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Timestamp: 2016-10-27 03:07:38
Document Index: 130515464

Matched Legal Cases: ['Art. 85', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE']

101 Ia 37863. Auszug aus dem Urteil vom 3. Dezember 1975 i.S. Bischoff gegen Gemeinde Muttenz, Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft
Art. 85 lettre a OJ; r�f�rendum communal. Caract�re n�gatif du r�f�rendum (consid. 3 et 4; confirmation de la jurisprudence). Le vote sur une initiative populaire ne doit pas n�cessairement se faire en la forme d'un vote aux urnes (consid. 5b). Faits � partir de page 379
Nach dem neuen basellandschaftlichen Gemeindegesetz (GG) von 1970 k�nnen Einwohnergemeinden mit mehr als 2000 Stimmberechtigten die sog. ausserordentliche Gemeindeorganisation einf�hren. 156 B�rger der Gemeinde Muttenz, die �ber 2000 Stimmberechtigte z�hlt, beantragten die Einf�hrung der ausserordentlichen Gemeindeorganisation. Der Gemeinderat legte den Antrag ohne eigene Stellungnahme der Gemeindeversammlung vor, die es indessen mit 303 gegen 91 Stimmen ablehnte, die Initiative als erheblich zu erkl�ren. Hiegegen ergriffen 337 Stimmberechtigte das Referendum, indem sie die Durchf�hrung einer Urnenabstimmung �ber den Gemeindeversammlungsbeschluss bzw. die Initiative verlangten. Der Gemeinderat lehnte dies im August 1974 ab, da ablehnende Beschl�sse der Gemeindeversammlung nicht dem fakultativen Referendum unterst�nden. Karl Bischoff focht diesen Beschluss erfolglos beim Regierungsrat und dann beim Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft an. Seine Stimmrechtsbeschwerde wird vom Bundesgericht ebenfalls abgewiesen.
3. Das Gemeindegesetz unterscheidet zwischen Gemeinden mit ordentlicher und ausserordentlicher Organisation (�� 47 ff., �� 112 ff.). Bei der ordentlichen Gemeindeorganisation ist der Gemeinderat die Exekutive; oberstes Organ ist die Gemeindeversammlung, das heisst die Versammlung der stimmberechtigten B�rger. Bei der ausserordentlichen Gemeindeorganisation tritt an die Stelle der Gemeindeversammlung der Einwohnerrat. Die Stimmberechtigten k�nnen hier ihren Willen mit der Initiative und dem Referendum zur Geltung bringen.BGE 101 Ia 378 S. 380
Das Bundesgericht hatte sich 1973 mit dem Fall aus einer Gemeinde mit ausserordentlicher Organisation zu besch�ftigen in welchem der Einwohnerrat den Antrag des Gemeinderats zum Bau einer Fussg�ngerunterf�hrung abgelehnt hatte, gegen den ablehnenden Beschluss das fakultative Referendum ergriffen worden war und nach dem Entscheid des Verwaltungsgerichts keine Urnenabstimmung stattzufinden hatte (BGE 99 Ia 524 ff.). Der Staatsgerichtshof kam in seinem Urteil in �bereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht zum Schluss, das Referendum k�nne nach dem Gemeindegesetz nur gegen positive, nicht auch gegen negative Beschl�sse des Einwohnerrats ergriffen werden. Wenn die Stimmberechtigten einem vom Gemeinderat gestellten, aber vom Einwohnerrat abgelehnten Antrag zum Durchbruch verhelfen wollten, stehe ihnen daf�r das Recht der Initiative zur Verf�gung.
Es besteht kein Anlass, von diesen Erw�gungen abzuweichen. Was der Beschwerdef�hrer dagegen vorbringt, schl�gt nicht durch. Er macht geltend, er habe den negativen Beschluss des Gemeinderats mit kantonalen Rechtsmitteln und letztlich mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechten k�nnen; das Referendum sei nichts anderes als eine Pluralbeschwerde, sodass nicht einzusehen sei, weshalb es nicht auch wie eine Beschwerde gegen einen negativen Beschluss ergriffen werden k�nne. Ein Volksrecht l�sst sich aber klarerweise nicht mit einem prozessualen Rechtsmittel vergleichen, das dem B�rger zur Verf�gung steht, um den Entscheid einer untern Instanz bei einer obern anzufechten. Mehr Beachtung verdient der Einwand, den der Beschwerdef�hrer gegen die bundesgerichtliche Erw�gung vorbringt, das Referendum habe - wie sich auch GIACOMETTI ausdr�ckte - "negativen Charakter" (BGE 99 Ia 529). Er macht geltend, wer das Referendum gegen einen Beschluss ergreife, m�sse nicht unbedingt dessen Ablehnung anstreben, er k�nne auch bei positiver Einstellung die beschlossene Sache f�r so wichtig halten, dass nach seiner Meinung dar�ber das Volk entscheiden solle. Es mag in der Tat ausnahmsweise vorkommen, dass eine Gruppe trotz Einverst�ndnis mit einem Beschluss dagegen das Referendum ergreift, weil sie der Meinung ist, um der Bedeutung der Sache willen solle der Souver�n dar�ber beschliessen. Das �ndert aber nichts daran, dass nach allgemeiner schweizerischer Auffassung den Stimmb�rgern die Initiative zur Verf�gung steht, BGE 101 Ia 378 S. 381wenn sie positiv etwas Neues schaffen wollen, und dass das historisch aus dem Volksveto herausgewachsene Referendum seinem Wesen nach dazu dient, den positiven Beschluss eines Staatsorgans dem Risiko der Ablehnung in der Volksabstimmung auszusetzen. Das Referendumsbegehren hat zumindest insofern negativen Charakter, als es "den Eintritt der unbedingten normativen Geltung von Vorlagen bis auf weiteres verhindern und deren rechtliches Schicksal der Volksabstimmung anheimstellen will" (GIACOMETTI, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, S. 438).
4. Nach � 121 GG, der das fakultative Referendum bei Gemeinden mit ausserordentlicher Organisation regelt, sind bestimmte dem Einwohnerrat zustehende "Gesch�fte" der Gesamtheit der Stimmberechtigten zu unterbreiten, wenn eine bestimmte Zahl von Stimmb�rgern ein entsprechendes Begehren stellt. Nach � 49, der das Referendum bei Gemeinden mit ordentlicher Organisation regelt, wird ein "Beschluss" der Gemeindeversammlung der Urnenabstimmung unterstellt, wenn dies eine bestimmte Zahl von Stimmberechtigten innert dreissig Tagen unterschriftlich verlangt. W�hrend man sich noch fragen kann, ob unter Gesch�ften im Sinne des � 121 GG nicht auch negative Entschliessungen verstanden werden k�nnten, ist nach dem Sinn des Gemeindegesetzes im Zusammenhang mit dem Referendum unter einem "Beschluss" nur eine positive Entschliessung zu verstehen (BGE 99 Ia 530 E. 5b). Nach � 120 GG unterstehen bestimmte Beschl�sse dem obligatorischen Referendum, und es ist klar und unbestritten, dass damit nur positive Entschliessungen gemeint sein k�nnen. Die Annahme erscheint nicht als sinnvoll, der Gesetzgeber habe bei der ausserordentlichen Gemeindeorganisation das fakultative Referendum nur gegen positive Entschliessungen zugelassen, bei der ordentlichen Organisation dagegen auch gegen negative, ohne dass der Gesetzestext f�r eine solche unterschiedliche Ordnung spr�che. Diese �berlegungen lassen es als richtig erscheinen, unter einem Beschluss eine positive Entschliessung zu verstehen und das Referendum gegen negative Stellungnahmen der Gemeindeversammlung nicht zuzulassen.
5. Das Bundesgericht hat in BGE 99 Ia 533 E. 6 das Referendum gegen ablehnende Beschl�sse unter anderem mit Hinweis auf die Tatsache ausgeschlossen, dass den Stimmberechtigten BGE 101 Ia 378 S. 382die Initiative zur Verf�gung stehe, um ihr Ziel zu erreichen. Es ist zu pr�fen, wie es sich damit bei der ordentlichen Gemeindeorganisation verh�lt und ob es sich allenfalls unter diesem Gesichtspunkt aufdr�ngt, trotz der vorangehenden Erw�gung im zu beurteilenden Fall das Referendum gegen den ablehnenden Beschluss der Gemeindeversammlung zuzulassen.
a) Das Verwaltungsgericht f�hrte aus, die Initiative sei auch in der ordentlichen Gemeindeorganisation vorgesehen, w�hrend der Regierungsrat der Ansicht des Beschwerdef�hrers beipflichtete, das Initiativrecht sei bei der ordentlichen Gemeindeorganisation nicht gegeben. Rein formell ist im Gesetz nur bei der ausserordentlichen Gemeindeorganisation neben dem Referendum auch die Initiative (�� 122 ff.) erw�hnt, w�hrend bei der ordentlichen Organisation allein das Referendum ausdr�cklich genannt ist (� 49). � 68 GG sieht indes bei der Regelung der Gemeindeversammlung vor, dass jeder Stimmberechtigte Antr�ge stellen kann, sofern diese in die Befugnis der Gemeindeversammlung fallen. F�r die �nderung der Gemeindeordnung ist ein schriftlicher Antrag einer bestimmten Zahl von Stimmberechtigten n�tig, wobei in Gemeinden mit mehr als 3000 Stimmb�rgern 150 Unterschriften gen�gen. Damit ist ein Rechtsinstitut geschaffen, das der Sache nach als Initiative zu betrachten ist. Wenn, wie hier, die �nderung der Gemeindeordnung in Frage ist, kann eine bestimmte Anzahl von Stimmb�rgern ein entsprechendes Begehren stellen, �ber das hernach obligatorisch die B�rgerschaft abzustimmen hat. Der Unterschied zwischen der Initiative bei der ordentlichen und der ausserordentlichen Gemeindeorganisation besteht darin, dass im ersten Fall die Stimmberechtigten in der Gemeindeversammlung, im zweiten Fall an der Urne dar�ber zu befinden haben. Dieser Unterschied ergibt sich aus der verschiedenen Struktur der Gemeinwesen.
b) Nach der Meinung des Beschwerdef�hrers geh�rt es zum Wesen der Pluralinitiative, dass der Entscheid der Stimmberechtigten in einer Urnenabstimmung als letzter Instanz getroffen wird. Es kann aber in einem Gemeinwesen, das im wesentlichen nach dem Prinzip der direkten Demokratie organisiert ist, das Initiativrecht sehr wohl so ausgestaltet sein, dass �ber das begehren in der Versammlung der Stimmberechtigten und nicht an der Urne entschieden wird, wie das BGE 101 Ia 378 S. 383zum Beispiel auch in einem Landsgemeindekanton der Fall sein kann. Wenn es nach dem Gesetz Sache der Gemeindeversammlung ist, �ber eine Initiative zu befinden, so kann diese Ordnung des Initiativrechts nicht durch eine Kombination mit dem Referendum so umgestaltet werden, dass �ber den von der Gemeindeversammlung abgelehnten Antrag an der Urne abgestimmt werden m�sste. Ein Beschluss �ber ein Initiativbegehren untersteht schon seiner Rechtsnatur nach nicht dem fakultativen Referendum (GIACOMETTI a.a.O., S. 432); Initiative und Referendum sind zwei getrennte Rechtsinstitute.
c) Der Regierungsrat erkl�rt in seiner Beschwerdeantwort, � 48 GG schliesse es bei der ordentlichen Gemeindeorganisation schlechthin aus, die H�rde des zustimmenden Gemeindeversammlungsbeschlusses zu umgehen. In der Tat spricht � 48 deutlich f�r die Auslegung, welche die kantonalen Instanzen dem � 49 geben. Nach � 48 unterliegen die Gemeindeordnung und deren �nderungen nach Genehmigung durch die Gemeindeversammlung noch der Urnenabstimmung. Die Initianten k�nnen demnach nur dann eine Urnenabstimmung �ber ein Begehren um Erlass einer neuen Gemeindeordnung oder um �nderung der bestehenden erwirken, wenn vorher die Gemeindeversammlung zugestimmt, also die Initiative erheblich erkl�rt hat. Es w�re mit dieser Ordnung nicht im Einklang, wenn Initianten nach Ablehnung ihres Begehrens auf Einf�hrung der ausserordentlichen Gemeindeorganisation durch die Gemeindeversammlung eine Urnenabstimmung erzwingen k�nnten. Selbst wenn man - zu Unrecht - ann�hme, die Initianten k�nnten die Grundsatzfrage der Einf�hrung der ausserordentlichen Gemeindeorganisation nach Ablehnung durch die Gemeindeversammlung an der Urne entscheiden lassen, k�me das Unternehmen nach � 48 GG nicht zum Ziel, wenn die Gemeindeversammlung die neue Gemeindeordnung nicht genehmigte. Nach dem klaren Wortlaut des � 48 sind nur die von der Gemeindeversammlung genehmigten Vorlagen �ber die Revision der Gemeindeordnung der Urnenabstimmung unterstellt. Es entspricht demnach dem Sinn des Gesetzes, dass die kantonalen Beh�rden die Durchf�hrung der verlangten Volksabstimmung ablehnten; die Beschwerde ist somit abzuweisen.
6. Es ist einzur�umen, dass die gesetzliche Ordnung des Initiativrechts bei der ordentlichen Gemeindeorganisation in BGE 101 Ia 378 S. 384dem Fall nicht befriedigt, da, wie hier, Initianten die Einf�hrung der ausserordentlichen Gemeindeorganisation (� 122 GG) verlangen. Wenn der Gesetzgeber bei der ordentlichen Gemeindeorganisation �ber Initiativen die Gemeindeversammlung abstimmen l�sst, so geht er davon aus, der Entscheid sei damit dem Stimmvolk �bertragen. Diese Annahme wird auch heute noch in kleinern Gemeinwesen zutreffen. In grossen Gemeinden besucht aber erfahrungsgem�ss oft nur ein kleiner Prozentsatz der Stimmberechtigten die Gemeindeversammlung, und gerade diese Erscheinung kann Anlass f�r den �bergang zur ausserordentlichen Gemeindeorganisation sein. Da die Gemeindeversammlung in solchen F�llen nicht mehr den Willen der gesamten Stimmb�rgerschaft zum Ausdruck bringt, ist es unbefriedigend, wenn sie durch Ablehnung einer Initiative eine Abstimmung �ber die Einf�hrung der ausserordentlichen Gemeindeorganisation verhindern kann. Diesem Mangel m�sste aber allenfalls durch �nderung des Gesetzes begegnet werden. Auf dem Boden des geltenden Rechts, insbesondere � 48 GG, l�sst er sich nicht beheben. Die vom Beschwerdef�hrer vorgeschlagene Anwendung des Gesetzes w�rde letztlich auf dessen Ab�nderung oder Umgehung hinauslaufen.
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