Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2003-02486-de-enero-31-de-2011?documento=jurcol&contexto=jurcol_9c3dbe97ad7e007ce0430a010151007c&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-17 09:22:01
Document Index: 98758796

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 6', 'artículo 88', 'artículo 2', 'artículo 9', 'artículo 88', 'artículo 82', 'artículo 5', 'artículo 82', 'artículo 88', 'artículo 82', 'artículo 88', 'artículo 5', 'artículo 260', 'artículo 196', 'artículo 3', 'artículo 17', 'artículo 40', 'artículo 88', 'artículo 38']

﻿ Sentencia 2003-02486 de enero 31 de 2011
SENTENCIA 2003-02486 DE 31 DE ENERO DE 2011
CONTENIDO:PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR. DADA LA IMPORTANCIA Y RELEVANCIA JURÍDICA DE LA ACCIÓN POPULAR Y DE LOS BIENES QUE PROTEGE, TIENE UN TRÁMITE PREFERENTE, SALVO LAS EXCEPCIONES CONSAGRADAS LEGALMENTE (ARTÍCULO 6º LEY 472 DE 1998)ASÍ MISMO, Y A DIFERENCIA DE OTRAS ACCIONES DE RANGO CONSTITUCIONAL COMO LA ACCIÓN DE TUTELA, OSTENTA UN CARÁCTER AUTÓNOMO Y PRINCIPALMOTIVO VÁLIDO PARA AFIRMAR QUE SU EJERCICIO NO DEPENDE DE LA EXISTENCIA DE OTRO MECANISMO DE DEFENSA, DE UN TRÁMITE ADMINISTRATIVO INDEPENDIENTE, O DE LO QUE PUEDA DECIDIRSE EN OTRO PROCESO JUDICIAL DE CARÁCTER ORDINARIO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN POPULAR, DERECHO AL ESPACIO PÚBLICO, PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR, DERECHOS COLECTIVOS, CARACTERÍSTICAS DE LA ACCIÓN POPULAR
REVISTA TUTELA N°:136 DE ABRIL DE 2011, PG.594
Sentencia 2003-02486 de enero 31 de 2011
Rad.: 25000-23-25-000-2003-02486-01(AP)
Actor: Luis Alberto Muñoz Campos y otro.
Demandado: Alcaldía Mayor de Bogotá y otros.
Referencia: Apelación sentencia - acción popular.
1. En desarrollo del mandato superior constitucional consignado en el artículo 88 de la Constitución Política, el poder legislativo creó la Ley Estatutaria 472 de 1998, en cuyo artículo 2º, inciso segundo, se señala que las acciones populares son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos y se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.
Con la Constitución Política de 1991, el Estado colombiano adoptó la fórmula político-jurídica social de derecho (Sozialstaat), de tal manera que la persona o individuo reconocido como parte integral de la estructura social y política, pasó a ser el eje central de las estrategias, propósitos y funciones públicas, se adoptó así un modelo antropocéntrico de ordenamiento jurídico, comoquiera que el gran protagonista del mismo es el hombre.
En esa perspectiva, la labor del juez adquiere una especial y particular relevancia, principalmente, a través del conocimiento y decisión de las llamadas acciones constitucionales. Es por ello que la tarea del operador judicial, a partir de la posguerra, adquiere una nueva concepción y dimensión, en la medida que deja de ser, simplemente, en términos de Montesquieu, “la boca que pronuncia las palabras de la ley”, para apoderarse de una labor activa en la que, cualquiera que sea su jurisdicción o competencia, debe aplicar la ley bajo la óptica de la verdadera protección de los derechos; de tal suerte que el juez no debe limitarse a la aplicación de postulados normativos —de forma silogística— sino que debe velar porque en la actividad de realización del derecho se satisfagan, de la mejor manera posible, todas las garantías constitucionales y legales del individuo y de la colectividad en la que aquel se encuentra inmerso. En este aspecto juega, por consiguiente, un papel preponderante la lógica de lo razonable y la justicia, puesto que sólo a partir de esa perspectiva se entiende la función jurisdiccional.
Entonces, bajo ese nuevo paradigma, la Carta Política brindó una serie de herramientas jurídicas, principalmente las acciones judiciales de rango constitucional, para que cualquier persona pudiera reclamar, ante los jueces de la República, la efectividad de los derechos individuales o colectivos y dentro de aquellas encontramos las denominadas acciones populares (C.P., art. 88)(38), cuyo propósito es la protección, y preservación material y cierta de los derechos e intereses colectivos, ante la vulneración o amenaza —por acción o por omisión— de que pueden ser objeto por parte de los particulares —ejerzan estos o no función pública—, o de las autoridades y entidades públicas(39).
Con fundamento en el artículo 88 ibídem, el legislador profirió la Ley 472 de 1998, en donde instituyó la acción popular como una de aquellas de naturaleza principal y autónoma, cuyo objetivo es la protección de los derechos e intereses colectivos, en la medida que pretenden evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio de que sean objeto los mismos (L. 472/98, art. 2º).
La acción popular, dada la importancia y relevancia jurídica de los bienes que protege, tiene un trámite preferente, salvo las excepciones consagradas legalmente (L. 472/98, art. 6º); así mismo, tal y como se manifestó y, a diferencia de otras acciones de rango constitucional —v.gr. acción de tutela—, ostenta un carácter autónomo y principal; motivo válido para afirmar que su ejercicio no depende de la existencia de otro mecanismo de defensa, de un trámite administrativo independiente, o de lo que pueda decidirse en otro proceso judicial de carácter ordinario.
Comoquiera que la acción es autónoma y principal, no es viable que se formulen reparos para su ejercicio, diferentes a los que corresponden a las reglas procesales propias para su admisibilidad (L. 472/98, art. 18); por consiguiente, no resulta pertinente, ni legítimo, que se haga pender la admisión de la acción popular de la procedencia o no de otras acciones principales o subsidiarias, por cuanto ella tiene como objetivo específico y puntual el proteger a los derechos o intereses colectivos invocados en la demanda. Entonces, si bien podrían existir acciones administrativas o judiciales para juzgar la conducta —activa u omisiva— de las entidades o autoridades públicas, o particulares que cumplen función administrativa en relación con determinados hechos, lo cierto es que su admisión y procedencia no dependerá, en ningún caso, de la interposición o iniciación de aquellas acciones o procedimientos.
En ese contexto, es posible que la conducta de alguna persona que lesiona o trasgreda un derecho o interés colectivo pueda ser revisada vía otras acciones constitucionales u ordinarias, principales o subsidiarias, pero, en todos los casos, procederá la acción popular para el juzgamiento de los hechos y conductas que lesionan o amenazan el respectivo derecho colectivo(40).
“Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia. La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo cuando fuere físicamente posible. La orden de hacer o no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular…” (negrillas adicionales de la Sala).
En esa nueva perspectiva el texto constitucional se reinventa como aquel catálogo de principios, valores y reglas normativas mediante las cuales se rige la actividad no solo de las autoridades públicas, sino también de los particulares.
“La coexistencia de valores y principios, sobre los que hoy debe basarse necesariamente una Constitución para no renunciar a sus cometidos de unidad e integración y al mismo tiempo no hacerse incompatible con su base material pluralista, exige que cada uno de tales valores y principios se asuma con carácter no absoluto, compatible con aquellos otros con los que debe convivir… Creo, por tanto, que la condición espiritual del tiempo en que vivimos podría describirse como la aspiración no a uno, sino a los muchos principios o valores que conforman la convivencia colectiva: la libertad de la sociedad, pero también las reformas sociales; la igualdad ante la ley, y por tanto la generalidad de trato jurídico, pero también la igualdad respecto a las situaciones y, por tanto, la especialidad de las reglas jurídicas; el reconocimiento de los derechos de los individuos, pero también de los derechos de la sociedad; la valoración de las capacidades materiales y espirituales de los individuos, pero también la protección de los bienes colectivos frente a la fuerza destructora de aquellos; el rigor en la aplicación de la ley, pero también la piedad ante sus consecuencias más rígidas; la responsabilidad individual en la determinación de la propia existencia, pero también la intervención colectiva para el apoyo a los más débiles, etc.”(41).
En este orden de ideas, cabe destacar con el fin de darle solución al caso sub lite, que constituye deber del Estado al tenor de lo dispuesto en el artículo 82 de la Constitución Política, velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas gozarán de la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común.
El inciso 2º del artículo 5º de la mencionada ley dispone que constituyen el espacio público de la ciudad, entre otras, las áreas requeridas para la circulación peatonal y vehicular todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen por consiguiente zonas para el uso y disfrute colectivo.
Importa resaltar que el derecho al goce del espacio público está instituido en el artículo 82 C.P., en los siguientes términos:
De acuerdo con este precepto, el derecho constitucional al espacio público, examinado en su dimensión autónoma es un derecho constitucional de carácter colectivo, que cuenta para su protección —también autónoma— con las acciones populares, para los fines concretos contemplados en el artículo 88 C.P. Este derecho está instituido expresamente en el artículo 82 C.P. y se menciona en el artículo 88 ídem.
Es pertinente, entonces, enunciar las dimensiones constitucionalmente relevantes del espacio público, conforme a los artículos 82 y 88 C.P., así:
El artículo 5º de la Ley 9ª de 1989(42) define el espacio público así:
“ART. 5º—Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses de los habitantes.
Bogotá tiene un régimen especial contenido en el capítulo 4, título XI, artículos 322 y siguientes de la Constitución, desarrollados por el Decreto 1421 de 1993. Además son parte de este régimen especial los acuerdos 2 de 1980, 18 de 1989 y 6 de 1990 del Concejo Distrital, y los decretos reglamentarios expedidos por el Alcalde Mayor.
1) Velar porque se respete el espacio público y su destinación al uso común(43).
3) Dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección, recuperación y conservación del espacio público(44).
Puesto que la demanda se sustenta en el principio de la confianza legítima, es oportuno precisar que en reiterada jurisprudencia se ha advertido que este no puede obstruir la recuperación del espacio público, pues constitucionalmente se establece la prevalencia del interés general (C.P., art. 82). Ha dicho la Sala:
“La confianza legítima no puede convertirse en obstáculo para tutelar el derecho constitucional al espacio público porque es deber del Estado velar por su protección y por su destinación al uso común; el reconocimiento de la existencia de la confianza legítima no puede habilitar a las autoridades para permitir la vulneración del derecho colectivo mencionado y menos en circunstancias que, como en este caso, se plantean por las autoridades concernidas en forma indefinida en el tiempo. En tales circunstancias, las autoridades distritales deben adoptar las medidas necesarias para desalojar a los vendedores ambulantes y a todos los ocupantes del espacio público […] sin dejar de garantizar los medios que permitan a los ocupantes protegidos por la confianza legítima condiciones posibles y dignas para que puedan ejercer su actividad pero, en todo caso, sin menoscabo del derecho colectivo cuya reivindicación se pretende, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional en sus sentencias SU-360 y 601 de 1999”(45).
— Registro fotográfico del inmueble ocupado por AV Villas (fl.17).
— Memorando 0090 del 28 de enero de 2003 suscrito por el jefe de taller del espacio público del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, mediante el cual informa que el área utilizada por AV Villas como bahía de estacionamiento, corresponde al área de antejardín del predio de nomenclatura calle 85 Nº 10-46 y hace parte de la licencia de construcción aprobada mediante ON 9427192 (fl. 103).
— Plano de la obra llevada a cabo en el inmueble a que hace referencia la demanda, el cual forma parte integral de la licencia de construcción 9124 del 01 de diciembre de 1994. Plano de Auto Villas calle 85, Nº 038, ciudad Bogotá (fls. 185-188).
— Memorando STOE-52000-3294 de enero 26 de 2005 suscrito por la directora técnica de espacio público del IDU, mediante el cual informa que se realizó una visita técnica al predio ubicado en la calle 85 Nº 10-46 con las siguientes conclusiones:
“2. El andén existente tiene las superficies continuas y a nivel, pero no tiene sardinel;… no es posible determinar si el uso que se está dando corresponde al establecido en la normativa vigente puesto que el predio se encuentra en construcción.
7. El andén existente no cumple con los lineamientos básicos de la cartilla de andenes en cuanto a diseño, materiales, mobiliario, seguridad y comodidad para los peatones. El estado de deterioro del andén no permite que este sea completamente transitable y seguro para los peatones, especialmente para las personas con algún tipo de discapacidad física.
12. Se hace necesaria la recuperación de espacio público frente al predio, de acuerdo con los lineamientos establecidos en la Cartilla de Andenes y en el plan de ordenamiento territorial, POT.
…” (fls. 280-283).
— Memorando Nº 2005IE896 suscrito por el subdirector de registro inmobiliario de la Defensoría del Espacio Público, en el que se informa con base en la visita de inspección ocular practicada por esa departamento, que el predio en cuestión se está utilizando actualmente como sala de ventas para la construcción de un edificio de vivienda multifamiliar, aprobada por la Curaduría Urbana Nº 3, con licencia de construcción Nº L.C. 04-3-0949 (fls. 297-308).
— Oficio Nº 544 de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. del Departamento Administrativo de Planeación Distrital en el que informa la dirección de la nueva sede del Banco AV Villas que funcionaba en el lugar objeto de la demanda (fl. 340).
Es del caso anotar, que la construcción del edifico donde funcionaba la entidad bancaria ubicada en la Calle 85 Nº 10-46, estuvo amparada por la Licencia de construcción 9124 del 01 de diciembre de 1994, que permitía la construcción de un estacionamiento para cuatro (4) vehículos localizado en el antejardín del predio; por lo tanto el uso legítimo del mismo se hizo de acuerdo al ordenamiento jurídico vigente para el momento de la construcción. Pero es dable aclarar que el Decreto 619 de 2000, por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital, en su artículo 260, numerales 1º, 5º y 12 indica:
“ART. 260.—Reglamentado por el Decreto Distrital 1120 de 2000, Modificado por el artículo 196, Decreto Distrital 469 de 2003. Normas aplicables a los antejardines.
5. En zonas con uso comercial y de servicios en las cuales se permita la utilización temporal del antejardín, este se deberá tratar en material duro, continuo, sin obstáculos ni desniveles para el peatón y con diseño unificado a lo largo de toda la vía.
12. En los accesos a estacionamientos al interior de los predios solo se permitirá acondicionar una franja o un ancho máximo de 3.50 metros por predio”.
El incentivo económico para los actores populares, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010
“Si bien los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 establecen un estímulo para los actores populares, por cuya gestión se protegen los derechos colectivos, ambas normas fueron derogadas recientemente por la Ley 1425 de 2010, publicada en el Diario Oficial Nº 47.937, del 29 de diciembre del mismo año. Esta ley, que consta de dos artículos, dispone en el primero: “Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998”; y en el segundo que: “la presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias”.
Es así como, la Sala, en vigencia de los artículos 39 y 40 habría concedido el incentivo, sin embargo, no puede hacerlo ahora, toda vez que a la fecha en que se dicta esta providencia están derogadas las disposiciones que lo autorizaban. Ello supone, dado que se trata de normas de contenido sustantivo, que su aplicación requiere de su vigencia, y por eso debe aplicarse la nueva normativa, no obstante que el proceso se tramitó en vigencia de la Ley 472, pero ocurre que no basta esta circunstancia para aplicar su contenido al caso en estudio.
En efecto, en la Ley 153 de 1887 se respalda esta posición, comoquiera que el artículo 3º dispone: “Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”, de manera que si perdió vigencia no se puede aplicar. Además, en el artículo 17 de la misma ley también se apoya esta conclusión, porque siendo el incentivo una expectativa de derecho para el actor popular, no un derecho adquirido con la simple presentación de la demanda, entonces aplica aquello que ordena que “Las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene”.
“Ha de recordarse que se entiende por norma sustantiva aquella que define o demarca los derechos subjetivos y sus alcances y que puede hallarse, indistintamente, como las normas adjetivas, en cualesquiera códigos o estatutos o recopilaciones de disposiciones legales. Y, en contraste, ha de entenderse por norma adjetiva aquella que señala los ritos, las formas, las maneras de actuar en determinados asuntos o circunstancias”(46).
Por tanto, los artículos 39 y 40 de la Ley 472 no contienen normas de procedimiento o sustanciación del proceso de la acción popular; contemplan el derecho eventual del actor a que le paguen una suma de dinero por su actuación procesal satisfactoria. Incluso, las dos normas califican expresamente esta posibilidad como un “derecho”, al decir, en ambas disposiciones, que: “El demandante… tendrá derecho a recibir...” el incentivo. En estos términos, referidos al caso concreto, la Sala ya no encuentra norma vigente qué aplicar, y por eso no concederá el incentivo.
En gracia de debate, a la misma conclusión se llegaría si se considerara que los artículos 39 y 40 contienen normas de naturaleza procesal, pues como estas son de aplicación inmediata —según el artículo 40 de la Ley 153 de 1887(47)—, salvo los términos que hubieren empezado a correr —que no es el caso— entonces su derogatoria tampoco permitiría conceder el incentivo regulado allí”(48).
1. CONFÍRMASE la sentencia de 16 de febrero de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
2. NIÉGASE el pago del incentivo a favor del actor.
3. REMÍTASE, por el tribunal, copia de este fallo al registro de acciones populares y grupo de la Defensoría del Pueblo (L. 472/98, art. 80).
(38) Establece el artículo 88 constitucional: “La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
(39) Acerca del reconocimiento constitucional de los derechos colectivos y de las acciones para su efectiva protección, la jurisprudencia constitucional ha señalado lo siguiente: “La constitucionalización de estas acciones obedeció entonces, a la necesidad de protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas realidades o situaciones socio-económicas, en las que el interés afectado no es ya particular, sino que es compartido por una pluralidad más o menos extensa de individuos. Las personas ejercen entonces, verdaderos derechos de orden colectivo para la satisfacción de necesidades comunes, de manera que cuando quiera que tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca un agravio o daño colectivo, se cuente con la protección que la Constitución le ha atribuido a las acciones populares, como derecho de defensa de la comunidad. Corte Constitucional, Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica.
(40) Sobre el particular, consultar: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia AP-148 de 1º de febrero de 2001, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza M.
(41) Cf. Zagrebelsky, Gustavo “El derecho dúctil”, Ed. Trotta, págs. 14-16.
(42) “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”, modificada por la Ley 388 de 1997.
(43) Decreto 1421 de 1993, artículo 38.
(44) Consejero Ponente: Manuel Santiago Urueta, actor: Luis Felipe Arrieta Wiedman, Expediente: 5504.
(45) Expediente: AP-111, Actor: Roberto Ramírez Rojas, Consejero Ponente: Reinaldo Chavarro Buriticá.
(46) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de noviembre de 1988. Expediente 1874.
(47) “ART. 40.—Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.
(48) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 24 de enero del 2001.