Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-28-de-enero-26-de-2006?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920421883f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-05-21 17:42:59
Document Index: 365927094

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 46', 'artículo 44', 'artículo 45', 'artículo 46', 'artículo 241', 'artículo 46', 'artículo 44', 'artículo 93', 'artículo 23', 'artículo 40', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 122', 'artículo 44', 'artículo 44', 'artículo 29', 'artículo 44', 'artículo 93', 'artículo 23', 'artículo 1', 'artículo 6', 'artículo 123', 'artículo 124', 'artículo 125', 'artículo 209', 'artículo 209', 'artículo 1', 'artículo 121', 'artículo 123', 'artículo 209', 'artículo 46', 'artículo 48', 'artículo 40', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 93', 'artículo 46', 'artículo 122', 'artículo 46', 'Artículo 2', 'Artículo 25']

﻿ SENTENCIA C-28 DE ENERO 26 DE 2006
SENTENCIA C-28 DE 26 DE ENERO DE 2006
CONTENIDO:FUNCIÓN PÚBLICA. SE ANALIZA ENTRE OTROS: LA POTESTAD DISCIPLINARIA DEL ESTADOEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, COMO ELEMENTO ESTRUCTURAL DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y FUNDAMENTO DEL EJERCICIO DE LA POTESTAD DISCIPLINARIALA FACULTAD CON QUE CUENTA EL LEGISLADOR PARA ESTABLECER UN RÉGIMEN DE INHABILIDADES COMO SANCIONES DISCIPLINARIASLAS REGLAS QUE SE DEBEN SEGUIR AL MOMENTO DE INTERPRETAR DE LOS TRATADOS INTERNACIONALES QUE HACEN PARTE DEL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD. SE DECLARAN EXEQUIBLES LOS ARTÍCULOS 44 NUMERAL 1, 45, LITERAL D) Y ALGUNAS EXPRESIONES CONTENIDAS EN EL INCISO PRIMERO DEL ARTÍCULO 46 DE LA LEY 734 DE 2002.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRINCIPIO DE LEGALIDAD, FUNCIÓN PÚBLICA, SANCIÓN, CONTROL JUDICIAL DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA DEL ESTADO
Sentencia C-28 de enero 26 de 2006
Sentencia C-028 de 2006
Ref.: Expediente D-5768
Demandantes: Juan Fernando Reyes Kuri, Carlos Fernando Motoa Solarte y Nicolás Orejuela Botero.
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 1º del artículo 44, el literal d) del artículo 45 y el inciso 1º del artículo 46 de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
Diario Oficial 44.708 de 13 de febrero de 2002
1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241, numeral 4º, de la Carta Política.
2. Si respecto a la expresión “pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente”, del primer inciso del artículo 46 de la Ley 734 de 2002 se presenta o no el fenómeno de la cosa juzgada, teniendo en cuenta lo decidido en Sentencia C-948 de 2002.
3. Si en relación con el primer numeral del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, que establece como sanción disciplinaria la destitución e inhabilidad general para las faltas gravísimas o realizadas con culpa gravísima, ha operado o no el fenómeno de la cosa juzgada constitucional frente a la decisión adoptada en Sentencia C-124 de 2003.
4. Si los artículos 44, numeral 1º, 45, literal d) y 46, inciso 1º, de la Ley 734 de 2002, al consagrar, como una de las posibles consecuencias del proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría General de la Nación, la imposición de inhabilidades para el ejercicio de las funciones públicas, vulnera o no el artículo 93 de la Constitución Política, en la medida en que, a su vez, contrarían lo dispuesto por el artículo 23 de la Convención americana sobre derechos humanos, que dispone que la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos políticos exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.
5. Si los artículos 44, numeral 1º, 45, literal d) y 46, inciso 1º, de la Ley 734 de 2002, al consagrar, como una de las posibles consecuencias del proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría General de la Nación, la imposición de inhabilidades para el ejercicio de las funciones públicas, vulnera o no el artículo 40 de la Constitución Política.
Si no se explica por qué lo descrito en la acusación de las normas vulnera la Carta, se configura simplemente una objeción a estas y no una controversia constitucional susceptible de ser desatada por este tribunal.
4. Existencia del fenómeno de la cosa juzgada constitucional absoluta en relación con la expresión “pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente”, del primer inciso del artículo 46 de la Ley 734 de 2002.
De igual manera, la Corte ha considerado que cuando en un determinado fallo no se otorga a la decisión efectos de cosa juzgada relativa a los cargos analizados en la sentencia, ni “esta puede deducirse claramente de la parte motiva de la misma” (1) , en virtud de la presunción de control integral, y salvo la existencia de cosa juzgada aparente por carencia de análisis o motivación del fallo, se considera que la decisión tiene carácter de cosa juzgada absoluta.
Ahora bien, en el caso concreto, la Corte debe examinar si en relación con la expresión “pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente”, del primer inciso del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, ha operado o no el fenómeno de la cosa juzgada constitucional absoluta, teniendo en cuenta lo decidido en Sentencia C-948 de 2002.
Así pues, en Sentencia C-948 de 2002, la Corte examinó la constitucionalidad de la expresión “pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente”, habiendo decidido que la misma era exequible, bajo el entendido de que se aplica “exclusivamente cuando la falta sea la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado, conforme a lo dispuesto en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política”, sin que en la parte resolutiva se hubiese limitado los efectos de la decisión a los cargos presentados contra los apartes acusados.
Así las cosas, al no advertirse la existencia de los fenómenos de la cosa juzgada relativa o aparente, se concluye que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada absoluta, debiendo la Corte decidir estarse a lo resuelto en Sentencia C-948 de 2002.
5. Inexistencia del fenómeno de la cosa juzgada en relación con el numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002.
La Corte ha considerado que se presenta el fenómeno de la cosa juzgada relativa cuando el juez constitucional limita en forma expresa los efectos de la decisión, dejando abierta la posibilidad para que en el futuro (2) “se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado” (3) . De igual manera, esta corporación ha estimado que la cosa juzgada relativa puede ser explícita, en los casos en los cuales los efectos del fallo se limitan directamente en la parte resolutiva, o implícita cuando tal hecho tiene ocurrencia en forma clara e inequívoca en la parte motiva o considerativa de la providencia, sin que se exprese en el resuelve (4) .
En el caso del numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 se tiene que la Corte, en Sentencia C-124 de 2003 analizó una demanda de inconstitucionalidad contra la mencionada disposición por un cargo según el cual se vulneraba el artículo 29 superior ya que “no se puede dejar a la discrecionalidad del operador disciplinario la facultad de crear conductas disciplinarias con base en sus apreciaciones subjetivas”. En la parte resolutiva del citado fallo, esta corporación declaró exequible la expresión acusada “por el cargo aquí analizado”.
En este orden de ideas, dado que el cargo de inconstitucionalidad planteado por los ciudadanos Juan Fernando Reyes Kuri, Carlos Fernando Motoa Solarte y Nicolás Orejuela Botero resulta ser completamente distinto a aquel que fue analizado en Sentencia C-124 de 2003, no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, motivo por el cual procede adelantar un examen de fondo respecto al primer numeral del artículo 44 de la Ley 734 de 2002.
La Corte debe examinar si las normas legales acusadas, en la medida en que facultan a la Procuraduría General de la Nación a imponer como sanciones disciplinarias diversas inhabilidades para acceder a cargos públicos, vulneran o no el artículo 93 constitucional según el cual determinados tratados internacionales sobre derechos humanos hacen parte del bloque de constitucionalidad, y en concreto, el artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica según el cual el legislador puede reglamentar el ejercicio de los derechos políticos “exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.
En ese orden de ideas, es claro que la potestad disciplinaria del Estado es expresión de dicha naturaleza sancionadora. Así lo deja entrever notoriamente la distinta normatividad al respecto, entre la que se destaca especialmente la Ley 734 de 2002, algunas de cuyas disposiciones son demandadas en esta oportunidad, en donde la rigurosidad de las sanciones estipuladas procura poner de presente a la comunidad en general, a los servidores públicos y a los demás sujetos disciplinables, que la función pública como razón de ser de la existencia del Estado, en cuanto tiene como finalidad primordial la garantía y protección de los derechos fundamentales, ha previsto fuertes instrumentos de autotutela que permitan lograr su efectividad. Es necesario enfatizar que todo la plataforma sobre la cual se desarrolla la función pública, todo el andamiaje sobre el cual se sostiene la actividad estatal, no tiene finalidad distinta a la defensa y eficacia de los derechos, los cuales hacen parte integral de los fines estatales.
Es pertinente aclarar que la potestad disciplinaria no es un fin en sí mismo, sino que encuentra su razón de ser en el adecuado desarrollo de los cometidos estatales. Recordemos que el artículo 1º de la Carta Fundamental asigna al Estado colombiano el carácter de Estado social de derecho, por lo que resulta apenas obvio que una organización que se erige sobre el cumplimiento de determinadas funciones públicas, para efectos de la consecución de determinados fines sociales, forzosamente deba establecer los instrumentos idóneos para garantizar que dichas labores sean desarrolladas en correcta forma.
Es entonces en dicho marco, es decir, en el ámbito del Estado social de derecho, en el que debe analizarse el ejercicio de la potestad disciplinaria, pues la misma se constituye en un elemento de crucial importancia para efectos de la consecución de los fines estatales, entre los que se destacan asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (5) .
En dicho sentido, esta corporación precisó que “la ley disciplinaria tiene como finalidad específica la prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro” (6) (negrillas fuera de texto).
Entre dichas normas se destaca en primera medida el artículo 6 de la Carta Fundamental, contentivo del principio de legalidad, el cual establece que “los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. Con ello, como bien lo puso de presente el Ministerio Público, no se hizo cosa distinta que establecer una cláusula de responsabilidad, que otorga sustento a los diferentes controles (disciplinario, penal, fiscal, etc.) que se instituyen para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones públicas, es decir, el constituyente señaló expresamente que quienes lleven a cabo dichas funciones responderán por el cumplimiento efectivo de las mismas, en concordancia con lo estipulado por la Constitución y la ley.
Bajo la misma óptica, el artículo 123 de la Constitución advierte claramente que los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad, y ejercerán sus funciones en la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento. Al respecto, es preciso preguntarse si establecidos estos fundamentos ¿Es o no elemental la instauración de un control especializado que se encargue de cerciorarse de que tales directrices se lleven a cabo?, y si, ¿En caso de que las mismas se incumplan es propio o no del Estado defender sus intereses, que en últimas son los intereses de la comunidad?
En igual sentido, el artículo 124 constitucional reza que “la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”, con lo que se pone de manifiesto que la misma Carta Política hace mención expresa a que los servidores públicos deben responder por el adecuado cumplimiento de las tareas que en beneficio de la comunidad decidieron asumir. El artículo 125 establece que procede el retiro de los servidores públicos, entre otras causas, por violación del régimen disciplinario, lo cual evidencia indiscutiblemente la existencia de la potestad disciplinaria y su carácter esencial en el cumplimiento de las finalidades estatales.
Como complemento de lo anterior, el artículo 209 constitucional establece los fundamentos sobre los cuales debe desarrollarse la función pública, esto es, establece unos parámetros que orientan su correspondiente desarrollo. Dicha norma en forma manifiesta indica que “la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”. Vale la pena señalar que es a través del desempeño de la funciones públicas en esos términos, que se asegura el cumplimiento del interés general para el cual las mismas han sido establecidas, por encima del interés particular que cualquier persona pueda tener en ese ejercicio, pero todo ello resultaría totalmente inocuo y desacertado, sin el establecimiento de un andamiaje propio que le permita al Estado verificar que dichos lineamientos están siendo cumplidos de manera efectiva, elemento que le da razón de ser a la función disciplinaria.
Bajo este contexto, tal y como se señaló en Sentencia C-280 de 1996, puede decirse que el derecho disciplinario “es consustancial a la organización política y absolutamente necesario en un Estado de derecho (C.P., art. 1º), por cuanto de esa manera se busca garantizar la buena marcha y buen nombre de la administración pública, así como asegurar a los gobernados que la función pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la protección de los derechos y libertades de los asociados (C.P., art. 6º)”.
Sobre este aspecto en particular, esta corporación afirmó que “la disciplina, que condiciona y somete el comportamiento del individuo a unos específicos y determinados parámetros de conducta, “es elemento necesario en toda comunidad organizada; factor esencial de su funcionamiento; presupuesto y requisito de su operatividad y eficacia”, razón por la cual justifica su existencia, permanencia y consolidación en todos los ámbitos de la actividad pública como privada” (7) .
Así las cosas, debe afirmarse que el derecho disciplinario pretende garantizar la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo, cometido este que se vincula de manera íntima al artículo 209 de la Carta Política porque sin un sistema punitivo dirigido a sancionar la conducta de los servidores públicos, resultaría imposible al Estado garantizar que la administración pública cumpliese los principios de “igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad” a que hace referencia la norma constitucional (8) .
6.2. El principio de legalidad, como elemento estructural del Estado social de derecho, fundamenta el ejercicio de la potestad disciplinaria.
Así las cosas, encontramos que el artículo 1º constitucional señala que Colombia es un Estado social de derecho, lo cual conlleva necesariamente la vigencia del principio de legalidad, como la necesaria adecuación de la actividad del Estado al derecho, a los preceptos jurídicos y de manera preferente a los que tienen una vinculación más directa con el principio democrático, como es el caso de la ley.
De ello, indefectiblemente se deduce que la Constitución y la ley son un parámetro inexcusable de la actividad estatal, dado que los funcionarios públicos deben desarrollar su actividad teniéndolas como base, pues de lo contrario la potestad sancionadora estatal tendría que manifestarse, entre otras formas, a través de la posibilidad de llevar a cabo un control de tipo disciplinario sobre sus servidores, dada la especial sujeción de estos al Estado en virtud de la relación jurídica que surge como consecuencia del asumir el cumplimiento de una función pública.
Por su parte, el artículo 121 de la Carta reitera el contenido del principio de legalidad, al señalar que “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”, y el artículo 123 estipula que existe un sistema de legalidad que vincula a todos los servidores públicos y a todas las autoridades no solo a la Constitución y la ley, sino que la extiende al reglamento, ello para poner de presente que las autoridades administrativas de todo orden deben respetar la jerarquía normativa y acatar, además de la Constitución y la ley, los actos administrativos producidos por autoridades administrativas ubicadas en el nivel superior.
Ahora bien, en pos de que la función pública cumpliese su objetivo, la misma Constitución Política se en cargó de estipular expresamente en su artículo 209 unos principios a los cuales debe sujetarse el ejercicio de la actividad administrativa, si bien, dicha norma hace referencia específica a la función administrativa y la ubica dentro del capítulo concerniente a la rama ejecutiva, es pertinente señalar que dichas directrices orientan toda la actividad estatal, razón por la cual en caso de no ser cumplidos dan lugar inequívocamente a la realización de un correspondiente control disciplinario, de allí que garantizar la aplicación de los mismos sea una de las prioridades de la potestad disciplinaria.
Pues bien, cabe recordar que la expedición de un régimen de inhabilidades tiene como finalidad garantizar los principios de moralidad, idoneidad, probidad, transparencia e imparcialidad en el ejercicio de la función pública, entendida esta como el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines.
De igual manera, la Corte consideró en Sentencia C-948 de 2002, que “el legislador bien puede establecer inhabilidades permanentes derivadas de la comisión de faltas disciplinarias, siempre y cuando la medida adoptada se adecue a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad y con ellas no se restrinjan ilegítimamente los derechos fundamentales de quienes aspiran a acceder a la función pública” (negrillas agregadas). En ese mismo fallo, esta corporación estimó que el establecimiento de una inhabilidad permanente en el artículo 46 de la Ley 734 de 2002 debía ser entendida “dentro de los límites que fija el propio constituyente en materia de sanciones”, por lo que para la Corte el único entendimiento de la norma acusada que podía resultar acorde con la Constitución es el que se refiere a aquellas circunstancias en las que de acuerdo con el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734 ibídem, una conducta configura simultáneamente la comisión de un delito y de una falta disciplinaria y que con ella se afecta el patrimonio del Estado.
“La Carta Política de 1991 establece en el artículo 40 el derecho de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Dentro de las varias manifestaciones que adopta este derecho se encuentra la posibilidad de elegir y ser elegido (num. 1º) así como de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (num. 7º), salvo para aquellos colombianos que, por nacimiento o por adopción, tengan doble nacionalidad, en los casos y de la forma que lo establezca la respectiva reglamentación legal.
El derecho político en mención ha sido reconocido como fundamental y de aplicación inmediata en el texto constitucional (C.P., arts. 40 y 85), dado el desarrollo que permite alcanzar, no solo en el patrimonio jurídico-político de los ciudadanos, sino también en la estructura filosófico-política del Estado, al hacer efectivo el principio constitucional de la participación ciudadana (C.P., art. 1º). No obstante, es posible someterlo a limitaciones (9) en aras de la defensa y garantía del interés general, como sucede para efectos del señalamiento de las condiciones de ingreso al ejercicio de un cargo o función públicos (negrillas fuera de texto).
En efecto, el ejercicio de la función pública hace referencia al “conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines” (10) . Dicha función debe realizarse según los principios orientadores de la función administrativa puesta al servicio de los intereses generales y que se refieren a la moralidad, igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P., art. 209). En ese orden de ideas, el ingreso al ejercicio de la función pública debe sujetarse a las condiciones que hagan efectivos dichas reglas”.
Sin embargo, hay que señalar que en el afán de combatir problemas como la corrupción, no se puede por parte del Estado en ejercicio de ius puniendi irrespetar valores fundamentales como los de proporcionalidad, razonabilidad, adecuación, interdicción de exceso, por lo que hoy se ha hecho presente una verdadera dogmática del derecho disciplinario, para no caer en una falsa eficiencia a costa de los derechos fundamentales, pues la eficacia de estos es en últimas el objetivo perseguido por toda la actividad estatal.
“Comoquiera que la regulación inicial de carácter general del CDU (Tít. I, Cap. único) consagra una serie de principios rectores referentes, v. gr. a los principios de legalidad, debido proceso, presunción de inocencia, cosa juzgada, favorabilidad, finalidad de la ley y de las sanciones disciplinarias y su prevalencia, se deduce como consecuencia lógica de interpretación legislativa, la aplicación de los efectos que genera en todo el texto, subordinando los alcances de sus contenidos normativos, de manera que cobren vigencia al momento en que el fallador realice la labor de evaluación y aplicación del precepto de orden disciplinario, de conformidad con el espíritu y propósito legal que impulsó su expedición”.
En el derecho internacional clásico, esto es, desde los tratados de Westfalia hasta mediados del siglo XX, los tratados internacionales eran interpretados, casi con exclusividad, por instancias judiciales internacionales. No obstante lo anterior, después de la Segunda Guerra Mundial, se ha venido produciendo en occidente un fenómeno de ósmosis entre las legalidades interna e internacional, cuyas principales manifestaciones lo constituyen el surgimiento del derecho internacional de los derechos humanos, al igual que los notorios avances que ha conocido en las últimas décadas el derecho internacional humanitario.
En tal sentido, en la actualidad, en derecho comparado, es común encontrar en los textos fundamentales de carácter abierto, diversas cláusulas que operan reenvíos bien sea hacia (i) determinados principios del derecho internacional (11) ; o (ii) un conjunto específico de tratados internacionales sobre derechos humanos o derecho internacional humanitario.
Pues bien, al momento de llevar a cabo dichas labores no se debe perder de vista las particularidades que ofrece la interpretación de los tratados internacionales, en especial, aquellos de derechos humanos, la cual, si bien presenta algunas semejanzas con aquellas de la Constitución y la ley, de igual manera, ofrece ciertas especificidades (12) .
En tal sentido, es necesario resaltar que en los últimos años han tomado fuerza las interpretaciones sistemática y teleológica de los tratados internacionales, las cuales permiten ajustar el texto de las normas internacionales a los cambios históricos. Así pues, en la actualidad, el contexto que sirve para interpretar una determinada norma de un tratado internacional, no se limita al texto del instrumento internacional del cual aquella hace parte, sino que suele abarca diversos tratados que guardan relación con la materia objeto de interpretación; a pesar incluso de que estos últimos hagan parte de otros sistemas internacionales de protección de los derechos humanos (13) . En otros términos, los tratados internacionales no se interpretan de manera aislada sino armónicamente entre sí, con el propósito de ajustarlos a los diversos cambios sociales y a los nuevos desafíos de la comunidad internacional, siguiendo para ello unas reglas hermenéuticas específicas existentes en la materia, las cuales conducen a lograr una comprensión coherente del actual derecho internacional público.
En tal sentido, es necesario precisar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con fundamento en el artículo 29 del Pacto se San José de Costa Rica, ha señalado, al igual que la Corte Europea de Derechos Humanos, “que los tratados de derechos humanos son instrumentos vivos, cuya interpretación tiene que acompañar la evolución de los tiempos y las condiciones de vida actuales” (14) y que “Tal interpretación evolutiva es consecuente con las reglas generales de interpretación consagradas en el artículo 29 de la convención americana, así como las establecidas por la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados” (15) . De tal suerte que los tratados internacionales sobre derechos humanos deben interpretarse armónicamente entre sí, partiendo, por supuesto, de los pronunciamientos que sobre los mismos han realizado las instancias internacionales encargadas de velar por el respeto y garantía de aquellos.
Así pues, el artículo 23 de la Convención americana sobre derechos humanos de 1969, en lo que concierne a las restricciones legales al ejercicio de los derechos políticos, en concreto al acceso a cargos públicos por condenas penales, debe ser interpretado armónicamente con un conjunto de instrumentos internacionales de carácter universal y regional, los cuales, si bien no consagran derechos humanos ni tienen por fin último la defensa de la dignidad humana, sino que tan solo pretenden articular, mediante la cooperación internacional la actividad de los Estados en pro de la consecución de unos fines legítimos como son, entre otros, la lucha contra la corrupción, permiten, a su vez, ajustar el texto del Pacto de San José de 1969 a los más recientes desafíos de la comunidad internacional.
En este orden de ideas, la Corte considera que el artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica, en lo que concierne a la imposición de restricciones legales al ejercicio del derecho de acceder a cargos públicos por la imposición de condenas penales, siendo interpretado sistemáticamente con otros instrumentos internacionales universales y regionales de reciente adopción en materia de lucha contra la corrupción, no se opone a que los Estados partes en aquel adopten otras medidas, igualmente sancionatorias aunque no privativas de la libertad, encaminadas a proteger el erario público, y en últimas, a combatir un fenómeno que atenta gravemente contra el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales, consagrados en el Protocolo de San Salvador.
Al respecto, cabe señalar que esta corporación, en Sentencia C-225 de 1995, definió el bloque de constitucionalidad como “aquella unidad jurídica compuesta “por... normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la propia Constitución”. La anterior consideración, como es bien sabido, pone de presente, tal y como se manifestó en la Sentencia C-067 de 2003, que la normatividad constitucional no es un privilegio exclusivo de los artículos que formalmente integran el texto de la Carta Política, sino que el estatuto superior está compuesto por un grupo más amplio de principios, reglas y normas de derecho positivo, que comparten con los artículos del texto de la Carta la mayor jerarquía normativa en el orden interno. En ese orden de ideas, la noción del bloque de constitucionalidad permite vislumbrar el hecho de que la Constitución de un Estado es mucho más amplia que su texto constitucional, puesto que existen otras disposiciones, contenidas en otros instrumentos o recopilaciones, que también hacen parte del mismo.
Ahora bien, en lo que respecta a la Convención americana sobre derechos humanos, en diversas ocasiones, la Corte ha considerado que hace parte del bloque de constitucionalidad, en virtud de lo dispuesto en el artículo 93 superior (16) .
El legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa para establecer el régimen de inhabilidades de quienes aspiran a la función pública, por lo que la definición de los hechos configuradores de las causales de inhabilidad, así como el tiempo de duración de las mismas, son competencia de aquel y objeto de una potestad discrecional amplia, pero subordinada a los valores, principios y derechos constitucionalmente reconocidos, como lo es precisamente aquel de acceso a cargos públicos.
Al respecto la Corte en Sentencia C-952 de 2001 consideró que “el señalamiento de un régimen de inhabilidades puede llegar a contraponer el ejercicio del interés personal del titular del derecho político que pretende acceder al desempeño del cargo o función públicos, con el interés general que se protege a través de limitaciones al mismo. De ahí que sea factible una regulación restrictiva del derecho político aludido con reducción del ámbito de goce para su titular, bajo el entendido de que prevalece la protección de ese interés general, concretado en la moralización, imparcialidad y eficacia del funcionamiento del Estado colombiano”.
En igual sentido en Sentencia C-100 de 2004, esta corporación estimó que la facultad otorgada al legislador para regular las condiciones y requisitos que se imponen para el acceso a los cargos públicos, “tiene como finalidad salvaguardar el interés general y propender por el logro de los fines esenciales del Estado. En este orden de ideas, satisfacen los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, aquellos límites que inequívocamente permiten asegurar la realización de los principios que orientan la función pública, es decir, la eficiencia, economía, igualdad, celeridad, imparcialidad y publicidad” (17) . Otro tanto puede decirse del principio de moralidad pública, para cuya garantía el legislador ha previsto un conjunto de inhabilidades, dentro de las cuales figura la imposición de sanciones disciplinarias.
1. ESTARSE A LO RESUELTO en Sentencia C-948 de 2002, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE, la expresión “pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente”, contenida en el inciso primero del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, en el entendido que “se aplica exclusivamente cuando la falta sea la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado, conforme a lo dispuesto en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política”.
2. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados en esta sentencia, los artículos 44 numeral 1º, 45, literal d) y las expresiones “La inhabilidad general será de diez años a veinte años; la inhabilidad especial no será inferior a treinta días ni superior a doce meses”, contenidas en el inciso primero del artículo 46 de la Ley 734 de 2002.
(3) Auto A-174 de 2001.
(4) Sentencia C-478 de 1998 reiterada en fallo C-310 de 2002.
(5) Artículo 2º de la Constitución Política.
(7) Sentencia C-796 de 2004.
(9) Vid. Sentencias C-558 de 1994 y C-509 del mismo año.
(10) Sentencia C-631 de 1996.
(11) Artículo 25 de la ley fundamental de Bonn.
(12) En tal sentido, la jurisprudencia de los tribunales internacionales ha considerado que los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, en principio, “deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del mismo”, es decir, debe consultarse la exégesis del instrumento internacional. Dicha regla se explica históricamente por un rezago voluntarista del derecho internacional clásico, según el cual, los Estados únicamente se vinculaban por la manifestación de su consentimiento, bien fue expreso (tratado internacional) o tácito (costumbre).
(13) La interpretación de los tratados internacionales sobre derechos humanos ofrece asimismo, a título enunciativo, ciertas particularidades reseñadas por la doctrina y jurisprudencia internacionales, tales como (i) el carácter autónomo de ciertos términos (v. gr. plazo razonable, tribunal independiente e imparcial, etc.); (ii) la existencia de reenvíos puntuales y ocasionales a nociones de derecho interno; (iii) la interpretación restrictiva de los límites al ejercicio de los derechos humanos; y (iv) el recurso frecuente a la regla del efecto útil, ver al respecto, Olivier Jacot, Guillarmord. “Régles, méthodes et principes d’inteprétation dans la jurisprudencia de la Cour Européenne des Droits de l’Homme”. París, 2000. Emmanuel Decaux. La Convention européenne des droits de l’homme. París, 2004.
(14) Cfr. European Court of Human Rights, Tyrer v. The United Kingdom, judgment of 25 april 1978, Series A Nº 26, párr. 31.
(15) Cfr. El derecho a la información sobre la asistencia consular en el marco de las garantías del debido proceso legal. Opinión Consultiva OC-16/99 de 1º de octubre de 1999. Serie A Nº 16, párr. 114. Ver además, en casos contenciosos, caso de la Comunidad Indígena Yakye Axa, supra nota 12; caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri, supra nota 182, párr. 165; 146; caso Juan Humberto Sánchez. Interpretación de la sentencia sobre excepciones preliminares, fondo y reparaciones (art. 67 Convención americana sobre derechos humanos). Sentencia de 26 de noviembre de 2003. Serie C. Nº 102, párr. 56; caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni. Sentencia de 31 de agosto de 2001. Serie C Nº 79, párrs. 146 a 148, y caso Barrios Altos. Sentencia de 14 de marzo de 2001. Serie C Nº 75, párrs. 41-44.
(16) Por ejemplo, C-774 de 2001, C-802 de 2002 y T-786 de 2003.
(17) Sentencia C-100 de 2004.