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Timestamp: 2018-08-20 12:28:09+00:00
Document Index: 320274368

Matched Legal Cases: ['art. 38', 'art. 1', 'art. 70', 'art. 38', 'ATF ', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 28', 'art. 38', 'ATF ', 'art. 38', 'ATF ', 'art. 38', 'art. 35', 'art. 38', 'art. 35', 'art. 35', 'art. 38', 'art. 35', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 12', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ']

2A.498/1999 24.02.2000
A.________, représenté par Me Jacques Python, avocat à Genève,
A.- Le 12 novembre 1996, la société B.________ a déposé un projet d'offre publique d'échange des titres de la société C.________. La Commission française des opérations de bourse (ci-après: la COB) a alors ouvert une enquête pour s'assurer que les transactions réalisées auparavant n'avaient pas été effectuées dans des conditions contraires aux dispositions légales et réglementaires françaises relatives, notamment, à l'usage d'une information privilégiée. Son attention avait en effet été attirée par une augmentation du cours de l'action C.________ (de 110, 60 FF à116, 90 FF) survenue le 8 novembre 1996. Elle avait également constaté que, dès le 4 novembre 1996, 6'000 lots d'options C.________ avaient été échangés quotidiennement alors que la moyenne habituelle était de l'ordre de 1'000 à 2'000 lots.
Au fil de ses investigations, la COB a notamment découvert que, le 4 novembre 1996, la banque D.________, à Lausanne, avait acquis 1'000 options C.________ échéant au mois de décembre par l'intermédiaire de la société de bourse E.________.
B.- Le 11 mai 1999, la COB a requis l'assistance de la Commission fédérale des banques (ci-après: la Commission fédérale) afin d'obtenir des informations sur l'identité du ou des clients de la banque D.________ pour le compte du ou desquels ce dernier achat avait été effectué ainsi que sur l'identité de la personne qui avait donné l'ordre d'y procéder; elle souhaitait également connaître les raisons de cette acquisition et, le cas échéant, la date et le prix de cession des titres. Elle s'engageait à ce que l'information reçue soit traitée de manière confidentielle et précisait que si les renseignements fournis révélaient des faits susceptibles d'une qualification pénale, elle pourrait être tenue de les transmettre au Procureur de la République.
Le 26 mai 1999, la Commission fédérale a demandé à la banque D.________ de lui communiquer les informations requises par la COB ainsi que les documents d'ouverture de compte, les relevés de transactions et tout document ou explication donnant une indication quant aux motifs de l'opération en cause. Le 17 juin 1999, cette banque lui a remis les informations et documents souhaités indiquant que A.________, domicilié à F.________ (France), avait donné l'ordre d'achat des options et était titulaire du compte (auprès de la succursale de Genève) par le biais duquel cette acquisition avait été réalisée. Ces titres avaient en outre été revendus les 20 et 22 novembre 1996 pour un montant total de l'ordre de 1'503'000 FF. Le bénéfice de l'opération s'élevait à environ 1'356'000 FF.
C.- Dans une détermination écrite du 7 juillet 1999, complétée oralement le 8 juillet 1999 lors d'une séance avec des collaborateurs de la Commission fédérale, A.________ s'est opposé à la demande d'entraide de la COB. Il a soutenu en substance que l'achat des options C.________ n'était pas une opération exceptionnelle, ni par son montant, ni par sa nature, mais constituait une "petite spéculation" portant sur un montant inférieur à 10 % de ses avoirs en compte. Il ne s'agissait en outre pas de la seule acquisition de valeurs mobilières de ce type puisqu'au cours du premier semestre 1997, il avait acheté des options de la société G.________ pour un montant comparable. Il prétendait en outre avoir agi sur la base d'articles de presse qui, dès la fin du mois de septembre 1996, faisaient état d'un rapprochement des sociétés B.________ et C.________. Il affirmait par ailleurs que, dans la mesure où ses avoirs déposés auprès de la banque D.________ n'avaient pas été déclarés au fisc français, l'octroi de l'entraide requise lui causerait un préjudice professionnel considérable puisqu'il perdrait à l'avenir toute chance d'obtenir l'agrément de la COB pour occuper une fonction de commissaire aux comptes auprès de sociétés françaises cotées en bourse.
D.- Par décision du 26 août 1999, la Commission fédérale a accordé l'entraide administrative à la COB et a accepté de lui transmettre les informations communiquées par la banque D.________ de même que les déterminations de A.________ (chiffre 1 du dispositif). Elle précisait que ces informations ne devaient être utilisées qu'à des fins de surveillance directe des bourses et du commerce des valeurs mobilières (chiffre 2 du dispositif). De plus, en accord avec l'Office fédéral de la police, leur éventuelle communication aux autorités pénales françaises compétentes était autorisée, l'autorité requérante devant toutefois leur rappeler que l'utilisation de ces informations était limitée à la poursuite du délit d'usage d'une information privilégiée (chiffre 3 du dispositif). En outre, en vertu de l'art. 38 al. 2 lettre c de la loi fédérale du 24 mars 1995 sur les bourses et le commerce des valeurs mobilières (LBVM; RS 954. 1), leur transmission à des autorités tierces, autres que celles mentionnées au chiffre 3 du dispositif, ne pouvait se faire qu'avec l'assentiment préalable de la Commission fédérale (chiffre 4 du dispositif). Enfin, les chiffres 1 à 4 du dispositif seraient exécutés à l'échéance d'un délai de trente jours après la notification de la décision à l'intéressé, si aucun recours n'était déposé dans ce délai auprès du Tribunal fédéral (chiffre 5 du dispositif).
E.- Agissant par la voie du recours de droit administratif, A.________ requiert du Tribunal fédéral l'annulation de cette décision. Subsidiairement, il lui demande d'inviter la Commission fédérale à procéder à un complément d'information auprès de la COB afin de déterminer les personnes suspectées d'appartenir au cercle des initiés; il souhaite également qu'il lui renvoie le dossier pour qu'elle rende une nouvelle décision. Plus subsidiairement, il le prie d'autoriser la transmission à l'autorité requérante des informations fournies par la banque D.________ mais de refuser que celles-ci soient communiquées aux autorités pénales et fiscales françaises. Il prétend que la demande d'entraide se fonde sur une description inexacte ou lacunaire des faits et que l'autorité intimée a abusé de son pouvoir d'appréciation en y donnant suite. Il invoque également la violation du principe de la proportionnalité.
F.- Par ordonnance du 21 octobre 1999, le Président de la IIe Cour de droit public a admis la requête d'effet suspensif formulée par le recourant.
b) La COB est une autorité administrative indépendante qui veille à la protection de l'épargne investie dans les instruments financiers et dans tous autres placements donnant lieu à appel public à l'épargne; elle veille également à l'information des investisseurs et au bon fonctionnement des marchés d'instruments financiers (cf. art. 1er al. 1 de l'ordonnance no 67-833 du 28 septembre 1967 instituant une commission des opérations de bourse et relative à l'information des porteurs de valeurs mobilières et à la publicité de certaines opérations de bourse [ci-après: l'ordonnanceno 67-833], ainsi que les art. 70 et 71 de la loi no 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières [ci-après: la loi no 96-597]; cf. également Riccardo Sansonetti, L'entraide administrative internationale dans la surveillance des marchés financiers, thèse Genève, Zurich 1998, p. 313; Thierry Amy, Entraide administrative internationale en matière bancaire, boursière et financière, thèse Lausanne 1998, p. 127-131).
4.- a) L'entraide administrative internationale ne doit être accordée que dans la mesure nécessaire à la découverte de la vérité recherchée par l'Etat requérant (principe de la proportionnalité). Selon l'art. 38 al. 2 LBVM, seuls lui sont en effet remis les informations et les documents liés à l'affaire. La question de savoir si les renseignements demandés sont nécessaires ou simplement utiles à la procédure étrangère est en principe laissée à son appréciation. L'Etat requis ne dispose généralement pas des moyens lui permettant de se prononcer sur l'opportunité de l'administration des preuves déterminées au cours de l'instruction menée à l'étranger, de sorte que, sur ce point, il ne saurait substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité étrangère chargée de l'enquête. Il doit uniquement examiner s'il existe suffisamment d'éléments suspects pouvant justifier la demande d'entraide. La coopération internationale ne peut être refusée que si les actes requis sont sans rapport avec l'infraction poursuivie et manifestement impropres à faire progresser l'enquête, de sorte que ladite demande apparaît comme le prétexte à une recherche indéterminée de moyens de preuve ("fishing expedition"; ATF 125 II 65 consid. 6 p. 73-74, 450 consid. 3b p. 457; Hans-Peter Schaad, in Kommentar zum Schweizerischen Kapitalmarktrecht, Bâle 1999, n. 90-91 ad art. 38 BEHG; Annette Althaus, Internationale Amtshilfe als Ersatz für die internationale Rechtshilfe bei Insiderverfahren? [cité ci-après: Amtshilfe bei Insiderverfahren], in PJA 1999 p. 929ss, p. 937-938).
b) L'art. 38 LBVM ne fixe aucune exigence de forme ou de contenu à laquelle une demande d'entraide doit satisfaire. Par analogie avec la procédure d'entraide judiciaire en matière pénale (cf. les art. 28 et 76 de la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale [EIMP; RS 351. 1]), une telle demande doit toutefois contenir un court exposé des faits essentiels, une motivation ainsi que l'indication des renseignements et des documents souhaités (cf. Annette Althaus, Amtshilfe und Vor-Ort-Kontrolle [cité ci-après: Amtshilfe], thèse Berne 1997, p. 149; Schaad, op. cit. , n. 72 ad art. 38 BEHG).
S'agissant en particulier de la motivation d'une demande d'entraide déposée dans le cadre d'une enquête pour délit d'initié, la mention d'une transaction portant sur un nombre important de titres et effectuée à une période sensible constitue un exposé de faits suffisant (cf. Althaus, Amtshilfe, note 793 p. 149; cf. également Jean-François Egli/ Olivier Kurz, L'entraide judiciaire accordée par la Suisse pour la répression des délits d'initiés; problèmes récents, in Recht, Staat und Politik am Ende des zweiten Jahrtausends, Festschrift zum 60. Geburtstag von Bundesrat Arnold Koller, Berne 1993, p. 605 ss, p. 619).
c) Le recourant prétend que la demande d'entraide de la COB est inexacte et lacunaire. Elle omettrait en effet d'indiquer que l'augmentation du volume des transactions boursières portant sur des titres C.________ constatée les jours précédant le 12 novembre 1996 résultait du fait que le projet de reprise de C.________ par B.________ était connu du public. Par ailleurs, la diffusion de cette information, ainsi que les recommandations d'achat de titres C.________ figurant dans la presse spécialisée de l'époque, rendraient invraisemblable tout soupçon d'existence d'un délit d'initié. L'autorité intimée aurait dès lors dû considérer la demande d'entraide comme une requête exploratoire à laquelle il n'y avait pas lieu de donner suite, sous peine de violer le principe de la proportionnalité. Elle aurait dû demander à l'autorité requérante d'étayer ses soupçons et de produire la liste des personnes suspectées de disposer d'informations privilégiées. Accorder l'entraide dans le cas d'espèce aurait pour conséquence que les clients de banques suisses seraient privés de la protection du secret bancaire du simple fait qu'ils ont procédé à des investissements durant une période jugée critique par une autorité étrangère et seraient exposés à des enquêtes de nature fiscale dissimulées sous le couvert de la surveillance des marchés boursiers.
d) La COB a clairement indiqué que l'ouverture de son enquête était justifiée par une forte hausse du cours de l'action C.________ quatre jours avant l'annonce du projet d'offre publique d'échange élaboré par B.________ ainsi que par une importante augmentation du volume des transactions d'options C.________ huit jours avant ladite annonce. Elle avait en outre découvert qu'un nombre important de ces options (1'000) avait été acquis par l'intermédiaire de la succursale suisse de la banque D.________ le 4 novembre 1996, soit le jour même où le volume desdites transactions avait subitement augmenté. L'indication de ces éléments constitue sans nul doute un exposé de faits suffisant pour fonder une demande d'entraide (cf. lettre b ci-dessus). Cet exposé ne peut en particulier être considéré comme inexact ou lacunaire pour le motif qu'il omet de mentionner les rumeurs de reprise de C.________ par B.________ évoquées avec insistance par la presse spécialisée de l'époque. Ce fait n'est en effet pas déterminant puisqu'il n'exclut pas de manière certaine l'existence d'une information privilégiée à la base de la transaction en cause (cf. dans ce sens Egli/ Kurz, op. cit. , p. 619-620).
L'autorité intimée pouvait dès lors considérer la demande d'entraide comme suffisamment étayée et se dispenser de demander à la COB des informations supplémentaires concernant, notamment, les personnes suspectées d'avoir disposé d'informations d'initiés.
e) L'autorité requérante a non seulement constaté une importante augmentation des transactions sur les options C.________ mais aussi - ce qui est décisif - un mouvement inhabituel des cours de l'action de cette société peu de jours avant l'annonce publique du projet de reprise de celle-ci par B.________ (cf. lettre d ci-dessus). Ces éléments lui permettaient de soupçonner l'existence d'un délit d'initié et de demander à la Commission fédérale des précisions sur l'acquisition effectuée par l'intéressé (cf. dans le même sens ATF 125 II 65 consid. 6b/bb p. 74). A cet égard, le fait que la valeur des options achetées ne représente que 2 % de son portefeuille de titres ne fait pas obstacle à l'octroi de l'entraide. Il en va de même des raisons qu'il invoque pour expliquer son achat et du fait qu'il n'a pas dissimulé son identité "derrière une fondation ou un autre véhicule juridique" ou qu'il n'a pas acquis des titres ayant une échéance plus rapprochée que celle du mois de décembre. En effet, l'autorité chargée de se prononcer sur la demande d'entraide n'est pas tenue de rechercher si les soupçons justifiant cette dernière sont confirmés ou infirmés par les informations et les explications recueillies pour le compte de l'autorité requérante. Seule cette dernière pourra, sur la base de ses propres investigations et des informations transmises par l'autorité requise, décider si ses soupçons initiaux étaient ou non fondés (cf. la jurisprudence citée in Althaus, Amtshilfe bei Insiderverfahren, p. 937-938).
Par ailleurs, contrairement à ce que pense le recourant, l'octroi de l'entraide au sens de l'art. 38 LBVM ne vide aucunement le secret bancaire suisse de sa substance (cf. dans ce sens ATF 125 II 83). La COB ne pourra en outre utiliser à des fins fiscales les informations qui lui sont transmises (cf. principe de la spécialité, consid. 3a ci-dessus; cf. également Schaad, op. cit. , n. 88 ad art. 38 BEHG) et ne saurait s'en servir en dehors de sa mission de contrôle des opérations en bourse.
5.- a) Si la Commission fédérale apprend que des actes punissables ont été commis, elle en informe sans délai les autorités pénales suisses compétentes (cf. art. 35 al. 6 LBVM; sur ces autorités, cf. Schaad, op. cit. , n. 19 ad art. 38 BEHG). Elle ne doit toutefois effectuer une telle dénonciation que si elle possède des soupçons sérieux et objectivement fondés (cf. Tomas Poledna, in Kommentar zum Schweizerischen Kapitalmarktrecht, Bâle 1999, n. 30 ad art. 35 BEHG).
b) L'intéressé prétend que l'autorité intimée a enfreint son pouvoir d'appréciation en donnant suite à la demande d'entraide de la COB mais en ne procédant à aucune dénonciation au sens de l'art. 35 al. 6 LBVM.
Lorsqu'elle estime que les conditions de l'art. 38 LBVM sont satisfaites, la Commission fédérale peut octroyer l'entraide sans violer le pouvoir d'appréciation qu'elle possède en la matière (cf. Althaus, Amtshilfe, p. 166-167). Elle n'est en outre pas tenue de dénoncer systématiquement aux autorités pénales suisses les infractions que l'autorité requérante soupçonne d'avoir été réalisées et qu'elle invoque à l'appui de sa demande. Si, au cours de la procédure d'entraide, l'autorité intimée recueille des informations qui lui permettent de soupçonner sérieusement l'existence d'une infraction pouvant être poursuivie en Suisse, elle doit certes en informer les autorités pénales, conformément à l'art. 35 al. 6 LBVM. Dans le cas particulier, les renseignements qu'elle a rassemblés (identité du recourant; explications de celui-ci et de la banque; date et prix de revente des options acquises) ne suffisent toutefois pas à faire naître de soupçons sérieux et objectivement fondés de l'existence d'un délit d'initié poursuivable en Suisse. Il n'est dès lors pas nécessaire de décider si l'ouverture d'une poursuite pénale en Suisse ferait obstacle à l'octroi de l'entraide administrative au sens de l'art. 38 LBVM.
de l'agrément des prestataires de services d'investissement
après approbation de leur programme de travail par le CMF;
au respect des règles de conduite applicables aux
Dans sa demande d'entraide, la COB a précisé que, dans l'hypothèse où les informations reçues révéleraient des faits susceptibles d'une qualification pénale, elle "pourrait avoir à les transmettre au Procureur de la République".
b) Le passage précité de la lettre du 26 mars 1999 peut laisser penser que l'autorité requérante se considère comme autorisée à ne pas demander l'accord de la Commission fédérale avant de transmettre des informations aux "autorités de régulation" qu'elle énumère. Si tel devait être le sens de ce passage, il ne serait pas compatible avec l'art. 38 al. 2 lettre c 1ère phrase LBVM. L'autorité intimée semble toutefois l'avoir compris comme un engagement de la COB à requérir son assentiment dans tous les cas où elle envisage une communication d'informations à une autre autorité (cf. consid. 5 de la décision entreprise). Le chiffre 4 du dispositif de sa décision rappelle en outre à l'autorité requérante qu'elle devra obtenir son accord préalable avant toute communication d'informations à des "autorités tierces" non-pénales. Pour être conforme à l'art. 38 al. 2 lettre c LBVM, ce chiffre doit être compris comme obligeant la COB à demander l'accord de la Commission fédérale avant toute transmission d'informations à n'importe quelle autorité non-pénale. Il ne semble toutefois pas nécessaire de demander à l'autorité intimée de le préciser, le sens des termes utilisés paraissant suffisamment clair. En outre, ni l'ordonnanceno 67-833, ni les deux lois mentionnées dans le courrier du 26 mars 1999 (loi no 96-597 ainsi que loi no 83-1201 [recte: 88-1201] du 23 décembre 1988 relative aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières et portant création des fonds communs de créance) ne contiennent de dispositions obligeant l'autorité requérante à transmettre les informations fournies par la Commission fédérale à des autorités non-pénales (cf. également Amy, op. cit. , p. 127-131). Enfin, rien ne permet de supposer que la COB ne respectera pas l'obligation que lui rappelle expressément le chiffre 4 du dispositif de la décision attaquée (cf. consid. 6c ci-dessus); l'intéressé ne le prétend d'ailleurs pas.
c) aa) L'autorité requérante peut être tenue de transmettre au Procureur de la République des informations révélant des faits susceptibles d'une qualification pénale (cf. art. 12-2 al. 3 de l'ordonnance no 67-833; cf. également Amy, op. cit. , p. 600). Dans le courrier précité du 26 mars 1999, son Président a uniquement indiqué qu'une telle transmission d'informations n'interviendrait qu'après l'assentiment de l'autorité intimée. De telles déclarations générales ne permettent toutefois pas de prévoir le comportement de la COB au cas où la Commission fédérale refuserait de donner son accord. Cette incertitude n'entraîne cependant pas le refus de l'entraide si l'autorité intimée - d'entente avec l'Office fédéral de la police - a valablement consenti à la transmission des données aux autorités étrangères chargées de la poursuite pénale (cf. chiffre 3 du dispositif de la décision attaquée). Dans le cas contraire, l'entraide devra être refusée jusqu'à l'obtention de toutes les assurances requises par le droit suisse (cf. ATF 125 II 450 consid. 3c p. 458-459).
cc) La décision attaquée doit dès lors être annulée dans la mesure où elle autorise la transmission des informations recueillies auprès de la banque D.________ aux autorités pénales françaises compétentes (cf. chiffre 3 du dispositif de cette décision). Les références au chiffre 3 du dispositif qui sont faites à ses chiffres 4 et 5 doivent également être annulées (cf. ATF 125 II 450 consid. 4cp. 461). Comme une transmission des données requises par la COB aux autorités pénales françaises doit être exclue en l'état du dossier, l'octroi de l'entraide administrative dépend de l'assurance de l'autorité requérante qu'elle respectera cette exclusion. La Commission fédérale ne pourra ainsi lui transmettre les informations demandées qu'après obtention d'une telle assurance (cf. ATF 125 II 450 consid. 4cp. 461).
8.- Vu ce qui précède, le présent recours doit être partiellement admis et la décision attaquée annulée dans la mesure où elle autorise, en l'état du dossier, la COB à transmettre les informations fournies par la banque D.________ aux autorités pénales françaises compétentes. Pour le surplus, le recours est rejeté.
1. Admet partiellement le recours et annule la décision attaquée en tant qu'elle autorise, en l'état du dossier, la Commission française des opérations de bourse à transmettre les informations fournies par la banque D.________ aux autorités pénales françaises (chiffre 3 du dispositif et les références à son contenu faites aux chiffres 4 et 5).