Source: https://www.apertacontrada.it/2017/08/03/un-istituto-da-cancellare-la-conferenza-di-servizi/print/
Timestamp: 2019-07-18 20:15:06+00:00
Document Index: 60659735

Matched Legal Cases: ['art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art.14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 10', 'art. 9', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art.14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 1', 'art. 14']

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Un istituto da cancellare: la conferenza di servizi [1]
1. Il tema della conferenza di servizi è oggi complicato e difficile da decifrare: per essere precisi, e per paradossale che possa sembrare, si deve anche dire che alle sue origini era invece quasi semplice e chiaro. La conferenza di servizi era oggetto di un articolo, l’art. 14 della legge sul procedimento amministrativo del 7 agosto 1990, n. 241. Esso introduceva un’idea brillantissima: per rendere più incisiva l’azione dell’amministrazione, concepita nella sua globalità, e quindi nella sua varietà di interessi pubblici e privati da coordinare, si poteva indire una riunione di tutte le amministrazioni interessate. In questo modo, l’amministrazione capofila – “procedente”, nel linguaggio della legge – avrebbe potuto acquisire le valutazioni e l’assenso delle altre amministrazioni coinvolte. Si sarebbe così potuto decidere come meglio tutelare gli interessi pubblici nel loro coordinamento con gli interessi privati. Questa struttura procedimentale “aperta”, per così dire, venne chiamata “conferenza di servizi”.
Merita riportare il testo originale dell’art. 14:
“Qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici, coinvolti in un procedimento amministrativo, l’amministrazione procedente indice di regola una conferenza di servizi.
La conferenza stessa può essere indetta anche quando l’amministrazione procedente debba acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche. In tal caso le determinazioni concordate nella conferenza tra tutte le amministrazioni intervenute tengono luogo degli atti predetti”.
La portata del primo comma non poneva problemi interpretativi: se si dà un procedimento amministrativo che, come spesso accade, coinvolge più interessi pubblici, l’ammi-nistrazione portatrice dell’interesse pubblico primario (questo dovrebbe essere il significato e il ruolo della “amministrazione procedente”) poteva riunire le amministrazioni che avevano in cura gli altri interessi coinvolti nel procedimento. È ragionevole pensare che la ragione ed il fine di questa convocazione fossero anzitutto sentirne il parere e quindi decidere sotto il profilo della miglior cura dell’interesse pubblico. È certo molto singolare che questo primo comma nulla dicesse sulle procedure volte alla formazione della decisione.
A prescindere da questo pur non banale problema – chi e come decide alla fine della conferenza? – il secondo comma di questo articolo è certamente meno chiaro e di più difficile interpretazione. Come si è visto (e si può leggere qui sopra), la conferenza può essere indetta anche quando l’amministrazione debba acquisire intese, concerti, nullaosta o assensi, comunque denominati, di altre amministrazioni. Diceva questo secondo comma nella sua formulazione originaria che “le determinazioni concordate nella conferenza sostituiscono a tutti gli effetti i concerti, le intese, i nullaosta e gli assensi richiesti”.
Come è evidente, le situazioni giuridiche ed amministrative del primo e del secondo comma erano profondamente diverse. La situazione “disciplinata” dal primo sembra chiara: se è opportuno effettuare l’esame di più interessi pubblici, coinvolti in un procedimento, l’amministrazione capofila sente le altre amministrazioni e – non lo si legge, ma non sembra che potesse essere diversamente – decide. Assolve alla propria funzione di organo amministrativo.
Radicalmente diverso era il secondo comma: l’esito della conferenza era il rilascio delle intese, consensi, concerti, nullaosta, che, per definizione, sono atti interni al procedimento principale, adottati da altre amministrazioni coinvolte nel procedimento. Pare incontrovertibile che non vi fosse alcuna decisione, riferibile ad una specifica amministrazione o ad un nucleo di esse.
Ne discende, come è palese, che il primo comma disciplinava un procedimento amministrativo; il secondo, una sola acquisizione di atti, essenzialmente di pareri, del cui destino nulla si diceva. In altri termini, si può ben dire che avesse una funzione essenzialmente istruttoria.
2. Tra il primo ed il secondo comma c’era dunque una sorta di abisso giuridico – ciò che spiega la ragione per cui il primo comma ha resistito immutato fino al 2016, mentre il secondo è stato manipolato un gran numero di volte.
Quanto diceva il primo comma dell’art. 14 era diritto, vero diritto. Era una norma di legge che, in una cornice di diritto pubblico, consentiva l’esercizio della funzione affidata. Così, quando l’amministrazione “procedente” riteneva opportuno coordinare tutte le strutture amministrative coinvolte da richieste, pubbliche o private – ed aveva il titolo per farlo – poteva operare attraverso il suo organo, competente e titolare della funzione (del “potere”, di cui si chiedeva l’esercizio, si sarebbe detto una volta). Questa funzione di iniziativa rese di fatto intangibile il primo comma dell’art. 14. Solo nel 2016 – dopo 26 anni! – esso scomparve nel quadro di una riforma generale delle pubbliche amministrazioni, nel cui ambito venne riscritta anche la disciplina della conferenza di servizi. Era il d. l.vo n. 127 del 30 giugno 2016.
Ora è evidente che questa specie di struttura amministrativa temporanea, organizzata dall’amministrazione procedente per acquisire consensi, pareri ed atti consimili, doveva necessariamente essere inquadrata in qualche sistema temporaneo, ma comunque disciplinato. Buona regola avrebbe suggerito che una norma di legge definisse in via generale quale tipo di amministrazione avrebbe potuto assumere il ruolo di “amministrazione procedente”, definendo i suoi poteri nei confronti delle amministrazioni in qualche modo cointeressate.
3. Incredibile dictu tutto ciò non è accaduto. I commi dell’art. 14 della l. n. 241/1990, successivi al primo, ad un certo punto (e per ragioni che non emergono in alcun modo) hanno avuto bisogno, più che di aggiornamenti, di continue “rifondazioni”, se così si può dire. In altri termini, sono stati ripetutamente modificati o, più precisamente, riscritti funditus, fino a diventare ogni volta un testo completamente nuovo, ovviamente nella formula alter et idem.
In realtà una soluzione più sana per “aggiornare” la conferenza ed il suo funzionamento si sarebbe potuta trovare. La fisiologica chiave di volta era il procedimento amministrativo, cui del resto era dedicata la legge n. 241 del 1990, che ospitava la conferenza di servizi. Si sarebbero così potuti da un lato individuare i soggetti pubblici, abilitati ad assumere decisioni; dall’altro, definire i livelli di competenza, ivi compreso il coordinamento delle amministrazioni coinvolte, senza dover ricorrere così spesso alle leggi.
In questa logica si sarebbero potute dettare norme operative per il funzionamento della conferenza, nella funzione istruttoria del 2° comma dell’art. 14. Questo compito sarebbe stato utilmente affidato al Governo, delegandolo ad adottare uno o più regolamenti per lo svolgimento delle funzioni istruttorie, dall’acquisizione di dati alle conclusioni istruttorie.
Qui si cela il dramma di questo sistema di conferenze. La procedura “operativa” sembra essere questa: se accoglie la richiesta dell’interessato, l’amministrazione procedente indice la conferenza entro tempi brevi. Le amministrazioni coinvolte esprimono le loro determinazioni sulla base della documentazione prodotta dall’interessato. A questo punto, l’amministrazione procedente indice una conferenza simultanea (artt. 14 bis co. 7 e 14 ter). In questa conferenza le determinazioni espresse nella conferenza preliminare possono essere modificate, solo in presenza di elementi emersi successivamente, “anche a seguito delle osservazioni degli interessati sul progetto definitivo”.
Segue l’inimmaginabile. “Nelle procedure di realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico, la conferenza di servizi si esprime sul progetto di fattibilità tecnica ed economica, al fine di indicare le condizioni per ottenere, sul progetto definitivo le autorizzazioni, le licenze, i nulla osta e gli assensi comunque denominati, richiesti dalla normativa vigente”. La conferenza di servizi non decide. Mira ad indicare le condizioni per ottenere autorizzazioni, licenze etc.. Non le rilascia.
C’è qui una novità: questa conferenza si svolge secondo il “nuovo” art. 14 bis, per il quale v. infra..
Segue a questo punto un passaggio cruciale. Le amministrazioni coinvolte esprimono le loro determinazioni sulla base dei documenti forniti dall’interessato. Scaduto il termine per queste “determinazioni”, l’amministrazione procedente le trasmette al richiedente. A questo punto si apre una autentica sarabanda. “Ove si sia svolta la conferenza preliminare”, l’amministrazione procedente indice una conferenza simultanea, dove ancora le determinazioni espresse in precedenza possono essere motivatamente modificate o integrate solo in presenza di ulteriori elementi emersi nel successivo procedimento. Nel caso della realizzazione di opere pubbliche, la conferenza si esprime sul progetto di fattibilità tecnica ed economica al fine di indicare le condizioni per ottenere sul progetto definitivo intese, pareri, concessioni, autorizzazioni, nulla osta e assensi “richiesti dalla normativa vigente”.
La complessità del sistema non è banale.
6. – È necessaria una sorta di breve “pausa di riflessione” per orizzontarsi in questa legislazione. Fin qui si sono raccolte le norme, via via derivate da modifiche dell’art.14 della l. n. 241/1990. Come si è visto, erano essenzialmente formali, nel senso che dettavano le regole per lo svolgimento della conferenza, senza disciplinare l’esercizio della “voluntas”, vale a dire dell’apporto probatorio hinc inde portato in vista dell’esercizio del potere discrezionale, sotteso all’istruttoria. All’esercizio del potere si accennava qua e là; ma solo si accennava, con una ripetuta “revisione” dell’art. 14, senza alcun indirizzo per la decisione, in funzione della quale era stata convocata la conferenza.
Come è evidente, questo regime non poteva durare a lungo. In effetti, nel 1997, la già citata l. n. 127 di quell’anno (da non confondere con il d. l.vo con lo stesso numero, ma del 2016) aveva introdotto un obbligo di conferenza, con l’inserimento di un art. 14 bis nella l. n. 241/1990. Esso rendeva obbligatoria la conferenza per i grandi interventi (opere pubbliche o altri programmi operativi superiori ai 30 miliardi, qualora fosse richiesto l’intervento di più amministrazioni). Le formalità per considerare la decisione adottata dalla conferenza erano debitamente complesse: non bastava che fosse stata acquisita un’intesa tra Stato e regioni interessate; era necessario anche l’assenso dei delegati di comuni e di comunità montane interessati.
7. Era inevitabile che si intervenisse di nuovo. Così, nel 2000, con l’art. 10, co. 1, della già cit. l. n. 340 che, con l’art. 9, co. 1, aveva modificato l’art. 14 della l. 241/1990, venne modificato anche l’art. 14 bis, qui sopra citato, introdotto tre anni prima dalla legge del 1997, n. 127. Le modificazioni sono significative. Anzitutto la conferenza può essere convocata su richiesta dell’interessato per “verificare” (sic) quali atti o consensi sono necessari per discutere fattivamente di un progetto o di un’istanza. Ai fini della realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico, la conferenza individua le condizioni per la realizzazione dell’intervento; se non emergono elementi preclusivi, le amministrazioni possono rilasciare i permessi e le autorizzazione necessari per procedere. Secondo l’ultimo comma, la conferenza ha la cura della valutazione dell’impatto ambientale (la VIA). È insomma una norma molto complessa, perché disegna tutti i percorsi che si possono o devono seguire per ottenere un quadro di positiva situazione di VIA.
8. Una puntuale attenzione merita anche qui la l. n. 15 del 2005, di cui già si è detto relativamente all’art. 14. La modifica dei commi 1 e 2 e l’introduzione del nuovo co. 3 bis dell’art.14 bis disciplinano le procedure decisionali, “al fine di verificare quali siano le condizioni per ottenere, alla loro presentazione, i necessari atti di consenso” (co. 1). Lo stesso spirito ha guidato il secondo comma: nelle procedure di realizzazione di opere pubbliche e di interesse pubblico “la conferenza di servizi si esprime sul progetto preliminare al fine di indicare quali siano le condizioni per ottenere, sul progetto definitivo, le intesi, i pareri, le concessioni”, etc. etc. Si noti: “al fine di verificare …”; “al fine di indicare …”. Il verbo “decidere” sembra essere scomparso.
9. All’intervento della l. n. 15/2005 segue il tentativo di riforma della pubblica amministrazione, oggetto del d. l.vo n. 127/2016. Esso ha ulteriormente modificato l’art. 14 bis in una serie di commi, lunghi e lunghissimi. Dispone così anzitutto una sorta di reticolo nel quale l’amministrazione procedente comunica alle altre amministrazioni l’oggetto della determinazione (si noti: “determinazione” da assumere”, non “decisione” da prendere) con istanze e documenti, ovvero “le credenziali per l’accesso telematico alle informazioni ed ai documenti utili ai fini dello svolgimento dell’istruttoria” (co. 2, lett. a). Non solo: l’amministrazione procedente fissa termini perentori entro i quali le amministrazioni possono chiedere integrazioni documentali o chiarimenti, …. “non attestati in documenti già in possesso dell’ammini-strazione stessa …” (co. 2, lett. b). Gli altri commi scandiscono tutte le possibili evenienze, legate al consenso e ad una serie di ipotesi di dissenso. Sono una autentica trama della funzione amministrativa che si dovrebbe svolgere e riassumere in una decisione definitiva.
Non si può non richiamare l’attenzione sul linguaggio usato dalla legge del 2016. Esso è pacato, dettagliato, quasi discorsivo. Merita fermare brevemente l’attenzione sul co. 3, di questo art. 14 bis:
“….. le amministrazioni coinvolte rendono le proprie determinazioni relative alla decisione oggetto della conferenza. Tali determinazioni, congruamente motivate, sono formulate in termini di assenso o dissenso e indicano, ove possibile, le modifiche eventualmente necessarie ai fini dell’assenso. Le prescrizioni o condizioni eventualmente indicate ai fini dell’assenso o del superamento del dissenso sono espresse in modo chiaro e analitico e specificano se sono relative a un vincolo derivante da una disposizione normativa o da un atto amministrativo generale ovvero discrezionalmente apposte per la migliore tutela dell’interesse pubblico.”
10. Qui giunti, è necessaria qualche considerazione di ordine forse non direttamente giuridico. In termini generali, è indubbio che la struttura delle leggi abbia una propria tipicità. Si definiscono situazioni; si prescrivono comportamenti, individuando e definendo competenze. Ciò che l’interessato dalla legge deve fare è tracciato dalla legge stessa, che, a seconda delle situazioni e quindi delle competenze, viene “eseguita”, ottemperata, rispettata, in sede di decisione da persone e uffici di diversi ordini e ruoli. Non è un caso che proprio da questo ruolo della legge nei confronti dei dipendenti o, più in generale, dei responsabili, si sia formato il concetto di discrezionalità – dell’amministrazione – , con cui si esprime il livello lato sensu funzionale dei dipendenti, chiamati ad operare.
Il punto cruciale sta qui: di che cosa si compongono questi passaggi? Una struttura tradizionale di procedimento amministrativo si comporrebbe di “passaggi” ben definibili e definiti. Per fare un esempio si può pensare ad una domanda o proposta del privato e quindi a richieste istruttorie, pareri, deduzioni e controdeduzioni, con un verosimilmente complesso svolgimento di accertamenti, ricognizioni, etc. etc. In sintesi: soggetti interessati a svolgere attività di un qualche peso devono ottenere uno e spesso più provvedimenti, che esprimano il consenso delle amministrazioni attive, con varie competenze, in vista di un risultato: ottenere un provvedimento che consenta un’attività. In altri termini, di fronte alla competenza di qualche amministrazione, chiamata a tutelare l’interesse o gli interessi pubblici che si intersecano con l’interesse del privato, si cerca di ottenere un atto di esercizio del potere amministrativo – un provvedimento discrezionale – in forza del quale poter fare o ottenere qualche cosa.
Come è evidente, tutto ciò postula che le amministrazioni, investite delle valutazioni degli interessi pubblici, sottesi all’interesse privato, abbiano il potere di valutare e decidere.
Nella struttura della conferenza di servizi tendenzialmente non vi è nulla di ciò. Le varie amministrazioni che partecipano alla conferenza mirano ad acquisire le informazioni e le valutazioni che potranno condurre ai nulla osta, consensi e simili. Vi è, insomma, un grande dispendio di energie, volto non a valutare ed a consentire o negare un’attività o un altro tipo di beneficio, ma ad acquisire le posizioni delle singole amministrazioni, che non sono chiamate a decidere, ma a discutere, in vista – parrebbe – di maturare altrove decisioni operative.
Vi è una precisa prova di ciò nella successione degli articoli di legge derivati dall’art. 14 della l. n. 241/1990, oggi ricondotte ad unità dall’art. 1 della l. 127/2016. Sono tutte norme con funzione istruttoria, mai decisionale. L’esito favorevole della conferenza di servizi consente all’amministrazione procedente di avviare la procedura decisoria. In altri termini, all’esercizio della discrezionalità.
Si può ben dire che qui è necessario che le responsabilità ed i poteri vengano distribuiti razionalmente. Questo avverbio, “razionalmente”, è molto difficile, perché richiede esperienza, equilibrio, a volte comprensione e tolleranza, a volte rigore. Ma se si vuole conservare il nostro mondo – come forse è ancora possibile – è indispensabile che qualcuno, ben formato, ben scelto, abbia il diritto e il dovere di decidere, senza perdersi in parole, incontri, opposizioni vane. In altri termini, occorre individuare, scegliere, coordinare le funzioni amministrative secondo il loro “peso”, e non secondo pure ideologie, per quindi scegliere persone cui affidare i vari livelli di potere amministrativo e di responsabilità.
Sotto questo profilo, è indubbio che il d. l.vo n. 127/2016 sia sensibile, specie negli art. 14 ter, quater e quinquies: sono le norme che disciplinano la conclusione delle discussioni svoltesi nella conferenza di servizi. Ma c’è un problema di fondo, difficile da risolvere: non tutte le amministrazioni hanno lo stesso “peso specifico”, al di là del fatto che siano o meno portatrici di interessi sensibili. In altri termini, è cruciale che alcune amministrazioni, cui sono affidati compiti di conservazione e tutela, facciano sì valere il peso ed il valore delle loro osservazioni, ma con equilibrio, quindi anche con rigore, se necessario, ma non con spirito solo interdittivo.
È evidente che quanto qui discusso mira certamente a proporre un assetto organizzativo e giuridico diverso da quello attuale.
Per paradossale che possa sembrare, il primo passo è la soppressione della conferenza di servizi.
1. Il 20 marzo 2017, nella splendida cornice della sala di Pompeo, a Palazzo Spada, sede del Consiglio di Stato, si è tenuto un convegno su un tema estremamente impegnativo: “La legge generale sul procedimento amministrativo: attualità e prospettive nei rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione”. A chi scrive era stata affidata una relazione su“Conferenza di servizi e bilanciamento di interessi”.
Poche settimane dopo, il 7 aprile 2017, nella Sala delle Laure della Sapienza vi è stato un altro dibattito, al quale anche chi scrive ha partecipato.
Le pagine che seguono non sono testi di relazioni scritte, ma il tentativo di una riflessione organica su questo istituto, di cui tutto o quasi tutto è oscuro o addirittura incomprensibile nella sua apparente semplicità. ↑
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