowo Planowanie działalności legislacyjnej uznawane jest w teorii legislacji za
dr Tomasz Zalasiński Planowanie działalności legislacyjnej Rady Ministrów stan obecny i proponowane kierunki zmian Planowanie działalności legislacyjnej uznawane jest w teorii legislacji za jeden z fundamentów Bardziej szczegółowo Z A Ł O Ż E N I A P R O J E K T U U S T A W Y O ZMIANIE USTAWY PRAWO TELEKOMUNIKACYJNE I. WPROWADZENIE. 1. Aktualny stan stosunków społecznych
Z A Ł O Ż E N I A P R O J E K T U U S T A W Y O ZMIANIE USTAWY PRAWO TELEKOMUNIKACYJNE I. WPROWADZENIE 1. Aktualny stan stosunków społecznych W ostatnich latach, w stosunkach społecznych i gospodarczych, Bardziej szczegółowo Agnieszka Dobek Zasada subsydiarności w Traktacie z Lizbony
Agnieszka Dobek Zasada subsydiarności w Traktacie z Lizbony Unia Europejska stoi przed koniecznością przeprowadzenia gruntownej reformy ustrojowej, która ma m.in. dokładnie uregulować podział kompetencji Bardziej szczegółowo Copyright by Naczelny Sąd Administracyjny Warszawa 2008
Publikację do druku przygotowano w Kancelarii Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego Copyright by Naczelny Sąd Administracyjny Warszawa 2008 ISBN 83-923258-8-5 Druk i oprawa: Drukarnia GRAF, Pruszków Bardziej szczegółowo Krajowy Program Przeciwdziałania Dyskryminacji Rasowej, Ksenofobii i Związanej z Nimi Nietolerancji 2004 2009
Krajowy Program Przeciwdziałania Dyskryminacji Rasowej, Ksenofobii i Związanej z Nimi Nietolerancji 2004 2009 Warszawa 2004 1. Wprowadzenie. 1.1 Prawo krajowe w zakresie przeciwdziałania dyskryminacji Bardziej szczegółowo WYROK z dnia 8 stycznia 2013 r. Sygn. akt K 38/12 * W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
WYROK z dnia 8 stycznia 2013 r. Sygn. akt K 38/12 * W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Leon Kieres przewodniczący Wojciech Hermeliński sprawozdawca Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz Bardziej szczegółowo Prawo do informacji publicznej Efektywność regulacji i perspektywy jej rozwoju
Prawo do informacji publicznej Efektywność regulacji i perspektywy jej rozwoju Red. Mariusz Maciejewski Warszawa 2014 Prawo do informacji publicznej. Efektywność regulacji i perspektywy jej rozwoju Redakcja: Bardziej szczegółowo Przewodnik po prawie Unii Europejskiej
Przewodnik po prawie Unii Europejskiej Okładka: Praca autorstwa Wiktorii Kałwak z Państwowego Zespołu Szkół Plastycznych im. L. Wyczółkowskiego w Bydgoszczy, wyróżniona w ogólnopolskim konkursie na plakat Bardziej szczegółowo ZASADY ETYKI ZAWODOWEJ W SŁUŻBACH MUNDUROWYCH
SZKOŁA POLICJI W PILE ZASADY ETYKI ZAWODOWEJ W SŁUŻBACH MUNDUROWYCH III SEMINARIUM z cyklu ODPOWIEDZIALNOŚĆ DYSCYPLINARNA W SŁUŻBACH MUNDUROWYCH PIŁA 2013 Biblioteka Kwartalnika Prawno-Kryminalistycznego Bardziej szczegółowo POLITYKA MIGRACYJNA POLSKI stan obecny i postulowane działania. Dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 31 lipca 2012 r.
POLITYKA MIGRACYJNA POLSKI stan obecny i postulowane działania Dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 31 lipca 2012 r. Opracowanie: Zespół do Spraw Migracji. Redakcja: Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Bardziej szczegółowo Raport. Pomoc Prawna Pokrzywdzonemu. Polska
Raport Pomoc Prawna Pokrzywdzonemu Polska Spis treści 1. Definicja pokrzywdzonego i historia ustawodawstwa jemu poświęconego... 4 1.1 Definicja pomocy prawnej w krajowym ustawodawstwie... 6 1.2 Pomoc prawna Bardziej szczegółowo Anna Łabno 1. Skarga konstytucyjna jako środek ochrony praw człowieka. Przyczynek do dyskusji 2
Anna Łabno 1 Skarga konstytucyjna jako środek ochrony praw człowieka. Przyczynek do dyskusji 2 I. Konstytucjonalizm przełomu XX i XXI w. można w różny sposób opisywać i oceniać. Można przypisać mu różne Bardziej szczegółowo Projekt wytycznych do strategii realizacji zasady partnerstwa w perspektywie finansowej 2014-2020
Strona1 Projekt wytycznych do strategii realizacji zasady partnerstwa w perspektywie finansowej 2014-2020 Warszawa, 14 października 2013 Przygotowany dla Departamentu Zarządzania EFS Ministerstwo Rozwoju Bardziej szczegółowo Prof. dr hab. Bogdan Dolnicki Dr Renata Cybulska Realizacja zasady jawności i dostępu do informacji publicznej w samorządzie terytorialnym
Prof. dr hab. Bogdan Dolnicki Dr Renata Cybulska Realizacja zasady jawności i dostępu do informacji publicznej w samorządzie terytorialnym 31.03.2011 r. 1 Celem niniejszej opinii jest przedstawienie zasady Bardziej szczegółowo Systemy emerytalne wybranych krajów Chile, Niemiec, Polski, Szwecji, Wielkiej Brytanii i Włoch na przełomie XX i XXI wieku
Przegląd Służby Cywilnej Departament Służby Cywilnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów ISSN 2082 193X Kwiecień 2014 Dodatek do numeru 2 (29) z 2014 r. JAWNOŚĆ I PRZEJRZYSTOŚĆ OCHRONA PRAW CZŁOWIEKA I OBYWATELA Bardziej szczegółowo Rządowy Program Przeciwdziałania Korupcji na lata 2014-2019
Wersja IV z 14 stycznia 2014 r. Załącznik do uchwały nr.. Rady Ministrów z dnia.. 2013 r. (poz..) Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Rządowy Program Przeciwdziałania Korupcji na lata 2014-2019 Warszawa 2013 Bardziej szczegółowo NARODOWE BEZPIECZEŃSTWO II 2014 / Pojęcie czas wojny oraz problemy wynikające z jego niedookreśloności w polskim systemie prawnym s.
Kwartalnik wydawany przez Biuro Bezpieczeństwa Narodowego ISSN 1896-4923 II 2014 / 30 BEZPIECZEŃSTWO NARODOWE Pojęcie czas wojny oraz problemy wynikające z jego niedookreśloności w polskim systemie prawnym Bardziej szczegółowo 2016 © DocPlayer.pl Polityka prywatności | Warunki świadczenia usług | Zwrotny adres