Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2017-00474-de-marzo-8-de-2018?documento=jurcol&contexto=jurcol_deeba3db5e4f458485de08bf6f473f02&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-08-04 10:38:57
Document Index: 136773440

Matched Legal Cases: ['artículo 48', 'artículo 6', 'Artículo 6', 'Artículo 22', 'Artículo 24', 'artículo 40', 'artículo 40', 'artículo 58', 'artículo 40', 'artículo 40', 'artículo 40', 'artículo 40', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 6', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 9', 'Artículo 90', 'artículo 183', 'artículo 29', 'artículo 58', 'artículo 58', 'artículo 29', 'in dubio', 'in dubio', 'artículo 30', 'artículo 44', 'Artículo 46', 'artículo 29']

SENTENCIA 2017-00474 DE 08 DE MARZO DE 2018
CONTENIDO:APLICACIÓN DE LA CADUCIDAD AL PROCESO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA, CON FUNDAMENTO EN EL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD. SE RECUERDA QUE LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA TIENE UN CARÁCTER SANCIONATORIO Y COMO TAL ESTÁ SUJETA, DE MANERA GENERAL, A LOS PRINCIPIOS QUE GOBIERNAN EL DEBIDO PROCESO EN MATERIA PENAL, CON LAS MODULACIONES ESPECIALES QUE SON NECESARIAS PARA LA REALIZACIÓN DE SUS FINES CONSTITUCIONALES. DE AHÍ QUE, AL PROCESO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA SE LE APLIQUEN PRINCIPIOS COMO EL DE FAVORABILIDADCARACTERIZÁNDOSE POR SU CONTENIDO ABSOLUTO, NO ADMITIR RESTRICCIONES EN SU APLICABILIDAD Y OPERAR PARA GARANTIZAR LA APLICACIÓN DE LA NORMA MÁS FAVORABLE, SIN QUE SE PUEDA HACER DISTINCIÓN ENTRE NORMAS SUSTANTIVAS Y NORMAS PROCESALES. EN ESE SENTIDO, SI AL ESTABLECER LA NORMA UN TÉRMINO CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA, EN CINCO (5) AÑOS, CONTADOS A PARTIR DEL HECHO GENERADOR DE LA CAUSAL IMPUTADA Y PESE A QUE ESTE SE HAYA GENERADO ANTES DE LA PROMULGACIÓN DE LA DISPOSICIÓN QUE ALUDE A LA CADUCIDADRESULTA APLICABLE POR SER UNA NORMA PROCESAL DE APLICACIÓN INMEDIATA Y MÁS FAVORABLE AL DEMANDADO, POR TANTO SE FUNDAMENTA EN DAR SEGURIDAD JURÍDICA E IMPEDIR QUE LAS SITUACIONES POLÍTICAS PERMANEZCAN EN EL TIEMPO, SIN QUE SEAN DEFINIDAS JUDICIALMENTE, GARANTIZANDO ESTABILIDAD JURÍDICA. EN EFECTO, SI LA FECHA DE OCURRENCIA DEL HECHO GENERADOR DE LA CAUSAL ENDILGADA HASTA LA DE LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA, TRANSCURRIERON MÁS DE CINCO (5) AÑOS, EN LA ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA SE CONFIGURA CADUCIDAD SOBREVINIENTE, POR EL FENÓMENO DE APLICACIÓN FORZOSA DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD, ELEMENTO FUNDAMENTAL DEL DEBIDO PROCESO QUE NO PUEDE DESCONOCERSE EN MATERIA SANCIONATORIA.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRINCIPIO DE DERECHO AL DEBIDO PROCESO, PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD, TRÁMITE DE LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA, APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD, PÉRDIDA DE INVESTIDURA, ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA, CADUCIDAD DE LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA
Sentencia 2017-00474 de marzo 8 de 2018
REF: Expediente núm. 66001-23-33-000-2017-00474-01.
Recursos de apelación contra la sentencia de 27 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.
Actor: Daniel Silva Orrego.
EXTRACTOS: «V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
El a quo accedió a las pretensiones de la demanda y decretó la pérdida de investidura del Concejal del Municipio de Pereira JUAN PABLO GALLO MAYO, al considerar que violó el régimen de conflicto de intereses, establecido en el artículo 48, numeral 1, de la Ley 617, por no haberse declarado impedido para participar y votar en el proceso de elección del Contralor Municipal de Pereira el día 8 de enero de 2008, no obstante que dicho ente de control estaba adelantando en su contra un proceso de responsabilidad fiscal, del que tenía pleno conocimiento.
Sobre el particular, el demandado en el escrito contentivo del recurso de apelación, adujo que debe revocarse el fallo de primera instancia, en atención a la absoluta inexistencia de prueba relacionada con la culpabilidad del implicado.
Por su parte, el actor solicitó que se revoque parcialmente la sentencia de primera instancia y, en su lugar, que el a quo se pronuncie sobre la totalidad de las pretensiones y ordene al Alcalde del Municipio de Pereira, JUAN PABLO GALLO MAYA, comunicar al Gobernador de Risaralda la inhabilidad sobreviniente que le genera la sentencia de pérdida de investidura como Concejal y que también se ordene al Gobernador de Risaralda suplir el cargo de Alcalde de la mencionada entidad territorial.
Sería del caso decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes actora y demandada, sin embargo, la Sala advierte que se ha configurado caducidad sobreviniente en el caso bajo examen, de conformidad con el artículo 6º de la Ley 1881 de 15 de enero de 2018 “Por la cual se establece el procedimiento de pérdida la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones”, que es del siguiente tenor:
“Artículo 6º: La demanda deberá presentarse dentro del término de cinco (5) años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho generador de la causal de pérdida de investidura, so pena de que opere la caducidad”. (Las negrillas y subrayas fuera de texto).
A su vez, la citada Ley, en sus artículos 22 y 24, dispuso:
“Artículo 22: Las disposiciones contendidas en esta ley serán aplicables, en lo que sea compatible, a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados.”
Artículo 24: Esta ley deroga la Ley 144 de 1994 y las disposiciones legales anteriores y las que le sean contrarias y rige desde la fecha de su promulgación”. (Las negrillas y subrayas fuera de texto).
Sobre el particular, cabe resaltar que, atendiendo a que la citada Ley 1881 es de naturaleza procesal, en tanto regula el procedimiento de pérdida de investidura, de la doble instancia y el término de caducidad, entre otras disposiciones, la misma resulta de aplicación inmediata y prevalece sobre las anteriores, a partir de su entrada en vigencia o de la fecha de su promulgación, conforme lo establece el artículo 40 de la Ley 153 de 15 de agosto de 1887(3), el cual prevé que “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir”.
Además, la Sala debe precisar que no obstante que la citada norma no estaba vigente para la época de los hechos, por haberse promulgado después de ocurridos los mismos, lo cierto es que el Juez está obligado a aplicarla por virtud del principio de favorabilidad, habida cuenta que la referida norma favorece al demandado.
En relación con este punto, cabe advertir que la regla general es la irretroactividad de la Ley, principio según el cual la ley nueva rige todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia, es decir, rige hacia el futuro.
No obstante ello, la Constitución Política establece el principio de favorabilidad como una excepción al principio de la irrectroactividad, en tanto autoriza expresamente la retroactividad de las leyes penales benignas al reo, o de aquellas que comprometen el interés público o social.
Y cuando se trata de situaciones jurídicas en curso, que no han generado situaciones consolidadas (por no haberse perfeccionado el derecho), ni derechos adquiridos en el momento de entrar en vigencia la nueva ley, esta tiene efecto inmediato.
Este es el caso de las normas procesales, las cuales regulan actuaciones que en sí mismas no constituyen derechos adquiridos, ni desconocen situaciones jurídicas consolidadas, sino formas para reclamar aquellos, y se aplican a los procesos en trámite tan pronto entran en vigencia, sin perjuicio de que aquellos actos procesales que ya se han cumplido de conformidad con la ley antigua, sean respetados y queden en firme.
En efecto, debe tenerse en cuenta que todo proceso debe ser considerado como una serie de actos procesales concatenados cuyo objetivo final es la definición de una situación jurídica a través de una sentencia. Por tal razón, el proceso en sí mismo no se erige como una situación consolidada sino como una situación en curso y al tener dicha naturaleza, las leyes sobre ritualidad de los procedimientos son de aplicación inmediata.
Sin embargo, no puede perderse de vista en relación con las antes citadas reglas aplicables para establecer los efectos de la ley en el tiempo y el tránsito de las normas procesales, que siempre se debe respetar el límite señalado por el principio de favorabilidad penal.
Sobre este asunto, la Corte Constitucional en la sentencia C-200 de 19 de marzo de 2002 (Magistrado ponente doctor Alvaro Tafur Galvis), al decidir sobre la constitucionalidad de los artículos 40 y 43 de la Ley 153 de 1887, puntualizó:
“El artículo 40 de la ley 153 de 1887 consagra la regla general de aplicación inmediata de la ley procesal en los siguientes términos:
3. Las normas superiores que se refieren explícitamente a los efectos del tránsito de legislación, son los artículos 58 y 29 de la Constitución Política. Conforme al primero, “se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultare en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.” Al tenor del segundo, “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio... en materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.
De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, la norma general que fija la ley es el efecto general inmediato de las nuevas disposiciones procesales, salvo en lo referente a los términos que hubiesen empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, las cuales continúan rigiéndose por la ley antigua. Esta norma general, en principio, no resulta contraria a la Constitución pues no tiene el alcance de desconocer derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, que es lo que expresamente prohíbe el artículo 58 superior.Sin embargo, su aplicación debe respetar el principio de favorabilidad penal.
En este sentido, dado que el proceso es una situación jurídica en curso, las leyes sobre ritualidad de los procedimientos son de aplicación general inmediata. Al respecto debe tenerse en cuenta que todo proceso debe ser considerado como una serie de actos procesales concatenados cuyo objetivo final es la definición de una situación jurídica a través de una sentencia. Por ello, en sí mismo no se erige como una situación consolidada sino como una situación en curso. Por lo tanto, las nuevas disposiciones instrumentales se aplican a los procesos en trámite tan pronto entran en vigencia, sin perjuicio de que aquellos actos procesales que ya se han cumplido de conformidad con la ley antigua, sean respetados y queden en firme. Tal es precisamente el sentido del artículo 40 de la ley 153 de 1887 objeto de esta Sentencia.” (Las negrillas fuera de texto).
El anterior pronunciamiento judicial fue reiterado en sentencia C-398 de 24 de mayo de 2006 (Magistrado ponente doctor Alfredo Beltrán Sierra), de la siguiente manera:
“Finalmente sobre este particular debe agregarse tal como se dijo en Sentencia C-200 de 2002, “(…) en materia de regulación de los efectos del tránsito de legislación, la Constitución sólo impone como límite el respeto de los derechos adquiridos y la aplicación de los principios de legalidad y de favorabilidad penal. Por fuera de ellos, opera una amplia potestad de configuración legislativa”. La Conclusión que resta es la siguiente: “(…) el legislador ha desarrollado una reglamentación específica sobre el efecto de las leyes en el tiempo, que data de la ley 153 de 1887, según la cual como regla general las leyes rigen hacia el futuro, pero pueden tener efecto inmediato sobre situaciones jurídicas en curso, que por lo tanto no se ha consolidado bajo la vigencia de la ley anterior, ni han constituido derechos adquiridos sino simples expectativas. Este es el caso de las leyes procesales, que regulan actuaciones que en sí mismas no constituyen derechos adquiridos, sino formas para reclamar derechos”.
[…]Sobre el particular en la Sentencia C-200 de 2002, se expresó: “(…) En este sentido, dado que el proceso es una situación jurídica en curso, las leyes sobre ritualidad de los procedimientos son de aplicación general inmediata. Al respecto debe tenerse en cuenta que todo proceso debe ser considerado como una serie de actos procesales concatenados cuyo objetivo final es la definición de una situación jurídica a través de una sentencia. Por ello en sí mismo no se erige como una situación consolidada sino como una situación en curso […]” (Las negrillas y subrayas fuera de texto).
Y en tratándose del principio de favorabilidad en materia penal, la precitada sentencia C-200 de 2002 fue muy enfática al sostener que independientemente del efecto general inmediato de las normas procesales, dicho principio debe operar para garantizar la aplicación de la norma más favorable, sin que se pueda hacer distinción entre normas sustantivas y normas procesales.
Así, discurrió la Corte Constitucional en la referida sentencia:
“Con frecuencia, sobre todo en los últimos, se han dictado leyes y principalmente decretos leyes de carácter procesal que restringen, limitan y hasta suprimen casi completamente las garantías procesales de la defensa consagradas por el C.de P.P., leyes a las que se da inmediata vigencia sobre las normas anteriores más benignas, suponiendo acaso que por tratarse de leyes sobre ritualidad de los juicios están excluídas por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, del principio de la no retroactividad de la ley restrictiva.
“Es verdad que ante la vigencia de una nueva ley procedimental, el reo no puede invocar, alegar derecho adquiridos por leyes procesales anteriores, pero la aplicación inmediata de la nueva ley sólo debe llevarse a efecto cuando con ella no se agravan las condiciones del acusado; de no ser así, la ley procedimental, lejos de tutelar los intereses sociales y los del procesado, los restringirá en perjuicio de éste”. (sentencia, 13 de septiembre de 1945. LIX, 539).
“A pesar de lo dispuesto en el artículo 40 de la ley 153 de 1887 sobre la vigencia inmediata de lo relativo a la sustanciación y ritualidad de los juicios, es doctrina constitucional y legal la de que ni siquiera lo que se refiere a procedimiento debe tener aplicación inmediata si, sin solicitud de parte, apareciere como menos favorable, a simple vista, que el procedimiento anterior”. (Auto 22 de septiembre de 1950. LXVIII, 232; 29 de septiembre de 1950, LXVIII, 271).
“El canon de la retroactividad de la ley penal favorable o permisiva, y por lo tanto, el de la no retroactividad de la ley desfavorable al sindicado está erigido por nuestra Carta en un principio supralegal, en una garantía constitucional, como uno de los derechos supremos reconocidos a la persona humana frente al poder del Estado, es decir, como uno de aquellos derechos que integran la personalidad inviolable de todo ciudadano, que no puede ser desconocido por ninguna norma legislativa, cualquiera sea la naturaleza de ésta.”(4)
Este análisis que ha retomado esta Corporación en diferentes ocasiones en las que se ha referido a la concordancia del artículo 40 de la ley 153 de 1887 con el artículo 29 constitucional(5), permite concluir que independientemente del efecto general inmediato de las normas procesales, el principio de favorabilidad debe operar para garantizar la aplicación de la norma más favorable, sin que en materia penal pueda hacerse distinción entre normas sustantivas y normas procesales que resulten más benéficas al procesado.” (Las negrillas y subrayas fuera de texto)
Asimismo, la Corte Constitucional, en sentencia C-592 de 9 de junio de 2005 (Magistrado ponente doctor Alvaro Tafur Glavis), al analizar la vigencia de la ley en el tiempo en materia penal, con ocasión del tránsito legislativo entre las Leyes 600 de 2000 y 906 de 2004, señaló:
“[…] El principio de favorabilidad constituye un elemento fundamental del debido proceso que no puede desconocerse. El carácter imperativo del inciso segundo del artículo 29 de la Carta no deja duda al respecto. Así, en el caso de sucesión de leyes en el tiempo, si la nueva ley es desfavorable en relación con la derogada, ésta será la que se siga aplicando a todos los hechos delictivos que se cometieron durante su vigencia, que es lo que la doctrina denomina ultractividad de la ley. La retroactividad, por el contrario, significa que cuando la nueva ley contiene previsiones más favorables que las contempladas en la ley que deroga, la nueva ley se aplicará a los hechos delictivos ocurridos con anterioridad a su vigencia. Sobre este punto debe la Corte señalar que tratándose de la aplicación del principio de favorabilidad en materia penal, no cabe hacer distinción entre normas sustantivas y normas procesales, pues el texto constitucional no establece diferencia alguna que permita un trato diferente para las normas procesales […](Negrillas y subrayas fuera de texto)”.”.
En dicha sentencia, también precisó que:
“[…] El principio de favorabilidad constituye un elemento fundamental del debido proceso en materia penal que no puede desconocerse en ninguna circunstancia. Así frente a las expresiones “Las disposiciones de este código se aplicarán única y exclusivamente para la investigación y el juzgamiento de los delitos cometidos con posterioridad a su vigencia” contenidas en el tercer inciso del artículo 6° de la Ley 906 de 2004, ha de entenderse que al tiempo que comportan la formulación expresa del principio de irretroactividad de la ley penal y constituyen una precisión inherente a la aplicación como sistema de las normas en él contenidas, en manera alguna pueden interpretarse en el sentido de impedir la aplicación del principio de favorabilidad. Ello resulta evidente para la Corte además por cuanto como lo puso de presente en la Sentencia C-873 de 2003 de lo que se trató en este caso fue de la fijación de unos parámetros para la puesta en marcha, como sistema, de las normas contenidas en el Acto Legislativo 03 de 2002 tendientes a introducir en Colombia el sistema acusatorio pero en manera alguna de desconocer uno de los principios esenciales del debido proceso en el Estado de Derecho, a saber el principio de favorabilidad penal […] (Negrillas y subrayas fuera de texto)”.
Ahora, es menester destacar que la Corte Constitucional ha extendido la aplicación de dicho principio jurisprudencialmente a otras áreas del derecho sancionatorio, como lo es, la pérdida de investidura, y ha establecido que su contenido es absoluto y no admite restricciones en su aplicabilidad.
Al respecto, en la sentencia C- 475 de 25 de septiembre de 1997 (Magistrado ponente doctor Eduardo Cifuentes Muñoz), la mencionada Corte expresó:
“Destaca la Corte, que tal como de manera reiterada se ha señalado por la jurisprudencia, la pérdida de la investidura, tiene naturaleza eminentemente sancionatoria y por consiguiente participa de los principios que gobiernan el ejercicio del ius puniendi del Estado. Por tal razón, cuando ello resultase procedente en razón de un tránsito de legislación, los congresistas afectados por la sanción pueden ampararse en el principio de favorabilidad.
Y ya esta Corporación ha señalado cómo el principio de favorabilidad no puede tener un carácter relativo, sino que por el contrario, su contenido es absoluto, es decir, no admite restricciones en su aplicabilidad, como elemento fundamental del debido proceso, aspecto en relación con el cual la Corte ha señalado que “[e]l debido proceso es un derecho de estructura compleja que se compone de un conjunto de reglas y principios que, articulados, garantizan que la acción punitiva del Estado no resulte arbitraria. Como acaba de ser explicado, algunas de las reglas constitucionales que configuran este derecho son de aplicación inmediata y anulan cualquier norma que las limite o restrinja. Así por ejemplo, el derecho a la legalidad del delito y de la pena no admite restricción ninguna, como tampoco el principio de la no reformatio in pejus, o el principio de favorabilidad (C.P. art. 29).”
En la sentencia C-207 de 2003 (Magistrado ponente doctor Rodrigo Escobar Gil), al estudiar la constitucionalidad de la Ley 144 de 1994, precisó:
“(…) Violación del principio de favorabilidad.
Destaca la Corte, que tal como de manera reiterada se ha señalado por la jurisprudencia, la pérdida de investidura, tiene naturaleza eminentemente sancionatoria y por consiguiente participa de los principios que gobiernan el ius puniendi del Estado. Por tal razón, cuando ello resultase procedente en razón de un tránsito de legislación, los congresistas afectados por la Sanción pueden ampararse en el principio de favorabilidad (…)”.
Y ya la Corte en sentencia C-922 de 2001, en cuanto al tema del tránsito de legislación procesal, había establecido:
“(…) la Corte advierte que si bien la Constitución de manera general prohíbe la aplicación retroactiva de las disposiciones sancionatorias, establece sin embargo una excepción a dicha prohibición general. Esta excepción se da en el caso en el cual las normas posteriores son más favorables al sancionado que las anteriores, pues entonces la retroactividad no solo no es inconstitucional, sino que además tal aplicación retroactiva es ordenada por la Constitución. Así lo dice claramente el artículo 29 antes transcrito: (…) En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable (…)”.
Frente a la aplicación del principio de favorabilidad en la pérdida de investidura, es del caso traer a colación la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 24 de abril de 2012 [Expediente nro. 11001-03-15-000-2011-00084-00, Actor: Pablo Bustos Sánchez, Consejero ponente doctor Gerardo Arenas Monsalve], la cual se pronunció, en los siguientes términos:
“Para la Sala, como bien lo consideró el señor Procurador Delegado ante el Consejo de Estado, en su intervención y en el escrito de alegaciones (fls. 568-616) el Acto Legislativo 01 de 2011, resulta aplicable en el presente caso, en cuanto se trata de una disposición favorable dentro de un juicio de carácter sancionatorio como lo es el de pérdida de investidura.
Lo anterior en cuanto la acción de pérdida de investidura, es una acción de tipo punitivo, especial, que tiene por objeto favorecer la legitimidad del Congreso de la República mediante la imposición de la más grave sanción a los Congresistas (y otros servidores de elección popular), cuando se acredita plenamente y con el lleno de garantías procesales que han incurrido en las conductas tipificadas previamente en Constitución y en la ley.
Como se trata entonces de una acción pública que comporta el ejercicio del iuspuniendidel Estado, está sujeta a los principios generales que gobiernan el derecho sancionador, tales como la presunción de inocencia, el principio de legalidad, y el principio de favorabilidad en materia sancionatoria.
La Corte Constitucional ha indicado al respecto: “…, que tal como de manera reiterada se ha señalado por la jurisprudencia, la pérdida de investidura, tiene naturaleza eminentemente sancionatoria y por consiguiente participa de los principios que gobiernan el ejercicio del ius puniendi del Estado. Por tal razón, cuando ello resultase procedente en razón de un tránsito de legislación, los congresistas afectados por la sanción pueden ampararse en el principio de favorabilidad.”(6).
De conformidad con el artículo 29 de la C.P., "En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable"(7).
La favorabilidad ha sido consagrada como un principio rector del derecho punitivo, reconocido por la Constitución y los tratados internacionales en favor de los sujetos sometidos a un juicio a cargo del Estado; en efecto, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Aprobado por la ley 74 de 1968), se refiere a esta prerrogativa en los siguientes términos:
En el artículo 9° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José (Aprobado por la ley 16 de 1972), se consagra:
“Artículo 90. Principio de Legalidad y de Retroactividad.
Nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho aplicable. Tampoco se puede imponer pena más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito. Si con posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el delincuente se beneficiará de ello."
En este orden de ideas, bajo el marco normativo y jurisprudencial que antecede, comoquiera que de acuerdo con el Acto Legislativo 01 de 2011, por el cual se adiciona el parágrafo del artículo 183 de la C.P., en lo relativo a que la causal de pérdida de investidura de los Congresistas por violación al régimen de conflicto de intereses no tendrá aplicación cuando se trate del debate y votación de proyectos de actos legislativos, la Sala se releva de cualquier otra consideración respecto del cargo formulado en la demanda(8), pues, como ya se dijo, la norma es aplicable al demandado pese a que el hecho imputado ocurrió con anterioridad a su vigencia, por principio de favorabilidad.” (Las negrillas y subrayas fuera de texto).
Sobre la aplicación del citado principio y el derecho del sancionado a la aplicación de la retroactividad de la ley más benigna, la Corte Constitucional en la sentencia SU-515 de 1o. de agosto de 2013 [Magistrado ponente doctor Jorge Iván Palacio Palacio], señaló:
“[…] No obstante, atendiendo que la ley 1475 de 2011 sólo rige desde la fecha de su promulgación, la Sala debe establecer si, en virtud del principio de favorabilidad, la modificación normativa es aplicable a la actora, existiendo de esa manera un nuevo ingrediente normativo surgido con posterioridad a la sentencia que impediría que se siga ejecutando la sanción. Para resolver esta cuestión la Sala parte de las garantías mínimas adscritas al proceso de pérdida de investidura que fueron relacionadas en el fundamento jurídico número 4 de esta providencia.
El artículo 29 de la Constitución Política abre la posibilidad de interpretar retroactivamente una ley sancionatoria favorable cuando dispone que: “En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.”
La subregla en la que se determina el alcance práctico del principio de favorabilidad en las sanciones fue establecida en la sentencia C-481 de 1998(9). Allí este Tribunal reconoció que el régimen especial de los docentes había sido derogado por la Ley 200 de 1995(10) y aclaró que los principios penales eran aprovechados a estos eventos, especialmente cuando la norma posterior es más benigna para el investigado. En esa providencia se afirmó lo siguiente:
“[E]l juez disciplinario, con el fin de no violar el debido proceso, ‘no puede limitarse a la aplicación invariable de las normas según las reglas generales relativas al tiempo de su vigencia (irretroactividad de la ley), sino que se halla obligado a verificar si la norma posterior, no obstante haberse promulgado después de ocurridos los hechos, puede favorecer al reo o procesado, pues, si así acontece, no tiene alternativa distinta a la de aplicar tal disposición.(11)’ Es más, específicamente esta Corporación señaló que, una vez entrado en vigor el CDU, era deber de las autoridades disciplinarias aplicarlo retroactivamente, en aquellos eventos en que esta nueva normatividad resultara más favorable que los regímenes especiales precedentes.”
De manera similar, en la sentencia C-181 de 2002(12), en razón al estudio de la norma sancionatoria en el tiempo, aceptó que la favorabilidad constituye una excepción al principio según el cual la “ley aplicable a una situación fáctica es la vigente al momento de su acaecimiento”. De acuerdo a esta providencia, aquel valor tiene las siguientes consecuencias:
“Para efectuar la aplicación favorable de la norma y dar entidad al principio mismo se recurre generalmente a dos vías: la de la retroactividad de la ley, fenómeno en virtud del cual la norma nacida con posterioridad a los hechos regula sus consecuencias jurídicas como si hubiese existido en su momento; y la de la ultraactividad de la norma, que actúa cuando la ley favorable es derogada por una más severa, pero la primera proyecta sus efectos con posterioridad a su desaparición respecto de hechos acaecidos durante su vigencia.”.
Y, el segundo, el de la ultractividad de la ley más benigna, según el cual una ley benéfica derogada continúa aplicándose respecto de la ley posterior más gravosa. Sobre el fundamento y justificación constitucional de esta regla, la Corte Constitucional dijo que “tiene íntima vinculación con la protección de los derechos adquiridos, protección expresamente consagrada en el artículo 58 de la Carta según el cual, ‘se garantizan los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores’. La disposición constitucional del artículo 58 busca la protección del ciudadano frente a la expedición de normas que, a posteriori, podrían modificar el contenido de sus derechos subjetivos o la calificación de las conductas jurídicamente reprochables en las que posiblemente hayan incurrido”(13).”
En esa oportunidad la Corte concluyó que debía darse retroactividad a la ley que modificaba la base de la sanción contra el Concejal, circunstancia que impedía que la sanción se siguiera ejecutando, declaró que el fundamento del castigo había desaparecido y ordenó que sus efectos fueran retirados(14).
5.6.4.2. En el presente caso a la peticionaria le fue decretada la pérdida de su investidura como Diputada en razón a haber ejercido las funciones de Gobernadora del Huila el 30 de noviembre de 2005, es decir, 20 meses y 8 días antes de su inscripción como candidata (08 de agosto de 2007) y 22 meses y 20 días antes de las elecciones (28 de octubre del mismo año). Recuérdese que para la época en que se dictó la sentencia estaba vigente una inhabilidad para quienes hubieran desempeñado el cargo en mención que se extendía por 24 meses.
Sin embargo, las normas que soportaron esa sanción (artículos 31-7 y 32 de la Ley 617 de 2000) fueron modificadas por la Ley 1475 de 2011. A su vez, esta disposición, puntualmente el parágrafo 3º del artículo 29, resulta más benéfica respecto del juzgamiento, en la medida en que el término de inhabilidad aplicable a quienes hubieren desempeñado el cargo de Gobernador se redujo y ahora solo comprende los 12 meses anteriores a la fecha de elección. En otras palabras, dentro de la regulación del régimen político imputable a los Departamentos, el legislador decidió variar las condiciones bajo las cuales se garantiza el proceso democrático así como el ejercicio digno y objetivo de los cargos de elección popular.
Esto constituye una circunstancia que impide que el fallo se siga ejecutando(15); de otra forma, ello implicaría el desconocimiento del principio de favorabilidad, específicamente el derecho del sancionado a la aplicación de la retroactividad de la ley más benigna respecto de la inhabilidad permanente que en su momento generó la sentencia de pérdida de su investidura.
5.7. Como consecuencia, la Corte Constitucional concluye que la decisión adoptada por la Sección Primera del Consejo de Estado no incurrió en defecto alguno pero que prolongar sus resultados sí implicaría configurar el desconocimiento del principio de favorabilidad. En esta medida procederá a cesar de manera inmediata y a partir de la presente sentencia los efectos de la sanción surgida de ese fallo y ordenará que sean actualizados los registros o bases de datos públicas correspondientes, de manera que se garantice su derecho a postularse a cualquier cargo de elección popular. Para este efecto se enviará copia de esta sentencia al Consejo Nacional Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil.” (Las negrillas y subrayas fuera de texto).
Esta Sección, por su parte, con respecto a dicho asunto, en la sentencia de 16 de marzo de 2017 [Expediente nro. 68001-23-33-000-2016-00482-01(PI), Actor: Sergio Alexander Medina, Consejero ponente doctor Carlos Enrique Moreno Rubio (E)], precisó:
“[…] Ahora bien, en este punto es preciso recordar que la acción de pérdida de investidura tiene un carácter sancionatorio y como tal está sujeta, de manera general, a los principios que gobiernan el debido proceso en materia penal, con las modulaciones especiales que son necesarias para la realización de sus fines constitucionales(16). En este orden, la normativa contenida en la Ley 1089 de 2006 aunque es posterior a los hechos por los que se sancionó penalmente al demandado, resulta aplicable al presente asunto, en virtud del principio de favorabilidad en materia penal […](17).
De otra parte, al revisar los antecedentes de la citada Ley 1881, se advierte que la voluntad del Legislador era la de que al proceso de pérdida de investidura se le aplicaran todas los principios que gobiernan el proceso sancionatorio y penal, a saber: el debido proceso y todas sus garantías, entre ellas, el principio de favorabilidad, según aparece en el texto del proyecto de Ley nro. 49 de 2015 Senado y 206 de 2016, Cámara, publicado en la Gaceta del Congreso año XXVI Nro. 513 de 21 de junio de 2017, que dice así:
Frente a este interrogante, la Corte estima que el proceso de pérdida de investidura se adelanta en virtud del ius puniendi estatal y que la sanción que conlleva afecta de forma definitiva el derecho a elegir y ser elegido y a participar en la conformación del poder político, razón por la que le son aplicables todos los principios que gobiernan el proceso sancionatorio y penal, a saber: legalidad, debido proceso, pro homine, in dubio pro reo, favorabilidad, culpabilidad, presunción de inocencia y non bis in ídem.
Por lo anterior, se propone incluir dentro del articulado una definición de la pérdida de investidura, que sin pretender abarcar todas las definiciones que se puedan esgrimir de este concepto, busque dar claridad sobre la particular naturaleza de este proceso como un juicio de responsabilidad subjetiva, que implica el reproche de una conducta o comportamiento, y por ello, se exige la presencia de las categorías de dolo y culpa, así como las causas fácticas que eximen la responsabilidad en los procesos sancionatorios.
Así mismo, se hace explícita la aplicación del debido proceso y todas sus garantías, al proceso de pérdida de investidura: no reformatio in pejus, pro homine, in dubio pro reo, favorabilidad, culpabilidad, non bis in ídem, entre otros.” (Las negrillas y subrayas fuera de texto).
De acuerdo con lo anterior, no cabe duda que el principio de favorabilidad resulta plenamente aplicable al proceso de pérdida de investidura; es de contenido absoluto y no admite restricciones en su aplicabilidad, y debe operar para garantizar la aplicación de la norma más favorable, sin que se pueda hacer distinción entre normas sustantivas y normas procesales, conforme se expuso anteriormente.
Ahora bien, debe ponerse de presente que el propósito del Legislador de establecer la caducidad de la acción de la pérdida de investidura y un término de cinco (5) años, contados a partir del hecho generador de la causal de pérdida de investidura imputada, radica en dar estabilidad jurídica y evitar que los hechos constitutivos queden indefinidos en el tiempo.
Al efecto, en la exposición de motivos de la referida Ley 1881, se estableció:
4.3. Se establecerá un término de caducidad de la acción, con la finalidad de dar seguridad jurídica y no dejar situaciones políticas indeterminadas en el tiempo. El término de 5 años contados a partir del hecho generador de la causal de pérdida de investidura es un término razonable para que se pueda ejercer el control ciudadano. […]” (Las negrillas y subrayas fuera de texto)
Y en el antes citado texto del proyecto de Ley nro. 49 de 2015 Senado y 206 de 2016, Cámara, también se previó:
Así las cosas, es la propia ley la que asigna una carga, a los asociados del conglomerado social para que, ante la materialización de un determinado hecho, actúen con diligencia en cuanto a la reclamación efectiva de los derechos reconocidos sustancialmente por las disposiciones jurídicas que de dichos supuestos fácticos se desprenden, sin que las partes puedan convenir en su desconocimiento, modificación o alteración.
En este sentido, el legislador ha establecido términos de caducidad para la mayoría de las acciones que se ventilan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ello con el fin de dar estabilidad jurídica. La Corte Constitucional ha justificado la existencia de esta figura jurídico- procesal en estos términos:
La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general.
En esta línea, se propone establecer un término de caducidad de 5 años, contados a partir del hecho generador de la causal imputada para ejercer la acción de pérdida de investidura, con el fin de dar estabilidad jurídica y evitar que los hechos constitutivos queden indefinidos en el tiempo.
El artículo 30 de la Ley 734 de 2002 consagra un término de 5 años para la prescripción de la acción disciplinaria, término que funge como el lapso preclusivo para el inicio de esta acción. Se tomará, entonces, este término como el tiempo en el que se puede ejercer la acción de pérdida de investidura, sin que ello signifique un desmedro en contra de la democracia y la participación política, pues es un término razonable dentro del cual se puede ejercer el control ciudadano, sin ninguna restricción indebida en el acceso a la administración de justicia. […]” (Las negrillas y subrayas fuera de texto).
Por lo tanto, aun cuando el hecho generador de la causal de pérdida de investidura tuvo ocurrencia antes de la promulgación de la disposición, que alude a la caducidad, esta es aplicable al caso bajo estudio por ser una norma procesal de aplicación inmediata y más favorable al demandado, y en cuanto se fundamenta en dar seguridad jurídica e impedir que las situaciones políticas permanezcan en el tiempo, sin que sean definidas judicialmente.
En el expediente se encuentra acreditado que la demanda fue presentada en la Oficina Judicial de Pereira el 16 de agosto de 2017, según consta a folio 18 vuelto, y que el hecho generador de la causal de pérdida de investidura ocurrió el 8 de enero de 2008, fecha de la elección del Contralor Municipal de Pereira, en la cual el Concejal demandado no se declaró impedido para participar y votar, pese a que dicho ente de control estaba adelantando en su contra proceso de responsabilidad fiscal.
Conforme a lo anterior, desde la fecha de ocurrencia del hecho generador de la causal endilgada hasta la de la presentación de la demanda, transcurrieron más de cinco (5) años, por lo que en la acción de pérdida de investidura de la referencia se configuró caducidad sobreviniente, por el fenómeno de aplicación forzosa del principio de favorabilidad, elemento fundamental del debido proceso que no puede desconocerse en materia sancionatoria, lo cual conduce indefectiblemente a que la Sala declare probada de oficio la caducidad sobreviniente y, en consecuencia, se inhiba de hacer un pronunciamiento de mérito.
REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone: DECLÁRASE que en la acción de pérdida de investidura de la referencia, se ha configurado la caducidad sobreviniente, por el fenómeno de aplicación forzosa del principio de favorabilidad.
En consecuencia, INHÍBESE la Sala de proferir pronunciamiento de fondo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 8 de marzo de 2018.
Magistrados: Hernando Sánchez Sánchez—María Elizabeth García González, Presidente—Oswaldo Giraldo López, Salva voto—Roberto Augusto Serrato Valdés.
3 “Por la cual se adiciona y reforma los códigos nacionales, la Ley 61 de 1886 y la 57 de 1887.”
4 Sentencia C.S.J. Sala de Casación Penal Marzo 15 de 1961.
5 Ver entre otras las Sentencias C-252/2001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-922/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
6 C-207-03 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
7 En concordancia con el artículo 44 de la Ley 153 de 1887 de conformidad con el cual “En materia penal la ley favorable ó permisiva prefiere en los juicios á la odiosa ó restrictiva, aún cuando aquella sea posterior al tiempo en que se cometió el delito.”.
8 Conflicto de intereses por no haberse declarado impedido para participar en la votación de la Reforma Política, Acto Legislativo 01 de 2009.
9 Norma acusada: Artículo 46 (parcial) del decreto 2277 de 1979, “por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente”.
10 “Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único”.
11 Sentencia T-233 de 1995, criterio reiterado en numerosas decisiones posteriores. Ver, entre otras, las sentencias SU-637 de 1996 y T-625 de 1997.
12 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 9° (total), 20, 25, 27, 29, 30, 44 (parciales), 65 (total), 116, 131, 146, 151 y 157 (parciales) de la Ley 200 de 1995.
13 Sentencia C-181 de 2002.
14 El numeral primero de la decisión de la Sala de Revisión fue el siguiente: “CONFIRMAR la sentencia del 9 de julio de 2008, proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en cuanto concedió el amparo del derecho fundamental al debido proceso del señor Campo Elias Caicedo Atencio y ordenó dejar sin efectos la sanción de inhabilidad por el término que faltare para completar los once (11) años a que se refieren los actos sancionatorios.”
15 “Véase sentencia SU-195 de 2012, en la que la Corte aplicó el principio de favorabilidad a partir del cambio de la jurisprudencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. En esta providencia se afirmó lo siguiente: “En ese orden de ideas, es evidente que la Corte Suprema varió su posición respecto de la aplicación del aumento punitivo consagrado en la Ley 890 de 2004, para aquellos procesos que se guíen por los presupuestos de la Ley 600 de 2000, como ocurre con los congresistas. Por tanto, encuentra este Tribunal Constitucional que en el caso sometido a examen existe una nueva postura por parte de la Sala de Casación Penal, que implica su valoración en torno a la decisión sobre este asunto. (…) Por tanto, en aras de garantizar la efectividad, la celeridad y la eficiencia en la administración de justicia, especialmente cuando involucra los protección de los derechos fundamentales a la libertad y al debido proceso, máxime si se tiene en cuenta que de no adoptarse una pronta decisión, la providencia objeto de impugnación en tutela adquiriría plena vigencia y obligaría a su cumplimiento, aún cuando ella contenga una decisión desfavorable atendiendo la nueva postura del ente accionado, se hace imperativo remitir inmediatamente el presente asunto a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, para que adopte la decisión que corresponda en observancia de la aplicación de la posición más beneficiosa e igualdad en las decisiones judiciales.”
16 Corte Constitucional, Sentencia C-254A de 2012.
17 En la Sentencia C-207 de 2003, la Corte Constitucional precisó que el principio de la ley más permisiva o favorable en materia penal, dispuesto en el artículo 29 de la Constitución, es aplicable por extensión a todo el derecho sancionatorio, “tanto en aspectos sustanciales como procedimentales”.