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Timestamp: 2019-03-19 19:25:12+00:00
Document Index: 199243943

Matched Legal Cases: ['§8', '§2', '§4', '§2', '§3', '§8', '§7', '§3', '§3', '§6', '§6', '§7', '§3', '§3', '§3', '§1', '§3', '§2', '§7', '§2', '§2', '§2', '§6', '§6']

N° 690 - Projet de loi autorisant la ratification du traité de Lisbonne modifiant le traité sur l'Union européenne, le traité instituant la Communauté européenne et certains actes connexes
autorisant la ratification du traité de Lisbonne modifiant
le traité sur l’Union européenne, le traité instituant
la Communauté européenne et certains actes connexes,
Le présent projet de loi a pour objet d’autoriser la ratification du traité de Lisbonne modifiant le traité sur l’Union européenne, le traité instituant la Communauté européenne et certains actes connexes, signé à Lisbonne le 13 décembre 2007.
I. – Élaboration et signature du traité de Lisbonne
L’exercice de révision des traités européens qui a abouti au traité de Lisbonne trouve son origine dans la « déclaration relative à l’avenir de l’Union », annexée au traité de Nice par laquelle la conférence intergouvernementale réunie en 2000 appelait à un débat sur l’avenir de l’Union européenne, portant, en particulier, sur les questions de délimitations de compétences, le statut de la charte des droits fondamentaux, la simplification des traités, le rôle des parlements nationaux, l’amélioration de la légitimité démocratique ainsi que la transparence des travaux de l’Union.
Cette réflexion devait déboucher, à l’issue de la convention pour l’avenir de l’Union créée à l’issue du Conseil européen de Laeken de décembre 2001, et qui s’est réunie de février 2002 à juillet 2003, sur la conférence intergouvernementale ouverte le 4 octobre 2003 à Rome et la signature du traité établissant une Constitution pour l’Europe le 29 octobre 2004.
Au lendemain des référendums négatifs français et néerlandais des 29 mai et 1er juin 2005, les chefs d’État ou de gouvernement ont, dans une déclaration, estimé nécessaire d’entreprendre une réflexion commune sur les préoccupations et les inquiétudes exprimées par les citoyens à cette occasion et se sont fixé rendez-vous au premier semestre 2006 pour procéder à une appréciation d’ensemble des débats nationaux et convenir de la suite du processus.
Le Conseil européen des 16 et 17 juin 2006 est convenu d’adopter une démarche double consistant, d’une part, à tirer le meilleur parti des possibilités offertes par les traités existants afin d’obtenir les résultats concrets que les citoyens attendaient et, d’autre part, à demander à la présidence de lui présenter, au cours du premier semestre 2007, un rapport se fondant sur des consultations approfondies avec les États membres visant à explorer les évolutions futures possibles.
Au cours du premier semestre 2007, la présidence allemande a mené ces consultations, au cours desquelles le Président de la République a proposé de prendre acte de l’abandon de la démarche constitutionnelle et de sortir l’Union de la crise institutionnelle en adoptant un traité simplifié adapté à l’Union européenne élargie. Un consensus a émergé autour de cette initiative, qui a débouché, sous présidence allemande, sur l’accord du Conseil européen des 21 et 22 juin 2007 décidant de la convocation rapide d’une conférence intergouvernementale et lui fixant un mandat précis, détaillé et limitatif sur la structure et le contenu du nouveau traité. Les travaux de la conférence ont débuté le 23 juillet 2007 et ont permis d’obtenir un accord au niveau des chefs d’État et de gouvernement le 18 octobre 2007.
II. – Structure du traité de Lisbonne
Le traité de Lisbonne incorpore dans les traités actuels les innovations institutionnelles qui ont fait l’objet d’un accord lors des réunions du Conseil européen des 21 et 22 juin 2007 et des 17 et 18 octobre 2007. Il n’abroge pas les traités actuels qui restent en vigueur, selon la méthode retenue pour les traités d’Amsterdam et de Nice.
Le traité comprend sept articles, treize protocoles, un acte final et une annexe.
a) L’article 1er porte sur les modifications à apporter au traité sur l’Union européenne ;
b) L’article 2 porte sur les modifications à apporter au traité instituant la Communauté européenne, renommé traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
Les deux traités auront la même valeur juridique ;
c) L’article 3 dispose que le traité est conclu pour une durée illimitée ;
d) L’article 4 porte sur le protocole n° 1 annexé contenant les modifications aux protocoles annexés au traité sur l’Union européenne, au traité instituant la Communauté européenne et au traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique et sur le protocole n° 2 annexé contenant les modifications au traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique ;
e) L’article 5 porte sur l’adaptation de la numérotation des articles et leurs références croisées dans le traité sur l’Union européenne et le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;
f) Les articles 6 et 7 portent sur les dispositions finales ;
g) Les treize protocoles sont relatifs aux questions suivantes :
1° Protocoles annexés au traité sur l’Union européenne, au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et, le cas échéant, au traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique :
– protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne ;
– protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité ;
– protocole sur l’Eurogroupe ;
– protocole sur la coopération structurée permanente établie par l’article 28 A du traité sur l’Union européenne ;
– protocole relatif à l’article 6, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne sur l’adhésion de l’Union à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales ;
– protocole sur le marché intérieur et la concurrence ;
– protocole sur l’application de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne à la Pologne et au Royaume-Uni ;
– protocole sur l’exercice des compétences partagées ;
– protocole sur les services d’intérêt général ;
– protocole sur la décision du Conseil relative à la mise en œuvre des articles 9 C, paragraphe 4, du traité sur l’Union européenne et 205, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017, d’une part, et à partir du 1er avril 2017, d’autre part ;
– protocole sur les dispositions transitoires ;
2° Protocoles annexés au traité de Lisbonne :
– protocole n° 1 modifiant les protocoles annexés au traité sur l’Union européenne, au traité instituant la Communauté européenne et/ou au traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique.
Tableaux de correspondance mentionnés à l’article 2 du protocole n° 1 modifiant les protocoles annexés au traité sur l’Union européenne, au traité instituant la Communauté européenne et/ou au traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique ;
– protocole n° 2 modifiant le traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique.
L’annexe au traité de Lisbonne porte sur un tableau de correspondance mentionné à l’article 5 du traité de Lisbonne.
L’acte final comprend les cinquante déclarations adoptées par la conférence et les quinze déclarations dont la conférence a pris acte.
III. – Contenu du traité
1° La structure des traités est modifiée
La structure du traité sur l’Union européenne (TUE) est modifiée comme suit : après le préambule, le traité modifié comportera six titres portant sur : les dispositions communes (titre I), les dispositions relatives aux principes démocratiques (titre II) ; les dispositions relatives aux institutions (titre III) ; les dispositions sur les coopérations renforcées (titre IV) ; les dispositions générales relatives à l’action extérieure de l’Union et les dispositions spécifiques concernant la politique étrangère et de sécurité commune (titre V) ; les dispositions finales (titre VI).
La structure du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) est peu modifiée par rapport à celle du traité instituant la Communauté européenne. Après le préambule, le traité modifié comportera sept parties portant sur : les principes (première partie), la non-discrimination et la citoyenneté de l’Union (deuxième partie), les politiques et actions internes de l’Union (troisième partie), l’association des pays et territoires d’outre-mer (quatrième partie), l’action extérieure de l’Union (cinquième partie), les dispositions institutionnelles et financières (sixième partie) et les dispositions générales et finales (septième partie).
La structure institutionnelle en trois « piliers » introduite par le traité de Maastricht est supprimée et l’Union européenne se substitue et succède à la Communauté européenne (article 1 TUE). La coexistence de plusieurs cadres juridiques est donc supprimée, rendant plus claire l’organisation de l’Union. Des procédures de décision spécifiques sont cependant maintenues dans certains domaines, notamment la politique étrangère et de défense ;
2° Les principes, valeurs et objectifs qui fondent l’Union européenne sont clarifiés
2.1. Les valeurs qui fondent l’Union européenne sont précisées
Le préambule du traité sur l’Union européenne est enrichi et précise que l’Union s’inspire « des héritages culturels, religieux et humanistes de l’Europe, à partir desquels se sont développées les valeurs universelles que constituent les droits inviolables et inaliénables de la personne humaine, ainsi que la liberté, la démocratie, l’égalité et l’État de droit ».
L’article 2 TFUE énonce les valeurs « de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes » ;
2.2. Les objectifs de l’Union européenne sont développés
Les objectifs de l’Union européenne, tels qu’énumérés à l’article 3 TUE, sont enrichis par rapport à l’actuel article 2 : outre la paix, ses valeurs et le bien-être de ses peuples, l’Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice, œuvre pour le développement durable de l’Europe, combat l’exclusion sociale et les discriminations et promeut la justice et la protection sociale, respecte la diversité culturelle et linguistique et, dans ses relations avec le reste du monde, affirme et promeut ses valeurs. On relèvera que la nouvelle rédaction de cet article place le développement durable à un rang élevé des objectifs de l’Union.
La formulation du traité établissant une Constitution pour l’Europe, non entré en vigueur, qui plaçait la « concurrence libre et non faussée » sur le même plan que la paix et la liberté parmi les objectifs de l’Union, a été supprimée, ramenant la concurrence au rang de moyen au service de l’établissement du marché intérieur. Par ailleurs, dans ses relations avec le reste du monde, l’Union doit désormais contribuer « à la protection de ses citoyens » ;
2.3. Les droits et libertés garantis par la charte des droits fondamentaux acquièrent une valeur contraignante
L’article 6 TUE accorde une valeur juridique contraignante à la charte des droits fondamentaux telle qu’adaptée le 12 décembre 2007 à Strasbourg. Cet article précise que les dispositions de la charte n’étendent en aucune manière les compétences de l’Union telles que définies dans les traités. La charte sera interprétée en prenant dûment en considération les explications établies sous l’autorité du praesidium de la convention européenne. Ces explications précisent notamment que les dispositions de la charte s’adressent aux institutions, organes et organismes de l’Union dans le respect du principe de subsidiarité, ainsi qu’aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union.
La charte des droits fondamentaux, telle qu’adaptée le 12 décembre 2007 à Strasbourg, ainsi que les explications établies sous l’autorité du praesidium de la convention qui l’a élaborée, quoique ne faisant pas partie du traité de Lisbonne, sont jointes au dossier législatif.
Le traité prévoit en outre l’adhésion de l’Union à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. L’article 218§8 TFUE prévoit que la décision du Conseil portant conclusion de l’accord d’adhésion de l’Union à cette convention entre en vigueur après l’approbation des États membres selon leurs règles constitutionnelles respectives ;
3° Les relations entre l’Union européenne et les États membres ainsi que la répartition des compétences sont précisées
L’article 5 TUE précise que toute compétence non attribuée à l’Union dans les traités appartient aux États membres. L’article 2§2 TFUE précise que les États membres exercent à nouveau leur compétence dans la mesure où l’Union a décidé de cesser d’exercer la sienne. Il est par ailleurs rappelé que l’Union respecte l’identité nationale des États membres, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles (article 4 TUE).
Le traité de Lisbonne établit une énumération précise des compétences exclusives de l’Union européenne, des compétences partagées entre l’Union et les États membres ainsi que des domaines dans lesquels l’Union appuie, coordonne ou complète l’action des États membres (Première partie, titre I du TFUE).
Certains domaines de compétences font l’objet de précisions dans des protocoles ou déclarations annexés au traité :
– une clause nouvelle précise que la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre (article 4 TUE) ;
– un protocole, de même valeur juridique que les traités, précise la nouvelle disposition sur les services d’intérêt économique général (article 14 TFUE) et dispose que les valeurs communes de l’Union concernant les services d’intérêt économique général comprennent notamment « le rôle essentiel et le large pouvoir discrétionnaire des autorités nationales, régionales et locales pour fournir, faire exécuter et organiser les services d’intérêt économique général (…) ». « Les dispositions des traités ne portent en aucune manière atteinte à la compétence des États membres pour fournir, faire exécuter et organiser des services non économiques d’intérêt général » ;
– la politique étrangère et de sécurité commune est soumise à des règles et procédures spécifiques (article 11 TUE), qui ne portent pas atteinte aux responsabilités des États membres pour l’élaboration et la conduite de leur politique étrangère (déclaration n° 13).
Le traité de Lisbonne prévoit en outre une procédure permettant à tout État membre de se retirer de l’Union (article 50 TUE) ;
4° Le renforcement de la démocratie européenne
4.1. Une meilleure prise en compte de la citoyenneté européenne
Le renforcement de la démocratie européenne se traduit tout d’abord par l’intégration dans les traités de dispositions relatives à l’égalité démocratique, à la démocratie représentative et au renforcement de la transparence de l’action des institutions (articles 9, 10 et 11 TUE).
Le traité prévoit ensuite l’insertion d’une disposition relative au « droit d’initiative » citoyen, aux termes de laquelle des citoyens de l’Union, au nombre d’un million au moins, peuvent prendre l’initiative d’inviter la Commission à soumettre une proposition législative (article 11§4 TUE) ;
4.2. Le renforcement du rôle du Parlement européen et l’extension de la codécision
Le rôle du Parlement européen est renforcé, dans la mesure où il lui reviendra d’élire le président de la Commission européenne et parce qu’il devient co-législateur à égalité avec le Conseil en matière budgétaire (articles 14 TUE et 314 TFUE) et dans la plupart des politiques internes. Ceci se traduira par le passage à la procédure législative ordinaire (codécision) pour des matières actuellement régies par d’autres procédures, notamment : objectifs de la politique agricole commune, marché intérieur, politiques communes en matière d’asile et d’immigration, coopération judiciaire en matière pénale (avec un mécanisme de frein-accélérateur), Eurojust et Europol, fonds structurels et de cohésion, cadre de la politique commerciale commune, création de tribunaux spécialisés, règles et principes généraux pour le contrôle de l’exercice des compétences d’exécution, statut des fonctionnaires européens.
Le traité prévoit également une adoption en codécision des actes pris dans les matières suivantes, notamment : appui à l’action des États membres dans le domaine de la prévention du crime, protection des droits de propriété intellectuelle, politiques communes dans les domaines du sport, de l’espace, de l’énergie, du tourisme, de la protection civile, de la coopération administrative et de l’aide humanitaire ;
4.3. Les pouvoirs accrus des parlements nationaux
Le traité de Lisbonne renforce le pouvoir des parlements nationaux et leur confère pour la première fois la possibilité d’intervenir dans le processus de décision européen (article 12 TUE). Il prévoit une meilleure association des parlements nationaux au contrôle du principe de subsidiarité, qui fait ainsi l’objet de deux protocoles :
– un protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne, qui conforte leur information par la transmission directe de l’ensemble des documents des institutions européennes et fixe le délai d’examen des textes par les parlements nationaux à huit semaines, alors que le traité établissant une Constitution pour l’Europe prévoyait un délai de six semaines pour cet examen ;
– un protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, qui comprend deux mécanismes. Il reprend, en premier lieu, le « mécanisme d’alerte précoce » prévu en 2004 (article 7§2) : si un tiers des parlements nationaux estime qu’une proposition n’est pas conforme au principe de subsidiarité, la Commission devra réexaminer sa proposition. Il crée, en second lieu, un mécanisme renforcé du contrôle de subsidiarité (article 7§3) : si une majorité des parlements nationaux présente un avis motivé au législateur européen, qui recueille le soutien de 55 % des membres du Conseil ou d’une majorité de membres du Parlement européen, la procédure législative s’achève et le texte n’est pas adopté. Les parlements nationaux peuvent en outre introduire des recours devant la Cour de justice de l’Union européenne pour violation du principe de subsidiarité (article 7§8).
Les parlements nationaux disposent en outre de la faculté de s’opposer à la mise en oeuvre de la procédure de révision simplifiée de l’article 48§7 TUE (extension, à l’unanimité au Conseil, du champ de la majorité qualifiée ou de la codécision) et au passage à la procédure législative ordinaire en matière de droit de la famille ayant une incidence transfrontière (article 81§3 TFUE) ;
5° Des dispositions institutionnelles rénovées pour une Union européenne plus efficace
5.1. Le Parlement européen
Le Parlement européen verra sa composition adaptée à partir de la législature 2009-2014. L’article 14 TUE dispose, en effet, que le Parlement européen est composé de représentants des citoyens de l’Union. Leur nombre ne dépasse pas sept cent cinquante, plus le président. La représentation des citoyens de l’Union est assurée de façon « dégressivement proportionnelle », c’est-à-dire que plus un État membre est peuplé, plus le nombre d’habitants représentés par un député est élevé, avec un seuil minimum de six membres par État membre et un maximum de quatre-vingt seize.
Conformément à la déclaration n° 5 annexée à l’acte final de la conférence intergouvernementale, le Conseil européen du 14 décembre 2007 a donné son accord politique sur le projet de décision fixant la composition du Parlement européen, approuvé politiquement en séance plénière par celui-ci le 11 octobre 2007. Dans le cadre de cette nouvelle composition, la délégation française au Parlement européen comptera en 2009 soixante-quatorze membres (alors qu’en application des dispositions actuelles du traité de Nice, le nombre de membres français du Parlement européen à élire en 2009 aurait été de soixante-douze) ;
5.2. Le Conseil européen
Le Conseil européen sera désormais l’une des institutions de l’Union européenne (article 13 TUE). Une innovation importante réside dans l’instauration de sa présidence stable, pour une durée de deux ans et demi renouvelable une fois, par une personnalité élue par le Conseil européen à la majorité qualifiée. Le président du Conseil européen, pour la durée de son mandat, aura pour mission de présider et d’animer les travaux du Conseil européen, d’en assurer la préparation et la continuité, d’œuvrer pour faciliter la cohésion et le consensus en son sein, de présenter au Parlement européen un rapport à la suite de chacune de ses réunions. Le président du Conseil européen assurera également, à son niveau et en sa qualité, la représentation extérieure de l’Union européenne pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (article 15 TUE) ;
5.3. Le Conseil
Si les missions du Conseil de l’Union ne sont pas modifiées (fonctions législatives et budgétaires, définition des politiques et coordination), l’exercice de sa présidence est modernisé : une nouvelle formation du Conseil est créée, celle du Conseil des affaires générales, qui assure la cohérence des travaux et prépare le Conseil européen ; la présidence des formations du Conseil demeure assurée par des représentants des États membres selon un système de rotation semestrielle, à l’exception du Conseil des affaires étrangères, présidé par le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ; le travail de l’institution est planifié sur dix-huit mois ; le Conseil siège en public lorsqu’il délibère et vote sur un projet d’acte législatif.
a) L’introduction de la « double majorité »
La principale innovation concernant le fonctionnement du Conseil réside dans la réforme du calcul de la majorité qualifiée (article 16 TUE). Le système de pondération des voix par État membre du traité de Nice continuera de s’appliquer jusqu’au 1er novembre 2014. À cette date, le système de la double majorité entrera en vigueur : une proposition sera adoptée si 55 % des États membres, comprenant au moins quinze d’entre eux et représentant au moins 65 % de la population, votent en sa faveur. Une minorité de blocage doit inclure au moins quatre membres du Conseil, faute de quoi la majorité qualifiée est réputée acquise.
Le protocole sur les dispositions transitoires prévoit qu’entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017, lorsqu’une décision doit être adoptée à la majorité qualifiée, un membre du Conseil peut demander que la décision soit prise sur la base des dispositions actuellement en vigueur (pondération des voix sur la base de l’article 205 paragraphe 2 du traité instituant la Communauté européenne).
Un mécanisme, inspiré du compromis dit de « Ioannina », en référence au mécanisme élaboré lors d’un Conseil européen en 1994, permet à un groupe de pays, représentant au moins trois-quarts de la population de l’Union européenne ou au moins trois-quarts du nombre des États membres nécessaires pour constituer une minorité de blocage, de geler la décision le temps de trouver une solution acceptable par tous. À partir du 1er avril 2017, le seuil de déclenchement sera abaissé à 55% des conditions de la minorité de blocage (déclaration n° 7 et décision du Conseil du 13 décembre 2007) ;
b) L’extension du vote à la majorité qualifiée
Outre le nombre accru de matières désormais régies par la codécision, le traité de Lisbonne étend la règle de la majorité qualifiée au sein du Conseil notamment aux matières suivantes : certaines des règles de procédure dans le domaine de la PESC, organisation du Conseil, mesures d’évaluation de la mise en œuvre de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, mesures provisoires d’urgence en cas d’afflux de réfugiés, fonds de lancement pour la PESC, révision des règles relatives à la nature et à la composition du comité des régions et du comité économique et social européen, mesures d’exécution du système de ressources propres.
5.4. La Commission européenne
À partir de 2014, la Commission sera composée d’un nombre de membres correspondant aux deux tiers du nombre d’États membres (article 17 TUE), choisis selon un système de « rotation égalitaire » reflétant de manière satisfaisante l’éventail démographique et géographique de l’ensemble des États membres (article 244 TFUE). Le Conseil européen peut décider à l’unanimité de modifier ce nombre.
Le rôle de la Commission est consolidé à la fois sur un plan politique, puisque son président disposera de la faculté de démettre un membre de ses fonctions (article 17 TUE) et sur un plan procédural, par l’extension de son droit d’initiative du fait de l’accroissement du nombre de domaines en codécision (article 294 TFUE). Ses pouvoirs d’exécution délégués sont précisés (article 290 TFUE).
6° Une action extérieure de l’Union et une politique de sécurité et de défense commune plus cohérentes
Les dispositions relatives à l’action extérieure de l’Union figurent dans le titre V du TUE, complété, pour certains aspects, par la cinquième partie, titre I du TFUE. Tout en modernisant l’organisation des acteurs de l’action extérieure de l’Union (haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, à la fois président du Conseil des affaires étrangères et vice-président de la Commission, service européen pour l’action extérieure notamment), les nouvelles dispositions spécifiques concernant la politique étrangère et de sécurité (PESC) ne modifient pas substantiellement le droit actuel.
6.1. Une organisation institutionnelle plus lisible et plus efficace
Sans préjudice du rôle du président du Conseil européen, rappelé plus haut, la création du poste de haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (article 18 TUE) dotera l’Union d’une représentation unifiée sur la scène internationale et permettra de renforcer la cohérence de sa politique extérieure. Le haut représentant sera en effet à la fois membre du Conseil (il présidera le Conseil des affaires étrangères) et l’un des vice-présidents de la Commission, chargé des responsabilités qui incombent à cette dernière dans le domaine des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l’action extérieure de l’Union.
Le haut représentant s’appuiera sur un service européen pour l’action extérieure (article 27 TUE), qui travaillera en collaboration avec les services diplomatiques des États membres et sera composé de fonctionnaires du secrétariat général du Conseil, de la Commission et de personnel détaché des services diplomatiques nationaux.
Le traité de Lisbonne confirme également le rôle central des États membres dans la « définition » de la PESC ainsi que dans « sa mise en œuvre » (article 24 TUE et article 26§3 TUE). La déclaration n°14 annexée au traité précise d’ailleurs que « les dispositions concernant la PESC, y compris pour ce qui est du haut représentant ainsi que du service européen pour l’action extérieure, n’affecteront pas (…) les responsabilités ni les compétences de chaque État membre en ce qui concerne l’élaboration et la conduite de sa politique étrangère, son service diplomatique national, ses relations avec les pays tiers et sa participation à des organisations internationales, y compris l’appartenance d’un État membre au Conseil de sécurité des Nations unies ».
Enfin, l’Union européenne est dotée de la personnalité juridique (article 47 TUE) et pourra, de ce fait, conclure des traités dans le champ de ses compétences.
6.2. Vers une politique de sécurité et de défense commune
a) L’Union peut avoir recours aux moyens civils et militaires mis en œuvre dans le cadre de sa politique de sécurité et de défense commune dans des missions en dehors de l’Union, afin d’assurer le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale (article 42 TUE). Outre les missions humanitaires et d’évacuation et les missions de combat pour la gestion de crises, dites de Petersberg, le nouveau traité inclut désormais les actions conjointes en matière de désarmement, les missions de conseil et d’assistance en matière militaire, les missions de prévention des conflits et de maintien de la paix et les opérations de stabilisation à la fin des conflits. Toutes ces missions peuvent contribuer à la lutte contre le terrorisme (article 43 TUE).
b) La politique de sécurité et de défense commune continue de reposer sur les capacités civiles et militaires mises à disposition par les États membres pour contribuer aux objectifs définis par le Conseil (article 42 TUE) et conduira à une défense commune dès lors que le Conseil européen en aura décidé ainsi à l’unanimité. La déclaration n° 13 rappelle également que les dispositions régissant la politique de sécurité et de défense commune sont sans préjudice du caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense des États membres.
c) Une innovation importante du traité de Lisbonne réside dans la définition des moyens opérationnels que les États membres mettent à la disposition de l’Union :
– le Conseil peut confier la réalisation d’une mission, dans le cadre de l’Union, à un groupe d’États membres afin de préserver les valeurs de l’Union et de servir ses intérêts (article 42 TUE) ;
– les articles 42§6 et 46 TUE et le protocole sur la coopération structurée permanente, établie par l’article 42§6 du traité sur l’Union européenne, prévoient la possibilité pour des États membres qui remplissent des critères plus élevés de capacités militaires et qui ont souscrit des engagements plus contraignants en la matière, d’établir une « coopération structurée permanente » dans le cadre de l’Union. Les États qui souhaitent participer à une telle coopération structurée permanente doivent s’engager à fournir, d’ici 2010, des unités de combat projetables sur un terrain extérieur dans un délai de cinq à trente jours pour une durée de quatre mois ;
– l’Agence européenne de défense, créée en 2004, reçoit dans l’article 45 TUE une consécration juridique.
d) Le traité de Lisbonne introduit une clause prévoyant que si un État membre fait l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir (article 42§7 TUE).
e) Une clause de solidarité (article 222 TFUE) prévoit par ailleurs que, dans les cas d’attaque terroriste, de catastrophe naturelle ou d’origine humaine affectant un État membre, l’Union doit mobiliser tous les instruments dont elle dispose, y compris les moyens militaires mis à sa disposition par les États membres, pour porter assistance à l’État victime ou pour prévenir la menace terroriste et protéger les institutions et la population de l’État menacé ;
7° Le renforcement du rôle de l’Union dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice
Le traité de Lisbonne pose le principe de la création d’un espace de liberté, de sécurité et de justice dans le respect des droits fondamentaux et des différents systèmes et traditions juridiques des États membres (article 67 TFUE) et dote l’Union de procédures de décision plus efficaces et plus démocratiques dans ce domaine en étendant le champ de la majorité qualifiée au Conseil et la codécision.
7.1. Vers une politique commune en matière de contrôles aux frontières, d’asile et d’immigration
Le traité de Lisbonne permettra à l’Union de développer une politique commune de gestion de ses frontières extérieures, notamment par la mise en place d’un système intégré de gestion des frontières (article 77 TFUE). La politique commune des visas et titres de séjour de longue durée est désormais soumise à la règle de la majorité qualifiée et de la codécision (à l’exception des dispositions concernant les passeports, carte d’identité, titres de séjour ou autres documents assimilés, qui restent à l’unanimité).
La codécision et la règle de la majorité qualifiée au Conseil s’appliqueront aux mesures concernant l’octroi de l’asile et la mise en place d’un système commun de traitement des demandes d’asile (article 78 TFUE). Des mesures provisoires pourront être prises à la majorité qualifiée au Conseil au cas où un ou plusieurs États membres auraient à faire face à un afflux soudain de ressortissants de pays tiers (article 78§3 TFUE).
Le Conseil pourra définir, à la majorité qualifiée en codécision avec le Parlement européen (article 79 TFUE), une politique commune de l’immigration et de l’intégration des ressortissants des pays tiers ainsi qu’un dialogue commun avec les pays d’origine.
7.2. Vers une Europe de la justice
Le traité de Lisbonne pose le principe d’une coopération accrue en matière civile et pénale par le principe de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et extrajudiciaires (article 81 TFUE pour les matières civiles et article 82 TFUE pour les matières pénales). Les mesures prises à cette fin obéiront à la règle de la majorité qualifiée et de la codécision (sauf pour les mesures relatives au droit de la famille ayant une incidence transfrontière, qui demeurent à l’unanimité).
En matière pénale, l’adoption de règles minimales définissant les infractions et les sanctions de crimes transfrontaliers pourra être décidée en codécision par le Parlement européen et le Conseil à la majorité qualifiée (article 83 TFUE).
Les missions d’Eurojust sont élargies et pourront comprendre le déclenchement d’enquêtes pénales ainsi que la proposition de déclenchement de poursuites conduites par les autorités nationales compétentes (article 85 TFUE). Un parquet européen pourra être institué à partir d’Eurojust, le Conseil votant à l’unanimité (article 86 TFUE) afin de poursuivre les auteurs d’infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union et, le cas échéant, simultanément ou postérieurement, sur décision à l’unanimité du Conseil européen, afin de lutter contre la « criminalité particulièrement grave revêtant une dimension transfrontière ».
Le traité de Lisbonne apporte également des garanties aux États membres qui estimeraient que des mesures porteraient atteinte aux aspects fondamentaux de leur système de justice pénale dans le domaine de l’harmonisation de la procédure pénale (article 82§3 TFUE), des « règles relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions dans des domaines de criminalité particulièrement grave revêtant une dimension transfrontière » (article 83§3 TFUE) et de la création d’un parquet européen (article 86§1 TFUE). Dans cette hypothèse, une clause dite de « frein-accélérateur » peut être invoquée (un État membre peut bloquer la décision -frein-) et une coopération renforcée peut être déclenchée par les États membres qui souhaiteraient progresser sur ces matières (accélérateur).
7.3. Une meilleure coopération en matière de police
Le traité de Lisbonne ouvre la possibilité d’un renforcement de la coopération policière entre les États membres en maintenant la règle de l’unanimité eu égard à la sensibilité de la matière et en appliquant une procédure de « frein-accélérateur » (article 87 TFUE).
Les missions d’Europol sont reconnues par le traité de Lisbonne et pourront inclure la réalisation d’enquêtes menées conjointement avec les autorités des États membres (article 88 TFUE).
Ces missions d’Europol sont sans préjudice des compétences des États membres, l’article 4 TUE précisant que l’Union respecte les fonctions essentielles de l’État, notamment celles qui ont pour objet d’assurer son intégrité territoriale, de maintenir l’ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale.
Des coopérations renforcées pourront être mises en place de façon accélérée en matière de coopération policière (article 87§3 TFUE).
7.4. Le maintien d’exemptions pour certains États membres
Les progrès réalisés en matière d’espace de liberté, de sécurité et de justice sont accompagnés du maintien et du développement d’exemptions au bénéfice du Royaume-Uni, de l’Irlande et du Danemark, sans que celles-ci remettent en cause le renforcement de cette politique. Ces États peuvent en effet choisir de ne pas participer à des approfondissements s’appliquant aux autres États membres.
8° Des moyens élargis pour des politiques communes au service des attentes des citoyens européens
8.1. Outre les dispositions contenues dans la Charte des droits fondamentaux, une nouvelle clause sociale horizontale impose à l’Union européenne de prendre en compte les exigences sociales (niveau élevé d’emploi, d’éducation et de formation professionnelle, garantie de protection sociale, lutte contre l’exclusion sociale, protection de la santé humaine) dans la mise en œuvre de l’ensemble de ses politiques (article 9 TUE).
8.2. Outre l’inscription du développement durable parmi les objectifs généraux de l’Union (article 3 TUE), la lutte contre le changement climatique devient un objectif de la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement (article 191 TFUE). La préservation et l’amélioration de l’environnement doivent également être prises en compte dans le cadre de la politique de l’énergie (article 194 TUE).
8.3. Le traité de Lisbonne consacre la politique de l’énergie, compétence partagée entre l’Union et les États membres (article 4§2 TUE), prévoit une solidarité européenne en la matière, si un État membre rencontre des difficultés d’approvisionnement (article 122 TFUE), et ouvre la possibilité de mettre en œuvre une véritable politique européenne (promotion de l’efficacité énergétique et des énergies renouvelables, interconnexion des réseaux, voire mesures fiscales, à l’unanimité).
8.4. Le traité de Lisbonne renforce la gouvernance économique de la zone euro : un protocole sur l’Eurogroupe le consacre juridiquement et institutionnalise sa présidence stable ; sa représentation internationale est simplifiée (article 138 TFUE) et les États membres de la zone euro pourront prendre entre eux les décisions en matière budgétaire et de politique économique qui les concernent (article 136 TFUE), notamment l’élaboration des grandes orientations de politique économique.
8.5. Le traité de Lisbonne confère à l’Union de nouvelles compétences, partagées ou d’appui, dans les domaines de la propriété intellectuelle (article 118 TFUE), du sport (article 165 TFUE), de l’espace (article 189 TFUE), du tourisme (article 195 TFUE), de la protection civile (article 196 TFUE) et de la coopération administrative (article 197 TFUE).
9° Dispositions transversales
9.1. La simplification de la procédure de déclenchement des coopérations renforcées
Le traité de Lisbonne dispose que neuf États membres au moins peuvent établir une coopération renforcée dans le cadre des compétences non exclusives de l’Union (article 20 TUE), y compris dans le champ de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. La politique étrangère et de sécurité commune obéit en la matière à des règles spécifiques (unanimité au Conseil, après avis du haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et de la Commission et transmission au Parlement européen pour information, article 329 TFUE).
9.2. Les « clauses passerelles »
Le traité de Lisbonne prévoit une « clause passerelle générale » aux termes de laquelle, dans des domaines dans lesquels il est prévu que le Conseil décide à l’unanimité, le Conseil européen statuant à l’unanimité peut autoriser le passage au vote à la majorité qualifiée. Cette procédure ne peut s’appliquer aux décisions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense et toute initiative en la matière doit être transmise aux parlements nationaux, chacun d’entre eux pouvant notifier son opposition dans un délai de six mois. Dans ce cas la décision n’est pas adoptée (article 48§7 TUE).
Des clauses passerelles spécifiques vers le vote à la majorité qualifiée au Conseil sont également prévues par le traité de Lisbonne : article 31 TUE (politique étrangère et de sécurité commune, sauf décisions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense), article 81 TFUE (certaines mesures relatives au droit de la famille ayant une incidence transfrontière, chaque parlement national disposant d’un droit d’opposition dans un délai de six mois), article 312 TFUE (cadre financier pluriannuel).
Le Conseil européen peut également décider à l’unanimité que la procédure législative ordinaire (codécision) s’appliquera à une matière régie jusque là par une procédure législative spéciale (cas où le Parlement européen n’a pas le pouvoir de codécision) : article 137§2 sous b) TFUE (protection des travailleurs en cas de résiliation du contrat de travail, représentation et défense collective des intérêts, y compris la cogestion, des travailleurs et des employeurs, conditions d’emploi des ressortissants des pays tiers se trouvant en séjour régulier sur le territoire de l’Union) ; article 175§2 TFUE (certaines mesures dans le domaine de l’environnement, dont les mesures fiscales, ou l’aménagement du territoire, notamment).
Une nouvelle clause passerelle est enfin prévue, qui permettra aux participants à une coopération renforcée de décider, au cas par cas, de basculer de l’unanimité à la majorité qualifiée, et de la procédure législative spéciale à la procédure législative ordinaire, sauf en matière de défense (article 333 TFUE).
9.3. Les procédures de révision
Le traité de Lisbonne pourra être modifié à la demande de tout État membre, du Parlement européen ou de la Commission, après décision favorable du Conseil européen à la majorité simple. Dans ce cas, le traité introduit une innovation importante, puisque le président du Conseil européen convoque une convention composée de représentants des parlements nationaux, des chefs d’État ou de gouvernement des États membres, du Parlement européen et de la Commission qui adopte par consensus une recommandation transmise à une conférence intergouvernementale (article 48§2 à 5 TUE).
Le traité de Lisbonne introduit en outre une procédure de révision simplifiée (article 48§6 TUE) : les dispositions du traité concernant les politiques internes de l’Union peuvent être modifiées par le Conseil européen statuant à l’unanimité et après approbation par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles.
9.4 Régions ultrapériphériques
Le traité de Lisbonne reconnaît le statut de régions ultrapériphériques à Saint-Barthélemy et Saint-Martin, au même titre que la Guadeloupe, la Guyane française, la Martinique, la Réunion, les Îles Canaries, les Açores et Madère. Cet ajout vise à prendre en compte l’évolution du statut de ces îles qui faisaient partie du département de la Guadeloupe et sont devenues des collectivités d’outre-mer.
Un mécanisme est introduit à l’article 355§6 TFUE qui permet d’adapter la liste des régions ultrapériphériques par une décision du Conseil à l’unanimité après consultation de la Commission. La déclaration n° 43 relative à l’article 355 TFUE précise que le Conseil prendra une décision aboutissant à la modification du statut de Mayotte à l’égard de l’Union de manière à ce que ce territoire devienne une région ultrapériphérique lorsque les autorités françaises notifieront au Conseil européen et à la Commission que l’évolution en cours du statut interne de l’île le permet.
9.5. Entrée en vigueur
Le traité de Lisbonne entre en vigueur le 1er janvier 2009, à condition que tous les instruments de ratification aient été déposés, ou, à défaut, le premier jour du mois suivant le dépôt de l’instrument de ratification de l’État signataire qui procède le dernier à cette formalité.
Telles sont les principales observations qu’appelle le projet de loi autorisant la ratification du traité de Lisbonne modifiant le traité sur l’Union européenne, le traité instituant la Communauté européenne et certains actes connexes qui, comportant des dispositions de nature législative, est soumis au Parlement en vertu de l’article 53 de la Constitution.
Le présent projet de loi autorisant la ratification du traité de Lisbonne modifiant le traité sur l’Union européenne, le traité instituant la Communauté européenne et certains actes connexes, délibéré en conseil des ministres après avis du Conseil d’État, sera présenté à l’Assemblée nationale par le ministre des affaires étrangères et européennes, qui est chargé d’en exposer les motifs et d’en soutenir la discussion.
Est autorisée la ratification du traité de Lisbonne modifiant le traité sur l’Union européenne, le traité instituant la Communauté européenne et certains actes connexes, signé à Lisbonne le 13 décembre 2007, et dont le texte est annexé à la présente loi.
Pour accéder au traité de Lisbonne