Source: https://legislazionetecnica.it/310051/edilizia-appalti-professioni-tecniche-sicurezza-ambiente/nota-illustrativa/la-realizzazione-delle-opere-urbanizzazione-nel-d-legvo-50-2016
Timestamp: 2019-10-20 18:49:57+00:00
Document Index: 182653420

Matched Legal Cases: ['art. 16', 'art. 28', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 16', 'art. 122', 'art. 122', 'art. 122', 'art. 57', 'art. 32', 'art. 16', 'art. 1', 'art. 36', 'art. 16', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 1', 'art. 59', 'art. 24', 'art. 216', 'art. 1', 'art. 20', 'art. 80', 'art. 36', 'art. 35']

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Il contributo si compone di due parti autonome tra loro, che hanno diverse finalità e diversi presupposti, modi di calcolo, tempi di corresponsione:
1) una parte commisurata al costo di costruzione
2) una parte commisurata all’incidenza degli oneri di urbanizzazione.
Questa seconda componente - legata all’incidenza degli oneri di urbanizzazione - può in determinati casi essere assolta dal richiedente assumendo su di sé l’obbligo di realizzare le opere di urbanizzazione necessarie in funzione del nuovo insediamento edilizio che si vuole realizzare, “a scomputo” totale o parziale del pagamento del contributo (da ora in avanti, “opere a scomputo”).
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Dal punto di vista prettamente edilizio, l’art. 16 del D.P.R. 380/2001, comma 2, dispone infatti che “a scomputo totale o parziale della quota dovuta, il titolare del permesso può obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione (…) con le modalità e le garanzie stabilite dal comune, con conseguente acquisizione delle opere realizzate al patrimonio indisponibile del comune”.
Quanto invece al lato urbanistico, l’art. 28 della L. 17/08/1942, n. 1150 (cosiddetta “Legge urbanistica”), comma 5, anche contiene previsioni in proposito, disponendo che l’autorizzazione alla lottizzazione dei terreni a scopo edilizio è subordinata alla stipula di una convenzione che preveda, tra l’altro, “l’assunzione, a carico del proprietario, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria relative alla lottizzazione o di quelle opere che siano necessarie per allacciare la zona ai pubblici servizi”. Tale quota è da determinarsi proporzione all’entità e alle caratteristiche degli insediamenti delle lottizzazioni.
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L’art. 4 della L. 29/09/1964, n. 847, definisce “opere di urbanizzazione primaria”:
g-bis) infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione, di cui agli artt. 87 e 88 del D. Leg.vo 01/08/2003, n. 259 (Codice delle comunicazioni elettroniche), e successive modificazioni, e opere di infrastrutturazione per la realizzazione delle reti di comunicazione elettronica ad alta velocità in fibra ottica in grado di fornire servizi di accesso a banda ultralarga effettuate anche all’interno degli edifici.
L’art. 4 della L. 29/09/1964, n. 847, definisce viceversa “opere di urbanizzazione secondaria”:
Occorre tener presente che la qualificazione delle singole tipologie di opere all’interno dell’una o dell’altra classe richiede spesso un’interpretazione da parte degli organi preposti.
Per esempio, C. Stato 25/06/2007 n. 3637, ha ritenuto che la realizzazione di piste ciclabili, percorsi pedonali, ponti, segnaletica stradale ed alberature, rientri nell’ambito delle opere di urbanizzazione primaria trattandosi - in questo caso - di lavori afferenti ad un miglior utilizzo delle strade residenziali da parte dei cittadini.
In tale prospettiva, potremmo affermare che le urbanizzazioni primaria, mirando a realizzare servizi ed infrastrutture di base, assolvono allo scopo di rendere l’area edificabile effettivamente abitabile e fruibile da parte dei futuri residenti; di contro, le opere di urbanizzazione secondaria mirano a dotare la comunità di servizi di interesse generale come ospedali, edifici di culto, impianti sportivi.
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- se di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria, si ammetteva l’esecuzione diretta da parte del titolare del permesso di costruire, pertanto senza assoggettamento ad alcuna delle procedure ad evidenza pubblica previste dal D. Leg.vo 163/2006, purché si trattasse di opere “funzionali all’intervento di trasformazione urbanistica del territorio” (art. 16 del D.P.R. 380/2001, comma 2-bis, introdotto dal D.L. 201/2011 N1);
- se di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria ma “non funzionali” occorreva applicare la procedura prevista dall’art. 122 del D. Leg.vo 163/2006, comma 8, (vedi più avanti);
- se di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria occorreva applicare la procedura prevista dall’art. 122 del D. Leg.vo 163/2006, comma 8, (vedi più avanti);
La procedura di cui all’art. 122 del D. Leg.vo 163/2006, comma 8, che a sua volta fa riferimento all’art. 57 del D. Leg.vo 163/2006, comma 6, consiste in una procedura negoziata senza previa pubblicazione di bando di gara, con invito da rivolgere ad almeno 5 soggetti - se sussistenti in tal numero aspiranti idonei - da individuarsi sulla base di informazioni riguardanti le caratteristiche di qualificazione economico finanziaria e tecnico organizzativa desunte dal mercato, ed aggiudicazione secondo il criterio del prezzo più basso o dell’offerta economicamente più vantaggiosa, previa verifica del possesso dei requisiti di qualificazione previsti per l’affidamento di contratti di uguale importo mediante procedura aperta, ristretta, o negoziata previo bando.
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Quanto alla messa in gara con le ordinarie procedure aperte o ristrette, l’art. 32 del D. Leg.vo 163/2006, comma 1, lettera g), disponeva inoltre che “l’amministrazione che rilascia il permesso di costruire può prevedere che, in relazione alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, l’avente diritto a richiedere il permesso di costruire presenti all’amministrazione stessa, in sede di richiesta del permesso di costruire, un progetto preliminare delle opere da eseguire, con l’indicazione del tempo massimo in cui devono essere completate, allegando lo schema del relativo contratto di appalto. L’amministrazione, sulla base del progetto preliminare, indice una gara con le modalità previste dall’articolo 55.”.
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Nell’impianto del D. Leg.vo 163/2006 la disciplina in questione si applicava non solo nei casi di opere soggette alla richiesta del permesso di costruire, ma anche alla realizzazione di opere da parte del privato in forza di convenzioni (convenzioni urbanistiche, convenzioni di lottizzazione o altri atti di contenuto simile variamente denominati) a contenuto edificatorio e/o urbanistico, come chiarito dalla Determ. Aut. Vigilanza Contratti Pubbl. 02/04/2008, n. 4.
Quanto invece alla fattispecie di esecuzione diretta disciplinata dall’art. 16 del D.P.R. 380/2001, comma 2-bis, il suo ambito di applicazione include esplicitamente non solo la realizzazione diretta degli “interventi in diretta attuazione dello strumento urbanistico generale” da parte del titolare del permesso a costruire ma si estende anche alle opere di urbanizzazione primaria previste “nell’ambito degli strumenti attuativi e degli atti equivalenti comunque denominati”.
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L’applicazione del nuovo Codice dei contratti pubblici di cui al D. Leg.vo 50/2016 alla realizzazione di opere di urbanizzazione a scomputo è disposta dall’art. 1 del D. Leg.vo 50/2016, comma 2, il quale alla lettera e) prevede l’applicazione del medesimo Codice ai “lavori pubblici da realizzarsi da parte di soggetti privati, titolari di permesso di costruire o di un altro titolo abilitativo, che assumono in via diretta l’esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo previsto per il rilascio del permesso, ai sensi dell’articolo 16, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e dell’articolo 28, comma 5, della legge 17 agosto 1942, n. 1150, ovvero eseguono le relative opere in regime di convenzione”.
L’affidamento di tali tipologie di opere è contemplato dall’art. 36 del D. Leg.vo 50/2016, commi 3 e 4, il quale - anche a seguito delle modifiche successivamente introdotte dal D. Leg.vo 19/04/2017, n. 56 (c.d. “correttivo”) - ha innovato in maniera limitata ma significativa il regime precedente.
- per le sole opere di urbanizzazione primaria, continua ad essere ammessa l’esecuzione diretta da parte del titolare del permesso di costruire senza assoggettamento ad alcuna delle procedure ad evidenza pubblica previste dal D. Leg.vo 50/2016, ove si tratti di opere “funzionali all’intervento di trasformazione urbanistica del territorio” ai sensi dell’art. 16 del D.P.R. 380/2001, comma 2-bis, esplicitamente richiamato dal comma 4 dell’art. 36 del D. Leg.vo 50/2006;
- per le opere di urbanizzazione secondaria, nonché per le opere di urbanizzazione primaria “non funzionali”, occorre invece applicare le ordinarie procedure previste per gli affidamenti sotto soglia dall’art. 36 del D. Leg.vo 50/2016, comma 2;
Si veda anche L'affidamento di contratti pubblici sotto soglia comunitaria.
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Il già menzionato art. 1 del D. Leg.vo 50/2016, comma 2, lettera e), dispone anche - analogamente a quanto prima previsto dal D. Leg.vo 163/2006 - che l’amministrazione che rilascia il permesso di costruire o altro titolo abilitativo, può prevedere che l’avente diritto a richiedere il titolo presenti un progetto di fattibilità tecnica ed economica delle opere da eseguire, con l’indicazione del tempo massimo in cui devono essere completate, allegando lo schema del relativo contratto di appalto.
- l’art. 59 del D. Leg.vo 50/2016, comma 1 - come modificato dal D. Leg.vo 56/2017 (c.d. “correttivo”) - individua tra i casi in cui è possibile ricorrere all’affidamento congiunto di progettazione ed esecuzione dei lavori anche le opere di urbanizzazione a scomputo;
- nell’ambito del divieto di affidare appalti, concessioni, subappalti e cottimi al soggetto affidatario di incarichi di progettazione, l’art. 24 del D. Leg.vo 50/2016, comma 7 - come modificato dal D. Leg.vo 56/2017 (c.d. “correttivo”) - fa salvi, tra gli altri, i casi di opere di urbanizzazione a scomputo.
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Ulteriori dettagli sono forniti dall’art. 216 del D. Leg.vo 50/2016, comma 27-quater - introdotto dal D. Leg.vo 19/04/2017, n. 56 (c.d. “correttivo”) - in base al quale “per le opere di urbanizzazione a scomputo del contributo di costruzione, oggetto di convenzioni urbanistiche o atti assimilati, comunque denominati, le disposizioni del presente codice si applicano con riferimento alle opere oggetto delle citate convenzioni ed atti stipulati successivamente all’entrata in vigore del medesimo codice”.
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Da un lato infatti l’art. 1 del D. Leg.vo 50/2016, comma 2, lettera e), ricomprende esplicitamente tali fattispecie tra quelle soggette all’applicazione del Codice stesso (“lavori pubblici da realizzarsi da parte di soggetti privati, titolari di permesso di costruire o di un altro titolo abilitativo, che assumono in via diretta l’esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo previsto per il rilascio del permesso (…) ovvero eseguono le relative opere in regime di convenzione”).
Viceversa però, l’art. 20 del D. Leg.vo 50/2016, comma 1, medesimo sottrae all’ambito di applicazione del Codice l’ipotesi di opera pubblica o di lotto o parte di essa realizzata a cura e spese di un privato: “il presente codice non si applica al caso in cui un’amministrazione pubblica stipuli una convenzione con la quale un soggetto pubblico o privato si impegni alla realizzazione, a sua totale cura e spesa e previo ottenimento di tutte le necessarie autorizzazioni, di un’opera pubblica o di un suo lotto funzionale o di parte dell’opera prevista nell’ambito di strumenti o programmi urbanistici”.
Resta fermo in questo caso unicamente il rispetto dell’art. 80 del D. Leg.vo 50/2016 sui requisiti generali di partecipazione.
Questa fattispecie sembra pertanto doversi applicare unicamente nei casi in cui non sia prevista alcuna controprestazione da parte dell’amministrazione a fronte della realizzazione da parte del privato delle opere di urbanizzazione, sia tale controprestazione adempiuta sotto forma di “scomputo” dagli oneri di urbanizzazione che sotto altra forma.
Si tratterebbe in pratica dei casi in cui la realizzazione delle opere da parte del privato sia caratterizzata dalla totale gratuità, senza alcun tipo di remunerazione diretta o indiretta. Tale fattispecie appare peraltro poco realistica o comunque confinata a casi molto particolari in concreto difficilmente realizzabili, dunque è parere di chi scrive che possa continuare a ritenersi pienamente applicabile l’equiparazione delle opere realizzate a scomputo degli oneri di urbanizzazione previsti dal permesso di costruire e di quelle realizzate dal privato in base a convenzioni, con applicabilità a queste ultime delle stesse regole sopra descritte, contrariamente a quanto affermato da altri commentatori.
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È ovvio che nella materia in esame sia essenziale attribuire una valutazione oggettiva alle opere, perché il valore delle stesse determina il superamento o meno della “soglia”, e conseguentemente la procedura da adottare. Sul punto l’allora AVCP, con la Determinazione 16/07/2009, n. 7, ha ritenuto che:
In ogni caso, e coerentemente con l’impostazione di cui sopra, per il calcolo del superamento o meno della soglia comunitaria occorre applicare - ai sensi dell’art. 36 del D. Leg.vo 50/2016, comma 4, come modificato dal D. Leg.vo 56/2017 (c.d. “correttivo”) - l’art. 35 del D. Leg.vo 50/2016, comma 9, sulla scorta del quale:
Per maggiori dettagli sul calcolo del valore stimato per le opere di urbanizzazione a scomputo si rinvia a L'affidamento di contratti pubblici sotto soglia comunitaria.
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