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Timestamp: 2017-11-21 15:20:54
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Matched Legal Cases: ['artículo 5', 'Artículo 1', 'Artículo 3', 'Artículo 1', 'artículo 24', 'artículo 2', 'artículo 9', 'artículo 15', 'artículo 20', 'artículo 13', 'artículo 1', 'Artículo 34', 'artículo 23', 'artículo 41', 'Artículo 40', 'Artículo 2', 'Artículo 18']

El Mercosur ¿un rompecabezas de posible solución? (Por: Santiago Deluca)
El Mercosur ¿un rompecabezas de posible solución?
Por Dr. Santiago Deluca*.
Es de público conocimiento el proceso vivido el pasado 22 de junio en la República del Paraguay, que culminó con la destitución del entonces presidente Fernando Lugo Méndez mediante el juicio político llevado a cabo por el Congreso paraguayo y la asunción en el cargo de su compañero de fórmula, Federico Franco.
También es conocida la posición adoptada por los mandatarios sudamericanos, quienes en el marco del proceso de integración política de Unasur enviaron a sus cancilleres en misión al vecino país, como un intento de sostener el gobierno de Lugo ante el embate parlamentario que se calificara a la postre como “golpe de estado parlamentario”.
Sin entrar en la disquisición de si lo acontecido fue o no un golpe de estado, por implicar un estudio complejo y completamente diferente al enfoque que se pretende dar a estas reflexiones[1], no puede pasar inadvertida la situación que estos acontecimientos generaron en el marco de la Cumbre de Presidentes del Mercosur de Mendoza, de 6 de julio de 2012.
En esa oportunidad los Jefes de Gobierno tomaron la decisión de “Suspender a la República del Paraguay del derecho a participar en los órganos del MERCOSUR y de las deliberaciones, en los términos del artículo 5° del Protocolo de Ushuaia”[2] hasta tanto se normalizara la situación institucional mediante el llamado a nuevas elecciones[3]. Aunque se aclaró que la sanción no implicaba una extensión a cuestiones económicas comerciales que -en definitiva- redundarían en perjuicio de la ciudadanía. La sanción fue dirigida a las nuevas autoridades y no a los ciudadanos paraguayos[4].
Pero en la mencionada Cumbre no sólo se trató la suspensión de Paraguay, sino que ante la situación planteada y con el acuerdo previo de Argentina, Brasil y Uruguay se resolvió concluir y definir el ingreso de Venezuela como Estado Parte del Mercosur[5].
Estas circunstancias han volcado un río de tinta en los periódicos y programas de información ante las críticas de diferentes sectores políticos y empresariales de la República del Uruguay, algunos observadores brasileros, el Parlamento del Mercosur y -fundamentalmente- la férrea oposición del actual gobierno del Paraguay. Actitud que se tradujo en la presentación[6] de un reclamo ante el Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur al amparo del Procedimiento para atender casos excepcionales de urgencia[7].
Así las cosas, cabe preguntarse cómo queda planteado el esquema de integración y si el rompecabezas puesto sobre la mesa tiene una solución basada en derecho. Es decir, hasta dónde llegan los derechos de los Estados Parte para suspender a Paraguay, si la forma escogida para hacerlo es idónea y si la incorporación de Venezuela al bloque se ajustó o no a derecho. Y, por último, si el reclamo presentado ante el Tribunal jurisdiccional del Mercosur por Paraguay es procedente.
Intentaré responder estos interrogantes.
En primer término, es de hacer notar que conforme lo prevé el Protocolo de Ouro Preto (POP), los únicos actos jurídicos normativos vinculantes del Mercosur son aquellos emanados de sus órganos con capacidad decisoria. Es decir, las decisiones del Consejo Mercado Común, las Resoluciones del Grupo Mercado Común y las Directivas de la Comisión de Comercio del Mercosur[8].
En segundo lugar, a diferencia de lo que acontece en otros procesos de integración como el Europeo[9], en el caso del Mercosur las Cumbres o reuniones de Jefes de Estado no se encuentran legalmente legitimadas, pese a ser éstos -los Jefes de Estado- los responsables nacionales del desarrollo de la política exterior de sus países. En consecuencia, se trata de una práctica ad hoc cuya única función es dotar al proceso de impulso político; pero bajo ningún aspecto o circunstancia puede entenderse como parte de la estructura institucional del bloque[10].
Más aun, salvo el Tribunal Permanente de Revisión, el Parlamento del Mercosur, el Instituto Social del Mercosur, el Instituto de Políticas Públicas de Derechos Humanos del Mercosur, el Foro Consultivo Económico y Social, el Alto Representante General del Mercosur, el Comité de Representantes Permanentes y el Centro Mercosur de Promoción de Estado de Derecho, así como otros órganos auxiliares de los ya nombrados como el GCI, GAP, RTIN, GANRI, etc., no existe norma alguna que avale la inclusión de la reunión de Jefes de Estados como órgano integrante de la estructura institucional del Mercosur.
En tercer orden, debe destacarse que pese a reconocer el Protocolo de Olivos para solución de controversias en el Mercosur diferentes fuentes de derecho invocables y aplicables a los casos en que pudiera entender y se vieran involucrados los Estados Parte, no se ha recogido en momento alguno la posibilidad de que los órganos del Mercosur o los gobiernos de sus Estados Parte recurran a normas de tipo sui generis que permitan extender la responsabilidad jurídica –y consecuente obligatoriedad de dicho acto- a casos que no se encuentren expresamente previstos por el Tratado de Asunción y sus Protocolos modificatorios[11].
En consecuencia, todo lleva a concluir que la suspensión en el ejercicio de sus derechos como Estado Parte del Mercosur impuesta a Paraguay por medio de una resolución de los presidentes de los restantes Estados Parte carece de legitimidad jurídica. Es decir, no existió un acto jurídico normativo expreso que dispusiera tal suspensión, sólo se contó con un pronunciamiento carente de validez y legitimidad jurídica desde la óptica del derecho de la integración del Mercosur.
Pero, supongamos que este acto sui generis es aceptado como generador de obligaciones y derechos de forma especial, así como en otros supuestos se ha aceptado la legitimidad de la creación de derechos y obligaciones producto de los acuerdos con terceros Estados y bloques de integración con los cuales se vincula el Mercosur, la suspensión lo fue sólo en los derechos -participación, voto y veto- y bajo estricto cuidado de mención de no afectación económica comercial al Paraguay.
En consecuencia, resulta imposible conculcar el derecho adquirido por el Paraguay para vetar el ingreso a Venezuela, cuyo Protocolo de Adhesión se suscribió en fecha anterior a sus suspensión[12]. Circunstancia que no sólo no se adecúa a los parámetros establecidos por el mecanismo de vigencia simultánea de las normas del Mercosur[13], sino que tampoco se encuentra habilitada por norma alguna de la Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados[14].
Así pues, la incorporación de Venezuela al Mercosur también sería ilegítima. Pese a que frente a manifestaciones como las del presidente Mujica del Uruguay respecto de la prolongación en el tiempo del Congreso paraguayo para ratificar el Protocolo de Adhesión de Venezuela, podría verse amparada jurídicamente bajo los términos de la mencionada Convención de Viena[15].
Pero, supongamos también que la incorporación de Venezuela al Mercosur sin el acuerdo parlamentario -ratificación- de Paraguay es interpretada como ajustada a la mencionada Convención, cabrá preguntarse si dicha incorporación no se contradice con los considerandos expuestos en la Decisión de Suspensión.
En tal caso, Paraguay se verá impedido del goce de sus derechos, pero al no ser excluido del Mercosur ni haber denunciado el Tratado de Asunción, el cumplimiento de sus obligaciones -principalmente comerciales- se mantienen incólumes. De esta forma, el ingreso de Venezuela implicará casi necesariamente la obligación de cumplimiento por parte de Paraguay de todas aquellas normas referidas a la aplicación de aranceles preferenciales. Y si Paraguay no ha ratificado su voluntad para habilitar el ingreso referido, evidentemente esta situación le generará una afectación inminente y directa en su comercio recíproco con dicho Estado, cuando se estableció que ello no sucedería.
En definitiva, nos encontraremos ante una contradicción entre la Decisión de Suspensión y la Declaración de Incorporación. Razón por la cual se puede concluir que esta última adolece de la debida coherencia que debe imperar en los actos normativos.
Por último, en cuanto al reclamo presentado por la República del Paraguay ante el Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur, no cabe duda alguna de su procedencia, toda vez que el propio procedimiento establece la jurisdicción del TPR en supuestos como el que nos ocupa. Sin embargo, ante la exigencia de verificación de una serie de requisitos taxativos que parecieran orientarse más bien a cuestiones o contiendas de índole comercial, cabrá esperar la interpretación que se dé respecto de la necesidad de su cumplimiento conjunto o bien de alguno de ellos para aceptar la viabilidad del reclamo impetrado[16]. Inclinándome -personalmente- a la interpretación abierta mencionada en último término.
Concluyendo, las piezas del rompecabezas ya han sido puestas sobre la mesa y -simplemente- resta esperar que en esta nueva oportunidad de demostrar su verdadera identidad y protagonismo, el Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur se exprese el próximo domingo 22 de julio inspirado en la convicción de que el derecho regula la vida armónica en sociedad -en este caso la vida del propio Mercosur- y que su incumplimiento flaco favor le haría al anhelo de la integración “con justicia social” en América Latina.
* Doctor en Derecho – Especializado en Relaciones Internacionales, en Derecho de la Competencia Europeo y Español y, en Gestión y Administración de Instituciones Públicas.
Ex Secretario del Tribunal Permanente de Revisión del MERCOSUR.
s.deluca@estudiogottifredi.com
[1] Aunque podría ensayarse un cuestionamiento por demás simplista sobre la consideración del uso de los mecanismos legales y constitucionales por parte de los legisladores paraguayos que -en cierta forma- se asemeja a las mociones de censura previstas en los modelos parlamentarios de gobierno. En tal sentido, si lo sucedido en Paraguay fue un “golpe de estado parlamentario”, aún cuando pueda argüirse cierta desprolijidad en el procedimiento, también debería calificarse de ese modo cada moción de censura a la que tan acostumbrados nos tienen -principalmente- los países europeos.
[2] Artículo 1º de la Decisión sobre la Suspensión del Paraguay en el Mercosur en Aplicación del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático (la Decisión de Suspensión).
[3] Artículo 3º de la Decisión de Suspensión.
[4] Lo dicho se desprende del considerando 5º de la Decisión de Suspensión “Que tal suspensión no disminuye el compromiso con el bienestar y el desarrollo del Paraguay ni debe producir perjuicio alguno al pueblo paraguayo.”.
[5] Artículo 1º de la Declaración sobre la Incorporación de la República Bolivariana de Venezuela al Mercosur (la Declaración de Incorporación).
[6] Efectuada ante la Secretaría del Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur por las autoridades paraguayas el pasado lunes 9 de julio de 2012.
[7] CMC/Dec. Nº23/04, reglamentaria del artículo 24 del Protocolo de Olivos.
[8] En tal sentido, el artículo 2 POP “Son órganos con capacidad decisoria, de naturaleza intergubernamental: el Consejo del Mercado Común, el Grupo Mercado Común y la Comisión de Comercio del MERCOSUR.
Y, a renglón seguido, su artículo 9 dispone que “El Consejo del Mercado Común se pronunciará mediante Decisiones, las que serán obligatorias para los Estados Partes.”, el artículo 15 que “El Grupo Mercado Común se pronunciará mediante Resoluciones, las cuales serán obligatorias para los Estados Partes” y el artículo 20 que “La Comisión de Comercio del MERCOSUR se pronunciará mediante Directivas o Propuestas. Las Directivas serán obligatorias para los Estados Partes.”.
[9] Incorporado al esquema institucional de la Unión Europea como consecuencia de las reformas introducidas al Tratado de la Unión Europea por el Tratado de Lisboa, de 13 de diciembre de 2007 -artículo 13 del TUE-.
[10] Repárese que el propio POP en su artículo 1 prevé que “La estructura institucional del MERCOSUR contará con los siguientes órganos: I – El Consejo del Mercado Común (CMC); II – El Grupo Mercado Común (GMC); III – La Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM); IV – La Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC); V – El Foro Consultivo Económico-Social (FCES); VI – La Secretaría Administrativa del MERCOSUR (SAM).” Y en su párrafo único final que “Podrán ser creados, en los términos del presente Protocolo, los órganos auxiliares que fueren necesarios para la consecución de los objetivos del proceso de integración.”.
[11] Artículo 34 PO ” 1. Los Tribunales Arbitrales Ad Hoc y el Tribunal Permanente de Revisión decidirán la controversia en base al Tratado de Asunción, al Protocolo de Ouro Preto, a los protocolos y acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asunción, a las Decisiones del Consejo del Mercado Común, a las Resoluciones del Grupo Mercado Común y a las Directivas de la Comisión de Comercio del MERCOSUR así como a los principios y disposiciones de Derecho Internacional aplicables a la materia.
2. La presente disposición no restringe la facultad de los Tribunales Arbitrales Ad Hoc o la del Tribunal Permanente de Revisión cuando actúe en instancia directa y única, conforme a lo dispuesto en el artículo 23 de decidir la controversia ex aequo et bono, si las partes así lo acordaren.”.
A lo cual agrega el artículo 41 POP “Las fuentes jurídicas del MERCOSUR son: I – El Tratado de Asunción, sus protocolos y los instrumentos adicionales o complementarios; II – Los acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asunción y sus protocolos; III – Las Decisiones del Consejo del Mercado Común, las Resoluciones del Grupo Mercado Común y las Directivas de la Comisión de Comercio del MERCOSUR, adoptadas desde la entrada en vigor del Tratado de Asunción.”.
[12] Firmado en la ciudad de Caracas el 4 de julio de 2006, incorporado legislativamente por Argentina, Brasil y Uruguay y pendiente de aprobación por parte del Congreso de la República del Paraguay.
[13] Artículo 40 POP “Con la finalidad de garantizar la vigencia simultánea en los Estados Partes de las normas emanadas de los órganos del MERCOSUR previstos en el Artículo 2 de este Protocolo, deberá seguirse el siguiente procedimiento:
iii) Las normas entrarán en vigor simultáneamente en los Estados Partes 30 días después de la fecha de comunicación efectuada por la Secretaría Administrativa del MERCOSUR, en los términos del literal anterior. Con ese objetivo, los Estados Partes, dentro del plazo mencionado, darán publicidad del inicio de la vigencia de las referidas normas por intermedio de sus respectivos diarios oficiales.”.
[14] Firmada el 23 de mayo de 1969 en la ciudad de Viena y actualmente vigente respecto de los cuatro Estados Parte del Mercosur.
[15] Artículo 18. Obligación de no frustrar el objeto y el fin de un tratado antes de su entrada en vigor “Un Estado deberá abstenerse de actos en virtud de los cuales se frustren el objeto y el fin de un tratado:
a) si ha firmado el tratado o ha canjeado instrumentos que constituyen el tratado a reserva de ratificación, aceptación o aprobación, mientras no haya manifestado su intención de no llegar a ser parte en el tratado…”.
[16] Art. 2 – Cualquier Estado Parte podrá recurrir ante el Tribunal Permanente de Revisión (TPR) bajo el procedimiento establecido en la presente Decisión…” siempre que se cumplan los siguientes requisitos:
d.- que las acciones o medidas cuestionadas no estén siendo objeto de una controversia en curso entre las partes involucradas.”.