Source: http://suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=30036419
Timestamp: 2020-02-18 18:28:02
Document Index: 379403838

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 21', 'artículo 90', 'artículo 15', 'artículo 21', 'artículo 20', 'artículo 59', 'artículo 20', 'artículo 59', 'artículo 59', 'artículo 241', 'artículo 59', 'artículo 20', 'artículo 59', 'artículo 20', 'artículo 21', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 28', 'artículo 59', 'artículo 20', 'artículo 59', 'artículo 20', 'artículo 21', 'artículo 29', 'artículo 59', 'artículo 60', 'artículo 34', 'artículo 60', 'artículo 40', 'artículo 165', 'artículo 40', 'artículo 40', 'artículo 59', 'artículo 59', 'artículo 168', 'artículo 20', 'artículo 48', 'artículo 8', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 59', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 59', 'artículo 15', 'artículo 28', 'artículo 40', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 61', 'artículo 27', 'artículo 10', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 28', 'artículo 21', 'artículo 15', 'artículo 59', 'artículo 20', 'artículo 21', 'artículo 59', 'artículo 20', 'artículo 15', 'Artículo 20', 'Artículo 21', 'Artículo 59', 'artículo 15', 'artículo 15']

C-165 de 2019
200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20030036419CC-SENTENCIAC165201910/04/2019CC-SENTENCIA_C_165__2019_10/04/2019300364182019La Sala Plena de la Corte Constitucional (en adelante, “ la Corte ”), en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
CONSTITUCIONALIDAD10/04/2019Alejandro Linares CantilloLEY 1480 DE 2011D-12536Identificadores20030188633true1293267original30165227Identificadores
Norma demandada: LEY 1480 DE 2011
ARTÍCULO 21. RENUENCIA A SUMINISTRAR INFORMACIÓN.Las personas jurídicas, que se rehúsen a presentar a la Superintendencia de Sociedades los informes o documentos requeridos en el curso de las investigaciones administrativas, los oculten, impidan o no autoricen el acceso a sus archivos a los funcionarios competentes, remitan la información solicitada con errores significativos o en forma incompleta, o no comparezcan a las diligencias probatorias de la Superintendencia de Sociedades sin justificación, serán sancionadas con multa a favor de esta Superintendencia, hasta de doscientos mil (200.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la ocurrencia de los hechos. La Superintendencia de Sociedades podrá imponer multas sucesivas al renuente, en los términos del artículo 90 de la Ley 1437 de 2011.
Las disposiciones demandadas tienen un fin legítimo pues propenden por la “eficiencia en la función administrativa y la protección de la economía del mercado”[32];
Las disposiciones demandadas contienen medidas idóneas para la consecución de los fines. La idoneidad de las medidas en este caso se encuentra reconocida expresamente por el artículo 15 de la Constitución que establece que para los casos de “inspección vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la ley”[33].
Las disposiciones demandadas contienen medidas necesarias dado que no existen medidas menos lesivas para conseguir el fin buscado. En efecto, de acuerdo con la SIC, someter las visitas de inspección a un aviso u orden judicial previa sería contraproducente pues (i) el aviso permitiría que el sujeto investigado ocultara información relevante; y (ii) obtener una autorización judicial obstaculizaría y demoraría injustificadamente el desarrollo de este tipo de actividades, lo cual sería contrario a la eficiencia y agilidad necesaria en estos procedimientos.
Jaime Andrés Salamanca Mojica
INFORMES ESPECIALES REQUERIDOS EN EL AUTO ADMISORIO DE LA DEMANDA
Clases de eventos en que han sido ejercidas las competencias a las que se refieren las disposiciones acusadas. Informa que estas facultades se ejercen dentro de las investigaciones administrativas para determinar la existencia de conductas de soborno transnacional en los términos de los artículos 2 y 3 de la Ley 1778 de 2016.
El número aproximado de oportunidades en que se han ejercido las facultades. Señala que actualmente existe un trámite en curso para determinar si hay lugar a la aplicación de la multa prevista en el artículo 21 de la Ley 1778 de 2016. Por otro lado, se han realizado 15 visitas de inspección de las previstas en el artículo 20 de la misma ley.
Reglas o protocolos aplicables. Precisó que tratándose de visitas administrativas en razón de investigaciones sobre soborno trasnacional, existen protocolos de trabajo, con criterios técnicos ampliamente discutidos, que permiten el adecuado desarrollo de las visitas para regular, entre otras cosas, el manejo de la información. En el informe se anexó el “Manual de Visitas Administrativas en las Investigaciones de Corrupción Transnacional en desarrollo de la Ley 1778 de 2016”[69].
Efectos específicos que tendría la declaratoria de inexequibilidad. Indica que las facultades otorgadas son fundamentales para que esta entidad pueda obtener información esencial para adelantar investigaciones administrativas. Así, una eventual declaratoria de inconstitucionalidad generaría cuando menos dos efectos adversos: (i) afectaría sustancialmente la capacidad de la Superintendencia de Sociedades para ejercer de forma efectiva las funciones de investigación y sanción “pues quedaría privada de poderes para obtener información relevante en las investigaciones”[70]; y (ii) impediría el acceso a información de entidades “que no son objeto de supervisión pero que sí se encuentran cubiertas por el ámbito de aplicación de la ley 1778 de 2016 v.gr., entidades sin ánimo de lucro o sociedades supervisadas por otra entidad”[71].
Clases de eventos en que han sido ejercidas las competencias las que se refieren las disposiciones acusadas
Número aproximado de oportunidades en que se han ejercido las facultades
Reglas o protocolos aplicables
Efectos específicos de la declaratoria de inexequibilidad
El Procurador General de la Nación solicita a la Corte que se inhiba de efectuar un pronunciamiento de fondo respecto de las expresiones demandadas del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 y de los artículo 20 y 21 de la Ley 1778 de 2016. Lo anterior en el entendido de que los cargos respecto de la presunta violación de la intimidad, la inviolabilidad del domicilio y el debido proceso, son insuficientes. Subsidiariamente, en caso de que la Corte examine de fondo estos cargos, solicita declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas salvo en lo que se refiere a la expresión “así como cualquier otra prueba consagrada en la ley” contenida en el artículo 59 de la Ley 1480 de 2011.Respecto de esta expresión, el Procurador solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada.
Insuficiencia de los cargos relativos a la presunta violación de la intimidad, la inviolabilidad del domicilio y el debido proceso
Exequibilidad de las normas demandadas, excepto de la expresión “así como cualquier otra prueba consagrada en la ley” contenida en el numeral 4 del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 debe ser declarada exequible condicionadamente
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
En cuanto al tercero de los requisitos anotados, la Corte ha reiterado que se conoce como “concepto de la violación”[88], el cual implica una carga material y no meramente formal, que no se satisface con la presentación de cualquier tipo de razones o motivos, sino que exige unos mínimos argumentativos, que se aprecian a la luz del principio pro actione, de tal suerte que dichas razones o motivos no sean vagos, abstractos, imprecisos o globales, al punto de impedir que surja una verdadera controversia constitucional.
Con el fin de evitar en lo posible un fallo inhibitorio, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la apreciación de los requerimientos precitados debe realizarlo la Corte a la luz del principio pro actione, lo cual, por lo menos, le implica indagar en qué consiste la pretensión del accionante[89].
Por lo demás, es claro que la Corte, al realizar un análisis detallado de los requisitos de procedibilidad de la demanda, puede emitir un fallo inhibitorio. Es importante mencionar que, el análisis que realiza la Corte ya contiene las intervenciones de las entidades oficiales, academia, ciudadanos y el Ministerio Público, y dichas opiniones y conceptos son considerados por este tribunal al momento de tomar una decisión, en la medida que, contienen elementos de juicio relevantes[90]. Por ello, si alguno de los intervinientes en la demanda conceptúa sobre la aptitud de la demanda, esta cuestión puede, y cuando hay solicitud sobre el particular, debe ser analizada por la Sala, incluso con posterioridad al auto admisorio de la demanda.
El Ministerio de Justicia, la Superintendencia de Industria y Comercio, la Superintendencia de Sociedades y la Procuraduría General de la Nación consideran que la demanda no tiene aptitud sustancial pues carece de certeza, pertinencia y suficiencia. Consideran que los cargos expuestos por el demandante están basados en una interpretación hipotética que lo llevan concluir que las disposiciones demandadas: (i) otorgan facultades probatorias que no están jurídicamente delimitadas; y (ii) facultan a las superintendencias a practicar incluso aquellas diligencias probatorias que de acuerdo con la Constitución están sujetas a reserva judicial.
La Corte no comparte la interpretación de estas entidades. En primer lugar, constata que la demanda se soporta sobre razones de inconstitucionalidad que son claras, en tanto, siguen un hilo conductor en la argumentación que, prima facie, permiten comprender la presunta inconformidad entre las normas demandadas y los mandatos constitucionales. De igual manera, los argumentos expuestos por el demandante cumplen con el requisito de certeza, comoquiera que recaen sobre una proposición jurídica que, en primer lugar, se desprende del contenido de las normas acusadas y, en segundo lugar, establece que mediante el ejercicio de las facultades previstas en dichas normas se podría llegar a vulnerar lo dispuesto en los artículos 15 (derecho a la intimidad), 28 (inviolabilidad del domicilio), y 29 (debido proceso).
Con relación al requisito de especificidad, es posible afirmar que las disposiciones demandadas no establecen de manera detallada las reglas procesales aplicables al ejercicio de las facultades administrativas de la Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia de Sociedades en materia de protección al consumidor y soborno transnacional. Por lo tanto, prima facie, es razonable interpretar que el ejercicio de estas facultades no está jurídicamente delimitado. Por otro lado, podría interpretarse que las disposiciones demandadas facultan a dichas Superintendencias para practicar cualquier prueba contenida en la “ley”. En la medida en que las disposiciones demandadas no distinguen entre “ley” penal y “ley” administrativa etc., en opinión de la Corte, desde un análisis macro no carece de sustento objetivo poder interpretar que se faculta a dichas Superintendencias a realizar incluso aquellas diligencias probatorias que de acuerdo con la Constitución y el Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004) están sujetas a reserva judicial.
A partir de estas razones, colige la Corte que los cargos propuestos en la demanda sobre presunta vulneración a lo dispuesto en los artículos 15 (derecho a la intimidad), 28 (inviolabilidad del domicilio) y 29 (debido proceso) de la Constitución, generan una duda mínima sobre la constitucionalidad de las normas demandadas. Por lo cual, la demanda supera el análisis sobre la aptitud sustancial. En consecuencia, la Corte procederá a emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la norma acusada.
A efectos de simplificar el análisis de la demanda, la Corte considera que los argumentos del accionante pueden sintetizarse y agruparse de la siguiente manera:
Primer cargo. El numeral 4º (parcial) del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 y los numerales 2º y 3º (parcial) del artículo 20 de la Ley 1778 de 2016, violan lo dispuesto en los artículos 15 (derecho a la intimidad) y 29 (debido proceso) de la Constitución. Afirma el accionante que las competencias administrativas otorgadas a las superintendencias en estas disposiciones resultan excesivamente indeterminadas respecto de: (i) las pruebas cuya práctica pueden ordenar las superintendencias; (ii) el procedimiento que resulta aplicable en su desarrollo; (iii) la información que puede ser solicitada por estas entidades; (iv) los medios de control que son procedentes; y (v) las reglas aplicables a las visitas administrativas de inspección.
Segundo Cargo. El numeral 4º (parcial) del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 y los numerales 2º y 3º (parcial) del artículo 20 de la Ley 1778 de 2016, y los numerales 1º y 2º del artículo 21 de la Ley 1778 de 2016, violan los artículos 15 y 28 de la Constitución por dos razones. Primero, la indeterminación en el alcance de las facultades otorgadas a las superintendencias vulnera el inciso 3º del artículo 15 de la Constitución pues habilita a las superintendencias a emprender actuaciones probatorias que, sin autorización judicial, implican la interceptación, registro y allanamiento de comunicaciones privadas. Por la misma razón viola el artículo 15 de la Carta imponer una sanción a quien, en ejercicio de sus derechos constitucionales, niega el acceso a archivos, documentos, equipos y comunicaciones. Segundo, las facultades son contrarias al artículo 28 (inviolabilidad del domicilio) de la Constitución pues permiten que las superintendencias desarrollen registros al domicilio de las entidades investigadas sin ninguna regla que limite dicha actividad.
Con base en los argumentos planteados por los demandantes y por los intervinientes, corresponde a la Corte resolver:
¿Si el legislador desconoció el derecho a la intimidad (art. 15 de la Constitución) y el derecho al debido proceso (art. 29 de la Constitución) al no prever en el artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 y en los numerales 2º y 3º (parcial) del artículo 20 de la Ley 1778 de 2016 de manera específica (a) las pruebas cuya práctica pueden ordenar las superintendencias; (b) el procedimiento que resulta aplicable en su desarrollo; (c) la información que puede ser solicitada por estas entidades; (d) los medios de control que son procedentes; y (e) las reglas aplicables a las visitas administrativas de inspección ; y
¿Si el legislador desconoció el derecho a la intimidad (art. 15 de la Constitución) y la inviolabilidad del domicilio (art. 28 de la Constitución) al permitir que (a) el artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 y los numerales 2º y 3º (parcial) del artículo 20 de la Ley 1778 de 2016, faculten a las superintendencias para practicar cualquier prueba consagrada en la ley, sin especificar si dichas facultades comprenden incluso la posibilidad de realizar las diligencias probatorias que de acuerdo con la Constitución están sujetas a reserva judicial; y (b) el artículo 21 de la Ley 1778 de 2016 habilite a la Superintendencia de Sociedades a imponer multa a las personas jurídicas que impidan a los funcionarios acceder a sus archivos
A continuación, la Corte pasará analizar cada uno de los problemas jurídicos formulados por separado.
LAS FACULTADES ADMINISTRATIVAS Y, EN PARTICULAR, LAS COMPETENCIAS PROBATORIAS QUE LAS DISPOSICIONES DEMANDADAS LE OTORGAN A LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Y LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES DEBEN EJERCERSE A LA LUZ DE LO DISPUESTO EN EL CPACA Y EN EL CGP
El demandante señala que las disposiciones demandadas vulneran el derecho a la intimidad (art. 15 Superior) y el debido proceso (art. 29 de la Constitución) pues las facultades administrativas y, en particular, las competencias probatorias allí contenidas son indeterminadas y no se encuentran jurídicamente limitadas respecto de (i) las pruebas cuya práctica pueden ordenar las superintendencias; (ii) el procedimiento que resulta aplicable en su desarrollo; (iii) la información que puede ser solicitada; (iv) los medios de control que son procedentes; y (v) las reglas aplicables a las visitas administrativas de inspección.
Señala la Corte que las disposiciones demandadas le otorgan a la SIC y la Superintendencia de Sociedades la facultad de practicar cualquier prueba consagrada en la ley en el marco de las investigaciones administrativas que adelantan para verificar el cumplimiento de las disposiciones legales en materia de protección al consumidor, competencia y datos, y prohibición del soborno transnacional, respectivamente.
Así mismo, de una lectura literal de las disposiciones demandadas, las mismas no establecen de manera específica las reglas procesales aplicables al ejercicio de las facultades administrativas allí contenidas. De lo anterior se sigue que las disposiciones demandadas son entonces demasiado amplias en la medida en la que no realizan ciertas precisiones que garanticen plenamente el derecho al debido proceso. En consecuencia, como se explicará en detalle a continuación para que las disposiciones demandadas constituyan una garantía a dicho derecho debe precisarse que las competencias probatorias de las mencionadas superintendencias deben ejercerse a la luz de lo dispuesto en el CPACA y el CGP. Es claro para la Sala que dicho condicionamiento permite integrar el régimen normativo y el procedimiento aplicable a estas facultades. Además, las superintendencias únicamente pueden practicar pruebas y solicitar documentos que tengan una relación de conexidad con sus funciones y el objeto de la investigación.
A continuación, la Corte pasará a explicar en detalle la forma en que las competencias previstas en las disposiciones demandadas, deben ejercerse a la luz de lo dispuesto en el CPACA y el CGP.
Como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte, no existe una definición unívoca y de orden legal de las actividades de inspección, vigilancia y control. Si bien la propia Constitución, en artículos como el 189, emplea estos términos, ni el constituyente ni el legislador han adoptado una definición única aplicable a todas las áreas del Derecho[91]. En la misma sentencia C-570 de 2012, este Tribunal concluyó que las funciones de inspección, vigilancia y control se caracterizan por lo siguiente: (i) la función de inspección se relaciona con la posibilidad de solicitar y/o verificar información o documentos en poder de las entidades sujetas a control; (ii) la vigilancia alude al seguimiento y evaluación de las actividades de la autoridad vigilada; y (iii) el control en estricto sentido se refiere a la posibilidad del ente que ejerce la función de ordenar correctivos, que pueden llevar hasta la revocatoria de la decisión del controlado y la imposición de sanciones. Como se puede apreciar, la inspección y la vigilancia podrían clasificarse como mecanismos leves o intermedios de control, cuya finalidad es detectar irregularidades en la prestación de un servicio, mientras el control conlleva el poder de adoptar correctivos, es decir, de incidir directamente en las decisiones del ente sujeto a control.
Adicionalmente, es claro que dichas funciones deben ser ejercidas con estricto apego a lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución el cual establece que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.” La Corte Constitucional ha definido el debido proceso administrativo como el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, “materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa”[92]. Por lo tanto, las actividades de inspección, vigilancia y control están sujetas a la observancia de las normas de procedimiento especial que regulen su alcance, y en ausencia de norma especial se deberá dar aplicación al procedimiento general del CPACA en lo que resulte pertinente.
En el caso de las disposiciones demandadas, el artículo 59 (4) de la Ley 1480 de 2011 establece -entre otros- que la SIC está facultada para “Practicar visitas de inspección, así como cualquier otra prueba consagrada en la ley, con el fin de verificar hechos o circunstancias relacionadas con el cumplimiento de las disposiciones a las que se refiere la presente ley” (Subrayado fuera de texto original). De esta forma, ante la amplitud de dicha facultad y con el ánimo de garantizar el derecho al debido proceso debe precisarse que dicha competencia debe ejercerse a la luz de lo dispuesto en el CPACA y el CGP.
En este sentido, el artículo 60 de la Ley 1480 de 2011 establece que la SIC impondrá sanciones administrativas previa investigación, de acuerdo con el procedimiento establecido en el CPACA. Por su parte, el artículo 34 del CPACA, dispone que “[l]as actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales”. Así, la remisión que el artículo 60 de la Ley 1480 de 2011 hace al CPACA supone que, a menos que se encuentren establecidas reglas especiales, el ejercicio de las facultades administrativas de la SIC, y en particular las reglas aplicables al trámite administrativo, serán aquellas dispuestas en el CPACA.
La Ley 1480 de 2011 no dispone nada específico respecto de las pruebas que pueden practicarse en el trámite administrativo ni el procedimiento aplicable a su práctica. De esta forma resulta aplicable el artículo 40 del CPACA conforme al cual (i) “(d)urante la actuación administrativa y hasta antes de que se profiera la decisión de fondo se podrán aportar, pedir y practicar pruebas de oficio o a petición del interesado sin requisitos especiales” (se resalta); y (ii) serán “admisibles todos los medios de prueba señalados en el Código de Procedimiento Civil”. Esta segunda remisión tiene como efecto que los medios de prueba a disposición de la SIC cuando ejerce funciones administrativas son los que se encontraban establecidos en el Código de Procedimiento Civil y, como consecuencia de su derogatoria, en el actual CGP. A su vez, el artículo 165 de este último ha previsto que son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección, los documentos, los indicios y los informes.
Al precisar el alcance del artículo 40 de la Ley 1437 de 2011, la sentencia C-610 de 2012 indicó que dicha disposición “se inserta en la “Parte Primera” del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que contiene el catálogo de normas que se aplican al procedimiento administrativo, es decir a las actuaciones desarrolladas por todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas (art. 2°)”. Destacó además que “(f)orma parte así mismo del título III, capítulo I (Arts. 34 a 45) que compila las reglas generales sobre el procedimiento administrativo común y general”. Igualmente, en tercer lugar, refirió que dicha disposición “contiene las reglas que regulan la aducción, solicitud y práctica de pruebas de oficio o a petición del interesado, durante la actuación administrativa, a saber: (i) la no exigencia de requisitos especiales; (ii) la improcedencia de recursos contra el acto que decida la solicitud de pruebas; (iii) la preservación de la oportunidad, para que antes de que se dicte una decisión de fondo, el interesado controvierta las pruebas aportadas o practicadas dentro de la actuación; (iv) la subvención de las pruebas por parte de quien o quienes las soliciten; (v) la admisibilidad de todos los medios de prueba establecidos en el Código de Procedimiento Civil”.
Por otra parte, es importante resaltar, que la remisión que opera por virtud del artículo 40 del CPACA permite igualmente identificar el régimen de impugnación de los actos administrativos que profiera la SIC en el ejercicio de sus funciones de inspección vigilancia y control. Así, el régimen de impugnación de los actos administrativos se encuentra regulado en el capítulo VI del CPACA (art. 74-82). En este sentido, en la sentencia C-034 de 2014 la Corte señaló que en cada caso concreto debe realizarse el control de las actuaciones de las autoridades administrativas, y frente a dichas actuaciones el investigado tendrá a su disposición diversas opciones para aportar pruebas y controvertirlas[93].
En esta línea, advierte la Corte que las visitas de inspección son diligencias administrativas en las que la SIC recauda diferentes elementos probatorios, relacionados con el objeto de la investigación en cada caso, que se den en el marco de las funciones de la SIC. El hecho de que los investigados no puedan recurrir la decisión de realizar una visita de inspección no significa que las reglas referentes al decreto, práctica, contradicción y admisibilidad de las pruebas no sean aplicables. Por el contrario, como se expuso, estas reglas resultan plenamente aplicables y por tanto el derecho de defensa de los investigados no se ve afectado[94]. Una vez iniciada la investigación administrativa los investigados podrán contradecir todas las pruebas y podrán alegar, por ejemplo, que los documentos que fueron recaudados durante las visitas de inspección carecen de pertinencia, utilidad y conducencia y por tanto deben ser rechazados, situación que debe ser analizada en cada caso concreto por el juez competente.
Es importante resaltar que las facultades probatorias de la SIC se encuentran delimitadas en cuanto a su objeto y tema de la prueba[95]. En cuanto al objeto, es importante resaltar que la jurisprudencia constitucional ha señalado que en el marco de investigaciones administrativas, las autoridades administrativas, tales como la SIC, únicamente pueden solicitar los documentos que tengan una relación de conexidad con el ejercicio de las funciones que le corresponden[96].
En este caso, el título del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 así como su primer inciso, indican que la competencia de la SIC prevista en el numeral 4º corresponde al ejercicio de facultades administrativas en materia de protección al consumidor. En efecto, ella se vincula al desarrollo de las investigaciones administrativas dirigidas, primero, a determinar si se han cumplido las normas de protección al consumidor y, de no ser así, segundo, a adoptar las medidas sancionatorias que correspondan. Conforme a lo anterior, si en el asunto bajo examen las facultades de la SIC se activan exclusivamente respecto de la aplicación del régimen de protección del consumidor, es claro que esta sólo puede solicitar información que guarde una relación de conexidad con el ejercicio de esa función.
En adición a lo expuesto, la Corte encuentra que el texto del numeral 4º del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 delimita el tema de prueba al indicar que su práctica debe hallarse encaminada a verificar los hechos o circunstancias relacionados con el cumplimiento de las disposiciones del Estatuto del Consumidor. Tal circunstancia implica que la SIC tiene delimitadas sus competencias, sin que su ejercicio pueda ir más allá de lo estrictamente necesario para el cumplimiento de las facultades de investigación, sanción y seguimiento establecidas en la mencionada ley. Si ello ocurriera, los afectados podrán acudir a la jurisdicción competente en caso de estimar necesario cuestionar las decisiones respectivas en los términos previstos en las normas aplicables.
Asimismo, considera la Sala que en lo que respecta a la prueba, este asunto se encuentra delimitado por las reglas generales de admisión de la prueba contenidas en el CGP. Al respecto, el artículo 168 del CGP señala que se deberán rechazar las pruebas “ilícitas, las notoriamente impertinentes, las inconducentes y las manifiestamente superfluas o inútiles.” Las pruebas impertinentes son aquellas que no guardan relación con el litigio.
Por último, el demandante argumenta que las disposiciones demandadas (i) en general, no establecen reglas específicas para el trámite y forma de llevar a cabo las visitas de inspección; (ii) en específico, no señalan “cómo se forma la decisión sobre la visita de inspección” y además permiten que estas visitas se lleven a cabo sin necesidad de una notificación previa a los investigados. Esta indeterminación vulneraría el principio de reserva de ley en la medida en que estas visitas afectan derechos fundamentales. La Corte no comparte los argumentos del demandante por las siguientes razones:
Primero, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte “no están sujetas a esa reserva especial aquellas disposiciones procesales cuyo objeto no consista en establecer limitaciones o restricciones a derechos fundamentales garantizados por la Carta, y en particular al debido proceso, sino que, por el contrario, se orienten a establecer, en un caso concreto, los mecanismos adecuados para la efectividad de un deber que se deriva de la propia Constitución, sin hacer, de manera general, una regulación integral del procedimiento”[97]. Pues bien, si bien las visitas de inspección no cuentan con una regulación integral del procedimiento, se encuentran definidos lineamientos para el ejercicio de una función legal que le corresponde a la superintendencia, y que a su turno dicha función debe ser ejercida a la luz de lo dispuesto en el CPACA y en el CGP.
Segundo, no existe un deber constitucional ni legal en cabeza de las superintendencias de informar, previamente, la realización de las vistas de inspección pues: (i) como se expondrá en la sección E infra, las visitas administrativas de inspección no son diligencias o actuaciones cuya práctica requiera autorización judicial previa o control de legalidad posterior; (ii) la práctica de visitas de inspección sin previo aviso no vulnera el debido proceso administrativo. Los materiales probatorios que sean recaudados durante estas diligencias serán -en cada caso concreto- objeto de contradicción en las oportunidades procesales ordinarias, por lo tanto, los sujetos investigados no verán afectado su derecho de defensa[98]; y (iii) la práctica de visitas de inspección sin previo aviso persigue una finalidad legítima consistente en fortalecer las facultades administrativas de las superintendencias. En este sentido, tal y como lo ha señalado el Consejo de Estado[99], la finalidad de las visitas administrativas es la de recaudar las pruebas necesarias para determinar si las entidades investigadas están cumpliendo con sus obligaciones legales. Naturalmente, dicha finalidad se vería obstaculizada si no se garantizara el “factor sorpresa” pues el aviso permitiría que el sujeto investigado ocultara información relevante[100].
Por las razones expuestas, la Corte concluye que las facultades administrativas, y en particular, las competencias probatorias de la SIC otorgadas por el art. 59(4) de la Ley 1480 de 2001 se deben ejercer a la luz de lo dispuesto en el CPACA y en el CGP, con el ánimo de evitar cualquier margen de indeterminación sobre la función y ejercicio de la misma por parte de la mencionada Superintendencia. Asimismo, evidencia la Corte que las facultades probatorias de la SIC se encuentran delimitadas en cuanto al objeto y tema de la prueba, en la medida en que, la SIC sólo podrá solicitar información que guarde una relación de conexidad con el ejercicio de su funciones (en el caso de la norma demandada, asuntos relacionados con protección al consumidor), y específicamente con los hechos investigados.
Los numerales 2º y 3º del artículo 20 de la Ley 1778 de 2016 establecen que la Superintendencia de Sociedades está facultada para “realizar visitas de inspección, decretar y practicar pruebas y recaudar toda la información conducente”, y puede “solicitar el suministro de datos e informes”. Las consideraciones realizadas respecto de la delimitación jurídica de las facultades de la SIC (ver supra, numerales 21 a 34), resultan plenamente aplicables a efectos de analizar las funciones asignadas a la Superintendencia de Sociedades en la Ley 1778 de 2016. Por lo cual, a continuación, la Corte se concentrará en explicar en el caso concreto y con el ánimo de garantizar el derecho al debido proceso, la razón por la cual dicha competencia debe ejercerse a la luz de lo dispuesto en el CPACA y el CGP; las demás consideraciones expuestas en los mencionados numerales deberán ser también aplicables al caso de las funciones atribuidas a la Superintendencia de Sociedades en las normas demandadas.
En este sentido, en el capítulo III de la Ley 1778 de 2016, del que hacen parte las disposiciones demandadas (arts. 20 y 21), contiene remisiones expresas al CPACA y el CGP respecto de los medios de prueba, el procedimiento aplicable y los medios de control. En efecto se dispone (i) que el período probatorio tendrá el término prescrito en el artículo 48 de la Ley 1437 de 2011, pudiendo ser prorrogado una sola vez cuando se requiera ayuda jurídica recíproca; y (ii) que para el cumplimiento de sus funciones la mencionada superintendencia puede (a) realizar visitas de inspección, practicar pruebas y recaudar toda la información conducente; (b) solicitar a las personas naturales y jurídicas el suministro de datos, informes, libros y papeles de comercio que se requieran para el esclarecimiento de los hechos; y (c) interrogar, bajo juramento y con observancia de las formalidades previstas para esta clase de pruebas en el CGP, a cualquier persona cuyo testimonio pueda resultar útil. Con el fin de asegurar la obtención de los documentos requeridos, prevé la imposición de sanciones a las personas jurídicas cuando impidan o no autoricen el acceso a los archivos previendo, además, que tal sanción se aplica sin perjuicio de la obligación de suministrar o permitir el acceso a la información o a los documentos requeridos.
Por otro lado, el artículo 8 de la Ley 1778 de 2016, que hace parte de las disposiciones procedimentales, prescribe que las actuaciones administrativas de la Superintendencia de Sociedades tendientes a determinar la responsabilidad de las personas jurídicas por la conducta prevista en el artículo 2° de esta ley, se regirán por las disposiciones especiales del presente capítulo. Seguidamente establece que, en lo no previsto por la ley, se aplicarán las disposiciones de la parte primera de la Ley 1437 de 2011 o las normas que la modifiquen. Esta remisión expresa al CPACA, armoniza además con el artículo 1º de la misma Ley 1778 de 2016 al prescribir que la Superintendencia de Sociedades debe interpretar y aplicar las disposiciones que regulan los procedimientos administrativos previstos en la ley, a la luz de los principios consagrados en la primera parte de la Ley 1437 de 2011 y en especial de los principios de debido proceso, igualdad, imparcialidad, presunción de inocencia, proporcionalidad de la sanción, seguridad jurídica, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad.
Por lo demás, el contexto normativo del que hacen parte las atribuciones cuestionadas, hace posible fijar el objeto y tema de prueba lo que implica una limitación material a la ejecución de dichas atribuciones. En efecto, su ejercicio solo será posible cuando se encaminen a determinarla responsabilidad de las personas jurídicas por la conducta tipificada de manera detallada en el artículo 2° de esta ley (soborno internacional)[101].
En conclusión, las facultades administrativas otorgadas a las superintendencias por virtud de lo dispuesto en el artículo 59.4 de la Ley 1480 de 2011 y el artículo 20 de la Ley 1778 de 2016 no son contrarias a la Constitución, siempre que las mismas sean ejercidas a la luz de lo dispuesto en el CPACA y en el CGP, por cuanto:
Primero, el CPACA y el CGP permiten integrar el régimen normativo aplicable a las facultades administrativas de las superintendencias en lo relativo a: (a) los medios de prueba que pueden ser practicados; (b) el trámite aplicable al ejercicio de las facultades administrativas, y en particular, al decreto y práctica de pruebas; y (c) el régimen de impugnación y control de los actos administrativas que se profieran en el marco de las investigaciones.
Segundo, las atribuciones de las mencionadas superintendencias en las disposiciones demandadas están delimitadas en cuanto al objeto y tema de la prueba pues tienen como finalidad que en el curso de investigaciones administrativas adelantadas por la SIC y la Superintendencia de Sociedades, pueda determinarse el cumplimiento de las normas de protección al consumidor y de aquellas que prohíben el soborno transnacional.
Tercero, como se expondrá en la sección E infra, las visitas administrativas de inspección no son diligencias o actuaciones cuya práctica requiera autorización judicial previa o control de legalidad posterior, por lo cual, no vulnera el derecho al debido proceso que las visitas de inspección sean realizadas sin previa notificación a los investigados. Los medios probatorios que sean recaudados durante estas diligencias serán objeto de contradicción en las oportunidades procesales ordinarias, por lo tanto, los sujetos investigados no verán afectado su derecho de defensa, situación que debe ser analizada en cada caso concreto por el juez competente. Finalmente, la práctica de visitas de inspección sin previo aviso persigue una finalidad legítima, en el sentido de permitir recaudar las pruebas necesarias para definir si las entidades investigadas están dando cumplimiento a sus obligaciones legales. Dicha finalidad se vería obstaculizada si no se garantizara el “factor sorpresa” pues el aviso permitiría que el sujeto investigado ocultara información relevante.
LA SIC Y LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES NO PUEDEN REALIZAR INTERCEPTACIONES O REGISTROS NI OTRAS ACTIVIDADES PROBATORIAS QUE, SEGÚN LA CONSTITUCIÓN, SE ENCUENTRAN SOMETIDAS A RESERVA JUDICIAL
Los numerales 2º y 3º (parcial) del artículo 20 de la Ley 1778 de 2016 establecen que la Superintendencia de Sociedades tiene la facultad de “realizar visitas de inspección, decretar y practicar pruebas y recaudar toda la información conducente”, así como de “solicitar el suministro de datos e informes”. Por su parte, el numeral 4º (parcial) del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 establece que la SIC está facultada para realizar visitas de inspección y “practicar cualquier otra prueba consagrada en la ley”.
El demandante señala que estas facultades probatorias son contrarias a la Constitución por dos razones. En primer lugar, la indeterminación de estas disposiciones vulnera lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 15 de la Constitución pues habilita a las superintendencias a (i) practicar cualquier tipo de prueba; (ii) aplicar normas del Código de Procedimiento Penal; (iii) solicitar todo tipo de información incorporada en dispositivos electrónicos; y (iv) emprender actuaciones probatorias que, sin autorización judicial, implican la interceptación, de comunicaciones privadas o el registro del domicilio. En segundo lugar, las facultades son contrarias al artículo 28 de la Constitución (inviolabilidad del domicilio) pues permiten que las superintendencias desarrollen registros al domicilio de las entidades investigadas sin ninguna regla que limite dicha actividad.
La Corte considera que la interpretación del demandante es una interpretación razonable, sin embargo, no es la única interpretación posible de las disposiciones demandadas. En efecto, la lectura de las disposiciones acusadas podría conducir a dos interpretaciones:
Interpretación No. 1: Las disposiciones demandadas otorgan a las superintendencias la facultad para que, en ejercicio de funciones administrativas y particularmente durante las visitas administrativas de inspección, practiquen cualquier tipo de pruebas, incluyendo aquellas cuyo desarrollo se encuentra sometido a reserva o control judicial - allanamiento de domicilio, interceptación de comunicaciones y registro de documentos-. Las disposiciones demandadas establecen que las superintendencias pueden practicar cualquier prueba dispuesta en la “ley”. Por lo tanto, es posible interpretar, que las superintendencias pueden practicar incluso aquellas diligencias probatorias y medios de prueba dispuestos en la ley penal -Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004)[102]-.
Interpretación No. 2: Las disposiciones demandadas no otorgan a las superintendencias la facultad de practicar pruebas ni realizar diligencias o actuaciones probatorias sometidas a reserva o control judicial cuando estas ejercen facultades administrativas y realizan visitas administrativas de inspección. Una lectura sistemática de las disposiciones demandadas a la luz del CPACA y de la remisión que este hace al CGP, permite concluir que las superintendencias únicamente pueden practicar las pruebas contenidas en dichos cuerpos normativos, en el marco de una diligencia administrativa, como lo es la visita de inspección. En efecto, ni el registro o interceptación de la correspondencia o comunicaciones privadas, ni el allanamiento del domicilio, se prevén específicamente como medios de prueba en el CGP al que remite el artículo 40 del CPACA.
Con fundamento en el principio de conservación del derecho, las normas “sólo pueden ser excluidas del ordenamiento cuando de su tenor literal no se puede derivar una interpretación acorde con el Texto Superior”[103]. Por ello, cuando se constata que una norma admite dos o más posibles interpretaciones, una de las cuales se ajusta a la Constitución, no es posible declarar su inconstitucionalidad. En estos casos la Corte debe (i) establecer la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las interpretaciones que surgen de la disposición acusada[104]; y (ii) emitir una sentencia interpretativa condicionando la validez del artículo a la interpretación que desarrolla el texto constitucional[105].
A juicio de este Tribunal la primera interpretación se opone a la Constitución dado que la interceptación de comunicaciones, el registro o allanamiento del domicilio, son actividades probatorias sometidas a un régimen estricto de reserva judicial que se desprende de los artículos 15 (inciso 3°), 28 y 250 de la Constitución[106]. Por lo tanto, esta interpretación debe ser expulsada del ordenamiento jurídico en el entendido que las superintendencias, al ejercer facultades administrativas y en particular, durante las visitas administrativas de inspección únicamente están facultadas para practicar los medios de prueba dispuestos en el CPACA y en el CGP, de esta forma, en ejercicio de las competencias atribuidas en las normas demandadas no comprende la realización de interceptaciones o registros ni otras actividades probatorias que, según la Constitución, se encuentran sometidas a reserva judicial, y así procederá entonces el Tribunal a condicionar la lectura de las disposiciones demandadas.
Adicionalmente, se debe señalar que a lo largo del trámite constitucional, y en particular a partir de la lectura de las intervenciones, la Corte constató que existe un debate jurídico en torno a (i) la naturaleza y fundamento constitucional de la visitas de inspección, y si las mismas son o no violatorias del derecho al domicilio de las personas jurídicas; y (ii) la calificación jurídica que debe dársele a (a) el ingreso de funcionarios de las superintendencias a los establecimientos de comercio de las investigadas; (b) las solicitudes de documentos; y (c) la copia de la información contenida en las computadores, tablets y correos electrónicos de las empresas. Respecto de estos temas, de los argumentos expuestos por los intervinientes, la Corte ha identificado dos posiciones que pueden sintetizarse de la siguiente manera:
El inciso 4º del artículo 15 de la Constitución establece que en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia e intervención del Estado “podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la ley”. Esta facultad constitucional en cabeza de las superintendencias se encuentra desarrollada legalmente en diversas disposiciones.
Las visitas administrativas de inspección son diligencias probatorias encaminadas a que las superintendencias ejerzan las facultades administrativas que por ley les corresponden y soliciten los documentos privados[107] que requieren para el debido cumplimiento de sus funciones de inspección, vigilancia y control. Por ello, la Corte Constitucional[108], el Consejo de Estado[109], y Tribunales Superiores del Distrito[110] han señalado que la realización de visitas de inspección encuentra fundamento constitucional en el inciso 4º del artículo 15 de la Constitución.
Con fundamento en lo anterior, es importante resaltar que el artículo 61 del Código de Comercio, establece que “[l]os libros y papeles del comerciante no podrán examinarse por personas distintas de sus propietarios o personas autorizadas para ello, sino para los fines indicados en la Constitución Nacional y mediante orden de autoridad competente.” En el mismo sentido, el artículo 27 de la Ley 1437 de 2011 establece que “el carácter reservado de una información o de determinados documentos, no será oponible (…) a las autoridades administrativas que siendo constitucional o legalmente competentes para ello, los soliciten para el debido ejercicio de sus funciones (…)”[111]. Por su parte, el artículo 10 de la Ley 1581 de 2012 establece que no se requiere que el titular de un dato personal autorice su entrega cuando se trate de información requerida por una entidad pública o administrativa en ejercicio de sus funciones legales o por orden judicial.
La Corte Constitucional se ha pronunciado respecto de la facultad de las autoridades administrativas-tales como las superintendencias- de exigir “libros de contabilidad y demás documentos privados” en repetidas ocasiones[112]. Al respecto, ha señalado que esta facultad no vulnera el derecho a la intimidad[113] de las personas sujetas a su inspección, vigilancia y control precisamente porque el inciso 4º del artículo 15 la Constitución faculta a quienes ejercen inspección, vigilancia y control -en este caso a las superintendencias- a solicitar y examinar dichos documentos privados[114]. Sin embargo, como se advirtió anteriormente, en ejercicio de dichas facultades las superintendencias (i) únicamente pueden solicitar información si están constitucional y legalmente habilitadas para ello y; (ii) solo pueden solicitar información que guarde una relación de “conexidad con el ejercicio de las funciones de estas autoridades”[115].
Por consiguiente, el derecho a la intimidad de las personas sometidas a la inspección, vigilancia y control de las superintendencias no se ve vulnerado cuando estas solicitan documentos privados, informes, libros y papeles del comerciante que guarden conexidad con el ejercicio de las funciones que por ley les corresponden. Así lo señaló la Corte en la sentencia T-787 de 2004 al indicar que: “no corresponde al fuero personal o privado de los sujetos, la obligación de presentar libros de contabilidad y demás papeles del comerciante, pues el artículo 15 de la Constitución Política, los somete al escrutinio fiscal, a la inspección de la Administración y al control judicial, en los casos y bajo las condiciones que señale la ley.” Igual posición ha adoptado el Consejo de Estado al afirmar que “en los términos del artículo 15 constitucional, no habría en principio una violación del derecho a la intimidad, pues precisamente dicho artículo establece“…Para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la ley (...)”[116].
De esta forma, en el marco de las visitas de inspección, las superintendencias están facultadas para, entre otras: (i) ingresar a las instalaciones de las empresas y examinar sus archivos[117]; (ii) recaudar toda la información conducente para verificar el cumplimiento de las disposiciones legales cuyo control les compete[118]; (iii) solicitar a las personas naturales y jurídicas el suministro de datos, informes, libros y papeles de comercio que se requieran para el correcto ejercicio de sus funciones; y (iv) tomar declaraciones de los funcionarios de la empresa[119].
El inciso tercero del artículo 15 de la Constitución establece que “La correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables. Sólo pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los casos y con las formalidades que establezca la ley”. Como se expuso, el demandante y otros intervinientes afirman que la revisión, búsqueda y retención de documentos realizadas por las superintendencias durante las visitas de inspección constituyen un registro e interceptación de la correspondencia privada que requiere autorización judicial en los términos del inciso 3º del artículo 15 de la Constitución. Por ello, afirman que es inconstitucional que las superintendencias puedan exigir la entrega de los documentos que reposan en los computadores y tablets de las empresas y tomar copia de los mensajes enviados a través de los correos electrónicos institucionales. En su concepto, esta facultad desborda las competencias a las que se refiere el inciso 4º del artículo 15 de la Constitución.
Sobre el particular, la Corte no comparte dicha interpretación. La revisión, búsqueda y retención de documentos que realicen las superintendencias en el marco de sus visitas de inspección, no vulneran, en principio, un ámbito protegido del derecho a la intimidad de las personas jurídicas investigadas. Por lo tanto, no pueden ser catalogadas como un registro e interceptación siempre que sean realizadas en el marco de la facultad dispuesta en el inciso 4º del artículo 15 de la Constitución y con observancia de los lineamientos fijados por la jurisprudencia constitucional.
En su jurisprudencia, la Corte Constitucional ha precisado que el elemento definitorio del registro y las interceptaciones a las que hace referencia el inciso 3º del artículo 15 de la Constitución, es que se trata de “medidas que interfieren entonces objetivamente en la intimidad”[120]. Es decir, se trata de actuaciones que versan “sobre ámbitos de libertad o de derecho fundamental protegidos”[121]. Por su parte ha definido cada una de estas diligencias en los siguientes términos: (i) el registro como una búsqueda con el fin de hallar elementos relevantes para una investigación o indagación penal, o con el de capturar a un individuo con las debidas garantías[122]; y (ii) la interceptación consiste en “la retención provisional de correspondencia postal, o en la intervención de otros conductos de comunicación tecnológica (redes), con el fin de conocer el contenido de los mensajes, y de vigilarlos o de capturarlos por medios técnicos”[123].
Como se expuso, las visitas de inspección son diligencias probatorias a través de las cuales las superintendencias ejercen la facultad constitucional de exigir la presentación de “documentos privados” o “documentos del comerciante” contenida en el inciso 4º del artículo 15 de la Constitución. Por lo tanto, la revisión, búsqueda y retención de aquellos documentos que se enmarquen en la categoría de “documentos privados”[124] por parte de las superintendencias no vulnera ni interfiere con el derecho a la intimidad de las investigadas y por tanto no puede catalogarse como un registro o interceptación de comunicaciones privadas sometidos a reserva judicial. Así, la Corte no comparte la interpretación del demandante por virtud de la cual la revisión de los documentos contenidos en computadores, tablets y correos electrónicos institucionales, es decir de propiedad de las empresas y para fines empresariales, constituyen una interceptación o registro en los términos del inciso 3º del artículo 15 de la Constitución. De acuerdo con lo expuesto, los documentos contenidos en dichos medios, en principio, están relacionados con la actividad del comerciante. Por ello, harían parte de la categoría de “documentos privados” a los que las superintendencias pueden acceder para fines de inspección y vigilancia en virtud del inciso 4º del artículo 15 de la Constitución[125].
Esta misma posición ha sido sostenida por la Corte Suprema de Justicia[126], el Tribunal Superior de Bogotá[127] y el Consejo de Estado[128]. Estos tribunales han indicado que los documentos que reposan en computadores y correos institucionales de las empresas investigadas y mensajes de datos enviados a través de dichos correos son informaciónempresarial[129], es decir “documentos privados” y “papeles del comerciante” a los que las superintendencias pueden acceder en virtud del inciso 4º del artículo 15 de la Constitución. Respecto de estos documentos no opera el requisito de reserva judicial dispuesto en el inciso 3º del artículo 15 de la Constitución siempre que la solicitud de entrega de estos documentos tenga en general, una relación de conexidad con el ejercicio de sus funciones administrativas, y en particular, esté relacionada con el objeto de la investigación.
El artículo 28 de la Constitución establece la garantía de inviolabilidad del domicilio al señalar que el domicilio solo puede ser registrado en “virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente”. La Corte, considera que el ingreso al domicilio corporativo de las empresas investigadas durante las visitas de inspección por parte de funcionarios de las superintendencias no constituye un registro del domicilio y por lo tanto dichas visitas no son contrarias a la inviolabilidad del domicilio por dos razones: (i) no violan un ámbito de protección del derecho a la intimidad; y (ii) las superintendencias no están facultadas para ingresar en contra de la voluntad de los investigados.
La garantía de inviolabilidad del domicilio únicamente opera de manera inmediata, automática y plena respecto del domicilio personal (domicilio en sentido estricto), y no respecto del domicilio corporativo (domicilio en sentido amplio).[130] La Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que las exigencias propias de los allanamientos y registros del domicilio (reserva judicial) tienen como finalidad “la protección del derecho fundamental a la intimidad, el cual se asocia con el domicilio personal”[131] es decir, “espacios en donde las personas desarrollan de manera inmediata su derecho a la intimidad”[132].
En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha señalado que en el domicilio corporativo el ámbito de protección del derecho a la intimidad es reducido y por tanto la reserva judicial para realizar registros “no opera automáticamente”[133]. En particular, la Corte ha señalado que el ingreso de las autoridades públicas al domicilio corporativo de las empresas que tenga por objeto recaudar evidencias necesarias para el debido cumplimiento de sus funciones, no constituye una injerencia en un ámbito protegido del derecho a la intimidad de las personas jurídicas y por lo tanto no puede ser catalogado como un registro de domicilio sujeto a reserva judicial[134].
De esta forma, el ingreso de los funcionarios de las superintendencias al domicilio corporativo de las empresas investigadas durante una visita de inspección que tenga por objeto verificar el cumplimiento de las normas de protección al consumidor (en el caso de las disposiciones demandadas) y aquellas que prohíben el soborno transnacional no supone, en principio, un allanamiento o registro del domicilio.
Por otro lado, la Corte resalta que la diligencia de allanamiento y registro del domicilio ha sido definida como el ingreso de las autoridades “a un bien privado, incluso contra la voluntad del titular del derecho de dominio, de su poseedor o de su tenedor”[135] (Subrayado fuera de texto original). Como puede verse, la posibilidad de realizar la diligencia en contra de la voluntad del dueño, es un elemento esencial de su definición.
Al respecto, la Corte considera importante resaltar que las disposiciones demandadas no autorizan que en contra de la voluntad del investigado pueda realizarse la inspección o visita. Como se dejó dicho, el investigado puede negarse a su realización y, en ese caso, serán aplicables las consecuencias jurídicas que prevé el ordenamiento. Se trata de una situación sustancialmente diferente a la que se configura cuando se adopta la decisión de practicar un allanamiento en materia penal dado que, en esos eventos, resulta procedente la aplicación de la fuerza a fin de practicar la diligencia respectiva. De hecho, así lo destacó la SIC en el informe que presentó a la Corte respecto de los protocolos que sigue para la práctica de las inspecciones o visitas, sin que el demandante hubiera aportado razones que puedan justificar una conclusión diferente.
Por último, debe la Corte analizar la constitucionalidad del artículo 21 de la Ley 1778 de 2016 que dispone que las personas jurídicas que impidan o no autoricen el acceso a sus archivos a los funcionarios competentes de la Superintendencia de Sociedades, serán sancionadas con multa. Como se expuso, el demandante sostiene que es contrario a la Constitución establecer “una sanción en contra de quien, en ejercicio de sus derechos constitucionales, niegue el acceso a archivos, documentos, equipos y comunicaciones, frente a los cuales, las Superintendencias carecen de la facultad jurídica y constitucional para pedir.”
Las consideraciones expuestas en los párrafos anteriores determinan igualmente la constitucionalidad de la facultad de la Superintendencia de Sociedades de imponer una multa. Es constitucional que la Superintendencia de Sociedades imponga una multa a las sociedades investigadas que impidan o no autoricen el acceso a los archivos que, en los términos descritos en esta sentencia, puedan ser calificados como documentos privados (inciso 4º del artículo 15 de la Constitución). Por el contrario, no será posible imponer multas a las sociedades investigadas cuando estas (i) se opongan a que dicha superintendencia practique pruebas o realice actividades probatorias que de acuerdo con la Constitución están sujetas a reserva judicial; y (ii) se opongan a entregar documentos que no puedan ser considerados como “documentos privados” y no guarden una relación de conexidad con las funciones de la Superintendencia de Sociedades en materia de soborno transnacional y los hechos objeto de investigación.
Con base en dichas consideraciones la Corte declarará la exequibilidad condicionada de las disposiciones demandadas en el entendido de que las competencias allí previstas (i) deben ejercerse a la luz de lo dispuesto en el CPACA y en el CGP; y (ii) no comprenden la realización de interceptaciones o registros ni otras actividades probatorias que, según la Constitución, se encuentran sometidas a reserva judicial.
El demandante solicitó a este Tribunal declarar la inexequibilidad de: (i) el numeral 4º (parcial) del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011; y (ii) los numerales 2º y 3º del artículo 20 y el artículo 21 (parcial) de la Ley 1778 de 2016. Sostuvo el demandante que las disposiciones violan los artículos 15, 28 y 29 de la Constitución principalmente por dos razones. Primero, al no establecer cuál es el régimen jurídico aplicable a las actuaciones administrativas de las superintendencias, en lo relativo al tipo de pruebas que pueden practicar y el desarrollo de las etapas probatorias. Esta indeterminación del régimen jurídico aplicable es contraria a los artículos 15 y 29 de la Constitución. Segundo, las disposiciones acusadas permiten la interceptación de comunicaciones, el registro de correspondencia o el allanamiento del domicilio, lo cual desconoce lo establecido en los artículos 15 –inciso tercero- y 28 de la Constitución, que disponen que estas actividades probatorias están sometidas a reserva judicial.
Respecto del primer cargo, la Corte concluyó que las facultades administrativas otorgadas a las superintendencias por virtud de lo dispuesto en el artículo 59.4 de la Ley 1480 de 2011 y el artículo 20 de la Ley 1778 de 2016 no son contrarias a la Constitución, siempre que las mismas sean ejercidas a la luz de lo dispuesto en el CPACA y en el CGP, por cuanto: (i) el CPACA y el CGP permiten integrar el régimen normativo aplicable a las facultades administrativas de las superintendencias en lo relativo a: (a) los medios de prueba que pueden ser practicados; (b) el trámite aplicable al ejercicio de las facultades administrativas, y en particular, al decreto y práctica de pruebas; y (c) el régimen de impugnación y control de los actos administrativas que se profieran en el marco de las investigaciones; (ii) las atribuciones de las mencionadas superintendencias en las disposiciones demandadas están delimitadas en cuanto al objeto y tema de la prueba pues tienen como finalidad que en el curso de investigaciones administrativas adelantadas por la SIC y la Superintendencia de Sociedades, pueda determinarse el cumplimiento de las normas de protección al consumidor (en el caso particular de las normas demandadas) y de aquellas que prohíben el soborno transnacional; y (iii) las visitas de inspección no son diligencias o actuaciones cuya práctica requiera autorización judicial previa o control de legalidad posterior, por lo cual, no vulnera el derecho al debido proceso que las visitas de inspección sean realizadas sin previa notificación a los investigados. Los medios probatorios que sean recaudados durante estas diligencias serán objeto de contradicción en las oportunidades procesales ordinarias, por lo tanto, los sujetos investigados no verán afectado su derecho de defensa, situación que debe ser analizada en cada caso concreto por el juez competente. Finalmente, la práctica de visitas de inspección sin previo aviso persigue una finalidad legítima, en el sentido de permitir recaudar las pruebas necesarias para definir si las entidades investigadas están dando cumplimiento a sus obligaciones legales. Dicha finalidad se vería obstaculizada si no se garantizara el “factor sorpresa” pues el aviso permitiría que el sujeto investigado ocultara información relevante.
Respecto del segundo cargo, la Corte constató que la lectura de las disposiciones acusadas podría conducir a dos interpretaciones. La primera de ellas, fundada en una interpretación literal, implica que las superintendencias pueden practicar, sin límite temático alguno, cualquier tipo de pruebas, incluyendo aquellas cuyo desarrollo se encuentra sometido a reserva o control judicial. La segunda indica que las disposiciones demandadas, una vez son interpretadas a la luz del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y de la remisión que este hace al Código General del Proceso, excluyen tal interpretación. A juicio de este Tribunal la primera interpretación se opone a la Constitución. Lo anterior, en la medida que, el artículo 15 Superior (derecho a la intimidad), prevé que la realización de interceptaciones o registros y otras actividades probatorias que, según la Constitución, se encuentran sometidas a reserva judicial, requieren de orden judicial. Por lo tanto, dichos medios de prueba no podrían ser practicados por las superintendencias sin la respectiva intervención judicial.
Exequible bajo condicionamiento (Númerales 2° y 3°. En el entendido de que las competencias allí previstas (i) deben ejercerse a la luz de lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el Código General del Proceso, y (ii) no comprenden la realización de interceptaciones o registros ni otras actividades probatorias que, según la Constitución, se encuentran sometidas a reserva judicial de conformidad con la Constitución. ) Artículo 20 LEY_1778_2016_02/02/2016
Exequible bajo condicionamiento (Parcial. En el entendido de que las competencias allí previstas (i) deben ejercerse a la luz de lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el Código General del Proceso, y (ii) no comprenden la realización de interceptaciones o registros ni otras actividades probatorias que, según la Constitución, se encuentran sometidas a reserva judicial de conformidad con la Constitución. ) Artículo 21 LEY_1778_2016_02/02/2016
Exequible bajo condicionamiento (Numeral 4 . En el entendido de que las competencias allí previstas (i) deben ejercerse a la luz de lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el Código General del Proceso, y (ii) no comprenden la realización de interceptaciones o registros ni otras actividades probatorias que, según la Constitución, se encuentran sometidas a reserva judicial de conformidad con la Constitución. ) Artículo 59 LEY_1480_2011_12/10/2011
[107] Así, en la sentencia C-505 de 1999 la Corte estableció que “la reserva judicial cubre la correspondencia privada y los documentos puramente personalespero no se extiende a los libros de contabilidad y documentos con incidencia fiscal, o que se relacionen con la inspección, vigilancia e intervención del Estado” (se resalta). Adicionalmente, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia han señalado que los documentos privados a los que se refiere el inciso 4 del artículo 15 de la Constitución son aquellos documentos que contienen información relacionada con la actividad mercantil que desarrolla el comerciante, las actividades de la compañía o los procesos económicos. Estos incluyen, entre otros, los libros de comercio, los papeles del comerciante, los documentos de incidencia fiscal y la correspondencia de los negocios, los cuales pueden ser almacenados en cualquier medio ya sea físico, magnético, digital etc. Son privados, en el entendido de que (i) se trata de documentos que en principio solo le interesan al sujeto concernido pues hacen parte de su esfera de intimidad “social” o “gremial” (Corte Constitucional, sentencias C-881 de 2014, T-099 de 2016, T-407A de 2018); y (ii) respecto de ellos opera la garantía de reserva comercial y, por tanto, únicamente pueden ser examinados por sus propietarios o por las autoridades facultadas para ello por disposición legal o constitucional. En este sentido, Corte Constitucional, sentencia C-053 de 1995: “la reserva comercial es el derecho constitucional y legal de los comerciantes a la confidencialidad de sus libros, papeles y documentos. Por virtud de la misma, tales documentos no pueden ser interceptados o examinados por personas distintas a sus propietarios o por las autoridades en los casos de excepción que las leyes establecen”. En el mismo sentido ver, sentencia C-326 de 2000 “en aplicación del artículo 15 de la Constitución, se podría pensar que las disposiciones del Acuerdo en revisión, podrían desconocer la reserva de carácter comercial y bancaria que implícitamente están consagradas en esta norma. En este sentido, si bien la Constitución reconoce el derecho a esta reserva, también lo es que se permite su develación cuando ésta sea necesaria para efectos judiciales, tributarios, como para hacer posible la función de inspección y vigilancia por parte del Estado”.