Source: https://entscheide.weblaw.ch/cache.php?link=14.03.2005_2P.104-2004
Timestamp: 2020-08-10 01:25:27
Document Index: 74692184

Matched Legal Cases: ['Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 29', 'Art. 84', 'BGE', 'Art. 93', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 2', 'BGE', 'Art. 29', 'Art. 336', 'Art. 29', 'BGE', 'Art. 13', 'Art. 22', 'Art. 82', 'Art. 5', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 35', 'Art. 13', 'Art. 336', 'Art. 330', 'Art. 29', 'Art. 88', 'BGE', 'BGE', 'Art. 88', 'Art. 336', 'Art. 336', 'Art. 9']

2P.104/2004 - 2005-03-14 - Öffentliches Dienstverhältnis - Gemeindeautonomie; Kündigung / Art. 9 und 29 BV
Gemeindeautonomie bzw. Art. 9
BV (Kündigung),
Die Stadt Luzern beantragt zur Hauptsache, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern aufzuheben. Sie rügt eine Verletzung ihrer Autonomie und macht geltend, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht eine Verletzung von Art. 29 Abs. 2
BV angenommen. Im Zusammenhang mit der Formulierung des Arbeitszeugnisses (Ziff. 2 des Urteilsdispositivs) beschwert sie sich wegen Willkür und wegen Verweigerung des rechtlichen Gehörs.
1.2 Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid, der sich auf kantonales (bzw. kommunales) Recht stützt und gegen den als eidgenössisches Rechtsmittel einzig die staatsrechtliche Beschwerde zulässig ist (Art. 84 Abs. 2
2.1 Abgesehen von hier nicht zutreffenden Ausnahmen hat die staatsrechtliche Beschwerde rein kassatorische Wirkung. Soweit die Stadt Luzern mehr verlangt als die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, kann darauf nicht eingetreten werden (BGE 129 I 173 E. 1.5, S. 176). Dies gilt auch für die Eingabe der Stadt Luzern vom 6. September 2004; da kein zweiter Schriftenwechsel (Art. 93 Abs. 3
OG) angeordnet wurde, ist diese unbeachtlich.
2.2 Die Stadt Luzern geniesst im Bereich des Personalwesens und namentlich bei der Regelung ihrer öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnisse Autonomie (vgl. § 2 Abs. 2 in Verbindung mit § 2 Abs. 1 und § 1 lit. e des im Zeitpunkt der Entlassung in Kraft stehenden Gesetzes vom 13. September 1988 über das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis [Personalgesetz] [aPG/LU]; heute: § 1 Abs. 4 und § 2 lit. c des Gesetzes vom 26. Juni 2001 über das öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnis [Personalgesetz; PG/LU], in Kraft seit 1. Januar 2003); dies gilt grundsätzlich auch mit Bezug auf die Formulierung eines Arbeitszeugnisses. Sie kann sich insoweit mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittel- oder Klageverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Vorschriften falsch anwendet. Sie kann in diesem Rahmen auch geltend machen, die kantonalen Behörden hätten die Tragweite eines Grundrechts verkannt und dieses zu Unrecht als verletzt betrachtet. Soweit es um die Handhabung von eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht geht, prüft das Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen Behörden
frei, sonst nur auf Willkür hin (BGE 128 I 136, E. 2.2 S.141, mit Hinweis).
Die Stadt Luzern wirft dem Verwaltungsgericht vor, die Garantie des rechtlichen Gehörs zu Unrecht auf eine Vertragskündigung angewandt zu haben, welche keinen hoheitlichen Verwaltungsakt, sondern eine rechtsgeschäftliche Willenserklärung ohne Verfügungscharakter darstelle. Die erste hoheitliche Entscheidung treffe im Streitfall nicht die Verwaltung, sondern das Gericht. Die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes kämen hier nur in gewissen Punkten, nicht aber bezüglich des rechtlichen Gehörs zur Anwendung. Auch Art. 29 Abs. 2
BV sei, was den Anspruch auf eine vorherige Äusserungsmöglichkeit anbelange, grundsätzlich nur in hoheitlichen Verwaltungs- und in Gerichtsverfahren anwendbar. Die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach die Verwaltung vor jeder rechtsgeschäftlichen Erklärung, sei sie öffentlichrechtlicher oder privatrechtlicher Natur, ein eigentliches formelles Verfahren (mit vorgängiger Orientierung und Stellungnahme sowie eventuellen weiteren Beweiserhebungen) durchzuführen hätte, wäre mit unüberwindbaren praktischen Schwierigkeiten verbunden. Die im Personalreglement gewählte Vertragskonstruktion beruhe auf der Gleichordnung von Staat und Privaten. Für eine "Sonderbehandlung des öffentlichen
Personalrechts" bestehe kein Grund. Im Übrigen wäre die teilweise Gutheissung der Klage (Entschädigung im Sinne von Art. 336a
OR) selbst dann ungerechtfertigt, wenn die Stadt Luzern zur vorherigen Anhörung des Betroffenen verpflichtet gewesen wäre, denn die Verletzung des rechtlichen Gehörs sei im Verfahren vor Verwaltungsgericht, das über freie Kognition verfügt habe, geheilt worden. Schliesslich enthalte auch das vom Verwaltungsgericht formulierte Arbeitszeugnis krass unrichtige Aussagen.
4.1 Der Umfang des Anspruchs auf rechtliches Gehör wird zunächst durch die kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben. Dabei prüft das Bundesgericht im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde die Anwendung kantonalen Gesetzesrechts nur auf Willkür hin. Unabhängig davon greifen die aus Art. 29 Abs. 2
BV folgenden Verfahrensregeln zur Sicherung des rechtlichen Gehörs Platz. Ob diese missachtet worden sind, prüft das Bundesgericht frei (vgl. BGE 124 I 241 E. 2, mit Hinweisen).
4.4 Der Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne einer vorherigen Orientierung und Gewährung einer Äusserungsmöglichkeit gilt für Verfahren, die in eine (hoheitliche) Verfügung münden. Die Kündigung eines öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisses durch den öffentlichen Arbeitgeber ist nach den einschlägigen Rechtsordnungen selbst dann, wenn es auf einem öffentlichrechtlichen Vertrag beruht, in der Regel als (anfechtbare) Verfügung ausgestaltet, um dem Betroffenen entsprechende Verfahrensgarantien zu gewähren und ihm den Beschwerdeweg zu öffnen (vgl. etwa Art. 13 Abs. 3 des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000; Art. 22 f. des bernischen Gesetzes vom 5. November 1992 über das öffentliche Dienstrecht in Bezug auf das Angestelltenverhältnis; Art. 82 f. des St. Galler Staatsverwaltungsgesetzes vom 16. Juni 1994 [dazu: GVP 1995 Nr. 3]). Der Betroffene hat in diesem Fall Anspruch auf vorherige Anhörung sowie auf Begründung der Kündigungsverfügung, und er kann durch erfolgreiche Anfechtung der Kündigung den Weiterbestand des Dienstverhältnisses oder Ersatzansprüche erwirken, während ihm bei rechtsgeschäftlicher Ausgestaltung zur Geltendmachung von Ansprüchen nur der weniger einfache Weg der Klage bleibt (vgl. dazu Minh Son Nguyen, La
fin des rapports de service, in: Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Hrsg. Peter Helbling/Tomas Poledna, Bern 1999, S. 457 ff.).
Wohl ist das Gemeinwesen, selbst wenn es vertraglich oder privatrechtlich handelt, an die grundrechtlichen Schranken und an die Gebote rechtsstaatlichen Handelns gebunden (Art. 5
BV; BGE 127 I 84 E. 4c S. 90, mit Hinweisen). Wo es aber nach den einschlägigen Vorschriften zulässigerweise als Vertragspartner auftritt und Rechtsbeziehungen in den Formen des Vertrages ordnet, besteht grundsätzlich kein Anspruch des (privaten) Vertragspartners auf vorheriges rechtliches Gehör vor vertragsändernden oder -auflösenden Erklärungen des Gemeinwesens.
4.5 Eine besondere Sach- und Interessenlage besteht hingegen bei öffentlichrechtlichen Dienstverhältnissen, deren Inhalt durch das Gemeinwesen selber hoheitlich normiert wird und die gleichzeitig formell als Vertragsverhältnis ausgestaltet werden. Das Gemeinwesen tritt hier, trotz der an sich vertraglichen Grundlage des Dienstverhältnisses, als Hoheitsträger auf. Zugleich kann die unfreiwillige Beendigung des Dienstverhältnisses durch eine Kündigungserklärung des Gemeinwesens, auch wenn sie formell als nicht hoheitliche Ausübung eines Gestaltungsrechts erscheint, in existenzielle Interessen des privaten Vertragspartners eingreifen. Das Gemeinwesen bleibt in einem solchen Fall, wie das Verwaltungsgericht in zulässiger Weise annehmen durfte, bei der Ausübung seines Kündigungsrechts an die Grundsätze staatlichen Handelns gebunden (vgl. Art. 5
und Art. 35 Abs. 2
BV). Das Verwaltungsgericht hat denn auch in Würdigung des städtischen Personalreglements und seiner Materialien mit überzeugender Begründung erwogen, dass dieses durch die Unterstellung des Dienstverhältnisses unter ein (öffentlichrechtliches) vertragsrechtliches Regime elementare Verfahrensvorschriften, wie etwa das rechtliche Gehör, nicht ausschalten wollte. Diese
Erwägungen halten vor dem Willkürverbot stand. Die Rüge der Stadt Luzern, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht auf eine Verletzung des Gehörsanspruchs von X.________ erkannt, erweist sich deshalb schon kraft dieser willkürfreien Auslegung des städtischen Personalreglements als unbegründet.
4.6 Als dem Gemeinwesen auferlegte allgemeine verfassungsrechtliche Schranke für die Ausübung des Kündigungsrechts fällt namentlich das Gebot der Verhältnismässigkeit in Betracht. Der Betroffene soll nach Möglichkeit zuerst durch Ermahnung und Androhung der Kündigung angehalten werden, sein Verhalten zu bessern, bevor zur Auflösung des Dienstverhältnisses geschritten wird. Wegen der einschneidenden Wirkung, welche mit der Auflösung des Dienstverhältnisses verbunden sein kann, durfte das Verwaltungsgericht nach dem Gesagten aber auch zulässigerweise davon ausgehen, die Stadt Luzern sei zudem zur vorherigen Anhörung des Betroffenen verpflichtet gewesen. Das war der Stadt Luzern umso eher zuzumuten, als sie ihre Kündigung im Hinblick auf die für den Fall missbräuchlicher Kündigung vorgesehenen Entschädigungsansprüche (vgl. Art. 13 PRL in Verbindung mit Art. 336 f
. OR) begründen musste (das Kündigungsschreiben vom 12. Juli 1999 enthielt denn auch eine - wenn auch relativ knappe - Begründung), was wiederum - im Sinne einer korrekten Sachverhaltsabklärung - eine vorherige Anhörung des Betroffenen geboten hätte. Wenn das Verwaltungsgericht bei der Beurteilung der Rechtmässigkeit der Kündigung und der damit zusammenhängenden
Entschädigungsansprüche die dem Gemeinwesen bei öffentlichrechtlichen Dienstverhältnissen auferlegten Schranken im dargelegten Sinne berücksichtigte, liegt darin keine Verletzung der Gemeindeautonomie durch unrichtige Handhabung von Grundrechtsgarantien. Durch die im nachträglichen Verfahren vor dem Richter bestehende Äusserungsmöglichkeit wurden die dargestellten Mängel sodann nicht beseitigt; insbesondere kann nicht von einer Heilung der Gehörsverletzung gesprochen werden, nachdem das angerufene Gericht die Kündigung als solche nicht aufheben, sondern nur eine (beschränkte) Entschädigung zusprechen konnte. Die erhobene Autonomiebeschwerde vermag in diesem Punkt nicht durchzudringen.
5.2 Die von Lehre und Praxis entwickelten Grundsätze, denen ein Arbeitszeugnis nach Art. 330a
OR zu entsprechen hat - insbesondere die Wahrheitspflicht - sind vom Verwaltungsgericht zutreffend dargestellt worden; die Stadt Luzern übt denn auch zu Recht keine Kritik daran. Die Anwendung dieser Grundsätze kann vom Bundesgericht im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde nur auf Willkür hin überprüft werden; vorbehalten bleiben Verfahrensmängel wie die Verweigerung des rechtlichen Gehörs.
In Anbetracht der Tatsache, dass die Stadt Luzern die Qualifikation von X.________ und die Zuverlässigkeit seiner Aufgabenerfüllung im Verfahren vor Verwaltungsgericht vehement bestritten und diesbezüglich auch Beweisanträge gestellt hat, wäre das Verwaltungsgericht gestützt auf Art. 29 Abs. 2
BV verpflichtet gewesen, beweismässig näher abzuklären, ob eine solche vorbehaltlos positive Aussage sachlich zu vertreten war. Indem es dies unterliess, hat es den Anspruch der Stadt Luzern auf Gewährung des rechtlichen Gehörs verletzt.
6.2 Für die Frage, ob ein Betroffener ein rechtlich geschütztes Interesse (Art. 88
OG) an der verfassungsrechtlichen Überprüfung einer ihm gegenüber ausgesprochenen Kündigung hat, stellt das Bundesgericht auf die einschlägige kantonale Regelung ab. Sieht diese keine inhaltlichen Voraussetzungen für die Kündigung vor, ist die Legitimation des Gekündigten zu verneinen (BGE 120 Ia 110, 126 I 81; Urteil 2P.233/2000 vom 22. März 2001 E.1b und c); den Umstand, dass ein kantonales Verwaltungsgericht in seiner Praxis verlangt, dass die zuständige Behörde ihr Ermessen pflichtgemäss auszuüben oder sachliche Gründe zu beachten habe, hat das Bundesgericht in verschiedenen Entscheiden als unerheblich erachtet (insb. Urteile 2P.233/2000 vom 22. März 2001 E. 2b/c; 2P.157/2000 vom 10. Oktober 2000 E. 2b; 1P.794/1999 vom 25. April 2000, E. 1a/b). Dass das Gemeinwesen bei der Ausübung seines Kündigungsrechts die Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns zu beachten hat und seine Ermessensbetätigung von kantonalen Rechtsmittelinstanzen daran gemessen werden kann, begründet für sich allein noch keine Legitimation des Betroffenen zur staatsrechtlichen Beschwerde.
6.4 Zu prüfen bleibt der Einwand, die ausgesprochene Kündigung hätte wegen der ihr anhaftenden Mängel als nichtig behandelt werden müssen. Nichtigkeitsgründe sind jederzeit und von sämtlichen rechtsanwendenden Behörden - d.h. auch im Rechtsmittelverfahren - von Amtes wegen zu beachten (BGE 129 I 361 E. 2) und damit frei zu prüfen. Ob auch diese Prüfung grundsätzlich ein rechtlich geschütztes Interesse im Sinne von Art. 88
OG voraussetzt, kann offen bleiben, da der Einwand der Nichtigkeit unbegründet ist.
Im bundesgerichtlichen Verfahren nicht angefochten sind die vom Verwaltungsgericht zugesprochene Entschädigung nach Art. 336a
OR sowie die vom Verwaltungsgericht verneinte Frage, ob X.________ sich darüber hinaus auch auf den obligationenrechtlichen Kündigungsschutz bei Krankheit (Art. 336c
OR) berufen könne.
Entscheid : 2P.104/2004
Publiziert : 07. April 2005
Regeste : Gemeindeautonomie; Kündigung / Art. 9 und 29 BV
OG: 84 86 87 88 93
OR: 330a
114-IA-307 • 120-IA-110 • 122-I-97 • 124-I-241 • 126-I-81 • 127-I-60 • 127-I-84 • 128-I-136 • 128-V-124 • 129-I-173 • 129-I-361
1P.794/1999 • 2P.104/2004 • 2P.118/2004 • 2P.157/2000 • 2P.204/2000 • 2P.233/2000
staatsrechtliche beschwerde • bundesgericht • nichtigkeit • anspruch auf rechtliches gehör • frage • rechtsanwalt • verfassungsrecht • entscheid • kantonale behörde • legitimation • treu und glauben • missbräuchliche kündigung • teilweise gutheissung • arbeitszeugnis • autonomie • rechtlich geschütztes interesse • rechtsmittel • öffentliches personalrecht • wille • treffen