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Timestamp: 2018-09-25 13:43:38
Document Index: 108153964

Matched Legal Cases: ['artículo 3', 'artículo 83', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 4', 'artículo 15', 'artículo 164', 'artículo 136', 'artículo 48', 'artículo 188', 'artículo 365']

﻿ SENTENCIA 2015-00229/0913-2017 DE OCTUBRE 17 DE 2017
SENTENCIA 2015-00229 DE 17 DE OCTUBRE DE 2017
CONTENIDO:PRINCIPIO DE BUENA FE Y TRATAMIENTO JURISPRUDENCIAL PARA LA DEVOLUCIÓN DE PRESTACIONES PERIÓDICAS. SE HA ESTABLECIDO POR REITERADAS OCASIONES QUE EL PRINCIPIO DE BUENA FE ES AQUEL QUE EXIGE A LOS PARTICULARES Y A LAS AUTORIDADES PÚBLICAS AJUSTAR SUS COMPORTAMIENTOS A UNA CONDUCTA HONESTA, LEAL Y CONFORME CON LAS ACTUACIONES QUE PODRÍAN ESPERARSE DE UNA PERSONA CORRECTA. DE IGUAL FORMA, LA BUENA FE PRESUPONE LA EXISTENCIA DE RELACIONES RECIPROCAS CON TRASCENDENCIA JURÍDICA, Y SE REFIERE A LA CONFIANZA, SEGURIDAD Y CREDIBILIDAD QUE OTORGA LA PALABRA DADA. FINALMENTE, LA NORMATIVIDAD HA SEÑALADO QUE ESTE PRINCIPIO IMPLICA QUE LAS ACTUACIONES DE LOS PARTICULARES Y DE LAS AUTORIDADES PÚBLICAS DEBEN ESTAR GOBERNADAS POR EL PRINCIPIO DE BUENA FE Y ELLA SE PRESUME EN LAS ACTUACIONES QUE LOS PARTICULARES ADELANTEN ANTE LAS AUTORIDADES PÚBLICAS, ES DECIR RELACIONES JURÍDICO ADMINISTRATIVAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRINCIPIO DE LA BUENA FE, AUTORIDAD PÚBLICA, BUENA FE CONTRACTUAL, EJERCICIO DE AUTORIDAD PÚBLICA, CONDUCTA DEL TRABAJADOR, TENEDOR DE BUENA FE
Sentencia 2015-00229/0913-2017 de octubre 17 de 2017
Rad.: 73001-23-33-000-2015-00229-01
Nº Interno: 0913-2017
Demandado: Elizabeth Andrade Morales
Asunto: Acción de lesividad - reconocimiento pensión gracia - devolución de dineros y presunción de buena fe.
Bogotá, D.C, diecisiete de octubre de dos mil diecisiete.
De acuerdo con los cargos formulados en las alzadas interpuestas contra la sentencia de primera instancia, la sala encuentra que el asunto se contrae a establecer si para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es posible computar tiempos servidos como docente nacional.
Así mismo, en el evento que sea negativa la respuesta al anterior, deberá esclarecerse si en este caso se desvirtuó la presunción de buena fe que ampara a la demandada, y si en consecuencia es procedente ordenar la devolución de las sumas percibidas en virtud de la orden de reconocimiento de la pensión gracia, efectuada a través del acto cuya nulidad decretó el a quo.
Para resolverlo, la sala; analizará; i) el contexto normativo de la pensión gracia; ii) el principio de buena fe, y el tratamiento jurisprudencia con relación al recibo de dineros por concepto de prestaciones periódicas, y iii) resolverá el caso concreto.
Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.” (Negrillas fuera de texto original).
El docente, como el profesional dedicado a la enseñanza a cargo del Estado en los diversos niveles de la educación, corresponde a un verdadero empleado público de naturaleza especial, que tiene una relación laboral legal y reglamentaria, que se vincula a través de acto administrativo emitido por la autoridad nominadora competente, y que debe tomar posesión de su cargo, conforme lo disponen los artículos 1º y 4º del Decreto-Ley 2400 de 1968(5), en concordancia con el artículo 3º del Decreto-Ley 2277 de 1979(6).
“En principio, para efectos de la Pensión de Jubilación Gracia (Docente) se deben analizar los tiempos de servicio que acrediten los educadores teniendo en cuenta varios datos trascendentales, año por año (porque es posible que un tiempo le sirva para la prestación y otro no), a saber: El Cargo Desempeñado (maestro de primaria, profesor de normal, inspector de primaria, etc.) La Dedicación (tiempo completo, medio tiempo, hora cátedra, etc.), La Clase de Plantel donde desempeñó su labor (normal, industrial, bachillerato, etc.), así como El Nivel de Vinculación del Centro Educativo a Las Entidades Políticas (nacional, nacionalizado —a partir de cuando— departamental, distrital, municipal, etc.). La época del trabajo realizado (año, con determinación clara y precisa de la iniciación y terminación de la labor) es fundamental de conformidad con las leyes especiales que rigen esta clase de pensión y la Ley 91 de 1989. La sola mención de la fecha de nombramiento no es prueba de la iniciación —desde ese momento— del servicio y la cita de la fecha de un acto de aceptación de renuncia debe ir acompañado del dato desde cuando produjo efectos, para poder tener en cuenta realmente el tiempo de servicio. Los certificados que se expidan para acreditar estos requisitos deben ser precisos en los datos fundamentales que exigen las leyes especiales que regulan esta clase de pensión(7)”.
“En el presente caso, para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 la señora Solangel Castro Pérez ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado, pues había sido nombrada mediante Decreto 439 de 19 de febrero de 1979, por el período comprendido entre el 19 de febrero al 20 de mayo del mismo año.
2.3. Del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para devolución de prestaciones periódicas.
La jurisprudencia de esta corporación, así como de la Corte Constitucional ha considerado que el principio de buena fe es aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)”(11). Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la “confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada”(12).
En este sentido y conforme al artículo 83 superior, este principio implica que (i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe y; (ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico administrativas. Esta última característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario(13).
Principio este que además, no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía, entre otros(14). En este sentido, no es posible entender el principio de la buena fe de manera aislada y como un fin en sí mismo, por cuanto se debe concebir el ordenamiento jurídico no como una pura acumulación de preceptos concretos encerrados, o como una simple mescolanza de normas, sino como un sistema coherente, ordenado, según el principio de no contradicción(15).
Los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. (Negrillas del texto).
Añade la corporación que si se aceptara el reconocimiento de la pensión decretada por la Resolución 2341 de 1993, dentro de los 20 años de servicio exigidos para ese efecto, se estaría tomando tiempo de servicios que el departamento del Tolima tuvo en cuenta para reconocer la pensión de jubilación a cargo de la caja de previsión de esa entidad territorial.
Sin embargo, ella considera que no es viable disponer el reintegro de las mesadas pensionales que han sido pagadas a la señora (…), como se solicita en el escrito introductorio del proceso, en virtud del reconocimiento de pensión de jubilación por el acto administrativo acusado, pues de acuerdo con lo previsto en el artículo 136 del C.C.A, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, situación aplicable en el caso sub-judice, ya que le correspondía a la parte actora probar debidamente que la demandada cuando solicitó la pensión actúo de mala fe y ello no ocurrió así”(16). Subrayado fuera del texto.
No obstante lo anterior, la entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe. En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagados”(17). (El resaltado es de la sala).
“Por último como el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A. dispone que “Los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, igualmente deberá confirmarse en este sentido la decisión apelada, pues, el demandado está amparado por el principio de la buena fe, ya que no se afirmó, ni demostró que hubiera incurrido en actos dolosos y de mala fe para obtener la pensión de jubilación, por lo tanto no está obligado a devolver lo que ya le fue pagado por este concepto(18). (Subrayado fuera del texto).
Observa la sala, que la Resolución 405 de 7 de noviembre de 1991, creó a favor del demandando una situación jurídica de carácter particular y concreto, en la medida en que le reconoció el pago de una suma específica, por concepto de pensión mensual vitalicia de jubilación, que por lo mismo, ingresó a su patrimonio, y no obstante no corresponder a la legal, estando la administración en la obligación de demandar su propio acto ante la imposibilidad de obtener el consentimiento del particular para revocarlo; lo cierto es, que la demandante incurrió en error al reconocer la suma que debía pagar al pensionado, equívoco en el que no tuvo participación el titular del derecho, lo que confirma, que si la administración, fundada en su propia negligencia, pretende la devolución de las sumas pagadas en exceso, como en este caso, vulnera de manera franca el principio de la buena fe del gobernado.
Con lo anterior, los pagos efectuados por la universidad tienen amparo legal, porque fueron recibidos de buena fe por el jubilado y en ese orden, se considera que mal puede ahora la demandante, alegar a su favor, su propia culpa, para tratar de recuperar unos dineros, que como se advierte, fueron recibidos por una persona amparada por el principio de la buena fe”(19).
Precisa la sala que esta clara línea jurisprudencial se ha mantenido para los casos en que se han recibido prestaciones periódicas tales como la pensión de jubilación y gracia producto de un error de la administración.
De acuerdo a lo anterior, tenemos que el principio de la buena fe, incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe(20).
“Se confirmará en ese orden la decisión del tribunal que declaró la nulidad del acto acusado.
“Así mismo se confirmará la orden de reintegro de los dineros que hubiera percibido el demandado por concepto de la pensión de jubilación, dada la mala fe con que actuó en sede gubernativa, como quiera que de manera malintencionada presentó unas certificaciones que no corresponde a la verdad, para dolosamente hacerse acreedor a una prestación de la cual era consciente que no tenía derecho, los cuales quiso demostrar asaltando la buena fe de la administración. Este hecho, por sí solo, demuestra el torcido proceder del actor; por tal virtud, merece el condigno castigo de devolver las sumas que recibió sin tener derecho a ellas, debidamente actualizadas, como bien lo ordenó el a quo(21)”. (Negrillas fuera de texto original).
Así las cosas, la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa, y que ello desemboque en el reconocimiento de un derecho pensional, o alguna circunstancia similar, permite desvirtuar la presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario, haciendo viable así, la recuperación de los dineros pagados de manera indebida.
2.3. (sic) Caso concreto.
Del material probatorio recaudado dentro del presente proceso, se acreditó que la demandada Elizabeth Andrade Morales:
• Nació el 25 de enero de 1947(22).
• Prestó servicios de la siguiente manera, conforme a las certificaciones de tiempo de servicio del 30 de abril de 2007, expedidas por director de planeamiento educativo de la alcaldía de Ibagué:
Colegio Cargo Acto Adm. Período Naturaleza
Inst. Educ. Miguel de Cervantes Saavedra Sin especificar 119 16/02/1966 13/01/1969 Territorial(23)
Conc. Manuela Beltrán Sin especificar 017 14/01/1969 26/02/1974 Territorial
Inst. Educ. Montealegre Sin especificar 034 01/03/1974 09/05/1975 Territorial
Liceo Nal de Bachillerato Sin especificar 2250 13/05/1975 30/04/2007 Nacional(24)
• A través de la Resolución 3493 del 24 de febrero de 1998, Cajanal le reconoció la pensión gracia a partir del 25 de enero de 1997, en una cuantía de $ 507.760.44 sin condición de retiro del servicio por ser del ramo docente, para lo cual, expresamente tuvo en cuenta que tenía 51 años de edad, y más de 20 años de servicio en la docencia nacional y territorial, tal como fue certificado con los anexos del derecho de petición.
En orden de desatar la apelación del demandado, es pacífica la jurisprudencia de esta sección alrededor de la imposibilidad de acumular tiempos de servicio como docente nacional para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, pues, desde que la Sala Plena de corporación unificó tal postura el 27 de agosto de 1997, dicha regla constituye un referente de interpretación y aplicación obligatoria para la administración y los jueces de lo contencioso administrativo.
Al respecto debe precisarse, que dicha sentencia de unificación, fue previa al reconocimiento de la pensión gracia a la demandada, de manera que Cajanal en febrero de 1998 debió tenerla en cuenta para efecto de resolver las solicitudes pensionales relacionadas con el derecho clarificado. No obsta para ello, que el estatus pensional de la demandada fuere anterior, porque es la regla de interpretación dada por la Sala Plena, la que permite concluir sin equivoco alguno alrededor de la inexistencia del derecho a la pensión gracia para los docentes nacionales.
Seguidamente, la sala debe asegurar que la Sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998(25), no instituyó ninguna incompatibilidad entre la pensión gracia y cualquier otra recompensa de origen de la Nación, ya que ello venía dispuesto así en el artículo 4º de la Ley 114 de 1913, norma demandada que fue declarada exequible. De modo que, ningún efecto dispuso la mencionada providencia sobre los efectos de tal ley, y en particular alrededor de la exigencia de que el beneficiario la pensión gracia no estuviere percibiendo otra pensión o cualquier remuneración con cargo al presupuesto de la Nación.
En este sentido, tal como fue concluido por el tribunal de instancia, es evidente la ilegalidad del reconocimiento pensional, pues la condición de docente nacional que aceptó tener la accionada durante más de 22 años de servicio antes y después del 31 de diciembre de 1980, claramente le impedía acceder al derecho a la pensión gracia, que estuvo dirigido de manera exclusiva a los docentes territoriales y nacionalizados.
De otra parte, la compatibilidad permitida por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 entre la pensión gracia y la de jubilación, en nada cambió la condición fundamental que justifica la primera, es decir el vínculo territorial o nacionalizado que sustentó una remuneración inferior a la percibida por un docente nacional.
Por lo anterior, no hay duda de que la demandada carece del derecho a la pensión gracia que le fue reconocida.
Al respecto, el literal c) del numeral 1º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011(26), dispone que:
(…)”. (Negrillas y subrayas fuera de texto original).
Expresamente, consagra el legislador que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, no habrá lugar a la recuperación de las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; ello, guardando correspondencia con lo que venía dispuesto en el artículo 136 del Decreto 1 de 1984(27), y principalmente con la presunción contenida en el canon 83 de la Constitución Política.
En tal virtud, en orden de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en la demanda de lesividad, la entidad pública demandante debe centrar su esfuerzo procesal en demostrar no solo la ilegalidad de la reliquidación pensional ordenada por el juez de tutela, sino también, que la obtención de tal derecho por parte de la accionada se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como hemos precisado son presumibles.
Descendiendo al caso concreto, y valorando los medios de prueba que fueron aducidos de manera regular al informativo, encuentra la sala que la accionada en ejercicio del derecho fundamental de petición, que es legítimo, pidió a la entidad actora el reconocimiento de la pensión gracia, para lo cual, entre otros requisitos, adujo dos certificados de tiempos de servicio con los que pretendió demostrar la actividad docente en las condiciones previstas en la ley.
Así las cosas, la actuación administrativa iniciada a través de la petición y los documentos aducidos a ella, le permitían a la entidad de previsión discernir sobre la procedencia del derecho, sin que exista otra evidencia en dicho expediente administrativo, o en esta actuación, que permita suponer que la accionada indujo a error para el reconocimiento de la pensión gracia.
Debe reiterarse, que este tipo de procesos llegan con una presunción en favor del demandado, y por ello, a la entidad pública demandante le asiste la carga procesal de desvirtuarla, a través de los medios probatorios previstos en la ley. Entonces, no puede invertirse la carga mencionada, y exigir del actor, que además de sostener su defensa, tenga que demostrar justo lo que la ley presume en su favor, esto es, que el acto fue expedido conforme a la ley, y que la ejecución del mismo, en cuanto a la recepción de prestaciones periódicas se hace de buena fe.
Es pertinente aclarar, que en algunas ocasiones la sección segunda de esta corporación(28), ha encontrado pruebas o elementos de juicio a partir de los cuales, se desvirtuó la presunción de buena fe que cobija al pensionado demandado, como cuando existe claridad sobre el uso fraudulento de un documento o su producción por tales medios, o cuando existe inducción al error de la administración de parte del peticionario.
Sin embargo, el anterior no es el panorama del presente proceso, pues la carga probatoria del demandante no fue debidamente asumida, ya que en el plenario no existen pruebas que evidencien la mala fe de la parte demandada en la obtención del derecho que le fue reconocido, por lo que es improcedente la recuperación de las sumas pagadas por virtud de acto acusado, así hubiere sido decretada su nulidad por desconocer los preceptos normativos a que debió sujetarse.
Recapitulando, el análisis de la sala dentro de la acción de lesividad donde se persigue la nulidad de un acto de reconocimiento pensional, por encontrar incumplidos los requisitos de ley; debe acompañarse desde la óptica probatoria de elementos indicadores que la actuación del peticionario fueron determinantes para el error del ente previsional y para la consecución indebida del derecho.
A lo anterior, hay que sumarle que el alegado principio de sostenibilidad fiscal del sistema pensional, definido en el ordenamiento jurídico con el Acto Legislativo 1 de 2005, que introdujo modificaciones al artículo 48 de la Constitución, obedece principalmente al reconocimiento y pago de las pensiones sobre las bases salariales que sirvieron para efectuar aportes, supuesto al que no se ajusta la pensión gracia, que como se sabe es una dádiva que da la Nación a los docentes con las condiciones previamente explicadas, y que es ajena al sistema pensional y por ende a sus cotizaciones.
Ahora bien, respecto de las costas(29), debe reiterar la sala lo expuesto sobre el particular por ambas subsecciones de la Sección Segunda(30) de esta corporación, en la medida que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.
CONFIRMAR CON MODIFICACIONES la sentencia de 19 de enero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, contra Elizabeth Andrea Morales; excepto el numeral QUINTO que se REVOCA, y en su lugar, la sala se abstiene de condenar en costas al vencido, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
4 Exp. S-699, actor: Wilberto Therán Mogollón.
7 Sentencia del 19 de enero de 2006, exp. 6024-05, Consejero Ponente Tarsicio Cáceres Toro.
8 Sentencia del 14 de noviembre de 2015, esp. 2636-2014, Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve.
10 Sentencia del 14 de noviembre de 2015, exp. 2636-2014, CP Gerardo Arenas Monsalve.
11 Ver Sentencia T-475 de 1992.
13 Ver Sentencia C-071 de 2004.
14 Ver sentencia de la Sección Segunda, Subsección “B”, con ponencia del consejero Dr. Jesús María Lemos Bustamante, de 8 de mayo de 2008, dentro del proceso radicado 0949 - 2006.
15 Zagrebelsky, Gustavo. La Ley y su Justicia. Madrid 2008. Traducción Editorial Trotta 2014. Pág. 205.
16 Sentencia de 2 de marzo de 2000. Exp. 12.971. M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda.
17 Sentencia de 17 de mayo de 2007. Exp. 3287-05. M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado.
18 Sentencia de 21 de junio de 2007. Exp. 0950-06. M.P: Ana Margarita Olaya Forero.
19 Sentencia de 6 de marzo de 2008. Exp. 0488-07. M.P: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
20 En este sentido, se pronunció recientemente la sala en las sentencias del 17 de noviembre de 2016, exp. 2677-15, Consejero Ponente: César Palomino Cortés, y del 29 de junio de 2017, exp. 4321-2016, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez.
21 Sentencia del 25 de abril de 2002, Sección Segunda, Subsección A, exp. 1783-01, Consejera Ponente: Ana Margarita Olaya Forero.
22 Fl. 75 reverso, registro civil de nacimiento.
23 Fl. 92.
24 Reverso Folio 92. Se toma como fecha límite la de expedición del certificado, 30 de abril de 2007.
25 Con ponencia de Carlos Gaviria Díaz.
26 CPACA.
27 CCA.
28 Las citadas en el acápite del principio de la buena fe.
29 Estas erogaciones económicas son aquellos gastos en que incurre una parte a lo largo del proceso en aras de sacar avante la posición que detenta, tales como gastos ordinarios, cauciones, honorarios a auxiliares de la justicia, publicaciones, viáticos, entre otros; que encuadran en lo que se denomina como expensas. Así mismo, se comprenden los honorarios del abogado, que en el argot jurídico son las agencias en derecho. (Arts. 361 y ss. CGP).
30 Sentencia del 19 de enero de 2015, Nº Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Sentencia del 16 de julio de 2015, Nº Interno 4044-2013, Consejera Ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez.