Source: https://biamonte.it/2016/02/02/costi-della-sicurezza-aziendale-servizi-esclusi-certificazione-di-qualita-da-parte-degli-organismi-firmatari-degli-accordi-mla-ea-iaf-confronto-a-coppie-e-insidicabilita-dellofferta-il-nostro/
Timestamp: 2018-12-11 16:04:25+00:00
Document Index: 87343373

Matched Legal Cases: ['art. 26', 'art. 20', 'art. 27', 'art. 87', 'art. 26', 'art. 38', 'art. 48', 'art. 38', 'art. 26', 'art. 26', 'art. 26', 'art. 100', 'art. 26', 'art. 20', 'art. 27', 'art. 87', 'art. 26', 'art. 23', 'art. 25', 'art. 25', 'art. 86', 'art. 19', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 25', 'art. 32', 'art. 81', 'art. 25', 'art. 44', 'art. 46', 'art. 25', 'art. 81', 'art. 10', 'art. 6', 'art. 134']

Costi della sicurezza aziendale, servizi esclusi, certificazione di qualità da parte degli organismi firmatari degli accordi MLA, EA, IAF, confronto a coppie e insidicabilità dell’offerta. Il nostro punto di vista condiviso dal T.A.R.
T.A.R. Campania, Napoli, V sezione, Pres. Nappi, Est. Caprini, 1.2.2016, n. 608, *** (Avv. Giuliano DI PARDO) contro Azienda Ospedaliera Universitaria Federico II (Avv. Alessandro BIAMONTE) e nei confronti di *** S.p.A. (Avv.ti Felice LAUDADIO, Ferdinando SCOTTO, Alberto SAGGIOMO).
– Non sussiste violazione dell’art. 26, comma 6, d.lgs. n. 81/2008 e degli artt. 86 e 87, comma 4, del codice dei contratti pubblici in merito alla omessa indicazione nell’offerta dei costi di sicurezza aziendale, in quanto “Va condivisa l’argomentazione svolta sul punto dall’amministrazione resistente, dovendosi rilevare che il servizio oggetto di affidamento rientra tra quelli cosiddetti esclusi di cui all’allegato II-B al codice dei contratti, essendo la prestazione principale di lavaggio/noleggio di biancheria ascrivibile alla categoria 17, relativa ai servizi alberghieri”. Rispetto a tale tipologia di appalti, l’art. 20 del d.lgs. 163/2006 dispone che l’aggiudicazione “è disciplinata esclusivamente dall’articolo 68 (specifiche tecniche), dall’articolo 65 (avviso sui risultati della procedura di affidamento), dall’articolo 225 (avvisi relativi agli appalti aggiudicati)”. La disposizione va integrata con quella del successivo art. 27, a norma del quale l’affidamento dei contratti pubblici esclusi, in tutto o in parte, dall’applicazione dello stesso codice deve avvenire “nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità”. Alle procedure riferite a tali contratti non è direttamente applicabile la disciplina contenuta negli artt. 86 e ss. dello stesso codice; in particolare, l’obbligo per i concorrenti ex art. 87, comma 4, di specificare nelle proprie offerte i cosiddetti “oneri da rischio specifico”, per la sua stretta specificità, non è tale da integrare un principio generale e, pertanto, non è applicabile, neppure in via di eterointegrazione degli atti di gara, alle procedure per l’affidamento di appalti di servizi di cui all’Allegato II-B, se non nell’ipotesi in cui la stazione appaltante si sia autovincolata ad osservare la norma richiamandola espressamente nella lex specialis di gara (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 21 gennaio 2014 n. 280; Id., sez. V, 6 agosto 2012, n. 4510; AVCP, parere n.139 del 20.6.2014). La stessa giurisprudenza ha altresì puntualizzato, per i “servizi esclusi” di cui all’Allegato II-B, che l’obbligo di specificare a pena d’esclusione gli oneri della sicurezza nell’offerta economica neppure potrebbe farsi discendere automaticamente dall’art. 26, comma 6, del d.lgs. n. 81 del 2008, il quale si limita a prescrivere che gli enti aggiudicatori, nella predisposizione degli atti di gara e nella valutazione dell’anomalia delle offerte, valutino l’adeguatezza del valore economico rispetto al costo del lavoro e della sicurezza” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 25.06.2015, n. 3361; da ultimo, 23.10.2015, n. 5021).
– I certificati emessi dagli organismi di certificazione firmatari degli accordi MLA EA ed IAF posseggono uguale valore sia a livello europeo che internazionale di quelli rilasciati in Italia da Accredia, risultando, pertanto, quindi, pienamente validi anche in ambito nazionale.
– “Una volta accertata la correttezza dell’applicazione del metodo del confronto a coppie ovvero quando non ne sia stato accertato l’uso distorto o irrazionale, non c’è spazio alcuno per un sindacato del giudice amministrativo nel merito dei singoli apprezzamenti effettuati ed in particolare sui punteggi attribuiti nel confronto a coppie, che indicano il grado di preferenza riconosciuto a ogni singola offerta in gara, con l’ulteriore conseguenza che la motivazione delle valutazioni sugli elementi qualitativi risiede nelle stesse preferenze attribuite ai singoli elementi di valutazione considerati nei raffronti con gli stessi elementi delle altre offerte” (T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, 30 aprile 2015 n. 2456; Cons. di St., sez. III, 24 aprile 2015 n. 2050; T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 23 aprile 2015 n. 1115).
– Non possono, infatti, non essere considerati, in sede di valutazione delle offerte, aspetti particolari che riguardano le diverse imprese, con la conseguenza che, ai fini di una valutazione sulla congruità dell’offerta, la stazione appaltante deve tenere conto anche delle possibili economie che le diverse singole imprese possono conseguire. La valutazione deve essere, dunque, effettuata nell’ambito del complessivo giudizio sull’anomalia dell’offerta e non con riferimento a singole voci: il giudizio, infatti, “ha natura globale e sintetica di controllo della serietà dell’offerta nel suo insieme” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 14 ottobre 2015, n. 4810).
– Il giudizio della stazione appaltante costituisce esplicazione paradigmatica di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in caso di macroscopica illogicità o di erroneità fattuale” (Cons. Stato, sez. IV, 11 novembre 2014, n. 5514; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 26.11.2015, n. 2492).
00608/2016 REG.PROV.COLL.
02767/2015 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 2767 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
*** S.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Giuliano Di Pardo, con domicilio eletto presso Daria Mucci in Napoli, Via Torquato Tasso, 73;
Azienda Ospedaliera Universitaria Federico II, rappresentata e difesa dall’avv. Alessandro Biamonte, con domicilio eletto presso Alessandro Biamonte in Napoli, Via Duomo, 348;
A.N.A.C. – Autorità Nazionale Anticorruzione, Autorità per la Vigilanza Sui Contratti Pubblici di Lavori Servizi e Forniture, rappresentati e difesi per legge dall’Avvoc. Distrett. Stato Napoli, domiciliata in Napoli, Via Diaz, 11;
**** S.p.a. in ATI con S.A.F. S.r.l., rappresentate e difese dagli avv. Felice Laudadio, Ferdinando Scotto e Alberto Saggiomo, con domicilio eletto presso Felice Laudadio in Napoli, Via Caracciolo, 15;
– della deliberazione n. 133 del 17 marzo 2014 d’indizione della gara per il “Servizio di noleggio, lavaggio, disinfezione, consegna di biancheria e materasseria destinato ai degenti, ai dipendenti (capi di vestiario) e alle mamme dei pazienti pediatrici e fornitura di camici chirurgici in TNT per il rischio biologico, conformi ai requisiti delle norme Uni – En 340, Uni – En 14126, Uni – En Iso 13982-1/13982-2, come DPI di III categoria (d.lgs. 475/92) e fornitura di kit di teleria sterile per i blocchi operatori e camici in TTR sterili e non sterili a norma Uni – En 13.795:2013 come DM“;
– del bando di gara e del Capitolato;
– della disposizione n. 135 del 19.05.2014 recante nomina della commissione giudicatrice;
– di tutti i verbali di gara, ivi inclusi quelli del 20.05.2014, 11.06.2014, 22 e 30.09.2014, 14.10.2014, 14.11.2014, 16 e 19.12.2014, 16.01.2015;
– del verbale del 26.01.2015, recante diniego di accesso alla documentazione tecnica ed economica dell’aggiudicataria;
– per quanto occorrer possa, del provvedimento prot. n 13020 del 6.02.2015 con cui l’Anac ha disposto l’iscrizione dell’ *** nel casellario informatico per violazione dell’art. 38, c. 1, lett. m-ter, codice appalti;
– della nota prot. n. 2772 del 25.02.2015, recante richiesta all’aggiudicataria di trasmissione dei documenti ai sensi dell’art. 48, Codice Appalti;
– del verbale del 5.03.2015, comunicato con successiva nota prot. n. 4018 del 16.03.2015, con cui la Stazione Appaltante rendeva nota all’A.T.I. *** di non aggiudicare definitivamente l’appalto;
– del verbale del 27.03.2015 con cui la PA disponeva una nuova consultazione del casellario informatica tenuto dall’Anac;
– del provvedimento di aggiudicazione definitiva prot. n. 204 del 13.04.2015, comunicato con nota prot. n. 6112 del 17.04.2015;
– del verbale dell’8.05.2015, recante nuovo diniego di accesso alla documentazione tecnica ed economica dell’aggiudicataria;
– dei verbali, della corrispondenza, dei provvedimenti e delle note afferenti la verifica della congruità dell’offerta presentata dall’A.T.I. ***, tutti di estremi e contenuti non conosciuti;
– dell’eventuale contratto di appalto ove sottoscritto;
– degli eventuali chiarimenti, non conosciuti, che fossero stati resi dall’Amministrazione in contrasto con gli atti di gara e/o con la disciplina di legge ovvero in contrasto con l’interpretazione qui fatta valere;
e, con motivi aggiunti del 16.07.2015 e del 15.09.2015:
– per quanto occorrer possa della documentazione amministrativa, tecnica ed economica presentata in sede di gara dall’A.T.I. controinteressata, conosciuta a seguito dell’adempimento della PA all’ordinanza istruttoria n. 3428/2015;
e quindi per la declaratoria del diritto – interesse della ricorrente a conseguire l’aggiudicazione della gara e l’inerente contratto di appalto nonché per l’inefficacia dell’eventuale contratto sottoscritto con la controinteressata e del diritto di *** S.r.l. al subentro nello stesso;
e per la condanna dell’Ente alle inerenti correlate obbligazioni;
ovvero per l’annullamento
– di ogni altro atto, connesso o consequenziale, compresi atti interni non conosciuti e di tutti gli atti di gara e dell’intera procedura selettiva;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Ospedaliera Universitaria Federico II, dell’*** S.p.A., dell’A.N.A.C. – Autorità Nazionale Anticorruzione e dell’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori Servizi e Forniture;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 novembre 2015 la dott.ssa Gabriella Caprini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Con ricorso depositato il 28 maggio 2015 *** S.r.l. ha premesso di aver partecipato alla procedura indetta dall’Azienda Ospedaliera Universitaria Federico II per l’affidamento dell’appalto avente a oggetto il servizio quadriennale di noleggio, lavaggio, disinfezione e consegna di biancheria e materasseria destinato ai degenti, ai dipendenti e alle mamme dei pazienti pediatrici nonché la fornitura di camici chirurgici in TNT, di kit di teleria sterile per i blocchi operatori e di camici in TTR, sterili e non sterili, con un importo complessivo a base d’asta di €. 8.000.000,00, oltre IVA e €. 6.360,00 per oneri per la sicurezza non soggetti a ribasso.
I.1. La ricorrente ha impugnato, unitamente agli atti presupposti e conseguenti, la deliberazione n. 204 del 13.04.2015 con cui il Direttore generale dell’Azienda Ospedaliera, in esito alle operazioni di gara, ha aggiudicato in via definitiva l’appalto, con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, in favore dell’***S.p.a. – quale capogruppo e mandataria della ATI con S.A.F. S.r.l. – classificatasi al primo posto della graduatoria con punti 95,22 seguita dalla ricorrente, seconda graduata.
A sostegno della domanda giudiziale l’instante ha dedotto i seguenti motivi di diritto:
1) violazione e falsa applicazione degli artt. 86, 87, 88 e 89 del codice degli appalti, del d.lgs. n. 163/2006, del d.lgs. n. 81/2008, della l. n. 241/1990, del d.P.R. 445/2000, del d.P.R. n. 207/2010, del diritto comunitario, della normativa e lex specialis di gara e dei principi di parità e trasparenza dell’azione amministrativa;
2) eccesso di potere per carenza e difetto d’istruttoria, erroneità e/o difetto dei presupposti, carenza di motivazione, disparità di trattamento eccesso e sviamento di potere.
II.1. Oltre all’azione impugnatoria la società ricorrente ha contestualmente proposto domanda di risarcimento del danno chiedendo, altresì, la dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente stipulato, l’aggiudicazione in proprio favore e il riconoscimento del diritto al subentro.
III. Hanno resistito in giudizio l’intimata Azienda ospedaliera e l’ATI aggiudicataria, controinteressata, entrambe concludendo con richiesta di reiezione del ricorso. L’aggiudicataria ha, altresì, interposto ricorso incidentale. Si sono costituite, con atto di mera forma, anche l’Autorità per la Vigilanza sui Contratti pubblici e l’Autorità Nazionale Anticorruzione, quest’ultima evocata in giudizio essendo stata gravata, tra i vari atti, l’iscrizione dell’aggiudicataria nell’apposito Casellario informativo per violazione dell’art. 38, comma 1, lett. m ter, cod. appalti.
Alla pubblica udienza del 5 novembre 2015, fissata per la discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.
Ritiene il Collegio di dover procedere prioritariamente all’esame delle censure dedotte con il ricorso principale, attesa l’infondatezza del relativo gravame.
V.1. Con il primo motivo di ricorso, *** S.r.l., ricorrente principale, lamenta la violazione dell’art. 26, comma 6, d.lgs. n. 81/2008 e degli artt. 86 e 87, comma 4, del codice dei contratti pubblici, in quanto l’aggiudicataria avrebbe omesso di indicare, nella formulazione dell’offerta economica, i costi di sicurezza aziendali.
V.2. La censura va disattesa, non ravvisandosi valide ragioni per discostarsi da quanto già precedentemente affermato anche da questa sezione.
V.2.1. Ai fini di una migliore comprensione della vicenda all’esame appare opportuno premettere che “nelle gare pubbliche sono costi per la sicurezza:
1) i costi da interferenze, contemplati dagli art. 26, commi 3, 3 ter e 5, d.lgs. 9 aprile 2008 n. 81 e 86 comma 3 ter, 87, comma 4, e 131, d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, che: a) servono a eliminare i rischi da interferenza, intesa come contatto rischioso tra il personale del committente e quello dell’appaltatore, oppure tra il personale d’imprese diverse che operano nella stessa sede aziendale con contratti differenti; b) sono quantificati a monte dalla stazione appaltante, nel D.U.V.R.I (documento unico per la valutazione dei rischi da interferenze, art. 26, cit. d.lgs. n. 81 del 2008) e, per gli appalti di lavori, nel PSC (piano di sicurezza e coordinamento, art. 100, d.lgs. n. 81 del 2008); c) non sono soggetti a ribasso, perché ontologicamente diversi dalle prestazioni “stricto sensu” oggetto di affidamento;
2) i “costi interni o aziendali”, cui si riferiscono l’art. 26, comma 3, quinto periodo, d.lgs. n. 81 del 2008 e gli artt. 86, comma 3 bis, e 87, comma 4, secondo periodo, d.lgs. n. 163 del 2006, che sono: a) propri di ciascuna impresa connessi alla realizzazione dello specifico appalto, sostanzialmente contemplati dal documento di valutazione dei rischi; b) soggetti a un duplice obbligo in capo all’amministrazione e all’impresa concorrente” (Cons. di St., Ad. plen., 20.03.2015, n. 3).
V.2.2. Ciò posto, “va condivisa l’argomentazione svolta sul punto dall’amministrazione resistente, dovendosi rilevare che il servizio oggetto di affidamento rientra tra quelli cosiddetti esclusi di cui all’allegato II-B al codice dei contratti, essendo la prestazione principale di lavaggio/noleggio di biancheria ascrivibile alla categoria 17, relativa ai servizi alberghieri. Rispetto a tale tipologia di appalti, l’art. 20 del d.lgs. 163/2006 dispone che l’aggiudicazione “è disciplinata esclusivamente dall’articolo 68 (specifiche tecniche), dall’articolo 65 (avviso sui risultati della procedura di affidamento), dall’articolo 225 (avvisi relativi agli appalti aggiudicati)”. La disposizione va integrata con quella del successivo art. 27, a norma del quale l’affidamento dei contratti pubblici esclusi, in tutto o in parte, dall’applicazione dello stesso codice deve avvenire “nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità”.
Come è stato chiarito, alle procedure riferite a tali contratti non è direttamente applicabile la disciplina contenuta negli artt. 86 e ss. dello stesso codice; in particolare, l’obbligo per i concorrenti ex art. 87, comma 4, di specificare nelle proprie offerte i cosiddetti “oneri da rischio specifico”, per la sua stretta specificità, non è tale da integrare un principio generale e, pertanto, non è applicabile, neppure in via di eterointegrazione degli atti di gara, alle procedure per l’affidamento di appalti di servizi di cui all’Allegato II-B, se non nell’ipotesi in cui la stazione appaltante si sia autovincolata ad osservare la norma richiamandola espressamente nella lex specialis di gara (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 21 gennaio 2014 n. 280; Id., sez. V, 6 agosto 2012, n. 4510; AVCP, parere n.139 del 20.6.2014). La stessa giurisprudenza ha altresì puntualizzato, per i “servizi esclusi” di cui all’Allegato II-B, che l’obbligo di specificare a pena d’esclusione gli oneri della sicurezza nell’offerta economica neppure potrebbe farsi discendere automaticamente dall’art. 26, comma 6, del d.lgs. n. 81 del 2008, il quale si limita a prescrivere che gli enti aggiudicatori, nella predisposizione degli atti di gara e nella valutazione dell’anomalia delle offerte, valutino l’adeguatezza del valore economico rispetto al costo del lavoro e della sicurezza” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 25.06.2015, n. 3361; da ultimo, 23.10.2015, n. 5021).
V.2.3. Invero, si è condivisibilmente specificato anche che “nelle gare pubbliche aventi ad oggetto l’affidamento in appalto di servizi (sanitari e sociali) non soggetti alla disciplina dettata dal codice dei contratti pubblici, la mancanza nel bando di una previsione specifica non esonera i concorrenti dall’obbligo di indicare gli oneri della sicurezza aziendale e di osservare le norme in materia di sicurezza sul lavoro, ma comporta soltanto che, ove la stazione appaltante non si sia autovincolata nel bando ad osservare la disciplina dettata dagli artt. 86, commi 3- bis e 3- ter e 87 comma 4, del suddetto codice, il concorrente, che non abbia indicato i suddetti oneri della sicurezza nella propria offerta, deve essere chiamato a specificarli successivamente, nell’ambito della fase di verifica della congruità della sua offerta” (Cons. di St., sez. III, 28.09.2015 n. 4537).
V.2.4. Orbene, nel caso di specie, la lex specialis, ha posto, esclusivamente, la quantificazione presunta degli oneri relativi alla sicurezza da interferenze, pari a €. 6.360,00 annui, non suscettibili di ribasso. Il capitolato prescriveva, poi, quale ulteriore onere, unicamente la dichiarazione “di avere tenuto conto, nel predisporre l’offerta, degli obblighi relativi alle norme in materia di sicurezza sul lavoro, valutando i costi dei rischi specifici della propria attività” (art. 23, lett. C 3, punto 3).
Nell’ambito delle prescrizioni relative all’offerta economica non era affatto richiesta anche la specificazione dei costi di sicurezza cd. interni o specifici dovendosi esclusivamente indicare il corrispettivo economico globale presunto per l’intera durata quadriennale del servizio (al netto dei diversi costi per la sicurezza interferenziale), da suddividersi analiticamente nelle sole sottovoci di costo per ciascuna giornata di degenza, per dipendente al giorno nonché per le forniture (modello 4, art. 25 C.S.A.).
Non sussisteva, in definitiva, alcun ulteriore obbligo di procedere all’indicazione separata e specifica dei cd. oneri specifici, che andavano, come è stato fatto, ricompresi nel prezzo complessivo offerto, trattandosi, per l’appunto, di “costi interni dell’azienda” da calcolare nell’ambito della cifra costituente l’offerta economica dell’impresa concorrente.
V.2.5. Invero, dalla documentazione depositata dalla stazione appaltante a seguito di apposita ordinanza istruttoria, n. 3428/2015, risulta che la controinteressata, ***, ha comunque prodotto, all’interno della busta C dell’offerta economica, una dettagliata “Relazione economica dell’offerta”, ove, -secondo il disposto di cui all’art. 25, punto C3, del medesimo Capitolato-, vengono analiticamente illustrate le voci di costo sulla cui base è stata formulata l’offerta medesima. Ora, nel quadro finale della relazione, in particolare, sono indicati i “Costi per la sicurezza”, quantificati in €. 13.574,00.
V.2.6. Tali costi, inoltre, contrariamente all’assunto di parte ricorrente -con ciò dovendosi disattendere anche la relativa censura-, sono stati valutati dalla Commissione di gara nell’ambito del procedimento attivato, ex art. 86 e ss. del d.lgs. n. 163/2006, ai fini della valutazione proprio della presunta anomalia dell’offerta. A seguito, poi, della produzione di specifici chiarimenti, secondo le risultanze dei verbali del 19.12.2014 e 16.01.2015, l’offerta, complessivamente intesa, è stata ritenuta congrua.
Con il secondo motivo di ricorso principale, la ricorrente si duole dell’omessa estromissione dell’aggiudicataria dalla gara per carenza dei requisiti essenziali di qualificazione.
Afferma, in particolare, che la SAF s.r.l. – associata in R.T.I. all’*** – avrebbe prodotto una certificazione di qualità UNI EN-ISO 14065:2004 per il settore EA 31 non ammessa dalla disciplina di gara (art. 19 C.S.A.) in quanto rilasciata da un Organismo di certificazione svizzero, QS Quality Service Zurich AG non accreditato né riconosciuto da Accredia.
VI.1. Ora, prescindendo dagli eccepiti profili d’inammissibilità, posto che analogo certificato è stato prodotto in gara dalla stessa *** s.r.l., ricorrente (n.13073, rilasciato da Certiquality), la censura è priva di fondamento.
VI.2. Invero, dalla produzione in atti risulta che:
a) la dichiarazione di conformità UNI EN 14065:2004 è stata rilasciata da QS Italy S.r.l. in qualità di cooperatore per la distribuzione dei servizi di certificazione dell’organismo di certificazione QS ZURICH AC accreditato SAS (Swiss Acreditation Service);
b) l’accreditamento conferito dal SAS attesta che QS ZURICH AG è organismo di Certificazione in osservanza delle prescrizioni della norma UNI CEI EN ISO/IEC:17021:2011 (Organismi di certificazione sistemi di Gestione) appartenente alla famiglia delle norme UNI EN 17000;
c) SAS è, a livello internazionale, membro e firmatario dell’IAF (Internazional Accreditation Forum) e, a livello europeo, membro dell’EA e firmatario degli accordi MLA (Accordo di mutuo riconoscimento European Accreditation);
d) secondo le Linee guida Accredia, “Scopo principale di EA è quello di garantire — tramite il proprio Accordo di Mutuo Riconoscimento (EA MLA) — che gli Enti di Accreditamento firmatari gestiscano un sistema di accreditamento conforme ai requisiti delle norme e guide di applicazione appositamente predisposte tale da assicurare che le attestazioni di conformità emesse sotto i rispettivi accreditamenti siano egualmente affidabili e degne di fiducia da parte degli utenti diretti e indiretti delle medesime…Per i motivi sopra riportati, le attestazioni di conformità rilasciate da Soggetti accreditati da Enti di accreditamento firmatari degli Accordi MLA risultano valide e credibili… nonché fra loro equivalenti, e come tali universalmente accettate e riconosciute”.
VI.3. Ne consegue, allora, che i certificati emessi dagli organismi di certificazione firmatari degli accordi MLA EA ed IAF posseggono uguale valore sia a livello europeo che internazionale di quelli rilasciati in Italia da Accredia, risultando, pertanto, quindi, pienamente validi anche in ambito nazionale.
VII. Con il terzo motivo di ricorso, ***, ricorrente principale, deduce la violazione, da parte dell’***, aggiudicataria in ATI, dell’art. 38, lett. m-ter del d.lgs. n. 163/2006 per non avere sporto l’obbligatoria denuncia all’A.G., atto dovuto, pur essendo stata vittima di reati estorsivi. Riferisce, in particolare, che, con atto prot. n. 13020 del 16.2.2015, l’ANAC ha iscritto *** S.p.a. nel relativo Casellario informatico delle Imprese. Risultando, perciò, priva del requisito di onorabilità necessario alla partecipazione alle gare pubbliche, doveva essere esclusa.
VII.1. La censura va respinta.
VII.2. In punto di fatto va, però, precisato che:
– la summenzionata iscrizione nel casellario informatico è stata impugnata con ricorso R.G. n. 2637/2015 davanti al T.A.R. per il Lazio che, con ordinanza n. 4084 del 12.03.2015, ne ha sospeso l’efficacia (esito confermato dal Consiglio di Stato che ha respinto l’appello cautelare, ord. n. 2424 del 5.06.2015);
– a seguito dell’accoglimento della domanda cautelare, l’ANAC ha proceduto all’oscuramento dell’annotazione nel casellario informatico (come da nota prot. n. 30874 del 17.03.2015).
VII.3. Risulta, pertanto, esente da vizi l’operato della stazione appaltante che ha, dapprima, comunicato all’ATI aggiudicataria la revoca dell’aggiudicazione in considerazione dell’iscrizione nel citato casellario informatico (verbale del 5.03.2015) e, in seguito, preso atto che alcuna causa ostativa risultava al momento della successiva consultazione (17.03.2015) in ragione della citata ordinanza, ha accertato la regolarità dei requisiti (23.03.2015) e ha disposto la conferma dell’affidamento.
VII.4. Peraltro, atteso che la dichiarazione di “non sussistenza di cause ostative ex art. 38 c.c.p. è stata resa in data 14.04.2014, anteriormente all’iscrizione (6.02.2015), la stessa deve ritenersi, all’atto della prestazione, veritiera.
VIII. Con il quarto motivo di ricorso principale, la ricorrente lamenta la violazione del punto C 2 dell’art. 25 C.S.A., ritenendo che l’aggiudicataria abbia omesso l’indicazione delle spese relative al costo del personale con garanzia di conservazione dei minimi salariali definiti dalla contrattazione collettiva di settore. Tale profilo, a suo parere, priverebbe l’offerta di uno degli elementi essenziali, tanto da dovere essere esclusa in applicazione dell’art. 32 del C.S.A..
VIII.1. La censura è priva di pregio.
VIII.2. Non appare ultroneo specificare, prioritariamente, che il Capitolato Speciale erroneamente conteneva, sul punto, il riferimento a norme definitivamente abrogate.
Invero, il comma 3 bis dell’art. 81 del Codice, introdotto dal D.L. n. 70/2011 conv. in L. n. 106/2011, che richiedeva l’indicazione, nell’offerta economica, del costo del personale “valutato sulla base dei minimi salariali” (disposizione ripresa dall’art. 25, punto C 2, del C.S.A.), è stato abrogato dall’art. 44 del D.L. n. 201/2011 conv. in L. 214/2011.
Ora, la vigenza del principio di gerarchia delle fonti impone un’interpretazione della disciplina di gara coerente con la norma primaria, prevalente, in considerazione, altresì, del contenuto del novellato art. 46 del d.lgs. n. 163/2006 che, al comma 1 bis, fissa il principio della tassatività delle clausole espulsive, essendo tali solo quelle essenziali o legislativamente previste.
VIII.3. Prescindendo, comunque, da tali considerazioni d’ordine generale, dalla produzione in atti, come integrata in adempimento dell’ordinanza istruttoria, emerge che l’ATI controinteressata, aggiudicataria, ha formulato la propria offerta economica in osservanza del disposto di cui all’art. 25 del C.S.A. – Contenuto della busta C- offerta economica, presentando:
a) la “relazione economica dell’offerta”, con l’analisi delle voci dell’offerta avuto particolare riguardo agli elementi identificativi dei “Centri di costo attivati dal servizio”, tra cui si rinvengono i costi del personale addetto alla distribuzione per l’area lavanolo, suddivisi nelle sottovoci relative alle singole figure di referente aziendale, responsabile del servizio, addetti al servizio e, infine, autisti (punto C3);
b) la relazione relativa all’“Indicazione delle spese relative al costo del personale”, con la quale ha provveduto ad indicare, proprio così come richiesto ai sensi dell’art. 81, comma 3 bis, abrogato, la specifica del costo orario secondo il Contratto collettivo nazionale di settore, dichiarando, nella specie, che “il minimo salariale orario definito dal CCNL di settore è di €. 8,40 (punto C2 del C.S.A.).
Con il quinto motivo di ricorso, parte ricorrente principale censura la contraddittorietà e abnormità dei punteggi attribuiti dalla Commissione nella valutazione delle offerte attraverso il ricorso del metodo del confronto a coppie: il mero punteggio, a parere della ricorrente, non sarebbe rappresentativo dell’applicazione della regola matematica e, in ogni caso, non renderebbe comprensibili le ragioni della preferenza o della valutazione similare.
Con le censure introdotte, poi, con i secondi motivi aggiunti, in particolare, ricorrente principale lamenta l’illogicità del punteggio massimo attribuito, per taluni servizi offerti, all’aggiudicataria, ***, in considerazione della non conformità alle prescrizioni minime essenziali.
Con i primi motivi aggiunti, la ricorrente, deduce, infine, l’anomalia complessiva dell’offerta dell’aggiudicataria, controinteressata, ***, per sottostima dei costi.
XII. Tali gruppi di censure che, per connessione logico-giuridica degli elementi posti a fondamento, possono essere trattate congiuntamente, sono entrambi infondati.
XII.1. Con riferimento al primo profilo, non vi è prova obiettiva delle contraddizioni valutative rilevate non risultando che siano stati irragionevolmente giudicati equivalenti gli elementi tecnici offerti dai concorrenti, indicati a titolo esemplificativo (descrizione della centrale e delle attrezzature), che, invece, hanno, in facto, riportato punteggi diversificati.
Orbene, “una volta accertata la correttezza dell’applicazione del metodo del confronto a coppie ovvero quando non ne sia stato accertato l’uso distorto o irrazionale, non c’è spazio alcuno per un sindacato del giudice amministrativo nel merito dei singoli apprezzamenti effettuati ed in particolare sui punteggi attribuiti nel confronto a coppie, che indicano il grado di preferenza riconosciuto a ogni singola offerta in gara, con l’ulteriore conseguenza che la motivazione delle valutazioni sugli elementi qualitativi risiede nelle stesse preferenze attribuite ai singoli elementi di valutazione considerati nei raffronti con gli stessi elementi delle altre offerte” (T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, 30 aprile 2015 n. 2456; Cons. di St., sez. III, 24 aprile 2015 n. 2050; T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 23 aprile 2015 n. 1115).
XII.2. Quanto all’incongruità dell’offerta, parte ricorrente sostiene che l’aggiudicataria avrebbe offerto un servizio che l’avrebbe esposta a una sicura perdita di almeno €. 1.060.296,00. Tale previsione nasce da un triplice ordine di valutazioni.
XII.2.1. L’aggiudicataria, avrebbe, in primo luogo, sottostimato i costi dei camici non sterili in TTR, avendo offerto un quantitativo di 20.000 anziché 23.300 unità all’anno, per €. 2.400,00 per l’intera commessa.
Invero, dalle risultanze documentali in atti emerge, invece, che la quantità offerta dall’***è di 23.000 (produzione documentale del 13.10.2015), sicché la censura è infondata in fatto, prima ancora che in diritto. Né va sottaciuto che lo stesso Capitolato, richiedesse, a pag. 14, la fornitura di “circa 23.300 annui”, senza quindi quantificare tassativamente la fornitura, fornendo, invece, un’indicazione di massima la cui conoscenza era necessaria alla sola formulazione dell’offerta economica.
XII.2.2. Quanto al costo del personale (11 unità attualmente in servizio), ritiene parte ricorrente che la medesima aggiudicataria, proponendo presumibilmente l’assunzione a un livello più basso rispetto a quello precedentemente ricoperto -con un costo orario, così, sostanzialmente inferiore a quello delle tabelle ministeriali applicate-, avrebbe agito in violazione o meglio, in elusione, dell’art. 10 del C.S.A. (mantenimento del livello occupazionale), sottostimando il costo per €. 32.783,4 annui ovvero €. 131.133,60 nel periodo di vigenza quadriennale.
Invero, la censura è inammissibile per genericità, fondandosi su una propria personale deduzione.
Dalle tabelle riportate, rispettivamente, nella relazione economica e in quella indicativa del costo del personale dell’aggiudicataria, non si desume né il numero del personale né il livello d’inquadramento, ma solo il monte ore e la qualifica degli addetti alla distribuzione espressamente richiesti (il referente aziendale, il responsabile del servizio e l’addetto ai servizi autisti). L’indicazione del monte ore settimanale complessivo, nella specie, è maggiore rispetto a quello in uso (480 contro le 440 ore).
Peraltro, non va sottaciuto che secondo i più recenti orientamenti giurisprudenziali, “un’offerta non può ritenersi anomala, ed essere esclusa da una gara, per il solo fatto che il costo del lavoro sia stato calcolato secondo valori inferiori a quelli risultanti dalle tabelle ministeriali o dai contratti collettivi occorrendo, perché possa dubitarsi della sua congruità, che la discordanza sia considerevole e palesemente ingiustificata” (Cons. di St., sez. III, 9 dicembre 2015, n. 5597, 13 ottobre 2015, n. 4699 e 3 luglio 2015 n. 3329).
Quanto alla specifica censura relativa alla presunta contraddittorietà delle indicazioni sul costo per le divise del personale A.U.O., sollevata, invero, con il quarto motivo di ricorso, la stessa è priva di pregio. Sostiene, in particolare, parte ricorrente principale che le indicazioni fornite per il prezzo unitario per il personale dipendente dell’A.O.U., rispettivamente, €. 116,8 nella relazione e €. 0,4 nell’offerta economica, oltre ad essere indici di carenza istruttoria, rivelerebbero una omessa puntuale verifica della congruità dell’offerta.
Ora, parte controinteressata ha esaurientemente chiarito, nell’ambito del sub procedimento attivato in sede di verifica dell’anomalia, che “Il Capitolato speciale d’appalto, all’art. 6 (pag. 11) prevede che il calcolo delle giornate di utilizzo dei camici e delle divise va depurato del 10% per licenze ordinarie e festività soppresse e di un altro 10% malattie. Ragion per cui 365 giorni meno il 20% danno 292 giornate di utilizzo annuo per singolo addetto. Considerato che il prezzo offerta è pari ad 0,450 per ogni giornata di utilizzo, moltiplicando per 292 giorni, porta ad un prezzo unitario annuo, pari ad €. 116,80 per dipendente”(lettera prot. n. 710 del 22.12.2014).
XII.2.3. Quanto all’ulteriore doglianza secondo la quale l’aggiudicataria avrebbe sottostimato i costi annui della biancheria personalizzata e delle divise che, ove rapportati al numero dei dipendenti (3.825), dovrebbero ritenersi pari, rispettivamente, a €. 152.235,00 e a €. 186.056,25, per un totale di 338.291,25, di gran lunga inferiore a quello offerto (€. 106.000,00), con una differenza di €. 232.291,25, si osserva quanto segue.
La censura, per come formulata è inammissibile, tentando, in definitiva, la ricorrente, la sostituzione del proprio giudizio (rectius del proprio consulente) a quello della Commissione, con valutazioni parimenti opinabili, che non tengono, peraltro, conto delle giustificazioni fornite dalla controparte. Non possono, infatti, non essere considerati, in sede di valutazione delle offerte, aspetti particolari che riguardano le diverse imprese, con la conseguenza che, ai fini di una valutazione sulla congruità dell’offerta, la stazione appaltante deve tenere conto anche delle possibili economie che le diverse singole imprese possono conseguire. La valutazione deve essere, dunque, effettuata nell’ambito del complessivo giudizio sull’anomalia dell’offerta e non con riferimento a singole voci: il giudizio, infatti, “ha natura globale e sintetica di controllo della serietà dell’offerta nel suo insieme” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 14 ottobre 2015, n. 4810).
XII.3. Invero, più in generale, ritiene il Collegio di non doversi discostare dall’orientamento prevalente espresso da giurisprudenza consolidata secondo il quale che “il giudizio della stazione appaltante costituisce esplicazione paradigmatica di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in caso di macroscopica illogicità o di erroneità fattuale” (Cons. Stato, sez. IV, 11 novembre 2014, n. 5514; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 26.11.2015, n. 2492).
XII.3.1. “Ne deriva, da un punto di vista pratico, che il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni della Pubblica amministrazione sotto il profilo della logicità, ragionevolezza ed adeguatezza dell’istruttoria, ma non procedere ad una autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci, che costituirebbe un’inammissibile invasione della sfera propria della Pubblica amministrazione e tale sindacato rimane quindi limitato ai casi di macroscopiche illegittimità, quali errori di valutazione gravi ed evidenti oppure valutazioni abnormi o inficiate da errori di fatto” (da ultimo, Cons. di St., sez. V, 2 dicembre 2015 n. 5450; T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, 25 novembre 2015, n. 2997). “Un sindacato nel dettaglio sui singoli aspetti è, dunque, precluso al giudice amministrativo” (Cons. di St., sez. VI, 14 agosto 2015, n. 3935).
Invero, “le censure che impingono il merito di tale valutazione (opinabile) sono inammissibili, perché sollecitano il giudice amministrativo ad esercitare un sindacato sostitutorio, al di fuori dei tassativi casi sanciti dall’art. 134 c.p.a., fatto salvo il limite della abnormità della scelta tecnica” (Cons. di St., sez. V, 11 dicembre 2015 n. 5655).
Ciò è tanto vero posto che “l’Amministrazione, nell’attribuire i punteggi all’offerta tecnica, non applica scienze esatte, ma formula un giudizio tecnico connotato da un fisiologico margine di opinabilità, per sconfessare il quale non è sufficiente evidenziare la mera non condivisibilità del giudizio, dovendosi piuttosto dimostrare la sua palese inattendibilità, ossia l’evidente insostenibilità del giudizio tecnico compiuto dalla Commissione sicché, ove non emergano travisamenti, pretestuosità o irrazionalità, ma solo margini di fisiologica opinabilità della valutazione tecnico-discrezionale operata dall’Amministrazione, il giudice amministrativo non può sovrapporre alla valutazione opinabile del competente organo amministrativo -cui la legge attribuisce la tutela dell’interesse pubblico nell’apprezzamento del caso concreto – la propria” (T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 30 luglio 2015 n. 2091; Cons. di St., sez. V, 28 ottobre 2015 n. 4942 e 7 luglio 2015 n. 3339; T.A.R. Veneto, Venezia, sez. I, 25 maggio 2015 n. 584).
XII.3.2. Allo stesso modo l’“esame della legittimità del giudizio di anomalia dell’offerta deve arrestarsi a un controllo estrinseco della ragionevolezza, della logicità delle valutazioni compiute dalla commissione giudicatrice, oltre che dalla completezza della presupposta istruttoria, ma non può estendersi fino a un sindacato penetrante del merito degli apprezzamenti sulla serietà e sulla remuneratività dell’offerta” (Cons. di St., sez. III, 27 luglio 2015 n. 3685).
XII.3.3. Ciò posto, tali macroscopiche illogicità o erroneità fattuali, quali errori di valutazione gravi ed evidenti, ovvero valutazioni abnormi o inficiate da errori di fatto, non risultano essersi verificate nella fattispecie all’esame del Collegio.
XIII. Sulla base delle sovraesposte considerazioni, il rigetto del ricorso principale e di quelli presentati con i motivi aggiunti rendono irrilevante lo scrutinio di quello incidentale, presentato dalla controinteressata per ottenere l’annullamento dell’ammissione della ricorrente dalla procedura impugnata, atteso che il suo esito non inciderebbe in alcun modo sui risultati della procedura, di cui la stessa controinteressata è risultata aggiudicataria.
XIII.1. In conclusione, il ricorso principale come integrato dai motivi aggiunti, divenuta improcedibile l’istanza di accesso agli atti, va respinto siccome infondato; il ricorso incidentale va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse.
XIV. Tenuto conto delle peculiarità e complessità della vicenda contenziosa dedotta, sussistono, tuttavia, giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta):
a) respinge il ricorso principale come integrato dai motivi aggiunti;
b) dichiara improcedibile il ricorso incidentale;
c) compensa tra le parti le spese di giudizio.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Gabriella Caprini, Primo Referendario, Estensore
Avv. Alessandro Biamonte 2 febbraio 2016 1 settembre 2016
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