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Timestamp: 2019-08-24 07:38:28
Document Index: 353109628

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﻿ Sentencia T-209A de 2018 Corte Constitucional - Gestor Normativo Función Pública
Sentencia T-209A de 2018 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 01 de junio de 2018
Tema: PRESTACIONES SOCIALES - Subtema: Pensión de Invalidez
El artículo 46 de la Ley 418 de 1997, en el cual se consagra el derecho a la pensión especial de invalidez. Esto quiere decir que, ?el Estado mantiene la obligación de reconocer un auxilio equivalente a una pensión mínima legal vigente a las víctimas del conflicto armado que, a partir de hechos relacionados con el mismo, hubieren tenido una pérdida de la capacidad laboral igual o superior al 50% y que carezcan de otras posibilidades pensionales y de atención en salud. Tal prestación deberá ser reconocida por COLPENSIONES o la entidad pública que disponga el Gobierno Nacional y cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional?
El derecho a la prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado fue creada como una manifestación de los deberes constitucionales del Estado para (i) garantizar la efectividad de los derechos de la población víctima del conflicto armado (CP art. 2); (ii) mitigar la afectación producida en su capacidad laboral
Sentencia T-209A/18
Bogotá D.C., de primero (1) de junio de dos mil dieciocho (2018)
En el proceso de revisión de las decisiones judiciales proferidas, en primera instancia, por el Juzgado Cuarenta Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá el dos (2) de agosto de dos mil dieciséis (2016) y, en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta, Subsección B-, el quince (15) de septiembre de dos mil dieciséis (2016), en el proceso de tutela iniciado por Nelson Giraldo Patiño contra la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES-1.
1.3. El veintidós (22) de mayo de dos mil catorce (2014), la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C., y Cundinamarca emitió un dictamen para la calificación de invalidez en el que se determinó que Nelson Giraldo Patiño presenta una pérdida de la capacidad laboral del 76%, derivada del siguientes diagnóstico “TRM 4 ASIA A”. En el concepto no se estableció la fecha de estructuración de la invalidez2.
1.4. El diecisiete (17) de diciembre de dos mil quince (2015), el accionante presentó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión mínima para víctimas del conflicto armado3 ante COLPENSIONES.
1.6. El veinticuatro (24) de junio de dos mil dieciséis (2016), el señor Nelson Giraldo Patiño formuló acción de tutela contra COLPENSIONES por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales de petición, mínimo vital, vida digna y seguridad social al negarle el reconocimiento de la pensión mínima para las víctimas del conflicto armado, contemplada en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997. El accionante está vinculado a Capital Salud en el régimen subsidiado4 e incluido en el Registro Único de Victimas de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas5.
Aclaró que el referido fondo es administrado por el Ministerio de Trabajo; sin embargo, informó que éste se ha negado a reembolsar los recursos correspondientes a las pensiones de invalidez de víctimas de la violencia. Así mismo, manifestó que esa cartera envío comunicación a la entidad – y a la Defensoría del Pueblo- en la cual indicó que “COLPENSIONES carecía de competencia para pagar directamente estas pensiones con cargo a sus propios recursos – aún de manera temporal mientras se efectúa el recobro – pues estos son destinaciones específicas de conformidad con el artículo 48 de la Constitución por lo que, no siendo esta una prestación del régimen de prima media los recursos del mismo no pueden ser destinados a esa finalidad”6.
La Jefe de la oficina jurídica del Ministerio del Trabajo, mediante escrito del veinticuatro (24) de agosto de dos mil diecisiete (2017), solicitó declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, al considerar que la entidad “se encuentra en término para resolver la solicitud y además el accionante no cumple con los requisitos para acceder a la prestación”.7
Indicó que en virtud del Decreto 600 del 6 de abril de 2017, el Ministerio del Trabajo quedo encargado del estudio y reconocimiento de la prestación humanitaria periódica para las víctimas de la violencia. Respecto del trámite de reconocimiento el Decreto estableció en el artículo 2.2.9.5.6., que “la solicitud deberá ser resuelta en un término que no podrá superar los cuatro meses”. Razón por la cual resaltó que “habiendo recibido esta entidad el expediente del accionante el pasado 23 de junio, y atendiendo el término para decisión de la prestación contenida en el Decreto No. 600 de 2017, se cuenta hasta el 23 de octubre 2017 para atender la solicitud de la prestación”8
Adicionalmente, afirmó que “en el hipotético caso que se aceptara que el reconocimiento de la referida prestación resulta procedente (…), el señor Nelson Giraldo, no cumple con los requisitos señalados en la norma para ser acreedor de la prestación”9, específicamente, el establecidos en el artículo 2.2.9.5.3 del Decreto 600 de 2017, según el cual debe “Existir nexo causal de la pérdida de capacidad laboral con actos violentos propios del conflicto armado”.
En este sentido señaló: (i) no hay elementos que demuestren que el acto de violencia de que fue víctima el accionante se hayan perpetuado dentro del conflicto armado interno; (ii) en el certificado de la Junta Regional de Calificación de Invalidez aportado por el accionante no aparece registrada la fecha de estructuración de la invalidez para poder compararla con su fecha de ingreso al hospital debido a la herida por arma de fuego; y (iii) el accionante se encuentra incluido en el Registro único de víctimas debido al desplazamiento forzado de que fue víctima el 1º de abril de 1997, por lo que “su calidad de víctima surge por un hecho violento diferente al señalado por el actor como causante de su invalidez (…) y acaecido en una fecha diferente de la descrita en el escrito de tutela”10.
iv) Una misma Asociación para víctimas del conflicto (abismam) solicitó la calificación del estado de invalidez de mi mandante”11.
4.1. Mediante Oficio del veinticinco (25) de mayo de dos mil diecisiete (2017), la Secretaría General de esta Corporación, remitió al Despacho del Magistrado Sustanciador, copia de la Resolución número GNR 365856 del dos (2) de diciembre de dos mil dieciséis (2016), mediante la cual, COLPENSIONES decidió sobre la pensión especial de invalidez del señor Nelson Giraldo, en cumplimiento de lo ordenado, en segunda instancia, por la Subsección B, Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del quince (15) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)12.
· Copia del dictamen de pérdida de capacidad laboral.
· Imposibilidad para seguir cotizando.
2.1. El catorce (14) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996), el señor Nelson Giraldo Patiño fue afectado por arma de fuego durante una toma guerrillera perpetuada en el municipio de San José del Guaviare, por lo cual se le diagnosticó “Trauma medular nivel en fase shock secundario por arma de fuego en tórax” y “trauma raquimedular T completo” por herida con objeto corto punzante; ocasionándole la pérdida de movilidad de sus extremidades inferiores13.
El veintidós (22) de mayo de dos mil catorce (2014), fue calificado con una pérdida de la capacidad laboral del 76%, con fecha de estructuración del día en que ocurrió el hecho victimizante; es decir, el catorce (14) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996)14. Como consecuencia de lo expuesto, el diecisiete (17) de diciembre de dos mil quince (2015), el demandante radicó solicitud de reconocimiento de la pensión especial de invalidez para víctimas del conflicto armado ante COLPENSIONES.
“Mediante instrucción No. 06 de abril de 2007, emitida por parte de la Dirección de Prestaciones Económicas, en cuanto a la decisión de solicitudes de pensión de invalidez para víctimas del conflicto armado, indicó lo siguiente: de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2.2.9.5.5., 2.2.9.5.6., y 2.2.9.5.8 del Decreto 1072 de 2015 adicionado por el Decreto 600 de 2017, las personas que pretendan el reconocimiento de la prestación humanitaria periódica de la que son beneficiarios las víctimas del conflicto armado, deberán dirigirse al Ministerio del Trabajo para que esta entidad o aquella que designe, por medio de encargo fiduciario o de convenio interadministrativo, inicie el trámite de acreditación de los requisitos exigidos y el reconocimiento de la prestación”15.
3.1. Vistos los antecedentes del caso se observa que se cumplen con los requisitos de legitimación en la causa tanto por activa como por pasiva. En cuanto a la primera, porque el accionante actúa como persona natural y además es quien invoca la condición de víctima del conflicto armado interno, con miras a acceder a la pensión especial de invalidez mediante el ejercicio del derecho de petición16. Respecto de la segunda17, mediante Auto del once (11) de agosto de dos mil diecisiete (2017) el Magistrado sustanciador vinculó al Ministerio de Trabajo al presente proceso, debido a que al momento en que el accionante presentó la acción de tutela era COLPENSIONES la entidad a cargo el reconocimiento y pago de la citada prestación económica, en los términos dispuestos en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997. Sin embargo, en virtud del Decreto 600 del 6 de abril de 2017 tal competencia fue asignada al Ministerio.
3.2. En igual medida, se encuentra acreditado el requisito de inmediatez, toda vez que la conducta que, en un primer momento, dio lugar a la presunta vulneración de los derechos fundamentales en el caso concreto, se generó con la expedición del Oficio No. Bz2015_12244349-3413470 del diecisiete (17) de abril de dos mil dieciséis (2016), por parte de COLPENSIONES, y el señor Nelson Giraldo Patiño presentó la acción de tutela el diecinueve (19) de julio de dos mil dieciséis (2016)18, es decir, aproximadamente tres (3) meses después; término que resulta razonable.
4. De la Prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado. Reiteración de jurisprudencia19
Así, el artículo 45 de la Ley 104 de 199320 consagró una prestación económica a favor de las víctimas que como consecuencia del conflicto armado sufrieran una pérdida de su capacidad laboral como mínimo del 66%, y que no tuvieran posibilidad de acceso a las prestaciones del Sistema General de Seguridad Social, tanto en lo relativo a las pensiones que allí se consagran como a la atención en salud. Sin embargo, la pensión mínima legal vigente, fue objeto de ampliación con el artículo 15 de la Ley 241 de 199521, en el cual se disminuyó a un porcentaje del 50% el requisito referente a la pérdida de capacidad laboral.
Posteriormente, se profirió la Ley 418 de 199722, que derogó las dos normas anteriormente citadas23, reiterando, en todo caso, la vigencia de este auxilio económico. En el artículo 46 de la referida norma, se dispuso que para acceder a la pensión mínima legal vigente se deben acreditar los siguientes requisitos: (i) haber perdido el 50% o más de la capacidad laboral como resultado de la violencia en el marco del conflicto armado interno y (ii) carecer de otras posibilidades pensionales y de atención en salud. Sumado a lo anterior, en la norma en mención se añadió que la prestación sería “cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional a que se refiere el artículo 25 de la Ley 100 de 1993 y reconocida por el Instituto de Seguros Sociales, o la entidad de naturaleza oficial señalada por el Gobierno Nacional”.
Luego, la Ley 782 de 200224 prorrogó por cuatro años el término de vigencia de algunas normas de la Ley 418 de 1997, incluyendo el referido artículo 46, el cual fue modificado en los siguientes términos:
4.2. Posteriormente, la Sala Plena de esta Corporación profirió la Sentencia C-767 de 2014, en la que señaló que la pensión especial de invalidez a favor de las víctimas del conflicto armado “es una prestación que supone el reconocimiento de un derecho social, respecto del cual se predica la exigibilidad del principio de progresividad y no regresividad”25.
Por esta razón, este Tribunal consideró que tal beneficio configuraba un derecho plenamente exigible por las víctimas del conflicto26, el cual, en principio, no podía ser recortado de la oferta institucional. Así las cosas, al no haberse extendido expresamente su vigencia en las Leyes 1106 de 200627 y 1421 de 2010, a través de las cuales se prorrogaron varios mandatos contenidos en la Ley 418 de 1997, esta Corporación indicó que se generó un vacío normativo que introdujo una medida regresiva no justificada28 en contra de las garantías sociales previstas a favor de esta población.
En la Sentencia C-767 de 2014, se determinó que el ingrediente omitido correspondía al contenido normativo del artículo 46 de la Ley 418 de 1997, en el cual se consagra el derecho a la pensión especial de invalidez. Esto quiere decir que, “el Estado mantiene la obligación de reconocer un auxilio equivalente a una pensión mínima legal vigente a las víctimas del conflicto armado que, a partir de hechos relacionados con el mismo, hubieren tenido una pérdida de la capacidad laboral igual o superior al 50% y que carezcan de otras posibilidades pensionales y de atención en salud. Tal prestación deberá ser reconocida por COLPENSIONES o la entidad pública que disponga el Gobierno Nacional y cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional”29.
Al evidenciarse una violación al derecho a la igualdad material de las víctimas del conflicto armado en condición de invalidez, la Sala Plena decidió declarar la exequibilidad de los artículos 1º de las Leyes 1106 de 2006 y 1421 de 201030, “en el entendido que las víctimas del conflicto armado interno, que sufrieren una pérdida del 50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el Manual Único para la Calificación de Invalidez expedido por el Gobierno Nacional, tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo contemplado en el Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan de otras posibilidades pensionales y atención en salud”31.
4.4. Sin embargo, con la expedición del Decreto 600 de 6 de abril de 2017, por parte del Ministerio del Trabajo, se adicionó al Decreto 1072 de 201532, un capítulo denominado “Condiciones de acceso a la prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado y su fuente de financiación”. En el artículo 1º se estableció que el “el presente capítulo tiene por objeto establecer el responsable del reconocimiento, las condiciones de acceso, el procedimiento operativo y la fuente de recursos de la prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado prevista en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997”. Adicionalmente señaló, respecto del trámite de reconocimiento, lo siguiente:
Así las cosas, se advierte que el derecho a la prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado fue creada como una manifestación de los deberes constitucionales del Estado para (i) garantizar la efectividad de los derechos de la población víctima del conflicto armado (CP art. 2); (ii) mitigar la afectación producida en su capacidad laboral; y, (iii) satisfacer las necesidades mínimas de subsistencia de una población que se encuentra en situación de especial vulnerabilidad. Lo anterior, a través de una acción afirmativa33, que asegure la efectividad de sus derechos en términos de dignidad y en desarrollo del artículo 13 Superior, en cumplimiento del deber del Estado de promover condiciones acordes con la realización de la igualdad material.
5.1.1. Ser colombiano. El accionante adjunta al expediente varios documentos donde consta que nació el dieciocho (18) de agosto de mil novecientos sesenta y cinco (1965) en Venadillo, Tolima34.
5.1.2. Tener calidad de víctima del conflicto armado interno y estar incluido en el Registro Único de Víctimas – RUV. El accionante fue víctima de un atentado terrorista durante una toma guerrillera en el municipio de San José del Guaviare. Por lo anterior, fue incluido como víctima directa en el Registro Único de Víctimas el treinta (30) de septiembre de mil novecientos noventa y siete (1997), por los hecho victimizantes de “actos terroristas/atentados/combates, enfrentamientos/hostigamientos”, perpetuados por grupos guerrilleros en el municipio de San José del Guaviare, según certificación proferida por la Directora de Registro y Gestión de la Información de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas del trece (13) de septiembre de dos mil trece (2013)35.
La toma guerrillera en el referido municipio, le causó al señor Nelson Giraldo ““TRAUMA MEDULAR NIVEL T4 EN FASE DE SHOK” secundario a herida por arma de fuego en tórax y “TRAUMA RAQUIMEDULAR T5 COMPLETO” por herida con arma corto punzante en hemitórax izquierdo paravertebral en T5” 36, lo que generó, que el actor perdiera la movilidad de sus miembros inferiores; por lo que, actualmente, debe usar una silla de ruedas de forma permanente.
5.1.3. Haber sufrido pérdida del 50% o más de la capacidad laboral, calificada con base en el Manual Único para la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional, expedido por el Gobierno Nacional. El veintidós (22) de mayo de dos mil catorce (2014), Nelson Giraldo Patiño fue calificado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y Cundinamarca con un pérdida de la capacidad laboral del 76% derivado del siguiente diagnóstico médico “TRM T4 ASIA A”37.
5.1.4. Existir nexo causal de la pérdida de capacidad laboral con actos violentos propios del conflicto armado interno. La Sala considera que en el caso del señor Nelson Giraldo Patiño existe un nexo causal entre la pérdida de la capacidad laboral y el atentado terrorista por toma guerrillera en el municipio de San Vicente del Guaviare del que fue víctima. Según se advierte de los diagnósticos médicos en los que se soporta el dictamen de invalidez, los traumatismos se generaron “herida de arma de fuego”38 y por “arma corto punzante”39, circunstancia debidamente certificada por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con base en la información que reposa en la página web de esa entidad40, según la cual, el accionante fue víctima de lesiones personales físicas por acto terrorista el catorce (14) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996), fecha en que ocurrió el siniestro en el municipio de San José del Guaviare, lugar en el que residía el actor con su familia.
5.1.5. Carecer de requisitos para pensión y/o de posibilidad pensional. En el caso sub examine, el demandante ha cotizado un total de 33 semanas al Sistema General de Pensiones41 y sufre una pérdida de capacidad laboral del 76%, con fecha de estructuración del catorce (14) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996), momento en que fue víctima de acto terrorista por toma guerrillera.
5.1.6. No debe percibir ingresos por ningún concepto y/o mensuales iguales o superiores a un (1) salario mínimo legal vigente. Como se señaló en los antecedentes de este proyecto, el accionante se desempeñaba como agricultor en el municipio de San José del Guaviare en la vereda de Agua Linda, por lo que asegura que debido a su condición física, que se traduce en la pérdida de movilidad de la parte inferior de su cuerpo, debe movilizarse en silla de ruedas, lo que le impide continuar realizando su trabajo de agricultor e ingresar al mercado laboral para de este modo satisfacer sus necesidades básicas. Actualmente vive de la ayuda de sus familiares y amigos y de la venta de algunas artesanías que fabrica42.
5.1.7. No ser beneficiario de subsidio, auxilio, beneficio o subvención económica periódica, ni de otro tipo de ayuda para subsistencia por ser víctima. El accionante presentó declaración juramentada donde señala que no se encuentra recibiendo ningún tipo de pensión43 ni ayuda del gobierno44.
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia de tutela de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, el quince (15) de septiembre de dos mil dieciséis (2016), que revocó la decisión de primera instancia y amparó el derecho fundamental de petición del accionante; como también el fallo de tutela proferido en primera instancia por el Juzgado Cuarenta Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Cuarta, el dos (2) de agosto de dos mil dieciséis (2016), el cual declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. En su lugar AMPARAR los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna del señor Nelson Giraldo Patiño.
SEGUNDO.- En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la Resolución No. GNR 365856 proferida por la Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES-, el dos (2) de diciembre de dos mil dieciseises (2016) que negó el reconocimiento y pago de la pensión a Nelson Giraldo Patiño y el Acto Administrativo confirmatorio No. DIR 4317 del veintisiete (27) de abril de dos mil diecisiete (2017).
TERCERO.- ORDENAR al Ministerio del Trabajo directamente o a través de un encargo fiduciario o de convenio interadministrativo que suscriba para tal efecto, que en el término de diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, lleve a cabo los trámites necesarios para el reconocimiento y pago de la prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado al señor Nelson Giraldo Patiño, identificado con cédula de ciudadanía No. 6.023.726.
CUARTO.- Por Secretaría General de la Corte Constitucional, REMÍTASE copia de esta providencia a la Defensoría del Pueblo para que, en el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, verifique el cumplimiento de lo dispuesto en este fallo, a efecto de materializar la eficacia de los derechos fundamentales reclamados en el marco del amparo solicitado por el ciudadano Nelson Giraldo Patiño.
A LA SENTENCIA T-209A/18
Algunos de los requisitos exigidos por la jurisprudencia para acreditar el ejercicio subsidiario de la acción de tutela en esta materia fueron expuestos en la sentencia T-469 de 2013 así: “a. La falta de pago de la prestación genera un alto grado de afectación de los derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital. b. Se ha desplegado cierta actividad administrativa y judicial por el interesado tendiente a obtener la protección de sus derechos. c. Aparecen acreditadas siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz .