Source: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1870-21472011000100011
Timestamp: 2019-09-18 01:26:43
Document Index: 153469330

Matched Legal Cases: ['Artículo 189', 'artículo 189', 'artículo 189', 'artículo 51', 'artículo 54', 'artículo 16', 'artículo 19', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'Artículo 429', 'Artículo 54', 'artículo 207', 'Artículo 207', 'artículo 143', 'Artículo 143', 'Artículo 2615', 'artículo 207', 'artículo 2615', 'artículo 2615', 'artículo 23', 'artículo 2618', 'artículo 2615', 'artículo 2618', 'artículo 2606', 'artículo 2615', 'artículo 2608', 'artículo 2617', 'artículo 2610', 'artículo 25', 'artículo 54', 'artículo 25', 'artículo 429', 'artículo 2606', 'artículo 2615', 'artículo 200', 'artículo 2654', 'artículo 2606', 'artículo 2615', 'artículo 5']

El amparo en Panamá*
The Writ of Amparo in Panama
Salvador Sánchez G.**
** Centro de Iniciativas Democráticas de Panamá (salvasan30@hotmail.com).
* Recibido: 20 de febrero de 2011.
Aceptado: 25 de abril de 2011.
El presente artículo aborda los aspectos históricos relativos a la implantación en 1941 y la posterior evolución del amparo de garantías constitucionales como institución de garantía de los derechos fundamentales en la República de Panamá. En ese sentido, examina en detalle las disposiciones constitucionales y legales que regulan esa institución en el ordenamiento jurídico panameño actual, y concluye con la revisión de las peculiaridades del desarrollo jurisprudencial del amparo, en particular el de la Corte Suprema de Justicia de Panamá.
Palabras Clave: Justicia constitucional, Corte Suprema de Justicia, derechos fundamentales, derecho procesal constitucional, Panamá.
This article presents the historical aspects concerning the implementation in 1941 and the subsequent evolution of the protection of the constitutional guarantees as an institution of fundamental rights guaranteed in the Republic of Panama. In that sense it is discussed in detail the constitutional and legal provisions regulating the institution in the current Panamanian law, and the article concludes with the revision of the peculiarities of jurisprudential development of this safeguard, in particular the Supreme Court of Justice.
Key words: Constitutional justice, Supreme Court, fundamental rights, constitutional procedural law, Panama.
1. Notas sobre la evolución del amparo en Panamá
2. Características de la regulación constitucional del amparo
3. Rasgos del amparo a partir de la regulación legal
4. Peculiaridades del desarrollo jurisprudencial del amparo
La Constitución de 1941 introdujo la institución del amparo en Panamá, con la denominación de recurso de amparo de garantías constitucionales. Desde entonces es una importante pieza de nuestro sistema de garantías.1
La redacción inicial del artículo que consagró el amparo de garantías en Panamá dice así:
Artículo 189. Toda persona contra la cual se expida o se ejecute, por cualquier funcionario público, una orden de hacer o de no hacer, que viole los derechos y garantías que esta Constitución consagra, tendrá derecho a que la orden sea revocada a petición suya o de cualquier persona. La ley determinará la forma de este procedimiento sumario de AMPARO DE LAS GARANTÍAS CONSTITUCIONALES.
La paternidad de tan significativa incorporación, como muchas otras del constitucionalismo panameño del siglo XX, se atribuye con razón al movimiento de reforma constitucional, y en particular al doctor José Dolores MOSCOTE.2
MOSCOTE expresamente reconoció la influencia directa del amparo mexicano en la introducción en Panamá de esta institución, a pesar de que difiere de aquél, y perfiló varias de las interpretaciones que sobre el texto del artículo 189 de la Constitución Política de 1941 (replicado con algunas modificaciones en las subsiguientes Constituciones) se hicieron canónicas.3
El texto adoptado en 1941 fue modificado en la Constitución Política de 1946, en dos sentidos. En el párrafo final se reemplazó "Poder Judicial" por "tribunales de justicia", lo que dio coherencia al artículo en el contexto de la nueva Constitución Política, que abandonó la teoría de los poderes públicos y adoptó la de los órganos del Estado.
El segundo aspecto que se modifica en 1946 es la ubicación del artículo que corresponde al amparo. En la Constitución Política de 1941 se ubicaba en el artículo 189, casi al final, en un título denominado "Instituciones de garantía". En la Constitución Política de 1946 se ubicó en el título III, "Deberes y derechos individuales y sociales", en el capítulo denominado "Garantías fundamentales", en su artículo 51. Esta ubicación la mantendrá hasta la actualidad, estando vigente la Constitución Política de 1972 (artículo 54 según la numeración actual).
El texto que recogió el amparo en la Constitución Política de 1946, además, se modificó levemente en la Constitución Política de 1972, "ya que los constituyentes consideraron que la frase <<la Ley determinará>> insertada en la parte final del primer párrafo del artículo original estaba de más, <<porque la Ley 46 de 1956 [...] ya viene regulando con suficiencia el procedimiento de amparo>>".4
El Código Judicial vigente, que entró a regir en 1987, y cuyo libro IV desarrolla los instrumentos de garantía, contiene el desarrollo legislativo de la figura del amparo.
Sólo la aprobación del Decreto de Gabinete No. 50, del 20 de febrero de 1990, significó un cambio importante en el derecho positivo aplicable al amparo. Dicho Decreto de Gabinete desarrollaba la posibilidad de utilizar el amparo contra decisiones jurisdiccionales. La regulación entonces expedida dio un marco explícito a esa posibilidad.
El asunto de la disponibilidad del amparo para impugnar resoluciones judiciales ha marcado la mayor parte de la evolución legislativa del amparo en Panamá.
FÁBREGA identificó tres periodos de esta evolución: 1941–1970, 1970–1981, y 1981 en adelante.5 El primer periodo se caracterizaba por la infrecuencia de los amparos contra resoluciones judiciales; el segundo porque los amparos se admitían contra todo tipo de actos, incluyendo los jurisdiccionales, y el tercer periodo, por mandato del Código Judicial, se caracterizaba porque se prohibía expresamente la acción de amparo contra resoluciones judiciales.
Como he comentado, mediante Decreto de Gabinete No. 50 de 1990 se autorizó la acción de amparo contra resoluciones judiciales en algunos supuestos, lo que abrió de hecho una nueva etapa en la periodización de FÁBREGA.
No puede dejar de mencionarse la experiencia de la Sala Quinta. Mediante Ley 32 de 1999 se reformó el Código Judicial para establecer una nueva Sala en la Corte Suprema de Justicia, a la que se asignaban, entre otras cosas, los procesos de garantía antiguamente resueltos por el Pleno de la Corte. Entre ellos se incluían los amparos de garantía contra órdenes de hacer o no hacer expedidas por autoridades nacionales. Durante el breve lapso de la existencia original de la Sala Quinta,6 el amparo se expandió para poder ser utilizado incluso por violación a los derechos reconocidos en convenios internacionales de derechos humanos. La modificación propuesta al artículo 16 del Código Judicial señaló:
Esta acción de amparo de garantías constitucionales puede ejercerse contra toda clase de acto que vulnere o lesione derechos humanos o garantías constitucionales, que consagren la Constitución Política o los tratados de derechos humanos ratificados por la República de Panamá, que revistan la forma de mandato de obligatorio cumplimiento emanados de una autoridad o servidor público (énfasis mío).
La Ley de la Sala Quinta también impedía que los amparos interpuestos fueran inadmitidos por razones de forma (artículo 19). Pero, como se ha advertido, la vigencia de la Sala Quinta fue originalmente breve. Debe advertirse, sin embargo, que un fallo de inconstitucionalidad reciente declaró la inconstitucionalidad de la derogatoria de dicha Sala, y expresamente señala su restablecimiento, así como la reviviscencia (¡más de diez años después!) de las normas concernientes al amparo.7
La Corte se apoyó, para concluir que la Ley 49 de 1999 es inconstitucional, en el hecho de que implica la extinción de una instancia de administración de justicia y la cesación de tres magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Además, se remitió a un fallo de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia (de lo contencioso–administrativo) que distingue los efectos de la inconstitucionalidad y la derogación, ya que las leyes declaradas inconstitucionales no podrían producir efectos válidos. Así, al declarar inconstitucional la derogación de la Ley 32 de 1999 por la Ley 49 de 1999, se producía la reviviscencia de la Sala Quinta de Garantías Constitucionales.
Al momento de escribir este artículo, sin embargo, no se ha publicado el fallo en la Gaceta Oficial (lo que, en mi criterio, es una condición para su eficacia) ni se han designado los nuevos magistrados de la Sala Quinta, por lo que se ha extendido una profunda incertidumbre sobre la forma en que se operará respecto del amparo y otros asuntos regulados por la Ley 32 de 1999.
Entre la derogación y la reviviscencia de la Ley que creó la Sala Quinta se dieron otros eventos de importancia en cuanto a la regulación de la justicia constitucional. En concreto: la reforma de 2004 a la Constitución Política. Son significativos, por ejemplo, los cambios introducidos al artículo 17 de la Constitución, a la regulación del hábeas corpus, a la introducción de los artículos referentes al derecho de la autodeterminación informativa y el recurso de hábeas data.
Puede recordarse que en las últimas décadas se había consagrado jurisprudencialmente el carácter programático del artículo 17 de la Constitución.8 Sin embargo, esa disposición consagra la obligación de las autoridades de proteger la vida, honra y bienes de los nacionales y extranjeros, la obligación de asegurar la efectividad de los derechos y deberes, y la obligación de cumplir y hacer cumplir la Constitución y la ley. En lo referente a la reforma de 2004 al artículo 17 de la Constitución, el cambio admite una reinterpretación de esa jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, que potencie los aspectos garantistas de la Constitución:
Como puede observarse, el último párrafo, que se adiciona, formaliza una apertura de la Constitución al enriquecimiento del catálogo de derechos fundamentales y al ejercicio de las instituciones de garantía. Sin embargo, el reto principal es la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.
El amparo también fue parte del debate nacional sobre el estado de la administración de justicia en el pasado quinquenio. Martín Torrijos Espino, entonces presidente de la República, convocó en marzo de 2005 a la firma de un "Pacto de Estado por la Justicia", para enfrentar una grave crisis en ese importante servicio público.9 A consecuencia del Pacto se designó una Comisión con el objetivo de "definir una agenda de la reforma judicial y orientar en forma sistemática los esfuerzos permanentes dirigidos a la ejecución de dicha agenda".10 Una de las primeras acciones de la Comisión fue la designación de subcomisiones de trabajo, una de las cuales fue la de Acceso a la Justicia y Jurisdicción Constitucional.11
La Comisión de Estado presentó su informe final y recomendaciones sobre las reformas judiciales al presidente de la República el 28 de septiembre de 2005, luego de seis meses de trabajo. En su Informe, la Comisión identificó varias áreas prioritarias para enfrentar los problemas de la administración de justicia. Entre las propuestas presentadas en esta área se incluyó el "rediseño de la justicia constitucional, específicamente sobre instituciones de garantías".12 La Comisión de Estado indicó que se esperaba como resultado del rediseño de la justicia constitucional que:
Para el año 2007, los panameños y extranjeros podrán acudir a defender sus derechos y garantías fundamentales a la Sala de Garantías de la Corte Suprema de Justicia, que tendrá competencia legal para resolver los procedimientos de amparo, sin excesivo formalismo, lo que significará mejorar el acceso a la justicia de las personas de forma más expedita, directa y a menor costo.13
Para alcanzar este resultado se propuso una actuación paralela: administrativa, para establecer "medidas de gestión que garanticen la simplificación de los procedimientos y el cumplimiento de los términos en los procesos de garantía constitucionales", y legislativa, para crear "una Sala de Garantías, dotada de la infraestructura, del capital humano y de los recursos financieros y materiales para el debido cumplimiento de sus funciones".14
En otra de las áreas identificadas como prioritarias —la de reforma integral de la jurisdicción penal— se propuso una reforma del Código Judicial para autorizar a los defensores públicos la presentación de acciones de inconstitucionalidad y otros medios de defensa de los derechos fundamentales:
Artículo 429. En el ejercicio de sus funciones, el defensor de oficio podrá promover recursos y acciones que estime convenientes para la mejor defensa de los intereses de sus patrocinados. Ello incluye la presentación de las acciones de amparo de garantías constitucionales e inconstitucionalidad, así como las advertencias de inconstitucionalidad, para ello no se le exigirá poder y bastará que presente copia autenticada de la providencia donde se designa como defensor principal del imputado.15
La Comisión de Estado también reflexionó en Pleno sobre la introducción, vía reforma a la Constitución Política, de un Tribunal Constitucional.16
En la Concertación Nacional para el Desarrollo se estableció, como parte de la mesa de Modernización Institucional, una submesa de Justicia, Ética y Seguridad Ciudadana. Los acuerdos generados por esa mesa, y validados por el conjunto de la Concertación Nacional, incluyeron en primer lugar el compromiso de ejecutar lo dispuesto en el Pacto de Estado por la Justicia. Adicionalmente, quedó plasmado el acuerdo de reformar las normas legales sobre hábeas corpus y amparo de garantías constitucionales a fin de eliminar el formalismo judicial y reducir los términos legales de estos procesos.17
La estadística oficial del Órgano Judicial nos ofrece un panorama de la actividad que desarrolla la Corte Suprema de Justicia en materia de amparo, comparada con otros procesos extraordinarios (véase anexo).
La norma constitucional que consagra el amparo de garantías constitucionales dispone:
Artículo 54. Toda persona contra la cual se expida o se ejecute, por cualquier servidor público, una orden de hacer o de no hacer que viole los derechos y garantías que esta Constitución consagra, tendrá derecho a que la orden sea revocada a petición suya o de cualquier persona.
Existen diversas limitaciones constitucionales a la utilización del amparo de garantías contra los fallos de la Corte Suprema de Justicia o de sus salas (artículo 207 de la Constitución). Veamos la disposición correspondiente: "Artículo 207. No se admitirán recursos de inconstitucionalidad ni de amparo de garantías constitucionales contra los fallos de la Corte Suprema de Justicia o sus salas".
También hay límites constitucionales a la utilización de la acción de amparo contra las resoluciones en materia electoral del Tribunal Electoral (artículo 143 de la Constitución):
Artículo 143. El Tribunal Electoral tendrá, además de las que le confiere la ley, las siguientes atribuciones que ejercerá privativamente, excepto las consignadas en los numerales 5, 7 y 10:
Las restricciones constitucionales al amparo son notorias y muy conocidas por la doctrina local. Se refieren primordialmente a la descripción del acto sometido al contraste de constitucionalidad, como orden de hacer o no hacer expedida por autoridad, lo que viene a ser el aspecto central de la restricción.
No hay limitación expresa en la Constitución Política relativa al tipo de "orden de hacer o de no hacer" sobre la base de la autoridad —judicial, legislativa o ejecutiva— que la expide. En ese sentido, el debate plantea si las restricciones al amparo por vía legal —para excluir determinadas órdenes— están igual o mejor legitimadas que las restricciones fabricadas por la jurisprudencia, toda vez que la Constitución no plantea limitación alguna a este respecto.
Destaco el hecho de que nada prohíbe en la Constitución la creación de recursos nuevos. Tomemos como ejemplo el recurso contencioso–administrativo de protección de los derechos humanos, una creación legal de 1991, en el marco de la competencia contencioso–administrativa de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, o la acción de tutela del derecho a la honra, creada en 2005. Nada —constitucionalmente hablando— impide la creación de un recurso complementario del amparo o el establecimiento legal de una modalidad de amparo que se extienda a supuestos no contemplados expresamente en la Constitución (la Ley de la Sala Quinta había expandido el amparo a la protección de derechos consagrados en convenios internacionales, como ya hemos visto). Por supuesto, lo ideal es tener acciones con perfiles claros, y que las acciones constitucionalizadas no sean desfiguradas en la legislación que las desarrolla.
La primera observación que debe hacerse es que el amparo de garantías debe tomar en consideración la regulación legal que se ha aplicado hasta la introducción de la Sala Quinta (Ley 32 de 1999) y, nuevamente, desde la expedición de la Ley 40 de 1999 y hasta 2010 inclusive.
Por otro lado, debe tomarse nota de la legislación introducida por la Ley 32 de 1999, que rigió brevemente en 1999, y que en 2011 parece reaparecer al amparo de un polémico fallo de la Corte Suprema de Justicia, cuyos alcances aún están por determinarse.
La regulación legal estándar ha restringido la utilización del amparo más allá de los límites señalados en la Constitución Política, ya comentados. Originalmente, el Código Judicial aprobado en 1986 establecía que la acción de amparo "no procede contra las decisiones jurisdiccionales". Con posterioridad se autorizó la interposición contra decisiones jurisdiccionales, atendiendo a una serie de reglas.18
No deja de ser discutible la forma en que esa reforma se realizó. El instrumento utilizado fue el Decreto de Gabinete No. 50 del 20 de febrero de 1990, tan sólo unos días antes de iniciarse las sesiones ordinarias de la Asamblea Nacional. Sin embargo, a los decretos de gabinete expedidos entre el 20 de diciembre de 1989 y el 1o. de marzo de 1990 se les ha reconocido fuerza de ley.19
La acción de amparo contra resoluciones judiciales se autoriza legalmente sólo en algunos supuestos:
Artículo 2615...
[...] La acción de amparo de garantías constitucionales podrá interponerse contra resoluciones judiciales, con sujeción a las siguientes reglas:
1. La interposición de la demanda de amparo no suspenderá la tramitación del proceso en que se dictó la resolución judicial impugnada o su ejecución, salvo que el tribunal a quien se dirija la de manda considere indispensable suspender la tramitación o la ejecución para evitar que el de mandante sufra perjuicios graves, evidentes y de difícil reparación;
2. Sólo procederá la acción de amparo cuando se hayan agotado los medios y trámites previstos en la ley para la impugnación de la resolución judicial de que se trate;
3. En atención a lo dispuesto en los artículos 137 y 204 de la Constitución Política, no se admitirá la demanda en un proceso de amparo contra las decisiones jurisdiccionales expedidas por el Tribunal Electoral, la Corte Suprema de Justicia o cualquiera de sus salas.
De forma similar, es de rango legal la disposición que convierte la prohibición constitucional de impugnar mediante amparo los fallos de la Corte Suprema y sus salas (artículo 207 de la Constitución) en la prohibición legal de impugnar mediante amparo las decisiones jurisdiccionales de la Corte Suprema y sus salas (artículo 2615 del Código Judicial).
El detalle es importante: mientras que la Constitución impide impugnar las sentencias, el Código prohíbe impugnar todas las resoluciones judiciales de las instancias mencionadas.
También encontramos el caso de que, pese a la ausencia de texto constitucional de referencia, el Código Judicial exige que la acción de amparo se presente "[...] cuando por la grave dad e inminencia del daño que represen tan requieren de una revocación inmediata" (artículo 2615). La posibilidad de modular legalmente el diseño de la acción de amparo ha ido así instalándose, pese al mandato constitucional. Esa modulación legal, además, ha ido alcanzando confirmación jurisprudencial.20
El amparo, paralelamente, está muy limitado jurisprudencialmente. Los tribunales han decidido excluir la posibilidad de que se utilice el amparo contra diversos actos de autoridad que se presentan en la forma y con los contenidos previstos en la Constitución (medidas cautelares por ejemplo, pero hay muchos otros casos).21
La situación de las Juntas de Conciliación y Decisión merece mención aparte. Según la ley, las Juntas tienen jurisdicción nacional, por lo que los amparos contra sus pronunciamientos son resueltos por la Corte Suprema de Justicia.22 Esto genera un volumen significativo de casos de cuantías bajas que pudieran ser atendidos por los tribunales y juzgados inferiores si se definiera geográficamente la competencia de las Juntas de Conciliación y Decisión.23
Otras normas de interés son las que atribuyen la competencia para conocer de determinados amparos o de hábeas corpus (jurisdicción de familia, jurisdicción penal de adolescentes —artículo 23 de la Ley 40 de 1999, modificada por la Ley 26 de 2003, que establece la competencia del Tribunal Superior de Infancia y la Adolescencia para resolver hábeas corpus y amparos de garantía—).
La prescripción de la acción de amparo, vía jurisprudencia, debe también ser abordada y corregida. Si bien no estaría mal que la jurisprudencia ahondara en su reflexión sobre el plazo razonable —para lo cual el sistema interamericano de protección a los derechos humanos tiene una interesante jurisprudencia— no deja de ser útil contar con un plazo objetivo que sirva de referencia a la generalidad de los casos.24
En el amparo no hay claridad en aspecto tan importante como el de la prescripción. La jurisprudencia se ha decantado por declararla en los amparos.25
El agotamiento de las vías ordinarias de impugnación como condición para la admisión del amparo es un requisito construido a partir de casos de impugnación de resoluciones judiciales, y ha producido algún desasosiego al operar contra las resoluciones administrativas. Soy del criterio de que el resultado de inadmitir los amparos contra actos administrativos violatorios de derechos fundamentales está originado en una interpretación derivada de las normas que rigen el amparo contra resoluciones judiciales, es decir, normas cuyo objeto es otro.
Admitamos que tiene sentido restringir el uso del amparo en sede judicial a las resoluciones judiciales cuya revisión haya sido ya realizada por otras vías de impugnación. Las características del proceso contencioso–administrativo no permiten, al menos no razonablemente, provocar el agotamiento de otros recursos disponibles como condición para concurrir a la vía de amparo.
Someter sistemáticamente al ciudadano a la disyuntiva entre la vía contencioso–administrativa o el amparo (como si el fundamento de la pretensión fuera intercambiable) no favorece la garantía de los derechos fundamentales.
En lo que respecta a algunos aspectos formales que condicionan la admisibilidad de los amparos, la ley examina la necesidad de interponer el amparo mediante abogado (artículo 2618 del Código Judicial).
Entre los límites legales está igualmente el que exige que sea interpuesto en representación de la persona directamente afectada (según el artículo 2615 del Código Judicial, "toda persona contra la cual se expida o se ejecute [...]"), el que la jurisprudencia ha ampliado sólo hasta los afectados directos o potenciales. Pese al mandato constitucional de "[...] a petición suya o de cualquier persona", la ley ha dispuesto además que se designe abogado (artículo 2618 del Código Judicial).
La jurisprudencia ha admitido, además, la participación de terceros interesados en los procesos de amparo, pese a la falta de una autorización constitucional o legal para ello.26 Esto en consideración a que los posibles afectados no tendrían otra forma procesal de intervenir en defensa de sus intereses.27
Estos aspectos de forma están abordados de forma diferente por la Ley 32 de 1999, recientemente recuperada por la Corte Suprema de Justicia.
Así, la importante modificación del artículo 2606 del Código Judicial (actual artículo 2615) presenta las siguientes innovaciones, que tienden a diluir la importancia que la jurisprudencia tradicional le había dado al carácter de "orden" del acto impugnable:
— Se entiende por orden de hacer o de no hacer, según el caso, cualquier medida emanada de un servidor público que implique su obligatorio cumplimiento por parte de un particular, sin atender a requisitos de forma.
— Se establece que el amparo puede interponerse contra todo acto que revista la forma de mandato de obligatorio cumplimiento, emanado de una autoridad o servidor público.
Además, se establece que el amparo puede interponerse contra toda clase de acto que vulnere o lesione derechos humanos o garantías constitucionales que consagren la Constitución Política o los tratados de derechos humanos ratificados por la República de Panamá, lo cual es una expansión significativa de los derechos que pueden defenderse a través de esta institución de garantías.
Además, la modificación del artículo 2608 del Código Judicial (actualmente artículo 2617) permite la participación de terceros interesados (más allá del desarrollo jurisprudencial previamente comentado), y las modificaciones a los artículos 2610 y 2611 (actuales 2619 y 2620) establecen una clara intención de que las formas no sirvan como obstáculo a la tutela judicial de los derechos fundamentales.
En este aspecto particular, es elocuente el texto de la modificación al artículo 2610 (hoy 2619):
La acción de amparo de garantías constitucionales, sin embargo, constituye una acción sencilla y efectiva cuyo fin es tutelar los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política y en los tratados sobre derechos humanos ratificados por la República de Panamá. En consecuencia, no obstante los anteriores requisitos, no se declarará inadmisible una acción de amparo por incumplimiento de dichos requisitos. El Tribunal del amparo deberá siempre pronunciarse sobre el fondo, acerca del reconocimiento o no del derecho fundamental que se estime violado, por lo cual tampoco se admitirán fallos inhibitorios en esta clase de acciones, salvo los que disponga expresamente la ley.
La reviviscencia de la Ley 32 de 1999, sin embargo, trae también algunos problemas específicos para el amparo de garantías constitucionales. Por un lado, la atribución de la competencia de amparo al Tercer Tribunal Superior de Justicia del Primer Distrito Judicial en materia de protección y aseguramiento de libre competencia económica, libre concurrencia, propiedad industrial, derechos de autor y derechos conexos, cuando se trate de actos que procedan de servidores públicos con mando y jurisdicción en una provincia, y los juzgados de circuito correspondientes, a través de la modificación de la Ley 29 de 1996, derogada íntegramente antes del fallo de 2011 (fue en efecto derogada mediante Ley 45 de 2007), o la atribución a los tribunales superiores y juzgados seccionales de familia y de menores de la competencia sobre amparos (cuando también esas estructuras judiciales han evolucionado desde 1999). En este último aspecto, por ejemplo, la Ley 40 de 1999 ya atribuyó al nuevo (entonces) Tribunal Superior de Niñez y Adolescencia la resolución de los amparos contra de resoluciones emitidas por jueces penales de adolescentes, jueces de niñez y adolescencia y jueces de cumplimiento.
Lo que resaltó durante décadas del desarrollo jurisprudencial fue la limitación del alcance de este instrumento de garantía de los derechos fundamentales. Por ejemplo, aunque ya ha quedado superado, fue importante por mucho tiempo el relacionar los derechos garantizados por el amparo como aquellos contenidos únicamente en el capítulo I de la totalidad del libro III, o de la Constitución en su totalidad (un debate histórico).
Más tiempo se ha prolongado el debate sobre la determinación de cuáles son los derechos humanos "justiciables". Aquí la jurisprudencia sobre normas "programáticas" es un elemento importante de restricción, y que no tiene fundamento en el texto de la Constitución.
Hasta ahora, la tendencia restrictiva del amparo en la Constitución había primado en la interpretación judicial, que incluso ha servido para restringir el marco regulatorio del amparo brindado por la legislación. Uno de los casos más dramáticos y persistentes lo ha sido la exigencia del agotamiento de la vía gubernativa para reclamar mediante amparo la tutela de derechos fundamentales.28
Sin embargo, a partir de la adopción de compromisos internacionales en materia de derechos humanos, las vías de garantía constitucional pueden y deben expandir su configuración constitucional actual. El caso más evidente y próximo lo presenta nuevamente la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En la actualidad hay una colisión notable entre el recurso de amparo configurado en la Constitución panameña y el ordenado por la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Dicha Convención indica:
El "recurso sencillo y rápido" que "ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales" reconocidos por la Constitución, la legislación o la Convención Americana, no ha estado normalmente a disposición de los ciudadanos panameños. Nuestra Constitución restringe ese recurso al ceñir su utilización contra "órdenes de hacer o no hacer". Ni hablar de las posibilidades, implícitas en el artículo 25 de la Convención Americana y negadas por el texto actual de la Constitución panameña, de que el amparo se oriente contra actos violatorios de los derechos fundamentales expedidos por particulares.
Es decir que, pese a los contenidos expresos de nuestra Constitución Política, persiste una colisión con los mandatos de la Convención Americana que sólo puede ser subsanada a través de una reforma legal que amplíe o adicione la figura del amparo de garantías.
Aquí se vislumbra, aunque deba uno ser cauto, un giro radical. En el amparo del 21 de agosto de 2008 se elabora una lectura conjunta del artículo 54 de la Constitución Política (que consagra el amparo) y el 25 de la Convención Americana, que extiende el catálogo de derechos tutelados por el amparo panameño a los "reconocidos" en la Constitución Política, la Convención Americana y la ley. Obviamente, la alusión a los derechos consagrados en la ley podría entenderse inclusiva de todos los derechos contemplados en todos los convenios incorporados a nuestro derecho interno mediante la forma jurídica "ley". Vale recordar que legislativamente ésta fue una de las cosas positivas de la efímera "Ley de la Sala Quinta", cuya reviviscencia ha sido recientemente declarada por la Corte Suprema de Justicia.
Pese a la importancia del giro jurisprudencial —previo a la reviviscencia de la Sala Quinta— dicho avance se queda algo corto, porque mantiene la limitación de que el amparo debe dirigirse contra los actos de servidores públicos. En la medida que implícitamente el artículo 25 de la Convención incluye la protección contra actos de particulares, la interpretación que admite desatender la "orden de hacer o no hacer" prevista en la Constitución también podría decidir ignorar el "por cualquier servidor público".
Si bien en el marco de la jurisprudencia usual de la Corte Suprema de Justicia estas tesis son mucho más satisfactorias como marco para la garantía de los derechos fundamentales, sigue siendo imprescindible, como mínimo, el desarrollo legislativo, y preferiblemente de otros instrumentos procesales complementarios del amparo.
El fallo que declara la reviviscencia de la Ley 32 de 1999 (al declarar inconstitucional la Ley 49 de 1999, que derogó la Ley 32 ya mencionada) no aclara definitivamente el panorama respecto al amparo (y, ciertamente, tampoco respecto al hábeas corpus, la autorización de las intervenciones telefónicas y filmaciones en casos de delitos graves, y otros asuntos tratados por la Ley 32 de 1999, hace más de diez años).
Pese a esto, tal y como he indicado en el apartado correspondiente, la Ley 32 de 1999 contiene material legislado valioso para dar un sentido renovado al amparo de garantías constitucionales.
Sin embargo, la reviviscencia de la Ley 32 de 1999 genera, en la forma dispuesta por la Corte Suprema de Justicia, numerosas observaciones que podrían ser objeto de un estudio monográfico aparte.29
En Panamá, el debate sobre la justicia constitucional ha girado tradicionalmente sobre aspectos relacionados con las estructuras asignadas a cumplir la función de control o guarda de la constitucionalidad.30
En ese sentido, hoy se sigue debatiendo respecto a optar entre mantener el modelo actual, protagonizado por una Corte Suprema de Justicia, o adoptar alguno de los modelos alternativos, de Sala Constitucional o de Tribunal Constitucional.31
El panorama planteado abre las puertas a soluciones ingeniosas al reto de dar agilidad a los procesos de guarda de la constitucionalidad, de notoria importancia pública, y que en muchos casos son definidos formalmente como sumarios, aunque en la práctica se resuelven con mucho retraso. Ése es precisamente el caso del amparo de garantías constitucionales.
Tal y como lo he planteado en otro lugar, el proceso podría ser inverso al que usualmente se señala.32 En lugar de crear un nuevo Tribunal Constitucional o una sala especializada (como la Sala Quinta, o con mayores facultades, mediando la reforma de la Constitución), lo que podríamos hacer es crear tribunales de casación y consolidar el carácter constitucional de la Corte Suprema de Justicia actualmente existente.33 Así, en ausencia de una reforma constitucional, considero adecuado un proyecto de ley de reforma de los aspectos orgánicos y funcionales de la justicia constitucional, de la que el amparo de garantías constitucionales forma parte.
Sin embargo, si nuevamente se presenta la oportunidad para introducir cambios en la Constitución Política, es pertinente plantearse si se puede avanzar en el proceso de desarrollo de nuestra jurisdicción constitucional, incluyendo los aspectos orgánicos y procesales, y entre estos últimos, sin duda, en lo referente al amparo de garantías constitucionales.
La incertidumbre jurídica y política que ha generado el fallo de la Corte Suprema de Justicia sobre la Sala Quinta puede que no le haga favor alguno a la jurisdicción constitucional, y una solución construida desde la reforma de la Constitución Política podría servir para recuperar el orden perdido.
1 La doctrina panameña ha aclarado ya que el amparo no es propiamente un recurso, sino una acción, pese a que las Constituciones panameñas han conservado esa denominación por la temprana caracterización del amparo como "recurso extraordinario". De modo semejante ocurre con la expresión "amparo de garantías", que puede resultar redundante hoy, por el hecho de que las garantías amparadas son, en realidad, el catálogo de derechos fundamentales. Véase ARAÚZ, HERIBERTO. Panorama de la justicia constitucional panameña, Universal Books, Panamá, 2003, en especial pp. 106 y 107. [ Links ]
2 MUÑOZ PINZÓN, ARMANDO. "En torno al origen del amparo de garantías constitucionales en Panamá", en Anuario de Derecho, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Panamá, No. 20, 1992, pp. 187–191. [ Links ]
3 Entre ellas, la de que el amparo únicamente garantizaba los derechos integrados en el título III de la Constitución, denominado "De derechos y garantías fundamentales", y no derechos incluidos en otras secciones de la Constitución, que tendrían otras "garantías orgánicas" para hacerse efectivos. MOSCOTE, J. D. Instituciones de garantía, Imprenta Nacional, Panamá, 1943, p. 53. Reportando la práctica jurisprudencial que evidencia la expansión de este criterio inicial de MOSCOTE: MOLINO MOLA, EDGARDO. La jurisdicción constitucional en Panamá en un estudio de derecho comparado, 2a. ed., Copicentro, Panamá, 2000, p. 467. [ Links ] De forma más sutil, también se expresa en MOSCOTE la doctrina de que siempre que estén disponibles otras vías de impugnación no procede el amparo y que, en general, el amparo no procede contra actos judiciales. MOSCOTE, J. D. op. cit., pp. 53 y 54.
4 MUÑOZ PINZÓN, ARMANDO. op. cit., pp. 190 y 191. El autor cita la sesión No. 2, del 13 de junio de 1972, de los Anales de los Debates de la Comisión de Reformas Revolucionarias a la Constitución, Panamá, 1972, t. III, p. 10. Sin embargo, no menciona al autor de esa reflexión, que fue el comisionado Arístides Royo. Royo argumenta también respecto de la conveniencia de reiterar la frase "tribunales judiciales" como una distinción útil para evitar que tuvieran conocimiento del amparo "tribunales administrativos". Pese a que la frase provenía de la Constitución de 1946, el debate en el seno de la Comisión —a juzgar por la intervención del comisionado Murgas— se orientaba a excluir a los corregidores del conocimiento de los amparos.
Se observa en los Anales arriba indicados, la suposición de los comisionados de que la regulación legal del amparo no exigiría intervención de abogado para su interposición, dado que no se establecía ese requisito en el texto constitucional. Véase sesión No. 3, del 13 de junio de 1972, de los Anales de los Debates de la Comisión de Reformas Revolucionarias a la Constitución, Panamá, 1972, t. III, p. 1 (Resumen de lo acordado, hecho por el comisionado Guiraud).
5 El estudio de FÁBREGA es de 1987, por lo que no abarca las evoluciones posteriores. Véase FÁBREGA P., JORGE. "Derecho constitucional procesal panameño", en FÁBREGA P., JORGE (comp.). Estudios de derecho constitucional panameño, Editora Jurídica Panameña, Panamá, 1987, pp. 887–938. [ Links ]
6 Dicha Sala fue creada mediante la Ley 32 del 23 de julio de 1999, derogada poco después mediante la Ley 49 del 24 de octubre de 1999.
7 Fallo del 25 de enero de 2011, que resuelve cuatro recursos de inconstitucionalidad presentados contra la Ley 49 del 24 de octubre de 1999. La posibilidad de este desenlace ya había sido mencionada en SÁNCHEZ GONZÁLEZ, SALVADOR. "Apuntes sobre la historia de la guarda de la constitucionalidad en Panamá", en Revista Parlamentaria Debate, No. 12, junio de 2007, pp. 31–34. [ Links ]
8 Jurisprudencia constante. Fallo del 31 de enero de 2000, R. J., enero de 2000, p. 155; fallo del 9 de julio de 1997, R. J., julio de 1997, p. 144; fallo del 29 de agosto de 1997, R. J., agosto de 1997, p. 39. Esta jurisprudencia, sin embargo, contradice la referida al mismo texto, que sí le reconocía valor normativo.
9 Informe de la Comisión de Estado por la Justicia, p. XII. El Pacto de Estado por la Justicia se firmó en marzo de 2005. Los firmantes fueron Martín Torrijos Espino, presidente de la República; Jerry Wilson Navarro, presidente de la Asamblea Nacional; José Troyano, magistrado presidente de la Corte Suprema de Justicia; Ana Matilde Gómez Ruiloba, procuradora General de la Nación; Óscar Ceville, procurador de la Administración; Juan Antonio Tejada, defensor del Pueblo, y Carlos Vásquez Reyes, presidente del Colegio Nacional de Abogados.
10 La Comisión de Estado por la Justicia estuvo integrada por Óscar Ceville, procurador de la Administración (coordinador); José Troyano, magistrado presidente de la Corte Suprema de Justicia (comisionado); Elías Castillo, presidente de la Asamblea Nacional (comisionado); Ana Matilde Gómez Ruiloba, procuradora General de la Nación (comisionada); Olga Golcher, viceministra de Gobierno y Justicia (comisionada); Juan Antonio Tejada, defensor del Pueblo (comisionado); Mercedes Araúz de Grimaldo, presidenta nacional del Colegio Nacional de Abogados (comisionada); Magaly Castillo, por la Alianza Ciudadana Pro Justicia (comisionada), y el reverendo Roberto Bruneau, en representación del Comité Ecuménico, como observador con derecho a voz.
11 La Subcomisión de Acceso a la Justicia y Jurisdicción Constitucional estuvo coordinada por Guillermo Ríos, de la Defensoría del Pueblo.
12 Otras propuestas fueron: creación de la jurisdicción de paz; ampliación del servicio y mecanismos de resoluciónalternativa de conflictos (RAC); reestructuración del modelo de defensa pública, y el mejoramiento de los instrumentos que tutelan los derechos de los grupos vulnerables.
13 Informe de la Comisión de Estado por la Justicia, cit., p. 4.
15 Propuesta de modificación del artículo 429 del Código Judicial, incluida en el Proyecto de Ley de Agilización de la Justicia Penal, que aparece como Anexo No. 3 del Informe de la Comisión de Estado por la Justicia.
16 La Comisión recomendó ampliar el debate sobre el Tribunal Constitucional, contemplando como punto de partida los siguientes parámetros: integración por tres magistrados, para la guarda de la integridad y de la supremacía de la Constitución, conociendo también del juzgamiento de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia por la comisión de delitos dolosos y por la ejecución de faltas gravísimas. La Comisión de Estado también señaló que serían designados considerando el método propuesto para la selección de magistrados de la Corte Suprema en 2005. Véase Informe de la Comisión de Estado por la Justicia, cit., p. 57.
17 Acuerdos de la Concertación Nacional para el Desarrollo, Panamá, 2007, p. 140.
18 Reforma del artículo 2606 del Código Judicial, actual artículo 2615, mediante el Decreto de Gabinete No. 50, del 20 de febrero de 1990.
19 Existen escenarios formalizados para utilizar esta modalidad normativa (por ejemplo, en ejercicio de las funciones señaladas en el artículo 200 de la Constitución Política al Consejo de Gabinete). Sin embargo, los decretos de gabinete que menciono corresponden a los autorizados por el Estatuto de Retorno Inmediato al Orden Constitucional de 1989, Estatuto que la Corte Suprema de Justicia "integró" a la Constitución mediante su doctrina del bloque de la constitucionalidad.
20 Fallo de la Corte Suprema de Justicia del 2 de octubre de 1991, ante demanda de inconstitucionalidad presentada por Carlos Iván Zúñiga, en representación de Hernán Bonilla Guerra, contra los incisos tercero y último del artículo 2654 de la Ley 18 del 8 de agosto de 1986, y del artículo 2606 del Código Judicial de entonces, ahora artículo 2615 del Código Judicial.
21 Vale la pena examinar la relación de actos excluidos por la jurisprudencia de la impugnación mediante amparo, al respecto véase MOLINO MOLA, EDGARDO. La jurisdicción constitucional en Panamá..., cit., pp. 467–486.
22 El artículo 5o. de la Ley 7 de 1975 estipula que "Las juntas tendrán competencia en todo el territorio nacional". Concordando este artículo con la atribución a la Corte Suprema de Justicia de la resolución de los amparos contra resoluciones expedidas por autoridades nacionales, se ha admitido que es ella la competente para tramitarlos.
23 Actualmente existen 19 Juntas de Conciliación y Decisión: las No. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 13, 14, 15, 16 y 17 en la provincia de Panamá; la No. 8 en Aguadulce; la No. 9 en Colón; las No. 10 y 11 en Chiriquí; la No. 12 en Chitré; la No. 18 en Changuinola y la No. 19 en Santiago. Tienen competencia privativa para conocer y decidir sobre las demandas por razón de despidos injustificados; las demandas por cuantías hasta de mil quinientos balboas, y las demandas de los trabajadores domésticos (de cualquier naturaleza o cuantía).
24 Siguiendo a la Corte Europea de Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha aplicado tres criterios para determinar la razonabilidad del plazo de un proceso judicial: 1) La complejidad del asunto; 2) La actividad procesal del interesado, y 3) La conducta procesal de las autoridades judiciales. Véase Genie Lacayo vs. Nicaragua, sentencia de fondo, 29 de enero de 1997.
25 Véase, por ejemplo, amparo de garantías constitucionales contra el director General de Arrendamientos del Ministerio de Vivienda, del 24 de marzo de 1995, en el que la Corte señaló: "Luego de transcurridos seis (6) meses acude en amparo ante los tribunales de justicia, lo que implica la carencia de gravedad e inminencia requerida por la norma mencionada". Esta práctica se extiende desde 1990, pero hay excepciones.
26 Fallo del 18 de abril de 1997.
27 Hay que considerar también los efectos de la caducidad de la instancia en este tipo de procesos.
28 Aunque, vale reconocer, la Corte ha empezado a corregir este desatino, es prematuro concluir que el giro se ha completado, o mucho menos que se haya consolidado. Véase el fallo del 4 de septiembre de 2008, ante amparo de garantías constitucionales (apelación), en el que la Corte niega que para accionar mediante amparo deba agotarse la vía gubernativa.
29 Entre ellas, sin duda, la extensión de la reviviscencia a materias derogadas por la Ley 49 de 1999 que no estaban afectadas por los vicios de inconstitucionalidad señalados en la fundamentación del fallo; la pretensión de dar eficacia a un fallo de inconstitucionalidad de una ley sin ordenar su publicación en la Gaceta Oficial, o el argumento de que la Asamblea Nacional no está facultada constitucionalmente para derogar cierto tipo de leyes.
30 De forma paralela al debate europeo de principios del siglo XX referido a quién debía ser el guardián de la Constitución (Schmitt vs. Kelsen), se impulsaba (y finalmente se implantó) el control de constitucionalidad concentrado en la Corte Suprema de Justicia de Panamá, siguiendo el ejemplo de la reforma colombiana de 1910. Destacan en ese empeño Eusebio A. Morales y José Dolores Moscote.
31 Algunos estudios previos sobre la implantación en Panamá de un Tribunal Constitucional son los siguientes: MOLINO GARCÍA, EDWIN. "Criterios para la creación de un Tribunal Constitucional", en Revista Lex, abril–agosto de 1993; y MARGUIELYS, JAIME R. Un Tribunal Constitucional en Panamá, Editorial Portobelo, Panamá, 2000. También, MOLINO MOLA, EDGARDO. op. cit., p. 205. Una sala especializada formaba parte de la Propuesta de Constitución del Instituto Latinoamericano de Estudios Avanzados (ILDEA), de 1993. Adicionalmente, es importante la breve experiencia de la Sala Quinta como sala de garantías y de casación laboral.
32 SÁNCHEZ GONZÁLEZ, SALVADOR. "Diálogo público y reforma legal de la justicia constitucional panameña", en Revista Panameña de Política, No. 7, Centro de Iniciativas Democráticas (CIDEM), Panamá, enero–junio de 2009, pp. 33–51. [ Links ]
33 Se podrían trasladar algunas de las funciones de la Corte Suprema de Justicia a otros tribunales, fortaleciendo las competencias estrictamente constitucionales. Para eso podrían crearse tres tribunales de casación, uno civil, uno penal y otro laboral (creado en realidad desde el 1o. de enero de 1974 por el Código de Trabajo, pero que ha quedado en el papel). Las funciones de casación de las salas Civil y Penal, así como las funciones de casación laboral actualmente ejecutadas por la Sala Contencioso–Administrativa de la Corte Suprema de Justicia se les trasladarían.
Especialista en derecho constitucional y ciencia política por el Centro de Estudios Constitucionales de Madrid, España. Cofundador de la Asociación Panameña de Derecho Constitucional (APADEC); fundador del Centro de Iniciativas Democráticas de Panamá (CIDEM).