Source: http://www.bverwg.de/011216U3C14.15.0
Timestamp: 2018-01-17 05:15:17
Document Index: 134965440

Matched Legal Cases: ['§ 4', '§ 25', '§ 30', '§ 31', '§ 22', '§ 31', '§ 25', '§ 25', '§ 31', '§ 30', '§ 31', '§ 25', '§ 31', '§ 30', '§ 30', '§ 31', '§ 141', '§ 25', '§ 31', '§ 31', '§ 30', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 25', '§ 25', '§ 5', '§ 25', '§ 137', '§ 4', '§ 4']

BVerwG 3 C 14.15 , Urteil vom 01. Dezember 2016 | Bundesverwaltungsgericht
BVerwG 3 B 26.14ECLI:DE:BVerwG:2015:060715B3B26.14.0
BVerwG, Beschluss vom 06.07.2015 - 3 B 26.14 [ECLI:DE:BVerwG:2015:060715B3B26.14.0]
BVerwG 3 B 26.14
VG Köln - 23.10.2012 - AZ: VG 7 K 210/11
OVG Münster - 29.01.2014 - AZ: OVG 13 A 2730/12
Das Beschwerdeverfahren wird als Revisionsverfahren unter dem Aktenzeichen BVerwG 3 C 14.15 fortgesetzt. Der Einlegung einer Revision durch den Beschwerdeführer bedarf es nicht.
BVerwG 3 C 14.15ECLI:DE:BVerwG:2016:011216U3C14.15.0
AMG § 4 Abs. 27 und 28, § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5, § 30 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und Satz 3, § 31 Abs. 3
Anwendungsbeobachtung; Anwendungsrisiken; Arzneimittel; Calotropis gigantea; Darlegungs- und Beweislast; Fehlen der Wirksamkeit; Fettleibigkeit; Kommission D; Verlängerung der Zulassung; Versagungsgrund; Zulassung; schädliche Wirkungen; therapeutische Wirksamkeit; ungünstiges Nutzen-Risiko-Verhältnis; zweifelhafter therapeutischer Nutzen;
BVerwG, Urteil vom 01.12.2016 - 3 C 14.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:011216U3C14.15.0]
BVerwG 3 C 14.15
1 Die Klägerin begehrt die Verlängerung der Zulassung für das homöopathische Arzneimittel C., Tabletten (Zulassungsnummer: 32497.00.01).
2 Das Arzneimittel enthält als Wirkstoff eine homöopathische Zubereitung aus der getrockneten Wurzelrinde von Calotropis gigantea (Madar) in der Verdünnungsstufe D4 (1:10 000) und einer Menge von 250 mg je Tablette. Im März 1994 beantragte die Klägerin dessen Zulassung nach § 22 Abs. 3 des Arzneimittelgesetzes (AMG) unter Berufung auf die Aufbereitungsmonographie der Kommission D zu Calotropis gigantea aus dem Jahr 1988 (veröffentlicht im BAnz 129a vom 15. Juli 1988). Zusätzliche pharmakologisch-toxikologische oder klinische Gutachten legte sie nicht vor. Durch Bescheid vom 23. Februar 1995 erteilte das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) die Zulassung für C. (Tabletten) mit dem der Monographie entsprechenden Anwendungsgebiet "Die Anwendungsgebiete entsprechen dem homöopathischen Arzneimittelbild. Dazu gehören: Fettleibigkeit".
4 Die Klägerin trat dem mit Schreiben vom 21. März 2002 entgegen und machte geltend, die Neubewertung der Kommission D beruhe auf keinen neuen Erkenntnissen und sei nicht nachvollziehbar. Das Arzneimittel sei seit sieben Jahren im Handel und etwa 1 Million Mal verkauft worden, ohne dass ernst zu nehmende Nebenwirkungen bekannt geworden seien. Zudem verwies sie auf eine 1997 veröffentlichte Anwendungsbeobachtung bei 870 Erwachsenen, den Zwischenbericht einer 2001 begonnenen Anwendungsbeobachtung bei Kindern und Jugendlichen sowie auf die Ergebnisse von 324 Erfahrungsberichten von Ärzten und Heilpraktikern seit 1996. Die vom BfArM eingeholte fachliche Stellungnahme vom September 2002 kam zu dem Ergebnis, es sei nicht davon auszugehen, dass das Arzneimittel bei bestimmungsgemäßem Gebrauch unvertretbare schädliche Wirkungen habe. Das vorgelegte Erkenntnismaterial könne jedoch eine Wirksamkeit des Arzneimittels für die Indikation "Fettleibigkeit" nicht belegen. Eine Zulassungsverlängerung könne daher nicht befürwortet werden.
6 Den Widerspruch der Klägerin wies das BfArM mit Widerspruchsbescheid vom 14. Dezember 2010 aus den Gründen des Ausgangsbescheides zurück. Ergänzend führte es aus, dass bei einem homöopathischen Mittel nach dem Selbstverständnis der Therapierichtung das Risiko der Arzneimittelprüfsymptomatik bestehe.
7 Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte mit Urteil vom 23. Oktober 2012 unter Aufhebung des Bescheides vom 29. Dezember 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. Dezember 2010 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Verlängerung des Arzneimittels C. (Tabletten) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Die Voraussetzungen für die Zulassungsverlängerung seien erfüllt. Der von der Beklagten allein geltend gemachte Versagungsgrund des § 31 Abs. 3 i.V.m. § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG liege nicht vor. Die Beklagte habe für das streitige Arzneimittel kein ungünstiges Nutzen-Risiko-Verhältnis dargelegt. Anders als im Erstzulassungsverfahren führe eine wie hier zweifelhafte therapeutische Wirksamkeit nicht automatisch zu einer ungünstigen Nutzen-Risiko-Abwägung. Denn der Versagungsgrund der unzureichend begründeten Wirksamkeit nach § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 AMG werde in § 31 Abs. 3 AMG nicht in Bezug genommen, und über die Verweisung auf § 30 Abs. 1 Satz 2 AMG sei allein die nachgewiesene Unwirksamkeit als Versagungsgrund zu berücksichtigen. Es komme deshalb auf das Gewicht der Risiken an, die sich hier als gering erwiesen. Stünden sich somit ein möglicher, aber nicht belegter Nutzen und ein geringes Risiko gegenüber, erscheine das Verhältnis praktisch ausgeglichen. Danach falle die Abwägung nicht zu Ungunsten des Arzneimittels aus, weil nicht festgestellt werden könne, dass das Risiko den Nutzen überwiege.
8 Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Beklagten zurückgewiesen. Zur Begründung heißt es in seinem Urteil im Wesentlichen: Die Verlängerung der Zulassung sei weder nach § 31 Abs. 3 i.V.m. § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG noch nach § 31 Abs. 3 i.V.m. § 30 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 AMG zu versagen. Gemäß § 30 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 i.V.m. Satz 3 AMG fehle dem Arzneimittel die therapeutische Wirksamkeit, wenn feststehe, dass sich mit ihm keine therapeutischen Ergebnisse erzielen ließen. Das habe die Beklagte nicht nachgewiesen. Die Neubewertung der Kommission D zu Calotropis gigantea wecke zwar Zweifel an der therapeutischen Wirksamkeit des Arzneimittels C. (Tabletten) bei der Indikation "Fettleibigkeit", rechtfertige aber nicht schon die Annahme, es stehe gesichert fest, dass sich mit dem Präparat keine therapeutischen Ergebnisse erzielen ließen. Nach den vorgelegten Anwendungsbeobachtungen sei zumindest möglich, dass das Arzneimittel - gegebenenfalls unterstützend - eine Gewichtsreduzierung bewirke. Der Versagungsgrund des ungünstigen Nutzen-Risiko-Verhältnisses liege ebenfalls nicht vor. Die Erschütterung der Annahme der therapeutischen Wirksamkeit begründe noch kein ungünstiges Nutzen-Risiko-Verhältnis. Erst wenn der Verdacht schädlicher Wirkungen bestehe, sei festzustellen, ob das Risiko gegenüber dem therapeutischen Nutzen überwiege. Die Nutzen-Risiko-Abwägung führe hier nicht zu einer ungünstigen Bewertung. Der therapeutische Nutzen des Arzneimittels sei nach dem vorgelegten wissenschaftlichen Erkenntnismaterial zwar nicht mehr gesichert, er lasse sich allerdings auch nicht belegbar verneinen. Die Beklagte habe demgegenüber keine konkreten Risiken dargelegt, die aus der bestimmungsgemäßen Anwendung des Medikaments folgten. Es gebe keinen begründeten Verdacht auf Nebenwirkungen, die über ein medizinisch vertretbares Maß hinausgingen.
14 Die Klägerin hat die Verlängerung der am 23. Februar 1995 erteilten Zulassung für das Arzneimittel C. (Tabletten) im Oktober 1999 fristgerecht innerhalb von drei Monaten vor Ablauf der fünfjährigen Geltungsdauer der Zulassung beantragt (§ 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AMG in der bis zum 5. September 2005 gültigen Fassung, vgl. § 141 Abs. 6 Satz 2 AMG).
21 Diese erleichterten Anforderungen an die behördliche Darlegungs- und materielle Beweislast gelten jedoch nicht für das Verlängerungsverfahren. Der Normgeber hat den Versagungsgrund des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Alt. 2 AMG bewusst nicht in die Regelung des § 31 Abs. 3 AMG übernommen (vgl. Entwurf eines Fünften Gesetzes zur Änderung des Arzneimittelgesetzes vom 21. Dezember 1993, BT-Drs. 12/6480 S. 29 und 35 f.). Nach der gesetzlichen Systematik stellt eine unzureichende Begründung der therapeutischen Wirksamkeit im Verlängerungsverfahren allein unter den Voraussetzungen des (§ 31 Abs. 3 Satz 1 i.V.m.) § 30 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 AMG einen selbstständigen Versagungsgrund dar. Danach ist die Zulassung zurückzunehmen oder zu widerrufen, wenn in den Fällen des § 28 Abs. 3 die therapeutische Wirksamkeit nach dem jeweiligen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse unzureichend begründet worden ist. Nach § 28 Abs. 3 AMG kann die Zulassungsbehörde durch Auflagen anordnen, dass weitere analytische, pharmakologisch-toxikologische oder klinische Prüfungen durchgeführt werden und über die Ergebnisse berichtet wird, wenn hinreichende Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass das Arzneimittel einen großen therapeutischen Wert haben kann und deshalb ein öffentliches Interesse an seinem unverzüglichen Inverkehrbringen besteht, jedoch für seine umfassende Beurteilung weitere wichtige Angaben erforderlich sind. Dieser Versagungstatbestand greift hier nicht ein, weil die Zulassung des Arzneimittels C. (Tabletten) nicht mit einer Auflage nach § 28 Abs. 3 AMG verbunden wurde.
42 Hiervon ist auch das Oberverwaltungsgericht ausgegangen (UA S. 14). Missverständlich ist allerdings seine Formulierung, mit dem Begriff des Risikos werde jede Art von schädlichen Wirkungen erfasst, die über ein vertretbares Maß hinausgingen. § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG verlangt zweierlei: In einem ersten Schritt sind der therapeutische Nutzen des Arzneimittels sowie dessen Risiken festzustellen. Im zweiten Schritt sind der Nutzen und die Risiken abzuwägen. Ob ein Risiko vertretbar ist, steht erst nach Vornahme der Nutzen-Risiko-Abwägung - also auf der zweiten Stufe der Prüfung - fest. Dementsprechend umfasst der Begriff des Risikos jede schädliche Wirkung, die mit der Anwendung des Arzneimittels verbunden ist. Ungeachtet der missverständlichen Formulierung lassen die weiteren Ausführungen aber erkennen, dass das Oberverwaltungsgericht bei der Feststellung und Würdigung der Risiken von einem richtigen Prüfungsmaßstab ausgegangen ist (vgl. UA S. 15 oben und S. 20 ff.). Denn es hat zugrunde gelegt, dass der Versagungsgrund des ungünstigen Nutzen-Risiko-Verhältnisses inhaltlich mit § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG a.F. und § 5 Abs. 2 AMG gleichzusetzen ist, und hat ausgehend davon die Vertretbarkeit der Risiken im Hinblick auf einen möglichen Nutzen geprüft.
43 bb) Das Oberverwaltungsgericht hat im Einklang mit der Senatsrechtsprechung angenommen, dass die spezifisch mit der Anwendung homöopathischer Arzneimittel verbundene Gefahr von Erstverschlimmerungen und des Auftretens einer Arzneimittelprüfsymptomatik als Risiko im Sinne des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG anzusehen und deshalb in die Nutzen-Risiko-Abwägung einzustellen ist (BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 - 3 C 10.09 - Buchholz 418.32 AMG Nr. 55 Rn. 32). Es hat weiter angenommen, dass diesem Risiko hier durch die Dosierungsanleitung des Arzneimittels, die den überarbeiteten Dosierungsempfehlungen der Kommission D von 2002/2004 entspreche, hinreichend Rechnung getragen werde und der Verdacht schädlicher Wirkungen insoweit nicht begründet sei. Hierbei handelt es sich um tatsächliche Feststellungen, die die Beklagte nicht mit einer Verfahrensrüge angegriffen hat und die deshalb für den Senat bindend sind (§ 137 Abs. 2 VwGO). Die Kritik, die berufungsgerichtliche Würdigung der spezifischen Risiken homöopathischer Mittel sei fachlich unzutreffend, ist kein tauglicher Revisionsgrund.
45 dd) Zu Recht beanstandet die Beklagte die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, die Anwendung eines möglicherweise unwirksamen Arzneimittels sei kein Risiko, das in die Bewertung nach § 4 Abs. 28 AMG einzustellen sei (vgl. UA S. 22 f.). Der weite Risikobegriff des § 4 Abs. 27 Buchst. a AMG erfasst auch die Gefahr, dass im Fall der Anwendung eines Medikaments mit zweifelhafter therapeutischer Wirksamkeit die Anwendung eines wirksamen Mittels unterbleibt und so die Erkrankung möglicherweise unbehandelt bleibt. Das angegriffene Urteil beruht jedoch nicht auf dieser fehlerhaften Annahme. Zum einen ist bei der Abwägung auch das - umgekehrte - Risiko in den Blick zu nehmen, dass ein möglicherweise wirksames Arzneimittel vom Markt genommen wird und den Patienten nicht mehr zur Verfügung steht. Unabhängig davon hat das Oberverwaltungsgericht zusätzlich darauf abgestellt, es sei nicht dargetan, dass ein wirksames, aber weniger risikobehaftetes Arzneimittel gegen Adipositas erhältlich sei, und dies näher begründet (UA S. 23). Im Ergebnis unterliegt es daher keinen rechtlichen Bedenken, wenn das Oberverwaltungsgericht ein konkretes, unvertretbares Risiko verneint hat.
BVerwG 3 C 14.15 (Leitsatz)