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Timestamp: 2020-06-06 07:12:28+00:00
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Propriété privée et voie de fait : approches discordantes au sein de la Cour de cassation - Actu-Juridique
Publié le 11/05/2020 - mis à jour le 12/05/2020 à 3H06
professeur des universités, CDA (Toulouse 1) et CREOP (Limoges)
Cass. 3e civ., 24 oct. 2019, no 17-13550, F–PBI
Attendu, selon les arrêts attaqués (Montpellier, 15 octobre 2015 et 15 décembre 2016), que M. et Mme S. sont propriétaires d’une parcelle bâtie bordée d’une allée dont elle est séparée par un fossé longé d’une haie d’acacias implantée sur leurs fonds ; que la commune de (…) (la commune) leur a demandé de supprimer cette haie, au motif que celle-ci était dangereuse pour les passants ; qu’estimant que l’élagage réalisé était insuffisant, la commune a mis en demeure M. et Mme S. de procéder à l’abattage des arbres, avant d’y procéder elle-même sans les en prévenir ; que M. et Mme S. ont assigné la commune, sur le fondement de la voie de fait, en réalisation forcée de travaux de remise en état et en paiement de dommages et intérêts ;
Attendu qu’il n’y a pas lieu de statuer par une décision spécialement motivée sur ce moyen qui n’est manifestement pas de nature à entraîner la cassation de l’arrêt du 15 octobre 2015 ;
Annule, en toutes ses dispositions, l’arrêt rendu le 15 décembre 2016, entre les parties, par la cour d’appel de Montpellier.
Cass. 1re civ., 5 févr. 2020, no 19-11864, F–PBI
Selon les arrêts attaqués (Amiens, 15 janvier et 5 février 2019), M. et Mme T. sont propriétaires, sur le territoire de la commune de Sailly-Laurette (la commune), d’une parcelle qui était clôturée par une haie végétale d’une longueur de 37 mètres, située en bordure d’une route départementale. Après les avoir informés que des véhicules avaient été endommagés du fait de la présence de cette haie, la commune a fait procéder, le 5 juillet 2014, à son arrachage sur toute sa longueur.
Soutenant n’avoir donné leur accord que pour un arrachage sur une longueur de 15 mètres, et sous réserve d’une participation financière de la commune à l’achat des matériaux nécessaires à la construction d’un mur, M. et Mme T. ont obtenu en référé la désignation d’un expert, puis, invoquant l’existence d’une voie de fait ou d’une emprise irrégulière, ont saisi la juridiction judiciaire aux fins de réparation de leurs préjudices. La commune a soulevé une exception d’incompétence au profit de la juridiction administrative.
M. et Mme T. font grief à l’arrêt du 15 janvier 2019 de rejeter leur demande, alors « que la voie de fait ne peut être écartée en raison d’un accord entre la personne publique et les propriétaires sur l’opération portant extinction du droit de propriété de ces derniers que si cet accord est certain ; qu’en l’espèce, en jugeant que M. et Mme T. avaient donné leur accord à l’opération d’arrachage de leur haie sans rechercher si, comme elle y était invitée et comme il ressortait du rapport de l’expert, M. et Mme T. n’avaient pas donné leur accord pour l’arrachage de la haie sur une longueur de 15 mètres, de sorte que la mairie, en procédant à un arrachage sur une longueur de 37 mètres, avait outrepassé l’autorisation qui lui avait été donnée, la cour d’appel a privé sa décision de base légale au regard de la loi des 16-24 août 1790, ensemble l’article 1134 devenu 1103 du Code civil ».
Dans le cas d’une décision administrative portant atteinte à la propriété privée, l’accord du propriétaire exclut l’existence d’une voie de fait ou d’une emprise irrégulière, à moins que l’action de l’Administration n’ait excédé substantiellement les limites prévues par cet accord.
Pour rejeter la demande en réparation du préjudice résultant de la destruction de la haie litigieuse, l’arrêt retient qu’il ressort des déclarations faites par M. T. au cours de la mesure d’expertise que les arbres ont été arrachés en sa présence et avec son accord et que, dès lors, la compétence du juge judiciaire est exclue.
En se déterminant ainsi, sans rechercher, comme il le lui était demandé, si, en procédant à l’arrachage de la haie sur toute sa longueur, la commune n’avait pas outrepassé l’autorisation qui lui avait été accordée, la cour d’appel n’a pas donné de base légale à sa décision.
M. et Mme T. font le même grief à l’arrêt du 15 janvier 2019, alors « que l’arrachage par une commune sur le terrain d’une personne privée d’arbres appartenant à cette dernière avec l’édification d’un mur à la place de ces arbres conduit à l’extinction du droit de propriété de la personne privée sur ces arbres ; qu’en l’espèce, le tribunal de grande instance a jugé que l’opération d’arrachage de la haie, si elle constituait une atteinte au droit de propriété de M. et Mme T., n’avait pas pour effet d’éteindre ce droit ; qu’en statuant par ce motif présumé adopté, quand l’opération d’arrachage des arbres, racines comprises, avait conduit à ce que M. et Mme T. soient définitivement dépossédés de leur droit de propriété sur les arbres arrachés, la cour d’appel a violé la loi des 16-24 août 1790, ensemble l’article 544 du Code civil ».
Pour statuer comme il a été dit, l’arrêt retient, par motifs adoptés, que, si elle constitue une atteinte au droit de propriété de M. et Mme T., l’intervention de la commune n’a pas eu pour effet d’éteindre ce droit.
En statuant ainsi, alors que, selon ses propres constatations, la commune avait procédé à l’arrachage de la haie, constituée d’arbres, sur toute sa longueur, et causé ainsi l’extinction du droit de propriété de M. et Mme T. sur ces végétaux, la cour d’appel a violé les textes susvisés.
En application de l’article 625, alinéa 2, du Code de procédure civile, la cassation de l’arrêt du 15 janvier 2019 entraîne l’annulation par voie de conséquence de l’arrêt du 5 février 2019, qui l’a rectifié.
1. La première chambre civile se révélerait-elle plus protectrice de la propriété privée que la troisième chambre civile de la Cour de cassation à laquelle devrait échoir le plus souvent cette mission ? À la lecture des deux arrêts rapportés1, relatifs à des faits identiques de destruction, sur les instructions d’une municipalité, d’arbres et d’arbustes formant la haie qui longeait un terrain appartenant à des particuliers, la question mérite d’être posée, nous semble-t-il.
De prime abord cependant, au regard des circonstances matérielles de ces espèces, l’enjeu pourrait sembler mineur : l’arrachage ou l’abattage de la haie bordant un fonds de terre ne serait qu’une minime affaire campagnarde… Toutefois, au-delà d’un problème général de protection de l’environnement voire, de façon plus particulière, d’un problème de sauvegarde des écosystèmes2, la question touche en vérité à l’assiette du droit de propriété que le juge judiciaire a le devoir de protéger, et à l’étendue de cette protection face à l’arbitraire de l’autorité administrative.
2. À cet égard, les circonstances de l’annulation sans renvoi que la troisième chambre civile a prononcée à l’encontre d’un arrêt de la cour de Montpellier paraissent presque caricaturales : estimant qu’une haie d’acacias longeant un fossé séparatif d’une allée publique était dangereuse pour les passants, une commune en avait demandé la suppression aux propriétaires, qui avaient fait procéder à un élagage des arbres ; jugeant celui-ci insuffisant, la commune avait mis en demeure les propriétaires de procéder à un abattage, avant de le faire effectuer elle-même sans les prévenir. Bien que les juges du fond, saisis par les propriétaires au titre de la « voie de fait » attribuée à une décision de l’autorité administrative, dont ils auraient été victimes, aient retenu leur compétence, la troisième chambre civile censure en relevant d’office l’incompétence du juge judiciaire au profit de la juridiction administrative au motif que l’acte critiqué était susceptible de se rattacher au pouvoir de l’Administration et qu’il n’avait pas eu pour effet l’extinction d’un droit de propriété.
Dans un cas de figure semblable, le changement d’approche est radical de la part de la première chambre civile : dès lors qu’une commune avait procédé à l’arrachage d’une haie, constituée d’arbres, sur toute sa longueur sans l’accord des propriétaires, et causé ainsi l’extinction du droit de propriété sur ces végétaux, la cour d’Amiens ne pouvait légalement en conclure que le juge administratif était compétent pour connaître de la réparation des conséquences dommageables de la décision administrative car il y aurait, dans une telle situation, exclusion de cette compétence par la commission d’une voie de fait imputée à l’Administration.
La distribution, au sein de la Cour de cassation, de cette seconde affaire à la première chambre civile plutôt qu’à la troisième, s’explique sans doute par l’existence d’une convention qui avait été passée entre la municipalité et les propriétaires de la parcelle bordée par la haie litigieuse ; mais la convention relative à cette haie n’autorisait nullement la commune à la faire araser en totalité par la destruction des végétaux qui la composaient, quand bien même l’acte d’abattage critiqué serait susceptible de se rattacher au pouvoir de l’administration communale, comme l’avait précédemment avancé la troisième chambre civile.
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3. En effet, s’il est permis de s’interroger sur la nature et sur la qualification exacte du droit portant sur certains biens3, il n’est pas douteux que les végétaux, qu’ils soient arbres ou arbustes, composant une haie sont l’objet d’un droit de propriété immobilière4, dont nul ne peut être privé que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international5 ; le titulaire de ce droit étant le propriétaire du fonds sur lequel ces végétaux ont été implantés.
Dès lors, il ne saurait être discuté que l’arrachage ou la destruction de ces végétaux, qu’ils forment ou non une haie, engendre l’extinction du droit de propriété dont ces biens étaient l’assiette. Or « la défense de la propriété privée relève par principe de la compétence des tribunaux civils ; (…) ceux-ci ont pour mission particulière de la défendre contre les emprises de l’Administration »6. La difficulté est venue de la « concurrence » qu’a créée le Conseil d’État en ouvrant, d’abord, la voie du référé administratif aux propriétaires, afin qu’il soit enjoint à l’Administration de faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale au droit de propriété, quand bien même cette atteinte aurait le caractère d’une voie de fait, dont pourtant l’appréciation relevait traditionnellement de la compétence des juridictions civiles7.
4. Le Tribunal des conflits ne pouvait qu’être saisi de cette difficulté née de compétences concurrentes en matière de voie de fait imputée à l’autorité administrative. Or si le Tribunal a « réduit comme peau de chagrin » le concept de voie de fait en contrepartie, semble-t-il, de la possibilité de saisir désormais le juge administratif des référés qui a été ouverte aux victimes d’abus imputés à des administrations publiques8, la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire subsiste néanmoins selon le Tribunal lorsque « soit [l’Administration] a procédé à l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision, même régulière, portant atteinte à la liberté individuelle ou aboutissant à l’extinction d’un droit de propriété, soit [l’Administration] a pris une décision qui a les mêmes effets d’atteinte à la liberté individuelle ou d’extinction d’un droit de propriété et qui est manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative »9.
In cauda venenum : là est certainement l’une des difficultés qui opposent, de façon implicite mais certaine, les positions des première et troisième chambres civiles ; c’est celle de savoir ce qu’est une décision qui n’est manifestement pas susceptible d’être rattachée à un pouvoir reconnu à l’autorité administrative. En jugeant que « l’abattage, même sans titre, d’une haie implantée sur le terrain d’une personne privée qui en demande la remise en état ne procède pas d’un acte manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir appartenant à l’Administration », la troisième chambre s’est clairement référée à cette condition co-déterminante de la compétence lorsque, selon le Tribunal des conflits, l’Administration a pris une décision qui a pour effet d’éteindre un droit de propriété.
5. Il est néanmoins permis de douter de la pertinence de cette référence à l’arrêt du Tribunal des conflits, à un double titre : d’abord, s’il entre bien dans les pouvoirs de police d’une municipalité d’exiger de propriétaires privés qu’ils prennent les mesures nécessaires à garantir la sécurité du public (en l’espèce, sous forme d’un élagage de végétaux qui menaceraient les passants), il n’entre pas dans les pouvoirs reconnus à l’autorité administrative de décider, sauf en exécution d’une décision de justice, la destruction de biens objets de propriété privée ; ensuite et surtout, le cas de figure en cette affaire n’était pas celui où la municipalité avait seulement décidé l’abattage des arbres, mais celui où elle avait fait procéder à l’arasement de la haie sans même prévenir les propriétaires. Or dans cette hypothèse d’« exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision, même régulière », le Tribunal des conflits a, le 17 juin 2013, reconnu expressément compétence au juge judiciaire s’il résulte de cette exécution forcée une atteinte à la liberté individuelle ou l’extinction d’un droit de propriété, sans qu’il soit besoin de s’interroger sur la régularité de la décision administrative pour affirmer qu’elle entrait bien dans les pouvoirs de la commune, comme a cru devoir le faire la troisième chambre civile.
Celle-ci a donc confondu les deux hypothèses que distingue l’arrêt du Tribunal des conflits – l’hypothèse où une décision administrative a été prise (premier stade), celle où l’Administration est passée à l’exécution forcée de cette décision (second stade). Mais encore la troisième chambre a-t-elle estimé nécessaire d’ajouter, à tort selon nous, que l’abattage litigieux de la haie « n’a pas pour effet l’extinction d’un droit de propriété », ce que contredisent les dispositions précitées du Code civil.
6. Il est vrai que, très rapidement après le prononcé de l’arrêt du Tribunal des conflits, les première et troisième chambres civiles ont mis en œuvre les nouveaux critères restreignant la notion de voie de fait, en cristallisant leurs décisions sur la principale condition que le Tribunal avait dégagée, pour reconnaître compétence au juge judiciaire la condition de l’extinction d’un droit de propriété.
Les deux formations de la Cour de cassation ont, en conséquence, systématiquement écarté la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire dans tous les cas de figure où, bien que les décisions et les actes de l’Administration critiqués par les propriétaires aient constitué indiscutablement une atteinte à la propriété privée, il n’en ressortait pas pour autant l’extinction de celle-ci10. L’arrêt rapporté, que la troisième chambre a prononcé le 24 octobre 2019, aurait pu sembler prendre place sur cette ligne jurisprudentielle qui distingue la simple atteinte au droit de propriété et sa disparition définitive. Il n’en est rien car, selon nous, les hauts magistrats ont commis une double erreur d’analyse, ainsi que nous avons ci-dessus tenté d’en convaincre.
7. En censurant la cour d’appel d’Amiens, la première chambre s’en est tenue, au contraire, à une stricte lecture de l’arrêt du Tribunal des conflits : l’autorité communale étant allée, en faisant arracher la haie litigieuse sur toute sa longueur, bien au-delà de ce qui avait été convenu avec les propriétaires, le cas de figure était celui de l’exécution d’une décision irrégulière de l’Administration ; il suffisait donc de constater qu’il en était résulté l’extinction d’un droit de propriété privée, celui portant sur les végétaux formant la haie, ce qui ne pouvait être discuté comme nous l’avons souligné précédemment.
Dans un contexte jurisprudentiel où il n’appartient plus aux juridictions de l’ordre judiciaire de protéger les atteintes, non irrémédiables, au droit de propriété privée imputées à l’autorité administrative, il nous paraît souhaitable que l’unité se fasse, au sein de la Cour de cassation, pour défendre le droit de propriété sur le terrain de la voie de fait lorsqu’une décision administrative le menace d’extinction ou, plus gravement encore, lorsque l’exécution d’une telle décision a entraîné sa disparition définitive. Faut-il rappeler que la propriété privée, si minime soit parfois son objet et n’en déplaise à certains, offre un peu de liberté à chacun de nous11 ?
Cass. 3e civ., 24 oct. 2019, n° 17-13550, F-PBI : D. 2019, p. 2096 Cass. 1re civ., 5 févr. 2020, n° 19-11864, F-PBI : D. 2020, p. 284 ; JCP G 2020, 222, p. 387.
V. not. sur une « écologisation » du droit civil des biens, Mekki M. note sous Cons. const., 7 mai 2014, n° 2014-394 QPC : JCP G 2014, 761, p. 1293.
V. par ex., pour un droit d’eau fondé en titre, à propos duquel la première chambre paraît hésiter sur la qualification « droit réel immobilier », s’agissant de déterminer quelle juridiction est compétente pour statuer sur l’existence de ce droit attaché à une parcelle appartenant à l’exploitant : Cass. 1re civ., 5 févr. 2020, n° 19-12751, FS-PBI : D. 2020, p. 285 ; JCP G 2020, 222, p. 387.
C. civ., art. 518 ; C. civ., art. 520 ; C. civ., art. 521, a contrario.
Au-delà du droit interne, v. Conv. EDH, protocole additionnel n° 1, art. 1, al. 1. De façon générale sur la protection de la propriété, v. par ex. Dross W., Droit des biens, 4e éd., 2019, LGDJ, Domat, n° 38 ; Grimaldi C., Droit des biens, 2016, LGDJ, n° 259 et les notes.
Terré F. et Simler P., Droit civil. Les biens, 7e éd., Dalloz, Précis, n° 514.
CE, 23 janv. 2013, n° 365262, Cne Chirongui : RFDA 2013, p. 299, note Delvolvé P. ; JCP A 2013, 2047, note Pauliat H. ; JCP A 2013, 2048, note Le Bot O. ; Dr. adm. 2013, comm. 24, note Gilbert S. ; AJDA 2013, p. 788 et 1568, chron. Domino X. et Bretonneau A. ; JCP G 2013, doctr. 429, spéc. n° 1, obs. Périnet-Marquet H. ; D. 2013, p. 368, obs. de Montecler M.-C. Confirmation de la compétence administrative par le Tribunal des conflits : T. confl., 9 déc. 2013 : Bull. T. confl. 2013, n° 21.
V. visant la « limitation drastique de la voie de fait en matière de propriété », Périnet-Marquet H., obs. sous T. confl., 17 juin 2013, n° 3911, Bergoend : JCP G 2013, 1060, p. 1860, n° 2.
T. confl., 17 juin 2013, n° 3911, Bergoend : Bull. T. confl. 2013, n° 11 ; JCP G 2013, 1057, p. 1849, note Biagini-Girard S. ; JCP G 2013, 1060, p. 1860, n° 2, obs. Périnet-Marquet H. ; AJDA 2013, p. 1568, chron. Domino X. et Bretonneau A. ; RFDA 2013, p. 1041, obs. Delvolvé P. ; AJDI 2014, p. 124, étude Gilbert S. ; D. 2014, p. 1849, obs. Reboul-Maupin N.
Cass. 1re civ., 13 mai 2014, n° 12-28248 : Bull. civ. I, n° 87 Cass. 3e civ., 11 mars 2015, n° 13-24133 : Bull. civ. III, n° 32 ; JCP G 2015, doctr. 546, obs. Périnet-Marquet H. ; D. 2015, p. 1865, obs. Reboul-Maupin N. Cass. 1re civ., 9 déc. 2015, n° 14-24880 : Bull. civ. I, n° 313 Cass. 1re civ., 15 juin 2016, n° 15-21628 : Bull. civ. I, n° 134 Cass. 3e civ., 18 janv. 2018, n° 16-21993 : Bull. civ. III, n° 6.
Très vigoureusement en ce sens : Feldman J.-P., « La propriété privée : une garantie de la liberté qui doit être strictement défendue », D. 2020, p. 157.
Référence : LPA 11 Mai. 2020, n° 152w9, p.15