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Timestamp: 2018-01-20 23:11:25
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ORÍGENES Y ESTRUCTURA DEL ACUERDO DE CARTAGENA
“EL ACUERDO DE CARTAGENA, ORÍGENES, ESTRUCTURA: ANÁLISIS CRÍTICO” *
El tema de esta conferencia fue propuesto por el distinguido magistrado Dr. Edgar Barrientos Cazazola, a quien, junto con los demás organizadores, agradezco la gentil invitación para intervenir en este importante Seminario, y estar presente, una vez más, en la ilustre y hospitalaria ciudad de Sucre, cuyo nombre rememora al Gran Mariscal de Ayacucho que, unido al Libertador Simón Bolívar y a los héroes de nuestra independencia, reciben el homenaje permanente de los países de la Gran Colombia de ayer, del Pacto Andino de hoy, y de la América integrada del mañana.
La oportunidad de esbozar un “análisis crítico” del Acuerdo de Cartagena, de su origen y estructura, me permite recordar la vinculación al nacimiento del Pacto Andino. Hace ya casi tres décadas, con ocasión de la Declaración Presidencial de Bogotá, se constituyó la denominada Comisión Mixta integrada por representantes gubernamentales de los países suscriptores, a la cual le correspondió realizar el estudio de la integración subregional 1. En esta Comisión, con distinguidos compatriotas en representación del Ecuador y con los delegados de los otros países andinos, compartimos el pensamiento y la filosofía de la integración y participamos en varias reuniones en las cuales se expusieron los criterios de cada uno de los representantes, para establecer las reglas básicas y preparar los documentos necesarios para la futura conformación del Grupo Andino, mediante la firma del Acuerdo Subregional.
Los términos con los cuales se consideró la mejor forma de cristalizar los anhelos, de hacer realidad los propósitos comunes de la unidad regional, se reflejaron en el documento constitutivo denominado “Acuerdo de Integración Subregional”, en cuyas líneas se advertía el esfuerzo que se debía realizar para compartir entre los países asociados, un futuro mejor en lo económico y social. Se tuvo en cuenta, por parte de las diversas delegaciones, todos los elementos indispensables para lograr el desarrollo equilibrado y armónico de nuestra comunidad.
En aquella época, no obstante que había trascurrido varios años desde la suscripción del primer proyecto convenido inicialmente entre siete2 países de América latina para establecer una zona de Libre Comercio, la idea de la integración andina necesitaba ir perfeccionándose, particularmente en la forma y condiciones en las que se desarrollaría frente a su proyecto. Para aprobarla, fue preciso obtener de la entonces Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), la declaratoria previa de que el Acuerdo de Integración Subregional era “compatible con el Tratado de Montevideo...”3, declaratoria que se dictó previa la aprobación de otras Resoluciones de la ALALC.4
En este Acuerdo, se reguló el propósito de disponer de un Programa de Liberación comercial; del arancel externo común y de la programación industrial conjunta. Se estableció normas para la inversión extranjera contemplando garantías para la mejor participación de las capitales nacionales; se reguló la forma de compartir o recibir en condiciones aceptables la tecnología de los países industrializados. En fin, se confirmó la finalidad que aún sigue vigente de “procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de la Subregión”5.
Los propósitos descritos y los demás previstos en el Acuerdo, fueron los que se pretendían lograr para los países andinos, mediante el compromiso acordado por los técnicos y sugerido por los teóricos o idealistas de la integración. Estas regulaciones fueron explicadas a los demás socios de la entonces ALALC, para alcanzar de ellos, un espacio dentro del campo más amplio de su integración, a fin de que subregionalmente se programe vías más rápidas y expeditas y se extienda la participación andina, a un horizonte más amplio que el sólo intercambio comercial.
Mirando ahora los resultados del proceso, apoyados en la experiencia, debemos convenir que las dificultades iniciales para lograr la unidad fomentada por quienes convencidamente creíamos en las bondades de la integración y en la conveniencia y urgencia de la adopción de sus mecanismos, han sido de alguna manera superadas con la aprobación de nuevas medidas y la revisión de la propuesta inicial. Los plazos para la ejecución y el cumplimiento de los diversos mecanismos, fueron revisados. Las clases dirigentes, políticas y empresariales de nuestros países, han superado -o están superando- la demora en comprender y aceptar, en su totalidad, el contenido del compromiso integrador y el verdadero alcance de sus medidas.
Sin embargo, hay que reconocer que mientras los ideólogos creíamos en la solidaridad de nuestras naciones, y en la necesidad de un esfuerzo compartido para lograr el desarrollo equilibrado y armónico de una comunidad organizada, determinados sectores de nuestros países, sugerían que era mejor pensar en términos cuantitativos, con valoraciones interesadas, según el sector al cual representaban. Incluso para no aceptar los cambios que generaban los mecanismos de la integración, se acostumbraba a repetir la eterna frase del “no estamos preparados”.
Lentamente se ha ido reconociendo el alto grado de conveniencia que tiene el fomentar la unión de varios países para producir, y la ventaja de asociarse para negociar. Del individualismo crónico, pasamos al bilateralismo utilitarista, para luego reconocer el beneficio del multilateralismo de la integración, aunque ahora, amparados en éste, hemos vuelto al bilateralismo que, en determinados casos podría erosionar los fundamentos que sustentan una integración más amplia y más compleja, pero no por ello, imposible de realizarla.
Esta cruda realidad de dificultades, de oposición o incredulidad en las bondades de la asociación, fue más evidente en algunos países. La cultura de la integración, no fue oportunamente estudiada y ni siquiera adecuadamente difundida. La acción de diversos sectores de presión pudo más que el criterio orientador y la decisión de los gobernantes partidarios de la integración.
Para alcanzar la conformidad de los participantes, se estableció dos grupos de países: Colombia, Venezuela y Perú por una parte, y Bolivia y Ecuador por otra. Estos últimos adquirieron una categoría similar de protección, no simplemente por ser países pequeños, sino porque su esfuerzo de participación, dado el grado de desarrollo de sus economías, tenía que ser superior al de los demás países que, al igual que hoy, aunque con menores diferencias, se encontraban en condiciones distintas de producción, inversión y desarrollo. Por esta razón, considerados como países de menor desarrollo económico relativo, recibieron un tratamiento preferencial. Se convino en conceder a Bolivia y Ecuador, un Régimen Especial en las políticas económicas, comerciales e industriales, en el Arancel Externo Común y en la Cooperación Financiera y Asesoría Técnica. Bolivia, además ha sido especialmente distinguida con el compromiso inicial de los países andinos de “buscar soluciones adecuadas que permitan resolver los problemas derivados de la mediterraneidad”, aclarada ésta por el Protocolo de Quito, como “el enclaustramiento geográfico de Bolivia”6. A pesar de esa conformidad, en el tránsito por la ruta de la integración, nos encontramos con incontables obstáculos, unos preparados por los propios participantes del proceso; y otros, como producidos por la naturaleza. Ante ellos, podríamos decir que, en determinada época, observamos cierta indolencia, estuvimos a punto de abandonar esta ruta para continuar por un camino sin retorno. Afortunadamente, se pudo coincidir en la adopción de correctivos y medidas modificatorias. Se ha rectificado todo cuanto ha sido posible, diría que algunos cambios tuvieron la medida de los incumplimientos producidos. En consecuencia, para avanzar, debemos actuar con imaginación y firmeza. Además de adoptar las previsiones técnicas, tenemos que fortalercer el idealismo que dio origen al Grupo Andino, de modo tal, que nos permita seguir con optimismo en el camino de la integración.
La ruta para llegar al objetivo final, puede ser corta o larga. Esto depende de la medida de nuestra participación. De los teóricos, en cuanto podamos presentar un panorama alentador y promisorio; de los técnicos y juristas, en la medida que seamos capaces de demostrar y controlar las bondades del sistema; y de los gobernantes, en tanto su responsabilidad no se vea alterada por factores políticos o coyunturales, extraños a la filosofía y acción de la integración. En general, corresponde a la comunidad andina, trabajar a favor de ella, hacerla, sentirla, sustentar y practicar la solidaridad que requiere el compromiso de unidad que mantienen nuestros países y superar la falta de voluntad que se observó para cumplir con nuestras primeras obligaciones.
Por ejemplo, el compromiso de establecer un Régimen Común de Tratamiento a los Capitales Extranjeros -la controvertida Decisión 24-, produjo desacuerdo entre los Países Miembros a pesar de haber sido aprobado internamente por todos ellos; incluso, se dice que Chile por esta disconformidad, entre otras razones, posteriormente prefirió separarse del Acuerdo 7. No obstante haber ratificado esta Decisión y adoptado el Estatuto de Inversión Extranjera expedido, según la versión oficial, para regular la inversión en los sectores de excepción previstos por la Decisión 24 8.
Por otra parte, como complemento de ésta, advino el Régimen Común de Propiedad Industrial -la también conocida Decisión 85- que no fue reconocida por todos los países de la subregión. El compromiso de incorporarlo a los respectivos ordenamientos jurídicos internos, fue cumplido únicamente por tres de los cinco países del Acuerdo: Colombia, Ecuador y Perú. Bolivia en 1982, adoptó este régimen por escasos meses, lo incorporó mediante Decreto Ley y, posteriormente, lo desconoció derogando la aprobación inicial de la citada norma. Venezuela, en ningún momento efectuó la incorporación de este instrumento, a su ordenamiento interno. Así, en forma irregular y parcial rigió la Decisión 85 hasta el 14 de febrero de 1992, cuando fue sustituida. Desde esa fecha, la condición jurídica es distinta: para la vigencia de las Decisiones sustitutivas no se requirió la incorporación que necesitaba la Decisión 85. Desde la Decisión 311, hasta la vigente 344, este Régimen entró en vigor para los cinco países del Acuerdo, sin necesidad de incorporar expresa en el Derecho interno, en virtud de la obligatoriedad de la aplicación directa de las Decisiones de la Comisión, prevista por el Tratado del Tribunal.
Así mismo, el tema arancelario que ciertamente fue confuso, tampoco se cumplió en la oportunidad debida. Igual suerte tuvo el proyectado arancel externo mínimo común y el subsecuente arancel externo común. Hoy afortunadamente –aunque de manera parcial e incompleta-, uno y otro ha sido adoptado por los Países Miembros. Ya disponemos del denominado Arancel Externo Común, aunque, en realidad, no tenga la característica de la totalidad que indica su nombre, tanto por las excepciones que se ha contemplado para su aplicación, como por la voluntaria y consentida exclusión temporal de uno de los miembros del Pacto. Por esto se ha dicho, que si bien el Grupo Andino tiene un arancel externo, éste no es común, porque no obliga a los cinco Países Miembros. Se sostiene que es un arancel para tres y técnicamente para dos, de los cinco países del Acuerdo.
Esta notoria separación de los principales compromisos del Acuerdo, demuestra que se trata de posiciones particulares, contrarias a las obligaciones del Grupo, pues el ordenamiento jurídico andino, no contempla la posibilidad de que un País Miembro se excluya, o le aprueben la exclusión de sus obligaciones, cuando considere que no le conviene adoptar los mecanismos del Acuerdo. Esa figura mediante la cual se trata de cubrir de aparente normalidad, un incumplimiento unilateral, significa para la comunidad andina, la “desintegración de la integración” o el “desacuerdo de Cartagena”.
Observamos, entonces, que mientras comunitariamente resulta difícil encontrar coincidencias en las negociaciones subregionales, con relativa facilidad, o al menos sin que se conozcan las dificultades si es que éstas existen, se negocian compromisos bilaterales que de alguna manera pueden vulnerar el Acuerdo de Cartagena, cuando al hacerlo, resulten desatendidas sus prescripciones. No me explico totalmente la razón para abordar el carro que va por una ruta diferente, cuando primero se debe mejorar la vía de nuestro destino original y rediseñarla, si es necesario, para llegar en su oportunidad a una intersección segura. Si hay razones suficientes para tratar de participar en otros proyectos de integración, incluso si se actúa colectivamente, pienso que debemos definir con sinceridad nuestra participación en el proceso subregional y analizar profundamente el alcance de nuestros compromisos, que son tan importantes y valiosos, como pueden ser las obligaciones que provengan de la integración bilateral entre países o entre grupos de países.
Pareciera ser que al Pacto Andino –porque aún en su mayor edad no se acaba de conocerlo-, se le presentó premeditadamente competencia. Sus socios, unos más que otros, anuncian con frecuencia su deseo de participar en una nueva experiencia integracionista. Voceros voluntarios, en muchos casos, hablan de la conveniencia de la incorporación de un país andino a otro grupo de integración, incluso, respetables autoridades, llenas de emoción, como del posible conocimiento de las responsabilidades que conllevan la separación de uno y la incorporación en otro, hace iguales pronósticos.
Cierto que –dadas las condiciones de la hora actual- debemos planificar y negociar nuestras relaciones comerciales o de integración con otros países o grupos de países, pero antes nos corresponde consolidar y fortalecer nuestra comunidad. El Grupo Andino, procediendo en conjunto, en forma coherente y debidamente planificada, puede obtener mejores resultados que si cada uno de sus miembros actúa separadamente. Las probabilidades siempre serán mejores si se participa en conjunto, salvo que entendamos de diferente manera los fines de la integración andina.
No pienso siquiera que el legítimo interés por desarrollar nuestras economías, signifique el hecho de que vamos a montar un nuevo escenario colectivo para presentar, con otra melodía, la misma conducta omisa que ha caracterizado muchas de nuestras participaciones en el Grupo Andino. Todo lo contrario, este comportamiento debemos superarlo definitivamente, para poder estar en capacidad de llevar adelante nuestras futuras participaciones, tanto en el mismo Grupo, como en las otras opciones de integración.
No propugno la oposición a intervenir en otros procesos y menos aún, en la constitución de nuevas formas de integración, lo que sostengo con insistencia, es la utilidad de mantener la solidez y fortaleza de la integración andina mediante la auténtica participación de todos sus miembros, con el fin de encontrar la oportunidad propicia para ampliar el Acuerdo, o para fusionarlo con otros grupos de integración, en una suerte de retorno a la integración latinoamericana, al “mercado común latinoamericano” que siempre ha sido la mira del Grupo Subregional Andino, o con el propósito de compartir la Zona Hemisférica de Libre Comercio que hoy se adelanta.
Cierto que el Grupo Andino, en sus primeros diez años, no logró cumplir con los términos previstos. Los plazos convenidos en el Acuerdo para sus diversos programas, resultaron cortos. En algunos casos, lo propuesto, todavía no ha sido realizado. Para ampliar los plazos de la ejecución de los programas o mecanismos previstos para las diferentes etapas de la integración y para establecer nuevas reglas sobre materias fundamentales, fue preciso que se sucedieran uno y otro protocolo modificatorio 9.
Se aprobaron los Protocolos de Lima y Arequipa y, por último, el Protocolo de Quito, con el cual, como he dicho varias ocasiones, se dio origen al nuevo Acuerdo de Cartagena, se formó un compromiso objetivamente elaborado, teniendo en cuenta la realidad de cada uno de los países y la aspiración propia de los asociados. Sobre todo, existió el anhelo de enmendar las escisiones dejadas por los innúmeros y sucesivos incumplimientos, despejando el camino para el pragmatismo integrador, en el cual todos confiábamos, hasta que surgieron los problemas que hoy nuevamente enfrenta la Subregión.
Mientras el Protocolo de Quito, dentro de aquella concepción de propiciar el robustecimiento del Grupo Andino, modificó las disposiciones del Acuerdo, por ejemplo, sobre la programación industrial, creando programas de integración industrial, al propio tiempo, la Comisión en su condición de órgano superior de la integración, rediseñó los originales programas metalmecánica, petroquímico, siderúrgico y automotriz. Este último se presenta ahora como el programa más sólido de la integración industrial debido a los entendimientos alcanzados por los empresarios y a la protección de un arancel de excepción, que tiene el porcentaje más elevado de los que registra el externo común para las producciones provenientes de terceros países. De esta suerte, el sector automotriz goza de un significativo amparo que le asegura condiciones suficientes para constituirse en uno de los elementos dinámicos del intercambio, que ya se registra entre algunos países. Con la esperanza de que la producción automotriz se extienda a todo el Grupo Andino.
En resumen, las acciones que se han adoptado hasta la fecha con el objeto de dar vitalidad al Acuerdo de Cartagena, si bien han sido positivas, resultan ser todavía insuficientes para adecuar debidamente la estructura comunitaria. De esta manera, todas las medidas, incluso las que se tomen hoy, seguirán quedando cortas ante la necesidad de fortalecernos, cada día más, para afrontar el esquema globalizador de la economía y la liberalización del comercio. Todo esto que resulta novedoso, y las circunstancias propias de la integración, exigen apreciar la necesidad de realizar esfuerzos conjuntos para proponer alternativas que no afecten al normal desarrollo de los programas integradores de la subregión.
En la faceta actual de la integración andina, es más patente la conveniencia de que los países asociados coordinen sus acciones e intereses para actuar comunitariamente. Además, es imperativo aceptar la realidad de los hechos, determinando el grado de participación y cooperación de nuestros países. Consecuente con todo esto, considero que para el Acuerdo de Cartagena, es indispensable en primer lugar, asegurar la colaboración de todos sus asociados para poder llevar a cabo la ejecución de su propia obra común y, en segundo lugar, emprender en forma concentrada en la búsqueda de una posible participación en un nuevo proyecto colectivo.
Las dificultades anotadas en la integración andina, sin duda, no tendrán solución únicamente con la variación del nombre de sus instituciones, si ellas con cualquier denominación, harán o dejarán de hacer lo mismo, mientras la integración subsista en iguales condiciones; tampoco habrán beneficios evidentes con el simple aumento o disminución de los administradores o ejecutores del sistema, si previamente no se define sus competencias y se revisan las condiciones para su designación, a fin de encontrar la mística, la voluntad y el conocimiento que son indispensables para realizar cualquier tipo de gestión y con mayor razón, para ejercer una acción solidaria, justa, equilibrada y armónica, como es la que debe prevalecer para lograr la integración que todos anhelamos.
Me refiero, en primer lugar, a los dos órganos principales del Acuerdo de Cartagena denominados Comisión y Junta. La primera está integrada –como se sabe- por representantes plenipotenciarios de los Países Miembros, quienes tienen la alta y delicada misión de resolver los temas de índole común dentro del marco del Acuerdo de Cartagena, comprometiendo con su participación al país que representan, a sus autoridades y subordinados. Aunque la intervención de un Plenipotenciario en la Comisión tenga una manifestación negativa, si las dos terceras partes resuelven aprobar determinado asunto que no esté expresamente reservado a la unanimidad de los miembros de la Comisión, esta Decisión es de naturaleza obligatoria.
Desde este punto de vista, tanto para el conjunto de países, como para cualquiera de ellos, daría lo mismo que en la Comisión del Acuerdo, participe como plenipotenciario del respectivo Gobierno, uno u otro Ministro o funcionario del País Miembro, si cualquiera de ellos, en cumplimiento de las instrucciones de su Gobierno, tomarían la misma determinación. En consecuencia, las Decisiones que expide este alto organismo de la integración, con la asistencia de los Ministros de Relaciones Exteriores .por ejemplo-, no pueden ser mejores ni peores que las adoptadas por los Ministros de Industrias, si fueran ellos –como son hoy- los que concurren a las sesiones de la Comisión, si tanto los unos, como los otros, tienen que actuar como representantes Plenipotenciarios del mismo País Miembro.
Además, mientras se mantenga esta forma de la organización de la Comisión que resulta ser típicamente gubernamental –aunque sujeta a la votación mayoritaria de sus miembros, excepto para determinados asuntos-, no puede esperarse otra cosa del órgano superior del Acuerdo, que aquella que quiera el respectivo País Miembro al cual pertenece el representante plenipotenciario. Por esta razón, no llega a nuestro convencimiento la propuesta de enmienda institucional en los términos que se anuncia. Los Ministros de otras áreas: Economía, Finanzas y Planificación, según una Decisión de la misma Comisión del Acuerdo de Cartagena, ya pueden reunirse en Comisión extraordinaria y podrían hacerlo otras autoridades en la misma forma, para “definir acciones sectoriales” de la respectiva área 10.
Otra cosa, distinta por cierto, es que internamente existan diferencias incluso conceptuales sobre determinados temas de la integración, para evitar lo cual hay que preparar a los técnicos en las negociaciones internacionales, así como a los internacionalistas en los asuntos técnicos de la integración.
En cuanto a la Junta del Acuerdo, podemos decir lo mismo. No basta con reducir de tres a uno, o aumentar a cinco el número de sus integrantes, si previamente no se determina su campo de acción y si sus funciones deben ser de índole subregional o sus actividades son simplemente burocráticas. Luego, si puede discutirse el número de personas responsables del cumplimiento de estas acciones y la forma de elección que reconozca la conveniencia de que concurran dos condiciones ineludibles para el ejercicio de esta función: la vocación integracionista y la formación, técnica, profesional y administrativa. Quién o quienes tengan la facultad ejecutiva de la integración, bien pueden ejercer con propiedad la capacidad de propuesta de la Junta, reflexionar sobre los diversos proyectos, así como ejecutar los mandatos de los órganos superiores de la Integración, si tienen en cuenta que se trata de una labor de interés colectivo, que debe ser ejercida con espíritu supranacional, ajeno totalmente a las presiones o intereses particulares o nacionales.
Entonces, el éxito del Acuerdo de Cartagena no radica en el número de los miembros de la Junta, sino de la capacidad para ejercer las atribuciones que le correspondan. La sola disminución del número de miembros resulta irrelevante, quizá más bien perjudicial si es que este órgano mantiene –como debería hacerlo-, la representación subregional. Esta teoría no concuerda, lo sé, con los criterios de distinguidos funcionarios y expertos, cuya opinión respeto.
En conclusión, la propuesta de reforma institucional del Acuerdo debe ir primeramente a lo fundamental, esto es a la mejor y más precisa determinación de los objetivos de la integración, de la naturaleza, deberes y atribuciones de los órganos encargados de ella, y según esto, secundariamente, a definir su composición.
Además de lo expuesto sobre la Comisión y la Junta, me refiero al Tribunal de Justicia y al Parlamento Andino, los otros dos órganos principales del Acuerdo, absteniéndome de aludir a las demás instituciones que forman parte del conocido Sistema Andino de Integración.
El Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, creado diez años después del Acuerdo11, luego que los Países Miembros reconocieran la evidente necesidad de su presencia, surgió con toda la fuerza de la experiencia acumulada en los primeros años del proceso, durante los cuales se advirtió la falta de utilización o aplicación de los procedimientos tradicionales del derecho internacional para la solución de controversias, así como de la inaplicabilidad de las previsiones del Protocolo de la ALALC12. Además, al Tribunal le correspondió iniciar sus labores en una época especial –especialísima- en la cual lo mejor para los miembros del Acuerdo, fue no sólo el no acudir al órgano jurisdiccional, sino apartarse de él con fórmulas esotéricas encarnadas en el “compromiso informal de no reclamarse por la informalidad”. Es decir, de no demandarse el uno al otro por el incumplimiento de las obligaciones asumidas tanto por el Acuerdo de Cartagena, como por las normas derivadas del mismo, en suma, por el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, establecido por el propio Tratado del Tribunal.
Por otra parte, aunque inicial e inadvertidamente se ha dicho que el Tribunal ha intervenido en pocos casos para controlar y garantizar la legalidad de la integración, gradualmente se está reconociendo que el resultado ha sido cualitativamente valioso, y cuantitativamente bueno; o al menos, aceptable. Los pronunciamientos del Tribunal sobre los principios básicos del Derecho Comunitario 13, sobre el cumplimiento de las obligaciones de los Países Miembros del Acuerdo 14 y el sinnúmero de sentencias de interpretación sobre el Régimen Común de Propiedad Industrial 15, dan fundamento suficiente para reiterar nuestro concepto sobre la necesidad de su fortalecimiento y permanencia como órgano contralor de la legalidad del Grupo Andino. Como dije en otra oportunidad, y en esta misma ilustre y hospitalaria ciudad de Sucre, “cuando hayamos logrado la realización del propuesto Mercado Común Latinoamericano (...) podríamos recoger el interés que despierta el Tribunal Andino de Justicia y la atención que bien pueden merecer los nuevos Tribunales, para abrir las puertas de la integración a lo que en el futuro sería el Tribunal Latinoamericano de Justicia o Tribunal de Justicia Latinoamericana”16.
Aquel fortalecimiento, no puede darse manteniendo únicamente las actuales competencias del Tribunal, sino dotándole de atribuciones especiales, específicas, propias para la Justicia de la Integración.
Esta justicia que propugno, aún siguiendo los clásicos conceptos de jurisdicción y competencia, los principios del debido proceso, la seguridad jurídica, la interpretación finalista de la norma, entre otros universalmente válidos, no puede ser confundida con la que corresponde a otros organismos jurisdiccionales. La justicia de la integración, sigue sus propias reglas y procedimientos; por ahora, los establecidos en los Tratados de la Integración y las normas expedidas al amparo de éstos que, sin ser prefectas, han dado debido origen a una acción jurisdiccional de naturaleza comunitaria.
Los conflictos dentro la integración, en general, pueden aparecer entre Gobiernos e instituciones, entre éstos y las personas jurídicas, entre ellas y entre un particular y un País Miembro. En estos casos, y en cualquier otro, la solución del conflicto no puede esperar mucho tiempo, ni puede demorarse con dilatorias de ninguna especie. El asunto tiene que ser resuelto, tan pronto como la inobservancia producida sea denunciada.
Las atribuciones del Tribunal, deben ser ampliadas en los términos sugeridos por el propio organismo y los propuestos por los Países Miembros para las reformas al Tratado constitutivo como en diferentes oportunidades se ha solicitado. Estimo que un avance importante en esta dirección, es el que han realizado los Plenipotenciarios designados para el objeto. Los acuerdos a los que han llegado, precisan el contenido del Tratado e incrementan las facultades del Tribunal.
Entre las modificaciones convenidas, estaría la de ampliar el acceso de los particulares a la jurisdicción comunitaria, autorizando la intervención directa de las personas naturales y jurídicas en varias acciones, como sujetos propios de la integración. Con esta facultad, el particular podría acudir ante la Junta y si fuere el caso, ante el tribunal en demanda del cumplimento de las obligaciones que corresponden a los Países Miembros o a los órganos del Acuerdo de Cartagena.
Además de esta y otras de las enmiendas convenidas hasta el momento, en el proyecto de Protocolo modificatorio del Tratado del Tribunal, en atención a los hechos con los cuales se demuestra que mediante Decisiones de la Comisión, se ha desconocido o mal interpretado las normas constitucionales de la integración, creo que debería pensarse seriamente en la conveniencia de autorizar al Tribunal el control directo de la legalidad de las normas derivadas, es decir la facultad para que pueda actuar “ de oficio”, con la indicada finalidad. El hecho de que con esta acción, el Tribunal, como es obvio, perdería la competencia para conocer la demanda de nulidad de las Decisiones controladas, no resta el valor jurídico de su intervención directa sobre dichas normas.
Este control por parte del Tribunal, aseguraría plenamente la legalidad de las normas comunitarias, sin evadir la acción de nulidad que podría presentarse contra aquellas Decisiones que no hubieron sido objeto del control directo de la legalidad.
Entre esos hechos, que explican o justifican la propuesta, me refiero a la creación por parte de la Comisión del Acuerdo, de un “mecanismo informal... para la solución de controversias”, que aunque se diga que es aprobado sin perjuicio de lo dispuesto por el Tratado del Tribunal, equivale a desconocer su instancia única e irremplazable para solucionar las controversias dentro de la integración andina 17; a la facultad concedida a los Países Miembros para que puedan hacer negociaciones bilaterales contrariando, incluso, en mandato del artículo 68 del Acuerdo de Cartagena o modificando su disposición 18; y, a la que literalmente –pues jurídicamente no procede-, ha modificado el Tratado del Tribunal, al incluir en el artículo 27 de su Reglamento, junto al texto del artículo 3 del Tratado del Tribunal, la frase: “por implicar reformas a la legislación interna”, que no consta en el citado artículo del Tratado 19.
Adicionalmente, se podría también reformar el Tratado, autorizando al Tribunal Andino, para que pueda ser el intérprete autorizado de todos los Tratados y Convenios de la Integración Andina, lo cual constituiría una reforma indispensable para garantizar que todas las resoluciones institucionales del grupo, tengan uniformidad y cumplan con la finalidad última de la integración “de mejorar el nivel de vida de los habitantes de la Subregión”.
Por otra parte, el Parlamento Andino, creado por el Tratado Constitutivo firmado en La Paz, el 28 de octubre de 1979, también ha tenido sus problemas y su demora en el cumplimiento de éste, en cuanto a la previsión de adoptar después de los primeros 10 años de vigencia 20, un Protocolo Adicional que establezca la elección de los parlamentarios andinos, por sufragio universal y directo.
No ha faltado propuestas, se podría decir que han abundado estudios, seminarios y conferencias en torno a la conveniencia de cumplir con este compromiso; sin embargo, aún no se firma el indicado Protocolo, cuya falta, por cierto, no dificulta la posibilidad de que el Parlamento pueda tener un protagonismo mayor dentro del proceso, como tampoco imposibilita para que pueda actuar sin desmayo, con objetividad y coherencia, en su trascendente papel de “órgano deliberante común del proceso de Integración”.
Además, si este Protocolo modificatorio no incluye reformas específicas sobre el destino participativo del Parlamento, creo que no se agrandará el espacio que actualmente ocupa en el campo de la integración andina. En cuanto a la propuesta, sería proporcionado pensar que el legislador andino, para ser tal por elección universal y directa en los Países Miembros, no debe tener únicamente las condiciones que exige la regulación interna para los legisladores nacionales. El parlamentario andino, adicionalmente, debe cumplir requisitos singulares, primero, tener vocación integracionista y luego especialización técnica o administrativa, y si fuera posible, en el promocionado y complejo campo de la integración.
El legislador nacional o el candidato que aspire con legitimidad a ser electo como legislador andino, bien podría cumplir condiciones que vayan más allá de los derechos nacionales.
Con las reglas del instrumento vigente, el Parlamento Andino, en cuanto a la integración, ha concentrado su atención, entre otras actividades, al hecho de “recibir” periódicamente informes de los órganos e instituciones de la integración andina y, en algunas ocasiones, a discutir la conveniencia de aprobar los documentos presupuestarios de cada una de ellas; aunque, lamentablemente, en esta materia, ha descuidado recomendar a sus parlamentarios que mediante leyes internas, dispongan que los Países Miembros cumplan con los compromisos financieros que a cada uno de ellos les corresponde dentro del Grupo Andino.
Sin embargo, hay hechos positivos que destacar, como la creación de la Universidad Andina Simón Bolívar, que hoy nos congrega para este Seminario y en cuya primera iniciativa coincidentemente también me tocó intervenir, cuando la Comisión de Integración del Parlamento Andino que presidía, conoció el proyecto presentado por la Cámara de Representantes del Ecuador, y con su apoyo y respaldo decidió pasar a consideración de la Comisión de Educación, la cual a su vez sometió este proyecto a la aprobación del Parlamento Andino 21.
Así mismo, cabe resaltar y recordar que fue precisamente aquí, en la sede de esta Universidad que se proyecta con brillantez, donde el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, la Universidad Andina, y el Instituto Internacional de Integración, suscribieron el compromiso de crear la “Cátedra de Derecho de la Integración” y, posteriormente, el Tribunal y la Universidad, firmaron el “Acta de Sucre” que contiene el convenio para crear la “Facultad Andina de Integración”.22 Infortunadamente, estos proyectos cuya realización se hace cada día más indispensable, como se evidencia precisamente en estos seminarios, todavía no han sido ejecutados. Aunque la tarea es ciertamente difícil, estoy seguro que si la idea es aceptable, no será imposible para las instituciones comprometidas en este proyecto educativo.
Por último, en esta anhelada reforma institucional del Acuerdo de Cartagena, además de la modificación a los ya mencionados órganos principales, se conoce que hay otro aspecto de singular importancia. Este es el de institucionalizar como órganos del Acuerdo, al Consejo Presidencial Andino creado para evaluar, impulsar y orientar la integración, así como para concretar acciones de interés común 23, y al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores constituido para formular la política exterior conjunta de los Países Miembros y colaborar en la preparación de la “política general del proceso” 24. De aceptarse esta, propuesta, la estructura orgánica del Acuerdo, la construcción integracionista, -como suelen decir los tratadistas europeos -, podría verse fortalecida con la incorporación del Consejo Presidencia Andino en su condición de órgano directriz superior, con atribuciones soberanas para determinar la forma, mecanismos o condiciones y señalar avances o identificar los problemas de la integración, constituyéndose en el órgano de mayor impulso político del proceso. Dentro de estos parámetros, podría funcionar también el Consejo Andino de Cancilleres conformado expresamente para colaborar en forma permanente y orientadora con la Comisión del Acuerdo, integrada por los Plenipotenciarios de sus Países Miembros.
En todo caso, por obvias razones considero que debería conservarse en cabeza de la Comisión, la facultad legislativa del Acuerdo, de modo que pueda continuar expidiendo las iniciativas o “directrices” presidenciales tomadas dentro del marco constitutivo de la integración, como normas obligatorias derivadas. A propósito, vale insistir que en términos generales, la Comisión del Acuerdo, puede estar integrada .claro está- sin necesidad de modificación alguna, por cualquiera de los Ministros Secretarios de Estado o altos funcionarios de cada País Miembro, siempre que sean acreditados con el carácter de plenipotenciarios, de modo que resulte cuando menos innecesario el mantener como condición indispensable para la marcha del Acuerdo, o como requisito ineludible para su vigorización, la rectificación de la conformación del órgano legislativo de la integración, posiblemente porque en el pasado ha sido evidente la disputa que se ha mantenido, entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y el de Industrias y Comercio o su equivalente de un mismo País Miembro, para dirigir las relaciones comunitarias y tomar sus decisiones.
Es verdad que la especialización o la división de responsabilidades, según las materias que debe resolverse en la Comisión, luce apropiada y conveniente, pero el estudio de todos los antecedentes y elementos que correspondan a cada una de ellas, bien puede realizarse dentro del ámbito interno de cada país, para que luego de adoptar una definición que tenga en cuenta el propósito subregional, se expongan las políticas nacionales ante los órganos comunitarios de la integración.
Por todo lo dicho, si los Países Miembros deciden hacer la reforma general del Pacto Andino y proceden a la revisión institucional del Acuerdo de Cartagena, tantas veces mencionada, ésta debe hacerse con prontitud. La oportunidad está cercana, el proyecto podría concretarse en la próxima reunión del Consejo Presidencial Andino, altamente comprometido con el éxito de la Integración.
Para concluir, celebro la oportunidad de este Seminario en el cual ha sido posible hablar de los diversos temas de la integración y reflexionar sobre su origen, formación y futuro; y expreso que comparto a plenitud el anhelo de quienes -como yo- queremos vigorizar el proceso de integración, en favor de los países que hoy constituyen la comunidad andina y que el futuro, muy bien pueden ser parte activa de una Comunidad Latinoamericana de Naciones.
* SEMINARIO INTERNACIONAL:
“LA INTEGRACIÓN, EL DERECHO COMUNITARIO
Y EL PACTO ANDINO”.
Sucre, Bolivia, agosto 30 de 1995
1) Declaración de Bogotá de 16 de agosto de 1966. Bases para un Programa de Acción Inmediata de los Países Participantes (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), Bogotá, 16 de agosto de 1966.
2) Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú, Venezuela.
3) Resolución 179 del Comité Ejecutivo Permanente de la ALALC de 9 de julio de 1969.
4) --Resolución 202 del Consejo de Ministros de la ALALC, "Normas de los Acuerdos Subregionales". Sexto Período de Sesiones Extraordinarias
-Resolución 203 del Consejo de Ministros de la ALALC, "Bases de un Acuerdo Subregional entre Colombia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela
-Resolución 222 de la Conferencia de las Partes Contratantes. “Normas a las que deberán someterse los Acuerdos Subregionales”. Séptimo Período de Sesiones Ordinarias.
5) Artículo 1º del Acuerdo Subregional de Integración de 26 de mayo de 1969.
6) Artículo 4 del Acuerdo de Integración Subregional de 26 de mayo de 1969 y artículo 4 del Protocolo de Quito de 12 de mayo de 1987.
7) Protocolo de Lima de 30 de octubre de 1976 y Decisión 102 de la Comisión.
8) Decreto Ley Nº 600 de 13 de julio de 1974.
9) Protocolo de Lima de 30 de octubre de 1976, para ampliar plazos y hacer varias modificaciones; Protocolo de Arequipa de 21 de abril de 1978 para ampliar los plazos del Acuerdo y del Protocolo de Lima; y Protocolo de Quito de 12 de mayo de 1987, modificatorio del Acuerdo de Cartagena.
10) Véase Decisión 304 de la Comisión, Reuniones Sectoriales de la Comisión a Nivel Ministerial con carácter de Comisión, G.0. Nº 85 de 24 de julio de 1991.
11) Tratado que crea el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, 29 de mayo de 1979.
12) Artículo 23 del Acuerdo de Integración Subregional de 26 de mayo de 1969.
13) Proceso 1-IP-87, Interpretación de los artículos 58, 62 y 64 de la Decisión 85. G.O. Nº 28 de 15 de febrero de 1988. (ANEXO 2)
14) Proceso Nº 5-IP-89, Interpretación del artículo 5 del Tratado del Tribunal. G.O. Nº 50 de 17 de noviembre de 1989 y Proceso 6-IP-93, Interpretación de los artículos 5 y 27 del Tratado del Tribunal. G.O. Nº 150 de 25 de marzo de 1994.
15) "Jurisprudencia del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena", III Tomos, BID-INTAL, TJAC, Recopilación: Galo Pico Mantilla, Buenos Aires, 1994.
16) Galo Pico Mantilla, “Solución de Controversias en los Procesos de Integración Latinoamericana”, TJAC, Quito, 1992.
17) Artículo 13 de la Decisión 301, Instrumentación de la profundización de la integración andina en el sector comercio.. Derogada por la Decisión 344, G. O. Nº 85 de 24 de julio de 1991.
18) Decisión 319, Suscripción de un Acuerdo Marco entre el Grupo Andino y México, G. O. Nº 111 de 19 de junio de 1992 y Decisión 322, Relaciones comerciales con países de ALADI, Centroamérica y el Caribe, . G.O.Nº114 de 27 de agosto de 1992.
19) Decisión 218, Modificación de la Decisión 6 sobre Reglamento de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, articulo 27 adicionado por el artículo 24 de la misma, G.O. Nº 20 de 18 de mayo de 1987 y artículo 3 del Tratado del Tribunal.
20) El tratado Constitutivo del Parlamento Andino se encuentra en vigor desde el 19 de enero de 1984.
21) TRATADOS Y CONVENIOS DE LA INTEGRACIÓN, Galo Pico Mantilla, Quito, Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena (TJAC), 1992, págs. 297 a 316 y 483 a 486.
22) Ibídem nota 21, págs. 309 a 316
23) "Instrumento de Creación del Consejo Presidencial Andino y del Sistema de Coordinación de las Instituciones de Integración Andina” de 23 de mayo de 1990.
24) "Instrumento Constitutivo del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores del Grupo Andino”, Lima, 12 de noviembre de 1979.