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Timestamp: 2020-07-11 00:45:36+00:00
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Sottoprodotti e normale pratica industriale: rassegna di giurisprudenza – TuttoAmbiente.it
Nonostante numerosi interventi normativi riguardanti l’istituto del sottoprodotto, prese di posizione della dottrina ed importanti pronunce della giurisprudenza sull’argomento, ancora oggi il requisito di cui alla lett. c), c. 1, dell’art. 184-bis del D.L.vo 152/06, ovvero quello inerente l’utilizzo diretto “senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale”, non può dirsi pacificamente condiviso tra gli operatori del settore.
Si rammenta brevemente che l’art. 184-bis, c. 1, lett. c) del D.L.vo 152/06 richiede – ai fini della configurabilità del sottoprodotto – che la sostanza o l’oggetto possano essere utilizzati “direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale”.
La Dir. (UE) 2018/851 del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 maggio 2018 che modifica la direttiva 2008/98/CE relativa ai rifiuti[1] non apporta novità sul punto: essa, infatti, modifica l’articolo 5 inserendo al paragrafo 1, una nuova parte introduttiva («1. Gli Stati membri adottano misure appropriate per garantire che una sostanza o un oggetto derivante da un processo di produzione il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetto non sia considerato rifiuto, bensì sottoprodotto se sono soddisfatte le seguenti condizioni:»).
Il D.M. 13 ottobre 2016, n. 264[2] dedica l’art. 6 proprio alla normale pratica industriale e delinea cosa costituisce e cosa no “normale pratica industriale”:
“1. Ai fini e per gli effetti dell’articolo 4, comma 1, lettera c), non costituiscono normale pratica industriale i processi e le operazioni necessari per rendere le caratteristiche ambientali della sostanza o dell’oggetto idonee a soddisfare, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e a non portare a impatti complessivi negativi sull’ambiente, salvo il caso in cui siano effettuate nel medesimo ciclo produttivo, secondo quanto disposto al comma 2.
2. Rientrano, in ogni caso, nella normale pratica industriale le attività e le operazioni che costituiscono parte integrante del ciclo di produzione del residuo, anche se progettate e realizzate allo specifico fine di rendere le caratteristiche ambientali o sanitarie della sostanza o dell’oggetto idonee a consentire e favorire, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e a non portare ad impatti complessivi negativi sull’ambiente”.
Sul fondamentale punto della “normale pratica industriale”, il Decreto non dice, di fatto, nulla: si concorda con chi[3] ritiene che l’art. 6 sia “inidoneo” a chiarire il tema, che rimane – ancora una volta – rimesso alla dimostrazione caso per caso. La norma, infatti, elenca che cosa è normale pratica industriale e che cosa non lo è, insistendo sulle caratteristiche ambientali connesse all’ultimo requisito di cui all’art. 184-bisLa formulazione letterale è poco chiara e ridondante, tanto che ripete per ben tre volte “ambientali”, “ambiente” e ancora “ambiente” nello stesso periodo[4].
Completa il quadro prescrittivo la Circolare Min. Amb. n. 7619 del 30 maggio 2017, la quale innanzitutto premette che “anche le materie prime talvolta necessitano di essere lavorate prima del loro impiego nel processo produttivo” e poi giunge ad affermare che l’operatore potrebbe dimostrare – al fine della prova della riconducibilità dell’operazione alla “normale pratica industriale” – a mero titolo di esempio che:
“– il trattamento non incide o non fa perdere al materiale la sua identità, le caratteristiche merceologiche, o la qualità ambientale, non determina un mutamento strutturale delle componenti chimico-fisiche della sostanza o una sua trasformazione radicale (così, con varietà di accenti, Cass. pen., sent. n. 40109/2015 e Cass. pen., sent. n. 17453/2012);
– il trattamento corrisponde a quelli ordinariamente effettuati nel processo produttivo nel quale il materiale viene utilizzato ed in particolare a quelli ordinariamente effettuati sulla materia prima che il sottoprodotto va a sostituire (Cass. pen., sent n. 17453/2012; Cass. pen., sent. n. 20886/2013)”.
Sul punto, la Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo relativa alla Comunicazione interpretativa sui rifiuti e sui sottoprodotti datata 21 febbraio 2007 così si esprime:
“3.3.2. Il materiale può essere riutilizzato senza che sia previamente trasformato?
In alcuni casi questa condizione è difficile da valutare. La catena del valore di un sottoprodotto prevede spesso una serie di operazioni necessarie per poter rendere il materiale riutilizzabile: dopo la produzione, esso può essere lavato, seccato, raffinato o omogeneizzato, lo si può dotare di caratteristiche particolari o aggiungervi altre sostanze necessarie al riutilizzo, può essere oggetto di controlli di qualità ecc. Alcune operazioni sono condotte nel luogo di produzione del fabbricante, altre presso l’utilizzatore successivo, altre ancore sono effettuate da intermediari. Nella misura in cui tali operazioni sono parte integrante del processo di produzione (si veda il prossimo capitolo), non impediscono che il materiale sia considerato un sottoprodotto”.
A conferma di tale assunto si richiama la Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98 (par. 1.2.4), la quale ha avuto modo di chiarire che sono consentiti tutti quegli interventi che “nella catena del valore del sottoprodotto” risultano “necessari per poter rendere il materiale riutilizzabile”. La Commissione esemplifica così: il sottoprodotto “[…] può essere lavato, seccato, raffinato od omogeneizzato”, nonché “[…] dotato di caratteristiche particolari” con l’aggiunta di “[…] altre sostanze necessarie al riutilizzo […]”.
Tutto ciò premesso sotto il profilo normativo, ma qual è la ratio dell’istituto del sottoprodotto?
L’Unione Europea è chiara: produrre meno rifiuti, riutilizzare il più possibile – e consentire al produttore del sottoprodotto di non disfarsene laddove sia possibile utilizzarlo senza pregiudizio per l’ambiente.
Sembra, però, che la giurisprudenza – anche con le ultime sentenze – non sia ancora allineata a quanto stabilito dall’UE.
Infatti, con la sentenza Cass. Pen., sez. III, n. 17453 del 10 maggio 2012 i giudici hanno ritenuto di “escludere dal novero della normale pratica industriale tutti gli interventi manipolativi del residuo diversi da quelli ordinariamente effettuati nel processo produttivo nel quale esso viene utilizzato. Tale lettura della norma, suggerita dalla dottrina e che considera conforme alla normale pratica industriale quelle operazioni che l’impresa normalmente effettua sulla materia prima che il sottoprodotto va a sostituire, sembra maggiormente rispondente ai criteri generali di tutela dell’ambiente …”. Questa pronuncia è stata oggetto di critiche[5] perché non risponde alle richieste dell’Unione Europea, tanto che esclude dal concetto di normale pratica industriale tutti quei processi diretti a trasformare la sostanza o l’oggetto per favorirne l’utilizzo.
Con la successiva sentenza Cass. Pen., sez. III, n. 25203 del 26 giugno 2012, è stato affermato un importante principio: “sottoprodotto è ciò che non è mai stato rifiuto”. Nel caso di specie, la S.C. elabora alcune affermazioni la cui portata si può comprendere alla luce delle riflessioni sopra svolte: “la plastica già usata per gli imballaggi … non era pronta per il reimpiego nel momento in cui si originava nel corso del processo rivolto alla produzione di medicinali e veniva appunto sottoposta a macinazione, quale operazione non costituente parte integrante del processo produttivo principale ed avente la funzione di contribuire alla trasformazione del materiale per consentirne l’inserimento in un nuovo ciclo produttivo”.
Del tutto conforme a quanto sopra statuito anche la sentenza Cass. Pen., sez. III, n. 20886 del 15 maggio 2013, la quale ribadisce che “la configurabilità di un sottoprodotto (e l’applicabilità del relativo regime derogatorio a quello ordinario dei rifiuti) debba negarsi alla stregua di tutta la normativa via via succedutasi, poiché sottoprodotto è ciò che non è mai stato rifiuto, costituendo invece materiale immediatamente riutilizzabile” (fattispecie inerente rocche di plastica).
La sentenza Cass. Pen., sez. III, n. 17126 del 24 aprile 2015 ha escluso che i residui da demolizione possano configurarsi quali sottoprodotti, “trattandosi di materiale non provenienti da un processo produttivo, ma da sottoporre per l’eventuale utilizzo ad ulteriore trattamento di pulitura diverso dalla normale pratica industriale”.
Con la sentenza Cass. Pen., sez. III, n. 40109 del 6 ottobre 2015 la S.C. sintetizza in modo efficace che “il sottoprodotto non necessita di essere sottoposto al trattamento di recupero, altrimenti non rivestirebbe le caratteristiche merceologiche e ambientali che lo connotano sin dall’origine, e che lo qualificano come tale, contrapponendolo e distinguendolo dal rifiuto (soggetto a trattamento di recupero, proprio perché, come residuo produttivo, non possiede dette caratteristiche di qualità). Ma, al contempo, non è più richiesto, in modo rigoroso che il sottoprodotto sia utilizzato tal quale in quanto sono permessi trattamenti minimi, rientranti nella normale pratica industriale, come sopra identificata”.
La sentenza Cass. Pen., Sez. III, n. 36858 del 6 settembre 2016 è giunta ad affermare che la miscelazione di un materiale con altri ingredienti al fine di renderlo riutilizzabile non impedisce che lo stesso possa essere ricondotto all’interno della nozione di sottoprodotto ai sensi dell’art. 184-bis del D.L.vo 152/2006[6].
Secondo la pronuncia Cass. Pen. sez. III, n. 53136 del 22 novembre 2017, il requisito di cui alla lett. c) dell’art. 184-bis del D.L.vo 152/06 – a seguito delle modifiche normative intervenute nel corso degli anni – “la sostanza può essere utilizzata direttamente senza alcun trattamento diverso dalla normale pratica industriale e non richiama più processi (trattamenti preventivi, trasformazioni preliminari) inopportunamente assimilabili a quelli previsti per i rifiuti ovvero interpretabile come escludente in toto qualsiasi tipo di trattamento”.
Successivamente i giudici, con la sentenza Cass. Pen., sez. III, n. 39400 del 3 settembre 2018, hanno escluso che nel caso di specie il materiale potesse qualificarsi come sottoprodotto, difettando il requisito di cui all’art. 184-bis, lett. c), D.L.vo 152/06 “non vertendosi in fattispecie di utilizzo diretto senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale, ma anzi dovendo il materiale plastico essere sottoposto ad un diverso ed ulteriore trattamento al fine di diventare materiale tessile – pile -, con conseguente perdita delle originarie caratteristiche merceologiche e di qualità ambientali”.
Da ultimo, si segnala la recente sentenza Cass. Pen., sez. III, n. 4952 del 1° febbraio 2019, secondo la quale i materiali per i quali sia necessaria una trasformazione preliminare non possono essere considerati sottoprodotti, ma rifiuti (fattispecie inerente la sansa di olive asciugata o in attesa di essicazione, da considerarsi quale rifiuto, giacché non utilizzata direttamente dal produttore ma sottoposta a trasformazione preliminare e, dunque, non rientrante nella nozione di sottoprodotto ex art. 184-bis del D.L.vo 152/2006).
In conclusione, quindi, rammentando che l’Unione Europea insiste per produrre meno rifiuti e riutilizzare il più possibile, si ritiene di poter affermare che rientrino nella normale pratica industriale e siano consentiti tutti quegli interventi che “nella catena del valore del sottoprodotto” risultano “necessari per poter rendere il materiale riutilizzabile”[7].
Infine, anche con riguardo al D.M. 264/16, non si sottovaluti l’aspetto probatorio: in caso di controllo, i soggetti coinvolti nella gestione del sottoprodotto devono essere in grado di dimostrare la sussistenza delle condizioni per la configurabilità del sottoprodotto, con particolare riguardo al requisito oggetto del presente approfondimento.
Piacenza, 14.05.2019
[1] Pubblicata sulla GUUE L 150 del 14 giugno 2018.
[2] Regolamento recante criteri indicativi per agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti per la qualifica dei residui di produzione come sottoprodotti e non come rifiuti.
Pubblicato in G.U. n. 38 del 15 febbraio 2017.
[3] A. MURATORI, Sottoprodotti: cosa dice l’atteso DM 264/2016 sui criteri “indicativi” per riconoscerne la qualifica, in Ambiente&Sviluppo, n. 4/2017.
[4] Così S. MAGLIA, Sottoprodotti: cosa sono e cosa cambia col D.M. 264/16?, in www.tuttoambiente.it
[5] Il testo di questa sentenza, con note critiche di A. MURATORI – S. MAGLIA, è pubblicata su Ambiente&Sviluppo, 2012, n. 7.
[6] Per approfondimenti sulla sentenza, si vedano:
– A. BRESSI, Sottoprodotti: riflessioni sulla sentenza n. 36858/2016, in www.tuttoambiente.it;
– V. PAONE, Sottoprodotti e normale pratica industriale: non c’è proprio pace!, in Ambiente&Diritto, WKI, n. 7/2017, p. 504 ss.
[7] Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98 (par. 1.2.4)