Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2015-00410-0602-2017-de-noviembre-30-de?documento=jurcol&contexto=jurcol_30bb8e1a07ec4f73aa68df6d8618883d&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-11-19 03:53:55
Document Index: 278253181

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 13', 'artículo 15', 'artículo 82', 'artículo 10', 'artículo 51', 'artículo 25', 'artículo 2', 'artículo 103', 'artículo 50', 'artículo 6', 'artículo 1', 'artículo 15', 'artículo 93', 'artículo 26', 'artículo 48']

﻿ SENTENCIA 2015-00410/0602-2017 DE NOVIEMBRE 30 DE 2017
SENTENCIA 2015-00410 DE 30 DE NOVIEMBRE DE 2017
CONTENIDO:EFECTOS DE LOS DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA LABORAL SON INMODIFICABLES. SE HA PRECISADO QUE EL DERECHO ADQUIRIDO ES AQUEL QUE SE ENTIENDE INCORPORADO AL PATRIMONIO DE LA PERSONA, POR CUANTO SE HA PERFECCIONADO DURANTE LA VIGENCIA DE UNA LEY. ESTO SIGNIFICA QUE LA LEY ANTERIOR EN CIERTA MEDIDA HA PROYECTADO SUS EFECTOS EN RELACIÓN CON LA SITUACIÓN CONCRETA DE QUIEN ALEGA EL DERECHO. Y COMO LAS LEYES SE ESTRUCTURAN EN GENERAL COMO UNA RELACIÓN ENTRE UN SUPUESTO FÁCTICO AL CUAL SE ATRIBUYEN UNOS EFECTOS JURÍDICOS, PARA QUE EL DERECHO SE PERFECCIONE RESULTA NECESARIO QUE SE HAYAN VERIFICADO TODAS LAS CIRCUNSTANCIAS IDÓNEAS PARA ADQUIRIR EL DERECHO, SEGÚN LA LEY QUE LO CONFIERE. IGUALMENTE, SE SEÑALÓ QUE QUIENES PERTENECÍAN AL NIVEL DE AGENTES Y SUBOFICIALES DE LA POLICÍA NACIONAL TENÍAN LA POSIBILIDAD DE ACCEDER, VOLUNTARIAMENTE, A LA CARRERA DEL NIVEL EJECUTIVOY, QUE QUIENES ASÍ LO HICIERAN DEBÍAN SOMETERSE AL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL QUE ESTABLECIERA EL GOBIERNO NACIONAL, SIN SER DESMEJORADOS O DISCRIMINADOS, EN TODO CASO, EN SU SITUACIÓN LABORAL. HACE REFERENCIA, A QUE SE CONVIERTE EN UNA REGULACIÓN EXPRESA DE LA PROHIBICIÓN DE RETROCESO O DE REGRESIVIDAD DERIVADA DEL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD AL QUE ESTÁN SOMETIDAS LAS FACETAS PRESTACIONALES DE LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHOS DEL TRABAJADOR, NIVEL EJECUTIVO, RÉGIMEN SALARIAL DEL SERVIDOR PÚBLICO, DERECHOS CONSTITUCIONALES, GOBIERNO, DERECHO LABORAL
Sentencia 2015-00410 de noviembre 30 de 2017
Expediente: 5400123330002015004 10 01
Número interno: 0602-2017
Demandante: Pedro Miguel Mendoza Álvarez.
Tema: Establecer si es procedente aplicar el régimen prestacional de los agentes de la Policía Nacional a quienes se han trasladado al nivel ejecutivo, pese a que este último contempló un régimen prestacional diverso.
De acuerdo a lo señalado en la sentencia de primera instancia y atendiendo los motivos de oposición aducidos por la parte demandante en calidad de apelante único, se extrae que en el sub-lite el problema jurídico se contrae a:
Determinar si es procedente aplicar al señor Pedro Miguel Mendoza Álvarez el régimen prestacional de los agentes de la Policía Nacional previsto en el Decreto-Ley 1213 de 1990 en razón de la establecido por la Ley 180 de 1995 y el Decreto 132 de 1995, que señaló una protección para quienes estando al servicio de la Policía Nacional, se trasladaban al nivel ejecutivo de la misma, pese a que este último contempló un régimen prestacional diverso.
Atendiendo a lo sostenido en la Ley 62 de 12 de agosto de 1993(10), por la cual se expiden disposiciones sobre la Policía Nacional y, entre otras, se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República, el Gobierno Nacional profirió los decretos 41 de 10 de enero de 1994, “por el cual se modifican las normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones”(11), y 262 de 31 de enero de 1994(12), “por el cual se modifica las normas de carrera del personal de agentes de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones”.
El primero de los mencionados decretos fue objeto de pronunciamiento de inexequibilidad parcial por parte de la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-417 de 1994, en tanto se refirió al “Nivel ejecutivo” de la Policía Nacional; en la medida en que la ley habilitante, esto es la 62 de 1993, no contempló el citado nivel(13), por lo que, en consecuencia, se evidenció un exceso del límite material fijado por aquella.
“(…) RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL PERSONAL DEL NIVEL EJECUTIVO. Los agentes a que se refiere el artículo anterior, que ingresen al nivel ejecutivo, se someterán al régimen salarial y prestacional, determinado en las disposiciones que sobre salarios y prestaciones dicte el Gobierno Nacional (…).”.
Posteriormente, mediante el artículo 1º de la Ley 180 de 13 de enero de 1995(14) se modificó el artículo 6º de la Ley 62 de 1993(15), consagrándose, por primera vez de manera ajustada al ordenamiento jurídico, el nivel ejecutivo de la Policía Nacional como parte de la estructura de dicha(16). Adicionalmente, en el artículo 7º ibídem se concedieron facultades extraordinarias al Presidente de la República con el objeto de regular, entre otros aspectos, las asignaciones salariales, primas y prestaciones sociales del estudiado nivel ejecutivo; disponiendo en el parágrafo ídem que:
En virtud de dichas facultades se expidió el Decreto 132 de 13 de enero de 1995(17), “por el cual se desarrolla la carrera profesional del nivel ejecutivo de la Policía Nacional”, consagrando: (a) en el artículo 13, la posibilidad de que los Agentes en servicio activo ingresaran al nivel ejecutivo; (b) en el artículo 15, la sujeción del personal que ingresara al referido Nivel al régimen salarial y prestacional determinado por el Gobierno Nacional; y, (c) en el artículo 82, lo siguiente:
Por el Decreto 1091 de 27 de junio de 1995, a su turno, el Presidente de la República expidió el régimen de asignaciones y prestaciones del nivel ejecutivo de la Policía Nacional(18)-(19), contemplando, entre otros, los siguientes conceptos: primas de servicio, del nivel ejecutivo, de retorno a la experiencia, de vacaciones y, de navidad; y, subsidios de alimentación y familiar.
Más adelante, mediante el Decreto 1791 de 14 de septiembre de 2000(20), “por el cual se modifican las normas de carrera del personal de oficiales, nivel ejecutivo, suboficiales y agentes de la Policía Nacional”, se dispuso en el artículo 10 la posibilidad de los agentes de ingresar al nivel ejecutivo, considerándose en el parágrafo ídem que: “El personal de suboficiales y de agentes de que tratan los artículos 9º y 10 del presente decreto, se someterán al régimen salarial y prestacional establecido para la carrera del nivel ejecutivo”.
Así, en la Sentencia de 14 de febrero de 2007, proferida por la Sección Segunda, con ponencia del consejero Alberto Arango Mantilla, se declaró la nulidad del artículo 51 del Decreto 1091 del 27 de junio de 1995, por el cual se reguló la asignación de retiro para el Nivel Ejecutivo, al considerar que esta materia no podía ser definida en sus líneas generales y fundamentales por el Presidente de la República, sino por el Legislador a través de una Ley Marco(21). En dicha oportunidad, además, se precisó que:
“(…) Adicionalmente, dirá esta Sala que al regularse nuevas disposiciones en materia prestacional, sin entrar a diferenciar entre quienes ingresaron al nivel ejecutivo desde el momento de su creación respecto de los que se vincularon con posterioridad y de quienes permanecieron como suboficiales o agentes en la institución policial, esto es, sin consagrarse un régimen de transición, se estarían desconociendo, asimismo, unos postulados constitucionales (arts. 13, 48 y 53) y legales (L. 180/95, art. 7º, par.), que amparan y protegen de manera especial los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales, los que, de no tenerse en cuenta, violarían el principio de la buena fe y de la confianza legítima.
Por su parte, en la providencia de la Sección Segunda, de 12 de abril de 2012, con ponencia del consejero Alfonso Vargas Rincón, se efectuó un pronunciamiento de fondo en relación con la legalidad del parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004, por el cual se reguló nuevamente la asignación de retiro de los miembros del nivel ejecutivo. En dicha oportunidad, se declaró la nulidad de la disposición demandada(22).
En este marco, de una lectura armónica v. gr. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales(23), con especial cuidado del artículo 2.1(24), se deriva que los Estados deben lograr la satisfacción plena de los derechos que allí se consagran [entre los cuales se hace referencia al trabajo y a su adecuada remuneración] de manera gradual y en progreso(25).
Bajo esta línea, aunque no se desconocen los esfuerzos económicos que se deben adelantar para la consecución de máximos niveles de satisfacción de este tipo de bienes, tampoco es dable, en principio(26), que el Estado, so pena de vulnerar el mandato de “progreso”, disminuya el nivel de protección que ha alcanzado por la vía de gradualidad, por lo que, tanto a nivel internacional como nacional, se ha considerado que uno de los imperativos derivados del referido principio de progresividad es la prohibición de retroceso o regresividad, la cual se ha entendido por la Corte Constitucional, en la Sentencia T-428 de 2012, en los siguientes términos:
“(…) 2.4. El último aspecto, denominado prohibición de regresividad o prohibición de retroceso, se desprende de forma inmediata del mandato de progresividad y, de manera más amplia, del principio de interdicción de arbitrariedad, propio del Estado de derecho: si un Estado se compromete en el orden internacional y constitucional a ampliar gradualmente la eficacia de algunas facetas prestacionales de los derechos constitucionales, resulta arbitrario que decida retroceder en ese esfuerzo de manera deliberada (…)”(27).
Referido el anterior marco normativo y jurisprudencial debe determinar la Sala si es procedente ordenar el reconocimiento incoado por el interesado, teniendo en cuenta si es dable aplicar el Decreto 1213 de 1990, en relación con el reconocimiento de las primas y los beneficios salariales y prestacionales reclamados, no sin antes precisar que si bien del demandante invoca la aplicación del Decreto 1212 de 1990, esta apreciación resulta errada como quiera que al momento de homologarse al nivel ejecutivo, ostentaba el grado de agente de la Policía Nacional, por lo que la controversia debe analizarse a partir de si resulta viable dar aplicación al primero de los decretos referidos, conforme lo consideró el a quo.
Con miras a resolver el punto objeto de controversia, lo primero que se debe advertir es que está plenamente demostrado en el expediente, que el señor Pedro Miguel Mendoza Álvarez: (i) ingresó al servicio de la Policía Nacional como agente el 1º de marzo de 1993; y, (ii) se homologó, voluntariamente(28), al nivel ejecutivo de la Policía Nacional el 1º de junio de 1994(29) fecha para la cual ostentaba el grado de agente.
También está acreditado, porque así se consideró en el acto administrativo demandado y no fue desvirtuado, que durante el tiempo en que el demandante ha laborado al servicio de la Policía Nacional como agente, se le aplicaron las disposiciones salariales y prestacionales establecidas en el Decreto 1213 de 1990; y, que durante el tiempo en que ha laborado en el nivel ejecutivo, su situación ha sido regulada por el Decreto 1091 de 1995.
Dicho desmejoramiento, no obstante, no puede mirarse aisladamente o, dicho de otra forma, factor por factor, pues ello permitiría la posibilidad de crear, sin competencia para el efecto, un tercer régimen, compuesto por aquellos elementos más favorables de cada uno de las normativas en estudio [en este caso, el de los agentes - Decreto 1213 de 1990, por un lado; y, el del nivel ejecutivo - Decreto 1091 de 1995, por el otro].
Destaca la Sala que mientras en el Decreto 1213 de 1990(30) se estableció el régimen retroactivo de cesantías [artículo 103]; en el nivel ejecutivo [Decreto 1091 de 1995], está el régimen anualizado, determinando que a la fecha del traslado se reconocería el beneficio causado hasta ese momento al interesado, si se acreditaban los requisitos para ello [artículo 50 y transitorio].
En relación con el régimen de cesantías, tampoco se puede acceder a lo reclamado por la parte demandante, so pena de desconocer el principio de inescindibilidad de la ley.
Así las cosas, se establece que el señor Pedro Miguel Mendoza Álvarez se benefició al cambiar del rango de agente al del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en materia salarial, pues, en dicho régimen se superaron las condiciones mínimas que dispuso el legislador y, por lo mismo, se debe someter integralmente a su reglamentación, dentro de la cual no se establecieron los factores que el citado señor reclama, precisamente porque corresponden es al régimen de agentes, al que ya no pertenece, y en cambio sí se le reconocieron y pagaron los propios del nivel ejecutivo al cual ingresó de forma voluntaria desde junio de 1994.
Finalmente, la Sala reconocerá personería a la abogada Geisel Rodgers Pomares para actuar dentro del presente proceso como apoderada de la parte demandada conforme al memorial poder, obrante a folio 169 del plenario.
1. CONFIRMAR la sentencia de 3 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Pedro Miguel Mendoza Álvarez en contra de la Nación —Ministerio de Defensa Nacional— Policía Nacional, de conformidad a lo expuesto a la parte motiva de la presente providencia.
2. Reconocer a la abogada Geisel Rodgers Pomares, para actuar dentro del presente proceso como apoderada de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional en los términos del memorial poder obrante a folio 169 del plenario.
3. Por secretaría de la Sección Segunda de la corporación devuélvase el proceso al Tribunal Administrativo de Norte de Santander, y déjense las constancias de rigor.
10 Diario Oficial Nº 40987 de 12 de agosto de 1993.
11 Diario Oficial Nº 41168 de 11 de enero de 1994.
12 Diario Oficial Nº 41201 de 31 de enero de 1994.
13 Al respecto, en el artículo 6º puntualizó: “La Policía Nacional está integrada por oficiales, suboficiales, agentes, alumnos y por quienes presten el servicio militar obligatorio en la Institución, así como por los servidores públicos no uniformados pertenecientes a ella, unos y otros sujetos a normas propias de carrera y disciplina en la forma que en todo tiempo establezca la ley”.
14 “Por la cual se modifican y expiden algunas disposiciones sobre la Policía Nacional y del Estatuto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional y se otorgan facultades extraordinarias al Presidente de la República para desarrollar la Carrera Policial denominada “Nivel ejecutivo”, modificar normas sobre estructura orgánica, funciones específicas, disciplina y ética y evaluación y clasificación y normas de la carrera profesional de oficinas, suboficiales y agentes”. Publicada en el Diario Oficial Nº 41676 de 13 de enero de 1995.
15 La norma en comento consagró: “La Policía Nacional está integrada por oficiales, personal del nivel ejecutivo, suboficiales, agentes, alumnos y por quienes presten el servicio militar obligatorio en la Institución, así como por los servidores públicos no uniformados, pertenecientes a ella, unos y otros sujetos a normas propias de carrera y disciplina en la forma que en todo tiempo establezca la ley”.
16 En relación con la filosofía de profesionalización que inspiró la creación del referido nivel, en la sentencia del Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B, de 1º de noviembre de 2005, C.P. doctor Tarsicio Cáceres Toro, radicado 2001-6432-01, expresó: “Se considera que el Legislador bien podía proceder, como lo hizo, otorgando una protección especial al personal en servicio activo de la Policía Nacional que ingresara al nuevo nivel ejecutivo, ya que de no hacerlo sería difícil tal movimiento de personal. La protección señala que no puede discriminarse ni desmejorarse, en ningún aspecto, la situación actual de dicho personal, se entiende que en lo compatible”.
17 Diario Oficial Nº 41.676 de 13 de enero de 1995.
18 En desarrollo de lo dispuesto en el literal d) del artículo 1º de la Ley 4ª de 1992, que establece: “El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: […] d) Los miembros de la fuerza pública”.
19 En relación con la posibilidad de que el Gobierno Nacional, con sujeción a la Ley Marco 4 de 1992, expidiera dicho régimen, la Corte Constitucional manifestó en la Sentencia C-1269 de 2000, que: “3. La presunta omisión en el ejercicio de las facultades extraordinarias, por no haber el ejecutivo ejercido la facultad de señalar el régimen salarial y prestacional del nivel ejecutivo.
La corporación tampoco encuentra fundamento en este cargo, pues como bien lo anotan tanto la apoderada del Ministerio de Defensa, como el Procurador General de la Nación, el artículo 15 del Decreto 132 de 1995 contiene la regulación normativa concerniente al régimen salarial y prestacional para el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, previsión conforme a la cual, el personal que ingrese a ese nivel se someterá al régimen salarial y prestacional determinado en las disposiciones que sobre salarios y prestaciones, dicte el Gobierno Nacional (…) Así, pues, fue lo correcto que, en este aspecto, se limitara a hacer remisión al instrumento de concreción constitucionalmente válido de su competencia legislativa en esta materia, pues aun cuando el régimen salarial y prestacional del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional es elemento integrante del sistema de administración del referido personal, no puede perderse de vista que tiene su propia fuente de validez formal y material, por lo que debía desarrollado mediante Decreto Reglamentario de la Ley Marco de salarios, Nº 4ª de 1992, como en efecto ocurrió, al regularse mediante el Decreto 1091 de 1995”.
20 Diario Oficial Nº 44161 de 14 de septiembre de 2000. Este cuerpo normativo fue declarado inexequible, en varias de sus disposiciones, a través de la Sentencia C-253 de 2003.
21 Radicado interno 1240-2004, actor: Ferney Enrique Camacho González.
22 Actualmente, mediante el Decreto 1858 de 2012 se reguló este régimen para el nivel ejecutivo.
23 Incorporado a nuestro ordenamiento jurídico en los términos del artículo 93 de la Constitución Política.
24 En similar sentido ver el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Adicionalmente, en materia del principio - derecho a la seguridad social, el artículo 48 inciso 3º de la Constitución Política consagra el principio de progresividad.
25 Al respecto ver la Observación General Nº 3 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU.
26 “En principio” implica que en nuestra jurisprudencia constitucional se ha establecido una presunción de inconstitucional de las medidas que impliquen un retroceso, sin perjuicio de que, asumiendo una carga argumentativa, se justifiquen constitucional y legalmente las decisiones adoptadas en contravía de este mandato, por perseguir fines constitucionales imperiosos [ver la Sentencia T-043 de 2007].
27 Para una mayor comprensión del asunto se pueden ver, entre otras, las sentencias C-251 de 1997, SU-624 de 1999, C-1165 de 2000, C-1098 de 2002, T-043 de 2007 y C-228 de 2011; y, consultar “Ni un paso atrás - La prohibición de regresividad en materia de derechos sociales”, Christian Courtis (Compilador), CEDAL Centro de Asesoría Laboral y Centro de Estudios Legales y Sociales; Editores del Puerto s.r.l., Argentina, 2006.
28 Pues prueba de lo contrario no reposa dentro del expediente y dicha voluntariedad fue la que se vio reflejada en las disposiciones que crearon el nivel ejecutivo.
29 Ver extracto de la hoja de vida visible a folio 85.
30 “(…) Por el cual se reforma el estatuto del personal de agentes de la Policía Nacional. (…)”.