Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/5178
Timestamp: 2020-05-31 01:23:58
Document Index: 139804325

Matched Legal Cases: ['Artículo 63', 'Artículo 63', 'Artículo 63', 'Artículo 19', 'Artículo 19', 'Artículo 19', 'Artículo 20']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 173/2004
SENTENCIA 173/2004, de 18 de octubre
ECLI:ES:TC:2004:173
En el recurso de amparo núm. 2909-2002, promovido por don Salvador Jesús Hierro Santurde, representado por la Procuradora de los Tribunales doña Ana Gutiérrez Comas y asistido por el Abogado don Agustín Fernández Martínez, contra la Sentencia de 22 de marzo de 2002 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria por la que estima el recurso de apelación interpuesto y anula la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Santander, de 24 de septiembre de 2001, dictando en su lugar el pronunciamiento por el cual declara la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo promovido por el recurrente contra la Resolución del Alcalde del Ayuntamiento de Castro Urdiales, de 12 de marzo de 2001, por falta de legitimación activa. Ha intervenido el Ministerio Fiscal y ha sido parte la codemandada en el proceso administrativo de origen, doña María de los Ángeles Saiz Escudero, representada por la Procuradora doña Isabel Soberón García de Enterría y asistida por el Abogado don Ricardo Trancho Pérez. Ha sido Ponente el Magistrado don Pascual Sala Sánchez, quien expresa el parecer de la Sala.
1. Mediante escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el 9 de mayo de 2002, doña Ana Gutiérrez Comas, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación de don Salvador Jesús Hierro Santurde, interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 22 de marzo de 2002, recaída en el recurso apelación núm. 17-2002 en materia de nombramiento de funcionaria con carácter interina.
2. Los hechos en que se fundamenta el recurso de amparo son, en síntesis, los siguientes:
a) El Alcalde del Ayuntamiento de Castro Urdiales, en fecha de 12 de marzo de 2001, dictó una Resolución por la que, en el ejercicio de sus competencias y oída la Comisión de Gobierno de dicho Ayuntamiento, decidió "por motivos de necesidades del Servicio de Intervención y continuidad en la gestión presupuestaria, nombrar para desempeñar la plaza de Economista Interino a Dª Mª Ángeles Saiz Escudero con efectos de 1-4-01, la retribución será la que tiene consignada la plaza en el presupuesto de 2001".
b) El ahora recurrente en amparo, Concejal del mencionado Ayuntamiento por el grupo político municipal de Izquierda Unida, interpuso ante los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo de Cantabria escrito de demanda contra la citada Resolución municipal. En ese escrito solicitaba la nulidad de dicho acto administrativo con base en el interés legítimo del actor, de conformidad con lo previsto en el art. 19.1.a de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA, en adelante). Dicho precepto establece que "están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo: a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo".
El citado Juzgado dictó Sentencia, en fecha 24 de septiembre de 2001, estimatoria de la pretensión ejercitada por el actor, por la que anulaba el acto impugnado y condenaba en costas por temeridad en la defensa de la legalidad del acto a la Administración demandada y a la codemandada. Esa resolución dedica su primer fundamento de derecho a resolver sobre la falta de legitimación activa opuesta por las partes demandadas. Comienza estimando aplicable el antes mencionado art. 63.1.b LBRL (y el art. 209.2 del Real Decreto 2568/1986, que aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales - ROF-, que reproduce el contenido de aquella disposición legal) y recuerda que el actor no pertenecía a la Comisión de Gobierno, por lo que difícilmente podía votar en contra.
c) Interpuesto, en fecha de 14 de octubre de 2001, recurso de apelación contra la citada Sentencia por la codemandada, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó Sentencia, de 22 de marzo de 2002, por la que estimaba el recurso y anulaba la Sentencia apelada por falta de legitimación activa del recurrente.
3. El recurrente en amparo alega que esta última Sentencia, al estimar la ausencia de legitimación activa en el proceso y no entrar en el examen del fondo del recurso de apelación, ha vulnerado su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) en su vertiente de acceso a la jurisdicción. Sostiene que está activamente legitimado para impugnar el acto dictado por el Alcalde en la vía contencioso-administrativo tanto por su condición de Concejal del Ayuntamiento de Castro Urdiales, como por ser titular de un "interés legítimo" (art. 19.1 LJCA), al ostentar un interés colectivo y de naturaleza política en relación con el acto administrativo cuya nulidad postula. Para ello se basa en los argumentos dados por el Tribunal a quo, y en la jurisprudencia de este Tribunal (cita las SSTC 220/2001 y 7/2001) acerca de la necesidad de interpretar el concepto interés legítimo en un "sentido amplio" y "conforme con el principio pro actione".
4. Por providencia de 18 de marzo de 2004, la Sala Segunda de este Tribunal admitió la demanda presentada y dirigió comunicación a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria para participarle la admisión a trámite del presente recurso a los efectos oportunos y al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Santander para que emplazara a quienes hubieran sido parte en el proceso, excepto al recurrente en amparo.
5. El 6 de mayo de 2004 la Sala Segunda de este Tribunal acordó tener por personada a doña María Ángeles Saiz Escudero (la codemandada y recurrente en apelación en la vía judicial administrativa previa) y dar vista de las actuaciones recibidas a las partes personadas y al Ministerio Fiscal para que presenten alegaciones conforme al art. 52.1 LOTC.
6. El 3 de junio de 2004 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el escrito de alegaciones de la Sra. Saiz Escudero. En el mismo esta parte postula la desestimación del recurso al no existir la vulneración del art. 24.1 CE pues el recurrente, en su calidad de concejal, no formaba parte de la Comisión de Gobierno de la que procede el acto impugnado, por lo que no pudo votar en contra del mismo (art. 63.1.b LBRL); y tampoco es titular de un interés legítimo (ya directo, ya indirecto) respecto del acto impugnado, ya que "no participa de ninguna manera en los efectos de esa contratación ni que forme parte, directa o indirectamente, de la relación jurídica en que tales efectos se desenvuelven". En definitiva, el recurrente invoca un mero interés por la legalidad (acción popular) que no está legalmente previsto para impugnar el acto que nos ocupa.
7. El recurrente en amparo formuló alegaciones el 7 de junio de 2004 en las que, básicamente, reafirmaba los argumentos expresados en su demanda de amparo, esto es, la existencia de una vulneración del art. 24.1 CE por la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria al estimar, inconstitucionalmente, la falta de legitimación activa a pesar de su condición de concejal y de ser titular de un interés legítimo.
8. Finalmente el Ministerio Fiscal formuló escrito de alegaciones, con entrada de Registro fechada el 9 de junio de 2004, en el que postula la estimación del presente recurso por vulnerar el art. 24.1 CE. Sostiene que el Tribunal ad quem ha realizado la interpretación más restrictiva de las normas aplicables para negar la legitimación activa del ahora recurrente: desde la perspectiva de su condición de concejal; lo que viene a afirmar es que sólo podrán impugnar el acto administrativo quienes hayan votado en contra, lo que presupone su participación en el pertinente órgano colegiado -la Comisión de Gobierno-, pero no tiene en cuenta, de una parte, que, aunque tomada en el seno de dicho órgano colegiado, la decisión se ha dictado exclusivamente por el Alcalde, órgano unipersonal, de modo que aquél no pudo votar; y que, en todo caso, incluso con una votación favorable de la Comisión de Gobierno, no se puede exigir, como requisito para apreciar la legitimación activa, hacer algo que no le resultó posible, es decir, tratar de entrar en dicha Comisión y votar en contra, o tratar, al menos -lo que tampoco garantiza que llegara a producirse- que la cuestión solventada en el seno de la citada comisión se elevara al pleno del Ayuntamiento, donde hubiera podido votar. Cabía, pues, una interpretación más favorable: que el aspecto prohibitivo de las normas sobre legitimación activa establecidas en la Ley de bases de régimen local y en el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales se refiere únicamente a quienes han formado parte de un órgano colegiado y han votado a favor del acto luego impugnado, pero no resulta aplicable, no sólo a quienes hayan votado en contra -cuya legitimación viene expresamente reconocida en aquellos preceptos-, sino también a quienes, manifestando su voluntad contraria, no pudieron expresarla mediante el voto por no formar parte de un órgano colegiado restringido, ni tenían instrumentos efectivos para su elevación al pleno, y su legitimación viene dada porque forman parte de la propia corporación municipal y les interesa que ésta sea respetuosa con el Ordenamiento jurídico.
9. Por providencia de 14 de octubre de 2004, se señaló para deliberación y fallo el día 18 del mismo mes y año.
1. El presente recurso de amparo se dirige contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 22 de marzo de 2002, que estimó el recurso de apelación por la falta de legitimación activa del recurrente para impugnar la resolución dictada por el Alcalde de Castro Urdiales, de 12 de marzo de 2001, por la que, en el ejercicio de sus competencias y oída la Comisión de Gobierno de dicho Ayuntamiento, nombraba para desempeñar la plaza de Economista interina a doña María Ángeles Saiz Escudero. El recurrente sostiene, por su parte, que esa resolución vulneró su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) al interpretar, de manera inconstitucional, tanto el art. 63.1.b de la Ley reguladora de las bases del régimen local (LBRL) como el art. 19.b de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), pues es un concejal del Ayuntamiento del cual surge el acto administrativo y es titular de un interés legítimo respecto del mismo. La Sra. Saiz Escudero solicita la desestimación de este recurso, porque el citado art. 63.1.b impide a los concejales impugnar actos respecto de los cuales no han podido participar en su adopción y porque tampoco es titular de un interés legítimo en relación con el acto cuya nulidad postula. El Ministerio Fiscal interesa la estimación del presente amparo por considerar vulnerado el art. 24.1 CE por la Sentencia dictada en apelación ya que, al denegar el acceso a la jurisdicción por falta de legitimación del concejal recurrente, adoptó una solución contraria al principio pro actione.
2. Conforme se ha visto, el único motivo de este recurso de amparo se basa en la alegada vulneración del art. 24.1 CE ante la inadmisión del recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación activa del recurrente. Para examinar esta cuestión, conviene recordar cuál era el objeto del proceso.
3. Centrado así el problema planteado por el recurrente, ha de resolverse si la inadmisión del recurso contencioso-administrativo por apreciar el Tribunal de apelación la falta de legitimación activa del demandante en amparo de acuerdo, en su opinión, con los arts. 20.a LJCA, en relación con el 63.1.a LBRL, así como con el art. 19.1.a LJCA, vulneró su derecho fundamental a la efectividad de la tutela judicial en su vertiente de acceso a la jurisdicción. Comenzando por este último precepto, que regula, en lo que aquí respecta, el interés legítimo como título de legitimación activa, este Tribunal ha declarado en numerosas ocasiones que:
a) el interés legítimo en el proceso contencioso-administrativo ha sido caracterizado como "'una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (en este amparo, la resolución administrativa impugnada) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto' (SSTC 65/1994, de 28 de febrero, FJ 3; 105/1995, de 3 de julio, FJ 2; 122/1998, de 15 de junio, FJ 4; 1/2000, de 17 de enero, FJ 4), debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Más sencillamente, se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, y que se materializaría de prosperar ésta. Luego, para que exista interés legítimo, la actuación impugnada debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso" (STC 45/2004, de 23 de marzo, FJ 1);
b) "la apreciación de cuándo concurre un interés legítimo, y por ende la legitimación activa para recurrir en vía contencioso-administrativa, es, en principio, cuestión de legalidad ordinaria que compete a los órganos judiciales ex art. 117.3 CE" (así, SSTC 47/1988, de 21 de marzo, FJ 4; 93/1990, de 23 de mayo, FJ 3; 143/1994, de 9 de mayo, FJ 3; 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2; y, citando las más recientes, SSTC 45/2004 y 112/2004, de 12 de julio, FJ 3);
c) aunque el contenido normal del derecho a la tutela judicial efectiva consiste en obtener una resolución de fondo, ello no impide que el derecho también se satisfaga cuando la resolución es de inadmisión, siempre que se dicte en aplicación razonada de una causa legal, debiendo el razonamiento responder a una interpretación de las normas legales de conformidad con la Constitución y en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental, pues, como hemos declarado también reiteradamente, "en los supuestos en los que está en juego el derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción, el canon de enjuiciamiento constitucional de las decisiones de inadmisión es más severo o estricto que el que rige el derecho de acceso a los recursos" (por todas, STC 203/2002, de 28 de octubre, FJ 3), dado que nos encontramos "ante el control de resoluciones judiciales que cierran el acceso a la jurisdicción y, por tanto, impeditivas de la obtención de una primera respuesta judicial sobre el fondo de los derechos e intereses sometidos a tutela, supuesto en el que, conforme a nuestra doctrina constitucional, despliega su máxima eficacia el principio pro actione, exigiendo que los órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tengan presente la ratio de la norma, con el fin de evitar que los meros formalismos o entendimientos no razonables de las normas procesales impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto, vulnerando las exigencias del principio de proporcionalidad" (STC 220/2003, de 15 de diciembre, FJ 3).
d) Por tanto, pese a tratarse como decimos de una cuestión de legalidad ordinaria, los Tribunales, en este caso administrativos, "quedan compelidos a interpretar las normas procesales no sólo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio pro actione, con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas en la apreciación del equilibrio entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso (por todas, SSTC 88/1997, de 5 de mayo, FJ 2; 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2; 188/2003, de 27 de octubre, FJ 4; 3/2004, de 14 de enero, FJ 3; y 112/2004, citada)".
4. Sentado lo anterior, es necesario tener en cuenta que, al lado de esa legitimación -que en definitiva es la general para poder acceder al recurso o proceso contencioso-administrativo según el art. 19.1 a) de la vigente LJCA-, existe una legitimación ex lege, que conviene concretamente, por razón del mandato representativo recibido de sus electores, a los miembros electivos de las correspondientes corporaciones locales para poder impugnar los actos o actuaciones de éstas que contradigan el Ordenamiento jurídico. No se trata de una legitimación basada en un interés abstracto en la legalidad, sino de una legitimación directamente derivada de la condición de representante popular que ostentan, en cuanto ahora importa, los concejales de un Ayuntamiento y que se traduce en un interés concreto -inclusive puede hablarse de una obligación- de controlar su correcto funcionamiento, como único medio, a su vez, de conseguir la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal que, como primera competencia, asigna a los Municipios el art. 25.1 de la mencionada Ley reguladora de las bases del régimen local.
5. Constatada la existencia de un interés concreto del recurrente en amparo respecto del objeto del proceso administrativo del que deriva este recurso -distinto, por tanto, del interés abstracto en la legalidad que subyace en el soporte de las acciones populares en los casos en que son admitidas por la Ley- y no pudiendo existir duda alguna de que ese interés, por estar dirigido a la consecución de un funcionamiento ajustado a Derecho de la corporación local de que forma parte como medio de lograr la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, es un interés legítimo, la conclusión no puede ser otra que la imposibilidad de patrocinar la solución adoptada por la Sentencia de apelación aquí impugnada que, a diferencia del correcto criterio del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, al negar legitimación al concejal recurrente para impugnar, en vía contencioso-administrativa, un acuerdo municipal en cuya adopción no pudo intervenir, no sólo limitó o redujo la labor del control que obligatoriamente ha de realizar un representante de los ciudadanos, sino que cerró el acceso a la jurisdicción de quien, por existir una expresa previsión legal que presuponía dicha legitimación, ostentaba un interés concreto y legítimo para impetrar en su defensa la tutela judicial efectiva, con claro desconocimiento del derecho reconocido en el art. 24 de la Constitución.
Otorgar el amparo solicitado por don Salvador Jesús Hierro Santurde y, en su virtud:
1º Declarar que ha sido vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva del referido recurrente en amparo.
2º Restablecer la integridad de su derecho y, a tal fin, anular la Sentencia, de fecha de 22 de marzo de 2002, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso de apelación núm. 17-2002, retrotrayendo las actuaciones al momento anterior al de dictarse la mencionada Sentencia, para que la Sala, con plenitud de jurisdicción pero con respeto al derecho fundamental reconocido, dicte la resolución que proceda.
1. Voto particular que formula el Magistrado don Vicente Conde Martín de Hijas respecto de la Sentencia de fecha 18 de octubre de 2004, dictada en el recurso de amparo núm. 2909-2002.
1. Considero que la Sentencia recurrida (la de la Sala de lo Contencioso-Administrativo el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 22 de marzo de 2001), se basa en una correcta aplicación del art. 20 a) LJCA, Ley 29/1998, y que frente a ella la argumentación conducente al fallo estimatorio del amparo, que dice asentarse en el art. 63.1 b) de la Ley reguladora de las bases del régimen local (LBRL), adolece de un elevado grado de artificiosidad.
2. Es esa interpretación conjunta la que considera artificiosa, hasta el punto de que, a mi juicio, la interpretación que se propone del art. 63.1 b) LBRL creo que supone, en el caso de los concejales, la pura contradicción con lo dispuesto en el art. 20 a) LJCA.
3. No puedo compartir la argumentación (FJ 4) alusiva al sentido del art. 63.1 b) LBRL, de que "la interpretación del precepto acabado de transcribir no puede quedarse en el restrictivo sentido de que sólo, en cuanto aquí importa, los concejales que hubieran integrado uno de los órganos colegiados del municipio (Ayuntamiento o Comisión de Gobierno, allí donde exista) y hubieran votado en contra del acuerdo adoptado por aquellos estarían legitimados para impugnarlo en vía contencioso-administrativo, como si de un aislado -y hasta podría decirse, que insólito- título legitimador se tratara". Creo por el contrario, que no hay ninguna restricción interpretativa, sino correcto ajuste al sentido del precepto, cuando se centra en lo que es el núcleo conceptual del mismo, consistente, como he dicho más detrás, precisamente en el acuerdo en contra.
4. Frente a la terminante negativa de la argumentación de la que discrepo, creo que tiene perfecto "sentido admitir la legitimación de ese miembro de una corporación local, únicamente, cuando hubiera concurrido en sentido disidente a la formación de la voluntad de un órgano colegiado, para negársela a quien no hubiera formado parte del órgano por causas ajenas a su voluntad, o incluso por deliberado apartamiento de los representantes mayoritarios". Y ello, pese a que pueda ser "idéntico, en uno y otro caso, el 'interés en el correcto funcionamiento de la corporación' que subyace en el título legitimador que ahora se examina". No es el abstracto "interés en el correcto funcionamiento de la corporación" el factor atendido en el precepto, por más que pueda estar subyacente (o si se quiere pueda ser el prius lógico, que no normativo), sino el concreto interés en defender el propio criterio sostenido al votar en contra del acuerdo impugnado. Aquel abstracto interés no difiere del interés en el mantenimiento de la legalidad, sin entidad para otorgar legitimación procesal.
5. La consecuencia del rechazo de la argumentación de la Sentencia conduce lógicamente a la del fallo, que, a mi juicio, debiera haber sido de desestimación.
Tipo y número de registro Recurso de amparo 2909-2002
Promovido por don Salvador Jesús Hierro Santurde frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria que inadmitió su demanda contra el Ayuntamiento de Castro Urdiales por nombramiento de funcionaria interina.
La Sentencia de apelación impugnada cerró el acceso a la jurisdicción de quien, por existir una expresa previsión legal que presuponía dicha legitimación, ostentaba un interés concreto y legítimo para impetrar en su defensa la tutela judicial efectiva [FJ 5].
El Tribunal Superior de Justicia consideró que si el recurrente inició la vía judicial en su condición de concejal, carecía de legitimación activa al no pertenecer siquiera al órgano administrativo del cual surgió el acto. Lo que invocó fue su interés en la defensa de la legalidad de los actos dictados por el Ayuntamiento al que pertenecía, con base en una, en este caso, inexistente acción popular [FJ 2].
El concejal, por su condición de miembro del Ayuntamiento, que es, a su vez, el órgano de gobierno y administración del municipio, para el que es elegido, está legitimado para impugnar la actuación de la corporación local a que pertenece, por el interés concreto que ostenta en el correcto funcionamiento de dicha corporación en virtud de su mandato representativo, a no ser que, tratándose del acto de un órgano colegiado, no hubiera votado en contra de su aprobación [FJ 4].
El interés legítimo en el proceso contencioso-administrativo trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, y que se materializaría de prosperar ésta. Luego, para que exista interés legítimo, la actuación impugnada debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso (STC 45/2004) [FJ 3].
Ante el control de resoluciones judiciales que cierran el acceso a la jurisdicción, despliega su máxima eficacia el principio pro actione, exigiendo que los órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tengan presente la ratio de la norma, con el fin de evitar que los meros formalismos impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto, vulnerando las exigencias del principio de proporcionalidad (STC 220/2003) [FJ 3].
Artículo 63 (inciso 1), VP
Artículo 63.1 a), f. 3
Artículo 63.1 b), ff. 1, 2, 4, VP
Artículo 19 a), VP
Artículo 19 b), f. 1
Artículo 19.1 a), ff. 2 a 4, VP
Artículo 20 a), ff. 3, 4, VP