Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/hospodarska-soutez-a-ucastenstvi-v-rizeni.p538.html
Timestamp: 2020-05-26 20:27:56+00:00
Document Index: 7149011

Matched Legal Cases: ['§ 21', 'zákona č. 143', '§ 33', 'zákona č. 143', '§ 21', '§ 14', '§ 33', '§ 33', '§ 12', 'zákona č. 143', '§ 12', 'zákona č. 143', '§ 21', '§ 21', '§ 15', '§ 1', '§ 21', '§ 16', '§ 21', '§ 21', '§ 14', '§ 21', '§ 33', '§ 15', '§ 21', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 58', '§ 75', '§ 59', '§ 58', '§ 59', '§ 41', '§ 21', '§ 21', '§ 1', '§ 33', '§ 21', '§ 21', '§ 41', '§ 21', 'čl. 36', 'čl. 36', '§ 21', 'čl. 36', 'čl. 36', '§ 247', '§ 16', 'čl. 1', 'čl. 36', '§ 14', '§ 3', '§ 59', 'čl. 36', '§ 23', '§ 61', '§ 23', '§ 61', '§ 21', '§ 14', '§ 21', '§ 21', '§ 33', '§ 21', '§ 21', '§ 16', '§ 17', '§ 21', '§ 21', '§ 33', '§ 33', '§ 33', '§ 20', 'čl. 36', '§ 17', '§ 21', 'soud ', 'soud ', '§ 132', '§ 75', 'soud ', 'Soud ', 'zákona č. 143', '§ 21', '§ 12', 'zákona č. 143', 'zákona č. 340', '§ 21', '§ 12', '§ 15', '§ 12', '§ 12', '§ 21', 'zákona č. 143', '§ 21', '§ 1', '§ 21', '§ 186', '§ 7', '§ 9', 'čl. 18', '§ 21', '§ 32', '§ 16', '§ 21', 'soud ', '§ 21', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 21', '§ 14', '§ 33', '§ 33', 'soud ', '§ 64', 'zákona č. 182', 'čl. 95', '§ 21', 'zákona č. 143', '§ 21', 'čl. 36', 'čl. 6', 'čl. 10', '§ 21', 'soud ', 'ÚS 208/96 ', '§ 12', 'čl. 36', 'soud ', '§ 21', 'čl. 36', 'soud ', 'čl. 95', 'soud ', '§ 78']

Hospodářská soutěž a účastenství v řízení | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Hospodářská soutěž a účastenství v řízení
Ej 540/2004
Hospodářská soutěž: účastenství v řízení. Správní řízení: podklady pro rozhodnutí
k § 21 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění před novelou provedenou zákonem č. 340/2004 Sb. s účinností k 2. 6. 2004
k § 33 odst. 2 správního řádu
I. Účelem zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, je ochrana konkurence jako ekonomického jevu, nikoliv ochrana jednotlivých účastníků trhu. Ti jsou proti narušitelům soutěže nepřímo chráněni výkonem pravomoci Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže vykonávajícího dozor nad tím, zda a jakým způsobem soutěžitelé plní povinnosti pro ně vyplývající z tohoto zákona nebo z rozhodnutí Úřadu vydaných na jeho základě.
II. Právní úprava zakotvená v § 21 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže je odlišná od obecné definice účastníka řízení podle § 14 správního řádu, neboť tam se jím stává i ten, kdo tvrdí, že může být rozhodnutím ve svých právech přímo dotčen, a to až do doby, než se prokáže opak. Osoba v takovém procesním postavení je účastna na právech plynoucích mj. z ustanovení § 33 správního řádu od počátku, neboť správní orgán o tom žádné rozhodnutí nevydává až do doby, než bude rozhodnutím odmítnuto postavení účastníka řízení. Úprava v zákoně o ochraně hospodářské soutěže je založena na zcela opačném postupu, totiž že osoba, která se chce účastnit řízení u Úřadu, nejprve musí o přiznání postavení účastníka řízení požádat a stává se jím se všemi právy a povinnostmi z toho plynoucími až poté, kdy je jí takové postavení přiznáno. Po tu dobu není účastníkem probíhajícího správního řízení, a nemá tedy možnost využívat oprávnění, jimiž je nadán toliko účastník řízení. Není přitom na místě zahajovat samostatné správní řízení, neboť jde o procesní rozhodnutí, jež Úřad v průběhu řízení a pro účely takového řízení činí.
III. Návrh rozkladové komise nepochybně je součástí správního spisu, avšak nelze jej chápat jako podklad ve smyslu § 33 odst. 2 správního řádu; naopak jde o návrh, který ze shromážděných podkladů při skutkovém hodnocení i právním posouzení případu vychází. Tomu odpovídá dikce zákona, který předvídá možnost vyjádřit se k podkladu pro vydání rozhodnutí a ke způsobu jeho zjištění; v případě návrhu rozkladové komise je to ovšem pojmově vyloučeno.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2004, čj. 2 A 11/2002-227)
Akciová společnost M. v H. proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o účastenství ve správním řízení.
Rozhodnutí žalovaného správního orgánu
Rozhodnutím ze dne 22. 3. 2002 nepřiznal Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též "Úřad") žalobci postavení účastníka řízení zahájeného na základě návrhu akciové společnosti R. (Německo) ve věci povolení spojení soutěžitelů ve smyslu § 12 a násl. zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže. Navrhovatel R. žádal o povolení spojení soutěžitelů, ke kterému dochází ve smyslu § 12 odst. 3 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže (dále též "zákon"), a to na základě "Smlouvy o koupi akcií" ze dne 29. 1. 2002 mezi společností R. jako kupujícím a Fondem národního majetku České republiky jako prodávajícím, v jejímž důsledku získá společnost R. akcie devíti českých akciových společností. Žalobce odůvodnil svou žádost o přiznání postavení účastníka řízení ve smyslu § 21 odst. 1 zákona obavou z podstatného dotčení jeho práv jako soutěžitele na trhu zemního plynu a uskladňování zemního plynu. Úřad vyhodnotil, že pro účely správního řízení ve věci povolení spojení soutěžitelů platí speciální definice účastníka řízení uvedená v § 21 odst. 1 zákona, dle které je účastníkem řízení ten, o jehož právech nebo povinnostech stanovených zákonem má být v řízení rozhodnuto. Úřad dále může přiznat postavení účastníka řízení i osobě, jejíž práva nebo povinnosti mohou být rozhodnutím Úřadu vydaným podle zákona podstatně dotčeny. Tato speciální úprava definuje na rozdíl od obecné úpravy ve správním řádu účastníka řízení zužujícím způsobem. Účastníkem je tak v řízeních o povolení spojení soutěžitelů zejména navrhovatel, definovaný v § 15 zákona, neboť především o jeho právech a povinnostech je v takovém řízení rozhodováno. Ostatní soutěžitelé, tedy i konkurenti, jsou chráněni nepřímo rozhodnutími, kterými Úřad zajišťuje ochranu hospodářské soutěže na trhu výrobků a služeb proti jejímu narušení ve smyslu § 1 odst. 1 zákona. Věta druhá ustanovení § 21 odst. 1 zákona dává Úřadu možnost přiznat postavení účastníka řízení i třetím osobám, jejichž práva a povinnosti mohou být rozhodnutím Úřadu podstatně dotčeny. Aplikace tohoto fakultativního ustanovení je určena především na situace, kdy ochrana uvedených práv a povinností třetích osob nemůže být zajištěna prostřednictvím meritorních rozhodnutí Úřadu, ani přihlédnutím k námitkám či připomínkám, které mohou tyto osoby Úřadu předložit. K tomu slouží i oznámení každého návrhu na povolení spojení v Obchodním věstníku ve smyslu § 16 odst. 1 zákona. Úřad vyslovil, že žalobce jako jeden z konkurentů spojovaných soutěžitelů pociťující ohrožení konkurenčního prostředí v důsledku posuzovaného spojení nesplňuje podmínky definice účastníka řízení dle § 21 odst. 1 věty první zákona a ani by nebylo důvodné - v souladu se smyslem věty druhé tohoto ustanovení a rovněž tak s ohledem na efektivnost a hospodárnost vedeného správního řízení - postavení účastníka žalobci přiznat. Případná dotčená práva a povinnosti žalobce v oblasti hospodářské soutěže jsou dostatečně chráněna tím, že veškeré námitky uplatněné v žádosti o přiznání postavení účastníka řízení, jakož i případné další připomínky, budou řádně posouzeny před vydáním rozhodnutí ve věci.
Žalobce napadl toto rozhodnutí rozkladem; předseda Úřadu však rozklad zamítl dne 12. 4. 2002 a rozhodnutí Úřadu vydané v I. stupni potvrdil. Námitku účastenství vyhodnotil tak, že úprava dle § 21 odst. 1 zákona se odlišuje od § 14 odst. 1 správního řádu: "třetí osoba", jíž nesvědčí účastenství dle § 21 odst. 1 věty první zákona, se stává účastníkem řízení podle věty druhé téhož ustanovení až nabytím právní moci rozhodnutí o přiznání postavení účastníka. Do té doby nedisponuje právním postavením účastníka řízení. Nebyl-li tedy žalobce v době před vydáním napadeného rozhodnutí účastníkem řízení, nenáleželo mu právo ve smyslu § 33 odst. 2 správního řádu. Ačkoli byla v Obchodním věstníku dne 27. 2. 2002 uveřejněna informace o navrhovaném spojení soutěžitelů ve smyslu § 15 zákona s tím, že případné připomínky je třeba zaslat Úřadu do pěti dnů od zveřejnění tohoto oznámení, žalobce na toto oznámení žádným způsobem nereagoval. Ačkoli privatizace plynárenských distribučních společností byla výrazně medializována, žalobce nevznesl jakékoliv námitky k probíhajícímu správnímu řízení. V průběhu správního řízení si proto Úřad vyžádal podklady a informace pro zjištění skutečného stavu věci od řady soutěžitelů působících v oblasti přepravy, uskladňování a distribuce zemního plynu a obchodu se zemním plynem, na jejichž činnost by navrhované spojení mohlo mít vliv. Dopisem ze dne 7. 3. 2002 Úřad sám vyzval mimo jiné i žalobce, aby poskytl své stanovisko na možné dopady navrhovaného spojení na hospodářskou soutěž, zejména pak na předpokládaný vývoj konkurence v oblasti, ve které je žalobce potenciálním konkurentem spojujících se soutěžitelů. Teprve k této výzvě Úřadu zaslal žalobce dne 12. 3. 2002 své stanovisko k možným dopadům spojení soutěžitelů na hospodářskou soutěž. Z výše uvedeného tedy jednoznačně vyplývá, že Úřad dostál své povinnosti umožnit žalobci účinné hájení práv z vlastní iniciativy ještě před podáním žádosti o přiznání postavení účastníka řízení a v tomto svém přístupu pokračoval i po rozhodnutí o nepřiznání postavení účastníka řízení: jak ze spisu vyplývá, byl zástupce žalobce na den 10. 4. 2002 předvolán k podání svědecké výpovědi. K žalobcově námitce o tom, že žalovaný se nedostatečně zabýval věcnými okolnostmi správního řízení, předseda Úřadu konstatoval, že veškeré
skutečnosti byly hodnoceny v rámci rozhodování o meritu věci, kdežto zde projednávané rozhodnutí je povahy procesní.
Žalobce brojil proti rozhodnutí předsedy Úřadu žalobou podanou k Vrchnímu soudu v Olomouci. Poukázal především na to, že řízení podle § 21 odst. 1 věty druhé zákona je samostatným řízením podle § 1 odst. 1 správního řádu, v němž se meritorně rozhoduje o právu žadatele být účastníkem řízení. Porušení právních předpisů a zkrácení na svých zákonných právech staví žalobce na následujícím: žalobce je jako osoba oprávněná mimo jiné k těžbě plynu a skladování plynu v podzemních zásobnících soutěžitelem (§ 2 odst. 1 zákona) na trhu zemního plynu a skladování zemního plynu v České republice, tj. na relevantním trhu ve smyslu § 2 odst. 2 zákona. Žalobce rovněž poukazuje na nižší výrobní ceny než u plynu dováženého s dopadem na nižší spotřebitelské ceny. Z těchto důvodů je žalobce konkurentem společností, k jejichž spojení má na základě Smlouvy o koupi akcií uzavřené dne 29. 1. 2002 mezi akciovou společností R. a Fondem národního majetku České republiky dojít. Nejedná se přitom pouze o dotčené české krajské distribuční společnosti, ale zejména o společnost R., která není pouhým investorem, jak by tomu mohlo být u bank nebo jiných finančních institucí, nýbrž je sama významným podnikatelem na trhu s plynem v mezinárodním měřítku.
Vzhledem ke zcela specifickým technickým podmínkám týkajícím se způsobu přepravy plynu, jakož i vzhledem k historickému vývoji poznamenanému minulým obdobím státního monopolu, je skutečností, že jedna z dotčených společností - akciová společnost J. - je jediným možným přepravcem plynu z těžby žalobce k dalším odběratelům (zákazníkům) a další - akciová společnost T. - je zase jediným možným přepravcem plynu skladovaného žalobcem v podzemním zásobníku U. k dalším odběratelům (zákazníkům). Kromě toho dle náhledu žalobce přistupuje neméně významné monopolní postavení společnosti T. a spojovaných distribučních společností zajištěné dokonce energetickým zákonem č. 458/2000 Sb. Jedinou přepravní soustavou, kterou lze uskutečňovat přepravu plynu po území ČR a s jejíž pomocí lze plyn do ČR dovážet (§ 58 a § 75 odst. 2 energetického zákona), je přepravní soustava, kterou vlastní společnost T. Vybudování další přepravní soustavy není možné. Obdobný je stav u distribučních soustav, kterými je plyn přepravován k zákazníkům (§ 59 energetického zákona) a jejichž vlastníky jsou jednotlivé krajské distribuční společnosti a k jejichž spojení se společností T. a společností R. jako navrhovatelem má dojít na základě shora citované Smlouvy o koupi akcií. Z ustanovení § 58 odst. 1 písm. a) a b) energetického zákona vyplývá široce formulované právo provozovatele přepravní soustavy (společnosti T.) odmítnout v případě nedostatku kapacity přístup do přepravní soustavy. Z ustanovení § 59 odst. 1 písm. a) a b) energetického zákona vyplývá obdobné oprávnění distribučních společností odmítnout přístup do distribuční soustavy. Posuzování důvodů k odmítnutí přístupu do přepravní nebo distribuční soustavy záleží přitom pouze na příslušném provozovateli této soustavy, který tak může jednostranným opatřením znemožnit žalobci jako výrobci a skladovateli plynu přístup do těchto soustav, a tím i jeho činnost. Dojde-li proto ke spojení společnosti R. se společností T., lze dosáhnout toho, že vstup žalobce do přepravní soustavy plynu a jediné možné distribuční soustavy plynu (patřící společnosti J.) bude fakticky znemožněn, např. z důvodu zájmu spojených společností na dovozu plynu do ČR. Takto by byla vyloučena možnost žalobce nabízet levnější, v ČR vytěžený plyn domácím spotřebitelům, kteří nemají možnost volby dodavatele, jakož i možnost využívat nerostné bohatství České republiky. K tomu přistupuje skutečnost, že společnost T. vlastní 21,47 % žalobcových akcií a společnost J. vlastní 25 % žalobcových akcií, celkem 46,47 %. Jejich spojení umožňuje, aby blokovaly jakékoliv rozhodnutí valné hromady žalobce, k jejímuž přijetí je podle obchodního zákoníku (a shodně i podle žalobcových stanov) zapotřebí dvoutřetinové většiny přítomných akcionářů. Z uvedeného vyplývá, že spojení soutěžitelé by v zájmu vlastních podnikatelských cílů (bez ohledu na zájmy spotřebitelů v ČR a bez ohledu na zájem státu na využívání nerostného bohatství) mohli blokovat veškerá zásadní rozhodnutí týkající se žalobcovy činnosti a jeho rozvoje nezbytného pro uskutečňování podnikatelské činnosti. Toto ohrožení žalobcových zájmů, spotřebitelů i státu je velice aktuální, neboť s ohledem na nově nalezená ložiska plynu a na již zablokovaná hlasování na valných hromadách v žalobě výslovně uvedených lze očekávat po spojení soutěžitelů daleko razantnější přístup k hájení jejich vlastních podnikatelských zájmů. Žalobce má tedy za nepochybné, že rozhodnutím Úřadu o povolení spojení soutěžitelů podle návrhu společnosti R. mohou být jeho práva jakožto soutěžitele na trhu s plynem a jeho skladováním (tj. zejména právo svobodně rozvíjet svou soutěžní činnost v zájmu dosažení hospodářského prospěchu zaručené v § 41 obchodního zákoníku) podstatně dotčena, což je podmínkou pro přiznání postavení účastníka řízení dle § 21 odst. 1 věty druhé zákona. Stejně tak mohou být podstatným způsobem dotčeny žalobcovy povinnosti, a to zejména povinnosti plynoucí z horního zákona, tj. povinnost k hospodárnému využívání výhradních ložisek a povinnost k jejich co nejúplnějšímu vytěžení.
Porušení právních předpisů Úřadem shledává žalobce v tom, že při řízení o žádosti o přiznání postavení účastníka Úřad postupoval v rozporu se správním řádem. Řízení o žádosti o přiznání postavení účastníka řízení podle § 21 odst. 1 věty druhé zákona je samostatným řízením ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu, ve kterém byl žalobce účastníkem a na které se správní řád plně vztahuje. Podle § 33 odst. 2 správního řádu byl Úřad před vydáním rozhodnutí povinen dát žalobci možnost, aby se vyjádřil k podkladu pro rozhodnutí i ke způsobu jeho zjištění, popřípadě navrhnout jeho doplnění. Tuto zákonem stanovenou povinnost Úřad nesplnil a rozhodl, aniž před vydáním svého rozhodnutí dal žalobci možnost se vyjádřit k jakýmkoli podkladům, z nichž při svém rozhodnutí vycházel, natož ke způsobu jejich zjištění, nebo možnost navrhnout jejich doplnění. Úřad vůbec neseznámil žalobce s žádným podkladem pro své zamítavé rozhodnutí a žádné takové podklady nevyplývají ani z jeho rozhodnutí. Tím bylo žalobci upřeno jedno ze stěžejních práv účastníka správního řízení (viz též např. nález Ústavního soudu ze dne 29. 9. 1999, sp. zn. II. ÚS 231/96, publikovaný pod č. 130 ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu České republiky, svazek 15, str. 235).
Z ustanovení § 21 odst. 1 věty druhé zákona dle názoru žalobce nikterak nevyplývá, že by postavení účastníka řízení mohlo být přiznáno třetím osobám pouze v případech, kdy ochrana jejich práv a povinností nemůže být zajištěna prostřednictvím meritorních rozhodnutí Úřadu, jak Úřad mylně dovodil v odůvodnění svého rozhodnutí. Z textu § 21 odst. 1 věty druhé zákona naopak vyplývá, že Úřad může přiznat postavení účastníka řízení i jakékoliv jiné osobě, přičemž jedinou podmínkou je, že práva a povinnosti této osoby mohou být rozhodnutím Úřadu vydaným podle zákona podstatně dotčeny. Zužující výklad Úřadu, jak je uveden v odůvodnění rozhodnutí, by z možnosti stát se účastníkem řízení vylučoval v podstatě nejdůležitější skupinu třetích osob, k jejichž ochraně má zákon sloužit, tj. veškeré soutěžitele (Úřadem označované jako "konkurenti"), neboť Úřad podle zákona rozhoduje o ochraně hospodářské soutěže proti jejímu vyloučení, omezení, jinému narušení nebo jejímu ohrožení. Takovýto výklad je proto nepřípustný a nezákonný.
Z odůvodnění napadeného rozhodnutí žalobce dovozuje, že Úřad jej považoval pouze za jednoho z konkurentů spojovaných soutěžitelů, zcela však pominul skutečnost, že získáním akcií společností T. a J. získá společnost R. též podíl v rozsahu 46,47 % na společnosti žalobce. Tento druhý významný důsledek spojení soutěžitelů byl jednak zmíněn v žalobcově žádosti o přiznání postavení účastníka řízení, jednak byl podrobně rozveden ve shora citovaném stanovisku žalobce k možným dopadům spojení soutěžitelů na hospodářskou soutěž, které žalobce Úřadu na základě jeho výzvy zaslal současně se svou žádostí dne 12. 3. 2002. V tomto stanovisku žalobce dále uvedl, že navrhovaným spojením bude posíleno již existující dominantní postavení spojujících se soutěžitelů, které bude mít za následek podstatné narušení hospodářské soutěže s dopady především na konečné zákazníky, neboť spojující se soutěžitelé budou moci technickými a obchodními prostředky zabránit dodávkám konkurenčního plynu z těžby na území České republiky a konkurenčním službám skladování na území České republiky v neprospěch těchto zákazníků a současně bude vážně ohrožena možnost využití nerostného bohatství České republiky z objevů ložisek plynu s potenciálními zásobami v objemu jednotek miliard m3, neboť spojující se soutěžitelé budou moci využít svého dominantního postavení k podpoře dovozu zemního plynu ze zahraničí na úkor těžby a průzkumu na území České republiky. Těmito skutečnostmi se však Úřad při posuzování žalobcovy žádosti vůbec nezabýval, byť je z nich naprosto nepochybné, že případným rozhodnutím Úřadu o povolení spojení soutěžitelů by práva a povinnosti žalobce, zejména právo svobodně rozvíjet svou soutěžní činnost v zájmu dosažení hospodářského prospěchu, zaručené v ustanovení § 41 obchodního zákoníku, mohly být podstatně dotčeny.
Za nejzávažnější nedostatek v dosavadním postupu považuje žalobce skutečnost, že Úřad posuzoval jeho žádost o přiznání postavení účastníka řízení pouze z pohledu ustanovení § 21 odst. 1 zákona a přitom ponechal stranou právo žalobce na soudní ochranu, které je jako nedílná součást ústavního pořádku České republiky zakotveno v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Nepřiznáním postavení účastníka řízení totiž Úřad žalobci předem znemožnil uplatnění práva na soudní ochranu, tj. možnost domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu, které je zaručeno shora citovaným čl. 36 odst. 1 Listiny. V této souvislosti žalobce zdůrazňuje, že žádným zákonem nesmí být z pravomoci soudu vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí orgánu veřejné správy týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Jedním z těchto základních práv podle Listiny, které nesmí být z pravomoci soudu vyloučeno, je uvedené právo na soudní ochranu. Umožňuje-li tedy zákon v ustanovení § 21 odst. 1 větě druhé, aby Úřad přiznal postavení účastníka řízení osobě, jejíž práva nebo povinnosti mohou být rozhodnutím Úřadu vydaným podle zákona podstatně dotčeny, je Úřad povinen zkoumat, zda je tato podmínka splněna, a pokud zjistí, že by práva nebo povinnosti takové osoby rozhodnutím Úřadu skutečně dotčeny být mohly, je vzhledem k ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny povinen této osobě postavení účastníka řízení přiznat. Jenom tímto postupem totiž Úřad zajistí, aby osoba, jejíž práva nebo povinnosti mohou být rozhodnutím Úřadu dotčeny, mohla uplatňovat právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Pokud by totiž žalobce byl účastníkem řízení o spojení soutěžitelů, muselo by mu být rozhodnutí Úřadu v této věci doručeno a proti zkrácení svého práva svobodně rozvíjet svou soutěžní činnost by se mohl bránit podáním žaloby podle § 247 a násl. o. s. ř. Tím, že Úřad žalobci postavení účastníka řízení o spojení soutěžitelů nepřiznal, vyloučil tím předem jeho možnost domáhat se soudního přezkumu rozhodnutí, kterým mohou být jeho práva nebo povinnosti dotčeny, neboť žalobce se o vydání takového rozhodnutí vůbec nemusí dovědět. Na rozdíl od řízení o povolení spojení, jehož zahájení je Úřad podle § 16 odst. 1 zákona povinen oznamovat v Obchodním věstníku, ohledně rozhodnutí ve věci samé nemá žádnou povinnost zveřejnění. Úřad tedy aplikoval zákon způsobem, který Listina v článku 36 odst. 2 větě druhé vylučuje, když stanoví, že žádným zákonem nesmí být z pravomoci soudu vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí orgánu veřejné správy týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. V tomto směru žalobce odkazuje na konstantní judikaturu Ústavního soudu týkající se přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné správy nezávislými soudy a rovnosti v právech vůči veřejné moci (viz též čl. 1 Listiny), jejímž konečným výsledkem po mnoha dílčích derogacích jednotlivých zákonů je nález pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 16/1999 ze dne 27. 6. 2001, vyhlášený pod č. 276/2001 Sb.
Shora uvedená porušení právních předpisů při rozhodování Úřadu, v jejichž důsledku byl žalobce zkrácen na svém právu na soudní ochranu zakotveném v čl. 36 Listiny, nebyla zhojena ani rozhodnutím předsedy Úřadu o rozkladu. Naopak v rozhodnutí o rozkladu předseda Úřadu v rozporu s ustanovením § 14 odst. 1 správního řádu dovodil, že žalobce není účastníkem řízení, v němž se rozhoduje o jeho právu stát se účastníkem řízení o povolení spojení soutěžitelů. Dále se předseda Úřadu v rozporu s ustanoveními § 3 a § 59 správního řádu vůbec meritorně nezabýval námitkou, že žalobci bylo rozhodnutím znemožněno právo na soudní ochranu podle čl. 36 Listiny. V rozporu s ustanovením § 23 odst. 1 správního řádu Úřad dne 2. 5. 2002 při nahlížení do spisu týkajícího se řízení v žalobcově věci odepřel žalobci možnost nahlédnout do návrhu rozkladové komise, tj. zvláštní komise, na základě jejíhož návrhu předseda Úřadu vydal rozhodnutí o rozkladu. V řízení o rozkladu přitom předseda Úřadu podle shora citovaného § 61 odst. 2 správního řádu vydává rozhodnutí o rozkladu na návrh rozkladové komise, jak mimo jiné též v rozhodnutí o rozkladu výslovně uvedl. Tím, že Úřad odepřel žalobci možnost nahlédnout do tohoto návrhu, který musí být součástí spisu o řízení, porušil ustanovení § 23 odst. 1 správního řádu.
Vzhledem k okolnostem případu má žalobce důvodné podezření, že mu bylo seznámení s návrhem rozkladové komise odepřeno z toho důvodu, že žádný návrh rozkladové komise vůbec neexistuje, že rozkladová komise o jeho rozkladu ve dnech 8. 4. - 12. 4. 2002, tedy v době mezi podáním rozkladu a vydáním rozhodnutí o rozkladu, vůbec nejednala, a že předseda Úřadu tedy vydal rozhodnutí o rozkladu v rozporu s ustanovením § 61 odst. 2 správního řádu bez zákonem předepsaného návrhu rozkladové komise. Toto porušení zákona se přitom pokusil zastřít odvoláním na návrh rozkladové komise, uvedeným v úvodu rozhodnutí o rozkladu. Následně se pak toto porušení zákona Úřad snažil zatajit tím, že žalobci odepřel možnost nahlédnout do návrhu rozkladové komise, na jejímž základě mělo být rozhodnutí o rozkladu vydáno.
Žalobce proto navrhuje zrušení rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 22. 3. 2002, zrušení rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 12. 4. 2002, vrácení věci Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k dalšímu řízení a uložení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, aby žalobci nahradil náklady řízení. Dále žalobce poukázal i na takovou praxi žalovaného, z níž vyplývá, že ve srovnatelných případech se postavení účastníka řízení přiznává. V rámci nařízeného ústního jednání žalobce upřesnil, že v současné době ve společnosti žalobce nemá podíl ani společnost T., ani společnost J.
Žalovaný ve svém vyjádření uvádí, že otázka účastenství ve správním soudnictví, stejně jako režim, v němž k přiznání či nepřiznání účastenství ve správním řízení podle zákona o ochraně hospodářské soutěže dochází, jsou řešeny zcela specificky. Na základě zákona o ochraně hospodářské soutěže, který problematiku účastenství v řízení konstruuje ve svém § 21 odst. 1 principiálně zcela odlišně od § 14 odst. 1 správního řádu, se tzv. "třetí osoba", jíž nesvědčí účastenství podle § 21 odst. 1 věty první zákona, stává účastníkem řízení podle věty druhé téhož ustanovení až nabytím právní moci rozhodnutí o přiznání postavení účastníka řízení, jež je vydáváno jako procesní rozhodnutí v rámci řízení ve věci. Do té doby nedisponuje právním postavením účastníka řízení, a nedisponuje tak právy, která s postavením účastníka řízení souvisejí. Z konstrukce ustanovení § 21 odst. 1 zákona tak dle žalovaného vyplývá, že rozhodování o přiznání či nepřiznání postavení účastníka má zjevně akcesorickou povahu k řízení o meritu věci, tj. v daném případě o povolení spojení soutěžitelů. Veškeré skutečnosti, jež s rozhodováním o přiznání či nepřiznání postavení účastníka řízení souvisejí, zejména podklady došlé od žadatele o přiznání postavení účastníka řízení, jež mají z logiky věci obvykle charakter námitek vyplývajících ze subjektivních soutěžních zájmů takového žadatele, je třeba nutně zkoumat, posuzovat a vyhodnocovat vždy v kontextu se skutečnostmi již zjištěnými žalovaným v průběhu samotného řízení ve věci. Jinak by totiž nebylo možno spolehlivě zjistit existenci práv a povinností, které by mohly být rozhodnutím ve věci dotčeny, jejich míru a tato práva a povinnosti vyplývající z práva objektivního důsledně oddělit od namítaných soutěžních zájmů žadatele. Žalovaný má tedy za to, že do vydání rozhodnutí o přiznání postavení účastníka řízení žadatel účastníkem řízení není, že proces vyhodnocování podkladů nezbytných pro rozhodnutí o přiznání či nepřiznání postavení účastníka řízení nelze v zájmu žadatele realizovat izolovaně a nezávisle na řízení ve věci, a že rozhodnutí o přiznání či nepřiznání postavení účastníka řízení je tak rozhodnutím procesní povahy s akcesorickou povahou k řízení ve věci. Tato akcesorická povaha včetně nezbytnosti dokládat listiny, které jsou součástí spisu správního řízení ve věci, se plně projevila v době do vydání rozhodnutí ze dne 22. 3. 2002 o nepřiznání postavení účastníka řízení, zatímco po podání rozkladu proti tomuto rozhodnutí vydanému v I. stupni musel být tento princip prolomen cestou standardního přezkumu rozkladem napadeného rozhodnutí, což nelze uskutečnit jinak než v rámci samostatného správního řízení tak, aby žadatel nebyl na svých právech nijak zkrácen. Takto žalovaný také postupoval, přičemž v důsledku takového postupu žalobce žádnou újmu na svých právech neutrpěl. Tento výklad, jejž zastává žalovaný, není v rozporu s dikcí zákona, avšak navíc se nedostává do konfliktu ani se zásadami a principy, na nichž je správní řád postaven, a žalobce se na jeho zákonem zaručených právech nijak nedotýká. I kdyby však žalovaný rozhodoval o přiznání postavení účastníka řízení ve zcela samostatném řízení, jak namítá žalobce, fakticky by po stránce procesní došlo pouze k jediné změně - tj. k realizaci úkonu podle § 33 odst. 2 správního řádu, v daném případě pouze formálního.
K žalobcem namítanému porušení právních předpisů ve smyslu zkrácení na jeho právech na základě skutečnosti, že je žalobce dle svého vyjádření soutěžitelem na trhu zemního plynu a skladování zemního plynu a konkurentem společností, k jejichž spojení má dojít, žalovaný uvádí, že tyto skutečnosti nezpochybnil. Žalovaný si byl vědom postavení žalobce a výzvou k poskytnutí informací ze dne 7. 3. 2002 mu sám poskytl možnost vyjádřit se k předmětnému spojení. Pro žalobcovo negativní stanovisko ze dne 12. 3. 2002 vyzval žalovaný zástupce žalobce k objasnění jeho námitek v rámci výslechu svědka dne 10. 4. 2002. Ke skutečnosti, že žalobce je v postavení konkurenta vůči spojujícím se soutěžitelům, žalovaný v průběhu správního řízení přihlédl, což vyplývá právě z rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů ze dne 2. 5. 2002. Žalovaný má za to, že sama skutečnost, že žalobce je konkurentem spojujících se soutěžitelů, automaticky nezakládá právo na přiznání postavení účastníka řízení takovému žalobci, a proto jeho nepřiznáním nemůže dojít k porušení § 21 odst. 1 zákona. V žádosti o přiznání postavení účastníka řízení žalobce neuvedl žádné další skutečnosti, než které uvádí jako dotčený konkurent v rámci řízení ve věci, které by svědčily ve prospěch využití
možnosti přiznat mu postavení účastníka řízení ve věci.
V části žaloby týkající se specifického způsobu přepravy plynu, znemožnění vstupu žalobce do přepravní soustavy plynu, možnosti blokování zásadních rozhodnutí a činnosti žalobce plynoucí z podílu vlastněných akcií, a tedy dotčení práv žalobce jako soutěžitele a jeho povinností uložených horním zákonem nezbylo žalovanému než uvést, že jde o skutečnosti, jež byly hodnoceny v rámci řízení ve věci, a to v rámci kontextuálního hodnocení všech námitek uplatněných ze strany jiných než spojujících se soutěžitelů. Užití fakultativního oprávnění k rozšíření okruhu účastníků řízení o osoby, které prokáží, že jejich práva a povinnosti mohou být rozhodnutím Úřadu podstatně dotčeny a které o přiznání postavení účastníka řízení před vydáním rozhodnutí ve věci včas požádají, je totiž vyhrazeno zvláště pro případy, kdy by ochrana práv a povinností třetích osob nemohla být zajištěna přihlédnutím k jejich námitkám v meritorním rozhodnutí.
Tak tomu v daném případě nebylo, a i kdyby žalobcovy subjektivní soutěžní zájmy byly kvalifikovány jako jeho práva ve smyslu § 21 odst. 1 věty druhé zákona, bylo možno je v rozhodnutí ve věci plně brát v úvahu. V daném případě však bylo možno přihlédnout pouze k žalobcovým subjektivním soutěžním zájmům, což žalovaný učinil a tuto skutečnost dokládá zejména dikcí dvou ze tří podmínek, jimiž bylo povolení spojení soutěžitelů podmíněno. K části žaloby, v níž žalobce shledává porušení procesních předpisů, žalovaný uvádí, že soutěžitelé či spotřebitelé, kteří mohou být určitým rozhodnutím žalovaného dotčeni na svých právech, nejsou bez pravomocného rozhodnutí žalovaného účastníky řízení, byť by zahájení takového řízení iniciovali. Jejich návrhy jsou v tomto směru podle charakteru podání kvalifikovány jako stížnosti či podněty k šetření a v případě řízení o povolení spojení jsou taková podání považována za námitky proti spojení, k jejichž uplatnění žalovaný obligatorně vyzývá způsobem stanoveným v § 16 odst. 1 zákona. Tyto osoby, popř. jejich zástupci, pak po uplatnění námitek v řízení mohou vystupovat jako svědci a skutečnosti zjištěné těmito procesními postupy jsou vyhodnocovány z pohledu možného podstatného narušení hospodářské soutěže na relevantním trhu, jak předvídá ustanovení § 17 odst. 2 zákona. O přiznání či nepřiznání postavení účastníka řízení ve věci bylo rozhodováno procesním rozhodnutím v tomto řízení, tj. v řízení ve věci, se znalostí všech dosud zjištěných skutečností umožňujících žalovanému bezpečně zjistit, zda žalobcova práva mohla být dotčena, popř. míru tohoto dotčení, jež by mohla být rozhodující při úvahách o využití ustanovení § 21 odst. 1 věty druhé zákona. Nebyl-li žalobce na základě konstrukce vyplývající z § 21 odst. 1 zákona v danou chvíli účastníkem řízení, v němž mu nebylo přiznáno postavení účastníka řízení, pak mu právo ve smyslu § 33 odst. 2 správního řádu nesvědčilo. Žalovaný tedy dle svého názoru nepochybil, pokud tento úkon ve vztahu k žalobci před vydáním rozhodnutí o nepřiznání postavení účastníka řízení nerealizoval. I kdyby však žalovaný měl již v I. stupni vydávat rozhodnutí o nepřiznání postavení účastníka řízení ve speciálně zahájeném zvláštním řízení, které by bylo "řízením o přiznání postavení účastníka řízení ve věci", čemuž dle žalovaného text zákona nenasvědčuje, fakticky by se z pohledu žalobce tato skutečnost projevila právě pouze v nutnosti realizace úkonu podle § 33 odst. 2 správního řádu ze strany žalovaného. Byla-li však jediným podkladem pro rozhodnutí o nepřiznání postavení účastníka řízení žalobcova žádost o přiznání tohoto postavení - neboť skutečnosti v danou chvíli zjištěné žalovaným v řízení ve věci je třeba považovat za skutečnosti, jež byly brány v úvahu při právním hodnocení tohoto podkladu, nikoli však za podklad samotný - pak by se žalobce seznamoval pouze s vlastní žádostí. Podklad rozhodnutí tak, jak jej má na mysli ustanovení § 33 odst. 2 správního řádu, tedy byl žalobci v daném okamžiku znám. Pokud jde o odkaz žalobce na nález Ústavního soudu II. ÚS 231/96, žalovaný shledává zásadní odlišnost oproti nyní projednávanému případu, neboť zatímco v případě citovaném žalobcem se jednalo o řízení ve věci, v němž stěžovatelce jako účastníku řízení ve věci bylo odepřeno právo účastníka řízení, v právě projednávaném případě jde o procesní rozhodnutí v rámci řízení ve věci, kdy žalobce účastníkem řízení ve věci není. Tento nález Ústavního soudu tedy nelze aplikovat.
Žalovaný dále poukazuje na nesprávné tvrzení žalobce, že neexistuje povinnost zveřejnit rozhodnutí ve věci, neboť odst. 1 písm. b) ustanovení § 20 zákona ukládá žalovanému povinnost zveřejňovat mimo jiné svá pravomocná rozhodnutí.
Žalovaný rovněž uvádí, že s žalobcovou námitkou týkající se znemožnění uplatnění práva na soudní ochranu podle čl. 36 Listiny se napadené rozhodnutí o rozkladu vypořádalo. Žalovaný má za to, že řízení podle části páté občanského soudního řádu je koncipováno jako specificky upravený proces, který je ovládán dispoziční zásadou, což především znamená, že zahájení řízení a vymezení jeho předmětu je v dispozici pouze oprávněné osoby, tj. toho, kdo tvrdí, že byl rozhodnutím správního orgánu zkrácen na svých právech, nebo toho, kdo tvrdí, že s ním nebylo jednáno jako s účastníkem správního řízení, ačkoliv s ním takto jednáno být mělo - tedy s osobou aktivně legitimovanou. Žalobce zcela zjevně využil svého práva na soudní ochranu, a to právě podáním žaloby proti rozhodnutí o rozkladu, k níž směřuje toto vyjádření.
Pokud jde o námitku proti odepření možnosti nahlédnout do návrhu rozkladové komise, žalovaný uvádí, že návrh rozkladové komise, na jehož základě předseda Úřadu o podaném rozkladu rozhodl, je společně s prezenční listinou, protokolem o hlasování a zápisem z jednání této komise ze dne 8. 4. 2002 uložen samostatně v interních materiálech žalovaného, neboť z žádného právního předpisu nevyplývá povinnost vést tento dokument jako součást spisu správního řízení. Součástí spisu musí být vždy veškeré podklady pro rozhodnutí tak, aby bylo zřejmé, jaké kroky správní orgán před rozhodnutím učinil, jaké důkazy si opatřil a jakou formou tak učinil. Návrhy či doporučení poradního orgánu, například ve spojení se zápisem z jednání takového poradního orgánu a protokolem o hlasování tohoto orgánu, jež mohou reflektovat diskusi uvnitř poradního orgánu nad jeho závěrečným stanoviskem či postupný vývoj tohoto stanoviska, jsou však již toliko návrhy na závěrečné právní hodnocení veškerých shromážděných podkladů, které ve fázi před konečným právním hodnocením, jež obligatorně provádí orgán rozhodující o rozkladu ve svém rozhodnutí, nemají pro žádnou jinou osobu než pro orgán rozhodující o rozkladu jakoukoli relevanci. Samotný návrh, ať již je učiněn v jakékoli formě, pak orgán rozhodující o rozkladu zpravidla posuzuje v kontextu s jemu známými skutečnostmi, přičemž konečné rozhodnutí přísluší pouze tomuto orgánu. Žalovaný je tedy toho názoru, že neexistuje povinnost předkládat návrh rozkladové komise, jenž je určen výlučně orgánu rozhodujícímu o rozkladu, účastníku řízení. Pro vyvrácení nedůvodného podezření a zjevně neoprávněných žalobcových námitek však žalovaný soudu v příloze svého vyjádření přikládá návrh rozkladové komise tak, jak byl cestou pracovního pořádku předsedovi Úřadu předložen.
Dále žalovaný uvedl, že si byl plně vědom možnosti negativních dopadů předmětného spojení na žalobcovy zájmy a touto otázkou se v průběhu správního řízení podrobně zabýval, jak vyplývá ze samotného rozhodnutí ve věci. Proto také v rozhodnutí stanovil podmínky podle § 17 odst. 3 zákona, jejichž smyslem je omezení shora popisovaného rizika plynoucího z vlastnictví žalobcových akcií společností R. Uvedené podmínky spočívají v zákazu navyšování současného podílu společnosti R. na základním kapitálu žalobce a současně v zákazu blokování rozhodnutí žalobce v záměrech zjevně konkurenčního charakteru vůči společnosti R. Z výsledku řízení ve věci vyplývá, že námitkami, jimiž žalobce odůvodňoval svou žádost o přiznání účastenství v řízení, se žalovaný zabýval a jeho požadavkům vyplývajícím z jeho subjektivních soutěžních zájmů či jím tvrzených práv v tomto řízení vyhověl.
Závěrem žalovaný zdůrazňuje, že přiznání postavení účastníka řízení podle § 21 odst. 1 věty druhé zákona je vždy
. Žalovaný má za to, že v případě žalobce nebylo prokázáno dotčení jeho práv a povinností vyplývajících z práva objektivního, nýbrž pouze dotčení jeho subjektivních soutěžních zájmů, ke kterým bylo přihlédnuto v samotném řízení ve věci. Nelze však přehlédnout, že i kdyby žalobce prokázal dotčení svých práv a povinností, fakultativnost přiznání postavení účastníka řízení tomuto žalobci by nebyla nijak prolomena. Žalovaný nepovažuje námitky žalobce za oprávněné a navrhuje, aby soud žalobu v celém rozsahu zamítl.
Jelikož Vrchní soud v Olomouci o věci nerozhodl do 31. 12. 2002, přešla věc v souladu s § 132 s. ř. s. na Nejvyšší správní soud. Ten žalobu zamítl jako nedůvodnou.
Podle ustanovení § 75 s. ř. s. vychází soud při přezkoumání rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Soud přezkoumává v mezích žalobních bodů napadené výroky rozhodnutí.
V posuzovaném případě žalovaný rozhodoval za účinnosti zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (dále jen "zákon"), který byl s účinností od 2. 6. 2004 změněn zákonem č. 340/2004 Sb. mj. i v ustanovení § 21 odst. 1. Podle tohoto ustanovení ve znění platném v době rozhodování žalovaného, co se týče obecné definice účastníka, jež se pro nedostatek speciální úpravy vztahuje na případ spojování soutěžitelů, je účastníkem řízení ten, o jehož právech nebo povinnostech stanovených tímto zákonem má být v řízení rozhodnuto. Úřad může přiznat postavení účastníka řízení i osobě, jejíž práva nebo povinnosti mohou být rozhodnutím Úřadu vydaným podle tohoto zákona podstatně dotčeny, pokud tato osoba před ukončením řízení požádá Úřad o přiznání postavení účastníka řízení.
Především při srovnání s předchozí právní úpravou, totiž zákonem č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, považovala obecná definice za účastníky řízení (§ 12 odst. 2) navrhovatele, podnikatele, proti němuž řízení směřuje, a podnikatele, jemuž je působena újma. Řízení se mohly dále zúčastnit osoby a sdružení osob, jejichž zájmy mohly být rozhodnutím dotčeny, zejména svazy podnikatelů a spotřebitelů, které Úřad na jejich žádost k jednání přizval. Zákon č. 286/1993 Sb. upravil tuto definici do té podoby (později převzaté i do zákona č. 143/2001 Sb., ve znění zákona č. 340/2004 Sb., § 21 odst. 1), že účastníkem řízení je soutěžitel (později "ten"), o jehož právech nebo povinnostech stanovených tímto zákonem má být v řízení rozhodnuto. Ovšem pro rozhodné období od 1. 7. 2001 do 1. 6. 2004 platila právní úprava uvedená v předchozím odstavci.
Podle § 12 zákona dochází ke spojení soutěžitelů přeměnou dvou nebo více na trhu dříve samostatně působících soutěžitelů. Za spojení soutěžitelů podle tohoto zákona se považuje i nabytí podniku jiného soutěžitele nebo jeho podstatné části smlouvou o prodeji podniku (odst. 2). Za spojení soutěžitelů podle tohoto zákona se rovněž považuje, jestliže jedna nebo více osob, které nejsou podnikateli, ale kontrolují již alespoň jeden podnik, anebo jestliže jeden nebo více podnikatelů získá možnost přímo nebo nepřímo kontrolovat jiný podnik, zejména a) nabytím účastnických cenných papírů, obchodních nebo členských podílů, nebo b) smlouvou nebo jinými způsoby, které jim umožňují určovat nebo ovlivňovat soutěžní chování kontrolovaného soutěžitele (odst. 3). Za spojení soutěžitelů podle odstavce 2 se rovněž považuje založení nového soutěžitele společně kontrolovaného více soutěžiteli (dále jen "společně kontrolovaný podnik"), který dlouhodobě plní všechny funkce samostatné hospodářské jednotky, a toto spojení nemá za cíl ani za následek koordinaci soutěžního chování zakladatelů společného podniku (odst. 4).
Založení společně kontrolovaného podniku, jehož účelem je koordinace soutěžního chování jeho zakladatelů, kteří zůstanou na trhu i nadále nezávislými soutěžiteli, se posuzuje jako dohoda soutěžitelů podle hlavy druhé (dohoda narušující soutěž).
Za spojení soutěžitelů se nepovažuje kvalifikovaná účast banky v právnické osobě vzniklá splacením emisního kurzu akcií započtením pohledávky banky za touto právnickou osobou, pokud je tato kvalifikovaná účast držena po dobu záchranné operace nebo finanční rekonstrukce této právnické osoby nejdéle po dobu jednoho roku. Za spojení soutěžitelů podle odstavce 2 se rovněž nepovažuje, jestliže soutěžitelé, jejichž podnikání zahrnuje obchodování s cennými papíry, získají přechodně, nejvýše na dobu jednoho roku, podíly jiného soutěžitele za účelem jejich prodeje, pokud nevykonávají hlasovací práva spojená s těmito podíly s cílem určit nebo ovlivnit soutěžní chování kontrolovaného soutěžitele. Za spojení soutěžitelů podle odstavce 2 se rovněž nepovažuje přechod některých působností statutárních orgánů soutěžitelů na osoby vykonávající činnost podle zvláštních právních předpisů, např. likvidátora a správce konkursní podstaty.
Řízení o povolení spojení se zahájí na návrh (§ 15 zákona). V případech podle § 12 odst. 1, 2 a 4 jsou povinni podat společný návrh na povolení spojení všichni soutěžitelé, kteří se hodlají spojit přeměnou, mají nabýt podnik jiného soutěžitele nebo jeho podstatnou část smlouvou o prodeji podniku nebo mají založit společně kontrolovaný podnik; v případech podle § 12 odst. 3 je povinen podat návrh na povolení spojení soutěžitel, který má získat možnost přímo nebo nepřímo kontrolovat jiný podnik.
Rozhodující je zodpovězení dvou otázek: je žalobce účastníkem řízení přímo ze zákona podle § 21 odst. 1 věty prvé zákona, nebo je tímto účastníkem na základě rozhodnutí Úřadu, a jde v takovém případě o institut správního uvážení?
Účelem zákona je ochrana konkurence jako ekonomického jevu, nikoliv ochrana jednotlivých účastníků trhu. Ti jsou proti narušitelům soutěže nepřímo chráněni výkonem pravomoci Úřadu, vykonávajícího dozor nad tím, zda a jakým způsobem soutěžitelé plní povinnosti vyplývající pro ně z tohoto zákona nebo z rozhodnutí Úřadu vydaných na základě zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže.
Zákon konstruuje pojetí účastníka řízení tak, že je jím přímo ze zákona pouze ten, o jehož výlučně objektivních právech a povinnostech má být rozhodnuto. Jde tak o případy, kdy se řízení vede o nárocích plynoucích z práva objektivního, nikoli o subjektivních zájmech, které toto objektivní právo chrání. Účastníkem tedy nemůže být ten, kdo v daném případě nedisponuje pozitivně vymezeným právem nebo není stižen pozitivně vymezenou povinností, neboť právě o těchto konkrétních právech a povinnostech má být v řízení správním rozhodnuto. Ustanovení § 21 odst. 1 věty druhé zákona je tak speciální odchylnou úpravou od obecné definice účastníka řízení a nad rámec věty prvé rozšiřuje účastenství na osobu, jejíž práva nebo povinnosti mohou být rozhodnutím Úřadu vydaným podle tohoto zákona podstatně dotčeny. Subjektivní právo má význam jako předpoklad konkretizace povinností, stává se součástí skutkové podstaty podmiňující tuto konkretizaci. V klasickém schématu "je-li A, má být B" je obsažen jako předpoklad povinnosti B zákrok oprávněného, který jej uskutečňuje typickou formou - žalobou. Řízení o tomto nároku je procesem konkretizace a vede ke vzniku rozhodnutí (individuální formy), jehož prostřednictvím se nárok oprávněného staví najisto, nebo se zamítá. Ne nepodstatná je přitom otázka vynutitelnosti povinnosti a s ní související problematika tzv.
leges imperfectae
. Jak jednoznačně vyplývá z předmětu úpravy zákona, zákon nechrání jednotlivé soutěžitele, nýbrž chrání soutěž na trhu zboží. Jedná se tudíž o objektivní zájem společnosti na zachování účinné hospodářské soutěže, ale nikoli na subjektivních právech jejich jednotlivých účastníků. Jak vyplývá z § 1 odst. 1 zákona, ochrana je prostřednictvím Úřadu poskytována nikoliv individuálním soutěžitelům a jejich zájmům, ale zachování soutěžního prostředí. Rozhodování o spojování podniků soutěžitelů přitom není řízením kontradiktorním.
Proto žalobci nesvědčí účastenství podle § 21 odst. 1 věty prvé zákona, neboť o jeho právech a povinnostech se ve smyslu citovaného ustanovení nejedná.
Druhá definice účastníka řízení je postavena na volné úvaze správního orgánu, přizná-li takové postavení tomu, jehož práva nebo povinnosti mohou být rozhodnutím Úřadu podstatně dotčeny.
Především je třeba odmítnout námitku týkající se získání podílu na společnosti. Otázky související s koncentrací uvedeného podílu akcií v rukou jednoho subjektu, byť by měly vliv na činnost žalobce, nepředstavují téma, které by měl žalovaný úřad brát v úvahu, neboť nesouvisí přímo s obsahem posuzování fúze, nýbrž týkají se povýtce vztahů soukromého práva. Namítá-li tedy žalobce, že spojené subjekty mohou blokovat jakékoliv rozhodnutí jeho valné hromady [přitom je zde nutné mít na paměti, že sám obchodní zákoník (§ 186 obchodního zákoníku) vyžaduje s taxativně stanovenými výjimkami pro rozhodování valné hromady pouze prostou většinu, a možnost blokace jakéhokoliv rozhodnutí je proto záležitostí stanov žalobce, nikoliv obchodního zákoníku], náleží řešení případného sporu obecným soudům rozhodujícím v civilním soudnictví (§ 7 odst. 1 o. s. ř. za použití § 9 odst. 3 o. s. ř.). Je třeba mít na paměti charakter akcie jakožto cenného papíru, s nímž jsou spojena práva společníka podílet se na řízení společnosti. Právem vlastníka cenného papíru je v daném případě i jeho převod (či právem vlastníků v daném případě spojení a koncentrace akcií v rukou jednoho subjektu) a žalobce sám je
pouhým předmětem tohoto převodu, nikoliv jeho účastníkem. Způsob výkonu akcionářských práv některých akcionářů (v daném případě spojených soutěžitelů) včetně případné škody z něj vzniklé pak může být namítán především ostatními akcionáři, nikoliv žalobcem samotným.
Pokud se předpokládané změny situace na trhu po schválení fúze - jak ji žalobce obšírně popisuje - dotýká, jde o otázky, které bytostně přísluší zodpovědět právě Úřadu v procesu povolování spojení, a nelze je řadit k podmínce, za níž mohl být
účastníka řízení případně přiznán. Ani v té době platný čl. 18 Nařízení (EHS) č. 4064/89 a (ES) č. 1310/97 nepožadoval, aby v rámci řízení o fúzi byla třetím stranám přiznána táž procesní práva jako spojujícím se subjektům. V řízení o udělení povolení ke spojení podniků soutěžitelů, zahajovaném na žádost o spojení soutěžitelů, je povolující orgán povinen přesně a úplně zjistit skutečný stav věci (§ 21 odst. 8 zákona, § 32 odst. 1 správního řádu). V zájmu zajištění informovanosti ostatních subjektů je rozhodující orgán podle § 16 odst. 1 zákona vždy povinen zveřejnit v Obchodním věstníku každý návrh na povolení spojení neprodleně po jeho obdržení. V předmětném řízení byla informace o zamýšleném spojení publikována v Obchodním věstníku č. 09/02 ze dne 27. 2. 2002.
Žalobce měl možnost veškeré podněty
pro rozhodnutí Úřadu včas uplatnit a bylo na žalovaném, aby své rozhodnutí nejen náležitě odůvodnil, ale aby toto rozhodnutí bylo s ohledem na veškeré námitky schopno obstát v realitě ekonomického života; v tom spočívá úkol a konečná zodpovědnost Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže za
soutěžní prostředí na trhu. Lze rovněž souhlasit se žalovaným, pokud považuje žalobce za konkurenta, který pociťuje ohrožení konkurenčního prostředí. K tomu směřují nejen námitky popisující obšírně stav na trhu zemního plynu a skladování plynu, jenž po spojení vzejde, ale i obavy spojené s převzetím žalobcových akcií novým vlastníkem či poukaz na možné ohrožení využití nerostného bohatství České republiky v důsledku využití dominantního postavení k podpoře dovozu zemního plynu. Jde však o námitky vážící se primárně k podpoře soutěžních zájmů a s touto argumentací se musí Úřad vypořádat v meritorním rozhodnutí. Způsob, jakým žalobce vnímá právo svobodně rozvíjet svou soutěžní činnost, by
vylučoval jakoukoli úvahu o spojování soutěžitelů
. Úkolem Úřadu je rozhodnout tak, aby soutěž byla ochráněna a byla efektivní, nikoli plánovat národní hospodářství; tuto jeho povinnost lze ostatně vztáhnout i na další práva a povinnosti, které objektivně plynou z obecných právních předpisů.
V moderním právním státě je odmítána možnost neomezené volné úvahy. Při aplikaci § 21 odst. 1 zákona je nezbytné ujasnit si obsah tohoto ustanovení z hlediska možností, které se správnímu orgánu nabízejí. Tato právní norma totiž v sobě obsahuje kombinaci neurčitého právního pojmu a správního uvážení. Neurčitý právní pojem, zde představovaný "podstatným dotčením" práv nebo povinností, nelze obsahově dostatečně přesně vymezit a jeho aplikace závisí na posouzení v každém jednotlivém případě. Typickými zástupci tohoto institutu bývají např. "veřejný zájem" či "veřejný pořádek". Zákonodárce vytváří prostor veřejné správě, aby zhodnotila, zda konkrétní situace patří do rozsahu určitého neurčitého právního pojmu či nikoli. Ovšem naplnění obsahu neurčitého právního pojmu pak s sebou přináší povinnost správního orgánu rozhodnout způsobem, který norma předvídá. Při interpretaci neurčitých právních pojmů se uvážení zaměřuje na konkrétní skutkovou podstatu a její hodnocení. Naproti tomu u správního uvážení je úvaha orientována na způsob užití právního následku (např. vyslovit zákaz určité činnosti). Zákon tedy poskytuje volný prostor k rozhodování v hranicích, které stanoví. Tento prostor bývá vyjádřen různě, např. alternativními možnostmi rozhodnutí s tím, že je na úvaze správního orgánu, jak s těmito možnostmi naloží, nebo určitou formulací ("může", "lze") apod.; s existencí určitého skutkového stavu není jednoznačně spojen jediný právní následek. Úprava může být kombinována právě s použitím neurčitých pojmů, které zpravidla diskreční pravomoc omezují (orgán může žadateli vyhovět, jsou-li pro to závažné důvody). V předmětném paragrafu pak odpovídá této kombinaci neurčitého právního pojmu a správního uvážení dikce "...může přiznat postavení účastníka řízení i osobě, jejíž práva nebo povinnosti mohou být rozhodnutím...podstatně dotčeny". Samotné správní uvážení podléhá přezkumu soudu pouze v tom směru, zda nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly logického usuzování a zda premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem; za splnění těchto předpokladů není obecný soud oprávněn z týchž skutečností vyvozovat jiné nebo přímo opačné závěry. Je tak přijatelný závěr žalovaného o tom, že vskutku nebylo vedeno řízení o právech, nárocích, resp. povinnostech žalobcových; soutěžní zájmy dotčeny být mohou, avšak žalobcova práva nebo povinnosti nemohla být meritorním rozhodnutím Úřadu ve věci ani podstatně dotčena. Žalovaný Úřad vycházel ve svém rozhodování o přiznání postavení účastníka řízení z řádně zjištěného stavu a v rámci své diskreční pravomoci svěřené mu zákonem (§ 21 odst. 1 druhá věta) a v mezích správního uvážení věc posoudil tak, že postavení účastníka řízení žalobci nepřiznal. Takové rozhodnutí je plně v jeho pravomoci a soud nezákonnost takového rozhodnutí s ohledem na shora vyslovené neshledává. Pro jedinečnost každého případu nelze přijmout nabízenou
metodu jako východisko pro posouzení zákonnosti postupu žalovaného správního orgánu při použití diskrečního oprávnění.
Žalovaný v rozhodnutí o rozkladu opustil myšlenku supremace zásady efektivnosti a hospodárnosti řízení nad zásadou materiální pravdy a účinného hájení práv. Rychlost a hospodárnost samozřejmě nesmí být na újmu přesnému a úplnému zjištění skutečného stavu věci, v jehož rámci správní orgán umožňuje fyzickým i právnickým osobám, aby mohly svá práva a zájmy účinně hájit. V daném případě však všechny tyto zásady byly naplněny způsobem, který nesvědčí úvaze o nemožnosti žalobce svá práva a zájmy v průběhu správního řízení hájit. Zůstávají tak k posouzení dvě námitky, a to neseznámení žalobce s podklady rozhodnutí a odepření možnosti nahlédnout do návrhu rozkladové komise. Nejvyšší správní soud konstatuje, že ani v tomto případě nebyl porušen zákon, ovšem pokud by žalovaný Úřad
žalobce seznámil s podklady či návrhem rozkladové komise, soud by mu takový postup nevytýkal. V rovině úvah
však Úřad takovou povinnost neměl. Právní úprava zakotvená v § 21 odst. 1 zákona je zcela odlišná od obecné definice účastníka řízení podle § 14 správního řádu, neboť tam se jím stává i ten, kdo tvrdí, že může být rozhodnutím ve svých právech přímo dotčen, a to až do doby, než se prokáže opak. Osoba v takovém procesním postavení tedy bude účastna na právech plynoucích mj. z § 33 správního řádu od počátku, neboť správní orgán o tom žádné rozhodnutí nevydává až do doby, než bude rozhodnutím odmítnuto postavení účastníka řízení. Úprava v zákoně č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, je založena na zcela opačném postupu, totiž že osoba, která se chce účastnit řízení u Úřadu, nejprve musí o přiznání postavení účastníka řízení požádat a stává se jím se všemi právy a povinnostmi z toho plynoucími až poté, kdy je jí takové postavení přiznáno. Po tu dobu není účastníkem probíhajícího správního řízení, a nemá tedy možnost využívat oprávnění, jimiž je nadán toliko účastník řízení. Není přitom na místě zahajovat samostatné správní řízení, neboť jde o procesní rozhodnutí, jež Úřad v průběhu řízení a pro účely takového řízení činí. To se týká
i práva nahlížet do návrhu rozkladové komise. Návrh rozkladové komise je zákonem předvídaný podklad pro vydání rozhodnutí ve věci. Takový návrh žalovaný soudu předložil a je z něj patrné, že byl předsedovi Úřadu předán dne 10. 4. 2002 a obsahuje návrh zamítavého rozhodnutí. Rozkladová komise je však toliko poradním orgánem a vedoucí ústředního orgánu státní správy není jejím návrhem vázán; rozhodné je proto jeho stanovisko, jež musí být v odůvodnění rozhodnutí náležitě uvedeno. V chronologii žalobcovy žádosti o přiznání postavení účastníka řízení je třeba uvést, že žalobce vznesl žádost dne 12. 3. 2002, správní orgán v I. stupni rozhodl dne 22. 3. 2002 a rozklad byl podán dne 8. 4. téhož roku; desátého dne téhož měsíce byl předsedovi Úřadu předložen návrh rozkladové komise a předseda dne 12. 4. 2002 vydal rozhodnutí, jímž podaný rozklad zamítl. Toto rozhodnutí je pak vedeno pod stejnou spisovou značkou, pod kterou je vedeno řízení o povolení spojení soutěžitelů. Žádost o umožnění nahlédnout do spisu byla učiněna osobně a vzápětí písemně dne 25. 4. 2002. Dne 2. 5. 2002 nahlédl zástupce žalobce do správního spisu s výjimkou návrhu rozkladové komise.
Avšak i kdyby žalobci řečená procesní práva příslušela, v daném případě neexistovaly žádné takové podklady pro vydání rozhodnutí, u nichž neseznámení se s nimi by mohlo přivodit újmu na procesních právech žalobce, neboť kromě žádosti žádný jiný podklad vydání rozhodnutí nepředcházel a žádost nahlédnout do správního spisu, včetně návrhu rozkladové komise, byla vyslovena až po vydání rozhodnutí. Návrh rozkladové komise nepochybně je součástí správního spisu, avšak nelze jej chápat jako podklad pro vydání rozhodnutí ve smyslu § 33 správního řádu; naopak jde o návrh, který ze shromážděných podkladů při skutkovém hodnocení i právním posouzení případu vychází. Tomu odpovídá dikce zákona, kde je předvídána nejen možnost vyjádřit se k onomu podkladu, ale i ke způsobu jeho zjištění, což je v případě návrhu rozkladové komise pojmově vyloučeno.
Ústavněprávní konformita
V podání reagujícím na výzvu soudu ze dne 13. 2. 2003 k navržení důkazů a k označení osob zúčastněných na řízení žalobce navrhl, aby soud podle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu České republiky, v souvislosti se svou rozhodovací činností v tomto případě podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky věc předložil Ústavnímu soudu. Tento svůj návrh žalobce staví na těchto skutečnostech: ustanovení § 21 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, umožňuje, aby o tom, zda účastníkem správního řízení před Úřadem bude osoba, jejíž práva nebo povinnosti mohou být rozhodnutím Úřadu vydaným podle citovaného zákona podstatně dotčena, rozhodoval sám žalovaný. Žalobce je přesvědčen o tom, že citované ustanovení § 21 odst. 1 zákona je v rozporu s právem na soudní ochranu, které je jako nedílná součást ústavního pořádku České republiky zakotveno v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, a dále je v rozporu s právem na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 tzv. Evropské úmluvy, tj. Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb. ve spojení s čl. 10 Ústavy ČR). Žalobce dále uvádí, že žádným zákonem, tedy ani zákonem o ochraně hospodářské soutěže, nesmí být z pravomoci soudu vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí orgánu veřejné správy týkajícího se základních práv a svobod podle Listiny, přičemž jedním z těchto základních práv podle Listiny, které nesmí být z pravomoci soudu vyloučeno, je uvedené právo na soudní ochranu. Umožňuje-li tedy zákon v ustanovení § 21 odst. 1 větě druhé, aby žalovaný přiznal, resp. nepřiznal postavení účastníka řízení osobě, jejíž práva nebo povinnosti mohou být rozhodnutím žalovaného vydaným podle citovaného zákona podstatně dotčeny, umožňuje tím, aby žalovaný jako orgán státní správy v řízení, jehož taková osoba (pokud jí žalovaný sám postavení účastníka řízení nepřiznal) není účastníkem, rozhodl o jejích právech.
Ústavní soud České republiky se vyslovil ve svém nálezu sp. zn. IV. ÚS 208/96 tak, že výklad ustanovení § 12 odst. 1 dříve platného zákona o ochraně hospodářské soutěže (zákon č. 63/1991 Sb.), podle kterého účastníkem řízení před Úřadem byl pouze ten soutěžitel, o jehož právech nebo povinnostech stanovených tímto zákonem mělo být v řízení rozhodnuto a jímž byla v případě spojení soutěžitelů pouze osoba "spojující se", není výkladem, který by vybočoval z ústavně daných mezí, a tedy že nelze přisvědčit stěžovatelům, podle nichž byl tímto postupem porušen čl. 36 Listiny základních práv a svobod. Vydal-li tedy Ústavní soud takový nález za situace, kdy dříve platná právní úprava umožňovala přiznat postavení účastníka řízení o povolení spojení (jež bylo z věcného hlediska týmž řízením jako v případě současného zákona o ochraně hospodářské soutěže) toliko tomu ze soutěžitelů, o jehož právech nebo povinnostech stanovených tímto zákonem mělo být v řízení rozhodnuto, tím spíše je předmětná právní úprava pro žalobce příznivější, když připouští, aby postavení účastníka řízení bylo přiznáno i další osobě, jež splní podmínky upravené v § 21 odst. 1 větě druhé současného zákona. Nebyla-li předchozí právní úprava takovou úpravou, jež by podle Ústavního soudu vybočovala z ústavně daných mezí, a nebyla-li shledána v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny, nevidí soud důvod pro postup dle čl. 95 odst. 2 Ústavy za situace, jež z pohledu žalobce přináší další možnost stát se účastníkem řízení.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud žalobu zamítl v plném rozsahu jako nedůvodnou podle § 78 odst. 7 s. ř. s.