Source: https://es.scribd.com/doc/50803882/Relaciones-de-Especial-Sujecion
Timestamp: 2017-09-21 19:56:48
Document Index: 267703376

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LAS RELACIONES ESPECIALES DE SUJECIÓN Y EL PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓNO
Contribución a la teoría del Estado de derecho
POR ALFREDO GALLEGO ANABITARTE
SUMAKIO: I. Concepto y extensión de las relaciones especiales de sujeción : «) Weimar. 6) Bonn. c) Notas características de las relaciones especiales de sujeción, d) Figuras juridicoadministrativaB que son relaciones especiales de sujeción.—II. El Principio de la Legalidad de la Administración <:omo institución de la relación general de sujeción : a) La doctrina' tradicional. 6) La doctrina bajo la Ley Fundamental de Bonn.—III. El Principio de la Legalidad de la Administración y su validez en las relaciones especiales de sujeción : a) La concepción tradicional. 6l La Ley Fundamental y la validez del Principio de Legalidad en las relaciones especiales de sujeción, c) La decisión jurídicoconstitucional por el Estado de derecho. Relación con la problemática estudiada. d) La aplicación del Principio de Legalidad en las relaciones especiales de sujeción.
Dentro del ámbito que abarca el concepto de «relación especial de sujeción» (**) (sigla: RleS) se plantean, por lo menos, tres problemas: la
(*i Este estudio es una ponencia presentada, en el Seminario de Derecho Público del profesor MALNZ, en la Facultad de Derecho de la Universidad de Munich, en el mes de diciembre de 1960. Se tiene en cuenta exclusivamente la realidad jurídica alemana. El autor de este trabajo tiene una preparación y dirección de Derecho Constitucional, es decir. Derecho Político. Sin embargo, este trabajo se adentra en lo administrativo y se publica en una revista de esta especialidad. Y esto es hasta cierto punto sintomático; cuando la norma constitucional se présenla con total pretensión de validez, cuya realización eficaz es llevada a cabo por la jurisdicción constitucional, entonces, rara vez un tema de Derecho Administrativo no roza lo constitucional y rara vez un planteamiento profundo de un tema constitucional no lleva a lo administrativo. Bien que se admita la inexacta tesis de FORSTHOFF de que la ciencia del Derecho Administrativo sustituye a la ciencia del Derecho Constitucional, bien que se lea una de las obras más importantes de Derecho Público de la República Federal de Bonn, el Comentario a la Ley Fundamental, de MAUHZ-DÜRIG, que demuestra cómo la reflexión detenida sobre la ley constitucional corrige planteamientos de Derecho Administrativo, el resultado es el mismo: es el estudio de lo normativo—y de la problemática que esté en íntima relación con él—lo que da unidad, complemento y relevancia a la Ciencia del Derecho Público. (*•) Se traduce «besonderes Cewaltverhaltnis» por relación especial de sujeción. Los traductores del Tratado de Derecho Administrativo, de E. FORSTHOFF—salvo página 194, relación particular de poder—han traducido este concepto por relación especial de poder; la misma terminología se encuentra en el Tratado, II. página 149 y ñola 19. de GARRIDO FALLA. Siguien-
validez del Principio de la Legalidad de la Administración (PLdA), la validez de los Derechos Fundamentales y la cuestión de la protección jurídica (1). El presente estudio trata solamente el primero de estos problemas (2). La lectura de este trabajo se debe hacer desde lo que SCHMITT llamó (Legalitat und Legitimitat, especialmente en la Introducción; vid. JELLINEK, Allg. Sutatsfehre, p. 613; KELSEN, idem, t. e., página 446) el Estado Legislativo o de Legislación (también en Hüter
do a ROMANO, GARCÍA DE EKTERRÍA ha sugerido Supremacía especial y Supremacía general. Han sido varias las razones para haber preferido la designación de relación especial de sujeción. Todas las definiciones que se dan en e»te concepto están hechas desde el sometido y no desde el poder, es decir. RleS = la situación de sometimiento, etc. De ahí que se haya sugerido en la doctrina alemana otra terminología: relación de sometimiento (MAUSZ) O relación especial de deber ( U L E , WOLFF). Lógicamente, se exige un mismo plano entre el concepto a definir y la definición; así, si se habla de poder, habría que decir en qué consiste ese poder, cuáles son sus limites, etc., es decir, justamente lo que es problemático. Desde un punto de vista estrictamente dogmático, el estudio de la relación especial de sujeción se fija en la relación y no en el poder. Es este punto de partida—el de la relación—, como se verá en este trabajo, lo que ha llevado a ampliar el campo de la Legalidad, es decir, a fortalecer el Estado de derecho. Sea también dicho que MAYER, al traducir este concepto al francés, habla de: «rapporta de snjetion particuliére» (tomo I, pp. 128 y 137). De cualquier manera, si se qniere traducir el concepto desde «arriba», desde el poder, la terminología más apropiada sería la de Supremacía especial. (1) KRÜGER, «Nene Juristische Wochenschrifti (NJW), 19S3, p. 1.369; THIEME, «Die offenlliehe Verwaltung» (sigla DÓV), 1956, p. 521. Paralelamente, las tres primeras sesiones del semestre de invierno del Seminario del profesor MAI'NZ han tratado, respectivamente, de las RlesS y el principio de la Legalidad de la Administración, de los Derechos Fundamentales en el ámbito de los funcionarios públicos y de la protección jurídica en la relaciones especiales de sujeción. (2) Sobre el tema: ANSCHÜTZ, G.-MEYERS, G.: Lehrbuch des Deuuchen Staatsrechís, I, Mnnich, 1914; AN&CHÜTZ, G.: voz «Gesetz», en el JPórter&ucfc de FLEISCHMANN-STEMPEL, t. II. p. 212; BACHOF, O.: Begrifj und Wesen des sozialen Rechtsstaates, «Veroff. Vereinigung Deutschen Staatsrechtslehrero, cuaderno 12 (sigla VVDStRL) ; idem: Verwaltungsakt und innerdienstliche Weisungen, en el Libro Homenaje a Laforet, 1952; ERMACORA, F . : Die besonderen Gewaltverhaltnisse in Osterreich, DOV, 1956, p. 532; FLEINER, Fr.: Instilulionen des. dtutschen Veriealtungsrechts, 1928; FORSTHOFF, E . : Lehrbuch des Verwaltungsrechts, I, 7.a ed., Munich, 1959; FRELDENBERGER, C . : Beitrage i. Lehre ti. besond. Getaaltverkaltnissen i. o/f. Recht, tesis doctoral, Munich, 1931; HAMMAN, A.: Dos Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, v. 23-5-1949, Berlín, 1956; KOHL, G.: Die besonderen Gewaltvehaltnisse im offtl. Recht, tesis doctoral, Berna, 1955; KRÜCER, H.: Rechtsverordnungen und Verwaltungsweisungen. Homenaje a Smend, 1952; ídem: Das besondere Geuialtverhihnisse, VVDStRL, 15; LEISNER, W . : Die schülzicürdigen Rechte im besond. GewaltverhSltnis, «Deutscbes VerwaltungBblatt» (DVBL), 1960, p. 618; LERCHE, P . : Wehrrecht urd Verwaltungsgerichísbarkeit, DVBL, 1953, p. 626; MANGOLDT-KLEIN, H., F . : Das Bonner Grundgesetz, Kommentar, 2. a ed., Bera lín 1957; MAUKZ, T . : Deutsches Staatsrecht, 9. ed., Munich, 1959; MAUNZ-DÜRIC, T., G.: Grundgesetz Kommentar, Munich, 1960; MAYF.D, O.: Deutsches Verwaltungsrecht, 3.» ed., 1924; NAWIASKY, H.: Forderungs-und GewaUverhaltnis, Homenaje a Zittelmann, 1913; OBERMAYEH, K.: Verwaltungsakt und innerdienstlicher Rechtsakt, 1956; ídem: Der Volbehalt des Gesetzes und das Bundesverfassungsgericht, DVBL, 1959, p. 354; THOMA, R.: Handbuch des Deutschen Staatsrechts (HdbDStR), II, p. 221 as. ; ídem: Der Vorbehalt des Gesetzes im preussischen Verlassungsrecht, Homenaje a O. Mayer, 1916; idem: Polizeibefehl im badiíchen Recht, I, Tubinga, 1906; ULE. C. H.: Das besondere Gewahtierhiltnis, VVDSlRL, 15; WOLFF, H . : Verumltungsrecht, I, 3.a ed., Munich, 1959; THIEME, W . : Die besonderen GewaltverhSltnisse» DOV, 1956.
REI-ACIONES DE SUJECIÓN Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN
der Verfassung, p. 75, y en su Teoría de la Constitución, cap. 13, Estado Ley), esto es, un Estado en el que el peso recae en la existencia de leyes, es decir, normas anteriormente emitidas con carácter duradero y general, y con un contenido susceptible de ser medido y definido. Esto no es óbice para que exista un fuerte elemento judicial o administrativo, «orno el mismo SCHMITT (pp. 10 y 17) indica siguiendo a THOMA. Frente a este Estado Legislativo está el Estado de Gobierno y el Estado de Administración; aquí lo decisivo es la orden, la medida, el mandato emitido para enfrentarse con una situación determinada. Y la consecuencia es, en teoría, una Administración creadora y libre de trabas legales. Por ello no cabría, sin ironía, leer este trabajo—que trata de la Legalidad de la actividad administrativa en un determinado campo jurídico: las relaciones especiales de sujeción, y entre ellas, la del funcionario en la Administración—desde un plano donde la legalidad administrativa en la relación general de sujeción es problemática y donde el funcionario detenta la potestas.
CONCEPTO Y EXTENSIÓN DE LAS RELACIONES ESPECIALES DE SUJECIÓN.
a) El primero (3) en emplear con éxito fue LABAND ; sin^ embargo (4), ya en Grundlinien des allgemeinen Staatsrechts, 1845, de SCHMITTHENER, se encuentra la distinción entre una relación en la que existe una pretensión jurídica y aquella que está determinada por la existencia de un deber de carácter estatal. LABAND USÓ este concepto de RleS con el fin de aclarar la situación jurídica de los funcionarios públicos en relación con sus superiores. El concepto fue posteriormente desarrollado por JELLINEK (Subj. óffel. Recht, p. 215), THOMA (Polizeibefehl., p. 17), NAWIASKY (Homenaje a Zittelman), FLEINER (Institutionen, p. 139). Pero es en primer lugar a OTTO MAYER (5) a quien se debe el que este concepto se impusiera rápidamente y de manera general en Derecho Administrativo (6). Alude a este concepto ya en 1888; en la
(3) (4) (5) (6) MAYER, VcrwR, I. p. 102. nota I. THIEME, I. C. MAYER, 1. c. FORSTHOFF, VerwR, p. 114, nota 1.
tercera edición (1924) de su gran tratado y en la sección dedicada al acto administrativo escribe: «En conexión con el acto administrativo, pero esencialmente diferente de él, se encuentra la instrucción que se da en la relación de sujeción. Se designa como relación de sujeción la dependencia jurídica, en su sentido más amplio, en la que se encuentra el subdito frente al Estado. Cuando aquí se habla de relación especial de sujeción, se hace entonces referencia a esa acentuada dependencia que se establece, en favor de un determinado fin de la Administración Pública, para todos aquellos que entren en esa prevista estructura especial. Ejemplo de esto es el poder, por razón de servicio, sobre los funcionarios, el poder de vigilancia sobre los usuarios de determinadas instalaciones de Aduanas y del régimen fiscal, el poder institucional sobre todo aquello que entra en la empresa del poder público». Esta RleS, indica MAYER, significa siempre «un estado de libertad restringida, en el cual el afectado se tiene que ajustar a lo que le exija el fin de la Administración Pública». Esa relación de dependencia (7), ese estado de libertad restringida, esa imposibilidad de establecer con anterioridad la extensión y el contenido de las prestaciones, la sustitución del acto administrativo por la instrucción (8), el hecho «de que el individuo tiene que obedecer órdenes, las cuales no tienen su origen directamente en la Ley, sino en el derecho, creado por la Ley, para ordenar» (9), serán notas esenciales con las que la doctrina caracterizará el concepto de RleS. Una serie de situaciones jurídicoadministrativas serán clasificadas bajo este concepto. FLEINER (10), por ejemplo, escribe que «en una RleS se encuentra el ciudadano en su calidad de funcionario, o aquel que penetra en un establecimisnto público (escuela, ejército, prisión), o aquel que está sometido a una especial vigilancia por razón de sus deberes fiscales». También considera como RleS la prestación de los seguros de enfermedad y de accidentes. Tanto la vaguedad conceptual sobre la determinación de la RleS, así como la diferencia de las opiniones en torno a las figuras jurídicas que deberían ser referidas a la RleS, disparidad ésta que surge en cualquier estudio que sobre esta materia se haga, se explican por el gran número ilg relaciones que al principio
FLEINER, Institutionen,
MAYER, 1. c. THOMA, Polizeibefehl,
p. 114. nota 45.
(10) Op. cit., p. 165 y nota 7. Cfr. NAWIASKY, Homenaje Rechislehre, pp. 244 ss.; FREUNDENBERCEII. Beitrdge, p- 171.
o Ziuelmann.
p. 35 y su
ha sido estudiada en conexión con la protección jurídica (11). Il3'i KRÜCER. Virwaltungsakt. Así. p. f. Hildcg. los niños (poder paternal. 355) el cargo o servicio en la estructura administrativa pública (soldados. 1956. p». jueces y funcionarios). op. pp. p. el carácter de miembro de asociaciones de Derecho Público. o en relación con los derechos fundamentales (13). «Ztschf. y terratenientes a una compañía de aguas o de montes. se vuelven a tratar las relaciones especiales de sujeción (RlesS) en un trabajo escrito por JACOBI sobre los reglamentos administrativos. 133. la del trabajador al del propietario de la fábrica. cit. las relaciones de los usuarios con los establecimientos públicos. p. y esto expresado en disposiciones laborales con sanciones penales. 84 ss.RELACIONES DE SUJECIÓN Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN fueron consideradas como RleS. el miembro de una asociación a las decisiones del Consejo directivo. NJW. al poder de dicho establecimiento) y los presos. que por el año en que fue escrito.. señalaba como ejemplos: la subordinación del criado al poder del señor. el asistente a una sesión oficial está sometido a las órdenes del presidente. médicos. Bcanuenrechlo. b) Tras la entrada en vigor de la Ley Fundamental (GG) de Bonn en 1949. 1953. la Caja de Seguro Social sobre los asegurados. Pero una investigación dedicada exclusivamente a las RlesS y a las normas jurídicas que a ellas lili KHLCER. y en la escuela. sobre el empresario las asociaciones profesionales. Unos cuantos años después de esa gran obra de la ciencia del Derecho Público alemán. con el concepto de acto administrativo (12). hace pensar en una especie de testamento espiritual de la República de Weimar. el estudiante está subordinado a la disciplina universitaria.: Die Grundrechte in besonderen Gewaltverhnltnissen. 1932.. el viajero de servicios públicos a las órdenes del cobrador o revisor. 112) BACHOF. 1956. Así. trabajadores manuales a un gremio o sindicato obligatorio. MA>COLDT-KLF. en 1906 (Polizeibefehl. p. etc. Cita como RlesS de carácter público (tomo II. sobre los funcionarios las autoridades superiores con su derecho de ordenar y poder disciplinario. farmacéuticos. 1951 : OBEHMAYEH.I>. 18 y 19). 1. abogados. 309: v. THOMA.369. ha sido tratada la problemática que plantea la RleS desde diferentes puntos de vista. Die Verwallungsrechtliche Ktage au¡ die Vornahme einer Amtshandlnng. Komm. el Handbuch des Deutschen Stoatsrechts. el control fiscal. Y a esto se añade los que se encuentran en el servicio militar. se ven sometidos a un tribunal disciplinario compuesto por miembros de sus respectivas profesiones. 15 .
cit. inferior al del profesor ordinario y extraordinario). No pertenecen a la RleS la relación entre un miembro y una corporación profesional (médicos. p. siendo irrelevante que esta prestación se haga en pagos parciales. 1954. por ejemplo. sin embargo. La utilización de un establecimiento público (desde un Museo hasta la Bolsa). se hace una referencia a los trabajos sobre este tema de dos profesores alemanes y de un austríaco. 19). «Juristenzeitung» (JZ).ALFREDO GALLEGO ANABITARTE hacen referencia estaba por hacer (14). 2. Vertvallungsgerichtbarkeit. p.. Dentro de este grupo tienen una situación especial los presos y aquellos que están en prisión preventiva. Escuelas. Y así. un típico ejemplo de relación de pretensión jurídica y no de sujeción.. 56C. Debido a esto. abogados. Servicios de Correos. los ministros y los parlamentarios. H . THIEME (16) desiste de una propia definición de la RleS. 521 (cita de THOMA en Polixeibefehl. Verwahung und 16 . así como establecimientos para enfermos mentales. p. la situación de los Privatdozenten (cargo docente con carácter libre. El servicio que. así los funcionarios (también los de carácter honorífico). la razón de esta exclusión radica en que aquí se da una evidente relación jurídica de prestación monetaria y contraprestación. dando. la Asociación de Profesores Alemanes de Derecho Público (Derecho Constitucional y Derecho Administrativo) estableció la problemática de la RleS como tema a tratar en la sesión de Maguncia en 1956.). seguridad social). 3. etc. 522. También se deben excluir las relaciones con determinadas instituciones (por ejemplo. Junto a este grupo de relaciones se cita el poder que posee el presidente sobre aquellos que se encuentran temporalmente en la sala de un Tribunal o en el Parlamento. THIEME. (16) Op. una extensa clasificación de las figuras jurídicoadministrativas que a ella pertenecen : 1. p. 84. los que se encuentran en la organización militar. Según THIEME (17). esto es. Antes de considerar las ponencias de dicha sesión. (15) WERNEB. OBERMATER (14) (18) empieza afirmando que es necesario reformar el p. (18) Verwaltungsakt. de alguna manera. esté en relación con el aparato estatal. La relación que se establece por efecto de libertad vigilada o vigilancia por razones fiscales. op. Universidades. (17) L. : Bemerkung zum VerhSltnis von Grundrechuordnung. de Transportes. cit. c. se pudo decir que «la relación entre el orden de los Derechos Fundamentales y ciertas situaciones jurídicopúblicas es perfectamente oscura» (15).
el punto de vista esencial del que se debe partir para afirmar la existencia de una RleS es «el que alguien se encuentre formando parte como miembro integrante de la Administración Pública» (19). de ahí que excluya también de este concepto la seguridad social y semejantes instituciones públicas. Como patrimoniales considera la situación en la que se encuentran los funcionarios. 1956. sí cita. En la sesión de la Asociación de Profesores Alemanes de Derecho Público de 1956 se hizo palpable la diferencia de apreciación sobre el ámbito de la RleS (23). la relación que se produce al recibir una prestación administrativa (gas. la organización de las autoridades.» No da una visión general de aquellas relaciones que bajo esta definición pueden entenderse.. p. 15. Como modernas RlesS cita la relación entre los que realizan una actividad profesional y las respectivas entidades representativas de sus intereses. VVDStRL. 87. etc. según él. Op. con cierto carácter duradero y en favor de un determinado fin administrativo. cit.. cit. los soldados. 85. p. en el ámbito del Derecho Administrativo. indica como RlesS la pertenencia a una Corporación comunal. dada la regulación jurídicoconstitucional. p. es decir. 86. Tras esto da la siguiente definición: «La RleS es aquella relación jurídicopública de sometimiento. la enseñanza. establecimientos públicos de Sanidad. (19) (20) (21) (22) (23) Op. Por otra parte. en la que se encuentran aquellas personas que. ir . la relación entre el Consejo de un Distrito y la Dieta del mismo. Op. p.). aunque esto con reservas. la relación entre un Consejo municipal y el pleno de dicho Consejo. p..RELACIONES DE SUJECIÓN Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN concepto de RleS. DOV. apoyándose en FLEINER (20). están bajo la dirección inmediata del Poder público. hospitales. todo lo que se indicó como organización de autoridades. concretando sus explicaciones. establecimientos sanitarios). y finalmente. la relación del individuo con la asistencia social (beneficencia. cit. establecimientos penitenciarios.. como parte integrante del aparato administrativo. A esto se añade la situación de un miembro del Landtag o Bundestag (Dieta regional y federal). 530. 109 ss. ERMACORA (22) distingue entre RlesS patrimoniales y RlesS modernas. OBEKMAYER (21) insiste en que la RleS supone la existencia de una auténtica conexión con el Poder público. etc. los escolares y los estudiantes.
estudió la protección jurídica en el ámbito de la RleS (25). p. 133. pero a lo largo de su exposición se advierte que considera como tales la situación de los funcionarios.. La segunda ponencia. p. entendiendo este concepto en un sentido sociológico amplio) (26). 160. 139.que la característica de dicha relación estriba en que el individuo (con la fundación de una RleS. p. Tras las ponencias se abrió la correspondiente discusión. etc. (28) Op.. el poder de la RleS es en su origen un poder dominical o señorial. bien sea dicho que parece incluir los usuarios de establecimientos públicos (28). comenzó estableciendo que el hombre empieza su vida en una RleS. ya que con esta formulación queda más claro el carácter jurídico de la RleS (29). cit. (25) Op.. En ella sub(24) Op. de los escolares. Si bien no definió el concepto. Y esto. BECHKI—. (27) Op. El poco eco de estas reflexiones de KBÜCEB sobre el poder de la RleS confirma lo dicho en la nota preliminar sobre la traducción de este concepto. en lugar de RleS. y la termina en otra. p. 18 . 110. eit. «e pregunta si se puede aplicar correctamente a esta última relación el concepto de «Gewaltverhaltnis». (29) Op. esta formulación ha sido aceptada por algunos autores—Düaic. el profesor de Hamburgo KRÜGER. hablar de relación especial de deber—besondere PflichtverhMtnisse—. p. 152. docente en la Escuela de Administración de Speyer. LERCHE. Es interesante la indicación terminológica que hace ULE proponiendo. de los presos y de los que se encuentran en la organización militar (27). entre estos dos puntos se encontrará en una RleS como funcionario. 151. 626. 145. cit. op. cit. da a entender que cabe considerar otras RlesS. mientras que el poder de la reía* ción general de sujeción es on poder constituido (verfasst). cit. nota 49. vid. Tampoco dio una clasificación general de las RlesS. o del sometimiento a las condiciones generales de contratación (24). cuya ponencia sobre la esencia de la RleS fue un tanto filosóficoestatal—NAWIASKY la calificó de divertida—. eit. como usuario de establecimientos públicos. 144. aunque no las especifica. nota 2. WOLFP. al estar sometido al control fiscal. 1954. p. la RleS supone un poder personal. (26) Op. 138.ALFREDO GALLEGO ANABITARTE El primer ponente. p.. sí indicó. este elemento personal es la explicación de por qué hasta ahora no ha sido jurídicamente reglado. DVBL. se ve en todos los casos incorporado a una «empresa» (Betrieb. pp. la del cementerio. KRÜCEB cree ver como notas esenciales de la RleS: el poder que juega en la RleS es nn poder desconstituído (entverfasst). del profesor ULE. por no hablar de la relación con las representaciones profesionales. la de la Casa de Maternidad.. como receptor de subvenciones. como miembro de corporaciones públicas. cit..
A lo largo de la discusión señaló NAWIASKY (33) en cualquier Estado en que se viva existen RlesS. entre los padres e hijos. y de abierto. del estudiante. cit.. bien sea éste de carácter «abierto o cerrado» (34). ferrocarriles.» (35). p.. Más adelante. museo) y un servicio con carácter abierto (servicios de abastecimiento). 113. En su intervención. 122. 207. y entre ellas nombró la situación de los funcionarios. ejemplo de establecimiento cerrado es ana prisión. 34. FOISTHOFF. por ejemplo. se deben considerar como tales la situación del funcionario. la situación de empleados y trabajadores en servicio público (32). (33) Op. p. así como la utilización del servicio de Correos (31). 114. hospital). (32) Op. habla de 1* actividad de la Administración manifestada en on servicio con carácter cerrado (ejemplo. p. el estudiante. por ejemplo. un museo. nota 105 de este trabajo.. p. la situación creada al utilizar un establecimiento público. p. militares. cit. MAUNZ habla en su Deutsches Staatsrecht de las «llamadas relaciones especiales de sometimiento o sujeción. (34) Cfr.. (36) 3. de los internados en un establecimiento público (prisión o establecimiento de beneficencia) y el investigador en materias de carácter secreto. (35) 9. investigación atómica. cit. pp. p.. cit. (37) Op. óp. transportes (30) Op. del soldado. etc. biblioteca. WACKER indicó junto a la RleS de carácter público la existencia de una RleS de carácter privado. según él. al tratar del concepto de reglamentos especiales (Sonderverordnungen) (37). en la cual se encuentra. etc. usuarios de establecimientos. 186 SÍ. el escolar y otros miembros de establecimientos públicos. da una clasificación de las RlesS: La utilización de establecimientos públicos (escuelas. Con el fin de presentar un cuadro más completo se expone a continuación el tratamiento sobre la RleS en tres de los más importantes manuales de Derecho Público en Alemania. 214.» ed.» ed..RELACIONES DE SUJECIÓN Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN rayó WEBER (30)—con razón— la diferencia que existe entre cada RleS. de los soldados. p. 101. 19 . esto es. 159 y 160. 187. de limitar este concepto. Rechaza la inclusión en dicho concepto de la simple relación que se establece por la utilización de un establecimiento público (ejemplo.. pp. sobre esta distinción ULE. así como la necesidad. WoLFF (36) hace una referencia en su Verwaltungsrecht y en el capítulo destinado a la administración en el Estado burgués de derecho a las RlesS: funcionarios. cit. (31) Op. cit. cementerios. op. del escolar. cit... sobre este concepto vid. el funcionario.
aquí. p. (40) Op. en particular.). supra ponencia de ULE. etc. esto no debe inducir a pensar en una contradicción dogmática. En otro lugar (38). 524. cit. prisiones). al estudiar la situación jurídica—en especial el status del sujeto—. Ahora bien. escolares y estudiantes. (42) Op. 4. luz. soldados.ALFREDO GALLEGO ANABITARTE urbanos. cita unos ejemplos que encajan en las cuatro clásicas relaciones que se han visto aparecer en casi todos los estudios sobre la materia: funcionarios.. insbesodere verwaltungsrechtliche Sonderverhaltnisse—). ya que desde un determinado punto de vista (fuentes del derecho) el concepto en cuestión es considerado de una manera amplia como parte del orden jurídico en el que se dictan reglamentos especiales. cuando la RleS es considerada desde la situación jurídica del individuo. así como museos y bibliotecas). o mejor todavía. injra la referencia a FOHSTHOFF. Sin embargo. La relación creada por el desempeño de una función pública (funcionarios y empleados de autoridades públicas). La relación creada por la inspección fiscal. 148. entonces se empleará un concepto más restringido de RleS por la diferente problemática—pese a la existencia del poder institucional—que yace en la utilización de un establecimiento público. (41) Los traductores del Tratado de FOBSTHOFF dan como traducción de «Versorgungsbetriebe» una vfz (p.. aparte de hacer una indicación terminológica (relaciones especiales de deber. pp. así como los que se encuentran en establecimientos «cerrados». etc. 237. servicios de abastecimiento (41) y los servicios de transporte—Versorgungsund Verkehrseinrichtungen—. (39) Vid. WOLFF hace (40) una interesante observación : la doctrina tradicional—dice—ha considerado como RleS la utilización de establecimientos públicos (por ejemplo. más adelante se volverán a clasificar dentro de las RIesS la utilización de establecimientos públicos (42). indica WOLFF. La utilización de estos establecimientos. cit.. 147. establecimientos de servicios asistenciales. El concepto de aVersorgungsbetriebe» hace referencia sólo al abastecimiento por medio de la Administración de agua. (38) Op. 20 . 196) establecimiento de asistencia. y en general la utilización de cualquier institución pública no crea ningún status especial. siguiendo a ULE (39). relaciones especiales de Derecho público. núm. entra la utilización de establecimientos públicos. pues. cit. Vid. su status. sino simplemente una obligación contractual (o de carácter semejante). 148. otra vez (pp. vuelve a hacer una referencia a la RleS. de Derecho administrativo—óffentliche. p. 641.
se hace imprescindible una breve referencia a la concepción de este autor sobre la actividad de la Administración. p. estas relaciones son las llamadas RlesS (44). en virtud de una ley o de una declaración efectiva y no fingida de cada uno de los participantes». 2i . Junto a esta relación general de sujeción existen otras numerosas situaciones que presentan un mayor grado de dependencia entre el individuo y la Administración. en cuanto aquél se encuentre en el ámbito de la soberanía estatal alemana. designa la relación general de sujeción como aquella que se establece entre el individuo.. 116. nacional o extranjero. establecimiento público. Llegado a este punto. en (43) VerwR. 190) y por institución pública (p. de este trabajo—consideraba al establecimiento público como un ámbito que podía ser conformado libremente por' la Administración.). sólo hay RleS cuando «se da un círculo de personas estable.. 631. de una situación de dependencia. y el Estado. no da el autor una clasificación general de las diferentes figuras jurídicoadministrativas que pueden ser consideradas como tales. cit. 118—dado el carácter decisivo que ha adquirido el establecimiento público como manifestación de la actividad administrativa. op. es decir. la situación del funcionario. p. "El problema radica en los establecimientos públicos (óffentliche Anstalt) (46). La concepción jurídica tradicional—será estudiada por razones de sistemática en la parte III. cit. El mismo FORSTHOFF alude a la gran diferencia que existe > entre estas situaciones de hecho. Desgraciadamente. apoyándose en LABAND. 115 68. Las notas establecidas por FORSTHOFF de un círculo de personas. i) (46) Los traductores de FORSTHOFF traducen aoffentliche Anstalt» por establecimiento púi) blico (p. delimitado —con o sin asiento territorial cerrado—que se encuentre en una relación particular de dependencia frente al Poder público. según él (45). Sí insiste en la necesidad que hay de entender dicho concepto de una manera más restringida a lo que usualmente se hace.RELACIONES DE SUJECIÓN Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN FORSTHOFF (43). sin embargo.. a). la libertad vigilada. 127. cita la relación escolar. Y esto es cierto sobre todo para una rama de la Administración que. (44) Op. I. etc. p. cit. Esto no puede ser admitido hoy—argumenta FORSTHOFF. p. lo que las caracteriza es una especial situación de dependencia del individuo respecto a la Administración . de una ley o declaración de voluntad permiten perfectamente encajar las cuatro clásicas relaciones ya conocidas. (45) Op.
etc. actividad administrativa en forma de servicios y de abastecimientos y actividad administrativa en forma de empresas industriales. como anteriormente se vio. ya que es parte integrante—por necesidad lógica—de una Constitución con estructura de Estado de derecho. establece una separación. el cual.). En principio parece. FORSTHOFF divide la actividad administrativa en tres categorías (op.. etc. La lógica interna de toda la Administración prestadora de servicios no es compatible con el concepto de RleS. pues. ya que hay gran parte de la Administración prestadora de servicios con carácter soberano. pues. 322). calles. ejemplo de ello. ya que aquí no hay un «poder» como lo hay en la RleS. no importando en principio el hecho de que se satisfaga o no una necesidad vital (op. Sin embargo. Volviendo al concepto de RleS. mientras que WOLFF. 22 .El término «asistencia vital» es un concepto matriz tras el que se imponen una serie de matizaciones. las cosas públicas de uso común (carreteras.. ni aun en el caso de que la prestación tenga carácter de derecho público. que este autor llega a la misma solución que WOLFF. como se vio anteriormente. Sin embargo. descartaba la utilización para los establecimientos públicos del concepto de RleS. es decir. p.ALFREDO GALLEGO ANABITARTG concepto acuñado por el profesor de Heidelberg.. dice FORSTHOFF (op. Este concepto. Bajo este concepto se deben entender todas aquellas prestaciones a los subditos. que aquí se ha traducido por servicios o empresas de abastecimientos (gas. cit. se designa con e] nombre de Daseinsvorgverwaltung (Administración de asistencia vital) (47). el ámbito de este concepto abarca para FORSTHOFF los servicios de transportes municipales.. cit. p. 118) está unido a la idea de una Administración soberana.) y las cosas públicas cuya (47) Versión castellana de los traductores de FORSTHOFF. Así. cit. Las dos clásicas manifestaciones de la actividad administrativa en actividad soberana y actividad económica no es válida por la existencia de los Versorgungsbetriebe. p. con un sistema dirigido para asegurar ]a libertad por medio de la separación de poderes y la atadura de la Administración a la ley. la aparición y ampliación de nuevas prestaciones administrativas (Leistungsverwaltung) junto a la Administración soberana (Eingriffsverwaltung) obliga a un nuevo planteamiento de la materia dada la insuficiencia de la teoría tradicional. 440): Administración soberana. de una Administración de coacción. luz. no es así. no se puede abandonar este concepto.
307. nota 46—la terminología establecimiento de asistencia o servicios asistenciales para el concepto de «Versorgungsbetriebe». etc.. cit. considera como RleS la relación de utilización de un servicio de abastecimiento cuando éste esté regulado por el Derecho Público (pp. la situación en Austria. empleando esta misma terminología. II. prisiones). nota 1 . Tías lo expuesto sobre la concepción de la actividad administrativa en FORSTHOFF no hace falta insistir mucho: todas las prestaciones administrativas al individuo pertenecen a la Administración de asistencia vital. ahora bien. 40. etc. el concepto estricto de RleS comprende para 1 FORSTHOFF tres clásicas figuras jurídicoadministrativas (funcionarios. En el concepto de «Versorgungsbetriebe» del Derecho alemán no entran ni la sanidad. En este tipo de prestaciones que presentan los servicios de abastecimiento la libertad personal no sufre ninguna limitación. dedicado a la Administración como sujeto de prestaciones. todas esas presta. aparato militar. 620. GARRIDO FALLA.. (48) Op. como escuelas. sanidad y educación. Esto no tiene nada que ver con el hecho de que aquí se dé una laguna en el Estado de derecho (50). p.). en esquema: la Administración como sujeto de prestaciones no concibe la RleS.). Característica siempre de la RleS es la entrada en un ámbito y por ello una disminución en la libertad personal.RELACIONES DE SUJECIÓN Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN utilización está garantizada por medio de un establecimiento. 1960. dicha Administración con carácter soberano y en forma de establecimiento = RleS (escuelas. museos. esto mismo ya indica la amplia comprensión que tiene KOHL del concepto «Versorgungsbetriebeo. museos. Esto. las razones que da la existencia de un sometimiento a la voluntad de un poder de dirección. (49) Asi también LEISNER. Se excluyen los servicios de abastecimiento y aparentemente los servicios de transportes municipales (52). en este último caso entrará. en juego el concepto RleS (48). ni la beneficencia. cfr. p. todo el capitulo. dado que esta relación de prestación se organiza jurídicamente en virtud de un estatuto (u ordenanza) administrativo que por ser considerado como disposición interna de la Administración es sustraído al examen judicial (51). a esto se añade la imposibilidad de establecer una detallada base legal dada la imprevisibilidad de las situaciones y respectivas obligaciones a regular. DVBL. bibliotecas. p. y por otra parte ni lógica ni prácticamente se puede argüir la imposibilidad de una reglamentación explícita (49). la existencia de un cuerpo policiaco institucional. 92) . que trata en gran parte de relaciones especiales de sujeción. ni la educación. nota 23. etc. un poder de coacción. a esto hay que añadir la libertad vigilada. etc. p. 532. Así. el uso de cosa pública garantizada por establecimiento público (escuela. (50) Formulación de FORSTHOFP . DÓV. habla de los servicios de beneficencia. En resumen. cfr. La exclusión del concepto estudiado de los servicios de abastecimientos parece lógica. puede inducir a confusión. por tanto. (52) En la traducción del Tratado de FORSTHOFF ha sido empleada—como ya se dijo. Tratado. en su tesis doctoral sobre las RIesS. 23 . ERMACORA. 127. pues. (51) KOHL.
cualquier definición de la RleS será siempre insuficiente y. y. ahora bien. op. 24 . se hubiese identificado —no siendo esto fiel con la enseñanza de FOKSTHOFF—«Versorgung» (abastecimiento) con «Vor•orge» (asistencia). VVDStRL. o. careciendo de la consiguiente investigación científica que la hubiese acuñado con el debido rigor. Sin embargo. y esto tanto por la gran diferencia que existe entre las figuras jurídicas que se comprenden bajo dicho concepto. ídem. inútil. cfr. relaciones especiales jurídicoadministrativas. sino de ser consecuente con un hecho—la gran diferencia que reina entre las relaciones especiales de sujeción—con el cual se topa cualquier investigación sobre estas instituciones (53). p . No se trata con esta afirmación de «deshacer» el concepto de RleS. en el caso de la RleS hay que desistir. WOLFF. 147-48.. (53) Así también. como por el hecho de ser la RleS una institución que se desarrolló un poco al margen. Esa complicada labor lógica—y frecuentemente con consideraciones teleológicas—de ir limando lo que la lógica interna del concepto exija es parte del arte del jurista. en torno a las diferentes situaciones jurídicoadministrativas que se deben entender bajo dicho concepto. 322). parece ser como si al traducir ciVersorgungsbetriebe» por servicios asislencialcs. cit. op.ALFREDO GALLEGO ANABITARTK c) Esta exposición—que no tiene ninguna pretensión de ser completa—muestra la diferencia que existe en la . p. 618. agua. Hay una considerable disparidad de concepción entre las ideas de OBERMATER y de KRÜGER. Por otra parte. cit. la diferencia de matices es considerable. algunos de estos servicios son vitales—justamente los uVcrsorgungsbetríebeB : gas. etc. Vorbehalt. 178). p.. WEBER. como ciertas instituciones de enseñanza (FORSTHOFF. dada la indeterminación de la situación de hecho a la que se confieren.. Y esto tiene como consecuencia que en el fondo cualquier definición dependerá del libre arbitrio de cada autor (vid. como FORSTHOFF y WOLFF. sino relaciones especiales de sujeción. la roatización de LEISNEB. 186. ya que se traduce—bien—aDaseinsvorsorgeverwaltung» por asistencia vital. Incluso dentro ya de líneas semejantes. La ciencia del derecho como ciencia conceptual es una ciencia de definir: se acota de la realidad una situación de hecho y se la califica.—y otros no lo son. p. WACKE. mejor todavía. por tanto. p. 15. triste resulta decirlo. Hay conceptos en que. Por consiguiente : — No existe ninguna relación especial de sujeción. pp. cit. por tanto. 120. THOMA. — Esta afirmación ahorra tanto el esfuerzo de una definición cíones son servicios asistenciales. op. no pueden ser definidos.doctrina alemana en torno al concepto de RleS. entre las de THIEME y FORSTHOFF.
— el hecho de que el individuo tiene que obedecer órdenes. — La situación del escolar y del estudiante (art. — existencia de una relación personal. 7.RELACIONES DE SUJECIÓN 7 PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN como la búsqueda de una única cualidad como nota esencial de la RleS. 37. I. expresa o tácitamente. GG). GG). IV. las cuales no emanan directamente de Ley. de la cual emanan determinadas obligaciones. Sobre éstas hay unanimidad. art. — estado general de libertad limitada. 12. — imposibilidad de establecer de antemano extensión y contenido de las prestaciones. 25 . que la justificación de dicha relación se encuentra en la necesidad de una eficiencia y productividad administrativa. GG). — el admitir. En cada una <le las relaciones especiales de sujeción se presentan estas notas con diferente intensidad. — La situación del preso (art. Se deben considerar también como relaciones especiales de sujeción : — Libertad vigilada (policíaca. I. — el hecho de que esta situación se explique en razón de un determinado fin administrativo. GG). — Las relaciones especiales de sujeción están caracterizadas por diversas notas: — acentuada situación de dependencia. — la alusión a un elemento de voluntariedad en dicha situación de sometimiento. fiscal). d) Como figuras jurídicoadministrativas que presentan una relación especial de sujeción. 33. en relación con el artículo 104. tal como ésta aquí se entiende. se deben considerar : — La situación del funcionario (art. 17a. — La situación del militar (art. así como la intensidad de las necesarias intervenciones coactivas en la esfera de los afectados. IV y'V. .
THOMA. 26 .. Komm. Es por ello necesario aclarar qué se entiende. en nuestros días. a) Hace cincuenta años. arl. Discutibles y problemáticas son: — La utilización de un establecimiento público (museos. 20. VII.). por tanto—bien sea siempre o. Se hace primero una exposición de la doctrina tradicional. etc. n EL PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN COMO INSTITUCIÓN DE LA RELACIÓN GENERAL DE SUJECIÓN.. (55) Mnvxz-Dümc. «El conjunto de esas normas jurídicas que determinan qué acto estatal necesita la forma legal y que. — La relación con la Seguridad Social. ñola 7. ante la palabra Estado de derecho. por lo (54) R. con el fin de poder apreciar mejor la comprensión actual sobre estas instituciones. 1909. Rechtsstaatsidee und Verwaltungsrechtswissenschaft. Deben ser excluidas: — La relación con las Corporaciones profesionales..» Esta frase es también hoy válida (55). 197. — La situación de los diputados y ministros. —• La situación de aquellos que están bajo el poder de un presidente de Sala o Cámara parlamentaria. ley en sentido formal (LsF) y ley en sentido material (LsM). uno de los más grandes «ius publicistas» de Alemania escribía (54): «. etc. p. y servicios de transportes. con esto (el PLdA) no está dicho todo. o qué se debe entender por dicho principio. luz. «obre el Principio de Legalidad.ALFREDO GALLEGO ANABITARTK — La relación con establecimientos de beneficencia y sanatorios de tipo obligatorio.). pero sí el fundamentó de ese conglomerado de ideas que se desata. — La prestación administrativa en forma de servicio de abastecimiento (gas. junto al PLdA se encuentran una serie de conceptos cómo reserva de la ley (RdL).
allí se dio la necesidad de designar con un nombre común todas las decisiones del más alto poder estatal. cit. La observación que tras el establecimiento de estos dos principios es obligado hacer es que con ellos no se dice nada sobre la correspondiente (56) 1932. vista administrativo.RELACIONES DE SUJECIÓN Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD SE LA ADMINISTRACIÓN menos fundamentalmente—. pues.. 222. 115) habla d e : «prerrogative de la loi. sólo podrá ser emitido por vía de legislación formal. cit. Der Vorbehalt. p. Otto MATER había descrito de manera aguda este concepto desde el punto de. preferance de la loi. p. p. Al traducir estos conceptos al francés. MAUNZ. la posibilidad y necesidad de limitar por ley formal determinados Derechos Fundamentales cuya formulación jurídicoconstitucional es radicalmente abstracta . «pero la actividad administrativa no puede ser mantenida en una situación de tanta dependencia. p. Así fue creado el concepto de ley en sentido formal. La justicia está indefectiblemente ligada a la ley. HdbDStR.» Así escribía Richard THOMA en su profundo capítulo sobre «La reserva de la ley y el principio de la legalidad de la Administración» en el ya citado Handbuch des Deutschen Staatsrechts (56).. 170. Llamamos reserva de la ley a la exclusión del campo propio del poder ejecutivo de esas materias especialmente marcadas» (57). esto es. (57) Op. La ciencia del Derecho Constitucional Alemán ha distinguido—distingue—entre reserva de la ley («Vorbehalt des Gesetzes») y lo que se podría llamar reserva legal (aGesetzvorbehalt»). actuará. válida. 90. forcé obligatoire de la loi. Staalsrecht. en virtud de su propia dinámica y no por razón de una ley. La ley emitida dentro del marco constitucional sólo se utiliza como necesaria condición de cualquier actividad estatal para determinadas materias particularmente importantes. (op. reserve de la loi». p. Se plantean inmediatamente dos preguntas: 1) ¿Cuál es la razón de la creación de dicha institución? 2) ¿Cuáles son esas materias que sólo pueden ser reguladas por el poder legislativo? La primera pregunta conduce a la Revolución Francesa. p. Mientras no se trate de estas materias. (58) THOMA. y así se determinó en una ley de 1789: «les decrets de l'Asamblée National porteront le nom et l'intitulé de Loi» (58). 221 ss. constituye en su totalidad lo que desde MATER se ha venido denominando reserva de la ley. sobre esto. sólo podrá ser modificado o derogado por otra ley formal = primftcía de la ley» (59). el poder ejecutivo actúa libremente. dicho con otras palabras: aquello que ha sido establecido por una ley formal. MAYES. (59) THOMA. 27 . Tras esto y en lógica conexión se afirmaría «actos estatales que han sido promulgados en forma de ley gozan de una situación de primacía frente a todos los demás actos estatales. 69.
tomo II. respuesta de FORSTHOFF. es decir. la fórmula «libertad y propiedad» (Freiheit und Eigentum) la importó el BARÓN VOM STEITÍ de la realidad política inglesa—liberty -and property—. se obtiene reserva de la ley = intervenciones generales en la libertad y propiedad de los ciudadanos. (61) ANSCHÜTZ. es decir. Staatsrecht. determinación). cuando al final del siglo Xix fue identificada con la legislación en sentido material. Teoría de la Constitución. se obtiene ley material = proposición jurídica = intervención en libertad y propiedad = reserva de la ley. Staalsrechtslehre. frente a esta eterna cualidad de un bien entendido concepto de ley inmanente a lo Estado de derecho. en 1928.. en esa obra maestra.ALFREDO GALLEGO ANABITARTE competencia material entre el poder legislativo y el ejecutivo. 223. de la que aquí se da un breve esquema. de las normas jurídicas. cit. 223. 13). la mayor parte de los Gobiernos de Alemania que. Así. notas 104. p. op. se lanzaron al trabajo de montar una legislación constitucional decidieron que sólo sería necesaria la aprobación de las respectivas Dietas «para aquellas leyes generales que afectaran a la libertad y propiedad de los subditos». 656. establecer la medida y los límites en general para la libertad de formación de voluntad y en especial para la libertad de la propiedad.. Esta fórmula se mostró inesperadamente importante así como creadora de confusión para la dogmática jurídica. pp. El contenido (justicia. sólo queda la cualidad de generalidad (duración. p. toda norma jurídica afecta a la libertad de la persona o a su propiedad» (61). generalidad) del concepto de Ley en el Estado de derecho se ha vuelto problemático. pero que con tantas reservas hay que leer. la interesante exposición que sobre este tema hace THOMA (loe. tras las guerras napoleónicas. Y así se escribiría: «es cualidad de la ley en sentido material. Esta situación (60) obligó a buscar un principio material que estableciera dicha competencia.. 28 . 537 ss. p. Sobre este concepto de proposición jurídica no se dejaron de hacer críticas. CARL SCHMITT.. cit. A decir de THOMA. y en la voz «Gesetzo en el Würterbuck Fleischmann. loe. Hauptprobleme d. cfr. vid. (62) THOMA. Por tanto. diciéndose que se trataba más que nada de una concepción histórica y convencional del Derecho Constitucional Alemán (62). había desentrañado la enjudia del concepto de Ley (cap. porque el Derecho natural ha perdido su evidencia. aparte de la figura técnico(60) Vid. se ha formado. p. (1911). 105. 120.. pero el gran critico de esta concepción fue KELSEN. racionalidad. Pero ya antes. pues. cit. qué actos por su contenido deben ser promulgados en forma de ley.).
p. por otra burgués = limitaciones a la libertad y a la propiedad. este concepto político burgués de la proposición jurídica. loe. cit.RELACIONES DE SUJECIÓN Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN jurídica de ley en sentido formal. naturalmente. La cita es interesante por la referencia que se hace al besonderes Geivaltverhaltnis. en amplio sentido.. el correspondiente principio político. la estructura de Estado de derecho. y. el concepto político. fortaleciendo así el status de libertad de] ciudadano (63). 20] dirá que este concepto de Ley como norma establecedora de límites a la libertad y a la propiedad sólo es explicable «a partir de la situación del siglo xix y se basa en la contraposición entre Estado y Sociedad. Unos años más tarde [Legalitat und Legitimitá't. que en 1916 escribe: «lógica y teóricamente el concepto de precepto jurídico no es sino de aquellos mandatos establecidos por el Derecho en oposición a aquellos que emanan de la costumbre. la elevación de ese contenido políticoburgués a la categoría de lo Estado de derecho. de poderes santificados por la Religión». Bürger und Bourgeois im Deutschen Staatsrecht. y por otro.. por una parte con contenido democrático = participación de la representación popular. Pero pertenece a la historia del siglo XIX europeo. que se apoyaba en el principio de la RdL. (64) En este problemático concepto no se debe ver ningún juicio de valor (cfr. Con esto termina esta digresión. que correspondía a las pretensiones de la clase social dominante en el siglo xix: la burguesía (64). se trata más bien de un hecho histórico generalmente aceptado. jugó un importante papel. ya que de esta manera fue interpretado el concepto de «ley» en las Constituciones alemanas del XIX. por un lado. La actitud crítica frente a ese concepto de proposición jurídica se aprecia ya en THOMA (en Vorbehalt). de tal manera—y ésta es la espina dorsal de toda la tesis de SCHMITT—que viene a constituirse. SMEND. SCHMITT. funcionarios subordinados a un servicio (sometido a una «relación especial de sujeción») y ciudadanos libres. 29 . Teoría cíe la Constitución). Sin embargo. de la moral. Gobierno y Representación popular. Las preguntas que se formularon se contestan de la siguiente manera: 1) El concepto RdL fue creado para que—frente al poder ejecutivo—determinadas materias de la vida política fuesen reguladas de una manera abstracta y general por el Parlamento (el pueblo).». es necesario señalar que la RdL solamente rige en la relación general de sujeción en la que se encuentra el ciudadano frente al Es(63) KOHL. Aparte de esto. 2) Las materias en cuestión se expresan en la fórmula «libertad y propiedad».
intervenir en la esfera de los derechos y de la libertad de los ciudadanos.—no correspondería en absoluto a la imagen de un Estado constitucional justo desarrollándose hacia un Estado de derecho. claro está. etc. THOMA. SCHEUNEB : Díe Übertragung rechtsetzender Gewalt ¡m Rechtsstaat. 30 . p. vid. Por lo pronto se impone constatar que todos los órganos estatales tienen una competencia en virtud de proposiciones jurídicas. etc. También es interesante indicar que la RdL no se encuentra expresamente formulada en las Constituciones alemanas después de 1848 (66).) (68). preceptos de antiguas Constituciones—desde 1814—. LsM. esto es. con esto queda expuesto el Principio de la Legalidad (Ley = norma jurídica) de' la Administración en sentido amplio.ALFREDO GALLEGO ANABITARTE tado. la investigación de THOMA en Voberhalt. se basa en (65) THOMA. etc. p. de que la Administración tuviese facultades para realizar esta conformación jurídica—concesiones. HdbDSlR. Este principio es producto de la unión y colaboración entre la teoría jurídica y la práctica. en la libertad y propiedad del ciudadano y de sus asociaciones. en el ámbito de la relación general de sujeción y por medio de mandatos individuales. 223. que «para toda intervención soberana de la Administración en la esfera de derechos y libertad de los ciudadanos y de sus asociaciones es necesaria una autorización legal». no está dicho si y en qué medida pueden intervenir las autoridades administrativas. no así en las conocidas relaciones especiales o particulares de sujeción. op. 227. en el caso concreto y por disposición individual. RdL. BÜHLER. ni tampoco en qué sentido rige un principio general de la Legalidad de la Administración (67). LsF. y todas las funciones estatales deben ser desempeñadas conforme a derecho . Lo importante es que el PLdA = la totalidad del Derecho administrativo soberano y no sólo el de ejecución. mientras el poder legislativo se abstenga (65). permisos. es decir. p. Aparte de la doctrina tradicional (ANSCHÜTZ. 171 es. esto es. No interesa mucho la fnndamentación de esta teoría (derecho consuetudinario. A partir de esta actitud han acuñado la doctrina y la práctica jurídica alemana el PLdA en sentido estricto. U. La afirmación de que esto fuese posible. 1952. Pero la cuestión se centra en hasta qué punto una proposición jurídica general le otorga a la Administración la facultad. (66) (67) (68) Cfr. cit. Pero con la existencia de estas instituciones.).. Sobre lo que aigue.
en esta frase está plasmado el principio del Estado de derecho que se acostumbra a llamar PLdA» (70). Staatsrecht.. KOPP. cit. loe. deben poder ser referidos directamente a la Constitución o a una ley formal» (73). p. La frase aauf Grund einee Gesetzes» se puede traducir por «aplicación de una ley» . garantiza una pretensión a que cese cualquier acto administrativo que. MAUNZ-DÜBIC. excluyendo la legislación. 114. con otra formulación. baste por ahora afirmar. b) Un tratamiento profundo de toda la evolución que estas instituciones han sufrido es imposible (71). que ley formal es aquella promulgada con preponderante participación de la representación popular. y en toda su Teoría de la Constitución (ed. 1959. p. sin una base legal. la reserva de la Ley. debe ser dictado en base a una Ley. más adelante las opiniones de WoLrr y FOKSTHOFF. y aquí viene un interesante cambio dogmático. Komm. se divide este principio en dos partes. que tiene como idea central la libertad: «todo menoscabo o supresión de la libertad personal por el Poder público sólo' está permitido en base a una Ley. Legalilat und Legiti- mitáat. Bajo el PLdA se entiende «todos I09 actos estatales.. es decir. cit. (71) El concepto clave es el de la l e y .21. loe. Por otra parte. 1958.). esto. HANS W. 58. Tras esto. en ese Estado de derecho de laboratorio que él presenta habla del Principio de la legalidad de toda actividad cautil. p. 1-2). exige la separación estricta de ambos principios. cit. OBEHMAYER. loe. 544. la primacía de la Ley (74). bien sean actos de la Administración Pública o de la Jurisdicción. 31 .. 230. frase segunda (art. ANSCHÜTZ. (70) ANSCHÜTZ. hay qne entenderlo en lo que se refiere a intervenciones de la libertad y en la propiedad del individuo. 129 65. Quizá hubiese sido más (69) THOMA. DVBL.. MAUNZ-DÜBIC. se dirá que «todo acto del ejecutivo que esté referido a una Ley no puede violar otras leyes o proposiciones jurídicas». naturalmente. esto es. En 1932. por todos. 355. afecte a cualquiera de las posibilidades de actuación de la libertad personal.. op.. SCHMITT. la frase de que el acto estatal debe poder ser referido a una Ley quiere decir que dicho acto se debe basar en una Ley. p. nota 9. 121. Cfr. Constitución de Weimar). Inhalt und Form der Gesetze. núm. cit. p. se prefiere decir «en base a la ley» por ser más fiel al espíritu de la formulación alemana. Komm. (72) (73) MAUNZ. not. V. VII. De cualquier manera se indicará: «es irrelevante el que dicho principio sea más o menos susceptible de ser obtenido por la interpretación de un documento constitucional» (THOMA. sin embargo. Weimarer Verfassung Kommentar. cit. 20. art. alemana. (74) Loe. siguiendo a MAUNZ. y que por ley en sentido material se debe entender cualquier proposición jurídica (72).. Doctrinalmente exhaustivo sobre el concepto de ley. esto es.RELACIONES DE SUJECIÓN Y PRENOTIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN un sistema de autorizaciones (69). El párrafo primero. O. p.
la RdL fue creada desde el campo político parlamentario con el fin de asegurar ciertas materias frente al ejecutivo. 20. 105. III. 22. que las intervenciones administrativas de todo tipo en la esfera individual del ciudadano sólo son licitas siempre y cuando estén autorizadas expresamente por una ley formal. LOEWENSTEIN. ya que de él sólo se deduce que el poder ejecutivo está ligado a la ley y al derecho y naturalmente a la Constitución (76). no desde el punto de vista de la Ley—aunque resulte paradójico—. el principio del Estado de derecho está positivizado en el marco del orden constitucional. recién publicada. establece:. a no ser. Como se explicó más arriba. Ahora bien. Verfassungslehre. sino desde un punto de vista de ejecución jurídicoadministrativa. TUbingen.. francesa. Pero lo que el artículo 20. y eso no tanto por el texto constitucional como por el hecho de ser concebido el orden jurídico como una unidad de tal manera que una concreta autorización no se considera aislada de las demás normas.ALFREDO GALLEGO ANABITARTB claro decir que por primacía de la Ley se entiende que ésta no puede ser suspendida o modificada nada más que por otra Ley. La separación dogmática que del PLdA hace MAUNZ está justificada. en su gran obra.» ed-. y como el ejecutivo—ya se vio— (75) Cfr. 128. lo que el texto no da lo encuentra MAUNZ con un argumento perfectamente lógico: semejante atadura del poder ejecutivo es un supuesto del principio general del Estado de derecho. cit. (77) HAMMAN. 2. Por otra parte. pero MAUNZ llega más lejos—pese a las dudas que puede levantar dicho paso—.. 1959. cuando se afirma que todo acto estatal debe estar apoyado en una Ley formal. art. de modo que no cabe una disposición autorizando algo y que plantee una divergencia con otras disposiciones. que quiebre o elimine la validez de éstas {lex posterior. 32 .). entonces la RdL ha perdido su sentido como institución autónoma (75). que es lo que hace MAUNZ.» Según MAUNZ. loe. etc. p . ahora bien. Komm. núm.. 34 Const. Igual. Komm. p. del texto sólo cabe obtener la primacía de la Ley. Esto sobre la doctrina. el concepto de primacía de la Ley encaja perfectamente bajo el PLdA cuando se considera. claro está. sino equiparada o coordinada a éstas. 25. «La legislación está ligada al orden constitucional. (76) MAUNZ-DÜRIC. III. K. lex specialis. el poder ejecutivo y el poder judicial lo están a la ley y al derecho. p. Con las reservas que impone este «parlamentarismo disciplinado». IIF. ¿Qué dice el derecho positivo? El artículo 20. dednee del art. sino solamente en virtud de una autorización especial (77). no dice directamente es que los actos del ejecutivo no se dicten debido a la propia fuerza de este poder.
(82) Sobre este concepto vid. es interesante la comparación con la opinión de dos administrativistas. número 130 ss. para evitar confusión es necesario indicar que semejante afirmación. que no es sino la necesidad de autorización legal para intervenir en la esfera de derechos y libertad de las personas naturales y jurídicas. ctt. c). a exigir una autorización para su emisión. 58 j 113). por tanto. solamente es válida en la relación general de sujeción. lo estará también a sus principios y. Aquí.. bien es verdad que bajo la RdL entiende que sólo las intervenciones de la Administración en la libertad y en la propiedad de los individuos exigen una autorización legal. sin embargo.. sin embargo. p. 30) dedicado especialmente al tema de la legalidad de la Administración. Ahora bien. el análisis sobre la necesaria autorización legal de determinados actos administrativos y contratos públicos.RELACIONES DE SUJECIÓN Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN está también ligado al orden constitucional. cabe afirmar que para MAUNZ el PLdA vale solamente en el ámbito de la relación general de sujeción (vid. (81) Op. op. b) a regular de manera abstracta y concreta las RlesS» (81).están más bien. 5*. Sin embargo.. y por otra parte se afirmará expresamente que éste sólo rige en la relación general de sujeción: «los órganos públicos. será suficiente. en principio. la autorización por vía de derecho consuetudinario.. divide WOLFF el PLdA en sentido negativo—esto no ofrece dificultad—y en sentido positivo. pp. y por ello se impone matizarla. p. nota IOS. (80) Op. Staatsrecht. ídem. estará sometido a semejante atadura (78). La afirmación del carácter jurídico de los reglamentos especiales (Sonderverordnungen (82) que se dan en las RlesS le obliga. por una parte. cit.. necesario reconocer qne el problema del PLdA y las RlesS no es expresamente tratado en el comentario de este artículo. pues. (78) Naturalmente qué semejante afirmación necesita «er matizada. 33 . Esta es la opinión sobre el PLdA de un ccius publicista» con una marcada dirección hacia el constitucionalismo. En un capítulo (cap. Sin embargo.. con esta reserva. autorizados. III. por no pensar en categorías tan de Estado de derecho como aquí se hará—vid. se restringe el ámbito del PLdA. de las RlesS no se dice una palabra (79). La frase que THOMA escribió hace treinta años encaja hoy perfectamente: «e9 irrelevante el que dicho principio sea más o menos susceptible de ser obtenido por interpretación de un documento constitucional». en la duda. pues.'d)—. (79) Es. cit. 129. esta afirmación daría una falsa impresión de la actitud de WOLFF. cuando no haya una Ley formal. cit. WOLFF (80) divide el PLdA en RdL y en PdL (primacía de la Ley).
libro 5.B. p. la pretensión de querer ver en ARISTÓTELES—así.. dejando aparte una amplia concepción—todo acto estatal. (84) Op. es obligado plantearse una pregunta : ¿cuáles son las razones que condujeron a la exclusión del PLdA en las RlesS? Se ha dicho (85) que si tal principio rige sólo en la rela(83) VerwR. V I : «par la seconde (puissance). op. Para un enfoque de toda la problemática dentro del marco de las ideas políticas. bien que le gouvernement pnisse regler sa pólice interieure comme il lui plait. III EL PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN Y SU VALIDEZ EN LA RELACIÓN ESPECIAL DE SUJECIÓN. por ello. 2).. Politiques et Droit Constitutionnel. 1928 b : «. cap. LOCHE. cit. Habiendo llegado a este punto. Political Discourses.. 153-154. 1959. en típico análisis superficial—el definidor. sec. cap. 116.. l'execution ayant ses limites par «a nature.ALFREDO GALLEGO ANABITARTS FORSTHOFF considera (83) que la RdL y la PLdA como instituciones separadas. DUVERCER. Subrayado» del autor. 34 . Espril des Lois. ROUSSEAU.. c'est a diré au nom du peuple méme. de la generalidad y de la abstracción en la ley. (le prince. MAUNZ—o una más restringida—libertad y propiedad. le pouvoir d'executer les resolutions publiques* (parrf. libro II.. V : «Ainsi. there the good of society requieres that 6everal thing6 sbould be left to the discretion oí him that has the executive poner. Sorprende. HUME. p. Política. il est inutile de la hornero (parrf. 159. le magistrat) établit la sureté (parrf. (85) WOLPF. pp. derechos. Smend. III. MONTESQUIEU. deben tenerla sólo acerca de aquellas cosas sobre las cuales las leyes son incapaces de hablar con exactitud. Contrat social. Vid. se afirmará de manera expresa (84). p. H. 114. ya sean uno o varios. p. libro XI. XII. Lo mismo KRÜCER. a resaltar entre muchas posibles citas: ARISTÓTELES. y que los magistrados. la Administración): «. París.. Of civil governmenl... al fundamentar la prerrogativa real (es decir. For the lcgislators not being able to foresee and provide by laws. Instit. En resumen. 34. «Car. WOLFF y FORSTHOFF—del Principio de la Legalidad de la Administración o reserva de la ley. (. ce qu'il ne faut jamáis oublier.. 43). cit. en 1952. se puede afirmar que el Principio de la Legalidad solamente será postulado en la relación general de sujeción. el ejecutivo. que son las leyes bien establecidas las que deben tener la soberanía.. il ne peut jamáis parler an peuple qu'au nom du souverain. I. siendo excluida su validez de la relación especial de sujeción. porque no es fácil determinar en general acerca de todas las cosas».. 230. 6). de cualquier manera la RdL no rige en las RlesS. y el ensayo sobre la política como ciencia.
nota 12. la proposición jurídica crea (86) VerwR. (90) HdbDStR. Tras estas dos afirmaciones resulta evidente que las RlesS fueron consideradas como ámbito de libre conformación por la Administración (91).» ed. la justificación de dicha situación. HdbDStR. o. p. Sphare der Anstalt. reeht. Según él (86). a) Es inevitable la referencia a MATER. esto es. es decir. pensamiento que conduce al estudio de la concepción jurídica de la doctrina tradicional sobre las RlesS. 46 M. Así. círculo de poder. (87) THOSI». nota 26. con otras palabras. pues. II. el hecho de que el objeto que va a ser tratado entra en el ámbito del establecimiento. en Worterbuch Fleischmann. (92) ANSCHUTZ. nota 7. Como ya ha sido expuesto. p. 497.). idem. la cualidad de la Ley en sentido material—proposición jurídica.Machtkreis. Para el otro gran grupo de RlesS. (88) Op. los establecimientos públicos (88). indica que para MAYE* la frase «volenli no lit iniuriaii sustituye la autorización legal. no da tanto valor al concepto de derecho dominical (oHaus. 215.» edición (cfr. 223. «Geaetzi.. elimina los límites impuestos por la reserva constitucional. p. Y esto no fue sino la lógica consecuencia de la entonces predominante concepción de la proposición jurídica. tomo II. cit. p. etc. de la obra de MAYEB). K 6 H L . La existencia de éste. THOMA (90) apoyará dicha concepción cuando afirma que la emisión de normas generales abstractas para regular las RlesS pertenece al Reglamento Administrativo como «bien doméstico o dominical» {Hausgut) de la Administración. el principio de la legalidad no rige en las RlesS por un acto de sumisión voluntario o por el derecho doméstico (89). ni en la Ley ni en el sometimiento voluntario. p. aunque con una fuerza menor en comparación con la 1. norma jurídica—es que establece límites en general para la libertad y en particular para la propiedad (92). eit. La razón del poder del establecimiento público es siempre la misma. p. La teoría del consentimiento es estudiada más adelante. p.. (91) Cfr. (89) MAYER. es esto producto de una regla más históricoconvencional que dogmáticamente fundamentada. el Estado puede gravar al individuo así como intervenir en su libertad con su consentimiento.RELACIONES DE SUJECIÓN Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN ción general de sujeción.. op. 98.). 230. pues. ejemplo: el cargo en el aparato administrativo público (87). 98. lo decisivo es la entrada del afectado en determinado ámbito de poder de la Adminiitración Pública (esfera del establecimiento. 3. cualificando dicho hecho el derecho doméstico o dominical (Hausrechi) del establecimiento. no encuentra MAYER. 35 .
Laforet. la exposición de KSÜCEB. la corrección de BACHOF. ya que un proceso que permanece estrictamente dentro de su personalidad y que en sí no produce ningún efecto frente a terceros. loe. pp. cit. como relaciones dentro del Estado. Cír. (97) Cfr. reglamentos jurídicos (99) KOHL. la cual sí está sometida al derecho por medio de los mencionados Recbtsverordnungen.. pues. aquí dispone libremente el ejecutivo. 288. pues. 194 y 233. — La originaria consideración de la RlesS como relación de carácter jurídico privado.. 213. (94) Loe. H. p. 214. op. al comprender el Derecho como orden normativo regulador exclusivo —estableciendo límites—de las relaciones externas entre sujetos jurídicos se decía negativamente que toda norma interna no era una proposición jurídica (94). y la correspondiente crítica de BACHOF. es decir. en relación con los conceptos de aAussen» —externo—e «Innen»—interno. Ahora bien. nota 8. se obtiene : RdL = proposición jurídica. a las citas de KRCGER. la administración perdería capacidad de adaptación y movilidad. 36 . sub. op. por medio de un contrato podía el Estado limitar (93) Como bien indica KBÜCF. En esta línea se deben colocar todas las teorías sobre el fin administrativo de la relación en cuestión. (96) System d. p. p.B. y además. eit. esta concepción de la proposición jurídica se encuentra en JELLINEK y en LABAND . no son proposiciones jurídicas (97). (98) Es decir. relación interna en oposición a relación externa. loe. citas de KRÜCEB. sobre la diferencia entre reglamentos juridiCOB y reglamentos o instrucciones administrativas. p. cit. no son relaciones jurídicas» y «siempre y cuando el Estado regule exclusivamente una relación con sus propios organismos podrá ser realizada dicha regulación a través de ordenanzas desprovistas de cualidad jurídica.. después seria generalmente aceptada..ALFREDO GALLEGO 4NABITARTB fronteras y límites entre los diferentes sujetos jurídicos (93). las normas promulgadas dentro del aparato administrativo. Tras esto. 73. Dos citas de JELLINEK (96) hacen esto más claro : «Las relaciones del Estado con sus organismos. 298. Rechte. cit. en esa relación interna (98) no rige la RdL o PLdA. cit. así. Homenaje Smend. p. cit. Para apoyar este resultado venían además las siguientes consideraciones (99): — Necesidades prácticas. (95) Op. no podrá ser nunca calificado como norma jurídica». o//. teniendo esta concepción su más clara consecuencia en lo que concierne a la vida interna del Estado y a las RlesS (95). la introducción de la RdL en todas las RlesS obligaría a un enorme desarrollo de la legislación.
vid. proposilion juridiquej. 1959. especialmente el libro maestro de ENCISCH. 1948. así. NAWIASKY. y por otra. o unvollstiindige Rechtssaíze. es decir. 89. francesa. —. El mismo MAYER. 12 ss. op. 90. p. cit. 4 ss. a no reconocer cualidad jurídica a todo el derecho de organización.SEN. conduce. a aquellas disposiciones dentro de las RlesS.. La definición de WOLFF no deja de ser problemática y no está libre de crítica (bien es cierto que probablemente no hay defi- 37 . Rechtsnorm es diferente de Rcchlssatz. deberá darse determinada consecuencia jurídica (naturalmente. a descualificar jurídicamente a aquellas disposiciones que conceden derechos al individuo frente al Estado. . pp 10 ss. En torno a la proposición jurídica (100): La concepción anteriormente expuesta que de la proposición jurídica tenían JELLINEK y LABAND—establecer límites entre sujetos jurídicos— y de THOMA y ANSSCHÜTZ—intervención en la libertad de propiedad—. Crítica. siempre.de ser obligatoria. la teoría del consentimiento.NCER. ME. cit. esto es una simplificación muy esquemática). literalmente frases de ayuda. 154. por una parte. (101) Definición de WOLFF. KEÍ.. p. Einführung in das juri&tische Denkcn. VVDStRL. 73 ss. 15. especialmente p. 1946. p. Wien. 1960. por lo general. Rechtslehre. la regla. cit. cit. de KELSEN. el precepto. op. y últimamente las profundas reflexiones de LARENZ sobre el sentido lógico de la proposición jurídica en Methodenlehre der Rechtswissenschaft. que se presenta con la pretensión . aparte de las consabidas excepciones (LARENZ las llama Hielfssatzc. y. nota 15. la estructura lie la proposición jurídica e s : cuando ocurre determinada situación de hecho. pues.RELACIONES DE SUJECIÓN Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN discrecionalmente la libertad de los ciudadanos. Reine Rechtslehre. Desde un punto de vista jurídico y dogmático. la norma. 1960.. cfr. ya que concuerda con el principio de derecho y que como norma jurídico-positiva rige jurídica y. Rechtssatz. op.. 160). 114.. claro está. pp. aunque frecuentemente se encuentran ambos conceptos empleados indistintamente en el Derecho alemán. p. ed. -proposiciones jurídicas incompletas. Esto es insostenible. dicho de otra manera. 149 ss. tomo 1.. pp. Sujetos de proposiciones y normas jurídicas (100) Se traduce «Rcchtssatz» por proposición jurídica (bien traducido por TEJERINA en la Teoría pura del Derecho. la proposición jurídica es: «la expresión escrita o no escrita de toda disposición general y abstracta referida a la conducta de los hombres. socialmente» (101). — La teoría de los actos administrativos por razón dé sumisión (Perwaltungsakte auf Unienverfung) o. op. dentro de ciertos límites. p.. Cada proposición jurídica contiene la situación de hecho y la consecuencia jurídica. por supuesto. WOIFF. Allg.La autorización legal para crear una RlesS concedía al mismo tiempo autorización para intervenir sin base legal explícita en la libertad y propiedad de los afectados.
31. (102) Esta fue la gran aportación de FORSTHOFF en Die Verwaltung ais Leistungstráger. 20. son: 1.. pero es fundamentalmente correcta y representa la doctrina dominante. 13. cit. vid. . los hombres. cit. la definición de proposición jurídica es un coíicípto jurídico teórico que abarca por una parte disposiciones que son leyes' materiales—fuentes del derecho—y disposiciones que son meras medidas gubernamentales o administrativas. Allg. sino la cualidad juridica de ciertas normas constitucionales y procesales. cit. en último término. pp. 386. y. para evitar confusión hay que indicar que esta nnorma de conductau no se entiende en un sentido tan estricto como BURCKHAHDT. cit. vid. vid. etc. es obligado una breve referencia a su concepción . en principio. VerwR. 377 ss. (103) Esto tiene como consecuencia que. con el fin de dar protección jurídica al individuo en dicho campo.. Stern). fuentes jurídicas. LEHMANN. Asi. etc. pues. por tanto. que con su «Stufenbaus considera a las normas constitucionales y procesales como «unselbstandige Rechtsnormen» (normas jurídicas dependientes). cfr. cit. la Administración prestadora de servicios está sometida al PLdA. (104) No solamente las normas del derecho de organización. I. p. 114. VOZ «Derecho Administrativo» en la Nueva Enciclopedia jurídica. sobre esto. — fundamentalmente la relación interna de la Administración es susceptible de una regulación jurídica. 124 s s . BALLBÉ.. Aquellas proposiciones jurídicas cuyos sujetos son sujetos de derecho tanto en la relación general de sujeción como en la RleS. nición de la proposición jurídica que lo esté. 121. 38 . Cfr. p. p. Dado que se ha citado la deñnición de WOLFF. 77 Const.. p. se sigue la dirección doctrinal que ve el intimo sentido de la proposición jurídica en la regulación de la conducta humana. p. ya que en el fondo late una determinada concepción del orden jurídico). GARRIDO FALLA. p. cit. 12. op. ahora bien.. La literatura es amplísima. nota 3 (lo mismo en edición de 1955). Jesch) y Bay VBL. es bien conocida la postura de KELSEN.. lo son también las personas jurídicas y sus órganos. aparte de dicha obra. FORSTHOFF. NAWIASKY. art. nuevamente. otra dirección. 1961. VVDStRL. p. bávara—. p. . proposiciones jurídicas en sentido estricto. 1949. 36 (D. Esta afirmación plantea las cuestiones siguientes : — la proposición jurídica y el derecho de organización (104). la postura de CASTRO. Komm. 12. 154 ss. 81. Esto es. cit. MAUNZDÜRIG. op. loe. doctrina dominante.. sino también las prestaciones estatales son . op. p. especialmente 383—pensando en categorías estatales—. p. En la literatura española. Derecho Civil de España. op. otra opinión. Cfr. 80. op... Tratado. op. vid.. 47 ss. FORSTHOFF—con referencia a ANSCHÜTZ—. aquí también se dan proposiciones jurídicas o. núm.. cit. JZ. vid. cfr. FORSTHOFF. de manera técnico jurídica. — los actos favorecedores de la Administración son también actos administrativos (103). 13 (K. p. Esta concepción de la proposición jurídica lleva a afirmar: — no sólo las cargas—intervención soberana en la libertad de propiedad—. p. aparte de las obras de BURCKHABDT. pp. NAWIASKY—cuya postura ha sido decisiva para la estructuración jurídicoconstitucional de Baviera. actos administrativos. Teil des Bürgerlichen Gesetzbuches. sin embargo. art. Cfr. KOHL. KELSEN.objeto de proposiciones jurídicas (102). cfr. 55. VVDStRL. 1961. . Leyes materiales (esto es.. 16. 46 y p. respectivamente. KOHL. I. aplicables ante los Tribunales). BACHOF. El concepto clave es oVerhaltensnorm». las dos contrapuestas posturas. 48.ALFREDO GALLEGO ANABITARTE sólo pueden ser. 1938. op.
55. desde la proble- mática de la protección jurídica.. nota siguiente. not. 19. no tienen cualidad jurídica . OBERMAYER.RELACIONES DE SUJECIÓN Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN — la proposición jurídica y los Reglamentos administrativos internos (105). 80. 380 ss. Al tratar los reglamentos administrativos con carácter organizador (op. p. cit. no hay por qué equipararlas a las normas jurídicas generales. nota anterior). nota siguiente.. 188). de gran dificultad en la práctica y de decisiva trascendencia para la protección jurídica. su definición es: aquellas disposiciones emitidas unilateral y soberanamente. los «Dienstverordnungen». que ' suponen la típica diferencia entre Administración interna y externa. cit. el primero no tiene cualidad jurídica... consideradas como Sonderverordnungen. WOLFF denomina a estos reglamentos «especíales» porque están dictados. hablar de reglamentos administrativos en el Derecho alemán conduce al concepto de reglamento jurídico. Un concepjo limitado—en la línea de WOI. Sin embargo. y esto por razón de una estricta dogmática que le falta a FORSTHOFF. los «Amtsverordmingen».. 231 ss. Homenaje a Laforet. Y esto corre paralelo con el tratamiento que se hace del acto administrativo y la instrucción de servicio. p. el segundo. por una parte. con la literatura allí citada— por las consecuencias que otra postura tendría y porque esta actitud ha permitido la creación de un aparato administrativo eficiente y al margen de la influencia de partidos políticos. por tanto. Con este concepto de la proposición jurídica es insostenible la tesis 2. después en la práctica mucho menos—en la RleS que presentan los funcionarios públicos. (106) Sobre esto. HOmenaje a Smend. WDStRL.FF—de reglamento administrativo. los conocidos reglamentos administrativos.). especialmente 381. — acto administrativo y acto jurídico de servicio interno (106). Por otra parte. cit. op. de reglamentos generales y reglamentos especiales. los trabajos ya citados de BACHOF. IV. cit. KOHL. vuelve a emplear el mismo argumento—efecto exterior. cit. hasta cierto punto. es WOLFF (op. 1956. cit... justamente. y por otra parte. art. el primer concepto no ofrece dificultad. Cfr.. a juicio de FORSTHOFF—op. en lugar de reglamentos jurídicos y de reglamentos administrativos. Ahora bien. cit. 89 ss.. p. 53. op. Vid. aquí se dan. estos últimos no son leyes en sentido material y constituyen. WOLFF habla. pp. esto conduce a otra distinción perfectamente clara—en la teoría. como ya se dijo (vid.. 33 (BACHOF). que son aquellas disposiciones que regulan el sueldo: horas de trabajo. 89 ss. siempre y cuando crean obligaciones y derechos para dichos órganos en relación (externa) con sujetos de derecho o con otros órganos independientes (por ejemplo.. del funcionario. art. ¿hasta qué punto hay consonancia en admitir actos administrativos donde se niega la existencia de proposición jurídica? Más fino y. que son leyes en sentido material. MCNCEB. (105) Como se sabe. la distinción de ULE (op. FORSTHOFF (op. pp. 1956. es bien cierto que (op. Aquellas proposiciones jurídicas cuyos sujetos BOU órganos de sujetos de derecho. KRICER. p. en el marco de las RlesS. 101-102. 385). etc. (OBERMAYER) .. por otra parte. en MAUNZ-DÜKIC. asociaciones o instituciones (establecimientos) autónomos para regular las llamadas RlesS. y. con carácter abstracto y la mayoría de las veces general. pp. efecto interior—para otorgar carácter jurídico a la disposición en cuestión. el determinar cuándo hay un efecto «interno» o «externo» resulta muy problemático. si. nota 2. pero del segudo se empieza por decir que tiene carácter jurídico. 54.. No son leyes en sentido material—pero sí pueden contener en sentido amplio proposiciones jurídicas—los reglamentos administrativos (proposiciones jurídicas qu eafectan a órganos subordinados jerárquicamente de manera directa y las que afectan al cargo público en cuanto tal) (op..) entre GmndverháUnis y Betriebverhiiltnis. cit. 121 ss. es decir. por todos. y. BACHOF. que son disposiciones referidas al cargo público como tal. fComm. normas constitucionales y pro* cesales). junto a las disposiciones entre órganos administrativos subalternos. En relación con este tema. p. más consecuente. cit. como leyes en sentido material. Vid. p. 39 . admite la existencia de actos administrativos en la RlesS (op. etc. JZ. 15. 121) llega a la conclusión de que las disposiciones en las RlesS. MAU>Z-D\3RIG. Esta teoría —también KRÜCER. especialmente 230 y 237-38). y no a la persona.—de lo ainterno» y de lo «externo» se debe mantener. por órganos estatales. 80. Verwaltungsakt y la bibliografía allí citada. Bay VBL. cit. 122) insiste en la necesidad de establecer con criterios objetivos la distinción entre funciones internas y externas de la Administración.
sino que lo único que hace es especificar la intervención que se dio. caso de existir. con esto se verá de una vez para siempre limitada su esfera jurídica de tal manera. 462). 40 . no interviene en los derechos de los sometidos a ese poder. Con ello también quiebra la teoría del derecho doméstico (107). GARRIDO FALLA. IS1. si supone esto un sometimiento ilimitado. 269. dada la actual realidad social. La frase «volenti non fit injuria» venía a completar perfectamente el esquema. Dos puntos deben de ser estudiados: primero. (109) El mismo FOHSTHOFF ha escrito: «La frase 'volenti non fit iniuría' no puede valer en el campo de la Administración pública coactiva» (op. creado por MAYER. En cuanto al elemento de voluntariedad. DVBL. (108) Homenaje a Lajorel. pág. Es perfectamente necesario acabar con ]a teoría del consentimiento y. cit. y en segundo lugar. Las normas del establecimiento público no crean nuevo derecho. 388). p. p.. Una critica de la teoría del derecho doméstico se encuentra cu THIEME. El problema es la comprensión que se tenga de lo coactivo. es difícil afirmar muchas (107) p. II. 'volenti non fit iniura'. si existe realmente dicho elemento de voluntariedad. Sobre el consentimiento estaba basada también la teoría del «acto administrativo por sometimiento». «acto administrativo bilateral» (ztveiseitiger Verwaltungsakt). op.ALFREDO GALLEGO ANABITARTE que consideraba la RleS como ámbito de libre conformación por la Administración. La argumentación de la teoría del consentimiento sigue teniendo siempre defensores. 725 (¡FORSTHOFF!). En torno al consentimiento: El segundo pilastre que sirvió para apoyar la tesis de que el PLdA no tenía validez en las RlesS fue el argumento del consentimiento o de la sumisión voluntaria. 16. 301. 1957. en el consentimiento se basaba también—aunque con pretensiones científicas más ambiciosas—la fórmula de WALTER JELLINEK. VVDStRL. 525. nota 2 0 . cit. p. con el acto de sumisión». p. <:»*-. por consiguiente. sobre el peligro de la argumentación 'do ut des'. vid. en cierta manera como un cheque en blanco. La argumentación que con dicha idea se ponía en práctica la ha escrito BACHOF (108): «Con su entrada en el establecimiento el usuario se somete libremente al poder de éste. vid.. que cualquier ordenanza que dicte este poder con la finalidad de concretar la regulación de utilización de dicha institución. ya que ella acababa de justificar la intervención sin base legal en la libertad y propiedad del usuario del establecimiento o del funcionario. KOTTCEN. escribiría JELLINEK (Gesetz und Verordnung. op. con la argumentación volenti non fit injuria (109).
Se puede hablar de un sometimiento voluntariado no solamente cuando no hay una coacción legal. 41 . pues no hay rastro alguno de voluntariedad en la utilización de la biblioteca municipal o estatal cuando ésta es la única que ofrece la debida posibilidad de trabajo. como el mismo BACHOF ha indicado. naturalmente. sin embargo. (111) En este estadio—vid. el elemento de voluntariedad aparece más claro. (114) En relación con esto.NZ se mostró irónico ante este intento de poner en duda el elemento voluntario en una serie de decisiones humanas.RELACIONES DE SUJECIÓN Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN veces su existencia. (112) Cabría hablar de un elemento de voluntariedad allí donde existe de una manera proporcionada establecimientos de enseñanza—escuelas. (115) BACHOF. de este sometimiento voluntario habla 6ÓI0 en relación con los funcionarios públicos. etc. Una voluntariedad así—con razón—entendida obliga a rechazar el argumento de sometimiento voluntario en esas prestaciones estatales de vital importancia. Por otra parte. aun en el caso de que pudiese considerar el sometimiento voluntario (114) como base para la regulación de las condiciones de utilización. Pero. una libre conformación (110) BACHOF. Universidades—de carácter público y privado. Tampoco cabe hablar de sometimiento voluntario cuando se utiliza un establecimiento de enseñanza. para el cual la utilización del establecimiento no es el sometimiento voluntario (vid. En la utilización de otros establecimientos (museos. institutos. sin embargo. 59. aunque desde luego en este caso habría que considerar la existencia o no existencia de un auténtico monopolio estatal (112). VVDStRL. sino cuando tampoco hay una presión social de índole semejante (110). loe. es una ficción en absoluto fundamentada (115) que dicho sometimiento sea ilimitado y que en virtud de él los actos del poder del establecimiento se muevan en una esfera al margen de cualquier conformación jurídica. b) y d)—no lian sido considerados como RIesS los primeros. entran todos los servicios de abastecimiento y los de transporte (111). /. El afirmar esto sería volver a un concepto de proposición jurídica que como fue expuesto es insostenible. p. sería irrealista hablar de sometimiento voluntario en la motivación de algunas RIcsS. Por otra parte. cit. 12. es interesante recordar la postura de MAYEII. aquí.) que en este estudio han sido considerados como problemáticas RIesS. supra) . y este es el segundo punto. • (]J3) El profesor MAU. sin embargo. la duda no deja de plantearse. muchas veces no es esto sino una obligada consecuencia de las condiciones sociales (113). Exactamente lo mismo se puede decir de otros establecimientos de tipo sanitario y benéfico. pues. que nadie tiene obligación de ser funcionario. y esto aún con más razón cuando la existencia de acios administrativos en este campo es en principio admitida por todos.
ALFREDO GALLEGO ANABITARTE de los establecimientos públicos a través de la Administración no puede ser permitida si se piensa que la Administración. El problema. supra. Tras el examen del concepto de proposición jurídica y del consentimiento se presenta como una pura ficción la tesis de las RlesS como esfera de libre conformación por la Administración. 432. apoyándose en este artículo. 92. El primer artículo que hay que considerar es el artículo 20. cit. p. cit. (120) (121) Vid. que hasta ahora ha sido llevado por camino de la teoría general del derecho. 523. debe entrar ahora en el campo del derecho positivo. general del Estado. una base legal para la administración en la RleS. b). pp. b) Pero con esta constatación no está dicho en absoluto que todo acto estatal en las RlesS necesite una base legal y que toda actividad jurídicamente relevante en este campo se deba producir en virtud de una proposición jurídica (119).. sino a un empleo que se adapte a la realidad. (117) Sobre esto. por todos. 257.. II. pp. U. donde señala cómo la teoría de la separación de poderes ha contribuido a esta autonomía de que goza el ejecutivo. en Hundert lahre Deutsches Rechtsleben. Sin embargo. vid. op. en último término. el sometimiento voluntario no es base nunca para regular arbitrariamente dichas relaciones. La base de esta tesis es un fin político (117). KELSEN. traducción del profesor LECAZ LACAMBRA. No se puede por menos de decir que • en este punto se ha argumentado frecuentemente de una manera precipitada (121). de una regulación de Estado de derecho (118). p. (118) Así SCHELNER.. cabría preguntarse si por lo menos esa rigurosa atadura jurídica que dentro de la relación general de sujeción (116) «Loe. cit.. además. también pp. p. 42 . sino que en ellas se dan proposiciones jurídicas y actos administrativos. (119) KOHI. T. 456 es. 301 y 302. queda excluido jurídicoconstitucionalmente toda posibilidad de exigir. y Homenaje a Laforet. Tu [EME. Por lo anteriormente expuesto se establece: las relaciones especiales de sujeción no escapan a ninguna relación jurídica. II. que se vio ayudado por la restricción liistórica del concepto de proposición jurídica. III. tras el análisis que hace MAUNZ de esta disposición jurídica. siendo privadas de esta manera las RlesS de una conformación legal. con justa y proporcionada consideración de todas las personas que pudieran ser afectadas (116). op. 308 ss. análisis que aquí se sigue (120). trabaja con medios públicos—que provienen del cobro de impuesto al ciudadano—destinados no a cualquier empleo.
la Ley Fundamental.. Se ha hecho referencia al artículo 2. cit. JELLINEK (Allg. la del funcionario público. hay que deducir como contenido mínimo un derecho subjetivo a una intervención legal (128). p.. 129. no puede ser trasladado sin más con un superficial tratamiento de la ley constitucional. en la cual tiene su justo lugar la teoría de los «status» acuñada por C. I. 25. textos legales al final de este estudio. Staatslehre. IV. La pretensión de deducir del artículo en cuestión un determinado ámbito de validez para el PLdA no es correcta. hay que suscribirla. así. ni cuando se quiere ver en ella una declaración implícita sobre dicha cuestión (125). cit. por 43 . I (124). III. No cambia nada ni cuando se pone en relación dicha disposición con el art. Komm. art. núm. p.no dice nada sobre esta atadura jurídica. Sólo con esta primera observación está dicho todo con referencia a la problemática que aquí interesa : se trata de la relación general de sujeción Individuo-Estado. cuan'do se dice que del artículo 2. a la relación especial de sujeción. (127) Sea indicado que una típica RleS. MAUNZ-DÜBIC. Esta opinión. Komm. loe. Grundgesetz. cit. 2.RELACIONES DE SUJECIÓN Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN rige para la administración de coacción (Eingriffsverwaltung) (122) —base legal para la intervención en lo» derechos del individuo—. por ejemplo. THIEME. op. art. THIEME. y en su Sistema de Derechos públicos subjetivos) (127). 6).. Esta cuestión. 20. cit. loe. I. es clasificada JELLINEK en el status positivus como una situación de honor (loe. II. 20. no rige también en la RleS. idem. 3. Cfr. 419. supra.). tiene como consecuencia el cubrir toda laguna del status negativus del individuo. En uno de los más profundos estudios (126) sobre dicha ley constitucional se dice que el artículo 2. '128) MAUNZ-DÜRIC. La crítica que aquí se hace (122) (123) (124) (125) (126) MAUNZ-DÜRIC.. como ya se expuso (123). lo cual produce un derecho subjetivo a la libertad frente a toda intervención gravosa ilegal. se remite a lo dicho en II. El principio de que intervenciones en libertad y propiedad del individuo no son lícitas sin una autorización legal y que de manera sobreentendida—con o sin formulación constitucional—rige en la relación general de sujeción. I. . es negada expresamente por dos administraúvistas. y cuando consecuentemente se establece que nadie puede ser gravado con una obligación que no le incumba. desde el punto de vista del documento constitucional. Toda la restante interpretación que de dicho precepto se hace permanece naturalmente dentro de este marco. a ed. Vid.
17a (limitación de los Derechos Fundamentales para los que se encuentran en las fuerzas militares) permite. queda tratar el artículo 80.ALFREDO GALLEGO ANABITARTE ee fortalece al considerar el artículo 2. extensión) para la misión de reglamentos jurídicos. d). Sobre el artículo 33. 44 . no se plantea el problema de la Legalidad de una manera tan aguda como en otros. Beamtenrecht». 131. nota 105. No cabe deducir ningún pensamiento jurídicoconstitucional sobre la necesidad de una base legal en las RlesS. vid. vid. (131) Es perfectamente correcto mantener que el hecho de que la GG ha institucionalizado (HILDC. (134) Op. MAUNZ prefiere la denominación disposición u ordenanza administrativa en lugar de reglamentos administrativos. según DÜHIG. «Zeitschf. p. según el texto de los derechos fundamentales (130). 1132) KOM-REUTER. el concepto de reglamento jurídico del que se ocupa este precepto está en conexión con el reglamento administrativo o reglamento especial en la terminología de WOLFF (134). libertad de movimientos—sólo podrá tener lugar en virtud de una ley». a este precepto remitió KRÜGER (133). 1939. 101 . con argumento a contrario y por analogía. V.30) La misma conclusión que para la famosa problemática del efecto a tercero de los Derechos Fundamentales.. fin. frente a esto. no cambia nada en lo que hace referencia al Principio de Legalidad. Aparece claro que el phatos del artículo 2. cfr. 119. (1. III. (133) Sobre el art. y se necesita. es inaplicable en las RlesS (vid. 469. frase segunda. Como ha habido ocasión de decirlo. el problema recae 6Ícmpre en qué es lo que 6c entiende por Legalidad en el sentido del art. II. Por último. cít. si hubiese que deducir algo (131) de la fórmula «principios tradicionales». 20. preguntándose si la constitución de una RleS no debería corresponder con lo preceptuado en el artículo 80. se refiere a la relación general de sujeción. p. nota 105. así como de todos los Derechos Fundamentales (129). MAINZ-DÜRIC. Es evidente que la introducción del mandato «toda intervención en la libertad de la persona—aquí. De todas maneras. dada la regulación legal de que goza. para evitar confusión. fundamentar concepciones contrarias. y en los cuales cabría. dicha autorización no es necesaria para el reglamento o disposición administrativa (135). p. dicho articulo. 310) o conoce una serie de RlesS. parte III. hay que indicar que en este campo—funcionarios públicos—•.. DÓV. Y este es justamente el punto que plantea la problemática de la legalidad en (129) El art. Komm. 1951. hablar de un status particular (132). 15. KRÜCER. El artículo 80 exige una autorización legal (contenido. (133) VVDStRL. p. f. 80. sería de que aquí hay una prueba de la conciencia que tiene la Grundgesetz de ciertos sectores estatales que tienen una conformación jurídica «especial».
contra este razonamiento cabría aducir que de esta manera el principio de Estado de derecho serviría para fundamentar cualquier argumentación. para la relación especial de sujeción. Por lo pronto. esto es. salvo alguna excepción extravagante. justo (rechtsschajfen) no en el sentido de una justicia con grandes pretensiones. a). ¿está este resultado en consonancia con el espíritu <de la Grundgesetz. Esto no tiene nada que ver con el becho de que dichas disposiciones sean proposiciones jurídicas (vid. 25. naturalmente. del cual se podría sacar justiñcación poco menos que para todo. o por instrucciones individuales. faltando en estas tres figuras justamente la autorización legal del artículo 80 (136). Komm. p. 2. (137) HÍMMAN. no cabe fundamentar el PLdA para las RlesS. como se ha visto. De este artículo. sino en el sentido de rectitud. 526. sobre la que en principio está de acuerdo toda la doctrina. I—al Estado de derecho? Evidentemente. que están reguladas fundamentalmente por disposiciones o reglamentos administrativos. pues. mantiene que las disposiciones generales en las RlesS deben •ser consideradas como reglamentos jurídicos.. Naturalmente. para fortalecer la llamada calculabilidad—Berechenbarkeit—. otra opinión. expresamente para las ordenanzas de los establecimientos públicos. Cfr. supra II. lo cual.. esto no correspondería con la imagen de un Estado constitucional justo desarrollándose hacia un Estado de derecho (138). la doctrina dominante. en este trabajo lo dicho sobre la proposición jurídica y correspondientes notas). por inter(136) Así. plasmada formalmente en el artículo 28. por órdenes emitidas por los propios establecimientos públicos. con su adhesión—para evitar reticencias. que la necesidad de una autorización legal para todo acto ejecutivo no es sino una consecuencia del principio del Estado de derecho. op. 23. cit. probidad. siempre y cuando no se citen reglamentos jurídicos (137). p. este ultimo contenido en * «1 orden constitucional. En este punto sí hace falta que las cosas queden bien claras: frente a todas las direcciones dogmáticas que han visto en el Estado de derecho un pozo sin fondo. en último término. La tesis de que el PLdA no rige en las RlesS ha quedado confirmada Iras este análisis constitucional. (138) Pensamiento de THOMI para afianzar la validez del PLdA en sentido estricto a la relación general de sujeción (vid. THIEME. c) Ahora bien. se señala que al recurrir en este trabajo al principio del Estado de derecho. 45 . usar el argumento de MAUNZ para fundamentar la validez del PLdA en la relación general de sujeción. En esta línea se podría. sólo es posible con un sistema de ley abstracta y general y..«ELACIONES DE SUJECIÓN Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN las RlesS. no.» ed. con su voluntad de crear un nuevo orden (Preámbulo). es decir. p. se hace «on la única finalidad.
cuya tesis es problemática y discutible. PLdA en las RlesS (142). Berlín. de la voluntad de la GG de crear un nuevo orden. 19. impuestas. WHVTKICH. VVDStRL. cit. hace referencia al examen de la constitucionalidad de las leyes. 154 ss. pues. cfr.. no del texto de la Grundgesetz. no queda sino como última tarea la del examen de los argumentos técnicos—frecuentemente políticos—para la introducción de la RdL. que se mueve dentro de una9. por ULE (op. IV (cláusula general de protección jurídica). entonces. 121-122). no parece arbitrario la exigencia de una base lega] para la actividad de la Administración en las relaciones especiales de sujeción (139). si la RleS apareciese. de la GG considerado como un todo (141). II. op. £ . cit. 34 ss. a su relación con la hermenéutica. especialmente pp. vid. . 19. coordenadas axiológicas. d) Una vez se haya aceptado este resultado. KRÜCEB.. sobre lo que se podría escribir páginas de bibliografía. p. en el sentido de KRÜCEK.. IV. Otra cuestión' 6ería—mucho más complicada—base legal para toda actividad administrativa.. por último. ya se citó: MAUNZ-DÜMC. art. FOBSTHOFF. sino de la adhesión de la GG al Estado de derecho. en general. aparte de los conocidos trabajos—no de teoría general del Derecho. 1952. de CABCÍA DE ENTERBÍA sobre La interdicción de la arbitrariedad en la potestad reglamentaria. Esta problemática conduce al método jurídico. IV. el profundo y documentado trabajo. Y este es el sentido de la enseñanza de THOMA. habla de «Verrechtlichung» (conformar jurídicamente). formal. Para evitar malentendidos: base legal de la actividad administrativa cuando se interviene en la situación jurídica (más claro: derechos) del individuo que se encuentra en la RlcsS. 12. 20. tomo 9. claro está—que tiene el planteamiento de este estudio. Schmitt. 137. NAWMSKY. Por otra parte. etc. (141) El argumento aquí empleado—la decisión de la Constitución por on principio general como pauta para la interposición de la Ley constitucional ad hoc—es explícitamente apli* cado para el art. p. Komm. loe. etc.ALFREDO GALLEGO ANABITARTE na lógica del sistema parlamentario. entonces habría que considerar la frase otodo poder emana del pueblos (cfr. 15. 46 . MALNZ-DÜRIC. cuando se piensa que el Tribunal Federal Constitucional ha dicho que el principio del Estado de derecho exige que «el individuo debe saber hasta qué punto está autorizada la Administración para intervenir en su esfera jurídica». más que al comentario constitucional.. es interesante—por ser hoy juez del Tribunal Federal Constitucional de Karlsnihe—el trabajo de M. dicha critica no sería en este caso correcta. de las sentencias de dicho Tribunal. definición MAUNZ. vid. art.. p. núm. Homenaje a C. contra el llamado método de ciencia del espíritu introducido por SMEND. las conclusiones de ULE con muchas reservas sobre esto. o respectivamente. Con una visión muy clara sobre la tarea y el camino a emprender. DBATH. 6¡no de Derecho Público—de LEISHOLZ. Y. y la bibliografía allí citada). Dicha exigencia—y esto se repite por lo que tiene de problemático este procedimiento jurídico (140)—se obtiene. (139) Cfr. Ahora bien. (140) La llamada broad interpretation (BACHOF. (142) KBÜCES. pp. 151. 54. 106. 68). Die Grenze der Verfassungsgerichtsbarkeit. p. Actitud critica ante este método interpretativo y. dada la falta de contenido axiológico—esto se debe de entender en lo que se refiere al tratamiento técnico jurídico. nota 24. como totalmente desconstituida. cit. b) y notas 104. 105. en el número 30 de esta Revista. VVDStRL.
. (145) Cfr. (146) Tomo 9. nota 10. Crítico sobre esta exigencia. 1959. p. cit. delegación que sólo es posible por el poder legislativo (144). p. de tal manera que dicha intervención pueda medirse y. Tras esto se establece la correspondiente regulación que garantizará la seguridad. p. La base de la intervención administrativa sólo puede ser una Ley.NEH. WOLPF. 12. con qué sentido y con qué finalidad se hará uso de dicha autorización. DVBL. y lomo 8. 355. vid. p. bien es cierto que sólo en el m-rco de la reíaeián general de la sujeción. 47 . a). El Tribunal Federal Administrativo en Berlín exige (tomo 2. He aquí una de las más bellas afirmaciones que ha hecho esa «fuente del derecho» que es el Tribunal Constitucional de la República Federal Alemana. Como ya se dijo. la intervención en la esfera jurídica de los afectados en virtud de una autorización consuetudinaria es insostenible (145). ya que entonces se daría el caso de una delegación individual del poder soberano. pueda ser previsible y calculable para el ciudadano». critico. 114 de las sentencias de dicha institución) que la autorización para dictar actos gravosos debe ser dada de tal maneta que se pueda prever en qué casos. sino que «el principio del Estado de derecho exige que la Administración sólo puede intervenir en la esfera jurídica del individuo cuando esté autorizada en la Ley. con carácter soberano. vid. y esta autorización tiene que estar suficientemente determinada y delimitada en lo que hace referencia al contenido... loe. . 621. En virtud de esto y por encima de todo. intervengan en la esfera del individuo. 130. la aprobación no puede ser nunca fundamento para dictar actos que. p. dicho con otras palabras. 276. con cierto alcance. Lo mismo hay que decir en el caso de que la RleS tenga su fundamento en el derecho consuetudinario: desde el punto de vista de la Legalidad. OBERMAYEB. op.RELACIONES DE SUJECIÓN Y PRINCIPIO SB LEOáUOAD DE LA ADMINISTRACIÓN Ya fue estudiado y rechazado el consentimiento como posible argumento para fundar una esfera de plena libertad de actuación para la Administración (143). es imposible mantener la sustitución de la Ley a través de la voluntad del individuo. nota 109. fin y extensión. cit. Cfr. que admite la autorización por derecho consuetudinario . BACHOF. las interesantes reflexione» de las notas 31 y 32 . p. el cual supone el principio de la Legalidad. El problema surge cuando esa (143) Vid. (144) Leis. op. p. La creación de una Institución supone la aceptación del fin que persigue y que deberá cumplir. la teoría del consentimiento es incompatible con el Estado de derecho. cit. «en torno al consentimiento». III. objeto. VVDSlRL. THIEME. 147. desde un punto de vista estrictamente dogmático de Estado de derecho. al principio de la Legalidad no le basta una base legal general. 60. Esta frase muestra claramente que el PLdA exige una regulación detallada (146).
op. op. cit. el caso en las relaciones especiales de sujeción: «no habría regulación normativa lo suficientemente detallada en el Derecho militar. Y esto es. 257. Tampoco es esto la pretensión de este estudio. y esto es única y exclusivamente cuando la multiplicidad y disparidad de las situaciones de hecho a tipificar permite hablar de una imprevisibilidad. ni la voluntariedad ni el fin administrativo a que se está sometido. Méthodes Politique. 312). p. y de una manera secundaria. fuese la consecuencia de una considerable pérdida en eficiencia y productividad de la Administración (147). capaz de apurar todos los puntos de contacto disciplinarios» (148). fuese posible se produjera una considerable pérdida de eficiencia administrativa. es decir.. ni en el Derecho regulador del orden de la enseñanza y de los establecimientos públicos. LEISNEI. No hace falta indicar que con estas formulaciones tan abstractas no se pretende decir nada definitivo. in- dica que el amplio campo en el que la Administración ha podido actuar sin base legal. c) tiene relevancia. las citas de la nota 85.una investigación de cada una de las relaciones especiales de sujeción (149). aquí solamente interesa indicar líneas generales. cuando en el caso de que dicha regulación fuese llevada a cabo. 1959. annqne su te- 48 . con gran esfuerzo. ni la existencia de una relación personal.ALFREDO GALLKQO ANABITART? regulación no es realizable: a) dada la imposibilidad de determinar la extensión y contenido de las respectivas prestaciones. París. del escolar con la escocia y del preso con la prisión. hay ana considerable diferencia «ntre la relación del funcionario con el aparato administrativo. (150) WOLPF. Para el caso de los RlesS. p . cit. 92.. cit.. cfr. 619. cit. SCHEURER. 619. 130. op.. La Legalidad solamente es impotente cuando una realidad objetiva impide su realización. p. así como la intensidad de las posibles intervenciones en la esfera de los afectados. Hundert ]ahre. p. p. Lo mismo KOHL. Frente a la Legalidad. se ha ido reduciendo. también en el caso de que cuando esto. op. (148) LEISNEB. b) o. Ni el jurista que piense en las más estrictas categorías de (147) Con todas las reservas que exige dicha comparación (DITVERGER. haciendo alusión a IMBODEN. puntos límites. ni la obtención de ciertas prestaciones. de Science (149) En esto es tan evidente qne no hace falta insistir. para afianzar una primera actitud de la Legalidad ante la relación especial de sujeción. I. tras esto. ninguna de las otras características que se vieron {vid. p. ¿Qué posibilidad le queda a la Legalidad cuando estos dos puntos han quedado comprobados? Está en la mente de todos: una cláusula general (150). justamente. y esto está en consonancia con la tesis de la primera parte de este estudio. etc. pues. cuando entra en juego la llamada imprevisibilidad. parece postular una autorización legal sn6cientemente amplia. vendría .
tan famosa. 137. p.. Sobre esta fórmula. pp.' no se cita biblio* grafía. esto es. por evitar farragosas notas bibliográficas «marginales». p. la cláusula general es una norma emitida con una formulación muy general con el fin de regular situaciones de hecho imprevisibles o difícilmente determinables. (153) Sobre la Legalidad de la Administración y la cláusula general. p. no se puede aceptar por lo anteriormente dicho. 1935. naturalmente. tal como la de MAYEH (op. La cláusula general es todo lo contrario de esto y. cfr.. ULE. 155 ss. últimamente SCHEUNEI. op. (154) LEISNEK. 76). el punto de partida es un hecho indiscutible: la situación de hecho no es susceptible de la regulación exigida. voz «Generalklausel». la frase de STAHL es perfectamente vigente: «el Estado debe fijar exactamente y delimitar las vías y límites de su actividad-. así como sobre la siguiente. ed. op. nota 24. que distingue entre establecimientos con base territorial cerrada (autorización general) y los servicios de abastecimientos (disposición abstracta y general). p. dado que la idea está tan clara en cualquier caso {in der Weise des Rechts = a la manera del derecho = reglas jurídicas — modo juridi* co = formas jurídicas). 619. nota 1. se encuentran los «conceptos jurídicos indeterminados»—unbestimmte Rechtsbegriffe—y el concepto del poder discrecional—freies Ermessen—. las interesantes observaciones sobre la naturaleza de las normas en la RleS. (151) Staatslexikon Herder.RELACIONES DE SUJECIÓN Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN Estado de derecho puede oponer nada a semejante solución. pero claramente diferente de él. En conexión con el concepto de cláusula general. así como la libre esfera de sus ciudadanos. corrigiendo enfoques de juristas 'suizos). Tratado. cit. por ser conocida la problemática (GNEIST.. 2 > parte. Como ha sido definido por PETERS (151). a la manera del derecho» (152). es la seguridad jurídica . como ya se ha dicho. etc. p. Esta es la traducción de la cita de STAHL. Nuevamente hay que reconosis. siguiendo enseñanza del profesor MAUNZ. 512. BAHB. El PLdA exige que todas las intervenciones (154) en el marco de una cláusula general deben estar en consonancia. de la libertad—.. (152) Rechts-und Staalslehre. Staats-und Verwaltungsrechtliche Beitrage. 1957. sin relación directa con el problema estudiado. se afirma que sirve al ideal del Estado de derecho una cláusula general—naturalmente determinada su validez tanto por la materia como por la extensión—mejor que un conjunto de disposiciones casuísticas e insuficientes (153).. «No hay ninguna discrepancia con la cita de MAYES.. a la finalidad de la RleS en cuestión. Pero esto no es todo. es la mejor posibilidad. GASCÓN Y MARÍN. 49 . como la libre esfera de sus ciudadanos (mejor subditos) y.. I. La traducción de la frase completa de STAHL reza: «El Estado debe fijar exactamente y asegurar inviolablemente con formas jurídicas tanto el campo y lími* tes de su actividad. cit. sobre el Estado de derecho como modo y carácter y no como finalidad y contenido. 241 «í. franc. La idea básica del Estado de derecho—aparte (o en conexión lógica). que traduce «a la maniere da droit» por modo jurídico). y probablemente la que se introdujo en España (vid. cit. Una vez admitido esto. si no servir. y por otra parte.. sin embargo.
— en las relaciones especiales de sujeción el Principio de la Legalidad de la Administración exige que todas las intervenciones en la situación jurídica del individuo tengan como base una autorización legal. como.ALFREDO GALLEGO ANABITART8 cer la relativa ayuda que ofrece semejante formulación. que no es sino el determinar el fin de la institución donde se da la RleS. Par a el interesado. intervenciones). se plantean una serie de cuestiones que. ya que el no haberlo hecho ha llevado a que dicha finalidad fuese determinada subjetivamente por la Administración (155). dada su valoración sociológica. o bien haya de mantenerse la debida elasticidad con el fin de salvaguardar la eficiencia de la Administración. la finalidad de un establecimiento de enseñanza. — la base legal explícita puede ser sustituida por una cláusula general. no conducen siempre al mismo resultado. será siempre una línea decisiva el poder conocer claramente la finalidad de la RleS en que se encuentra. es. dado que se encuentra en una situación en que desconoce la intensidad y la amplitud en la que va a ser intervenida su línea jurídica. — las intervenciones en la situación jurídica del individuo deben servir a la finalidad objetiva de la relación especial de su- 50 . pues. sin embargo. Mientras esto no conste expresamente en la Ley. de lo dicho se deduce : — el Principio de la Legalidad de la Administración debe regir en las relaciones especiales de sujeción como consecuencia de la decisión jurídicoconstitucional por el Estado de derecho. De cualquier manera es necesario fijar objetivamente la finalidad del establecimiento. En lugar de hablar de intervenciones o medidas que sirven a la finalidad institucional. Así. — la cláusula general sólo estará justificada cuando: haya una imposibilidad de regular todos los casos (respectivamente. sería mejor hablar de intervenciones que son exigidas objetivamente por la finalidad de la institución o por una situación dada. importante insistir en este punto. por ejemplo.
Art. Art. ¡roses 1 y 2: El gobierno federal.. 80. el fin y la extensión de dicha autorización. ídem II. como quería THOMA. a la imagen dé un Estado constitucional justo desarrollándose hacia un Estado ie derecho. Así.RELACIONES DE SUJECIÓN 7 PRINCIPIO DE LEGALIDAD DB LA ADMINISTRACIÓN jeción. el poder ejecutiVb f el poder judicial lo están a la ley y al derecho. Todo menos:abo o supresión de la libertad personal por el poder público sólo está permitido en base l una ley. GG: La legislación está ligada al orden constitucional. 30 V. un ministro federal o los gobiernos de los Lander podrán ser autorizados a dictar reglamentos jurídicos. así como deben ser exigidas por ésta o por una situación dada. APÉNDICE TEXTOS: Art.. Solamente se podrá intervenir en estos derechos en base a una ley. La ley deberá determinar •1 contenido. GG: El derecho de los funcionarios públicos deberá ser regulado teniendo en cuenta los principios tradicionales que han regido al funcionario de carrera. Todo individuo tiene derecho al libre desarrollo de su personalidad. CC. Art. y sólo así. frases 2 y 3: La libertad de la persona es inviolable. GG. 51 . 2 I. Constitución de Weimar: La libertad de la persona es inviolable. Y es bien seguro que este resultado corresponderá. 114. Art. será posible salvar el Principio de la Legalidad de la Administración en las relaciones especiales de sujeción. 20 III.
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