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Timestamp: 2019-08-22 20:17:00+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 163', 'artigo 22', 'artigo 37', 'artigo 20', 'artigo 167', 'artigo 22', 'artigo 37', 'artigo 22', 'artigo 22']

Reconhecimento de Dívidas no Setor Público. Como proceder ? | Blog CKM | Contador Kleber Marques
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) chegou à sua maior idade. Embora seja inovadora para a época, essa lei é menos respeitada a cada dia. Sancionada em 04 de maio de 2000, a Lei Complementar nº 101 veio para, dentre outras coisas, regulamentar o artigo 163 da Constituição Federal, cuja redação diz o seguinte:
A LRF não revogou a Lei 4.320/64, visto que essa tem objeto distinto. Enquanto a Lei 4.320/64 estabelece normas gerais de finanças públicas, a LRF foca na boa gestão fiscal e atribuiu à contabilidade pública novas ferramentas de fiscalização e controle, o que garante um caráter mais gerencial. Dessa forma, as informações contábeis passam a interessar a toda a sociedade, pois o que antes era apenas de interesse dos gestores e órgão de controle, agora é uma ferramenta de controle social.
Faz-se necessário compreendermos alguns conceitos antes de continuarmos o raciocínio. Vejamos:
Definição de DEA – Despesas de Exercícios Anteriores
Segundo o nosso nobre prof. Deusvaldo Carvalho, essas são despesas cujos fatos geradores ocorreram em exercícios anteriores, não havendo, no presente, recursos do respectivo orçamento (passado) para sanar tais despesas. Será, pois, necessário utilizar os recursos orçamentários e financeiros do orçamento atual.
Essa denominação refere-se a uma dotação orçamentária que se destina a dar condições de empenhar as despesas resultantes de compromissos gerados em exercícios financeiros já encerrados, desde que o orçamento do exercício em que foram originadas possuísse saldo suficiente para atendê-las, e estas não tenham sido processadas em época própria. (ANDRADE)
A definição legal, consoante o Art. 37 da 4.320/64:
“As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.”
Por sua vez, o Decreto 93.872/86 em seu artigo 22 também trata do tema:
“Art. 22. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida, e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente, poderão ser pagos à conta de dotação destinada a atender despesas de exercícios anteriores, respeitada a categoria econômica própria (Lei nº 4.320/64, art. 37).”
2º Para os efeitos deste artigo, consideram-se:
a) despesas que não se tenham processado na época própria, aquelas cujo empenho tenha sido considerado insubsistente e anulado no encerramento do exercício correspondente, mas que, dentro do prazo estabelecido, o credor tenha cumprido sua obrigação; (grifo nosso)
c) compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício, a obrigação de pagamento criada em virtude de lei, mas somente reconhecido o direito do reclamante após o encerramento do exercício correspondente. (grifo nosso)
O reconhecimento das Despesas de Exercícios Anteriores (DEAs) requer uma evidenciação um pouco diferente do trâmite natural das despesas públicas, como mostramos a seguir:
Consoante a Lei 8.666/93 em seu Art. 59:
“A declaração de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente impedindo os efeitos jurídicos que ele, ordinariamente, deveria produzir, além de desconstituir os já produzidos.
Parágrafo único. A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.” (grifo nosso)
Para atender ao disposto no artigo 37 da Lei nº 4.320/64, o gestor público deverá formalizar o ato através de um processo administrativo que fundamente a autorização da despesa. Segundo a doutrina, esse processo deverá conter além dos requisitos de praxe os seguintes itens:
Importância a pagar;
Data do vencimento do compromisso (nota fiscal, por exemplo);
Causa da inobservância do empenho, se for o caso (motivação);
Objeto da despesa;
Declaração do contador de que a despesa atende ao disposto no art. 37 da Lei nº 4.320/64;
Ato do gestor reconhecendo que a despesa é realmente devida.
Definição de Restos a Pagar:
Uma vez empenhada a despesa e não sendo paga até o dia 31 de dezembro, será considerada como Restos a Pagar, para efeito do encerramento do exercício financeiro. Em outras palavras, uma vez empenhada a despesa, ela pertence ao exercício financeiro, onerando as dotações orçamentárias daquele exercício. (KOHAMA)
Lei 4.320/64, Art. 36: “Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas, mas não pagas até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das não processadas.”
Definição de Passivos sem provisão orçamentária:
São as despesas executadas sem a emissão da nota de empenho, em descumprimento à Lei Orçamentária, pois não estava planejada e não respeita os trâmites legais. Esse tipo de despesa “maquia” o orçamento da organização para aquele exercício, distorcendo a realidade patrimonial da organização. Devemos observar que existe a obrigação técnica e funcional por parte do contador responsável em registar essa despesa na contabilidade, efetuando o reconhecimento da obrigação. Conforme lançamentos a seguir, vejamos:
D 3.X.X.X.X.XX.XX Variação Patrimonial Diminutiva 1.00
C 2.1.3.X.X.XX.XX Fornecedores e Contas a Pagar de CP (P)* 1.00
*OBS: O “P” significa que o valor a pagar referente aos fornecedores não está empenhado.
O que ocorre é a falta de planejamento na administração, amadorismo dos gestores, falta de zelo com os recursos públicos, bem como outros fatores que estão contribuindo para a geração de despesas sem provisão orçamentária. Como alternativa para tentar “resolver” a irresponsabilidade, gestores, que muitas vezes são mal assessorados, assumem dívidas através de termos de confissão de dívida ou empenhando as despesas, normalmente, com os famosos “processos de gaveta”. São aquelas despesas sem provisão orçamentária, atropelando os trâmites legais da despesa pública.
Em 2009, o Tribunal de Contas da União (TCU) proferiu o Acórdão 451/2009 -TCU Plenário, que fez menção ao irrealismo orçamentário praticado no Brasil. Assim, trouxemos alguns pontos do acórdão:
“9.6.1. A partir desses precedentes que evidenciam a preocupação do Tribunal com esse tipo de endividamento que decorre do irrealismo do orçamento público, é forçoso registrar que o equilíbrio das contas públicas não tem como alicerce a inadimplência deliberada em relação às obrigações com fornecedores de bens e serviços; (grifo nosso)
9.6.2. A Secretaria de Orçamento Federal, que adote medidas articuladas com todos os titulares dos Poderes e órgãos autônomos federais, além dos responsáveis pelas entidades da administração indireta que integram os orçamentos fiscal e/ou da seguridade social, a fim de que os orçamentos da União contemplem as despesas imprescindíveis ao funcionamento dos órgãos e entidades, de modo a evitar que essas despesas sejam “quase que automaticamente incorridas” sem que haja crédito orçamentário suficiente, fato que acarreta endividamento sem qualquer controle para a União;” (grifo nosso)
“9.7. Recomendar aos titulares dos Poderes e órgãos autônomos referidos no artigo 20 da LRF que:
9.7.1. adotem medidas com vistas a fortalecer os instrumentos de planejamento e controle da execução orçamentária, de forma a impedir que despesas dos órgãos e entidades da administração indireta a eles vinculados sejam executadas sem dotação orçamentária suficiente, prática essa em desacordo com as disposições do artigo 167, inciso II, da Constituição Federal e artigos 15, 16 e 37, inciso IV da LRF; (grifo nosso)
9.7.2. orientem os órgãos e, sobretudo, as entidades da administração indireta a eles vinculados, a registrarem o montante das despesas eventualmente executadas sem o devido crédito orçamentário, na Conta 2.1.2.1.1.11.00, disponível no Siafi para registro de “Fornecedores por Insuficiência de Créditos/Recursos”, sem prejuízo do disposto nos artigos 15, 16 e 37, inciso IV, da LRF;”(grifo nosso)
A LRF, por sua vez, trata o tema de forma clara desde 2000. Equiparando as operações de crédito à assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de títulos de crédito e a assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços. (grifo nosso)”
“Art. 37. Equiparam-se as operações de crédito e estão vedadas:
IV – assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços.”
“Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições:
1º Equipara-se a operação de crédito à assunção, ao reconhecimento ou à confissão de dívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cumprimento das exigências dos arts. 15 e 16.”
Em 2017, o TCU retoma o assunto no ACÓRDÃO 7502/2017 – Primeira Câmara, quando recomenda que o Termo de Confissão de Dívida não tem a faculdade de regularizar os fatos passados, mas tão somente de dar quitação a um débito. O tema também foi tratado nos acórdãos TCU nº 666/2017 – Plenário; 7502/2017 – Primeira Câmara; 1716/2016 – Plenário.
Como nem tudo pode ser previsto, há casos em que a administração pública tem que agir, atuar de forma rápida para minimizar os impactos ao Estado e à sociedade. Nesses casos, o TCU já tem entendimentos pacificados, vejamos:
Acórdão 1.716/2016-TCU-Plenário:
“Em face de todo exposto, propõe-se submeter os presentes autos ao relator, Ministro Raimundo Carreiro, para:
a) com fundamento no art. 1º, inciso XVII e §2º, da Lei 8.443/1992, combinado com os arts. 264 e 265 do Regimento Interno do TCU, conhecer da presente consulta, para, no mérito, responder ao consulente que compete ao Presidente da República a análise de conveniência e oportunidade sobre abertura de crédito extraordinário quando a insuficiência de dotação puder potencialmente acarretar a descontinuidade de serviços públicos essenciais que devem ser obrigatoriamente assegurados pelo Estado, nos casos em que a insuficiência de dotação orçamentária possa gerar ônus para a União em razão da ocorrência de obrigação de despesa corrente de caráter inadiável independentemente da previsão de crédito orçamentário, o que levará ao inevitável reconhecimento e confissão de dívida nos termos do art. 29, § 1º da Lei Complementar 101/2000, devendo-se qualificar, caso a caso, as condições de imprevisibilidade e urgência;”
Apesar de toda a base legal existente, infelizmente, ainda presenciamos gestores fazendo mau uso dos recursos públicos. Em recente publicação, o TCU relacionou mais de 30 mil gestores que estão com contas irregulares. Acesse aqui a listagem completa. (https://contasirregulares.tcu.gov.br/)
Abaixo apresentamos um quadro elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que relaciona as infrações da Lei de Responsabilidade Fiscal e suas penalidades.
Infração Sanção/Penalidade
Deixar de apresentar e publicar o Relatório de Gestão Fiscal, no prazo e com o detalhamento previsto na lei (LRF, artigos 54 e 55; Lei nº 10.028/2000, art. 5º, inciso I). Multa de 30% dos vencimentos anuais (Lei nº 10.028/2000, art. 5º, inciso I e § 1º). Proibição de receber transferências voluntárias e contratar operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária (LRF, art. 51, § 2º).
Ultrapassar o limite de Despesa Total com Pessoal em cada período de apuração (LRF, arts. 19 e 20). Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso VII).
Expedir ato que provoque aumento da Despesa com Pessoal em desacordo com a lei (LRF, art. 21). Nulidade do ato (LRF, art. 21);Reclusão de um a quatro anos (Lei nº 10.028/2000, art. 2º).
Expedir ato que provoque aumento da Despesa com Pessoal nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão (LRF, art. 21). Nulidade do ato (LRF, art. 21, § único);Reclusão de um a quatro anos (Lei nº 10.028/2000, art. 2º).
Não cumprir, até 2003, o limite de Despesa Total com Pessoal do exercício em referência que não poderá ser superior, em percentual da Receita Corrente Líquida, a despesa verificada no exercício imediatamente anterior, acrescida de até dez por cento, se esta for inferior ao limite definido em lei (LRF, art. 71). Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso VII).
Deixar de reduzir o montante da Dívida Consolidada que exceda o respectivo limite, no prazo previsto em lei (LRF, art. 31, § 1º). Detenção de três meses a três anos, perda do cargo e inabilitação para a função por cinco anos (Lei nº 10.028/2000, art. 4º, inciso XVI). Proibição de realizar operação de crédito, enquanto perdurar o excesso. Obrigatoriedade de obtenção de resultado primário, com limitação de empenho (LRF, art. 31, § 1º).
Ultrapassar o prazo para o retorno da Dívida Mobiliária e das Operações de Crédito aos limites (LRF, art. 31, §§ 2º e 3º). Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso VII). Proibição de receber transferências voluntárias (LRF, art. 31, §§ 2º e 3º).
Conceder garantia sem o oferecimento de contragarantia determinada pela lei (LRF, art. 40, § 1º). Detenção de três meses a um ano (Lei nº 10.028/2000, art. 2º).
As entidades da administração indireta, inclusive suas empresas controladas e subsidiárias concederem garantia, ainda que com recursos de fundos (LRF, art. 40, § 6º). Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso VII).
Inscrever, em Restos a Pagar, despesa que não tenha sido previamente empenhada ou que exceda o limite estabelecido na lei (LRF, art. 42 e art. 55, inciso III, alínea “b”). Detenção de seis meses a dois anos (Lei nº 10.028/2000, art. 2º, inciso XVI).
Disponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/-/infracoes-da-lei-de-responsabilidade-fiscal-e-suas-penalidades
( Baixe nosso manual de TRD )
Com EMPENHO preexistente
Na grande maioria dos casos de “Reconhecimento de Dívida – DEA” já existe um processo financeiro que originou este fato, portanto o reconhecimento deve ser feito dentro do mesmo processo financeiro, incluindo na sequência cronológica do processo os seguintes documentos:
Termo de Responsabilidade do Reconhecimento de Dívida de Exercício Anterior, assinada pelo Ordenador de Despesas;
Autorização de Empenho – A.E. (Em nome do favorecido) contendo a ND correta e todos os dados complementares descritos no corpo;
É obrigatório constar no corpo da A.E. a seguinte expressão: “De acordo com o Decreto nº 93.872, art.22, parágrafo 2º, a despesa em questão enquadra-se na alínea (A/B)”.
Este item pode ser enquadrado nas Alíneas “A” ou “B” do artigo 22 do Decreto nº 93.872/86. Quando o empenho em questão for de um PREGÃO ELETRÔNICO ainda vigente, este deve ser feito como Modalidade de Licitação “05 – Pregão Eletrônico” normal. Quando NÃO se enquadrar na Modalidade 05, o empenho deve ser feito como “08 – Não Aplicável”, nunca como Dispensa ou Inexigibilidade de Licitação.
Sem EMPENHO preexistente
Quando NÃO existir um processo financeiro onde originou-se o fato gerador do Reconhecimento de Dívida, deve ser feito um novo processo, contendo na sequência cronológica (artigo 37 da Lei nº 4.320/64) os seguintes documentos:
Ato Orçamentário (ou parecer) da área de orçamento disponibilizando a Dotação Orçamentária específica do Reconhecimento de Dívida no elemento correto;
Termo de Responsabilidade do Reconhecimento de Dívida, assinada pelo Ordenador de Despesas e pelo responsável que deu causa à despesa;
Obrigatório constar no corpo da A.E. a seguinte expressão: “De acordo com o Decreto nº 93.872, art.22, parágrafo 2º, a despesa em questão enquadra-se na alínea C”.
Tratando-se de “Despesas de Exercícios Anteriores” que NÃO se enquadrem no artigo 22 do Decreto nº 93.872/86, § 2º, nas alíneas A e B, o Ordenador de Despesas deve:
Verificar a existência de dotação orçamentária na época do fato gerador;
Apurar a Responsabilidade da despesa ocorrida.
Estes casos devem ser enquadrados na Alínea “C” do artigo 22 do Decreto nº 93.872/86, e o empenho em questão deve ser feito com a Modalidade de Licitação “08 – Não Aplicável”, nunca como Dispensa ou Inexigibilidade de Licitação, entretanto, caso exista um PE (pré- empenho) ou contrato vigentes, o registro deve ser realizado na Modalidade de Licitação apropriada.
Cabe destacar sobre o disposto no ACÓRDÃO Nº 32/2007- 2ª CÂMARA –TCU:
“Abstenha-se de realizar “reconhecimento de dívidas”, uma vez que tal prática configura despesa sem prévio empenho, bem assim descumprimento à ordem das etapas de realização da despesa pública, com violação aos arts. 60 a 64 da Lei nº 4.320/64, mantendo-se devidamente formalizadas todas as suas relações contratuais.”
Alertamos que as situações não previstas nos dispositivos legais, mas que a autoridade competente reconheceu a obrigação de pagar por contraprestação de bens e serviços, podem sofrer sanções dos órgãos de controle e estarão sujeitas às apurações de responsabilidade.
Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986;
Manual de Despesa Nacional, aprovado pela Portaria Conjunta STN/SOF nº 03/2008;
Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público – MCASP;
Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público – NBCASP;
MODELOS DE TERMOS DE CONFISSÃO DE DÍVIDAS
TRD – TERMO DE RECONHECIMENTO DE DÍVIDA
(Despesa de Exercício Anterior – DEA)
Estou ciente sobre o disposto na Lei 4.320, de 17 de março de 1964, Art. 37, no Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986, Art. 22, parágrafo 2º, alínea (inserir alínea a, b ou c), e no Manual do SIAFI, portanto reconheço a dívida em favor de (Nome completo do favorecido), inscrito no CNPJ/CPF nº (Número do CNPJ ou CPF) referente (contrato/convênio/PE, outros), no valor de R$ (valor em cifras e por extenso), para atender despesas com (Descrição da despesa “título da despesa”, especificar os serviços/aquisições que motivaram o pagamento).
Informo que a respectiva despesa, embora tenha sido empenhada à época devida
(exercício do empenho), teve seu empenho anulado posteriormente por ter sido considerado
insubsistente, e as faturas correspondentes foram emitidas apenas em AAAA (ano da assinatura do-TRD).
Ainda em tempo, informo que foi anexada aos autos a disponibilidade orçamentária na rubrica 92 “despesas de exercícios anteriores”, documento (folha do processo) emitido pela Coordenação de Planejamento.
Cabe salientar que será verificado se houve o descumprimento de alguma norma por parte de algum servidor público desta unidade, que tenha ocasionado prejuízo ao interesse público neste “Reconhecimento de Dívida”, sendo necessária apurar a responsabilidade e, se for o caso, aplicar sanção administrativa ao referido infrator, conforme determina a Lei Nº 8.666, de 21 de junho de 1993, Art. 59 no seu Parágrafo Único.
João Pessoa, __, _________ de ______
Ordenador de Despesa.
(Despesas sem prévio empenho)
Informo que a respectiva despesa teve sua ocorrência em DD/MM/AAAA (data do fato gerador) e NÃO fora devidamente empenhada.
Ainda em tempo, informo que foi anexada aos autos a disponibilidade orçamentária na rubrica XX.XX.XX-YY, documento (folha do processo) emitido pela Coordenação de Planejamento, pois será paga com o orçamento vigente.
Cabe salientar que será verificado o descumprimento de alguma norma por parte de servidor público desta unidade, que tenha ocasionado a referida despesa e os prejuízo ao interesse público deste “Reconhecimento de Dívida”, sendo necessária apurar a responsabilidade e, se for o caso, aplicar sanção administrativa ao referido infrator, conforme determina a Lei Nº 8.666, de 21 de junho de 1993, Art. 59 no seu Parágrafo Único.
KOHAMA, Heilio. Contabilidade Pública – Teoria e Prática, 15ª edição. Atlas.
ANDRADE, Nilton Aquino. Contabilidade Pública na Gestão Municipal, 6ª edição. Atlas 2016.
SILVA, Valmir Leôncio. A Nova Contabilidade Aplicada ao Setor Público: Uma Abordagem Prática, 3ª edição. Atlas, 2014.
CARVALHO, Deusvaldo: Manual completo de contabilidade pública. 4ª edição, Impetus, 2017.
BRASIL, Secretaria do Tesouro Nacional, http://www.tesouro.fazenda.gov.br/-/infracoes-da-lei-de-responsabilidade-fiscal-e-suas-penalidades
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Não ficou claro para mim em uma situação de ter Empenho e incorrer uma despesas (Água, Energia Elétrica…) e eu fazer ou não o Reconhecimento de Dívida. Como o colega disse, muitos Órgão não estão recebendo Orçamento. Posso fazer o reconhecimento apenas por competência, já que posso não ter orçamento, mas não ficou claro se é necessário fazer o formulário.
Excelente artigo, Kleber, mas me restou uma dúvida em relação a uma situação muito específica. A questão é: como proceder para atender despesas previstas no orçamento (e com empenho já existente), mas cuja dotação orçamentária não foi recebida em sua integralidade devido a contingenciamento/limitação de empenho? Pressupondo que se tratam de despesas essenciais a continuidade do serviço público (água, energia, terceirizados, etc.), é imputável alguma sanção ao gestor que assumir Despesa de Exercício Anterior no exercício seguinte em relação a esses gastos?
Pergunto isso porque, ultimamente, várias instituições de ensino federais anunciaram que não terão como pagar as despesas até o final no exercício devido ao contingenciamento. É a esse cenário específicos que me refiro.
No texto citamos acórdãos do TCU que convergem neste entendimento, “quando as despesas são imprevisíveis e urgentes” elas podem ser assumidas pelo gestor sem que o mesmo sofra responsabilizações.
Leia nosso artigo http://blog.contadorklebermarques.com.br/lrf-e-amadorismo/ e verá que a falta de planejamento na administração pública é a maior causa dos descasos e endividamento público.