Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-2014-00406-22567-de-febrero-13-de-2018?documento=jurcol&contexto=jurcol_80ea8d35aed6460590d2ff5183e5ec86&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-23 14:26:30
Document Index: 236375851

Matched Legal Cases: ['artículo 857', 'artículo 857', 'artículo 857', 'artículo 857', 'artículo 857', 'artículo 150', 'artículo 180', 'artículo 857']

﻿ AUTO 2014-00406/22567 DE FEBRERO 13 DE 2018
AUTO 2014-00406 DE 13 DE FEBRERO DE 2018
CONTENIDO:RECHAZO PROVISIONAL DE DEVOLUCIÓN DE SALDO A FAVOR, NO IMPIDE QUE SE ACUDA A LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SE PRECISA QUE LA DEVOLUCIÓN DEL SALDO A FAVOR, DEPENDE DE LA DETERMINACIÓN OFICIAL DEL TRIBUTO, PERO ELLO POR SÍ SOLO NO IMPIDE QUE SE ACUDA A LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PARA CONTROVERTIR LOS ACTOS POR LOS CUALES SE RECHAZÓ LA DEVOLUCIÓN DEL SALDO PEDIDO, AUNQUE ESE RECHAZO SE CONSIDERE PROVISIONAL. SIGNIFICA QUE AUNQUE EL RECHAZO DE LA DEVOLUCIÓN ES PROVISIONAL, EL ACTO REÚNE TODAS LAS CONDICIONES PARA SER CONSIDERADO COMO UN VERDADERO ACTO, CUYO CONTENIDO MODIFICA UNA SITUACIÓN JURÍDICA PARTICULAR, MÁS AÚN CUANDO SE DA LA POSIBILIDAD DE INTERPONER EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN, EL CUAL PROCEDE RESPECTO DE AQUELLAS DECISIONES DE FONDO. ENTONCES, RESULTA POSIBLE DEMANDARLO, EN EJERCICIO DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACTO ADMINISTRATIVO, JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DEVOLUCIÓN TRIBUTARIA, SOLICITUD DE LA DEVOLUCIÓN TRIBUTARIA, DERECHO A LA DEVOLUCIÓN TRIBUTARIA, MEDIDAS PROVISIONALES
Auto 2014-00406 de febrero 13 de 2018
Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil dieciocho (2018).
Rad.: 25000-23-37-000-2014-00406-01 (22567)
Demandante: TONEMAX S.A.S.
Asunto: Apelación auto que decidió las excepciones
Temas: Inepta demanda
El despacho decide el recurso de apelación formulado por la parte demandada contra el auto que negó la excepción de inepta demanda. Tal decisión fue adoptada en el trámite de la audiencia inicial, llevada a cabo el 26 de mayo de 2016, en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A.
TONEMAX S.A.S., por intermedio de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda(1) contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, con el fin de que se declare la nulidad del artículo tercero de la Resolución 6282-13399 de 28 de noviembre de 2012, que rechazó la suma de $ 2.221.323.000, por concepto de saldo a favor del impuesto sobre las ventas del 4º bimestre de 2011 y de la Resolución 1117 de 19 de diciembre de 2013, que confirmó la primera.
Como restablecimiento del derecho pidió que se ordene la devolución del valor rechazado, debidamente indexado y con intereses corrientes y moratorios.
La demanda se repartió a la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que la admitió y ordenó las notificaciones pertinentes.
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, presentó oportunamente escrito de contestación(2) en el que se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso como excepción la de inepta demanda. Esa excepción la sustenta en el hecho de que los actos administrativos demandados adoptaron una decisión de carácter provisional, puesto que el saldo a favor registrado en la declaración del impuesto sobre las ventas del 4º bimestre de 2011, que fue objeto de rechazo, se está discutiendo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Entonces, los actos no contienen un reconocimiento definitivo de la procedencia del saldo a favor, el cual será definido en los actos proferidos en el proceso de determinación del impuesto.
En el término de traslado de la excepción propuesta, el apoderado de la parte demandante se opuso(3). Sostuvo que en el presente asunto no se profirió un auto de improcedencia provisional, en el que se expresara que se suspendía la devolución hasta que se decidiera sobre la legalidad del requerimiento especial y la liquidación oficial, sino que el acto demandado decidió rechazar la suma de $ 2.221.323.000, declarada como parte del saldo a favor correspondiente al impuesto sobre las ventas del 4º bimestre de 2011. Ese acto no dispuso, en ninguno de sus apartes, que el rechazo era provisional. En efecto, la administración tributaria desconoció lo dispuesto en el parágrafo segundo del artículo 857 del estatuto tributario, en concordancia con el 857-1.
Por auto de 22 de octubre de 2015, se fijó como fecha para la audiencia inicial el día 26 de mayo de 2016, a las 11:00 a.m.
Llegado el día y hora señalados, se celebró audiencia inicial(4) con la asistencia de los apoderados de las partes demandante y demandada; previo a fijar el litigio, la magistrada conductora decidió negativamente la exceptiva propuesta por la DIAN. La decisión quedó notificada en estrados. La apoderada de la demandada interpuso recurso de apelación.
La magistrada ponente concedió el recurso de apelación. La decisión se notificó en estrados.
El 26 de mayo de 2016, se llevó a cabo la audiencia inicial. En la etapa de excepciones decidió sobre la de inepta demanda propuesta por la demandada, en el sentido de declararla no probada. El sustento de la decisión fue que los actos acusados son definitivos porque crean o modifican una situación jurídica al decidir directamente la solicitud del contribuyente, para lo cual se siguió el procedimiento del artículo 857-1 del estatuto tributario. Así que son actos susceptibles de ser demandados ante esta Jurisdicción.
Precisó que, si bien el impuesto a cargo puede ser objeto de modificación en el procedimiento de determinación oficial, eso no significa que los procesos de determinación y de devolución se confundan, pues son independientes, sin que se parta del reconocimiento de los efectos que uno tiene en el otro.
Por tales razones, negó la excepción de inepta demanda, propuesta por la demandada, decisión que fue notificada en estrados.
La demandada apeló la decisión anterior, con fundamento en lo siguiente(5):
Se trata de la existencia de un acto que no es definitivo de la solicitud de devolución porque en el parágrafo 2 del artículo 857 del ET se indican los efectos jurídicos del rechazo de la devolución del saldo a favor cuando ya existe requerimiento especial frente a la declaración privada.
La referida norma determina que es una decisión de fondo respecto de los valores que no exista controversia.
En el acto administrativo sometido a discusión, el artículo segundo ordenó la devolución de la suma de $ 362.185.000, que no es objeto de controversia.
El mismo acto administrativo constituye un enlace y una apertura para el perfeccionamiento del requerimiento especial. Eso hace que la forma en la que se defina la solicitud de devolución del contribuyente no puede diferir a lo determinado en el proceso de determinación tributaria que está en curso.
En este caso, cuando la división de recaudo profirió la Resolución 313389 ya existía el requerimiento especial en el que se cuestionaban los excedentes valores que no iban a ser sometidos a devolución directa por parte de la división de recaudo de la DIAN. Es precisamente la existencia de tal requerimiento especial en el que se advierten indicios de inexactitud frente al saldo a favor reclamado en la solicitud de devolución, lo que impide que el acto de rechazo de la devolución sea definitivo. Esa decisión es provisional no susceptible de atacarse, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Así que al darse curso a la investigación tributaria, el acto que define de fondo la procedencia de la devolución es el que dicta la División de Liquidación de la Dirección Seccional que realiza la investigación, es esta la que determina si el contribuyente tiene derecho a la devolución.
Ese proceso terminó con liquidación oficial de revisión en la que se determinó que no tiene derecho a la devolución. Esa liquidación fue objeto de recurso de reconsideración y luego se demandó ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que está conociendo a través del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, proceso 2015-00552-00.
Por esa razón se planteó la ineptitud de la demanda, porque ese rechazo no es terminal ni define la situación del contribuyente, según se entiende de lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 857.
Otro punto importante es que el demandante plantea que la DIAN debió expedir un acto de improcedencia de la devolución, pero la improcedencia no está contemplada en el estatuto tributario para los efectos de las devoluciones. Los formularios de la DIAN en los que se expiden los actos administrativos tampoco contemplan esa posibilidad.
Precisó que en el artículo 857 del estatuto tributario se indica que en el mismo acto debe pronunciarse sobre la procedibilidad de los valores que son objeto de devolución y que efectivamente se le deben al contribuyente y sobre los valores restantes.
Así que es el estatuto tributario el que califica el acto e indica que debe contener un rechazo provisional.
La parte demandante se opuso a la prosperidad del recurso(6). Manifestó que la administración ha expedido autos de improcedencia provisional, contra los que no procede recurso.
La administración pretende corregir los yerros en el proceso de devolución, pues lo que debió hacer fue rechazar provisionalmente, pero no lo hizo.
Advirtió que si el acto de rechazo, cuya nulidad se pretende, no fuera definitivo contra él no hubiera procedido el recurso de reconsideración.
Así que el contribuyente tenía una decisión definitiva negativa, por lo que debía acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, puesto que no podía simplemente dejar que quedaran en firme los actos.
El procurador sexto delegado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca indicó que todo acto administrativo definitivo es susceptible de ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Si bien es cierto que la ley tributaria otorga efectos provisionales al rechazo de los saldos, como lo indica la apoderada de la DIAN, también lo es que las formas legales deben ser respetadas por la administración, de manera que si expide actos administrativos en los que se le dice al contribuyente que tiene a su disposición determinado recurso, ese acto puede ser demandado.
Entonces, es a la DIAN a la que le corresponde interpretar sus actos y no al juzgador. Diferente es que en la sentencia deba definirse si ese acto contiene elementos que pueden catalogarse como provisionales.
En consecuencia, no existe inepta demanda por la forma en la que fue redactado el acto administrativo.
Por último, llamó la atención por el hecho de que la liquidación oficial esté demandada, pues lo procedente será la suspensión de este proceso por prejudicialidad.
En primer lugar, se precisa que de conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación contra los autos susceptibles de ese medio de impugnación. Y que el auto proferido en audiencia inicial que resuelve excepciones es apelable, según lo dispuesto en el inciso final del numeral 6º del artículo 180 ib.
En segundo lugar, corresponde al despacho, teniendo en cuenta los argumentos del recurso de apelación, verificar si las resoluciones 6282-13399 de 28 de noviembre de 2012 y 1117 de 19 de diciembre de 2013, proferidas por la DIAN son susceptibles de ser demandadas ante esta jurisdicción, tal como lo consideró el a quo o si se configura la excepción de inepta demanda, propuesta por la DIAN.
En este punto en particular la Sala(7) se ha pronunciado de la siguiente manera:
“4.3. Actos objeto de control de legalidad por la jurisdicción de lo contencioso administrativo
En ese orden de ideas, para proceder a admitir una demanda contra un acto de la Administración, debe analizarse, por el respectivo juez, si se trata de un verdadero acto administrativo, en tanto decide de fondo el asunto, o, si siendo de trámite pone fin al proceso, haciendo imposible continuar la actuación”. (Subrayas fuera de texto).
Así que para que un acto administrativo sea definitivo debe contener una declaración de voluntad de la administración que produzca efectos jurídicos; de manera que cree, modifique o extinga una situación jurídica particular y concreta. Los actos con esas características pueden ser demandados ante esta Jurisdicción con el fin de atacar su legalidad.
Diferente situación se predica respecto de los actos de trámite o preparatorios, que no tienen control jurisdiccional precisamente porque su propósito solo es impulsar una actuación o proceso administrativo pero no determinan una situación jurídica concreta. Empero, la anterior regla general tiene una excepción, cuando los actos de trámite o preparatorios ponen fin al procedimiento administrativo o no es posible continuar con el trámite o son causa directa y eficiente de un perjuicio, casos en los cuales pueden ser demandados.
Tampoco son demandables los actos de ejecución porque se limitan a cumplir una decisión judicial o administrativa(8), pero no generan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado.
De la lectura del expediente se resaltan como relevantes los siguientes hechos:
TONEMAX S.A.S. presentó declaración del impuesto sobre las ventas correspondiente al 4º bimestre de 2011, en la que registró un saldo a favor de $ 2.583.508.000.
El 21 de diciembre de 2011, TONEMAX S.A.S. solicitó la devolución y compensación del referido saldo. La solicitud se inadmitió el 19 de enero de 2012. Se radicó nueva solicitud el 7 de mayo de 2012.
El 13 de julio de 2012, el Director Seccional de Impuestos de Bogotá expidió auto de suspensión de términos de la solicitud de devolución, por 90 días, y ordenó a la división de gestión de fiscalización para personas jurídicas y asimiladas que diera inicio a la investigación.
La División de Gestión de Fiscalización para Personas Jurídicas y Asimiladas expidió Requerimiento Especial 308 de 22 de noviembre de 2012 en el que propuso modificar la declaración privada en relación con los impuestos descontables, imponer sanción por inexactitud y disminuir el saldo a favor a $ 362.185.000.
El 28 de noviembre de 2012, la división de gestión de recaudo de la dirección seccional de Impuestos de Bogotá expidió la resolución de devolución y/o compensación 6282-13399(9), por la cual resolvió:
“ART. 1º—COMPENSAR el valor de *** ($ 0) a las deudas y obligaciones a cargo del solicitante o responsable descritas a continuación
ART. 2º—DEVOLVER la suma de TRESCIENTOS SESENTA Y DOS MILLONES CIENTO OCHENTA Y CINCO MIL PESOS M/L *** ($ 362.185.000) mediante Títulos de Devolución (TIDIS) con cargo emisión 2012. Advirtiendo al beneficiario que podrá reclamarlos personalmente o por intermedio de apoderado en Banco Bancolombia.
ART. 3º—RECHAZAR del valor solicitado, la suma de DOS MIL DOSCIENTOS VEINTIUN MILLONES TRESCIENTOS VEINTITRES MIL PESOS M/L *** ($ 2.221.323.000). Por la (s) siguiente (s) razón (es): La división de fiscalización emite requerimiento especial 308 del 22 de noviembre de 2012 disminuyendo el saldo a favor.
ART. 4º—NOTIFICAR al interesado de acuerdo con los artículos 565 y siguientes del estatuto tributario advirtiendo que contra la presente procede el recurso de reconsideración (arts. 720 y 724 del estatuto tributario) dentro de los dos (2) meses siguientes a su notificación en debida forma”.
La sociedad interpuso recurso de reconsideración que fue resuelto por la subdirección de gestión de recursos jurídicos de la dirección de gestión jurídica de la DIAN, mediante Resolución 1117 de 19 de diciembre de 2013, en el sentido de confirmar la Resolución 6282-13399(10).
Previo a que se dictara el anterior acto, la división de gestión de liquidación practicó la liquidación oficial de revisión 322412013000536 de 22 de agosto de 2013, en la que determinó un saldo a favor susceptible de ser solicitado en devolución por la suma de $ 362.185.000.
Contra la referida liquidación oficial se interpuso recurso de reconsideración que fue resuelto mediante Resolución 900.079 del 22 de septiembre de 2014 que confirmó. Tanto la liquidación oficial de revisión como el acto que la confirmó fueron demandados ante esta Jurisdicción(11).
Expuestos los antecedentes que dieron origen al ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se anticipa el despacho a indicar que confirmará la providencia apelada por las siguientes razones:
Los artículos 857 [parágrafo 2º] y 857-1 del estatuto tributario prevén lo siguiente:
5. Cuando se compruebe que el proveedor de las Sociedades de Comercialización Internacional solicitante de devolución y/o compensación, a la fecha de presentación de la solicitud no ha cumplido con la obligación de efectuar la retención, consignar lo retenido y presentar las declaraciones de retención en la fuente con pago, de los períodos cuyo plazo para la presentación y pago se encuentren vencidos a la fecha de presentación de la solicitud.
PAR. 1º—Cuando se inadmita la solicitud, deberá presentarse dentro del mes siguiente una nueva solicitud en que se subsanen las causales que dieron lugar a su inadmisión.
ART. 857-1—Investigación previa a la devolución o compensación. El término para devolver o compensar se podrá suspender hasta por un máximo de noventa (90) días, para que la división de fiscalización adelante la correspondiente investigación, cuando se produzca alguno de los siguientes hechos:
PAR.—Tratándose de solicitudes de devolución con presentación de garantía a favor de la Nación, no procederá a la suspensión prevista en este artículo”. (Subrayado del despacho).
En este caso en particular se observa que la división de gestión de fiscalización de la dirección seccional de Impuestos de Bogotá, como consecuencia de la investigación tributaria adelantada contra TONEMAX S.A.S. respecto del impuesto sobre las ventas del año 2011-4, profirió requerimiento especial en el que se cuestionan los valores que el contribuyente registró como saldo a favor y cuya devolución pidió.
Tal requerimiento se dio antes de que la división de gestión de recaudo resolviera la solicitud de devolución y/o compensación presentada por TONEMAX S.A.S., que precisamente suspendió los términos mientras se adelantaba la investigación respectiva. Esa división en Resolución 6282-13399 de 28 de noviembre de 2012 aceptó la devolución de $ 362.185.000, suma que corresponde al saldo a favor propuesto en el requerimiento especial, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo los artículos transcritos.
En ese mismo acto se rechazó la devolución del saldo restante ($ 2.221.323.000). Contra la referida resolución se interpuso recurso de reconsideración, pero en Resolución 1117 de 19 de diciembre de 2013 se confirmó. Estos actos son los que se demandan en este proceso pero frente a la suma no devuelta.
Sin embargo, es respecto del valor cuya devolución no se aceptó que la DIAN afirma que el rechazo es provisional y que, en ese entendido, no se trata de un acto definitivo susceptible de ser cuestionado en vía judicial.
Téngase en cuenta que si bien el parágrafo 2º del artículo 857 del estatuto tributario indica que “... Las sumas sobre las cuales se produzca requerimiento especial serán objeto de rechazo provisional, mientras se resuelve sobre su procedencia...”, esta advertencia, en principio debería indicarse en forma expresa en el acto de rechazo.
En el presente caso, es cierto, tal como lo indica la apoderada de la demandada en el recurso de apelación, que la devolución del saldo a favor, objeto de controversia, depende de la determinación oficial del tributo, pero ello por sí solo no impide que se acuda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para controvertir los actos por los cuales se rechazó la devolución del saldo pedido, aunque ese rechazo se considere provisional. Valga resaltar que esta Sección ha conocido casos similares y los ha estudiado de fondo(12).
Significa que aunque el rechazo de la devolución de la suma de $ 2.221.323.000 es provisional, a juicio de este despacho el acto reúne todas las condiciones para ser considerado como un verdadero acto, cuyo contenido modifica una situación jurídica particular, más aún cuando se dio la posibilidad de interponer el recurso de reconsideración, el cual procede respecto de aquellas decisiones de fondo. Entonces, era posible demandarlo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En los anteriores términos no prospera el recurso interpuesto por la DIAN, en consecuencia, se confirmará la providencia apelada.
CONFIRMAR la decisión que negó la excepción de inepta demanda, adoptada en el trámite de la audiencia inicial celebrada el 26 de mayo de 2016 en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A.
1 Fls. 1-18.
2 Fls. 90-102.
3 Fls. 109-112.
4 Fls. 122-131.
5 Intervención del min. 13:31 al 30:30 CD audiencia inicial, fl. 121.
6 Intervención del min. 31:06 al 34:45 CD audiencia inicial, fl. 121
7 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Providencia del 24 de octubre de 2013, Exp. 25000-23-37-000-2013-00264-01, Rad. interna 20247, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
8 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Providencia del 30 de marzo de 2006, Exp. 25000-23-27-000-2005-01131-01, Rad. 15784, C.P. Dra. Ligia López Díaz. Ver también sentencias del 15 de noviembre de 1996, Exp. 7875, C.P. Consuelo Sarriá Olcos, del 9 de agosto de 1991, Exp. 5934, C.P. Julio Cesar Uribe Acosta y del 14 de septiembre de 2000, Exp. 6314, C.P. Juan Alberto Polo.
9 Fls. 21-22.
10 Fls. 23-26.
11 Se verificó en la página web de la Rama Judicial en el link de consulta de procesos http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ConsultaJusticias21.aspx?EntryId=WLIu%2bXRcYPdoy6cIYP%2f1u1Q%2byh8%3d que contra los actos se interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, radicada con el Nº 25000233700020150055200. Esa Corporación la tramitó en primera instancia y dictó fallo de 31 de mayo de 2017, parcialmente favorable. El proceso actualmente se encuentra en la Sección Cuarta del Consejo de Estado para resolver recurso de apelación contra la decisión dictada en primera instancia.
12 Ver entre otras sentencias, las de: 27 de enero de 2011, Exp. 2006-01184-01(17076), Actor: ACCENTURE LTDA, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez y de 29 de noviembre de 2012, Exp. 2006-01353-01(18849), Actor: GRANBANCO S.A. BANCAFE Y BANCO CAFETERO S.A. EN LIQUIDACION, M.P. William Giraldo Giraldo.