Source: https://svjt.se/svjt/1966/418
Timestamp: 2020-01-20 23:47:06+00:00
Document Index: 11207596

Matched Legal Cases: ['§ 106', '§ 106', '§ 35', '§ 106', '§ 6', '§ 107', '§ 106', '§ 107', '§ 107', '§ 107', '§ 106', '§ 106', '§ 35', '§ 107', '§ 35', '§ 107', '§ 106', '§ 105', 'De lege ferenda', 'de lege lata', 'de lege ferenda', '§ 27', '§ 8', '§ 106', 'De lege ferenda', 'de lege lata', '§ 96', '§ 106', '§ 27', '§ 106', '§ 106', '§ 106', '§ 96']

Sveriges Grundlagar och tillhörande författningar | SvJT
ROBERT MALMGREN — HALVAR G. F. SUNDBERG — GUSTAF PETRÉN. Sveriges Grundlagar och tillhörande författningar. Nionde upplagan av Robert Malmgrens Sveriges Grundlagar. Sthm 1966. Norstedts. 290 + 271 s. Inb. kr. 36,00.
Malmgrens Sveriges Grundlagar är en av de få ständiga följeslagarna på juristens yrkesbana. Bekantskapen stiftas under studietiden och består yrkeslivet ut. Alla använder väl inte boken lika ofta som de vilka tjänstgör i kanslihuset, hos riksdagen eller på annat håll, där våra statsrättsliga författningar tillämpas dagligen. Det stora flertalet jurister har säkert i allafall anledning att konsultera den då och då, t. ex. för att ta del av den utmärkta kommentar till sekretesslagen som finns där.
Verket har förvärvat ett grundmurat anseende under de fyrtiofem år som det existerat. Den rättsuppfattning som återges där brukar betraktas som den förhärskande. Värdet av att ha tillgång till ett sådant verk kan inte överskattas i ett läge där det faktiska statsskicket på många punkter avlägsnat sig från det grundlagsstadgade.
Det är sålunda en maktpåliggande uppgift professor Halvar G. F. Sundberg och hovrättsrådet Gustaf Petrén tagit på sig när de bestämt sig för att föra Malmgrens verk vidare. Den nionde upplaga som kommit ut nu har varit ivrigt efterlängtad. Ny lagstiftning har sett dagen i sådan utsträckning att den föregående upplagan tett sig alltmer inaktuell. Framför allt är det den nya tjänstemannarätten samt lagråds- och departementsreformerna som krävt sin tribut. Författarnas stora förtrogenhet med materialet borgar för att också den nionde upplagan liksom den även av dem utgivna åttonde är en gedigen produkt. I ett avseende kan den nya upplagan dock inte undgå att ge upphov till invändningar och kritik. Det gäller de omvärderingar av rättsläget i fråga om en statsrådsledamots juridiska ansvar som görs. Nionde upplagan är värd en ingående granskning i detta avseende.
Frågan om statsrådsledamots juridiska ansvar, som är en av de genom tiderna mest omtvistade tolkningsfrågorna, kan behandlas i huvudsak från tre synpunkter: Kriminaliserings-, åtals- och forumssynpukterna.
En grundläggande brottskatalog finns i den ansvarighetslag för statsrådets ledamöter m. fl. — AnsvL — som ansluter sig till RF § 106. Katalogen tar upp ett antal typer av grova fel i ämbetet som Konungens rådgivare, dvs som regeringsledamot. Inte ens alla brott mot grundlagen är emellertid kriminaliserade i AnsvL. Ej heller har där kriminaliserats sådana brott som t. ex. tagande av muta eller brytande av tystnadsplikt. En gammal tvistefråga är om brottskatalogen i AnsvL är att betrakta som exklusiv eller om straffrättsligt ansvar kan utkrävas av en statsrådsledamot för andra grova fel i ämbetet med stöd av »allmänna lagen», dvs närmast 20 kap. BrB. RF § 106 hänvisar ju till »allmänna lagen». Är en statsrådsledamot med andra ord inom ramen för det juridiska ansvaret underkastad ämbetsansvar?
En första fråga som reser sig i nuläget är om en statsrådsledamot över
Sveriges Grundlagar och tillhörande författningar 419
Bertil Wennergren 419huvud taget är ämbetsman i BrB:s mening. Skulle så inte vara fallet, saknas anledning att diskutera tillämpning av 20 kap. BrB. Enligt 20: 12 BrB skall med ämbetsman i BrB förstås bl. a. »den som har förtroendesyssla från vilken Konungen må entlediga honom». Texten har utformats i korrespondens med RF § 35, som numera efter 1965 års ändring såsom enda kategori av förtroendeämbetsmän nämner just statsrådsledamöterna. Något formellt hinder från BrB:s sida kan därför inte anses föreligga mot att dess regler om ämbetsbrott tillämpas på en statsrådsledamots fel i ämbetet, i den mån sådan gärning inte är »särskilt belagd med straff» (BrB:s ordalag), t. ex. i AnsvL. Intressant att notera är här vad som sägs i Beckman m. fl., Kommentar till brottsbalken II s. 344, nämligen att för statsråd delvis (kursiverat här) gäller särskilda straffrättsliga regler. Det nu sagda bevisar emellertid inte att en statsrådsledamot är underkastad ämbetsansvar bara att han kan vara det, om grundlagen tillåter det.
I åttonde upplagan av Sveriges Grundlagar (s. 118) förklaras i kommentaren till RF § 106 att det är AnsvL ensam som bestämmer vilka handlingar av statsrådsledamot som skall anses som brott och — med hänvisning till lagtexten — att riksrätten inte äger tillämpa allmänna strafflagens bestämmelser om ämbetsbrott på sådana handlingar som inte är kriminaliserade i AnsvL. Nu står i samma kommentar i nionde upplagan (s. 126) att läsa att frågan huruvida riksrätten äger tillämpa BrB:s bestämmelser om ämbetsbrott på sådana handlingar som inte är kriminaliserade i AnsvL varit föremål för olika meningar. Flertalet auktoriteter sägs emellertid ha kommit till resultatet att riksrätten äger tillämpa jämväl BrB:s ämbetsbrottskapitel. Uttalandet synes svagt underbyggt. Författningsutredningen kom till motsatt resultat vid sin opinionsmätning (SOU 1963: 17 s. 437).
Redan själva formuleringen är för övrigt mindre tillfredsställande. Av samma upplagas kommentar till 6 § AnsvL (s. B 82) framgår nämligen att enighet råder om att riksrätten äger tillämpa stadganden i BrB:s ämbetsbrottskapitel om AnsvL direkt åberopar dem. Som exempel pekas på 5 § AnsvL som hänvisar till det lagrum i allmänna lagen som numera återfinns i 20: 1 BrB (lagvrängning inryms under grovt tjänstemissbruk). Därtill fogas också att AnsvL inte utsätter straff ens för alla överträdelser mot grundlagarna. För dylika fall sägs § 6 överlämna åt riksdagen att i anledning av den konstaterade brottsligheten tillämpa förfarande enligt RF § 107, dvs utkräva politiskt ansvar. Det förvånar att detta uttalande lämnats oförändrat, om författarna i kommentaren till RF § 106 avsett att säga något mera än att ämbetsbrottskapitlet i BrB är tillämpligt när AnsvL åberopar det. Ståndpunkten innebär ju t. ex. att lagföring med stöd av 20: 4 BrB för tjänstefel skulle vara uteslutet till förmån för anmärkning enligt RF § 107. Till det resultatet kommer författarna också mycket riktigt i kommentaren till RF § 107 (s. 128). Det sägs t. o. m. »rimligen böra» gälla också för departementsärendena. Men tar i så fall inte RF § 107 också över 20: 1—3 BrB om annat tjänstemissbruk än lagvrängning, tagande av muta eller otillbörlig belöning och brytande av tystnadsplikt? Och vad blir då kvar att tillämpa av brottskatalogen i 20 kap. BrB? Författarna lämnar här tyvärr läsaren i sticket.
Även åtalsfrågan hör till de mera omtvistade. Så mycket är ostridigt som att åtal enligt RF § 106 för brott enligt AnsvL beslutas av KU och utförs av någon av riksdagens ombudsmän. KU:s kompetens är exklusiv men
420 Bertil Wennergrendess åtalsbeslut skall enligt RF § 106 grunda sig på vad utskottet finner av statsrådsprotokollen. Om härav den slutsatsen skall dras att KU:s åtalsbefogenhet begränsar sig till regeringsärendena och inte skulle kunna göras gällande i fråga om departementsärenden är oklart. Den allmänna meningen torde vidare vara att KU:s åtalsbefogenhet gäller exklusivt även i så måtto att ingen annan instans, inte ens Konungen, har rätt att anställa åtal mot en statsrådsledamot för fel i ämbetet. Konungens kompetens skulle i så fall begränsa sig till ett entledigande med stöd av RF § 35.
Där ingen åklagare finns, finns heller ingen domare. Statsrådens juridiska ansvar skulle alltså i praktiken inskränka sig till det som KU äger åtala. I övrigt skulle det s. k. politiska ansvaret enligt RF § 107 träda in. Anser man att KU inte äger åtala ämbetsfel i departementsärenden, skulle en statsrådsledamot alltså över huvud taget inte kunna lagföras för eventuella fel som han begår som departementschef i sådana ärenden, endast entledigas med stöd av RF § 35 eller § 107.
Forumfrågan bereder däremot i och för sig mindre huvudbry. Ett av KU initierat åtal skall utföras inför riksrätt. Något alternativ finns inte.
I åttonde upplagan (s. 117) låter kommentaren till RF § 106 förstå att sammanhanget mellan RF §§ 105 och 106 visar att KU har sin gransknings- och åtalsbefogenhet begränsad till regeringsärenden. I detta avseende görs ingen ändring i nionde upplagan. En logisk slutsats i åttonde upplagan att beslut i ett departementsärende inte kan föranleda åtal från KU:s sida ersätts däremot med ett uttalande (s. 125) av innebörd att frågan huruvida beslut i departementsärenden kan föranleda åtal från KU:s sida är föremål för delade meningar. Vidare tilläggs att förutsättningen för KU:s åtalsbeslut i vart fall måste vara att lagstridigheten positivt eller negativt framgår av protokollen. Författarna har här uppenbarligen tagit intryck av författningsutredningens formuleringar (SOU 1963: 17 s. 438) men förbisett att utredningen för just departementsärendena åt sidan, därför att statsrådsprotokollen inte ger någon som helst upplysning om dem.
Nionde upplagan återkommer något senare (s. 127) till frågan i ett annat omskrivet stycke. Där sägs att, om man anser att departementsärendena är undandragna KU:s åtalsbehörighet och därmed riksrättens kompetens, konsekvensen synes bli att en departementschef i denna egenskap borde vara underkastad vanligt ämbetsansvar och allmän domstols prövning. De lege ferenda kan man kanske instämma. Men de lege lata synes slutsatsen ohållbar. Författarna skriver »borde» och skulle kunna antagas uttala sig de lege ferenda. Ett sådant antagande jävas emellertid av vad som sägs i kommentaren till RF § 27.
Denna paragraf, som avhandlar JK:s tillsyn och åtalsrätt, lades i åttonde upplagan (s. 34) ut med bl. a. orden: »Ehuru statsråden otvivelaktigt äro ämbetsmän, måste JK anses sakna befogenhet att tilltala dem för brott i ämbetet. När det i AnsvL § 8:2 heter, att statsråden i och för ämbetet icke få tilltalas 'i annan ordning än RF utstakar', kan därmed icke gärna åsyftas något annat stadgande i RF än § 106.» I nionde upplagan (s. 36) turneras detta om på följande sätt: »Ehuru statsråden otvivelaktigt äro ämbetsmän, måste JK rimligen äga befogenhet att omedelbart enligt sin instruktion och utan särskilt K.M: ts uppdrag tilltala dem för brott i ämbetet.» Detta påstående är — alldeles bortsett från frånvaron av språklogik— minst sagt uppseendeväckande. De lege ferenda kan helt visst skäl anfö-
Sveriges Grundlagar och tillhörande författningar 421
Anm. av Robert Malmgren: Sveriges Grundlagar 421ras för en sådan ordning. Men de lege lata är grunden svårfunnen, vilket för övrigt åskådliggörs av nödargumentet »måste rimligen».
En korresponderande ändring har gjorts i kommentaren till RF § 96. Där stod i åttonde upplagan (s. 119) att åtal mot statsråd inte får förekomma i annan ordning än grundlagen uttryckligen (kursiverat här) föreskriver med hänvisning till RF § 106. Nu sägs i nionde upplagan (s. 119) att åtal mot statsråd inte får förekomma i annan ordning än grundlagen föreskriver, varefter det hänvisas till nyssnämnda kommentar till RF § 27. Det förefaller som om man ville frammana en tyst sanktion från grundlagen till annan form av åtal än KU-åtal inför riksrätt.
Sammanställs de här från skilda ställen hopsamlade uttalandena får man närmast intryck av åsikter på glid i riktning mot att KU:s åtalsbefogenhet och riksrättens domsrätt begränsar sig till statsråds ämbetsbrott i regeringsärenden och att statsråd står ämbetsansvar enligt 20 kap. BrB i departementsärenden med åtalsbefogenhet för JK i vanlig ordning, alltså utan särskilt förordnande från Kungl. Maj:t. Man frågar sig då inför vilket forum sådant åtal skall utföras. Det ger kommentaren till RF § 106 (s. 127) svar på. Allmän domstol »borde» vara behörigt forum. Eftersom något forum privilegiatum inte inrättats för statsråd, skulle sådant åtal alltså ske vid allmän underrätt. Men det betraktades vid 1965 års forumreform som ostridigt att ett statsråd inte kan ställas till ansvar för fel i ämbetet inför annan domstol än riksrätt (prop. 1965: 146 s. 11 och 32).
Slutligen frågar man sig hur uttalandet i kommentaren till 2 kap. 10 § TF går ihop med den förut återgivna uppfattningen att ansvar enligt RF § 106 kan komma i fråga endast för ämbetsåtgärder i regeringsärenden. Där (s. 240) sägs nämligen att för departementschefs beslut i ärenden om utlämnande av allmän handling allenast konstitutionellt ansvar enligt RF §§ 106 (kursiverat här) och 107 kan komma i fråga.
En sidopunkt som kan vara värd att observera i sammanhanget är tilllämpligheten av 20: 8 BrB om avsättning från ämbete som påföljd för allmänt brott. Kan ett statsråd som befinns skyldigt till ett annat brott än ett ämbetsbrott, t. ex. falsk deklaration, dömas till avsättning eller suspension från sitt ämbete, om han genom brottet visat sig uppenbarligen inte vara skickad att inneha sin befattning? Det tycks vara den allmänna uppfattningen att detta är möjligt (se bl. a. författningsutredningen SOU 1963: 17s. 438, vars motivering dock inte verkar övertygande). Kommentaren förklarar också (s. 127) att det är visst att en statsrådsledamot kan avsättas i denna ordning. Men är det egentligen så säkert? Kan ett statsråd — eller ett justitieråd eller regeringsråd — verkligen skiljas från sitt ämbete i annan ordning än den RF anvisar? Skall RF inte anses uttömmande ange formerna för dessa ämbetsmäns skiljande från ämbetet?
Till dessa reflexioner skall endast fogas några få ytterligare randanmärkningar. På s. 25 sägs att på grund av särskilda föreskrifter vissa mål (ämbetsbrott av högre ämbetsmän) redan i första hand skall avgöras av HD. Efter 1965 års forumreform är det endast JK, RÅ och domare inom det allmänna domstolsväsendet som har forum i HD.
Om statstjänstemäns förflyttningsskyldighet sägs på s. 47 att den är omfattande. Det bör observeras att det bara är tjänstemän anställda med fullmakt eller konstitutorial som inte äger vägra att låta förflytta sig. Övriga har rätt att vägra men med risk att då bli uppsagda. Förflyttningsskyddet,
422 Anm. av Robert Malmgren: Sveriges Grundlagarom det nu kan kallas så, försvagas dock av skyldigheten att ta emot förordnande att utöva annan tjänst och att underkasta sig omstationering, där myndighetsorganisationen medger sådan.
Det synes missvisande att som på s. 58 säga att vissa lägre befattningshavare kan underkastas disciplinär bestraffning enligt bestämmelser i statstjänstemannalagen när det bara är omkring 4 000 av landets c:a 250 000 statstjänstemän som är undandragna administrativ bestraffning.
Bestämningen i RF § 96 av den krets av funktionärer som är underkastade ombudsmännens tillsyn förklaras på s. 118 inte inrymma funktionärer, som är anställda hos statliga eller kommunala bolag. Undantag härvidlag utgör dock t. ex. besiktningsmännen hos AB Svensk Bilprovning (se prop.1964: 132 s. 36 och 63) och andra funktionärer hos sådana bolag som kan anses förordnade att »förrätta tjänsteärende».
På s. 240 uttalas att ett beslut av ett statsråd i ett ärende om utlämning av allmän handling, då han inte fungerar som departementschef, synes kunna överklagas, t. ex. beslut av konsultativt statsråd rörande handling, som förvaras i statsrådsberedningen. I anledning härav kan erinras om att statsrådsberedningen enligt 2 § departementsinstruktionen i administrativt hänseende hör till justitiedepartementet och att beslutanderätten i det som exempel nämnda fallet alltså ankommer på chefen för justitiedepartementet. Andra statsråd än departementschefer beslutar inte i utlämningsärenden.