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Timestamp: 2017-12-11 07:57:21+00:00
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﻿ Controle de constitucionalidade difuso sobre requisitos legais impróprios em editais de concurso público | Portal Jurídico I
Controle de constitucionalidade difuso sobre requisitos legais impróprios em editais de concurso público
Eduardo André Carvalho Schiefler[1]
Giovanna Maísa Gamba[2]
Gustavo Henrique Carvalho Schiefler[3]
A investidura em cargo ou emprego público representa atualmente o objetivo profissional de uma considerável parcela da população brasileira. A procura por estabilidade financeira de longo prazo, em carreiras cujos salários frequentemente são mais altos do que aqueles praticados no setor privado, faz com que uma significativa quantidade de brasileiros almejem a investidura em cargos públicos.
O fenômeno está envolto em inúmeras questões jurídicas. Especificamente para o que interessa ao presente artigo, os incisos I e II do artigo 37 da Constituição Federal[4] determinam que para a investidura em cargo ou emprego público, cujos requisitos de acesso devem estar previstos em lei, é necessária a prévia realização de “concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego”.
A norma constitucional, por um lado, autoriza o estabelecimento de condições para o provimento em cargos e, por outro, indica que essas condições e as próprias provas dos concursos públicos devem ser compatíveis com a natureza e a complexidade das funções que serão desempenhadas pelo agente público.
Dessa sorte, por exemplo, no caso de um concurso público para a seleção de candidatos para o exercício da função de médico da rede do Sistema Único de Saúde (SUS), a administração pública deve exigir a diplomação em Medicina e a inscrição no Conselho Regional de Medicina (CRM). Do mesmo modo, para o ingresso ao cargo de Procurador do Município, deve-se exigir, minimamente, a titulação em Direito e a inscrição na Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). Igualmente, as provas aplicáveis devem guardar correlação com as funções a serem desempenhadas em cada caso: para a contratação de médicos e procuradores municipais, deve-se exigir conhecimentos referentes à medicina e ao direito, respectivamente.
Ainda a título ilustrativo, nada impede que, a depender das funções que serão desempenhadas pelo candidato empossado, uma titulação superior seja exigida, como, por exemplo, um eventual título de mestrado ou de doutorado, bem como prática forense por um determinado período de tempo mínimo. Percebe-se que, no caso de contratação de professores para a carreira de magistério em universidade pública, é razoável e naturalmente necessário exigir tal titulação para a seleção daqueles que exercerão atividades de ensino em cursos de pós-graduação, uma vez que, por exemplo, para a formação de novos mestres e doutores, é imperioso que os próprios professores possuam tal titulação.
Nas mais diversas situações, a exigência de requisitos mínimos de titulação se sucede em atenção a critérios de necessidade, adequação e compatibilidade com as funções do cargo a ser ocupado pelo candidato. Justificam-se os requisitos, portanto, em razão de sua eficiência em selecionar candidatos com uma formação minimamente compatível com a natureza e a complexidade do cargo que eventualmente ocuparão.
Contudo, não é raro encontrar situações em que o edital do concurso público, com amparo na própria legislação que criou o cargo ou emprego, restringe, de forma desarrazoada, o acesso ao cargo pretendido, seja por meio da exigência de uma qualificação mínima superior à necessária ou porque ignora alguma forma de comprovação da qualificação que naturalmente seria considerada suficiente para o exercício das funções. Nesses casos, as exigências impróprias estabelecidas pela administração pública não possuem uma relação direta e adequada com a natureza ou com a complexidade das atividades que serão confiadas aos futuros agentes públicos. Portanto, são restrições inconstitucionais, que violam os incisos I e II do artigo 37 da Constituição Federal, além do princípio da eficiência, que se encontra no caput do dispositivo.
Diante de circunstâncias como essa, caso não haja o exercício de autotutela pela própria administração pública, o Poder Judiciário, após provocação do candidato interessado, deverá realizar o controle difuso de constitucionalidade, a fim de preservar o direito subjetivo do candidato e de controlar os excessos cometidos na legislação, em contrariedade à Constituição Federal. Veja-se adiante.
II. Controle de constitucionalidade sobre os requisitos legais para a investidura em cargos ou empregos públicos
II.1. Inciso I e II do artigo 37 da Constituição Federal
Os requisitos mínimos necessários para a investidura de um particular num determinado cargo ou emprego público devem ser previamente definidos em lei. Essa é uma regra constitucional que deriva diretamente do inciso I do artigo 37 da Constituição Federal: “os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei” [Grifou-se].
Significa, portanto, que todos os requisitos para o preenchimento de cargos ou empregos públicos devem encontrar amparo em lei. Ou seja, caso um edital de concurso público exija um requisito que não possui previsão em lei, essa exigência deve ser anulada pela própria administração pública ou pelo Poder Judiciário. A jurisprudência brasileira confirma esse entendimento, conforme ilustra o seguinte precedente do Supremo Tribunal Federal (STF):
AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. POLICIAL MILITAR. ALTURA MÍNIMA. PREVISÃO LEGAL. INEXISTÊNCIA. 1. Somente lei formal pode impor condições para o preenchimento de cargos, empregos ou funções públicas. Precedentes. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.[5] [Grifou-se]
Nessas hipóteses, portanto, é possível e plenamente viável que os candidatos realizem a impugnação administrativa ou judicial do edital, a fim de que as exigências e condições impostas permaneçam restritas àquelas definidas na legislação.
Acontece que há casos em que, num primeiro momento, a restrição imposta pelo edital aparenta ser legítima, em razão de que existe lei específica prevendo tal hipótese, em consonância ao disposto no inciso I do artigo 37 da Constituição Federal. Contudo, ainda que aparentemente constitucional por estar amparada por lei, não é raro que o requisito exigido configure uma condição inadequada para a posse no cargo ou emprego público, porque incompatível com a natureza ou com a complexidade das atividades a serem desempenhadas, violando frontalmente o inciso II do mesmo artigo supracitado - que determina uma rígida vinculação entre aquilo que é exigido no concurso público e a natureza e a complexidade do cargo ou emprego público.
A título de ilustração, suponha-se que um determinado município estabeleça, por intermédio de lei municipal, que para o provimento dos cargos de Médico e Procurador somente serão aceitas as titulações de Direito e Medicina obtidas perante a prestigiada Universidade de Harvard. Ou, em situação diversa, que um estado da federação estabeleça, agora por meio de lei estadual, que para a posse no cargo de técnico bancário somente seriam aceitos os candidatos com bacharelado em Biologia.
Esses exemplos, formados a partir de situações absurdas e extraordinárias, são importantes para que se possa perceber, com grande facilidade, que é absolutamente possível existir uma situação em que a própria legislação estabelece requisitos desconexos com as funções que serão desempenhadas pelos futuros agentes públicos. Nesses casos, portanto, a exigência deve ser considerada inconstitucional, já que não comporta a finalidade prevista nos incisos e II do artigo 37 da Constituição Federal, obrigatoriamente norteados pelos princípios constitucionais aplicáveis à administração pública.
Em outras palavras, se a administração pública, em consonância com a letra da lei que criou o cargo, estabelece no edital do certame que o candidato deve apresentar, obrigatoriamente, o título de bacharel em determinado curso, sendo certo que as funções desempenhadas por esse cargo poderiam ser adequadamente executadas por candidatos com titulação diversa, a própria administração pública, exercendo o instituto da autotutela, com base na Constituição Federal, deve reconhecer a impropriedade e declarar a nulidade do requisito previsto no edital.
Caso a administração pública opte por manter tal exigência, o Poder Judiciário, sendo provocado pelo particular interessado, possui o dever de se pronunciar e declarar a incompatibilidade da exigência restritiva para o cargo, reconhecendo a sua inconstitucionalidade. Isso porque, ainda que a administração pública defina os indigitados requisitos editalícios com base em lei específica, há que se reconhecer que o edital do concurso público permanecerá violando o inciso II do artigo 37 da Constituição Federal (que também é norma jurídica e vincula a administração pública, com ainda mais vigor do que a legislação infraconstitucional), assim como, eventual e provavelmente, os princípios da eficiência, da competitividade, da razoabilidade, da impessoalidade e da isonomia.
Contudo, como os candidatos, em regra, não possuem capacidade postulatória para a propositura de uma ação direta de inconstitucionalidade, será necessário pleitear a declaração incidental de inconstitucionalidade, exigindo do magistrado o exercício do controle difuso de constitucionalidade.
II.2. Desnecessidade de impugnação prévia do edital do concurso
O candidato que perceber algum requisito indevido no edital do concurso público não tem o dever de impugná-lo administrativamente antes da realização da prova. Isso porque o candidato, à época do concurso, não tem qualquer direito ou expectativa de direito em relação à sua nomeação.Esta é a jurisprudência aplicável aos concursos públicos e, em verdade, a todas as matérias de direito administrativo que envolvem o lançamento de um edital, conforme:
[...] 1. A falta de impugnação do edital, no âmbito administrativo, não obsta a que o candidato que se sentir prejudicado busque a via judicial para a reparação do direito que entende violado, não se contando o prazo decadencial para impetrar mandado de segurança da publicação do edital, mas da divulgação do resultado que o eliminou do certame. [...][6] [Grifou-se]
[...] ALEGAÇÃO DE DECADÊNCIA DO DIREITO PELA NÃO-IMPUGNAÇÃO DO EDITAL NA VIA ADMINISTRATIVA. DESCABIMENTO. [...] I. O fato de não ter havido impugnação administrativa ao edital de lançamento da contribuição de melhoria em nada afeta o direito de o contribuinte questionar, na via judicial, a exação, tendo presente o primado da inafastabilidade da jurisdição, ditado pelo art. 5º, inc. XXXV, da Constituição da República. [...][7] [Grifou-se]
Em casos como os citados, portanto, o Poder Judiciário, sendo provocado pelo particular que se sentir lesado pela restrição indevida, deve atuar para coibir a ação administrativa danosa, cabendo o referido controle difuso de constitucionalidade, a fim de declarar a inaplicabilidade, no caso concreto, do ato administrativo inconstitucional. Nos ensinamentos de Nelson Nery Junior e de Rosa Maria de Andrade Nery:
Ademais, a defesa do controle difuso de constitucionalidade, enquanto garantia fundamental do cidadão, justifica-se, principalmente, porque é a judicial review que permite a observância das particularidades de cada caso concreto, ou seja, sem o controle difuso de constitucionalidade o acesso à justiça (CF 5.° XXXV) não seria concretizado em sua plenitude.[8] [Grifou-se]
A propósito do tema, note-se a existência de entendimento no sentido de que, se há legislação para o provimento de determinado cargo com exigência incompatível com a função exercida, ela deve ser declarada inconstitucional:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO ORDINÁRIA. CONCURSO PÚBLICO PARA PROVIMENTO DO CARGO DE PERITO MÉDICO LEGISTA. EDITAL N. 12/2014. PERÍCIA OFICIAL DO ESTADO DE ALAGOAS. CANDIDATOS CONSIDERADOS INAPTOS EM TESTE FÍSICO. EXISTÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL E EDITALÍCIA. COTEJO ANALÍTICO ENTRE AS ATRIBUIÇÕES DO CARGO E A EXIGÊNCIA DE TESTE FÍSICO. VIOLAÇÃO AO ART. 37, II, DA CF/88 E AOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. RECURSO CONHECIDO PARA INSTAURAR INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE. I - Diante da natureza e da complexidade do cargo de perito médico legista, é desarrazoado obrigar o candidato que se submeta a teste de aptidão física de tamanha exigência, o qual é comparável com os testes físicos realizados pelos candidatos ao cargo de agente de polícia, tanto civil como militar. II - As peculiaridades do cargo indicam que o perito não atua no campo da força bruta, mas sim através de técnicas específicas. Precedentes STF. III - Controle de constitucionalidade incidental. Exigência da cláusula de reserva de plenário (art. 97 da CF/88 e art. 240 do RITJAL), sendo hipótese de cisão funcional da competência. IV - Recurso conhecido. Incidente de inconstitucionalidade instaurado.[9] [Grifou-se]
Como regra, exigências que extrapolam a complexidade ou a natureza do cargo afrontam uma plêiade de princípios constitucionais, que também devem ser observados nos processos administrativos. Nesse contexto, cumpre lembrar que “[o]s princípios são considerados normas jurídicas, ao lado das regras, e podem ser invocados para controlar a juridicidade da atuação do Estado”.[10] Frise-se igualmente que o inciso I do artigo 2o da Lei Federal 9.784/1999,[11] que disciplina normas gerais do processo administrativo no âmbito da administração pública federal, estabelece que, além das leis positivadas, deve ser observado também o ordenamento jurídico como um todo, incluindo-se aí os princípios constitucionais que regem a administração pública e a própria prática administrativa observada em outros editais com o mesmo objeto.
A violação principiológica pode ser facilmente identificada a partir de algumas reflexões sobre as consequências de uma restrição editalícia imprópria. Como se sabe, a partir da Emenda Constitucional n° 19/1998,[12] a necessidade de conformação da administração pública ao princípio da eficiência tornou-se expressa no texto constitucional. Isso significa, em suma, que o “administrador público, pela justa qualidade de administrador e curador de interesses de terceiros, deve engendrar os meios mais adequados em sua procura pela efetivação (concretização, materialização, realização) do interesse público”.[13] Todas as ações que busquem a realização das atividades da administração pública devem ser direcionadas para a escolha menos restritiva, custosa e que resulte maior benefício à população.
Na hipótese de a administração estabelecer algum requisito desconexo com as funções que serão exercidas em determinado cargo, essa conduta afastará do concurso público aqueles candidatos que poderiam satisfazer seguramente as necessidades da administração pública, mas que não cumprem o requisito mínimo, correndo-se o risco de contratar um candidato menos qualificado e de causar prejuízo ao patrimônio público. Para melhor ilustrar, veja-se o caso de um candidato que participa do concurso público, demonstra um excelente desempenho e se classifica entre os primeiros colocados, mas, por não observar o requisito impróprio estabelecido pelo edital ou lei, é impedido de tomar posse. Nesse caso, a administração pública violará o princípio da eficiência se mantiver a decisão de eliminar o candidato, pois se privará de contratar o candidato mais bem qualificado às funções do cargo.
Levando-se em consideração que o concurso público é o meio pelo qual a administração pública avalia o candidato, presume-se que as melhores posições coincidam com os mais qualificados e, portanto, com a solução mais eficiente para a administração pública. Desclassificar os candidatos mais bem colocados no concurso público ou impedir potenciais candidatos plenamente capazes de concorrer à vaga, porque a titulação é de área diversa, mas compatível com o cargo, é o mesmo que beneficiar candidato menos qualificado para a função, em completo desacordo com a eficiência administrativa (caput do artigo 37) e com o disposto no inciso II do mesmo artigo 37.
Caso a restrição imprópria seja tamanha a ponto de afetar a competitividade do certame, por exemplo, mediante a constatação de que um determinado requisito impróprio afastou candidatos que, de outro modo, participariam do concurso público, a solução mais adequada será a anulação e o refazimento do certame.
II.3. Potencial violação da razoabilidade, competitividade, igualdade, impessoalidade e proporcionalidade
Há uma potencial afronta também aos princípios da razoabilidade, da competitividade, da igualdade, da impessoalidade e ao postulado da proporcionalidade.
A afronta à razoabilidade se dá quando o meio utilizado para o atingimento de determinado fim é inadequado. No caso dos concursos públicos, a finalidade é a contratação dos candidatos mais qualificados para atuar em determinado cargo ou emprego público, sendo que o meio potencialmente inadequado é a restrição adotada no edital do concurso público com base na legislação. Deste modo, para verificar se há afronta à razoabilidade, deve-se analisar se a restrição é compatível com a finalidade. Em síntese: caso a restrição (meio) não seja compatível com o provimento ao cargo de agente público mais qualificado (finalidade), ela fere a razoabilidade.
A restrição indevida ofende também a competitividade, princípio jurídico comumente utilizado em matéria de licitação, mas que, por sua natureza, deve ser aplicado também a concursos públicos. Ele significa, em síntese, que a administração não pode "adotar medidas ou criar regras que comprometam, restrinjam ou frustrem o caráter competitivo"[14] do certame. Deste modo, adotando-se restrição desnecessária, diminui-se a quantidade de candidatos concorrentes à vaga e, por consequência, a competitividade.
Fere-se a impessoalidade e a igualdade quando é adotada medida que trate de modo diverso e desigual aqueles que se encontram em mesma condição de desempenho do cargo público em questão. Tendo em vista que o tratamento diferenciado para sujeitos que têm plenas condições de exercer determinada função é o mesmo que privilegiar uma classe de bacharéis ou de sujeitos de determinada instituição de ensino, o estabelecimento de condições desarrazoadas vai de encontro à própria razão de ser do concurso público, pois impede o acesso, em pé de igualdade, a cargos ou empregos públicos.
Por fim, para verificar se determinada restrição a direito é proporcional, pode-se recorrer à clássica análise em três etapas: adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito.
Primeiramente, cumpre verificar se a restrição à determinada área do conhecimento é adequada para o objetivo estatal, qual seja selecionar o candidato que desempenhará a função da maneira mais satisfatória entre os concorrentes ao cargo. Caso se considere a restrição adequada, como no exemplo acima citado acerca da exigência do curso de Medicina para contratação de médico no Sistema Único de Saúde, passa-se à segunda etapa de análise: a necessidade, entendida nos seguintes termos:
Um ato estatal que limita um direito fundamental é somente necessário caso a realização do objetivo perseguido não possa ser promovida, com a mesma intensidade, por meio de outro ato que limite, em menor medida, o direito fundamental atingido.[15] [Grifou-se]
Em situações como as que se discute no presente trabalho, nas quais as restrições afetam o acesso a cargos públicos, é evidente que, se o cargo poderia ser preenchido por outra área de formação, que não exclusivamente aquela estabelecida pela lei e pela administração, há afronta à necessidade. Isso porque, se comprovado que o objetivo da administração - contratar o candidato mais qualificado para desempenhar determinada função - poderia ser atingido sem aquela restrição, ou com restrição menos gravosa, a necessidade da restrição é ferida e, portanto, há uma violação ao postulado da proporcionalidade.
Por fim, caso a restrição tenha sido identificada como adequada e necessária, passa-se à última análise, a da proporcionalidade em sentido estrito. Essa análise deve verificar se "os motivos que fundamentam a adoção da medida [...] [têm] peso suficiente para justificar a restrição ao direito fundamental atingido".[16] No caso, lembre-se, o direito constitucional refere-se ao direito de acesso aos cargos públicos nos termos dos incisos I e II do artigo 37 da Constituição Federal. Em síntese, é preciso avaliar se a justificativa para aplicar determinada restrição no caso concreto é suficiente para restringir o acesso a cargos públicos.
Se em algum desses critérios a resposta for negativa, ou seja, se for inadequado, desnecessário ou se a restrição ferir a proporcionalidade em sentido estrito, o Poder Judiciário deve decidir por sua inconstitucionalidade.
Em síntese, a natureza e a complexidade do cargo ou emprego público constituem elementos que condicionam tanto a prova aplicável como os requisitos de acesso estabelecidos no edital do concurso público. É evidente que, se fosse possível estabelecer em lei, com amparo no inciso I do artigo 37 da Constituição Federal, absolutamente qualquer requisito para acesso aos cargos e empregos públicos, independentemente de sua correlação com a natureza e com a complexidade do cargo ou emprego público, haveria uma violação finalística da norma que admite o estabelecimento desses requisitos, em razão da afronta aos princípios constitucionais que vinculam a administração pública, especialmente a eficiência, a isonomia e a impessoalidade.
Em síntese, portanto, não basta que os requisitos mínimos de titulação, bem como a prova do concurso público em si, possuam fundamento legal (exigência do inciso I do artigo 37 da Constituição Federal). Deve-se analisar, sobretudo, se esse fundamento legal é compatível com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego público (exigência do inciso II do artigo 37).
Para verificar a sua constitucionalidade, portanto, é preciso analisar se os requisitos do edital são adequados à natureza e à complexidade do cargo ou emprego, verificando se a restrição é necessária para o exercício da atividade que será delegada ao futuro agente público. Caso não estejam, o candidato deverá buscar a anulação do edital ou de eventual decisão que o prejudique.
A ação judicial proposta pelo candidato deve conter um pedido incidental de declaração de inconstitucionalidade. Trata-se de ação judicial que exige o controle difuso de constitucionalidade, cujo exercício pelo juízo permitirá que o Poder Judiciário materialize a prevalência da Constituição Federal no caso concreto, afastando o requisito legal impróprio no edital do concurso público.
[2] Graduanda do curso de Direito na Universidade Federal de Santa Catarina - UFSC.
[3] Advogado. Doutor em Direito do Estado na Universidade de São Paulo - USP. Mestre e bacharel em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina - UFSC.
[4] Art. 37. [...] I- os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei; II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;
[5] STF, AI 627586 AgR, Relator Ministro Eros Grau, Segunda Turma, julgado em 27/11/2007.
[6] TRF-1, AMS: 46811 DF 2004.34.00.046811-5, Relator Desembargador Federal Daniel Paes Ribeiro. Julgado em 17/03/2006, Sexta Turma.
[7] TJSC, Apelação Cível n. 2012.065665-3, de Xaxim. Relator Desembargador João Henrique Blasi, julgado em 02/10/2012.
[8] NERY JUNIOR, Nelson. ANDRADE NERY, Rosa Maria de. Constituição Federal comentada e Legislação Constitucional, 5 ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014.
[9] TJ-AL - AI: 08018330420148020000 AL 0801833-04.2014.8.02.0000, Relator: Des. Domingos de Araújo Lima Neto, Data de Julgamento: 29/04/2015, 3ª Câmara Cível, Data de Publicação: 07/05/2015
[10] OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo. 5ª.Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2017, p. 33.
[11] Art. 2º. [...] Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: I - atuação conforme a lei e o Direito;
[12] Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...]
[13] SCHIEFLER, Gustavo Henrique Carvalho. Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI): solicitação e apresentação de estudos e projetos para a estruturação de concessões comuns e parcerias público-privadas. Dissertação (mestrado) - Universidade Federal de Santa Catarina, Centro de Ciências Jurídicas. Programa de Pós-Graduação em Direito, 2013, p. 317
[14] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26a edição revista, ampliada e atualizada. Atlas, 2013. p. 247
[15]SILVA, Virgílio Afonso da. O proporcional e o razoável. Revista dos Tribunais, v. 91, n. 798, p. 23-50, abr. 2002.
SCHIEFLER, Eduardo André Carvalho; GAMBA, Giovanna Maisa; SCHIEFLER, Gustavo Henrique Carvalho. Controle de constitucionalidade difuso sobre requisitos legais impróprios em editais de concurso público. Portal Jurídico Investidura, Florianópolis/SC, 26 Mai. 2017. Disponível em: investidura.com.br/biblioteca-juridica/artigos/direito-administrativo/335732-controle-de-constitucionalidade-difuso-sobre-requisitos-legais-improprios-em-editais-de-concurso-publico. Acesso em: 11 Dez. 2017
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