Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/c1129381.html
Timestamp: 2020-02-29 10:35:37+00:00
Document Index: 31192939

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'art. 66', 'art. 65', 'art. 66', 'art. 34', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 66', 'art. 66', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 75', 'ATF ', 'art. 66', 'art. 64', 'in dubio', 'arrêt ', 'art. 66', 'ATF ', 'art. 66', 'ATF ', 'art. 118', 'ATF ', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 66']

DFR - BGE 129 I 381
BGE 129 I 381
34. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public dans la cause Comité d'initiative 119, Marie-Paule Blanchard-Queloz, René Ecuyer et Pierre Vanek contre Grand Conseil du canton de Genève (recours de droit public)
Art. 85 lit. a OG; Einheit der Materie.
Im Fall der offensichtlichen Verletzung des Prinzips der Einheit der Materie (E. 2), kann die Aufteilung einer Volksinitiative - und die Unterstellung jedes ihrer Teile unter die Volksabstimmung - nicht gefordert werden, selbst wenn das kantonale Recht diese vorsieht (E. 4).
Art. 170C Caisse cantonale
d'assurance-maladie (nouveau)
1. Le canton est doté d'une caisse d'assurance-maladie et accidents
au sens du droit fédéral, ayant pour mission de garantir aux
habitant-e-s du canton et aux personnes qui y travaillent, une
couverture de soins complète. Cette caisse à but social est
constituée sous forme d'établissement public autonome dans le
cadre des limites fixées par la loi.
2. Elle a pour dénomination "caisse cantonale d'assurance-maladie"
et elle offre comme prestations l'assurance-maladie et accidents
de base et l'assurance individuelle d'indemnités perte de gain,
conformément aux dispositions du droit fédéral, sous forme
d'assurance individuelle ou collective. L'assurance maternité
cantonale est réservée.
3. La caisse est tenue d'affilier toute personne domiciliée dans le
canton qui en fait la demande; elle est également ouverte aux
domiciliées hors du canton, mais qui y exercent une activité
lucrative ou y paient leurs impôts.
4. Elle fixe ses primes de manière à ce qu'elles soient au moins
10% inférieures à la moyenne des primes des autres
caisses-maladie exerçant leur activité sur le territoire du
canton. Elle soumet toute augmentation de celles-ci à l'approbation
5. Elle doit appliquer le principe du tiers payant et rembourser
directement les factures de soins, d'hospitalisation, de
médicaments et de rééducation.
6. La caisse est gérée par un conseil formé de six membres désignés
par le Conseil d'Etat et d'un membre par parti représenté au Grand
Conseil, élus par lui.
7. Elle est soumise au contrôle financier et de gestion de l'Etat.
Elle soumet ses comptes, qui sont rendus publics, à un organe de
contrôle indépendant désigné par le Conseil d'Etat.
8. Elle bénéficie d'un fonds de réserve constitué par l'Etat, d'une
garantie financière de celui-ci et de subventions destinées à
diminuer progressivement les primes des personnes seules ou de
couples dont le revenu annuel net imposable est inférieur à
50 000 fr., respectivement 75 000 fr., ou ayant plus d'un enfant
mineur à charge. Les limites de revenus sont réadaptées chaque
année en fonction de l'évolution de l'indice genevois des prix à
9. Les personnes dont le canton prend en charge les primes
d'assurance-maladie dans le cadre de ses lois de prestations
sociales sont tenues de s'affilier à la caisse-maladie publique
pour bénéficier de cette prise en charge financière.
Art. 170D Sauvegarde des services publics
Aucune privatisation, transfert ou sous-traitance d'une activité
relevant de l'Etat, d'un service public, d'un établissement, d'une
fondation ou d'une autre institution de droit public à une entreprise
ou une institution de droit privé ne peut être effectué sans avoir fait
l'objet d'une loi votée par le Grand Conseil soumise au référendum
obligatoire. Il en est de même pour toute cessation d'activité ou
transfert d'actifs à un établissement public autonome ou à une
entreprise ou une institution de droit privé.
Dans son rapport au Grand Conseil du 29 mai 2002, le Conseil d'Etat a considéré que l'initiative ne respectait pas le principe d'unité de la matière puisqu'elle visait d'une part à créer un établissement cantonal d'assurance-maladie, et d'autre part à assurer la sauvegarde des services publics. L'initiative pouvait toutefois être scindée en deux volets, conformément à l'art. 66 al. 2 Cst./GE, pour autant que chaque partie soit susceptible d'avoir été signée pour elle-même, et soit en outre valide au regard du droit supérieur.
2. Rappelant que le but de la réforme de la constitution genevoise de 1992 était de favoriser les droits populaires, les recourants estiment que le principe de l'unité de la matière devrait être appliqué de manière plus souple pour une modification partielle de la Constitution. L'initiative constitutionnelle pouvant consister, selon l'art. 65A Cst./GE, en une modification ou adjonction de plusieurs dispositions, il devrait être possible de proposer simultanément plusieurs objets. L'initiative pourrait ainsi comporter plusieurs volets, pour autant qu'il existe un rapport de connexité suffisant entre chacun d'eux. En l'occurrence, il s'agissait de créer une caisse publique, et d'en assurer la pérennité ainsi que celle des autres services publics, par égalité de traitement. La présentation de l'initiative, en deux titres constitutionnels distincts, était claire. En définitive, le Grand Conseil aurait violé l'obligation, imposée par l'art. 66 Cst./GE, de trouver la solution la plus favorable aux initiants.
2.1 L'exigence d'unité de la matière découle de la liberté de vote et, en particulier, du droit à la libre formation de l'opinion des citoyens et à l'expression fidèle et sûre de leur volonté (art. 34 al. 2 Cst.). Cette exigence interdit de mêler, dans un même objet soumis au peuple, plusieurs propositions de nature ou de but différents, qui forceraient ainsi le citoyen à une approbation ou à une opposition globales, alors qu'il pourrait n'être d'accord qu'avec une partie des propositions qui lui sont soumises (ATF 90 I 69 consid. 2c p. 74). Il doit ainsi exister, entre les diverses parties d'une initiative soumise au peuple, un rapport intrinsèque ainsi qu'une unité de but (ATF 128 I 190 consid. 3.2 p. 197; 125 I 227 consid. 3c p. 231; 123 I 63 consid. 4b p. 71 et les arrêts cités), c'est-à-dire un rapport de connexité qui fasse apparaître comme objectivement justifiée la réunion de plusieurs propositions en une seule question soumise au vote (ATF 112 Ia 391 consid. 3b p. 395; 104 Ia 215 consid. 2b p. 223-224 concernant le référendum financier).
Ce principe est rappelé à l'art. 66 al. 2 Cst./GE, selon lequel il doit exister un "rapport intrinsèque" entre les diverses parties d'une initiative. Les recourants semblent soutenir que ce principe devrait être appliqué de manière plus souple, notamment compte tenu des buts de la révision de la constitution genevoise de 1992. Le libellé de l'art. 66 al. 1 Cst./GE ne justifie pas une telle interprétation: la notion de "rapport intrinsèque" est commune aux droits constitutionnels genevois et fédéral, et doit s'interpréter de la même manière: le principe d'unité de la matière est inhérent à la notion même d'initiative, celle-ci devant poser une question claire aux citoyens au moment du vote. Le critère déterminant est donc de savoir si, telle qu'elle est proposée, l'initiative permet d'exprimer librement la véritable volonté des citoyens (GRISEL, Initiative et référendum populaires, Berne 1997, p. 250-251).
2.4 L'IN 119 comporte deux volets distincts, le premier relatif à la création d'une caisse cantonale d'assurance-maladie, l'autre interdisant de manière générale la privatisation des services publics sans votation populaire. Tels qu'ils sont présentés, ces deux aspects de l'initiative constituent deux projets politiques de nature différente. Le premier est une action ponctuelle en réaction à l'augmentation des primes d'assurance-maladie. Le second s'apparente davantage à un programme politique plus général, visant à lutter contre le démantèlement du service public. Pour les initiants, ce second élément tendrait à assurer la pérennité de la caisse publique cantonale d'assurance-maladie. Comme le relève avec raison le Conseil d'Etat, cet objectif était de toute façon réalisé puisqu'un changement du statut public de la caisse impliquait une modification de la disposition constitutionnelle correspondante, obligatoirement soumise au référendum. La disposition relative à la protection du service public était par conséquent inutile sous cet angle. Pour les recourants, l'extension de la protection à l'ensemble du service public se justifierait pour des motifs d'égalité de traitement. Il s'agit toutefois, là aussi, d'un choix purement politique, et en aucun cas d'une nécessité juridique en relation avec le premier objet.
3.1 Pour le Grand Conseil, admettre la scission de l'IN 119 aurait pour conséquence de vider de sa substance le principe d'unité de la matière, puisque sa violation pourrait ainsi toujours être réparée. Une scission serait en outre impossible à réaliser car, pour l'essentiel, l'art. 170C serait contraire au droit supérieur, l'art. 170D n'ayant qu'une portée accessoire. L'initiative se trouverait ainsi privée de son objet principal, et il serait douteux que les citoyens l'eussent signée s'il s'agissait uniquement de défendre le service public. Il ne serait pas non plus envisageable d'inviter les électeurs à se prononcer sur le seul principe d'une caisse cantonale, comme le préconisait le Conseil d'Etat. La démarche consistant à faire signer une initiative juxtaposant deux objets distincts et à tenter ensuite d'en obtenir la scission, constituerait un abus de droit.
4. Lorsqu'une initiative populaire ne respecte pas l'unité de la matière, elle doit en principe être annulée. Cette solution est adoptée en droit fédéral (art. 75 al. 1 LDP [RS 161.1]), ainsi que, généralement, dans les cantons, mais elle n'est pas imposée par le droit constitutionnel fédéral; la scission de l'initiative en plusieurs parties, soumises à des votes distincts, peut être prévue par le droit cantonal (ATF 123 I 63 consid. 4c p. 72; 81 I 192 consid. 6 p. 201).
4.1 L'art. 66 al. 2 Cst./GE prévoit précisément la scission de l'initiative qui ne respecte pas l'unité de la matière, pour autant que ses différentes parties soient en elles-mêmes valides (à savoir lorsque les exigences de l'unité de la forme, de l'unité du genre et de la conformité au droit supérieur sont remplies). Cette règle a été introduite lors de la révision constitutionnelle du 27 mars 1993, qui portait sur l'ensemble des dispositions relatives à l'initiative cantonale (art. 64 à 68 Cst./GE). Le Grand Conseil s'est prononcé le 25 septembre 1992 sur les nouvelles dispositions constitutionnelles et légales et il a adopté le système de la scission, conformément aux recommandations de sa commission législative, qui présentait cette solution comme la plus favorable aux initiants (cas d'application du principe "in dubio pro populo"; cf. Mémorial, 25 septembre 1992, p. 5031 et 5041). Cette solution est inspirée d'un avis de droit du Professeur AUER, de la réglementation en vigueur dans le canton de Saint-Gall, ainsi que par l'arrêt du Tribunal fédéral P.312/84 / P.422/84 du 18 décembre 1984, concernant l'initiative "L'énergie - notre affaire", dans lequel la possibilité d'une scission avait été réservée.
En dépit de cette objection, le droit fédéral n'impose pas la nullité d'une initiative non conforme au principe d'unité de la matière: la sanction à prendre en pareil cas peut être définie, de manière plus souple, par le droit cantonal. En l'occurrence, le droit genevois prévoit la scission de l'initiative en différentes parties, pour autant que chacune d'entre elles est en soi valide. Cette possibilité de scinder présuppose que le vice qui peut affecter la récolte de signatures n'est pas considéré comme rédhibitoire. En d'autres termes, si le droit cantonal impose de sauver une initiative, en réparant le défaut d'unité de la matière, cette réparation doit nécessairement s'étendre à la phase préalable de récolte de signatures. Le défaut d'unité de la matière peut certes permettre de contourner les dispositions relatives au nombre de signatures, mais le raisonnement inverse peut aussi être tenu, car il est possible que la réunion d'éléments hétérogènes rende la récolte de signatures plus difficile, les facteurs de désaccord étant alors plus nombreux.
Par ailleurs, l'acte par lequel le citoyen appuie une initiative en la signant n'a pas la même portée que son approbation au moment de la votation. Dans le premier cas, le citoyen manifeste simplement une adhésion de principe, soit sa volonté de voir un objet débattu, puis soumis au scrutin; la récolte de signatures n'est en général précédée d'aucun débat politique, et a lieu dans des conditions qui ne permettent pas aux signataires d'arrêter définitivement leur opinion. C'est seulement au moment du vote que le citoyen prend sa décision sur le fond, en connaissance de cause, notamment après avoir entendu les avis des partisans du projet, de ses opposants et, le cas échéant, de l'autorité. En définitive, le droit fédéral exige que le principe d'unité de la matière soit respecté au moment de la votation, mais n'empêche pas le droit cantonal de réparer une violation de ce principe au stade de la récolte de signatures, l'essentiel restant la liberté de vote au moment du scrutin (AUER, Problèmes et perspectives du droit d'initiative à Genève, Lausanne 1987, p. 28). Tel est le sens de l'art. 66 al. 2 Cst./GE tel qu'il est déjà implicitement retenu dans l'ATF 123 I 63. L'interprétation du Grand Conseil, qui consiste à refuser la scission du simple fait qu'il n'y a pas unité de la matière, viderait de tout son sens l'art. 66 al. 2 Cst./GE.
4.3 Cela ne signifie pas pour autant que les auteurs d'une initiative puissent, dans chaque cas, exiger la scission de celle-ci en autant de parties qu'elle contient de propositions. Admettre un tel mode de procéder permettrait d'ignorer totalement le principe d'unité de la matière, et de contourner systématiquement les règles cantonales relatives au nombre de signatures, ce qui n'est pas admissible. Ainsi, selon la jurisprudence, les auteurs d'une initiative qui ne respecte pas l'unité de la matière ne sauraient exiger une scission, permettant de sauver leur démarche - lorsque ce procédé est admis par le droit cantonal -, à n'importe quelles conditions (cf. KÖLZ, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982 p. 21). L'abus manifeste ou l'utilisation insensée des institutions démocratiques n'est pas protégé (ATF 128 I 190 consid. 7.1 p. 204), et un abus du droit d'initiative doit en principe être sanctionné par la nullité du projet présenté (cf. WILDHABER, Commentaire de la Constitution fédérale, Bâle/Zurich/Berne 1988, n. 117 ad art. 118 Cst.; SAMELI, Treu und Glauben im öffentlichen Recht, RDS 96/1977 II p. 332 ss; GRISEL, op. cit., p. 162, 194; cf. également ATF 101 Ia 354 consid. 8). L'irrecevabilité de l'initiative s'impose lorsque celle-ci comporte de façon abusive plusieurs chapitres qui n'ont aucun lien notoire entre eux (AUER, op. cit., p. 29).
4.3.1 Pour le Grand Conseil, les recourants auraient réuni, sous un titre avantageux, des propositions n'ayant rien en commun, dissuadant les citoyens d'étudier le texte attentivement avant de signer. Tel qu'il est présenté dans le formulaire de signatures, le texte de l'initiative fait toutefois distinctement ressortir les deux aspects de celle-ci, soit la création de la caisse publique d'assurance-maladie et la protection du service public. Le titre lui-même de l'initiative est suffisamment clair à ce propos; il apparaît aussi clairement que l'initiative porte sur deux dispositions distinctes et, même si le texte en est relativement long, on ne distingue aucun artifice qui pourrait dissuader les signataires de prendre connaissance des deux objets qui leur étaient soumis. De ce point de vue, l'initiative ne recèle rien de trompeur.
Comme cela est relevé ci-dessus, les deux propositions de l'initiative sont totalement différentes quant à leur nature, puisque l'une porte sur un projet concret et limité, soit la réalisation d'une institution publique déterminée, l'autre pouvant être assimilée à une partie de programme politique, soit la lutte contre le démantèlement du service public. Ces deux propositions sont à ce point différentes dans leur objet, que rien ne peut permettre de supposer que l'adhésion à la première implique l'acceptation de la seconde. Par ailleurs, comme cela est relevé ci-dessus, il était inutile de prévoir une disposition particulière pour soumettre au référendum obligatoire tout changement dans le statut public de la caisse-maladie cantonale; les justifications des recourants quant à l'utilité de l'art. 170D par rapport à l'art. 170C sont dépourvues de toute pertinence. Cela étant, force est de constater que le lien allégué entre les deux parties de l'initiative est totalement artificiel, ce dont ne pouvaient manquer de s'apercevoir les auteurs de l'initiative, parlementaires cantonaux. Il apparaissait d'emblée que les deux dispositions constitutionnelles devaient faire chacune l'objet d'une initiative distincte. Le principe d'unité de la matière est violé de manière particulièrement évidente, et la sanction à apporter pouvait, conformément au principe de la proportionnalité, être à la mesure de cette violation. Dans ces conditions, le refus de scinder en deux l'IN 119 ne viole pas l'art. 66 al. 2 Cst./GE.