Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/fr-FR/Resolucion/Show/24390
Timestamp: 2020-06-03 17:11:58
Document Index: 76887143

Matched Legal Cases: ['artículo 19', 'artículo 19', 'Artículo 66', 'Artículo 87', 'Artículo 133', 'Artículo 157', 'Artículo 203', 'Artículo 19', 'Artículo 19', 'Artículo 19', 'Artículo 19']

Système HJ - Décision: SENTENCIA 59/2015
SENTENCIA 59/2015, de 18 de marzo
(BOE nº 98, de 24 de avril de 2015)
ECLI:ES:TC:2015:59
Expuesta en estos términos la tramitación legislativa, afirma, en primer lugar, que el art. 19 de la ley 16/2012 es inconstitucional por haberse infringido en su tramitación y aprobación el procedimiento legislativo, ya que la figura tributaria se introdujo en el proyecto mediante una enmienda formulada en el Senado que no guardaba conexión con las materias contenidas en el proyecto de ley aprobado por el Congreso de los Diputados. Se cita en apoyo de este motivo la doctrina contenida en las SSTC 119/2011, de 5 julio, FJ 6, y 136/2011, de 13 septiembre, FJ 7, de la que deriva la exigencia general de conexión u homogeneidad entre las enmiendas y los textos a enmendar, que a su vez es consecuencia del carácter subsidiario que, por su propia naturaleza, tiene toda enmienda en relación con el texto enmendado. Ello es así porque la enmienda conceptualmente implica la modificación de algo preexistente, cuyo objeto y naturaleza ha sido determinado con anterioridad, de forma que “no puede servir de mecanismo para dar vida a una realidad nueva, que debe nacer de una, también nueva iniciativa”. En concreto sobre la introducción de enmiendas en el Senado, el Tribunal ha confirmado que esta Cámara es de segunda lectura, deduciéndose de los arts. 88 a 91 CE la intención del constituyente de que la aprobación de los textos legislativos se produzca siempre, en primer lugar, en el Congreso de los Diputados, limitándose la facultad de enmienda del Senado a aquellas que guarden una mínima relación de homogeneidad material con los proyectos de ley remitidos por el Congreso.
2. Por providencia de 23 de abril de 2013, el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Asimismo, se ordenó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”, lo que se llevó a efecto en el número 114, de 13 de mayo de 2013.
a) En relación con la posible infracción de las normas de tramitación parlamentaria, comienza recordando la doctrina citada en las SSTC 119/2011, de 5 julio, y 136/2011, de 13 septiembre, así como la posterior 209/2012, de 14 noviembre [FJ 4 b)], cuya aplicación al caso que aquí se plantea permite descartar la inconstitucionalidad pretendida por este motivo. Destaca que la Ley 16/2012 es una ley tributaria de contenido heterogéneo, que se refería a distintas normas tributarias, de manera que era en realidad una norma tributaria de carácter transversal que modificaba la práctica totalidad de figuras principales del sistema tributario. No puede así afirmarse que exista una absoluta desconexión entre la regulación de un impuesto nuevo con el contenido del proyecto inicial, sin perjuicio de que el impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito guarda conexión con el impuesto sobre el valor añadido, como ya estableció la STC 210/2012, de 14 noviembre. Añade que, para que una enmienda pueda entenderse conexa con el texto enmendado, basta una mínima relación material, de forma que “sólo cuando sea evidente y manifiesto que no existe tal conexión deberá rechazarse la enmienda”. La alegación de la demanda carece por tanto de todo fundamento, toda vez que no puede afirmarse que existiera una evidente y manifiestan desconexión entre el contenido del proyecto y la citada enmienda, sin perjuicio de que tal principio no puede suponer que el procedimiento legislativo se vea atrapado en unas reglas tan rígidas que hagan del debate parlamentario un procedimiento completamente reglado. Y añade, en fin, que durante la tramitación parlamentaria, diputados y senadores eran conscientes de que se discutía un texto que pretendía modificar las principales figuras del sistema tributario español, sin que en consecuencia la enmienda aprobada en el Senado planteara “una problemática política por completo ajena a la que hasta el momento había rodeado” el texto original (SSTC 119/2011, FJ 9, y 136/2011, FJ 8).
A partir de lo anterior, centra la cuestión en sí el art. 19 de la Ley 16/2012 “carece de toda justificación” y responde al simple “capricho, inconsistencia o incoherencia”; o más bien obedece a la razonable consecución de un fin constitucionalmente amparado.
Añade que existen razones de política económica que justificaron el establecimiento inicial de un tipo cero en el art. 19 de la Ley 16/2012, cuya finalidad declarada en el preámbulo es asegurar un tratamiento fiscal armonizado que garantice una mayor eficiencia en el funcionamiento del sistema financiero. Se refiere en este punto el alegato a la gravedad de la crisis financiera, recogiendo algunas afirmaciones del informe anual del Banco de España de 2008 en las que se aprecia la singular gravedad esta crisis, que probablemente sólo encuentre parangón con la crisis de 1929. Se refiere asimismo a los informes de 2009 y 2011 de la misma entidad. En relación en concreto con la situación de las entidades de depósito españolas, se cita el informe de estabilidad financiera del Banco de España de noviembre 2012, destacando de forma pormenorizada las tensiones financieras en el área del euro, los problemas de financiación de las entidades bancarias, al no poder acceder con facilidad a los mercados mayoristas de financiación, y la bajada de la rentabilidad de las entidades de depósito. Así descritas, y dado su agravamiento, como destaca el “Boletín económico del Banco de España” de marzo 2013, no puede desconocerse la grave incidencia que un impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito como el establecido por Extremadura, Andalucía, Canarias, Cataluña y Asturias ocasiona en un sector financiero ya gravemente deteriorado por la crisis. A partir de lo anterior, expone detalladamente los desequilibrios del sistema financiero que afectan, de un lado, al sector de las entidades de depósito y su reestructuración; y, de otro lado, al acceso al crédito de las empresas economías domésticas y, por tanto, en definitiva, al propio crecimiento económico. Se refiere además a los datos aportados por la asociación española de la banca en relación con el coste para el conjunto del sector de las entidades de crédito que supondría la extensión de un impuesto con la configuración del autonómico, establecido por Cataluña, al conjunto de las entidades de crédito.
c) El art. 19.13 de la Ley 16/2012 no infringe el art. 6.2 LOFCA. Comienza en este punto por destacar que el art. 19.13 de la Ley 16/2012 tiene también la finalidad legítima de evitar que, durante la tramitación parlamentaria del impuesto estatal sobre los depósitos en las entidades de crédito, Comunidades Autónomas que hasta el momento no habían mostrado interés alguno en gravar ese hecho imponible, lo hicieran precipitadamente, adelantándose al legislador estatal, tal y como hizo Cataluña. En este punto, describe en detalle el proceso por el cual la Comunidad Autónoma de Cataluña estableció el impuesto sobre depósitos en entidades de crédito, y la públicamente denunciada finalidad de establecer tal impuesto para “blindar el espacio fiscal de la Generalitat”.
En todo caso, insiste el escrito en que esta Comunidad Autónoma no ha perdido recaudación alguna a consecuencia del establecimiento del impuesto estatal, por lo que ni siquiera la limitación de la compensación le supone perjuicio alguno. En efecto, el periodo impositivo del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito catalán coincide con el año natural, devengándose el impuesto el último día del periodo impositivo, por tanto el primer ingreso por el impuesto establecido no se realizaría hasta antes del 31 marzo 2013. Se refiere también a la tramitación legislativa para apuntalar su conclusión de que la creación del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito fue oportunista, una vez que al menos desde el 29 noviembre 2012 era conocida la intención de crear un impuesto estatal sobre los depósitos en las entidades de crédito, citando asimismo las palabras del portavoz del gobierno de la Generalitat de Cataluña a tenor de los cuales la aprobación del Decreto-ley 5/2012 tenía como finalidad el “blindaje” del espacio fiscal de la Generalitat.
En fin, el impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito catalán no cumplía en ningún supuesto los requisitos de la compensación del art. 6.2 LOFCA, ya que el tributo creado por esta Comunidad Autónoma no comenzaría a percibir los ingresos hasta finales de 2013, de manera que no habría pérdida recaudatoria estrictamente. Finaliza afirmando que, en todo caso, la aprobación in extremis de tributos autonómicos con la sola finalidad —expresamente declarada— de acceder a la compensación estatal resulta manifiestamente contraria al espíritu y a la letra del art. 6.2 LOFCA, lo que igualmente avala la constitucionalidad del art. 19.13, que precisamente intenta evitar este tipo de maniobras.
1. El presente recurso de inconstitucionalidad se dirige contra el art. 19 de la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica (en adelante, Ley 16/2012), que establece el “impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito”.
En primer lugar, el art. 19 de la Ley 16/2012 se reputa inconstitucional por haberse infringido en su tramitación y aprobación el procedimiento legislativo, ya que el precepto tiene su origen en dos enmiendas, (las número 166 y 169), introducidas durante la tramitación de la norma en el Senado (“Boletín Oficial de las Cortes Generales” núm. 130, de 4 de diciembre de 2012), que no guardaban conexión con las materias contenidas en el proyecto de ley aprobado por el Congreso de los Diputados, por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica.
Pues bien, de acuerdo con nuestra consolidada doctrina, estas modificaciones no privan de objeto al presente recurso. De una parte, porque la controversia que se plantea tiene contenido competencial que no puede considerarse resuelto tras las modificaciones legislativas indicadas, como ya hemos precisado en la STC 26/2015, de 19 de febrero (FJ 3), con cita de las SSTC 134/2011, de 20 de julio, FJ 2 b), y 161/2012, de 20 de septiembre, FJ 2 b). Y, de otra, porque el primero de los motivos se refiere al procedimiento legislativo mismo, de manera que “la eventual derogación o modificación de alguna de las normas contenidas en esta disposición legal no incidiría en el control de los vicios de validez en que pudiera haberse incurrido al momento de su aprobación, con lo cual subsiste el interés constitucional de velar por el recto ejercicio de la potestad legislativa” (SSTC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 2, y 132/2013, de 5 de julio, FJ 1).
Esta objeción debe ser desestimada, para lo que basta recordar que este Tribunal viene realizando una interpretación flexible de la legitimación de las Comunidades Autónomas para interponer recursos de inconstitucionalidad, contenida en el art. 32.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC). Al respecto, hemos afirmado en reiteradas ocasiones que dicha legitimidad en los recursos de inconstitucionalidad se encuentra fundamentalmente al servicio de la depuración del ordenamiento jurídico (por todas, con cita de muchas otras, SSTC 110/2011, de 22 de junio, FJ 2, y STC 239/2012, de 13 de diciembre, FJ 2), en coherencia con el objeto y finalidad misma del recurso de inconstitucionalidad, de carácter abstracto y orientado a la depuración objetiva del ordenamiento. Por ello, dicha legitimación ha sido entendida en los mismos términos y con la misma amplitud que la del resto de los sujetos contemplados en los anteriores artículos de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al haberles sido reconocida a cada uno de ellos “no en atención a su interés, sino en virtud de la alta cualificación política que se infiere de su respectivo cometido constitucional” [entre otras, SSTC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 3; 180/2000, de 19 de junio, FJ 2 a); 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 2, y 96/2002, de 25 de abril, FJ 3]. En fin, de acuerdo con nuestra doctrina contenida en las SSTC 119/2011, de 5 julio, 136/2011, de 13 septiembre, 204/2011, de 15 diciembre, y 209/2012 de 14 noviembre, y atendiendo al citado objeto mismo del recurso de inconstitucionalidad, corresponde aquí garantizar la primacía de la Constitución (art. 27.1 LOTC) y asegurar en concreto el correcto funcionamiento del sistema de producción normativa preconizado por la Norma fundamental, depurando y expulsando del ordenamiento las normas impugnadas que se aparten de dicho sistema. Debe así rechazarse la citada objeción de procedibilidad.
b) Para determinar si concurre tal conexión material u homogeneidad mínima entre la iniciativa legislativa y la enmienda presentada, el órgano al que reglamentariamente corresponda efectuar ese análisis contará en todo caso con un amplio margen de valoración, pues de lo contrario el procedimiento legislativo se vería atrapado en unas reglas tan rígidas que pueden convertir el debate parlamentario en un procedimiento completamente reglado. Esto significa que los órganos de gobierno de las Cámaras deben contar con un amplio margen de apreciación para determinar la existencia de conexión material entre enmienda y proyecto o proposición de ley objeto de debate, debiendo éstos pronunciarse de forma motivada acerca de la conexión, de suerte que “sólo cuando sea evidente y manifiesto que no existe tal conexión deberá rechazarse la enmienda, puesto que, en tal caso, se pervertiría la auténtica naturaleza del derecho de enmienda, ya que habría pasado a convertirse en una nueva iniciativa legislativa” (STC 119/2011, FJ 7).
c) Cuando se trate de normas de contenido heterogéneo también debe respetarse el correcto ejercicio del derecho de enmienda dentro del procedimiento legislativo, si bien en este caso “la conexión de homogeneidad ha de entenderse de modo flexible que atienda también a su funcionalidad; y es que la pluralidad de las materias sobre las que versa en tales casos la iniciativa legislativa no las convierte en leyes de contenido indeterminado, ya que éste queda delimitado en el concreto texto presentado para su tramitación parlamentaria” (STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 8).
Este dato, junto con el hecho cierto de que durante el proceso ningún senador o grupo parlamentario suscitó la cuestión de que las enmiendas carecían de congruencia material, debe tenerse en cuenta precisamente a la luz de nuestra doctrina citada, pues hemos reiterado que el órgano al que reglamentariamente corresponda efectuar ese análisis contará con un amplio margen de valoración y que, en concreto, cuando éste aprecie una falta absoluta de conexión, deberá valorar, siquiera de forma sucinta, si concurre o no tal conexión mínima, de suerte que “sólo cuando sea evidente y manifiesto que no existe tal conexión deberá rechazarse la enmienda, puesto que, en tal caso, se pervertiría la auténtica naturaleza del derecho de enmienda, ya que habría pasado a convertirse en una nueva iniciativa legislativa” (STC 119/2011, FJ 7).
El propio examen de la práctica seguida por el Senado permite comprobar que este órgano ha tenido en cuenta la doctrina citada, a partir de la publicación de la citada STC 119/2011. En la actualidad, la Presidencia del Senado, en ejercicio de la citada delegación por parte de la Mesa de la Cámara, efectúa un control de coherencia y homogeneidad de enmiendas, existiendo numerosos ejemplos; entre otros, inadmisión a trámite de la enmienda número 165, planteada por el Grupo Parlamentario Popular, por falta de conexión con el proyecto de ley reguladora de la jurisdicción social (“Boletín Oficial de las Cortes Generales.” Senado, núm. 111, de 14 de septiembre de 2011); o inadmisión de la enmienda número 573, planteada por el mismo Grupo Popular, al entenderla desconectada con el proyecto de ley de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral (“Boletín Oficial de las Cortes Generales.” Senado, núm. 70, de 13 de junio 2012).
Lo anterior no significa que este Tribunal deba dejar de controlar si existe la citada coherencia entre enmiendas, pero sí que existe una presunción de coherencia u homogeneidad por el hecho de no haber sido inadmitida; en especial, comprobado que en dicha Cámara se ha implantado, con carácter expreso según se ha constatado, una práctica para verificar específicamente dicho aspecto en las enmiendas que se introduzcan. Esta práctica “se incardina en el amplio margen de apreciación que hemos reiterado deben tener los órganos de gobierno de las Cámaras para determinar la existencia de conexión material entre enmienda y proyecto o proposición de ley objeto de debate” (SSTC 119/2011, FJ 7, y 204/2011, FJ 4).
b) Entrando ya en el contenido de la misma, debemos examinar, si pese al anterior control por parte del órgano de la Cámara, la introducción del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito a través del artículo 19 impugnado adoleció de una ausencia “mínima” de homogeneidad con el texto enmendado, afectándose así tanto al derecho del autor de la iniciativa (art. 87 CE), como al carácter instrumental del procedimiento legislativo (art. 66.2 CE), lo que “podría alcanzar relevancia constitucional, si alterase de forma sustancial el proceso de formación de voluntad en el seno de las Cámaras”, como hemos hecho constar.
Abona esta conclusión el propio contenido heterogéneo del proyecto de ley, que se refería de forma conjunta a diversos tributos, lo que permite ya desestimar la tacha en aplicación de nuestra doctrina contenida en la STC 209/2012, de 14 de noviembre, FJ 4 b), que precisamente se refiere a la introducción, mediante enmiendas, de nuevas figuras tributarias en un texto legislativo que, entre otros aspectos, contenía una serie de medidas tributarias. En la citada Sentencia y fundamento afirmamos que “la introducción de las tres enmiendas citadas en el texto de una iniciativa que precisamente hacía referencia a medidas tributarias en diferentes materias (impuestos y tasas) no sólo no está huérfana de la necesaria conexión material con el objeto de la iniciativa (STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 8), sino que es congruente con su objeto, espíritu y fines esenciales (ATC 118/1999, de 10 de mayo, FJ 4), tanto más cuando la conexión reclamada no tiene que ser de identidad con las medidas previstas en el texto de la iniciativa sino de afinidad con las materias recogidas en el mismo”.
En efecto, el argumento de la total desconexión entre la enmienda y el proyecto de ley decae con el análisis del segundo, ya que dicho proyecto se articula precisamente como una norma tributaria de carácter transversal cuya finalidad era modificar los principales tributos del sistema. En efecto, en el texto aprobado por el Congreso de los Diputados (publicado en el “Boletín Oficial de las Cortes Generales”, núm., 125, de 23 de noviembre de 2012, pág. 34) se introducían importantes modificaciones en los impuestos sobre la renta de las personas físicas (capítulo I), sobre sociedades (capítulos II y III), sobre el patrimonio (capítulo IV), sobre la renta de no residentes (capítulo V), sobre el valor añadido (capítulo VI), sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados (capítulo VII), en los tributos locales (capítulo VIII) y en el catastro inmobiliario (capítulo IX), y, en fin, en el régimen económico y fiscal de Canarias.
1. Voto particular que formula el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos, al que se adhieren el Magistrado don Luis Ignacio Ortega Álvarez y la Magistrada doña Encarnación Roca Trías respecto de la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1873-2013.
Madrid, a dieciocho de marzo de dos mil quince.
Numéro et date BOE [Nº, 98 ] 24/04/2015
Type et numéro d'enregistrement Recurso de inconstitucionalidad 1873-2013
Interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña respecto del artículo 19 de la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica.
Se enjuicia la constitucionalidad de un precepto de la Ley 16/2012 por el que se establece un impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito. En concreto, se examina, por un lado, si el tributo introducido a través de enmiendas durante su tramitación en el Senado cumplió las exigencias del procedimiento legislativo; y, por otro, si éste limitó indebidamente la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, las competencias autonómicas para la creación de tributos y la aplicación de las medidas de coordinación y compensación previstas en la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas.
Se desestima el recurso. La Sentencia considera que, en aplicación de la STC 119/2011, de 5 de julio, debe rechazarse que la enmienda que introducía el tributo adoleciese de falta de homogeneidad o conexión material con el proyecto de ley aprobado en el Congreso de los Diputados, pues éste tenía como objeto diversas medidas tributarias y regulaba distintos impuestos. Asimismo, siguiendo los argumentos expuestos en la STC 26/2015, de 19 de febrero, se descarta la inconstitucionalidad del precepto impugnado por lesión de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas y su potestad la creación de tributos, así como el incumplimiento de las medidas de compensación aplicable a tributos autonómicos.
La cuestión planteada sobre si el precepto impugnado habría invadido el ámbito constitucionalmente reservado a Ley Orgánica, ex art. 157.3 CE, y si suponía una limitación indebida y, por ello inconstitucional, del alcance de la compensación en caso de ocupación de hechos, vulnerando así el régimen de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas (art. 156.1 CE), coincide parcialmente con la STC 26/2015, 19 de febrero, cuyos fundamentos jurídicos 4 a 6, por lo que se descarta la inconstitucionalidad del art. 19 de la Ley impugnada [FJ 3].
No consta que la enmienda no fuera admitida ni que algún senador o grupo parlamentario suscitase la cuestión de su carencia de congruencia material, lo que genera una presunción de coherencia u homogeneidad que se incardina en el amplio margen de apreciación que deben tener los órganos de gobierno de las Cámaras para determinar la existencia de conexión material entre enmienda y proyecto o proposición de ley objeto de debate (SSTC 119/2011, 204/2011) [FJ 6].
Doctrina sobre el ejercicio del derecho de enmienda al articulado (SSTC 119/2011, 120/2014) [FJ 5].
Artículo 66.2, ff. 5, 6
Artículo 87, ff. 5, 6
Artículo 133.2, f. 1
Artículo 157.1 b), f. 1
Artículo 203.5, f. 1
Artículo 19, ff. 1, 3, 6
Artículo 19 (redactado por el Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio), f. 2
Artículo 19 (redactado por la Ley 18/2014, de 15 de octubre), f. 2
Artículo 19.13, ff. 1, 3
Armonización fiscalArmonización fiscal, f. 2
Conexión material entre enmienda e iniciativa legislativaConexión material entre enmienda e iniciativa legislativa, ff. 5, 6
Derecho a presentar enmiendasDerecho a presentar enmiendas, ff. 5, 6
Enmiendas en el SenadoEnmiendas en el Senado, ff. 5, 6
Finalidad de los tributosFinalidad de los tributos, f. 2
Impuesto sobre depósitos en las entidades de créditoImpuesto sobre depósitos en las entidades de crédito, ff. 1 a 6
Recaudación tributariaRecaudación tributaria, f. 2
Tipos de gravamenTipos de gravamen, f. 2
Tramitación de enmiendasTramitación de enmiendas, ff. 5, 6
TributosTributos, ff. 1 a 6