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Timestamp: 2017-03-01 20:03:01
Document Index: 357804489

Matched Legal Cases: ['Art. 15', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 84', 'BGE', '§ 19', '§ 50', 'Art. 49', 'Art. 84', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 49', 'Art. 66', '§ 50', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 88', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 25', 'BGE', 'BGE', 'Art. 6', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 16', 'Art. 10']

128 I 16715. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S. Erklärung von Bern und Mitb. gegen Kantonspolizei und Justiz-, Polizei- und Sanitätsdepartement des Kantons Graubünden (staatsrechtliche Beschwerde)
Contrôle abstrait d'un ordre d'intervention donné à la police et garantie d'une protection juridique suffisante à la suite d'une intervention de la police; art. 84 al. 1 OJ, art. 13 CEDH. Contrôle des actes normatifs et des ordonnances administratives, en général (consid. 4.3). Garantie d'une protection juridique suffisante à la suite d'un acte matériel lié à une intervention de la police; exclusion du contrôle abstrait d'un ordre d'intervention donné à la police (consid. 4.5). Faits à partir de page 168
Die Erklärung von Bern sowie verschiedene Privatpersonen erhoben beim Justiz-, Polizei- und Sanitätsdepartement des Kantons Graubünden Beschwerde und verlangten im Wesentlichen, dass die Rechtswidrigkeit der allgemeinen Polizeibefehle und der darauf gestützten individuellen Polizeiverfügungen festgehalten und dass die Verletzung in verschiedenen Freiheitsrechten festgestellt werde. - Mit Verfügungen vom 12. Juli 2001 trat das Departement auf die Beschwerden gemäss Art. 15 ff. des Gesetzes über das Verfahren in Verwaltungs- und Verfassungssachen nicht ein. Aufsichtsrechtlich BGE 128 I 167 S. 169wurde die Kantonspolizei angewiesen, die Veranstaltung "The Public Eye on Davos" in Zukunft soweit wie möglich in die Sicherheitsmassnahmen rund um das WEF zu integrieren. Das Departement hielt fest, dass strafrechtliche oder disziplinarische Beanstandungen bei den Strafverfolgungsbehörden bzw. beim Polizeikommandanten vorzubringen seien. Weiter führte es aus, dass die kritisierten Handlungen der Polizeibeamten nicht anfechtbare Realakte darstellten und der zugrunde liegende Polizeieinsatzbefehl als Verwaltungsverordnung nach kantonalem Recht ebenso wenig angefochten werden könne.
3. 3.1 Die Beschwerdeführer ersuchen um Edition des streitigen Dienstbefehls sowie um die Möglichkeit, in einer Ergänzung ihrer Beschwerde dazu Stellung nehmen zu können.
Damit stellt sich die Frage, ob das Bundesgericht allenfalls die streitige Dienstanweisung zum Polizeieinsatz einholen soll, ohne sie den Beschwerdeführern zur Kenntnis zu bringen. Bisweilen zieht das Bundesgericht Akten bei, in die Einsicht verlangt wird und die aus öffentlichen Interessen nicht bekanntgegeben werden sollen (vgl. Hinweise in BGE 113 Ia 1 E. 4a S. 5; BGE 122 I 153 E. 3 S. 159; BGE 128 I 167 S. 170ZBl 93/1992 S. 362 E. 3). Aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt sich indessen, dass die vorliegende Beschwerde auch ohne einen Beizug beurteilt werden kann. Das Ersuchen der Beschwerdeführer um Edition des Dienstbefehls ist daher abzuweisen. Daraus folgt, dass auch ihr Gesuch um Ergänzung ihrer Beschwerde abzuweisen ist.
Andererseits dürfte der umstrittene Einsatzbefehl, was auch ohne dessen Beizug angenommen werden kann, konkret ausgerichtete innerdienstliche Anordnungen enthalten. Solche fallbezogene Weisungen der vorgesetzten Behörde an die ihr unterstellte Behörde oder öffentlich Bediensteten begründen, obwohl sie hoheitlich, einseitig BGE 128 I 167 S. 171und gegenüber den verwaltungsinternen Adressaten verbindlich sind, nicht unmittelbar Rechte oder Pflichten des Bürgers und gelten daher nicht als Verfügungen im Sinne von Art. 84 Abs. 1 OG bzw. der Verwaltungsrechtspflege (BGE 121 II 473 E. 2b S. 478 f.; vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl. 1998, Rz. 695; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. 1994, S. 144; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, Bd. II, S. 863; ALFRED KÖLZ/JÜRG BOSSHART/MARTIN RÖHL, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich, 2. Aufl. 1999, Rz. 18 zu § 19 und Rz. 62 zu § 50; THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Rz. 34 zu Art. 49).
4.3 Mit staatsrechtlicher Beschwerde können Erlasse generell-abstrakter Natur im Sinne von Art. 84 Abs. 1 OG angefochten werden. Dazu gehören insbesondere die Rechtssätze, d.h. Gesetze und Verordnungen, mit welchen Rechte und Pflichten der Bürger umschrieben werden (vgl. BGE 113 Ia 437 E. 1 S. 439; BGE 102 Ia 533 E. 1 S. 536). Die so genannten Verwaltungsverordnungen gehören grundsätzlich nicht zu dieser Gruppe. Sie enthalten in erster Linie Regeln für das verwaltungsinterne Verhalten, richten sich an die der Dienstaufsicht unterstellten Beamten und öffentlich Bediensteten und verfolgen mannigfaltigste Zwecke verwaltungsinterner und organisatorischer Natur. Sie umschreiben daher grundsätzlich keine Rechte und Pflichten der Bürger. Die Verwaltungsverordnungen können unterschiedlichste Bereiche betreffen und werden demnach in verschiedene Kategorien eingeteilt. Sie werden auch sehr unterschiedlich benannt: Direktiven, Weisungen, Dienstanweisungen, Dienstreglemente, allgemeine Dienstbefehle, Rundschreiben, Kreisschreiben, Zirkulare, Wegweisungen, Anleitungen, Instruktionen, Merkblätter, Leitbilder (BGE 121 II 473 E. 2b S. 478; vgl. auch BGE 104 Ia 161 E. 2 S. 163 f.). Innerhalb dieser weiten und wenig kohärenten Kategorie werden insbesondere Verwaltungsverordnungen organisatorischer Natur, welche den Verwaltungsvollzug und die Verwaltungsorganisation ordnen, von den verhaltenslenkenden Verwaltungsverordnungen (auch Weisungen, Richtlinien etc. genannt) unterschieden, mit denen zum Zwecke einer einheitlichen und rechtsgleichen Rechtsanwendung auf die Ermessensausübung und die Handhabung offen formulierter Vorschriften abgezielt wird (vgl. BGE 121 II 473 E. 2b S. 478; GIOVANNI BIAGGINI, Die vollzugslenkende Verwaltungsverordnung: Rechtsnorm oder Faktum?, in: BGE 128 I 167 S. 172ZBl 98/1997 S. 3 f., mit zahlreichen weiteren Literaturhinweisen; HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 96 ff.; GRISEL, a.a.O., S. 89 f.; MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, a.a.O., Rz. 34 zu Art. 49 und Rz. 12 zu Art. 66; KÖLZ/BOSSHART/RÖHL, a.a.O., Rz. 58 ff. zu § 50).
Die bundesgerichtliche Rechtsprechung verneinte vorerst die Anfechtbarkeit von Verwaltungsverordnungen ganz allgemein (vgl. BGE 105 Ib 136 E. 1 S. 139 betr. Weisungen der Oberzolldirektion). In Anbetracht des Umstandes, dass Verwaltungsverordnungen auf die Rechtsstellung der Bürger zurückwirken können, wurde später die staatsrechtliche Beschwerde zugelassen, wenn die Verwaltungsverordnung so genannte Aussenwirkungen entfaltet und die Rechtsstellung des Bürgers, wenn auch nicht direkt, so zumindest indirekt umschreibt und ihn daher in rechtlich geschützten Interessen berührt. Das kann insbesondere auf die verhaltenslenkenden Verwaltungsverordnungen zutreffen. Danach können Verwaltungsverordnungen direkt und abstrakt mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden, soweit die darin enthaltenen Anweisungen an die Verwaltungsorgane zugleich geschützte Rechte des Bürgers berühren und damit so genannte Aussenwirkungen entfalten (vgl. BGE 102 Ia 533 E. 1 S. 536; BGE 98 Ia 508 E. 1 S. 510 f.). Nach der Rechtsprechung entfällt indessen die Anfechtbarkeit auch unter solchen Umständen, wenn in dem durch die Verwaltungsverordnung geregelten Bereich Verfügungen ergehen, gegen die sich der Betroffene auf dem üblichen Beschwerdeweg zur Wehr setzen kann. Gegen Verwaltungsverordnungen ist demnach die staatsrechtliche Beschwerde nur zulässig, soweit sie Aussenwirkungen entfalten und wenn gestützt darauf keine Verfügungen bzw. Anordnungen getroffen werden, deren Anfechtung möglich und dem Betroffenen zumutbar ist. Zudem bedarf es der Legitimation nach Art. 88 OG im Sinne der zumindest virtuellen Betroffenheit in rechtlich geschützten Interessen (BGE 105 Ia 349 E. 2a S. 351; BGE 124 I 193, nicht publizierte E. 1; BGE 122 I 44 E. 2 S. 45 f.; BGE 120 Ia 321 E. 3 S. 325; BGE 104 Ia 148 E. 2b S. 153; ZBl 96/1995 S. 44, mit weitern Hinweisen; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. 1994, S. 142 ff.; HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 101 ff.; BIAGGINI, a.a.O., S. 27; GRISEL, a.a.O., S. 90 [ordonnances mixtes]; ROLAND VETTERLI, Kantonale Erlasse als Anfechtungsobjekte der staatsrechtlichen Beschwerde, Diss. St. Gallen 1989, S. 134 ff.). An dieser Rechtsprechung hat das Bundesgericht trotz der in der Lehre geübten Kritik (vgl. etwa KÄLIN, a.a.O., S. 144) festgehalten. In diesem Sinne hat es die Anfechtbarkeit in folgenden Fällen bejaht: Richtlinien zur BGE 128 I 167 S. 173Vornahme von Obduktionen und Organentnahmen (BGE 98 Ia 508); Empfehlungen zur Berücksichtigung von Unternehmen, welche Gesamtarbeitsverträgen unterstellt sind, bei der Vergabe öffentlicher Arbeiten (BGE 102 Ia 533 E. 1 S. 536); Weisungen betreffend die straflose Unterbrechung der Schwangerschaft (BGE 114 Ia 452); Richtlinien zur Bemessung von Eigenmietwerten hinsichtlich von Mietern (BGE 124 I 193), nicht aber in Bezug auf Hauseigentümer, letzteres wegen deren Beschwerdemöglichkeit gegen konkrete Veranlagungen (ZBl 96/1995 S. 44, Urteil 2P.143/1999 vom 22. Juni 2000). Unzulässig war die Beschwerde gegen kantonale, an die Baubehörden gerichtete Merkblätter über ökologisches Bauen (BGE 120 Ia 321) bzw. Weisungen, für die Prüfung des Blutalkoholgehalts eine öffentliche Ausschreibung vorzunehmen (BGE 104 Ia 148 E. 1 S. 150). Sinngemäss sind Aussenwirkungen im Konkordat und den Richtlinien hinsichtlich des Zugangs zu den Akten "Kinder der Landstrasse" bejaht worden (Urteil 1P.428/1988 vom 1. Februar 1989).
4.5 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird, wie aufgezeigt, die Anfechtbarkeit von Verwaltungsverordnungen auch im Falle der Anerkennung von Aussenwirkungen ausgeschlossen, soweit ein hinreichender Rechtsschutz im Einzelfall möglich und zumutbar ist (BGE 105 Ia 349 E. 2a S. 351). Soweit der angefochtene BGE 128 I 167 S. 174Dienst- oder Einsatzbefehl Anordnungen mit Aussenwirkungen im beschriebenen Sinne enthalten sollte, würde die Anfechtbarkeit wegen des möglichen späteren Rechtsschutzes entfallen, wie im Folgenden aufzuzeigen ist.
BGE 128 I 167 S. 175E. 3 S. 396; 123 II 402 E. 4b S. 413; 121 I 87 E. 1b S. 91). Sie stellen daher für den Betroffenen grundsätzlich keine ausreichende Beschwerdemöglichkeit dar. Im vorliegenden Fall zeigt sich immerhin, dass das Departement in seinen Verfügungen vom 12. Juli 2001 auf die Beanstandungen der Beschwerdeführer im Rahmen der Aufsichtsbeschwerde eingegangen ist und das Polizeikommando für folgende Jahre angewiesen hat, die Veranstaltung "The Public Eye on Davos" in das Sicherheitsdispositiv einzubeziehen und für die entsprechende Information an die Polizeibeamten zu sorgen.
Das Bundesgericht hat in Einzelfällen anerkannt, dass zum Zwecke eines hinreichenden Grundrechtsschutzes im Anschluss an gewisse Realakte ein Anspruch auf ein entsprechendes Feststellungsurteil geltend gemacht werden könne. Ein Feststellungsanspruch kann im Bereiche des Bundesverwaltungsrechts allenfalls aus Art. 25 VwVG (vgl. BGE 123 II 402 E. 4b/aa S. 413) oder hinsichtlich der Kantone aus dem kantonalen Recht (vgl. BGE 121 I 87 E. 1b S. 91) abgeleitet werden und ist, soweit das entsprechende Verfahrensrecht dies nicht ausdrücklich vorsieht, in verfassungs- und konventionskonformer Auslegung anzuerkennen. In gleicher Weise kann ein Interesse auf gerichtliche Feststellung aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK abgeleitet werden (vgl. BGE 127 I 115 E. 5 S. 120 betreffend Obduktion). Wenn das Rechtsschutzbedürfnis es gebietet, kann eine Rechtswegmöglichkeit allenfalls selbst dann bestehen, wenn keine förmliche Verfügung vorliegt; dies kann der Fall sein, wenn eine Behörde den Erlass einer Verfügung zu Unrecht verweigert oder verzögert oder in Anbetracht von Realakten, durch welche der Staat in Grundrechte eingegriffen hat (BGE 126 I 250 E. 2d S. 255; BGE 121 I 87 E. 1b S. 91). So hat das Bundesgericht in jüngster Zeit Anfechtungsmöglichkeiten anerkannt im Zusammenhang mit der Aufhebung des Gemeingebrauchs von Strassen (BGE 126 I 213 E. 1 S. 214), anlässlich der Weigerung einer Werbegesellschaft, Busse der Luzerner Transportbetriebe bemalen zu lassen (BGE 127 I 84), BGE 128 I 167 S. 176und bei der Erhebung von Gebühren durch den privaten Veranstalter und Organisator der "Braderie" in La Chaux-de-Fonds (Urteil 2P.96/2000 vom 8. Juni 2001; vgl. dazu YVO HANGARTNER, Urteilsanmerkung, in: AJP 2002 S. 67; vgl. auch YVO HANGARTNER, Recht auf Rechtsschutz, in: AJP 2002 S. 131 und insbes. S. 146 hinsichtlich von Realakten).
123 II 402 suite... ,
104 IA 148,
120 IA 56,
113 IA 437,
104 IA 161,
105 IB 136,
Art. 16 und 22 BV suite... ,
Art. 10 und 13 BV,