Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2005/C-400-05.htm
Timestamp: 2017-11-18 08:34:42
Document Index: 210492633

Matched Legal Cases: ['artículo 160', 'artículo 160', 'artículo 160', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 1', 'artículo 27', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 1', 'artículo 241', 'artículo 7', 'Artículo 2', 'artículo 264', 'artículo 150', 'artículo 8', 'artículo 157', 'artículo 154', 'artículo 160', 'artículo 160', 'artículo 146', 'artículo 160', 'artículo 146', 'artículo 160', 'artículo 160', 'artículo 241', 'artículo 160', 'artículo 160', 'artículo 8', 'artículo 160', 'artículo 241', 'artículo 5', 'artículo 214', 'artículo 214', 'artículo 202', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 202', 'artículo 160', 'artículo 8', 'artículo 83', 'artículo 8', 'artículo 160', 'artículo 160', 'artículo 160', 'artículo 8', 'artículo 160', 'artículo 160', 'artículo 8', 'artículo 83', 'artículo 8', 'artículo 83', 'artículo 8', 'artículo 241', 'artículo 8', 'artículo 80', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 154', 'artículo 8', 'Artículo 241', 'artículo 202', 'Artículo 264', 'Artículo 189', 'Artículo 150', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'Artículo 202']

C-400-05
CONVENIO INTERNACIONAL-Documento que acredita delegación de facultad de representación
LEY APROBATORIA DEL SEGUNDO PROTOCOLO DE LA CONVENCION DE LA HAYA PARA LA PROTECCION DE LOS BIENES CULTURALES EN CASO DE CONFLICTO ARMADO-Trámite
LEY APROBATORIA DEL SEGUNDO PROTOCOLO DE LA CONVENCION DE LA HAYA PARA LA PROTECCION DE LOS BIENES CULTURALES EN CASO DE CONFLICTO ARMADO -Falta de certeza sobre la fecha de votación/LEY APROBATORIA DEL SEGUNDO PROTOCOLO DE LA CONVENCION DE LA HAYA PARA LA PROTECCION DE LOS BIENES CULTURALES EN CASO DE CONFLICTO ARMADO-Anuncio de proyectos que se van a discutir en la “próxima semana”
Al estudiar el trámite del mencionado proyecto de ley en el Congreso de la República, resulta notorio que en el procedimiento de expedición de la ley aprobatoria del Segundo Protocolo de la Convención de la Haya de 1954, hubo vicios de inconstitucionalidad, por infracción del último inciso del artículo 160 de la Carta Política, ya que no se cumplió con los anuncios previos que debían darse, en los términos de certeza señalados por dicha norma, tanto a los congresistas como a la ciudadanía en general, respecto a la fecha de las sesiones en que se iban a llevar a cabo las votaciones correspondientes a los diferentes debates. Así las cosas, encontramos que el anuncio, en primer debate en la Comisión del Senado, se hizo para la siguiente sesión el día 14 de octubre de 2003 y sólo hasta el 11 de noviembre de dicho año el proyecto de ley fue aprobado, tres semanas y seis días después de anunciarse, sin que hubiere constancia de votación o de procedimiento legislativo alguno respecto al mencionado proyecto en dicho interregno. El anuncio, en segundo debate en la Plenaria del Senado, se hizo el 26 de noviembre de 2003, para lo que se utilizó la fórmula la próxima semana, expresión que no específica la sesión en la que se iba a llevar a cabo la correspondiente votación, en contradicción con lo dispuesto por el último inciso del artículo 160 constitucional, y los hechos consignados en el expediente, no demuestran ni dan a entender que los parlamentario tuviesen certeza con relación a la fecha de la votación.
PROYECTO DE LEY-Anuncio debe hacerse para la votación
En el presente caso, como bien se hizo notar precedentemente, las fórmulas utilizadas para los anuncios no dan certeza, respecto de las fechas de realización de las sesiones para las cuales se dio aviso, a lo que debe agregarse que en ocasiones el anuncio se hace para la discusión del proyecto o no se dice nada con referencia a la razón del mismo, cuando dicho anuncio, a la luz de lo dispuesto por la Constitución, debe hacerse para la votación del proyecto de ley, aunque en ocasiones, tal y como se ha señalado, el contexto en el que se anuncia para la discusión podría entenderse como cumplimiento del artículo 160.
LEY APROBATORIA DEL SEGUNDO PROTOCOLO DE LA CONVENCION DE LA HAYA PARA LA PROTECCION DE LOS BIENES CULTURALES EN CASO DE CONFLICTO ARMADO-Vicio de procedimiento insubsanable por incertidumbre del momento en que se iba a realizar la votación
Las reglas concernientes al procedimiento previsto en la Constitución para las leyes no pueden ser obviadas por la Corte Constitucional ni por el Congreso de la República, en la medida en que su omisión constituye un vicio de carácter relevante que no permite ser subsanado en los términos del parágrafo del artículo 241 de la Carta Política, puesto que la naturaleza del yerro no permite su subsanación, dado que estamos en presencia de un vicio de procedimiento con una significación constitucional evidente. En este orden de ideas es claro, que el proyecto de ley se votó sin anuncios ciertos, respecto de las fechas en que se iban a llevar a cabo las respectivas votaciones, y que no consta en el expediente expresión o hecho alguno que permita inferir lo contrario. Que no obstante, se votó unánimemente en la Comisión del Senado y en la Comisión de la Cámara, la flagrante infracción del requisito constitucional señalado, no puede ser desconocida por la Corte, ya que además del conocimiento previo del texto, se dejó de cumplir otros propósitos y objetivos de la norma que no se limitan a éste, y que, en igual forma, tienden a la realización del principio de democracia participativa que orienta nuestra Carta Política, los cuales pudieron verse truncados ante la incertidumbre del momento en que se iba a realizar la votación.
Asunto: Revisión oficiosa de la Ley 899 de julio 21 de 2004, “Por medio de la cual se aprueba el ´Segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado´, hecho en La Haya el veintiséis (26) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999)”.
Bogotá D.C., catorce (14) de abril de dos mil cinco (2005).
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, atendiendo lo previsto en el artículo 241, numeral 10 de la Constitución, envió fotocopia auténtica de la Ley 899 de julio 21 de 2004, “Por medio de la cual se aprueba el ´Segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado´, hecho en La Haya el veintiséis (26) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999)”.
En Providencia de agosto diecisiete (17) de 2004, el despacho del Magistrado sustanciador asumió el conocimiento del presente asunto. Adicionalmente, en el mismo Auto, solicitó a las Secretarías Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, la remisión de los antecedentes legislativos de la Ley en revisión y la certificación del quórum y del desarrollo exacto y detallado de las votaciones. Así mismo, requirió al Ministerio de Relaciones Exteriores la certificación de los plenos poderes de la persona que intervino en la suscripción del tratado.
Una vez allegados los mencionados documentos, se ordenó la fijación en lista para efectos de permitir la intervención ciudadana y se dispuso la comunicación de la presente demanda al Presidente del Congreso de la República, al Ministro de Relaciones Exteriores, al Ministro de Defensa Nacional, al Ministro de Cultura y al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran dentro del presente proceso con el propósito de impugnar o defender las disposiciones acusadas.
Cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, procede esta Corporación a decidir sobre la exequibilidad del Protocolo y de la ley que lo aprueba.
II. TEXTO DE LA LEY APROBATORIA DEL PROTOCOLO.
El texto de la norma conforme a su publicación en el Diario Oficial Año CXL No. 45.618 del veintitrés (23) de julio de 2004, es el que se transcribe a continuación:
PROYECTO DE LEY NUMERO 39 DE 2003
«SEGUNDO PROTOCOLO DE LA CONVENCION DE LA HAYA DE 1954 PARA LA PROTECCION DE LOS BIENES CULTURALES EN CASO DE CONFLICTO ARMADO
b) Por "bienes culturales" se entenderán los bienes culturales definidos en el artículo 1º de la Convención;
f) Por "objetivo militar" se entenderá un objeto que por su naturaleza, ubicación, finalidad o utilización, contribuye eficazmente a la acción militar y cuya destrucción total o parcial, captura o neutralización ofrece en las circunstancias del caso una ventaja militar definida ;
h) Por "Lista" se entenderá la Lista Internacional de Bienes Culturales bajo Protección Reforzada establecida con arreglo al apartado b) del párrafo 1º del artículo 27;
2. Ninguna disposición del presente Protocolo se interpretará en el sentido de que imponga una obligación de extraditar o de prestar asistencia judicial recíproca, si la Parte requerida tiene motivos fundados para creer que la petición de extradición por las infracciones indicadas en los apartados a) a c) del párrafo 1º del artículo 15 o la petición de asistencia judicial recíproca en relación con las infracciones del artículo 15 se han formulado con el fin de procesar o sancionar a una persona por motivos de raza, religión , nacionalidad, origen étnico u opiniones políticas, o que el hecho de acceder a la petición podría perjudicar la situación de esa persona por cualquiera de esos motivos.
Consejo Jurídico de la Organización de las naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.»
El Ministerio de Relaciones Exteriores intervino a través de apoderada judicial, solicitando la declaratoria de exequibilidad de la Ley 899 de 2004 que aprobó el “Segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado”, hecho en La Haya el veintiséis (26) de marzo de 1999.
La interviniente consideró que tanto el protocolo como la ley aprobatoria que lo incorpora no adolecen de vicios en su formación, pues cumplieron con los requisitos formales de suscripción y aprobación de los tratados y convenios internacionales establecidos en la Constitución y la ley.
Señaló que se ajusta a la Carta Fundamental, el objetivo del protocolo de reforzar las medidas de protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado, y que dicho fin, en cuanto a su desarrollo normativo, perfecciona las obligaciones de resguardo, conservación, rehabilitación y divulgación del patrimonio cultural de la Nación, conforme a lo previsto en los artículos 8 y 72 Superiores.
A continuación resaltó que el Segundo Protocolo objeto de revisión por parte de esta Corporación, complementa las disposiciones contenidas en la Convención de La Haya de 1954 para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado, en el Reglamento para la aplicación de la Convención y en el primer Protocolo. Estos instrumentos internacionales fueron incorporados a nuestro ordenamiento jurídico a través de la Ley 340 de 1996, la cual fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-467 de 1997. Por lo tanto, indicó que las consideraciones que fueron expuestas en dicho fallo, son relevantes para declarar la exequibilidad de la ley de referencia.
En concepto de la apoderada del Ministerio de Relaciones Exteriores, la exequibilidad de la ley y del protocolo de la referencia, se soporta además en la inexistencia de cargas económicas para el Estado colombiano, pues el protocolo prevé que su financiación se soporta en contribuciones voluntarias de los Estados y en donaciones.
Agrega que se respeta igualmente la soberanía de cada Estado Parte, ya que se prohíbe la intervención de un Estado en el conflicto de otro so pretexto de la aplicación del Protocolo. Arguye que como manifestación del derecho a la libre autodeterminación, se les permite a los Estados Parte tipificar libremente las conductas que consideran perjudiciales para los bienes culturales, y que, así mismo, se respeta la libertad de cada uno para decidir acerca de la extradición de las personas que infrinjan dichas normas, sin interferir en las legislaciones internas y en los convenios internacionales vigentes entre los diferentes Estados.
Finalmente, concluyó que:
“(...), el Protocolo es un instrumento acorde y compatible con nuestra Constitución Política, no modifica o califica la condición de las partes en conflicto, de manera tal que no contiene normas que permitan la intervención de ningún Estado u organismo externo en el conflicto colombiano, sino que simplemente busca -respetando nuestra normatividad- la protección del patrimonio cultural, estableciendo mecanismos de protección y de sanción de las conductas que atenten contra dicho patrimonio.”
3.2. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE CULTURA.
El Ministerio de Cultura intervino a través de apoderado judicial, solicitando la declaración de exequibilidad del “Segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954, para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado”, hecho en La Haya el veintiséis (26) de marzo de 1999 y de la ley aprobatoria que lo incorpora al ordenamiento jurídico colombiano.
Una vez resaltada la importancia de que Colombia adopte medidas preventivas para salvaguardar el patrimonio cultural de la Nación, que tenga obligaciones mínimas en la materia y que establezca sanciones eficaces para quienes las incumplan, el apoderado de esta cartera consideró que el protocolo objeto de revisión, es la herramienta jurídica idónea para proteger nuestro patrimonio cultural de los posibles daños o deterioros que se pueden causar en medio del actual conflicto armado que atraviesa el país.
Así las cosas, en su opinión, la ley aprobatoria debe ser declarada exequible al igual que la Convención de la Haya y su primer Protocolo, ya que este Segundo Protocolo “actualiza la Convención de la Haya frente a las normas del Derecho Internacional Humanitario y crea un sistema de protección reforzada de los bienes culturales en caso de conflicto armado. (...) A su vez, se trata de un instrumento con un capítulo de definiciones de los términos más utilizados que le otorga mayor claridad para su interpretación y aplicación.”
Para el Ministerio de Cultura, la implementación del Sistema de Protección Reforzada, constituye el principal aporte de este Segundo Protocolo, ya que permite otorgarle una mayor salvaguarda internacional a ciertos bienes culturales que por su importancia son previamente registrados ante las autoridades competentes por cada uno de los Estados Parte. También consideró de trascendental valor las disposiciones acerca de la responsabilidad penal y la jurisdicción competente para conocer de las infracciones derivadas del ataque, la destrucción, el robo, el saqueo y el uso indebido de los bienes culturales protegidos por la Convención.
Por otra parte, el interviniente estimó que las medidas incorporadas a través de la Ley 899 de 2004 contribuyen a la materialización de los artículos 70, 71 y 72 de la Constitución Política y al cumplimiento de las funciones propias del Ministerio de Cultura. Resalta que este instrumento internacional colaborará para la conservación de las casas de cultura, los centros artesanales y culturales, las bibliotecas, los teatros, los archivos, los monumentos en espacios públicos, los museos, las iglesias, las plazas, las áreas y los parques arqueológicos que se encuentran en constante amenaza de destrucción por el actual conflicto armado.
3.3. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL.
El Ministerio de Defensa Nacional intervino a través de apoderada judicial, solicitando la declaratoria de exequibilidad de la Ley 899 de 2004.
En su intervención, la apoderada resaltó la importancia de establecer mecanismos de protección para los bienes culturales, los cuales a pesar de no gozar de una noción unívoca y universal, “suelen estar constituidos por los más relevantes testimonios y manifestaciones corporales e incorporales de la actuación de una sociedad a lo largo de la historia, y cuya protección, conservación y fomento contribuirá a engrandecer el patrimonio común de la humanidad.”
Explicó que tanto a nivel nacional como internacional, bajo el liderazgo de la UNESCO y el Consejo de Europa, se ha tratado de delimitar la noción de “bien cultural”[1], la determinación de las restricciones a su circulación[2] y su conservación frente a los conflictos armados[3], con el propósito de proteger el acceso a la cultura de la humanidad independientemente del origen del bien y de su Estado propietario. Dentro de este marco de cooperación internacional, la Convención de La Haya de 1954 es clasificada como una reglamentación cautelar y preventiva, que a través de medidas generales y concretas desarrolla como criterios fundamentales las obligaciones de salvaguardar, respetar y conservar los bienes culturales descritos en el artículo 1º de dicha Convención, para ser aplicada no sólo en tiempos de paz sino también en caso de conflicto armado. Así, el Segundo Protocolo a esta Convención, actualmente sujeto a revisión, es la concreción de la constante necesidad de mejorar los mecanismos de protección, estableciendo un sistema reforzado para los bienes culturales especialmente designados.
3.4. INTERVENCIÓN DE LA ACADEMIA COLOMBIANA DE JURISPRUDENCIA
El Doctor Nicolás Salomón Franco rindió concepto en nombre y representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, solicitando que la Ley 899 de 2004 sea declarada exequible.
Resaltó que el “Segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado” es un complemento afortunado del Primer Protocolo y de la Convención de La Haya de 1954, toda vez que perfecciona los mecanismos de protección ya existentes y contiene precauciones adicionales a las exigidas por el Derecho Internacional Humanitario.
El Procurador General de la Nación, en concepto No. 3698 del 12 de noviembre de 2004, solicitó la declaratoria de exequibilidad del “Segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954, para la protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado” y de la Ley 899 de 2004 que lo incorpora al ordenamiento jurídico colombiano.
Para comenzar, la Vista Fiscal expuso en detalle el proceso de suscripción del Protocolo y el trámite legislativo de la Ley Aprobatoria del Tratado, concluyendo que se cumplieron todas las exigencias constitucionales y legales correspondientes.
Luego expuso el análisis material del instrumento internacional, en el que consideró que el Segundo Protocolo no sólo avanza en la protección ideada por la Convención de la Haya y su Primer Protocolo, sino que también complementa el Derecho Internacional Humanitario al plantear mecanismos reforzados para limitar los efectos negativos de los conflictos armados internos y externos.
Como quiera que la finalidad primordial del instrumento internacional de la referencia es la adopción de medidas preparatorias para salvaguardar los bienes culturales de los efectos previsibles de los diferentes conflictos armados, es claro que concuerda con el deber Estatal de proteger y difundir el patrimonio cultural de la Nación contenido en los artículos 8, 63, 70, 71 y 72 de la Carta Política y en la Ley 397 de 19997 (Ley de la Cultura). Al respecto señaló que:
“para el Despacho, el texto del Protocolo bajo examen no vulnera en ningún aspecto el ordenamiento superior, por el contrario, contribuye a la realización de los principios constitucionales, al fortalecimiento de las relaciones internacionales, a la toma de conciencia para la protección y conservación de los bienes culturales en procura del cuidado y preservación del patrimonio cultural estatal, especialmente, en razón del conflicto armado que padece el Estado colombiano.”
El Ministerio Público recordó que el Estado Colombiano ha sido parte de varios instrumentos internacionales a través de los cuales se pretende la protección de los bienes culturales, entre ellos, los Protocolos I y II de 1977 -adicionales a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949- y la Convención de La Haya del 14 de mayo de 1954.
Finalmente, resaltó que la Ley 899 de 2004 no modifica los derechos y obligaciones que fueron adquiridos previamente por Colombia al ratificar el Convenio de La Haya, su Reglamento y su Primer Protocolo. El contenido de este Segundo Protocolo se limita a concretar y reforzar el marco de protección adoptado a través de la Ley 340 de 1996, que incorporó a nuestro ordenamiento jurídico los citados instrumentos internacionales luego de ser declarada exequible por la Corte Constitucional.
1. Esta Corporación es competente para efectuar la revisión constitucional del “Segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado, hecho en La Haya el veintiséis (26) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999)” y de la Ley que lo aprueba, de conformidad con el artículo 241, numeral 10 de la Constitución Política.
Competencia del funcionario que suscribió el Protocolo en revisión.
Como el citado funcionario no se encontraba dentro del catálogo de servidores frente a los cuales el numeral 2° del artículo 7° de la Convención de Viena “sobre el Derecho de los Tratados”, presume que representan al Estado[4], fue necesario conferir mediante un documento público dichos poderes, de conformidad con lo previsto en el inciso a) del numeral 1° del mismo artículo de la Convención. Al respecto, la citada norma dispone que: “(...) Para la adopción o la autenticación del texto de un tratado, o para manifestar el consentimiento del Estado en obligarse por un tratado, se considerará que una persona representa a un Estado: a.) Si presenta los adecuados plenos poderes; (...)”. Se entiende por plenos poderes: “[el] documento que emana de la autoridad competente de un Estado y por el que se designa a una o varias personas para representar al Estado en la negociación, la adopción o la autenticación del texto de un tratado, para expresar el consentimiento del Estado en obligarse por un tratado, o para ejecutar otro acto con respeto a un tratado” (Artículo 2° de la Convención de Viena).
3. En el presente caso, el Presidente de la República de Colombia, doctor Andrés Pastrana Arango, como director de las Relaciones Internacionales del Estado (C.P. art. 189-2), confirió plenos poderes al entonces Embajador ante el Gobierno del Reino de los Países Bajos, doctor Telésforo Pedraza, para expresar el consentimiento del Estado Colombiano en obligarse por el “Segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado, hecho en La Haya el veintiséis (26) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999)”. Precisamente, el siguiente es el tenor literal del documento mediante el cual se confieren dichos poderes:
“ANDRÉS PASTRANA ARANGO
Por cuanto se ha de proceder a la firma del ‘SEGUNDO PROTOCOLO DE LA CONVENCIÓN DE LA HAYA DE 1954 PARA LA PROTECCIÓN DE LOS BIENES CULTURALES EN CASO DE CONFLICTO ARMADO’, hecho en La Haya el veintiséis (26) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999), he determinado conferir, como por las presentes confiero, PLENOS PODERES al Doctor TELESFORO PEDRAZA, Embajador de Colombia ante el Gobierno del Reino de los Países Bajos, para que en nombre del Gobierno Nacional proceda a la suscripción de dicho Instrumento Internacional.
DADAS y firmadas de mi mano, selladas con el sello de República y refrendadas por el Ministro de Relaciones Exteriores de Colombia, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veintisiete (27) días del mes de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
GUILLERMO FERNÁNDEZ DE SOTO”[5].
4. Con todo, es preciso aclarar que aun cuando el Ministerio de Relaciones Exteriores no remitió a esta Corporación, la copia original del citado documento que acreditase la delegación del Presidente de la República de la facultad de representación del Estado Colombiano para la suscripción del citado Protocolo, dicho hecho no constituye vicio alguno que altere la legalidad o validez del acto de delegación de los plenos poderes, pues los documentos públicos de conformidad con lo previsto en el artículo 264 del Código de Procedimiento Civil, se reputan auténticos[6].
En efecto, como lo ha señalado la doctrina[7], la delegación del Presidente de plenos poderes con el propósito de habilitar a otros funcionarios del Estado para firmar, negociar o concluir un tratado; no implican -bajo ninguna circunstancia- la delegación de la función presidencial de confirmar o aprobar lo realizado por el plenipotenciario, como emanación del derecho del jefe de Estado de dirigir las relaciones internacionales (C.P. art. 189-2[8]) .
Lo anterior significa que una vez dicho funcionario suscribe el tratado a nombre de Colombia, debe remitirse dicho documento al Presidente de la República, quien con su firma y la del Ministro de Relaciones Exteriores, mediante acto administrativo, lo confirma, es decir, dicta un decreto expresando su conformidad con el tratado, convenio o protocolo suscrito por el plenipotenciario, con el propósito de someterlo a la aprobación del Congreso, en los términos previstos en el artículo 150-16 del Texto Superior[9].
Esta figura se conoce precisamente con el nombre de “confirmación presidencial”, y pretende reconocer el derecho que le asiste al Presidente de la República de dirigir las relaciones internacionales (C.P. art. 189).
En este orden de ideas, la confirmación presidencial necesariamente es un acto posterior a la suscripción del tratado y, por lo mismo, manifiesta el querer del Estado en la asunción de las obligaciones que surgen de dicho documento internacional. Por ello, la doctrina especializada reconoce a la confirmación, como un acto tácito de saneamiento del proceso de formación de un tratado o convenio realizado por una persona desprovista de plenos poderes para su suscripción, por cuanto si bien no existe una manifestación explícita del Estado ante la comunidad internacional de su aceptación ulterior, sí envuelve la exteriorización de un comportamiento que inequívocamente demuestra su aceptación[10].
“[L]a confirmación presidencial, conforme al derecho de los tratados codificado en la Convención de Viena de 1969, en su artículo 8º, subsana cualquier eventual vicio de representación del Estado. Este principio es totalmente aplicable en el derecho constitucional colombiano, puesto que corresponde al Presidente de la República, como jefe de Estado, dirigir las relaciones internacionales y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o Convenios (CP art. 189 ord 2º). Es natural entonces que la confirmación presidencial subsane los vicios de representación durante el trámite de suscripción de un tratado. La Corte concluye entonces que no hubo irregularidades en la suscripción del Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador", suscrito en San Salvador el 17 de noviembre de 1988”[11].
A este respecto, el Presidente de la República mediante Decreto del 7° de marzo de 2002, procedió a la confirmación presidencial del citado Protocolo, en los siguientes términos:
(Fdo.) Guillermo Fernández de Soto”[12].
7. Por ello, el paso siguiente consiste, en analizar la constitucionalidad del trámite legislativo de aprobación adelantado ante el Congreso de la República.
Trámite del proyecto de ley número 039 de 2003 - Senado de la República - y número 182 de 2003 - Cámara de Representantes - y su conformidad con la Constitución Política.
8. A continuación, esta Corporación adelantará el juicio de constitucionalidad del trámite de aprobación, por parte del Congreso de la República, del Segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado.
8.1. El proyecto de ley número 039 de 2003, fue presentado al Senado de la República por el Gobierno Nacional a través de la Ministra de Relaciones Exteriores, doctora Carolina Barco Isakson, el día 24 de julio de 2003[13]. El texto original y la respectiva exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 358 del 28 de julio de 2003 (páginas 17 a 24), en acatamiento de lo previsto en el artículo 157 Superior, conforme al cual, “Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: 1º) Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva”.
8.2. El proyecto inició su trámite legislativo de aprobación en el Senado de la República, en virtud de lo previsto en el artículo 154 Superior. Ahora bien, en atención al contenido de su articulado, fue remitido a la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la citada Corporación[14].
8.3. La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda Constitucional fue presentada por el Senador Habib Merheg Marun y publicada en la Gaceta del Congreso No. 477 del 18 de septiembre de 2003[15]. De igual manera, el día 29 de septiembre, se entregó copia simple de la citada ponencia a todos los senadores de la mencionada Comisión Constitucional Permanente[16], sin que se señalara la fecha para su posterior discusión y aprobación.
8.4. En el Acta No. 07 del 7 de octubre de 2003 se anuncia, para “la próxima semana”, el mencionado proyecto. En el mismo sentido, el día 14 de la semana siguiente al 7 de octubre, en Acta No. 08, de dicho día, se señaló: “El señor secretario informa que sobre la mesa no se encuentra ninguna otra proposición. Quedan proyectos para anunciar para la próxima sesión. Fuera de los proyectos que no se han discutido hoy, como son el 39/2003 y el 59/2003. Queda pendiente de discutir para la próxima sesión el proyecto de ley No. 05/2003 Senado ...” [17] (negrillas fuera de texto), lo que quiere decir que el mencionado proyecto debía aprobarse en la siguiente sesión legislativa de dicha Comisión, puesto que, tal y como ocurre en este caso, en ocasiones el anuncio para la discusión, en un determinado contexto, puede ser entendido como cumplimiento del requisito constitucional que plantea el artículo 160.
8.6. El proyecto de ley fue aprobado en la Comisión Segunda del Senado el 11 de noviembre de 2003, cuatro semanas después de la sesión del día 14 de octubre de 2003, en la cual se hizo el anuncio para la siguiente sesión, omitiéndose lo señalado por el último inciso del artículo 160 constitucional. Por otra parte, la votación fue unánime en favor de los trece (13) senadores que conforman la citada Comisión, según certificación expedida por la Secretaría de esa Corporación fechada el 24 de agosto de 2004[18], tal y como consta en el Acta No. 10 de la misma fecha de sesión, visible a folio 44 del presente expediente y en disquette anexo. En consecuencia, en lo que tiene que ver con el requisito del quórum decisorio exigido por el artículo 146 del Texto Superior, debe decirse que sí se cumplió, teniendo en cuenta que dicha Comisión está compuesta por 13 miembros.
8.7. La ponencia para segundo debate en el Senado de la República fue presentada por el Senador Habib Merheg Marun y publicada en la Gaceta del Congreso No. 632 del 27 de noviembre de 2003 (páginas 1 y 2 de la Gaceta)[19].
8.8. La Presidencia del Senado anunció dicho proyecto de ley, en sesión del 26 de noviembre de 2003, según consta en el Acta No. 18 que fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 682 del 15 de diciembre de 2003[20], en la que se indicó: “En cumplimiento del Acto Legislativo número 01 de 2003, la Presidencia enuncia los siguientes proyectos para la próxima semana”, sin que se señalara específicamente la sesión en la que iba a ser votado, tal y como lo señala el último inciso del artículo 160 constitucional.
8.9. El proyecto de ley fue aprobado por esa Corporación el día 3 de diciembre de 2003, en la semana para la cual había sido anunciado, según certificación del Secretario General del Senado de la República, señor Emilio Otero Dajud, con un quórum de 96 senadores de 102[21]. Dicha aprobación consta en el Acta número 20 de la misma fecha de sesión, visible en la Gaceta del Congreso No. 02 del 16 de enero de 2004[22], con lo que se cumplió con el requisito del quórum decisorio previsto en el artículo 146 de la Carta Fundamental y con el término de 8 días que debe mediar entre la aprobación de un proyecto de ley en la Comisión Constitucional respectiva y en la Plenaria Correspondiente (C.P. art. 160).
9.1. La ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes fue presentada por el Congresista Dixon Ferney Tapasco Triviño, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 088 de marzo 19 de 2004 (Páginas 23 a 24)[23].
9.2. El anuncio del respectivo proyecto se realizó el día 31 de marzo de 2004, conforme aparece en la certificación expedida por el Secretario General de la Comisión Segunda Constitucional de la Cámara de Representantes[24] y en el Acta No. 021 de 2004, debidamente publicada en la Gaceta del Congreso No. 324 del 28 de junio del mismo año[25], en la que se señaló: “... vamos inicialmente a anunciar los proyectos que se van a discutir para primer debate la próxima semana”, lo cual quiere decir que dicho proyecto debía ser discutido y votado en la semana que iba del 5 al 9 de abril de 2004, pero no se especifica la correspondiente sesión. Sobre el particular es menester reiterar, que el anuncio para la discusión de un proyecto en determinado contexto, como en este caso, puede ser interpretado como observancia del artículo 160 constitucional.
9.3. De acuerdo con la certificación del Secretario de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes del 27 de agosto de 2004, el proyecto de ley que se revisa fue aprobado en primer debate por unanimidad, con el voto de 18 Representantes, el día 13 de abril de 2004[26], por lo que es notoria la presencia de un vicio de procedimiento constitucional, en razón a que, si bien se anunció para la próxima semana, no existía la certeza respecto a la sesión en la que iba a ser votado, además, de que el mencionado proyecto fue sometido a votación en una semana diferente a aquella para la cual se había anunciado. Dicha Aprobación consta en el Acta No. 022 de 2004, debidamente publicada en la Gaceta del Congreso No. 325 del 28 de junio del mismo año. Sí se cumplió con el requisito de los 15 días que deben mediar entre la aprobación en una Cámara y su aquiescencia en la otra, según lo previsto en el artículo 160 Superior.
9.4. La ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes correspondió al mismo Representante Dixon Ferney Tapasco Triviño y fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 159 de abril 29 de 2004 (página 4)[27].
9.5. En Acta No. 108 del 2 de junio de 2004 se anunció el mencionado proyecto para ser discutido en la sesión del lunes 7 de junio de 2004, en los siguientes términos: “Señor secretario sírvase leer los proyectos que también van a ser discutidos el lunes a partir de las 4:00 p.m.”. Sin embargo, no hay constancia en el expediente respecto a si el 7 de junio hubo o no sesión. En Acta No. 109 del 8 del mismo mes y año, se anunció el mencionado proyecto, dentro del orden del día, para darle curso al segundo debate, no obstante se levantó la sesión y se citó para el día 9 de junio con el mismo orden del día. Lo anterior, consta en las Gacetas del Congreso Nos. 340 del 12 de julio de 2004 (Acta Plenaria No. 108) y 365 del 21 del mismo mes y año (Acta de Plenaria No. 109).
9.6. De conformidad con certificación expedida el 30 de agosto de 2004 por el Secretario General de la Cámara de Representantes, el proyecto de ley fue considerado y aprobado en plenaria con una votación de 160 votos a favor el día 9 de junio de 2004[28]. Lo anterior, según consta en el Acta de Plenaria No. 110 de la misma fecha de sesión, la cual se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso No. 391 del 26 de julio de 2004 (Página 55)[29], con lo que se cumplió con el requisito del quórum decisorio y con el término de 8 días que debe mediar entre la aprobación de un proyecto de ley en la Comisión Constitucional respectiva y en la Plenaria correspondiente (C.P. art. 160).
10. Enviado por la Cámara de Representantes el proyecto de ley 039/2003 Senado y 182/2003 Cámara, a la Secretaría General del Senado de la República, éste lo remitió al Presidente de la República, quien lo sancionó el día 21 de julio de 2004, como Ley 899[30].
11. La Presidencia de esta Corporación, recibió el texto de la Ley 899 de 2004, junto con el Protocolo que ella aprueba, el veintiséis (26) de julio de 2004[31], en cumplimiento y dentro de los términos que señala el artículo 241, numeral 10, de la Carta Política.
13. Así las cosas, encontramos que el anuncio, en primer debate en la Comisión del Senado, se hizo para la siguiente sesión el día 14 de octubre de 2003 y sólo hasta el 11 de noviembre de dicho año el proyecto de ley fue aprobado, tres semanas y seis días después de anunciarse, sin que hubiere constancia de votación o de procedimiento legislativo alguno respecto al mencionado proyecto en dicho interregno.
El anuncio, en segundo debate en la Plenaria del Senado, se hizo el 26 de noviembre de 2003, para lo que se utilizó la fórmula la próxima semana, expresión que no específica la sesión en la que se iba a llevar a cabo la correspondiente votación, en contradicción con lo dispuesto por el último inciso del artículo 160 constitucional, y los hechos consignados en el expediente, no demuestran ni dan a entender que los parlamentario tuviesen certeza con relación a la fecha de la votación.
14. El último inciso del artículo 160 constitucional, adicionado por el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, es claro en señalar que “ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado”, lo que quiere decir que debe especificarse con claridad la sesión en la que el proyecto será sometido a votación. En el presente caso, como bien se hizo notar precedentemente, las fórmulas utilizadas para los anuncios no dan certeza, respecto de las fechas de realización de las sesiones para las cuales se dio aviso, a lo que debe agregarse que en ocasiones el anuncio se hace para la discusión del proyecto o no se dice nada con referencia a la razón del mismo, cuando dicho anuncio, a la luz de lo dispuesto por la Constitución, debe hacerse para la votación del proyecto de ley, aunque en ocasiones, tal y como se ha señalado, el contexto en el que se anuncia para la discusión podría entenderse como cumplimiento del artículo 160.
15. Es necesario poner de presente, que las reglas concernientes al procedimiento previsto en la Constitución para las leyes no pueden ser obviadas por la Corte Constitucional ni por el Congreso de la República, en la medida en que su omisión constituye un vicio de carácter relevante que no permite ser subsanado en los términos del parágrafo del artículo 241 de la Carta Política, puesto que la naturaleza del yerro no permite su subsanación, dado que estamos en presencia de un vicio de procedimiento con una significación constitucional evidente. Así lo manifestó esta Corporación en sentencia C-333 de 2005, cuando al respecto se señaló:
“En este sentido, no puede olvidarse que el requisito infringido en el presente caso fue impuesto por la norma fundamental del Estado que se erige en el marco supremo y último para determinar tanto la pertenencia al orden jurídico como la validez de cualquier norma, regla o decisión que formulen o profieran los órganos por ella instaurados …
“De ahí que las normas dictadas por el Congreso contrariando lo dispuesto en la Constitución, esto es, desconociendo el procedimiento de formación de las leyes carecen de validez. Lo contrario sería prohijar la existencia de este tipo de vicios en el trámite legislativo atentatorios de la esencia de la función del Congreso en menoscabo de la jerarquía de la Carta Política como norma normarum del sistema normativo colombiano.”
16. En este orden de ideas es claro, que el proyecto de ley se votó sin anuncios ciertos, respecto de las fechas en que se iban a llevar a cabo las respectivas votaciones, y que no consta en el expediente expresión o hecho alguno que permita inferir lo contrario. Que no obstante, se votó unánimemente en la Comisión del Senado y en la Comisión de la Cámara, la flagrante infracción del requisito constitucional señalado, no puede ser desconocida por la Corte, ya que además del conocimiento previo del texto, se dejó de cumplir otros propósitos y objetivos de la norma que no se limitan a éste, y que, en igual forma, tienden a la realización del principio de democracia participativa que orienta nuestra Carta Política, los cuales pudieron verse truncados ante la incertidumbre del momento en que se iba a realizar la votación.
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE la Ley 899 de julio 21 de 2004, “Por medio de la cual se aprueba el ´Segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado´, hecho en La Haya el veintiséis (26) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999)”.
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-400/05
LEY-Posibilidad de saneamiento no desnaturaliza noción de vicio del procedimiento/LEY-Vicio saneable en el procedimiento/LEY-Omisión de etapas estructurales del procedimiento (Salvamento de voto)
LEY ORGANICA DEL REGLAMENTO DEL CONGRESO-Naturaleza de los vicios que deben estimarse insubsanables (Salvamento de voto)
El artículo 5° de la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso a pesar de su carácter meramente enunciativo, es indicativa de la naturaleza de los vicios que deben estimarse insubsanables; a este respecto, si bien señala que no es posible reparar defectos que atenten contra “condiciones constitucionales” y “garantías constitucionales fundamentales”, es clara en señalar que la falta de tales “condiciones” o el desconocimiento de esas “garantías” se refiere a: (i) las circunstancias mismas en que se produce la “reunión de congresistas”, y no a cualquiera de los actos que dentro de tal reunión se cumplen; y (ii), la vulneración de garantías no es cualquiera, sino el desconocimiento de una de aquellas consideradas “fundamentales” es decir de los mismos derechos constitucionales.
LEY-Interpretación restrictiva de la noción de vicio insubsanable (Salvamento de voto)
La interpretación dada por la Corte al concepto de vicio insubsanable, por restringir las posibilidades de reparar defectos de trámite, resulta contraria al principio democrático. En efecto, al excluir de la posibilidad de reparación cualquier defecto de tramitación por el solo hecho de provenir del desconocimiento de normas de rango superior, deja por fuera muchos eventos de vicios e incluso de irregularidades que, subsanados, permitirían que la voluntad democrática expresada en el proceso legislativo convalidado llegara a tener fuerza de ley. Además, la interpretación restrictiva dada por la mayoría a la noción de vicio insubsanable, resta eficacia a la fuerza normativa del artículo 214 de la Carta, sin razón suficiente que justifique tal restricción, pues solamente se apoya en el carácter superior de las normas constitucionales infringidas con el vicio, olvidando que la disposición que, sin tal límite, autoriza corregir los defectos de trámite, también es de carácter superior. Finalmente, dicha interpretación no atiende a la teleología o finalidad del artículo 214 constitucional, que aboga porque el trabajo legislativo sea en lo posible preservado, en todos aquellos eventos en que por la naturaleza de las cosas sea factible enmendar los vicios de trámite que puedan presentarse.
PROYECTO DE LEY-Requisitos para su trámite (Salvamento de voto)
LEY-Plazo para el saneamiento de vicios/LEY-Trámite para la subsanación o saneamiento de vicios (Salvamento de voto)
Resulta obvio que el plazo legal de treinta días mencionado en el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992 no puede ser entendido como aquel dentro del cual debe rehacerse todo el proceso de expedición de la ley subsiguiente al defecto detectado, pues de esta manera cualquier vicio originado antes del primer debate en la cámara que dio inicio al trámite, o durante este debate, difícilmente podría ser convalidado. En esa interpretación, la norma que permite el saneamiento no produciría efectos en esos casos, por lo cual esta exégesis debe ser rechazada, acudiendo a otra que le conceda efectos útiles a la disposición en todos lo casos de vicios subsanables. Ahora bien, la posibilidad de subsanar exclusivamente la etapa del trámite afectada por el defecto de procedimiento depende de la separabilidad de dicha fase, asunto que necesariamente debe ser juzgado en cada caso particular.
LEY-Inseparabilidad de las etapas del trámite legislativo en saneamiento de vicios/LEY APROBATORIA DE LA CONVENCION INTERAMERICANA CONTRA EL TERRORISMO-Inexistencia de inseparabilidad que obligue repetir todo el trámite (Salvamento de voto)
REF: Expediente LAT-272
Revisión oficiosa de la Ley 899 de 2004, “Por medio de la cual se aprueba el “Segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la Protección de los Bienes culturales en caso de Conflicto Armado”, hecho en La Haya el veintiséis de (26) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999)”
1. En la presente oportunidad, la Corte encontró que la Ley 899 de 2004 era inconstitucional por razones del trámite impartido, pues, durante el primer debate en cada una de las cámaras legislativas, el cumplimiento del requisito a que alude el artículo 8° del Acto Legislativo N° 01 de 2003 se llevó a cabo adoptando como fórmula para determinar la sesión para la votación del proyecto, la expresión “la próxima semana”. En efecto, sobre el particular la Sentencia de la que me aparto sostiene que esta fórmula arrojaba una evidente incertidumbre respecto del momento en que se iba a realizar la votación, con lo cual se incumplió con el requisito de anuncio previo que exige el artículo del Acto Legislativo mencionado, violándose por este motivo el derecho de participación y representación democrática. Adicionalmente, la mayoría estimó que el vicio anteriormente descrito era insubsanable.
2. El suscrito comparte con la mayoría que el anunció relativo a la sesión en la que habría de debatirse y votarse el proyecto de ley, tanto en el caso de la comisión senatorial, como en el de la Cámara de Representantes, no se dio en los términos exigidos por el artículo 8° del Acto Legislativo N° 01 de 2003. Empero, discrepa en cuanto al carácter insubsanable que la decisión mayoritaria le atribuyó al vicio que por tal razón se configura. A su parecer, dicho vicio sí era susceptible de ser reparado, pues ni el carácter directamente constitucional de la norma que impone el requisito de anunciar el debate y la votación, ni el plazo de treinta días que el Reglamento del Congreso prescribe como término dentro del cual deben subsanarse los vicios de trámite en que se haya incurrido en el proceso legislativo, son obstáculos que impidieran en la presente oportunidad proceder a la convalidación de dicho trámite.
Las razones de esta discrepancia fueron ya expuestas en precedente salvamento de voto[32], relativo a una sentencia en la que se examinó oficiosamente la ley aprobatoria de otro tratado internacional, salvamento al que ahora me remito para explicar por qué el vicio detectado si podía ser subsanado:
“...profundizando en torno del asunto de cuándo un vicio puede considerarse subsanable, en la Sentencia C-737 de 2001[33] la Corte había dejado sentado que “la posibilidad de saneamiento que otorga el ordenamiento jurídico se debe interpretar y ejercer en forma razonable; en otras palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio, que acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento legislativo. Para que se pueda hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento”. (Negrillas fuera del original)
“La jurisprudencia anteriormente comentada aportaba suficientes elementos de juicio que, en el caso presente, llevaban a conclusiones distintas de aquella a la que arribó la Sentencia de la cual me aparto. En efecto, tal jurisprudencia había dicho que la posibilidad de sanear un vicio considerado relevante requería que el mismo no implicara el incumplimiento de “las etapas estructurales” del procedimiento legislativo, es decir de aquellas fases básicas del procesos de formación de la ley. La Corte nunca había considerado que el solo hecho de que el vicio tuviera causa en el incumplimiento de un requisito exigido por el mismo texto superior producía automáticamente la inconstitucionalidad insubsanable. Y, adicionalmente, existían precedentes que afirmaban que, concretamente la pretermisión del requisito a que alude el artículo 8° del Acto Legislativo 01 de 2003, era una vicio subsanable por no implicar la pretermisión de ninguna de las “etapas estructurales del procedimiento legislativo”. Tal precedente era el constituido por el Auto 038 de 2004, en donde expresamente la Sala Plena de la Corporación había entendido tal categoría de vicio era subsanable, “porque se respetaron las etapas estructurales del procedimiento legislativo y tan solo se omitió cumplir con el nuevo requisito de anunciar en sesión previa que se convocará para votación en una fecha futura prefijada.”[34]
“Así pues, los precedentes aquí referidos llevaban a concluir que el vicio detectado por la Corte en la tramitación del proyecto que devino en la Ley 808 de 2004 era de naturaleza subsanable.
“No obstante lo anterior, es decir desconociendo los precedentes mencionados, la Corte, con fundamento en una interpretación de los artículos 214 de la Carta y 202 de la ley 5ª de 1992, que priva de gran parte de sus efectos a estas disposiciones, consideró que la inobservancia del requisito a que alude el artículo 8 del Acto Legislativo 10 de 2003 era insubsanable. El suscrito no comparte la anterior posición de la mayoría, porque estima que se funda en una interpretación errónea de tales normas y del alcance del vicio de procedimiento detectado dentro del proceso. Pasa a explicar su posición al respecto:
Nótese que esta es la única interpretación razonable del plazo de treinta días que prescribe el artículo 202 del Reglamento del Congreso para que dentro de él se produzca el saneamiento del vicio. La otra posición, es decir la que exige la repetición de todo el proceso legislativo subsiguiente a la fase afectada, implica que sólo aquellos defectos de procedimiento que se presentan en las etapas ulteriores del trámite de expedición de la ley puedan ser subsanados. En efecto, recuérdese que el proceso legislativo ordinario regulado por los artículos 157, 158 y 160 de la Carta implica que el respectivo proyecto debe: 1) ser publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva; 2) surtir los correspondientes debates en las comisiones y plenarias de las Cámaras luego de que se hayan efectuado las ponencias respectivas y respetando, en cada caso, el quórum previsto por los artículos 145 y 146 de la Constitución; 3) observar los términos de ocho (8) días entre el primer y segundo debate en cada Cámara, y quince (15) días entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 160 de la Constitución. Por último, haber obtenido la sanción gubernamental.
Ahora bien, según arriba se dijo, la posibilidad de subsanar exclusivamente la etapa del trámite afectada por el defecto de procedimiento depende de la separabilidad de dicha fase, asunto que necesariamente debe ser juzgado en cada caso particular. En efecto, recuérdese que en aplicación del principio de identidad flexible las plenarias pueden agregar al proyecto que se tramita nuevos artículos, aunque no hayan sido considerados en la comisión o en la otra cámara, sin que ello implique que por no haber surtido los cuatro debates reglamentarios, esas normas devengan inconstitucionales. No obstante, de otro lado, los principios de identidad y consecutividad exigen que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo en cuanto a su materia o núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, por lo cual (i) los cambios introducidos en el segundo debate deben referirse a temas tratados y aprobados en primer debate, y (ii) los temas sobre los que versan los cambios deben guardar estrecha relación con el contenido del proyecto[35]. Por lo anterior, lo aprobado en primer debate sí puede incidir en la materia sobre la cual puede versar el segundo debate, y sobre los textos que puede aprobar la plenaria en ese momento. De esta manera, de cara a la posibilidad de subsanar vicios en el trámite, en algunos casos el primer debate puede llegar a ser una etapa inseparable del segundo debate; no obstante, esta no es una regla general, sino que tal inseparabilidad debe ser juzgada en cada caso particular, dependiendo de las circunstancias del proceso legislativo de la ley que concretamente se estudia.
3. Como puede apreciarse, el anterior salvamento de voto también se refería a una sentencia en la que Corte examinaba, como ahora, un tratado internacional aprobado por amplía mayoría de votos. Por esa razón lo dicho en esa ocasión cabe repetirlo ahora, pues nuevamente el vicio detectado podía ser subsanado, por tratarse de una ley cuyo contenido material no podía ser variado por ninguna de las células legislativas, las que sólo podían limitarse a aprobar o improbar el tratado.
Así pues, congruente con mi posición anterior, salvo ahora nuevamente el voto, por las razones que aquí se han dejado expuestas.
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-400/05
PROYECTO DE LEY-Anuncio de proyectos que se van a discutir en la “próxima semana” o en la “próxima sesión” (Salvamento parcial de voto)
La utilización de las fórmulas de “la próxima semana” o “la próxima sesión”, con el propósito de convocar a una sesión diferente para votar un proyecto de ley, se ajusta a las exigencias previstas en el artículo 8° del Acto Legislativo No. 01 de 2003, el cual pretende que exista por lo menos una fecha cierta y determinable para realizar la votación en una sesión distinta a la que se ordena inicialmente la lectura del proyecto. Ello ocurre básica-mente porque cuando se anuncia que un proyecto de ley será objeto de votación en “la próxima sesión” o en “la próxima semana”, claramente está significando que su práctica tendrá lugar el día en que de ordinario se realiza la votación de proyectos de ley en Comisión o en Plenaria, de acuerdo a lo previsto en el artículo 83, inciso 2°, de la Ley 5ª de 1992.
PROYECTO DE LEY APROBATORIO DEL SEGUNDO PROTOCOLO DE LA CONVENCION DE LA HAYA PARA LA PROTECCION DE LOS BIENES CULTURALES EN CASO DE CONFLICTO ARMADO-Anuncio en sesión previa que se convocará para votación en una fecha determinable (Salvamento parcial de voto)
No le asiste razón a la sentencia de la cual me aparto, cuando declaró la inexequibilidad de la ley objeto de revisión, por la supuesta falta de claridad y certeza de las expresiones mediante las cuales se determinaron las fechas en que tendría lugar las sesiones de votación, pues conforme se acreditó, por una parte, las mismas resultaban acordes con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, que tan sólo exige que las mismas resulten al menos determinables, y por la otra, porque de un análisis detenido del iter legislativo que condujo a la aprobación de ley, en todo momento, se cumplió con el contenido del aviso, esto es, que la votación se adelantaría en la “próxima semana” o en la “próxima sesión”.
PROYECTO DE LEY APROBATORIO DEL SEGUNDO PROTOCOLO DE LA CONVENCION DE LA HAYA PARA PROTECCION DE BIENES CULTURALES EN CASO DE CONFLICTO ARMADO-Ruptura en la secuencia temporal del aviso por no reiteración del anuncio de votación para la “próxima sesión” (Salvamento parcial de voto)
El único vicio que realmente condujo a la declaratoria de inexequibilidad de la ley objeto de revisión, y que así fue reconocido por la Sala Plena de esta Corporación como aparece acreditado en el Acta No. 19 de 2005, fue la ruptura en la secuencia temporal del aviso previsto en el artículo 8° del Acto Legislativo No. 01 de 2003, pues en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República, en la sesión correspondiente al martes 4 de noviembre de 2003, se omitió reiterar el anuncio de votación para la próxima sesión que se llevó a cabo el día 11 de noviembre del mismo año, y en la cual, conforme se expuso con anterioridad, tuvo lugar la aprobación del proyecto de ley.
PROYECTO DE LEY-Vicio por omisión en cumplir con la reiteración del anuncio de votación en una de las sesiones anteriores a aquella en que tuvo lugar la aprobación del proyecto es subsanable (Salvamento parcial de voto)
Magistrado Ponente: Humberto An-tonio Sierra Porto.
Expediente LAT- 272.
1. En opinión de la Corte, la ley aprobatoria de tratado objeto de control previo de constitucionalidad resulta contraria al ordenamiento Superior, por cuanto las expresiones utilizadas para acreditar el cumplimiento de la exigencia del aviso previsto en el último inciso del artículo 160 de la Constitución, tanto en primer debate de Senado y Cámara, como en Plenaria de Senado, no permitían especificar con claridad y certeza las sesiones en las que el proyecto de ley sería sometido a votación. A juicio de esta Corporación, la norma previamente señalada exige que los congresistas y la ciudadanía en general, tengan conocimiento respecto de la sesión en que se realizará la votación en una fecha predispuesta, y por ende, plenamente determinada mediante el anuncio previo. Esta Corporación textualmente expresó:
“EL anuncio, en segundo debate en la Plenaria del Senado, se hizo el 26 de noviembre de 2003, para lo que se utilizó la fórmula la próxima semana, expresión que no específica la sesión en la que se iba a llevar a cabo la correspondiente votación, en contradicción con lo dispuesto por el último inciso del artículo 160 constitucional (...) En igual sentido, el anuncio en primer debate en la Cámara de representantes se hizo el 31 de marzo de 2004, en los siguientes términos: ‘...vamos inicialmente a anunciar los proyectos que se van a discutir para primer debate la próxima semana’, sin que se mencionara la sesión específica para la realización de la votación, a lo que se suma que el proyecto de ley fue sometido a votación el 13 de abril de 2004, en una semana distinta a aquella para la cual se había anunciado. // El último inciso del artículo 160 constitucional, adicionado por el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, es claro en señalar que: ‘ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado’, lo que quiere decir que debe especificarse con claridad la sesión en la que el proyecto será sometido a votación. En el presente caso, como bien se hizo notar precedentemente, las fórmulas utilizadas para los anuncios no dan certeza, respecto de las fechas de realización de las sesiones para las cuales se dio aviso, a lo que debe agregarse que en ocasiones el anuncio se hace para la discusión del proyecto o no se dice nada con referencia a la razón del mismo, cuando dicho anuncio, a la luz de lo dispuesto por la Constitución, debe hacerse para la votación del proyecto de ley, aunque en ocasiones, tal y como se ha señalado, el contexto en el que se anuncia para la discusión podría entenderse como cumplimiento del artículo 160”[36].
Contrario a lo resuelto por la Corte, a mi juicio, el último inciso del artículo 160 del Texto Superior, no exige el señalamiento previo de una fecha específica para llevar a cabo la votación, pues como se había reconocido previamente por la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, el citado requisito tan sólo tiene como propósito permitir que los congresistas y la comunidad en general, conozcan con anterioridad cuáles proyecto de ley o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, así, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas[37]. Para lograr dicha finalidad, la Corte reconoció que se cumple con la citada exigencia constitucional, cuando en una sesión inicial se ordena la lectura y se deja constancia de los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión diferente, “siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada, la cual resulte al menos determinable”[38].
A manera de ejemplo, en sentencia C-533 de 2004[39], esta Corporación determinó que resulta ajustado a la Constitución que en una sesión inicial se haga lectura de los proyectos que serán discutidos y votados, y se adopte como fecha de señalamiento para su aprobación definitiva la siguiente sesión correspondiente al día “martes”. En este caso, aun cuando no se determina con exactitud y especificidad la fecha para adelantar la votación, se trata de un término cierto y determinable.
Idéntica posición fue asumida por esta Corporación en Auto 089 de 2005[40], al reiterar el anterior precedente constitucional, en los siguientes términos:
“La Corte ha establecido que esta disposición requiere para su cumplimiento que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable. La exigencia constitucional apunta al efectivo conocimiento previo de los proyectos que serán objeto de decisión, por lo que, si por razones del desarrollo del debate legislativo, la votación de un proyecto no tiene lugar el día inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente en una vulneración a la Carta Fundamental, si existen elementos que permitan prever con claridad cuando se realizará la votación”[41].
Así las cosas, la utilización de las fórmulas de “la próxima semana” o “la próxima sesión”, con el propósito de convocar a una sesión diferente para votar un proyecto de ley, se ajusta a las exigencias previstas en el artículo 8° del Acto Legislativo No. 01 de 2003, el cual pretende que exista por lo menos una fecha cierta y determinable para realizar la votación en una sesión distinta a la que se ordena inicialmente la lectura del proyecto. Ello ocurre básica-mente porque cuando se anuncia que un proyecto de ley será objeto de votación en “la próxima sesión” o en “la próxima semana”, claramente está significando que su práctica tendrá lugar el día en que de ordinario se realiza la votación de proyectos de ley en Comisión o en Plenaria, de acuerdo a lo previsto en el artículo 83, inciso 2°, de la Ley 5ª de 1992. Al respecto, la norma en cita, dispone que:
“ARTICULO 83. Día, hora y duración. Todos los días de la semana, durante el período de sesiones, son hábiles para las reuniones de las Cámaras Legislativas y sus Comisiones, de acuerdo con el horario que señalen las respectivas Mesas Directivas.
Las sesiones de las Comisiones se verificarán en horas distintas de las plenarias de la Cámara respectiva” [42].
La citada doctrina fue expresamente reconocida por esta Corporación, en sentencia C-473 de 2005[43], proferida tan sólo 20 días con posterioridad a la decisión de la cual nos apartamos. En dicha providencia, con acierto la Corte Constitucional manifestó que:
“En cuanto a los aspectos específicos del contexto, resalta la Corte que en ninguna de las etapas de la formación de este proyecto se interrumpió la secuencia de anuncios y citaciones, cuando se postergó la consideración del proyecto. Siempre, al terminarse la sesión en la cual se ha debido discutir y votar el proyecto sin que se hubiere alcanzado a agotar el orden del día, el Presidente, directamente, o el Secretario correspondiente, por autorización de éste, (i) anunció que el proyecto de ley sería considerado en la próxima sesión, (ii) especificó el número y el nombre del proyecto de ley correspondiente al mecanismo de búsqueda urgente, y (iii) puntualizó que la consideración de dicho proyecto se haría en la próxima sesión, no en una fecha indeterminada e indeterminable. Por lo tanto, tanto para los congresistas de la correspondiente célula legislativa, como para los ciudadanos que tenían interés en influir en la formación de esta ley, la fecha en que se haría la votación era claramente determinable y futura, lo cual asegura que los fines de este requisito constitucional se cumplieron a cabalidad”. (Subrayado por fuera del texto original).
En el presente caso, tanto en primer debate de Senado y Cámara, como en Plenaria de Senado, las sesiones a través de las cuales se fue aplazando la votación del proyecto, y simultáneamente, se fue realizando consecuencialmente el aviso que exige el artículo 8° del Acto Legislativo No. 01 de 2003, tuvieron ocasión conforme a las expresiones utilizadas en dicho aviso, esto es, que la votación se adelantaría en la “próxima semana” o en la “próxima sesión”.
Veamos como ocurrió lo anterior -en la práctica- en cada una de las distintas etapas del proceso legislativo, en que supuestamente se incurrió en la falta de determinación de la sesión de votación:
- En la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República, el aviso inicial se llevó a cabo el día martes 7 de octubre de 2003 (Acta No. 07), reiterado el martes 14 de octubre del mismo año (Acta No. 08), siendo aprobado el proyecto el día martes 11 de noviembre de 2003 (Acta No. 10).
- En la Plenaria de Senado ocurrió exactamente lo mismo, el aviso tuvo lugar el día miércoles 26 de noviembre de 2003 (Acta No. 18), y siguiendo lo expuesto en el artículo 83 de la Ley 5ª de 1992, la votación se llevó a cabo a la semana completa siguiente de miércoles a miércoles, esto es, el 3 de diciembre de 2003 (Acta No. 20).
- En la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, el aviso se llevó a cabo el día miércoles 31 de marzo de 2004 (Acta No. 021), siendo aprobado el proyecto exactamente a la siguiente semana hábil, conforme se acreditó en el Acta No. 022 de 2004. La razón que fundamentó dicho acontecimiento, es decir, la existencia de una semana adicional a la práctica general de votación de los proyectos, fue la suspensión de sesiones parlamentarias, por la presencia de la semana santa.
Por consiguiente, no le asiste razón a la sentencia de la cual me aparto, cuando declaró la inexequibilidad de la ley objeto de revisión, por la supuesta falta de claridad y certeza de las expresiones mediante las cuales se determinaron las fechas en que tendría lugar las sesiones de votación, pues conforme se acreditó, por una parte, las mismas resultaban acordes con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, que tan sólo exige que las mismas resulten al menos determinables, y por la otra, porque de un análisis detenido del iter legislativo que condujo a la aprobación de ley, en todo momento, se cumplió con el contenido del aviso, esto es, que la votación se adelantaría en la “próxima semana” o en la “próxima sesión”.
2. El único vicio que realmente condujo a la declaratoria de inexequibilidad de la ley objeto de revisión, y que así fue reconocido por la Sala Plena de esta Corporación como aparece acreditado en el Acta No. 19 de 2005, fue la ruptura en la secuencia temporal del aviso previsto en el artículo 8° del Acto Legislativo No. 01 de 2003, pues en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República, en la sesión correspondiente al martes 4 de noviembre de 2003, se omitió reiterar el anuncio de votación para la próxima sesión que se llevó a cabo el día 11 de noviembre del mismo año, y en la cual, conforme se expuso con anterioridad, tuvo lugar la aprobación del proyecto de ley.
Cabe destacar que frente a dicho vicio, manifiesto mi aceptación en la Sala Plena, pero me aparto de la consecuencia esgrimida por esta Corporación, en el sentido de conferirle una naturaleza jurídica insubsanable. Sobre la materia objeto de salvamento, en la sentencia C-400 de 2005, se manifestó que:
“Es necesario poner de presente, que las reglas concernientes al procedimiento previsto en la Constitución para las leyes no pueden ser obviadas por la Corte Constitucional ni por el Congreso de la República, en la medida en que su omisión constituye un vicio de carácter relevante que no permite ser subsanado en los términos del parágrafo del artículo 241 de la Carta Política, puesto que la naturaleza del yerro no permite su subsanación, dado que estamos en presencia de un vicio de procedimiento con una significación constitucional evidente. Así lo manifestó esta Corporación en sentencia C-333 de 2005”.
Contrario a lo resuelto por esta Corporación, a mi juicio, dicho vicio es subsanable porque se respetaron las etapas estructurales del procedimiento legislativo y tan sólo se omitió cumplir con la reiteración del anuncio de votación en una de las sesiones anteriores a aquella en que tuvo lugar la aprobación del proyecto[44]. No cabe duda que los principios democrático y de instrumentalidad de las formas, conducen a sostener que el hecho de no reiterar un anuncio, cuando previamente éste se ha realizado, no puede consolidarse como un vicio de procedimiento en la formación de ley, pues es claro que dicha omisión no compromete ni el diseño de la forma como el constituyente previó el desarrollo de la función legislativa, ni los pilares del sistema democrático, ni la obligaciones de publicidad, conocimiento y de debate previo de los proyectos de ley. De donde resulta que, una conclusión en sentido contrario, sacrificaría la primacía de lo sustancial sobre lo formal, imponiendo trabas claramente desproporcionadas a la producción legislativa como expresión de la democracia representativa en el Estado Social de Derecho. Sobre la materia, esta Corporación ha sostenido:
“[Estos[45]] no están diseñados para obstruir los procesos o hacerlos más difíciles. Según el principio de instrumentalidad de las formas, las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo. Tal concepción tiene entonces plena aplicación en la interpretación de las reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de las leyes. Y de ese principio derivan al menos dos consecuencias, en primer lugar la interpretación del alcance de las normas que gobiernan la formación de las leyes es realizada teniendo en cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden realizar (art. 1°, 2° y 228 de la Constitución). Por esta razón la Corte ha dicho que “las normas constitucionales relativas al trámite legislativo nunca deben interpretarse en el sentido de que su función sea la de entorpecer e impedir la expedición de leyes, o dificultar la libre discusión democrática en el seno de las corporaciones representativas, pues ello equivaldría a desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo procedimental.[46]
Pero, y esta es la segunda consecuencia, ello no implica que las formas procesales en general, y las normas constitucionales que rigen la aprobación de las leyes en particular, sean irrelevantes y puedan ser ignoradas. Por el contrario, ellas son importantes y deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores significativos. Esta Corte ha aclarado entonces que la flexibilización del trámite de las leyes establecida en la Carta de 1991 “no significa que los vicios en que pueda incurrirse carezcan de trascendencia en términos que en ocasiones puedan llevar a la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley que adolezca de los mismos”.[47]
Finalmente, en Auto 089 de 2005[48], proferido 15 días con posterioridad a la decisión de la cual me aparto, la Corte le otorgó la naturaleza de subsanable al vicio que condujo a la declaratoria de inexequibilidad de la ley objeto de revisión, reconociendo que el mismo podía ser corregido por el Congreso de la República, al no implicar un desconocimiento de las etapas estructurales del procedimiento legislativo. A juicio de la Corte, la ruptura en la secuencia temporal del aviso previsto en el artículo 8° del Acto Legislativo No. 01 de 2003, corresponde una a típica inadvertencia legislativa derivada del sometimiento de la actividad del Congreso a un orden del día, el cual por virtud de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 5ª de 1992, resulta vinculante en la siguiente sesión hasta tanto no se concluya el debate o votación de los asuntos pendientes. En la citada providencia, esta Corporación manifestó:
Conforme a lo anterior, dejo consignado el salvamento de voto a la sentencia C-400 de 2005, pues a mi juicio con dicha jurisprudencia se desconocen los antecedentes jurisprudenciales establecidos por esta Corporación, en primer lugar, en cuanto al alcance del anuncio y, en segundo término, en torno a la posibilidad de subsanar su desconocimiento, cuando no se comprometen las etapas estructurales del procedimiento legislativo.
A LA SENTENCIA C-400 de 2005
VICIO SUBSANABLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto (Salvamento de voto)
VICIO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Procedimiento del saneamiento (Salvamento de voto)
VICIO SUBSANABLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Anuncio de proyectos que se van a discutir en la “próxima semana” o “próxima sesión”/VICIO SUBSANABLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Ruptura de la secuencia de anuncios y votaciones (Salvamento de voto)
Las Comisiones Segundas Constitucionales anunciaron el proyecto para la “próxima semana” (en la Comisión Segunda del Senado) o para la “próxima sesión” (en la Comisión Segunda de la Cámara), sin precisar la fecha exacta en que tal proyecto sería debatido y votado. En el primer caso, el proyecto fue debatido y aprobado dos semanas después de que fuera anunciado; en el segundo caso, el debate debía realizarse en la sesión siguiente al anuncio, pero ésta sesión se levantó sin agotarse el orden del día, por lo que se continuó con el mismo al día siguiente y en esa sesión el proyecto fue aprobado. Si bien se respetaron las etapas estructurales del procedimiento legislativo, y el proyecto fue debatido y aprobado en las Comisiones Segundas y en las Plenarias de Senado, se rompió la secuencia de anuncios y votaciones que prevé el Acto Legislativo 01 de 2003, por lo cual se incurrió en un defecto en el trámite constitucional previsto para la aprobación de proyectos de ley. No obstante, dicha incertidumbre no generaba inexorablemente la inconstitucionalidad de la ley, pues el contexto en cual este se produjo y su incidencia en el trámite visto en conjunto determinaban la posibilidad de subsanación.
Revisión de la Ley 899 de 21 de julio de 2004, “Por medio de la cual se aprueba el Segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado,” hecho en La Haya el veintiséis (26) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999)”
Con el acostumbrado respeto salvo mi voto. Para la mayoría el vicio ocurrido en las sesiones de las Comisiones Segundas Constitucionales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, en las cuales se anunció de manera general el debate del proyecto en estudio para la “próxima sesión”, sin precisar la fecha en que dicha sesión tendría lugar y sin que dicho debate tuviera lugar en la sesión inmediatamente posterior al anuncio, sino dos o tres sesiones después, era un vicio que generaba la inconstitucionalidad de dicha ley. Si bien comparto que la subsanabilidad de un vicio debe ser valorada caso por caso, en el presente proceso estimo que militan las mismas razones que en otros para admitir la subsanación.[49]
1. De conformidad con la jurisprudencia de esta Corte,[50] ante la entrada en vigor del Acto Legislativo No. 1 de 2003, los proyectos de ley o de acto legislativo cuyo trámite se hubiere iniciado antes de que dicho acto legislativo se encontrara vigente, y continuare bajo la vigencia de éste, el requisito previsto en el artículo 8 sólo es exigible en aquellas etapas del proceso legislativo iniciadas con posterioridad al 3 de julio de 2003.[51]
Si como resultado de ese cambio constitucional, alguna de las células legislativas omitió dar cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 8, la Corte ha considerado que en ese evento se está ante un vicio subsanable. En efecto, en los Autos 038 y 136 de 2004, la Corte ordenó la devolución del proyecto de ley para que se corrigiera el vicio detectado.[52] En las sentencias C-533 de 2004[53] y C-661 de 2004,[54] por su parte, la Corte consideró que el vicio detectado por incumplimiento de lo preceptuado en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, fue corregido en el curso del trámite del proyecto y, por lo tanto, declaró exequibles las leyes así adoptadas.
Sin embargo, como resultado de la dinámica del debate, el proyecto no fue votado el 23 de septiembre, lo que indica que su votación quedó pendiente. Ahora bien, en la sesión siguiente, celebrada el 30 de septiembre, la Plenaria del Senado incluyó la aprobación del Acta #8 del 23 de septiembre en la que aparece que el orden del día de esa sesión no fue agotado y que, por consiguiente, el proyecto de ley de la referencia no se votó. Esta circunstancia, a juicio de la Corte, implica que los Senadores conocían que el proyecto pendiente iba a ser votado en la sesión del 30, como en efecto ocurrió.[55]
La jurisprudencia ha dicho que son subsanables las irregularidades irrelevantes en el trámite legislativo “en la medida en que no vulnera(n) ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega(n) a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta.”[56]
Dicha hipótesis, tal como lo ha señalado esta Corporación,[57] constituye una manifestación directa del principio democrático en la medida en que permite que sea directamente el Congreso quien subsane los posibles yerros constitucionales en los que haya incurrido. Sin embargo, esta posibilidad se debe ejercer siempre en forma razonable, esto es, no puede implicar la repetición completa del procedimiento legislativo, puesto que una cosa es un vicio en el procedimiento, y otra muy distinta es la ausencia de procedimiento como tal. Así ha dicho la Corte que “para que se pueda hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento.”[58]
La posibilidad de subsanar el vicio también depende del impacto del mismo en las etapas subsiguientes del trámite y de que el principio de consecutividad no sufra mengua. En principio si se trata de un vicio subsanable, la ley o el proyecto de ley serán devueltos al Congreso para que éste corrija el vicio detectado y surta las demás etapas del proceso legislativo a partir del momento en que se presentó el vicio. Excepcionalmente, la Corte puede decidir que subsanado el vicio, el acto le sea remitido para decidir definitivamente sobre su exequibilidad, sin que sea necesario surtir las etapas posteriores que ya se habían cumplido sin defecto propio alguno.[59]
En el caso bajo estudio, las Comisiones Segundas Constitucionales anunciaron el proyecto para la “próxima semana” (en la Comisión Segunda del Senado) o para la “próxima sesión” (en la Comisión Segunda de la Cámara), sin precisar la fecha exacta en que tal proyecto sería debatido y votado. En el primer caso, el proyecto fue debatido y aprobado dos semanas después de que fuera anunciado; en el segundo caso, el debate debía realizarse en la sesión siguiente al anuncio, pero ésta sesión se levantó sin agotarse el orden del día, por lo que se continuó con el mismo al día siguiente y en esa sesión el proyecto fue aprobado. Si bien se respetaron las etapas estructurales del procedimiento legislativo, y el proyecto fue debatido y aprobado en las Comisiones Segundas y en las Plenarias de Senado, se rompió la secuencia de anuncios y votaciones que prevé el Acto Legislativo 01 de 2003, por lo cual se incurrió en un defecto en el trámite constitucional previsto para la aprobación de proyectos de ley. Al romperse la secuencia de anuncios, impidió que las Comisiones conocieran la fecha exacta de la votación de un proyecto y se generó una incertidumbre que contradice el espíritu del requisito previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003. No obstante, dicha incertidumbre no generaba inexorablemente la inconstitucionalidad de la ley, pues el contexto en cual este se produjo y su incidencia en el trámite visto en conjunto determinaban la posibilidad de subsanación.
El que el vicio haya sucedido en una etapa inicial del trámite, es decir en el primer debate en las Comisiones Constitucionales, no es óbice para devolver el proyecto y permitir su subsanación por el Congreso. Cuando la ley es aprobatoria de un tratado, la iniciativa del gobierno (artículo 154, CP), aconsejar que se mantenga en el Congreso de la República la decisión autónoma de aprobar o improbar el tratado (Art. 150, CP), sin que vuelva a quedar condicionada su actuación a la iniciativa del Gobierno. De acuerdo a lo anterior cobra gran importancia el hecho de que sea posible la subsanación del vicio, ya que no se requiere la iniciación de todo un trámite que implique retrotraer el procedimiento hasta la presentación del proyecto de ley por el gobierno, sino que con independencia de éste, el Congreso puede enmendar el error que éste mismo cometió. En ese sentido, admitir la posibilidad de subsanación implica permitir el ejercicio de la autonomía del Congreso dentro del sistema de separación de poderes.
Por lo anterior, la Corte Constitucional debió haber devuelto la Ley 899 de 21 de julio de 2004, “Por medio de la cual se aprueba el Segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado,” hecho en La Haya el veintiséis (26) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999)” para que el defecto señalado fuera subsanado por el Congreso siguiendo el trámite previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003. Una vez subsanado el vicio, y surtidas las etapas posteriores, la ley debió haber sido enviada a la Corte Constitucional para que ésta decidiera definitivamente sobre su exequibilidad, como lo disponen el Artículo 241, parágrafo, de la Carta, y el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992.
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Vicio subsanable (Salvamento de voto)
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, reitero a continuación las razones expresadas por mí para apartarme de la sentencia de la referencia.
En efecto, y en armonía con las posiciones que he asumido en casos similares al presente, consideré que si bien se estaba en presencia de un vicio de procedimiento, este vicio en tratándose de una Ley Aprobatoria de Tratado Público cuya vigencia se condiciona por la Constitución a la revisión de esta Corte, es subsanable y por eso ha debido obrarse en consecuencia.
De modo que en ese orden de ideas, me remito a lo expresado por la Corte con ponencia del suscrito, entre otras en las sentencias C-500 de 2001 y C-533 de 2004. En ellas se reitera el carácter finalista de los procedimientos previstos para la elaboración de las leyes que han de cumplir la función protectora del principio democrático como en cada caso lo haya buscado y enunciado el Constituyente.
[1] Convención de la UNESCO para la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural, firmado en Paris el 23 de noviembre de 1972.
[2] Convención sobre las medidas que deben adaptarse para prohibir e impedir la importación, la exportación y la transferencia de propiedades ilícitas de bienes culturales, firmado en Paris el 17 de noviembre de 1970 a instancias de la UNESCO y Convenio Europeo sobre las Infracciones relativas a los bienes culturales, firmado en Delfos el 23 de junio de 1985.
[3] Convención para la Protección de Instituciones Artísticas, Científicas y Monumentos Históricos del 15 de abril de 1935 y Convención de La Haya para la protección de los Bienes Culturales en caso de conflicto armado, del 14 de mayo de 1954.
[4] Según la citada norma: “(...). 2. En virtud de sus funciones, y sin tener que presentar plenos poderes, se considerará que representan a un Estado: a.) Los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Relaciones Exteriores, para la ejecución de todos los actos relativos a la celebración de un tratado; b.) Los jefes de misión diplomática, para la adopción del texto de un tratado entre el Estado acreditante y el Estado ante el cual se encuentran acreditados; c.) Los representantes acreditados por los Estados ante una conferencia internacional o ante una organización internacional o uno de sus órganos, para la adopción del texto de un tratado en tal conferencia, organización u órgano”.
[6] Dispone la norma en cita: “Artículo 264. Alcance probatorio. Los documentos públicos hacen fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza (...)”. Véase, al respecto, sentencia C-309 de 2004. (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[7] Ver, entre otros: GIRALDO SUAREZ. Juan de Dios. El Derecho de los Tratados. Editorial Salesiana. Medellín. 1976. NIETO NAVIA. Rafael. Estudios sobre Derecho Internacional Público. Publicaciones Javeriana. Bogotá. 1993. GUTIERREZ ESPADA. Cesáreo. Derecho Internacional Público. Editorial Trotta. Madrid. 1995. GAVIRIA LIEVANO. Enrique. Derecho Internacional Público. Temis. Bogotá. 1998. ALVAREZ LONDOÑO. Luis Fernando. Derecho Internacional Público. Publicaciones Javeriana. Bogotá. 2002.
[8] Dispone la norma en referencia: “Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa: (...) 2. Dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso”.
[9] Señala la norma en cita: “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...) 16. Aprobar o improbar los tratados que el gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el Estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados”.
[10] Ver, GUTIERREZ ESPADA. Cesáreo. Derecho Internacional Público. Editorial Trotta. Madrid. 1995.
[12] Subrayado por fuera del texto original. Folio 31.
[13] Folio 46.
[14] Folio 46.
[15] Folio 47.
[16] Folio 45.
[17] Folio 321 y disquette anexo.
[18] Folio 28 del cuaderno 1° del presente expediente.
[19] Folios 81 y 82.
[21] Folio 80.
[22] Folio 98.
[24] Folio 46.
[25] Folio 55.
[26] Folio 46.
[27] Folios 162.
[28] Folio 132.
[29] Folio 173.
[30] Folio 31.
[31] Folio 1°.
[32] Salvamento de voto a la sentencia C-333 de 2005, por medio de la cual se efectuó la revisión oficiosa de la Ley 808 de 2004, aprobatoria de la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en Bridgetown, Barbados, el 3 de junio de 2002, durante el Trigésimo Segundo Periodo Ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estado Americanos.”
[33] M.P Eduardo Montealegre Lynett
[34] Auto 0038 de 2004, M.P Manuel José Cepeda Espinosa.
[35] Cf. Sentencia C- 1147 de 2003 M.P Rodrigo Escobar Gil
[37] Véase: Auto 038 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y Sentencia C-533 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[38] Sentencia C-644 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[40] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[44] Esta Corporación profundizando en torno del asunto de cuándo un vicio puede considerarse subsanable, ha sentado la doctrina constitucional conforme a la cual: “la posibilidad de saneamiento que otorga el ordenamiento jurídico se debe interpretar y ejercer en forma razonable; en otros palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio, que acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento legislativo. Para que se pueda hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se hayan cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento”. Sentencia C-737 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y Auto 038 de 2004 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[45] Los requisitos formales de producción de la ley.
[46] Sentencia C-055 de 1996. (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[47] Sentencia C-500 de 2001. (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[49] Ver, entre otros pronunciamientos, el Auto 170 de 2003, MP: Álvaro Tafur Galvis, el Auto 038 de 2004, MP: Manuel José Cepeda Espinosa; el Auto 136 de 2004, MP: Jaime Araujo Rentería; la sentencia C-533 de 2004, MP: Álvaro Tafur Galivs, SV: Jaime Araujo Rentería; y la sentencia C-661 de 2004, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra, SV (E) Rodrigo Uprimny Yepes.
[50] Ver, entre otras, las sentencias C-780 de 2004, MP: Jaime Córdoba Triviño, C-661 de 2004, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra; C-644 de 2004, MP: Rodrigo Escobar Gil; C-533 de 2004, MP: Alvaro Tafur Galvis, y los autos 136 de 2004, MP: Jaime Araujo Rentería; 038 de 2004, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[51] El artículo 8 del Acto Legislativo No. 1 de 2003, establece que “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.”
[52] En el Auto 038 de 2004, MP: Manuel José Cepeda Espinosa, el proyecto había sido tramitado en su totalidad antes de que entrara en vigor el Acto Legislativo 01 de 2003, pero en la votación del informe de objeciones la Plenaria del Senado omitió dar cumplimiento al requisito del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, razón por la cual, el proyecto fue devuelto para que el Congreso subsanara este vicio. En el Auto 136 de 2004, MP: Jaime Araujo Rentería, el proyecto de ley objetado fue debatido y aprobado antes de la entrada en vigor del Acto Legislativo 01 de 2003, pero el requisito del artículo 8 de dicho acto, no se cumplió en relación con las insistencias de las plenarias de la Cámara y del Senado, razón por la cual, el proyecto fue devuelto al Congreso para que subsanara dicho vicio de trámite.
[53] Corte Constitucional, Sentencia C-533 de 2004, MP: Alvaro Tafur Galvis, SV: Jaime Araujo Rentería.
[54] Corte Constitucional, Sentencia C-661 de 2004, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra, SV (E) Rodrigo Uprimny Yepes.
[55] Corte Constitucional, Sentencia C-661 de 2004, MP: Margo Gerardo Monroy Cabra, SV: Rodrigo Uprimny Yepes.
[56] Sentencia C-737 de 2001 MP: Eduardo Montealegre Lynnett. SV: Marco Gerardo Monroy Cabra; Álvaro Tafur Galvis; Jame Araujo Rentería; Clara Inés Vargas Hernández; Alfredo Beltrán Sierra.
[57] Ver entre otras las sentencias C-500 de 2001, MP: Álvaro Tafur Galvis, C-579 de 2001, MP: Eduardo Montealegre, con AV: Manuel José Cepeda y Eduardo Montealegre Lynett, relativo a vicios subsanables; C-737 de 2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett y C-760 de 2001, MP: Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra.
[58] Corte Constitucional, sentencia C-737 de 2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett, donde la Corte analiza el proceso de aprobación de las leyes, el principio de instrumentalidad de las formas, la regla de unidad de materia y el alcance de las comisiones de conciliación. SV parcial alfredo Beltrán Sierra, sobre efectos diferidos de los fallos de inexequiblidad; SV: Marco Gerardo Monroy Cabra, sobre principio de identidad, SV: Clara Inés Vargas Hernández, sobre principio de identidad.
[59] Ley 5ª de 1992. Artículo 202: ARTICULO 202. Vicios Subsanables. Cuando la Corte Constitucional encuentre, en la formación de la ley o del acto legislativo, vicios de procedimiento subsanables, ordenará devolver el proyecto, la ley o el acto legislativo a las Cámaras Legislativas para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. En este evento se dará prioridad en el Orden del Día. Subsanado el vicio dentro de los treinta (30) días siguientes a su devolución, se remitirá a la misma Corte para que decida definitivamente sobre su exequibilidad.