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Timestamp: 2017-05-29 15:22:00+00:00
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Riassunto di giustizia amministrativa - Libro di riferimento corso: Travi
Documenti Sintesi Sintesi Giurisprudenza Sintesi Giustizia Amministrativa Mig30 agosto 2012Riassunto di giustizia amministrativa - Libro di riferimento corso: Travi, Sintesi di Giustizia Amministrativa. Università di MilanoUniversità di MilanoGiustizia Amministrativa,GiurisprudenzaDOC (673 KB)90 pagine50Numero di download1000+Numero di visite95%su 23 votiNumero di voti22Numero di commentiDescrizioneSintesi completa di Lezioni di giustizia amministrativaAggiungi ai preferitiCommentaSegnala il documento40puntiPunti download necessari per scaricarequesto documentoScarica il documentoAnteprima3 pagine / 90Questa è solo un'anteprima3 pagine mostrate su 90 totaliScarica il documentoQuesta è solo un'anteprima3 pagine mostrate su 90 totaliScarica il documentoQuesta è solo un'anteprima3 pagine mostrate su 90 totaliScarica il documentoQuesta è solo un'anteprima3 pagine mostrate su 90 totaliScarica il documentoCarica altriCerca nell'estratto del documentoLEZIONI DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
1) LEZIONI INTRODUTTIVE
• nel diritto amministrativo garanzia del cittadino nei confronti della P.A. ha ruolo primario; infatti
ricerca equilibrio fra
- P.A., che deve disporre di strumenti adeguati, anche autoritativi per attuare le finalità assegnatele
- cittadino, che deve essere garantito da comportamenti arbitrari o da sacrifici indebiti imposti
E 0 nello stato di diritto più evoluto questo equilibrio è ricercato nel principio di legalità che
subordina il potere della P.A. a regole predeterminate;
La garanzia del cittadino nei confronti della P.A. non è riservata agli istituti di giustizia
amministrativa; gli istituti di giustizia svolgono ruolo suppletivo e successivo (assicurano rimedio
quando il diritto sostanziale non viene osservato)
• gli ISTITUTI DELLE GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
Con l’espressione giustizia amministrativa sono designati alcuni istituti, non tutti di carattere
giurisdizionale, diretti ad assicurare la tutela del cittadino nei confronti della P.A.;
sono in genere strumenti di tutela successiva, che disciplinano la reazione del cittadino nei
confronti di un’azione già svolta dall’amministrazione (presupposto: che cittadino abbia subito
lesione da attività amministrativa)
≠ strumenti di partecipazione al procedimento amministrativo
perché questi sono diretti ad assicurare svolgimento corretto ed equilibrato della funzione
Amministrativa e non a rimediare ai vizi della funzione già svolta; es. osservazione del
proprietario in una procedura espropriativa, le difese dell’interessato in un procedimento
sanzionatorio (non sono istituti di giustizia amministrativa)
istituti della giustizia amministrativa ≠ controlli sull’attività amministrativa
- ricorsi amministrativi anche i controlli sugli atti sono previsti per assicurare la
- sistema giurisdizione amministrativa regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa
già conclusa; si regola verifica legittimità, più
raramente verifica opportunità (controllo di merito)
MA riforma Costituzione del 2001 ha soppresso
Controllo regionale → atti enti territoriali
Controllo statale → atti delle regioni
Sono rimasti in altri ambiti es. controlli corte dei conti
su alcuni atti amministrazione statale;
assicurano interesse cittadino ≠ attuano interesse oggettivo
in modo specifico cioè interesse alla conformità dell’operato
dell’amministrazione al diritto
! da ricordare che la distinzione tra controlli e istituti della giustizia amministrativa non può essere
ricercata nei caratteri specifici della funzione giurisdizionale perché fra gli istituti abbiamo i ricorsi
amministrativi (con essi contestazione del cittadino è proposta a un organo amministrativo e la
decisione è assunta con un atto amministrativo senza alcun esercizio di funzione giurisdizionale)
• le RAGIONI DI UN SISTEMA DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
ITALIA: nel nostro ordinamento gli istituti di giustizia amministrativa si caratterizzano per la loro
separatezza rispetto agli strumenti ordinari di tutela del cittadino
Giustizia amministrativa ≠ giustizia comune
Istituti per la tutela dei cittadini nei rapporti con soggetti equiordinati;
domina il ruolo dell’autorità giurisdizionale ordinaria, autorità
appartenente ad un ordine autonomo qualificata da indipendenza ed
ma altri modelli
1FRANCIA: è radicato un sistema di contenzioso amministrativo nel quale le controversie fra il
cittadino e l’amministrazione in misura molto ampia sono sottratte al giudice ordinario e sono
devolute ad un giudice speciale (in origine Consiglio di Stato, poi aggiunti tribunali regionali di
primo grado e d’appello); si tratta di giudice inquadrato nel potere esecutivo, che non gode di
garanzie previste per magistrato ordinario; non si può ricorrere a giudice ordinario contro decisione
giudice speciale, né viceversa;
BELGIO: Costituzione del 1831stabilì che anche nei confronti della P.A. il sindacato
giurisdizionale fosse riservato al giudice ordinario (regola superata nel secondo dopoguerra con
introduzione giudice speciale)
GERMANIA: dopo riforma del 1960, la giurisdizione amministrativa è intesa come giurisdizione
su diritti e si esercita nelle vertenze concernenti il diritto pubblico
EVOLUZIONE ITALIA
Da un sistema di contenzioso amministrativo modellato su quello francese a
1865 un sistema di giurisdizione unica a
1889 sistema articolato in una giurisdizione del giudice ordinario e una del giudice amministrativo
→ negli ultimi anni spinta verso maggiore omogeneità fra giudici ordinari e giudici amministrativi
Due problemi nodali si pongono per ogni sistema di giustizia amministrativa
1) le ragioni di specificità dell’amministrazione nell’ordinamento giuridico
(la specialità della disciplina è costituita talvolta dalla sua riconduzione al diritto pubblico,
criterio ad oggi prevalente in Germania)
2) esigenza di una tutela effettiva del cittadino anche nei confronti dell’amministrazione – autorità
• ORIGINI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA: cenni al SISTEMA FRANCESE
La concezione dell’amministrazione come soggetto tipicamente diverso dagli altri si affermò nelle
prime fasi dello Stato liberale nel contesto del principio della separazione dei poteri; nella
FRANCIA del 1789 con questo principio si intendeva che il potere esecutivo (nel quale si colloca
l’amministrazione) dovesse essere un potere distinto dagli altri anche se non superiore agli altri;
l’esecutivo non poteva arrogarsi poteri del giudice ordinario ma i suoi atti non dovevano essere
soggetti al sindacato dei giudici (immunità atti dell’amministrazione rispetto a sindacato giudice
ordinario riflette contrasto secolare fra Governo e Parlamento; i Parlamenti, in origine assemblee
rappresentative dei ceti più elevati, erano i giudici d’appello e rivendicavano competenza anche
nelle vertenze contro gli atti dell’amministrazione); tutto ciò non comportava esclusione tutela per
il cittadino; nella rivoluzione francese si affermò principio della responsabilità
dell’amministrazione nei confronti dell’assemblea legislativa; rimedio specifico a favore del
cittadino era il ricorso gerarchico, diretto all’organo gerarchicamente sovraordinato a quello che
aveva emanato l’atto lesivo e comportava verifica legalità atto impugnato (spesso per tale ricorso
prima di decisione parere di organi consultivi tra cui Consiglio di stato) e comunque Ministro
poteva essere chiamato a rendere conto dell’attività dell’amministrazione;
CONSIGLIO DI STATO: istituito da Costituzione 1799, operava
• come organo consultivo del governo
• e nell’epoca napoleonica anche come organo preposto all’intero apparato amministrativo
Riguardo ai ricorso consiglio di stato formalmente esprimeva solo un parere al Capo dello stato al
quale spettava emanare decisione (che di regola era sempre conforme) ;
Decreto di Napoleone del 1806 istituì in seno al Consiglio di stato una commissione del
contenzioso col compito di istruire i ricorsi proposti contro gli atti delle autorità amministrative;
il consiglio di stato fu mantenuto con le sue competenze sui ricorsi anche con la Restaurazione
(1814 – 1815);
nel 1872 gli fu riconosciuta formalmente la competenza a decidere il ricorso; risultava istituito un
giudice capace di sindacare la legittimità degli atti dell’amministrazione; ma principio separazione
poteri mantenuto perché consiglio di stato era distinto da giudici ordinari
• Distinzione per classificare i diversi sistemi di tutela giurisdizionale del cittadino nei confronti
MODELLI MONISTICI e MODELLI DUALISTICI
2tale tutela viene attribuita in via tale giurisdizione assegnata al giudice ordinario
esclusiva o in via prevalente e a quello speciale su un piano di parità, senza
(più comune) a un solo giudice, prevalenza; es. sistema italiano odierno,
giudice ordinario o giudice distribuzione competenze fra ordinario (civile)
speciale (es. Francia dopo riforma 1872) speciale (TAR e CdS) in funzione delle
posizioni soggettive coinvolte (diritti soggettivi
o interessi legittimi)
! questa classificazione non ha però valore assoluto, è esemplificativa; infatti
FRANCIA: non esclude totalmente competenza giudice ordinario per controversie con
amministrazione: sua competenza quando P.A. compare come soggetto di diritto comune o
riguardano particolari diritti cittadino; nel 1848 istituito tribunale dei conflitti, per decidere
competenza casi controversi (composto da stesso numero giudici cassazione e consiglieri di stato)
ITALIA: a fondamento del riparto fra le due giurisdizioni vi è distinzione fra diritti soggettivi
(giurisdizione ordinaria) e interessi legittimi (giurisdizione amministrativa), MA in alcuni ambiti
competenza del giudice amministrativo (dipende dalla materia, giurisdizione esclusiva; per questi
ambiti non vale la logica dualistica); se dubbio spetta a Cassazione decidere conflitto di
giurisdizione (≠ Francia, più equilibrio)
2) LE ORIGINI DEL NOSTRO SISTEMA DI GIUSTIZIA
• la giustizia amministrativa nel REGNO DI SARDEGNA
L’ordinamento unitario seguì svolgimenti determinati dai caratteri dell’ordinamento del Regno di
Sardegna; la continuità tra i due ordinamenti è sostanziale anche per quanto concerne la giustizia
amministrativa; nel Regno di Sardegna nel 1831 Carlo Alberto costituì un Consiglio di Stato con
• sezione dell’Interno
• sezione di Giustizia, Grazia e di affari ecclesiastici
• sezione di finanza
3il parere del CdS diveniva obbligatorio per adozione di certi atti
es. atti con forza di legge, regolamenti, bilancio generale dello stato
inoltre gli vennero assegnate particolari competenze contenziose;
1847 fu istituito con editto un vero e proprio sistema di contenzioso amministrativo; sistema di
fondava su distinzione fra
- controversie riservate all’amministrazione (esclusa tutela davanti a un giudice, solo ricorso ad
autorità amministrativa: l’Intendente)
- controversie di amministrazione contenziosa (prevista possibilità di ricorso in primo grado a un
Consiglio d’Intendenza in secondo grado alla Camera dei conti)
Editto elenco materie per le quali ammesso ricorso in primo grado a un Consiglio d’Intendenza e in
secondo grado alla Camera dei conti;
alcune controversie riservate comunque a giudice ordinario, fra esse questioni inerenti diritto di
Consiglio di Intendenza e Camera dei Conti erano organi giurisdizionali (designati Tribunali
amministrativi); polemiche dopo che Statuto Albertino enunciò regola di riserva di giurisdizione al
ciò nonostante una serie di decreti reali del 1859 confermarono sistema del contenzioso
amministrativo articolato in
- Consigli di Governo (organi di primo grado designati giudici ordinari del contenzioso
- Consiglio di Stato (organo principalmente di secondo grado)
1) non ogni attività amministrativa era soggetta a sindacato giurisdizionale; l’amministrazione
economica (attività amministrativa non disciplinata da norme e quindi rimessa a valutazioni
discrezionali) non era sindacabile; unica possibilità ricorsi gerarchici perché no norme a cui
2) per alcune materie tutela cittadini demandata ai giudici ordinari del contenzioso amministrativo
(sistema articolato in Consigli di Governo e Consiglio di Stato) es. su contratti appalto della P.A.,
confini tra Comuni, imposte e tasse
3) alcune materie specificatamente individuate da leggi speciali, tutela demandata ai giudici speciali
del contenzioso amministrativo (diversi da quelli ordinari che avevano competenza più ampia)
es. controversie in materia di contabilità pubblica →Corte dei Conti; controversie in materia di
pensioni → Consiglio di Stato (che così era giudice speciale del contenzioso amministrativo in
unico grado in materia di pensione e contemporaneamente giudice ordinario del contenzioso
amministrativo in appello per vertenze su ad es. contratti d’appalto)
4) negli altri casi, in particolare diritto di proprietà e quelli non di demandati ai giudici ordinari del
contenzioso amministrativo, competenza giudice ordinario, cioè giudice civile es. imposte
E 0 possibilità conflitti (positivi e negativi); decisione spettava a Ministro dell’interno anche se
formalmente promanava dal re
• DECLINO TRIBUNALI DEL CONTENZIOSO AMMINISTRATIVO
Riguardo al sistema del sistema del contenzioso amministrativo, vi erano
1) tutela interesse pubblico, essenziale 1) controversia va assegnata a giudice
che attuazione di tale interesse non ordinario
fosse ostacolata da intervento giudice
2) esclusione delle garanzie di inamovibilità 2) garanzie sono necessarie, imparzialità
e imparzialità previste per i giudici ordinario necessaria per tutte le decisioni, a maggior
era considerata fattore positivo perché avrebbe ragione se parte in causa è P.A., pericolo
consentito di far valere in modo più efficace collusioni
la responsabilità dei giudici nel contenzioso
4amministrativo
3) specialità del diritto dell’amministrazione;
tali controversie riguardavano istituti diversi
da quelli del diritto comune
• la legge del 20 marzo 1865; LEGGE 2248/1865
Dibattito di allora conserva attualità; due posizioni
• da un lato esigenza giudice speciale che abbia esperienza specifica in settore del diritto
diverso da quello comune
• dall’altro si ha paura che introduzione giudice speciale sir risolva in privilegio processuale
per amministrazione (infatti in Italia tribunali del contenzioso amministrativo formati da
giudici che provenivano dai ranghi dell’amministrazione)
Culmine dibattito F 0E 0 emanazione della c.d. legge di abolizione del contenzioso amministrativo legge
2268/1865 costituita da sei testi normativi detti allegati
Allegato A legge sull’amministrazione comunale e provinciale
Allegato B legge sulla sicurezza pubblica
Allegato C legge sulla sanità pubblica
Allegato D legge sul Consiglio di Stato
Allegato F legge sui lavori pubblici
1) ALLEGATO D F 0E 0 CONSIGLIO DI STATO
Disciplinava l’assetto del Consiglio di Stato, caratteristiche
1) non erano previste particolari garanzie né per nomina componenti, né inamovibilità
2) possibilità per i Ministri di intervenire alle sedute (→ continuità con l’amministrazione)
3) confermata l’articolazione nelle 3 sezioni (interno, grazia – giustizia – culti, finanze) che in
alcuni casi operavano collegialmente in adunanza generale (es. obbligataria per pareri su
di legge e regolamenti)
4) il Presidente del Consiglio di Stato poteva formare Commissioni speciali per esame questioni
5) al Consiglio di Stato erano assegnate competenze consultive
6) in alcuni casi parere Consiglio di Stato era obbligatorio es. in caso di ricorso straordinario, cioè il
ricorso al re esperibile solo previo esaurimento dei rimedi ordinario, cioè dei ricorsi gerarchici;
ricorso straordinario non era strumento di tutela giurisdizionale, si collocava nell’ambito dei
7) previste ipotesi tassative in cui Consiglio di Stato esercitava funzioni giurisdizionali come
giudice Speciale; competenza per controversie in materia di debito pubblico, sequestri di beni
ecclesiastici e altre ipotesi previste da leggi speciali; decisione poteva comportare l’annullamento
dell’atto amministrativo;
8) inoltre al Consiglio di Stato fu conferita competenza come giudice speciale in materia di
risoluzione dei conflitti fra amministrazione e autorità giurisdizionale (in adunanza generale)
così da garantire decisione giurisdizionale ( ≠ in precedenza Ministro dell’Interno)
2) ALLEGATO E F 0E 0 LEGGE DI ABOLIZIONE DEL CONTENZIOSO AMMINISTRATIVO
Disponeva la soppressione dei giudici ordinari del contenzioso amministrativo ma nessuna
innovazione rispetto a giurisdizione giudici speciali del contenzioso amministrativo;
1) ART 2 al giudice ordinario furono assegnate
- tutte le cause per contravvenzioni
- e tutte le materie nelle quali si faccia questione di un diritto civile o politico
Tale competenza del giudice ordinario non subiva deroga per il fatto che parte fosse la P.A.
2) ART 3 gli affari non compresi nell’ipotesi precedente furono riservati alle autorità
amministrative; pertanto si poteva trattare solo di
- vertenze che non avessero natura penale (perché competenza giudice ordinario in materia di
contravvenzioni)
5- e che non avessero come oggetto un diritto civile o politico
In questo ambito riservato all’Amministrazione furono però introdotte garanzie per i cittadini
a) innanzitutto era previsto che le autorità amministrative provvedessero
- con decreti motivati
- con osservanza del contraddittorio con le parti interessate
- previa acquisizione del parere di organi consultivi
! la norma rimase senza attuazione pratica
b) in secondo luogo nei confronti dei decreti assunti dall’amministrazione fu consentito il ricorso in
a) + b) F 0E 0 quadro dei LIMITI ESTERNI della giurisdizione civile nei confronti
(≠ limiti interni, che, con riferimento a vertenze in cui sia coinvolta l’amministrazione, identificano
o poteri che il giudice può esercitare verso l’amministrazione nella decisione delle
controversie di propria competenza)
MA l’espressione diritti civili e politici non doveva considerarsi onnicomprensiva; solo
successivamente fu equiparata a nazione diritti soggettivi, ma era percepito che vi fossero posizioni
soggettive d’altro genere (diritti minori, poi definiti interessi legittimi) che non risultavano protette
dalla giurisdizione ordinaria;
in SINTESI tutela cittadino era così articolata
• nelle materie nelle quali si faccia questione di un diritto civile o politico
→ tutela giurisdizionale, giudice ordinario
• nelle altre materi
→ ricorso gerarchico all’interno dell’amministrazione
• legittimità di provvedimenti amministrativi contestabile attraverso
→ ricorso straordinario (cioè al Re)
3) nelle controversie di competenza del giudice ordinario le ragioni della specialità
dell’Amministrazione non scomparivano del tutto ma trovavano un riscontro nei
LIMITI INTERNI della giurisdizione civile
• sindacato del giudice ordinario era ammesso solo su legittimità atto, non su opportunità (che
era valutabile solo dall’amministrazione, quindi per eventuali contestazioni del cittadino al
riguardo solo ricorso gerarchico)
• inoltre giudice ordinario non poteva annullare, modificare, revocare atto amministrativo;
solo amministrazione poteva; introdotto istituto della disapplicazione dell’atto da parte del
giudice ordinario (atto illegittimo, cioè non conforme a legge, non veniva annullato ma
disapplicato); inoltre ottemperanza del giudicato amministrazione non era sottratta a effetti
sentenza; obbligo di conformarsi al giudicato nei limiti del caso deciso (prevalenza potere
giurisdizionale, non come organo ma in quanto prevalenza atto giudice in Stato di Diritto)
• limite soggettivo pronuncia giudice; valutazione giudice circa la legittimità, produceva
effetti solo tra le parti (anche se atto aveva portata generale)
• BILANCIO ALLEGATO E
La riforma intendeva realizzare il passaggio da un sistema di tutela nei confronti della P.A.
imperniato sul modello precedente del contenzioso amministrativo a un altro sistema imperniato sul
giudice ordinario; ma criticità; sistema delineato da Allegato E poteva essere in astratto efficace
tutela MA
1) ART 3 non attuato, la norma sulla partecipazione nel procedimento non venne applicata perché
considerata non immediatamente precettiva
2)Istituto ricorso gerarchico risultò screditato perché tendenza amministrazione a farsi condizionare
sai suoi particolari interessi
3) Interpretazione ART 2 e 3 era rimessa al Consiglio di Stato, come giudice dei conflitti, che
doveva decidere se vertenza era di competenza autorità giurisdizionale o amministrazione; propose
lettura restrittiva dei limiti esterni della giurisdizione del giudice ordinario; (causa determinante del
fallimento) il Consiglio di stato escludeva la competenza del giudice ordinario
• quando provvedimento emesso a tutela di un interesse pubblico generale
6• In presenza di un’azione civile per il risarcimento dei danni, quando pregiudizio recato da
atto amministrativo discrezionale (giudicare su opportunità non spetta a giudice ordinario;
più in generale no sindacato giudice ordinario quando provvedimento emanato da autorità
competente nell’esercizio di poteri conferiti dalla legge a garanzia di interessi della
collettività; se l’autorità amministrativa aveva agito correttamente non vi era spazio per
un’azione civile)
In sintesi tendenza a escludere competenza giudice civile; per esserci doveva trattarsi di atti
dell’amministrazione emanata a tutela non di interesse pubblico ma a tutela di interesse personale o
patrimoniale dell’amministrazione stesso
• LA LEGGE SUI CONFLITTI DEL 1877
Legge 3716/1877 in materia d conflitti; la competenza a decidere sui conflitti positivi e negativi
• di attribuzione (insorti fra autorità giudiziaria e amministrazione)
• di giurisdizione (fra giudici ordinari e giudici speciali)
venne attribuita alla Corte di Cassazione di Roma;
inoltre potere di decidere i ricorsi proposti contro le sentenza dei giudici speciali impugnate per
• incompetenza (difetto di giurisdizione)
• eccesso di potere (assunzione di una decisione esorbitante dall’ambito delle attribuzioni del
E 0 in tutti questi casi CASSAZIONE di Roma A SEZIONI UNITE;
nella medesima legge disciplinato ricorso dell’amministrazione alla cassazione per denunciare
difetto di attribuzione del giudice ordinario in vertenze riservate all’autorità amministrativa:
- se era parte in causa, poteva proporre ricorso solo in primo grado
- altrimenti avrebbe potuto proporlo non oltre formazione giudicato
!! la legge del 1877 (il cui contenuto fu poi trasfuso nel c.p.c. del 1942) comportava nuovo
assestamento dei rapporti fra P.A. e potere giurisdizionale a favore di quest’ultimo
MA non produsse effetto auspicato, perché Cassazione proseguì nell’indirizzo del Consiglio di
Stato, confermando interpretazione sui limiti esterni della giurisdizione ordinaria;
3) L’AFFERMAZIONE DI UNA GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA
• ISTITUZIONE della QUARTA SEZIONE
I risultato della riforma del 1865 apparvero presto insoddisfacenti; abolizione del sistema del
contenzioso amministrativo aveva comportato indebolimento garanzie cittadino;
esigenza revisione (Crispi, Mantellini, Silvio Spaventa);
riflessione su 2 profili fondamentali
1) attuazione di una tutela più ampia e incisiva del cittadino nei confronti della P.A.
2) individuazione dell’organo cui affidare tale tutela
1) oggi si tende a risolvere questo profilo nella tutela delle posizioni soggettive che risultavano non
garantite dal giudice ordinario dopo la riforma del 1865;
con riferimento a giurisprudenza CdS prima del 1877 e Cassazione dopo 1877 veniva affermata
tendenziale incompatibilità fra
• diritto soggettivo (situazione soggettiva la cui tutela era demandata al giudice ordinario)
• e provvedimento amministrativo
7il diritto soggettivo del cittadino era riconosciuto e garantito nei confronti dell’amministrazione
solo quando essa agiva “iure privatorum” e in poche altre ipotesi; là dove invece interveniva un
provvedimento amministrativo di regola vi erano solo interessi;
di conseguenza contrapposizione
• diritti, che in quanto tali erano passibili di tutela giurisdizionale in forza ART 2 allegato E
• interessi diversi dai diritti soggettivi, che erano privi di una tutela giurisdizionale anche
quando risultavano di grande importanza per il cittadino e concernevano profili dell’attività
amministrativo disciplinati dalla legge
E 0 esigenza di introdurre strumento di tutela per questi interessi configurabili quando
• emana atti di imperio
• ed opera in base ad un potere assegnatole dal diritto pubblico
Legge 5992/ 1889 sostenuta dal governo Crispi e coerente con proposte di Silvio Spaventa
fu una sorta di compromesso fra diverse ragioni istituzionali in gioco;
gli interessi dei cittadini lesi da atti della P.A. dovevano essere tutelati con strumenti più efficaci
dei ricorsi gerarchici; garanzia di tali interessi era perciò demandata ad un’autorità specifica con un
prestigio paragonabile a giudice civile MA dotata di potere di annullamento e perciò non inquadrata
nell’ordine giurisdizionale
tutela interessi → demandata al Consiglio di Stato
MA questa funzione contenziosa non era assegnata alle 3 sezioni già esistenti che svolgevano
funzione consultiva per il governo
→ quarta sezione del CdS
Sezione per la giustizia amministrativa cui presentare ricorso se lesione interesse da parte di atto
della P.A.; competenza definita da
ART 3legge 5992/1889
Spetta alla sezione 4 del CdS decidere i ricorsi per
• incompetenza
• eccesso di potere
• o per violazione di legge
contro atti o provvedimenti
• di un’autorità amministrativa
• o di un corpo amministrativo deliberante
che abbiano per oggetto un interesse di individui o di enti morali giuridici quando
• i ricorsi medesimi non siano di competenza dell’autorità giudiziaria
• né si tratti di materia spettante alla giurisdizione o alle attribuzioni contenziose di corpi o
collegi speciali
!! il ricorso non è ammesso se trattasi di atti o provvedimenti emanati dal Governo nell’esercizio di
un potere politico (quindi esclusi gli atti politici Problema riguardo agli atti politici; non hanno
confini chiari; senso della norma era sottrarre a sindacato di autorità esterne determinati atti
riconducibili a funzioni superiori di governo ma non necessariamente solo atti politici di rilevanza
tutela nella forma dell’impugnazione del provvedimento amministrativo lesivo di
interessi di individui o enti morali giuridici ( ≠ diritti, la cui tutela è disciplinata nella legge 1865);
posizione centrale riconosciuta all’atto amministrativo rifletteva convinzione incompatibilità
• esercizio del potere di imperio di cui era espressione tipica il provvedimento
→ nella legge 1889 tutela contro il provvedimento amministrativo
Utilità ricorrente era annullamento;
tutela era successiva non preventiva perché solo contro atto già produttivo dei suoi effetti;
ART 12 disponeva “i ricorsi non hanno effetto sospensivo”
MA per gravi ragioni su richiesta ricorrente 4 sezione poteva sospendere esecuzione atto;
8ricorso possibile solo per vizi tassativamente indicati dalla legge
(la cui portata è stata precisata da giurisprudenza successiva della Quarta sezione)
1) INCOMPETENZA: inteso come vizio degli elementi soggettivi dell’atto amministrativo che
riguardava principalmente insussistenza di una competenza a provvedere in
capo all’organo che aveva emanato l’atto impugnato;
2) ECCESSO DI POTERE: non venne inteso lo straripamento di potere (come legge conflitti 1877)
Ma intese un uso gravemente scorretto del potere discrezionale da parte
della P.A.; illegittimità consisteva nel contrasto con alcuni principi
generali ritenuti vincolanti es. dovere di imparzialità, principio di
(unico utilizzabile nei confronti dell’amministrazione economica)
3) VIOLAZIONE DI LEGGE: fu inteso il vizio specifico rappresentato dal contrasto fra elemento
del provvedimento o del suo procedimento e una disposizione
contenuta nella legge o in altra fonte di diritto
MA per quanto riguardava il MERITO dell’atto amministrativo, sindacato sulla discrezionalità
rimaneva riservato all’autorità amministrativa ed ai ricorsi gerarchici;
nel quadro riforma 1889 tutela cittadino nei confronti della P.A. era ricondotta a sistema imperniato
su distinzione fra figure soggettive
a) DIRITTI SOGGETTIVI: in questo ambito tutela demandata al giudice ordinario e rispetto a esso
non si riscontravano modificazioni di rilievo nella legge istitutiva della
b) INTERESSI LEGITTIMI: la cui tutela demandata a Quarta sezione
c) infine permaneva ambito dell’attività amministrativa riservata all’amministrazione
MA collocazione ricorso gerarchico??? Era poco chiara
MA legge 1889 introduceva rapporto preciso fra
• ricorso gerarchico ART 7
• e ricorso Quarta sezione (ammesso solo contro provvedimento definitivo, cioè
provvedimento per il quale fossero stati esperiti tutti i gradi della tutela gerarchica;
regola della definitività)
• ricorso straordinario al Re (ART 7 regola dell’alternatività con ricorso a quarta sezione)
• e ricorso Quarta sezione
! in ogni caso sono possibili anche altre interpretazioni della legge istitutiva della Quarta sezione
La competenza delle quarta sezione si incentrava su sindacato di legittimità atto amministrativo
MA in taluni casi particolari legge 1889 attribuiva sindacato anche in merito; in queste ipoteso non
solo annullamento ma possibilità sostituzione decisione;
fra le ipotesi di sindacato anche in merito la legge prevedeva
→ giudizio di ottemperanza, cioè ricorsi diretti ad ottenere l’adempimento dell’obbligo dell’autorità
amministrativa di conformarsi, in quanto riguarda il caso deciso, al
giudicato dei tribunale che abbia riconosciuto la lesione di un diritto
civile o politico;
in questo modo veniva reso effettivo e giustiziabile obbligo amministrazione di ottemperare al
giudicato dei giudici ordinari;
successivamente legge 1890 fu attribuita dalla Giunta provinciale amministrativa (organo statale
che esercitava il controllo sugli enti locali) una competenza modellata su quella della Quarta
sezione ma limitata alla tutela nei confronti di taluni atti di amministrazioni prevalentemente locali;
contro pronunce Giunta ammesso ricorso alla quarta sezione;
• la RIFORMA DEL 1907
Legge 1889 non affrontava questione della natura amministrativa o giurisdizionale come giudice
speciale della quarta sezione; pronunce designate come decisioni;
prevalse tesi del carattere giurisdizionale della quarta sezione
9tesi accolta anche da Cassazione alla quale spettava decidere i ricorsi contro le decisioni dei giudici
speciali per motivi di giurisdizione già dalla legge 1877; infatti ammetteva ricorsi del genere
proposti contro CdS;
legge 62/1907 innovazioni
1) riconobbe formalmente carattere giurisdizionale quarta sezione ART 1 introducendo distinzione
fra sezioni consultive e sezioni giurisdizionale
2) contemplò espressamente la possibilità di ricorso alla Cassazione contro decisioni sezioni
3) inoltre istituita quinta sezione del CdS con funzioni giurisdizionali alla quale demandati ricorsi
con sindacato esteso al merito mentre alla quarta sezione riservati i ricorsi nei casi generali in
cui sindacato limitato a legittimità; coordinamento sezioni, adunanza plenaria
4) innovazione disciplina istruttoria nel processo amministrativo; disciplina differenziata in
relazione alla sezione competente per il giudizio e cioè in relazione a competenza legittimità o
estesa a merito
5) fissato termine perentorio per ricorso al re
In attuazione legge del 1907 fu emanato r.d. 642/1907
E 0 regolamento per la procedura dinanzi alle sezioni giurisdizionali del CdS tuttora in vigore
Secondo Corte costituzionale regolamento non è atto regolamentare ma atto di legislazione
delegata;
• la RIFORMA DEL 1923 E ISTITUZIONE DELLA GIURISDIZIONE ESCLUSIVA
Legge del 1907 ha orientato decisamente la distinzione fra giurisdizione amministrativa e quella
ordinaria nei termini di una distinzione fra posizioni soggettive;
CdS in sede giurisdizionale era riconosciuta la competenza per tutela posizioni giuridicamente
qualificate ma distinte dai dritti soggettivi → interessi legittimi
Pertanto necessità di individuare caratteri e contenuti delle diverse posizioni soggettive ma non era
sempre agevole; inoltre inconveniente che se le due posizioni erano correlate necessità di esperire
due distinti giudizi
• avanti al giudice amministrativo per gli interessi legittimi
• avanti al giudice ordinario per i diritti soggettivi
es. come nel settore pubblico impiego
legge 2840/1923 cui fece seguito r.d. 1054/1924 t.u. delle leggi sul consiglio di stato
cercò di porre rimedio attraverso 2 importanti ordini di innovazioni
1) al giudice amministrativo nei giudizi di sua competenza fu espressamente riconosciuta possibilità
di una cognizione incidentale dei diritti fatta eccezione per 2 ipotesi riservate a giudice oridnario
- stato e capacità delle persone
Tale possibilità consentiva di evitare sospensione giudizio amministrativo per rimessione ai giudici
civili delle questioni inerenti a diritti soggettivi;
es. richiesta di autorizzazione che per legge può essere presentata solo dal proprietario di un bene e
al diniego di autorizzazione motivato con l’argomento che il richiedente in realtà non sarebbe
proprietario del bene; nel caso di impugnazione del diniego
primi anni dopo istituzione 4 sezione → giudice amministrativo doveva sospendere se rilevanza
pregiudiziale di una questione inerente a diritto soggettivo
con legge 1023 → giudice amministrativo poteva conoscere in via incidentale se richiedente fosse o
meno titolare del diritto in questione per valutare legittimità diniego
2) in alcune materie particolari elencate da legge fra le quali pubblico impiego, al giudice
amministrativo fu attribuita possibilità di conoscere e giudicare in via principale anche in tema di
diritti soggettivi giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (in queste ipotesi non era
necessario distinguere fra diritti soggettivi ed interessi legittimi)
Dalla riforma 1923 emergeva che
• nella giurisdizione esclusiva criterio per riparto giurisdizione amministrativa e
giurisdizione civile era materia ART 29 comma 1 t.u. CdS (ciò comportava un certo
recupero della logica propria del modello del contenzioso amministrativo precedente al
101865 MA materie individuate in via tassative e non esemplificativa; di conseguenza
giurisdizione esclusiva aveva carattere di specialità)
• nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva nelle vertenze per i diritti soggettivi il giudice
amministrativo disponeva degli stessi poteri di cognizione e di decisione che gli spettavano
nel caso di giurisdizione sugli interesse legittimi; era la tutela dei diritti che veniva
assoggettata alle regole del giudizio amministrativo non viceversa; conseguenza sulla
• nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva la tutela dei diritti era aggiuntiva rispetto a quella
degli interessi legittimi quindi si potevano avere dei casi di giurisdizione esclusiva nei
quali il giudice amministrativo esercitava solo giurisdizione di legittimità (ipotesi normale)
ma anche casi in cui giudice amministrativo esercitava una giurisdizione anche di merito
(giurisdizione di merito); le ipotesi di giurisdizione esclusiva in cui giudice amministrativo
si pronuncia anche in merito erano eccezionali
• anche nella giurisdizione esclusiva giudice amministrativo poteva conoscere in via
incidentale delle situazioni di diritto soggettivo non inerenti a materie giurisdizione
esclusiva MA non stato e capacità persone e questioni di falso;
• al giudice ordinario anche nelle materi di giurisdizione esclusiva erano riservate le questioni
attinenti a diritti patrimoniali consequenziali a pronuncia legittimità atto; cioè diritto a
risarcimento derivante da annullamento atto che incideva su diritto soggettivo
Es. danno per effetto di un decreto di esproprio nel caso in cui decreto eseguito ma
successivamente annullato da giudice amministrativo; cittadino titolare del diritto a
rifusione dei danni subiti per non aver potuto disporre e godere del bene quando era ancora
efficace decreto di esproprio; !!! azioni per risarcimento danno da proporre sempre a giudice
ordinario; questa riserva di giurisdizione al giudice ordinario superata solo di recente
INOLTRE legge 1923/24 introdusse modifiche anche all’ordinamento del CdS; fra queste
superamento distinzione competenze 4 e 5 sezione; da allora distinzione è solo di ordine interno
quindi non è più onere delle parti capire quale sezione è competente per giudizio; adunanza plenaria
del CdS non era più giudice dei conflitti di competenza fra le due sezioni ma solo sede di
risoluzione contrasti di giurisprudenza;
!! in base a t.u. 1924 avrebbe dovuto essere emanato dal Governo nuovo regolamento di procedura
che recepisse innovazioni legge 1923 MA non fu mai emanato; rimane in vigore quello del 1907;
• l’entrata in vigore della COSTITUZIONE E ISTITUZIONE DEI TAR
Dopo 1923/1924 disciplina della giurisdizione amministrativa e del processo amministrativo rimase
sostanzialmente immutata per oltre 70 anni; anche entrata in vigore della costituzione 1948
comportò solo mutamenti limitati; enunciava principi nuovi sulla funzione giurisdizionale in
generale e sulla tutela nei confronti della P.A. ma alcune disposizioni innovative come per es.
istituzione Tar sembravano poco incisive perché no sanzione; però
• d.l. 642/1948 istituita sezione 6 del CdS in sede giurisdizionale omologa a 4 e 5
• stesso anno istituito Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, organo
equiordinato al CdS con funzioni consultive e giurisdizionali
POI nel 1971 legge 1034/1971 legge TAR
→ istituiti i Tribunali amministrativi regionali e in 8 regioni successivamente anche sezioni
staccate; Tar sono giudici amministrativi di primo grado dotati di
• competenza generale per controversie per interessi legittimi
• competenza generale per controversie su diritti soggettivi devolute a giurisdizione esclusiva
• competenza controversie su operazioni elettorali per le elezioni amministrative
APPELLO contro sentenze Tar si fa al CdS, che dopo riforma 1971 pertanto si configura come
Giudice amministrativo di secondo grado;
tale legge ha esteso la giurisdizione esclusiva alle vertenze in materia di concessioni di beni o di
pubblici servizi;
11infine d.p.r. 1199/1971 che dettò per la prima volta disciplina organica dei ricorsi amministrativi
• le tendenze espresse dalla LEGGE 205/2000 E INNOVAZIONI RECENTI
Innovazioni successive
1977 estensione giurisdizione esclusiva alla controversie
- sulle concessioni edilizie
- sul contributo di concessione
- e sulle sanzioni amministrative per abusi edilizi
POI ANNI ’90 DUE DIREZIONI
a) introdotte discipline speciali per assicurare celerità processo amministrativo
1) 241/1990 modificata da legge 15/2005 e 80/2005 giudizio speciale per tutela diritto d’accesso di
2) 1997 fu previsto rito speciale per controversie sugli appalti pubblici di lavori; rito speciale esteso
poi ad altre controversie
b) ampliamento giurisdizione esclusiva (da un punto di vista sostanziale)
- 1995 controversie sugli atti dell’autorità indipendente per i servizi di pubblica utilità
- 1997 controversie sugli atti dell’autorità garante per le comunicazioni
Inoltre in tema della giurisdizione esclusiva assunse rilievo riforma avviata nel 1993
RIFORMA DEL PUBBLICO IMPIEGO che assoggettata a un regime contrattuale quasi tutte le
categorie dei dipendenti pubblici trasformando rapporto da pubblicistico (pubblico impiego) in
privatistico (contratto di lavoro);
Governo esercitò delega F 0E 0 D.Lgs. 80/1998
negli articoli 33 e 34 decreto assegnava alla giurisdizione esclusiva vertenze in materia di
• pubblici servizi
e ART 35 stabiliva che nelle materie devolute a giurisdizione esclusiva giudice amministrativo
fosse competente a pronunciarsi sul risarcimento del danno ingiusto cagionato da P.A.;
ART 35 superava la precedente riserva al giudice ordinario;
sentenza 500/1999 Cassazione riconobbe in via generale la possibilità del risarcimento dei danni
provocati a interessi legittimi
MA estensione giurisdizione esclusiva in materia di pubblici servizi ritenuta illegittima da Corte
costituzionale nel 2004; ampiezza giurisdizione esclusiva eccedeva previsioni della legge delega
ART 33 dichiarato illegittimo
Ma contemporaneamente legge parlamento 205/2000 riproduceva con limitate modifiche ART 33,
34 e 35 che erano al riparo da eccesso delega;
• estese ancora di più giurisdizione esclusiva (anche procedure appalti pubblici)
• assegnato a giudice amministrativo competenza a pronunciarsi sui diritti patrimoniali
consequenziali anche nelle materie non devolute alla sua giurisdizione esclusiva !!!
• ha introdotto istituti specifici per tutela diritti devoluti a giurisdizione esclusiva (es.
procedimento per ingiunzione)
• Ha previsto rito speciale per giudizio sul silenzio amministrazione
MA sentenza 6 luglio 2004 204/2004 CORTE COSTITUZIONALE
ha riportato al centro del dibattito norme costituzionali per definire il ruolo del giudice
amministrativo; secondo Corte costituzionale ART 103 comma 1 cost. avrebbe assegnato al giudice
amministrativo il compito fondamentale di tutelare il cittadino nei confronti del potere
amministrativo e, pur ammettendo espressamente la giurisdizione esclusiva, non consentirebbe
un’assegnazione indiscriminata al giudice amministrativo di ogni vertenza sui diritti, ancorché sia
coinvolto un interesse pubblico;
questi criteri non sarebbero stati rispettati da ART 33 e 34 d.lgs. 80/1998 come sostituiti da legge
205/2000 e pertanto Corte ha dichiarato tali articoli parzialmente illegittimi; intervenendo
direttamente sul testo Corte ha
1) limitato ambito giurisdizione esclusiva in tema di pubblici servizi
122) ha ridotto giurisdizione amministrativa in materia di urbanistica ed edilizia alle vertenze su atti i
3) ha però negato che fosse illegittima estensione giurisdizione amministrazione alle vertenze
risarcitorie per lesione di interessi legittimi; in questi casi azione risarcitoria sarebbe modalità
tutela cittadino nei confronti del potere amministrativo
dopo sentenza dibattito!! Letture diverse riparto giurisdizioni, opinioni diverse CdS – Cassazione;
poi Corte costituzionale sentenza 191/2006 ma divergenza non colmate
Nel 2006 venne approvato il codice dei contratti pubblici, innovato nel 2010 in
applicazione della disciplina comunitaria che riconobbe al giudice
amministrativo poteri del tutto inediti. A seguito di questi interventi legislativi
è stato emanato il dlgs 104/2010 detto anche codice del processoamministrativo, che disciplina l’ambito della giurisdizione amministrativa e il
Nonostante l’indubbio riordino che tale disciplina ha portato al processo
amministrativo resta pressante la necessità di introdurre nel sistema mezzialternativi di risoluzione delle controversie per evitare le lungaggini e la
conseguente violazione dell’art. 111 Cost sulla ragionevole durata del
4) L’INTERESSE LEGITTIMO
• nel nostro diritto amministrativo le posizioni rilevanti del cittadino nei confronti
dell’amministrazione vengono distinte in
1) INTERESSI LEGITTIMI : è inteso come una posizione diversa e alternativa rispetto al diritto
2) DIRITTI SOGGETTIVI
Ipotesi stereotipe
1) cittadino interessato a un potere discrezionale dell’amministrazione; si può identificare solo un
interesse legittimo; al cittadino l’ordinamento non garantisce la pretesa ad un risultato utile, perché
l’esito del procedimento dipende da scelta discrezionale autorità amministrativa
2) cittadino creditore di un’obbligazione pecuniaria nei confronti dell’amministrazione;
l’ordinamento garantisce la pretesa ad un risultato utile predeterminato, l’adempimento della
prestazione pecuniaria, e appresta vari strumenti per assicurare realizzazione pretesa;
Ipotesi complesse dove distinzione appare più difficile
1) nell’ambito del diritto privato, configurabilità di situazione rispetto alle quali diritti soggettivi
caratterizzati in termini analoghi agli interessi legittimi; si pensi a partecipazione a concorso
privato; il diritto soggettivo del cittadino non si risolve normalmente nella pretesa, giuridicamente
riconosciuta, a un risultato utile (l’assunzione) ma si presenta in termini di stretta correlazione allo
svolgimento del potere privato; Secondo Cassazione va assicurata osservanza principi buona fede e
ragionevolezza (in sostanza obbligo di motivazione)
2) la situazione non appare molto differente da quella prevista per concorso pubblico; ma in questo
caso si ritiene configurabile interesse legittimo;
! in ogni caso veramente irrinunciabile non è questa distinzione ma la garanzia e l’ampiezza della
tutela nei confronti dell’amministrazione (perché carattere pubblico l’amministrazione che si pone
come autorità; infatti illogico che solo nel 1999 Cassazione abbia ammesso anche per la lesione di
13interessi legittimi il risarcimento del danno; paradossalmente fino a prima tutela più intensa
cittadino era offerta dal diritto comune)
• L’interesse legittimo e IL POTERE DELL’AMMINISTRAZIONE
Il dibattito sulla nozione di interesse legittimo e sulle caratteristiche di questa figura è ancora aperto
MA consenso nell’identificare alcuni elementi come propri dell’interesse legittimo o meglio come
propri del potere dell’amministrazione, perché va fatta una premessa
PREMESSA: l’interesse legittimo ha carattere relativo; non è una posizione soggettiva di tipo
assoluto come possono essere i diritti reali (il cui esercizio non richiede il concorso di altri
soggetti); è una posizione correlata all’esercizio di un potere da parte dell’amministrazione
E 0 POTERE AMMINISTRATIVO
L’esercizio di tale potere incide sulle posizioni giuridiche dei cittadini; l’attenzione si sposta dunque
su tale potere; l’amministrazione può realizzare i suoi fini anche operando nell’ambito del diritto
privato e rispetto ad atti di diritto privato le posizioni soggettive non possono che essere quelle del
diritto privato (ossia diritti soggettivi);
il potere amministrativo è considerato una situazione esclusiva del diritto pubblico; di conseguenza
non è configurabile un interesse legittimo neppure in presenza di atti unilaterali
dell’amministrazione quando essi siano riconducibili al diritto privato (es. licenziamento di un
dipendente con rapporto contrattuale)
MA non vale la conclusione opposta; l’attività unilaterale dell’amministrazione disciplinata dal
diritto pubblico non si configura necessariamente come potere amministrativo; infatti in alcune
situazioni l’attività amministrativa è sì disciplinata dal diritto pubblico, ma non ha le caratteristiche
del potere in senso proprio e pertanto rispetto ad essa sono configurabili dei diritti soggettivi
Es. determinazione indennità espropriazione; iscrizione nei registri anagrafici
→ il cittadino è titolare di un diritto soggettivo (diritto all’indennità di esproprio, diritto iscrizione)
E 0 nell’ambito dell’attività specifica dell’amministrazione disciplinata dal diritto pubblico sono
configurabili diritti soggettivi
CARATTERISTICHE POTERE AMMINISTRAZIONE
1) AUTORITATIVITÀ o AUTORITARIETÀ
In alcune interpretazione è presentato come profilo caratteristico del potere amministrativo; di
fronte ad un potere autoritativo dell’amministrazione cittadino non può opporre diritto soggettivo,
perché amministrazione attraverso propri provvedimenti può estinguere legittimamente diritti dei
terzi; ma portata limitata potere amministrazione in certi casi può essere sì unilaterale ma non
autoritativo; e anche in questi casi viene identificato un interesse legittimo del cittadino
Es. richiesta di un’autorizzazione
2) FUNZIONALITÀ ALLA REALIZZAZIONE DELL’INTERESSE PUBBLICO
in altre interpretazioni (oggi avvallate dalla giurisprudenza) è considerata come elemento
caratteristico del potere amministrativo; di conseguenza non si ha potere quando attività sia diretta
istituzionalmente a soddisfare un interesse privato (es. determinazione indennità di esproprio);
questa ipotesi non può verificarsi nel caso dell’attività discrezionale perché tale attività comporta
necessità di scelta in considerazione dell’interesse pubblico; ma secondo la tesi in esame si può
verificare in talune ipotesi di attività vincolata (es. in tema di iscrizione ad albi professionali);
ma rimane oscuro sulla base di quali criteri si possa concludere che attività vincolata è diretta a
realizzare un interesse pubblico o uno privato;se è vincolata ogni apprezzamento di interessi è
precluso e quindi la funzionalità a certi interessi diventa giuridicamente irrilevante;
3) INFUNGIBILITÀ
Altre interpretazioni assumono questa come caratteristica del potere amministrativo;
mentre adempimento di obbligazione è di regola sempre fungibile (all’inadempimento debitore si
può porre rimedio con prestazione equivalente del terzo) il potere dell’amministrazione è riservato
ad uno specifico apparato e solo a tale apparato è consentito l’esercizio di esso
es. rilascio autorizzazione amministrativa, rilascio di una concessione di beni pubblici
la posizione del cittadino titolare di un interesse legittimo si caratterizzerebbe per una dipendenza
istituzionale dall’amministrazione perché atto amministrazione non ha come equipollente atto di
14altro soggetto quindi posizione del cittadino è determinata dalla mancanza di alternative; da ciò
deriverebbe anche rilevanza tutela interesse legittimo leso
MA carattere infungibilità non esclusivo del potere amministrativo
Es. prestazione artistica, obbligazione nei cui confronti si configura diritto soggettivo
4) PRODUZIONE DI EFFETTI GIURIDICI, IN TERMINI COSTITUTIVI
Individuato come elemento tipico del potere da alcune interpretazioni;
potere significa quindi capacità di assumere atti produttivi di effetti giuridici propri; a questi fini
viene accolta distinzione fra
- procedimenti dichiarativi - - procedimenti costitutivi -
che si limitano ad accertare o certificare hanno carattere dispositivo, idonei a produrre
situazioni già identificate dalla legge; e effetti giuridici specifici che vengono
nei confronti dei quali sono identificabili enunciati nel provvedimento finale
E 0 diritti soggettivi F 0E 0 interessi legittimi
MA identificazione del carattere costitutivo di certi provvedimenti amministrativi non è pacifica;
in particolare si discute su attività amministrativa che si limita a verificare per la produzione di
effetti giuridici condizioni già compiutamente definite dalla legge
es. accertamento della mancata ultimazione di un edificio nel termine prescritto ai fini della
decadenza, cioè della cessazione degli effetti della concessione edilizia, comminata dalla legge
! inoltre casi per i quali a un’attività che sembrerebbe avere effetti costitutivi corrisponde un diritto
soggettivo es. procedimento per iscrizione ad albi professionali
5) COMPETENZA ESCLUSIVA AMMINISTRAZIONE
Intesa come capacità di operare effettuano valutazioni che possono essere compiute solo
dall’amministrazione e non da altri soggetti (si pensi alla discrezionalità amministrativa o in minor
misura discrezionalità tecnica); il potere si caratterizza perché riservato al soggetto; riserva che
attiene alle modalità (discrezionalità) attraverso le quali amministrazione opera
• se attività è vincolata, la legge che disciplina attività amministrativa definisce già ciò che
spetta a cittadino → diritto soggettivo
• se attività discrezionale, ciò che gli spetta non è determinabile a priori → interesse legittimo
Quindi la posizione di interesse legittimo è sempre correlata a un potere discrezionale
GIURISPRUDENZA: non accoglie questa tesi;
riconosce presenza interessi legittimi di fronte ad un’attività amministrativa discrezionale
MA esclude che quando attività sia vincolata siano configurabili necessariamente diritti soggettivi
Se attività amministrativa vincolata indirizzata ad interesse pubblico specifico → interesse
Altrimenti → diritto soggettivo
INFLUSSO DIRITTO COMUNITARIO
Nei settori di sua competenza ordinamento UE sta incidendo anche sul diritto amministrativo;
tentativo di omogeneizzare diversi ordinamenti nazionali; diritto comunitario impone tutela efficace
del cittadino nei confronti della P.A.; non contempla figura interesse legittimo (quasi solo Italia) e
di conseguenza per tutta una serie di effetti es. condizioni per l’azione di risarcimento, prevede una
tutela del cittadino non condizionata nei suoi risultati dalla configurazione delle posizioni
E 0 Problemi
Es. in passato prima che giurisprudenza ammettesse in via generale responsabilità amministrazione
per lesione di interessi legittimi, legislatore aveva dovuto comunque attuare direttive comunitarie
introducendo tutela risarcitoria; quindi distinzione interessi legittimi fondati solo su normativa
nazionale (non era prevista tutela risarcitoria) e quelli previsti nelle direttive; anche se modalità
tutela rimesse a Stato nazionale, tendenza attraverso diritto comunitario ad uniformare risultati
sostanziale tutela cittadino
• IL CONTRIBUTO DELLA GIURISPRUDENZA
15Casistica elaborata dalle sezioni unite della Cassazione, quale giudice della giurisdizione è
determinante; interpretazione comune sull’identificazione della maggior parte delle situazioni
corrispondenti ad interessi legittimi è dato di fatto, MA ancora casi in cui classificazione della
posizione soggettiva è discussa; esistenza di questi casi riflette assenza criterio certo e condiviso da
tutti per identificare gli interessi legittimi; per distinguerli giurisprudenza ha accolto alcuni criteri,
invocati talvolta in via cumulativa
1) tesi della distinzione tra NORME DI AZIONE e NORME DI RELAZIONE
Ordinamento comprenderebbe
- norme d’azione, che disciplinano un potere ed il suo esercizio
F 0E 0 se violazione → illegittimità
F 0E 0 posizione soggettiva → interesse legittimi
- norme di relazione, che disciplinano un rapporto intersoggettivo ed i suoi effetti
F 0E 0 se violazione → illiceità
F 0E 0 posizione soggettiva → diritto soggettivo
- norme d’azione → anche norme che disciplinano potere, nel determinarne condizioni per esercizio
nei confronti di altri soggetti, individuano relazioni giuridiche intersoggettive
- norme di relazione → anche queste finiscono con l’individuare i poteri rispettivi delle parti
riguardo ad un certo bene della vita
2) tesi della distinzione fra ATTIVITÀ VINCOLATA NELL’INTERESSE PUBBLICO e
ATTIVITÀ VINCOLATA NELL’INTERESSE PRIVATO
Per giurisprudenza interesse legittimo si caratterizza per il suo confronto con interesse pubblico;
quindi se attività amministrativa
discrezionale F 0E 0 interesse legittimo (confronto con interesse pubblico è immanente)
vincolata F 0E 0 ulteriore distinzione, dipende se potere attribuito nell’interesse
del cittadino (diritto soggettivo) o dell’amministrazione (interesse legittimo)
Pertanto secondo Cassazione in certi casi di attività vincolata cittadino sarebbe titolare di un diritto
nei confronti dell’amministrazione al rilascio di un provvedimento amministrativo
Es. rilascio della carta di circolazione di un autoveicolo
MA il punto più controverso di questa tesi risiede nella bipartizione delle posizioni soggettive in
presenza del potere vincolato dell’amministrazione, perché è impossibile capire con analisi
giuridica in quali casi attribuzione potere vincolato sia funzionale a interesse pubblico o ad un
interesse privato, poiché funzionalità non si ricava sa norma giuridica;
3) tesi della distinzione fra CATTIVO ESERCIZIO DEL POTERE e CARENZA DI POTERE
Accolta con favore dalla Cassazione; secondo queste tesi non è sufficiente considerazione della
titolarità del potere da parte dell’amministrazione per identificare posizione cittadino come di
interesse legittimo; valutazione deve coinvolgere anche il vizio prospettato rispetto all’atto
E 0 se cattivo esercizio di potere
• vizi d’incompetenza
• violazione di legge
l’illegittimità del provvedimento non incide sulla sua efficacia (finché provvedimento non sia
annullato) ed è configurabile solo F 0E 0 interesse legittimo
E 0 se carenza di potere
• straripamento di potere
• incompetenza assoluta
• carenza presupposti necessari
il vizio si riverbera su efficacia giuridica atto, posizione giuridica cittadino rimane quella
originaria; non c’è un potere esercitato in modo efficace pertanto non è identificabile neppure
Cassazione ha cercato di elaborare casistica dei casi di carenza di potere; Esempi
- quando provvedimento è previsto dall’ordinamento ma non come esercizio di una funzione
16 amministrativa es. emanazione da parte di organo amministrativo di atto di competenza organo
giurisdizionale (classico caso di straripamento potere, esempio di carenza in astratto)
- quando potere attribuito ad amministrazione di ordine diverso rispetto a quella cui fa parte organo
che ha emesso il provvedimento (es. in passato atti espropriativi assunti da autorità regionali
anziché statali)
- quando provvedimento assunto dall’amministrazione che in astratto è titolare del potere ma in
mancanza di presupposto prescritto da legge (carenza di potere in concreto) come un decreto di
esproprio senza dichiarazione di pubblica utilità
LEGGE 15/2005 modificando legge 241/1990 ha distinto con maggiore chiarezza fra ipotesi di
E 0 Annullabilità (Art 21-octies)
E 0 Nullità (Art 21-septies), che si configura fra l’altro nei casi di
- provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali
- provvedimento che è viziato da difetto assoluto di attribuzione
L’atto amministrativo nullo dovrebbe essere inefficace e nella logica accolta dalla Cassazione per la
carenza di potere l’atto amministrativo nullo non potrebbe costituire esercizio di un potere e
pertanto neppure modificare posizione soggettiva cittadino
4) tesi dei DIRITTI PERFETTI
Giurisprudenza più parte dottrina hanno proposto una selezione delle posizioni giuridiche,
individuandone alcune come dotate di una protezione giuridica qualitativamente maggiore e perciò
non modificabili per effetto dell’esercizio di un potere amministrativo; si tratterebbe di
- diritti personalissimi (diritto integrità personale, al nome) sui quali P.A. no titolare di potere
- diritti definiti come tali anche in relazioni giuridiche di diritto pubblico (diritto a indennità di
esproprio, diritto cittadino a trattamenti sanitari obbligatori) dove attività P.A. è vincolata
- diritti ritenuti più importanti da Costituzione (diritto salute), sono incomprimibili, diritti soggettivi
• anche per diritti costituzionalmente rilevanti legge attribuisce poter all’amministrazione,
ammettendo valutazioni discrezionali
• tra quelli costituzionalmente rilevanti quale criterio per discriminarli es. diritto proprietà, in
presenza di potere amministrazione assume carattere di interesse legittimo
• interesse legittimo come POSIZIONE SOGGETTIVA DIFFERENZIATA e QUALIFICATA
Non è sufficiente la configurabilità di un potere dell’amministrazione perché si possa identificare
anche un interesse legittimo; l’interesse legittimo è una posizione che identifica un interesse proprio
del cittadino; non può essere considerato come una posizione meramente riflessa rispetto al potere
è una posizione soggettiva (≠ diffusa) di cui sono titolari solo soggetti determinati
Es. esproprio disposto da Comune, rispetto all’esercizio di questo potere titolare di un interesse
legittimo è il proprietario che viene espropriato non invece qualsiasi cittadino di qual comune,
anche se ogni cittadino ha interesse che l’ente operi legittimamente e utilizzi nel modo migliore le
La giurisprudenza ha rivendicato a sé capacità di individuare quali situazioni configurino titolarità
interesse legittimo (elemento di elasticità del nostro sistema) MA in uno Stato di diritto posizione
soggettiva deve essere definita da legge altrimenti incertezza (potere giurisdizionale deve applicare
CRITERI ancorati alla LEGGE, comunemente considerati
1) DIFFERENZIAZIONE: proprio perché interesse legittimo è una posizione soggettiva,
presuppone in capo al titolare sussistenza di un posizione diversa e più intensa rispetto a quella
della generalità dei cittadini es. posizione del commerciante riguardo a provvedimento con cui
venga autorizzato esercizio analogo nella medesima zona è diversa rispetto a posizione generalità
dei cittadini residenti in zona; il commerciante è ritenuto dalla giurisprudenza titolare di un
interesse legittimo; interesse legittimo deve perciò essere differenziato; (proprio mancanza
differenziazione fu esclusa in passato possibilità di considerare come interesse legittimo interesse
dei cittadini di una certa zona alla salvaguardia dei valori ambientali, interesse diffuso; poi legge
specifica 349/1986);
17criterio differenziazione non è sufficiente secondo buona parte della dottrina; altro criterio proposto
2) QUALIFICAZIONE: per interesse legittimo è necessario che il potere dell’amministrazione
coinvolga soggetto rispetto a tale potere sia titolare di un interesse, non solo differenziato, ma anche
sancito e riconosciuto dall’ordinamento, cioè qualificato; identificazione soggetti interessati deve
essere effettuata secondo criteri giuridici e quindi sulla base della norma che disciplina il potere;
es. decisione amministrazione di costruire nuova strada; coinvolge negativamente sia proprietario il
cui suolo deve essere espropriato per costruzione sia imprenditori (gestori di alberghi etc.) che
svolgono attività economiche che saranno svantaggiate , perché traffico sarà indirizzato su nuovo
tracciato; giurisprudenza ritiene che solo in capo ad espropriato vi sia interesse qualificato perché
solo la posizione del proprietario assume rilevanza specifica nella disciplina dell’attività
amministrativa di progettazione ed esecuzione;
problema è che molto spesso norma non identifica soggetti direttamente interessati, quindi
frequentemente qualificazione viene ricavata dalla giurisprudenza in base a
• rilevanza attribuita a quell’interesse dall’ordinamento nel suo complesso
• e incidenza concreta dell’azione amministrativa su tale interesse
tutto ciò introduce incertezza
• interesse legittimo come POSIZIONE DI DIRITTO SOSTANZIALE
In passato attenzione su figura di interesse legittimo concentrata su aspetto MODALITÀ TUTELA
1) nel caso di lesione; rilevava che la tutela offerta all’interesse legittimo fosse tipicamente
impugnatoria (in via amministrativa o sede giurisdizionale); sembrava logico che tale tutela dovesse
avere carattere altrettanto costitutivo, perché doveva eliminare effetto giuridico prodotto dal potere;
parallelismo carattere costitutivo potere e tutela;
2) assunta come elemento distintivo rispetto a interesse legittimo
• mentre tutela diritto soggettivo soddisfa direttamente pretesa al bene della vita in cui si
sostanzia il diritto es. tutela diritto di proprietà si attua attraverso pronuncia giurisdizionale
che impone cessazione turbative
• tutela interesse legittimo attua solo un soddisfacimento indiretto, che si realizza attraverso
eliminazione degli atti amministrativi lesivi es. diniego concessione edilizia, tutela offerta
assicura solo eliminazione provvedimento illegittimo di diniego e non soddisfa di per sé
l’interesse materiale del ricorrente perché sentenza di accoglimento non assegna al
ricorrente concessione edilizia richiesta
E 0 TUTELA DIRITTI: assicura la realizzazione di una pretesa che si identifica con l’interesse
materiale (assicura adempimento dell’obbligo)
E 0 TUTELA INTERESSI LEGITTIMI: assicura solo indirettamente interesse materiale, nel senso
che determina solo eliminazione dell’atto lesivo
In passato in questa prospettiva sembrava che l’interesse legittimo potesse emergere solo in seguito
a sua lesione e in questo modo era facile finire col sostenere che interesse legittimo fosse
FIGURA DI ORDINE PROCESSUALE nel senso che assumeva rilievo solo sul piano dell’azione,
cioè ai fini
• legittimazione ricorso
• individuazione soggetto abilitato a contestare legittimità operato amministrazione
veniva così non solo distinto dal diritto soggettivo ma del tutto staccato perché diritto soggettivo è
istituto del diritto sostanziale; concezione ormai recessiva ma non abbandonata del tutto;
Importante è chiarire che le modalità della tutela non costituiscono di per sé l’elemento
caratterizzante della figura dell’interesse legittimo; il ragionamento va invece capovolto, sono i
caratteri dell’interesse legittimo che condizionano le modalità della tutela;
Nel nostro ordinamento la tutela giurisdizionale dell’interesse legittimo si configura in genere come
tutela successiva; presuppone che sia già intervenuta una lesione; nel caso in cui lesione
determinata da un provvedimento amministrativo la tutela si incentra necessariamente nella verifica
della legittimità dell’operato dell’amministrazione e ciò comporta sul piano della tutela
giurisdizionale una pretesa all’annullamento dell’atto amministrativo lesivo; Però la lesione
dell’interesse legittimo può essere determinata anche da altri fattori, come la mancanza
18dell’esercizio di un potere, silenzio – rifiuto; in questo caso il giudizio non tende all’eliminazione
del provvedimento ma tende a garantire l’adempimento del dovere di provvedere
comunque la tipicità della tutela è subordinata alla garanzia dell’interesse, pertanto la modalità
impugnatoria della tutela non è elemento costitutivo dell’interesse legittimo;
! questione NATURA SOLO PROCESSUALE o anche e PRINCIPALMENTE SOSTANZIALE
dell’interesse legittimo F 0E 0 si affronta sulla base del diritto positivo; capire se
• all’interesse legittimo nel nostro ordinamento sono assegnate utilità ulteriori rispetto a
quella rilevante sul piano processuale della pretesa all’annullamento dell’atto lesivo
• se interesso legittimo rileva autonomamente, indipendentemente da una sua lesione
A favore della soluzione affermativa legge 241/1990, introducendo una serie di strumenti di
garanzia per gli interessi legittimi a partire dall’inizio del procedimento amministrativo ha
assegnato rilevanza all’interesse legittimo prescindendo del tutto sia dall’impugnazione di un
provvedimento sia dalla configurabilità di una lesione; la partecipazione al procedimento si attua su
piano sostanziale, attraverso presentazione di osservazioni e altri contributi; non è tutela anticipata
rispetto al’impugnazione;interesse legittimo si presenta come figura attiva, caratterizzata da serie di
prerogative dirette ad influire sull’azione amministrativa;
• Quale interesse nell’interesse legittimo? IDENTIFICAZIONE DEL BENE DELLA VITA
Conclusione INTERESSE LEGITTIMO È FIGURA DI DIRITTO SOSTANZIALE; non sorge per
la sua lesione; è configurabile già nel momento in cui ha inizio il procedimento amministrativo e
forse prima ancora, quando si realizzano presupposti procedimento; ma perché nasca un interesse
legittimo bisogna che sussistano le condizioni di presenza delle quali l’esercizio del potere sia
doveroso; non assume importanza a questo proposito che al cittadino rispetto al potere
dell’amministrazione possa derivare posizione di vantaggio o svantaggio perché in molti casi
posizione di vantaggio di un cittadino corrisponde a posizione di svantaggio di un altro cittadino, ed
entrambi sono titolari di un interesse legittimo
es. procedimento per rilascio autorizzazione commerciale, c’è chi la richiede e chi magari esercita
medesima attività nella stessa zona; nel caso di impugnazione del rilascio autorizzazione entrambi
partecipano al giudizio come portatori di interesse legittimi;
interesse legittimo è figura di diritto sostanziale ma va chiarito in cosa consiste rispetto ad esso il
BENE DELLA VITA che costituisce componente di tutte le posizioni di diritto sostanziale;
in che consiste l’utilità al cui conseguimento è preordinato l’interesse legittimo?
1) bene della vita ≠ interesse alla legittimità dell’azione amministrativa
Non è un bene della vita proprio di un soggetto determinato; può essere
di un interesse generico ma non oggetto di una posizione giuridica qualificata,
serve interesse specifico del titolare di essa
Bisogna evitare di confondere modalità della tutela di un interesse con il contenuto dell’interesse;
2) Tesi dissociazione
spesso per individuare bene della vita dell’interesse legittimo, viene operata dissociazione tra
- interesse materiale, che è proprio del titolare dell’interesse legittimo, ma che va oltre alla
riconosciuta dall’ordinamento all’interesse legittimo
- interesse diverso (interesse legittimo vero e proprio), di cui il primo costituirebbe solo un
presupposto di fatto (substrato economico); solo il secondo meritevole di tutela
Es. concorso pubblico, concorrente che partecipa è titolare di interesse legittimo, ma
Interesse materiale F 0E 0 interesse del concorrente all’esito positivo e assunzione, non coincide con
interesse legittimo, perché tutela interesse legittimo non realizza
soddisfacimento diretto di tale pretesa
Interesse legittimo F 0E 0 si attua nella contestazione degli atti illegittimi che abbiano pregiudicato il
Concorrente; se non vince concorso ma no irregolarità amministrazione,
interesse legittimo risulta soddisfatto anche se quello materiale magari no
Interesse legittimo è strumentale per raggiungimento interesse materiale, che non è tutelato;
193) tesi spesso respinta da giurisprudenza e dottrina
Interesse materiale identifica bene della vita cui interesse legittimo è funzionale; non è estraneo
all’interesse legittimo; interesse legittimo sarebbe chance per far valere interesse materiale, ma
mentre bene della vita di un diritto soggettivo garantito, interesse legittimo conferisce tutela
peculiare per il suo bene della vita
• INTERESSI LEGITTIMI E DIRITTI SOGGETTIVI
Loro rapporto, sotto prospettiva dinamica, cioè quando concreto esercizio potere amministrativo;
in passato TEORIA DEGRADAZIONE
• diritti in attesa di espansione, consistenti nella trasformazione di un interesse legittimo in
diritto soggettivo per effetto di un determinato provvedimento amministrativo con effetti
costitutivi es. iscrizione ad albi o registri, diritto d’impresa dopo rilascio autorizzazione
• interesse legittimi, che vengono degradati; degradazione ricollegata ad autoritatività
provvedimento amministrativo, che determina estinzione diritto soggettivo e quindi
trasformazione in interesse legittimo; così se annullamento provvedimento, ripristino diritto
Teoria non accettabile
Es. in procedura espropriativa, proprietario del bene rimane titolare di un diritto reale fino al
decreto di esproprio; decreto estingue diritto proprietà però nei confronti del potere espropriativo
proprietario è titolare di interesse legittimo e senza immaginare alcuna degradazione, perché
interesse legittimo sorge con esercizio potere cioè prima del decreto di esproprio; rispetto a
dichiarazione pubblica utilità, provvedimento preliminare rispetto al decreto, proprietario ha
interesse legittimo; può impugnarla davanti a giudice amministrativo ma non può opporsi con
azione previste da codice civile a tutela diritto proprietà; inoltre è così dimostrato che coesistono
diritto soggettivo (rispetto ad altri effetti) ed interesse legittimo (rispetto al potere); proprietario
rimane tale fino a decreto ma già prima ha interesse legittimo;
• INTERESSI LEGITTIMI E RISARCIMENTO DEL DANNO
Danni cagionati ad interessi legittimi sono provocati da
- o silenzio dell’amministrazione
Nelle interpretazioni che affermavano carattere processuale interesse legittimo era difficile
ipotizzare tutela risarcitoria, perché diritto al risarcimento presuppone lesione di un interesse
sostanziale; ma anche dopo riconoscimento carattere sostanziale interesse legittimo giurisprudenza
era orientata a negare risarcimento;
1) FINO ALLA FINE DEGLI ANNI ‘90
Giudici civili, cui spettava decidere vertenze risarcitorie, ammettevano responsabilità civile
amministrazione solo nel caso di lesione di diritto soggettivo sulla base di una lettura
ART 2043 c.c. Risarcimento per fatto illecito.
“Qualunque fatto doloso o colposo che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha
commesso il fatto a risarcire il danno”
Tale lettura identificava il danno ingiusto passibile di risarcimento con il danno arrecato a diritti
soggettivi (es. no risarcimento per diniego illegittimo di concessione edilizia); solo se
provvedimento illegittimo aveva inciso su tali diritti preesistenti estinguendoli allora conclusione
poteva essere risarcimento; infatti annullamento del provvedimento illegittimo avrebbe ripristinato
in via retroattiva il diritto soggettivo; quindi per risarcimento condizioni
• configurabilità di un pregiudizio a diritto soggettivo (preesistente)
• annullamento provvedimento lesivo (doveva precedere azione civile per danni; quindi
prima azione annullamento davanti a giudice amministrativo)
a questo punto risarcimento a prescindere da elemento soggettivo (colpa o dolo) della condotta;
veniva ignorato elemento essenziale per la responsabilità perché Cassazione riteneva che nel
provvedimento illegittimo la colpa era “in re ipsa” quindi no ulteriori accertamenti;
2) risarcimento danni per interessi legittimi tendenzialmente escluso, ma poi
SENTENZA 500/1999 Sezioni Unite CASSAZIONE mutamento di indirizzo; argomenti
20• affermò che ART 2043 aveva propria autonomia, non riguardava solo diritti soggettivi,
garantiva in generale riparazione danno ingiustamente subito; si estendeva a tutti gli
interessi giuridicamente qualificati (esclusi solo interessi di mero fatto)
• riconosciuta espressamente natura sostanziale interesse legittimo e correlativa possibilità di
risarcimento; ma riconosciuta anche specificità interesse legittimo rispetto a diritto
soggettivo; per risarcimento interesse legittimo non basta sua lesione ma necessaria lesione
del bene della vita correlato a interesse, cioè lesione utilità finale; ciò comporta che la
lesione all’interesse legittimo determinata dal diniego illegittimo del provvedimento
richiesto dal cittadino non dà titolo a risarcimento danno se la pretesa del cittadino ad
ottenere provvedimento favorevole (bene della vita) non è fondata es. diniego permesso di
costruire senza aver sentito parere obbligatorio, ma permesso sarebbe stato comunque
(Interessi oppositivi: interessi legittimi che ineriscono a conservazione di un bene o di altra
posizione di vantaggio attuale
Interessi pretensivi: ineriscono a pretesa cittadino di ottenere provvedimento favorevole che gli
attribuisca un bene o altra posizione di vantaggio)
• viene meno necessità di subordinare azione per danno al previo annullamento, serviva per
ripristinare posizione di diritto soggettivo, ma ora tutelati anche interessi legittimi; per
risarcimento basta accertamento illegittimità provvedimento, non annullamento
• elemento soggettivo; Cassazione precisò che si doveva applicare modello ART 2043,
responsabilità extracontrattuale, e pertanto verificare anche elemento soggettivo del dolo o
della colpa; la colpa doveva essere identificata nella violazione di regole di
1) imparzialità 2) correttezza 3) buona amministrazione
3) DISCUSSIONI su sentenza, hanno riguardato
- rilevanza elemento soggettivo
- necessità di identificare bene della vita distinto da interesse legittimo (es. alcuni giudici hanno
ammesso risarcimento in caso di ritardo emanazione provvedimento favorevole; anche se bene
della vita viene conseguito anche si in ritardo; posizioni variegate; comunque per Consiglio di
Stato ci vuole lesione certa del bene della vita, e non probabile come nel caso di esclusione da
gara di appalto ingiusta, ma dubbio se l’avrebbe vinta)
- non pregiudizialità amministrativa (cioè la non necessità del previo annullamento)
!! da tener conto che anno dopo legge 205/2000 che ha esteso a giurisdizione amministrativa
vertenze risarcitorie
• INTERESSI LEGITTIMI E INTERESSI SEMPLICI
Dal novero delle posizioni soggettive garantite restano estranei gli interessi semplici; in genere
individuati in via negativa; corrispondono agli interessi che
• non assurgono al livello di diritti soggettivi
• né a quello di interessi legittimi
es. interessi cittadini che non risultano differenziati; giurisprudenza include interessi dei cittadini
rispetto alle modalità di un servizio pubblico reso alla collettività
Non hanno tutela giurisdizionale; loro tutela prevista solo in casi eccezionali da disposizioni che
hanno portata tassativa es. a proposito delle azioni popolari;
tuttavia si possono estrapolare alcune tipologie dall’ambito degli interessi semplici, perché il
problema è che spesso interessi semplici corrispondo a interessi di grande rilevanza sociale, ma
rimangono senza tutela adeguato solo perché non risultano differenziati o qualificati
1) INTERESSI COLLETTIVI o DI CATEGORIA
Discussione sul fatto che essi possano configurarsi come interessi legittimi delle associazioni o
degli altri enti che rappresentano la collettività o la categoria
es. ordini professionali, rispetto agli interessi comune degli appartenenti a quel ceto professionale
Considerare l’interesse di categoria come interesse legittimo che l’associazione di categoria faceva
valere sembrava incompatibile con il carattere soggettivo/personale dell’interesse legittimo;
21MA giurisprudenza ha cercato di valorizzare rilievo anche costituzionale del momento associativo
e ha riconosciuto in capo a queste associazioni la titolarità dell’interesse di categoria consentendo
ad esse di farlo valere come un proprio interesse legittimo;
2) INTERESSI DIFFUSI
Oggetto di discussione più accesa; sono gli interessi che corrispondono all’interesse generale dei
cittadini a certi beni comune es. ambiente;
in passato F 0E 0 giurisprudenza ha escluso ogni tutela, argomentando proprio su distinzione da
interessi legittimi;
oggi F 0E 0 alcune disposizioni speciali ammettono tutela di determinati interessi diffusi, ma non il
singolo cittadino bensì tutela demandata a particolari associazioni;
es. ciò vale in particolare per tutela interessi ambientali in base a legge del 1986
MA in questi casi intervento legislativo non ha reso l’associazione titolare di interesse
legittimo rispetto alle vicende del bene di rilevanza ambientale; ha operato solo sul piano
processuale, attribuendo all’associazione una particolare legittimazione che le consente di
far valere anche interessi ulteriori rispetto ai propri interessi legittimi;
TESI: secondo alcuni soluzione analoga andrebbe estesa oggi ad ogni ordine di associazione
costituita a tutela di un interesse diffuso, alla luce di legge 241/1990 che garantisce la
partecipazione nel procedimento amministrativo alle associazioni e ai comitati costituiti a tutela di
interessi diffusi; l’associazione che abbia partecipato dovrebbe anche essere legittimata a
promuovere il successivo giudizio amministrativo nel caso in cui procedimento si sia risolto
sfavorevolmente;
CRITICA: legge 241/1990 non ha inciso su principio generale in base al quale il ricorso al giudice
amministrativo è ammesso solo per far valere un interesse legittimo del ricorrente;
!!! LEGITTIMAZIONE sia nel caso1) che nel caso 2) particolare rilevanza riconosciuta a
determinate associazioni ai fini della legittimazione a ricorrere
1) interesse collettivo F 0E 0 legittimazione aggiuntiva
è riconosciuta all’associazione che rappresenta collettività/categoria dei
cittadini interessati e si cumula con quella del singolo cittadino
2) interesse diffuso F 0E 0 legittimazione associazione non è fungibile con quella del cittadino, perché
interesse diffuso non può essere fatto valere in quanto tale in sede
giurisdizionale dal singolo (a meno che leso anche interesse legittimo suo)
PROBLEMA DISTINZIONE INTERESSE DIFFUSI – COLLETTIVI
Es. Consumatori, disciplina per loro tutela Codice del consumo del 2005
A garanzia consumatori e utenti anche nei confronti di certe attività della P.A. e pubblici servizi
codice attribuisce a determinate associazioni inserite in un elenco presente nella legge
legittimazione per agire in giudizio per ottenere pronuncia; gli interessi fatti valere sono designati
dalla legge come collettivi (all’associazione richiesta adesione di un numero di cittadini);
tutela associazioni non esclude quella dei singoli direttamente coinvolti ma alle associazioni sono
riservate alcune azioni particolari specialmente di tipo inibitorio (dirette a far cessare
comportamenti lesivi);
!!! da ricordar che nel nostro ordinamento tutela interessi legittimi è assicurata anche da
disposizioni costituzionali con riferimento a
• vizi di legittimità
solo raramente anche per vizi di merito;
5) I PRINICIPI COSTITUZIONALI SULLA TUTELA GIURISDIZIONALE
DEL CITTADINO NEI CONFRONTI DELLA P.A.
• nella Costituzione italiana i principi sulla tutela nei confronti dell’amministrazione hanno inciso in
profondità sulla giustizia amministrativa perché hanno imposto trasformazioni significative;
in ogni caso incidenza di pari livello dovrebbe essere riconosciuta a
1) trattati CE e le altre norme comunitarie; prevalgono rispetto agli ordinamenti nazionale e hanno
avuto riflessi anche sulla tutela giurisdizionale es. direttive sul diritto al risarcimento dei danni in
materia di appalti pubblici (hanno aperto breccia nel nostro ordinamento);
222) CEDU ratificata in Italia nel 1955; Corte Costituzionale in sentenza 2007 ha riconosciuto che
violazione CEDE p motivo di illegittimità Costituzionale perché violazione ART 117 Cost.
(rispettare vincoli derivanti da obblighi internazionali); interessa in particolare
ART 6 CEDU F 0E 0 diritto di ogni persona a processo equo
Convenzione in questo articolo afferma principi che sono stati recepiti in ART 111 Cost. come
• diritto a giudizio entro termine ragionevole
• davanti a giudice terzo e imparziale costituito in base alla legge
interpretazione Corte europea dei diritti dell’uomo molto importante; ART 6 riguarda
• processi penali
• controversie relative a diritti e dovei di carattere civile
Corte ha riconosciuto questo carattere anche in molte controversie con P.A. es. esproprio
E 0 Le principali disposizioni costituzionali che attengono alla tutela del cittadino nei confronti
dell’amministrazione possono essere distinte in
• disposizioni SUL GIUDICE (in particolare su quelli speciali)
ART 102, ART 108, ART 111 comma 2
• disposizioni SULL’AZIONE
ART 24, ART 113
• disposizioni SULL’ASSETTO DELLA GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA
ART 125, ART 100 comma 1 e 3, ART 103 comma 1, ART 111 comma 8
queste disposizioni non esauriscono ambito norme costituzionali rilevanti per giustizia
amministrativa es. ART 111 comma 2 giusto processo con ragionevole durata; ART 3 principio di
eguaglianza e ragionevolezza
• 1) PRINCIPI SUL GIUDICE
La costituzione considera come valori essenziali
1) IMPARZIALITÀ ART 111 comma 2
Deve decidere senza essere condizionato dalle parti
2) TERZIETÀ ART 111 comma 2
Deve trovarsi in situazione di indifferenza ed equidistanza rispetto agli interessi di cui esse si fanno
portatrici;
1) + 2) sono nuclei del giusto processo, vanno assicurate rispetto all’organo giurisdizionale nella
sua interezza e rispetto al singolo componente dell’organo giurisdizionale, che deve essere
del tutto indifferente sul piano personale rispetto a vertenza
Inerisce alla relazione dell’organo giurisdizionale con soggetti estranei al rapporto processuale che
potrebbero influire su decisioni; si tratta del Governo e del potere politico in generale; indipendenza
da questi poteri rappresenta una sorta di condizione preliminare;
nella Costituzione riceve particolare considerazione indipendenza del giudice ordinario, come è
caratterizzato da ART 104 Cost.
• magistratura ordinaria come “ordine autonomo”
• istituzione CSM
• principio dell’accesso per concorso
• garanzia inamovibilità
MA l’indipendenza non è caratteristica del giudice ordinario, è essenziale per esercizio di ogni
funzione giurisdizionale e vale pertanto per il giudice amministrativo e per gli altri giudici speciali;
il criterio per distinzione giudice ordinario – giudice speciale non è costituito da indipendenza o
meno rispetto al potere politico è solo l’appartenenza o meno del giudici all’ordine giudiziario
nell’assetto delineato da ART 104 -107 Cost.; importanza di questo modello non è stata colta da
legislatore in pieno, infatti reclutamento componenti Consiglio di Stato, una parte dei Consiglieri di
Stato è nominata direttamente dal Governo (Corte Cost. ha ritenuto che no violazione principio
indipendenza perché nomina implica comunque valutazione su idoneità soggetto);
Principio costituzionale INDIPENDENZA giudice ha determinato soppressione di quasi tutte le
giurisdizioni amministrative speciali diverse da
23- Consiglio di Stato
- e Corte dei conti
Era prevista revisione di queste giurisdizioni speciali entro 5 anni, però termine ritenuto non
perentorio, quindi accadde verso fine anni ’60 (eliminati i Consigli di Prefettura, Giunta provinciale
amministrativa in sede giurisdizionale, Sezioni per il contenzioso elettorale etc., attraverso
pronunce Corte Costituzionale su illegittimità disposizioni su composizione perché no
indipendenza);
i giudici amministrativi non sono soggetti al CSM, che è organo di autogoverno dei soli magistrati
ordinari; presso Consiglio di Stato istituito apposito organo di autogoverno dei giudici
amministrativi F 0E 0 Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa (analogia con CSM)
• Presdente consiglio di stato
• Giudici amministrativi designati da consiglio di stato e dai TAR
• Alcuni cittadini scelti dalle Camere
Introduzione nel 1999 del principio del GIUSTO PROCESSO ha dato nuovo vigore a dibattito su
attuazione dei principi di indipendenza, imparzialità e terzietà; discussione su 3 punti fondamentali
- contiguità CdS di funzioni giurisdizionali e funzioni consultive
- prassi dei Governi di assegnare a consiglieri di Stato incarichi di stretta collaborazione con
- norme su reclutamento
• 2) PRINCIPI SULL’AZIONE
A) ART 24 comma 1 e 2 + ART 111 comma 2
ART 24 comma 1 F 0E 0 garantisce il diritto d’azione, configurando tutela in relazione
- ai diritti soggettivi
- e agli interessi legittimi
Questa garanzia è estesa e precisata nel comma 2 rispetto al diritto di difesa;
- è di rango costituzionale principio secondo cui la tutela giurisdizionale nei confronti
dell’amministrazione è articolata in tutela dei diritti soggettivi e in tutela degli interessi legittimi
- collocazione sullo stessa piano dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi ha fatto sorgere la
convinzione che l’interesse legittimo vado inteso come posizione qualificata di carattere
sostanziale, perché diritto soggettivo è tipicamente posizione di carattere sostanziale
MA in realtà un po’ azzardato;L la norma afferma principio completezza della tutela e non la
natura dell’interesse legittimo; interpretazione interesse legittimo come posizione di carattere
sostanziale va condivisa ma non è imposta da questo articolo
ART 24 comma 1 e 2 è considerato come valore – guida per qualsiasi interpretazione della giustizia
amministrativa e dei suoi istituti; inoltre è stato la ragione per alcuni interventi
CORTE COSTITUZIONALE riguardo a varie tematiche
1) rilevanza principio effettività tutela giurisdizionale rispetto a tutela cautelare
Garanzia diritto d’azione comprende non solo possibilità tutela nei confronti P.A. attraverso
impugnazione di provvedimenti in vista di loro annullamento Ma anche possibilità di chiedere a
giudice amministrativo misure cautelari per evitare che durata giudizio produca danno irreparabile;
Ricorso al giudice amministrativo di regola non sospende esecuzione provvedimento; è possibile
ottenere sospensione ma solo con
- istanza parte
- e per gravi motivi
Quindi la possibilità di una tutela cautelare c’è;
Corte Cost. ha sempre valutato con rigore interventi legislatore che limitavano possibilità tutela
cautelare; infatti 1974 ha dichiarato illegittimità di un articolo che la ammetteva nei confronti di
- dichiarazioni di pubblica utilità
- decreti di occupazione/espropriazione
Emanati per realizzazione opere pubbliche SOLO se errore in identificazione immobili/persone dei
proprietari; per circoscrivere tutela cautelare serve ragionevole giustificazione
241996 nel valutare legittimità disposizione che introducendo modalità rapide per la decisione dei
ricorsi in materia di opere pubbliche sembrava escludere possibilità misure cautelari ha affermato
che ragioni tutela cautelare non possono ritenersi assorbite dalla previsione di riti accelerati;
2) rilevanza principio effettività tutela giurisdizionale nel giudizio in materia di pubblico impiego
Prima dell’assimilazione progressiva anni ’80 fra i due ordini di rapporti
Rapporto pubblico impiego – rapporto di lavoro subordinato di diritto privato
Diversità di trattamento, diversità contenuti tutela processuale;
poi 1987 Corte Cost. dichiara ad es. illegittimo il fatto di non consentire al giudice amministrativo
di disporre dei mezzi istruttori contemplati da ART 700 c.p.c.
3) rilevanza principio effettività tutela giurisdizionale e limiti alla giurisdizione condizionata
GIURISDIZIONE CONDIZIONATA: accesso alla tutela giurisdizionale che risulti subordinata la
previo esperimento di un ricorso in via amministrativa; in questi casi azione giurisdizionale
ammesso solo dopo presentazione ricorso amministrativo, impossibile adire direttamente giudice;
- subordinazione azione giurisdizionale ad adempimento estraneo al processo
- esclusione immediatezza della tutela giurisdizionale
Evoluzione giurisprudenza costituzionale
Prima: ART 24 non contempla diritto all’immediatezza, solo indefettibilità azione giurisdizionale
Quindi secondo Corte illegittimità solo quando assoggettamento del ricorso amministrativo a
termini brevi di decadenza risultava incompatibile con natura del diritto vantato da cittadino
Fine anni ’80: diverso indirizzo, sembra che consideri giurisdizione condizionata incompatibili con
ART 24 Cost.; però non ha ritenuto illegittimo se pena è solo improcedibilità e non
inammissibilità azione giurisdizionale, perché in termini sostanziali non viene
condizionato il diritto d’azione (mancato esperimento non ne determina la perdita)
4) rilevanza principio effettività tutela giurisdizionale e subordinazione delle tutela giurisdizionale
dei diritti soggettivi al previo espletamento di un procedimento amministrativo
nella legislazione sulle espropriazione per pubblica utilità era previsto che la pretesa del cittadino
all’indennità potesse essere azionata in sede giudiziale dopo la determinazione dell’indennità in via
amministrativa; fino al momento in cui amministrazione non avesse emanato provvedimento di
determinazione dell’indennità, proprietario espropriato pur essendo titolare di un diritto soggettivo
all’indennità non avrebbe potuto farlo valere in giudizio; Corte Cost. affermò che queste
disposizioni erano incompatibili con ART 24 Cost. perche esperibilità tutela giurisdizionale rimessa
ad arbitrio P.A.
In tema di diritti soggettivi ammesso rimettere vertenza ad arbitri anziché giudice; no limitazioni
nel c.p.c. rispetto a controversie con P.A.;
Prima: Corte Cost. escludeva che potessero essere rimesse ad arbitro vertenze devolute alla
giurisdizione esclusiva giudice amministrativo (arbitrato considerato come alternativo a
giudizio civile);
Legge 205/2000: nell’estendere giurisdizione esclusiva ha previsto che anche controversie
su diritti soggettivi devolute a giurisdizione esclusiva possono essere risolte
mediante arbitrato ma solo quello rituale di diritto; c.p.c. richiede per devoluzione
ad arbitri accordo parti (clausola compromissoria), alcune leggi speciali tuttavia
han previsto forme di arbitrato obbligatorio (no giudice, solo arbitro, anche senza
accordo); Corte Cost. ha ritenuto illegittime queste disposizioni, esclusione
competenza giudice trova fondamento solo in accordo altrimenti contrasto
ART 24; ha dichiarato illegittimo arbitrato obbligatorio in vertenze con P.A. come
per es. appalti pubblici, liquidazione indennità; almeno la parte deve poter
6) necessità di ammettere nel processo amministrativo istituto dell’opposizione di terzo
Nel processo civile contemplato tale istituto per salvaguardare terzo dal pregiudizio a un suo diritto
in conseguenza di sentenze intervenute senza che lui fosse stato posto in condizioni di partecipare
25commenti (22)francy90troubletroppo schematicoAPOLLONEBuonoyosr87ben fatto...lellamazzucchellifino al capitolo 8 buono. poi da rivedere
pescettinobuono12345Questa è solo un'anteprima3 pagine mostrate su 90 totaliScarica il documentoAppunti correlatiLezioni di giustizia amministrativa - Aldo Travi. Dodicesima edizione,...Giustizia Amministrativa - TraviAppunti di giustizia amministrativa (riferimento al TRAVI)Giustizia Amministrativa - TraviAldo Travi Lezioni di Giustizia AmministrativaGiustizia amministrativaCarica altriCondividiIntegra questo contenuto sul tuo sito<iframe src="https://www.docsity.com/it/docs/embed-player/riassunto-di-giustizia-amministrativa-libro-di-riferimento-corso-travi/" width="383px" height="550px"></iframe>dello stesso utenteFilosofia del diritto progredito_II parteRiassunto di giustizia amministrativa - Libro di riferimento corso: Tr...Materie similiDiritto Amministrativo4846Diritto Amministrativo I1303Diritto Amministrativo II1030Giustizia Costituzionale204Giustizia Sociale Ed Economica7Storia Della Giustizia139 Il ProgettoIl TeamContattiDocumentiDomandeTutorsBlog StoreCookie PolicyTermini d'utilizzoPrivacy Made with love in Rome and Turin