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Timestamp: 2020-08-04 14:43:16
Document Index: 199852938

Matched Legal Cases: ['§ 556', '§ 558', '§ 577', '§ 556', '§ 556', '§ 556', '§ 556', '§ 556', '§ 556', '§ 558', '§ 577', '§ 556', '§ 556', '§ 558', '§ 577', '§ 556', '§ 558', '§ 577', '§ 556', '§ 556', 'Art. 5', '§ 3', '§ 5', '§ 172', '§ 556', '§ 558', '§ 577', '§ 556', '§ 558', '§ 577', '§ 556', '§ 556', '§ 558', '§ 577']

Vollzitat nach RedR: Mieterschutzverordnung (MiSchuV) vom 16. Juli 2019 (GVBl. S. 458, 552, BayRS 400-6-J), die durch Verordnung vom 16. Juni 2020 (GVBl. S. 312) geändert worden ist
(1) Diese Verordnung tritt am 7. August 2019 in Kraft und mit Ablauf des 31. Dezember 2021 außer Kraft.
Für Gebiete, in denen die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen in einer Gemeinde oder einem Teil einer Gemeinde zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist, d.h. ein angespannter Wohnungsmarkt vorliegt, enthält das Bürgerliche Gesetzbuch (BGB) in §§ 556d ff., § 558 Abs. 3 sowie § 577a Abs. 2 besondere Vorschriften zum Schutz der Mieter. Sie sind jeweils mit der Ermächtigung der Landesregierungen verbunden, die betroffenen Gebiete durch Rechtsverordnung festzulegen. Für den Bereich der sogenannten Mietpreisbremse schreibt § 556d Abs. 2 Satz 5 bis 7 BGB eine Begründung der Rechtsverordnung vor, aus der sich u.a. ergeben muss, auf Grund welcher Tatsachen ein Gebiet mit einem angespannten Wohnungsmarkt im Einzelfall vorliegt und welche Maßnahmen die Landesregierung in dem jeweils bestimmten Gebiet und Zeitraum ergreifen wird, um Abhilfe zu schaffen. Die Bayerische Staatsregierung hat zuletzt mit der Verordnung zur Festlegung des Anwendungsbereichs bundesrechtlicher Mieterschutzvorschriften (Mieterschutzverordnung – MiSchuV) vom 10. November 2015 (GVBl. S. 398) von allen drei Ermächtigungsgrundlagen Gebrauch gemacht und die jeweils betroffenen Gebiete bestimmt.
Obgleich die Staatsregierung die Begründung der Mieterschutzverordnung nach wie vor für gesetzeskonform ansieht, soll die durch die Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs und des Landgerichts München I entstandene Rechtsunsicherheit durch einen Neuerlass der Regelungen auf aktueller Datengrundlage zu den bayerischen Wohnungsmärkten – verbunden mit einer ausführlichen, auf die einzelnen Gemeinden eingehenden Begründung – beseitigt werden.
Der Bundesgesetzgeber hat in der Gesetzesbegründung zu § 556d BGB (Gesetz zur Dämpfung des Mietanstiegs auf angespannten Wohnungsmärkten und zur Stärkung des Bestellerprinzips bei der Wohnungsvermittlung –Mietrechtsnovellierungsgesetz, BR-Drs. 447/14, Seiten 27 f.) ausgeführt, dass zur Prüfung der Frage, ob die Ausweisung eines Gebiets als Gebiet mit einem angespannten Wohnungsmarkt erforderlich sei, eine tatsächliche statistische Erhebung stattfinden sollte, es sei denn, zeitnah erhobenes Datenmaterial stehe bereits zur Verfügung. In § 556d Abs. 2 Satz 3 BGB seien Indikatoren aufgeführt, die in Bezug auf eine Unterversorgung aussagekräftig sein können. Hierbei können Nachfragekriterien (insbesondere Bevölkerungswachstum, Nummer 3), Angebotskriterien (insbesondere Leerstandsquote, Nummer 4) oder Rückschlüsse aus der bestehenden Marktlage (Mietenentwicklung oder Mietenbelastung, Nummern 1 und 2) beachtlich sein. Ob im Einzelfall einer oder mehrere dieser Indikatoren ausreichen würden oder trotz Vorliegens solcher Indikatoren eine Anspannung zu verneinen sei, könne sich nur aus einer Gesamtschau unter Berücksichtigung der individuellen Gegebenheiten ergeben. Aus diesem Grund werde von starren Vorgaben abgesehen. Zudem könnten auch andere als die genannten Kriterien im Einzelfall aussagekräftig sein. Ein Zwang, zu allen Indikatoren Erhebungen durchzuführen, sei mit der Aufzählung in § 556d Abs. 2 Satz 3 BGB nicht verbunden.
Bestimmung der Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten in Bayern
Erholung eines Gutachtens zur Identifikation der Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten in Bayern
Ausgehend von den in § 556d Abs. 2 Satz 3 BGB beispielhaft genannten Indikatoren hat der Gutachter geeignete Kriterien (der Gutachter spricht von Teilbedingungen bzw. Indikatoren; hier wie auch im Folgenden wird die Terminologie der Begründung des Gesetzes zur Dämpfung des Mietanstiegs auf angespannten Wohnungsmärkten und zur Stärkung des Bestellerprinzips bei der Wohnungsvermittlung – Mietrechtsnovellierungsgesetz, BR-Drs. 447/14, Seiten 27 f. verwendet) ermittelt, die den Sachverhalt in einer messbaren und damit beurteilbaren Größe ausdrücken. Auf dieser Grundlage hat der Gutachter für sämtliche Gemeinden Bayerns unter Heranziehung gutachterlich ermittelter Schwellenwerte geprüft, inwieweit die einzelnen Kriterien durch Über- bzw. Unterschreiten der Schwellenwerte als erfüllt angesehen werden können. Der Gutachter hat sodann unter Berücksichtigung der statistischen Zusammenhänge der Kriterien Auswahlregeln festgelegt, welche Kriterien kumulativ erfüllt sein müssen, um eine besondere Gefährdung der Wohnversorgung zu angemessenen Bedingungen entsprechend § 556d Abs. 2, § 558 Abs. 3§ 577a Abs. 2 BGB, feststellen zu können. Auf dieser Grundlage hat er die in Bayern betroffenen Gebiete identifiziert.
Hinsichtlich der Bestimmung des Zeitintervalls zur Konkretisierung der Kriterien, die dynamische Tatsachen (Mietpreisveränderungen, Bautätigkeit) untersuchen sollen, war einerseits darauf zu achten, dass der Zeitraum nicht zu kurz bemessen wurde, um den Einfluss zufallsbedingter Streuung zu minimieren, diesen aber andererseits auch nicht zu lange anzusetzen, damit sich z.B. nicht während des Betrachtungszeitraums aufwärtsgewandte und abwärtsgewandte Nachfragetrends auf dem Wohnungsmarkt gegenseitig neutralisieren können. Unter Zugrundelegung des letzten nachfragegetriebenen Hochpreiszyklus am Wohnungsmarkt, der etwa um die Jahre 2000 bis 2003 stattfand, und des letzten Tiefpunkts der Marktmietenentwicklung (je nach Gemeinde zwischen ca. 2005 und 2008) als Bezugspunkte, hat der Gutachter als geeignetes und sachgerechtes Zeitintervall die Zeitspanne eines halben Zyklus, also ca. fünf Jahre, festgelegt und damit als frühesten Zeitbeginn des Untersuchungszeitraums das Jahr 2011 festgesetzt.
Die Analyse und Bewertung der bayerischen Wohnungsmärkte sowie die Identifikation der bayerischen Gemeinden mit angespannten Wohnungsmärkten beschreibt der Gutachter – unter Beachtung dieser Grundsatzfragen – entsprechend der nachstehenden Darstellungen (vgl. A.III.1.a. bis A.III.1.g.). Ergänzend wird diesbezüglich auf den Volltext des Gutachtens Bezug genommen.
Kriterium 1: Überdurchschnittlich stark steigende Mieten
Ersatzweise ist daher auf Daten privater Anbieter zurückzugreifen, die Mietangebote aus Print- und Onlinemedien auswerten. Diese basieren auf der portalübergreifenden Datenbankarchivierung von Mietannoncen des Datendienstleisters IDN Immodaten GmbH. Der Vorteil dieser Daten liegt in der kleinräumigen Verfügbarkeit und in der im Vergleich zu amtlichen Daten oder dem Mikrozensus höheren Aktualität. Die Datenqualität ist jedoch nicht mit einer erwartungstreuen oder repräsentativen Erhebung vergleichbar. Insbesondere Wohnungen, die selten oder gar nicht am freien Markt angeboten werden, sind über derartige Datenquellen nicht ausreichend zu erfassen. Dies gilt insbesondere für preisgebundene Wohnungen, die durch Anbieterportale selbst vermarktet werden, oder für Wohnungen, die in privaten, informellen Märkten oftmals im Bekanntenkreis vergeben werden. Dazu kommt, dass die Daten im Rohzustand von einem gewissen Anteil an Falschangaben und vor allem an Doppeleinträgen geprägt sind. Vor Verwendung wurden die Angaben daher umfangreichen Kontroll- und Anpassungsrechnungen unterzogen (vgl. Seiten 72–75 des Gutachtens).
Unter Verwendung der zur Verfügung stehenden Daten konnten für 2042 Gemeinden ausreichende Fallzahlen ermittelt werden, um Mietpreissteigerungsraten berechnen zu können; für 14 Gemeinden war eine Berechnung auch unter Zusammenfassung mehrerer Gemeinden nicht möglich. Um keine fehlenden Werte in der Gesamtauswertung zu erhalten, wurde die Tatsache eines mangels Fallzahlen nicht beobachtbaren Vermietungsgeschehens mit einer Mietpreissteigerungsrate von 0,0 % p.a. gleichgesetzt (vgl. die Ausführungen im Gutachten auf Seiten 72–75).
Ausgehend von dieser Datengrundlage konnte im Mittel eine Mietpreissteigerung von fast 4 % p.a. über fünf Jahre ermittelt werden. Dabei verzeichnet die Hälfte der Gemeinden Preissteigerungen von mindestens 3,8 % p.a., bei den 10 % der Gemeinden mit den höchsten Steigerungsraten lagen die mittleren Mietpreissteigerungen bei mindestens 5,7 % p.a. Eine Darstellung der Einzelwerte ist den Seiten 103–176 des Gutachtens zu entnehmen.
Festlegung und Begründung des Schwellenwerts
Als Bezugspunkt für die Ermittlung des Schwellenwerts für die Marktmietpreissteigerungen bietet sich die mittlere Angebotsmietpreisentwicklung an. Denn während der aus Bestandsmieten ermittelte landesweite Index eine äußerst geringe Volatilität aufweist und im Untersuchungszeitraum 2012 bis 2017 nur mit einer Wachstumsrate von 1,3 % bis 1,7 % p.a. zunimmt, zeigen die Angebotsmieten eine deutlich höhere Volatilität. So weisen im Zeitraum 2012 bis 2017 die hedonisch bereinigten Medianmieten eine mittlere jährliche Wachstumsrate von 3,1 % auf. Dieser Wert unterscheidet sich von dem oben aufgeführten Mittelwert, da dieser aus den mittleren Wachstumsraten der einzelnen Gemeinden errechnet wurde, wodurch die Wachstumsraten in großen und kleinen Gemeinden gleichgewichtet wurden. Bei der bayernweit gepoolten Stichprobe fließen die Mieten in den größeren Städten mit mehr Fallzahlen entsprechend mit höherem Gewicht in die Berechnung ein.
Unter diesen Prämissen ist der Schwellenwert beim doppelten Wert der bayernweit mittleren Wachstumsrate der hedonisch bereinigten Medianmieten, gerundet 6 % p.a., anzusetzen.
Ergebnis zu Kriterium 1
Kriterium 2: Überdurchschnittliche Mietbelastung der Haushalte
Für die gemeindespezifische Berechnung der Mietbelastungsquote sind Angaben zum Einkommen, zum Mietpreis, zum Wohnkonsum und zur Haushaltsgröße auf Gemeindeebene notwendig. Aufgrund der Größe des Stichprobenumfangs und der vorhandenen Informationen zu Soziodemographie, Wohnsituation (Miete/Eigentum, Wohnfläche) und Haushaltseinkommen eignet sich der Mikrozensus mit der Zusatzerhebung Wohnen aus dem Jahr 2014 als aktuellste und am tiefsten regionalisierbare Datenquelle, die sowohl Informationen zur Vertragsmiete als auch zu dem Einkommen auf Haushaltsebene enthält. Die Stichprobe des Mikrozensus erlaubt aufgrund der geringen Fallzahlen jedoch keine statistisch valide empirische Ermittlung von mittleren Mietbelastungsquoten für einzelne Landkreise oder kreisfreie Städte mit Ausnahme von München, Augsburg und Nürnberg. Die Gemeindeebene kann damit nicht direkt untersucht werden. Daher war auf einen regressionsanalytischen Ansatz zur Bestimmung von gemeindestrukturtypischen Mietbelastungsquoten aus dem Mikrozensus zurückzugreifen. Um zu vermeiden, dass Fälle mit Flächenunterversorgung und damit einer ergebnisverzerrenden Senkung der Mietkostenbelastung – als Reaktion der Haushalte auf zu hohe Mietkosten in die Auswertung gelangen, wurden Haushalte, die die Flächennormen der bayerischen Wohnbauförderung unterschreiten, von der Auswertung ausgeschlossen.
Der Gutachter erklärt hierzu, dass als Faustregel häufig eine Mietbelastung bis 30 % des Äquivalenzeinkommens (das Äquivalenzeinkommen ist ein anhand der Haushaltsgröße korrigierter Einkommensbegriff, der degressive Kostenvorteile größerer Haushaltsverbünde bei Konsumausgaben, wie z.B. Wohnkosten, ausgleichen soll) als vertretbar eingestuft wird. OECD und EU-SILC sehen eine Mietbelastungsquote (housing cost burden rate) von 40 % als obere Zumutbarkeitsgrenze an.
Eine direkte Bezugnahme auf den bundesweiten Durchschnitt als Schwellenwert ist jedoch nicht gerechtfertigt, da die Mietbelastung in Ballungsräumen strukturell bereits über dem bundesweiten Durchschnitt liegt, was durch Standortvorteile, wie z.B. geringere Kosten für den Arbeitsweg, die ein Haushalt dort genießt, entsprechend ausgeglichen wird. Maßgeblich für die Beurteilung einer besonderen Versorgungsgefährdung muss daher nicht das Niveau der Mietkostenbelastung, das durch strukturelle Unterschiede entsteht, sondern die zusätzliche Mehrbelastung, die durch die besondere Versorgungsgefährdung aufgrund großer Nachfrage auf den Wohnungsmärkten entsteht, sein.
Ergebnis zu Kriterium 2
Kriterium 3: Unzureichende Neubautätigkeit bei wachsender Wohnbevölkerung
Das Kriterium beschreibt das wachsende Missverhältnis zwischen Angebot und Wohnungsnachfrage. Auch dieses Kriterium allein stellt jedoch keine hinreichende Voraussetzung für das Vorliegen eines angespannten Wohnungsmarkts dar. Liegen im Wohnungsbestand ausreichende Leerstandsreserven vor oder kann der vorhandene Wohnraum effizienter belegt werden (z.B. durch Abbau von Mismatch oder geringerer Anteile gewerblicher Nutzung), kann eine wachsende Wohnbevölkerung in gewissem Umfang auch ohne proportional gleich starke Neubautätigkeit auskommen. Es müssen daher neben dem Kriterium der „unzureichenden Neubautätigkeit bei wachsender Wohnbevölkerung“ noch weitere Voraussetzungen vorliegen, um eine besondere Versorgungsgefährdung zu angemessenen Bedingungen bejahen zu können.
In der Entwicklung des Wohnungsdefizits ist ein klares Stadt-Land-Muster erkennbar. Tendenziell sind Regionen stärkerer Zunahme von Wohnungsdefiziten in den Umlandgemeinden der Kernstädte zu erkennen, z.B. um Würzburg, Regensburg, Landshut und im nordöstlichen Umland von München. Dies deckt sich mit den Erkenntnissen des Kriteriums 1 zum Mietpreiswachstum (vgl. A.III.1.a.), auch wenn das räumliche Muster nicht vollständig identisch ist.
Als untere Grenze für diesen Schwellenwert kommt die Zahl 0 in Frage, da erst oberhalb dieses Wertes eine unzureichende Neubautätigkeit festgestellt werden kann. Aus verschiedenen Gründen sollte der Schwellenwert jedoch deutlich oberhalb dieser unteren Grenze festgelegt werden. Zum einen stellt eine relative Verschlechterung des Verhältnisses zwischen Wohnungsangebot und Wohnungsnachfrage nicht unmittelbar eine Gefährdung der Wohnversorgung dar, z.B. wenn sie vorrangig durch Abbau von Leerstandsreserven erfolgt. Erst wenn dadurch tatsächlich ein Wohnungsdefizit feststellbar wird, ist die Versorgungslage gefährdet. Zum anderen ist eine unzureichende Neubautätigkeit bei wachsender Wohnbevölkerung zumindest temporär der Normalfall, da die angebotsseitige Reaktion der Bauwirtschaft infolge von Planungs- und Fertigstellungsprozessen erst mit einer gewissen zeitlichen Verzögerung erfolgen kann.
Ergebnis zu Kriterium 3
Kriterien 4 und 5: Geringer Leerstand bei großer Nachfrage
Das Kriterium „Leerstand“ kann unterschiedlich verstanden werden. Leerstand kann einerseits anhand des Vertragsstatus dahingehend definiert werden, dass kein laufender Mietvertrag besteht. Daneben kann Leerstand physisch dahingehend beschrieben werden, dass der Wohnraum tatsächlich nicht genutzt wird, erkennbar an fehlender Möblierung bzw. fehlendem Wasser- und Stromverbrauch; insoweit sind aber erhebliche Ungenauigkeiten zu vergegenwärtigen, zum Beispiel in Fällen von Zweitwohnungen, Ferienwohnungen bzw. während des Aufenthalts des Bewohners in einem Pflegeheim oder nach dem Tod eines Bewohners. Zur Ermittlung von Versorgungsengpässen ist „Leerstand“ am zielführendsten als auf dem Markt verfügbares Angebot zu definieren. Danach ist Leerstand mehr oder weniger gleichbedeutend mit dem Annoncierungszeitraum, d.h. dem Zeitraum, in dem eine Wohnung auf dem Markt angeboten wird. Dieser Leerstand ist in der Regel jedoch nicht durch die Kategorien „physisch leerstehend“ oder „vertragsfrei“ gekennzeichnet, sondern stellt als Fluktuationsreserve die Menge der momentan durch umzugswillige Haushalte freiwerdenden Wohnungen dar, da Haushalte in der Regel im Umzugsfall kurzfristig zwei Wohnungen vertraglich nutzen. Daten stehen aufgrund der Operationalisierung in Umfragen jedoch nur zum physischen Leerstand bzw. zum vertragsfreien Zustand zur Verfügung. Die Fluktuationsleerstände werden erst dann erfasst, wenn es zu einer so weit verzögerten Weitervermietung kommt, dass zwischenzeitlich tatsächlich vertragsfreie Zeiten entstehen. In der Praxis ist jedoch davon auszugehen, dass die Dauer von vertragsfreien Zuständen tatsächlich negativ mit der Vermietbarkeit korreliert, d.h. dass Bestände in Märkten mit starkem Nachfrageüberhang kürzere Ausfallzeiten verzeichnen. Damit kann das Merkmal „Leerstand“ im Sinne von „ohne laufenden Mietvertrag“ eingeschränkt als Hilfsgröße für den Sachverhalt „geringe Fluktuationsreserve aufgrund hoher (unbefriedigter) Nachfrage“ verwendet werden.
Im Hinblick auf das Kriterium „große Nachfrage“ ist auszuführen, dass die Nachfrage nach frei werdenden Wohnungen aus zwei Gruppen von Haushalten entstammen kann: Eine Gruppe (mismatchbedingte Nachfrage) stellen alle wohnbedarfsrelevanten Haushalte am Ort dar, die in einer Periode eine andere Wohnung suchen, weil die bisherige nicht mehr ihren Wohnbedürfnissen entspricht. Diese Nachfrage ist angebotsneutral, da ihr eine gleichgroße Zahl freiwerdender Wohnungen gegenübersteht. Die andere Gruppe (Neunachfrage) stellen die zuwandernden wohnbedarfsrelevanten Haushalte dar, deren Nachfrage nur in Höhe der gleichzeitigen Fortzüge angebotsneutral befriedigt werden kann, sowie Haushalte am Ort, die bislang nicht über eine eigene Wohnung verfügen, aber bedarfsrelevant sind. Dies können neu gegründete oder bislang wohnungslose Haushalte sein (z.B. Haushalte in Sammel- oder Gemeinschaftsunterkünften). Nicht bedarfsrelevant sind dagegen alle Haushalte, die zwar als eigene Wirtschaftseinheit zählen (Wirtschaftshaushalte), aber aufgrund persönlicher Wohnpräferenzen keine eigene Wohnung nachfragen.
Es wird darauf hingewiesen, dass die Operationalisierung im Gutachten das Defizit als den Anteil der bedarfsrelevanten Haushalte ohne Wohnung an allen bedarfsrelevanten Haushalten definiert. Ein bestehendes Wohndefizit in Form von unversorgten Haushalten weist damit einen positiven Wert aus. Stehen rechnerisch mehr Wohnungen zur Verfügung als Bedarfshaushalte, dann weist das Kriterium Wohndefizit einen negativen Wert aus, der für einen Angebotsüberhang steht. Ein Wert von 3 % beim Wohndefizit bedeutet demnach beispielsweise, dass 3 v.H. aller bedarfsrelevanten Haushalte rechnerisch nicht über eine Wohnung verfügen. Ein Wert von -7 % bedeutet, dass auf 100 bedarfsrelevante Haushalte rechnerisch 107 Wohnungen entfallen.
Die fortgeschriebene Leerstandsrate für 2016 liegt nach den Berechnungen des Gutachters im Bereich von 0,6 % bis 19,5 %, im Mittel aller Gemeinden bei 4 %. Die Hälfte aller Gemeinden weist eine Leerstandsrate von 3,7 % oder weniger auf. Die 10 % der Gemeinden mit den geringsten Leerstandsraten weisen Raten von 1,97 % oder weniger auf. Das Wohndefizit betrug im Mittel aller Gemeinden -6 %, d.h. auf 100 Bedarfshaushalte kommt im Mittel aller Gemeinden rechnerisch ein Wohnangebot von 106 Wohnungen. Die Spannbreite lag zwischen –25 % und 19 %. Ein rechnerisches Überangebot von weniger als 1,2 % war nur in 10 % der Gemeinden vorzufinden.
Vergleicht man die Ergebnisse zum Kriterium „Leerstand“ und die Ergebnisse zur Nachfrage, lässt sich grundsätzlich ein vergleichbares Muster von Stadt-Land-Gegensätzen erkennen, das allerdings nicht deutlich ausgeprägt ist und eine größere Streuung aufweist. Zudem sind auffällige Einzelgemeinden mit hohen Defiziten außerhalb der Ballungsräume zu erkennen. Mögliche Ursachen für derartige Ausreißer sind vermutlich in lokalen Sondereffekten zu suchen, z.B. durch Flüchtlingszuwanderung, die gerade in kleinen Gemeinden zu hohen relativen Bevölkerungszuwächsen beitrugen. Da über die tatsächliche zukünftige Wohnbedarfsrelevanz dieser Bevölkerung vor Ort keine Erkenntnisse vorlagen, konnten derartige Sondereffekte bei der Auswertung der Daten nicht separat berücksichtigt werden.
Angesichts der üblichen Vertragslaufzeiten sowie der Möglichkeit zur Absprache zwischen Vor- und Nachmietern resultiert bei einer mittleren Wohndauer von zehn Jahren und einem Monat Vermittlungsphase mit Doppelbelegung ein notwendiger Fluktuationsleerstand von 0,83 % (zur Berechnung siehe Seite 42 des Gutachtens). Gerade in Mietwohnungsmärkten, die sich durch schnelle Weitervermietung auszeichnen, ist also eine sehr geringe Fluktuationsleerstandsrate erforderlich. Geht man davon aus, dass alle zehn Jahre zwei Monate Mietausfall wegen zumindest grober Instandhaltung entstehen, resultiert hieraus eine zusätzliche technische Leerstandsrate von 1,6 %. Orientiert man sich an der Berechnung nach der Zweiten Berechnungsverordnung, in der kalkulatorische Mietausfälle in Höhe von 2 % angesetzt werden, kommt man auf ähnliche Größenordnungen. Insgesamt ergibt sich für die Leerstandsrate also ein Wert von mindestens ca. 2,5–3 %. Dies steht im Einklang mit den üblichen Einschätzungen (z.B. in Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR), Hrsg (2017): BBSR-Berichte KOMPAKT 02/2017.) Vor diesem Hintergrund hat der Gutachter eine Leerstandsrate von 3 % als Schwellenwert gewählt.
Ergebnis zu Kriterium 4
Ergebnis zu Kriterium 5
Um die Verknüpfung der Kriterien und – darauf aufbauend – Auswahlregeln basierend auf den Kausalzusammenhängen festlegen zu können, hat der Gutachter zunächst die statistischen Zusammenhänge zwischen den fünf gleichgewichteten Kriterien mittels einer Korrelationsanalyse untersucht.
Auswahlregel 1: Auswahl von Gemeinden auf Grundlage der Kriterien
Auswahlregel 2: Auswahl von Gemeinden aufgrund von Übersprungseffekten
Während die Ausdifferenzierung nach unten durch die gesetzlichen Anforderungen des § 556d Abs. 2 BGB („in einer Gemeinde oder einem Teil der Gemeinde“) entsprechend konkretisiert wurde, ist hinsichtlich der sachlich angemessenen Aggregationsebene nach oben gerade bei kleinen Gemeinden nicht a priori von einer Kongruenz zwischen Analyseebene (Gebietskörperschaft) und Ausprägungsebene (Wohnungsmarkt) auszugehen (vgl. die Diskussion zu Abgrenzungskriterien und Wohnungsmarktregionen in Michels, W./Oberst, C./ Hiller, N., Wohnungsmarktregionen in Deutschland: Abgrenzung und Struktur funktionaler Wohnungsmärkte, Münster 2011). Denkbar ist z.B., dass auch dann eine Gefährdung der Wohnungsversorgung in einer Gemeinde bestehen kann, wenn diese Gemeinde Teil eines größeren Wohnungsmarktes darstellt, der in seinen wesentlichen Teilgebieten einen Gefährdungsstatus aufweist.
Mindestzahl der Nachbarn: Um zu verhindern, dass einzelne Gemeinden, die gegebenenfalls nur eine geringe Marktgröße aufweisen, oder die von sonstigen Besonderheiten geprägt sind, ein zu hohes Gewicht bei der Einstufung ihrer Nachbarn erhalten, werden nur Gemeinden als Zielort einer Einstufung durch Übersprung betrachtet, die mindestens sechs Nachbarn, d.h. Gemeinden mit gemeinsamen Grenzlinien, besitzen.
Berücksichtigung individuellen Vortrags zur Wohnungsmarktsituation
Anhörung zum Entwurf des Gutachtens
Bei der Bestimmung der Gebietskulissen nach § 556d Abs. 2, § 558 Abs. 3 und § 577a Abs. 2 BGB sind jedoch laut Gutachter – neben der datenbasierten analytischen Indikation – auch begründete örtliche Erkenntnisse der Gemeinden hinsichtlich der lokalen Wohnungsmärkte zu berücksichtigen, die ein Abweichen von der analytischen Indikation rechtfertigen können. Um den Gemeinden sowie thematisch betroffenen Verbänden die Möglichkeit zu eröffnen, solche begründeten örtlichen Erkenntnisse mitzuteilen, wurde das Gutachten, Stand 18. Februar 2019, am 21. März 2019 an die kommunalen Spitzenverbände (Bayerischer Gemeindetag, Bayerischer Städtetag, Bayerischer Landkreistag) sowie an die Interessenverbände Deutscher Mieterbund Landesverband Bayern e.V. (Deutscher Mieterbund) und an den Landesverband Bayerischer Haus-, Wohnungs- und Grundbesitzer e.V. (Haus & Grund) übermittelt und Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Im Zuge dessen haben der Bayerische Gemeindetag sowie der Bayerische Städtetag den von ihnen vertretenen Gemeinden und Städten Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.
Für die Gemeinden Bischofswiesen, Garmisch-Partenkirchen, Grabenstätt, Hausham, Kaufbeuren, Manching, Pfaffenhofen a.d. Ilm und Unterammergau wurden neue Tatsachen des lokalen Wohnungsmarkts vorgetragen, die eine von der bisherigen Indikation abweichende Kategorisierung dieser Gemeinden rechtfertigen. Die Stellungnahmen der Gemeinden Nassenfels, Stadtbergen sowie des Verbands Haus & Grund konnten hingegen ein Abweichen von der bisherigen analytischen Indikation eines angespannten Wohnungsmarkts in den betroffenen Gemeinden nicht begründen.
Das Kriterium der Mietpreissteigerung in der Gemeinde sei auf den häufigen Mieterwechsel, u.a. der Bundeswehrbeschäftigten, zurückzuführen, liege jedoch dennoch im unteren Grenzbereich.
Die Gemeinde Hausham sowie die Umgebung zwischen Tegernseer Tal und Schlierachtal sei touristisch geprägt. Dadurch entstünden in der Gemeinde Ferienwohnungen, die dem allgemeinen Wohnungsmarkt entzogen würden. Es bestünde zudem ein Bedarf an bezahlbarem Wohnraum für die Mitarbeiter umliegender Gastronomie- und Hotelbetriebe.
Die durchschnittliche Mietbelastung im Markt Manching liege über dem bundesweiten Durchschnitt. Zum Stichpunkt April 2019 sei lediglich eine Wohnung im Gemeindegebiet mit einer Kaltmiete unter 10 €/m2 angeboten worden; dies entspreche mittlerweile auch einem üblichen Mietzins. Seit dem Jahr 2006 sei in Objekten der Dawonia zudem eine Mietpreissteigerung von bis zu 200 Prozentpunkten zu beobachten gewesen.
Die Stadt Pfaffenhofen a.d. Ilm hat folgende Erkenntnisse des lokalen Wohnungsmarkts mitgeteilt:
In der Stadt Pfaffenhofen a.d. Ilm sei seit dem Jahr 2013 ein starkes Bevölkerungswachstum festzustellen. Im Durchschnitt der Jahre 2014 bis 2018 habe ein jährlicher Zuwachs von 346 Personen verzeichnet werden können. Dies sei insbesondere auch durch den Zuzug aus der Landeshauptstadt München und der kreisfreien Stadt Ingolstadt bedingt und werde durch die gute infrastrukturelle Anbindung der Stadt Pfaffenhofen a.d. Ilm weiter verstärkt.
Die Neubautätigkeit im Stadtgebiet könne – angesichts des starken Bevölkerungszuwachses – die Bedürfnisse nach Wohnraum nicht befriedigen. Im Schnitt seien innerhalb der letzten fünf Jahre 146 Wohnungen jährlich fertiggestellt worden. Bei gleichbleibendem Bevölkerungswachstum wäre jedoch eine Fertigstellungsrate von 173 Wohnungen jährlich erforderlich, um eine ausreichende Versorgung mit Wohnraum zu gewährleisten. In den letzten Jahren sei durch die Stadt Bauland nur in geringem Maße ausgewiesen worden. Die neuerliche Ausweisung zweier Baugebiete habe zudem eine verstärkte Erwerbsnachfrage hervorgerufen.
Das Mietpreisniveau in der Stadt Pfaffenhofen a.d. Ilm liege mit bis zu 12,40 €/m2 teils deutlich über dem Niveau benachbarter Gemeinden.
Bewertung der Stellungnahmen durch den Gutachter
Die vorstehend beschriebenen Stellungnahmen zur Wohnungsmarktsituation in den Gemeinden Bischofswiesen, Garmisch-Partenkirchen, Grabenstätt, Hausham, Kaufbeuren, Manching, Nassenfels, Pfaffenhofen a.d. Ilm, Stadtbergen und Unterammergau sowie die Stellungnahme des Interessenverbands Haus & Grund Bayern wurden an den Gutachter weitergeleitet und von diesem dahingehend überprüft, ob es der jeweilige Vortrag rechtfertigt, entgegen der Kriterienlage einen angespannten Wohnungsmarkt in den betroffenen Gemeinden anzunehmen bzw. zu verneinen. Der Gutachter hat am 11. Juli 2019 die ergänzende Beurteilung hinsichtlich der Stellungnahmen zu der Wohnungsmarktsituation der genannten Städte und Gemeinden sowie hinsichtlich der Stellungnahme von Haus & Grund vorgelegt. Auf den Volltext dieser ergänzenden Beurteilung vom 11. Juli 2019, der auf der Homepage des Bayerischen Staatsministeriums der Justiz unter https://www.justiz.bayern.de/ministerium/gesetzgebung/ abrufbar ist, wird ergänzend zu den nachstehenden Ausführungen vollumfänglich Bezug genommen.
Die Gemeinde stellt einen Grenzfall dar, d.h. sie liegt hinsichtlich der Kriterien der notwendigen und/oder hinreichenden Bedingung knapp unter oder über dem Grenzwert und es liegen gleichzeitig keine Hinweise vor, die darauf deuten lassen, dass die Kriterien aufgrund lokaler Sondersituationen ein verzerrtes Bild der Situation wiedergeben würden. Zugleich zeichnet sich im Betrachtungszeitraum eine klare Tendenz hinsichtlich der Anspannung ab, die sich auch am aktuellen Rand beobachten lässt.
Die Einstufung im Gutachten erfolgte anhand von Indikatoren, die sich mangels gemeindespezifischer Datenquellen auf kreisweite Erkenntnisse oder Strukturdaten vergleichbarer Gemeinden stützen mussten. Eine Revision ist dann gerechtfertigt, wenn zu vermuten steht, dass diese Vorgehensweise zu einer Unter- oder Überschätzung der Datenlage in der entsprechenden Gemeinde geführt hat. Dies betrifft konkret die Kriterien fortgeschriebene Leerstandsrate und Mietbelastungsquote.
Hinsichtlich der Gemeinde Bischofswiesen war aufgrund der in der Stellungnahme vom 30. April 2019 vorgetragenen Tatsachen – entgegen der bisherigen Indikation – ein angespannter Wohnungsmarkt im Gemeindegebiet zu verneinen. Die ursprüngliche Einordnung der Gemeinde Bischofswiesen als Gebiet mit angespanntem Wohnungsmarkt gründete insbesondere auf der für den Raumtypus untypisch hohen Mietbelastungsquote sowie auf der auf Kreisdaten fortgeschriebenen geringen Leerstandsquote, die beide Ausdruck eines angespannten Versorgungsniveaus sind. Die Kriterien Bevölkerungsentwicklung und Wohnungsbestandentwicklung sowie das daraus abgeleitete Kriterium der Veränderung des Wohnungsdefizits lassen jedoch insgesamt keine weitere Verschlechterung der Versorgungssituation erwarten. Angesichts des in der Gemeinde Bischofswiesen hohen rechnerischen Wohnungsüberhangs steht zu vermuten, dass das Kriterium der Leerstandsrate ein zu angespanntes Bild der tatsächlichen Situation vor Ort zeichnet.
Entgegen der ursprünglichen Indikation war daher ein angespannter Wohnungsmarkt im Gemeindegebiet Bischofswiesen zu verneinen.
Hinsichtlich des Marktes Garmisch-Partenkirchen war aufgrund der in der Stellungnahme vom 8. Juli 2019 vorgetragenen Tatsachen – entgegen der bisherigen Indikation – ein angespannter Wohnungsmarkt im Gemeindegebiet anzunehmen. Die Berücksichtigung der Bevölkerungs- und der Wohnungsbestandsentwicklung im Gemeindegebiet lässt eine weitere Verschlechterung der Versorgungssituation in der Gemeinde erwarten. Angesichts der sich bereits während des Betrachtungszeitraums des Gutachtens abzeichnenden Angebotslücke war – unter Beachtung weiter steigender Einwohnerzahlen und der vom Markt Garmisch-Partenkirchen vorgetragenen strukturellen Baulandprobleme – entgegen der ursprünglichen Indikation ein angespannter Wohnungsmarkt im Gemeindegebiet Garmisch-Partenkirchen anzunehmen. Die Gemeinde war daher in den Anwendungsbereich der Mieterschutzverordnung einzubeziehen.
Hinsichtlich der Gemeinde Grabenstätt war aufgrund der in der Stellungnahme vom 25. April 2019 vorgetragenen Tatsachen – entgegen der bisherigen Indikation – ein angespannter Wohnungsmarkt im Gemeindegebiet zu verneinen. Die ursprüngliche Einordnung der Gemeinde Grabenstätt als Gebiet mit angespanntem Wohnungsmarkt gründete insbesondere auf einer plötzlich eintretenden Verschlechterung der Versorgungslage in den letzten Jahren, die unter anderem für überdurchschnittliche Mietpreissteigerungsraten vor Ort sorgte. Das Mietpreisniveau war hingegen als orts- und regionstypisch eher gering einzuschätzen. Es ist zu erwarten, dass die Verbesserung der Angebotssituation infolge der Umsetzung der Neubaukapazitäten der Gemeinde sowie eine sich abzeichnende Abschwächung der Außenwanderungsgewinne in der Region zu einer Dämpfung der weiteren Mietpreisentwicklung führen werden. Entgegen der ursprünglichen Indikation war daher ein angespannter Wohnungsmarkt im Gemeindegebiet Grabenstätt zu verneinen.
Hinsichtlich der Gemeinde Hausham war aufgrund der in den Stellungnahmen vom 8. und 10. Juli 2019 vorgetragenen Tatsachen – entgegen der bisherigen Indikation – ein angespannter Wohnungsmarkt im Gemeindegebiet anzunehmen. Der Wohnungsbestand in der Gemeinde Hausham kann die Nachfrageentwicklung nicht kompensieren, was eine sich schnell verschlechternde Wohnversorgungsquote zur Folge hat. Die Berücksichtigung der Bevölkerungs- und Wohnungsbestandsentwicklung im Gemeindegebiet lässt – insbesondere unter Einbezug der Bevölkerungsentwicklung zwischen den Jahren 2016 und 2018 – eine Verschlechterung der Versorgungssituation in der Gemeinde erwarten. Bereits während des Betrachtungszeitraums des Gutachtens konnte in der Gemeinde zudem eine sich abzeichnende Angebotslücke beobachtet werden, die unter Berücksichtigung der weiter steigenden Einwohnerzahlen zu der Annahme eines angespannten Wohnungsmarkts im Gemeindegebiet Hausham führt. Die Gemeinde war daher in den Anwendungsbereich der Mieterschutzverordnung einzubeziehen.
Hinsichtlich der Stadt Kaufbeuren war aufgrund der am 9. Mai 2019 vorgetragenen Tatsachen – entgegen der bisherigen Indikation – ein angespannter Wohnungsmarkt im Gemeindegebiet anzunehmen. Im Stadtgebiet Kaufbeuren besteht – insbesondere seit dem Jahr 2015 – eine hohe Nachfragedynamik. Der Wohnungsbestand im Stadtgebiet konnte die seit dem Jahr 2015 bestehende Nachfrageentwicklung nicht befriedigen, was zu einer sich schnell verschlechternden Wohnungsversorgungsquote geführt hat. Gleichzeitig besteht im Stadtgebiet mit einer strukturtypischen Mietbelastungsquote von 26 % ein hohes Mietbelastungsniveau. Kaufbeuren erfüllte nach Datenlage lediglich wegen der minimalen Überschreitung des Schwellenwerts Leerstandsrate nicht die kumulativen Bedingungen und stellte daher einen Grenzfall dar. Unter Berücksichtigung des weiteren Bevölkerungszuwachses sowie der strukturellen Baulandprobleme bestehen daher in der Stadt Versorgungsprobleme. Entgegen der ursprünglichen Indikation war daher ein angespannter Wohnungsmarkt im Stadtgebiet Kaufbeuren anzunehmen.
Hinsichtlich des Markts Manching war aufgrund der in der Stellungnahme vom 25. April 2019 vorgetragenen Tatsachen – entgegen der bisherigeren Indikation – ein angespannter Wohnungsmarkt im Gemeindegebiet anzunehmen. Bei der Beurteilung der von der Gemeinde Manching mitgeteilten Tatsachen des lokalen Wohnungsmarkts war insbesondere zu beachten, dass der Markt Manching unmittelbar an die kreisfreie Stadt Ingolstadt angrenzt und damit räumlich als auch als Wirtschaftsstandort faktisch Teil des Regionalzentrums Ingolstadt ist. Im Vergleich zu strukturtypischen Mietbelastungsquoten von 26 % in den nahegelegenen Städten Ingolstadt und Neuburg an der Donau ist deshalb nach der Stellungnahme davon auszugehen, dass die Berechnung des Gutachtens die tatsächliche Mietbelastung in der Gemeinde Manching etwas unterschätzt hat. Ferner war auch im Hinblick auf die abnehmende Dynamik in der Wohnungsbestandsentwicklung eine weiter zunehmende Angebotslücke in der Gemeinde zu berücksichtigen. So verdeutlicht die Stellungnahme des Markts Manching eine bis 2015 zu beobachtende und lediglich im Jahr 2016 unterbrochene Entwicklung einer weiteren Angebotsverknappung infolge eines über der Neubautätigkeit im Gemeindegebiet liegenden Bevölkerungszuwachses. Schließlich wird auch die anhand von statistisch ermittelten Schätzwerten auf Kreisebene vorgenommene Fortschreibung der Leerstandswerte der lokalen Entwicklung der Leerstandsraten im Gemeindegebiet Manching nicht gerecht. Entgegen der ursprünglichen Indikation war daher ein angespannter Wohnungsmarkt im Gemeindegebiet Manching anzunehmen.
Hinsichtlich des Marktes Nassenfels war – auch unter Berücksichtigung der in der Stellungnahme vom 17. Mai 2019 vorgetragenen Tatsachen – ein Abweichen von der bisherigen Indikation eines angespannten Wohnungsmarkts im Gemeindegebiet nicht zu rechtfertigen. Die Steigerung der Wohnbautätigkeit in einer Gemeinde allein korreliert nicht ohne Weiteres mit der Reduktion einer dort vorhandenen Marktanspannung. Dies ist vielmehr nur dann der Fall, wenn die Neubautätigkeit in der Gemeinde die (zukünftige) Nachfrage nach Wohnraum übersteigt. Ein solches Saldo kann zum gegenwärtigen Zeitpunkt im Markt Nassenfels nicht festgestellt werden. Zwar deuten die Bevölkerungsstanddaten des Jahres 2017 insoweit eine Abschwächung an. Angesichts des im Markt Nassenfels bereits aufgelaufenen Versorgungsdefizit könnte mit den vorgebrachten Erschließungsaktivitäten jedoch nur dann ein ausgeglichener Markt erreicht werden, wenn die Zahl der Haushalte auf dem aktuellen Niveau unverändert bliebe. Dies ist jedoch nicht zu erwarten. Entsprechend der ursprünglichen Indikation war daher auch weiterhin von dem Vorliegen eines angespannten Wohnungsmarkts im Gebiet des Marktes Nassenfels auszugehen.
Hinsichtlich der Stadt Pfaffenhofen a.d. Ilm war aufgrund der in der Stellungnahme vom 9. Mai 2019 vorgetragenen Tatsachen – entgegen der bisherigen Indikation – ein angespannter Wohnungsmarkt im Stadtgebiet anzunehmen. Die Entwicklung im Zeitablauf des Betrachtungsraums bestätigt ein weiterhin starkes Bevölkerungswachstum bei unzureichender Neubautätigkeit. Insbesondere wurde hinsichtlich der Jahre 2017 und 2018 von einer weiter zunehmenden Einwohnerzahl berichtet, die nicht durch adäquaten Wohnungsneubau versorgt werden konnte, weshalb von einer weiterhin angespannten Wohnversorgungsquote ausgegangen werden kann. Darüber hinaus steht – angesichts der Stellungnahme der Stadt – zu vermuten, dass das Kriterium der Mietbelastungsquote unter Berücksichtigung der Bedeutung der Stadt als überregional bedeutender Gewerbestandort in einem eher landwirtschaftlich geprägten Landkreis mit einem über den bisherigen Berechnungen liegenden Wert zu bewerten ist. Entgegen der ursprünglichen Indikation war daher ein angespannter Wohnungsmarkt im Stadtgebiet Pfaffenhofen a.d. Ilm anzunehmen.
Hinsichtlich der Stadt Stadtbergen war – auch unter Berücksichtigung der in der Stellungnahme vom 7. Juni 2019 vorgetragenen Tatsachen – ein Abweichen von der bisherigen Indikation eines angespannten Wohnungsmarkts im Gemeindegebiet nicht zu rechtfertigen. Die aufgrund der Datenlage getätigte Einstufung als angespannter Wohnungsmarkt wurde durch die Stellungnahme der Stadt Stadtbergen im Ergebnis bestätigt. Dabei entsprach es den Erfahrungswerten aus anderen Landesteilen Bayerns, dass infolge der verstärkten Zuwanderung im Jahr 2015 eine zusätzliche Verknappung der Versorgung mit Wohnraum eingetreten ist. Im Gebiet der Gemeinde Stadtbergen war jedoch darüber hinaus über den gesamten gutachterlichen Betrachtungszeitraum hinweg ein zunehmender Trend einer abnehmenden Wohnungsversorgungsquote und damit eines zunehmenden Wohnungsdefizits zu erkennen. Ferner muss aufgrund der unmittelbaren Nachbarschaft der Stadt Augsburg von einem gemeinsamen (angespannten) Wohnungsmarkt ausgegangen werden. Auch nach Berücksichtigung der von der Stadt Stadtbergen vorgetragenen Tatsachen waren damit keine Hinweise dafür erkennbar, dass die im Gutachten vom 18. Februar 2019 dargestellte Sachlage aufgrund lokaler Sondereffekte verzerrt dargestellt wurde. Entsprechend der ursprünglichen Indikation war folglich auch weiterhin von dem Vorliegen eines angespannten Wohnungsmarkts im Gebiet der Stadt Stadtbergen auszugehen.
Hinsichtlich der Gemeinde Unterammergau war aufgrund der in den Stellungnahmen vom 3. und 10. Juli vorgetragenen Tatsachen – entgegen der bisherigen Indikation – ein angespannter Wohnungsmarkt im Gemeindegebiet zu verneinen. Die ursprüngliche Einordnung der Gemeinde Unterammergau als Gebiet mit angespanntem Wohnungsmarkt gründete insbesondere auf der für den Raumtypus untypisch hohen Mietbelastungsquote sowie auf der auf Kreisdaten fortgeschriebenen Leerstandsquote, die beide Ausdruck eines angespannten Versorgungsniveaus sind. Die Betrachtung der Kriterien Bevölkerungsentwicklung und Wohnungsbestandsentwicklung sowie das daraus abgeleitete Kriterium der Veränderung des Wohnungsdefizits lassen zwar eine leichte Verschlechterung der Versorgungssituation erwarten; diese kann aber durch eine verstärkte Wohnbautätigkeit ausgeglichen werden.
Angesichts des in der Gemeinde Unterammergau hohen rechnerischen Wohnungsüberhangs steht schließlich zu vermuten, dass das Kriterium der Leerstandsrate ein zu angespanntes Bild der tatsächlichen Situation vor Ort zeichnet. Entgegen der ursprünglichen Indikation war daher ein angespannter Wohnungsmarkt im Gemeindegebiet Unterammergau zu verneinen.
Die von Haus & Grund in der Stellungnahme vom 2. Mai 2019 vorgetragenen Tatsachen zu Bautätigkeit in den Gemeinden Haimhausen, Haar, Ottobrunn, Kaufering, Fürth, Vaterstetten, Höhenkirchen-Siegertsbrunn, Putzbrunn, Brannenburg, Fürstenfeldbruck, Garching bei München, Bamberg, Würzburg und Dachau rechtfertigen kein Abweichen von der bisherigen analytischen Indikation dieser Gemeinden. Die Steigerung der Wohnbautätigkeit in einer Gemeinde allein korreliert nicht ohne Weiteres mit der Reduktion einer dort vorhandenen Marktanspannung. Dies ist vielmehr nur dann der Fall, wenn die Neubautätigkeit in der Gemeinde die (zukünftige) Nachfrage nach Wohnraum übersteigt. Aus den von Haus & Grund ausschließlich für den Bereich des Wohnungsneubaus geschilderten Aktivitäten konnte damit nicht auf eine – entgegen der analytischen Indikation – veränderte Sachlage in den genannten Gemeinden geschlossen werden.
Identifikation der betroffenen Gemeinden
Neben der Identifikation betroffener Gemeinden anhand der Datenlage wurde auch der individuelle Vortrag zu spezifischen Erkenntnissen des lokalen Wohnungsmarkts ausgewertet (vgl. oben). Abweichend von der ursprünglichen Identifikation von insgesamt 160 Gemeinden als Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten hat die zusätzliche Überprüfung der mitgeteilten örtlichen Erkenntnisse unter Berücksichtigung der Auswertung der Kriterien zu einer abweichenden Anzahl betroffener Gemeinden geführt. Unter Berücksichtigung des individuellen Vortrags zur lokalen Wohnungsmarktsituation (vgl. A.III.1.f.bb., A.III.1.f.cc.) und der bereits ausgewerteten Datenlage war festzustellen, dass – abweichend von der ursprünglichen Indikation – auch die Gemeinde Hausham, die Märkte Manching und Garmisch-Partenkirchen sowie die Städte Kaufbeuren und Pfaffenhofen a.d. Ilm einen angespannten Wohnungsmarkt im Sinne der § 556d Abs. 2, § 558 Abs. 3, § 577a Abs. 2 BGB aufweisen. Hingegen war nach Berücksichtigung des Vortrags der Gemeinden Bischofswiesen, Grabenstätt und Unterammergau der lokale Wohnungsmarkt – entgegen der bisherigen Indikation – als nicht angespannt einzustufen.
Bestimmung der Bayerischen Staatsregierung
Bewertung des Gutachtens zur Identifikation von Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten in Bayern
Hierzu wurde für jeden der in § 556d Abs. 2 Satz 3 BGB aufgezählten Indikatoren – überdurchschnittlich stark steigende Mieten, überdurchschnittliche Mietbelastung der Haushalte, unzureichende Neubautätigkeit bei wachsender Wohnbevölkerung, geringer Leerstand, große Nachfrage – ein Kriterium ermittelt: rechnerisches Wohnungsdefizit, Leerstandsrate, Veränderung des Wohnungsdefizits, mittlere gemeindetypische Mietbelastungsquote, Mietpreissteigerung im Jahresmittel. Dieser Katalog erscheint sachlich erschöpfend, d.h. es besteht zwar die Möglichkeit, andere oder weitere Indikatoren heranzuziehen; unter den gegebenen Randbedingungen (zeitliche und räumliche Verfügbarkeit von vergleichbaren Daten) ist jedoch nicht zu erwarten, dass sich die Aussagequalität dadurch verbessern würde. Angesichts der im Gutachten untersuchten fünf Kriterien kann zudem davon ausgegangen werden, dass die jeweiligen Darstellungen zu Aussagefähigkeit, Datenquellen, Operationalisierung, Festlegung und Begründung des Schwellenwerts sowie die hierzu gefundenen Ergebnisse (vgl. hierzu A.III.1.a. bis A.III.1.d.) ohne Weiteres abstrakt als auch im Hinblick auf die dargestellten Einzelwerte individueller Gemeinden von Mietern und Vermietern, dem rechtssuchenden Publikum oder der interessierten Öffentlichkeit nachvollzogen werden können. Nach Ansicht der Bayerischen Staatsregierung ist der gutachterlich untersuchte Kriterienkatalog daher ohne Einschränkung geeignet, die in § 556d Abs. 2 Satz 3 BGB genannten Indikatoren auch mit Blick auf die Wohnungsmärkte der bayerischen Gemeinden abzubilden und diese somit auf kommunaler Ebene bewerten zu können.
Das vom Gutachten zur Anwendung gebrachte Verfahren zur Auswertung der Einzelkriterien sowie zur Auswahl derjenigen Gemeinden, die einen angespannten Wohnungsmarkt aufweisen, ist nach Ansicht der Bayerischen Staatsregierung zur Abbildung der Gefährdung der Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen ebenfalls geeignet. Die Erfüllung jedes der fünf Kriterien wurde an einen – soweit möglich – objektivierbaren Schwellenwert geknüpft, bei dessen Über- bzw. Unterschreiten das Kriterium als erfüllt gelten kann. Die Kriterien repräsentieren dabei jeweils verschiedene Dimensionen der Sachverhalte „besondere Gefährdung“ und „angemessene Bedingungen“, wodurch der unterschiedlichen Charakteristik von strukturellen und zyklisch bedingten Wohnungsdefiziten angemessen Rechnung getragen werden konnte. Die Analyse der Wohnungsmärkte erfolgte dabei auf einer breiten Datenbasis, die eine statistisch gesicherte Auswertung der Einzelkriterien ermöglichte. Bei der Festsetzung der Schwellenwerte wurde zudem auf eine ausgewogene Festsetzung im oberen statistischen Bereich Wert gelegt, die sich in den weitgehend deckungsgleichen Einzelergebnissen der Kriterien widerspiegelt. Dies bietet – auch unter Berücksichtigung der teils zeitlich verzögerten Bereitstellung aktueller Daten – ausreichend Spielraum für die Berücksichtigung der fortgeschrittenen Dynamik der bayerischen Wohnungsmärkte sowie der Entwicklungen auf kommunaler Ebene wie etwa einer gesteigerten Neubautätigkeit betroffener Gemeinden.
Hedonisch bereinigte Medianmietpreissteigerung im Jahresmittel 2012–2017 in v.H.
Hohes Wohnungsdefizit erfüllt (rechnerisches Wohnungsdefizit 2016 von 0,0 v.H. und mehr)
Niedrige Leerstandsrate erfüllt (rechnerische Leerstandsrate 2016 von 3,0 v.H. und weniger)
Unzureichende Neubautätigkeit erfüllt (Erhöhung des Wohnungsdefizits o. Rückgang des Überhangs 2011–2016 um 6,0 v.H. und mehr)
Überdurchschnittlich hohe Mietbelastungsquote erfüllt (gemeindestrukturtypische Mietbelastungsquote (bruttokalt) 2014 von 26 v.H. und mehr)
Überdurchschnittlich starke Mietpreissteigerung erfüllt (Veränderung der hedonisch bereinigten Medianmiete 2012–2017 um 6,0 v.H. p.a. und mehr)
–5,60
–3,20
–7,90
–8,70
Darüber hinaus hat die Überprüfung der mitgeteilten Erkenntnisse zur lokalen Wohnungsmarktsituation dazu geführt, dass – abweichend von der ursprünglichen Indikation – auch in der Gemeinde Hausham, in den Märkten Manching und Garmisch-Partenkirchen sowie in den Städten Kaufbeuren und Pfaffenhofen a.d. Ilm die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist (vgl. A.III.1.f.bb., A.III.1.f.cc.). Hinsichtlich der nach Datenlage festgestellten Einzelfallergebnisse der Gemeinden Hausham, Manching, Garmisch-Partenkirchen, Kaufbeuren und Pfaffenhofen a.d. Ilm betreffend die Kriterien „überdurchschnittlich stark steigende Mieten“, „überdurchschnittliche Mietbelastung der Haushalte“, „unzureichende Neubautätigkeit bei wachsender Wohnbevölkerung“ und „geringer Leerstand bei großer Nachfrage“ wird auf die nachstehende Darstellung Bezug genommen.
Maßnahmen zur Verbesserung der Lage auf dem Wohnungsmarkt
In den Modellvorhaben des Experimentellen Wohnungsbaus initiiert das Bayerische Staatsministerium für Wohnen, Bau und Verkehr bzw. vormals die Oberste Baubehörde seit mehr als 35 Jahren modellhafte, geförderte Wohnprojekte mit dem Ziel, zeitgemäße Wohnformen und den effizienten Einsatz der Fördermittel zu finden. Im Rahmen des Experimentellen Wohnungsbaus wurden bislang ca. 220 Modellprojekte mit mehr als 7.500 Wohnungen zum kostengünstigen und nachhaltigen Bauen initiiert und mit über 290 Mio. Euro staatlich gefördert. Im aktuellen Modellvorhaben „Effizient Bauen, leistbar Wohnen – mehr bezahlbare Wohnungen für Bayern“ liegt der Fokus auf innovativen Wohnkonzepten und günstigen Baukosten für langfristig bezahlbaren Wohnraum, ohne Einschränkung in der Wohnqualität. Seit April 2015 wurden bayernweit 13 Projekte in das Modellvorhaben aufgenommen.
Auch im Rahmen der Städtebauförderung kann angespannten Wohnungsmärkten entgegengewirkt werden. Die Modernisierung und Instandsetzung des Baubestands zu Wohnzwecken zählen neben der Aufwertung des Wohnumfelds und des öffentlichen Raums zu den klassischen Aufgaben der städtebaulichen Sanierung. Damit Stadtzentren und Ortskerne attraktiver werden, unterstützt die Städtebauförderung die Gemeinden und mit ihnen die privaten Eigentümer bei der Modernisierung ihrer Gebäude. Dabei soll vorhandener Wohnraum erhalten und preiswerter Wohnraum gesichert werden. Um brachliegende Grundstücke des Militärs, der Bahn sowie von Gewerbe und Industrie für den Wohnungsbau nutzbar zu machen, können städtebauliche Maßnahmen der Kommunen für die Umstrukturierung der Gelände, wie z.B. Planungen, Freilegungen der Grundstücke und Gebäudeabbrüche, staatlich gefördert werden. Grundsätzlich förderfähig sind auch Erschließungsmaßnahmen, Neugestaltungsmaßnahmen für ein attraktives Wohnumfeld sowie die Modernisierung, Instandsetzung und Umnutzung bestehender Gebäude für das Wohnen. Nach dem Subsidiaritätsprinzip sind hierfür jedoch vorrangig Mittel des geförderten Wohnungsbaus einzusetzen.
Maßnahmen der staatlichen Wohnungsbaugesellschaften
Der Freistaat Bayern fördert die Herstellung oder Anschaffung von neuen Staatsbedienstetenwohnungen durch die Stadibau GmbH mit der Ausgabe zinsgünstiger Wohnungsfürsorgedarlehen. Die Stadibau ist eine 100 %ige Tochtergesellschaft des Freistaats Bayern, deren alleiniger Zweck in der Unterstützung der staatlichen Wohnungsfürsorge liegt. Die Stadibau GmbH wurde im Jahr 1974 gegründet und verwaltet aktuell 7813 Wohnungen.
Ferner wurde am 18. Juli 2018 die BayernHeim GmbH als 100 %ige Tochter des Freistaats gegründet. Die Aufgabe der BayernHeim GmbH ist die Bereitstellung von Wohnraum für Wohnungssuchende, die sich am Markt nicht angemessen mit Wohnraum versorgen können. Sie wird dort tätig, wo ein dringender Bedarf für geförderten Wohnraum besteht.
Maßnahmen der BayernHeim GmbH zur Schaffung neuen Wohnraums finden im Bereich der Landeshauptstadt München und u.a. in den Gemeinden Bayreuth, Fürth, Augsburg, Feldkirchen-Westerham, Dachau und Landsberg am Lech statt. Aktuell sind rund 2600 Wohneinheiten geplant. Die Projekte befinden sich in der Planungs- und Vorbereitungsphase.
Die Bauleitplanung ist Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung; die Einflussmöglichkeiten des Staates sind daher begrenzt. Es verbleibt allein die Möglichkeit eines Appells an die Kommunen, die zur Verfügung stehenden vielfältigen Maßnahmen zur Wohnbauland-Mobilisierung (z.B. Neuausweisung von Bauland, Aktivierung vorhandenen Baulands, Möglichkeiten der Innenentwicklung/Nachverdichtung) auszuschöpfen. Im Rahmen des Bayerischen Wohnungsgipfels am 26. Juli 2018 rief die Staatsregierung daher im Beisein der kommunalen Spitzenverbände zu gemeinsamer Anstrengung bei der Aktivierung von Wohnbauland auf und bot hierfür fachliche und finanzielle Hilfen für bauwillige Kommunen bei der ressourcenschonenden Entwicklung ihrer Grundstücke an. Hierfür wurden 2018 u.a. die Förderinitiative „Innen statt Außen“ im Rahmen der Städtebauförderung und das neue Programm zur Erfassung der Innenentwicklungspotentiale ins Leben gerufen.
Steuerung der Belegung von sozial gebundenem Wohnraum
Nach Art. 5 des Bayerischen Wohnungsbindungsgesetzes i.V.m. § 3 der Verordnung zur Durchführung des Wohnraumförderungs- und Wohnungsbindungsrechts (DVWoR) vom 8. Mai 2007 findet bei der Belegung von sozial gebundenem Wohnraum in Gebieten mit erhöhtem Wohnungsbedarf eine Belegungssteuerung statt. Das gemäß diesen Vorschriften anzuwendende Benennungsverfahren soll gewährleisten, dass insbesondere auch einkommensschwächere Personen oder Personen mit besonderen persönlichen Umständen eine Wohnung vermittelt bekommen. Danach darf der Vermieter seine Wohnung nur einem von der zuständigen Stelle benannten Wohnungssuchenden überlassen. Die Stelle hat die Wohnungssuchenden unter Berücksichtigung des sozialen Gewichts des Wohnungsbedarfs und anhand der Bewohnerstrukturen sowie ergänzend nach der bisherigen Dauer des gewöhnlichen Aufenthalts zu benennen. Die Anknüpfung an die bisherige Dauer des gewöhnlichen Aufenthalts vermeidet eine Verschärfung der Situation für die bereits ansässigen Wohnungssuchenden in dem Gebiet mit erhöhtem Wohnungsbedarf. Die für die Anwendung dieser Regelungen maßgebliche Einordnung als Gebiet mit erhöhtem Wohnungsbedarf wird regelmäßig überprüft und gegebenenfalls angepasst.
Mit der Verordnung zur Stärkung des städtebaulichen Milieuschutzes vom 4. Februar 2014 (GVBl. 2014, 39) hat die Staatsregierung die DVWoR geändert und in § 5 einen Genehmigungsvorbehalt für die Umwandlung von Mietwohnungen in Eigentumswohnungen in Gebieten von Milieuschutzsatzungen, wie sie z.B. in der Landeshauptstadt München, in Erding und in Erlangen gelten, eingefügt. Damit sollen in Gebieten mit einer gewachsenen Bevölkerungsstruktur unerwünschte Strukturveränderungen verhindert werden. Die Einführung des Genehmigungsvorbehalts bewirkt damit mittelbar auch einen besseren Mieterschutz. Die Verordnung trat am 1. März 2014 in Kraft. Vor Ablauf der fünfjährigen Geltungsdauer der Regelung wurde sie durch die Verordnung zur Änderung der Durchführungsverordnung Wohnungsrecht vom 15. Mai 2018 (GVBl. 2018, 350) verlängert und wird mit Ablauf des 28. Februar 2024 außer Kraft treten. Die Staatsregierung wird zu gegebener Zeit entscheiden, ob nochmals eine entsprechende Verordnung erlassen wird. Die Geltungsdauer einer neuen Verordnung darf wiederum höchstens fünf Jahre betragen (§ 172 Abs. 1 Satz 4 des Baugesetzbuchs – BauGB). Vor der Entscheidung über einen Neuerlass bzw. eine weitere Verlängerung wird die Frage nach dem Fortbestehen des Bedürfnisses nach einer Verordnung unter Berücksichtigung der Erfahrungen der Gemeinden mit dem Genehmigungsvorbehalt zu beantworten sein.
Behördenverlagerungen/Behördensatelliten
Förderrichtlinie „Heimat Digital“
Mit der Förderrichtlinie „Heimat Digital“ besteht – im Rahmen der Laufzeit vom 1. Januar 2019 bis 31. Dezember 2021 – die Möglichkeit, die „Reduzierung der Flächenneuinanspruchnahme und Stärkung der Innenentwicklung“ anhand von Konzepten zu unterstützen. Grundsätzlich förderfähig sind – mit Ausnahmen von Baumaßnahmen – u.a. innovative, fachübergreifende Projekte mit digitalem Schwerpunkt, die zu einer Entlastung der Ballungsräume beitragen können.
Verzicht auf Mieterhöhungen bei staatlichen Wohnungen
Mit dem Mietrechtsnovellierungsgesetz vom 21. April 2015 hat der Bundesgesetzgeber den Begriff eines angespannten Wohnungsmarkts in § 556d Abs. 2 BGB näherer Erläuterung zugeführt und dabei den Tatbeständen der § 558 Abs. 3 und § 577a Abs. 2 BGB nachgebildet. Diesem Ziel der Nachbildung wurde mit der Formulierung des § 556d Abs. 2 BGB, die den Wortlaut der § 558 Abs. 3, § 577a Abs. 2 BGB widerspiegelt, Rechnung getragen. Dies vorangestellt, wurden die erhobenen Daten unter Berücksichtigung der vom Gesetzgeber in § 556d Abs. 2 BGB für den grundrechtsintensivsten Eingriff vorgegebenen Indikatoren einheitlich analysiert und ausgewertet. Die für die Anwendung der Gebietskulisse des § 556d Abs. 2 BGB identifizierten Gebiete dienen daher – angesichts der geringeren Eingriffsintensität – auch zur Bestimmung der Anwendungsbereiche der § 558 Abs. 3 und § 577a Abs. 2 BGB. Anhaltspunkte für eine unter den Gebietskulissen abweichende räumliche Verteilung der angespannten Wohnungsmärkte haben sich nicht ergeben.