Source: https://prawylas.pl/2014/01/30/pomoc-dla-tepych-poslow-z-po-i-psl/
Timestamp: 2019-03-19 14:45:05+00:00
Document Index: 19139630

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 2', 'art. 50', 'art. 123', 'art. 123', 'art. 217', 'art. 84', 'art. 217', 'art. 217', 'art. 84', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 12', 'art.14', 'art. 12', 'art. 50', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 58', 'art. 58', 'art. 58', 'art. 2', 'art. 4', 'Art. 3', 'Art. 3', 'art. 1']

Ściągawka dla niedouczonych parlamentarzystów z PO i PSL « Prawy Las
« Unijne lasy
Gdzie byliście Panowie senatorowie, jak leśnicy musieli pracować na urlopach bezpłatnych – wystąpienie Senatora Wojciech Skurkiewicza »
ustawa o zmianie ustawy o lasach, skierowana aktualnie do rozpatrzenia przez Senat, jest ustawą podatkową, zaś, z konstytucyjnego punktu widzenia, świadczenia publiczne, polegające na wpłatach równowartości 2 % sprzedaży drewna przez Lasy Państwowe, stanowią podatki,
określone w ustawie o zmianie ustawy o lasach świadczenia publiczne, polegające na wpłatach równowartości 2 % sprzedaży drewna, są podatkowymi daninami publicznymi, dotkniętymi dyskwalifikująca wadą konstytucyjną, a tym samym ustawa o zmianie ustawy o lasach jest ustawą podatkową wadliwą konstytucyjnie,
określona w ustawie o zmianie ustawy o lasach wpłata w wysokości 2 % przychodów ze sprzedaży drewna przez Lasy Państwowe w sposób rażący narusza (wynikającą z zasady sprawiedliwości) zasadę równości przy kreowaniu ciężarów i świadczeń publicznych,
świadczenia publiczne, określone w ustawie o zmianie ustawy o lasach dla Lasów Państwowych na lata 2014 i 2015, naruszają zasady, zgodnie z którymi : (1) prawo nie powinno działać wstecz, (2) ciężary i świadczenia publiczne powinny być nakładane zgodnie z poszanowaniem zasady równości, (3) publiczne świadczenia pieniężne rozliczane w ciągu roku nie powinny być stanowione ustawami uchwalanymi w roku, którego świadczenia te dotyczą,
ustawa o zmianie ustawy o lasach jest wadliwa konstytucyjnie ze względu na ewidentne naruszenie obowiązku przestrzegania zasad prawidłowej legislacji,
w obecnym kształcie ustawa o zmianie ustawy o lasach jest ustawą mogącą zagrozić utrzymaniu i doskonaleniu funkcjonalności Lasów Państwowych,
inicjatywa wprowadzenia do Konstytucji poprawki na temat lasów własności Skarbu Państwa nie wyeliminuje możliwych prywatyzacji zasobów leśnych oraz niekorzystnych dla funkcjonalności Lasów Państwowych skutków, związanych z wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o lasach,
na etapie prac w Senacie ustawa o zmianie ustawy o lasach może być w sposób istotny i korzystny poprawiona – na przykład zgodnie z przemyśleniami, które omówiono na zakończenie niniejszej opinii.
W trakcie wspólnego posiedzenia w dniu 23 stycznia 2014 r. Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa oraz Komisji Finansów Publicznych – przedstawicielka Biura Legislacyjnego Sejmu (już po protestacyjnym opuszczeniu sali przez posłów PiS oraz przez leśników, będących gośćmi obu komisji) zgłosiła wątpliwość co do treści art. 2 rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o lasach z dnia 7 stycznia 2014 r. Przepis ten nakłada na Lasy Państwowe obowiązek odprowadzenia świadczeń publicznych w latach 2014 i 2015 – po 800 milionów złotych rocznie. Wątpliwość Biura Legislacyjnego Sejmu dotyczyła tego, czy przepis art. 2 projektu ustawy o lasach nie narusza art. 50 tej ustawy, tj. przepisu stanowiącego o samodzielności finansowej Lasów Państwowych. Wątpliwość ta w istocie wspiera diagnozę prawną, iż ewentualne nałożenie na Lasy Państwowe obowiązku odprowadzenia ww. świadczeń publicznych w latach 2014 i 2015 będzie przykładem działania prawa wstecz – a więc bardzo istotną okolicznością, przemawiającą za nieodzownością skierowania przyszłej ustawy o zmianie ustawy o lasach (jeżeli zostanie podpisana przez Prezydenta RP w dotychczasowym jej brzmieniu ) do zbadania przez Trybunał Konstytucyjny pod względem jej zgodności z ustawą zasadniczą. Po chwilowej konsternacji – Pan Dariusz Rosati, przewodniczący posiedzeniu obu komisji, zbagatelizował uwagę Biura Legislacyjnego Sejmu, dążąc do jak najszybszego zakończenia prac nad projektem.
W dniu 24 stycznia 2014 r. Sejm Rzeczypospolitej głosami większości parlamentarnej uchwalił ustawę o zmianie ustawy o lasach zgodną z jej rządowym projektem przesłanym do laski marszałkowskiej w dniu 7 stycznia 2014 r. do laski marszałkowskiej.
Nie została przy tym uwzględniona żadna z poprawek, zgłoszonych przez mniejszość parlamentarną w trakcie II czytania projektu. W uchwalonej ustawie nie została też uwzględniona poprawka, złożona w formie pisemnej na ręce Wicemarszałka Sejmu przez Posła Stanisława Żelichowskiego na zakończenie Jego wystąpienia w ramach II czytania projektu. Poprawka ta dotyczyła (według oświadczenia Posła wygłoszonego z trybuny sejmowej ) zmiany trybu zatrudniania pracowników jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych. Niedługo później (podczas tzw. ponownego rozpatrywania projektu przez połączone komisje sejmowe) Pan Poseł Stanisław Żelichowski poprawkę swoją wycofał z argumentacją, iż zbytnio wykracza ona poza materię rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o lasach. Uczynił tak, pomimo że podczas przedpołudniowego posiedzenia połączonych komisji zapewnił przewodniczącego Związku Leśników Polskich, że dotrzyma danego Mu na piśmie słowa na temat doprowadzenia do zmiany trybu zatrudniania pracowników jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych – a dokona tego w ten sposób, że złoży stosowną poprawkę w trakcie II czytania projektu ustawy o zmianie ustawy o lasach, jeżeli tylko, po przeprowadzeniu niezbędnych konsultacji prawnych, będzie pewien, że poprawka ta (sic!) zbytnio nie wykracza poza materię projektu. Tak więc w momencie przedkładania omawianej poprawki Pan Poseł Stanisław Żelichowski musiał być zapewne przekonany przez konsultantów, że jego poprawka nie wykracza nadmiernie poza materię rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o lasach, natomiast w trakcie drogi z Sali Plenarnej Sejmu do sali posiedzenia połączonych komisji – tracił takie przekonanie aż do całkowitej utraty tegoż przekonania. W gruncie rzeczy przebieg zdarzeń, związanych z tzw. poprawką Pana Posła Stanisława Żelichowskiego w sprawie nie powinien stanowić zbytniego zaskoczenia.
Zdumiewające jest natomiast oświadczenie reprezentanta Rady Ministrów, wygłoszone podczas III czytania projektu (tj. czytania poprzedzającego głosowanie), iż projekt ten nie dotyczy ustawy o charakterze podatkowym, gdyż obciążenia finansowe, jakie ustawa o zmianie ustawy o lasach nakłada na Lasy Państwowe, nie są podatkami, lecz quasi – dywidendami (czyli „niby – dywidendami” albo zjawiskami ekonomicznymi przypominającymi dywidendy) albowiem nie są powszechne.
Dlaczego ustawa o zmianie ustawy o lasach jest ustawą podatkową, zaś, z konstytucyjnego punktu widzenia, świadczenia publiczne, polegające na wpłatach równowartości 2 % sprzedaży drewna przez Lasy Państwowe, stanowią podatki.
W systemie prawnym każdego kraju, przy rozumieniu i wykonywaniu prawa ze zrozumieniem należy kierować się domniemaniem spójności aktów prawnych, a także, w polskich warunkach (w związku ze stanowieniem w Polsce prawa w sposób wyjątkowo niechlujny) – należy kierować się doktryną kształtowaną m.in. przez linię orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Mając to na względzie, należy zauważyć, że:
w dotychczasowym dorobku orzeczniczym Trybunału Konstytucyjnego (dalej „TK”) na temat danin publicznych najbardziej pełną analizę na ten temat zawiera niewątpliwie wyrok TK z dnia 15 lipca 2013 r. (sygn. akt K 7/12); Wyrok ten konsumuje dotychczasowe stanowiska TK w tym zakresie, a przede wszystkim z konstytucyjnego punktu widzenia wywodzi znaczenia poszczególnych pojęć, związanych z prawem daninowym (takie, jak: ustawa podatkowa, ustawa danionowa, podatek, danina publiczna , świadczenie publiczne niebędące daniną publiczną);
w wyżej wymienionym wyroku TK podkreślił przypominająco, że: „(…) pojęcia konstytucyjne – ze względu na hierarchię aktów normatywnych – mają samoistne znaczenie, determinujące rozumienie pojęć użytych na poziomie ustawowym, a nie odwrotnie”, a także że „znaczenie terminów przyjęte w ustawach (…) nie może przesądzać o sposobie interpretacji przepisów konstytucyjnych, w przeciwnym wypadku gwarancje konstytucyjne utraciłyby jakikolwiek sens”, przy czym „proces interpretacji pojęć konstytucyjnych powinien przebiegać w odwrotnym kierunku, tzn. przepisy konstytucyjne winny narzucać sposób i kierunek wykładni postanowień zawartych w innych aktach normatywnych”,
mając to na względzie, TK zastrzegł w cyt. wyroku, że „ pojęcie „ustawa podatkowa” użyte w art. 123 ust. 1 Konstytucji trzeba rozpatrywać w oderwaniu od definicji zawartej w Ordynacji podatkowej”; podobne zastrzeżenie TK wyartykułował w ww. wyroku w odniesieniu do definicji danin publicznych, zawartej w Ustawie o finansach publicznych,
gdyby pojęcie ustawy podatkowej rozumieć zgodnie z jej definicją, zawartą w Ordynacji podatkowej, to dalszy wywód mający na celu ustalenie statusu ustawy o zmianie ustawy o lasach byłby bezcelowy: ustawa o zmianie ustawy o lasach w sposób oczywisty jest ustawą podatkową w rozumieniu Ordynacji podatkowej; Jednakże w następstwie niezwykle skrupulatnego i detalicznego wywodu – TK „stwierdził, że ustawę podatkową, w ścisłym rozumieniu tego pojęcia, przyjętym w art. 123 ust. 1 Konstytucji, determinuje wyłącznie podatkowy charakter daniny publicznej, której ustawa ta dotyczy”.
przechodząc do wywiedzenia znaczenia pojęcia danin publicznych, o których mowa w art. 217 Konstytucji – TK w analizowanym wyroku zauważył że „daniny publiczne, w tym przede wszystkim podatki, należą do szerszej kategorii „ciężarów i świadczeń publicznych”, których obowiązek ponoszenia ma charakter powszechny (art. 84 Konstytucji)” i dalej: „daniny publiczne należą (…) do świadczeń publicznych, w ramach których wyróżnia je przede wszystkim pieniężny charakter”, przy czym „dla uznania, że określone świadczenie pieniężne jest daniną publiczną, nie wystarcza (…) samo ustalenie, że stanowi ono dochód publiczny. Determinującą cechę stanowi bowiem przymusowość i jednostronność ustalania daniny publicznej, wynikająca wprost z brzmienia art. 217 Konstytucji, mówiącego o władczym „nakładaniu” daniny publicznej. Nie ulega wreszcie wątpliwości generalny i abstrakcyjny charakter norm, na mocy których następuje nałożenie konkretnej daniny publicznej, mamy bowiem w tym zakresie do czynienia z wyłącznością ustawową”,
według TK:
„podatki są (…) nie jedyną, ale za to jedną z danin publicznych o podstawowym znaczeniu – służącą finansowaniu państwa jako takiego. Podatki to co do zasady dochody budżetowe państwa – Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego o przeznaczeniu ogólnym, służącym finansowaniu całości zadań publicznych państwa lub jednostek samorządu terytorialnego”,
atrybutami podatku są : „po pierwsze, przymusowy charakter, wyrażający się w możliwości zastosowania przymusu przez odpowiednie organa państwowe w celu wyegzekwowania obowiązku podatkowego; po drugie, jednostronność ustalania, wynikająca z władztwa podatkowego państwa swoboda obciążania podatkiem i określenia konstrukcji podatku, która nie podlega negocjacji z podatnikiem; po trzecie, nieodpłatność rozumiana jako brak ekwiwalentności świadczenia. Z uiszczeniem podatku nie wiąże się bowiem żadne świadczenie wzajemne ze strony państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Możliwa jest co najwyżej tzw. odpłatność ogólna – wpływy z podatków służą finansowaniu usług publicznych, z których korzystać może każdy podatnik; po czwarte, bezzwrotność oznaczająca, że uiszczenie podatku ma charakter definitywny i przewłaszczone tą drogą środki pieniężne nie podlegają zwrotowi; po piąte, charakter generalny (ogólny), który oznacza, że podatek jest nakładany w drodze norm generalnych i abstrakcyjnych na określone kategorie podmiotów”,
„o tym, czy dane świadczenie jest podatkiem, opłatą publiczną czy też ma inną formę, przesądzają materialnoprawne cechy tego świadczenia, a nie nazwa nadana przez prawodawcę (kryterium formalne), ten bowiem nie zawsze trafnie klasyfikuje wprowadzaną przez siebie daninę (…)”,
„podatek jest świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym i nieekwiwalentnym, nakładanym wyłącznie w drodze norm ogólnych i abstrakcyjnych przez ustawę podatkową, stanowiącym budżetowy dochód Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego o przeznaczeniu co do zasady ogólnym”,
„inne daniny publiczne, w rozumieniu art. 217 Konstytucji, mogą się zatem różnić od podatku po pierwsze, celowym, a nie ogólnym i budżetowym przeznaczeniem, po drugie, wzajemnością – związkiem między wniesieniem daniny a dokonaniem określonej czynności przez organa państwowy, chociażby częściową odpłatnością”,
za całkowicie chybiony uznać należy pogląd, że świadczenia publiczne, wyartykułowane w ustawie o lasach w odniesieniu do Państwowego Gospodarstwa Leśnego „Lasy Państwowe”, nie są podatkami, albowiem nie mają charakteru powszechnego,
zasada powszechności ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, wynika z treści art. 84 Konstytucji RP, stanowiącego, że „każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie”,
przekładając powyższą regulację na język potoczny – każdy, w tym każda osoba prawna, musi liczyć się z konieczności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych,
zasady powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych nie należy oczywiście mylić z zasadami równości i sprawiedliwości w nakładaniu ciężarów i świadczeń publicznych; W analizowanym wyroku TK czytamy m.in.: „Powszechność opodatkowania jest jedną z podstawowych zasad prawa finansowego i wyraża się w tym, że podatek jako świadczenie o charakterze nieekwiwalentnym powinien obciążać wszystkich, tak aby móc pokrywać wspólne potrzeby”, a dalej: „Konstytucja gwarantuje bowiem każdemu równość w zakresie obciążeń podatkowych i w tym zakresie ustawodawca jest związany dyrektywami płynącymi z konstytucyjnej zasady równości w związku z zasadą sprawiedliwości”,
przywoływanie zasady powszechności ciężarów i świadczeń publicznych jako dowodu na to, że świadczenia publiczne, narzucone Lasom Państwowym w ustawie o zmianie ustawy o lasach, nie są podatkami, polega więc na zupełnym nieporozumieniu,
na zupełnym nieporozumieniu polega także twierdzenie, że świadczenia publiczne, narzucone Lasom Państwowym w ustawie o zmianie ustawy o lasach, są quasi – dywidendami; w polskim systemie prawnym pojęcie dywidendy występuje w kodeksie spółek handlowych jako odpowiednio obliczana kwota, która może (choć nie musi) być przeznaczona do podziału między wspólników; dywidenda nie jest dochodem publicznym, w tym nie jest oczywiście dochodem budżetu państwa; Lasy Państwowe są przedsiębiorcą państwowym należącym do sektora przedsiębiorstw, działającym nie w formie organizacyjno – prawnej jednoosobowej spółki Skarbu Państwa czy w formie organizacyjno – prawnej przedsiębiorstwa państwowego w rozumieniu Ustawy o przedsiębiorstwach państwowych, lecz w formie organizacyjno – prawnej określonej w Ustawie o lasach; Lasy Państwowe (tak, jak i inne przedsiębiorstwa państwowe) nie stanowią własności Skarbu Państwa; Lasy Państwowe nie są jednoosobową spółką Skarbu Państwa; Lasy Państwowe stanowią część Państwa odrębną od Skarbu Państwa; są własnością wspólną (państwową); w polskim systemie prawnym (o czym dalej) bez trudu można znaleźć regulacje prawne, mówiące wprost (a nie pera analogiam) o tym, do jakich daninowych świadczeń publicznych, będących dochodem budżetu państwa, są co do zasady obwiązane przedsiębiorstwa państwowe ponad podatki, o których mowa w Ustawie o finansach publicznych; nie ma zatem potrzeby (oraz jest zupełne bezzasadne) odwoływanie się do nietrafionej (w istocie propagandowej) figury retorycznej, iż świadczenia publiczne, narzucone Lasom Państwowym w ustawie o zmianie ustawy o lasach, są jakby – dywidendami,
z treści ustawy o zmianie ustawy o lasach wynika w sposób oczywisty, że została ona zaprojektowana przy założeniu, że świadczenia publiczne, narzucone Lasom Państwowym w ustawie o zmianie ustawy o lasach, odpowiadające 2 % wartości przychodów ze sprzedaży drewna, są to daniny publiczne (będące zobowiązaniami podatkowymi w rozumieniu Ordynacji podatkowej), a nie świadczeniami publicznymi, niebędącymi daninami publicznymi. Zgodnie bowiem z art. 1. pkt.1) Ordynacji podatkowej – normuje ona zobowiązania podatkowe. Zgodnie zart. 2. § 1. pkt. 1. Ordynacji (w powiązaniu z art. 1 pkt. 1) ) Ordynacji – przepisy tej ustawy stosuje się do zobowiązań podatkowych, będących podatkami, opłatami oraz niepodatkowymi należnościami budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Zgodnie z art. 2 § 2. (w powiązaniu z przepisami przywołanymi powyżej) Ordynacji – jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III Ordynacji stosuje się również do zobowiązań podatkowych, będących opłatami oraz niepodatkowymi należnościami budżetu państwa, do których ustalania lub określania uprawnione są organy inne niż wyżej wymienione organy podatkowe. Zgodnie z art. 2 § 3. (w powiązaniu z przepisami przywołanymi powyżej) Ordynacji – ww. organom (które nie są organami podatkowymi, choć są one właściwe w sprawach ustalania lub określania zobowiązań podatkowych, będących opłatami oraz niepodatkowymi należnościami budżetu państwa) przysługują uprawnienia organów podatkowych. Zgodnie z art. 3 pkt. 3) Ordynacji – ilekroć w tej ustawie jest mowa o podatkach należy przez to rozumieć również: (1) zaliczki na podatki, (2) raty podatków, jeżeli przepisy prawa podatkowego przewidują płatność podatku w ratach, (3) opłaty oraz niepodatkowe należności budżetowe. W świetle powyższego nie może ulegać wątpliwości, że skoro podatki są daninami publicznymi, a w Ordynacji podatkowej opłaty oraz niepodatkowe należności budżetu państwa zostały pod względem znaczeniowym zrównane z podatkami – to również te opłaty oraz niepodatkowe należności budżetu państwa (jako materia Ordynacji) należy identyfikować jako daniny publiczna, a nie jako świadczenia publiczne, niebędące daninami publicznymi. W świetle powyższego jest ponadto oczywiste, że organowi niebędącemu organem podatkowym mogą zgodnie z Ordynacją podatkową przysługiwać uprawnienia organu podatkowego, jeżeli uprawnienia te odnoszą się do danin publicznych, będących zobowiązaniami podatkowymi: opłatami lub niepodatkowych należności budżetu państwa. W ustawie o zmianie ustawy o lasach określono, że w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie – do (będących dochodem budżetu państwa) wpłat w wysokości 2 % przychodów uzyskiwanych przez Lasy Państwowe ze sprzedaży drewna powinny być odpowiednio stosowane przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują ministrowi właściwemu do spraw środowiska. Minister właściwy do spraw środowiska nie jest organem podatkowym w rozumieniu Ordynacji podatkowej. Zgodnie z Ordynacją podatkową organowi temu mogły być nadane w ustawie o zmianie ustawy o lasach uprawnienia organów podatkowych wówczas i tylko wówczas, jeżeli przyjąć, że uprawnienia te dotyczą danin publicznych, będących opłatami lub niepodatkowymi należnościami budżetu państwa; Reasumując – wpłaty, odpowiadające 2 % wartości przychodów ze sprzedaży drewna, są zobowiązaniami podatkowymi (są daninami publicznymi, a nie świadczeniami publicznymi, niebędącymi daninami publicznymi),
w świetle linii orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – wpłaty, odpowiadające 2 % wartości przychodów ze sprzedaży drewna, wyczerpują z konstytucyjnego punktu widzenia wszystkie (poza jednym – o czym dalej w pkt. 4 ) znamiona podatku, choć na gruncie Ordynacji podatkowej należy je identyfikować jako niepodatkowe należności budżetu państwa; tym samym ustawa o zmianie ustawy o lasach jest ustawą podatkową (choć ustawą podatkową dotkniętą dyskwalifikującą wadą konstytucyjną – o czym dalej w pkt. 4).
Dlaczego świadczenia publiczne, polegające na wpłatach równowartości 2 % sprzedaży drewna, są podatkowymi daninami publicznymi wadliwymi konstytucyjnie, a tym samymi ustawa o zmianie ustawy o lasach jest ustawą podatkową wadliwą konstytucyjnie.
W świetle powyżej scharakteryzowanej linii orzecznictwa TK, daniny publiczne, w tym podatki, powinny być (muszą być) stanowione z zastosowaniem norm generalnych i abstrakcyjnych – właściwych (jak wiadomo) dla aktów prawa powszechnego, w tym dla aktów rangi ustawowej. Stosunkowo niedawno ustawodawca wprowadził do obrotu prawnego świadczenie publiczne od ilości wydobytej miedzi i srebra. Choć jest oczywiste, że w praktyce norma ta aktualnie dotyczy głównie KGHM, to jednak warunek zastosowania normy generalnej i abstrakcyjnej został tu zachowany. Tymczasem w ustawie o zmianie ustawy o lasach mamy do czynienia z normą indywidualną, adresowaną do jednego tylko podmiotu (do Lasów Państwowych). Normy indywidualne są charakterystyczne przede wszystkim dla aktów indywidualno – konkretnych, w tym dla decyzji administracyjnych oraz ogólnych aktów stosowania prawa.
Nałożenie daniny publicznej za pomocą normy indywidualnej, zawartej w akcie prawnym rangi ustawowej, jest zabiegiem prawnym niezwykle wątpliwym (także z konstytucyjnego punktu widzenia).
Warunek kreowania danin publicznych z zastosowaniem norm generalnych oraz abstrakcyjnych zostałby dochowany, gdyby wpłaty w wysokości 2 % przychodów uzyskiwanych ze sprzedaży drewna dotyczyły wszystkich podmiotów, prowadzących gospodarstwa leśne, a nie tylko Lasów Państwowych.
Powyższe sprawie, że z konstytucyjnego punktu widzenia norma prawna, kreująca daninę publiczną, polegającą na wpłatach 2 % przychodów ze sprzedaży drewna, jest wadliwa, co sprawia, że z konstytucyjnego punktu widzenia wadliwa jest ustawa o zmianie ustawy o lasach, rozpatrywana jako ustawa podatkowa.
Dlaczego wpłata w wysokości 2 % przychodów ze sprzedaży drewna przez Lasy Państwowe w sposób rażący narusza (wynikającą z zasady sprawiedliwości) zasadę równości przy kreowaniu ciężarów i świadczeń publicznych
Jak to podniesiono powyżej, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe prowadzi działalność jako przedsiębiorstwo państwowe w formie organizacyjno – prawnej określonej w szczegółowo w Ustawie o lasach.
Z art. 5 ust. 2 Ustawy o finansach publicznych wynika, że dochodami budżetu państwa są m.in. zasilające budżet państwa daniny publiczne, w tym zasilające budżet państwa: (1) podatki, (2) składki, (3) opłaty, (4) wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych, (5) wpłaty z zysku jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, (5) inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz budżetu państwa wynika z odrębnych ustaw.
W myśl art. 12. Ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych – przedsiębiorstwa państwowe działające na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych oraz na podstawie innych ustaw co do zasady są obowiązane do dokonywania wpłat z zysku po opodatkowaniu podatkiem dochodowym na rzecz budżetu państwa. Zgodnie z art.14 przedmiotowej ustawy – wysokość stopy procentowej do naliczania wpłat z zysku wynosi 15 % zysku po opodatkowaniu podatkiem dochodowym.
Kierując się zasadę pierwszeństwa szczegółowych regulacji prawnych nad regulacjami ogólnymi – należy podkreślić, że gospodarka finansowa Lasów Państwowych została uregulowana w Ustawie o lasach oraz związanym z nią Rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe. Jak dotąd ani w ww. Ustawie o lasach, ani w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów nie ma przepisów stanowiących o daninach publicznych, wypełniających funkcje wyżej wymienionych wpłat z zysku przedsiębiorstw państwowych.
Elementarny jednak szacunek do konstytucyjnej zasady równości w kreowaniu ciężarów oraz świadczeń publicznych wymagał, aby przy uzupełnianiu zasad gospodarki finansowej w Lasach Państwowych o taką właśnie daninę publiczną odwołać się do wpłaty z zysku gospodarstw leśnych po opodatkowaniu, a nie do podatku od sprzedaży drewna, a więc do podatku, wyczerpujący wszelkie znamiona podatki obrotowego, który został przecież wyłączony z obrotu prawnego w Unii Europejskiej.
Jednakże skoro już prawodawca zdecydował się na ww. podatek, wyczerpujący wszelkie znamiona podatku obrotowego, to elementarny szacunek do konstytucyjnej zasady równości w nakładaniu ciężarów i świadczeń publicznych wymagał, aby przewidywane skutki finansowe, związane z tym podatkiem, odpowiadały 15 % zysku po opodatkowaniu.
Biorąc pod uwagę średnioroczny poziom zysku Lasów Państwowych po opodatkowaniu oraz prognozy w tym zakresie na przyszłość – należy przyjąć, że roczna wartość tego zysku wynosi około 170 mln zł. Piętnaście procent od 170 mln złotych – to 25,5 mln złotych. Prognozowana średnioroczna wartość sprzedaży drewna przez Lasy Państwowe – to 7000 mln złotych. Dwa procent od 7000 mln złotych – to 140 mln złotych. Wyrażając 140 mln złotych w procentach 170 mln złotych otrzymujemy 82,3 %.
Pozostaje zatem poza jakąkolwiek dyskusją, że świadczenie publiczne, odpowiadające 2 % wartości rocznej sprzedaży drewna przez Lasy Państwowe wiąże się z efektem skrajnej nierówności Lasów Państwowych jako przedsiębiorcy państwowego w stosunku do innych podmiotów działających jako przedsiębiorstwa państwowe. Ogół przedsiębiorstw państwowych jest obowiązany do odprowadzania do budżetu państwa 15% zysku po opodatkowaniu. Lasom Państwowym narzucono w ustawie o zmianie ustawy o lasach świadczenie publiczne, które w praktyce będzie oznaczać odprowadzanie do budżetu państwa 82,3 % zysku po opodatkowaniu.
Dodatkowo należy zauważyć, że w art. 12. Ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych przewidziano zwolnienia z obowiązku dokonywania wpłat z zysku po opodatkowaniu w odniesieniu do przedsiębiorstwa, działających przy zakładach karnych i aresztach śledczych podległych Ministrowi Sprawiedliwości, a także – przedsiębiorstw żeglugowych(w okresie opodatkowania ww. przedsiębiorstw podatkiem tonażowym – w zakresie przychodów z działalności opodatkowanej tym podatkiem).
Ponadto Rada Ministrów ma kompetencje do zwalniania z obowiązku dokonywania wpłat z zysku przedsiębiorstw, wykonujących w całości lub w części zadania na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa. Rada Ministrów może również przyznawać tym przedsiębiorstwom ulgi w wpłatach z zysku.
Lasy Państwowe (jako przedsiębiorca) na warunkach nieodpłatnych realizują na rzecz różnych beneficjentów, wchodzących w skład państwa, wiele świadczeń społecznych i środowiskowych . Lasy Państwowe na warunkach nieodpłatnych świadczą usługi na rzecz administracji publicznej – tak w sferze dominium, jak i w sferze imperium. Zgodnie z regulacjami unijnymi, Lasom Państwowym przysługuje, bez konieczności notyfikacji, wynagrodzenie w postaci pomocy publicznej za wyżej wymienione wspomaganie i wyręczania administracji publicznej. Lasy Państwowe nie korzystają z tej możliwości. Wartość świadczeń z realizacji pozaprodukcyjnych funkcji lasu oraz wartość usług wspomagających i wyręczających administrację państwową szacuje się na miliardy złotych.
Pozostaje poza dyskusją, że w tym kontekście Lasy Państwowe powinny raczej być objęte zwolnieniami lub ulgami we wpłatach z zysku (lub zwolnieniami lub ulgami w realizacji świadczeń publicznych funkcjonalnie odpowiadających), a nie być obowiązane do publicznych świadczeń pieniężnych, odpowiadających 82,3 % tegoż zysku.
Wykreowanie daniny publicznej, polegającej na obowiązku odprowadzania przez Lasy Państwowe równowartości 2 % rocznej sprzedaży drewna, stanowi rażące i kardynalne naruszenie konstytucyjnej zasady równości przy obciążaniu podmiotów gospodarczych ciężarami oraz świadczeniami publicznymi,
Dlaczego świadczenia publiczne, określone w ustawie o zmianie ustawy o lasach dla Lasów Państwowych na latach 2014 i 2015, naruszają zasady, zgodnie z którymi : (1) prawo nie powinno działać wstecz, (2) ciężary i świadczenia publiczne powinny być nakładane zgodnie z poszanowaniem zasady równości, (3) publiczne świadczenia pieniężne rozliczane w ciągu roku nie powinny być stanowione ustawami uchwalanymi w roku, którego świadczenia te dotyczą
W ustawie o zmianie ustawy o lasach określono, że w latach 2014 oraz 2015 Lasy Państwowe powinny odprowadzić do budżetu państwa po 800 mln złotych rocznie.
W razie nieuchronnego, jak się wydaje, objęcia ustawy o zmianie ustawy o lasach (w razie jej uchwalenia i podpisania przez Prezydenta RP) skargą konstytucyjną – TK będzie miał niewątpliwie dość istotne problemy z prawną identyfikacją tych świadczeń publicznych jako dochodów budżetu państwa.
W obowiązującym w Polsce porządku prawnym nie ma bowiem drugiego przykładu świadczenia publicznego, przypominającego świadczenia konfiskacyjne, jakie Lasy Państwowe będą zmuszone zrealizować w dwóch „transzach” (w roku 2014 i w roku 2015)
Należy przy tym mieć na względzie, że wprawdzie większość składników, znajdujących się w posiadaniu Lasów Państwowych, stanowi własność Skarbu Państwa, to jednak część tego majątku, dotycząca m.in. środków pieniężnych, jest własnością Lasów Państwowych. Wynika to z art. 50 ustawy o lasach, a także z jednoznacznej linii orzecznictwa m.in. sądów administracyjnych. Nadanie Lasom Państwowym prawa własności środków pieniężnym, znajdujących się w posiadaniu tego podmiotu, miało głębokie uzasadnienie. Nie stanowiło aktu uwłaszczenia Lasów Państwowych na majątku Skarbu Państwa, lecz miało zapewnić „ochronę” tych środków przed ich wykorzystywaniem w innych celach aniżeli wypełnianie przez Lasy Państwowe roli, jaka została przypisana temu podmiotowi w ramach społeczno – gospodarczego podziału obowiązków instytucjonalnych w państwie.
Zgodnie z Ustawą o podatku dochodowym od osób prawnych – przepisów tego aktu nie stosuje się m.in. do przychodów z gospodarki leśnej w rozumieniu ustawy o lasach. Przy przyjmowaniu takiego rozwiązania w roku 1992, w okresie, gdy funkcję wicepremiera i Ministra Finansów sprawował Leszek Balcerowicz, wzięto pod uwagę, iż wartość ww. nieodpłatnych świadczeń pozaprodukcyjnych oraz wartość ww. nieodpłatnych usług na rzecz administracji publicznej wielokrotnie przekracza wartość ewentualnego podatku dochodowego od przychodów z gospodarki leśnej.
Wyżej wymienione świadczenia publiczne w latach 2014 i 2015 mają być zrealizowane w powiązaniu z kapitałem własnym Lasów Państwowych. Dokonanie tych świadczeń będzie więc oznaczać częściową dekapitalizację Lasów Państwowych.
Kapitał własny Lasów Państwowych stanowi sumę kapitału zasobów, funduszu leśnego oraz zysku w części nie rozliczonej z kapitałem zasobów.
W praktyce, w latach 2014 i 2015 wyżej wymienione świadczenia publiczne będą zrealizowane w powiązaniu z kapitałem zasobów Lasów Państwowych.
W uproszczeniu kapitał zasobów Lasów Państwowych stanowi aktualnie sumę kapitału początkowego (t. j. kapitału własnego zarachowanego w urządzeniach księgowych jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych w dniu 1 stycznia 1992 roku, czyli w dniu rozpoczęcia działalności przez Lasy Państwowe pod rządami Ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach) oraz zysków (wyników finansowych) osiągniętych przez Lasy Państwowe w okresie od roku 1992 do końca roku 2013.
Świadczenia publiczne, przewidziane dla Lasów Państwowych w latach 2014 i 2015 , będą oczywiście dokonywane w powiązaniu z tą częścią kapitału zasobów, która odpowiada zyskom, kumulowanym przez Lasy Państwowe od roku 1992 do końca roku 2013.
Do końca roku 2013 Lasy Państwowe swoją sytuacją prawną i faktyczną kształtowały w przeświadczeniu, że wyniki finansowe po zmniejszeniu o podatek dochodowy od działalności zarobkowej poza gospodarką leśną, nie będą podlegać dalszemu zmniejszaniu. Majątek we władaniu Lasów Państwowych ( w tym środki pieniężne na rachunkach bankowych jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych) mający pokrycie w zyskach kumulowanych od roku 1992 wypełnia dwie funkcje: kształtuje zdolność rozwojową Lasów Państwowych oraz zdolność do działań reasekuracyjnych na wypadek klęsk naturalnych.
Faktyczna „konfiskata” wyżej wymienionych środków pieniężnych w związku z ewentualną realizacją przez Lasy Państwowe świadczeń publicznych w latach 2014 i 2015 będzie klasycznym przejawem działania prawa wstecz. Naruszy konstytucyjną zasadę zaufania przedsiębiorców do Państwa jako „obrońcy” interesów przedsiębiorcy. Jak to będzie dalej wykazane – obniży istotnie zdolności rozwojowe Lasów Państwowych oraz w sposób negatywny wpłynie na system reasekuracyjny Lasów Państwowych, związany z prawną możliwością tworzenia w Lasach Państwowych funduszu stabilizacyjnego na wypadek konieczności finansowaniu usuwania skutków wielkoobszarowych klęsk naturalnych.
W latach 2014 i 2015 świadczenia publiczne narzucone Lasom Państwowych ustawą o zmianie ustawy o lasach naruszą zasadę równości podmiotów w procesie nakładania na nie ciężarów i świadczeń publicznych
Świadczenia publiczne, narzucone Lasom Państwowym na lata 2014 i 2015 ustawą o zmianie ustawy o lasach, odpowiadają ponad dziewięciokrotności rocznych zysków (wyników finansowych ) tego przedsiębiorcy.
Graniczy z całkowitą nieodpowiedzialnością ekonomiczną twierdzenie, że w Polsce oraz gdziekolwiek w tych częściach świata, w których przedsiębiorcy (jak Lasy Państwowe) działają na zasadzie samowystarczalności i samodzielności finansowej, występują podmioty gospodarcze, które – bez dotkliwie negatywnych skutków dla ich funkcjonalności – są w stanie pozbyć się w ciągu dwóch lat środków pieniężnych, odpowiadających ich przeszło dziewięciokrotności zysków rocznych. Lasy Państwowe nie mogą oczywiście być tu uznane za niespotykany gdzie indziej wyjątek.
Żaden podmiot gospodarczy w Polsce nie był i zapewne nie będzie dotknięty podobnym „domiarem”.
Świadczenia publiczne, narzucone Lasom Państwowym na lata 2014 i 2015, w sposób bezdyskusyjny stanowią przejaw naruszenia zasady równości podmiotów gospodarczych w procesie ustanawiania ciężarów i świadczeń publicznych.
Świadczenia publiczne rozliczane w skali rocznej nie powinny być stanowione w ciągu roku kalendarzowego, którego dotyczą
Z tego względu, że – rozliczane w skali rocznej – świadczenia publiczne, jakim Lasy Państwowe mają sprostać w latach 2014 i 2015, są pozbawione atrybutu stałości (zostały ustanowione tylko na dwa lata t), więc można przypuszczać, że TK zechce uznać je za świadczenia publiczne, nie wyczerpujące znamion danin publicznych.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny nie zetknął się jeszcze, gdyż dotychczas prawodawca nie „wpadł na podobny pomysł”, z (rozliczanymi w skali roku ) świadczeniami publicznymi o charakterze konfiskacyjnym, które ze względu na incydentalność i jednego adresata mogą nie wyczerpywać z konstytucyjnego punktu widzenia znamion daniny publicznej.
Należy jednak zauważyć, że wszystkie okoliczności (przesłanki) prawne, które ukształtowały linię orzecznictwa TK, zgodnie z którą niekonstytucyjne jest stanowienie (w ciągu danego roku) prawa, wprowadzającego w tymże roku nowe lub modyfikowane obowiązki daninowe (o ile daniny te są rozliczane w skali rocznej) – otóż te wszystkie okoliczności (takie np., jak niedopuszczalność konstytucyjna naruszania zaufania do Państwa jako obrońcy interesów w toku) w sposób oczywisty można (wręcz należy) rozciągnąć na funkcjonalnie podobne świadczenia publiczne, nie będące daninami publicznymi.
Do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez TK – w pełni uprawnione jest twierdzenie, że za delikt konstytucyjny należy uznać narzucenie Lasom Państwowym w ciągu roku 2014 świadczenia publicznego, podlegającego rocznemu rozliczeniu, za pomocą przepisów prawa, nie ustanowionych choćby na miesiąc przez początkiem roku 2014 (nie mówiąc już nawet o przepisach prawa ustanawianych, jak w tym przypadku, w roku 2014, a więc w roku, w którym Lasy Państwowe będą ewentualnie obowiązane do sprostowania świadczeniu publicznemu w kwocie 800 mln złotych).
Dlaczego ustawa o zmianie ustawy o lasach jest wadliwa konstytucyjnie z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji
Prace nad nowelizacją ustawy o zmianie ustawy o lasach były prowadzone przez Ministra Środowiska co najmniej od roku 2011. Prace te dotyczyły tzw. projektu założeń do projektu ustawy o zmianie ustawy o lasach. Pierwszy taki projekt powstał w maju 2011. Następne projekty założeń zostały przez Ministra Środowiska opracowane: (1) w dniu 31 października 2012 r., (2) w dniu 17 kwietnia 2013 r. , (3) w dniu 2 września 2013 r., (4) w dniu 4 listopada 2013 r. oraz (5) w dniu 28 listopada 2013 r. Z chwilą opracowania kolejnego projektu założeń- projekt poprzedni tracił byt prawny.
Zgodnie z § 11 a Regulaminu pracy Rady Ministrów, obowiązującego w roku 2013, „projekty założeń projektów ustaw oraz projekty aktów normatywnych oraz wszelkie dokumenty dotyczące prac nad tymi projektami”powinny być udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji.. Z informacji, zawartych w tym Biuletynie wynika, że konsultacjom społecznym był poddany jedynie projekt założeń z 31 października 2012 r.
Oznacza to, że w pracach nad nowelizacją ustawy o lasach nie był dochowany warunek przeprowadzenia konsultacji społecznych w odniesieniu do projektu założeń lub projektu ustawy, wyczerpującej wszelkie znamiona ustawy podatkowej – przed ich skierowaniem do zaopiniowania przez Stały Komitet Rady Ministrów
Zgodnie ze stosownymi adnotacjami urzędowymi – obowiązujący aktualnie projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o lasach (projekt z dnia 28 listopada 2013 r.) miał być rozpatrzony przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 14 stycznia 2014 r. Projekt ten w ogóle nie odnosi się do zmiany systemu finansowego LP oraz danin publicznych, mających obciążać Lasy Państwowe. Minister Środowiska nie zgłosił tegoż projektu do porządku posiedzenia Rady Ministrów w dniu 14 stycznia 2014 r. . Dokonał tego w późniejszym terminie.
Przedostatni projekt założeń do ustawy o zmianie ustawy o lasach opracowany przez Ministra Środowiska (projekt z dnia 4 listopada 2013 r.) zawierał propozycje nałożenia na Lasy Państwowe określonych świadczeń publicznych, jednak według przewidywań miały to być świadczenia znacznie mniej dotkliwe aniżeli obciążenia ujęte w projekcie ustawy o zmianie ustawy o lasach, skierowanym do laski marszałkowskiej. W dniu 8 listopada 2013 r. projekt założeń z dnia 4 listopada 2013 r., bez uprzednich konsultacji społecznych, został skierowany pod obrady „najbliższego” Stałego Komitetu Rady Ministrów wraz ze stosownym protokołem rozbieżności.
W dniu 12 listopada 2013 r. projekt z dnia 4 listopada 2013 r. został rozesłany w celu przeprowadzenia uzgodnień międzyresortowych. Procedura tych uzgodnień została zakończona w dniu 18 listopada 2013 r. Datę rozpatrzenia projektu założeń do projektu ustawy o zmianie ustawy o lasach przez Stały Komitet Rady Ministrów wyznaczono na dzień 21 listopada 2013 r. Tymczasem w dniu 19 listopada 2013 r. Wiceprzewodniczący Stałego Komitetu Rady Ministrów skierował do Sekretarza Komitetu Stałego Rady Ministrów pismo, w którym stwierdził m. in., co następuje: „Projekt dostosowuje prawo krajowe do prawa UE. (…) Zawarto w nim szereg rozwiązań krajowych, do których zasadnicze uwagi zgłosili: Prezes Rządowego Centrum Legislacji, Minister Finansów, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Minister Obrony Narodowej oraz Minister Skarbu Państwa. W związku w powyższym: a) z racji pilnej potrzeby dostosowani prawa krajowego do prawa UE – konieczne jest wyłączenie tej części i jej odrębne procedowanie jako unijnej, b) odrębne procedowanie przepisów prawa krajowego – po uzgodnieniu wszystkich w/w uwag. Zważywszy na powyższe wnoszę o zdjęcie dokumentu z porządku obrad”.
Podkreślenia przy tym wymaga, iż wyżej wymienione zastrzeżenie Prezesa Rządowego Centrum Legislacji miało charakter fundamentalny. Według Prezesa Rządowego Centrum Legislacyjnego niedopuszczalne jest zwalnianie lub stanowienie ulg w regulowaniu świadczeń publicznych, mających obciążać Lasy Państwowe w roku 2015, na drodze uchwał podejmowanych przez Radę Ministrów, gdyż zgodnie z Konstytucją w takich przypadkach wymagane jest wydanie rozporządzenia jako aktu prawa powszechnego. Warto zauważyć, że ustawa o zmianie ustawy o lasach, uchwalona przez Sejm w dniu 24 stycznia 2014 – mocuje Radę Ministrów do zwalniania Lasów Państwowych lub obejmowania Lasów Państwowych ulgami w regulowaniu świadczenia publicznego w roku 2015 właśnie na drodze uchwały, a więc bez uwzględnienia zastrzeżenia Prezesa Rządowego Centrum Legislacji.
W ślad za ww. pismem z dnia 19 listopada 2013 roku , projekt założeń do projektu założeń do ustawy o zmianie ustawy o lasach z dnia 4 listopada 2013 r. został zdjęty z porządku obrad Stałego Komitetu Rady Ministrów. Jednak „dezyderat” kontynuowania uzgodnień „wszystkich w/w uwag” nie został zrealizowany. Po prostu projekt założeń do projektu ustawy o zmianie ustawy o lasach z dnia 4 listopada 2013 „został odłożony ad acta”, tj. utracił byt prawny.
W dniu 18 grudnia 2013 r. Minister Środowiska opracował natomiast niespodziewanie , a w dniu 23 grudnia około godziny 16 00 na swojej oficjalnej stronie internetowej upublicznił projekt ustawy o zmianie ustawy o lasach, zawierający rozwiązania, przewidujące dla Lasów Państwowych świadczenia publiczne , o których nie było oczywiście mowy w projekcie założeń do projektu ustawy o zmianie ustawy o lasach z dnia 4 listopada 2013 r., ani w żadnym z projektów poprzedzających.
Pozostaje zatem poza jakąkolwiek dyskusją, że wyżej wymieniony projekt ustawy o zmianie ustawy o lasach został opracowany jako dokument suwerenny, nieoparty na oficjalnym projekcie założeń.
Wszystko wskazuje też na to, że został on opracowany i skierowany pod obrady Stałego Komitetu Rady Ministrów bez uzgodnień międzyresortowych, przeprowadzonych choćby w trybie obiegowym, oraz przy istotnym naruszeniu Regulaminu pracy Rady Ministrów.
Do takiego stwierdzenia upoważniają następujące okoliczności: (1) skoro projekt ustawy o lasach został opracowany bez uprzedniego opracowania i przyjęcia przez Radę Ministrów założeń projektu tej ustawy, to przyjęcie takiej procedury powinno wynikać z internetowego wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów (§ 6. ust. 1a Regulaminu pracy Rady Ministrów), (2) w internetowym wykazie prac legislacyjnych nie ma żadnych dokumentów, z których wynika, że taka procedura została przyjęta, (3) z internetowego wykazu prac legislacyjnych nie wynika też (a zgodnie z prawem powinno wynikać), że projekt ustawy o zmianie ustawy o lasach został opracowany w trybie „super – ekstraordynaryjnym” (§ 8 Regulaminu pracy Rady Ministrów), w tym po nagłym i niespodziewanym przerwaniu standardowego toku procedowania projektu założeń z 8 listopada 2013 r., (4) wbrew wymogom wynikającym z cyt. § 11a. ust. 1. Regulaminu pracy Rady Ministrów – do dnia dzisiejszego w Biuletynie Informacyjnym Rządowego Centrum Legislacyjnego nie ma jakiejkolwiek wzmianki o pracach nad projektem ustawy o zmianie ustawy o lasach (choć została ona już uchwalona przez Sejm,).
Wszystko zatem (powtórzmy) wskazuje na to, że projekt ustawy o zmienia ustawy o lasach został przygotowany na zasadach improwizowanych bez zachowania pisemności postępowania przy decydowaniu o procedurze legislacyjnej.
Projekt ustawy o zmianie ustawy o lasach został opracowany nie tylko w trybie „super –nadzwyczajnym”, lecz, jak się wydaje, jest wątpliwy z punktu widzenia zgodności z kryterium legalności.
Choć, jak się wydaje Sejm, poprzez stanowienie ustaw na podstawie wątpliwych prawnie ich projektów, nie powinien dokonywać aktów swoistego legalizowania tychże projektów – w dniu 24 listopada uchwalił ustawę o zmianie ustawy o lasach bez żadnych poprawek.
Pomimo że Prezes Rady Ministrów projekt ustawy o zmianie ustawy o lasach skierował do laski marszałkowskiej bez nadawania mu klauzuli pilności – procedowanie nad tą ustawą trwało w Sejmie niespotykanie krótko. Ustawa została uchwalona w ciągu 27 godzin. Trudno wskazać na inną ustawę, odnoszącą się do ¼ terytorium kraju (lub jakąkolwiek inną ustawę) , która w Sejmie byłaby uchwalona w ciągu tak krótkiego czasu.
Nie sposób przy tym nie zauważyć, że ustawa o zmianie ustawy o lasach jest z całą pewnością ustawą podatkową (co samo w sobie jest ewenementem i naruszeniem zasady prawidłowej legislacji, gdyż ustawy „merytoryczne” co do zasady nie powinny regulować kwestii podatkowych) – i jako taka do I czytania nie powinna być skierowana na komisje sejmowe Pierwsze czytanie powinno mieć tu miejsce podczas obrad plenarnych Sejmu. Należy podkreślić, że podczas pierwszego czytania ww. ustawy został odrzucony wniosek o przeprowadzenie wysłuchania publicznego dotyczącego tej (jakże ważnej i brzemiennej w skutki społeczne ) ustawy.
Powyższą faktografię oraz powyższe diagnozy i oceny warto skonfrontować z linią orzecznictwa TK, ukształtowaną wyżej wymienionym wyrokiem TK z dnia 15 lipca 2013, którą to linię można sprowadzić do następujących stwierdzeń:
„Legislacja daninowa (podatkowa) zawsze podlegać musi starannej ocenie z punktu widzenia dochowania przez ustawodawcę proceduralnych wymagań. Nie należy bowiem tracić z pola widzenia, że jej efekty dla podmiotów obciążonych daninami publicznymi przybierają konkretny wymiar finansowy i najczęściej łączą się z uszczupleniem dochodów. zamykającą się w następującym roku”.
„Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko wyrażone w orzeczeniu o sygn. K 18/95, że „w demokratycznym państwie prawnym (…) stanowienie prawa powinno odbywać się w sposób pozwalający uczestnikom procesu ustawodawczego na dostateczne rozważenie zgłaszanych propozycji, wzięcie pod uwagę i skonfrontowanie różnych racji i argumentów. (…) Urzeczywistnieniu tych dyrektyw pełniej służy zwykły tryb ustawodawczy””
Prace nad ustawę o zmianie ustawy o lasach od początku, a więc już w fazie przed- parlamentarnej, jak i w Sejmie toczyły się z niebywale rażącym naruszeniem obowiązujących procedur legislacyjnych. Wydaje się, że niemożliwa do obrony jest teza, że w trakcie procedowania ustawy o zmianie ustawy o lasach nie doszło do jaskrawego naruszenia zasad prawidłowej i rzetelnej legislacji.
Sejm, choć nie był do tego uprawniony, de facto ustawie o zmianie ustawy o lasach nadał klauzulę nadzwyczajnej pilności.
Wydaje się, że w tym przypadku mamy do czynienia z nakazem konstytucyjnym powrotu do unormowania ustawy o zmianie ustawy o lasach w trybie przewidzianym przepisami prawa, zwłaszcza że (powtórzmy) ustawa o zmianie ustawy o lasach jest ustawą podatkową, dotyczącą ¼ terytorium kraju.
Dlaczego ustawa o zmianie ustawy o lasach w obecnym kształcie jest ustawą mogącą zagrozić utrzymaniu i doskonaleniu funkcjonalności Lasów Państwowych
W dyskusji, związanej z oceną zdolności Lasów Państwowych do podołania obciążeniem finansowym, jest przywoływana tzw. złota reguła finansowa.
Tymczasem projekt ustawy o zmianie ustawy o lasach zakłada nagłe pozbawienie Lasów Państwowych w latach 2014 i 2015 zasadniczej części jednej tylko części aktywów – środków pieniężnych, znajdujących się na kontach jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych. Innymi słowy, projekt ustawy o zmianie ustawy o lasach zakłada dokonanie bardzo poważnej zmiany struktury zasobów majątkowych w posiadaniu danego podmiotu. W tym stanie rzeczy – jest oczywiste i nie może podlegać dyskusji, że nawet wówczas, gdy wartość omawianego wskaźnika nie spadnie poniżej jedności – Lasom Państwowych po prostu może nie starczy gotówki do regulowania świadczeń publicznych w latach 2014 i 2015 i latach następnych. Każdy podmiot, znajdujący się w sytuacji braku środków pieniężnych, jest zmuszony do spieniężania aktywów trwałych – jeżeli nie chce popaść w spiralę zadłużenia, w tym chce uniknąć zaciągania kredytów bankowych i kupieckich w celu podołania obciążeniom fiskalnym. Jeżeli w takiej sytuacji znajdą się Lasy Państwowe (a w takiej sytuacji znajdą się niechybnie, jeżeli będą wykonywać wszystkie statutowe zadania gospodarcze oraz rozwojowe) będą jeszcze mieć możliwość spieniężania części gruntów, znajdujących się w ich zarządzie. Jak bowiem wiadomo grunty w zarządzie Lasów Państwowych nie stanowią póki co aktywów w rozumieniu Ustawy o rachunkowości.
Z obiektywnych kalkulacji symulacyjnych wynika bowiem, że po nałożeniu na Lasy Państwowe obowiązku odprowadzenia w latach 2014 i 2015 do budżetu państwa środków w kwocie rocznej 800 mln zł – Lasy Państwowe, po wywiązaniu się z tego obowiązku, wyzbędą się praktycznie wszystkich pieniężnych środków obrotowych, mających aktualnie swoje statystyczne odzwierciedlenie w kapitale własnym. Oznacza to, że działalność wytwórcza (statutowa) Lasów Państwowych będzie musiała być prowadzona (ze statystycznego punktu widzenia) w oparciu o środki pieniężne, obciążone zobowiązaniami zewnętrznymi (o środki pieniężne mające pasywne pokrycie w zobowiązaniach Lasów Państwowych). Podmiot działający głównie z wykorzystaniem niewłasnych zasobów majątkowych funkcjonuje w warunkach nienormalnych, zwiastujących nieuchronne zaistnienie w nim trudności finansowych. Po wypełnieniu obowiązku odprowadzenia w latach 2014 i 2015 do budżetu państwa kwot pieniężnych wynoszących po 800 mln złotych w skali roku – w Lasach Państwowych zdecydowanemu i trudnemu do zaakceptowania pogorszeniu ulegnie uproszczony wskaźnik wypłacalności gotówkowej.
Według niezależnych prognoz, roczna wartość zysku Lasów Państwowych w nadchodzącym czasie kształtować się będzie na poziomie ok. 170 ml. zł (nie licząc kosztów, związanych z nową daniną), zaś przychody ze sprzedaży drewna na poziomie około 7 mld zł. Kwota 2% od kwoty 7 mld zł to 140 ml zł. Od roku 2016 przeciętny zysk roczny Lasów Państwowych obniży się zatem do ok. +30 mln zł (170-140=30). Oznaczać to będzie utratę możliwości prowadzenia przez Lasy Państwowej działalności rozwojowej.
Konieczność wykonywania ustawy o zmianie ustawy o lasach w wersji zgodnej z jej projektem sprawi, że w pierwszej kolejności Lasy Państwowe będą zmuszone do poważnego ograniczenia działalności rozwojowej, w tym działalności w zakresie robót budowlano – montażowych. Istotnie będzie też musiał zostać ograniczony odpis netto na fundusz leśny. Oznaczać to będzie ograniczenie finansowania z użyciem środków, związanych z funduszem leśnych, zadań państwowych: badań naukowych, inwentaryzacji wielkoobszarowej, a także sporządzania planów urządzenia lasów.
W okresie usuwania przez Lasy Państwowe skutków coraz częstszych klęsk naturalnych – w Lasach Państwowych występować będzie ujemna akumulacja finansowana. Lasy Państwowe przestaną być trwale nadwyżkowe.
W uzupełnieniu niniejszej analizy – w ciągu pięciu najbliższych dni zostanie sporządzona uzupełniona, zdecydowanie bardziej analityczna, opinia na temat prawdopodobnych skutków ekonomicznych, związanych z ewentualną koniecznością wykonywania ustawy o zmianie ustawy o lasach
Dlaczego inicjatywa wprowadzenia do Konstytucji poprawki na temat lasów własności Skarbu Państwa nie wyeliminuje możliwej prywatyzacji zasobów leśnych oraz możliwych niekorzystnych dla funkcjonalności Lasów Państwowych skutków, związanych z wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o lasach
Po przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej pojawiło się szereg instrumentów (mechanizmów) ekonomicznych i prawnych, mających istotny wpływ na zakres swobody decyzji gospodarczych oraz na warunki prowadzenia działalności przez podmioty gospodarki narodowej sektora przedsiębiorstw.
Do tych mechanizmów (instrumentów oddziaływania) zaliczyć należy m. in.:
wyznaczanie kwot produktowych (na przykład kwot produkcji mleka czy połowu dorsza),
limity emisji gazów cieplarnianych,
udzielanie pomocy publicznej w ramach wykorzystywania środków ze źródeł zagranicznych,
konieczność respektowania w działaniu ograniczeń, związanych z funkcjonowaniem obszarów, tworzących sieć Natura 2000.
Tak się „złożyło”, że w odniesieniu do Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe można mówić o możliwości oddziaływania na funkcjonowanie tego podmiotu jedynie poprzez system ograniczeń, związanych z funkcjonowaniem obszarów, tworzących sieć Natura 2000 (choć przy odpowiednim prawodawstwie wcale tak nie musiało być, albowiem gospodarka leśna prowadzona w LP w sposób trwale zrównoważony zapewniała i zapewnia utrzymanie i kształtowanie różnorodności biologicznej ekosystemów leśnych i ekosystemów funkcjonalnie z nimi związanych bez konieczności dodatkowych regulacji „naturowych”).
Funkcję kwot produktowych natomiast od zarania wypełnia w polskim leśnictwie limitowanie możliwego pozyskiwania surowca drzewnego poprzez ustalanie w planach urządzanie lasu tzw. etatu użytkowania głównego lasu.
Na Lasy Państwowe nie można ponadto wpływać poprzez limity emisji gazów cieplarnianych, albowiem zasoby leśne są istotnym absorbentem (a nie emitentem) CO2.
Z kolei status oraz forma organizacyjno – prawna Lasów Państwowych oraz związana z tym zasada samofinansowania działalności w połączeniu z dobrym gospodarowaniem lasami przez polskich leśników praktycznie eliminuje możliwość wpływania na Lasy Państwowe poprzez system pomocy publicznej (poprzez system uzależnienia funkcjonowania od środków pomocowych).
Lasy Państwowe działają jako cywilnoprawny reprezentant osoby prawnej – Skarbu Państwa. Skarb Państwa jako właściciel lasów, którymi Lasy Państwowe zarządzają, jest (powinien być) właścicielem istotnie ograniczonym w swobodzie wykonywania swojego prawa własności. Ograniczenie to wiąże się z tym, że lasy Skarbu Państwa wyczerpują w Polsce większość znamion dobra wspólnego łącznego społeczeństwa. Można kolokwialnie stwierdzić, że Skarb Państwa powinien „zachowywać” się bardziej jako dzierżyciel lasów aniżeli jako ich właściciel. Sprawia to, iż niepoprawnym rozwiązaniem systemowym byłoby nadanie Lasom Państwowym formy organizacyjno – prawnej jednoosobowej spółki Skarbu Państwa, t. j. formy, z którą wiąże się działanie imieniem własnym na kodeksowych zasadach. Jest zatem oczywiste, że Skarb Państwa nie jest i nie może stać się właścicielem Lasów Państwowych.
Jednocześnie Lasy Państwowe jako podmiot prowadzący przede wszystkim działalność gospodarczą w zakresie gospodarki leśnej– w wypełnieniu prawa unijnego powinny mieć i mają status przedsiębiorcy, należącego do sektora przedsiębiorstw niefinansowych. Lasy Państwowe jako podmiot prowadzący głównie komercyjną działalność gospodarczą nie mogą w związku z tym należeć do sektora rządowego (a w konsekwencji do sektora finansów publicznych). Wyklucza to oczywiście możliwość działania Lasów Państwowych jako koncesjodawcy.
Status oraz forma organizacyjna i prawna Lasów Państwowych są optymalne z punktu widzenia roli, przypadającej temu podmiotowi, w tym roli pobudzania rozwoju terenów niezurbanizowanych, a także z punktu widzenia charakteru lasów Skarbu Państwa jako swoistego dobra wspólnego łącznego.
Jest oczywiste, że zasilenie budżetu państwa kwotami 800 mln zł w latach 2014 i 2015 nie będzie miało praktycznie żadnego znaczenia dla odczuwalnej poprawy kondycji finansów publicznych (nie zadecyduje w szczególności o losie budżetu państwa w tych latach). Tym bardziej takiego znaczenia nie będą mieć zasilenia z LP, mające mieć miejsce od roku 2016.
Świadczenia publiczne, które chce się narzucić Lasom Państwowym ustawą o zmianie ustawy o lasach, w sposób więcej niż pewny spowodują zakłócenie funkcjonalności tego podmiotu (była o tym mowa powyżej).
W dniu 6 lipca 2001 r. Sejm uchwalił ustawę o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. W ustawie tej czytamy, że do strategicznych zasobów naturalnych kraju zalicza się m.in. niektóre zasoby wodne, lasy państwowe, niektóre złoża kopalin oraz zasoby przyrodnicze parków narodowych. W art. 2 tej ustawy określono, że wyżej wymienione strategiczne zasoby naturalne kraju nie mogą podlegać przekształceniom własnościowym, z zastrzeżeniem przepisów zawartych w ustawach szczególnych. W art. 3 z kolei określono, że gospodarowanie strategicznymi zasobami naturalnymi kraju powinno być prowadzone zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju w interesie dobra ogólnego.
Jak już to podniesiono – Lasy Państwowe nie są własnością Skarbu Państwa. Są własnością wspólną i choć zarządzają głównie zasobami majątkowymi, będącymi własnością Skarbu Państwa, mają w myśl analizowanej ustawy kierować się interesem dobra ogólnego, a więc nie wyłącznie wąsko pojmowanym interesem Skarbu Państwa.
W dniu 21 stycznia 2014 roku odbyła się debata pod tytułem „Pozycja i przyszłość Polskich Lasów Państwowych w jednoczącej się Europie w świetle rządowych propozycji zmian ustawy o lasach” zorganizowana przez Parlamentarny Zespół do Spraw Zrównoważonego Rozwoju Europy. Przebieg tej debaty nie pozostawia złudzeń, że ustawa o zmianie ustawy o lasach z dużym prawdopodobieństwem doprowadzi do istotnego zakłócenia funkcjonalności tego przedsiębiorcy.
Po zakończeniu tej debaty – w siedzibie Senatu odbyło się następne spotkanie, dotyczące Lasów Państwowych. Miało on charakter seminarium naukowego, zorganizowanego przez Instytut Badawczy Leśnictwa. W trakcie tego spotkania Pan Janusz Piechociński, wicepremier Rządu RP, przedstawił uzgodnioną w kierownictwie rządu i koalicji propozycję zmiany w Konstytucji: „Lasy stanowiące własność Skarbu Państwa nie podlegają przekształceniom własnościowym, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Lasy stanowiące własność Skarbu Państwa są udostępniane dla ludności na równych zasadach. Zasady udostępniania i gospodarowania lasami określa ustaw”.
W odniesieniu do lasów własności Skarbu Państwa propozycja poprawki konstytucyjnej zawiera zabezpieczenia przed ewentualnymi zmianami własnościowymi tych zasobów majątkowych znacznie bliżej idące, aniżeli aktualnie gwarantuje to ustawa o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju.
I w ustawie o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, i w proponowanej poprawce konstytucyjnej – zmiany własnościowe lasów Skarbu Państwa będą mogły następować, jeżeli będzie to przewidywał akt prawny rangi ustawowej.
Już obecnie w ustawie o lasach jest stworzona możliwość wyzbywania się lasów Skarbu Państwa, wówczas, gdy jest to podyktowane ważnymi względami społecznymi i gospodarczymi. Jeżeli świadczenia publiczne, jakie w świetle ustawy o zmianie ustawy o lasach mają być nałożone na Lasy Państwowe, doprowadzą do destabilizacji funkcjonalnej tego przedsiębiorcy – to czyż w takim przypadku nie będziemy mieć do czynienia w ważnymi względami społecznymi i gospodarczymi, „nakazującymi” sprzedaż zasobów majątkowych dla zdobycia przez Lasy Państwowe „gotówki” niezbędnej dla utrzymania płynności finansowej ?
Warto zauważyć, że w okresie międzywojennym w obiegu prawnym znajdowała się ustawa na naprawie Skarbu Państwa. Na podstawie tej ustawy dokonywano masowej wyprzedaży majątku Skarbu Państwa – dla „ratowania” Skarbu Państwa.
Proponowana poprawka konstytucyjna nie tylko nie stanowi zabezpieczenia przed ewentualnymi przekształceniami własnościowymi lasów Skarbu Państwa, lecz również nie stwarza zabezpieczenia (bo takiego zabezpieczenia stworzyć nie może) przed ewentualnymi zmianami sprawdzonej i optymalnej formy organizacyjno – prawnej Lasów Państwowych. Zaczynem takich zmian może być w szczególności wielce prawdopodobne zakłócenie funkcjonalności Lasów Państwowych, związane z wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o lasach.
Dlaczego na etapie prac w Senacie ustawa o zmianie ustawy o lasach może być w sposób istotny i korzystny poprawiona
Biorąc pod uwagę to wszystko, co powyżej w niniejszej opinii utrwalono – wydaje się, że przy rozpatrywaniu ustawy o zmianie ustawy o lasach przez senat wniosek o odrzucenie tej ustawy jest najbardziej racjonalny.
Jest oczywiste, że wniosek ten ma małe szanse na powodzenie, W tym stanie rzeczy godne rozważenia wydaje się podjęcie przez Senat próby naprawy wyżej wymienionej ustawy o zmianie ustawy o lasach poprzez zgłoszenie dwóch poprawek.
Przemyślenia na temat poprawki nr 1
do rządowego ustawy o zmianie ustawy o lasach
Przepisowi art. 1 pkt. 4), ujętemu w projekcie ustawy o zmianie ustawy o lasach, nadaje się nową treść w brzmieniu następującym:
„4) po art. 58 dodaje się art. 58a w brzmieniu:
W ramach środków, wydzielanych w rocznych planach finansowo – gospodarczych Lasów Państwowych na realizację wspólnych przedsięwzięć, o których mowa w art. 58 ust. 2 pkt. 1, Dyrektor Generalny wyodrębnia środki, przeznaczone na realizację wspólnie z jednostkami samorządu terytorialnego inwestycji drogowych w zakresie budowy dróg lokalnych, mając w szczególności na względzie ich funkcjonalną integrację z infrastrukturą dróg leśnych.
Dyrektor Generalny, po konsultacji z jednostkami samorządu terytorialnego szczebla gminnego oraz powiatowego, opracowuje corocznie projekt inwestycji, o których mowa w ust. 1. Projekt ten w terminie do końca lutego jest przedkładany ministrowi właściwemu do spraw środowiska celem zatwierdzenia.
Projekt inwestycji, o którym mowa w ust. 2, zawiera w szczególności;
dokumentację konsultacji, o których mowa w ust. 2;
analizę ekonomiczną, z której w szczególności powinno wynikać, że:
wysokość środków, przeznaczonych na inwestycje, o których mowa w ust. 1, jest najwyższa z punktu widzenia możliwości finansowych Lasów Państwowych oraz obowiązku wypełniania przez Lasy Państwowe ciążących na tej jednostce obowiązków;
sposób rozdysponowania tych środków na poszczególne tytuły inwestycyjne został dokonany w sposób, zapewniający zaspokojenie w możliwie pełnym zakresie interesu Skarbu Państwa oraz samorządu terytorialnego.
Minister właściwy do spraw środowiska, w terminie do końca marca, w formie decyzji administracyjnej, po konsultacji z wojewodami, zatwierdza projekt inwestycji, o którym mowa w ust. 2, bez zmian lub ze zmianami, uwzględniającymi w szczególności własną ocenę wysokości środków, przeznaczonych na inwestycje oraz sposób ich rozdysponowania.”
Proponowana poprawka zmierza do usunięcia ewidentnych wadliwości ustawy o zmianie ustawy o lasach, a jednocześnie pozwala na osiągnięcie podstawowej funkcji celu tejże ustawy: faktycznego przyspieszenia modernizacji lokalnej infrastruktury drogowej.
Wspólne przedsięwzięcia Lasów Państwowych oraz jednostek samorządu terytorialnego mają długą historię. Właściwość Lasów Państwowych do podejmowania przedsięwzięć inwestycyjnych wspólnie z samorządem terytorialnym, w szczególności w zakresie budownictwa drogowego, była potwierdzona kontrolami między innymi Najwyższej Izby Kontroli.
Od wielu lat, w jednostkach samorządu terytorialnego działa duża rzesza leśników. Nadleśnictwa Lasów Państwowych działają w każdym „zakątku” Polski. Daje to rękojmię skuteczności konsultacji, jakie w świetle proponowanej poprawki mają poprzedzać sporządzanie corocznie przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych projektu wspólnych inwestycji drogowych. Daje to również gwarancje, iż drogi lokalne z wykorzystaniem środków pieniężnych, związanych z funduszem leśnym, będą wykonywane tam, gdzie jest to najbardziej uzasadnione, na przykład z punktu widzenia narażenia lokalnej infrastruktury drogowej na nadmierne obciążenie z tytułu przewozów surowca drzewnego.
Proponowana poprawka eliminuje możliwość destrukcji funkcjonalnej Lasów Państwowych.
Przemyślenia na temat poprawki nr 2
do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o lasach (druk sejmowy nr ….)
W projekcie ustawy o zmianie ustawy o lasach (druk sejmowy nr ….) skreśla się art. 2. i 3. Dotychczasowym art. 4 i 5 nadaje się numerację 2 oraz 3. Art. 3 (po zmianie numeracji) nadaje się następujące brzmienie:
„Art. 3 Ustawa wchodzi w życie po upływie czternastu dni od ogłoszenia, z zastrzeżeniem art. 1 pkt. 4, który po raz pierwszy zostanie wykonany w roku 2015”
Proponowana poprawka zmierza do usunięcia ewidentnych wadliwości ustawy o zmianie ustawy o lasach, w szczególności w tym zakresie, w jakim narusza zasadę niedziałania prawa wstecz. Poprawka daje Lasom Państwowym czas niezbędny na przygotowanie się do wykonywania przepisów ustawy o zmianie ustawy o lasach – po jej ewentualnym uchwaleniu.
Styczeń 30th, 2014 | Category: Różne
1 comment to Ściągawka dla niedouczonych parlamentarzystów z PO i PSL
31 stycznia, 2014 at 18:03
Bysiu co Wy na to?