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Timestamp: 2016-10-22 13:35:06
Document Index: 188431357

Matched Legal Cases: ['Art. 110', 'Art. 11', 'Art. 11', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 105', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 11', 'Art. 4', 'Art. 12', 'BGE', 'Art. 11', 'Art. 11', 'Art. 11', 'Art. 10', 'Art. 13', 'Art. 11', 'Art. 13', 'Art. 5', 'Art. 3', 'Art. 11', 'Art. 3', 'Art. 7', 'Art. 8', 'Art. 40', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 2', 'Art. 156', 'Art. 159']

1A.10/2001 (08.04.2002)
1A.10/2001/sta
Bundesrichter Nay, F�raud, Catenazzi, Fonjallaz,
Beschwerdef�hrerinnen, beide vertreten durch Rechtsanwalt Andreas Laki, Naegeli & Streichenberg, Stockerstrasse 38, 8002 Z�rich,
Orange Communications SA, 1000 Lausanne 30, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Simon Schaltegger, Stauffacher & Partner Rechtsanw�lte, Dufourstrasse 22, 8008 Z�rich,
Bausektion der Stadt Z�rich, Badenerstrasse 141, Postfach, 8021 Z�rich,
(Erstellung einer Basisstation f�r das Mobiltelefonnetz GSM)
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich vom 2. November 2000)
Die Bausektion der Stadt Z�rich bewilligte der Orange Communications SA am 15. Januar 1999 die Erstellung einer Basisstation f�r das Mobiltelefonnetz GSM-1800 mit zwei Sendeantennen und einer �quivalenten Strahlungsleistung (ERP) von je 540 W auf dem bestehenden Geb�ude Hinterbergstrasse 82 in Z�rich-Fluntern (Grundst�ck Kat.-Nr. 2960). Hiergegen rekurrierten u.a. X.________ und Y.________. Die Baurekurskommission I wies den Rekurs am 3. M�rz 2000 ab.
Gegen den Entscheid der Baurekurskommission erhoben X.________ und Y.________ Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich. Dieses wies die Beschwerde am 2. November 2000 ab.
Hiergegen erhoben X.________ und Y.________ Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Sie beantragen:
1. Es sei der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
2. Es seien allf�llige Amtsberichte und Beschwerdeantworten der Beschwerdegegnerinnen den Beschwerdef�hrerinnen zur Kenntnisnahme zuzustellen, und es sei ein zweiter Schriftenwechsel durchzuf�hren.
3. Das Urteil der Vorinstanz sei aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zur�ckzuweisen, damit diese die akzessorische Pr�fung der NISV und der technischen und betrieblichen Machbarkeit und wirtschaftlichen Tragbarkeit der von den Beschwerdef�hrerinnen verlangten, einzelfallweise festzusetzenden Werte unter Wahrung des rechtlichen Geh�rs pr�ft und beurteilt.
4. Ev. sei das Urteil der Vorinstanz aufzuheben und die akzessorische Pr�fung der NISV und die einzelfallweise Festsetzung der von den Beschwerdef�hrerinnen verlangten Vorsorgewerte direkt durch das Bundesgericht vorzunehmen.
5. Subev. sei das Urteil der Vorinstanz aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zur�ckzuweisen, zur Erg�nzung der Baubewilligung mit dem Vorbehalt, dass bei einer Messung der Immissionen, welche die Baubeh�rde innert eines Jahres ab Rechtskraft des Entscheides auf Kosten der Bauherrschaft unangemeldet vornehmen l�sst, keine �berschreitung der massgeblichen Grenzwerte festgestellt wird, und es seien die bisher aufgelaufenen Verfahrenskosten zu 1/3 der Rekursgegnerin 2 aufzuerlegen und die den Beschwerdef�hrerinnen auferlegten Parteientsch�digungen um 1/3 zu reduzieren.
6. Die Verfahrenskosten f�r das Rekursverfahren vor BRK und die Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich und vor Bundesgericht seien der Beschwerdegegnerin 2 aufzuerlegen.
7. Den Beschwerdef�hrerinnen sei zulasten der Beschwerdegegnerin 2 f�r das Rekursverfahren vor BRK und die Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich und vor Bundesgericht eine angemessene Parteientsch�digung zuzusprechen.
Die Orange Communications SA beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden k�nne. Das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Die Bausektion der Stadt Z�rich hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Das BUWAL nahm am 30. April 2001 zu zwei grunds�tzlichen, in der Beschwerde aufgeworfenen Fragen Stellung. Die Beteiligten erhielten Gelegenheit, sich zur Vernehmlassung des BUWAL zu �ussern.
Mit Verf�gung vom 14. Februar 2001 gew�hrte der Pr�sident der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung der Beschwerde insoweit aufschiebende Wirkung, als die Inbetriebnahme und Sendet�tigkeit der Antenne w�hrend des bundesgerichtlichen Verfahrens zu unterbleiben habe. Dagegen d�rfe die Beschwerdegegnerin die Anlage w�hrend der H�ngigkeit des bundesgerichtlichen Verfahrens auf eigenes Risiko erstellen.
Mit Schreiben vom 24. August 2001 beantragte die Orange Communications SA die Sistierung des bundesgerichtlichen Verfahrens, weil sie eventuell auf den streitigen Standort verzichten werde. Die Beschwerdef�hrerinnen widersetzten sich diesem Antrag. Mit Verf�gung vom 11. Oktober 2001 sistierte der Pr�sident der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung das bundesgerichtliche Verfahren vorl�ufig. Am 9. November 2001 wurde das Verfahren wieder aufgenommen, nachdem die Orange Communications SA mitgeteilt hatte, dass die geplante Mobilfunkanlage nicht durch alternative Sendeanlagen ersetzt werden k�nne.
Am 21. M�rz 2002 reichte die Orange Communications SA einen Entscheid der Baurekurskommission I des Kantons Z�rich vom 8. M�rz 2002 zum Anlagebegriff der NISV zu den Akten. Mit Schreiben vom 22. M�rz 2002 reichten die Beschwerdef�hrerinnen Unterlagen ein und stellten neue Beweisantr�ge zu den vom BAKOM in Salzburg vorgenommenen Messungen.
1.1 Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid des Verwaltungsgerichts, der sich u.a. auf Bundesumweltrecht, insbesondere die Verordnung vom 23. Dezember 1999 �ber den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710), st�tzt. Hiergegen steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht jedenfalls dann offen, wenn die Beschwerde, wie im vorliegenden Fall, die Auslegung und Anwendung des Bundesrechts betrifft.
1.2 Die Beschwerdef�hrerinnen wohnen in der n�heren Umgebung der geplanten Basisstation; deren Abstand zur n�chstgelegenen Wohnung der Beschwerdef�hrerin 1 betr�gt nur 34 m. Die Beschwerdef�hrerinnen sind daher durch die von der geplanten Anlage ausgehenden Strahlen in besonderer Weise betroffen und zur Ergreifung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert. Auf die am 12. Januar 2001 bei der Post aufgegebene und damit rechtzeitig erhobene Beschwerde ist daher einzutreten.
1.3 Die private Beschwerdegegnerin h�lt Eventualantrag Ziff. 5 der Beschwerde f�r ein unzul�ssiges neues Rechtsbegehren. Zu Unrecht: Die Beschwerdef�hrerinnen hatten im kantonalen Verfahren die Aufhebung der Baubewilligung beantragt. Das Verwaltungsgericht durfte den Beschwerdef�hrerinnen nicht mehr zusprechen (� 63 Abs. 2 VRG/ZH), wohl aber weniger. Es h�tte somit die Baubewilligung mit zus�tzlichen Auflagen oder �nderungen aufrecht erhalten k�nnen. Das Verwaltungsgericht hat aus materiellen Gr�nden auf die Anordnung einer Abnahmemessung verzichtet; prozessual w�re eine solche Erg�nzung jedoch durchaus zul�ssig gewesen (vgl. Entscheid des VG Z�rich vom 24. August 2000, URP 2001 161 ff., Dispositiv S. 162 und E. 12c S. 174 f.). Dann aber steht es den Beschwerdef�hrerinnen frei, auch vor Bundesgericht dieses "Minus" gegen�ber ihrem Beschwerdeantrag als Eventualantrag zu stellen.
1.4 Die Beschwerdef�hrerinnen erhielten Gelegenheit, sich zur Vernehmlassung des BUWAL und damit zu den wesentlichen, im vorliegenden Verfahren aufgeworfenen Fragen zu �ussern, und dies in Kenntnis der Vernehmlassung der privaten Beschwerdegegnerin. Damit ist ihrem Anspruch auf rechtliches Geh�r Gen�ge getan. Die Durchf�hrung eines f�rmlichen zweiten Schriftenwechsels i.S.v. Art. 110 Abs. 4 OG rechtfertigt sich nicht.
Die Beschwerdef�hrerinnen machen unter Berufung auf das so genannte Salzburger Modell geltend, die Anlagegrenzwerte der NISV verstiessen gegen Art. 11 Abs. 2 USG.
2.1 In diesem Zusammenhang werfen sie dem Verwaltungsgericht Rechtsverweigerung vor, weil es keine akzessorische Pr�fung der Anlagegrenzwerte vorgenommen habe.
2.1.1 Im kantonalen Beschwerdeverfahren hatten die Beschwerdef�hrerinnen verlangt, die Anlagegrenzwerte in Anhang 1 Ziff. 64 der NISV seien akzessorisch auf ihre Vereinbarkeit mit Art. 11 Abs. 2 USG zu �berpr�fen. Die Erfahrungen in Salzburg h�tten gezeigt, dass es technisch und betrieblich m�glich und wirtschaftlich tragbar sei, von den Mobilfunkbetreibern die Einhaltung eines Anlagegrenzwerts von 1 mW/m2 oder 0.6 V/m bei kumulativer Ber�cksichtigung der Gesamtbelastung an Orten mit empfindlicher Nutzung zu verlangen. Dies entspreche einem Grenzwert je Basisstation von 0.25 mW/m2 (0,3 V/m) bei vier Betreibern bzw. von 0.33 mW/m2 (0,35 V/m) bei drei Betreibern. Die wesentlich h�heren Anlagegrenzwerte der NISV seien gesetzeswidrig und deshalb im Beschwerdeverfahren nicht anzuwenden. Das Gericht m�sse daher einzelfallweise Grenzwerte in der Gr�ssenordnung der Salzburger Beurteilungswerte festsetzen.
2.1.2 Das Verwaltungsgericht hielt fest, dass die mit der NISV festgelegten Grenzwerte im Rahmen der Rechtsanwendung durch die Gerichte grunds�tzlich �berpr�fbar seien. Mit Bezug auf die Wirkung der elektromagnetischen Strahlung k�nne sich die Pr�fung jedoch angesichts der Komplexit�t der Materie nur darauf erstrecken, ob die Risiken durch geeignete Experten anhand zutreffender Kriterien beurteilt worden seien; das sei hier offenkundig der Fall. Hierf�r berief sich das Verwaltungsgericht auf seinen Entscheid vom 24. August 2000 (in URP 2000 161 ff. nicht ver�ffentlichte E. 13) und BGE 126 II 399 (E. 4b).
2.1.3 Damit hat sich das Verwaltungsgericht in der Tat nicht n�her mit dem Vorbringen der Beschwerdef�hrerinnen auseinander gesetzt: Diese hatten die Herabsetzung der Anlagegrenzwerte nicht unter Berufung auf sch�dliche oder l�stige Wirkungen der Strahlung verlangt, sondern behauptet, eine weitere Strahlungsbegrenzung sei technisch m�glich und wirtschaftlich zumutbar. Dieser Aspekt wurde auch in den zitierten Urteilen nicht - oder zumindest nicht unter Ber�cksichtigung des so genannten "Salzburger Modells" - gepr�ft.
2.1.4 Ob das Verwaltungsgericht damit das rechtliche Geh�r der Beschwerdef�hrerinnen verletzt hat, kann jedoch offen bleiben: Die akzessorische �berpr�fung der Anlagegrenzwerte der NISV ist eine Rechtsfrage, die vom Bundesgericht frei gepr�ft werden kann. Eine allf�llige Verletzung des rechtlichen Geh�rs im kantonalen Verfahren kann somit im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vor Bundesgericht geheilt werden (BGE 126 I 68 E. 2 S. 72; BGE 118 Ib 111 E. 4b S. 121, je mit Hinweisen). Die Beschwerdef�hrerinnen haben denn auch in ihrer Stellungnahme vom 15. August 2001 das Bundesgericht ausdr�cklich darum gebeten, die akzessorische �berpr�fung der NISV und die einzelfallweise Festsetzung von Vorsorgewerten auf das technisch und betrieblich m�gliche und wirtschaftlich tragbare Mass zu pr�fen.
2.1.5 Nicht zu ber�cksichtigen sind bei dieser Pr�fung allerdings die von den Beschwerdef�hrerinnen nach Abschluss der Instruktion und damit versp�tet eingereichten neuen Unterlagen und Beweisantr�ge zu den vom BAKOM in Auftrag gegebenen Messungen und Berechnungen in Salzburg. Art. 105 Abs. 2 OG schliesst neue tats�chliche Behauptungen im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde weitgehend aus, wenn - wie im vorliegenden Fall - eine richterliche Beh�rde als Vorinstanz entschieden hat (vgl. BGE 125 II 217 E. 3 S. 221 ff. zu Grundsatz und Ausnahmen). Selbst wenn Noven ausnahmsweise zugelassen werden, m�ssen diese sp�testens in der Beschwerdeschrift oder einer vom Bundesgericht zugelassenen Replik vorgebracht werden, ansonsten sie nicht ber�cksichtigt werden k�nnen (BGE 109 Ib 246 E. 3c S. 249 f.; Nicolas Wisard, Les faits nouveaux en recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral, S. 1371/1372). Eine Ausnahme davon gem�ss BGE 127 V 353 E. 4b S.357, wenn ein Revisionsgrund gegeben w�re, liegt hier nicht vor.
2.2 Art. 11 Abs. 2 USG verlangt, dass Emissionen unabh�ngig von der bestehenden Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen sind, als dies technisch und betrieblich m�glich und wirtschaftlich tragbar ist. Diese Bestimmung wurde vom Bundesrat f�r den Bereich der nicht-ionisierenden Strahlung durch den Erlass der Anlagegrenzwerte der NISV konkretisiert. Art. 4 NISV i.V.m Anh. 1 NISV regelt die vorsorgliche Emissionsbegrenzung abschliessend, mit der Folge, dass die rechtsanwendenden Beh�rden nicht im Einzelfall gest�tzt auf Art. 12 Abs. 2 USG eine noch weiter gehende Begrenzung verlangen k�nnen (BGE 126 II 399 E. 3c S. 403 f.). Diese starre Regelung dient der Rechtssicherheit. Da sie jedoch die einzelfallweise Ber�cksichtigung des technischen Fortschritts ausschliesst, muss der Verordnungsgeber periodisch pr�fen, ob die vorsorgliche Emissionsbegrenzung der Verordnung noch dem von Art. 11 Abs. 2 USG geforderten Standard entspricht oder angepasst werden muss (Schrade/Loretan, USG-Kommentar, Art. 11 N 25).
Hierbei steht dem Bundesrat ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu. Es ist in erster Linie Aufgabe der Fachbeh�rden, namentlich des BUWAL und des BAKOM, die technische Entwicklung und die ausl�ndischen Erfahrungen im Bereich des Mobilfunks zu verfolgen und die notwendigen Vorkehrungen zu treffen, wenn sich ergeben sollte, dass es technisch und betrieblich m�glich und wirtschaftlich tragbar ist, Mobilfunknetze unter Einhaltung von wesentlich tieferen Grenzwerten zu betreiben. Das Bundesgericht kann erst einschreiten, wenn die zust�ndigen Beh�rden dieser Verpflichtung offensichtlich nicht nachkommen bzw. ihren Ermessensspielraum missbrauchen.
2.2.1 Aus der Vernehmlassung des BUWAL und der von der Beschwerdegegnerin eingereichten Stellungnahme des BAKOM vom 12. Juli 2001 ergibt sich, dass beide Bundes�mter die Entwicklung in Salzburg aufmerksam verfolgen: Das BAKOM hat im April 2001 ein Expertentreffen zum "Modell Salzburg" in Magglingen durchgef�hrt und hat Messungen und Berechnungen in Auftrag gegeben, um die M�glichkeit der Einhaltung der Salzburger Beurteilungswerte zu �berpr�fen.
2.2.2 Nach �bereinstimmender Einsch�tzung des BUWAL und des BAKOM handelt es sich beim "Salzburger Modell" bisher um eine blosse Absichtserkl�rung von zwei Mobilfunkbetreibern, weshalb es die technische M�glichkeit und die wirtschaftliche Tragbarkeit von niedrigeren Anlagegrenzwerten nicht belegen k�nne: 1998 habe sich der Betreiber ONE-Connect Austria gegen�ber B�rgerinitiativen bei 12 Sendeanlagen in Salzburg vertraglich verpflichtet, an Orten mit empfindlicher Nutzung einen vorsorglichen Grenzwert von 1mW/m2 (umgerechnet ca. 0,6 V/m) f�r die gesamte GSM-Strahlung einzuhalten. Der Betreiber tele.ring habe sich im Oktober 1999 gegen�ber der Landessanit�tsdirektion Salzburg verpflichtet, f�r sein ganzes Mobilfunknetz in der Stadt Salzburg einen vorsorglichen Grenzwert von 0,25 mW/m2 (umgerechnet 0,3 V/m) je Anlage anzustreben, allerdings unter der Pr�misse der technischen und wirtschaftlichen Machbarkeit. Bisher sei die Einhaltung dieser Vorgaben jedoch nicht kontrolliert worden; insbesondere l�gen keine verwertbaren Abnahmemessungen vor.
2.2.3 Dies bestreiten die Beschwerdef�hrerinnen, u.a. gest�tzt auf das Referat von Georg Neubauer vom Forschungszentrum Seibersdorf am Expertentreffen "Modell Salzburg" vom 4. April 2001. Danach seien in den Jahren 1997 bis 2000 in �sterreich �ber 300 Messungen in f�r die Allgemeinbev�lkerung zug�nglichen Bereichen von Basisstationen durchgef�hrt worden, davon 77 im Bundesland Salzburg. Bei 300 von 316 bei Einzelfrequenzen vorgenommenen Messungen h�tten sich Leistungsflussdichten von weniger als 1 mW/m2, mithin weniger als 0,6 V/m ergeben. Bei 38 von 57 Messungen an unterschiedlichen Messorten �ber den GSM-Bereich summierter Leistungsflussdichten h�tten sich Werte von weniger als 1 mW/m2, mithin weniger als 0,6 V/m ergeben.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrerinnen belegen jedoch die bisher vorgenommenen Messungen nicht, dass es wirtschaftlich und betrieblich m�glich und wirtschaftlich zumutbar ist, eine fl�chendeckende Mobilfunkversorgung unter Einhaltung der tiefen Salzburger Beurteilungswerte zu realisieren: Gem�ss dem Referat von Georg Neubauer liegen nur 77 Messungen f�r das Bundesland Salzburg vor, obwohl dort nach den plausiblen Angaben des �sterreichischen Forums Mobilfunk weit �ber 1000 Basisstationen existieren. Die Messergebnisse wurden gr�sstenteils von den Netzbetreibern zur Verf�gung gestellt (Neubauer, a.a.O. S. 1), stammen also nicht von einer unabh�ngigen Stelle. Schliesslich wurden nicht alle Messungen von Einzelfrequenzen im massgeblichen Betriebszustand, d.h. bei maximaler Sendeleistung vorgenommen (Neubauer, a.a.O. S. 3 oben).
2.2.4 Nach dem Gesagten l�sst sich bisher aus dem so genannten Salzburger Modell keine Verpflichtung zur Herabsetzung der Anlagegrenzwerte der NISV ableiten.
2.3 Entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrerinnen ergibt sich dies auch nicht aus der in der GSM-Konzession der Beschwerdegegnerin vorgeschriebenen Mindest-Nutzfeldst�rke.
Die Konzessionen der Eidgen�ssischen Kommunikationskommission verpflichten die Mobilfunkbetreiber, innerhalb bestimmter Fristen eine bestimmte prozentuale Versorgung der Bev�lkerung und der Fl�che der Schweiz zu erreichen; die Versorgung einer Region gilt im 1800 MHz-Frequenzband als sichergestellt, wenn die Nutzfeldst�rken im Freien mindestens 51 dB�V/m aufweisen. Dieses Niveau muss somit im gesamten Versorgungsgebiet mindestens erreicht werden, damit �berhaupt von einer Mobilfunkversorgung ausgegangen werden kann. Es trifft zu, dass dieser Wert nur 0.00035 V/m, d.h. ca. einem 17'000stel des vom Bundesrat festgesetzten Anlagegrenzwerts entspricht. Die Beschwerdegegnerin weist jedoch darauf hin, dass eine weitaus h�here Feldst�rke erforderlich sei, um eine Vielzahl von Anrufen gleichzeitig abwickeln zu k�nnen. Hinzu kommt, dass die konzessionsrechtliche Nutzfeldst�rke im gesamten Versorgungsgebiet erreicht werden muss, d.h. auch am �ussersten, der Antenne am entferntesten liegenden Teil einer Funkzelle. Dagegen m�ssen die Anlagegrenzwerte an allen Orten mit empfindlicher Nutzung eingehalten werden, d.h. auch in Antennenn�he, wo die Feldst�rke zwangsl�ufig um ein Vielfaches st�rker ist als an der Funkzellengrenze.
2.4 Nach dem Gesagten ist davon auszugehen, dass die Anlagegrenzwerte der NISV gesetzes- und verfassungskonform sind. Sie sind deshalb im Folgenden zugrunde zu legen.
Die Beschwerdef�hrerinnen r�gen, das Verwaltungsgericht h�tte f�r die Immissionsberechnung im Hinblick auf die Einhaltung des Anlagegrenzwerts die bereits bestehenden Sendeantennen der Swisscom auf dem benachbarten Geb�ude Hinterbergstrasse 83 ber�cksichtigen m�ssen. Die Entfernung dieser Antennen zur geplanten Basisstation der Orange Communications SA betrage nur knapp 40 m. Damit bestehe ein enger r�umlicher Zusammenhang zwischen den Antennen i.S.v. Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV, weshalb sie als eine Anlage i.S.d. NISV zu qualifizieren seien. Die Summe der Strahlung der Antennen zusammen �berschreite vermutlich den Anlagegrenzwert von 6,0 V/m an gewissen Orten mit empfindlicher Nutzung, z.B. am Punkt 1 der Standortliegenschaft.
3.1 Aus dem in den Akten liegenden Schreiben des Amts f�r Baubewilligungen vom 28. Juni 1999 geht hervor, dass die bestehenden Swisscom-Antennen auf dem Geb�ude Hinterbergstrasse 83 im Baubewilligungsverfahren �bersehen worden sind. Nach der Praxis der Bausektion Z�rich werden Antennen, welche sich innerhalb eines Abstands von 100 m eines projektierten Standortes befinden, als Bestandteil der geplanten Anlage betrachtet und in die Berechnungen einbezogen. Im vorliegenden Fall unterblieb dies aus Versehen. Das Amt f�r Baubewilligung ging davon aus, dass diese Unterlassung im Rekursverfahren behoben werden k�nne. Weder die Baurekurskommission noch das Verwaltungsgericht ber�cksichtigten jedoch die Immissionen der Swisscom-Antennen bei der Pr�fung, ob der Anlagegrenzwert eingehalten werde. Sie gingen vielmehr davon aus, es handle sich bei den in ca. 40 m Entfernung auf zwei verschiedenen Geb�uden stehenden Sendeanlagen, die �berdies nicht zum selben Mobilfunknetz geh�rten, rechtlich um zwei verschiedene Anlagen.
3.2 Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV lautet:
"Als Anlage gelten alle Sendeantennen f�r die Funkdienste nach Ziff. 61, die auf demselben Mast angebracht sind oder die in einem engen r�umlichen Zusammenhang, namentlich auf dem Dach des gleichen Geb�udes, stehen."
Zur Auslegung dieser Bestimmung haben sowohl die Parteien als auch die beteiligten Beh�rden ausf�hrlich Stellung genommen und dabei unterschiedliche Auffassungen vertreten.
3.2.1 Das BUWAL macht in seiner Vernehmlassung geltend, Sinn und Zweck dieser Regelung sei es, sicherzustellen, dass die Anlagegrenzwerte an Orten mit empfindlicher Nutzung auch dann eingehalten werden, wenn die Strahlung von mehreren Sendeantennen in den gleichen Raum emittiert werde. Damit solle die in der NISV verankerte Sicherheitsmarge zum Schutz vor den zur Zeit nicht bewiesenen aber vermuteten athermischen Wirkungen der l�ngerfristigen Exposition mit hochfrequenter Strahlung auch in diesen F�llen aufrechterhalten werden. Ein enger r�umlicher Zusammenhang i.S.v. Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 1 NIVS liege somit dann vor, wenn beim gleichzeitigen Betrieb mehrerer Antennen Strahlung so in den gleichen Raum emittiert werde, dass als Folge der �berlagerung in diesem Raum der Anlagegrenzwert �berschritten werde. Massgebendes Kriterium sei somit die r�umliche �berlagerung der Strahlung, die von den jeweiligen Sendeleistungen und Senderichtungen der beteiligten Antennen abh�nge. Insofern k�nnten Antennen auf verschiedenen D�chern als eine Anlage i.S.d. NISV zu qualifizieren sein, w�hrend zwei Antennen auf demselben Dach, z.B. bei einem ausserordentlich grossen Geb�ude, nicht zwingend eine Anlage im Rechtssinne darstellen.
Um festzustellen, ob die Strahlung mehrerer Mobilfunkantennen relevant in den gleichen Raum einwirke, schl�gt das BUWAL folgende Methode vor: Zuerst m�sse jedem Mast ein Perimeter zugeordnet werden, der durch die Sendeantennen des betreffenden Masts mit Strahlung belegt werde. Zweckm�ssigerweise sei eine Fl�che (2-dimensional in der horizontalen Ebene) in den Situationsplan einzuzeichnen, deren �usserer Rand dort liege, wo in der Hauptstrahlungsebene der Anlagegrenzwert gerade eingehalten werde. Wenn die Antennen eines Mastes alle Richtungen gleichermassen abdecken, werde der Perimeter nahezu kreisf�rmig; werde die Strahlung nur in einen Sektor abgestrahlt, nehme der Perimeter die Form einer Keule mit gr�sster Ausdehnung in Hauptstrahlungsrichtung an. Ein enger r�umlicher Zusammenhang zwischen zwei Masten sei dann gegeben, wenn sich ihre so ermittelten Perimeter �berlappen (sog. Isolinien-Modell).
Im vorliegenden Fall sei ein solches �berlappen der Perimeter und damit ein enger r�umlicher Zusammenhang gegeben, wenn sich die Swisscom-Antennen in der Geb�udemitte bef�nden. Dies ist nach den von der Bausektion der Stadt Z�rich nachgereichten Planunterlagen der Fall.
3.2.2 Die Beschwerdef�hrerinnen teilen den Ansatzpunkt des BUWAL, wonach es Sinn und Zweck der Regelung von Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV sei, sicherzustellen, dass die Anlagegrenzwerte an Orten mit empfindlicher Nutzung auch dann eingehalten werden, wenn die Strahlung von mehreren Sendeantennen in den gleichen Raum emittiert werde. Sie bestreiten allerdings, dass dieser Zweck mit dem vom BUWAL vorgeschlagenen Modell vollst�ndig erreicht werden k�nne. Es sei vielmehr Aufgabe der Gesuchsteller im Bewilligungsverfahren, alle Sendeantennen zu ermitteln, die in den gleichen Raum emittieren, und unter Zusammenrechnung der Strahlungen den Nachweis zu erbringen, dass die Anlagegrenzwerte an allen in Frage kommenden Orten mit empfindlicher Nutzung eingehalten werden.
3.2.3 In einer von der privaten Beschwerdegegnerin eingeholten Stellungnahme vertritt das BAKOM eine andere Auslegung von Ziff. 62 Abs. 1 Anh. 1 NISV.
Nach dieser Bestimmung gelten als Anlage alle Sendeantennen, die auf dem selben Mast angebracht sind oder die in einem engen r�umlichen Zusammenhang, namentlich auf dem Dach des gleichen Geb�udes stehen. Der gleiche Mast sei die engste Form des r�umlichen Zusammenhangs und k�nne daher als unwiderlegbare Vermutung betrachtet werden. Dagegen begr�nde das Wort "namentlich" nur eine widerlegbare Vermutung f�r das Bestehen eines engen r�umlichen Zusammenhangs, der z.B. bei sehr grossen D�chern nicht gegeben sei. Im �brigen m�sse der unbestimmte Rechtsbegriff des engen r�umlichen Zusammenhangs durch die rechtsanwendende Beh�rde konkretisiert werden. In der Praxis w�rden h�ufig starre Distanzregelungen angewandt mit Radien zwischen 30 und 100 Meter. Solange die fragliche Distanz im Sinne der gesetzlichen Vermutung im Bereich des Durchmessers eines durchschnittlichen Daches liege, sei hiergegen nichts einzuwenden. Dagegen sei zweifelhaft, ob der vom BUWAL vorgeschlagene neue Ansatz eine zul�ssige Auslegung des Begriffs "enger r�umlicher Zusammenhang" sei. Der r�umliche Zusammenhang werde nach diesem Ansatz von der Sendeleistung der fraglichen Antennen abh�ngig und lasse somit - bei grosser Leistung - eine betr�chtliche Ausdehnung der Anlage zu. Nach der Konzeption des BUWALs werde der Anlagegrenzwert zu einem zweiten, um ein Vielfaches versch�rften Immissionsgrenzwert, mit dem einzigen Unterschied, dass er lediglich an Orten mit empfindlicher Nutzung einzuhalten sei. Es sei zu bezweifeln, ob die neue Auslegung zu befriedigenden, vern�nftigen und praktikablen Ergebnissen f�hren werde. W�rden, wie vom BUWAL vorgeschlagen, alle auch in einem weiten Zusammenhang sich befindlichen Quellen in die Belastungsbetrachtung eines Ortes empfindlicher Nutzung einfliessen, w�rden in St�dten und Agglomerationen mit hoher Antennendichte viele der geplanten Sendestandorte faktisch verunm�glicht. Der Aufbau von Netzen mit gen�gender Kapazit�t w�rde massgebend erschwert oder gar verunm�glicht. Eine solche Auslegung widerspreche deshalb Art. 11 Abs. 2 USG, wonach die Einhaltung der Anlagegrenzwerte als vorsorglicher Emissionsbegrenzung technisch und betrieblich m�glich und wirtschaftlich tragbar sein m�sse.
Das BAKOM geht �berdies davon aus, dass Antennen von verschiedenen Betreibern nie zur selben Anlage geh�ren k�nnen, selbst wenn sie auf dem gleichen Mast montiert seien; insofern sei der Wortlaut von Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV zu weit. Der Anlagebegriff des USG stehe in engem Zusammenhang mit dem Begriff des Betreibers; der Anlagegrenzwert richte sich als Emissionsgrenzwert vor dem Hintergrund des Vorsorgeprinzips (und im Gegensatz zum Immissionsgrenzwert) an den einzelnen Betreiber resp. Inhaber einer Anlage. Es sei nicht ersichtlich, weshalb gerade bei der NISV von diesem Grundsatz abgewichen werden solle. Sinn und Zweck der Formulierung von Ziff. 62 Abs. 1 Anh.1 NISV sei es, Umgehungsgesch�ften und Missbr�uchen vorzubeugen. Beim Bau einer Antennenanlage sehe sich der Betreiber jeweils vor die Wahl gestellt, die Versorgung mittels mehrerer in verschiedene Richtung sendenden Antennensegmenten sicherzustellen, die entweder auf einem gemeinsamen Antennenmast oder beispielsweise an den Hausecken des Geb�udes angebracht werden k�nnen. Bei beiden Anordnungen handle es sich betrieblich-technisch um eine einzige Anlage, wobei die einzelnen Antennensegmente zwingend in einem engen r�umlichen Zusammenhang st�nden, da ansonsten eine Versorgungsl�cke zwischen ihnen entstehen w�rde. Dieser betrieblich-technische Zusammenhang fehle jedoch zwischen Antennen verschiedener Mobilfunkbetreiber.
3.2.4 Die private Beschwerdegegnerin teilt die Rechtsauffassung des BAKOM. Der Vorschlag des BUWAL zum Anlagenbegriff widerspreche Inhalt und Konzept der NISV; er f�hre zu einem neuen versch�rften Immissionsgrenzwert und verletze das Gebot der Rechtssicherheit und das Verh�ltnism�ssigkeitsprinzip.
3.2.5 Das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich weist in seiner Stellungnahme auf den Unterschied zwischen den Immissionsgrenzwerten hin, die das Mass der Gesamtbelastung definieren, das zum Schutz der Bev�lkerung nicht �berschritten werden d�rfe, und den Anlagegrenzwerten als vorsorglicher Emissionsbegrenzung, bei denen die technischen und betrieblichen M�glichkeiten der einzelnen Anlage und die wirtschaftliche Tragbarkeit f�r deren Betreiber im Vordergrund stehen. Der Vorschlag des BUWAL, wonach der Anlagegrenzwert auch bei einer �berlagerung der von mehreren Antennen herr�hrenden Strahlung eingehalten werden m�sse, vermische die f�r Immissions- und f�r Anlagegrenzwerte geltenden Kriterien.
3.2.6 Auch die Bausektion der Stadt Z�rich kritisiert, dass der Anlagebegriff des BUWAL im Ergebnis zur Folge h�tte, dass der Anlagegrenzwert zu einem weiteren Immissionsgrenzwert w�rde. Zwar f�hre die von der Stadt Z�rich verfolgte Praxis, Antennen innerhalb eines Abstands von 100 m eines projektierten Standorts als Bestandteil der geplanten Anlage in die Berechnungen einzubeziehen, zu einem �hnlichen Ergebnis. Sie habe aber den Vorteil, dass sich die zu ber�cksichtigenden Antennen sehr einfach ermitteln liessen. Der Ansatz des BUWAL w�rde demgegen�ber das Bewilligungsverfahren f�r Mobilfunkantennen verkomplizieren.
3.3 Gem�ss Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV gelten "alle Sendeantennen ... die auf demselben Mast angebracht sind oder die in einem engen r�umlichen Zusammenhang ... stehen" als eine Anlage. Damit wird lediglich auf den Standort der Antennen abgestellt. Nach dem klaren Wortlaut der Bestimmung werden alle Sendeantennen an diesem Standort erfasst, ohne R�cksicht darauf, ob sie von einer oder von mehreren Konzession�rinnen betrieben werden und zum selben Mobilfunknetz geh�ren. Es sind keine Hinweise daf�r ersichtlich, dass dieser Wortlaut den wahren Sinn der Bestimmung nicht wiedergibt:
Das BUWAL, das bei der Vorbereitung der NISV federf�hrend war, vertrat von Anfang an die Auffassung, dass der Anlagenbegriff von der Person des Betreibers unabh�ngig sei, der Wortlaut von Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV somit den wahren Sinn der Bestimmung wiedergebe. Auch das Bundesgericht ist im unver�ffentlichten Entscheid vom 21. September 2001 i.S. B. gegen Orange Communications SA (E. 4a) davon ausgegangen, dass zwei geplante Sendeantennen der Firma Orange im Frequenzband 1800 MHz und zwei auf demselben Dach bereits vorhandene Sendeantennen der diAx im Frequenzband 900 MHz gem�ss Ziff. 62 Abs. 1 Anh. 1 NISV als eine Anlage gelten. F�r derartige Anlagen, die sowohl im Frequenzbereich um 900 MHz als auch im Frequenzbereich um 1800 MHz senden, sieht Anh. 1 Ziff. 64 lit. c NISV einen eigenen Anlagegrenzwert vor. Dieser Fall tritt beim heutigen GSM-Mobilfunk typischerweise auf, wenn ein Standort von zwei Betreibern mit unterschiedlichen Frequenzen (GSM 900 und GSM 1800) gemeinsam genutzt wird. Anh. 1 Ziff. 64 lit. c NISV setzt somit voraus, dass Antennen mehrerer Mobilfunkbetreiber als eine Anlage gelten k�nnen, deren Gesamtstrahlung den Anlagegrenzwert einhalten muss.
Zwar spricht die NISV grunds�tzlich von dem Inhaber einer Anlage (z.B. in Art. 10 und 11 NISV: Mitwirkungs- und Meldepflicht), geht also vom Regelfall aus, dass eine Anlage von einer Konzession�rin allein betrieben wird. Dies schliesst jedoch den gemeinsamen Betrieb einer Anlage durch zwei Konzession�rinnen begrifflich nicht aus; in diesem Fall richten sich die Pflichten gem�ss NISV an beide Mobilfunkbetreiber gemeinsam.
Nach dem Gesagten ist davon auszugehen, dass Sendeantennen von Mobilfunknetzen, die auf demselben Mast angebracht sind oder in einem engen r�umlichen Zusammenhang stehen, eine Anlage i.S.v. Anh. 1 NISV bilden, gleichg�ltig, ob sie von einem oder mehreren Mobilfunkbetreibern errichtet worden sind und genutzt werden.
3.4 Fraglich ist jedoch, wann ein enger r�umlicher Zusammenhang i.S.v. Ziff. 62 Ziff. 1 Anh. 1 NISV besteht.
3.4.1 Das Regelbeispiel der Verordnung ("namentlich auf dem Dach des gleichen Geb�udes") gibt einen gewissen Anhaltspunkt, l�sst aber viele Fragen offen, da die Gr�sse von D�chern sehr unterschiedlich sein kann. Immerhin spricht das Abstellen auf einen "r�umlichen" Zusammenhang eher f�r eine reine Abstandsregelung, wie sie von einigen kantonalen Vollzugsbeh�rden praktiziert wird, und gegen die Auffassung des BUWAL, wonach es auf die Strahlungsleistung und -richtung der Antennen ankomme.
3.4.2 Systematisch unterscheidet die NISV zwischen Immissionsgrenzwerten einerseits und Anlagegrenzwerten andererseits. Die Immissionsgrenzwerte legen die Grenze fest, ab der Strahlen als sch�dliche oder l�stige Einwirkungen zu beurteilen sind (Art. 13 Abs. 1 i.V.m. Art. 11 Abs. 3 USG). Sie m�ssen �berall eingehalten werden, wo sich Menschen aufhalten k�nnen (Art. 13 Abs. 1 NISV); massgeblich ist die gesamte Hochfrequenzstrahlung im Frequenzbereich von 100 kHz bis 300 GHz, die durch alle am betreffenden Ort einwirkenden Strahlungsquellen gemeinsam verursacht wird (Art. 5 Abs. 1 NISV i.V.m. Anh. 2 Ziff. 222 NISV). Dagegen m�ssen die Anlagegrenzwerte nur an Orten mit empfindlicher Nutzung eingehalten werden (Anh. 1 Ziff. 65 NISV) und gelten nur f�r die von einer einzelnen Anlage erzeugten Strahlung (Art. 3 Abs. 6 NISV). Sie dienen der vorsorglichen Emissionsbegrenzung i.S.v. Art. 11 Abs. 2 USG und sollen, unabh�ngig von der bestehenden Umweltbelastung, die Emissionen auf das technisch und betrieblich m�gliche und wirtschaftlich tragbare Mass reduzieren. Zugleich sollen sie die beschr�nkte Schutzwirkung der heutigen Immissionsgrenzwerte, welche nur die thermischen Wirkungen hochfrequenter Strahlung ber�cksichtigen, durch wirksame Vorsorgemassnahmen erg�nzen (BUWAL, Erl�uternder Bericht zur NISV vom 23. Dezember 1999, Ziff. 32 S. 6). Die Anlagegrenzwerte, welche die zul�ssigen Feldst�rkewerte an Orten mit empfindlicher Nutzung um einen Faktor 10 reduzieren, stellen insofern auch eine Sicherheitsmarge gegen allf�llige gesundheitssch�digende nichtthermale Effekte einer langfristigen Stahlungsexposition dar.
3.4.3 Nach Auffassung des BUWAL soll Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV sicherstellen, dass die Anlagegrenzwerte an Orten mit empfindlicher Nutzung im Sinne einer Sicherheitsmarge auch dann eingehalten werden, wenn die Strahlung von mehreren Sendeantennen in den gleichen Raum emittiert wird.
Gegen eine derartige Zwecksetzung spricht jedoch Art. 3 Ziff. 6 NISV: H�tte der Verordnungsgeber tats�chlich alle den Anlagegrenzwert �bersteigenden Einwirkungen an Orten mit empfindlicher Nutzung verhindern wollen, h�tte er die Geltung der Anlagegrenzwerte f�r alle Sendeanlagen anordnen m�ssen. Stattdessen hat er die Geltung des Anlagegrenzwerts nur f�r die von einer Anlage allein erzeugte Strahlung angeordnet und damit in Kauf genommen, dass es an einzelnen Orten, wo sich die Strahlung mehrerer Anlagen �berlagert, zu einer den Anlagegrenzwert �bersteigenden Strahlung kommen kann (so auch Erl�uternder Bericht zur NISV, Ziff. 33 S. 7).
Im �brigen stellt auch das vom BUWAL favorisierte Isolinien-Modell nicht sicher, dass der Anlagegrenzwert in allen F�llen eingehalten wird, in denen sich die Strahlung mehrerer Antennen �berlagert. Vielmehr wird die Strahlung nur derjenigen Mobilfunk-Sendeeinrichtungen summiert, deren Perimeter (im Sinne einer den Anlagegrenzwert erreichenden oder �bersteigenden Strahlung) sich �berlappen; weiter entfernt liegende Sendeantennen bleiben - wie auch alle anderen Quellen nicht-ionisierender Strahlung - unber�cksichtigt. Insofern l�sst sich das Isolinien-Modell als Konkretisierung des "engen r�umlichen Zusammenhangs" i.S.v. Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV verstehen, mit der Besonderheit, dass kein einheitlicher Abstand festgelegt wird, sondern dieser je nach Strahlungsst�rke und -richtung der Antennen variieren kann.
3.4.4 Das BAKOM und das Verwaltungsgericht machen geltend, der vom BUWAL vorgeschlagene Anlagenbegriff vermische die Kriterien zwischen Anlage- und Immissionsgrenzwerten.
3.4.4.1 Nach der Legaldefinition in Art. 7 Abs. 2 USG werden Strahlen (und andere Einwirkungen) beim Austritt aus Anlagen als Emissionen und am Ort ihres Einwirkens als Immissionen bezeichnet. Der Anlagegrenzwert ist zwar als vorsorgliche Emissionsbegrenzung konzipiert (vgl. oben, E. 3.4.2.), muss aber nicht an der Sendequelle selbst, sondern an Orten mit empfindlicher Nutzung eingehalten werden, d.h. am Ort des Einwirkens der Strahlung. Insofern handelt es sich um einen immissionsbezogenen Belastungsgrenzwert. In der Regel werden allerdings Immissionen gesamthaft beurteilt, unter Ber�cksichtigung aller Einwirkungen (vgl. Art. 8 USG) oder zumindest aller gleichartigen Einwirkungen an einem bestimmten Ort (so Art. 40 Abs. 2 Satz 1 LSV f�r L�rmimmission). Im Gegensatz dazu bestimmt Art. 3 Abs. 6 NISV, dass die Anlagegrenzwerte nur f�r die von einer einzelnen Anlage erzeugten Strahlung gelten. Insofern handelt es sich bei den Anlagegrenzwerten zwar begrifflich um Immissionswerte, materiell aber um Emissionsbegrenzungen f�r eine einzelne Sendequelle.
3.4.4.2 Wie bereits dargelegt wurde (oben, E. 3.4.3.), f�hrt auch der Vorschlag des BUWAL nicht zur Ber�cksichtigung s�mtlicher Strahlungsquellen, sondern summiert nur die Strahlung derjenigen Mobilfunk-Sendeantennen, deren Perimeter (i.S. einer den Anlagegrenzwert erreichenden oder �bersteigenden Strahlung) sich �berlappen; weiter entfernt liegende Mobilfunk-Sendeantennen bleiben unber�cksichtigt. Nicht ber�cksichtigt werden ferner alle anderen Quellen nicht-ionisierender Strahlung (z.B. Rundfunk-Antennen), die bei der Berechnung des Immissionsgrenzwerts mit einbezogen werden m�ssten (vgl. Anh. 2 Ziff. 222 NISV). Insofern erscheint der Vorwurf, das BUWAL mache den Anlagegrenzwert zu einem zweiten Immissionsgrenzwert, unberechtigt.
Es ist allerdings zuzugeben, dass das Isolinien-Modell des BUWAL in der Praxis zu einer weitgehenden Ber�cksichtigung von Mobilfunksendeantennen in der Umgebung einer projektierten Anlage f�hrt, deren Strahlung am Ort mit empfindlicher Nutzung eine relevante St�rke erreicht. Der gleiche Einwand gilt aber auch f�r viele der - vom BAKOM grunds�tzlich als zul�ssig erachteten - starren Abstandsregelungen: So kann etwa der von der Bausektion Z�rich praktizierte und in der (vor dem Bundesgericht angefochtenen) Tessiner Ausf�hrungsverordnung zur NISV vorgeschriebene 100-Meter-Radius zu einer noch weitergehenden Ber�cksichtigung benachbarter Sendeantennen f�hren als die vom BUWAL vorgeschlagene L�sung. Insofern erscheinen auch die Bef�rchtungen der Beschwerdegegnerin und des BAKOM �bertrieben, wonach ein Grossteil der bestehenden Infrastruktur rechtswidrig w�rde, legte man den Anlagebegriff des BUWAL zugrunde.
3.4.5 Der Ansatz des BUWAL, den "engen r�umlichen Zusammenhang" i.S.v. Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV nicht als fixen Abstand zu definieren, sondern flexibel, je nach Strahlungsst�rke und -richtung der Antennen, erscheint insofern sinnvoll, als es um die Definition der Strahlungsquelle im Rechtssinne geht, welche den Anlagegrenzwert einzuhalten hat. Das vom BUWAL gew�hlte Kriterium (�berlappung der Strahlungsperimeter) stellt zumindest sicher, dass nur solche Antennen zu einer Anlage zusammen gefasst werden, die - zumindest teilweise - den gleichen Raum bestrahlen, und zwar mit einer nach der Verordnung relevanten Strahlungsst�rke, dem Anlagegrenzwert.
Allerdings hat dieser Ansatz auch zur Folge, dass Antennen, die aus entgegengesetzter Richtung strahlen und deshalb nicht ohne Weiteres als eine Strahlungsquelle erscheinen, zu einer Anlage z�hlen k�nnen, sofern sich ihr Perimeter teilweise �berlappt. Zudem kommt es auf die Gr�sse des �berlappungsbereichs nicht an, mit der Folge, dass schon eine marginale �berschneidung der Perimeter gen�gen kann, um aus mehreren Antennen eine Anlage zu machen. Dies f�hrt zur Kumulierung der Strahlung aller Antennen, und zwar nicht nur im �berlappungsbereich, sondern f�r alle Orte mit empfindlicher Nutzung, innerhalb wie ausserhalb der jeweiligen Perimeter. Dann aber leuchtet nicht ein, weshalb eine Kumulation nicht auch bei Orten mit empfindlicher Nutzung zuzulassen ist, die von mehreren Antennen bestrahlt werden, deren Perimeter sich (knapp) nicht �berlappen. In beiden F�llen kann es - unter Ber�cksichtigung der Kumulation - zu einer �berschreitung des Anlagegrenzwerts und damit der angeblichen Sicherheitsmarge kommen.
Diese Ungleichbehandlung verschiedener Einwirkungsorte l�sst sich jedoch auch unter Zugrundelegung eines festen Abstands nicht vermeiden. Sie ist bereits in der Verordnung selbst, in Art. 3 Ziff. 6 NISV und Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV, angelegt. Die dort getroffene L�sung f�hrt zwangsl�ufig dazu, dass in gewissen F�llen die Strahlung summiert wird (bei "engem r�umlichen Zusammenhang" der Antennen) und in anderen F�llen nicht, auch wenn die Immissionslage an Orten mit empfindlicher Nutzung in beiden Konstellationen die Gleiche sein kann.
3.4.6 Zusammenfassend l�sst sich festhalten, dass das vom BUWAL vorgeschlagene Isolinien-Modell eine m�gliche Definition des Anlagenbegriffs darstellt, die durchaus zweckm�ssig sein mag und gewisse Vorteile gegen�ber einer reinen Abstandsl�sung aufweist. Diese L�sung wurde jedoch in Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV vom Verordnungsgeber nicht vorgeschrieben: Der Wortlaut von Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV geht vielmehr davon aus, dass Antennen, die auf einem gemeinsamen Dach errichtet sind oder sich in einem vergleichbaren, engen r�umlichen Zusammenhang befinden, als eine Anlage gelten, ohne R�cksicht auf ihre Strahlungsintensit�t und -richtung. Auch aus Systematik, Entstehungsgeschichte, Sinn und Zweck der NISV l�sst sich nicht ableiten, dass der Verordnungsgeber den "engen r�umlichen Zusammenhang" variabel, in Abh�ngigkeit von Strahlungsst�rke und -richtung der jeweiligen Antennen definieren wollte. Wie oben dargelegt worden ist, f�hrt auch das Isolinien-Modell nicht in allen Anwendungsf�llen zu �berzeugenden L�sungen. Das Abstandsmodell hat schliesslich den Vorteil, im Baubewilligungsverfahren leicht handhabbar zu sein, w�hrend das Isolinien-Modell z.T. komplizierte Berechnungen erfordert. Vereinfachungen zur Erleichterung des Vollzugs sind zwar denkbar; diese bed�rften jedoch einer bundesrechtlichen Normierung, um eine einheitliche Handhabung in den Kantonen sicherzustellen.
Nach dem Gesagten ist davon auszugehen, dass Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV von einer Abstandsregel ausgeht. Allerdings l�sst sich der Verordnung nicht entnehmen, ab welcher Distanz ein enger r�umlicher Zusammenhang besteht.
3.5.1 Das Bundesgericht hat erwogen, das Isolinien-Modell f�r die Abstandsberechnung heranzuziehen, indem der Abstand auf das Doppelte der Distanz festgelegt wird, in welcher eine Antenne mit durchschnittlicher Strahlungsleistung in Hauptstrahlungsrichtung den Anlagegrenzwert gerade noch erreicht. Da jedoch die �quivalente Strahlungsleistung von Mobilfunkantennen in st�dtischen Gebieten extrem variiert und zudem der Abstand von der Frequenz (900 oder 1800 MHz) abh�ngen w�rde, konnte dieser Ansatz nicht weiter verfolgt werden.
3.5.2 Stellt man statt dessen die Umgehungsgefahr in den Mittelpunkt der Auslegung von Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV, w�re es konsequent, der jeweiligen Vollzugsbeh�rde den Entscheid �ber das Vorliegen oder Nichtvorliegen eines Umgehungsman�vers zu �berlassen, unter W�rdigung der lokalen Verh�ltnisse und der Umst�nde des Einzelfalls. Diese L�sung w�rde jedoch zu grossen Unterschieden bei der Anwendung der NISV f�hren. Das Ergebnis w�re f�r die Beteiligten kaum vorhersehbar, was insbesondere die Netzplanung der Mobilfunkbetreiber erschweren w�rde. Im Interesse der Rechtssicherheit ist daher die Festlegung eines festen Abstands w�nschbar.
3.5.3 Diese Festlegung ist Sache des Verordnungsgebers und nicht des Bundesgerichts. Dies entbindet das Bundesgericht jedoch nicht von der Entscheidung im konkreten Fall.
Es bleibt deshalb nichts anderes �brig, als sich an dem in Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV gegebenen Regelbeispiel zu orientieren, d.h. an der durchschnittlichen Gr�sse eines Dachs. Die Dachgr�sse im st�dtischen Bereich ist jedoch nicht einheitlich und variiert je nach der Bauzone und der Art des Geb�udes. Dementsprechend variieren auch die in der Praxis angewandten oder vorgeschlagenen Abst�nde: Sie reichen von 30 m (so der Vorschlag der SICTA zuhanden des BUWAL) bis 100 m (vgl. z.B. Convention entre les op�rateurs de t�l�phonie mobile et le D�partement de la s�curit� et de l'environnement et le d�partement des infrastructures du Canton de Vaud, FAO Vaud 1999 S. 2704 f.; Art. 2 der Tessiner Ausf�hrungsverordnung zur NISV vom 26. Juni 2001, Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti executivi 31/2001 vom 3. Juli 2001 S. 172 f.).
Im vorliegenden Fall betr�gt der Abstand zwischen den geplanten Antennen der Orange Communications SA und den bestehenden Antennen der Swisscom knapp 40 m. D�cher mit einer L�nge oder Diagonalen von 40 m sind in st�dtischen Gebieten keine Seltenheit. Zwei Antennen, die an verschiedenen Ecken eines derartigen Dachs montiert sind, w�ren somit als eine Anlage im Rechtssinne zu qualifizieren. Dann aber muss ein enger r�umlicher Zusammenhang auch zwischen zwei Antennen bejaht werden, die sich in einem Abstand von 40m auf zwei verschiedenen D�chern befinden. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts spielt es keine Rolle, ob die D�cher, auf denen die Antennen stehen, aneinandergebaut sind oder - wie im vorliegenden Fall - durch eine Strasse getrennt sind.
3.5.4 Nach dem Gesagten ist ein enger r�umlicher Zusammenhang zwischen den ca. 40 m von einander entfernt stehenden Orange- und der Swisscom-Antennen auf den Geb�uden Hinterbergstrasse 82 und 83 zu bejahen.
Der Klarheit halber ist ausdr�cklich festzuhalten, dass es sich bei den genannten 40 m um einen Mindestabstand handelt und sich das Bundesgericht im vorliegenden Fall nicht zur Frage �ussert, bis zu welchem Abstand h�chstens ein enger r�umlicher Zusammenhang i.S.v. Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV angenommen werden darf.
3.6 Das Verwaltungsgericht wird abkl�ren m�ssen, ob die kombinierte Strahlung beider Antennen den Anlagegrenzwert an allen Orten mit empfindlicher Nutzung einh�lt. Falls dies nicht der Fall sein sollte, wird es pr�fen m�ssen, ob und inwieweit dies eine Herabsetzung der Sendeleistung der Antennen der Beschwerdegegnerin und/oder der Swisscom rechtfertigt. Dies wird u.a. davon abh�ngen, ob die Swisscom �ber eine g�ltige Bewilligung f�r ihre jetzt betriebenen Antennen verf�gt bzw. hierf�r ein Baubewilligungsverfahren eingeleitet hat. In verfahrensrechtlicher Sicht hat die Qualifikation als eine Anlage zur Folge, dass die Swisscom zum Verfahren zugezogen werden muss. Sollte der Anlagegrenzwert an einzelnen Orten mit empfindlicher Nutzung nur knapp eingehalten sein, m�sste das Verwaltungsgericht erneut pr�fen, ob die Baubewilligung unter dem Vorbehalt einer Abnahmemessung zu erteilen ist.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die Sache zu neuer Beurteilung im Sinne der Erw�gungen an das Verwaltungsgericht zur�ckzuweisen. Da das Verwaltungsgericht ohnehin einen neuen Sach- und Kostenentscheid zu treffen haben wird, er�brigt es sich, auf die �brigen R�gen der Beschwerdef�hrerinnen einzugehen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegen die Beschwerdef�hrerinnen insofern, als der angefochtene Entscheid aufgehoben und die Sache antragsgem�ss an das Verwaltungsgericht zur�ckgewiesen wird; sie unterliegen jedoch insofern teilweise, als die R�ckweisung nicht auch aufgrund der akzessorischen Pr�fung der Anlagegrenzwerte der NISV zur einzelfallweise Festsetzung von Anlagegrenzwerten erfolgt. Die Gerichtskosten sind daher zu zwei F�nfteln den Beschwerdef�hrerinnen und zu drei F�nfteln der privaten Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 3 OG); die Beschwerdef�hrerinnen haben Anspruch auf eine reduzierte Parteikostenentsch�digung (Art. 159 Abs. 3 OG).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird teilweise gutgeheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich, 1. Abteilung, 1. Kammer, vom 2. November 2000 wird aufgehoben. Die Sache wird zu neuer Beurteilung im Sinne der Erw�gungen an das Verwaltungsgericht zur�ckgewiesen. Im �brigen wird die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abgewiesen.
Die Gerichtsgeb�hr von Fr. 5'000.-- wird den Beschwerdef�hrerinnen zu zwei F�nfteln (Fr. 2'000.--) und der privaten Beschwerdegegnerin zu drei F�nfteln (Fr. 3'000.--) auferlegt.
Die private Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdef�hrerinnen f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 2'000.-- zu entsch�digen.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Bausektion der Stadt Z�rich, dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 1. Abteilung, 1. Kammer, dem BUWAL und dem BAKOM schriftlich mitgeteilt.