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Timestamp: 2018-03-22 23:39:50
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CASO NATIVIDAD CANDA: PENDIENTES DE COSTA RICA PARA SANAR RESABIOS DE XENOFOBIA
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Creado en Lunes, 29 Agosto 2016
*Alberto Barrantes Ceciliano[1].
La denuncia de Nicaragua contra Costa Rica en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en el año 2006, debido a la muerte de Natividad Canda Mairena (noviembre, 2005), pone en evidencia casos de discriminación y xenofobia contra migrantes nicaragüenses en suelo costarricense, quienes soportan chistes, rechazo y estereotipos que imperan en algunos sectores de la población costarricense. Esos síntomas de discriminación imponen al mismo tiempo una lista de pendientes que el Estado costarricense debe atender para evitar cualquier tipo de práctica discriminatoria que ocurra en su territorio. Luego de diez años de la demanda, es menester de este artículo anotar el contexto legal que suscitó la queja de Nicaragua y el débil accionar del Estado costarricense para subsanar este problema, con el propósito de poner en evidencia los pendientes que demandan ser atendidos con celeridad en esta materia, por parte del Estado costarricense.
Palabras clave: Costa Rica- Nicaragua- Comisión Interamericana de Derechos Humanos- discriminación- xenofobia- violencia- Natividad Canda
The complaint of Nicaragua against Costa Rica in the Inter-American Commission on Human Rights, in 2006, because of the death of Natividad Canda Mairena (November, 2005) highlights cases of discrimination and xenophobia against Nicaraguan migrants in Costa Rica.  They must endure jokes, rejection and stereotypes that prevail in some sectors of the Costa Rican population. These symptoms of discrimination imposed at the same time a list of duties that Costa Rica must attend to avoid any kind of discriminatory practices that happens on its territory. After ten years of that complaint, this article’s purpose is to describe the legal context that gave rise to the complaint of Nicaragua and the weak actions of Costa Rica to attend to this problem with the purpose of highlighting the outstanding claiming to be served with great speed in this matter.
Keywords: Costa Rica, Nicaragua Inter-American Human Rights Commission xenofobia- discrimination-violence- Natividad Canda
En febrero del 2016 se cumplió una década desde que el Estado de Nicaragua denunció al Estado de Costa Rica ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la “Comisión Interamericana”, “la Comisión” o “CIDH”) por discriminación y xenofobia en el territorio costarricense contra la población migrante nicaragüense. El Caso Interestatal 01/06, Nicaragua contra Costa Rica ante la CIDH, se originó en el contexto de la muerte del nicaragüense Natividad Canda Mairena, quien falleció por el ataque de dos perros de raza rottweiler, en noviembre del 2005, al ingresar a un taller de autos en Cartago de Costa Rica. Ese hecho desató, según Nicaragua, “un marcado clima de violencia verbal, intolerancia y xenofobia de sectores de Costa Rica hacia la población migrante nicaragüense” (párrafo 70, Caso Interestatal 01/06, 2007).
Ese ambiente de hostilidad descrito por Nicaragua en la denuncia 2006 viene acompañado de un listado pendientes que, en estos diez años, el Estado costarricense no la logrado subsanar para contrarrestar toda manifestación de odio y violencia contra los migrantes nicaragüenses. El propósito de este artículo es hacer una revisión de cuál es esa lista de tareas que debe atender el Estado de Costa Rica para combatir los resabios de xenofobia, que están presentes tanto a nivel cultural (con chistes que circulan por redes sociales y en las calles y que excluyen y se burlan de las poblaciones emigrantes), así como a nivel institucional (que acusa a los migrantes de causar la precarización de los servicios públicos y que les ofrece condiciones desiguales en los derechos laborales).
Pese a que en el Caso Interestatal 01/06, la CIDH reconoce que no se puede generalizar un maltrato del Estado Costa Rica hacia la población migrante nicaragüense, el caso valora que en reiteradas ocasiones “el Estado de Costa Rica ha reconocido la existencia de enormes desafíos para evitar el crecimiento de la xenofobia entre ambas naciones, y que ambos Estados deben llevar a cabo acciones preventivas para fortalecer sus relaciones” (párrafo 302, Caso Interestatal, 2007). Sin embargo, cabe preguntarse ¿qué ha hecho el Estado costarricense para frenar en su territorio todo tipo de manifestaciones enraizadas en sentimientos de xenofobia, intolerancia y rechazo contra los migrantes nicaragüenses?
La respuesta resulta desalentadora cuando se lee la lista pendientes y su falta de acciones. Ejemplo de ello, un débil accionar en torno a la ejecución efectiva de la Política Nacional para una sociedad libre de racismo, discriminación racial y xenofobia 2014-2025 y su Plan de Acción 2015-2018, tal y como lo ha criticado la Defensoría de los Habitantes y que se desarrollará en el cuerpo de esta investigación.
El presente artículo se estructura en tres partes: en un primer apartado, se hace una revisión de los alegatos de Nicaragua y Costa Rica en el Caso Interestatal 01/06 ante la CIDH y de los aportes de la Comisión sobre xenofobia. En un segundo apartado, se enumeran los compromisos suscritos internacionalmente por el Estado de Costa Rica para la lucha contra toda forma de discriminación; y en un tercer apartado, se analizan los pendientes del Estado de Costa Rica para atender la xenofobia que hay en ciertos sectores de la población.
Capítulo I. El Caso Interestatal 01/06 ante la CIDH
El 6 de febrero de 2006, la CIDH recibió la denuncia presentada por el Estado de Nicaragua en la que se alega que el Estado de Costa Rica ha incurrido en violaciones de los artículos 1.1 (Obligación de respetar los derechos), 8 (Garantías Judiciales), 24 (Igualdad ante la ley) y 25 (Protección Judicial) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante “la Convención” o “la Convención Americana”), de los artículos 2, 7, 8 y 28 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, de los artículos II (Derecho de igualdad ante la Ley) y XVIII (Derecho de justicia) de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y del artículo 9 de la Carta Democrática Interamericana, que se refiere a la eliminación de toda forma de discriminación, debido a un supuesto incumplimiento, por parte del Estado de Costa Rica, de su deber de brindar las debidas garantías de protección de los derechos humanos a la población migrante nicaragüense bajo su jurisdicción (párrafo 1, Caso Interestatal 01/06 de la CIDH, 2007). Para sustentar lo anterior, Nicaragua presenta los siguientes alegatos en torno al tema de la muerte de Natividad Canda Mairena y agresiones a otros ciudadanos nicaragüenses en territorio del Estado de Costa Rica:
1. Alegatos de Nicaragua sobre la discriminación en Costa Rica:
El Estado de Nicaragua señala en el oficio de la demanda (Caso 01/06 Nicaragua) que ante el fallecimiento de Natividad Canda Mairena, en Costa Rica, hubo innumerable cantidad de bromas que hablaban de la condición de Canda, del “heroísmo” de los perros y de que el ataque fue justificado porque el nicaragüense entró al taller. En una de las burlas, se equipaba a los perros rottweiler con Juan Santamaría (el héroe costarricense de la guerra contra los filibusteros de 1856). Los medios de comunicación transmitían una y otra vez un video casero que realizó uno de los 40 pasivos espectadores del ataque de los perros.
Según el Estado de Nicaragua, ese acontecimiento y las agresiones hacia otros migrantes nicaragüenses en Costa Rica, “exponen la sensación de vulnerabilidad de los ciudadanos nicaragüenses, inspirados en el ataque sufrido por el señor Canda Mairena” (párrafo 71, Caso Interestatal 01/06, 2007). También señala el Estado de Nicaragua que “ha crecido, en ciertos sectores, un marcado clima de violencia verbal, intolerancia y xenofobia, como puede apreciarse en las publicaciones realizadas por grupos interesados para alentar el odio y hasta la violencia contra los nicaragüenses en Costa Rica” (párrafo 70, Caso 01/06, 2007).
Nicaragua alegó inobservancia de Costa Rica a la obligación contenida en el artículo 1.1 de la Convención Americana (obligación de respetar los derechos), “incumplimiento manifestado en la presencia y omisión, de las autoridades de policía armada quienes no protegieron el derecho a la vida, la integridad física y la seguridad de Canda Mairena, sino que presenciaron la muerte atroz del nicaragüense (…) Al no adoptar medidas efectivas para una justicia pronta y cumplida y evitar la impunidad, se propicia, al menos indirectamente, una mayor discriminación por razón de nacionalidad, lo que alienta a sectores intolerantes a proseguir su campaña de xenofobia y discriminación, exponiendo a la población migrante a mayores peligros” (párrafo 68, Caso 01/06, 2007).
La muerte de Canda despertó secuelas, en los medios de comunicación y entes estatales, como en la opinión pública, con claras evidencias de tendencias xenófobas, pues el hecho se utilizó para la realización de chistes s y burlas sobre el deceso del joven migrante, que se trasmitieron de forma masiva mediante redes sociales, medios electrónicos y mensajes de texto, entre otras maneras (Masis y Paniagua, 2008).
En los argumentos ante la CIDH, Nicaragua también aportó una serie de documentos académicos para demostrar situaciones de discriminación hacia los nicaragüenses. En el caso, se citan un sondeo realizado, en el 2005, por el Instituto de Estudios Sociales sobre Población (IDESPO) de la Universidad Nacional de Costa Rica (UNA), donde un 88% de costarricenses admiten que los inmigrantes nicaragüenses son discriminados. Además, se citan los resultados de una encuesta telefónica a nivel nacional realizada por el mismo instituto, en el año 2003, donde el 79% de los entrevistados considera que la población nicaragüense pone en riesgo la seguridad social del país.
El Estado de Nicaragua puso como prueba el libro “Otros amenazantes. Los nicaragüenses y la formación de identidades nacionales en Costa Rica” del sociólogo costarricense Carlos Sandoval García, en donde se retratan los vicios culturales del costarricense que etiqueta al nicaragüense como un “problema” y como una “amenaza”, y que esos mitos se perpetúan mediante medios de comunicación, casas y oficinas ([2]).
2. Ley de Migración y Extranjería de Costa Rica: “una ley draconiana”
Con el propósito de confirmar la discriminación generalizada a toda la población migrante en Costa Rica, en el párrafo 85 de la denuncia interestatal, el Estado de Nicaragua señala que ley de Migración y Extranjería (Ley 8487 publicada el 12 de diciembre de 2005, entrada en vigor el 12 de agosto de 2006) viola los derechos reconocidos en la Convención e internacionalmente en materia de derechos humanos. Por consiguiente, se alega que el Estado de Costa Rica, por acción o por omisión, sería partícipe de los hechos de discriminación y xenofobia generados con motivo de la entrada en vigencia de la referida ley. En la denuncia internacional, Nicaragua califica dicha ley de “draconiana y tipo Gestapo”, basándose en las declaraciones ofrecidas por el expresidente de la República Óscar Arias Sánchez, contenidas en comunicación del Estado de Nicaragua de 6 de febrero de 2006 (página 53).
En cuanto al contenido de la ley en particular, el Estado de Nicaragua observa críticamente (párrafo 86, Caso 01/06 de la CIDH, 2007) “que la ley permita detener o deportar a cualquier extranjero que no logre demostrar la legalidad de su permanencia en Costa Rica, al serle requerido por la Policía de Migración; que se pueda ordenar la cancelación del permiso de residencia a foráneos cuando hayan ingresado al país evadiendo controles migratorios; que se castigue a la persona o empresa que tenga trabajando a inmigrantes ilegales o a quien dé alojamiento a ilegales; que establezca diferencias basadas en la condición económica o cultural; la ampliación del área dentro de la cual las autoridades migratorias podrán aplicar el “rechazo administrativo” a migrantes, lo que permitirá la realización de operativos en zonas eminentemente agrícolas donde la presencia de migrantes nicaragüenses es masiva; que viole el debido proceso por no prever recurso contra determinadas decisiones de la autoridad migratoria; que la política migratoria sea considerara un asunto de seguridad pública y que no establezca los términos máximos de aprehensión de un extranjero sometido a control de la Policía de Migración; entre otras cuestiones” (Posición del Estado Nicaragua ante la CIDH, 2007).
3. Los alegatos de Costa Rica en el Caso Interestatal 01/06
En la respuesta a la comunicación interestatal 01/06 de la CIDH, Costa Rica alega que “no se puede afirmar y mucho menos dar por una verdad absoluta, que los elementos de xenofobia y discriminación estuvieron a la base de los hechos alegados” (párrafo 99, 2007). Sin embargo, reconoce que hubo actos de xenofobia, en el momento en que Costa Rica reconoce en ese mimos párrafo 99 que: “el Estado costarricense ha repudiado públicamente cualquier manifestación de odio que, son manifestaciones de sectores minoritarios, hechas de forma privada, y que no reflejan la actuación del Estado ni el sentir de la mayoría de los costarricenses” (párrafos 99 y100, Caso 01/06 de la CIDH, 2007).
Respecto a la responsabilidad de los policías que presenciaron el ataque de los dos perros al nicaragüense Natividad Canda Mairena, el Tribunal Penal de Cartago absolvió a los siete efectivos debido a que en la sentencia versa “que en el debate no se aportaron pruebas que hicieran presumir la responsabilidad de los imputados en los delitos de homicidio simple, homicidio culposo, omisión de auxilio o incumplimiento de deberes, que les atribuyó la Fiscalía” (cita de la sentencia del Tribunal Penal de Cartago citado por Arguedas, 2012).
En los alegatos del Estado de Costa Rica, en el Caso Interestatal 01/06 Costa Rica reconoce que “la inmigración masiva de nicaragüenses a su territorio ha tenido como una de sus consecuencias que algunos sectores de la población miren con recelo a la población inmigrante, lo cual es una consecuencia lógica del fenómeno migratorio que está presente en cualquier país con grandes flujos migratorios (párrafos 199, Caso 01/06 de la CIDH, 2007). La declaración resulta a todas luces conformista y el Estado como tal, debe generar planes de acciones para contrarrestar toda acción o síntoma de xenofobia en su territorio, que serán ampliamente desarrolladas en los apartados siguientes sobre compromisos y pendientes del Estado en torno a los resabios xenófobos existentes en el territorio del Estado costarricense.
4. La posición de la Comisión Interamericana sobre la xenofobia en el Caso Interestatal 01/06, Nicaragua contra Costa Rica
Pese a que en el Caso Interestatal 01/06 del 2007, la CIDH afirma que Nicaragua no aporta las suficientes pruebas para “considerar los caso como ejemplos de discriminación generalizada que se ha alegado como existente en Costa Rica”, la CIDH en el párrafo 310 (2007), a partir de los hechos citados por el Estado de Nicaragua condena todo acto de discriminación o xenofobia hacia la población migrante de la siguiente manera:
“Recordando que el régimen internacional de derechos humanos ha sido creado y funciona sobre la premisa básica de la igualdad entre todos los seres humanos, por lo que todas las discriminaciones se encuentran precluidas del mismo. La Comisión reitera que es inadmisible crear diferencias de tratamiento entre seres humanos que no se correspondan con su única e idéntica naturaleza y que los Estados tienen el deber de no incurrir en discriminación, así como también la obligación positiva de proteger a las personas contra la misma, tanto si se produce en la esfera pública como en la privada.” (Párrafo 310, Caso 01/06 de la CIDH, 2007).
A su vez, la Comisión recuerda las reiteradas ocasiones en las que el Estado de Costa Rica ha reconocido la existencia de enormes desafíos para evitar el crecimiento de la xenofobia entre ambas naciones, y que ambos Estados deben llevar a cabo acciones preventivas para fortalecer las relaciones entre ambos pueblos. De ahí que, a continuación, se expongan a través de los próximos dos apartados, los compromisos del Estado de Costa Rica para prevenir toda forma de discriminación así como las tareas pendientes que tiene en esta materia, luego de diez años que la denuncia de Nicaragua ante la CIDH puso en la escena internacional señales de odio de sectores de la población contra migrantes nicaragüenses.
Capítulo II. Compromisos de Costa Rica para evitar toda forma de discriminación
Este apartado hace una revisión de los tratados internacionales vigentes en el Derecho Internacional, de los cuales Costa Rica forma parte y en los que sus artículos le exhortan a una conducta que evite todo tipo de discriminación o xenofobia contra algún individuo por su nacionalidad o bien, por su condición social:
1. Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (Naciones Unidas, 1965)
En artículo número 2, de esta Convención se señala que “los Estados partes condenan la discriminación racial y se comprometen a seguir, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, una política encaminada a eliminar la discriminación racial en todas sus formas y a promover el entendimiento entre todas las razas, y con tal objeto”. Sin embargo, también se insta a que cada Estado tome las medidas preventivas y revise sus prácticas gubernamentales para enmendar, derogar o anular toda disposición que, como consecuencia, cree algún tipo de discriminación.
El artículo 2, inciso 2 de esta convención agrega que “Los Estados partes tomarán, cuando las circunstancias lo aconsejen, medidas especiales y concretas, en las esferas social, económica, cultural y en otras esferas, para asegurar el adecuado desenvolvimiento y protección de ciertos grupos raciales o de personas pertenecientes a estos grupos, con el fin de garantizar en condiciones de igualdad el pleno disfrute por dichas personas de los derechos humanos y de las libertades fundamentales”, Costa Rica tiene conocimiento de sobra de que hay prácticas xenófobas en las calles, redes sociales, centros educativos, centros de trabajo y aún sigue sin conjuntar los esfuerzos para definir políticas de acción que contrarresten los efectos de la discriminación que impera en algunos sectores de la población, como se analizará más adelante en esta investigación.
También se anota en el artículo 7: “Los Estados partes se comprometen a tomar medidas inmediatas y eficaces, especialmente en las esferas de la enseñanza, la educación, la cultura y la información, para combatir los prejuicios que conduzcan a la discriminación racial y para promover la comprensión, la tolerancia y la amistad entre las naciones y los diversos grupos raciales o étnicos”. Los convenios internacional están firmados pero las acciones en aras de promover ese necesario ambiente respeto, siguen siendo un pendiente en el accionar interinstitucional coordinado por el Estado costarricense (Jiménez, 2009: 162).
En agosto de 2016, Costa Rica ratificó la Convención Interamericana contra el Racismo, la Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia. Pese a esta decisión, las acciones aún resultan escasas en la práctica para tomar acciones que limiten a toda costa la actuación xenófoba de ciertos actores de la población costarricense.
2. Convención Americana sobre Derechos Humanos (Organización de los Estados Americanos, 1969)
En el artículo 1, inciso 1 de esa Convención se exhorta a los Estados partes a “respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”. Cabe mencionar también la resolución de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA), contenida en el documento 3136/94, donde se enfatiza en la “no discriminación y tolerancia”, e impulsa a los Estados a “condenar enérgicamente toda forma de racismo, discriminación y xenofobia” (documento 3136/94, de OEA)
3. Carta de las Naciones Unidas. (1945)
Tanto Costa Rica como Nicaragua están suscritas a la Carta de las Naciones Unidas, que en su artículo 1, establece que como propósito de las Naciones Unidas se encuentra “realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión”. Para Perceval (1995), la xenofobia más allá de sus agresivas manifestaciones, cumple una trascendental función en la creación de identidad étnica, en el sentido de que la afirmación negativa de un grupo al que no se pertenece se asume como una afirmación positiva del grupo de pertenencia.
4. Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos (Naciones Unidas, 1966)
El artículo 3 de este Pacto señala que los Estados Partes “comprometen a garantizar a hombres y mujeres la igualdad en el goce de todos los derechos civiles y políticos enunciados en el presente Pacto” y en el artículo 2 dice que “Todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho sin discriminación a igual protección de la ley. A este respecto, la ley prohibirá toda discriminación y garantizará a todas las personas protección igual y efectiva contra cualquier discriminación”.
5. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Naciones Unidas, 1966)
En este Pacto Internacional, los Estados partes se comprometen, mediante el artículo 2, a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”.
Según el Informe Alternativo Independiente que presente la Defensoría de los Habitantes ante el Comité de derechos económicos, sociales y culturales de la Organización de las Naciones Unidas “se han presentado varios proyectos de ley en los que se propone la tipificación de la discriminación racial como un delito y su correspondiente sanción. Sin embargo, en estos no se incorpora un criterio técnico legal sobre la determinación de ese delito y del plazo de la pena privativa de libertad”[3]. Es decir, la tipificación la realiza el proponente conforme con sus propios criterios, por ello, en cada proyecto se hace una propuesta distinta.
En el mes de setiembre del 2015, la Defensoría de los Habitantes presentó ante la Asamblea Legislativa, un Proyecto de Ley Marco para Combatir toda forma de Discriminación, en el que se incluyeron algunas reformas al Código Penal, entre éstas, el artículo 380 que tipifica el delito de “discriminación racial”; con el fin de promover una legislación que de manera integral brinde atención a las diferentes formas de discriminación que aquejan a nuestra sociedad. El proyecto busca, además, prevenir y sancionar la discriminación en centros de trabajo, salud, educativos y en la prestación de bienes y servicios.
6. Declaración Universal de los Derechos Humanos. (ONU 1948)
En su artículo número 7 señala que: “Todos son iguales ante la ley y tienen, sin distinción, derecho a igual protección de la ley. Todos tienen derecho a igual protección contra toda discriminación”.
7. Declaración sobre la Raza y los Prejuicios Raciales (UNESCO 1982)
El artículo 1, inciso 2 de la Declaración sobre la Raza y Prejuicios Raciales de la UNESCO, “Todos los individuos y los grupos tienen derecho a ser diferentes, a considerarse y ser considerados como tales. Sin embargo, la diversidad de las formas de vida y el derecho a la diferencia no pueden en ningún caso servir de pretexto a los prejuicios raciales; no pueden legitimar ni en derecho ni de hecho ninguna práctica discriminatoria, ni fundar la política de apartheid que constituye la forma extrema del racismo”.
8. Declaración sobre los Derechos de las Personas Pertenecientes a Minorías Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas (ONU, 1990)
En 1990, en el seno de la Asamblea General de las Naciones Unidas, Costa Rica también se comprometió a formar parte de los Estados que mediante esta Declaración adoptarán las medidas necesarias para garantizar que las personas pertenecientes a minorías puedan ejercer plena y eficazmente todos sus derechos humanos y libertades fundamentales sin discriminación alguna y en plena igualdad ante la ley. En el artículo 5 de la Declaración se establece que: “Las políticas y programas nacionales se planificarán y ejecutarán teniendo debidamente en cuenta los intereses legítimos de las personas pertenecientes a minorías y en el artículo 6, se establece que “los Estados deberán cooperar en las cuestiones relativas a las personas pertenecientes a minorías, entre otras cosas, el intercambio de información y de experiencia, con el fin de promover la comprensión y la confianza mutua”.
9. Informe de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia (2001, Durban)
Con base en estos instrumentos se denota que existen los compromisos internacionales del Estado Costa Rica de orientar su política a evitar toda forma de discriminación, sin embargo, las promesas de los tratados internacionales reposan en los papeles, mientras hay serios vacíos legales internos y una carente estructura para el diseño y puesta en práctica de políticas nacionales contra la discriminación.
Costa Rica cuenta también con el marco referencial de la Declaración y Programa de Acción de Durban fruto de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las formas conexas de Intolerancia, el Estado reconoce la necesidad de generar políticas públicas que frenen todo tipo de discriminación y xenofobia:
“Reconocemos que la xenofobia contra los no nacionales, en particular los migrantes, los refugiados y los solicitantes de asilo, constituye una de las principales fuentes del racismo contemporáneo, y que las violaciones de los derechos humanos cometidas contra los miembros de esos grupos se producen ampliamente en el contexto de prácticas discriminatorias, xenófobas y racistas. Observamos la importancia de prestar especial atención a las nuevas manifestaciones de racismo, discriminación racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia a las que pueden estar expuestos los jóvenes y otros grupos vulnerables” (puntos 16-17
A partir de los artículos citados anteriormente, el siguiente apartado enumera y explica la lista de pendientes que tiene el Estado costarricense en la prevención de la xenofobia y de todas las formas de discriminación.
Capítulo III. Pendientes del Estado de Costa Rica para sanar los resabios de xenofobia en territorio costarricense
Las leyes vigentes y los tratados internacionales suscritos no son excusas que un Estado pueda alegar para dejar de emprender acciones contra todo acto de xenofobia y discriminación. Es decir, “además de los marcos constitucionales y legales justos, el Estado requiere políticas institucionales, educativas, organizaciones, redes de apoyo, medios de comunicación, que luchen por evitar que las personas migrantes y refugiadas sean percibidas y tratadas como enemigas. Costa Rica requiere buenas leyes pero también algo más que leyes” (Jiménez, 2009: 162). En ese “algo más que leyes, Costa Rica tiene una lista de pendientes, entre los que se encuentran: una efectiva aplicación de la Política Nacional para una sociedad libre de racismo, discriminación racional y xenofobia, la sanción de toda forma de discriminación mediante normas estudiadas y criterios técnicos y no antojadizos, así como subsanar vacíos legales existente en materia laboral y de aseguramiento de garantías laborales mínimas para los migrantes nicaragüenses en el Estado costarricense.
Para elaborar este apartado, se toman en cuenta el contexto del caso Natividad Canda, anteriormente estudiado así como informes de la Defensoría de los Habitantes y de la Federación Internacional de Derechos Humanos sobre vacíos existentes en el Estado costarricense alrededor de este tema.
1. Efectiva aplicación de una Política Nacional para una sociedad libre de racismo, discriminación racial y xenofobia
En el Informe Anual de Labores 2014-2015, presentado por la Defensoría de los Habitantes de la República de Costa Rica, a la Asamblea Legislativa de Costa Rica se anota que la Política Nacional para una sociedad libre de racismo, discriminación racial y xenofobia 2014-2025 y su Plan de Acción 2015-2018, empezó a regir desde el 1° de enero del 2014, su ejecución y coordinación están a cargo de la Comisión Interinstitucional para el seguimiento de las obligaciones internacionales de Derechos Humanos (CIIDDHH) , la cual reinició sus sesiones hasta el 29 de octubre del 2014, con una capacitación en materia de Derechos Humanos de las personas a los miembros de la Comisión.
El Ministerio de Relaciones Exteriores es la instancia coordinadora del cumplimiento e implementación de ambos instrumentos y la responsable de coordinar y dirigir la CIIDDHH. Ante ello, la Defensoría en atención a las competencias de dicha Comisión, y en su función de monitoreo y seguimiento establecidas en la propia Política, le recomendó al Ministro de Relaciones Exteriores que realizara una presentación de la Política y del Plan en el Consejo de Gobierno con la finalidad de conseguir un compromiso al más alto nivel para su ejecución; diseñar y ejecutar un proceso de promoción y divulgación de ambos instrumentos para las instituciones públicas y la sociedad civil; y de manera prioritaria conformar la Subcomisión para la Política, en aras de generar las coordinaciones y articulaciones correspondientes a su implementación.
La Defensoría de los Habitantes no recibió ninguna respuesta del Ministro en atención a las recomendaciones formuladas y puntualizó en el Informe Anual de labores (2014-2015) no se ha conformó el ente permanente de consulta con la sociedad civil, órgano que buscaba generar espacios de diálogo entre la institucionalidad y los representantes de sociedad civil y actores sociales vinculados con aquellas poblaciones metas de esta Política. Apunta la defensora Montserrat Solano Carboni (2015) sobre este tema:
“La conformación de este espacio mantiene su importancia y necesidad, considerando que si bien se abrieron algunos espacios participativos para la construcción de ambos instrumentos, no hubo un adecuado proceso de consulta a estos sectores de la población. La Comisión, sin embargo, hasta la fecha no ha iniciado el proceso de implementación de la política y, más bien, ha destinado buena parte de los años 2013 y 2014 a procesos de formación internos que, si bien son importantes, no es de recibo que demoren la acción operativa de la Comisión” (Solano, 2015: 43)
Si bien la Política Nacional para una sociedad libre de racismo, discriminación racial y xenofobia 2014-2025 y su Plan de Acción 2015-2018 empezaron a regir desde el 1° de enero del 2014, su proceso de ejecución no se ha llevado a cabo dentro de los plazos establecidos y no existe una verdadera apropiación institucional de ambos instrumentos (no están contemplados en los Planes Anuales Operativos).
La Política Migratoria Integral fue publicada en diciembre del 2013, pese a ser una obligación del Estado costarricense establecida desde el año 1986 con la promulgación de la Ley de Migración y Extranjería N° 7033. Esta Política establece los objetivos, ejes y estrategias que deben orientar los recursos institucionales y las acciones que se ejecutarán para atender a las personas migrantes y refugiadas que habitan en el territorio nacional, pero más allá de la enunciación de sus contenidos, se ha insistido en que se requiere de un plan de acción que señale las acciones específicas, los responsables de cada acción, y los plazos de ejecución, para brindar el seguimiento correspondiente. A la fecha, el Estado mantiene una deuda pendiente en relación con el proceso de elaboración (construcción, consulta y publicación) del Plan de Acción de esta Política.
El Informe Alternativo Independiente elaborado por la Defensoría de los Habitantes ante el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (Referencia DH-0055,2016) reconoce “el valor de la conformación de la Comisión Inter Institucional de Derechos Humanos (CIIDDHH) –encargada de asegurar la implementación de la política. “La Comisión, sin embargo, hasta la fecha no ha iniciado el proceso de implementación de la política y, más bien, ha destinado buena parte de los años 2013 y 2014 a procesos de formación internos que, si bien son importantes, no es de recibo que demoren la acción operativa de la Comisión” (Referencia DH-0055,2016, párrafo 12).
2. Necesidad de la revisión de proyectos de ley contra la discriminación y de una Ley Marco para la prevención de toda forma de discriminación y xenofobia en Costa Rica
El Informe Alternativo de la Defensoría de los Habitantes de la República de Costa Rica para el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial de la Organización de las Naciones Unidas, del 24 de julio del 2015 (Referencia DH-0528-2015) anota que hay cinco proyectos de ley en estudio en la Asamblea Legislativa para prevenir, erradicar o sancionar el racismo y la xenofobia, cuya aprobación se concretaría en la aprobación de una ley específica para esos efectos y en modificaciones al Código Penal. Específicamente es el proyecto de ley Nº 19062 el que propone una reforma al Código Penal mediante la cual se penalizaría cualquier forma de discriminación. Sin embargo, en el dictamen de la Defensoría de los Habitantes sobre dichos proyectos consta que las sanciones que proponen los cinco proyectos de ley son antojadizas y carecen de “criterios técnicos”.
Costa Rica carece de un marco legal adecuado que permita asegurar los mecanismos adecuados para combatir la discriminación racial no solo directa, sino también indirecta y sistemática; que exija y facilite la adopción de acciones afirmativas para poblaciones que han sufrido de discriminación, que establezca sanciones para quienes cometan actos discriminatorios (DH-0528, 2015: 8)
No existen normas para asegurar la igualdad en esferas fundamentales de la vida en sociedad como son el empleo, servicios sociales, el abastecimiento de bienes y servicios, la educación en todos sus niveles. La Defensoría de los Habitantes mediante un comunicado oficial señala que “está convencida de que una Ley Marco para combatir toda forma de Discriminación vendría a garantizar el respeto, la protección, el cumplimiento y la promoción del derecho a la igualdad de las personas que habitan en el territorio nacional; y es por ello que confía en la función parlamentaria para lograr que sea una realidad en nuestro país”. Sin una ley que sancione los actos discriminatorios y ofrezca protección a las víctimas, resulta simbólico el reconocimiento constitucional de Costa Rica como un “Estado pluriétnico y multicultural”, como se reconoce desde el 11 de junio del 2014, en el artículo primero de la Constitución Política de Costa Rica.
La falta de acciones del Estado de Costa Rica contradice lo dispuesto en el artículo 7 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, a saber: “Los Estados partes se comprometen a tomar medidas inmediatas y eficaces, especialmente en las esferas de la enseñanza, la educación, la cultura y la información, para combatir los prejuicios que conduzcan a la discriminación racial y para promover la comprensión, la tolerancia y la amistad entre las naciones y los diversos grupos raciales o étnicos, así como para propagar los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas, de la Declaración Universal de Derechos Humanos, de la Declaración de las Naciones Unidas sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial y de la presente Convención”.
3. Necesidad de divulgación del Estado sobre los informes de derechos humanos que se presentan a los Comités de Tratados de las Nacionales Unidas
El 28 de enero del 2016, en el Informe Alternativo Independiente elaborado por la Defensoría de los Habitantes ante el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (Referencia DH-0055,2016), llamó la atención sobre la ausencia de una divulgación por parte del Estado de Costa Rica de los informes de derechos humanos que se presentan a los comités de tratados de Naciones Unidas, ni de las Observaciones de cada uno de los Comités al Estado.
Lo anterior, viene a complementar la ya denunciada escasa o nula participación de la sociedad civil en los procesos preventivos de la discriminación y la xenofobia través de informes alternativos. En el documento “Quintos informes periódicos que los Estados Partes debían presentar en 2012”, párrafo 18, se indica que hace falta seguir trabajando en sistemas de difusión amplios de las recomendaciones y de los órganos de derechos humanos, que abarquen incluso sectores de la población más allá de la sociedad civil organizada. “La Defensoría hace eco de esta recomendación e insta al Comité a insistir ante el Estado costarricense sobre la necesidad de difundir ampliamente los informes que presentará para su examen, así como las observaciones que eventualmente emita el Comité” (Referencia DH-0055,2016, p.3)
4. Pendientes según la Federación Internacional de Derechos Humanos (FIDH) sobre actos de xenofobia y discriminación hacia los migrantes nicaragüenses en Costa Rica
La Federación Internacional de Derechos Humanos[4] señala con preocupación la creciente visibilización de discursos, comportamientos y prácticas que podrían ser calificadas como discriminatorias y xenófobas, particularmente hacia personas de origen nicaragüense. Para atender este tema, la FIDH (2014) considera indispensable que, desde la ley de Migración y Extranjería de Costa Rica se deje de abordar el fenómeno migratorio desde un enfoque de seguridad. “Las políticas migratorias deben pasar a tener una perspectiva de desarrollo humano, que asegure y promueva el respeto integral de los derechos fundamentales de las personas migrantes, independientemente de su situación administrativa” (FIDH, 2014).
Para la FIDH, resulta inaceptable que la ley sobre la política migratoria costarricense supedite cuestiones esenciales como el respeto a los derechos humanos y, las garantías constitucionales, a una situación de carácter administrativo como lo es la mal llamada “legalidad” o “ilegalidad” de una persona extranjera. Esto entra en total contradicción con el derecho internacional y regional de los derechos humanos que obliga los Estados a respetar los derechos humanos de todas las personas que se encuentren en su territorio sin discriminación alguna (artículo 1°, Convención Americana de los Derechos Humanos).
El mismo informe plantea la necesidad de que el Estado de Costa Rica “reforme las disposiciones relativas a la deportación, expulsión y aprehensión cautelar tanto para el rechazo administrativo, como para la deportación y la aprehensión cautelar, la ley debe garantizar el acceso a intervención judicial y el derecho a la defensa de las personas migrantes”. Costa Rica es signataria de prácticamente la totalidad de la normativa dirigida a garantizar el respeto de los derechos fundamentales de las personas. Por mandato constitucional, en el artículo 7 de la Constitución Política se confiere a los tratados internacionales jerarquía superior a las leyes, y, es más, la Sala Constitucional ha señalado que aquellos tratados internacionales que amplíen la protección en materia de derechos humanos tienen en el país jerarquía igual (o superior) a la propia Constitución Política.
La Defensoría de los Habitantes y la FIDH también lamentan que Costa Rica hasta el momento no ha ratificado la Convención Internacional de las Naciones Unidas sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares. Como lo explica Jiménez (2004) “un extraño es siempre una evidencia constante de la posibilidad de vivir la vida de otra manera. Quizá por eso son constantemente señalados como amenazas. Los extraños producen desasosiego, excitación y ponen en juego un mundo que sin ellos seguramente habría girado con normalidad. Cuando llegan o cuando se van, producen vacíos notables”. (Jiménez, 2004:25).
El caso de Natividad Canda Mairena arrojó, desde hace una década, una lista de pendientes para el Estado costarricense para prevenir toda forma de discriminación hacia los migrantes nicaragüenses. El contenido de la denuncia dejó entrever los resabios de xenofobia en sectores de la sociedad costarricense enfermos de discriminación y odio contra los nicaragüenses. Luego de diez años; la agenda sigue intacta, estancada en diagnósticos y en la impunidad de todo aquel que discrimine a otra persona en el Estado costarricense.
El Estado de Costa Rica tiene urgencia de una efectiva aplicación de la “Política Nacional para una sociedad libre de racismo, discriminación racial y xenofobia”, se requiere revisar proyectos de ley contra la discriminación para la aprobación una Ley Marco para la prevención de toda forma de discriminación y xenofobia en Costa Rica, se debe dar una adecuada divulgación de los informes en materia de derechos humanos que evidencien donde están las fallas y que acaben con las mamparas de una paz discursiva con la que se construye la identidad del costarricense (Sandoval, 2004: 25). También, es deber del Estado corregir las falencias en la aplicación de garantías laborales y en la política migratoria para evitar todo tipo de estereotipos que vayan en contra de las personas migrantes.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), en el Caso 01/06 de Nicaragua contra Costa Rica sienta las bases para que se inicie el desarrollo de una estrategia interinstucional que ofrezca un marco normativo y educativo contra la discriminación racial, en el entendido de que se subsanen las prácticas discriminatorias en el Estado de Costa Rica y todos aquellos errores ocasionados por causa de los vacíos legales existentes y las diversas interpretaciones en la aplicación de la normativa vigente, que han propiciado un ambiente generalizado de incertidumbre y de discriminación, por las variadas y antojadizas formas de dar curso a las gestiones migratorias (Fonseca, 2012).
Para Carlos Sandoval (2004) hay tres ejes de acción que el Estado debe seguir en aras de hacer efectiva su “Política Nacional para una sociedad libre de racismo, discriminación racial y xenofobia” y así superar los resabios de xenofobia descritos en el artículo: el primero, podría formularse en términos de cómo construir una política de las identidades que permita deconstruir críticamente narrativas de nacionalidad, las cuales a menudo reproducen imágenes del “otro”. El segundo reto, radicaría en la urgencia de una estrategia de desarrollo regional que vincule a diferentes atores de la sociedad civil y de las instituciones del Estado que permita enfrentar los crecientes procesos de exclusión social que se viven en Centroamérica. El tercer reto consistiría en articular debates planteados por la política de las identidades y aquellas perspectivas que priorizan el análisis de inequidades socioeconómicas. Para Sandoval (2009) es fundamental resaltar el rol de los centros educativos y de los medios de comunicación en la construcción de una cultura de los derechos humanos que valorice la diversidad en toda su riqueza y propicie espacios de convivencia con la diferencia y construcción de equidad.
Si bien, la atroz muerte de Natividad Canda Mairena no refleja la condición de todos los migrantes nicaragüenses en Costa Rica, la denuncia de Nicaragua contra el Estado costarricense puso en evidencia los síntomas de xenofobia que padecen ciertos sectores de la población y que amparados en la libre expresión, desatan burlas y comentarios xenófobos en redes sociales y en las calles, sin que exista responsabilidad alguna contra la discriminación. Dejar la discriminación en la impunidad, solo puede traer consecuencias fatales para un Estado que dice construir su identidad en la paz y la ratificación de tratados internacionales sobre derechos humanos.
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Mediante expediente Nº 127733-2013, Informe Final del 2/6/2014.
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[1]**El autor es periodista y estudiante de la maestría en Diplomacia del Instituto Diplomático Manuel María de Peralta del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Costa Rica.
[2] Sandoval García, Carlos: “Otros Amenazantes. Los nicaragüenses y la formación de identidades nacionales en Costa Rica”. Editorial de la Universidad de Costa Rica, San José, Costa Rica: 2006 (Primera edición: 2002). Presentado como Anexo 6 de los documentos aportados por el Estado de Nicaragua durante la Audiencia celebrada ante la Comisión el 18 de julio de 2006.
[3] Defensoría de los Habitantes de la República de Costa Rica. 2016. El Informe Alternativo Independiente elaborado por la Defensoría de los Habitantes ante el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (Referencia DH-0055,2016)
[4] La FIDH representa a 155 continentes organizaciones de defensa de derechos humanos distribuidas en todo el mundo. Las observaciones contenidas en este artículo, forman parte del informe sobre Políticas Migratorias y Derechos Humanos en la Región de las Américas (2014) y disponible en https://www.fidh.org/IMG/pdf/CostaRica517e.pdf