Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/19363
Timestamp: 2019-05-21 10:37:24+00:00
Document Index: 204679859

Matched Legal Cases: ["l'article 45", "l'article 45", "l'article 45", "l'article 45", "l'article 45", "l'article 45", "l'article 1", "l'article 2", "l'article 3"]

Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale : Réunion du 30 avril 2019 à 9h30
Réunion du 30 avril 2019 à 9h30
Projet de loi portant diverses dispositions institutionnelles en polynésie française et projet de loi organique portant modification du statut d'autonomie de la polynésie française
Désignation des candidats pour faire partie des éventuelles commissions mixtes paritaires
Présidence de M. François-Noël Buffet, vice-président -
en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - Nous sommes aujourd'hui appelés à examiner la proposition de loi tendant à renforcer les synergies entre les conseils municipaux et les conseils communautaires, déposée par notre collègue Alain Marc et les membres du groupe Les Indépendants - République et Territoires. Notre collègue Dany Wattebled, retenu, m'a chargé de vous présenter son rapport.
Nous, qui sommes les représentants des collectivités territoriales, avons constaté que de plus en plus de maires démissionnaient en cours de mandat. Or les nouveaux maires ne sont pas forcément conseillers communautaires. En vertu de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, de vastes compétences sont désormais dévolues à l'intercommunalité ; les maires ont donc intérêt à y participer pour leur commune, ce qui est impossible s'ils n'ont pas été « fléchés » au départ pour siéger au conseil communautaire. Même dans la rédaction de compromis proposée par le rapporteur, ce texte est important pour la majorité des communes de France, qui comptent moins de 1 000 habitants.
De plus en plus d'amendements sont déclarés irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution, au motif qu'ils n'ont pas de rapport direct ou indirect avec le texte. Pourtant, lorsque nous avons examiné récemment un texte sur la clairette de Die, nous avons vu fleurir un grand nombre d'amendements portant sur le vin, le rhum, le miel, les huîtres... Nul n'a songé que l'article 45 pût s'appliquer !
La clairette peut accompagner les huitres et inversement !
en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - Sans faire de l'archéologie constitutionnelle, l'article 45 de la Constitution n'a pas été inventé par la commission des lois du Sénat, puisqu'il existait déjà en 1958 lorsque la Constitution fut adoptée par référendum. Par la suite, le Conseil constitutionnel a progressivement affiné sa jurisprudence : il se saisit d'office du respect de l'article 45 de la Constitution au cours de la procédure législative, et il est vain de vouloir adopter des amendements irrecevables.
Jean-Pierre Sueur a raison, car sans faire d'archéologie du travail sénatorial - je suis le plus ancien au sein de cette commission - je peux témoigner que la mise en exergue de cet article 45 date de quelques mois au Sénat, et de quelques semaines dans cette commission. Tout cela a été codifié par la conférence des présidents : je le sais bien en ma qualité d'ancien administrateur territorial, c'est ainsi que les idées des hautes sphères sont mises en oeuvre. Pour moi, c'est une erreur, car il faut laisser au Conseil constitutionnel le soin d'apprécier la recevabilité des amendements au regard de l'article 45, sinon des dérives se produiront. La vérité est que l'on veut réduire la durée des séances pour un Sénat prétendument plus moderne !
S'agissant de la désignation des conseillers communautaires, il faut distinguer les communes de moins de 1 000 habitants et les autres. Dans le fatras inutile et calamiteux des réformes territoriales des dernières années, la mise en place du « fléchage » au sein de l'intercommunalité me paraît constituer une exception intéressante. Je ne vois pas comment on pourrait procéder autrement.
Ils le disent quand même !
Ils se vengent en déposant des amendements ! Si les groupes minoritaires disposaient d'un temps de parole suffisant pour s'exprimer sur leurs amendements, la situation serait plus équilibrée ! Je vous le rappelle, c'est par la voie d'un amendement, qui avait miraculeusement recueilli l'approbation du Gouvernement, que fut attribuée aux communes et à leurs groupements une compétence en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI).
Et ces dispositions s'appliquent sur le terrain !
Oui, notamment dans le Gard, vous le savez bien, mon cher collègue.
Les objectifs de la proposition de loi sont louables. L'article 1er relatif à la présence du maire au conseil communautaire pourrait s'apparenter à une remise en cause du suffrage universel. En réalité, les dispositions apportent des modifications assez mineures au principe du « fléchage » dans un but légitime, d'autant que les communes concernées ne seront pas très nombreuses. Quant à la représentation temporaire de la commune avant l'élection du maire, le mécanisme proposé me paraît bien compliqué et, vu l'enjeu, disproportionné. On fait dans la dentelle pour pas grand-chose !
Il ne devrait pas être contesté que les maires soient présents dans les instances communautaires ou métropolitaines. Or ce n'est pas toujours le cas. Ma ville, la troisième plus importante de la métropole de Metz, a assisté à un changement de maire en cours de mandat, et mon successeur ne siège pas au conseil métropolitain. C'est anormal ! J'ai du mal à comprendre que l'on défende les prérogatives communales sans s'assurer que le maire siège dans les instances communautaires pour faire entendre la voix de sa commune.
Non ! Pendant plus de cinquante ans, sous l'empire de la même Constitution et des mêmes principes, ils ne l'ont pas été.
Certains nous ont expliqué qu'il fallait changer la loi pour se conformer à un principe constitutionnel. Sous l'Ancien régime, il fallait réunir les États généraux pour lever les impôts. Et le fait que l'EPCI lève directement l'impôt justifierait l'élection des élus au suffrage universel direct.
en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - Pour revenir sur l'application de l'article 45 de la Constitution, soyez assurés que notre interprétation de la recevabilité des amendements est aussi souple que possible. Nous devons simplement, lors de la première lecture, éliminer les amendements qui sont dépourvus de tout lien, même indirect, avec le texte, et ce sans porter atteinte à notre droit d'amendement auquel nous sommes tous légitimement attachés.
J'ai du mal à comprendre vos arguments, car le fléchage ne coupe pas du tout le lien entre la commune et l'intercommunalité.
Sans doute, mais ce sont tous des conseillers municipaux, car les listes de candidats sont corrélées. En revanche, l'absence de tout contrôle démocratique sur l'intercommunalité est problématique en raison des compétences qu'elle exerce. Le fléchage est un pis-aller qui respecte l'entité communale.
Mes propos iront dans le même sens. Le fléchage a été instauré par le Parlement pour que l'électeur sache qui sera susceptible de siéger au sein de l'intercommunalité, dont les décisions sont de plus en plus importantes. Cela n'enlève rien aux pouvoirs de la commune !
Ce n'est pas tant le fléchage qui coupe le lien avec la commune que la rigidité des conditions qu'il impose. En effet, une fois ce système mis en place, le conseil municipal perd la faculté de revenir sur certaines désignations. Soyons réalistes, cependant : certains s'opposent au fléchage parce qu'ils voudraient que les conseillers métropolitains, voire tous les conseillers communautaires soient élus au suffrage universel direct, lors d'un scrutin distinct...
Avec le fléchage, les délégués communautaires sont aussi les délégués de la commune. La place et l'action de la commune au sein de l'intercommunalité sont replacées au coeur des débats lors de l'élection communale. On a trop tendance à discuter pendant des heures de micro-sujets locaux et on ne discute jamais des projets intercommunaux qui engagent la commune. Les inconvénients que vous signalez me paraissent donc mineurs par rapport à cette avancée.
Les intercommunalités ont joué un rôle positif dans beaucoup de territoires, mais, en même temps, elles ont souvent réalisé une OPA sur les compétences des communes, à tel point que les élus communaux les décrivent parfois comme des « machins », à l'image de ceux qui décrivent l'Europe en ces termes.
J'ai l'impression que certains veulent revenir non seulement sur le fléchage mais aussi sur la réforme électorale de 1982, qui avait instauré l'élection des conseillers municipaux sur des listes bloquées, à la représentation proportionnelle avec une prime majoritaire. En effet, une partie des difficultés qui ont été soulevées peuvent très bien se produire au sein du conseil municipal. Ceux qui ont été élus sur la même liste de manière solidaire peuvent se disputer et se diviser : cela constitue un dysfonctionnement du système et une prise de distance par rapport au mandat, mais revenir au panachage ne serait pas mieux. Je me souviens des circonstances locales dans lesquelles un député des Alpes-Maritimes nous avait soumis un projet de révocation des délégués dans les syndicats pour régler un problème à Menton. Nous sommes nombreux à avoir eu la faiblesse de voter ce système de révocation. Mais si l'on considère que la liste est solidaire devant les électeurs, tous ses membres ont le même statut, y compris ceux qui ont été mandatés par les électeurs pour représenter la commune à l'intercommunalité. Si un conflit survient, on doit l'assumer et en tirer les conséquences. Il existe une possibilité de démission collective pour provoquer une nouvelle élection si le conflit est insurmontable. Sinon, il faut jouer le jeu de la solidarité.
en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - L'amendement COM-11 qui vise à renforcer la parité entre les femmes et les hommes parmi les adjoints au maire, n'a aucun lien, même indirect, avec la proposition de loi.
en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - L'amendement COM-12 vise à renforcer la parité parmi les vice-présidents d'EPCI à fiscalité propre. On pourrait aussi avoir des doutes sur sa recevabilité, mais je pense que l'on peut reconnaître l'existence d'un lien indirect avec le texte. Toutefois, la solution ici proposée n'est pas praticable. Avis défavorable.
en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - En accord avec les auteurs de la proposition de loi, l'amendement COM-17 supprime l'article 1er.
en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - De même, l'amendement COM-18 supprime l'article 2.
en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - L'amendement COM-19 réécrit l'article 3.
en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - Avec l'amendement COM-7, M. Grand propose que, sur les listes de candidats au conseil communautaire dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsque le nombre de conseillers communautaires de la commune est supérieur ou égal à cinq, le nombre de candidats supplémentaires éventuels soit porté, non de deux à trois, mais de deux à quatre.
en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - L'amendement COM-24 instaure une conférence des maires au sein des communautés de communes, communautés d'agglomération et communautés urbaines. Avis favorable au sous-amendement COM-27. Avis défavorable aux sous-amendements COM-26 et COM-25.
en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-1 qui renforce les prérogatives de la conférence des maires de la métropole de Lyon. Il est indispensable que les maires et les conseils municipaux soient associés étroitement à l'exercice de ses compétences.
en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - Comme le conseil de la métropole de Lyon sera élu à compter de 2020 au suffrage universel direct, lors d'un scrutin distinct des élections municipales, il s'agit de faire en sorte que tous les maires continuent à être informés et consultés, même s'ils ne sont pas membres du conseil de la métropole. Il ne saurait être question, cependant, d'attribuer à la conférence métropolitaine un pouvoir de décision dans le domaine des compétences de la métropole de Lyon, car ce serait contraire au principe de non-tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre.
en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - L'amendement COM-2 supprime l'incompatibilité entre le mandat de conseiller communautaire et l'exercice d'un emploi salarié d'une commune membre. M. Grand a souvent présenté cet amendement dans d'autres textes, mais il a été déclaré irrecevable faute de lien avec ceux-ci. Ici, le lien avec le texte semble suffisant. Si l'habitant d'une commune, travaillant pour une autre commune appartenant à la même communauté, souhaite se faire élire conseiller municipal de sa commune de résidence - comme il en a déjà le droit - mais aussi conseiller communautaire, on voit mal pour quel motif il en serait empêché. Avis favorable.
Je plaide aussi pour la levée de cette interdiction, qui n'est pas infondée mais qui est excessive. On a de plus en plus de mal à trouver des gens compétents dans les petites communes et même dans les grandes villes. La fonction d'élu devient de plus en plus technique. J'ai vu des équipes municipales devoir se priver à regret des services de personnes compétentes en raison de ce régime d'incompatibilités, alors que leur participation ne posait aucun problème éthique. J'ajoute qu'il ne s'agit pas d'un risque de conflits entre intérêts privés et publics, mais entre deux intérêts publics. Il y a dans ce cas une autorégulation naturelle au sein de l'intercommunalité. Ne poussons pas trop loin cette volonté de réguler les conflits d'intérêts sinon on privera les communes de compétences humaines précieuses.
Nous avons tous en tête des exemples précis. Dans ma petite communauté de communes de la Muse et des Raspes du Tarn, un maire était agent de maîtrise auprès de l'intercommunalité. Il ne pouvait donc pas être conseiller communautaire. N'est-il pas risqué d'autoriser les agents de l'EPCI à devenir conseiller communautaire, notamment dans les petites intercommunalités où les communes sont très dépendantes des aides de l'intercommunalité ?
en remplacement de M. Dany Wattebled, rapporteur. - Cet amendement ne vise pas le cas où le maire - ou un autre conseiller municipal que l'on souhaiterait voir siéger au conseil communautaire - est employé de l'intercommunalité mais seulement le cas où il est employé d'une autre commune membre.
L'amendement ne vise que les incompatibilités croisées. Les incompatibilités directes demeurent.