Source: http://www.medialaws.eu/il-contributo-di-internet-alla-partecipazione-popolare-la-consultazione-pubblica-telematica/
Timestamp: 2018-04-22 21:49:59+00:00
Document Index: 125259685

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 12', 'art. 132', 'art. 5', 'art. 23', 'art. 22', 'art. 117']

Il contributo di Internet alla partecipazione popolare: la consultazione pubblica telematica
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By Marina Pietrangelo on	 March 17, 2015 Comments
1. Considerazioni introduttive. – 2. Le istituzioni pubbliche nella Rete. – 3. La consultazione pubblica telematica nel diritto positivo nazionale. – 3.1. La consultazione pubblica telematica sulle proposte di regolazione. – 3.2. La consultazione pubblica telematica su questioni d’interesse per la collettività. – 4. Considerazioni conclusive.
La partecipazione delle persone alla vita politica delle comunità cui appartengono, nelle forme della rappresentanza mediata da partiti e movimenti, ma anche attraverso un loro diretto coinvolgimento nella definizione delle regole destinate a governare proprio la vita di quelle comunità, potrebbe aver trovato nella rete Internet e in molte sue applicazioni un buon ricostituente. Potrebbe, perché – alla prova dei fatti – non è detto che ciò sia accaduto. Certo è che, tra le applicazioni di Internet, il web ad esempio si presenta anche ai meno esperti come un mezzo formidabile, che consente di scambiare dati e informazioni e di comunicare come mai prima; tutte attività, queste, essenziali anche in un’azione politica che veda protagonisti – in un circolo virtuoso – i rappresentanti ed i rappresentati.
L’oggetto di questo studio è, dunque, circoscritto; esso riguarda le comunicazioni telematiche tra i pubblici poteri e la società, e specialmente i metodi impiegati dai primi per acquisire – attraverso una consultazione diretta – pareri e osservazioni su proposte di atti o su questioni di rilevante interesse sociale. Un’attività consultiva con finalità inclusiva, mirata cioè a consentire la partecipazione diretta della cittadinanza alla formazione delle regole del vivere comune; regole pure formalmente spettanti alle istituzioni rappresentative. Un’attività quindi incardinata nella democrazia rappresentativa e nei principi della nostra Costituzione, che all’art. 3 espressamente «ammette e richiede» – per l’appunto – anche la partecipazione. Perché solo un coinvolgimento pieno delle persone nelle scelte politiche delle istituzioni rappresentative del territorio che abitano, come anche delle istituzioni pubbliche apparentemente più “distanti”, potrà loro restituire quel ruolo attivo nella comunità che l’art. 2 della nostra Costituzione per esse prefigura.
La più ampia e più efficace diffusione via web di dati e informazioni di fonte pubblica in questi ultimi anni ha certamente contribuito a rinverdire i mai sopiti aneliti partecipativi presenti nella società, prefigurando nuove occasioni di relazione e di scambio. Tanto che l’informazione e la comunicazione pubbliche, in principio tutte orientate alla trasparenza dell’azione amministrativa e al controllo sociale sull’agire pubblico, proprio grazie al ricorso ai nuovi strumenti sono risultate determinanti anche per la costruzione di dibattiti pubblici su questioni di grande interesse sociale. Dibattiti pubblici che hanno visto protagonisti alla pari le amministrazioni e gli amministrati, in una inedita collaborazione destinata ad incidere forse sull’idea stessa di amministrazione pubblica.
Ecco allora l’attenzione per l’istituto della consultazione popolare, già noto e sperimentato nel nostro ordinamento giuridico; un istituto che compare nelle Carte costituzionali delle democrazie rappresentative proprio per rafforzare e vivificare la rappresentanza. Una consultazione popolare che, nel solco delle comunicazione pubbliche telematiche, appare anch’essa rinverdita dalla possibilità di utilizzare la Rete.
L’intento di questo breve lavoro è, dunque, quello di rintracciare le fonti che regolano l’impiego dei nuovi strumenti nelle consultazioni pubbliche; ricostruendo, se possibile, i tratti essenziali di questo nuovo istituto, anche nella prospettiva di una regolazione uniforme, laddove essa manchi. Contribuendo così alla riflessione sui metodi e sugli strumenti di questa nostra “democrazia digitale”. Si tratta in fondo di osservare uno speciale tratto della partecipazione politica contemporanea, per chiedersi – la domanda è ricorrente – quanto la consultazione popolare telematica possa servire a scuotere gli istituti della rappresentanza politica da quel torpore che, nella rappresentazione collettiva, da lungo tempo li avvolge..
2. Le istituzioni pubbliche nella rete Internet
Il tema della consultazione popolare, come detto, non è certamente nuovo alla riflessione giuridica, che ne ha da tempo indagato i profili nell’ambito degli studi sul diritto alla partecipazione democratica.
E però tra gli strumenti partecipativi proprio la consultazione, forse più di altri, pare essere rinvigorita dalla possibilità di utilizzare la rete Internet e alcune sue specifiche applicazioni, tra cui per esempio i cosiddetti media civici digitali.
Dell’esistenza di questo nuovo e utile strumentario le amministrazioni pubbliche si sono accorte da tempo; tanto che dopo una prima sperimentazione in via di prassi, ne hanno regolato l’impiego attraverso un quadro normativo ricco, se non già sovrabbondante; e in parte non ancora attuato. Si tratta di un intervento regolatori che ha avuto ad oggetto innanzitutto l’organizzazione interna delle amministrazioni, in ossequio al principio costituzionale di buon andamento dell’attività amministrativa (anche digitale, dunque); e che ora invece richiede di essere completato sul versante della tutela dei diritti individuali e collettivi.
Come acutamente sostenuto, infatti, la riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche mediante il ricorso alle tecnologie informative esprime solo una delle due facce della stessa medaglia, che coincide con la prima fase del percorso di informatizzazione della pubblica amministrazione. A questo primo stadio di modernizzazione dell’amministrazione dovrebbe seguire una seconda fase, nella quale prevalga invece «un deciso effetto di potenziamento della persona, secondo le linee tracciate nei principi fondamentali e nella prima parte della Costituzione», destinato a rovesciare i termini del rapporto tra amministrazione e amministrati. Una fase nella quale per l’appunto dovrebbero risultare accentuati il peso dei diritti individuali e sociali delle persone e la loro funzione di controllori e legittimatori degli apparati di potere.
Dunque, una amministrazione digitale necessariamente orientata alla cittadinanza digitale, vista, quest’ultima, come parte integrante della cittadinanza, non altra rispetto ad essa. L’obiettivo dovrebbe essere, infatti, quello di utilizzare gli strumenti digitali per arricchire e valorizzare l’esistenza delle persone nelle loro relazioni di vita; ad esempio, come è avvenuto nelle relazioni con le pubbliche amministrazioni, semplificando e facilitando attività che in passato sottraevano tempo e spazio proprio a quelle relazioni. Guardando insomma a quei «vantaggi sociali dell’impiego degli elaboratori elettronici» già esplorati più di quaranta anni fa.
La prima normativa compiuta sull’impiego degli strumenti informatici da parte delle pubbliche amministrazioni è il noto d.lgs. 12 febbraio 1993, n. 39 (Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche, a norma dell’art. 2, comma 1, lettera mm), della legge 23 ottobre 1992, n. 421). Per la prima volta una fonte normativa si occupava de «la progettazione, lo sviluppo e la gestione dei sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo», con queste precise finalità: «miglioramento dei servizi; trasparenza dell’azione amministrativa; potenziamento dei supporti conoscitivi per le decisioni pubbliche; contenimento dei costi dell’azione amministrativa». Finalità attualissime, per quanto già a quel tempo costituissero il risultato di lunghe riflessioni interne all’amministrazione e al mondo della ricerca.
Di norme poi ne sono seguite molte, anche frammentarie; tanto che il legislatore esattamente un decennio fa ha provveduto a riordinare, innovandola, la materia della cosiddetta attività amministrativa digitale. Nel 2005, infatti, è stato approvato il primo Codice ad essa interamente dedicato (d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82), il quale però veniva a sovrapporsi e ad intrecciarsi con tutta la normativa precedente in tema di attività amministrativa, ponendo non poche difficoltà interpretative.
A distanza di un decennio, pur dinnanzi a norme ancora inattuate (è appena entrato in vigore il regolamento che fissa le indispensabili regole tecniche per i documenti informatici delle pubbliche amministrazioni), può certamente rilevarsi come la nostra pubblica amministrazione sia – da tempo, per l’appunto – ex lege un’amministrazione digitale. Basti qui ricordare l’art. 12 del Codice dell’amministrazione digitale, rubricato «Norme generali per l’uso delle tecnologie dell’informazione e delle comunicazioni nell’azione amministrativa», che impone l’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione «per la realizzazione degli obiettivi di efficienza, efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza, semplificazione e partecipazione nel rispetto dei principi di uguaglianza e di non discriminazione, nonché per la garanzia dei diritti dei cittadini e delle imprese», previsti dallo stesso Codice. Principi, questi, poi tutti più o meno sviluppati negli anni successivi all’entrata in vigore di quella prima normativa di riordino; come testimonia, da ultimo, il d.lgs. n. 33 del 2013 che disciplina gli obblighi di trasparenza e pubblicità delle amministrazioni pubbliche, da adempiersi esclusivamente via web.
Per il nostro diritto positivo, dunque, le amministrazioni pubbliche informano e comunicano via web; anzi, i siti web istituzionali stanno mutando ulteriormente nell’uso: da canali di comunicazione unilaterale delle amministrazioni a spazi virtuali di interazione e dibattito tra la cittadinanza e l’amministrazione stessa. Uno dei metodi partecipativi ai quali sempre più spesso negli ultimi anni le amministrazioni pubbliche hanno fatto ricorso, con l’obiettivo dichiarato di voler aprire al contributo delle comunità la definizione delle politiche pubbliche, è la consultazione popolare; più precisamente, la consultazione pubblica via web.
3. La consultazione pubblica telematica nel diritto positivo nazionale
La consultazione pubblica telematica non è dissimile nella finalità da alcuni degli istituti consultivi già conosciuti dai nostri sistemi giuridici, attraverso i quali i soggetti pubblici possono (o devono) acquisire pareri e osservazioni dalle comunità che abitano i territori interessati dalle scelte politiche che vanno adottando. Si pensi tra questi ai referendum consultivi negli ordinamenti regionali, obbligatori per le proposte di modificazione territoriale di livello locale, a norma dell’art. 132 Cost. e delle disposizioni statutarie; o facoltativi, cioè rimessi alla discrezionalità del soggetto che li attiva. Questi ultimi, in particolare, per dottrina concorde sarebbero privi di efficacia giuridica, ma apprezzabili politicamente nei risultati. Da tale punto di vista, essi sono senz’altro accostabili al nuovo istituto preso in esame, il quale – almeno stando alle prassi – non sembra avere più che un’efficacia tutta politica.
La consultazione pubblica telematica è un’attività consultiva condotta da un soggetto pubblico mediante il proprio sito web istituzionale col fine di acquisire in via diretta pareri e osservazioni da parte della cittadinanza su questioni rilevanti per la vita della comunità. Si tratta, dunque, di un’attività pubblica svolta nel perseguimento di un interesse pubblico; essa non deresponsabilizza il decisore, al quale resta imputata la scelta definitiva. Tuttavia, proprio grazie alla ricchezza di informazioni acquisite con la consultazione, la decisione finale tende ad avvicinarsi alla migliore scelta possibile.
A questo punto del discorso, come già anticipato, occorre esaminare il diritto positivo, per rintracciare la disciplina applicabile al nuovo istituto, che come detto – al pari degli altri strumenti e metodi della democrazia partecipativa – sta tutto dentro il disegno della democrazia rappresentativa (e digitale): una democrazia sofferente che ha visto nella digitalizzazione un possibile rimedio ai propri mali. Ma è davvero così?
Certamente negli ultimi anni le consultazioni popolari aperte da soggetti pubblici sui propri siti webistituzionali si sono moltiplicate. Epperò proprio queste pratiche hanno messo in evidenza la assoluta disomogeneità nel metodo, nell’oggetto, nei limiti, negli effetti prodotti. Pratiche consultive comunque impiegate come metodo d’indagine interno al procedimento di produzione delle regole o al processo di definizione di una politica; quindi attività da non confondere con le pratiche di concertazione e di negoziazione delle sole parti interessate, da tempo note al nostro ordinamento.
Tornando allora, all’osservazione del diritto positivo, risulta senz’altro assente una disciplina generale dell’istituto; a meno di non considerare quali fonti della sua regolazione, con qualche forzatura, l’intreccio tra le fonti normative sull’uso dei siti web istituzionali, da un lato, e le norme che disciplinano altri istituti partecipativi, dall’altro. Una via interpretativa che tuttavia non risolverebbe il nodo dell’assenza di regole puntuali che definiscano almeno i limiti oggettivi della consultazione telematica (su quali atti, relativamente a quali materie), i requisiti soggettivi dei partecipanti alla consultazione, gli standard e le regole tecniche per le applicazioni utilizzate, l’efficacia dei risultati della consultazione.
Un vuoto normativo nel quale la disomogeneità delle prassi è assoluta, col rischio di diseguaglianze derivanti da limitazioni arbitrarie del diritto a partecipare e ad essere consultati; dalla differente incidenza dell’esito della consultazione; dalle caratteristiche tecniche e di sicurezza del sistema informativo destinato alla raccolta e al trattamento dei dati.
A quest’assenza di regole ha provato a dare risposta per esempio il legislatore toscano, con la disciplina di cui si dirà più avanti.
3.1. La consultazione pubblica telematica sulle proposte di regolazione
L’origine di questa pratica consultiva è nota. Essa nasce, in modo non dissimile da altri metodi consultivi, più o meno acquisiti a livello normativo, come pratica partecipativa interna all’iter di formazione di atti giuridici, aperti online al contributo della consultazione pubblica. È questo esemplarmente il caso della Commissione europea, che la utilizza secondo un preciso metodo definito già nel 2002; o il caso delle autorità amministrative indipendenti, che per l’appunto ricorrono a questa pratica per acquisire via web i contributi diretti degli interessati durante l’iter di formazione dei propri atti.
A livello statale, occorre certamente menzionare il primigenio caso della consultazione prevista nell’ambito dell’analisi d’impatto della regolamentazione (AIR), prevista da tempo dal DPCM n. 170 del 2008, che inserisce la consultazione – «anche telematica» – nell’istruttoria degli atti normativi del governo per i quali vige l’obbligo di effettuare in via preventiva l’analisi d’impatto della regolamentazione. Precisamente, secondo l’art. 5 del citato regolamento, «la redazione della relazione AIR […] è preceduta da un’adeguata istruttoria, comprensiva delle fasi di consultazione, anche telematica, delle principali categorie di soggetti pubblici e privati destinatari diretti e indiretti della proposta di regolamentazione.». Tuttavia, nonostante il vincolo normativo, che inserisce la consultazione tra le attività conoscitive obbligatorie preordinate all’emanazione della proposta di atto normativo, delle quali la stessa amministrazione competente all’iniziativa normativa dovrebbe dar conto in itinere, anche attraverso il proprio sito web istituzionale, essa risulta del tutto disattesa. Vedremo quali novità conterrà la nuova disciplina in materia di analisi della regolamentazione preventiva e successiva, attesa da tempo, e sulla quale il governo ha finanche effettuato una consultazione pubblica online nella primavera del 2013.
Quanto alle autorità amministrative indipendenti, come confermato anche dall’ultima Relazione al Parlamento sullo stato di attuazione dell’analisi d’impatto della regolamentazione, relativa all’anno 2013, esse senza dubbio ricorrono frequentemente alla consultazione pubblica, ed anzi il metodo della consultazione telematica pare in molti casi consolidato e in via di raffinamento. Si può menzionare, ad esempio, il caso della Banca d’Italia, che a norma dell’art. 23 della legge n. 262 del 2005 (Disposizioni per la tutela del risparmio e la disciplina dei mercati finanziari) è tenuta a sottoporre a consultazione le proposte di nuovi atti regolamentari o a contenuto generale ovvero di modifica di atti preesistenti. Nella circolare 20 luglio 2010, n. 277, attuativa di tale disposizione, che disciplina l’analisi d’impatto della regolazione, in effetti, la consultazione (multicanale) degli interessati compare tra i metodi d’indagine della valutazione preventiva. O il caso della Consob (Commissione nazionale per le società e la borsa), che utilizza regolarmente la pratica consultiva per migliorare la qualità dei propri atti, pubblicando integralmente tutte le osservazioni raccolte nel corso della consultazione; e non un documento di sintesi, come avviene più frequentemente.
Si tenga però conto che queste amministrazioni, occupandosi di materie fortemente specializzate, di norma nelle consultazioni sulle proposte di nuovi atti o sulla revisione di atti preesistenti attraggono prevalentemente soggetti con competenze altrettanto specializzate.
I pochi esempi ricordati collocano la consultazione pubblica telematica all’interno del percorso di miglioramento della qualità della regolazione; essa è esattamente un’attività della pubblica amministrazione che mira ad acquisire il contributo diretto degli interessati alla materia regolata o – più in generale – dei destinatari futuri della regolazione.
3.2. La consultazione pubblica telematica su questioni d’interesse per la collettività
Diversamente dalle consultazioni descritte sopra, che sono inserite nell’iter di formazione di un certo atto giuridico, le consultazioni pubbliche telematiche su questioni d’interesse per la comunità possono anche risultare svincolate dall’esistenza di una proposta di regolazione. Esse, tuttavia, non dovrebbero essere prive di “margini”, i quali però spesso si risolvono nella delimitazione tematica dell’oggetto della consultazione. Queste ipotesi, che negli anni più recenti si sono particolarmente giovate delle applicazioni di Internet, costituiscono senza dubbio una novità tutta da esplorare.
Una novità che però, come anticipato, negli ultimi anni alcuni legislatori regionali hanno provato a disciplinare. Infatti, oltre alle forme della consultazione popolare già conosciute dagli Statuti, alcune recenti leggi regionali dedicate alla partecipazione contano come istituto a sé la “consultazione” condotta anche attraverso gli strumenti telematici. Si tratta di normative quadro che hanno innanzitutto accolto, regolandoli, i processi partecipativi così come da tempo teorizzati e sperimentati;attraverso la definizione normativa di modelli stabili e predefiniti.
Si pensi, ad esempio, alla legge umbra n. 14 del 2010 sulla partecipazione, che tra gli strumenti della partecipazione annovera oltre al referendum consultivo facoltativo anche la “consultazione”, espressamente definita quale «strumento che consente il coinvolgimento del cittadino nell’esercizio delle funzioni delle istituzioni regionali, attraverso canali di ascolto immediato e diretto delle sue opinioni». Per il legislatore umbro, quindi, la “consultazione” è istituto a sé rispetto al referendum consultivo facoltativo; e da quello si discosta innanzitutto per l’oggetto, che nella prima coincide con il draft di atti in formazione, ritenuti d’interesse per la comunità; nel secondo, invece, con alcuni «specifici temi che interessano l’iniziativa politica e amministrativa della Regione». Spicca poi una ulteriore significativa differenza tra i due istituti, relativamente alla procedura di attivazione, che appare molto più snella per il nuovo istituto, con uno scarto significativo rispetto alla consultazione referendaria tradizionale, che in taluni casi arriva a percorrere finanche la via della legge per essere attivata. A ciò si aggiunga che il processo partecipato attraverso cui si attua la consultazione può essere svolto, ex lege, anche mediante le tecnologie comunicative, «utili a garantire a tutte le fasce della popolazione l’accesso al processo decisionale partecipato». Mancano tuttavia le necessarie disposizioni attuative, per una regolazione che però, pur se non integralmente riferita all’uso del web, tenta di acquisire stabilmente dalla prassi alla norma questa nuova pratica partecipativa.
Ma più ancora si veda il caso della legge toscana n. 46 del 2013, che – compiendo un passo ulteriore rispetto alla precedente legge del 2007 – prima fonte normativa nel nostro ordinamento, regola espressamente anche la consultazione telematica, inserendola tra gli «Strumenti di valorizzazione e promozione» (Capo IV). L’art. 22 (Partecipazione e nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione) della legge n. 46, infatti, impegna la Regione a valorizzare «l’uso delle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione per favorire la partecipazione democratica dei cittadini» (co. 1), attraverso la predisposizione di «una piattaforma informatica per la partecipazione, attraverso cui offrire documenti, analisi e informazioni sui processi partecipativi in corso nella Regione, favorire lo scambio e la conoscenza delle buone pratiche, offrire un supporto ai processi partecipativi locali che non dispongono di canali propri di comunicazione» (co. 2, lett. a). Con il risultato della piattaforma pubblica accessibile all’indirizzo open.toscana.it/web/partecipa.
In definitiva, si tratta di integrare i vecchi istituti della partecipazione popolare con nuove pratiche partecipative che si giovino delle applicazioni telematiche. Metodi che peraltro paiono ben rispondere proprio ai quei requisiti essenziali della democrazia partecipativa, da tempo annotati in letteratura, i quali mirano ad allargare le maglie della titolarità soggettiva (non più stretta in una situazione giuridica) e dell’oggetto della consultazione (una certa “questione”, anche in assenza di un progetto di atto precisamente determinato, su cui si è chiamati ad esprimere un voto esclusivo); oltre che a valorizzare l’influenza del contributo di partecipazione, che – pur se indefinito nell’efficacia – è tuttavia egualmente utile a vincolare politicamente il decisore pubblico.
Fino a qualche tempo fa le consultazioni attivate dalle pubbliche amministrazioni sui propri siti web erano da molti equiparate a sondaggi d’opinione; o, peggio, venivano confuse e mescolate con analoghe iniziative consultive promosse a titolo personale o collettivo da singoli o gruppi comunque attivi nella vita politica. Legittima manifestazione delle libertà di espressione e di comunicazione, queste seconde, ma non condizionate – come le prime – dal peso e dall’onore dello svolgimento di una funzione pubblica, né vincolate al perseguimento di un interesse pubblico.
Dunque, una differenza sostanziale quella tra l’agire privato sul web (in pubblico) e l’agire pubblico sul web. E siccome questa differenza spesso sfugge ai più, o almeno – guardando appunto alle tante consultazioni a vario titolo aperte sul web – risulta sfumata nella percezione collettiva, è proprio da essa che occorre ripartire, guardando in particolare al profilo dell’efficacia del processo consultivo. Nel solo caso delle consultazione telematiche condotte da soggetti pubblici, infatti, si potrà invocare la rilevanza giuridica dei risultati delle consultazioni; fermo restando per entrambi i casi l’eventuale effetto politico, rimesso alla libera valutazione delle istituzioni rappresentative.
Questa incertezza, soprattutto sul valore degli esiti delle consultazioni pubbliche telematiche, potrebbe forse essere arginata attraverso una regolazione che si faccia carico di definire caratteri ed efficacia di una pratica oramai così tanto diffusa. Senza contare, come già rilevato sopra, che tra le singole consultazioni telematiche pubbliche la disomogeneità è massima; e questo accresce ulteriormente l’incertezza derivante dalla già faticosa distinzione tra le consultazione riferibili a soggetti pubblici e le altre. Senza appesantire un ordinamento già pesante, si tratterebbe quindi di introdurre una cornice di regole che almeno fissi i limiti degli oggetti delle consultazioni pubbliche, specie di quelle “a tema”, che in assenza di una proposta di regolazione rischiano di oltrepassare gli ambiti di competenza dei soggetti che le attivano; i tempi minimi della consultazione; l’efficacia giuridica e la validità nel tempo dei risultati; i caratteri delle piattaforme informatiche utilizzate e la loro riusabilità.
L’obiettivo ultimo è, infatti, quello di valorizzare, acquisendola al diritto positivo, una pratica inclusiva che senza dubbio esprime un contributo di democrazia nella definizione delle politiche pubbliche; che, lo ripetiamo, non mira a deresponsabilizzare il decisore, ma lo supporta nella scelta della migliore soluzione possibile per il bene della comunità.
Sfruttando così a pieno le potenzialità della Rete a fini democratici, come strumento di supporto ai percorsi di partecipazione politica; recuperando in tal modo nella Rete uno spazio significativo che il mercato e le nuove élites hanno invece prepotentemente occupato.
Scriveva Rodotà: «Viviamo ormai in una law-satured society, in una società strapiena di diritto, di regole giuridiche dalle provenienze più diverse, imposte da poteri pubblici o da potenze private, con una intensità che fa pensare, più che a una necessità, a una inarrestabile deriva. La consapevolezza sociale non è sempre adeguata alla complessità di questo fenomeno, che rivela anche asimmetrie e scompensi fortissimi, vuoti e pieni, con un diritto invadente in troppi settori e tuttavia assente laddove più se ne sentirebbe il bisogno».
Insomma, una regolazione che almeno ne definisca uniformemente le finalità e ne indichi i limiti; facendo leva sul coordinamento tecnico dei dati che spetta al legislatore statale secondo l’art. 117, co. 2, lett. r), della Costituzione, ma anche sulla competenza in materia di livelli essenziali delle prestazioni prevista dalla lett. m) della stessa disposizione. Dunque, una nuova regola giuridica, è vero; purché sia però una buona regola.