Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/opatreni-obecne-povahy-procesni-legitimace-mestske-casti-uzemni-planovani-posuzovani-vlivu-koncepce-na-zivotni-prostredi-a-lidske-zdravi.p3048.html
Timestamp: 2019-09-20 07:59:35+00:00
Document Index: 9706704

Matched Legal Cases: ['§ 101', 'zákona č. 127', '§ 101', '§ 2', 'zákona č. 131', '§ 2', 'zákona č. 100', 'soud ', '§ 76', '§ 101', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 2', 'soud ', '§ 2', '§ 3', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 36', '§ 10', 'zákona č. 100', 'zákona č. 93', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 5', '§ 2', '§ 3', 'soud ', 'soud ', '§ 2', '§ 3', 'soud ', '§ 101', 'soud ', 'soud ', '§ 101', '§ 2', '§ 101', '§ 101', 'soud ', '§ 101', 'soud ', '§ 101', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'Soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 36', 'zákona č. 350', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 5']

Opatření obecné povahy: procesní legitimace městské části; ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Opatření obecné povahy: procesní legitimace městské části; Územní plánování: posuzování vlivů koncepce na životní prostředí a lidské zdraví
Opatření obecné povahy: procesní legitimace městské části Územní plánování: posuzování vlivů koncepce na životní prostředí a lidské zdraví
k § 101a odst. 1 soudního řádu správního ve znění zákona č. 127/2005 Sb.
k bodu 5 přílohy zákona č. >183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)xxx)
k příloze I písm. f) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (v textu jen „směrnice SEA“)
I. Městská část hlavního města Prahy je způsobilá podat návrh na zrušení zásad územního rozvoje Středočeského kraje (§ 101a odst. 1 s. ř. s.).
II. Vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí (jako posouzení vlivů koncepce na životní prostředí, tzv. SEA –
) musí zahrnovat rovněž posouzení kumulativních a synergických vlivů jednotlivých záměrů se záměry, které se nacházejí na území jiného kraje, jakož i se záměry, které nejsou zásadami územního rozvoje nově navrhovány, nýbrž se v daném území již nacházejí – byly realizovány v minulosti (bod 5 přílohy stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném do 31. 12. 2012).
III. Součástí vyhodnocení SEA musí být rovněž posouzení vlivů na lidské zdraví, jak je požadováno v příloze I písm. f) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí, a to i v případě opatření obecné povahy vydaného před 1. 1. 2013. Je dostačující, pokud bylo posouzení vlivů na lidské zdraví provedeno nikoli samostatně, nýbrž v rámci vyhodnocení jiných složek životního prostředí, např. vlivů na obyvatelstvo, půdu, vodu, ovzduší či vlivů na krajinu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2014, čj. 4 Aos 1/2013-125)
č. 1910/2009 Sb. NSS, č. 2698/2012 Sb. NSS, č. 2848/2013 Sb. NSS a č. 2887/2013 Sb. NSS.
a) Městská část Praha-Křeslice, b) Ing. Pavel Š., c) Zdeněk Š., d) Jitka K., e) Aleš S., f) Ing. Zdeněk L. a g) Karel Ř. proti Středočeskému kraji o návrh na zrušení opatření obecné povahy, o kasačních stížnostech navrhovatelky a) a odpůrce.
Zastupitelstvo Středočeského kraje usnesením ze dne 19. 12. 2011 schválilo opatření obecné povahy – zásady územního rozvoje Středočeského kraje. Dne 30. 11. 2012 podali navrhovatelé u Krajského soudu v Praze návrh na zrušení tohoto opatření obecné povahy v části textového i grafického vymezení veřejně prospěšné stavby D054 – Koridor propojení Vestec (II/603) – Újezd (D1), tzv. Vestecká spojka.
Navrhovatelé předně věnovali pozornost své aktivní procesní legitimaci, přičemž argumentovali, že navrhovatelka a) jako městská část hlavního města Prahy je v intencích § 2 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění účinném ke dni vydání opatření obecné povahy povolána k péči o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů. Realizací stavby by došlo ke zhoršení životního prostředí, snížení hodnoty nemovitostí a zhoršení podmínek dopravní obslužnosti; důsledkem by bylo masivní navýšení dopravy v ulici Formanská a navazujících komunikacích vedoucích do městské části – navrhovatelky a). Byly by rovněž posíleny tendence výstavby silničního okruhu přes městkou část navrhovatelky a), a to jako pokračování Vestecké spojky po přetnutí dálnice D1 [tzv. Jihovýchodní krátká varianta (JVK), od níž bylo na nátlak občanů upuštěno]. Navrhovatelé b) až g) jsou (spolu-) vlastníky nemovitostí v bezprostřední blízkosti koridoru Vestecké spojky, přičemž její realizací by byli dotčeni na svém vlastnickém právu, a to zejména zhoršením životního prostředí v dané lokalitě a poklesem ceny svých nemovitostí.
Co do vlastních důvodů návrhu navrhovatelé mimo jiné namítali porušení § 2 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, přílohy I písm. f) směrnice SEA, a bodu 5 přílohy stavebního zákona z roku 2006, neboť nebyly řádně posouzeny synergické a kumulativní vlivy záměru Vestecké spojky na životní prostředí, přičemž z hlediska hlukové a imisní zátěže a celkové dopravní situace vytvářejí záměry umístěné v daném území neúnosnou kombinaci. Vyhodnocení vlivů záměru na životní prostředí je podle navrhovatelů provedeno nesprávně, mj. i proto, že se týká koridoru jako celku a nerespektuje skutečnost, že vlivy jeho jednotlivých částí jsou rozdílné. Rovněž nebyly řádně vyhodnoceny vlivy záměru na lidské (veřejné) zdraví.
Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 26. 2. 2013, čj. 50 A 24/2012-64, výrokem I. odmítl návrh navrhovatelky a) a výrokem II. zrušil napadenou část opatření obecné povahy. Z námitek uplatněných v návrhu shledal důvodnými námitku nedostatečného posouzení kumulativních a synergických vlivů a námitku nevyhodnocení vlivů na lidské (veřejné) zdraví; ve vztahu k těmto námitkám byl naplněn důvod pro zrušení napadené části opatření obecné povahy i bez nařízení jednání podle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.; ostatní námitky vyhodnotil jako nedůvodné.
V odůvodnění rozsudku vyšel z § 101a s. ř. s. a dospěl k závěru, že navrhovatelce a) nesvědčí aktivní procesní legitimace k podání návrhu, neboť není obcí, nýbrž pouze částí obce, a ze své podstaty tak nemůže brojit proti opatření obecné povahy vydanému krajem, nýbrž případně toliko proti opatření obecné povahy vydanému hlavním městem Prahou. Ohledně aktivní procesní legitimace ostatních navrhovatelů poukázal na závěry usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, a konstatoval, že tito navrhovatelé jsou vlastníky (sousedících) nemovitostí, které se sice nacházejí mimo území regulované napadeným opatřením obecné povahy, mohou nicméně být dotčeni účinky předmětného záměru, které hranice regulovaného území přesahují. V této souvislosti konstatoval, že nemovitosti navrhovatelů b) až f) se fyzicky nacházejí ve vzdálenosti pouze několika stovek metrů od území Vestecké spojky, a v případě její realizace je tak pravděpodobné zatížení jejich nemovitostí hlukem a exhalacemi; za nerozhodné přitom označil kritérium, zda jednotliví navrhovatelé bydlí na území hlavního města Prahy či na území Středočeského kraje.
Krajský soud shledal důvodnou námitku nedostatečného posouzení kumulativních a synergických vlivů. Poukázal na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, čj. 1 Ao 7/2011-526, 2698/2012 Sb. NSS, k nimž dodal, že vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území včetně vlivů kumulativních a synergických nemůže přehlížet záměry a chráněné zájmy nacházející se mimo území regulované zásadami územního rozvoje, jakož ani záměry realizované v minulosti; vlivy záměrů nekončí na administrativní hranici kraje. Pokud přitom kumulativní a synergické vlivy nejsou popsány (znázorněny), je v případě pochybností třeba výslovně deklarovat, že tyto nebyly zjištěny, popř. že jsou nevýznamné, a to zejména pokud byly v tomto směru uplatněny námitky či připomínky.
Krajský soud konstatoval, že z vyhodnocení SEA nejsou zřejmé závěry, týkající se vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů, ani způsob, jakým bylo těchto závěrů dosaženo. V podkladu pro vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů (příloha 3 k vyhodnocení SEA) se odpůrce v případě Vestecké spojky omezuje na konstatování, že záměr nebude vykazovat kumulativní a synergické vlivy na žádnou ze sledovaných složek životního prostředí (tj. obyvatelstvo a památky, povrchové a podzemní vody, přírodu a krajinu, geologické a hydrogeologické poměry a zdroje nerostných surovin, zemědělský půdní fond a lesní pozemky). Takový závěr budí podle krajského soudu na první pohled vážné pochybnosti, přičemž navíc z metodiky vyhodnocení nejsou patrné úvahy, na jejichž základě odpůrce k tomuto závěru dospěl. Je zjevné, že na Vestecké spojce dojde v budoucnu ke kumulaci dopravní zátěže, neboť její funkcí je propojení dálnice D1, Silničního okruhu kolem Prahy (SOKP), jakož i okolních obcí a města Prahy s plánovanou dálnicí D3. Pravděpodobná je podle krajského soudu i kumulace plynoucí z vymezení rozvojové oblasti Praha (záměr OB1), v níž bude (nadále) docházet k intenzivní výstavbě objektů pro bydlení, jakož i administrativních a logistických komplexů. Nevyjasněná zůstala rovněž otázka možné kumulace vlivů Vestecké spojky a souběžně vedeného záměru vodovodního řadu z vodojemu Jesenice na jihovýchod Prahy (záměr V14) či křižmo vedeného záměru vedení vysokého napětí 110 kV Chodov–Uhříněves (záměr E15), jakož i kumulace vlivů Vestecké spojky a rozvojových oblastí či koridorů vymezovaných v zásadách územního rozvoje hlavního města Prahy. Účinky záměru Vestecké spojky na obyvatelstvo a životní prostředí se mohou projevit i na přilehlém území hlavního města Prahy, jakož i navýšením dopravní zátěže a nové výstavby.
Krajský soud dále shledal důvodnou námitku nevyhodnocení vlivů na lidské (veřejné) zdraví. Poukázal na přílohu I písm. f) směrnice SEA, která za součást vyhodnocení vlivů na životní prostředí výslovně pojímá i vyhodnocení vlivů na lidské zdraví, a konstatoval, že toto kritérium bylo při provedení směrnice do českého právního řádu, konkrétně do bodu 5 přílohy stavebního zákona z roku 2006 opomenuto. Vycházeje z obecného ustanovení § 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí a povinnosti eurokonformního výkladu právních předpisů českého práva, které provádí ustanovení práva unijního, krajský soud dovodil, že za součást posouzení vlivů na obyvatelstvo, jak je uloženo bodem 5 přílohy stavebního zákona z roku 2006, je třeba považovat i vyhodnocení vlivů na lidské zdraví. Vyhodnocení SEA ovšem posouzení vlivů koncepcí na lidské zdraví neobsahuje, a to ani samostatně, ani jako součást posouzení vlivů na obyvatelstvo, přičemž letmé zmínky v části 2.1 (s. 32–38) a v části 4.1 (s. 83) týkající se výše imisních limitů pro ochranu zdraví lidí, v části 2.8 (s. 72–75) vztahující se ke hlukovým limitům a jejich plnění, v části 5.10 (s. 157–158) týkající se vlivů na obyvatelstvo, či v souhrnné části 10. 2 (s. 187–192) nelze za takové (svébytné) posouzení považovat; odpůrce nevěnoval konkrétní pozornost dopadům koncepce na zlepšení či zhoršení zdravotního stavu populace (obyvatel), opomněl provést kvantitativní a kvalitativní analýzu závažnosti (hrozících) zdravotních problémů a vymezit, jaký vliv na ně může koncepce mít, a to včetně odpovídajících priorit pro územní plánování.
Proti rozsudku krajského soudu podala navrhovatelka a) (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž brojila proti závěru krajského soudu, že městské části nedisponují právy, do nichž mohou zásady územního rozvoje z povahy věci zasáhnout, a že návrhovou legitimaci by v případech tohoto druhu mohlo mít toliko hlavní město Praha jako celek. Poukázala na § 2 odst. 2, § 3 odst. 1 a 2 zákona o hlavním městě Praze a zdůraznila, že je nositelkou veřejnoprávního vztahu k území městské části Praha-Křeslice, je povinna pečovat o jeho rozvoj a o potřeby svých občanů. Ústavní právo územních samosprávných celků na samosprávu by podle ní mělo být přiznáno i územním společenstvím občanů na úrovni nižší než na úrovni obce; to lze dovozovat i z Evropské charty místní samosprávy (č. 181/1999 Sb.). K plnění svých úkolů musí být městská část vybavena adekvátními nástroji, a to mj. i v oblasti územního plánování, které zásadním způsobem ovlivňuje její území. Podle stěžovatelky je nesprávný názor krajského soudu, že městská část je oprávněna napadat zásady územního rozvoje pouze prostřednictvím hlavního města Prahy, neboť v řadě případů jsou potřeby, zájmy a názory na (vlastní) územní rozvoj odlišné od hlavního města Prahy jako celku, což je v případě stěžovatelky mj. i případ budování páteřní silniční sítě. Stěžovatelka je přesvědčena, že jí musí být umožněno domáhat se ochrany svých práv dotčených zásadami územního rozvoje, neboť v nich obsažené vymezení záměrů je závazné pro obsah územních plánů obcí. Na podporu svých tvrzení poukázala na závěry judikatury vyslovené v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, čj. 8 Ao 2/2010-644, č. 2106/2010 Sb. NSS, a ze dne 2. 4. 2008, čj. 7 As 57/2007-98, argumentovala zásadou
, podle níž je v případě dvojího možného výkladu veřejnoprávní normy třeba upřednostnit ten, který méně zasahuje do základních práv či svobod, v daném případě do garance efektivní soudní ochrany.
Co do okolností své aktivní procesní legitimace stěžovatelka v návaznosti na tvrzení prezentovaná v návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy vyložila, že proti záměru Vestecké spojky brojila již připomínkami k návrhu zásad územního rozvoje, které uplatnila dne 28. 4. 2011. Zdůraznila, že realizací této stavby by došlo ke zhoršení životního prostředí občanů městské části, a to zejména co do zátěže hlukem a imisemi v důsledku navýšení dopravní zátěže. Uskutečnění záměru by vedlo rovněž ke snížení hodnoty nemovitostí ve vlastnictví občanů městské části a ke zhoršení podmínek dopravní obslužnosti. Vestecká spojka by přinesla značné dopravní komplikace, zejména by došlo k navýšení objemu dopravy na přilehlé části dálnice D1 i na ulici Formanská a navazujících komunikacích vedoucích do městské části stěžovatelky. V případě Vestecké spojky se navíc jedná o součást dříve navrhované varianty dálničního okruhu označovaného jako Jihovýchodní krátká varianta (JVK), která měla po přetnutí dálnice D1 vést přes městskou část Praha-Křeslice.
Proti rozsudku krajského soudu podal kasační stížnost rovněž odpůrce (stěžovatel), jenž namítal, že krajský soud pochybil, pokud dospěl k závěru, že v napadeném opatření obecné povahy byly nedostatečně posouzeny kumulativní a synergické vlivy záměru Vestecké spojky. Poukázal na obsah příslušných části napadeného opatření obecné povahy, které byly této problematice věnovány, konkrétně hodnocení kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí (oddíl 5.11 textové části vyhodnocení SEA, s. 158–159) a podklad pro vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů (příloha 3 k textové části vyhodnocení SEA a výkres č. 6 grafické části vyhodnocení SEA). Zdůraznil, že vyhodnocení SEA obsahuje veškeré náležitosti podle přílohy stavebního zákona z roku 2006; synergické a kumulativní vlivy vymezil v mapovém podkladu a navazujícím textovém zhodnocení, spočívajícím v odborném odhadu jejich výskytu a negativního či pozitivního působení. Pořizovatel přitom kumulativní a synergické vlivy jednotlivých geograficky blízkých záměrů ve všech případech zvažoval, v mapovém podkladu je ovšem vyznačil toliko v případech, kde hrozily negativní vlivy tohoto druhu; vyznačovat pozitivní kumulativní a synergické vlivy na úrovni zásad územního rozvoje není podle stěžovatele směrodatné, neboť tyto nastupují teprve v závislosti na (případné) realizaci jednotlivých záměrů, které musí především plnit příslušné imisní, emisní a hlukové limity (závazné limity znečišťování životního prostředí).
Stěžovatel je přesvědčen, že postupoval v souladu se zákonem, pokud v případech, u nichž bylo dáno riziko negativních kumulativních a synergických vlivů ploch a koridorů, byla daná lokalita označená grafickou značkou ve výkresu č. 6 grafické části vyhodnocení SEA; takové vyhodnocení měl krajský soud vyhodnotit jako dostatečné. Krajský soud měl zohlednit, že v žádném ustanovení zákona není uveden konkrétní postup, podle něhož mělo být postupováno; lze vycházet toliko ze stručného odkazu v bodech 5 a 6 přílohy stavebního zákona z roku 2006. Zákon je podle stěžovatele nutno interpretovat tak, že vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů není požadováno u všech záměrů, nýbrž toliko u variant (tj. pouze u těch záměrů, kde bylo zpracováno více variant, což však nebyl případ Vestecké spojky). Stěžovatel navíc v době, kdy zásady územního rozvoje zpracovával, nemohl postupovat v souladu s požadavky, které byly teprve následně dovozeny judikaturou. Krajský soud podle stěžovatele nezohlednil rozdíl mezi vyhodnocováním vlivů koncepcí (SEA), mezi něž náleží i napadené opatření obecné povahy, a vyhodnocením vlivů na životní prostředí u jednotlivých záměrů stavby na životní prostředí (
, EIA); zásady územního rozvoje byly zpracovány v měřítku 1:125 000, nelze u nich tedy zabíhat do detailního posouzení hlukových či rozptylových podmínek. V zásadách je vymezen pouze daný koridor (v případě Vestecké spojky široký 180 m), přičemž o přesném umístění a možnostech realizace bude rozhodováno teprve následně, v rámci podrobnější dokumentace; ve vyhodnocení SEA proto nelze detailně identifikovat, specifikovat a kvantifikovat vlivy jednotlivých záměrů na jednotlivé stavby či pozemky.
Stěžovatel poukázal na důvodovou zprávu k novele stavebního zákona z roku 2006 zákonem č. 350/2012 Sb., konkrétně k novelizaci § 36 odst. 3 (s. 193 důvodové zprávy); do tohoto ustanovení byla novelou doplněna věta druhá: „
Zásady územního rozvoje ani vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem územnímu plánu, regulačnímu plánu nebo navazujícím rozhodnutím.
“ Mimoto odkázal na § 10i odst. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí a Metodiku posuzování vlivů koncepcí podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění zákona č. 93/2004 Sb., která byla publikována ve Věstníku Ministerstva životního prostředí ze srpna 2004 (ročník XIV, částka 8). Tato metodika odkazuje toliko na bod 6 přílohy č. 9 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, aniž by poskytovala bližší návod, jak hodnotit kumulativní a synergické vlivy. Jiné metodické materiály nebyly v České republice publikovány. Vyhodnocení SEA zpracovává projektant s autorizací ministerstva, tedy
pod dohledem Ministerstva životního prostředí, přičemž stěžovatel respektoval veškeré požadavky ministerstva, vznesené ve stanovisku k návrhu zadání zásad územního rozvoje ze dne 28. 11. 2007. V této souvislosti podotkl, že vyhodnocení SEA není právně závazné; jedná se toliko o odborný podklad, jehož závěry správní orgány při dalším rozhodování nejsou povinny respektovat. Toto posouzení rovněž nepodléhá samostatnému přezkumu ve správním řízení či v řízení před správními soudy. Krajský soud podle stěžovatele neoprávněně přikročil k obsahovému přezkumu odborného posouzení kumulativních a synergických vlivů.
Stěžovatel dále brojil proti té části odůvodnění napadeného rozsudku, v němž krajský soud dospěl k závěru, že pokud se část záměru nachází na území jiného kraje, je třeba provést posouzení vlivu záměru jako celku, tedy včetně těchto částí. Stěžovatel byl přesvědčen, že na něm nelze požadovat, aby veškeré záměry, které přesahují hranice řešeného území, byly v rámci vyhodnocení SEA posuzovány ve svém celku, tedy včetně částí nacházejících se (daleko) za hranicemi kraje. Krajský soud měl podle stěžovatele při svém věcném rozhodování vzít v úvahu aktuálně dokončené či prováděné posouzení vlivů záměrů na životní prostředí (posouzení EIA), které se nacházejí v blízkosti Vestecké spojky, konkrétně záměru „
Exit 4 D1 (mimoúrovňová křižovatka Vestecké spojky a dálnice D1) a dopravní připojení Západní komerční zóny Průhonice
“ a záměru „
Vestecká spojka v úseku Západní komerční zóna Průhonice po silnici II/603
“. V dosavadním průběhu posouzení EIA se neprokázaly žádné skutečnosti, pro něž by bylo třeba záměry zrušit. Pokud krajský soud poukazoval na možnou kumulaci vlivů záměru Vestecké spojky se záměry dálnice D3, rozvojové oblasti Praha (záměr OB1), vodovodního řadu (záměr V14) či vedení vysokého napětí (záměr E15), je stěžovatel přesvědčen, že v žádném z těchto případů nejsou kumulativní a synergické vlivy myslitelné, a proto se jimi pořizovatel v rámci vyhodnocení SEA nezabýval. Vymezení rozvojových oblastí v zásadách územního rozvoje přitom primárně slouží k upozornění, že v lokalitě je možno očekávat zvýšené požadavky na změny v území. Vzhledem k tomu, že zásady územního rozvoje neumísťují do území jednotlivé záměry, nýbrž toliko obecně vymezují plochy a koridory, ve vyhodnocení SEA podle stěžovatele postačuje provést hrubý odborný odhad potenciálního vzniku kumulativních či synergických vlivů na životní prostředí; nelze provádět konkrétní analýzu vlivů, která je předmětem územně plánovací dokumentace nižšího stupně.
Stěžovatel dále namítal nezákonnost závěru krajského soudu, že v napadeném opatření obecné povahy nebyly dostatečně vyhodnoceny vlivy záměru Vestecké spojky na lidské zdraví. Krajským soudem nebylo vymezeno, jakých konkrétních zdravotních problémů by se měla analýza vlivů koncepce na lidské zdraví týkat a jaké priority pro územní plánování by z takového posouzení měly být vyvozeny. Stěžovatel zdůraznil, že samostatné vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na lidské zdraví (
, HIA) v rámci vyhodnocení SEA nebylo zpracováváno, neboť právní předpisy v době pořizování napadeného opatření obecné povahy zahrnutí této náležitosti neukládaly; tato byla do přílohy stavebního zákona z roku 2006 doplněna teprve novelou, zákonem č. 350/2012 Sb. s účinností od 1. 1. 2013; vyhodnocení SEA zpracoval projektant s autorizací ministerstva, který provedl v souladu se zákonem mimo jiné vyhodnocení vlivů na obyvatelstvo; ministerstvo ani jiné dotčené orgány (zejména Krajská hygienická stanice Středočeského kraje) neměly k rozsahu vyhodnocení v tomto ohledu žádné výhrady. Stěžovatel považuje za nesprávnou a zavádějící interpretaci krajského soudu, který povinnost vyhodnocení HIA dovodil z (eurokonformního) výkladu směrnice SEA. Stěžovatel vycházel při přijímání zásad územního rozvoje z čl. 5 odst. 2 směrnice SEA a zvláštní úpravy stavebního zákona z roku 2006, podle níž ovšem nebylo nutno zpracovávat samostatné vyhodnocení HIA a postačovalo rámcové posouzení rizik v rámci posouzení vlivů na obyvatelstvo; v jeho rámci byly posouzeny i vlivy na lidské zdraví. Tyto se v případě územně plánovací dokumentace projevují toliko v podobě potenciálních vlivů na obyvatele dotčeného území a mají-li představovat konkrétní kvantifikovatelné vlivy, lze je reálně posuzovat teprve ve vztahu ke konkrétnímu záměru. Na úrovni koncepce, jakou jsou zásady územního rozvoje, lze hodnotit toliko obecné a zpravidla nekvantifikovatelné dopady různých způsobů uspořádání území na obyvatelstvo, resp. lidské zdraví.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatelky se stěžovatel ztotožnil s právním názorem krajského soudu, že stěžovatelce jako městské části nesvědčí aktivní procesní legitimace. Tato je primárně odvozována od vlastnických práv k nemovitostem, která mohou být opatřením obecné povahy dotčena, stěžovatelka však nemá ve vlastnictví žádné nemovitosti, neboť obecní majetek je ve vlastnictví hlavního města Prahy a městské části jej toliko spravují (je jim pouze svěřen). Aktivní procesní legitimaci nelze dovodit ani z § 2 odst. 2 či § 3 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze, neboť zásady územního rozvoje nezasahují do práva stěžovatelky pečovat o rozvoj svého území a o potřeby svých občanů. V této souvislosti stěžovatel podotkl, že rovněž o územním plánu je rozhodováno na úrovni hlavního města Prahy, nikoli na úrovni jednotlivých městských částí, a stejným způsobem by měl být artikulován rovněž postoj městských částí k zásadám územního rozvoje jiného kraje. V návaznosti na svá tvrzení v předcházejícím řízení stěžovatel zdůraznil, že záměr Vestecké spojky se nedotýká správního území městské části stěžovatelky, a dodal, že tento záměr je zakotven i v územním plánu hlavního města Prahy, a sice jako záměr 20/DK/34, Libuš – Vestecká spojka (SO – D1), a záměr 20/DK/48, Šeberov – Vestecká spojka (SO – D1).
Navrhovatelé ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele ve vztahu k námitce nedostatečného vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů uvedli, že se ztotožňují s posouzením krajského soudu. Zdůraznili, že je to především sám stěžovatel, kdo by si měl opatřit odpovídající (metodické) podklady; porušení zákona nelze ospravedlnit ani tím, že toto bylo judikaturou dovozeno teprve následně – po vydání napadeného opatření obecné povahy, jakož ani odkazem na vlastní uvážení a zkušenosti hodnotitelů či skutečnost, že tito jsou autorizováni ministerstvem, které nad nimi současně provádí dozor. Rovněž výkon pravomocí ministerstva jako dotčeného orgánu přitom podléhá soudnímu přezkumu. Navrhovatelé konstatovali, že krajský soud odpovídajícím způsobem zohlednil úroveň podrobnosti posuzování, jakož i rozdíly mezi (obecným) posouzením SEA a (detailním) posouzením EIA; v této souvislosti poukázali na zásadu předběžné opatrnosti při ochraně životního prostředí. Za
označili tvrzení stěžovatele, že záměr Vestecké spojky nemůže vykazovat žádné kumulativní a synergické vlivy na životní prostředí. Kumulace vlivů se záměry vodovodního řadu (záměr V14) či vedení vysokého napětí (záměr E15) je podle navrhovatelů možná, a to mj. pro zásah do krajinného rázu a ochrany zemědělského půdního fondu. Stěžovatel přitom v dokumentaci toliko vyznačil jednotlivé záměry, možnou kumulací či synergií vlivů se však nezabýval. Ve vztahu k povinnosti vyhodnocení vlivů záměru Vestecké spojky na lidské zdraví navrhovatelé poukázali na povinnost eurokonformního výkladu právních předpisů českého práva z důvodu nedostatečné transpozice směrnice SEA. Nutnost zahrnout do stavebního zákona z roku 2006 povinnost vyhodnotit i tento aspekt si dle navrhovatelů uvědomil i zákonodárce, neboť tak učinil novelou, zákonem č. 350/2012 Sb.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatelky i kasační stížnost stěžovatele zamítl.
VI. Posouzení kasační stížnosti stěžovatelky
(...) [32] Stěžovatelka namítala, že i městské části disponují právy, do nichž mohou zásady územního rozvoje z povahy věci zasáhnout, a že návrhovou legitimaci by v případech tohoto druhu nemělo mít toliko hlavní město Praha jako celek; poukázala přitom na § 2 odst. 2 a § 3 odst. 1 a 2 zákona o hlavním městě Praze a ústavní právo územních samosprávných celků na samosprávu, které by podle ní mělo být přiznáno i územním společenstvím občanů na úrovni nižší než na úrovni obce. Městská část by měla být oprávněna napadat zásady územního rozvoje i jinak než jen prostřednictvím hlavního města Prahy.
[33] Co do okolností své aktivní procesní legitimace stěžovatelka uvedla, že realizací Vestecké spojky by došlo ke zhoršení životního prostředí občanů městské části, a to zejména co do zátěže hlukem a imisemi v důsledku navýšení dopravní zátěže. Uskutečnění záměru by vedlo rovněž ke snížení hodnoty nemovitostí ve vlastnictví občanů městské části a ke zhoršení podmínek dopravní obslužnosti. Vestecká spojka by přinesla značné dopravní komplikace, zejména by došlo k navýšení objemu dopravy na přilehlé části dálnice D1 i v ulici Formanská a navazujících komunikacích vedoucích do městské části stěžovatelky. Navíc se jedná o součást dříve navrhované varianty dálničního okruhu označovaného jako Jihovýchodní krátká varianta (JVK), která měla po přetnutí dálnice D1 vést přes městkou část Praha-Křeslice.
[34] Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou.
[35] Podle § 101a s. ř. s. „[n]
ávrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen
[36] Nejvyšší správní soud předně přisvědčuje argumentaci stěžovatelky, že jako městská část je tato vzhledem ke svému právnímu postavení obecně (pojmově) oprávněna brojit proti opatření obecné povahy návrhem na jeho zrušení, podaným před příslušným správním soudem. Vyšel přitom ze závěrů usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2013, čj. 3 Ao 9/2011-219, č. 2887/2013 Sb. NSS, v němž zdejší soud vyslovil, že „[m]
ěstská část hlavního města Prahy je způsobilá podat návrh na zrušení územního plánu hlavního města Prahy nebo jeho části (§ 101a s. ř. s.)
[37] V odůvodnění usnesení čj. 3 Ao 9/2011-219 rozšířený senát vyšel ze závěrů výše citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 1/2009-120, poukázal na § 2 odst. 1 větu druhou zákona o hlavním městě Praze a vyložil, že městská část „
má právo na samosprávu a na výkon vlastní působnosti. Tato práva přitom patří mezi práva, jejichž dotčení se může před správním soudem městská část hlavního města Prahy dovolávat podle § 101a s. ř. s. Je tak nezpochybnitelné, že městská část má ,
přímý a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území, které je územním plánem regulováno‘
, což vyžaduje citované usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Ao 1/2009-120 pro aktivní legitimaci navrhovatele k podání návrhu na zrušení územního plánu. Tento vztah vyplývá právě z identifikovaných práv na samosprávu a na výkon vlastní působnosti.
“ Rozšířený senát neshledal důvody pro to, aby byl městským částem hlavního města Prahy odepřen přístup k soudu. Konstatoval, že městské části vystupují v právních vztazích svým jménem a nesou z toho vyplývající odpovědnost, a mají tedy (částečnou) způsobilost k právním úkonům (resp. svéprávnost); mimoto mají „
v rámci své vlastní působnosti důležitou roli v organizaci svého území, s níž může
samostatná působnost hlavního města Prahy v oblasti územního plánování
“. Uzavřel, že městské části nelze odpírat možnost obrany a dovolání se práva na samosprávu a výkon vlastní působnosti i prostřednictvím návrhu podle § 101a s. ř. s.
[38] Nejvyšší správní soud konstatuje, že aplikaci závěrů rozšířeného senátu nelze odepřít ani ve vztahu ke způsobilosti městské části hlavního města Prahy bránit se proti zásadám územního rozvoje Středočeského kraje. Je totiž třeba vyjít z premisy rozšířeného senátu, že městské části disponují právy na samosprávu a na výkon vlastní působnosti, jejichž dotčení se mohou dovolávat před správním soudem podle § 101a s. ř. s. Obdobně, jako v případě územního plánu hlavního města Prahy, rovněž zásadami územního rozvoje přitom může být regulováno území, k němuž má městská část přímý a nezprostředkovaný vztah. Rozšířený senát pro tyto případy neshledal důvody pro to, aby byl městským částem hlavního města Prahy odepřen přístup k soudu, a konstatoval, že městské části mají v zákonem vymezeném rozsahu způsobilost k právním úkonům (resp. svéprávnost). Toto obecné oprávnění městských částí nelze limitovat na obranu proti územnímu plánu hlavního města Prahy, nýbrž je třeba je garantovat rovněž ve vazbě na přezkum územně plánovací dokumentaci vyššího stupně, resp. územně plánovací dokumentace, jejíž regulací je městská část relevantním způsobem dotčena na svých právech, a to i tehdy pokud se městská část nachází mimo území, které je územně plánovací dokumentací regulováno. Způsobilost stěžovatelky podat návrh na zrušení opatření obecné povahy je proto třeba uznat rovněž v případě zásad územního rozvoje Středočeského kraje, resp. jejich části.
[39] Následně Nejvyšší správní soud přistoupil k druhému kroku posouzení, tedy zda stěžovatelce jako městské části hlavního města Prahy vedle obecně garantovaného oprávnění (způsobilosti) brojit proti napadenému opatření obecné povahy s ohledem na okolnosti věci a prezentované námitky svědčí rovněž aktivní procesní legitimaci ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s.
[40] Zásady posuzování aktivní procesní legitimace navrhovatele v řízeních o návrhu na zrušení opatření obecné povahy byly vymezeny výše citovaným usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 1/2009-120 tak, že navrhovatel „
musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Nestačí tedy, tvrdí-li navrhovatel, že opatření obecné povahy či procedura vedoucí k jeho vydání jsou nezákonné, aniž by současně tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho právní sféry.
[41] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud nepochybil, pokud výrokem I. napadeného rozsudku odmítl návrh stěžovatelky na zrušení napadené části opatření obecné povahy. Odůvodnění předmětného výroku je sice třeba označit za neúplné, neboť krajský soud se omezil na konstatování, že městská část pojmově není oprávněna brojit proti napadenému opatření obecné povahy, i pokud by ovšem krajský soud v intencích závěrů výše citovaného usnesení rozšířeného senátu čj. 3 Ao 9/2011-219 posouzení aktivní procesní legitimace stěžovatelky dále rozvedl, nezbylo by mu než její návrh odmítnout.
[42] Stěžovatelka požadavkům zákona a konstantní judikatury vycházející z citovaného usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Ao 1/2009-120 nedostála, neboť v návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy plausibilně, logicky konsekventně a myslitelně netvrdila možnost dotčení své právní sféry. Pokud totiž stěžovatelka uvádí, že realizací záměru Vestecké spojky by došlo ke zhoršení životního prostředí občanů její městské části, a to zejména co do zátěže hlukem a imisemi v důsledku navýšení dopravní zátěže, pak toto tvrzení je třeba označit za zjevně nevěrohodné za situace, kdy se záměr Vestecké spojky nachází ve vzdálenosti několika kilometrů (vzdušnou čarou cca 2,5 km až 6 km) od území městské části stěžovatelky, přičemž Vestecká spojka je plánována jako silnice II. třídy (srov. textovou část zásad územního rozvoje, bod 249, s. 126), a to ve významně převažující části své délky jako silnice dvoupruhová (s jedním jízdním pruhem v každém směru). Jako přinejmenším nepodložené se pak jeví tvrzení, že by uskutečnění záměru vedlo ke snížení hodnoty nemovitostí na území městské části a ke zhoršení podmínek dopravní obslužnosti, neboť primárním účelem záměru Vestecké spojky je právě zlepšení dopravní obslužnosti v daném regionu, které může naopak vést i ke zvýšení hodnoty nemovitostí nacházejících se v městské části stěžovatelky.
[43] Pokud stěžovatelka z případné realizace záměru Vestecké spojky dovozuje navýšení objemu dopravy na přilehlé části dálnice D1 (okolo 4. km dálnice), není zřejmé, jak by se toto případné navýšení mělo projevit na několik kilometrů vzdáleném území její městské části. Za toliko hypotetické je potom třeba označit úvahy stěžovatelky, že v důsledku případné realizace záměru Vestecké spojky by měl být relevantním způsobem navýšen objem dopravy v ulici Formanská, která se nachází na opačné straně dálnice D1, a na navazujících komunikacích, které vedou přes městskou část Praha-Újezd do městské části stěžovatelky. Jako zcela irelevantní se pak jeví tvrzení, že Vestecká spojka se překrývá s trasou dříve navrhované varianty dálničního okruhu označovaného jako Jihovýchodní krátká varianta (JVK), která měla – pokud by nebylo bývalo upuštěno od její přípravy – po přetnutí dálnice D1 vést přes městskou část stěžovatelky.
[44] Pro úplnost a nad rámec potřebného odůvodnění lze poukázat na závěry usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2013, čj. 3 Ao 9/2011-237, kterým byl odmítnut návrh stěžovatelky na zrušení územního plánu hlavního města Prahy v části vymezení záměru Vestecké spojky na území hlavního města Prahy [záměru 20/DK/48, Šeberov – Vestecká spojka (SO – D1)] a záměru mimoúrovňové křižovatky Vestecké spojky a dálnice D1 (Exit 4 D1). Posledně uvedený záměr přitom tvoří část Vestecké spojky nacházející se od území městské části stěžovatelky geograficky blíže než ta část záměru Vestecké spojky, která se nachází na území Středočeského kraje a je předmětem posouzení v nyní projednávané věci.
[45] V odůvodnění usnesení čj. 3 Ao 9/2011-237 Nejvyšší správní soud konstatoval, že „[s]
amotný záměr stavby Vestecké spojky, v němž navrhovatelka sub a) spatřuje překážku pro zpracování svého programu rozvoje, se však z drtivé části nenalézá nejen na území Městské části Praha-Křeslice, kde vykonává svoji samosprávu, ale na území hlavního města Prahy vůbec. Z této obecně prospěšné stavby se na území hlavního města Prahy nachází v podstatě pouze malá část koridoru v části označené jako Šeberov – Vestecká spojka a mimoúrovňová křižovatka EXIT 4, obé ve vzdálenosti několika kilometrů od hranice území Městské části Praha-Křeslice na území jiné městské části (Praha-Újezd). Tato městská část by případně mohla tvrdit, že je plánovaným záměrem zkráceno její právo na samosprávu, na rozdíl od navrhovatelky sub a) však s tímto záměrem souhlasí. Navíc se koridor s výjimkou části MÚK EXIT 4 nachází na jižní straně dálnice a spojka má odvádět dopravu především směrem k centru Prahy, aniž by byla v existující územně plánovací dokumentaci zakotvena jakákoliv odbočka směřující do protisměru k Městské části Praha-Křeslice. Podle názoru Nejvyššího správního soudu je tedy zřetelné, že právo na samosprávu tak, jak je vymezeno ve výše citovaných ustanoveních, nejenže u navrhovatelky sub a) není, ale ani teoreticky nemůže být záměrem obsaženým v napadené části vyhlášky hlavního města Prahy nijak zkráceno.
VII. Posouzení kasační stížnosti stěžovatele
VII.1 Námitka nedostatečného posouzení kumulativních a synergických vlivů záměru Vestecké spojky
[49] Stěžovatel především namítal, že krajský soud pochybil, pokud dospěl k závěru, že v napadeném opatření obecné povahy byly nedostatečně posouzeny kumulativní a synergické vlivy záměru Vestecké spojky.
[50] Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou.
[51] Podle bodu 5 přílohy stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném do 31. 12. 2012 náleží do rámcového obsahu vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí pro účely posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí „[z]
hodnocení stávajících a předpokládaných vlivů navrhovaných variant politiky územního rozvoje nebo územně plánovací dokumentace, včetně vlivů sekundárních, synergických, kumulativních, krátkodobých, střednědobých a dlouhodobých, trvalých a přechodných, kladných a záporných; hodnotí se vlivy na obyvatelstvo, biologickou rozmanitost, faunu, floru, půdu, vodu, ovzduší, klima, hmotné statky, kulturní dědictví včetně dědictví architektonického a archeologického a vlivy na krajinu včetně vztahů mezi uvedenými oblastmi vyhodnocení
[52] Nejvyšší správní soud ve shora citovaném rozsudku čj. 1 Ao 7/2011-526 judikoval, že
hodnocení CEA (Cumulative Environmental Assessment), posuzování kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí) je podle bodu 5 přílohy ke stavebnímu zákonu z roku 2006 součástí hodnocení SEA. Obsah tohoto hodnocení musí zahrnovat alespoň 1) popis vhodné metodologie, 2) zjištění a popis stavu životního prostředí a složek, které by mohly být negativně ovlivněny, 3) identifikaci a popis možných kumulativních a synergických vlivů, 4) posouzení těchto vlivů, 5) vymezení kompenzačních opatření a 6) stanovení pravidel monitorování kumulativních a synergických vlivů.
[53] V odůvodnění rozsudku osvětlil, že kumulativní (hromadný) vliv je dán součtem více vlivů stejného druhu, zatímco synergický (společný) vliv vzniká působením vlivů různého druhu a je od těchto vlivů odlišný, a vyložil, že „[z]
hlediska logického a systematického je zřejmé, že na posuzování kumulativních a synergických vlivů zásad územního rozvoje se vztahují rovněž body 2, 3, 4, 6 a 7 přílohy ke stavebnímu zákonu z roku 2006, neboť bez jejich aplikace by požadavek na posouzení kumulativních a synergických vlivů byl jen prázdnou slupkou bez konkrétního obsahu. Z bodů 2 a 3 vyplývá, že pro řádné posouzení kumulativních a synergických vlivů je třeba nejprve řádně
zjistit skutkový stav
V souladu se zásadou minimalizace soudního zásahu soud přezkoumá, zda posouzení má uvedené náležitosti (zda bylo řádně provedeno), zda je srozumitelné a logicky konzistentní; samotnou odbornou obsahovou stránkou se však nezabývá. Soud ověří též to, zda byly výsledky CEA zohledněny v navazujících rozhodovacích procesech.
“ (body 63 a 72). Shrnul, že „
“ (bod 90).
[54] V rozsudku ze dne 31. 1. 2013, čj. 4 Aos 1/2012-105, č. 2848/2013 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud judikoval, že
nelze trvat na tom, aby ve vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů byly výslovně zapracovány veškeré záměry obsažené v zásadách územního rozvoje a jejich možné hromadné a skupinové vlivy na životní prostředí v kombinaci s každým dalším záměrem, který je v zásadách územního rozvoje vymezen, nýbrž je dostačující, pokud dojde ke zhodnocení kumulativních a synergických vlivů pouze mezi záměry, kde
vlivy tohoto druhu vůbec přicházejí v úvahu, a to buď s ohledem na povahu a rozsah záměrů, k jejichž kombinaci dochází, nebo v důsledku zjištění učiněných v rámci řádně prováděného procesu pořizování zásad územního rozvoje. Při přezkumu vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů konkrétního záměru v kombinaci s dalšími záměry vymezenými v zásadách územního rozvoje je třeba dbát zásady minimalizace soudních zásahů do územně plánovací dokumentace. Podle této zásady soud toliko přezkoumává, zda posouzení má zákonem požadované náležitosti, zda je srozumitelné a logicky konzistentní a zda bylo zohledněno v navazujících rozhodovacích procesech. Správní soudy nejsou povolány k tomu, aby hodnotily odbornou stránku věci, neboť takový přezkum jim nepřísluší; odborné posouzení věci a volba konkrétního řešení je na pořizovateli územně plánovací dokumentace a osobách, které k tomu disponují odpovídajícím vzděláním a erudicí a které pořizovatel zpracováním odborných podkladů pověří. Je proto namístě, aby správní soudy při přezkumu opatření obecné povahy tohoto typu postupovaly obzvlášť obezřetně.
[55] Ze spisové dokumentace vyplývá, že hodnocení kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí bylo v napadeném opatření obecné povahy provedeno v oddíle 5.11 textové části vyhodnocení SEA (s. 158–159). Jedná se o značně stručné vyhodnocení, které svým rozsahem jen mírně přesahuje jednu stranu textu a které konkrétně neuvádí a nehodnotí žádný ze záměrů upravený v zásadách územního rozvoje; odkaz mimo jiné i na záměr Vestecké spojky lze potom spatřovat ve formulaci, že „
působením kumulativních a synergických vlivů budou nejvýznamněji dotčena území, ve kterých je navrhován větší počet záměrů. Obecně se jedná o území při hranici hlavního města Prahy a území v okolí významných sídelních center, které jsou i v současné době silně ovlivněna antropogenními vlivy a v důsledku realizace navrhovaných záměrů bude intenzita jejich působení ještě zesílena, případně oblasti, do kterých jsou umístěny záměry spojené s významnými vlivy. Působení synergických vlivů je vyvoláno zejména v souvislosti s realizací staveb s významnými vlivy na složky životního prostředí. Jedná se o stavby kapacitních silničních komunikací, staveb železniční dopravy a výhledových vodních nádrží. Realizace těchto záměrů je spojena s vlivy na téměř všechny sledované složky životního prostředí.
“ Na stavby silniční dopravy (dopravní liniové stavby) je pak v obecné rovině odkazováno ještě ve spojitosti s dotčením odtokových poměrů v území, významným ovlivněním charakteristik krajinného rázu, když realizací záměrů dojde k dalšímu zvýšení koncentrace antropogenních prvků a oslabení přírodních charakteristik krajinného rázu, a dále ve spojitosti s fragmentací krajiny a z hlediska kvality ovzduší a zvýšení koncentrací škodlivin emitovaných automobilovou dopravou.
[56] V podkladu pro vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů, jenž tvoří přílohu 3 k textové části vyhodnocení SEA, nebyly v případě záměru Vestecké spojky identifikovány kumulativní a synergické vlivy na některou ze sledovaných složek životního prostředí, přičemž hodnoceny byly vlivy na 1. obyvatelstvo a památky, 2. povrchové a podzemní vody, 3. přírodu a krajinu, 4. geologické a hydrogeologické poměry a zdroje nerostných surovin, 5. zemědělský půdní fond a lesní pozemky.
[57] V grafickém podkladu pro vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů, který představuje výkres č. 6 grafické části vyhodnocení SEA, jsou toliko barevně vyznačeny jednotlivé záměry v dané lokalitě, vedle Vestecké spojky je zde graficky znázorněn souběžně vedený záměr vodovodního řadu z vodojemu Jesenice na jihovýchod Prahy (záměr V14) a křižmo vedený záměr vedení vysokého napětí 110 kV Chodov – Uhříněves (záměr E15).
[58] Nejvyšší správní soud se zcela ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že posouzení kumulativních a synergických vlivů záměru Vestecké spojky ve spojení s ostatními záměry nacházejícími se v daném území, jak bylo provedeno stěžovatelem, zásadně neodpovídá požadavkům zákona a výše citované judikatury Nejvyššího správního soudu. Posouzení kumulativních a synergických vlivů bylo stěžovatelem v textové části vyhodnocení SEA provedeno toliko fragmentárně a v obecné rovině, bez jmenovitého uvedení jednotlivých záměrů, tím méně konkretizace jejich hromadných a společných vlivů v kombinaci se záměry ostatními. Nejvyšší správní soud se zcela ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že požadavkům zákona stěžovatel nedostál ani co do obsahu podkladu pro vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů (příloha 3 k textové části vyhodnocení SEA), jelikož tento podklad je vyhotoven ve formě prosté tabulky, v níž ve vztahu k záměru Vestecké spojky nejsou vyznačeny kumulativní a synergické vlivy na některou ze sledovaných složek životního prostředí.
[59] Takový závěr nemůže obstát, a to zejména při absenci jakéhokoli dalšího textového odůvodnění a při vědomí, že sám stěžovatel Vesteckou spojku charakterizuje tak, že tato je „
významnou součástí komunikačního systému na jižním obvodě hlavního města Prahy, umožňuje převedení radiálních vazeb od Jesenice na Pankráckou radiálu. Vestecká spojka je v principu radiální komunikací umožňující propojení jižní části Pražského regionu z prostoru Jesenice na dálnici D1
“ (s. 112 odůvodnění zásad územního rozvoje). Vzhledem k takto formulovanému vymezení funkce a účelu Vestecké spojky nelze než označit za krajně nevěrohodný závěr stěžovatele, že tato komunikace ve spojení s ostatními záměry v daném území nebude vykazovat žádné kumulativní a synergické vlivy, a to ani při vědomí, že Vestecká spojka je plánována jako silnice II. třídy (textová část zásad územního rozvoje, bod 249, s. 126), a to ve významně převažující části své délky jako silnice dvoupruhová (s jedním jízdním pruhem v každém směru), která by po dokončení SOKP neměla přenášet nadregionální dopravu včetně těžké nákladní dopravy, nýbrž by měla zcela převažovat doprava osobní (hromadná i individuální) radiálního charakteru – jako dojížďka z příměstského území za zaměstnáním a dalšími aktivitami v Praze (srov. s. 112–113 odůvodnění zásad územního rozvoje).
[60] Nejvyšší správní soud se zcela ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že na Vestecké spojce v budoucnu zjevně dojde ke kumulaci dopravní zátěže s páteřními stavbami silniční dopravy, k jejichž propojení má Vestecká spojka sloužit, zejména s dálnicí D1, SOKP a dálnicí D3. Tato kumulace dopravní zátěže na páteřní silniční síti z logiky věci povede rovněž ke vzniku (významných) kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí, které byl stěžovatel v napadeném opatření obecné povahy povinen vyhodnotit, v rozporu s požadavky bodu 5 přílohy stavebního zákona z roku 2006 tak ovšem neučinil.
[61] V grafickém podkladu pro vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů (výkres č. 6 grafické části vyhodnocení SEA) přitom nebylo vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů provedeno vůbec; byly v něm toliko barevně vyznačeny jednotlivé záměry v dané lokalitě, vedle Vestecké spojky je zde toliko prostě graficky znázorněn souběžně vedený záměr vodovodního řadu z vodojemu Jesenice na jihovýchod Prahy (záměr V14) a křižmo vedený záměr vedení vysokého napětí 110 kV Chodov – Uhříněves (záměr E15). Z takto provedeného zpracování podkladu nelze ve vztahu k vyhodnocení hromadných a skupinových vlivů zjistit žádné
skutečnosti. Na závěru o absenci zákonem požadovaného vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů nemůže za této situace nic změnit ani argumentace stěžovatele, že zásady územního rozvoje neumísťují do území jednotlivé záměry, nýbrž toliko obecně vymezují plochy a koridory, a ve vyhodnocení SEA tak lze provést toliko obecnější odborný odhad potenciálního vzniku kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí.
[62] Nejvyšší správní soud podotýká, že konkrétní způsob vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů je na stěžovateli a jeho kooperaci s autorizovanými hodnotiteli za využití metodické podpory Ministerstva životního prostředí či dalších příslušných orgánů státní správy; soudu nepřísluší do této odborné stránky věci zasahovat. Jak Nejvyšší správní soud zdůraznil ve výše citovaném rozsudku čj. 4 Aos 1/2012-105, odborné posouzení věci a volba konkrétního řešení je na pořizovateli územně plánovací dokumentace a osobách, které k tomu disponují odpovídajícím vzděláním a erudicí a které pořizovatel zpracováním odborných podkladů pověří. Pro lepší názornost lze nicméně naznačit, že vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů by mělo být v textové části provedeno výslovně, a to alespoň ohledně záměrů většího významu. Není přitom třeba, aby ve vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů byly výslovně zapracovány veškeré záměry obsažené v zásadách územního rozvoje a jejich možné hromadné a skupinové vlivy na životní prostředí v kombinaci s každým dalším záměrem, který je v zásadách územního rozvoje vymezen, nýbrž je dostačující, pokud dojde ke zhodnocení kumulativních a synergických vlivů pouze mezi záměry, kde
vlivy tohoto druhu vůbec přicházejí v úvahu, a to buď s ohledem na povahu a rozsah záměrů, k jejichž kombinaci dochází, nebo v důsledku zjištění učiněných v rámci řádně prováděného procesu pořizování zásad územního rozvoje (srov. odůvodnění rozsudku čj. 4 Aos 1/2012-105).
[63] V grafické části by potom bylo možno postupovat obdobným způsobem a do mapy barevně vyznačit lokality
z pohledu vzniku kumulativních a synergických vlivů s tím, že míru vlivů by bylo možno znázornit např. různou sytostí podbarvení. Co do konkrétního obsahu (textového) vyhodnocení lze poukázat na kritéria vymezená ve výše citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 7/2011-526, podle nichž hodnocení musí zahrnovat alespoň 1) popis vhodné metodologie, 2) zjištění a popis stavu životního prostředí a složek, které by mohly být negativně ovlivněny, 3) identifikaci a popis možných kumulativních a synergických vlivů, 4) posouzení těchto vlivů, 5) vymezení kompenzačních opatření a 6) stanovení pravidel monitorování kumulativních a synergických vlivů.
[64] Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem konstatuje, že vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí (jako posouzení vlivů koncepce na životní prostředí SEA –
) musí zahrnovat rovněž posouzení kumulativních a synergických vlivů jednotlivých záměrů se záměry, které se nacházejí na území jiného kraje, jakož i se záměry, které nejsou zásadami územního rozvoje nově navrhovány, nýbrž se v daném území již nacházejí (byly realizovány v minulosti). Pro posouzení, zda je takové posouzení namístě, lze poukázat na závěry výše citovaného rozsudku zdejšího soudu čj. 4 Aos 1/2012-105; rozhodné tedy je, zda vzhledem k povaze záměrů přicházejí
vlivy tohoto druhu v úvahu, a to buď s ohledem na povahu a rozsah záměrů, k jejichž kombinaci dochází, nebo v důsledku zjištění učiněných v rámci řádně prováděného procesu pořizování zásad územního rozvoje.
[65] V této souvislosti je proto třeba opakovaně zdůraznit, že stěžovatel byl povinen vyhodnotit kumulativní a synergické vlivy rovněž s dálnicí D1 či již dříve dokončenými úseky pražského silničního okruhu. Stejně tak měl zvážit, zda přichází v úvahu vznik kumulativních a synergických vlivů Vestecké spojky s rozvojovou oblastí Praha (záměr OB1), která se sice nachází na území hlavního města Prahy, nicméně v bezprostřední blízkosti Vestecké spojky; sám stěžovatel přitom v odůvodnění zásad územního rozvoje uvádí, že územně plánovacími dokumentacemi by do blízkosti Vestecké spojky neměly být navrhovány nové obytné soubory. V této souvislosti je v návaznosti na tvrzení prezentovaná v kasační stížnosti třeba dodat, že po stěžovateli je požadováno toliko to, aby vyhodnotil navrhované záměry i v kontextu (geograficky a co do svých vlivů) relevantních záměrů či jejich částí, které se nacházejí za hranicemi jeho vlastního kraje. Vedle esenciálního hodnocení kumulativních a synergických vlivů Vestecké spojky s dalšími součástmi páteřní silniční sítě, jak bylo uvedeno výše, bylo namístě, aby stěžovatel vyhodnotil rovněž hromadné a skupinové vlivy tohoto záměru a souběžně vedeného záměru vodovodního řadu z vodojemu Jesenice na jihovýchod Prahy (záměr V14) či křižmo vedeného záměru vedení vysokého napětí 110 kV Chodov – Uhříněves (záměr E15), popř. v textové části vyhodnocení SEA alespoň poukázal na to, že takové vlivy nebyly zjištěny či jsou nevýznamné.
[66] Nejvyšší správní soud je nucen odmítnout stěžovatelův výklad zákona, že vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů není požadováno u všech záměrů, nýbrž toliko u variant (tj. pouze u těch záměrů, kde bylo zpracováno více variant); pro takový zužující (
) výklad nelze v zákoně nalézt opory. Ze sousloví
zhodnocení vlivů navrhovaných variant územně plánovací dokumentace
, jak je uvedeno v bodu 5 přílohy stavebního zákona z roku 2006 (s účinností od 1. 1. 2013 v bodu 6 téže přílohy), nelze dovozovat, že by se zhodnocení mělo týkat (výhradně)
variant jednotlivých záměrů
, pokud je takových variant zpracováno více, nýbrž se jedná o zhodnocení zvolené
varianty územně plánovací dokumentace
jako takové, v daném případě zásad územního rozvoje, resp. navrhovaného řešení invariantního.
[67] Vzhledem k výše uvedenému rozboru se Nejvyšší správní soud nemůže ztotožnit s tvrzením stěžovatele, že vyhodnocení SEA obsahuje veškeré náležitosti podle přílohy stavebního zákona z roku 2006. Vymezení synergických a kumulativních vlivů v mapovém podkladu a navazujícím textovém zhodnocení je třeba hodnotit jako naprosto nedostatečné, přičemž deficity napadeného opatření obecné povahy jsou v tomto směru natolik intenzivní, že na posouzení věci nemohla nic změnit ani zásada minimalizace soudních zásahů do procesu přijímání územně plánovací dokumentace, jak byla vymezena ve výše citovaných judikátech. Na posouzení věci rovněž nemohlo nic změnit, že určující
Nejvyššího správního soudu byla vydána teprve následně, po vydání napadeného opatření obecné povahy; posouzení zákonnosti opatření obecné povahy je nutno provádět bez ohledu na to, kdy konkrétně byla konstatována nezákonnost ve skutkově obdobné věci (zda se tak stalo před či teprve po vydání napadeného opatření obecné povahy). Pro posouzení zákonnosti napadeného opatření obecné povahy jsou stejně tak irelevantní případné deficity metodického vedení či deficity dozoru nad zpracováním dokumentace a autorizovanými osobami ze strany příslušných orgánů státní správy, v daném případě zejména Ministerstva životního prostředí.
[68] Nejvyšší správní soud nesdílí přesvědčení stěžovatele, že krajský soud překročil meze soudního přezkumu a zabýval se odbornou obsahovou stránkou věci, jakož ani že krajský soud nezohlednil rozdíl mezi hodnocením SEA a EIA, resp. § 36 odst. 3 větu druhou stavebního zákona z roku 2006 ve znění zákona č. 350/2012 Sb. Krajský soud odpovídajícím způsobem zohlednil rozdíly mezi oběma typy posouzení, jakož i (větší) měřítko zpracování zásad územního rozvoje, přičemž jeho požadavky co do charakteru plně odpovídají úrovni hodnocení (celkových) koncepcí, nikoli (jednotlivých) záměrů. V této souvislosti lze poukázat na závěry výše citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 7/2011-526, podle nichž jsou zásady územního rozvoje ideální platformou pro vyhodnocení a zohlednění kumulativních a synergických vlivů plánovaných záměrů, neboť v této fázi územního plánování je ještě dobře možné od kumulace záměrů upustit, pozměnit je nebo navrhnout vhodná kompenzační opatření. Správními soudy není na stěžovateli v žádném případě požadováno detailní posouzení vlivů jednotlivých záměrů na jednotlivé stavby či pozemky v daném území. Vzhledem k odlišné povaze posouzení SEA a EIA, na kterou ostatně upozorňuje sám stěžovatel, nemůže mít na posouzení věci žádný vliv hodnocení EIA, prováděné ohledně těch částí záměru Vestecké spojky, které se nacházejí na území hlavního města Prahy; krajský soud nepochybil, pokud se posouzením EIA, týkajícím se těchto záměrů, blíže nezabýval.
VII.2 Námitka nedostatečného vyhodnocení vlivů záměru Vestecké spojky na lidské zdraví
[69] Stěžovatel dále namítal nezákonnost závěru krajského soudu, že v napadeném opatření obecné povahy nebyly dostatečně vyhodnoceny vlivy záměru Vestecké spojky na lidské zdraví. Zdůraznil, že samostatné vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na lidské zdraví (HIA) v rámci vyhodnocení SEA nebylo zpracováváno, neboť právní předpisy v době pořizování napadeného opatření obecné povahy stěžovateli zahrnutí této náležitosti neukládaly; tato byla do přílohy stavebního zákona z roku 2006 zahrnuta teprve novelou zákonem č. 350/2012 Sb., s účinností od 1. 1. 2013.
[70] Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou.
[71] Podle přílohy I písm. f) směrnice SEA zahrnuje zpráva o vlivech na životní prostředí, jejímž prostřednictvím je prováděno posouzení vlivů na životní prostředí, „
možné významné vlivy na životní prostředí, včetně vlivů na otázky jako jsou biologická rozmanitost, obyvatelstvo, lidské zdraví, fauna, flóra, půda, voda, ovzduší, klimatické faktory, hmotné statky, kulturní dědictví včetně architektonického a archeologického dědictví, krajina a vzájemný vztah mezi výše uvedenými faktory
[72] Požadavky směrnice, zakotvené v citované normě, byly takřka doslovně převzaty (provedeny) do bodu 5 přílohy stavebního zákona z roku 2006, přičemž však ve znění účinném do 31. 12. 2012 byly ve výčtu hodnocených vlivů opomenuty
; tento předmět hodnocení byl do přílohy citovaného zákona výslovně zahrnut teprve dodatečně, novelou zákonem č. 350/2012 Sb. s účinností od 1. 1. 2013. Vzniká tedy otázka, zda byl stěžovatel povinen vlivy záměru Vestecké spojky na lidské zdraví vyhodnotit za situace, kdy napadené opatření obecné povahy bylo přijato v době, kdy tento aspekt ještě nebyl ve výčtu bodu 5 přílohy téhož zákona výslovně uveden.
[73] Nejvyšší správní soud dospěl ve shodě s krajským soudem k závěru, že součástí vyhodnocení SEA musí být rovněž posouzení vlivů na lidské zdraví, jak je požadováno v příloze I písm. f) směrnice SEA, a to i v případě opatření obecné povahy vydaného před 1. 1. 2013; teprve k tomuto datu byl tento předmět hodnocení novelou zákonem č. 350/2012 Sb. k provedení směrnice výslovně převzat do přílohy stavebního zákona z roku 2006. Je dostačující, pokud bylo posouzení vlivů na lidské zdraví provedeno nikoli samostatně, nýbrž v rámci vyhodnocení jiných složek životního prostředí, např. vlivů na obyvatelstvo, půdu, vodu, ovzduší či vlivů na krajinu. Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem krajského soudu, že vyhodnocení vlivů na lidské zdraví je třeba požadovat i ve vztahu k opatření obecné povahy vydanému dříve, než bylo toto kritérium výslovně převzato do stavebního zákona z roku 2006, a to na základě nepřímého účinku směrnice SEA, tedy povinnosti eurokonformního výkladu právních předpisů českého práva, vydaných k implementaci směrnice, tak, aby mohlo být v maximální míře dosaženo požadovaného cíle směrnice SEA. V souladu s doktrínou nepřímého účinku se přitom jeví jako dostačující i případy, kdy toto vyhodnocení nebylo provedeno samostatně (v rámci samostatného oddílu vyhodnocení SEA), nýbrž v rámci vyhodnocení jiných složek životního prostředí, např. vlivů na obyvatelstvo, půdu, vodu, ovzduší či vlivů na krajinu.
[74] Stěžovatel povinnosti vyhodnotit mimo jiné i vlivy zásad územního rozvoje, resp. záměru Vestecké spojky na lidské zdraví nedostál, a to ani v rámci vyhodnocení jiných složek životního prostředí. Toto vyhodnocení nebylo konkrétněji provedeno ani v rámci vyhodnocení vlivů na obyvatelstvo (s. 157–162 textové části vyhodnocení SEA) a nelze za něj považovat ani odkazy na problematiku lidského zdraví, jaké jsou ve vyhodnocení SEA obsaženy např. v návaznosti na problematiku ochrany ovzduší a imisních limitů pro ochranu zdraví lidí (s. 32–35, s. 139 či s. 187), hlukových limitů (s. 72, s. 134 či s. 177), v souvislosti s rozvojem letecké dopravy (s. 142 či s. 195), výstavbou vedení vysokého napětí (s. 173 textové části vyhodnocení SEA). Jak správně konstatoval krajský soud, stěžovatel nevěnoval konkrétní pozornost dopadům zásad územního rozvoje, resp. záměru Vestecké spojky na zlepšení či zhoršení zdravotního stavu populace (obyvatel), opomněl provést kvantitativní a kvalitativní analýzu závažnosti (hrozících) zdravotních problémů a vymezit, jaký vliv na ně může koncepce mít, a to včetně odpovídajících priorit pro územní plánování. Krajský soud nepochybil, pokud nevěnoval bližší pozornost vymezení, jakých konkrétních zdravotních problémů by se měla analýza vlivů koncepce na lidské zdraví týkat a jaké priority pro územní plánování by z takového posouzení měly být vyvozeny, jak je mu vytýkáno v kasační stížnosti; takové konkrétní závěry nelze požadovat na krajském soudu, nýbrž je to právě stěžovatel, kdo je povolán se těmito aspekty v rámci pořizování zásad územního rozvoje zabývat.
[75] Na porušení zákona stěžovatelem nemůže nic změnit, pokud vyhodnocení SEA včetně (nedostatečného) vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na lidské zdraví zpracoval projektant s autorizací Ministerstva životního prostředí, jakož ani skutečnost, že ministerstvo ani jiné dotčené orgány (zejména Krajská hygienická stanice Středočeského kraje) neměly k rozsahu vyhodnocení v tomto ohledu žádné výhrady. Povinnosti vyhodnotit vlivy na lidské zdraví se pak stěžovatel nemůže zprostit ani odkazem na čl. 5 odst. 2 směrnice SEA, podle něhož byl povinen do vyhodnocení zahrnout toliko „
informace, které lze rozumně vyžadovat, s přihlédnutím ke stávajícím znalostem a metodám posuzování, obsahu a úrovni podrobnosti plánu nebo programu, jeho fázi v procesu rozhodování a k rozsahu, ve kterém lze některé aspekty vhodněji posuzovat na různých úrovních, aby se zabránilo opakovanému posuzování
“. Stěžovatel ani neuvádí, jaký konkrétní vliv mělo toto ustanovení mít na proces pořizování napadeného opatření obecné povahy, přičemž se nelze ztotožnit s úvahou stěžovatele, že by jej toto ustanovení zbavovalo povinnosti vůbec provést vyhodnocení vlivů koncepce na lidské zdraví. Na povinnosti provést vyhodnocení plánovaných záměrů na lidské zdraví nemůže nic změnit ani argumentace stěžovatele, že plánované záměry se (ve fázi přijímání zásad územního rozvoje) projevují toliko v podobě potenciálních vlivů, které lze blíže posuzovat teprve ve vztahu ke konkrétnímu záměru, přičemž na úrovni zásad územního rozvoje lze hodnotit (toliko) obecné a zpravidla nekvantifikovatelné dopady různých způsobů uspořádání území na obyvatelstvo, resp. lidské zdraví. (...)
S účinností od 1. 1. 2013 byl bod 5 přílohy změněn zákonem č. 350/2012 Sb.