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Timestamp: 2019-08-20 13:54:07
Document Index: 261957404

Matched Legal Cases: ['Art. 5', 'Art. 5', '§ 16', '§ 17', '§ 2', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', '§ 163', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', '§ 7', 'Art. 5', 'Art. 5', 'EuG', 'Art. 56', 'Art. 101', 'Art. 106', 'Art. 14', 'Art. 5', 'Art. 5', '§ 8', 'Art. 5']

2014 12 15 gutachten medien - PDF Archive
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Öffentlich-rechtliche Medien –
Kurzfassung	6
Die technischen Gründe, mit denen einst
das System des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks gerechtfertigt wurde, sind heutzutage weitgehend verblasst. Die Zahl der
Programmkanäle ist technologisch bedingt
stark angestiegen, die Eintrittskosten für
neue Programmanbieter sind rapide gesunken, durch die verstärkte Nutzung des Internets als Informationsmedium kommt es zu
Überlappungen zwischen Print- und Rundfunkmarkt. Angesichts der technischen Entwicklung gibt es kaum noch Gründe, warum
der Rundfunkmarkt wesentlich anders organisiert sein sollte als der Zeitungsmarkt,
der durch ein breites privates Angebot und
Subskriptionsmodelle gekennzeichnet ist.
Nach Ansicht des Beirats gibt es daher gute
Gründe für einige Reformen im Rundfunkbereich. Erstens sollte ein zukunftsfähiges
System des öffentlichen Rundfunks dem
Subsidiaritätsprinzip mehr Gewicht geben;
die öffentlich-rechtlichen Anbieter sollten
nur da auftreten, wo das privatwirtschaftliche Angebot klare Defizite aufweist. Zweitens sollte im öffentlichen Rundfunk auf
die Werbefinanzierung komplett verzichtet
werden, da ansonsten die Fehlanreize der
Programmgestaltung, die mit dem öffentlichen-rechtlichen Rundfunk beseitigt werden sollen, gleichsam durch die Hintertür
wieder eingeführt werden. Drittens sollte
sich der Gesetzgeber entweder für eine klare
Finanzierung aus dem allgemeinen Haushalt oder für eine moderne Nutzungsgebühr, die beispielsweise dem Subskriptionsmodell im Zeitungsmarkt folgt, entscheiden.
Viertens ist eine größere Transparenz durch
die Publikation von Kenngrößen dringend
notwendig, um die Kosteneffizienz im öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu fördern.
Aufgabe und Finanzierung des öffentlichrechtlichen Rundfunks sowie das Verhältnis von öffentlich-rechtlichem Rundfunk
und privaten Anbietern sind seit einiger Zeit
wieder vermehrt Gegenstand der öffentlichen Diskussion.
Verstärkt wurde diese Diskussion in
jüngster Zeit durch das Ausgreifen der
öffentlich-rechtlichen Medien in den Bereich des Internets und durch die Reform
der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks. Tieferer Hintergrund der Diskussion ist ein seit vielen Jahren anhaltender Diskurs darüber, ob das bestehende
duale Konzept für Hörfunk und Fernsehen
in Deutschland, die Aufgabenteilung zwischen öffentlich-rechtlichen und privaten
Sendern, die Eintrittsbarrieren für private
Anbieter und das Wettbewerbsverhältnis
zwischen privaten und öffentlich-rechtlichen Anbietern, die interne Struktur und
die Aufsicht über die öffentlich-rechtlichen
Sendeanstalten und der politische Auftrag
angemessen sind oder einer grundlegenden
Reform bedürfen. 1
Die Öffnung und Nutzung des Internets
für die Ausstrahlung von Fernseh- und Radiosendungen des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks war Anlass für ein neues Finanzierungsmodell.2 Dieses wurde zum
1. Januar 2013 deutschlandweit eingeführt,
begleitet von einer heftigen Kritik in Tagesund Wochenzeitungen.
Mit der Erstellung von Pressetexten auf
ihren Informationsseiten im Internet haben sich die öffentlich-rechtlichen Medien
jüngst in eine unmittelbare Konkurrenzsituation mit klassischen Printmedien begeben.
Das Eintreten eines gebührenfinanzierten
und nicht gewinnorientierten Konkurrenten in die Welt der journalistischen
Printmedien und Informationsdienste hat
nachhaltige Wirkungen auf die Struktur
und Funktionsweise der Zeitungsmärkte.
Die ohnehin schwierige Situation im Zeitungsmarkt wird durch die Angebote der
verschärft. Das Eintreten von Dienstleistern,
die mit einer starken Finanzierung und
nicht profitorientiert um Marktanteile konkurrieren, verändert grundlegend die Natur
1. Vgl. zuletzt etwa Jürgen Kühling, Unsere Sender, unsere Richter, in: FAZ Nr. 34 vom 10. Februar 2014,
S. 7. Zu wettbewerbsrechtlichen Überlegungen und den europarechtlichen Aspekten vgl. Christoph Engel,
1990, Der Einfluß des europäischen Gemeinschaftsrechts auf die deutsche Rundfunkordnung, NomosVerlag, Baden-Baden.
2. Vgl. etwa Klaus Stern, Paul Kirchhof, Markus Höppener, Angelica Schwall-Düren, Jörg Geerlings und
Wolfgang Hurnik, 2012, Die Neuordnung der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, C.H. Beck,
München; den neuen Beitrag rechtfertigend Hanno Kube, 2014, Der Rundfunkbeitrag, Nomos-Verlag,
Baden-Baden. Aus dem hier geschilderten Finanzierungsmodus fällt die vom Bund unter dem Leitgesichtspunkt der auswärtigen Kulturpolitik finanzierte Deutsche Welle heraus.
Diese institutionellen Veränderungen
vollziehen sich vor dem Hintergrund rascher technologischer Veränderungen. Die
Diskussion um den öffentlich-rechtlichen
Rundfunk und die rechtlichen Rahmenbedingungen von Fernsehen erfolgten in ihren
Anfängen in einem institutionellen Rahmen, der mit der heutigen Situation wenig
gemein hat. Die Erstellung eines anspruchsvollen und funktionsfähigen Fernsehprogramms war eine technische Herausforderung. Die Zahl möglicher Fernsehkanäle
war technologisch eng begrenzt, zunächst
auf einen Sendekanal, wenig später auf
eine sehr kleine Anzahl von Sendern. Diese
Begrenzung besteht heute nur noch theoretisch und ist für alle praktischen Belange
keine wirklich bindende Zugangsbeschränkung mehr. Abbildung 1 zeigt die dynamische Entwicklung der frei empfangbaren
TV-Sender in Deutschland in den letzten 25
Jahren. Der Marktanteil von ARD, ZDF und
den dritten Programmen der ARD, die vor
Einführung des Privatfernsehens 1984 den
Markt alleine beherrschten, lag 2013 nur
noch bei 38 Prozent [Arbeitsgemeinschaft
Fernsehforschung (AGF)]. Der öffentlichrechtliche Rundfunk verliert nicht nur
Marktanteile an private Programme, sondern verliert insgesamt durch das Internet
an Bedeutung. Das Internet bietet dabei
Sendeformate, die den klassischen Hörfunkund Fernsehmedien vergleichbar sind und
vermehrt über den Fernseher abgespielt
Abbildung 1: Anzahl der durchschnittlich pro Haushalt technisch empfangbaren
TV-Sender in Deutschland von 1988 bis 2012 (jeweils am 1. Januar)
Auch die finanziellen Hürden, die für das
Betreiben eines Sendekanals entstehen, sind
– anders als in der Frühzeit von Hörfunk
und Fernsehen – heute niedrig. Das gilt für
terrestrische oder kabelgebundene Kanäle
und erst recht für Internetformate. Das stetige Anwachsen des Angebots ist also auch
durch sinkende Kosten getrieben.
Diese Aspekte – insbesondere das neue
Finanzierungsmodell, die technologische
Revolution, die redaktionellen Angebote
der öffentlichen Sender im Internet, die daraus entstehende Konkurrenz mit anderen
Informationsmedien und die veränderte
Nachfrage – bilden den Ausgangspunkt einer vorwiegend ökonomischen Analyse. Das
Gutachten beginnt mit einem Sachstandsbericht, in dem die Grundsachverhalte des
bestehenden „dualen Systems“ skizziert
werden. Sodann werden die rechtlichen
Rahmenbedingungen möglicher Reformen
erörtert. Das anschließende Kapitel identifiziert bedeutsame wirtschaftspolitische
Fehlsteuerungen und Reformbedarf im
bestehenden System und leitet aus grundlegenden ökonomischen Überlegungen mögliche Ansatzpunkte einer Neuordnung ab.
Die Analyse ergibt: Die veränderten technologischen Rahmenbedingungen und die
dadurch ausgelösten Änderungen im Nutzerverhalten erfordern aus ökonomischer
Perspektive eine Anpassung des Rundfunkmodells. Solche Alternativmodelle zum jetzigen System sind – entgegen weitverbreiteter Auffassung – verfassungsrechtlich nicht
ausgeschlossen. Das Gutachten skizziert
keinen konkret ausgestalteten „Gegenentwurf“. Vielmehr liefert es – anknüpfend an
Analogien zu einem funktionsfähigen, Eingriffen der Politik weitgehend entzogenen
Zeitungsmarkt – die konzeptionellen und
allokationspolitischen Grundlagen für eine
solche Neukonzeption.
Einige grundlegende Fakten –
Öffentlicher Rundfunk in Zahlen
Der öffentlich-rechtliche Rundfunk3 hat
innerhalb Deutschlands einen ungewöhnlichen Sonderstatus und ein beträchtliches
Produktionsvolumen. Die öffentlich-rechtlichen Sendeanstalten betreiben 22 Fernsehkanäle sowie 67 Radioprogramme4 und
entfalten Aktivitäten im Bereich des Internets. Weiteren Aufschluss über das Angebot
gibt der Bericht der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF). Ein normales Jahr hat 525.600
Sender, was in etwa 19 Fernsehjahren entspricht.5 Von dieser Sendeleistung waren
S. 32). Über 90 Prozent der Sendeminuten
entfielen auf Spartenkanäle und dritte Programme. Hinzu kommen 32,5 Millionen
Sendeminuten im Bereich des Radios. Dieses Angebot wird ganz überwiegend durch
Zwangsbeiträge finanziert. Die Aufwen-
dungen von ARD, ZDF und Deutschlandradio lagen nach Angaben der KEF im Jahr
2013 bei 8.593,8 Millionen Euro (KEF 2014,
S. 22).6 Dabei schlagen ca. 40.000 Erstsendeminuten im Bereich des Sports allein im
1. Programm der ARD mit rund 450 Millionen Euro an Kosten zu Buche (KEF 2014,
S. 37, Abbildung 4). Dies sind ca. 8 Prozent
der Sendezeit des Ersten Programms und ca.
0,4 Prozent der Gesamtfernsehsendeminuten, aber fast 5 Prozent der Gesamtausgaben
des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Beim
ZDF hat der Sport eine ähnliche Bedeutung.
Ausgaben für Sportsendungen mit ca. 35.000
Erstsendeminuten und Kosten von ca. 340
Millionen Euro dominieren auch dort alle
anderen Bereiche für diesen Einzelsender
im Hinblick auf die Kosten (KEF 2014, S. 37)
und gehören neben dem Ressort „Fernsehspiele“ zu den teuersten Programmbereichen.
3. Rechtlich meinte „Rundfunk“ stets Hörfunk- wie Fernsehprogramme, so bereits BVerfGE 12, 205 (226);
zum Ausfransen des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs in Bezug auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nur
Herbert Bethge, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 5 Rn. 90 ff.
4. Vgl. Hans-Peter Siebenhaar, 2012, Die Nimmersatten, Die Wahrheit über das System ARD und ZDF,
Eichborn-Verlag, Köln.
Mit 7.306,7 Millionen Euro waren 2012
Gebühren die Haupteinnahmequelle (KEF
2014, S. 141). Hinzu treten Einnahmen aus
Werbung und Sponsoring. Für ARD und
ZDF nennt der 19. Bericht der KEF beispielsweise Nettowerbeumsätze von 357,8 bzw.
132,1 Millionen Euro im Jahre 2012 (KEF
2014, S. 157 f.).7
Zum Januar 2013 wurde das bisherige
Gebührenmodell, das die Zahlungsverpflichtungen der Bürger an den Besitz von
Empfangsgeräten knüpfte, durch ein Modell
der Zwangsabgaben, des sog. Haushaltsbeitrags ersetzt. Dabei ist die Zahlungsverpflichtung von der Verfügbarkeit eines
Empfangsgeräts unabhängig und wird am
Begriff des „Haushalts“ bzw. der Betriebstätte festgemacht.
Die Anhänge II und III in diesem Gutachten geben Aufschluss über Finanzierung
und Steuerungsstrukturen des öffentlichen
Rundfunks im internationalen Vergleich.
Der internationale Vergleich in Anhang II
zeigt in einem Überblick über eine Anzahl
von Ländern, dass sich Marktanteile und
Finanzierungsmodalitäten des öffentlichen
Rundfunks zwischen den Staaten stark
unterscheiden. Gebühren-/Beitragsmodelle
existieren genauso wie Finanzierungen aus
dem allgemeinen Steueraufkommen (Spalte
3).8 Das neue deutsche Modell ist allerdings
insofern ungewöhnlich, als es zumindest
begrifflich am Beitrag festhält, aber wie die
Steuerlösungen keine Ausstiegsoption (als
mögliche politische Reaktion des Individuums im Sinne von Albert O. Hirschman9)
vorsieht. Auch durch Verzicht auf Empfangsgeräte im eigenen Haushalt kann man
sich nicht von der Zahlung befreien. Dieser
Verzicht auf eine Ausstiegsklausel wurde
mit der technischen Entwicklung begründet, da praktisch nicht mehr kontrollierbar
ist, wer auf welchem Wege (Mobiltelefone,
Tablets, PCs, …) Rundfunksendungen konsumiert.10 Allerdings fehlt damit eine politökonomische Bremse für Gebührenerhöhungen.
Anhang II zeigt auch, dass Deutschland
bei den öffentlichen Mitteln pro Kopf mit
94 Euro (2011) in der absoluten Spitzengruppe der betrachteten Länder liegt. Lediglich Norwegen und die Schweiz gaben pro
Kopf mehr für öffentlichen Rundfunk aus
(Spalte 6).
7. Werbung im Öffentlichen Rundfunk unterliegt bestimmten Restriktionen, was Sendezeit und Umfang
von Werbeunterbrechungen angeht. Der 13. Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge vom 10. März 2010 regelt in § 16 die Dauer der Werbung wie folgt: „(1) Die Gesamtdauer der
Werbung beträgt im Ersten Fernsehprogramm der ARD und im Programm „Zweites Deutsches Fernsehen“ jeweils höchstens 20 Minuten werktäglich im Jahresdurchschnitt. Nicht angerechnet werden auf die
zulässigen Werbezeiten Sendezeiten mit Produktplatzierungen und Sponsorhinweise. Nicht vollständig
genutzte Werbezeit darf höchstens bis zu 5 Minuten werktäglich nachgeholt werden. Nach 20.00 Uhr
sowie an Sonntagen und im ganzen Bundesgebiet anerkannten Feiertagen dürfen Werbesendungen nicht
ausgestrahlt werden. § 17 bleibt unberührt. (2) In weiteren bundesweit verbreiteten Fernsehprogrammen
von ARD und ZDF sowie in den Dritten Fernsehprogrammen findet Werbung nicht statt. (3) Im Fernsehen darf die Dauer der Spotwerbung innerhalb eines Zeitraumes von einer Stunde 20 vom Hundert nicht
überschreiten. (…)“.
9. Albert O. Hirschman (1970): Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and
States, Harvard University Press: Cambridge, MA..
10. Der Rundfunkbeitrag wurde jüngst von zwei Landesverfassungsgerichten für mit dem jeweiligen Landesverfassungsrecht vereinbar erklärt: Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13. Mai 2014
– VGH B 35/12 und Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 15. Mai 2014 – Vf. 8-VII-12
und Vf. 24-VII-12.
Ein Vergleich der Struktur und des Grads
der öffentlichen Regulierung des Zeitungsmarkts mit der Gestaltung des Angebots von
Hörfunk- und Fernsehprogrammen zeigt
eine auffällige Asymmetrie. Der deutsche
Gesetzgeber überlässt die Bereitstellung von
journalistischen Informationsdiensten im
Bereich der Printmedien weitgehend dem
freien Marktgeschehen. Dort konkurrieren
in Deutschland lokal und überregional im
Allgemeinen mehrere private Anbieter von
Zeitungen und Zeitschriften. Ein öffentliches Angebot einer öffentlich-rechtlichen
Tageszeitung, produziert durch eine aus Gebühren finanzierte Zeitungsredaktion, gibt
es nicht. Der Marktzugang neuer Zeitungen
unterliegt im Rahmen des Presserechts vergleichsweise geringer Regulierung. Diese ist
im Gegenteil darauf gerichtet, den Marktzugang zu öffnen oder offen zu halten. Das
hier pars pro toto herangezogene Berliner
Pressegesetz – Pressrecht fällt in die Gesetzgebungskompetenz der Länder – schreibt
beispielsweise in § 2 vor: „Die Pressetätigkeit einschließlich der Errichtung eines
Verlagsunternehmens oder eines sonstigen
Betriebes des Pressegewerbes darf nicht von
irgendeiner Zulassung abhängig gemacht
werden.“ Entsprechend ist der Zeitungsmarkt durch praktisch freien Zugang und
privatwirtschaftliche Konkurrenz gekennzeichnet. Transparenzrichtlinien schreiben
vor, dass Verantwortliche (Redakteure/
Herausgeber) sowie Eigentumsverhältnisse
offengelegt und entgeltliche Veröffentlichungen kenntlich gemacht werden. Die
konkurrierenden Unternehmen auf dem
Zeitungsmarkt sind großenteils gewinnorientiert, teilweise auch Stiftungen. Im
Gegensatz dazu steht das duale System
des Hörfunks und Fernsehens. Das System
kennt eine Reihe von privatwirtschaftlich
und überwiegend gewinnorientiert arbei-
tenden Anbietern von Hörfunk- und Fernsehprogrammen. Diese unterliegen Zulassungsbeschränkungen („Konzession“) und
stehen unter regulatorischer Kontrolle
(„Staatsaufsicht“). Daneben gibt es das verfassungsrechtlich wiederholt gestärkte und
durch Zwangsabgaben finanzierte System
des öffentlichen Rundfunks mit seinem eigenen Aufsichts- und Finanzierungssystem.
Diese sehr unterschiedlichen Marktstrukturen sind überraschend. Printmedien
und Rundfunkprogramme sind Produkte,
die große Ähnlichkeiten aufweisen, auch
wenn die Nutzerkreise unterschiedlich
sind. Beide Produktklassen handeln mit
Information. Beide Formen von Produkten
werden mit Technologien hergestellt, bei
denen die Erzeugung eines Produkts mit
qualitativ hochwertigen Informationsinhalten erhebliche Kosten hat, wohingegen die
Bereitstellung des Informationsinhalts an
weitere Nutzer zu sehr geringen Grenzkosten möglich ist. Im Bereich der Zeitungen
fallen erhebliche Kosten im redaktionellen
Bereich an, während die zusätzliche Zeitung
schnell und preiswert gedruckt ist. Im Bereich von Hörfunk- und Fernsehsendungen
gilt Ähnliches. Die Kosten, das Produkt weiteren Nutzern zugänglich zu machen, sind
sogar vergleichsweise noch geringer. Beide
Produktkategorien haben weitere Gemeinsamkeiten. Die Zahl der möglichen Anbieter
oder Einzelprodukte ist technologisch praktisch unbegrenzt. Der Eintritt eines weiteren
Anbieters unterliegt heute keinen ernsthaften technologischen Beschränkungen mehr.
Die verfassungsrechtliche
Das Produkt, das auf Zeitungs- wie Rundfunkmarkt vertrieben wird, ist ein besonders sensibles und steht deshalb unter dem
besonderen Schutz des Grundgesetzes:
Presse- und Medienfreiheit haben eine zentrale Bedeutung für die Funktionsweise eines
demokratisch verfassten Gemeinwesens. In
Deutschland wird diesem Sachverhalt auch
im Grundgesetz (GG) Rechnung getragen.
Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 GG normiert im
inhaltlichen Zusammenhang mit der Meinungsfreiheit und Informationsfreiheit in
Satz 1 der Vorschrift:
„Die Pressefreiheit und die Freiheit
der Berichterstattung durch Rundfunk
und Film werden gewährleistet.“
In diesem Satz werden Pressefreiheit
(operationalisiert durch den Zeitungsmarkt)
und die Rundfunkberichterstattung in einem Satz und erkennbar gleichrangig und
symmetrisch genannt.
Artikel 5 Abs. 1 Satz 2 GG wird allgemein so interpretiert, dass ein Zugang zu
Information zu vertretbaren Kosten möglich sein muss, dass die bereitgestellten
Informationen insgesamt einen hinreichenden inhaltlichen Standard haben, und
dass Meinungsvielfalt gewährleistet werden
muss. Letzteres wäre nicht gewährleistet,
wenn Informationsorgane von bestimmten
Interessengruppen monopolisiert wären,
oder wenn die Politik, insbesondere die
Regierung auf die Informationsverbreitung einseitigen Einfluss nehmen könnte.
In der Rechtsprechung wurde die Rundfunkfreiheit funktional verstanden und als
„dienende“ Freiheit ausgelegt und daraus
eine Verpflichtung des Gesetzgebers abgeleitet, für Rahmenbedingungen zu sorgen,
die diese Freiheit, Informationsvielfalt und
Informationsreichtum gewährleisten11. Das
wird durch die verfassungsrechtliche Positionierung der Rundfunkfreiheit als für die
schlechthin konstituierend abgesichert12.
Angesichts der heute bestehenden Parallelen in den technologischen und wirtschaftlichen Grundlagen beider Produktkategorien ist die Unterschiedlichkeit in der
Gestaltung und Regulierung von Presse und
Rundfunk durch den Gesetzgeber überraschend. Sie kann letztlich nur historisch erklärt werden, aus einer Zeit, in der die technologischen Unterschiede zwischen den
Produktkategorien groß waren.13 Sie kann
heute unter ökonomischen Gesichtspunkten damit nicht mehr begründet werden.
Man kann sich fragen, wie man in
Deutschland eine freie Presse organisieren
und regulieren würde, wenn es aus technologischen Gründen nur eine einzige Zeitung
geben könnte. Wären Befürchtungen nicht
legitim, dass diese Zeitung in die Hände
eines Konzerns gelangen könnte, der sein
Informationsmonopol für seine eigenen
markt- und machtpolitischen oder ideologischen Interessen einsetzt? Oder dass die
Zeitung unter staatlicher Kontrolle zum
Agitationsinstrument der Regierung mu-
11. Dienend ist dabei in Abgrenzung zu einem liberalen Freiheitsbegriff zu verstehen, wonach die Rundfunkfreiheit den Einzelnen zu beliebigem Gebrauch überlassen wäre. BVerfGE 87, 181 (197 f.) unter Bezugnahme auf BVerfGE 57, 295 (320); 83, 238 (296); zuletzt Urteil vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/11 und
4/11 – „ZDF-Staatsvertrag“, Rdnr. 33 ff. Kritik etwa bei Christoph Degenhart, in: Wolfgang Kahl, Christian
Waldhoff und Christian Walter (Hrsg.), 2004, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rn.
643 ff. (113. Aktualisierung September 2004).
12. BVerfGE 35, 202 (219); 117, 244 (258); Herbert Bethge, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar,
6. Aufl. 2011, Art. 5 Rn. 92 ff.
13. Die deutliche Orientierung der Rundfunkrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an den jeweiligen technischen und sozialen Gegebenheiten und den seitherigen Wandel betonen etwa Christoph
Degenhart, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff und Christian Walter (Hrsg.), Bonner Kommentar zum
Grundgesetz, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rn. 647 (113. Aktualisierung September 2004); Martin Bullinger, 2009,
Freiheit von Presse, Rundfunk und Film, in: Josef Isensee und PaulKirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 7, 3. Auflage, § 163 Rn. 94, 99, 118 ff., 148 ff.
tierte oder von dieser zumindest politisch
instrumentalisiert werden würde? Würde
man dann nicht zu einer Interpretation
des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG neigen, wonach Pressefreiheit so verstanden werden
müsste, dass Meinungsvielfalt innerhalb
dieser einen Tageszeitung garantiert werden müsste? Man würde dann vielleicht
ein Zeitungsfinanzierungsgesetz wünschen
und eine Zeitungsaufsicht, die pluralistisch
besetzt ist, und eine Kommission, die über
die auskömmliche Finanzierung und die
sparsame Mittelbewirtschaftung der öffentlich-rechtlichen Zeitung wacht. Stattdessen
gibt es viele Zeitungen; sie sind einfach
und preiswert zu produzieren und stehen
in Konkurrenz zueinander. Entsprechend
gering sind die Eingriffe der Politik in den
Zeitungsmarkt. Dies führt zur Frage, ob das
Modell, nach dem der Zeitungsmarkt geregelt ist, nicht auch ein geeignetes Modell für
den Rundfunkmarkt sein kann.
zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk hat
viele Facetten und kann hier nicht umfassend aufgearbeitet werden. Für unsere
Fragestellung lässt sich jedoch Folgendes
herausheben: Bereits im ersten Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts vom
28. Februar 196114 musste sich das Gericht
mit konkurrierenden Nutzungsansprüchen
über damals in einem technischen Sinne
noch absolut knappe Sende- und Übertragungsmöglichkeiten auseinandersetzen. Das
Gericht billigte die überkommene, nach
dem Zweiten Weltkrieg entwickelte Organisationsform der Anstalt des öffentlichen
Rechts, verlangte jedoch Staatsferne und
im Sinne eines „Binnenpluralismus“ eine
ausgewogene Programmgestaltung. Insbesondere die Organisationsform der Anstalt
des öffentlichen Rechts wird nur als eine
mögliche Form gesehen:
„Art. 5 GG fordert zur Sicherung der
Freiheit auf dem Gebiet des Rundfunks allerdings nicht die in den Landesrundfunkgesetzen gefundene und
für die Rundfunkanstalten des Bundes übernommene Form. Insbesondere ist es von der Bundesverfassung
nicht gefordert, daß Veranstalter von
Rundfunksendungen nur Anstalten
des öffentlichen Rechts sein können.
Auch eine rechtsfähige Gesellschaft
des privaten Rechts könnte Träger von
Veranstaltungen dieser Art sein, wenn
sie nach ihrer Organisationsform hinreichende Gewähr bietet, daß in ihr in
ähnlicher Weise wie in der öffentlichrechtlichen Anstalt alle gesellschaftlich
relevanten Kräfte zu Wort kommen,
und die Freiheit der Berichterstattung unangetastet bleibt. Gegen eine
solche Gesellschaft besteht von Verfassungs wegen kein Bedenken, wenn
beispielsweise durch Gesetz eine die
spezifischen Zwecke des Rundfunks,
insbesondere die Erhaltung seiner institutionellen Freiheit sichernde besondere Gesellschaftsform zur Verfügung
gestellt und jede, den angegebenen Erfordernissen genügende Gesellschaft,
die Rundfunksendungen veranstaltet,
einer Staatsaufsicht ähnlich etwa der
Banken- oder Versicherungsaufsicht
unterworfen wird.“15
Das dritte Rundfunkurteil vom 16. Juni
198116 musste auf die veränderten technologischen Rahmenbedingungen und Knappheitsverhältnisse, vor allem auch im Hinblick auf ein privatrechtliches Fernsehangebot eingehen. Grundlegend für die weitere
Entwicklung der Rechtsprechung sind die
Ausführungen des Gerichts im maßstäblichen Teil seiner Entscheidung:
15. BVerfGE 12, 205 (262); vgl. auch Roman Herzog, in: Theodor Maunz und Günter Dürig, Grundgesetz.
Kommentar, Art. 5 Abs. I, II Rn. 213a (30. Ergänzungslieferung Dezember 1992).
„Die Rundfunkfreiheit dient der gleichen Aufgabe wie alle Garantien des
Art. 5 Abs. 1 GG: der Gewährleistung
freier individueller und öffentlicher
Meinungsbildung, dies in einem umfassenden, nicht auf bloße Berichterstattung oder die Vermittlung politischer Meinungen beschränkten, sondern jede Vermittlung von Information und Meinung umfassenden Sinne
(vgl. BVerfGE 12, 205 [260] - Deutschland-Fernsehen; 31, 314 [326] - Umsatzsteuer; 35, 202 [222 f.] - Lebach).
Freie Meinungsbildung vollzieht sich
in einem Prozeß der Kommunikation.
Sie setzt auf der einen Seite die Freiheit voraus, Meinungen zu äußern und
zu verbreiten, auf der anderen Seite
die Freiheit, geäußerte Meinungen zur
Kenntnis zu nehmen, sich zu informieren. Indem Art. 5 Abs. 1 GG Meinungsäußerungs-, Meinungsverbreitungs- und Informationsfreiheit als
Menschenrechte gewährleistet, sucht
er zugleich diesen Prozeß verfassungsrechtlich zu schützen. Er begründet
insoweit subjektive Rechte; im Zusammenhang damit normiert er die
Meinungsfreiheit als objektives Prinzip der Gesamtrechtsordnung, wobei
subjektiv- und objektivrechtliche Elemente einander bedingen und stützen
(vgl. BVerfGE 7, 198 [204 f.] - Lüth). Der
Rundfunk ist ‚Medium‘ und ‚Faktor‘
dieses verfassungsrechtlich geschützten Prozesses freier Meinungsbildung
(BVerfGE 12, 205 [260]). Demgemäß
ist Rundfunkfreiheit primär eine der
Freiheit der Meinungsbildung in ihren
subjektiv- und objektivrechtlichen Elementen dienende Freiheit: Sie bildet
unter den Bedingungen der modernen Massenkommunikation eine notwendige Ergänzung und Verstärkung
dieser Freiheit; sie dient der Aufgabe,
freie und umfassende Meinungsbildung durch den Rundfunk zu gewährleisten. Diese Aufgabe bestimmt die
Eigenart und die Bedeutung der Rundfunkfreiheit: Freie individuelle und
öffentliche Meinungsbildung durch
den Rundfunk verlangt zunächst die
Freiheit des Rundfunks von staatlicher
Beherrschung und Einflußnahme. Insoweit hat die Rundfunkfreiheit, wie
die klassischen Freiheitsrechte, abwehrende Bedeutung. Doch ist damit das,
was zu gewährleisten ist, noch nicht
sichergestellt. Denn bloße Staatsfreiheit bedeutet noch nicht, daß freie und
umfassende Meinungsbildung durch
den Rundfunk möglich wird; dieser
Aufgabe läßt sich durch eine lediglich
negatorische Gestaltung nicht gerecht
werden. Es bedarf dazu vielmehr einer
positiven Ordnung, welche sicherstellt,
daß die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster
Breite und Vollständigkeit Ausdruck
findet und daß auf diese Weise umfassende Information geboten wird.
Um dies zu erreichen, sind materielle,
organisatorische und Verfahrensregelungen erforderlich, die an der Aufgabe
der Rundfunkfreiheit orientiert und
deshalb geeignet sind zu bewirken, was
Art. 5 Abs. 1 GG gewährleisten will.“17
Das Gericht zieht auch einen Vergleich
mit der Situation des freien Zeitungsmarkts
heran. Im Zeitungsmarkt sieht das Gericht
die Voraussetzungen für Zugang, Pluralität
und Meinungsfreiheit als gegeben. Das Gericht erwägt als Gedankenexperiment, den
Rundfunkmarkt analog auszugestalten, hält
das Funktionieren eines solchen Modells
grundsätzlich für möglich, ein Systemübergang wäre aber mit Risiken behaftet:
„Auch bei einem Fortfall der bisherigen Beschränkungen könnte nicht
mit hinreichender Sicherheit erwartet werden, daß das Programmangebot in seiner Gesamtheit kraft der
Eigengesetzlichkeit des Wettbewerbs
den Anforderungen der Rundfunkfreiheit entsprechen werde. Gewiß
mag manches dafür sprechen, daß sich
dann eine begrenzte Vielfalt einstellen
werde, wie sie heute etwa im Bereich
der überregionalen Tageszeitungen besteht. Doch handelt es sich dabei nur
um eine Möglichkeit. Während bei der
Presse die geschichtliche Entwicklung zu einem gewissen bestehenden
Gleichgewicht geführt hat, so daß es
heute zur Sicherstellung umfassender
durch die Presse grundsätzlich genügen mag, Bestehendes zu gewährleisten, kann von einem solchen Zustand
auf dem Gebiet des privaten Rundfunks zumindest vorerst nicht ausgegangen werden.“18
„Wie der Gesetzgeber seine Aufgabe
erfüllen will, ist Sache seiner eigenen Entscheidung Das Grundgesetz
schreibt ihm keine bestimmte Form
der Rundfunkorganisation vor; es
kommt allein darauf an, daß freie, umfassende und wahrheitsgemäße Meinungsbildung im dargelegten Sinne
gewährleistet ist, daß Beeinträchtigungen oder Fehlentwicklungen vermieden werden. Der Gesetzgeber hat
insbesondere Vorkehrungen zu treffen, die sicherstellen, daß der Rundfunk nicht einer oder einzelnen gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert
wird, daß die in Betracht kommenden
gesellschaftlichen Kräfte im Gesamtprogramm zu Wort kommen und daß
die Freiheit der Berichterstattung unangetastet bleibt. …“19
Das Gericht räumt dem Gesetzgeber
damit einen weitgehenden Gestaltungsspielraum ein, wie diese Gewährleistungspflichten durch Überwachung, Regulierung
und andere Markteingriffe, also „binnenpluralistisch“, oder aber durch ein anderes
System „außen-pluralistisch“ bewerkstelligt
Eine große Zahl weiterer Rundfunkentscheidungen stärkt zwar die Stellung der
öffentlich-rechtlichen Anstalten, was ihre
Rechte hinsichtlich Produktvielfalt und
ihre Finanzierungserfordernisse angeht, die
Entscheidungen nehmen dabei aber im Allgemeinen explizit Bezug auf den bestehenden Rechtsrahmen einer dualen Ordnung
Insbesondere sieht das Gericht den des Rundfunks. Sie bestimmen Aufgaben,
Gesetzgeber dabei in der Gewährleistungs- Rechte und Finanzierungsansprüche der
pflicht. Das Gericht lässt explizit offen, wie öffentlichen Rundfunkanstalten nur innerhalb dieses gesetzten Rechtsrahmens einer
diese Gewährleistungspflicht erfüllt wird:
dualen Rundfunkordnung. Die im dritten
Rundfunkurteil ausdrücklich erwähnten
18. BVerfGE 57, 295 (322 f.); diese Marktskepsis wird in den folgenden Entscheidungen „mit zunehmender Entschiedenheit“ weiterverfolgt, vgl. Roman Herzog, in: Theodor Maunz und Günter Dürig, Grundgesetz. Kommentar, Art. 5 Abs. I, II Rn. 216 (30. Ergänzungslieferung Dezember 1992).
grundsätzlichen Alternativen nimmt die
Judikatur nicht mehr in den Blick. Das vierte
Rundfunkurteil vom 4. November 1986 beispielsweise macht die unerlässliche „Grundversorgung“ zur „Sache der öffentlich-rechtlichen Anstalten“, aber eben nur innerhalb
der „dualen Ordnung des Rundfunks, wie
sie sich gegenwärtig in der Mehrzahl der
deutschen Länder auf der Grundlage der
neuen Mediengesetze herausbildet“20. Es
gehört zu den großen Defiziten der hier
dargestellten Rechtsprechungslinie, dass
der zentrale Begriff der „Grundversorgung“
weitgehend ungeklärt bleibt. Die fünfte
Rundfunkentscheidung eröffnet den öffentlich-rechtlichen Anstalten zwar den Zugang
zu Informationskanälen, die über den klassischen Rundfunk hinausgehen. Aber auch
diese wie spätere Entscheidungen müssen
im Licht der erwähnten Konditionalität
gesehen werden. Die Freiheit des Gesetzgebers bei der Wahl des Rechtsrahmens, mit
dessen Hilfe die Gewährleistungspflichten
umgesetzt werden, die sich aus Artikel 5
1 Satz 2 GG ergeben, wird in
tont , ist letztlich aber nicht mehr
wirklich aufgenommen und diskutiert
worden. Das gilt insbesondere auch für
die herrschende Ansicht im rundfunkverfassungsrechtlichen Schrifttum.22 Auch
die sechste Rundfunkentscheidung vom
5. Februar 1991 macht zwar die Bedingtheit
der Regeln für die Ausgestaltung des öffentlichen Rundfunks von der grundsätzlichen
Gestaltungsentscheidung des Gesetzgebers
erneut deutlich:
„Wie diese Ordnung im Einzelnen ausgestaltet wird, ist Sache der gesetzgeberischen Entscheidung. Das Grundgesetz schreibt weder ein bestimmtes
Modell vor noch zwingt es zu konsistenter Verwirklichung des einmal gewählten Modells. Von Verfassungswegen kommt es vielmehr allein auf die
Gewährleistung freier und umfassender Berichterstattung an.“23
Mit der Einführung einer sog. Bestands- und Entwicklungsgarantie für den
öffentlich-rechtlichen Rundfunk24 erscheint
dieser Ansatz freilich zugleich relativiert.
Auch die folgenden Rundfunkentscheidungen, die sich mit Kurzberichterstattung,
Finanzierung und anderen Spezialfragen
befassen, bewirken jeweils eine Stärkung
der öffentlich-rechtlichen Veranstalter im
bestehenden dualen System, Alternativen
geraten nicht mehr in den Blick. Zuletzt
hat das Gericht betont, dass auch der technologische Wandel und die zunehmenden
Übergriffe der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in neue Kommunikationsformen wie dem Internet an den Argumenten
der eingeschlagenen Rechtsprechungslinie
nichts geändert hätten. Ja, die besonderen Wirkungsmöglichkeiten des öffentlichrechtlichen Rundfunks seien dadurch noch
verstärkt worden.25
22. Für die herrschende Meinung etwa Wolfgang Hoffmann-Riem, 1994, Kommunikations- und Medienfreiheit, in: Ernst Benda, Werner Maihofer und Hans-Jochen Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts, 2. Auflage, § 7 rn. 75 ff. Als Ausnahme sei immerhin Roman Herzog, in: Theodor Maunz und Günter
Dürig, Grundgesetz. Kommentar, Art. 5 Abs. I, II Rn. 235 f., erwähnt, der bei Wegfall der Frequenzknappheit und hinreichenden Sicherungsmechanismen einen Anspruch Privater auf Zulassung zum Rundfunk
24. BVerfGE 83, 238 (298, 299 f. und öfter); Christoph Degenhart, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff
und Christian Walter (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rn. 778 ff. (113.
Aktualisierung September 2004).
25. BVerfGE 119, 181 (215); 121, 30 (51); Urteil vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/11 und 4/11 – „ZDF-Staatsvertrag“.
Auch die neueste Entscheidung vom
25. März 2014 sieht indes die duale Rundfunkordnung als eine rahmensetzende
Grundentscheidung des Gesetzgebers.26 Die
inhaltlichen Vorgaben zur Staatsferne und
Vielfaltssicherung erfolgen im Urteil explizit als ausgehend von der geltenden Rundfunkordnung, bzw. „im Rahmen der dualen
Rundfunkordnung“.27 Innerhalb des dualen
Systems betont das Urteil die marktkorrigierenden Funktionen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks:
„Er (der öffentlich-rechtliche Rundfunk) hat die Aufgabe, als Gegengewicht zu den privaten Rundfunkanbietern ein Leistungsangebot hervorzubringen, das einer anderen Entscheidungsrationalität als der der marktwirtschaftlichen Anreize folgt und
damit eigene Möglichkeiten der Programmgestaltung eröffnet. Er hat so zu
inhaltlicher Vielfalt beizutragen, wie
sie allein über den freien Markt nicht
gewährleistet werden kann ... Denn der
publizistische und ökonomische Wettbewerb führt nicht automatisch dazu,
dass in den Rundfunkprogrammen die
Vielfalt der in einer Gesellschaft verfügbaren Informationen, Erfahrungen,
Werkhaltungen und Verhaltensmuster
abgebildet wird ... Er hat hierbei insbesondere auch solche Aspekte aufzugreifen, die über die Standardformate
von Sendungen für das Massenpublikum hinausgehen oder solchen ein eigenes Gepräge geben. Zugleich können
so im Nebeneinander von privatem
und öffentlich-rechtlichem Rundfunk
verschiedene Entscheidungsrationalitäten aufeinander einwirken ...
Entsprechend dieser Bedeutung beschränkt sich sein Auftrag nicht auf
eine Mindestversorgung oder auf ein
Ausfüllen von Lücken und Nischen,
die von privaten Anbietern nicht abgedeckt werden, sondern erfasst die
volle Breite des klassischen Rundfunkauftrags, der neben seiner Rolle für
die Meinungs- und Willensbildung,
neben Unterhaltung und Information
eine kulturelle Verantwortung umfasst ... und dabei an das gesamte Publikum gerichtet ist ... Dabei muss sein
Programmangebot für neue Publikumsinteressen oder neue Inhalte und
Formen offenbleiben und darf auch
technisch nicht auf einen bestimmten
Entwicklungsstand beschränkt werden ...“28
Diese Ausführungen sind für den vom
Gesetzgeber gewählten Rahmen einer dualen Rundfunkordnung getroffen29, das
Gericht selbst geht jedoch der Sache nach
kaum noch wirklich von Alternativen aus.
Zur Problematik dieser Rechtsprechung
gehört es, dass die Basis der rechtsdogmatischen Folgerungen ausschließlich mit Eigenzitaten belegt wird und weder ökonomische, sozialwissenschaftliche oder sonstige
Fachliteratur einbezieht, der Begründungsduktus mithin zunehmend selbstreferentiell
erscheint. Das alles hat entsprechende Auswirkungen auf die rundfunkverfassungsrechtliche Literatur und damit die medienrechtliche Diskussion insgesamt gehabt.
Nur angedeutet werden kann der europarechtliche Rahmen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Der EuGH behandelt den
Rundfunk als Dienstleistung i.S.v. Art. 56
AEUV, auf den die Wettbewerbsregeln für
Unternehmen (Art. 101 ff. AEUV) grundsätzlich Anwendung finden. Die Gebührenfinanzierung löste daher seinerzeit einen Beihilfenstreit aus, der zwar beigelegt wurde,
28. BVerfG, Urteil vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/11 und 4/11 – „ZDF-Staatsvertrag“, Rdnr. 36 und 37.
im Zuge der Reform des Finanzierungsmodells jedoch erneut aufflackern könnte.
Im Kern gelten die Sendungen des deutschen öffentlich-rechtlichen Rundfunks als
„Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen
Interesse“ (Art. 106 Abs. 2 i.V.m. Art. 14
AEUV) und unterliegen dem von deutscher
Seite durchgesetzten Amsterdamer Protokoll Nr. 29 von 1997, das feststellt, „dass
der öffentlich-rechtliche Rundfunk in den
Mitgliedstaaten unmittelbar mit demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen jeder Gesellschaft sowie mit den Erfordernissen verknüpft ist, den Pluralismus der
Medien zu wahren“. Die Bestimmungen der
Verträge berühren nicht die Befugnis der
Mitgliedstaaten, den öffentlich-rechtlichen
Rundfunk zu finanzieren, sofern die Finanzierung der Rundfunkanstalten dem öffentlich-rechtlichen Auftrag, wie er von den
Mitgliedstaaten den Anstalten übertragen,
festgelegt und ausgestaltet wird, dient und
die Handels- und Wettbewerbsbedingungen
in der Union nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt, das dem gemeinsamen Interesse
zuwiderläuft, wobei den Erfordernissen der
Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags Rechnung zu tragen ist.30
Gestaltungsspielräume für die
zukünftige Rundfunklandschaft
Wichtig ist dabei, nicht einer dem Status
quo verhafteten Denkblockade zu verfallen,
wie sie vor allem die neuere verfassungsgerichtliche Judikatur nahelegen könnte.31 Die
Funktionsfähigkeit eines privatwirtschaftlichen Hörfunk- und Fernsehangebots kann
und darf nicht nur aus der Perspektive eines
bestehenden Systems empirisch erschlossen
werden. Entscheidend ist nicht die Frage, ob
angesichts des derzeit bestehenden privatwirtschaftlichen Angebots der öffentlichrechtliche Rundfunk eine bedeutsame
Aufgabe erfüllt. Öffentlich-rechtlicher und
privater Rundfunk bilden ein interdependentes System. Das privatwirtschaftliche
Angebot hat sich angesichts des bestehenden, gebührenfinanzierten und breit aufgestellten öffentlich-rechtlichen Rundfunks
entwickelt. Ein reformierter oder anders
ausgerichteter öffentlich-rechtlicher Rundfunk würde ein entsprechend verändertes
privatwirtschaftliches Angebot nach sich
ziehen. Würde der öffentlich-rechtliche
Rundfunk sein Programmangebot einschränken, würden dadurch zunächst Lücken entstehen. Nicht alle, aber viele dieser
Lücken würden durch entsprechende neue
Angebote der Privaten gefüllt werden. Bei
einer Reform des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks müssen diese Reaktionen mitberücksichtigt werden.
Angesichts dieser grundgesetzlich bestehenden, vom Bundesverfassungsgericht zunächst betonten, inzwischen jedoch kaum
noch ventilierten Gestaltungsfreiheit kann
man fragen, wie eine Hörfunk- und Fernsehlandschaft in Deutschland aussehen
könnte, die einerseits dem Gewährleistungsauftrag aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG für den
Gesetzgeber gerecht wird, die andererseits
die veränderten technologischen Gegebenheiten berücksichtigt und die Kräfte des
Wettbewerbs wohlstandsmehrend zur Geltung bringt.
31. Christoph Degenhart, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff und Christian Walter (Hrsg.), Bonner
Kommentar zum Grundgesetz, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rn. 758 ff. (113. Aktualisierung September 2004).
3.	Das bestehende System:
Probleme und Tendenzen
Effizienzanreizprobleme öffentlich
regulierter Unternehmen
Seit dem 1. Januar 2013 ist ein der Höhe
nach einheitlicher, von der tatsächlichen
Nutzung der Produkte des öffentlich-rechtlichen Rundfunks unabhängiger Beitrag zu
erheben, bezogen auf Haushalte und Betriebsstätten, derzeit in Höhe von 17,98 Euro
pro Monat (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags in der zum 1. Januar 2013 gültigen Fassung). Eine zentrale Rolle bei der
Überprüfung der periodisch erfolgenden
Bedarfsanmeldungen der Leistungserbringer spielt die bereits genannte unabhängige
Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF). Der KEF gehören 16 unabhängige Sachverständige an. Dabei benennt
jedes Land ein Mitglied. Deren Kompetenz
soll sich auf die Bereiche Wirtschaftsprüfung und Unternehmensberatung, Betriebswirtschaft (Personalfragen, Investitionen,
Rationalisierung), Rundfunkrecht, Medienwirtschaft, Rundfunktechnik und Rechnungsprüfung durch Landesrechnungshöfe
beziehen. Die Ernennung erfolgt jeweils
durch den Ministerpräsidenten, bestimmte
Funktionen sind nicht an bestimmte Länder
Die Einnahmen aus Zwangsabgaben
hatten 2012 ein Gesamtvolumen von ca.
7,5 Mrd. Euro.32 Bezogen auf die öffentlichen Mittel pro Kopf liegt Deutschland
zwar nicht ganz am oberen Ende in Europa,
wohl aber, was die Gesamtsumme angeht.
Abbildung 2a zeigt die gesamten öffentlichen Ausgaben für den Rundfunk für
einige ausgewählte Staaten im Jahr 2009; in
Abbildung 2b sind die Aufgaben pro Kopf
dargestellt. Grundsätzlich sollte man angesichts der spezifischen Kostenfunktion
der Produktion von Rundfunkprogrammen
eine deutliche Kostendegression erwarten:
Viele Kosten der Produktion eines bestimmten Programmangebots sind praktisch
unabhängig von der Zahl der Empfänger.
Nur einige Kostenbestandteile, insbesondere die Lizenzgebühren für Filme und
Serien, mögen ungefähr proportional mit
den Zuschauerzahlen steigen. Wenn sich
also gegebene Kosten in Deutschland auf
80 Millionen potentielle Nutzer verteilen, sollte deren Finanzierungsbeitrag pro
Kopf bei gleicher Versorgungsqualität nur
ein Bruchteil dessen sein, was in kleinen
Ländern wie der Schweiz, Norwegen oder
Österreich pro Kopf aufzubringen ist.33 Der
hohe Finanzierungsbeitrag pro Kopf in dem
bevölkerungsreichen Deutschland ist insofern ein Indikator für eine weit überdurchschnittliche Versorgung.
32. http://www.rundfunkbeitrag.de/haeufige_fragen/einnahmen_oeffentlich_rechtlicher_rundfunk/
33. Dies ist per se nicht unbedingt ein Zeichen von Ineffizienz, da in größeren Ländern der Preis für zusätzliche öffentliche Programme durch die größere Nutzerzahl sinkt und daher der Wunsch nach mehr
Programmen bestehen könnte.
Öffentliche Ausgaben pro Kopf (EUR, 2011)
Quellen: .Nordicity, 2013, Analysis of Government Support for Public Broadcasting and Other Culture in Canada. Prepared for CBC/
Radio-Canada. April 2011 und für die Wechselkurse http://www.oanda.com/lang/de/currency/converter/ zum 31. Dezember 2011.
Steuerungsmechanismen sind kaum erkennbar. Dies hat auch zu viel öffentlicher
Kritik am Finanzierungssystem des öffentlichen Rundfunks geführt.34
Eine Verbesserung der Situation innerhalb der bestehenden Ordnung ist keine
einfache Aufgabe. Die Theorie öffentlicher
Unternehmen lehrt, dass deren Regulierung
den Regulator vor fast unlösbare Aufgaben
stellt. Unternehmen, die sich marktwirtschaftlicher Konkurrenz stellen müssen,
haben Anreize zur Kostenminimierung, zu
Prozess- und Produktinnovationen und
Anreize für eine Kundenorientierung, was
Produkt- und Produktionsentscheidungen
angeht. Unternehmen, die dabei versagen,
scheiden aus dem Markt aus und werden
von erfolgreicheren Unternehmen ersetzt.
Die Zahl von Mitarbeitern und deren Löhne
und Einkommen folgen im privaten Sektor
einem Opportunitätskostenkalkül und haben so ihren natürlichen Anker. Ein entsprechendes Korrektiv gibt es in öffentlichen
Unternehmen nicht in vergleichbarer Weise.
Die Sender melden ihren Bedarf an Finanzmitteln an; dieser Bedarf wird von der
KEF geprüft und bewilligt. Für diese Prüfung bedarf es ausreichend objektivierbarer
Maßstäbe. Aber selbst gut und intelligent
konzipierte Formen der Regulierung vermögen die fehlenden marktlichen Anreize
im Bereich öffentlicher Unternehmen nicht
zu ersetzen. Durch „Yardstick Competition“
werden beispielsweise einfache, standardisierte Kenngrößen, wie Minutenkosten einer Talksendung oder Kosten der Buchhaltung je Euro Budget, zwischen verschiedenen Sendeanstalten verglichen. Dabei bleiben indes viele Dimensionen, u.a. auch Qualitätsunterschiede, zunächst außer Acht, so
dass unter dem Gesichtspunkt von Kosteneffizienz möglicherweise nicht Gleiches mit
Gleichem verglichen wird. Fortschrittlicher
ist die Nutzung von Effizienzanalysen (Data
Envelopment Analysis – DEA). Dabei werden
verschiedene öffentliche Anbieter entlang
vieler Dimensionen miteinander verglichen. Ineffizienzen zeigen sich dann, wenn
Anbieter unter Berücksichtigung einer Vielzahl von Vergleichsdimensionen schlechter
abschneiden als andere. Die Schwierigkeit
solcher Untersuchungen besteht naturgemäß darin, die Qualität des Outputs in ihren
vielen Dimensionen adäquat abzubilden. Da
diese Methode aber auf vergleichbar komplexe Produktionsprozesse wie bei öffentlichen Schulen, Kindergärten, Polizei und
Bibliotheken erfolgreich angewandt wird,
sollte diese Methode auch beim Rundfunk
anwendbar sein.35 Die Berichte der KEF liefern wenig Anhaltspunkte für den aktuellen
Einsatz solcher Methoden.36
34. Die Monopolkommission weist auf ordnungspolitische Probleme hin, die sich aus den Verfahren der
Finanzierungsanpassung ergeben, insbesondere die mangelhafte Kostenkontrolle; vgl. Monopolkommission, 2006, Hauptgutachten 2004/2005 - Mehr Wettbewerb auch im Dienstleistungssektor!, Nomos,
Baden-Baden, Kapitel V. Für eine die jüngste Finanzierungsreform einbeziehende Kritik siehe Hans-Peter
Siebenhaar, 2012, Die Nimmersatten, Die Wahrheit über das System ARD und ZDF, Eichborn-Verlag, Köln.
35. Vgl. Trevor Collier und Daniel.L. Millimet, 2008, Efficiency in Public Schools: Does Competition Matter? Journal of Econometrics 145, 134-157, Kristof De Witte und Benny Geys, 2011, Evaluating Efficient
Public Good Provision: Theory and Evidence from a Generalized Conditional Efficiency Model for Public Libraries, Journal of Urban Economics 69, 319-327, Leigh M.. Drake und Richard Simper, 2003, The
Measurement of English and Welsh Policy Force Efficiency: A Comparison of Distance Function Models,
European Journal of Operational Research 147, 165-186, Anna Montén und Christian Thater, 2011, Determinants of Efficiency in Child-care Provision, FinanzArchiv/Public-Finance Analysis 67, 378-403.
36. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang die Gegenwehr der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten gegen die an sich grundsätzlich zulässige Rechnungshofkontrolle, etwa durch Rechtsgutachten:
Fritz Ossenbühl, Rundfunkfreiheit und Rechnungsprüfung, 1984; Hans D. Jarass, Reichweite der Rechnungsprüfung bei Rundfunkanstalten, 1992.
Angesichts der Anreizprobleme der Regulierung öffentlicher Unternehmen liegt es
nahe, deren Leistungsspektrum auf den
Prüfstand zu stellen. Man könnte das Leistungsspektrum auf den Bereich reduzieren,
der nicht adäquat durch marktwirtschaftlich-gewinnorientierte Unternehmen abgedeckt wird, bzw. abgedeckt würde, falls
sich die öffentlich-rechtlichen Sendeanstalten aus dem jeweiligen Bereich zurückziehen sollten. Entsprechend empfiehlt es
sich aus ökonomischer Sicht, für den öffentlich-rechtlich zu erbringenden Angebotsumfang ein strenges Subsidiaritätsprinzip
einzufordern. Es handelt sich dabei um ein
aus vielen wirtschaftspolitischen Bereichen
bekanntes Organisationsprinzip, das Entscheidungskompetenz und Verantwortung
zusammenführen soll. Angewandt auf die
Abgrenzung zwischen privatwirtschaftlicher Produktion von Gütern und Dienstleistungen und öffentlich-rechtlicher Produktion besagt das Prinzip, dass eine öffentlichrechtliche Produktion nur da angezeigt ist,
wo eine privatwirtschaftlich organisierte
Produktion versagt bzw. erhebliche Mängel
aufweist, die sich auch durch weniger massive Staatseingriffe nicht abstellen lassen.
Seit den Forschungsergebnissen von
Steiner (1952) und Beebe (1977) ist bekannt,
dass das Gleichgewicht der Programmgestaltung rein marktwirtschaftlich orientierter Hörfunk- und Fernsehmedien durch
Marktversagen gekennzeichnet sein kann.
Die zentrale Erkenntnis dieser Arbeiten
besagt, dass der Besitzer einer Radiostation
angesichts der bestehenden Programmvielfalt besser beraten sein kann, ein bestehendes Programm zu duplizieren, als eine noch
nicht besetzte Programmnische zu füllen37,
bzw. dass spezielle Programmangebote im
Gleichgewicht zu kurz kommen.38 Erfolgt
das Programmangebot ausschließlich aus
werbefinanzierten Programmen, wird tendenziell zu viel „Mainstream“ angeboten,
da die Anbieter auf die Anzahl der Hörer
aber nicht auf deren Zahlungsbereitschaften abzielen.39 Insbesondere Programme
mit einer kleinen Hörergruppe mit hoher
Wertschätzung werden nicht bedient, wenn
die Anzahl der verfügbaren Kanäle knapp ist
und/oder signifikante Fixkosten der Bereitstellung bestehen.
Die Werbefinanzierung führt zu einer
Programmorientierung an Zielgruppen und
Einschaltquoten. Mit bestimmten Programminhalten lassen sich große Zielgruppen ansprechen, bzw. Zielgruppen, die
im besonderen Fokus der Werbeindustrie
stehen. Diejenigen Programme, für die die
Werbeindustrie eine hohe Zahlungsbereitschaft hat, weil sie damit viele bzw. zahlungskräftige Kunden erreicht, sind nicht
unbedingt mit den Programminhalten identisch, für die Zuschauergruppen die höchste
Wertschätzung haben. Wenn beispielsweise
eine Zuschauergruppe für ein bestimmtes
37. Peter O. Steiner, 1952, Program Patterns and Preferences, and the Workability of Competition in Radio Broadcasting, Quarterly Journal of Economics, 66(2), 194-223. Theoretisch sind in einigen Modellen
auch Gleichgewichte mit maximaler Differenzierung möglich, die empirische Evidenz des Programmangebots privater Sender legt jedoch eher Gleichgewichte mit minimaler Differenzierung nahe. Zur Theorie
vgl. Simon P. Anderson und Jean J. Gabszewicz, 2006, The Media and Advertising: A Tale of Two-sided
Markets, in: Victor A. Ginsburgh und David Throsby (Hrsg.), Handbook of the Economics of Art And Culture, Volume I, North Holland. Burlington, 598.
39. Bei empirischen Untersuchungen misst man die Programmvielfalt durch die Verteilung bzw. Konzentration der Sendezeit auf die verschiedenen Inhalte. Seit Einführung der Senderfinanzierung durch
einzelne Werbespots in den USA (anstelle des Sponsorings ganzer Sendungen) ist die Programmvielfalt
bei den großen TV-Sendern zurückgegangen; siehe Mara Einstein, 2004, Broadcast Network Television,
1955–2003: The Pursuit of Advertising and the Decline of Diversity, Journal of Media Economics 17, 145155. Zur Kritik am methodischen Vorgehen siehe Shaun P. Hargreaves Heap, 2005, Television in a Digital
Age: What Role for Public Service Broadcasting?, Economic Policy 41, 119.
Sendeformat eine sehr hohe Zahlungsbereitschaft hat, diese Zuschauergruppe aber
als Zielgruppe für die Werbeindustrie kaum
interessant ist (z. B. weil die Gruppe nur eine
schwache Kaufkraft hat oder gegenüber
medialen Werbebotschaften relativ resistent
ist), kommt es zu Programmlücken in einem
kommerziellen Rundfunkangebot. Durch
diesen Zielkonflikt zwischen Programmmachern und Zuschauern kann es zu unerwünschten Verzerrungen in der Programmgestaltung und einer Unterabdeckung von
wünschenswerten Nischenangeboten kommen. Das Angebot an solchen Programmen
kann aber im gesellschaftlichen Interesse
liegen, wenn für die Zuschauer aus dieser
Gruppe die Zahlungsbereitschaft für diese
Nischenangebote hinreichend hoch ist.
Mögliche Beispiele für solche Inhalte könnten Reportagen sein, die ein kostspieliges
Auslandskorrespondenten-Netzwerk
hohen Fixkosten erfordern, und Bildungsund Kulturprogramme, die nur kleine Zuschauergruppen mit hoher Zahlungsbereitschaft ansprechen. Aufgabe der öffentlichen
Hand ist gegebenenfalls die Korrektur des
Marktversagens, beispielsweise indem wünschenswerte Programme angeboten werden,
die auf einem unregulierten Markt nicht
durch Private bereitgestellt werden.40
Einer solchen Korrektur durch öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten ist eine
partielle Werbefinanzierung eher abträglich.
Der öffentlich-rechtliche Rundfunk konkurriert dann nicht nur mit den Privaten
um Werbekunden. Er setzt sich auch genau
den gleichen möglichen Fehlanreizen aus,
was die Orientierung an Zielgruppen und
Einschaltquoten angeht. So entstehen im
Programm des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der Tendenz die gleichen Verzerrungen und Programmlücken, mit denen
gerade die Existenz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ökonomisch gerechtfertigt
Eine Aufgabenabgrenzung, die sich am
Subsidiaritätsprinzip orientiert, wird derzeit
nicht praktiziert. Im Gegenteil: Man beobachtet den Bieterwettbewerb der öffentlichrechtlichen Sendeanstalten um Sendeformate, die inhaltlich und konzeptionell von
der privaten Konkurrenz praktisch kaum
zu unterscheiden sind. Beispiele finden
sich im Fernsehen besonders im Bereich
der Sportberichterstattung, im Bereich von
Vorabendserien sowie bei Diskussionsveranstaltungen. Es könnte der Eindruck
entstehen, dass nicht der grundgesetzliche
Versorgungsauftrag und die Vielfalt im Zentrum der Aufmerksamkeit des öffentlichrechtlichen Rundfunks stehen, sondern die
Einschaltquoten.41 Auch im Hörfunk gibt es
erhebliche Doppelungen, z. B. wenn öffentliche und private Sender gleichermaßen die
„größten Hits aus den 80er und 90er Jahren“
40. Neben der Schaffung eines öffentlich-rechtlichen Angebots gibt es indes eine weitere mögliche Antwort auf das marktwirtschaftliche Versagen, Programmnischen zu füllen und Programmvielfalt durch
Wettbewerb zu erzeugen. Diese Antwort besteht in kluger Regulierung des privaten Angebots. Eine dritte
Antwort besteht in der Schaffung hinreichend vieler Programme. Die von Steiner und Beebe aufgezeigten
Probleme verschwinden, sobald die Zahl der verfügbaren Sender hinreichend groß und die Kosten für die
Angebotserzeugung hinreichend niedrig sind. Der Frage, ob angesichts der gestiegenen Verfügbarkeit von
Sendekanälen überhaupt noch ein Bedarf für ergänzendes öffentliches Programmangebot besteht, wird
in Kapitel 4 diskutiert.
Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten führen als Rechtfertigung für die
Duplizierung des privaten Programmspektrums gelegentlich an, dass die Zuschauer
bzw. Zuhörer nur auf diesem Wege zum
Konsum anspruchsvoller und bildender
Programme verleitet werden können.42 Zu
solchen „Lead-in“-Effekten gibt es einige
empirische Studien. Wonneberger et al.
(2012) untersuchen beispielsweise den Konsum von TV-Nachrichten im holländischen
Fernsehmarkt zwischen 1988 und 2012.43
Trotz der Möglichkeit, auf andere Programme umzuschalten, hat das den Nachrichten vorhergehende Programm einen
Einfluss auf den Nachrichtenkonsum und
dieser Einfluss nahm sogar im Zeitverlauf
noch zu.44 Falls aus Gründen der politischen
Bildung der Konsum von Nachrichtensendungen gegenüber anderen Sendungen
erhöht werden soll, könnte die Kombination
aus attraktiven Unterhaltungssendungen
mit Nachrichtensendungen diesem Ziel u.U.
dienen. Unklar ist aber, ob ein beiläufiges
Sehen von Nachrichten die Zuschauer auch
wirklich erreicht. Schoenbach und Lauf fin-
den beispielsweise, dass der Umfang der TVBerichte über die Europawahl 1999 keine
Auswirkungen auf die Wahlbeteiligung
hatte.45 Für Deutschland zeigt eine Untersuchung des Nachrichtenkonsums im Umfeld
wichtiger TV-Ereignisse (Fußball-EM 2008
und Tatort-Ausstrahlung), dass versehentliche Nutzer der Fernsehnachrichten etwas
besser informiert sind als Nicht-Nutzer.46
Das „Lead-in“-Argument ist überwiegend meritorischer Natur. Hier wird vom
Programmmacher der „richtige“ Konsum
von politischer Information für den vermeintlich unmündigen Bürger ausgewählt
und ihm im Paket mit Unterhaltungssendungen angeboten. Es liegt im Interesse
eines auf guter Information basierten politischen Willensbildungsprozesses, Zugang zu
Information zu garantieren und die Kosten
des Zugangs niedrig zu halten. Eine meritorische Festlegung der richtigen Menge an
Nachrichtenkonsum geht darüber ein Stück
hinaus. Selbst wenn man eine solche Praxis
für legitim hält, so wäre der „Lead-in“-Effekt
kein zwingendes Argument für die gegenwärtige Programmgestaltung. Erstens kann
42. Ein anderes Argument für populäre Unterhaltungssendungen besagt, dass die Sender dadurch ein
positives Image aufbauen können, das ihnen dann hilft, anspruchsvolle Themen aus Politik, Kultur oder
Wirtschaft an die Zuschauer zu bringen. Allerdings beziehen die öffentlich-rechtlichen Sender ihr positives Image aus den Informations- und eben nicht aus den Unterhaltungssendungen. In der ARD/ZDFLangzeitstudie Massenkommunikation schreiben die Zuschauer den öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogrammen die Eigenschaften sachlich (öffentlich-rechtlich 78 Prozent vs. privat 15 Prozent), glaubwürdig
(75 Prozent / 14 Prozent) und kompetent (72 Prozent / 20 Prozent) zu, aber kaum Eigenschaften wie
unterhaltsam (30 Prozent / 62 Prozent) oder modern (26 Prozent / 68 Prozent); siehe Christa-Maria
Ridder und Bernhard Engel, 2010, Massenkommunikation 2010: Funktionen und Images der Medien im
Vergleich, Media Perspektiven 11/2010, 537-548.
43.Entgegen der landläufigen Meinung können sie nicht bestätigen, dass die zunehmende Vielfalt im
Fernsehangebot zu einer Abnahme des Nachrichtenkonsums geführt hat.
44. Vgl. Anke Wonneberger, Klaus Schoenbach und Lex van Meurs, 2012, Staying Tuned: TV News Audiences in the Netherlands 1988—2010, Journal of Broadcasting &amp; Electronic Media 56(1), 55–74. Zu einer
frühen Studie des Lead-in Effekts siehe Marilyn L. Boemer, 1987, Correlating Lead-in Show Ratings with
Local Television News Ratings, Journal Of Broadcasting &amp; Electronic Media 31(1), 89-94.
45. Klaus Schoenbach und Edmund Lauf, 2002, The “Trap” Effect of Television and Its Competitors, Communication Research 29, 564-583. Dass die Verfügbarkeit von politischen Nachrichten durchaus Auswirkungen auf die Wahlbeteiligung haben kann, zeigen Della Vigna und Kaplan anhand des Markteintritts
von Fox News in den USA. Der Markteintritt des konservativen Nachrichtensenders Fox News erhöhte
in den Städten, in denen der Sender im Kabelnetz verfügbar war, die Wahlbeteiligung bei den Präsidentschafts- und Kongresswahlen im Jahr 2000 und mobilisierte insbesondere die Wähler der Republikaner;
Stefano della Vigna und Ethan Kaplan, 2007, The Fox News Effect: Media Bias and Voting, Quarterly Journal of Economics 122, 1187-1234.
46. Frank Marcinkowski, 2010, Das Fernsehen als Politikvermittlungsfalle. „Versehentliche“ Nutzung und
„beiläufiges“ Lernen von Nachrichten, Christian Schemer, Werner Wirth und Carsten Wünsch (Hrsg.), Politische Kommunikation: Wahrnehmung, Verarbeitung, Wirkung, Nomos, Baden-Baden, 171-191.
das Argument die vollständige Duplikation
von privaten Sendeformaten wie im Falle
der Pop-Sender kaum rechtfertigen; diese
Sender sind von außen praktisch ununterscheidbar von ihren privaten Pendants.
Selbst die Namensgebung von Radioprogrammen (beispielsweise „Jump“, „N-Joy“,
„YouFM“, „Fritz“) verschleiert oft deren öffentlich-rechtliche Herkunft. Zweitens kann
man auch im TV-Bereich kaum die große
Zahl an Unterhaltungssendungen als „Leadin“ zu den gelegentlichen Nachrichten- und
Informationsformaten rechtfertigen. Und
drittens dürfte der „Lead-in“-Effekt durch
die vermehrte Nutzung von Mediatheken
allmählich verschwinden. Wonneberger et
al. erwarten z. B., dass mit der steigenden
Nutzung der nicht-linearen Medien, bei
denen sich die Nutzer ihr Programm zeitlich flexibel selbst zusammenstellen (z. B.
durch Breitbandzugriff auf Mediatheken),
der Nachrichtenkonsum vom Programmschema entkoppelt wird – ein Trend, der bei
der jungen Bevölkerung bereits zu beobachten ist.
Schutz des Zuschauers vor sich
Gelegentlich wird der Suchtcharakter des
Fernsehens als weiterer Marktfehler angeführt.47 Ein solches Suchtproblem liegt
vor, wenn der Fernsehkonsum den Wunsch
nach mehr Fernsehkonsum erhöht.48 Ob
das Vorhandensein eines Suchtpotentials eines Guts staatliche Eingriffe rechtfertigt, ist
umstritten. Denn staatliche Eingriffe haben
hier einen meritorischen Charakter. Ein-
griffe werden typischerweise nur im Bereich
Minderjähriger bejaht, vor allem da, wo das
Suchtgut massive irreparable Schädigungen beim Konsumenten selbst oder erhebliche Beeinträchtigungen in seinem direkten Umkreis hervorrufen kann. Im Rahmen
der Verhaltensökonomik wird auch auf ein
mögliches Phänomen verwiesen, wonach
Konsumenten in ihrem Verhalten Gegenwartskonsum und Zukunftskonsum nicht
konsistent gegeneinander abwägen.49 Ob
eine intertemporale Inkonsistenz von Konsumentenpräferenzen staatliche Eingriffe
rechtfertigt, ist dabei zweifelhaft. Selbst
wenn man solche Eingriffe grundsätzlich
akzeptiert, rechtfertigt dies nicht den Status
Quo des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.
Die Produktion eines öffentlich-rechtlichen
Angebots und die Bereitstellung eines Guts
zu einem Nutzerpreis von Null ließen sich
kaum damit rechtfertigen, dass dieses Gut
süchtig macht oder im Übermaß konsumiert wird. Übermäßigem Konsum wird im
Gegenteil üblicherweise durch Verbraucheraufklärung und Information, Steuern, Verbote oder Angebotseinschränkungen begegnet. Soweit man nur dem privaten Fernsehen gefährliches Suchtpotential zuschreibt,
lässt sich der möglicherweise vorhandene
Überkonsum ebenfalls nicht in den Griff bekommen, solange die Zuschauer zu den privaten Sendern wechseln können. Eine Besteuerung des Fernsehkonsums, eine starke
Regulierung des Programmangebots oder
ein Verbot der Privaten stünden aber wohl
im Widerspruch zur Rundfunkfreiheit. Solche Maßnahmen wären ein weitgehender
Eingriff in die Konsumentensouveränität.50
48. Vgl. Gary S. Becker und Kevin M. Murphy, 1988, A Theory of Rational Addiction, Journal of Political
Economy 96(4), 675-700.
49. Vgl. beispielsweise David Laibson, 1997, Golden Eggs and Hyperbolic Discounting, Quarterly Journal
of Economics 112(2), 443-378 und Richard H. Thaler, Amos Tversky, Daniel Kahneman und Alan Schwarz,
1997, The Effect of Myopia and Loss Aversion on Risk-taking: an Experimental Test, Quarterly Journal of
Economics 112(2), 647-661. Die externe Validität der diese Theorie stützenden Laborbefunde ist umstritten. Vgl. z. B. James Andreoni und Charles Sprenger, 2012, Risk Preferences Are not Time Preferences,
American Economic Review 102, 3357-3376.
50. Die Monopolkommission (2006, 396ff, a.a.O) diskutiert weiter denkbare Formen des Marktversagens,
wie z. B. adverse Selektion, und verwirft diese Marktversagensgründe als wenig plausibel.
Die Finanzierung von Anbieterleistungen
auf Märkten hat wichtige Steuerungsfunktionen. Passt die Art der Finanzierung von
Leistungen nicht zum institutionellen Kontext der erbrachten Leistungen, gehen von
der Finanzierung gar keine oder sogar falsche Steuerungsimpulse aus. An idealtypischen privaten Gütermärkten lenkt die Zahlungsbereitschaft der Nachfrager Art und
Umfang des Angebots in effizienter Weise.
Im Bereich des privaten Rundfunks erfolgt
die Finanzierung ganz überwiegend durch
Werbeeinnahmen. Dabei orientieren sich
die Sender mit ihrem Angebot an den erzielbaren Einschaltquoten und Zielgruppen,
da sich höhere Einschaltquoten bestimmter
Zielgruppen in höhere Werbeeinnahmen
umsetzen. Die Zahlungsbereitschaft der
Nutzer steuert in diesem Markt nicht direkt
das Angebot. Indirekt erfolgt eine solche
Steuerung aber über die Attraktivität und
Zahl dieser Nutzer als Empfänger von Werbebotschaften.
Mit einer Finanzierung durch nutzungsunabhängige Zwangsabgaben wie dem
sog. Haushaltsbeitrag seit dem 1. Januar
2013 wurde die Sonderrolle des öffentlichrechtlichen Rundfunks in Wirtschaft und
Gesellschaft weiter verfestigt. Ziel der Finanzierung ist die Bereitstellung der bereits
diskutierten Grundversorgung, also eines
gesellschaftlich gewünschten Angebots, insbesondere soweit dieses nicht durch private
Anbieter gewährleistet ist. Eine der Höhe
nach maßgeblich vom Anbieter bestimmte,
nutzungsunabhängige Zwangsabgabe kann
keine Impulse für eine optimale Angebotssteuerung setzen. Alternative Finanzierungskonzepte könnten die nachfrageseitige Zahlungsbereitschaft, gerade auch für
die von den privaten Anbietern möglicherweise nicht bereitgestellten Angebote, einbeziehen.
Als alternative Finanzierungsmodelle
werden Nutzungsabgaben einerseits und
eine Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus allgemeinen Steuermitteln andererseits häufig diskutiert.
Darauf wurde bereits hingewiesen. Auch
stellt sich die Frage, wer gegebenenfalls die
adäquate Gruppe der Zahler einer Zwangsabgabe sein sollte.51
Gegen eine Finanzierung aus den allgemeinen Staatshaushalten (der Länder)
wird gelegentlich eingewandt, dass den
damit die erfolgreiche Beeinflussung der
Entscheidungsträger für (zu hohe) Finanzierungsbeiträge erleichtert würde. Allerdings
ist unklar, ob die Rundfunkanstalten leichter Einfluss auf die Parlamentarier als auf
die 16 Mitglieder der KEF nehmen können.
Für eine Steuerfinanzierung sprechen die
verbesserte demokratische Legitimierung
und Kontrolle sowie die parlamentarischen
Hürden gegenüber einem Ausufern der Finanzierungsansprüche. 52
51. Vgl. z. B. Karolin Herrmann, 2013, Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Wirtschaftsdienst 8/2013, 552-556. Um die Finanzierung zu entpolitisieren und den Druck nach Budgeterhöhungen
für den Rundfunk abzumildern, schlägt die Monopolkommission (2006, 415f, a.a.O) eine (einkommensabhängige) Fernsehsteuer vor, wobei das Aufkommen aus dieser Steuer an die allgemeine Preisentwicklung
gekoppelt sein soll, so dass das Budget in Zukunft nicht mehr durch diskretionäre Eingriffe real wachsen
52. Zu den – sehr umstrittenen – verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen einer Steuerfinanzierung
des öffentlich-rechtlichen Rundfunks unter gleichzeitiger Wahrung der Staatsferne hinsichtlich des Programms siehe Christian Waldhoff, Verfassungsrechtliche Fragen einer Steuer-/Haushaltsfinanzierung des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks, AfP 2011, 1-10.
Wettbewerb im „Gemischten
Oligopol“
zer selbst finanziert. Es hätte auch den Vorteil, dass die Zahlungsbereitschaft der Nutzer eine wichtige Steuerungsfunktion ausDie Theorie des „gemischten Oligopols“ un- üben kann.
tersucht Wettbewerb in Märkten, in denen
private, gewinnorientierte Unternehmen Neue Technologien
mit öffentlichen Unternehmen konkurrieren.53 Letztere verfolgen oft nicht das Ziel Die beschriebene Theorie zum Entstehen
der Gewinnmaximierung, sondern der Kos- einer ineffizienten Programmvielfalt geht
tendeckung und können wirtschaftliche meist (implizit) von knappen TransmissiFehlbeträge häufig innerhalb des öffentli- onskapazitäten aus. Wenn Sender privatchen Sektors weitergeben. Die Theorie des wirtschaftlich um eine beschränkte Zahl
gemischten Oligopols zeigt, dass solche öf- von Rundfunkfrequenzen konkurrieren,
fentliche Unternehmen in der Konkurrenz werden sich die Programme mit den höchsmit gewinnwirtschaftlich orientierten Un- ten Marktanteilen durchsetzen. Bei rein
ternehmen aggressiver auftreten können als werbefinanziertem Programm kann das,
ihre Wettbewerber. In der dualen Medien- wie bereits ausgeführt, zu ineffizienter Proordnung handeln die öffentlich-rechtlichen grammvielfalt und zur Doppelung von ProRundfunkgesellschaften in der Rolle kos- gramminhalten führen. Durch neue Techtendeckender „öffentlicher Unternehmen“. nologien – insbesondere das Internet, aber
Entsprechend der Theorie konkurrieren sie auch die Digitalisierung des terrestrischen
im Vergleich zu privatwirtschaftlichen An- Rundfunks – haben sich die Rahmenbedinbietern also aggressiver. Die Überlegungen gungen geändert. Die Zahl der möglichen
zum gemischten Oligopol sind im Bereich Sender ist technisch für alle praktischen Bedes Markts für Online-Texte von besonderer lange unbegrenzt. Und in der Tat findet sich
Bedeutung. Die kostenlosen Nachrichten- für praktisch jede Musikvorliebe inzwischen
angebote von ZDF.de oder tagesschau.de im ein geeignetes Internetradio. Zumindest was
Internet konkurrieren hier mit den Online- die Bereitstellung von Musik über RundAngeboten der klassischen Printmedien. Die funk betrifft, sind damit Staatseingriffe zur
beitragsfinanzierten Angebote behindern Sicherung der Programmvielfalt allem Anin der Tendenz Prozesse, durch die sich ein schein nach überflüssig geworden.
selbst tragendes, qualitativ hochwertiges
Subskriptionssystem privatwirtschaftlicher
Anbieter (spiegel.de, faz.net, welt.de, ...) entwickeln kann.54 Ein solches Subskriptionssystem hätte nicht nur den Vorteil, dass es
sich über die Zahlungsbereitschaft der Nut-
53. Der Wettbewerb zwischen gewinnmaximierenden Unternehmen und solchen, die dem Gemeinwohl
verpflichtet sind und dabei Kostendeckung anstreben, ruft eine große Zahl von strategischen Überlegungen auf den Plan. Einige besonders prominente Studien sind: Gianni de Fraja und Flavio Delbono, 1989,
Alternative Strategies of a Public Enterprise in Oligopoly, Oxford Economic Papers – New Series 41(2),
302-311; Ikuo Ishibashi und Toshihiro Matsumura, 2006, R&amp;D Competition between Public and Private
Sectors, European Economic Review 50(6), 1347-1366; Toshihiro Matsumura, und Noriaki Matsushima,
2004, Endogenous Cost Differentials between Public and Private Enterprises: a Mixed Duopoly Approach,
Economica 71(284), 671-688; Toshihiro Matsumura, 1998, Partial Privatization in Mixed Duopoly, Journal
of Public Economics 70(3), 473-483.
Die große Verfügbarkeit von Information
und Unterhaltung über das Internet hat zu
veränderten Konsumgewohnheiten geführt,
da die Nachfrager Sendungen vermehrt „on
demand“ und nicht mehr gemäß des von
den Sendern vorgegebenen Programmschemas konsumieren. Der (terrestrische
oder kabelgebundene) Rundfunk konkurriert heute, vor allem bei jungen Menschen,
zunehmend mit dem Internet als Hauptinformationsmedium.55 Abbildung 3 zeigt,
wie drastisch sich die Mediennutzung bei
der Bevölkerung im Alter zwischen 14 und
29 Jahren seit dem Jahr 2000 verschoben
hat.56Zugleich bietet das Internet Sendeformate, die eine ähnliche Suggestivkraft
haben wie Formate in den klassischen Hörfunk- und Fernsehmedien. Werden solche
Internetangebote über den Fernseher abgespielt, verschwinden die Unterschiede der
Medien praktisch vollständig.
55. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem jüngsten Urteil – ZDF-Staatsvertrag – durch die „Ergänzung“ des traditionellen Rundfunks durch Internet u.ä. eine Steigerung der staatlichen Verantwortung
hinsichtlich der Gefahren durch die Suggestivkraft des Fernsehens selbst (!) gesehen: „Die besondere
staatliche Verantwortung für die Sicherung von Vielfalt in diesem Bereich hat ihren Grund in der herausgehobenen Bedeutung, die dem Rundfunk – und insbesondere dem Fernsehen – wegen seiner Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft zukommt, und sich insbesondere daraus ergibt, dass Inhalte
schnell, sogar zeitgleich, übertragen und dabei Ton, Text und bewegte Bilder miteinander kombiniert
werden können. Diese Wirkungsmöglichkeiten gewinnen zusätzliches Gewicht dadurch, dass die neuen
Technologien eine Vergrößerung und Ausdifferenzierung des Angebots und der Verbreitungsformen und
-wege gebracht sowie neuartige programmbezogene Dienstleistungen ermöglicht haben.“ Urteil vom 25.
März 2014 – 1 BvF 1/11 und 4/11, Rdnr. 34.
56. Auch bei der Bevölkerung über 29 Jahren hat die Internetnutzung in den letzten Jahren zugenommen;
allerdings fällt die Nutzungsintensität (Stunden pro Tag) bei der älteren Bevölkerung geringer aus, siehe
Forschungsgruppe Wahlen e.V., 2013, Internet-Strukturdaten – Repräsentative Umfrage, IV. Quartal 2013,
Mannheim. Verlust und Alterung der Zuschauer beschäftigt auch die öffentlich-rechtlichen Sender; siehe
Volker Giersch, 2008, Ein nur noch seltenes Paar Öffentlich-rechtlicher Rundfunk und Jugend – Strategien gegen den Generationenabriss, ARD-Jahrbuch 08, Nomos: Baden-Baden, 23-29.
in Minuten pro Tag
Quelle: .Birgit van Eimeren und Christa-Maria Ridder, 2011, Ergebnisse der ARD/ZDF-Langzeitstudie Massenkommunikation –
Trends in der Nutzung und Bewertung der Medien 1970 bis 2010, Media Perspektiven 1/2011, 2-15
Die besondere Bedeutung, die hohe
Suggestivkraft bzw. die meinungsbildenden
Eigenschaften waren nicht unerheblich für
die Forderung nach einem aktiven Gewährleistungsschutz im Bereich von Hörfunk
und Fernsehen.57
Mit dem Bedeutungsverfall der Informationsverbreitung über knappe Rundfunkkanäle verringern sich die politischgesellschaftlichen Risiken, die mit einem
Übergang zu einer stärker konkurrenzwirtschaftlichen Organisation des Fernsehens
einhergehen. Und auch mit der Entstehung
von Medien mit ähnlicher Suggestivkraft
verliert dieses Argument für die Sonderstellung des öffentlichen Rundfunks an Bedeutung.
Typische Szenarien für die Zukunft des
Medienkonsums halten eine Abnahme des
traditionellen Rundfunks und eine weitere
Zunahme des „nicht-linearen“ Medienkonsums für plausibel. Dennoch behält der
öffentliche Rundfunk auch bei einer solchen Entwicklung eine wichtige Funktion.
Beispielsweise benötigen die Konsumenten
insbesondere in einer zunehmend komplexen Medienwelt mit einer Überfülle an Angeboten eine Filterfunktion – eine Aufgabe,
die die Redaktionen der Rundfunkanstalten
Die folgenden Eckpunkte einer Reform
gehen von einem (möglichweise eingeschränkten oder modifizierten) Fortbestand
der öffentlich-rechtlichen Rundfunksender
und einem in Analogie zum Zeitungsmarkt
organisierten privatwirtschaftlichen Angebot aus.
Subsidiaritätsprinzip und Korrektur
von Marktfehlern
Die Übernahme von Leistungen durch den
öffentlichen Sektor und ihre Finanzierung
durch Zwangsabgaben stehen unter dem
Legitimierungszwang des Subsidiaritätsprinzips.58 Dieser Schluss ergibt sich aus
grundlegenden ökonomischen Überlegungen. Legitim ist die Leistungserbringung
durch den öffentlichen Sektor nur dann,
wenn ein entsprechendes Leistungsangebot
nicht privatwirtschaftlich-konkurrenzwirtschaftlich zu organisieren ist, und zugleich
die Qualität eines öffentlichen Angebots
im Verhältnis zu den Kosten einen hinreichenden Mehrwert erbringt. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk sollte deshalb als
Anbieter nur dort auftreten können, wo die
Privaten selbst bei Setzung eines geeigneten
regulatorischen Umfeldes ein gesellschaftlich und bildungspolitisch gefordertes Angebot nicht von sich aus anbieten würden.
Für staatliche Eingriffe in den Markt ist eine
überzeugende Rechtfertigung erforderlich.
Wie die weltweit erfolgreich vermarkteten
US-Fernsehserien zeigen, ist ein privates,
auf Subskriptionen der Kanäle basierendes Fernsehsystem durchaus in der Lage,
anspruchsvolle und aufwendige Unterhaltungsprogramme hervorzubringen. In den
meisten Fällen dürfte eine vorsichtige Regulierung des privaten Angebots ausreichend
sein. Wenn beispielsweise Einschränkungen
des Zugangs zu kulturell und politisch relevanter Information wegen exklusiver Senderechte von Pay-TV drohen, oder wenn
Ineffizienzen durch exzessive Werbeblöcke
befürchtet werden, wäre es verfassungsrechtlich geboten, in das Marktgeschehen
regulierend einzugreifen. Sollten die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für
einen Eingriff erfüllt sein, kann der Gesetzgeber allerdings auch ohne ein öffentlichrechtlich produziertes Angebot durch eine
geeignete Regulierung des privaten Angebots einen kostenfreien Zugang zu besonders relevanten Informationsinhalten gewährleisten.59
58. Von anderen – oben dargelegten – Prämissen ausgehend anders das Bundesverfassungsgericht.
59. Eine allokationspolitische Analyse der Marktform für die Produktion von Sportveranstaltungen und
den Übertragungsrechten an solchen Veranstaltungen leisten Beck und Prinz (1998). In ihrer Abwägung
verschiedener Vorteile und Nachteile gelangen sie zu einer positiven Einschätzung eines „pay-per-view“Ansatzes; vgl. Hanno Beck und Alois Prinz, 1998, Sport im Pay-TV: Ein Fall für die Medienpolitik?, Wirtschaftsdienst,78. Jg. Heft 4, 224-231.
Um ein Angebot durch öffentlich-rechtliche Sender ökonomisch zu rechtfertigen,
bedarf es einer aktiven Prüfung durch den
Gesetzgeber, ob bestimmte Informationsinhalte von besonderem gesellschaftlichen
oder bildungspolitischen Interesse erkennbar von den privaten Sendern vernachlässigt werden. Hierfür sind Institutionen erforderlich, die diese Defizite (z. B. hinsichtlich der Vielfalt des Angebots) identifizieren,
und andere, die diese Lücken gegebenenfalls
schließen.60
Falls die technologischen oder finanziellen
Hürden für die Sendergründung für bestimmte Gesellschaftsgruppen, die solche
Lücken schließen wollen, als zu hoch empfunden werden, können einzelne öffentlichrechtliche Kanäle für Programminhalte mit
vereinfachtem Zugang für alle bereitgestellt
werden. Allerdings ist dieses Problem, das
bereits bei der Zulassung der privaten TVSender in Deutschland adressiert wurde
(Bürgerrundfunk, offene Kanäle), heutzutage angesichts der nahezu kostenlosen Zugänge zu eigenen Kanälen bei YouTube und
ähnlichen Angeboten nachrangig geworden.
Governance im öffentlichen
Bei der Governance ist zwischen der Mikro- und Makroebene zu unterscheiden. Die
Governance der Makroebene bezieht sich
auf die generellen Kontrollmöglichkeiten
der Öffentlichkeit als Geldgeber der Rundfunkanstalten. Hierzu gehören Fragen der
Finanzierungsform, der Ernennung der Intendanten von Rundfunkanstalten, die Regulierung privatwirtschaftlicher Einflussnahme durch Werbung und Sponsoring etc.
Auf der Mikroebene stellt sich die Frage,
ob das Programmangebot des öffentlichen
Rundfunks ausschließlich durch langfristig
angelegte, hierarchische Organisationsformen erfolgen soll oder ob nicht mehr flexible, wettbewerbliche Elemente nötig sind.
Auf der Makroebene steht die Aufsicht
über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk
vor dem Dilemma, dass einerseits die Politik als Vertreter der Steuerzahler auf die
effiziente Nutzung der Mittel achten muss
und dass andererseits die journalistische
Unabhängigkeit der Medien von politischer
Einflussnahme sichergestellt werden soll.
International haben die Staaten sehr unterschiedliche Antworten auf dieses Dilemma
gefunden. Die Tabelle in Anhang III liefert
eine stark stilisierte Typologie der Governance-Formen. Deutschland gehört zu den
korporatistischen Ländern, in denen ein
vom Management der Sender unabhängiges
und pluralistisches – und eben nicht von der
Regierung – besetztes Gremium die Aufsicht
über die Sender hat. Insbesondere die Unabhängigkeit von direkten Eingriffen der
60. Djankov et al. melden aufgrund ihrer empirischen Untersuchung staatlicher Eingriffe in den Medienbetrieb Zweifel an dieser Pigouschen Sicht einer benevolenten Regierung an, die Marktfehler im Informationsmarkt korrigiert. Sie finden, dass mehr staatliches Eigentum an Medienbetrieben (allerdings nicht
unbedingt Rundfunkanstalten) mit schlechterer politischer, ökonomischer und sozialer Performance der
Länder einhergeht. Vgl. Simeon Djankov, Caralee McLiesh, Tatiana Nenova und Andrei Shleifer, 2003,
Who Owns the Media?, Journal of Law and Economics 46(2), 341-381. Christine Benesch zeigt, dass ein
höherer Anteil öffentlicher Fernsehanstalten mit einem niedrigeren Konsum von Fernsehnachrichten
einhergeht; dieser Befund würde nahelegen, dass die Zuschauer staatlich beeinflussten Nachrichten weniger Vertrauen schenken; vgl. Christine Benesch, 2012, Governance of Public Broadcasters and Television
Consumption, mimeo, SIAW, Universität Sankt Gallen. Zu ähnlichen Befunden siehe auch Peter T. Leeson,
2008, Media Freedom, Political Knowledge, and Participation, Journal of Economic Perspectives 22(2),
politischen Ebene (Ministerien, Regierung)
scheint die Glaubwürdigkeit der öffentlichen Sender bei Nachrichtensendungen
und von Fernsehsendern im Allgemeinen zu
erhöhen.61
Ein starker Fokus auf den politischen
oder gesellschaftlichen Proporz lässt Fragen
der Kosteneffizienz leicht in den Hintergrund treten. Die Finanzierung erfolgt im
korporatistischen System über Gebühren,
u.a. mit der Begründung der größeren
Unabhängigkeit von politischer Einflussnahme. Ein Vergleich der verschiedenen
Governance-Formen zeigt aber, dass es keinen klaren Zusammenhang zwischen Organisationsform und Finanzierungshöhe gibt.
Eine auf Kosteneffizienz ausgerichtete
Kontrolle steht im öffentlichen Sektor stets
vor besonderen Herausforderungen, weil
wettbewerbliche Elemente fehlen. Die politische Dimension des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks und der Schutz vor politischer
Einflussnahme erschweren eine effektive
Kontrolle zusätzlich. Angesichts des Finanzvolumens des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks und einer dem demokratischen
Budgetprozess weitgehend entzogenen Finanzierungsweise ist eine effektive Kostenkontrolle indes besonders wünschenswert.
Die KEF verfügt als Aufsichtsbehörde durch
die Rechnungshof-Vertreter im Grunde
über die notwendige fachliche Kompetenz. Grundsätzlich unterliegen auch die
Rundfunkanstalten der Kontrolle durch die
(Landes-)Rechnungshöfe, wobei das Ziel der
Programmfreiheit als eine wichtige Nebenbedingung bei dieser erforderlichen Kontrolle zu beachten ist.62 Etablierte Verfahren
wie „Yardstick Competition“ und fortschrittliche Methoden der Effizienzmessung (z. B.
Data Envelopment Analysis – DEA) würden
die Transparenz bezüglich der Mittelverwendung erhöhen. Eine starke Aufsicht,
adäquate Vergleichsmaßstäbe, ein Abrücken
von einer reinen Bedarfsfinanzierung sowie
eine starke öffentliche Transparenz können
den Druck zu mehr Kosteneffizienz verbessern.
Auf der Mikroebene stellt sich bei den
Sendeinhalten, die ohne staatlichen Eingriff nicht privatwirtschaftlich bereitgestellt
würden, die Frage, ob viele der fehlenden
Sendeinhalte nicht auch durch Ausschreibung und Subventionierung ausgeglichen
werden können, oder ob für alle Entscheidungen über Sendeinhalte fest etablierte
Redaktionen notwendig sind, die in die
Hierarchie der Rundfunkanstalten eingebunden sind.63 Anstelle einiger öffentlichrechtlicher Sender könnte man sich auch
„Arts Councils“ vorstellen, die einzelne
Programminhalte ausschreiben und finanzieren. Ein solches System existiert bereits
in Neuseeland.64 In beschränktem Umfang
– als Ergänzung zur BBC – wird ein solches
„PSB contract awarding“ auch von Robin
Foster und Kip Meek vorgeschlagen.65
61. Vgl. Benesch, 2012, a.a.O. und Sara Connolly und Shaun P. Hargreaves Heap, 2007, Cross Country
Differences in Trust in Television and the Governance of Public Broadcasters, Kyklos 60(1), 3-14. Connolly
und Hargreaves Heap finden, dass das Vertrauen mit einer direkten Regulierung durch Parlament oder
Regierung sinkt; zwischen Selbstregulierung und Regulierung durch unabhängige Institutionen finden sie
62. Christoph Degenhart, in: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff und Christian Walter (Hrsg.), Bonner
Kommentar zum Grundgesetz, Art. 5 Abs. 1 und 2, Rdnr. 830 (113. Aktualisierung September 2004). Bereits oben wurde darauf hingewiesen, dass die Rundfunkanstalten dieser Kontrolle durch eine ganze Kaskade von Rechtsgutachten einzuschränken versuchen.
63. Ob der Staat bei konsequenter Anwendung der Ausschreibungen überhaupt noch Eigner der Sender
sein muss, die diese Programme dann verbreiten, geht über die Perspektive dieser Stellungnahme hinaus,
da der Beirat von öffentlich-rechtlichen Sendern ausgeht. Zur Frage, ob staatliche, hierarchische Organisationen eine adäquate (Second-Best-)Lösung darstellen und welche gesellschaftliche Kosten dabei
anfallen, hat die Bürokratietheorie umfänglich Stellung genommen.
64. Vgl. Hanno Beck und Andrea Beyer, 2013, Rundfunkgebühr, Haushaltsabgabe oder Rundfunksteuer?
Kriterien und Optionen zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Publizistik 58(1), 69-91.
65. Vgl. Robin Foster und Kip Meek, 2008, Public Service Broadcasting in the United Kingdom – A Longer
Term View, Social Market Foundation (SMF), London.
Die Autoren argumentieren, dass solche
Wettbewerbe möglicherweise eine bessere
Verwendung öffentlicher Gelder darstellen,
als noch einen weiteren öffentlichen Sender zu finanzieren. Für Deutschland empfiehlt auch der Bund der Steuerzahler ein
solches Ausschreibungsmodell, wobei alle
Qualitätsdimensionen wie Programmart
oder Sendeplatz von einem pluralistischen,
unabhängigen Kontrollgremium überwacht
werden sollen.66 Die Vorteile einer solchen
Produktionsförderung bestehen in der größeren fiskalischen Flexibilität und der rascheren Anpassungsmöglichkeit an technische Veränderungen. Allerdings stellt sich
bei der Einrichtung eines „Arts Council“ die
Frage der geeigneten Governance: Wie soll
ein solches Gremium besetzt werden? Wird
es nicht viel leichter Opfer von Lobbyinteressen als z. B. die Redaktion einer Senderanstalt?67 Fehlt bei solchen periodischen
Entscheidungen dann nicht der lange Atem,
um neue Sendeformate zu entwickeln? Hargreaves Heap (2005) argumentiert beispielsweise, dass angesichts fehlender Qualitätskennziffern – wie schreibt man eine „gute
Dokumentationssendung“ aus? – die Kontrahierung über einzelne Verträge schwierig
ist, und daher insbesondere für komplexe
und innovative Programminhalte ein öffentlicher Sender eine Second-Best-Lösung
darstellen kann.68 Dies spricht aber nicht
dagegen, zumindest in begrenztem Umfang
mit Ausschreibungsmodellen zu experimentieren, insbesondere um die Flexibilität
des öffentlichen Rundfunks angesichts des
rapiden technischen Wandels zu erhöhen.
Seit 2013 erfolgt die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks überwiegend durch feste nutzungsunabhängige
Pflichtbeiträge, ergänzt durch Einnahmen
aus Werbung und Sponsoring.
Einnahmen aus Werbung und Sponsoring können die Anreize in der Programmgestaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks verzerren. Sie erschweren es letztlich
den Anstalten, sich auf die Aufgaben zu konzentrieren, die sich aus einer konsequenten
Anwendung des Subsidiaritätsprinzips ergeben würden. Angesichts des absolut gesehen
großen Betrags an Werbeeinnahmen und
seines verhältnismäßig geringen Anteils
von gut 5 Prozent am Gesamtbudget des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sollte man
einen Verzicht auf Werbung im öffentlichrechtlichen Rundfunk erwägen.
Bei der Finanzierung durch die Nutzer
hat sich der Gesetzgeber auf eine unglückliche Mischform festgelegt. Denn aus ökonomischer Sicht sind die jetzigen Pflichtbeiträge eine Steuer, die einer Zweckbindung
unterliegt. Anstelle dieser Mischform sollte
Finanzierung aus dem allgemeinen Haushalt oder für eine moderne Nutzungsgebühr
entscheiden. Entweder man betrachtet den
öffentlich-rechtlichen Rundfunk als ein
Gut, das allen Bürgern gleichermaßen zur
Verfügung gestellt werden soll. Dann ist
eine Finanzierung über Steuern sachgerecht, da sich damit – im Gegensatz zu den
jetzigen Pflichtbeiträgen – eine Belastung
nach der Leistungsfähigkeit gewährleisten
66. Vgl. Deutsches Steuerzahlerinstitut des Bundes der Steuerzahler, 2013, Der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Deutschland, Berlin. In der Wissenschaft werden solche wettbewerblichen Ausschreibungsmodelle schon sehr lange erfolgreich praktiziert. Die Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) förderte im
Jahr 2012 mehr als 31.000 Projekte, die in wettbewerblichen Verfahren vergeben wurden, mit insgesamt
2,7 Mrd. Euro.
67. Mancur Olson argumentiert, dass sich im Lobbyprozess kleine Gruppen besonders erfolgreich durchsetzen können, da sie aus dem Lobbying große Vorteile pro Kopf ziehen können. Dies würde nahelegen,
dass die breite Zuschauerschaft im Lobbywettbewerb den Interessen der Produzenten unterliegen
würde, Vgl. Mancur Olson,1965, The Logic of Collective Action, Public Goods and the Theory of Groups,
lässt. Oder man trägt den veränderten technologischen Rahmenbedingungen Rechnung, die die Bereitstellung einer breiten
Palette von Programmen als Clubgüter ermöglichen, und finanziert diese Programme
durch nutzungsabhängige Gebühren.
Möglichkeiten kann eine moderne Nutzungsgebühr intelligenter ausgestaltet sein
Sie kann an verschiedene Sachverhalte anknüpfen. Sie muss auch nicht mehr nach
Trotz der vielfältigen Empfangsmöglichkeiten (terrestrisch, Kabel, Satellit, Internet) sind heutzutage auch Subskriptionen
einzelner Kanäle oder ein „Pay-per-View“System technisch möglich.
spricht auch ein weiteres Argument. Angesichts der Möglichkeiten, Filme genau
zum gewünschten Zeitpunkt aus einem gewaltigen Archiv über Online-Mediatheken
so entstehende Angebotsflut schafft Nachfrage für Dienstleister mit Filterfunktion,
Solche Gebührenmodelle haben gegenüber der allgemeinen Steuerfinanzierung
oder nutzungsunabhängigen Zwangsbeiträgen den Nachteil, dass – bei gegebenem
Zahlungsbereitschaft vom Konsum ausgeschlossen werden. Gewichtet man den
dass man nutzungsabhängige Gebührenmodelle aus diesem Grund ablehnt, so
allgemeine Steuern oder durch Zwangsbeiträge finanzierten „Gutscheinsystems“.
unveräußerlichen „Budget“ ausstatten. Der
Haushalt könnte dann aus einer breiten
Palette werbefreier Angebote wählen. Diese
Angebote selbst müssten nicht länger
von einem monopolisierten öffentlichrechtlichen Rundfunk produziert oder
eingekauft werden, sondern könnten in
konkurrenzwirtschaftlichen Produktionsund Angebotsformen erstellt werden. Eine
Regulierungsbehörde könnte über diesen
Sektor wachen. Sie müsste dabei auf den Erhalt des Wettbewerbs unter den Anbietern
bedacht sein. Zu bedenken ist dabei, dass
ein undifferenziertes Gutscheinmodell bei
den Rundfunkanstalten die Anreize auf Einschaltquoten ausrichtet und damit zu ähnlichen Verzerrungen führen kann, wie sie im
werbungsfinanzierten Rundfunk bestehen.
Für eine adäquate Ausgestaltung des
Rundfunksystems eines Landes muss gelten,
dass das angebotene Programm letztendlich
nicht unabhängig von der Zahlungsbereitschaft seiner Bürger sein darf. Hier bieten
Nutzungsgebühren große Steuerungsvorteile, da sie zumindest ansatzweise Informationen über die Wertschätzungen der
Konsumenten liefern.
Mit der Entstehung von Informationsmedien im Internet und dem Wegfall technologischer Beschränkungen sowie mit den
stark gesunkenen Eintrittskosten für neue
Programmkanäle haben sich die Bedingungen für das Informationsmedium Rundfunk nachhaltig verändert. Die technischen
Gründe, mit denen einst das öffentlichrechtliche System gerechtfertigt wurde, sind
heutzutage weitgehend verblasst. Durch die
Überlappung der Medien, z. B. bei den Internetauftritten, sind darüber hinaus Ansätze erkennbar, dass der Rundfunk in ineffizienter Weise in das bisherige Marktterritorium der Printmedien eingreift. Diese
veränderten Rahmenbedingungen liefern
gute Gründe für eine Reform des Rundfunksystems. Ein zukunftsfähiges System des
öffentlichen Rundfunks sollte dem Subsidiaritätsprinzip mehr Gewicht geben: Der
öffentlich-rechtliche Anbieter sollte nur da
auftreten, wo das privatwirtschaftliche Angebot klare Defizite aufweist. Angesichts
der technischen Entwicklung gibt es kaum
noch Gründe, warum der Rundfunkmarkt
wesentlich anders organisiert sein sollte als
der Zeitungsmarkt, der durch ein breites
privates Angebot und Subskriptionsmodelle
gekennzeichnet ist. Nur dort, wo die Privaten kein geeignetes Angebot erstellen, entsteht eine Aufgabe für die öffentliche Hand.
Einige Lücken könnten durch eine kluge
Regulierung eines weitgehend privaten
Angebots geschlossen werden. Öffentlichrechtliche Sender könnten die verbleibenden Lücken im Programmspektrum füllen.
Allerding sollte im öffentlichen Rundfunk
auf die Werbefinanzierung komplett verzichtet werden, da ansonsten die Fehlanreize der Programmgestaltung, die mit dem
öffentlichen-rechtlichen Rundfunk beseitigt werden sollen, gleichsam durch die Hintertür wieder eingeführt werden. Hier sollte
Innerhalb des öffentlichen Rundfunks
können wettbewerbliche Elemente dazu
beitragen, dass sich die Sender dynamisch
besser an die sich wandelnden Zuschauerinteressen anpassen und der Kosteneffizienz
besonderes Augenmerk schenken. Solche
wettbewerblichen Elemente sind Subskriptionsmodelle für spezialisierte Spartenkanäle, die Ausschreibung von innovativen
Programminhalten über „Arts Councils“
und die Publikationspflicht von standardisierten Kenngrößen. Die größere Transparenz durch die Publikation von Kenngrößen fördert die Kosteneffizienz (Yardstick
Competition). Die Vergabe von Mitteln über
Wettbewerbe erhöht die Chancen auf innovative Sendeformate. Subskriptionsmodelle
geben den Konsumenten eine Exit-Option
und übermitteln so wichtige Signale über
Konsumentenpräferenzen an die Sender.
Umsatz und Budget der größten privaten und öffentlichen Sender
(davon Rundfunkbeiträge)
2012 in Mio. Euro
a.	http://www.prosiebensat1.de/media/3684172/p7s1_gb2012_deutsch.pdf S.3
b.	http://www.rtl-group.com/public/Website/file_asset/FY_2012_Full_Year_Financial_Report.pdf S.9
c.	http://ir.sky.de/sky/pdf/2012/Geschaeftsbericht2012_dt_safe.pdf S.4
d.	http://presse.qvc.de/136.html, Umsatz des Jahres 2013
e.	http://www.hse24.com/media/de/company_dateien/files_press/basisdaten_presse/ 140312_unternehmenspraes_HSE24_D.pdf S.17
f.	http://www.zdf.de/ZDF/zdfportal/blob/31233444/1/data.pdf S.9
g.	http://www.ard.de/download/329314/ARD_Finanzstatistik.pdf S.5-14
69. Die ProSiebenSat.1 Media AG umfasst die folgenden im deutschen Fernsehen empfangbaren Fernsehsender: SAT.1, ProSieben,
kabel eins, sixx, SAT.1 Gold und ProSieben MAXX.
70. Die Mediengruppe RTL Deutschland umfasst die folgenden im deutschen Fernsehen empfangbaren Fernsehsender: RTL Television,
VOX, n-tv, SUPER RTL, RTL II, RTLNITRO, RTL CRIME, passion und RTL Living.
Öff. Ausgaben
der einheimi- Finanzierungsquelle
(Mio. EUR,
schen öffentlider öffentlichen
(EUR, 2012)
(EUR, 2011)
chen Sender
18,4(2010)
(2012)/
(wal / fla)
31,6(2012)
pro Mio. EUR
2 %- Zuschlag auf
Quelle: Ingmar Rövekamp (2014), Public Service Broadcasting in an International Comparison, CESifo DICE Report 03/2014, 51-53.
Anmerkung: Steuern = Finanzierung aus allgemeinen Haushaltsmitteln; Gebühr = spezifische(r) Rundfunkgebühr/-steuer/-beitrag
Governance-Modelle des öffentlichen Rundfunks
Die nachfolgende Tabelle gibt eine Typologie der typischen Governance-Formen des öffentlichen Rundfunks.
Korporatistisches
Elemente der Governance
Single Board Single Board
Quelle: .Chris Hanretty (2007): Five Ways to Govern a Public Broadcaster, mimeo, European University Institute, Florenz.
a. Werbung zugelassen
b. Finanzierung zur Zeit aus Steuermitteln
Prof. Dr. Kai A. Konrad (Vorsitzender)
Prof. Dr. Thiess Büttner (Stellv. Vorsitzender)
Prof. Dr. Klaus Dirk Henke
Prof. Dr. Gerold Krause Junk
Prof. Volker Wieland, PhD
Diese Broschüre ist Teil der Öffentlichkeitsarbeit der
Bundesregierung. Sie wird kostenlos abgegeben und ist
PDF Document 2014-12-15-gutachten-medien.pdf
seite durch sender diese einer system offentlichen offentlich rundfunks werden finanzierung rundfunk medien rechtlichen nicht
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