Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/Autos/2009/A309-09.htm
Timestamp: 2017-11-23 12:41:50
Document Index: 171599740

Matched Legal Cases: ['artículo 346', 'artículo 7', 'artículo 102', 'artículo 241', 'artículo 166', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 160', 'artículo 8', 'Artículo 40', 'artículo 8', 'artículo 160', 'artículo 160', 'artículo 8', 'artículo 160', 'artículo 241', 'artículo 202']

A309-09
Auto 309/09
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE LEY OBJETADO POR INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Cumplimiento del trámite legislativo
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE DE OBJECIONES PRESIDENCIALES-Requisitos/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE DE OBJECIONES PRESIDENCIALES-Cumplimiento/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Línea jurisprudencial
PROYECTO DE LEY-Relación estrecha del requisito del anuncio previo de discusión y votación con la eficacia del principio democrático/PROYECTO DE LEY-Vicio de procedimiento derivado del incumplimiento del requisito del anuncio previo tiene naturaleza subsanable
Mediante oficio recibido por la Secretaría General de esta Corporación el día 13 de julio de 2009, el Presidente del Senado de la República remitió el Proyecto de Ley No. 334 de 2008 Senado – 306 de 2008 Cámara, “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 200 años del Municipio de Anorí, Departamento de Antioquia”, objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, para que, de conformidad con lo previsto en los artículos 167 de la Constitución y 32 del Decreto 2067 de 1991, la Corte se pronuncie sobre su exequibilidad.
Solicitud de pruebas sobre el cumplimiento del trámite legislativo
1. Mediante auto del 24 de julio de 2009, el Magistrado Ponente avocó conocimiento del proceso y le solicitó a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, y a los Secretarios de las Comisiones Cuartas Permanentes, el envío de distintas pruebas sobre el trámite legislativo seguido tanto para la aprobación del Proyecto de Ley No. 334 de 2008 Senado – 306 de 2008 Cámara, “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 200 años del Municipio de Anorí, Departamento de Antioquia”, como para la aprobación del Informe sobre las objeciones del Gobierno Nacional al mismo Proyecto de Ley.
2. Mediante auto del día 19 de agosto de 2009, el Magistrado Ponente le ordenó a la Secretaría General que oficiara al Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el objeto de que enviara a esta Corporación copia del oficio remitido por el Ministerio al Congreso de la República, en el cual se pronuncia acerca del contenido del Proyecto de Ley No. 334 de 2008 Senado – 306 de 2008 Cámara, “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 200 años del Municipio de Anorí, Departamento de Antioquia.” Luego de recibida una primera respuesta, a través de auto fechado el 14 de septiembre de 2009, se le ordenó a la Secretaría General de la Corte que oficiara nuevamente al Ministerio de Hacienda para que remitiera la copia del mencionado oficio de intervención ante el Congreso de la República, pero con la aclaración de que la copia debía estar firmada y contar con el sello de radicación del Congreso de la República.
3. Con el auto 260 del 20 de agosto de 2009, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió abstenerse de decidir sobre las objeciones presidenciales de la referencia “mientras no se cumplan los presupuestos constitucionales y legales requeridos para hacerlo” y decidió apremiar a los Secretarios Generales del Senado de la República y la Cámara de Representantes para que acopiaran todos los documentos requeridos. En consecuencia, en el auto se dispuso que el trámite del proceso continuaría “una vez el Magistrado Sustanciador verifique que los documentos requeridos han sido aportados al expediente legislativo…”
4. Mediante escritos de diferentes fechas los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, al igual que los Secretarios de las Comisiones Cuartas Permanentes y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, enviaron a la Corte Constitucional los documentos solicitados, razón por la cual mediante auto del día 16 de octubre de 2009 se decidió seguir adelante con el proceso.
“PROYECTO DE LEY NUMERO 334 DE 2008 - SENADO, 306 DE 2008 - CÁMARA
“por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 200 años del Municipio de Anorí, Departamento de Antioquia.
Por intermedio del Presidente de la República y del Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Gobierno Nacional objetó el Proyecto de Ley por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia. A continuación, la Corte reseñará las objeciones de inconstitucionalidad.
En el escrito se expresa que los artículos 2 y 3 del proyecto son inconstitucionales “toda vez que ni en la exposición de motivos del proyecto ni en las respectivas ponencias de trámite se señaló la fuente alternativa de recursos para efectos de su financiación.”
De igual manera, se anota que “lo anterior se puso de presente por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la debida oportunidad, mediante carta dirigida al honorable Congreso de la República, en la que se manifestó que la apropiación, por parte del Gobierno Nacional, de recursos para la financiación del proyecto de ley requería la identificación clara de las respectivas fuentes de financiamiento, tal como lo establece el art. 7° de la Ley 819 de 2003…”
Por lo anterior, el Gobierno Nacional manifiesta que el proyecto de ley desconoce los mandatos previstos en el art. 7° de la Ley 819 de 2003 y, por ende, el art. 151 de la Constitución Política.
En el informe que fue aprobado por las dos Cámaras Legislativas, suscrito por el Senador Luis Fernando Duque y el Representante a la Cámara Carlos Arturo Piedrahita, se manifiesta que el Gobierno Nacional objeta el articulado del proyecto porque lo autoriza “a incorporar partidas presupuestales con destino a la ejecución concurrente de unas obras de utilidad pública en el municipio de Anorí.” Al respecto aseguran que la Corte Constitucional ha establecido con claridad que es viable que el Congreso expida leyes en este sentido. Para fundamentar esta afirmación transcriben apartes de las sentencias C-324 de 1997 y C-859 de 2001.
Terminan su escrito con la siguiente afirmación: “Es importante precisar que del análisis del proyecto queda claro que en el mismo no se le está dando una orden al Ejecutivo, acción que sería a todas luces inconstitucional. Por el contrario se consagra una autorización que, como acabamos de citar, tiene pleno respaldo en las sentencias de la honorable Corte Constitucional.”
En primer lugar, la Vista Fiscal manifiesta que en su escrito se limitará a reiterar la posición que ha planteado en distintas intervenciones ante la Corte, en relación con situaciones similares.
Por lo tanto, asevera:
“Esto significa que en materia de gasto público la Carta Política efectuó un reparto de competencias entre el Congreso y el Gobierno Nacional, de tal manera que ambos tienen iniciativa del gasto de conformidad con los preceptos constitucionales, y deben actuar coordinadamente dentro de sus competencias. Así, el Gobierno requiere de la aprobación de sus proyectos por parte del Congreso y el Congreso requiere de la anuencia del Gobierno, quien determinará la incorporación de los gastos decretados por el Congreso siempre y cuando sean consecuentes con el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto General de la Nación, tal como lo estipula el artículo 346 de la Carta.
“En consecuencia, el Ejecutivo es el órgano constitucionalmente habilitado para formular el presupuesto de gastos, consultando las necesidades sociales inaplazables, la existencia de recursos para su financiación y los programas y proyectos contenidos en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, sin que el Congreso tenga competencia para imponerle la inclusión de partidas que garanticen la ejecución de erogaciones decretadas mediante una ley anterior, lo que tampoco significa que el legislador carezca de iniciativa en materia de gasto público.
Desde la perspectiva planteada concluye entonces que el proyecto objetado es constitucional, puesto que “la estructura gramatical que emplea el legislador en el texto del proyecto objetado no es de aquellas que pudieran entenderse como una orden imperativa, sino que permite colegir claramente que se trata únicamente de una autorización de un gasto, para que el Gobierno pueda incluir, si así lo tiene a bien, las partidas correspondientes, a efectos de realizar las obras que allí se relacionan en el municipio de Anorí, (Antioquia).”
A continuación, el concepto de la Vista Fiscal se ocupa de la objeción acerca de que el proyecto no cumple con el requisito establecido en el art. 7 de la Ley 819 de 2003.
Al respecto expresa que en la sentencia C-502 de 2007 se fijó el alcance del artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Manifiesta, entonces, que la Corte estableció que esta norma constituye un importante instrumento de racionalización de la actividad legislativa, el cual “contribuye ciertamente a generar orden en las finanzas públicas, lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconómica del país.”
Sin embargo, aclara que en la misma sentencia se expresó que “admitir que el art. 7° de la Ley 819 de 2003 constituye un requisito de trámite, que crea una carga adicional y exclusiva sobre el Congreso en la formación de los proyectos de ley, significa, en la práctica, cercenar considerablemente la facultad del Congreso para legislar y concederle al Ministerio de Hacienda una especie de poder de veto sobre los proyectos de ley.” También menciona que en la sentencia se concluyó que “aceptar que las condiciones establecidas en el art. 7° de la Ley 819 de 2003 constituyen un requisito de trámite que le incumbe cumplir única y exclusivamente al Congreso reduce desproporcionadamente la capacidad de iniciativa legislativa que reside en el Congreso de la República, con lo cual se vulnera el principio de separación de las Ramas del Poder Público, en la medida en que se lesiona seriamente la autonomía del Legislativo.”
De la misma manera, expresa que el artículo 102 de la Ley 715 de 2001 establece que "[e]n el Presupuesto General de la Nación no podrán incluirse apropiaciones para los mismos fines de que trata esta ley, para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes de las participaciones reglamentadas en ella, sin perjuicio de las apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales, del principio de concurrencia y de las partidas de cofinanciación para programas de desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales".
Afirma, entonces, que el art. 4 del proyecto de ley objetado invoca esa ley orgánica y que, en consecuencia, la partida que él crea “puede ser incluida en el Presupuesto Nacional con el fin de que se cumpla el requisito de la cofinanciación para lograr el objetivo perseguido por la ley, lo que significa que se está consagrando la opción a la Nación de ejecutar las autorizaciones a través del sistema de concurrencia a que hace referencia la citada disposición legal, como excepción a la restricción presupuestaria de que la Nación asuma obligaciones que les corresponde a las entidades territoriales con los recursos de las transferencias.”
1. La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno Nacional, según lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4º, y 241, numeral 8,º de la Carta Política.
2. El artículo 241-8 de la Constitución Política establece que a la Corte Constitucional le corresponde resolver definitivamente “sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales”. En su jurisprudencia, la Corte ha sostenido que el ejercicio de esta atribución comprende también la revisión del trámite surtido por dichas objeciones, respecto de las normas constitucionales y legales que lo regulan.[1] Por esta razón, la Corte procede a continuación a revisar el procedimiento adelantado para las objeciones presidenciales y la insistencia parlamentaria, para lo cual describirá en primer lugar el trámite legislativo del proyecto de ley.
3. El trámite legislativo del proyecto fue el siguiente:
- Iniciativa parlamentaria y trámite en la Cámara de Representantes
• El día 13 de mayo de 2008, los Representantes Carlos A. Piedrahita Cárdenas y Óscar Arboleda Palacios radicaron ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes el Proyecto de Ley No. 306 de 2008 Cámara, “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 200 años del Municipio de Anorí, Departamento de Antioquia” El proyecto y la correspondiente exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso 249 del 14 de mayo de 2008, pp. 5-6.
• El informe de ponencia para primer debate del Proyecto de Ley No. 306 de 2008 Cámara, presentado por la Representante Carmen Cecilia Gutiérrez Mattos, fue publicado en la Gaceta del Congreso 315 del 4 de junio de 2008, pp. 8-9.
• El 3 de junio de 2008, se anunció el Proyecto de Ley No. 306 de 2008 Cámara para ser discutido y votado en la próxima sesión de la Comisión Cuarta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, tal como consta en el Acta N° 29 de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso N° 402 del 27 de junio de 2008, p. 12.
• El 4 de junio de 2008, la Comisión Cuarta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes aprobó el Proyecto de Ley No. 306 de 2008- Cámara, tal como consta en el Acta N° 30, publicada en la Gaceta del Congreso 609 del 8 de septiembre de 2008, pp. 3-4. De acuerdo con la manifestación del Secretario de la Comisión Cuarta de la Cámara de Representantes, al momento de la aprobación del informe, el articulado y el título del proyecto “se encontraban presentes (26) Honorables Representantes miembros de la Comisión Cuarta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, los cuales votaron afirmativamente la iniciativa legislativa, según consta en la Gaceta del Congreso de la República N° 609 de 2008, página 1.” (C9, pp. 1-2)
• La ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, presentada por la Representante Carmen Cecilia Gutiérrez Mattos, fue publicada, junto con el texto aprobado en el primer debate, en la Gaceta del Congreso No. 381 del 18 de junio de 2008, pp. 10-12.
• En la sesión plenaria del día 18 de junio de 2008 se anunció el Proyecto de Ley No. 306 de 2008 - Cámara para consideración y votación en la Plenaria de la Cámara de Representantes, tal como consta en el Acta de Sesión Plenaria N° 119, publicada en la Gaceta del Congreso 424 de 2008, p. 37.
• El día 19 de junio de 2008, la Plenaria de la Cámara de Representantes consideró y aprobó la proposición con que terminó el informe de ponencia para segundo debate, como consta en el Acta de Sesión Plenaria N° 120 de ese día, publicada en la Gaceta del Congreso 501 del 4 de agosto de 2008, p. 19. El Secretario General de la Cámara certifica que en la sesión “se hicieron presentes ciento cuarenta y siete (147) Honorables Representantes; fue considerado y aprobado en segundo debate, por mayoría de los presentes…” (C8, fl. 5).
• El texto aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso 391 del 27 de junio de 2008, p. 43.
• El expediente del Proyecto de Ley No. 306 de 2008 - Cámara fue remitido al Senado de la República y numerado como Proyecto de Ley No. 334 de 2008 - Senado, 306 de 2008- Cámara. Fue designado como ponente el Senador Luís Fernando Duque García.
• El informe de ponencia para primer debate en la Comisión Cuarta del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 681 del 2 de octubre de 2008, fls. 4-7.
• En la sesión de la Comisión Cuarta Constitucional Permanente del Senado de la República del día 8 de octubre de 2008 se anunció que en la próxima sesión se debatiría el Proyecto de ley No. 336 de 2008 - Senado, 306 de 2008 - Cámara, tal como consta en el Acta número 3 publicada en la Gaceta del Congreso 797 de 2009, p. 12.
• La ponencia para primer debate fue aprobada en la Comisión Cuarta del Senado de la República, como consta en el Acta N° 4 del 29 de octubre de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso 798 de 2009, pp. 7-8. De acuerdo con certificación allegada por el Secretario de la Comisión Cuarta, en la sesión se reunió el quórum decisorio. Además, en la página 8 de la Gaceta consta que el articulado y el título del proyecto fueron aprobados por la Comisión.
• La ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado de la República fue publicada, junto con el texto aprobado en la Comisión Cuarta del Senado, en la Gaceta del Congreso No. 926 del 10 de diciembre de 2008, pp. 1-4.
• El 11 de diciembre de 2008, se anunció el Proyecto de Ley No. 334 de 2008 Senado - 306 de 2008 Cámara para ser discutido y votado en la próxima sesión plenaria del Senado de la República, tal como consta en el Acta N° 35 de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso N° 208 del 15 de abril de 2009, p. 62.
• El 15 de diciembre de 2008, la Plenaria del Senado de la República aprobó el Proyecto de Ley No. 334 de 2008 Senado - 306 de 2008 Cámara, tal como consta en el Acta N° 36, publicada en la Gaceta del Congreso 223 del 21 de abril de 2009, pp. 8 y 133-134. De acuerdo con la certificación del Secretario General del Senado de la República, “la votación fue de 98 honorables Senadores que aparecen asistiendo a la Plenaria.” (C4, p. 2)
• El texto aprobado en la Plenaria del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso 953 del 19 de diciembre de 2008, p. 38
Las objeciones presidenciales y su trámite en las Cámaras Legislativas
• Mediante el oficio S.G.2-3875/08, el Proyecto de ley fue remitido al Presidente de la República por el Secretario General de la Cámara de Representantes. El escrito fue radicado en la Oficina de Correspondencia de la Presidencia de la República el día 20 de enero de 2009 (C. 1, fl. 37).
• El 27 de enero de 2009, el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público enviaron al Presidente de la Cámara de Representantes un escrito de objeciones del Gobierno Nacional al proyecto de ley, por razones de inconstitucionalidad y de inconveniencia. El texto de las objeciones fue publicado en la Gaceta del Congreso 11 de 2009, p.8.
• El Senador Luis Fernando Duque y el Representante a la Cámara Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas fueron designados para rendir informe sobre las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley N° 334 de 2008, Senado - 306 de 2008 Cámara.
• El informe de los parlamentarios sobre las objeciones presidenciales fue presentado a los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes y publicado en las Gacetas del Congreso 351 y 369, del 21 y el 26 de mayo de 2009, pp. 22 y 8, respectivamente.
• El informe sobre las objeciones presidenciales fue anunciado para su votación por la Cámara de Representantes el 26 de mayo de 2009, tal como consta en el Acta N° 180, publicada en la Gaceta del Congreso 616 de 2009, p. 66.
• El informe sobre las objeciones presidenciales fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes en la sesión del día 2 de junio de 2009, como consta en el Acta N° 182 de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso N° 753 de 2009, p. 17. De acuerdo con certificación anexada por el Secretario General de la Cámara de Representantes, en la sesión se hicieron presentes ciento cincuenta y ocho (158) Representantes y en ella “fue considerado y aprobado por mayoría de los presentes en votación ordinaria el Informe de Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley N° 306 de 2008Cámara -334 de 2008 Senado “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 200 años del municipio de Anorí, Departamento de Antioquia.”(C. 8, p. 3).
• El informe parlamentario sobre las objeciones presidenciales fue incluido en el orden del día del 2 de junio de 2009 para su votación por el Senado de la República, tal como consta en el Acta N° 56 de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 641 de 2009, p. 7.
• El informe sobre las objeciones presidenciales fue aprobado por el Senado de la República el 3 de junio de 2009, según consta en el Acta N° 57, publicada en la Gaceta del Congreso 642 de 2009, pp. 13 y 14. De acuerdo con la constancia expedida por el Secretario General del Senado, “el proyecto fue aprobado por unanimidad, no hubo solicitud de verificación del quórum, ni solicitud de votación nominal, ni constancias de votación negativas, ni impedimentos y aparecen asistiendo 99 honorables senadores a la sesión plenaria.” (C7, pp.1-2)
• Mediante oficio recibido por la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 15 de abril de 2009, el Presidente del Senado de la República remitió a la Corte Constitucional el expediente del proyecto de ley, para que esta Corporación decidiera sobre las objeciones del Congreso de la República acerca de la constitucionalidad del mismo.
Examen del trámite de las objeciones presidenciales y la insistencia parlamentaria
4. Como se indicó en la descripción del trámite legislativo, el Proyecto de Ley No. 334 de 2008 Senado – 306 de 2008 Cámara, “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 200 años del Municipio de Anorí, Departamento de Antioquia”, fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes el día 19 de junio de 2008, y por la Plenaria del Senado de la República el 15 de diciembre de 2008.
El día 20 de enero de 2009, el Secretario General de la Cámara de Representantes radicó en la Oficina de Correspondencia de la Presidencia de la República el texto del proyecto aprobado en el Congreso de la República para la correspondiente sanción presidencial. Mediante oficio del 27 de enero de 2009, el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público devolvieron el proyecto, con objeciones de inconstitucionalidad y de inconveniencia.
A la luz del artículo 166 de la Constitución, el Gobierno cuenta hasta con seis (6) días hábiles para presentar sus objeciones a los proyectos de ley que consten de menos de veinte artículos. En este caso se observa que la objeción presidencial fue presentada de manera oportuna. El día 20 de enero de 2009 fue martes, lo que indica que el Gobierno Nacional tenía plazo hasta el 28 de enero (miércoles) para presentar su objeción al proyecto de ley. Puesto que el escrito de veto presidencial fue radicado el martes 27 de enero, debe concluirse que él fue presentado en tiempo, precisamente cinco días hábiles después de la radicación en la Presidencia de la República del expediente del proyecto de ley que aquí se analiza.
5. Como se expuso anteriormente, las Cámaras Legislativas nombraron al Senador Luis Fernando Duque y al Representante Carlos Arturo Piedrahita como ponentes para el estudio de las objeciones presidenciales. Los congresistas desestimaron los argumentos de inconstitucionalidad expuestos por el Gobierno Nacional e insistieron en la aprobación del proyecto.
Tal como consta en el Acta N° 180 del 26 de mayo de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 616 de 2009, p. 66, el informe sobre las objeciones presidenciales, en el que se rechazaba el veto presidencial, fue anunciado para su votación en la siguiente Plenaria de la Cámara de Representantes. El anuncio se realizó en los siguientes términos:
“Dirección de la Presidencia, doctor Óscar Bravo Realpe:
“Proyecto de ley número 306 de 2008 Cámara, 334 de 2008 Senado, por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los doscientos años del municipio de Anorí, Departamento de Antioquia.(…)”
El informe fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes el día 2 de junio de 2009, tal como aparece en el Acta N° 182 de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso N° 753 de 2009, p. 17. La aprobación del informe de los congresistas sobre las objeciones presidenciales se realizó en los siguientes términos:
“Señor honorable Senador Hernán Andrade, honorable Representante Germán Varón. Asunto Informe sobre las Objeciones Presidenciales del proyecto de ley “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los doscientos años del municipio de Anorí departamento de Antioquia.”
“En cumplimiento de la designación hecha por usted, de manera atenta nos permitimos presentar a las Plenarias del Senado y la Cámara el estudio sobre el Informe de las Objeciones Presidenciales al proyecto de ley, “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los doscientos años del municipio de Anorí, departamento de Antioquia”, en los siguientes términos:
“Con los argumentos expuestos solicitamos a los Representantes rechazar las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional, insistir en el Proyecto de ley “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los doscientos años del Municipio de Anorí, Departamento de Antioquia”, firma Carlos Arturo Piedrahita, Luís Fernando Duque.
“¿Aprueba la Plenaria?
“Aprobado señor Presidente.
De acuerdo con la certificación expedida por el Secretario General de la Cámara, en la sesión se hicieron presentes ciento cincuenta y ocho (158) Representantes y en ella “fue considerado y aprobado por mayoría de los presentes en votación ordinaria el Informe de Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley N° 306 de 2008 Cámara – 334 de 2008 Senado, “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 200 años del municipio e Anorí, Departamento de Antioquia.” (C. 8, p.3).
6. Por su parte, en el Senado de la República, el informe sobre las objeciones presidenciales se encontraba dentro del orden del día de la sesión del día 2 de junio de 2009, tal como consta en el Acta N° 56 de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 641 de 2009, p. 7. Allí se puede leer:
“1. Proyecto de ley número 334 de 2008 Senado, 306 de 2008 Cámara, por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 200 años del municipio de Anorí, Departamento de Antioquia.
“Comisión Accidental: honorable Senador Luís Fernando Duque García
A continuación, en el punto V del orden del día se relacionaron las ponencias y los proyectos en segundo debate que debían considerarse. Luego, en el numeral VI se encuentra el informe sobre un recurso de apelación, y los puntos VII y VIII se destinan, respectivamente, a los negocios sustanciados por la Presidencia y a lo que propongan los honorables Senadores.
La Presidencia sometió a consideración de la Plenaria el orden del día y luego de que se cerrara su discusión se determinó aplazar su aprobación hasta que se constituyera el quórum decisorio (p. 9). Después de ello se presentaron diversas proposiciones y constancias por parte de los Congresistas y, en un momento dado, la Secretaría anunció los proyectos que se debían discutir y aprobar en la próxima sesión:
“Sí señor Presidente, honorables Senadores, los proyectos para discutir y votar en la próxima sesión Plenaria del Senado de la República son los siguientes:
“Con Informe de Objeciones
. Proyecto de ley número 10 de 2007 Senado, (acumulado 042 de 2007 Senado) por al cual se modifica la Ley 685 de 2001, Código de Minas. (…)”
En total, se relacionaron para discutir y aprobar en la próxima sesión el mencionado informe de objeciones referido al proyecto de ley sobre carrera administrativa y 21 proyectos para segundo debate (p. 58). Entre los puntos a debatir en la próxima sesión no se encuentra el Informe de Objeciones al Proyecto que aquí se analiza. Después de presentar la lista, la Secretaría manifestó: “Son los proyecto de ley para la siguiente sesión plenaria señor Presidente.” A continuación, la Plenaria se declaró en sesión informal para escuchar a la Directora Nacional de Investigaciones Especiales de la Procuraduría.
Al día siguiente, en la sesión del día 3 de junio de 2009, el Senado de la República aprobó el informe sobre las objeciones presidenciales que aquí se estudia, según consta en el Acta N° 57, publicada en la Gaceta del Congreso 642 de 2009, pp. 3, 13 y 14. El proyecto aparece en el numeral III del orden del día (p. 3) y en las páginas 13 y 14 se describe cómo fue su aprobación, así:
“Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Luís Fernando Duque García, quien da lectura al Informe para segundo debate, presentado por la Comisión Accidental designada por la Presidencia, para estudiar las objeciones formuladas por el Ejecutivo al Proyecto de ley número 334 de 2008 Senado, 306 de 2008 Cámara, “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 200 años del municipio de Anorí, departamento de Antioquia.”
“Presidente estas son unas objeciones que se han vuelto repetitivas por parte del Ejecutivo, sobre unos proyectos de ley los cuales la Corte Constitucional en diferentes sentencias ha hecho claridad, son los proyectos de ley que hacen homenajes o, cuando se cumplen años, a la memoria de importantes artistas.
“En fin y bien la Corte Constitucional ha dicho que en la medida que los proyectos de ley simplemente autoricen al Gobierno, no le impongan ni generen gastos, porque reconocemos que el Congreso no tiene iniciativa del gasto, no son inconstitucionales, no tienen ningún problema porque será el Gobierno quien de acuerdo a su espacio Fiscal programe a bien lo tenga o no desarrollar los mismos, de manera que esto es la repetición, siempre cuando se presentan estos Proyectos, de las Objeciones de la Presidencia de la República. Por tanto honorables Senadores y Senadoras, les solicito respetuosamente que neguemos las objeciones en razón a que la misma Corte Constitucional ha habilitado este tipo de Proyectos. Mil gracias señor Presidente.
De esta manera, dado que las dos Cámaras Legislativas insistieron en que se diera trámite al proyecto de ley objetado, éste fue remitido a la Corte Constitucional para que decidiera sobre su exequibilidad.
7. La descripción del trámite de la insistencia parlamentaria permite concluir que en la sesión del día 26 de mayo de 2009 de la Cámara de Representantes se anunció que en la sesión del día 2 de junio de 2009 se debatirían una serie de informes y proyectos, entre los cuales se encontraba el informe de objeciones sobre el Proyecto de Ley No. 334 de 2008 Senado – 306 de 2008 Cámara, “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 200 años del Municipio de Anorí, Departamento de Antioquia.” Así, la Cámara de Representantes cumplió con el requisito de anuncio previo establecido por el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, que adicionó el art. 160 de la Constitución Política.
Posteriormente, en la sesión señalada del día 2 de junio, la Plenaria de la Cámara de Representantes aprobó el informe parlamentario sobre las objeciones. Según certifica el Secretario General de la Cámara, en la sesión se hicieron presentes 158 Representantes y el informe fue aprobado en votación ordinaria por la mayoría de los asistentes.
De esta manera, en la Cámara de Representantes se cumplió con las condiciones requeridas para la aprobación del informe de objeciones presidenciales.
8. Distinta es la situación presentada en el Senado de la República. De acuerdo con los documentos remitidos por esa Corporación, el informe sobre las objeciones presidenciales al Proyecto de ley No. 334 de 2008 Senado – 306 de 2008 Cámara, “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 200 años del Municipio de Anorí, Departamento de Antioquia” se encontraba dentro del Orden de Día que debía ser evacuado en la sesión del día 2 de junio de 2009. Sin embargo, la sesión se concentró en la presentación de distintas proposiciones y constancias y, finalmente, en ella no se debatió ningún proyecto. Luego, en un momento determinado, la Secretaría pasó a anunciar los proyectos que se debían discutir y aprobar en la próxima sesión. Dentro de la lista de los puntos a tratar en la siguiente sesión no se incluyó el informe sobre las objeciones presidenciales al proyecto de ley que se estudia en este proceso.
Lo anterior significa que en el caso del debate y aprobación del informe de objeciones en el Senado de la República se incumplió con el requisito del anuncio previo, establecido en el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, que adicionó el art. 160 de la Constitución Política.
El requisito del anuncio previo para el debate y aprobación de los proyectos de ley
9. El Acto Legislativo 01 de 2003, que modificó el artículo 160 de la Constitución, estableció en su artículo 8 que “[n]ingún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.”
En su jurisprudencia la Corte ha resaltado la importancia del anuncio previo para el debate y aprobación de los proyectos. A manera de ejemplo, en la Sentencia C-838 de 2008 se manifestó:
“De acuerdo con la anterior disposición, y con la interpretación que de ella ha hecho la jurisprudencia, el anuncio a que ella se refiere persigue evitar la votación sorpresiva de los proyectos de ley, en aras de garantizar que el Congreso sepa de antemano el contenido de los asuntos que serán objeto de decisión en las sesiones subsiguientes[2]. Según la Corte, la finalidad del anuncio es ‘permitir a los Congresistas saber con anterioridad cuáles proyectos de ley o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas’[3]. Así mismo, la Corte ha explicado que el anuncio ‘facilita a los ciudadanos y organizaciones sociales que tengan interés en influir en la formación de la ley y en la suerte de ésta, ejercer sus derechos de participación política (Artículo 40 C. P.) con el fin de incidir en el resultado de la votación, lo cual es importante para hacer efectivo el principio de democracia participativa (Artículos 1 y 3 C.P.)”[4]
La Corte también ha manifestado que el anuncio previo tiene “una relación estrecha con la eficacia del principio democrático”[5] y que no puede ser considerado como una simple formalidad. En este sentido, en la sentencia C-927 de 2007 se expresó:
“(…) pese a la existencia de matices en su desarrollo, la jurisprudencia constitucional le ha conferido una significativa importancia a la exigencia derivada de lo dispuesto en el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003. Ha entendido la Corporación que este requisito no puede considerarse una mera formalidad por cuanto cumple con un propósito específico vinculado con la idea de afianzar y profundizar el sistema democrático así como con la necesidad de racionalizar la actividad del Congreso de la República mediante la adopción de un conjunto de medidas y la introducción de un grupo de reglas procedimentales[6]. Resulta, pues, congruente con estos fines, que, con suficiente antelación a la votación, quienes deban resolver sobre si aprueban o no un proyecto de ley se informen y adquieran conocimiento relativo a la materia respecto de la cual recaerá su decisión. De otro modo, se desvirtuaría el proceso de creación legislativa y se reduciría a ser una instancia en la que las decisiones se adoptan de manera irreflexiva y desinformada.
“25.- El requisito de los anuncios apunta también a la necesidad de que el procedimiento legislativo sea más transparente por cuanto sólo a partir del aviso previo a la votación, las y los congresistas estarán preparadas (os) para el acto de decisión y no las (los) tomará por sorpresa privándolas (los) de la oportunidad de reflexionar sobre cómo ha de recaer su decisión y hasta qué punto resulta conveniente u oportuno para el Estado colombiano votar un proyecto de ley determinado. Esto únicamente se cumple cuando el anuncio y la votación se efectúan en sesiones distintas así como cuando no se interrumpe la cadena de anuncios, para efectos de lo cual el anuncio debe redactarse de manera que esté determinado o sea determinable el día en que tendrá lugar la votación.
“26.- Así, pues, el anuncio previo a la votación de un proyecto de ley resulta ser uno de los requisitos del procedimiento legislativo. Con el fin de poner claramente de relieve este aspecto es preciso no perder de vista que los requisitos constitucionales son de ineludible cumplimiento por el Congreso de la República. Se indicó más arriba, que tales exigencias materializan elementos propios del principio democrático como son la publicidad, la participación política, las garantías de la oposición y la transparencia del debate parlamentario. Su trasgresión afecta la validez del acto jurídico en dos planos igualmente importantes: de cara a la legitimidad externa del acto – respecto de la transparencia que se exige de esta suerte de actuaciones frente a la ciudadanía en general -, así como en correspondencia con su legitimidad interna, esto es, dentro del procedimiento que se surte en el Congreso de la República, en relación con los miembros de dicha Corporación.”
10. Por otra parte, en distintas sentencias la Corte ha establecido cuáles son los requisitos para el trámite legislativo que se derivan del mencionado art. 8 de la Acto Legislativo 01 de 2003. Al respecto expuso la Corte en su sentencia C-1197 de 2008:[7]
“-El anuncio debe darlo la presidencia de la cámara o de la comisión en una sesión distinta y previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto.
“-La fecha de la votación debe ser cierta, es decir, determinada o, por lo menos, determinable.
“-Un proyecto de ley no puede votarse en una sesión distinta a aquella para la cual ha sido anunciado.
“-No existe fórmula sacramental o frase textual que deba usarse en el Congreso para hacer el aviso.
“-El uso de la expresión “anuncio”, para referirse a los avisos de proyectos que serán “considerados” o “debatidos” en otras sesiones, debe entenderse como revelador de la intención de votar dichos proyectos y, por tanto, de dar cumplimiento al requisito del artículo 160 constitucional.
“-El contexto de las discusiones y los debates puede utilizarse como referencia de validación para determinar si un anuncio efectivamente se hizo, si incluía la intención de debatir y votar el proyecto anunciado y, finalmente, si la sesión para la cual se anunció la votación es una fecha determinable.”
“-El contexto del cual pueden extraerse los criterios de validación no se limita al de la sesión en que se hizo el anuncio, sino que puede incluir otras sesiones, incluyendo aquellas en que tuvo lugar la votación.”
Como bien se observa, dentro de las exigencias derivadas del requisito del anuncio previo se encuentra la de que “un proyecto de ley no puede votarse en una sesión distinta a aquella para la cual ha sido anunciado.” Sin embargo, es claro que, por distintas razones, en muchos casos los proyectos anunciados no pueden debatirse y aprobarse en la sesión que había sido fijada para ello. La Corte ha indicado que, de acuerdo con la norma constitucional, en esas situaciones los proyectos deben volver a anunciarse para debate y aprobación en la sesión que se acuerde, en lo que se ha llamado la “cadena de anuncios.” A manera de ejemplo, en el Auto 081 de 2008 se aseveró:
“5. La necesidad de contar con la certeza suficiente acerca de la fecha de la sesión en que se efectuará la discusión y votación del proyecto de ley, sustenta la regla jurisprudencial que exige la continuidad de la “cadena” de anuncios. Según esta condición, en caso que el proyecto de ley no haya sido sometido a discusión y votación en la sesión para el que fue anunciado, la presidencia de la comisión o plenaria correspondiente debe reiterar el anuncio para la sesión siguiente, efectuándose el mismo procedimiento tantas veces sea necesario hasta tanto se realice la discusión y aprobación del proyecto. En caso que se pretermita este requisito, se vulneraría el mandato constitucional del artículo 160 Superior, en tanto la iniciativa sería aprobada en una sesión diferente a aquella en que previamente se haya anunciado.”
11. Como ya se ha expresado, el informe sobre las objeciones presidenciales que se analizan en el presente proceso se encontraba dentro del orden del día de la sesión del día 2 de junio de 2009 del Senado de la República. Sin embargo, el informe no fue considerado en esa sesión. Tampoco fue incluido dentro de los informes y proyectos que debían debatirse en la siguiente sesión. A pesar de ello, el informe fue debatido y aprobado en la sesión del día 3 de junio.
Lo anterior indica que en el trámite de aprobación del informe sobre las objeciones presidenciales en el Senado de la República se incumplió con el requisito del anuncio previo.
12. En relación con los efectos del incumplimiento del mandato constitucional sobre el anuncio previo, la Corte ha expresado que, en ciertas circunstancias, este vicio de trámite puede ser subsanado.[8] Al respecto se expresó en el ya aludido Auto 081 de 2008:
“(…) la doctrina constitucional en comento ha establecido que el vicio de procedimiento derivado del incumplimiento del requisito del anuncio previo tiene naturaleza subsanable. Ello siempre y cuando haya acaecido luego de completarse una de las etapas estructurales del proceso legislativo, esto es, el debate y aprobación del proyecto de ley tanto en comisión como en plenaria de una de las cámaras.[9] Lo anterior, sin embargo, deberá aplicarse en cada procedimiento legislativo en armonía con la necesidad de proteger los derechos de las minorías representadas en el Congreso. Por ende, como lo dispuso la Corte en el Auto 089/05, la naturaleza subsanable del vicio también depende de la preservación de los derechos de las minorías al interior del proceso legislativo. Como se señaló en esa providencia, el vicio se tornará insubsanable cuando ‘afecta el principio de representatividad de la opinión de las minorías, de modo que, de no haberse presentado, los resultados de la votación habrían determinado un rumbo distinto al acto sometido a aprobación’”.[10]
En el presente caso, el vicio de procedimiento se presentó durante el trámite de aprobación del informe parlamentario sobre las objeciones presidenciales en el Senado de la República, luego de que el mismo informe hubiera sido aprobado debidamente en la Cámara de Representantes. Ello indica que de todas maneras el error en que se incurrió en el Senado de la República es subsanable.
A pesar de ello, la Corte considera importante aclarar que la regla acerca de que el vicio en el anuncio es subsanable solamente si el proyecto ya ha sido aprobado por una Cámara Legislativa no se aplica para el proceso de aprobación de los informes parlamentarios sobre objeciones presidenciales. Ciertamente, el proceso de objeciones presidenciales surge luego de que el Presidente de la República veta un proyecto de ley que ya ha sido aprobado por el Congreso de la República y éste insiste en que sea sancionado. De esta manera, en estos casos los proyectos objetados ya han completado todo su proceso normal de aprobación, razón por la cual no tiene sentido preguntarse en esas ocasiones si el proyecto ya ha superado alguna de sus etapas estructurales.
Por otra parte, es claro que del trámite del proyecto no se deriva ningún peligro para los derechos de las minorías, puesto que la aprobación del informe parlamentario sobre las objeciones fue por unanimidad. Por lo tanto, es procedente devolver el proyecto al Senado de la República, Corporación en la que se presentó el vicio de procedimiento anotado. De esta manera, el Senado de la República, con el fin de sanear el vicio de procedimiento identificado, reanudará el trámite de aprobación del informe parlamentario sobre las objeciones presidenciales, para lo cual dará cumplimiento al anuncio para debate y aprobación del informe, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, que modificó el artículo 160 de la Constitución.
De acuerdo con lo indicado en el parágrafo del artículo 241 de la Constitución y en el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992, el Senado de la República contará con un término máximo de 30 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, para subsanar el vicio. Para ello, en una de las sesiones plenarias de esa Corporación Legislativa se anunciará la discusión y votación del informe sobre las objeciones presidenciales en una sesión futura y se informará a los Senadores acerca del número de la Gaceta del Congreso en el que fue publicado el informe parlamentario.
Luego de subsanado el vicio, el proyecto de ley deberá enviarse de vuelta a la Corte Constitucional para proceder al examen de las objeciones presidenciales. Para ello deberán remitirse a esta Corporación las Gacetas del Congreso en las que conste (i) que el anuncio previo para debate y aprobación del mismo fue realizado en la forma correspondiente, y (ii) la aprobación del informe por la Plenaria de la Corporación. Igualmente, el Secretario General del Senado de la República enviará la certificación pertinente sobre la aprobación del informe sobre las objeciones presidenciales.
Primero.- Por Secretaría General de la Corte Constitucional, DEVUÉLVASE a la Presidencia del Senado de la República el Proyecto de Ley No. 334 de 2008 Senado – 306 de 2008 Cámara, “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 200 años del Municipio de Anorí, Departamento de Antioquia”, con el objeto de que se subsane el vicio de procedimiento señalado en esta providencia.
Segundo.- CONCÉDASE a la Plenaria del Senado de la República un término de 30 días, contados a partir de la notificación de este auto, para que se subsane el vicio detectado en esta decisión, de tal manera que la aprobación del informe sobre las objeciones presidenciales cumpla con todos los requisitos exigidos.
Tercero.- Cumplido el trámite anterior, la Presidencia del Congreso remitirá a la Corte el Proyecto de Ley No. 334 de 2008 Senado – 306 de 2008 Cámara, “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 200 años del Municipio de Anorí, Departamento de Antioquia”, para que la Corte proceda a decidir sobre las objeciones presidenciales.
[1] Ver, entre muchas otras, las sentencias C-731 de 2008, C-482 de 2008 y C-1249 de 2001.
[5] Auto 081 de 2008
[6] (i) Establecer condiciones más exigentes para la creación de partidos y movimientos políticos; (ii) listas únicas avaladas por estos últimos; (iii) cifra repartidora para asignar curules, entre otras.
[7] En múltiples ocasiones se ha ocupado la Corte sobre las exigencias para el trámite parlamentario que se derivan del art. 8 del Acto Legislativo 01 de 2003. Ver, entre otras, las Sentencias C-1040 de 2007, C-927 de 2007, C-864 de 2006 y C-576 de 2006. Ver también, entre muchos otros, los Autos A-126 de 2008, A-081 de 2008, A-145 de 2007 y A-207 de 2005.
[8] En la Sentencia C-576 de 2006 se unificó la jurisprudencia de la Corte acerca de la subsanabilidad del vicio de procedimiento por incumplimiento del anuncio previo (la sentencia contó con un salvamento parcial de voto, en el cual se planteó que el incumplimiento del anuncio previo debería acarrear siempre la declaración de inconstitucionalidad del proyecto). La sentencia se refirió a los procedimientos propios de aprobación de los tratados internacionales. Sin embargo, en principio, se puede afirmar que lo allí decidido se aplica a los demás proyectos de ley y a los informes sobre objeciones presidenciales.
[9] Sobre el particular Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-576/06.
[10] Cfr. Corte Constitucional, auto A-311/06.