Source: https://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2009/C-372-09.htm
Timestamp: 2020-03-30 12:43:39
Document Index: 290843987

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 93', 'artículo 189', 'artículo 189', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 189', 'artículo 189', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 1', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 189', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 2', 'artículo 93', 'artículo 152', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 189', 'artículo 1', 'artículo 241', 'artículo 2', 'Artículo 2']

La ley al definir el concepto de desplazado fijó previamente en esa misma disposición unos criterios mínimos, que en todo momento deben ser observados por el Gobierno al ejercer dicha facultad, y tales parámetros hacen alusión a los elementos descriptivos de la noción de desplazado, consignados en ese artículo 1° de la Ley 387 de 1997, que enuncia las circunstancias esenciales de dicho concepto, en armonía con amplios y flexibles criterios que han sido delimitados por la jurisprudencia y por las determinaciones internacionales, prevalecientes en el orden interno según la previsión del artículo 93 superior, que la aplicación del parágrafo censurado nunca podrá colocar en riesgo ni posibilidad de ser desatendido, a saber: (i) La coacción, que obliga al afectado a desplazarse dentro del territorio nacional, así como su permanencia dentro de las fronteras del territorio nacional; (ii) La amenaza o efectiva violación de derechos fundamentales, toda vez que la definición legal indica que ese desplazamiento se produce porque la vida, la integridad física, la seguridad y la libertad personal “han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas”; y (iii) La existencia de unos hechos determinantes, tales como el conflicto armado interno; disturbios y tensiones interiores; violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos; infracciones al Derecho Internacional Humanitario, “u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”.
La Corte ha entendido que la acción de inconstitucionalidad, dado su carácter público, está regida por el principio pro actione que obliga a no proceder con excesivo rigor al examinar el cumplimiento de los requisitos de la demanda, prefiriendo una decisión de fondo antes de la inhibitoria, pues esta última podría restringir el derecho de participación ciudadana y frustrar el acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte, “dando lugar a una suerte de denegación de justicia constitucional”. Por ello, más allá de los errores puramente formales de presentación o de técnica jurídica, debe darse trámite a las acciones ciudadanas en las que se identifique al menos un cargo de inconstitucionalidad, a partir del cual la Corte pueda confrontar la norma legal demandada frente al Estatuto Superior. En el presente caso, pese al laconismo del argumento acusador sobre la presunta violación del artículo 189-11 superior, esta corporación, en aplicación del principio pro actione, se pronunciará de fondo sobre el cargo, advirtiendo que en razón de ésta circunstancia la cosa juzgada derivada del presente fallo tendrá efectos relativos, por cuanto se restringirá únicamente al examen de dicha acusación.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 189-11 de la Constitución, corresponde al Presidente de la República, ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes, siendo en consecuencia la potestad reglamentaria o poder reglamentario, una competencia propia constitucionalmente otorgada al Jefe del Ejecutivo en su condición de autoridad administrativa, que lo habilita para dictar normas necesariamente orientadas a la correcta ejecución de la ley, atribución que no requiere de disposición expresa que la conceda. En razón de ese carácter la potestad reglamentaria es inalienable e intransferible, inagotable e irrenunciable, y no es absoluta, pues tiene como límite y radio de acción a la Constitución y la ley.
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 1° de la Ley 387 de 1997, “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia de la República de Colombia”.
Bogotá, D. C., mayo veintisiete (27) de dos mil nueve (2009).
El ciudadano José Fernando Valencia Grajales, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6 y 242-1 de la Constitución, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 1° de la Ley 387 de 1997.
Admitida la demanda, se comunicó la iniciación del presente proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, y también se informó a los Ministros de Interior y de Justicia; Defensa Nacional; Protección Social; Hacienda y Crédito Público; Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; Agricultura y Desarrollo Rural; Educación Nacional; a la Directora del Departamento Nacional de Planeación; al Consejero para los Derechos Humanos y el Desplazamiento CODHES; al Contralor General de la República; al Defensor del Pueblo; al Director General de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional; al Alto Comisionado para la Paz y al Presidente del Consejo Nacional de Atención Integral de la Población Desplazada.
También se invitó a la Comisión Colombiana de Juristas; a la Mesa Nacional de Desplazados; Comisión de la Sociedad Civil; Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, ACNUR, y a las facultades de derecho de las universidades de Antioquia, Industrial de Santander, Pontificia Javeriana, Nacional de Colombia, Rosario, Andes y Externado de Colombia, para que emitieran su opinión sobre el asunto.
Para el actor el parágrafo acusado del artículo 1° de la Ley 387 de 1997 quebranta los artículos 4º, 93, 150-10 y 189-11 de la Constitución Política, “en su parte formal”, pues como la primera parte de la norma define la condición de desplazado, “su descripción no requiere de una nueva configuración, en primer lugar, porque no es potestad del Presidente determinar, describir, crear o reglamentar” dicha condición.
Considera que esa potestad tampoco puede ser delegada por el legislador al Ejecutivo, “ya que esta no hace parte de las facultades del artículo 150-10 de la Constitución Política, por ser esta materia de leyes estatutarias al regular derechos fundamentales y mucho menos pueden ser reguladas por el Ejecutivo por no encontrarse dentro de sus facultades en el artículo 189”.
Señala que “no es necesario” reglamentar qué se entiende por desplazado, “ya que el ‘Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II)’ reguló extensivamente el tema”.
Afirma que “en su parte material”, la facultad que la norma acusada atribuye el Gobierno permitió dictar el Decreto 2569 de 2000, que reglamenta la Ley 387 de 1997, y se ha convertido “en un obstáculo” para que los desplazados puedan recibir las ayudas del Gobierno, en razón de que les impone la obligación de inscribirse en el Registro Único de la Población Desplazada, “lo que lleva a deducir que quien no esté inscripto, no es legalmente desplazado”.
Concluye que por lo anterior, “se pierde la calidad de desplazado por no estar registrado, imponiéndole trabas en el tiempo, en el tipo de ayudas, hasta llegar a imponerles sanciones penales, lo que atenta contra el derecho de igualdad y al trato diferente, en donde es el Estado quien debe buscar al desplazado y no el desplazado, ya que este es una víctima que en muchos casos es de carácter estatal”.
1. Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social.
En su criterio el cargo carece de certeza, en tanto supone que el parágrafo demandado atribuye una competencia diversa a la reglamentaria, cuando realmente se limita a precisar una competencia de reglamentación claramente establecida a favor del Presidente de la República en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política
Opina que el parágrafo demandado se reduce a precisar una competencia de reglamentación claramente establecida a favor del Presidente de la República en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política; además la argumentación del demandante recae sobre una norma inexistente y, por ello, no tiene la aptitud para activar la competencia de la Corte Constitucional.
5. Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Indica que la Corte Constitucional tiene competencia para conocer de la demandas de inconstitucionalidad interpuestas por los ciudadanos contra leyes y decretos con fuerza de ley expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias, pero no sobre decretos ordinarios expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria constitucionalmente reconocida al Presidente de la República.
Considera que no le asiste razón al demandante, en la medida en que la facultad reglamentaria otorgada por el artículo cuya inexequibilidad se pretende, lejos de ser inconstitucional, es aplicación de dicha potestad constitucional radicada exclusivamente en el Presidente de la República.
Explica, que la potestad reglamentaria otorgada constitucionalmente al Presidente de la República se traduce en la expedición de normas jurídicas de carácter general y abstracto, con el objetivo principal de desarrollar o complementar una ley para efectos de su cumplida ejecución, teniendo como límite los mandatos constitucionales y legales, que es lo que ocurre con el artículo 1° de la Ley 387 de 1997, que está autorizando de manera expresa al Ejecutivo para que mediante reglamento, indique y defina las características especiales que deben cumplir las personas que ostenten la condición de desplazados.
7. Ministerio del Interior y de Justicia
Expresa que al no verificarse esos requisitos, el parágrafo constituye una verdadera “habilitación en blanco”, que hace que el Congreso se desprenda definitivamente de una atribución que pasa a estar en cabeza del Ejecutivo y agrega que a pesar de que el parágrafo demandado está precedido de una definición legal, contenida en el mismo artículo 1° de la Ley 387, su contenido la desestima.
9. Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados - ACNUR
Comenta que la hermenéutica flexible de la Corte Constitucional coincide con la realizada por Walter Kalin, quien al interpretar la descripción de los Principios Rectores de qué se entiende por personas en situación de desplazamiento, ha identificando dos elementos: (i) el carácter coercitivo e involuntario del movimiento y (ii) el hecho que ese movimiento ocurra dentro de las fronteras nacionales.
Aduce que la interpretación acerca de que se entiende por desplazado interno debe ser flexible y abarcar los contextos particulares y dinámicas cambiantes tanto de los conflictos internos, como de las sociedades en que estos se dan y ello se concreta en el aparte del artículo 1° de la Ley 387 que alude a “otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drástica mente el orden público”.
El Decano de Jurisprudencia de esa institución superior solicita la inconstitucionalidad del parágrafo acusado, al estimar que la potestad reglamentaria del Presidente de la República no puede ejercerse donde la ley o la Constitución han regulado la materia, circunstancia que se presenta en esta oportunidad, ya que la materia atinente al desplazamiento forzado fue desarrollada pormenorizadamente en el Protocolo II de los Convenios de Ginebra de 1949, aprobado por la Ley 11 de 1992, que es bloque de constitucionalidad.
11. Departamento Nacional de Planeación
Considera improcedente el cargo por la “inconveniencia” de desarrollar un concepto que ya está regulado en el Protocolo II de Ginebra, ya que esa regulación no impide al Estado colombiano adoptar sus propias disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia, en consonancia con los parámetros allí establecidos.
12. Contraloría General de la República
A su juicio el demandante equipara el contenido del parágrafo impugnado a una delegación legislativa, cuando en realidad su tenor literal se refiere al ejercicio de la potestad reglamentaria que, por mandato superior, compete al Presidente sin mediar autorización expresa del legislador, ni de otra autoridad del Estado.
Respecto del cargo relacionado con la aplicación de las normas que han desarrollado la Ley 387 de 1997, el Procurador considera que tampoco está llamado a prosperar, por cuanto el control constitucional “rogado” que realiza la Corte Constitucional es, en principio, abstracto y no recae sobre la actividad del Ejecutivo, situación que también se presenta cuando se cuestiona la interpretación de un texto legal, como ocurre en el asunto en revisión.
Tales planteamientos obligan a esta corporación a hacer un nuevo estudio de la demanda, con el fin de determinar si los cargos de inconstitucionalidad satisfacen o no las exigencias formales establecidas en el Decreto 2067 de 1991, actuación que según reiterada en su jurisprudencia, puede realizarse antes de decidir, pues el examen que se efectúa al momento de la admisión de la demanda no compromete la posterior decisión que adopte la Sala Plena; de ahí que se diferencie la procedencia de la acción, que alude a la posibilidad de tomar una decisión de fondo cuando la demanda cumple los requisitos formales mínimos, de la prosperidad de los cargos aspecto sustancial que toca directamente con el acierto o no de las razones de inconstitucionalidad invocadas por el accionante y que, por tal razón, exige un estudio más detenido por parte de la Corte en pleno[1].
Sin embargo, la Corte ha entendido que la acción de inconstitucionalidad, dado su carácter público, está regida por el principio pro actione que obliga a no proceder con excesivo rigor al examinar el cumplimiento de los requisitos de la demanda, prefiriendo una decisión de fondo antes de la inhibitoria, pues esta última podría restringir el derecho de participación ciudadana y frustrar el acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte, “dando lugar a una suerte de denegación de justicia constitucional”[3].
Igualmente, no se pronunciará respecto de la presunta infracción al artículo 150-10 superior, toda vez que la acusación no cumple con el requisito de certeza, al estar dirigida contra una proposición normativa que no se desprende del texto del precepto demandado, el cual no atribuye facultades extraordinarias al Presidente de la República para legislar, como lo cree erróneamente el peticionario, sino que lo autoriza para “reglamentar” lo que se entiende por condición de desplazado, asunto que evidentemente hace referencia al ejercicio de la función presidencial consagrada en el artículo 189-11 ibídem.
En efecto, el parágrafo del artículo 1° de la Ley 387 de 1997 demandado no contiene elementos propios de una delegación de facultades legislativas al Ejecutivo, en los términos del artículo 150-10 constitucional (temporalidad, precisión y materia), pues su texto simplemente se limita a disponer que el Gobierno “reglamentará lo que se entiende por condición de desplazado”, haciendo así mención explícita a la facultad reglamentaria del Presidente de la República que, en criterio del demandante, no puede ser ejercida en relación con ese asunto, por no autorizarlo el artículo 189-11 ibídem.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 189-11 de la Constitución, corresponde al Presidente de la República, “ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”.
Desde sus primeros pronunciamientos esta corporación ha identificado la “potestad reglamentaria” o “poder reglamentario”, como competencia propia constitucionalmente otorgada al Jefe del Ejecutivo en su condición de autoridad administrativa, que lo habilita para dictar normas necesariamente orientadas a la correcta ejecución de la ley, atribución que, por consiguiente, no requiere de disposición expresa que la conceda.
No obstante, esta capacidad del Congreso para determinar la extensión de la regulación de una institución, tiene distintos límites que vienen dados por las especificidades de las materias objeto de dicha regulación. Así, por ejemplo, el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, somete a estricta reserva legal, entre otras, la regulación de materias tales como impuestos o leyes estatutarias. Para esta Corporación, es claro que la regulación de los elementos esenciales de materias sometidas a reserva de ley y que recaigan sobre asuntos administrativos, no son susceptibles de ser regulados a través del ejercicio de la potestad reglamentaria, salvo en cuestiones accesorias y de detalle, so pena de contrariar disposiciones imperativas de raigambre Superior (C.P. arts. 152 y 338).” [10]
Dicha acepción también se utiliza como sinónimo de “principio de legalidad” o de “cláusula general de competencia del Congreso”, significando que, en principio, todos los temas pueden ser regulados por el órgano legislativo mediante ley y que la actividad de la administración, a través de su potestad reglamentaria, debe estar fundada en la Constitución cuando se trate de disposiciones constitucionales con eficacia directa, o en la ley[15].
“La técnica de reserva de ley se refiere a la exigencia, dentro del ordenamiento jurídico, que ciertas materias se regulen necesariamente mediante normas con fuerza de ley. Dicho de otra manera, los asuntos reservados a las normas legislativas, no pueden ser regulados mediante decretos reglamentarios ni resoluciones. … todos los preceptos constitucionales en los que existe reserva de ley imponen la obligación que los aspectos principales, centrales y esenciales de la materia objeto de reserva estén contenidos (regulados) en una norma de rango legal. Es decir, en la ley en cualquiera de las variantes que pueden darse en el Congreso de la República, decretos leyes, o decretos legislativos. Las materias que son objeto de reserva de ley pueden ser ‘delegadas’ mediante ley de facultades extraordinarias al Ejecutivo para que sea éste quien regule la materia mediante decretos leyes. Pero las materias objeto de reserva de ley no pueden ser ‘deslegalizadas’, esto es, el legislador no puede delegar al Ejecutivo que regule esa materia mediante reglamento, en desarrollo del artículo 189.11 de la Constitución”.[19]
4. Sobre el concepto de desplazado interno
La jurisprudencia[22] ha precisado que si bien en el plano internacional ningún tratado define dicho concepto, la Comisión de Derechos Humanos, hoy Consejo de Derechos Humanos, acogiendo los trabajos realizados por el Relator Temático Francis Deng, adoptó en 1998 la resolución titulada “Principios Rectores de los Desplazamientos Internos”, cuyo artículo 2º consagra la siguiente descripción en torno a los desplazados:
No sobra advertir que para la Corte Constitucional[23] dichos Principios tienen fuerza vinculante, pese a que no han sido aprobados mediante un tratado internacional, “dado que ellos fundamentalmente reflejan y llenan las lagunas de lo establecido en tratados internacionales de derechos humanos y que han recibido una gran aceptación por parte de distintos organismos internacionales de derechos humanos”, por lo cual esta corporación considera que “deben ser tenidos como parámetros para la creación normativa y la interpretación en el campo de la regulación del desplazamiento forzado y la atención a las personas desplazadas por parte del Estado. Lo anterior, claro está, sin perjuicio de que todos sus preceptos que reiteran normas ya incluidas en tratados internacionales de derechos humanos y de derecho internacional humanitario aprobados por Colombia gocen de rango constitucional, como lo señala el artículo 93 de la Constitución”[24].
Apoyada en ese criterio, la Corte Constitucional ha tutelado en múltiples oportunidades los derechos de personas a quienes la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, niega la inscripción y los mal llamados “beneficios” correspondientes, entre otros motivos, por no haber denunciado su condición de desplazada dentro del año siguiente a su desplazamiento[28]; igualmente ha amparado a quienes por causa de la violencia se ven obligados a desplazarse dentro de las ciudades, al estimar que ninguna norma nacional o internacional exige para ser calificado desplazado interno, migrar más allá de los límites territoriales de un municipio[29].
Atendiendo esas inquietudes, la jurisprudencia de esta corporación proferida en sede de Revisión de tutelas le ha reconocido carácter amplio a la definición de desplazado y así ha manifestado que “sea cual fuere la descripción que se adopte sobre desplazados internos, todas contienen dos elementos cruciales: la coacción que hace necesario el traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación” [31] ; si estas dos condiciones concurren, no hay la menor duda de que se está ante un problema de desplazamiento forzado.
Al examinar las diferentes definiciones existentes del vocablo “desplazado interno”, esta Corte también ha expresado:
“Sin entrar a desconocer los diferentes criterios que en relación con el concepto de “desplazados internos” han sido expresados por las distintas organizaciones nacionales e internacionales que se ocupan del tema, de conformidad con lo preceptuado en la ley y la jurisprudencia constitucional, puede afirmarse que se encuentra en condición de desplazado toda persona que se ve obligada a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las fronteras del territorio nacional, por causas imputables a la existencia de un conflicto armado interno, a la violencia generalizada, a la violación de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario y, en fin, a determinados factores que pueden llegar a generar alteraciones en el orden público-económico interno”. [32]
De la misma manera, esta corporación ha advertido que si llega a existir contradicción entre unas y otras definiciones, debe aplicarse, en la resolución del caso concreto, la norma que resulte ser más favorable para la víctima, en virtud del principio pro homine[33]; así ha llegado a considerar, por ejemplo, que “en un contexto de conflicto armado interno el accionar ilegítimo de las autoridades públicas puede ocasionar una situación de desplazamiento forzado de población civil” y que “de igual manera, bajo determinadas circunstancias, ciertas acciones u omisiones legítimas del Estado pueden conducir al mismo resultado”, para concluir que “tomando en cuenta la región del país en la cual se desenvuelvan los acontecimientos, la estigmatización que se genera sobre el sindicado y su familia por el adelantamiento de un proceso penal por hechos vinculados con el conflicto armado interno, así el procesado sea posteriormente absuelto, seguida de amenazas imputables a grupos armados ilegales, puede válidamente ocasionar un caso de desplazamiento forzado” [34].
Igualmente ha reconocido que el concepto de desplazado, “lejos de estructurarse con unos indicadores y parámetros rígidos, debe moldearse a las muy disímiles circunstancias en que una u otra persona es desplazada dentro del país. Son circunstancias claras, contundentes e inclusive subjetivas, como el temor que emerge de una zozobra generalizada, las que explican objetivamente el desplazamiento interno”[35].
5. Solución del problema jurídico planteado
(i) La coacción, que obliga al afectado a desplazarse dentro del territorio nacional, así como su permanencia dentro de las fronteras del territorio nacional, pues la definición legal señala que es desplazado toda persona que se ha visto “forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales”.
(ii) La amenaza o efectiva violación de derechos fundamentales, toda vez que la definición legal indica que ese desplazamiento se produce porque la vida, la integridad física, la seguridad y la libertad personal “han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas”, con lo cual también se incorporan criterios que permiten reconocer otras manifestaciones del desplazamiento, como el que ocurre al interior de las ciudades.
(iii) La existencia de unos hechos determinantes, tales como el conflicto armado interno; disturbios y tensiones interiores; violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos; infracciones al Derecho Internacional Humanitario, “u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”, expresiones que por su generalidad y abstracción hacen posible considerar otras situaciones que conduzcan a inferir la realidad de un desplazamiento forzado.
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-372 DE 2009 DEL MAGISTRADO LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
En virtud de la cláusula general de competencia legislativa, le corresponde al Congreso de la República, como regla general, desarrollar la Constitución y dictar las leyes, salvo cuando la Constitución asigna dicha competencia en forma expresa a otro órgano estatal; en tanto que la reserva legal se predica de determinadas materias que por mandato expreso de la Constitución deben ser reguladas o desarrolladas por el legislador, como el caso de los servicios públicos, en el que se excluye el otorgamiento de facultades extraordinarias para su regulación. Así, frente a materias sometidas a reserva legal, el ejercicio de la potestad reglamentaria se encuentra claramente limitado. Por consiguiente, una cosa es que una determinada temática corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula general de competencia legislativa, y otra distinta, que se trate de un asunto que tenga reserva legal. En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente la materia, en cambio si se trata de materia con reserva legal, existe una mayor exigencia de regulación para el Legislador. Por su parte, y en relación con la reserva de ley estatutaria, el artículo 152 de la Constitución determina las materias que el Legislador regulará en forma exclusiva mediante leyes estatutarias, que tampoco pueden ser objeto de facultades extraordinarias al ejecutivo, entre ellas las relacionadas con derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección. Así, cuando se trata de reserva de ley estatutaria la facultad de reglamentación del ejecutivo se encuentra excluida. En cuanto a la potestad reglamentaria, dicha potestad se encuentra en principio en cabeza del Presidente de la República, siendo éste su titular sin necesidad de que la ley lo habilite, no obstante que la potestad reglamentaria puede ser ejercida de igual forma por otros órganos y funcionarios del Estado, teniendo un carácter residual y subordinado frente a la potestad presidencial. Para el ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria se exige como requisitos y parámetros, de un lado la existencia de unos contenidos o criterios legales generales y básicos fijados con anterioridad por el Legislador, y de otro que la autoridad que expide la reglamentación respete los contenidos y criterios legales prefijados.
Finalmente, disiento de la presente sentencia, por cuanto una vez establecido que la ley sobre desplazamiento no cumplió con el trámite de ley estatutaria, en el fallo se debió declarar la exequibilidad condicionada del parágrafo acusado, tal y como lo proponía el proyecto inicial, en el entendido que la reglamentación por parte del Ejecutivo no podría restringir los criterios fijados por la ley, los tratados y acuerdos internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad o fungen como criterios internacionales en materia de desplazamiento forzado. En este sentido, considero que una ratio decidendi que imponga dichos condicionamientos, no es suficiente para garantizar los derechos fundamentales de la población desplazada, sino que el condicionamiento ha debido quedar establecido en la parte resolutiva, tal y como se había previsto en el condicionamiento que en principio se había proyectado, con el cual el suscrito magistrado manifestó su acuerdo. Por lo anterior, encuentro que si bien la mayoría de Sala realizó un esfuerzo relativo al establecimientos de condicionamientos para la reglamentación por parte del ejecutivo, dichos criterios no son tan vinculantes como sí lo serían en la parte resolutiva de la sentencia, tal como inicialmente había sido proyectada, ya que al final se cambió por una ratio decidendi sin la misma fuerza vinculante.
1. La Cláusula General de Competencia, el Principio de Reserva Legal, la Reserva de Ley Estatutaria y el Ejercicio de la Potestad Reglamentaria.
En este sentido la jurisprudencia ha sostenido, que “… a la rama legislativa corresponde dictar las leyes (Arts. 114 y 150 C. Pol.), a la rama ejecutiva ejecutarlas y a la rama judicial declarar con base en las mismas si existen o no los derechos y obligaciones y quiénes son sus titulares.
Con fundamento en ello, la doctrina constitucional ha entendido que el Congreso de la República es el titular de la llamada cláusula general de competencia legislativa, lo que significa que en principio es el órgano encargado de desarrollar la Constitución, salvo cuando ésta asigna dicha competencia en forma expresa a otro órgano estatal”[40].
En forma armónica, el artículo 150 numerales 10 y 20 dispone que de las facultades extraordinarias que el Congreso puede otorgar al Presidente de la República Superior hasta por seis (6) meses para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje, las cuales deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y para su aprobación se requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara, quedan excluidas de manera expresa las materias relacionadas con la expedición de códigos, leyes estatutarias, orgánicas, decreto de impuestos, así como la creación de los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras.
1.4 Potestad Reglamentaria: Finalmente, en materia de potestad reglamentaria, el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, establece que corresponde al Presidente de la República, como Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, “ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”.
Respecto del tema de la potestad reglamentaria, existe una numerosa jurisprudencia constitucional, en la cual se ha sostenido que dicha potestad se encuentra en principio en cabeza del Presidente de la República, siendo éste el titular constitucional de dicha potestad, sin necesidad de que la ley lo habilite de manera especial para ejercerla en cada caso, por tener esta función un directo fundamento constitucional. No obstante, ha sostenido la jurisprudencia constitucional, que la potestad reglamentaria no es exclusiva del Presidente de la República, por cuanto puede ser ejercida de igual forma por otros órganos y funcionarios del Estado, en materias de orden técnico o especializado dentro de sus respectivas competencias, por expresa atribución legal y, teniendo un carácter residual o subordinado frente a la potestad presidencial[43].
En este orden de ideas, la Constitución en virtud de la cláusula general de competencia legislativa, asigna la facultad de regulación general, en cabeza del Legislador; mientras que la Carta Política asigna al Presidente de la República y de manera subordinada a otras entidades del Ejecutivo la potestad reglamentaria, con la finalidad de asegurar la debida ejecución de las leyes, mientras que por otra parte restringe la facultad de reglamentación cuando se trata de temas que tienen reserva de ley y la excluye cuando se trata de reserva de ley estatutaria.
De otra parte, esta Corporación ha señalado como requisitos y parámetros constitucionales para el ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria, de un lado, la existencia de unos contenidos o criterios legales generales y básicos fijados con anterioridad por el Legislador, los cuales deben ser reglamentados en detalle y deben orientar dicha reglamentación. De otra parte, esta Sala ha exigido, que la autoridad que expide la reglamentación respete los contenidos y criterios legales de carácter general prefijados por el Legislador, así como de contera, el texto de las demás leyes y, por ende, el de la propia Constitución Política[44].
Por tanto, el “requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria”, es como lo dicta la sana lógica “la existencia previa de un contenido o materia legal por reglamentar”, de lo contrario no puede admitirse el ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria[45].
De otra parte, ha sostenido esta Corte que no se requiere de una habilitación especial por parte de la ley para que el Presidente de la República pueda ejercer la potestad reglamentaria, por cuanto esta constituye una facultad directa y expresamente atribuida por la Constitución –numeral 11 del artículo 189 Superior- que puede ser ejercida por el Presidente en cualquier momento y respecto de cualquier contenido legislativo, en cuanto éste requiera ser reglamentado en aras de asegurar su cabal cumplimiento y ejecución. Por ello, una habilitación especial contenida en una ley para ejercer la potestad reglamentaria respecto de la misma, no sólo constituye una repetición de la habilitación general de orden constitucional y por tanto superior, sino que además, si esta habilitación no se encuentra acompañada de un referente legal debidamente desarrollado que se encuentre en condiciones de orientar el ejercicio de la potestad reglamentaria frente a la ley, dicha habilitación constituye una “deslegalización” o una transferencia indebida e irregular de competencias por parte del legislativo al ejecutivo.
2. Naturaleza e importancia de las normas definitorias en el ordenamiento jurídico
3. Conclusión: necesidad de condicionamiento de la exequibilidad de la norma demandada
No obstante lo anterior, y dado que en efecto la Ley 387 de 1997 y su artículo 1º, no se tramitaron como ley estatutaria, subsiste no obstante la reserva de ley frente a estas normas, específicamente frente a la definición de la condición de desplazado, razón por la cual esta Corporación ha debido condicionar la reglamentación de lo que se entiende por “condición de desplazado”, en la parte resolutiva de la sentencia, en el entendido de que se respeten los criterios fijados por el legislador y en las normas internacionales sobre la materia.
Por lo anterior, considero que no debió omitirse por esta Corporación el condicionamiento inicialmente propuesto en el proyecto presentado a Sala, en el sentido, de que para que proceda la reglamentación que prescribe el parágrafo demandado, el Gobierno Nacional no puede desconocer los criterios y parámetros fijados por la propia ley y por el derecho internacional sobre el desplazamiento forzado, los cuales hacen parte del bloque de constitucionalidad. Así, para este magistrado no son suficientemente vinculantes las consideraciones que se hacen en la parte motiva de esta sentencia, respecto a los criterios y parámetros que debe seguir el gobierno nacional en la reglamentación autorizada, sino que tal condicionamiento debió incluirse en la parte resolutiva.
[1] C-542 de 2007 (julio 18), M. P, Álvaro Tafur Gálvis.
[2] C-1031de 2002 ( ), M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[3] Sentencia C-451 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[4] Cfr. C-1123 de 2004, M. P. Jaime Córdoba Triviño y C-520 de 2002, M. P. Álvaro Tafur Gálvis.
[5] Cfr. C-1052 de 2001 (octubre 4), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-568 de 2004 (8 de junio), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[6] C-555 de 2005 (mayo 26), M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[7] El legislador puede imponerle un término al Gobierno para el ejercicio de la potestad reglamentaria, lo cual “no impide que el Presidente expida la reglamentación antes del término previsto, ni lo inhabilita para el ejercicio de la potestad reglamentaria vencido ese plazo. Tampoco implica que expedida una reglamentación dentro del plazo fijado por el legislador el Presidente pierda competencia para expedir nuevos reglamentos o para modificar, adicionar o derogar sus propios reglamentos. La única consecuencia normativa del término establecido por el legislador es la de imponerle al Presidente de la República el deber de reglamentar la ley dentro de dicho plazo”. (Cfr. C-805 de 2001).
[10] C-432 de 2004 (mayo 6), M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[11]C-474 de 2003 (junio 10), M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[12] C-290 de 1997 (junio 16), M. P. Jorge Arango Mejía.
[13] C-028 de 1997 (enero 30), M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[14] C-1262 de 2005 (diciembre 5), M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[18] Cita en la cita: “Las normas con rango de ley en nuestro ordenamiento jurídico son: la leyes expedidas por el Congreso en cualquiera de sus modalidades (arts 150, 151 y 152 C.N), los decretos con fuerza de ley expedidos por el Ejecutivo con fundamento, tanto en normas constitucionales (por ejemplo arts. 212, 213 y 215 C.N), como en las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso (art 150.10 C.N) y demás decretos leyes, tales como los que se dictan en virtud del artículo 241 de la Constitución, entre otros.”
[21] Cfr. C-570 de 1997 (noviembre 6), M. P. Carlos Gaviria Díaz. y C-1191 de 2001 (noviembre 15), M. P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[22] T-630 de 2007 (agosto 15). M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[23] C-278 de 2007 (abril 18), M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[24] SU- 1150 de 2000 (22 de enero), M P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[25] Con base en la facultad otorgada en el parágrafo de dicho artículo el Gobierno Nacional expidió el Decreto N° 2569 de 2000, “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 387 de 1997 y se dictan otras disposiciones”, cuyo artículo 2° consagra la siguiente definición de la condición de desplazado: “Artículo 2°. De la condición de desplazado. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.”
[26] T-563 de 2005 (mayo 26), M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[27] T-1346 de 2001 (diciembre 12), M. P: Rodrigo Escobar Gil.
[28] T-136 de 2007 (febrero 27), y T-328 de 2007 (mayo 4), en ambas M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[29] T-268 de 2003 (marzo 27), M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En el mismo sentido T-215 de 2002.
[30] T-1076 de 2005 (octubre 21), M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[31] T-227 de 1997 (mayo 5), M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[32] T- 1346 de 2001 (diciembre 12), M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[35] T-268 de 2003 (marzo 27), M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[36] Para esta Corte, el principio pro homine es un criterio hermenéutico que informa todo el derecho de los derechos humanos, en virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos, e inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o a su suspensión extraordinaria. Este principio coincide con el rasgo fundamental del derecho de los derechos humanos, esto es, estar siempre a favor del hombre. (Cfr. C-1056 de octubre 28 de 2004 y T-284 de abril 5 de 2006 del mismo año, ambas con ponencia de la Magistrada Clara Inés Vargas Hernández).
[38] C-687 de 2002 (agosto 27), M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[40] Sentencia C-675 de 2005, M.P.: Jaime Araújo Rentería.
[41] Ver Sentencia C-570 de 1997, M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[43] Ver Sentencia C-805 de 2001. M. P. Rodrigo Escobar Gil. Aclaración de voto de Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Araújo Rentería.
[44] Ver Sentencia C-675 de 2005, M.P.: Jaime Araújo Rentería.
[45] Sentencia C-290 de 1997, M.P.: Jorge Arango Mejía, y Sentencia C-530 de 2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett. Salvamento Parcial de Voto de Jaime Araújo Rentería.
[46] Ver Sentencia C-508 de 2002, M.P.: Alfredo Beltrán Sierra.