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Timestamp: 2019-01-22 13:03:43
Document Index: 232284619

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 85', 'artículo 85', 'artículo 141', 'artículo 85', 'artículo 85', 'artículo 85', 'artículo 370', 'artículo 85', 'artículo 85', 'artículo 85', 'artículo 5', 'artículo 85', 'artículo 2', 'artículo 187', 'artículo 365', 'artículo 366', 'artículo 192', 'artículo 206', 'artículo 365', 'artículo 366']

﻿ SENTENCIA 2012-00473/21258 DE DICIEMBRE 6 DE 2017
SENTENCIA 2012-00473 DE 06 DE DICIEMBRE DE 2017
CONTENIDO:DEFINICIÓN DE GASTOS DE FUNCIONAMIENTO PARA DETERMINAR BASE GRAVABLE DE CONTRIBUCIÓN ESPECIAL DE LA LEY 142. AUNQUE EL DICCIONARIO DE TÉRMINOS CONTABLES CONTENIDO EN EL PLAN DE CONTABILIDAD PARA ENTES PRESTADORES DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS DEFINA LOS “GASTOS DE FUNCIONAMIENTO” COMO EROGACIONES QUE TIENEN POR OBJETO ATENDER LAS NECESIDADES DE LOS ÓRGANOS PARA CUMPLIR A CABALIDAD CON LAS FUNCIONES ASIGNADAS EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y LA LEY ESTE CONCEPTO RESULTA AMPLIO E IMPRECISO PARA EFECTOS DE DETERMINAR LA BASE GRAVABLE DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 85 DE LA LEY 142 DE 1994, QUE ESTABLECE EL RÉGIMEN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. ANTE LA AUSENCIA DE UNA DESCRIPCIÓN LEGAL CONCRETA, LA JURISPRUDENCIA LO HA DEFINIDO ASÍ, NO TODAS LAS CUENTAS DE LOS GRUPOS DE LA CLASE 5, DENOMINADOS GASTOS, HACEN PARTE DEL CONCEPTO DE “GASTOS DE FUNCIONAMIENTO”, ESPECIALMENTE LAS DEL GRUPO 53 REFERIDAS A PROVISIONES, AGOTAMIENTO, DEPRECIACIONES Y AMORTIZACIONES, Y EN GENERAL AQUELLAS QUE SIN ESTAR EN LA SENTENCIA NO TENGAN UNA RELACIÓN NECESARIA CON LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS QUE PRESTAN LAS EMPRESAS SUJETAS REGULACIÓN, CONTROL Y VIGILANCIA, TAMPOCO FORMAN PARTE DE LA BASE LOS COSTOS DE PRODUCCIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS REGISTRADOS EN EL GRUPO 75, QUE DEFINE COSTOS DE PRODUCCIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:COSTOS, CONTRIBUCIONES ESPECIALES, DEFINICIÓN DE GASTOS, GASTOS DE LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS, BASE GRAVABLE DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL
Sentencia 2012-00473/21258 de diciembre 6 de 2017
Rad.: 25000-23-37-000-2012-00473-01 (21258)
Temas: Contribución especial por regulación, control y vigilancia del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 año 2012 -servicio de gas natural. Base gravable.
Bogotá D.C., seis de diciembre de dos mil diecisiete
La Sala procede a resolver el recurso de apelación presentado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, parte demandada, contra la Sentencia del 11 de junio de 2014, proferida por la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
3.1. Cuestión previa - impedimento manifestado por la magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto.
Mediante oficio del 24 de noviembre de 2017, que obra en el folio 540, la magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto manifestó impedimento para conocer del presente proceso, con fundamento en el numeral 2º del artículo 141 del Código General del Proceso(4).
La Sala decide aceptar el impedimento la señora magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto en razón a que conoció del proceso de la referencia en la primera instancia, pues actuó como ponente del proceso hasta la etapa previa a la audiencia inicial(5).
En consecuencia, la señora magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto queda separada del conocimiento del presente asunto.
3.2. De la excepción de inconstitucionalidad del artículo 85 de la Ley 142 de 1994.
En los alegatos de conclusión de la segunda instancia, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios propuso la excepción de inconstitucionalidad del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, por ser contrario a los artículos 338 y 370 de la Constitución Política.
Lo anterior en razón a que el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, al referirse a gastos de funcionamiento, limita la posibilidad de recuperar los costos en los que los organismos de inspección, vigilancia y control incurren por la prestación de esos servicios.
Que esa limitación, además, contradice el artículo 370 de la Constitución Política porque limita el ejercicio de las atribuciones de inspección, vigilancia y control que la norma superior le confiere al Presidente de la Republica.
La Sala reitera(6) que, en estricto rigor, la autoridad administrativa no puede justificar la legalidad de un acto alegando que la ley que le sirve de sustento es contraria a la Constitución Política, pues, en realidad, es contradictorio. Lo pertinente sería que quien invoque la excepción de inconstitucionalidad de una norma sea el demandante, no el demandado, la autoridad administrativa, por cuanto es la primera que debe acatar el ordenamiento jurídico (art. 6º de la C.N.).
La Sala entiende que lo que la Superintendencia denomina como excepción de inconstitucionalidad es, en realidad, la interpretación que, a su juicio, debe darse a la norma que supuestamente solicita inaplicar, aspecto que se analizará de fondo a continuación en virtud del cargo formulado por violación al principio de legalidad del tributo.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la Sala debe decidir si son nulos los actos demandados por el hecho de haber incluido en la base gravable de la contribución especial por servicios de control y vigilancia regulada en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, los rubros de las cuentas del Grupo 75 del Plan de Contabilidad de Entes prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios.
La Sala anticipa que resolverá que los saldos registrados en las cuentas del Grupo 75 del Plan de Contabilidad de Entes prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios no hacen parte de la contribución en controversia.
Para el efecto, se remite, en lo pertinente, a las consideraciones hechas en la Sentencia del 8 de noviembre de 2017, dictada en el expediente 20695, en la que se resolvió sobre la nulidad de los actos administrativos mediante los que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios liquidó la contribución especial por servicios de control y vigilancia a cargo de EPM por el año 2012, por concepto del servicio público de acueducto(7).
3.3.1. De la contribución especial por servicios de regulación control y vigilancia. Breve reseña de la normativa que regula la contribución especial.
El artículo 85 de la Ley 142 de 1994, “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, dispone un mecanismo de recuperación de los costos del servicio de supervisión prestado por las Superintendencias, con el fin de financiar su funcionamiento.
3.3.2. De la base gravable de la contribución especial por regulación, control y vigilancia: gastos de funcionamiento asociados al servicio vigilado. Reiteración jurisprudencial(8). Efectos de la sentencia de nulidad.
Como lo ha precisado la Sala, aunque el Diccionario de Términos Contables contenido en el Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios define los “gastos de funcionamiento” como “erogaciones que tienen por objeto atender las necesidades de los órganos para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la Constitución Política y la ley”, este concepto resulta amplio e impreciso para efectos de determinar la base gravable de la contribución especial prevista en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994.
Así, en Sentencia del 9 de noviembre de 2001(9), al decidir sobre la legalidad del artículo 5º de la Resolución 25 de 1998, expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, se definieron los “gastos de funcionamiento” como “aquellos flujos de salida de recursos que generan disminuciones del patrimonio realizados para ejecutar o cumplir las funciones propias de su actividad, lo que en términos técnico contables simbolizan los Gastos Operacionales u Ordinarios, es decir los normalmente ejecutados dentro del objeto social principal del ente económico”.
En el mismo sentido, en Sentencia del 17 de abril de 2008(10), que decidió la demanda interpuesta contra apartes de la Resolución SSPD 001350 del 5 de mayo de 2004 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en lo concerniente a la base para liquidar la contribución del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, expresó lo siguiente:
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en el Modelo General de Contabilidad para Empresas Prestadoras de Servicios Públicos, adoptado mediante Resolución SSPD - 20101300021335 de 2010, definió por gastos de funcionamiento, “para todos los efectos previstos en las Leyes 142 y 143 de 1994”, que “corresponden a los contabilizados en las cuentas de la Clase 5 -Gastos, con las adiciones de las cuentas del grupo 75 -Costos de producción, y las exclusiones que se hagan en los respectivos actos administrativos que expida la autoridad competente en cada caso”, a saber:
No obstante, esta Sala, mediante sentencia del 11 de mayo de 2017(11), reiterando lo dicho en la Sentencia del 23 de septiembre de 2010(12), anuló el artículo 2º de la Resolución SSPD-20121300016515 de 2012, que incluyó dentro de la base de liquidación de la contribución especial de la vigencia 2012, las cuentas 7505, 7510, 753508, 753513, 7540, 7542, 7545, 7550, 7560 y 7570, todas pertenecientes al “grupo 75 - costos de producción”.
De acuerdo con el criterio jurisprudencial ya plasmado, las cuentas 7505- Servicios personales, 7510-generales, 753508-licencia de operación del servicio, 753513-comité de Estratificación, 7540-órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones, 7542-honorarios, 7545-servicios públicos, 7550-materiales y otros costos de operación, 7560-Seguros y 7570-órdenes y contratos por otros servicios, no hacen parte de la base gravable de la contribución especial, toda vez que pertenecen al grupo 75-costos de producción y la noción de costos “no se puede equiparar a la de gastos de funcionamiento por no haberlo previsto así la Ley 142 de 1994, ya que de haber sido esa la intención del legislador así lo hubiera contemplado legalmente, teniendo en cuenta el fundamento contable que tiene la base gravable comentada”(13).
Es de anotar que sobre los costos de producción, la Sala precisó lo siguiente(14):
Por tanto, los costos de producción equivalen a aquellas erogaciones asociadas directamente con la producción de los bienes o prestación de los servicios, mediante los cuales las empresas de servicios públicos domiciliarios obtienen sus ingresos en desarrollo de su actividad. Por su parte, los gastos de funcionamiento corresponden a las erogaciones que, a diferencia de los costos, se utilizan de manera directa o indirecta, y que son necesarias para cumplir las funciones propias de la actividad de dichas empresas.
De acuerdo con la providencia transcrita, que ha sido reiterada de manera uniforme(15), no todas las cuentas de los grupos de la Clase 5 -Gastos- hacen parte del concepto de “gastos de funcionamiento”, especialmente las del Grupo 53 referidas a provisiones, agotamiento, depreciaciones y amortizaciones, y en general aquellas, que sin estar referidas expresamente en la sentencia, no tengan una relación necesaria e inescindible con los servicios públicos domiciliarios que prestan las empresas sujetas regulación, control y vigilancia, tales como la Cuenta 5803 -Ajuste por diferencia en Cambio, la Cuenta 5120 -Impuestos, contribuciones y tasas, la Cuenta 5802 -Comisiones, la Cuenta 5810 -Extraordinarios, la Cuenta 5801 -Intereses y la Cuenta 5805 -Financieros.
Que tampoco forman parte de la base gravable de la contribución especial prevista en la Ley 142 de 1994, los costos de producción de los servicios públicos domiciliarios, registrados en el Grupo 75 -Costos de producción- ya que, la “noción de costos no se puede equiparar a la de gastos de funcionamiento por no haberlo previsto así la Ley 142 de 1994, ya que de haber sido esa la intención del legislador así lo hubiera contemplado legalmente, teniendo en cuenta el fundamento contable que tiene la base gravable comentada”.
3.3.3. De lo probado en el proceso.
Para resolver el caso concreto, se tienen como probados los siguientes hechos:
1. Mediante la Resolución SSPD 21121300016515 del 30 de mayo de 2012, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios fijó la tarifa de la contribución especial para el año 2012, en el 0,757% del valor de los gastos de funcionamiento de la entidad sujeta a vigilancia y control.
2. El 7 de junio de 2012, mediante la Liquidación Oficial 2012 5340001946, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios determinó la contribución especial por la vigencia 2012 a cargo de la demandante, por el servicio gas natural, en la cuantía de $917.512.000.00(16).
Cuenta Descripción Valor
51 Administración 30.686.306.787
5120 Impuestos, contribuciones y tasas - 4.257.146.539
7505 Servicios personales 21.515.301.197
7510 Generales 16.686.264.858
7540 Órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones 3.134.951.802
7542 Honorarios 1.984.736.280
7545 Servicios públicos 430.570.101
7550 Materiales y costos de operación 4.717.515.302
7560 Seguros 156.397.133
7570 Órdenes y contratos por otros servicios 43.150.702.006
753508 Licencias de operación del servicio -
753513 Comité de estratificación -
Total base 118.205.598.927
Tarifa 0,7762 %
Total a pagar $917.512.000
3. El 22 de junio de 2012, la demandante interpuso recursos de reposición, y en subsidio el de apelación, contra la Liquidación Oficial 2012 5340001946 del 7 de junio de 2012, pues, a su juicio, no era procedente incluir los importes correspondientes a las cuentas del Grupo 75 ($91.776.438.677). Que, por consiguiente, hubo un pago en exceso de $712.368.717(17).
4. El 30 de julio de 2012, mediante Resolución 2012 5300023795, al resolver la reposición, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios confirmó la liquidación oficial de la contribución especial(18).
5. El 4 de septiembre de 2012, mediante la Resolución 2012 5000027575, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resolvió el recurso de apelación, también en el sentido de confirmar la liquidación oficial de la contribución especial(19).
6. El 19 de octubre de 2012, la demandante pagó la suma de $917.512.000, determinada en los actos administrativos en controversia(20).
3.3.4. Solución del caso concreto.
De la lectura de los actos administrativos demandados se advierte que la contribución especial a cargo de la actora por el año 2012, por concepto del servicio de gas natural, fue liquidada así:
En primer lugar, la Superintendencia tomó como base gravable los gastos de administración reportados en el Grupo 51 del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos, que incluye las cuentas 5101 (sueldos y salarios), 5102 (contribuciones imputadas), 5103 (contribuciones efectivas), 5104 (aportes sobre la nómina), 5111 (generales) y, 5120 (impuestos, contribuciones y tasas).
En seguida, la Superintendencia restó de la base el monto correspondiente a la cuenta 5120 (impuestos, contribuciones y tasas) y adicionó los montos registrados en las siguientes cuentas: 7505 (Servicios Personales), 7510 (Generales), 753508 (Licencia de operación del servicio), 753513 (Comité de Estratificación), 7540 (Órdenes y Contratos de Mantenimiento y Reparaciones), 7542 (Honorarios), 7545 (Servicios Públicos), 7550 (Materiales y otros costos de operación), 7560 (Seguros) y 7570 (Órdenes y Contratos por Otros Servicios).
En ese orden, de conformidad con las premisas sentadas en los apartes anteriores, la Sala considera que es procedente confirmar la sentencia apelada, en cuanto liquidó la contribución a cargo de la demandante en la suma de $205.143.141 y determinó que hubo lugar a un pago en exceso de $712.368.717.
Sin embargo, la Sala estima que los $712.368.717 determinados como pago en exceso a favor de la demandante deben ser devueltos indexados a la fecha de ejecutoria de la presente providencia, de conformidad con lo previsto con el inciso final del artículo 187 de la Ley 1437(21). De manera que el ajuste se hará atendiendo la siguiente fórmula:
3.4. Condena en costas.
“ART. 365.—Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas:
“9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción. (Resalta la Sala)
Respecto a la condena en costas de que trata el Código General del Proceso, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente(22):
La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365(23). Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366(24), se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra. (Resalta la Sala)
En este caso, una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas, esto es, no fueron acreditadas por la parte demandante. Por lo tanto, no se condena en costas en ambas instancias. Por lo tanto, se modificará el numeral tercero de la sentencia apelada que decidió no condenar en costas, para, en su lugar, declarar que no se condena en costas en ambas instancias
1. DECLÁRASE fundado el impedimento manifestado por la señora magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto. En consecuencia, queda separada del conocimiento de este proceso.
2. CONFÍRMASE el numeral PRIMERO y el literal A) del numeral SEGUNDO de la parte resolutiva de la sentencia apelada.
3. MODIFÍCASE el literal b) del numeral SEGUNDO de la parte resolutiva de la sentencia apelada que quedará así:
b. ORDÉNASE a la superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, devolver a Empresas Públicas de Medellín ESP, identificada con NIT 890.904.996-1, la suma de setecientos doce millones, trescientos sesenta y ocho mil, setecientos diecisiete pesos ml ($712.368.717), suma que deberá ser indexada de conformidad con lo señalado en la parte considerativa de la sentencia. Dicha suma devengará intereses de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
4. MODIFÍCASE el numeral TERCERO de la parte resolutiva de la sentencia apelada que quedará así:
3. No se condena en costas en ambas instancias.
En lo demás, CONFÍRMASE la sentencia apelda.
4. Son causales de recusación las siguientes:
5. Folio 357 del cuaderno principal.
6. Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 11 de mayo de 2017, número interno 20179, Consejero Ponente Milton Chaves García.
7. Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. CP: Julio Roberto Piza Rodríguez, Radicación: 25000-23-27-000-2012-00448-01 (20695).
8. Sentencia del 19 de marzo de 2015, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, radicación: 25000-23-37-000-2012-00218-01 (20644), demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. -EPM-, demandado: Nación -Ministerio de Minas y Energía- y Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG.
9. Expediente 11790, consejera ponente: María Inés Ortiz Barbosa.
10. Expediente 15771, consejera ponente: María Inés Ortiz Barbosa.
11. Expediente 20179, consejero ponente Milton Chaves García.
12. Expediente 16874, consejera ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia.
15. Al respecto se pueden consultar, entre otras, las siguientes Sentencias: 13 de junio de 2013, expediente 18828, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez (E); 20 de junio de 2013, expediente 18930, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez (E) y; 3 de julio de 2013, expediente 19017, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez (E).
16. Folio 48 del CP.
17. Folio 50 del CP.
18. Folio 70 del CP.
19. Folios 83 a 100 del CP.
20. Filio 117 del CP.
21. La Sala reitera la posición fijada en la sentencia del 5 de mayo de 2016, radicación: 25000-23-37-000-2013-00029-01 (21714), actor: Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. -LIME, demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
22. Cfr. la Sentencia C-157/13, M.P. Mauricio González Cuervo, en la que se declaró exequible el parágrafo único del artículo 206 de la Ley 1564 de 2012, por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones, bajo el entendido de que tal sanción -por falta de demostración de los perjuicios-, no procede cuando la causa de la misma sea imputable a hechos o motivos ajenos a la voluntad de la parte, ocurridos a pesar de que su obrar haya sido diligente y esmerado.
23. Se transcribe el artículo 365
24. Se transcribe el artículo 366