Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-142-de-febrero-7-de-2001?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041b681f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-24 13:33:27
Document Index: 3175903

Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'artículo 65', 'artículo 17', 'artículo 152', 'artículo 150', 'artículo 223', 'artículo 226', 'artículo 223', 'artículo 226', 'artículo 3', 'artículo 223', 'artículo 226', 'artículo 223', 'artículo 223', 'artículo 223', 'artículo 223', 'artículo 253', 'artículo 214', 'artículo 95', 'Artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 223', 'artículo 226', 'artículo 223', 'artículo 223', 'artículo 226', 'artículo 223', 'artículo 223', 'artículo 226', 'artículo 223', 'artículo 223', 'artículo 226', 'artículo 223', 'artículo 226', 'artículo 223', 'artículo 223', 'artículo 223', 'artículo 142', 'artículo 163', 'artículo 226', 'artículo 223', 'artículo 136', 'artículo 226', 'artículo 223', 'artículo 114', 'artículo 226', 'artículo 223', 'artículo 223', 'artículo 226', 'artículo 226', 'artículo 226', 'artículo 223', 'artículo 226', 'artículo 223', 'artículo 223', 'artículo 226', 'artículo 223']

﻿ SENTENCIA C-142 DE FEBRERO 7 DE 2001
SENTENCIA C-142 DE 07 DE FEBRERO DE 2001
CONTENIDO:DERECHO AL VOTO EN LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA. EL VOTO ELECTORAL COMO DERECHO Y MANIFESTACIÓN DE LA LIBERTAD INDIVIDUAL COMPORTA LA ELECCIÓN INDIVIDUAL Y SUPONE LA EXISTENCIA DE UNA ORGANIZACIÓN PRESTADORA LO CUAL NO LE RESTA SU CARÁCTER DE DERECHO FUNDAMENTAL. SE ANALIZA EL NÚCLEO ESENCIAL DEL REFERIDO DERECHO. SE RESUELVE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN CONTRA DE LOS ARTÍCULOS 223 Y 226 DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO AL VOTO, DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, DERECHO A LA LIBERTAD INDIVIDUAL, EJERCICIO DEL DERECHO AL VOTO, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Sentencia C-142 de febrero 7 de 2001
SENTENCIA NÚMERO C-142 DE 2001
Ref.: Expediente D-3023
Bogotá, D.C., febrero siete de dos mil uno
Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 223 y 226 del Código Contencioso Administrativo.
Galo Arturo Torres Serra
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Galo Arturo Torres Serra, le solicitó a esta corporación la declaración de inexequibilidad de los artículos 223 y 226, 230, 233, 235, 245 y 246 del Código Contencioso Administrativo.
Mediante providencia de 19 de junio de 2000, esta corporación no admitió la demanda, al considerar que no reunía los requisitos de forma y contenido exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Durante el término hábil, el actor presentó escrito de corrección de la demanda.
La Corte en auto de 11 de julio de 2000, admitió la demanda formulada en contra de los artículos 223 y 226, y ordenó su rechazó en relación con los artículos 230, 233, 235, 245, y 246 del citado código. El actor guardó silencio en relación con esta decisión, quedando en firme el 19 de julio de dicha anualidad.
En consideración a lo anterior, el presente examen de constitucionalidad habrá de hacerse en relación con los artículos 223 y 226 del Código Contencioso Administrativo.
A continuación se transcribe el texto de los artículos demandados y se destaca en negrilla lo acusado:
Procedimiento ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo
ART. 223.—Modificado Ley 96 de 1985, artículo 65 y Ley 62 de 1988, artículo 17. Las actas de escrutinio de los jurados de votación y de toda corporación electoral son nulas en los siguientes casos:
4. Cuando los votos emitidos en la respectiva elección se computen con violación del sistema del cuociente electoral adoptado en la Constitución Política y las leyes de la República.
5. Cuando se computen votos a favor de los candidatos que no reúnen las calidades constitucionales y legales para ser electos.
ART. 226.—Declarada en la forma que se expresa en los artículos siguientes la nulidad de un registro o de un acta, según el caso, deberá ordenarse que se excluyan del cómputo general los votos en él contenidos.
La declaratoria de nulidad de la elección de un principal no afecta a los suplentes si la causa de la nulidad fuere la carencia de alguna calidad constitucional o legal del candidato o su inhabilidad para ser elegido. Igualmente, la nulidad de la elección de los suplentes o de algunos de éstos no afecta al principal ni a los demás suplentes, según el caso.
En un extenso escrito, el demandante acusa los artículos 223 (modificado por L. 62/88, art. 17) y 226 del Código Contencioso Administrativo (D. 01/84) de violar los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 13, 14, 15, 16, 18, 21, 29, 37, 40, 83, 84, 90, 93, 95, 98, 99, 100, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 111, 121, 132, 133, 152, 153, 155, 170, 171, 176, 188, 190, 202, 228, 229, 230, 258, 259, 260, 261, 262, 263, 264, 265, 266, 287, 293, 299, 303, 304, 307, 311, 312, 314, 316, 318, 319, 321, 323, 326, 327, 375, 377, 378, 379 y 380, así como el preámbulo de la Constitución.
A pesar de lo extenso de la demanda y a que el demandante presenta respecto de cada una de las disposiciones que señala como violadas un concepto de violación, los cargos de la demanda se pueden resumir en tres.
a) Violación de los artículos 152 y 153 de la Constitución.
En concepto del demandante, las normas demandadas violan la reserva de ley estatutaria que existe en materia de asuntos electorales. Sostiene que:
“las normas acusadas no pueden regular materias que solo pueden serlo mediante leyes estatutarias expedidas por el Congreso de la República”.
“Bien señala el artículo 152 constitucional que la regulación de derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección, organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, estatuto de oposición y funciones electorales, instituciones y mecanismos de participación ciudadana, deben hacerse en normas legislativas estatutarias, no en normas como las acusadas en este punto que además son anteriores y contrarias a la Constitución Política” (negrillas en el original).
Tal como lo dispone el artículo 150 numeral 10 de la Carta, el Presidente de la República no puede ser revestido con facultades extraordinarias para expedir leyes estatutarias, razón por la cual, tampoco puede ser facultado para expedir normas que deben ser reguladas mediante ley estatutaria.
b) Violación de los artículos 3º, 4º, 103 y 258 de la Constitución.
En concepto del demandante, los artículos 223 y 226 del Código Contencioso Administrativo tienen por efecto anular los votos válidos como consecuencia de las conductas de los funcionarios electorales al momento de realizar el escrutinio o de organizar las elecciones. Dicha anulación resulta inconstitucional puesto que desconoce el mandato popular y la voluntad individual que se materializan en el acto de depositar un voto. De ahí que la efectividad del derecho al voto y la realización de la democracia dependan, en últimas, de la correcta conducta de funcionarios estatales. Ello quebranta el principio democrático de la Constitución. El demandante explica sus argumentos en los siguientes términos:
“... las anulaciones de actas de escrutinio de los jurados de votación y de toda corporación electoral consagradas en el artículo 223 del Código Contencioso Administrativo y la exclusión del cómputo general de los votos contenidos en un registro o acta declarados nulos consagrada en el artículo 226 del Código Contencioso Administrativo, a pesar de que los ciudadanos electores hayan votado conforme al procedimiento electoral, quebrantan el principio fundamental de que el nuestro es un Estado organizado en forma democrática, participativa y pluralista. La dignidad del ciudadano-elector se ve lesionada al anulársele su voto depositado constitucionalmente, la solidaridad dentro del conglomerado democrático sucumbe ante un procedimiento legal inconstitucional y prevalece el interés legal procedimental sobre el interés general de la Constitución democrática en sus diversos niveles territoriales” (negrillas en el original).
“La anulación de las actas de escrutinio de los jurados de votación y de toda corporación electoral señalada en el artículo 223 del Código Contencioso Administrativo con la exclusión del computo general de los votos contenidos en un registro o acta declarado nulo señalada en el artículo 226 del Código Contencioso Administrativo es una salida inconstitucional que el legislador impone como consecuencia de hechos u omisiones no predicables del ciudadano-elector que concurre a las urnas para darle vida y realidad al principio de la soberanía popular para que en virtud de los votos por ellos depositados emane el poder público. Si este artículo 3º constitucional señala expresamente que el pueblo ejerce la soberanía en forma directa en los términos que la Constitución establece viene a resultar que a pesar de que el ciudadano vote conforme al claro procedimiento constitucional (art. 258 y concordantes de la C.N.) el legislador creó procedimientos dirigidos a anular y excluir los votos emitidos en forma directa, en los términos que establece la Constitución.
Las causales de nulidad consagradas en el artículo 223 y como consecuencia lo señalado en el artículo 226, ambos del Código Contencioso Administrativo trasladan al ciudadano-elector acciones y omisiones no predicables del ciudadano-elector ya que éste nada tiene que ver con el trámite de actas de escrutinio ni con ninguna de las conductas señaladas en los numerales del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo” (negrillas del original).
c) Violación de los artículos 37, 40, 103 y 258 de la Carta.
El numeral 2º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo desconoce la Constitución en la medida en que se anula el censo electoral, impidiéndole, en consecuencia, al ciudadano ejercer el derecho a la participación, cuyo goce depende de su inscripción en dicho censo:
“[CCA, art. 223, num. 2º] impide al ciudadano a quien se le anula su inscripción en el censo electoral hacerse partícipe de reuniones públicas en lo que pueda estar los respectivos ciudadanos como en los cabildos abiertos, por ejemplo.
Tómese en cuenta que este numeral 2º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo implica la declaratoria de falso o apócrifo del censo electoral, registro que se utiliza como base par acreditar la calidad de ciudadano con residencia electoral en el respectivo municipio; la ley puede limitar la participación de quien no aparezca en el respectivo censo electoral declarado nulo o apócrifo en el proceso dentro del cual no estuvieron vinculados los ciudadanos registrados en dicho censo electoral”.
III. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio de Justicia y del Derecho, por conducto de su apoderado, interviene para defender las normas acusadas. En su escrito, que en el fondo se dirige a defender normas respecto de las cuales se rechazó la demanda, señala que:
“3. Las razones genéricas expuestas por el demandante en su escrito carecen de fundamento, puesto que, como ya se dijo, la acción de nulidad tiene el carácter de ser pública y está destinada a defender la Constitución y la ley. Además constituye expresión del derecho político que ostenta todo ciudadano de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Así las cosas, es un contrasentido y una petición de principio alegar que la acción pública de nulidad electoral conculca la Constitución Política, al ser aquella instrumento de los ciudadanos para defender el Estado de derecho que la misma Carta ampara y prohíja”.
El Procurador General de la Nación solicita a la Corte que declare exequibles las normas acusadas.
En relación con las causales de nulidad consagradas en el artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, cada una de ellas se ajustan al propósito constitucional de la transparencia de los procesos electorales, porque permite que el principio democrático se desarrolle de manera amplia y libre.
Por esta razón la causal primera, mediante la cual se dispone que cuando se haya ejercido violencia contra los escrutadores o destruido o mezclado con otras papeletas de votación o éstas se hayan destruido por causa de violencia, tiene como finalidad eliminar los vicios que establece la norma demandada y permitir que se haga un nuevo escrutinio, excluyendo aquellos votos contenidos en las actas anuladas, que son los que pusieron en duda el proceso democrático.
Respecto de la causal segunda, debe precisarse que cuando el juez administrativo encuentra demostrada esta causal de nulidad electoral, no declarara la nulidad de los votos de los ciudadanos, sino del acta o documento donde se consignan los registros contables de los votos depositados en las urnas electorales. De otra parte, el procurador señala que, el demandante confunde el censo electoral, con “los registros de los votos realizados en los documentos suministrados a los jurados escrutadores por las autoridades electorales”.
Lo concerniente con la causal tercera es de recibo, porque si las actas de escrutinios electorales han sufrido alteraciones sustanciales después de haber sido firmadas por los miembros de la corporación que las expiden, deben sustraerse del ordenamiento jurídico ordenando su nulidad.
La causal cuarta se ajusta a la Constitución, porque “cuando los cargos a proveer son varios, el medio adecuado de distribución de los mismos es el que se encuentra previsto en el artículo 253 constitucional y en las leyes que lo desarrollan. De esta manera si se computan estos votos por un sistema diferente al previsto, el resultado definitivo de la elección sería diferente. Por ello, la nulidad no opera del oficio, pues el acto como está revestido de la presunción de legalidad, es válido, y los elegidos accederán al cargo, hasta tanto, previa demanda ciudadana, la jurisdicción contencioso administrativa declare la nulidad del acto administrativo por encontrar probada la causal demandada”.
En lo que atañe a la causal quinta, su constitucionalidad resulta evidente, pues la misma Constitución defirió en el legislador la regulación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, como un mecanismo de control para sanear el ejercicio de la función pública.
Al respecto la vista pública dijo:
“Si una persona aspira a un cargo público de elección popular, pero después de elegido no puede acceder a el por estar en curso en una causal de inhabilidad e. incompatibilidad, no sólo las autoridades no podrán, sino que el juez de la administración tendrían que declarar la nulidad de la elección previa demanda contencioso administrativa, en la medida en que constituye una causal que vicia la legalidad del acto administrativo que así lo declare”.
En cuanto a la causal sexta no existe reproche de inconstitucionalidad, porque busca garantizar la transparencia del proceso electoral; razón por la cual prohíbe que los parientes en el grado que determina esta causal hagan parte de los jurados de votación. Por ello el legislador no pretende la declaración de nulidad del acta de escrutinio, sino de los votos depositados a favor del candidato en razón de que rompen el equilibrio existente entre los derechos del elector y el elegido. De esta manera, contrario a la opinión del actor, la causal demandada se convierte en el medio adecuado a través del cual se asegura la transparencia del proceso electoral.
Respecto del primer inciso del artículo, considera la vista pública que no merece reparo de constitucionalidad alguno, porque la naturaleza del proceso electoral exige que los votos contenidos en las papeletas en el momento de escrutarse, deben responder a la forma original en que lo consignó el sufragante.
Por está razón, si la declaración de una elección se hace teniendo en cuenta la contabilización de los votos contenidos en varias actas, pero éstas fueron declaradas nulas por el juez administrativo, al configurarse alguna de las causales de nulidad electoral, resulta razonable que se excluyan del cómputo general contenidos en ellas; en cuanto desde el punto de vista fáctico resulta difícil restablecer la forma original en la que se consignaron los votos y de todas formas quedaría un manto de duda que afectaría el principio de la transparencia y moralidad pública.
1. En los términos del artículo 214 de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.
2. En concepto del demandante las normas acusadas desconocen el principio democrático, pues se anula el voto de los ciudadanos como consecuencia de las acciones de los escrutadores o de las deficiencias de la organización electoral. El Ministerio Público y el Ministerio de Justicia y del Derecho consideran que las normas acusadas constituyen expresión del Estado de derecho, pues garantizan que las elecciones se realicen conforme a la Constitución y a la ley.
Se aprecia que la demanda, la intervención oficial y la posición del Ministerio Público, ubican la temática de esta decisión en la tensión entre los principios democráticos y el Estado de derecho. Corresponde a la Corte, en esta oportunidad, definir si resulta constitucionalmente admisible que como consecuencia de la anulación de las actas de escrutinio y de toda corporación electoral, se pueda excluir del cómputo general los votos en ellos contenidos. Antes de resolver este asunto, la corporación se pronunciará sobre el escrito de demanda, y resolverá el cargo por violación de la reserva de ley estatutaria.
De la demanda de inconstitucionalidad.
3. La Constitución no establece requisitos especiales para el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad. Con todo, la ley y la jurisprudencia de la Corte, con el objeto de racionalizar el ejercicio de dicho derecho (1) , han fijado algunas pautas de obligatoria observancia, que se explican por la existencia de deberes en el ejercicio de sus derechos (2) . Tales pautas se refieren, en términos generales, a la presentación personal de las demandas, con el objeto de demostrar la calidad de ciudadano (3) ; de transcribir por algún medio las normas acusadas (4) , con el fin de ubicar claramente el contenido normativo acusado; de presentar cargos suficientemente claros y precisos que sean susceptibles de control constitucional, para evitar, en últimas, que la Corte asuma oficiosamente el control encomendado por la Carta (5) . La interpretación de tales pautas, ha señalado la Corte, no puede tener por efecto anular el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, razón por la cual se ha de considerar con cierta “indulgencia” al ciudadano inexperto en asuntos jurídicos (6) .
(1) Sentencia C-447 de 1997.
(2) Numeral 1º del artículo 95 de la Constitución.
(3) Sentencia C-562 de 2000.
(4) Artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.
(6) Ver Sentencia C-16 de 1993, entre otras.
En el presente caso se observa que el demandante acusa la violación de 76 artículos de la Constitución, así como de su preámbulo. Respecto de cada disposición constitucional presenta un cargo de constitucionalidad. Si bien cada ciudadano es libre de escoger la estrategia que considere conveniente para demostrar la inconstitucionalidad de un precepto (siempre y cuando respete los parámetros fijados por la Corte), considera la Corte que al tenor del numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, que obliga a indicar “las razones por las cuales dichos textos se estiman violados”, el ciudadano tiene el deber de concretar el o los cargos contra las disposiciones acusadas, lo que implica realizar un esfuerzo por identificar de manera relativamente clara las normas constitucionales violadas.
Si bien es cierto que la Constitución constituye un orden sistemático, dentro de ella se recogen tensiones que se resuelven paulatinamente y de conformidad con la evolución histórica del país. Tales tensiones suponen, dadas las características de la Carta, la existencia de normas que regulan, de manera más precisa que otras, las distintas situaciones objeto de desarrollo normativo. Le corresponde al ciudadano identificar, como ya se dijo, de manera relativamente clara, cuáles son dichas disposiciones puntuales, a fin de constituir sobre ellas sus cargos de inconstitucionalidad.
En el futuro, la Corte se abstendrá de considerar demandas como la interpuesta en esta oportunidad y solicitará al demandante que precise los cargos en las condiciones indicadas. En este caso, en razón de que fue posible identificar unos cargos concretos, se dará curso a la demanda.
Violación de la reserva de ley estatutaria
4. La Corte ha señalado en repetidas oportunidades, que las normas expedidas antes de entrar en vigencia la Constitución no se tornan inconstitucionales, por no haberse expedido de conformidad con las condiciones que la actual Carta les impone. En la Sentencia C-582 de 1996 la Corte señaló:
“Ya se señaló que no se pueden invalidar normas anteriores al régimen constitucional por ausencia de requisitos relacionados con la competencia de los órganos, que por obvias razones no podían ni conocerse ni observarse cuando no se habían estipulado constitucionalmente”.
Por lo tanto, por este aspecto, las normas se declararán exequibles.
Derecho al voto. Tensión entre principios democráticos y Estado de derecho.
5. El voto constituye, sin lugar a dudas, uno de los elementos centrales de la democracia. No podría comprenderse la democracia sin la existencia de elecciones, en las cuales se eligen los gobernantes a través del voto de los ciudadanos. El ejercicio del voto constituye una manifestación de la libertad individual, en la medida en que la persona selecciona el candidato de su preferencia. Así mismo, constituye base de la legitimidad del sistema. Desde el punto de vista del voto como derecho y manifestación de la libertad individual, la Corte ha señalado que se trata de un derecho complejo, que comporta la elección individual y supone la existencia de una organización prestadora. Además tiene una función organizacional, lo cual no le resta su carácter de derecho fundamental, de aplicación inmediata:
“5. A la idea de sufragio como simple manifestación de la libertad individual, es necesario adicionar dos elementos. Uno de ellos de naturaleza institucional y otro de orden individual.
5.1. El concepto de prestación estatal debe ser tenido en cuenta, de tal manera que el núcleo esencial del derecho al sufragio comprenda la posibilidad de acceder a los medios logísticos e informativos necesarios para participar efectivamente en la elección de los gobernantes.
5.2. De otra parte, el voto ciudadano no sólo debe ser entendido como un derecho individual, sino también como una función en cuanto contribuye a la formación de la voluntad política y al buen funcionamiento del sistema democrático. En su doble vertiente —derecho y función— las posibilidades de ejercicio y cumplimiento están supeditadas a la existencia de una adecuada, consciente y eficiente organización electoral que facilite su realización.
5.3. De acuerdo con lo dicho, el núcleo esencial del derecho al sufragio comprende tres elementos. El primero de ellos hace alusión a la libertad política de escoger un candidato. El segundo se refiere al derecho que tienen los ciudadanos a obtener del Estado los medios logísticos e informativos para que la elección pueda llevarse a término de manera adecuada y libre. Finalmente, el tercer elemento hace relación al aspecto deontológico del derecho, esto es, al deber ciudadano de contribuir con su voto a la configuración democrática y pluralista de las instituciones estatales.
5.4. Es importante dejar en claro que el derecho al sufragio es un derecho fundamental de aplicación inmediata; en consecuencia, su componente prestacional no lo convierte en un derecho de carácter programático cuya efectividad se encuentre librada a contingencias económicas o a decisiones políticas futuras” (7) .
(7) Sentencia T-324 de 1994.
El derecho de voto no se agota en los elementos antes indicados. No es suficiente que existan condiciones de libertad para la elección, ni que exista suficiente información para que dicha elección se realice en condiciones de libertad, ni que se reconozca el aspecto “deontológico“ del voto, si no se asegura que la voluntad popular (escrutinio), producto de la sumatoria de voluntades individuales (voto), sea respetada. El núcleo esencial del derecho al voto implica, además de los elementos antes señalados, que la decisión contenida en el voto sea respetada y que, de manera efectiva, incida en la selección de los gobernantes. Es decir, el voto ha de ser contabilizado. De ahí la importancia de los procesos de escrutinio, que tienen por objeto establecer en quien ha confiado la ciudadanía para formar parte de las instituciones estatales.
6. En el Estado de derecho (8) , el ejercicio individual y colectivo del derecho al voto, está sujeto a condiciones normativas que establecen las condiciones de validez, tanto del voto individual, como de la actividad electoral en sí considerada, La democracia precisa de tales condiciones, con el fin de garantizar que la decisión contenida en el voto sea una genuina expresión de la voluntad individual y no el producto del ejercicio de poderes sobre la persona. Se busca rodear de garantías, pues, el ejercicio libre del voto, apunta a alcanzar condiciones de transparencia máxima en el proceso electoral. La Corte ha destacado cómo la Constitución de 1991 supuso una apuesta a favor de una mayor apertura democrática y un refuerzo a la garantía de transparencia del voto. En punto a este último asunto indicó:
(8) Sentencias T-49 de 1993, C-179 de 1994, SU-747 de 1998, entre otras.
“Adicionalmente, y con el fin de brindar mayores garantías a la transparencia del voto, es decir, a la voluntad de los ciudadanos representada en las urnas, se le concedió rango constitucional a la organización electoral (C.P., arts. 263 ss.) —la cual fue elevada simultáneamente a la categoría de organismo independiente y autónomo (C.P., arts. 113 y 120)—, e incluso, con el objeto de garantizar de manera más clara el libre ejercicio del voto, se reglamentó constitucionalmente que éste se efectuaría en cubículos secretos y a través de tarjetas electorales suministradas por la organización electoral” (9) .
(9) Sentencia SU-747 de 1998.
La existencia de estas condiciones normativas implica la posibilidad de controlar jurídicamente la validez del voto y de las elecciones. No basta con la mera expresión de la voluntad popular. Es menester que dicha voluntad se haya expresado conforme al ordenamiento jurídico, de suerte que cualquier desconocimiento de las prescripciones en la materia, acarrean la nulidad de las elecciones o del voto individualmente considerado.
7. El sometimiento del ejercicio del derecho al voto, sea individual o colectivamente, a condiciones normativas, supone una enorme tensión entre la democracia —entendida como voluntad popular e individual— y el Estado de derecho. Dicha tensión no puede resolverse a favor de alguno de los extremos sino que es necesario que la regulación —expresión del Estado de derecho— tenga por efecto potenciar el principio democrático.
En este panorama, le corresponde a la Corte Constitucional verificar que el ejercicio de la función legislativa se dirija a desarrollar armónicamente los valores y principios mencionados:
“La Corte Constitucional, en numerosas oportunidades ha señalado que los derechos constitucionales no tienen carácter absoluto, sino que éstos contienen “estándares de actuación” (10) , de suerte que el legislador pueda armonizar los distintos derechos y valores constitucionales. Frente a ello, el control constitucional consiste en “controlar los virtuales excesos del poder constituido, o, en otras palabras, las limitaciones arbitrarias, innecesarias, inútiles o desproporcionadas de los derechos fundamentales” (11) (12) .
(10) Sentencia C-475 de 1997.
(12) Salvamento de voto a la Sentencia C-392 de 2000.
Derecho al voto. Necesidad del juicio de proporcionalidad.
8. Los derechos fundamentales, en tanto que fijan estándares de actuación susceptibles de desarrollo legal (13) , están sujetos a ciertas condiciones de ejercicio y disfrute. Le compete a la Corte verificar que el legislador no ha impuesto a los derechos limitaciones excesivas que desconozcan su núcleo esencial, puesto que éste ha sido entendido como “el reducto medular invulnerable que no puede ser puesto en peligro por autoridad o particular alguno” (14) , de manera que “postula la idea de un contenido mínimo irreductible del derecho que, por serlo, se erige en barrera infranqueable frente al legislador. Este “límite de los límites”, permite distinguir, en relación con cada derecho, lo que es obra del constituyente y lo que pertenece al quehacer del legislador histórico que, con la condición de no trasponer el umbral del núcleo esencial, puede actualizarla según la época, tendencias, valores y necesidades de cada momento” (15) .
(13) Sentencia C-475 de 1997.
(14) Sentencia T-799 de 1998.
(15) Salvamento de voto a la Sentencia C-373 de 1995.
El núcleo esencial de un derecho fundamental, tal como lo ha señalado esta corporación, “es resguardado indirectamente por el principio constitucional de ponderación del fin legítimo a alcanzar frente a la limitación del derecho fundamental, mediante la prohibición de limitaciones desproporcionadas a su libre ejercicio” (16) . En otras palabras, se ha de aplicar el juicio de proporcionalidad, el cual, por su carácter estricto, en principio se ha reservado para el estudio de las restricciones impuestas a los derechos fundamentales (17) .
(16) Sentencia T-426 de 1992.
(17) Sentencia C-584 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Respecto del test intermedio y el débil, ver sentencias C-445 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-183 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
“El juicio de proporcionalidad al que se refiere el actor, es pertinente efectuarlo cuando la norma acusada en efecto restringe derechos o principios fundamentales, pues su objetivo es establecer si la finalidad perseguida con la respectiva norma justifica tal restricción, y si su contenido, en cuanto limita el ejercicio de aquellos, es proporcional a la restricción impuesta” (18) .
(18) Sentencia C-741 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz.
Dicho juicio, supone un mecanismo de ordenación de la actividad judicial, pues únicamente si se superan todos los pasos del juicio de proporcionalidad (19) , al juez le es dable declarar la exequibilidad del precepto. Es decir, se ha establecido una metodología para el análisis judicial de las normas objeto de control, que suponen un estudio sobre la finalidad legítima de la medida (20) , “si el trato diferente y la restricción a los derechos constitucionales son “adecuados” para lograr el fin perseguido, segundo si son “necesarios”, en el sentido de que no exista otro medio menos oneroso en términos de sacrificio de otros principios constitucionales para alcanzar el fin perseguido y, tercero, si son “proporcionados stricto sensu”, esto es, que no se sacrifiquen valores y principios que tengan un mayor peso que el principio que se pretende satisfacer” (21) .
(19) Ver sentencia T-230 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la que se analiza este punto en materia de igualdad, cuyo test guarda evidentes similitudes con el juicio de proporcionalidad.
(20) Sentencia C-584 de 1997.
(21) Sentencia C-309 de 1997. Sobre el juicio de proporcionalidad strictu sensu, en la Sentencia C-584 de 1997 se precisa que “Este paso del juicio de proporcionalidad se endereza a evaluar si, desde una perspectiva constitucional, la restricción de los derechos afectados es equivalente a los beneficios que la disposición genera. Si el daño que se produce sobre el patrimonio jurídico de los ciudadanos es superior al beneficio constitucional que la norma está en capacidad de lograr, entonces es desproporcionada y, en consecuencia, debe ser declarada inconstitucional”.
Contenido normativo demandado.
9. El demandante no acusa la anulación de las actas de votación (salvo en lo que al numeral 2º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, que será analizado posteriormente), sino el hecho de que el legislador hubiese dispuesto que tal anulación acarrea la exclusión de los votos contenidos en dichas actas. Es decir, demanda la consecuencia jurídica, definida en el inciso primero del artículo 226 del Código Contencioso Administrativo, de la declaración judicial sobre la ocurrencia de alguna de las circunstancias previstas en el artículo 223 del Código Contencioso Administrativo.
En consecuencia, dado que no existen cargos concretos contra los numerales 1º, 3º, 4º y 5º del artículo 223 y los incisos 2º y 3º del artículo 226 del Código Contencioso Administrativo, la Corte se abstendrá de pronunciarse sobre ellos.
Como se ha indicado, el contenido normativo demandado corresponde a la consecuencia jurídica de la declaración de nulidad de las actas de escrutinio de los jurados de votación o de las corporaciones. Dado que el artículo 223 establece diversas causales de nulidad de tales actas, la corporación deberá considerar la hipótesis normativa que se desprende de aplicar la consecuencia jurídica (CCA, art. 226, inc. 1º) a cada causal de nulidad.
10. El legislador no ha brindado igual efecto jurídico a las distintas causales de nulidad. Según se desprende de la lectura de los artículos 223 y 226 del Código Contencioso Administrativo, se pueden distinguir las siguientes situaciones:
a) La anulación de las actas de escrutinio por las causas previstas en los numerales 1º, 2º, 3º y 4º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, acarrea la consecuencia jurídica prevista en el inciso primero del artículo 226 del Código Contencioso Administrativo: exclusión del cómputo de los votos contenidos en el acta;
b) En el caso previsto en el numeral 6º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, no se eliminan todos los votos contenidos en el acta, sino aquellos que favorezcan al familiar del jurado de votación;
c) La anulación por la causal establecida en el numeral 5º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, únicamente afecta al principal de la lista, según lo dispone el inciso segundo del artículo 226 del Código Contencioso Administrativo.
La Corte únicamente se pronunciará sobre las hipótesis a) y b), por cuanto en el caso de la anulación prevista en el numeral 5º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, se aplican las consecuencias jurídicas establecidas en los incisos 2º y 3º del artículo 226 del Código Contencioso Administrativo, que no tienen como efecto la exclusión de los votos del cómputo general, sino la nulidad de la elección del candidato que no ha cumplido con los requisitos constitucionales y legales. Por lo tanto, se observa que el contenido normativo demandado no se presenta en este caso. Por lo expuesto, la Corte se inhibirá de considerar esta hipótesis normativa.
Caso previsto en el numeral 6º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo.
11. De lo dispuesto en el numeral 6º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, se desprende que está prohibido que los parientes, en el grado indicado en la norma, funjan como jurados de votación. Como lo señala el Ministerio Público en su concepto, la disposición busca garantizar la transparencia en los procesos electorales. La Corte comparte la posición del Procurador.
En otra oportunidad (22) , la Corte ha puesto de presente la absoluta y radical incompatibilidad del nepotismo con el modelo democrático. Este fenómeno no puede entenderse simplemente como que familias compartan el poder estatal, sino de manera más amplia, como proscripción de toda oportunidad para que los miembros de una misma familia incidan, tanto en el ejercicio del poder, como en las posibilidades de acceso al poder de uno de sus miembros. No son necesarios grandes esfuerzos para comprender el enorme poder y la oportunidad que tiene un jurado de votación para favorecer a un candidato en particular.
(22) Sentencia C-373 de 1995.
Teniendo en cuenta lo anterior, no observa la Corte que la medida consistente en excluir los votos que favorecen al candidato cuyos familiares integran el jurado de votación o sean miembros de las comisiones escrutadoras, sea arbitraria, inútil e innecesaria. En cuanto a la estricta proporcionalidad, el demandante aduce que el ciudadano no puede ver menoscabada la efectividad de su voto por la presencia de un familiar de su candidato de preferencia, pues su designación ha sido el resultado de la voluntad estatal. Este argumento, antes que objetar la disposición, refuerza su constitucionalidad, pues es claro indicio de la capacidad de injerencia que puede tener cierto grupo familiar sobre la conformación de los jurados de votación. La Corte estima que, en estas circunstancias, la efectividad del voto —entendida como capacidad para incidir en el resultado final de la elección—, debe ceder al interés superior de la transparencia del proceso electoral.
Por lo expuesto, se declarará la exequibilidad del numeral 6º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo.
Exclusión de los votos contenidos en las actas de votación.
12. La exclusión de los votos contenidos en las actas de escrutinio anuladas ocurre en cuatro eventos distintos: violencia (CCA, art. 223, num. 1º); falsedad en el registro (CCA, art. 223, num. 2º), alteraciones sustanciales de las actas (CCA, art. 223, num. 3º) y errores en el cómputo (CCA, art. 223, num. 4º). La causal segunda será objeto de análisis separado.
12.1. El legislador ha previsto 3 situaciones en las que se presenta nulidad de las actas de escrutinio por violencia: violencia contra los escrutadores, destrucción de “papeletas” de votación o su mezcla con otras. En los dos últimos casos, la Corte considera que la exclusión de los votos contenidos en el acta es una consecuencia necesaria del hecho de violencia. La imposibilidad de confrontar el contenido de las actas con las tarjetas electorales, sea por destrucción de las últimas o por mezcla con otras, impide al Estado garantizar la transparencia de las elecciones. Ante la imposibilidad absoluta de dar fe sobre la votación, ésta carece de validez, pues únicamente puede resultar electo quien efectivamente ha vencido.
En cuanto a la violencia contra los escrutadores, la Corte considera que la restricción al derecho no resulta desproporcionada por cuanto se ha alterado en forma grave la libertad de la elección. Elecciones libres no suponen solamente que no existan injerencias al momento de depositar el voto, sino que la jornada debe transcurrir en paz. La labor escrutadora, en cuanto al momento de identificación de la voluntad popular, debe ser independiente y ajena a toda fuerza extraña. La violencia, sea directa o indirecta, constituye un hecho reprobable que, si bien no necesariamente es causada por los electores, afecta la transparencia del proceso de manera, pues resulta razonable suponer que ella se ejerce con el objeto de alterar la voluntad popular. Ello implica, de otra parte, que no puede entenderse que toda violencia tenga el efecto anotado. Únicamente debe considerarse aquella que tenga una capacidad real para desvirtuar la transparencia del proceso electoral. En suma, el legislador ha optado por adoptar una medida cautelar, ante la imposibilidad de verificar la decisión real del pueblo.
Por lo tanto, respecto de esta causal, la exclusión de los votos contenidos en el acta de escrutinio se declarará exequible.
12.2. El numeral 3º imparte la consecuencia jurídica mencionada cuando la nulidad se produzca por cuanto “aparezca que las actas han sufrido alteraciones sustanciales en lo escrito, después de firmadas por los miembros de la corporación que las expiden”.
El artículo 142 del Código Electoral (L. 6ª/90, art. 12), señala que del acta de escrutinio que elaboran y firman los jurados de votación se harán dos ejemplares, ambos válidos, destinados al arca triclave y a los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil. Por su parte, el artículo 163 del Código Electoral (L. 62/88, art. 11) dispone que si existen tachaduras, enmendaduras o borrones en las actas de escrutinio se procederá al recuento de los votos.
Teniendo en cuenta lo anterior, se observa que el efecto jurídico de eliminar los votos del cómputo general resulta innecesario, habida consideración de que la ley ha previsto la posibilidad de que, presentándose alteraciones sustanciales, como lo es una enmendadura sobre el número de votos, se cuenten nuevamente los votos emitidos. Pudiéndose corregir el yerro, acudiendo a la expresión genuina de la población —contenida en los voto—, no se observa que exista razón alguna que justifique el sacrificio de la efectividad del voto de los ciudadanos.
Por lo expuesto, se condicionará la exequibilidad del inciso 1º del artículo 226 del Código Contencioso Administrativo, a que la hipótesis normativa allí prevista, no se aplique cuando la nulidad de las actas se decrete por la causal 3 analizada.
12.3. El numeral 4º del artículo 223 del Código Contencioso Adminsitrativo sanciona con la nulidad del acta el hecho de que los cómputos de los votos se hubiesen realizado con violación del sistema de cuociente electoral. La Corte observa que la exclusión de los votos del cómputo tiene por propósito, en este caso, garantizar que se cumpla una regla constitucional: aplicación del sistema de cuociente electoral. Así mismo, puede admitirse que la medida resulta útil, en cuanto se eliminan .los votos computados erróneamente. Sin embargo, desde ningún punto de vista puede considerarse necesaria.
En efecto, habiéndose constatado que el cómputo se ha realizado en violación del sistema de cuociente electoral, qué necesidad existe en eliminar los votos del cómputo. ¿No hasta con proceder a realizar el cómputo en debida forma? Obsérvese que el artículo 136 del Código Electoral dispone que los jurados de votación deben anotar en el acta el número de votos que ha recibido cada candidato.
La falta de necesidad de la medida implica una restricción inadmisible al derecho fundamental al voto, que desconoce su núcleo esencial, en la medida en que impide, por una circunstancia del todo ajena al elector y claramente superable, la efectividad del voto. Por lo tanto, se condicionará la exequibilidad del inciso 1º del artículo 226 del Código Contencioso Administrativo, a que la hipótesis normativa allí prevista, no se aplique cuando la nulidad de las actas se decrete por la causal 4 analizada.
El registro falso
13. El numeral 2º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo señala que es nulo el registro si “es falso o apócrifo, o falsos o apócrifos los elementos que hayan servido para su formación”. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 114 del Código Electoral, una vez se ha verificado que la cédula aparece en el listado de votantes, se procede a registrar el hecho de que la persona votó.
El demandante acusa la disposición desde dos perspectivas. De una parte, presenta un cargo de fondo contra la causal de nulidad y, por otra, que de la nulidad por el motivo indicado se derive la exclusión de los votos del cómputo. La Corte deberá proceder a analizar en primera medida la primera acusación, pues de proceder, la segunda carecería de sentido, ya que no operaría la consecuencia jurídica prevista en el inciso primero del artículo 226 del Código Contencioso Administrativo.
13.1. El demandante considera que la nulidad tiene efectos inconstitucionales, en la medida en que impide al ciudadano que votó debidamente, participar en los procesos electorales en los cuales sea indispensable probar que ha participado en la elección pasada. Tal es el caso, señala, de la revocatoria del mandato. El Procurador asegura que el demandante confunde el censo electoral con el registro de las personas que han votado, razón para desestimar el cargo.
Resulta claro que el demandante confunde los términos censo electoral y registro de votantes. Sin embargo, de la demanda se desprende claramente que se considera al segundo concepto, pues el censo electoral se refiere a la lista de personas habilitadas para sufragar.
En un Estado de derecho resulta inadmisible que se tengan por válidos los documentos respecto de los cuales existe prueba de que son falsos o apócrifos. Los documentos públicos, en especial si tienen por objeto registrar hechos ocurridos, debe reflejar la verdad. La eliminación jurídica de tales documentos, no desconoce derecho constitucional alguno. Antes bien, la posibilidad de su anulación integra el debido proceso, porque no puede predicarse la existencia de un debido proceso justo —como lo exige los procesos democráticos de formación del poder— cuando las decisiones se basan en esta clase de documentos.
No obstante lo anterior, del contenido normativo acusado no se desprende la imposibilidad del ciudadano-elector de participar en los procedimientos democráticos de control del poder. En efecto, la hipótesis normativa acusada se limita a establecer que los registros, cuando no son verdaderos, serán anulados. En ninguna parte se indica que ello impida la participación del ciudadano en procesos democráticos, tales como la revocatoria del mandato. Es decir, el demandante ha dirigido su acusación, no contra el numeral 2º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, sino contra una disposición normativa que no se desprende de su texto. El contenido normativo que acusa el demandante puede resultar de considerar varias normas, sin embargo, a la Corte no le corresponde ubicar, dentro de todo el ordenamiento jurídico, aquellas que integran dicho contenido normativo. Por otra parte, esta corporación se ha inhibido de conocer de aquellas demandas en las cuales los cargos de constitucionalidad se dirigen contra un contenido normativo que no se desprende de las disposiciones acusadas:
“Pero esa técnica de control [sentencias condicionadas] difiere de aquella encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden. Esta es la circunstancia del caso en estudio, en el cual los demandantes piden que no se declare inexequible ninguna parte de la norma vigente sino una hipótesis arbitrariamente inferida de ella.
Para llegar a la declaración de inexequibilidad total o parcial de una disposición de la ley es menester definir si existe una oposición objetiva y verificable entre lo que dispone el precepto acusado y lo que manda la Constitución” (23) .
(23) Sentencia C-504 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En igual sentido, Sentencia C-402 de 1999 M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano.
Por lo tanto, la Corte se inhibirá de pronunciarse sobre este cargo.
13.2. En opinión del demandante, la exclusión de los votos contenidos en las actas de escrutinio anuladas por demostrarse falsos o apócrifos los registros o los elementos que se consideraron para su elaboración, debe ser declarado inconstitucional, pues resulta desproporcionado que se sacrifique el voto de personas que acudieron en debida forma a ejercer su derecho constitucional, debido a las conductas de otros votantes que falsean, por ejemplo, su cédula, o de los jurados de votación que alteran los registros de votantes.
La Corte no comparte esta apreciación. El Estado tiene la obligación de respetar el derecho al voto. Ello implica el deber de adoptar las medidas necesarias para asegurar la efectividad del voto. Empero, también le asiste la obligación de preservar la transparencia del proceso electoral. La existencia de medios logísticos efectivos, tales como las fijadas por la Carta —cubículos individuales, tarjetas electorales numeradas e impresas en papel de seguridad, suministradas oficialmente, identificación clara y plena de los candidatos (art. 258)— y las medidas de prevención dictadas por el .legislador, tiene por objetivo alcanzar la transparencia plena del proceso electoral, única condición que asegura que la voluntad popular sea respetada.
La consecuencia jurídica adoptada por el legislador, además de perseguir un fin válido —transparencia— y resultar útil para tal propósito, es necesaria ante la imposibilidad absoluta de establecer, dado el fraude que se observa, cuál fue el genuino sentido de la votación. En cuanto a la proporcionalidad propiamente dicha, si bien resulta claro que existe un sacrificio individual, éste no supera el beneficio colectivo (principio de transparencia) que se logra al erradicar actos corruptos en los procesos electorales. Téngase en cuenta que la democracia descansa en un elemento frágil, como lo es la confianza que tienen los ciudadanos en que el resultado del proceso electoral refleja su verdadera elección.
Por lo tanto, se declarará exequible la hipótesis normativa analizada.
Precisión sobre las decisiones a adoptar.
14. Tal como se expuso en el fundamento jurídico 9 de esta sentencia, el contenido normativo “los votos registrados en actas de escrutinio declaradas nulas serán excluidos del cómputo general”, es el resultado de considerar los textos normativos de los numerales 1º a 4º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, y el inciso 1º del artículo 226 del mismo estatuto. Debido a ello se declarará la exequibilidad condicionada del inciso primero del artículo 226 del Código Contencioso Administrativo. Lo anterior resulta necesario con el fin de que la decisión cobije el contenido normativo acusado y no se limite declarar exequible o inexequible el texto normativo del artículo 226 del Código Contencioso Administrativo (24) .
(24) Sobre contenido normativo y texto normativo, ver Salvamento de Voto a la Sentencia C-40 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero, Sentencias C-427 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-489 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-598 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, entre otras.
1. Declarar EXEQUIBLES los artículos 223 y 226 del Código Contencioso Administrativo, únicamente en cuanto a que su expedición no debía hacerse mediante ley estatutaria.
2. INHIBIRSE, por las razones expuestas en la parte motiva, de fallar de fondo respecto de los numerales 1º, 2º, 3º, 4º y 5º, artículo 223 del Código Contencioso Administrativo.
3. INHIBIRSE, por las razones expuestas en la parte motiva, para decidir de fondo en relación con la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el contenido normativo resultante de aplicar la consecuencia jurídica prevista en los incisos 2º y 3º del artículo 226 del Código Contencioso, a los eventos en los cuales las actas de escrutinio sean declaradas nulas por la causal establecida en el numeral 5º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo.
4. Declarar EXEQUIBLE el numeral 6º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo.
5. Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 226 del Código Contencioso Administrativo, bajo el entendido de que la consecuencia jurídica allí dispuesta no se aplica a los casos en los cuales la nulidad de las actas de escrutinio se declara por las causales previstas en los numerales 3º y 4º del artículo 223 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto en tales eventos el efecto jurídico resulta inconstitucional.