Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F93-I-620%3Afr
Timestamp: 2016-10-25 13:57:10
Document Index: 184403912

Matched Legal Cases: ['BGE', 'Art. 6', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 50', 'BGE', 'BGE', 'Art. 6']

93 I 62079. Urteil vom 13. Dezember 1967 i.S. Egli gegen die Stadt Z�rich und den Regierungsrat des Kantons Z�rich.
Referendum financier 1. Notion de la d�pense dite "li�e" (consid. 5). 2. Acquisition d'un ordinateur: a) est-elle indispensable � l'administration municipale (consid. 6); b) ses cons�quences sur l'organisation de l'administration communale (consid. 7); c) la d�pense qu'elle entra�ne n'est pas une d�pense dite "li�e" (consid. 8). Faits � partir de page 620
A.- Am 27. August 1965 unterbreitete der Stadtrat Z�rich dem Gemeinderat eine Weisung �ber die Anschaffung einer elektronischen Datenverarbeitungsanlage f�r die Stadtverwaltung. Der Gemeinderat Z�rich beschloss daraufhin am 26. Januar 1966 folgendes:
"1. F�r die Anschaffung und Einrichtung einer elektronischen Datenverarbeitungsanlage f�r die Stadtverwaltung werden folgende Kredite bewilligt:
a) f�r den Kauf von Teilen der Anlage zu Lasten des Ausserordentlichen Verkehrs ein einmaliger Kredit von Fr. 5 300 000;
b) f�r die Herrichtung der st�dtischen Liegenschaft Fraum�nsterstrasse 27 zu Lasten des Ausserordentlichen Verkehrs ein einmaliger Kredit von Fr. 1 360 000; BGE 93 I 620 S. 621
c) f�r die Miete der �brigen Teile der Anlage und die Wartungskosten zu Lasten des Ordentlichen Verkehrs ein j�hrlicher Kredit von Fr. 1 850 000.
2. Die Kreditsummen erh�hen sich allenfalls um die Mehrkosten, die infolge der Teuerung bis zur Anschaffung von Anlage und Mobiliar sowie in der Zeit zwischen der Aufstellung des Kostenvoranschlages (1. Oktober 1964) und der Ausf�hrung der Umbauten entstehen.
3. Der Stadtrat wird erm�chtigt, vor Ablauf von drei Jahren die zur Miete in Aussicht genommenen Anlageteile der elektronischen Datenverarbeitungsanlage zu kaufen."
Der Gemeinderat publizierte diesen Beschluss am 2. Februar 1966 im "Tagblatt der Stadt Z�rich" und f�gte folgenden Zusatz bei:
"Die zwanzigt�gige Frist zur Anrufung einer Gemeindeabstimmung gem�ss � 19 des Zuteilungsgesetzes l�uft vom Tage der Bekanntmachung an."
Hiegegen rekurrierte Dr. Rolf Egli am 22. Februar 1966 an den Bezirksrat Z�rich mit dem Begehren, der Beschluss des Gemeinderates sei "der obligatorischen Gemeinde-Abstimmung zu unterbreiten", eventuell aufzuheben.
Am Tage der Einreichung dieser Beschwerde lief die Frist f�r das fakultative Referendum ab; es wurde nicht ergriffen.
Der Bezirksrat qualifizierte den vom Gemeinderat gefassten Kreditbeschluss als Entscheid �ber eine gebundene Verwaltungsaufgabe und wies demzufolge am 1. April 1966 den Rekurs ab.
Dr. Rolf Egli zog den Entscheid des Bezirksrates an den Regierungsrat des Kantons Z�rich weiter. Dieser wies den Rekurs am 11. Mai 1967 ab, im wesentlichen mit folgender Begr�ndung:
Nach � 18 lit. b des Gesetzes vom 9. August 1891 betreffend die Zuteilung der Gemeinden Aussersihl, Enge, Fluntern, Hirslanden, Hottingen, Oberstrass, Riesbach, Unterstrass, Wiedikon, Wipkingen und Wollishofen an die Stadt Z�rich und die Gemeindesteuern der St�dte Z�rich und Winterthur (ZutG) und Art. 6 der Gemeindeordnung der Stadt Z�rich vom 15. Januar 1933 (GO) unterl�gen der Volksabstimmung Beschl�sse des Gemeinderates, die j�hrlich wiederkehrende Ausgaben von �ber Fr. 50 000 oder einmalige Ausgaben von �ber Fr. 1 000 000 zur Folge haben. Art. 6 lit. b GO enthalte aber folgenden Vorbehalt:
"Von der Gemeindeabstimmung ausgenommen sind Ausgaben, die durch den Vollzug eidgen�ssischer oder kantonaler Gesetze entstehen BGE 93 I 620 S. 622oder die in Erf�llung einer von der Gemeinde ohne Kreditbegrenzung beschlossenen Gemeindeaufgabe gemacht werden oder gem�ss der Gemeindeordnung oder gem�ss einem Gemeindebeschluss in die Zust�ndigkeit des Gemeinderates fallen. Ferner findet eine Abstimmung nicht statt, wenn die Vermehrung einer beschlossenen Ausgabe, Subventionen inbegriffen, ohne Erweiterung ihres Zweckes eintritt, oder wenn sich die Verminderung von bisherigen Einnahmen aus der Herabsetzung von Taxen und Geb�hren ergibt."
In dieser Formulierung komme zum Ausdruck, dass nur gr�ssere Krediterteilungen f�r "neue" Ausgaben der Genehmigung durch die Stimmb�rger bed�rften. Hingegen seien die durch Kantonsverfassung, Gesetz oder sonstigen Volksbeschluss bedingten gebundenen Ausgaben ungeachtet ihrer Gr�sse dem Entscheid des Volkes entzogen, weil dieses ihnen schon fr�her zugestimmt habe. Zu dieser Kategorie geh�rten auch die aus den allgemeinen Aufgaben der Verwaltung sich ergebenden Ausgaben, denn es erschiene widersinnig, die Beh�rden zur ordnungsgem�ssen Erf�llung der Verwaltungsaufgaben zu verpflichten, ihnen aber die erforderlichen Mittel vorzuenthalten.
Schon 1965 sei der Kredit f�r eine elektronische Datenverarbeitungsanlage f�r die Universit�t Z�rich der Volksabstimmung nicht unterstellt worden, weil die Kompetenz zum Vollzug der Gesetze die Beschaffung der erforderlichen Mittel einschliesse und die Datenanlage keine Ausweitung des staatlichen T�tigkeitsbereichs bewirke. Die gleichen �berlegungen g�lten auch f�r die Anlage der Stadt Z�rich. Diese diene der Verarbeitung von Massenvorg�ngen, wie sie in einer grossen Verwaltung h�ufig vorkommen, und sei beim heutigen Personalmangel unentbehrlich.
Die bei Bauten sehr extensive Auslegung des Begriffs der neuen Ausgabe zwinge nicht dazu, auch bei andern Ausgaben �ber das rechtlich zul�ssige Mass hinauszugehen.
B.- Dr. Rolf Egli verlangt mit staatsrechtlicher Beschwerde Aufhebung des regierungsr�tlichen Entscheids. Er r�gt Verletzungen des politischen Stimmrechts und des Art. 4 BV. Es gehe weder um den Ersatz oder die Erweiterung bestehender Anlagen noch um den Vollzug konkreter Verwaltungsaufgaben. Nach der Erkl�rung des Stadtrates handle es sich um die Anschaffung einer "Basisanlage", eines zentralen Informationssystems f�r die gesamte Stadtverwaltung. Der Stadtrat selbst rechne mit einer Einf�hrungszeit von einer l�ngern Reihe von Jahren. Dass die Anlage zur Erf�llung der Verwaltungsaufgaben der Stadtverwaltung BGE 93 I 620 S. 623unerl�sslich sei, habe der Stadtrat nicht behauptet. Die st�dtische Verwaltung befinde sich in keiner Krisenlage, aus der nur ein zentraler Computer hinaushelfen k�nnte. Daher sei die Ausgabe daf�r keineswegs gebunden und die gegenteilige Annahme des Regierungsrates willk�rlich. Ereignisse, die sich nach dem Gemeinderatsbeschluss abgespielt h�tten, zeigten, dass �ber die Notwendigkeit einer Basisanlage gr�sste Unsicherheit bestehe und von einem zwingenden Bed�rfnis nicht die Rede sein k�nne. Auch die Kantonsverwaltung besitze keine solche Anlage. Bei der Anschaffung der Datenverarbeitungsanlage f�r die Universit�t sei der Regierungsrat am 17. Juli 1966 im Kantonsrat "wegen seiner Eigenmacht" scharf kritisiert worden. Fr�her habe man die Anschaffung von Datenverarbeitungsanlagen stets als referendumspflichtig behandelt, was in anderen Kantonen heute noch der Fall sei.
C.- Der Stadtrat von Z�rich beantragt Abweisung der Beschwerde.
Zum Unterschied von den Bauten sei eine extensive Auslegung des Begriffs der neuen Ausgabe beim technischen Apparat der Verwaltung nicht angebracht. Der Entscheid �ber solche Ausgaben werde vom Stand der technischen Entwicklung diktiert, was zu einer starken Einschr�nkung des Ermessens f�hre. Die Annahme liege nahe, dass der Stimmb�rger Ausgaben f�r die zeitgem�sse Gestaltung der technischen Einrichtungen ohne Kreditbegrenzung als Korrelat der den Beh�rden auferlegten, zeitlich unbegrenzten Pflicht zur F�hrung der Verwaltung mit der �bertragung der Aufgaben stillschweigend bewillige. Diese Auffassung sei schon in den Jahren 1949 bis 1954 massgebend gewesen, als die bisherigen Schreib-, Rechen-, Fakturier- und Buchungsmaschinen beim Elektrizit�tswerk, beim Steueramt und beim statistischen Amt durch Lochkartenanlagen erg�nzt wurden. Ohne diese Einrichtungen h�tten die genannten Beh�rden ihre Aufgaben �berhaupt nicht mehr erf�llen k�nnen. Die Anschaffung einer elektronischen Datenverarbeitungsanlage bedeute damit nichts anderes als den Einsatz eines derzeit als geeignet erscheinenden Hilfsmittels zur Bew�ltigung von Verwaltungsaufgaben, wie es fr�her die herk�mmlichen B�romaschinen und die Lochkartenanlagen waren. Der Umstand, dass verschiedene Meinungen �ber die konkrete Gestaltung dieses Einsatzes vertretbar seien, sei f�r die Beurteilung der Frage, ob eine neue oder eine gebundene Ausgabe vorliege, unerheblich.
D. - Der Regierungsrat des Kantons Z�rich beantragt ebenfalls die Abweisung der Beschwerde.
1.-3.- (Legitimation; Ausschluss des fakultativen Referendums; �berpr�fungsbefugnis des Bundesgerichts).
4. Art. 6 lit. b GO unterstellt nicht alle Ausgabenbeschl�sse, welche die dort angegebenen Summen �bersteigen, dem Finanzreferendum. In einem speziellen Absatz nimmt er davon aus Ausgaben
- die durch den Vollzug eidgen�ssischer oder kantonaler Gesetze entstehen,
- die in Erf�llung einer von der Gemeinde ohne Kreditbegrenzung beschlossenen Aufgabe gemacht werden,
- die gem�ss Gemeindeordnung oder gem�ss einem Gemeindebeschluss in die Zust�ndigkeit des Gemeinderates fallen.
Alle kantonalen Instanzen, die sich mit der Sache zu befassen hatten, und auch der Beschwerdef�hrer sind sich dar�ber einig, dass damit die durch Rechtss�tze des Bundes und des Kantons und durch Erlasse des Gemeinderechts erforderten, "gebundenen" Ausgaben dem Finanzreferendum entzogen sind. Der Anwendungsbereich des Finanzreferendums beschr�nkt sich daher auf "neue" Ausgaben, bei denen der Souver�n noch ja oder nein sagen kann, ohne dass dadurch der Vollzug der Gesetze und die Erf�llung der bestehenden Gemeindeaufgaben verunm�glicht w�rde. Wiewohl also das Eigenschaftswort "neu" weder in � 18 lit. b ZutG noch in Art. 6 lit. b GO vorkommt (zum Unterschied beispielsweise von Art. 31 Ziff. 5 der Z�rcher KV), kommt es auch beim stadtz�rcherischen Finanzreferendum auf die Neuheit an. Dagegen darf der Vollzug dessen, was durch Verfassung, Gesetz, Verordnung oder Gewohnheitsrecht festgelegt ist, durch das Finanzreferendum nicht in Frage gestellt werden (GEIGER, Elektronische Datenverarbeitungsanlage und Finanzreferendum, ZBl 68/1967 201 ff., bes. 204).
5. "Gebunden" und "neu" sind in diesem Zusammenhang korrespondierende und sich gegenseitig ausschliessende Begriffe, die alle Ausgaben eines Gemeinwesens erfassen. Im Sinne des Finanzreferendums ist daher jede Ausgabe, die nicht "gebunden" ist, "neu" und umgekehrt.
Ob eine konkrete Ausgabe "neu" oder durch bisherige Aufgaben des Gemeinwesens "gebunden" sei, ist aber oft nicht BGE 93 I 620 S. 625leicht zu beantworten. Da die Probleme in den meisten Kantonen und Gemeinwesen �hnlich und auch die politischen Strukturen nahe verwandt sind, kann das, was �ber das Recht einzelner Kantone und Gemeinden gelehrt wird und entschieden wurde, mit geziemender Vorsicht auch zur L�sung der analogen Fragen in den andern Kantonen und Gemeinden verwertet werden (GEIGER, a.a.O. 205).
"Gebunden" sind nicht nur Ausgaben, die durch einen Rechtssatz prinzipiell und masslich vorgeschrieben sind (wie etwa Besoldungen und gewisse Subventionen), sondern auch solche, die sich als finanzielle Konsequenzen der rechtlich geordneten Aufgaben des Gemeinwesens darstellen, so zwar, dass ohne die Ausgabe die Aufgabe nicht erf�llt werden k�nnte (Schule, F�rsorge, Gesundheitspflege u.dgl.). Gebunden ist eine Ausgabe auch dann, wenn die Beh�rde dazu durch einen Rechtssatz zwar nicht verpflichtet, wohl aber erm�chtigt wird (BGE 74 I 116,BGE 40 I 398). Auch eine Bindung rein tats�chlicher Art ist denkbar, so etwa, wenn ein historisches �ffentliches Geb�ude durch Instandstellung oder Umbau mit einem einmaligen aussergew�hnlichen Aufwand seinem Zweck erhalten und den Erfordernissen der Gegenwart angepasst werden muss (BGE 77 I 115/16).
Damit sind indessen bereits die Schwierigkeiten der Grenzbestimmung zwischen gebundener und neuer Ausgabe anvisiert: Beim Bau von Schulh�usern k�nnen, auch wenn die Zahl der Schulkinder bekannt und die Zahl der Klassen durch die Schulgesetzgebung bestimmt sind, bei der Auswahl des Bauplatzes, bei der Gestaltung des Projektes, bei der Bestimmung der Bauweise und beim Entscheid �ber die Einrichtung grosse Summen gespart oder nicht gespart werden (dazu NEF, Das Finanzreferendum im Kanton Aargau, 57 ff., bes. 104). Man kann, je nach Konjunktur und Arbeitsmarkt, den Zeitpunkt des Baues bestimmen und sich w�hrend einer �bergangszeit behelfsm�ssig in Mietr�umen einrichten. Analoges gilt f�r andere �ffentliche Bauten und, mutatis mutandis, f�r viele andere Ausgaben, die zur Erf�llung �ffentlicher Aufgaben gemacht werden.
Angesichts dieser Kombination von Bindung und Freiheit haben sich in der Rechtslehre verschiedene Tendenzen entwickelt: Das eine Extrem besteht darin, nur Ausgaben, die sich zahlenm�ssig aus einem Rechtssatz ergeben, als gebunden anzuerkennen; das andere Extrem will, dass jede Ausgabe, die sich, BGE 93 I 620 S. 626wenn auch sehr entfernt, noch irgendwie als Mittel der Rechtsanwendung qualifizieren l�sst, als gebunden betrachtet wird (dazu LAUR, Das Finanzreferendum im Kanton Z�rich, 1966, 148 ff.). Die erdr�ckende Mehrheit der Autoren sucht und findet die Grenze irgendwo in der Mitte der beiden Extreme (�bersicht bei GEIGER, a.a.O. 206/07). Geht man von der staatspolitischen Zielsetzung des Finanzreferendums aus, so ist der Begriff der gebundenen Ausgabe eher eng und demzufolge der Begriff der neuen Ausgabe eher weit zu fassen. Denn es geht um die Verwirklichung eines St�cks Verwaltungsdemokratie und darum, dem B�rger ein Mitspracherecht bei Ausgaben zu gew�hrleisten, deren Gr�sse seine Belastung als Steuerzahler mitbestimmt (LAUR, a.a.O. 33 ff.). Dieser �berlegung folgt die Praxis im Kanton Z�rich hinsichtlich der �ffentlichen Bauten. Das wird in der Rechtslehre, wenn auch mit Nuancen in der Begr�ndung, fast einstimmig gebilligt (IMBODEN, Unmittelbare Demokratie und �ffentliche Finanzen, in Probleme der �ffentlichen Finanzen und der W�hrung, Festgabe f�r Eugen Grossmann, 106 ff., speziell 108/11; ESCHER, Das Finanzreferendum in den schweizerischen Kantonen 120/21; GEILINGER, Die Institutionen der direkten Demokratie im Kanton Z�rich, 64; LAUR, a.a.O. 154 ff.). Die gegenteilige Meinung vertritt einzig GIACOMETTI (Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, 533; Die Zust�ndigkeit der Verwaltungsbeh�rden zum Abschluss von langfristigen Mietvertr�gen f�r Verwaltungszwecke, ZBl 59/1958 97 ff., bes. 101). Was Lehre und Praxis f�r den Kanton Z�rich f�r richtig halten, das wird auch in andern Kantonen praktiziert und gelehrt (Beispiele: SCHAER, Die verfassungsm�ssigen Finanzkompetenzen der Staatsorgane im Kanton Bern, 57 ff.; ROETHELI, Das Finanzreferendum im Kanton Solothurn, in der Festgabe Max Obrecht 68 ff., bes. 72 ff.; KLINGENBERG, Das Finanzreferendum im Kanton Schaffhausen, 104 ff., 111 ff., 1963/64; OESTER, Das Finanzreferendum im Kanton St. Gallen, 59 ff.; NEF, a.a.O. 102 ff.).
Nun h�lt allerdings der Regierungsrat daf�r, dass bei der Abgrenzung der Begriffe der "gebundenen" und der "neuen" Ausgabe im vorliegenden Fall von der bei �ffentlichen Bauten ge�bten Praxis abzuweichen sei, weil bei Bauten auch aesthetische, st�dtebauliche, verkehrspolizeiliche und politische �berlegungen mitspielen, die beim Entscheid �ber die Anschaffung einer Datenverarbeitungsanlage ausser Betracht fallen. Allein, BGE 93 I 620 S. 627diese Argumentation geht an der vorher dargelegten staatspolitischen Funktion des Finanzreferendums vorbei. Denn wenn es schon darum geht, den B�rger dort mitsprechen zu lassen, wo Ausgaben zu beschliessen sind, die wegen ihrer H�he seine Belastung als Steuerzahler beeinflussen, dann ist nicht einzusehen, dass ihm dieses Mitspracherecht wegzunehmen sei, wenn keine anderweitigen politischen oder polizeilichen Interessen auf dem Spiel stehen.
Der Begriff der gebundenen Ausgabe l�sst sich nach dem Gesagten wie folgt umschreiben. Gebundene Ausgabe heisst nicht unerl�ssliche Ausgabe, heisst nicht, dass die Aufgabe auf andere Weise gar nicht erf�llt werden kann, denn sonst w�re das Finanzreferendum praktisch immer m�glich, wenn auch nur eine einzige andere M�glichkeit der (Detail-) Ausf�hrung besteht. Gebunden ist eine Ausgabe, die gedeckt ist durch die Aufgabe, f�r die sie gemacht wird. Denn das Volk soll nicht zweimal befragt werden, beim Entscheid �ber die Aufgabe und bei jenem �ber die Ausgabe. Gebunden ist deshalb jede Ausgabe, die als vom Stimmb�rger mit dem Grunderlass gebilligt betrachtet werden kann, also jede Ausgabe f�r ein Mittel, das beim Entscheid �ber die Aufgabe voraussehbar war, oder wo es offensichtlich gleichg�ltig ist, welche Mittel zur Erf�llung der Aufgabe gew�hlt werden. Entscheidend ist dabei, dass es sich um gleiche oder gleichartige Mittel handelt. Das trifft dann nicht zu, wenn zwischen verschiedenen Mitteln wesentliche Unterschiede bestehen, z.B. hinsichtlich der Kosten oder der Auswirkungen.
6. Der Regierungsrat hatte mit Vorlage vom 28. Januar 1965 beim Kantonsrat die Anschaffung einer elektronischen Datenverarbeitungsanlage f�r die wissenschaftlichen Bed�rfnisse der Universit�t und zur Mitben�tzung durch die Kantonsverwaltung vorgeschlagen und die Anschaffung als schlechthin unerl�sslich, das heisst gebunden bezeichnet. Diese Ausgabe war nicht Gegenstand einer staatsrechtlichen Beschwerde. Im angefochtenen Entscheid erkl�rt der Regierungsrat nunmehr, eine solche Anlage sei auch f�r die Stadt Z�rich "unerl�sslich", es bestehe "keine Entscheidungsfreiheit".
Wie oben dargetan, ist Unerl�sslichkeit nicht mit Gebundenheit der Ausgabe gleichzusetzen. Die Datenverarbeitungsanlage ist f�r die Stadt Z�rich aber auch nicht unerl�sslich. Mit seinen Ausf�hrungen setzt sich der Regierungsrat in einen schwer verst�ndlichen Gegensatz zum Stadtrat von Z�rich, der doch wohl BGE 93 I 620 S. 628die Bed�rfnisse der Stadtverwaltung besser kennt. Der Stadtrat hat in seiner Weisung an den Gemeinderat vom 27. August 1965 die in Aussicht genommene Anlage als ein "geeignetes Arbeitsmittel" und als "besonders vorteilhaft", keineswegs aber als unerl�sslich bezeichnet. Auch in der Vernehmlassung zur staatsrechtlichen Beschwerde erkl�rt der Stadtrat nur, die Stadt Z�rich sei "auf die neuzeitlichen technischen Hilfsmittel angewiesen", die Datenverarbeitungsanlage aber bedeute den Einsatz eines "derzeit als geeignet erscheinenden Hilfsmittels" zur Bew�ltigung von Verwaltungsaufgaben, wie es zuvor die herk�mmlichen B�romaschinen gewesen seien. Den Einsatz "solcher Einrichtungen" bezeichnet der Stadtrat, unter Hinweis auf den Befund des Regierungsrates, als "unerl�sslich". Damit ist aber die ganze Gattung der Elektronenrechner, Lochkartenanlagen und sonstigen elektronischen Maschinen und Instrumente bezeichnet, die in vielen und h�chst verschiedenen Varianten in mehreren Dikasterien der Stadtverwaltung bereits vorhanden ist, wobei sich wohl schon deshalb, weil der Kaufpreis f�r jede einzelne Anlage die Summe von Fr. 1 000 000 nicht erreichte, die Frage des Finanzreferendums �berhaupt nie gestellt hat.
Dass die Anschaffung der zentralen Datenverarbeitungsanlage f�r die Z�rcher Stadtverwaltung nicht unvermeidlich ist, zeigt vor allem ein Aufsatz �ber den Computer in der �ffentlichen Verwaltung, den der st�dtische Finanzdirektor Dr. Ernst Bieri am 12. September 1967 in der Neuen Z�rcher Zeitung ver�ffentlicht hat. Darin bezeichnet der Verfasser den Computer als das "einzige wirkliche Sorgenkind" des Finanzvorstandes und er qualifiziert die Vorbereitung eines Budgets, die Aufstellung eines mittelfristigen Finanzplans, die Verhandlungen mit Personalverb�nden, Steuerfragen und Liegenschaftspolitik als "harmlose �bungen im Vergleich mit der Computergeschichte". Von den Anpreisungen der "integrierten Datenverarbeitung" oder des "umfassenden Informationssystems" erkl�rt er, dass sie sich auf dem Papier der Prospekte und im Munde der Verk�ufer sehr sch�n ausnehmen, in der Praxis des Alltags aber viel weniger �berzeugend wirken. Was technisch m�glich ist, sei "keineswegs" auch ohne weiteres "organisatorisch n�tig und wirtschaftlich vern�nftig". "Zeit und Schweiss s�umen den Weg von der Installation eines Computers bis zu seiner einigermassen sinnvollen praktischen Benutzung." Der Verfasser untersucht BGE 93 I 620 S. 629und bewertet die Vor- und Nachteile gr�ndlich und unbefangen; er zeigt, wo und wie die Anlage n�tzlich sein kann und wo sie keine Dienste leistet, und er l�sst schliesslich die Frage, ob sich die Anschaffung eines Computers f�r die Verwaltung wirklich lohne, offen. Die Ergebnisse seiner Untersuchung fasst der Autor folgendermassen zusammen:
" Der Computer in der �ffentlichen Verwaltung, �berhaupt in allen Dienstleistungsbetrieben, wird zum vornherein nie die gleichen grossen Vorteile verschaffen, die sich Industrieunternehmen von ihm versprechen. Weder Lagerbewirtschaftung, noch Produktionssteigerung, noch t�glich neue Unterlagen f�r die Verkaufsdispositionen stehen bei der �ffentlichen Verwaltung im Vordergrund. Im wesentlichen handelt es sich, in einer ersten Stufe, um die Integration derjenigen Daten, die sich f�r eine zentrale Bearbeitung im Direktzugriff und mit Aussenstationen eignen. Der Rationalisierungseffekt ist beschr�nkt. Es dauert im allgemeinen vier bis f�nf Jahre, bis bei einem bestimmten Projekt auch nur der Aufwand f�r die �berf�hrung auf den Computer herausgewirtschaftet ist. Die M�he, geeignetes Personal gerade f�r monotone B�roarbeiten zu finden, zwingt aber auch die Verwaltung zur weitern Abl�sung manueller T�tigkeiten. Der Computer bringt auf einigen Gebieten (Verkehrssteuerung, �rztliche Daten) eine qualitative Verbesserung und auf andern Gebieten eine begrenzte Personaleinsparung. Der vollen Ausn�tzung seiner technischen F�higkeiten, die in Prospekten und Artikeln mit rhetorischer Hingabe in den leuchtendsten Farben geschildert werden, sind jedoch durch die Anspr�che des Publikums an eine m�glichst bequeme Bedienung durch die Verwaltung einerseits und durch die politisch-psychologischen Hemmungen gegen eine sklavische Unterordnung der Organisation unter den Computer anderseits nat�rliche Grenzen gezogen. Es gilt auch hier der Satz, dass der Mensch und nicht die Maschine das Mass aller Dinge ist. "
Aus der Darstellung des Stadtrates in der Weisung an den Gemeinderat und aus der vorstehenden Beurteilung des st�dtischen Finanzdirektors ergibt sich mit Sicherheit, dass alle beteiligten Beh�rden auf die anzuschaffende Datenverarbeitungsanlage grosse Hoffnungen setzen und von ihr - nach einer mehrj�hrigen Anlaufzeit, in welcher die Bedienungsequipe erst ausgebildet werden muss - eine qualitativ und quantitativ hochwertige Arbeitsleistung erhoffen. Doch ist keine Rede davon, die Anschaffung der Anlage durch die Stadt Z�rich sei der einzig m�gliche (= "unerl�ssliche") Behelf, um die zum Vollzug der Gesetze und zur Erf�llung der bisherigen Aufgaben der Stadtverwaltung anfallenden Arbeiten zu bew�ltigen.
7. Aus der Weisung des Stadtrates an den Gemeinderat BGE 93 I 620 S. 630und aus der Antwort auf die staatsrechtliche Beschwerde ergibt sich, dass in der Z�rcher Stadtverwaltung bereits eine Mehrzahl elektronischer Rechenmaschinen, Lochkartenanlagen u.dgl. im Betrieb stehen. Mit den vorhandenen Maschinen kann aber nur eine Arbeit nach der andern getan werden. Ihnen gegen�ber unterscheidet sich die Datenverarbeitungsanlage, deren Anschaffung der Gemeinderat am 26. Januar 1966 beschlossen hat, dadurch, dass sie sehr komplexe Aufgaben gleichzeitig bew�ltigen kann. Das erheischt eine starke Zentralisation der Verwaltung und - wie sich aus einem Brief des st�dtischen Finanzdirektors vom 21. Januar 1966 an die vorberatende Kommission des Gemeinderates ergibt - die Schaffung einer neuen selbst�ndigen Dienstabteilung des st�dtischen Finanzamtes. Das aber bedeutet einen Einbruch in das Prinzip der materienweisen Aufteilung der Verwaltungsgesch�fte, wie es in den Art. 50 ff. der zurzeit noch geltenden GO umschrieben ist. Der erw�hnten Zentralisierung stehen daher mancherlei, auch rechtliche Hindernisse entgegen, �ber die sich der st�dtische Finanzdirektor im fr�her zitierten Artikel in der Neuen Z�rcher Zeitung wie folgt ge�ussert hat:
" Der Zentralisierung - sofern sie aus praktischen, aus rechtlichen und vor allem aus staatspolitischen Gr�nden �berhaupt durchf�hrbar ist - sind deshalb Grenzen gesetzt. "
Weil die Zentralisierung nach der Erkl�rung des Stadtrates eine unvermeidliche Begleiterscheinung der Inbetriebnahme der neuen Anlage darstellt, wird mit dem Beschluss �ber deren Anschaffung zugleich eine �nderung der GO pr�judiziert. Ob das opportun sei, hat das Bundesgericht nicht zu beurteilen. Sicher ist aber, dass der Beschluss �ber die Anschaffung der Datenverarbeitungsanlage als Ganzes ein Entscheid �ber ein administratives Opportunit�tsproblem ist.
Andere Behelfe stehen zur Verf�gung. Vor allem k�nnen die bei den einzelnen Verwaltungsabteilungen eingesetzten, auf deren spezifische Bed�rfnisse abgestimmten elektronischen Instrumente vermehrt, erg�nzt und erneuert werden. Was mit ihnen geschehen soll - ob sie beibehalten, verkauft oder verschrottet werden - ergibt sich aus der Weisung nicht. Es f�llt immerhin auf, dass die beim st�dtischen Elektrizit�tswerk vorhandene Anlage, die der Stadtrat in der Antwort auf die staatsrechtliche Beschwerde als "veraltet und kaum mehr einsatzf�hig" bezeichnet, BGE 93 I 620 S. 631nicht zu denen geh�rt, die laut Weisung an den Gemeinderat durch die neue Datenverarbeitungsanlage in der ersten Phase ersetzt werden sollen.
Statt des Ankaufs der zentralen Anlage ist auch eine Miete m�glich. Der Stadtrat sieht beides vor: den Kauf der "Basismaschinen" und die Miete der Zusatzger�te. Eine Miete aller Anlageteile w�re aber nicht ausgeschlossen.
Schliesslich ist auch die Vergebung von Arbeiten an Unternehmer, die solche Anlagen gewerbsm�ssig betreiben, m�glich und schon bisher praktiziert worden.
Auch der Entscheid dar�ber, in welchem Zeitpunkt - wenn �berhaupt - eine eigene Anlage zu kaufen sei, ist ein Entscheid �ber ein Opportunit�tsproblem. Da die Betriebsequipe nicht vorhanden ist, sondern erst rekrutiert und ausgebildet werden muss, und es noch nicht feststeht, ob und wieweit die Zentralisation der Stadtverwaltung - namentlich wegen der vom st�dtischen Finanzdirektor erw�hnten Hindernisse - m�glich sein wird, k�nnten sich die Stimmberechtigten auch fragen, ob der Beschluss zum Ankauf nicht auf einen sp�tern Zeitpunkt vertagt werden sollte.
8. Die Ausgabe f�r die Datenverarbeitungsanlage ist somit nicht durch fr�here Volksentscheide "gebunden"; es ist vielmehr eine Ausgabe, deren Opportunit�t diskutabel ist. L�sst man das Volk dar�ber entscheiden, so mutet man ihm nicht zu, �ber die Erf�llung schon �bernommener Gemeindeaufgaben ein zweites Mal abzustimmen. Die Ausgabe kann nicht als vom Volk von vornherein gebilligt angesehen werden. Das Mittel der elektronischen Datenverarbeitung ist etwas Neues, das fr�her nicht bekannt war. Es verursacht grosse, einmalige und wiederkehrende Kosten. Seine N�tzlichkeit ist fraglich. Schliesslich f�hrt es zwangsl�ufig zu einer starken Zentralisation der Verwaltung. Das alles war f�r den Stimmb�rger bei den fr�heren Entscheiden �ber Gemeindeaufgaben nicht voraussehbar. Es ist nicht gleichg�ltig, ob die bisherigen Mittel oder die Datenverarbeitung verwendet werden, denn diese unterscheidet sich von jenen in den wesentlichen Punkten der Kosten und der Auswirkung auf die Organisation der Gemeindeverwaltung.
Der Volksentscheid bezieht sich mithin auf die Frage, ob zur Erf�llung der Gemeindeaufgaben jetzt ein einmaliger und ein j�hrlich wiederkehrender Geldaufwand von bedeutender H�he bewilligt werden soll (dessen Wirtschaftlichkeit wahrscheinlich, BGE 93 I 620 S. 632aber keineswegs gewiss ist) oder ob - mindestens vorderhand - die Stadt sich noch mit dem dezentralisierten Maschinenpark und der bestehenden �mterorganisation behelfen soll. Bei diesem Entscheid k�nnen die Stimmberechtigten neben der vom Gemeinderat beschlossenen noch eine Reihe anderer m�glicher L�sungen in Betracht ziehen. Ihre Entscheidungsfreiheit ist nicht geringer als beim Entscheid �ber den Bau eines Schulhauses oder eines andern Verwaltungsgeb�udes. Der Umstand, dass das Verst�ndnis f�r eine neuzeitliche Ausr�stung der Stadtverwaltung und das Interesse daran bei vielen Stimmberechtigten vielleicht nicht gleich gross ist wie bei der Abstimmung �ber ein �ffentliches Geb�ude, bildet keinen hinreichenden Grund, um dem Volk den ihm durch � 18 lit. b ZutG und Art. 6 lit. b GO verbrieften Entscheid vorzuenthalten.
9. Der angefochtene Entscheid des Regierungsrates verletzt somit ein Volksrecht. Er ist aus diesem Grunde aufzuheben. Sache des Regierungsrates wird es sein, die aus der Aufhebung sich ergebende Konsequenz zu ziehen, n�mlich den Beschluss des Gemeinderates entweder dem Volksentscheid zu unterstellen oder aufzuheben.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Z�rich vom 11. Mai 1967 aufgehoben.