Source: https://www.slideshare.net/escuelaelectoral/pactos-y-convenios-en-desc-para-afrodescendientes-en-venezuela-ecuador-colombia-y-peru
Timestamp: 2018-04-26 10:20:45
Document Index: 241323731

Matched Legal Cases: ['artículo 53', 'artículo 93', 'Artículo 5', 'Artículo 7', 'Artículo 13', 'Artículo 43', 'Artículo 68', 'Artículo 70', 'artículo 1', 'artículo 57', 'artículo 11', 'artículo 66', 'artículo 58', 'artículo 60', 'artículo 65', 'artículo 257', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 200', 'artículo 2', 'artículo 323', 'artículo 31', 'artículo 21', 'artículo 22', 'artículo 23', 'artículo 31', 'artículo 14', 'artículo 89', 'artículo 100']

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Pactos y convenios en desc para afrodescendientes en venezuela, ecuador, colombia y peru
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1. Por Jhon Antón Sánchez Asistente de investigación Miguel Ángel Rivera Fellner
2. Implementación de los pactos y los convenios internacionales relacionados con los derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales de la población afrodescendiente de Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela
3. Introducción La presente investigación se propone analizar el impacto de la implementación de los compromisos asumidos por Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela en los pactos y los convenios internacionales de derechos humanos relacionados con la población afrodescendiente. Asimismo, busca examinar los derechos explícitos de la población afrodescendiente y su cumplimiento real por parte de cada país objeto de este estudio, considerando también inequidades, prejuicios étnico-raciales y actos de discriminación y racismo evidentes. Varias fuentes institucionales estiman que en Latinoamérica y el Caribe los afrodescendientes alcanzan los 150 millones de personas, cifra que representaría casi el 30% de total regional (Hopenhayn y Bello, 2001). Los datos de la ronda censal del año 2000 para ocho países de la región, recogidos por Fabiana del Popolo (2008), demuestran que la población afrodescendiente alcanza los 84,9 millones, cifra que representa el 32,8% del total de habitantes de los ocho países seleccionados. Los afrodescendientes están dispersos en todos los países de la región. En algunos de ellos, como Brasil, Colombia, Cuba y Panamá, constituyen una población significativa que alcanza entre el 45 y el 10% del total. En Ecuador, Perú, Venezuela y Uruguay representan entre el 3 y el 6%. En cambio, en Bolivia, Honduras y Chile los afrodescendientes son una minoría que no supera el 1,7% (UNICEF y Organizaciones del Mundo Afro, 2006). Durante las últimas décadas del siglo XX, los afrodescendientes en América Latina y el Caribe se han movilizado logrando conquistar reivindicaciones colectivas sustentadas jurídicamente en varios instrumentos de derecho internacional vinculantes para los países de los cuales son ciudadanos. Tales reivindicaciones apuntan a superar desafíos históricos relacionados con una serie de privaciones para el ejercicio de sus derechos humanos, en especial en lo que respecta a los derechos económicos, sociales y culturales. Sobre la base de este contexto, la presente investigación se propone analizar la implementación de los pactos y los convenios internacionales relacionados con los derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales de la población afrodescendiente de Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. Se trata de conocer las barreras que impiden la consecución total de los derechos de la población afrodescendiente en los países objeto de este estudio. En una primera parte, este informe se dedica a estudiar el contexto en que se desarrollan la legislación, las instituciones y las políticas públicas que los países aplican a favor de los afrodescendientes, consecuentemente con las recomendaciones que para tal fin realizan los instrumentos internacionales de derechos humanos. En una segunda parte, se hace un análisis del estado de la implementación de los pactos y los convenios internacionales relacionados con los derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales de los afrodescendientes en Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. 92
4. Luego de la lectura del contexto general de aplicación de las recomendaciones internacionales para lograr la garantía de los derechos humanos de los afrodescendientes, el estudio enfatiza una serie de conclusiones orientadas a una lectura crítica respecto de la manera en que los respectivos gobiernos dan cumplimiento a tales recomendaciones. El presente estudio, por ejemplo, sugiere que en materia de legislación, medidas de acción afirmativa y políticas públicas, la ciudadanía afrodescendiente de Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela ha alcanzado logros significativos. Pero es evidente que las políticas por sí solas no son suficientes. De allí que sea importante destacar que, sin los instrumentos legales que garanticen la inclusión política y los derechos de las ciudadanías diferenciadas, la lucha por la igualdad y por la instauración de una democracia incluyente y multicultural no tendría éxito. De manera general, el estudio coincide con la apreciación de Peter Wade de que estas políticas o estrategias institucionales de reconocimiento de los derechos de los afrodescendientes forman parte de “una celebración posmoderna de la diversidad, lo que podría llamarse un nacionalismo posmoderno que define a la nación en términos de multiculturalidad” (2000: 126). Así, el análisis del impacto de los instrumentos nacionales e internacionales a favor de los afrodescendientes requiere de un estudio de la política pública que los estados nacionales aplican en el marco del contexto general de la multiculturalidad. Esto implica realizar una reflexión sobre el modelo de democracia moderna que se busca establecer en los países de la región, un modelo que idealmente aspira a garantizar mecanismos eficaces para que los grupos culturalmente diversos e históricamente discriminados se sientan incluidos y compartan el beneficio de los derechos culturales de que son titulares. 93
5. PRIMERA PARTE Legislación, instituciones y política pública para afrodescendientes en los países andinos
6. Los países andinos y los instrumentos internacionales de lucha contra el racismo Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela han ratificado la mayoría de los instrumentos internacionales de lucha contra el racismo y la discriminación racial, ya sea que estos pertenezcan al ámbito de las Naciones Unidas (ONU), la Organización de Estados Americanos (OEA) o la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Estas normativas, en particular la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial y la Declaración y el Programa de Acción de Durban, obligan a los estados nacionales a desarrollar una vasta legislación, mecanismos institucionales y una serie de políticas, programas, proyectos y acciones con el propósito de dar cumplimiento a los compromisos firmados y ratificados. A continuación se detallan los avances que presenta cada uno de los países estudiados en esta materia. La descripción revela una considerable heterogeneidad entre los países en lo que respecta a la defensa de los derechos humanos de los afrodescendientes y a la lucha contra el racismo y la discriminación. Colombia y Ecuador, por ejemplo, a partir de la década del noventa han realizado diversas acciones desde el Estado a favor del desarrollo de una política consistente con los acuerdos internacionales en relación con la lucha contra el racismo. En cambio, Perú y Venezuela muestran una notable ausencia de prácticas sistemáticas sostenidas y contundentes en esta materia. Asimismo cabe destacar que, si bien las acciones que desde los estados se detallan son en algunos casos numerosas e incluso positivas, aún quedan muchos desafíos por cumplir. Colombia Colombia es el país de la región que presenta el mayor avance legal y político en materia de reconocimiento tanto de los derechos humanos de los afrodescendientes como de la problemática interna de racismo y discriminación. La Constitución política de 1991, al considerar al país como una nación pluriétnica y multicultural, y el empuje del movimiento social afrodescendiente en los últimos 20 años han generado un ambiente positivo para los progresos alcanzados en esta materia. La Ley Nº 70 de 1993 o Ley de Comunidades Negras y su reglamentación, la implementación de políticas públicas para el desarrollo de las comunidades afrocolombianas y una serie de acciones institucionales encabezadas por el gobierno son los mejores indicadores de la política cultural de reconocimiento. No obstante, y como sucede en otros países, esto no es suficiente para garantizar los derechos económicos, sociales, culturales y territoriales de los descendientes de africanos en el país. Más aún si consideramos que la brecha de la pobreza persiste entre los grupos étnicos y la mayoría mestiza. Zonas de asentamiento ancestral afrocolombiano, como la región del Pacífico donde habitan cerca del 40% de los afrocolombianos, permanecen en condiciones de abandono. Por si fuera poco, el conflicto interno armado colombiano tiende a agudizarse sin que se vislumbre la posibilidad de una salida negociada y pacífica, y en cambio se expande vulnerando 95
7. cada vez más los derechos humanos y colectivos de los afrocolombianos. De este modo, el inusitado avance legal de la política de reconocimiento contrasta con la gran vulnerabilidad y la pobreza de los afrocolombianos. Además, un hecho importante que cabe resaltar es que el Estado colombiano reconoce que, pese a las distintas medidas normativas con que el país cuenta para combatir la discriminación y desarrollar el contenido de las medidas de política pública que buscan alcanzar logros en esta materia, “las comunidades afrocolombianas e indígenas aún son víctimas de distintas formas de discriminación racial en el país […]” (Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, 2008: párrafo 49). Para el Estado colombiano el fenómeno de la discriminación racial de que son víctimas los grupos étnicos es preocupante, pues “se trata de un problema cultural complejo que tiene sus raíces en la historia de Colombia y de América Latina, y que ha propiciado un escenario en el que las comunidades indígena y afrocolombiana han sido tradicionalmente objeto de marginación, pobreza y vulnerabilidad a la violencia” (Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, 2008: párrafo 49). A continuación se presenta una síntesis de las principales medidas legales, institucionales y públicas que el Estado Colombiano ha implementado a favor de los afrocolombianos y en contra de la discriminación racial. Normativa internacional La Constitución de 1991 confiere fuerza jurídica interna a los instrumentos internacionales de derechos humanos. En el artículo 53 se establece que “los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna” (República de Colombia, 1991). Asimismo, el artículo 93 establece que las normas internacionales de derechos humanos “prevalecen en el orden interno” y que “los derechos y 96 deberes consagrados en esta Carta se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia” (República de Colombia, 1991). Los siguientes son los principales instrumentos internacionales ratificados por el Estado colombiano como parte de su lucha contra la discriminación racial: • La Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, ratificada mediante la Ley Nº 22 de 1981. • El Convenio Nº 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, ratificado mediante la Ley Nº 21 de 1991. • El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ratificado por la Ley Nº 74 de 1968. • La Convención Interamericana sobre Derechos Humanos ratificada por Colombia el 28 de mayo de 1973. Normativa nacional La Constitución política de 1991 La Constitución de 1991 abrió el camino para el autorreconocimiento de una nación colombiana pluriétnica y multicultural. Este principio impulsó un significativo progreso en materia legal en favor de las minorías étnicas indígenas, afrocolombianas, raizales y gitanas. En este ámbito Colombia goza de un marco constitucional generoso relativo al derecho a la igualdad y a la prohibición de la discriminación. A continuación se enuncian los artículos de la Constitución colombiana de 1991 relacionados con el derecho a la igualdad y a la no discriminación (República de Colombia, 1991): • Artículo 5: “El Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona […]”.
8. • Artículo 7: “El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana”. • Artículo 13: “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. • El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a favor de los grupos discriminados o marginados […]”. • Artículo 43: establece la igualdad de derechos y oportunidades entre el hombre y la mujer y dispone que ella “no podrá ser sometida a ninguna clase de discriminación […]”. • Artículo 68: establece que en los establecimientos de educación del Estado “[…] ninguna persona podrá ser obligada a recibir educación religiosa [y que] los integrantes de los grupos étnicos tendrán derecho a una formación que respete y desarrolle su identidad cultural […]”, contemplando así el derecho a educación respetuosa de las tradiciones. • Artículo 70: declara que “el Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación de la identidad nacional […]”. Leyes secundarias • La Ley Nº 70 de 1993 busca establecer los mecanismos de adjudicación de tierras baldías a las comunidades afrocolombianas, además de proteger su identidad cultural y garantizar su desarrollo económico y social. Adicionalmente a lo anterior, la ley busca dotar de medios y garantías a la población afrocolombiana para la participación en espacios de planificación, discusión y decisión de las políticas del país y en los procedimientos de reglamentación para el reconocimiento de la propiedad colectiva. Igualmente la ley busca establecer procedimientos encaminados a garantizar incentivos y beneficios para el acceso a la educación en condiciones de igualdad por parte de la comunidad afrocolombiana1. • La Ley Nº 100 de 1993 crea el sistema de seguridad social integral. Sin ser una norma específica sobre derechos de las minorías étnicas, reconoce la especial vulnerabilidad de las minorías étnicas y dispone beneficios particulares para dichas poblaciones. • La Ley Nº 115 de 1994 o Ley General de Educación establece medidas afirmativas para el acceso educativo de las minorías étnicas. • La Ley Nº 397 de 1997 o Ley General de Cultura. Establece derechos especiales para las minorías étnicas y espacios de participación de las distintas comunidades en las instancias de discusión acerca de la adecuada protección de sus manifestaciones y bienes de interés cultural. • Ley Nº 725 de 2001 el Congreso Nacional declara el 21 de mayo como el Día Nacional de la Afrocolombianidad. • La Ley Nº 1152 de 2007 (Estatuto de Desarrollo Rural) define, entre otras cosas, el esquema organizativo de los resguardos indígenas y de la institucionalidad rural para comunidades indígenas y afrocolombianas en Colombia. • El nuevo Código Penal colombiano (Ley Nº 599 de 2000) contiene varias disposiciones relacionadas con la prohibición de la discriminación en el país. 1 La Ley Nº 70 ha sido reglamentada por los siguientes decretos: Decreto Nº 1332 de 1992, Decreto Nº 2313 de 1993, Decreto Nº 2374 de 1993, Decreto Nº 1374 de 1994, Decreto Nº 2314 de 1994, Decreto Nº 1745 de 1995, Decreto Nº 2248 de 1995, Decreto Nº 2249 de 1995, Decreto Nº 2344 de 1996, Decreto Nº 1320 de 1998, Decreto Nº 1627 de 1996 y Decreto Nº 1122 de 1998. 97
9. Institucionalidad La Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior y de Justicia Esta oficina, adjunta al Ministerio del Interior y de Justicia, está encargada de la política pública orientada a los afrocolombianos. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) En el año 2005 el DANE incorporó en el censo de población la variable de autoidentificación étnica con el objetivo de obtener datos cuantitativos sobre las condiciones de las poblaciones minoritarias en Colombia. La inclusión de la variable exigió un complejo proceso de concertación y socialización comunitaria con la sociedad civil afrocolombiana. La pregunta que se incluyó en la boleta censal fue la siguiente: “De acuerdo con su cultura, pueblo o rasgos físicos, es o se reconoce como: a) Indígena (¿A cuál pueblo indígena pertenece?); b) Rom; c) Raizal del Archipiélago de San Andrés y Providencia; d) Palenquero de San Basilio?; e) Negro(a), mulato(a), afrocolombiano(a) o afrodescendiente?; Ninguna de las anteriores” (DANE, Boleta Censal de 2005, pregunta 33). La Defensoría del Pueblo La Defensoría del Pueblo ha realizado acciones generales en materia de la lucha contra la discriminación. Entre ellas, se destaca la conformación de un grupo de trabajo compuesto por la Defensoría y las organizaciones de la sociedad civil que representan a diferentes grupos históricamente discriminados en del país. El objetivo de esta iniciativa es impulsar un proceso de discusión sobre las estrategias jurídicas para la lucha contra la discriminación. En la Defensoría del Pueblo también funciona la Defensoría Delegada para los Indígenas y Minorías Étnicas. El mandato de esta oficina consiste en promover el ejercicio de los derechos humanos de 98 los pueblos indígenas y de las demás minorías étnicas y prevenir violaciones a sus derechos. El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX) Mediante el Decreto Nº 1627 de 1996, el gobierno nacional crea en el ICETEX el fondo de créditos condonables para estudiantes afrocolombianos de bajos recursos económicos y buen desempeño académico. Comisión Intersectorial para el Avance de la Población Afrocolombiana, Palenquera y Raizal El gobierno nacional, mediante el Decreto Nº 4181 de 30 de octubre de 2007, creó la Comisión Intersectorial para el Avance de la Población Afrocolombiana, Palenquera y Raizal. Esta comisión está compuesta por el Ministerio de Cultura, el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Alto Consejero Presidencial y Director de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, el Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia y la Alta Consejería Presidencial para la Gestión de Acuerdos Internacionales y de Cooperación Económica y Social. La Comisión Intersectorial tiene por objetivo “evaluar las condiciones de vida de la población afrocolombiana, palenquera y raizal y presentar al gobierno nacional las recomendaciones tendientes a la superación de las barreras que impiden el avance de dicha población, en particular de las mujeres y de los niños, en los campos económico y social, así como la protección y realización efectiva de sus derechos civiles” (Ministerio del Interior y de Justicia de la República de Colombia, 2007).
10. Planes de acción de tipo estatal e inversión pública Los planes nacionales de desarrollo Desde la Constitución de 1991, el Estado ha realizado esfuerzos por impulsar una política pública orientada al reconocimiento de la diversidad étnica, así como por concretar acciones tendientes a superar las condiciones de inequidad que afectan a los grupos étnicos minoritarios. Este reconocimiento se ha definido y materializado especialmente en los planes nacionales de desarrollo que se elaboran cada cuatro años, al comenzar un nuevo gobierno. Los tres últimos planes nacionales de desarrollo (1998-2002; 2002-2006 y 2006-2010) han incluido componentes específicos dirigidos al mejoramiento de las condiciones de vida de los afrocolombianos y al reconocimiento y fortalecimiento de su identidad cultural. Otro importante instrumento de política pública para el desarrollo de los afrocolombianos es el “Plan nacional integral de largo plazo de la población negra/afrocolombiana, palenquera y raizal 2006-2019”. Este plan se diseñó como parte de uno de los compromisos establecidos en el documento CONPES 3310 de 2004 (Consejo Nacional de Política Económica y Social, 2004) y fue elaborado por una comisión técnica supervisada por la Comisión Consultiva de Alto Nivel para Comunidades Negras, el DNP y el Ministerio del Interior. Nacional para la Población Desplazada por la Violencia. Allí se establecen lineamientos para el impulso de acciones afirmativas diferenciales de género, etnicidad y edad. Las acciones emanadas de este plan han sido impulsadas por varias entidades públicas, entre ellas la Oficina de Acción Social, como entidad coordinadora del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD). Otros espacios de participación y concertación a favor de los afrocolombianos • La circunscripción nacional electoral afrocolombiana para la Cámara de Representantes (dos curules). • La Comisión Consultiva de Alto Nivel, las consultivas distrital, departamentales y regionales, y los consejos comunitarios para la población negra o afrocolombiana. Estas comisiones fueron creadas por la Ley Nº 70 de 1993. • Espacios en las juntas directivas de las corporaciones autónomas regionales (CAR), las cuales ejercen la autoridad ambiental a nivel regional. • El Consejo Nacional de Cultura. • La Comisión Pedagógica Nacional Afrocolombiana, creada por el Decreto Nº 2249 de 1995. • Espacios específicos para afrocolombianos en la Ley de Televisión o Ley Nº 182 de 1995. Políticas públicas para atender a la población desplazada afrocolombiana Programa de titulación colectiva de tierras a los afrocolombianos Para atender a la población desplazada afrocolombiana, el gobierno nacional ha desarrollado varias acciones. La principal de ellas está consignada en el Decreto Nº 250 de 2005 que pone en marcha el Plan La Constitución de 1991 en su artículo transitorio 55 reglamentado en la Ley Nº 70 de 1993 determinó la titulación colectiva de las tierras tradicionales de las comunidades negras que habitaban la Cuenca del Pacífico. En este contexto, mediante el Decreto Nº 1745 de 1995 el Estado desarrolló un proceso de titulación colectiva de 5.600.000 has de territorio para las comunidades afrocolombianas del Pacífico. 99
11. Ecuador Con ocasión de la Conferencia de Revisión de los Acuerdos del Plan de Acción de Durban, celebrada por las Naciones Unidas en abril de 2009, el Estado ecuatoriano presentó un informe oficial sobre los progresos alcanzados hasta ese momento en función de las metas establecidas en Durban en 2001. A continuación se detallan los avances que en materia de legislación nacional, instituciones públicas y proyectos de desarrollo ha impulsado el Ecuador a fin de garantizar el cumplimiento y el respeto de los derechos humanos de los afrodescendientes y de profundizar la lucha contra el racismo y la discriminación (Corporación de Desarrollo Afroecuatoriano, 2009). Normativa internacional El Estado ecuatoriano ha suscripto la mayoría de los instrumentos internacionales que condenan la discriminación racial, la xenofobia y otras formas de intolerancia. En particular, desde el 22 de septiembre de 1966 Ecuador es parte de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial. Asimismo, en mayo de 1989 ratificó el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, instrumento internacional que le permite promover los derechos de los pueblos y las nacionalidades indígenas y afroecuatorianas de manera integral. En septiembre de 2001, el Ecuador suscribió la Declaración y el Programa de Acción de Durban, aprobados el 8 de septiembre de 2001 por la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y otras Formas Conexas de Intolerancia, celebrada en Durban, Sudáfrica. 100 A nivel de la región andina, el Ecuador promovió la elaboración y adopción de una Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos, adoptada en Guayaquil el 26 de julio de 2002, documento que contiene un capítulo completo que se expresa contra la discriminación y la intolerancia y por la salvaguarda de todos los derechos humanos, civiles, políticos, económicos, sociales, culturales, colectivos y de grupos en situación de vulnerabilidad o sujetos a discriminación, entre ellos los afroecuatorianos. Normativa nacional La Constitución la República del Ecuador de 2008 La Constitución del Ecuador aprobada en septiembre de 2008 declara al país como un “Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada” (República del Ecuador, 2008: artículo 1). Se ratifica el carácter multicultural del país, afianzando la plurinacionalidad como principio rector del reconocimiento y la protección de la diversidad de los pueblos. Asimismo, se establece la interculturalidad como mecanismo necesario para la convivencia y el entendimiento entre las diversas culturas de la nación. En el capítulo referente a los derechos colectivos (arts. del 56 al 60) se detallan los derechos colectivos de los pueblos y nacionalidades indígenas, afroecuatorianas y montubias. Particularmente, el artículo 57 reconoce y garantiza a las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades el derecho colectivo a “no ser objeto de racismo y de ninguna forma de discriminación fundada en su origen, identidad étnica o cultural” y establece “el reconocimiento,
12. reparación y resarcimiento a las colectividades afectadas por racismo, xenofobia y otras formas conexas de intolerancia y discriminación”. Además prohíbe el racismo y la discriminación racial en los medios de comunicación y establece que “el Estado garantizará la aplicación de estos derechos colectivos sin discriminación alguna, en condiciones de igualdad y equidad entre mujeres y hombres”. hombres en los cargos de nominación o designación de la función pública, en sus instancias de dirección y decisión, y en los partidos y movimientos políticos. En las candidaturas a las elecciones pluripersonales se respetará su participación alternada y secuencial. El Estado adoptará medidas de acción afirmativa para garantizar la participación de los sectores discriminados”. En el artículo 11 del capítulo primero, inciso 2, la Constitución nacional establece las acciones afirmativas y el principio de igualdad: El artículo 66 establece los derechos a la igualdad formal, la igualdad material y la no discriminación. También, el derecho a la identidad personal y colectiva, que contempla el derecho a conservar, desarrollar y fortalecer las características materiales e inmateriales de la identidad, tales como la nacionalidad y las manifestaciones espirituales, culturales, religiosas, lingüísticas, políticas y sociales. Asimismo, prohíbe la esclavitud, la explotación, la servidumbre y el tráfico y la trata de seres humanos en todas sus formas. “Todas las personas son iguales y gozarán de los mismos derechos, deberes y oportunidades. Nadie podrá ser discriminado por razones de etnia, lugar de nacimiento, edad, sexo, identidad de género, identidad cultural, estado civil, idioma, religión, ideología, filiación política, pasado judicial, condición socio-económica, condición migratoria, orientación sexual, estado de salud, portar VIH, discapacidad, diferencia física; ni por cualquier otra distinción, personal o colectiva, temporal o permanente, que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos. La Ley sancionará toda forma de discriminación. El Estado adoptará medidas de acción afirmativa que promuevan la igualdad real a favor de los titulares de derechos que se encuentren en situación de desigualdad”. En el artículo 58 se reconocen expresamente los derechos colectivos del pueblo afroecuatoriano. El artículo 60, por su parte, reconoce que “los pueblos ancestrales, indígenas, afroecuatorianos y montubios podrán constituir circunscripciones territoriales para la preservación de su cultura”2. El artículo 65 dispone: “El Estado promoverá la representación paritaria de mujeres y Por su parte, los artículos 156 y 157 y la disposición transitoria sexta instituyen los consejos nacionales para la igualdad, que son “órganos responsables de asegurar la plena vigencia y el ejercicio de los derechos consagrados en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos” (art. 156). Los consejos nacionales para la igualdad “se integrarán de forma paritaria, por representantes de la sociedad civil y del Estado, y estarán presididos por quien represente a la Función Ejecutiva” (art. 157). Leyes secundarias El decreto legislativo del 2 de octubre de 1997 declara el día nacional del pueblo afroecuatoriano y recomienda incorporar su aporte e historia al sistema educativo del país. También reconoce a Alonso de Illescas como héroe nacional afroecuatoriano. 2 El artículo 257 establece: “En el marco de la organización político administrativa podrán conformarse circunscripciones territoriales indígenas o afroecuatorianas, que ejercerán las competencias del gobierno territorial autónomo correspondiente, y se regirán por principios de interculturalidad, plurinacionalidad y de acuerdo con los derechos colectivos. Las parroquias, cantones o provincias conformados mayoritariamente por comunidades, pueblos o nacionalidades indígenas, afroecuatorianos, montubios o ancestrales podrán adoptar este régimen de administración especial, luego de una consulta aprobada por al menos las dos terceras partes de los votos válidos. Dos o más circunscripciones administradas por gobiernos territoriales indígenas o pluriculturales podrán integrarse y conformar una nueva circunscripción. La ley establecerá las normas de conformación, funcionamiento y competencias de estas circunscripciones”. 101
13. Por su parte, en febrero de 2009 se realizó la reforma del artículo 2.12.4 del Código Penal relativa a los “delitos de odio”. El Código Penal vigente contemplaba hasta ese momento un capítulo sobre los “crímenes raciales”. Sin embargo, el 11 de febrero de 2009 la comisión legislativa aprobó las reformas al Código Penal y al Código de Procedimiento Penal. Uno de los cambios estuvo dado por la creación del tipo penal “crimen de odio” y de su respectiva sanción, incluido en un nuevo capítulo, que contiene cuatro nuevos artículos, denominado “De los delitos de odio”. Asimismo, el 30 de marzo de 2006 el Congreso Nacional aprobó la Ley de los Derechos Colectivos del Pueblo Negro o Afroecuatoriano (Ley Nº 46). Este texto legal se fundamenta en el reconocimiento de los derechos de los afroecuatorianos establecidos en la Constitución nacional de 1998 (art. 58). En tanto instrumento legal que promociona y protege los derechos de los afroecuatorianos, la ley está destinada a fomentar políticas de desarrollo para este sector de la población, incorporándolo en el contexto del desarrollo económico, social, cultural y político con reconocimiento pleno de sus derechos para el logro de la igualdad de oportunidades. Esta ley dispone normas para el manejo de la biodiversidad y establece el derecho de los afroecuatorianos a ser consultados sobre planes y programas de prospección y explotación de los recursos naturales no renovables que se hallen en su territorio cuando pudieren ser afectados ambiental o culturalmente por su implementación. También dispone que de ser posible, participarán en los beneficios que estos proyectos reporten. Decretos ejecutivos • El Decreto Ejecutivo Nº 1747 de agosto de 1998 creó la Corporación de Desarrollo Afroecuatoriano (CODAE). • El Decreto Ejecutivo Nº 279 de abril de 2007 estableció la liquidación de la CODAE para convertirla en el Consejo Nacional de Desarrollo Afroecuatoriano 102 (CONDAE), al que refiere la Ley de Derechos Colectivos del Pueblo Afroecuatoriano • El Decreto Nº 60 del 28 septiembre de 2009 aprueba el Plan Plurinacional para Eliminar la Discriminación Racial y la Exclusión Étnica y Cultural. Ordenanzas locales La Ordenanza Metropolitana Nº 216 del Concejo Metropolitano de Quito, aprobada en agosto de 2007, impulsa la inclusión social con enfoque étnico y cultural del pueblo afroecuatoriano en el Distrito Metropolitano de Quito. Esta ordenanza creó el Consejo Social Metropolitano para la Eliminación de la Discriminación Racial, que se ha convertido en un espacio de defensa de los ciudadanos víctimas de racismo en la ciudad de Quito. Por su parte, el reglamento de la Ordenanza Metropolitana Nº 216 fue aprobado el 11 de diciembre de 2008. Para efectos de la aplicación de este reglamento se establece que el Municipio de Quito incorporará equitativamente a la población afroecuatoriana como beneficiaria de derechos, garantizando el acceso de este grupo a los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) en todo el territorio de su competencia. Institucionalidad Secretaría de Pueblos, Movimientos Sociales y Participación Ciudadana Con el propósito de fomentar el cumplimiento de los derechos de los ciudadanos y, en particular, la participación ciudadana en la gestión del Estado, el actual gobierno creó la Secretaría de Pueblos, Movimientos Sociales y Participación Ciudadana, con rango de ministerio, mediante el Decreto Ejecutivo Nº 133 del 26 de febrero de 2007. Esta secretaría es el organismo rector de las políticas públicas que norman y garantizan el derecho a la participación ciudadana mediante el diseño y el desarrollo de medidas y acciones destinadas a estimular
14. y consolidar la participación de los pueblos, los movimientos sociales y la ciudadanía en las decisiones clave que los afectan, así como a fortalecer a las entidades que integran la secretaría, coordinando y articulando sus planes, programas y proyectos con el objeto de mejorar los niveles de impacto, eficiencia y optimización de los recursos destinados a esta gestión. Corporación de Afroecuatoriano (CODAE) Desarrollo La CODAE fue creada en agosto de 1998. Su misión es coordinar desde el gobierno la política pública para el desarrollo del pueblo afroecuatoriano. Sistema de Indicadores Sociales del Pueblo Afroecuatoriano (SISPAE) En 2004, en la Secretaría Técnica del Frente Social se instalaron el Sistema de Indicadores Sociales del Pueblo Afroecuatoriano (SISPAE) y el Sistema de Indicadores Sociales de las Nacionalidades y Pueblos (SIDENPE). Planes de acción de tipo estatal e inversión pública El Plan Nacional de Desarrollo y el componente afroecuatoriano, 2007-2013 Para garantizar la protección y el goce de los derechos económicos, sociales y culturales, el Estado ecuatoriano ha definido el Plan Nacional para el Buen Vivir o Plan de Desarrollo 2007-2013. Este plan se constituye en el instrumento de planificación más importante con el que cuenta el país. Como parte de este Plan, se contempla el componente afroecuatoriano, que detalla la política pública diseñada por el gobierno para garantizar los derechos humanos de los afroecuatorianos. Respecto de los objetivos, el documento reza: “La formulación de una Política de Desarrollo Humano para el Pueblo Afroecuatoriano, a través de un conjunto de propuestas de acciones concretas, tiene como objetivo superar las condiciones de pobreza, marginalidad, exclusión y discriminación de los afroecuatorianos mediante la incorporación de medidas de inclusión y de afirmación positiva a favor del desarrollo integral de estas comunidades de acuerdo al marco jurídico internacional y nacional al que está sujeto el Estado Ecuatoriano” (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo y Corporación de Desarrollo Afroecuatoriano, 2008). Acción del Estado para la protección de los derechos de los afroecuatorianos y pueblos indígenas de la frontera norte En la provincia de Esmeraldas, situada al noroccidente del país, las poblaciones pertenecientes a los cantones San Lorenzo, Eloy Alfaro y Río Verde de la zona norte de esa provincia están afectadas por problemas ambientales, principalmente relacionados con el desarrollo de industrias extractivas dentro del territorio, y sobre todo se han visto afectadas por la explotación del bosque primario y nativo para proveer a la industria de la madera y por la explotación minera. Algunas industrias se han instalado en territorio de herencia ancestral del pueblo afroecuatoriano del norte de Esmeraldas, lo que ha afectado la calidad del agua y de los recursos naturales. Además de estos perjuicios, esta pérdida de espacios de territorio ancestral ha afectado la conservación de los valores ancestrales del pueblo afroecuatoriano y su organización comunitaria. Otro aspecto preocupante es la repercusión del conflicto armado interno que vive Colombia, que ha provocado de forma sistemática que los cantones de Esmeraldas sean destino de los cientos de personas colombianas que sufren desplazamiento forzoso. Esta situación es dramática. Entre los problemas que estos territorios han tenido que enfrentar figuran la grave crisis humanitaria y la violación sistemática de los derechos humanos en la frontera, los conflictos de carácter medioambiental y de territorios, y la agudización de la pobreza. Este panorama obliga al desplazamiento 103
15. interno de familias y comunidades afroecuatorianas, indígenas y campesinas de la zona hacia los sectores urbanomarginales de las ciudades, donde viven en malas condiciones. El Estado ecuatoriano es consciente de que estas situaciones deben ser superadas y hace grandes esfuerzos por cambiar las condiciones estructurales y económicas a fin de fortalecer las entidades creadas para la promoción y la defensa de los ciudadanos mediante la garantía de los derechos humanos y el desarrollo de los sectores más vulnerables de la población ecuatoriana. Visita del Grupo de Trabajo de Expertos sobre los Afrodescendientes de las Naciones Unidas A partir del año 2002 el Ecuador realizó una invitación abierta para que todos los mecanismos de derechos humanos visiten el Ecuador y constaten el trabajo y los avances del país en la aplicación de los derechos de las poblaciones afrodescendientes. En cumplimiento de este compromiso, en diciembre de 2008 el Ecuador, a través de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, invitó al Grupo de Trabajo de Expertos sobre los Afrodescendientes para que visitase el país. Esta visita se realizó durante la semana del 22 al 26 de junio de 2009. En ese período el Grupo de Trabajo mantuvo una serie de reuniones con las comunidades afrodescendientes y las instituciones nacionales relevantes que están comprometidas con el combate de la discriminación en el país. Programa de Desarrollo y Diversidad Cultural para la Reducción de la Pobreza y la Inclusión Social Entre las acciones concretas del Estado ecuatoriano para lograr la eliminación del racismo y de la exclusión social por razones étnicas y culturales se destaca el Programa de Desarrollo y Diversidad Cultural para la Reducción de la Pobreza y la Inclusión Social que promueve la inclusión, el diálogo intercultural y la lucha contra la discriminación y la exclusión por motivos étnicos y culturales. Este programa es implementado por el Ministerio Coordinador de Patrimonio Natural y Cultural en articulación con el Sistema de las Naciones Unidas, para lo cual cuenta con recursos provenientes del Fondo para el Logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio establecido por el gobierno español. Plan Plurinacional para Eliminar la Discriminación Racial y la Exclusión Étnica y Cultural En el marco del Programa de Desarrollo y Diversidad Cultural, se ha elaborado el Plan Plurinacional para Eliminar la Discriminación Racial y la Exclusión Étnica y Cultural, que tiene incidencia a nivel nacional, con intervención en distintos ámbitos en los que se registran formas de inequidad que socavan la autoestima y limitan el ejercicio de los derechos individuales y colectivos, así como las oportunidades de acceso al desarrollo y a servicios básicos, de las ciudadanas y los ciudadanos afroecuatorianos, indígenas y mestizos. El objetivo del Plan es “eliminar las distintas formas y prácticas sistemáticas de discriminación racial y de exclusión étnica cultural para promover una ciudadanía plural, intercultural e inclusiva a través de las políticas públicas del Estado” (Ministerio Coordinador de Patrimonio Natural y Cultural del Ecuador, 2009). 104
16. Perú En comparación con Colombia y Ecuador, Perú presenta escasos logros institucionales en materia de reconocimiento y garantía de los derechos humanos de los afroperuanos y en la lucha contra el racismo y la discriminación racial. Si bien es uno de los países de América Latina con mayor diversidad étnica y cultural, donde habitan más de 70 pueblos indígenas de 52 familias lingüísticas diferentes y un importante porcentaje de afroperuanos, el Estado peruano no cuenta con información cuantitativa actualizada sobre afrodescendientes. En los últimos censos nacionales realizados en 2005 y 2007 no se logró cubrir de manera satisfactoria esta deficiencia. Sin embargo, otros estudios, el más reciente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), permiten concluir que por lo menos el 25% de la población peruana está constituida por indígenas y el 10% por afroperuanos. De esta forma, Perú sería el cuarto país de América del Sur con mayor población afrodescendiente, después de Brasil, Colombia y Venezuela. La mayor parte de la población afroperuana se encuentra diseminada en la costa, y un importante grupo habita en la ciudad de Lima. Uno de los problemas más graves que enfrentan los afroperuanos es el poco reconocimiento expreso de sus derechos como pueblo por parte del Estado, como también la ausencia notoria de políticas públicas específicas y concretas que luchen contra el racismo y la discriminación racial en el país. De hecho, el mismo Estado reconoce que “no existe una institución pública que centralice la lucha contra la discriminación, desde que el Perú es parte de la Convención, el 29 de septiembre de 1971” (Naciones Unidas, Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, 2009). Sin embargo el mismo Estado argumenta que “ha adoptado diversas medidas orientadas a eliminar toda práctica discriminatoria y promover la igualdad formal y sustantiva de todas las personas que se encuentran bajo su jurisdicción” (Naciones Unidas, Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, 2009). A continuación se presenta una reseña de los principales avances del Estado peruano en materia de políticas públicas para los afroperuanos. Normativa internacional El Estado peruano ha ratificado numerosos instrumentos internacionales de defensa de los derechos humanos que se relacionan con la protección de los derechos colectivos e individuales de los afroperuanos y con la lucha contra la discriminación racial. Estos tratados de derechos humanos se incorporan automáticamente al derecho interno a través de su ratificación por el Presidente de la República luego de su aprobación por el Poder Legislativo, según lo establecido en los artículos 55 y 56 de la Constitución nacional, detentando rango constitucional de acuerdo con la cuarta disposición final y transitoria de la Constitución nacional (República del Perú, 1993). A continuación se mencionan los instrumentos internacionales de derecho que han sido ratificados por el Estado peruano: • La Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, suscripta por Perú en 1971 mediante Decreto Ley Nº 18969. • El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 2200 A (XXI), del 16 de diciembre de 1966, y vigente 105
17. desde el 23 de marzo de 1976. Este instrumento ha sido ratificado por la decimosexta disposición general de la Constitución política del Perú de 1979. • El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 2200 A (XXI) del 16 de diciembre de 1966, y vigente desde el 3 de enero de 1976. Este pacto fue suscrito por Perú el 11 de enero de 1977 mediante el Decreto Ley Nº 22189 del 28 de marzo de 1978. • La Convención Americana sobre Derechos Humanos, suscrita el 22 de noviembre de 1969 • El Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), adoptado el 17 de noviembre de 1988 y ratificado por Perú el 4 de junio de 1995. • El Convenio Nº 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la asamblea General de la OIT el 27 de junio de 1989 y ratificado por Perú mediante Resolución Legislativa Nº 26253 del 5 de diciembre de 1993. Normativa nacional La Constitución política de 1993 La Constitución política de 1993 en el artículo 2 inciso 19 sobre los derechos fundamentales de las personas señala lo siguiente: “Toda persona tiene derecho […] a la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole” (República del Perú, 1993). Asimismo, el inciso 19 del referido artículo consagra el derecho a la identidad étnica y cultural, mediante el cual el Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la nación. En el caso de la protección del derecho a la no discriminación, el artículo 200 inciso 2 de la Constitución nacional prevé el proceso constitucional del amparo, 106 que constituye una garantía contra todo hecho u omisión por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona que vulnere o amenace los derechos fundamentales de la persona. Leyes secundarias • Ley Nº 28761. Como un homenaje al natalicio de Don Nicomedes Santa Cruz Gamarra, y en reconocimiento al aporte de los afroperuanos a la riqueza económica, cultural y artística y a la identidad de la nación, el Congreso de la República decretó el Día Nacional de la Cultura Afroperuana mediante la Ley Nº 28761, promulgada por el Poder Ejecutivo el día 19 de junio de 2006. • Ley Nº 26772 contra los actos de discriminación en ofertas de empleo y acceso a medios de formación educativa. Esta ley establece que las ofertas laborales no podrán contener requisitos que constituyan discriminación, anulación o alteración de la igualdad de oportunidades o de trato. La Ley Nº 26772 fue publicada en el diario oficial El Peruano el 17 de abril de 1997 y modificada por la Ley Nº 27270 contra actos de discriminación, publicada el 29 de mayo de 2000. El artículo 2 de la Ley Nº 27270 modifica los artículos 1 al 3 de la Ley Nº 26772. • Ley Nº 27270 del 29 de mayo de 2000 contra actos de discriminación. Esta ley introduce en el Código Penal el delito de discriminación. • Ley Nº 28867 del 9 de agosto de 2008. Esta ley dispone el incremento de penas y causales relativas al delito de discriminación. A su vez modifica el artículo 323 del Código Penal a fin de extender los supuestos para el establecimiento del delito de discriminación. • Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo y Defensa del Trabajador, aprobada por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR y publicada en el diario oficial el 29 de octubre de 2006. Esta ley faculta a la Dirección de Inspección Laboral de la Dirección Regional de Trabajo y Promoción del Empleo de Lima y Callao a investigar los actos discriminatorios cometidos en las
18. ofertas de empleo y durante la relación laboral. De igual modo, faculta a las direcciones de Prevención y Solución de Conflictos de las Direcciones de Trabajo y Promoción del Empleo, o a quien cumpla sus funciones, a solicitar información sobre casos de este tipo acontecidos en los demás departamentos del país. En su artículo 31 numeral 31.3 el reglamento considera como infracción muy grave en materia de empleo y colocación la publicidad y realización, por cualquier medio de difusión, de ofertas de empleo discriminatorias, por motivo de origen, raza, color, sexo, edad, idioma, religión, opinión, ascendencia nacional, origen social, condición económica, ejercicio de la libertad sindical, discapacidad, por estar infectado con VIH o por motivos de cualquier otra índole. • Resolución suprema Nº 10-2009 del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), del 27 de noviembre de 2009. Por medio de esta resolución el Estado pide “perdón histórico al pueblo afroperuano por los abusos, exclusión y discriminación cometidos en su agravio” (Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, 2009). Asimismo, esta resolución señala que le corresponderá al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social dictar políticas públicas específicas para el desarrollo del pueblo afroperuano. Ordenanzas locales • La ordenanza 002-2008-A-MPA del 25 de febrero de 2008 de la municipalidad provincial de Abancay prohíbe la discriminación en todos sus ámbitos. Esta disposición, que es la primera en su género a nivel nacional, reconoce la igualdad entre los seres humanos y rechaza toda discriminación por razón de raza, sexo, religión, actividad, condición de salud, discapacidad, lugar de origen o residencia, edad, idioma o por motivos de cualquier otra índole. • La ordenanza regional Nº 017-2008CR-APURÍMAC del 19 de agosto de 2008 del gobierno regional de Apurímac la cual tiene por objeto prevenir y eliminar la discriminación en todas sus formas. La relevancia de esta norma radica en que concibe a la no discriminación como un enfoque integral a ser adoptado en todos los proyectos de derechos humanos que elaboren dicho gobierno y sus diferentes instancias. • La ordenanza municipal Nº 0102008-MDSJB/AYAC del 28 de mayo de 2008 de la municipalidad distrital de San Juan Bautista, Ayacucho; la ordenanza municipal Nº 021-2008-MPH/AYAC del 5 de junio de 2008 de la municipalidad provincial de Huamanga, Ayacucho; y la ordenanza municipal Nº 294-MM del 25 de agosto de 2008 de la municipalidad distrital de Miraflores, Lima, prohíben la discriminación. Institucionalidad Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos El Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA) fue creado el 16 de abril del 2005 como organismo público descentralizado con autonomía financiera, funcional, administrativa y organizativa, adscrito a la presidencia del Consejo de Ministros por Ley Nº 284953. El INDEPA está encargado de proponer y supervisar el cumplimiento de las políticas nacionales, así como de coordinar con los gobiernos regionales la ejecución de los proyectos y los programas dirigidos a la promoción, la defensa, la investigación y la afirmación de los derechos y el desarrollo con identidad de los pueblos andinos, amazónicos y afroperuanos. La Mesa de Trabajo Afroperuana del Congreso de la República Ratificada por Acuerdo Nº 137-20072008/MESA-CR, de fecha 1 de junio de 2008, la Mesa de Trabajo Afroperuana del Congreso de la República es un espacio de articulación y coordinación integrado por organizaciones y personalidades afroperuanas, así como por estudiosos y personas identificadas con la historia, la problemática, la realidad y la lucha de los afrodescendientes en el Perú. Procura el desarrollo del pueblo afroperuano, mediante el fomento de mejores condiciones y niveles de vida, y promueve su visibilización e inclusión, así como el respecto irrestricto de sus derechos fundamentales. 3 Su reglamento fue aprobado el 10 de agosto de 2005 mediante el Decreto Supremo Nº 065-2005-PCM y fue publicado el 12 de agosto de 2005. 107
19. Planes de acción de tipo estatal e inversión pública Plan Nacional de Derechos Humanos para el período 2006-2010 (PNDH) Este plan, aprobado por Decreto Supremo Nº 017-2005 del 11 de diciembre de 2005, se define como una política de Estado que tiene por objetivo “reforzar los mecanismos nacionales para promover y proteger los derechos humanos y garantizar la conformidad de la legislación y prácticas nacionales con las obligaciones derivadas de las normas internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario que obligan al Estado peruano” (Ministerio de Justicia del Perú, 2005). El Plan Nacional de Derechos Humanos contempla a la población afroperuana de manera específica en su lineamiento estratégico 4 (LE4) que dispone: “implementar políticas afirmativas a favor de los derechos de los sectores de la población en condición de mayor vulnerabilidad, en condiciones de igualdad de trato y sin discriminación”, siendo el objetivo estratégico 2 (OE2) “garantizar los derechos de los pueblos indígenas y afroperuanos” (Ministerio de Justicia del Perú, 2005). De acuerdo con el Centro de Desarrollo Étnico (CEDET), el Plan “ha resultado un hito para los afroperuanos ya que es el primer instrumento jurídico que garantiza nuestros derechos específicos” (Centro de Desarrollo Étnico, 2008: 54). Este Plan se plantea los siguientes objetivos para el año 2010 en materia de promoción de los derechos de los afroperuanos: • “Promover la adecuación del derecho interno sobre los derechos de los pueblos indígenas y afrodescendientes en conformidad con los mandatos contenidos en las normas internacionales 108 de derechos humanos y el Convenio 169 de la OIT. […] • Promover la participación de los representantes de los pueblos indígena y afroperuanos en los espacios de participación de la sociedad civil existentes en el ámbito de los distintos organismos y entidades públicas. […] • Promover la participación de los pueblos indígenas y de la sociedad civil en la formulación de propuestas para el fortalecimiento de una educación nacional bilingüe e intercultural […]. • Promover la participación y la representación política de los pueblos indígenas y afrodescendientes a nivel de los gobiernos regionales y locales y en el Congreso de la República. […] • Incorporar el componente étnico en los censos de población y vivienda, con el objeto de constatar la situación socioeconómica de los integrantes de los distintos pueblos indígenas que componen la Nación peruana. • Instituir la creación de las oficinas públicas descentralizadas adscritas al Instituto Nacional de Desarrollo (INDEPA), incorporando la participación de los pueblos indígenas y afrodescendientes en la formulación y aprobación de los programas y proyectos de alcance regional con incidencia en el desarrollo integral de estos pueblos. […] • Diseñar e implementar políticas y estrategias de educación y salud con enfoque intercultural, garantizando el acceso y la calidad de estos servicios para los pueblos indígenas, comunidades campesinas y nativas y afroperuanos. • Promover la investigación científica y tecnológica en el campo de la interculturalidad en la educación y salud para los pueblos indígenas, comunidades campesinas y nativas y afroperuanos. […]
20. • Promover la implementación del Plan de Acción de Durban, con la participación plena de los sectores involucrados” (Ministerio de Justicia del Perú, 2005). Plan Nacional de Educación Para Todos 2005-2015 “Perú hacia una educación de calidad con equidad” Este Plan, adoptado en septiembre del año 2005 por el Ministerio de Educación, se basa en la noción de equidad como eje para el establecimiento de las políticas públicas en educación. Entre sus objetivos se destaca el de garantizar la equidad en la educación orientada a superar las brechas que devienen de la inequidad de género y de la discriminación sociocultural, étnica y lingüística. Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres 2006-2010 Este Plan, Aprobado por Decreto Supremo N° 009-2005-MIMDES, y elaborado en el marco del proceso de modernización del Estado en seguimiento del Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres 2000-2005, tiene por objetivo principal la superación de la pobreza, estableciendo así un compromiso ético y una orientación central hacia la defensa de los derechos de las mujeres del país. Venezuela Normativa internacional Como la mayoría de los estados de la Región, Venezuela también ha ratificado su compromiso con lo dispuesto en la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial. Igualmente ha ratificado el Convenio Nº 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, lo cual le brinda instrumentos internacionales para promover los derechos de los pueblos y las nacionalidades indígenas y afrovenezolanas de manera integral. Asimismo, para fortalecer las acciones públicas antidiscriminatorias, Venezuela se adhirió a la Declaración y el Programa de Acción de Durban el 8 de septiembre de 2001, de conformidad con la primacía de los derechos humanos contemplados en su Constitución política. De este modo, Venezuela se ha comprometido con la aplicación de políticas públicas y de fortalecimiento institucional en materia de protección contra las manifestaciones contemporáneas del racismo, la discriminación racial, la xenofobia y otras formas conexas de intolerancia que constituyen una negación total de los propósitos y los principios de la Carta de las Naciones Unidas y de la Declaración Universal de Derechos Humanos. A nivel de la región andina, Venezuela se sumó a la iniciativa ecuatoriana para la elaboración y la adopción de una Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos, adoptada en Guayaquil el 26 de julio de 2002, documento que contiene todo un capítulo contra la discriminación y la intolerancia y a la salvaguarda de todos los derechos humanos, civiles, políticos, económicos, sociales, culturales, colectivos y de los grupos en situación de vulnerabilidad o sujetos a discriminación, entre ellos los afrovenezolanos. 109
21. Actualmente, Venezuela no forma parte de la Comunidad Andina de Naciones. Normativa nacional La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 La Constitución de Venezuela, en su Preámbulo, declara: “El pueblo de Venezuela […] con el fin supremo de refundar la República para establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica, multiétnica y pluricultural en un Estado de justicia, federal y descentralizado, que consolide los valores de la libertad, la independencia, la paz, la solidaridad, el bien común, la integridad territorial, la convivencia y el imperio de la ley para esta y las futuras generaciones; asegure el derecho a la vida, al trabajo, a la cultura, a la educación, a la justicia social y a la igualdad sin discriminación ni subordinación alguna […] decreta la siguiente Constitución” (República Bolivariana de Venezuela, 1999). De esta manera en Venezuela desde una perspectiva constitucional se busca generar una plataforma legislativa para proteger los derechos de los diferentes pueblos que habitan el territorio venezolano y velar por la eliminación de cualquier forma de discriminación que atente contra lo estipulado en las diferentes instancias internacionales que ha suscrito el Estado. La Constitución de 1999 en el título III “De los derechos humanos y garantías, y de los deberes”, en su capítulo I, artículo 21, establece claramente la igualdad ante la ley de todas las personas, prohibiendo la discriminación en cualquiera de sus manifestaciones, incluida la racial, y garantiza las condiciones jurídicas y administrativas para cumplir con este mandato. Por su parte, el artículo 22 dispone que “la enunciación de los derechos y garantías contenidos en [la] Constitución y en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos no debe entenderse como negación 110 de otros que, siendo inherentes a la persona, no figuren expresamente en ellos”. En tanto el artículo 23 establece que “los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarquía constitucional y prevalecen en el orden interno […]”. En el mismo tono se expresa el artículo 31 que reconoce el derecho a presentar peticiones o quejas ante organismos internacionales para exigir el cumplimiento de lo estipulado en los convenios internacionales suscriptos por el Estado venezolano. En el capítulo primero del título II “Del espacio geográfico y de la división política”, el artículo 14 abre cierta posibilidad a los reclamos de tierras como bienes colectivos por parte de las comunidades amerindias y afrodescendientes, ya que explícitamente reconoce que “la ley establecerá un régimen jurídico especial para aquellos territorios que por libre determinación de sus habitantes y con aceptación de la Asamblea Nacional se incorporen al de la República”. El artículo 89 del capítulo V del citado título III reconoce que el acceso al trabajo en buenas condiciones es un derecho social, y establece los principios para su cumplimiento por parte del Estado. Entre ellos, el inciso 5 prohíbe la discriminación de cualquier tipo, incluida la racial, en el orden laboral. Asimismo, el artículo 100 del capítulo VI referido a los derechos culturales y educativos establece incentivos para las organizaciones, las personas y las comunidades que promuevan las actividades culturales del país, en especial aquellas relacionadas con la interculturalidad y el respeto por las diferentes culturas. Un avance importante en términos legislativos lo constituye la redacción de un capítulo completo sobre derechos de los pueblos indígenas (arts. del 119 al 126), los cuales, si bien no incluyen los derechos de los pueblos con ascendencia africana, abren un camino para su
22. reconocimiento. En este capítulo se reconoce “la existencia de los pueblos y comunidades indígenas, su organización social, política y económica, sus culturas, usos y costumbres, idiomas y religiones, así como su hábitat y derechos originarios sobre las tierras que ancestral y tradicionalmente ocupan y que son necesarias para desarrollar y garantizar sus formas de vida. Corresponderá al Ejecutivo Nacional, con la participación de los pueblos indígenas, demarcar y garantizar el derecho a la propiedad colectiva de sus tierras, las cuales serán inalienables, imprescriptibles, inembargables e intransferibles de acuerdo con lo establecido en esta Constitución y en la ley” (art. 119). En lo que atañe directamente al pueblo afrovenezolano, existe un proyecto de ley para promover la lucha contra la discriminación. Esta iniciativa fue presentada en la Asamblea Nacional por un Subcomité para Asuntos Afrodescendientes, dirigido por el diputado Modesto Ruíz, que integra el Comité de Asuntos Indígenas de la Asamblea. Institucionalidad Oficina de Enlace con las Comunidades Afrodescendientes del Ministerio del Poder Popular para la Cultura Esta oficina surgió en 2005 durante las celebraciones del sesquicentenario de la abolición de la esclavitud en Venezuela, y es el resultado de las demandas y las reivindicaciones de las organizaciones civiles que por varios años, de forma sostenida, reclamaron su creación. El equipo que conforma la oficina está integrado por tres personas que trabajan sobre tres líneas: la visibilización cultural de los pueblos afrodescendientes, el reconocimiento del aporte afro a la construcción de la nacionalidad venezolana (la “venezolanidad”), y la inclusión de las personas afrodescendientes como sujetos de derechos. Esta Oficina de Enlace trabaja mancomunadamente con la Oficina de Interculturalidad del Ministerio del Poder Popular para la Educación (MPPE) en la organización de concursos literarios para la producción de materiales editoriales lúdicos y pedagógicos que promuevan el desarrollo de la cultura y la herencia afroamericana. La Cátedra Libre África La cátedra fue creada en 2006 como resultado de un convenio de la Universidad Bolivariana de Venezuela (UBV) con el Viceministerio de Relaciones Exteriores para África, dirigido por Reinaldo Bolívar. Es un espacio que promueve la reflexión y el debate con varias instituciones a partir de dos líneas básicas de acción: la investigación y la docencia, con la incorporación muy reciente de una tercera línea de acción que busca fortalecer las relaciones interinstitucionales. Subcomité de Estadísticas para la Población Afrodescendiente del Instituto Nacional de Estadística de Venezuela Este subcomité, del cual también forma parte la Cátedra Libre África de la UBV, trabaja desde agosto de 2007 en la implementación de un sistema que permita visibilizar de un modo diferencial a las poblaciones afrodescendientes en las estadísticas nacionales. Está integrado por representantes del Instituto Nacional de Estadística (INE), el Banco de la Mujer, el Instituto Autónomo Consejo Nacional de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes (IDENA), el Instituto Venezolano de Investigaciones Científicas (IVIC), el Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social (MPPTSS), la Cancillería, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el MPPC y Cumbe de Mujeres Afrovenezolanas, una organización civil. El subcomité está trabajando una propuesta de pregunta de autoidentificación étnica que se incluirá en el censo de 2011. Al menos en la versión de su prueba piloto, la pregunta ha sido formulada de la siguiente manera (destinada a mayores de 15 años): 111
23. Se reconoce como: Negra/negro Afrodescendiente Morena/Moreno Indígena Otra. Cuál ____________ Comisión Presidencial para la Prevención y Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial del Ministerio del Poder Popular para la Educación La comisión fue creada por medio del Decreto Nº 3645 de 2005 como resultado de la presión ejercida por la Red de Organizaciones Afrovenezolanas (ROA). Está compuesta por el Ministerio del Poder Popular para la Comunicación y la Información (MPPCI), la Defensoría del Pueblo, el IDENA, el Consejo Nacional para las Personas con Discapacidad (CONPADIS), el Instituto Nacional de la Mujer (INAMUJER), la Fiscalía, el Viceministerio de Relaciones Exteriores para África y el Ministerio del Poder Popular para la Educación (MPPE). Desde hace dos años su labor se concentra en la conformación de grupos locales de investigación sobre el tema educación intercultural integrados por investigadores comunitarios que desempeñan su tarea con el apoyo de los docentes de secundaria. Los temas centrales son infraestructura y recursos humanos, así como temas relacionados con el ámbito escolar en lo que respecta a la discriminación, el autorreconocimiento y la invisibilidad de la cultura afrodescendiente en los currículos. 112 Planes de acción de tipo estatal e inversión pública Para el diseño y la implementación de políticas públicas orientadas a luchar contra la discriminación que sufren las poblaciones afrovenezolanas, es indispensable subsanar la ausencia de cifras desagregadas sobre los pueblos afrodescendientes, situación que impide un diagnóstico certero respecto de su calidad de vida y del cumplimiento de los derechos humanos de estas poblaciones. Por el momento, a través de las instituciones mencionadas se ha procurado ampliar el acceso de los afrodescendientes a la educación. Por ejemplo, el componente docente de la Cátedra Libre África se articula tanto con los programas de la UBV como con la Misión Sucre, la cual busca democratizar el acceso a la educación superior por medio de la creación de espacios pedagógicos alternativos. Ahora bien, la cátedra cumple su función de articulación por medio de la oferta de charlas, conversatorios, talleres y asesorías especialmente de tipo bibliográfico como complemento de los planes curriculares de los diferentes programas de la UBV y la Misión Sucre, buscando visibilizar la herencia y activar la memoria de África. En este sentido, la cátedra colabora activamente con el Subcomité de Estadística para la Población Afrodescendiente del Instituto INE, brindando acompañamiento académico para la formulación de preguntas y cifras.
24. Consideraciones finales: garantía de derechos versus desigualdad persistente Desde finales de los años ochenta y durante los noventa, las movilizaciones sociales llevadas en países de la región han alcanzado importantes reivindicaciones que buscan orientar las acciones gubernamentales hacia los lineamientos de los estados multiculturales. Estas reivindicaciones se han traducido en términos de políticas públicas, las cuales los gobiernos promulgan de conformidad con los compromisos establecidos en los instrumentos internacionales de derechos humanos. ¿Cuál ha sido entonces el resultado de dichas movilizaciones ciudadanas de los afrodescendientes en América Latina en relación con tales compromisos internacionales de derechos humanos? Durante las últimas décadas, varios países, entre ellos los países andinos y Brasil, han adoptado leyes que contemplan respuestas para algunos problemas que enfrentan estas poblaciones, tales como la discriminación racial, las dificultades en el acceso a los derechos de propiedad de la tierra, la desigualdad social. En la primera parte de este trabajo se ha identificado el alcance de dicha legislación nacional y el conjunto de instrumentos internacionales adoptados para combatir los problemas estructurales de exclusión y racismo. Ahora bien, en los últimos 20 años la sociedad civil afrodescendiente de Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela ha asumido el liderazgo en la lucha contra la discriminación racial y la pobreza. Su incidencia política ha generado frutos provechosos. Se han establecido bases jurídicas necesarias y se han modificado las constituciones para incluir referencias más claras al carácter multiétnico o pluricultural de los estados. Aun sí, muchas de estas modificaciones no son más que medidas simbólicas, pues si bien se reconoce la diversidad cultural no se toman medidas eficaces para garantizarla. En el plano internacional la situación no puede ser más alentadora. La acción transnacional de los nuevos movimientos sociales, entre ellos los afrodescendientes, ha logrado incidencia en organismos internacionales como la ONU o la OEA, con el fin de impulsar el desarrollo de un marco regulatorio que dé un tratamiento más global al problema de la discriminación y el multiculturalismo. La mayoría de los países de la región han firmado la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial de 19654. Sin embargo, en los últimos 40 años, la convención no sólo se ha aplicado de forma esporádica sino que su índice de éxito ha sido variable. Igual suerte ha tenido la aplicación de varios acuerdos como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1976) y su Protocolo Facultativo (1976); el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1976); la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (1979) y distintas conferencias mundiales de las Naciones Unidas como las de Teherán (1968), Viena (1993) y Beijing (1995). Otros instrumentos internacionales son la declaración del año 1971 como Año Internacional de la Lucha contra el Racismo y la Discriminación Racial y los sucesivos tres decenios de las Naciones Unidas de lucha contra el racismo: 19731983, 1983-1993 y 1994-2004. En América Latina la promoción y el resguardo de los derechos colectivos de los indígenas y afrodescendientes se contemplan en el Convenio 169 de la OIT 4 Fue aprobada y abierta a la firma y ratificación por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante resolución 2106 A (XX) del 21 de diciembre de 1965, y entró en vigor el 4 de enero de 1969. Ecuador es uno de los países ratificantes. 113
25. sobre pueblos indígenas y tribales y en el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), el cual cuenta con la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) como organismos de fiscalización. Recientemente la CIDH de la OEA aprobó la Relatoría Especial sobre los Derechos de las Personas Afrodescendientes y sobre Discriminación Racial. Asimismo, la OEA discute un proyecto de convención interamericana contra el racismo. Recientemente, la III Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia celebrada en Durban, Sudáfrica, en 2001 creó las condiciones para una nueva serie de iniciativas orientadas al logro de la igualdad racial. Desde este escenario jurídico internacional en varios estados de la región se han venido impulsado propuestas de políticas culturales para implementar modelos de naciones multiétnicas cuyo fundamento sería la aplicación de marcos institucionales y políticos garantes de la ciudadanía en sus diferentes concepciones sociales y culturales y sobre la base del reconocimiento de sus derechos culturales. De acuerdo con Bello (2004: 24), se trata de un concepto de ciudadanía entendido no sólo desde un proceso estructurado de derechos civiles individuales, sino desde una concepción moderna de la diferenciación identitaria, la diversidad, la pluralidad cultural y el reconocimiento de los derechos colectivos. De modo que la ciudadanía, definida como la titularidad de los derechos, puede ser ampliada para buscar una mayor participación basada en la diferencia, la interculturalidad y el multiculturalismo. Así, el concepto de ciudadanía cultural se basa en 114 el reconocimiento y la participación económica y política de varios actores culturales (Hopenhayn, 2002). Para el caso de los indígenas y los afrodescendientes, esta se construye por medio de la acción colectiva conducente a la valoración de la etnicidad (Gros, 2000). La búsqueda de una ciudadanía cultural o étnica dentro del contexto de las democracias modernas y los estados multiculturales conduce a una respuesta coherente y explicable de las transformaciones sociales y los conflictos culturales que América Latina ha atravesado en las últimas décadas. Conflictos en que los ciudadanos han hecho de sus identidades hechos políticos de reconocimiento, y en las cuales la etnización de los actores indígenas y afrodescendientes ha cobrado importante sentido y les ha permitido visibilizarse como actores políticos relevantes en la esfera pública, capaces de interpelar al Estado y sus instituciones. Es suma, entender este fenómeno de emergencia de las ciudadanías culturales nos lleva a la comprensión de lo que Stavenhagen (1992) denomina la cuestión étnica, problemática que en las dos últimas décadas ha sacudido a las democracias latinoamericanas. Cuestión étnica que, por supuesto, aún no está resuelta, toda vez que las demandas que tanto los afrodescendientes como los indígenas realizan atraviesan dificultades que van desde factores económicos y sociales que afectan a los mismos actores, hasta las crisis de gobernabilidad y de los sistemas políticos de la región. Se trata de comprender que, tanto a nivel de los propios actores sociales como a nivel del contexto de las naciones, son muchos los desafíos que inciden negativamente dificultando que los procesos de reforma estructural y de implementación de políticas de inclusión social se den de manera efectiva.
26. Pero quizá el aspecto más importante a tener en cuenta en este análisis sea la debilidad manifiesta del proceso organizativo. En países como Ecuador y Perú este factor es determinante. En Ecuador, por ejemplo, pese a los importantes logros que la sociedad civil ha conquistado, el diagnóstico de desarrollo del pueblo afroecuatoriano aún es desalentador (Antón Sánchez, 2003). La sociedad civil afroecuatoriana no ha logrado todavía la suficiente cohesión política ni orgánica para superar desafíos tan grandes como la pobreza y la vulnerabilidad que impiden el cumplimiento efectivo de los derechos humanos de sus habitantes. 115
27. SEGUNDA PARTE Estado de la implementación de los pactos y los convenios internacionales relacionados con los derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales de los afrodescendientes de Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela
28. El cumplimiento de los derechos humanos de los afrodescendientes Analizar el estado de cumplimiento de los instrumentos internacionales de derechos humanos y su relación con la situación de los afrodescendientes implica un examen de las condiciones de vida de estas comunidades. Se trata de comprender cómo viven los afrodescendientes, cuál es el contexto de la satisfacción de sus derechos humanos más elementales: el derecho a la no discriminación; el derecho al desarrollo; el derecho a la educación, al empleo, a la salud, a la vivienda digna, al territorio, a la seguridad personal, al fortalecimiento de su identidad cultural; el derecho a la consulta previa; el derecho a la participación política, incluyendo el respeto del derecho internacional humanitario. Como ha sido demostrado a lo largo de este informe, la condición actual de los afrodescendientes está caracterizada por factores de discriminación, pobreza, desigualdad y exclusión. Los pocos indicadores sociales que existen revelan que los afrodescendientes tienen menos posibilidades de satisfacer sus derechos humanos que otras colectividades, como los blancos o los mestizos. Se considera que la condición social que viven los hijos de la diáspora africana es el resultado del racismo estructural incubado desde el momento mismo en que, en el siglo XVI, comenzó a estructurarse la sociedad latinoamericana. Desde los tiempos de la colonia, el africano y sus descendientes fueron determinados como esclavos. De por sí la esclavitud constituye una condición de negación absoluta de la dignidad humana y, por tanto, se convierte en un grave factor que impide el desarrollo de la ciudadanía. El racismo estructural se afianzó más contra los afrodescendientes a partir del siglo XIX cuando se consolidaron los estados nacionales liberales. Las clases gobernantes blanco-mestizas herederas del poder colonial que se basó en la dominación racial negaron el lugar ciudadano a los recién liberados de la esclavitud. Bajo la ideología del mestizaje o de la democracia racial, e incluso bajo la ideología de la europeización de algunos países latinoamericanos, el afrodescendiente fue excluido tanto de los derechos ciudadanos, como del poder y del acceso a los privilegios sociales. La razón era de peso: ser “negro” no contaba, no significaba nada, era un impedimento muy claro para ser ciudadano, pues la ciudadanía siempre fue pensada, practicada y perpetuada desde la blanquedad eurocéntrica. Cualquier intento no blanco de ciudadanía sería simplemente un conato de seudociudadanía. Como se ha afirmado en la primera parte de esta investigación, desde finales de los años ochenta del siglo XX los afrodescendientes han emprendido movilizaciones sociales en reclamo por la falta de garantías para el ejercicio de sus derechos humanos por parte de los estados nacionales. En esta segunda parte se analiza el estado del cumplimiento de tales garantías de derechos, haciendo énfasis en el impacto de las mismas en la vida social, económica y cultural de los afrodescendientes de Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. 117
29. Los estudios sobre el cumplimiento de los derechos humanos de los afrodescendientes en la región Son contados los estudios que dan cuenta de un panorama de la situación social de los afrodescendientes o del cumplimiento de sus derechos humanos de manera global. En los últimos 20 años algunas agencias multilaterales, incluso las Naciones Unidas, han realizado esfuerzos en el sentido de elaborar un diagnóstico general y comparativo. En el año 2001 el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) financió un estudio sobre exclusión social y afrolatinos, realizado por Peter Oakley. Esta investigación se basó en estudios de caso de los afrodescendientes de Brasil, Colombia, Nicaragua y Perú. Podría decirse que es el primer intento de estudio comparativo sobre las condiciones de pobreza, desigualdad y exclusión de la diáspora africana en la región. La investigación permitió alcanzar conclusiones importantes para el análisis actual de la situación de los afrodescendientes. La primera de ellas da cuenta de la evidente pobreza que sufren los afrodescendientes en comparación con otros grupos sociales. Al respecto el estudio del BID afirma: “No hay duda alguna [de] que la vasta mayoría de afrolatinos se encuentra entre los más pobres de la región. Los perfiles sociales, económicos y políticos de las repúblicas de América Latina dan fe de la patente falta de acceso de los afrolatinos a las jerarquías más altas de las sociedades en las que viven. Las grandes e irregulares favelas urbanas del Brasil y de su región nororiental, las costas del Pacífico del Ecuador y Colombia, las márgenes del norte de Sudamérica y de la costa del Caribe de Centroamérica, todas tienen importantes comunidades afrolatinas 118 y en todas ellas predomina la pobreza” (Oakley, 2001: 5; énfasis en el original). En 2001 también la CEPAL comenzó a publicar datos socioeconómicos de los afrodescendientes en la región. De esta serie de publicaciones se destacan los ensayos de Martín Hopenhayn y Álvaro Bello (2001); Álvaro Bello y Marta Rangel (2002); Martín Hopenhayn, Álvaro Bello y Francisca Miranda (2006), y más recientemente, los trabajos de Marta Rangel (2005; 2006); Fabiana del Popolo (2008) y Antón Sánchez y Del Popolo (2009). Los documentos de CEPAL sostienen que los pueblos afrodescendientes y los indígenas presentan los peores indicadores económicos y sociales, y son en gran medida los más pobres de América Latina (Psacharopoulos y Patrinos, 1994; Hopenhayn y Bello, 2001: 15), y entre los factores originarios de esta situación se destaca la relación estrecha entre la pobreza, la discriminación racial, el racismo y la desigualdad socioeconómica. Esta tesis última que intenta explicar las razones de la condición social de los afrodescendientes ha ido evolucionando en la medida en que otras entidades, como el Banco Mundial y el BID, han incursionado en la implementación de las políticas de desarrollo para los afrodescendientes en la región. En el año 2003 el Banco Mundial publicó un informe sobre desigualad en América Latina y el Caribe, en el que afirma que la región es una de las más desiguales del mundo (De Ferranti et al., 2003). En este informe el Banco Mundial destaca que la desigualdad en la región se profundiza por factores de raza y etnia. Afirma que existe una relación estrecha entre pobreza, desigualdad y color de piel, en tanto que “las desigualdades raciales y étnicas tienen profundas raíces históricas que
30. se remontan a los períodos coloniales, cuando la demanda de mano de obra de los colonizadores europeos se satisfacía mediante la opresión de la población o la importación en gran escala de esclavos africanos” (De Ferranti et al., 2003: 25). De este modo, el informe concluye que las diferencias de raza y origen étnico constituyen variables muy importantes para determinar las condiciones de bienestar y las capacidades de las sociedades y, como muestra de ello, determina que la mayoría de los pueblos de origen africano e indígena se encuentran en considerable desventaja respecto a los blancos. Esta tendencia se interpreta como resultado de prácticas de explotación y exclusión históricas que siguen en pie en el presente (De Ferranti et al., 2003). Del informe del Banco se destaca que uno de los elementos en que se puede distinguir el nexo entre desigualdad y raza es el indicador de desigualdad por ingreso y educación. Incluso dentro de este limitado enfoque se identifican varios procesos distintos. En principio, se constata que persiste cierta desigualdad a través de la transmisión intergeneracional de la educación: los niños de padres con mayor instrucción tienden también a ser más instruidos, mientras que, en promedio, los padres blancos tienen mayor instrucción que sus contrapartes no blancos; en segundo lugar, aun después de controlar la educación de los padres, al parecer los no blancos permanecen menos tiempo en la escuela, obtienen peores calificaciones y encuentran peores empleos que sus contrapartes de raza blanca; finalmente, incluso al controlar el nivel de rendimiento educacional y el empleo, los no blancos reciben menores remuneraciones por trabajos comparables con los empleos de los blancos. Esta tendencia coincide con el pensamiento sociológico que sostiene que las desigualdades basadas en los grupos raciales persisten a través de las prácticas discriminatorias y las ideologías racistas de los grupos dominantes. Tales prácticas se resisten a los cambios formales o legales que se crearon para reducir las fuentes explícitas de desigualdad y sus consecuentes factores de exclusión económica, social, política y cultural (De Ferranti et al., 2003: 25-26). La línea argumentativa según la cual la pobreza y la discriminación racial que sufren los pueblos afrodescendientes son factores estructurantes y correlacionados también es recogida por el Banco Interamericano de Desarrollo. En septiembre de 2009 el BID publicó un estudio que demuestra que en siete países de América Latina y el Caribe existen enormes brechas salariales por factores de género y etnicidad (Ñopo, Atal y Winder, 2009). Según este estudio los afrodescendientes e indígenas ganan 28% menos que sus pares blancos. Estas diferencias de ingresos en función del género y la etnicidad siguen siendo significativas en América Latina y el Caribe, a pesar del reciente crecimiento económico de la región y de la aplicación de políticas orientadas a reducir la desigualdad. El estudio del BID sobre las causas de la brecha salarial entre las minorías étnicas y la población blanca se realizó sólo en algunos países, donde están disponible los datos estadísticos por etnicidad: Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala, Paraguay y Perú. Allí se pudo constatar que los grupos no minoritarios ganan 38% más que las minorías. Pero al considerar en las minorías factores de edad, género y niveles de educación, la brecha se reduce a 28%. ¿Dónde reside la diferencia entre salarios? Según el experto del BID, coautor del estudio, Hugo Ñopo, el tipo de ocupación parece desempeñar un rol importante en la explicación de estas diferencias. “Las brechas salariales de origen étnico están vinculadas a una segregación ocupacional, en la medida en que las minorías se encuentran 119
31. subrrepresentadas en ocupaciones de empleadores, donde los salarios son mayores”, sostuvo Ñopo. “Al igual que en la brecha por género, es difícil, por ejemplo, encontrar minorías empleadas con el perfil típico de un gerente general” (Entrevista a Hugo Ñopo)5. Estos estudios de estadísticas cruzadas por etnicidad demuestran la importancia de que los instrumentos censales incluyan la variable afrodescendiente. Por el contrario, la falta de esta inclusión no sólo es un elemento de discriminación persistente, sino que refleja un enorme retraso en la garantía de los derechos humanos de los hijos de la diáspora africana en las Américas, los cuales, como se ha afirmado, enfrentan fuertes problemas de exclusión. Cumplimiento fáctico por parte de los países andinos de las obligaciones internacionales de derechos humanos Desde el punto de vista formal, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela han firmado y ratificado diversos instrumentos internacionales de derechos humanos. Asimismo, todos estos países, en el terreno diplomático, han colaborado con diversos órganos de la ONU, la OEA y la CAN. Estas acciones formales y voluntades políticas de los estados nacionales se desarrollan de manera heterogénea y su evolución depende muchas veces de las condiciones políticas de cada sistema estatal. Ecuador, por ejemplo, es quizá el país de la región andina que más progresos ha demostrado en esta materia. Un informe de la Cancillería destaca: 5 Ver entrevista a Hugo Ñopo en el sitio web del Banco Interamericano de Desarrollo. Disponible en: <www.iadb. org/news/videos.cfm?lang uage=Spanish&id=5800>. Acceso: 15 de noviembre de 2009. 120 “En el ámbito de los derechos humanos Ecuador colabora con el Consejo de Derechos Humanos de ONU, la oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, los Relatores y Mecanismos Especiales, y la Asamblea General; en cuanto a la OEA, Ecuador está permanentemente interactuando con los órganos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, Comisión y Corte; y entre otros con la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos y varios Grupos de Trabajo de la OEA. En el orden regional Ecuador se inserta en el trabajo con la CAN y en el último lustro diseñó una propuesta de difusión de la Carta Andina de Derechos Humanos a través de la Decisión 586” (Ministerio de Relaciones Exteriores de Ecuador, 2008). Dentro de este mismo escenario de demostración de voluntad política para el cumplimiento de las metas establecidas por los instrumentos internacionales, el gobierno colombiano ha expresado lo siguiente: “La Constitución política de Colombia (CP) contempla un catálogo amplio de derechos fundamentales (título II). Además de los derechos civiles y políticos de primera generación, la carta constitucional contempla también otros de orden económico, social, cultural y ambiental los cuales han sido desarrollados de manera particular a través de las leyes de la República y demás normas reglamentarias, e interpretados por una seria e importante jurisprudencia de la Corte Constitucional. […] Cabe reiterar que las anteriores normas y tratados internacionales, al tratarse de instrumentos internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia, forman parte del ordenamiento jurídico con rango de norma constitucional, en virtud del mencionado bloque de constitucionalidad” (Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, 2008). Por su parte, el gobierno de Perú afirma: “El Perú es parte de los principales instrumentos internacionales de derechos humanos, incluyendo la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial. […] Del mismo modo, durante la presente década se han dado una serie de normas, planes, políticas y cambios institucionales relevantes en materia de derechos humanos, muchos
32. de los cuales se sustentan en las obligaciones internacionales que asumió el Perú vis à vis el sistema universal de promoción y protección de los derechos humanos. Como consecuencia, desde fines de 2000 a la fecha la vigencia de los derechos humanos y las libertades fundamentales en el Perú es mayor que nunca. No obstante, queda aún un largo camino por recorrer para que cada ciudadano peruano pueda ejercer plenamente todos sus derechos” (Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, 2009). El mismo argumento de cumplimiento de los instrumentos internacionales lo plantea el gobierno de Venezuela: “Los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos suscritos y ratificados por Venezuela tienen jerarquía constitucional y prevalecen en el orden interno, en la medida en que contengan normas sobre su goce y ejercicio más favorables a las establecidas por la Constitución y la ley de la República, y son de aplicación inmediata y directa por los tribunales y demás órganos del Poder Público” (Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, 2004). Estado de los instrumentos internacionales de derechos humanos en los países andinos A continuación se presenta el estado de ratificación de los instrumentos internacionales de derechos humanos en los cuatro países andinos. Desde el punto de vista formal y diplomático, los estados de la región andina informan periódicamente a los organismos internacionales de las Naciones Unidas los mecanismos institucionales y las políticas que ellos desarrollan con el objetivo de dar cumplimiento a los mandatos asumidos al haber ratificado los instrumentos internacionales de derechos humanos. Al menos esto se constató en los informes que los países de América Latina y el Caribe presentaron en la Conferencia Regional de las Américas sobre los Avances y Desafíos en el Programa de Acción contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia, celebrada en Brasilia entre el 26 y el 28 de julio de 2006. De acuerdo con los informes emanados de esta conferencia, las Naciones Unidas afirman que los estados americanos han avanzado sustancialmente en la adopción de mecanismos institucionales en materia de promoción de los derechos de los afrodescendientes y los indígenas. Se reconoce que “en los últimos años, frente a los alarmantes problemas de racismo y discriminación, se ha logrado también aumentar el grado de conciencia sobre estos problemas y hemos obtenido resultados significativos a nivel mundial, se han promulgado y aprobado numerosos instrumentos internacionales de derechos humanos que combaten la discriminación. Reconocemos también los avances legislativos y constitucionales a nivel nacional en la protección de los derechos de los pueblos indígenas, afrodescendientes y migrantes en la región” (Naciones Unidas, 2006). Además se han creado y adoptado nuevos instrumentos jurídicos que combaten y rechazan la discriminación en todas sus formas. “Esto lo testifica la entrada en vigor de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familias, en julio de 2003; la creación de la Relatoría Especial sobre los Derechos de los Afrodescendientes y sobre la Discriminación Racial de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en febrero de 2005, y la aprobación de la resolución que permite negociar el Anteproyecto de Convención contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación e Intolerancia, por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA), en junio de 2006” (Naciones Unidas, 2006). Igualmente, la Conferencia Regional de las Américas sobre los Avances y Desafíos 121
33. en el Programa de Acción de Durban celebrada en Brasilia en 2006 permitió concluir que la inclusión de los temas relativos a la lucha contra el racismo, la protección los derechos humanos y la promoción de la igualdad racial en las estructuras de gobierno de los países de la región demuestra el creciente consenso sobre la vinculación entre la democracia participativa e inclusiva y la lucha contra el racismo y la discriminación. Argentina, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela establecieron instancias dedicadas al tratamiento del tema (organismos de equidad racial). Estos organismos son fundamentales para la implementación de la lucha contra el racismo, el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y la prevención de conflictos. En la mencionada Conferencia se sugirió que los gobiernos de la región construyan un programa de acción para el fortalecimiento de las instituciones gubernamentales que permita la efectiva y continua promoción de la igualdad racial y el intercambio con la sociedad civil (Naciones Unidas, 2006). Sin embargo, las Naciones Unidas estiman que pese a los progresos institucionales alcanzados, los esfuerzos no han sido suficientes para garantizar el ejercicio efectivo de los derechos humanos a los sectores que sufren discriminación. Y una de las principales causas para que no exista suficiente garantía para el ejercicio real de estos derechos tiene que ver justamente con la poca voluntad política que algunos estados demuestran para el cumplimiento de los instrumentos internacionales firmados. Esta situación se constata de manera particular en los países andinos. Respecto de los progresos en la lucha contra el racismo y el cumplimiento de las garantías de los derechos humanos para los sectores indígenas y afrodescendientes, los países andinos presentan falencias. Además La ONU constata “una asimetría entre 122 el reconocimiento y la aplicación de políticas de promoción de los derechos de los pueblos indígenas y de los afrodescendientes” (Naciones Unidas, 2006). En el informe de la Conferencia Regional de las Américas sobre los Avances y Desafíos en el Programa de Acción de Durban, de 2006, se afirma igualmente que el racismo y la discriminación racial persisten en el acceso a la salud, la educación, la vivienda y el trabajo y en la administración de justicia en los países americanos de América Latina y el Caribe. Asimismo, es notoria la falta de adopción, por parte de estos países, de programas de capacitación en materia de derechos humanos con enfoque antirracista y antidiscriminatorio para funcionarios públicos, incluido el personal de administración de justicia, especialmente para funcionarios de los servicios de seguridad, de centros penitenciarios y de la policía. La Conferencia señala que también es preocupante que en los programas de capacitación implementados no se expongan los efectos perniciosos de la discriminación en los espacios públicos, en particular en lo que respecta a la aplicación de la ley y la administración de justicia para la juventud afrodescendiente de la región. Asimismo se evidencia que en los países de América Latina el Caribe aún existen plataformas políticas intolerantes y de cuño racista y xenófobo que dificultan, por ejemplo, la adopción de legislación punitiva contra el racismo y la discriminación; y actúan en desmedro de las políticas de acción afirmativa y de la identificación entre origen étnico-racial y situación de pobreza. En suma, pese al reconocimiento institucional de los instrumentos internacionales que promueven la no discriminación, el panorama de racismo y discriminación en los países de la región evoluciona y asume mayores dimensiones, siendo la relación entre racismo, discriminación racial y pobreza