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Timestamp: 2020-02-22 16:16:56+00:00
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Conteúdo Jurídico | O processo de execução das decisões condenatórias das cortes de contas
O processo de execução das decisões condenatórias das cortes de contas
31 ago 2016, 05:00
RESUMO: O presente artigo tem por objeto avaliar questões processuais civis controvertidas referentes às decisões condenatórias dos Tribunais de Contas. Analisa a eficácia de título executivo dessas decisões, bem como o rito processual a ser empregado no processo executivo. No fechamento, o trabalho focaliza discussão jurídica atinente à legitimidade para promover a ação judicial executiva, onde concentra espessa controvérsia.
Palavras-chave: Controle. Execução. Legitimidade.
A função administrativa do Estado é caracterizada por sua complexidade. Diante da gama extensa de necessidades da população, o Ente Público faz uso do princípio da especialidade, estruturando novos órgãos e entidades, tanto na Administração Direita quanto na Administração Indireta.
Por conseguinte, há necessidade de estabelecimento de controle de todo esse amplo organismo criado pelo Estado, visando ao enfrentamento das demandas da sociedade. Nesse condão, o próprio Poder Público, com base constitucional, organiza-se no sentido de estruturar sistemas de controle interno, que podem ser compreendidos como desdobramentos do princípio da Autotutela e da Tutela.
Entretanto, a ação de controle incidente sobre a Administração Pública não se resume àquela exercida pelo próprio órgão, entidade ou Poder. Vem à baila o controle externo, de competência do Poder Legislativo, exercido com auxílio dos Tribunais de Contas, conforme previsão constitucional.
Embora a expressão “auxílio” possa levar à conclusão de que a Corte de Contas é órgão sem muita importância no organograma institucional brasileiro, sua atuação é de altíssima relevância para o adequado desenvolver das atividades dos Entes Públicos. Opera na fiscalização das ações do setor público, atuando por meio dos controles contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial, com olhos na legalidade, legitimidade e economicidade dos atos administrativos.
São muitas as competências dos Tribunais de Contas, conferidas pela Constituição Federal. Dentre elas, cita-se a atribuição, confiada pelo Poder Constituinte, de imputar débitos e aplicar multas aos responsáveis por ilegalidades de despesas e irregularidades de contas públicas.
Nesse contexto, objetivando investigar os aspectos controversos do processo judicial de execução dessas decisões condenatórias, o presente artigo empreende diligência para comprovar a eficácia de título executivo dessas decisões. Além do mais, busca envolver o leitor na descoberta de qual o rito processual adequado para a execução desses títulos, quando, possivelmente, alguma surpresa haverá de ocorrer, a considerar que a jurisprudência pátria faculta opção ao credor.
A partir daí, o trabalho é direcionado a responder quem possui legitimidade para o ajuizamento do processo de execução das decisões condenatórias proferidas pelos Tribunais de Contas.
2 A EFICÁCIA DE TÍTULO EXECUTIVO DAS DECISÕES CONDENATÓRIAS
O texto constitucional atribui ao Tribunal de Contas, na forma do artigo 71, inciso VIII, a competência para aplicação de multa proporcional ao dano causado ao erário do Ente Público ou alguma de suas entidades, em face dos responsáveis.
Como desdobramento dessa competência, a Corte fiscalizadora pode, em processo administrativo de julgamento das contas de administrador ou de outro responsável pela gestão de recursos públicos (o que também é de sua alçada, por força do inciso II, do mesmo artigo 71, da CF de 1988), aplicar multa compatível ao prejuízo, quando entender pela insubsistência das contas.
Contudo, as sanções administrativas de cunho pecuniário aplicáveis pelos Tribunais de Contas não se limitam à multa. Verificável que esses órgãos também receberam autoridade constitucional para a imputação de débito aos gestores pelo prejuízo causado aos cofres públicos, seja pela má gestão, seja por irregularidades de desvios de recursos. É isso que se conclui da leitura do parágrafo 3°, do artigo 71, da Lex Magna, que mais adiante será exposta.
Há casos em que a Corte não tem competência para o julgamento das contas do gestor. Trata-se das contas do Presidente da República, de Governador de Estado ou Distrito-Federal e de Prefeito Municipal, ou seja, dos chefes maiores do Poder Executivo. Nesses processos, sob a ótica de Martins (2010), o Tribunal de Contas apenas emite parecer prévio, de forma que a deliberação da Corte que importe em débito ou multa, somente, terá valor caso confirmada pelo Poder Legislativo.
Seguindo a linha do pensamento de Martins (2010), se, no exercício da competência do § 2º, do artigo 31, ou do inciso IX, do artigo 49, ambos da Constituição Federal, for rejeitado o parecer prévio pelas respectivas Casas Legislativas, em que conste indicação de débito ou multa, perder-se-á, por completo, a natureza condenatória do ditame opinativo. Isso em razão de o parecer do Tribunal prevalecer apenas enquanto o Legislativo não o substitui por seu julgamento.
Contudo, essa linha de pensamento não prevalece frente ao entendimento externado em decisão monocrática do Ministro Joaquim Barbosa no Agravo de Instrumento em Recurso Extraordinário nº 760.678/RS. No decisum, explicou o julgador que as decisões condenatórias dos Tribunais de Contas, por inteligência constitucional, têm eficácia de título extrajudicial, aptos a embasar execução, sendo prescindível que sejam validadas pelo Poder Legislativo (BRASIL, 2010a).
Assim, deve-se entender que o julgamento político do Poder Legislativo é capaz de afastar o parecer desfavorável às contas do Chefe do Poder Executivo, mas não têm capacidade de tirar a executividade da imputação de débito ou multa. Isso porque a imputação de débito dá-se em razão de irregularidades aos preceitos entendidos como legais pela Corte de Contas e tem eficácia de título executivo, que é dada pela própria Constituição Federal.
Uma vez imputada a multa ou o débito ao gestor público, recebe a decisão, logicamente, depois de transitada em julgado na seara administrativa, força de título executivo, por força da Constituição Federal (parágrafo 3º, do artigo 71): “As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo” (BRASIL, 2010b).
Notável que a eficácia executiva de título judicial provém da própria Constituição. Não há necessidade de registro em dívida ativa do respectivo Ente Político para adquirir força executiva, consoante ensinamento de Oliveira (2010, p. 568): “A dicção do artigo não deixa dúvida: as decisões têm eficácia. Logo, prescindível o registro da decisão para que venha a adquirir a força outorgada pela inscrição em dívida ativa”.
Além do mais, deve-se ressaltar que o título executivo advindo da decisão proferida pela Corte de Cortas em seus julgamentos é extrajudicial. Inconteste a natureza administrativa das decisões dos Tribunais de Contas. Destarte, sendo administrativo o procedimento e não atividade jurisdicional, está-se diante de título extrajudicial (MARTINS, 2010).
Impõem-se indicar que a eficácia de título executivo dessas decisões poderia ser conferida por qualquer dispositivo legal ordinário como ocorre nos demais, mormente, aqueles descritos no Código de Processo Civil (Oliveira, 2010). Entretanto, o Poder Constituinte Originário entendeu pela concessão de força expropriatória no próprio texto constitucional.
Talvez e crê-se que sim, essa postura tenha se dado com o objetivo de dar maior visibilidade às competências e força às decisões dos Tribunais de Contas, como meio de demonstrar e legitimar o crucial papel que desempenha no organograma do poder institucionalizado. Parece que o Congresso Nacional atuou com escopo pedagógico, no sentido de externar aos propensos fraudadores do dinheiro público que a imposição de multa e débitos é executável, independentemente de qualquer outra condição.
Não se pode deixar de ilustrar que, ainda que transitada em julgado a decisão administrativa do Tribunal de Contas, é passível de impugnação na seara judicial, haja vista a Inafastabilidade da Jurisdição do Poder Judiciário. No entanto, quando se trata de decisão condenatória em que incorporada eficácia de título extrajudicial, por comando constitucional, a revisão judicial é excepcional.
Segundo a antiga jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (Mandado de Segurança nº 7.280/DF), a desconstituição do título executivo só é possível quando for visível irregularidade formal grave ou manifesta ilegalidade do julgado, pois a imputação de débito é insuscetível, em regra, de revisão na via judicial, por o julgamento de contas ter sido reservado pela Constituição às Cortes de Contas (BRASIL, 1962).
Por outro lado, nos casos de emissão de parecer favorável, a decisão do Tribunal de Contas não impede o ajuizamento de ação judicial com vistas a avaliar eventual prejuízo aos cofres públicos. Nesse ponto, em decorrência da Inafastabilidade da Jurisdição, elucida Martins (2010, p. 328):
[...] se julgadas como boas e regulares pelo Tribunal de Contas as contas da Administração Pública, e por isso sobrevindo aprovação pelo Legislativo, nada obstará o ajuizamento de ação civil pública ou popular para a defesa do patrimônio público [...].
A posição dá-se por o julgamento da Corte de Contas ser técnico, prolatado com base em preceitos, especialmente, contábeis, orçamentários e financeiros, o que não afasta eventuais irregularidades (muitas vezes escondidas atrás dos números), que poderão ser suscitadas em sede de ação civil pública ou popular, objetivando o ressarcimento ao erário.
Verificada a natureza de título executivo extrajudicial das decisões condenatórias proferidas pelos Tribunais de Contas, há premente necessidade de investigação quanto ao rito processual a ser utilizado pelo credor, com vistas à recuperação do patrimônio do Poder Público.
3 O RITO PROCESSUAL DAS EXECUÇÕES DAS DECISÕES CONDENATÓRIAS DAS CORTES DE CONTAS
Consoante já fora explanado, as decisões condenatórias dos Tribunais de Contas possuem eficácia de título executivo, por força do parágrafo 3º, do artigo 71, da Constituição Federal. Nesse sentido, o caráter executivo da decisão, independe de qualquer outra providência, posto que todos os requisitos necessários à condição de título executável são conferidos pelo texto constitucional.
Basta a formação da coisa julgada administrativa para a constituição do título, passível de ser levado à execução. É claro que, por ser decisão administrativa, pode ser, excepcionalmente, impugnada em sede judicial, como já referido, mas esse aspecto não é o foco que aqui se busca dar.
Deste modo, considerando que a decisão prescinde de qualquer procedimento para incorporar a eficácia executiva, não haveria razão jurídico-material para a inscrição em dívida ativa. Isso porque tal comportamento se mostra desnecessário (OLIVEIRA, 2010).
Nesse sentido, também a jurisprudência do STJ (Recurso Especial nº 1.059.393/RN), que teve como relator o Ministro Castro Meira:
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE COBRANÇA. ACÓRDÃO DO TCU. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. 1. Nos termos do artigo 23, III, “b” da Lei n° 8.443/92, o acórdão do Tribunal de Contas da União constitui título executivo bastante para cobrança judicial da dívida decorrente do débito ou da multa, se não recolhida no prazo pelo responsável. Desse modo, não há necessidade de inscrição por Termo de Dívida Ativa para obter-se a respectiva Certidão prevista na Lei de Execução Fiscal, ensejando ação de cobrança por quantia certa. 2. Recurso especial não provido (BRASIL, 2008b).
Observável também que o aresto do Superior Tribunal de Justiça reconhece que, por se tratar de título executivo extrajudicial, o procedimento processual é o da execução extrajudicial por quantia certa contra devedor solvente. Aplica-se, pois, o rito indicado no Livro II, Título II, Capítulo IV, do Código de Processo Civil/2015 (artigos 824 a 909).
Embora seja dispensável a inscrição em dívida ativa, nada impede que o Ente Público a proceda, com posterior emissão da certidão de dívida ativa. E, nessa acepção, em acórdão do Superior Tribunal de Justiça, autos do Agravo em Recurso Especial nº 124.814/RS, a Corte guardiã da legislação federal entendeu que a Fazenda Pública pode optar entre o rito processual previsto no CPC e o especial disposto na Lei de Execuções Fiscais - Lei nº 6.830/1980 (BRASIL, 2012).
No julgado, decidiu o Superior Tribunal de Justiça que a Administração Pública não é obrigada a usar um ou outro rito. Caso utilize o procedimento da execução extrajudicial do Código de Processo Civil, basta a decisão condenatória proferida pelo Tribunal de Contas. Se optar pelo procedimento da Lei de Execuções Fiscais será imprescindível a inscrição em dívida ativa, bem como a instrução da ação executiva fiscal com a respectiva certidão de dívida ativa.
Por seu turno, o Supremo Tribunal Federal, em decisão monocrática do Ministro Joaquim Barbosa, autos do Agravo de Instrumento em Recurso Extraordinário nº 760.678/RS, também externou posição pela possibilidade de opção dos dois ritos diversos.
Logo, entendendo o Ente Público credor que o rito processual da Lei 6.830/1980 é mais benéfico para a cobrança de seu crédito, deve atender os requisitos exigidos pela respectiva lei especial, juntando à peça inicial do processo executivo a CDA. Do contrário, poderá ajuizar execução extrajudicial, independente de qualquer outra providência.
Sem adentrar no mérito, vislumbra-se que o rito da Lei de Execuções Fiscais propicia maiores possibilidades de êxito do processo executivo, eis que é um modelo processual especial, direcionado a dar maior salvaguarda aos interesses públicos. A exemplificar, cita-se que, no rito da execução fiscal, a oposição de embargos exige a garantia do juízo, enquanto que os embargos na execução extrajudicial independem de penhora.
Desta feita, ainda que a Constituição Federal dê força executiva às decisões condenatórias dos Tribunais de Contas, independentemente de qualquer outra providência, vislumbra-se que, por ser o rito da execução fiscal mais benéfico à coisa pública, é interessante que a Administração leve a decisão condenatória a lançamento em dívida ativa, com o fito de poder optar pelo rito processual da Lei de Execuções Fiscais.
De qualquer forma, a possibilidade de escolha de rito processual pelo credor vem a ampliar as possibilidades para a reconstituição do patrimônio público, razão pela qual a postura da jurisprudência deve ser recebida com reverência pelos operadores do direito e sociedade.
Avaliada a possibilidade de eleição do rito processual para execução das condenações dos Tribunais de Contas, mister apontar quem tem legitimidade para promover a ação executiva.
4 A LEGITIMIDADE PARA PROMOVER A EXECUÇÃO DAS CONDENAÇÕES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
Primeiramente, toca dizer que de nada serviria a aplicação da multa ou imputação do débito pela Corte de Contas, como resultado de um desgastante procedimento, se o título representativo da condenação, em caso de ausência de pagamento na via administrativa, não fosse levado a Juízo, com o objetivo de recompor o erário ao status quo ante.
Verificável que, da mesma forma que ocorre no regime privado (civilista), onde o credor busca receber, primeiramente, o crédito de forma amigável, no caso do crédito constituído por decisão do Tribunal de Contas também acontece uma inicial tentativa de cobrança na via administrativa. Com esse escopo é a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, que, em seu artigo 68, concede prazo de 30 dias para pagamento, sob pena de emissão do título executivo (BRASIL, 2000).
Assim, em regra, pode ser dito que a emissão do título executivo dá-se apenas com a inércia do devedor, quando intimado para adimplir a dívida. Nesse momento, estará autorizada a Corte de Contas a emitir o documento com força executiva e a encaminhá-lo à autoridade competente para promover a execução.
Formado o título executivo extrajudicial, que tem como prévio requisito a formação da coisa julgada administrativa, deve o mesmo ser levado à execução perante o Poder Judiciário. Mas quem tem legitimidade para atuar no pólo ativo do processo executivo?
Poderia se pensar que o próprio Tribunal de Contas possui capacidade para acionar o Poder Judiciário, ajuizando o competente processo executivo. Entretanto, não possui personalidade jurídica, de modo que afastada sua legitimidade para figurar como parte autora.
Quanto ao ponto, Martins (2010, p. 326) leciona: “interessante notar que o Tribunal de Contas é desprovido de personalidade jurídica, haja vista sua função meramente técnica, daí por que carece de legitimidade ad causam”.
Incumbe explanar que a postura do Supremo Tribunal Federal é de que a Corte de Contas não possui legitimidade para promover a execução das condenações que imputa. Colhe-se o acórdão proferido nos autos do Recurso Extraordinário nº 223.037/SE, de Relatoria do Ministro Maurício Corrêa:
[...] As decisões das Cortes de Contas que impõem condenação patrimonial aos responsáveis por irregularidades no uso de bens públicos têm eficácia de título executivo (CF, artigo 71, § 3º). Não podem, contudo, ser executadas por iniciativa do próprio Tribunal de Contas, seja diretamente ou por meio do Ministério Público que atua perante ele. Ausência de titularidade, legitimidade e interesse imediato e concreto. 2. A ação de cobrança somente pode ser proposta pelo ente público beneficiário da condenação imposta pelo Tribunal de Contas, por intermédio de seus procuradores que atuam junto ao órgão jurisdicional competente. 3. Norma inserida na Constituição do Estado de Sergipe, que permite ao Tribunal de Contas local executar suas próprias decisões (CE, artigo 68, XI). Competência não contemplada no modelo federal. Declaração de inconstitucionalidade, incidenter tantum, por violação ao princípio da simetria (CF, artigo 75). Recurso extraordinário não conhecido (BRASIL, 2002).
Nota-se, então, que a Corte Suprema do Judiciário afastou a possibilidade de ajuizamento da execução pelo próprio Tribunal de Contas, refutando a ideia da legitimidade processual do órgão aplicador do débito ou multa, aduzindo que somente pode ser executada a cobrança pelo Ente Público beneficiário da condenação. Ocasião em que a ação judicial deve ser movida pelos procuradores judiciais do Ente respectivo.
Assim, embora tenha a Corte de Contas a competência constitucional para a imputação de débito e imposição de multa, o órgão não é provido de titularidade do crédito e, em razão disso, de interesse processual imediato e concreto para exigir o valor. Entendeu o Supremo Tribunal Federal que é inconcebível pretender executar judicialmente crédito de outrem em nome próprio.
Demais disso, no que concerne ao Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, a posição externada pelo Supremo Tribunal Federal caminha no mesmo sentido. Primeiro, posto que a Corte Suprema, nos autos da ADI nº 789-DF, reconheceu que o Parquet junto às Cortes de Contas não integra o Ministério Público comum. Segundo, porque, consoante voto do Relator Ministro Maurício Corrêa no RExt nº 223.037/SE, a Carta de 1988, claramente, disciplinou que essa fração especial do Ministério Público não pode, em hipótese alguma, representar judicialmente as entidades públicas.
Vê-se, pois, que o Ministério Público atuante perante o Tribunal de Contas é órgão concebido pela Constituição Federal para agir estritamente nos processos administrativos que correrem nas Cortes de Contas. Não possui competência constitucional para agir em defesa dos interesses da sociedade ou representá-la em processos judiciais.
Por outro lado, é de suma importância verificar se o Ministério Público comum teria legitimidade para mover a máquina judiciária, com vistas a executar o(s) responsável(is) pelo débito imposto pela Corte de Contas.
A respeito dessa competência, a decisão do Tribunal de Contas resultante em imputação de lesividade ao patrimônio público é lastreada em processo administrativo, em que se observa o contraditório e a ampla defesa. Observadas essas garantias e considerando que o patrimônio público está vinculado à indisponibilidade e principalmente aos interesses difusos, é de reconhecer a legitimidade do Ministério Público, com base no artigo 129, da Constituição Federal (MARTINS, 2010).
Ademais, a Lei Orgânica do Ministério Público (Lei Federal 8.625/1993, artigo 25, inciso VIII) estende ao Parquet legitimidade para ingressar em juízo, de ofício, visando à responsabilização dos gestores do dinheiro público, condenados por tribunais e conselhos de contas (BRASIL, 1993).
Acerca da legitimidade do Ministério Público comum, Martins (2010, p. 330):
Daí que não há falar em mera relação de crédito e débito. A circunstância é bem mais ampla: refere-se ao dano causado à coletividade, que, por sua vez, na relação Administração/administrados, fomenta o Estado Democrático e se ampara no Estado de Direito. In casu, os interesses que o Ministério Público estará a proteger, com o processo de execução, serão aqueles em que, entre seus respectivos titulares, não existe qualquer vínculo jurídico congregador, mas uma poderosa identidade de situações fáticas.
A postura adotada pelo Superior Tribunal de Justiça, até a pouco, era de legitimidade do Ministério Público comum para a execução de títulos executivos extrajudiciais provenientes de condenações das Cortes de Contas. Veja-se o acórdão proferido nos autos do REsp. nº 996.031/MG, relatado pelo Ministro Francisco Falcão:
EXECUÇÃO. TÍTULO ORIGINÁRIO DE DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. LEI Nº 8.625/93. PRECEDENTE DO STF QUE NÃO SE APLICA À HIPÓTESE. I - O Ministério Público tem legitimidade para a propositura de execução de título originário dos Tribunais de Contas, não se confundindo a hipótese com o precedente do STF invocado no aresto recorrido (RE nº 223.037-1/SE, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, DJ de 02.08.02), que cuidava de execução promovida pelo próprio Tribunal de Contas e, de forma hipotética, considerou o nobre relator que nem mesmo o Ministério Público que atuava junto àquele órgão, por não integrar o Ministério Público ordinário, poderia fazê-lo. II - Recurso provido (BRASIL, 2008a).
Avaliando a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o acórdão proferido pelo STJ, buscou esclarecer que a ausência de legitimidade é do Parquet especial junto à Corte de Contas e não do Ministério Público comum. Àquele é indicada a falta de legitimidade ad causam, entretanto, a este é perfeitamente possível promover a ação expropriatória.
Ocorre que a Corte Suprema não reconhece a legitimidade do Ministério Público comum, a exemplo da proferida pelo Ministro Marco Aurélio, nos autos do Recurso Extraordinário nº 741.276/MA, publicado em 12 de junho de 2013:
[...] O extraordinário versa sobre a legitimidade do Ministério Público do Estado do Maranhão para executar as condenações patrimoniais impostas pelo Tribunal de Contas Estadual aos responsáveis por irregularidades na gestão dos bens públicos. 2. O Pleno do Supremo, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 223.037/SE, concluiu que a cobrança desses títulos executivos “somente pode ser proposta pelo ente público beneficiário da condenação imposta pelo Tribunal de Contas, por intermédio de seus procuradores que atuam junto ao órgão jurisdicional competente” (RE nº 223.037, relatado pelo Ministro Maurício Corrêa). 3. Ante o precedente, dou provimento ao extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, assentar a ilegitimidade ativa do Ministério Público do Estado do Maranhão. 4. Publiquem (BRASIL, 2013b).
Assim, fazendo alusão ao decidido nos autos do RExt. 223.037/SE, o Supremo Tribunal refuta a legitimidade do Ministério Público comum.
Ocorre que a interpretação dada à questão pela Suprema Corte parece destoada daquilo que propôs o voto do relator acolhido naquele julgado. Isso porque, em seu voto, o Ministro Maurício Corrêa fez referência à impossibilidade do Ministério Público de Contas promover a execução das decisões condenatórias proferidas pelos Tribunais de Contas, justamente, em razão de não integrar o Ministério Público ordinário.
Essa posição do Supremo Tribunal Federal consolidou-se no julgamento do Agravo em Recurso Extraordinário nº 823.347/MA, de Relatoria do Ministro Gilmar Mendes, em rito de repercussão geral, quando afirmou que a legitimidade é exclusiva do Ente público beneficiário:
A partir daí, o entendimento até então pacificado do Superior Tribunal de Justiça alterou-se para acompanhar a Corte Suprema, afastando de vez a legitimidade do Ministério Público. Exemplo é o julgado proferido nos autos do Recurso Especial nº 1.526.693/MA, Ministro Relator Humberto Martins:
PROCESSUAL CIVIL. ILEGITIMIDADE. MINISTÉRIO PÚBLICO. AÇÃO DE EXECUÇÃO. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS. RESSARCIMENTO DO ERÁRIO PÚBLICO. 1. O Ministério Público não possui legitimidade extraordinária para promover Ação de Execução de título formado por decisão do Tribunal de Contas do Estado, com vista a ressarcir o Erário. REsp 1.464.226/MA, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 26.11.2014 e AgRg no REsp 1.381.289/MA, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 11.12.2014. 2. Recurso Especial não provido. (BRASIL, 2015).
Assim, restou sedimentada a ilegitimidade do Ministério Público ordinário. Embora isso, tem-se que, excepcionalmente, nos casos em que não há a devida execução pelos procuradores jurídicos do Ente Político, seria caso de possibilitar o ajuizamento da execução extrajudicial pelo Ministério Público. Do contrário, a situação de inércia se perpetuaria, em benefício dos malfeitores do dinheiro público.
Deve-se considerar, primordialmente, o caráter dos recursos envolvidos. Trata-se de patrimônio indisponível e de interesse de toda a sociedade, eis que a receita pública fomenta toda a gama de serviços públicos demandados. Ademais, o Ministério Público é órgão com status constitucional direcionado à tutela do interesse público.
A realidade política do país não permite que a legitimidade da execução desses créditos fique exclusivamente nas mãos dos próprios Entes Políticos beneficiários. Explico: não são raros os casos em que os mesmos grupos políticos mantêm-se no comando do Ente por mais de um mandato e isso, em especial, nos pequenos municípios, em que os prefeitos exercem forte influência sobre os órgãos jurídicos internos, pode acabar resultando em inércia.
Legitimar apenas os procuradores jurídicos dos Entes Políticos pode abrir precedente à ineficácia do título executivo, haja vista que dá espaço ao protecionismo por agentes políticos mal intencionados – e isso no dia-a-dia dos Tribunais de Contas não é novidade.
Muitos são os episódios de títulos executivos remetidos pelos Tribunais de Contas aos órgãos jurídicos de Municípios e nada ser feito. Situação esta que a Corte acaba verificando em auditoria externa futura, ensejando apontamentos no parecer prévio do Gestor responsável, como meio de forçá-lo à correção da irregularidade.
A imputação de débito e a imposição de multa a gestores de dinheiros públicos estão encartadas entre as competências dos órgãos fiscalizadores de contas, sendo que tais decisões condenatórias, após o trânsito em julgado na seara administrativa, ganham eficácia de título executivo, por expressa previsão da Constituição Federal de 1988, nos termos do § 3º, do artigo 71.
Sublinha-se que, de acordo com a jurisprudência do STF, essas decisões com eficácia de título podem ser reavaliadas pelo Poder Judiciário, mas somente quando demonstrada flagrante irregularidade formal ou ilegalidade do julgado, em razão de que o julgamento de contas foi reservado pela Constituição ao Tribunal de Contas.
Ademais, em virtude de que a constituição do título ocorre em sede de processo administrativo, dado a natureza da Corte de Contas, o título executivo deve ser entendido como extrajudicial, situação que, por certo, afasta a possibilidade de execução pelo rito processual dos títulos judiciais.
Constada a natureza de título extrajudicial, restou esclarecido que o título executivo decorrente da condenação pelo Tribunal de Contas pode ser levado à execução tanto pelo rito processual da execução por quantia certa (descrito no CPC), quanto pelas regras dispostas na Lei de Execuções Fiscais.
Na forma da jurisprudência do STF e STJ, pretendida a execução nos moldes do procedimento por quantia certa, basta a juntada ao processo da certidão da decisão condenatória do Tribunal de Contas. Isso em razão de que a Constituição Federal garante a eficácia de título executivo extrajudicial.
Quando o exequente optar pelo rito da Lei de Execuções Fiscais, será imprescindível o prévio lançamento da decisão condenatória em dívida ativa e a posterior emissão da certidão de dívida ativa, vez que tal documento é exigência da referida lei especial, devendo constar na peça inicial do processo executivo.
Inobstante isso, é de se referir que, em primeiro momento, o órgão sancionatório deve buscar a cobrança administrativa. Isto é, transitada a decisão administrativa, intima-se o responsável pelo débito e/ou multa para que proceda ao pagamento, em prazo razoável, previsto em norma interna da Corte de Contas. Não realizado o pagamento, emite-se a certidão de decisão condenatória – título executivo extrajudicial, fins de fomentar a futura execução. Nesse momento, surge o dilema: quem tem legitimidade ad causam para promover a execução.
O Supremo Tribunal Federal afastou a legitimidade do próprio Tribunal de Contas, aduzindo que, conquanto a competência para imputar a condenação, não é ele o destinatário da recomposição patrimonial, de modo que não tem interesse processual. Não pode executar coisa de outrem em nome próprio.
A doutrina também refuta a possibilidade da Corte de Contas em promover a execução. A postura contrária decorre de o Tribunal de Contas ser desprovido de personalidade jurídica, por ser órgão fiscalizador, com função meramente técnica.
Quanto ao Ministério Público junto a Corte de Contas, também há negativa de legitimidade pelo Supremo Tribunal Federal. Entende o órgão máximo do Poder Judiciário que esse Parquet especial não compõe o Ministério Público ordinário, o que afastaria a possibilidade de atuar na defesa de interesses da sociedade.
Avaliando a legitimidade do Ministério Público comum, a doutrina entende perfeitamente possível, posto o ressarcimento ao erário tratar-se de matéria de interesse de toda a sociedade, portanto, direito indisponível, alcançado pelas competências constitucionais do MP. No entanto, a Suprema Corte refuta a legitimidade, aduzindo que somente a tem o Ente Público que sofreu o prejuízo, fazendo menção de que isso já foi decido nos autos do Recurso Extraordinário nº 223.037/SE.
E, nesse passo, a partir do julgamento pela STF do Agravo em Recurso Extraordinário nº 823.347/MA, em Repercussão Geral, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, até ali favorável à legitimidade do Ministério Público, passou a adotar a postura do STF.
Contudo, o bom senso, excepcionalmente, exige que a legitimidade ad causam não seja apenas do Ente Público que sofreu o prejuízo. A experiência mostra que, em muitos casos, os títulos são menosprezados pelos representantes jurídicos do Ente, por influência política ou pressão do chefe do respectivo Poder.
Não há dúvidas de que o Ente Público beneficiário da imputação do débito é legitimado para a execução do título, mas colocá-lo como legitimado exclusivo pode resultar em prejuízo aos cofres públicos e atuações vinculadas a interesses político-partidários, mormente, nos pequenos municípios.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurança nº 7.280/DF. Relator: Min. Henrique D´Avila. Brasília, 17 de set. de 1962. Disponível em:< http://www.stf.jus.br> Acesso em: 18 jun. 2013.
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Marco André Simm de Faveri, o autor
Assessor de Gabinete de Juiz Federal. Bacharel em Ciências Jurídicas e Sociais pela Universidade Luterana do Brasil (ULBRA). Especialista em Processo Civil pela Universidade Internacional de Curitiba (UNINTER). Especialista em Ciências Criminais pela Universidade Luterana do Brasil (ULBRA).
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: FAVERI, Marco André Simm de. O processo de execução das decisões condenatórias das cortes de contas Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 22 fev 2020. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/47433/o-processo-de-execucao-das-decisoes-condenatorias-das-cortes-de-contas. Acesso em: 22 fev 2020.