Source: http://docplayer.cz/931047-Duvodova-zprava-obecna-cast-a-zaverecna-zprava-z-hodnoceni-regulace-dopadu-ria-shrnuti-zaverecne-zpravy-z-ria-1-zakladni-identifikacni-udaje.html
Timestamp: 2018-01-22 20:26:53+00:00
Document Index: 45446480

Matched Legal Cases: ['zákona č. 89', 'zákona č. 549', 'zákona č. 586', 'Soud ', 'čl. 36', 'zákona č. 292', 'soud ', 'zákona č. 292', 'zákona č. 89', 'soud ', 'čl. 2', 'soud ', 'zákona č. 89', 'zákona č. 3']

DŮVODOVÁ ZPRÁVA OBECNÁ ČÁST. A. Závěrečná zpráva z hodnocení regulace dopadů (RIA) SHRNUTÍ ZÁVĚREČNÉ ZPRÁVY Z RIA 1. Základní identifikační údaje - PDF
DŮVODOVÁ ZPRÁVA OBECNÁ ČÁST. A. Závěrečná zpráva z hodnocení regulace dopadů (RIA) SHRNUTÍ ZÁVĚREČNÉ ZPRÁVY Z RIA 1. Základní identifikační údaje
Download "DŮVODOVÁ ZPRÁVA OBECNÁ ČÁST. A. Závěrečná zpráva z hodnocení regulace dopadů (RIA) SHRNUTÍ ZÁVĚREČNÉ ZPRÁVY Z RIA 1. Základní identifikační údaje"
1 II. DŮVODOVÁ ZPRÁVA OBECNÁ ČÁST A. Závěrečná zpráva z hodnocení regulace dopadů (RIA) SHRNUTÍ ZÁVĚREČNÉ ZPRÁVY Z RIA 1. Základní identifikační údaje Návrh zákona o podmínkách pro zápis statusu veřejné prospěšnosti do veřejného rejstříku podle občanského zákoníku (zákon o statusu veřejné prospěšnosti) Zpracovatel: Ministerstvo spravedlnosti ČR Předpokládaný termín nabytí účinnosti: Implementace práva EU: Ne 2. Cíl návrhu zákona Nastavení neziskového sektoru v souladu s principy zakotvených novým občanským zákoníkem. Zákon je provedením ustanovení 147 občanského zákoníku. 3. Agregované dopady návrhu zákona 3.1. Dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty Nepředpokládají se významnější dopady na státní rozpočty. Vybraná varianta počítá s tím, že soudní soustava je schopná zajistit její provedení již za současného stavu. Zvýšený nápad lze očekávat jednorázový. Odhadem ve výši 1,5 až 3 % nárůstu. S ohledem na novou agendu se doporučuje zajišťovat průběžné personální navyšování administrativního aparátu krajských soudů Dopady na podnikatelské subjekty Zákon nebude dopadat na podnikatelské subjekty. Podnikatelské subjekty nemají ve smyslu návrhu zákona právo na zápis statusu do veřejného rejstříku Dopady na územní samosprávné celky Ne 3.4. Sociální dopady Ne 3.5. Dopady na životní prostředí Ne 7
2 1. DŮVOD PŘEDLOŽENÍ A CÍLE Název Zákon o podmínkách pro zápis statusu veřejné prospěšnosti do veřejného rejstříku podle občanského zákoníku (zákon o statusu veřejné prospěšnosti) Definice problému Od 1. ledna 2014 zná český právní řád pojem veřejné prospěšnosti. V souladu s 146 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, je nutné za veřejně prospěšnou právnickou osobu považovat takovou právnickou osobu, jejímž posláním je přispívat v souladu se zakladatelským právním jednáním vlastní činností k dosahování obecného blaha, pokud na rozhodování právnické osoby mají podstatný vliv jen bezúhonné osoby, pokud taková právnická osoba nabyla majetek z poctivých zdrojů a pokud hospodárně využívá své jmění k veřejně prospěšnému účelu. Občanský zákoník dále předpokládá, že veřejně prospěšná právnická osoba má právo na zápis statusu veřejné prospěšnosti do veřejného rejstříku, pokud splní podmínky stanovené jiným právním předpisem. Právní předpis, který by stanovoval konkrétnější podmínky a postup pro získání statusu veřejné prospěšnosti neexistuje. Stejně tak neexistují konkrétnější pravidla pro kontrolu nad naplňováním podmínek stanovených pro veřejně prospěšné právnické osoby. Jedná se o poměrně zásadní nedostatek českého právního řádu, který sebou nese negativní důsledky. S účinností od 1. ledna 2014 zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, definuje veřejně prospěšného poplatníka. Veřejně prospěšný poplatník není vázán na právní formu, ale na obsah činnosti, kterou veřejně prospěšný subjekt uskutečňuje. V souladu s 17a odst. 1 zákona o daních z příjmů se jedná o poplatníka, který v souladu se svým zakladatelským právním jednáním, statutem, stanovami, zákonem nebo rozhodnutím orgánu veřejné moci jako svou hlavní činnost vykonává činnost, která není podnikáním. Ustanovení 17a odst. 2 však obsahuje i negativní výčet právních forem, které nikdy nemohou býti veřejně prospěšnými poplatníky (např. obchodní korporace). Jedná se o definici, která je použitelná pouze pro účely zákona o daních z příjmů a nepokrývá další oblasti právního řádu. Se statusem veřejné prospěšnosti počítají i jiné právní předpisy, např. zákon č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích. Současný právní stav tedy neumožňuje uplatnit osvobození od soudních poplatků, se kterým zákon o soudních poplatcích počítá (viz 11 zákona o soudních poplatcích). Pro výkon veřejně prospěšné činnosti není tedy stěžejní právní forma právnické osoby, ale činnost samotná. Ve většině evropských států je veřejně prospěšná činnost určitého subjektu deklarována povolením zápisu statusu veřejné prospěšnosti, jehož získání je navázáno na prokázání výkonu určité činnosti, případně na následné rozhodnutí určité autority, která status veřejné prospěšnosti přiznává. Míra regulace v Evropě je různá. V některých zemích jsou pro získání statusu veřejné prospěšnosti předepsány přísné požadavky na vnitřní fungování a správu právnické osoby. Sem patří například povinné zřízení orgánu dohledu pro kontrolu vnitřních aktivit, oddělení veřejně prospěšných aktivit od soukromých, apod. 1 Různé evropské státy se liší i formou, jakou je problematika veřejné prospěšnosti řešena. V Nizozemsku je forma veřejné prospěšnosti obecně řešena zákonem o dani dědické a darovací. Stejně tak je regulace veřejné prospěšnosti 1 blíže viz Ronovská, K.: K pojetí veřejné prospěšnosti v Evropě. Právní fórum 9/
3 předmětem daňových předpisů i ve Švýcarsku. Samostatné právní předpisy upravující vymezení statusu veřejné prospěšnosti lze nalézt například ve Velké Británii, Maďarsku nebo Polsku. Stejně jako pro formu regulace, existuje různý přístup i pro rozsah činnosti, kterou je možné považovat za veřejně prospěšnou, tak existuje různý přístup pro stanovení orgánu, který o povolení zápisu či odnětí statusu veřejné prospěšnosti rozhoduje. V Nizozemsku se za veřejně prospěšnou považuje právnická osoba, která vykonává alespoň 50 % svých aktivit jako veřejně prospěšnou činnost, v Německu je třeba 70 %. O přidělení a odejmutí statusu veřejné prospěšnosti v některých zemích rozhodují soudy (např. ve Francii, Maďarsku, nebo Polsku), v některých zemích se jedná o finanční úřady (např. v Německu, Švýcarsku, nebo Portugalsku). Přístupy v Evropě jsou tedy různé, nicméně společným jmenovatelem pro většinu evropských států je skutečnost, že existuje regulace statusu veřejné prospěšnosti, který je získáván nikoliv v důsledku nabytí určité právní formy, ale v důsledku vykonávání určité veřejně prospěšné činnosti. Pokusy o zakotvení právní úpravy předpokládané v 147 občanského zákoníku se uskutečnily již v době přijímání doprovodných předpisů k rekodifikaci soukromého práva. Zákon o statusu veřejné prospěšnosti byl přijat Poslaneckou sněmovnou, avšak byl zamítnut Senátem. Vzhledem ke skutečnosti, že doprovodné právní předpisy k rekodifikaci civilního práva byly v Senátu projednávány na podzim 2013, tedy v době, kdy byla Poslanecká sněmovna rozpuštěna, nemohla se k zamítnutému návrhu zákona opětovně vyjádřit. Kromě skutečnosti, že neexistuje právní předpis, se kterým 147 občanského zákoníku počítá, lze za problém označit i skutečnost, že osvobození od soudních poplatků pro neziskový sektor je navázáno právě na zapsání statusu veřejné prospěšnosti ve veřejném rejstříku či obdobné evidenci. Nechtěným jevem, který v důsledku nepřijetí zákona o statusu veřejné prospěšnosti a v důsledku provázané změny učiněné v zákoně o soudních poplatcích nastal, je situace, že dosavadní osvobození právnických osob neziskového sektoru pro zápis údajů do veřejného rejstříku z českého právního řádu zmizelo a chtěný efekt, tedy absolutní osvobození subjektů se statusem veřejné prospěšnosti ve všech rejstříkových řízeních, nenastal. Tento důsledek může být pro značnou část subjektů neziskového sektoru likvidační, především tam, kde existuje celá řada pobočných spolků, které nemají dostatečné finanční prostředky, které je nutné hradit státu v souvislosti s plněním povinnosti zapsat určité údaje vyžadované zákonem do veřejného rejstříku. V současné době existuje ve veřejném rejstříku celá řada subjektů, které by mohly naplňovat znaky neziskových organizací a mohly být oprávněny status veřejné prospěšnosti získat, čímž by získaly i potřebné výhody např. v podobě osvobození od soudních poplatků. Právní formy, jejichž primární činností bude vždy činnost nezisková, jsou: Přehled počtu právních forem zapsaných ve veřejném rejstříku k Právní forma Počet zapsaných subjektů Spolek Odborová organizace a organizace 685 zaměstnavatelů Nadace 520 Nadační fond Ústav 16 Obecně prospěšná společnost
4 Celkem Česká republika udělala ve změně chápání neziskového sektoru zatím pouze poloviční krok. Občanský zákoník sice váže veřejnou prospěšnost na činnost konkrétní osoby, nikoliv pouze na právní formu jak tomu bylo doposud, zvláštní právní úprava, která by vymezovala podmínky pro získání statusu veřejné prospěšnosti a problematiku kontroly nad dodržováním těchto podmínek, neexistuje. Určité projevy jsou sice upraveny v různých právních předpisech, nicméně bez existence dostatečné provazby, nebudou takovéto dílčí změny plně funkční Popis existujícího právního stavu v dané oblasti Ustanovení 146 občanského zákoníku definuje veřejně prospěšnou právnickou osobu. Ustanovení 147 občanského zákoníku pak předpokládá, že veřejně prospěšná právnická osoba má právo na zápis statusu veřejné prospěšnosti do veřejného rejstříku, pokud splní požadavky stanovené jiným právním předpisem. Právní předpis, který by stanovil požadavky na zápis statusu veřejné prospěšnosti, zatím v tuto chvíli neexistuje. Na ustanovení 146 již reagoval zákon o daních z příjmů, který ve svém 17a stanoví definici veřejně prospěšného poplatníka. Do jiných právních předpisů však změna koncepce vnímání neziskového sektoru promítnuta nebyla. Výjimku v tomto směru představuje zákon o soudních poplatcích, kde je osvobození od soudního poplatku nastaveno na právnické osoby mající status veřejné prospěšnosti. Další výjimkou je zákon č. 304/2013 Sb., o veřejných rejstřících právnických a fyzických osob, zde je jedním ze zapisovaných údajů i status veřejné prospěšnosti. Vzhledem k tomu, že v současné době neexistují pravidla pro jeho zápis, není možné jej do veřejného rejstříku zapsat. Právní předpisy, kterých se právní úprava dotýká, jsou především následující: Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Zákon č. 304/2013 Sb., o veřejných rejstřících právnických a fyzických osob. Zákon č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích. Zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů. Další právní předpisy, na které by navrhovaná právní úprava mohla mít vliv, jsou následující: Zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon). Zákon č. 483/1991 Sb., o České televizi. Zákon č. 484/1991 Sb., o Českém rozhlasu. Zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů. Zákon č. 365/2000 Sb., o informačním systému veřejné správy. 10
5 Zákon č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech). Zákon č. 341/2005, o veřejných výzkumných institucích. Zákon č. 245/2006, Sb. o veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízeních a o změně některých zákonů. Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce. Zákon č.111/2009 Sb., o základních registrech. Zákon č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech Identifikace dotčených subjektů Subjekty, kterých se návrh zákona bude dotýkat, závisejí na zvolených variantách. Návrh zákona bude mít samozřejmě dopad na neziskové organizace. Zákon nebude rozlišovat podle právní formy. Status veřejné prospěšnosti bude moci být zapsán jakékoliv právnické osobě, která bude splňovat zákonem stanovené podmínky. Půjde o subjekty nepodnikatelské, které budou mít povinnost reinvestovat zisk do veřejně prospěšné činnosti. Dále budou muset naplnit další požadavky na transparentnost. S ohledem na výše uvedené lze usuzovat, že nejčastějšími subjekty, které budou využívat zápis veřejné prospěšnosti, jsou následující právnické osoby soukromého práva: spolky, nadace, nadační fondy, ústavy, obecně prospěšné společnosti, sociální družstva. Prioritní otázkou je, jaký orgán bude osvědčovat splnění požadavků na zápis statusu veřejné prospěšnosti. Podle zvolené varianty se může jednat o následující subjekty: soudy, orgány finanční správy, jiná autorita Popis cílového stavu Dne 1. ledna 2014 nabyl účinnosti zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Ten ve svém ustanovení 146 a násl. vymezuje status veřejné prospěšnosti. Nový občanský zákoník jednak obecně definuje veřejnou prospěšnost a dále vymezuje právo na zápis statusu veřejné prospěšnosti právnické osobě do veřejného rejstříku, splní-li taková právnická osoba podmínky stanovené jiným právním předpisem. Ustanovení o veřejné prospěšnosti se do občanského zákoníku dostalo na základě připomínky pracovní komise Legislativní rady vlády při přípravě věcného záměru nového občanského zákoníku. Cílem právní úpravy je na prvním místě vymezit znaky obecně prospěšné právnické osoby. Nový občanský zákoník byl připravován trvale od roku Legislativní snahy o zakotvení veřejné prospěšnosti však běžely souběžně s přípravou nového občanského zákoníku a původně se 11
6 předpokládalo, že ještě před účinností nového občanského zákoníku bude přijat zákon o statusu veřejné prospěšnosti. Jeho účelem mělo být vymezit veřejnou prospěšnost, upravit podmínky povolení zápisu statusu veřejné prospěšnosti a upravit možnosti získání nejrůznějších výhod a podpor. Legislativní snahy skončily na úrovni věcného záměru. K přípravě paragrafového znění nebylo přistoupeno. V rámci příprav doprovodných změn, které byly přijímány v období legisvakance nového občanského zákoníku (mezi léty 2012 a 2014), byl připraven i návrh zákona o statusu veřejné prospěšnosti. Zákon však nebyl schválen Senátem a Poslanecká sněmovna, která byla na podzim roku 2013 rozpuštěna, se nestačila k zákonu zamítnutému Senátem již vyjádřit. Cílem navrhovaného zákona je dokonat změnu v nahlížení na neziskové organizace, kterou započal již nový občanský zákoník. Cílem předkládané právní úpravy je především upravit podmínky, za kterých může právnická osoba nabýt statusu veřejné prospěšnosti a též účinky pozbytí statusu veřejné prospěšnosti. Předkládaná úprava reaguje na výslovné ustanovení 147 nového občanského zákoníku, které stanoví, že status získá právnická osoba, která splní podmínky stanovené jiným právním předpisem. Zákon by se neměl omezovat na pouhé technické nastavení požadavků nutných pro povolení zápisu či odnětí statusu veřejné prospěšnosti. Zákon by měl vymezit i určitá přísnější pravidla správy právnických osob, které získají status veřejné prospěšnosti. Cílem zákona by mělo být i zvýšení transparentnosti právnických osob se statusem veřejné prospěšnosti. To je logické, protože jen samotné získání statusu veřejné prospěšnosti může být spojeno s výhodami plynoucími z veřejných prostředků. Je tedy namístě, aby subjekty, které mají právo takové výhody čerpat, měly průhledné hospodaření. Předkládaný zákon vychází ze skutečnosti, že status veřejné prospěšnosti může být zapsán jen takové osobě, která vykonává veřejně prospěšnou činnost přispívající k dosahování obecného blaha, pokud splní další podmínky. Zároveň je důležité zdůraznit, že podle obecné úpravy občanského zákoníku ( 147) jde o právo na zápis statusu veřejné prospěšnosti za splnění zákonných podmínek, a nikoli povinnost veřejně prospěšné právnické osoby ucházet se o zápis statusu. Právnická osoba může totiž i nadále vykonávat veřejně prospěšnou činnost, aniž by z nejrůznějších důvodů (např. vyšší administrativní nároky) chtěla usilovat o zapsání statusu veřejné prospěšnosti. Zákon vychází z myšlenky, že právo získat status veřejné prospěšnosti mají jen veřejně prospěšné právnické osoby, které splní podmínky stanovené tímto zákonem. Výkon činnosti bude pak prokazovat právnická osoba. Status tak získá pouze osoba, která prokáže, že je osobou osvědčenou v oblasti poskytování veřejně prospěšné činnosti. To je logické nejen z toho důvodu, že se statusem budou spojeny další výhody, ale i určitá reklama a prestiž ve vztahu ke třetím osobám. Status veřejné prospěšnosti umožní právnickým osobám získat především nepřímé výhody spočívající v úlevách na dani z příjmů, do budoucna však není vyloučeno, že se statusem veřejné prospěšnosti budou spojovány i jiné typy výhod. Očekává se, že výhody budou přirůstat postupem času v návaznosti na skutečnost, jak se právní úprava osvědčí. V návaznosti na tuto skutečnost je také možné, že bude docházet k postupnému zpřísňování podmínek pro získání statusu Zhodnocení rizika 12
7 Nepřijetí zákona způsobí, že nedojde naplnění ustanovení 147 občanského zákoníku. Status veřejné prospěšnosti tak nebude možné zapsat do veřejného rejstříku. Vzhledem ke skutečnosti, že úprava zákona o statusu veřejné prospěšnosti není provedením práva Evropské unie a povinnost provedení této úpravy neplyne z žádné mezinárodní smlouvy, která by byla pro Českou republiku závazná, nehrozí České republice nepřijetím zákona ze strany orgánů Evropské unie, případně ze strany jiných mezinárodních organizací, žádné riziko postihu. Riziko je ovšem možné spatřovat v tom, že český právní řád nebude kompatibilní s novým občanským zákoníkem ve vnímání neziskového sektoru. Předně bylo původním úmyslem zákonodárce nastavit vyšší transparentnost právnických osob, které mají oprávnění na výhody (především daňové) plynoucí z veřejných zdrojů. Pokud tyto osoby mají možnost získat určité benefity, měla by tato jejich možnost být kompenzována vyššími požadavky na transparentní hospodaření. Nepřijetím zákona by tento cíl zůstal nenaplněn. Nepřijetím zákona by též zůstala neřešena problematická situace ohledně soudních poplatků hrazených za zápis údajů do veřejného rejstříku. Důležité bude i nastavení kontrolních a dohledových mechanismů nad dodržováním podmínek zákona. Zavedení mechanismů, které by nebyly pružné, povede k riziku, že právnické osoby se statusem veřejné prospěšnosti budou neoprávněně čerpat výhody, které jim status veřejné prospěšnosti bude přinášet. 2. NÁVRH VARIANT ŘEŠENÍ 2.1. Varianta I varianta nulová Varianta I je varianta nulová. Jedná se o zachování současného stavu. Zachováním současného stavu nedojde k naplnění 147 občanského zákoníku. Ten zakládá právo právnických osob na zápis statusu veřejné prospěšnosti do veřejného rejstříku. Pokud nebude existovat právní úprava vymezující podmínky pro jeho zápis, nemůže dojít k naplnění předmětného ustanovení. Neprovedení žádných změn by znamenalo nemožnost naplnění ustanovení 11 odst. 2 písm. t) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, tedy osvobození těchto právnických osob od soudního poplatku v rejstříkových věcech. Dále by zůstal zachován stávající stav, kdy ustanovení 17a zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, vymezuje veřejně prospěšného poplatníka pro účely tohoto zákona a daňové benefity zůstanou navázány na tento pojem. Výběrem nulové varianty by nedošlo k naplnění původního záměru občanského zákoníku. Cílem totiž bylo, aby veřejná prospěšnost byla zakotvena jako statusová záležitost právnických osob Varianta II varianta soudní Předmětem této varianty je, že by o přiznání statusu veřejné prospěšnosti rozhodovaly soudy. Soudy by pak rozhodovaly i o dalších věcech souvisejících se statusem veřejné prospěšnosti. Soud je nestranným orgánem a nebude hrozit střet zájmu. Navíc jen těžko by se hledala vyšší autorita, která by mohla nestranně rozhodovat o otázkách souvisejících se statusem. Není ničím výjimečným, že v jiných statusových věcech také rozhodují soudy. Občanský zákoník v ustanovení 149 vyžaduje, aby o odnětí statusu veřejné prospěšnosti rozhodoval soud. Pokud by tedy v jiných otázkách souvisejících se 13
8 statusem veřejné prospěšnosti rozhodoval jiný orgán, musel by o odnětí rozhodovat stejně soud. Další výhodou této varianty je skutečnost, že velkou část veřejných rejstříků, do kterých se bude status veřejné prospěšnosti příslušným právnickým osobám zapisovat, vedou rejstříkové soudy. Nevýhodou této varianty je, že soudní řízení je příliš formalistické a pro stát finančně náročné Varianta III varianta orgánů finanční správy Další možností je, že o přiznání statusu veřejné prospěšnosti by rozhodovaly orgány finanční správy, nejpravděpodobněji finanční úřady. Argumentem pro výběr této varianty je skutečnost, že největší část benefitů, která se se statusem veřejné prospěšnosti pojí, jsou benefity daňové. Status veřejné prospěšnosti však není otázkou čistě svázanou s daňovými benefity. Občanský zákoník hledí na status veřejné prospěšnosti jako na statusovou otázku, která nutně není spojována s daňovými benefity. Status veřejné prospěšnosti deklaruje naplnění požadavků na veřejně prospěšnou právnickou osobu a dalších požadavků stanovených zákonem. Nevýhodou zcela jistě je, že je poměrně nestandardní, aby o statusových otázkách právnických osob rozhodovaly orgány finanční správy. Finanční úřady by též byly více efektivní, než jiné orgány, při přezkoumávání transparentnosti hospodaření právnických osob. Navíc ne o všech otázkách souvisejících se statusem by mohly orgány finanční správy rozhodovat. Ve věcech odnětí statusu by musely rozhodovat soudy. Další nevýhodou je, že proti negativnímu rozhodnutí by existovala soudní obrana, tudíž by se celé řízení protáhlo Varianta IV varianta s jiným orgánem veřejné moci Další variantou je zapojení třetího orgánu veřejné moci. Muselo by se jednat o nestranný orgán, jehož činnost by pravděpodobně zajišťoval některý z existujících správních úřadů. Problémem této varianty je, že v současné době není nikde vytvořeno dostatečné zázemí pro existenci takové agendy. Dá se očekávat, že pokud by měl existovat ústřední orgán tohoto typu, vyžádalo by si zajištění takové agendy poměrně značné finanční náklady. Za velmi nestandardní je třeba považovat skutečnost, že by o statusových otázkách rozhodoval orgán moci výkonné Varianta V varianta se soukromým subjektem Další možností je, že o statusu veřejné prospěšnosti by rozhodoval soukromý subjekt, který by byl státem akreditován. Již v dnešní době existují určité soukromé iniciativy, které se zabývají hodnocením neziskového sektoru. Příkladem může být Rada pro hodnocení spolehlivosti neziskových organizací v ČR. Jedná se o projekt Asociace veřejně prospěšných organizací ČR. Nabízí se tedy možnost právní úpravy, která by stanovila podmínky akreditace těchto soukromých subjektů, které by pak rozhodovaly o věcech souvisejících se statusem veřejné prospěšnosti. Rizikem této varianty je možný střet zájmů mezi subjektem, který bude o otázkách souvisejících se statusem veřejné prospěšnosti rozhodovat a který se bude o status veřejné prospěšnosti ucházet. Za velmi nestandardní je třeba též považovat skutečnost, že by o statusových otázkách rozhodoval soukromý subjekt. Existence takového systému by znamenala potřebu vysoké kredibility tohoto soukromého 14
9 subjektu. Je otázkou, zda by navrhovaná varianta byla schopná vysokou kredibilitu takové soukromé instituce zajistit. 3. VYHODNOCENÍ NÁKLADŮ A PŘÍNOSŮ 3.1. Přínosy V případě nulové varianty nelze hovořit o žádných přínosech, protože zůstane zachován stávající stav. V případě volby varianty II je nespornou technickou výhodou, že je do dalšího legislativního procesu možné vzít za základ právní úpravu zákona, který byl zamítnut v Senátu ČR. Za další přínos lze považovat skutečnost, že v zemích východní Evropy je silnější důvěra v rozhodování soudů, než správních úřadů. Celý koncept občanského zákoníku je postaven na tom, že veřejná prospěšnost je definiční znak právnické osoby, bez ohledu na to, o jakou právní formu se jedná. Status veřejné prospěšnosti je pak příznak, na který má právnická osoba právo, pokud splní zvláštní zákonné podmínky. Občanský zákoník tedy na status veřejné prospěšnosti hledí jako na statusovou věc. O statusových věcech právnických osob rozhodují soudy. Další výhodou varianty II je skutečnost, že nebude nutné měnit navazující právní předpisy s výjimkou právních předpisů daňových. Zákon č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních a zákon č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, již s existencí statusu veřejné prospěšnosti v podobě varianty II počítají. Občanský zákoník počítá s tím, že status bude nutné zapsat do veřejného rejstříku. Výhodou varianty II je tak i skutečnost, že jak o zápisu statusu do veřejného rejstříku, tak o osvědčení podmínek pro získání statusu, budou rozhodovat soudy. Varianta II je též osvědčená ve spoustě zemí Evropy, zejména v zemích východní Evropy (např. Polsko, Maďarsko). Výhodou varianty III je, že se jedná též o osvědčenou variantu v mnoha zemích Evropy. Další výhodou této varianty je znalost finančních úřadů problematiky neziskového sektoru a návaznost statusu přímo na daňové benefity. Varianta IV by přinesla existenci nezávislého orgánu rozhodujícím o naplnění podmínek statusu veřejné prospěšnosti. Výhodou tohoto modelu je, že by byla nastavena zvláštní pravidla pro fungování této instituce. V rámci varianty IV by též mohlo být zvažováno zavedení určité servisní činnosti pro subjekty ucházející se o status veřejné prospěšnosti. Varianta V by mohla být teoreticky variantou nejlevnější. Jejím předpokladem ovšem je nastavení pravidel pro výběr soukromého subjektu, který by byl ve věcech statusu veřejné prospěšnosti oprávněn rozhodovat. Další výhodou této varianty by mohla být rychlost v rozhodování, protože systém by nemusel být zatížen správními postupy, kterými jsou vázány orgány veřejné moci Náklady Nulová varianta je varianta, kde nelze uvažovat o žádných nákladech. Varianta II přinese zátěž soudní soustavě, která je již dnes dost zatížena. Při současném počtu subjektů, u nichž lze uvažovat o tom, že by mohly získat status veřejné prospěšnosti, lze v případě varianty II očekávat přijetím zákona jednorázový nápad na příslušné soudy. Vzhledem ke skutečnosti, že se v současné době neplánuje 15
10 rozšířit počet benefitů spjatých se zápisem statusu veřejné prospěšnosti, nemusel by být dopad na soudní soustavu příliš velký. Dá se reálně očekávat, že zájem o status veřejné prospěšnosti budou mít především neziskové subjekty, které jsou financovány zcela nebo částečně z dotací pocházejících z veřejných rozpočtů. Odhadem se jedná cca o 5 až 10 % subjektů, jejichž primární činnost bude vždy nezisková. Dá se tedy očekávat, že jednorázově vzroste počet nápadů na všechny krajské soudy cca o až Celkový počet nápadů na krajské soudy v České republice je cca za rok. Jde o údaj za rok Odhadované jednorázové zvýšení nápadu tak představuje nárůst agendy krajských cca o 1,5 až 3 %. Předkladatel se tak nedomnívá, že by se jednalo o nápad pro soudy nezvladatelný i při současném stavu soudní soustavy. S ohledem na předpokládaný nárůst benefitů spjatých se statusem veřejné prospěšnosti se dá však očekávat, že budou přibývat i další navrhovatelé. Nárůst nápadu by však již měl být více postupný. Je třeba též pamatovat na skutečnost, že soudy budou vykonávat určitý dohled nad subjekty se statusem veřejné prospěšnosti a že povedou řízení o odnětí statusu. Z tohoto důvodu a s ohledem na vývoj situace je třeba doporučit, aby docházelo, v případě volby varianty II, k postupnému navyšování administrativní pracovní síly na krajských soudech. Při variantě III lze očekávat obdobný nápad na finanční úřady. V současné době nemohou finanční úřady rozhodovat jakkoliv ve věci statusu veřejné prospěšnosti. Původní návrh s agendou finančních úřadů vůbec nepočítal. Výše nákladů by závisela na tom, jakým způsobem by byl nastaven rozhodovací proces. Zda by o zápisu statusu veřejné prospěšnosti finanční úřad rozhodoval až v souvislosti s konkrétním benefitem, nebo zda by o zápisu statusu veřejné prospěšnosti rozhodoval finanční úřad mimo jakoukoliv svou činnost. Dále by bylo nutné zajistit kompatibilitu veřejných rejstříků, ve kterých jsou evidovány právnické osoby, s informačními systémy finančních úřadů. Mzdové náklady a náklady na úpravu informačních systémů by se mohly pohybovat v řádech milionů Kč ročně. Varianta IV by přinesla náklady ještě vyšší. Nevýhodnou této varianty je totiž nové zavedení agendy, včetně správních procesů. Na samotné řízení správní by následně muselo navazovat správní soudnictví. Varianta IV by se tedy také promítla do činnosti správních soudů. Další nevýhodou varianty IV je skutečnost, že exekutivní moc by měla možnost ovlivňovat nabývání statusu veřejné prospěšnosti a dále by měla možnost vykonávat dohled nad subjekty, které status veřejné prospěšnosti užívají (stejně tak jako v případě varianty III). V České republice, kde obecně není příliš vysoká důvěra v rozhodování orgánů výkonné moci, se takováto alternativa ukazuje jako nevyhovující. Riziko neobjektivního rozhodování by ještě zvyšovala situace, kdy by agenda byla přiřazena některému dnes fungujícímu úřadu. Založení nového úřadu by však bylo příliš finančně náročné. Dá se odhadovat, že prvotní náklady na založení nového úřadu, který by takovou agendu vykonával, by přesáhly 100 mil. Kč. Dále je nutné počítat s tím, že by státnímu rozpočtu vznikly roční fixní výdaje, které by zřejmě přesahovaly výši 10 mil. Kč. Právní úprava přinese také náklady subjektům, které se o status veřejné prospěšnosti budou ucházet. Bude se jednat především o administrativní náklady spojené se zpracováním návrhu na přiznání statusu veřejné prospěšnosti. Vzhledem k tomu, že se předpokládá, že návrh na zápis statusu veřejné prospěšnosti nebude zpoplatněn, bude se jednat především o náklady na zpracování návrhu. Tyto náklady mohou představovat částku vynaloženou třetí osobě za zpracování návrhu, případně ztrátu času či další náklady, bude-li si subjekt návrh zpracovávat sám. Další náklady budou spjaty s povinnostmi, které subjekty mající zapsán status veřejné prospěšnosti 16
11 mají. Jde především o vyhotovování výroční zprávy, která předepisuje sledování a zveřejňování dalších údajů v zájmu transparentnosti subjektů se statusem. Vzhledem ke skutečnosti, že se neplánuje v tuto chvíli rozšířit systém benefitů navázaných na status veřejné prospěšnosti, neměla by mít právní úprava významnější dopad do veřejných rozpočtů. Lze očekávat, že většina subjektů, které naplňují podmínku uvedenou v 17a zákona o daních z příjmů, budou i subjekty, které budou naplňovat podmínky pro zisk statusu veřejné prospěšnosti. Lze spíše očekávat, že některé z těchto subjektů nebudou naplňovat další podmínky povinné transparentnosti. V takovém případě bude dopad do veřejných rozpočtů pozitivní Porovnání nákladů a přínosů Pokud jde o subjekty, které se o status ucházejí, budou si samy muset porovnat náklady a přínosy, které jim právní úprava přinese. Tyto subjekty budou muset zvážit, zda poskytované benefity vyváží náklady spojené se získáním a udržováním statusu. Určitým benefitem je již samotná nálepka statusu. I to může být samo o sobě dostatečná motivace, která prokazuje transparentnost subjektu a ten bude ochoten obětovat určité náklady na získání a udržení statusu veřejné prospěšnosti. Nulová varianta nepřinese žádné náklady oproti současnému stavu, avšak nepřinese žádné benefity. Benefitem varianty II je dokončení procesu transformace neziskového sektoru. Varianta II přinese větší transparentnost v oblasti neziskového sektoru a nastavení určitého standardu kontroly neziskového sektoru. Benefitem této varianty je, že dojde k reálnějšímu roztřídění neziskového sektoru oproti stávajícímu stavu, kdy je třídění na ziskový a neziskový sektor reálně prováděno podle právní formy. Varianta II nastaví v České republice stejný systém, který funguje v jiných evropských zemích. Varianta II ovšem přinese též další zatížení soudní soustavy. Zatížení pak bude úměrné počtu benefitů, které budou na status veřejné prospěšnosti navázány. Jak výše uvedeno zákon přinese určitou zátěž i pro žadatele o status veřejné prospěšnosti. Žadatelé pak budou muset porovnávat, zda vynaložená zátěž je vyvážená benefity, které status veřejné prospěšnosti přinese. Odhady zátěže na soudní soustavu při zachování původně plánovaných benefitů jsou uvedeny v předchozí kapitole. Varianta III přináší stejné výhody jako varianta II. Zátěž na soustavu finančních orgánů lze očekávat o něco nižší s ohledem na skutečnost, že správní řízení je obecně levnější, než řízení soudní a s ohledem na skutečnost, že o odnětí statusu veřejné prospěšnosti bude v souladu s 149 občanského zákoníku rozhodovat vždy soud. I varianta II by přinesla rovněž určitou zátěž soudní soustavy, a to s ohledem, že rozhodnutí finančních úřadu by byla soudně napadnutelná v režimu správního soudnictví. Varianta IV přináší stejné výhody jako varianta II. Varianta IV by však byla nákladnější, neboť by se jednalo o zřízení nové agendy. Navíc by varianta IV přinesla určitou zátěž soudní soustavě, protože správní rozhodování je přezkoumatelné ve správním soudnictví. Za levnější obdobu varianty IV lze považovat variantu V. Dá se předpokládat, že i v případě zvolení varianty V by došlo k zásahu do soudní soustavy. Domníváme se, že i v případě varianty V by musel existovat soudní přezkum rozhodnutí soukromého subjektu. Právo domáhat se soudní ochrany, případně ochrany u jiného orgánu garantuje čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Je ale otázkou, zda by varianta V naplnila přínosy definované u ostatních variant. Za problematické je třeba považovat především zajištění 17
12 objektivity subjektu, který by rozhodoval o přiznání statusu veřejné prospěšnosti a vykonával dozor nad subjekty se statusem veřejné prospěšnosti. Zákon by musel vytvořit mechanismus, který by umožňoval udělit akreditaci soukromému subjektu, případně by umožňoval akreditaci odejmout. Tato varianta by si vyžádala náklady na státní rozpočet především v personální oblasti, protože by musel být vytvořen aparát, který by se problematikou akreditace zabýval. Vzhledem k tomu, že se do budoucna předpokládá rozšiřování benefitů spjatých se statusem veřejné prospěšnosti, je taková varianta dlouhodobě neudržitelná. Pro stát by bylo velice těžko přípustné, aby rozhodování o prostředcích veřejných rozpočtů bylo v zásadě přeneseno na soukromý subjekt. Tato varianta by mohla mít i negativní vliv na rozhodování o rozšiřování benefitů spojených se statusem veřejné prospěšnosti. 4. VÝBĚR NEJVHODNĚJŠÍHO ŘEŠENÍ Vzhledem k tomu, že přínosy i náklady jsou jak kvantitativní, tak kvalitativní, jeví se jako nejlepší způsob vybrat nejvhodnější řešení pomocí multikriteriální analýzy. Předem jsou definována jednotlivá kritéria, která byla srovnávána. Tato kritéria jsou bodována bodovou škálou 0 až 5. Číslice 5 vyjadřuje nejvyšší vhodnost varianty s ohledem na účel zákona. Jako kritéria byla vybrána: koncepčnost řešení, náklady, objektivita, důvěryhodnost rozhodování, administrativní náročnost, komparativní hledisko. K jednotlivým kritériím: Koncepčnost řešení: Jak výše uvedeno, zákon je provedením ustanovení 147 občanského zákoníku. Navazuje tedy na mechanismy předvídané občanským zákoníkem. Kritérium vyjadřuje, jak moc je řešení koncepční v kontextu občanského zákoníku. 5 bodů představuje nejvyšší míru koncepčnosti s občanským zákoníkem. Náklady: Kritérium vyjadřuje jak velké náklady, míněno jak kvantitativní, tak kvalitativní si řešení vyžádá. 5 bodů vyjadřuje nejnižší náklady řešení. Objektivita: Kritérium vyjadřuje, jak vysokou míru objektivity rozhodování lze očekávat od rozhodování v rámci jednotlivých variant. Objektivita je samozřejmě závislá také na zákonných mechanismech, které by byly v jednotlivých případech pro rozhodování nastaveny. Analýza se však soustřeďuje pouze na zjištění obecného měřítka objektivity s ohledem na postavení jednotlivých subjektů. Varianta I se v tomto ohledu považuje za totožnou s variantou III. V případě varianty I by totiž o stávajících benefitech rozhodovaly výlučně finanční úřady. 5 bodů představuje nejvyšší míru objektivity. Důvěryhodnost rozhodování: Kritérium vyjadřuje obecnou míru důvěryhodnosti v rozhodování subjektů. Varianta I se v tomto ohledu považuje za totožnou s variantou III. 5 bodů představuje nejvyšší míru důvěryhodnosti. 18
13 Rychlost: Kritérium vyjadřuje, jak vysokou míru rychlosti lze v rozhodování subjektu očekávat. Výše rychlosti samozřejmě závisí na nastavení konkrétních legislativních mechanismů. Analýza vyhodnocuje pouze obecnou, či předpokládanou rozhodovací rychlost. 5 bodů představuje největší rychlost. Administrativní náročnost: Jak výše uvedeno návrh zákona přinese i určitou administrativní náročnost pro subjekty, které se o status veřejné prospěšnosti budou ucházet. Kritérium vyjadřuje, jak vysokou míru administrativní náročnost jednotlivé varianty přinesou. 0 bodů vyjadřuje nejvyšší množství administrativní náročnosti. Komparativní hledisko: Při rozhodování o nejvhodnější variantě má svou roli i komparativní hledisko. Kritérium vyjadřuje, jak by z komparativního hlediska obstála každá jednotlivá varianta. 5 bodů představuje nejvhodnější variantu z hlediska její komparace s fungováním veřejné prospěšnosti v Evropě. Kritérium Koncepčnost řešení Tabulka vyhodnocení jednotlivých kritérií v návaznosti na variantu Varianta I Varianta II Varianta III Varianta IV Varianta V Náklady Objektivita Důvěryhodnost rozhodování Rychlost Administrativní náročnost Komparativní hledisko Celkem Pokud srovnáme výše uvedená kritéria a přiřadíme jim jednotlivé body, jeví se jako nejvhodnější vybrat variantu II, tedy variantu, kdy by o otázkách spojených se statusem veřejné prospěšnosti rozhodovaly soudy. Za určitou nevýhodu této varianty může být považována objektivně nižší rychlost rozhodování a formalizovanější proces. Ustanovení 90 odst. 1 zákona č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních 19
14 soudních, stanoví, že soud rozhodne o přiznání statusu veřejné prospěšnosti do 15 dnů ode dne doložení všech dokumentů prokazujících splnění podmínek pro rozhodnutí o právu na zápis statusu. Zakotvení lhůty pro soudní rozhodování by tak mělo celý proces urychlit. 5. IMPLEMENTACE DOPORUČENÉ VARIANTY A VYNUCOVÁNÍ Do návrhu zákona bude implementována varianta II. Orgány odpovědné za implementaci budou především příslušné soudy, které budou rozhodovat o přiznání statusu veřejné prospěšnosti, případně o zápisu statusu veřejné prospěšnosti. O zápisu statusu veřejné prospěšnosti budou též rozhodovat jiné orgány veřejné moci, které vedou veřejné rejstříky, do kterých se právnické osoby, kterým bude status přiznán, zapisují. Příslušné soudy se též budou zabývat dohledem nad dodržováním povinností ze zákona, zejména zda povinné subjekty doplňují do sbírky listin předepsané dokumenty. Dále se též předpokládá, že příslušné soudy povedou řízení o odnětí statusu veřejné prospěšnosti. Řízení bude moci být zahájeno buď na návrh, nebo i bez návrhu. Při účinnosti právní úpravy lze očekávat i zvýšenou potřebu konzultací ze strany neziskových subjektů, které se budou o status veřejné prospěšnosti ucházet. Předpokládá se, že tyto konzultace budou kryty prostřednictvím bližších informací uvedených na internetových stránkách Ministerstva spravedlnosti, případně na Ministerstvu spravedlnosti by měl být pracovník pro telefonickou konzultaci. 6. PŘEZKUM ÚČINNOSTI Předpokládá se, že přezkum účinnosti právní úpravy bude prováděn průběžně a začne být prováděn ihned po nabytí účinnosti právní úpravy. Vyhodnocení je třeba provádět průběžně s ohledem na to, že na status veřejné prospěšnosti mohou být do budoucna navázány benefity, které mají vliv na státní rozpočet. 7. KONZULTACE A ZDROJE DAT Návrh zákona byl již v minulém volebním období konzultován jednak s odborníky na neziskový sektor, se zástupci Ministerstva financí a se zástupci samotného neziskového sektoru. Výsledkem těchto konzultací byl návrh zákona, který došel do stádia projednávání Senátem Parlamentu ČR. Se stejnými zájmovými skupinami byl návrh zákona projednán opakovaně i při jeho přípravě v roce S těmito osobami byly konzultovány především jednotlivé varianty. Většina subjektů se vyslovila pro variantu II. Ministerstvo financí odmítalo variantu III. Pro variantu III se vyslovila část neziskového sektoru. Dále byly konzultovány podmínky pro získání statusu veřejné prospěšnosti. Konzultovalo se několik variant. První varianta měkká by měla umožnit co nejjednodušší přístup pro získání statusu veřejné prospěšnosti. Zkoumání kritérií by mělo být více méně formální. Druhá varianta tvrdá by měla nastavit přísná kritéria pro získání statusu veřejné prospěšnosti, aby subjekty, které status získají, musely splňovat celou řadu podmínek a podléhaly přísné kontrole. U této varianty by se předpokládalo, že pouze minimální množství subjektů by na podmínky pro zápis statusu veřejné prospěšnosti dosáhlo. Výběr varianty je však závislý i na benefitech, 20
15 které status přinese. Nakonec se zástupci Ministerstva financí a zástupci neziskového sektoru shodli na tom, že nejvhodnější je v současné době nastavit střední variantu. K přípravě zákona byla svolána pracovní skupina, která se sešla ve dnech , a KONTAKTY Mgr. Jiří Gaňo Mgr. Marek Svatoš Ministerstvo spravedlnosti tel.: B. Soulad navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, se závazky vyplývajícími pro Českou republiku z jejího členství v Evropské unii a s ústavním pořádkem Navrhovaný zákon není v rozporu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána. Návrh zákona nezajišťuje provedení žádného evropského předpisu, a tudíž není ani není v rozporu se závazky, které České republice vyplývají z členství v Evropské unii. Návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. C. Zhodnocení současného stavu ve vztahu k rovnosti mužů a žen, dopady do životního prostředí Současná právní úprava nemá dopad ve vztahu k rovnosti mužů a žen. Navrhovaný zákon nemá dopad na životní prostředí. D. Zhodnocení současného stavu a navrhovaného legislativního opatření ve vztahu na ochranu soukromí Současná právní úprava nemá dopad ve vztahu na ochranu soukromí. Navrhovaný zákon nemá dopad na ochranu soukromí. E. Zhodnocení korupčních rizik Míra možného korupčního rizika u navrhované právní úpravy bude závislá na tom, která z uvedených variant v RIA bude vybrána. Nejmenší míru možného korupčního rizika dle předkladatele přináší varianta II (varianta soudní) a to i s ohledem na skutečnost, že varianta II se jeví jako nejvhodnější z hlediska důvěryhodnosti rozhodování. I. Obecná kritéria hodnocení korupčních rizik 1. Přiměřenost Rozsah návrhu je přiměřený množině vztahů, které má upravovat. V případě zvolení varianty II se u soudů nejedná (na rozdíl od ostatních variant) o zakotvení nové pravomoci, neboť rozhodování soudu o právu na zápis statusu veřejné prospěšnosti je standardním civilním řízením upraveným dle zákona č. 292/2013 Sb. o statusových otázkách právnických osob, které svým zejm. formálním charakterem lze přirovnat k rejstříkovému řízení před rejstříkovým soudem. 21
16 2. Efektivita Míra efektivity implementace regulace je závislá na výběru varianty řešení. Z tohoto hlediska se jeví varianta II popř. III jako vhodnější, neboť v případě ostatních variant není v současné době vytvořeno dostatečné zázemí pro výkon agendy spojené s novou právní úpravou. V případě kontroly a dodržování vynucování dané regulace se naopak jeví jako vhodnější varianty IV a V, které představují zakotvení rozhodovací pravomoci u jediného orgánu (tj. nikoli v rámci soustavy orgánů). 3. Odpovědnost Ad a) v případě všech variant lze jednoznačně určit, který orgán je kompetentní v dané věci rozhodovat Ad b) a c) všechny navrhované varianty představují standardní způsoby nastavení rozhodování, jak jsou známy v případě jiných záležitostí. V případě varianty II a III jde o zahrnutí nové agendy mezi orgány veřejné moci, které jsou součástí fungující soustavy soudních či správních orgánů, v případě varianty IV a V jde o založení pravomoci novému rozhodovacímu orgánu. Varianty V by ve srovnání s ostatními znamenala nejméně běžný způsob zakotvení pravomoci rozhodovacímu orgánu, neboť předpokládá vytvoření mechanismu, který by umožňoval udělit (popř. odejmout) akreditaci soukromému subjektu rozhodujícímu o přiznání práva na zápis statusu veřejné prospěšnosti. Zároveň u této varianty by bylo důležité zakotvení zcela nových mechanismů kontroly rozhodování soukromého subjektu. Ad d) u všech variant lze jednoznačně určit osobu zodpovědnou za konkrétní rozhodnutí 4. Opravné prostředky V případě rozhodování o právu na zápis, jak v rámci soudního řízení tak správního řízení (varianta II a III), existují možnosti obrany proti nesprávnému postupu orgánu veřejné moci již v průběhu řízení. Stejně tak existují řádné opravné prostředky. Pokud by byla přijata varianta IV nebo V, předpokládalo by to vytvoření zcela nového typu správního řízení. 5. Kontrolní mechanismy Nároky na vytvoření kontrolních mechanismů se opět liší v závislosti na výběru konkrétní varianty. V případě varianty II a III je kontrola zajištěna systémem řádných a mimořádných opravných prostředků. Vedle toho se uplatní i principy odpovědnosti za kárná provinění u soudců. V případě varianty III, IV a V by správní rozhodování podléhalo zároveň kontrole v režimu správního soudnictví. Zvláštní část K 1: Nový občanský zákoník, zákon č. 89/2012 Sb., zavádí ve svých ustanoveních 146 až 150 do českého právního řádu po vzoru standardních zahraničních úprav institut veřejné prospěšnosti. Status veřejné prospěšnosti může získat jakákoli právnická osoba soukromého práva bez ohledu na svoji právní formu, pokud splní podmínky stanovené tímto zákonem, na který odkazuje občanský zákoník v
17 Právnickou osobou soukromého práva se myslí zejména ty právnické osoby, které jsou zakládány soukromými osobami. Mezi ně patří především právnické osoby upravené občanským zákoníkem či zákonem o obchodních korporacích. Je-li taková právnická osoba založena např. obcí, krajem či státem, stává se okamžikem svého vzniku také osobou soukromého práva. Naopak mezi právnické osoby veřejného práva lze zařadit ty, které jsou zakládány přímo zákonem, popř. na základě zákona. Nová právní úprava si klade za cíl zvýšení transparentnosti a důvěry veřejnosti v právnické osoby poskytující veřejně prospěšnou činnost a zlepšení jejich postavení ve společnosti. Po vzoru zahraničních úprav by se měl status veřejné prospěšnosti stát znakem prestiže, který přináší právnické osobě další nadstandardní výhody, zejména co se týče výraznějších daňových úlev. Není však vyloučeno, že v budoucnu budou právnickým osobám se statusem veřejné prospěšnosti poskytovány i další výhody. Navrhovaná úprava nemá žádný vliv na použití zvláštních předpisů, které upravují poskytování přímých výhod, zejm. dotací a podpor jako např. zákon č. 203/2006 Sb., o některých druzích podpory kultury a o změně některých souvisejících zákonů nebo zákon č. 115/2001 Sb., o podpoře sportu. Není totiž záměrem vázat poskytování dotace nebo přímé finanční podpory pouze právnickým osobám se statusem veřejné prospěšnosti. Dotace tak může získat i nadále ten, kdo splní podmínky pro jejich udělení podle jiného právního předpisu, ať už se jedná o fyzickou nebo právnickou osobu. Vzhledem k problematičnosti členění právnických osob na právnické osoby soukromého a veřejného práva, návrh zákona opouští předchozí řešení a navrhuje vymezit okruh osob, které si mohou nechat zapsat status veřejné prospěšnosti, jiným způsobem. Status veřejné prospěšnosti nebude možné zapsat takové právnické osobě, která je založena přímo zákonem nebo rozhodnutím orgánu veřejné moci ( 122 občanského zákoníku). Je tak vyloučeno, aby status veřejné prospěšnosti získaly takové právnické osoby jako např. Všeobecná zdravotní pojišťovna, Česká televize, Český rozhlas apod. Uvedené kriterium lépe odpovídá i dikci ustanovení 146 občanského zákoníku, které stanoví jako jednu z podmínek veřejně prospěšné právnické osoby skutečnost, že jejím posláním je přispívat v souladu se zakladatelským právním jednáním vlastní činností k dosahování obecného blaha. Zakladatelským právním jednáním může být jak dvou- či vícestranné právní jednání (smlouva) tak jednostranné (zřizovací listina). Toto kriterium též lépe odpovídá principu, na kterém stojí nový občanský zákoník a zákon o statusu veřejné prospěšnosti, dle kterého veřejně prospěšná činnost se posuzuje podle jejího faktického obsahu a nikoli v závislosti na právní formě právnické osoby. V této souvislosti je třeba také dodat, že z ustanovení 147 občanského zákoníku plyne, že status veřejné prospěšnosti lze zapsat jen té právnické osobě, která je zapsána ve veřejném rejstříku. Vedle výše uvedených právnických osob se též navrhuje výslovně vyloučit z možnosti získat status veřejné prospěšnosti ty právnické osoby, které jsou přímo napojeny na veřejné rozpočty, typ. je-li jejich provoz hrazen z prostředků pocházejících z veřejného rozpočtu jejich zřizovatele (např. příspěvkové organizace). Smyslem ustanovení odstavce 2 je vyloučit uvedené právnické osoby z možnosti získat status veřejné prospěšnosti z toho důvodu, že způsoby a zdroje financování těchto právnických osob jsou stanoveny přímo zákonem, přičemž hlavním zdrojem jejich finančních prostředků jsou prostředky plynoucí přímo z veřejných rozpočtů. Právnické osoby, jejichž hlavním zdrojem nejsou prostředky 23
18 z veřejných rozpočtů, avšak v rámci vícezdrojového financování využívají např. dotací či jiných nepřímých forem podpory, tak z možnosti získat status veřejné prospěšnosti vyloučeny nejsou. Vzhledem k tomu, že se statusem veřejné prospěšnosti by měly být do budoucna spojovány výhody podle jiných právních předpisů, spočívající např. ve výraznějších daňových úlevách, jeví se jako logické, aby status veřejné prospěšnosti byl určen zejm. pro soukromé veřejně prospěšné právnické osoby plnící veřejně prospěšné činnosti, které jsou zakládané zakladatelským právním jednáním a jejichž provoz není primárně financován z prostředků veřejných rozpočtů. K 2: Navrhuje se upravit podmínky, které je nutné splnit pro nabytí statusu veřejné prospěšnosti. Právnická osoba, která se uchází o status veřejné prospěšnosti, musí vykonávat veřejně prospěšnou činnost ve smyslu ustanovení 146 občanského zákoníku, tj. přímo vlastní činností (tedy nikoli prostřednictvím dalšího subjektu), v souladu se zakladatelským právním jednáním, s cílem dosahování obecného blaha, za podmínek, že na její rozhodování mají podstatný vliv jen bezúhonné osoby, pokud nabyla majetek z poctivých zdrojů a pokud hospodárně využívá své jmění k veřejně prospěšnému účelu. Dále se kladou požadavky na obsah zakladatelského právního jednání, a to konkrétně na vymezení předmětu hlavní činnosti. Hlavní činnost nesmí mít povahu podnikatelské činnosti (tj. soustavné činnosti podnikatele za účelem dosažení zisku), nicméně je možné, že i hlavní činnost právnické osoby může někdy přinášet zisk, pokud to výslovně nezakazuje zákon upravující právní poměry právnické osoby. Tak je tomu např. v případě spolků ( 217 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník). V případě nadace se smíšeným účelem se klade jako povinná náležitost zakládací listiny nadace určení výše zisku po zdanění a určení osob a způsobu rozdělení tohoto zisku mezi tyto osoby (viz písm. c) v odst. 1). V zakladatelském právním jednání musí být též povinně uveden příslušný způsob použití zisku z hlavní a vedlejší činnosti a vypořádání likvidačního zůstatku včetně použití zbylého likvidačního zůstatku. Oproti standardní úpravě vypořádání podílu podle zákona upravujícího právní poměry obchodních společností a družstev se také klade omezení, dle kterého výše vypořádacího podílu může být maximálně ve výši nominální hodnoty vkladu. Tato opatření sledují opět zájem zachovat prostředky, které získá právnická osoba na základě zápisu statusu veřejné prospěšnosti tak, aby byly použity výlučně pro veřejně prospěšnou činnost. S ohledem na skutečnost, že právnická osoba se statusem veřejné prospěšnosti bude čerpat nadstandardní nepřímé výhody (např. výraznější daňové úlevy), klade se právnické osobě, která se uchází o zápis statusu, povinnost zřídit kontrolní orgán. Zákon o statusu veřejné prospěšnosti zakládá právnickým osobám řadu dalších povinností nad rámec obecné úpravy občanského zákoníku či zákona o obchodních korporacích. Proto je důležitá také otázka dohledu a kontroly plnění těchto povinností. Pro tyto účely zákon počítá s několika různými formami dohledu dohled vnitřní (vnitřní kontrolu právnické osoby jejími vlastními orgány nebo zakladatelem) i dohled vnější (tedy dohled jiných osob než orgánů právnické osoby, např. státních orgánů, veřejnosti, dárců nebo věřitelů). V případě, že právnická osoba nemá povinnost zřídit kontrolní orgán podle dosavadních právních předpisů (např. v případě církví či náboženských společností), je na rozhodnutí této právnické osoby, kterému svému orgánu kontrolní pravomoc ve svém zakladatelském dokumentu určí. 24
19 Důležité je při tom zohlednit, aby při výběru takového orgánu a samotných členů kontrolního orgánu obecně bylo vyloučeno riziko střetu zájmů. Dohled je vykonáván jak veřejnou autoritou (např. státem fiskální či soudní dohled), tak soukromými osobami. Do kategorie soukromého dohledu můžeme zařadit jednak dohled vnitřní (kontrolní orgány), tak také vnější (dárce, věřitel, osoba s legitimním právním zájmem, auditor, v některých případech právnických osob (např. nadace) také zakladatel). Podle okamžiku, ve kterém je dohled prováděn, lze rozlišovat dohled preventivní a následný. Preventivní dohled je vykonáván zejména v okamžiku založení právnické osoby a dále pak v okamžiku zápisu statusu, kdy soud ověřuje, zda právnická osoba, jež žádá o povolení zápisu statusu, opravdu splňuje všechny podmínky, jež splněny být musí. Preventivně působí také povinnost vypracovávat výroční zprávu a případně vést účetnictví. V České republice nejsou specializované orgány státního dohledu nad veřejně prospěšnými organizacemi. Tuto skutečnost nezměnil ani zák. č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Hlavní kontrolní pravomoc vůči veřejně prospěšným organizacím má v zákonem stanovených případech soud. Dalším důležitým dohledovým orgánem jsou finanční úřady, které jsou příslušné podle sídla právnické osoby. Zákon o statusu veřejné prospěšnosti klade důraz především na prevenci možných pochybení. Vymezuje poměrně úzký manévrovací prostor veřejně prospěšným organizacím a to zejména v oblasti nakládání s majetkem. Jestliže dojde k pochybení, k nápravě je vždy povolán soud, který může zasáhnout i bez návrhu a zahájit řízení o odnětí statusu veřejné prospěšnosti. Zákon tak připouští autoritativní odnětí statusu veřejné prospěšnosti, zejména pokud právnická osoba jedná v rozporu se zákonem nebo nenaplňuje podmínky pro povolení zápisu statusu veřejné prospěšnosti. V neposlední řadě je důležitým také dohled soukromý. Je třeba jasné vymezení povinností právnické osoby a jejích orgánů, zejména co se týče nutnosti vyhotovovat a zveřejňovat výroční zprávu, vést účetnictví. Na tomto místě stojí za zmínku problematika zveřejňování výročních zpráv a účetních závěrek. Povinnost zveřejňovat tyto dokumenty vyplývá z čl. 2 písm. f) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/101/ES. Na rozdíl od uvedené směrnice, která dopadá na akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným, zákon č. 304/2013 Sb., o veřejných rejstřících právnických a fyzických osob tyto povinnosti vztáhl i na další právnické osoby zapisované do obchodního rejstříku. Tím je vyjadřován zájem zákonodárce na transparentní činnosti právnických osob. Řada právnických osob však tyto povinnosti neplní. Návrh zákona považuje neplnění této povinnosti i přes opakovanou výzvu rejstříkového soudu za porušení povinnosti se závažnými důsledky pro třetí osoby. Kromě uložení pokuty, může v takovém případě soud přistoupit až ke zrušení právnické osoby a k její likvidaci. Úprava aplikace, která byla připravována nezávisle na legislativní úpravě, přináší novinku, kdy bude na neplnění povinnosti zakládat výroční zprávy a účetní závěrky do sbírky listin upozorňovat samotná aplikace obchodního rejstříku a k němu přidružených rejstříků automaticky. Sníží se tím administrativa na výkon dohledové činnosti. Prevence možných pochybení by také měla být zajištěna ze strany kontrolních orgánů právnické osoby. Na chod veřejně prospěšné organizace dohlíží také její věřitelé, beneficiáři, tedy osoby, na jejichž podporu byla právnická osoba založena, případně její zakladatelé či společníci. Zároveň je třeba zdůraznit, že významným prvkem posílení řádného fungování a organizace právnické osoby je také zakotvení povinnosti vykonávat funkci člena voleného orgánu právnické osoby s nezbytnou loajalitou i s potřebnými znalostmi a pečlivostí (tj. s péčí řádného hospodáře), a to 25
20 (nově) obecně u všech právnických osob, jak to stanoví 159 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Podle tohoto ustanovení pokud člen voleného orgánu nenahradí právnické osobě škodu, kterou způsobil porušením povinnosti při výkonu své funkce, ačkoli byl povinen škodu nahradit, ručí věřiteli právnické osoby za její dluh v rozsahu, v jakém škodu nenahradil, pokud se věřitel plnění na právnické osobě nemůže domoci. Z výše uvedeného je zřejmé, že dohled nad veřejně prospěšnými organizacemi je zajištěn mnoha způsoby, a to i přes to, že není určen jeden speciální dohledový orgán. Dohled je zajištěn několikastupňově a zároveň mnoha různými entitami, kdy každá má zájem dohlížet nad kvalitou práce veřejně prospěšné organizace, zároveň je dohled zajištěn i v různých fázích právnické osoby (vznik, povolení zápisu statusu, její trvání, včetně doby, po kterou má zapsán status veřejné prospěšnosti, až do okamžiku odnětí (vzdání se) statusu či zániku právnické osoby)2. V případě pobočného spolku nový občanský zákoník v 231 stanoví, že nabytím statusu pro hlavní spolek jej nabývají automaticky všechny jeho pobočné spolky, aniž by hlavní spolek musel dokládat, že podmínky pro zápis statusu splňují všechny jeho pobočné spolky. V tomto případě tak stačí, když např. kontrolní orgán má alespoň hlavní spolek. To platí i pro církev a náboženskou společnost a evidované právnické osoby podle zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech), neboť dohled a kontrolu nad těmito odvozenými právnickými osobami koná zpravidla jejich zakladatel prostřednictvím svého kontrolního orgánu. Návrh zákona o statusu veřejné prospěšnosti připouští, aby o povolení zápisu statusu veřejné prospěšnosti požádal sám pobočný spolek nebo právnická osoba založená registrovanou církví a náboženskou společností a evidovaná podle zákona upravujícího právní poměry církví a náboženských společností (dále jen pobočný spolek ) v případě, že hlavní spolek nebo církev či náboženská společnost status nemá nebo se o něj neuchází. V takovém případě musí pobočný spolek mít kontrolní orgán bez ohledu na to, zda jej zřídil hlavní spolek či nikoli. Právnické osobě se připouští vykonávat podnikatelskou činnost pouze jako vedlejší činnost, zisky z této činnosti mohou jít pouze na podporu hlavní veřejně prospěšné činnosti(í). Výjimka se stanoví v případě sociálního družstva upraveného zákonem o obchodních korporacích. Sociální družstvo je totiž koncipováno jako podnikatel, který může podnikat pouze určitým způsobem (nemůže vykonávat některé riskantní podnikatelské aktivity) a jehož zisk je podle obecné úpravy ve své většině určen pouze k výkonu veřejně prospěšné činnosti konané ve prospěch členů a třetích osob. Důležitou podmínkou je dodržení povinnosti spočívající v omezeném nakládání se ziskem, podle kterého právnická osoba ucházející se o status nesmí rozdělovat zisk po zdanění mezi své zakladatele, členy jejího orgánu, zaměstnance či osoby, které jsou těmto osobám blízké. Cílem tohoto opatření je zabránit vyvádění prostředků z právnické osoby. Jediná výjimka z tohoto pravidla je umožněna pro nadace, které mají jak veřejně prospěšný účel, tak dobročinný účel (nadace s tzv. smíšeným účelem), kterým se umožnuje rozdělit maximálně 33 procent zisku osobě (osobám) a způsobem určeným v jejich zakladatelském právním jednání. 2 při zpracování této části byla využita kapitola 6, Dohled nad nadacemi in: Ronovská, Kateřina, Nadace v Evropě, koncepce, funkce, vývojové tendence, knihovnicka.cz, Brno 2011, s. 204 a násl. 26
DŮVODOVÁ ZPRÁVA II. OBECNÁ ČÁST A. Závěrečná zpráva z hodnocení regulace dopadů (RIA) SHRNUTÍ ZÁVĚREČNÉ ZPRÁVY Z RIA 1. Základní identifikační údaje Návrh zákona o podmínkách pro zápis statusu veřejné