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Timestamp: 2020-08-03 18:38:24+00:00
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Sentenza Cassazione Civile n. 23155 del 17/09/2019 – Sentenze La Legge per Tutti
Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 23155 del 17/09/2019
Cassazione civile sez. VI, 17/09/2019, (ud. 12/04/2019, dep. 17/09/2019), n.23155
sul ricorso 28986-2017 proposto da:
MINISTERO DELL’ISTRUZIONE, DALL’UNIVERSITA’ E DELLA RICERCA, in
A.L., T.F., G.C., I.M.,
C.D., G.D., A.O., F.F.,
C.S., R.F., A.M., elettivamente
domiciliati in ROMA, Via Pietro da Cortona 8, SCALA B, presso lo
studio dell’avvocato MAURILIO D’ANGELO, rappresentati e difesi
C.N., G.G.;
avverso la sentenza n. 443/2017 della CORTE D’APPELLO di MESSINA,
partecipata del 12/04/2019 dal Consigliere Relatore Dott. FRANCESCO
1. A.M. e gli altri medici di cui in epigrafe convennero in giudizio, davanti al Tribunale di Messina, la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero dell’istruzione e dell’università, il Ministero dell’economia e finanze, il Ministero della salute, la Regione Siciliana e l’Università degli studi di Messina e – sulla premessa di avere percepito la borsa di studio di cui al d.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257 – chiesero che i convenuti venissero dichiarati inadempienti rispetto alla tardiva recezione delle direttive comunitarie, con conseguente riconoscimento del loro diritto a percepire la remunerazione prevista in attuazione della direttiva 93/16 CEE.
A sostegno della domanda esposero che il legislatore nazionale aveva stabilito, con il D.L.gs. 17 agosto 1999, n. 368 – di recepimento, tra l’altro, della direttiva 93/16/CE – un incremento del compenso in favore dei medici specializzandi, incremento che aveva avuto effettiva attuazione, però, solo con la L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 300, con decorrenza dall’anno accademico 2006-2007. Conclusero, pertanto, nel senso che tale aggiornamento doveva essere loro riconosciuto.
Si costituirono in giudizio tutte le amministrazioni convenute, eccependo ciascuna il proprio difetto di legittimazione passiva, la prescrizione del diritto e chiedendo nel merito il rigetto della domanda. Il Tribunale rigettò la domanda e compensò le spese.
2. La sentenza è stata impugnata dai medici ricorrenti e la Corte d’appello di Messina, con sentenza del 25 maggio 2017, in riforma di quella del Tribunale, ha condannato il Ministero dell’istruzione e dell’università al risarcimento del danno, da liquidare in favore di ciascuno degli appellanti per ogni anno accademico fino al 2006-2007 di svolgimento dei corsi di specializzazione, nella misura pari alla differenza tra il trattamento percepito e quello dovuto in base al d.P.C.m. 7 marzo 2007, con gli interessi dalla notifica del ricorso introduttivo e l’integrale compensazione delle spese di entrambi i gradi di giudizio.
3. Contro la sentenza della Corte d’appello di Messina propone ricorso il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca con atto affidato ad un unico complesso motivo.
Resistono i medici indicati in epigrafe con un unico controricorso.
Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio, sussistendo le condizioni di cui agli artt. 375,376 e 380-bis c.p.c., e i medici controricorrenti hanno depositato memoria.
1. Va innanzitutto respinta l’eccezione di tardività del ricorso.
La sentenza, infatti, è stata depositata il 25 maggio 2017, mentre il ricorso è stato notificato il 27 novembre 2017. Ne consegue che, a prescindere dalla proroga del termine che scade nella giornata di sabato (art. 155 c.p.c.), nella specie il ricorso è certamente tempestivo, dovendosi tenere presente la sospensione feriale dei termini per 31 giorni.
2. Parimenti infondata è l’eccezione di inammissibilità per vizio di notifica del ricorso, posto che esso, per ammissione degli stessi controricorrenti, è stato notificato ad uno dei difensori (l’avv. Pantano) che era anche il domiciliatario, come risulta dall’epigrafe della sentenza impugnata.
3. Deve essere poi dichiarata l’irritualità della memoria delle parti controricorrenti, siccome inviata a mezzo posta (v. la sentenza 19 aprile 2016, n. 7704).
4. Con l’unico motivo di ricorso si lamenta, in riferimento all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3), violazione e falsa applicazione dell’art. 11 disp. gen., comma 1; D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6; del D.Lgs. n. 368 del 1999, artt. 37,39,41 e 46; del D.Lgs. n. 517 del 1999, art. 8; della L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 300; degli artt. 234, 249 Trattato CEE, e delle direttive nn. 82/76; 75/363; 75/362, dell’art. 13 direttiva n. 82/76 CEE, dell’art. 1, comma 1, della direttiva 93/16, dei principi enunciati dalla Corte di giustizia dell’Unione Europea con le sentenze 25 febbraio 1999 – causa C-131/97 (Carbonari) e 3 ottobre 2000 causa C-371/97 (Gozza); del D.L. 19 settembre 1992, n. 384, art. 7, convertito, con modifiche, nella L. 14 novembre 1992, n. 438, art. 3, comma 36, della L. 24 dicembre 1993, n. 537, art. 1, comma 33, della L. 28 dicembre 1995, n. 549, art. 32, comma 12, della L. 27 dicembre 1997, n. 449, della L. 23 dicembre 1999, n. 488, art. 22, della L. 27 dicembre 2002, n. 289, art. 36.
4.2. Con la sentenza 28 giugno 2018, n. 17051 (e numerose altre conformi, tra cui l’ordinanza 27 febbraio 2019, n. 5698) questa Corte ha affrontato un caso identico a quello in esame, pervenendo a conclusioni alle quali la pronuncia odierna intende dare piena e convinta continuità. Tali conclusioni, peraltro, sono in linea con un orientamento già assunto dalla Sezione Lavoro di questa Corte (v., tra le altre, le sentenze 16 gennaio 2014, n. 794, 4 giugno 2014, n. 15362, e, più di recente, la sentenza 23 febbraio 2018, n. 4449) e dalla Sesta Sezione Civile.
4.3. Giova ricordare alcuni fondamentali passaggi normativi.
Con il D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257, art. 6, il legislatore italiano, dando attuazione, sia pure tardivamente, al disposto della direttiva n. 82/76/CEE del Consiglio, stabilì in favore dei medici ammessi alle scuole di specializzazione una borsa di studio determinata per l’anno 1991 nella somma di Lire 21.500.000. Tale somma era destinata ad un incremento annuale, a decorrere dal 1 gennaio 1992, sulla base del tasso programmato di inflazione, incremento fissato ogni triennio con decreto interministeriale. Il meccanismo di adeguamento venne peraltro bloccato successivamente, con effetto retroattivo, dalla L. 28 dicembre 1995, n. 549, passata indenne al vaglio della Corte costituzionale (sentenza n. 432 del 1997), e da altre leggi successive (v. sul punto, ampiamente, la citata sentenza n. 4449 del 2018).
In seguito, dando attuazione alla direttiva n. 93/16/CE, il legislatore nazionale intervenne sulla materia con il D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368, che raccolse in un testo unico le precedenti direttive n. 75/362 e n. 75/363 CEE, con le relative successive modificazioni. Tale decreto – in seguito ampiamente modificato dalla L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 300 – riorganizzò l’ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia, istituendo e disciplinando un vero e proprio contratto di formazione (inizialmente denominato “contratto di formazione-lavoro” e poi “contratto di formazione-specialistica”, D.Lgs. cit., art. 37), da stipulare e rinnovare annualmente tra Università (e Regioni) e medici specializzandi, con un meccanismo di retribuzione articolato in una quota fissa ed in una quota variabile, in concreto periodicamente determinate da successivi decreti ministeriali (D.Lgs. cit., art. 39). Questo contratto, peraltro, come la Sezione Lavoro di questa Corte ha ribadito in plurime occasioni, non dà luogo ad un rapporto inquadrabile nell’ambito del lavoro subordinato, nè è riconducibile alle ipotesi di parasubordinazione, non essendo ravvisabile una relazione sinallagmatica di scambio tra l’attività degli specializzandi e gli emolumenti previsti dalla legge, restando conseguentemente inapplicabili l’art. 36 Cost. ed il principio di adeguatezza della retribuzione ivi contenuto (v. in tal senso, da ultimo, l’ordinanza 27 luglio 2017, n. 18670, sulla scia di un consolidato orientamento, richiamata dall’ordinanza 14 marzo 2018, n. 6355).
In realtà, però, il nuovo meccanismo retributivo di cui al D.Lgs. n. 368 del 1999, divenne operativo solo a decorrere dall’anno accademico 2006-2007 (D.Lgs. cit., art. 46, comma 2, nel testo risultante dalle modifiche introdotte prima dal D.Lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, art. 8, e poi dalla L. n. 266 del 2005 cit., art. 1, comma 300); mentre le disposizioni del D.Lgs. n. 257 del 1991 rimasero applicabili fino all’anno accademico 2005-2006. Il trattamento economico spettante ai medici specializzandi in base al contratto di formazione specialistica fu poi in concreto fissato con i d.P.C.m. 7 marzo, 6 luglio e 2 novembre 2007.
4.4. Compiuta questa breve premessa normativa, il cuore della questione sulla quale questa Corte è chiamata a pronunciarsi consiste nello stabilire 1) se la direttiva n. 93/16/CE abbia avuto o meno una portata innovativa rispetto a quanto stabilito dalle precedenti direttive n. 75/362/CEE, n. 75/363/CEE e n. 82/76/CEE; 2) se il concetto di retribuzione adeguata sia mutato nel passaggio dalle precedenti alla più recente direttiva; 3) se e quando lo Stato italiano abbia adempiuto all’obbligo di garantire ai medici specializzandi una retribuzione adeguata.
Le pronunce di questa Corte in precedenza richiamate hanno già risposto a tali domande nei termini che la decisione odierna intende ulteriormente confermare.
invero la direttiva n. 93/16/CE, come risulta dalla sua stessa formulazione (si veda, in proposito, il primo Considerando), non ha una portata innovativa, prefiggendosi soltanto l’obiettivo, “per motivi di razionalità e per maggiore chiarezza”, di procedere alla codificazione delle tre suindicate direttive “riunendole in un testo unico”; il che risulta ancor più evidente per il fatto che la direttiva in questione lascia “impregiudicati gli obblighi degli Stati membri relativi ai termini per il recepimento delle direttive” di cui all’allegato III, parte B (così l’ultimo dei Considerando).
E’ opportuno ricordare, del resto, che il termine “adeguata rimunerazione” – e questo è il punto fondamentale che la Corte d’appello di Messina non ha colto – compare per la prima volta nell’Allegato alla direttiva n. 82/76/CEE e si ritrova, senza alcuna modificazione, nell’Allegato I alla direttiva n. 93/16/CE, per cui è dalla scadenza del termine di adempimento della direttiva del 1982 che l’esigenza di tale adeguatezza divenne regola di obbligatorio recepimento nel diritto interno. Tuttavia lo Stato italiano aveva adempiuto al proprio obbligo di fissazione di una adeguata rimunerazione già con il D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6; la normativa dell’Unione Europea, infatti, non contiene, nè potrebbe essere diversamente, alcuna definizione di quale sia la rimunerazione adeguata, la cui soglia deve essere fissata dagli Stati membri nell’esercizio della propria discrezionalità, la quale trova un inevitabile limite anche nelle esigenze di contenimento della spesa pubblica.
Come ha efficacemente spiegato la sentenza n. 4449 del 2018 della Sezione Lavoro, il legislatore, “nel disporre il differimento dell’applicazione delle disposizioni contenute negli artt. da 37 a 42 (del D.Lgs. n. 368 del 1999) e la sostanziale conferma del contenuto del D.Lgs. n. 257 del 1991, ha esercitato legittimamente la sua potestà legislativa (Cass. 15362/2014), non essendo vincolato a disciplinare il rapporto dei medici specializzandi secondo un particolare schema giuridico nè ad attribuire una remunerazione di ammontare preindicato (cfr. punti nn. 23 e 24 di questa sentenza). Nè vale argomentare che lo stesso legislatore italiano, intervenendo in materia, ha modificato la legislazione del 1991 con l’introduzione di una nuova normativa nel 1999 incentrata sullo schema della formazione-lavoro; anche ammettendo che il nuovo sistema sia più congeniale a disciplinare la specifica condizione dei medici specializzandi, non può desumersi dalla sola successione di leggi diverse che la precedente disciplina non fosse idonea in ordine al recepimento delle direttive ed a dare effettiva tutela al diritto ivi affermato dell’adeguata retribuzione”. In altri termini, in conformità all’ordinanza n. 6355 del 2018, va affermato che il “nuovo ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia introdotto con il D.Lgs. n. 368 del 1999 (a decorrere dall’anno accademico 2006/2007, in base alla L. n. 266 del 2005), e il relativo meccanismo di retribuzione, non possono pertanto ritenersi il primo atto di effettivo recepimento ed adeguamento dell’ordinamento italiano agli obblighi derivanti dalle direttive comunitarie, in particolare per quanto riguarda la misura della remunerazione spettante ai medici specializzandi, ma costituiscono il frutto di una successiva scelta discrezionale del legislatore nazionale, non vincolata o condizionata dai suddetti obblighi”.
Ragione per cui l’inadempimento dell’Italia agli obblighi comunitari, sotto il profilo in esame, è cessato con l’emanazione del D.Lgs. n. 257 del 1991, come del resto la Corte di giustizia dell’Unione Europea ha già da tempo affermato (v. le sentenze 25 febbraio 1999 – causa C-131/97, Carbonari, e 3 ottobre 2000 – causa C-371/97, Gozza); e il D.Lgs. n. 368 del 1999, è intervenuto in un ambito di piena discrezionalità per il legislatore nazionale.
4.5. Alla luce di quanto detto fin qui, pare evidente che non c’è alcuno spazio per invocare ipotetiche violazioni del diritto dell’Unione Europea e che la causa promossa dagli odierni controricorrenti, come correttamente ha osservato l’Avvocatura di Stato, è finalizzata in realtà ad ottenere l’applicazione retroattiva del D.Lgs. n. 368 del 1999. Ne consegue che ogni questione non può che riguardare “esclusivamente l’ordinamento interno” (ordinanza n. 6355 del 2018). Ma, a prescindere dal fatto che nessuna doglianza risulta essere stata avanzata sotto tale profilo in sede di merito, osserva il Collegio che il differimento dell’entrata in vigore della normativa di cui al D.Lgs. n. 368 del 1999 -che è una normativa più favorevole – rientrava nella discrezionalità del legislatore, sicchè il farla scattare dal 2007 non solo non ha potuto determinare alcuna situazione di tardivo recepimento del diritto comunitario, ma nemmeno ha violato l’art. 3 Cost., sul versante della ragionevolezza, in quanto una normativa di favore e migliorativa rispetto ad una vigente può essere fatta entrare in vigore dal legislatore nazionale nel momento in cui, secondo la discrezionalità che gli appartiene, egli lo reputi opportuno.
5. In conclusione, è il ricorso è accolto e la sentenza impugnata è cassata.
Non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa può essere decisa nel merito, con il rigetto della domanda originariamente proposta dai medici in epigrafe indicati.
La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta la domanda proposta da A.M. e dagli altri medici di cui in epigrafe e compensa integralmente tra le parti le spese dei tre gradi di giudizio.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sesta Sezione Civile – 3, il 12 aprile 2019.