Source: https://unionisme.be/ch18340513.htm
Timestamp: 2020-01-23 08:45:59+00:00
Document Index: 284430486

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art.79', 'art. 146', 'art. 80', 'art. 80', 'art, 23', 'art. 80', 'art. 88', 'art. 88', 'art. 149', 'art. 67', 'art. 28', 'art. 23', 'art. 80', 'art. 112', 'art. 88', 'art. 80', 'art. 88', 'art. 127', 'art. 88', 'art. 127', 'art. 72', 'art. 108', 'art. 108', 'art. 108', 'art. 4', 'art 108', 'art. 88', 'art. 127', 'art. 127', 'art. 28']

Chambre des représentants de Belgique. Séance du mardi 13 mai 1834
Séance du mardi 13 mai 1834
2) Projet de loi relatif à l’organisation des provinces. Discussion des articles. Approbation et intervention (droit d’annulation ou de suspension) du Roi relativement aux actes du conseil provincial (Fallon, de Brouckere, Lebeau, (+recours à une loi d’interprétation par voie d’autorité en cas de contestation) (Lebeau, Ernst, de Theux, Milcamps, d’Hoffschmidt, Dumortier, Lebeau, de Muelenaere, Nothomb, de Brouckere, Jullien, H. Dellafaille, de Theux, Fallon, de Robaulx, d’Huart))
(Moniteur belge n°134, du 14 mai 1834)
« Plusieurs propriétaires du canton de Waremme réclament contre les pétitions tendant à faire réviser les opérations cadastrales. »
- Cette pétition est renvoyée à la commission chargée de l’examen des opérations cadastrales.
« Les membres du conseil communal d’Oostroobeke (Flandre occidentale) réclament contre le projet de suppression du canton de ce nom. »
- Cette pétition est renvoyée à la commission chargée de l’examen du projet de loi sur l’organisation des justices de paix.
Le sieur Piecq-Dujardin, marchand de charbon, demande que la chambre intervienne pour faire opérer la vente d’une parcelle de terrain, près du pont de Péruwelz, sur le canal de Pommeroeul à Antoing.
Chapitre III - De l’approbation et de l’intervention du Roi ou du pouvoir législatif, relativement aux actes du conseil
M. le président. - La chambre est arrivée au chap. III du titre VI. intitulé : « De l’approbation et de l’intervention du Roi, ou du pouvoir législatif relativement aux actes du conseil. »
M. le président. - L’art. 1er de ce chapitre (79 du projet de la section centrale) est ainsi conçu d’après la rédaction de la section centrale :
« 1. Le budget des dépenses de la province, les moyens d’y faire face et les emprunts.
« Néanmoins le conseil pourra régler, ou charger la députation de régler les conditions de l’emprunt, sans qu’il soit besoin d’une nouvelle approbation, à moins que le Roi ne se la soit expressément réservée.
« 2. La création d’établissements d’utilité publique aux frais de la province.
« 3. Les acquisitions, échanges, aliénations et transactions.
« Sont exceptés ceux de ces actes relatifs à des biens meubles ou immeubles dont la valeur n’excède pas 10,000 fr.
« 4. La construction des routes, canaux et d’autres ouvrages publics, en tout ou en partie aux frais de la province, dont la dépense totale excède 50,000 francs.
« 5. L’établissement, la suppression, les changements de foires et marchés.
« 6. Les règlements provinciaux d’administration intérieure et les ordonnances de police. »
Le gouvernement adhère à la rédaction de la section centrale
M. Fallon. - Je demande la parole pour proposer un paragraphe additionnel à l’art.79.
M. Fallon. - Je pense que la chambre agit sagement, en soumettant à l’approbation du Roi les actes les plus importants des conseils provinciaux ; mais je suppose qu’il est bien entendu qu’il ne s’agit là que d’un simple veto, c’est-à-dire du droit d’empêcher l’exécution de l’acte, et non de celui de le réformer ni de l’amender.
C’est parce que je le pense ainsi que je propose une addition, afin d’éviter le renouvellement d’un abus grave, qui a eu lieu sous le gouvernement précédent.
L’art. 146 de la loi fondamentale se servait des mêmes expressions que celles qui se trouvent dans l’article que nous venons d’adopter ; et voici ce qui est arrivé à deux reprises dans ma province :
Lorsqu’un règlement provincial était soumis à l’approbation du Roi, le ministre, sans en référer à l’assemblée de qui ce règlement émanait, retranchait d’office ce qu’il ne trouvait pas convenir, et le reste était approuvé par le Roi.
Lorsque cela arrivait l’assemblée des états ne conservait pas moins le droit de mettre à néant le règlement ainsi mutilé, puisque ce n’était plus le sien, puisque ce n’était plus le règlement tel qu’elle l’avait voté. Mais comme l’approbation n’arrivait qu’après la session de l’assemblée, ce n’était que l’année suivante qu’elle pouvait user de ce droit, et dans l’entre-temps elle ne subissait pas moins l’exécution d’un règlement qu’elle n’eût pas voté tel qu’il se trouvait approuvé.
Vous le savez, messieurs, dans un règlement tout se lie, toutes les dispositions sont corrélatives, et tel article n’est adopté qu’à la condition que les autres articles l’accompagnent.
Retranchez ou modifiez un article, et l’acte est dénaturé, et vous lui faites produire d’autres effets.
Lors donc qu’une délibération du conseil est soumise à l’approbation du Roi, il faut qu’elle soit rejetée ou approuvée pour le tout, sans retranchement ni addition.
Si le gouvernement juge que la délibération est susceptible d’amélioration, il peut transmettre au conseil ses considérations et surseoir au rejet ou à l’approbation. Mais dans aucun cas il ne doit pouvoir l’amender sans sa participation et son consentement.
Je propose en conséquence cette addition :
« Les délibérations dont il s’agit au présent article, seront approuvées, s’il y a lieu, telles qu’elles ont été votées par le conseil, sans aucune modification. »
M. de Brouckere. - J’entends autour de moi manifester le désir que la proposition qui vous est présentée soit renvoyée à la section centrale. (Oui ! Oui !) Je crois que ce renvoi est inutile ; au fond nous approuvons la disposition, mais sa rédaction peut devoir subir quelques modifications.
M. Fallon. - (Erratum au Moniteur belge n°135, du 15 mai 1834) J’appuie moi-même le renvoi de ma proposition à la section centrale. Je l’appuie d’autant plus que je profiterai de cette circonstance pour appeler l’attention de la section centrale sur ce qui concerne les budgets provinciaux. Il est en effet, messieurs, un cas non prévu par la loi, c’est le cas où le conseil se refuserait à porter dans son budget une dépense réglée par la loi ; dans ce cas il faut qu’un pouvoir puisse contraindre le conseil à faire les fonds nécessaires pour pourvoir à la dépense ordonnée par la loi.
M. le ministre de la justice (M. Lebeau) - (Erratum au Moniteur belge n°135, du 15 mai 1834) L’omission qui est signalée par l’honorable préopinant m’a également frappé, et je me préparais à déposer un amendement sur ce sujet. Il y a dans les provinces deux catégories de dépenses, les dépenses obligatoires et les dépenses qui sont facultatives. Je conçois que le conseil soit omnipotent à l’égard de celles-ci, mais je ne pense pas avec l’honorable préopinant, qu’il en soit ainsi à l’égard des autres, en un mot qu’il puisse se mettre au-dessus des lois. Il ne peut pas plus se dispenser de porter à son budget les dépenses votées par la législature et sanctionnées par le Roi, que de l’obligation de répartir les contributions.
Je ne m’opposerai au renvoi d’aucune proposition appuyée par plusieurs membres ; ce renvoi d’ailleurs ne peut rien faire préjuger. Je ferai remarquer seulement que la proposition qui nous est soumise me paraît tout à fait inutile. Il est évident que le gouvernement commettrait une usurpation des droits du conseil provincial, s’il s’opposait à l’initiative qui appartient à ce pouvoir, s’il se permettait de modifier son règlement, et de le lui imposer ensuite.
Lorsque le gouvernement aura à faire quelques réclamations sur un arrêté du conseil, il y arrivera par un circuit légal, et transmettra ses observations au conseil par l’intermédiaire du gouverneur.
La disposition de l’honorable préopinant ressemble à une disposition insérée dans la constitution, laquelle porterait que le veto du Roi doit être pur et simple et qu’il ne peut modifier une loi.
Quelles que soient les craintes de l’honorable membre, fondées sans doute sur les envahissements d’un ancien gouvernement, je dirai d’abord que je n’aime pas voir consacrer des dispositions superflues, et qu’ensuite on peut voir dans l’amendement une certaine défiance contre le pouvoir exécutif.
Cependant, comme il est impossible d’apprécier une disposition improvisée, je déclare que je ne m’oppose pas au renvoi à la section centrale.
Voici l’amendement que je soumets à la chambre :
« Dans tous les cas où un conseil chercherait à éluder le paiement des dépenses que les lois mettent à la charge de la province, en refusant en tout ou en partie l’allocation nécessaire, le gouvernement portera d’office la dépense au budget provincial dans la proportion du besoin.
« Si les ressources provinciales sont insuffisantes pour y faire face le gouvernement veillera à ce qu’il y soit pourvu par une loi. »
M. de Theux, rapporteur. - J’adhère au renvoi des deux propositions.
Article 80 (du projet de la section centrale) et article 88 (du projet du gouvernement)
M. le président. - « Art. 88 (du gouvernement). Les délibérations du conseil sur les objets mentionnés à l’article précédent seront considérées de plein droit comme approuvées par le Roi si dans le délai de 40 jours après celui de leur adoption par le conseil provincial, il n’est intervenu de décision contraire.
« Le Roi peut en tout temps annuler les actes des conseils provinciaux qui blessent l’intérêt général ou sortent de leurs attributions.
« Dans tous les cas où le gouvernement annulera une résolution du conseil, devenue légalement exécutoire, il sera tenu d’accorder aux tiers une juste indemnité pour les dommage réels qu’ils en éprouvent. »
« Art. 80. Le Roi peut en tout temps annuler les actes des conseils provinciaux qui blessent l’intérêt général ou sortent de leurs attributions.
« Néanmoins, lorsque l’annulation de ces actes suppose l’interprétation de la loi par voie d’autorité, le Roi n’a que le droit de les suspendre ; en cas de suspension, le gouvernement présentera un projet de loi interprétative aux chambres, dans le cours de la session, ou, si elles ne sont pas assemblées, dans la prochaine session.
« Les arrêtés royaux portant annulation ou suspension seront motivés et insérés au Bulletin officiel »
M. le ministre de la justice (M. Lebeau) - (Erratum au Moniteur belge n°135, du 15 mai 1834) J’adhère aux paragraphe 1er et 3ème de la proposition de la section centrale. Quant au deuxième, il me paraît présenter de l’obscurité et j’attendrai que la discussion soit ouverte pour me prononcer.
M. Ernst. - L’article 88 de la loi provinciale est, suivant moi, le plus important de la loi après celui relatif au droit de dissolution du conseil.
Le projet du gouvernement présente trois dispositions : deux de ces dispositions ont été retranchées par la section centrale, et le ministère a adhéré à cette suppression. Une autre disposition qui devient la disposition principale de l’article 80 a été empruntée au projet du gouvernement par la section centrale, qui y a ajouté deux dispositions nouvelles. Ainsi il y a cinq dispositions importantes à examiner.
Le premier paragraphe de l’article 88 du projet ministériel est ainsi conçu :
« Les délibérations du conseil sur les objets mentionnés à l’article précédent seront considérées de plein droit comme approuvées par le Roi si dans le délai de 40 jours après celui de leur adoption par le conseil provincial, il n’est intervenu de décision contraire. »
La section centrale a supprimé cette disposition ; voici quels ont été ses motifs : elle a pensé qu’il pouvait être nécessaire avant d’approuver l’acte dont il s’agit de consulter un autre conseil ; de prendre des informations sur les lieux et enfin de renvoyer la délibération au conseil même qui l’a prise, pour lui soumettre quelques modifications.
J’approuve les raisons qui ont déterminé la section centrale ; je crois que ce serait mettre le gouvernement dans le cas de ne pas remplir efficacement ses devoirs, que de le forcer à décider dans un temps déterminé.
J’avoue que ce système n’est pas sans difficultés. Ainsi le conseil provincial décrète la création d’un établissement d’utilité publique, aux frais de la province ; le gouvernement laisse écouler deux mois, trois mois, sans s’expliquer ; il ne veut pas approuver, et d’un autre côté, il craint d’annuler l’acte, en présence de l’opinion publique, qui se prononce ; le ministère gagne du temps. Sans doute, il y a là des inconvénients, mais il y a plus d’inconvénients encore à forcer le gouvernement à se prononcer lorsqu’il ne s’est pas entouré de lumières suffisantes.
Ensuite, la responsabilité du gouvernement offre quelques moyens de prévenir l’abus que j’ai indiqué. La députation du conseil peut adresser ses réclamations aux chambres et au Roi.
M. le ministre de la justice (M. Lebeau) - Il y aura aussi la voie de la presse.
M. Ernst. - Comme les séances du conseil sont publiques, que ses actes sont publics, les habitants de la province pourront défendre leurs intérêts par la voie de la presse, ainsi que le dit M. le ministre de la justice, par la voie de pétition, et forcer le ministère à s’expliquer ou au moins à rendre compte des motifs qui le font s’abstenir.
Je passe à la première disposition de l’art. 80 du projet de la section centrale :
« Le Roi peut en tout temps annuler les actes des conseils provinciaux qui blessent l’intérêt général ou sortent de leurs attributions. »
Ici, messieurs, se présentent de graves difficultés ; y a-t-il lieu d’annuler dans certains cas les actes des conseils provinciaux ? La réponse ne peut être qu’affirmative. La constitution dans son article 108 n°5 veut que l’autorité supérieure intervienne pour empêcher que les conseils provinciaux sortent de leurs attributions et blessent l’intérêt général. Mais quelle est l’autorité qui doit intervenir ? La constitution dit que c’est le Roi ou le pouvoir législatif.
Le rapporteur de la section centrale a fait connaître l’esprit de la constitution dans les termes suivants :
« La section centrale a pensé, en adoptant cette disposition, que c’était à la loi organique à régler les cas où l’intervention du chef de l’Etat devrait avoir lieu et ceux où l’intervention du pouvoir législatif serait nécessaire. »
Le projet ministériel accorde au Roi le droit d’annuler. La section centrale consacre la même règle ; elle ne fait d’exemption que pour le seul cas dont parle le paragraphe 2 de l’article 80 ; c’est celui où il y a lieu à interprétation par voie d’autorité.
Dans les sections on n’a pas été d’accord sur le mode d’intervention de l’autorité pour empêcher les excès de pouvoir des conseils provinciaux : quelques membres ont demandé que la cour de cassation intervînt pour juger le conflit.
Je ferai d’abord remarquer qu’il n’est pas question de conflit ; il n’existe de conflit que lorsqu’il y a concours de deux autorités administratives différentes et indépendantes, ou d’une autorité judiciaire et d’une autorité administrative pour un même objet. Dans notre hypothèse, il s’agit d’autorités placées dans un ordre hiérarchique, le conseil provincial et le Roi. Ainsi, quand un conseil fait un acte contraire à la loi, qu’il sort de ses attributions, le Roi annule l’acte ; il n’y a pas là conflit, on ne peut que suivre la marche régulière des pouvoirs. (C’est vrai !)
L’intervention de la cour de cassation ne peut être admise, comme la section centrale l’a fait observer, la constitution s’y oppose.
Sera-ce le Roi on le pouvoir législatif qui interviendra ?
Pour moi, je pense que le pouvoir législatif ne doit pas intervenir ; deux motifs me déterminent : la nature de ce pouvoir et l’intérêt de la chose publique.
Quelle est la mission de la législature ? elle est appelée à poser des règles générales, d’un intérêt commun et applicable dans l’avenir, non pas à décider de la validité d’un acte accompli, à examiner les rapports de cet acte avec la législation antérieure ; elle ne doit ni juger, ni administrer.
Enfin, il y aurait de graves inconvénients à soumettre aux chambres des questions qui peuvent se présenter fréquemment. Notre tâche est assez grande, les chambres auront pour trop longtemps encore à s’occuper de la législation générale pour qu’on leur confère une sorte de pouvoir judiciaire.
Lorsque le gouvernement annulera un acte du conseil provincial, il encourra une responsabilité qui sera une garantie pour tous ; il est certain que tout le pays alors sera attentif pour voir si le ministre n’usurpe pas sur les attributions du conseil. On peut penser que le gouvernement ne se permettra d’annuler un acte que lorsqu’il y aura absolue nécessité.
Du reste, la section centrale en adoptant ce système, l’a entouré de précautions sages, elle a statué dans le paragraphe 2 de l’art. 80, que les arrêtés royaux portant annulation ou suspension, seront motivés et insérés au Bulletin officiel.
Cette disposition était nécessaire pour prévenir que le gouvernement n’annule légèrement ou arbitrairement les actes des conseils provinciaux et afin que les autres conseils en connaissant les actes annulés évitent de tomber dans la même erreur.
La question la plus grave est celle de savoir si le Roi peut toujours annuler les actes des conseils provinciaux qui sont contraire à la loi, ou s’il pourra seulement les suspendre. Cette question me ramène au paragraphe auquel M. le ministre a déclaré ne pas se rallier ; je crois en effet, qu’il fera très bien de ne pas y adhérer.
« Néanmoins, lorsque l’annulation de ces actes suppose l’interprétation de la loi par voie d’autorité, le Roi n’a que le droit de les suspendre ; en cas de suspension, le gouvernement présentera un projet de loi interprétative aux chambres, dans le cours de la session, ou, si elles ne sont pas assemblées, dans la prochaine session. »
Cette disposition paraît extrêmement simple en théorie ; mais elle est d’une exécution impossible. J’appelle ici toute l’attention de la chambre. (Ecoutez ! Ecoutez !)
Si l’acte du conseil est conforme à la loi le gouvernement l’approuve ; dans le cas contraire il l’annule. Mais si la loi, dans son application, présente des doutes, y aura-t-il lieu à interprétation par voie d’autorité ? C’est ce qu’a décidé la section centrale, en croyant suivre l’article 28 de la constitution.
J’ai sous les yeux cet article : il porte que l’interprétation des lois par voie d’autorité n’appartient qu’au pouvoir législatif.
« Plus tard, disait le rapporteur de la section centrale, le législateur pourra régler en quels cas il y a lieu à une telle interprétation, et faire une distinction convenable entre les lois administratives et les lois qui règlent les droits des particuliers. »
Ainsi, le congrès en posant le principe, supposait qu’une loi intérieure déterminerait quand il y aurait lieu à interprétation législative.
Il ne faut pas confondre la simple application de la loi avec l’interprétation par voie d’autorité. Dans les cas ordinaires, on interprète la loi d’après les règles de la grammaire, de la logique ou de la jurisprudence ; on ne recourt à l’interprétation législative que lorsque l’interprétation doctrinale est impuissante. Mais quelle est la ligne de démarcation entre la simple application et l’interprétation par voie d’autorité ? Quand la loi sera tellement douteuse que le gouvernement devra s’abstenir, est-ce le ministère qui jugera ? En matière judiciaire, il ne suffit pas qu’une loi soit obscure, qu’elle ait été interprétée différemment par les tribunaux, pour qu’il y ait lieu à interprétation authentique. La loi du 4 août 1832, art, 23, règle dans quels cas il y ait lieu à cette interprétation. En matière administrative, une loi doit aussi régler les cas où l’intervention du législateur devient nécessaire ; il faut que cette loi vienne, sinon nous nous trouverons dans des embarras dont il sera impossible de sortir.
Le paragraphe 2 de l’art. 80 de la section centrale ne peut subsister ; s’il reste tel qu’il est, il est inexécutable.
Je demanderai avec M. le ministre de la justice que l’honorable rapporteur de la section centrale veuille bien nous donner quelques explications. Quel est le cas où l’on a supposé que le Roi suspendrait l’acte du conseil en déférant l’interprétation de la loi à la législature ? Il ne suffit pas que le conseil ait appliqué la loi dans un sens, et que le ministre croie qu’elle doit être appliquée dans un sens différent pour qu’il y ait lieu à interprétation législative.
Le gouvernement doit pouvoir annuler un acte qu’il juge contraire à la loi ; il ne doit l’arrêter que dans le cas où il usurperait le droit réservé au législateur par l’article 28 de la constitution.
Le doute qui donne lieu à l’interprétation législative doit dériver de faits antérieurs, de décisions contradictoires.
Supposez-vous qu’un conseil ait appliqué la loi d’une manière, que tel autre conseil ait compris la loi d’une autre manière ?
M. Ernst. - Si vous l’entendez ainsi, il faut le dire ; mais quand vous le diriez, vous ne feriez que déplacer la difficulté.
Un conseil provincial a réglé ses attributions de telle manière, le gouvernement annule l’acte du conseil ; malgré cette annulation, un autre conseil provincial applique encore la loi de la même manière ; alors commence une grave difficulté. Y aurait-il lieu à interprétation par voie d’autorité ?
Si on ne fixe pas clairement les cas où le législateur doit intervenir, le conseil, dont l’acte a été annulé, n’accusera-t-il pas le ministère d’être sorti de ses attributions ?
La section centrale parle du cas où « l’annulation suppose l’interprétation par voie d’autorité, » elle ne donne aucun moyen de déterminer quand l’annulation suppose cette interprétation, et la législation n’offre aucune ressource pour prévenir l’arbitraire.
Il me reste à parler de la dernière partie de l’art. 88 du projet du gouvernement, laquelle est ainsi conçue :
« Dans tous les cas où le gouvernement annulera une résolution du conseil devenue légalement exécutoire il sera tenu d’accorder aux tiers une juste indemnité pour les dommages réels qu’ils en éprouvent. »
La section centrale retranche cette disposition, et j’applaudis à sa proposition.
Y a-t-il lieu à indemnité ? Quelle est l’autorité qui est responsable ? La solution de ces questions doit être soumise aux principes généraux du droit sur les obligations. En consacrant ici une disposition spéciale, on risquerait de tracer une règle incomplète ou arbitraire.
M. de Theux, rapporteur. - L’honorable préopinant a justifié chacun des amendements proposés par la section centrale, à l’exception du deuxième paragraphe qu’elle propose dans l’article 80. Ce paragraphe lui a paru présenter dans son application de graves difficultés et ne pas résoudre suffisamment la question qui lui a donné naissance.
Messieurs, vous avez remarqué, d’après les observations consignées dans le rapport de la section centrale, que cette question a été agitée dans plusieurs sections et qu’elle a fait l’objet de longs débats dans le sein de la section centrale.
Je dois justifier la proposition qu’elle vous soumet, et je pense que je puis le faire avec espoir de succès.
L’honorable préopinant a fort bien fait observer que l’article 28 de la constitution requiert l’interprétation de la loi par le pouvoir législatif ; que cet article doit recevoir une application différente quand il s’agit de matières administratives et quand il s’agit de matières judiciaires.
Une loi a réglé les cas d’interprétation législative dans les attributions judiciaires ; nous n’avons pas une loi semblable sur les attributions administratives.
Je suppose que la loi sur l’organisation provinciale présente quelques doutes dans son application ; qu’un conseil prétende que la loi lui confère certaines attributions, que le gouvernement soutienne le contraire : quelle voie faudrait-il suivre pour arriver à la solution de cette difficulté ?
Il y a deux voies ; c’est l’annulation et la suspension des actes du conseil, sauf à en référer au pouvoir législatif. Mais dans quels cas faudra-t-il annuler ; dans quels cas faudra-t-il seulement suspendre ? Et qui sera juge de l’annulation et de la suspension ?
Je commence par déclarer que, dans le système de la section centrale, en aucun cas le conseil ne peut passer outre malgré les arrêtés du gouvernement, soit que le gouvernement annule soit qu’il suspende l’exécution des actes du conseil.
Dès lors le gouvernement a déjà la garantie la plus indispensable pour contenir le conseil dans les limites de ses attributions.
Lorsque la loi est réellement douteuse, lorsqu’il y a lieu à interprétation, il est impossible que le gouvernement reste seul juge de la difficulté ; car s’il en était autrement, vous contreviendriez à plusieurs articles de la constitution, et notamment à l’article 108 qui veut que les attributions communales et provinciales soient réglées par la loi. On violerait encore l’article 28 de la constitution qui veut que l’interprétation soit faite par le pouvoir législatif. Ainsi aucune autorité que le pouvoir législatif n’est compétente pour interpréter les lois.
Dans quels cas le gouvernement recourra-t-il au pouvoir législatif et se bornera-t-il à suspendre l’exécution des actes ? Ici la section centrale n’a pu poser de règles, parce qu’il est impossible de grouper les cas, de réunir des faits semblables pour les former en principes ou pour en déduire des règles. Tout est laissé à la responsabilité ministérielle. Ainsi, lorsque le gouvernement trouve que la loi n’est pas susceptible de doute, il annule l’acte ; quand il estime que la loi est douteuse, il suspend l’acte et s’en réfère au pouvoir législatif.
Comment serait-il possible de poser des règles ? On ne peut pas dire que généralement pour toute divergence entre le conseil et le gouvernement la législature décidera ; car la législature serait toujours occupée.
On ne peut pas dire non plus que la législature sera appelée a prononcer quand plusieurs conseils interpréteront la loi différemment.
Mais, dira-t-on, l’article que vous proposez est sans sanction. Messieurs, il est impossible de donner à cette disposition une sanction autre que la responsabilité ministérielle.
Lorsque le gouvernement, au lieu de suspendre un acte d’un conseil, l’aura témérairement annulé ; lorsqu’au lieu de s’adresser au pouvoir législatif, le gouvernement aura lui-même légèrement interprété la loi, les chambres saisies par les pétitions du conseil useront de leur initiative, et le gouvernement aura encouru une sorte de blâme pour la légèreté et la présomption de sa conduite.
Je pense donc que le second paragraphe présente par la section centrale a suffisamment prévu tous les cas.
Il laisse le gouvernement juge dans le cas où il y a lieu de recourir à l’interprétation par voie d’autorité, et le pouvoir législatif conserve toujours en main un frein pour le cas où le gouvernement ne suivrait pas la marche qui lui est tracée dans la loi : ce frein, c’est le droit d’user de son droit d’initiative.
Pour le moment messieurs, je crois pouvoir me dispenser d’entrer dans d’autres développements.
M. Dubois. - Je ne m’étais proposé de parler que sur l’ensemble de l’article, et point sur la question spéciale que l’on agite maintenant ; j’attendrai les lumières qui jailliront du débat pour émettre mon vote.
M. Milcamps. - Je dois avouer que les observations présentées par M. Ernst ont justifié le premier et le troisième paragraphe de l’art. 88 de la section centrale. Quant au deuxième paragraphe, dont on connaît le dispositif, je dirai qu’en règle générale l’interprétation par voie d’autorité ne pourra être provoquée que lorsqu’il y aura entre plusieurs conseils provinciaux dissidence d’opinion sur la manière d’appliquer la loi ; assurément on ne peut provoquer cette interprétation quand il y aura dissidence d’opinion entre un conseil provincial et le pouvoir exécutif ; car dans ce cas le pouvoir exécutif prononcera, et il y aura interprétation (erratum au Moniteur belge n°136, du 15 mai 1834) par voie de doctrine.
Il faut admettre simplement que le Roi annulera ou suspendra les actes des conseils provinciaux quand ces actes blesseront l’intérêt général ou sortiront des attributions des conseils ; ou bien il faut préciser les cas qui seraient le développement du principe posé dans l’article 108 de la constitution. Dès que vous reconnaissez des pouvoirs administratifs, l’un supérieur, l’autre inférieur, il faut que le droit reste au pouvoir supérieur : tel est l’esprit de l’article 108. Je rejetterai le paragraphe deuxième de la section centrale ; mais, en le rejetant, il restera à voir s’il n’y a pas moyen de le remplacer par quelques cas qui découleraient de l’article 108 ; car cet article exige que l’on développe le principe qu’il pose, à savoir que le Roi peut annuler les actes qui blessent l’intérêt général.
M. d’Hoffschmidt. - Messieurs, je me propose de motiver en peu de mots le vote négatif que j’émettrai sur le paragraphe deuxième de l’article présenté par la section centrale.
Sous l’ancien gouvernement vous savez où nous a conduits l’art. 149 de la loi fondamentale du royaume des Pays-Bas ; cet article est ainsi conçu : « Le Roi peut suspendre ou annuler les actes des conseils provinciaux qui seraient contraires aux lois ou à l’intérêt général. »
C’est avec ces expressions vagues que l’ancien gouvernement repoussait les demandes et étouffait les plaintes des conseils provinciaux, quand ces demandes et ces plaintes ne lui étaient pas agréables.
Les gouverneurs étaient chargés d’émettre leur veto sur les actes des états par lesquels ils faisaient preuve d’indépendance. Par exemple, dans plusieurs provinces on fit des adresses sur le droit si révoltant de mouture ; et les gouverneurs, en vertu de cet article 149 de la loi fondamentale, et dont je viens de rapporter les termes, mirent leur veto sur ces adresses, en alléguant qu’elles traitaient de matières qui touchaient à l’intérêt général. Or, le deuxième paragraphe de l’article en discussion contient dans sa rédaction tout le vague que contenait l’article 149, au moyen duquel on repoussait les plus justes réclamations. Je crains qu’avec ce second paragraphe le ministère ne vienne dire chaque fois que les conseils provinciaux feront des adresses que l’on pourra, d’une manière plus ou moins spécieuse, rattacher aux intérêts généraux du pays : J’annule l’acte.
Je rejette donc un paragraphe dont la rédaction, sans précision, indéterminée, peut prêter à l’arbitraire, aux abus du pouvoir.
Je crois qu’on pourrait le remplacer de cette manière :
« Le Roi peut en tout temps annuler les actes des conseils provinciaux qui sortent de leurs attributions. »
Cette rédaction me paraît suffisante. En effet, si les conseils provinciaux sortent de leurs attributions, leurs actes doivent être non-avenus ; mais il doit en être autrement quand les conseils restent dans le cercle de leurs attributions ou de leurs pouvoirs ; alors pourquoi donner au gouvernement le droit d’annuler de tels actes ? C’est un pouvoir exorbitant que l’on veut ici créer en faveur du gouvernement, et qui ne se trouve nullement dans l’esprit de la constitution. L’expérience de tous les temps et de tous les pays n’a que trop appris combien le pouvoir est enclin à abuser des pouvoirs qu’on lui donne.
Je vais déposer sur le bureau un amendement dont le but sera la suppression des mots : « qui blessent l’intérêt général. » Si cet amendement n’était pas adopté, je voterais contre l’article en discussion.
- L’amendement est appuyé par un grand nombre de membres.
M. Dumortier. - Messieurs, ce que vient de dire mon honorable collègue le député de Bastogne est de toute vérité. Il est incontestable que par la rédaction du deuxième paragraphe on investit le gouvernement d’un pouvoir trop grand sur les actes du conseil, pouvoir qui ne tendrait à rien moins qu’à faire naître le désordre dans le pays : les hommes qui réclament l’ordre comme base sociale doivent écarter tout ce qui met la volonté ministérielle en opposition avec la nation ou, ce qui est la même chose, avec les organes de la nation.
Je ne me dissimule pas l’objection que l’on ne manquera pas de faire. On dira que les termes du deuxième paragraphe sont les termes mêmes de la constitution ; mais on peut facilement répondre à cette objection.
Il y a entre l’article de la constitution et celui de la loi fondamentale de l’ancien royaume des Pays-Bas cette différence immense, que dans la loi fondamentale le roi seul pouvait intervenir relativement aux actes des conseils provinciaux, tandis que, dans la constitution, non seulement le Roi peut intervenir, mais aussi le pouvoir législatif. La constitution n’a pas voulu abandonner la province à l’arbitraire ministériel dont les effets se sont trop fait sentir sur nous ; elle a posé une barrière aux empiétements du pouvoir exécutif en ajoutant l’interprétation législative, interprétation qui n’aurait pas lieu dans le système développé par l’honorable député de Liége.
Si un pareil système pouvait prévaloir, si l’interprétation législative était écartée en matière administrative, la constitution ne serait qu’un non-sens sur ce point. Comme on ne peut supposer qu’il en soit ainsi, il faut reconnaître les garanties que la constitution a établies en faveur de la province, en consacrant l’intervention de la législature dans certains cas, et ne pas admettre l’action exclusive du pouvoir exécutif sur les actes du conseil provincial ; car alors, l’article 108 de la constitution ne serait qu’un mensonge.
Quand on examine avec attention les principes qui ont inspiré le congrès, on est forcé de reconnaître cette vérité, que l’attribution à la commune et à la province de tous les intérêts communaux et provinciaux est la règle et que l’intervention d’un pouvoir quelconque est l’exception. C’est ce qu’a senti la commission chargée de la rédaction du projet de loi sur lequel nous délibérons, lorsqu’elle a posé les limites dans lesquelles serait restreint le droit d’annulation qu’aurait le gouvernement sur les actes du conseil provincial.
C’est ainsi qu’elle a vivifié l’article de la constitution qui a tracé la règle en faveur de la commune et de la province. Le gouvernement ayant 40 jours pour annuler les actes du conseil provincial aura toutes les garanties possibles. En France, messieurs, où les libertés communales et provinciales sont loin d’être aussi étendues qu’en Belgique, en France où tous les hommes sages considèrent comme un modèle nos institutions communales et provinciales, le gouvernement n’a pas hésité à admettre une disposition analogue à celle résultant du premier paragraphe de l’article du projet du gouvernement, disposition qui tend à ce que les délibérations du conseil provincial soient considérées de plein droit comme approuvées par le gouvernement, si dans le délai de 40 jours, il n’est intervenu de décision contraire.
En effet, si on admet le système proposé par la majorité de la section centrale, tendant à ce que le gouvernement dût ratifier tous les actes du conseil provincial, par une conséquence directe, le gouvernement devra également ratifier tous les actes des conseils communaux. Or, je vous le demande, messieurs, une pareille chose est-elle possible ? Comment, s’il y a des désordres, des pillages dans une ville, vous n’investirez pas le conseil communal, je dis plus, le collège communal, du droit de prendre toutes les mesures nécessaires dans l’intérêt de la tranquillité publique ; vous voudrez que le collège communal attende pour agir que le gouverneur ait sanctionné ses décisions ; mais alors il aura jamais d’ordre possible.
Voilà, messieurs, où mène le système de la section centrale avec toutes ses conséquences. Sans doute il faut du laisser-aller dans le gouvernement représentatif ; mais il faut que ce laisser-aller soit compatible avec tout ce que prescrit la paix publique. Je préfère donc le système du projet du gouvernement à celui de la section centrale sur ce point et je me propose de le reproduire si le gouvernement le retire.
M. le ministre de la justice (M. Lebeau) - Il l’abandonne ; vous n’ignorez pas que ce projet de loi n’est pas l’ouvrage du gouvernement mais d’une commission.
M. Dumortier. - Je considère toute loi présentée par le gouvernement comme son ouvrage, et je proteste contre ce que vient de dire M. le ministre de la justice, Je m’afflige de voir l’homme qui en septembre 1830 a concouru à donner la liberté aux communes présenter une loi algérienne (on rit) qui a pour but de lier les communes, de le voir repousser les dispositions libérales de cette loi en se refugiant derrière la responsabilité d’une commission comme on se réfugierait derrière le conseil d’Etat si jamais cette chambre avait la faiblesse de consentir à cette institution.
M. Eloy de Burdinne. - Comment le conseil d’Etat ?
M. Dumortier. - Si M. Eloy de Burdinne veut bien prendre la parole, je l’écouterai avec beaucoup de plaisir ; mais il me permettra de penser qu’un conseil d’Etat serait destructif de la responsabilité ministérielle.
Je reprends le fil de mes observations et je passe à l’examen du deuxième paragraphe du projet de la section centrale, qui porte que « lorsque l’annulation des actes du conseil provincial suppose l’interprétation par voie d’autorité, le Roi n’a que le droit de les suspendre. »
Une disposition de ce genre est indispensable dans la loi qui nous occupe.
En effet, je ne dirai pas comme l’honorable député de Nivelles, qui a parlé avant moi, que lorsqu’il y a contestation entre le gouvernement et la province, il faut absolument que droit reste au pouvoir supérieur ; car c’est répondre à la question par la question, puisqu’il s’agit de savoir si le pouvoir supérieur a droit ou s’il ne l’a pas. S’il veut faire prévaloir, dans tous les cas, le droit du pouvoir supérieur, ce droit n’est plus celui de la justice, c’est celui de la force et alors c’est mettre les provinces sous le régime de l’arbitraire : la Belgique qui ne veut être gouvernée que par les lois.
Lorsque le droit de l’autorité supérieure sera contesté, comment cette difficulté se résoudra-t-elle ? Et d’abord, dans quel cas cette dissidence aura-t-elle lieu ? On n’a parlé que d’un seul cas où les conseils provinciaux seraient en désaccord avec le gouvernement. Or cela se présentera souvent, même de la meilleure foi du monde, et pour n’en citer qu’un exemple je vous rappellerai la discussion qui eût lieu l’an dernier tandis qu’on examinait le projet actuel dans les sections.
Sous le précédent gouvernement il y eut lieu à l’interprétation de la loi relative à la milice, que certaines provinces avaient entendue dans un sens et d’autres dans un autre. Qui donc tranchera cette difficulté ? sera-ce la cour de cassation ? mais vous la rendriez supérieure au pouvoir exécutif ? Sera-ce le gouvernement ? Mais si le gouvernement juge la loi, s’il se proclame supérieur à la législature, à la loi, en présence de l’art. 67 de la constitution qui porte que jamais il ne pourra suspendre les lois ni dispenser de leur exécution ; dès lors nous n’avons plus qu’à nous retirer, que le gouvernement fasse des lois et non des arrêtés ; il faut effacer l’article 28 de la constitution qui dit que « l’interprétation des lois par voie d’autorité n’appartient qu’au pouvoir législatif. »
Voilà donc un cas où la dissidence est le fait d’un malentendu ; je suppose maintenant un cas où elle est le fait de la province. Le conseil provincial décide dans une question qui intéresse la province ; le gouvernement annuel sa décision. L’année suivante, le conseil provincial reproduit sa première délibération. Je ferai remarquer que ce sera d’autant plus facile que le gouvernement sera obligé de motiver l’annulation d’un acte du conseil provincial, de dire qu’il est inconstitutionnel. La province soutiendra qu’il n’est pas inconstitutionnel, qu’il est dans les termes de la légalité et de la constitution. Qui jugera entre le gouvernement et la province ? car voilà une collision, voila l’ordre troublé. Il faut que quelqu’un décide en dernier ressort et si ce doit être le gouvernement, vous le rendrez encore supérieur à la loi, il peut dire désormais : la loi c’est moi.
Maintenant j’ai à examiner des cas de dissidence par suite desquels l’action du pouvoir exécutif pourrait être entravée. Ainsi il s’agit de l’exécution, par la province, d’un arrêté du gouvernement ; le conseil provincial considère cet arrêté comme en opposition avec la constitution ou la loi, et en refuse l’exécution. Ici c’est un troisième cas ; c’est un acte passif du conseil ; il n’agit pas, il se refuse d’agir. Direz-vous que le gouvernement, dont on refuse d’exécuter l’arrêté, devra en obtenir l’exécution par la force ? Mais ce serait anéantir la constitution, proclamer la tyrannie, une tyrannie plus forte encore que celle du roi Guillaume.
Mais, dit le ministère, vous ne pouvez pas déférer à la législature la mission d’interpréter les mesures administratives par voie d’autorité. Les chambres ne peuvent pas s’élever en pouvoir judiciaire. Messieurs, si la constitution était à faire, on pourrait émettre une telle opinion qui encore ne serait pas la mienne ; mais la constitution existe, nous devons nous y conformer. Ne faisons pas la guerre à la constitution, exécutons-la franchement, faisons interpréter la loi par celui qui la porte, une telle action ne peut troubler le pays, elle présente au contraire, de telles garanties que tout ami de l’ordre, et du repos public ainsi que de la liberté doit se féliciter de la garantie inscrite dans la constitution.
Pour faire écarter le droit d’interprétation, par voie d’autorité législative, on fait sonner bien haut la responsabilité ministérielle. Mais d’abord j’aurai l’honneur de faire observer à l’assemblée que le ministère n’est pas responsable envers les conseils provinciaux, qu’il n’est responsable qu’envers la chambre des représentants. Et puis si le ministère se trouvait en présence d’une chambre corrompue, et les pages de l’histoire en offrent plus d’un exemple, il pourrait impunément violer la constitution qui ne serait plus qu’une lettre morte et vile à tous les yeux. Je le demande : que serait alors la responsabilité ministérielle ? Et déjà n’avons-nous pas vu le gouvernement violer la constitution en mainte occasion et de la manière la plus flagrante, et récemment encore expulser arbitrairement un grand nombre d’étrangers, puis devant de tels actes la majorité de la chambre rester impassible et laisser faire ? Peut-on, après cela, venir parler de responsabilité ministérielle ? A la manière dont je vois interpréter aujourd’hui chez nous cette responsabilité, je commence à croire que loin d’être une garantie contre les envahissements du pouvoir exécutif, c’est tout bonnement un palladium ministériel, derrière lequel se trouvent despotisme et tyrannie.
Pour moi, messieurs, je veux l’ordre, c’est pour cela que je combats une disposition destinée à jeter la perturbation dans l’Etat. Adopterez-vous le système de l’honorable M. Milcamps, qui veut que le droit reste toujours au pouvoir supérieur ? alors, messieurs, le droit ce sera la force. C’est, je le répète, décréter l’arbitraire.
La question est de savoir si, quand le gouvernement a pris une décision et que sa légalité est contestée, il a le droit de dire : Je maintiendrai ; si alors le conseil provincial n’a pas le droit de dire : Et moi aussi je maintiendrai.
Notre but doit être de faire respecter l’ordre et nos franchises provinciales. Ce but, vous l’atteindrez je crois, en composant l’article premier du premier paragraphe du projet du gouvernement ; 2° du 2° du paragraphe 2 du même projet, modifié comme l’a proposé M. d’Hoffschmidt ; 3° du deuxième paragraphe de la section centrale ; enfin 4° du troisième paragraphe du projet de la section centrale.
Ainsi vous tracerez les limites où doivent s’arrêter les droits du gouvernement ; vous mettrez le pays à l’abri des commotions où pourrait l’entraîner des hommes qui pourraient tenir en main le gouvernail du vaisseau de l’Etat.
M. de Muelenaere. - On ne conteste pas à la législature le droit de régler les intérêts de la province et de la commune ; mais la loi même qu’elle fait dans cet objet doit nécessairement consacrer les principes posés par la constitution elle-même. Il est incontestable aussi que la loi peut déterminer les cas dans lesquels les principes divers, posés par la constitution, doivent recevoir leur exécution. Si au contraire vous voulez rester dans les termes vagues de la constitution, ce sont les termes mêmes que vous devez reproduire.
L’honorable M., d’Hoffschmidt propose de supprimer dans le deuxième paragraphe du projet du gouvernement les mots : « Qui blesseront l’intérêt général. » Cependant ces expressions sont conformes à la constitution. L’article 108 porte :
« 5° L’intervention du Roi ou du pouvoir législatif, pour empêcher que les conseils provinciaux et communaux ne sortent de leurs attributions et ne blessent l’intérêt général. »
Vous êtes donc obligés, messieurs, ou de maintenir les termes du projet ou de déterminer les cas spéciaux dans lesquels le conseil provincial serait censé blesser l’intérêt général et où le gouvernement aurait le droit d’annuler ses délibérations.
Quant à la deuxième partie de l’article 80, une question grave a été soulevée par l’honorable M. Ernst, et la manière dont elle a été traitée a dû fixer votre attention. De quelque manière qu’on envisage cette disposition, je pense qu’elle ne peut être maintenue. En effet, de deux choses l’une : Ou elle accorde au gouvernement un pouvoir arbitraire, ou elle ne lui accorde rien du tout. Car, s’il est vrai qu’il dépend de la volonté seule du gouvernement de décider s’il y a lieu à interprétation, évidemment il pourra constamment annuler les actes des conseils provinciaux, en décidant qu’il n’y a pas lieu à interprétation par voie d’autorité. S’il ne peut annuler les actes des conseils provinciaux, toutes les fois qu’il y aura doute sur la question de savoir s’il y a lieu à interprétation par voie d’autorité, jamais il ne pourra les annuler ; car ce qui prouve le doute, c’est cette espèce de conflit entre le gouvernement et le conseil provincial. Ainsi, ou le gouvernement aura un pouvoir absolu, ou il n’en aura aucun.
Le peu d’unanimité qu’il y a eu évidemment sur cet article dans le sein de la section centrale, puisqu’un honorable membre de la section centrale déclare faire sien l’article du projet du gouvernement, doit nous déterminer à soumettre de nouveau l’article à l’examen de la section centrale. Elle pèserait les observations présentées par l’honorable M. Ernst, observations que je me proposais de faire moi-même, et auxquelles j’adhère pleinement ; et elle pourrait d’après cela proposer une nouvelle rédaction.
M. Nothomb. - Messieurs, je n’ai pas la prétention d’ajouter des arguments nouveaux à ceux que vous a présentés l’honorable M. Ernst ; je me permettrai seulement de revenir sur quelques considérations, en leur donnant une application plus directe aux objections qui viennent d’être faites.
Le droit de suspension suppose la solution d’une question en quelque sorte préalable ; le paragraphe dont il s’agit porte : « Lorsque l’annulation des actes du conseil provincial suppose l’interprétation par voie d’autorité, etc. » Quand est-ce qu’un acte suppose l’interprétation de la loi par voie d’autorité ? Voilà une question sur laquelle le gouvernement qui suspend, et le conseil provincial qui subit la suspension, devraient être d’accord. En effet, comme l’a dit l’honorable préopinant, le gouvernement pourra toujours dire qu’il n’y a pas lieu à interprétation par voie d’autorité. J’ajouterai que de son côté le conseil provincial ne manquera pas de dire toujours qu’il y a lieu à’ interprétation législative. Il y aura donc perpétuellement lutte entre le gouvernement qui soutiendra que la loi n’est pas douteuse, et le conseil provincial pour qui toutes les lois seront douteuses. Voilà pour la première partie de l’objection de M. de Theux.
J’arrive à une deuxième question. Y a-t-il toujours lieu à interprétation par voie d’autorité du moment qu’il y a doute ? Je me vois forcé, à cet égard, de reproduire encore les raisonnements employés par M. Ernst ; cet honorable membre nous a malheureusement laissé peu à dire. Non, messieurs, il peut y avoir doute sans qu’il y ait lieu à interprétation par voie d’autorité. La nécessité de l’interprétation par voie d’autorité doit supposer, en règle générale, l’existence de plusieurs décisions contradictoires. Il faut procéder en matière administrative comme en matière judiciaire. Il ne pourra y avoir lieu à interprétation par voie d’autorité que lorsqu’il existera des décisions préalables qu’il sera impossible de concilier ni de détruire d’une manière efficace. Il sera, dans ce cas, nécessaire de recourir au pouvoir législatif de même qu’on le ferait en matière judiciaire. Il y a, ce me semble, analogie entre ces deux ordres de choses. L’article 28 de la constitution suppose donc une loi organique. Cet article est conçu d’une manière générale. La loi organique doit aller au-delà de la loi française du 31 juillet 1828. Celle-ci ne s’applique qu’au matières judiciaires ; il n’y est nullement question de matière administrative, parce qu’en France les décisions à prendre à cet égard sont dévolues au conseil d’Etat.
M. Dumortier. - Ah ! nous y voilà !
M. Nothomb. - Soyez sans inquiétude, j’arriverai à une conclusion qui vous étonnera peut-être. La législation, en France, est complète. La législature interprète par voie d’autorité en matière judiciaire dans les cas prévus par la loi de 1828. Le conseil d’Etat, de fait ou de droit, interprète par voie d’autorité en matière administrative En Belgique, le pouvoir législatif interprète par voie d’autorité dans l’une et l’autre matière. L’on ne pourrait, à moins de méconnaître l’art. 28 de la constitution, qui ne fait aucune distinction, investir un conseil d’Etat du droit d’interpréter législativement en matière administrative, Nous avons en Belgique l’art. 23 de la loi du 4 août 1832, qui, en matière judiciaire, répond à la loi française du 31 juillet 1828. Il nous faudrait une autre loi sur l’interprétation, en matière administrative. Peut-être même aurait-on bien fait de comprendre les deux matières dans une loi générale organique de l’article 28 de la constitution.
Je ne nie donc point, comme l’a supposé M. Dumortier en répondant à M. Ernst la nécessité de l’intervention législative. Je la reconnais, notamment en ce qui concerne l’interprétation par voie d’autorité en matière administrative. Par exemple, lorsque le gouvernement a annulé la décision d’un conseil provincial, et que l’année suivante, trois conseils provinciaux, malgré l’annulation, reproduisent la même opinion, faut-il encore annuler ces trois décisions et aller ainsi d’annulations en annulations,, ou vaut-il mieux faire cesser toute collision eu demandant aux chambres une loi interprétative ? Je n’ai pas d’opinion fixée. Je crois, dans tous les cas, qu’il est plus convenable de réserver ces questions une loi spéciale.
M. Dumortier. - Vous ne la ferez jamais.
M. Nothomb. - Chacun de nous a l’initiative pour la présenter. Je crois que le gouvernement lui-même en sentira la nécessité.
Le préopinant a encore supposé que la responsabilité ministérielle ne s’étendait pas à ses rapports avec les conseils provinciaux et communaux, et je lui dois encore un mot de réponse. Je pense que la responsabilité ministérielle est générale, qu’un conseil provincial dont les actes seraient illégalement annulés, serait compétent pour s’adresser à cette chambre et demander la mise en accusation des ministres qui auraient porté atteinte aux libertés provinciales ou communales. Le préopinant vous a parlé d’une chambre corrompue, qui ne manquerait pas de décliner toute mise en accusation. Je ne relèverai pas les suppositions qu’il a faites ; je veux bien croire qu’il s’est complu dans une hypothèse, mais il aurait pu la rendre plus générale. Lorsque les chambres législatives sont corrompues, que les électeurs, par un calcul inconcevable, auront voulu corruption ; pourquoi dès lors ne formeraient-ils pas également des conseils provinciaux et communaux corrompus ? Et dès lors il y aura corruption partout, de la commune jusqu’à la sommité, et le gouvernement représentatif sera vicié. Ce sont là des hypothèses auxquelles il ne faut passe livrer si légèrement, car c’est faire le procès aux électeurs.
M. de Brouckere. - J’appuierai l’opinion du gouvernement, c’est-à-dire je donnerai mon assentiment aux paragraphes 1 et 3, et je repousserai le paragraphe 2 du projet de la section centrale. Je commencerai, messieurs, par vous faire remarquer que l’art. 80 est conçu d’une manière telle qu’il répond tout à fait à l’esprit de la constitution. Les termes mêmes du premier paragraphe reproduisent la rédaction de notre pacte fondamental. L’on a témoigné quelques craintes sur la possibilité qu’il y aurait que le pouvoir exécutif annulât les actes des conseils provinciaux sous prétexte d’une mesure d’intérêt général. Si l’on veut supposer que le gouvernement puisse employer un pareil subterfuge, quelle garantie y a-t-il pour ceux qui voudraient ne voir subsister que l’annulation dans le cas où le conseil serait sorti de ses attributions, quelle garantie, dis-je, y a-t-il que le gouvernement ne couvrira pas de ce dernier prétexte l’arbitraire de ses actes ?
Veuillez remarquer, messieurs, qu’il faut bien qu’on laisse au gouvernement la possibilité d’annuler les décisions des conseils provinciaux, dans le cas où réellement l’intérêt général se trouverait lésé. Car le gouvernement doit se constituer le défenseur de l’intérêt de la masse de la nation, et veiller à ce qu’il ne soit pas débordé par les intérêts de localité.
L’on désirerait qu’il fût fixé un terme au-delà duquel le gouvernement ne pourrait plus annuler les résolutions des conseils et qui les rendit exécutoires de fait. Une semblable disposition me paraît inutile. Je vous prie de jeter les yeux sur l’article 127 du projet du gouvernement qui correspond à l’art. 112 de la section centrale. Voici en quels termes cet article est conçu :
« Lorsque le conseil ou la députation a pris une résolution qui sort de ses attributions ou blesse l’intérêt général, le gouverneur est tenu de prendre son recours, dans les 3 jours, auprès du gouvernement.
« Si, dans ce délai, le gouvernement n’a pas annule la décision, elle sera exécutoire, sans préjudice aux dispositions des deux derniers paragraphes de l’art. 88 de la présente loi. »
La rédaction de la section centrale est à peu près la même.
Si cet article est adopté, et il y a tout lieu de le croire, puisque la section centrale l’a également accueilli, je ne vois pas qu’il y ait nécessité d’insérer dans celui que nous discutons un délai obligatoire ; ce serait faire une chose complètement inutile.
Mais, a dit un honorable préopinant, vous allez établir le désordre dans l’Etat. Car dans le cas où un conseil provincial aurait pris une résolution dont l’exécution immédiate serait urgente, il se trouvera entravé dans sa marche par la nécessité qui lui sera imposée d’obtenir l’assentiment royal. Mais cet assentiment ne pourra pas empêcher qu’une décision de cette nature soit mise à exécution.
Si le gouverneur, si l’agent du pouvoir exécutif juge que la résolution de la représentation provinciale ne peut donner lieu à aucune difficulté, il n’attend pas les ordres du gouvernement, il l’exécute immédiatement. Elle n’est suspendue que du moment que le représentant de l’intérêt général trouve qu’il y aurait danger à ne pas solliciter le veto du gouvernement. Cette loi est une garantie que la société doit conserver. Il ne faut pas que des conseils provinciaux puissent consacrer des choses nuisibles à l’intérêt de tous. Nul doute ne peut du reste s’élever sur l’exécution de ce droit. Quand le gouvernement ne s’opposera pas à une mesure provinciale, elle aura immédiatement force de loi ; sinon, elle tombera d’elle-même.
J’arrive au paragraphe 2, et je vais le combattre. Remarquez que la rédaction de ce paragraphe est d’un vague tel qu’on en peut à peine comprendre le sens. En second lieu, il se trouve sans sanction aucune de la part de la plupart des membres de la section centrale, comme l’a avoué l’un de ses défenseurs. Je soutiens et qu’il est inutile et qu’il peut devenir dangereux.
Il est inutile, parce qu’il est superflu de dire que le gouvernement n’a pas le droit d’interpréter la loi, quand la défense lui en est faite par la constitution. A quoi bon rappeler cette défense à l’occasion de la loi provinciale ? Elle est juste dans toutes les circonstances possibles. Mais, dit-on, il arrivera des cas où une décision du conseil provincial ne pourra être annulée que par suite d’une interprétation de la loi par voie d’autorité. Je soutiens que ce cas ne pourra se présenter. Aussi n’ai-je pas été peu étonné d’entendre l’honorable M. Nothomb poser les bases d’une loi à intervenir sur l’interprétation par voie d’autorité. La similitude qu’il a employée en comparant les matières administratives aux matières judiciaires, manque de justesse. Ce qui fait qu’il faut qu’un pouvoir interprète la loi par voie d’autorité en matière judiciaire, c’est que la cour de cassation, qui juge en dernier ressort, ne connaît jamais du fond de la question. Au-dessus d’elle, il n’y a plus de cour judiciaire ; il a bien fallu s’adresser en dernière analyse au pouvoir législatif. Non, en matière d’administration, c’est toujours le gouvernement qui décide.
Un conseil provincial porte une décision que le pouvoir exécutif croit contraire aux lois. Que fait-il ? il l’annule sans que personne ait le droit de revenir sur cette annulation. Il n’a pas pour cela interprété par voie d’autorité. Car entendons-nous bien sur cette expression : interpréter par voie d’autorité, c’est décider qu’à l’avenir tous les cas identiques seront résolus de la même manière. Mais telle ne sera jamais l’intention du gouvernement quand il aura juge une question douteuse. Il annulera la décision, mais il ne dira pas que ce précédent devra consacrer la marche à suivre dorénavant dans les cas analogues. C’est alors qu’il interpréterait par voie d’autorité ; tant qu’il se bornera à annuler purement et simplement les décisions des conseils provinciaux sans rien préjuger pour l’avenir, il sera vrai de dire que le gouvernement n’aura pas interprété par voie d’autorité. J’en conclus donc que dans aucun cas le paragraphe ne trouvera son application.
Il est dangereux, parce que chaque fois que le pouvoir exécutif croira de son devoir d’annuler une décision d’un conseil provincial, celui-ci s’empressera de dire que le gouvernement a dépassé ses attributions, que c’était au pouvoir législatif à statuer sur la matière. Ce serait bien ainsi, messieurs, que l’on établirait le désordre. On consacrerait une espèce d’anarchie, à laquelle nous devons nous opposer. Il faut dans un gouvernement que la hiérarchie des pouvoirs soit nettement dessinée ; qu’entre deux autorités, il y en ait toujours une supérieure et l’autre inférieure. Dans tous les cas que la loi peut prévoir, il faut que le gouvernement l’emporte sur le conseil provincial. Il faut qu’il puisse décider comme dernier juge et sans appel.
Vous voulez donc, me dira-t-on, mettre entre les mains du gouvernement un arbitraire complet. Non certainement : toutes les fois que le gouvernement aura abusé des droits qui lui seront conférés par l’article 80, il sera libre à la représentation provinciale de recourir aux chambres, d’y récriminer contre les envahissements du pouvoir. Au reste la législature aura à examiner de quel côté sera la justice : l’arbitraire du gouvernement n’est donc pas à craindre, si vous supprimez le deuxième paragraphe de l’article 80 ; si vous le conservez, ce que vous avez à redouter c’est l’anarchie, et l’anarchie est un mal tout aussi déplorable que l’arbitraire.
(Moniteur belge n°135, du 15 mai 1834) M. Jullien. - Messieurs, comme je suis convaincu que l’article qui vous est soumis (article qui selon moi est le plus important de la loi) sera renvoyé à la section centrale, pour le rédiger d’après les lumières qui doivent jaillir de ces débats, je me bornerai à présenter quelques observations. (Parlez ! Parlez !)
Dans l’article 87 du gouvernement et 79 de la section centrale, vous avez admis que l’on soumettrait à l’approbation du Roi avant la mise à exécution, les délibérations du conseil sur le budget des dépenses, sur les moyens d’y faire face, sur les emprunts à régler, sur la création d’établissements d’utilité publique, sur les acquisitions, sur la destruction des routes, sur l’établissement ou les changements de foires et marchés, et sur les règlements provinciaux d’administration intérieure. Vous voyez, messieurs, que vous avez assez largement étendu les cas où l’approbation du Roi serait nécessaire dans cette position.
La commission qui a été chargée de la rédaction de la loi provinciale, préoccupée de l’idée que la plupart des approbations qui seraient demandées pourraient être retardées par toutes les lenteurs de l’administration et de la bureaucratie, a voulu déterminer un délai passé lequel, si l’approbation n’était pas venue, la délibération serait exécutoire.
Mais la section centrale vous propose de supprimer le paragraphe de l’article 88 qui dispose que les délibérations du conseil seront considérées de plein droit comme approuvées si dans le délai de 40 jours, il n’est intervenu de décision contraire. La section centrale se fonde sur ce qu’il pourrait arriver que le gouvernement n’eût pas le temps nécessaire pour faire toutes les investigations qu’il jugerait convenables, afin de s’éclairer sur le mérite de ces délibérations ; et dans la crainte de cet inconvénient, la section centrale a mieux aimé laisser au gouvernement la faculté de le déclarer quand bon lui semblerait.
Si vous consacrez ce système et si vous rejetez cette garantie que la commission avait eue en vue pour empêcher le gouvernement d’abuser des délais indéfinis qu’on lui laisse pour l’approbation des délibérations du conseil, je dis que les administrations provinciales ne tarderont pas à regretter que vous ayez rejeté la seule précaution capable d’empêcher l’arbitraire de l’administration supérieure.
Toutes les fois qu’une province aura besoin de constructions, de réparations quelconques, d’allocations au budget, de dépenses enfin qui sont de tous les jours, de tous les instants, le conseil devra s’adresser au gouvernement ; il arrivera qu’il se passera 5 à 6 mois et quelquefois davantage avant que la délibération soit approuvée, parce que le gouvernement est encombré d’affaires, et qu’elles doivent passer par une foule de mains avant de recevoir une décision.
Ce sont les désordres de l’administration qui ont fait sentir que lorsqu’une province, pour des intérêts pressants, avait besoin d’obtenir l’approbation du gouvernement, la chose qui faisait l’objet de la délibération, avait eu le temps de périr avant que cette délibération fût approuvée. Eh bien, l’article proposé par le gouvernement, et qui est celui de la commission, présentait un remède à cet inconvénient ; si dans le délai de 40 jours le gouvernement ne fait pas connaître sa décision sur la mesure prise par l’administration provinciale, alors cette délibération est censée approuvée, et elle reçoit son exécution.
Quels sont les inconvénients qui s’opposent à cette disposition de la loi ? On dit que le gouvernement n’aura pas le temps d’être suffisamment instruit. Je répondrai d’abord que les provinces n’étant pas très éloignées de la capitale, les relations sont extrêmement promptes et faciles. En second lieu, je ferai remarquer qu’il n’y a pas une seule mesure du conseil provincial qui soit prise sans l’intervention du gouverneur ; il est donc impossible que lorsqu’un acte est envoyé au ministère le gouvernement ne soit pas éclairé sur cet acte par le gouverneur, son commissaire constitutionnel.
On a dit qu’il n’y avait pas à craindre d’usurpation de pouvoir ; pour moi, je me défie de ces belles promesses en fait de constitutionnalité et de responsabilité ministérielle ; j’ai à cet égard mon apaisement, et je sais à quoi m’en tenir. Toutes les fois qu’il y aura matière à usurpation de pouvoir, l’autorité fera cette usurpation. Aussi devons-nous prendre toutes les précautions qui sont humainement possibles pour éviter le caprice et l’arbitraire du gouvernement, Si 40 jours ne sont pas suffisants pour qu’il fasse connaître sa décision, eh bien, accordez-en 60 si vous voulez, mais fixez un délai quelconque, car cela est absolument nécessaire ; autrement, je vous le prédis, malgré ce qu’on vous a dit, les conseils provinciaux n’obtiendront que ce qu’il plaira au gouvernement de leur accorder.
Le deuxième paragraphe, qui est le premier de la section centrale renferme la disposition suivante :
Ainsi le Roi peut en tout temps annuler les actes des conseils provinciaux. En tout temps ? A-t-on bien fait attention à cette disposition ? II n’y aura pas même de prescription capable de couvrir le défaut d’approbation !
Une administration provinciale aura fait depuis 10 ans, 20 ans, des actes qui auront reçu leur exécution, et le Roi pourra en tout temps les annuler.
Ce qu’un ministère aura tacitement approuvé pendant des années, un autre ministère viendra le renverser ! Voilà ce que le gouvernement et la section centrale vous proposent ; j’ai la confiance que la section centrale mieux éclairée changera ces dispositions.
La commission a pensé qu’en donnant au gouvernement le droit d’annuler les décisions du conseil, il pouvait être porté préjudice aux droits des tiers ; c’est pourquoi elle avait adopté une disposition qui forme le paragraphe final de l’article 88 adopté par le gouvernement, puis abandonné ensuite par le ministre.
La commission disait que si, dans l’exécution de l’acte, des tiers étaient intéressés, il fallait désintéresser ces tiers si l’acte était annulé, puisqu’ils avaient agi de bonne foi, qu’un traité s’était accompli, et que par suite de ce traité les tiers avaient pu faire des frais de diverses natures. Dans ce cas, des dommages-intérêts étaient stipulés.
J’engage la section centrale, à qui l’article sera sans doute renvoyé, d’apporter toute son attention à la rédaction du dernier paragraphe : cette disposition aurait pour résultat de mettre en lutte les intérêts particuliers des habitants de la province, avec les intérêts de la province elle-même.
Quant au deuxième paragraphe de l’art. 80, j’avoue avec M. de Brouckere que je ne puis le comprendre ; ce paragraphe porte : « Néanmoins, lorsque l’annulation de ces actes suppose l’interprétation de la loi par voie d’autorité, le Roi n’a que le droit de les suspendre ; en cas de suspension, le gouvernement présentera un projet de loi interprétative aux chambres, dans le cours de la session, ou si elles ne sont pas assemblées dans la prochaine session. »
Ainsi on commencé par dire qu’il y a annulation de l’acte, et ensuite on dit que le Roi suspendra l’acte ; cependant alors l’acte est déjà annulé. Assurément, il y a là quelque chose d’obscur.
La section centrale a voulu dire que dans le cas où il y aurait lieu à interprétation de la loi par voie d’autorité, le Roi pourra seulement suspendre l’acte. Quoi qu’il en soit, la rédaction est vicieuse, elle doit être changée.
A l’occasion de l’interprétation de la loi par voie d’autorité, on a fait plusieurs observations qui rentrent dans la science de la législation. Je dirai quelques mots sur ce sujet.
C’est à celui qui fait les lois qu’appartient seul le pouvoir de l’interpréter, quel que soit d’ailleurs son caractère, qu’elle soit civile, administrative, ou judiciaire. Je pense qu’on ne peut contester ce principe. M. de Brouckere a dit que lorsqu’une loi est administrative, les pouvoirs ne pouvaient l’interpréter.
M. de Brouckere. - J’ai dit qu’il n’y avait jamais lieu à interprétation par voie d’autorité.
M. Jullien. - Vous avez dit qu’en matière administrative lorsque le gouvernement a prononcé, il ne peut plus y avoir lieu à interprétation de la loi, et c’est ce système que je combats. Car s’il est vrai qu’il n’y ait aucun recours ouvert à la province contre les décisions des ministres, ils pourront annuler ses actes quand bon leur semblera, et ainsi paralyser tous les pouvoirs provinciaux. C’est ouvrir une lutte continuelle entre les administrations provinciales et le gouvernement ; car, en cas d’annulation pour des motifs qui ne seraient pas fondés, et sous le prétexte que le conseil provincial aurait blessé l’intérêt général ou qui serait sorti de ses attributions, ce conseil n’aura-t-il pas le droit de remontrer qu’il était dans son droit, qu’il n’a point blessé l’intérêt général et qu’il n’est point sorti de ses attributions ?
Ne voyez-vous pas que vous mettez ici en lutte le gouvernement et la province ?
La province dira, avec bonne foi, avec raison : Je ne suis pas sortie de mes attributions ; mais c’est vous, gouvernement, qui cherchez à empiéter sur mes pouvoirs. C’est vous qui, en abusant de votre force, nous retirez les attributions que la loi nous donne. N’est-il pas possible que la province résiste dans ce cas ? Vous en avez eu des exemples. Il faut donc, de toute nécessité que vous ayez un pouvoir modérateur qui prononce sur les décisions erronées du gouvernement, ou il faut ouvrir aux provinces comme aux particuliers, si elles sont lésées par ces décisions, un recours aux chambres on aux tribunaux. Car il est inutile de parler de conseil d’Etat, puisque cette institution nous manque. On argumente du paragraphe 5 de l’article 108 de la constitution ; mais on lui fait dire ce qu’il ne dit pas. Il parle de « l’intervention du Roi ou du pouvoir législatif, pour empêcher que les conseils provinciaux et communaux ne sortent de leurs attributions et ne blessent l’intérêt général. » Qu’entend-on par là ? Est-ce à dire que le Roi prononcera en dernier ressort ? Non ; il peut empêcher le conseil provincial de blesser les intérêts généraux, de sortir de ses attributions. Mais, pour empêcher l’abus, n’y a-t-il que le moyen d’annuler de plein droit les actes des conseils ? non, certainement.
Je conçois que la loi est difficile à faire sur ces questions-là ; mais je ne crois pas qu’on ait satisfait à la constitution en donnant au gouvernement le pouvoir de suspendre et d’annuler en dernier ressort les actes du conseil.
Les questions agitées fourniraient ample matière à d’autres observations ; mais comme je suis convaincu que vous renverrez le paragraphe à la section centrale, je me réserve d’en présenter de nouvelles quand la discussion s’engagera de nouveau sur cet objet.
(Moniteur belge n°134, du 14 mai 1834) M. H. Dellafaille - Messieurs, il me paraît qu’il ne faut pas confondre les dispositions de l’art. 88 avec celles de l’art. 127. L’art. 88 se rapporte aux résolutions des conseils prises dans le cercle de leurs attributions, mais soumises à la sanction royale. L’art. 127 s’applique plus spécialement aux résolutions qui n’ont pas besoin d’être sanctionnées pour devenir exécutoires, mais qui sortiraient de leurs attributions ou qui blesseraient l’intérêt général. Il a fallu, dans ce dernier cas, prescrire un délai au gouverneur à l’effet de se pourvoir, et au gouvernement pour prononcer. Il n’en est pas de même à l’égard de l’approbation des actes de la première catégorie. Un délai fatal peut souvent gêner le gouvernement. Supposez par exemple qu’un conseil prenne, dans l’ordre de ses attributions, une mesure utile à la province, mais contre laquelle un autre conseil croit devoir réclamer. Il faudra une enquête pour approfondir la contestation. Etablissez un terme de rigueur, et vous forcerez souvent le gouvernement à donner à la légère son approbation ou son refus d’approbation avant d’avoir pu s’instruire à fond.
L’honorable député de Tournay a objecté que, forcé de se prononcer formellement sur tous les actes des conseils provinciaux et des conseils de régence, le gouvernement se trouverait encombre d’affaires. D’abord je ferai observer que la plus grande partie des actes des régences sont soumises aux députations provinciales, et que ces dernières donnent leur avis sur les questions qui sont soumises au pouvoir royal, ce qui rend les décisions assez faciles. Quant à ce qui concerne les cas d’urgence dont il a parlé, ceux de troubles par exemple, la loi communale confère, en semblable occurrence, aux collèges des bourgmestres et échevins le droit de prendre les mesures nécessaires, et de les rendre immédiatement exécutoires.
Au second paragraphe, j’aurais désiré des expressions moins vagues que celle « blesser » l’intérêt général ; mais nous avons été forcés d’employer les expressions constitutionnelles qui sont littéralement reproduites dans l’article. D’ailleurs. il peut fort bien arriver qu’un acte d’un conseil, sans sortir des attributions de ce corps, et sans être contraire aux lois, soit réellement opposé à l’intérêt de l’Etat. Sans me perdre dans de longues hypothèses, je vous citerai un cas possible. Un conseil décide une route ou un canal : l’art. 72 lui en confère expressément le droit. Le conseil statue, est-il dit, et si la dépense n’excède pas 50,000 francs, la sanction royale n’est pas même requise ; elle peut au surplus avoir été donnée légèrement. Cependant on découvre par la suite que cet ouvrage est de nature à nuire à la défense d’une place forte. Que ferez-vous si les actes des conseils ne peuvent être annulés pour cause d’intérêt général ?
La constitution est formelle sur ce point, et la section centrale ne pouvait rien y changer ; elle ne pouvait qu’opter entre le pouvoir royal ou le pouvoir législatif. Nous n’avons pas cru devoir préférer celui-ci. Vous voyez assez vous-mêmes combien nous sommes encombrés d’ouvrage. Si nous devions encore nous occuper des contestations entre les conseils et le gouvernement, je crains que nous ne puissions suffire à nos travaux. D’ailleurs, les annulations prononcées par le gouvernement sont, comme tous les actes du pouvoir exécutif, soumis à notre contrôle. Les conseils auraient toujours le droit de réclamer, et les chambres jugeraient la question.
Il en est de l’usage de cette prérogative comme de l’usage de toutes celles dont le pouvoir exécutif est investi. Un ministère qui ne vivrait que d’abus n’aurait pas une longue vie.
En ce qui concerne le second paragraphe de la section centrale, j’avoue que les arguments de ceux qui le combattent ne m’ont point convaincu. Il peut y avoir de très bonne foi de part et d’autre doute sur le sens d’une loi. Les arguments d’un conseil peuvent avoir ébranlé la conviction du gouvernement. Celui-ci peut lui-même trouver la loi obscure et juger nécessaire une interprétation. Il fallait lui dire à qui il avait affaire en cas pareil. L’honorable député d’Arlon croit qu’il faudrait une loi pour fixer les cas d’interprétation en matière administrative. Je ne saurais admettre qu’il faille limiter par une loi ce que la constitution nous attribue d’une manière absolue ; mais je ferai observer que son opinion, si elle était fondée, viendrait à l’appui du paragraphe, puisqu’alors, celui-ci réglerait ce qui devrait avoir lieu dans un cas prévu.
Je voterai pour l’article, tel qu’il est formulé par la section centrale.
M. de Theux, rapporteur. - L’article en discussion a fait l’objet d’une longue délibération dans le sein de la section centrale ; et la discussion à laquelle il vient de donner lieu prouve que la matière est hérissée de difficultés sérieuses. J’attirerai votre attention sur le point principal.
Plusieurs orateurs ont craint que le paragraphe 2 ne donnât lieu à méconnaître le pouvoir royal, et ne fît naître des conflits entre les pouvoirs provinciaux et le gouvernement du Roi. Quelques-uns des orateurs qui ont soutenu cette opinion, ont ajouté que l’article laissait l’arbitraire au gouvernement, et qu’il fallait préciser les cas dans lesquels le gouvernement serait absolument obligé de recourir au pouvoir législatif, et de se borner à la suspension de l’exécution des actes.
Mais personne n’a signalé ces cas et n’a pu indiquer une règle pour diriger la section centrale dans un nouveau travail qu’elle entreprendrait sur cet objet ; c’est-à-dire qu’aucun orateur n’a dit : dans tel cas il y aura lieu à appeler l’intervention du pouvoir législatif.
J’appelle votre attention sur ce fait.
Vous ne devez donc pas vous étonner que la section centrale ne vous ait présenté que des principes généraux sur la matière dont il s’agit ; elle a été embarrassée ainsi que les orateurs pour indiquer des cas particuliers.
J’ai dit que, dans aucune circonstance, il ne pouvait y avoir conflit entre les conseils et le pouvoir exécutif. Car, lorsqu’un acte est suspendu ou annulé, le conseil ne peut passer outre : voilà une garantie d’ordre.
La garantie pour les autorités provinciales se trouve formulée dans la loi par l’obligation où est le pouvoir de s’adresser à la législature, dans le cas où la loi serait obscure.
On me dira : Mais vous n’avez pas de sanction dans votre disposition. Messieurs, il y a une sanction réelle, c’est celle de la responsabilité ministérielle : si vous supprimez la disposition que la section centrale vous propose, c’est alors que vous pourriez dire que l’art. 108 de la constitution qui statue que l’institution provinciale est réglée par la loi, se trouverait sans sanction.
J’ajouterai qu’il était impossible de réduire dans des limites plus étroites le pouvoir législatif et d’étendre davantage le pouvoir royal que ne l’a fait la section centrale. En effet, l’art. 108 de la constitution dit que c’est la loi qui consacrera l’intervention du Roi ou du pouvoir législatif pour empêcher que les conseils provinciaux et municipaux ne sortent de leurs attributions. Le droit du pouvoir exécutif est illimité, puisque dans tous les cas le Roi a le droit d’annulation. Quelle est l’attribution du pouvoir législatif ? d’interpréter la loi ou d’en faire une nouvelle pour combler les lacunes.
Mais encore le pouvoir législatif ne sera saisi de la question que par le gouvernement, lorsque le gouvernement verra une lacune dans la législation ou une obscurité dans les termes de la loi.
Tel est le sens de l’article de la section centrale.
Vous remarquerez que le paragraphe deuxième a encore pour objet de suppléer une lacune dans le projet du gouvernement : car ce projet ne réclame pour le pouvoir royal que le droit d’annulation, il ne réclame pas le droit de suspension ; et cependant il est évident que dans plusieurs cas le droit de suspension sera nécessaire au gouvernement pour qu’il ne s’expose pas à de fausses mesures.
S’il n’avait que le droit d’annulation, il serait obligé d’annuler des actes dans le doute ou de les laisser subsister ; il faut que dans les circonstances douteuses le gouvernement puisse suspendre jusqu’à ce que le pouvoir compétent ait statué sur la matière. Ainsi le rejet de l’amendement de la section centrale laisserait une lacune dans la loi.
Il me reste une observation à faire sur la rédaction du paragraphe, cette rédaction ayant donné lieu à quelques observations critiques.
L’on a dit qu’il n’y a jamais lieu, administrativement, à interpréter par voie d’autorité ; que l’interprétation par voie d’autorité n’a lieu que dans les affaires judiciaires.
Ce n’est pas dans le sens attribué à ces mots dans la loi judiciaire qu’il faut les entendre dans l’amendement de la section centrale, c’est par analogie qu’on les a employés. Quand la loi est douteuse, quand il y a obscurité dans ses termes, il faut recourir à l’interprétation législative, afin que le pouvoir exécutif n’étende pas ses droits, et c’est ainsi qu’il faut comprendre les mots : « interprétation par voie d’autorité, » car c’est l’autorité compétente qui interprète.
Je ne prétends pas que la rédaction ne puisse être plus précise que celle présentée ; mais dans la discussion on ne vous a pas montré comment on pourrait la rendre plus exacte. Je regrette beaucoup que les honorables orateurs qui ont attaqué le paragraphe, n’aient pas présenté des moyens de lever les difficultés de la matière, soit au fond, soit dans la forme.
M. Fallon. - Je ne dirai que quelques mots pour motiver mon opinion sur les questions qui sont en discussion.
Je ne m’occuperai pas du premier paragraphe de l’article proposé par le gouvernement, puisqu’il n’est plus en discussion.
Le gouvernement s’étant rallié à l’article proposé en remplacement par la section centrale, sous la réserve seulement de combattre le paragraphe 2 de cet article, le premier paragraphe de l’article primitivement proposé est sorti de la discussion.
(On fait observer à l’orateur que M. Dumortier a déclaré qu’il ferait sien ce paragraphe.)
Alors, dit l’orateur, je ne m’en occuperai pas davantage, parce qu’il n’offre pas assez d’intérêt pour être plus longuement discuté, et qu’il m’est assez indifférent qu’il soit adopté ou rejeté.
Je viens à la discussion de l’article propose par la section centrale.
Je ne conçois pas comment on peut sérieusement contester la mesure proposée par le premier paragraphe de cet article, puisque cette mesure est littéralement copiée dans l’art. 108 de la constitution.
Toute la question est de savoir si c’est au pouvoir royal ou au pouvoir législatif qu’il faut attribuer le droit d’annuler l’acte d’un conseil provincial qui serait contraire à l’intérêt général ou qui renfermerait un excès de pouvoir.
La constitution nous laisse l’alternative, et, pour moi, le choix n’est pas douteux.
Le pouvoir législatif n’étant que temporairement en exercice, le mal serait souvent consommé avant que le remède ait pu être administré.
Il faut qu’un acte qui blesse l’intérêt général ou qui renferme une usurpation de pouvoir puisse être comprimé sur-le-champ. Il y aurait trop de lenteur dans l’action du pouvoir législatif.
Il convient peu d’ailleurs d’immiscer la législature dans les actes des conseils provinciaux, qui sont le plus souvent des actes purement administratifs.
Le pouvoir législatif fait les lois, le pouvoir exécutif pourvoit à leur exécution et veille à la sûreté de l’Etat et à l’ordre public. C’est là sa mission. Son moyen d’action est dans l’autorité administrative et dans le cercle de cette autorité ; il doit pouvoir agir avec la même indépendance que les autres pouvoirs. Si le pouvoir législatif était chargé de juger les délibérations des conseils provinciaux, institutions placées dans ce cercle d’action du pouvoir exécutif, il sortirait de ses limites pour envahir une portion du pouvoir exécutif, et il usurperait même une portion des attributions du pouvoir judiciaire, puisqu’après avoir fait les lois d’intérêt général et d’attributions, il en ferait par lui-même application à des actes du pouvoir exécutif.
Et en effet, réformer un acte administratif, c’est administrer ; le réformer, parce qu’il serait contraire à l’intérêt général, ou parce qu’il y aurait excès de pouvoir, ce serait bien appliquer les lois à des cas particuliers. Il y aurait donc confusion de pouvoir.
Le pouvoir législatif trouve, dans la responsabilise ministérielle, un contrôle bien suffisant sur tous les actes du pouvoir exécutif, Tous ces actes, de quelque part qu’ils émanent, viennent graduellement se concentrer dans le ministère, et c’est au ministère, et au ministère seulement, qu’il est de la dignité des chambres d’en demander compte. Les moyens pour agir utilement de la sorte et obtenir le redressement des abus et de toute oppression sur les conseils provinciaux ne lui manquent pas.
D’après ces considérations, j’appuierai le premier paragraphe de l’article proposé par la section centrale, et par suite le paragraphe 3 qui n’en est qu’un corollaire.
Quant au paragraphe 2, je le repousserai, parce que je ne vois pas où la disposition qu’il renferme pourrait utilement trouver sa place.
Pour qu’il puisse y avoir lieu à appliquer cette disposition, il faudrait commencer par déterminer les cas où il y aurait lieu à interprétation d’autorité en matière administrative.
Il faudrait pour cela faire avant tout une loi. Nous n’en avons pas ; et vous a démontré que c’est déjà une question que savoir s’il peut même y avoir lieu d’en faire une dans l’ordre de notre régime constitutionnel.
Je suppose toutefois qu’il soit possible de faire une semblable loi, et je pense encore que nous devrions nous garder de nous en occuper, avant que l’expérience ne soit venue en démontrer la nécessité.
Pour les matières administratives, c’est-à-dire dans l’application des lois abandonnées aux soins de l’autorité administrative, on peut facilement abandonner à l’initiative des chambres, et au gouvernement, le soin de recourir au remède extraordinaire de l’interprétation d’autorité.
Le gouvernement doutera ou ne doutera pas.
S’il ne doute pas, il approuvera.
S’il doute, ou bien il approuvera, parce que par cela même qu’il doutera, la contravention ne sera pas évidente ; ou bien il s’abstiendra et se pourvoira en interprétation en surséant provisoirement à toute exécution, ce qu’il peut faire puisqu’il pourra faire plus, puisqu’il pourrait annuler. Ou bien enfin il lèvera le doute par la voie ordinaire d’interprétation, c’est-à-dire l’interprétation de doctrine.
Je ne vois pas la nécessité sur ce point de le mettre plus à l’aise que les cours et les tribunaux. Il ne suffit pas que la loi leur paraisse douteuse ou obscure pour s’abstenir de voter. Ils doivent l’interpréter suivant l’impulsion de leur conscience et le secours de leurs lumières ; c’est là ce qu’on appelle l’interprétation de doctrine.
Voyez les art. 4 et 5 du code civil. Il y a déni de justice lorsque le juge refuse de juger sous prétexte du silence, de l’obscurité ou de l’insuffisance de la loi ; et, en jugeant dans ce cas, il n’interprète pas d’autorité, il ne fait qu’appliquer la loi à un cas particulier, parce qu’il ne lui est pas permis de prononcer par voie de disposition générale et réglementaire.
Le gouvernement agira de même, lorsqu’il doutera, ou bien il interprétera lui-même la loi par voie de doctrine sur le cas particulier, sans faire de sa décision l’objet d’une disposition générale et réglementaire, ce qui ne lui est pas plus permis qu’aux juges ; ou bien il provoquera l’interprétation d’autorité du pouvoir législatif, exclusivement investi du pouvoir d’user de ce moyen.
Il restera ainsi libre et indépendant dans l’exercice de l’autorité administrative inséparable du pouvoir exécutif, et je ne vois aucun inconvénient dans cet ordre de choses.
Si le conseil provincial croit que l’acte émané de lui n’a été annulé que parce que la loi qu’il a appliquée est obscure ou douteuse, il fera ce qu’il ferait dans tout autre cas où il aurait la conviction qu’il a été abusé à son égard du droit d’annulation.
Il se pourvoira aux chambres, et si celles-ci jugent que le mal provient de l’ambiguïté de la loi, elles useront du droit d’initiative et provoqueront l’interprétation d’autorité, comme elles provoqueront des explications des chefs des départements ministériels, dans tous autres cas, pour ensuite aviser à tel moyen de redressement qu’elles jugeront convenir.
M. de Robaulx. - Mon intention n’est pas de parcourir toutes les phases de la question, ainsi que l’ont fait quelques orateurs qui ont parlé avant moi ; car je crois, ainsi que plusieurs d’entre eux, que ce qu’il y a de mieux à faire c’est de renvoyer l’article à la révision de la section centrale. Le principal motif qui doit nous faire prendre cette détermination, c’est l’extrême divergence des opinions sur cet article ; il suffira, pour s’en assurer, de lire dans le Moniteur le compte-rendu de la séance d’aujourd’hui.
Dans le temps où nous avons agité en congrès la question des institutions provinciales et communales, la pensée qui a constamment dominé a été celle d’accorder aux conseils provinciaux et communaux une indépendance aussi large qu’au pouvoir exécutif dans leurs circonscriptions particulières. L’intérêt de la province a été abandonné exclusivement aux mandataires de la province parce que seule elle est à même d’apprécier les intérêts de la localité qu’elle représente. Seulement on a prévu le cas où le pouvoir communal ou provincial empiéterait sur l’administration générale et y jetterait la perturbation ; c’est pour ce cas, et pour ce cas seulement, que le congrès a voulu brider le pouvoir communal et provincial. Voilà l’état réel des choses, l’état que l’on est obligé de reconnaître lors même qu’on les envisage avec les yeux doctrinaires du ministère. (On rit.)
Il me paraît que nous sommes fort éloignés de ce résultat. Si le congrès avait fait une loi communale et provinciale, je crois qu’elle ne ressemblerait guère à celle que nous votons aujourd’hui. Que résulte-t-il des dispositions que vous avez adoptées ? Vous avez mis à la charge de la province toutes les dépenses que vous avez pu inventer ; elle n’a plus qu’à en examiner le quantum. Loin de laisser au conseil à décider de l’utilité de la dépense, vous avez, par la loi même, déclaré à sa charge une infinité de dépenses. Il faut qu’il les vote, la loi l’y oblige ; il n’y a rien à dire.
Ensuite vous avez bridé le conseil provincial ; vous lui avez imposé un règlement ; vous lui avez dit tout ce qu’il devait faire. Eh bien, on est pas encore content. On demande que le Roi, ou plutôt le ministère ; car je ne reconnais pas de pouvoir royal dans tout cela (on rit), et il serait antiparlementaire de jeter le nom du Roi dans cette discussion ; on demande, dis-je que le ministère ait le droit indéfini et usque in aeternum d’infirmer les décisions administratives ou judiciaires du conseil provincial, toutes les fois, ajoute-t-on, que l’intérêt général l’exigera. Avec, ce grand mot d’intérêt général il n’y a pas un seul a voté par les conseils provinciaux, qui ne puisse être frappé de nullité par le ministère.
Il n’y a pas de vote de conseil provincial qui ne se rattache par quelque côté à l’intérêt général ; le ministère pourra dès lors dire cassé et annulé. Je dis que cette disposition est destructive de nos franchises provinciales, et que si elle est adoptée, les conseillers provinciaux seront bien pour le ministère des conseillers aviseurs ; ils ne seront pas des mandataires du peuple.
Lorsque nous avons voté l’article de la constitution qui déclare qu’une loi déterminera quelle devra être l’interaction du Roi ou du pouvoir législatif pour empêcher que les conseils provinciaux et communaux ne sortent de leurs attributions et ne blessent l’intérêt général, jamais, je l’avoue, je n’avais conçu qu’on pût croire remplir le vœu du congrès en répétant le texte de la constitution. Je ne conçois une loi à cet égard qu’autant qu’on y spécifie les cas dans lesquels les décisions du conseil seront censées blesser l’intérêt général.
Sous un autre rapport encore l’article est incomplet ; on dit que le gouvernement pourra annuler les décisions du conseil provincial, on ne dit pas si le gouvernement pourra prendre des décisions en opposition avec celles qu’il aura annulées. Quel chaos ! Quelle perturbation !
L’honorable M. Fallon disait tout à l’heure lorsqu’il s’agissait de savoir quelle autorité supérieure aurait le droit d’annuler les délibérations du conseil provincial, qu’il préférait à cet égard le gouvernement à la législature, attendu que la chambre n’était pas toujours réunie et qu’il pouvait y avoir urgence.
Il a fait valoir à l’appui de cette opinion la responsabilité ministérielle. Je m’en réfère sur la valeur de cette responsabilité à l’opinion de M. Fallon lui-même ; et je pense que ce qui a été fait par les mandataires du peuple ne peut être réformé et défait que par eux.
Comment ! des mandataires d’une province délibèrent sur une question avec maturité, éclairés des pétitions et par la presse, et il suffira du bon plaisir de M. Lebeau ou de M. Rogier pour infirmer leur délibération ? Un tel système serait contraire à la véritable hiérarchie des pouvoirs.
Messieurs, je n’en dirai pas d’avantage sur le fond de l’article 80 que je considère comme inintelligible dans le projet de la section centrale et dans celui du gouvernement, et que je regarde comme un acheminement vers l’arbitraire bien large, qu’appelait dernièrement, de tous ses vœux, un honorable collègue.
M. Jullien. - L’arbitraire bien vague.
M. de Robaulx. (reprenant) - C’est bien vague, c’est en effet l’expression employée par M. Vilain XIIII
Ce que je demande, c’est que la section centrale soit saisie de nouveau de cette disposition, qu’elle spécifie les cas où l’intérêt général exige qu’un acte de la représentation provinciale soit annulé. L’honorable M. de Theux a demandé que les orateurs indiquassent tous ces différents cas. Est-ce à nous à faire ce travail ? Ne serait-il pas mieux confié à la section centrale qui renferme tous les gros bonnets de la chambre. (Hilarité générale.) Un orateur qui n’aura pas étudié la question à fond, n’est pas en état de venir improviser tout un système. En faisant une loi vous devez nous en présenter tous les corollaires. L’art 108 de la constitution indiquait tous les développements que comportait la loi provinciale. Il posait simplement le principe. Ces développements, vous ne nous les avez pas donnés. Je m’en rapporte aux objections qu’a rencontrées votre article. J’ai donc raison d’en demander le renvoi à la section centrale.
M. d’Huart. - Le premier paragraphe de l’art. 88 qu’avait abandonné M. le ministre de la justice, ayant été repris par M. Dumortier, il y a lieu de s’en occuper.
Je me joins à mes honorables collègues Dumortier et Jullien, pour réclamer le maintien de ce paragraphe ; il importe de déterminer pour chaque branche des pouvoirs les obligations qui leur incombent. Que l’on suppose tant que l’on voudra que le gouvernement remplira toujours ses devoirs à la satisfaction générale, je verrai toujours volontiers ces devoirs tracés, autant que possible, par des dispositions formelles.
Le délai de 40 jours proposé dans ce paragraphe est plus que suffisant Que l’on considère, comme l’a dit M. Jullien, le peu d’étendue du royaume, et l’on se convaincra que, quels que soient les renseignements, quelles que soient les enquêtes même qu’il faudrait faire sur les lieux, ce délai est évidemment plus que suffisant.
On a dit, c’est l’honorable M. de Brouckere, que l’art. 127 supplée à la disposition du paragraphe en question : c’est une erreur, Ici il s’agit des délibérations du conseil qui doivent être soumises à l’approbation du Roi en vertu de l’article que nous venons d’adopter ; à l’art. 127 au contraire il s’agit de résolutions du conseil, ou de la députation, qui sortiraient de leurs attributions et contre l’exécution desquelles le gouverneur aurait apporté son veto.
Le second paragraphe de l’article en discussion renferme quelque chose de vague, j’en conviens ; mais je l’aime mieux avec ses incertitudes que de le voir supprimer entièrement. Car, s’il l’était, je craindrais de voir toujours le pouvoir exécutif s’arroger le droit d’interpréter les lois par voie d’autorité, contrairement à l’art. 28 de la constitution, et repousser avec dédain les justes réclamations du conseil. Ce que vous a dit à cet égard M. de Brouckere doit vous confirmer comme moi dans cette opinion, puisqu’il a été jusqu’à vous dire qu’en matière administrative il n’y avait jamais lieu à interprétation par voie d’autorité ; ou, en d’autres termes, que le pouvoir exécutif jugerait toujours en dernier ressort, sans nul recours, ni même sans suspension. La disposition de la section centrale aurait au moins le mérite de poser un principe contraire à celui tout despotique mis en avant par M. de Brouckere.
Si le paragraphe dont je parle pouvait être rédigé de manière à spécifier les cas où il y aurait lieu à interprétation, cela serait, sans doute, désirable. Aussi, j’espère que la section centrale, à laquelle il sera sans doute renvoyé, trouvera moyen de remplir cette lacune. A cette occasion, je prendrai la liberté d’attirer particulièrement son attention sur le cas, où un conseil refuserait d’exécuter un arrêté du pouvoir exécutif, qu’il jugerait contraire à la constitution, et ici il est bon de remarquer que les conseillers jurent d’observer la constitution. J’appellerai également son attention sur le cas où plusieurs conseils provinciaux auraient jugé de la même manière et en contradiction avec le pouvoir exécutif.
Pour repousser le paragraphe dont je parle, on a cité la disposition législative qui détermine en matière judiciaire les cas où il y a lieu à interprétation, et l’on en a inféré qu’une loi spéciale devrait être portée également en matière administrative.
Je pense qu’il faut en tirer la conséquence contraire, car la disposition législative dont on parle fait partie intégrante de la loi judiciaire ; il faut donc de même que la disposition analogue en matière administrative, soit portée dans la loi générale dont nous nous occupons en ce moment.
Messieurs, ce paragraphe est peut-être le plus important de la loi que nous discutons ; pour mon compte, au moins, j’y attache la plus haute importante ; à ce titre je le crois digne des plus sérieuses méditations, et c’est dans ce sens que j’en appuie le renvoi à la section centrale.
La responsabilité ministérielle derrière laquelle d’honorables collègues trop confiants et que l’expérience aurait déjà dû détromper à cet égard, la responsabilité ministérielle, dis-je, derrière laquelle on voudrait retrancher les libertés publiques, ne me sourit pas du tout. Croyez, messieurs, que l’article 90 sera toujours ou presque toujours lettre morte.
- Le renvoi de l’article 80 à la section centrale est mis aux voix et adopté.
M. le président. - Voici la nouvelle rédaction de l’amendement présenté par M. d’Hoffschmidt :
« Le Roi peut en tout temps annuler les actes des états provinciaux s’ils sont contraires à la constitution et aux lois. »
- Le renvoi de cet amendement à la section centrale est également mis aux voix et adopté.