Source: https://www.laleggepertutti.it/176249_cartella-di-pagamento-per-multa-mai-ricevuta
Timestamp: 2019-02-19 22:15:02+00:00
Document Index: 165807926

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 7', 'art. 615', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 615', 'art. 360', 'art. 615', 'sentenza ', 'art. 615', 'art. 23', 'art. 7', 'art. 201', 'art. 615', 'art. 201', 'art. 615', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 204', 'art. 615', 'art. 7', 'art. 203', 'art. 204', 'art. 6', 'art. 205', 'art. 7', 'art. 204', 'art. 34', 'art. 204', 'art. 4', 'art. 39', 'art. 17', 'art. 203', 'art. 203', 'art. 203', 'art. 204', 'art. 7', 'art. 204', 'art. 5', 'art. 7', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 18', 'art. 17', 'art. 18', 'art. 203', 'art. 17', 'art. 27', 'art. 203', 'art. 204', 'art. 7', 'art. 49', 'art. 201', 'art. 14', 'art. 201', 'art. 7', 'art. 615', 'art. 474', 'art. 615', 'art. 201', 'art. 615', 'sentenza ', 'art. 615', 'art. 615', 'art. 615', 'art. 615', 'art. 22', 'art. 204', 'art. 615', 'sentenza ', 'art. 615', 'art. 201', 'art. 615', 'art. 615', 'sentenza ', 'art. 615', 'art. 7', 'art. 615', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 615', 'art. 209', 'art. 28', 'art. 201', 'art. 615', 'art. 617', 'art. 7', 'art. 615', 'sentenza ', 'art. 7', 'art. 615', 'art. 27', 'art. 366', 'art. 27', 'art. 13', 'art. 13']

Cartella di pagamento per multa mai ricevuta
Contro le multe stradali non notificate ricorso entro trenta giorni dal ricevimento della cartella di pagamento.
Immagina di ricevere, un giorno, dal postino – non senza meraviglia – una cartella di pagamento e di leggere, nel dettaglio delle somme dovute, che questa è stata emessa per il mancato versamento di una multa. Fai mente locale e non ricordi di aver mai ricevuto alcuna contravvenzione. Chiedi magari ai parenti che vivono con te se sono al corrente di qualche atto notificato quando eri assente, ma nessuno ne sa nulla. Insomma, questa multa è un mistero. Poiché – come recita un adagio popolare – «fidarsi è bene, non fidarsi è meglio» inizi a fare delle verifiche per accertarti se è mai arrivata una raccomandata con una contravvenzione indirizzata presso la residenza dove vivi. Ma qui ti scontri con la tua scarsa conoscenza della legge: che fare in caso di cartella di pagamento per multa mai ricevuta? Te lo spieghiamo in questo articolo tenendo conto di una sentenza delle Sezioni Unite uscita l’altro giorno [1]. Perché ci sono volute le Sezioni Unite? Perché il principio che stiamo per dirti è particolarmente importante e pone fine a un dubbio interpretativo che si era già posto in passato tra i giudici [2].
1 Controlla se la multa non è mai arrivata
2 Ricorso contro la cartella: termini di impugnazione e giudice competente
3 Cosa contestare contro la cartella di pagamento per multa non notificata
Controlla se la multa non è mai arrivata
La prima cosa da fare in caso di notifica di una cartella di pagamento per multa mai ricevuta è andare a verificare se davvero la «multa non è stata ricevuta». E come fai? Devi presentarti all’ufficio di polizia o dei carabinieri (a seconda di chi ti ha elevato la multa) e depositare una domanda con richiesta di accesso agli atti amministrativi. In pratica, in carta semplice, chiedi di vedere la prova della notifica della contravvenzione, prova che deve esserti esibita entro termini ragionevoli per fare ricorso (come vedremo 30 giorni).
Che fare se non ti viene data la copia? Potresti fare ricorso al Tar per mancato adempimento alla richiesta di accesso agli atti: ma fare una causa su una causa è davvero estenuante per poche centinaia di euro. Così, se sei davvero sicuro di non aver ricevuto la multa, potresti già fare ricorso contro la cartella poiché, a quel punto, è l’esattore che deve dimostrare la notifica della multa e depositare tutti i documenti.
Tornando per un attimo alla tua richiesta di accesso agli atti, da questa potrai vedere se la multa ti è stata notificata all’indirizzo giusto, chi ha firmato la raccomandata o, se tu eri assente ed è stata depositata all’ufficio postale, ti è stato inviato il secondo avviso (cosiddetto Cad, «comunicazione di avvenuto deposito»).
Ricorso contro la cartella: termini di impugnazione e giudice competente
Fatto l’accertamento e verificato che alcuna multa ti è mai stata notificata viene la parte più importante: devi presentare ricorso contro la cartella di pagamento e – qui il chiarimento delle Sezioni Unite – questo ricorso va necessariamente depositato entro 30 giorni da quando hai ricevuto la cartella di pagamento (per questo è necessario che l’istanza di accesso agli atti sia presentata al più presto). Attenzione: se presenti il ricorso dopo i 30 giorni suddetti, perdi il giudizio e non potrai più presentare alcun tipo di opposizione. Non ti rimarrà che pagare la cartella esattoriale.
Il giudice competente è il giudice di pace.
Quindi, sintetizzando: se ti viene consegnata una cartella di pagamento per una multa stradale che ritieni di non aver mai ricevuto, e le verifiche ti confermano questo tuo sospetto, ricordati di andare dal giudice di pace e di presentare opposizione contro la cartella entro 30 giorni dalla notifica della cartella stessa.
Cosa contestare contro la cartella di pagamento per multa non notificata
Ma attenzione: nel ricorso non ti basta indicare solo l’omessa notifica della multa. Devi anche contestarne il merito, ossia indicare quali ragioni rendono nullo il verbale e, se notificato tempestivamente, ti avrebbero consentito di impugnarlo a suo tempo. Non puoi solo sollevare il difetto di notifica. Questo almeno è l’attuale orientamento della Cassazione. Secondo la Corte, infatti [3], la cartella non notificata va contestata nel merito.
Non basta la mancata notifica del verbale originario per opporsi alla successiva cartella di pagamento relativa a un’infrazione stradale: occorre che il ricorso sollevi anche una questione di merito sul contenuto del verbale stesso. I giudici hanno così chiuso un caso approdato in Cassazione nel 2013 senza discostarsi da quanto avevano stabilito quattro anni dopo le Sezioni unite [1]. Però afferma esplicitamente che sono superate «alcune più remote pronunce» [4], secondo le quali la mancata notifica del verbale comporta l’illegittimità dell’emissione della cartella. Questo perché l’opposizione ha finalità «recuperatoria» delle ragioni di quell’opposizione alla sanzione della quale non ci si era potuti avvalere a causa della nullità o dell’omissione della notifica del verbale. E la materia delle sanzioni amministrative è diversa da quella fiscale, nella quale il contribuente può invece scegliere se sollevare simultaneamente o no la questione della mancata notifica e quella di merito. Così l’opposizione deve essere «cognitiva» e non «esecutiva», dunque deve essere riferita alla sanzione amministrativa (facendo valere «vizi propri dell’atto presupposto») e non all’esecuzione. Bisogna quindi contestare il «procedimento di formazione del titolo», altrimenti l’irregolarità di notifica viene sanata.
[3] Cass. ord. n. 26843/2018,
[4] Cass. sent. n. 59/2003 e n. 12531/2003.
«L’opposizione alla cartella di pagamento, emessa ai fini della riscossione di una sanzione amministrativa pecuniaria comminata per violazione del codice della strada, proposta ai sensi dell’art. 7 del decreto legislativo 1 settembre 2011, n. 150 e non nelle forme della opposizione all’esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ., qualora la parte deduca che essa costituisce il primo atto con il quale è venuta a conoscenza della sanzione irrogata in ragione della nullità o dell’omissione della notificazione del processo verbale di accertamento della violazione del codice della strada, il termine per la proponibilità del ricorso, a pena di inammissibilità, è quello di trenta giorni decorrente dalla data di notificazione della cartella di pagamento».
Corte di Cassazione, sez. Unite Civili, sentenza 23 maggio – 22 settembre 2017, n. 22080
Presidente Rordorf – Relatore Barreca
1. I.F. ha agito in giudizio nei confronti di Roma Capitale e di Equitalia Sud S.p.A. – Agente della Riscossione dei Tributi per la Provincia di Roma, proponendo opposizione all’esecuzione contro una cartella di pagamento notificatagli per sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada.
2. Per la cassazione di tale sentenza I.F. ha proposto ricorso con un motivo.
Il ricorso è stato assegnato alla terza sezione civile e fissato per la trattazione all’udienza del 21 settembre 2016.
All’esito di questa udienza, il Collegio, con ordinanza interlocutoria n. 21957 depositata il 28 ottobre 2016, ha disposto la trasmissione degli atti al primo presidente per la rimessione alle Sezioni Unite.
Fissata l’udienza dinanzi a queste ultime, Roma Capitale ha depositato memoria difensiva.
1.Con l’unico motivo il ricorrente denunzia falsa applicazione degli artt. 23 e seg. della legge n. 689 del 24 novembre 1981 e “ingiusta disapplicazione” dell’art. 615 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360 n. 3 cod. proc. civ..
Evidenzia di avere proposto opposizione all’esecuzione, ai sensi dell’art. 615 cod. proc. civ., dinanzi al Giudice di Pace di Roma, avverso la cartella di pagamento n. (OMISSIS) , notificata in data 17 febbraio 2012, relativa a contravvenzioni per violazioni del codice della strada, per l’importo complessivo di Euro 133,00, deducendo l’omessa notificazione del verbale di accertamento e quindi, tra l’altro, la mancata formazione del titolo esecutivo e l’estinzione del diritto di credito per le sanzioni amministrative.
Censura, quindi, la sentenza impugnata che, confermando quella di primo grado, ha reputato inammissibile l’opposizione, in quanto tardiva ai sensi degli artt. 23 e seg. della legge n. 689 del 1981, ed ha escluso la proponibilità dell’opposizione all’esecuzione ai sensi dell’art. 615 cod. proc. civ..
Il ricorrente sostiene che l’opposizione all’esecuzione, ai sensi della norma appena citata, è rimedio esperibile in via autonoma e senza limiti di tempo quando si contesti la legittimità dell’iscrizione a ruolo per difetto del titolo esecutivo, in alternativa all’opposizione da proporsi ai sensi dell’art. 23 della legge n. 689 del 1981 (peraltro abrogato a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 7 del decreto legislativo 1 settembre 2011, n. 150).
Vengono richiamate diverse pronunce di legittimità favorevoli all’assunto del ricorrente.
1.1.Roma Capitale ribadisce la soluzione dei giudici di merito, assumendo che, nell’ipotesi in esame, l’unica opposizione proponibile sia quella c.d. recuperatoria, che va avanzata nel termine di sessanta o di trenta giorni (a seconda della disciplina applicabile ratione temporis) decorrente dalla notificazione della cartella di pagamento.
2.L’ordinanza interlocutoria n. 21957 del 28 ottobre 2016 ha chiesto la rimessione a queste Sezioni Unite, dando atto della difformità di orientamenti nella giurisprudenza della Corte, riassunta nei seguenti termini:
– in base ad alcune pronunzie (soprattutto della seconda sezione civile, nell’ambito della quale l’indirizzo appare consolidato), l’opposizione proposta avverso la cartella di pagamento notificata dall’agente della riscossione sulla base di verbali di accertamento di infrazioni al codice della strada, e volta a contestare che detti verbali non siano stati notificati affatto, o non lo siano stati nel termine previsto dall’art. 201, comma 1, C.d.S., costituisce contestazione dell’inesistenza del titolo esecutivo posto a base dell’esecuzione esattoriale, e quindi va qualificata come opposizione all’esecuzione ai sensi dell’art. 615 cod. proc. civ., in quanto diretta a negare l’esistenza del titolo esecutivo, e pertanto non è soggetta a termini. Si citano, in questo senso, tra le altre, sez. 2, ord. n. 4814 del 25 febbraio 2008; sez. 2, sent. n. 29696 del 29 dicembre 2011; tra le più recenti: sez. 6 – 2, ord. n. 19579 del 30 settembre 2015; sez. 2, sent. n. 3751 del 25 febbraio 2016; sez. 2, sent. n. 14125 dell’11 luglio 2016;
– per altre pronunzie, invece (soprattutto della terza sezione civile, nell’ambito della quale tale indirizzo pare ormai consolidato), la contestazione dell’omessa o tardiva notificazione del verbale di accertamento dell’infrazione nel termine di cui all’art. 201, comma 1, C.d.S., anche se introdotta come opposizione all’esecuzione ai sensi dell’art. 615 cod. proc. civ., va comunque (ri)qualificata come opposizione “recuperatoria” ai sensi dell’art. 22 della legge n. 689 del 1981, e quindi è soggetta al relativo termine, in quanto le contestazioni basate su fatti impeditivi della formazione del titolo esecutivo, debbono essere fatte valere con il mezzo predisposto dall’ordinamento per impedire questa formazione, al cui utilizzo l’interessato -che non abbia avuto conoscenza del procedimento- è ammesso allorquando riceva quella conoscenza, imponendosi una sua automatica rimessione in termini; con la conseguenza che, se la parte ha conoscenza del (preteso) titolo esecutivo soltanto con la cartella di pagamento o con l’intimazione di pagamento, deve proporre l’opposizione ai sensi dell’art. 22 della legge n. 689 del 1981 (o dell’art. 204 bis del C.d.S.), e non l’opposizione all’esecuzione ai sensi dell’art. 615, comma primo, cod. proc. civ., con cui non si possono dedurre fatti inerenti la formazione del titolo esecutivo. Si citano, in questo senso, tra le più recenti: sez. 3, n. 1985 del 29 gennaio 2014; sez. 3, n. 12412 del 16 giugno 2016; sez. 3, n. 15120 del 22 luglio 2016; sez. 3, n. 16282 del 4 agosto 2016.
L’ordinanza interlocutoria evidenzia come alla base del contrasto giurisprudenziale stanno diverse questioni, con implicazioni di sistema idonee ad influenzare la decisione in un senso o nell’altro, quali l’individuazione dell’oggetto delle opposizioni ad ordinanze-ingiunzione di pagamento di sanzioni amministrative e dell’oggetto e dei limiti dell’opposizione all’esecuzione, nonché i rapporti tra i due rimedi oppositivi ed i limiti in cui gli stessi possano eventualmente sovrapporsi o debbano vicendevolmente escludersi; ed ancora, i limiti del relativo potere del giudice di qualificazione dell’opposizione, tenuto conto anche del fatto che “in pratica, nella stragrande maggioranza dei casi, vengono proposte opposizioni fondate cumulativamente su plurimi e diversi motivi di distinta natura (talvolta anche incompatibili, o avanzati in via gradata tra loro) in genere senza adeguata qualificazione“.
3. Malgrado queste innegabili implicazioni sistematiche, va premesso che oggetto della presente pronuncia è esclusivamente la questione posta dal ricorso, concernente la qualificazione dell’azione da esercitarsi da parte del destinatario di una cartella di pagamento notificata dall’agente della riscossione per il pagamento di sanzioni amministrative relative a violazioni del codice della strada, quando l’interessato intenda dedurre che il verbale di accertamento dell’infrazione non gli sia stato notificato o sia stato notificato invalidamento ovvero oltre il termine di legge.
Ne consegue l’altra premessa, concernente la normativa di riferimento. Questa è costituita dagli artt. 201, 203, 204 bis del decreto legislativo n. 285 del 30 aprile 1992 (Codice della Strada) e succ. mod. e dall’art. 7 del decreto legislativo n. 150 del 1 settembre 2011.
Il meccanismo disciplinato da queste norme per sanzionare gli illeciti previsti dal codice della strada è parzialmente diverso da quello disciplinato dalla legge 24 novembre 1981 n. 689 per gli altri illeciti amministrativi e l’applicazione delle relative sanzioni; di tali differenze occorre tenere conto nell’individuare la soluzione della questione posta a queste Sezioni Unite.
3.1. Sia nel sistema delineato dal d.lgs. n. 285 del 1992 che in quello che risulta dopo l’intervento di semplificazione del d.lgs. n. 150 del 2011 le differenze vengono meno soltanto se l’interessato fa ricorso al prefetto avverso la contestazione, ai sensi dell’art. 203 C.d.S., ed il prefetto emette l’ordinanza-ingiunzione ai sensi del successivo art. 204; contro l’ordinanza ingiunzione può essere proposto ricorso al giudice e, dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 150 del 2011, si applica l’art. 6, che disciplina l’opposizione alle ordinanze-ingiunzione emesse anche ai sensi della legge n. 689 del 1981 (analogamente a quanto accadeva nel vigore dell’art. 205 C.d.S., il cui terzo comma rinviava per il giudizio di opposizione contro l’ordinanza-ingiunzione del prefetto agli artt. 22 e 23 della legge n. 689 del 1981).
In alternativa al ricorso al prefetto, l’interessato si può avvalere del ricorso al giudice di pace ai sensi dell’art. 7 del d.lgs. n. 150 del 2011, impugnando direttamente il verbale di accertamento di violazione del codice della strada, così come previsto dal testo attuale dell’art. 204 bis C.d.S., sostituito dall’art. 34 del d.lgs. n. 150 del 2011, che ha diversamente disciplinato l’analogo rimedio comunque già contemplato dal testo previgente dell’art. 204 bis (prima inserito dall’art. 4, D.L. 27.06.2003, n. 151 come modificato dall’allegato alla L. 01.08.2003, n. 214 con decorrenza dal 13.08.2004, poi modificato dall’art. 39 L. 29.07.2010, n. 120 con decorrenza dal 13.08.2010).
3.2. Rispetto al sistema delineato dalla legge n. 689 del 1981, la peculiarità rilevante ai fini della decisione è data dall’efficacia di titolo esecutivo che il verbale di accertamento acquista, in deroga all’art. 17 della legge n. 689 del 1981, come previsto dall’ultimo comma dell’art. 203 C.d.S., per l’ipotesi in cui l’interessato non si avvalga del ricorso al prefetto né effettui il pagamento in misura ridotta.
4. Quanto alla formazione del titolo esecutivo costituito dal verbale di accertamento, va premesso che si tratta di un “titolo esecutivo” del tutto peculiare; esso consente all’ente che irroga la sanzione di avviare la riscossione coattiva, iscrivendo al ruolo esattoriale le somme pretese per la sanzione amministrativa e gli accessori.
Questa idoneità del verbale di accertamento viene meno, ai sensi dello stesso art. 203 C.d.S., in caso di ricorso al prefetto (a cui può eventualmente seguire la formazione dell’ordinanza-ingiunzione, che è titolo esecutivo stragiudiziale, di provenienza e contenuto differenti) ovvero in caso di pagamento in misura ridotta (che chiude la vicenda in sede amministrativa). Coerentemente con la disciplina dettata dall’art. 203 C.d.S., il ricorso al giudice di pace ai sensi dell’art. 204 bis C.d.S. (ed, oggi, ai sensi dell’art. 7 del d.lgs. n. 150 del 2011) contro il verbale di accertamento non impedisce che questo acquisti efficacia esecutiva, tanto è vero che è possibile soltanto la sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato rimessa al giudice dell’opposizione, ai sensi del comma 3 ter del previgente art. 204 bis C.d.S. (oggi ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. n. 150 del 2011, richiamato dal sesto comma dell’art. 7). Questa efficacia -in mancanza di sospensione- consente all’ente impositore di procedere all’iscrizione a ruolo, anche in pendenza di giudizio di opposizione. Peraltro, nel caso di rigetto dell’opposizione, la sentenza, sostituendosi al verbale come titolo esecutivo sulla base del quale iniziare (o proseguire) la riscossione coattiva, determina l’importo della sanzione in una misura compresa tra il minimo ed il massimo edittale stabilito dalla legge per la violazione accertata.
Le differenze emergono dalle previsioni degli artt. 23 della legge n. 689 del 1981 (oggi, dell’art. 6, comma dodici, del d.lgs. n. 150 del 2011) e 204 bis, comma quinto, C.d.S. (oggi dell’art. 7, comma undici, del d.lgs. n. 150 del 2011).
La disciplina differente si spiega perché il verbale di accertamento di violazione del codice della strada acquista l’efficacia esecutiva con una modalità di formazione semplificata rispetto a quella prevista per l’ordinanza – ingiunzione.
Quest’ultima costituisce titolo esecutivo -come sancito dall’art. 18, ultimo comma, primo inciso, della legge n. 689 del 1981- solo dopo che il funzionario o l’agente che ha accertato la violazione abbia presentato il rapporto ai sensi del citato art. 17 della stessa legge e l’autorità competente abbia provveduto ai sensi del successivo art. 18, determinando la somma dovuta per la violazione ed ingiungendone il pagamento.
Il verbale di accertamento non contiene un’ingiunzione di pagamento. Esso ha portata ricognitiva dell’obbligo di pagare la somma dovuta a titolo di sanzione amministrativa, che nasce autonomamente dalla commissione dell’infrazione al codice della strada. Per effetto dell’accertamento ed in caso di mancato pagamento in misura ridotta, è la legge a fissare la somma da pagare, come determinata dall’art. 203, ult. co., C.d.S., ed a consentirne la riscossione mediante ruolo esattoriale, anche ai sensi del sopravvenuto art. 17 del d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, oltre che dell’art. 27 della legge n. 689 del 1981.
Stando al testo dell’art. 203 C.d.S., nonché al testo dell’art. 204 bis C.d.S. (ed, oggi, dell’art. 7 del d.lgs. n. 150 del 2011), perché il verbale di accertamento costituisca “titolo esecutivo” è sufficiente l’omesso ricorso alla tutela amministrativa e l’omesso pagamento in misura ridotta da parte del trasgressore, poiché la somma da iscrivere a ruolo è predeterminata per legge.
Il verbale di accertamento -definito dal codice della strada come “titolo esecutivo” – è provvedimento dell’amministrazione che, dotato di efficacia esecutiva, consente la formazione del ruolo esattoriale, il quale, a sua volta, “costituisce titolo esecutivo” per l’espropriazione forzata (arg. ex art. 49 D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602), sia in caso di opposizione dinanzi all’autorità giudiziaria sia in caso di mancata opposizione del verbale di accertamento.
Questi ultimi sono previsti dall’art. 201, comma quinto, C.d.S. che -con disposizione analoga a quella contenuta nell’art. 14, ult. co., della legge n. 689 del 1981- sancisce che “l’obbligo di pagare la somma dovuta per la violazione, a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria, si estingue nei confronti del soggetto a cui la notificazione non sia stata effettuata nel termine prescritto“.
Alla disposizione che individua la fattispecie complessa dal punto di vista sostanziale, al maturarsi della quale si determina l’effetto favorevole per l’amministrazione, si collega una modalità procedimentale di formazione di un “titolo esecutivo” del tutto peculiare. Questa modalità prevede un atto di accertamento proveniente dall’amministrazione alla quale appartiene l’organo accertatore, cui non segua una manifestazione di volontà contraria del destinatario della sanzione, nella forma del ricorso al prefetto o all’autorità giudiziaria ordinaria.
4.3. Nel sistema che ne risulta la notificazione tempestiva del verbale di accertamento attiene quindi alla modalità di formazione del titolo esecutivo, ma la violazione dell’obbligo di notificazione tempestiva che incombe sull’amministrazione non impedisce la venuta ad esistenza del “titolo esecutivo”, piuttosto dà luogo ad un titolo esecutivo viziato formalmente, perché è stato invalido od irregolare il suo procedimento di formazione.
Se si guarda alla (tempestiva) notificazione del verbale di accertamento dal punto di vista procedurale -prescindendo per il momento dalle conseguenze dell’art. 201, comma quinto, C.d.S. di cui sopra e su cui si tornerà- essa si configura come requisito di validità del titolo esecutivo che, pur esistente e dotato di efficacia esecutiva, se non notificato, resta tuttavia contestabile, malgrado l’iscrizione al ruolo esattoriale che ne è seguita, perché colui che avrebbe dovuto contestarlo non è stato messo in condizione di conoscere l’accertamento. Il verbale è provvedimento (ed anche titolo) esecutivo pur non essendo definitivo l’accertamento in esso contenuto.
Orbene, nel sistema delineato dal codice della strada (ed, oggi, dall’art. 7 del d.lgs. n. 150 del 2011) il rimedio tipico per fare valere i vizi del titolo esecutivo costituito dal verbale di accertamento va individuato nell’opposizione a questo verbale, senza alcuna distinzione tra diversi vizi di forma (non essendovi un apparato normativo che -pur tenendo conto delle debite differenze- consenta di distinguere tra inesistenza, da un lato, e nullità o tardività della notificazione dall’altro, come è per il decreto ingiuntivo, secondo giurisprudenza oramai consolidata). In particolare, la violazione delle regole di formazione del titolo stragiudiziale deve essere fatta valere col rimedio tipico, sia che si tratti di violazioni che abbiano impedito del tutto la conoscenza della contestazione sia che si tratti di violazioni che questa conoscenza abbiano consentito, ma abbiano comunque viziato il titolo, irregolarmente formato.
4.4. Non osta alla conclusione raggiunta l’obiezione, di ordine sistematico, fatta propria dai sostenitori del contrario orientamento, secondo cui, seguendo il ragionamento che la sorregge, si finisce per trattare il titolo stragiudiziale de quo alla stregua di un titolo giudiziale, quanto ai rimedi oppositivi disponibili in capo all’interessato, che venga attinto dalla minaccia dell’esecuzione coattiva (id est, della riscossione coattiva delle somme iscritte a ruolo), dal momento che -dalla ricostruzione di cui sopra- consegue che con l’opposizione all’esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ. può fare valere soltanto i fatti estintivi od impeditivi sopravvenuti, non tanto (o non solo) alla formazione del titolo, quanto alla sua definitività.
Il titolo stragiudiziale di che trattasi, oltre ad essere connotato dalle peculiarità su evidenziate, non è affatto equiparabile a quelli contemplati dai numeri 2 e 3 dell’art. 474 cod. proc. civ. Non vi è dubbio che la legge n. 689 del 1981 ed, ancor di più, il codice della strada pongano l’ente impositore in una posizione differenziata e privilegiata, che si giustifica in quanto la formazione del titolo esecutivo e l’iscrizione al ruolo esattoriale non trovano causa in rapporti di diritto privato, ma nella commissione di illeciti amministrativi.
Resta tuttavia da verificare la praticabilità del rimedio dell’art. 615 cod. proc. civ. per dedurre il fatto contemplato dall’art. 201, comma quinto, C.d.S., considerato di per sé, quale fatto estintivo del diritto di credito ovvero quale fatto impeditivo del diritto ad agire esecutivamente in capo alla p.a..
6. Prima di affrontare quest’ultima verifica, pare opportuno dare conto degli orientamenti seguiti dalla giurisprudenza di legittimità nel ricostruire i rapporti tra l’opposizione di cui all’art. 615 cod. proc. civ. e l’opposizione all’ordinanza-ingiunzione (o, più specificamente, al verbale di accertamento delle violazioni del codice della strada).
Nella giurisprudenza meno recente costituisce ius receptum l’affermazione per la quale avverso l’iscrizione a ruolo e la notificazione della cartella esattoriale per la riscossione di una sanzione amministrativa va esperita l’opposizione ai sensi degli artt. 22 e 23 della legge n. 689 del 1981 in caso di mancata preventiva notificazione del provvedimento sanzionatorio (così, tra le altre, Cass. S.U. 10 gennaio 1992, n. 190; Cass. S.U. 23 novembre 1995, n. 12107; Cass. 26 agosto 1996, n. 7830; 2 settembre 1997, n. 8380; 11 dicembre 1998, n. 12487; 11 febbraio 1999, n. 1149; 15 febbraio 199, n. 1227; 14 giugno 1999, n. 5852; 30 agosto 1999, n. 9138; 29 ottobre 1999, n. 12192; 27 novembre 1999, n. 13242; 25 gennaio 2000, n. 799).
L’orientamento è dato per consolidato anche dalle Sezioni Unite con la sentenza n. 489 del 13 luglio 2000, la quale, per come è fatto palese dalla relativa motivazione, non lo smentisce affatto, ma anzi, dandone atto (mediante i richiami della giurisprudenza delle stesse Sezioni Unite, in particolare di Cass. S.U. n. 190/1992 cit.), lo conferma per l’ipotesi qui in esame dell’omessa od irregolare notificazione del provvedimento sanzionatorio (o del verbale di accertamento della violazione al codice della strada). Perciò, finisce per contrapporre, al rimedio tipico, il rimedio dell’opposizione all’esecuzione ai sensi dell’art. 615 cod. proc. civ. come esperibile qualora l’interessato voglia far valere fatti sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo (che le stesse Sezioni Unite individuano in “morte del soggetto passivo, pagamento, prescrizione“).
Lungo le medesime linee direttrici si muovono, oltre a Cass. 7 maggio 2004, n. 8695 e Cass. 15 febbraio 2005, n. 3035, le sentenze del 18 luglio 2005, n. 15149 e del 20 aprile 2006, n. 9180, impropriamente citate a sostegno dell’orientamento favorevole alla proponibilità dell’opposizione all’esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ. per dedurre il vizio di omessa od invalida notificazione del verbale di accertamento della contravvenzione al codice della strada.
Ed invero, sia l’una che l’altra -sintetizzando il percorso, del tutto univoco, svolto dalla giurisprudenza di legittimità su richiamata-ribadiscono che il rimedio praticabile quando sia mancata la notificazione dell’ordinanza ingiunzione o del verbale di accertamento di violazione del codice della strada è l’opposizione ai sensi della legge n. 689 del 1981, mentre l’opposizione all’esecuzione è il rimedio da praticare quando si contestino fatti sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo.
Le motivazioni svolgono argomentazioni coerenti con questa conclusione. Le massime ufficiali tratte dall’Ufficio del Massimario e del Ruolo possono tuttavia indurre perplessità laddove inseriscono, tra le ipotesi che legittimano l’esperimento dell’opposizione all’esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ., la contestazione della “legittimità dell’iscrizione al ruolo per mancanza di un titolo legittimante l’iscrizione stessa” (massima di Cass. n. 15149/05 cit., sub b) ovvero la contestazione della “legittimità dell’iscrizione a ruolo per omessa notifica della stessa cartella, e quindi per la mancanza di un titolo legittimante l’iscrizione a ruolo” (massima di Cass. n. 9180/06 cit., sub b). Tuttavia, nessuna delle due sentenze confuta l’elaborazione giurisprudenziale precedente, che viene da entrambe espressamente confermata; in particolare, nessuna delle due sentenze inserisce tra i casi di “mancanza di un titolo legittimante l’iscrizione” al ruolo esattoriale quello della mancanza o della tardività o dell’invalidità della notificazione del verbale di accertamento di violazione al codice della strada; con l’espressione in parola entrambe le decisioni si riferiscono a fatti sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo, che, operando sul piano del rapporto (e non dell’atto), abbiano estinto il diritto di credito dell’ente impositore (quale è la prescrizione, considerata da Cass. n.15149/05) ovvero -si può aggiungere, malgrado il concetto non sia esplicitato nelle motivazioni delle sentenze in esame- fatti che abbiano estinto il diritto di agire esecutivamente, ma sempre in epoca successiva alla formazione del titolo esecutivo.
Giova precisare, infatti, che a quest’ultima eventualità è riferito il precedente di cui a Cass. 12 aprile 2002, n. 5279. Questa decisione distingue tra vizi che attengono alla formazione del titolo, sulla base del quale il ruolo è stato formato (da dedurre con l’opposizione ai sensi della legge n. 689 del 1981), e fatti estintivi sopravvenuti alla formazione del titolo, che però hanno reso illegittima l’iscrizione a ruolo (da dedurre con l’opposizione all’esecuzione ai sensi dell’art. 615 cod. proc. civ.). Nel caso posto all’attenzione della Corte un fatto estintivo sopravvenuto di tale secondo tipo è stato individuato nella “intervenuta decadenza dell’amministrazione dalla pretesa creditoria per non aver tempestivamente provveduto alla formazione del ruolo ed all’invio dello stesso all’Intendenza di finanza competente“. È evidente che quest’ultimo vizio non possa essere dedotto altrimenti che con l’opposizione all’esecuzione, in quanto prescinde del tutto dalla notificazione del provvedimento sanzionatorio, che anzi presuppone, così come presuppone un fatto che si è verificato tra questa notificazione e la formazione del ruolo esattoriale (al quale il destinatario può reagire solo dopo che il ruolo gli sia stato reso noto mediante la notificazione della cartella di pagamento).
La giurisprudenza successiva ripete la massima tratta da Cass. n. 15149/05 e ne fa coerente applicazione (cfr., tra le altre, Cass. 13 marzo 2007, n. 5871).
Questo contrasto ha riguardato la durata del termine per la proposizione dell’opposizione c.d. recuperatoria (espressione, sulla quale si tornerà), individuato in trenta ovvero in sessanta giorni (decorrenti dalla notificazione della cartella di pagamento), a seconda che si ritenesse applicabile il regime generale dell’art. 22 della legge n. 689 del 1981 ovvero quello speciale dell’art. 204 bis C.d.S., ma sempre nel presupposto che fosse esclusa l’opposizione all’esecuzione ai sensi dell’art. 615 cod. proc. civ. (cfr., tra le prime, Cass. 7 agosto 2007, n. 17312, cui sono seguite numerose altre). La questione ha perso di attualità dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 150 del 2011, avendo gli artt. 6 e 7 fissato lo stesso termine di decadenza di trenta giorni per proporre opposizione.
6.2. Il rimedio dell’opposizione all’esecuzione è invece individuato come praticabile contro la cartella esattoriale, per dedurre il vizio di notificazione del verbale di accertamento, a far data dal precedente costituito da Cass. ord. 25 febbraio 2008, n. 4814 (non massimata), al quale è seguita la sentenza di cui a Cass. 29 dicembre 2011, n. 29696 (non massimata): la prima distingue tra nullità della notificazione del verbale (che ritiene vizio deducibile col rimedio tipico dell’opposizione ai sensi della legge n. 689 del 1981) ed inesistenza di detta notificazione (che ritiene vizio impeditivo della formazione del titolo esecutivo, da dedurre con opposizione all’esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ.); la seconda non distingue le due fattispecie, argomentando piuttosto in base al disposto dell’art. 201, comma quinto, C.d.S., reputato norma che individua un fatto estintivo sopravvenuto alla formazione del titolo, quindi da fare valere ai sensi dell’art. 615 cod. proc. civ. (secondo quanto si assume affermato dal precedente costituito da Cass. n. 9180/06, citata in motivazione).
Ancora, mentre la successiva Cass. 25 febbraio 2016, n. 12412 torna sull’argomento dell’inesistenza del titolo esecutivo per ritenere esperibile l’opposizione all’esecuzione quando sia mancata la notificazione del verbale di accertamento, la più recente Cass. 11 luglio 2016, n. 14125 ribadisce la tesi della sopravvenuta estinzione del titolo (e/o del diritto), accomunando in questo effetto sia l’ipotesi dell’omessa che quella della tardiva od invalida notificazione del verbale di accertamento, cui perciò ritiene possibile reagire con opposizione all’esecuzione ai sensi dell’art. 615 cod. proc. civ..
7. Queste Sezioni Unite ritengono che vada disatteso quest’ultimo orientamento, vada ribadito il principio di diritto già espresso dal precedente, pure a Sezioni Unite, del 10 gennaio 1992, n. 190 e vada confermato l’orientamento successivamente precisato dalle stesse Sezioni Unite con le sentenze 13 luglio 2000, n. 489 e n. 491 e con la sentenza 10 agosto 2000, n. 562 ed, infine, riassunto nella massima tratta da Cass. sez. I, 18 luglio 2005, n. 15149, confermata da diverse alte decisioni successive, tra cui, da ultimo, quelle indicate nell’ordinanza interlocutoria (n. 1985 del 29 gennaio 2014 e n. 12412 del 16 giugno 2016; nonché, sia pure con argomentazioni in parte differenti, n. 15120 del 22 luglio 2016 e n. 16282 del 4 agosto 2016).
Si è già detto che si tratta di un fatto estintivo dell’obbligo di pagamento (obbligo, che sorge per legge al momento della commissione dell’illecito) e che non attiene direttamente alle vicende del credito che ne è oggetto, bensì all’agire amministrazione nella formazione dell’atto sanzionatorio.
Sciogliendo quindi la riserva sopra formulata a proposito della deducibilità di questo fatto estintivo con opposizione all’esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ., va affermato che esso non rientra tra i fatti successivi alla formazione del titolo esecutivo che, estinguendo il diritto di credito consacrato in questo titolo (di natura giudiziale o stragiudiziale), fanno venire meno il diritto di agire esecutivamente.
È vero che l’opposizione tipica si deve estrinsecare nella proposizione di un motivo di opposizione tendente ad inficiare la sussistenza delle condizioni di legge per emettere il provvedimento sanzionatorio, ma queste non attengono soltanto al merito della sanzione ma anche al procedimento di formazione del titolo che consente la riscossione esattoriale una volta divenuto definitivo (cfr. già Cass. S.U. 10 gennaio 1992, n. 190). Se il procedimento è viziato per omessa, invalida o tardiva notificazione del verbale di accertamento, il rimedio sarà appunto quello dell’opposizione a questo verbale ai sensi dell’art. 7 del d.lgv. n. 150 del 2011.
Se proposta come opposizione all’esecuzione ai sensi dell’art. 615 cod. proc. civ., la stessa azione va diversamente qualificata dal giudice adito, essendo a questi riservata l’attività di qualificazione della domanda, tenuto conto della causa petendi e del petitum esposti dalla parte.
Viceversa, quando viene “recuperata”, dopo la notificazione della cartella di pagamento, l’azione oggi disciplinata dall’art. 7 del d.lgv. n. 150 del 2011 per dedurre l’omessa od invalida notificazione del verbale di accertamento, non vi è spazio per lo svolgimento di difese diverse da questa, specificamente per difese nel merito della pretesa sanzionatoria. Infatti, se l’amministrazione -che è onerata della relativa prova, in ragione della natura di fatto costitutivo riconosciuto alla notificazione tempestiva- non dimostra di avere eseguito tempestivamente e validamente la notificazione del verbale di accertamento, la pretesa sanzionatoria è estinta. In sintesi, ciò che viene “recuperato” è la possibilità per il destinatario della pretesa di dedurre il fatto estintivo/impeditivo dell’omessa od invalida notificazione. Questa considerazione consente di superare la perplessità, fatta propria dall’ordinanza di rimessione, dell’idoneità della notificazione della cartella di pagamento, che si fondi su un verbale di accertamento di infrazione al codice della strada, a consentire la contestazione nel merito di quest’ultimo. È sufficiente al “recupero” di che trattasi il richiamo del verbale di accertamento nei suoi termini identificativi. Infatti, se, per contro, l’amministrazione dimostri di avere ottemperato validamente alla notificazione, l’opposizione non potrà che essere dichiarata inammissibile: ogni difesa, anche di merito, è preclusa poiché si sarebbe dovuta svolgere nel termine di trenta giorni decorrente da quella notificazione.
In conclusione va affermato il seguente principio di diritto: “L’opposizione alla cartella di pagamento, emessa ai fini della riscossione di una sanzione amministrativa pecuniaria comminata per violazione del codice della strada, va proposta ai sensi dell’art. 7 del decreto legislativo 1 settembre 2011, n. 150 e non nelle forme della opposizione alla esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ., qualora la parte deduca che essa costituisce il primo atto con il quale è venuta a conoscenza della sanzione irrogata in ragione della nullità o dell’omissione della notificazione del processo verbale di accertamento della violazione del codice della strada. Il termine per la proponibilità del ricorso, a pena di inammissibilità, è quello di trenta giorni decorrente dalla data di notificazione della cartella di pagamento“.
8.1. Restano ovviamente esperibili anche dal destinatario della cartella di pagamento basata su verbali di accertamento di violazione del codice della strada o soggetto passivo della riscossione coattiva i rimedi oppositivi ordinari degli artt. 615 e 617 cod. proc. civ..
Così, col primo, come detto, potranno essere dedotti tutti i fatti estintivi sopravvenuti alla definitività del verbale di accertamento, tra cui evidentemente la prescrizione ai sensi dell’art. 209 C.d.S. e del richiamato art. 28 della legge n. 689 del 1981 (quando la cartella di pagamento sia stata notificata oltre i cinque anni dalla violazione). In tale eventualità, la deduzione dell’omessa od invalida notificazione del verbale di accertamento non è fatta come motivo di opposizione a sé stante (riferito cioè al fatto estintivo contemplato dall’art. 201, comma quinto, che va fatto valere nel termine di trenta giorni secondo quanto sopra), ma riguarda l’idoneità dell’atto notificato ad interrompere la prescrizione. Evidente è allora la deducibilità della mancanza di questo (e di altri) atti interruttivi, senza limiti di tempo, in applicazione appunto dell’art. 615 cod. proc. civ..
8.2. Ancora, non si può escludere che, come già affermato da questa Corte a Sezioni Unite in riferimento all’analogo sistema degli accertamenti e delle impugnazioni tributarie (cfr. Cass. S.U. 4 marzo 2008, n. 5791), l’omessa notificazione dell’atto presupposto venga dedotta come ragione di invalidità (derivata) dell’atto esecutivo successivo. Tuttavia, nel sistema delle opposizioni esecutive secondo il regime ordinario, l’irregolarità della sequenza procedimentale dà luogo ad un vizio deducibile ai sensi dell’art. 617 cod. proc. civ., quindi nel termine di venti giorni decorrente dal primo atto del quale l’interessato abbia avuto conoscenza legale.
La doglianza di regola va rivolta contro i legittimati passivi individuati, oggi, dal comma quinto dell’art. 7 del d.lgv. n. 150 del 2011.
Tuttavia, la considerazione che, nell’eventualità dell’accoglimento, venga meno anche l’atto dell’agente della riscossione e che comunque questo sia stato causa immediata dell’opposizione legittima passivamente quest’ultimo, senza peraltro dare luogo ad un’ipotesi di litisconsorzio necessario (cfr. Cass. S.U. 25 luglio 2007, n. 16412) e ne consente, in caso di soccombenza, anche la condanna alle spese in favore dell’opponente (cfr. Cass. ord. 6 febbraio 2017, n. 3101).
Esso è infondato nella parte in cui assume la possibilità di esperire il rimedio dell’opposizione all’esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ. per dedurre l’omessa notificazione del verbale di accertamento della violazione del codice della strada quale fatto estintivo della pretesa sanzionatoria, dovendosi fare applicazione del principio di diritto sopra enunciato.
Soltanto, a parziale correzione della motivazione della sentenza impugnata, va escluso il riferimento all’opposizione ex artt. 23 e seg. della legge n. 689 del 1981 e va sostituito con il riferimento all’opposizione ex art. 7 del d.lgs. n. 150 del 2011, in quanto la cartella di pagamento è stata notificata all’I. ed il giudizio è stato da questi iniziato dopo l’entrata in vigore di quest’ultima norma (cfr. Cass. 16 giugno 2016, n. 12412).
9.1. Il motivo è inammissibile per la parte in cui assume che l’azione proposta in primo grado dall’I. ai sensi dell’art. 615 cod. proc. civ. fosse volta anche a far valere la prescrizione della sanzione e la non debenza delle maggiorazioni ai sensi dell’art. 27 della legge n. 689 del 1981.
Su entrambe le questioni il ricorso è redatto in violazione dell’art. 366 n. 4 e n. 6 cod. proc. civ. poiché non riporta adeguatamente il contenuto degli atti introduttivi dei due gradi di merito né indica con completezza e pertinenza le norme di diritto su cui le dette doglianze si fondano.
Analogamente è a dirsi quanto all’asserita deduzione di ingiusta applicazione della maggiorazione di cui all’art. 27 della legge n. 689 del 1981 (sulla cui debenza anche in caso di sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada, peraltro, questa Corte si è espressa di recente con le sentenze 1 febbraio 2016, n. 1884 e 20 ottobre 2016, n. 21259).
Ancora, va evidenziato che il giudice non si è pronunciato né sull’una né sull’altra questione, senza che il ricorrente abbia avanzato la censura di omessa pronuncia, ai sensi degli artt. 112 e 360 n. 4 cod. proc. civ..
Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, sussistono i presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del comma 1 bis dello stesso articolo 13.
Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del comma 1 bis dello stesso articolo 13.