Source: http://www.conteudojuridico.com.br/artigo,o-instituto-da-permissao-de-uso-e-a-prescindibilidade-de-licitacao-aplicabilidade-nos-entes-da-administracao-,50286.html
Timestamp: 2019-05-26 19:57:09+00:00
Document Index: 149552974

Matched Legal Cases: ['artigo 103', 'artigo 1', 'artigo 2', 'artigo 5', 'in casu', 'artigo 1', 'artigo 2', 'artigo 175', 'artigo 2', 'artigo 24']

O instituto da permissão de uso e a prescindibilidade de licitação - aplicabilidade nos entes da Administração Pública indireta - Artigos - Conteúdo Jurídico
FILIPE VALADARES MESQUITA: Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Ouro Preto. Especialista em Direito Administrativo. Assistente em Administração no setor de Licitações da Universidade Federal de Ouro Preto. Advogado.
O instituto da permissão de uso e a prescindibilidade de licitação - aplicabilidade nos entes da Administração Pública indireta
» Filipe Valadares Mesquita
Resumo: Trata-se de análise da prescindibilidade de licitação por parte do Poder Público no caso de trespasse a terceiros do uso privativo de bens públicos através do instituto da Permissão de Uso, uma vez demonstrado seu caráter não contratual (discricionário e precário).
Palavras-Chave: Direito Administrativo, Licitação, Permissão de Uso, Administração Indireta
Abstract: It is about the analysis of the possibility to exempt the Government of bidding in case of trespass to third parties the private use of public assets throughout the Institute of Use Permit, once demonstrated its non-contractual nature (discretionary and poor).
Keywords: Administrative Law, Bidding, Use Permit, Indirect Administration
Sumário: Introdução. 1. Da permissão de uso 2. Da permissão de uso e sua utilização no âmbito das instituições de ensino superior 3. Da necessidade de procedimento licitatório prévio. Conclusão.
Ressalte-se que a transferência de uso dos bens públicos a terceiros sofre limitações, admitida em casos onde reste presente o interesse público na utilização privativa do mesmo.
“Permissão é o ato administrativo negocial, discricionário e precário, pelo qual o Poder Público faculta ao particular a execução de serviços de interesse coletivo, ou o uso especial de bens públicos, a título gratuito ou remunerado, nas condições estabelecidas pela Administração.” [3]
“Não se confundem discricionariedade e arbitrariedade. Ao agir arbitrariamente o agente estará agredindo a ordem jurídica, pois terá se comportado fora do que lhe permite a lei. Seu ato, em consequência, é ilícito e por isso mesmo corrigível judicialmente. Ao agir discricionariamente o agente estará, quando a lei lhe outorgar tal faculdade (que é simultaneamente um dever), cumprindo a determinação normativa de ajuizar sobre o melhor meio de dar satisfação ao interesse público por força da indeterminação legal quanto ao comportamento adequado à satisfação do interesse público no caso concreto”.[6] (grifo nosso)
O Código Civil, em seu artigo 103, como norma geral, assevera que “o uso comum[7] dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem”. Dessa forma, não há que se falar em arbitrariedade na cessão de uso a terceiros de bens públicos, visto que a lei a autoriza. Contudo, por força da indeterminação legal quanto a qual regime de cessão adotar, – i.e, concessão, permissão ou autorização – ficará a cargo da Administração decidir. A permissão de uso de bem público então seria um ato administrativo praticado dentro do poder discricionário da Administração em que, nos moldes do já exposto e diante da oportunidade e conveniência, é deferido para um particular, de forma exclusiva, o uso de um bem em prol do interesse público.
Corroborando com essa ideia de indeterminação legal, conforme já mencionado, temos uma legislação federal que é de certa forma omissa e muitas vezes confusa ao tratar do tema, o que faz com que fique a cargo da doutrina e dos operadores do Direito a interpretação da matéria. No âmbito federal, a regulação do regime jurídico dos bens públicos da União fica a cargo do Decreto-Lei nº 9760/46 e da Lei nº 9.636/98, regulamentada pelo Decreto-Lei 3.725/01. Ocorre que estas dizem respeito tão somente aos bens de titularidade da União, esta enquanto ente da Administração Pública Direta. No caso da Administração Indireta, o regime jurídico é diverso. A ressalva se faz válida um vez que, no âmbito federal, o Decreto-Lei nº 200/67 define de forma expressa que a administração federal será composta por entes da Administração Direta e Indireta, vejamos:
Ora, neste cenário, para além do disposto no Código Civil, a única legislação que parece também corroborar, em âmbito federal, com a possibilidade de trespasse a terceiros do uso de bens imóveis públicos de titularidade das Universidades e Instituições Ensino é a Lei nº 6.120/74.
Verdade que a lei dispõe sobre a alienação de bens imóveis das instituições, e em hipóteses bastante específicas, conforme dispõe seu artigo 1º, vejamos:
“Art 1º As instituições federais de ensino, constituídas sob a forma de autarquia de regime especial ou mantidas por fundações de direito público, poderão alienar, mediante contrato de compra e venda, os bens imóveis de sua propriedade ,que se tornarem desnecessários às suas finalidades, na forma desta Lei.”
Observe que aqui estamos tratando de bens dominiais, ou dominicais na classificação do código civil, ou seja, bens não afetados ao uso comum ou uso especial. O artigo 2º ainda prevê outras utilizações para tais bens, a saber, a permuta, a hipoteca e a locação. Contudo estas não parecem ser as únicas destinações possíveis para os bens imóveis de propriedade das instituições de ensino.
O artigo 5º estabelece que “em nenhuma hipótese será permitida a doação ou cessão gratuita, a qualquer título, de bens imóveis das instituições de que trata esta Lei”. Parece-nos que o referido artigo tem o condão de corroborar com a ideia já trazida no inicio do artigo, nas palavras do ilustre doutrinador Hely Lopes Meirelles, de que “todos os bens públicos, qualquer que seja a sua natureza, são passíveis de uso especial por particulares desde que a utilização consentida pela Administração não os leve à inutilização ou destruição”[8]. Ora, o artigo, ao vedar a cessão gratuita dos bens objeto da referida lei, qualifica a existência de tal instituto e revela sua possibilidade no âmbito dos bens públicos. Se assim não fosse, – in casu, se a cessão e a doação não fossem permitidas – não subsistiria razão para a existência do art. 5º da Lei nº 6120/74. Dessa forma a melhor exegese nos leva a crer que as hipóteses do artigo 1º e 2º da Lei nº 6120/74 dizem respeito aos bens dominiais, ou dominicais, sendo possível, portanto, a “cessão”[9] onerosa dos bens de natureza diversa, ou seja, dos bens de uso comum de uso especial.
Superadas as considerações feitas, a celeuma se instaura no que tange a indagação de saber se é necessária a instauração de prévio procedimento licitatório para fins de permissão de uso de bem público. Ao que parece, tendo em vista tratar-se de Ato Administrativo, discricionário e precário, a permissão de uso de bem público prescinde de prévio procedimento licitatório, salvo os casos em que legislação específica o exigir.
“Art. 2o As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei. (grifo nosso)”
“É verdade que a Lei n° 8.666/93, no artigo 2º, inclui a permissão entre os ajustes que, quando contratados com terceiros, serão necessariamente precedidos de licitação. Tem-se, no entanto, que entender a norma em seus devidos termos. Em primeiro lugar, deve-se atentar para o fato de que a constituição Federal, no artigo 175, parágrafo único, I, refere-se à permissão de serviço público como contrato; talvez por isso se justifique a norma do artigo 2º da Lei n° 8.666/93. Em segundo lugar, deve-se considerar também que este dispositivo, ao mencionar os vários tipos de ajustes em que a licitação é obrigatória, acrescenta a expressão quando contratados com terceiros, o que faz supor a existência de um contrato.”[10]
“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. PERMISSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO. EXPLORAÇÃO DE SERVIÇOS DE CANTINA/RESTAURANTE DA UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS - UFMG. INCONSISTÊNCIA JURÍDICA DA ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO DO ATO SENTENCIAL. ATO ADMINISTRATIVO DE ÍNDOLE NEGOCIAL. LEGITIMIDADE DA OUTORGA DA EXECUÇÃO DO ATO PARA EMPREENDIMENTO PRIVADO EM REGIME DE URGÊNCIA E SEM PRÉVIA LICITAÇÃO. APELAÇÃO E REMESSA OFICIAL DESPROVIDAS. 1. A preliminar de nulidade da sentença recorrida por suposta ausência de fundamentação não merece ser acolhida, tendo em vista que a sentença de fls. 905/911 encontra-se devidamente motivada, com a declinação dos fundamentos de fato e de direito legalmente exigidos. 2. A permissão de uso de bem público, ainda que remunerada e condicionada, segundo doutrina uníssona dos administrativistas, configura ato administrativo discricionário e precário, circunstância que, em linha de princípio, afasta a exigibilidade de licitação, instituto aplicável precipuamente aos contratos da Administração, ainda mais quando a outorga de execução do mencionado ato administrativo negocial é realizada em regime emergencial. 3. Irrepreensível, nessa ordem de considerações, a manifestação da douta Procuradoria Regional da República no sentido de que "O termo de autorização de uso do bem público, ora guerreado pelo apelante, firmado entre a UFMG e a Sociedade Comercial Mestre Amorim LTDA, operou-se em conformidade com os ditames legais, portanto, sem violar o art. 26 da Lei 8.666/93 ou qualquer outro dispositivo legal. Isto porque a autorização de uso do bem público por particular decorre de ato unilateral da Administração Pública e se opera em caráter discricionário, precário (revogável a qualquer tempo), transitório, bem como dispensa licitação e autorização legislativa." 4. Apelação e remessa oficial desprovidas.
(TRF-1 - AC: 200338000583060 MG 2003.38.00.058306-0, Relator: JUIZ FEDERAL MARCIO BARBOSA MAIA, Data de Julgamento: 14/05/2013, 4ª TURMA SUPLEMENTAR, Data de Publicação: e-DJF1 p.369 de 22/05/2013)”
“APELAÇÃO CÍVEL - Ação Civil Pública - Concessão de permissão de uso de bem público sem prévia licitação Desnecessidade de formalização de procedimento licitatório na espécie, dada a precariedade do ato - improbidade administrativa não configurada. Sentença de improcedência mantida. Recurso do Ministério Público a que se nega provimento.(grifo nosso)
(TJ-SP - APL: 994050677525 SP , Relator: Oswaldo Luiz Palu, Data de Julgamento: 24/03/2010, 9ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 07/04/2010)”
Para além, quanto à lei de licitações, vejo ser também inapropriada e inadequada ao caso pelo fato de esta ter sido concebida visando à aquisição de bens ou a contratação de obra ou serviço, ou ainda para alienar bens públicos, mas não tecnicamente para viabilizar outros contratos ou atos de outorga. Prova disso é dificuldade de, com base nela, elaborar um edital de licitação para permissão, seja de uso ou inclusive de serviço, que seja minimamente técnico.
I- A cessão de uso de bens públicos imóveis das Autarquias (caso das Instituições de Ensino Superior) é possível, seja sob regime de concessão ou permissão de uso, com base no Art. 103 do Código Civil c/c a Lei nº 6.120/74.
II- Por disposição da Lei supracitada, a cessão, seja sob que regime for, deve ser sempre onerosa, devendo o processo ser instruído com prévia pesquisa de preços sobre o real valor “locatício” do imóvel, devendo-se, na medida do possível, incluir custos de energia, água e demais expensas à pessoa cessionária, inseridos no valor da mensalidade.
III- Tendo em vista tratar-se de Ato Administrativo precário, a permissão de uso de bem público prescinde de prévio procedimento licitatório, salvo os casos em que legislação específica o exigir.
IV- A formalização da permissão deve se dar por meio de “Termo de Permissão de uso”, assinado pela autoridade administrativa máxima da entidade (Reitoria) ou autoridade delegada, acompanhado de um documento de justificativa em que se ateste o interesse público envolvido na cessão de uso do bem imóvel.
[1] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro – São Paulo: Editora Malheiros. 14ª ed. p. 308
[2] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo – Editora Atlas. 18ª edição. p. 221
[3] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro – Editora Malheiros. 35ª edição p. 191
[4] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo – Rio de Janeiro: Editora Forense. 12ª ed. 2001. p. 264
[5] JUSTEN FILHO, Marçal. Teoria Geral das Concessões de Serviço Público – São Paulo, Editora Dialética, 2003. p. 105
[9] Cessão aqui entendida lato sensu, como gênero, podendo se dar na forma do regime de concessão, permissão ou autorização de uso.
[10] DI PIETRO. Op. Cit, p. 605
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: MESQUITA, Filipe Valadares. O instituto da permissão de uso e a prescindibilidade de licitação - aplicabilidade nos entes da Administração Pública indireta. Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 18 out. 2014. Disponivel em: <http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.50286&seo=1>. Acesso em: 26 maio 2019.
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