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Timestamp: 2018-11-21 10:25:14
Document Index: 19437225

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 53', 'artículo 53', 'artículo 32', 'artículo 7', 'artículo 48', 'artículo 53', 'artículo 25']

﻿ Sentencia 2006-008232 de noviembre 17 de 2011
SENTENCIA 2006-008232 DE 17 DE NOVIEMBRE DE 2011
CONTENIDO:EL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS NO PUEDE CONSTITUIRSE EN UN INSTRUMENTO PARA DESCONOCER LOS DERECHOS LABORALES Y CONFORME A ELLO, EN ARAS DE HACER TRIUNFAR LA RELACIÓN LABORAL SOBRE LAS FORMAS QUE PRETENDAN OCULTARLA, ES DABLE ACUDIR A LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEL ARTÍCULO 53 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA QUE CONTEMPLA LA PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMALIDADES ESTABLECIDAS POR LOS SUJETOS DE LAS RELACIONES LABORALES Y LA IRRENUNCIABILIDAD A LOS BENEFICIOS MÍNIMOS ESTABLECIDOS EN LAS NORMAS, CON LA FINALIDAD DE EXIGIR LA ESPECIAL PROTECCIÓN EN IGUALDAD DE CONDICIONES A QUIENES REALIZAN LA MISMA FUNCIÓN PERO EN CALIDAD DE SERVIDORES PÚBLICOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATO DE TRABAJO, ENTIDAD PÚBLICA, CONTRATISTA, CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS
Sentencia 2006-008232 de noviembre 17 de 2011
Rad.: 2500023250002006008232 01
Expediente: 973-2011
Actor: Tania Parra Montenegro
Problema jurídico. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, debe la Sala precisar si entre la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejercito Nacional, centro nacional de entrenamiento del Ejercito, Cenae, y la demandante existió un vínculo laboral y como consecuencia de ello si esta última tiene derecho al reconocimiento y pago de prestaciones.
Marco normativo y jurisprudencial del contrato realidad. Sea lo primero advertir, que la Sala ha venido expresando que el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer triunfar la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, es dable acudir a los principios constitucionales del artículo 53 de la Constitución Política que contempla la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones a quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos.
El contrato de prestación de servicios y la teoría de la relación laboral
“ART. 122.—No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente (inc. 1º) ...”.
“ART. 125.—Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley (...)”.
La contratación por prestación de servicios con el Estado ha sido desarrollada por nuestra legislación a través del Decreto-Ley 222 de 1983, la Ley 80 de 1993 y más recientemente por la Ley 190 de 1995. La Ley 80 en su artículo 32, dispone: “3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados (...)”.
En Sentencia C-154-97(1) la Corte Constitucional, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra apartes de la norma transcrita, determinó, entre otros, las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo, concluyendo:
Limitaciones legales a la utilización del contrato de prestación de servicios
El artículo 7º del Decreto 1950 de 1973 prevé que “(...), en ningún caso podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente, en cuyo caso se crearán los empleos correspondientes mediante el procedimiento que se señala en el presente decreto.
En este sentido, el Decreto 2503 de 1998(2) define el empleo de la siguiente manera:
Además, para que una persona natural desempeñe un empleo en calidad de empleado público (relación legal y reglamentaria), es preciso que se realice su ingreso al servicio público en la forma establecida en la ley, vale decir, requiere de la designación válida (nombramiento o elección, según el caso) seguida de la posesión, para poder entrar a ejercer las funciones propias de dicho empleo.
Otra limitación fijada en la ley para evitar el uso indebido del contrato de prestación de servicios, se encuentra prevista en la Ley 790 de 2002, por medio de la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República, la cual consagra en su capítulo de disposiciones finales lo siguiente:
“ART. 17.—Plantas de personal. La estructura de planta de los ministerios, los departamentos administrativos y los organismos o las entidades públicas del orden nacional tendrán los cargos necesarios para su funcionamiento. En ningún caso los ministerios, los departamentos administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos.
PAR.—A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las entidades no podrán celebrar contratos de prestación de servicios con personas naturales, con la finalidad de reemplazar cargos que se supriman dentro del programa de renovación de la administración pública” (se resalta).
Por su parte, la Ley 734 de 2002, por la cual se expide el Código Único Disciplinario, establece en el artículo 48 como falta gravísima:
“29. Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales”.
Como puede observarse, el ordenamiento jurídico ha previsto no solo la prohibición de celebrar contratos de prestación de servicios para llevar a cabo funciones propias previstas en la ley o en los reglamentos para un empleo público, sino que también sanciona al servidor que realice dicha contratación por fuera de los fines contemplados en el estatuto de contratación estatal.
Solución judicial a la utilización fraudulenta del contrato de prestación de servicios
El principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, previsto en el artículo 53 de nuestra Carta Política, tiene plena operancia en aquellos eventos en que se hayan celebrado contratos de prestación de servicios para esconder una relación laboral; de tal manera que, configurada la relación dentro de un contrato de esa modalidad el efecto normativo y garantizador del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal, con lo cual agota su cometido al desentrañar y hacer valer la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla. Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado(3).
Adicionalmente, el artículo 25 constitucional, establece que el trabajo es un derecho fundamental que goza “... en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado”. De ahí que se decida proteger a las personas que bajo el ropaje de un contrato de prestación de servicios cumplan funciones y desarrollen actividades en las mismas condiciones que los trabajadores vinculados al sector público o privado, para que reciban todas las garantías de carácter prestacional, independientemente de las formalidades adoptadas por las partes contratantes.
En sentencia de fecha 18 de noviembre de 2003(4), la Sala Plena del Consejo de Estado abordó el tema de los contratos de prestación de servicios y en aquella oportunidad negó las pretensiones de la demanda porque se acreditó en el plenario que en la ejecución de las órdenes suscritas por la parte actora se encontraba presente el elemento “coordinación”. No obstante, esta pauta jurisprudencial no resulta aplicable en los eventos en los cuales se acuda al elemento “subordinación” aspecto trascendente que como se anotó requiere ser acreditado fehacientemente, en la tarea de desentrañar la relación laboral, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia(5), para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral. Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral.
Adicional a lo anterior, y sin perjuicio de que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, por este solo hecho de estar vinculado no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión como lo ha reiterado esta corporación en diferentes fallos, entre los cuales cabe resaltar el siguiente:
En sentencia del 28 de julio de 2005, Expediente 5212-03, con ponencia del doctor Tarcisio Cáceres Toro, se efectuó un análisis de la forma de vinculación de los empleados públicos, precisando que:
“para que una persona natural desempeñe un empleo público, en calidad de empleado público (relación legal y reglamentaria) que se realice su ingreso al servicio público en la forma establecida en nuestro régimen, vale decir, requiere de la designación válida (nombramiento o elección, según el caso) seguida de la posesión, para poder entrar a ejercer las funciones del empleo. Con ello la persona nombrada y posesionada es quien se halla investida de las facultades y debe cumplir sus obligaciones y prestar el servicio correspondiente.
Así es dable concluir, que no por el hecho de haber laborado para el Estado se adquiere la calidad de empleado público, dada las condiciones especiales que se predican de dicha vinculación establecidas en la Constitución y la ley.
De otra parte, esta Sala destaca que al tenerse elementos de juicio para que se declare una relación laboral, entre quien presto el servicio y la entidad en que se ejecutó el mismo, se debe reconocer el derecho a obtener las prerrogativas de orden prestacional(6). Sobre el punto es dable destacar lo reiterado en diversos pronunciamientos de esta Sección, referente al reconocimiento a título de indemnización reparatoria de las prestaciones sociales dejadas de percibir, en los siguientes términos:
Respecto a la liquidación de la condena, encuentra la Sala, que es razonable la posición que ha venido sosteniendo la Sección Segunda al ordenar a título de reparación del daño, el pago de las prestaciones sociales, con base en los honorarios pactados en el contrato, pues en razón a la inexistencia del cargo en la planta de personal dichos emolumentos son la única forma de tasar objetivamente los perjuicios, ya que la otra forma sería asimilarlo a un empleado de condiciones parecidas presentándose una situación subjetiva de la administración para definir esta identidad, implicando reabrir la discusión al momento de ejecutar la sentencia”(7).
Así, que en caso de que existe un contrato de trabajo o se posea la calidad de servidor público la cotización debe realizarse por el empleador en el caso del sistema de riesgos profesionales y del sistema de subsidio familiar y en el caso de cotizaciones a los sistemas de pensión y salud deben realizarse por el empleador y el empleado en forma compartida según los porcentajes establecidos en la ley para cada caso, por ejemplo, la cotización al sistema de pensiones es del 16% del ingreso laboral la cual debe realizarse en un 75% por el empleador y en un 25% por el empleado; la cotización al sistema de salud es el 12.5% de lo netamente devengado correspondiéndole al empleador el 8.5 % y al empleado 4%.
Configuración de los elementos de la relación laboral
Descendiendo al caso en examen, no aparece probado que se hubiera celebrado los contratos de prestación de servicios entre las partes de forma escrita, por cuanto no se aportaron copias de los mismos por la demandante y no obra en los archivos de la entidad demandada órdenes de servicios suscritas entre las partes lo cual se corroboró con la inspección judicial realizada por el despacho conductor del proceso, no se adjuntaron antecedentes de dicho contrato de prestación de servicios, pues según se verificó en la diligencia de inspección no hay archivo de la documentación alguna del personal que no tienen el carácter de permanente.
Lo anterior lleva a concluir a la Sala que no existe prueba que permita deducir las funciones que desempeñaba la demandante y que permita realizar un parangón de dichas funciones con las funciones realizadas por quien desempeña el cargo de profesional especializado grado primero en la planta global de la entidad demandada(8), o de la cual deducir que dichas actividades debían ser desarrolladas de tiempo completo o la exclusividad del ejercicio profesional al servicio de la entidad demandada.
Es dable resaltar que con la documentación allegada al proceso, se verifica que la demandante se desempeñó como asesora jurídica y que en dicha condición previó requerimiento, consignado en los oficios del 29 de julio, 29 de octubre, 30 de noviembre de 2005 visibles a folios 11, 12 y 17, emitió conceptos jurídicos relacionados con uno de los convenios interadministrativos celebrados entre la entidad demandada y el municipio de Nilo, realizó el manual para la elaboración y trámite de informativos administrativos, emitió concepto frente a la procedibilidad de seguir algunos procesos disciplinarios, pero no se demostró el cumplimiento de las restantes funciones que menciona en el escrito de la demanda y del recurso que hoy se desata por la Sala.
Ahora en punto al elemento de la contraprestación o retribución económica se tiene que solo se probó que se expidió un recibo en el cual se pagaba la suma adeudada por asesorías anteriores al mes de diciembre de 2005 y se cancelaba las asesorías realizadas en el mes de diciembre de 2005, pero esto no es prueba de que periódicamente recibiera unos honorarios por el trabajo realizado supuestamente mes a mes en la entidad.
La anterior prueba documental, si bien da cuenta de que la actora prestó sus servicios de manera personal, ello no es suficiente deducir la existencia de los presupuestos de una relación laboral por cuanto en ella no se precisa que la asesoría jurídica se realizara de forma permanente, dependiente y subordinada de un jefe inmediato y que las mismas se realizarán en un horario de tiempo completo, y de manera exclusiva en la entidad como tampoco logró demostrar la contraprestación periódica por sus servicios.
No pasa por alto la Sala el testimonio, el cual consta en el acta visible a folios 203 a 209, que da cuenta que la señora Parra Montenegro laboró en las instalaciones del Cenae, en la oficina de control interno cumpliendo con la jornada laboral, pero con dicha declaración no se puede determinar el objeto contractual, ni las actividades que realizaba la demandante bajo la dependencia de un jefe inmediato, tal como lo afirmó el Ministerio Público en su concepto y por ende no es suficiente prueba para demostrar ña(sic) existencia de los elementos de la relación laboral.
Para la Sala, de tal acervo probatorio no se puede llegar al pleno convencimiento de que entre la actora y la demandada existió un grado de dependencia o subordinación, por cuanto no se evidencia que los servicios prestados se hayan realizado en el permanente cumplimiento de órdenes en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, vale decir, el elemento subordinación, requisito necesario para establecer si bajo la apariencia de contratos de prestación de servicios se ocultó una verdadera relación laboral entre las partes, de modo que no quedara duda acerca del desempeño de la actora en las mismas condiciones que lo efectuaría un empleado del planta al servicio de la entidad demandada.
En oportunidad anterior, la Sala se refirió sobre la obligación procesal que le asiste al actor para demostrar los requisitos de la relación laboral, en la cual consideró que a “(...) la parte actora en el ejercicio de la acción jurisdiccional, le corresponde acreditar los elementos de la relación laboral que se dejaron enunciados. Vale decir, que con las funciones plasmadas en el contrato de prestación de servicios se desplegaron actividades propias de los servidores públicos.
“Para lograr este objetivo, tendrá que revestir el proceso de pruebas documentales, testimoniales y los demás medios que sean pertinentes. A través de las documentales, tendrá que demostrar por ejemplo, que las actividades asignadas mediante contratos son similares o iguales a las cumplidas por el personal de planta; que al contratista se le brindaba el trato propio de un empleado público porque recibía órdenes y llamados de atención; que se le asignaban actividades que implicaban subordinación y dependencia; que recibía por concepto de honorarios unos ingresos aproximados a los devengados por el personal de planta (para efectos de desvirtuar indiciariamente el concepto de “honorarios”); que entregaba tareas e informes los cuales eran objeto de revisión o corrección, que los contratos se celebraban en intervalos próximos (para efectos de desvirtuar indiciariamente la temporalidad) o que el desarrollo de la función comprendía naturalmente elementos propios de la relación laboral (...)”(9).
En este orden de ideas, la ausencia de pruebas pertinentes y conducentes en el expediente impide colegir la permanencia del servicio, la igualdad de trato frente a los empleados de planta y la subordinación, puesto que únicamente se concluye la prestación personal del servicio en la forma y condiciones que debe llevar a cabo toda persona vinculada mediante contrato de prestación de servicios y que no supone el reconocimiento ni pago de prestaciones sociales(10).
En consecuencia, ante la falta de elementos probatorios que demuestren la existencia de una relación laboral, para la Sala resulta imperioso confirmar el fallo de primera instancia.
CONFÍRMASE la sentencia de 20 de enero de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por las razones expuestas en esta providencia.
Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.»
(1) Corte Constitucional. Sentencia del 19 de marzo de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.
(2) Por el cual se establece la naturaleza general de las funciones y los requisitos generales para los diferentes empleos públicos de las entidades del orden nacional a las cuales se aplica la Ley 443 de 1998 y se dictan otras disposiciones, publicado en el Diario Oficial 43449 del 11 de diciembre de 1998.
(4) Consejo de Estado, Sala Plena, radicación IJ 0039-01, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, demandante: María Zulay Ramírez Orozco.
(5) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de fecha 29 de septiembre de 2005, radicación 68001-23-15-000-1998-01445-01, referencia 02990-05, actor: Mónica María Herrera Vega, demandado: municipio de Floridablanca, C.P. Tarsicio Cáceres Toro.
(6) Sentencia de 15 de Junio de 2006, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, radicación 2603-05, C.P. Jesús María Lemos Bustamante, en esta ocasión se expuso que: “cuando existe contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional”.
“En consecuencia, se reconocerá una indemnización por las prestaciones sociales dejadas de percibir, para cuya liquidación se tomará como base el valor del respectivo contrato u orden de prestación de servicios”.
(7) Consejo de Estado. Sección Segunda, Sent. del 19 de febrero de 2009. Rad. 3074-05, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.
(8) Clasificación de los cargos establecido en el régimen de administración del personal civil del Ministerio de Defensa Nacional, en el Decreto 1792 de 14 de septiembre de 2000.
(9) Sentencia de noviembre 28 de 2002. Ref.: 0804-2002, actor: Henry Javier Cujia Villazón, C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado.
(10) En este mismo sentido esta Sala se pronunció en la sentencia de 9 de julio de 2009, Ref.: 150012331000200101611 01 (1444-089) Actora: Clara Inés Valderrama Leal contra el municipio de Sáchica.