Source: http://www.senat.fr/rap/a01-373/a01-373_mono.html
Timestamp: 2019-05-24 10:46:28+00:00
Document Index: 186551699

Matched Legal Cases: ["l'article 4", "l'article 18", 'art. 6', "l'article 4", "l'article 4", "l'article 4"]

Avis n° 373 (2001-2002) de M. Philippe FRANÇOIS, fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 24 juillet 2002
I. COHÉRENCE ET EFFICACITÉ, MAÎTRES-MOTS DE LA NOUVELLE ARCHITECTURE INSTITUTIONNELLE DE LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE
A. DE LA CONCEPTION À L'ACTION, UNE MEILLEURE COHÉRENCE DE LA POLITIQUE DE SÉCURITÉ
1. Le Conseil de sécurité intérieure placé sous la présidence du Chef de l'Etat et la création d'un ministère de la sécurité intérieure
B. COLLABORATION POLICE-GENDARMERIE : DÉVELOPPER LES COMPLÉMENTARITÉS, RECHERCHER L'EFFICACITÉ
1. Les principes du rapprochement pour emploi de la gendarmerie et de la police
a) Le décret n° 2002-889 du 15 mai 2002
b) Les réflexions suscitées par le rapprochement police-gendarmerie
2. La mise en oeuvre sur le terrain
a) L'évolution des zones de compétence relevant de la gendarmerie et de la police
2. La mise en oeuvre dans la gendarmerie de l'évaluation des politiques menées et sa prise en compte dans les carrières
a) La mise en oeuvre de l'évaluation de la politique de sécurité
b) La prise en compte de l'évaluation des résultats sur les carrières
II. L'ACCROISSEMENT ET LA MEILLEURE UTILISATION DES MOYENS DES FORCES DE SÉCURITÉ
A. UN EFFORT BUDGÉTAIRE SANS PRÉCÉDENT EN FAVEUR DE LA GENDARMERIE NATIONALE
1. Le rebasage du budget de la gendarmerie
2. La programmation et la répartition des crédits supplémentaires
B. AUGMENTATION DES EFFECTIFS ET RÉORGANISATION DE L'EMPLOI DES PERSONNELS
1. Une augmentation considérable des effectifs
a) Le financement des mesures décidées par le précédent gouvernement
b) La création de 7 000 emplois nouveaux et les nouvelles mesures en faveur des personnels
c) La prolongation de l'activité de certains militaires de la gendarmerie
d) Des améliorations à apporter en matière d'encadrement supérieur et d'emploi de la réserve
b) Le renforcement des moyens dans les zones périurbaines
c) Le renforcement des capacités d'investigation et de recherche
d) La nouvelle doctrine d'emploi des forces mobiles
e) La diminution des « tâches indues »
C. LA RECONNAISSANCE ATTENDUE DES BESOINS MATÉRIELS DE LA GENDARMERIE
1. L'équipement individuel
a) L'équipement des personnels supplémentaires
b) Armement
c) Protection personnelle
d) Tenue d'intervention
2. La mobilité et les capacités d'intervention
a) Modernisation et entretien des véhicules
b) Le remplacement des blindés de la gendarmerie
3. La modernisation des moyens bureautiques et de police scientifique
4. Vers la résolution du problème des logements de la gendarmerie
a) Vers la résolution du problème récurrent des logements
Annexe au procès-verbal de la séance du 24 juillet 2002
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure,
(1) Cette commission est composée de : M. André Dulait, président ; MM. Michel Caldaguès, Guy Penne, Jean-Marie Poirier, Michel Pelchat, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret, secrétaires ; MM. Jean-Yves Autexier, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Jacques Blanc, Didier Borotra, Didier Boulaud, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Robert Del Picchia, Paul Dubrule, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Jean Faure, Philippe François, Philippe de Gaulle, Mme Jacqueline Gourault, MM. Emmanuel Hamel, Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Louis Moinard, Xavier Pintat, Jean-Pierre Plancade, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Henri Torre, André Vallet, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.
Assemblée nationale (12ème législ.) : 36, 37, 52, 53 et T.A. 2
Sénat : 365, 371 et 375 (2001-2002)
Lors de la campagne présidentielle, puis lors de la campagne législative, le Président de la République M. Jacques Chirac et le gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin se sont engagés à tout mettre en oeuvre pour rétablir la sécurité des Français, « première des libertés », l'insécurité frappant d'abord les plus faibles. Le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité présenté par le gouvernement pour les années 2003-2007 répond à cette demande forte de nos concitoyens.
En effet, depuis 20 ans la délinquance en France a progressé de 40 %, pendant les cinq dernières années, elle a progressé de 16 %, dépassant en 2001 la barre symbolique des 4 millions de crimes et délits. Cette explosion du nombre de crimes et délits s'accompagne de la généralisation de l'insécurité à toutes les parties du territoire, même si 54 % des faits sont encore constatés dans quatre régions regroupant 40 % de la population (Ile-de-France, Provence-Alpes-Côte-d'Azur, Rhône-Alpes, Nord-Pas-de-Calais). 73 % des infractions sont constatés dans les zones de compétence territoriale de la police, mais ces dernières années et ces derniers mois, la progression de la délinquance a été particulièrement vive dans la zone de compétence de la gendarmerie. En 2001, la délinquance a progressé deux fois plus vite en zone de gendarmerie (+ 11,89 %) qu'en zone de police (+ 6,23 %). La délinquance a en outre changé de nature. Elle est de plus en plus violente et comporte un nombre accru d'atteintes aux personnes. Ces actes sont commis par des délinquants de plus en plus jeunes (21,2 % des crimes et délits sont commis par des mineurs, 36,1 % des faits de délinquance sur la voie publique)1(*). Face à cette hausse de la délinquance, l'efficacité des services de l'Etat est mise en cause. Le taux moyen d'élucidation est en baisse depuis 1999 (27,6 % à 24,9 % en 2001) et il est inférieur à 10 % pour les vols sur la voie publique, les actes « courants » de délinquance et les cambriolages. Une réponse énergique de la part du gouvernement était donc urgente.
Dans le cadre de ce projet de loi, le gouvernement définit une nouvelle architecture des forces de sécurité intérieure, dont l'un des éléments les plus marquants est la collaboration accrue de la police et de la gendarmerie symbolisée par le placement, pour emploi, de la gendarmerie sous l'autorité du ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. Ce dernier définit les nouvelles doctrines d'emplois des forces de police et de gendarmerie et la réorganisation pragmatique de leur présence sur le territoire national. Le projet de loi prévoit également une très forte augmentation des moyens humains et matériels de la police nationale et de la gendarmerie. Pour les deux forces, 13.500 emplois nouveaux doivent être créés et 5,6 milliards d'euros supplémentaires doivent y être consacrés sur cinq ans. Enfin, le projet de loi fixe les lignes directrices de futurs projets de lois visant à doter les forces de sécurité de moyens juridiques plus adaptés à leurs missions. Ce projet de loi d'orientation et de programmation constitue donc un événement particulièrement important, non seulement par l'ampleur sans précédent des moyens dégagés, mais aussi par la place qu'il prend dans la politique du nouveau gouvernement. Définissant les grandes lignes de la politique qui sera suivie en matière de sécurité intérieure, il est complémentaire du projet de loi d'orientation et de programmation sur la justice, il sera confirmé, en ce qui concerne la gendarmerie, par la future loi de programmation militaire et complété à l'automne par des mesures législatives, notamment en matière pénale.
Votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a décidé de se saisir pour avis de ce projet de loi dans la mesure où la gendarmerie, dont le budget et la tutelle restent de la compétence du ministère de la défense, est associée à parité avec la police nationale dans le nouveau dispositif et que d'importantes mesures la concernant sont prises. La gendarmerie reste en effet une force de police à statut militaire, chargée d'assurer la continuité entre les missions de police, les situations de crise et les situations de guerre. Elle conserve, au-delà de ses missions policières et judiciaires, des missions militaires au sein des forces armées. Elle est engagée au côté des armées dans des opérations extérieures notamment en Bosnie et au Kosovo où son savoir faire a été unanimement reconnu. Ces qualités de disponibilité et de continuité du service dans le temps et l'espace, garanties par le statut militaire, doivent être préservées.
Votre rapporteur examinera dans un premier temps la place que prendra la gendarmerie dans la nouvelle architecture de sécurité intérieure et les modalités de sa collaboration accrue avec la police. Il s'intéressera ensuite aux nouveaux moyens humains et matériels donnés à la gendarmerie et à la réorganisation de l'emploi des forces.
Le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure définit une nouvelle architecture institutionnelle de la sécurité intérieure. Ces réformes, dont une partie a déjà été mise en oeuvre par décret, vise à impulser une politique nouvelle de lutte contre la délinquance grâce à une structure interministérielle plus cohérente, et donc plus efficace. Elle met en place une coordination renforcée des forces de police et de gendarmerie. Les résultats obtenus seront par ailleurs soumis à une évaluation indépendante et régulière.
La nouvelle architecture institutionnelle de la sécurité intérieure mise en place par le décret du 15 mai 2002, confirmée par le présent texte, a pour but d'élaborer et de mettre en oeuvre une politique plus cohérente et correspondant mieux aux besoins des Français par la mise en place, au niveau national, d'un Conseil de sécurité intérieure présidé par le Chef de l'Etat, la création d'un grand ministère de la sécurité intérieure et, au niveau local, par la coopération entre les différentes administrations et les élus à travers les Conférences départementales de sécurité et les Conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance.
. Le décret n° 2002-890 du 15 mai 2002 a modifié l'organisation du Conseil de sécurité intérieur (CSI) pour qu'il soit présidé par le Président de la République, celui-ci en ayant fait un des engagements majeurs de son programme. Cette réforme correspond à la volonté de la placer la lutte contre l'insécurité au rang des priorités nationales.
Le Conseil de sécurité intérieur est composé du Premier ministre, du ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, du Garde des sceaux, du ministre de la défense, du ministre de l'économie et des finances, du ministre du budget et du ministre chargé de l'outre-mer. Les ministres des affaires sociales, de la ville, de l'éducation nationale, de la jeunesse, des sports, de l'équipement, des transports et de la santé pourront participer à ses travaux s'ils sont concernés par un point à l'ordre du jour.
Le Conseil de la sécurité intérieure a pour mission de définir « les orientations de la politique menée dans le domaine de la sécurité intérieure et fixe les priorités [...] Il s'assure de la cohérence des actions menées par les différents ministères, procède à leur évaluation et veille à l'adéquation des moyens mis en oeuvre [...] Il examine les projets de loi de programmation intéressant la sécurité intérieure » (article 2).
Le Secrétaire général du Conseil de sécurité intérieure est nommé par le Président de la République. Il est chargé de préparer les travaux du Conseil en concertation avec les ministères concernés et le Secrétariat général de la défense nationale. Il suit l'exécution des décisions prises.
Dès la nomination du premier gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin, a été créé un ministère de la sécurité intérieure, regroupant, pour les missions de sécurité, sous la même autorité, la police nationale et la gendarmerie nationale. Le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales a pour mission de mettre en oeuvre, dans son domaine de compétence, la politique définie par le Conseil de sécurité intérieure en s'appuyant à parité sur la police et la gendarmerie.
Le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure a pour objectif, par le rapprochement de la police et de la gendarmerie, d'améliorer sensiblement leur emploi sur le terrain en coordonnant leurs actions sous la direction du ministre de la sécurité intérieure. La gendarmerie conserve cependant sa position particulière de force de police à statut militaire.
L'une des principales réformes, que confirme le présent projet de loi, est le rattachement pour emploi de la gendarmerie au ministère de la sécurité intérieure. Cette évolution suscite cependant certaines réflexions.
Le décret n° 2002-889 du 15 mai 2002, relatif aux attributions du ministre de l'intérieur, précise que « pour l'exercice de ses missions de sécurité intérieure, le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales est responsable de l'emploi des services de la gendarmerie nationale [...] A cette fin, en concertation avec le ministre chargé de la défense, il définit les missions de ces services autres que celles qui sont relatives à l'exercice de la police judiciaire, il détermine les conditions d'accomplissement de ces missions et les modalités d'organisation qui en résultent ».
Les pouvoirs attribués au ministre de l'intérieur sont donc importants puisque les missions de police de la gendarmerie représentent l'essentiel de son activité. Il ne s'agit pourtant pas d'une « révolution », le ministre de l'intérieur ayant déjà, dans le cadre du décret fondateur du 20 mai 1903, la responsabilité « indirecte » de l'emploi de la gendarmerie. Les missions militaires, qui représentent 5 % de l'activité de l'Arme, restent de la seule compétence du ministre de la défense. Les missions judiciaires restent effectuées sous le contrôle et l'autorité des magistrats.
La volonté d'assurer une meilleure coordination sous la direction du ministre de l'intérieur ne concerne pas que la gendarmerie et la police. Par l'article 4 du même décret, le ministre de l'intérieur peut faire appel aux directions générales de la concurrence, de consommation et de la répression des fraudes, des impôts et douanes et des droits indirects. Cette disposition est notamment mise en oeuvre dans le cadre des GIR.
Placée pour emploi sous l'autorité du ministre de l'intérieur, la gendarmerie nationale n'en conserve pas moins son statut militaire. Le budget de la gendarmerie relève de la responsabilité du ministère de la défense et les crédits présentés dans le cadre de ce projet de loi seront repris dans le cadre de la prochaine loi de programmation militaire 2003-2008.
Madame Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense, a d'ailleurs réaffirmé devant les commandants d'unités le 5 juillet que « la gendarmerie nationale fait partie intégrante des forces armées. Elle relève à ce titre du statut militaire. Composante à part entière de l'institution militaire, la gendarmerie permet au gouvernement d'exercer, sans discontinuité, la gestion des crises, du temps de paix jusqu'éventuellement, le temps de guerre. L'Etat a besoin de disposer d'une force capable en permanence d'affronter de manière certaine, instantanée et efficace les situations pouvant revêtir un caractère extrême. C'est cette exigence qui justifie que la gendarmerie demeure soumise au statut militaire ; ses principes fondamentaux ne sauraient donc être remis en cause ».
Lors de la même réunion, le ministre de l'intérieur a précisé le sens de la nouvelle collaboration entre la police et la gendarmerie : « Je veux insister avant toute chose sur la nécessité absolue de cet esprit d'équipe avec la police nationale. Je sais que vos cultures et vos métiers sont différents. Je connais votre spécificité, je l'apprécie et j'entends la respecter. Je l'ai déjà dit, votre statut militaire demeure et demeurera. Mais, et c'est le sens de la création d'un ministère en charge de la sécurité intérieure, la lutte contre l'insécurité doit être menée en parfaite coordination et cohérence entre la gendarmerie et la police. Ces deux forces sont confortées dans leurs attributions respectives. Mais de surcroît, elles ont des objectifs communs, une direction commune pour les missions de sécurité intérieure et elles doivent travailler ensemble ».
Le rapprochement de la gendarmerie et de la police suscite un certain nombre d'interrogations sur la collaboration concrète des deux forces et sur l'évolution à terme de la gendarmerie.
Dans les unités, le développement d'une collaboration sur une base paritaire ne va pas sans poser de problèmes concrets de partage des postes et de répartition des tâches, alors qu'elles n'étaient parfois dévolues qu'à une des deux forces de sécurité. A ces difficultés s'ajoutent le problème de la « parité » des grades, notamment celle des lieutenants de police avec les officiers de gendarmerie. Cette équivalence demandée par les officiers de police suscite de forte réserves parmi les militaires qui considèrent que le grade de lieutenant de police correspond à celui d'un sous-officier supérieur (adjudant, adjudant-chef, major). Ce problème pourrait compliquer les relations hiérarchiques entre policiers et gendarmes.
Votre commission attache une grande importance au maintien du rattachement de la gendarmerie au ministère de la défense et à la préservation des liens avec les autres armées, notamment à travers le recrutement et la formation des officiers. Il lui semble également important qu'elle soit en mesure de conserver, quelles que soient par ailleurs ses missions de sécurité, ses missions proprement militaires au sein même des forces armées, comme la prévôté et la police militaire, et sa capacité d'intervenir avec les armées en opérations extérieures. Les expériences de la Bosnie et du Kosovo ont en effet démontré tout l'intérêt de disposer d'une force de police à statut militaire. Ce besoin a d'ailleurs été reconnu au niveau européen au Conseil européen de Feira par la décision de créer une force de police européenne projetable.
Sur le terrain, le projet de loi d'orientation et de programmation a pour objectif de rationaliser l'emploi des forces de sécurité en faisant évolution la répartition des zones de compétences, en mettant en place des structures communes et en développant la complémentarité.
Le projet de loi se fixe l'objectif de « parvenir à un redéploiement rationnel et équilibré entre les zones de compétence de la police nationale et de la gendarmerie nationale ». Cette évolution se fera de manière pragmatique au niveau des départements, sans qu'un schéma national directif soit élaboré. Les préfets feront des propositions en étroite coordination avec les responsables départementaux des forces de sécurité et les élus locaux. Ces modifications se feront sur la base « d'échanges compensés » afin de ne pas susciter de déséquilibres entre les populations et les effectifs des forces de sécurité. Elles viseront à corriger « le manque de cohérence opérationnel » de certains découpages. Les brigades de gendarmerie situées en zone de police et inversement devraient être supprimées. La police pourrait se retirer des communes de moins de 20 000 habitants, non comprises dans un ensemble urbain et dont les caractéristiques de la délinquance ne correspondent pas aux zones urbaines, selon les principes de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité de 1995.
Les évolutions d'ores et déjà à l'oeuvre se poursuivront. De 1997 à 2002, 108 brigades territoriales ont été supprimées en zone de police nationale. 11 communes et près de 50 000 habitants ont été transférés en zone de police. 35 communes et 150 0000 habitants ont été transférés en zone de gendarmerie.
Il s'agit également de prendre en compte l'évolution de la population dans les différentes zones de compétence. D'après le recensement de 1999, 48 % de la population vit en zone de gendarmerie (28,3 millions de personnes). Entre 1990 et 1999, la population en zone de gendarmerie a augmenté de 1,45 millions, soit 75 % de l'augmentation totale de la population. Elle correspond au déplacement des populations des centres des villes vers les zones périurbaines. Ce mouvement devrait se poursuivre dans les prochaines années.
Institués par une circulaire du 22 mai 2002, les groupes d'intervention régionaux (GIR) traduisent la volonté du gouvernement d'agir contre le développement de la criminalité organisée qui se développe dans certaines zones du territoire et de mettre en oeuvre, de manière coordonnée, l'ensemble des moyens de l'Etat. Ils ont également pour mission de reconquérir des zones du territoire où les forces de police ne peuvent plus faire face à l'augmentation des trafics et de la délinquance.
. Les principes de fonctionnement des GIR
L'objectif des GIR est, dans chaque région, de mettre à la disposition des préfets et des procureurs généraux une force interministérielle d'intervention pour soutenir l'action des forces de sécurité sur le terrain. Les « cibles » de leurs actions seront notamment déterminées par les Conférences départementales de sécurité.
Les GIR réunissent sous la direction de la police ou de la gendarmerie, les deux forces de sécurité, les administrations des douanes et des impôts, les directions locales du travail, de l'emploi, de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. La synergie nouvelle qui en résultera sera un atout très important pour l'accélération des enquêtes.
Les GIR sont administrativement rattachés aux services régionaux de police judiciaire (SRPJ) ou aux sections de recherche de la gendarmerie nationale qui ont, en matière de police judiciaire, une compétence géographique régionale et définissent, par conséquent, le niveau territorial d'habilitation des officiers de police judiciaire affectés. Ils sont donc au nombre de 21 et dirigés à parité par des officiers de police ou de gendarmerie, auxquels s'ajoutent sept groupes départementaux, dirigés par la police, en Ile de France. Chaque groupe est composé d'une structure permanente, l'unité d'organisation et de commandement (UOC), et de personnels ressources pré-désignés. Pour chaque opération, le chef de groupe détermine le niveau, le nombre et la qualification des effectifs à mobiliser parmi les « personnels ressources ». L'unité d'organisation et de commandement, outre le chef de groupe, est composée de policiers (sécurité publique, police judiciaire, renseignements généraux), de gendarmes, d'un fonctionnaire des impôts et d'un fonctionnaire des douanes.
Les difficultés d'harmonisation avec la carte judiciaire sont en voie de résorption2(*). Des solutions transitoires ont été mises en oeuvre par la Chancellerie et les procureurs généraux. A moyen terme, l'extension de la compétence territoriale des officiers de police judiciaire apportera une solution adaptée. Des habilitations inter-régionales pourraient être mises en place à cette fin.
Tableau des effectifs des GIR
Carte des GIR
. L'accès aux informations des services financiers
Les problèmes de communication des informations entre services ont été résolus par un amendement au projet de loi (article 4 bis nouveau) adopté par l'Assemblée nationale. Elle a entendu faciliter la coopération entre la police et la gendarmerie, d'une part, et les services du ministère des finances, d'autre part, notamment dans le cadre des GIR, en introduisant un nouvel article qui précise que : « Dans le cadre de la lutte contre les activités lucratives non déclarées portant atteinte à l'ordre public et à la sécurité publique, les agents de la direction générale de la comptabilité publique, de la direction générale des douanes et droits indirects, de la direction générale des impôts et de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes doivent répondre aux demandes formulées par les officiers et agents de police judiciaire concernant les renseignements et documents de nature financière, fiscale ou douanière, sans que puisse être opposée l'obligation de secret ».
Auditionné par les commissions des lois, des finances et des affaires étrangères et de la défense du Sénat, M. Nicolas Sarkozy a précisé qu'une circulaire viendra ultérieurement expliciter les modalités pratiques de ces dispositions, en rappelant notamment que les officiers et agents de police judiciaire bénéficiant de ces informations sont également tenus au secret.
. Les premiers résultats des GIR
Opérationnels à partir de la fin du mois de juin, les GIR ont participé à 18 opérations permettant d'interpeller 119 personnes. Ces interventions ont permis de saisir :
- des produits stupéfiants (15 kg de résine de cannabis, 800 g d'héroïne, 18 740 sachets d'ecstasy, 500 g de cocaïne) ;
- des armes, munitions et explosifs (2 pistolets mitrailleurs, 6 pistolets automatiques, 3 revolvers, 1 pistolet « gomme-cogne », 6 carabines 22 LR, 2 fusils, 2 pains de plastic - 750 g -, 3 détonateurs) ;
- des lots de bijoux et pierres précieuses ;
- de l'argent lié aux trafics pour une somme de 239 500 euros.
La mise en oeuvre au sein des forces de sécurité, notamment au sein de la gendarmerie, d'une politique de gestion par objectif demandera un effort renouvelé. En effet, jusqu'à présent, aussi bien du point de vue budgétaire que du point de vue de l'activité des forces, les indicateurs retenus sont apparus insatisfaisants.
Dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 2000, les conclusions de la Cour des Comptes, concernant la police nationale sont valables dans leurs grandes lignes pour la gendarmerie : « les chiffres disponibles sont en effet davantage des indicateurs d'activité, dont les défauts et les biais sont connus, que des indicateurs d'économie, d'efficacité ou d'impact des politiques publiques. La mise en rapport entre les coûts (calculés analytiquement) et les résultats des politiques publiques de sécurité demandera encore des progrès considérables pour correspondre aux exigences d'un droit budgétaire renouvelé ».
Au sein de la gendarmerie, à travers le plan d'action « Gendarmerie 2002 » et du développement du contrôle de gestion, l'expérience en matière d'évaluation interne, de gestion par objectif et d'engagement de résultats à atteindre a beaucoup progressé. Le plan « Gendarmerie 2002 » a eu pour vocation dans le cadre de la loi de programmation militaire 1997-2002 et de la loi de programmation relative à la sécurité de 1995, d'apporter une perception plus claire de l'action de la gendarmerie sous forme d'objectifs à atteindre et d'une amélioration de l'efficacité de la dépense. Un important effort de formation et de sensibilisation a été mené en direction des échelons supérieurs de la hiérarchie (généraux, chefs de service et sous-directeurs de la DGGN, commandants de région, de légion ou d'école) et des officiers et sous-officiers ayant acquis une qualification de contrôleur de gestion ou d'assistant contrôleur de gestion.
Cet effort s'est traduit dans les régions et les légions de gendarmerie par l'élaboration de plans d'action et de tableaux de bord visant à optimiser l'organisation du service et de l'emploi des moyens, permettant peu à peu d'intégrer la gestion par objectifs et la logique de performance.
Un programme de comptabilité de gestion « GESFI » (gestion financière) a été lancé en 1999. Il sera complètement opérationnel en 2003 pour la première annuité de la LOPSI. Il a notamment pour vocation d'apporter une aide à la décision grâce à une meilleure connaissance des coûts des activités.
Ces réflexions seront poursuivies dans le cadre du ministère de la défense pour s'adapter à la nouvelle loi organique sur les lois de finances et pour intégrer pleinement les objectifs donnés à la gendarmerie dans le cadre de la LOPSI et de la prochaine loi de programmation militaire (LPM).
L'évaluation de l'action de la gendarmerie repose sur le système statistique de mesure de l'activité. Les informations saisies au niveau des brigades territoriales sont ensuite synthétisées dans des bases nationales dans les quatre grands domaines suivants :
- la route (analyse des accidents corporels de la circulation routière),
- la délinquance (crimes et délits dont les statistiques sont agrégées avec la police),
- les infractions (totalités des crimes, délits et contraventions constatés par la gendarmerie),
- l'activité (effectifs, horaires - mission et soutien - et résultats).
L'avancement dans la gendarmerie obéit aux règles du statut militaire. Elles intègrent déjà, pour une part importante, la notion de mérite et les résultats obtenus.
L'intégration de critères intégrants les résultats obtenus en matière de sécurité nécessiterait vraisemblablement une modification ou une évolution de l'interprétation des textes réglementaires pour mieux prendre en compte l'activité policière par rapport à l'appréciation militaire.
. Pour l'avancement des officiers, la loi du 13 juillet 1972 portant statut général des militaires dispose que nul ne peut être nommé à un grade d'officier s'il ne possède « les aptitudes exigées » (article 37) et précise que l'avancement de grade a lieu « soit au choix et à l'ancienneté, soit à l'ancienneté » (article 40). La commission d'avancement présente au ministre « tous les éléments d'appréciation nécessaires, notamment les numéros de préférence et les notes données aux candidats par leurs supérieurs hiérarchiques » (article 41).
De plus, le décret n° 75-1209 du 22 décembre 1975 portant statut particulier du corps des officiers de gendarmerie précise que « les promotions aux grades de lieutenant et de capitaine ont lieu à l'ancienneté ; celle au grade de lieutenant-colonel ont lieu partie aux choix, partie à l'ancienneté. Toutes les autres promotions ont lieu au choix » (article 15). Dans le cadre des promotions au choix (chef d'escadron - commandant, colonel, général de brigade), l'article 18-I impose des temps de commandement minimum. Du fait de ces dispositions, les passages cruciaux de la carrière d'un officier, accession au rang d'officier supérieur, au grade de colonel puis de général, obéit exclusivement à la notion de mérite et dépend de l'appréciation de sa valeur professionnelle.
Par ailleurs, les officiers de gendarmerie en charge de responsabilité de sécurité publique au niveau départemental font l'objet d'une triple évaluation annuelle par les préfets (missions de sécurité publique), les procureurs généraux (missions judiciaires) et leur hiérarchie. La réussite dans un poste de commandement de groupement de gendarmerie départementale est ainsi un des éléments décisifs pour l'accession au grade de colonel et, par la suite à un commandement du niveau légion (région économique).
. Pour l'avancement des sous-officiers, le statut général des militaires fixe les mêmes règles générales que pour les officiers (article 47). Le décret n° 75-1214 du 22 décembre 1975 portant statut des corps des sous-officiers de gendarmerie prévoit, dans son article 13 que « l'avancement des sous-officiers de gendarmerie a lieu exclusivement au choix ». L'article 14 impose une durée minimale pour les promotions de grade (deux ans). La gendarmerie est particulièrement attachée à cette disposition exigeante qui garantit les qualités des sous-officiers de gendarmerie, investis d'importantes responsabilités dans les brigades territoriales.
La notation des personnels joue un rôle essentiel dans leur promotion. Elle est définie, par le décret n° 83-1252 du 31 décembre 1983 relatif à la notation des militaires, comme « l'évaluation par l'autorité hiérarchique des qualités morales, intellectuelles et professionnelles du militaire, de son aptitude physique, de sa manière de servir pendant une période déterminée et de son aptitude à tenir dans l'immédiat et ultérieurement des emplois de niveau plus élevé ». L'intégration des résultats obtenus dans la lutte contre l'insécurité nécessiterait une évolution de l'instruction relative à la notation pour qu'ils soient pris en compte dans l'appréciation de la réussite dans l'emploi.
De la même façon, en matière de discipline, qu'il s'agisse des sanctions ou des récompenses prévues par les différents textes régissant les militaires, les textes devraient être amendés pour prendre en compte l'activité policière.
Le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure prévoit un accroissement considérable des effectifs et des moyens financiers des forces de sécurité, soit 13 500 créations de postes et 5,6 milliards d'euros supplémentaires sur cinq ans. Ces crédits et créations d'emplois seront partagés équitablement entre police et gendarmerie. Le projet de loi prévoit également la réorganisation des forces sur le terrain pour améliorer leur efficacité. Cela se traduira notamment pour la gendarmerie par la création de « communautés de brigades » et par la « territorialisation » de l'emploi des escadrons de gendarmerie mobile.
La gendarmerie bénéficiera de 2,85 milliards d'euros supplémentaires sur cinq ans par rapport aux crédits prévus en loi de finances initiales pour 2002. Ces crédits nouveaux seront intégrés dans la loi de programmation militaire pour 2003-2008 qui sera présentée au Parlement à l'automne. L'augmentation des crédits comprend un rebasage du budget de la gendarmerie, le financement du recrutement des 7 000 nouveaux gendarmes et un effort considérable en matière d'équipement des forces et de logement.
La gendarmerie souffre de manière récurrente de la faiblesse de ses crédits de fonctionnement. Le principal point d'achoppement a été le paiement des loyers des casernes aux collectivités locales (communes et départements), la loi de finances initiale ne prévoyant pas des crédits suffisants pour assurer 12 mois de loyer.
Le projet de loi d'orientation et de programmation organise donc un rebasage des crédits de la gendarmerie à hauteur de 700 millions d'euros sur cinq ans, rémunérations comprises.
Annuellement, en matière de crédits de fonctionnement, cela représentera 82,9 millions d'euros par an, dont 51,3 millions d'euros pour les loyers. Le projet de loi améliore également sensiblement les dotations de fonctionnement des unités de gendarmerie départementale (11,9 millions d'euros), de la gendarmerie mobile (7 millions d'euros). Enfin, il permet d'assurer le financement, en fonctionnement, du dégel de 1 400 postes de gendarmes-adjoints (7,7 millions d'euros) et revient sur un gage de 5 millions d'euros opérés pour le financement des mesures prises en faveur des gendarmes en 2001.
Les crédits nouveaux, hors rebasage, se partagent entre ceux destinés à financer les 7 000 créations d'emplois et ceux destinés à l'équipement de la gendarmerie.
. Les crédits de personnels destinés à financer les créations de postes et les mesures catégorielles s'élèveront à 1,13 milliard d'euros pour la gendarmerie. Ces crédits seront mis en place au rythme des créations de postes, environ 1 400 par an.
. Les crédits d'investissement supplémentaires représenteront 1 166 millions d'euros d'autorisation de programme et 1 020 millions d'euros de crédits de paiement de 2003 à 2007. Ces crédits viennent s'ajouter à ceux de la loi de finances initiale pour 2002, soit 153 millions d'euros.
Selon les informations fournies à votre rapporteur, la programmation des crédits d'investissement prévus par le projet de loi serait la suivante les cinq prochaines années (en millions d'euros) :
Le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure prévoit la création de 7 000 nouveaux emplois budgétaires et une réorganisation de l'emploi des personnels de la gendarmerie pour adapter les moyens humains et matériels aux besoins de sécurité.
L'une des mesures les plus importantes du projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure est la création nette de 13 500 emplois dont 6 500 pour la police et 7 000 pour la gendarmerie. A cette augmentation s'ajoutent, pour la police, la pérennisation de 2 162 surnombres et le rachat de jours de RTT pour l'équivalent de 2 500 emplois temps plein.
Pour la gendarmerie, les mesures prises au titre des effectifs recouvrent le financement des mesures catégorielles décidées en faveur des personnels de la gendarmerie par le précédent gouvernement et dont le financement n'était pas pérennisé, la création d'emploi nouveaux et la création d'une nouvelle règle statutaire permettant de prolonger la durée d'activité de certains personnels.
Les mesures annoncées à la suite du mouvement des gendarmes en décembre 2001 n'ont été que très imparfaitement budgétées. La première tâche du nouveau gouvernement est donc d'en assurer le financement.
L'ensemble de ces mesures représente un coût de 57,1 millions d'euros par an, dont 41,1 millions pour financer les mesures en matière de temps d'activité et d'obligations professionnelles des militaires (TAOPM)3(*) et 16 millions d'euros précédemment « gelés » pour permettre le recrutement de l'équivalent de 1 400 postes de gendarmes-adjoints volontaires. Le gouvernement précédent avait en effet décidé de les geler pour financer une partie des mesures catégorielles qu'il avait décidé.
. L'état des effectifs à l'issue de la loi de programmation militaire 1997-2002
Evolution des effectifs budgétaires de la gendarmerie entre 1996 et 2002 :
Globalement sur la loi de programmation 1997-2002, les effectifs de la gendarmerie ont progressé mais les effectifs de sous-officiers ont diminué.
Par ailleurs, une comparaison des effectifs budgétaires et des effectifs réalisés permet de mettre en valeur un déficit de près de 3 000 personnels en 2001 :
Officiers du corps de soutien
Total appelés-volontaires
. La répartition des 7 000 créations de postes dans la gendarmerie
Les créations de postes prévues par le projet de loi s'ajoutent aux emplois budgétaires décidés pour 2002. Ils représenteront environ 1 400 postes supplémentaires par an. Ces créations représenteront un coût estimé à 864 millions d'euros.
Grâce à ces 7 000 emplois, devraient être créés 214 postes d'officiers, 1 913 postes de gradés et 4 873 postes de gendarmes.
Fonctionnellement, ces postes se décomposent sur cinq ans de la manière suivante :
- Sécurité de proximité : 4 800 emplois (mise à niveau des effectifs en fonction de l'augmentation de la population et de la délinquance - 1 300 ; zones sensibles - 1 000 ; aéroports, tunnels - 170 ; formations aériennes, nautiques et fluviales - 230 ; formation continue - 230 ; effectifs budgétaires en formation initiale - 900) ;
- Lutte contre la délinquance : 400 (création de 18 brigades de recherche dans les départements prioritaires ou sensibles et les DOM - 72 ; création de 32 autres brigades de recherche - 128 ; renforcement des unités de recherche et d'investigation - 200) ;
- Lutte contre l'insécurité routière : 700 (création de pelotons autoroutiers en raison de nouvelles concessions - 211 ; création de brigades motorisées autoroutières en raison d'extensions de voies expresses - 281 ; création de 9 brigades routières d'intervention - 27 ; renforcement des unités motorisées - 181) ;
- Lutte contre le terrorisme : 300 (réorganisation et renforcement de la gendarmerie des transports aériens - 150 ; renforcement des unités anti-terroristes - 150) ;
- Rétablissement des soutiens : 800 (renforcement des écoles - 300 ; mise à niveau des structures de soutien - 420 ; participation à des organismes militaires et civils - 80).
. Les effectifs de gendarmes-adjoints, recrutés sur la base du volontariat, seront maintenus à leur niveau actuel. La loi de programmation militaire 1997-2002 prévoyait le recrutement de 16 000 gendarmes-adjoints. Cette cible est maintenue et confortée compte tenu du dégel déjà évoqué de 1 400.
Cependant, compte tenu des contraintes d'emploi de ces personnels, une évolution de leur statut est envisagée pour leur permettre de mieux participer aux travaux, notamment judiciaires, des brigades et ainsi mieux soutenir le travail des gendarmes et des gradés. Ils pourraient voir leurs pouvoirs judiciaires s'accroître en passant de la qualité d'agent de police judiciaire adjoint à celui d'agent de police judiciaire comme les sous-officiers de gendarmerie n'ayant pas acquis la qualification d'officier de police judiciaire.
. Un certain nombre de mesures financières ou sociales devraient être prises en faveur des personnels. Le projet de loi envisage de développer les incitations financières en faveur des personnels en poste dans des zones sensibles ou peu attractives, qu'il s'agisse d'unités implantées dans certaines zones rurales ou d'unités en zones périurbaines sensibles. Ces mesures devraient permettre de pallier les problèmes de sous-effectif et d'encourager les personnels à rester suffisamment longtemps dans ces postes.
Le projet de loi prévoit, dans son article 4, d'ouvrir la possibilité pour certains militaires de la gendarmerie de prolonger leur activité d'une année. Il s'agit d'une dérogation aux dispositions de la loi n° 72-662 du 13 juillet 1972 portant statut général des militaires relatives aux limites d'âges des militaires. Cette disposition prévoit que les sous-officiers (gendarme à adjudant-chef inclus) et les officiers du grade de capitaine, dont la limite d'âge est actuellement de 55 ans, pourront demander à être maintenus en position d'activité une année supplémentaire.
Sont exclus de cette mesure, les militaires de la gendarmerie dont la limite d'âge est supérieure à 55 ans, parmi les sous-officiers, les majors (56 ans), et parmi les officiers, les officiers supérieurs et les officiers généraux (56 à 61 ans). Sont également exclus de cette mesure les sous-lieutenants et lieutenants. En effet, les avancements de grade de sous-lieutenant à capitaine sont automatiques par ancienneté. Or, un lieutenant étant promu capitaine après quatre ans de grade et un sous-lieutenant ne pouvant être promu lieutenant après 47 ans (art. 6 du décret n° 75-1209 du 12 décembre 1975), aucun officier d'un grade inférieur à celui de capitaine ne peut être, sauf cas très exceptionnel, atteint par la limite d'âge de 55 ans. L'application de cette mesure est par ailleurs assortie de trois conditions cumulatives : le volontariat, l'aptitude physique et l'intérêt du service.
Cette disposition a pour objectif de lisser les départs à la retraite prévus les prochaines années et d'éviter des problèmes de sous effectif dans les brigades. Elle s'inspire de mesures similaires prises dans la loi de finances rectificative pour 2001 en faveur des personnels de l'administration pénitentiaire et des fonctionnaires de police. La prolongation avait cependant été ouverte jusqu'à 60 ans en raison de la brièveté de leur carrière.
Selon les estimations fournies à votre rapporteur, les prévisions de départ entre 2003 et 2007 et l'impact de l'article 4, selon que 20 à 30 % des personnels en demanderaient le bénéfice, s'établissent de la manière suivante :
Prévisions de départs en conservant la limite d'âge à 55 ans
Gains avec le maintien de 20 % des personnels concernés
Gains avec le maintien de 30 % des personnels concernés
L'article 4 du projet de loi prévoit la prise en compte de cette nouvelle disposition dans le calcul des pensions par dérogation à l'article L.10 du code des pensions civiles et militaires, qui dispose que les services accomplis postérieurement à la limite d'âge ne peuvent être pris en compte dans la pension, et à l'article L.26 bis, qui précise que le maintien en fonction d'un fonctionnaire dans l'intérêt du service ne donne pas droit à un supplément de liquidation.
Toutefois, cette mesure est partiellement neutralisée dans le calcul de la pension. Les gendarmes bénéficieront des éventuels avancements au cours de l'année supplémentaire, mais ils perdront l'équivalent d'un an de la bonification dite « du cinquième » (bonification d'un cinquième du temps de service accompli dans la limite de cinq ans, sous réserve d'au moins quinze ans de service ou d'un départ pour invalidité).
Du fait de ces modalités de calcul, de l'incertitude sur le nombre de personnels concernés et des dépenses ou des économies provoquées par les maintiens en activité, l'impact budgétaire de cette mesure est, pour l'heure, difficile à évaluer.
. Dans la gendarmerie, le nombre d'officiers supérieurs et de généraux est relativement plus faible que dans les autres armées dans un ordre de grandeur de 1 à 2. Actuellement la gendarmerie ne dispose que d'une trentaine d'officiers généraux alors que l'effectif total des militaires de l'Arme va dépasser les 100 000 hommes. Il serait donc souhaitable de remédier progressivement à cette situation au cours des prochaines années.
. Il serait en outre souhaitable d'améliorer la participation des réservistes à l'activité judiciaire de la gendarmerie. Actuellement les réservistes sont de simples agents de la force publique. Ils ne peuvent pas constater les infractions à loi pénale, ni faire un acte d'enquête, ni arrêter, ni contrôler un véhicule. En l'état actuel du droit, et contrairement aux gendarmes adjoints volontaires, les réservistes ne peuvent pas se voir reconnaître une qualification judiciaire. Cette situation paraît très préjudiciable compte tenu du potentiel que représente la réserve de la gendarmerie (50 000 hommes à terme).
S'il ne semble pas envisageable d'habiliter des réservistes comme OPJ, une première étape pourrait être de reconnaître aux anciens sous-officiers de gendarmerie de carrière la qualité d'agent de police judiciaire (APJ) pendant un certain temps après qu'ils ont quitté l'active. Au-delà, ils resteraient APJ-adjoints comme les gendarmes-adjoints volontaires. Cette même qualité d'APJA serait également reconnue aux réservistes n'ayant pas été gendarmes d'active.
Une telle évolution, qui nécessiterait d'amender les articles 20 et 21-1 du Code de procédure pénale, serait bienvenue pour accroître les capacités potentielles d'appui de la réserve de la gendarmerie.
Dans les zones périurbaines, les moyens des brigades seront sensiblement renforcés et leur organisation modifiée. Il s'agira, d'une part, de renforcer les effectifs des brigades pour tenir compte de l'évolution de la population mais aussi des statistiques de la délinquance. Ces brigades seront également les principales bénéficiaires du renforcement des moyens de recherche et d'investigation prévu par la loi.
Le maillage territorial sera ensuite réexaminé pour tenir compte de l'évolution de la population, l'objectif étant de disposer d'une brigade d'au moins 12 militaires par circonscription de 20 000 habitants résidents. Dans tous les cas, les modifications seront proposées et discutées au cas par cas avec les élus.
L'un des objectifs du projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure est de renforcer les capacités d'investigation et de recherche en jouant sur plusieurs facteurs : l'augmentation du nombre des officiers de police judiciaire (OPJ), l'extension de leurs compétences territoriales et le renforcement et le développement des unités spécialisées dans l'investigation ou dédiées au soutien des services judiciaires existants.
. L'augmentation du nombre des officiers de police judiciaire dans la gendarmerie
Dans la gendarmerie, tous les officiers et gradés ont la qualification d'officier de police judiciaire, l'obtention de cette qualification étant indispensable pour qu'un sous-officier puisse accéder au grade d'adjudant et poursuivre son avancement. Certains sous-officiers du grade de gendarme sont également détenteurs de cette qualification après avoir réussi l'examen national. En 2002, la gendarmerie dispose donc de 32 153 OPJ dont 25 988 officiers et gradés et 6 165 gendarmes. Par rapport à 1997, le nombre des OPJ a très légèrement progressé passant de 31 040 à 32 153. Mais leur nombre reste inférieur à celui constaté en 1998 et 1999 et ne compense pas la baisse du nombre d'agents de police judiciaire (- 3 459).4(*)
EVOLUTION DU NOMBRE D'OPJ ET D'APJ DANS LA GENDARMERIE DEPUIS 1997
Dans le cadre présent texte, l'augmentation des effectifs à hauteur de 7 000 personnels se traduira par une augmentation du nombre des gradés (1.913 postes) et des officiers (214) et donc du nombre des OPJ dans les mêmes proportions.
Des mesures indemnitaires supplémentaires sont envisagées d'ici 2007 pour renforcer l'attrait de cette qualification. Actuellement, l'indemnité dite « prime OPJ » est régie par deux décrets. Le décret n° 54-538 du 26 mai 1954 l'institue au profit des militaires non officiers et autres que les adjudants-chefs et majors. Dans le cadre des mesures de revalorisation de la condition militaire, le décret n° 2002-186 du 14 février 2002 a étendu son versement aux officiers et sous-officiers ayant la qualification d'OPJ à compter du 1er février 2002. Son montant annuel est de 401,86 euros.
. L'extension des compétences territoriales des officiers de police judiciaire
Actuellement, la réglementation est restrictive dans la mesure où la compétence des officiers de police judiciaire des brigades territoriales est limitée, dans le ressort d'un tribunal de grande instance (TGI), soit à la circonscription de la compagnie de rattachement, soit, quand la circonscription de la compagnie s'étend sur le ressort de deux TGI, uniquement sur la partie de la compagnie située dans le ressort du TGI où la brigade a son siège. Cette disposition n'a d'ailleurs pas d'équivalent pour la police nationale dont les services n'ont jamais une compétence inférieure à la zone de ressort d'un TGI. Le même problème se pose pour les brigades de recherche dont la compétence est limitée au ressort du TGI du siège de la brigade (article R.15-25 du code de procédure pénale).
Le présent projet de loi prévoit la révision de ces dispositions pour conférer une compétence territoriale départementale aux officiers de police judiciaire des brigades territoriales et de recherche, dans le ressort d'une même cour d'appel.
. L'accroissement du nombre des brigades de recherche et des moyens des sections de recherche
Les brigades de recherche sont des unités spécialisées dans les opérations de recherche et d'investigation. Elles ont pour mission de soutenir les brigades territoriales dans leur activité judiciaire. Il en existe actuellement 342 dont 325 en métropole et 17 outre-mer. Leur nombre varie entre une et cinq selon les groupements départementaux.
Le projet prévoit d'augmenter leur nombre afin de disposer d'une brigade de recherche par compagnie (niveau de l'arrondissement). Il sera donc nécessaire d'en créer 74 (69 en métropole, 5 outre-mer) dont 50 à moyen terme.
Les sections de recherche ont été créées en 1975 pour faire face au développement de la grande criminalité. Elles sont placées auprès des cours d'appel et sont au nombre de 30. Le présent projet de loi vise à accroître significativement leurs moyens. Le nombre des groupes d'observation et de surveillance (GOS) sera accru sans toutefois atteindre le niveau d'un par section de recherche. De plus, au niveau des « sections de recherche région » (7 sections de recherche situées aux sièges des régions de gendarmerie- niveau de la zone de défense) sera rattaché un groupe de techniciens en identification criminelle (GTIC) qui interviendra pour les affaires les plus importantes, en appui des techniciens des plates formes judiciaires et des unités.
. La création de nouvelle structures judiciaires de soutien
Le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure prévoit la création de deux nouvelles structures de soutien des unités judiciaires de la gendarmerie.
Des plate-formes judiciaires départementales seront mises en place au sein des groupements. Elles seront constituées de la brigade départementale de renseignements et d'investigations judiciaires (BDRIJ) comprenant la brigade départementale de renseignements judiciaires (BDRJ) existante, renforcée d'une cellule TIC-ANACRIM5(*). Elle regroupera ainsi un ensemble de moyens lui permettant de constituer un pôle de compétence en matière de renseignement judiciaire, d'analyse criminelle, de police technique et scientifique et d'études statistiques locales.
Les capacités d'appui des régions de gendarmerie (zone de défense) seront renforcées autour des sections de recherche de niveau régional ainsi que la capacité d'analyse stratégique sur la délinquance.
Par la modification de la doctrine d'emploi des forces mobiles et l'évolution de l'organisation des brigades en zone périurbaines, le projet permet d'améliorer sensiblement la sécurité dans les zones les plus sensibles.
. Les forces mobiles représentent environ 30 000 hommes, dont 17 100 pour les escadrons de gendarmerie mobile. Leur mission principale est le maintien de l'ordre, mais depuis plusieurs années s'est développée la notion de « fidélisation », c'est-à-dire leur emploi dans des zones sensibles en renfort des brigades dans la lutte contre l'insécurité.
Le présent projet de loi propose une évolution très importante de la doctrine d'emploi des forces mobiles et singulièrement de la gendarmerie mobile, constatant que les besoins en matière de maintien de l'ordre se sont considérablement réduits, alors que les besoins en terme de sécurité publique se sont accrus. Il fait aussi le constat que l'actuelle doctrine d'emploi, consistant à utiliser les escadrons loin de leurs lieux de résidence, impose des contraintes très fortes aux personnels. Les escadrons souffrent d'ailleurs d'un suremploi chronique qui réduit au minimum les temps de repos et d'entraînement.
Le projet de loi vise donc à agir dans ces trois domaines. La vocation des escadrons de gendarmerie mobile à assurer le maintien de l'ordre est confirmée. Les escadrons devraient à nouveau bénéficier de 35 jours d'entraînement par an (moins de 20 jours actuellement). En outre dans le cadre de ces missions, leur emploi dans le cadre de la zone de défense sera privilégié, même si le principe qui consiste à ne pas employer les forces de maintien de l'ordre « à domicile » est maintenu.
La nouvelle doctrine d'emploi des forces mobiles consistera à « territorialiser » leur emploi et à les utiliser de manière accrue pour des missions de sécurité publique. Cette « territorialisation » de l'emploi signifie que les unités seront davantage employées dans un cadre déconcentré, au niveau de la zone de défense. La gendarmerie mobile sera employée prioritairement en zone de gendarmerie et les compagnies républicaines de sécurité (CRS) en zone de police. Les escadrons de gendarmerie mobile devraient ainsi être employés de manière plus dynamique par les préfets, dans des zones qu'ils connaîtront mieux et sous un commandement homogène.
En outre, les gendarmes mobiles vont retrouver leur qualification d'OPJ et d'APJ en toute circonstance, cette qualification étant, jusqu'à présent, conditionnée à une affectation comportant cette exercice (article 20 du code de procédure pénale, loi n° 78-788 du 28 juillet 1978). En raison de cette réglementation, les gendarmes mobiles pouvaient exercer leurs fonctions judiciaires dans le cadre de renforts saisonniers et de déplacement en Corse et outre-mer mais pas dans le cadre du maintien de l'ordre ou de la « fidélisation ».
L'exercice de ces nouvelles missions devrait être facilitée par la réduction des déplacements, à la diminution des gardes statiques et de certaines missions permanentes.
Le régime indemnitaire des gendarmes mobiles devra vraisemblablement être modifié pour tenir compte de cette nouvelle doctrine d'emploi. Il n'est en effet pas envisagé de réduire les primes existantes, actuellement liées à leurs déplacements et à un nombre élevé de jours d'absence du casernement.
Les forces de sécurité accomplissent un très grand nombre de tâches qui n'ont pas directement trait à leur mission de sécurité publique et de maintien de l'ordre et qu'il convient de réduire pour augmenter les effectifs présents sur le terrain et au service de la sécurité. Ces tâches relèvent de trois domaines principaux : les fonctions administratives, les gardes statiques et les transfèrements judiciaires.
. En matière de gardes statiques, la Direction de la gendarmerie nationale estime qu'il serait possible d'économiser 600 à 700 postes de gendarmes mobiles et de gardes républicains par le développement de moyens automatisés (protection passive, vidéo-surveillance), le recours à des sociétés de sécurité et l'abandon de certaines missions.
775 gendarmes mobiles sont employés à des gardes statiques autour des bâtiments publics, des ambassades étrangères et de résidences de personnalités. 481 postes pourraient être dégagés.
En ce qui concerne la garde républicaine, sur 3 175 militaires et civils, 200 sont affectés à des tâches qui ne relèvent pas des missions réglementaires (sécurité et honneur des hautes autorités de l'Etat). 84 militaires sont affectés sur des sites qui ne relèvent pas des attributions réglementaires de la Garde. 114 assurent des tâches sans rapport avec la sécurité (restauration, service automobile, photographie, transport de courrier ou de personnes - 90 militaires)
. En matière de transfèrement de détenus, d'importantes économies de postes sont également possibles pour la police comme pour la gendarmerie (4 000 postes équivalent temps plein au total). Des négociations sont engagées avec le ministère de la justice pour en étudier les modalités. Plusieurs solutions sont en effet envisageables comme le recours à des sociétés privées ou à l'administration judiciaire, la limitation simplification des procédures (notifications de pièces) ou l'évolution de certaines pratiques (déplacement des magistrats dans les prisons ou sur les lieux de rétention comme à Roissy). La police et la gendarmerie n'auraient plus la responsabilité du transfèrement et de la garde dans les hôpitaux que pour les détenus les plus dangereux ou nécessitant une surveillance particulière.
En procédant à un rebasage du budget de la gendarmerie de 700 millions d'euros sur cinq ans et en dégageant plus d'un milliards de crédits d'équipement supplémentaires, le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure reconnaît les besoins matériels de l'Arme et permettra d'y apporter les solutions attendues, qu'il s'agisse de l'équipement des personnels, des capacités d'intervention et de mobilité, des moyens bureautiques et informatiques ou du logement.
Les crédits ouverts par le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure en faveur de l'équipement des personnels permettront en quelques années de combler des retards et de résoudre des problèmes récurrents.
L'équipement des 7 000 gendarmes supplémentaires nécessitera sur cinq ans l'acquisition des matériels suivants pour une somme de 9,869 millions d'euros : 6 560 pistolets automatiques (5,3 M €), 1 063 fusils à pompe (0,415 M €), 6 376 bâtons de protection (1,295 M €), 6 376 paires de menottes (0,422 M €), 1 063 lots de police judiciaire (2 M €).
La remise à niveau de l'armement individuel des gendarmes représentera un montant de 108,8 millions d'euros sur cinq ans. Il permettra notamment de les doter de pistolets automatiques modernes et fiables. L'effort en matière d'armement visera aussi à doter la gendarmerie de moyens nouveaux comme les « flash ball » ou à renforcer certaines capacités d'actions spécialisées (fusils de précision).
Selon les informations fournies à votre rapporteur, l'enveloppe des crédits débloqués pour l'armement des personnels devrait être employée de la manière suivante de 2003 à 2007 :
Moyen intermédiaire (type « flash ball »)
Les crédits dégagés permettront de poursuivre le programme d'acquisition de gilets pare-balles à port discret afin d'en doter tous les militaires de la gendarmerie, d'active ou de réserve. Cette opération représente un total de 140 000 gilets dont 84 000 seront acquis sur les crédits supplémentaires prévus par le projet de loi pour un total de 22,26 millions d'euros.
34 000 ont déjà été livrés au mois de juin. 57 000 devraient l'être au mois de juillet.
Enfin, les crédits programmés devraient permettre de doter la gendarmerie d'une nouvelle tenue d'intervention plus adaptée aux zones urbaines sensibles et aux interventions en milieu rural. Cette tenue viendrait remplacer la « tenue de service courant » et se rapprocherait de celle adoptée par la gendarmerie mobile.
Ce programme représentera un investissement de 48,783 millions d'euros pour l'équipement de 100 000 hommes.
Un effort important sera également conduit dans le domaine des moyens d'interventions : véhicules courants, véhicules blindés.
Les nouveaux crédits permettront de renouveler le parc de véhicules de la gendarmerie, essentiellement constitués de véhicules commerciaux, dont certains sont très anciens. Ces moyens nouveaux permettront également d'accompagner le recrutement de personnels supplémentaires. 2.125 véhicules seront acquis pour les brigades où l'âge moyen des véhicules est d'environ 6 ans.
Les crédits nécessaires au renouvellement annuel des véhicules légers seront déconcentrés aux gestionnaires locaux. Ils permettront de rétablir le niveau de disponibilité des véhicules grâce à la mise en commun des moyens logistiques de la police et de la gendarmerie et au recours à l'externalisation d'une partie des tâches d'entretien et de réparation.
Ces ressources permettront également un renouvellement des cars des escadrons de gendarmerie mobile dont l'âge moyen est de 13 ans. Les nouveaux véhicules auront une capacité adaptée à la nouvelle organisation « quaternaire » des escadrons6(*). L'ensemble du programme représentera un coût de 123,90 milions d'euros dont 92,93 millions pour l'achat de 1 016 fourgons pour le transport des personnels et 30,97 millions d'euros pour l'acquisition de 508 fourgons pour la logistique des unités.
Le coût élevé des véhicules s'explique par leurs spécificités opérationnelles dans leur emploi pour le maintien de l'ordre, notamment des capacités de franchissement dont ne sont pas dotés les véhicules de l'avant blindés (VAB) de l'armée de terre.
S'agissant des moyens informatiques et bureautiques, le projet de loi vise à doter la gendarmerie de moyens de communication et de travail adaptés à ses missions.
Une enveloppe de 77 millions d'euros sera consacrée à la refonte des systèmes d'information et de commandement (SIC), au développement d'internet (dès 2003) et d'un intranet (d'ici 2007) dans les brigades. Cet effort traduit le souci d'organiser le travail en réseau dans le cadre des « communautés de brigades ». L'annexe II du projet de loi précise notamment que « pour la gendarmerie nationale, la modernisation des systèmes d'information et de communication constitue une priorité pour accroître la capacité d'échanges et réduire la fragilité et la vulnérabilité de ces systèmes. En particulier, le développement d'un réseau intranet jusqu'à l'échelon des brigades doit permettre la mise en réseau des unités élémentaires ». Il évoque également la modernisation des centres d'information de commandement « afin d'améliorer significativement l'efficacité et la qualité des interventions et la sécurité des fonctionnaires ». Elle reposera « notamment sur le développement d'outils de traitement des appels au numéro d'urgence, d'une cartographie associée à des systèmes experts et de gestion des ressources déployées sur le terrain et de la radiolocalisation des unités engagées en opération ».
En matière de systèmes de l'information, le projet de loi entend permettre qu'à terme, « tous les fonctionnaires et militaires, dans la limite de leur habilitation, puissent avoir accès dans le cadre de leurs missions de sécurité, à tout endroit et dans toutes les circonstances, à toutes les applications de sécurité intérieure ».
Des crédits de bureautiques importants sont en outre prévus pour faire face à l'arrivée de 7 000 nouveaux gendarmes : 1 063 postes de transmissions (19 M €), 3 651 téléphones (0,111 M €), 1 116 fax (0,851 M €), 3 812 postes bureautiques (5,811 M €).
Le projet de loi prévoit la mise à niveau des laboratoires de police technique et scientifique afin que leurs données viennent alimenter automatiquement les fichiers centraux.
Les gendarmes sont logés en caserne. Ils ont obligation d'habiter dans le logement qui leur est attribué, par nécessité absolue de service, par l'autorité militaire. Il est le corollaire de l'obligation de disponibilité en tout temps et en tout lieu du statut général des militaires, de leur obligation de mobilité et de réactivité. Il est aussi un atout essentiel pour les brigades territoriales pour l'intégration sociale des gendarmes et la connaissance du territoire.
Depuis les années 1930, le logement des gendarmes est à la charge de l'Etat, celui-ci étant soit propriétaire soit locataire des casernements. Le parc immobilier de la gendarmerie représente une surface de 11 millions de m2, dont la moitié est domaniale. Sur les 4 222 casernes, 775 appartiennent à l'Etat et 3 447 sont louées dont 70 % auprès des collectivités (départements 35 %, communes 35 %).
Depuis de nombreuses années cependant, la gendarmerie doit faire face au problème récurrent de l'insuffisance des crédits consacrés au logement, qu'il s'agisse des crédits de fonctionnement pour le paiement des loyers ou des crédits d'investissement destinés à la rénovation ou la construction de logements nouveaux. Par le rebasage du budget de la gendarmerie, le projet de loi répond au problème chronique du non paiement des loyers au cours du dernier trimestre de chaque exercice. Il procède également à une augmentation très significative des crédits d'investissement destinés au logement.
95 millions d'euros par an supplémentaires seront en moyenne annuelle attribués à la gendarmerie dans les cinq prochaines années7(*). Cet effort représente près de la moitié des nouveaux crédits destinés aux équipements (46,6 %) et permettra un quasi doublement des crédits dévolus au logement. Affectés au titre V du budget, ils seront employés pour les bâtiments appartenant à l'Etat ou construit par lui. Ils devraient permettre la rénovation de 3 500 unités logement et la construction de 4 000 nouvelles.
La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent avis lors de sa séance du 24 juillet 2002.
A la suite de l'exposé du rapporteur pour avis, un débat s'est engagé entre les commissaires.
M. Robert Del Picchia, après avoir approuvé la philosophie générale du projet de loi, a regretté que l'article 4 ne permette qu'une prolongation d'un an d'activité pour certains militaires de la gendarmerie. Il s'est en outre interrogé sur la possibilité d'utiliser des personnels de réserve pour accomplir des tâches administratives et sur l'emploi des crédits destinés à l'équipement informatique.
M. Philippe François, rapporteur pour avis, a rappelé que l'article 4 du projet de loi permettrait de lisser l'effet des départs à la retraite en retenant, selon les prévisions de la direction générale de la gendarmerie nationale, 20 à 30 % des personnels concernés. Les crédits débloqués en faveur de l'informatique permettront la mise en place de réseaux intranet et internet dans toutes les brigades.
M. Serge Vinçon a approuvé la nouvelle doctrine d'emploi de la gendarmerie mobile permettant son utilisation pour des missions de sécurité publique.
Par ailleurs, M. Philippe François, rapporteur pour avis, en réponse à M. Serge Vinçon, a précisé que les crédits supplémentaires pour la gendarmerie, prévus dans le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, seraient intégrés dans la future loi de programmation militaire.
M. Xavier de Villepin a souhaité obtenir des précisions sur les conséquences pratiques du double rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur et à celui de la défense. Il s'est inquiété des conséquences que pourrait avoir le travail dans des unités communes des policiers et des gendarmes, tant sur les modalités de représentation des personnels que sur les traitements des membres de chacun des deux corps.
M. Philippe François, rapporteur pour avis, a précisé que le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales avait autorité sur l'emploi de la gendarmerie dans le cadre de ses missions de sécurité intérieure. Pour les missions militaires, l'Arme reste placée sous l'autorité du ministre de la défense. Le budget de la gendarmerie reste également intégré à celui du ministère de la défense. Sur le terrain, la loi a notamment pour objectif de préciser les limites de compétence territoriale de la police et de la gendarmerie et de favoriser leur coordination.
M. Michel Caldaguès a alors rappelé que le rattachement pour emploi n'était pas une notion nouvelle puisque le ministre de l'intérieur s'était vu reconnaître la compétence de l'emploi de la gendarmerie depuis le décret du 20 mai 1903.
M. Christian de La Malène s'est inquiété de l'évolution des relations entre la gendarmerie et la police et a notamment appelé de ses voeux une meilleure définition des missions de la gendarmerie afin que son statut militaire et la disponibilité qui s'y attache ne soient pas le prétexte à une surcharge de travail permanente.
M. Philippe François, rapporteur pour avis, a alors rappelé que le rapprochement entre la police et la gendarmerie se faisait sur une base paritaire et que, dans le cadre des GIR, la collaboration entre les deux forces paraissait fructueuse.
M. Jean-Yves Autexier a estimé que la coopération renforcée instaurée entre la police et la gendarmerie était une bonne idée et qu'elle aurait pu être obtenue dans le cadre des textes antérieurs. Il s'est dit perplexe quant à la possibilité d'obtenir de réelles avancées dans la réorganisation territoriale des forces en se fondant uniquement sur l'initiative locale, cette réorganisation devant cependant avoir un impact moindre que l'utilisation des unités mobiles pour des missions de sécurité publique.
Il a indiqué que le groupe communiste républicain et citoyen (CRC) voterait contre le projet de loi mais qu'à titre personnel il s'abstiendrait, jugeant que l'insécurité touchait en priorité les plus faibles et que le projet de loi prévoyait de débloquer d'importants moyens nouveaux.
Répondant à une question de M. Louis Moinard sur la compatibilité des compétences judiciaires des forces de police et des magistrats, M. Philippe François, rapporteur pour avis, a précisé que cette question était en cours de règlement et que des habilitations provisoires avaient été délivrées par des procureurs généraux.
M. Jean-Guy Branger s'est félicité de ce que le gouvernement ait décidé de mieux définir les zones de compétence de la police et de la gendarmerie et qu'il s'emploie à l'avenir à améliorer leur coopération.
M. Jean-Marie Poirier a considéré comme particulièrement positif l'esprit dans lequel avait été élaboré le projet de loi, notamment le caractère pragmatique des réformes entreprises et la possibilité de procéder à des expérimentations sur le terrain. Il s'est en revanche interrogé sur les conséquences de cette réforme, sur les capacités de la gendarmerie à remplir ses missions militaires et sur l'évolution du taux d'encadrement au sein de l'Arme.
M. Philippe François, rapporteur pour avis, a alors indiqué que les missions militaires de la gendarmerie représentaient quelque 5 % de son activité globale et que, dans le cadre des 7 000 nouveaux postes créés sur cinq ans, plus de 200 seraient des postes d'officiers. Il a en outre rappelé que lors de son audition, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, s'était engagé à améliorer le taux d'encadrement supérieur.
M. Michel Caldaguès a estimé qu'il n'y avait pas de raisons a priori pour que la collaboration entre la police et la gendarmerie se passe mal. Il avait pu constater à Paris son bon fonctionnement entre les escadrons de gendarmerie mobile et la police nationale sous le commandement du préfet de police.
M. Jean-Pierre Masseret a relevé que, dans son application, la future loi serait vraisemblablement confrontée à l'attitude des magistrats, qu'il s'agisse de la question des compétences territoriales ou des transfèrements, ainsi qu'à l'attitude des représentants des personnels de police. A terme la question du statut militaire de la gendarmerie ne manquerait pas de se poser. Il a en outre estimé que les groupes d'intervention régionaux devraient démontrer leur efficacité durable sur le terrain. Enfin, après avoir précisé que le groupe socialiste n'avait pas encore défini sa position sur le projet de loi, il a indiqué qu'à titre personnel, il s'abstiendrait.
M. André Dulait, président, a souhaité savoir si le projet de loi prévoyait d'accroître le nombre des personnels civils de la gendarmerie pour remplir des tâches administratives et libérer ainsi des effectifs militaires.
M. Philippe François, rapporteur pour avis, a expliqué que le projet de loi ne prévoyait pas d'augmentation du nombre des personnels civils. En revanche, il permettra un accroissement des effectifs du corps militaire de soutien de la gendarmerie.
La commission a alors, suivant la proposition de son rapporteur, émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi.
* 1 Cf. le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs, « La République en quête de respect », n°340 ,session 2001-2002, M. Jean-Pierre Schosteck, Président, M. Jean-Claude Carle, Rapporteur.
* 2 19 départements étaient concernés : Hautes-Alpes, Ardèche, Aveyron, Charente, Eure-et-Loir, Gard, Gers, Loire-Atlantique, Lot, Lozère, Haute-Marne, Meurthe-et-Moselle, Meuse, Nièvre, Hautes-Pyrénées, Vaucluse, Vendée, Vosges et Yonne.
* 3 Les militaires de la gendarmerie servant en unités opérationnelles (gendarmeries départementale et mobile jusqu'à l'échelon du groupement, garde républicaine jusqu'à l'échelon régiment) sont défrayés de 15 jours TAOPM, les autres personnels (états-majors, écoles) de 8 jours, au taux de 85 € par jour.
* 4 Les gendarmes sont agents de police judiciaire. Les gendarmes-adjoints volontaires sont agents de police judiciaire adjoints (APJ-A).
* 5 Cellule composée de techniciens en identification et en analyse criminelle.
* 6 Depuis mars 2001, les escadrons ne sont plus composés de trois pelotons mais de quatre, afin de développer la mobilité tactique et la souplesse d'emploi. En outre, l'effectif des escadrons déplacés a été réduit à 75 hommes au lieu de 85, afin d'alléger les charges individuelles de travail.
* 7 Les crédits prévus par la LFI 2002 s'élevaient à 121,68 millions d'euros de crédits de paiement.