Source: http://www.giurcost.org/decisioni/2015/0125s-15.html
Timestamp: 2019-12-07 21:31:27+00:00
Document Index: 91264259

Matched Legal Cases: ['art. 15', 'art. 1', 'art. 10', 'art. 15', 'art. 27', 'art. 15', 'art. 117', 'art. 10', 'art. 15', 'art. 117', 'art. 15', 'art. 34', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 2', 'art. 117', 'art. 15', 'art. 24', 'art. 15', 'art. 117', 'art. 15', 'art. 1', 'art. 15', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 15', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 15', 'art. 11', 'art. 15', 'art. 1', 'art. 15', 'art. 117', 'art. 10', 'art. 15', 'art. 2', 'art. 117', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 1', 'art. 15', 'sentenza ', 'art. 15', 'art. 117', 'art. 15', 'art. 1', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 34', 'art. 15', 'art. 15', 'sentenza ', 'art. 15', 'art. 15']

Consulta OnLine - Sentenza n. 125 del 2015
La fissazione di limiti massimi delle prestazioni sanitarie nel riparto di competenze tra Stato e Autonomie speciali
1.– Con ricorso depositato il 16 ottobre 2012 ed iscritto al registro ricorsi n. 144 del 2012, la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste ha impugnato, tra le altre disposizioni, l’art. 15, comma 22, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini) – convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135 – in riferimento agli artt. 2, primo comma, lettera a), 3, primo comma, lettere f) ed l), 4, 12, 48-bis e 50 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta), in relazione agli artt. 34 e 36 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), ed agli articoli da 2 a 7 della legge 26 novembre 1981, n. 690 (Revisione dell’ordinamento finanziario della regione Valle d’Aosta), nonché in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 119 della Costituzione, in combinato disposto con l’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), ed ai principi di leale collaborazione e di ragionevolezza.
2.1.– Il resistente evidenzia come l’art. 15, comma 22, del d.l. n. 95 del 2012 abbia previsto un sistema per stabilire le modalità di conseguimento degli obiettivi di contenimento della spesa sanitaria basato sull’art. 27 della legge n. 42 del 2009 e come la disposizione censurata si inserisca tra gli interventi del legislatore statale legittimi, in quanto riconducibili a ragioni di coordinamento finanziario ed, in particolare, al contenimento della spesa.
5.– Con ricorso depositato il 17 ottobre 2012 ed iscritto al n. 149 del registro ricorsi per l’anno 2012, la Provincia autonoma di Bolzano ha proposto questione di legittimità costituzionale, tra le altre disposizioni, dell’art. 15, comma 13, lettera c), del d.l. n. 95 del 2012 in riferimento agli artt. 4, primo comma, numero 7), 8, primo comma, numero 1), 9, primo comma, numero 10), e 16 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), in relazione al decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità), al decreto del Presidente della Repubblica 26 gennaio 1980, n. 197 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti integrazioni alle norme di attuazione in materia di igiene e sanità approvate con decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474), ed agli artt. 2, 3 e 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra gli atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), nonché in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost. in combinato disposto con l’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
6.1.– Il resistente evidenzia come il censurato art. 15 del d.l. n. 95 del 2012 miri a razionalizzare e ridurre la spesa sanitaria, limitatamente agli anni 2012-2015, con l’obiettivo di ridurre il livello del fabbisogno del Servizio sanitario nazionale e del correlato finanziamento. Ne emergerebbe un quadro volto al rapido riequilibrio dei conti pubblici come richiesto dall’Unione europea. Conseguentemente, la materia sarebbe rimessa, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera a), alla competenza legislativa esclusiva statale, in quanto inquadrabile tra i «rapporti dello Stato con l’Unione europea».
8.1.– L’art. 15, comma 13, lettera c), del d.l. n. 95 del 2012 interverrebbe al dichiarato scopo di ridurre il livello del fabbisogno del Servizio sanitario nazionale insieme al suo finanziamento. Per tale ragione la disposizione non potrebbe rivolgersi alla Provincia autonoma di Bolzano, in quanto sganciata dal finanziamento del Servizio sanitario nazionale, ai sensi dell’art. 34, comma 3, della legge n. 724 del 1994.
9.– Con memoria depositata il 29 settembre 2014 la Provincia autonoma di Bolzano evidenzia l’intervenuta attuazione dell’art. 15, comma 13, lettera c), del d.l. n. 95 del 2012 ad opera del decreto del Ministero della salute 18 ottobre 2012 (Remunerazione prestazioni di assistenza ospedaliera per acuti, assistenza ospedaliera di riabilitazione e di lungodegenza post acuzie e di assistenza specialistica ambulatoriale).
10.– Con ricorso depositato il 18 ottobre 2012 ed iscritto al registro ricorsi n. 156 del 2012, la Provincia autonoma di Trento ha impugnato l’art. 15, comma 13, lettera c), del d.l. n. 95 del 2012 in riferimento agli artt. 9, primo comma, numero 10), 16 e 79 dello statuto della Regione autonoma Trentino-Alto Adige, in relazione all’art. 2, secondo comma, del d.P.R. n. 474 del 1975 ed al d.P.R. n. 197 del 1980, nonché in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost.
11.1.– Preliminarmente, il resistente evidenzia che l’art. 15 del d.l. n. 95 del 2012 forma oggetto di deroga espressa alla clausola di salvaguardia prevista al successivo art. 24-bis a favore delle autonomie speciali e, pertanto, sarebbe applicabile a tali enti nei limiti e nei termini previsti.
Inoltre, il regolamento indicato dall’art. 15, comma 13, lettera c), del d.l. n. 95 del 2012 atterrebbe direttamente ai livelli essenziali di assistenza, la cui determinazione compete allo Stato in forza dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
13.1.– In particolare, secondo il resistente, l’intervento normativo in considerazione si inquadrerebbe all’interno di un processo di riduzione del fabbisogno sanitario attraverso l’efficientamento del sistema, a cui corrisponderebbe la ratio dell’art. 15, comma 3, lettera c), del d.l. n. 95 del 2012 che al contempo rientrerebbe nel potere statale di fissare i livelli essenziali delle prestazioni sanitarie.
15.1.– L’art. 1, comma 132, della legge n. 228 del 2012 dispone una riduzione del livello del fabbisogno del Servizio sanitario nazionale e del correlato finanziamento – come già rideterminato dall’art. 15, comma 22, del d.l. n. 95 del 2012 – stabilendo che il relativo importo è ridoto di 600 milioni di euro per l’anno 2013 e di 1.000 milioni di euro a decorrere dall’anno 2014. La disposizione aggiunge che le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano assicurano detto concorso «mediante le procedure previste dall’art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, e successive modificazioni» e che fino all’emanazione delle norme di attuazione di cui al citato art. 27 della legge n. 42 del 2009, l’importo del concorso alla manovra «è annualmente accantonato, a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali».
Conclusivamente, l’Avvocatura generale dello Stato sostiene che la disposizione che impone alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome il concorso alla riduzione del finanziamento del Servizio sanitario nazionale mediante le procedure previste dall’art. 27 della legge n. 42 del 2009 – secondo quanto già previsto dall’art. 15, comma 22, del d.l. n. 95 del 2012 – sarebbe idonea a garantire il rispetto del principio di leale collaborazione «mentre l’accantonamento prudenziale a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali è previsto transitoriamente al fine di garantire gli effetti positivi sulla finanza pubblica nelle more della concreta attuazione del predetto articolo 27».
La difesa regionale denuncia l’arbitrarietà della scelta del legislatore nazionale di non considerare in alcun modo il ruolo e gli interessi della Regione, già sottoposta alle specifiche misure di contenimento della spesa sanitaria di cui all’Accordo del 31 luglio 2007, intercorso tra il Ministro della salute, il Ministro dell’economia e delle finanze e la Regione siciliana per l’approvazione del Piano di rientro e degli interventi di riequilibrio economico del Servizio sanitario regionale per il 2007-2009 ai sensi dell’art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005), e di cui al Programma operativo regionale 2010-2012 per la prosecuzione del predetto Piano di rientro, richiesto ai sensi dell’art. 11 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122. Da ultimo, prosegue la ricorrente, l’Assessore regionale per la salute, con nota del 24 gennaio 2013, n. 6795, avrebbe manifestato la volontà di procedere nel percorso di riqualificazione del sistema sanitario, avvalendosi della facoltà prevista dall’art. 15, comma 20, del d.l. n. 95 del 2012 con l’elaborazione di un Programma di consolidamento e sviluppo, per il periodo 2013-2015, delle misure strutturali e di innalzamento dei livelli di qualità del sistema sanitario regionale.
In tale quadro, la riduzione del livello di fabbisogno e del suo finanziamento lederebbe, in particolare, la Regione siciliana, rendendo più gravoso il raggiungimento degli obiettivi già concordati con lo Stato con i suindicati Piani ed impedendo, tra l’altro, lo svincolo di ingenti risorse economiche a vantaggio del bilancio regionale, posto che la condizione per l’accesso a tali risorse sarebbe la positiva verifica degli adempimenti scaturenti dai Piani medesimi, come previsto dal citato art. 11 del d.l. n. 78 del 2010, il quale stabilisce che «La prosecuzione e il completamento del Piano di rientro sono condizioni per l’attribuzione in via definitiva delle risorse finanziarie, in termini di competenza e di cassa, già previste a legislazione vigente e condizionate alla piena attuazione del Piano». Da ciò conseguirebbe, a detta della ricorrente, che la prevista riduzione del fabbisogno sanitario ed il decremento del finanziamento complessivo del sistema sanitario causerebbe un ulteriore ostacolo al raggiungimento della stabilizzazione del livello di spesa e del correlato suo allineamento al finanziamento ordinario programmato.
1.– Con i ricorsi indicati in epigrafe la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste e le Province autonome di Bolzano e di Trento impugnano, tra le altre, alcune disposizioni contenute nell’art. 15 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135.
La Provincia autonoma di Bolzano impugna l’art. 15, comma 13, lettera c), del d.l. n. 95 del 2012 in riferimento agli artt. 4, primo comma, numero 7), 8, primo comma, numero 1), 9, primo comma, numero 10), e 16 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), in relazione al decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità), al decreto del Presidente della Repubblica 26 gennaio 1980, n. 197 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti integrazioni alle norme di attuazione in materia di igiene e sanità approvate con decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474), ed agli artt. 2, 3 e 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra gli atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), nonché in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost. in combinato disposto con l’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
Anche la Provincia autonoma di Trento impugna l’art. 15, comma 13, lettera c), del d.l. n. 95 del 2012 in riferimento agli artt. 9, primo comma, numero 10), 16 e 79 dello statuto della Regione autonoma Trentino-Alto Adige, in relazione all’art. 2, secondo comma, del d.P.R. n. 474 del 1975 ed al d.P.R. n. 197 del 1980, nonché in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost.
L’art. 15 (Disposizioni urgenti per l’equilibrio del settore sanitario e misure di governo della spesa farmaceutica) del d.l. n. 95 del 2012 prevede una serie di misure che determinano una riduzione dei costi nel settore sanitario. Tra di esse si annovera quella disposta dall’art. 15, comma 13, lettera c), secondo il quale «Al fine di razionalizzare le risorse in ambito sanitario e di conseguire una riduzione della spesa per acquisto di beni e servizi: […] c) sulla base e nel rispetto degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all’assistenza ospedaliera fissati, entro il 31 ottobre 2012, con regolamento approvato ai sensi dell’articolo 1, comma 169, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, previa intesa della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, nonché tenendo conto della mobilità interregionale, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano adottano, nel rispetto della riorganizzazione di servizi distrettuali e delle cure primarie finalizzate all’assistenza 24 ore su 24 sul territorio adeguandoli agli standard europei, entro il 31 dicembre 2012, provvedimenti di riduzione dello standard dei posti letto ospedalieri accreditati ed effettivamente a carico del servizio sanitario regionale, ad un livello non superiore a 3,7 posti letto per mille abitanti, comprensivi di 0,7 posti letto per mille abitanti per la riabilitazione e la lungodegenza post-acuzie, adeguando coerentemente le dotazioni organiche dei presidi ospedalieri pubblici ed assumendo come riferimento un tasso di ospedalizzazione pari a 160 per mille abitanti di cui il 25 per cento riferito a ricoveri diurni. La riduzione dei posti letto è a carico dei presidi ospedalieri pubblici per una quota non inferiore al 50 per cento del totale dei posti letto da ridurre ed è conseguita esclusivamente attraverso la soppressione di unità operative complesse. Nelle singole regioni e province autonome, fino ad avvenuta realizzazione del processo di riduzione dei posti letto e delle corrispondenti unità operative complesse, è sospeso il conferimento o il rinnovo di incarichi ai sensi dell’articolo 15-septies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni. Nell’ambito del processo di riduzione, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano operano una verifica, sotto il profilo assistenziale e gestionale, della funzionalità delle piccole strutture ospedaliere pubbliche, anche se funzionalmente e amministrativamente facenti parte di presidi ospedalieri articolati in più sedi, e promuovono l’ulteriore passaggio dal ricovero ordinario al ricovero diurno e dal ricovero diurno all’assistenza in regime ambulatoriale, favorendo l’assistenza residenziale e domiciliare».
L’art. 1, comma 132, della legge n. 228 del 2012 prevede un’ulteriore riduzione del fabbisogno del Servizio sanitario nazionale e del relativo finanziamento, disponendo che «In funzione delle disposizioni recate dal comma 131 e dal presente comma, il livello del fabbisogno del Servizio sanitario nazionale e del correlato finanziamento, come rideterminato dall’articolo 15, comma 22, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, è ridotto di 600 milioni di euro per l’anno 2013 e di 1.000 milioni di euro a decorrere dall’anno 2014. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano, ad esclusione della Regione siciliana, assicurano il concorso di cui al presente comma mediante le procedure previste dall’articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, e successive modificazioni. Fino all’emanazione delle norme di attuazione di cui al citato articolo 27 della legge n. 42 del 2009, l’importo del concorso alla manovra di cui al presente comma è annualmente accantonato, a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali».
4.– Per ragioni di sequenzialità logica, lo scrutinio deve prendere le mosse dalle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 15, comma 13, lettera c), del d.l. n. 95 del 2012 proposte dalle Province autonome di Bolzano e di Trento, che contestano le specifiche misure di contenimento della spesa ivi previste, invocando le proprie competenze in materia sanitaria.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte la ridefinizione del numero dei posti letto fruibili va ricondotta alle materie della «tutela della salute» e del «coordinamento della finanza pubblica» (sentenza n. 289 del 2010). I primi due periodi dell’art. 15, comma 13, lettera c), del d.l. n. 95 del 2012, che ne prevedono la riduzione, sono pertanto ascrivibili a detti titoli di competenza legislativa, secondo cui lo Stato determina i principi generali della materia e le Regioni la normazione specificativa.
Le disposizioni in esame non possono nemmeno essere ricondotte alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di livelli essenziali di assistenza (LEA), ex art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., così come ritenuto dall’Avvocatura dello Stato e come evocato dall’incipit dell’art. 15, comma 13, lettera c), del d.l. n. 95 del 2012 e dal richiamo ivi operato all’art. 1, comma 169, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005).
Alla luce delle esposte premesse, si deve sottolineare come l’art. 15, comma 13, lettera c), del d.l. n. 95 del 2012, disponendo una riduzione dello standard dei posti letto, non tenda a garantire un minimum intangibile alla prestazione, ma ad imporre un tetto massimo alla stessa. Quest’ultima prescrizione, dunque, non essendo nemmeno correlata all’ipotesi del finanziamento da parte dello Stato, non appare conforme ai parametri di riferimento invocati nel ricorso.
5.– Per valutare compiutamente la questione di legittimità costituzionale dell’art. 15, comma 22, del d.l. n. 95 del 2012 promossa dalla Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste è utile evidenziare come la disposizione si correli direttamente ai commi precedenti del medesimo art. 15. Questi ultimi, prevedendo misure di contenimento della spesa, comportano una riduzione dei costi nel settore sanitario e, conseguentemente, una riduzione del fabbisogno del Servizio sanitario nazionale e del relativo finanziamento secondo le quantificazioni globali indicate nella disposizione impugnata. Le misure di riduzione dei costi disposte dai commi precedenti riguarderebbero anche la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste che, ai sensi dell’art. 34, comma 3, della legge n. 724 del 1994, finanzia interamente nel suo territorio il Servizio sanitario nazionale senza oneri a carico del bilancio statale.
5.1. – Tanto premesso, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 15, comma 22, del d.l. n. 95 del 2012 promossa dalla Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste è fondata in riferimento agli artt. 48-bis e 50, quinto comma, dello statuto regionale, in relazione agli artt. 34 e 36 della legge n. 724 del 1994, ed al principio di leale collaborazione.
L’art. 15, comma 22, del d.l. n. 95 del 2012 incide invece in modo unilaterale, violando il principio di leale collaborazione, sull’autonomia finanziaria della ricorrente, la cui specialità sarebbe vanificata se fosse possibile variare l’assetto dei rapporti finanziari con lo Stato attraverso una semplice legge ordinaria (sentenza n. 133 del 2010).
È evidente che la disposizione censurata riproduce sostanzialmente il contenuto del già richiamato art. 15, comma 22, del d.l. n. 95 del 2012, incrementando, rispetto a quanto da quest’ultimo previsto, la riduzione del fabbisogno del Servizio sanitario nazionale nonché del relativo finanziamento secondo le quantificazioni globali indicate e chiamando a concorrervi le autonomie speciali – ad esclusione della Regione siciliana – secondo un meccanismo corrispondente a quello di cui agli ultimi due periodi del citato art. 15, comma 22.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l’8 giugno 2015.
Depositata in Cancelleria l'1 luglio 2015.