Source: http://docplayer.se/3236546-Lansrattsutredningen-r-apportserie-2008-2.html
Timestamp: 2018-01-22 10:47:35+00:00
Document Index: 1342916

Matched Legal Cases: ['Domstolen ', 'Domstolen ', 'Domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

Länsrättsutredningen. r apportserie 2008:2 - PDF
Download "Länsrättsutredningen. r apportserie 2008:2"
1 Länsrättsutredningen Domstolsverkets r apportserie 2008:2
2 Producerad av Informationsavdelningen, Domstolsverket, diarienummer Tryckt på Tabergs Tryckeri, Jönköping, maj 2008
3 Länsrättsutredningen INNEHÅLL Sammanfattning... 3 Författningsförslag Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar Förslag till förordning om ändring i förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m Inledning Bakgrund Uppdraget Utredningsarbetet Utgångspunkter Kortfattad översikt Regeringens mål Europakonventionen Verksamhetsmål och överbalans Insatser och samverkan Muntliga förhandlingar Länsindelningen och Ansvarskommittén Problem i den nuvarande länsrättsorganisationen Sårbarhet Rekrytering Litet utrymme för specialisering Ineffektiv resursanvändning En förändrad organisation Alternativa vägar Effektivitet och arbetsmiljö Rekrytering Specialisering Tillgänglighet och service Slutsats Förslag till en ny yttre organisation för de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans Färre och större förvaltningsdomstolar Namnändring till Förvaltningsrätten Särskilda geografiska förhållanden Norra Sverige Gotland Placeringen Lämplig storlek De nya förvaltningsrätterna Förvaltningsrätten i Stockholm Förvaltningsrätten i Göteborg Förvaltningsrätten i Malmö Förvaltningsrätten i Umeå Förvaltningsrätten i Sundsvall Förvaltningsrätten i Uppsala Förvaltningsrätten i Örebro Förvaltningsrätten i Linköping (66)
4 5.6.9 Förvaltningsrätten i Jönköping Förvaltningsrätten i Växjö Förteckning över domstolar som får ny kansliort Migrationsmål Konsekvenser av förändringarna Allmänt Hantering av personalfrågor Inledning Frågan om övergång av verksamhet När blir det inte övergång av verksamhet? Vad kommer att gälla om domstolarna organiseras på det sätt som föreslagits? Vad gäller för ordinarie domare? Notarier Fiskaler Arbetsmiljöaspekter Beräkning av personalkonsekvenser Rekrytering av personal i den nya domstolsorganisationen Genomförande Ekonomiska konsekvenser Kostnader för den nuvarande organisationen Kostnader för den nya organisationen Personalkostnader och övriga förvaltningskostnader Lokalkostnader Totala kostnader Övergångsvisa kostnader Personalkostnader Kostnad för lokaler Investeringar i inredning och teknik Arkivkostnader Övriga sammanläggningskostnader Sammanställning av kostnaderna Ny allmän forumregel Allmänt Konsekvenser av en ny allmän forumregel Bilagor: 1. Promemoria Det framtida förvaltningsdömandet i första instans 2. Remissammanställning Ju2007/2289/DOM 3. Regeringsbeslut Ju2007/9342/DOM, Ju2007/2289/DOM 4. Omloppstider för länsrätter 5. Andel mål i balans för länsrätter 6. Regressionssamband länsrätter, genomsnitt åren Styckkostnad länsrätter 8. Författningsförteckning 2 (66)
5 Sammanfattning Det har sedan lång tid pågått ett arbete med att reformera den yttre tingsrättsorganisationen. Regeringen har i olika sammanhang angett att det av flera skäl måste skapas domstolar som har en verksamhet som medför judiciell och administrativ bärkraft. Många av landets tingsrätter har ansetts vara för små, och åtgärder har genomförts för att skapa större enheter. Det är mer än 25 år sedan länsrätterna blev självständiga allmänna förvaltningsdomstolar. Under denna tid har deras målområde utvidgats betydligt, men den yttre organisationen har i princip inte ändrats. För att kunna möta de nya krav som i olika avseenden ställs på förvaltningsmålens hantering, bl.a. kortare handläggningstider, är det viktigt att den framtida organisationen för förvaltningsdömandet i första instans består av större, fristående och självbärande förvaltningsdomstolar som möjliggör bl.a. god rekrytering, specialisering, tydligare yrkesroller, en bra arbetsmiljö och starkare beredningsorganisationer. Mot denna bakgrund har Domstolsverket (DV) haft regeringens uppdrag att utreda länsrättsorganisationen och lämna förslag till en ny organisation med färre och större domstolar och att föreslå deras geografiska placering. Vid utformningen av förslaget har DV även haft att beakta hur en ny allmän forumregel, som utgår från var medborgarna finns, skulle påverka en ny organisation. Länsrätten i Stockholms län, Länsrätten i Göteborg och Länsrätten i Skåne län har inte ingått i uppdraget i vidare utsträckning än vad som behövs för att skapa ändamålsenliga domkretsar. Det finns i dag 23 länsrätter. Deras domkretsar följer länsindelningen med undantag för i Västra Götalands län där det finns tre länsrätter. Den totala bemanningen på länsrätterna, exklusive migrationsverksamheten, varierade från elva upp till ca 330 anställda per den 31 december Flera av länsrätterna har så få anställda att även små förändringar av antalet personer i tjänst direkt får ett mycket starkt genomslag. Sammantaget uppnår länsrätterna inte regeringens verksamhetsmål på sex månaders genomströmningstid, och olika särskilda insatser för att förbättra länsrätternas verksamhet har inte gett önskat resultat. Genom utredningen har vi kunnat konstatera att flertalet länsrätter inte är av sådan storlek att de kan leva upp till kraven på ett effektivt framtida förvaltningsdömande i självbärande enheter. Vi har därför övervägt olika alternativa lösningar för att skapa större och starkare enheter. Med hänsyn till en rad olika faktorer, t.ex. geografiska förhållanden, förekomsten av allmänna kommunikationer och förutsättningarna att rekrytera kvalificerad arbetskraft, har vi funnit att den framtida domstolsorganisation bör bestå av tio förvaltningsdomstolar i första instans, var och en med endast en kansliort. Vi föreslår att domstolarna placeras i Stockholm, Göteborg, Malmö, Umeå, Sundsvall, Uppsala, Örebro, Linköping, Jönköping och Växjö. Eftersom de flesta av de nya domstolarnas domkretsar inte längre kommer att ha koppling till ett län och då kansliorten bör framgå av namnet, föreslår vi även en ändring av namnet till Förvaltningsrätten i. En ny allmän forumregel som utgår från var medborgarna finns skulle ge störst konsekvenser för de nya domstolarna i Stockholm, Jönköping och Växjö. Vi har bedömt att den omfördelning av mål som skulle kunna bli konsekvensen av att en ny allmän forumregel införs snarast förbättrar domstolarna möjligheter att leva upp till kraven på ett effektivt framtida förvaltningsdömande. Vi har dock inte haft i uppdrag att föreslå någon sådan regel. För allmänheten innebär förslaget att många människor får längre väg till domstolen. Den enskilde medborgaren gynnas emellertid av att målhanteringen blir effektivare och att handläggningstiderna därigenom blir kortare samtidigt som det skapas förutsättningar för högre kvalitet. En ökad användning av videoteknik och telefondeltagande vid muntliga förhandlingar kan dessutom i stor utsträckning motverka effekterna av de längre avstånden. Vi har också tittat särskilt på de långa avstånden till sjukvårdsklinikerna i norra Sverige där domstolarna håller muntliga förhandlingar i psykiatrimål, och funnit att dessa resor kan genomföras på ett godtagbart sätt, även om domkretsarna blir större. 3 (66)
6 Det absolut viktigaste motivet till en reform av länsrättsorganisationen är att höja kvaliteten i förvaltningsdomstolarna. Eftersom sammanläggningarna gör att resurserna kan användas mer effektivt kan omorganisationen på lång sikt emellertid även få den konsekvensen att kostnaderna för personal- och förvaltning minskar med ca 75 till 100 miljoner kronor per år. Ett förslag som vårt kan få personalen på berörda domstolar att känna stor osäkerhet och oro. Genom förslaget blir också möjligheterna att rekrytera personal till de länsrätter som föreslås försvinna allvarligt försämrade. Det är därför av avgörande betydelse att ställning tas till vårt förslag så snart som möjligt eftersom konsekvenserna för förvaltningsdömandet av en utdragen beslutsprocess troligen skulle bli förödande. Under förutsättning att ett beslut tas före 2008 års utgång bedömer vi att organisationsförändringarna kan vara genomförda vid utgången av år Äldre bestämmelser om överklagande till kammarrätterna bör gälla för avgöranden som länsrätterna träffat före ikraftträdandet. 4 (66)
7 Författningsförslag 1 Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1972:289) om allmänna förvaltningsdomstolar dels att 1, 8, 14, 14 a, 15, 16, 17, 17 a, 17 b, 18, 19, 20, 21 och 28 ska ha följande lydelse, dels att rubrikerna närmast före 14 och 19 ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse 1 Föreslagen lydelse Regeringsrätten är, i enlighet med vad i regeringsformen sägs, högsta allmänna förvaltningsdomstol. Den har sitt säte i Stockholm. Kammarrätterna är allmänna förvaltningsdomstolar närmast under Regeringsrätten. Kammarrätterna är Kammarrätten i Stockholm, Kammarrätten i Göteborg, Kammarrätten i Sundsvall och Kammarrätten i Jönköping. Länsrätterna är allmänna förvaltningsdomstolar närmast under kammarrätterna. I varje län finns en länsrätt. Regeringen kan bestämma att det i ett visst län skall finnas fler än en länsrätt. Regeringen förordnar om länsrätternas domkretsar. 8 Förvaltningsrätterna är allmänna förvaltningsdomstolar närmast under kammarrätterna. Regeringen förordnar om förvaltningsrätternas domkretsar. Kammarrätt prövar 1. överklagande som enligt lag eller annan författning görs hos domstolen, 2. mål enligt lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. i den utsträckning som är föreskrivet i den lagen, 3. sådana ansökningar om resning i mål eller ärenden som enligt 11 kap. 11 regeringsformen skall prövas av förvaltningsdomstol, om målet eller ärendet slutligt avgjorts av en länsrätt eller förvaltningsmyndighet, 4. ansökningar om återställande av försutten tid för överklagande eller därmed jämförbar åtgärd till länsrätt, kammarrätt eller förvaltningsmyndighet, 3. sådana ansökningar om resning i mål eller ärenden som enligt 11 kap. 11 regeringsformen ska prövas av förvaltningsdomstol, om målet eller ärendet slutligt avgjorts av en förvaltningsrätt eller förvaltningsmyndighet, 4. ansökningar om återställande av försutten tid för överklagande eller därmed jämförbar åtgärd till förvaltningsrätt, kammarrätt eller förvaltningsmyndighet, 5. mål om sådant onödigt uppehållande av ärende som enligt föreskrift i lag skall prövas av kammarrätt. Regeringen förordnar om kammarrätternas domkretsar. Länsrätterna 14 Om det i lag eller annan författning föreskrivs att talan skall väckas vid eller beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol, skall det göras vid en länsrätt. Ett beslut skall överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning. Förekommer det vid mer än en länsrätt flera mål som har nära samband med varandra, får målen handläggas vid en av länsrätterna om det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. Förvaltningsrätterna Om det i lag eller annan författning föreskrivs att talan ska väckas vid eller beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol, ska det göras vid en förvaltningsrätt. Ett beslut ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning. Förekommer det vid mer än en förvaltningsrätt flera mål som har nära samband med varandra, får målen handläggas vid en av förvaltningsrätterna, om det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. 5 (66)
8 En länsrätt får, om det finns särskilda skäl och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part, lämna över ett mål till en annan länsrätt som handlägger sådana mål. Närmare föreskrifter om överlämnande av mål mellan länsrätter meddelas av regeringen. Innefattar ett överklagande även en fråga som det ankommer på regeringen att avgöra skall länsrätten överlämna målet till kammarrätten för handläggning enligt a En förvaltningsrätt får, om det finns särskilda skäl och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part, lämna över ett sådant mål till en annan förvaltningsrätt som handlägger sådana mål. Närmare föreskrifter om överlämnande av mål mellan förvaltningsrätter meddelas av regeringen. Innefattar ett överklagande även en fråga som det ankommer på regeringen att avgöra ska förvaltningsrätten överlämna målet till kammarrätten för handläggning enligt 9. I länsrätt skall det finnas lagman. Som en del i en administrativ samverkan får en länsrätt och en tingsrätt på samma ort ha gemensam lagman. 15 I en förvaltningsrätt ska det finnas lagman. Som en del i en administrativ samverkan får en förvaltningsrätt och en tingsrätt på samma ort ha gemensam lagman. Om regeringen inte bestämmer något annat Om regeringen inte bestämmer något annat, ska det i en förvaltningsrätt finnas en eller skall det i länsrätt även finnas en eller flera rådmän. I de länsrätter som regeringen bestämmer flera rådmän. I de förvaltningsrätter som regeringen bestämmer ska det också finnas en el- skall det också finnas en eller flera chefsrådmän. ler flera chefsrådmän. Lagman, chefsrådman och rådman skall vara lagfarna. De utnämns av regeringen. 16 En länsrätt får vara indelad i avdelningar. Chef för en avdelning är lagmannen eller en chefsrådman. Om särskild sammansättning av länsrätt vid behandling av mål om fastighetstaxering finns bestämmelser i fastighetstaxeringslagen (1979:1152). 17 Länsrätt är domför med en lagfaren domare och tre nämndemän, om inte annat följer av 17 a eller 18. Om en av nämndemännen får förhinder sedan handläggningen har påbörjats, är rätten domför med en lagfaren domare och två nämndemän. En förvaltningsrätt får vara indelad i avdelningar. Chef för en avdelning är lagmannen eller en chefsrådman. Om särskild sammansättning av förvaltningsrätt vid behandling av mål om fastighetstaxering finns bestämmelser i fastighetstaxeringslagen (1979:1152). En Förvaltningsrätt är domför med en lagfaren domare och tre nämndemän, om inte annat följer av 17 a eller 18. Om en av nämndemännen får förhinder sedan handläggningen har påbörjats, är rätten domför med en lagfaren domare och två nämndemän. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, får antalet lagfarna domare utökas med en utöver vad som följer av första stycket. Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän. Om någon eller några av ledamöterna får förhinder sedan handläggningen har påbörjats gäller första stycket andra meningen i fråga om domförhet. Om domförhet vid behandling av mål om fastighetstaxering och av vissa mål om elektronisk kommunikation finns, förutom i 18, bestämmelser i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) respektive lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fastställa hur många nämndemän som skall finnas i varje län för tjänstgöring i länsrätten. Länsrätten fördelar tjänstgöringen mellan nämndemännen efter samråd med dem. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska fastställa hur många nämndemän som ska finnas inom varje förvaltningsrätts domkrets för tjänstgöring i domstolen. Förvaltningsrätten fördelar tjänstgöringen mellan nämndemännen efter samråd med dem. 6 (66)
9 17 a Länsrätten skall vid behandling av mål enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900) och 22 kap. kyrkolagen (1992:300) bestå av en lagfaren ledamot och två sådana särskilda ledamöter som anges i 17 b. Länsrätten är dock domför utan de särskilda ledamöterna i sådana fall som anges i 18 första och andra stycket samt fjärde stycket 1. Regeringen bestämmer antalet särskilda ledamöter för varje länsrätt. De särskilda ledamöterna skall ha god kännedom om kommunal verksamhet. De förordnas av regeringen för tre år. Om en särskild ledamot avgår under tjänstgöringstiden, utses en ny ledamot för den tid som återstår. Ändras antalet särskilda ledamöter, får en nytillträdande ledamot utses för kortare tid än tre år. Länsrätten fördelar tjänstgöringen mellan de särskilda ledamöterna efter samråd med dem. 17 b 18 Förvaltningsrätten ska vid behandling av mål enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900) och 22 kap. kyrkolagen (1992:300) bestå av en lagfaren ledamot och två sådana särskilda ledamöter som anges i 17 b. Förvaltningsrätten är dock domför utan de särskilda ledamöterna i sådana fall som anges i 18 första och andra stycket samt fjärde stycket 1. Regeringen bestämmer antalet särskilda ledamöter för varje förvaltningsrätt. De särskilda ledamöterna ska ha god kännedom om kommunal verksamhet. De förordnas av regeringen för tre år. Om en särskild ledamot avgår under tjänstgöringstiden, utses en ny ledamot för den tid som återstår. Ändras antalet särskilda ledamöter, får en nytillträdande ledamot utses för kortare tid än tre år. Förvaltningsrätten fördelar tjänstgöringen mellan de särskilda ledamöterna efter samråd med dem. Länsrätt är domför med en lagfaren domare En Förvaltningsrätt är domför med en lagfaren domare ensam ensam 1. när åtgärd som avser endast måls beredande vidtages, 2. vid sådant förhör med vittne eller sakkunnig 2. vid sådant förhör med vittne eller sakkunnig som begärts av en annan förvaltningsrätt, som begärts av annan länsrätt, 3. vid beslut som avser endast rättelse av felräkning, felskrivning eller annat uppenbart förbiseende, 4. vid annat beslut som inte innefattar slutligt avgörande av mål. Om det inte är påkallat av särskild anledning Om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt, är en att målet prövas av fullsutten rätt, är länsrätt domför med en lagfaren domare ensam vid beslut som inte innefattar prövning av målet i sak. mare ensam vid beslut som inte förvaltningsrätt domför med en lagfaren do- innefattar Åtgärder som avser endast beredande av ett mål och som inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna domare får utföras av en annan tjänsteman som har tillräcklig kunskap och erfarenhet och som är anställd vid länsrätten eller vid en tingsrätt på samma ort som länsrätten. Närmare bestämmelser om detta meddelas av regeringen. prövning av målet i sak. Åtgärder som avser endast beredande av ett mål och som inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna domare får utföras av en annan tjänsteman som har tillräcklig kunskap och erfarenhet och som är anställd vid förvaltningsrätten eller vid en tingsrätt på samma ort som förvaltningsrätten. Närmare bestämmelser om detta meddelas av regeringen. 7 (66)
10 Vad som sägs i andra stycket gäller även vid avgörande i sak av 1. mål av enkel beskaffenhet, 2. mål enligt lagen (1994:446) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet, enligt lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter, om besiktning enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152), om handlings undantagande från taxeringsrevision, skatterevision eller annan granskning och om befrielse från skyldighet att lämna upplysningar, visa upp handling eller lämna kontrolluppgift enligt skatteförfattningarna, 3. mål om omedelbart omhändertagande enligt 6 lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, mål om vård i enskildhet enligt 15 b samma lag, mål om avskildhet enligt 15 c samma lag, mål om tillfälligt flyttningsförbud enligt 27 samma lag, mål om omedelbart omhändertagande enligt 13 lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, mål om vård i enskildhet eller avskildhet enligt 34 samma lag, mål om vård i enskildhet enligt 14 lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård, mål om avskildhet enligt 17 samma lag, mål om tillfällig isolering enligt 5 kap. 3 smittskyddslagen (2004:168), mål enligt 12 första stycket och 33 lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, mål enligt 18 första stycket 2-4 såvitt avser de fall då vården inte har förenats med särskild utskrivningsprövning eller 5 lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, mål om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen (2005:716), mål enligt lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m., mål enligt lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt samt mål enligt lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m., 4. mål enligt folkbokföringsförfattningarna, mål rörande preliminär skatt eller om anstånd med att betala skatt eller avgifter enligt skatteförfattningarna, 5. mål enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling eller lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, 6. mål som avser en fråga av betydelse för inkomstbeskattningen, dock endast om värdet av vad som yrkas i målet uppenbart inte överstiger hälften av prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, 7. mål enligt lagen (2004:629) om trängselskatt. Vissa bestämmelser om kammarrätt och länsrätt Vissa bestämmelser om kammarrätt och förvaltningsrätt 19 Nämndeman i kammarrätt och länsrätt utses genom val. Val förrättas av landstingsfullmäktige. I Gotlands län förrättas val av kommunfullmäktige i Gotlands kommun. Nämndeman i kammarrätt och förvaltningsrätt utses genom val. Val förrättas av landstingsfullmäktige. I Gotlands län förrättas val av kommunfullmäktige i Gotlands kommun. Valet skall vara proportionellt, om det begärs av minst så många väljande som motsvarar det tal man får om samtliga väljandes antal delas med det antal personer valet avser ökat med 1. Om förfarandet vid sådant proportionellt val finns bestämmelser i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt. När val av de nämndemän som ingår i länsrätt vid behandling av mål om fastighetstaxering skall ske framgår av fastighetstaxeringslagen (1979:1152). När val av de nämndemän som ingår i förvaltningsrätt vid behandling av mål om fastighetstaxering ska ske framgår av fastighetstaxeringslagen (1979:1152). Regeringen får för visst län förordna att nämndemän i kammarrätt skall väljas bland dem som för samma mandatperiod har utsetts till nämndemän i hovrätt. Nämndeman i hovrätt får även i annat fall, om han eller hon är behörig, tjänstgöra som nämndeman i den kammarrätt inom vars domkrets han eller hon är folkbokförd. Vid val av nämndemän skall eftersträvas att nämndemannakåren får en allsidig sammansättning med hänsyn till ålder, kön, etnisk bakgrund och yrke. Om det finns flera alternativa sätt att uppnå en allsidig sammansättning, bör de personer väljas som inte tidigare tjänstgjort som nämndemän eller som tjänstgjort kortast tid. 8 (66)
11 20 Valbar till nämndeman i kammarrätt och länsrätt är varje svensk medborgare som är folkbok- förvaltningsrätt är varje svensk medborgare Valbar till nämndeman i kammarrätt och förd i det län eller den del av länet som hör till som är folkbokförd i det län eller den del av kammarrättens eller länsrättens domkrets och länet som hör till kammarrättens eller förvaltningsrättens domkrets och som inte är under- som inte är underårig eller har förvaltare enligt 11 kap. 7 föräldrabalken. årig eller har förvaltare enligt 11 kap. 7 föräldrabalken. Anställd vid domstol, Skatteverket, länsstyrelse eller under länsstyrelse lydande myndighet eller Försäkringskassan får inte vara nämndeman. Detsamma gäller lagfaren domare, åklagare, polisman och advokat eller annan som har till yrke att föra andras talan inför rätta samt ledamot av skattenämnd. Nämndeman i länsrätt får inte samtidigt vara nämndeman i kammarrätt. Nämndeman i förvaltningsrätt får inte samtidigt vara nämndeman i kammarrätt. Till nämndeman bör endast den utses som med hänsyn till omdömesförmåga, självständighet, laglydnad och övriga omständigheter är lämplig för uppdraget. Den som har fyllt sextio år eller uppger något giltigt hinder är inte skyldig att ta emot uppdrag som nämndeman. Den som har avgått som nämndeman är inte skyldig att ta emot nytt uppdrag förrän efter fyra år. Domstolen prövar självmant den valdes behörighet. Nämndeman i kammarrätt och länsrätt utses för fyra år. Den som har fyllt sextio år får avgå som nämndeman. Domstolen får entlediga en nämndeman som visar giltigt hinder. 21 Nämndeman i kammarrätt och förvaltningsrätt utses för fyra år. Den som har fyllt sextio år får avgå som nämndeman. Domstolen får entlediga en nämndeman som visar giltigt hinder. Domstolen skall entlediga en nämndeman som genom att begå brott eller på annat sätt har visat sig uppenbart olämplig för uppdraget. Om en nämndeman inte längre är valbar eller behörig, upphör nämndemannens uppdrag. Fullmäktige får dock besluta att en nämndeman, som till följd av ändrad folkbokföring inte längre är valbar, får ha kvar sitt uppdrag under resten av mandatperioden. Bestämmelser om mandatperiod för sådan nämndeman som ingår i länsrätt vid behandling av mål om fastighetstaxering finns i fastighetstaxeringslagen (1979:1152). Bestämmelser om mandatperiod för sådan nämndeman som ingår i förvaltningsrätt vid behandling av mål om fastighetstaxering finns i fastighetstaxeringslagen (1979:1152). Om en nämndemans uppdrag upphör under tjänstgöringstiden utses en ny nämndeman för den tid som återstår. Ändras antalet nämndemän inom domkretsen får en nytillträdande nämndeman utses för kortare tid än som följer av första stycket. Ledamöter och föredragande i allmän förvaltningsdomstol skall vara svenska medborgare. Den som är underårig eller i konkurstillstånd eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 föräldrabalken får inte utöva befattning som ledamot eller föredragande. I fråga om nämndemän i kammarrätterna och länsrätterna gäller 20 och Ledamöter och föredragande i allmän förvaltningsdomstol ska vara svenska medborgare. Den som är underårig eller i konkurstillstånd eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 föräldrabalken får inte utöva befattning som ledamot eller föredragande. I fråga om nämndemän i kammarrätterna och förvaltningsrätterna gäller 20 och 21. Ledamöter och föredragande i allmän förvaltningsdomstol skall ha avlagt domared. De som står i sådant förhållande till varandra som anges i 4 kap. 12 rättegångsbalken får inte samtidigt tjänstgöra som ledamöter i allmän förvaltningsdomstol. 1. Denna lag träder i kraft den XXX 2. För avgöranden som länsrätterna träffat före ikraftträdandet gäller 8 i sin äldre lydelse. 9 (66)
12 2 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. dels att 5 ska upphöra att gälla, dels rubriken närmast före 5 ska utgå, dels att 1, 6, 6 a, 7, 7 a, 7 b, 7 c och 7 d ska ha följande lydelse, dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf, 5 a, av följande lydelse, dels att det närmast före 5 a ska införas en rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 Överklagande till kammarrätt tas upp, av Kammarrätten i Stockholm när beslut i närmast föregående instans har meddelats av domstol eller förvaltningsmyndighet i Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Gotlands eller Västmanlands län, av Kammarrätten i Göteborg när beslut i närmast föregående instans har meddelats av domstol eller förvaltningsmyndighet i Skåne, Hallands eller Värmlands län, av Länsrätten i Göteborg eller Länsrätten i Vänersborg, eller av domstol eller förvaltningsmyndighet som är belägen inom dessa länsrätters domkretsar eller av svensk myndighet utom riket, av Kammarrätten i Sundsvall när beslut i närmast föregående instans har meddelats av domstol eller förvaltningsmyndighet i Dalarnas, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens eller Norrbottens län, av Kammarrätten i Jönköping när beslut i närmast föregående instans har meddelats av domstol eller förvaltningsmyndighet i Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Blekinge eller Örebro län eller av Länsrätten i Mariestad, eller av domstol eller förvaltningsmyndighet som är belägen inom denna länsrätts domkrets. Överklagande till kammarrätt tas upp, av Kammarrätten i Stockholm när beslut i närmast föregående instans har meddelats av Förvaltningsrätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i Uppsala, eller av förvaltningsmyndighet som är belägen inom dessa förvaltningsrätters domkretsar, av Kammarrätten i Göteborg när beslut i närmast föregående instans har meddelats av Förvaltningsrätten i Malmö, Förvaltningsrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Örebro, eller av förvaltningsmyndighet som är belägen inom dessa förvaltningsrätters domkretsar eller av svensk myndighet utom riket, av Kammarrätten i Sundsvall när beslut i närmast föregående instans har meddelats av Förvaltningsrätten i Sundsvall, Förvaltningsrätten i Umeå, eller av förvaltningsmyndighet som är belägen inom dessa förvaltningsrätters domkretsar, av Kammarrätten i Jönköping när beslut i närmast föregående instans har meddelats av Förvaltningsrätten i Linköping, Förvaltningsrätten i Jönköping, Förvaltningsrätten i Växjö, eller av förvaltningsmyndighet som är belägen inom dessa förvaltningsrätters domkretsar. Förvaltningsrätt Länsrättens domkrets är länet. För de länsrätter som anges nedan utgörs dock domkretsen av kommuner enligt följande: 5 a 6 I riket finns tio förvaltningsrätter. De ska ha kanslier i Stockholm, Uppsala, Linköping, Jönköping, Växjö, Malmö, Göteborg, Örebro, Sundsvall och Umeå. Förvaltningsrättens domkrets är län och kommuner enligt vad som anges nedan: 10 (66)
13 Länsrätten i Göteborg: Göteborgs, Härryda, Kungälvs, Lysekils, Munkedals, Mölndals, Orusts, Partille, Sotenäs, Stenungsunds, Strömstads, Tanums, Tjörns, Uddevalla och Öckerö kommuner, Länsrätten i Vänersborg: Ale, Alingsås, Bengtsfors, Bollebygds, Borås, Dals-Eds, Färgelanda, Herrljunga, Lerums, Lilla Edets, Marks, Melleruds, Svenljunga, Tranemo, Trollhättans, Ulricehamns, Vårgårda, Vänersborgs och Åmåls kommuner, Länsrätten i Mariestad: Essunga, Falköpings, Grästorps, Gullspångs, Götene, Hjo, Karlsborgs, Lidköpings, Mariestads, Skara, Skövde, Tibro, Tidaholms, Töreboda och Vara kommuner. 6 a Länsrätten i Stockholms län, Länsrätten i Skåne län och Länsrätten i Göteborg är migrationsdomstolar och har i denna egenskap följande domsområden: Länsrätten i Stockholms län: Stockholms län, Uppsala län, Södermanlands län, Östergötlands län, Gotlands län, Västmanlands län, Dalarnas län, Gävleborgs län, Jämtlands län, Västernorrlands län, Västerbottens län och Norrbottens län, Förvaltningsrätten i Stockholm: Gotlands län samt Botkyrka, Danderyds, Ekerö, Haninge, Huddinge, Järfälla, Lidingö, Nacka, Nykvarns, Nynäshamns, Salems, Sollentuna, Solna, Stockholms, Sundbybergs, Södertälje, Tyresö, Täby, Vaxholms, Värmdö och Österåkers kommuner, Förvaltningsrätten i Uppsala: Uppsala och Västmanlands län samt Norrtälje, Sigtuna, Upplands-Bro, Upplands Väsby, Vallentuna, Avesta, Borlänge, Gagnefs, Hedemora, Ludvika, Smedjebackens, Säters, Vansbro, Gävle, Hofors och Sandvikens kommuner, Förvaltningsrätten i Linköping: Södermanlands och Östergötlands län samt Vimmerby och Västerviks kommuner. Förvaltningsrätten i Jönköping: Jönköpings län samt Ale, Alingsås, Bollebygds, Borås, Essunga, Falköpings, Grästorps, Gullspångs, Götene, Herrljunga, Hjo, Karlsborgs, Lidköpings, Lilla Edets, Mariestads, Marks, Skara, Skövde, Svenljunga, Tibro, Tidaholms, Tranemo, Trollhättans, Töreboda, Ulricehamns, Vara och Vårgårda kommuner, Förvaltningsrätten i Växjö: Kronobergs och Blekinge län samt Borgholms, Emmaboda, Hultsfreds, Högsby, Kalmar, Mönsterås, Mörbylånga, Nybro, Oskarshamns, Torsås, Falkenbergs, Halmstads, Hyltes, Laholms och Varbergs kommuner, Förvaltningsrätten i Malmö: Skåne län, Förvaltningsrätten i Göteborg: Kungsbacka, Bengtsfors, Dals-Eds, Färgelanda, Göteborgs, Härryda, Kungälvs, Lerums, Lysekils, Melleruds, Munkedals, Mölndals, Orusts, Partille, Sotenäs, Stenungsunds, Strömstads, Tanums, Tjörns, Uddevalla, Vänersborgs, Åmåls och Öckerö kommuner, Förvaltningsrätten i Örebro: Värmlands och Örebro län, Förvaltningsrätten i Sundsvall: Västernorrlands och Jämtlands län samt Faluns, Leksands, Malungs, Moras, Orsa, Rättviks, Älvdalens, Bollnäs, Hudiksvalls, Ljusdals, Nordanstigs, Ockelbo, Ovanåkers och Söderhamns kommuner, Förvaltningsrätten i Umeå: Västerbottens och Norrbottens län. Förvaltningsrätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i Malmö och Förvaltningsrätten i Göteborg är migrationsdomstolar och har i denna egenskap följande domsområden: Förvaltningsrätten i Stockholm: Stockholms län, Uppsala län, Södermanlands län, Östergötlands län, Gotlands län, Västmanlands län, Dalarnas län, Gävleborgs län, Jämtlands län, Västernorrlands län, Västerbottens län och Norrbottens län, 11 (66)
14 Länsrätten i Skåne län: Skåne län, Blekinge län, Jönköpings län, Kronobergs län och Kalmar län, Förvaltningsrätten i Malmö: Skåne län, Blekinge län, Jönköpings län, Kronobergs län och Kalmar län, Förvaltningsrätten i Göteborg: Västra Götalands län, Hallands län, Värmlands län och Örebro län. Länsrätten i Göteborg: Västra Götalands län, Hallands län, Värmlands län och Örebro län. 7 Överklagande till länsrätt tas upp av Länsrätten Överklagande till förvaltningsrätt tas upp av i Göteborg när överklagandet avser beslut av Förvaltningsrätten i Göteborg när överklagandet Regeringskansliet i ärende enligt lagen (2003:491) avser beslut av Regeringskansliet i ärende enligt lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt om konsulärt ekonomiskt bistånd eller beslut av en utlandsmyndighet. bistånd eller beslut av en utlandsmyndighet. 7 a Beslut av Skatteverket som överklagas till länsrätt skall tas upp av Länsrätten i Dalarnas län förvaltningsrätt ska tas upp av Förvaltningsrätten Beslut av Skatteverket som överklagas till om beslutet avser ärenden enligt i Uppsala, om beslutet avser ärenden enligt 1. skattebetalningslagen (1997:483) i fråga om punktskatt och om återbetalning av mervärdesskatt eller punktskatt enligt 18 kap. 4 b samma lag, 2. författning som anges i 1 kap. 1 andra stycket skattebetalningslagen, 3. kupongskattelagen (1970:624), 4. lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel m.m., 5. lagen (1991:591) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta artister m.fl., 6. lagen (2005:807) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner och landsting, eller 7. mervärdesskattelagen (1994:200) som rör den som är mervärdesskattskyldig endast på grund av förvärv av sådana varor som anges i 2 a kap. 3 första stycket 1 och 2 samma lag. 7 b Beslut av Skatteverket som överklagas till länsrätt skall tas upp av Länsrätten i Örebro län om beslutet avser ärenden enligt 1. vägtrafikskattelagen (2006:227), 2. lagen (2006:228) med särskilda bestämmelser om fordonsskatt, eller 3. lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon. 7 c Beslut av Skatteverket som överklagas till länsrätt skall tas upp av Länsrätten i Stockholms län om beslutet avser ärende enligt lagen (2004:629) om trängselskatt. 7 d Beslut av Kriminalvården som överklagas till länsrätt skall tas upp av Länsrätten i Östergötlands län om beslutet gäller en person som inte är inskriven vid en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller ett frivårdskontor i landet och beslutet avser ärenden enligt Beslut av Skatteverket som överklagas till förvaltningsrätt ska tas upp av Förvaltningsrätten i Örebro, om beslutet avser ärenden enligt Beslut av Skatteverket som överklagas till förvaltningsrätt ska tas upp av Förvaltningsrätten i Stockholm, om beslutet avser ärende enligt lagen (2004:629) om trängselskatt. Beslut av Kriminalvården som överklagas till förvaltningsrätt ska tas upp av Förvaltningsrätten i Linköping, om beslutet gäller en person som inte är inskriven vid en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller ett frivårdskontor i landet och beslutet avser ärenden enligt 1. lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m., eller 2. lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården. 1. Denna förordning träder i kraft den XXX 2. För avgöranden som länsrätterna träffat före ikraftträdandet gäller 1 i sin äldre lydelse. 12 (66)
15 1 Inledning 1.1 Bakgrund Sedan flera år tillbaka har tingsrätternas yttre organisation varit, och är alltjämt, föremål för stora förändringar. Under de drygt 25 år som gått sedan länsrätterna blev självständiga förvaltningsdomstolar har länsrätternas målområde utvidgats betydligt, men den yttre organisationen har i princip inte ändrats. För att kunna möta de krav som ställs i olika avseenden på förvaltningsmålens hantering, bl.a. hög kvalitet och kortare handläggningstider, är det nödvändigt att den framtida organisationen för förvaltningsdömandet i första instans ges förutsättningar att leva upp till dessa krav. I november 2006 genomfördes därför ett seminarium där DV, samtliga länsrättslagmän, kammarrättspresidenterna och Regeringsrättens kanslichef deltog. Vid seminariet rådde en bred enighet om att i princip alla måltyper skulle gå till samtliga länsrätter och att ett lämpligt målunderlag för en framtida normalstor förvaltningsdomstol i första instans var mellan och mål. I DV:s promemoria från februari 2007 Det framtida förvaltningsdömandet i första instans (DV , se bilaga 1), som arbetats fram genom ett samarbete mellan DV, kammarrättspresidenterna, fyra länsrättslagmän och ett regeringsråd, analyseras orsakerna till de långa handläggningstiderna hos länsrätterna. I promemorian konstateras att de hinder som i dag föreligger för ett effektivt förvaltningsdömande med hög kvalitet i första instans till stor del beror på att flertalet länsrätter ur ett organisatoriskt perspektiv har för litet målunderlag och därmed är för små för att kunna ha möjligheter att vara ändamålsenligt utformade. I promemorian framförs bl.a. att enheterna behöver bli större för att förvaltningsdömandet även fortsättningsvis ska utgöra en fristående organisation, i princip alla enheter ska kunna ha samma målprofil, dvs. varje domstol ska kunna hantera flertalet typer av de vanligast förekommande förvaltningsmålen, alla domstolar ska ha förutsättningar att ha en professionell och effektiv administrativ funktion för att ge möjlighet för domstolschefen att ägna sig åt ledarskap och dömande verksamhet, specialisering av olika slag ska vara möjlig, den dömande verksamheten huvudsakligen ska kunna utföras av domare och beredningen av mål primärt ska skötas av andra anställda. Domstolarna ska kunna bygga upp starka beredningsorganisationer, domstolarna ska kunna rekrytera och behålla kompetent personal och därmed säkerställa framtida kompetensförsörjning, de anställda ska kunna få det användarsstöd som behövs för ett effektivt teknikutnyttjande, och domstolarna ska kunna ha den flexibilitet som krävs för att kunna möta tillfälliga behov. Promemorian har mottagits mycket positivt av remissinstanserna (remissammanställning, se bilaga 2). 13 (66)
16 1.2 Uppdraget Den 22 november 2007 gav regeringen DV i uppdrag att fortsätta utreda länsrättsorganisationen och lämna förslag till en ny organisation med färre och större domstolar (regeringsbeslut Ju2007/9342/DOM och Ju2007/2289/DOM, se bilaga 3). Förslaget ska avse antalet domstolar och deras geografiska placering. När DV överväger domstolarnas geografiska placering ska Ansvarskommitténs arbete (SOU 2007:10) beaktas. DV ska vid utformningen av förslaget även beakta hur en ny allmän forumregel, som utgår från var medborgarna finns, skulle påverka en ny organisation. Förslaget ska inte omfatta Länsrätten i Stockholms län, Länsrätten i Göteborg och Länsrätten i Skåne län eftersom de i egenskap av migrationsdomstolar omfattas av utvärderingen av instansoch processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden (dir. 2007:119). Dessa länsrätter får dock ingå i utredningen i den utsträckning det behövs för att skapa ändamålsenliga domkretsar. För att förtroendet för rättsstaten ska upprätthållas krävs enligt regeringen väl fungerande och oberoende domstolar. Detta förutsätter att mål och ärenden handläggs på ett rättssäkert och effektivt sätt. Den nuvarande länsrättsorganisationen har inte kunnat avgöra mål i den takt de kommer in, vilket har inneburit att länsrätterna har stora balanser att avarbeta. Länsrätterna har, och har under lång tid haft, mycket svårt att nå verksamhetsmålen. Länsrätterna skiljer sig vidare åtskilligt i storlek, och vid de mindre länsrätterna är utrymmet för specialisering och utvecklade beredningsorganisationer litet. Uppdraget ska redovisas senast den 30 april Utredningsarbetet Utredningen har bedrivits som ett projekt. Regeringsrådet tillika Regeringsrättens ordförande Sten Heckscher har varit förordnad som utredare. För projektets genomförande har DV haft en informell styrgrupp bestående av generaldirektören Thomas Rolén (t.o.m. den 31 december 2007), avdelningschefen och fr.o.m. den 1 januari 2008 t.f. generaldirektören Monica Dahlbom, chefsjuristen Jörgen Nilsson och avdelningschefen Ann Härelind. Kammarrättsrådet Catharina Lindqvist har varit förordnad som utredningssekreterare. En informell projektgrupp bestående av personal från DV har också varit knuten till projektet. Under utredningsarbetet har utredaren och sekreteraren sammanträffat med styrgruppen vid tre tillfällen och haft två möten med kammarrätternas presidenter. Vid genomförande av uppdraget har Ansvarskommitténs arbete beaktats och samråd skett med Peter Ehn på Finansdepartementet som representant för samordningen av det vidare arbetet med betänkandet. Samråd har även skett med Bertil Hübinette som är utredare i utvärderingen av instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden. Länsstyrelserna har beretts möjlighet att lämna synpunkter under arbetets gång. Skrivelser har kommit in från bl.a. Landshövdingen i Västernorrlands län, Länsstyrelsen Gotlands län, Länsrätten i Kalmar län, Kalmar kommun, Länsstyrelsen i Kalmar län och Regionförbundet i Kalmar län. Utredaren, sekreteraren och personal från DV har informerat länsrättslagmännen och företrädare för personalorganisationerna om det förslag som arbetats fram. 14 (66)
17 2 Utgångspunkter Den här rapporten är det tredje steget i arbetet med att reformera förvaltningsdömandet i första instans. Det första var seminariet med länsrättslagmännen, kammarrättspresidenterna och Regeringsrättens kanslichef i november Då nåddes enighet om bl.a. att en reform är angelägen, att en domstol borde ha minst mål och att alla domstolar skulle ha i princip samma målprofil. Steg två var DV:s promemoria från februari I den här rapporten drar vi konsekvenserna av de båda första stegen och remissbehandlingen. Rapporten kan betraktas som en leverans av den beställning som domstolscheferna gjorde i november Utgångspunkter för vårt arbete har varit att de framtida domstolarna ska ha en funktionell geografisk spridning i förhållande till medborgarna och andra intressenter, samtidigt som organisationen skapar förutsättningar för god rekrytering, specialisering, kompetensutveckling och en väl fungerande beredningsorganisation. Vidare har vi bedrivit arbetet med målsättningen att de tre stora länsrätterna; Länsrätten i Stockholms län, Länsrätten i Göteborg och Länsrätten i Skåne län, inte ska tillföras ytterligare mål i någon större omfattning. Uppdraget har gällt en översyn av den yttre länsrättsorganisationen och inte hur domstolarna ska organisera sig internt för att uppnå målen. Det är också vår uppfattning att det måste vara upp till varje domstolschef att tillsammans med sin personal bestämma hur domstolen ska organiseras. Vårt primära mål har varit att skapa en framtida förvaltningsdomstolsorganisation med förutsättningar för ett effektivt förvaltningsdömande som kan svara upp till medborgarnas krav på avgöranden inom rimlig tid utan att ge avkall på, utan snarare förbättra, rättssäkerhet och kvalitet. En helt avgörande förutsättning för att domstolarna ska kunna nå upp till sina mål är att de har möjlighet att rekrytera kvalificerade medarbetare. Rekryteringen underlättas väsentligt om domstolarna lokaliseras till områden med en bred och dynamisk arbetsmarknad. Även om länsindelningen numera inte har andra samband med länsrätterna än namn och domkretsar har vi, där det har varit möjligt, undvikit att dela upp ett län mellan olika domstolar. Avstånden mellan domstolarna och medborgarna och behovet av att skapa ändamålsenliga domkretsar har emellertid i vissa fall föranlett att nu befintliga län ändå fått delas. Vi ser inte det som en så tungt vägande olägenhet att andra väsentliga intressen ska få stå tillbaka. Regeringen har uttalat att länsrätterna ska vara fristående från tingsrätterna och ha en självbärande effektiv organisation med hög kvalitet för förvaltningsdömandet. Det förhållandet att flera länsrätter och tingsrätter för närvarande är samlokaliserade och i vissa fall har gemensam lagman har därför inte i sig haft någon avgörande betydelse vid bedömningen av var de nya domstolarna ska placeras. 2.1 Kortfattad översikt Det finns i dag 23 länsrätter av varierande storlek med en total bemanning, exklusive migrationsverksamheten, från elva upp till drygt 330 anställda per den 31 december Endast de tre stora länsrätterna i Stockholm, Göteborg och Malmö har för närvarande fler än sex ordinarie domare. Tre länsrätter har färre än tre ordinarie domare. Länsrätternas domkretsar följer länsindelningen med undantag för i Västra Götalands län där det finns tre länsrätter. Sedan länsrätterna blev självständiga allmänna förvaltningsdomstolar har deras målområde utvidgats betydligt, och de är nu behöriga att pröva mer än 500 olika typer av mål. Vidare fortsätter utvecklingen att lägga fler måltyper på länsrätterna (se bl.a. Ds 2007:20 om Pantbrevssystemet och elektroniska företagsinteckningsbrev och Ds 2007:32 om en ny instansordning för arbetsmiljöärenden samt den genomgång som finns i Sveriges Domstolar Budgetunderlag s. 7 ff.). Målen har generellt sett blivit mer arbetskrävande, och behovet av fördjupade kunskaper inom olika områden har ökat. Under år 2007 kom det in drygt mål till länsrätterna, exklusive migrationsmål. Antalet inkommande mål på de olika domstolarna varierade från ca till ca (66)
18 2.2 Regeringens mål I Regleringsbrevet för budgetåret 2008 avseende Sveriges Domstolar uttalar regeringen att målen för rättsväsendet är den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet, att verksamheten vid Sveriges domstolar ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv och att balanserna och omloppstiderna ska minska väsentligt. Vidare bör huvuddelen av målen i länsrätterna (exklusive förturs- och migrationsmål) inte ta längre tid än sex månader att avgöra. 2.3 Europakonventionen Enligt artikel 6.1 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), som har gällt som lag i Sverige sedan år 1995, har den enskilde rätt att få sin sak prövad i domstol inom rimlig tid. Trots att konventionen gällt som svensk lag under lång tid har Sverige vid flera tillfällen dömts för att ha kränkt den enskildes rätt genom alltför långsamma rättsprocesser. Avgörande för bedömningen är hur lång tid det tar att få ett slutligt avgörande. Det betyder att gången genom hela instanskedjan räknas. Av Europadomstolens avgöranden framgår att stor arbetsbörda, sjukdomsfall eller andra administrativa problem inte utgör godtagbara skäl till varför kravet på skyndsamhet inte följts. Regeringsrätten har i rättsfallet RÅ 2000 ref. 66 funnit att en konventionskränkning kan beaktas vid bedömningen av frågan om eftergift av skattetillägg, och kammarrätterna har vid flera tillfällen befriat skattskyldiga från skattetillägg i mål där handläggningstiden blivit utdragen (se genomgången av avgöranden från Europadomstolen och svenska domstolar i bilaga 1 s. 23 f. och SOU 2008:16 s. 36 ff.). 2.4 Verksamhetsmål och överbalans Genom att använda en statistisk metod för att beräkna en optimal arbetsbalans kan man dela upp länsrätternas totala balans på en s.k. arbetsbalans och en s.k. överbalans. Med arbetsbalans avses det antal mål i balans som är förenligt med en önskvärd handläggningstid av målen. Antalet balanserade mål är då inte större än att målen kan avgöras inom de omloppstider som regeringen satt upp som verksamhetsmål. Det antal balanserade mål som överstiger arbetsbalansen utgör den s.k. överbalansen. Det är den som är det egentliga problemet, och det är den som måste avarbetas. För länsrätterna är vid en omloppstid på sex månader den förväntade andelen mål i balans 37 procent av antalet inkomna mål (se En statistisk metod för beräkning av optimal arbetsbalans, DV dnr ). I bilaga 4 åskådliggörs omloppstiderna i månader för varje enskild länsrätt samt för länsrätterna totalt. Av bilaga 5 framgår andelen mål i balans för varje länsrätt och för länsrätterna totalt. Den streckade linjen visar regeringens verksamhetsmål; att huvuddelen av målen bör ha en omloppstid som inte överstiger sex månader. Bilaga 6 visar sambandet mellan omloppstid och andelen mål i balans. Ju högre andel mål i balans en domstol har, desto längre är omloppstiden. Sammantaget uppnår länsrätterna inte verksamhetsmålet. Det finns några länsrätter som har underbalanser, och om dessa exkluderas vid en beräkning av den totala överbalansen, blir den totala överbalansen än högre. Under år 2007 avgjorde länsrätterna drygt tre procent fler mål än under år Den totala balansen i länsrätterna har minskat förhållandevis mycket, motsvarande sex procent, jämfört med år Länsrätternas samlade målbalans är nu drygt 40 procent av det årliga målinflödet, vilket är lägre än år 2006 då andelen var 43 procent. Det förekommer stora variationer mellan de enskilda länsrätterna när det gäller balansläget. Vissa länsrätter har en balanssituation som måste betecknas som god, men för flertalet länsrätter är läget mer oroande och balanserna måste minska avsevärt. Under perioden beräknas antalet inkommande socialförsäkringsmål och skattemål till länsrätterna öka med i genomsnitt 1,5 respektive 1 procent per år (se Sveriges Domstolars Budgetunderlag s. 15 f.). 16 (66)
19 2.5 Insatser och samverkan Under flera år har det vidtagits olika åtgärder för att försöka få ner balanserna på länsrätterna. Tillfälliga resursförstärkningar har emellertid varken medfört något varaktigt förbättrat balansläge eller bidragit till varaktigt snabbare avgöranden. Här redovisar vi några exempel på särskilda insatser som har gjorts under senare tid för att förbättra länsrätternas verksamhet och resultat. Under åren 2003 och 2004 pågick vid Länsrätten i Västmanlands län ett projekt där domstolen med stöd av DV:s utvecklingsgrupp och extra pengar omorganiserade och specialiserade handläggningen av skattemål och socialförsäkringsmål för att förbättra balansläget. Den specialisering på handläggarsidan och domarsidan som blev resultatet av projektet medförde en halvering av målbalansen och ledde bl.a. till en mer renodlad domarroll. Av Länsrättens remissvar på DV:s promemoria (bilaga 2) framgår att det för de flesta inblandade var en mycket arbetsam tid, att det i längden inte var hållbart att arbeta på det sättet i ett projekt med så begränsade resurser och att dimensioneringen av personalresurserna bör beaktas för bestående effekt. Länsrätterna i Blekinge, Kalmar och Kronobergs län har sedan år 2004 bedrivit ett samverkansprojekt, Projektet Samverkan i Sydost (SISO), där man samarbetat kring bl.a. gemensamma handläggningsrutiner och gemensamma utbildningstillfällen. Projektet har initialt tagit sikte på att arbeta ner balansen av skattemål med en gemensam föredragande och en assessor. Fr.o.m. den 2 maj 2005 har länsrätterna vissa gemensamma riktlinjer och rutiner för målhantering m.m. DV har stöttat projektet genom tilldelning av extra medel t.o.m. år 2008, men personal från DV medverkar numera inte i projektet som är integrerat i verksamheten. I en gemensam skrivelse från Länsrätten i Kalmar län, Kalmar kommun, Länsstyrelsen i Kalmar län och Regionförbundet i Kalmar län har framförts att samarbetet lett till minskade balanser och ökad specialisering och att man nu undersöker möjligheterna till ett fördjupat samarbete inriktat på specialisering inom vissa målgrupper. För att uppnå stordriftsfördelar har vissa länsrätter och tingsrätter samlokaliserats med gemensam administration och på fem platser även gemensam domstolschef. Även om detta innebär besparingar i ekonomiskt hänseende, har det inte visats att det lett till effektivare målhantering. 2.6 Muntliga förhandlingar Enligt 9 förvaltningsprocesslagen (1971:291) är förfarandet i länsrätten skriftligt. Muntliga förhandlingar är endast ett komplement till det skriftliga materialet. Muntlig förhandling ska hållas om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. Bedömningen av om muntlig förhandling ska hållas med stöd av denna bestämmelse måste göras mot bakgrund av artikel 6.1 i Europakonventionen som ger den enskilde rätt till muntlig förhandling inför en domstol vid prövning av hans eller hennes civila rättigheter. Europadomstolen har t.ex. uttalat att den enskilde kan vara berättigad till muntlig förhandling i tvister om socialförsäkringsförmåner (se bl.a. Lundevall respektive Salomonsson mot Sverige, två domar den 12 november 2002 och Regeringsrättens avgörande den 14 november 2007 i mål nr och RÅ 2004 not. 210). För vissa måltyper är särskilt föreskrivet att muntlig förhandling ska hållas, t.ex. i mål enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, LVM, och lagarna (1991:1128) och (1991:1129) om psykiatrisk tvångsvård, LPT, respektive rättspsykiatrisk vård, LRV. 17 (66)
20 Även med beaktande av kravet på muntlig förhandling enligt Europakonventionen kan konstateras att muntliga förhandlingar i länsrätterna för de måltyper där muntlig förhandling inte är särskilt föreskriven alltjämt hålls tämligen sällan. Under de tre senaste åren har inslaget av muntlig förhandling ökat från 14,1 till 15,2 procent (1 636 mål) i de av länsrätterna totalt avgjorda målen (exklusive migrationsmål). Den största ökningen står skattemålen för, och under år 2007 hölls muntliga förhandlingar i 9,2 procent, eller mål, av de skattemål som avgjordes av länsrätterna. Tendensen är således att muntliga förhandlingar blir vanligare, men uppgången är fortfarande ganska blygsam och antalet mål där det hålls muntlig förhandling förhållandevis lågt. En ytterligare slutsats som torde kunna dras av underlaget är att närheten till en länsrätt inte är av samma betydelse för den rättssökande allmänheten som närheten till t.ex. en tingsrätt, där muntlig förhandling är huvudregel. 2.7 Länsindelningen och Ansvarskommittén I dag överges länsprincipen alltmer inom staten. Samtidigt avvecklas den traditionella modellen med myndighetskoncerner genom s.k. en-myndighetsreformer. Kvar bredvid länsstyrelserna finns i dag endast länsrätterna och länspolismyndigheterna som fristående länsmyndigheter efter att länsarbetsnämnderna lades ner den 1 januari Vi har att enligt direktiven beakta Ansvarskommitténs förslag. Enligt Ansvarskommittén talar en rad skäl för att den nuvarande länsindelningen bör ersättas av en ny statlig geografisk indelning med färre och mera jämnstora län. Kommittén föreslår en omorganisation av staten på den regionala nivån i sex till nio län och regionkommuner som bör utformas efter följande kriterier: en gemensam läns- och regionkommunindelning som även statliga sektorsmyndigheter med regionindelning som regel ska följa, ett riktvärde för invånarantal på mellan en och två miljoner invånare och som inte utan starka skäl understiger en halv miljon invånare, att varje regionkommun har ett eget regionsjukhus eller, om så inte är möjligt, etablerar ett institutionaliserat samarbete med en regionkommun som har det, att varje regionkommun har minst ett universitet med betydande fasta forskningsresurser, att arbetsmarknadsregionerna, så som de beräknas se ut år 2030, utgör byggstenar i läns- och regionkommunindelningen och inte bör delas, annat än om mycket starka skäl föreligger, att län och regionkommuner så långt möjligt avgränsas så att medborgarna kan känna anknytning dit. Det är för närvarande oklart vad som blir resultatet av Ansvarskommitténs förslag. Det mesta talar emellertid för att statens regionala verksamhet i framtiden kommer att skötas av färre och större enheter. Vi har dock ansett att spekulationer om en eventuell framtida länsorganisation inte bör styra våra förslag. Härtill kommer alltså att länsindelningen inte har andra samband med de nuvarande länsrätterna än namn och domkretsar. Av andra skäl, bl.a. historiska och kulturella, har vi emellertid i våra förslag strävat efter att inte utan starka motstående skäl bryta de nuvarande länsgränserna. I vissa fall finns dock sådana starka skäl, främst behovet av att skapa ändamålsenliga domkretsar. 18 (66)
21 I Ds 2007:28 Koncentration av länsstyrelseverksamhet föreslår Koncentrationsutredningen att sju länsområden, vart och ett bestående av flera län, bör vara utgångspunkt för konsekvent koncentration av i utredningen närmare specificerade verksamheter enligt följande indelning: verksamhet i Norrbottens och Västerbottens län ska koncentreras till Länsstyrelsen i Norrbottens län, verksamhet i Jämtlands och Västernorrlands län ska koncentreras till Länsstyrelsen i Västernorrlands län, verksamhet i Gävleborgs, Dalarnas, Örebro och Värmlands län ska koncentreras till Länsstyrelsen i Dalarnas län, verksamhet i Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Västmanlands och Gotlands län ska koncentreras till Länsstyrelsen i Stockholms län, verksamhet i Västra Götalands och Hallands län ska koncentreras till Länsstyrelsen i Västra Götalands län, verksamhet i Östergötlands, Jönköpings och Kalmar län ska koncentreras till Länsstyrelsen i Östergötlands län och verksamhet i Skåne, Blekinge och Kronobergs län ska koncentreras till Länsstyrelsen i Skåne län. Koncentrationsutredningen föreslår bl.a. koncentration av ärenden som rör yrkesmässig trafik och körkort. Förslaget är ett belysande exempel på när effektivitetskrav hos myndigheter direkt påverkar domstolarnas inflöde av mål eftersom förslaget innebär att fler mål än i dag kommer att specialdestineras till vissa domstolar. 19 (66)
22 3 Problem i den nuvarande länsrättsorganisationen Förvaltningsmålen har stor betydelse för såväl enskilda individer som myndigheter och organisationer. I vissa måltyper är den enskilde helt beroende av domstolarnas avgöranden för sin försörjning, såsom t.ex. vid avslag på en ansökan om sjukpenning, arbetslöshetskassa eller försörjningsstöd. Långa handläggningstider i domstolarna kan därför medföra att den enskilde står utan försörjning under den tid som handläggningen pågår. I ärenden och mål där rättsfrågan är oklar är också beslutsmyndigheterna beroende av vägledning för framtida avgöranden. Justitieombudsmannen (JO) och Justitiekanslern (JK) har i samband med inspektioner kunnat konstatera att handläggningstiderna hos länsrätterna i vissa fall är oförsvarligt långa. JO:s tillsyn av domstolarnas verksamhet i allmänhet uppvisar också åtskilliga exempel på mål och ärenden som inte avgjorts inom skälig tid, och långsam handläggning är den vanligaste orsaken till att JO uttalar kritik mot domstolarna. Kritikbesluten har också ökat i antal de senaste åren (se bl.a. SOU 2008:16 s. 70 f.). JK har även noterat att särskilt de mindre länsrätterna har svårigheter att rekrytera och behålla kompetent personal. I DV: s promemoria (bilaga 1) listas de problem som kan kopplas till den nuvarande länsrättsverksamheten. Vi nöjer oss därför med att i detta avsnitt peka på de omständigheter som vi bedömer har störst betydelse för varför den nuvarande organisationen inte är så effektiv att medborgarnas berättigade krav på avgöranden inom rimlig tid kan tillgodoses. Vi kan även konstatera att den befintliga organisationen medför att resurserna inte används på ett adekvat sätt, se avsnitt Sårbarhet Alla arbetsplatser är beroende av att nyckelpersoner kan fullgöra sina uppgifter. En sådan sårbarhet blir givetvis mer påtaglig ju mindre en organisation är eftersom alla anställda på små arbetsplatser kan betraktas som nyckelpersoner. En domstolssekreterare eller notarie har t.ex. varken kompetens eller befogenhet att ersätta en sjuk domare. Det är vidare en mycket utdragen process att ersätta en domare som inte kan fullgöra sina arbetsuppgifter. Om en domare eller föredragande under en period måste fullgöra flera av de uppgifter som normalt hanteras av en domstolssekreterare blir, om de över huvud taget har den kompetensen, det egna arbetet lidande. Små förändringar av antalet anställda i tjänst får således direkt ett mycket starkt genomslag på små organisationer. Den ständigt pågående rättsutvecklingen och målens ökade grad av komplexitet innebär att domstolarna, för att kunna leva upp till kraven på rättssäkerhet och avgöranden inom rimlig tid, kontinuerligt måste vidareutbilda sin personal inom de olika rättsområdena. Det är även viktigt för förtroendet för domstolarna att rättens ledamöter har samma grad av fördjupade kunskaper inom olika rättsområden som parterna, som dessutom i allt högre grad företräds av specialiserade ombud. Rättsutvecklingen ställer också höga krav på specialistkunnande inom beredningsorganisationen. Kompetensutvecklingsinsatser tar tid från handläggningen av målen, och vid små domstolar är risken stor att balanserna växer under tid då personalen är frånvarande för utbildning. Sårbarheten i små organisationer blir således särskilt påtaglig vid frånvaro till följd av utbildning, semestrar, sjukdom och andra anledningar. Tillfälliga arbetstoppar och förändringar i måltillströmningen på grund av att förvaltningsmyndigheterna gör organisationsförändringar är också faktorer som i hög grad påverkar handläggningstiderna vid små domstolar, och som kan leda till att målbalanser skapas eller förvärras. Detta drabbar i hög grad de som är beroende av domstolarnas avgöranden för sin försörjning. 20 (66)
23 3.2 Rekrytering Under senare år har tendensen att domstolar på mindre orter haft svårt att rekrytera kvalificerad personal stärkts. Svårigheterna att rekrytera domare har varit större för tingsrätter än länsrätter men har gällt även de senare. En sammanställning av anställningsärenden i hela landet avseende hovrättsråd, kammarrättsråd och rådman visar att andelen ärenden med färre än fem sökande, exklusive vikariat m.m., var tre procent år 1999 och 23 procent år 2005 av det totala antalet anställningsärenden under de bägge åren (Ds 2007:11). Under år 2007 har flera ärenden om tillsättning av domare fått avbrytas då det antingen helt saknats sökande eller tillräckligt kvalificerade sökande till de tjänster som utannonserats. Det har främst varit fråga om vikariatsanställningar men även i något fall rört anställning som ordinarie domare. Enligt Kammarrätten i Stockholm har det på flera av de orter som ligger inom domstolens domkrets tidvis varit svårt att på frivillig väg besätta utbildningsplatserna för fiskaler. Antalet ansökningar till notarietjänstgöring varierar över tid och har samband med utbudet av tjänster på den privata arbetsmarknaden. Under år med högkonjunktur är det färre personer som söker notarietjänst. Det kan emellertid noteras att antalet ansökningar minskat från år 1995 till mellan 956 och under åren 2000 till År 2007 kom det in ansökningar om notarietjänstgöring. En långsiktigt mycket viktig fråga för alla myndigheter är möjligheterna att rekrytera kunniga och skickliga medarbetare. De kommande stora pensionsavgångarna inom domstolarna och förvaltningen kommer att leda till att konkurrensen om arbetskraften hårdnar. Närmare 300 domare kommer att behöva rekryteras inom de närmaste 4-6 åren. Samtidigt finns en uttalad ambition från regeringens sida att rekryteringen ska breddas och att fler från andra verksamheter ska söka sig till domstolarna. Det behövs också kompetenta och specialiserade handläggare eftersom målens svårighetsgrad ökar. Redan i dag har många domstolar svårigheter att rekrytera och behålla kompetent personal, domare såväl som föredragande. De har vidare svårt att få tag i vikarier vid sjukdom och annan frånvaro. Domstolarna kommer att få svårt att stå sig i konkurrensen om den kvalificerade arbetskraften, om de inte kan erbjuda ett stimulerande arbetsklimat med arbetsgemenskap och bra möjligheter till personlig utveckling. Domstolens storlek har därför betydelse även ur ett rekryteringsperspektiv. Hos en liten organisation är förutsättningarna för att skapa en god arbetsmiljö genom nya beredningssätt och genom att låta de anställda delta aktivt i olika kompetensutvecklingsåtgärder mindre än i större organisationer. Sårbarheten hos en liten organisation gör att det ofta inte är möjligt att erbjuda tillräckliga utvecklingsmöjligheter. Det är även svårare att bygga upp en kvalitativ administration vid små domstolar. De har mindre utrymme för att anställa och svårare att attrahera tillräckligt kvalificerad personal eftersom arbetsuppgifternas omfattning är begränsade och ofta innebär ett ansvar för flera områden, såsom t.ex. ekonomi och personal. Arbetsuppgifterna ger inte möjligheter till sådan yrkesutveckling som finns i större organisationer. Det finns därför en risk för att resurser för administration i stället måste tas från den dömande verksamheten. Ny teknologi medför nya redskap och möjligheter både för domstolarna och för den rättsökande allmänheten. Utrymmet för att låta en person upprätthålla kompetens inom IT-området är mindre vid små domstolar eftersom efterfrågan på kunskaper där är begränsade. Denna person har därför ofta flera olika ansvarsområden och arbetsuppgifter mellan vilka det råder konkurrens. 21 (66)
24 3.3 Litet utrymme för specialisering Med specialisering avses att uppnå tillräcklig kontinuitet inom ett visst rättsområde för att effektivisera handläggningen. Den allt större medvetenheten om att det krävs specialisering för att höja kvaliteten och minska handläggningstiderna omfattar i hög grad de många skiftande måltyper som förekommer hos länsrätterna. Även om en viss specialisering är möjlig vid domstolar med tre till fyra domare, blir organisationen mycket sårbar vid ledigheter och sjukdom. Mindre domstolar har också svårigheter att upprätthålla en stark beredningsorganisation med specialistfunktioner. Därmed minskar också möjligheterna att tillgodose parternas krav på att målen hanteras snabbt, med hög grad av sakkunskap och professionalism och att domstolarnas avgöranden är juridiskt korrekta och tydliga. Regeringens uttalade målsättning är att så många måltyper som möjligt bör förekomma i alla länsrätter och att specialfora bland dessa ska undvikas. Detta innebär att målen i största möjliga utsträckning ska spridas på alla domstolar och att s.k. specialdomstolar ska undvikas. För att effektivisera målhanteringen behöver därför alla domstolar ha utrymme för specialisering. En ändamålsenlig specialisering förutsätter också att specialisten inte är alldeles ensam utan har möjlighet till meningsutbyte med andra som är insatta i samma problemområde. För att kunna utveckla arbetsformer för en väl fungerande specialisering behöver domstolarna ha ett visst minsta målunderlag samt en viss minsta bemanning av domare och föredragande. 3.4 Ineffektiv resursanvändning De utredningar som tidigare arbetat med en organisationsreform för tingsrätterna har utgått från att domstolsstorleken har eller kan ha betydelse för effektiviteten. Ett redovisat jämförelsemått i detta sammanhang är handläggningskostnaden per mål. Jämförelsen visar att kostnaden per mål tenderar att vara högst i de minsta tingsrätterna och att kostnaden i huvudsak minskar med ökad domstolsstorlek. En viktig förklaring till att kostnadsnivån är något högre i de mindre tingsrätterna sägs vara att dessa domstolar, relativt sett till mål och ärendevolym, har något mer personal än övriga tingsrätter. Detta sägs i sin tur sannolikt bero på en något större sårbarhet när personal är frånvarande. De administrativa kostnaderna är också, relativt sett, högst i de minsta tingsrätterna (se SOU 1998:135, s. 96 f.). Det är rimligt att anta att små domstolar behöver ha en viss överdimensionering av personal eftersom de är sårbara vid utbildning, sjukdom m.m. En sådan överdimensionering innebär emellertid att resurserna inte används på ett effektivt och rationellt sätt. Av bilaga 7, som speglar den genomsnittliga styckkostnaden per länsrätt för åren 2006 och 2007, framgår att de fyra minsta länsrätterna finns bland de fem länsrätter som har högst kostnader per avgjort mål. Vidare framgår att Länsrätterna i Göteborg och i Stockholms län klarar sig bra vid en jämförelse. I den angivna styckkostnaden ingår inte lokalkostnader, IT-kostnader och inte heller merparten av domstolarnas utbildningskostnader. 22 (66)
25 4 En förändrad organisation Tyngdpunkten i dömandet ska ligga i första domstolsinstansen. För att det ska vara möjligt att uppnå ett sådant mål är det av överordnad betydelse att i första instans åstadkomma två slagkraftiga domstolsslag, ett med tingsrätter för de allmänna målen och ett med allmänna förvaltningsdomstolar för förvaltningsmålen. Förvaltningsmålens komplexitet har ökat avsevärt, bl.a. till följd av Sveriges medlemskap i EU, och det ställs hela tiden nya krav på avgörandena i första domstolsinstansen. För att domstolarna ska kunna följa med i rättsutvecklingen och avgöra målen inom rimlig tid utan att kravet på rättssäkerhet eftersätts, är det därför nödvändigt att nu reformera länsrättsorganisationen. En reform av förvaltningsdömandet i första instans bör präglas av ambitionen att förbättra kvaliteten och öka effektiviteten. Organisationen måste vara ändamålsenligt utformad och resurserna måste användas effektivt. Utgångspunkten bör vara att den nya organisationen ska ge den rättssökande allmänheten avgöranden inom rimlig tid, oavsett konjunkturmässiga anhopningar, och att förfarandet är korrekt och rättvist mot den enskilde. För att detta ska vara möjligt måste den nya organisationen ge förutsättningar för rekrytering av kompetent personal, både i den kortsiktiga omorganisationsfasen och mera långsiktigt. Den nya organisationen ska utgöras av attraktiva arbetsplatser med möjligheter till kompetensutveckling och utbyte av erfarenheter mellan kollegor. Den ska vidare möjliggöra specialisering av olika slag för att höja kvaliteten i dömandet och ge utrymme för ökad arbetsglädje och tillfredsställelse hos personalen. 4.1 Alternativa vägar Ett sätt att förstärka befintlig länsrättsorganisation är att tillföra mer resurser och därigenom försöka nå de mål som ställs på det framtida förvaltningsdömandet. Detta kräver emellertid att domstolarna kan rekrytera den personal som behövs. Även om det tillförs mer resurser till nuvarande länsrätter, är risken stor att de ändå inte kommer att kunna rekrytera den personal som behövs för att kunna utveckla de inre arbetsformerna, och möjliggöra specialisering i den utsträckning som är nödvändig för att effektivisera verksamheten och höja kvaliteten. Detta är heller inte ett kostnadseffektivt alternativ. Eftersom många länsrätter har ett litet målunderlag skulle en överdimensionering av personalen för att skapa utrymme för t.ex. specialisering leda till att resurserna inte utnyttjas fullt ut (jfr bilaga 7). Vi bedömer därför att detta inte är en framkomlig väg för att skapa väl fungerande och oberoende domstolar med hög kompetens. Regeringens uttalade målsättning är att förvaltningsdomstolarna i första instans bör ha samma målprofil. Införandet av en ny allmän forumregel, som tar sin utgångpunkt i var medborgarna finns, skulle innebära större spridning av målen än i dag. Vi kan dock konstatera att en sådan forumregel tillämpad på den befintliga länsrättsorganisationen inte skulle förändra de mindre länsrätternas målunderlag i sådan utsträckning att de skulle få förutsättningar att leva upp till de krav som måste ställas på de framtida förvaltningsdomstolarna. En metod som förts fram för att lösa vissa av de små domstolarnas problem är ett utvecklat samarbete mellan flera länsrätter. Detta har prövats av t.ex. Länsrätterna i Blekinge, Kalmar och Kronobergs län (se avsnitt 2.5). Även om det är positivt att domstolar samarbetar, är dock utgångspunkten att varje domstol ska vara självbärande och klara kraven på effektivisering och specialisering. Samverkansprojekt måste därför bedömas som en sekundär fråga och inte som en generellt sett och långsiktigt hållbar väg mot ett effektivt förvaltningsdömande i första instans. Detta hindrar emellertid inte att domstolar samarbetar för att på bästa sätt lösa den gemensamma uppgiften. 23 (66)
26 4.2 Effektivitet och arbetsmiljö Det är väsentligt att domstolarna har en sådan organisation att de kan möta tillfälliga målanhopningar och klara vakanser utan att långa handläggningstider uppstår. Genom att öka storleken på domstolar stärks generellt sett domstolsstrukturen. Domstolsväsendet som helhet blir bättre rustat att hantera förändringar i omvärlden samtidigt som möjligheterna att utveckla verksamheten ökar. Om de enskilda domstolarna är starka och självbärande är deras förutsättningar för att kunna slå vakt om sin självständighet bättre. Sårbarheten vid sjukdom eller annan frånvaro minskar. Vidare ges större möjligheter att utjämna arbetsbördan vid tillfälliga arbetstoppar. Av betänkandet SOU 2003:5, där de tolv första sammanläggningarna av tingsrätter utvärderats, framgår bl.a. att större tingsrätter ger bättre förutsättningar för kompetensutveckling och större möjligheter att skapa effektivare arbetsformer, och att sammanläggningar leder till kostnadsbesparingar (jfr även Tingsrätter i förändring, RRV 2002:9). De flesta är numera ense om att en renodlad domarroll ger fördelar från effektivitetssynpunkt (se bl.a. regeringens skrivelse till riksdagen, Skr. 1999/2000:106 och prop. 2007/08:113). Domaren ska ägna sin huvudsakliga arbetstid åt att döma och kunna delegera andra arbetsuppgifter till rätt nivå i organisationen. Detta kräver emellertid att domstolarna är av sådan storlek att de har möjlighet att bygga upp starka beredningsorganisationer och utrymme för att förändra sin inre organisation. Av Statskontorets utvärdering av de sammanslagningar av tingsrätter som genomfördes under perioden 1999 till 2006 (2007:9) framgår att flera av de uppställda målen bl.a. att stärka beredningsorganisationen, öka möjligheterna för specialisering och säkerställa möjligheterna att rekrytera kompetent personal har uppnåtts. De sammanslagna tingrätterna har i regel t.ex. utvecklat sin inre organisation, och inslaget av specialisering i den dömande verksamheten har ökat. Måluppfyllelsen tenderar att öka successivt. Av utvärderingen framgår även att graden av måluppfyllelse varierar mellan olika tingsrätter, och att det generellt sett finns ett utrymme för tingsrätterna att i ökad utsträckning ta till vara de möjligheter till verksamhetsförbättringar som sammanläggningar skapar. Statskontoret konstaterar också att sammanläggningarna har skapat förutsättningar för tingsrätterna att utveckla sin administrativa kapacitet, vilket i sin tur ökar möjligheterna för att utveckla lednings- och arbetsformer. Tingsrätterna har kunnat anställa chefsadministratörer och motsvarande som avlastar och ger stöd åt lagmannen och andra personer i den dömande verksamheten. Den utökade administrationen har därför inneburit att lagmännen i högre grad kan ägna sig åt att utveckla sin roll som domstolschef och arbetsgivare. Vi bedömer att sammanläggningar skulle öka även länsrätternas judiciella och administrativa bärkraft. Genom sammanläggningar skulle länsrätterna få bättre förutsättningar för att med bl.a. nya beredningssätt och ökad kompetensutveckling skapa en god arbetsmiljö och utvecklingsmöjligheter för de anställda. 4.3 Rekrytering I en ökad konkurrens om skickliga medarbetare är det en förutsättning, för att kunna rekrytera och behålla personal, att domstolarna är moderna arbetsplatser som kan erbjuda kvalificerade arbetsuppgifter och utvecklingsmöjligheter. Regeringen har också uttalat att Sveriges Domstolar, för att kunna konkurrera med andra arbetsgivare, måste kunna erbjuda såväl goda arbetsförhållanden som goda anställningsvillkor i övrigt. Faktorer av betydelse i detta sammanhang är bl.a. arbetsuppgifterna, arbetsmiljön, lönen och möjligheterna till personlig utveckling (prop. 2007/08:113). Domstolarna måste också vara placerade på orter som upplevs som attraktiva för den personal som behövs. Statskontoret pekar på att en ökad geografisk samordning är betydelsefull ur ett rekryteringsperspektiv eftersom det innebär att regionala rättscentra, där fler myndigheter är lokaliserade på samma ort, skapas. Detta ger i sin tur fler alternativa arbetsplatser, ökad personalrörlighet och större rekryteringsunderlag. 24 (66)
27 I större organisationer kan inom arbetsplatsen bedrivas kompetensutveckling både i form av traditionell utbildning och genom utbyte av kunskaper mellan kollegor. De ökade kraven på vidareutbildning till följd av målens alltmer komplicerade karaktär är lättare att uppfylla för en större domstol bl.a. eftersom sårbarheten under den tid då personal är frånvarande inte alls blir lika påtaglig som vid en mindre enhet. Möjligheter att diskutera juridiska problem med kollegor, som har erfarenheter av samma rättsområde, öppnar för utveckling, gemenskap och ökad arbetsglädje och leder ofta till ökad belysning av rättsfrågor och därmed ökad rättssäkerhet. Möjligheterna att nyttja egen personal för utbildningsinsatser blir större. Anställda som trivs på sin arbetsplats och känner att de utvecklas sprider detta budskap vidare till andra utanför arbetsplatsen. Det kan i sin tur leda till att fler söker sig till samma arbetsplats. Större domstolar ger även förutsättningar för att hålla utbildningsplatser för notarier och fiskaler. Sådana utbildningsplatser är viktiga för verksamheten och underlättar rekryteringen av ordinarie domare. Domstolarna måste också lokaliseras till orter där det finns goda möjligheter att rekrytera kompetent personal eller dit kompetent personal kan tänkas vilja flytta. När det gäller det sistnämnda är det inte minst viktigt att det även i övrigt finns god tillgång på arbete och möjligheter till högskolestudier på orten så att medflyttande familjemedlemmar kan etablera sig där. 4.4 Specialisering Komplexiteten i förvaltningsmålen har ökat, och rättsutvecklingen inom EU gör att alltfler måltyper har europarättsliga dimensioner. Detta gäller inom bl.a. skatteområdet, socialförsäkringsområdet och för offentlig upphandling. Handläggningen av målen kräver därför specialisering på både domar- och handläggarnivå, och behovet av specialisering ökar. Större domstolar har bättre förutsättningar att bygga upp och kontinuerligt utveckla de inre arbetsformerna och att utnyttja de befintliga domarresurserna på ett flexibelt sätt. Förutsättningarna för att uppnå en specialiseringsgrad av någon omfattning är också bättre i domstolar med ett förhållandevis stort målunderlag, eftersom det behövs flera personer som arbetar med samma ämnesområde för att nå effektivitet. En utökad möjlighet till specialisering kan få handläggare och domare att känna att deras arbetsuppgifter blir intressantare, vilket i sin tur leder till ökad tillfredsställelse med arbetet. Det leder också till mer enhetlig praxis, vilket ger större förutsägbarhet och medför högre rättssäkerhet för parterna. Vidare blir omloppstiden för målen kortare då inläsningstiden minskar, vilket leder till en ökad effektivitet. En specialiserad domare kan också ha en stödjande roll gentemot andra domare. Det kan i och för sig finnas ett värde i att en domare behärskar många eller samtliga typer av mål och därigenom håller sig uppdaterad om gällande rättsordning. Mot bakgrund av de många olika måltyper som förekommer på länsrätterna är det dock redan i dag omöjligt för en domare att hålla sig uppdaterad inom alla områden, och av effektivitetsskäl synes en viss specialisering redan i dag vara oundgängligen nödvändig. Det har hävdats att en alltför långtgående specialisering kan leda till att rättsbildningen inom ett område styrs av alltför få personer. Detta kan undvikas genom att domstolarna t.ex. organiserar sig på ett sådant sätt att specialiserade domare avdelar viss tid till specialmål och övrig tid till andra typer av mål. Man kan även tänka sig en variant där specialiserade domare efter en viss tid byter specialistområde, dvs. rotation, och på så sätt blir specialiserade inom ett nytt målområde. För övrigt medför mångfalden av måltyper i förvaltningsdomstolarna att den nämnda risken måste betraktas som mycket liten. I domstolsväsendets vision Så här vill vi ha framtiden framför företrädare för domstolarnas anställda att ett välorganiserat domstolsväsende ska präglas av renodling, specialisering, rationell resursanvändning och effektiv arbetsfördelning. Även externa aktörer har ofta framfört synpunkten att specialisering är nödvändig för ett effektivt och rättssäkert dömande. Sådana propåer har förts fram bl.a. när det gäller skattemålshanteringen och handläggningen av socialförsäkringsmål men även avseende andra områden, se t.ex. Svenskt Näringslivs skrivelse till Regeringskansliet i april 2007 där det efterfrågas specialisthantering av måltyper som har anknytning till näringslivets tvister. 25 (66)
28 För att kunna specialisera den dömande verksamheten vid en domstol utan att samtidigt göra domstolen sårbar vid sjukdom etc. krävs ett rejält målunderlag och motsvarande bemanning. Sammanläggningar av länsrätter och lokalisering av domstolarna till orter som attraherar den personal som behövs innebär att domstolarna erhåller ett större målunderlag, får lättare att rekrytera kvalificerad personal och därmed bättre förutsättningar för specialisering. Detta innebär också att det blir färre domstolar som delar på det antal mål som inte är specialdestinerade till en viss domstol. Genom att öka utrymmet för specialisering hos alla domstolarna får domare och föredragande en större vana att hantera de olika rättsområdena, vilket innebär att kvaliteten i dömandet höjs. 4.5 Tillgänglighet och service Förfarandet i förvaltningsdomstolarna är i huvudsak skriftligt, och muntliga förhandlingar är endast ett komplement till det skriftliga materialet. Som framgått av redogörelsen ovan har det inte till följd av Europadomstolens avgöranden skett någon lavinartad ökning av antalet muntliga förhandlingar i länsrätterna. En förklaring kan vara att den enskilde inte vet att han eller hon kan yrka muntlig förhandling. En annan förklaring kan vara att den enskilde inte upplever behovet av muntlig förhandling som så stort. Deltagande vid muntliga förhandlingar behöver heller inte alltid ske genom personlig närvaro. Möjligheterna att delta vid muntlig förhandling genom videoteknik har ökat (se avsnitt 5.3.1) och parter kan även delta via telefon, något som t.ex. Försäkringskassan nyttjar i ökad utsträckning. Tillgänglighet handlar bl.a. om att ha ett rimligt avstånd till domstolen. Frånsett frågan om den enskildes inställelse vid en muntlig förhandling kan han eller hon även av andra anledningar vilja besöka domstolen och därför ha ett praktiskt behov av att målen handläggs av en domstol i rimlig geografisk närhet. I den av regeringen till riksdagen nyligen överlämnade skrivelsen En långsiktigt hållbar tingsrättsorganisation (Skr. 2007/08:117) gör regeringen bedömningen att samtliga elva tingsrätter i Norrland bör finnas kvar. Regeringen anför bl.a. följande. Regeringens utgångspunkt är att alla ska ha samma tillgång till domstolsverksamhet av hög kvalitet oberoende av var i Sverige man bor. Från ett verksamhetsperspektiv innebär detta att domstolarna ska vara dimensionerade så att de blir bärkraftiga i sin dömande och administrativa verksamhet. Det finns starka skäl som talar för en centralisering av tingsrättsorganisationen i Norrland. Flera av tingsrätterna är inte tillräckligt stora för att i ett längre perspektiv kunna leva upp till de krav som måste ställas på verksamheten. Sårbarheten är också betydande i de mindre tingsrätterna. Mot verksamhetsskälen talar de stora avstånden i Norrland. Mål i tingsrätt avgörs i stor utsträckning efter muntlig förhandling där både parter och förhörspersoner normalt ska inställa sig i rätten. Tillgängligheten för invånarna skulle försämras i sådan utsträckning att det inte väger upp de verksamhetsmässiga skälen för en sammanläggning. Regeringens återgivna uttalanden avser alltså tingsrätterna. Situationen är för länsrätternas del en annan, främst för att förfarandet i princip är skriftligt men också för att antalet måltyper och därmed behovet av specialisering är större än i tingsrätt. En viktig omständighet när det gäller frågan om tillgänglighet i betydelsen geografiska avstånd är också att det är en förhållandevis begränsad andel av befolkningen som någonsin besöker en förvaltningsdomstol. Tillgänglighet handlar minst lika mycket om möjligheten att komma i kontakt med domstolen på andra sätt. Medborgarna kan komma i kontakt med domstolarna utan personlig närvaro genom ett väl utbyggt servicesystem och kontakter kan tas via telefon, e-post och fax. Vidare kan allmän information, blanketter och intressanta avgöranden hämtas av alla via Sveriges Domstolars hemsida på Internet. Det viktigaste för den enskilde borde vara att domstolens verksamhet håller hög kvalitet. Enligt vår bedömning är det geografiska avståndet till en förvaltningsdomstol inte av sådan betydelse att det bör ges företräde framför den högre kvalitet och de effektivitetsfördelar som större domstolar ger. 26 (66)
29 De längre avstånd som blir följden av sammanläggningar kan till viss del motverkas genom att en domstol t.ex. håller förhandlingar och bedriver verksamhet på mer än ort, den s.k. flerortsmodellen. I den utvärdering av tingsrättsorganisationen som gjordes år 2003 (RRV 2002:9 och SOU 2003:5) var bedömningen emellertid att modellen leder till alltför stora problem i fråga om ledning och administration och till ökade kostnader och att den därför inte alls bör användas. Statskontoret instämmer i sin utvärdering (2007:9 s. 67 f.) i dessa iakttagelser och ser som enda fördel med flerortsmodellen i förhållande till de mål som ställts upp för sammanläggningarna av tingrätterna, att flera tingsställen förkortar det geografiska avståndet för parterna. Eftersom de negativa konsekvenserna av en flerortsmodell klart överväger de positiva, kan vi inte förorda att en sådan modell används. Förslaget om en ny yttre organisation för de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans har därför som utgångspunkt att varje förvaltningsdomstol ska ha kansli på endast en ort. 4.6 Slutsats Som framgår under 4.1 har vi övervägt olika alternativa lösningar för att skapa större och starkare länsrätter. Vår bedömning är att det inte finns något egentligt alternativ till sammanläggningar. Vår slutsats är således att den enda långsiktigt hållbara vägen för att skapa bärkraftiga enheter är att lägga samman domstolar. Som framgår av Statskontorets utvärdering har emellertid, även efter sammanläggningar, domstolarna själva ett stort ansvar för att ta till vara de förbättrade förutsättningarna och organisera verksamheten på ett sådant sätt att optimal effektivitet kan uppnås. Större och självbärande domstolar utesluter inte samverkan regionalt med andra domstolar i bl.a. kompetensutvecklings-, IT- och säkerhetsfrågor. 27 (66)
30 5 Förslag till en ny yttre organisation för de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans 5.1 Färre och större förvaltningsdomstolar För att skapa en långsiktigt hållbar domstolsorganisation i första instans med ett effektivt förvaltningsdömande krävs det alltså större, fristående och självbärande förvaltningsdomstolar som möjliggör bl.a. god rekrytering, specialisering, tydligare yrkesroller, en bra arbetsmiljö och starkare beredningsorganisationer. Ambitionen är bl.a. att de dröjsmål i målhanteringen som i dag kostar samhället mycket pengar, och som är synnerligen otillfredsställande ur ett medborgar- och brukarperspektiv, i största möjliga mån ska kunna elimineras i en ny sådan organisation. Vår bedömning är också att större domstolar allmänt sett innebär attraktivare arbetsplatser, bl.a. genom bättre möjligheter till internutbildning, tillvaratagande av anställdas specialkompetens, och leder till mindre sårbarhet vid utbildningstillfällen, sjukdom och andra ledigheter. Även möjligheterna att hantera konjunkturmässiga anhopningar i måltillströmningen förbättras. En attraktiv arbetsplats underlättar givetvis i sin tur rekryteringsprocessen. 5.2 Namnändring till Förvaltningsrätten Eftersom de nya domstolarna inte längre kommer att vara knutna till ett visst län bör länsrättsnamnen ersättas. I namnet bör kansliortens namn finnas med. I DV:s promemoria, bilaga 1, föreslogs att domstolarnas namn skulle ändras till Förvaltningsrätten i. Av remissyttrandena, bilaga 2, framgår att de flesta remissinstanser anser att det namnet är mindre lämpligt eftersom det också har en annan betydelse; rättsområdet förvaltningsrätten. Många remissinstanser föreslår i stället namnet Förvaltningsdomstolen i. Benämningen allmänna förvaltningsdomstolar är emellertid samlingsnamnet på Regeringsrätten, kammarrätterna och länsrätterna. Enligt 11 kap 11 regeringsformen beviljas resning i avgjort ärende samt återställande av försutten tid av Regeringsrätten eller, i den mån det föreskrivs i lag, av en lägre förvaltningsdomstol, när fråga är om ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är högsta instans. Vi instämmer i att det inte är optimalt att kalla de nya domstolarna för förvaltningsrätter. Mot bakgrund av att även kammarrätten benämns förvaltningsdomstol i regeringsformen är dock vår bedömning, att namnet Förvaltningsdomstolen i är en olämplig beteckning på de nya domstolarna. Vi bedömer också att den eventuella förvirring som kan bli följden av att domstolarna har samma namn som ett ämnesområde är av övergående karaktär. Vi föreslår därför att domstolarnas namn ska ändras till Förvaltningsrätten i. Enligt förslaget kommer t.ex. Länsrätten i Stockholms län att byta namn till Förvaltningsrätten i Stockholm. En förteckning över de författningar som berörs av namnbytet, utöver de som omfattas av författningsförslaget, finns i bilaga (66)
31 5.3 Särskilda geografiska förhållanden Norra Sverige I Norrbottens och Västerbottens län, som tillsammans utgör mer än 1/3 av Sveriges yta, bor det drygt människor, dvs. ca sex procent av Sveriges befolkning. Länsrätten i Norrbottens län fick under år 2007 in mål, och domstolen höll muntliga förhandlingar i 15 procent av de mål som avgjordes under året. Länsrätten i Västerbottens län fick under samma tid in mål, och domstolen höll muntliga förhandlingar i elva procent av de mål som avgjordes under året. De till domstolarna inkomna målen utgör sammanlagt knappt sex procent av de till länsrätterna totalt inkommande målen under år I Västernorrlands och Jämtlands län, som utgör ca 16 procent av Sveriges yta, bor det drygt människor, dvs. ca fyra procent av Sveriges befolkning. Under år 2007 fick Länsrätten i Västernorrlands län in mål, och domstolen höll muntliga förhandlingar i 26 procent av de mål som avgjordes under året. Länsrätten i Jämtlands län fick under samma tid in mål, och domstolen höll muntliga förhandlingar i 15 procent av de mål som avgjordes under året. Länsrätterna i norra Sverige hade mellan en (Jämtland) och fem (Norrbotten) anställda ordinarie domare och en total bemanning på mellan 15 och 29 anställda per den 31 december Alla fyra länsrätterna har överbalanser och vid tre av dem är överbalanserna stora. Inte någon av dessa länsrätter uppfyllde år 2007 regeringens verksamhetsmål på sex månaders genomströmningstid. För att domstolarna ska bli mindre sårbara och för att möjliggöra specialisering och vidareutbildning och tillvarata resurserna på ett mer kostnadseffektivt sätt behöver domstolarna få ett större målunderlag och fler anställda. Inte någon av de ovan nämnda länsrätterna är i dag av sådan storlek att de har möjlighet att uppfylla de mål som sätts upp för det framtida förvaltningsdömandet i första instans. Vid en sammanläggning av domstolar i norra Sverige måste emellertid särskilt beaktas de långa avstånden, såväl ur den enskilde medborgarens som ur domstolspersonalens perspektiv. Medborgarna behöver besöka domstolarna i samband med muntlig förhandling. För de flesta medborgare är emellertid besök i samband med muntlig förhandling av engångskaraktär, och merparten av medborgarna kommer över huvud taget aldrig att besöka en förvaltningsdomstol. Den enskilde medborgarens behov av att besöka domstolen enbart för att få information är inte särskilt stort, och de alternativ till besök som finns får anses vara godtagbara om den nya organisationen kan svara upp mot medborgarnas krav på avgöranden av hög kvalitet inom rimlig tid. Behovet av syneförättningar kommer att minska, om förslaget till en ny instansordning för mål enligt plan- och bygglagen (1987:10), PBL, genomförs, se SOU 2007:111. De stora avstånden för domstolspersonalen i samband med muntliga förhandlingar i mål enligt LRV och LPT, främst på sjukvårdsinrättningarna i norra Sverige, är däremot problematiska. Ett möjligt sätt att lösa problematiken är att förordna domare vid tingsrätterna att hålla muntliga förhandlingar i förvaltningsmål. Detta har t.ex. förekommit i Borås där en domare vid tingsrätten hållit muntliga förhandlingar i psykiatrimål åt Länsrätten i Vänersborg. Videokonferens är ett annat effektivt hjälpmedel för att motverka olägenheter vid muntliga förhandlingar på platser där avstånden mellan domstolen och parterna är betydande. Många av tingsrätterna, de flesta hovrätterna, tre kammarrätter och flera länsrätter har redan i dag videokonferensanläggningar. Vidare har åklagarmyndigheten ett väl utbyggd videokonferenssystem, och kriminalvården är i färd med att bygga ut sitt nät. Videokonferensanläggningar installeras också i samband med domstolars ny- och ombyggnationer. Regeringen överväger att permanenta försöksverksamheten med videokonferens i förvaltningsdomstolarna (prop. 2007/08:1), och den nyligen avslutade remissomgången avseende promemorian Videokonferens i allmän förvaltningsdomstol (Ju2006/3772/DOM) visar att samtliga remissinstanser antingen tillstyrker lagförslagen eller inte har någon erinran mot att de genomförs. 29 (66)
32 När det gäller användandet av videokonferens vid muntliga förhandlingar i mål enligt LRV och LPT har regeringen i prop. 1999/2000:142 s. 29 uttalat att utrymmet för att använda videokonferens vid muntliga förhandlingar i psykiatrimål är begränsat men att det kan finnas undantagsfall där deltagande genom videokonferens skulle kunna ske. Uttalandet är närmare tio år gammalt och kom vid en tid när tekniken med video fortfarande var ny. Den restriktiva inställningen till att använda videotekniken i mål som handlar om tvångsomhändertagande var därför då fullt rimlig. Nu har tekniken använts under flera år, framför allt i de allmänna domstolarna, och människor i allmänhet har blivit mer vana vid tekniken som sådan. Det uttalande som regeringen gjorde år 2000 kan därför, mot bakgrund av den utveckling som skett, inte längre anses ha sådan tyngd att tekniken inte kan användas även vid muntliga förhandlingar i mål enligt LRV och LPT. I den tidigare nämnda promemorian Videokonferens i allmän förvaltningsdomstol anförs också att tekniken kan användas av alla parter vid muntliga förhandlingar i samtliga instanser och i alla typer av mål, och att utrymmet att använda tekniken torde vara stort mot bakgrund av att muntlig förhandling i förvaltningsdomstol utgör ett komplement till en annars skriftlig process. Vidare påtalas att det för vissa deltagare i vissa typer av mål, t.ex. barn och ungdomar i mål enligt LVU, ofta är mindre lämpligt att närvara vid en muntlig förhandling genom videokonferens men att det inte utgör tillräckliga skäl för att generellt förbjuda ett sådant deltagande. Det understryks också att inga parter, vittnen eller sakkunniga i sig bör uteslutas från möjligheten att delta vid en förhandling med hjälp av videoteknik, och att detta bör gälla oavsett vilken fråga som ska behandlas vid förhandlingen. En annan sak är att det i mål enligt LRV och LPT i större utsträckning än i andra mål kan vara så att den enskilda partens tillstånd inte medger att han eller hon deltar i den muntliga förhandlingen genom videokonferens. Det måste därför naturligtvis även framgent göras en bedömning av lämpligheten att låta en part delta i en muntlig förhandling genom videokonferens. Vår bedömning är emellertid att det är både möjligt och önskvärt att utveckla videokonferensanvändningen även i mål enligt LPT och LRV. Tekniken kräver ett nära samarbete mellan domstolar och sjukvårdsinrättningar för installation och användning. Det kan därför befaras att videoteknik inte kommer att kunna avlasta domstolarna i någon större utsträckning i en nära framtid. Vår förhoppning är dock att det inte ska dröja alltför länge innan videoteknik kan användas även vid muntliga förhandlingar i dessa måltyper. Vi har emellertid i förslaget till ny organisation inte beaktat de tidsvinster som tekniken kommer att kunna ge framöver utan utgått från den dagsaktuella situationen med resor till sjukvårdsinrättningarna. Sådana resor kan, i områden där det är fråga om betydande avstånd, genomföras på ett annat mer rationellt sätt än i dag, vilket vi återkommer till under Ansvarskommittén har bl.a. fört ett resonemang om en region med de fyra nordliga länen, dvs. Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands och Västernorrlands län. Mot bakgrund av den avståndsproblematik som blir följden av en sådan indelning anser vi att det inte är ett rimligt alternativ att endast ha en förvaltningsrätt i norra Sverige. Som framgår nedan under 5.6 förordar vi därför inrättandet av två nya förvaltningsrätter i detta område Gotland Liksom norra Sverige intar Gotland en särställning till följd av sina speciella geografiska förhållanden. Avståndet har dock här inte samma betydelse som i norra Sverige. En resa med flyg tar t.ex. endast 35 minuter mellan Visby och Bromma och 45 minuter mellan Visby och Arlanda. Vardagar finns det ca tio avgångar i vardera riktningen mellan Visby och Arlanda/Bromma. Till Länsrätten i Gotlands län, som har två ordinarie domare, kom det under år 2007 in mål. Länsrätten höll 19 muntliga förhandlingar i psykiatrimål på Visby lasarett under året och 13 muntliga förhandlingar i mål enligt LVU och LVM. Länsrätten fick in ca 40 mål enligt PBL under år 2007 och det kan även här noteras att syneförrättningarna blir färre, om förslaget om ändrad instansordning för mål enligt PBL genomförs. 30 (66)
33 I Domstolen på Gotland ett visionsdokument framhålls att såväl effektivitetsskäl som allmänna tillgänglighetsskäl med styrka talar för att bibehålla en länsrätt på Gotland. Vidare anförs att en framtida, hållbar domstolsorganisation på Gotland bäst skapas genom en kombination av att renodlingen av domarrollen fortsätter ytterligare samtidigt som beredningsorganisationen stärks, en förstärkt administrativ funktion samt en ökad integration och ett närmare samarbete mellan länsrätten och tingsrätten. Länsstyrelsen Gotlands län har också framfört att Gotland med dess alldeles speciella geografiska läge motiverar en egen länsrätt sammanslagen med tingsrätt, och att processekonomiska skäl för allmänheten och myndigheterna på Gotland måste beaktas i sammanhanget. Som framgått tidigare har regeringen uttalat att förvaltningsdomstolarna ska vara fristående från tingsrätterna och ha en självbärande effektiv organisation med hög kvalitet för förvaltningsdömandet. Enligt Ansvarskommittén har Gotland inte några möjligheter att ensamt axla de uppgifter som kommittén på längre sikt vill ge regionkommunerna. Kommitténs slutsats är att Gotland närmast har anknytning till Stockholm. Mot bakgrund av regeringens uttalanden och de ovan uppställda målen kan vi konstatera att Länsrätten i Gotlands län inte i dag är av den storleken att den kan leva upp till de krav som ställs på en framtida förvaltningsdomstol. Ett sätt att utöka målunderlaget för en förvaltningsdomstol på Gotland skulle kunna vara att, i strid med regeringens uttalade målsättning att alla förvaltningsdomstolar bör ha samma målunderlag, specialdestinera mål dit. Den metoden ter sig dock principiellt olämplig och förutsätter dessutom att domstolen kan rekrytera kvalificerad personal i sådan utsträckning att den kan nå upp till de mål som ställs, vilket är osäkert. Sammantaget finns inte skäl som gör att vi kan förorda att det ska finnas en förvaltningsrätt i Visby. I sammanhanget kan vidare vara värt att nämna att en förvaltningsrätt i Visby skulle få ett halverat målunderlag, om det infördes en ny allmän forumregel som utgår från var medborgarna finns, jämfört med det målunderlag som Länsrätten i Gotlands län har i dag. Det utökade användandet av videoteknik, möjligheten att närvara vid muntlig förhandling via telefon och det förhållandet att det även efter en förändring av domstolsorganisationen i enlighet med vårt förslag kommer att finnas möjligheter att hålla muntlig förhandling i Visby efter överenskommelse med tingsrätten där, gör att en nedläggning av Länsrätten i Gotlands län inte behöver innebära nämnvärt ökade kostnader för de medborgare och myndigheter som måste delta vid muntliga förhandlingar. Vi är också övertygade om att Länsrättens intressenter föredrar en effektivare målhantering med bibehållen hög kvalitet framför geografisk närhet till domstolen. Vi föreslår därför att Länsrätten i Gotlands län läggs samman med Länsrätten i Stockholms län och bildar Förvaltningsrätten i Stockholm. 5.4 Placeringen Den geografiska placeringen av de nya förvaltningsrätterna bör styras av vad som krävs för att förvaltningsmålen ska kunna handläggas på ett så effektivt och rättssäkert sätt som möjligt. För att underlätta rekryteringen och bibehålla en hög kompetens i domstolarna är det viktigt att dessa är placerade på orter som attraherar den personal som behövs. Här handlar det ofta om orter med högskole- eller universitetsutbildning, med andra attraktiva arbetsplatser för övriga familjemedlemmar och med goda kommunikationer etc. Den fysiska närheten till medborgarna är betydelsefull, men den är inte lika viktig för förvaltningsdomstolarna som för de allmänna domstolarna som har betydligt fler förhandlingsmål. Med förbättrade kommunikationer och ny teknik krymps också fortlöpande avstånden till medborgarna. Befolkningsstrukturen och den folkmängd som finns inom en domkrets har givetvis allmänt sett stor betydelse för det antal mål som ger arbete åt domstolen. 31 (66)
34 5.5 Lämplig storlek Som framgått tidigare måste en domstol ha en viss storlek för att fungera väl. En domstol bör vara så stor att organisationen som regel klarar av att hantera semestrar, sjukdom, utbildning och frånvaro av andra anledningar utan att det i nämnvärd grad påverkar verksamheten. Det akuta vikariebehovet vid oplanerad frånvaro måste också kunna hanteras inom organisationen. Vid seminariet i november 2006 där DV, länsrättslagmännen, kammarrättspresidenterna och Regeringsrättens kanslichef deltog fanns en bred enighet om att det målunderlag som kan vara lämpligt för en framtida normalstor förvaltningsdomstol i första instans ligger i intervallet till mål. Frågan hur många domare som krävs för att det ska finnas utrymme för specialisering har diskuterats vid flera tillfällen. Som en utgångspunkt eller ett riktmärke för verksamheterna vid tingsrätterna har bedömts att ett målunderlag motsvarande åtta till tio domare är en rimlig avvägning. Det kan vidare noteras att det finns undersökningar avseende tingsrätterna som ger underlag för slutsatsen att en tingsrätt är som mest kostnadseffektiv när den bildar underlag för i vart fall uppåt tio domare (se bl.a. SOU 1998:135, s ). Genom sammanläggningarna av tingsrätterna har antalet domare per tingsrätt ökat från knappt sju domare per tingsrätt år 1999 till i genomsnitt drygt elva år 2007, och Statskontorets utvärdering visar att merparten av de tingsrätter som blev resultatet av sammanläggningarna har någon form av specialisering i dag. För att kunna beräkna bemanningen på de framtida förvaltningsrätterna är det nödvändigt att titta på hur många mål en domare avgör per år i snitt. Att vid en sådan beräkning endast se på antalet anställda domare ger inte en rättvisande bild då den inte visar hur många domare som rent faktiskt har arbetat på domstolen under året. Vi anser därför att beräkningen bör göras i årsarbetskrafter (Åa) domare. En sådan genomsnittsberäkning av avgjorda mål, exklusive migrationsmål, under år 2007 visar att varje domare avgjorde 628 mål, utan viktning av måltyper, respektive 597 mål efter sådan viktning. Vid de tre mest effektiva länsrätterna låg avverkningstakten på 883, 842 respektive 740 mål (utan viktning av måltyper). Det gamla rotelsystemet har som utgångspunkt tre handläggare per domare. Denna dimensionering anser vi vara väl avvägd även när det gäller en ny beredningsorganisation utan direkt koppling till enskilda domare. Handläggare och domare skriver numera själva sina avgöranden på datorer, och domstolssekreterarna slipper härigenom en arbetsuppgift som tidigare tagit mycket av deras arbetstid. Den tidigare dimensioneringen med 1-2 domstolssekreterare per domare får därmed anses överspelad. Den administrativa verksamheten bör också kunna bli betydligt mer effektiv hos domstolar av storleken till mål än hos mindre domstolar. Med beaktande av de effektivitetsvinster som man kan förvänta sig genom att domstolarna blir av den storleken att de kan förändra sin inre organisation, befintliga balanser och det förhållandet att de nya domstolarna inte får underbemannas från början, gör vi bedömningen att ett lägsta riktmärke för storleken på en framtida genomsnittlig förvaltningsdomstol i första instans skulle kunna vara omkring 50 Åa (ungefär 10 domare med vardera 3 handläggare samt kansli- och administrativ personal). Riktmärket motsvarar en inkommande målmängd på mellan och mål per år. För att fullt ut kunna leva upp till målen för en reform av länsrättsorganisationen och bl.a. ge möjligheter till långtgående specialisering inom skatterätt, socialförsäkringsrätt m.fl. rättsområden är vår bedömning att det är önskvärt att de framtida förvaltningsrätterna, där så är möjligt med hänsyn till avstånd och rekryteringsmöjligheter, har utrymme för fler än 10 Åa domare. Vi har utformat förslaget med utgångspunkt från ett önskat målunderlag på mellan och mål, men har i vissa fall funnit att det har varit nödvändigt att underskrida respektive överskrida detta målunderlag. Mot denna bakgrund resulterar övervägandena i att det i framtiden bör finnas tio förvaltningsrätter (inkl. de tre stora länsrätterna) med totalt något färre antal ordinarie domare men med en större beredningsorganisation än i dag. 32 (66)
35 5.6 De nya förvaltningsrätterna Under förutsättning att den allmänna forumregeln inte ändras bör de måltyper som i dag är specialdestinerade till vissa länsrätter som regel kunna handläggas i den nya förvaltningsrätt i vilken respektive berörd länsrätt föreslås ingå. När en länsrätts domkrets delas upp på flera domstolar bör varje specialdestinerad måltyp hållas samman och gå till endast en av domstolarna. I sammanställningarna under redovisas endast det antal specialdestinerade mål som kommit in till de domstolar som föreslås få nya kansliorter. Antalet inkomna mål varierar över tid, och det blir därför fråga om att göra en uppskattning av hur många mål som kan tänkas komma in till varje ny domstol. Det underlag vi använt oss av är det antal mål som kommit in till respektive länsrätt under år Antalet mål har emellertid inte, med några undantag, genomgått några större förändringar under de tre senaste åren. Befolkningsunderlaget är en relevant parameter för en allmänt förväntad måltillströmning inom en region, och den är därför en av de faktorer som bör beaktas i sammanhanget. Uppgifterna om antalet boende i de olika kommunerna är per den 30 september Vi har valt att redovisa det sätt vi räknat på genom att i tabellform ställa upp målunderlag och bemanning av personal dels för nuvarande länsrätter, dels för varje ny domstol. Tabellerna har utformats utan någon hänsyn till viktning av mål och domarpersonal och är endast avsedda att ge en bild av hur vi beräknat de nya domstolarnas storlek. Den angivna bemanningen på de nya domstolarna utgår från en genomsnittsberäkning av antalet avgjorda mål per domare under år Vi vill emellertid stryka under att tabellerna inte ger något exakt underlag för hur den framtida bemanningen på domstolarna ska eller kommer att bli. Ett av målen med sammanläggningarna är att domstolarna ska bli mer effektiva och vi bedömer att detta mål kommer att uppnås när den nya organisationen är intrimmad. Domstolarnas framtida bemanning måste emellertid också styras utifrån en rad andra omständigheter för att på ett lämpligt sätt tillgodose den enskilda domstolens behov. Vi anser dock att beräkningarna ger en adekvat bild av det totala behovet av resurser. Där en länsrätts domkrets har delats upp mellan flera förvaltningsrätter har vi beräknat nuvarande personalresurser och målmängder enbart utifrån befolkningsmängd. De målmängder och personalresurser som förväntas bli aktuella i de nya förvaltningsrätterna har beräknats med beaktande av de specialdestinerade mål och de psykiatrimål som genom förändringarna kommer att destineras till respektive ny förvaltningsrätt. I redovisningarna av de nya domstolarna i Stockholm, Göteborg och Malmö ingår inte migrationsmålen. Vi har också valt att redovisa dessa domstolar utan bemanning eftersom de även är migrationsdomstolar, och därför inte ingår i uppdraget på annat sätt än att deras domkretsar får påverkas. Som vi tidigare framhållit har vi strävat efter att hålla samman de nuvarande länen. I vissa fall föreslår vi dock att dessa ska delas mellan två förvaltningsrätter. Skälet till detta är en önskan att skapa ändamålsenliga domkretsar vad gäller storlek, avstånd och kommunikationer. Vi har också försökt att inte belasta Förvaltningsrätten i Göteborg med alltför många fler mål, även om det i vissa fall innebär att boende i kringliggande kommuner får längre avstånd till sin förvaltningsrätt. Vi är medvetna om att placeringen av enskilda kommuner kan diskuteras. Smärre justeringar av förslaget i detta avseende torde vara möjliga så länge de inte märkbart rubbar balansen mellan de föreslagna domkretsarna. I det följande presenterar vi de nya förvaltningsrätter som vi föreslår. Avsnittet inleds med en karta över de nya domstolarnas domkretsar. Lokaliseringen av domstolarna kommenteras under varje ny förvaltningsrätt. 33 (66)
36 34 (66)