Source: https://www.kho.fi/fi/index/paatoksia/vuosikirjapaatokset/vuosikirjapaatos/1485163130572.html
Timestamp: 2019-03-23 22:47:04+00:00
Document Index: 5437471

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 1', 'tuomioistuin ', 'kko ', 'diaarinumero 3463', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ']

KHO:2017:12 - Korkein hallinto-oikeus
Etusivu » Päätöksiä » Vuosikirjapäätökset » Vuosikirjapaatos » KHO:2017:12
KHO:2017:12
Julkinen hankinta – Valitusoikeus – Asianosainen – Oikeudellinen intressi – Alalla toimiva yritys – Valituksen tutkiminen – Tarjouksen antamatta jättämisen merkitys – Tarjouspyyntö muutoksenhaun kohteena
Vuosikirjanumero: KHO:2017:12
Diaarinumero: 3255/3/14 ja 3463/3/14
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:12
Laki julkisista hankinnoista (348/2007) 85 § 1 momentti ja 86 § 1 momentti
Markkinaoikeus 10.9.2014 nro 626/14
Rouskis Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on 30.8.2012 julkaistulla EU-hankintailmoituksella ilmoittanut avoimella menettelyllä toteutettavasta syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen energiahyötykäyttöä koskevasta palveluhankinnasta ajalle 1.3.2013–31.12.2016 ja kolmen vuoden optiokaudelle.
Rouskis Oy:n käyttöpäällikkö on 12.10.2012 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Ekokem Oy Ab:n tarjouksen.
Hankintasopimus on allekirjoitettu 12.11.2012.
Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on tehtyä sopimusta koskevan 5.12.2012 julkaistun jälki-ilmoituksen mukaan ollut 1 700 000–2 500 000 euroa.
Markkinaoikeus, jossa Salon Hyötykäyttö Oy on ollut valittajana ja Rouskis Oy vastapuolena, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Salon Hyötykäyttö Oy:n valituksen ja Rouskis Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.
Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä hankintalaki) 85 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.
Hankintalailla on pantu täytäntöön muun ohella julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 21.12.1989 annettu neuvoston direktiivi 89/665/ETY (EYVL L 395, s. 33; jäljempänä valvontadirektiivi) sekä neuvoston direktiivien 89/665/ETY ja 92/13/ETY muuttamisesta julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen tehokkuuden parantamiseksi 11.12.2007 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2007/66/EY (EUVL L 335, s. 31; jäljempänä oikeussuojadirektiivi).
Rouskis Oy on Salon, Paimion, Kemiönsaaren ja Sauvon kuntien omistamana jätehuoltoyhtiönä kilpailuttanut syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen energiahyötykäyttöä koskevan hankinnan. Hankinnasta on julkaistu EU-hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut määräaikaan mennessä yhden tarjouksen, joka on tullut valituksi.
Valittajan mukaan se on Salon alueella merkittävä paikallinen jätehuoltoyritys. Valittaja on esittänyt asianosaisasemansa perustuvan lisäksi siihen, että hankintayksikkö on tarjouspyynnön soveltuvuutta koskevia vaatimuksia laatiessaan menetellyt tarkoitushakuisesti siten, ettei valittaja ole voinut osallistua tarjouskilpailuun. Valittajalle oli 25.11.2011 myönnetty hankinnan toimittamiseen soveltuva ympäristölupa ja lupa toiminnan aloittamiseen valituksista huolimatta. Hankintayksikkö oli kuitenkin eräiden muiden tahojen ohella tehnyt valituksen hallinto-oikeuteen koskien valittajan ympäristölupaa. Hankintamenettelyn alkaessa valittajalla on ollut ympäristölupa, joka ei kuitenkaan ole ollut lainvoimainen. Hankintayksikkö on tästä asetelmasta tietoisena edellyttänyt tarjouspyynnössä tarjoajalta lainvoimaista ympäristölupaa tarjouksen antohetkellä. Asetelma on valittajan mukaan viitannut hankintayksikön tarkoitukseen estää valittajan osallistuminen tarjouskilpailuun. Valittajan mukaan se ei ole jättänyt tarjousta, koska hankintayksikkö olisi automaattisesti sulkenut sen tarjouskilpailusta.
Markkinaoikeus toteaa, että omatakseen valitusoikeuden hankintamenettelyssä tarjoajan tulee pääsääntöisesti osallistua tarjouskilpailuun.
Euroopan unionin tuomioistuin on ennakkoratkaisupyynnön johdosta antamassaan tuomiossa Grossmann Air Service (C-230/02, EU:C:2004:93) käsitellyt muun ohella kysymystä siitä, missä määrin julkisia hankintoja koskevien muutoksenhakukeinojen käyttömahdollisuuksien sitominen tarjouskilpailuun osallistumiseen on sopusoinnussa valvontadirektiivin kanssa ja mitä vaatimuksia muutoksenhakukeinojen käytölle on mahdollista kansallisesti asettaa tilanteessa, jossa tarjoaja ei ole osallistunut tarjouskilpailuun tarjouspyyntöasiakirjoissa olleiden tarjoajan syrjiviksi tai muutoin laittomiksi katsomien ehtojen vuoksi.
Unionin tuomioistuimen edellä mainitusta tuomiosta ja erityisesti sen 40 kohdasta ilmenee, että tapaukseen liittyvissä olosuhteissa ei ollut valvontadirektiivin 1 artiklan 3 kohdan ja 2 artiklan 1 kohdan b alakohdan vastaista katsoa, että henkilö oli julkisen hankintasopimuksen tekemisen jälkeen menettänyt oikeutensa käyttää valvontadirektiivissä tarkoitettuja muutoksenhakumenettelyjä silloin, kun kyseinen henkilö ei ollut osallistunut kyseiseen hankintamenettelyyn sillä perusteella, ettei hän olisi kyennyt tuottamaan kaikkia tarjouskilpailua koskevassa ilmoituksessa edellytettyjä palveluja sen takia, että tarjouskilpailuun liittyviin asiakirjoihin sisältyi syrjiviksi väitettyjä eritelmiä, ja kun hän ei kuitenkaan ollut hakenut kyseisiin eritelmiin muutosta ennen kyseisen hankintasopimuksen tekemistä.
Voimassa olevan oikeussuojadirektiivin säännökset vastaavat nyt kysymyksessä olevilta osin asiasisällöltään edellä mainitussa tuomiossa tarkoitettuja valvontadirektiivin säännöksiä.
Korkein hallinto-oikeus on 20.8.2014 antamassaan vuosikirjapäätöksessä 2014:129 katsonut, että ratkaisusta ilmenevissä olosuhteissa valittajalta ei voitu muutoksenhakuoikeutensa säilyttämiseksi edellyttää, että se olisi markkinaoikeudelle tekemänsä tarjouspyynnön laillisuutta koskevan valituksensa jälkeen osallistunut tarjouskilpailuun antamalla tarjouksen. Asiassa valitus oli jätetty markkinaoikeudelle ennen tarjousten jättämiselle asetetun määräajan päättymistä.
Markkinaoikeus toteaa, että nyt käsillä olevassa asiassa hankintapäätös on tehty 12.10.2012. Valittaja on 23.10.2012 pyytänyt hankintayksikköä toimittamaan sille hankintapäätöksen siinä tarkoituksessa, että valittaja tulisi hakemaan asiassa muutosta hankintamenettelyn laillisuuden arvioimiseksi tai ryhtymään muihin oikeustoimiin. Hankintayksikkö on valittajalle 29.10.2012 antamassaan vastauksessa ilmoittanut, että valittajalla ei ole ollut oikeutta saada hankintapäätöstä tiedoksi, koska se ei ole osallistunut tarjouskilpailuun eikä valittaja siten ole asianosainen asiassa. Hankintayksikkö on ilmoittanut, että jälki-ilmoitus hankinnasta tullaan julkaisemaan, kun sopimus tarjouskilpailun voittaneen yrityksen kanssa on allekirjoitettu. Hankintayksikkö on todennut, että kun hankintayksikkönä on muu kuin viranomainen, vain asianosaisella on oikeus saada tieto hankintapäätöksestä.
Hankintasopimus on allekirjoitettu 12.11.2012. Hankintaa koskeva jälki-ilmoitus on julkaistu HILMA-tietokannassa 30.11.2012 ja TED-tietokannassa 5.12.2012.
Valitus markkinaoikeuteen on tehty 5.12.2012.
Nyt käsillä olevassa asiassa tilanne on erilainen kuin edellä mainituissa markkinaoikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa, koska nyt valittaja ei ole tehnyt valitusta markkinaoikeudelle ennen tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymistä. Edellä mainitusta unionin tuomioistuimen ratkaisusta ilmenee, että muutosta syrjiviksi väitettyjen soveltuvuusvaatimusten osalta voidaan tietyin edellytyksin hakea ainakin ennen kyseessä olevaan hankintamenettelyyn perustuvan hankintasopimuksen tekemistä. Nyt käsillä olevassa asiassa valitus on tehty vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen. Kuten edeltä käy ilmi, valittaja on kuitenkin pyrkinyt saamaan tiedon tehdystä hankintapäätöksestä 11 päivää tehdyn hankintapäätöksen jälkeen. Valittaja ei kuitenkaan ole saanut tietoa tuolloin jo tehdystä hankintapäätöksestä hankintayksikön kieltäydyttyä sitä antamasta. Valittajan hankintapäätöksen toimittamista koskevasta pyynnöstä 23.10.2012 on ilmennyt, että valittaja tulisi mahdollisesti saattamaan hankintamenettelyn laillisuuden tuomioistuimen tutkittavaksi.
Markkinaoikeus toteaa asiassa esille tulleisiin seikkoihin nähden, että valittajan esittämät syyt olla antamatta tarjousta eivät ole ilmeisen perusteettomia tai asiaan vaikuttamattomia. Lisäksi kun otetaan huomioon, että hankintayksikkö on kieltäytynyt hankintapäätöstä koskevan tiedon antamisesta valittajalle edellä todetuin tavoin ja kun valitus on saapunut markkinaoikeuteen pian hankintayksikön ilmoitettua jälki-ilmoituksella hankintasopimuksen tekemisestä, markkinaoikeus katsoo, että valittajalla on ollut oikeudellinen intressi saattaa valituksensa markkinaoikeuden tutkittavaksi vielä hankintasopimuksen tekemisen jälkeenkin. Valitus tulee siten tutkia.
Hankintayksikkö on pyytänyt 28.8.2012 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen energiahyötykäyttöä koskevasta palveluhankinnasta ajalle 1.3.2013–31.12.2016 ja kolmen vuoden optiokaudelle.
Tarjouspyynnön kohdassa 7 on lausuttu seuraavaa:
"Tarjoajalla tulee olla tarjouksen antohetkellä hankinnan toteuttamiseksi vaadittava lainvoimainen ympäristölupa, joka kattaa koko sopimuskauden mukaan lukien kolmen vuoden optiokausi. Vaihtoehtoisesti, jos tarjoajalla on lainvoimainen ympäristölupa, mutta se ei ole voimassa koko sopimuskautta optiokausi mukaan lukien, tarjoajan tulee esittää tarjouksessaan selvitys siitä, että tarjoajalla on riittävällä varmuudella hankinnan toteuttamiseksi vaadittava voimassa oleva ympäristölupa katkeamatta koko sopimuskauden mukaan lukien kolmen vuoden optiokausi."
Tarjouspyynnön kohdassa 13.1 on lausuttu seuraavaa:
"Tarjoaja voidaan sulkea tarjouskilpailusta hankintalain 53 ja 54 §:ssä säädetyillä perusteilla.
Tarjouskilpailusta suljetaan pois tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi taikka jolla ei ole jaksossa 7 kuvattua toiminnan edellyttämää ympäristölupaa. Tarjoajan tilaajavastuulain edellyttämien velvoitteiden täyttämisessä ei saa olla puutteita. Tarjoaja, joka ei täytä soveltuvuusvaatimuksia, suljetaan tarjouskilpailusta."
Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 100) on edellä mainittujen 1 ja 2 momentin osalta tuotu esiin, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien vaatimusten asettamisessa. Menettelyyn voidaan puuttua vain tilanteissa, joissa vaatimukset eivät liity ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolista kohtelua. Siten hankintayksikkö voi halutessaan edellyttää myös esimerkiksi lakisääteistä ammatillista pätevyyttä korkeampaa pätevyyttä. Tarjoajien valinnassa käytettävien perusteiden on kuitenkin oltava suhteellisia, puolueettomia ja perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta. Hankintayksikön tulee siten hankinnan luonteen ja laajuuden perusteella harkita vaatimusten tasoa. Soveltumattomat tai liian ankarat vaatimukset voivat rajoittaa tarpeettomalla tavalla kilpailua.
Valitus perustuu siihen lähtökohtaan, että vaatimus ympäristöluvan lainvoimaisuudesta on ollut syrjivä ja että riittävää olisi ollut edellyttää voimassa olevaa ympäristölupaa.
Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on mahdollisuus katsoa soveltuvaksi sellainenkin tarjoaja, joka ei täytä tarjouspyynnössä asetettua soveltuvuusvaatimusta, mikäli tarjoajan soveltuvaksi katsominen ei vaaranna mahdollisuutta hankinnan toteuttamiseen ja mikäli hankintayksikön menettely tältä osin on tasapuolista kaikkia tarjoajia kohtaan. Nyt valittaja ei ole lainkaan tehnyt tarjousta hankintamenettelyssä. Tarjouksen antamattomuudesta johtuu, että hankintayksikkö ei ole joutunut tilanteeseen, jossa se olisi joutunut tekemään soveltuvuutta koskevan perustellun ratkaisun. Tähän nähden markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa hankintayksikön menettelyn osalta ole yksilöitävissä sellaista valittajan väittämää virhettä, joka olisi todettavissa hankintaa koskevien säännösten vastaiseksi. Valitus on näin ollen hylättävä.
Asian lopputulos huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Hankintayksikön oikeudenkäyntikulut ovat muodostuneet erittäin merkittäviltä osin liittyen siihen hankintayksikön esittämään väitteeseen, ettei valittajalla ole valitusoikeutta. Tältä osin markkinaoikeus on ratkaissut asian vastoin hankintayksikön kantaa. Markkinaoikeus katsoo, että tässä tilanteessa ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan.
Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Nina Korjus, Sami Myöhänen ja Reima Jussila.
I Salon Hyötykäyttö Oy:n valitus (dnro 3463/3/14)
Salon Hyötykäyttö Oy on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen siltä osin kuin markkinaoikeus on hylännyt Salon Hyötykäyttö Oy:n valituksen sekä määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 506 000 euroa. Lisäksi Salon Hyötykäyttö Oy on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan Salon Hyötykäyttö Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.
Salon Hyötykäyttö Oy on uudistanut markkinaoikeudessa lausumansa ja esittänyt lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:
Hankintayksikön menettely on ollut syrjintäkiellon ja tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vastaista. Mainittuja periaatteita on noudatettava hankinnan kaikissa vaiheissa ja myös suhteessa mahdollisiin tarjoajiin. Hankintamenettelyn virheellisyyden toteaminen ei voi edellyttää hankintayksikön päätöstä. Markkinaoikeus on edellyttänyt Salon Hyötykäyttö Oy:n valituksen hyväksymisen ja oikeusturvan kannalta kohtuutonta menettelyä.
Markkinaoikeus on päätöksessään katsonut, että Salon Hyötykäyttö Oy:n valituksessa on ollut kysymys ainoastaan ympäristöluvan lainvoimaisuusvaatimuksesta, vaikka kysymys on ollut laajemmin myös hankintayksikön toiminnasta suhteessa mahdollisiin tarjoajiin sekä yhden yrityksen suosimisesta ja olemassa olevan kilpailun hyödyntämistä koskevan velvoitteen laiminlyömisestä. Hankintayksikön on täytynyt ymmärtää noudattamansa menettelyn johtavan siihen, että Salon Hyötykäyttö Oy:n osallistuminen tarjouskilpailuun estyy ja että mahdollisia tarjoajia ja tarjouksia jää tarjouskilpailun ulkopuolelle.
Hankintamenettely ei ole ollut syrjimätöntä ja tasapuolista, kun hankintailmoituksessa asetetaan kelpoisuusehto, jonka täyttymättä jäämisen valittajan kohdalla hankintayksikkö on aiheuttanut tai ainakin on myötävaikuttanut sen täyttymättä jäämiseen. Hankintayksikkö on käyttänyt harkintavaltaansa väärin ja syrjinyt Salon Hyötykäyttö Oy:tä.
Hankintayksikön voidaan tässä asiassa katsoa suosineen tarjouskilpailun voittanutta yritystä, koska hankinnan toimittajaksi on valittu ainoan tarjouksen jättänyt tarjoaja, joka on hankintayksikön merkittävä liikekumppani ja toimii hankintayksikön omistamalla kiinteistöllä.
Hankintayksikkö ei ole osoittanut, että kyseessä oleva kelpoisuusehto lainvoimaisesta ympäristöluvasta on ollut hankinnan toteuttamiseksi välttämätön. Hankinnan toteuttamiseksi olisi ollut riittävää edellyttää alan vakiintuneeseen tapaan viranomaisen myöntämää ympäristölupaa.
Markkinaoikeuden ratkaisussa merkitystä saanut kanta mahdollisuudesta jättää tarjous ei ole Salon Hyötykäyttö Oy:n oikeusturvan kannalta hyväksyttävä. Markkinaoikeuden mukaan Salon Hyötykäyttö Oy:n olisi tullut olla tietoinen epäselväksi jääneestä hankintayksikön mahdollisuudesta hyväksyä tarjoaja mukaan tarjouskilpailuun, vaikka tarjouspyynnössä oli yksiselitteisesti määrätty, että tarjouskilpailusta suljetaan ne tarjoajat, joilla ei ole lainvoimaista ympäristölupaa. Mahdolliselta tarjoajalta ei voida edellyttää tietoa normaalien yleisten sopimusoppien ja hankintojen perussääntelyn vastaisesta osallistumismahdollisuudesta.
Parhaan näkemyksensä ja tarjoajilta kohtuudella odotettavissa olevan tiedon perusteella Salon Hyötykäyttö Oy ei tarjouspyynnön määräysten perusteella ole voinut tehdä johtopäätöstä mahdollisuudestaan osallistua tarjouskilpailuun. Siksi se ei jättänyt tarjousta. Tarjoajilta ei voida oikeusturvansa säilyttääkseen edellyttää osallistumista tarjouskilpailuun, johon ne eivät hankintailmoituksen selvän määräyksen perusteella ole kelpoisia osallistumaan. Salon Hyötykäyttö Oy:n oikeusturvaan kuuluu asianosaisuusaseman hyväksymisen lisäksi oikeus saada hankintayksikön selvät virheet todetuiksi sekä oikeus saada hyvitysmaksua ja oikeudenkäyntikulunsa korvatuiksi.
Markkinaoikeus ei ole Salon Hyötykäyttö Oy:n valituksen hylkäävän päätöksen tehdessään antanut merkitystä Salon Hyötykäyttö Oy:n 23.10.2012 hankintayksikölle esittämälle pyynnölle, joka on tehty hankintamenettelyn laillisuuden arvioimiseksi ja hankintayksikön 12.10.2012 tekemän hankintapäätöksen saamiseksi. Hankintayksikkö on 29.10.2012 kieltäytynyt antamasta hankintapäätöstä Salon Hyötykäyttö Oy:lle. Hankintasopimus on allekirjoitettu 12.11.2012, joten hankintayksiköllä olisi ollut siihen saakka mahdollisuus arvioida menettelynsä laillisuutta ja oikaista menettelyään.
Hankintayksikön olisi tullut käsitellä Salon Hyötykäyttö Oy:n sille 23.10.2012 esittämä pyyntö hankintapäätöksen antamisesta hankintaoikaisuna tai tehdä pyynnön johdosta hankintalain 73 §:n 1 momentissa tarkoitettu perusteltu päätös muutoksenhakuohjeineen. Hankintayksikkö on laiminlyönyt edellä mainitut velvollisuutensa. Salon Hyötykäyttö Oy on kyennyt arvioimaan hankintamenettelyn virheellisyyttä vasta jälki-ilmoituksen julkaisemisen jälkeen.
Hankintayksikkö on pyrkinyt rajoittamaan Salon Hyötykäyttö Oy:n oikeuksia estämällä yhtiötä saamasta selkoa hankintamenettelyn lainmukaisuudesta. Salon Hyötykäyttö Oy on esittänyt hankintayksikölle, että hankintamenettelyssä on mahdollisesti lainvastaisuuksia. Hankintayksikön on tullut soveltaa Salon Hyötykäyttö Oy:n pyyntöön viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia ja antaa yhtiölle tämän pyytämä hankintapäätös.
Salon Hyötykäyttö Oy olisi virheettömässä ja syrjimättömässä menettelyssä päässyt osallistumaan tarjouskilpailuun ja jättänyt tarjouksen. Salon Hyötykäyttö Oy:llä olisi tällöin ollut myös todellinen mahdollisuus voittaa kyseessä oleva tarjouskilpailu.
Rouskis Oy:n selitys
Rouskis Oy on Salon Hyötykäyttö Oy:n valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää Salon Hyötykäyttö Oy:n valituksen ja velvoittaa Salon Hyötykäyttö Oy:n korvaamaan Rouskis Oy:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 6 855 eurolla viivästyskorkoineen.
Markkinaoikeuden ratkaisu ei ole ollut pääasian osalta virheellinen. Hankintamenettely ei ole ollut syrjivää tai muutoinkaan virheellistä.
Hankintalain esitöiden ja vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien vaatimusten asettamisessa. Menettelyyn voidaan puuttua vain, jos vaatimukset eivät liity tarjoajien tai ehdokkaiden mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai jos ne vaarantavat tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun. Tarjouspyynnössä asetettu lainvoimaista ympäristölupaa koskeva kelpoisuusvaatimus on liittynyt kiinteästi hankinnan kohteeseen ja käyttötarkoitukseen ja ollut välttämätön hankinnan toteuttamisen kannalta. Kelpoisuusvaatimus on koskenut kaikkia alan toimijoita samalla tavalla, eikä vaatimusta voida pitää syrjivänä.
Lainvoimaista ympäristölupaa koskeva vaatimus ei ole estänyt Salon Hyötykäyttö Oy:tä tekemästä tarjousta. Hankinta on koskenut jätteen energiana hyödyntämistä, joten tarjouspyynnön ympäristölupaa koskeva vaatimuskin on koskenut jätteen energiana hyödyntämistä. Lisäksi tarjottavan hyödyntämistekniikan on hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön mukaan tullut soveltua tilaajan toimittaman syntypaikkalajitellun sekajätteen energiahyötykäyttöön sellaisenaan. Salon Hyötykäyttö Oy:llä ei ole jätteestä energiaa tuottavaa jätteenpolttolaitosta, eikä yhtiön riitautettu ympäristölupa ole koskenut jätteen energiana hyödyntämistä.
Salon Hyötykäyttö Oy olisi voinut tehdä tarjouskilpailussa tarjouksen, jos sillä olisi ollut hankinnan toteuttamiseksi mahdollisuus toimittaa hyödynnettävä jäte sen alihankkijan jätteenpolttolaitokseen, jolla on lainvoimainen ympäristölupa. Salon Hyötykäyttö Oy on markkinaoikeudessa todennut, että se olisi käyttänyt yhteistyökumppaneita jätteen energiakäytössä. Näin ollen on selvää, ettei ympäristölupaa koskeva vaatimus ole syrjinyt Salon Hyötykäyttö Oy:tä ja ettei mainittu vaatimus eikä eri asiaa koskeva Salon Hyötykäyttö Oy:n riitautettu ympäristölupahakemus ole voineet vaikuttaa yhtiön mahdollisuuksiin osallistua kyseessä olevaan tarjouskilpailuun. Tarjouksen jättämiselle ei ole ollut estettä.
Jos Salon Hyötykäyttö Oy olisi jättänyt tarjouksen, hankintayksikkö olisi arvioinut Salon Hyötykäyttö Oy:n soveltuvuutta ottaen huomioon esimerkiksi yhtiön alihankkijoiden voimassaolevat lainvoimaiset ympäristöluvat, mikäli tällaista selvitystä olisi esitetty. Koska Salon Hyötykäyttö Oy ei ole jättänyt tarjousta, hankintayksiköllä ei ole ollut tilaisuutta arviointiin, eikä hankintayksikön toiminnasta näin ollen voida yksilöidä mitään virhettä.
Salon Hyötykäyttö Oy:n esittämät väitteet syrjinnästään ja hankintayksikön pyrkimyksestä suosia tarjouskilpailun voittanutta yritystä ovat perusteettomia ja toteennäyttämättömiä. Salon Hyötykäyttö Oy:n päätös jättäytyä tarjouskilpailun ulkopuolelle ei ole johtunut hankintayksikön virheestä.
Salon Hyötykäyttö Oy ei ole markkinaoikeudessa esittänyt väitettä siitä, että sen 23.10.2012 esittämä pyyntö olisi tullut käsitellä hankintaoikaisuna tai että hankintayksikön kieltäytymisestä antaa hankintapäätös tiedoksi olisi tullut antaa hankintalain 73 §:n 1 momentissa tarkoitettu päätös muutoksenhakuohjeineen. Salon Hyötykäyttö Oy:n väite on jätettävä vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa tehtynä tutkimatta. Joka tapauksessa väite on perusteeton. Salon Hyötykäyttö Oy on 23.10.2012 pyytänyt hankintayksikköä toimittamaan sille hankintapäätöksen. Salon Hyötykäyttö Oy:n puuttuvan asianosaisaseman vuoksi yhtiöllä ei ole ollut oikeutta saada hankintapäätöstä tiedokseen, minkä vuoksi hankintayksikkö on kieltäytynyt toimittamasta päätöstä yhtiölle.
Salon Hyötykäyttö Oy:n hankintayksikölle tekemässä hankintapäätöksen toimittamista koskevassa pyynnössä ei ole esitetty väitettä hankintamenettelyn virheellisyydestä tai pyydetty oikaisua hankintayksikön tekemään hankintaan. Valittajan pyynnössä ei siten ole ollut kysymys hankintalain 80 §:ssä tarkoitetusta hankintaoikaisuvaatimuksesta, eikä hankintayksiköllä ole myöskään ollut velvollisuutta käynnistää omasta aloitteestaan hankintaoikaisumenettelyä.
Koska Salon Hyötykäyttö Oy ei ole osallistunut kyseessä olevaan tarjouskilpailuun, se ei ole ollut asianosaisasemassa. Hankintayksikön kieltäytymisessä antaa hankintapäätös tiedoksi yhtiölle ei siten ole ollut kysymys hankintalain 73 §:n 1 momentissa tarkoitetusta tarjoajan tai ehdokkaan asemaan vaikuttavasta päätöksestä.
Salon Hyötykäyttö Oy:n esittämä hyvitysmaksuvaatimus on perusteeton, sillä hankintamenettelyssä ei ole tapahtunut virhettä. Joka tapauksessa Salon Hyötykäyttö Oy ei ole oikeutettu hyvitysmaksuun. Asiassa ei voida osoittaa, että Salon Hyötykäyttö Oy:llä olisi ollut todellisia mahdollisuuksia voittaa tarjouskilpailua virheettömässä menettelyssä.
Salon Hyötykäyttö Oy:n vastaselitys
Hankintayksikkö ei ole valittanut markkinaoikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen siltä osin kuin markkinaoikeus on tutkinut Salon Hyötykäyttö Oy:n valituksen. Salon Hyötykäyttö Oy on siten asiassa asianosainen ja sillä on oikeus saada valituksensa tutkituksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Tarjouspyynnön sisältö ja hankintalain 56 §:n 2 momentti huomioon ottaen hankintayksikön olisi ollut pakko sulkea Salon Hyötykäyttö Oy tarjouskilpailusta, jos se olisi osallistunut tarjouskilpailuun. Markkinaoikeuden päätöksen perustelu, jonka mukaan hankintayksiköllä oli mahdollisuus katsoa soveltuvaksi sellainenkin tarjoaja, joka ei täytä tarjouspyynnössä asetettua soveltuvuusvaatimusta, on ollut virheellinen. Asiassa on olennaista, voidaanko vaatimus lainvoimaisesta ympäristöluvasta katsoa tässä tapauksessa hankintasäännösten vastaiseksi vaatimukseksi.
Se, että hankintayksikkö on valittanut Salon Hyötykäyttö Oy:n ympäristölupapäätöksestä, viittaa siihen, että hankintayksikön tavoitteena on ollut vastustaa Salon Hyötykäyttö Oy:n liiketoimintojen laajentumista jätehuoltoon, jonka hoidosta hankintayksikkö on toiminta-alueellaan yksinoikeudella huolehtinut. Hankintayksikkö on tehnyt valituksen, vaikka sen ammattimaisena jätehuollon toimijana voidaan olettaa tienneen, ettei se tuolloin voimassa olleen ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaan ole Salon Hyötykäyttö Oy:n ympäristölupaa koskevassa asiassa asianosainen. Vaasan hallinto-oikeus onkin jättänyt hankintayksikön Salon Hyötykäyttö Oy:n ympäristölupapäätöksestä tekemän valituksen tutkimatta.
Jos hankintayksikkö olisi asettanut kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa vähimmäisehdoksi niin sanotun aloitusluvan hallinnan, Salon Hyötykäyttö Oy olisi jättänyt tarjouksen, sillä se olisi siinä tapauksessa täyttänyt tarjouskilpailun ehdot. Tarjouksia on pyydetty jätteen energiahyötykäytöstä, jota koskevan palvelun Salon Hyötykäyttö Oy on ollut kykenevä toteuttamaan. Salon Hyötykäyttö Oy:llä on ollut täydet valmiudet ja mahdollisuudet huolehtia jätteen hyödyntämisestä tarjouspyynnön ehtojen ja jätelain mukaisesti.
Salon Hyötykäyttö Oy ei ole tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella voinut saada sellaista käsitystä, että lainvoimaisuusvaatimus voisi koskea jotakin muuta tahoa kuin varsinaista tarjoajaa. Tämä on ollut syy sille, ettei Salon Hyötykäyttö Oy ole jättänyt hankintamenettelyssä tarjousta. Hankinta-asiakirjoista saa yksiselitteisesti sen käsityksen, että nimenomaan tarjoajalla on tullut olla lainvoimainen ympäristölupa. Hankinta-asiakirjoissa ei missään kohtaa mainita kelpoisuusehtojen koskevan esimerkiksi ainoastaan mahdollisia alihankkijoita.
Rouskis Oy on antanut Salon Hyötykäyttö Oy:n vastaselityksen johdosta lisäselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Hankintalaki tai kilpailutuksen ehdot eivät ole estäneet Salon Hyötykäyttö Oy:tä osallistumasta tarjouskilpailuun. Hankintailmoituksessa on nimenomaisesti varauduttu siihen, että kaikilla tarjoajilla ei välttämättä ole lainvoimaista ympäristölupaa silloin, kun tarjoukset on tullut jättää. Hankintayksikkö on pyrkinyt saamaan mahdollisimman paljon kilpailua ja mahdollistanut tarjouksen hyväksymisen ympäristöluvan puuttumisesta huolimatta sillä hankintailmoituksessa ilmoitetulla ehdolla, että tarjoaja pystyy osoittamaan riittävällä varmuudella, että sillä on hankinnan toteuttamisen edellyttämä ympäristölupa silloin, kun sopimuskausi alkaa. Tämä mahdollisuus on ollut avoinna myös Salon Hyötykäyttö Oy:lle, joka on kuitenkin päättänyt jättää tilaisuuden käyttämättä.
Salon Hyötykäyttö Oy:n osallistuminen tarjouskilpailuun on ollut mahdollista myös siinä tapauksessa, että Salon Hyötykäyttö Oy:llä ei olisi ollut lainvoimaista ympäristölupaa hankinnan toteuttamisen alkaessa. Riippumatta siitä, onko Salon Hyötykäyttö Oy:llä itsellään ollut lainvoimaista ympäristölupaa, yhtiö olisi voinut tulla hyväksytyksi tarjousvertailuun, mikäli sillä olisi ollut käytettävissään kelpoisuusvaatimukset täyttävä resurssi, kuten esimerkiksi alihankkija, yhteistyökumppani tai tarjoajaryhmittymän toinen jäsen, jolla olisi ollut jätteenpolttolaitos ja lainvoimainen ympäristölupa.
Mikäli Salon Hyötykäyttö Oy olisi jättänyt tarjouksen ja esittänyt selvityksen alihankkijastaan tai sopimuskumppanistaan, jolla on lainvoimainen ympäristölupa, tai siitä, että sillä itsellään on sopimuskauden alussa riittävällä varmuudella lainvoimainen ympäristölupa, taikka jättänyt tarjouksen ehdokasryhmittymänä siten, että jollakin ryhmittymän ehdokkaista olisi ollut lainvoimainen ympäristölupa, Salon Hyötykäyttö Oy:n tarjous olisi voinut tulla hyväksytyksi tarjousvertailuun. Tämä mahdollisuus Salon Hyötykäyttö Oy:n on alalla ammattimaisesti toimivana tahona tullut ymmärtää.
Jätteen energiahyödyntäminen ei ole mahdollista ilman ympäristölupaa. Varmistaakseen sen, että valittu palveluntuottaja pystyy tosiasiassa tuottamaan hankintayksikön tarvitseman palvelun, hankintayksikön on ollut välttämätöntä edellyttää tarjoajalta lainvoimaista ympäristölupaa silloin, kun sopimuksen täyttämisen on määrä alkaa. Ympäristölupaa koskenut kelpoisuusvaatimus on ollut alalla tavanomainen. Tarjoajalla oleva aloituslupa ei olisi taannut sitä, että valittu tarjoaja olisi todella voinut toteuttaa hankinnan koko sopimuskauden ajan. Lainvoimaisen ympäristöluvan edellyttämistä ei siten voida pitää perusteettomana.
Hankintayksikkö ei ole asettanut lainvoimasta ympäristölupaa koskevaa kelpoisuusvaatimusta tarkoituksenaan syrjiä valittajaa. Hankintayksikkö on tutustunut Salon Hyötykäyttö Oy:n ympäristölupaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö ei ole voinut kuvitella kysymyksessä olevan ympäristöluvan estävän yhtiötä osallistumasta tarjouskilpailuun.
Salon Hyötykäyttö Oy on 19.5.2015 toimittanut hankintayksikön lisäselityksen johdosta lisälausuman, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Hankintayksikkö on valittanut markkinaoikeuden päätöksestä ainoastaan oikeudenkäyntikulujen osalta ja siten tyytynyt siihen, että Salon Hyötykäyttö Oy:llä on ollut oikeus saada asiansa tutkituksi. Näin ollen hankintayksikön kaikki väitteet, jotka liittyvät siihen, että Salon Hyötykäyttö Oy ei ole jättänyt tarjousta, on jätettävä tutkimatta.
Hankintayksikkö on asettanut vaatimuksen lainvoimaisesta ympäristöluvasta silmällä pitäen Salon Hyötykäyttö Oy:n osallistumista tarjouskilpailuun ja sen sulkemiseksi tarjouskilpailusta. Hankintayksiköllä on ollut Salon Hyötykäyttö Oy:n syrjintään taloudellinen intressi, joka liittyy hankintayksikön asemaan kuntien jätehuoltotehtäviä hoitavana osakeyhtiönä. Hankintayksikön on täytynyt ymmärtää, että edellä mainitun taloudellisen intressin ja Salon Hyötykäyttö Oy:n ympäristölupapäätöstä koskevan valituksen vuoksi lainvoimaista ympäristölupaa koskeva tarjouspyynnön vaatimus vaarantaa syrjimättömän ja tasapuolisen kohtelun tarjouskilpailussa sekä kilpailumahdollisuuksien riittävän hyväksikäytön eikä menettely ole myöskään suhteellisuusvaatimuksen mukaista. Salon Hyötykäyttö Oy olisi osallistunut tarjouskilpailuun, jos se olisi täyttänyt hankintayksikön asettamat soveltuvuusehdot.
Sopimuksesta suoriutumiseksi on julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden perusteella mahdollista vedota myös alihankkijan resurssiin. Se on kuitenkin eri asia kuin soveltuvuuden tutkiminen ehdottoman määräyksen suhteen. Tarjouspyynnön kohdasta 13.1 ilmenee yksiselitteisesti, että vaatimus lainvoimaisesta ympäristöluvasta on ollut tarjoajalle asetettu soveltuvuusvaatimus. Lainvoimaisen ympäristöluvan voimassaoloaikaa koskeva tarjouspyynnön määräys on tarkoittanut pelkästään tilanteita, joissa ympäristöluvan voimassaolo päättyy sopimuskauden aikana.
Salon Hyötykäyttö Oy on 27.5.2015 toimittanut lisälausuman.
Rouskis Oy:lle on lähetetty tiedoksi Salon Hyötykäyttö Oy:n lisäkirjelmät.
Salon Hyötykäyttö Oy on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Rouskis Oy:lle.
Rouskis Oy on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Salon Hyötykäyttö Oy:lle.
II Rouskis Oy:n valitus (dnro 3255/3/14)
Rouskis Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden ratkaisun siltä osin kuin se koskee oikeudenkäyntikulujen korvaamista sekä velvoittaa Salon Hyötykäyttö Oy:n korvaamaan Rouskis Oy:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 12 250 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 3 275 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen.
Hankintayksikkö on uudistanut markkinaoikeudessa oikeudenkäyntikuluvaatimuksesta lausumansa ja esittänyt lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:
Markkinaoikeuden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva ratkaisu on ollut virheellinen ja lakiin perustumaton. Markkinaoikeus on katsonut Salon Hyötykäyttö Oy:n valituksessaan esittämät väitteet hankintayksikön menettelyn virheellisyydestä kokonaisuudessaan perusteettomiksi ja hylännyt Salon Hyötykäyttö Oy:n valituksen. Käsittely markkinaoikeudessa ei ole johtunut hankintayksikön virheestä.
Hankintayksikölle on aiheutunut tarpeettomasta markkinaoikeusmenettelystä kustannuksia. Merkittävä osa hankintayksikölle aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista on johtunut Salon Hyötykäyttö Oy:n tavasta ajaa asiaa markkinaoikeudessa. Salon Hyötykäyttö Oy on markkinaoikeuskäsittelyn aikana esittänyt lukuisia muun muassa jätelakiin ja kunnallisiin jätehuoltomääräyksiin liittyviä, hankintaoikeudellisesti merkityksettömiä väitteitä sekä toimittanut markkinaoikeudelle lukuisia ylimääräisiä ja tarpeettomia lausumia. Tähän nähden olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan.
Salon Hyötykäyttö Oy ei ole osallistunut kyseessä olevaan hankintamenettelyyn, ja kysymys sen asianosaisasemasta on ollut oikeudellisesti epäselvä. Salon Hyötykäyttö Oy:n valitusoikeuden olemassaolo on ollut asian ratkaisemisen ja hankintayksikön kannalta keskeinen kysymys, ja sen käsitteleminen markkinaoikeudessa on ollut perusteltua. Markkinaoikeuden päätöksessä esitetty perustelu, jonka mukaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut olisivat kohdistuneet erittäin merkittäviltä osin kysymykseen asianosaisasemasta, on perustelematon ja virheellinen. Hankintayksikön oikeudenkäyntikulut ovat kohdistuneet tasaisesti kaikkiin markkinaoikeudessa esillä olleisiin kysymyksiin, eikä kysymys asianosaisasemasta ole saanut suurempaa merkitystä kuin mikään muukaan kysymys.
Nyt kysymyksessä oleva valitusasia ja sitä edeltänyt markkinaoikeusmenettely eivät ole aiheutuneet hankintayksikön virheestä. Salon Hyötykäyttö Oy on hävinnyt asian. Näin ollen hallintolainkäyttölain 74 §:ssä säädetyt edellytykset Salon Hyötykäyttö Oy:n velvoittamiseksi korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa täyttyvät. Lisäksi olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Salon Hyötykäyttö Oy:n selitys
Salon Hyötykäyttö Oy on Rouskis Oy:n valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että Rouskis Oy:n valitus hylätään ja Rouskis Oy velvoitetaan korvaamaan Salon Hyötykäyttö Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.
Salon Hyötykäyttö Oy on viitannut markkinaoikeuden päätöksestä korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemäänsä valitukseen (diaarinumero 3463/3/14) ja lisäksi esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:
Markkinaoikeus on voinut päättää, ettei asiassa ole kohtuutonta, että hankintayksikkö joutuu pitämään kaikki oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa vahinkonaan. Ratkaisun lopputulos on vain yksi oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuuden määrittäjistä.
Hankintayksikön keskeisenä perusteena markkinaoikeudessa on ollut se, että Salon Hyötykäyttö Oy ei ole asianosainen eikä sillä ole ollut oikeutta saada valitustaan markkinaoikeuden tutkittavaksi. Hankintayksikkö on esittänyt kantansa tueksi lukuisia ennakkotapauksia ja laajoja asiakirjaperusteluja, joiden laadinnasta pääosa sen oikeudenkäyntikuluista on syntynyt. Asianosaisuuskysymystä, jota seikkaa koskevan oikeudenkäynnin hankintayksikkö on hävinnyt, koskevien kulujen vähentämisen jälkeen on pääasiaa koskevien kulujen osuus kokonaiskuluista ollut vähäinen. Salon Hyötykäyttö Oy ei myöskään ole hallintolainkäyttölain esitöissä mainittu suuryritys. Rouskis Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva valitus on siten hylättävä.
Rouskis Oy:n vastaselitys
Rouskis Oy on toimittamassaan vastaselityksessä viitannut valituksessa lausumaansa. Rouskis Oy:n vastaselitys on lähetetty tiedoksi Salon Hyötykäyttö Oy:lle.
1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut Salon Hyötykäyttö Oy:n ja Rouskis Oy:n valitukset. Markkinaoikeuden päätös kumotaan ja poistetaan. Salon Hyötykäyttö Oy:n markkinaoikeudelle tekemä valitus jätetään tutkimatta.
2. Rouskis Oy:n valitus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta markkinaoikeudessa ja sen vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hyväksytään. Korkein hallinto-oikeus velvoittaa Salon Hyötykäyttö Oy:n korvaamaan vaatimukset enemmälti hyläten Rouskis Oy:n (nykyisin Lounais-Suomen Jätehuolto Oy) oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 6 000 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4 000 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.
Korkein hallinto-oikeus hylkää Salon Hyötykäyttö Oy:n vaatimuksen markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
1. Salon Hyötykäyttö Oy:n valituksen tutkiminen markkinaoikeudessa
Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ensiksi ratkaistava kysymys siitä, onko Salon Hyötykäyttö Oy:llä katsottava olleen asiassa asianosaisasema, vaikka yhtiö ei ollut antanut kysymyksessä olevassa Rouskis Oy:n hankintayksikkönä järjestämässä tarjouskilpailussa tarjousta, ja onko markkinaoikeuden siten tullut tutkia yhtiön valitus. Yhtiön valituksen tutkiminen on edellytyksenä sille, että yhtiölle voidaan määrätä maksettavaksi sen valituksessaan vaatima hyvitysmaksu.
1.2 Sovellettavat hankintalain säännökset ja niitä koskevat esityöt
Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 85 §:n (321/2010) 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.
Edellä mainittua lainkohtaa koskevien hankintalain esitöiden (HE 190/2009 vp, s. 58 ja 59) mukaan lain 85 §:n 1 momentti vastaa asianosaisen puhevallan osalta tuolloin voimassa olleen lain 78 §:n 1 momenttia. Mainitussa hallituksen esityksessä on tältä osin lausuttu, että hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp, s. 120 ja 121) tällaisella asianosaisella on todettu tarkoitettavan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. Hankintalain esitöissä ja vakiintuneessa oikeuskäytännössä asianosaisena on pidetty lähinnä alalla toimivaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Alalla toimiminen on riittänyt asianosaisaseman edellyttämän oikeudellisen intressin perusteeksi erityisesti niissä tapauksissa, joissa oikeussuojapyyntö perustuu hankinnan kilpailuttamisen laiminlyömiseen. Hakijana on voinut olla myös toimittaja, jonka hankintayksikkö on muutoin lainvastaisesti jättänyt tarjousmenettelyn ulkopuolelle. Tilanteissa, joissa hankintayksikkö on kilpailuttanut hankinnan hankintasäännösten edellyttämällä tavalla, alalla toimiva yrittäjä on oikeuskäytännössä katsottu asianosaiseksi lähtökohtaisesti vain, jos yrittäjä on antanut tarjouskilpailussa tarjouksen tai jos yrittäjä on ainakin voinut osoittaa pyrkineensä osallistumaan tarjouskilpailuun.
1.3 Sovellettavat valvontadirektiivin säännökset
Valituksenalaisessa markkinaoikeuden päätöksessä todetun mukaisesti hankintalailla on pantu täytäntöön muun ohella julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta annettu direktiivi 89/665/ETY (valvontadirektiivi) sekä direktiivien 89/665/ETY ja 92/13/ETY muuttamisesta julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen tehokkuuden parantamiseksi annettu direktiivi 2007/66/EY (oikeussuojadirektiivi).
Valvontadirektiivin, sellaisena kuin se on ollut muutettuna oikeussuojadirektiivillä, 1 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että direktiivin 2004/18/EY soveltamisalaan kuuluviin hankintasopimuksiin liittyviin hankintaviranomaisten päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja varsinkin mahdollisimman nopeasti tämän direktiivin 2–2 f artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti sillä perusteella, että nämä päätökset ovat vastoin julkisia hankintoja koskevaa yhteisön oikeutta tai vastoin kansallisia säännöksiä, jotka on annettu kyseisen yhteisön oikeuden saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä. Saman artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että muutoksenhakumenettelyt, joiden yksityiskohtaisista säännöistä kukin jäsenvaltio voi itse päättää, ovat ainakin niiden käytettävissä, jotka ovat tai ovat olleet tavoittelemassa tiettyä sopimusta, ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata.
1.4 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö
Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään muistuttanut, että direktiivin 89/665 1 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan ja 3 kohdan säännöksen mukaan on niin, että jotta voidaan katsoa, että hankintaviranomaisen tekemiin päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti, muutoksenhaun on oltava ainakin niiden käytettävissä, jotka ovat tai ovat olleet tavoittelemassa tiettyä sopimusta ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata (asia C-689/13, Puligienica Facility Esco, tuomio 5.4.2016, EU:C:2016:199, 23 kohta, ja asia C-355/15, Technische Gebäudebetreuung, tuomio 21.12.2016, EU:C:2016:988, 28 kohta).
Unionin tuomioistuin on todennut, että direktiivin 89/665 1 artiklan 1 ja 3 kohdan säännöksillä, joilla on tarkoitus suojata talouden toimijoita hankintaviranomaisen mielivallalta, pyritään varmistamaan, että kaikissa jäsenvaltioissa on tehokkaita muutoksenhakukeinoja, jotta taataan julkisia hankintoja koskevien unionin sääntöjen tehokas soveltaminen, erityisesti siinä vaiheessa, jona rikkomiset voidaan vielä korjata (yhdistetyt asiat C-439/14 ja C-488/14, SC Star Storage, tuomio 15.9.2016, EU:C:2016:688, 41 kohta ja siinä viitattu oikeuskäytäntö).
Unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että menettelysäännöillä, jotka koskevat muutoksenhakukeinoja, joilla pyritään varmistamaan niiden oikeuksien turvaaminen, joita unionin oikeudessa myönnetään ehdokkaille ja tarjoajille, joiden etuja hankintaviranomaisten päätökset loukkaavat, ei saada vaarantaa direktiivin 89/665 tehokasta vaikutusta; kyseisen direktiivin tavoitteena on taata se, että hankintaviranomaisten lainvastaisiin päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja niin nopeasti kuin mahdollista (mainitut yhdistetyt asiat C-439/14 ja C-488/14, SC Star Storage, 43 kohta ja siinä viitattu oikeuskäytäntö).
Unionin tuomioistuin (aikaisemmin yhteisöjen tuomioistuin) on asiassa C-230/02, Grossmann, antamassaan tuomiossa (EU:C:2004:93) tulkinnut julkista hankintaa koskeville muutoksenhakumenettelyille valvontadirektiivistä johtuvia vaatimuksia. Kyseisessä asiassa sovelletut valvontadirektiivin säännökset vastaavat asiallisesti nyt merkityksellisin osin tällä hetkellä voimassa olevia säännöksiä.
Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa asiassa antamassaan tuomiossa lausunut muun ohella, että osallistuminen hankintamenettelyyn voi olla lähtökohtaisesti pätevä edellytys, jonka on täytyttävä, jotta asianomainen henkilö voi perustellusti vedota siihen, että hän on ollut tavoittelemassa kyseistä hankintaa tai että hänelle saattaa aiheutua vahinkoa sen takia, että kyseisen hankintasopimuksen väitetään olevan lainvastainen. Jos kyseinen henkilö ei ole tehnyt tarjousta, hänen on vaikeata osoittaa, että hänellä on intressi riitauttaa kyseinen päätös tai että kyseinen hankintapäätös loukkaa tai saattaa loukata hänen etuaan (tuomion 27 kohta).
Tuomioistuimen mukaan siinä tapauksessa, että yritys ei ole tehnyt tarjousta sen takia, että tarjouskilpailua koskevat asiakirjat tai sopimusasiakirjat sisältävät syrjiviksi väitettyjä eritelmiä, jotka ovat nimenomaan estäneet kyseistä yritystä tuottamasta kaikkia vaadittuja palveluja, sillä on kuitenkin oikeus hakea suoraan muutosta kyseisten eritelmien osalta jopa ennen asianomaisen julkisen hankintamenettelyn päättymistä (tuomion 28 kohta).
Unionin tuomioistuin on edelleen samassa tuomiossa lausunut olevan liiallista vaatia, että yritys, jonka etuja väitetään loukatun tarjouskilpailua koskeviin asiakirjoihin sisältyvillä syrjivillä lausekkeilla, tekee kyseisessä hankintamenettelyssä tarjouksen voidakseen käyttää valvonta­direktiivissä tarkoitettuja muutoksenhakumenettelyjä kyseisten eritelmien osalta, vaikka sen mahdollisuudet kyseisen hankintasopimuksen tekemiseksi ovat olemattomat mainittujen eritelmien takia (tuomion 29 kohta). Tuomioistuimen mukaan yrityksen on voitava hakea suoraan muutosta tällaisten syrjivien eritelmien osalta odottamatta hankintamenettelyn päättymistä (tuomion 30 kohta).
Unionin tuomioistuimen tuomion mukaan se, ettei henkilö ole hakenut muutosta hankintaviranomaisen päätökseen, jolla on vahvistettu tarjouskilpailua koskevaan ilmoitukseen sisältyvät eritelmät, joita kyseinen henkilö pitää itseään syrjivinä niiltä osin kuin ne estävät häntä osallistumasta tehokkaasti kyseiseen hankintamenettelyyn, ja että hän odottaa kyseisen hankintapäätöksen tiedoksiantoa ennen kuin hän hakee siihen muutosta päätöksen tehneessä viranomaisessa vedoten nimenomaan siihen, että mainitut eritelmät ovat syrjiviä, ei ole yhteensopivaa direktiivin 89/665/ETY nopeutta ja tehokkuutta koskevien tavoitteiden kanssa (tuomion 37 kohta). Niiltä osin kuin tällainen käyttäytyminen on omiaan ilman objektiivista syytä viivästyttämään sellaisten muutoksenhakumenettelyjen aloittamista, jotka jäsenvaltiot ovat velvolliset saattamaan voimaan direktiivin 89/665/ETY nojalla, on omiaan haittaamaan julkisia hankintoja koskevien yhteisön direktiivien tehokasta soveltamista (tuomion 38 kohta).
Unionin tuomioistuin on lausunut, että tässä tilanteessa sen toteaminen, ettei henkilö, joka ei ole osallistunut hankintamenettelyyn ja joka ei ole hakenut muutosta hankintaviranomaisen päätökseen, jolla vahvistetaan tarjouskilpailua koskevaan ilmoitukseen sisältyvät eritelmät, ole ollut tavoittelemassa kyseistä hankintaa eikä hänellä näin ollen ole oikeutta käyttää direktiivissä 89/665/ETY tarkoitettuja muutoksenhakumenettelyjä, ei vaaranna mainitun direktiivin tehokasta vaikutusta (tuomion 39 kohta).
1.5 Keskeiset tosiseikat
Rouskis Oy on 30.8.2012 julkaistulla EU-hankintailmoituksella ilmoittanut avoimella menettelyllä toteutettavasta syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen energiahyötykäyttöä koskevasta palveluhankinnasta ajalle 1.3.2013–31.12.2016 ja kolmen vuoden optiokaudelle.
Hankintaa koskevan, 28.8.2012 päivätyn tarjouspyynnön mukaan tarjoukset on tullut toimittaa viimeistään 8.10.2012 klo 16 mennessä.
Tarjouspyynnön mukaan tarjouspyyntöä koskevat mahdolliset kysymykset on tullut esittää kirjallisesti 19.9.2012 mennessä sähköpostitse Rouskis Oy:n yhteyshenkilölle. Tarjouspyynnön mukaan Rouskis Oy lähettää sähköpostitse vastaukset kaikkiin vastaanottamiinsa kysymyksiin kaikille sähköpostiosoitteensa antaneille tarjoajille samanaikaisesti ja 28.9.2012 mennessä.
Salon Hyötykäyttö Oy ei ole jättänyt tarjousta tarjouskilpailussa. Salon Hyötykäyttö Oy ei ollut myöskään esittänyt tarjouspyyntöä koskevia kysymyksiä hankintayksikölle.
Salon Hyötykäyttö Oy on 23.10.2012 pyytänyt hankintayksikköä toimittamaan sille hankintapäätöksen 12.10.2012. Hankintayksikkö on Salon Hyötykäyttö Oy:lle 29.10.2012 antamassaan vastauksessa ilmoittanut, ettei Salon Hyötykäyttö Oy:llä ole oikeutta saada hankintapäätöstä tiedoksi, koska se ei ole osallistunut tarjouskilpailuun eikä ole siten asianosainen asiassa.
Salon Hyötykäyttö Oy on tehnyt Kilpailuvirastolle 31.10.2012 päivätyn toimenpidepyynnön Rouskis Oy:n epäillyn määräävän markkina-aseman väärinkäytön tai muun kilpailulain vastaisen menettelyn johdosta. Toimenpidepyynnössään Salon Hyötykäyttö Oy on muun ohella lausunut, että hankintaa koskeva tarjouspyyntö on tarkoituksella laadittu siten, ettei yhtiö ole voinut osallistua tarjouskilpailuun.
Rouskis Oy ja Ekokem Oy Ab ovat allekirjoittaneet 12.11.2012 hankintaa koskevan hankintasopimuksen.
Hankinnasta on julkaistu 5.12.2012 jälki-ilmoitus.
Salon Hyötykäyttö Oy on 5.12.2012 tehnyt valituksen markkinaoikeudelle. Yhtiö on valituskirjelmänään markkinaoikeudelle toimittanut Kilpailuvirastolle tekemänsä toimenpidepyynnön.
1.6 Oikeudellinen arviointi Salon Hyötykäyttö Oy:n asianosaisasemasta
Salon Hyötykäyttö Oy, joka ei ole osallistunut kysymyksessä olevaan Rouskis Oy:n järjestämään tarjouskilpailuun, on tehnyt asiassa valituksen markkinaoikeudelle vasta sen jälkeen, kun hankinnasta oli tehty hankintapäätös ja hankintasopimus. Salon Hyötykäyttö Oy:n valitus markkinaoikeudelle on perustunut siihen seikkaan, että tarjouspyynnön vaatimus lainvoimaisesta ympäristöluvasta on syrjinyt Salon Hyötykäyttö Oy:tä ja estänyt sitä osallistumasta tarjouskilpailuun.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että unionin tuomioistuimen tuomiossa C-230/02, Grossmann, lausutun mukaisesti tarjouskilpailuun osallistumisesta kiinnostuneella toimittajalla, joka katsoo, että tarjouskilpailua koskevien asiakirjojen syrjiviksi väittämänsä eritelmät ovat estäneet sitä osallistumasta tarjouskilpailuun, on oltava mahdollisuus muutoksenhakuun myös tilanteessa, jossa toimittaja ei ole osallistunut tarjouskilpailuun eikä ole jättänyt tarjousta. Unionin tuomioistuimen tuomion perusteella tällaisen yrityksen on kuitenkin käytettävä muutoksenhakukeinoja nopeasti ja odottamatta hankintapäätöksen tiedoksiantoa tai hankintasopimuksen tekemistä.
Unionin tuomioistuimen tuomiossa on viitattu hankintojen oikeussuojajärjestelmän tavoitteeseen varmistaa se, että hankintaviranomaisten päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja niin nopeasti kuin mahdollista. Tällä tavoin muutoksenhakumenettelyjä voidaan käyttää erityisesti siinä vaiheessa, jolloin virheellisiä hankintamenettelyjä voidaan oikaista. Tulkittaessa hankintalain 85 §:n 1 momentin säännöstä muutoksenhakuun oikeutetuista on otettava huomioon direktiivin tavoite tehokkaasta ja nopeasta oikeussuojasta.
Muutoksenhaun kohdetta koskevan hankintalain 86 §:n 1 mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa paitsi hankintayksikön päätös myös muu hankintayksikön hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan. Muutoksenhaun kohteena voi siten olla myös julkaistu tarjouspyyntö.
Rouskis Oy on julkaisemissaan tarjouspyyntöasiakirjoissa esittänyt hankinnan kohdetta koskevat vaatimukset hankintamenettelyyn osallistujia sitovalla tavalla. Hankintailmoituksen kohdassa III.1.4 on asetettu tarjouspyynnön kohtaa 7 vastannut lainvoimaista ympäristölupaa koskeva vaatimus. Salon Hyötykäyttö Oy on ilmoittanut jättäneensä osallistumatta tarjouskilpailuun tämän ympäristölupaa koskevan syrjiväksi katsomansa tarjouspyynnön ehdon vuoksi.
Asiassa tarjouspyynnön julkaisemista koskevalla ratkaisulla on ollut vaikutusta Salon Hyötykäyttö Oy:n asemaan. Tämä ratkaisu on ollut hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaisesti valituksella saatettavissa markkinaoikeuden tutkittavaksi. Salon Hyötykäyttö Oy olisi näin ollen voinut saattaa syrjivänä pitämänsä tarjouspyynnön ehdon markkinaoikeuden tutkittavaksi sen jälkeen, kun tarjouspyyntö oli julkaistu 30.8.2012.
Salon Hyötykäyttö Oy on kuitenkin tehnyt valituksen markkinaoikeudelle vasta 5.12.2012. Tuossa vaiheessa hankintayksikkö oli tehnyt hankintapäätöksensä 12.10.2012 ja sen perusteella 12.11.2012 hankintasopimuksen. Salon Hyötykäyttö Oy on saattanut väitteensä tarjouspyynnön syrjivyydestä markkinaoikeuden tutkittavaksi vasta, kun tarjouskilpailu, jossa se ei ole antanut omaa tarjousta, on tullut ratkaistuksi ja hankintapäätös on pantu täytäntöön hankintasopimuksella. Salon Hyötykäyttö Oy, joka ei ole tehnyt tarjousta kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa, ei ole siten käyttänyt muutoksenhakukeinoja hankintojen oikeussuojajärjestelmän vaatimalla tavalla riittävän ajoissa.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Salon Hyötykäyttö Oy:n olisi muutoksenhakuoikeutensa säilyttääkseen tullut valittaa syrjivänä pitämästään tarjouspyynnön ehdosta jo tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen ja siten aikaisemmin kuin vasta 5.12.2012 hankintapäätöksen ja hankintasopimuksen tekemisen jälkeen.
Edellä lausutun perusteella Salon Hyötykäyttö Oy:tä ei ole pidettävä hankintalain 85 §:n 1 momentissa tarkoitettuna asianosaisena asiassa. Markkinaoikeuden olisi siten tullut jättää yhtiön valitus tutkimatta. Näin ollen markkinaoikeuden päätös, jolla yhtiön valitus on tutkittu, on kumottava ja poistettava.
Hankintalain 89 §:n (321/2010) 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään. Saman pykälän 3 momentin mukaan vastapuolen oikeudenkäyntikulujen korvaamisvelvollisuutta ratkaistaessa hankintayksikköön sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään viranomaisesta tai muusta julkisesta osapuolesta.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Rouskis Oy (nykyisin Lounais-Suomen Jätehuolto Oy) joutuisi pitämään asian käsittelystä markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut kokonaan vahinkonaan. Tämän vuoksi markkinaoikeuden päätös, jolla Rouskis Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylätty, on kumottava. Salon Hyötykäyttö Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Rouskis Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi harkitulla määrällä viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.
Kun otetaan huomioon asian laatu ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei sen sijaan ole kohtuutonta, että Salon Hyötykäyttö Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa vahinkonaan.