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Timestamp: 2019-06-16 14:50:41
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Matched Legal Cases: ['artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 268', 'artículo 268', 'artículo 163', 'Artículo 163', 'artículo 85', 'artículo 268', 'artículo 2', 'artículo 136', 'artículo 44', 'artículo 7', 'artículo 6', 'artículo 13', 'artículo 29', 'artículo 6', 'artículo 9', 'artículo 29', 'artículo 30', 'artículo 119', 'artículo 314', 'artículo 30', 'artículo 113', 'artículo 119', 'artículo 121', 'artículo 348', 'artículo 113', 'artículo 135', 'artículo 119', 'artículo 136', 'artículo 138', 'artículo 268', 'artículo 268', 'artículo 268']

Caducidad de la accion objetivos. Principios. Configuración
CADUCIDAD DE LA ACCION - Objetivos. Principios. Configuración
El señalamiento legal de un término de preclusión, dentro del cual sea posible ejercer oportunamente el derecho de acción, es un valioso instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones, de modo general entre los particulares y de modo específico entre los individuos y el Estado. Entonces, el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador, pues la indeterminación y la incertidumbre chocan con los fines del derecho como herramienta para lograr la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones sociales. El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos. Por lo mismo, se extingue la jurisdicción del Estado, si es que el interesado ha caído en la desidia al no defender su derecho en la ocasión debida y con la presteza que exige la ley. Bajo esta perspectiva, la Corte Constitucional ha considerado la caducidad como el fenómeno jurídico procesal a través del cual: “(…) el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.”.
NOTA DE RELATORIA: Cita sentencias Corte Constitucional, C-832 de 2001 y del Consejo de Estado, Sección Segunda, Exp. 6871-05, M.P. Tarsicio Cáceres Toro.
PROCESO DISCIPLINARIO - Contabilización del término de caducidad a partir del acto de ejecución / CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Conteo del término a partir de la ejecución de la sanción disciplinaria / EJECUCION DE LA SANCION DISCIPLINARIA - Término a partir del cual se cuenta la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
En sentencia de 15 de febrero de 2007, con ponencia de la Dra. Ana Margarita Olaya Forero, se reiteró claramente el criterio de que la notificación del acto de ejecución es el hito inicial para contar el término de caducidad a que alude el artículo 136 del C.C.A. Se dijo entonces: “El acto de ejecución si bien es conexo al acto sancionatorio no forma parte del mismo, ya que, se repite, es un mero acto que ejecuta la medida y ni crea ni modifica ni extingue situación jurídica alguna del disciplinado. Tal situación queda definida en casos como el que ocupa la Sala con la decisión de la Procuraduría General de la Nación. Sin embargo, la única connotación que la jurisprudencia le ha dado al denominado acto de ejecución tiene que ver para el cómputo del término de caducidad, pues éste se cuenta a partir de su ejecución, en aras de propiciar una efectiva protección al disciplinado, aclarando sí, que la eventual nulidad de las resoluciones sancionatorias implicaría, necesariamente, la pérdida de fuerza ejecutoria del Decreto de ejecución expedido por el Presidente de la República al desaparecer sus fundamentos de hecho y de derecho. Así se expresó la Sala en sentencia fechada el 14 de noviembre de 1995, Expediente No. 7200, Actor: RAUL GARCIA URREA, Consejero Ponente: Dra. CLARA FORERO DE CASTRO, cuando dijo “... (…). En estas condiciones, la impugnación contra el fallo, en cuanto le acusa de violar el artículo 136 del C.C.A., carece de vocación de éxito, pues según las voces del citado artículo, la acción de restablecimiento del derecho caduca al cabo de cuatro meses contados a partir de la ejecución de la sanción, y no de la notificación de la providencia sancionatoria, ni de la resolución del recurso de reposición interpuesto contra ella. En el caso concreto la sanción se ejecutó el 28 de septiembre de 2004, fecha de expedición de la Resolución No. 1759, de la Presidencia de las Cámara de Representantes y la demanda que abrió el proceso contencioso administrativo se presentó el 16 de julio de 2004, de lo cual se sigue que no operó el fenómeno de caducidad de la acción.
PROCESO DISCIPLINARIO - Control Contencioso Administrativo. Limitaciones y restricciones / PROCESO DISCIPLINARIO - Protección de garantías básicas. Debido proceso y doble instancia / CONTROL JURISDICCIONAL DE LA FUNCION DISCIPLINARIA - Alcance
Según el diseño Constitucional, la potestad correccional y disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación, a quien se reconoce un poder preferente, lo que no excluye que algunas entidades puedan ejercer directamente esa misma potestad disciplinaria, pero en ambos casos sometida al control judicial que ejerce la Jurisdicción Contencioso Administrativa. No obstante, el control judicial de la potestad disciplinaria no se ejerce de cualquier modo, sino que conoce limitaciones y restricciones que lo alejan de convertirse en una tercera instancia. Al respecto, la Sala se permite evocar lo dicho en el fallo de 3 de septiembre de 2009 en la cual se dejó sentado: “De esta manera la posibilidad de demandar ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa las providencias que culminan el proceso disciplinario, no implica trasladar, de cualquier manera, a la sede contenciosa administrativa el mismo debate agotado ante las autoridades disciplinarias. Dicho de otra manera, el juicio que se abre con la acción de nulidad, no es una simple extensión del proceso disciplinario, sino que debe ser algo funcionalmente distinto, si es que el legislador consagró el debido proceso disciplinario como el lugar en que debe hacerse la crítica probatoria y el debate sobre la interrelación de la normatividad aplicable como soporte de la sanción, además del principio de la doble instancia, como una de las garantías más importantes para ser ejercidas en el interior del proceso. Bajo esta perspectiva, el control de legalidad y constitucionalidad de los actos de la administración, que la Constitución ha confiado a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, implica una especial cualificación y depuración del debate, pues dicho control no puede convertirse en un nuevo examen de la prueba como si de una tercera instancia se tratara. Entonces, en línea de principio puede predicarse que el control que a la jurisdicción corresponde sobre los actos de la administración, cuando ésta se expresa en ejercicio de la potestad disciplinaria, debe mantenerse al margen de erigirse en un nuevo momento para valorar la prueba, salvo que en su decreto y práctica se hubiere violado flagrantemente el debido proceso, o que la apreciación que de esa pruebas hace el órgano disciplinario resulte ser totalmente contra evidente, es decir, reñida con el sentido común y alejada de toda razonabilidad. Por lo mismo, el control judicial del poder correccional que ejerce la Procuraduría General de la Nación, no puede ser el reclamo para que se haga una nueva lectura de la prueba que pretenda hacer más aguda y de mayor alcance, pues esa tarea corresponde a las instancias previstas en el C.D.U.”. Todo lo anterior implica que en la sede Contenciosa Administrativa, el debate discurre en torno a la protección de las garantías básicas, cuando quiera que el proceso disciplinario mismo ha fracasado en esa tarea, es decir, cuando el trámite impreso a la actividad correccional resulta intolerable frente a los valores constitucionales más preciados, como el debido proceso, el derecho de defensa, la competencia del funcionario y de modo singular, si la producción y la valoración de las pruebas se hizo atendiendo estrictamente las reglas señaladas en la Constitución y en la ley. Como puede verse, es propio de esta actividad específica de la administración que ella sea cumplida con estricta sujeción al Código Disciplinario Único, expresión del legislador que se ocupa en detalle y minuciosamente de regular la protección de las garantías constitucionales básicas, es decir un código que ampara el derecho de defensa, la publicidad, la contradicción de la prueba, el derecho a presentar alegaciones, así como la posibilidad de una doble instancia y en general que el acto final en que se impone un castigo, no sea simplemente el fruto de la actividad genérica de la Administración, sino el resultado de la participación del propio afectado, a quien el legislador, mediante la forma consagrada en Código Disciplinario Único, entrega las herramientas necesarias para contener los desvíos en que pudiera incurrir la autoridad en el ejercicio de esa competencia sancionatoria.
NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda, Exp. 4980-05, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
FALTAS DISCIPLINARIAS - Clasificación. Continuadas e instantáneas / PRESCRIPCION EN PROCESO DISCIPLINARIO - Falta continuada e instantánea / PRESCRIPCION DE LA ACCION DISCIPLINARIA - Momento a partir del cual se contabiliza
En el presente caso, el debate sobre la prescripción depende de la naturaleza de la falta que originó la sanción disciplinaria impuesta. De modo general, cuando se trata de faltas de designio permanente o continuado, es decir, cuando la lesión del bien jurídico protegido por la norma sancionatoria se prolonga en el tiempo, la prescripción opera de una manera, mientras que cuando el acto sancionable se agota de modo instantáneo, en un sólo momento, la forma de fijar el primer día del término de prescripción opera de manera diferente. Dicho simplemente, la prescripción se desencadena, luego de que la acción reprimible se agota en sí misma, pero esto último ocurre de modo diferente cuando el delito o la falta perseveran y se prolonga en sus efectos a lo largo del tiempo. Las faltas de carácter continuado, permanente o sucesivo, son una verdadera situación delictual, que en tanto se prolonga en el tiempo, mientras sigue lesionando los bienes jurídicos que la norma protege, hasta tanto no se altere la situación que abrió el camino a ese estado de cosas trasgresor de la legalidad y ofensivo de importantes bienes jurídicos. El dilema que apareja la decisión de este caso, atañe a determinar desde cuándo comienza el término de prescripción para las faltas disciplinarias calificadas como de mera conducta, por oposición a las de resultado, diferencias conceptuales que son hechas para los delitos, pero que desde luego son válidas para las trasgresiones del régimen disciplinario. Es sabido que en algún el tipo de conductas es necesario que a la acción ejecutada, le siga un resultado diferenciable en el espacio o en el tiempo. Por el contrario en los delitos de mera actividad ello no es necesario. Esta es una cuestión compleja en aquellas faltas en las que entre la manifestación de la voluntad del autor y el resultado, media una separación temporal o espacial de cierta importancia.
RECOMENDACION DE CONGRESISTA AL CONTRALOR - Falta disciplinaria continuada o permanente
A juicio de la Sala, la falta prevista en el numeral décimo de artículo 268 de la Constitución, no es de carácter instantáneo, pues la posición privilegiada del sujeto activo calificado que emite la recomendación, crea un estado o situación ilegal que se prolonga en el tiempo; es decir, sus efectos se mantienen sobre quien es influido con la recomendación, todo el tiempo que la pueda cumplir, en este caso mientras el destinatario de la recomendación se mantenga en el cargo, esto es, durante el periodo constitucional o antes si esta fue atendida como ocurrió en el presente asunto. Por supuesto que mientras la persona que recibe la influencia indebida, en este caso el Contralor, conserve la capacidad de cumplir la exigencia que se le hace, la falta disciplinaria conserva potencialidad de daño al bien jurídico protegido, esto es la investidura de los dos funcionarios, la transparencia y la moralidad pública. Debe tomarse en cuenta que la falta prevista en el artículo 268 numeral 10º de la Constitución, es una falta de sujeto activo calificado en tanto solo puede ser cometida por quien tiene la investidura de Congresista, es decir, en ella no puede incurrir cualquier persona, sino quien tiene la investidura parlamentaria, posición que le otorga una preeminencia para influir sobre otros servidores públicos. La recomendación, como expresión de poder de quien la emite, crea en el ánimo del receptor un resultado que se mantiene en el tiempo y que persevera pertinazmente en el ánimo del funcionario. Esa prolongación de la irregularidad de la conducta incrementa su fuerza, si la sugerencia se hace mediante un vehículo documental que permanece en el tiempo y persevera como testimonio de la recomendación emitida.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 268 NUMERAL 10
FALTAS DISCIPLINARIAS - Bienes jurídicos protegidos. Individuales, supraindividuales, institucionales, colectivos y de control
Es menester examinar el bien jurídico protegido por la norma que consagra la prohibición. Sobre ese particular ha de recordarse que hay varios tipos de bienes jurídicos que son protegidos por las normas que establecen las faltas y los castigos. En la doctrina, así como hay bienes jurídicos individuales, por ejemplo, la propiedad, la salud o la vida, hay otra categoría de bienes jurídicos que son conocidos como bienes supraindividuales. Así, Juan Bustos Ramírez sostiene que: (…) . De esta manera “surgen los bienes jurídicos referidos al funcionamiento del sistema, los cuales toman en cuenta las relaciones sociales básicas dentro del propio sistema, y por lo mismo, son configuradores del orden social. Estos nuevos bienes afectan a la masa, al colectivo.” En ese contexto los bienes jurídicos institucionales "atienden a establecer vías o procedimientos organizativo-conceptuales para asegurar los bienes jurídicos personales”, es el caso de los delitos contra las instituciones, la administración de justicia, la fe pública, los recursos naturales, la libre competencia, la transparencia de la administración pública, las garantías constitucionales, etc. Los bienes jurídicos colectivos se refieren a la satisfacción de necesidades de "carácter social y económico, están en relación a la participación de todos en el proceso económico-social...”. Por último, los bienes jurídicos de control “son aquellos referidos “a la organización del aparato estatal, para que éste se pueda cumplir sus funciones”; en entre los que destacan los delitos contra la autoridad, los delitos contra la seguridad interior y exterior, etc.”
SANCION DISCIPLINARIA EN RECOMENDACION POR NOMBRAMIENTO EN CARGOS PUBLICOS - Conteo del término a partir del nombramiento / RECOMENDACION POR NOMBRAMIENTO EN CARGOS PUBLICOS - Sanción disciplinaria. Término
Desde la perspectiva de los bienes jurídicos supraindividuales, cuando se emite una recomendación como la que reveló la investigación disciplinaria, se produce una evidente lesión a los principios de transparencia y eficacia que deben inspirar la administración pública, lo cual tiene incidencia en la conceptualización de la modalidad de la conducta. Por todo ello la lesión a la confianza pública se mantiene en el tiempo, mientras no sea eficientemente retirada, pues en el caso presente el destinatario de la recomendación está en el peligro permanente de atender, la recomendación, como aquí efectivamente aconteció, con la natural trasgresión de los valores y principios arriba señalados. Puestas en esta dimensión las cosas, no cometió yerro alguno la Procuraduría General de la Nación, cuando negó que la prescripción se pudiera contar desde cuando se emitió la recomendación, y sí desde cuando ella fue atendida por el Contralor General de la República, proveyendo los nombramiento, forma de computar el fenómeno extintivo que necesariamente llevaba a negar el reclamo puesto en esta materia. Por consiguiente, el error sobre la dogmática penal y disciplinaria que ilustra la modalidad de la conducta, reside en el Tribunal y no en la Procuraduría General de la Nación, puesto que un delito de mera actividad o de mera conducta, también puede ser permanente según se ha visto y se desprende de la cita que acaba de hacerse, en tanto la falta sea creadora de una situación ilegal que se prolonga en el tiempo.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 209 INCISO 1 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 268 NUMERAL 10
PLIEGO DE CARGOS - No hay indeterminación al consignarse condiciones generales que concretan la conducta / RECOMENDACION - No hay indeterminación en el pliego de cargos
El Tribunal echó de menos que en el pliego de cargos se hubiera consignado el momento preciso de ejecución de la conducta. Lo dicho a propósito de que la conducta a pesar de ser de mera actividad puede ser permanente, señala que no hay indeterminación en el pliego de cargos, pues en él se fijó como límite máximo el de la designación de los recomendados. El artículo 163 del Código Disciplinario Único consagra lo siguiente: "Artículo 163. Contenido de la decisión de cargos. La decisión mediante la cual se formulen cargos al investigado deberá
contener: 1. La descripción y determinación de la conducta investigada, con
indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que
se realizó. “. Por consiguiente, carece de razón el Tribunal en la forma en que aplica la norma antes citada, porque en la imputación se consignen “las circunstancias de tiempo modo y lugar” en que se ejecutó la conducta, lo que no equivale a indicar un día y una hora, ni el lugar específico, sino las condiciones generales que permitan concretar la conducta, exigencias que en el caso presente fueron cumplidas y no menguaron las posibilidades de defensa del inculpado.
FUENTE FORMAL: CODIGO DISCIPLINARIO UNICO - ARTICULO 163
Radicación número: 25000-23-25-000-2004-05678-02(2137-09)
Actor: JOSE DARIO SALAZAR CRUZ
Demandado: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Y CONGRESO DE LA REPUBLICA
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la Sentencia proferida el 6 de diciembre de 2007, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, mediante la cual declaró la nulidad de los fallos disciplinarios proferidos contra José Darío Salazar Cruz, y negó las demás pretensiones elevadas por el mismo demandante contra la Nación - Procuraduría General de la Nación y el Congreso de la República.
JOSÉ DARÍO SALAZAR CRUZ en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos:
El fallo de única instancia proferido el 28 de enero de 2004 por el señor Viceprocurador General de la Nación, por medio del cual, entre otras determinaciones, declaró responsable disciplinariamente al demandante de "la conducta de recomendar, prohibida por el artículo 268, numeral 10 de la Constitución", habiendo incurrido por tanto en falta disciplinaria "por violar el deber de cumplir la Constitución conforme a lo previsto en los artículos 38 y 40, numeral 1º de la Ley 200 de 1995…”.
El proveído de 27 de febrero de 2004, que resolvió varios recursos de reposición interpuestos contra el fallo de 28 de enero de 2004, entre ellos la impugnación intentada por el ahora demandante.
La providencia de 13 de abril de 2004, que decidió varias solicitudes de prescripción de la acción disciplinaria, entre ellas la promovida por el señor José Darío Salazar Cruz.
El proveído de 13 de julio de 2004, a través
del cual se resolvió sobre las solicitudes de nulidad, prescripción y revocatoria, presentadas por el aquí demandante junto con otros sujetos comprometidos en la investigación disciplinaria.
Mediante el escrito que obra al folio 441 del cuaderno principal, el actor adicionó la demanda, para reclamar la nulidad del siguiente acto:
Del artículo 2º de la Resolución No 1759 de 28 de septiembre de 2004, expedida por la Presidenta de la Cámara de Representantes, en cuanto hizo efectiva la sanción de multa impuesta al señor José Darío Salazar Cruz por la Procuraduría General de la Nación.
Como consecuencia de la nulidad de los actos, el demandante solicitó a título de restablecimiento del derecho:
Se disponga comunicar a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación, a fin que se hagan las anotaciones correspondientes en la hoja de vida del demandante, lo mismo que a la Presidencia de la Cámara de Representantes.
Se ordene reintegrar en beneficio del actor, José Darío
Salazar Cruz, la suma de dinero que le fue descontada por concepto de la multa que le impuso la Procuraduría General de la Nación, o sea la cantidad de $4.015.485,
cifra que debe ser indexada.
Se ordene a la entidad demandada dé cumplimiento a la Sentencia en los términos señalados en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.
En caso de no prosperar la pretensión de nulidad de la Resolución No. 1759 de 28 de septiembre de 2004, por ser un acto de ejecución no susceptible de ser demandado, reclamó el demandante su inaplicación.
La Procuraduría General de la Nación, mediante el fallo de 28 de enero de 2004, declaró al demandante disciplinariamente responsable por la conducta consistente en recomendar personas para la provisión de cargos en la Contraloría General de la Nación, esto es, por violar el deber de cumplir la Constitución; por este motivo al demandante le fue impuesta una sanción de multa equivalente a cuarenta y cinco días del salario devengado en el año 1999.
Por virtud del fallo de 27 de febrero de 2004, se modificó la base
salarial a tomar en cuenta para calcular la multa, como ella fuera impuesta en fallo de 28 de enero de 2004, y en su lugar se fijó el salario básico, como referente de la liquidación; así mismo, se revocó la sanción accesoria de inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos.
Posteriormente, mediante la providencia del 13 de abril de 2004, la entidad demandada negó al accionante la declaratoria de prescripción solicitada por éste.
Posteriormente, a través de la providencia del 13 de abril de 2004, la entidad demandada negó al accionante la declaratoria de prescripción solicitada por éste.
El 13 de julio de 2004, tras otro intento propiciado por el demandante, rechazó sendas peticiones de nulidad, revocatoria y prescripción de la acción disciplinaria.
La Secretaria de la Viceprocuraduría General de la Nación, mediante el Oficio S. V.P. 456 de 3 de agosto de 2004, remitió a la
Presidencia de la Cámara de Representantes, copia de las decisiones disciplinarias tomadas, para que se ejecutara la sanción impuesta mediante el fallo de 28 de enero de 2004.
La Presidenta de la Cámara de Representantes, expidió la Resolución No. 1759 de 28 de septiembre de 2004, para dar cabal cumplimiento al mencionado fallo.
El demandante afirma que su demanda fue presentada dentro del término establecido por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, es decir, dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha en que se produjo la notificación del último proveído que resolvió el recurso de reposición, recaído sobre puntos nuevos no previstos en la decisión recurrida en una reposición anterior.
De la Constitución Política, los artículos 6º,13 y 29.
De la Ley 57 de 1887, el artículo 7º.
De la Ley 734 de 2002, los artículos 6º, 29, numeral 2º, 30, y 119.
Del Código de Procedimiento Civil, los artículos 314, numeral 5º y 348 inciso 3º.
A juicio del demandante, la Procuraduría General de la Nación, para hacer el cómputo de la prescripción de la acción disciplinaria, tomó "el día inmediatamente anterior al nombramiento" de las personas supuestamente recomendadas por el señor José Darío Salazar Cruz. Dicho de otro modo, como no había prueba sobre el día en que se hizo la supuesta recomendación, pues todo estaba rodeado de la dudas, se tomó en cuenta la víspera de la designación de los recomendados, sin ver que esa indeterminación sobre la época en que se produjo la gestión ilegal de recomendar debía resolverse a favor del sujeto sometido a la acción disciplinaria.
Para la Procuraduría General de la Nación, la falta disciplinaria investigada era de mera conducta y no de resultado; no obstante, en providencias de 27 de febrero, 13 de abril y 13 de julio de 2004, esa entidad determinó erradamente que la falta era permanente, para lo cual argumentó que la estructuración de la conducta surgió en el momento en que los Congresistas intercedieron ante el Contralor General de la República, para que proveyera la designación de los candidatos sugeridos por ellos, con abstracción del resultado, sin reparar que la misma entidad había resaltado la importancia de la eficacia de la gestión, todo lo cual tiene incidencia para contabilizar el término de prescripción.
La fecha desde la cual cuenta el término de prescripción de la acción disciplinaria, debía fijarse como anterior o al menos coetánea al nombramiento del Doctor Guillermo Rodríguez Lourido, designación acaecida el 17 de diciembre de 1998, pues no existía prueba alguna que permitiera afirmar que tres personas habían sido recomendadas por el accionante en fechas diversas, puesto que todo indicaba que las hojas de vida de estos candidatos habían sido recibidas simultáneamente, razón por la cual no podía entenderse que la recomendación se había prolongado hasta el 4 y 18 de marzo de 1999, como lo sostuvo equivocadamente la demandada.
Prosigue el demandante afirmando que la violación de las normas señaladas tuvo lugar de la siguiente manera:
Del artículo 6º de la Constitución Política, en cuanto las
autoridades respectivas se negaron a declarar la prescripción de la acción, yerro que es fruto de una inadecuada interpretación de la prueba recaudada.
Del artículo 13 de la Constitución Política, porque el Estado no
promovió las condiciones para que la igualdad fuera real y efectiva, pues al accionante se le negó el goce de los derechos que le eran otorgados por la ley, de modo específico la aplicación de la prescripción de la acción disciplinaria.
El artículo 29 de la Constitución Política, en la medida que la entidad
demandada al dictar el fallo de 28 de enero de 2004, ya había perdido la competencia para emitirlo, por haber operado el fenómeno jurídico de la prescripción.
El artículo 6º del Código Disciplinario Único, por no observar las normas que determinan la ritualidad del proceso.
El artículo 9º ibídem, porque pese a existir duda razonable frente a
la fecha en que tuvo ocurrencia la presunta falta disciplinaria, esta no se resolvió en favor del disciplinado.
El artículo 29 C.D.U., al no tener como causal de extinción, la
El artículo 30 de la misma obra, por cuanto la prescripción de la acción tuvo lugar el 17 de diciembre de 2003, al haber transcurridos cinco años desde el 17 de diciembre de 1998, por tratarse de una falta de mera conducta.
El artículo 119 del C.D.U., en la medida que las decisiones
disciplinarias quedan en firme tres días después de la ultima notificación. Así, el fallo de 28 de enero de 2004, fue objeto del recurso de reposición por ser de única instancia, y éste resuelto por proveído de 27 de febrero, que a su vez fue igualmente objeto de recurso por contener nuevos, decidido mediante la providencia de 13 de abril del mismo año, de modo que es éste último acto el que cambia la ejecutoria de la decisión.
Se violó el numeral 5º del artículo 314 del C.P.C., pues la Procuraduría tuvo por notificado el proveído del 27 de febrero de 2004, en la medida que cada sujeto procesal se iba enterando personalmente, cuando se debe tomar en cuenta la última notificación que al efecto se haga, lo que para el caso ocurrió el 15 de marzo de 2004, cuando se fijó el correspondiente edicto, habiéndose extendido el término hasta el día 17 siguiente del mismo mes.
Mediante el escrito que obra al folio 441 del cuaderno principal, el actor adicionó la demanda, para lo cual advirtió que “tratándose de actos complejos, como los que originan la presente adición de demanda, pues son las consecuencias del fallo disciplinario demandado, así como de las demás decisiones que lo complementan, por medio de los cuales la Procuraduría General de la Nación, le impuso sanción de multa al doctor José Darío Salazar Cruz, sanción que se consolidó en la resolución No. 1759 de 28 de septiembre de 2004, proferida por la Presidencia de la Cámara de Representantes, resulta obvio que se está dentro de la oportunidad legal para la formulación de la presente adición de la demanda, teniendo en cuenta que la demanda primigenia se instauró desde el 16 de julio de 2004, es decir, con mucha anterioridad a la expedición de la mencionada resolución, caso en el cual para todos los efectos, la adición se integra a la demanda inicial, según lo tiene establecido la jurisprudencia del H. Consejo de Estado en numerosas decisiones, (…)”.
Con estos nuevos planteamientos la parte demandante pretendió extender el objeto de la controversia.
La Procuraduría General de la Nación, en su oportunidad, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, para ello invocó los siguientes argumentos (Fl. 452 a 461):
No hay duda de que la conducta existió, tal cosa no se discute, hubo la falta y esa es la sanción derivada de la responsabilidad del demandante, el debate se traslada entonces a determinar si aconteció el fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria, como argumenta la parte demandada.
El examen del expediente muestra, folio 149 del fallo disciplinario de 28 de enero de 2004, que se atribuyó a la conducta la categoría de falta de mera conducta, es decir que con la sola recomendación dirigida al Contralor General de la República, buscando el nombramiento de terceros en esta entidad de control, se configuró la falta, con abstracción de si finalmente hubo las designaciones sugeridas.
Invoca la demandada la clasificación del derecho penal, aplicable al derecho disciplinario, según el cual los tipos pueden ser: de mera conducta, de resultado, conducta instantánea, conducta permanente, de acción, omisión, abiertos y cerrados. La dogmática tiene establecido que en las acciones de mera conducta no exigen para su configuración la modificación del mundo exterior, las de ejecución instantánea, se caracterizan porque el comportamiento descrito se agota en un sólo acto, mientras que las de conducta permanente se prolongan en el tiempo.
Con apoyo en esa clasificación de las faltas, el hoy demandante incurrió en una conducta que se ejecutó en forma continua, pues no se limitó al acto de remitir o entregar hojas de vida, sino al respectivo seguimiento y control para que el resultado positivo se materializara, esto es, que mientras estuvieran las hojas de vida en poder del señor Contralor General de la República, era evidente la pervivencia de la recomendación.
Establece el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, que el
término de prescripción, contabiliza para las faltas instantáneas, desde el día de su consumación; en el presente caso, como la conducta fue ejercida de manera permanente, se tiene como día de ejecución, el 19 de marzo de 1999, fecha en que se hicieron los nombramientos de las personas recomendadas.
De otro lado, en lo que toca con la caducidad de la acción, la Procuraduría General de la Nación hace las siguientes consideraciones: El proceso disciplinario se tramitó en única instancia, contra el fallo sancionatorio dictado el 28 de enero de 2004, era procedente el recurso de reposición, así lo prevé el artículo 113 de la Ley 734 de 2002; interpuesto tal recurso por el sancionado, se decidió el 27 de febrero de 2004, mediante auto no susceptible de otro recurso, por lo que con su expedición quedó agotada la vía gubernativa. Con sujeción a lo previsto en el inciso 2º del artículo 119 de la Ley 734 de 2002, expedida la decisión que resolvió el recurso de reposición quedó en firme la decisión recurrida, no obstante, sus efectos cuentan desde la fecha en que se hiciera la notificación al procesado, lo que ocurrió el 3 de marzo de 2004.
Así las cosas, la ejecutoria del auto que impuso la sanción, se produjo dentro del término de prescripción, por lo cual no operó la extinción de la acción disciplinaria por el paso del tiempo.
El debate se desplazó luego, dice la Procuraduría, al estudio del auto proferido el 13 de abril del 2004. El demandante reclama se tome en cuenta que contra el auto de 27 de febrero 2004, que resolvió un recurso de reposición, se interpuso nuevamente otro recurso de la misma índole, en la medida en que, según el dicho del demandante, el auto que resolvió la reposición inicial contenía puntos nuevos.
Como conclusión de lo antes dicho, para el actor, el auto de 13 de abril de 2004, mediante el cual se resolvió el segundo recurso de reposición, esto es el interpuesto contra el auto que resolvió la reposición inicial, es la verdadera providencia con la cual se agotó la vía gubernativa, y desde ese momento, 13 de abril de 2004, se ha de contar el término de caducidad. A juicio de la demandada, Procuraduría General de la Nación, esta conclusión es absurda, pues el procedimiento disciplinario regulado en la Ley 734 de 2002, no permite la interposición de un recurso de reposición contra el auto que resuelve uno de su misma especie. Si contra el fallo de única instancia se interpuso un recurso de reposición, resuelto este, no es posible una nueva impugnación de la misma índole, contra el auto que decidió la primera reposición. Además, en el auto de abril 13 de 2004, la Procuraduría determinó que la sanción quedó en firme antes de que se consumara el término de prescripción. El auto de 27 de febrero de 2004 y su notificación, cerraron la actividad disciplinaria. Añade que este auto no dispone la corrección, ni hace aclaración o adición, según los términos del artículo 121 C.D.U. Así las cosas, la providencia emitida el 13 de abril de 2004, carece de influjo en el agotamiento de la vía gubernativa, y en la ejecutoria del fallo disciplinario, menos para determinar el inicio del término de caducidad. Añade la demandada que los actos proferidos por la Procuraduría General de la Nación los días 13 de abril de 2004 y 13 de julio del mismo, son respuesta a las actuaciones dilatorias de los investigados, pues la actuación ya estaba culminada, por lo menos para quienes en ese entonces se habían notificado del fallo de única instancia y del auto que resolvió el recurso de reposición contra el mismo. Es inaplicable el artículo 348 del C.P.C., que permite interponer recurso de reposición contra un auto que resuelve otro del mismo linaje, cuando contenga puntos no decididos en el anterior, toda vez que en materia disciplinaria existe norma especial que prima en su aplicación, así el artículo 113 C.D.U., no contempla el supuesto de los "puntos nuevos". Por lo demás, en estricto sentido no existen tales "puntos nuevos" en la decisión que resolvió el inicial recurso de reposición.
Por otra parte, planteó la parte demandante que la ejecutoria del fallo exige la notificación a todos los implicados en el proceso disciplinario. A juicio de la demandada la ejecutoria del fallo no estaba supeditada a la notificación del mismo a todos los sujetos vinculados, pues aquí no hay unidad de parte, a la manera de un "Iitisconsorcio necesario" del derecho civil, de modo que siendo la responsabilidad disciplinaria personal e individual, las relaciones dentro de la acción son así mismo individuales, aunque se surtan dentro de un proceso con pluralidad de sujetos investigados. Es más, nótese que la situación de cada sujeto investigado puede ser distinta, al punto que cada uno de ellos podría ser absuelto, o sancionado, y entre los sancionados el castigo ser de diversa intensidad. Entonces, el fallo sancionatorio adquirió ejecutoria de manera individual para cada sujeto, según las fechas de
la notificación singularmente hechas. De esta forma, resulta palmaria la impertinencia de las normas del Código de Procedimiento Civil invocadas en la demanda, dado que el procedimiento disciplinario tiene normas especiales que le son aplicables de manera excluyente.
La demandada insiste en la caducidad de la acción, con apoyo en el artículo 135 C.C.A., pues a su juicio el término de caducidad
comienza con la ejecutoria del acto que agota la vía gubernativa. En este caso, el fallo sancionatorio quedó en firme para el
demandante el día 3 de marzo de 2004, fecha en que fue notificado su apoderado del auto que resolvió el recurso de reposición
interpuesto contra el fallo de única instancia, según lo previsto en el
artículo 119 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con la
Sentencia C-1076 de 2002. El numeral 2° del artículo 136 del Decreto Ley 01 de 1984, establece varios modos de contar el
término de caducidad, vinculados a la publicación, la notificación, la
comunicación o la ejecución del acto, según cada caso. Aquí, el evento determinante es la notificación del acto demandado, acto con el cual quedó agotada la vía gubernativa. Es claro entonces para la demandada, que la ejecución de la sanción decretada por el Tribunal, no es el acto que finaliza la actuación disciplinaria, ni con él se agotó la vía gubernativa. En conclusión, la demanda fue presentada el 16 de julio de 2004, es decir, más allá de los cuatro meses contados desde la notificación del acto con el cual quedó agotada la vía gubernativa.
Plantea la parte demandada que si se pretende contabilizar el término de caducidad a partir del acto de ejecución de la sanción, la demanda es inepta, porque para ser coherentes dicho acto debió ser demandado de manera expresa, junto con los actos que impusieron la sanción.
Señala la parte demandada la legalidad de los actos demandados, pues en el proceso disciplinario se respetaron cabalmente las garantías procesales relacionadas con el decreto, aducción y valoración de pruebas, se surtieron las etapas procesales, recursos, derechos y hubo plenas garantías de los investigados.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la sentencia de 6 de diciembre de 2007, accedió a las pretensiones de la demanda, en lo que concierne a la pretensión de nulidad de las decisiones sancionatorias, en lo demás, negó los reclamos puestos en la demanda. La sentencia ahora recurrida está fundada en las siguientes consideraciones (Fls. 568 a 598):
Para el Tribunal, el término de caducidad para demandar los actos administrativos que imponen una sanción disciplinaria, se cuenta, según el caso, desde los actos de publicación, notificación, comunicación o ejecución. Para el a quo, la ejecución es el límite máximo, en razón de su conexidad con los demás actos, de manera que si para efecto de adecuar la proposición jurídica se requiere demandar todos y cada uno de los actos relacionados con el asunto, no es menos cierto, que para la caducidad el término no puede fraccionarse respecto de unos y otros. Sin embargo, a elección de actor, este podrá hacer uso de la acción de acuerdo a su interés, entendiéndose como último plazo aquel que se inicia con la ejecución de la sanción disciplinaria. Así, al haber sido interpuesta la demanda el 16 de julio de 2004, adicionada el 18 de octubre de 2005, se encontraba el demandante dentro del término para demandar los actos, tanto de ejecución, como los proferidos por la Procuraduría General de la Nación, que determinaron la sanción disciplinaria.
Fue planteada la excepción de ineptitud formal de la demanda, consistente en no haber demandado de forma expresa el acto de ejecución, y pretender la declaratoria de nulidad de los actos de manera genérica, el Tribunal negó esa excepción, con el argumento que si bien en la demanda primigenia el accionante sólo acusó las Resoluciones proferidas por la Procuraduría General de la Nación referentes a la imposición de la sanción disciplinaria, también es cierto que mediante escrito de fecha 18 de octubre de 2005, adicionó la demanda incluyendo dentro de sus pretensiones la declaratoria de nulidad de la Resolución No.1759 de 28 de septiembre de 2004, proferida por la Presidenta de la Cámara de Representantes, por medio de la cual se ejecutó la sanción disciplinaria, con lo cual se encuentra que la demanda se ajustó a los parámetros del artículo 138 del C.C.A., en tanto comprende la impugnación de todos los actos.
El a quo descartó la supuesta ineptitud de la demanda, por haber demandado genéricamente actos que comprometen a un número plural de personas. Argumentó a este propósito que la providencia si bien se refiere pluralmente, en virtud de la unidad jurídica de los hechos y el material probatorio, la argumentación y la valoración respectiva comprende sólo las pretensiones formuladas en la demanda, en virtud de la justicia rogada que caracteriza esta jurisdicción y que la situación de cada persona comprometida es individualizable.
Respecto de la excepción de legalidad de los actos demandados, consistente en la conformidad del trámite con las garantías constitucionales y legales, El Tribunal además de que no se halló impedido para proferir sentencia de mérito, desechó los argumentos planteados lo que apenas tuvo como alegaciones de la defensa que carecían de vocación de prosperidad.
Ya en el fondo, admitió el Tribunal que si bien existía una lista de contactos, de la cual se podía deducir la posible comisión de la conducta tipificada en el numeral 10º del artículo 268 de la Constitución Política, no había un referente que pudiera establecer la conexión entre la conducta tipificada y la responsabilidad del demandante.
En su criterio, correspondía a la Procuraduría General de la Nación recaudar el material probatorio idóneo para acreditar la relación de causalidad entre el hecho generador y el resultado, sin embargo, se observa que la entidad demandada, pese a haber recibido declaraciones de las personas involucradas, y haber allegado pruebas de contenido documental, tales como oficios, apartes de los periódicos, y actas de las visitas efectuadas, entre otros, al momento de adecuar la conducta, no sustentó sus conclusiones en hechos comprobados, sino en simples suposiciones o conjeturas.
A juicio del a quo, la Procuraduría General de la Nación, otorgó plena credibilidad a la declaración rendida por Rafael Saade Vergel, y de ahí derivó la responsabilidad del inculpado, pero descartó las demás pruebas que de una o otra manera controvertían la veracidad de algunas de sus afirmaciones. Hace énfasis el Tribunal, en que el testigo Rafael Saade Vergel, en la nota del 6 de enero de 2004, se retractó de lo dicho primigeniamente en contra del investigado.
Para el Juzgador de Primera Instancia la autoridad disciplinaria fracasó en su deber de establecer la fecha aproximada de comisión de la conducta y menos pudo determinar un día exacto de los hechos, es decir de la emisión de la recomendación. La procuraduría General de la Nación, a partir de simples suposiciones, consideró como "perfectamente posible" que la acción de recomendación hubiera acontecido un poco antes del nombramiento de los apoyados, desconociendo de esta manera el debido proceso y el derecho de defensa.
Siendo la falta disciplinaria "la incursión en las prohibiciones previstas en la Constitución y la ley", que para el caso sub lite se concretó en la trasgresión del numeral 10º del artículo 268 de la Constitución Política, cuyo tenor señala: "l ... ] Se prohíbe a quienes formen parte de las corporaciones que intervienen en la postulación y elección del Contralor, dar recomendaciones personales y políticas para empleos en su despacho", correspondía a la entidad como detentadora del ius puniendi del Estado, no sólo identificar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se configuró la conducta investigada, sino determinar la naturaleza de la misma, pues siendo la recomendación el elemento normativo que calificaba la conducta, era apenas evidente que la misma sólo podía tener lugar en el momento mismo en que el disciplinado pusiera en consideración del Contralor o su delegado el nombramiento de personas determinadas en la planta de personal, y no como lo sostuvo la Procuraduría, esto es, que la falta era de mera conducta pero de carácter permanente sin motivación jurídica para esta conclusión, sustentando tal argumento en la connotación del "verbo" que le atribuyó a la acción de recomendar y el carácter transitivo del mismo, que le permitía en su concepto permanecer indefinidamente tanto en el tiempo como en el cambio de titulares de la recepción. Para el Tribunal, la falta descrita en el artículo 268 numeral 10º de la C.P., no es “recomendar”, sino "dar" recomendaciones, de lo cual se sigue que la acción que genera el reproche es "dar", verbo ese sí transitivo que se presenta en su modo infinitivo en forma simple, cuya acepción expresada por el investigador no coincide con la definición gramatical, ya que esta clase de verbos, lo que indican es que la acción del sujeto recae en la persona o cosa que es término o complemento, y no el sustantivo abstracto, que se deriva del verbo recomendar.
Para el a quo, no cabe duda sobre que se investigó una conducta de ejecución instantánea y la misma se agotó en el acto mismo de "dar", que no es cosa diferente a la acción de entregar o poner en manos de otro algo, que en este caso es la recomendación, que se consuma con la recepción por parte del beneficiario o el destinatario, es decir, el hacer que en la conducta se consuma o se materializa de manera simultánea y en un sólo instante, sin exigir o condicionar su tipicidad a ningún resultado. Por ello, se debe afirmar, salvo que se probaran nuevos hechos sobre la recomendación inicial, que el punto de partida para establecer la fecha de ejecución de la falta, sería el día en que se dio la recomendación por parte del recomendante, con independencia del resultado que la misma pudiera causar en su destinatario o el éxito de tal gestión.
Así las cosas, si la acción disciplinaria prescribe en cinco años contados desde el día de la consumación de la conducta en tratándose de faltas instantáneas, es incuestionable que en el presente asunto la conducta endilgada no se configuró con el nombramiento de los supuestos recomendados, sino con mucha anterioridad. El nombramiento es un acto posterior, porque si bien puede estar determinado por la recomendación, no hace parte de ésta y en consecuencia es innecesario para consumar la falta. Carece entonces la imputación, de las circunstancias de tiempo, modo y lugar, por lo que es injusto para el investigado que la entidad demandada, para fijar la fecha de prescripción, califique la falta como permanente, cuando el acto de dar la recomendación es instantáneo. Para el Tribunal es inaceptable que se considere, el nombramiento como el "último acto constitutivo de la infracción", ya que como se dijo, basta para la consumación de la misma, la acción de recomendar que conlleva el efecto en sí misma, porque no obliga al receptor a realizar o ejecutar lo solicitado, sino que apenas recibe la recomendación.
Con apoyo en los anteriores argumentos, el Tribunal anuló las sanciones disciplinarias impuestas al demandante.