Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2003-00707-33870-de-noviembre-10-de-2016?documento=jurcol&contexto=jurcol_e0e97c49325240e2b75d26caa0807b74&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-18 15:15:04
Document Index: 385383379

Matched Legal Cases: ['artículo 90', 'artículo 63', 'artículo 66', 'artículo 222', 'artículo 222', 'artículo 55', 'artículo 74', 'artículo 79', 'artículo 16', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 86']

﻿ SENTENCIA 2003-00707/33870 DE NOVIEMBRE 10 DE 2016
SENTENCIA 2003-00707 DE 10 DE NOVIEMBRE DE 2016
CONTENIDO:NATURALEZA JURÍDICA DE LAS LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN Y LA EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVO QUE LAS AUTORIZAN. SE PRECISA POR PARTE DE LA SALA QUE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN TRATA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE SUPERAN UNA VISIÓN INDIVIDUALISTA Y ESTÁN ATADOS A UNA VISIÓN COLECTIVA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. CONFORME CON LO ANTERIOR, SE LE ATRIBUYEN ENTRE SUS CARACTERÍSTICAS, QUE CONSTITUYEN ACTOS ADMINISTRATIVOS PROVISIONALES, ESTO ES, SUJETOS A UN TÉRMINO DE VIGENCIA ESPECIFICO, QUE ADEMÁS PUEDEN SER EN CUALQUIER MOMENTO CONFRONTADOS CON LAS NORMAS URBANÍSTICAS VIGENTES. SOBRE EL PARTICULAR SE HA ENFATIZADO POR LAS SALA: LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE CONFIEREN PERMISOS, LICENCIAS, AUTORIZACIONES Y SIMILARES, SON ACTOS PROVISIONALES, SUBORDINADOS AL INTERÉS PÚBLICO Y, POR LO TANTO, A LOS CAMBIOS QUE SE PRESENTEN EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO RESPECTIVO, CUYAS DISPOSICIONES, POR SER DE ÍNDOLE POLICIVA, REVISTEN EL MISMO CARÁCTER, COMO OCURRE CON LAS NORMAS PERTINENTES AL CASO, ESTO ES, LAS RELATIVAS AL USO DEL SUELO Y DESARROLLO URBANÍSTICO. QUIERE DECIR ELLO QUE LOS DERECHOS O SITUACIONES JURÍDICAS PARTICULARES NACIDOS DE LA APLICACIÓN DEL DERECHO POLICIVO, NO SON DEFINITIVOS Y MUCHO MENOS ABSOLUTOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACTO ADMINISTRATIVO, OBTENCIÓN DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN, EXPEDICIÓN DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN, DAÑO ANTIJURIDICO, PRINCIPIO DE IURA NOVIT CURIA, TRÁMITE DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN, PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA EL OTORGAMIENTO DE LA LICENCIA
Sentencia 2003-00707/33870 de noviembre 10 de 2016
Rad.: 76001-23-31-000-2003-00707-01 (33870)
Actor: Inversiones Cepapo S.A. - en liquidación
Demandado: Municipio de Pradera
Bogotá, D.C., diez de noviembre de dos mil dieciséis
Contenido: Se confirma la decisión de primera instancia que había negado las pretensiones, especificando que tal negativa obedece a la ausencia de daño antijurídico. Presupuestos de la responsabilidad Extracontractual del Estado. El régimen de las licencias urbanísticas Los actos que pueden realizar las sociedades disueltas y en estado de liquidación.
La Corporación es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, el 6 de abril de 2006, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda.
A efectos de determinar la competencia de la Sala para conocer de la segunda instancia del presente asunto, debe tenerse en cuenta lo previsto en el Decreto 597 de 1988, el cual señalaba que para el año 2003, toda vez que el recurso se presentó antes de que entraran en funcionamiento los Juzgados Administrativos; pues bien, en la fecha de presentación de la demanda, la cuantía mínima para que un proceso en acción de reparación directa fuere susceptible del recurso de apelación era de $36.950.000, la cual se determina por el valor de las pretensiones, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios; que se causen con posterioridad al libelo introductorio. En el caso concreto la pretensión mayor fue por concepto de perjuicio material, que fue estimado en la suma mil doscientos sesenta millones trescientos sesenta y ocho mil pesos ($1.260.368.000), con lo cual se evidencia que el presente asunto debe ser ventilado en dos instancias, y para adelantar la segunda de estas instancias es competente esta Sala.
El análisis de la impugnación se circunscribirá a los argumentos expuestos y desarrollados por la parte demandante en su escrito de apelación oportunamente presentado [siguiendo la sentencia de Sala Plena de Sección Tercera de 9 de febrero de 2012, Expediente 21060]. Por lo cual la Sala procederá a analizar si la sociedad demandante al encontrarse en estado de liquidación estaba en condiciones de desarrollar o vender el proyecto de la urbanización Serrezuela; solo si la respuesta a este interrogante es afirmativa, la Sala pasará a examinar si existió o no una falla en el servicio del municipio demandado por la no expedición oportuna del Plan Básico de Ordenamiento Territorial.
Para resolver lo pertinente la Sala en primer lugar se reseñarán las pruebas obrantes en el proceso que se consideran trascendentes para tomar la decisión; luego se analizarán los presupuestos necesarios para que se configure la responsabilidad del Estado; a continuación se examinará el régimen de las licencias urbanísticas; enseguida se estudiarán los actos que pueden realizar las sociedades que se encuentran disueltas y en estado de liquidación; y finalmente, se analizará el caso concreto.
1. Comunicación de Acuavalle, dirigida al Administrador de Etelcopos Ltda., el 22 de abril de 1993, en el que se informa que para determinar la viabilidad de servicios de acueducto en el predio “La Serrezuela”, es necesario allegar un plano topográfico de la nivelación del terreno, y el plano de loteo con el número de viviendas a construir (fl. 68, cdno. 1).
2. Escritura pública 1603 del 28 de febrero de 1994, mediante la cual se liquidó la sociedad Etelcopos Ltda., y en la que se le adjudicó el lote de terreno “La Serrezuela” que dio lugar a este proceso a Cepaco Ltda. (fls. 24-58, cdno. 1).
3. Escritura pública 330 del 30 de marzo de 1995, mediante la cual Cepapo Ltda., realizó el loteo del terreno denominado “La Serrezuela” (fls. 165-219, cdno. 1).
4. Certificado expedido el 30 de junio de 1995, por la Alcaldía del Municipio de pradera en el que hace constar la aprobación del plano de loteo urbanístico a la Sociedad Cepapo Ltda., hecha el 5 de mayo de ese mismo año, para la urbanización “Serrezuela”; y que en la actualidad se encuentra adelantando trámites de aprobación de servicios públicos y estudios ambientales, para obtener la licencia de parcelación (fl. 221, cdno. 1).
5. Comunicación de Enrique Posada Patiño, gerente de Cepapo Ltda., de fecha 21 de septiembre de 1995, en la que solicita se le informe cuáles son los requisitos que debe presentar la empresa, para obtener la licencia de urbanización como también el permiso de enajenación, del proyecto denominado Urbanización Serrezuela I y II Etapa; y se advierte en este documento que dichas etapas se encuentran aprobadas a nivel de Planeación Municipal de Pradera desde enero 31 de 1995. (fl. 224, cdno. 1).
6. Documento suscrito por el Director de Planeación Municipal, en respuesta a la comunicación anterior (fl. 225, cdno. 1).
7. Escritura Pública 3497 del 20 de junio de 1996, mediante la cual la sociedad Cepapo Ltda., ante la necesidad de desarrollar parte de su objeto social, concretamente el llevar a cabo proyectos urbanísticos, decidió escindir algunos activos y con ellos conformar una nueva sociedad Inversiones Cepapo S.A, para que fuera esta la que desarrollara en forma independiente tales proyectos (fls. 2-20, cdno. 1).
8. Certificado de existencia y representación de la sociedad Inversiones Cepapo - en liquidación. Fls. 21-22, cdno. 1). En este documento consta que mediante Escritura Pública 1414 del 11 de diciembre de 1996, fue declarada disuelta y en estado de liquidación esta sociedad.
9. Comunicación de AcuaValle,
10. Certificado por la Sociedad de Acueductos y Alcantarillados del Valle del Cauca S.A. E.S.P, Acuavalle, expedido el 2 de octubre de 1997 en la que hace constar que la Urbanización Serrezuela cumplió todos los requisitos exigidos para la instalación de la red de acueducto de acuerdo con el proyecto aprobado por la subgerencia Operativa (fl. 83, cdno. 1).
11. Resolución 010, del 25 de noviembre de 1996, mediante la cual la Oficina de Planeación Municipal de la Alcaldía de Pradera - Valle, le concede a la sociedad Cepapo Ltda., autorización para la enajenación de 541 lotes con servicios de acuerdo con el proyecto urbanístico aprobado por la misma oficina (fls. 249-250, cdno. 1).
12. Comunicación de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, dirigida a Cepapo Ltda., en la cual se le informa que con algunas modificaciones el proyecto puede ejecutarse conforme al plan de Manejo ambiental (fl. 157, cdno. 1).
13. Resolución 009 del 30 de diciembre de 1996, expedida por la Oficina de Planeación Municipal de la Alcaldía de Pradera - Valle, mediante la cual se le otorga a la Sociedad Cepapo Ltda., la licencia urbanística para el desarrollo de la Urbanización Serrezuela.
En relación con la responsabilidad del Estado(1), la Carta Política de 1991 produjo su “constitucionalización”(2) erigiéndola como garantía de los derechos e intereses de los administrados(3) y de su patrimonio(4), sin distinguir su condición, situación e interés(5). Como bien se sostiene en la doctrina,
Según lo prescrito en el artículo 90 de la Constitución, cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado(8), este concepto tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado, y la imputación del mismo a la administración pública(9) tanto por la acción, como por la omisión.
“…antijuridicidad del perjuicio no depende de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la Administración sino de la no soportabilidad del daño por parte de la víctima. De otro lado, la concepción del daño antijurídico a partir de la consideración de que quien lo sufre no está obligado a soportarlo constituye otra forma de plantear el principio constitucional según el cual, la igualdad frente a las cargas públicas es sustento de la actividad de la administración pública”(10).
“La Corte Constitucional ha entendido que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación estatal armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado Social de Derecho debido a que al Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los administrados frente a la propia Administración”(11).
Así mismo, queda claro que es un concepto constante en la jurisprudencia del Consejo Estado, que debe ser objeto de adecuación y actualización a la luz de los principios del Estado Social de Derecho, ya que como lo señala el precedente de la Sala un “Estado Social de Derecho y solidario y respetuoso de la dignidad de la persona humana, no puede causar daños antijurídicos y no indemnizarlos”(13). Dicho daño tiene como características que sea cierto, presente o futuro, determinado o determinable(14), anormal(15) y que se trate de una situación jurídicamente protegida(16).
En el sub judice, se encuentra plenamente establecida la existencia del daño antijurídico, consistente en la muerte de Gustavo Molano Morales, acaecida el día 9 de agosto de 1998, como consecuencia de la herida que en su humanidad se causó con arma de fuego el día 31 de julio de 1998, cuando transitaba por la calle decima entre carreras octava y novena de la ciudad de Pereira - Risaralda, en el momento en que dos agentes de la Policía Nacional perseguían a un ciudadano que para no ser requisado emprendió la huida.
4.2. Imputación de la responsabilidad al Estado.
“La superioridad jerárquica de las normas constitucionales impide al legislador diseñar un sistema de responsabilidad subjetiva para el resarcimiento de los daños antijurídicos que son producto de tales relaciones sustanciales o materiales que se dan entre los entes públicos y los administrados. La responsabilidad objetiva en el terreno de esas relaciones sustanciales es un imperativo constitucional, no sólo por la norma expresa que así lo define, sino también porque los principios y valores que fundamentan la construcción del Estado según la cláusula social así lo exigen”(17).
Sin duda, en la actualidad todo régimen de responsabilidad patrimonial del Estado exige la afirmación del principio de imputabilidad(18), según el cual, la indemnización del daño antijurídico cabe achacarla al Estado cuando haya el sustento fáctico y la atribución jurídica(19). Debe quedar claro, que el derecho no puede apartarse de las “estructuras reales si quiere tener alguna eficacia sobre las mismas”(20).
Al respecto, cabe precisar que la tendencia de la responsabilidad del Estado en la actualidad está marcada por la imputación objetiva que “parte de los límites de lo previsible por una persona prudente a la hora de adoptar las decisiones”(21). Siendo esto así, la imputación objetiva implica la “atribución”, lo que denota en lenguaje filosófico-jurídico una prescripción, más que una descripción. Luego, la contribución que nos ofrece la imputación objetiva, cuando hay lugar a su aplicación, es la de rechazar la simple averiguación descriptiva, instrumental y empírica de “cuando un resultado lesivo es verdaderamente obra del autor de una determinada conducta”(22).
Esto, sin duda, es un aporte que se representa en lo considerado por Larenz según el cual había necesidad de “excluir del concepto de acción sus efectos imprevisibles, por entender que éstos no pueden considerarse obra del autor de la acción, sino obra del azar”(23). Con lo anterior, se logra superar, definitivamente, en el juicio de responsabilidad, la aplicación tanto de la teoría de la equivalencia de condiciones, como de la causalidad adecuada, ofreciéndose como un correctivo de la causalidad, donde será determinante la magnitud del riesgo y su carácter permisible o no(24).
Dicha tendencia es la que marcó el precedente jurisprudencial constitucional, pero ampliando la consideración de la imputación (desde la perspectiva de la imputación objetiva) a la posición de garante donde la exigencia del principio de proporcionalidad(25) es necesario para considerar si cabía la adopción de medidas razonables para prevenir la producción del daño antijurídico, y así se motivara el juicio de imputación. Dicho juicio, en este marco, obedece sin lugar a dudas a un ejercicio de la ponderación(26) que el juez está llamado a aplicar, de tal manera que se aplique como máxima que: “Cuanto mayor sea el grado de la no satisfacción o del detrimento de un principio, mayor debe ser la importancia de satisfacción del otro”(27).
“… el núcleo de la imputación no gira en torno a la pregunta acerca de si el hecho era evitable o cognoscible. Primero hay que determinar si el sujeto era competente para desplegar los deberes de seguridad en el tráfico o de protección(28) frente a determinados bienes jurídicos con respecto a ciertos riesgos, para luego contestar si el suceso era evitable y cognoscible(29). Ejemplo: un desprevenido transeúnte encuentra súbitamente en la calle un herido en grave peligro (situación de peligro generante del deber) y no le presta ayuda (no realización de la acción esperada); posteriormente fallece por falta de una oportuna intervención médica que el peatón tenía posibilidad de facilitarle trasladándolo a un hospital cercano (capacidad individual de acción). La muerte no le es imputable a pesar de la evitabilidad y el conocimiento. En efecto, si no tiene una posición de garante porque él no ha creado el riesgo para los bienes jurídicos, ni tampoco tiene una obligación institucional de donde surja un deber concreto de evitar el resultado mediante una acción de salvamento, el resultado no le es atribuible. Responde sólo por la omisión de socorro y el fundamento de esa responsabilidad es quebrantar el deber de solidaridad que tiene todo ciudadano”(30).
“Si alguien tiene deberes de seguridad en el tráfico, lo trascendente para la imputación es si esa persona desplegó deberes de diligencia para evitar que el peligro creado no excediera los límites de lo prohibido. Si se es garante, no interesa si el sujeto originó un curso causal (acción) o no impidió el desarrollo del mismo (omisión), sino, si ha cumplido con los deberes de seguridad que le impone el ejercicio de una actividad peligrosa. Vg. Si alguien maneja una represa y el agua se desborda ocasionándole daño a una población, en el juicio de imputación lo sustancial no es si el operario abrió la compuerta mas (sic) de lo debido (acción) o simplemente no la cerró a tiempo (omisión); lo fundamental es si cumplió o no con los deberes de seguridad que surgían del control de una fuente de peligro. Lo mismo acontece, cuando en virtud de relaciones institucionales se tiene el deber de resguardar un determinado bien jurídico contra determinados riesgos. El padre de familia incumple sus deberes de protección frente a su hijo, no sólo cuando entrega el arma homicida, también lo hace cuando no evita que un tercero le ocasione una lesión mortal. En la actualidad, se afirma que la técnica moderna y el sistema social, hacen intercambiables la acción y la omisión(33). Günther Jakobs ha demostrado que todos los problemas del delito de omisión son trasladables a la acción. Hay conductas activas, socialmente adecuadas, que se convierten en un riesgo jurídicamente desaprobado cuando la persona tiene una posición de garante. Ejemplo: es socialmente adecuado apagar la luz del portón de una casa (acción) aun cuando sea probable que un peatón puede tropezar en la oscuridad; pero se convierte en un comportamiento prohibido (apagar la luz) si el propietario ha realizado una construcción frente a ella, porque al crear una fuente de peligro aparecen deberes de seguridad en el tráfico: alumbrar la obra para que nadie colisione con ella”(34).
De manera que es posible analizar la responsabilidad patrimonial del Estado bajo un título de imputación diferente a aquel invocado en la demanda, en aplicación al principio iura novit curia, que implica que frente a los hechos alegados y probados por la parte demandante, corresponde al juez definir la norma o el régimen aplicable al caso, potestad del juez que no debe confundirse con la modificación de la causa petendi, esto es, de los hechos que se enuncian en la demanda como fundamento de la pretensión(35).
“La circunstancia de que los hechos relatados en la demanda sean constitutivos de una falla del servicio, o conformen un evento de riesgo excepcional o puedan ser subsumidos en cualquier otro régimen de responsabilidad patrimonial de los entes públicos, es una valoración teórica que incumbe efectuar autónomamente al juzgador, como dispensador del derecho ante la realidad histórica que las partes demuestren”.(36)
5. El régimen de las licencias urbanísticas.
El régimen de las licencias urbanísticas vigente para la época en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a esta demanda, estaba previsto en el artículo 63 de la ley 9 de 1989, que para el efecto consagraba:
“Para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación, demolición de edificaciones o de urbanización y parcelación para construcción de inmuebles, de terrenos en las áreas urbanas, suburbanas, y rurales de los municipios, se requiere permiso o licencia expedido por los municipios, áreas metropolitanas, del Distrito Especial de Bogotá o de la Intendencia de San Andrés y Providencia. El funcionamiento de establecimientos comerciales, industriales, institucionales, administrativos y de servicios requerirá de licencia de uso y funcionamiento expedido por las mismas. Las entidades enumeradas en el inciso anterior tendrán un término máximo de noventa (90) días hábiles para pronunciarse sobre las solicitudes de otorgamiento de las licencias de urbanización y construcción y de cuarenta y cinco (45) días para las licencias de uso y funcionamiento contados desde la fecha de la solicitud. Vencidos los plazos anteriores sin que la autoridad se hubiere pronunciado, las solicitudes de licencias se entenderán aprobadas en los términos solicitados pero en ningún caso en contravención a las normas que regulen la actividad. El plazo en el caso de las licencias de construcción podrá prorrogarse hasta en la mitad del mismo, mediante resolución motivada, por una sola vez, cuando el tamaño o la complejidad del proyecto lo ameriten. La invocación del silencio administrativo positivo se someterá al procedimiento previsto en los artículos 41 y 42 del Decreto-Ley 1 de 1984”.
Si bien es cierto con posterioridad esta normatividad ha sido modificada, entre otras por la Ley 388 de 1997, está la legislación posterior no resulta aplicable a los hechos alegados por la actora, puesto que ésta dejó de ejercer su objeto social desde el 11 de diciembre de 1996, como se demostrará más adelante.
Concepto y naturaleza jurídica de las licencias de construcción
Doctrinariamente se ha sostenido que:
“Por licencia se entienden comúnmente situaciones jurídicas derivadas de particularidades propias del Estado intervencionista, mediante acciones de verificación y control tendientes a otorgar la habilitación para el ejercicio de ciertas actividades o derechos. Bajo esta consideración, se entiende por licencia toda decisión previa de la administración que contenga autorizaciones, permisos, anuencias, consentimientos o aprobaciones para ejecutar determinadas actividades”(37).
Acerca de la licencia de construcción la doctrina ha dicho que se trata de actos administrativos que superan la visión individualista y que están atados a una visión colectiva del derecho administrativo. Conforme con lo anterior, se le atribuyen entre sus características, que constituyen actos administrativos provisionales, esto es, sujetos a un término de vigencia especifico, que además pueden ser en cualquier momento confrontados con las normas urbanísticas vigentes. Sobre el particular se ha dicho:
“Los actos administrativos que confieren permisos, licencias, autorizaciones y similares, son actos provisionales, subordinados al interés público y, por lo tanto, a los cambios que se presenten en el ordenamiento jurídico respectivo, cuyas disposiciones, por ser de índole policiva, revisten el mismo carácter, como ocurre con las normas pertinentes al caso, esto es, las relativas al uso del suelo y desarrollo urbanístico. Quiere decir ello que los derechos o situaciones jurídicas particulares nacidos de la aplicación del derecho policivo, no son definitivos y mucho menos absolutos”(38).
La provisionalidad que reviste las licencias se materializa en que las mismas son otorgadas por un lapso determinado. La expiración del término de la licencia es sinónimo de pérdida de vigencia del acto administrativo. Para el efecto es útil recordar que el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo establece la pérdida de vigencia del acto administrativo, como motivo de pérdida de fuerza ejecutoria del mismo. Así las cosas, dicho vocablo, “vigencia”, denota el plazo que en principio se le otorga al particular para ejecutar el mismo. En este caso, el vencimiento del término de 6 meses otorgado por la licencia de construcción 029, lo dejaba sin fuerza de ejecutoria.
6. Los actos que pueden realizar las sociedades disueltas y en Estado de Liquidación.
Por cuanto la demandante es una sociedad anónima disuelta y en estado de liquidación desde el 11 de diciembre de 1996, resulta oportuno examinar qué actos podía adelantar esta compañía a partir de esa fecha. En ese propósito la Sala examina el artículo 222 del Código de Comercio que establece:
“Art. 222.—Liquidación de la Sociedad. Disuelta la sociedad se procederá́ de inmediato a su liquidación. En consecuencia, no podrá́ iniciar nuevas operaciones en desarrollo de su objeto y conservará su capacidad jurídica únicamente para los actos necesarios a la inmediata liquidación. Cualquier operación o acto ajeno a este fin, salvo los autorizados expresamente por la Ley, hará́ responsables frente a la sociedad, a los asociados y a terceros, en forma ilimitada y solidaria, al liquidador, y al revisor fiscal que no se hubiere opuesto.
6.(sic) Análisis del caso concreto
En el sub judice, la sociedad Inversiones Cepaco S.A. en liquidación, no demostró el daño antijurídico alegado, comoquiera que el hecho dañoso, esto es, el incumplimiento del municipio de Pradera en la expedición de su Plan Básico de Ordenamiento Territorial, dentro de los términos previstos por la Ley 388 de 1997, es una obligación que se le impuso mediante esta legislación, que entró a regir 18 de agosto de 1997, y en esa fecha la demandante ya estaba en imposibilidad de adelantar su objeto social; por lo tanto, no podía válidamente tramitar licencias o autorizaciones para adelantar proyectos urbanísticos.
En efecto, la sociedad Inversiones Cepaco S.A se creó por la escisión de la Sociedad Cepaco Ltda., mediante la Escritura Pública 3497 del 20 de junio de 1996, en este instrumento público se consignó:
“Aprobación de la escisión de la Sociedad.
El presidente de la reunión explica a la Junta obre los negocio de la sociedad y los proyectos que se tienen de dedicar parte del patrimonio social a desarrollos urbanísticos e industriales, para lo cual se hace necesarios que algunos activos sean objeto de escisión, para conformar con los mismos una nueva sociedad, para que sea esta la que desarrolle en forma independiente los proyectos aquí aludidos” (fl. 2, cdno. 1).
Entre los activos escindidos de la Sociedad Escindente, se encuentra el inmueble en el que Cepapo Ltda., tenía proyectado adelantar el proyecto urbanístico denominado la Serrezuela.
Como consecuencia de tal escisión, en ese mismo instrumento público se creó la sociedad Inversiones Cepapo S.A, aquí demandante, y se estipuló que su objeto sería:
“a) la compra venta de lotes y demás bienes inmuebles, su parcelación, construcción y remodelación
b) la inversión y compraventa de acciones, títulos de inversión y títulos valores en general.
c) La promoción y formación de empresas comerciales o industriales y el aporte a ellas de toda clase de bienes, la inversión de capital o el aporte de industria en sociedades o empresas y venta de lotes y terrenos.
d) El estudio, programación y administración de planes promocionales, construcción y venta de urbanizaciones, parcelaciones, centros de vivienda, industriales y comerciales…” [Resaltado fuera de texto] (fl. 10, cdno.1).
Obra también en el expediente la Escritura Pública 1414 otorgada por la Notaría Única de Pradera - Valle, EL 11 de diciembre de 1996, mediante la cual los socios determinaron disolver anticipadamente la Sociedad Inversiones Cepapo S.A, en este instrumento público se consignó:
“Considerando que es voluntad de los accionistas que la persona jurídica Inversiones Cepapo S.A. sea disuelta y liquidada en forma definitiva Resuelve:
1. Decretar la disolución anticipada de la Sociedad por voluntad de los acciones(sic) a partir de la fecha
2. Nombrar como liquidador de la Sociedad al señor Enrique Posada Patiño
3. Ordenar al liquidado la venta de los activos de la Sociedad.
4. Ordenar al representante legal de la sociedad elevara la presente acta a escritura pública y registrarla en la Cámara de Comercio” (fl. 506, cdno. 1).
La anterior escritura fue registrada en la Cámara de Comercio de Cali, según consta en el certificado de existencia y representación de dicha compañía en el que se lee:
“Que por Escritura 1414 del 11 de diciembre del año 1996, Notaría Única de Pradera, inscrita en Cámara de Comercio el 12 de diciembre del año 1996 bajo el Nº 09254 del libro IX, fue declarada disuelta y en estado de liquidación”.
Así las cosas, en virtud de lo dispuesto por el artículo 222 del Código de Comercio, a partir del 12 de diciembre de 1996 la Sociedad demandante estaba en imposibilidad de adelantar cualquier gestión tendiente a vender lotes vinculados con proyectos urbanísticos. En consecuencia sólo podía vender sus activos con fines de liquidación, y dentro de los mismos no existía ninguna licencia urbanística que le hubiese sido otorgada, la misma fue otorgada a otra sociedad, Cepapo Ltda., el 30 de diciembre siguiente; por ello el recurrente se equivoca al sostener que no se trataba de una nueva operación; es evidente que sí lo era, puesto que esa sociedad no solicitó ninguna licencia ni adelantó trámite alguno ante el municipio demandado tendiente a llevar a cabo la urbanización La Serrezuela, durante el corto lapso que transcurrió entre su creación y su liquidación (20 de junio de 1996-11 de diciembre de 1996). Los trámites para obtener permisos y licencias para dicha urbanización los llevó a cabo, incluso durante el anterior periodo, otra sociedad, Cepapo Ltda.
De lo anterior se desprende que cualquier venta de inmueble que realizara a partir del 12 de diciembre de 1996 Inversiones Cepapo S.A., ya disuelta y en estado de liquidación, no podía tener por objeto nada distinto que la enajenación tendiente a lograr la liquidación de la misma. Esto mismo lo corrobora el representante de tal sociedad y liquidador de dicha sociedad, Enrique Posada Patiño, en el interrogatorio que absolvió ante el magistrado ponente integrante de la Sala que profirió la sentencia de primera instancia, cuando al preguntársele por qué en desarrollo del objeto social no hizo los trámites pertinentes para solicitar la expedición de licencias de construcción y urbanismo, contesto:
“De acuerdo al Acta 004 de la empresa en liquidación decide ordenar al liquidador la venta de los activos de la sociedad, sin ningún tipo y posibilidad de desarrollo urbanístico motivo por el cual los trámites de licencias y permisos los venía efectuando la Empresa Cepapo Ltda.…”
Lo anterior evidencia a la Sala que el 11 de diciembre de 1996, fecha en la que se disuelve la sociedad demandante, el plazo para expedir el plan de básico de ordenamiento territorial, cuya omisión se alega en la demanda como el hecho dañoso, ni siquiera había empezado a correr; pues esta es una obligación impuesta por una legislación posterior Ley 388 de 1997; y cuando esta obligación se venció para el municipio de pradera, el 31 de diciembre de 2000, ya dicho incumplimiento no podía causar daño alguno a la sociedad Inversiones Cepapo S.A en liquidación, comoquiera que esta no podía adelantar proyecto urbanístico alguno, y la venta que podía hacer respecto de sus activos no podía tener otro propósito que liquidar el patrimonio de esa sociedad, sin que dichos activos pudiesen estar vinculados a algún proyecto urbanístico. Los bienes inmuebles que el liquidador estaba autorizado a vender ya no se podían enajenar como activos móviles sino como activos fijos, y en ese sentido, no podían estar vinculados a proyectos urbanísticos, puesto que la sociedad ya disuelta no podía desarrollar su objeto social.
Con base en lo anteriormente expuesto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, comoquiera que no se acreditó el primero de los elementos necesarios para que haya responsabilidad del estado, esto es, el daño antijurídico. En efecto, la inexistencia de un plan básico de ordenamiento territorial del municipio de Pradera - Valle, después del 31 de diciembre de 2000 no constituye una lesión a la sociedad demandante, por cuanto la misma en esa fecha no estaba autorizada para desarrollar su objeto social, esto es, vender proyectos urbanísticos; simplemente estaba a autorizada a vender sus activos fijos con fines de liquidación y para ello no requería de la existencia del plan básico de ordenamiento territorial.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y en este caso la Sala encuentra que la sociedad demandante actuó con temeridad.
En efecto el artículo 74 del Código de Procedimiento Civil, vigente en el momento en que se interpuso el recurso de apelación; y el artículo 79 del código General del Proceso, vigente en la fecha de esta providencia, determinan que se actúa con temeridad cuando, entre otras hipótesis, sea manifiesta la carencia de fundamento legal del recurso, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad. En el sub judice, es evidente que la parte actora sabía que con ocasión de su disolución no podía ejercer su objeto social; no obstante ello, y aunque el Tribunal de primera instancia lo había advertido, insistió en un recurso carente del fundamento legal, pues el mismo liquidador a resolver el interrogatorio admitió que la licencia de construcción estaba siendo solicitada por otra empresa, debido a que Inversiones Cepapo S.A. en liquidación no podía desarrollar su objeto social desde el 12 de diciembre de 1996, fecha de su disolución. En consecuencia, es evidente la temeridad con la que se actúo al proponer el recurso de apelación que aquí se resuelve, por lo cual habrá de condenarse en costas a la sociedad demandante, liquídense por secretaría.
1. Confirmese la sentencia de 6 de abril de 2006 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. Condénase en costas a la sociedad Inversiones Cepapo S.A en liquidación. Liquídense por secretaría.
(3) Derechos e intereses que constitucional o sustancialmente reconocidos “son derechos de defensa del ciudadano frente al Estado”. Alexy, Robert. “Teoría del discurso y derechos constitucionales”, en Vasquez, Rodolfo; Zimmerling, Ruth (Coords). Cátedra Ernesto Garzón Valdés. 1ª reimp. México, Fontamara, 2007, pág. 49.
(4) “La responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro ordenamiento jurídico tiene como fundamento un principio de garantía integral del patrimonio de los ciudadanos”. Corte Constitucional, Sentencia C-832 de 2001.
(5) La “razón de ser de las autoridades públicas es defender a todos los ciudadanos y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado. Omitir tales funciones entraña la responsabilidad institucional y la pérdida de legitimidad. El estado debe utilizar todos los medios disponibles para que el respeto de la vida y derechos sea real y no solo meramente formal”. Sentencia de 26 de enero de 2006, Expediente AG-2001-213. En la doctrina puede verse Starck, Boris. Essai d une théorie general de la responsabilité civile considerée en sa doublé fonction de garantie et de peine privée. Paris, 1947.
(6) “La responsabilidad, a diferencia de la expropiación, no representa un instrumento en manos de la Administración para satisfacer el interés general, una potestad más de las que ésta dispone al llevar a cabo su actividad, sino un mecanismo de garantía destinado a paliar, precisamente, las consecuencias negativas que pueda generar dicha actividad. La responsabilidad, por así decirlo, no constituye una herramienta de actuación de la Administración, sino de reacción, de reparación de los daños por ésta producidos”. Mir Puigpelat, Oriol. La responsabilidad patrimonial de la administración. Hacia un nuevo sistema. 1ª ed. Madrid, Civitas, 2001, pág. 120.
(7) Mir Puigpelat, Oriol. La responsabilidad patrimonial de la administración. Hacia un nuevo sistema., ob., cit., págs. 120-121.
(8) “3. Hasta la Constitución de 1991, no existía en la Constitución ni en la ley una cláusula general expresa sobre la responsabilidad patrimonial del Estado. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y, en especial, del Consejo de Estado encontraron en diversas normas de la constitución derogada —en especial en el artículo 16— los fundamentos constitucionales de esa responsabilidad estatal y plantearon, en particular en el campo extracontractual, la existencia de diversos regímenes de responsabilidad, como la falla en el servicio, el régimen de riesgo o el de daño especial. Por el contrario, la actual Constitución reconoce expresamente la responsabilidad patrimonial del Estado”. Corte Constitucional, Sentencia C-864 de 2004. Puede verse también: Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2003.
(9) Conforme a lo establecido en el artículo 90 de la Carta Política “los elementos indispensables para imputar la responsabilidad al estado son: a) el daño antijurídico y b) la imputabilidad del Estado”. Sentencia de 21 de octubre de 1999, expedientes 10948-11643. Es, pues “menester, que además de constatar la antijuridicidad del [daño], el juzgador elabore un juicio de imputabilidad que le permita encontrar un título jurídico distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir, ‘la imputatio juris’ además de la ‘imputatio facti’”. Sentencia de 13 de julio de 1993. En el precedente jurisprudencial constitucional se sostiene: “En efecto, el artículo de la Carta señala que para que el Estado deba responder, basta que exista un daño antijurídico que sea imputable a una autoridad pública. Por ello, como lo ha reiterado esta Corte, esta responsabilidad se configura “siempre y cuando: i) ocurra un daño antijurídico o lesión, ii) éste sea imputable a la acción u omisión de un ente público”. Corte Constitucional, sentencias C-619 de 2002; C-918 de 2002.
(11) Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996. Puede verse también: Corte Constitucional, Sentencia C-918 de 2002. A lo que se agrega: “El artículo 90 de la Constitución Política le suministró un nuevo panorama normativo a la responsabilidad patrimonial del Estado. En primer lugar porque reguló expresamente una temática que entre nosotros por mucho tiempo estuvo supeditada a la labor hermenéutica de los jueces y que sólo tardíamente había sido regulada por la ley. Y en segundo lugar porque, al ligar la responsabilidad estatal a los fundamentos de la organización política por la que optó el constituyente de 1991, amplió expresamente el ámbito de la responsabilidad estatal haciendo que ella desbordara el límite de la falla del servicio y se enmarcara en el más amplio espacio del daño antijurídico”. Corte Constitucional, Sentencia C-285 de 2002.
(12) Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996; C-832 de 2001.
(13) Agregándose: “Para eludir el cumplimiento de sus deberes jurídicos no puede exigirle al juez que, como no le alcanzan sus recursos fiscales, no le condene por ejemplo, por los atentados de la fuerza pública, contra la dignidad de la persona humana". Sentencia de 9 de febrero de 1995. Expediente 9550.
(15) “por haber excedido los inconvenientes inherentes al funcionamiento del servicio”. Sentencia de 14 de septiembre de 2000. Expediente 12166.
(17) Corte Constitucional, Sentencia C-043 de 2004.
(18) En los términos de Kant, dicha imputación se entiende: “Imputación (imputatio) en sentido moral es el juicio por medio del cual alguien es considerado como autor (causa libera) de una acción, que entonces se llama acto (factum) y está sometida a leyes; si el juicio lleva consigo a la vez las consecuencias jurídicas del acto, es una imputación judicial (imputatio iudiciaria), en caso contrario, sólo una imputación dictaminadora (imputatio diiudicatoria)”. Kant, I. La metafísica de las costumbres. Madrid, Alianza, 1989, pág. 35. En nuestro precedente jurisprudencial constitucional se sostiene: “La jurisprudencia nacional ha recabado en ello al sentar la tesis de que la base de la responsabilidad patrimonial del Estado la constituye la imputabilidad del daño. En efecto, con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado, la Corte Constitucional ha sostenido que la responsabilidad patrimonial del Estado y de las demás personas jurídicas públicas se deriva de la imputabilidad del perjuicio a una de ellas, lo cual impide extenderla a la conducta de los particulares o a las acciones u omisiones que tengan lugar por fuera del ámbito de la administración pública”. Corte Constitucional, Sentencia C-254 de 2003.
(19) El “otro principio de responsabilidad patrimonial del Estado es el de imputabilidad. De conformidad con éste, la indemnización del daño antijurídico le corresponde al estado cuando exista título jurídico de atribución, es decir, cuando de la voluntad del constituyente o del legislador pueda deducirse que la acción u omisión de una autoridad pública compromete al Estado con sus resultados”. Corte Constitucional, Sentencia C-254 de 2003.
(20) “Tenía razón Welzel al considerar que el Derecho debe respetar estructuras antropológicas como la capacidad de anticipación mental de objetivos cuando se dirige al hombre mediante normas. Desde luego, si el ser humano no tuviera capacidad de adoptar o dejar de adoptar decisiones teniendo en cuenta motivos normativos, sería inútil tratar de influir en el comportamiento humano mediante normas prohibitivas o preceptivas”. Mir Puig, Santiago. “Significado y alcance de la imputación objetiva en el derecho penal”, en Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología, 05-05-2003 [http://criminet.urg.es/recpc], págs. 6 y 7.
(21) “El Derecho se dirige a hombre y no a adivinos. Declarar típica toda acción que produzca un resultado dañoso, aun cuando éste fuese imprevisible, significaría que la ley no tiene en cuenta para nada la naturaleza de sus destinatarios; pues una característica del hombre es precisamente la de que no puede prever más que muy limitadamente las consecuencias condicionados por sus actos. Vincular un juicio de valor negativo (el de antijuridicidad) a la producción de un resultado que el hombre prudente no puede prever sería desconocer la naturaleza de las cosas (más concretamente): la naturaleza del hombre”. Gimbernat Ordeig, E. Delitos cualificados por el resultado y relación de causalidad. Madrid, 1990, págs. 77 ss.
(22) Mir Puig, Santiago. “Significado y alcance de la imputación objetiva en el derecho penal”, ob., cit., pág. 7.
(23) Larenz, K. “Hegelszurechnungslehre”, en Mir Puig, Santiago. “Significado y alcance de la imputación objetiva en el derecho penal”, ob., cit., pág. 7.
(24) Jakobs, G. La imputación objetiva en el derecho penal. Bogotá, Universidad Externado, 1994. Sin embargo, como lo sostiene el precedente de la Sala: “De conformidad con lo dispuesto por el artículo 90 de la Constitución Política, el Estado tiene el deber de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas, norma que le sirve de fundamento al artículo 86 del Código Contencioso Administrativo… No obstante que la norma constitucional hace énfasis en la existencia del daño antijurídico como fuente del derecho a obtener la reparación de perjuicios siempre que el mismo le sea imputable a una entidad estatal, dejando de lado el análisis de la conducta productora del hecho dañoso y su calificación como culposa o no, ello no significa que la responsabilidad patrimonial del Estado se haya tornado objetiva en términos absolutos, puesto que subsisten los diferentes regímenes de imputación de responsabilidad al Estado que de tiempo atrás han elaborado tanto la doctrina como la jurisprudencia”. Sentencia de 24 de febrero de 2005. Expediente 14170.
(25) “El principio de proporcionalidad se compone de tres subprincipios: el principio de idoneidad; el de necesidad y el de proporcionalidad en sentido estricto. Estos principios expresan la idea de optimización... En tanto que exigencias de optimización, los principios son normas que requieren que algo sea realizado en la mayor medida de lo posible, dadas sus posibilidades normativas y fácticas. Los principios de idoneidad y de necesidad se refieren a la optimización relativa a lo que es fácticamente posible por lo que expresan la idea de optimalidad de Pareto. El tercer subprincipio, el de proporcionalidad en sentido estricto, se refiere a la optimización respecto de las posibilidades normativas. Las posibilidades normativas vienen definidas, fundamentalmente, por la concurrencia de otros principios; de modo que el tercer subprincipio podría formularse mediante la siguiente regla: Cuanto mayor ser el grado de la no satisfacción o del detrimento de un principio, mayor debe ser la importancia de satisfacción del otro. Esta regla puede denominarse: “ley de la ponderación” (resaltado fuera de texto). Alexy, Robert. “Teoría del discurso y derechos constitucionales”, en Vasquez, Rodolfo; Zimmerling, Ruth (Coords). Cátedra Ernesto Garzón Valdés., ob., cit., pág. 62.
(26) “La ley de la ponderación pone de manifiesto que la ponderación puede fraccionarse en tres pasos. El primero consiste en establecer el grado de insatisfacción o de detrimento del primer principio; el segundo, consiste en establecer la importancia de la satisfacción del segundo principio, que compite con el primero y, finalmente, el tercer paso consiste en determinar si, por su importancia, la satisfacción del segundo principio justifica la no satisfacción del primero”. Alexy, Robert. “Teoría del discurso y derechos constitucionales”, en Vasquez, Rodolfo; Zimmerling, Ruth (Coords). Cátedra Ernesto Garzón Valdés., ob., cit., pág. 64.
(27) Alexy, Robert. “Teoría del discurso y derechos constitucionales”, en Vasquez, Rodolfo; Zimmerling, Ruth (Coords). Cátedra Ernesto Garzón Valdés., ob., cit., pág. 62. Sin embargo, se advierte que Habermas ha planteado objeciones a la ponderación: “… la aproximación de la ponderación priva de su poder normativo a los derechos constitucionales. Mediante la ponderación —afirma Habermas— los derechos son degradados a nivel de los objetivos, de las políticas y de los valores; y de este modo pierden la “estricta prioridad” característica de los “puntos de vista normativos”. Habermas, Jürgen. Between Facts and Norms, Trad. William Rehg, Cambridge, 1999, p. 259. A lo que agrega: “… no hay criterios racionales para la ponderación: Y porque para ello faltan criterios racionales, la ponderación se efectúa de forma arbitraria o irreflexiva, según estándares y jerarquías a los que está acostumbrado”. Para concluir que: “La decisión de un tribunal es en sí misma un juicio de valor que refleja, de manera más o menos adecuada, una forma de vida que se articula en el marco de un orden de valores concreto. Pero este juicio ya no se relaciona con las alternativas de una decisión correcta o incorrecta”. Habermas, Jürgen. “Reply to Symposium Participants”, en Rosenfeld, Michel; Arato, Andrew. Habermas on Law and Democracy. Los Angeles, Berkeley, 1998, pág. 430.
(28) Deberes de protección que es “una consecuencia de la obligación general de garantía que deben cumplir las autoridades públicas y se colige claramente de los artículos 2.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que regulan el derecho a disponer de un recurso efectivo en caso de violaciones a los derechos humanos”. Casal H, Jesús María. Los derechos humanos y su protección. Estudios sobre derechos humanos y derechos fundamentales. 2ª ed. Caracas, Universidad Católica Andrés Bello, 2008, pág. 31.
(29) Cfr. Günther Jakobs. Regressverbot beim Erfolgsdelikt.Zugleich eine Untersuchung zum Gruñd der strafrechtlichen Haftung bei Begehung. ZStW 89 (i977). Págs. 1 y ss.
(31) Cfr. Günther Jakobs. Strafrecht Allgemeiner Teil.Die Grundlagen und die Zurechnungslehre (studienausgabe). 2 Auflage.Walter de Gruyter.Berlin.New York. 1993. Págs. 796 y ss.
(33) Cfr. Javier Sánchez-Vera. Pflichtdelikt und Beteiligung. Zugleich ein Beitrag zur Einheitlichkeit der Zurechnung bei Tun und Unterlassen. Duncker & Humbolt Berlin 1999. Págs. 51 y ss Kurt Seelmann. Grundlagen der Strafbarkeit. Komentar zum Strafgesetzbuch. Band 1. Reihe. Alternativkommentare. Luchterhand. Neuwied. 1990. Pág. 389.
(35) Consejo de Estado, Sentencia de 3 de octubre de 2007, Expediente 22.655.
(36) Sentencia de 20 de febrero 1989, Expediente 4655.
(37) Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Carácter colectivo de las licencias urbanísticas bajo los presupuestos del Estado social y democrático de Derecho. La ruptura del individualismo clásico en el procedimiento y la decisión administrativos de Licencia Urbanística, en Revista Digital de Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia, Nº 2, primer semestre de 2009, pág. 43.
(38) Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Carácter colectivo de las licencias urbanísticas bajo los presupuestos del Estado social y democrático de Derecho. La ruptura del individualismo clásico en el procedimiento y la decisión administrativos de Licencia Urbanística, en Revista Digital de Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia, Nº 2, primer semestre de 2009, pág. 50.