Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/voto-particular-pleno-43920942
Timestamp: 2019-10-19 00:44:39
Document Index: 368013085

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Voto num. 2996/96 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 43920942
Número de Resolución: 2996/96
VOTO PARTICULAR DE MINORIA QUE FORMULAN LOS SEÑORES MINISTROS ORTIZ MAYAGOITIA, R.P., S.C., D.R.Y.P.A.A., EN EL AMPARO EN REVISION 2996/96 PROMOVIDO POR M.C.S..
La decisión mayoritaria se orienta por sostener, en el caso sometido a la consideración de esta Suprema Corte de Justicia, que debe estimarse procedente la acción de amparo que se enderece en contra del procedimiento observado para la reforma de un precepto de la Constitución General de la República, porque así resulta de las facultades de control constitucional de que aquélla se halla investida y de la recta interpretación de los preceptos aplicables a la materia.
Los suscritos disentimos del parecer mayoritario por cuanto consideramos que, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 103, 107 y demás relativos de la Constitución Federal, la acción de amparo no está dispuesta para cuestionar la regularidad constitucional de un proceso de reforma a la propia Carta Fundamental.
El criterio mayoritario toma como punto de partida de su análisis, que en el caso el quejoso no reclama el contenido del artículo 122 constitucional, sino únicamente los actos desarrollados por las autoridades que intervinieron en el procedimiento de reforma de dicho numeral.
Esta apreciación, aun siendo exacta en cuanto el quejoso no controvierte el texto del artículo 122 constitucional, no permite, sin embargo, desconocer que el propósito del quejoso es, sin duda, obtener una sentencia de amparo que lo proteja en contra de la aplicación de dicho precepto, es decir, que se le conceda el amparo precisamente en contra del numeral en cita aunque sea únicamente por razón de las violaciones en el procedimiento observado para su creación, para el efecto de que no se le impida participar en el procedimiento de elección de quien ocupará el cargo de jefe de Gobierno del Distrito Federal y que para acudir al juicio funda su interés jurídico precisamente en la situación desventajosa en que lo coloca la reforma constitucional -no el procedimiento considerado en abstracto sino la modificación concreta del artículo constitucional citado-, según claramente lo expresa a fojas nueve y diez de la demanda (ocho y nueve de esta ejecutoria), al decir:
"Con vista a esa legalidad formal, por virtud de la reforma aludida, se me han disminuido mis derechos como ciudadano, al privárseme de la posibilidad de presentarme como candidato al Gobierno del Distrito Federal; se han limitado, asimismo, los derechos que la ciudadanía tiene a elegir y ello se ha hecho en forma retroactiva.
La reforma aprobada ilegalmente, que viola el principio de seguridad jurídica en mi perjuicio, me ha privado, en lo personal, del derecho que como ciudadano tenía para poder registrarme y presentarme como candidato a ocupar el cargo de jefe de Gobierno del Distrito Federal en las elecciones que deben tener verificativo en el año de 1997. En efecto, la reforma al artículo 122 del Pacto Federal, base segunda, inciso c), segundo párrafo del apartado I, textualmente establece ... Consecuentemente, como lo consigno en los antecedentes, en el periodo de primero de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho al veintinueve de noviembre de mil novecientos noventa y tres, me desempeñé como jefe del Departamento del Distrito Federal y, por tanto, de acuerdo a la supuesta reforma, se me inhabilita para postularme como candidato a ocupar la jefatura del Gobierno del Distrito Federal, ya que, por lo demás, cumplo sobradamente con el resto de los requisitos. La reforma es confusa; va más allá; llega al absurdo de inhabilitar bajo el argumento de la no reelección a quienes no fueron electos y a cambio, posibilita a quienes sí lo fueron como titulares del Gobierno del Distrito Federal, es decir, a los expresidentes de la República.
En este sentido debe afirmarse que se reclama la reforma al artículo 122 constitucional, con prescindencia de los vicios que se hagan valer, pues además ha de tenerse presente que la impugnación de una norma general y abstracta puede hacerse descansar no únicamente en los vicios que afectan a su contenido material, sino también en aquellos que afectan la regularidad formal del procedimiento observado para su formación, pues en ambos casos el fin perseguido por la impugnación es impedir que la norma surta sus efectos en perjuicio del reclamante.
De allí que al analizar la constitucionalidad de una norma, este tribunal haya examinado en numerosas ocasiones su validez, tanto desde el punto de vista material, como desde el punto de vista formal, según atestiguan las tesis publicadas en el Informe de labores de mil novecientos setenta y dos, Primera Parte, página trescientos diez; Tomo I, Primera Parte, del Semanario Judicial de la Federación, Octava Epoca, página ciento once; y Tomo III, junio de mil novecientos noventa y seis, del propio Semanario, Novena Epoca, página trescientos setenta y dos, que a la letra dicen:
"CONSTITUCIONALIDAD FORMAL Y CONSTITUCIONALIDAD MATERIAL DE LAS LEYES. Si de los autos de un juicio de amparo en el que se impugna la constitucionalidad ‘formal’ de un ordenamiento legal únicamente por haber sido expedido por el Poder Ejecutivo, en uso de facultades extraordinarias para legislar, pero sin que se haya alegado violación alguna tendiente a combatir por su contenido mismo, desde el punto de vista ‘material’, la constitucionalidad de los preceptos específicamente reclamados, aparece que dicho ordenamiento fue consentido expresamente por el quejoso, en virtud de haber concurrido al juicio en que fue emplazado, contestando la demanda correspondiente con apoyo en algunas disposiciones de aquél, debe considerarse que ese consentimiento operó respecto de la constitucionalidad ‘formal’ de todo el ordenamiento legal combatido y no tan sólo respecto de la de los preceptos específicamente invocados al contestar la demanda".
"LEYES Y OTRAS DISPOSICIONES GENERALES. EL CONSENTIMIENTO DE SU CONSTITUCIONALIDAD FORMAL NO ENTRAÑA NECESARIAMENTE EL DE LA MATERIAL. La constitucionalidad de un ordenamiento general puede atacarse desde el punto de vista formal, en cuanto a la carencia de facultades de la autoridad expedidora, o bien, desde el punto de vista material de uno o varios preceptos del cuerpo normativo reclamado. En el primer caso, los motivos de violación se refieren a la constitucionalidad de todo el ordenamiento, mientras que en el segundo, la violación se concreta a los preceptos específicamente impugnados. En esa tesitura, el consentimiento de la constitucionalidad formal del cuerpo de leyes reclamado, no entraña, necesariamente, el consentimiento de la constitucionalidad material de los preceptos específicamente reclamados, de manera que si en autos existen elementos de convicción que evidencien el consentimiento del quejoso en cuanto a la constitucionalidad formal del ordenamiento combatido, por haber realizado diversas gestiones que impliquen la aceptación de las facultades de la expedidora, ello no basta para sobreseer respecto de los artículos particularmente reclamados, a no ser que exista un vínculo teleológico o relación de causa-efecto entre la aceptación de la constitucionalidad formal del ordenamiento de que se trate, y las disposiciones destacadamente impugnadas, que impidan analizarlas en forma independiente."
"SESIONES EXTRAORDINARIAS DEL CONGRESO DE LA UNION, ACUERDO POR EL QUE SE CONVOCA A, PUBLICADO COMO DECRETO. TIENE VALIDEZ. El hecho de que el acuerdo por el que se convocó al Congreso de la Unión, a sesiones extraordinarias haya sido publicado como decreto en el Diario Oficial de la Federación, no es violatorio del artículo 79, fracción IV, de la Constitución Federal, puesto que lo fundamental no radica en el nombre que se le dé al resultado de la facultad de la Comisión Permanente prevista en el citado precepto constitucional, sino en las formalidades que la misma disposición establece para el ejercicio de tal facultad, consistentes en que el acuerdo respectivo emane de la Comisión Permanente, que se apruebe por las dos terceras partes de los individuos presentes y que en la convocatoria se precise el objeto u objetos de las sesiones extraordinarias, ya que de la satisfacción o no de esas formalidades dependerá que se estime si la respectiva convocatoria satisface o no los requisitos del precepto constitucional, por lo que resulta irrelevante el nombre que se le dé al resultado de dicha facultad."
La pretensión de disociar los vicios del procedimiento de creación de la norma, de los vicios del propio texto, para el efecto de admitir la procedencia de la acción cuando se endereza en contra de los primeros, no sólo supone apartarse del criterio sostenido reiteradamente por este tribunal al analizar la validez de las normas jurídicas, sino además sentar un precedente que, aplicado por igualdad de razón en otros supuestos, conduciría a trastocar el sistema del amparo contra leyes, al confundir los actos del proceso de su creación con cualesquiera otros actos de efectos singulares.
Luego de sentar esta premisa, la ejecutoria mayoritaria señala que la interpretación del artículo 103 constitucional no puede reducirse a una simple discusión terminológica sobre si dentro del término "leyes" queda o no comprendida la propia Constitución, sino que este tribunal, como supremo intérprete de esta última, debe desentrañar su significado de acuerdo con los principios de interpretación propios de esta materia.
Los suscritos disidentes convenimos en que no se está frente a una discusión de naturaleza terminológica, sino que trasciende a ésta; porque atañe a los conceptos a los cuales corresponden los términos de que se trata.
Las voces "leyes", empleadas por los artículos 103 y 107 de la Ley Fundamental, y "Constitución" utilizada en otros muchos preceptos entre los cuales puede citarse el numeral 135 del mismo ordenamiento, designan categorías jurídicas radicalmente distintas que, por su propia naturaleza, no pueden identificarse ni asimilarse entre sí desde ningún punto de vista, en cuanto unas y otra desempeñan diferentes funciones en el orden jurídico nacional.
Precisamente debido a que las "leyes" a que se refieren los artículos 103 y 107 constitucionales no son aquellas que emanan del proceso de reformas constitucionales, ni los "actos de autoridad" a que también se refieren son los que realizan los órganos encargados de dicha reforma, es que los suscritos estimamos improcedente la acción de amparo intentada.
En términos de nuestra Constitución General, el juicio de amparo no es ni ha sido, en nuestro sistema jurídico, un mecanismo que permita cuestionar la constitucionalidad de cualquier acto o norma, por infracción a cualquier norma o principio constitucional, sino que su elaboración estructural tanto a nivel fundamental, como legal y jurisprudencial, ha estado ceñida a los límites y parámetros previstos por el artículo 103, fracción I, de la propia Carta Fundamental, cuyo texto, reproducido por el artículo 1o., fracción I, de la Ley de Amparo, se consigna literalmente:
Con arreglo a esta disposición, la procedencia del juicio de amparo y la correlativa jurisdicción de esta Suprema Corte de Justicia como tribunal de control constitucional, se hallan limitados con toda precisión por la regla que el autor de la Constitución de mil novecientos diecisiete estableció a partir de los conceptos de "leyes" y "actos de autoridad", en torno a los cuales gira la prescripción en comento.
Para demostrar que esta conclusión no descansa en una disertación terminológica, sino en la recta interpretación de los diversos preceptos constitucionales a partir de los cuales se estructuran los mecanismos de control de constitucionalidad y particularmente aquellos que definen la materia del juicio de amparo, -interpretación en la que también pretende sustentarse el parecer mayoritario para alcanzar una conclusión opuesta a nuestro criterio-, parece suficiente acudir a dos de los métodos clásicos de interpretación, igualmente aplicables a las reglas constitucionales, que son el histórico, y el lógico-sistemático.
Desde el punto de vista histórico, merecen destacar como antecedentes del artículo 103 constitucional los artículos 22 y 25 del Acta Constitutiva y de Reformas del año de mil ochocientos cuarenta y siete, que apartándose por completo del sistema creado en las Leyes Constitucionales de la República Mexicana del año de mil ochocientos treinta y seis, conforme a las cuales correspondía al Supremo Poder Conservador la atribución de declarar la nulidad de las leyes o decretos del Legislativo y de los actos de los Poderes Ejecutivo y Judicial cuando los primeros fueran contrarios a la Constitución y los últimos usurparan facultades de otro poder, recoge las ideas expuestas por quienes han sido tradicionalmente identificados como dos de los autores del juicio de amparo, M.C.R. y M.O., para establecer dos sistemas de control constitucional: uno encomendado al Congreso Federal, tratándose de leyes locales, y otro confiado a los tribunales de la Federación para conocer de los actos de los Poderes Legislativo y Ejecutivo federales o estatales.
Tales artículos decían textualmente:
Artículo 25. Los tribunales de la Federación ampararán a cualquiera habitante de la República en el ejercicio y conservación de los derechos que le concedan esta Constitución y las leyes constitucionales, contra todo ataque de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ya de la Federación, ya de los Estados; limitándose dichos tribunales a impartir su protección en el caso particular sobre que verse el proceso, sin hacer ninguna declaración general respecto de la ley o del acto que lo motivare.
De los dos sistemas de control consagrados en este ordenamiento, de los cuales sólo sobreviviría el referente al amparo, se deduce con toda nitidez que desde los albores del siglo pasado, la idea del Constituyente fue la de crear en favor de los gobernados un mecanismo de censura y defensa para controlar ciertos actos, a saber, aquéllos de las autoridades estatales entendidas como los poderes constituidos para ejercer funciones públicas, como los concernientes a las materias de legislación, administración y ejecución de leyes.
La esencia de esta institución protectora como mecanismo de control de los poderes constituidos, el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial (con todos los obstáculos que se enfrentaron para incluir a este último), se conserva por el Constituyente de mil ochocientos cincuenta y siete, según revela la memoria del proceso de discusión y aprobación del texto definitivo de su artículo 101, que significa el antecedente directo e inmediato de la redacción actual del artículo 103 materia de estudio y que a la letra decía:
"Artículo 101. Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite:
"I. Por leyes o actos de cualquiera autoridad que violen las garantías individuales.
La redacción final de la fracción I de este artículo (identificado con el número 102 en el proyecto) fue motivo de amplias discusiones en el seno de la asamblea constituyente, de las cuales se desprende que la intención de sus autores fue sin lugar a dudas, vencer la resistencia existente en aquella época para aceptar que los tribunales federales controlaran la regularidad de la actuación del Poder Legislativo, cuyo ejercicio, en el ámbito federal, se depositaba en el Congreso de la Unión.
Así lo revela la historia de F.Z. sobre el Congreso Constituyente, cuando narra las intervenciones de los numerosos miembros de la asamblea y de las comisiones encargadas del análisis del proyecto respectivo de los cuales interesa recordar los siguientes fragmentos:
El Sr. R. confiesa que vacilaba antes de hablar, porque no hallaba por donde empezar sus objeciones, pero cree haber encontrado ya la embocadura del negocio, y se propone demostrar que el sistema de la comisión, es verdaderamente absurdo. Lo que en realidad se quiere, es que en lo de adelante los tribunales tengan la facultad de derogar parcialmente las leyes, y de revocar las órdenes de las demás autoridades. Las quejas deben dirigirse siempre contra el ejecutor de las leyes, o contra el funcionario que falte a sus deberes y éste es el camino para hacer efectiva la responsabilidad; pero en el sistema inventado por la comisión, las quejas han de ser contra las leyes, para obtener su derogación en favor del individuo determinado, resultando de aquí, que el poder que deroga las leyes no es el que las hace, lo cual es contrario a todo principio de jurisprudencia. Los fallos de los tribunales van a ser excepciones de ley, y estas excepciones sólo debe concederlas el mismo legislador. Los tribunales, pues, a título de juzgar, van a ser legisladores superiores a los Estados y a los Poderes Federales. Cuando un J. pueda dispensar la aplicación de una ley, acaba la majestad de las leyes, y las que se den después, carecerán de todo prestigio, lo cual de ninguna manera puede ser conveniente. Casi todas las leyes contienen restricciones o taxativas que disminuyen un tanto las garantías individuales. Pocas leyes habrá que el interés particular no denuncie como atentatorias ante los Jueces, y así el Poder Legislativo se nulifica y se establece un absurdo en jurisprudencia.
El Sr. A. siente no tener a la mano las obras del eminente escritor, cuyas doctrinas han servido de guía al combinar este sistema, para citarlas in extenso, pues precisamente los ataques que el Sr. R. dirige al artículo, son las razones que pueden alegarse en su defensa. Se quiere que las leyes absurdas, que las leyes atentatorias sucumban parcialmente, paulatinamente, ante fallos de los tribunales, y no con estrépito, ni con escándalo en un palenque abierto a luchas funestas entre la soberanía de los Estados y la soberanía de la Federación. La práctica demuestra que las excepciones de ley no se conceden sólo por los legisladores, sino también por los Jueces, y aun por las autoridades del orden administrativo, como sucede, por ejemplo, al dispensar el alistamiento de la guardia nacional. Las garantías individuales, como aseguradas por la Constitución, deben ser respetadas por todas las autoridades del país, los ataques que se den a tales garantías, son ataques a la Constitución, y de ellos deben conocer los tribunales federales.
El Sr. A. está enteramente de acuerdo con las ideas capitales del artículo. Como no es posible establecer para los congresos más responsabilidad que la de opinión, y ella no basta para detener los males que puedan causar leyes perniciosas, era preciso encontrar un medio de salvar esta dificultad, medio que consiste en detener los efectos de la ley. No podía establecerse que toda ley contraria a la Constitución fuese desobedecida, porque la calificación sería arbitraria y establecería como sistema un espantoso desorden. Lo más prudente es, que se ocurra a un tercer poder, y para que éste sea imparcial, no debe ser el mismo legislador, sino los tribunales encargados de la aplicación de las leyes, y que fallarán conforme a la Constitución, refiriéndose sólo a casos particulares. El orador defiende con buenas razones y con mucha claridad el plan de la comisión, pero se opone a la intervención que da el artículo a los tribunalesde los Estados. Si la queja se refiere a algo relativo al régimen interior de un Estado, la cuestión toca exclusivamente a los tribunales del mismo Estado; si se refiere a intereses federales son competentes los tribunales de la Federación, y así no tiene objeto la unión que el artículo consulta; y lo que debe hacerse es lo que ha explicado la comisión.
"El Sr. M. dice que si bien no pueden negarse algunos abusos del Poder Judicial, es sabido que el hecho no constituye el derecho y que el recuerdo de los abusos no ha de hacer que se abandonen las disposiciones más bien calculadas. Se ha dicho que los tribunales van a ser un Poder Conservador, y como tal los admite, porque no van a legislar sino a salvar la Constitución y las garantías individuales. Es indudable que los congresos pueden excederse en sus facultades, y se quiere que para estos casos, de una manera pacífica encuentren garantías los ciudadanos cuyos derechos se conculquen."
De acuerdo con lo anterior, la decisión de instituir a los tribunales federales como órganos de control de constitucionalidad de "leyes" y "actos" de las "autoridades", se fundó básicamente en la apreciación de que el Poder Judicial estaba en aptitud de censurar los actos de los otros poderes por una circunstancia fundamental: su condición de aplicador natural de las leyes ordinarias.
En este sentido, sin instituir al Poder Judicial como un ente superior a los otros poderes constituidos, el Constituyente de mil ochocientos cincuenta y siete se refirió a "leyes" y "actos", entendiendo por las primeras a las normas expedidas por el Poder Legislativo Federal o Estatal en ejercicio de sus competencias ordinarias, y por los segundos a los que resultaran de cualquier actuación de los poderes públicos constituidos a los cuales designó como autoridades para estos efectos.
La consagración del juicio de amparo a partir de esta estructura básica, compuesta por los conceptos de "leyes", entendidas como normas ordinarias, de "actos", entendidos como productos de la actuación de los poderes constituidos, y de "autoridades", como órganos de ejercicio de los poderes públicos en su triple dimensión material (legislativa, ejecutiva y judicial), no fue modificada por la Ley Suprema del año de mil novecientos diecisiete, pues la crónica de las labores de la asamblea constituyente muestra que fue su voluntad acoger íntegramente el texto del artículo 101 de la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete, de acuerdo con la interpretación de su autor, conservando en términos idénticos su redacción, según se anunció por la comisión dictaminadora del proyecto elaborado por V.C., al hacer constar lo siguiente:
"El artículo 103 fija la competencia de los tribunales de la Federación, según las mismas nociones que inspiraron la organización de ese Poder en la Constitución de 1857, y que consisten, principalmente, en que sea un poder de carácter federal netamente, es decir, que resuelva los conflictos entre las entidades federales o entre éstas y la Federación, y que conozca de algunos asuntos que por su naturaleza misma tienen relación con la Federación, por tocar en algo a las relaciones diplomáticas de la Nación mexicana con los demás países, o bien que no pueden localizarse en un Estado, como son las del derecho marítimo. Finalmente, se atribuye al tribunal federal, como en la Constitución de 1857, el amparo de los individuos habitantes de la República, contra las vejaciones de que pueden ser objeto en aquellos derechos que reconoce la sección 1 del título I de la Constitución, bajo el nombre de garantías individuales."
El lenguaje empleado por los autores de las normas constitucionales para identificar tanto la materia sobre la cual puede versar el juicio de amparo, como los objetos susceptibles de impugnación a través del mismo, permite afirmar a este Tribunal Plenario que la voluntad del Constituyente fue, desde luego, la de consagrar la procedencia del juicio de garantías en contra de leyes ordinarias, entendidas como aquellas que resultan de la actuación del Congreso de la Unión, de las Legislaturas Locales y de los demás órganos constituidos encargados del ejercicio ordinario de la función legislativa, y en contra de actos realizados por los propios Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial como autoridades estatales.
El juicio de amparo no se concibió, por lo tanto, como una institución protectora del régimen constitucional en todos sus aspectos, como tampoco se confirieron a los tribunales federales facultades para intervenir en cualquier cuestión constitucional, sino exclusivamente en lo referente a las leyes ordinarias y a los demás actos realizados por los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en el ejercicio de sus competencias estatales.
Más aún, tratándose de las primeras, ni siquiera existió en el siglo pasado y en las primeras décadas del presente, una concepción clara y uniforme sobre la procedencia del amparo directamente en contra de las leyes y los efectos de la sentencia respectiva. Para ilustrar lo anterior, baste recordar el memorable voto formulado por I.V. como miembro de este alto tribunal, al intervenir en la decisión del juicio de amparo promovido por J.J.C. y C.F. en contra de un decreto expedido por el Congreso del Estado de Coahuila, que restringía la actuación de los sacerdotes en las funciones relacionadas con el bautismo y el matrimonio.
En aquella ocasión, ante el planteamiento de la acción en contra de la ley considerada por sí misma violatoria de garantías, sin acto alguno de "ejecución", el ilustre Ministro fundó su voto, coincidente con el de los miembros de este alto tribunal, en las siguientes razones:
Pero, sí, es un requisito esencial en la demanda de amparo, que se precise un hecho especial y determinado, que constituya el acto reclamado, el acto que se acusa de inconstitucional, y contra el que se pide la protección de la Justicia Federal. Y de tal modo ese requisito es indispensable, que sin él la demanda sería improcedente. Quien pretendiera que los tribunales declararan en términos generales y sin aplicación a un caso especial, la inconstitucionalidad de una ley u orden de una autoridad, menos aún, quien solicitara se le eximiera de obedecerlas antes de que se le hubiese exigido su cumplimiento, aunque fuesen notoriamente anticonstitucionales, pediría lo que los tribunales no pueden conceder, porque sus sentencias han de ser en estos juicios tales, según el precepto del artículo 102 de la Constitución, que se limiten a proteger y amparar en el caso especial sobre el que verse el proceso, sin hacer ninguna declaración general respecto de la ley o acto reclamados. La demanda, pues, que no cite un hecho especial, sino que pida la derogación, o siquiera la dispensa de una ley, aunque sea inconstitucional, es improcedente como contraria a aquel precepto. Por estos motivos es una doctrina perfectamente exacta que, para pedir amparo no basta la existencia de una ley anticonstitucional que viole una garantía individual. Mientras la ley no se ejecuta o aplica, debe considerarse como letra muerta; a nadie ofende ni causa perjuicio ... La ley adquiere una existencia real, cuando se aplica a un caso particular sólo entonces hay una persona ofendida, y ésta tiene el derecho de defenderse contra la aplicación actual de la ley por medio del recurso de amparo ...
Esto dicho, ya se comprende que no es exacto asegurar que, ‘por motivos de conveniencia, muy en particular por motivos políticos, se ha negado a los tribunales la facultad de juzgar generalmente las leyes anticonstitucionales, luego que se sancionen, y se les sujetó para que la ejerciten a que lo hagan en casos especiales.’. No, no es la conveniencia política, sino la razón más imperiosa la que exige que nunca los tribunales deroguen las leyes; es un principio fundamental del derecho público el que prohíbe que los Jueces ejerzan atribuciones legislativas; es una exigencia de la naturaleza misma de la institución judicial, la que declara que éstos no pueden más que juzgar de casos concretos, de hechos prácticos, para resolverlos aplicándoles una ley preexistente. Y si los respetos debidos por una parte a la soberanía del pueblo y por otra al derecho individual, han infirmado la antigua máxima de judex non de legibus, sed secundum leges judicare debet, todavía esa máxima expresa una verdad, imponiéndole al J. el deber de juzgar siempre aun de las leyes, según la Constitución, para que ésta conserve la supremacía que le corresponde, para que el legislador no pueda atentar contra los derechos inherentes a la naturaleza del hombre, ni aun siquiera contra los fundamentales declarados por el Constituyente.
Con apoyo en los mismos principios comentados, la sentencia de amparo tenía efectos protectores muy limitados, por cuanto la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley aplicada en el acto concreto reclamado ni siquiera trascendía a la parte resolutiva del fallo. Para ilustrar esta situación resulta útil transcribir, a guisa de ejemplo, la parte conducente de la sentencia pronunciada por esta Suprema Corte en el año de mil ochocientos ochenta y dos en el juicio promovido por E.H. contra actos de las autoridades del Estado de Guanajuato, que a la letra dice:
Considerando: que la repetida Ley Número 35 que a este efecto expidió el Congreso de Guanajuato, es opuesta a algunos artículos de la Constitución Federal, tanto por razón de los procedimientos que establece tanto por la penalidad que impone al conato del delito de robo, la cual es notoriamente atentatoria a la garantía de la vida del hombre, asegurada en el artículo 23 constitucional, porque este artículo establece la pena de muerte como maximum del castigo que puede imponer a los delitos consumados que expresa, pero de ningún modo puede extenderse esa pena a los conatos de esos delitos, como lo hace la ley de Guanajuato respecto del de robo con asalto que se imputa a H. y por el que ha sido sentenciado. Por estas consideraciones, se confirma la sentencia que pronunció el Juez de Distrito de Guanajuato, declarándose: Primero. Que la Justicia de la Unión ampara y protege a E.H. contra la sentencia de muerte a que fue condenado por el Juez de Letras de Celaya con violación de la garantía del artículo 23 que invoca el quejoso. Segundo. El expresado H. queda a disposición de la autoridad competente por la responsabilidad criminal que pudiera resultarle. Devuélvanse las actuaciones ...
La renuencia de un sector dominante de la doctrina y la jurisprudencia de la época para aceptar el control directo de la constitucionalidad de las leyes, por cuanto significaba un quebranto de la división de poderes, influyó decisivamente en la redacción de las leyes reguladoras de la materia de amparo (de los años de mil ochocientos sesenta y uno, mil ochocientos sesenta y nueve, mil ochocientos ochenta y dos, mil ochocientos noventa y siete y mil novecientos diecisiete), por cuanto en ellas se consideró que el medio natural para acceder al examen constitucional de una ley era su impugnación a través de un acto de ejecución concreto.
En este sentido, las leyes citadas concebían a la autoridad responsable como la ejecutora del acto y con tal condición fue prevista en el artículo 11 de la ley de mil novecientos diecinueve, que establecía lo siguiente:
"Artículo 11. Es autoridad responsable la que ejecuta o trata de ejecutar el acto reclamado; pero si éste consistiere en una resolución judicial o administrativa, se tendrá también como responsable a la autoridad que la haya dictado."
Es hasta la ley del año de mil novecientos treinta y cinco, cuyo texto reformado rige en la actualidad, en que el legislador admite la procedencia del amparo contra las leyes en sí mismas consideradas, esto es, por su sola "publicación" (decía entonces el texto original) sin necesidad de acto concreto de ejecución, inspirado, al parecer, en la evolución de la jurisprudencia sentada sobre el tema por este alto tribunal, (la exposición de motivos de la iniciativa nada dice al respecto), de la cual dan noticia las tesis jurisprudenciales publicadas en el Apéndice al Tomo XXXVI del Semanario Judicial de la Federación, Quinta Epoca, páginas ciento setenta y ocho y ciento ochenta y cuatro y las aisladas publicadas en los Tomos XXIX y XXX del mismo Semanario, páginas mil quinientos treinta y seis y dos mil, respectivamente, sentados ambos en el año de mil novecientos treinta, que textualmente dicen:
AMPARO CONTRA UNA LEY. Sólo procede el amparo pedido contra una ley en general, cuando los preceptos de ella adquieren, por su sola promulgación, el carácter de inmediatamente obligatorios, por lo que pueden ser el punto de partida para que se consumen, posteriormente, otras violaciones de garantías. De no existir esa circunstancia, el amparo contra una ley en general, es improcedente y sólo procede contra los actos ejecutados en cumplimiento de esa ley.
AMPARO CONTRA UNA LEY. Cuando una ley lleva en sí misma un principio de ejecución, el término para interponer el amparo, debe contarse a partir de la fecha en que dicha ley entre en vigor; pues si se deja transcurrir mayor tiempo, y se alega que la ley en sí no se ha aplicado, debe reputarse el acto como consentido.
AMPARO. El artículo 103 de la Constitución, en su fracción I, expresamente determina que el juicio de amparo procede contra leyes o actos de autoridad, que violen las garantías individuales. Las leyes, en la mayor parte de las veces, disponen, por medio de preceptos generales, sin designación de personas; pero en algunas ocasiones comprenden a personas determinadas por circunstancias concretas, que las determinan de una manera clara, como sucede cuando se refieren, por ejemplo, a los acreedores hipotecarios, sin designación de personas; en tales casos, por el simple hecho de su expedición, esas mismas personas están obligadas a hacer o a dejar de hacer, y si intentan ejercitar sus derechos, los Jueces tendrán que denegar a sus peticiones, puesto que deben acatar, en sus términos, las disposiciones relativas, y por lo mismo, la simple expedición de la ley ya les afecta, les causa un perjuicio y no es necesario que exista el principio de ejecución, para que puedan solicitar el amparo contra la ley, independientemente de que pueden hacerlo contra el acto concreto de aplicación.
"AMPARO CONTRA UNA LEY. La Suprema Corte ha sentado la jurisprudencia de que el amparo contra una ley es improcedente, a menos que la misma entrañe ‘un principio de ejecución’, según frase consagrada por dicha jurisprudencia, pero inexacta, porque debe decirse que el amparo contra la ley procede cuando entrañe ‘perjuicio real’ o ‘una ejecución con sólo el mandamiento’, sin distinguir entre ‘principio, continuación y fin de ejecución’, porque esto introduce una confusión en la práctica. El amparo contra una ley procede cuando se produce un perjuicio real, por la sola ley en sí; máxime, si lo que ordena es de carácter negativo, porque entonces no puede tener más ejecución, que la abstención de las autoridades encargadas de velar por su cumplimiento y, en consecuencia, no sería lógico exigir del quejoso, la existencia de un acto positivo de las autoridades, que diera vida al amparo; así, en el caso de los antecedentes enumerados, es típico el amparo contra la ley, que imperativamente autorizan las fracciones I, II y III del artículo 103 constitucional. No toda ley, por el solo hecho de serlo, contiene principios imperativos de acción u omisión respecto de particulares, por más que el concepto doctrinario señale que es un precepto común de general observancia, lo cual no quiere decir que, por observarlo obligatoriamente todos, entrañe forzosamente, en todos los casos, un mandato de autoridad."
En armonía con estos criterios, la ley de que se habla autorizó por primera vez que fuera la ley reclamada el objeto directo de impugnación constitucional y que el legislador fungiera como autoridad responsable en el juicio, de acuerdo con los artículos 11 y 114, fracción I, que disponían en su texto original:
Artículo 11. Es autoridad responsable la que dicta u ordena, ejecuta o trata de ejecutar la ley o el acto reclamado.
I. Contra las leyes, cuando por su sola expedición entrañen violación de garantías.
La identidad esencial de estos textos con los ahora vigentes, que solamente incorporan las reformas de los años de mil novecientos cincuenta y mil novecientos ochenta y siete, que en nada trascienden al principio que los inspira, resulta manifiesta con la sola lectura de estos últimos que a la letra dicen:
I. Contra leyes federales o locales, tratados internacionales, reglamentos expedidos por el presidente de la República de acuerdo con la fracción I del artículo 89 constitucional, reglamentos de leyes locales expedidos por los gobernadores de los Estados, u otros reglamentos, decretos o acuerdos de observancia general, que por su sola entrada en vigor o con motivo del primer acto de aplicación, causen perjuicios al quejoso;
Sin embargo, las dificultades que tuvo que enfrentar la institución del amparo contra leyes para vencer los temores inspirados en la integridad del sistema de división de poderes no fueron del todo superadas por la ley de mil novecientos treinta y cinco a que se ha hecho referencia, pues aun admitida la impugnación directa de la ley sin acto de aplicación concreta, lo cierto es que los efectos de la sentencia protectora eran de tal modo restringidos que no alcanzaban a liberar al quejoso de todos los efectos lesivos de la ley que pudieran producirse en el futuro, pues únicamente se traducían en la destrucción del acto concreto objeto de impugnación.
Así se asienta, por ejemplo, en la sentencia pronunciada por este alto tribunal en la sesión del día seis de mayo de mil novecientos setenta y cinco, al conocer del amparo en revisión número 6731/68 promovido por Lechera Guadalajara, Sociedad Anónima, en la parte que dice:
Así pues, tratándose de inconstitucionalidad de leyes, no basta que un solo quejoso promueva dos o más juicios de amparo contra las mismas autoridades, por idéntico acto legislativo y que la sentencia que sobre el particular se dicte se encuentre pendiente de resolución para que se surtan los extremos a que se contrae la causa de sobreseimiento prevista por el artículo 73, fracción III, de la ley reglamentaria del juicio constitucional; pues para ello se requiere demostrar, además, que los actos concretos de aplicación impugnados en ambas oportunidades, coinciden en todas sus partes y, de no ser así, debe desestimarse la causa de improcedencia alegada y entrar al estudio de las cuestiones de fondo propuestos en la demanda. Esta conclusión no es impensada, antes bien, tiene su raíz misma en la correcta exégesis del artículo 76 de la ley de la materia, ya que siendo los efectos del amparo limitados al caso concreto sobre el que verse la queja, es inconcuso que el beneficiado con un fallo en el que se ha declarado la inconstitucionalidad de una ley, no podría invocar tal eventualidad cada vez que se produjera un nuevo y distinto acto concreto de aplicación de la misma; pues de admitirlo sería tanto como aceptar que, en tales hipótesis, las sentencias que dicten los Jueces de Distrito tienen efectos generales, así sea en relación con un solo individuo, lo que resultaría contrario al texto y espíritu del expresado numeral.
Las razones en que se fundó este criterio dieron lugar a sentar la tesis jurisprudencial publicada con el número doscientos setenta y tres de la Octava Parte de laCompilación de mil novecientos ochenta y cinco, que decía:
SOBRESEIMIENTO IMPROCEDENTE EN AMPAROS PROMOVIDOS POR EL MISMO QUEJOSO. Si las autoridades responsables son las mismas en dos juicios de amparo promovidos por el mismo quejoso, pero los actos reclamados y en especial los de aplicación, son diversos, no procede sobreseer en el segundo juicio.
Finalmente, fue hasta el año de mil novecientos ochenta y ocho en que este alto tribunal abandonó de manera definitiva el criterio que restringía los efectos protectores de la sentencia de amparo dictada en contra de una ley, para establecer que la misma protege al quejoso no sólo en contra del acto concreto de aplicación que motiva el juicio, sino también contra la aplicación futura de la norma declarada inconstitucional, como se precisa en la tesis jurisprudencial visible con el número doscientos uno de la Compilación de 1995, Tomo I, Materia Constitucional, que a continuación se reproduce:
De lo hasta aquí dicho se llega a la conclusión de que por voluntad clara del Constituyente, el juicio de amparo ha sido concebido para enjuiciar los actos de los tres poderes constituidos, entendiéndose que cuando estos actos reciben el nombre o la calificación de leyes, son los que contienen reglas de conducta generales, abstractas e impersonales y provienen de los Poderes Legislativos Federal, Estatales o del Distrito Federal o, en su caso, del presidente de la República o de los gobernadores tratándose de reglamentos asimilables a aquéllas.
Este análisis histórico pone en evidencia que el juicio de amparo no fue concebido para censurar los procesos de reforma constitucional y los actos de los órganos que intervienen en esos procesos.
Desde su génesis hasta nuestros días, el objeto de la acción de amparo ha sido ceñir al legislador ordinario y a los Poderes Ejecutivo y Judicial a las previsiones constitucionales, sin juzgar de otros actos que realicen órganos o entidades distintas de orden constitucional (piénsese por ejemplo en los tribunales y órganos cuyas resoluciones son inatacables).
A la misma conclusión se llega a través del análisis sistemático que se realice de los diversos textos que componen el articulado de la Constitución Federal para detectar el lenguaje empleado por el Constituyente cuando se refiere a las reglas de su propia creación y el que utiliza para remitirse a las leyes ordinarias.
En efecto, la lectura de los artículos 1o., 3o., 4o., 5o., 15, 20, fracción IX, 21, penúltimo párrafo, 25, 26, 24, fracción XIX, 28, 33, 40, 41, 60, 65, 73, fracción XXX, 74, 76, 79, 84, 89, 94, 97, 98, 99, 100, 102, 104, 105, 107, 108, 110, 115, 116, 119, 122, 124, 128, 133, 134, 135 y 136, revela que cuando el autor quiso referirse a su obra, empleó los vocablos "Constitución" o "Ley Fundamental"; y que, en cambio, usó el vocablo "ley" o su plural para designar a las normas expedidas por las Legislaturas Federal y Locales en el ejercicio de las competencias que les asigna.
Lo mismo cabe decir tratándose del artículo 107 constitucional, pues al identificarse las materias que por su entidad o trascendencia jurídica se reservan al conocimiento de esta Suprema Corte, sólo se incluyen dentro del concepto de leyes a las leyes federales o locales, tratados internacionales y reglamentos, con lo cual se excluye evidentemente de todas estas previsiones a los textos resultantes de una reforma constitucional.
Esta circunstancia no puede reputarse simplemente como una inadvertencia del Constituyente, lo cual permitiría quizá que este tribunal, en una labor integradora o interpretativa, hallara fundamento para ampliar su competencia a casos como el que se somete.
Por el contrario, existen razones fundadas para considerar que no fue voluntad del Constituyente hacer extensiva la procedencia del amparo a los procedimientos de reforma constitucional, considerando que en el año de mil novecientos ochenta y siete, en que se perfilaron de manera detallada las atribuciones de esta Suprema Corte como tribunal constitucional, ya se conocía la intención de ciertos sectores de someter al control constitucional, vía el amparo, la regularidad de dichos procedimientos.
Sin embargo, de la exposición de motivos de la iniciativa de reformas del año de mil novecientos ochenta y siete se desprende que el Constituyente no compartió tal intención, según puede observarse de la transcripción del fragmento relativo:
Esta reforma constitucional afecta y perfecciona a uno de los órganos del Estado, el Poder Judicial, para distribuir mejor las competencias de los tribunales que lo integran y definir con congruencia política y jurídica su estructura y funciones.
"Al asignar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la función de supremo intérprete de la Constitución, se fortalece el principio de división de poderes, pues nuestro más alto tribunal definirá si las leyes federales y locales, los tratados internacionales y los reglamentos federales y estatales guardan el respeto debido a los valores sustantivos y formales que nuestra Constitución consagra."
"Al asignar a los Tribunales Colegiados de Circuito el control de la constitucionalidad de los reglamentos autónomos y municipales y de los actos concretos de autoridad, y el control total de la legalidad, se logrará acercar la Justicia Federal al pueblo de México, en cumplimiento de nuestro compromiso de descentralización, y permitirá, con mejores instrumentos, eliminar el problema del rezago en juicios del orden federal."
De esta transcripción se advierte que lejos de lo que se afirma en el fallo mayoritario, en el sentido de que el Poder Judicial Federal se ha instituido como guardián supremo de todas las disposiciones que integran el orden constitucional, la voluntad del Constituyente, según puede desprenderse de las recientes modificaciones al texto de la Ley Suprema, no ha sido la de reconducir al juicio de amparo todas las cuestiones relacionadas con la regularidad constitucional, a modo de instituir a dicho juicio como el único medio de control en esta materia.
La intención ha sido otra: la de diversificar los controles a través de fortalecer o de crear vías de impugnación alterna, que no guardan relación con el amparo, como ha ocurrido específicamente con las reformas al artículo 105 constitucional, que a través de las controversias previstas en su primera fracción y las acciones contempladas en la segunda, conceden a órganos de los tres niveles de gobierno, a minorías parlamentarias y a entidades políticas el acceso a otros instrumentos para verificar la regularidad constitucional de actos y leyes.
Como el parecer mayoritario lo reconoce, al mencionar las cuestiones electorales y las reglas de improcedencia del juicio de amparo, la procedencia de este último no es ilimitada, sino que por su propia naturaleza se halla ceñida al campo de acción que le ha sido reservado por el Constituyente.
Así como se admite que existen materias en las cuales está vedada la promoción del juicio de amparo, debe admitirse que este proceso no está instituido para conocer de cualquier violación ni de cualquier acto o ley, porque en nuestro sistema rige el principio de legalidad, al que también se refiere el criterio mayoritario, que no solamente ciñe la actuación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, sino también la de este alto tribunal que sólo puede ejercer la competencia que la propia Constitución le concede.
La fuerza de esta consideración no cede ante la observación de la mayoría de que en el texto constitucional no existe una prohibición expresa para que se cuestione en la vía del amparo la constitucionalidad del proceso de reformas constitucionales.
En el texto constitucional no se contiene una declaración prohibitiva en este sentido, porque su inclusión sería incongruente y contraria a la lógica del sistema del amparo; si como sostiene esta minoría, el artículo 103 constitucional define con precisión la materia del juicio de amparo, para reservarla a las leyes que emanen del desarrollo de la competencia legislativa ordinaria y a los actos proveniente de las funciones ejecutiva y judicial del Estado, resulta a todas luces irrazonable pretender que el Constituyente declarara expresamente que estaba excluida del amparo la impugnación de objetos no comprendidos dentro de dicha materia, cuando ello era consecuencia lógica y natural de la delimitación de esta última.
Por lo tanto, la solución al caso propuesto no puede alcanzarse a través de afirmar simplemente que en la Constitución no existe una disposición que prohíba la procedencia del amparo en contra de la reforma constitucional, si antes no se ha hecho la demostración de que dentro de la regla general de procedencia del amparo queda comprendido el caso en estudio, demostración que en opinión de los suscritos disidentes no se logra en el fallo mayoritario.
En este último se afirma que por conducto del juicio de amparo puede censurarse el proceso de reforma constitucional, porque éste proviene de "autoridades que, interactuando, ejercen atribución revisora, deben concordar con los límites que le son impuestos por la ley.".
Cierto es que el órgano reformador (cualquiera que sea la designación que se le conceda) debe observar las reglas que al efecto dispone la Constitución, pero ello no significa que sea una actividad equiparable a las que conforman a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, cuyos actos son censurables a través del amparo.
Por su naturaleza jurídica, el órgano reformador es un órgano intermedio entre el Constituyente Originario y las autoridades constituidas, dentro de los límites impuestos a su actuación por el propio Texto Fundamental.
Aun cuando no existe consenso unánime en la doctrina sobre la naturaleza jurídica del órgano reformador de las constituciones rígidas como la nuestra, pues para unos autores se trata de un órgano constituyente dotado de una potestad normativa ilimitada, para otros, de un órgano constituido similar al Ejecutivo, Legislativo o Judicial, con facultades igualmente limitadas, y para otros más de un órgano sui generis que participa de los atributos del Constituyente Originario y de los órganos constituidos, lo cierto es que el artículo 135 constitucional vigente precisa sus cualidades al establecer:
"Artículo 135. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las Legislaturas de los Estados.
La caracterización del órgano revisor en términos de este precepto puede expresarse atendiendo, por una parte, a su integración y, por otra, a los límites impuestos a su actuación.
En lo concerniente a la integración del órgano revisor, basta advertir que a diferencia de lo previsto en Constituciones anteriores -la de mil ochocientos veinticuatro prevenía la intervención de las Legislaturas Locales y la actuación sucesiva de los Congresos Generales Ordinarios; la de mil ochocientos treinta y seis, la labor del Congreso con la sanción del Supremo Poder Conservador-; la asamblea constituyente de mil ochocientos cincuenta y siete, luego de rechazar un proyecto que exigía la participación sucesiva de dos congresos ordinarios y del electorado, adoptó la fórmula que sin suscitar discusión alguna reprodujo el Constituyente de mil novecientos diecisiete, conforme a la cual la tarea revisora se encomienda a un órgano complejo integrado por el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, con la participación actualmente de la Comisión Permanente para el caso de que el Congreso no pueda efectuar el cómputo de los votos de las legislaturas por no hallarse en funciones.
No se trata pues de un órgano de igual naturaleza que la de los órganos constituidos en quienes se confían las funciones estatales de ejercicio ordinario, ya que ha de advertirse que para su composición y funcionamiento no sólo se agravan las reglas aplicables al quorum de aprobación, sino que se exige la intervención de órganos de diferentes jurisdicciones, uno federal y otros locales, que reunidos componen un complejo no identificable con cada uno de sus miembros, considerando que cada uno de éstos ejerce una competencia originaria excluyente de las demás.
La exigencia de que intervengan sucesivamente un órgano legislativo federal y los órganos legislativos locales (al margen de que en esta materia resulten aplicables o no ciertas instituciones parlamentarias, tales como el veto presidencial o el refrendo de los secretarios de Estado, que no obstante ser naturalmente afines a la función legislativa ordinaria, parecen no corresponder a los principios de una reforma constitucional), basta para afirmar que el órgano revisor se desarrolla por un órgano que no es equiparable a los órganos constituidos para el desarrollo de las funciones estatales legislativa, ejecutiva y judicial , pues la reunión del Congreso de la Unión y de las Legislaturas Locales y, en su caso, de la Comisión Permanente, más que formar un órgano cuantitativamente diverso de los anteriores, da nacimiento a un órgano cualitativamente diferente, por cuanto no traduce la actuación de los Poderes Federales, sino de los miembros del Pacto Federal que en este sentido expresan la voluntad de la Nación en su conjunto.
En lo concerniente al alcance de la potestad revisora, basta señalar que nuestra Constitución, a diferencia de otras, no contiene una limitación expresa sobre las materias que pueden ser abordadas por el órgano revisor, ni sobre la oportunidad temporal de su ejercicio; propiamente, el artículo 135 nada establece al respecto, a diferencia de lo que acontecía en la Constitución de mil ochocientos veinticuatro, que en sus artículos 169 a 171 disponía:
Artículo 169. Las reformas o adiciones que se propongan en los años siguientes al de 1830, se tomarán en consideración por el Congreso en el segundo año de cada bienio, y si se calificaren necesarias, según lo prevenido en el artículo anterior, se publicará esta resolución para que el Congreso siguiente se ocupe de ellas.
Artículo 170. Para reformar o adicionar esta Constitución o el Acta Constitutiva, se observarán además de las reglas prescritas en los artículos anteriores, todos los requisitos prevenidos para la formación de las leyes, a excepción del derecho de hacer observaciones concedido al presidente en el artículo 106.
"Artículo 171. Jamás se podrán reformar los artículos de esta Constitución y de la Acta Constitutiva que establecen la libertad e independencia de la Nación mexicana, su religión, forma de gobierno, libertad de imprenta, y división de los Poderes Supremos de la Federación y de los Estados."
Pese a lo anterior, la estructura actual del artículo 135 conduce a afirmar que el órgano revisor no es equiparable al Constituyente Originario, pues por razones de continuidad constitucional y de otras orientadas a preservar la legitimidad del régimen y a proscribir los cambios revolucionarios, es la propia Constitución la que define los cauces formales a través de los cuales puede integrarse y manifestarse dicho Poder, de modo tal que condiciona su legitimidad a la observancia de tales reglas.
Desde esta óptica es posible sostener, como apunta el recurrente, que el órgano revisor está subordinado al Constituyente Originario. Sin embargo, aun aceptando esta limitación, parece claro a esta Suprema Corte que el órgano reformador tampoco se identifica con los órganos constituidos, en particular con el legislativo, pues lo cierto es que corresponde precisamente al órgano reformador establecer las reglas a las cuales aquellos órganos constituidos habrán de ajustar su actuación.
No puede sostenerse, por lo tanto, que el órgano revisor sea para efectos del amparo una "autoridad" equiparable a los órganos legislativo, ejecutivo y judicial, pues si bien es exacto que se halla sometido al Constituyente Originario, al menos desde el punto de vista formal, también lo es que, a su vez, se halla por encima de dichos poderes constituidos, por cuanto puede establecer sus atribuciones.
De la misma manera en que importa distinguir entre el órgano revisor y los órganos del Poder Legislativo, debe distinguirse también entre las normas constitucionales y las leyes ordinarias, porque tanto desde el punto de vista material como formal, se trata de reglas de diferente calidad.
Desde el punto de vista material, cualquiera que sea el concepto de Constitución que se adopte -el atinente a las fuerzas reales de poder, a las decisiones políticas fundamentales, a la institucionalización de los poderes políticos, a la manera de ser de un Estado-, resulta innegable que el contenido de las normas constitucionales no es el común de las leyes ordinarias, en tanto que al expresar en la mayoría de las veces los fundamentos básicos de la organización total del Estado, de la estructura y límites de los poderes constituidos, de los principios rectores de las relaciones del Estado con los individuos, de la participación de las fuerzas políticas, de las instituciones públicas y privadas, no hacen sino traducir las fuentes supremas del ordenamiento de las cuales deriva la validez de las demás reglas que lo componen.
La peculiar naturaleza material de las normas constitucionales, ajena a las leyes ordinarias, explica que la interpretación de aquéllas presenta modalidades que exceden en mucho a las técnicas empleadas usualmente para interpretar las segundas, por cuanto el que realice esta tarea debe atender, en el primer supuesto, a los valores, costumbres, usos, tradiciones y creencias fundamentales del pueblo que dan contenido a la Ley Suprema de cada Nación.
Desde el punto de vista formal, por las razones antes expuestas, las normas constitucionales se distinguen naturalmente de las leyes ordinarias, porque en sistemas como el nuestro, sólo puede llevarse a cabo su reforma con la intervención de un órgano calificado y a través de un procedimiento también privilegiado, distintos ambos de los previstos para la modificación de leyes ordinarias.
De lo antes dicho deriva que la improcedencia del juicio de garantías enderezado en contra de una reforma constitucional no obedece a la convicción de que la actuación del órgano revisor es en todo equiparable a la del Constituyente Originario, ni menos aún a la tesis de que su actuación deba estar excluida de todo control constitucional.
La decisión de estimar improcedente la acción de amparointentada en estos términos se funda esencialmente, como ya se apuntó, en que este tribunal, al margen de cualquier otra consideración, debe ceñirse puntualmente a la Constitución y que no es voluntad de ella que conozca de asuntos distintos de aquellos que de manera claramente delimitada están reservados a su decisión, entre los cuales no se encuentra la validez, ya formal, ya material, de una reforma constitucional.
No es obstáculo para esta consideración que, como apunta el fallo mayoritario, existan algunos tratadistas que admitan la "inconstitucionalidad" de una reforma a la Constitución, pues ni en la doctrina nacional o extranjera, ni en la jurisprudencia de otras latitudes, hay acuerdo unánime sobre la enjuiciabilidad de los procedimientos y normas de reforma constitucional.
Por lo que hace a la doctrina nacional, no puede afirmarse que exista consenso unánime sobre la procedencia del juicio de control de constitucionalidad, aunque ciertamente hay opiniones que señalan las bondades de admitir tal criterio, al lado de aquellas que muestran dudas o plantean soluciones diversas.
Entre las opiniones de la doctrina nacional sobre el tema, pueden citarse, además de la identificada en la decisión mayoritaria, las siguientes:
"La tesis de la ilimitabilidad de sus atribuciones rompe el principio de la seguridad jurídica y el sistema del control de la constitucionalidad de los actos de los poderes públicos, pues si el poder reformador puede hacerlo todo, si puede suprimir o cambiar los principios fundamentales de la Constitución, podría suprimir nuestro juicio de amparo y la jerarquía de las normas consignada en el artículo 133. Sin género alguno de duda, la incondicional subordinación de los Poderes Estatales, Legislativo, Ejecutivo y Judicial, es esencial para la vigencia de la seguridad jurídica, pero ¿no es igualmente grave, o tal vez más, que el poder reformador sea elevado a la categoría de autoridad omnipotente? El artículo 103 de la Constitución establece en su fracción primera que el juicio de amparo es procedente contra las leyes o los actos de cualquier autoridad que violen las garantías individuales. ¿Cuál puede ser la razón para que el término autoridad no rija los actos del poder reformador? Si como dice T., la competencia de este poder es adicionar o reformar, pero ‘siempre sobre una ley existente’, si por lo tanto, carece de competencia para suprimir la Constitución, ¿Cuál es la razón para desestimar la aplicación de la fracción I del artículo 103, cuando su acto va más allá de la competencia que le fijó el Poder Constituyente? Es cierto que el poder reformador es un poder supraestatal, pero también lo es que constituye un escalón inferior al pueblo, un poder intermedio que presupone la existencia de la Constitución y del Poder Constituyente; por lo tanto, el control de la constitucionalidad de sus actos tiene que referirse a la Constitución y al Poder Constituyente. Claro está que el poder reformador puede adicionar o reformar los preceptos que consignan los derechos humanos individuales y sociales, pero lo que no puede hacer es derogarlos totalmente, según la frase de T., ni podría tampoco nulificarlos a pretexto de adiciones o reformas. Pero será la Suprema Corte de Justicia quien deba decidir en cada ocasión sobre la legitimidad de los actos. La tesis que combatimos proviene de una confusión entre los Poderes, las funciones y los actos constituyentes y reformadores; una vez más diremos que el poder reformador es distinto del Constituyente, pues ¿Cómo podría un ente creado identificarse con su creador? ¿Cómo podría desconocer el ser que le fue dado por el Constituyente y pretender que es idéntico al de éste? No desconocemos la posibilidad de que las dos funciones se ejerzan legítimamente por el mismo órgano o asamblea, como cuando se reserva el pueblo la decisión final sobre la formación de una Constitución nueva o de sus reformas, pero la identidad del órgano no produce la de las funciones. La diferencia entre los actos es la que se da, aun en el orden de la naturaleza, entre la creación y la transformación de lo creado. Debemos no obstante reconocer que en las constituciones que reservan al pueblo la última palabra, el problema ha cedido en importancia, porque, si cualquiera que sean las proposiciones, su resultado dependerá de la opinión del cuerpo electoral, si éste tiene el derecho inalienable de emitir los dos actos, entonces, como dijo S., ‘de cualquier manera que la Nación quiera, todo derecho positivo cede ante ella.’." Teoría de la Constitución. M. de la Cueva. Editorial P., 1982.
"Después de analizados los diversos preceptos de nuestra Constitución, podemos adelantar que en ninguno de ellos se indica el camino a seguir para el caso de una reforma a la Constitución lograda de manera distinta al procedimiento previsto en su artículo 135, en el caso de que las reformas o adiciones afecten su ser convirtiéndola en otra distinta. Hecha esta aclaración, considero que el camino a seguir para impugnar una reforma o adición ‘inconstitucional’ realizada a la propia Constitución, es acudir directamente a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con fundamento en el artículo 105 constitucional, para que resuelva el conflicto constitucional. Esta aseveración la fundamos, en cuanto al órgano competente, porque es la Suprema Corte de Justicia, nuestro más alto tribunal y dada la trascendencia y magnitud del conflicto que se plantea, debe ser sólo ella quien lo conozca y resuelva. Por otro lado, de acuerdo con el propio artículo 105 constitucional, es competencia de la Suprema Corte de Justicia conocer de los conflictos en los que la Federación sea parte, lo que me permite indicar que las reformas a la Constitución que calificamos como inconstitucionales siempre habrán de afectar a la Federación o implicará que ésta sea parte de tal conflicto, por lo que se hace procedente lo previsto por dicho artículo. De acuerdo con la distinción hecha de las modificaciones a la Constitución consideradas ‘inconstitucionales’, las que lo son por violar el procedimiento seguido para su implantación y las que afectan el de la Constitución, en ambos casos estimamos que la Federación siempre será parte de una o de otra manera. Cuando la razón de inconstitucionalidad de la reforma a la Constitución es por violación al procedimiento ordenado por el artículo 135, al intervenir en él el Congreso de la Unión, que es un órgano de la Federación, resulta que ésta será parte de la controversia que surja por tal motivo, además de que las entidades federativas integran también el Estado Federal." Medio de defensa de un particular frente a una reforma a la Constitución considerada inconstitucional. F.R.A.. Memoria del III Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. Tomo II. UNAM, 1987."
Tratándose de la doctrina internacional, encontramos similar desacuerdo, pues mientras algunos autores estiman procedente el control jurisdiccional de la regularidad de una reforma constitucional, otros sostienen lo contrario.
Para ilustrar lo anterior, es suficiente con transcribir los siguientes fragmentos:
"Pero el control de constitucionalidad no se ha limitado a las leyes de las legislaturas, sino que ha llegado a extenderse a las enmiendas de la Constitución. Hay algo que choca violentamente con nuestras ideas europeas, pero que, esforzándonos, llegaremos a comprender. No hay que partir de la idea demasiado simplista de un conflicto entre dos leyes de distinta especie, conflicto que resolvería el Juez, subordinando la ley ordinaria a la ley constitucional, pero sin juzgar ésta. El Juez americano se eleva notoriamente por encima de la ley constitucional; para él, existe sobre la Constitución, un conjunto de principios superiores que son de derecho natural y que forman una legitimidad constitucional. La Constitución primitiva se reputa adecuada a la legitimidad, pero si las enmiendas no se inspiran en ésta deberán ser declaradas inconstitucionales." M.H.. Principios de Derecho Constitucional.
"Analizando las ideas que expusiéramos en un trabajo publicado en 1944, C.R. afirma que: 1) es posible declarar judicialmente la inconstitucionalidad de cualquier reforma constitucional, si para establecerla no se ha seguido el procedimiento establecido en la Constitución; 2) es posible declarar judicialmente la inconstitucionalidad de una reforma constitucional, si el contenido de la reforma se halla prohibido para siempre por la misma Constitución que se pretende reformar; 3) es posible modificar válidamente la Constitución, aunque la reforma implique sustituir o afectar los principios que la sustentan, aunque éstos sean los del derecho natural, excepto la limitación del punto anterior. Admite C.R. que estas conclusiones ‘despiertan recelos, pues parecen dejar un camino libre al Constituyente, facultándolo para establecer el régimen jurídico que se le antoje, por más inicuo e injusto que sea.’; pero estima que ‘el recelo es injustificado. La voluntad del Constituyente no existe aislada. Vive un momento histórico determinado participando de las valoraciones positivas colectivas. Aquí es donde juega su verdadero papel el derecho natural, no como un ordenamiento trascendente al orden positivo, intangible, invariable, inviolable, y del que el derecho positivo es pálido reflejo, subordinado en su validez a la concordancia que puede ofrecer con aquél, sino como derecho natural, despojado de esos tres atributos metafísicos, e inmanentes al derecho positivo, es decir, constituyendo un conjunto coherente de valoraciones histórico positivas, mediante el cual interpretamos la conducta de los hombres a través de la ley.’." L.Q.. Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional.
"El derecho argentino positivo y vigente carece de fórmula expresa relativa a esta clase de conflictos, razón por la cual sólo podían hacerse conjeturas acerca del destino que correría una impugnación a una reforma constitucional. Nosotros entendíamos que aun cuando la declaración de inconstitucionalidad de la reforma en el orden federal no estaba prevista ni se había suscitado, era del resorte de la justicia pronunciarse sobre ella en un caso concreto sometido a su competencia, de acuerdo con la estructura de Poderes y funciones en el sistema constitucional vigente. Sin embargo, de fundarse la inconstitucionalidad en un defecto formal de la ley declarativa de la necesidad de revisión, suponíamos posible, que se reiterara el argumento de que el Poder Judicial carece de facultad para declarar la inconstitucionalidad resolviendo sobre la forma como la ley ha llegado a ser aprobada por el Congreso; así por ejemplo, C. sostiene que la regularidad constitucional de la ley de reforma no es materia judiciable, sino cuestión política." B.C.. Derecho Constitucional. E..
"De modo tal que la cuestión de si el control de constitucionalidad comprende o no a la creación de normas constitucionales es una cuestión que debe ser vista dentro y según la existencia de los mecanismos de revisión articulados en la propia Constitución. Y, como podrá imaginarse, esta cuestión desemboca en dos respuestas antagónicas: por un lado, la afirmativa, que admite que las normas creadas por la vía de la reforma constitucional estén incluidas en los contenidos del control jurisdiccional de constitucionalidad, posición ésta, que luego de tal afirmación se divide entre quienes distinguen y quienes no distinguen las cuestiones de sustancia y las cuestiones de procedimientos; por otro lado, la negativa, que rechaza totalmente la perspectiva de que el control de constitucionalidad pueda recaer sobre el ejercicio del Poder Constituyente reformador, que estaría exento de toda posible verificación jurisdiccional por parte de órganos del poder constituido, como es la Corte Suprema entre nosotros." V. y U.. La Constitución y su defensa en Argentina. Buenos Aires.
"Las demandas presentadas ante la Corte Suprema de Justicia, contra la reforma constitucional que convoca a una asamblea constituyente, no son de la competencia de esa alta corporación y carecen de fundamento jurídico, porque: 1o.) El argumento de que en una reforma constitucional no se puede modificar el sistema para efectuar reformas posteriores, no tiene seriedad alguna, pues significa sostener el absurdo de que es un punto irreformable de nuestra Constitución. El Constituyente ordinario puede establecer los sistemas que quiera para futuras reformas de la Constitución. 2o.) La pretendida competencia de la Corte Suprema para juzgar sobre la constitucionalidad de una reforma constitucional, sea por motivos de fondo o sustanciales o sea por vicios de forma, no está consagrada en nuestra Constitución, pues, por el contrario, ésta limita dicha competencia al juzgamiento de la exequibilidad de las leyes y decretos con fuerza de ley. Basta leer los artículos 214 y 216 de la Constitución, para comprobar lo dicho. 3o.) Si bien es cierto que a las Constituciones se les llama también la Ley Suprema de cada país, es punto indiscutido en el medio jurídico municipal que se trata de un estatuto de superior jerarquía y por tanto de entidad jurídica diferente a las leyes corrientes, por lo cual no se pueden combatir, ni se puede aplicar a la primera lo que rija para las segundas. 4o.) La limitación de las facultades del órgano legislativo por el juicio del órgano judicial, constituye una norma de excepción, que, por lo mismo, obliga a una interpretación restrictiva y jamás extensiva, de su texto. Este es otro principio jurídico indiscutido en el mundo entero. Por tanto, no puede aplicarse por analogía ni por razón alguna, a un acto constitucional, la competencia de la Corte Suprema que la Constitución otorga únicamente para juzgar la exequibilidad de las leyes y decretos con fuerza de ley. 5o.) Otro principio universalmente respetado y que ha sido acogido en muchas sentencias de nuestra Corte Suprema y de nuestro consejo de Estado, es el que enseña que ‘los funcionarios públicos (entre quienes se cuentan los Jueces y Magistrados) solamente pueden hacer aquello que la ley expresamente les autoriza’, en oposición al otro conforme al cual ‘los particulares pueden hacer todo aquello que la ley no les prohíbe’. Luego, como nuestra Constitución solamente autoriza a los Magistrados de la Corte Suprema para que juzguen la exequibilidad de leyes y decretos con fuerza de ley, no pueden ellos juzgar los actos constitucionales. 6o.) El propio Constituyente tuvo que incluir en la última reforma, objeto de las demandas, una norma facultando a la Corte Suprema para juzgar la exequibilidad por vicios de las reformas constitucionales futuras; lo cual prueba que tal autorización no existía y que así lo pensaron quienes votaron afirmativamente el pasado año la discutida reforma constitucional, que en cuanto a este punto obtuvo prácticamente unanimidad en el Senado y en la Cámara de Representantes. 7o.) Las Constituciones son lo que son, en cada momento histórico, y no lo que deben ser. Ellas se reforman y adicionan por los Constituyentes y no por las Cortes Supremas ni por los Jueces." Estudios de Derecho Procesal (1). H.D.E.. E.. ABC. 1979.
"Expresando la problemática en una fórmula concisa: ¿Existen normas constitucionales anticonstitucionales, cuya anticonstitucionalidad radique en el hecho de que el legislador constitucional haya sobrepasado los límites internos que le están impuestos por los valores fundamentales inmanentes a una Constitución? El Tribunal Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht) se ha unido a la teoría iusnaturalista al haber reconocido una jerarquía o escala de valores en las normas constitucionales de la Ley Fundamental, y con ello unos límites inmanentes y no articulados impuestos a toda reforma constitucional." Teoría de la Constitución. K.L.. Ediciones A.. Barcelona.
En los tribunales constitucionales de otros países tampoco hay acuerdo unánime.
Al respecto, cabe comentar por separado la doctrina establecida por los tribunales del common law y la sustentada por otros tribunales latinoamericanos de tradición jurídica próxima a la nuestra.
Por lo que hace a los tribunales de los Estados Unidos, la evolución de los criterios jurisprudenciales revela la posibilidad de distinguir dos periodos: uno, en que la Suprema Corte de ese país y las Cortes Estatales se rehusaron en términos generales a conocer de la impugnación de las enmiendas constitucionales, por estimar que se trataba de cuestiones políticas (political questions); y otro, en que de manera implícita o expresamente, pero sin sentar un criterio general y muy claro, ha admitido el examen de algunas enmiendas por defectos de procedimiento (matters of procedure) o de sustancia (matters of substance).
"La primera vez que la Suprema Corte norteamericana se pronunció acerca de la constitucionalidad de la enmienda constitucional fue en el caso H. v.V., fallado en 1798, con motivo de la adopción de la Enmienda XI, y en el cual el procurador general, defendiendo la constitucionalidad de la reforma, no intentó demostrar que el asunto cuestionado constituía una cuestión política -political question-. La Corte no consideró este punto de vista, y contemplando el caso exclusivamente en cuanto al procedimiento observado para la adopción de la enmienda decidió la validez de la reforma. En 1836, en un caso estadual -S. v.M.B.- se sostuvo la facultad de los tribunales para considerar la validez de una enmienda a la Constitución. En el tantas veces citado caso L. v.B., decidido en 1849, el más elevado tribunal norteamericano estableció el criterio de que la consideración de la constitucionalidad de una enmienda era una cuestión política -political question- ajena a la competencia judicial. En 1834, la Suprema Corte del Estado de Alabama, fallando el caso C. v.F., se pronunció en favor de la invalidez de una reforma constitucional considerando que se trataba de una cuestión justiciable. La Suprema Corte de M. sostuvo en 1836, en los autos G. v.W., que un caso similar constituía una cuestión judicial y no política. En 1864, la Corte del Estado de Maryland se inclinó por la tesis contraria, entendiendo que se trataba de una cuestión esencialmente política, al decidir el caso M. v.B.. Doce años más tarde, el primer tribunal de Minnesota estimó en el caso D. v.S.P., que se hallaba en presencia de una cuestión judicial en encarar una situación semejante. ... Como señala O., es en el transcurso de la presente centuria que el más alto tribunal estadounidense ha impulsado la doctrina de que un caso semejante es una cuestión judicial comprendida en la esfera de competencia del poder jurisdiccional. En 1905, en el caso K. v.S., un tribunal federal inferior sostuvo la referida tesis, que fue ratificada por otro tribunal análogo en 1910, en el caso A. v.M.. En 1920, en el caso H. v.S., la Suprema Corte norteamericana falló sobre una cuestión relativa a la ratificación de una enmienda por las Legislaturas Estatales, y decidió que los Estados no podían restringir el poder de ratificación ordenando un referéndum popular. Si bien esta decisión se refirió a actos de los Estados, la Corte interpretó el significado del término legislaturas en la Constitución Federal más que en la resolución del Congreso proponiendo la enmienda. También durante 1920 se plantearon los National prohibition cases, al decidir los cuales la Suprema Corte declaró la validez de la Enmienda XVIII, en contra de la argumentación de que su contenido era inconstitucional y de que había sido incorrecto el procedimiento observado en su adopción. La cuestión formal se refería al sentido de ‘dos tercios de ambas cámaras’, en la proposición congresional de enmienda; mas laCorte no llegó a precisar una doctrina al respecto. En el caso D. v.G., decidido un año después, pareció la Corte más decidida a examinar claramente la extensión de los poderes del Congreso de acuerdo con el artículo V de la Constitución, con respecto a la fijación de término para la ratificación, pero no fue mayormente explícita en cuanto a sus propios poderes ... Como ha podido comprobarse, la jurisprudencia de los tribunales norteamericanos más reciente es en general favorable a la doctrina de que el examen y la decisión de la constitucionalidad de una reforma constitucional constituyen una cuestión justiciable comprendida en la competencia de los tribunales. Pero todos los casos examinados se refieren a dicho problema exclusivamente desde el ángulo del procedimiento observado para la adopción de la enmienda -matters of procedure-. Hasta 1920 la Corte Suprema norteamericana no se ocupó del contenido de las reformas constitucionales, cuando decidió, en los National prohibition cases, que no existía defecto de sustancia en la Enmienda XVIII. Al año siguiente, al impugnarse la constitucionalidad de la Enmienda XIX en cuanto a su sustancia, la Corte consideró expresamente esta última cuestión. Tiempo atrás, cuando en 1915 fue controvertido el contenido de la Enmienda XV, el mencionado tribunal ignoró completamente dicho argumento en su decisión. En 1931, en el caso U.S. v.S., la Corte rehusó entrar a considerar una argumentación dirigida contra la sustancia de una reforma constitucional. A la luz de las posteriores decisiones de la Suprema Corte sobre la enmienda relativa al trabajo de los menores -ya citadas- O. estima que últimamente ha prevalecido en aquel tribunal la tesis de que las cuestiones relacionadas con el contenido de una enmienda constitucional son political questions.". L.Q.. Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional. Argentina.
Tratándose de los tribunales argentinos, se da noticia de que en el año de mil novecientos sesenta y tres la Corte Suprema de dicho país se negó a conocer de la impugnación de la reforma constitucional por las razones que en forma sumaria aparecen expuestas en la referente transcripción:
"Recién con fecha 20 de septiembre de 1963, en el caso G.J.A.S. de C. Bodegas y Viñedos Pulenta Hnos., la Corte Suprema de Justicia ha debido encarar la cuestión de inconstitucionalidad de una reforma, con referencia a la de 1957 que añadió al texto de la Carta Magna el artículo 14 bis. La impugnación se hizo en razón de entenderse que ese artículo no había quedado válidamente incorporado a la Constitución, porque al desintegrarse la convención, no se efectuó la sesión prevista en el reglamento de la misma para aprobarse el acta y la versión de la sanción. La Corte consideró el problema como no judiciable y dijo: ‘Que reconocida, pues la facultad del Poder Legislativo para aplicar la Constitución dentro de los límites de su legítima actividad, no constituye cuestión justiciable la consistente en el modo en que aquél cumplió las prescripciones constitucionales atinentes al punto mencionado en el primer considerando. Tal principio sólo cedería en el supuesto de demostrarse la falta de concurrencia de los requisitos mínimos e indispensables que condicionan la creación de la ley. Que si ello es así con respecto a la observancia del procedimiento constitucional vigente para las Cámaras del Congreso, con mayor razón la intervención de esta Corte tampoco es pertinente para decidir, como se pretende en el caso, si el artículo 14 nuevo de la Constitución Nacional fue sancionado de conformidad con las normas del reglamento interno dictado por la convención constituyente de 1957 relativas a la exigencia de la aprobación, por dicho cuerpo, de las versiones taquigráficas de sus sesiones. No resultando comprobado que la sanción de la norma constitucional impugnada se encuentre comprendida en el supuesto excepcional precedentemente recordado, la índole de las objeciones formuladas en el caso reafirma la estricta aplicabilidad, en el sub lite, de la jurisprudencia a que se ha hecho mención.’. En su voto disidente, el doctor L.M.B.B. expuso: ‘Que en esta causa, pues, se debate acerca de la violación de un precepto constitucional y, más concretamente se pone en examen la validez o invalidez con que él se hubiese sancionado por la convención constituyente. Vale decir que, con independencia del problema de saber si el importante derecho de huelga se hallaba o no incorporado al ordenamiento jurídico efectivo antes de la reforma constitucional de 1957, se trae a examen y decisión previa de esta Corte la cuestión de saber si la norma que entonces le instituyó tiene o no validez constitucional con el alcance concreto por ella expresado (artículo 14 bis de la Constitución). Que la opinión adversa al juzgamiento por esta Corte encuentra su raíz en una doctrina que, con invocación del principio de la «separación de poderes», en realidad detrae al Poder Judicial el reconocimiento de causas en las cuales, con fundamento precisamente en aquel esencial principio, ha de intervenir según lo establecen los artículos 100, 101 de la Constitución Nacional y normas afines ...’ Que si por parte legítimamente interesada se niega la existencia válida de un precepto constitucional a mérito de no haberse guardado el procedimiento establecido por la convención constituyente, o se sienta como necesaria la convocatoria a una nueva convención que, al declarar inexistente la norma, en rigor la crearía en su misión específica, que no es de juzgar sino de constituir; o bien el juzgamiento de la materia correspondería -no en violación sino, a la inversa, en auténtico uso del principio de ‘separación de poderes’- a la justicia, por haberle la convención constituyente, como se dijo, atribuido esa misión a ella y no al Poder Ejecutivo ni al Poder Legislativo (artículos 95 y afines de la Constitución nacional). La materia sub examen es, en consecuencia, claramente ‘justiciable’." B.C.. Derecho Constitucional, E..
Por último, se conoce que en Colombia, la Suprema Corte, por decisiones divididas de sus miembros, ha admitido la impugnación constitucional de una reforma constitucional, por estimar, entre otras razones, lo siguiente:
"Si no hay disposición expresa que exima de control de exequibilidad los actos legislativos, no puede inadmitir, sin quebrantar ese mandato, las demandas de inconstitucionalidad por violación de la regulación del poder de reforma previsto en el artículo 218. ... La Corte, por su parte, ejercería dos controles jurisdiccionales de constitucionalidad, diferentes entre sí, uno para los actos que expidiera el Congreso por los trámites ceñidos a la Constitución, y otro para los actos que el Poder Ejecutivo o el Congreso mismo aconsejan a la asamblea dictar por el trámite apresurado de que trata el acto legislativo y que permite reformar la Constitución con menos requisitos de los que son necesarios para expedir la legislación ordinaria. O sin ningún trámite, si un día cualquiera se le ocurre al Congreso concluir que sí puede reformar la Constitución, puede igualmente suprimir el procedimiento de reforma. Con lo cual ya sin los embarazos del control jurisdiccional todo lo haría sin más que consultar sus propios designios, con las impredecibles consecuencias que podrían sumir la República en un régimen de simple legalidad, sin el contrafuerte de legitimidad que, como expresión y carácter del pueblo colombiano, reposa en la Constitución, cuya integridad garantiza la Corte Suprema de Justicia por ministerio del Constituyente primario. ... entonces, con más veras surge para la Corte el imperativo de rescatar para el derecho el poder político de la Nación, preservando para el Congreso la potestad constitucional de dictar las leyes y de introducir en la Carta directamente las enmiendas que reclamen los más urgentes apremios del pueblo colombiano, sin consultar intereses distintos de los del bien común no importa si otros intereses cualquiera exhiban en sus manos los denominados factores reales de poder." Estudios de Derecho Procesal. H.D.E.. E.. ABC, 1979.
La existencia de precedentes jurisprudenciales de otros tribunales constitucionales en sentidos divergentes, algunos de los cuales se rigen por principios esencialmente distintos a los nacionales, como acontece con los países del common law en que el control constitucional surgió, sin texto escrito, como una potestad inherente a la función judicial de aplicación de la ley, tampoco conduce, por ende, a estimar aceptable el alegato hecho valer por el recurrente en el presente caso pues, se insiste, en nuestro sistema corresponde a la Ley Fundamental, no a esta Suprema Corte de Justicia, autorizar la procedencia del juicio de amparo en casos claramente distintos de los previstos en los artículos 103 y 107 constitucionales.
El criterio minoritario aquí sostenido no significa, como se afirma en el fallo de la mayoría, desconocer la eficacia del juicio de amparo como medio de control constitucional, ni la trascendencia de una reforma a la Ley Fundamental, pues aun reconociendo ambos extremos, resulta prevalente en nuestra opinión considerar que, siendo clara la voluntad del Constituyente de limitar la procedencia del amparo a los casos previstos en el artículo 103 constitucional, de los cuales queda excluida la reforma constitucional según ha quedado demostrado, y de fijar la competencia de este alto tribunal, es deber de este tribunal ceñirse ante todo a los límites constitucionales que rigen su actuación, por ser a él a quien se ha confiado precisamente la observancia puntual de la Constitución, sin pretender arrogarse atribuciones que no le corresponden y conocer de cuestiones cuya suerte debe ser decidida por el propio autor de la Constitución.
Esta apreciación no se desvirtúa por la sola observación que hace el fallo de la mayoría, de que el objeto de impugnación en el caso no es, propiamente, una norma constitucional, sino un texto publicado formalmente como tal, pues lo cierto es que dicha apreciación parte precisamente de poner en duda la regularidad de la reforma constitucional, es decir, de admitir que pudiendo no ser regular el proceso de reforma, puede estarse en presencia de un texto no ajustado a la Constitución, análisis que, en opinión de esta minoría, no corresponde hacer a este alto tribunal por carecer de competencia para ello.
No pasa inadvertido desde luego que al negarse la procedencia del juicio de amparo en contra de una reforma constitucional, se coloca a esta última fuera de cualquier mecanismo de control judicial orientado a preservar el orden jurídico fundamental, pero como antes se precisó, las razones que fundan el criterio de esta minoría atienden a los límites de la competencia asignada a los tribunales de amparo y a la circunstancia de que es la propia Constitución la que no les da intervención tratándose de reformas constitucionales, es decir, no los instituye para que, por la vía indirecta de cuestionar la regularidad procedimental de una reforma constitucional, impidan con una sentencia de amparo la aplicación de una norma de máximo rango en beneficio de un solo individuo.
Además, admitir la procedencia del juicio de amparo en contra de una reforma como la que se comenta, significa resquebrajar la unidad del sistema constitucional para efectos inclusive del funcionamiento ordinario de la tutela del amparo, pues siendo posible, de acuerdo con el parecer mayoritario, cuestionar las reformas constitucionales, aun por motivos de mero procedimiento, no podrá existir certidumbre para los tribunales de amparo sobre la validez de las normas constitucionales con las cuales deberán confrontar las normas secundarias que se reclamen, lo cual evidentemente conducirá a una ruptura de mucha mayor trascendencia lesiva que la que se predica de la posición minoritaria.
La procedencia del amparo contra las reformas constitucionales o contra el procedimiento reformador acarrea perjuicios a la sociedad y al orden jurídico nacional, tan grandes, que no se compensan con el beneficio que puede obtener el quejoso.
En efecto, al no hacer distinción el voto mayoritario entre preceptos constitucionales y legales, ni entre procedimiento reformador de la Constitución y procedimiento legislativo, es lógico que acepte como medio impugnativo procedente -así es en la especie-, el que correspondería al amparo contra leyes. Esto significa que las reformas constitucionales o el procedimiento reformador pueden válidamente impugnarse ateniéndose a las reglas específicas de esta clase de amparo, esto es, en el aspecto de oportunidad, dentro de los treinta días siguientes a su vigencia, o bien, dentro de los quince días siguientes al primer acto de aplicación en perjuicio del quejoso, debiendo tenerse presente que esto último puede acaecer en fecha indeterminada, después de días, meses o años, con la consiguiente indefinición de situaciones regidas por preceptos constitucionales que siendo estructurales del Estado y creadoras de poderes, órganos e instituciones, deben ser firmes y consistentes puesto que sirven de base y fundamento a leyes, reglamentos y acciones que pormenorizan sus dictados dentro de la organización social; de poco serviría aquí el principio de relatividad de las sentencias de amparo, pues sería muy dudoso que toda la reforma constitucional, aun por la vía de la censura procesal, pudiera salir indemne con una reprobación del máximo tribunal de la República porque en ese nivel, donde se ha de calificar sobre la constitucionalidad de las reformas constitucionales, ya se está en el área de los principios políticos, máxime que nadie sabe cuándo puede sobrevenir la decisión de la Suprema Corte; mientras no se decidan todos los amparos que puedan presentarse, todas las organizaciones normativas producidas por las reformas, serán, simplemente, provisionales, con lo cual se socava la firmeza de la Constitución.
Todavía más, la distinción que hace el voto mayoritario entre el contenido de la reforma y el proceso reformador, concluyendo que éste y no aquélla es lo impugnable en amparo, trae mayores perjuicios dentro de la observación que se viene haciendo y, para demostrarlo, basta tomar como ejemplo la demanda en análisis, en la que se reclama, entre otros actos, "5. ... el decreto de 21 de agosto en curso, por virtud del cual se ordenó la promulgación y publicación de las supuestas reformas constitucionales que se impugnan por medio de este juicio constitucional de garantías.". Dicho decreto promulga, además de la reforma al artículo 122 que interesa al quejoso, los siguientes artículos constitucionales:
Artículo 35, fracción III, que permite la asociación individual y libre para tomar parte en los asuntos políticos; artículo 36, fracción III, que establece la obligación de votar en las elecciones populares; artículo 41, del segundo párrafo en adelante, que establece las bases para la renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo y sienta las bases de las elecciones, estableciendo el financiamiento de los partidos políticos, la organización y funcionamiento del Instituto Federal Electoral, así como las bases para garantizar la constitucionalidad y legalidad de los actos electorales mediante un sistema de impugnación; artículo 54, fracciones de la II a VI, que establecen las bases para la elección de diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de asignación por listas regionales; artículo 56, que establece la integración de la Cámara de Senadores, tanto por el principio de votación mayoritaria relativa y de primera minoría, como por el principio de representación proporcional; artículo 60, párrafos segundo y tercero, que establecen acciones de impugnación de las determinaciones sobre la declaración de validez de elecciones de diputados y senadores, ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; artículo 74, fracción I, que establece como facultad de la Cámara de Diputados la consistente en expedir el bando para dar a conocer la declaración de presidente electo, que hubiese hecho el Tribunal Electoral; artículo 94, párrafos primero, cuarto y octavo que integra el Tribunal Electoral al Poder Judicial de la Federación; artículo 98, adicionado en los párrafos tercero y cuarto, sobre renuncias y licencias de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia; artículo 99, que establece la estructura, organización y funcionamiento del Tribunal Electoral; artículo 101, párrafos primero y segundo, que incluye a los Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, dentro de las prohibiciones que ya tenían los funcionarios superiores del Poder Judicial de la Federación; artículo 105, donde se reforman y adicionan la fracción II, así como los incisos d), e) y f) de dicha fracción, que amplían las acciones de inconstitucionalidad para comprender a las leyes de carácter electoral; artículo 108, párrafo primero, que incluye dentro de las responsabilidades a los servidores del Instituto Federal Electoral; artículo 110, que incluye como sujetos del juicio político, entre otros, al jefe de Gobierno del Distrito Federal, a los consejeros electorales, al secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral y a los Magistrados del Tribunal Electoral; artículo 116, fracciones II y IV, que establece que las Legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y representación proporcional, estableciendo además las garantías que en materia electoral deben contener las Constituciones y leyes estatales; y, por último, el artículo 122, que establece la estructura, organización y funcionamiento del Distrito Federal y su gobierno; dentro de este amplísimo artículo que contiene las bases rectoras de la Asamblea Legislativa, del jefe de Gobierno del Distrito Federal, de la administración pública local, del Tribunal Superior de Justicia y demás órganos judiciales del fuero común, así como del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, aparece, muy localizado, el párrafo segundo de la fracción I, de la base segunda, que establece como uno de los requisitos para ser jefe de Gobierno del Distrito Federal "no haber desempeñado anteriormente el cargo de jefe de Gobierno del Distrito Federal con cualquier carácter", aspecto que, según la demanda, viene causando perjuicio al quejoso.
Está por demás llamar la atención sobre la importancia y trascendencia de dicho decreto que resultaría censurado en su totalidad de manera forzosa y necesaria, si se descalifica el proceso reformador. La procedencia del amparo, aquí, expone al reproche innecesario a todas las disposiciones constitucionales culminatorias del proceso de reforma, cuando al quejoso sólo le perjudica, según su decir, un párrafo aislado de un solo artículo. Preferible sería, así, que el esfuerzo de la mayoría se hubiera inclinado a sostener la procedencia del amparo en contra del contenido (ese solo párrafo del artículo 122) y no en contra del proceso reformador, porque así podría ser menos perjudicial su criterio.
Podría pensarse, si se quiere, en un control del proceso reformador por medio de la Suprema Corte de Justicia, pero esto, que tendría que provenir de una reforma constitucional, no podría darse por la vía del amparo, ni mucho menos por la ampliación del amparo contra leyes, por los inconvenientes que ya se mencionaron. Preferible sería la intervención de este Supremo Tribunal antes del decreto promulgatorio, con lo cual, además de la garantía de la intervención de los tres Poderes Federales y las Legislaturas Estatales, se daría la solidez y definición que requieren las disposiciones constitucionales.
Por las razones anteriores consideramos que debieron estimarse ineficaces los agravios hechos valer en el presente asunto y confirmarse el auto desechatorio de la demanda de garantías intentada encontra de la reforma al artículo 122 constitucional.