Source: https://id.scribd.com/document/143836019/CONSELHOS-MUNICIPAIS-DE-ASSISTENCIA-SOCIAL
Timestamp: 2019-09-20 05:34:29+00:00
Document Index: 74636352

Matched Legal Cases: ['artigo 6', 'artigo 16', 'artigo 194', 'artigo 198', 'artigo 204', 'artigo 206', 'artigo 194']

CONSELHOS MUNICIPAIS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL | Demokrasi | Negara (Pemerintahan)
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O Clube dos Poetas Mortos - Uma análise sociológica
9257-23068-1-SM
artigo. 7snep
Por Que Ocupar a Câmara Municipal
FACULDADES INTEGRADAS ANTNIO EUFRASIO DE TOLEDO
CONSELHOS MUNICIPAIS DE ASSISTNCIA SOCIAL: ENTRE A SIMPLES FORMALIDADE E A EFETIVA PARTICIPAO
Grasieli Ferreira Tomazelli Rosangela Soares Zacarias Simone Maria Rego Suilene Regina Farina
FACULDADES INTEGRADAS ANTONIO EUFRSIO DE TOLEDO
CONSELHOS MUNICIPAIS DE ASSISTENCIA SOCIAL ENTRE: A SIMPLES FORMALIDADE E A EFETIVA PARTICIPAAO
Monografia apresentada como requisito parcial de Concluso de Curso para obteno do Grau de Bacharel em Servio Social, sob orientao da Prof. Mrcia Heloisa de Oliveira
Um tempo para cada coisa. Para tudo h um tempo, para cada coisa h um momento debaixo dos cus; Tempo pra nascer, e tempo para arrancar o que foi plantado; Tempo para matar, e tempo para sarar; Tempo para demolir, e tempo para construir; Tempo para chorar, e tempo para rir; Tempo para gemer, e tempo para danar; Tempo para atirar pedras, e tempo para ajunt-las; Tempo para dar abraos, e tempo para apartar-se; Tempo para procurar, e tempo para perder; Tempo para guardar, e tempo para jogar fora; Tempo para rasgar, e tempo para costurar; Tempo para calar, e tempo para falar; Tempo para amar, e tempo para odiar; Tempo para guerra, e tempo para a paz. Eclesiastes, 3
Agradecemos primeiramente a Deus por ter nos iluminado nessa caminhada e pedimos a Ele que nunca nos abandone nessa nova fase. Aos nossos pais que se fazem sempre presentes em nossos coraes, apesar de nossas ausncias. professora Mrcia Heloisa de Oliveira, pela orientao e incentivo para que nosso trabalho se concretizasse. A todos os professores, que contriburam para a formao do nosso conhecimento. A todos aqueles que contriburam para que nosso objetivo fosse alcanado.
O presente trabalho tem por objetivo analisar se os conselhos municipais so instrumentos para a consolidao da gesto democrtica, ou apenas, uma estrutura formal, burocrtica, para a transferncia de recursos, alm de analisar participao da sociedade civil nos conselhos. Para falar de conselhos municipais se faz necessrio falar sobre o processo de redemocratizao brasileiro, pois s a partir de 1988, com a promulgao da Constituio Federal que os conselhos foram considerados mecanismos de participao no campo de ao das polticas sociais. Devido ao seu carter deliberativo e sua composio paritria, os conselhos possuem fora legal para atuar nas polticas publicas, redefinindo prioridades, recursos oramentrios, publico alvo a ser atendido em um processo de partilha do Estado com a sociedade, a fim de ampliar a participao popular nas decises polticas. Os conselhos constituem-se em espaos pblicos de democracia participativa. Para melhor definio do objeto de estudo, centramos a analise na participao da sociedade, construdo nos conselhos municipais de Alfredo Marcondes e Bastos. Os conselhos exercem um importante papel de controlador das aes desenvolvidas pelo poder publico, o que exige a transparncia em todos os momentos da ao publica. Palavras chave: Conselho; Assistncia Social; Participao; Poltica Social.
The present work has for objective to analyze the municipal council are instruments for the consolidation of the democratic administration, or just, a structure formal, bureaucratic, for the transfer of resources, besides analyzing participation of the civil society in the council. To speak of municipal councils it is done necessary to talk about the process of Brazilian to return to the democracy, because only starting from 1988, with the promulgation of the Federal Constitution that the council were considered participation mechanisms in the field of action of the social politics. Due to her deliberative character and his equality composition, the councils possess legal force to act in the politics publish, priorities redefinition, budget resources, I publish objective to be assisted in a process of share of the State with the society, in order to enlarge the popular participation in the political decisions. The pieces of advice are constituted in public spaces of participant democracy. For better definition of the study object, we centered her analyzes in the participation of the society, built in Alfredo Marcondes advice municipal and Bastos. The advice exercise an important paper of controller of the actions developed by the power publishes, what demands the transparency in all from the moments of the action publishes. Key words: Council; Social attendance; Participation; Social Politics.
INTRODUO...................................................................................................................... 06 1 O PROCESSO DE REDEMOCRATIZAAO BRASILEIRO E A CONSTITUIAO DE NOVOS ATORES SOCIAIS......................................................................................... 09 1.1 Construo da Redemocratizao e Novos Sujeitos Sociais............................................ 10 1.2 Participao Social............................................................................................................ 14 2 OS CONSELHOS COMO INSTRUMENTOS DE POLTICAS SOCIAIS PBLICAS... 2.1 Caracterizao dos Conselhos.......................................................................................... 2.2 O que Conselho?............................................................................................................ 2.2.1 A representao governamental nos conselhos.............................................................. 2.2.2 A sociedade civil nos conselhos..................................................................................... 2.3 Poltica de Assistncia Social........................................................................................... 2.4 Plano de Assistncia Social.............................................................................................. 2.5 Fundo de Assistncia Social.............................................................................................. 2.6 Conselho de Assistncia Social......................................................................................... 2.7 O Carter Deliberativo....................................................................................................... 2.8 Controle Social.................................................................................................................. 3 ANLISE DE DADOS........................................................................................................ 3.1 Caracterizao dos Conselhos nos Municpios sedes da Pesquisa................................... 3.2 O Papel do Conselho no Municpio................................................................................... 3.2.1 Plano de ao do conselho.............................................................................................. 3.2.2 Carter deliberativo........................................................................................................ 3.3.3 Paridade.......................................................................................................................... 3.3.4 Os segmentos representados no conselho so informados............................................. 3.3.5 Participao da comunidade........................................................................................... 3.3.6 Dificuldades dos conselhos no alcance dos objetivos.................................................... 3.3.7 Capacitao dos conselheiros......................................................................................... 3.3.8 A poltica de assistncia segundo o conselho................................................................. 3.3.9 Relao conselho e o poder pblico............................................................................... 23 25 26 29 31 33 34 35 36 37 38 41 41 43 44 45 46 47 47 48 49 50 51
4 CONCLUSO...................................................................................................................... 52 BIBLIOGRAFIA..................................................................................................................... 54 ANEXOS.. 56
O principio bsico que inspirou a criao dos conselhos, para as polticas sociais, foi o entendimento que os mecanismos de representao no eram mais suficientes para garantir o exerccio da democracia e os interesses dos cidados. Com a Constituio de 88 os conselhos passam a ser mecanismos de democratizao e de fortalecimento da sociedade civil. No presente estudo monogrfico intitulado como: Conselhos Municipais de Assistncia Social: entre a simples formalidade e a efetiva participao, pretende abordar a participao da populao e o exerccio do controle da sociedade na gesto e execuo da poltica de assistncia social. Os conselhos constituem-se em espaos pblicos de democracia participativa. Apontam para a consolidao do processo de democratizao, propiciando o alargamento do espao de participao efetiva da sociedade civil sobre a gesto da poltica. Os conselhos de assistncia social so rgos colegiados de composio paritria entre governo e sociedade civil, aos quais compete aprovar a poltica de assistncia social, a proposta oramentria para a rea, normatizar as aes e regular a prestao de servios pblicos e privados nos campo da assistncia social. O novo modelo de gesto da poltica de assistncia social, introduzido pela LOAS/93 , exige a constituio de um sistema descentralizado e participativo, que abra espaos de participao da sociedade civil nas tomadas de deciso referentes a esta poltica social. Os conselhos de assistncia social possuem peculiaridades, prprias do desenho histrico dessa poltica como o seu exerccio como pratica descontinua e emergencial, a subalternizao dos seus usurios, o uso clientelista, personalista e patrimonialista dos servios. Entretanto, compreendemos que os conselhos de assistncia social representam a possibilidade de controle social desta poltica pela sociedade civil, ou seja, permite a
LOAS - LEI ORGNICA DA ASSISTNCIA SOCIAL - LOAS. Lei 8742, de 07.12.1993.
realizao de um exerccio democrtico de acompanhamento da gesto e dos recursos financeiros destinados a implementao da poltica, bem como a sua devida aplicao. Historicamente a estrutura poltica da nossa sociedade, sempre se apresentou de forma autoritria e centralizada no governo, retirando o direito de participar da sociedade civil nas decises que lhes afetem. Alm da democratizao das relaes entre estado e sociedade e do reconhecimento da Assistncia Social como poltica pblica, a Constituio de 88 traz como inovao o reconhecimento dos municpios como entes da Federao, atribuindo-lhes maior autonomia e responsabilidades, num movimento de descentralizao. Quanto a poltica de Assistncia Social, esta se desenvolveu acoplada em prticas assistencialistas e filantrpicas, consolidando uma cultura assistencial voltada para a benemerncia. Essas marcas ainda prevalecem na Assistncia Social, que mesmo depois de sua regulamentao como poltica pblica, ocupa lugar secundarizado dentre as demais polticas sociais. Os Conselhos de Assistncia Social apresentam-se como espaos
contraditrios, que sinalizam para a construo de uma nova cultura poltica, pautada na democracia participativa, de modo que os interesses sejam inseridos na arena poltica de discusso. Nesta perspectiva, o objetivo deste trabalho realizar uma analise acerca dos Conselhos Municipais de Assistncia Social. Para alcanar tal objetivo, o grupo utilizou-se da Pesquisa de Campo, utilizando-se de entrevistas abertas, como principal tcnica ou instrumento de coleta de dados. A princpio, a amostragem seria realizada em trs municpios: Alfredo Marcondes, Bastos e Piquerobi. Com o questionrio pronto e o incio das entrevistas, ficou constatado que no municpio de Piquerobi, no momento, o conselho esta passando por uma reformulao e no possui conselheiros. No primeiro captulo abordamos a luta pela democratizao do Pas, a busca por novos espaos de participao da sociedade. Tal trajetria ser organizada a partir da dcada de 80, mais especificamente a partir de 88 com Constituio Federal, quando comeam a ganhar fora as idias de que os espaos de construo e gesto das polticas sociais devem ser alargados para abrigar a
participao de novos atores sociais, surgindo propostas voltadas para a criao de novos fruns de representao e deliberao, capazes de incorporar a participao popular nos processos decisrios. No segundo captulo, buscamos explicitar a possibilidade dos conselhos constiturem-se como espao pblico de dilogo e argumentao para deliberao democrtica. Neste captulo ser feita uma discusso sobre os Conselhos de Assistncia Social como espao de democratizao considerando os princpios da democracia, paridade, representao, deliberao e controle social. Ser discutida a constituio de Planos e Fundos para esta poltica, bem como prope uma gesto participativa da sociedade civil, atravs dos Conselhos de Assistncia Social. No terceiro captulo, apresentamos a anlise e interpretao dos dados coletados, verificando como os Conselhos esto configurados nos municpios pesquisados, ou seja, com os Presidentes dos Conselhos Municipais da Assistncia Social de Alfredo Marcondes e Bastos.
1 O PROCESSO DE REDEMOCRATIZAAO BRASILEIRO E A CONSTITUIAO DE NOVOS ATORES SOCIAIS
Neste captulo discutiremos o processo de redemocratizao brasileira atravs do qual, a sociedade capitalista contempornea vem atravessando profundas transformaes que desafiam as formulaes e as prticas sociais de intelectuais, pesquisadores e polticos. Teorias, conceitos e interpretaes acumulados pelo pensamento social parecem hoje insuficientes para desvendar os nexos explicativos das mudanas econmicas, sociais, polticas e culturais que vm se processando velozmente nesse incio de sculo. E no interior desse processo, generaliza-se a convico de que os mecanismos tradicionais da democracia representativa no tm sido capazes de desenvolver demandas sociais cada vez mais abrangentes, que requerem novas condutas de expresso e reconhecimento. Os elos entre a sociedade poltica e a sociedade civil tornaram-se cada vez mais importantes. Emerge o debate sobre as relaes entre democratizao e representao dos interesses populares na esfera das decises polticas. Vo ganhando fora as idias de que os espaos de construo e gesto das polticas sociais devem ser alargados para abrigar a participao de novos atores sociais, surgem propostas voltadas para a criao de novos fruns de representao e deliberao, capazes de incorporar a participao popular nos processos decisrios. Diante da crise do Estado, do agravamento da questo social e da luta pela democratizao do Pas, a busca por novos espaos de participao da sociedade civil consubstanciou-se no texto constitucional, de instrumentos ativadores da publicizao, na formulao e na gesto das polticas pblicas. Estimulou-se a definio de mecanismos de transparncia de parcelas de poder do Estado para a sociedade civil e foram induzidas mudanas substantivas na dinmica dessas relaes. No campo governamental, uma das principais dificuldades, relaciona-se s resistncias para que a definio das polticas pblicas seja aberta participao e ao controle social, retirando-as das mos da burocracia estatal para permitir a penetrao da sociedade civil. A Constituio Federal de 1988 ao reafirmar a legalidade das condutas clssicas da democracia representativa, abriu novas possibilidades de exerccio da democracia
participativa por meio de instrumentos que integram aquilo que Benevides (1990) apud Raicheles (2000, p.39), denominou: Cidadania Ativa. A constituio estabeleceu mecanismos de participao no campo de ao das polticas sociais, instituindo a criao de conselhos integrados por representantes dos diferentes segmentos da sociedade civil para colaborar na implementao e no controle das polticas. Entre as grandes inovaes introduzidas pela Constituio Federal de 1988, est a necessidade de ampliao decisiva a participao da sociedade na discusso, formulao e controle das polticas pblicas. Uma gesto participativa agrega legitimidade s aes do governo, criando sustentao para os programas e polticas, assegura a incluso de novos atores polticos e possibilita a escuta das necessidades por meio da interlocuo com usurios e entre a sociedade. Desse modo, amplia-se a esfera pblica e confere-se maior densidade ao processo de redemocratizao da sociedade brasileira. A interao com outros fundamentos do processo de democratizao, como a descentralizao, a regionalizao e a mudana de cultura de gesto, fundamental para conferir racionalidade e integralidade gesto participativa. A construo de sujeitos mais atuantes depende do nvel de acesso destes informao. O desenvolvimento de uma conscincia individual e coletiva acerca das demandas e necessidades emergentes do pas de forma participativa menos submisso aos conhecimentos tcnicos, ou as manipulaes de interesses de grupos minoritrios, tambm se faz necessrio.
1.1 Construo da Redemocratizao e Novos Sujeitos Sociais
Entendemos que o vigoroso processo de redemocratizao pelo qual passou a sociedade brasileira, a partir da dcada de 1980, levou a um rearranjo nas estruturas polticas e foi campo frtil para a entrada em cena de novos sujeitos sociais: diversos movimentos sociais e organizaes sociais.
As inmeras articulaes ocorridas no campo social levaram o pas a transformaes no campo poltico que conduziram redemocratizao e ampliao da participao social. J era possvel falar-se em um acmulo de experincias na luta pela conquista de direitos. Nesse momento, diferentes movimentos sociais se reorganizaram para apresentao de propostas a serem incorporadas Constituio de 1988. A luta circunscreveu-se sob a bandeira da cidadania e as discusses travadas contriburam para formatar novos espaos da participao popular. A nova ordem democrtica foi assegurada com a construo de um novo arcabouo jurdico e as demandas da sociedade foram incorporadas como direitos. Nessa direo, ganharam forma, na Constituio de 1988, os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas. A partir de legislao especfica, formatada por rea, nos primeiros anos da dcada de 1990, viabilizou-se a participao dos setores sociais interessados na formulao das diretrizes de polticas e no controle mais efetivo sobre as aes estatais. O processo de redemocratizao brasileiro foi fortemente impulsionado por movimentos sociais que lutaram por novos direitos e pela democratizao das relaes entre o Estado e a sociedade. Nesse sentido, foram portadores de reivindicaes relacionadas maior participao da sociedade na formulao das polticas pblicas e no controle sobre as aes do Estado. Esse processo tambm propiciou, que novos grupos polticos ascendessem ao poder, trazendo consigo, a participao popular como princpio para a gesto do Estado. Essa conjuntura foi extremamente propcia introduo, na Constituio Federal de 1988, de diversos enunciados que estabelecem a participao da sociedade na gesto pblica, dando origem a algumas inovaes institucionais que viessem a concretizar esses princpios. Dentre essas inovaes, destacam-se os conselhos de polticas, institudos nas reas de sade, de assistncia social, do meio ambiente, do trabalho, da criana e do adolescente dentre outras. A expectativa era que essas novas instituies contribussem na democratizao do poder e do sistema poltico brasileiro. A dcada de 80 um dos perodos mais ricos da recente historia poltica do Brasil. Trata-se de um assunto que registra, entre outros, acontecimentos marcantes a campanha das Diretas J e com ela a derrota do totalitarismo militar instaurado em 1964; a eleio de um civil para presidente da Repblica e a Assemblia Nacional Constituinte vigente, resultante desse processo.
O Congresso Nacional Constituinte em que pese o perfil conservador da maioria dos parlamentares, legou sociedade brasileira uma Constituio que, pela primeira vez, apresentava avanos no campo das polticas sociais, e em especial na rea da seguridade social: o inusitado estatuto de poltica pblica, enquanto campo de ao governamental sistemtica. Dessa forma, concordamos com Teixeira (1986, p. 95), quando afirma que a conquista de direitos, em especial por intermdio da
implementao das polticas sociais sempre o resultado concreto e especifico de uma relao de fora das classes em luta pela hegemonia, de sorte que a resultante deste processo a corporificao legal e institucional das relaes de foras estabelecidas historicamente entre as classes e mediatizadas pelo Estado.
A universalizao de direitos; a descentralizao poltico-administrativo; e, a gesto democrtica que contempla a participao popular; se apresentam como princpios e diretrizes orientadoras das polticas pblicas e, em particular, a poltica de assistncia social, sendo, portanto, do ponto de vista da norma constitucional, uma negativa tradio das polticas sociais brasileiras, as quais tm se configurado ao longo de nossa historia em polticas elitistas, promotoras de privilgios e discriminaes. Refletindo sobre os princpios e objetivos norteadores da proteo social, merece ateno a observao destacada por Draibe (1990) apud Campos e Maciel (1997, p. 145)
a universalidade da cobertura e atendimento; uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios a toda a populao; seletividade na prestao dos benefcios e servios; irredutibilidade do valor dos benefcios; equidade na forma de participao do custeio; diversidade da base do financiamento; participao da comunidade, em especial dos trabalhadores, empresrios e aposentados, e carter democrtico e descentralizada gesto administrativa.
Com a eleio de tais signos (universalizao, descentralizao e participao), a Constituio estabelece bases jurdicas para a construo de um novo formato de cidadania, agora, contemplando o ramo social como direito do cidado e dever do Estado. Mas, no apenas isto: agora, a cidadania poltica transcende os limites da delegao de poderes da
democracia representativa e se expressa por meio da democracia participativa, da constituio de conselhos paritrios, que se apresentam como novo lcus de exerccio poltico. Observa-se no perodo, a atuao internamente pressionada por movimentaes sociais massivas em prol da democratizao do pas, e, externamente sensveis, s recomendaes dos credores externos, bem como atentando onda de democratizao que se desenvolve em diversas regies do planeta. Acreditamos que as combinaes desses fatores contriburam para que os setores populares (minoritariamente representados) e grupos democrticos presentes naquele processo constituinte outorgassem uma carta magna capaz de contemplar uma nova orientao para o campo das polticas sociais. Pode-se perguntar: O que significa universalizar direitos em uma sociedade que, alem das intolerveis desigualdades sociais garantidas por um processo de produo e distribuio de riquezas excludentes, tem um Estado apropriado pelas elites governistas? O que significa universalizar direitos e instituir relaes de cidadania, e uma estrutura de poder cujas dinmicas de mando se habituaram ao assistencialismo, ao favoritismo e ao nepotismo? A universalizao de direitos significa revolucionar essas relaes sociais, polticas e culturais secularmente institudas. Representa um importante passo na desprivatizao do Estado; exprime um lampejo de possibilidades na construo de um novo relacionamento poltico entre Estado e sociedade civil: caber sociedade outorgar poderes, sendo ela soberana. A constituio de polticas sociais fundadas na universalizao de direitos subverte relaes subalternizadoras que secularmente talharam, nos moldes da caridade e do assistencialismo, os clientes e assistidos, construindo, em seu lugar, sujeitos de direitos, usurios, cidados. Outro aspecto igualmente conflitivo, aquele que focaliza a descentralizao poltico-administrativa. A descentralizao implica necessariamente o debate da questo do poder, que o altar sagrado do poltico, que a meta dos grupos em disputa. Embora de conceituao controvertida, descentralizar significa aproximar o poder pblico (governo) das reivindicaes da sociedade; associa-se simplificao das
estruturas burocrticas que aprisionam as aes do governo; sugere a democratizao do poder pblico contemplando novas experincias governamentais e reconhecendo novos atores polticos. Segundo Sposati (1990, p. 16) descentralizao entendida para alm de um ato administrativo, consiste numa efetiva partilha do poder entre o Estado e as coletividades locais. Neste particular comungamos com Draibe (1990) apud Campos e Maciel (1997, p. 148) quando argumenta que:
as formas locais, municipais e descentralizadas de conceber o espao poltico e institucional das polticas sociais talvez constituam uma das mais fortes posies do iderio ideolgico progressista e tm sido, na maior parte das vezes, associadas aos processos de democratizao. Principalmente no Brasil e em muitos pases da regio latino-americana, recm-egressos de regies autoritrias centralizados por natureza, a tese da descentralizao parece ter amalgamado aproximao entre decises, demandas demandantes.
A constituio de novos atores estabelece um novo formato de cidadania, expressa por meio da democracia participativa, e, a participao da sociedade no processo de formulao e gesto das polticas pblicas.
1.2 Participao Social
A viabilizao de um ordenamento poltico-institucional democrtico, est diretamente associado participao da sociedade civil e, em especial, das classes subalternizadas e dos setores identificados com as demandas populares, no processo de concepo e gesto das polticas pblicas. Todavia, de grande importncia o esforo da sociedade civil para tornar factvel o preceito constitucional que sinaliza com a participao democrtica da sociedade no processo de formulao e gesto das polticas pblicas. O canal de participao legalmente constitudo para o exerccio da gesto democrtica da poltica de assistncia social o Conselho Paritrio. Esse dever organizar-se
nas trs esferas da federao (Unio, Estado e Municpio), cuja constituio reivindica a representao de organismos governamentais e de entidades da sociedade civil. Conforme o artigo 6 da Lei Orgnica de Assistncia Social (Lei n 8.742 de 07.12.1993)
As aes na rea de assistncia social so organizadas em sistema descentralizado e participativo, constitudo pelas entidades e organizaes de assistncia social abrangidas por esta lei, que articule meios, esforos e recursos, e por um conjunto de instncias deliberativas compostas pelos diversos setores envolvidos na rea.
Tais conselhos se apresentam como espaos privilegiados para o exerccio poltico. Representam, do ponto de vista da lei, uma iniciativa que possibilita, mesmo na esfera restrita, o estabelecimento de novos fruns de participao e novas formas de relacionamento entre o Estado e a sociedade civil. indiscutvel que a gesto democrtica das polticas se constitui em importante conquista da sociedade brasileira, pois enseja a adoo de novas experincias no exerccio da administrao pblica. Esta orientao de gesto democrtica torna-se destacvel quando consideramos que os conselhos so investidos de prerrogativas deliberativas e fiscalizadoras. Conforme o artigo 16 da Lei Orgnica, as instncias deliberativas do sistema descentralizado e participativo de assistncia social, de carter permanente e composio paritria entre governo e sociedade civil, so os conselhos. Segundo Souza (1993, p. 81) [...] a participao o prprio processo de criao de homem ao pensar e agir sobre os desafios sociais, nos quais ele prprio est situado. Como tal, um processo dinmico e contraditrio, ou seja, a participao deve ser compreendida como processo histrico, a qual se realiza em um contexto scio-econmico poltico e cultural complexo, constitudo de subjetividades e estruturas solidificadas, construdas a partir da correlao de foras que atuam na sociedade. A participao, enquanto ao humana no seu fazer poltico, se manifesta em cenrios contraditrios, comportando conflitivamente possibilidades alternativas e possibilidades sedimentadoras da ordem vigente. Assim, como diz Souza (1993) apud Campos e Maciel (1997, p. 150)
a participao no uma questo do pobre, do miservel ou do marginal; a questo a ser refletida e enfrentada por todos os grupos sociais que no chegam a penetrar
nas decises que dizem respeito s suas condies bsicas de existncias.Por este ngulo, a participao, longe de ser poltica de reproduo da ordem, , sobretudo, questo social.
Representa a possibilidade de construo de uma cultura poltica no Brasil capaz de conferir visibilidade aos grupos sociais tradicionalmente excludos do exerccio decisrio e do usufruto satisfatrio dos bens socialmente produzidos. Esta formulao, que compreende a participao como processo histrico no vocacionado para a reproduo da ordem associa-se a expectativas transformadoras, portanto identificando a participao como possibilidade interventiva, como mecanismo mobilizador e dinamizador de recursos e situaes (SOUZA, 1993, p. 81). Diz respeito a processos interventivos na dinmica das sociedades. Trata da insero nas instncias de deciso. Dessa forma, confronta com experincias que identificam a participao como a simples presena de usurios dos servios pblicos em reunies e outros eventos agendados por organismos governamentais.
A definio do carter dessa participao popular extrado da C.F., pelas vrias associaes caracterizadoras e autorizadoras da ingerncia decisria da sociedade civil nas aes de governo, tais como: gesto administrativa, com a participao da comunidade ( artigo 194, inciso VII): as aes e servios de sade constituem um sistema nico, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: participao da comunidade (artigo 198, inciso III): participao da populao... na formulao das polticas e no controle das aes (artigo 204, inciso II e 227, pargrafo 7) , gesto democrtica do ensino pblico (artigo 206, inciso VI).(INFORMATIVO)
A sociedade civil lcus de cidados organizados passaria a ser o ambiente propcio para uma participao convertida em movimento de maximao de interesses (rentseeking) e/ou de colaborao governamental. Participao e sociedade civil no mais sero vistas como expresso e veculo de predisposio coletiva para organizar novas formas de Estado e de comunidade poltica, de hegemonia e de distribuio de poder, mas sim como traduo concreta da conscincia benemrita dos cidados, dos grupos organizados, das empresas e das associaes. (NOGUEIRA, 2004, p. 58). Os movimentos sociais iro se dirigir, muito mais para a gesto de polticas do que para a oposio poltica.
no mbito do projeto democrtico que se pe efetivamente a questo da sociedade civil. Fora da, ela no faz muito sentido ou, o que d no mesmo, tem um sentido estreito e limitado. Isso quer dizer que precisamos de uma perspectiva que no s valorize a sociedade civil e celebre seu crescente protagonismo, mas tambm colabore para politiz-la, libertando-a das marras reducionistas e repressivas dos interesses particulares, aproximando-a do universo mais rico e generoso dos interesses gerais, da hegemonia, em uma palavra, do Estado. Nenhuma sociedade civil imediatamente poltica. Sendo o mundo das organizaes, dos particularismos, da defesa muitas vezes egosta e encarniada de interesses parciais, sua dimenso poltica precisa ser construda. dessa forma ou seja -, como espao poltico que a sociedade civil vincula-se ao espao pblico democrtico e pode funcionar como base de uma disputa hegemnica e de uma oposio efetivamente emancipadora, popular e democrtica s estratgias de dominao referenciadas pelo grande capital. A sociedade civil que cresceu base desse processo viu-se confrontada com os mais diversos estmulos tendentes a separ-la da poltica, a entreg-la a valores mais individualistas que solidrios; mais competitivos que cooperativos. As sociedades tenderam a aprofundar o fosso que as afastaria do Estado e mais se submeteram autoridade estatal.
A pujana anrquica da diferenciao social mostrou-se mais forte do que as possibilidades de constituio de um efetivo espao pblico, ou seja, de um espao ocupado pela sociedade civil e regulado pelo Estado. (NOGUEIRA, 2004, p.104).
Nogueira ainda aponta as relaes que foram historicamente construdas entre, sociedade civil e Estado progressivamente, reduziram-se as bases da soberania e da supremacia estatal, vis--vis o exterior e o interior, com os indivduos sendo projetados como cidados de Estados que j no conseguem mais se impor sobre seu prprio territrio e sobre os homens e mulheres que nele convivem. O processo de democratizao, o reformismo, incorporou quatro idias inerentes ao discurso democrtico em geral e ao radicalismo democrtico em particular: descentralizao, participao, cidadania e sociedade civil.
A descentralizao foi fortemente aproximada da idia de democratizao, a ponto de se confundir com ela. Fixou-se, uma causalidade pouco rigorosa: s seriam democrticos os entes e espaos descentralizados, isto , capacitados para assumir encargos antes desenvolvidos centralmente e, para neutralizar o excesso de Estado. A sociedade civil - lcus de cidado organizados passaria a ser o ambiente propcio para uma participao convertida em movimento de maximizao de interesses e/ou colaborao governamental. Participao e sociedade civil no mais sero vistas como expresso e veculo da predisposio coletiva para organizar novas formas de Estado e de comunidade poltica, de hegemonia e de distribuio de poder, mas sim com a traduo concreta da conscincia benemrita dos cidados, dos grupos organizados, das empresas e das associaes. A rigor, ainda que nem toda participao seja imediatamente poltica, no h participao que no se oriente por algum tipo de relao com o poder tanto com outros atores quanto o de determinados centros organizacionais e decisrios. Quem participa almeja afirmar-se diante de algum, sobrepujar algum, resolver algum problema, ou postular a posse de bens e direitos, modificando sua distribuio. Vale-se, portanto, de recursos (polticos, tcnicos financeiros, intelectuais) prprios ou disponveis em algum espao comum. Se tomarmos como base o mundo moderno o mundo da sociedade de classes do capitalismo e do estado democrtico representativo podemos visualizar quatro grandes modalidades de participao, que tm coexistido e se combinado de diferentes maneiras. Conforme as diferentes circunstncias histrico-sociais. Tais modalidades expressam, tambm, os diferentes graus da conscincia poltica coletiva correspondendo, assim, a mais ou menos maturidade, homogeneidade e organicidade dos grupos sociais. (GRAMSCI, 2000 apud NOGUEIRA, 2004, p. 129). Esclarecendo as quatro modalidades acima usaremos a fala de Nogueira. a) centrada nos interesses particulares; b) alargamento do processo de democratizao; c) exigncia de mais conhecimento com presena de tcnicos especializados; d) presena de novos valores e novos conhecimentos. Podemos dizer que ambas as modalidades de participao integram uma espcie de dimenso pr-poltica da agregao moderna, na qual os grupos (classes,
comunidades) reconhecem a necessidade de unir-se para se defender ou para negociar em melhores condies os termos de sua adeso a sociedade moderna. A participao propriamente poltica, porm, realiza-se tendo em vista a comunidade como um todo. A organizao da vida social em seu conjunto, ou seja, o estado. Ela assim, uma prtica tico-poltica que tem a ver tanto com a questo do poder e da dominao, quanto com a questo do consenso e da hegemonia; tanto com a fora quanto a convivncia, em suma: tanto elege um governante quanto com o ato pelo qual um povo povo, pois esse ato constitui o verdadeiro fundamento da sociedade. (NOGUEIRA, 2004, p. 129) E essa participao em suma, que consolida, protege e dinamiza a cidadania e todos os variados direitos humanos. Justamente, por isso, seus protagonistas centrais so os cidados, [...] que se distinguiro entre si no a base das categorias que representam, mas base das diversas vises globalizantes, estas que cada um possui por pertencer na ao esta ou aquela categoria, mas a este ou aquele movimento poltico. (NOGUEIRA, 2004, p. 130) Aos poucos a democracia representativa liberal foi mostrando seus limites e sua liberdade e dificuldades de conviver com sociedades mais pluralistas, complexas, fragmentadas e solicitantes. Presses derivadas dos novos arranjos sociais, das novas formas de economia, das lutas sociais e dos meios de cultura, comunicao e informao acabaram por colocar em xeque a idia de que as [...] deliberaes que dizem respeito a coletividade inteira devem ser tomadas [...] no diretamente por aqueles que dela fazem parte mas, por pessoas eleitas para esta finalidade. (BOBBIO, 2000, p. 56 apud, NOGUEIRA, 2004, p. 134). Quanto mais a democracia representativa se mostra ineficiente, trava pela burocratizao e/ou deslocamento pela especularizao meditica, mas se cristaliza, em importantes segmentos da populao, a perspectiva de que a sada, isto , a resoluo dos problemas sociais e econmicos no passaria pela democracia institucionalizada (ou seja, pela representao). Uma recusa poltica ento hostiliza o institucional, a representao e os governos, combinando-se com uma espcie de decisionismo popular, cidados, movimentos sociais e associaes poderiam mais do que o Estado e os governos, tornando-os de certo modo dispensveis. A sombra da participao - (re)valorizao da idia de democracia direta contrastar cada vez mais com a imagem de equilbrio. Eficincia e autenticidade vinculada
democracia representativa, e, ainda que o liberalismo tenha resistido (recompondo-se em parte como neoliberalismo), evidente que a democracia participativa tornou-se uma referncia impossvel de ser ignorada. Independente de se avaliar a realidade das postulaes cvico-republicanas e das crticas que tm sido a elas dirigidas inquestionvel que o comunitarismo, ajudou a emprestar dignidade participao e ao ideal de democracia direta, contribuindo para reduzir a fora argumentativa da democracia representativa liberal. Qualquer viso que se queira competente para interpretar a sociedade moderna e seus desafios no tem como colocar a democracia representativa e democracia direta em relao de antagonismo excludente, como se houvesse uma incompatibilidade entre cidadania republicana e democracia moderna, participao e representao ou comunidade poltica, pluralismo e liberdade individual. Como se observa Mauffe a partir de posies externadas por Quentin Skinner, a liberdade negativa no precisa excluir a participao poltica e virtude cvica: s se pode garantir a liberdade individual (negativa) a cidados de um Estado Livre, de uma comunidade cujos membros participam ativamente do governo. A idia de um bem comum acima de nosso interesse privado uma condio necessria para o gozo da liberdade individual (MAUFFE, 1999, p. 93 apud NOGUEIRA, 2001 p. 137). A tenso entre democracia representativa e democracia direta, ainda que constitutiva do conflito social moderno e do debate terico poltico contemporneo, no se reproduz de um modo passivo. Foi sistematicamente problematizada e posta em xeque. Sempre houve pensadores democrticos, liberais e socialistas ou liberal socialistas, para demonstrar que [...] democracia representativa e democracia direta no so dois sistemas representativos, mas sistemas que podem integrar reciprocamente.(BOBBIO (2000) apud NOGUEIRA, 2001, p. 138). Esforos de superao deram-se tambm, pela proposio de dois tipos de democracia deliberativa. A primeira declaradamente poltica e est encharcada de preocupaes tico-politicas: pe-se claramente a questo da chegada ao poder, apostando na possibilidade de transformar as relaes sociais por intermdio de aes organizadas das massas. Concebe-se uma democracia organizada na qual a democracia representativa integrada por outras formas de democracia e se recompe por foras de crescimento da interveno poltica das massas. (VACCA, 1977). J a segunda democracia deliberativa, tem uma natureza mais tica que poltica: o poder um dado sistmico que no se pode eliminar, mas possvel minimizar seus efeitos deletrios mediante a expanso de focos deliberativos
ampliados, nos quais prevalea uma racionalidade comunicativa uma idia forte de bem comum e disposio de interagir e dialogar. Ao passo que a democracia de massas projeta a construo de um estado democrtico socialmente controlado e pensa a sociedade civil como um terreno (estatal) de lutas pela hegemonia, a democracia deliberativa pensa o Estado como um dado da vida dificilmente controlvel ou modelvel e concebe a sociedade civil como palco em que se pode organizar o entendimento dilogo de atores disposto a deliberao cvica. Particularmente em pases que romperam com regimes e com situaes ditatoriais ao longo dos nos 80, o processo mesmo da (re)democratizao funcionou como importante incentivo participao, antes de qualquer coisa, porque a prpria dinmica desse processo dependeu em mais ou menos na medida em que se avanava em termos de mobilizao social, ou participao poltica. Em certos pases, como o Brasil, por exemplo, a democratizao foi bastante marcada pela negociao e por um expressivo protagonismo eleitoral, fatores que em boa medida viabilizaram a ruptura do autoritarismo. As transies democrticas daqueles anos, ao inserirem os movimentos sociais e associativismo corporativo como novos atores da cena poltica, permitiram segundo Santos e Aviteu [...] instaurar uma disputa pelo significado da democracia e pela constituio de uma nova gramtica social, situao que levou o debate democrtico a ter de lidar com trs ordens de questo: a de relao entre procedimento e participao social; a de relao entre representao e diversidade social e cultural; e a da maior ou menor adequao da soluo burocrtica e no participativa em nvel local. De um modo ou de outro, portanto tudo jogava a favor da democracia participativa. (SANTOS E AVITZEU, 2002. p. 554). A Constituio Brasileira de 88, por exemplo, na qual ressoam claramente as vibraes da luta contra a ditadura militar, e, em que existem importantes elementos de democracia participativa, ajudou paradoxalmente a acelerar essa converso, por intermdio do preceito que patrocina todo o ttulo da ordem social: a descentralizao participativa. A partir de ento, a gesto administrativa das grandes polticas de seguridade social (sade, educao, assistncia social) passou a ser definida como tendo [...] carter democrtico e descentralizado, com a participao da comunidade, em especial de trabalhadores, empresrios e aposentados (CF artigo 194, VII). A participao que se dedica a compartilhar decises governamentais, a garantir direito, a interferir na elaborao oramentria ou a fornecer sustentabilidade para certas diretrizes, concentra-se muito mais, na obteno de vantagens e de resultados do que na
modificao de correlaes de foras ou de padres estruturais. uma participao especfica, diferenciada, ainda que tambm possa combinar com os quatro tipos anteriormente mencionados. Mais do que participao poltica tem-se aqui participao cidad. (TEIXEIRA, 2002, apud NOGUEIRA, 2001, p. 142). A participao cidad manifesta-se de modo amplo e variegado. Traduz dois elementos distintos da dinmica poltica. Por um lado, expressa a inteno de determinados atores de interferir no processo poltico-social, de modo a fazer valer seus valores e interesses particulares. Por outro, expressa o elemento cidadania, [...] no sentido cvico, enfatizando as dimenses de universalidade, generalidade, igualdade de direitos, responsabilidades e deveres. (TEIXEIRA, 2002, p. 32 apud NOGUEIRA, 2001, p. 142). Na medida em que uma participao organizada com vistas conquista de um direito ou ao atendimento de uma demanda mostra-se aberta aos outros e ponha-se o desafio da emancipao, evidentemente se compromete com a democratizao. No h porque imaginar que uma participao gerencial no possa politizar-se, pensar o todo, considerar a comunidade poltica em sua abrangente e dinmica contraditoriedade. Os mecanismos de participao j no eram mais suficientes para garantir o exerccio da democracia e interesses de deciso, foram esses princpios bsicos que inspiraram a criao dos Conselhos.
2 OS CONSELHOS COMO INSTRUMENTOS DE POLTICAS SOCIAIS PBLICAS
O surgimento dos Conselhos Municipais tem como antecedente as experincias gestadas pelos movimentos sociais urbanos na interao com os Executivos municipal e estadual em fins da dcada de 1970 e ao longo da dcada de 1980. As formas mais usuais eram os Conselhos Populares e os Conselhos Comunitrios. Os Conselhos Populares eram espaos autnomos da sociedade civil que pressionavam o poder pblico para que negociasse e respondesse permanentemente s suas demandas. Quanto aos Conselhos Comunitrios, em geral adquiriam maior institucionalizao e eram criados por iniciativa do Executivo. Os dois formatos eram semelhantes em relao ao que era objeto de negociao, que quase sempre se referia s demandas dos bairros e comunidades. Em alguns municpios, existiam tambm os Conselhos de Polticas Setoriais, em que prevaleciam os Conselhos de Sade ou os Conselhos Comunitrios de Sade. A luta contra o regime militar e pela democratizao sedimentou um iderio de que a democracia, alm de garantir o voto e as eleies diretas, deveria abrir espaos para a participao da sociedade organizada. Todos os partidos de oposio ao regime militar foram absorvendo esse iderio. Um divisor de guas nas eleies para prefeito e governador era que os discursos dos candidatos da oposio passavam a incorporar a participao, diferindo apenas quanto ao grau dessa participao proposta. A organizao da sociedade para associar-se Constituinte por meio da formulao de mecanismos de participao, instituindo a possibilidade de apresentar emendas Constituio e de tomar parte em plenrias de comisses especficas da Cmara, permitiu a incluso de vrias propostas reformistas no texto da Constituio Federal. O princpio da descentralizao e ampliao do poder dos municpios tambm foi incorporado atravs do aumento de suas atribuies e, conseqentemente, do aumento de recursos para a esfera local. Na prtica, os municpios sofrem graves impactos das polticas nacionais, que restringem o gasto pblico e diminuem os recursos de transferncia para o plano municipal (contingenciamento de recursos, comprometimento dos recursos com o pagamento de juros e restries ao endividamento municipal).
A descentralizao de algumas polticas sociais aconteceu de forma atrelada existncia de espaos de participao da sociedade atravs dos Conselhos, e a transferncia de recursos para as esferas sub-nacionais condicionava-se a essa premissa. De incio, a presena de Conselhos no mbito dos municpios estava fortemente associada criao de uma poltica pblica no plano federal que garantisse acesso ao fundo pblico para o desenvolvimento de tal poltica. Os Conselhos que mais se disseminaram no pas foram exatamente os que apresentavam essas caractersticas. Em termos de tradio das polticas brasileiras, os conselhos de polticas pblicas so arranjos institucionais inditos, uma conquista de sociedade civil para imprimir nveis crescentes de democratizao s polticas pblicas e ao Estado, que em nosso pas tm forte trajetria de centralizao e concentrao de poder. Os conselhos, nos moldes definidos pela Constituio Federal de 1988, so espaos pblicos com fora legal para atuar nas polticas pblicas, na definio suas prioridades, de seus contedos, e, nos recursos oramentrios, de segmentos sociais a serem atendidos e, na avaliao dos resultados. A composio plural e heterognea, com representao da sociedade civil e do governo em diferentes formatos, caracteriza os conselhos como instncia de negociao de conflitos entre diferentes grupos e interesses, portanto, como campo de disputas polticas, de conceitos e processos,de significados e resultantes polticos. Os conselhos so canais importantes de participao coletiva, que possibilitam a criao de uma nova cultura poltica e novas relaes polticas entre governos e cidados. A maioria dos conselhos teve de enfrentar duras resistncias do aparato governamental para se instalar e obter reconhecimentos como espao institucional legtimo para o exerccio do controle social. Outros, alm de desafiar a recusa dos executivos em partilhar o poder, vm exercendo importante papel para a afirmao, como polticas pblicas, de reas que historicamente no foram assim consideradas, o caso da assistncia social. Em decorrncia, possvel observar que esse processo de setorizao propiciou, para muitos conselhos, acmulo de conhecimentos e experincias para que se consolidassem no campo da poltica especfica em que operam. Contudo, a multiplicao acelerada dos conselhos, a dinmica prpria de funcionamento de cada um e o envolvimento com pautas especficas contribuem, mesmo que involuntariamente, para manter a fragmentao e a segmentao das polticas pblicas,
dificultando, em ltima instncia, o enfrentamento da lgica que estrutura a ao estatal, e, a capacidade de produzir respostas satisfatrias em cada uma de suas reas. Trata-se de um movimento que visa, simultaneamente, imprimir presso contraria a fragmentao das respostas questo social, realizando esforos para recompor a totalidade da poltica social e de seus nexos com a poltica econmica, na perspectiva de um projeto de desenvolvimento sustentvel e inclusivo em nossa sociedade.
2.1 Caracterizao dos Conselhos
Os conselhos por sua formatao e, pelo iderio que inspirou sua criao, teriam duplo papel: o de constituir-se como mecanismo de participao social e, ao mesmo tempo, estabelecer o controle social sobre as polticas sociais, resultando da seu carter deliberativo. Os conselhos so rgos permanentes, de deliberao colegiada, compostos paritariamente por representantes da sociedade civil e do governo na esfera correspondente nacional, estadual e municipal. So institudos por lei especificas de origem do executivo visto se tratar de criao de rgo pblico. A lei de criao dos conselhos define suas atribuies, bem como a que rgo pblico da administrao direta estar vinculado. Os representantes do poder pblico so indicados pelo governo. Os conselhos estabelecem, autonomamente, suas regras de funcionamento atravs de regimento interno e elegem entre seus membros, uma mesa diretora. No que se referem sua implantao, os conselhos foram sendo instalados a partir do final da dcada de oitenta; diretamente associados ao processo de descentralizao, cujo desenho previa maior responsabilidade dos municpios na execuo das polticas sociais, participao social e redistribuio fiscal. Carvalho (1977) destaca: Nossa compreenso de que os conselhos se constituem em um desses espaos pblicos, espao de debate e de pactuao, reside nessa possibilidade processual a importncia estratgica dos conselhos. Na ao da relao pblica, amplia-se o controle sobre a poltica, desencadeando-se assim, o processo de democratizao e publicizao, ou seja, priorizado o interesse das maiorias no processo de deciso poltica,
mas tambm, para garantir espao para a constituio de novos sujeitos sociais ativos, bem como, conferem a chancela de pblico a segmentos desprovidos de outros canais de acesso, tais como o legislativo e a mdia. Carvalho (1997) interpreta a contribuio dos conselhos para garantir o interesse pblico, mediante o estabelecimento de parmetros do que deve ser inscrito prioritariamente como tal, dando visibilidade s demandas sociais; desloca-se assim o debate da relao favor, clientelismo para a rea tcnica, e, para o que eticamente justificvel, vivel e prioritrio. Os conselhos no governam, mas estabelecem os parmetros do interesse pblico para o governo, suas decises passam, nesse entendimento, no pela correlao de foras que estabelecem as propostas vitoriosas em sistema de votao simples, mas sim pela necessria fundamentao e qualificao das demandas e proposies de forma que seja explicitada sua contribuio para o interesse pblico e no como favorecedora deste ou daquele grupo. A organizao dos conselhos se pauta pelos princpios constitutivos do espao pblico, que Raicheles (1998b), destaca com a seguinte dinmica: visibilidade social, que pressupe transparncia de aes e discursos dos sujeitos polticos; controle social, que significa acesso aos processos que informam as decises no mbito da sociedade poltica, o que permite a participao da sociedade civil, na formulao e na reviso das regras, que conduzem as negociaes; representao de interesses coletivos, para os quais os conselheiros exercem papel de mediadores; democratizao, que requer ampliao dos fruns de deciso; e, a necessria explicitao de conflitos para a construo de consensos e cultura pblica, que implica no enfrentamento do autoritarismo social e da cultura privatista de apropriao do pblico pelo privado.
2.2 O que Conselho?
Os conselhos so rgos: pblicos, paritrios, deliberativos, colegiados, controladores, permanentes, e encarregados. Os conselhos so rgos pblicos, criados pelo poder executivo federal, estadual e municipal. Tm aes concretas a desenvolver, vinculados administrativamente ao poder executivo. Precisam de estrutura para o seu funcionamento, espao fsico, funcionrios administrativos; materiais de apoio.
Os conselhos so rgos paritrios. A composio do conselho paritria, ou seja, formado pelo mesmo nmero de representantes do poder pblico e de representantes de organizaes da sociedade. Os representantes do poder pblico so designados pelo Chefe do Executivo. Os representantes da sociedade civil so eleitos democraticamente em assemblia popular. Os conselheiros designados e eleitos so nomeados pelo Chefe do Executivo e passam a assumir o papel de agentes pblicos de colaborao. O mandato se legitima pelo processo de escolha e no pela designao do Executivo. O mandato limitado pelo tempo e pela legitimidade. Os conselhos so rgos deliberativos, ou seja, pode decidir. Deliberar para o conselho significa possuir autoridade para analisar a situao da poltica social a que se vincula, para intervir nela e para propor medidas para a sua execuo. O conselho delibera fixando diretrizes para a atuao do executivo e das entidades de atendimento. As decises devero ser resultantes de um processo de debates, mediao e negociao. No so rgos executores, consultivos ou opinativos. A misso institucional dos conselhos deliberar e controlar a poltica. Esta sua razo de existir, todas as outras atribuies so conseqncias diretas desta. Os conselhos so rgos colegiados, suas decises devem representar o entendimento do coletivo ou de sua maioria dos membros. Todo o grupo deve ter possibilidade de deciso em relao a todos os assuntos, at porque, dever assumir a responsabilidade pelas decises do conselho. Os conselhos deliberam e controlam a poltica social. De uma maneira geral controlar assegurar a correspondncia entre o programado e o realizado. Controlar acompanhar a implementao, a execuo e os resultados das polticas sociais. Verificar se a atividade controlada est ou no alcanando os objetivos desejados. Estabelecer padres de desempenho. Observar e comparar padres de desempenho. O controle no uma funo exclusiva do Conselho. O conselho tem autoridade para: solicitar informaes, Conhecer procedimentos e resultados de todos os servios pblicos e privados vinculados a poltica social. Instrumentos que podem ser utilizados no controle: inscrio dos programas e registro das entidades de atendimento; acompanhamento das aes; realizao de audincias, assemblias, fruns; acompanhamento
e interferncia na elaborao dos oramentos anuais, etc. O controle requer uma atitude de vigilncia permanente. Os conselhos so rgos permanentes foram criados por leis federais, desta forma, s podem ser extintos se houver uma reforma, do texto da lei, neste mesmo nvel. Por ser permanente, no pode haver vacncia entre um mandato e outro do Conselho. Os conselhos so rgos encarregados pela sociedade para zelar pelos direitos que fundamentam as polticas sociais. Os conselheiros foram escolhidos pela comunidade local, para executar atribuies constitucionais e legais no campo das polticas sociais. Conselhos de polticas sociais so espaos de participao e controle social das aes pblicas, mas tambm de induo e conduo do processo de mobilizao social necessria efetivao da poltica social a que se vinculam. So rgos concebidos para influir na vontade normativa do Estado Devem ser pr-ativos e reativos. So canais de reivindicao de direitos, explicitao de conflitos, de negociao e deliberao. Criam condies para um sistema de vigilncia sobre a gesto pblica e implica maior cobrana de prestao de contas do Poder Executivo e das entidades de atendimento. Na conformao do Sistema nico de Assistncia Social - SUAS, os conselhos so espaos privilegiados de participao. Os mesmos normatizam, disciplinam, acompanham, avaliam e fiscalizam os servios de assistncia social prestados pela rede socioassistencial. A dimenso poltica dos conselhos decorre do fato de que ele um rgo criado para tomar decises inscritas em relaes de poder. O Conselho um instrumento de deciso, de controle e, de presso. preciso entender o espao da poltica para que se possa fiscalizar e tambm propor polticas. Os Conselhos Municipais no possuem clareza de seu papel. Nem o executivo municipal, nem a sociedade local reconhecem; testemunham; legitimam o papel dos Conselhos enquanto formuladores de polticas e instncia de controle. Os prprios Conselhos, muitas vezes, no reivindicam este espao e poder. No so poucas as estratgias para neutralizar o poder dos Conselhos.
2.2.1 A representao governamental nos conselhos
Os funcionrios pblicos, em relao imagem popular, segundo Frana (1993,p. 11-12), ganham estatuto de verdade cientifica; rotina; desinteresse; acomodao; influncia; parasitismo; conformismo; acomodao; descompromisso; privilgio; so muitas as associaes como essas que se fazem quando est em questo o funcionrio pblico. No geral, os membros da bancada, governamental so indicados por seus correspondentes ministrios a partir de critrios pouco explicitados, dado a estrema setorizao existente e, ausncia de diretrizes gerais que orientem a escolha dos representantes. A idia de que os conselhos so espaos da sociedade civil, e no do governo, essa postura que parece prevalecer a traz como conseqncia sua desqualificao como espao pblico, na medida em que o outro, o interlocutor governamental, pea-chave de legitimao desse espao como mecanismo de articulao e negociao entre governo e sociedade civil, nem sempre est presente e quando est, sua interveno no investida de representatividade. a sociedade civil que tem interesse em dar vida aos conselhos. H uma rotatividade na representao governamental maior do que na sociedade civil. Os conselhos no so uma representao estvel, uma vez que, no sendo considerados prioritrios, os funcionrios dos mesmos podem ser requisitados para outras funes independente do seu nvel de engajamento nas atividades do conselho. O nvel de legitimidade atribudo participao governamental, onde a sua representao pelo fato de ter sido eleita num frum democrtico, o que no acontece com os representantes do governo, a representao governamental assumida, em muitos momentos, como cumprimento de um ritual que a formalidade do cargo surge. Hoje h uma interlocuo de um grupo da sociedade civil, bastante organizada, pensada, que atua sistematicamente, evidente que o conselho no um bloco dividido entre sociedade civil e governo, onde tem tambm as parcerias. Pode se observar certa soltura, dos representantes governamentais quanto s posies que adotam, dada a ausncia de diretrizes norteadoras: esses representantes gozariam de autonomias para assumir suas posies. Mas medida que esses posicionamentos no ultrapassam a condio de mera opinio individual, qualquer postura que transcenda os estreitos limites de tolerncia ao pensamento divergente, pode ser imediatamente
deslegitimidada, como no representativa de opinio do governo. Instala-se ento um processo ambguo: quando no h uma condio orgnica na representao, aparentemente h um espao possvel no qual o representante pode mover se com alguma independncia, mas o que restringido quando se trata de matria poltica de interesse do executivo. Desse modo, passam a funcionar os mecanismos de enquadramento com base na hierarquia de posies e de poder. (RAICHELES, 2000, p. 215-216). A municipalizao concebida como estratgia fundamental e condies imprescindveis, embora nem sempre suficiente, para a democratizao do Estado. O discurso municipalista parte da premissa que o cidado vive no municpio e nessa esfera de poder que tem maiores possibilidades de participar das decises que dizem respeito sua vida cotidiana, de interferir nas prioridades de gesto da cidade e de realizar um controle social democrtico a partir do fortalecimento da organizao popular. Todavia, no h uma relao necessria entre descentralizao e democratizao. A municipalizao deve ser diferenciada da prefeiturizao porque muito mais ampla, no envolvendo apenas a figura do prefeito e de seus assessores, mas principalmente o coletivo local, as instncias da sociedade civil organizada. O municpio oferece canais de participao, fiscalizao e de controle social efetivos, j que a cobrana na esfera municipal muito mais direta. Mas tambm, no municpio que a fora das relaes clientelistas e personalizadas se exerce de forma mais direta, reeditando e reatualizando as tradicionais relaes coronelistas to profundamente enraizadas na cultura patrimonialista do pas. A descentralizao supe partilha de poder, seja da esfera federal para a estadual e municipal, seja do mbito do Estado para a sociedade civil. O espao do Conselho seria uma das estratgias a ser adotada para o enfrentamento das dificuldades de implantao de um sistema descentralizado e participativo dos servios e programas que integram a poltica pblica de assistncia social. Poderia constituir-se em um frum de interlocuo e deciso, por meio do dilogo da negociao e da co-responsabilizao dos poderes governamentais e da sociedade civil, na efetivao da poltica de assistncia social que incorporasse a descentralizao e a participao democrticas como elementos centrais para sua realizao.
2.2.2 A sociedade civil nos conselhos
Para alguns, poucos habituados a espaos coletivos e democrticos de deciso, o acesso aos conselhos visualizado como mecanismos que possibilitaria, de forma mais direta, o atendimento de demandas especficas e o equacionamento de pendncias com rgos governamentais. O segmento mais organizado e politizado da sociedade civil, representado pelas entidades dos trabalhadores, confrontado com presses e resistncias que dificultam a tarefa de reconhecimento da conjuntura em que est inserida, e de complexas demandas. A luta pela expanso de direitos sociais est diretamente relacionada com a ampliao desse debate na esfera pblica, em que a sociedade civil possa estar amplamente representada por intermdio de uma organizao coletiva. Os conselhos criados a partir da Constituio Federal de 1988 representam uma inovao democrtica em relao s experincias das dcadas de 70 e 80 e aos atuais conselhos meramente consultivos. A conjuntura poltica da dcada de 70 marcou o princpio da organizao dos movimentos populares no ambiente da ditadura, em que os canais de participao estavam totalmente bloqueados. Na dcada de 80, com a transio democrtica, comea a destacar a questo da participao institucional que inauguram as experincias dos vrios conselhos organizados no perodo. No final da dcada, inicia-se a experincia dos conselhos criados a partir da nova constituio. O tema da institucionalizao da participao torna-se apresentado, s que agora em novas bases e num contexto sciopoltico moldado pelas alteraes peculiares dos primeiros anos da dcada de 90. Novo cenrio econmico, poltico e cultural desenhado e novos parmetros para a ao coletiva passam a ser propostos. A multiplicao de atores e espaos de aglutinao de interesses aspecto tpico do perodo, circunscrito pelas transformaes do Estado, que j recebe intensamente os influxos do iderio neoliberal. A criao de novos fruns de participao da sociedade civil no mbito das polticas pblicas impulsionada pelo movimento associativo que mobiliza novas organizaes e sujeitos sociais. Trata-se de penetrar na institucionalizao estatal para
inscrever conquistas e direitos e interferir na prpria definio e gesto das polticas sociais e redimensionam ao mesmo tempo o padro de regulao das relaes entre estado e sociedade civil. A implementao de inmeros conselhos em diferentes setores e as experincias que esto se desenvolvendo em vrios nveis revela que est em funcionamento certo modelo de participao da sociedade civil na gesto pblica, forjado pela dinmica das lutas entre o espao institucional e as prticas societrias. O exerccio da participao da sociedade civil nos conselhos vem atingindo, a discusso e a formulao de propostas alternativas que introduzam nova qualidade nas respostas s necessidades sociais, amplificadas a partir do impacto das medidas de ajuste econmico que agravam as condies de vida. Apesar da importncia atribuda experincia atual dos conselhos, esses espaos no podem ser considerados como os nicos condutos de participao poltica. A abertura de novos canais de participao, fruto da luta e da conquista de diferentes movimentos coletivos que se organizaram no processo constituinte, desenhou um formato indito para os conselhos que viram suas competncias ampliadas e inscritas no plano jurdico-institucional. Tais espaos hoje so ocupados por diferentes foras sociais que, devem recompor suas referencias, refazer alianas e assumir postura mais propositiva no campo das polticas sociais. Os conceitos de esfera pblica no estatal vm sendo incorporados literatura, como concepo relativa s estratgias de fortalecimento da sociedade civil, supondo que o pblico seja uma construo exclusiva da sociedade civil contraposta ao Estado. No entanto, a esfera pblica uma construo histrica tecida no interior das relaes entre sociedade poltica e sociedade civil, que visa ultrapassar a dicotomia estatal privada com a instaurao de uma nova esfera capaz de introduzir transformao, nos mbitos estatizados e privados da vida privada social resultando da um novo processo de interlocuo pblica. As prticas da burocracia governamental no campo da poltica da Assistncia Social so condicionadas, no apenas pelos mecanismos de lealdade ao poder dirigente e pelo empenho na manuteno de certas posies na estrutura hierrquica, mas tambm, pelo carter provisrio e personalizado da poltica. Esta, por apresentar frgil enraizamento em instituio pblica e, medio sciopoltico, conduz os tcnicos a se comprometerem mais
com as pessoas que incorporam o poder de que com o empenho pela institucionalizao da prpria poltica. Parece haver aqui certa descrena na permanncia da poltica, para alm da rotatividade dos grupos que esto no poder. O grande desafio consiste, em consolidar os conselhos no s como espaos polticos abertos de comunicao mais direta com os grupos e entidades que j se encontram representados, mas como canais de ativao da presena daqueles em nome dos quais o discurso do assistente social, busca seu reconhecimento. A importncia da criao de sistemas de articulao, comunicao, e, informao, horizontalizadas, junto aos conselhos, fruns e foras sociais nos estados e municpios adquiriram hoje, importncia estratgica de publicizao das prticas no mbito da poltica de Assistncia Social.
2.3 Poltica de Assistncia Social
A Constituio de 1988 representa um marco na organizao do Estado e na garantia dos direitos da sociedade. Define, nos artigos 203 e 204, a Assistncia Social como poltica pblica e componente da Seguridade Social, juntamente com a Sade e a Previdncia Social, regulamentada em 1993 pela LOAS, que estabelece, com princpios organizativos, a descentralizao, a democratizao, a equidade, a complementaridade entre o poder pblico e a sociedade, bem como, a integrao da Assistncia Social s demais polticas setoriais, visando o enfrentamento da pobreza, a garantia dos mnimos sociais, o provimento de condies para atender s necessidades sociais e universalizao dos direitos sociais. As aes na rea da Assistncia social so organizadas em sistema descentralizado e participativo. Tal sistema compreendido como um conjunto orgnico de aes de Assistncia Social, de responsabilidade da Unio, dos Estados do Distrito Federal e dos Municpios, em seus respectivos nveis de maneira complementar e cooperativa. Essas aes articulam-se entre si por meio das Comisses Intergestoras e com a participao da sociedade civil, atravs dos Conselhos. Dessa forma, no modelo descentralizado e participativo da Assistncia Social, a gesto se da nos trs nveis de governo: a) Gesto Federal: refere-se Coordenao geral do sistema descentralizado e participativo da Assistncia Social. Neste nvel o rgo gestor o Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome, sendo gestor responsvel pela Poltica de Assistncia Social o Ministrio da Assistncia e Promoo Social.
b) Gesto Estadual: nvel de coordenao do sistema estadual de Assistncia Social. responsvel pela coordenao dos benefcios, servios, programas e projetos assistenciais de iniciativa do Estado, bem como pela manuteno das aes de Assistncia Social que extrapolam a competncia do municpio, devido sua complexidade. O rgo gestor deste nvel de governo a Secretaria Estadual de Assistncia e Desenvolvimento Social, sendo gestor responsvel o Secretario Estadual de Assistncia e Desenvolvimento Social. c) Gesto Municipal: nvel de coordenao do sistema municipal de Assistncia Social, responsvel pela execuo das aes e implementao dos benefcios, servios, programas e projetos. O rgo gestor nesta esfera de governo a Secretaria Municipal de Assistncia Social ou Diviso Municipal de Assistncia Social. No que se refere s competncias do gestor da Assistncia Social, destacam-se a coordenao da Poltica de Assistncia Social na sua esfera de governo; acompanhamento, monitoramento e avaliao do desenvolvimento da Poltica em seu mbito; articulao com as demais polticas. Com a Constituio de 1988 e promulgao da LOAS, em 1993, ao se instituir o novo modelo de gesto descentralizado e participativo de Assistncia Social, alguns requisitos so fundamentais para o seu desenvolvimento, sendo estes: elaborao de Planos de Assistncia Social, instituio e funcionamento de Fundos de Assistncia Social e instituio e funcionamento de Conselhos de Assistncia Social.
2.4 Plano de Assistncia Social
O Plano Plurianual de Assistncia Social um instrumento de planejamento estratgico para a consolidao da Poltica de Assistncia Social, que organiza, regula e norteia o seu funcionamento, sendo a expresso da autonomia do nvel de gesto na definio e conduo da Poltica. Sua elaborao de responsabilidade do rgo gestor, devendo contemplar aes a serem implementadas no perodo de quatro anos. Devera ser aprovado pelo Conselho de Assistncia Social.
O Plano Plurianual de Assistncia Social permite a visualizao das prioridades selecionadas, das aes e metas previstas, dos recursos disponveis, bem como das estratgias para sua implementao num espao de tempo determinado, visando a obteno de resultados. Pressupe o conhecimento da realidade e a tomada de decises tcnicas, polticas e administrativas, uma vez que devem ser consideradas as reais necessidades e prioridades dos estados e municpios. O Plano devera ser elaborado pelo rgo gestor da rea, que contara com a participao dos representantes da sociedade civil e de outras polticas sociais que tem interface com a Assistncia Social.
2.5 Fundo de Assistncia Social
O Fundo de Assistncia Social o instrumento de gesto de todos os recursos destinados ao financiamento das aes de assistncia social que tem como base a Poltica e o Plano Plurianual de Assistncia Social. As receitas que constituem o Fundo de Assistncia Social provm da dotao oramentria da Unio; da dotao oramentria dos tesouros de outros nveis de governo; das doaes, contribuies em dinheiro, valores, bens mveis e imveis que venham a ser recebidos de organismos e entidades nacionais, internacionais ou estrangeiras, bem como pessoas fsicas e jurdicas nacionais ou estrangeiras; das receitas de aplicaes financeiras de recursos do fundo ou transferncia de outros fundos; das receitas provenientes de alienao de bens mveis da Unio, no mbito da assistncia social; dos recursos provenientes dos concursos prognsticos sorteios e loterias. Para que os Estados, o Distrito Federal e os Municpios recebam os recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social, devero estar regularizados: a) comprovante de criao e funcionamento do Conselho e Fundo de Assistncia Social; b) apresentao do Plano Plurianual de Assistncia Social, devidamente aprovado pelo conselho; c) cpia da Lei Oramentria;
d) ato do Conselho de Assistncia Social, atestando a capacidade tcnico-administrativa e gerencial para formular, coordenar, normalizar e avaliar a Poltica e o sistema de Assistncia Social.
2.6 Conselho de Assistncia Social
Conselhos so instncias deliberativas, de carter permanente e composio paritria entre governo e sociedade civil. Sua organizao, composio e competncia so fixadas em lei possibilitando a gesto democrtica da poltica e o exerccio do controle social. O conselho composto por representantes de rgos governamentais do Poder Executivo, que representam as polticas sociais que tenham interface com a poltica de Assistncia Social e por representantes da sociedade civil. Os representantes da sociedade civil so eleitos em foro prprio e os representantes do poder pblico, so indicados pelo rgo a que se vinculam. O mandato dos conselheiros de dois anos, podendo haver apenas uma reconduo, conforme preceito legal. Desse modo, ressalta-se que a principal competncia do Conselho a de controle social, ou seja, o exerccio democrtico de acompanhamento da gesto e avaliao da poltica, do Plano Plurianual e dos recursos destinados. Diante das presentes colocaes, compreende-se que a partir da Constituio de 88 e, da LOAS, a Poltica de Assistncia Social est remetida a um novo modelo de gesto, voltada para a descentralizao e municipalizao, estabelecendo uma nova relao entre Estado e sociedade civil. A descentralizao implica na partilha de poder, num processo de diviso de atribuies, de co-responsabilidade, proporcionando maior interlocuo entre Estado e sociedade. A municipalizao tem por objetivo fortalecer os municpios para gesto autnoma das polticas sociais, submetendo-as aos interesses e prioridades locais. O processo de municipalizao pressupe a capacidade terica metodolgica e poltica de planejar, gerir e executar as aes no mbito do municpio.
Desse modo tais diretrizes de gesto social remetem a outros princpios como: democracia, participao e articulao propiciando maior articulao entre estado e sociedade civil.
2.7 O Carter Deliberativo
O Conselho Municipal de Assistncia Social uma instncia deliberativa. Como tal, os atos de deliberar, participar e representar esto intrnsecos aos conselhos de tal forma, que se torna quase impossvel falar de deliberao sem pensar em participao ou representao. Dessa forma, deliberar o poder de deciso da sociedade sobre as questes que envolvem as polticas sociais. A deliberao constitui-se em real possibilidade de mudana e garantia de legitimidade do conselho, quando alicerada num amplo processo de dilogo e cooperao e quando voltada para questes indispensveis para a poltica, transformando-se num importante instrumento de controle do prprio conselho. Cabe a conselho, delibera sobre todos os assuntos que envolvem a assistncia social e sobre todas as fazes da sua execuo. Nesse sentido, Torres (2001), cita aspectos que tem por definio legal devem ser tema de deliberao do CMAS. Entre eles esto: a) aprovar a poltica de assistncia social, definir aes prioritrias, metas e resultados a serem atingidos; b) normalizar as aes pblicas incluindo as pblicas no-estatais no campo da assistncia social e acompanhar sua execuo; c) fixar critrios para reconhecimento pblico de entidades sociais; d) acompanhar e aprovar a proposta oramentria para a assistncia social, avaliando a aplicao dos recursos, o desempenho e resultados das aes; e) estabelecer diretrizes para o plano de assistncia social, definindo, controlando e avaliando a sua elaborao e execuo; f) aprovar critrios de contratos ou convnios entre setor pblico governamental e no governamental no mbito da assistncia social;
g) convocar as conferncias de assistncia social com vistas ao aperfeioamento do sistema; h) aprovar critrios de concesso do valor dos benefcios no caos dos conselhos municipais. Pode-se considerar a ao deliberativa como uma parcela de contribuio para consolidao da democracia atravs do carter participativo atribudo aos representantes, pois no decurso da deliberao que todos exprimem suas opinies, valores e concepes no que se refere s questes pblicas, buscando uma nova forma de gesto pblica, em que os conselhos podem inovar o processo de participao social.
2.8 Controle Social
A expresso controle social passou a ser usada, no Brasil, a partir da dcada de 80, devido ao processo de democratizao e da institucionalizao dos mecanismos de participao nas polticas pblicas. A partir da Constituio de 1988, institucionalizaram-se espaos de debate de polticas pblicas espaos estes que foram denominados de conselhos. Nesta perspectiva, os conselhos se caracterizam por serem rgos de participao institucionalizada, tendo como objetivos fiscalizar e acompanhar as polticas sociais, possibilitando a populao o controle das aes do Estado. O controle social tanto pode ser utilizado para caracterizar o controle do Estado sobre a sociedade, como para caracterizar o controle da sociedade sobre o Estado. Recorrendo a Correia, 2000, apud Correia, 2002, p.121, podemos compreender que:
o campo das polticas scias contraditrio, pois, por meio delas o Estado controla a sociedade, ao mesmo tempo apreende alguma de suas demandas. neste campo contraditrio das polticas sociais que nasce um novo conceito para controle social: atuao da sociedade civil organizada na gesto das polticas pblicas no sentido de control-las para que estas atendam, cada vez mais, s demandas sociais e aos interesses das classes subalternas. Neste sentido o controle social envolve a capacidade que a sociedade tem de interferir na gesto pblica, orientando as aes do estado e os gastos estatais na direo dos interesses da maioria da populao.
neste campo contraditrio das polticas sociais, que os conselhos esto sendo implantados, como estratgia que possibilite sociedade civil organizada defender seus interesses, influenciando e controlando os caminhos das polticas sociais. Para Bravo (2002), controle social caracterizado no somente como uma luta legal por um direito, mas sim como a potencialidade e criatividade da populao na elaborao da poltica j que a populao quem realmente sabe e pode perceber os problemas sociais que a rodeiam. Com base nesse conceito, cabe destacar que na perspectiva do controle social que a participao da populao na Poltica de Assistncia Social se faz presente: a sociedade civil organizada participa desta desde a formulao at a definio de alocao de recursos. Neste sentido os setores da sociedade se organizam e lutam para que o Estado atenda os interesses da populao, o que contribui para que a sociedade passe a controlar os rumos da poltica de Assistncia Social. Por esse entendimento, a institucionalizao da populao ocorre atravs dos conselhos. O Estado passa a ser controlado pela sociedade, que passa a tomar conscincia e a exigir os seus direitos, no atravs dos mecanismos de represso, mas sim atravs da lgica do direito. Desse modo, (CORREIA, 2000, apud CORREIA, 2002, p. 124) considera que:
A lgica do controle social a de quem paga indiretamente os servios pblicos, por meio de impostos a prpria populao. Portanto ela deve decidir onde e como os recursos pblicos devem ser gastos, para que tais servios tenham maior qualidade e atendam os interesses coletivos, no ficando a merc de grupos clientelistas e privatistas.
A sociedade espera que esses recursos no sejam utilizados na lgica da caridade e do clientelismo e nem na lgica da apropriao privada. Desse modo a sociedade pode exercer, atravs do controle social, a fiscalizao e o acompanhamento dos recursos, ou seja, onde os recursos esto sendo investidos e aplicados. Em outras palavras, o que se pretende com o controle social a transparncia das aes, de modo que, fique ntido, como e onde os recursos pblicos esto sendo aplicados. Conclumos, portanto, que o sistema descentralizado e participativo de assistncia social tem como estrutura bsica os rgos do Poder Executivo Federal, Estaduais e Municipais, compreendidos como instncias coordenadoras e executoras da poltica.
A defesa da poltica de assistncia social sustenta-se em princpios e diretrizes que indicam uma tica que fundamenta a construo de prticas opostas s institudas na relao de hegemonia. Tal cultura recria-se na heterogeneidade das foras scio-polticos que se relacionam no sistema descentralizado e participativo e confronta-se com as mltiplas formas de minimizar e obstacularizar o processo. Entretanto, essa contradio d unidade e movimento ao referido sistema. Ser representante, no sentido de ter representatividade reconhecida para tanto, significa transmitir, de maneira mais adequada e similar possvel, as idias e desejos dos demais membros de uma mesma classe, grupo ou espcie, em prol de um projeto comum de sociedade.
Com o objetivo de analisar se os conselhos municipais so instrumentos para a consolidao da gesto democrtica, ou apenas uma estrutura formal e burocrtica, para a transferncia de recursos, alm de analisar a participao da sociedade civil nos conselhos, realizou-se uma pesquisa de campo, com os Presidentes dos Conselhos Municipais de Assistncia Social (CMAS) dos municpios de Alfredo Marcondes e Bastos. A entrevista foi o principal instrumento ou tcnica utilizada pelas pesquisadoras como coleta de dados para a concluso da pesquisa. Optou-se pela entrevista aberta, onde os entrevistados, no caso os Presidentes dos Conselhos da Assistncia social, puderam justificar as respostas para as perguntas feitas pela entrevistadora. A princpio, a amostragem seria realizada em trs municpios: Alfredo Marcondes, Bastos e Piquerobi. Com o questionrio pronto e o incio das entrevistas, ficou constatado que no municpio de Piquerobi, no momento, o conselho est passando por uma reformulao e no possui conselheiros. Assim, o grupo optou pela pesquisa qualitativa, pois a mesma trabalha com valores, crenas, hbitos, atitudes, representaes, opinies e adequa-se a aprofundar a complexidade de fatos.
3.1 Caracterizao dos Conselhos nos Municpios sedes da Pesquisa
O municpio de Alfredo Marcondes est localizado no extremo oeste do Estado de So Paulo, pertencendo 10 Regio administrativa, sendo a cidade plo, Presidente Prudente. Sua populao est estimada em torno de 4.000 habitantes, sendo a maioria considerada de baixa renda. A principal atividade econmica do municpio a agropecuria. Grande parte da populao beneficiria de algum programa assistencial, seja em nvel federal, estadual e municipal. Apenas em 1989, a assistncia social comea a ser mais organizada, com a contratao de uma Assistente social. Com a constituio Federal de 1988, e as respectivas
leis de regulamentao o municpio se viu obrigado a implantar os respectivos Conselhos, como da Sade, Educao, Assistncia Social, entre outros. O Conselho Municipal da Assistncia Social foi implantado atravs da lei n 2.115/95, de 29 de novembro de 1995, que: Institui o Conselho Municipal de Assistncia Social e o Fundo Municipal da Assistncia Social e, dispe sobre o rgo da Administrao Pblica Municipal, responsvel pela coordenao da Poltica Municipal de Assistncia Social. O referido Conselho possui um regimento interno, homologado pelo decreto n 2.499/2000, de 04 de agosto de 2000. Os membros do Conselho so nomeados por um Decreto do Executivo, com mandato de dois anos, prorrogvel por igual perodo. Na entrevista foi relatado que o Conselho da Assistncia realiza um trabalho articulado com o Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente e o Conselho do Idoso, com os demais conselhos no h essa articulao. O municpio de Bastos esta localizado a 549 quilmetros de So Paulo, pertencente regio administrativa de Marilia, sendo esta sua cidade plo. Sua populao est estimada em torno de 21.676 habitantes, onde a maioria considerada de baixa renda. As principais atividades econmicas do municpio so: avicultura e sericicultura. Grande parte da populao beneficiaria de programas assistenciais, seja em nvel federal, estadual e municipal. Atualmente est em vigor a lei municipal n 1.759/04, de 25 de outubro de 2004, que substitui a lei municipal n 1.243/96, de 12 de janeiro de 1996. A lei atual dispe sobre a alterao da lei municipal n 1.243/96 de 12/01/1996, que institui o Conselho Municipal de Assistncia Social e o Fundo Municipal de Assistncia Social. Identificaremos os municpios enfocados nesta pesquisa como 1 Alfredo Marcondes e 2 Bastos.
3.2 O Papel do Conselho no Municpio
Entendo que o conselho atuante e fiscalizador ao mesmo tempo estamos sempre atendendo no que necessrio para o bem estar das famlias. (1) O conselho de assistncia social tem que atender a populao desassistida, os chamados excludos sociais. Os estado, unio, e os municpios principalmente. Pois no conselho tem representantes dessa populao. (2)
Os entrevistados tm uma compreenso parcial, acreditam que o papel do Conselho somente fiscalizar, quando na realidade as atribuies so bem mais amplas. Neste sentido, Torres (2001), cita aspectos que tem por definio legal e devem ser tema de deliberao do CMAS. Entre eles esto: a) aprovar a poltica de assistncia social, definir aes prioritrias, metas e resultados a serem atingidos/ b) normalizar as aes pblicas incluindo as pblicas no-estatais no campo da assistncia social e acompanhar sua execuo; c) fixar critrios para o reconhecimento pblico de entidades sociais; d) acompanhar e aprovar a proposta oramentria para a assistncia social, avaliando a aplicao dos recursos, o desempenho e o resultado das aes; e) estabelecer diretrizes para o plano de assistncia social, definindo, controlando e avaliando a sua elaborao e execuo; f) aprovar critrios de contratos ou convnios entre setor pblico governamental e nogovernamental no mbito da assistncia social; g) convocar as Conferncias de Assistncia Social com vistas ao aperfeioamento do sistema; h) aprovar critrios de concesso do valor dos benefcios nos caos dos Conselhos Municipais. Segundo Gohn, (2001, p. 108):
Os conselhos so espaos com carter duplo: implicam, de um lado, a ampliao do espao pblico atuando como agentes de mediaes dos conflitos remando, portanto, contra as tendncias das polticas neoliberais de suprimir os espaos de
mediaes dos conflitos, mas de outro lado, dependendo da forma como so compostos, podero eliminar o empowerment, do sentido de permanecer dos indivduos, e reafirmar antigas praticas herdeiras do fisiologismo. Como tal, carregam contradies e contrariedade.
3.2.1 Plano de ao do conselho
Tem. O conselho sempre se norteia seguindo as orientaes da prpria assistente social e dependendo da necessidade. (1)
Os Conselhos tambm devem elaborar um plano de ao que possa organizar a sua ao e atuao no municpio e no apenas centrado na figura do assistente social. Nesta perspectiva, Raichelis (2000, p. 195) destaca que:
O repasse de recursos a estados e municpios esta na dependncia da criao dos Conselhos de Assistncia Social, da elaborao de Planos e da regulamentao dos Fundos de Assistncia Social, processo que se encontra em andamento em todo o pais e que tem gerado, ao lado da constatao da sua importncia, a preocupao com o cumprimento a toque de caixa das exigncias, como ritual meramente formal, apenas para viabilizar o recebimento de recursos.
Assim, Gonalves (2003, p. 127) considera que:
O plano municipal tem se constitudo em uma pea estritamente tcnico administrativa, feita para cumprir dispositivos legais e receber recursos de outras esferas de governo. Na elaborao do plano no h transparncia nem espao para uma ampla discusso da sociedade. Dessa forma, a gestora viola o principio da participao e desconsidera a potencialidade da populao.
Segundo Behring (2001), muitos municpios os planos onde esto o diagnostico e o contedo da Poltica de Assistncia Social, definindo as prioridades de aplicao dos recursos, so tecnicamente mal elaborados apenas para constar que existe um plano e receber o recurso.
3.2.2 Carter deliberativo
Tem. O conselho delibera sobre as prestaes de contas da assistncia social e tambm delibera nas situaes apresentadas ao conselho quando depende de votao. (1) Sim, existe a participao do conselho nas decises. (2)
Como podemos perceber os entrevistados tm uma viso reduzida quanto ao carter deliberativo, visto que deliberar o poder de deciso da sociedade, sobre as questes que envolvem a assistncia social. Segundo Raichelis (2000), o poder de deciso do conselho limitado, uma vez que os tcnicos designados ao conselho, em sua maioria, possuem reduzido poder decisrio. Deve se considerar que em nossa sociedade sempre predomina um Estado centralizador, paternalista e clientelista. Assim h uma grande dificuldade ou recusa do Estado em partilhar o poder com a sociedade civil. Tal existncia interfere diretamente na capacidade dos conselhos de exercerem seu papel de deliberao. Reforando tal idia Raichelis (2000, p. 85) aponta que:
Uma primeira questo, de ordem mais geral, refere-se fragilidade dos conselhos diante da centralizao do poder nas mos do Executivo federal, e das condies que rene para neutralizar, impedir e desarticular a ao dos conselhos. H inmeras situaes que apontam a interferncia do governo federal nas deliberaes [...], que vo desde a mudana das regras eleitorais da representao da sociedade civil at a sonegao de informaes relativas ao oramento [...], passando pela desqualificao desse espao como instancia exclusiva da sociedade civil.
A situao de deliberao adquire distintas configuraes no espao dos municpios. Entretanto, Gohn (2001, p. 89) adverte que:
nos municpios sem tradio organizativo-associativa, os conselhos tm sido apenas uma realidade jurdico-formal, e muitas vezes um instrumento a mais nas mos dos prefeitos e das elites, falando em nome da comunidade, como seus representantes oficiais, no atendendo minimamente aos objetivos de se tornarem mecanismos de controle e fiscalizao dos negcios pblicos.
Segundo Gohn, (2001), outro limite apontado diz respeito questo das decises do conselho Municipal de Assistncia Social. Caso tenham um carter deliberativo
no h garantia de sua implementao efetiva. No h estruturas jurdicas que dem amparo legal e obriguem o executivo a acatar as decises do Conselho. Nesta perspectiva, se faz necessria a elaborao de instrumentos jurdicos de apoio s deliberaes dos conselhos, para que estas possam se realizar de fato.
3.3.3 Paridade
No. No poder pblico o nmero de membros sempre superior ao da sociedade civil. Justifica-se esse numero maior no poder pblico em razo de no haver numero suficiente de segmentos na sociedade civil. (1) No existe diferena. Geralmente ocorrem discusses as quais se resolve dentro das reunies, atravs do consenso geral, pois em Bastos o mesmo numero que existe da sociedade civil o mesmo do poder pblico. E os representantes do poder pblico so escolhidos pelo prprio prefeito e os representantes da sociedade civil so os representes de entidades que so nomeados dentro das reunies. (2)
No municpio 2 cumpre-se a legislao, os conselhos so paritrios. A composio dos conselhos paritria, ou seja, formado pelo mesmo nmero de representantes do poder pblico e de representantes de organizaes da sociedade. Percebemos que h um equivoco na fala do entrevistado do municpio 1 em relao paridade. Ao fazer a analise documental constata-se que a realmente no h paridade, porem h maior numero de representantes da sociedade civil. A composio do conselho paritria, ou seja, formado pelo mesmo numero de representantes do poder pblico e de representantes de organizaes da sociedade. Quando se discute a paridade, deve-se ter claro que ela no apenas uma questo numrica. A igualdade que deve existir entre representantes do governo e representantes da sociedade civil diz respeito ao acesso as informaes e as condies de participao nas decises referentes a Poltica de Assistncia Social. Segundo Gohn (2001, p.92):
A disparidade de condies para a participao em um conselho de membros advindos do governo daqueles da sociedade civil grande. Os primeiros trabalham em atividades dos conselhos durante seu perodo de expediente de trabalho normal remunerado, tem acesso aos dados e informaes, tem infra-estrutura de suporte administrativo, esto habituados com a linguagem tecnocrtica. Etc., ou seja, eles tm o que os representantes da sociedade civil no tm [...] faltam cursos ou
capacitao aos conselheiros de forma que a participao seja qualificada em termos, por exemplo, da Elaborao e gesto das polticas pblicas; no h parmetros que fortaleam a interlocuo entre os representantes da sociedade civil com os representantes do governo.
3.3.4 Os segmentos representados no conselho so informados
Todos os segmentos so informados adequadamente, inclusive durante as reunies, nos debates a oportunidades de que todos mantenham informados. (1) Atravs das reunies e assemblias. Informados pelos prprios membros dos conselhos. So entregues cpias para cada conselheiro. (2)
Segundo Gohn (2001), para que haja representatividade necessrio que o representante que atua no conselho tenha vinculo com a comunidade que representa. Desse modo, Gonalves (2003, p. 122) considera que:
se o conselheiro no mantiver seu vinculo com o segmento que representa no poder defender os interesses pautados no conhecimento de sua realidade. Distanciando-se de suas bases o conselheiro abre uma ciso entre o conselho e o segmento, perdendo a legitimidade da representao, pois ira voltar segundo posio pessoal. Ao mesmo tempo, rouba do segmento a possibilidade de encaminhar propostas e alternativas ao conselho e acompanhar seu desenvolvimento.
3.3.5 Participao da comunidade
No. (1) No. Os representes dos conselhos so indicados pelas entidades constitudas no municpio, pelo rgo pblico e representes de bairros, pois a populao no tem formao para participar. (2)
Quando se fala em participao evidencia-se que h uma desqualificao da populao, ou seja, tem-se o dbil reconhecimento dos usurios dos servios assistenciais, isso dificulta a formao de identidades e representao coletiva. De acordo com (BOHMAN, 2000, p. 60):
Mesmo se as decises tomadas por um pblico no forem as melhores, comparadas s decises tomadas pela elite, uma razo justificaria a deliberao pblica, qual seja, a deliberao constitui a autonomia dos cidados.
Historicamente, o Estado brasileiro apresenta uma cultura burocrtica, o que favorece a despolitizao dos mecanismos de defesa do sigilo, necessrio para o funcionamento do aparelho burocrtico. Neste sentido Correia, (2001, p. 132), considera que:
Vale ressaltar que os usurios da assistncia so as camadas mais empobrecidas, estigmatizadas e discriminadas da sociedade e, historicamente, pouco organizadas e com baixo poder poltico de mobilizao. Por isso, so mais vulnerveis as aes de tutela e, conseqentemente tm dificuldade de exercer presso com sujeitos portadores de direitos legtimos.
De acordo com Raichelis (2000), o [...] sigilo dentro da organizao estatal refora a privatizao do pblico ao mesmo tempo em que desloca a questo do campo poltico para o mbito dos tcnicos para a linguagem de poucos, dos especialistas.
3.3.6 Dificuldades dos conselhos no alcance dos objetivos
A meta principal do conselho seria atingir e atender as camadas dentro de suas problemticas. Os vrios programas assistenciais adquiridos pelo municpio no so suficientes para atender a toda a sociedade dentro da esfera, ora econmica ora social, etc. (1) Propriamente a participao efetiva dos prprios conselheiros e a ausncia de representes direto da populao. A representatividade nas prprias reunies para deliberao ou aprovao de planos como representes da prpria populao. (2)
Os entrevistados no mostraram clareza ao responder, visto que a principal dificuldade dos conselhos a no participao da sociedade civil. Na concepo de Raichelis, (2000, p. 195-196) lemos que:
as aes agrupadas nos oramentos sob a denominao de assistncia social sempre sujeitas a manipulao clientelistas, a presso de lobbies, corrupo e as diferentes formas de uso dos recursos pblicos para fins privado prestam-se mais a
flexibilidade, a identificao e opacidade na alocao de recursos do que a visibilidade e fiscalizao pblicas de sua aplicao.
De acordo, com (CORREIA, 2001b, apud CORREIA, 2002, p. 133):
O que pblico tratado com descaso, os recursos para as polticas sociais so escassos e o controle sobre estes ainda, na sua maioria esto nas mos dos gestores, que os tratam com sigilo, como se fossem privados, manipulando-os clientelisticamente.
3.3.7 Capacitao dos conselheiros
No houve ate o momento capacitao para os conselheiros da assistncia social; mas na rea da educao e sade, alimentao escolar, sim. (1) No acredito que tenha, pois no passei por nenhuma capacitao. (2)
Faz-se necessria capacitao, para que esses possam atuar com eficcia. A questo da paridade est diretamente relacionada participao ativa dos conselheiros, na concepo de Gohn (2001, p. 95).
para ser efetiva precisa ser qualificada, ou seja, no basta a presena numrica das pessoas porque o acesso esta aberto. preciso dot-las de informaes e de conhecimentos sobre o funcionamento das estruturas estatais. No se trata em absoluto, de integr-las a teia burocrtica. Elas tem o direito de conhecer essa teia para poder intervir de forma a exercitar uma cidadania ativa, no-regulada, outorgada, passiva.
Segundo Gohn (2001), outro problema a questo da capacitao dos conselheiros, visto que estes no tm clareza quanto s competncias e atribuies dos conselhos. importante a capacitao ampla que possibilita a todos os membros do conselho uma viso geral da Poltica social a que se vinculam e da administrao pblica. Raichelis (2000) aponta que o desconhecimento das atribuies e a pouca familiaridade com a legislao tem colocado muitos conselheiros em situao de fragilidade diante das presses e manipulaes.
3.3.8 A poltica de assistncia segundo o conselho
Para alguns membros no h interferncia do poder pblico na posio tomada pelo conselho da assistncia social, dentro da limitao do municpio pequeno, pela eficcia da Assistncia Social e das decises do conselho e tambm do trabalho executivo a populao altamente atendida a contento. (1) Regular. Porque independentemente da questo poltica do municpio existe uma pessoa que tem dedicao exigida cumpridora que a assistente social da secretaria. Regular porque bom no est deveria melhorar, mas tambm no como algo largado. (2)
Durante muito tempo a Poltica de Assistncia social foi tratada como benesse e por essa trajetria histrica continua sendo um grande desafio para que o conselho veja poltica de assistncia como poltica de direitos. Os conselhos de assistncia social possuem peculiaridades prprias do desenho histrico dessa poltica, que podem ser sintetizadas por alguns aspectos: o seu exerccio como prtica descontnua e emergencial; a subalternizao dos seus usurios a sua subalternidade em relao s exigncias das polticas econmicas e a sua secundarizao em relao s demais polticas sociais; o uso clientelista, personalista e patrimonialista dos servios; enfim o seu no reconhecimento como poltica pblica requerendo racionalidade, financiamento especifico e planejamento de aes. Os conselhos, como forma de ampliao da cidadania e da democracia tm um rduo cominho a ser percorrido para se efetivarem como tais. Os conselhos municipais de Assistncia Social enfrentam um grande desafio, em razo da marca histrica que a Poltica de Assistncia Social, traz consigo, a de ser tratada como um conjunto de prticas assistencialistas e caridosas, pautadas num dever moral.
3.3.9 Relao conselho e o poder pblico
Entre o poder pblico e conselho h sempre um clima amistoso. O objetivo a ser alcanado o que mais interessa, ficando a parte s picuinhas ou rusgas polticas. Pondera-se sempre a razo e o Direito. (1) tambm regular. Pois existe a necessidade de conhecimento que persiste a longo tempo pelo poder executivo. Pouco tem sido feito no sentido de atingir os objetivos. Pois o que acontece o seguinte exemplo: vo fazer at certo ponto; no precisa ir adiante (em relao ao prefeito). (2)
No municpio 1 o entrevistado tem uma concepo amena sobre a relao entre os conselhos e o poder pblico; j no municpio 2 o entrevistado tem concepo crtica respeito. Os conselhos so espaos tensos em que os diferentes interesses, esto em disputa. So baseados na concepo de participao social que tem sua base na universalizao dos diretos e ampliao do conceito de cidadania, pautada por uma nova compreenso do carter e do papel do Estado. Nesse contexto, os conselhos de Assistncia Social apresentam-se como espaos contraditrios, que sinalizam para a construo de uma nova cultura poltica, pautada na democracia participativa, de modo que os interesses de classe sejam inseridos na arena poltica de discusso. Isso acontece quando o executivo toma cincia do real poder dos conselhos. Segundo Raichelis, em seus estudos junto aos conselheiros de Assistncia Social, revela que difcil para o governo aceitar o controle da sociedade civil sobre a Poltica de Assistncia social. As dificuldades postas para efetivao desse controle so contnuas, pois comum o rgo governamental passar por cima das decises dos conselhos.
Esta concluso expressa a sntese do estudo realizado ao longo deste trabalho de constante anlise em torno do nosso objeto de pesquisa. Partimos do pressuposto de que as dcadas de oitenta e noventa foram significativas para um salto na poltica de assistncia social, dando-lhe nova caracterizao legal. Dessa forma, em 1988 foi promulgada a Constituio Federal que estabelece a criao de Conselhos gestores de polticas sociais. Conforme aponta Bravo (2002, p.48)
Os conselhos devem ser visualizados como lcus de fazer poltico, como espao contraditrio, como uma nova modalidade de participao, ou seja, a construo de uma cultura alicerada nos pilares da democracia participativa e na possibilidade de construo de democracia de massas.
Todavia, observamos que atualmente as medidas de ajuste neoliberais (estabilizao, ajuste estrutural e privatizao) tm causado efeitos regressivos ao processo de democratizao, que rebatem nos conselhos, esvaziando-os e desqualificando-os como espaos de participao da sociedade civil, uma vez que tais medidas tm construdo um cenrio econmico e social, em que a luta primordial pela sobrevivncia, deixando a participao em segundo plano. O estudo realizado apontou que, embora a Constituio normatize a instituio dos Conselhos como abertura de novos espaos de participao de sociedade civil, a luta para que estes realmente funcionem est apenas comeando a iniciar com a construo de uma nova cultura poltica no Brasil, a partir da concretizao da tomada de conscincia participativa dos diferentes grupos sociais, conferindo-lhes visibilidade como sujeitos que fazem parte da sociedade. A noo de Assistncia Social como dever moral, de ajuda, embora ainda presente, est sendo tencionada pela noo de Assistncia Social como direito. Tais noes disputam espaos na agenda dos governos e requerem a mediao da atuao dos Conselhos.
Sem a necessria conscientizao, observamos que este importante espao garantido sociedade civil tem sido mal utilizado pelo poder governamental, transformandose em mais um aparelho burocrtico da mquina estatal. A participao para ser efetiva precisa ser qualificada, ou seja, no basta a presena numrica de pessoas. preciso dot-las de informaes e de conhecimentos sobre o funcionamento das estruturas estatais. preciso entender o espao da poltica para que se possa fiscalizar e tambm propor polticas. fundamental discutir mecanismos de articulao entre os conselhos na defesa da integrao das polticas sociais e das formas de interveno em seu planejamento e gesto. Se representativo, o Conselho pode alterar progressivamente a natureza do poder local medida que eles se tornem atuantes, fiscalizadores das aes do poder pblico e denunciadores de irregularidades. Podem atuar como agente de mediao dos conflitos, alavancando o processo de participao poltica e pblica. A construo democrtica pressupe espaos ampliados de discusso e requer um acreditar constante nas possibilidades dos sujeitos em interao com a realidade. Desse modo, compreendemos que h um rduo caminho a ser percorrido pelos Conselhos para efetivarem-se como instncias democrticas e, de participao de fato. Devido ao fato dos Conselhos serem criados em funo da exigncia legal, podem revelar-se tanto como canais de participao nos processos decisrios e do exerccio do controle social, como estruturas criadas para o funcionamento da mquina estatal.
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