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Timestamp: 2018-04-21 11:49:43+00:00
Document Index: 21177269

Matched Legal Cases: ['art. 85', 'art. 66', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 85', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 93', 'ATF ', 'art. 90', 'art. 65', 'art. 66', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 75', 'ATF ', 'arrêt ']

1P.40/2003 25.09.2003
MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du Tribunal fédéral, Nay, Vice-président du Tribunal fédéral, Aeschlimann, Reeb, Féraud, Catenazzi et Merkli.
Comité d'initiative 119, 15, rue du Vieux-Billard,
case postale 232, 1211 Genève 8,
Pierre Vanek, tous trois p.a. Comité d'initiative 119,
art. 85 let. a OJ, unité de la matière; initiative populaire 119 "Pour une caisse d'assurance maladie publique à but social et la défense du service public";
recours de droit public contre la décision du Grand Conseil du canton de Genève du 13 décembre 2002.
3. La caisse est tenue d'affilier toute personne domiciliée dans le canton qui en fait la demande; elle est également ouverte aux personnes domiciliées hors du canton, mais qui y exercent une activité lucrative ou y paient leurs impôts.
Selon le formulaire de signatures, l'initiative tend à réagir contre les hausses de primes injustifiées et non contrôlées, par la création d'une "caisse publique cantonale organisée démocratiquement et soumise au contrôle du Grand Conseil et donc du peuple". Inspirée de la caisse cantonale bâloise, elle devrait répondre notamment aux objectifs suivants: primes d'au moins 10% inférieures à la moyenne des primes des autres caisses exerçant à Genève; contrôle par le Conseil d'Etat de toute augmentation des primes; octroi de subventions pour les personnes ou les couples dont le revenu est inférieur à 50'000, respectivement 75'000 fr., ou qui ont plus d'un enfant mineur à charge; principe du tiers payant. L'initiative prévoit aussi qu'aucune privatisation ou transfert d'activité ne peut être effectué sans l'adoption d'une loi soumise au référendum, "pour assurer la pérennité de cette caisse et des autres établissements publics du canton".
Dans son rapport au Grand Conseil du 29 mai 2002, le Conseil d'Etat a considéré que l'initiative ne respectait pas le principe d'unité de la matière puisqu'elle visait d'une part à créer un établissement cantonal d'assurance-maladie, et d'autre part à assurer la sauvegarde des services publics. Ce second objet était totalement distinct, et inutile en ce qui concernait la caisse cantonale, puisque la suppression de cette dernière nécessitait déjà une modification constitutionnelle soumise au référendum obligatoire. L'initiative pouvait toutefois être scindée en deux volets, conformément à l'art. 66 al. 2 Cst./GE, pour autant que chaque partie soit susceptible d'avoir été signée pour elle-même, et soit en outre valide au regard du droit supérieur.
Se fondant sur l'avis exprimé le 11 avril 2002 par l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS), le Conseil d'Etat estimait en outre que, sur plusieurs points, l'initiative violait les prescriptions de la LAMal (RS 832.10): l'art. 170C al. 1 et 3 dans la mesure où les assurés peuvent être domiciliés dans un autre canton; l'art. 170C al. 2, en tant qu'il prévoit une assurance collective pour l'assurance obligatoire des soins; l'art. 170C al. 4, car il ne permet pas de fixer les primes en fonction des coûts; l'art. 170C al. 5, qui impose le système du tiers payant aux assureurs et aux prestataires de soins; l'art. 170C al. 7, le canton ne pouvant substituer son contrôle à celui de l'OFAS; l'art. 170C al. 8, dans la mesure où la caisse cantonale ne serait pas gérée de façon autonome (l'Etat ne pouvant intervenir que comme garant); les subventions devraient en outre bénéficier à tous les assurés de condition modeste; l'art. 170C al. 9 en tant qu'il oblige à s'affilier à la caisse cantonale pour bénéficier du subside intégral. Même si, avec l'annulation de l'art. 170C al. 3, 4, 5, 8 et 9, l'initiative perdait l'essentiel de sa substance, il pouvait se justifier de soumettre au peuple le principe d'une caisse cantonale d'assurance-maladie, soumise aux mêmes contraintes légales et économiques que les autres caisses pratiquant à Genève, avec les désavantages que cela représentait s'agissant d'un établissement se proposant de regrouper des personnes à risque. Le Conseil d'Etat préconisait le rejet de l'initiative, tout en rappelant les démarches entreprises pour enrayer les hausses massives de primes.
S'agissant de l'art. 170D, le Conseil d'Etat l'estimait recevable, tout en se demandant si les signatures recueillies pour l'initiative l'eussent également été pour ce seul objet. Compte tenu de la possible violation de la répartition des pouvoirs entre le législatif et l'exécutif, ainsi que de l'entrave aux processus de réforme administrative et à la recherche de solutions économiques, le Conseil d'Etat proposait également le rejet de cette partie de l'initiative, ou éventuellement la formulation d'un contre-projet.
Dans son rapport du 19 novembre 2002, la majorité de la Commission législative a estimé que le principe d'unité de la matière était violé et qu'il n'y avait pas lieu de scinder l'initiative en deux parties. L'initiative était entièrement irrecevable, les initiants ayant réuni deux sujets sans rapport afin d'assurer une récolte suffisante de signatures. Selon le rapport de minorité, il existait une connexité suffisante entre les deux objets de l'initiative; dans le cas contraire, ceux-ci devaient être soumis séparément au peuple.
Par acte du 16 janvier 2003, le Comité d'initiative, ainsi que ses membres Marie-Paule Blanchard-Queloz, René Ecuyer et Pierre Vanek agissant à titre personnel, forment un recours de droit public par lequel ils concluent à l'annulation de cette dernière décision. Dans une écriture ultérieure du 23 janvier 2003, les recourants ont produit un avis de droit.
Le Grand Conseil genevois conclut au rejet du recours. Les parties ont répliqué et dupliqué.
1.1 Le recours institué par l'art. 85 let. a OJ permet au citoyen de se plaindre de ce qu'une initiative a été indûment soustraite au scrutin populaire, notamment parce qu'elle a été déclarée totalement ou partiellement invalide par l'autorité cantonale chargée de cet examen, et quelle que soit la motivation de cette décision d'invalidation. La qualité pour recourir dans ce domaine appartient alors à toute personne à laquelle la législation cantonale accorde l'exercice des droits politiques pour participer à la votation en cause, même si elle n'a aucun intérêt juridique personnel à l'annulation de l'acte attaqué (ATF 128 I 190 consid. 1 p. 192; 121 I 138 consid. 1 p. 139; 357 consid. 2a p. 360).
1.2 La qualité pour agir des trois recourants agissant à titre personnel, électeurs dans le canton de Genève, est indiscutable. Il en va de même pour le comité d'initiative, constitué en personne morale (ATF 121 I 334 consid. 1a p. 337; 115 Ia 148 consid. 1b p. 153; 114 Ia 267 consid. 1c p. 270; 112 Ia 208 consid. 1a p. 211 et les arrêts cités).
1.3 L'argumentation du recours concerne d'une part le respect de la règle d'unité de la matière, et, d'autre part, l'obligation de scinder l'initiative et de soumettre au peuple les deux parties qui la composent, en retranchant éventuellement les parties qui seraient contraires au droit fédéral. La réponse du Grand Conseil porte non seulement sur la question de la scission de l'initiative, mais aussi sur sa conformité au droit supérieur. Même si cette dernière question est examinée dans le rapport du Conseil d'Etat, on ne saurait faire grief aux recourants de ne pas l'avoir évoquée d'emblée dans le recours initial. La décision attaquée étant dépourvue de motivation, les recourants n'ont pris connaissance que dans la réponse de l'autorité des motifs qui ont finalement guidé cette dernière (art. 93 al. 2 OJ). Les griefs soulevés en réplique sont par conséquent recevables.
1.4 Saisi d'un recours pour violation des droits politiques, le Tribunal revoit librement l'interprétation et l'application du droit fédéral et du droit constitutionnel cantonal, ainsi que des dispositions de rang inférieur qui sont étroitement liées au droit de vote ou en précisent le contenu et l'étendue (ATF 129 I 185 consid. 2 p. 190); le recours est soumis aux exigences de motivation de l'art. 90 al. 1 let. b OJ.
Rappelant que le but de la réforme de la constitution genevoise de 1992 était de favoriser les droits populaires, les recourants estiment que le principe de l'unité de la matière devrait être appliqué de manière plus souple pour une modification partielle de la Constitution. L'initiative constitutionnelle pouvant consister, selon l'art. 65A Cst./GE, en une modification ou adjonction de plusieurs dispositions, il devrait être possible de proposer simultanément plusieurs objets. L'initiative pourrait ainsi comporter plusieurs volets, pour autant qu'il existe un rapport de connexité suffisant entre chacun d'eux. En l'occurrence, il s'agissait de créer une caisse publique, et d'en assurer la pérennité ainsi que celle des autres services publics, par égalité de traitement. La présentation de l'initiative, en deux titres constitutionnels distincts, était claire. En définitive, le Grand Conseil aurait violé l'obligation, imposée par l'art. 66 Cst./GE, de trouver la solution la plus favorable aux initiants.
2.2 L'exigence d'unité de la matière est plus contraignante à l'égard d'une initiative portant sur une révision partielle que sur une révision totale de la constitution, soumise à une procédure propre (ATF 113 Ia 46 consid. 4a p. 52). Il y a lieu également de se montrer plus sévère pour une initiative rédigée de toutes pièces que pour une initiative non formulée: cette dernière contient une proposition générale qu'il appartiendra encore au législateur de concrétiser (ATF 123 I 63 consid. 4b p. 72 et les arrêts cités). Contrairement à ce que soutiennent les recourants, l'IN 119, portant sur une révision partielle de la constitution genevoise et rédigée de toutes pièces, est donc de celles pour lesquelles l'exigence d'unité de la matière est la plus élevée (Auer/ Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, n. 795).
Selon cette disposition, le Grand Conseil "scinde ou déclare partiellement nulle l'initiative qui ne respecte pas l'unité de la matière, selon que ses différentes parties sont en elles-mêmes valides ou non; à défaut, il déclare l'initiative nulle".
Lorsqu'une initiative populaire ne respecte pas l'unité de la matière, elle doit en principe être annulée. Cette solution est adoptée en droit fédéral (art. 75 al. 1 LDP [RS 161.1]), ainsi que, généralement, dans les cantons, mais elle n'est pas imposée par le droit constitutionnel fédéral; la scission de l'initiative en plusieurs parties, soumises à des votes distincts, peut être prévue par le droit cantonal (ATF 123 I 63 consid. 4c p. 72; 81 I 192 consid. 6 p. 201).
Sur le vu de ce qui précède, le recours de droit public doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux recourants et au Grand Conseil du canton de Genève.