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Timestamp: 2019-10-18 09:37:49
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﻿ SENTENCIA C-231 DE MAYO 25 DE 1995
SENTENCIA C-231 DE 25 DE MAYO DE 1995
CONTENIDO:CONCEJALES Y ALCALDES, INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:284 DE AGOSTO DE 1995, PÁG.970
Sentencia C-231 de mayo 25 de 1995
CONCEJALES Y ALCALDES
EXTRACTOS: «El texto de las normas cuya constitucionalidad se cuestiona, es tomado de la publicación en el Diario Oficial Nº 41.377 del dos (2) de junio de 1994, subrayándose lo acusado.
(...) ART. 30.—Mayoría. En los concejos y las comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial.
ART. 43.—Inhabilidades. No podrá ser concejal (...).
ART. 45. Incompatibilidades. Los concejales no podrán:
1. Aceptar o desempeñar cargo alguno en la administración pública, ni vincularse como trabajador oficial o contratista, so pena de perder la investidura (...).
PAR. 1º—Se exceptúa del régimen de incompatibilidades el ejercicio de la cátedra universitaria.
ART. 66. Causación de honorarios. El pago de honorarios a los concejales se causarán durante los períodos de sesiones ordinarias y extraordinarias que celebren estas corporaciones, y no tendrán efecto legal alguno con carácter de remuneración laboral ni derecho al reconocimiento de prestaciones sociales (...).
ART. 95.—Inhabilidades. No podrá ser elegido ni designado alcalde quien: (...)
4. Se haya desempeñado como empleado o trabajador oficial dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección.
ART. 96.—Incompatibilidades. Los alcaldes, así como los que lo reemplacen en el ejercicio del cargo no podrán: (...)
2. Tomar parte en las actividades de los partidos o movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio (...).
6. Desempeñar otro cargo o empleo público o privado. (...)
PAR. 2º—Las incompatibilidades a que se refiere este artículo se mantendrán durante el año siguiente a la separación definitiva del cargo. Sin embargo, quienes ejerzan profesiones liberales podrán celebrar contratos, actuar como gestores o apoderados ante autoridades administrativas o jurisdiccionales distintas al respectivo municipio.
ART. 124.—Inhabilidades. Sin perjuicio de las demás inhabilidades que establezcan la Constitución y la ley, no podrán ser elegidos miembros de junta administrativa local quienes: (...)
3. Sean miembros de las corporaciones públicas de elección popular, servidores públicos o miembros de las juntas y concejos directivos de las entidades públicas.
ART. 130.—Prohibiciones. Los miembros de las corporaciones de elección popular, los servidores públicos y los miembros de las juntas y concejos directivos de las entidades municipales no podrán formar parte de las juntas administradoras locales”.
Observa la Corte que los cargos que se formulan contra la Ley 136 de 1994, y cuyas demandas ocupan el estudio de esta Sala Plena, tienen distinto fundamento, razón por la cual se hace preciso abordar el análisis de constitucionalidad por separado, a saber: a) la cosa juzgada constitucional en relación con los artículos 45 numeral 1º, 96 numeral 6º y parágrafo 2º y b) el examen de los demás cargos relacionados con las inhabilidades para ser elegido concejal, alcalde y miembro de junta administradora local, así como las incompatibilidades de los alcaldes.
Con base en lo anterior, entra la Corte a efectuar el análisis de los argos enunciados.
3. Cosa juzgada constitucional en relación con los artículos 45 numeral 1º, 96 nu meral 6º y parágrafo 2º de la Ley 136 de 1994.
Respecto a los artículos 45 numeral 1º, 96 numeral 6º y parágrafo 2º de la Ley 136 de 1994, se ha producido el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
En efecto, mediante la sentencia C-194 de mayo 4 de 1995, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo(*), esta corporación tuvo ocasión de pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada contra los apartes acusados de la ley en mención.
Por lo anterior y en virtud de la cosa juzgada constitucional que ampara las decisiones de la Corte Constitucional, según lo dispuesto por el artículo 243 de la Carta Política y 46 del Decreto 2067 de 1991, no hay lugar a un nuevo pronunciamiento sobre las normas demandadas y ya examinadas, por lo que en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia C-194 de mayo 4 de 1995.
4. El análisis de los demás cargos contra la Ley 136 de 1994.
Corresponde a la Corte entrar a decidir con fundamento en las demandas instauradas, las acusaciones formuladas contra los artículos 30 (parcial), 43 numeral 3º, 45 parágrafo 1º, 66 parágrafo, 95 numeral 4º, 96 numeral 2º y parágrafo 1º, 124 numeral 3º y 130 (parcial) de la Ley 136 de 1994, por la supuesta violación al preámbulo y a los artículos 1º, 2º, 3º, 13, 25, 40, 53, 54, 95, 107, 123, 127, 128, 145 y 148 de la Constitución Política.
4.1. Mayorías para adoptar decisiones en los concejos y sus comisiones permanentes (artículo 30).
En la forma ya relatada, señala uno de los actores que el vocablo “asistentes” contenido en el artículo 30 de la Ley 136 de 1994, vulnera los artículos 145 y 148 de la Carta Política, ya que en su criterio la mayoría de los votos que se exige constitucionalmente para la adopción de decisiones en los concejos y sus comisiones debe ser la de los “integrantes” y no de los “asistentes”, como así aparece en la norma acusada.
Dispone el artículo parcialmente atacado que “las decisiones en los concejos y comisiones permanentes se tomarán con la asistencia de la mayoría de los votos de los asistentes”.
Para la definición del asunto sub examine, debe tenerse en cuenta que el artículo 148 de la Carta fundamental prescribe que: “Las normas sobre quórum y mayorías decisorias regirán también para las demás corporaciones públicas de elección popular”.
En este orden de ideas, el artículo 146 ibídem aplicable al asunto que ocupa la atención de la Corte, determina que: “...las decisiones se toman por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial”.
De lo anterior se desprende que el quórum decisorio debe tomarse de la mayoría de los asistentes en lo concerniente a los concejos y sus comisiones permanentes, como se predica de la norma acusada, que en esta materia no hace sino repetir el texto constitucional consignado en el artículo 146, aplicable como se ha expresado no solamente para el Congreso pleno, sus cámaras y comisiones permanentes, sino para las demás corporaciones públicas de elección popular, como lo son los concejos municipales y distritales y sus comisiones permanentes.
Ello en nada se aparta del precepto constitucional consagrado en el artículo 145, según el cual “las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente”, lo que quiere decir que las normas constitucionales mencionadas lo que determinan es que con respecto a las decisiones de las corporaciones públicas, debe tenerse en cuenta que su validez depende de que dentro de la exigencia de la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, “las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes”.
Así lo entendió la Corte en sentencia Nº C-008 de 1995, con ponencia del magistrado doctor José Gregorio Hernández Galindo, al expresar lo siguiente:
“Sobre la base del quórum decisorio, y sólo sobre la base de él, es menester que, contabilizada la votación que se deposite en relación con el proyecto de que se trate, este alcance la mayoría, esto es, el número mínimo de votos que requiere, según la Constitución, para entenderse aprobado.
Según el artículo 145 de la Constitución, el Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar (quórum deliberatorio) con menos de la cuarta parte de sus miembros.
De acuerdo con el mismo precepto, las decisiones sólo podrán tomarse (quórum decisorio) con la asistencia de la mayoría (mitad más uno) de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente...”.
En el mismo sentido, el señor Viceprocurador General de la Nación señaló en su concepto fiscal:
“...La inteligencia de la prescripción del artículo 30 es evidente, cuando se tiene clara la distinción que la ley hace entre quórum y mayorías decisorias, como que el primero es el que habilita a la respectiva corporación para que con un número mínimo de miembros asistentes pueda deliberar o decidir y las mayorías decisorias aluden a los diferentes modos de votación que se surten para adoptar decisiones, razón por la cual la norma acusada se ajusta al ordenamiento constitucional”.
De ahí que la norma acusada no quebranta los preceptos constitucionales comentados, sino que por el contrario, son un desarrollo del mismo y están concebidos en idéntico sentido, razón por la cual habrá de declararse su exequibilidad.
4.2. Régimen de inhabilidades e inhabilidades e incompatibilidades para concejales —artículos 43-3 (parte final) y 45 parágrafo 1º—. El derecho a la igualdad.
Según se expresó en una de las demandas relacionadas en esta providencia, el artículo 43 numeral 3º de la Ley 136 de 1994, vulnera la Constitución Política en sus artículos 13, 40 y 127, pues el legislador al señalar que el único caso en que no se aplica la inhabilidad para ser concejal prevista en el citado numeral, es cuanto se trate de personas que desempeñen funciones de docentes de educación superior, con lo cual está consagrando un trato discriminatorio frente a quienes no ejercen la docencia universitaria, lo que en su criterio quebranta el derecho a la igualdad, al otorgarse un derecho y a la vez cercenándolo o estableciendo una prohibición en razón del lugar donde la persona ejerce su cargo.
Adicionalmente, se afirma que el parágrafo primero del artículo 45 quebranta el artículo 13 de la Constitución Política, al crear una discriminación, permitiendo a los docentes universitarios ser concejales, excluyendo a los demás docentes de primaria y secundaria cobijados por el estatuto docente. Por lo tanto, se solicita que la expresión “universitaria” sea declarada inconstitucional en cuanto establece una discriminación en razón de las incompatibilidades de los concejales, y que la expresión “cátedra” sea aplicada a toda forma de docencia ejercida por maestros oficiales.
Sobre el particular y previo al análisis de los cargos, debe hacer referencia la Corte al contenido de las normas sub examine, a saber:
De una parte, el numeral 3º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, dispone que no podrá ser concejal quien dentro de los tres (3) meses anteriores a la fecha de inscripción haya sido empleado público o trabajador oficial, salvo que desempeñe funciones docentes de educación superior.
Por su parte, el artículo 45 que consagra el régimen de incompatibilidades de los concejales, establece en su parágrafo 1º, que se exceptúa de dicho régimen el ejercicio de la cátedra universitaria.
Encuentra la Corte con fundamento en lo preceptuado por el artículo 13 de la Carta Política, que carece de justificación constitucional y legal excluir tan solo a los docentes de “educación superior”, como a los de cátedra “universitaria” del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los concejales, y no a los demás que ejerzan sus funciones dentro de los distintos niveles de la educación, según el estatuto docente.
Al calificar el ejercicio de la cátedra “universitaria” como excepción al régimen de incompatibilidades para los concejales, se vulnera a juicio de la corporación en forma ostensible el ordenamiento constitucional en cuanto hace al principio de la igualdad, pues configura un privilegio injustificado en favor de un sector de docentes frente a otros que se desempeñan en niveles diferentes de la educación. Igual razonamiento se debe predicar de la expresión “salvo que desempeñe funciones docentes de educación superior”, respecto de las inhabilidades para ser concejal.
Existe discriminación cuando ante situaciones iguales se da un trato jurídico o legal diferente, como así lo ha venido reconociendo la jurisprudencia constitucional.
En suma, la igualdad se traduce en el derecho de los individuos a que no se consagren excepciones, privilegios o tratamientos preferenciales que sean arbitrarios y que los excluyan de los beneficios que a otros se conceden en idénticas circunstancias, como así sucede en las normas parcialmente acusadas con los docentes “de educación superior” y de cátedra “universitaria”, frente a los demás docentes.
Es del caso advertir que la garantía constitucional de la igualdad impide a las distintas ramas del poder público —en este caso al legislador—, establecer condiciones desiguales para circunstancias iguales, salvo que medie justificación razonable o admisible, lo que no sucede en el presente asunto.
Para la Corte entonces, resulta evidente que, al consagrarse en la Ley 136 de 1994 un beneficio en favor de los docentes de educación superior —artículo 43-3— y de cátedra universitaria —artículo 45 parágrafo 1º—, consistente en que a aquéllos se los exceptúa de una de las inhabilidades previstas para ser concejal, mientras a éstos del régimen de incompatibilidades de los concejales, excluyendo del mismo privilegio a los demás docentes, se configura una clara y manifiesta violación a la prohibición constitucional de consagrar discriminaciones entre personas, otorgando prerrogativas a un sector de docentes en detrimento de otros.
En este sentido, concluye la Corte que la excepción al régimen de inhabilidades e incompatibilidades consagrada en la norma legal que se examina, debe aplicarse sin discriminación alguna a quienes ejerzan o bien funciones docentes, o bien la cátedra, según el caso, y por consiguiente, dichas normas resultan inconstitucionales por vulnerar el artículo 13 de la Carta Política, razón por la cual se declarará la inconstitucionalidad de las expresiones “de educación superior” contenida en el numeral 3º del artículo 43, así como la palabra “universitaria” que aparece en el parágrafo 1º del artículo 45 de la Ley 136 de 1994.
Cabe señalar que en el evento de que el concejal ejerza una función docente que requiera una vinculación con el carácter de tiempo completo o de medio tiempo, propia del desempeño del respectivo empleo, se configura la violación a la prohibición constitucional de que trata el artículo 128, según el cual, “nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público...”, en concordancia con el artículo 291 de la misma Carta Política, que prohíbe a los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales aceptar cargo alguno en la administración pública, así como con el artículo 312 del mismo estatuto, que señala que “su aceptación de cualquier empleo público, constituye falta absoluta”, en armonía con el artículo 96 numeral 6º de la Ley 136 de 1994, ya declarado exequible por esta corporación en la sentencia Nº C-194 de 1995.
Como se expresó en la mencionada providencia, “en el ámbito municipal, se hace necesario que quienes tienen a su cargo la administración pública y la representación de los intereses generales de la localidad se dediquen íntegramente a la gestión que han asumido”.
Igualmente, debe tenerse en cuenta que el ejercicio de la cátedra simultáneamente con la función de concejal, no implica vulneración del ordenamiento constitucional, como se ha dejado expuesto, ello siempre y cuando que aquél que la ejerza no lo haga vinculado a la entidad donde ejerce la docencia de tiempo completo o medio tiempo, pues conllevaría la imposibilidad de dedicación que exige su actividad como concejal, ni que además, coincidan las horas de cátedra con las de sesiones o labores propias de concejal, ya que en tal caso, se incurriría en la incompatibilidad a que se refieren tanto la Constitución como la Ley 136 de 1994.
Unidad normativa con el artículo 11 de la Ley 177 de 1994.
Encuentra la Corte que el numeral 3º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 fue modificado expresamente por el artículo 11 de la Ley 177 de 1994, en virtud del cual:
“ART. 11. Inhabilidades de los concejales. Modifícanse los numerales 2º y 3º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, las cuales quedarán así: (...)
3. Quien dentro de los tres (3) meses anteriores a la fecha de la elección haya sido empleado público o trabajador oficial, salvo que desempeñe funciones docentes de educación superior”.
Con fundamento en la modificación expresa de la norma acusada por una posterior, estima la Corte, que en relación con el numeral 2º parcial del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, procede realizar unidad normativa con el artículo 11 de la Ley 177 de 1994, “por medio de la cual se modifica la Ley 136 de 1994 y se dictan otras disposiciones”, razón por la cual, deberá declararse la inexequibilidad de la expresión “de educación superior”, contenida en el numeral 3º del artículo 11 de la Ley 177 de 1994.
4.3. Artículo 66 parágrafo (parcial) - Incompa tibilidad de los honorarios de los concejales con cualquier asignación proveniente del tesoro público.
Señala el demandante Conde Ortiz, que la expresión “los honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público” es inconstitucional, por violar los artículos 13, 123 y 128 de la Carta Política.
Apoya la acusación el libelista, en el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de fecha 27 de enero de 1994, donde se expresó que el artículo 128 constitucional fue reproducido por el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992, en el que se previeron excepciones a través de las cuales es posible recibir dos asignaciones del tesoro público, como la que reciben los profesores universitarios que se desempeñen como asesores de la rama legislativa. Por ello, señala que los concejales pueden recibir honorarios como retribución por su labor, sin que ello implique que gozan de una asignación porque no son empleados y no tienen ninguna relación o vínculo laboral con el Estado. En su criterio, existe incongruencia en la ley pues si el ejercicio de la cátedra universitaria es compatible con la investidura de concejal, no lo es su remuneración con los honorarios de concejal.
Sobre el particular, es importante destacar en primer lugar, lo dispuesto en el artículo 128 de la Carta Política, según el cual:
Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas” (negrillas y subrayas fuera de texto).
Por su parte, la norma parcialmente atacada preceptúa que:
“ART. 66.—Causación de honorarios. El pago de honorarios a los concejales se causará durante los períodos de sesiones ordinarias y extraordinarias que celebren estas corporaciones, y no tendrán efecto legal alguno con carácter de remuneración laboral ni derecho al reconocimiento de prestaciones sociales (...).
Los reconocimientos de que trata la presente ley se harán con cargo a los respectivos presupuestos municipales o distritales (...).
PAR.—Los honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales” (lo subrayado corresponde a lo acusado).
Encuentra la Corte con base en la lectura de la norma acusada y su concordancia con la disposición constitucional, que aquélla se ajusta al ordenamiento superior, pues constituye cabal desarrollo de la misma.
Así, para justificar lo anterior, basta señalar que cuando la norma constitucional prohíbe a toda persona recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, sólo establece como excepción los casos determinados por la ley. Es decir, que el constituyente habilita al legislador para señalar eventos extraordinarios en los cuales se podrá autorizar a una persona a recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, siempre y cuando no desconozca el mandato superior.
Además de ello, define claramente el artículo 128 de la Carta, que se entiende por tesoro público no sólo el de la Nación, sino adicionalmente el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas.
Por lo tanto, los honorarios que reciben los concejales constituyen asignaciones provenientes del tesoro público, “con cargo a los respectivos presupuestos municipales o distritales”, de manera que al percibirse simultáneamente con cualquiera otra asignación proveniente del mismo tesoro público, o de empresas o instituciones en que tenga parte mayoritaria el Estado, se configura la prohibición constitucional de que trata el artículo 128 de la Carta fundamental, con la salvedad de los casos expresamente determinados por el legislador.
Lo anterior no significa que por el hecho de que los concejales no posean nexo laboral con el Estado, o que los reconocimientos que reciben por su actividad, no tengan propiamente carácter de remuneración laboral, pueda predicarse la inexequibilidad del parágrafo acusado, pues en todo caso, los honorarios que se perciben, causados durante los períodos de sesiones ordinarias y extraordinarias, constituyen asignaciones que provienen del tesoro público, con equivalencias en proporción al salario básico del respectivo alcalde, lo que implica una contraprestación por el servicio prestado por dichos servidores públicos.
Por lo tanto, ostentando los concejales la calidad de servidores públicos, cuyo servicio hoy en día es reconocido a título de honorarios por los períodos de sesiones, dichas asignaciones no pueden percibirse simultáneamente con cualquiera otra asignación proveniente del tesoro público, sin perjuicio de quebrantar la prohibición constitucional señalada en el artículo 128.
A lo anterior, procede agregar lo señalado por esta misma Corporación mediante sentencia Nº C-194 de 1995, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo, en la cual se expresó lo siguiente en relación con la posibilidad de los concejales de recibir más de dos asignaciones provenientes del tesoro público:
“Por otra parte, es evidente que de ninguna manera se rompe el principio de igualdad respecto de los demás colombianos —como lo sostienen los impugnadores—, pues las incompatibilidades se tienen en razón del cargo que se desempeña, esto es, con motivo y por causa de una condición diferente a las de cualquier persona y a partir de las especiales responsabilidades que se asumen. La igualdad, en su genuino sentido —debe la Corte reiterarlo— no consiste en la ausencia de toda distinción respecto de situaciones disímiles, sino precisamente en el adecuado trato a los fenómenos que surgen en el seno de la sociedad, diferenciando las hipótesis que son iguales entre sí —las que exigen una misma respuesta de la ley y de la autoridad— de aquellas que son diversas, pues respecto de éstas últimas la norma razonable no debe responder al igualitarismo ciego —lo que quebrantaría la igualdad— sino primordialmente al equilibrio que impone un trato divergente para circunstancias no coincidentes.
En otro aspecto, la aceptación de cargos públicos simultánea con el ejercicio como concejal, vulneraría el mandato del artículo 128 de la Constitución, según el cual, salvo los casos expresamente previstos por la ley, nadie podrá recibir más de una asignación del tesoro público, dentro del cual también están comprendidos los recursos de las entidades territoriales. Recuérdese que, de acuerdo con el artículo 65 de la misma ley objeto de análisis, los miembros de los concejos tienen derecho al reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias. Esto a su vez, encuentra sustento en el inciso final del artículo 312 de la Constitución.
Además, esta norma se ajusta a la Constitución en cuanto su consagración corresponde a la función legislativa, que, se repite, al determinar las circunstancias constitutivas de incompatibilidad goza de amplia discrecionalidad en guarda de los intereses públicos, según expresa determinación de la propia Carta”.
Por consiguiente, el parágrafo del artículo 66 de la Ley 136 de 1994, al disponer que “los honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público, excepto con aquellas asignaciones originadas en pensiones o sustituciones pensionales”, está plenamente ajustado a la citada prohibición constitucional, razón por la cual habrá de declararse su exequibilidad.
4.4. Inconstitucionalidad del numeral 2º del artículo 96.
Señala el demandante Luis Carlos Sáchica, que las incompatibilidades para los alcaldes están justificadas constitucional y legalmente, mas no su extensión a los ex alcaldes durante el año siguiente a la separación del cargo, por cuanto les “arrebata” la posibilidad de participar en las actividades de los partidos o movimientos políticos y en las controversias políticas, quebrantando especialmente el artículo 40-3 de la Carta Política al disponer que todo ciudadano tiene derecho a participar en el ejercicio y control del poder político.
Encuentra la Corte que en lo que hace a la extensión a los ex alcaldes de la prohibición consagrada en el parágrafo 2º del artículo 96 de la Ley 136 de 1994, ello ya fue materia de pronunciamiento por parte de esta Corporación en la sentencia Nº C-194 de mayo 4 de 1995, a la cual habrá de remitirse.
En cuanto concierne a la demanda contra el numeral 2º del mismo artículo, que estableció la incompatibilidad de los alcaldes, así como los que lo remplacen en el ejercicio del cargo, de “tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio”, esta Corporación estima como lo afirma el mismo demandante, que “las incompatibilidades establecidas en el artículo 96 de la Ley 136 de 1994 para los alcaldes están justificadas plenamente”, toda vez que dichos servidores públicos se encuentran comprendidos dentro de la prohibición constitucional contemplada en el artículo 127, en virtud de la cual, “A los empleados del Estado y de sus entidades descentralizadas que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección administrativa...”, como es el caso de los alcaldes y quienes los reemplacen, “les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas”, que constituye la misma prohibición a que se refiere la norma acusada, por lo que no existe a juicio de la Corte, violación alguna del precepto constitucional, y por ello habrá de declararse su exequibilidad.
4.5.5. De la constitucionalidad de los artículos 43-3, 95-4, 124-3 y 130 de la Ley 136 de 1994.
Las normas demandadas —artículos 43-3, 95-4, 124-3 y 130 de la Ley 136 de 1994—, establecen las siguientes inhabilidades: a) para ser concejal, haberse desempeñado como empleado público o trabajador oficial dentro de los tres (3) meses anteriores a la fecha de la inscripción; b) para ser alcalde, la misma prohibición, pero el término de la inhabilidad se cuenta desde la fecha de la elección, y c) en el caso de aspirar a ser miembro de una junta administradora local, la inhabilidad se predica por el solo hecho de ser servidor público, independientemente de su categoría y atribuciones.
Si bien es cierto que el artículo 127 de la Constitución Política consagró el derecho de los empleados del Estado y de sus entidades territoriales, diferentes a aquellos que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección administrativa, o se desempeñen en los órganos judicial, electoral, de control, para participar en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, ello no da lugar a considerar por ese solo hecho que el servidor público tenga derecho a ser elegido como alcalde, concejal o miembro de junta administradora local, pues no puede perderse de vista que la misma Constitución Política le dio facultad al legislador “para señalar las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión (...)”, de los ciudadanos que sean elegidos por el voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales (artículos 293 y 312 de la Carta fundamental), es decir, los alcaldes, concejales y miembros de juntas administradoras locales.
De esta manera, bien podía el legislador, como se consignó en la Ley 136 de 1994, determinar como causal de inhabilidad para estos servidores públicos —alcaldes y concejales—, que dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección o inscripción, según el caso, se hubiesen desempeñado como empleados públicos o trabajadores oficiales, y para el caso de los miembros de juntas administradoras locales, ostentar la calidad de servidor público.
No puede confundirse, como se hace por los demandantes anteriormente referenciados al tratar sobre este tema, lo que constituye el derecho a participar en las actividades de los partidos políticos y movimientos y controversias políticas, con el régimen de inhabilidades que el legislador puede determinar válidamente.
Al respecto, conviene hacer referencia a la sentencia Nº C-454 de 1993, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo, emanada de esta Corporación, donde se expresó sobre el particular lo siguiente:
“La participación de servidores públicos en actividades políticas.
Objetivo primordial de la Carta Política de 1991 fue el de crear las condiciones institucionales indispensables para incrementar y desarrollar los mecanismos de participación democrática (...).
De acuerdo con una de las normas mencionadas, la del artículo 40 de la Constitución, todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y, para hacer efectivo este derecho, puede, además de elegir y ser elegido, tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática, constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas, entre otras actividades.
El artículo 95 ibídem señala como deber del ciudadano el de participar en la vida política, cívica y comunitaria del país.
Con estas normas y con la del artículo 127, inciso 3º, buscó la Constitución abrir nuevas oportunidades de practicar la democracia (...).
Del mandato constitucional transcrito —artículo 127— se deducen sin dificultad los principios aplicables al asunto del que se ocupa la Corte:
1. La prohibición de tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas no es general para los servidores del Estado y de sus entidades descentralizadas, sino que únicamente cobija a quienes encajen dentro de las hipótesis planteadas en la norma, cuyo alcance es, por lo tanto, restringido.
La regla general consiste hoy en permitir tales actividades aun a los servidores públicos, con las siguientes excepciones:
a) Aquellos que —bien al servicio del Estado o de sus entidades descentralizadas— ejercen jurisdicción, autoridad civil o política o cargos de dirección administrativa. Se trata únicamente de aquellos empleados que adoptan decisiones en cualquiera de los campos dichos;
b) Quienes integran la rama judicial, o los órganos electoral o de control. Aquí no interesa el nivel del cargo que se desempeñe sino el papel que juega, dentro de la organización del Estado, el cuerpo al que se pertenece. Se trata de una garantía adicional de plena imparcialidad e independencia del empleado.
2. En todo caso, no resulta afectado el ejercicio del derecho al sufragio.
3. Los empleados no comprendidos en la prohibición están autorizados expresamente por la propia Constitución para participar en esas actividades y controversias. Se deja en cabeza de la ley la definición de las condiciones en que ello se haga, pero no la potestad de extender la prohibición más allá de la previsión constitucional (...).
Es natural que así suceda, pues la Constitución amplió considerablemente la base de la participación y la extendió a personas que antes de su vigencia la tenían claramente restringida, pero a la vez fue exigente y estricta con los servidores públicos titulares del derecho, buscando preservar la necesaria imparcialidad del aparato estatal en el proceso político y la prevalencia del bien general de la colectividad sobre los intereses de partidos y de grupos.
Ello resulta, además del precepto constitucional en comento, de la perentoria advertencia consagrada en el artículo 123 de la Carta: “Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”...”.
A diferencia de lo anterior, como se ha dejado expuesto, la Ley 136 de 1994, en sus artículos acusados (43-3, 95-4, 124-3 y 130), señaló como causal de inhabilidad la circunstancia de tener la calidad de empleado o trabajador oficial, dentro de los plazos mencionados en las normas demandadas para los concejales y alcaldes (arts. 43-3 y 95-4 de la Carta Política respectivamente), o la de servidores públicos en relación con los miembros de las juntas administradoras locales, lo que no riñe en forma alguna con los preceptos constitucionales mencionados, que por el contrario, determinan la potestad que tiene el legislador para fijarlo.
Por consiguiente, las normas demandadas se encuentran ajustadas a los preceptos constitucionales citados (con la excepción hecha respecto de la expresión “de educación superior” contenida en el numeral 3º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, que será declarada inexequible), razón por la cual habrán de ser declarados ajustados al ordenamiento constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Viceprocurador General de la Nación, y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
1. Decláranse EXEQUIBLES los artículos 30, 66 parágrafo, 124 numeral 3º y 130 de la Ley 136 de 1994, en las partes acusadas.
2. Declárase EXEQUIBLE el numeral 3º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, salvo la expresión “de educación superior”, la cual se declara INEXEQUIBLE.
En este mismo sentido, se declara INEXEQUIBLE la expresión “de educación superior”, contenida en el numeral 3º del artículo 11 de la Ley 177 de 1994.
3. Declárase EXEQUIBLE el parágrafo 1º del artículo 45 de la Ley 136 de 1994, salvo la expresión “universitaria”, la cual se declara INEXEQUIBLE.
4. Decláranse EXEQUIBLES los numerales 4º del artículo 95 y 2º del artículo 96 de la Ley 136 de 1994.
5. Estése a lo resuelto en la sentencia Nº C-194 de mayo 4 de 1995, en relación con los artículos 45-1, 96-6 y parágrafo 2º de la Ley 136 de 1994.
(Sentencia C-231 de mayo 25 de 1995. Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara).