Source: http://kraken.slv.cz/5As24/2008
Timestamp: 2018-09-19 18:03:09+00:00
Document Index: 40479826

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 14', '§ 55', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 65', 'soud ', '§ 55', '§ 55', '§ 14', '§ 82', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 103', '§ 55', 'soud ', '§ 82', '§ 14', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 55', '§ 14', '§ 55', 'soud ', '§ 55', 'soud ', 'soud ', '§ 60', 'soud ', 'soud ', '§ 55', '§ 14', 'soud ', '§ 55', '§ 14', '§ 14', '§ 14', '§ 65', '§ 55', '§ 14', '§ 55', '§ 14', '§ 55', 'soud ', 'soud ', '§ 78', '§ 14', '§ 78', '§ 78', '§ 14', 'soud ', '§ 78', 'soud ', 'soud ', '§ 4', '§ 14', '§ 14', 'soud ', '§ 55', '§ 55', '§ 55', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 55', 'soud ', 'soud ', '§ 48', 'soud ', 'soud ', '§ 55', '§ 18', '§ 55', '§ 55', '§ 66', '§ 14', '§ 27', '§ 27', '§ 59', '§ 65', '§ 65', '§ 34', 'soud ', 'soud ', '§ 55']

5As24/2008
è. j. 5 As 24/2008-92
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Lenky Matyá¹ové, Ph.D. a soudcù JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Ludmily Valentové v právní vìci ¾alobce: Pra¾ské slu¾by, a. s., se sídlem Pod ©ancemi 444/1, Praha 9, zast. Mgr. Martinem Øandou, LL.M., advokátem se sídlem Truhláøská 13-15, Praha 1, proti ¾alovanému: Ministerstvo ¾ivotního prostøedí, se sídlem Vr¹ovická 65, Praha 10, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 27. 11. 2007, è. j. 10 Ca 306/2006-45,
Rozhodnutím ze dne 25. 7. 2006, è. j. 4169/M/06, 51291/ENV/06, sp. zn. R/1846, ministr ¾ivotního prostøedí (dále jen ministr ) zamítl jako nepøípustný rozklad ¾alobce proti rozhodnutí Ministerstva ¾ivotního prostøedí (dále jen ministerstvo ) ze dne 10. 4. 2006, è. j. OODP/38282/5519/4128/05. Tímto rozhodnutím ministerstvo vzneslo námitku k plánované pøepravì 40 000 000 kg odpadu z mechanického tøídìní odpadù ze Spolkové republiky Nìmecko do Èeské republiky v období od 17. 10. 2005 do 16. 10. 2006, za úèelem spálení za souèasného vyu¾ití vzniklé energie ve Spalovnì komunálních odpadù Male¹ice, kterou provozuje ¾alobce. Oznámení o pøepravì odpadu podala spoleènost DAR Duale Abfallwirtschaft und Verwertung Ruhrgebiet GmBH (dále oznamovatel ). Rozklad podal ¾alobce z toho dùvodu, ¾e s ním nebylo jednáno jako s úèastníkem øízení, pøesto¾e je stranou pøíslu¹né smlouvy o odbìru odpadù a rozhodnutí ministerstva se jej dle jeho tvrzení úzce dotýkalo.
®alobce napadl rozhodnutí ministra ¾alobou u Mìstského soudu v Praze. Dle názoru ¾alobce do¹lo k poru¹ení jeho procesních práv, proto¾e mu nebylo pøiznáno postavení úèastníka správního øízení o pøeshranièní pøepravì odpadù. Jedná se o záva¾nou procesní vadu, která mù¾e mít za následek nesprávné èi nezákonné rozhodnutí ve vìci. ®alobce pøitom své úèastenství v øízení opírá o znìní § 14 odst. 1 zákona è. 71/1967 Sb., správní øád (dále jen správní øád ). Tím, ¾e stì¾ovateli byla na základì nesprávného výkladu § 55 odst. 1 zákona è. 185/2001 Sb., o odpadech a o zmìnì nìkterých dal¹ích zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o odpadech ), upøena mo¾nost úèastnit se øízení, bylo dotèeno také jeho právo podnikat a provozovat jinou hospodáøskou èinnost dle èl. 26 Listiny základních práv a svobod, právo na spravedlivý proces dle èl. 36 Listiny a byla tím rovnì¾ zalo¾ena nerovnost mezi smluvními stranami vý¹e uvedené smlouvy. Stì¾ovatel tak nemìl mo¾nost uplatnit procesní obranu proti nesprávné klasifikaci zamý¹leného úèelu pøepravy provedené správním rozhodnutím 1. stupnì.
Mìstský soud v Praze rozsudkem ze dne 27. 11. 2007, è. j. 10 Ca 306/2006-45, ¾alobu zamítl, pøièem¾ svùj rozsudek odùvodnil následujícím zpùsobem:
Za stì¾ejní mìstský soud oznaèil otázku, zda mìlo být ¾alobci pøiznáno právo být úèastníkem správního øízení, které bylo zahájeno oznámením o pøeshranièní pøepravì odpadù. Mìstský soud zároveò dospìl k závìru, ¾e ¾alobce disponuje aktivní procesní legitimací dle § 65 s. ø. s. k podání ¾aloby proti rozhodnutí ministra, neztoto¾nil se tedy s návrhem ¾alovaného, aby byla ¾aloba z dùvodu nedostatku aktivní legitimace ¾alobce odmítnuta.
Mìstský soud dále konstatoval, ¾e otázka úèastenství v øízení zahájeném oznámením o pøeshranièní pøepravì odpadù je upravena v § 55 odst. 1 zákona o odpadech. Ten za úèastníka øízení oznaèuje pouze tzv. oznamovatele (zde tedy vý¹e uvedenou nìmeckou spoleènost), èím¾ fakticky vymezuje, ¾e rozklad je oprávnìn podat pouze oznamovatel, a nikoli jiné osoby. Pojem oznamovatele byl pøitom definován v èl. 2 písm. g) Naøízení Rady (EHS) è. 259/93, o dozoru nad pøepravou odpadù v rámci Evropského spoleèenství, do nìj a z nìj a její kontrole, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen naøízení è. 259/93 ); pod tam vymezený okruh osob nelze ¾alobce zaøadit, a to také proto, ¾e oznámení provedla nìmecká spoleènost. Jak zdùraznil mìstský soud, § 55 odst. 1 zákona o odpadech jednoznaènì uvádí, ¾e úèastníkem øízení zahájeného oznámením dle tohoto ustanovení je pouze oznamovatel, co¾ koresponduje se snahou zákonodárce zcela konkrétnì (v souladu s vý¹e specifikovanou právní úpravou Evropských spoleèenství) vymezit otázku úèastenství v tomto speciálním øízení.
Úèastenství ¾alobce v daném øízení nelze opírat o znìní § 14 odst. 1 správního øádu, nebo» v tomto pøípadì se jedná pouze o pøedpis subsidiárního charakteru, který se nepou¾ije v pøípadì, kdy zvlá¹tní zákon (zde tedy zákon o odpadech) stanoví nìco jiného. Tato skuteènost ostatnì vyplývá z § 82 zákona o odpadech.
Mìstský soud rovnì¾ dospìl k závìru, ¾e napadeným rozhodnutím nebylo zasa¾eno do práv ¾alobce dle èl. 26 a 36 Listiny. Napadené rozhodnutí se netýká oprávnìní ¾alobce podnikat, ten naopak musí respektovat platnou právní úpravu a nemù¾e se domáhat, aby soud rozhodl v rozporu s ní. Tím, ¾e mìstský soud poskytl ¾alobci soudní ochranu, kdy¾ spornou otázku projednal a rozhodl, nedo¹lo ani ke zkrácení ¾alobcových práv dle èl. 36 odst. 2 Listiny.
Rovnì¾ se dle mìstského soudu ¾alobce mýlí, pokud se domnívá, ¾e tím, ¾e nemù¾e být úèastníkem daného správního øízení, je zalo¾eno nerovné postavení mezi úèastníky uzavøené obchodní smlouvy. Mìstský soud pøitom odli¹il veøejnoprávní vztahy vyplývající z pøedmìtného øízení, v nìm¾ oznamovatel ¾ádá správní orgán o souhlas s oznamovanou èinností, a soukromoprávní otázky vyplývají z dané smlouvy, která nadto ve svém bodì 6.4 stanovila, ¾e bez souhlasù pøíslu¹ných úøadù obou zemí (ÈR a SRN) smlouva nenabude úèinnosti.
®alobce (stì¾ovatel) napadl rozsudek Mìstského soudu v Praze vèasnou kasaèní stí¾ností opírající se o dùvody uvedené v § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ø. s., tedy namítal nezákonnost spoèívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem a dále vady øízení pøed mìstským soudem, které mìly v daném pøípadì spoèívat v nepøezkoumatelnosti jeho rozhodnutí pro nedostatek dùvodù.
Stì¾ovatel ve své kasaèní stí¾nosti v prvé øadì zopakoval svou argumentaci uvedenou ji¾ v ¾alobì. Uvedl, ¾e s ním ministerstvo nejednalo jako s úèastníkem správního øízení o pøeshranièní pøepravì odpadù, pøesto¾e byl jednou ze tøí stran smlouvy o odbìru odpadù (dal¹í stranou byl oznamovatel a dále spoleènost AlphaEcoConsulting, a. s., jako¾to koordinátor). Tím nemìl stì¾ovatel mo¾nost zasáhnout do prùbìhu správního øízení. Pokud jedna ze stran smlouvy (oznamovatel) nevyvíjí dostateènou aktivitu, dal¹í smluvní strany nemají ¾ádnou mo¾nost dosáhnout nápravy a vytváøí se asymetrie mezi stranami smlouvy. Stì¾ovatel v této souvislosti poukázal na smlouvy o pøevodu nemovitostí zapsaných v katastru nemovitostí, kde jsou úèastníkem øízení v¹echny smluvní strany. Stì¾ovatel opìt pøipomnìl, ¾e nemìl mo¾nost brojit proti nesprávné klasifikaci zamý¹leného úèelu pøepravy odpadu provedené ministerstvem.
Vý¹e uvedené závìry mìstského soudu pova¾uje stì¾ovatel za nezákonné z následujících dùvodù:
Dle názoru stì¾ovatele je pøedev¹ím tøeba interpretovat § 55 odst. 1 zákona o odpadech tak, ¾e úmyslem zákonodárce nebylo omezit okruh úèastníkù øízení výhradnì na oznamovatele, doslovný výklad daného ustanovení zde dle stì¾ovatele není na místì. Pokud mìstský soud odkazoval na subsidiární pou¾ití správního øádu dle § 82 zákona o odpadech, pak právì z tohoto ustanovení vyplývá, ¾e § 14 odst. 1 správního øádu na pøedmìtnou situaci dopadá a se stì¾ovatelem mìlo být jednáno jako s úèastníkem správního øízení.
Stì¾ovatel dovozuje, ¾e ¾alobou napadeným rozhodnutím do¹lo k zásahu do jeho práv èi oprávnìných zájmù, nebo» mu výsledek správního øízení znemo¾nil domáhat se splnìní závazku ze smlouvy. Do¹lo také k zásahu do jeho práva podnikat dle èl. 26 Listiny, pøièem¾ tento zásah pøekroèil povolené meze stanovené èl. 4 Listiny. Stejnì tak se stì¾ovatel cítil dotèen na svých právech vyplývajících z èl. 36 Listiny.
Tím, ¾e stì¾ovatel nemohl vystupovat jako úèastník správního øízení, do¹lo i k oslabení jeho práv v soukromoprávní sféøe, pøièem¾ vznikla nerovnost v postavení smluvních stran, nebo» ¾alobce nemìl na rozdíl od oznamovatele mo¾nost obrany ve správním øízení. K tomuto tvrzení mìstský soud uvedl pouze formulaci ¾alobce se mýlí , ani¾ by své tvrzení nále¾itì odùvodnil, èím¾ své rozhodnutí zatí¾il vadou nepøezkoumatelnosti.
Vzniklou nerovnost smluvních stran nemù¾e dle stì¾ovatele zhojit ani fakt, na který mìstský soud odkazoval, ¾e ve smlouvì o odbìru odpadu smluvní strany s nutností vydání souhlasu ministerstva poèítaly. Stejnì tak nelze zcela oddìlovat veøejnoprávní správní øízení a soukromoprávní sféru, zvlá¹tì pak v situaci, kdy veøejnoprávní souhlas pøedstavuje podmínku pro realizaci soukromoprávního ujednání. Úèastníci smlouvy, kterým nebylo pøiznáno postavení
úèastníka správního øízení, nemají pøi výkladu zákona, k jakému dospìl mìstský soud, ¾ádnou efektivní mo¾nost bránit se nepøíznivému veøejnoprávnímu rozhodnutí a dosáhnout realizace soukromoprávní smlouvy. Mo¾nost domáhat se v soukromoprávní rovinì náhrady ¹kody proti oznamovateli v pøípadì jeho liknavého postupu ve správním øízení pova¾uje stì¾ovatel za nedostateènou.
Stì¾ovatel také uvádí, ¾e s ohledem na znìní naøízení è. 259/93, na nì¾ se odvolával i mìstský soud, lze dospìt k opaèným závìrùm, tedy takovým, ¾e stì¾ovatel mìl být úèastníkem øízení pøed správním orgánem. Svùj závìr stì¾ovatel opírá zejména o èl. 7 odst. 1 a 5 naøízení è. 259/93, dle kterého mìl pøíjemce urèitá práva v pøíslu¹ném øízení (obdr¾ení kopie potvrzení o pøijetí oznámení a o splnìní podmínek pro pøepravu), z èeho¾ stì¾ovatel dovozuje, ¾e naøízení è. 259/93 konstruovalo pojem úèastníka øízení jinak ne¾ zákon o odpadech, a fakticky pøíjemci toto postavení pøiznávalo. U¾ s ohledem na aplikaèní pøednost tohoto naøízení pøed zákonem o odpadech by tak mìl být stì¾ovatel pova¾ován za úèastníka pøíslu¹ného øízení.
Stì¾ovatel uzavírá, ¾e mìstský soud posoudil otázku úèastenství ve správním øízení nesprávnì. Naopak mìl správní rozhodnutí obou stupòù zru¹it a vrátit vìc k dal¹ímu øízení ¾alovanému, popø. pøedlo¾it vìc Ústavnímu soudu ve smyslu èl. 95 odst. 2 Ústavy.
®alovaný se ke kasaèní stí¾nosti vyjádøil tak, ¾e nesouhlasí se závìry stì¾ovatele, ¾e by postupem ministerstva a následnì ministra, kdy stì¾ovateli nebylo pøiznáno postavení úèastníka správního øízení, do¹lo k poru¹ení jeho procesních práv. ®alovaný odkázal na § 55 odst. 1 zákona o odpadech, který za úèastníka pøedmìtného správního øízení oznaèuje výluènì oznamovatele. Není pøitom mo¾né aplikovat § 14 odst. 1 správního øádu, nebo» v dané situaci citované ustanovení správního øádu pøedstavovalo pøedpis obecný (subsidiární) k ustanovení § 55 odst. 1 zákona o odpadech, a proto bylo nutné pou¾ít ustanovení zákona o odpadech jako¾to pøedpisu zvlá¹tního.V tomto ohledu ¾alovaný odkázal na pøíslu¹né soudní rozhodnutí v obdobné vìci, a to na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 20. 5. 2002, è. j. 5 A 175/2000-24.
®alovaný rovnì¾ popíral, ¾e by vydáním napadeného správního rozhodnutí do¹lo k poru¹ení práv stì¾ovatele dle èl. 36 odst. 1 Listiny, popø. postupem mìstského soudu k poru¹ení práv stì¾ovatele dle èl. 36 odst. 2 Listiny. Stì¾ovateli ji¾ byla dostateèná soudní ochrana poskytnuta.
Dále ¾alovaný uvedl, ¾e v otázce tvrzeného poru¹ení práv dle èl. 26 Listiny se ztoto¾òuje se závìry mìstského soudu; rozhodnutí ¾alovaného se netýká stì¾ovatelova práva podnikat, ani neomezuje provozování jeho pøedmìtu èinnosti. Stì¾ovatel je v¹ak povinen respektovat zákonnou úpravu pøeshranièní pøepravy odpadù. V tomto ohledu není pravdou, ¾e by se mìstský soud namítanou nerovností smluvních stran nezabýval; uèinil tak na stranì 8 napadeného rozsudku.
Takté¾ dle ¾alovaného není mo¾né souhlasit se závìrem, ¾e by naøízení è. 259/93 pøiznávalo postavení úèastníka øízení i pøíjemci odpadu. Naøízení se k otázce úèastenství v øízení o plánované pøepravì odpadù nevyslovuje, pøièem¾ tuto otázku jednoznaènì øe¹í § 55 odst. 1 zákona o odpadech. Ze v¹ech vý¹e uvedených dùvodù tak ¾alovaný navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud podanou kasaèní stí¾nost zamítl.
Nejvy¹¹í správní soud v prvé øadì konstatuje, ¾e v daném pøípadì byl rozklad stì¾ovatele zamítnut dle § 60 správního øádu jako nepøípustný. Dle ustálené judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu (rozsudek ze dne 5. 12. 2003, è. j. 5 A 14/2002-35, publikovaný pod è. 287/2004 Sb. NSS, usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 26. 8. 2008, è. j. 8 As 51/2006-105, www.nssoud.cz, rozsudek ze dne 27. 11. 2008, è. j. 2 As 53/2007-111, www.nssoud.cz) v pøípadì ¾aloby smìøující proti rozhodnutí, jím¾ bylo odvolání (resp. rozklad) ¾alobce zamítnuto jako opo¾dìné èi nepøípustné, pøezkoumává správní soud napadané rozhodnutí pouze z toho hlediska, zda skuteènì bylo, èi nebylo odvolání (rozklad) ¾alobce po právu zamítnuto jako opo¾dìné èi nepøípustné, zda tedy odvolatel (¾alobce) byl, èi nebyl zkrácen na svém veøejném subjektivním právu na pøezkoumání správního rozhodnutí prvního stupnì. Samotnému pøezkumu zákonnosti správního rozhodnutí 1. stupnì se tedy správní soudy v tomto øízení vìnovat nemohou.
Mìstský soud tedy zcela dùvodnì zamìøil ve¹kerou svou pozornost na otázku, zda právní úprava úèinná v rozhodné dobì pøiznávala stì¾ovateli právo být úèastníkem pøedmìtného správního øízení o pøeshranièní pøepravì odpadù, èi nikoliv. Ustanovení § 55 odst. 1 zákona o odpadech pøitom výslovnì hovoøí o tom, ¾e úèastníkem øízení zahájeného oznámením podle tohoto odstavce je pouze oznamovatel . Naproti tomu § 14 odst. 1 správního øádu, který mìl být dle stì¾ovatele aplikován pøednostnì, stanovil, ¾e úèastníkem øízení je ten, o jeho¾ právech, právem chránìných zájmech nebo povinnostech má být v øízení jednáno nebo jeho¾ práva, právem chránìné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím pøímo dotèeny; úèastníkem øízení je i ten, kdo tvrdí, ¾e mù¾e být rozhodnutím ve svých právech, právem chránìných zájmech nebo povinnostech pøímo dotèen, a to a¾ do doby, ne¾ se proká¾e opak .
V daném pøípadì nemìl Nejvy¹¹í správní soud pochyb o správnosti výkladu podaného mìstským soudem, nebo» okruh úèastníkù pøedmìtného øízení je zcela jednoznaènì a taxativnì vymezen zvlá¹tním ustanovením § 55 odst. 1 zákona o odpadech, pøièem¾ se omezuje pouze na subjekt jediný, tedy na oznamovatele. Naproti tomu § 14 odst. 1 správního øádu pøedstavuje ustanovení obecné, jeho¾ aplikace je vylouèena existencí ji¾ citovaného ustanovení zákona o odpadech.
V této souvislosti lze skuteènì odkázat ji¾ na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 20. 5. 2002, è. j. 5 A 175/2000-24 (zveøejnìný v Soudní judikatuøe è. 4/2002, str. 329), podle nìho¾ nepøíslu¹í postavení úèastníka øízení jiným osobám, kde zvlá¹tní zákon urèuje výslovnì, kdo je jediným úèastníkem øízení, a-a contrario-tak vyluèuje kohokoli jiného, aby takové postavení mìl, jak to èiní ustanovení § 14 odst. 1 atomového zákona . Obdobnì lze uvést ze závìrù usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 2. 12. 2003, è. j. 7 A 56/2002-54, publikovaného pod è. 162/2004 Sb. NSS, ¾e pokud zákon (zde se jednalo opìt o § 14 odst. 1 atomového zákona) výslovnì a jednoznaènì omezuje okruh úèastníkù øízení o vydání povolení na ¾adatele o povolení, je jediným úèastníkem øízení tento ¾adatel. Toto omezení úèastenství, které ve spojení s § 65 s. ø. s. zamezuje mo¾nosti tøetích osob domáhat se soudní kontroly takového rozhodnutí, není v rozporu s èl. 36 Listiny základních práv a svobod (srov. také rozsudky Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 29. 3. 2007, è. j. 2 As 12/2006-111, ze dne 31. 7. 2007, è. j. 7 As 50/2007-137 a 7 As 51/2007-127, v¹echny dostupné na www.nssoud.cz).
V pøípadì kolize ustanovení § 55 odst. 1 zákona o odpadech a § 14 odst. 1 správního øádu je tedy tøeba dát dle zásady lex specialis derogat legi generali pøednost zákonu zvlá¹tnímu, speciálnímu, pøièem¾ za speciální je nutno pova¾ovat tu normu, je¾ má u¾¹í vymezení, a» u¾ vìcné, èi osobní, co¾ je v daném pøípadì nepochybnì ustanovení § 55 odst. 1 zákona o odpadech oproti obecnì pou¾itelnému ustanovení § 14 odst. 1 správního øádu.
Obecnì lze tedy øíci, ¾e jiným osobám (tedy ani stì¾ovateli) nelze pøiznat postavení úèastníka øízení tam, kde zvlá¹tní zákon výslovnì urèuje, kdo je jediným èi výluèným úèastníkem, jako je tomu u § 55 odst. 1 zákona o odpadech. V ji¾ jmenovaném rozsudku ze dne 29. 3. 2007, è. j. 2 As 12/2006-111, www.nssoud.cz, rovnì¾ v souvislosti s výkladem atomového zákona Nejvy¹¹í správní soud konstatoval, ¾e jazykový výklad ( ) je zde mo¾no omezit na prostou úvahu, ¾e pokud zákon øíká, ¾e ¾adatel (pozn.: v pøedmìtné vìci oznamovatel ) je jediným úèastníkem øízení, je tøeba to vykládat tak, ¾e jediným úèastníkem øízení je ¾adatel . Z hlediska teleologického výkladu, pokud by zákonodárce mìl v úmyslu, aby mo¾ný okruh úèastníkù pøedmìtného správního øízení byl ¹ir¹í, mohl by to uèinit prostým vypu¹tìním slova jediným (pozn.: v pøedmìtné vìci pouze ). Pokud to tak neuèinil, nelze to chápat jako formulaèní rozmar zákonodárce, nýbr¾ je tøeba respektovat, ¾e jeho úmyslem v daném pøípadì bylo tuto novou normu konstruovat jako restriktivní, uzavøenou normativnímu dopadu jiných norem stejné právní síly a speciality, (pozn.: nemluvì ji¾ o normách obecných) je¾ by potenciálnì mohly vymezení okruhu úèastníkù v tomto typu øízení roz¹íøit . (Toto rozhodnutí ostatnì pro¹lo testem ústavnosti, kdy¾ ústavní stí¾nost proti nìmu smìøující Ústavní soud odmítl usnesením ze dne 21. 11. 2007, sp. zn. IV.ÚS 1791/07, http://nalus.usoud.cz.)
Obdobnì se vyjadøuje judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu mj. i v pøípadì vztahu § 78 odst. 1 zákona è. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon) a § 14 odst. 1 správního øádu, a to napø. v rozsudku ze dne 9. 12. 2004, è. j. 7 As 29/2003-78, publikovaném pod è. 943/2006 Sb. NSS: Není pochyb o tom, ¾e definice podle § 78 odst. 1 stavebního zákona je definicí taxativní, tedy uzavøenou, je¾ jinou osobu, ne¾ která bude odpovídat rozsahu této definice, jako úèastníka kolaudaèního øízení nepøipou¹tí. Definice okruhu úèastníkù uvedená v § 78 odst. 1 stavebního zákona je nepochybnì speciální úpravou ve vztahu k úpravì úèastenství uvedené v § 14 odst. 1 správního øádu. To ostatnì vyslovil ji¾ Ústavní soud v odùvodnìní svého nálezu ve vìci sp. zn. Pl. ÚS 2/99, zveøejnìného pod è. 95/2000 Sb. (té¾ zveøejnìno jako nález è. 42 ve svazku 17 Sbírky nálezù a usnesení Ústavního soudu). Pokud by tedy mìl být úèastníkem kolaudaèního øízení je¹tì nìkdo jiný ne¾ subjekty uvedené v § 78 odst. 1 stavebního zákona, muselo by tak stanovit ustanovení zákona, které by bylo ve vztahu k tomuto paragrafu ustanovením speciálním. (Toto rozhodnutí také pro¹lo testem ústavnosti, kdy¾ ústavní stí¾nost proti nìmu smìøující Ústavní soud odmítl usnesením ze dne 7. 8. 2007, sp. zn. II. ÚS 114/05, http://nalus.usoud.cz.). Obdobnì se pak Nejvy¹¹í správní soud vyslovil napø. i v rozsudku ze dne 26. 10. 2007, è. j. 4 As 18/2006-70, www.nssoud.cz.
S ohledem na uvedené tedy nemù¾e uspìt ani argumentace stì¾ovatele øízením o povolení vkladu do katastru nemovitostí dle zákona è. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných vìcných práv k nemovitostem. Ustanovení § 4 odst. 1 tohoto zákona (které pøedstavuje ustanovení speciální ke správnímu øádu) toti¾ urèuje, ¾e úèastníky øízení o povolení vkladu jsou úèastníci toho právního úkonu, na jeho¾ podkladì má být zapsáno právo do katastru. Zde se úèastenství na daném øízení tedy odvozovalo nikoli od § 14 odst. 1 správního øádu jako¾to pøedpisu obecného, ale od ji¾ citovaného ustanovení pøedmìtného zákona, které, jak ji¾ bylo øeèeno, pøedstavuje ustanovení zvlá¹tní (a tedy zároveò navazovalo na § 14 odst. 2 správního øádu, podle nìho¾ byl úèastníkem øízení i ten, komu zvlá¹tní právní pøedpis takové postavení pøiznával). Paradoxnì tedy daná argumentace stì¾ovatele podporuje závìr mìstského soudu o tom, ¾e je tøeba postupovat dle pøedpisu zvlá¹tního, upravuje-li taxativnì úèastenství v øízení, a nikoli dle pøedpisu obecného.
Nejvy¹¹í správní soud tedy uzavírá, ¾e speciální ustanovení § 55 odst. 1 zákona o odpadech upravuje otázku úèastenství v øízení zahájeném oznámením o pøeshranièní pøepravì odpadù, které podal oznamovatel, zcela jednoznaènì a tedy zpùsobem nepøipou¹tìjícím jiný, ani extenzívní výklad ne¾ ten, ¾e jediným úèastníkem tohoto øízení je právì oznamovatel.
Lze jistì souhlasit s tím, ¾e pokud by naøízení è. 259/93 upravovalo otázku úèastenství v pøedmìtném správním øízení, pøièem¾ § 55 odst. 1 zákona o odpadech by byl s takovou komunitární úpravou v rozporu, musel by zùstat neaplikován a pøednost by dostala úprava v naøízení (princip pøednosti pøímo pou¾itelného komunitárního práva). Naøízení è. 259/93 se ov¹em otázkou úèastenství v daném øízení nezabývalo a tato otázka tak byla pøímo upravena pouze vnitrostátním právním pøedpisem, tedy § 55 odst. 1 zákona o odpadech, je¾ je souèástí èásti deváté tohoto zákona (Pøeshranièní pøeprava odpadù) pøijaté k adaptaci uvedeného naøízení v rámci èeského právního øádu (nyní tato èást zákona slou¾í k adaptaci naøízení ES è. 1013/2006, je¾ od 12. 7. 2007 nahradilo naøízení è. 259/93). Z ustanovení èl. 7 odst. 1 a 5 naøízení è. 259/93 pøitom rozhodnì právo pøíjemce na úèastenství v øízení nevyplývalo, jak dovozoval stì¾ovatel, nebo» dle tìchto ustanovení mìl pøíjemce pouze obdr¾et kopie pøíslu¹ných dokumentù (viz vý¹e). Z práva na obdr¾ení tìchto kopií, které byly zasílány pøíjemci pouze na vìdomí, nelze konstruovat právo na to být úèastníkem správního øízení o pøeshranièní pøepravì odpadù zahájeného oznamovatelem; samo naøízení ani se zasláním tìchto kopií pøíjemci dal¹í úèinky nespojovalo. Nejvy¹¹í správní soud provedl analýzu dosavadní judikatury Soudního dvora, z ní¾ nevyplynulo, ¾e by se Soudní dvùr k této otázce vyjádøil. Uvedené závìry v¹ak pova¾uje Nejvy¹¹í správní soud za natolik zøejmé a nepøipou¹tìjící jiný výklad, ¾e odùvodòují pou¾ití doktríny acte clair vytvoøené Soudním dvorem Evropských spoleèenství (viz rozsudek ze dne 6. 10. 1982 ve vìci 283/81 Srl CILFIT a Lanificio di Gavardo SpA proti Ministerstvu zdravotnictví, [1982] ECR 3415). Dal¹í námitky opírající se komunitární právo stì¾ovatel neuplatnil, Nejvy¹¹í správní soud se tedy pøípadnými dal¹ími souvislostmi øe¹ené otázky s komunitárním právem nezabýval.
Stì¾ovatel rovnì¾ namítal v souvislosti s odepøením úèastenství v daném øízení poru¹ení jeho práva podnikat dle èl. 26 Listiny, dále poru¹ení jeho procesních práv zaruèených èlánkem 36 odst. 1 a 2 Listiny a také ústavního principu rovnosti vyjádøeného v èl. 1 Listiny. Tuto námitku nelze interpretovat jinak, ne¾ ¾e stì¾ovatel namítá rozpor § 55 odst. 1 zákona o odpadech s ústavním poøádkem, nebo», jak ji¾ bylo øeèeno, jiný výklad tohoto ustanovení, ne¾ ¾e úèastníkem øízení je pouze oznamovatel, dané ustanovení s ohledem na svou jednoznaènou dikci nepøipou¹tí (jiný výklad by byl contra legem), pøièem¾ samozøejmì nejen správní orgán, ale i soud je zákonem vázán (èl. 95 odst. 1 Ústavy). Pokud by tedy Nejvy¹¹í správní soud dospìl k pøesvìdèení, ¾e tato zákonná úprava je skuteènì v rozporu s ústavním poøádkem, nezbývalo by mu ne¾ vìc dle èl. 95 odst. 2 Ústavy [a § 48 odst. 1 písm. a) s. ø. s.] pøedlo¾it Ústavnímu soudu, jak ostatnì stì¾ovatel zmiòoval v kasaèní stí¾nosti. Nejvy¹¹í správní soud má ov¹em za to, ¾e pøedmìtnou zákonnou úpravu lze pova¾ovat za ústavnì konformní.
Nejvy¹¹í správní soud pøedev¹ím souhlasí s mìstským soudem, ¾e je v daném pøípadì tøeba dùslednì rozli¹ovat rovinu soukromoprávní a rovinu veøejnoprávní. Z hlediska soukromoprávního byla v daném pøípadì uzavøena mezi stì¾ovatelem, vý¹e uvedenou nìmeckou spoleèností a dal¹ím subjektem oznaèeným jako koordinátor smlouva o odbìru odpadù, z jejích¾ ustanovení vyplývají dle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu výluènì práva a závazky tìchto smluvních stran soukromoprávní povahy. Jiná vìc je, ¾e tato smlouva ke svému naplnìní vy¾adovala veøejnoprávní povolení pøíslu¹ného správního orgánu s pøepravou odpadù do Èeské republiky. Naøízení è. 259/93 v této souvislosti stanovilo (v terminologii èeské doktríny i soudního øádu správního) veøejnou subjektivní povinnost tzv. oznamovateli, tj. subjektu definovanému v èl. 2 písm. g) naøízení è. 259/93, pøepravu odpadù z jednoho èlenského státu do druhého a» ji¾ za úèelem jeho odstranìní (èl. 3 odst. 1 naøízení) èi vyu¾ití (èl. 6 odst. 1 a èl. 10) pøedem oznámit pøíslu¹ným správním orgánùm dotèených èlenských státù. Této povinnosti oznamovatele pak odpovídalo veøejné subjektivní právo té¾e osoby, aby jí byl vydán souhlas pøíslu¹ných orgánù èlenských státù s uskuteènìním pøepravy, resp. ve vymezených pøípadech, aby proti pøepravì odpadù pøíslu¹né orgány nevznesly námitky, pokud oznamovatel vyhovìl v¹em podmínkám stanoveným naøízením è. 259/93 a v pøípadì pøepravy do ÈR té¾ podmínkám stanoveným v mezích naøízení zákonem o odpadech. § 55 odst. 1 zákona o odpadech, ve znìní úèinném v dobì rozhodování správních orgánù, tedy na tuto úpravu navazoval tím, ¾e právì s oznámením spojoval zahájení øízení o pøeshranièní pøepravì odpadù a zároveò stanovil, ¾e úèastníkem tohoto øízení je pouze oznamovatel (tj. navrhovatel v øízení zahájeném jím podaným návrhem-viz § 18 odst. 1 správního øádu). Obdobnì § 55 odst. 2 zákona o odpadech, ve znìní úèinném v dobì rozhodování správních orgánù, vymezoval pøípady, kdy byl oznámení o pøepravì odpadù povinen podat pøíjemce, pøièem¾ jediným úèastníkem takového øízení byl opìt pouze pøíjemce, tj. navrhovatel v takovém øízení.
Je tedy zøejmé, ¾e rozhodnutí vydané ve správním øízení podle § 55 odst. 1 zákona o odpadech mohlo zakládat veøejná subjektivní práva a povinnosti pouze pro adresáta tohoto rozhodnutí, tj. pro oznamovatele, a pouze oznamovatel tedy také mohl nést veøejnoprávní deliktní odpovìdnost [viz § 66 odst. 4 písm. g) zákona o odpadech] za pøípadné poru¹ení podmínek ve vìci pøeshranièní pøepravy odpadù v tomto rozhodnutí stanovených. O právech a povinnostech pøíjemce tedy v tomto øízení pøímo rozhodováno nebylo, jiná vìc je, ¾e byl prostøednictvím smluvního ujednání ekonomicky zainteresován na tom, aby uvedená pøeprava odpadu byla povolena, pøípadnì, aby byla povolena za urèitých podmínek. Toto smluvní postavení v¹ak pøíjemci bez dal¹ího nemù¾e zalo¾it právo na úèast ve správním øízení, jak se domnívá stì¾ovatel. Tvrzení, ¾e ka¾dý, kdo je stranou soukromoprávní smlouvy, její¾ uskuteènìní závisí na vydání veøejnoprávního povolení, má bez ohledu na zákonnou úpravu ústavní právo na úèastenství v pøíslu¹ném správním øízení, je neudr¾itelné, nebo» uplatnìní takového principu by vedlo k absurdním dùsledkùm, napø. by se úèastenství ve stavebním øízení mohli v takovém pøípadì domáhat v¹ichni, kdo se mají po vydání stavebního povolení smluvnì podílet na realizaci povolované stavby a ji¾ o tom se stavebníkem uzavøeli smlouvu. Naopak, je tøeba zdùraznit, ¾e je plnì na úèastnících daného smluvního vztahu, jaké soukromoprávní dùsledky si dohodnou pro pøípad, ¾e by pøíslu¹né veøejnoprávní povolení nebylo vydáno a jakým zpùsobem budou tedy ve smlouvì pro tento pøípad o¹etøeny jejich zájmy.
Uvedená právní úprava tedy nemohla být v rozporu s principem rovnosti smluvních stran, jak dovozoval stì¾ovatel, nebo» nezakládala smluvním stranám z hlediska jejich soukromoprávních vztahù nerovné postavení, navíc jak vyplývá z konstantní judikatury Ústavního soudu, princip rovnosti nelze chápat absolutnì, ale pouze tak, ¾e zákon nesmí èinit mezi osobami, je¾ se nacházejí ve srovnatelném postavení, neodùvodnìné rozdíly, v daném pøípadì ov¹em, jak ji¾ bylo vysvìtleno, oznamovatel na stranì jedné a pøíjemce na stranì druhé ve srovnatelném postavení nebyli, nebo» právì oznamovatel na rozdíl od pøíjemce nesl oznamovací povinnost a právì jejím splnìním, tj. oznámením o pøeshranièní pøepravì odpadù se zahajovalo pøíslu¹né správní øízení. V této souvislosti je nutno odmítnout i námitku nepøezkoumatelnosti rozhodnutí mìstského soudu, nebo» ten se s tímto argumentem stì¾ovatele, by» struènì, vypoøádal, kdy¾ na str. 8 svého rozsudku poukázal právì na rozdíl mezi soukromoprávní sférou úèastníkù smluvního vztahu na stranì jedné a pøedmìtnou veøejnoprávní regulací na stranì druhé, co¾ pova¾uje v dané vìci za klíèové rovnì¾ Nejvy¹¹í správní soud.
Z vý¹e uvedených dùvodù nemù¾e být posuzovaná právní úprava v rozporu ani s èl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, nebo» jestli¾e se v daném správním øízení, jak bylo vý¹e uvedeno, pøímo nerozhodovalo o subjektivních právech a povinnostech pøíjemce, neodporovala v daném pøípadì skuteènost, ¾e pøíjemce nebyl úèastníkem tohoto øízení, principu, ¾e ka¾dý se mù¾e domáhat svého práva stanoveným postupem, a to ve stanovených pøípadech u jiného orgánu, ne¾ je soud. Jiná vìc je, zda a pøípadnì do jaké míry by pøíjemce mohl být na svých právech (èi oprávnìných zájmech) rozhodnutím vydaným v pøedmìtném správním øízení dotèen. Ji¾ pøedchozí právní úprava dle § 14 odst. 1 správního øádu, jí¾ se v této vìci dovolával stì¾ovatel, by» byla zvlá¹tním zákonem vylouèena, definovala dvì kategorie úèastníkù øízení-ty subjekty, o jejich¾ právech, právem chránìných zájmech nebo povinnostech se v øízení jednalo, a dále pak ty subjekty, jejich¾ práva, právem chránìné zájmy nebo povinnosti mohly být rozhodnutím pøímo dotèeny. Nový správní øád è. 500/2004 Sb., ji¾ striktnì odli¹uje na jedné stranì právì ¾adatele a dal¹í osoby, jim¾ má být rozhodnutím zalo¾eno, zmìnìno nebo zru¹eno právo èi povinnost, nebo prohlá¹eno, ¾e právo èi povinnost mají nebo nemají (§ 27 odst. 1) a dal¹í dotèené osoby, pokud mohou být rozhodnutím pøímo dotèeny na svých právech a povinnostech (§ 27 odst. 2), pøièem¾ jim pøiznává v nìkterých procesních otázkách odli¹né postavení. U druhé kategorie úèastníkù dle obecné úpravy správního øízení je dle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu v odùvodnìných pøípadech z ústavnìprávního hlediska pøípustné, aby byla jejich úèast v øízení vylouèena zvlá¹tním zákonem.
Jestli¾e také rozhodnutí, které je v tomto správním øízení vydáno, pøímo nezakládá práva ani povinnosti stì¾ovatele, není v daném pøípadì poru¹ením práva na soudní ochranu ve správním soudnictví dle èl. 36 odst. 2 Listiny, ¾e stì¾ovatel není oprávnìn napadnout takové rozhodnutí (tj. v daném pøípadì správní rozhodnutí 1. stupnì, resp. rozhodnutí 2. stupnì vydané dle § 59 správního øádu k rozkladu øádného úèastníka správního øízení, tj. oznamovatele-viz vìc sp. zn. 5 As 25/2008) správní ¾alobou. Samotným tvrzením stì¾ovatele, ¾e byl zkrácen na svých právech právì tím, ¾e byl jeho rozklad proti správnímu rozhodnutí 1. stupnì zamítnut jako nepøípustný, se ov¹em správní soudy zabývaly právì v pøedmìtné vìci, pøièem¾ ho neshledaly dùvodným. Navíc skuteènost, ¾e stì¾ovatel není aktivnì legitimován k ¾alobì proti vý¹e uvedeným rozhodnutím, nebo» nejde o rozhodnutí, jimi¾ se zakládají mìní, ru¹í nebo závaznì urèují jeho práva nebo povinnosti (§ 65 odst. 1 s. ø. s.), ani nebyl úèastníkem správního øízení, aby mohl svou ¾alobní legitimaci odvozovat do § 65 odst. 2 s. ø. s., je¹tì neznamená, ¾e by nemohl splòovat podmínky uvedené v § 34 s. ø. s. pro pøiznání procesního postavení osoby zúèastnìné na øízení vyvolaném správní ¾alobou oznamovatele, vèetnì následného práva kasaèní stí¾nosti proti rozhodnutí krajského soudu o takové ¾alobì (viz procesní situace ve vìci, o ní¾ Nejvy¹¹í správní soud rozhodl rozsudkem ze dne 31. 10. 2008, è. j. 2 As 44/2007-212, publikovaným pod è. 1768/2009 Sb. NSS).
Tyto skuteènosti kromì toho nejsou na újmu mo¾nostem ochrany stì¾ovatele poskytované soudy rozhodujícími v obèanském soudním øízení, pokud jde o jeho soukromoprávní nároky, které pøípadnì vyplývají z jím uzavøené smlouvy, èi které by z ní mohly vyplývat, pokud by stì¾ovatel takové podmínky v dané smlouvì sjednal. Právì tato soudní ochrana je primárnì zaruèena èlánkem 36 odst. 1 Listiny.
Skuteèností, ¾e se stì¾ovatel nemohl úèastnit daného správního øízení, nebylo poru¹eno ani jeho právo podnikat dle èl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Veøejnoprávní regulace pøeshranièní pøepravy odpadu, je¾ sleduje veøejný zájem na ochranì ¾ivotního prostøedí a veøejného zdraví, jako taková jistì pøedstavuje urèité, ov¹em ústavnì pøípustné (srov. èl. 26 odst. 2 a èl. 35 odst. 3 Listiny základních práv a svobod) omezení práva podnikat v tomto oboru, resp. vymezuje podmínky, za nich¾ je takové podnikání mo¾né, av¹ak stì¾ovatel musí v ka¾dém pøípadì respektovat zákonnou úpravu, podle ní¾ veøejnoprávní povinnost po¾ádat o povolení pøepravy odpadu má oznamovatel, a nikoliv pøíjemce odpadu.
Nejvy¹¹í správní soud tak uzavírá, ¾e neshledal dùvody pro pøedlo¾ení vìci Ústavnímu soudu ve smyslu èl. 95 odst. 2 Ústavy. Posuzované ustanovení § 55 odst. 1 zákona o odpadech pouze s ohledem na úèel a smysl dané právní regulace restriktivnì urèuje okruh úèastníkù pøíslu¹ného správního øízení (takové omezení není, jak bylo ilustrováno vý¹e, ojedinìlé), pøièem¾ jeho aplikací nedo¹lo k poru¹ení ¾ádného ze stì¾ovatelem uvádìných ústavních práv.