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Timestamp: 2016-10-26 23:03:22+00:00
Document Index: 268495361

Matched Legal Cases: ['art. 20', 'art. 32', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 7', 'art. 20', 'art. 97', 'art. 103', 'art. 101', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 101', 'art. 32', 'art. 45', 'art. 87', 'art. 106', 'art. 105', 'art. 114', 'ATF ', 'art. 20', 'art. 32', 'art. 20', 'art. 32', 'art. 104', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 156']

1A.2/2003 (31.07.2003)
1A.2/2003/dxc
MM. les Juges Aemisegger, Pr�sident de la Cour et Pr�sident du Tribunal f�d�ral, Reeb, et F�raud.
Soci�t� X.________,
recourante, repr�sent�e par Me Dani�le Mooser, avocate, rue de Vevey 8, case postale 233, 1630 Bulle,
Direction de l'am�nagement, de l'environnement
et des constructions du canton de Fribourg,
Tribunal administratif du canton de Fribourg, II�me Cour administrative, route Andr�-Piller 21, CP,
frais d'investigations pr�alables; art. 20 OSites,
recours de droit administratif contre l'arr�t du Tribunal administratif du canton de Fribourg du 21 novembre 2002.
La soci�t� X.________ (la soci�t�) est propri�taire de la parcelle n� 7 du registre foncier de la commune d'A.________. Le b�timent de laiterie y est �difi�, ainsi qu'une porcherie d�saffect�e - partiellement situ�e sur la parcelle voisine n� 8 et au b�n�fice d'un droit de superficie - dans laquelle se trouve une citerne � mazout d'une contenance de 13'500 litres, hors service depuis 1996.
Apr�s avoir requis en vain un assainissement de l'immeuble et proc�d� � des inspections locales, l'Office fribourgeois de la protection de l'environnement (OPEN) a charg� l'entreprise B.________ SA de proc�der � des forages, lesquels ont permis de d�celer un important �coulement d'hydrocarbures, notamment sur la parcelle n� 8 propri�t� de C.________ et D.________. Une �tude compl�mentaire, destin�e � d�terminer la quantit� de mazout �coul�, a �t� devis�e � 20'121 fr. 85.
Par d�cision du 22 ao�t 2001, la Direction des travaux publics du canton de Fribourg (DTP) a imparti � la soci�t� un d�lai de trente jours pour faire �tablir l'ampleur de la pollution; pass� ce d�lai, l'OPEN ferait ex�cuter l'�tude aux frais de la soci�t�. Les frais d'investigations pr�alables, soit 19'157,80 fr. au total, ont �t� mis � la charge de la soci�t�: celle-ci n'�tait pas propri�taire du site pollu�, mais son comportement, soit le d�faut de surveillance de la citerne, pouvait �tre � l'origine de la pollution.
Par arr�t du 21 novembre 2002, le Tribunal administratif du canton de Fribourg a rejet� le recours form� par la soci�t�. Les frais d'assainissement, � la charge de l'auteur de la pollution (art. 32d LPE), devaient �tre distingu�s des frais d'investigation (art. 20 OSites), mis provisoirement � la charge du d�tenteur du site pollu�. Des investigations compl�mentaires avaient �t� ordonn�es par le Tribunal administratif, et confi�es � B.________ SA; selon son rapport du 11 septembre 2001, la citerne de la porcherie restait la seule source possible de pollution. La nappe de mazout s'�tendait non seulement sur la parcelle des �poux C.________ et D.________, mais aussi sur celle de la recourante; cette derni�re, propri�taire de l'installation � l'origine de la pollution, n'�tait donc pas un tiers au sens de l'art. 20 al. 2 OSites, mais le d�tenteur au sens de l'art. 20 al. 1 OSites. Il n'�tait pas contest� que les investigations effectu�es �taient n�cessaires, et leur co�t proportionn�. Le Tribunal administratif a par ailleurs constat� que l'expertise judiciaire faisait aussi partie des mesures d'investigation et en a mis les frais, par 20'480,95 fr., � la charge de la soci�t�.
Cette derni�re forme un recours de droit administratif par lequel elle conclut � l'annulation de l'arr�t cantonal et de la d�cision du 22 ao�t 2001.
Le Tribunal administratif conclut au rejet du recours. La Direction de l'am�nagement, de l'environnement et des constructions du canton de Fribourg (DAEC) conclut � l'irrecevabilit� du recours, subsidiairement � son rejet. Dans ses d�terminations, l'Office f�d�ral de l'environnement, des for�ts et du paysage (OFEFP) consid�re que la recourante doit �tre consid�r�e comme d�tentrice du site, et qu'abstraction faite de leur co�t consid�rable, les diff�rentes expertises effectu�es constituent des investigations pr�alables au sens de l'art. 7 OSites. Les parties ont eu l'occasion de s'exprimer au sujet de cette d�termination.
La d�cision de premi�re instance, de m�me que l'arr�t cantonal, sont fond�s sur l'art. 20 de l'ordonnance du 26 ao�t 1998 sur l'assainissement des sites pollu�s (OSites; RS 814.680), disposition selon laquelle les mesures d'investigation, de surveillance et d'assainissement doivent �tre ex�cut�es par le d�tenteur du site pollu� (al. 1) ou par des tiers dont le comportement peut �tre � l'origine de la pollution (al. 2). Fond� sur le droit f�d�ral (art. 97 et 98 let. g OJ), l'arr�t attaqu� peut faire l'objet d'un recours de droit administratif de la part de son destinataire (art. 103 let. a OJ).
1.1 Pour la DAEC, l'arr�t attaqu� serait incident au sens de l'art. 101 let. a OJ, car il ne ferait que r�partir provisoirement les frais d'investigation dans le cadre de la proc�dure d'assainissement. La recourante ne subirait pas un pr�judice irr�parable.
1.2 Pour la recourante, la mise � sa charge des frais serait d�finitive s'agissant de l'investigation pr�alable ordonn�e par la DTP, et provisoire s'agissant de celle ordonn�e par le Tribunal administratif. Cette distinction ne ressort toutefois pas de l'arr�t attaqu�. Pour la cour cantonale, l'art. 32d LPE ne serait pas applicable, les mesures d'assainissement n'ayant pas encore �t� planifi�es. L'ensemble des frais d'investigation est par cons�quent r�parti de mani�re provisoire, la d�cision attaqu�e s'inscrivant dans le cadre plus g�n�ral d'une proc�dure d'assainissement selon les art. 32c ss LPE. M�me si elle repose sur un fondement juridique sp�cifique, la r�partition des frais d'investigation n'est que provisoire; elle est assimilable � une avance de frais, dans l'attente de la r�partition d�finitive fond�e sur l'art. 32d al. 3 LPE, et doit par cons�quent �tre qualifi�e de d�cision incidente. Par ailleurs, en tant qu'il confirme la d�cision de la DTP, l'arr�t attaqu� impose �galement � la recourante - sous la menace d'une ex�cution par substitution - la r�alisation d'une investigation pr�alable technique, ce qui est assimilable � une mesure d'instruction, elle aussi incidente. Il n'est certes pas exclu que l'arr�t attaqu� puisse �tre qualifi� de jugement partiel, attaquable aux m�mes conditions qu'un jugement final (cf. arr�t non publi� du 22 octobre 2002 dans la cause G.), mais la question peut demeurer ind�cise. En effet, contrairement � ce que soutient la DAEC, la nature incidente de l'arr�t attaqu� n'entra�ne pas pour autant l'irrecevabilit� du recours.
1.3 Selon l'art. 101 let. a OJ, le recours contre une d�cision incidente est exclu dans la mesure o� il n'y a pas de recours contre la d�cision finale. En l'occurrence, le recours serait ouvert contre une d�cision relative � la r�partition d�finitive des frais, fond�e sur l'art. 32d al. 3 LPE. Il y a donc uniquement lieu de rechercher si la d�cision attaqu�e cause � la recourante un pr�judice irr�parable au sens de l'art. 45 al. 1 PA. Tel est le cas (contrairement � l'art. 87 OJ) lorsque l'int�ress� est atteint dans ses int�r�ts dignes de protection, notamment en cas d'atteinte � des int�r�ts �conomiques. L'arr�t attaqu� impose � la recourante le paiement de pr�s de 40'000 fr. de frais d'investigation, ce qui suffit pour admettre l'existence d'un pr�judice irr�parable. La recourante n'a pas agi dans le d�lai de dix jours pr�vu � l'art. 106 al. 1 OJ, mais elle s'est manifestement fond�e sur l'indication figurant dans l'arr�t attaqu�. On ne saurait d�s lors lui en tenir rigueur. Il convient par cons�quent d'entrer en mati�re.
1.4 L'arr�t attaqu� �manant d'une autorit� judiciaire, le Tribunal f�d�ral est li� par les faits constat�s, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont �t� �tablis au m�pris des r�gles essentielles de la proc�dure (art. 105 al. 2 OJ). Il n'est en revanche pas tenu par les motifs invoqu�s et peut appliquer d'office les dispositions du droit public de la Conf�d�ration dont le recourant ne se serait pas pr�valu, ou que l'autorit� cantonale aurait omis d'appliquer, pourvu qu'elles se rapportent � l'objet du litige (art. 114 al. 1 OJ; ATF 128 II 34 consid. 1c p. 37 et les arr�ts cit�s).
La recourante reproche � la cour cantonale d'avoir constat� les faits de mani�re inexacte. La citerne se trouve dans la partie du b�timent qui empi�te sur la parcelle des �poux C.________ et D.________; seule cette derni�re serait touch�e par la pollution, comme le rel�ve la d�cision de premi�re instance. Pour la recourante, il ne serait pas �tabli que la pollution touche �galement sa propre parcelle, de sorte qu'elle devrait �tre consid�r�e non pas comme le d�tenteur du site pollu�, mais comme un tiers au sens de l'art. 20 al. 2 OSites. Par cons�quent, les frais d'investigation ne pourraient �tre mis � sa charge que dans l'hypoth�se - improbable selon la recourante - o� son comportement pourrait �tre � l'origine de la pollution. Le Tribunal administratif se serait aussi tromp� en retenant que la recourante est propri�taire de l'installation � l'origine de la pollution: la fuite de mazout serait due au dispositif de siphonnage install� par un locataire des locaux, et non � une d�fectuosit� de la citerne.
La recourante soutient dans un second grief que l'art. 32d LPE s'appliquerait par analogie � la r�partition des co�ts relatifs � la phase investigatoire, et que sur ce point, aucune n�gligence ne pouvait lui �tre reproch�e d�s lors qu'elle avait proc�d� aux r�visions de la citerne, et qu'elle ne retirait aucun b�n�fice de la pollution ou de l'assainissement, ce dernier concernant la parcelle voisine.
2.1 Selon l'art. 20 OSites, les mesures d'investigation, de surveillance et d'assainissement doivent �tre ex�cut�es par le d�tenteur du site pollu� (al. 1). L'autorit� peut obliger des tiers � proc�der � l'investigation pr�alable, � ex�cuter les mesures de surveillance ou � effectuer l'investigation de d�tail lorsqu'il y a lieu de penser que leur comportement est � l'origine de la pollution du site (al. 2).
Comme le rel�ve la cour cantonale, les frais inh�rents aux mesures d'investigation sont r�partis diff�remment des frais d'assainissement proprement dits. En mati�re d'investigations pr�alables, l'�tat de fait est par nature incertain puisqu'on ignore encore s'il existe un site pollu� impliquant une obligation d'assainir, et plus encore qui en serait � l'origine. La r�glementation recourt donc � un crit�re pr�cis, en imposant au propri�taire du site, perturbateur - pr�sum� - par situation, d'ex�cuter les mesures et d'en supporter provisoirement les co�ts. Le perturbateur par comportement peut y �tre �galement contraint, mais il s'agit d'une facult� de l'autorit�, et non d'une obligation. L'autorit� peut enfin d�cider - notamment en cas d'urgence, ou lorsque le d�tenteur tente de se d�rober -, de proc�der elle-m�me aux investigations pr�alables, et d'en imputer les frais conform�ment aux crit�res de l'art. 32d LPE (arr�t 1A.214/1999 du 3 mai 2000, consid. 2d, Pra 2000 166 1008). Le choix de ces diff�rents modes d'intervention rel�ve de l'opportunit�, et est par cons�quent soustrait � l'examen du Tribunal f�d�ral (art. 104 let. c OJ). S'agissant en revanche des frais d'assainissement, c'est le principe de causalit� pos� � l'art. 2 LPE qui trouve � s'appliquer, lorsque les r�les des diff�rents protagonistes a pu �tre suffisamment d�fini.
2.2 Compte tenu de l'utilisation de crit�res sp�cifiques dans l'OSites, la recourante ne saurait r�clamer une application analogique de l'art. 32d LPE. L'entr�e en vigueur de l'OSites a modifi� la pratique suivie jusque-l� et n'oblige plus � rechercher l'auteur le plus probable de la pollution. La recourante ne saurait non plus pr�tendre qu'elle n'a pas qualit� de d�tenteur au sens de l'art. 20 al. 1 OSites. Le recours � cette notion se justifie, � ce stade, par le besoin de rechercher au premier chef la personne qui se trouve objectivement la plus proche de la source de la pollution, ind�pendamment de son comportement. Comme le rel�ve l'OFEFP, il s'agit de d�terminer qui a le pouvoir de disposition en fait et en droit sur l'emplacement des investigations. On ne saurait donc simplement assimiler le d�tenteur au propri�taire des parcelles o� la pollution a finalement abouti. L'�l�ment d�terminant, dans ce cadre, est bien plut�t de d�finir le centre des investigations.
2.3 En l'esp�ce, la recourante est propri�taire de la porcherie o� se trouve la citerne. Le b�timent se trouve en partie sur la parcelle n� 7 et en partie sur la parcelle n� 8, au b�n�fice d'une servitude d'empi�tement. A ce stade, l'hypoth�se la plus vraisemblable est qu'un tuyau de siphonnage aurait �t� install� dans la citerne par un locataire, et que la fuite aurait eu lieu � cet endroit. La recourante est donc en tout cas propri�taire de l'installation dont provient, le plus probablement, la pollution. Par ailleurs, si l'essentiel de la pollution a �t� constat� � l'ext�rieur du b�timent, sur la parcelle n� 8, une pr�sence d'hydrocarbures a aussi �t� �tablie dans le sous-sol du local abritant la citerne. Enfin, les mesures d'investigation touchent principalement le local et ses alentours imm�diats. Ainsi, selon le premier rapport de B.________ SA du 13 juin 2000, les forages initiaux ont �t� effectu�s dans le local, puis en bordure directe du b�timent. Le rapport indique notamment qu'une partie des hydrocarbures pourrait encore �tre confin�e dans les environs du lieu d'infiltration. Dans son compl�ment du 16 octobre 2001, l'expert pr�cise clairement que la zone pollu�e n'est pas limit�e � la parcelle n� 8, mais �galement au sous-sol de la porcherie (ce que confirme l'expertise judiciaire), o� se trouve une petite nappe aquif�re; rien ne permet d'imaginer une discontinuit� g�ologique correspondant strictement au d�coupage des parcelles.
Le b�timent abritant la citerne constitue en d�finitive l'�l�ment central des investigations tant historiques (afin de d�terminer la cause probable de la pollution) que techniques (afin d'identifier le type et la quantit� de substance pr�sente). Dans ces conditions, la recourante peut �tre consid�r�e comme "d�tentrice" du site au sens de l'art. 20 al. 1 OSites, quand bien m�me elle n'est pas propri�taire de la parcelle pollu�e. La mani�re dont la pollution a eu lieu n'est pas non plus un �l�ment d�terminant � ce stade, et il n'y avait donc pas � rechercher, comme l'a fait initialement la DTP, si le comportement de la recourante permettait de lui imposer le paiement des frais d'investigations (art. 20 al. 2 OSites).
Sur le vu de ce qui pr�c�de, l'arr�t attaqu� ne viole pas le droit f�d�ral. Le recours de droit administratif doit donc �tre rejet�, aux frais de la recourante (art. 156 al 1 OJ).
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie � la mandataire de la recourante, � la Direction de l'am�nagement, de l'environnement et des constructions et au Tribunal administratif du canton de Fribourg, ainsi qu'� l'Office f�d�ral de l'environnement, des for�ts et du paysage.