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Timestamp: 2017-12-14 19:12:04
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Espacio de seguridad, libertad y justicia
Derecho. UE (Unión Europea). Evolución histórica. Evaluación de la situación. Asilo. Refugiados. Políticas de inmigración. Derechos humanos. Cooperación judicial. Policial. Procedimientos legislativos. Eurojust. Europol. Gestión de fronteras. Visados
Enviado por: Pedro Pascual Fernández
Evolución Histórica del Espacio de Seguridad, Libertad y Justicia
Asilo, Refugiados y Personas desplazadas
Aproximación en algunos ámbitos del Derecho penal material
Aproximación de elementos del procedimiento penal
Normas de cooperación policial y judicial entre las autoridades de los Estados miembros
Medidas en materia de prevención de la delincuencia
Reforma de los procedimientos legislativos
Casos en los que podría recurrirse a la votación por mayoría cualificada
Casos en los que aplicaría la norma de unanimidad
Gestión de Fronteras exteriores
El espacio de seguridad libertad y justicia es sin duda alguna uno de los mayores retos pendientes de la Unión Europea. Se han producido ya importantes avances sobre la materia, pero no han acabado de dotarla de una regulación uniforme. Es sobre todo la escisión en pilares y los diferentes instrumentos que estos conllevan lo que en mayor medida impide una actuación coherente y eficaz.
Desde nuestro punto de vista no se puede realizar una política interior de seguridad libertad y justicia sin tener en cuenta la proyección exterior de esta.
El proceso de globalización en el que el mundo se esta viendo envuelto no puede ser ignorado, y menos aun tras los acontecimientos del 11-S. A tal efecto la Unión reaccionó con un conjunto de medidas, como la creación de una orden de detención europea, medidas para impedir la financiación del terrorismo y un acuerdo con los Estados Unidos sobre asistencia judicial.
Quizás cabria preguntarse si el detonante de este nuevo impulso al espacio de seguridad libertad y justicia se debe únicamente a los fatales acontecimientos de S-2001, o si este resulta de la necesaria evolución legislativa europea que viene produciéndose desde la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam. El establecimiento de un espacio de libertad, seguridad y justicia coherente constituye uno de los objetivos fundamentales de la Unión Europea, que se ha plasmado en un ambicioso programa político, establecido por el Consejo Europeo de Tampere de 1999, y desarrollado en el Tratado de Niza.
Que duda cabe que las grandes potencias se han dado cuenta que el escenario internacional ya no se divide entre oriente y occidente, capitalismo y comunismo, sino que nos enfrentamos ante una sociedad interrelacionada en la que los grupos minoritarios han alcanzado un poder condicionante sin precedentes.
El terrorismo internacional constituye una amenaza estratégica. Hasta ahora se ha obviado su relevancia internacional, atribuyéndola en su mayor parte a un plano regional-nacional. Campos, como la delincuencia transfronteriza, la política de asilo o el control de las fronteras exteriores de la Unión, que los Estados por sí solos no pueden abordar de manera eficaz, así como tampoco la defensa contra las nuevas amenazas terroristas es compatible con una acción autónoma a nivel nacional.
La Unión Europea se ha constituido como una potencia de envergadura mundial por lo que debe afrontar las responsabilidades que ello acarrea, implicándose en el mantenimiento de la paz y la seguridad.
De esta forma el desarrollo del terrorismo mundial implica una expansión internacional de sus células convirtiéndose Europa en casa de muchas de ellas. Así el espacio de seguridad debe dotarse de los instrumentos necesarios para combatir la libre circulación de estas por Europa.
Sin embargo el espacio de seguridad libertad y justicia no limita su margen de acción a combatir al terrorismo, sino que más bien este se ha circunscrito dentro del un marco global que contiene otras materias inmigración, delincuencia organizada, asilo...
Las personas tienen derecho a esperar que la Unión haga frente a la amenaza que el terrorismo y la delincuencia grave suponen para su libertad y para sus derechos legales, ya que este esta íntimamente unido al respeto de los derechos de los ciudadanos y al principio de no-discriminación (artículos 12 y 13 del TCE. La lucha contra la delincuencia es un ámbito en el que la Unión Europea puede demostrar a los ciudadanos su utilidad de manera muy perceptible.
2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA EN LA UNIÓN EUROPEA
1957 Los Tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom) son firmados por los Seis (Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo y Países Bajos) en Roma
1967	Convenio de Nápoles: asistencia mutua entre las autoridades aduaneras de los seis paises de la que se llamo la Comunidad Económica Europea.
1975	Cooperación Intergubernamental: inmigración, asilo, cooperación judicial y policial. Grupo de Trevi: grupos de trabajo sobre terrorismo y seguridad interior.
1984 Reuniones de los ministros de Asuntos exteriores y Justicia cada seis meses.
1985	El Grupo de Trevi se amplía para incluir la inmigración ilegal y la delincuencia organizada.
1985	Acuerdo de Schengen firmado por Francia, Alemania y Benelux para eliminar las formalidades aduaneras entre los paises signatarios y promover la libre circulación de personas.
1986	Acta Única Europea: la letra a) del articulo 8 (renumerada como letra a) del Tratado de Maastrich y como articulo 14 en el Tratado de Ámsterdam) prevé la creación de un mercado único con libre circulación de mercancías, capitales, servicios y trabajadores.
La declaración política adjunta al Acta Única Europea confirma la intención de todos los Estados miembros de cooperar en relación con la entrada, circulación y residencia de ciudadanos de terceros paises y en la lucha contra el terrorismo, la delincuencia, el narcotráfico y el comercio ilícito de obras de arte y antigüedades.
1986	Grupo ad hoc sobre inmigración creado por los Estados miembros (EM)
1989	Comité Europeo de la Lucha Antidroga (CELAD) y Grupo de Asistencia Mutua (GAM) creados por los Estados miembros a raíz del Acta Única.
1990	Convenio de aplicación del acuerdo de Schengen: supresión de los controles en las fronteras interiores de los Estados miembros. Refuerzo y mejora de los controles en las fronteras exteriores (de acceso a la UE)
Evaluación de la situación hasta el momento:
Esta forma de cooperación tiene ciertas desventajas entre las que destacan la falta de coordinación que duplica el trabajo. Ni el Parlamento Europeo ni los Parlamentos nacionales pueden supervisar las medidas. Es preciso que los grupos se integren en una estructura global dentro del marco jurídico de la Unión Europea.
1992	El Tratado de la Unión Europea (TUE o Tratado de Maastricht) añade a la estructura comunitaria (Titulo IV) un tercer pilar (o método de construcción de las políticas comunitarias) relativo a una política de Justicia e Interior. La cooperación se centra en 9 ámbitos de interés común: droga y toxicomanía, fraude internacional, cooperación judicial en asuntos civiles y penales, cooperación policial y aduanera, entre otros.
Organización: los grupos existentes se integran en una estructura de cinco niveles: grupos de trabajo, comités de dirección, comité de coordinación, (artículo K.4 del TUE), COREPETER y Consejo de Ministros. Schengen no está incluido.
1.11.1993	Entrada en vigor del Tratado de Maastricht.
Problemas relacionados con Maastricht:
- Distinciones imprecisas entre el Tratado CE y el TUE. Los problemas de delimitación no favorecen la adopción de medidas o decisiones.
- A nivel institucional, el tercer pilar del Tratado de Maastricht no otorga sino un papel limitado a las instituciones comunitarias, que no tienen ningún control sobre las decisiones:
+ El Tribunal de Justicia sólo puede actuar cuando así se contempla en el texto.
+ El PE es informado a posteriori
+ La Comisión tiene limitado el derecho de iniciativa a seis de los nueve ámbitos cubiertos por el Título VI del TUE y lo comparte con los Estados miembros
+ Las decisiones deben tomarse por unanimidad.
1995	entrada en vigor en la zona de Schengen: una sola frontera exterior; normas comunes en materia de visados, asilo y controles en las fronteras exteriores; libre circulación de personas. Para conciliar la libertad y la seguridad, se creó el “sistema de información de Schengen”, cuyo objetivo es intercambiar datos de identificación de personas y descripciones de objetos perdidos o robados.
La zona de Schengen empezó su andadura en 1985 con los cinco países fundadores, ampliandose luego gradualmente a casi todos los Estados Miembros de la UE (con excepción del Reino Unido e Irlanda).
1996-97	La Conferencia Intergubernamental redactó el Tratado de Ámsterdam de la UE.
2.10.1997	Firma del Tratado de Ámsterdam.
1.05.1999	Entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam
El Tratado de Amsterdam convierte a la Unión Europea en un espacio de libertad, seguridad y justicia asignando a la política de Justicia e Interior una gama más amplia de objetivos más concretos, confiando un papel más equilibrado a las instituciones europeas e introduciendo métodos de trabajo más eficaces y democráticos. Se trata de lograr:
La libre circulación de personas (ciudadanos de la UE y ciudadanos de países terceros)
Un entorno más seguro mediante la lucha contra la delincuencia organizada y el terrorismo (Art.2 del TUE)
Los asuntos de interés común se dividen en dos categorías:
Asuntos incluidos en el ámbito de acción de la Comunidad (en principio parcialmente, durante cinco años): controles fronterizos exteriores (visados), asilo, inmigración, cooperación judicial en asuntos civiles. La Comisión comparte el derecho de iniciativa con los Estados miembros, voto por unanimidad, consulta del PE.
Tercer pilar: Lucha contra la delincuencia organizada, cooperación policial y judicial en asuntos penales, prevención y lucha contra el racismo y la xenofobia. La Comisión tiene derecho de iniciativa en todos los ámbitos. Sustitución de la acción común por la decisión marco. Un acuerdo puede entrar en vigor tras su ratificación por la mitad de los Estados signatarios.
Integración de los Acuerdos de Schengen en el marco de la Unión Europea; las medidas adoptadas se añaden al “acervo comunitario” en el Titulo IV del Tratado CE o en el Titulo VI del TUE. El Titulo VI del TUE también ofrece oportunidades para una mayor cooperación entre Estados miembros. Varios protocolos anejos al Tratado de Ámsterdam permiten al Reino Unido, Irlanda y Dinamarca abstenerse de participar en algunas de las medidas.
06-1998	El Consejo Europeo de Cardiff pide la elaboración de un plan para determinar la mejor forma de establecer un espacio de libertad, seguridad y justicia. Primera mención del concepto de reconocimiento mutuo de sentencias judiciales en materia penal.
Comunicación de la Comisión sobre el fundamento, forma y los principales objetivos de una zona de libertad, seguridad y justicia
El Consejo Europeo de Viena adopta un plan de acción sobre la libre circulación de personas, con especial hincapié en la seguridad (cooperación judicial y policial y desarrollo de Europol). Definición de una estrategia global en materia de migración, asilo y acogida de refugiados. Creación del grupo de alto nivel sobre asilo e inmigración.
El Consejo Europeo de Colonia pide la elaboración de una Carta de derechos fundamentales de los ciudadanos de la UE que recoja en una sola Carta todos los derechos fundamentales vigentes en la Unión con el fin de otorgarles una mayor relevancia.
El consejo Europeo extraordinario de Tampere, dedicado exclusivamente a la construcción de un espacio de libertad, seguridad y justicia en la UE, adopta políticas y objetivos específicos. Se crea un marcador para hacer un seguimiento de los avances realizados en a su aplicación.
El Consejo Europeo de Niza da los primeros pasos hacia la preparación de la UE y de sus instituciones para la ampliación. La Unión Europea también decide actuar en la lucha internacional contra el blanqueo de dinero. La Carta de derechos fundamentales proclamada por los presidentes del Consejo, el Parlamento y la Comisión. En ella figuran en un único texto los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y comunales recogidos hasta la fecha en numerosas medidas internacionales, europeas o nacionales
Los países nórdicos, incluidos Noruega e Islandia, se adhieren a la zona Schengen
Decisión del Consejo relativa a la creación de una red europea de prevención de la delincuencia.
Decisión-marco del Consejo sobre blanqueo de dinero, identificación, rastreo, embargo, confiscación e incautación de los medios e ingresos procedentes de la de la delincuencia.
Primer paso hacia una política común de asilo. Decisión del Consejo sobre la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de desplazados. Solidaridad entre los Estados miembros, para contribuir al coste de la atención a los refugiados.
Decisión-marco sobre la lucha contra el terrorismo. El Consejo alcanzó un acuerdo político, sujeto a las reservas parlamentarias de examen por parte de tres delegaciones. La decisión marco define los actos y objetivos terroristas y establece umbrales para las pena mínimas y máximas para los diversos tipos de delitos.
Creación de Eurojust. Su objetivo es mejorar la coordinación entre las autoridades legales y judiciales en los Estado miembros en la investigación y procesamiento de casos transfrontrerizos.
El Consejo adopta la orden de detención europea y los procedimientos de la entrega entre los Estados miembros. La orden de detención europea sustituye a los lentos procedimientos tradicionales de extradición en la UE para que los sospechosos de delitos graves o de terrorismo sean extraditados en un plazo máximo de 90 días para la investigación y juicio en un país en que se cometió el delito. Hace de la extracción un procedimiento puramente jurídico e incluye una lista de 32 delitos para los cuales los sospechosos pueden ser entregados sin verificación de doble tipificación (es decir, sin comprobar si el acto es considerado como delito tanto en el Estado miembro de “entrega” como en el de “recepción”).
Primer paso legal para luchar contra el terrorismo en la UE. Decisión marco del Consejo para aclarar la definición de delitos terroristas en todos los Estados miembros. En ella también se establecen penas y sanciones para cualquier persona que haya cometido o sea responsable de la comisión de dichos delitos.
Primeros pasos legales en la Unión Europea para combatir el tráfico ilegal de seres humanos. El Consejo ha dado su aprobación a un acuerdo marco por el que se define dicho tráfico, tanto si es con fines si es con fines laborales como de explotación sexual, estipulando que ocho años de prisión será la pena mínima que deberán cumplir quienes sean reconocidos como culpables en los casos mas graves.
21-07-2002	Se celebra el Consejo Europeo de Sevilla
I. Asilo, refugiados y personas desplazadas
Desde la integración de ambos temas en el primer pilar, según lo dispuesto en el artículo 62 del TCE y con arreglo a las Conclusiones del Consejo Europeo de Tampere, la Comisión ha presentado al Consejo numerosas propuestas de directiva: estatuto del refugiado, condiciones de estancia, etc. En la mayoría de los casos no han sido adoptadas todavía, aunque se hayan realizado avances en materia de protección temporal y de creación de un fondo europeo para los refugiados.
El Consejo Europeo de Laeken manifestó su preocupación por esta situación y reconoció que, por lo que se refiere a los temas de asilo e inmigración, "los avances se han alcanzado menos rápidamente y han resultado menos sustanciales de lo previsto" y expresó el deseo de que se desarrolle "un nuevo enfoque" con el fin de "adoptar [...] cuanto antes una política común en materia de asilo e inmigración".
En su reunión del 25 de abril de 2003, el Consejo de Ministros de Interior llegó, sin embargo, a un acuerdo político sobre la propuesta de Directiva por la que se establecen normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo. Después de su adopción definitiva, los Estados miembros dispondrán de 2 años para aplicarla. A pesar de su carácter general y de las numerosas posibilidades de excepciones o adaptaciones que contiene, supone un paso adelante significativo.
A tal efecto los Jefes de Estado y de Gobierno convinieron en 1999 en Tampere en crear un sistema europeo común de asilo; decidieron que ello debería conllevar, a corto plazo, a la adopción de una serie de iniciativas legislativas concretas, y a más largo plazo, un procedimiento común de asilo y un estatuto uniforme para las personas a las que se concede un derecho de asilo válido en toda Europa.
Sin embargo, los avances han sido lentos, incluso en la realización de los objetivos a corto plazo fijados en Tampere, debido sobre todo al condicionamiento de la unanimidad, y cabe albergar serias dudas sobre si podrán cumplirse en absoluto los plazos fijados por el Consejo Europeo de Sevilla si se mantiene la regla de la unanimidad en estos campos. La ambiciosa perspectiva a largo plazo acordada en Tampere parece aún menos probable que pueda realizarse con el voto unánime de 25 Estados miembros.
En estas condiciones, el Grupo de trabajo XI de la convención presenta las tres recomendaciones siguientes:
- Que el Tratado haga aplicables el voto por mayoría cualificada y la codecisión a la legislación sobre asilo, refugiados y personas desplazadas; El Tratado de Niza estipula que en este ámbito sólo se aplicarán el voto por mayoría cualificada y la codecisión una vez el Consejo haya adoptado por unanimidad una legislación comunitaria con las normas comunes y los principios esenciales que rigen esta materia.
- Que se reformulen los apartados 1 y 2 del artículo 63 del TCE para crear una base jurídica general que permita la adopción de las medidas necesarias para implantar un sistema común de asilo y una política común en materia de refugiados y personas desplazadas, tal como se dispuso en Tampere. Al igual que en el Tratado actual, dicha base jurídica garantizaría el pleno respeto de la Convención de Ginebra, pero permitiría asimismo a la Unión proporcionar otras formas complementarias de protección no previstas en dicha Convención;
- Que, aun cuando se reconozcan las responsabilidades de los Estados miembros, se consagre en el tratado el principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad (incluidas las repercusiones financieras) entre los Estados miembros, que se aplicaría como principio general de las políticas de asilo, inmigración y control de fronteras de la Unión. Una base jurídica específica debería permitir la adopción de las medidas concretas necesarias para llevar a efecto este principio.
Artículo III-167 EL DERECHO DE ASILO
1. La Unión desarrollará una política común en materia de asilo y de protección temporal destinada a ofrecer un estatuto apropiado a todo nacional de un país tercero que necesite protección internacional y a garantizar el respeto del principio de no devolución. Esta política deberá ajustarse a la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951, al Protocolo de 31 de enero de 1967 sobre el estatuto de los refugiados y a los demás tratados pertinentes.
2. A tal fin, se establecerán mediante leyes o leyes marco europeas las medidas relativas a un sistema europeo común de asilo que incluya:
a) un estatuto uniforme de asilo en favor de nacionales de terceros países, válido en toda la Unión;
c) un sistema común para la protección temporal de personas desplazadas en caso de llegada masiva;
e) criterios y mecanismos para determinar el Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo o de protección subsidiaria;
3. En el caso de que uno o más Estados miembros se enfrenten a una situación de emergencia caracterizada por la llegada repentina de nacionales de terceros países, el Consejo de Ministros podrá adoptar, a propuesta de la Comisión, reglamentos o decisiones europeos que establezcan medidas provisionales en beneficio de los Estados miembros afectados. Se pronunciará previa consulta al Parlamento Europeo.
II. Políticas de Inmigración
Por lo que atañe al objetivo de la Unión de una política común en el ámbito de la inmigración, establecido en el Consejo Europeo de Tampere, los debates del Grupo han puesto de manifiesto que, en principio, las bases jurídicas actuales (apartados 3 y 4 del artículo 63 del TCE) abarcan toda la extensión del campo de la inmigración y reflejan, por tanto, una ambición adecuada en cuanto al alcance de la acción de la Unión. Se ha observado que, pese a la amplitud potencial de las bases jurídicas, en la práctica los Estados miembros en virtud de un entendimiento compartido de manera generalð siguen siendo responsables del caudal de admisión de nacionales de países terceros y de su integración en el país de acogida. En esta última materia, en Tampere se abogaba por una legislación de la Unión sobre el estatuto jurídico de los nacionales de terceros países con residencia legal prolongada, que les otorgue un conjunto uniforme de derechos y responsabilidades (p.ej. derecho a la residencia, la educación, el trabajo y la no discriminación).
Algunos miembros del Grupo de trabajo X de la convención consideran que el tratado constitucional debería establecer una base jurídica explícita que permita la adopción de medidas sobre tales derechos. A tal efecto, parece que la Unión podría potenciar los esfuerzos nacionales de integración, fundamentalmente mediante medidas de incentivo y apoyo, en lugar de hacerlo mediante la armonización legislativa.
Por otra parte, en la práctica hay una mayor demanda de una actuación común de la Unión en materia de lucha contra la inmigración ilegal, con inclusión de sanciones penales, a la vista de la ineficacia evidente de las medidas meramente nacionales. De igual forma, la negociación de acuerdos de readmisión con Estados terceros ha resultado más eficaz cuando se lleva a cabo a nivel de la Unión, en lugar de por Estados miembros individuales. En vista de esto, el Grupo recomienda que se consagre en el tratado constitucional el objetivo de una política común sobre inmigración y que se establezca una base jurídica que permita a la Unión la adopción de medidas de incentivo y apoyo para asistir a los Estados miembros en sus esfuerzos por fomentar la integración de los nacionales de países terceros que residen legalmente. A parte de esto, el Grupo no recomienda cambios sustanciales de las bases jurídicas que contienen los apartados 3 y 4 del artículo 63 del TCE, por entenderse que éstas abarcan la acción contra la inmigración ilegal, con inclusión de las sanciones penales. El anteriormente citado Grupo, recomienda pasar al voto por mayoría cualificada y a la codecisión para la adopción de legislación de la Unión en estos ámbitos.
Artículo III-168 EL DERECHO DE INMIGRACIÓN
1. La Unión desarrollará una política común de inmigración destinada a garantizar, en todo momento, la gestión eficaz de los flujos migratorios, el trato equitativo de los nacionales de terceros países en situación regular de residencia en los Estados miembros, así como la prevención y lucha reforzada contra la inmigración ilegal y la trata de seres humanos.
2. A tal fin, se establecerán mediante leyes o leyes marco europeas las medidas en los ámbitos siguientes:
a) las condiciones de entrada y de residencia y normas sobre procedimientos de expedición por los Estados miembros de visados de larga duración y de permisos de residencia, incluidos los destinados a la reagrupación familiar;
b) la definición de los derechos de los nacionales de terceros países en situación regular de residencia en un Estado miembro, con inclusión de las condiciones que rigen la libertad de circulación y de residencia en los demás Estados miembros;
c) la inmigración y residencia ilegales, incluidas la expulsión y la repatriación de residentes ilegales;
3. La Unión podrá celebrar, de conformidad con el artículo III-227, acuerdos con terceros países para la readmisión, en sus países de origen o de procedencia, de nacionales de terceros países en situación de residencia ilegal.
4. Se podrán establecer mediante leyes o leyes marco europeas medidas para fomentar y apoyar la acción de los Estados miembros a fin de propiciar la integración de los nacionales de terceros países que residan legalmente en su territorio, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros.
5. El presente artículo no afectará al derecho de los Estados miembros de establecer volúmenes de admisión en su territorio de nacionales de terceros países procedentes de terceros países con el fin de buscar trabajo asalariado o no asalariado.
La libertad es también un principio fundamental que afecta a todas las actividades en materia de JAI, a través de los derechos humanos, que han sido confirmados por la Carta de los Derechos Fundamentales.
Varios miembros de la Convención recordaron el equilibrio que debe mantenerse entre la exigencia de seguridad y el respeto de los valores fundamentales. En este contexto, una serie de participantes mencionó la Carta de los Derechos Fundamentales y expresó el deseo de que se integrara en el Tratado. También se ha propuesto en varias ocasiones la adhesión de la Comunidad o de la Unión al Convenio Europeo sobre los derechos humanos.
La necesidad de equilibrio entre los criterios de seguridad y el respeto de los valores fundamentales merece una atención especial. El Grupo podría estudiar modos y medios para mantener un equilibrio adecuado, teniendo presentes los trabajos que actualmente realiza el grupo encargado de estudiar la integración de la Carta de los Derechos Fundamentales.
Dicha política debe estar arraigada en la adhesión común a una libertad basada en los derechos humanos, las instituciones democráticas y el Estado de Derecho. Son de especial importancia las actividades del Consejo de Europa en este contexto. Efectivamente, es importante que los ciudadanos vean que se ha perfilado concretamente un "orden público europeo" que pueden percibir de hecho en su vida diaria. En este sentido revisten la máxima importancia los principios de transparencia y control democrático. El establecimiento de un espacio europeo de libertad, seguridad y justicia está íntimamente unido al respeto de los derechos de los ciudadanos y al
principio de no discriminación (artículos 12 y 13 del TCE).
1. La Unión constituye un espacio de libertad, seguridad y justicia en el respeto de los derechos fundamentales y atendiendo a las distintas tradiciones y sistemas jurídicos de los Estados miembros.
I. Cooperación judicial en materia civil
El Tratado de Amsterdam supuso una nueva etapa, al transferir al primer pilar (y, por consiguiente, comunitarizar) la cooperación judicial en materia civil.
La cooperación judicial en materia civil abarca ámbitos con amplias repercusiones, entre otras cosas la simplificación de las notificaciones transfronterizas, la cooperación en la obtención de pruebas, la eliminación de los obstáculos para el buen desarrollo de los procedimientos civiles (artículo 65),
El TCE establece competencias compartidas: la competencia de los Estados miembros se mantiene mientras la Comunidad no ejerza las suyas. Aparte de esto, en determinados ámbitos, los Estados miembros conservan la posibilidad de mantener o de introducir medidas complementarias siempre y cuando sean compatibles con las del Tratado (artículo 63). También se precisa que el Tratado no afecta al ejercicio de las responsabilidades de los Estados miembros en materia de orden público y de seguridad interior (artículo 64).
En este ámbito se han realizado estos últimos años verdaderos progresos, en particular, por lo que se refiere al reconocimiento mutuo de resoluciones del ámbito civil (Reglamentos Bruselas I y II), que abren el camino a la circulación de resoluciones y decisiones de la justicia, aunque también algunos han aludido a que los progresos realizados apenas son perceptibles para el ciudadano.
Si bien es cierto que se han realizado progresos en el ámbito judicial, muchos consideran que la cooperación en este ámbito no tiene coherencia en su conjunto: se van añadiendo medidas sin disponer de un esquema global; la repartición entre el primer y el tercer pilar es un elemento añadido de complejidad.
El Grupo debatió la actual redacción del artículo 65 del TCE, y en particular la limitación de dicho artículo a la acción "en materia civil con repercusión transfronteriza" y "en la medida necesaria para el correcto funcionamiento del mercado interior". Si bien algunos Estados miembros discutieron dichas limitaciones, la mayoría de los miembros del Grupo, tras un examen detenido, estima que podrían mantenerse y que, en líneas generales, la redacción de la base jurídica actual resulta adecuada. Ahora bien, el Grupo considera que dicha base jurídica para la cooperación judicial en materia civil podría disociarse -en la nueva estructura general de un tratado constitucional único de las cuestiones de asilo e inmigración y política de visados. Además se debería consagrar en el Tratado, como piedra angular de esta política común, el principio del reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales
Por último, el Grupo observa que, en virtud del Tratado de Niza, todas las medidas relativas a la cooperación judicial en materia civil, con la excepción de ciertos aspectos que se refieren al Derecho de la familia, quedarán enmarcadas en el mismo procedimiento de votación por mayoría cualificada y codecisión. Algunos miembros creen que este procedimiento debería aplicarse a todos los aspectos del Derecho de la familia. Tras la deliberación, la mayoría de los miembros del Grupo propuso que también se aplicara este procedimiento a las medidas de cooperación judicial relativas a la responsabilidad parental.
“4. La Unión facilitará la tutela judicial, garantizando en concreto el principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales y extrajudiciales en materia civil.”
“1. La Unión desarrollará una cooperación judicial en asuntos civiles con repercusión transfronteriza, basada en el principio del reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales y extrajudiciales. Esta cooperación podrá incluir la adopción de medidas de aproximación de las disposiciones legislativas y reglamentarias de los Estados miembros.
2. Con tal fin, se establecerán mediante leyes o leyes marco medidas para garantizar, entre otras cosas:
a) el reconocimiento mutuo entre los Estados miembros de las resoluciones judiciales y extrajudiciales y su ejecución;
b) la notificación o traslado transfronterizo de documentos judiciales y extrajudiciales;
c) la compatibilidad de las normas aplicables en los Estados miembros sobre conflictos de leyes y de jurisdicción;
e) un alto nivel de tutela judicial efectiva;
f) el buen funcionamiento de los procedimientos civiles, fomentando si fuera necesario la compatibilidad de las normas de procedimiento civil aplicables en los Estados miembros;
h) el apoyo a la formación de magistrados y personal de la administración de justicia.
3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, las medidas relativas al Derecho de familia con repercusión transfronteriza se establecerán mediante ley o ley marco europea del Consejo de Ministros. Éste se pronunciará por unanimidad, previa consulta al Parlamento Europeo. El Consejo de Ministros podrá adoptar, a propuesta de la Comisión, una decisión europea que determine los aspectos del Derecho de familia con repercusión transfronteriza que puedan ser objeto de actos adoptados por el procedimiento legislativo ordinario. El Consejo de Ministros se pronunciará por unanimidad, previa consulta al Parlamento Europeo.”
II. Cooperación judicial en materia Penal
Como ya apuntábamos en la introducción, uno de los puntos clave para conseguir una acción más eficaz de la Unión frente a los nuevas amenazas que nos acechan es la cooperación de los estados en materia penal.
Ya desde la declaración de Laeken el ciudadano muchas veces ha dado a entender que desea un papel más importante de la Unión en asuntos de justicia y seguridad y de lucha contra la delincuencia transfronteriza.
Los datos del Eurobarómetro de abril de 2002 confirman y precisan las expectativas de los ciudadanos europeos sobre asuntos de justicia y seguridad. La lucha contra la delincuencia organizada y el tráfico de drogas figura en tercer lugar de prioridad (detrás de la paz y la seguridad y de la lucha contra el paro) y recibe el apoyo de aproximadamente 9 de cada 10 europeos.
Sin embargo, son minoría las personas consultadas que se pronuncian a favor de que las decisiones se adopten a nivel europeo en el ámbito de la justicia y en el de la policía. Deberíamos preguntarnos entonces si realmente deseamos adoptar un enfoque más integrado en lo que se refiere a la cooperación policial y en materia penal.
La cooperación policial y judicial en materia penal, siempre que no esté ya incluida en el ámbito comunitario, se encuentra en el denominado tercer pilar, que figura en el Tratado de la Unión Europea, TUE (título VI del TUE, artículos 29 a 45). El objetivo de la Unión es garantizar un "alto grado de seguridad " elaborando una acción común entre los Estados miembros en los ámbitos de la cooperación policial y judicial, y mediante la prevención contra el racismo y la xenofobia. Este objetivo se logra mediante la prevención de la delincuencia, organizada o no, y luchando contra ella, en particular, el terrorismo, la trata de seres humanos y los delitos contra los niños, el tráfico de armas, la corrupción y el fraude. Para ello, el Tratado prevé una cooperación más estrecha entre las fuerzas de policía y otras autoridades, directamente o a través de Europol (artículos 30, 31, 32), y entre autoridades judiciales, e incluso abre la vía para la aprobación de normas mínimas sobre los elementos constitutivos de infracciones penales y sobre las sanciones aplicables (artículos 31 y 32). Los Estados miembros se informan y consultan mutuamente en el Consejo (artículo 34).
Como el Tratado no lo precisa y no existe un control jurisdiccional eficaz del reparto de competencias entre el nivel europeo y el nivel nacional, la práctica demuestra que en algunos casos se asciende a nivel europeo una serie de temas, que pueden tener carácter transeuropeo, al constituir una prioridad política para uno o más Estados miembros (véase, por ejemplo, el trato de crímenes sexuales o de carácter pedófilo como consecuencia de los hechos ocurridos en un Estado miembro o la demanda de algunos países en favor del concepto de delito medioambiental). El derecho de cada Estado miembro a presentar propuestas, junto con el carácter rotatorio de las Presidencias, tiene también como efecto complicar la elección de prioridades, que se suceden unas a otras.
Muchos consideran que hay que llegar a un reparto claro y a una concentración de la acción europea: los principales criterios podrían ser la dimensión transnacional de la delincuencia perseguida o sus consecuencias o, incluso, la necesidad de perseguir algunos tipos de delincuencia a escala de la Unión y no solamente a nivel nacional.
De esta forma, la orden de detención europea, adoptada en forma de decisión marco a raíz de los atentados del 11 de septiembre, contiene normas de procedimiento muy detalladas basadas en un sistema de reconocimiento mutuo inmediato de las resoluciones judiciales de un Estado miembro en todos los demás Estados, y de esta forma sustituye a los pesados procedimientos de extradición. Se trata de un sistema comparable a los sistemas de reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales en el ámbito civil. Estos sistemas sólo pueden funcionar de manera eficaz si todas las autoridades judiciales deben aplicar idéntico mecanismo. Por este motivo se optó en el ámbito civil por el Reglamento. Ahora bien, la orden de detención europea sólo podrá ser realmente operativa una vez que los Estados miembros la hayan incorporado,
palabra por palabra, en su legislación interna. Cualquier variación podría dar lugar a
denegaciones de reconocimiento mutuo.
La ausencia de un mecanismo eficaz de sanción en caso de incumplimiento por un Estado miembro de sus obligaciones, en particular, en caso de no incorporación exacta y a su debido tiempo, también supone una debilidad para el mecanismo. La Comisión no dispone de la posibilidad de un recurso por incumplimiento, solo otro Estado miembro está habilitado para interponer un recurso ante el Tribunal contra otro Estado y la experiencia demuestra que no es fácil que un Estado miembro presente un recurso contra otro.
También es necesario tener confianza en el sistema judicial de los demás Estados miembros, incluso en su aspecto penitenciario.
Muchos participantes de la Convención se han declarado partidarios de una definición más precisa de lo que se entiende por delincuencia transfronteriza que exige una respuesta europea. En este contexto, se propuso una armonización más avanzada de las legislaciones nacionales en materia penal, en particular por lo que se refiere a las definiciones de las infracciones y sanciones mínimas y máximas, mientras que otros insistieron en el principio de reconocimiento mutuo. Varios sugirieron que se combinaran ambos enfoques, y que, si bien se podía optar en la mayoría de los casos por el reconocimiento mutuo, en algunos casos sería necesaria la armonización.
En muchas ocasiones se ha planteado la cuestión de la legitimidad y del control democrático. Muchos miembros de la Convención han abogado porque el Parlamento Europeo sea colegislador por lo que se refiere tanto a los temas ya comunitarizados como a la acción legislativa de la Unión en el ámbito penal y, en cualquier caso, en el ámbito de la cooperación judicial penal. Otros creen necesario reforzar el papel de los Parlamentos nacionales, sin que eso constituya por otra parte una alternativa a la propuesta anterior. Se criticó la ausencia o la insuficiencia del control efectuado sobre estos órganos de la Unión en el ámbito del 3er pilar, como, en particular, Europol (algunos hicieron alusión también a Eurojust) y se reivindicó un control a nivel europeo.
En el mandato de trabajo del Grupo X se deberían examinar las posibilidades de elaborar definiciones más sencillas y comprensibles dentro de la competencia de la UE en materia penal.
Por ejemplo, el criterio principal para la intervención en el plano europeo podría ser la dimensión transnacional de un delito o de sus consecuencias, los efectos de las disparidades actuales entre las legislaciones nacionales en materia de delincuencia transnacional u organizada, o la necesidad de perseguir determinados tipos de delincuencia mediante la cooperación a escala de la Unión. Podría estudiarse establecer una posible diferencia entre la armonización del Derecho penal sustantivo (definición de infracciones, penas máximas y mínimas), que tal vez se requeriría sólo en un grado más limitado, y entre los ámbitos en que la Unión podría propiciar instrumentos de cooperación judicial basados en el reconocimiento mutuo (como la orden de detención europea). También debería estudiarse la cuestión de las normas comunes o pautas mínimas de procedimiento.
El Grupo X en su informe final reconoce la urgente necesidad de reforma de los instrumentos jurídicos disponibles actualmente en el tercer pilar (artículo 34 del TUE), puesto que la mayor parte de los convenios adoptados por el Consejo no se han ratificado todavía, resulta muy difícil modificar los convenios vigentes (como el de Europol), aun en aspectos menores, y que tanto las decisiones marco como las decisiones carecen de efectos directos, lo que, según el testimonio de los expertos, obstaculiza en gran medida la aplicación práctica de algunas iniciativas esenciales como la introducción de la orden de detención europea. Por consiguiente, el Grupo recomienda que se sustituyan las decisiones marco, las decisiones y las posiciones comunes por reglamentos, directivas y decisiones (como prevé actualmente el Tratado CE), o por los instrumentos que a su vez las sustituyan a tenor de la propuesta del Grupo IX. En el futuro se deberían aplicar las normas por las que estos instrumentos se rigen habitualmente, incluso si ello pudiese requerir la adaptación de los regímenes jurídicos de algunos Estados miembros.
Podría incluirse la posibilidad de que las directivas que confieran derechos a las personas tuvieran efectos directos. Además, el Grupo recomienda que se suprima el instrumento de los convenios. En lo sucesivo, está claro que bastará con los reglamentos y directivas (o sus sucesores respectivos), convirtiéndose los convenios ya adoptados por el Consejo en virtud del artículo 34 del TUE en reglamentos o directivas (o sus instrumentos sucesores). Sin embargo algunos miembros manifestaron reservas sobre estos puntos.
Es necesaria también una determinación más precisa del ámbito de aplicación de la legislación de la Unión, la cual parece plantearse fundamentalmente para los aspectos de aproximación del Derecho penal material y procedimental. Al mismo tiempo, la reformulación de estas bases jurídicas deberá reflejar el equilibrio entre el principio del reconocimiento mutuo y los esfuerzos para aproximar la legislación penal: tal como se acordó políticamente en Tampere, el principio del reconocimiento mutuo deberá constituir la piedra angular de la cooperación judicial, permitiendo que las resoluciones judiciales de un Estado miembro sean reconocidas por las de otro.
El Grupo recomienda que este principio del reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales se consagre formalmente en el Tratado. Reconoce asimismo que puede resultar necesario cierto grado de aproximación de algunos elementos del procedimiento penal y de ámbitos concretos del Derecho penal material, respetando las diferentes tradiciones jurídicas europeas, así como las disposiciones del CEDH, contenidas en la Carta, en particular la presunción de inocencia, con el fin de facilitar
dicho reconocimiento mutuo. Algunos miembros han recalcado el vínculo entre la consagración del principio del reconocimiento mutuo en el Tratado y la simplificación de la adopción de la legislación sobre la aproximación del derecho penal procesal y material, mediante codecisión o por mayoría cualificada.
La intensificación prevista de la actuación de la Unión ðmediante instrumentos legislativos y procedimientos decisorios reformados ð exige al mismo tiempo una determinación más precisa del ámbito de la futura legislación de la Unión. De hecho, los artículos 30 y 31 del TUE, que constituyen la base jurídica aplicable, resultan excesivamente vagos en algunos aspectos y excesivamente restrictivos en otros. Así pues, es preciso reformular las bases jurídicas de la cooperación policial y de la cooperación en materia penal con el fin de lograr una mayor claridad, eficiencia y seguridad jurídica.
La nueva formulación de las bases jurídicas debería distinguir entre los diversos tipos de intervención de la Unión en este campo, a saber:
A) Aproximación en algunos ámbitos del Derecho penal material (elementos constitutivos y sanciones)
Es necesario que los ciudadanos tengan la certeza de que se emprenden acciones contra los delitos transfronterizos graves en todos los Estados miembros y que estos delitos pueden dar lugar a penas suficientemente severas en toda la Unión. En tal sentido, el Grupo estima que se requiere cierta aproximación del Derecho penal material (a saber, la definición de los elementos constitutivos de un delito determinado y las sanciones previstas para el mismo), teniendo en cuenta, concretamente, que ciertos delitos son de alcance transnacional y no es posible que los Estados miembros les hagan
frente mediante una actuación individual. Esto se ha reconocido tanto en el Tratado de Ámsterdam como en el Consejo Europeo de Tampere.
Por consiguiente, se estima oportuno incluir en el nuevo Tratado una base jurídica que permita la adopción de normas mínimas que constituyan un “zócalo común” respecto a los elementos constitutivos de los actos delictivos y las sanciones aplicables en determinados ámbitos delictivos, cuando se cumpla alguno de los dos criterios siguientes:
aa) cuando el delito tenga tanto un carácter particularmente grave como una dimensión transfronteriza;
bb) cuando el delito vaya dirigido contra un interés europeo común que ya sea objeto de una política común de la Unión (p.ej. falsificación del euro, protección de los intereses financieros de la Unión), la aproximación del Derecho penal material debe formar parte de la gama de medidas para llevar adelante dicha política toda vez que no basten las normas no penales.
Se debería seguir estudiando la inclusión eventual de un tercer criterio propuesto, a saber: “cuando sea necesaria una aproximación a fin de generar la confianza recíproca suficiente para permitir la plena aplicación del reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales o para garantizar la eficacia de los instrumentos comunes de cooperación policial y judicial creados por la Unión (a saber, los órganos comunes como Europol o los instrumentos como la orden de detención europea)”. Además, de acuerdo con la mayoría de los miembros del Grupo, se podría delimitar mejor el ámbito de actuación de la Unión enumerando en el Tratado los tipos de delito a los que se atribuye una dimensión transnacional . Si esta enumeración fuera exhaustiva, debería establecerse que el Consejo, por unanimidad y previa aprobación del Parlamento Europeo (o, para unos pocos miembros, la consulta), pudiera modificar dicha lista si fuera necesario. Esta flexibilidad permitiría a la Unión responder de forma adecuada a nuevas pautas delictivas.
Por último, de acuerdo con un punto de vista muy extendido, el Tratado podría disponer que la aproximación del derecho penal material sólo debería producirse mediante directivas (o el instrumento que las sustituya).
B) Aproximación de elementos del procedimiento penal
Los expertos han demostrado que los profesionales de la justicia reconocen ampliamente la necesidad de aproximación de determinados elementos del procedimiento penal, posiblemente con mayor urgencia que la aproximación del Derecho penal material. Reconocemos que esta aproximación procedimental facilita, por una parte, la colaboración entre cuerpos y fuerzas de seguridad de los Estados miembros (y los órganos de la Unión que actúan en este campo) y, por otra, la aplicación del principio del reconocimiento mutuo, dado que refuerza la confianza recíproca. En la actualidad, el artículo 31 del TUE no refleja adecuadamente este aspecto y resulta demasiado vago en cuanto a posibilidades concretas de tal aproximación.
La base jurídica podría prever asimismo la fijación de normas comunes mínimas para la protección de los derechos de las personas durante el proceso penal, basadas en las que consagra el Convenio Europeo de Derechos Humanos y contiene la Carta de los Derechos Fundamentales, y respetando las distintas tradiciones jurídicas europeas.
C) Normas de cooperación policial y judicial entre las autoridades de los Estados miembros
Otro ámbito de actuación, distinto de la aproximación en determinados ámbitos del Derecho penal material y procedimental de los Estados miembros, es la adopción de normas que faciliten la cooperación policial y judicial entre las autoridades de los Estados miembros. Cabe mencionar como ejemplos el Convenio relativo a la asistencia judicial en materia penal establecido por el Consejo en el año 2000, o la Decisión marco sobre la orden de detención europea aprobada en junio de 2002, así como la idea de crear un Colegio Judicial en el plano europeo, en el que se fomentaría la formación permanente de los jueces.
En líneas generales, el Tratado actual contiene bases jurídicas apropiadas para la adopción de tales normas. En el ámbito de la cooperación judicial, recomendamos que se complemente dicha base jurídica con el fin de permitir la adopción de las medidas necesarias para el reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales, multas, decisiones de privación del permiso de conducción y cualquier otra forma de resolución judicial; esto sería una consecuencia lógica de la consagración del principio de reconocimiento mutuo en el Tratado. Esta base jurídica podría autorizar expresamente la adopción de normas sobre resolución de conflictos de competencia entre Estados miembros. Por otra parte, el Grupo considera que esta base jurídica no debería limitarse a tipos concretos de delitos respecto de los cuales la Unión pretende aproximar las normas legales materiales.
D) Medidas en materia de prevención de la delincuencia
La necesidad de un equilibrio equitativo entre los tres componentes del espacio de libertad, seguridad y justicia representa un aspecto crucial para el establecimiento de este espacio; ello implica igualmente un equilibrio entre la actuación preventiva y la penal. Por consiguiente, es importante que el nuevo tratado refleje también con mayor claridad el papel capital de la prevención de la delincuencia, que se menciona en el artículo 29 del TUE pero no está incluido en las bases jurídicas específicas de los artículos 30 y 31 del TUE.
El Grupo recomienda que se incluya en el Tratado una base jurídica específica. Dicha base jurídica debería limitarse a medidas de incentivo y apoyo de la prevención de la delincuencia que respeten plenamente la especial importancia de la subsidiariedad en este ámbito, por ejemplo, intercambio de buenas prácticas, programas de financiación de medidas de incentivo o de investigación y documentación en toda la Unión, indicadores para estadísticas comunes sobre delincuencia. El Consejo Europeo de Tampere indicó como ámbitos prioritarios para tales medidas, los siguientes: la
delincuencia juvenil, la urbana y la relacionada con la droga. Por lo que respecta a las “actuaciones de emergencia” en el ámbito del tercer pilar actual, el Grupo considera que, tras la fusión de los pilares, sería conveniente usar como base jurídica una disposición como el artículo 308 del TCE.
E)Reforma de los procedimientos legislativos
a) casos en los que podría recurrirse a la votación por mayoría cualificada
Existe un amplio consenso en cuanto a la imposibilidad de mantener la actual situación en que la unanimidad rige todo el procedimiento decisorio sobre cooperación en materia penal, si se pretende que la Unión conserve y refuerce después de la ampliación su capacidad de proteger a los ciudadanos contra la delincuencia transfronteriza grave. Así pues, somos conscientes de la necesidad de hacer grandes esfuerzos con miras a la ampliación de la toma de decisiones por mayoría cualificada y codecisión, que debe convertirse en el procedimiento legislativo normal en el nuevo tratado constitucional. En este sentido, los expertos han señalado igualmente que ya en la actualidad la norma de la unanimidad ralentiza las negociaciones y empobrece considerablemente el contenido de los actos adoptados. Por otra parte, tenemos en cuenta el carácter particularmente delicado de muchos aspectos de la cooperación policial y del Derecho penal, por lo que sólo será posible conseguir avances mediante transacciones cuidadosamente elaboradas.
Recomendamos la toma de decisiones por mayoría cualificada y codecisión para la legislación de la Unión en los siguientes ámbitos:
Normas mínimas, sobre elementos constitutivos y sanciones en relación con los delitos con dimensión transfronteriza, enumerados en el Tratado
Normas mínimas sobre elementos constitutivos y sanciones para los delitos que atenten contra una política común de la Unión, en caso de que dicha política se rija por la mayoría cualificada .
Normas mínimas comunes sobre protección de los derechos de las personas en el procedimiento penal, como corolario del principio del reconocimiento mutuo.
Normas comunes sobre elementos específicos del procedimiento penal, por ejemplo en materia de admisibilidad de pruebas en toda la Unión
Normas de cooperación policial y judicial entre las autoridades de los Estados miembros, salvo las normas sobre el ejercicio de competencias operativas de las autoridades policiales nacionales, de los equipos conjuntos de investigación o de los cuerpos y fuerzas de seguridad en el territorio de otro Estado miembro.
Medidas de prevención de la delincuencia.
Por lo que atañe a los procedimientos decisorios sobre las normas por las que se rigen los órganos de la Unión, estimamos oportuno analizar dos situaciones netamente diferenciadas:
- Una corresponde a la creación de nuevos órganos de la Unión para que ejerzan determinadas responsabilidades que actualmente son de competencia nacional (como una posible fiscalía o una guardia de fronteras común), que podría decidirse por unanimidad.
- La otra situación se refiere al desarrollo de los órganos existentes, a saber, Europol y Eurojust.
La mejora de la eficacia de Europol y de Eurojust reviste una importancia crucial para la cooperación policial y judicial europea, por lo que, en principio, debería posibilitarse mediante voto por mayoría cualificada y codecisión; este criterio debería aplicarse a cualquier posible ampliación del ámbito de actuación de Europol y de Eurojust a nuevos tipos de delitos, a todas las normas relativas a su organización y gestión así como a cualquier ampliación de sus competencias actuales.
b) Casos en los que aplicaría la norma de unanimidad
En determinados aspectos de la cooperación en materia penal, por lo que atañe a funciones esenciales de los Estados miembros profundamente arraigadas en sus distintas tradiciones jurídicas, subsistiría la regla de unanimidad.
Son ejemplos de esto la creación de órganos de la Unión con competencias operativas, la aproximación del Derecho penal material en ámbitos distintos de los mencionados anteriormente, las normas de actuación de las autoridades policiales nacionales, los equipos conjuntos de investigación o los cuerpos y fuerzas de seguridad que operen en el territorio de otro Estado miembro.
Es posible que, tras la ampliación, esta regla provoque bloqueos, dado que un único Estado miembro podría oponerse a toda negociación sobre un asunto que entrara en conflicto con sus intereses particulares aun cuando la Unión hubiera determinado su carácter urgente a efectos de la lucha en común contra la delincuencia. Esta cuestión guarda asimismo relación con la cuestión de las cláusulas de exclusión voluntaria y la cooperación reforzada.
c) Derecho de iniciativa
En la actualidad, los Estados miembros comparten con la Comisión el derecho de iniciativa por lo que atañe a las medidas correspondientes al título IV del TCE y al título VI del TUE. A partir del 1 de mayo de 2004, los Estados miembros sólo conservarán este derecho de iniciativa en el ámbito del TUE. Se ha observado que las iniciativas presentadas individualmente por los Estados miembros suelen centrarse fundamentalmente en las prioridades políticas propias de cada Estado a veces sin tener en cuenta la perspectiva general de los intereses de la Unión, lo que lleva a que se debatan en el Consejo asuntos sobre los que en realidad existe un interés limitado.
Proponemos que en los ámbitos correspondientes al actual tercer pilar, la Comisión comparta el derecho de iniciativa con los Estados miembros, pero que se exija, a fin de garantizar que las iniciativas emanadas de los Estados miembros respondan a un interés auténticamente general, un umbral de la cuarta parte de los Estados miembros para que sea admisible una iniciativa.
Artículo 41: Disposiciones particulares relativas a la realización del espacio de libertad, seguridad y justicia.
1.La Unión constituirá un espacio de libertad, seguridad y justicia:
- mediante la adopción de leyes y leyes marco europeas tendentes, en caso necesario, a aproximar las legislaciones nacionales en los ámbitos enumerados en la Parte III;
- fomentando la confianza mutua entre las autoridades competentes de los Estados miembros, cimentada, en particular, en el reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales y extrajudiciales;
-mediante la cooperación operativa de las autoridades competentes de los Estados miembros, incluidos los servicios de policía, de aduanas y otros servicios especializados en la prevención y localización de hechos delictivos.
2. En este espacio de libertad, seguridad y justicia, los parlamentos nacionales podrán participar en los mecanismos de evaluación que prevé el artículo III-161 y estarán asociados al control político de Europol y a la evaluación de la actividad de Eurojust con arreglo a los artículos III-177 y III-174.
3. En el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal, los Estados miembros tendrán derecho de iniciativa con arreglo al artículo III-165.
En este artículo se exponen las particularidades de la actuación de la Unión en el ámbito del espacio de libertad, seguridad y justicia. En el apartado 1 se enumeran los ámbitos de actuación de la Unión, a saber, la legislación y la cooperación operativa (que constituye una especificidad propia de esta política de la Unión).
En el apartado 2 se precisa cuál es el cometido de los parlamentos nacionales, en particular por lo que se refiere a la evaluación que se realiza en el seno del Consejo de la aplicación de las políticas de la Unión, así como su asociación al control político de Europol.
En el apartado 3 se menciona otra particularidad, la del derecho de iniciativa de los Estados miembros, que coexistiría con el de la Comisión en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal.
3. La Unión se esforzará por garantizar un alto grado de seguridad a través de medidas de prevención y de lucha contra la delincuencia y contra el racismo y la xenofobia, medidas de coordinación y cooperación entre autoridades policiales y judiciales penales y las demás autoridades competentes, así como mediante el reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales penales y, si fuere necesario, la aproximación de las legislaciones penales.
Este artículo constituye la definición general del espacio de libertad, seguridad y justicia en sus dos componentes: el legislativo y el operativo. El texto se basa en el informe final del Grupo. La referencia general a los principios de subsidiariedad y respeto de las distintas tradiciones y sistemas jurídicos se justifica en esta disposición. Lo mismo ocurre con la referencia a la solidaridad en el ámbito de la política común de inmigración y asilo y de fronteras exteriores. En cuanto a la cooperación policial y judicial en materia penal y a la cooperación judicial en materia civil, el Grupo decidió -conforme a las Conclusiones de Tampere- que el principio del reconocimiento mutuo de las decisiones judiciales se reconozca explícitamente en la Constitución. Del mismo modo, se ha estimado oportuno, a la luz de las Conclusiones de Tampere, hacer referencia a la tutela judicial.
1. La cooperación judicial en materia penal de la Unión se basa en el principio del reconocimiento mutuo de las sentencias y resoluciones judiciales e incluye la aproximación de las disposiciones legislativas y reglamentarias de los Estados miembros en los ámbitos mencionados en el apartado 2 del artículo III-172.
Se establecerán mediante leyes o leyes marco europeas las medidas para:
c) fomentar la formación de los magistrados y del personal de la administración de justicia;
d) facilitar la cooperación entre las autoridades judiciales o equivalentes de los Estados miembros en el marco de las acciones penales y de la ejecución de resoluciones.
2. Con objeto de facilitar el reconocimiento mutuo de las sentencias y resoluciones judiciales y la cooperación policial y judicial en asuntos penales con dimensión transfronteriza, se podrán establecer mediante leyes marco europeas normas mínimas relativas a:
d) otros elementos específicos del procedimiento penal, que el Consejo de Ministros habrá determinado antes mediante una decisión europea. Se pronunciará por unanimidad, previa aprobación del Parlamento Europeo.
La adopción de dichas normas mínimas no será óbice para que los Estados miembros mantengan o introduzcan una mayor protección de los derechos de las personas durante el procedimiento penal.
1. Se podrán establecer mediante leyes marco europeas normas mínimas relativas a la definición de las infracciones penales y de las sanciones en ámbitos delictivos de carácter particularmente grave y con una dimensión transfronteriza derivada del carácter o de las repercusiones de dichas infracciones o de una necesidad particular de combatirlas según criterios comunes. Estos ámbitos delictivos son los siguientes: el terrorismo, la trata de seres humanos y la explotación sexual de mujeres y niños, el tráfico ilícito de drogas y de armas, el blanqueo de capitales, la corrupción, la falsificación de medios de pago, la delincuencia informática y la delincuencia organizada.
Según la evolución de la delincuencia, el Consejo de Ministros podrá adoptar una decisión europea que determine otros ámbitos delictivos que respondan a los criterios previstos en el presente apartado. Se pronunciará por unanimidad previa aprobación del Parlamento Europeo.
2. Cuando la aproximación de normas de Derecho penal resulte imprescindible para garantizar la ejecución eficaz de una política de la Unión en un ámbito que haya sido objeto de medidas de armonización, se podrán establecer mediante leyes marco europeas normas mínimas relativas a la definición de las infracciones penales y de las sanciones en el ámbito de que se trate. Sin perjuicio del artículo III-165, dichas leyes marco se adoptarán por el mismo procedimiento empleado para la adopción de las medidas de armonización previstas en el párrafo anterior.
Se podrán establecer mediante leyes o leyes marco europeas medidas que impulsen y apoyen la actuación de los Estados miembros en el ámbito de la prevención del delito. Estas medidas no podrán conllevar la aproximación de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros.
Como resultado de los acuerdos alcanzados en la convención 69/02 del 6 de marzo de 2003 se creó un órgano de coordinación judicial que se reúne actualmente en Bruselas. La función principal de dicho órgano consiste en la facultad de pedir a un Estado miembro iniciar diligencias, aunque el mismo no se verá obligado a iniciarlas, pero deberá motivar su respuesta negativa. Actúa en el contexto de investigaciones y enjuiciamiento en los que intervengan dos o más Estados, pero también puede actuar a instancia de un solo Estado miembro o de la Comisión. Así pues, Eurojust está facultada para solicitar que un Estado miembro efectúe una investigación, pero este tipo de petición no es vinculante.
También se llegaron en el seno de la convención a diversas conclusiones acerca de la posibilidad de la instauración de una fiscalía europea, habida cuenta la diversidad de los sistemas y tradiciones jurídicas. Ante tales reflexiones cabe hacerse las siguientes preguntas; ¿Podría Eurojust ser precursora de un fiscal europeo? ¿qué valor añadido tendría una fiscalía de este tipo? ¿Este fiscal estaría encargado de iniciar y realizar las investigaciones confiadas a una policía europea sobre las infracciones de ámbito europeo o procedería prever una cooperación entre el fiscal europeo y los fiscales de los Estados miembros? ¿Si se creara un fiscal europeo, habría que limitar sus competencias, como lo prevén algunos, a la protección de los intereses financieros o a la falsificación del Euro? Si no es así, ¿habría que prever una cooperación reforzada entre fiscales nacionales? ¿Mediante el desarrollo de Eurojust o según qué otras modalidades?
A tenor de la convención 97/02 muchos estiman que habría que desarrollar más el Eurojust .Algunos consideran que el fiscal debería poder denunciar determinados delitos ante una jurisdicción europea (algunos querrían empezar por los fraudes cometidos contra los intereses financieros de la Comunidad), mientras que otros consideran que debería limitarse a denunciar los asuntos ante tribunales nacionales.
De acuerdo con la convención 258/02 la cooperación judicial, en el ámbito civil y penal, y el desarrollo de Eurojust revisten una importancia crucial. Deben estudiarse los modos de reforzar Eurojust teniendo presente la experiencia adquirida en sus primeras semanas de funcionamiento. Otras vías que deben explorarse son la mejora de la cooperación entre Eurojust y las fiscalías de los Estados miembros, así como una cooperación más estrecha entre los fiscales nacionales.
El Grupo X de trabajo de la convención ha estudiado con ánimo favorable soluciones encaminadas a conceder a Eurojust más competencias operativas. En términos generales, el Grupo recomienda que en el nuevo Tratado se sustituya la exposición detallada del cometido de Eurojust del artículo 31 del TUE (Niza) por una disposición general más breve que contenga una base jurídica que dé mayor margen al legislador para desarrollar las funciones y competencias de Eurojust. Esta disposición podría indicar el cometido nuclear de Eurojust en materia de coordinación y cooperación judicial, definir su ámbito de actuación general (a saber, la delincuencia grave que afecte a dos o más Estados miembros), indicar que las funciones y las competencias de Eurojust serán definidas por el legislador y que podrán (en la medida definida en la legislación) incluir funciones y competencias relativas, en particular, a:
- el inicio y la coordinación de actuaciones penales
- la facilitación de la cooperación judicial (incluida la resolución de conflictos de competencia)
- posiblemente, la supervisión de las (futuras) actividades de investigación y de operaciones de Europol (si bien algunos miembros del Grupo han expresado reservas sobre este aspecto).
En cualquier caso, los actos formales de carácter procesal en los Estados miembros incumbirían a los funcionarios nacionales competentes (incluidos los miembros nacionales de Eurojust en la medida en que se les haya otorgado esa competencia).
El Grupo está de acuerdo en el objetivo de un procesamiento más eficiente de los delitos contra los intereses financieros de la Unión. Un número considerable de sus miembros estima que los instrumentos actuales son insuficientes lo que apoyó el estudio sobre algunas propuestas sobre la creación del anteriormente citado fiscal europeo. El mismo sería responsable de descubrir, imputar y llevar a juicio ante los órganos jurisdiccionales nacionales a quienes cometan delitos perjudiciales para los intereses financieros de la Unión, lo que ha llevado a que se haya propuesto que se incluya en el Tratado una base jurídica en tal sentido. Otros han estimado que no se habían alegado argumentos convincentes a favor de la creación de este órgano, y que existen objeciones sólidas basadas tanto en elementos prácticos como de responsabilidad. Tal posición nos muestra que el debate dentro del Grupo puso de manifiesto que existen divergencias entre los miembros a este respecto.
1. La misión de Eurojust es apoyar e intensificar la coordinación y la cooperación entre las autoridades nacionales encargadas de la persecución de la delincuencia grave que afecte a dos o más Estados miembros o que deba perseguirse según criterios comunes basándose en operaciones efectuadas y en información proporcionada por las autoridades de los Estados miembros y Europol.
2. La estructura, el funcionamiento, el ámbito de actuación y los cometidos de Eurojust se determinarán mediante leyes europeas. Estos cometidos podrán incluir:
a) la iniciación y coordinación de acciones penales llevadas a cabo por las autoridades nacionales competentes, en particular las relativas a infracciones que lesionen los intereses financieros de la Unión;
b) la intensificación de la cooperación judicial, incluso mediante la resolución de conflictos de jurisdicción y una estrecha cooperación con la red judicial europea.
Se establecerá asimismo mediante leyes europeas el procedimiento de participación del Parlamento Europeo y de los parlamentos nacionales de los Estados miembros en la evaluación de las actividades de Eurojust.
3. En el contexto de la acción penal prevista en la presente disposición, y sin perjuicio del artículo III-175, los funcionarios nacionales competentes adoptarán los actos formales de carácter procesal.
El proyecto del artículo se basa en el artículo 31 TUE, modificado por el Tratado de Niza, y sigue las propuestas detalladas recogidas en el informe final del Grupo. La formulación "la adecuada supervisión de las actividades operativas de Europol" no implica un control global de todas las actividades de Europol por parte de Eurojust, sino que responde al hecho de que, en la mayor parte de los sistemas jurídicos de los Estados miembros, las autoridades policiales realizan tareas de investigación penal de manera no totalmente autónoma, sin bajo la dirección o la supervisión de jueces, magistrados o fiscales.
1. Para combatir la delincuencia grave que tenga una dimensión transfronteriza, así como las infracciones que lesionen los intereses de la Unión, podrá crearse una Fiscalía Europea a partir de Eurojust mediante ley europea del Consejo de Ministros. Éste se pronunciará por unanimidad previa aprobación del Parlamento Europeo.
2. La Fiscalía Europea será competente para averiguar, perseguir y encausar, si procede en colaboración con Europol, a los autores y cómplices de delitos graves que afecten a varios Estados miembros y de infracciones que lesionen los intereses financieros de la Unión definidos en la ley europea prevista en el apartado 1. Ejercerá ante los órganos jurisdiccionales competentes de los Estados miembros la acción penal relativa a dichas infracciones.
3. La ley europea mencionada en el apartado 1 establecerá el estatuto de la Fiscalía Europea, las condiciones para el desempeño de sus funciones, las normas de procedimiento aplicables a sus actividades y aquéllas que rijan la admisibilidad de las pruebas, así como las normas aplicables al control jurisdiccional de las diligencias practicadas en el desempeño de sus funciones.
Con la presente propuesta de artículo presentada a la Convención, el Praesidium pretende reflejar las consecuencias de un fructífero debate mantenido primeramente en el Grupo (que, de todas las cuestiones de su mandato, no formuló una recomendación consensuada sobre este único punto) y más tarde en la sesión plenaria de la Convención del pasado 6 de diciembre.
La disposición propuesta por el Praesidium introduciría una base jurídica en virtud de la cual el Consejo, por unanimidad y previo dictamen conforme del Parlamento Europeo, estaría facultado para crear una fiscalía europea si lo considerase conveniente, sin que exista ninguna obligación de hacerlo. Así pues, lo dispuesto en la segunda y tercera frases del apartado 1 y en el apartado 2 sólo sería aplicable en el supuesto de que el Consejo adoptase esa decisión. Por otra parte, estas disposiciones dejarían intencionalmente un amplio margen al legislador por lo que respecta a la definición concreta, en su caso, de las condiciones en que se crearía la Fiscalía (es decir, su estructura, su funcionamiento, sus cometidos y sus competencias), limitándose a indicar en la Constitución tan solo los elementos esenciales de las mismas. En particular, la expresión "dentro de Eurojust" pretende dejar al legislador la necesaria flexibilidad para definir las relaciones estructurales y funcionales que considere oportunas entre la Fiscalía y Eurojust.
El ámbito de la cooperación policial tuvo unos comienzos prometedores tras la adopción del Tratado de Maastricht. Posteriormente, la integración en los Tratados del Convenio de Schengen supuso un nuevo paso importante. Como resultado de la convención 69/02, el Tratado prevé una cooperación más estrecha entre las fuerzas de policía y entre autoridades judiciales(artículos 30, 31, 32), e incluso abre la vía para la aprobación de normas mínimas sobre los elementos constitutivos de infracciones penales y sobre las sanciones aplicables.
La cooperación directa entre servicios de policía de todos los Estados miembros o de algunos de ellos solamente parece funcionar de forma satisfactoria. Cabe señalar asimismo la existencia en la Comisión de la Oficina de Lucha contra el Fraude (OLAF), que cuenta con aproximadamente 250 funcionarios e interviene en la represión de casos de fraude contra los intereses financieros de la Comunidad.
En el Consejo JAI del pasado 25 de abril, los Ministros del Interior lograron un acuerdo político sobre la participación de Europol en equipos de investigación comunes y sobre la posibilidad de pedir a los Estados miembros que realicen investigaciones de este tipo. No obstante, si no existe acuerdo sobre la simplificación del proceso de modificación del Convenio Europol, la entrada en vigor de este acuerdo, en forma de un protocolo sujeto a ratificación por parte de los Parlamentos nacionales, podría tardar varios años. Preocupación ésta que se vio plasmada en la convención 97/02, donde la mayoría deploró que Europol no dispusiera de medios jurídicos y materiales para garantizar sus misiones y expresó el deseo de que pronto pudiera ser verdaderamente operativo.
Para que ello sea posible debería recibir más medios y competencias operativas; varios oradores precisaron que entre dichas competencias debería incluirse, la facultad de solicitar a las policías nacionales el inicio de diligencias y, la posibilidad de llevar a cabo medidas concretas de investigación conjuntamente con las autoridades nacionales.
Refuerzo éste que debería contemplarse un mayor control parlamentario y judicial.
Por lo que se refiere a este último punto, algunos reclamaron un nivel de control judicial equivalente al que se ejerce sobre las policías nacionales y se preguntaron sobre la inmunidad concedida a los agentes de Europol. Se mencionó también la necesidad de reforzar la OLAF (Oficina Europea de Lucha contra el Fraude, de la Comisión).
En la convención 426/02 se consideró que, en vez de intentar poner al día la exposición detallada de las funciones de Europol en el artículo 30 del TUE, que en algunos sentidos está ya superado, sería mejor sustituirlo en el nuevo Tratado por una disposición más general y más breve. Esta disposición contendría una base jurídica que concediera al legislador mayor margen para desarrollar las funciones y las competencias de Europol.
Sin embargo, esta base jurídica no debería ser de alcance indefinido; antes bien, debería indicar la dirección de la posible evolución fijando límites básicos a dicha evolución, cosa que no se ha discutido en el Grupo. De tal modo, la disposición podría establecer el papel nuclear que desempeña Europol en el marco de la cooperación policial, definir su ámbito de actuación general (a saber, la delincuencia grave que afecte a dos o más Estados miembros), indicar que las funciones y las competencias de Europol serán definidas por el legislador y que podrán (en la medida definida en la legislación) incluir competencias en materia de información, coordinación y realización de investigaciones, así como de participación en actuaciones operativas que se efectúen juntamente con los servicios de los Estados miembros o en equipos conjuntos. Por último, esta disposición precisará que toda acción operativa con participación de Europol deberá efectuarse, en cualquier caso, en colaboración con los Estados miembros afectados y con su consentimiento (fórmula análoga a la del actual artículo 32 del TUE), y que toda posible medida coercitiva correrá exclusivamente a cargo de los agentes competentes de los Estados miembros. Se ha señalado que, en caso de conferirse más competencias operativas a Europol recurriendo a esta base jurídica, habría que reconsiderar el Protocolo sobre inmunidades.
1. La Unión llevará a cabo una cooperación policial en la que participen todas las autoridades competentes de los Estados miembros, incluidos los servicios de policía, de aduanas y otros servicios con funciones coercitivas especializados en la prevención y en la localización e investigación de hechos delictivos.
2. A tal fin, podrán establecerse mediante leyes o leyes marco europeas medidas relativas a:
b) el apoyo a la formación de personal, así como la cooperación para el intercambio de personal, los equipos y la investigación científica policial;
c) las técnicas comunes de investigación relacionadas con la localización de formas graves de delincuencia organizada.
3. Mediante ley o ley marco europea del Consejo de Ministros podrán establecerse medidas relativas a la cooperación operativa entre las autoridades contempladas en el presente artículo. El Consejo de Ministros se pronunciará por unanimidad, previa consulta al Parlamento Europeo.
La redacción propuesta está inspirada fundamentalmente en el actual apartado 1 del artículo 30 del TUE, si bien se ha reducido la extensión. El ámbito que abarca se limita a la cooperación policial y es, por tanto, distinto del contemplado en el artículo 4 del presente título, que abarca el conjunto de la materia que engloba el espacio de libertad, seguridad y justicia.
Por lo que respecta al procedimiento de decisión, el proyecto tiene en cuenta, a través de la diferenciación efectuada entre los apartados 2 y 3, el informe del Grupo en el que se recomienda pasar a la norma de mayoría cualificada y de codecisión en el ámbito de la cooperación policial "salvo las normas sobre el ejercicio de competencias operativas de las autoridades policiales nacionales, de los equipos conjuntos de investigación o de los cuerpos y fuerzas de seguridad en el territorio de otro Estado miembro”.
1. La misión de Europol es apoyar e intensificar la actuación de las autoridades policiales y de los demás servicios con funciones coercitivas de los Estados miembros, así como su colaboración mutua en la prevención y la lucha contra la delincuencia grave que afecte a dos o más Estados miembros, el terrorismo y las formas de delincuencia que lesionen un interés común que sea objeto de una política de la Unión.
2. La estructura, el funcionamiento, el ámbito de actuación y los cometidos de Europol se determinarán mediante leyes europeas. Estos cometidos podrán incluir:
b) la coordinación, organización y realización de investigaciones y actividades operativas, llevadas a cabo juntamente con las autoridades competentes de los Estados miembros o en el marco de equipos conjuntos de investigación, si procede en colaboración con Eurojust.
Se establecerá asimismo mediante leyes europeas el procedimiento de control de las actividades de Europol por parte del Parlamento Europeo, en el que participarán los parlamentos nacionales de los Estados miembros.
3. Cualquier actividad operativa de Europol deberá realizarse en contacto y de acuerdo con las autoridades de los Estados miembros cuyo territorio resulte afectado. La aplicación de medidas coercitivas correrá exclusivamente a cargo de las autoridades nacionales competentes.
Este proyecto de artículo traduce en forma de artículos las recomendaciones del Grupo sobre Europol. De conformidad con estas recomendaciones, el apartado 1 pretende únicamente consolidar la misión general de Europol. En cambio, la estructura, las normas de funcionamiento, los ámbitos concretos de acción, así como las tareas de Europol estarán en adelante definidos por ley (que sucederá al actual Convenio Europol) y no por disposiciones detalladas del propio Tratado. Este último, en su apartado 2, se limita por tanto a indicar las competencias posibles que el legislador podría conferir a Europol, en la medida que considere oportuna, En cualquier caso el legislador debería respetar siempre los límites de las posibles competencias de Europol establecidos, sin que quepa duda, en el apartado 4, que garantizan que los Estados miembros conservarán siempre el control sobre toda acción operativa de Europol sobre el terreno y que seguirán teniendo competencia exclusiva sobre la aplicación de toda medida de apremio.
Por último, la ejecución de este artículo debería hacerse mediante el procedimiento legislativo (codecisión), con decisión del Consejo por mayoría cualificada, tal y como dice el informe del Grupo.
Las condiciones y límites con arreglo a los cuales las autoridades competentes de los Estados miembros referidas en los artículos III-171 y III-176 podrán actuar en el territorio de otro Estado miembro en contacto y de acuerdo con las autoridades de dicho Estado se establecerán mediante ley o ley marco europea del Consejo de Ministros. Éste se pronunciará por unanimidad, previa consulta al Parlamento Europeo.
Este proyecto de artículo recoge la base jurídica del artículo 32 del actual TUE. Se refiere únicamente a las autoridades nacionales, ya que las atribuciones correspondientes de Europol quedan englobadas en la base jurídica del artículo 22. Claro está, ni el presente artículo ni los restantes artículos de este título pretenden impedir que los Estados miembros que así lo deseen celebren acuerdos bilaterales que prevean una cooperación más estrecha entre sus autoridades respectivas.
II. Gestión de Fronteras
El Tratado de Amsterdam supuso una nueva etapa, al transferir al primer pilar (y, por consiguiente, comunitarizar) los ámbitos de la inmigración y asilo, el control de las fronteras exteriores e interiores, la política de visados y la cooperación judicial en materia civil. Además, se introdujeron en el tercer pilar, nuevos instrumentos jurídicos, como la decisión y la decisión marco.
Sin embargo mayor importancia tiene en este aspecto los acuerdos alcanzados en el Convenio de Schengen, y que permitieron la supresión de los controles en las fronteras entre algunos Estados miembros a partir de 1995, a los que se han unido otros posteriormente. A tal efecto Gran Bretaña e Irlanda disponen de la posibilidad de participación ("opting in") y Dinamarca dispone de un régimen especial.
El objetivo europeo consiste en establecer progresivamente un espacio de libertad, de seguridad y de justicia (artículo 61). A tal efecto, el Consejo adopta medidas relativas a los controles en las fronteras interiores y exteriores, la lista de los países terceros sujetos a visado, los procedimientos y condiciones de expedición de los visados y las condiciones de circulación de nacionales de países terceros durante un máximo de 3 meses (artículo 62). Muchas veces se hizo alusión a las fronteras exteriores de la Unión en la convención 97/02, en la que casi todos los participantes se manifestaron a favor de un control reforzado en común. Muchos de los estados participantes participantes consideraron que esto implicaría la creación de un cuerpo común de policía de fronteras.
Otros están a favor de una mayor cooperación entre los servicios de los Estados miembros y de las acciones de formación concertadas. Con el objetivo de alcanzar tal fin presentaron varias propuestas intermedias con el fin de mejorar la situación actual: por ejemplo, pasar gradualmente a un régimen común y, como primer paso, constituir una célula de apoyo que estaría a disposición de las autoridades nacionales. Varios insistieron en la solidaridad financiera y se manifestaron a favor de que se repartiera la carga con los Estados miembros responsables (por distintos motivos, y en particular, geográficos) de una importante parte de las fronteras exteriores comunes.
Como resultado de las discusiones de la convención 258/02, la mejora del control de las fronteras exteriores, marítimas y terrestres, de la UE constituye, a juicio de muchos de los miembros de la Convención, un valioso nuevo ámbito de cooperación reforzada. En el seno de la Convención existe acuerdo general en que podría avanzarse en esta materia. Así pues han formulado diversas propuestas que van desde una cooperación más estrecha entre los servicios de los Estados miembros hasta una unidad común de guardia de fronteras. También se acordó que en un espacio sin controles en las fronteras interiores, la gestión eficaz de las fronteras exteriores -incluidas las costeras- es un asunto de interés y responsabilidad comunes.
El Consejo Europeo de Sevilla acogió con satisfacción el objetivo de instaurar gradualmente un sistema integrado de gestión de las fronteras exteriores. Se ha recomendado la reformulación de la letra a) del apartado 2 del actual artículo 62 del TCE para crear una base jurídica general que permita la adopción de las medidas necesarias para establecer este sistema integrado. Para ello será necesario tanto legislación como colaboración operativa. La legislación, heredada de Schengen, por la que se establecen las normas sobre criterios y procedimientos para la realización de controles en las fronteras exteriores, ha de ser mantenida y desarrollada, junto a la colaboración operativa reforzada.
2. Garantizará la ausencia de controles de personas en las fronteras interiores y desarrollará una política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores que esté basada en la solidaridad entre Estados miembros y que sea equitativa para con los nacionales de terceros países.
A efectos del presente capítulo, los apátridas se asimilarán a los nacionales de terceros países.
III. Gestión de las fronteras exteriores
Existe acuerdo general en que es preciso realizar avances concretos en este ámbito, con el fin de instaurar paulatinamente un sistema verdaderamente integrado de gestión del control de las fronteras exteriores, como se acordó en el Consejo Europeo de Sevilla.
Podría empezarse por medidas de carácter más inmediato (como la cooperación reforzada, una cooperación más estrecha entre servicios de los Estados miembros, la instrucción y formación comunes, la utilización de equipos en común, los equipos conjuntos compuestos por funcionarios de distintos Estados miembros, con el fin de aumentar la eficacia del control de las fronteras exteriores). De este modo, los avances en este campo serían graduales.
Existe asimismo consenso en el Grupo en que el principio de solidaridad entre los Estados miembros, incluida la financiera, que reviste especial importancia para los controles fronterizos.
Habida cuenta de ello, se recomienda que en el Tratado se refleje expresamente el objetivo acordado en el Consejo Europeo de Sevilla, y que contenga, por tanto, una base jurídica que permita la adopción de todas las medidas necesarias para el desarrollo gradual de un sistema común de gestión de las fronteras exteriores.
IV. Política de visados
Con respecto a este aspecto se observa que la actual base jurídica de la letra b) del apartado 2 del artículo 62 del TCE abarca la práctica totalidad de aspectos de una política común de visados, pero secciona dicha política en cuatro partes específicas con diferentes procedimientos, que eran importantes para el período transitorio previsto en el Tratado de Ámsterdam, pero ya no se justifican en un nuevo tratado constitucional.
Así pues, dicha base jurídica debería simplificarse y convertirse en una disposición única que permita la adopción, mediante votación por mayoría cualificada y codecisión, de todas las medidas necesarias para la política común de visados.
1. La Unión desarrollará una política encaminada a:
a) garantizar la ausencia de controles de las personas, sea cual sea su nacionalidad, cuando crucen las fronteras interiores;
2. Con este fin, se establecerán mediante leyes o leyes marco europeas las medidas relativas a:
c) las condiciones en las que los nacionales de terceros países podrán circular libremente por el territorio de la Unión durante un período breve;
e) la ausencia de controles de las personas, sea cual sea su nacionalidad, cuando crucen las fronteras interiores.
3. El presente artículo no afectará a la competencia de los Estados miembros en lo que respecta a la delimitación geográfica de sus fronteras, de conformidad con el Derecho internacional.
Extraídos en gran medida del actual artículo 62 del TCE, los apartados 1 y 2 reflejan las conclusiones del Grupo y de la sesión plenaria en relación con las fronteras exteriores. El concepto de instauración progresiva de una gestión integrada de las fronteras se refiere a los elementos mencionados en las conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla de junio de 2002 (véanse sus apartados 31 y 32). No obstante, se ha abreviado el contenido del artículo 62 del TCE para tener en cuenta las disposiciones ya entradas en vigor con posterioridad a su adopción.
Los Tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea (CEE)
Acuerdo de Schengen (SIS)
El Tratado de la Unión Europea (TUE o Tratado de Maastricht)
El consejo Europeo extraordinario de Tampere
El Consejo Europeo de Niza
Proyecto de Tratado de Constitución Europea
“ El espacio de libertad, seguridad y justicia en el proyecto de tratado de Constitución”. Félix Arteaga Martín. Real Instituto Elcano.
Conv. 69/02. Inventario y problemática general sobre Justicia y Asuntos de interior.
Conv. 97/02. Nota relativa a la sesión plenaria de Bruselas.
Conv. 258/02. Mandato del Grupo de Trabajo X; “Libertad, Seguridad y Justicia.”
Conv. 426/02. Informe final del Grupo de Trabajo X; “Libertad, Seguridad y Justicia.”
Conv. 614/03. Proyecto de artículo 31 de la parte I, y proyecto de artículos de la parte II, relativos al “espacio de Libertad, Seguridad y Justicia.”
“ Una Europa segura en un mundo mejor”. Javier Solana
“Instituciones y Derecho de la UE”. A. Mangas y J. Liñan.