Source: http://www.slideshare.net/ilfattoquotidiano/ipotesi-di-revisionedelprelievosugliimmobili
Timestamp: 2016-06-28 06:25:51+00:00
Document Index: 97698274

Matched Legal Cases: ['arte 1', 'art. 8', 'art. 13', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 93', 'art. 13', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 13', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 14', 'art. 13', 'art. 9', 'art. 7', 'art. 14', 'art. 14', 'art.14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'arte 1']

Ipotesi di revisione_del_prelievo_sugli_immobili
消費税率引き上げ後の反動の様相について
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Ipotesi di revisione del prelievo sugli immobili 7 agosto 2013 2.
Sommario Presentazione ..................................................................................................................................... 3 Introduzione ...................................................................................................................................... 4 1. Ipotesi di intervento n. 1 – Esenzione totale dall’IMU per l’abitazione principale ........... 13 2. Ipotesi di intervento n. 2 ‐ Incremento non selettivo della detrazione di base dell’IMU prevista per l’abitazione principale .............................................................................................. 17 3. Rimodulazione selettiva dell’esenzione dall’IMU sull’abitazione principale .................... 21 Ipotesi di intervento n. 3.1 – Esenzione selettiva dall’IMU per l’abitazione principale in funzione del valore dell’immobile ............................................................................................ 21 Ipotesi di intervento n. 3.2 – Incremento selettivo della detrazione IMU per abitazione principale in funzione della condizione economica del proprietario, parametrata al reddito dello stesso soggetto. .................................................................................................... 24 Ipotesi di intervento n. 3.3 – Incremento della detrazione IMU per l’abitazione principale decrescente in funzione della condizione economica del nucleo familiare, misurata attraverso l’ISEE. ......................................................................................................................... 29 Ipotesi di intervento n. 3.4 ‐ Esenzione selettiva dall’IMU per l’abitazione principale a favore dei soggetti in condizione di disagio economico, individuato attraverso l’ISEE. . 34 Ipotesi di intervento n. 3.5 ‐ Applicazione dei valori OMI per la determinazione della base imponibile IMU .................................................................................................................. 37 4. Interventi sull’IMU relativa all’abitazione principale contestuali ad altri tributi ............. 46 Ipotesi di intervento n. 4.1 – Esenzione dall’IMU per l’abitazione principale con contestuale eliminazione/riduzione della deducibilità ai fini IRPEF delle rendite abitazione principale e reintroduzione totale/parziale in IRPEF dei redditi degli immobili non locati ..................................................................................................................... 46 Ipotesi di intervento n. 4.2 – Rimborso dell’IMU sull’abitazione (integrale o parziale) attraverso l’attribuzione di un credito di imposta (o una detrazione) IRPEF .................... 55 Ipotesi di intervento n. 4.3 ‐ Esenzione dall’IMU per l’abitazione principale e contestuale rimodulazione della TARES relativa ai servizi indivisibili ................................................... 58 5. Ipotesi di intervento n. 5 ‐ Deducibilità dell’IMU per le imprese ........................................ 63 6. Ipotesi di intervento n. 6 ‐ Restituzione ai Comuni del gettito derivante dagli immobili ad uso produttivo classificati nel gruppo catastale D ................................................................ 65 7. Ipotesi di intervento n. 7 ‐ Abolizione dell’addizionale comunale all’IRPEF e contestuale incremento dell’IRPEF .................................................................................................................... 68 8. Ipotesi di intervento n. 8 – Derubricazione della revisione dell’IMU relativa all’abitazione principale a un problema di finanza locale ........................................................ 69 3.
9. Ipotesi di intervento n. 9 – Abolizione della prima rata dei versamenti IMU sospesi ai sensi del D.L. n. 54 del 2013 ........................................................................................................... 72 Ipotesi di revisione della tassazione immobiliare: Tavola sinottica ........................................ 74 Appendice 1 Imposta municipale propria (IMU) ....................................................................... 81 Appendice 2 Tributo comunale sui rifiuti e sui servizi (TARES) ............................................. 95 Appendice 3 Analisi dell’impatto sulla finanza decentrata delle ipotesi di revisione dell‘imposizione immobiliare ..................................................................................................... 101 4.
Presentazione Questo documento intende offrire una rassegna delle diverse ipotesi di intervento sulla tassazione immobiliare che sono emerse nel recente dibattito, corredandole con valutazioni di natura quantitativa e qualitativa. Occorre ricordare che il D. L. 21 maggio 2013, n. 54, oltre a disporre la sospensione del pagamento della prima rata dell’IMU, ha anche prefigurato una complessiva riforma dell’imposizione sugli immobili, che il governo è impegnato a definire entro la fine del mese di agosto. Il documento offre valutazioni su una gamma di ipotesi di intervento: non ha la pretesa di essere esaustivo, ma cerca di tener conto di quanto è emerso negli ultimi mesi, nel dibattito politico, negli interventi accademici, nelle audizioni parlamentari, nei rapporti degli organismi internazionali. Il documento è organizzato in schede, che riportano, per ogni ipotesi di intervento, l’impatto di gettito, gli effetti distributivi sui contribuenti, le implicazioni in termini di finanza locale e gli aspetti amministrativi e gestionali per il contribuente e l’Amministrazione. Ogni scheda si conclude evidenziando i principali punti di forza e di criticità dei diversi interventi. Le schede da 1 a 8 riguardano ipotesi di intervento sulla fiscalità immobiliare applicate a decorrere dall’anno 2014; la scheda 9 concerne l’abolizione del versamento della prima rata dell’IMU relativa all’anno 2013. Il documento si conclude con tre appendici dedicate, rispettivamente, all’analisi del quadro normativo vigente dell’IMU, all’assetto attuale del tributo comunale sui rifiuti e sui servizi (TARES) e, infine, alle implicazioni della riforma del prelievo sugli immobili per gli equilibri di finanza locale. Esprimo l’auspicio che questo lavoro possa rispondere all’obiettivo che mi ero prefisso quando l’ho avviato: offrire un contributo al dibattito in corso, al chiarimento delle implicazioni concrete delle varie proposte, nella consapevolezza che le scelte politiche debbono basarsi su adeguati approfondimenti tecnici. Desidero infine ringraziare tutti coloro che hanno contribuito alla stesura del presente documento, in particolare: il dott. Vieri Ceriani, la prof. Fabrizia Lapecorella, il dott. Paolo Puglisi, il dott. Giovanni D’Avanzo, la dott.ssa Maria Teresa Monteduro, la dott.ssa Claudia Rotunno, il dott. Marco Manzo, il dott. Fernando Di Nicola, il dott. Maurizio Festa e il dott. Corrado Pollastri, che si sono avvalsi del prezioso supporto dei loro funzionari. Roma, 7 agosto 2013 Il Ministro dell’Economia e delle Finanze Fabrizio Saccomanni 5.
Introduzione La tassazione immobiliare è stata negli ultimi anni costantemente al centro del dibattito politico e culturale del Paese. Dal 2009 si sono susseguiti numerosi e importanti interventi legislativi: la legge delega sul federalismo fiscale (L. 5 maggio 2009, n. 42), l’emanazione del D. Lgs. 14 marzo 2011, n. 23, in materia di federalismo municipale che ha istituito l’IMU, la cui applicazione è stata anticipata al 2012 con il D.L. 6 dicembre 2011, n. 201 (c.d. “Salva Italia”), convertito dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, la legge n. 228 del 2012 (legge di stabilità per il 2013) con la quale è stata ridefinita l’attribuzione ai Comuni e all’Erario del gettito IMU, fino al recente D.L. 21 maggio 2013, n. 54 che ha sospeso il versamento della prima rata IMU per alcuni immobili, nelle more di una complessiva riforma della tassazione immobiliare. Negli anni recenti e nell’attuale contesto, caratterizzato da un profondo rallentamento congiunturale, la politica economica italiana ha necessariamente dovuto perseguire congiuntamente due obiettivi: il riequilibrio strutturale dei conti pubblici per ridurre rapidamente il peso del debito e la creazione di condizioni che consentissero la ripresa della crescita, frenatasi a seguito delle turbolenze sui mercati dei debiti sovrani che si sono succedute in un breve arco di tempo. I più importanti organismi internazionali hanno in questi anni reiteratamente sottolineato l’urgenza di promuovere la crescita e la competitività, anche attraverso riforme strutturali in grado di rilanciare l’economia dal lato dell’offerta, e di introdurre misure contro la disoccupazione e le conseguenze sociali della crisi. L’Annual Growth Survey del 2012 e, più recentemente, quella del 20131 presentata dalla Commissione Europea nel novembre scorso raccomandavano, infatti, ai Paesi con elevata pressione fiscale la riduzione del prelievo, cui far fronte con una riduzione delle spese, salvaguardando le risorse destinate agli investimenti strategici e al capitale umano. Al tempo stesso, si suggeriva il design di strutture impositive growth‐friendly, caratterizzate da una ricomposizione del prelievo da attuarsi riducendo il carico fiscale sulle imprese e sul fattore lavoro e, contestualmente, aumentando la tassazione sul consumo e sul patrimonio immobiliare, rivedendo anche i regimi agevolativi che creano distorsioni e riducono l’efficienza del sistema fiscale. Valutazioni e raccomandazioni analoghe sono state formulate dall’OCSE e dal FMI2. Nel 2011 l’Italia aveva già un’elevata pressione fiscale (42,5% del PIL), ma una bassa tassazione della proprietà immobiliare (0,6% del PIL con riferimento alle imposte ‘ricorrenti’). Se il problema principale del nostro Paese è la crescita economica, spostare il carico fiscale sugli immobili e contestualmente migliorare gli incentivi all’offerta di lavoro e all’attività di impresa è apparsa come un’opportunità per il ridisegno del 1
Annual Growth Survey 2013, http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/ags2013_en.pdf.
Tax Policy reform and Economic growth, OECD Tax Policy Studies, n. 20, 2010; The delega fiscale and the
strategic orientation of tax reform, IMF, settembre 2012.
sistema tributario meritevole di essere perseguita. L’incremento del prelievo sugli immobili è stato realizzato attraverso l’ampliamento della base imponibile dell’IMU, prevista a”regime” dall’art. 8 del D. Lgs. n. 23 del 2011, e anticipata in via sperimentale con il D.L. n. 201 del 2011. In particolare, è stata ripristinata la tassazione dell’abitazione principale e sono stati incrementati i coefficienti moltiplicativi da applicarsi alle rendite catastali. Tale scelta rispondeva a tre diversi obiettivi: equità in senso orizzontale e verticale (rispettare i criteri della capacità contributiva e della progressività); efficienza economica (minimizzare l’impatto distorsivo delle imposte sull’economia); efficienza tributaria (minimizzare l’insieme dei costi indiretti per i contribuenti e per l’amministrazione: i costi di informazione e compliance per il contribuente, nonché i costi di analisi, la rilevazione e l’elaborazione dei dati, l’esazione, il controllo e la gestione del contenzioso per l’amministrazione). L’anticipazione dell’IMU rispondeva anche alla necessità di mantenere e sviluppare l’assetto federale delineato dalla legge n. 42 del 2009. Nella letteratura sul federalismo fiscale la scelta di affidare ai Comuni una forma di imposizione sulla ricchezza immobiliare e quella di includere nella base imponibile anche le abitazioni principali ha sempre avuto solide giustificazioni. Tra queste, in particolare, meritano di essere ricordate la stabilità del gettito destinato al finanziamento della spesa pubblica locale e la responsabilizzazione degli amministratori locali (accountability) che sono incentivati ad erogare servizi pubblici in modo più efficace ed efficiente quando i cittadini, fruitori dei servizi ed elettori, possono tenere conto del loro operato, al momento del voto o al momento della scelta della località in cui risiedere. L’incremento della base imponibile IMU realizzato attraverso l’applicazione alle rendite di coefficienti moltiplicativi uniformi ha lasciato aperto il problema dell’iniquità dell’attuale sistema catastale (tra diverse aree territoriali del Paese, tra diverse zone delle aree urbane, tra diverse tipologie di immobili soprattutto residenziali) e ha reso urgente la necessità di portare a compimento la riforma degli estimi. Infatti, subito dopo l’entrata in vigore del D. L. n. 201 del 2011, il Governo aveva presentato alle Camere un disegno di legge delega (A.S. n. 3519) che prevedeva, tra l’altro, la riforma del catasto per assicurare maggiore equità nella determinazione delle basi imponibili catastali mediante la revisione dell’intero sistema di valutazione del valore patrimoniale e delle rendite degli immobili. Lo scioglimento anticipato delle Camere lo scorso dicembre ha interrotto il percorso parlamentare della delega fiscale. Tuttavia, le linee programmatiche della riforma sono state riproposte alla Camera il 31 maggio scorso con il Disegno di legge sulla delega fiscale (A.C. 1122). Il processo di revisione delle rendite catastali sarà attuato favorendo la collaborazione tra l’Agenzia delle Entrate e i Comuni e condurrà alla perequazione effettiva dei 7.
differenziali che oggi si registrano tra rendite di immobili situati in diversi territori urbani, assicurando una redistribuzione del carico tributario coerente con il valore degli immobili. Per attivare questo processo lungo e complesso, è tuttavia essenziale che il Parlamento concluda nel più breve tempo possibile l’esame del DDL di delega che contiene i principi direttivi per attuare la riforma del catasto. L’applicazione dell’IMU per l’anno 2012 è stata caratterizzata anche dall’attribuzione di una quota del gettito allo Stato (art. 13, comma 11 del D.L. n. 201 del 2011) pari alla metà dellʹimporto calcolato applicando l’aliquota standard dello 0,76% alla base imponibile di tutti gli immobili, ad eccezione, in particolare, dell’abitazione principale e delle relative pertinenze, nonché dei fabbricati rurali ad uso strumentale. Successivamente, la legge di stabilità per il 2013 (art. 1, comma 380, della legge n. 228 del 2012) ha soppresso, per gli anni 2013 e 2014, la quota di imposta riservata allo Stato e ha attribuito all’Erario il gettito dellʹIMU, derivante dagli immobili ad uso produttivo classificati nel gruppo catastale D, calcolato ad aliquota standard dello 0,76%. In relazione a detti fabbricati, i Comuni conservano solo la potestà di aumentare sino a 0,3 punti percentuali lʹaliquota standard dello 0,76% e, conseguentemente, di disporre del relativo gettito. Il recente D. L. n. 54 del 2013, oltre a posporre il pagamento della prima rata dell’IMU sull’abitazione principale, ha prospettato una complessiva riforma dellʹimposizione sul patrimonio immobiliare, indicando in particolare: • il riordino della disciplina dell’IMU e della TARES, con riconsiderazione dell’articolazione della potestà impositiva a livello statale e locale; • la deducibilità dell’IMU relativa agli immobili utilizzati per le attività produttive nella determinazione del reddito di impresa (ai fini IRPEF e IRES). Il D. L. 21 maggio 2013, n. 54, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 luglio 2013, n. 85, prospetta all’art. 1 una “complessiva riforma della disciplina dellʹimposizione fiscale sul patrimonio immobiliare, ivi compresa la disciplina del tributo comunale sui rifiuti e sui servizi, volta, in particolare, a riconsiderare lʹarticolazione della potestà impositiva a livello statale e locale, e la deducibilità ai fini della determinazione del reddito di impresa dellʹimposta municipale propria relativa agli immobili utilizzati per attività produttive”. L’attuazione di detta riforma dovrà essere effettuata “nel rispetto degli obiettivi programmatici primari indicati nel Documento di economia e finanza 2013 come risultante dalle relative risoluzioni parlamentari e, in ogni caso, in coerenza con gli impegni assunti dallʹItalia in ambito europeo”. Nelle more dell’attuazione della riforma, la norma in esame ha stabilito la sospensione del pagamento della prima rata dell’IMU per le seguenti tipologie di immobili: a) abitazione principale e relative pertinenze, esclusi i fabbricati classificati nelle categorie catastali A/1, A/8 e A/9; 8.
b) unità immobiliari appartenenti alle cooperative edilizie a proprietà indivisa, adibite ad abitazione principale e relative pertinenze dei soci assegnatari, nonché alloggi regolarmente assegnati dagli Istituti autonomi per le case popolari (IACP) o dagli enti di edilizia residenziale pubblica, comunque denominati, aventi le stesse finalità degli IACP, istituiti in attuazione dellʹart. 93 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; c) terreni agricoli e fabbricati rurali di cui allʹart. 13, commi 4, 5 e 8, del D. L. n. 201 del 2011. Il successivo art. 2 contiene una “clausola di salvaguardia”, in cui si stabilisce che, nel caso di mancata adozione della riforma complessiva dell’imposizione immobiliare entro il termine del 31 agosto 2013, continua ad applicarsi la disciplina vigente e il termine di versamento della prima rata dellʹIMU degli immobili di cui all’art. 1 è fissato al 16 settembre 2013. Il riferimento all’articolazione della potestà impositiva tra lo Stato e gli enti locali richiama il rispetto dei principi di sussidiarietà tra i diversi livelli di governo e di responsabilità fiscale di ogni livello istituzionale nei confronti dei cittadini. Nel dibattito che si è sviluppato sulla tassazione immobiliare ampia rilevanza è stata attribuita alla questione della tassazione dell’abitazione principale. Al riguardo, va segnalato che un’eventuale esenzione dall’IMU per l’abitazione principale comporterebbe per i Comuni una perdita di gettito di circa 4 miliardi annui (di cui circa 3,4 miliardi corrispondenti alle aliquote e detrazioni standard), per la quale sarebbe necessaria un’idonea copertura finanziaria. Va peraltro rilevato che questa scelta rappresenterebbe una netta inversione di tendenza rispetto al processo di attribuzione ai Comuni di una maggiore potestà impositiva in linea con i principi fondamentali del federalismo fiscale in materia di responsabilità fiscale e trasparenza nelle scelte degli amministratori locali. Ulteriori criticità riguardano gli effetti redistributivi e, in particolare, la circostanza che l’esenzione totale comporterebbe effetti regressivi3. In realtà, soprattutto per effetto delle maggiorazioni della detrazione, l’IMU sull’abitazione principale è più progressiva rispetto all’ICI 2007, che ancora includeva l’abitazione principale. Nel dibattito recente sull’imposizione immobiliare sono, inoltre, emersi ulteriori aspetti critici dell’assetto attuale che sono brevemente richiamati di seguito. Con l’introduzione dell’IMU si è determinato un disallineamento tra potestà impositiva, responsabilità nella gestione del tributo e attribuzione del gettito tra diversi livelli di governo. Come si è già avuto modo rilevare, la commistione tra gettito erariale e gettito comunale derivante dalle stesse basi imponibili è stata eliminata con la legge di 3 Una revisione del regime di imposizione sull’abitazione principale è destinata ad alterare gli equilibri dei rapporti finanziari tra livelli di governo a legislazione vigente, ponendo un rilevante problema di riassetto delle risorse. Si renderebbero necessarie compensazioni per i gettiti di cui i Comuni sarebbero eventualmente privati e una revisione dei meccanismi che garantiscono l’esercizio delle leve fiscali autonome. Su queste problematiche, si veda l’Appendice 3.
stabilità per il 2013; esistono, tuttavia, ulteriori margini di miglioramento realizzabili intervenendo soprattutto sulla componente dell’attuale TARES relativa ai servizi indivisibili, il cui gettito (stimato in 1 miliardo di euro), riservato allo Stato per l’anno 2013, si giustifica esclusivamente in via transitoria. La disciplina dell’IMU ha poi determinato un’asimmetria nel trattamento fiscale degli immobili a disposizione e degli immobili locati. Infatti, il reddito derivante dagli immobili tenuti a disposizione è stato escluso dallʹIRPEF4 mentre il reddito degli immobili locati è rimasto assoggettato alla stessa imposta. L’esclusione dall’IRPEF del reddito degli immobili a disposizione ha prodotto diversi squilibri. Da un lato, i soggetti con immobili a disposizione hanno subito, a seguito dell’introduzione dell’IMU, un incremento del prelievo complessivo significativamente inferiore rispetto ad altre categorie di possessori di immobili (alcuni contribuenti a reddito alto possono anche aver risparmiato imposta nonostante l’introduzione dell’IMU). Dall’altro, nella transizione all’IMU, i possessori di immobili locati hanno perduto larga parte delle agevolazioni di cui godevano, disposte dai Comuni nel regime ICI previgente5. A regime, dunque, i possessori di immobili locati subiscono due forme di prelievo, una sul reddito effettivo (l’IRPEF o la cedolare secca) e una sul patrimonio (lʹIMU ad aliquota standard), mentre i possessori di abitazioni a disposizione pagano la sola IMU (sempre ad aliquota standard), senza essere gravati da imposte sul reddito figurativo. I possessori di immobili locati beneficiano di minori detrazioni IRPEF, per tipologia di reddito e per carichi familiari: il reddito da locazione è infatti compreso nel reddito di riferimento per il calcolo delle detrazioni spettanti, a differenza di quello figurativo degli immobili a disposizione che non contribuisce invece a definire la capacità contributiva. Lʹesclusione del reddito derivante dagli immobili a disposizione dallʹimposta progressiva garantisce, inoltre, un vantaggio maggiore ai proprietari con reddito complessivo più alto, minando le politiche di incentivo allʹemersione e il contrasto al mercato irregolare degli affitti. L’asimmetria di trattamento tra immobili a disposizione e immobili locati non sembra trovare alcuna giustificazione, né sul piano equitativo, né sul piano economico e, quindi, sembra meritevole di esame in sede di revisione della disciplina fiscale sul patrimonio immobiliare, anche nell’ottica di incentivare il mercato degli affitti. 4
La legislazione previgente prevedeva, in particolare, che fosse incluso ai fini IRPEF il reddito figurativo degli immobili a disposizione, determinato sulla base della rendita catastale maggiorata di un terzo.
L’introduzione dell’IMU ha comportato il superamento di tutti i regimi agevolativi ICI preesistenti. Il meccanismo di compensazione del gettito previsto dall’art. 13 comma 17 del D.L n.201 del 2011, che ha fissato nel gettito ICI 2010 l’ammontare di risorse IMU (netta dei tagli compensativi) effettivamente disponibili per i Comuni, ha penalizzato maggiormente chi aveva un gettito ICI basso per effetto della presenza di regimi agevolativi e aliquote basse. Anche alla luce di questo fenomeno, sono pochi gli Enti che hanno reintrodotto le agevolazioni per gli immobili locati.
Con il passaggio dall’ICI all’IMU, gli immobili di proprietà delle imprese hanno subito un incremento di prelievo, dovuto sia all’aumento delle aliquote e dei coefficienti moltiplicativi applicati alle rendite catastali, sia alla circostanza che l’IMU non ha sostituito le imposte sui redditi che gravano sugli immobili ad uso produttivo (mentre ha sostituito il prelievo IRPEF sui redditi di tutti gli altri immobili non locati). Il riferimento alla deducibilità dellʹIMU relativa agli immobili utilizzati per attività produttive ai fini della determinazione del reddito di impresa contenuto nell’art. 1 del D.L. n. 54 del 2013 prospetta un intervento che sarebbe in linea con quanto avviene nei principali Paesi europei e, inoltre, consentirebbe di superare i problemi di incostituzionalità che l’indeducibilità attualmente prevista può porre sul piano della capacità contributiva. Un altro aspetto che deve essere menzionato è quello relativo al trattamento dei terreni agricoli e dei fabbricati rurali ad uso strumentale. Per tali immobili l’art. 1 del D.L. n. 54 del 2013 ha previsto la sospensione del pagamento della prima rata dell’IMU. Nella prospettiva di una più ampia riforma, occorre analizzare, sotto il profilo della ragionevolezza e della coerenza con l’ordinamento tributario, l’aspettativa di una definitiva esenzione dall’IMU degli immobili in questione, generata dalla sospensione del pagamento della prima rata. Un’eventuale intervento di esenzione per i terreni e i fabbricati rurali strumentali non sarebbe coerente con la struttura di un’imposta patrimoniale, quale è l’IMU, che, anche attraverso la reintroduzione dell’imposizione sull’abitazione principale, colpisce tutti gli immobili posseduti dai soggetti passivi. E’ proprio della natura di un’imposta patrimoniale colpire tutta la ricchezza posseduta dal contribuente che, nel caso di specie, riguarda il complesso degli immobili appartenenti allo stesso soggetto. Non a caso non vi sono esempi di esenzioni che riguardino i terreni nel panorama internazionale delle misure tributarie di tal genere. Se da un lato, dunque, può ritenersi giustificabile una sospensione del versamento della prima rata dell’IMU relativa ai terreni agricoli ‐ nella prospettiva della riforma complessiva della fiscalità immobiliare che interessa, come si vedrà nel prosieguo della trattazione, anche questi immobili ‐ dall’altro non si può sottacere che l’esenzione definitiva dall’IMU degli immobili in questione determinerebbe l’introduzione di elementi discriminatori nei confronti di altre fattispecie immobiliari colpite dalla stessa imposta. Infatti, ad esempio, si creerebbe una palese e irragionevole disparità di trattamento tra i fabbricati strumentali all’attività di impresa, che sono oggetto dell’IMU, e i terreni agricoli e i fabbricati rurali strumentali che, nonostante vengano utilizzati nell’ambito dell’esercizio di un’attività agricola, sarebbero esentati dall’imposta patrimoniale. 11.
Un intervento di riforma più razionale potrebbe essere quello di utilizzare gli spazi di manovra consentiti nell’ambito della disciplina dell’IMU per rimodulare le aliquote previste per il settore agricolo, attualmente già piuttosto agevolato. Con riferimento alla disciplina IMU relativa al settore agricolo si potrebbe valutare l’ampliamento della base imponibile IMU relativa ai terreni agricoli e la contestuale riduzione delle aliquote applicabili nel settore agricolo. A tale riguardo, occorre precisare che, a legislazione vigente, è stata prevista l’esenzione per: • i fabbricati rurali ad uso strumentale ubicati nei Comuni classificati montani o parzialmente montani di cui allʹelenco dei Comuni italiani predisposto dallʹIstituto nazionale di statistica (ISTAT) 6, vale a dire, come chiarito nella circolare n. 3/DF del 18 maggio 2012, quello rinvenibile al seguente indirizzo: http://www.istat.it/it/archivio/6789, • i terreni agricoli ricadenti in aree montane o di collina7. L’operatività di tale esenzione si fonda sull’elenco dei Comuni allegato alla circolare n. 9 del 14 giugno 1993, la cui validità per l’IMU è stata confermata anche nella citata circolare n. 3/DF. Si deve evidenziare che l’art. 4, comma 5‐bis, del D. L. 2 marzo 2012, n. 16, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, prevede che “Con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali, possono essere individuati i comuni nei quali si applica lʹesenzione di cui alla lettera h) del comma 1 dellʹarticolo 7 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, sulla base della altitudine riportata nellʹelenco dei comuni italiani predisposto dallʹIstituto nazionale di statistica (ISTAT), nonché, eventualmente, anche sulla base della redditività dei terreni”. Pertanto, con l’emanazione del predetto decreto, si potrebbe ottenere un significativo ampliamento della base imponibile IMU, tenuto conto del fatto che, attualmente, i Comuni classificati come montani, parzialmente montani e di collina sono la stragrande maggioranza. La revisione della base imponibile potrebbe essere finalizzata all’applicazione di un’aliquota ridotta ai terreni soggetti a imposta da fissarsi in modo tale da assicurare l’invarianza del gettito IMU complessivamente gravante sui terreni. Nell’ambito della riforma complessiva dell’imposizione fiscale sul patrimonio immobiliare rientra anche il tributo comunale sui rifiuti e sui servizi (TARES) disciplinato dall’art. 14 del D. L. n. 201 del 2011, che, come sarà illustrato nel prosieguo 6 Art. 9, comma 8, del D. Lgs. 14 marzo 2011, n, 23, richiamato dall’art. 13 del D. L. n. 201 del 2011.
7 Lo stesso comma 8 dell’art. 9 del D. Lgs. n. 23 del 2011, rinvia alla lettera h) dell’art. 7 del D. Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, in base alla quale risultano esenti “i terreni agricoli ricadenti in aree montane o di collina delimitate ai sensi dellʹarticolo 15 della legge 27 dicembre 1977, n. 984”.
della trattazione, consta di una componente relativa al servizio rifiuti e una relativa ai servizi indivisibili. Per quanto concerne la prima componente, si ricorda che il comma 1 dell’art. 14 prevede, come già per la TIA1 e la TIA2, che il gettito derivante dalla TARES deve assicurare la copertura integrale della totalità dei costi riguardanti il ciclo di gestione dei rifiuti. Si deve, inoltre, accennare alla circostanza che il Comune può coprire detti costi o attraverso l’istituzione della TARES, avente natura tributaria, oppure con l’istituzione della TARES, cosiddetta corrispettivo, prevista dal comma 29 dell’art. 14, del D. L. n. 201 del 2011, nel caso in cui abbia realizzato sistemi di misurazione puntuale della quantità di rifiuti conferiti al servizio pubblico. Fatta questa breve premessa, si deve aggiungere che, posto che il conseguimento della totale copertura dei costi appare un presupposto imprescindibile, può essere ragionevole attribuire ai Comuni una più ampia discrezionalità nella scelta dei criteri di determinazione delle tariffe della TARES. Attualmente, infatti, l’art.14, comma 9, del D. L. n. 201 del 2011 stabilisce che le tariffa è commisurata alle quantità e qualità medie ordinarie di rifiuti prodotti per unità di superficie, in relazione agli usi e alla tipologia di attività svolte, sulla base dei criteri determinati con il D.P.R. 27 aprile 1999, n. 158, recante il cosiddetto “Regolamento sul metodo normalizzato”. La rigidità del sistema di determinazione delle tariffe TARES relativa al servizio rifiuti derivante dall’applicazione dei criteri del D.P.R. n. 158 del 1999, è, tuttavia, mitigata dalla previsione recata dal comma 22 dell’art. 14 del D. L. n. 201 del 2011 che consente di stabilire con il regolamento comunale di disciplina della TARES anche voci di categoria diverse da quelle fissate nel citato D.P.R. n. 158 del 1999, nonché sottocategorie, con omogenea potenzialità di produzione dei rifiuti. Nell’ambito di tale manovra rientra anche quella diretta all’individuazione dei coefficienti potenziali di produzione dei rifiuti diversi da quelli previsti nelle tabelle dell’Allegato 1 al richiamato D.P.R. n. 158 del 1999. Va segnalato, inoltre, che le tariffe della “TARES corrispettivo” di cui al comma 29 dell’art. 14 del D. L. n. 201 del 2011 possono essere determinate senza tenere conto necessariamente del “Regolamento sul metodo normalizzato”. Pertanto, l’attuale disciplina della TARES consente di sganciarsi dalla stretta applicazione dei criteri previsti dal D.P.R. n. 158 del 1999. Una maggiore discrezionalità nella scelta delle modalità di determinazione delle tariffe della TARES, ferma restando la copertura integrale dei costi potrebbe, comunque, essere assicurata attraverso uno specifico intervento normativo. Allo stesso modo si dovrebbe affrontare il problema delle altre agevolazioni che i Comuni possono introdurre sotto forma di ulteriori riduzioni ed esenzioni, la cui copertura è attualmente assicurata da risorse diverse dai proventi della TARES, a norma del comma 19 dell’art. 14. Si potrebbe, invece, considerare l’ipotesi che anche 13.
queste agevolazioni siano coperte con il gettito della TARES, operando una redistribuzione tra i contribuenti TARES. 14.
1. Ipotesi di intervento n. 1 – Esenzione totale dall’IMU per l’abitazione principale 1. Schema di intervento La proposta prevede l’esenzione totale dall’IMU per l’abitazione principale e relative pertinenze, con l’esclusione degli immobili classificati nelle categorie catastali A/1, A/8 e A/9 (in analogia a quanto previsto per l’esenzione dall’ICI per l’abitazione principale nel 2008). 2. Effetti di gettito Nel 2012 i versamenti relativi all’IMU per abitazione principale sono ammontati a circa 4 miliardi di euro su base annua di cui circa 3,4 miliardi ad aliquota base e 0,6 miliardi per le maggiorazioni delle aliquote deliberate dai comuni. L’esenzione totale dall’IMU per l’abitazione principale avrebbe effetti negativi sul gettito per circa 4 miliardi di euro. Non ci sono significative differenze tra gli effetti sul gettito di competenza e di cassa. 3. Profili redistributivi Della proposta in esame beneficerebbero i circa 17,8 milioni di contribuenti8 che hanno effettuato versamenti IMU per abitazione principale, per un importo medio di circa 227 euro. Nel 2012, circa un quarto delle abitazioni principali risultava già esente da IMU ad aliquota di base. La Tabella seguente riporta la distribuzione del beneficio medio per classi di reddito complessivo dei proprietari di abitazioni principali. Benefici derivanti dall’esenzione dall’ IMU sull’abitazione principale per classi di reddito complessivo dei proprietari Soggetti (% su totale)
Versamenti (% su totale)
Beneficio medio (Euro) Fino a 10.000 28,10 23,31 187 da 10.000 a 26.000 42,37 36,77 195 da 26.000 a 55.000 23,51 27,89 267 da 55.000 a 75.000 2,82 4,79 382 da 75.000 a 120.000 2,18 4,40 455 oltre 120.000 1,01 2,83 629 Totale 100,00 100,00 227 8 Su una platea di proprietari di abitazioni principali (anche in comproprietà) di circa 24 milioni. 15.
L’esenzione dall’IMU dell’abitazione principale avrebbe un effetto fortemente regressivo: il beneficio aumenterebbe al crescere del reddito complessivo. I contribuenti con redditi tra i 75 mila euro e i 120 mila euro risparmierebbero infatti 455 euro e quelli con redditi superiori a 120 mila euro 629 euro. Al contrario, il beneficio per i contribuenti più poveri sarebbe sensibilmente inferiore: per i contribuenti con reddito fino a 10 mila euro il risparmio sarebbe di soli 187 euro. Ordinando le famiglie per reddito ‘equivalente’ (un reddito procapite del nucleo familiare che tiene conto delle economie di scala della famiglia attraverso opportune scale di equivalenze, come ad esempio ISEE o scala OCSE modificata), l’intervento comporta una diminuzione dell’incidenza dell’imposta pari a 0,48%. In particolare, sarebbe beneficiato maggiormente il primo quinto di reddito (‐1,03%), mentre i restanti quinti beneficerebbero di una variazione compresa tra ‐0,41% e ‐0,55%. (si veda Tabella 1, a pag. 31). Inoltre, su base territoriale, l’intervento comporta un maggior beneficio per i contribuenti dei Comuni dell’Italia centrale con un risparmio medio d’imposta di 293 euro, e un minor vantaggio per i contribuenti dei Comuni del sud e delle isole con un beneficio medio di 176 euro. Il reddito medio risulta concentrato nella fascia 10.000‐25.000 euro, mentre il versamento medio IMU relativo all’abitazione principale si concentra per lo più nell’intervallo 0‐340 euro. La relazione tra le due variabili è positiva: al crescere del reddito medio cresce anche il versamento medio IMU ma in misura meno che proporzionale. 4. Impatto sulla finanza decentrata La perdita di gettito derivante dall’esenzione dall’IMU per lʹabitazione principale si riflette interamente in una riduzione delle entrate Comuni. 0,00
‐ 5.000,00 10.000,00 15.000,00 20.000,00 25.000,00 30.000,00 35.000,00 40.000,00 45.000,00 50.000,00 IMU abitazione principale versata media
Reddito complessivo medio
Confronto tra IMU media per abitazione principale e reddito complessivo medio nel comune
Così, come specificato nell’Appendice 3 del presente documento (cui si rimanda per un esame più dettagliato dei problemi di finanza locale) il meccanismo più semplice per attuare una compensazione sarebbe quello di assegnare agli enti locali a titolo di compensazione il gettito riscosso nel 2012. Gli importi da compensare potrebbero essere derivati dai versamenti F24 a livello comunale del 2012, comprensivi di sforzo fiscale. Questo meccanismo di compensazione eviterebbe comportamenti opportunistici da parte di Comuni che potrebbero aver aumentato l’aliquota solo in previsione di maggiori trasferimenti compensativi. La compensazione potrebbe avvenire aumentando le risorse del Fondo di Solidarietà Comunale. In alternativa, la compensazione ai Comuni (e quindi il riflesso sul bilancio dello Stato) potrebbe riguardare il solo gettito standard, pari a circa 3,4 miliardi di euro. Data la natura strutturale dell’intervento di soppressione dell’imposta, risulterebbe opportuno prevedere l’attribuzione di una nuova leva fiscale in sostituzione della manovrabilità perduta dell’IMU sull’abitazione principale. I nuovi margini di autonomia dovrebbero poter garantire l’esercizio di una leva di entità confrontabile con quella derivante dalla manovrabilità delle aliquote relative all’abitazione principale (circa 0,6 miliardi già esercitati su circa 2,5 miliardi di leva potenziale). 5. Aspetti amministrativi per il contribuente e per l’Amministrazione • L’intervento non presenta particolari profili di criticità. • Occorrerà definire il meccanismo di compensazione per i Comuni. 6. Pro e contro • La proposta di esenzione totale dall’IMU per l’abitazione principale non sembra pienamente giustificabile sul piano dell’equità ed efficienza del tributo, come peraltro emerge anche dalle audizioni di esperti (Copaff, Banca d’Italia) e dalle raccomandazioni del Fondo Monetario Internazionale. • Sotto il profilo dell’efficienza, le imposte immobiliari sono preferibili alle imposte sui fattori produttivi (lavoro e capitale) perché minimizzano l’impatto negativo delle imposte sulla crescita economica e hanno effetti meno distorsivi sull’utilizzo dei fattori produttivi e sull’accumulazione del capitale. Per questo motivo, le raccomandazioni del Consiglio dell’Unione Europea e dell’Annual Growth Survey del 2012 e del 2013 si sono orientate verso il tax shifting negli Stati Membri del prelievo dal lavoro e capitale, che scoraggiano occupazione e deprimono gli investimenti, ai consumi e alle proprietà. • Sotto il profilo dell’equità si rileva come il possesso dell’abitazione principale è uno dei fattori per la definizione della condizione economica dei contribuenti e 17.
la relativa capacità contributiva. In particolare “il titolo di godimento dell’abitazione di residenza costituisce una delle determinanti principali delle condizioni di vulnerabilità delle famiglie: i proprietari, specialmente quando non gravati dagli oneri del mutuo, sono infatti, a parità di altre condizioni, ovunque meno esposti a rischi di povertà e deprivazione economica.” (Franzini et al., Progetto di ricerca CRISS ‐ Ministero del Lavoro, della Salute e della Solidarietà Sociale, Rapporto Intermedio 2008). Se si eliminasse il prelievo patrimoniale, in assenza di un prelievo sul reddito figurativo, sostanzialmente nel sistema tributario italiano si trascurerebbe tale fonte di capacità contributiva. • L’IMU sull’abitazione principale, pur tassando il patrimonio ad aliquote proporzionali e non progressive, equivale a un’imposizione progressiva sul reddito, considerato che la ricchezza immobiliare è più concentrata del reddito. Peraltro, la presenza di detrazioni standard e maggiorazioni delle detrazioni per i figli di età non superiore a 26 anni contribuisce a migliorare l’effetto di progressività dell’imposta. L’ipotesi di esenzione totale dell’IMU sull’abitazione principale determina, quindi, effetti regressivi sulla distribuzione dei redditi. • Sotto il profilo della compatibilità del prelievo con un sistema fiscale multilivello, l’IMU sull’abitazione principale è anche particolarmente appropriata, in considerazione sia della stabilità e della non‐mobilità della base imponibile, sia della circostanza che, gravando, in particolare, sui residenti‐
elettori, garantisce la massima trasparenza del rapporto tra contribuenti e amministratori e una maggiore responsabilizzazione degli amministratori locali (accountability). • Con il D.L. n. 201 del 2011, è stata reintrodotta l’imposizione sull’abitazione principale: l’esenzione dall’ICI dell’abitazione principale, introdotta nel 2008, rappresentava infatti un’anomalia nel confronto internazionale. Va ricordato che in tutti i Paesi dell’Unione Europea esistono forme di imposizione sugli immobili che includono anche il prelievo sull’abitazione principale. 18.
2. Ipotesi di intervento n. 2 ‐ Incremento non selettivo della detrazione di base dell’IMU prevista per l’abitazione principale 1. Premessa L’IMU sull’abitazione principale prevede una detrazione di base di importo pari a 200 euro, maggiorata di 50 euro per ogni figlio convivente di età non superiore a 26 anni fino ad un massimo di 400 euro. La detrazione, compresa la maggiorazione, può, quindi, arrivare a un importo massimo complessivo di 600 euro. L’attuale meccanismo di detrazioni rende già esente dall’imposizione IMU sull’abitazione principale circa il 25% degli immobili assicurando una forma di progressività del prelievo al crescere del valore (catastale) dell’immobile. L’incremento della detrazione di base consentirebbe di incrementare la platea dei soggetti totalmente esenti dall’IMU per l’abitazione principale. 2. Schema di intervento L’intervento prevede un aumento generalizzato della detrazione base per abitazione per tutti i contribuenti. Si propongono quattro scenari: 1. esenzione abitazione principale fino ad un importo IMU di 300 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 300 euro); 2. esenzione abitazione principale fino ad un importo IMU di 350 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 350 euro); 3. esenzione abitazione principale fino ad un importo IMU di 400 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 400 euro); 4. esenzione abitazione principale fino ad un importo IMU di 500 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 500 euro). 3. Effetti di gettito di competenza Nel primo scenario, su oltre 19 milioni di abitazioni principali, agli immobili già esentati a legislazione vigente (25%) si aggiunge un ulteriore 24% e i restanti immobili risultano agevolati. La perdita di gettito conseguente all’incremento della detrazione da 200 a 300 euro è di circa 1,3 miliardi di euro. Nel secondo scenario su oltre 19 milioni di abitazioni principali, agli immobili già esentati a legislazione vigente (25%) si aggiunge un ulteriore 30% circa e i restanti immobili risultano agevolati. La perdita di gettito conseguente all’incremento della detrazione da 200 a 350 euro è di circa 1,8 miliardi di euro. 19.
Nel terzo scenario su oltre 19 milioni di abitazioni principali, agli immobili già esentati a legislazione vigente (25%) si aggiunge un ulteriore 40% circa e i restanti immobili risultano agevolati. La perdita di gettito conseguente all’incremento della detrazione da 200 a 400 euro è di circa 2,2 miliardi di euro. Nel quarto scenario su oltre 19 milioni di abitazioni principali, agli immobili già esentati a legislazione vigente (25%) si aggiunge un ulteriore 52% circa e i restanti immobili risultano agevolati. La perdita di gettito conseguente all’incremento della detrazione da 200 a 500 euro è di circa 2,7 miliardi di euro. La Tabella seguente sintetizza gli effetti di gettito dei quattro scenari ipotizzati: Misura Effetti finanziari (in milioni di euro) Immobili esenti e/o agevolati Esenzione abitazione principale fino ad un importo IMU di 300 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 300 euro) ‐1.308 Su oltre 19 milioni di abitazioni principali, gli immobili già esentati a legislazione vigente (25%) salgono a 49% (+24%) e i restanti immobili risultano agevolati Oppure Esenzione abitazione principale fino ad un importo IMU di 350 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 350 euro) ‐1.791 Su oltre 19 milioni di abitazioni principali, gli immobili già esentati a legislazione vigente (25%) salgono a circa 55% (+30%) e i restanti immobili risultano agevolati Oppure Esenzione abitazione principale fino ad un importo IMU di 400 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 400 euro) ‐2.176 Su oltre 19 milioni di abitazioni principali, gli immobili già esentati a legislazione vigente (25%) salgono a circa 65% (+40%) e i restanti immobili risultano agevolati Oppure Esenzione abitazione principale fino ad un importo IMU di 500 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 500 euro) ‐2.720 Su oltre 19 milioni di abitazioni principali, gli immobili già esentati a legislazione vigente (25%) salgono a circa 77% (+52%) e i restanti immobili risultano agevolati 20.
4. Profili redistributivi L’aumento generalizzato della detrazione di base per tutti i proprietari, indipendentemente dal reddito dichiarato, beneficerebbe in misura maggiore i proprietari di abitazioni con rendita catastale più elevata rispetto a quelli con immobili con rendita catastale più bassa (ad es. un proprietario di abitazione con rendita bassa avrebbe minore capienza nell’IMU dovuta per usufruire dell’aumento della detrazione mentre un proprietario di abitazione principale con rendita medio ‐ alta beneficerebbe di un maggior vantaggio in valore assoluto). Nella Tabella seguente si evidenzia un caso tipo che esemplifica le situazioni sopra descritte. Caso tipo di un unico proprietario di abitazione principale senza figli a carico Rendita Catastale Base Imponibile IMU ad aliquota base (LV)
IMU con detrazione 400 euro Beneficio 250 42.000 0 0 0 350 58.800 35 0 35 550 92.400 170 0 170 1.000 168.000 472 272 200 1.500 252.000 808 608 200 Ordinando le famiglie per reddito ‘equivalente’, l’intervento comporta una diminuzione di incidenza pari a 0,15% per lo scenario 1 (detrazione totale 300 euro), 0,21% per lo scenario 2 (detrazione totale 350 euro), 0,25% per lo scenario 3 (detrazione totale 400 euro) e 0,32% per lo scenario 4 (detrazione totale 500 euro). In particolare, sarebbe beneficiato maggiormente il primo quinto di reddito (tra ‐0,36% e ‐0,72% a seconda dello scenario), mentre i restanti quinti beneficerebbero di una variazione compresa tra ‐0,15% e ‐0,41%. (si veda Tabella 1, pag. 29). Su base territoriale l’ipotesi di intervento comporta una maggiore progressività ma evidenti criticità per i Comuni di piccole dimensioni, nei quali mediamente la rendita delle abitazioni è di circa 298 euro, che vedrebbero quasi azzerato il gettito derivante dall’imposta, a seguito dell’intervento proposto. 5. Impatto sulla finanza decentrata La revisione dello schema delle detrazioni risulterebbe complessa da “regolare” tra livelli di governo. Infatti, l’incremento delle detrazioni condiziona sia il gettito standard sia la capacità di sforzo fiscale in misura tanto maggiore quanto è più elevata la detrazione. A regime, un intervento significativo sulle detrazioni rischia di compromettere l’utilizzo della leva fiscale, anche alla luce delle forti sperequazioni territoriali delle 21.
rendite catastali (per detrazioni molto elevate l’IMU e, quindi, anche la leva fiscale rimarrebbero sostanzialmente solo ai grandi Comuni). La distribuzione delle rendite medie per classi di ampiezza dei Comuni evidenzia un andamento crescente all’aumentare della fascia demografica dei Comuni. Si passa, infatti, da una rendita media di 298 euro per gli immobili siti nei Comuni con meno di 1.000 abitanti (1.948 Comuni) a una rendita media di 830 euro per gli immobili siti nei Comuni con oltre 250.000 abitanti (12 Comuni). Non facendo direttamente riferimento ad un gettito riscosso (come nel caso dell’esenzione), la compensazione per singolo comune dovrebbe essere simulata ex‐
ante, costituendo un esercizio molto complesso. Per semplicità, il gettito residuo potrebbe essere invece “genericamente” assegnato al finanziamento del Fondo di solidarietà comunale (riducendo le altre forme di alimentazione statale) e i singoli Comuni potrebbero essere compensati con l’attribuzione del gettito IMU relativo all’abitazione principale calcolato ad aliquota di base. La perdita del gettito da sforzo fiscale dovrebbe essere compensata con nuove forme di autonomia. Per un’analisi più approfondita dei problemi relativi alla compensazione della perdita di gettito derivante dall’attuazione dell’intervento in esame, si rinvia a quanto illustrato nell’”Appendice 3”. 6. Aspetti amministrativi per il contribuente e per l’Amministrazione • L’attuazione di tale intervento non presenta particolari difficoltà applicative. 7. Pro e contro • L’intervento proposto presenta criticità redistributive poiché l’aumento generalizzato della detrazione di base per tutti i proprietari, anche per coloro che dichiarano redditi elevati e in dipendenza dell’incremento della detrazione rispetto a quella base di 200 euro, beneficia in misura maggiore i proprietari di abitazioni con rendita catastale più elevata rispetto a quelli con immobili con rendita catastale più bassa. • Con l’aumento generalizzato della detrazione IMU, l’imposta sarebbe versata quasi esclusivamente dai contribuenti residenti nelle grandi aree urbane, svuotando le basi imponibili dei piccoli centri con abitazioni caratterizzate da rendite catastali mediamente basse. • Distribuendo il beneficio su tutta la platea dei contribuenti, l’intervento riesce ad esentare dal prelievo un minor numero di contribuenti rispetto ad un intervento di tipo selettivo a parità di costo. • L’attuazione di tale intervento non presenta particolari difficoltà applicative. 22.
3. Rimodulazione selettiva dell’esenzione dall’IMU sull’abitazione principale Ipotesi di intervento n. 3.1 – Esenzione selettiva dall’IMU per l’abitazione principale in funzione del valore dell’immobile 1. Schema di intervento L’intervento prevede l’aumento a 437, 508 e 618 euro della detrazione per abitazione principale graduata in base alla rendita catastale. Si propongono quattro scenari possibili: 1. esenzione abitazione principale per immobili con rendita catastale fino a 650 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 437 euro). In tale ipotesi sono esenti tutti gli immobili con una rendita inferiore o pari a 650 euro; per gli immobili con rendita superiore a 650 euro si continua ad applicare la detrazione vigente (200 euro); 2. esenzione abitazione principale per immobili con rendita catastale fino a 756 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 508 euro). In tale ipotesi sono esenti tutti gli immobili con una rendita inferiore o pari a 756; per gli immobili con rendita superiore a 756 euro si continua ad applicare la detrazione vigente (200 euro); 3. esenzione abitazione principale per immobili con rendita catastale fino a 920 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 618 euro). In tale ipotesi sono esenti tutti gli immobili con una rendita inferiore o pari a 920 euro; per gli immobili con rendita superiore a 920 euro si continua ad applicare la detrazione vigente (200 euro); 4. esenzione abitazione principale fino ad un importo IMU di 618 euro per immobili con rendita catastale fino a 920 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 618 euro) e incremento della detrazione base da 200 a 250 euro per tutti gli altri immobili. 2. Effetti di gettito di competenza Nel primo scenario, su oltre 19 milioni di abitazioni principali, gli immobili esentati passano dal 25%, a legislazione vigente, al 68%, con una perdita di gettito conseguente all’incremento della detrazione da 200 a 437 euro di circa 1 miliardo di euro. Nel secondo scenario su oltre 19 milioni di abitazioni principali, gli immobili esentati passano dal 25%, a legislazione vigente, al 76%, con una perdita di gettito conseguente all’incremento della detrazione da 200 a 508 euro di circa 1,5 miliardi di euro. 23.
Nel terzo scenario su oltre 19 milioni di abitazioni principali, gli immobili esentati passano dal 25%, a legislazione vigente, allʹ83% con una perdita di gettito conseguente all’incremento della detrazione da 200 a 618 euro di circa 2,1 miliardi di euro. Nel quarto scenario su oltre 19 milioni di abitazioni principali, gli immobili esentati passano dal 25%, a legislazione vigente, all’88% ed il restante 12% risulta agevolato, con una perdita di gettito conseguente all’incremento delle detrazioni di circa 2,2 miliardi di euro. Misura Effetti finanziari (in milioni di euro) Immobili esenti e/o agevolati Esenzione abitazione principale fino ad un importo IMU di 437 euro per immobili con rendita catastale fino a 650 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 437 euro) ‐1.026 Su oltre 19 milioni di abitazioni principali, gli immobili esentati passano dal 25% a legislazione vigente al 68% (+43%) Oppure Esenzione abitazione principale fino ad un importo IMU di 508 euro per immobili con rendita catastale fino a 756 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 508 euro) ‐1.499 Su oltre 19 milioni di abitazioni principali, gli immobili esentati passano dal 25% a legislazione vigente al 76% (+51%) Oppure Esenzione abitazione principale fino ad un importo IMU di 618 euro per immobili con rendita catastale fino a 920 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 618 euro) ‐2.068 Su oltre 19 milioni di abitazioni principali, gli immobili esentati passano dal 25% a legislazione vigente allʹ83% (+58%) Oppure Esenzione abitazione principale fino ad un importo IMU di 618 euro per immobili con rendita catastale fino a 920 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 618 euro) e agevolazione per immobili con rendita catastale oltre 920 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 250 euro) ‐2.192,7 Su oltre 19 milioni di abitazioni principali, gli immobili esentati passano dal 25% a legislazione vigente al 88% ed il restante 12% risulta agevolato 3. Profili redistributivi Ordinando le famiglie per reddito ‘equivalente’, l’intervento comporta una diminuzione di incidenza pari a 0,11% per lo scenario 1, 0,17% per lo scenario 2, 0,23% per lo scenario 3 e 0,25% per lo scenario 4. In particolare, sarebbe beneficiato 24.
maggiormente il primo quinto di reddito (tra ‐0,31% e ‐0,59% a seconda dello scenario), mentre i restanti quinti beneficerebbero di una variazione compresa tra ‐0,06% e ‐
0,35%. L’esenzione dall’IMU per l’abitazione principale, modulata sulla base di un parametro patrimoniale quale la rendita catastale, determina dunque una variazione dell’incidenza più bassa rispetto alle ipotesi di intervento 1 e 2 sia in termini aggregati che in termini di quinti di reddito complessivo (si veda Tabella 1, pag. 29). Su base territoriale, l’esenzione dall’IMU per l’abitazione principale, modulata sulla base di un parametro patrimoniale quale la rendita catastale, incide in particolare sui Comuni di minore ampiezza demografica (i comuni con meno di 5.000 abitanti costituiscono il 70% del totale dei comuni italiani, oltre 5.600 Comuni) ove, sono concentrati immobili con rendite mediamente più basse della media nazionale (525 euro). Negli scenari proposti, quindi, i piccoli Comuni sarebbero privati quasi completamente della loro principale entrata e dovrebbero essere di conseguenza compensati con trasferimenti di pari entità dal livello centrale di governo. 4. Impatto sulla finanza decentrata I problemi relativi alla compensazione della perdita di gettito per i Comuni non si discostano significativamente da quanto specificato per l’intervento esaminato in precedenza, cui si rimanda. 5. Aspetti amministrativi per il contribuente e per l’Amministrazione • L’intervento proposto risulta di semplice applicabilità, poiché l’esenzione o la detrazione sono legati a un parametro oggettivo, vale a dire la rendita catastale, già conosciuto e utilizzato sia dal contribuente sia dal Comune rispettivamente per la determinazione e per il controllo dell’esatta quantificazione dell’IMU. 6. Pro e contro • Rimanendo nell’ambito della stessa imposta patrimoniale, l’incremento selettivo delle detrazioni è finalizzato a obiettivi di concentrazione del beneficio sui soggetti titolari di immobili di minor valore, massimizzando, a parità di condizioni, il numero di soggetti esentati dall’obbligo tributario. • L’intervento comporta degli effetti redistributivi positivi migliorando la progressività dell’imposta ma problemi per i piccoli Comuni che sarebbero privati quasi completamente della loro principale fonte di gettito. • L’intervento non presenta particolari difficoltà gestionali sia dal punto di vista del contribuente sia da quello del Comune. 25.
Ipotesi di intervento n. 3.2 – Incremento selettivo della detrazione IMU per abitazione principale in funzione della condizione economica del proprietario, parametrata al reddito dello stesso soggetto. 1. Schema di intervento L’intervento limita i suoi effetti ai proprietari di abitazioni principali con reddito complessivo fino a 55.000 euro e ai fabbricati classificati nelle categorie catastali A/1, A/8 e A/9. Nello specifico, si aumenta la detrazione di base da 200 a 280, 330 e 400 euro e si escludono le abitazioni principali con categoria catastale A/1 (abitazioni di tipo signorile), A/8 (abitazioni in ville) e A/9 (castelli, palazzi di eminenti pregi artistici o storici). Si propongono tre scenari possibili: 1. per immobili di categoria diversa da A/1, A/8 e A/9, esenzione abitazione principale con rendita catastale fino a 418 euro e agevolazione per le altre abitazioni principali di cui sono titolari soggetti che dichiarano un reddito complessivo fino a 55.000 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 280 euro). Per gli immobili di categoria da A/1, A/8, A/9 o per quelli di cui sono titolari soggetti che dichiarano un reddito superiore a 55.000 euro si continua ad applicare la detrazione vigente (200 euro); 2. per immobili di categoria diversa da A/1, A/8 e A/9, esenzione abitazione principale con rendita catastale fino a 490 euro e agevolazione per le altre abitazioni principali di cui sono titolari soggetti che dichiarano un reddito complessivo fino a 55.000 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 330 euro). Per gli immobili di categoria da A/1, A/8, A/9 o per quelli di cui sono titolari soggetti che dichiarano un reddito superiore a 55.000 euro si continua ad applicare la detrazione vigente (200 euro); 3. per immobili di categoria diversa da A/1, A/8 e A/9, esenzione abitazione principale con rendita catastale fino a 589 euro e agevolazione per le altre abitazioni principali di cui sono titolari soggetti che dichiarano un reddito complessivo fino a 55.000 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 400 euro). Per gli immobili di categoria da A/1, A/8, A/9 o per quelli di cui sono titolari soggetti che dichiarano un reddito superiore a 55.000 euro si continua ad applicare la detrazione vigente (200 euro). 2. Effetti di gettito di competenza Nel primo scenario, su oltre 19 milioni di abitazioni principali, gli immobili esentati passano dal 25% a legislazione vigente al 43% e un ulteriore 53% risulta agevolato con una perdita di gettito conseguente all’incremento della detrazione da 200 a 280 euro di circa 1 miliardo di euro. 26.
Nel secondo scenario, su oltre 19 milioni di abitazioni principali, gli immobili esentati passano dal 25% a legislazione vigente al 54% e un ulteriore 42% risulta agevolato con una perdita di gettito conseguente all’incremento della detrazione da 200 a 330 euro di circa 1,5 miliardi di euro. Nel terzo scenario, su oltre 19 milioni di abitazioni principali, gli immobili esentati passano dal 25% a legislazione vigente al 65% e un ulteriore 31% risulta agevolato con una perdita di gettito conseguente all’incremento della detrazione da 200 a 400 euro di circa 2 miliardi di euro. Misura Effetti finanziari (in milioni di euro) Immobili esenti e/o agevolati Esenzione abitazione principale fino ad un reddito complessivo di 55.000 euro per immobili di categoria diversa da A/1, A/8, A/9 con rendita catastale fino a 418 euro e agevolazione per immobili con rendita catastale oltre 418 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 280 euro) ‐1.011 Su oltre 19 milioni di abitazioni principali, gli immobili esentati passano dal 25% a legislazione vigente al 43% ed un ulteriore 53% risulta agevolato Oppure Esenzione abitazione principale fino ad un reddito complessivo di 55.000 euro per immobili di categoria diversa da A/1, A/8, A/9 con rendita catastale fino a 490 euro e agevolazione per immobili con rendita catastale oltre 490 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 330 euro) ‐1.495 Su oltre 19 milioni di abitazioni principali, gli immobili esentati passano dal 25% a legislazione vigente al 54% ed un ulteriore 42% risulta agevolato Oppure Esenzione abitazione principale fino ad un reddito complessivo di 55.000 euro per immobili di categoria diversa da A/1, A/8, A/9 con rendita catastale fino a 589 euro e agevolazione per immobili con rendita catastale oltre 589 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 400 euro) ‐2.008 Su oltre 19 milioni di abitazioni principali, gli immobili esentati passano dal 25% a legislazione vigente al 65% ed un ulteriore 31% risulta agevolato 3. Profili redistributivi Ordinando le famiglie sulla base del reddito ‘equivalente’, l’intervento comporta una diminuzione dell’incidenza dell’imposta per tutti gli scenari. La variazione 27.
dell’incidenza cresce all’aumentare della detrazione, infatti si passa da un valore di ‐
0,11% dello scenario 1 a ‐0,23% dello scenario 3. In particolare, sarebbe beneficiato maggiormente il primo quinto di reddito (tra ‐0,28% e ‐0,54% a seconda dello scenario), mentre i restanti quinti beneficerebbero di una variazione compresa tra ‐0,11% e ‐
0,31% (si veda Tabella 1, pag. 29). Su base territoriale emergono problemi per i piccoli Comuni che vedrebbero quasi completamente eliminato il gettito derivante dall’imposta. 4. Impatto sulla finanza decentrata I problemi relativi alla compensazione della perdita di gettito per i Comuni non si discostano significativamente da quanto specificato nel paragrafo 5 dell’ipotesi di intervento n. 2, cui si rimanda. 5. Aspetti amministrativi per il contribuente e per l’Amministrazione • L’intervento proposto risulta di semplice applicabilità, poiché l’esenzione o la detrazione sono legati a parametri oggettivi, quale la rendita catastale e il reddito complessivo del titolare dell’abitazione principale che rendono agevole sia la determinazione dell’imposta da parte del contribuente sia il suo controllo da parte del Comune. 6. Pro e contro • Il riferimento al reddito dichiarato dal soggetto come parametro utile alla selezione della platea dei possibili beneficiari di uno sgravio/esenzione dall’IMU per l’abitazione principale solleva alcune criticità legate principalmente alla circostanza che ne beneficerebbero anche i potenziali evasori (ad es. proprietari che dichiarano redditi da lavoro autonomo particolarmente bassi). • Sono possibili, inoltre, meccanismi elusivi dell’imposta (ad es. intestazioni fittizie delle abitazioni a familiari con reddito basso e/o nullo). • L’intervento determina effetti redistributivi positivi migliorando la progressività dell’imposta ma anche problemi per i piccoli Comuni che vedrebbero significativamente ridursi la loro principale fonte di gettito. • Si introducono ulteriori elementi di personalizzazione nel design di un’imposta di carattere reale (la legislazione vigente per il 2013 e il 2014 già prevede, infatti, la maggiorazione della detrazione di base legata al numero dei figli conviventi di età non superiore a 26 anni). • Si deve, in particolare, ricordare che in materia di tributi locali (IMU e addizionale comunale all’IRPEF) alcuni Comuni hanno previsto, con proprie 28.
deliberazioni, regimi di favore in relazione a particolari condizioni reddituali. In particolare, per quanto riguarda l’IMU, alcuni Comuni hanno stabilito l’innalzamento della detrazione nel caso in cui il soggetto passivo dell’IMU sia un pensionato il cui reddito non superi un determinato livello; mentre per quanto riguarda l’addizionale all’IRPEF è proprio il Legislatore che ha disposto che i Comuni possano fissare con proprio regolamento una soglia di esenzione in ragione del possesso di specifici requisiti reddituali. Fra questi rientrano, come si desume dall’esame delle deliberazioni pubblicate sul sito del Dipartimento delle Finanze, anche quelli che riguardano i redditi da pensione non superiori a un importo specifico. 29.
Tabella 1 ‐ Variazioni di incidenza delle ipotesi di esenzione totale o selettiva dellʹabitazione principale Esenzione IMU ABP (Ipotesi intervento 1) Incremento non selettivo detrazione base IMU ABP (Ipotesi di intervento 2) Esenzione selettiva abitazione principale in funzione della rendita (Ipotesi di intervento 3.1) Incremento detrazioni selettivo IMU abitazione principale in funzione del reddito (Ipotesi di intervento 3.2) Quinti di reddito complessivo equivalente 100 euro (detrazione totale 300 euro) 150 euro (detrazione totale 350 euro) 200 euro (detrazione totale 400 euro) 300 euro (detrazione totale 500 euro) 237 euro fino a 650 euro di rendita 308 euro fino a 756 euro di rendita 418 euro fino a 920 euro di rendita 50 euro flat; 368 euro fino a 920 euro di rendita 80 euro (detrazione totale 280 euro) 130 euro (detrazione totale 350 euro) 200 euro (detrazione totale 400 euro) 1 ‐1,03% ‐0,36% ‐0,49% ‐0,58% ‐0,72% ‐0,31% ‐0,43% ‐0,56% ‐0,59% ‐0,28% ‐0,41% ‐0,54% 2 ‐0,55% ‐0,20% ‐0,28% ‐0,33% ‐0,41% ‐0,18% ‐0,25% ‐0,34% ‐0,35% ‐0,16% ‐0,24% ‐0,31% 3 ‐0,49% ‐0,17% ‐0,24% ‐0,29% ‐0,36% ‐0,14% ‐0,20% ‐0,29% ‐0,30% ‐0,14% ‐0,20% ‐0,28% 4 ‐0,45% ‐0,16% ‐0,22% ‐0,26% ‐0,33% ‐0,12% ‐0,19% ‐0,25% ‐0,27% ‐0,13% ‐0,19% ‐0,26% 5 ‐0,41% ‐0,10% ‐0,14% ‐0,18% ‐0,24% ‐0,06% ‐0,09% ‐0,14% ‐0,16% ‐0,07% ‐0,10% ‐0,14% Totale ‐0,48% ‐0,15% ‐0,21% ‐0,25% ‐0,32% ‐0,11% ‐0,17% ‐0,23% ‐0,25% ‐0,11% ‐0,17% ‐0,23% Costo riforma (mld euro) 3,4 1,3 1,8 2,2 2,7 1,0 1,5 2,1 2,2 1,0 1,5 2,0 Numero abitazioni esentate 100% 49% 55% 65% 77% 68% 76% 83% 88% 43% 54% 65% 30.
Ipotesi di intervento n. 3.3 – Incremento della detrazione IMU per l’abitazione principale decrescente in funzione della condizione economica del nucleo familiare, misurata attraverso l’ISEE. 1. Premessa Sin dalle fasi iniziali di conversione del D. L. n. 201 del 2011, è stata più volte avanzata la richiesta di subordinare l’accesso alla citata detrazione alla situazione reddituale del soggetto beneficiario. Una soluzione potrebbe essere rappresentata dall’utilizzo dello strumento selettivo per l’accesso alle prestazioni di welfare, vale a dire l’«Indicatore della Situazione Economica Equivalente» (il c.d. ISEE). A tale proposito, si deve ricordare che il nuovo ISEE, da poco approvato dalla Conferenza Unificata, appare più idoneo rispetto alla versione precedente ad individuare la situazione reddituale e patrimoniale del contribuente. Tuttavia, il nuovo ISEE resta un indicatore composito di reddito e patrimonio, nel quale la componente patrimoniale (il 20% dei valori) risulta di rilievo e spesso prevalente. 2. Schema di intervento Si potrebbe prevedere l’introduzione di una detrazione aggiuntiva fino a 600 euro rispetto ai citati 200 euro, decrescente al crescere dell’indicatore ISEE, fondato su coefficienti di equivalenza che tengono conto del numero e della tipologia dei componenti familiari. Per questo motivo, la detrazione aggiuntiva potrebbe essere sostitutiva della quota di detrazione oggi collegata al numero dei figli. Per la graduazione del beneficio è stato stimato il “nuovo” ISEE, calcolato in base alla bozza di DPCM di riforma. La detrazione aggiuntiva potrebbe essere piena (fino a capienza dell’IMU) per il 40% più povero dei contribuenti, come individuato da un ISEE inferiore a 13ʹ000 euro, per poi decrescere fino ad annullarsi ad una soglia ISEE di 70ʹ000 euro, sopra la quale ci sarebbe poco più del 5% più benestante. Ciascun contribuente potrebbe decidere liberamente se far calcolare il proprio ISEE, al fine di fruire della maggiore detrazione o rinunciare al calcolo della detrazione aggiuntiva. 3. Effetti di gettito di competenza Una riduzione dell’IMU sull’abitazione principale collegata all’indicatore ISEE nel modo qui previsto genererebbe una riduzione complessiva di gettito annuo di competenza pari a circa 2 miliardi, corrispondenti ad una riduzione variabile di carico 31.
fiscale per i complessivi 24 milioni di soggetti proprietari o comproprietari della casa in cui abitano. 4. Profili redistributivi Un intervento di questo tipo avvantaggia ovviamente i nuclei familiari che risiedono nell’abitazione principale, con vantaggi maggiori per i nuclei capienti e meno abbienti, come misurati dall’ISEE. Per ragioni di maggiore comparabilità tra le varie ipotesi di riforma e di considerazione dell’aggregato più vasto dei contribuenti potenziali IMU o IRPEF, compresi cioè i non possessori di abitazione principale o di immobili in generale, purché percettori di redditi assoggettabili all’IRPEF, nelle tabelle che seguono sono considerati i circa 43 milioni di persone che hanno base imponibile potenzialmente soggetta a IMU (comproprietari di almeno un immobile) o a IRPEF (percettori di reddito tassabile, anche quando soggetto a tassazione separata), con la sola esclusione dei percettori di solo reddito finanziario, come noto soggetto ad imposizione sostitutiva. Sotto il profilo dell’equità verticale sarebbero beneficiati maggiormente i quinti più poveri della popolazione, come evidenziato nella tabella seguente che riporta l’incidenza delle variazioni di carico sul reddito per quinti di reddito “equivalente” (un reddito procapite che tiene conto della numerosità familiare e delle conseguenti economie, analogamente a quanto preso in considerazione dall’ISEE). Quinti di reddito equivalente Differenze di carico IMU Reddito lordo Incidenza
Frequenze Amm.
(mln) Val. Medio Frequenze Amm.
(mln) Val. Medio Variazioni
Primo quinto 7.811.823 ‐253 ‐32 7.811.823 81.822 10.474 ‐0.31% Secondo quinto 8.529.831 ‐457 ‐54 8.529.831 133.295 15.627 ‐0.34% Terzo quinto 8.629.822 ‐497 ‐58 8.629.822 156.302 18.112 ‐0.32% Quarto quinto 9.021.340 ‐514 ‐57 9.021.340 202.850 22.486 ‐0.25% Quinto quinto 9.277.213 ‐351 ‐38 9.277.213 357.571 38.543 ‐0.10% Totale 43.270.029 ‐2.072 ‐48 43.270.029 931.841 21.535 ‐0.22%
La variazione di incidenza risulta rilevante per i citati pensionati che risiedono nella abitazione di proprietà ed hanno redditi modesti, come si osserva nella tabella che segue. 32.
Tipo di reddito prevalente Differenze di carico IMU Reddito lordo Incidenza
Frequenze Ammontare
(in mln di euro) Val. Medio Frequenze Ammontare (in mln di euro) Val. Medio Variazioni
Lavoro dipendente 18.733.417 ‐699 ‐37 18.733.417 479.000 25.569 ‐0.15% Pensioni, imponibili o esenti 14.530.105 ‐963 ‐66 14.530.105 281.094 19.346 ‐0.34% Collaborazione coordinata 608.677 ‐14 ‐23 608.677 20.248 33.266 ‐0.07% Lavoro autonomo 4.603.086 ‐175 ‐38 4.603.086 121.665 26.431 ‐0.14% Altri redditi non da lavoro 4.669.283 ‐220 ‐47 4.669.283 29.833 6.389 ‐0.74% Totale 43.144.567 ‐2.072 ‐48 43.144.567 931.841 21.598 ‐0.22%
Sotto altri punti di vista redistributivi, va segnalato che dal beneficio sarebbero esclusi i Comuni e i nuclei che risiedono in immobili con valori catastali particolarmente bassi, in quanto già esentati dalla normativa vigente, mentre le maggiori riduzioni di imposta sarebbero localizzate nei Comuni ad alta densità abitativa e valori catastali mediamente più elevati, per i quali a legislazione vigente è dovuta un’IMU sull’abitazione principale di entità significativa anche per abitazioni classificate nelle categorie catastali A/1, A/8 e A/9 e redditi modesti. La tabella seguente, che riporta la redistribuzione del carico IMU per ripartizione geografica, fornisce un riscontro indiretto: si osserva infatti che il centro, che comprende città come Roma e Firenze, ad alto valore medio catastale, beneficerebbe maggiormente dello sgravio. Area geografica Differenze di carico IMU Reddito lordo Incidenza
(in mln di euro) Val. Medio Frequenze Ammontare
(in mln di euro) Val. Medio Variazioni
Nord 20.950.209 ‐1.057 ‐50 20.950.209 502.706 23.995 ‐0.21% Centro 8.632.103 ‐517 ‐60 8.632.103 192.563 22.308 ‐0.27% Sud e Isole 13.687.717 ‐497 ‐36 13.687.717 236.572 17.284 ‐0.21% Totale 43.270.029 ‐2.072 ‐48 43.270.029 931.841 21.535 ‐0.22%
Infine, se si osserva l’impatto redistributivo per tipologia di famiglia, si evince che la discriminante di maggior favore non è legata alla presenza di figli (di cui tiene conto l’indicatore di reddito “equivalente”), quanto all’essere nuclei monoreddito o monocomponente, che registrano un maggior sgravio percentuale. 33.
Tipologia famiglia di fatto Differenze di carico IMU Reddito lordo Incidenza
Single giovane o anziano 7.585.408 ‐484 ‐64 7.585.408 169.656 22.366 ‐0.29% Coppia monoreddito senza figli 2.838.604 ‐183 ‐65 2.838.604 46.166 16.264 ‐0.40% Coppia bireddito senza figli 6.249.790 ‐323 ‐52 6.249.790 153.020 24.484 ‐0.21% Coppia monoreddito con figli 14.707.837 ‐592 ‐40 14.707.837 250.432 17.027 ‐0.24% Coppia bireddito con figli 11.888.389 ‐490 ‐41 11.888.389 312.567 26.292 ‐0.16% Totale 43.270.029 ‐2.072 ‐48 43.270.029 931.841 21.535 ‐0.22%
5. Impatto sulla finanza decentrata I problemi relativi alla compensazione della perdita di gettito per i Comuni non si discostano significativamente da quanto specificato nel paragrafo 5 dell’ipotesi di intervento n. 2, cui si rimanda. 6. Aspetti amministrativi per il contribuente e per l’Amministrazione • L’attuazione di questa proposta presenta un’elevata complessità amministrativa ed è suscettibile di determinare un notevole aggravio degli adempimenti a carico del contribuente. Per misurare e valutare l’accesso all’ulteriore detrazione IMU, la quasi globalità dei circa 20 milioni di nuclei familiari potrebbe recarsi presso un centro di servizio, con tutta la documentazione necessaria, e farsi calcolare l’ISEE. Tuttavia, data la facoltatività di utilizzo di questa detrazione aggiuntiva, sarebbero di fatto esentati dagli oneri di adempimento per il calcolo dell’ISEE sia i nuclei già esentati di fatto dall’attuale IMU con la detrazione di base e la maggiorazione per i figli, sia quelli che presumono di avere un tenore di vita troppo elevato per fruirne, o, comunque, per sostenere un onere di adempimento troppo elevato rispetto alla modestia della detrazione aggiuntiva attesa. 7. Pro e contro • Indubbiamente l’utilizzo dell’ISEE è in grado di modulare, in modo più aderente alla reale situazione reddituale e patrimoniale dei contribuenti l’entità della detrazione IMU per l’abitazione principale. Si deve evidenziare che attualmente 34.
alcune delibere IMU fanno già riferimento all’ISEE per la determinazione dell’imposta dovuta per l’abitazione principale (ad esempio Alessandria per il 2012 ha previsto una riduzione dell’aliquota pari a 1 punto millesimale per i nuclei familiari con ISEE inferiore a 7.500 euro e Macerata, sempre per il 2012, ha stabilito l’aumento della detrazione di 50 euro per i soggetti passivi con ISEE inferiore o uguale a € 7.500 e di 25 euro per i soggetti passivi con ISEE compreso tra euro 7.500 e 9.000).
• Il collegamento dell’IMU all’ISEE giova anche per superare un delicato problema sociale e redistributivo, legato alla situazione di pensionato solo o in coppia senza figli, con redditi minimi e abitazione di proprietà: in questi casi, in assenza di una ulteriore detrazione legata alla condizione di basso tenore di vita, accade che il pensionato già in difficoltà per l’entità del suo reddito debba anche trovare le risorse per pagare l’IMU sulla casa in cui abita.
• Tuttavia, per quanto accennato, la riduzione dell’imposta per profili “reddituali” modesti non viene del tutto centrata dall’utilizzo dell’ISEE, che è fortemente condizionato dai valori patrimoniali, confermando, per questa via, le eventuali distorsioni che si vogliono qui contrastare. In altre parole, un contribuente redditualmente povero che possiede l’abitazione in cui abita non verrebbe sempre individuato come tale da un ISEE che considera eccessivamente il valore della sua abitazione nel misurare il suo tenore potenziale di vita. Questo fenomeno potrebbe essere superato dall’utilizzo del solo “indicatore della situazione reddituale equivalente”, individuabile all’interno del più articolato calcolo dell’ISEE.
• Si ricordano le criticità gestionali dell’intervento in esame appena illustrate nel precedente paragrafo relative alla notevole complessità amministrativa e all’aggravio degli adempimenti a carico del contribuente. 35.
Ipotesi di intervento n. 3.4 ‐ Esenzione selettiva dall’IMU per l’abitazione principale a favore dei soggetti in condizione di disagio economico, individuato attraverso l’ISEE. 1. Premessa Diversi commentatori ed esperti hanno evidenziato come uno dei problemi più rilevanti dell’attuale profilo dell’imposta sull’abitazione principale sia quello della sostenibilità del prelievo per i proprietari di un’abitazione di residenza a basso reddito. Questo fenomeno presenta maggiori criticità per quei soggetti che posseggono abitazioni di valore (e dimensione) rilevante ma percepiscono un reddito basso (ad esempio i pensionati superstiti proprietari dell’abitazione). 2. Schema di intervento L’intervento potrebbe consistere nell’incremento della detrazione di base per abitazione principale sino a concorrenza dell’imposta (esenzione) in favore dei possessori in condizione di effettivo disagio economico da individuare mediante ISEE. Si distingue dalla precedente ipotesi di intervento in quanto in questo caso l’ISEE è utilizzato per individuare i soggetti “meno abbienti”, per i quali viene annullata l’IMU sulla abitazione principale, e non per graduare il beneficio della detrazione maggiorata su tutta la scala dei livelli di ISEE. L’intervento volto a esentare i possessori in condizioni disagiate ha fatto riferimento ad una soglia ISEE attorno alla sua mediana, al di sopra della quale si trova il 50% della popolazione più agiata, a prescindere dal possesso o meno della abitazione principale. Tale soglia è stata individuata in 18.000 euro del “nuovo” ISEE, calcolato in base alla bozza di DPCM di riforma. 3. Effetti di gettito di competenza Sulla base di questa soglia, abbastanza generosa e tale da comprendere nel beneficio il 50% della popolazione con situazione economica disagiata, la perdita di gettito IMU è pari a circa 560 milioni di euro e i beneficiari risultano i nuclei meno abbienti che, a normativa vigente, versano l’IMU sull’abitazione principale. 4. Profili redistributivi Rispetto all’intervento precedentemente illustrato di graduazione dello sgravio in base all’ISEE, questo intervento costerebbe meno e concentrerebbe i suoi benefici solo sui possessori di abitazione principale appartenenti al 50% di popolazione meno abbiente. Al superamento di tale soglia, il beneficio sarebbe interamente perso. 36.
Come nella scheda 3.3, per ragioni di maggiore comparabilità tra le varie ipotesi di riforma sono considerati nelle tabelle che seguono i contribuenti potenziali IMU o IRPEF, compresi cioè i non possessori di abitazione principale o di immobili in generale, purché percettori di redditi assoggettabili all’IRPEF. Lo sgravio in termini di incidenza sul reddito risulta più significativo per i quinti più poveri, come si osserva nella tabella seguente. Quinti di reddito equivalente Differenze di carico IMU Reddito lordo Incidenza
Primo quinto 7.811.823 ‐135 ‐17 7.811.823 81.822 10.474 ‐0.17% Secondo quinto 8.529.831 ‐148 ‐17 8.529.831 133.295 15.627 ‐0.11% Terzo quinto 8.629.822 ‐154 ‐18 8.629.822 156.302 18.112 ‐0.10% Quarto quinto 9.021.340 ‐96 ‐11 9.021.340 202.850 22.486 ‐0.05% Quinto quinto 9.277.213 ‐29 ‐3 9.277.213 357.571 38.543 ‐0.01% Totale 43.270.029 ‐564 ‐13 43.270.029 931.841 21.535 ‐0.06%
In termini di incidenza, il primo quinto ha benefici significativamente superiori agli altri, mentre i due quinti più benestanti sono quasi esclusi dallo sgravio. Anche in questo caso sono le famiglie monoreddito a beneficiare mediamente di maggiori sgravi, in considerazione della capacità del reddito equivalente, come individuato dall’ISEE, di cogliere la tipologia di famiglie monoreddito a basso tenore di vita. La maggiore incidenza dello sgravio è osservabile nella tabella che segue. Tipologia famiglia di fatto Differenze di carico IMU Reddito lordo Incidenza
Single giovane o anziano 7.585.408 ‐110 ‐14 7.585.408 169.656 22.366 ‐0.06% Coppia monoreddito senza figli 2.838.604 ‐63 ‐22 2.838.604 46.166 16.264 ‐0.14% Coppia bireddito senza figli 6.249.790 ‐48 ‐8 6.249.790 153.020 24.484 ‐0.03% Coppia monoreddito con figli 14.707.837 ‐226 ‐15 14.707.837 250.432 17.027 ‐0.09% Coppia bireddito con figli 11.888.389 ‐118 ‐10 11.888.389 312.567 26.292 ‐0.04% Totale 43.270.029 ‐564 ‐13 43.270.029 931.841 21.535 ‐0.06%
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