Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-276-de-abril-5-de-2006?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920421e13f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-05-25 19:27:53
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﻿ SENTENCIA C-276 DE ABRIL 5 DE 2006
SENTENCIA C-276 DE 05 DE ABRIL DE 2006
CONTENIDO:CONVENCIÓN SOBRE SOBRE EQUIPOS MÓVILES. SE DECLARA EXEQUIBLE LA LEY 967 DE 2005 Y EL CONVENIO, POR MEDIO DE LA CUAL SE APRUEBA EL "CONVENIO RELATIVO A GARANTÍAS INTERNACIONALES SOBRE ELEMENTOS DE EQUIPO MÓVIL" Y SU "PROTOCOLO SOBRE CUESTIONES ESPECÍFICAS DE LOS ELEMENTOS DE EQUIPO AERONÁUTICO, DEL CONVENIO RELATIVO A GARANTÍAS INTERNACIONALES SOBRE ELEMENTOS DE EQUIPO MÓVIL", FIRMADO EN CIUDAD DEL CABO EL 16 DE NOVIEMBRE DE 2001.
TEMAS ESPECÍFICOS:REGISTRO DE TRATADO INTERNACIONAL
PONENTE:CEPEDA ESPINOSA, MANUEL JOSÉMONROY CABRA, MARCO GERARDO
Sentencia C-276 de abril 5 de 2006
Sentencia C-276 de 2006
Ref.: expediente LAT-279
Revisión constitucional de la Ley 967 de 2005 “Por medio de la cual se aprueban el Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil y su Protocolo sobre cuestiones específicas de los elementos de equipo aeronáutico del Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil, firmados en ciudad del Cabo el dieciséis (16) de noviembre de dos mil uno (2001)”.
Bogotá, D.C., cinco de abril de dos mil seis.
El 18 de julio de 2005, el secretario jurídico de la Presidencia de la República remitió a esta corporación, en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución, fotocopia auténtica de la Ley 967 de 13 de julio de 2005 “por medio de la cual se aprueban el Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil y su Protocolo sobre cuestiones específicas de los elementos de equipo aeronáutico del Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil, firmados en ciudad del Cabo el dieciséis (16) de noviembre de dos mil uno (2001)”.
El 8 de agosto de 2005, el magistrado Alfredo Beltrán Sierra, quien había sido sorteado como ponente, asumió la revisión de la ley, y solicitó a las secretarías generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el envío de los antecedentes legislativos correspondientes. Los documentos solicitados finalmente se reunieron el 16 de septiembre de 2005. El 20 del mismo mes y año, se dispuso que por la secretaría general se procediera a la fijación en lista del proceso y se surtiera el traslado al señor Procurador General de la Nación, para el concepto correspondiente.
Presentado a consideración de la Sala el proyecto de sentencia por el magistrado Alfredo Beltrán Sierra, luego de la discusión correspondiente, derrotada la ponencia original y en virtud de las decisiones que fueron adoptadas en la sesión del 5 de abril de 2006, se designó como nuevos ponentes de la sentencia en este proceso a los magistrados Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra.
De conformidad con lo establecido en el artículo 241 numeral 10 de la Constitución Política, corresponde a la Corte el examen de la constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes aprobatorias de los mismos. Según la Sentencia C-468 de 1997 (3) , dicho control se caracteriza por ser (i) previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción gubernamental; (ii) automático, pues debe ser enviada directamente por el Presidente de la República a la Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes a la sanción gubernamental; (iii) integral, en la medida en que la Corte debe analizar tanto los aspectos formales como los materiales de la ley y el tratado, confrontándolos con todo el texto constitucional; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada; (v) es una condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo; y (vi) cumple una función preventiva (4) , pues su finalidad es garantizar tanto la supremacía de la Constitución como el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano.
En cuanto al control por vicios de procedimiento que la Corte ejerce sobre los tratados internacionales y las leyes que los aprueban, según lo prescrito en el artículo 241 numeral 10 superior, este se dirige tanto a examinar la validez de la representación del Estado colombiano en los procesos de negociación y celebración del instrumento y la competencia de los funcionarios en la negociación y firma del tratado, como el cumplimiento de las reglas de aprobación legislativa en la formación de la ley aprobatoria en el Congreso.
Dada la naturaleza especial de las leyes aprobatorias de tratados públicos, el legislador no puede alterar el contenido de éstos introduciendo nuevas cláusulas ya que su función consiste en aprobar o improbar la totalidad del tratado (5) . Si el tratado es multilateral, es posible hacer declaraciones interpretativas, y, a menos que estén expresamente prohibidas, también se pueden introducir reservas que no afecten el objeto y fin del tratado (6) .
Precisado el alcance del control constitucional, pasa la Corte a examinar la ley aprobatoria y el protocolo de la referencia.
2.1. Remisión de la ley aprobatoria, del convenio y del protocolo por parte del Gobierno Nacional.
El Presidente de la República remitió a esta corporación el 19 de julio de 2005, copia de la Ley 967 de 2005, del 13de julio de 2005, “por medio de la cual se aprueban el Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil y su Protocolo sobre cuestiones específicas de los elementos de equipo aeronáutico del Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil, firmados en ciudad del Cabo el dieciséis (16) de noviembre de dos mil uno (2001)”, para su control constitucional de conformidad con el artículo 241 numeral 10 de la Constitución, es decir dentro del término de los seis días que prevé el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Política.
2.2. Negociación y celebración del tratado.
La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado que el deber constitucional de revisar los tratados internacionales, así como las leyes que los aprueben, incluye el examen de las facultades del ejecutivo respecto de la negociación y firma del instrumento internacional respectivo. Sin embargo, cuando el compromiso internacional se contrae mediante la adhesión posterior a un tratado multilateral, previamente aprobado por el legislador nacional, por sustracción de materia el examen de constitucionalidad no incluye el aspecto de las facultades del ejecutivo para suscribir la convención, toda vez que la firma no se ha producido al momento en que la Corte Constitucional ejerce el control de constitucionalidad (7) . Así, la ratificación del tratado se hará luego de que esta corporación haya verificado que sus cláusulas no violan la Carta Política.
El 21 de agosto de 2003, el Presidente de la República impartió su aprobación ejecutiva al “Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil y su Protocolo sobre cuestiones específicas de los elementos de equipo aeronáutico del Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil, firmados en ciudad del Cabo el dieciséis (16) de noviembre de dos mil uno (2001)”, y ordenó someterlo a consideración del Congreso para su aprobación.
2.4. Trámite realizado en el Congreso de la República para la formación de la Ley 967 de 2005.
De conformidad con la documentación que obra en el expediente, el Proyecto de Ley 234 de 2004 Senado, 015 de 2004 Cámara agotó el siguiente trámite en el Congreso de la República:
2.4.1. El trámite en el Senado del Proyecto de Ley 234 de 2004 Senado.
El Proyecto de Ley 234 de 2004 Senado fue presentado al Senado por los ministros de Relaciones Exteriores, de Comercio, Industria y Turismo, y de Transporte, el 20 de mayo de 2004. El texto original junto con la respectiva exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso de la República 219 de 21 de mayo de 2004, páginas 1 a 20.
La ponencia para primer debate, fue presentada por el senador José Consuegra Bolívar. La misma fue publicada en la Gaceta del Congreso 250 de 7 de junio de 2004, páginas 10 y 11.
El secretario general de la Comisión Segunda del Senado de la República, en constancia de agosto 17 de 2005, certifica que el proyecto en primer debate fue discutido y aprobado el 16 de junio de 2004, con un quórum deliberatorio y decisorio de los 13 senadores que conforman la comisión, según consta en el Acta 35 de esa fecha, publicada en la Gaceta 425 de 6 de julio de 2005.
En la certificación aludida en el párrafo precedente, el funcionario mencionado señala que la fecha de anuncio del proyecto de ley se hizo por primera vez, el día 9 de junio de 2004, según consta en el Acta 33 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 423 de 6 julio de 2005, y se reiteró en la sesión del 15 de junio de 2004, según consta en el Acta 34 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 424 de 6 de julio de 2005.
En la sesión del día 16 de junio de 2004, se da lectura a las ponencias y proyectos para primer debate que se someten a consideración de la célula legislativa, entre ellos figura el Proyecto de Ley 234 de 2004 Senado, siendo aprobado en esta sesión.
La ponencia para segundo debate en el Senado fue presentada por el mismo senador José Consuegra Bolívar y se publicó en la Gaceta del Congreso 407 de 6 de agosto de 2004, páginas 12 y 13.
De acuerdo con certificación del secretario general del Senado de la República, el proyecto de ley fue aprobado en segundo debate en la plenaria del Senado, en sesión del día 1º de septiembre de 2004, con un quórum deliberatorio y decisorio de 98 senadores de los 102 que conforman la plenaria del Senado, según consta en el Acta 08 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 39 de 15 de septiembre de 2004.
Previo a su aprobación, fue anunciado en la sesión ordinaria del día 31 de agosto de 2004, según consta en el Acta 07 esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 538 de 15 de septiembre de 2004, página 7.
2.4.2. El trámite en la Cámara de Representantes del Proyecto de Ley 015 de 2004 Cámara.
La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes fue presentada por el representante Luis Alberto Monsalvo G., publicada en la Gaceta del Congreso 826 de 15 de diciembre de 2004, páginas 7 a 9.
El secretario general de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, certifica que en sesión del 5 de abril de 2005 se le dio primer debate al proyecto de ley en cuestión, y fue aprobado por unanimidad con un quórum deliberatorio y decisorio de 19 representantes, según consta en el Acta 27 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 442 de 25 de julio de 2005, páginas 8, 9 y 10.
Previo a su aprobación el proyecto de ley fue anunciado en la sesión del 30 de marzo de 2005, y publicado en la Gaceta del Congreso 442 de 25 de julio de 2005, página 4.
La ponencia para segundo debate también fue presentada por el representante Luis Alberto Monsalvo G., y publicada en la Gaceta del Congreso 245 de 11 de mayo de 2005, páginas 4 a 6.
De conformidad con la certificación expedida por el secretario general de la Cámara de Representantes, en la sesión plenaria del 7 de junio de 2005, se hicieron presentes 159 representantes, y el proyecto de ley fue aprobado por la mayoría de los presentes, según consta en el Acta 176 de 7 de junio de 2005, publicada en la Gaceta del Congreso 506 de 10 de agosto de 2005, páginas 24 y 25.
2.4.3. El cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales en el trámite legislativo de la Ley 967 de 2005.
De acuerdo con la descripción anterior, el convenio, el protocolo y la ley que los aprobó surtieron el procedimiento previsto en la Constitución y la ley, en los siguientes aspectos.
2.4.3.2. Términos de 8 y 15 días que deben mediar entre debates.
Según el artículo 160 de la Carta, los términos que deben mediar para las respectivas aprobaciones de un proyecto de ley en la comisión constitucional respectiva y la plenaria correspondiente es de 8 días, y entre la aprobación del proyecto en una Cámara y la iniciación del debate en la otra, es de 15 días. En el caso bajo estudio, estos términos se cumplieron así:
a) En el Senado: el primer debate en la comisión fue el 16 de junio de 2004 y el segundo debate en la plenaria del Senado fue el 1 de septiembre de 2004.
b) En la Cámara: el primer debate en la comisión de la Cámara se realizó el 15 de abril de 2005 y la aprobación en la plenaria de la Cámara, se efectuó el 7 de junio de 2005.
El artículo 157, numeral 1º de la Constitución señala la obligación de realizar la publicación oficial por el Congreso del proyecto y de la ponencia antes de darle curso en la comisión respectiva. Estas publicaciones se cumplieron así:
a) Publicación del texto original del proyecto, junto con la respectiva exposición de motivos en la Gaceta del Congreso de la República 219 de 21 de mayo de 2004, páginas 1 a 20.
b) En el Senado, publicación de la ponencia para el primer debate de comisión de Senado fue publicada el 21 de mayo de 2004 y se debatió el 16 de junio de 2004. Para segundo debate, la ponencia se publicó el 7 de junio de 2004 y se debatió y aprobó el 1º de septiembre de 2004.
c) En la Cámara, la ponencia para primer debate se publicó el 15 de diciembre de 2004 y se debatió y aprobó el 15 de abril de 2005, y para el segundo debate, se publicó la ponencia el 11 de mayo de 2005, y se discutió y aprobó en plenaria, el 7 de junio de 2005.
Se cumplió, pues, la exigencia de publicación del artículo 157, numeral 1º, de la Carta.
En cuanto al quórum decisorio del artículo 146 de la Constitución, según sendas certificaciones de los secretarios del Senado y de la Cámara, las votaciones se dieron por mayoría, estando reunido el quórum requerido, conforme a la exigencia constitucional.
2.4.3.5. Anuncio previo previsto en el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003.
En cuanto al cumplimiento del requisito del anuncio previo de que trata el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003 (8) , que adicionó el artículo 160 de la Carta, encuentra la Corte que dicho requisito también se cumplió. Acerca de este requisito dijo la Corte Constitucional en el Auto 89 de 3 de mayo de 2005 (9) :
“A partir del 3 de julio de 2003, fecha en que entró en vigencia el Acto Legislativo 1 de 2003, debe darse cumplimiento al mandato contenido en el artículo 8º de dicho acto legislativo, el cual adicionó con un último inciso el artículo 160 constitucional y según el cual ‘Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación’.
“La finalidad principal de dicho precepto constitucional es, tal como lo ha reconocido esta corporación, ‘permitir a los congresistas saber con anterioridad cuáles proyectos de ley o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas (10) ’. Adicionalmente, dicha reforma facilita a los ciudadanos y organizaciones sociales que tengan interés en influir en la formación de la ley y en la suerte de ésta, ejercer sus derechos de participación política (C.P., art. 40) con el fin de incidir en el resultado de la votación, lo cual es importante para hacer efectivo el principio de democracia participativa (C.P., arts. 1º y 3º).
“La Corte ha establecido que esta disposición requiere para su cumplimiento que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable (11) . La exigencia constitucional apunta al efectivo conocimiento previo de los proyectos que serán objeto de decisión, por lo que,si por razones del desarrollo del debate legislativo, la votación de un proyecto no tiene lugar el día inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente en una vulneración a la Carta Fundamental, si existen elementos que permitan prever con claridad cuando se realizará la votación (12) ”.
En el presente caso, una vez revisado el trámite legislativo surtido ante la Comisión Segunda del Senado de la República, es claro que en dicho trámite se cumplió con la exigencia constitucional prevista en el Acto Legislativo 1 de 2003.
En efecto, en cuanto a lo ocurrido en el Senado de la República se encontró lo siguiente:
(i) Anuncio para primer debate: revisada la Gaceta 423 de 2005, se observa que en sesión del 9 de junio de 2004 , al final de la sesión, el secretario de la Comisión Segunda da lectura a los “proyectos que serán debatidos en la próxima sesión, dentro de los cuales se encuentra el Proyecto de Ley 234 de 2004 ‘por medio del cual se aprueban el Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil’ y ‘Protocolo sobre cuestiones específicas de los elementos de equipo aeronáutico, del Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil’, firmados en ciudad del Cabo el dieciséis de noviembre de dos mil uno (2001)”. Este proyecto es incluido en el orden del día de la sesión del 15 de junio de 2004, en el punto V “Lectura de ponencias y consideración del proyecto para primer debate”. Al finalizar la sesión del día 15 de junio de 2004, el secretario informa a la comisión que la lista de “proyectos para mañana serían los que se encontraban en el orden del día de hoy” (13) . y a continuación lee los números de dichos proyectos, dentro de los cuales se encuentra el número 234 de 2004.
(ii) Anuncio para segundo debate: revisada la Gaceta del Congreso 538 de 2004, se observa que en la sesión plenaria del día 30 de agosto de 2004, se dijo expresamente: “Por instrucciones de la Presidencia, y de conformidad con el Acto Legislativo 1 de 2003, la secretaría anuncia los proyectos que serán discutidos y aprobados en la próxima sesión” y dentro de dicho listado se encuentra el Proyecto de Ley 234 de 2004 bajo estudio.
(i) Anuncio para primer debate: revisada la Gaceta del Congreso 442 de 2005, en la cual se publicó el Acta 26 de 30 de agosto de 2004, se dijo expresamente al final de la sesión: “Señor Presidente, en el tercer punto del orden del día tenemos anuncio de proyectos para el martes 5 de abril del 2005. Vamos a anunciar los 8 proyectos” y a continuación se lee el título de los 8 proyectos, dentro de los cuales se incluye el Proyecto de Ley 234 bajo estudio.
(ii) Anuncio para segundo debate: revisada la Gaceta del Congreso 500 de 8 de agosto de 2005, en la cual se publicó el Acta 175 de la sesión ordinaria de 2 de junio de 2005, se observa que luego de terminar con en el punto III del orden del día “Proyectos para segundo debate”, el Presidente de la Cámara de Representantes pide al secretario general de la misma, “anunciar los proyectos para la sesión del próximo martes”, y dentro de los proyectos anunciados se encuentra el proyecto de ley bajo estudio.
Si bien ha señalado esta corporación que lo ideal al hacer el anuncio a que se refiere el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003 es emplear la expresión “votación”, cuando ello no es así, tal situación no implica un incumplimiento de esta exigencia constitucional, si del contexto general se puede inferir que la expresión empleada para anunciar el proyecto comprende su votación. Así, en la Sentencia C-473 de 2005 (14) se dijo lo siguiente:
Por ejemplo, el concepto de primer debate o de segundo debate abarca tanto la discusión como la votación, como lo dice el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992 al definir “debate” (15) .
Del mismo modo, la expresión “considerar” implica no solo reflexionar sobre un asunto sino hacerlo para cumplir la función propia de cada célula legislativa, consistente en decidir sobre un proyecto de ley. En este sentido, someter a consideración implica mucho más que discutir o deliberar, puesto que cuando las comisiones constitucionales permanentes y las plenarias consideran un proyecto lo hacen para votar sobre él, en cumplimiento de su atribución de concurrir a la “formación de las leyes”. De tal manera que, en el contexto de la actividad legislativa, la expresión “considerar” tiene un alcance diferente al que se deriva del uso que puede dársele a este vocablo en el medio académico o en una reunión informal. Por lo tanto, si bien en el ámbito parlamentario discutir y deliberar, de un lado, son categorías diferentes a las de votar y decidir, de otro lado, el concepto “considerar” lejos de ser asimilable a alguna de estas categorías comprende tanto la discusión como la votación, o sea, la consideración, en sentido parlamentario, de los proyectos de ley.
En el caso bajo estudio, si bien los distintos anuncios se hicieron para “debatir”, “para la próxima sesión”, “para discusión”, tal anuncio comprendía tanto deliberar como votar el proyecto. A pesar de no emplear la expresión “votación” o “aprobación”, del contexto en que se anunció el Proyecto de Ley 234 de 2004 Senado, 015 de 2004 Cámara, se deduce que los parlamentarios sabían que el anuncio correspondía al exigido por la Constitución.
Resalta la Corte que en ninguna de las etapas de la formación de este proyecto se interrumpió la secuencia de anuncios y citaciones, cuando se postergó la consideración del proyecto. Siempre, al terminarse la sesión en la cual se ha debido discutir y votar el proyecto sin que se hubiere alcanzado a agotar el orden del día, el Presidente, directamente, o el secretario correspondiente, por autorización de éste, (i) anunció que el proyecto de ley sería considerado en la próxima sesión, (ii) especificó el número o el nombre del proyecto de ley correspondiente al ‘Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil’ y ‘Protocolo sobre cuestiones específicas de los elementos de equipo aeronáutico, del Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil’, y (iii) puntualizó que la consideración de dicho proyecto se haría en la próxima sesión, no en una fecha indeterminada e indeterminable.
Por lo tanto, tanto para los congresistas de la correspondiente célula legislativa, como para los ciudadanos que tenían interés en influir en la formación de esta ley, la fecha en que se haría la votación era claramente determinable y futura, lo cual asegura que los fines de este requisito constitucional se cumplieron a cabalidad.
2.4.4. Sanción por el ministro delegatario de funciones presidenciales.
El Ministro del Interior y de Justicia, delegatario de funciones presidenciales, sancionó el 13 de julio de 2005 la Ley 967 de 2005 mediante la cual se aprobaron la convención y el protocolo objeto de análisis.
Habida cuenta que el Presidente de la República se trasladaría los días 9 al 14 de julio de 2005 a las ciudades de Madrid (España) y Londres (Reino Unido) con el fin de asistir a una visita de Estado y cumplir una agenda de trabajo, delegó en el Ministro del Interior y de Justicia el ejercicio de algunas de sus funciones constitucionales durante ese periodo mediante el Decreto 2317 del 8 de julio de 2005. Específicamente, el Presidente confió al ministro delegatario las competencias previstas en los artículos de la Carta 129; 150, numeral 10, en cuanto se refiere al ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República; 163; 165; 166; 189, con excepción de lo previsto en los numerales 1º y 2º; 200; 201; 213; 214; 215; 303; 304; y 314.
De conformidad con lo que prevén los artículos 165 y 189-9 de la Carta Política, la facultad del Gobierno para sancionar las leyes ordinarias se encuentra dentro de aquellas que pueden ser encomendadas al ministro delegatario. A su vez, el inciso cuarto del artículo 196 superior establece que “cuando el Presidente de la República se traslade a territorio extranjero en ejercicio de su cargo, el ministro a quien corresponda, según el orden de precedencia legal, ejercerá bajo su propia responsabilidad las funciones constitucionales que el Presidente le delegue, tanto aquéllas que le son propias como las que ejerce en su calidad de jefe del Gobierno”. De esta manera, en la medida en que la facultad de sancionar los proyectos de leyes fue expresamente delegada por el Presidente al Ministro del Interior y de Justicia, de conformidad con el decreto antes mencionado, la Corte infiere que fueron cumplidos los requisitos previstos por el estatuto superior para esta última etapa del procedimiento legislativo.
La Corte ya se ha pronunciado sobre la posibilidad de que sea el ministro delegatario quien sancione una ley aprobatoria de tratado. Así lo hizo en la Sentencia C-172 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño, al resolver las objeciones del Fiscal General de la Nación sobre la supuesta incompetencia del ministro delegatario para sancionar la Ley 970 de 2005, “por medio de la cual se aprueba la ‘Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción’, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en Nueva York, el 31 de octubre de 2003”, por considerar que la sanción presidencial de este tipo de leyes constituía una manifestación de la facultad de dirigirlas relaciones internacionales. Dijo entonces la Corte:
Al respecto debe la Corte acotar que si bien el acto de delegación excluyó expresamente la facultad contemplada en el numeral 2º del artículo 189 de la Constitución, consistente en “dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso”; no es menos cierto que esta competencia presidencial difiera sustancialmente de la facultad de sancionar las leyes prevista en el numeral 9º del referido artículo.
Por lo tanto, es necesario distinguir dos planos definidos en relación con la actuación del primer mandatario frente a la suscripción de tratados y su incorporación en el derecho interno: mientras la facultad de celebrar tratados o convenios internacionales que se someterán a la aprobación del Congreso es una tarea que ejerce el Presidente en su condición jefe de Estado, la de sancionar las leyes es una función propia de sus competencias como jefe de Gobierno.
Aunque la Carta no establece un listado taxativo y diferenciado de las funciones que ejerce el Presidente como jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa, la pertenencia de la sanción de las leyes a los actos de gobierno es una afirmación que encuentra justificación suficiente en la interpretación de los artículos 157-4 y 200-1 de la Constitución, normas que de manera consistente adscriben al Gobierno la función de sancionar las leyes. Así, es evidente que la competencia para la celebración de los tratados e impartirles aprobación ejecutiva es una función distinta a la de sancionar las leyes, sin que sea posible confundir los planos antes mencionados, puesto que a partir del contenido del texto constitucional es posible diferenciarlos.
La anterior conclusión es reforzada por la naturaleza constitucional de la sanción presidencial de las leyes ordinarias. La jurisprudencia de esta corporación ha definido esta figura como el acto mediante el cual el Presidente de la República suscribe y da fe de la existencia y autenticidad de las normas aprobadas por el Congreso (16) . Se trata entonces de un requisito para la validez establecido por la Constitución para las leyes, que tiene carácter obligatorio e inexorable, pues ante la eventualidad del incumplimiento del deber del Gobierno de la sanción de la ley en los términos y según las condiciones previstas en la Carta, el texto constitucional faculta al presidente del Congreso para cumplir esta tarea.
Por ende, la sanción presidencial es una etapa del procedimiento de formación de las leyes relacionado exclusivamente con el ámbito de su validez, excluyéndose su incidencia en la configuración normativa y en la determinación de la voluntad legislativa. Sobre este particular, la jurisprudencia constitucional ha previsto que aunque el Presidente ejerce un importante rol en la formación de las leyes, en la medida en que puede objetar los proyectos aprobados por el Congreso, bien por motivos de inconstitucionalidad o por razones de inconveniencia (C.P., arts. 166 y 167); “no puede, al sancionar un proyecto, modificar el texto que fue aprobado por las cámaras, por cuanto estaría alterando el procedimiento de formación de las leyes, tal y como se encuentra establecido en la Carta (C.P., arts. 157 y ss.). En efecto, si se admite tal hipótesis, sería el ejecutivo, y no el Congreso como lo ordena la Constitución, quien fijaría el texto final de la ley, con lo cual el Presidente podría desfigurar la voluntad legislativa y terminaría por alterar el reparto de competencias establecido en la Carta. Por ende, la modificación del texto en la sanción presidencial representa un vicio material de competencia, por cuanto el Ejecutivo realiza un acto —la reforma del texto aprobado por las cámaras— para el cual no tiene facultades (17) ”.
Con base en las consideraciones precedentes, la Corte advierte que la función presidencial de sancionar las leyes (i) hace parte de los actos de gobierno; (ii) tiene un alcance restringido al otorgamiento de validez a las normas aprobadas por el Congreso; y (iii) es una etapa del procedimiento legislativo que carece de connotación en el ámbito de configuración normativa, potestad que recae en el exclusivo de la competencia de las cámaras.
En ese sentido, no es válido el argumento según el cual la sanción presidencial de las leyes aprobatorias de tratados sea una expresión propia del ejercicio de las competencias del Presidente de la República como jefe de Estado. Ello en tanto al Presidente de la República, como director de las relaciones internacionales, le corresponde “tomar la iniciativa en la celebración de los tratados, su negociación de manera directa o a través de sus delegados, y suscribirlos ad referéndum, ya que debe someterlos a la aprobación del Congreso (C.P., art. 150, num. 16)” (18) . En consecuencia, la condición de jefe del Estado contrae la tarea de conducción de la política internacional y el manejo de las relaciones exteriores, labor que es ejercida de manera autónoma, de forma tal que el Presidente goza de independencia para definir cuándo entrar en negociaciones en torno a un determinado tema internacional del interés de Colombia y en qué oportunidad celebrar tratados o convenios con otros estados y organizaciones internacionales (19) , los cuales habrá de someter posteriormente a la correspondiente aprobación del Congreso y a la revisión por parte de la Corte Constitucional.
Empero, no todas las actuaciones relacionadas con un tratado o convenio son del resorte exclusivo del Presidente de la República, pues por disposición constitucional demandan una actividad conjunta con otras ramas del poder público. En ese orden, el otorgamiento de la voluntad del Estado a través de un tratado internacional es un acto complejo (20) , pues es el resultado de un proceso que prevé (i) la suscripción del instrumento; (ii) la aprobación del mismo por parte del Congreso; (iii) el estudio por parte de la Corte Constitucional; y (iv) posterior ratificación a cargo del Presidente de la República en su condición de jefe de Estado (21) .
De otro lado, como se anotó, la sanción de un proyecto de ley es un acto propio del derecho interno, a través del cual el Gobierno aprueba el proyecto tramitado en el Congreso y da fe de su existencia y autenticidad, así como de la regularidad en el cumplimiento de los trámites exigidos para su expedición. Es un acto que pone fin al proceso de formación de la ley y que en manera alguna interfiere o complementa la celebración del instrumento internacional, pues posteriormente a la sanción de una ley y salvo que el tratado disponga otra cosa, es necesario que se efectúe el correspondiente canje en donde se haga constar el consentimiento del Estado colombiano en obligarse por el tratado.
A partir de estos argumentos, la Corte concluye que la interpretación armónica de las normas constitucionales permite establecer con claridad que la función de sancionar las leyes aprobatorias de tratado constituye un acto de gobierno, diferente a las actuaciones que el Presidente de la República, en su condición de jefe de Estado, adelanta respecto del otorgamiento de la voluntad ante el derecho internacional. Bajo esta perspectiva, la sanción presidencial de las leyes aprobatorias, en tanto acto de gobierno, puede ser objeto de delegación en los términos del inciso cuarto del artículo 196 de la Carta Política. Así, la objeción planteada por el Fiscal General, consistente en la presencia de un vicio de procedimiento en la formación de la ley aprobatoria de la convención, debe rechazarse.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que el cumplimiento de los requisitos para la sanción presidencial de las leyes en el presente asunto explica, precisamente, su diferencia en relación con los casos citados por el interviniente. En esas oportunidades, si bien la Corte ordenó devolver la ley aprobatoria al Gobierno con el fin de que procediera a su sanción, lo cierto fue que esta decisión se fundamentó en el hecho de que en el primero de los casos el Presidente de la República, al amparo de la Constitución de 1886, no delegó expresamente la función de sancionar las leyes (22) ; y en el segundo evento, el Gobierno sancionó un texto que no correspondía con el aprobado en el Congreso de la República (23) .
Vista esta clara diferenciación entre la suscripción del instrumento internacional y la sanción de su ley aprobatoria, la Corte desestima la existencia del vicio planteado por el Fiscal General. En consecuencia, no advierte la Corte irregularidad alguna en la sanción por parte del ministro delegatario de funciones presidenciales de la ley sujeta a estudio en esta oportunidad. Nótese como fueron cumplidos a cabalidad los presupuestos señalados por el artículo 196 de la Constitución Política para la delegación de funciones presidenciales. En efecto, del contenido del Decreto 2317 de 2005 se colige (i) el traslado del Presidente de la República a territorio extranjero en ejercicio de su cargo; (ii) la delegación de funciones al Ministro del Interior de Interior y de Justicia, quien ostenta el primer orden de precedencia legal de los ministros del despacho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 790 de 2002; y (iii) la determinación taxativa de las funciones constitucionales delegadas, entre ellas la de sancionar las leyes.
En cuanto al cumplimiento de la condición fijada por el artículo 196 superior, relacionada con la pertenencia del ministro delegatario al mismo partido o movimiento político del Presidente, advierte la Corte que en el asunto de la referencia no existen los elementos de juicio necesarios que indiquen que el ministro delegatario no pertenece al mismo partido o movimiento político del Presidente de la República.
De conformidad con lo anterior, Ley 967 de 2005, del 13 de julio de 2005, “por medio de la cual se aprueban el Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil y su Protocolo sobre cuestiones específicas de los elementos de equipo aeronáutico del Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil, firmados en ciudad del Cabo el dieciséis (16) de noviembre de dos mil uno (2001)”, cumplió la totalidad de los requisitos formales de orden constitucional y legal para su aprobación en el Congreso de la República y su sanción presidencial como ley de la República.
3. Examen material del convenio y del protocolo sometidos a revisión.
Los instrumentos internacionales puestos en esta oportunidad a consideración de la Corte Constitucional son la Convención relativa a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil (sic) y el protocolo a dicha convención, relativo específicamente a las garantías de equipo móvil aeronáutico.
La conferencia diplomática para adoptar la Convención relativa a las garantías internacionales sobre equipo móvil (sic) se reunió en ciudad del Cabo —Sudáfrica— del 29 de octubre al 16 de noviembre de 2001, por invitación de Unidroit (24) , reunión en la que también fue aprobado el protocolo relativo a las garantías del equipo móvil aeronáutico.
En términos generales, la Convención relativa a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil (sic) es una convención destinada a establecer un régimen legal para la creación, perfeccionamiento y cumplimiento de los intereses comprometidos en la venta y arrendamiento condicionado de tres categorías de elementos de alto valor económico: i) aeronaves, motores de aeronaves y helicópteros, ii) equipo ferroviario y iii) elementos espaciales.
Dado que la convención no es automáticamente aplicable, se requiere de la aprobación de protocolos particulares para cada una de las categorías de equipo móvil mencionadas previamente. Los protocolos relativos a equipo móvil ferroviario y aeroespacial aún se encuentran en preparación y no han sido aprobados por los Estados signatarios. El único protocolo aprobado es el relativo al equipo aeronáutico, que por disposición de la misma convención, debe ser integrado a ésta como un solo instrumento internacional.
3.1. El convenio.
3.1.1. Marco general de la convención.
La Convención sobre garantías internacionales para equipo móvil (sic) busca, en su concepción general y fundamental, promover un desarrollo más eficiente de los sistemas de financiamiento de compra y arriendo de medios de transporte de alto costo.
Efectivamente, el elevado costo de los equipos de transporte exige la creación de mecanismos jurídicos que permitan garantizar al vendedor y al sistema financiero el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por los compradores y operadores de los equipos. Como se trata de aparatos que traspasan fronteras y prestan sus servicios por fuera de los límites de los países en que se realiza el negocio, la necesidad de que las garantías con que se respaldan las obligaciones puedan exigirse allende las fronteras resulta ostensible.
Usualmente, la financiación del equipo móvil opera en tres modalidades bien definidas: compra con garantía real, reserva de propiedad por parte del vendedor o leasing. Las enormes sumas de dinero que se invierten en la financiación del equipo móvil exigía el diseño de una legislación internacional que permitiera hacer efectivas las garantías (del vendedor, del banco o de la empresa de leasing) en países distintos a aquel en que se suscribió el negocio.
La Convención de garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil (sic) busca, precisamente, generar esos mecanismos, de modo que si el deudor del crédito incumple con el pago, el acreedor pueda perseguir el bien en cualquiera de los países signatarios; vea respetado su derecho por fuera de sus propias fronteras y encuentre apoyo jurisdiccional para hacer efectiva el crédito.
En la práctica, ello significa que cuando una compañía aérea, ferroviaria o aeroespacial suscribe un crédito con una entidad bancaria —por ejemplo, para comprar un nuevo avión o para construir un tren—, la entidad financiera adquiere una garantía, adicional a las exigidas para el contrato, de que su crédito será respetado donde quiera que se encuentre el bien sobre el cual recae la garantía, y que el mismo recibirá reconocimiento internacional y tendrá la preferencia de cobro que le confiere la convención, por encima de otros derechos de propiedad que puedan exhibirse.
La relevancia de este instrumento cobra más fuerza todavía si se tiene en cuenta la diversidad jurídica en materia de protección del derecho a la propiedad de los países por los que usualmente transitan los equipos de transporte objeto de garantía, diversidad que en no pocas ocasiones es fuente conflictos jurídicos de no fácil resolución. Si además se atiende al hecho de que la regulación doméstica en materia de protección del derecho a la propiedad cambia constantemente y resulta imposible prever una línea de protección uniforme, la suscripción de un tratado internacional sobre la materia parece ser la forma más eficiente de unificar estos mecanismos de protección.
Por estas razones, la Convención sobre garantías internacionales de equipo móvil (sic) ha sido considerada por los expertos como uno de los proyectos más ambiciosos e importantes en materia de derecho internacional privado. Su impacto en la industria del transporte representa un avance significativo frente al panorama de incertidumbre y heterogeneidad que reinaba en este campo, debido fundamentalmente a la veleidad de las legislaciones domésticas y al riesgo financiero al que usualmente estaban enfrentados los acreedores de las empresas transportadoras.
El efecto positivo inmediato de una legislación uniforme en materia de ejecución de garantías suscritas sobre elementos de equipo móvil es la reducción de los costos de financiación y el aminoramiento de los requisitos y garantías exigidas al usuario del crédito, con lo cual puede augurarse un evidente incremento en la oferta de financiación y una mayor dinámica comercial en la materia.
Concretamente, los fines perseguidos por la Convención sobre garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil (sic) son:
— La creación de una garantía internacional de reconocimiento por parte de todos los Estados contratantes.
— El otorgamiento al acreedor de amplias posibilidades de acción para lograr el cumplimiento de la obligación, o la concesión de alivios mientras se resuelve el incumplimiento de la obligación.
— El establecimiento de un registro electrónico internacional que informe acerca de la existencia de los créditos y los intereses, permitiendo al acreedor el reconocimiento de su posición prioritaria en el cobro de las deudas que puedan hacerse efectivas contra el deudor.
— El aseguramiento, que se espera lograr con la suscripción de cada protocolo particular, de normas concretas para cada una de las industrias cobijadas por el convenio: aeronáutica, ferroviaria y espacial.
— La promoción de un clima de alta seguridad financiera que permita incrementar los créditos, agilizarlos, reducir las barreras de acceso y aminorar los costos de recuperación de cartera.
3.1.2. Principios comunes a la convención y al protocolo.
En vista de que la Convención sobre garantías internacionales de equipo móvil y el protocolo en materia de garantías de equipo aeronáutico (sic) comparten la misma finalidad, cual es la de proveer garantías internacionales a los acreedores de los créditos insertos en los equipos móviles, especialmente, en los equipos aeronáuticos, tanto la convención como el protocolo comparten principios fundacionales que actúan como parámetros de interpretación de sus normas. Entre los más relevantes, destacan:
1) Reconocimiento en la aplicación de las normas más importantes en la financiación garantizada por activos y el arrendamiento con ese propósito, de modo que dichos tipos de transacción operen con facilidad.
2) Reconocimiento de la autonomía de las partes que participan en las transacciones y reconocimiento de su idoneidad en la materia y de su competencia en el desarrollo de estas prácticas comerciales, de manera que se suponga el respeto de sus acuerdos.
3) Predictibilidad en la aplicación de la convención, que se refleja en la forma clara y sencilla en que se encuentran redactadas sus normas y en la referencia que las mismas hacen a figuras conocidas de la contratación usualmente utilizada en estos negocios.
4) Transparencia en la aplicación de las normas que regulan el registro internacional y preeminencia del mismo sobre garantías no registradas.
5) Respeto por las características propias de los sistemas jurídicos de los países signatarios, mediante la admisión de reservas a los artículos de la convención que pudieran comprometer los intereses nacionales internos.
3.1.3. Contenido del Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil.
El preámbulo del Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil identifica los principios sobre los cuales se sustenta la convención y resalta la finalidad primordial de la misma, cual es la de facilitar la financiación de compra y arrendamiento de equipos móviles, mediante la concesión de garantías reconocidas internacionalmente a los vendedores o arrendatarios. Dichas ventajas implican tanto el reconocimiento internacional de las garantías, como la provisión de herramientas coercitivas para el cobro de las mismas. El preámbulo hace énfasis en el principio de predictibilidad al referirse a la claridad de las reglas aplicables y a la autonomía de las partes.
El capítulo primero del convenio en estudio establece el ámbito de aplicación del instrumento internacional y diseña ciertas disposiciones generales. El artículo primero consigna algunas definiciones de conceptos básicos a las que debe remitirse el intérprete del convenio y que habrán de entenderse en dicho sentido, a menos que el contexto exija otra cosa.
El artículo 2º regula lo atinente a la garantía internacional, para lo cual define sus límites y los objetos sobre los cuales se entiende conferida. Al referirse a los objetos sobre los cuales puede recaer dicha garantía, el artículo distingue entre células de aeronaves y motores de aeronaves, resaltando con ello la importancia que para la industria aeronáutica tiene el motor en sí mismo considerado, ya que en la industria suele comercializarse de manera independiente. La decisión de independizar la garantía que se concede sobre el fuselaje y la que se otorga sobre el motor responde también a la necesidad de evadir las heterogéneas legislaciones nacionales en materia de accesión de los bienes a los objetos a los cuales se encuentran incorporados. El artículo segundo también resalta que la garantía internacional cubre los productos de indemnización de dicho objeto, con lo cual se refuerza el concepto de garantía y se minimiza el riesgo del vendedor o arrendatario del objeto. El artículo 2º también regula lo que debe entenderse por garantía internacional, en virtud de haberse constituido mediante contrato de garantía, de venta con reserva de dominio o de arrendamiento.
Los artículos 3º y 4º regulan lo atinente a la celebración del contrato y precisan la forma en que se designa el lugar de celebración del contrato. El artículo 5º fija en los principios del convenio los fundamentos de interpretación de sus normas, así como acude a la legislación interna en caso de vacíos consensuales. En este contexto, el numeral 4º del artículo fija normas de aplicación de la ley en el espacio, cuando se trata de Estados compuestos, en cuya estructura interna conviven diferentes ordenamientos jurídicos.
El artículo 6º del convenio precisa lo previamente señalado: que el convenio y el protocolo que lo desarrolle, en cada uno de los ámbitos de aplicación, deben interpretarse como un solo instrumento, pero en el que prevalecerán las normas del protocolo, por razón de su especificidad, cuando se presente cualquier divergencia entre ellos.
El capítulo II del convenio, conformado únicamente por el artículo 7º, regula lo atinente a la constitución de las garantías internacionales a que se refiere el presente instrumento y señala los requisitos de forma que deben cumplirse para que la garantía se entienda perfectamente constituida, según las voces del artículo 2º de la convención. Esta Corte entiende, de la interpretación conjunta del artículo 7º y de su concordante artículo 2º, que la constitución de una garantía internacional depende del cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 7º, así los mismos sean insuficientes para la constitución de una garantía de acuerdo con las leyes internas. De la misma forma, si la garantía internacional no se constituye según las normas de la convención, la misma será inexistente a la luz del instrumento internacional, así cumpla con los requerimientos fijados por la legislación interna para tales fines.
El capítulo III del convenio bajo estudio desarrolla el tema de las medidas conferidas al acreedor frente al incumplimiento de las obligaciones por parte del deudor. Las medidas que pueden adoptarse dependen de la naturaleza del contrato en virtud del cual se haya adquirido la obligación. Así, se disponen medidas específicas según las obligaciones del deudor hayan surgido como consecuencia de un contrato de garantía, un contrato con reserva de dominio o un contrato de arrendamiento, en los términos previstos en el literal a) del artículo 1º.
El artículo 8º regula las medidas que puede adoptar el acreedor del contrato de garantía. Precisa que, en caso de incumplimiento, y si el deudor lo ha autorizado, el acreedor podrá a) tomar la posesión o el control de cualquier objeto gravado en su beneficio; b) vender o arrendar dicho objeto, o c) percibir o recibir todo ingreso o beneficio proveniente de la gestión o explotación de dicho objeto. Las medidas pueden adoptarse por vía jurisdiccional y deben aplicarse de manera comercialmente razonable, es decir, de acuerdo con las cláusulas del contrato, a menos que la mismas sean manifiestamente excesivas. El numeral 4º del artículo en mención indica que el acreedor garantizado, al decidir vender el objeto, deberá dar aviso con antelación razonable y por escrito. Las disposiciones subsiguientes prescriben medidas de compensación a favor del deudor, respecto de sumas que hubieran sido recibidas por el acreedor a título de compensación.
En cuanto a lo dispuesto por el artículo 9º, este permite que el deudor incumplido transfiera la propiedad al acreedor para saldar la deuda del acreedor, medida que puede adoptarse mediante solicitud al tribunal competente. La transferencia del dominio únicamente ocurrirá cuando la misma se requiera para la satisfacción de la obligación.
En la misma línea de los artículos 8º y 9º de la convención, el artículo 10 regula las medidas que los acreedores de los contratos de venta condicionada y arrendamiento pueden ejercer en caso de incumplimiento del deudor. No obstante, como en éstos la propiedad del bien sigue recayendo en el acreedor, las medidas que el acreedor está habilitado para adoptar son más sencillas que las que se confieren al acreedor de un simple contrato de garantía.
Ahora bien, en relación con los artículos 8º, 9º y 10, es de anotar que el presente convenio admite, en principio, la adopción de tales medidas sin la intervención judicial, es decir, a decisión del acreedor garantizado y por su propia voluntad. No obstante, el convenio también prescribe la posibilidad de que dichas medidas se adopten previa solicitud judicial, para lo cual autoriza expresamente al Estado contratante a hacer la correspondiente reserva, respecto de la inaplicación de las normas que permiten la aplicación extra judicial de esas medidas. Sobre este particular, la Corte volverá más adelante.
El artículo 11 del convenio permite a las partes definir el concepto de incumplimiento, aunque consigna una definición por defecto, entendida como aquel acto que priva al acreedor de recibir aquello que espera del contrato; al tiempo que el artículo 12 permite adoptar medidas adicionales acordadas entre las partes.
El artículo 13 de la convención deja en libertad al Estado contratante para declarar que no aplica las medidas que permiten al acreedor que tiene prueba del incumplimiento del deudor, solicitar al tribunal medidas provisionales mientras se resuelve definitivamente el litigio. Dichas medidas permiten, en un sentido general, la retención y disposición del objeto, pero también autorizan al tribunal a imponer condiciones que protejan los intereses del deudor.
El artículo 14 del convenio respeta la ley foral de procedimiento, y el 15 admite que las partes inapliquen algunas de las disposiciones de la convención, concretamente de las referidas a la relación entre las partes y no aquellas que implican la afectación de derechos de terceros, que por obvias razones no podrían derogarse.
El capítulo IV desarrolla otro de los elementos fundamentales del convenio sobre garantía de equipo móvil, dada su cardinal importancia en el reconocimiento internacional de las garantías sobre dichos elementos: el registro internacional.
El registro es la base de la constitución de la garantía internacional porque permite a los Estados contratantes tener noticia pública de las garantías que sobre el equipo móvil se constituyen en el mundo y a las entidades crediticias la certeza de que su garantía será respetada en cualquier lugar en que el objeto garantizado se encuentre.
El registro es un dato electrónico que se constituye sobre el objeto y no sobre el deudor. De allí la necesidad de que se inscriban elementos concretos, identificables e individualizados. El convenio permite la adecuación de los registros al tipo de equipo sujeto al mismo y prevé que la administración del registro se encargue a una autoridad independiente, que sin embargo será objeto de supervisión. Las ventajas del registro se evidencia en el bajo costo de su administración, dado que se trata de un registro electrónico, y en la inexistencia de un requerimiento de presentación personal para registrar los objetos y derechos que se constituyen sobre los mismos. El registro se basa en un sistema de ingreso de información que permite a las partes informar a terceros sobre la constitución de una garantía sobre un objeto en particular, por lo que el registro no cumple funciones de certificación de negocios adicionales o de documentos ajenos a los datos que se transmiten.
Ahora bien, el artículo 16 del convenio enlista los elementos sujetos a registro, las clases de garantías y reconoce la posibilidad de establecer diversos tipos de registro, dependiendo de los objetos y derechos accesorios de que se trate. El artículo 17 establece la autoridad supervisora del registro, que es la encargada de ejercer el control correspondiente y de nombrar al registrador. Dicha autoridad supervisora tendrá funciones de regulación del registro y será la intermediaria entre los Estados contratantes y el registrador, quien es responsable por el manejo eficiente
El capítulo V de la convención regula otros aspectos relativos a la inscripción, como son los requisitos de la misma, principalmente operativos y que están relacionados con la forma en que se hace la solicitud, la oportunidad para hacerla, los canales de inscripción, etc. (art. 18), los requisitos de validez de la inscripción (art. 19), el consentimiento para inscribir (art. 20), la duración de la inscripción (art. 21) y su consulta, que según las voces del artículo 22 de la convención, está dispuesta para cualquier persona.
Con el fin de garantizar la adecuada aplicación de las normas aquí descritas, el registrador está obligado a informar acerca de las declaraciones de los Estados contratantes respecto de la vigencia de las normas de la convención en sus propios territorios (art. 23). El artículo 24 del convenio prevé la necesidad de cancelación del registro cuando la obligación registrada ha sido cancelada, obligación que recae sobre el titular del crédito. Finalmente, el artículo 25 consagra el carácter público y abierto del registro, al permitir el acceso al mismo de cualquiera que se manifieste interesado y cumpla los procedimientos prescritos.
El capítulo VI del convenio bajo estudio regula el estatus jurídico del registrador y de la autoridad supervisora. Indica, en su artículo 27, que la autoridad supervisora será persona de derecho jurídico internacional, si ya no tiene tal categoría, y gozará de la inmunidad que poseen este tipo de sujetos. Advierte sobre otros privilegios de dicha autoridad e indica que otros pueden ser concedidos por el Estado anfitrión, es decir, aquél que se designe como sede de la autoridad.
El capítulo VII hace referencia a la responsabilidad del registrador, que se circunscribe, en los términos del artículo 28, al buen manejo de los registros, pero no se extiende a la veracidad y exactitud de la información que se le reporte. Para el cumplimiento de sus responsabilidades, deberá suscribir una póliza de garantía.
El capítulo VIII regula el tema de los efectos de las garantías frente a terceros. El principio general es que la garantía inscrita en el registro tiene prioridad sobre garantías no inscritas o inscritas con posterioridad, independientemente de que haya habido conocimiento de que dichas garantías existían.
El registro de la garantía implica, para el comprador del bien, que lo compra con ese gravamen y sin los gravámenes no inscritos. Igualmente, para el comprador condicional o arrendatario, el negocio se hace sobre la base de la prioridad de la garantía que se encuentra registrada, y sin las que no lo están.
La norma se preocupa en resaltar que los elementos adicionados al objeto no están afectados por el convenio, es decir, por la garantía a que se refiere el instrumento internacional. El convenio resalta que la definición del destino de los elementos incorporados al objeto se regularán según la ley aplicable. En este sentido, la Corte entiende que, por ejemplo, la incorporación de un valioso lente telescópico en una nave espacial, no se encuentra cobijada por la convención en lo atinente a la prioridad de las garantías que sobre el mismo puedan concurrir, y que, según el convenio, la misma se definirá por la ley aplicable, es decir, por la ley territorial.
El artículo 30 de la convención precisa que para que la garantía internacional tenga efecto en un proceso de insolvencia del deudor, se requiere que la misma haya sido inscrita con anterioridad al inicio de dicho proceso. No obstante, admite una regla de validación que permite que la garantía internacional que no ha sido inscrita con esa condición, sea tenida en cuenta en el proceso de insolvencia si así lo permite la legislación interna. Así mismo, la convención respeta las normas internas aplicables en materia de invalidación de transacciones por fraude y las que tienen que ver con la administración de los bienes del insolvente, según lo define el artículo 1º del convenio.
El capítulo IX del convenio sometida a revisión regula el tema de la cesión de derechos accesorios y garantías internacionales, así como el derecho de subrogación.
Los derechos accesorios son, según la definición del artículo 1º del convenio, los derechos al pago o a otra forma de ejecución por un deudor en virtud de un contrato y que están garantizados por el objeto o relacionados con el mismo. Estos derechos pueden cederse, con lo cual, también se entiende cedida la garantía y los derechos del cedente dependientes de ella. La intención de la convención es impedir que la cesión del derecho se disocie de las demás prerrogativas que lo acompañan. La convención permite cesiones parciales y regula en el artículo 31 los términos en que dichas cesiones pueden hacerse, las compensaciones a que tiene derecho el deudor frente al cesionario, etc.
El artículo 32 regula aspectos de forma relacionados con el perfeccionamiento de la cesión, los cuales garantizan una correcta identificación de lo cedido, al tiempo que el artículo 33 establece que la cesión del derecho obliga al deudor al pago, siempre y cuando haya sido informado de la cesión, del derecho plenamente identificado. No obstante, la convención admite que el pago del deudor, sin el cumplimiento de esta condición, sea liberatorio y válido.
El artículo 34 del convenio establece una especie de paralelo entre el incumplimiento de las obligaciones del cedente frente al cesionario, respecto de los derechos accesorios, con las obligaciones principales del contrato de garantía. Así las cosas, el convenio permite aplicar las mismas disposiciones que operan para el incumplimiento de las obligaciones del contrato de garantía, en el tema de la cesión de los derechos accesorios. Del mismo modo, el artículo 35 del convenio asimila las reglas sobre prioridad de cesiones con las de prioridad de las garantías concurrentes. En este sentido, el convenio prevé que las referencias a preferencias sobre garantías deben entenderse aplicables a las cesiones.
El artículo 36 resalta la prioridad del cesionario de derechos accesorios al objeto garantizado y registrado sobre otros titulares de derechos accesorios que no lo están. Así mismo, indica que tales derechos accesorios al objeto son aquellos relacionados con el pago o la ejecución de la obligación, reiterando con ello lo previsto en el artículo 1º, definitorio del concepto de derecho accesorio. En este sentido, la convención restringe la prioridad del titular de los derechos accesorios a aquellos vinculados con el pago de la obligación y no con otras obligaciones accesorias que pudieran pender del objeto. El artículo 39 hace, en este campo, un nuevo paralelo entre las normas que regulan la insolvencia del deudor con la del cedente.
Finalmente, el artículo 38 prevé la posibilidad de que los derechos a que refriere el convenio sean subrogados de acuerdo con las disposiciones de la ley territorial aplicable.
El capítulo X del convenio presenta las declaraciones que los Estados pueden formular al texto del instrumento internacional. Estas declaraciones tienen que ver con ciertos derechos reconocidos por el Estado contratante que tendrían prioridad —o equivalencia— sobre la garantía internacional a que hace referencia el convenio, tanto por fuera como por dentro de procedimientos de insolvencia del deudor. Igualmente, el artículo 39 autoriza a los Estados para manifestar en su declaración que ninguna de las cláusulas de la convención impide que el Estado a través de sus autoridades decrete el embargo de los objetos cobijados por el tratado.
Adicionalmente, el artículo en cuestión precisa que sólo aquellos derechos o garantías no contractuales objeto de la declaración de los Estados contratantes podrán ser objeto de la prioridad a que se refiere esta norma, pero también autoriza al Estado contratante para advertir al momento de su adhesión a la convención que algún derecho o garantía no contractual tendrá prioridad sobre una garantía internacional inscrita antes de la ratificación del convenio.
Sobre este particular, la Corte encuentra que la norma permite al Estado excluir del régimen de garantía prioritaria ciertos derechos que considera de valor superior y que no desea someter a esa jerarquía, así la garantía haya sido inscrita antes de la ratificación del convenio. Así, puede entenderse que derechos derivados de responsabilidad fiscal o del deudor, en su calidad de empleador, con sus trabajadores, pueden no quedar cubiertos por el convenio, de manera que sea imposible oponerles la garantía internacional a que hace referencia el instrumento. Con esto, el Estado salvaguarda intereses que según su legislación interna tienen protección prioritaria y armoniza los dos niveles de su compromiso jurídico. La convención permite, incluso, que sin enumerarlos ni identificarlos de manera expresa, el Estado contratante indique que los derechos y garantías que en su ordenamiento jurídico interno tienen prioridad sobre los demás, no podrán verse afectados por la garantía internacional a que se refiere el presente tratado.
En virtud del principio de publicidad del registro de garantía internacional, y en concordancia con la obligación que pesa sobre el registrador de consignar las declaraciones de los Estados contratantes respecto de la convención en cuestión, la medida aquí consignada busca hacer público frente a los negociadores la existencia declaraciones que excluyan derechos y garantías no contractuales de los efectos previstos por el instrumento para el registro internacional.
El artículo 40 del convenio autoriza al Estado contratante para enlistar, informar en cualquier momento al depositario del protocolo, cuáles derechos y garantías pueden inscribirse en el registro.
El artículo 41 del convenio, único del capítulo XI, permite la aplicación del convenio a ventas futuras. Esto, en el caso de que la naturaleza del negocio y de los objetos sujetos a registro lo permitan.
El capítulo XII del convenio bajo estudio regula lo atinente a la jurisdicción encargada de resolver los conflictos que puedan surgir como consecuencia de la aplicación de las normas aquí consignadas.
El artículo 42 consagra el principio general de que la encargada de resolver las controversias es una jurisdicción exclusiva que las partes han escogido para tal efecto, esto es, una jurisdicción compuesta por árbitros exclusivamente habilitados para resolver el conflicto particular que se pone a su consideración. No obstante, el convenio permite que las partes se acojan a una jurisdicción general, no exclusiva, que resuelva la reclamación. No existe obligación alguna de que ésta tenga relación con las partes o con el contrato.
El artículo 43, por su parte, autoriza a las jurisdicciones tanto del Estado escogido por las partes para dirimir el conflicto como por la del Estado en donde se encuentra el objeto, para adoptar mediadas preventivas de conservación. Estas medidas, claro está, deben entenderse circunscritas a las posibles declaraciones que sobre la materia hagan los Estados contratantes, y que están expresamente autorizadas en los artículos 13 y 55.
Tal como se dijo respecto del registrador, éste goza de la inmunidad que le da su cargo. No obstante, por virtud del artículo 44 de la convención, tal inmunidad no se predica respecto de la jurisdicción del Estado que le sirve de sede y que puede, por su misma competencia, ordenar indemnizaciones por errores en que el registrador pueda incurrir.
En la misma tónica, el registrador podrá ser requerido por los tribunales del Estado en que aquél tenga su administración central para que elimine un registro cuya remoción no ha sido solicitada por el acreedor, o para que haga un registro ordenado por un tribunal que asuma competencia en los términos del convenio. En los demás casos, la inmunidad del registrador es plena. Finalmente, el artículo 45 prevé que éstas disposiciones no son aplicables a los procedimientos de insolvencia.
Las medidas que permiten predicar la inmunidad del registrador se justifican en la medida en que impiden que el mismo esté sujeto a varias jurisdicciones de diferentes países, que podrían pronunciarse contradictoriamente sobre un mismo punto, y garantizan la neutralidad internacional de sus funciones. En esa medida, resulta apropiado canalizar las medidas que impliquen modificación de los registros a través de la jurisdicción del país en donde el registrador tiene asiento.
El capítulo XIII de la convención dispone en sus artículos 45 y 46 que el convenio sobre garantía de equipo móvil tiene prelación sobre el convenio de las Naciones Unidas sobre prelación de créditos en el comercio internacional, en lo que corresponde a los objetos cuya garantía se regula en aquel: objetos aeronáuticos, material rodante ferroviario y equipo espacial. De la misma manera, admite que el protocolo correspondiente fije su compatibilidad con la Convención Unidroit sobre arrendamiento financiero internacional.
El capítulo XIV, en sus artículos 47 a 62 consigna ciertas disposiciones finales que interesan al proceso de puesta en marcha del convenio de la referencia. Los artículos iniciales consignan las disposiciones típicas propias de los convenios internacionales, relativas a la suscripción y perfeccionamiento del convenio. Las disposiciones prevén que el convenio puede ser suscrito por organizaciones regionales de integración económica —caso en el cual dicha organización regional actuará como Estado contratante—, así como la entrada en vigor del mismo.
El artículo 50, en particular, regula lo atinente a las declaraciones de los Estados contratantes en relación con la inaplicación total o parcial de las cláusulas del convenio respecto de transacciones internas en que estén involucrados los objetos de este convenio, aunque admite que las transacciones internas que se sometan al registro quedarán cobijadas por éste.
El artículo 51 concibe lo dicho previamente sobre protocolos de aplicación del convenio, pero respecto de equipo móvil no mencionado en éste, como podría ser el caso de equipo de transporte marítimo. Dichos protocolos se harán conocer de los Estados contratantes con el fin de que sean discutidos y presumiblemente aprobados en el futuro.
El artículo 52 importa concretamente a los Estados de organización jurídica compleja, cuyas entidades territoriales tienen sistemas jurídicos diversos. En su declaración, el Estado especificará la extensión territorial de aplicación del convenio y si algunas de sus unidades quedan excluidas de la cobertura.
El artículo 53 permite a los Estados hacer declaraciones en cuanto al tribunal o tribunales competentes para atender las reclamaciones que surjan en la aplicación de este convenio, y el artículo 54 autoriza a los Estados para declarar que si el objeto garantizado se encuentra en su territorio, el acreedor no podrá darlo en arriendo o no podrá ejecutar ninguna de las potestades que el convenio le autorice ejecutar que no impliquen autorización de un tribunal.
Igualmente, el artículo 55 lo autoriza para declarar que sus tribunales no aplicarán medidas provisionales mientras se resuelva el conflicto o que podrán hacerlo parcialmente. Por su parte, el artículo 56 indica de cuáles artículos no puede hacerse declaración alguna y cómo se presentan las declaraciones sobrevivientes, régimen de las cuales se encuentra previsto en el artículo 57. El artículo 58 autoriza a los Estados para retirar las declaraciones que haya hecho al convenio, retiro que no afectará las inscripciones hechas con anterioridad.
El convenio prevé en su artículo 59 la denuncia del mismo y en el artículo 60, algunas disposiciones provisionales que tienen que ver con la no cobertura general por el convenio de garantías previas a la suscripción del mismo y con la posibilidad de diferir en el tiempo la aplicación del convenio y del protocolo, a efectos de definir las prioridades respecto de derechos y garantías constituidos previamente.
El artículo 61 del convenio prevé algunas disposiciones concernientes a la revisión del tratado, que se hará de acuerdo con los informes que presente el depositario del mismo, así como al seguimiento de su aplicación. Por último, el artículo 62 establece las obligaciones del depositario del instrumento, que para el caso será Unidroit.
3.2. El protocolo.
3.2.1. Encuadramiento general del protocolo.
Tal como se dijo, los instrumentos internacionales suscritos por Colombia y que ahora se someten a revisión de la Corte son la Convención para las garantías internacionales sobre equipo móvil (sic) y el Protocolo sobre cuestiones específicas de los elementos de equipo aeronáutico.
Como también se precisó, el contenido de la convención es de carácter general y aplica tanto para la categoría de equipo móvil aeronáutico, ferroviario y espacial. El protocolo que ahora se comenta hace referencia específica a la forma en que las normas de la convención se ajustan a la categoría de equipo móvil aeronáutico.
3.2.2. Antecedentes.
La Organización de la Aviación Internacional (OACI) es la organización internacional de mayor importancia en el campo del derecho aeronáutico. La OACI fue creada en diciembre de 1944, en Chicago —Illinois—, con el fin de consolidar una entidad de orden técnico capaz de unificar y centralizar la información relativa al desarrollo técnico y económico del tráfico aéreo internacional. La OACI tiene personería de derecho internacional y es un organismo técnico especializado de la Organización de las Naciones Unidas.
La idea de sistematizar la información y legislación internacional en materia de circulación aérea es posterior al final de la Primera Guerra Mundial, cuando en 1919 se firmó en París la Convención para la reglamentación de la navegación aérea, destinada a regular el tráfico aéreo comercial. Las conversaciones subsiguientes, paralizadas en su momento por la Segunda Guerra Mundial, condujeron a que los países del Commonwealth invitaran a los Estados Unidos a suscribir un acuerdo que consolidara los compromisos internacionales en punto a la aviación comercial, invitación que se concretó en 1944 en Chicago y que contó con la asistencia de 54 naciones, entre ellas, Colombia. En la reuniones se aprobó la Convención de aviación internacional, y otras convenciones de orden interno que condujeron, finalmente, a la creación de la Organización Provisional de Aviación Civil Internacional (Opaci), de la cual posteriormente nació la OACI, en Montreal —Canadá— en donde actualmente funciona.
La Convención de aviación civil internacional, conocida como el Convenio de Chicago de 1944, es la Carta de la Aviación Civil Mundial y el acta de nacimiento de la OACI (25) . La OACI congrega a 185 países y se reúne cada tres años. Colombia pertenece a la OACI como miembro de la Comisión Latinoamericana de Aviación.
3.2.3. Funciones de la OACI.
El artículo 44 del Convenio de Chicago establece las funciones principales de la OACI al indicar que el objetivo primordial del organismo es fomentar los principios y la técnica de la navegación aérea internacional, así como desarrollar y perfeccionar el transporte aéreo internacional. Algunos de dichos fines son:
— Lograr el progreso seguro y sistemático de la aviación civil internacional en todo el mundo.
— Fomentar la técnica de la construcción y utilización de aeronaves para fines pacíficos.
— Estimular el desarrollo de aerovías, aeropuertos e instalaciones y servicios para la navegación aérea empleados en la aviación civil internacional.
— Facilitar los transportes aéreos seguros, regulares, eficaces y económicos que necesiten los pueblos del mundo.
— Evitar el despilfarro económico producido por la competencia excesiva.
— Asegurar que se respeten plenamente los derechos de los Estados contratantes y que cada Estado miembro tenga la oportunidad equitativa de explotar los servicios de transportes aéreos internacionales.
— Evitar que se den preferencias a ciertos Estados contratantes.
— Aumentar la seguridad de los vuelos en la navegación aérea internacional.
— Fomentar en general el desarrollo de la aeronáutica civil internacional en todos sus aspectos.
— Para ello establece normas internacionales y regulaciones necesarias para la seguridad, la eficiencia y la regularidad del transporte aéreo. La OACI es también un medio de cooperación en todos los campos de la aviación civil entre los países socios, y proporciona asistencia técnica a los países que necesitan ayuda para mantener instalaciones de aviación civil o para alcanzar las normas establecidas por la OACI. La OACI también realiza ediciones técnicas y estudios especiales. Su función es regularizar el transporte aéreo internacional para hacerlo seguro, eficaz y económico.
— La organización ha sido fundamental en la mejora de los servicios meteorológicos, del control aéreo, de las comunicaciones aire-tierra, de las operaciones de búsqueda y rescate, y en la implantación de otras medidas en pro de la seguridad de los vuelos internacionales. También ha contribuido mucho a la simplificación de los procedimientos de aduanas e inmigración y de las normativas de salud pública relacionadas con los vuelos internacionales. La lucha contra los secuestros y otros atentados terroristas, así como los efectos del ruido provocado por los aviones en el medio ambiente son asuntos de especial interés para la OACI.
3.2.4. Desarrollo histórico del instrumento internacional objeto de revisión.
En desarrollo de los objetivos previstos en el numeral anterior, la OACI promovió en 1988, por iniciativa de Canadá, el estudio de una legislación encaminada a regular las garantías internacionales para el equipo móvil aeronáutico. En 1997, la OACI constituyó un equipo de trabajo, conocido como “Grupo de Protocolo Aeronáutico”, encargado de iniciar el estudio de un primer proyecto de convenio internacional en la materia. En la reunión del 28 de agosto al 8 de septiembre de 2000 en Montreal, el comité jurídico de la OACI manifestó su intención de elaborar, en cooperación con Unidroit, un instrumento internacional destinado a constituir una garantía internacional susceptible de ser inscrita sobre el equipo móvil entre los países contratantes, así como la de crear un registro internacional de orden mundial que permita la realización efectiva de dicha garantía.
El proyecto sometido a consideración de los Estados signatarios se acompañó con el texto de la Convención sobre garantías internacionales de equipo móvil (sic), de manera que ambas fueron aprobadas en conjunto, tal como lo dispone la convención.
Ahora bien, tal como previamente se indicó, la convención no es aplicable por sí misma. Sus normas se incorporan a cada uno de los protocolos específicos que deben aprobarse en cada uno de los tres ámbitos de aplicación de la convención. No obstante, las disposiciones de la convención operan indistintamente para los tres protocolos que deben aprobarse, pero no entrarán en rigor de manera autónoma, sino en virtud del protocolo que las adopte.
Pasa la Corte a estudiar el contenido del protocolo en materia aeronáutica.
El preámbulo del protocolo sobre garantías de equipo móvil aeronáutico se encarga de recalcar la dependencia del protocolo respecto de la convención y de la necesidad de adoptar sus disposiciones al campo aeronáutico. Este reconocimiento implica que las normas del protocolo adicionan y modifican, en lo pertinente, las del convenio, en orden a acoplar sus disposiciones a las exigencias propias de la aeronavegación.
El capítulo I del protocolo regula los temas atinentes al ámbito de aplicación concreta de este instrumento, que es el propio de los equipos móviles aeronáuticos. Por ello, al artículo I (el protocolo utiliza notación romana para sus artículos, con el propósito de diferenciarlos de los de la convención), define los conceptos relevantes para el campo aeronáutico, tales como aeronave, motores de aeronave, objetos aeronáuticos, células de aeronave, helicópteros, etc. Tal como se dijo previamente, los altos costos de los motores y las dificultades que se presentan con las legislaciones domésticas, relativas a la accesión de bienes a los objetos en que se encuentran incorporados, obligó a los redactores del protocolo a dar un tratamiento distinto a los motores y a las células aeronáuticas, es decir, al armazón de los aerodinos objeto de esta regulación. La distinción adoptada por el protocolo entre células y motores satisface también las necesidad de un mercado en el que los motores se comercializan de manera independiente.
Por su parte, el artículo II enfatiza que este protocolo se aplica al equipo móvil aeronáutico, así como precisa que tanto la convención como el protocolo deben citarse, simplemente, como el Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil aplicado a objetos aeronáuticos.
El artículo III ajusta la regulación de los contratos previstos en el convenio a prácticas propias de la industria aeronáutica, relativas a las ventas directas. Mientras el convenio utiliza los términos de contrato de garantía, venta con reserva de dominio y leasing, el protocolo se refiere a las ventas directas, en reconocimiento de que este es el procedimiento de negociación más utilizado en el comercio pertinente, dada la alta movilidad de sus aparatos.
El artículo IV establece una nueva hipótesis de aplicación del protocolo, adicional a la consignada en el artículo 3º del convenio. El convenio dispone que el mismo se aplicará cuando en el momento del contrato, el deudor está localizado en un Estado contratante. El protocolo lo adiciona en el sentido de advertir que también se aplicará sobre helicópteros y aeronaves inscritos en el registro aeronáutico de un Estado contratante. El artículo define qué debe entenderse porque todos los elementos del contrato estén localizados dentro de un mismo territorio, para efectos de definir “transacción interna”, concepto que se utiliza en algunos segmentos del protocolo.
El artículo V regula las formalidades de los contratos y la inscripción, mientras el VI crea la posibilidad de celebrar el contrato de venta mediante apoderado. El artículo VII señala la necesidad de describir con detalle el objeto materia de registro y el artículo VIII permite que, en casos concretos, en los previstos para las declaraciones que luego se verán del artículo XXX, los Estados seleccionen una legislación interna a la cual se someterán para la atención de determinados asuntos.
El artículo IX del protocolo sobre garantías de equipo móvil aeronáutico prevé algunas modificaciones a las normas relativas a incumplimiento del deudor que están consignadas en el convenio, y que se modifican como consecuencia de la necesidad de adaptar las previsiones generales a las exigencias de los negocios aeronáuticos. El artículo establece nuevas medidas que pueden ser adoptadas por el acreedor del crédito, como hacer cancelar la matrícula de la aeronave o pedir su exportación física desde el territorio en el que se encuentra ubicada, obviamente, previo consentimiento escrito del titular de la garantía inscrita. El artículo regula la forma en que dichas medidas pueden adoptarse y los requisitos exigidos. Debe entenderse, con todo, que estas disposiciones están sometidas a la posibilidad de que el Estado contratante formule declaraciones pertinentes sobre las potestades que el acreedor puede ejercer por sí mismo, tal como ocurre con las disposiciones paralelas del convenio.
El artículo X se refiere, por su parte, a las medidas específicamente diseñadas para la industria aeronáutica, en el tema de las alternativas provisionales que pueden adoptarse para la protección de los intereses de las partes. La aplicación de las medidas requiere declaración del Estado contratante, en los términos del artículo XXX. El artículo indica cómo pueden solicitarse las medidas provisionales y qué efectos tienen sobre las garantías. Regulan el tema de la celeridad de las medidas y establecen un respeto específico por las normas de seguridad aeronáutica.
El artículo XI del protocolo regula las medidas que pueden adoptarse en caso de insolvencia del deudor, pero advierte que las mismas sólo serán aplicables cuando el Estado expresamente las acepte. Estas medidas modifican las existentes en la convención para el mismo procedimiento y pretenden activar con mayor agilidad los trámites de recuperación de los objetos aeronáuticos. El procedimiento tiene dos modalidades, que se explican profusamente en el artículo, y que establecen las formas de disposición del objeto garantizado del deudor insolvente. Estas buscan, fundamentalmente, la recuperación prioritaria del objeto aeronáutico o la petición al administrador de la insolvencia para que, de manera concomitante con la depuración de las obligaciones del deudor, ordene la entrega de los bienes objeto de garantía. El artículo XII ordena a los tribunales de los países en que se encuentren los objetos, cooperar con las autoridades extranjeras para la aplicación de estas normas.
El artículo XIII del protocolo establece, si el Estado contratante declara aceptar la aplicación de esta norma, la forma en que puede decretarse la cancelación de la matrícula y el permiso de exportación del objeto, que son las medidas que permiten hacer efectiva la obligación ante el incumplimiento del deudor. El artículo XIV establece los efectos jurídicos de la inscripción de la venta del objeto aeronáutico, reafirmando su prioridad frente a registros posteriores o frente a garantías no inscritas; y el artículo XV adiciona una disposición relativa a la cesión del crédito.
El artículo XVI reconoce en el deudor el derecho a utilizar el objeto en caso de que no se haya verificado incumplimiento, y define los alcances de ese derecho.
Este capítulo regula el tema del registro de garantías internacionales sobre objetos aeronáuticos. Su artículo XVII designa la manera de elegir la autoridad supervisora y establece su estatus jurídico, acorde éste con las reglas del convenio. La promoción del primer reglamento está regulada en el artículo XVIII y la designación de puntos de acceso, desde los cuales se transmitirá la información correspondiente, se encuentra prevista en el artículo XIX.
El artículo XX indica qué datos deben consignarse en el registro, tratándose de aeronaves, y la manera en que debe cobrarse el servicio, así como los requisitos que deben cumplirse para efectuarlo.
El capítulo IV se refiere al tema de la jurisdicción, e indica en su artículo XXI que la jurisdicción se extiende al Estado en que el objeto aeronáutico está matriculado. Aunque el artículo no lo menciona expresamente, debe entenderse que también para esta jurisdicción opera la prohibición contenida en el convenio que impide a dichas jurisdicciones expedir órdenes en contra del registrador. El artículo XXII prescribe que la inmunidad de la jurisdicción podrá ser renunciada por las partes, en las condiciones allí previstas.
El capítulo en mención regula la relación del protocolo con otros convenios. Establece en su artículo XIII que este protocolo reemplazará al Convenio relativo al reconocimiento internacional de derechos sobre aeronaves, firmado en Ginebra el 19 de junio de 1948, en lo que se refiere a aeronaves y objetos aeronáuticos, exclusivamente. Lo mismo ocurrirá con el convenio para la unificación de ciertas reglas relativas al embargo preventivo de aeronaves, firmado en Roma el 29 de mayo de 1933, y con la Convención de Unidroit sobre arrendamiento financiero internacional, firmada en Ottawa el 28 de mayo de 1988.
En este capítulo se consignan las disposiciones finales del protocolo. El artículo XXVI consigna las disposiciones típicas relativas al perfeccionamiento del instrumento internacional. El artículo XXVII prescribe la misma disposición que el convenio respecto de la sujeción al protocolo por parte de organizaciones regionales de integración, y el artículo XXVIII regula lo atinente a la entrada en vigor del protocolo. Al igual que en la convención, el artículo XXIX del protocolo establece la obligatoriedad del mismo respecto de Estados de composición jurídica compuesta, en los que conviven distintos regímenes jurídicos.
El artículo XXX fija las normas respecto de las cuales los Estados contratantes pueden formular declaraciones, atendiendo a las particularidades de su regulación interna. Estas declaraciones tienen que ver, entre otras, con la elección de la ley aplicable para regular las obligaciones del contrato, la asistencia de los tribunales en caso de insolvencia del deudor, y la autorización al acreedor de la obligación incumplida para solicitar la cancelación de la matrícula del objeto aeronáutico o la exportación del mismo. De igual manera, los Estados podrán declarar a cuál de las modalidades de procedimiento de insolvencia de las previstas en el artículo XI se acogen y si se acogen a la extensión de jurisdicción derivada del Estado en el cual está matriculado el objeto aeronáutico (art. XXI).
En cuanto a las declaraciones hechas al convenio, el artículo XXXI entiende que también lo son al protocolo, a menos que se afirme lo contrario; y aunque el protocolo no admite reservas, considera que sí pueden formularse las declaraciones autorizadas, siempre y cuando se presenten por escrito.
El artículo XXXIII regula los efectos de declaraciones presentadas con posterioridad a la ratificación del protocolo, al tiempo que el artículo XXXIV señala cómo pueden retirarse las declaraciones.
Por último, los artículos XXXV, XXXVI y XXXVII regulan los temas atinentes a la denuncia del instrumento, a la revisión del mismo y los deberes del depositario, que para este protocolo es el Instituto Internacional para la Unificación del Derecho Privado —Unidroit—.
4. Constitucionalidad del “Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil” y su “Protocolo sobre cuestiones específicas de los elementos de equipo aeronáutico del Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil”.
A juicio de la Corte Constitucional, las normas que componen el convenio relativo a las garantías internacionales de equipo móvil y el protocolo relativo a dichas garantías para el equipo aeronáutico son constitucionales por encontrarse conformes con el ordenamiento jurídico colombiano.
En términos generales, las medidas aquí adoptadas permiten la creación de una garantía de cobertura internacional que facilitará la ejecución, en el territorio de cualquiera de los Estados contratantes, de las obligaciones adquiridas por los deudores de obligaciones surgidas como consecuencia de la venta o arrendamiento de equipos de transporte móviles de alto costo.
La creación de mecanismos que, como en este caso, facilitan los trámites para acceder a los recursos financieros destinados a la modernización de la industria aeronáutica, implica el desarrollo de nuevas vías de integración de Colombia en el escenario del comercio internacional. Esta integración ha sido consignada como prioritaria con los países latinoamericanos y del Caribe por los artículos 9º y 227 de la Constitución, pero también se impone como una necesidad en el estado histórico de globalización que vive el mundo. Además, dado que las normas que regulan la garantía internacional aquí estudiada lo hacen a partir de consideraciones de equidad, reciprocidad y conveniencia, el convenio y el protocolo constituyen manifestaciones positivas del cumplimiento del mandato contenido en el artículo 226 de la Carta Política, que obliga a Colombia a tener en consideración dichos principios al adelantar procesos de integración económica.
Las medidas consignadas en el convenio permiten, además, que las ventajas derivadas de la constitución de una garantía internacional y de un registro internacional de la garantía favorezcan en el futuro —cuando se aprueben los protocolos correspondientes— la financiación para compra o arrendamiento de equipo ferroviario y espacial, y que por esa vía se abran para Colombia nuevas posibilidades en el desarrollo de estas dos industrias. Las perspectivas económicas que por esta vía se despejan recogen el interés del Estado por promover el bienestar material de la nación, en ejecución de las funciones consignadas en el artículo 2º de la Carta. Por demás, las normas del convenio consignan la intención de promoción y desarrollo de las zonas de fronteras terrestres, prevista en el artículo 337 constitucional, pues favorecen el tráfico ferroviario.
Precisamente, respecto de un tema cercano, la Corte Constitucional, al examinar el Convenio constitutivo del Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones, mediante el cual se creó el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones, que buscaba propiciar el flujo de inversiones para fines productivos entre los países miembros, sostuvo:
“Es evidente que, para los efectos de adelantar un proceso de mutua colaboración en materia económica entre los distintos países del orbe, se hace indispensable estimular la inversión en las actividades productivas y que ésta, a la vez, resulta impracticable si no existe un régimen de garantías de las mismas adecuado a las necesidades del país inversionista y del receptor” (Sent. C-203/95, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
Así las cosas, resulta acorde con la Constitución Política que Colombia suscriba internacionalmente este compromiso comercial, pues el hecho de que el país se someta a una garantía unificada para la financiación de equipo aeronáutico —en el caso del protocolo— lo convierten en un prospecto confiable y atractivo —jurídicamente estable— para la celebración de negocios vinculados.
Además de que la Corte Constitucional encuentra ajustados a la Carta el contenido general del convenio y del protocolo, esta corporación considera que las autorizaciones conferidas por los instrumentos internacionales al Estado colombiano para que haga declaraciones vinculadas con la aplicación expresa de algunas de las disposiciones también lo son.
En efecto, de conformidad con el 56 del convenio, el Estado contratante podrá formular declaraciones en relación con los artículos 39, 40, 50, 52, 53, 54, 55, 57, 58 y 60. Por su parte, el artículo XXXI del protocolo autoriza las mismas declaraciones en relación con los artículos XXIV, XXIX, XXX, XXXI, XXXIII y XXXIV de dicho instrumento. La corporación encuentra que —con las excepciones que a continuación se alertan— dichas disposiciones se encuentran conformes con el texto de la Constitución Política, en la medida en que prevén una regulación especial para el tratamiento de las garantías a que se refieren los instrumentos internacionales que, pese a su especialidad, no entran en contravía con disposiciones de contenido superior.
Por lo anterior, esta corporación declarará exequibles el convenio y el protocolo sometidos a estudio.
5. Declaraciones en relación con la protección al debido proceso.
Previamente se dijo que la Corte Constitucional consideraba ajustado a la Carta que el convenio y el protocolo autorizaran al Estado colombiano formular las correspondientes declaraciones en torno a puntos específicos de la regulación.
No obstante, en dos puntos concretos de la regulación, esta Corte considera que el Gobierno Nacional no sólo está facultado sino que debe hacer las declaraciones correspondientes en orden a garantizar la preservación de principios jurídicos constitucionalmente reconocidos por el país.
En efecto, el convenio sobre garantías internacional de equipo móvil y el protocolo relativo al equipo aeronáutico contienen en sus artículos correspondientes algunas disposiciones relativas a la posibilidad con que cuentan los acreedores de adoptar decisiones de ejecución contra el deudor, sin intervención judicial.
El artículo 8º del convenio sobre garantía internacional de equipo móvil establece las medidas que el acreedor puede adoptar en caso de incumplimiento del deudor. La norma autoriza al acreedor para tomar las medidas de posesión o de control de cualquier objeto gravado en su beneficio, vender o arrendar el objeto, percibir o recibir todo ingreso o beneficio que provenga de la gestión explotación del objeto.
Por su parte, el artículo II del protocolo relativo a la garantía internacional de equipo móvil aeronáutico establece que el acreedor puede, además, hacer cancelar la matrícula de la aeronave y pedir la exportación física del objeto desde el territorio en el cual se encuentra ubicado.
Estas disposiciones pueden ser ejercidas directamente por el acreedor, sin intervención judicial, o bien puede el acreedor solicitar al tribunal del Estado a cuya jurisdicción se haya acogido que las haga efectivas.
A juicio de la Corte, el hecho de que las medidas previas puedan ser ejercidas directamente por el acreedor, sin intervención judicial, implica un evidente riesgo para la preservación del principio de acceso a la administración de justicia (C.P., art. 229) y del debido proceso (ídem, art. 29), así como un compromiso serio de la vigencia del orden justo (art. 2º) mediante la pérdida de efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Carta (art. 2º).
Ciertamente, de acuerdo con lo previsto en el artículo 229 de la Constitución Política, el régimen interno colombiano garantiza a todas las personas el derecho de acceder a la administración de justicia, al tiempo que el artículo 29 del mismo estatuto consagra el principio general de que el debido proceso se seguirá en cualquier actuación administrativa o judicial.
La jurisprudencia constitucional ha sido particularmente celosa en la preservación de estos principios, que reconoce presentes en todas las órbitas del ordenamiento jurídico como garantías de efectividad de los derechos de los asociados. Para la Corte, el debido proceso, que se preserva en la medida en que se garantice el acceso a la administración de justicia, constituye pilar fundamental de la defensa de los derechos de las personas, por lo que debe incluirse en todas las instancias de discusión que puedan suscitarse.
Sobre este particular, la Corte ha dicho:
El acceso a la justicia se integra al núcleo esencial del debido proceso, por la circunstancia de que su garantía supone necesariamente la vigencia de aquél, si se tiene en cuenta que no es posible asegurar el cumplimiento de las garantías sustanciales y de las formas procesales establecidas por el legislador sin que se garantice adecuadamente dicho acceso, el cual consiste, como lo ha dicho esta Corte, no solamente en poner en movimiento el aparato jurisdiccional, a través de los actos de postulación requeridos por la ley procesal, sino en que se surtan los trámites propios del respectivo proceso, se dicte sentencia estimatoria o desestimatoria de las pretensiones de la demanda y que ésta sea efectivamente cumplida (Sent. T-268/96, M.P. Antonio Barrera Carbonell).
Ahora bien, el hecho de que el debido proceso deba estar presente en toda actuación judicial no implica necesariamente que todos los conflictos jurídicos deban judicializarse. La Corte Constitucional ha dicho que la existencia de mecanismos alternativos de defensa permite resolver las divergencias entre particulares por fuera del ámbito del debate jurisdiccional, lo cual de ninguna manera implica vulneración del debido proceso (26) .
No obstante, la aceptación de dicho reconocimiento no implica reducción del poder prescriptivo del artículo 229 de la Carta que conserva para toda persona la posibilidad de acceso a los mecanismos de defensa de naturaleza judicial.
En ese orden de ideas, una disposición que confiera a una de las partes la posibilidad de adoptar, sin intervención judicial, medidas tendientes a hacer efectivo el derecho del que dice ser titular, resulta contraria al principio de acceso a la administración de justicia de quien pudiendo alegar la vulneración de un derecho propio o, incluso, la existencia de un derecho prioritario, no puede oponerse a las medidas que por virtud de esa facultad pueden imponérsele. Para la corporación, el hecho de que previamente el deudor haya autorizado las medidas que pueden ser adoptadas por el acreedor no sanea el inconveniente de la norma, pues, dicha autorización no excluye la posibilidad de que el acreedor, por fuera de los estrados judiciales, abuse de dichos poderes en un caso concreto de supuesto incumplimiento.
Para la Corte, el ordenamiento constitucional en los aspectos que acaban de resaltarse impide la aplicación de las normas que excluyen al juez de la solución de posibles conflictos jurídicos entre el acreedor y el deudor. Por ello, considera indispensable que al ratificar el convenio y el protocolo que aquí se revisan, el Gobierno Nacional haga las declaraciones que el mismo convenio autoriza en su artículo 54 relativas a la inaplicación de las normas que conceden al acreedor recursos de ejecución contra el deudor que no están subordinados a una acción judicial.
6. Declaraciones en materia de prioridad de créditos.
Igualmente, esta corporación considera que al ratificar el convenio y el protocolo objeto de revisión, el Gobierno Nacional debe formular las declaraciones pertinentes en relación con los créditos y garantías que no se consideran cobijados por los instrumentos internacionales suscritos, por gozar de categoría privilegiada en el ordenamiento jurídico interno.
Ciertamente, el artículo 39 del Convenio sobre garantía internacional de equipos móviles (sic) autoriza a los Estados contratantes para formular declaraciones respecto de aquellos derechos o garantías no contractuales que por disposición de normas de derecho interno son objeto de un privilegio que les confiere prioridad en el cobro y ejecución.
En la medida en que tales derechos y garantías son objeto de tan particular tratamiento, es entendible que respecto de ellos no puedan oponerse las prerrogativas derivadas de una garantía internacional inscrita, de que tratan los presentes instrumentos.
En materia laboral, el constituyente de 1991 previó la protección especial de los derechos de los trabajadores, protección que se refleja en la prelación de los créditos de los cuales los mismos son acreedores. Los créditos laborales, reconocidos y especialmente protegidos por los artículos 39, 53 y 336 de la Carta Política no podrían, en este entendido, quedar cubiertos por las medidas de la convención que establecen la prioridad de la garantía internacional inscrita (27) . La previsión contenida en el artículo 53, inciso quinto, del estatuto superior impide que, por virtud de la garantía inscrita sobre un objeto de equipo móvil o sobre un objeto aeronáutico, se desconozcan los derechos de los trabajadores aunque no se encuentren inscritos o registrados.
En cuanto a los créditos fiscales, la declaración debe emitirse en el mismo sentido. Dado el carácter de orden público de las normas que conforman el régimen de la hacienda pública, entendida como el conjunto de bienes de la Nación (C.P., art. 102); vista la prevalencia constitucional que la Carta Política confiere al interés público frente al interés particular (C.P., art. 82); atendiendo al carácter prioritario del gasto público social (C.P., art. 366), que se financia con los recursos del fisco; teniendo en cuenta la necesidad de protección de los bienes de la Nación que la Constitución asigna a la Contraloría General de la Nación (C.P., art. 267) y, en general, acudiendo a la reconocida prelación que se le confiere a los créditos fiscales, el Gobierno Nacional deberá declarar, cuando proceda a ratificar el convenio y el protocolo sometidos a revisión de la Corte, que este tipo de créditos no se entienden cobijados por la garantía internacional a que hacen referencia dichos instrumentos internacionales.
Primero. Declarar EXEQUIBLE la Ley 967 de 2005, “Por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil’ y su ‘Protocolo sobre cuestiones específicas de los elementos de equipo aeronáutico del Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil’, firmados en Ciudad del Cabo, el dieciséis (16) de noviembre de dos mil uno (2001).
Segundo. Declarar EXEQUIBLE el “Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil” y su “Protocolo sobre cuestiones específicas de los elementos de equipo aeronáutico del Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil”, firmados en Ciudad del Cabo, el 16 de noviembre de 2001.
Al momento de ratificar estos instrumentos internacionales, el Presidente de la República, de conformidad con los artículos 54 y 56 del convenio, deberá formular las siguientes declaraciones:
a) En relación con el artículo 8º del convenio, el recurso de que disponga el acreedor deberá ejercerse únicamente con autorización del tribunal.
b) En relación con el artículo 39 del convenio, los derechos sociales de los trabajadores y las deudas fiscales tendrán prioridad sobre la garantía internacional inscrita según este convenio.
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, salvo el voto en relación con la Sentencia C-276 de 5 de abril de 2006, mediante la cual se declaró exequible la Ley 967 de 2005, “por medio de la cual se aprueban el Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil y su Protocolo sobre cuestiones específicas de los elementos de equipo aeronáutico del Convenio relativo a garantías internacionales sobre elementos de equipo móvil, firmados en ciudad del Cabo el dieciséis (16) de noviembre de 2001”.
Este salvamento de voto tiene como fundamento las razones que a continuación se expresan:
1. De acuerdo con la competencia expresa que la Constitución Política le asigna a la Corte Constitucional en el artículo 241, a ésta se le confía la guarda de la integridad y la supremacía de aquélla, para decidir entre otros asuntos, sobre “la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben” (art. 241, num. 10). Es pues, esa función un control automático de constitucionalidad sobre estos actos jurídicos que no requiere demanda ciudadana, sino que debe realizarse por la Corte de manera integral, con la mayor amplitud y con sujeción rigurosa a las normas constitucionales, pues ni el tratado internacional celebrado por el ejecutivo ni la ley que lo aprueba pueden violar norma alguna de la Constitución Política.
Revisado el texto de la Ley 967 de 13 de julio de 2005, publicado en el Diario Oficial 45970 de 15 de julio de ese año, se observa que fue sancionado por el Ministro del Interior y de Justicia, doctor Sabas Pretelt de la Vega, “delegatario de funciones presidenciales, conforme al Decreto 2317 del 8 de julio de 2005”, quien además impartió su firma para el acto de sanción de la ley como Ministro del Interior y de Justicia. Esto implica, de manera indiscutible que en el acto de sanción de la Ley actuó la misma persona con dos calidades jurídicas diferentes: Como delegatario de funciones presidenciales la primera, y como Ministro del Interior y de Justicia, la segunda.
El artículo 196 de la Constitución Política autoriza al Presidente de la República cuando se traslade a territorio extranjero en ejercicio de su cargo, delegar en “el ministro a quien corresponda, según el orden de precedencia legal” algunas funciones constitucionales de las que le incumben a aquél, y agrega que “el ministro delegatario pertenecerá al mismo partido o movimiento político del Presidente”.
De esta manera, se exige por la Carta que, si el Presidente de la República cuando se traslade a territorio extranjero decide delegar algunas de sus funciones para que otro funcionario las cumpla en su ausencia, no puede hacer la delegación con libertad absoluta como si dispusiera de un derecho subjetivo personal, sino con los requisitos y en las condiciones precisas que la Constitución le impone cumplir, a saber: a) Que el delegatario sea un ministro; b) que se observe el orden de precedencia legal de los ministros para reemplazar temporalmente al Presidente como delegatarios de funciones presidenciales, que en este caso, es el señalado por el artículo 7º de la Ley 790 de 2002; c) que en el decreto respectivo se determinen de manera precisa las funciones presidenciales que se delegan; d) que el ministro delegatario pertenezca al mismo partido o movimiento político del Presidente.
Con respecto al último de los requisitos constitucionales mencionados, es evidente su profunda raigambre democrática. Si los ciudadanos eligen Presidente de la República, éste no puede delegar sus funciones ad libitum y sin tener en cuenta la filiación política del delegatario, pues el mandato del cual lo invisten los ciudadanos con su voto, implica una decisión de carácter político, de tal manera que lo que la Constitución dispone es que el mandatario o quien ejerza transitoriamente sus funciones pertenezca al partido o movimiento político por el cual sufragaron los ciudadanos cuando le confirieron el mandato mayoritario por la voluntad popular.
La expresión de la voluntad política de los ciudadanos es asunto de tal trascendencia que la Constitución Política se ocupó de los partidos políticos en varias de sus disposiciones. Así acontece, por ejemplo, con el artículo 40 de la Carta que confiere a los ciudadanos, entre otros derechos, el de “constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna”, así como formar parte de ellos “libremente y difundir sus ideas y programas”; el artículo 107 de la Carta así lo reitera y prohíbe a los ciudadanos “pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica” y ordena además que éstos “se organizarán democráticamente”; el artículo 263 de la Constitución dispone que en los procesos de elección popular “los partidos y movimientos políticos presentarán listas y candidatos únicos”; el artículo 263A autoriza a “cada partido o movimiento político” para optar por el mecanismo de voto preferente si así lo resuelve. De tal manera que, en la Constitución de 1991 no se guardó silencio sobre los partidos y movimientos políticos, como sí ocurrió en la de 1886. Al contrario, de manera expresa ordenó que mediante ley estatutaria se regulara por el Congreso lo atinente a la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos (art. 152, literal c)) y, por ello, el Congreso expidió la Ley 130 de 1994 sobre la materia.
En este caso, es evidente, pues constituye un hecho notorio que el Ministro del Interior y de Justicia, ciudadano Sabas Pretelt de la Vega, en forma pública ha afirmado no en una sino en varias ocasiones pertenecer al Partido Conservador; y es igualmente un hecho notorio que el actual Presidente de la República, ciudadano Álvaro Uribe Vélez, en sus actuaciones políticas anteriores a su elección como Presidente de la República y en las actuaciones públicas posteriores a su elección como tal, no ha declarado pertenecer al Partido Conservador. De manera pues, que no existe coincidencia en la filiación política de esos altos funcionarios del Estado. Tampoco pertenecen a un mismo movimiento político con personería jurídica como tal. De tal suerte que fluye sin esfuerzo una conclusión, el Decreto 2317 de 8 de julio de 2005 que delegó funciones presidenciales en el doctor Sabas Pretelt de la Vega, Ministro del Interior y de Justicia viola de manera flagrante el artículo 196 de la Constitución y, por consiguiente, la Ley 970 de 13 de julio de 2005, fue sancionada por quien no la podía sancionar de acuerdo con la Carta Política, razón ésta por la cual la Corte Constitucional en ejercicio de sus funciones en guarda de la supremacía y de la integridad de la Constitución, debería haber declarado la inexequibilidad de esa ley, sin la excusa de la falta de prueba de la filiación política de esos altos funcionarios del Estado, como se hizo.
2. Adicionalmente, se observa por el suscrito magistrado que, además del vicio a que se refiere el numeral precedente de este salvamento de voto, el proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 967 de 2005 tiene igualmente un vicio de procedimiento en su formación, pues de acuerdo con el Acta 175 de 2 de junio de 2005 de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes celebrada ese día en el punto III del orden del día se incluyeron los “proyectos para segundo debate” entre los cuales figuraba el proyecto de ley en cuestión, sin que se hubiere dado cumplimiento al requisito exigido por el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, es decir, sin que se hubiera anunciado de manera previa y en sesión anterior que la votación sobre ese proyecto de ley se realizaría en la sesión de 7 de junio de 2005 en la que según se afirma en el Acta 176 de la plenaria de la Cámara de Representantes se le impartió aprobación, es decir, que ella se produjo sin cumplir con ese requisito constitucional.
(3) Corte Constitucional, Sentencia C-468 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Esta doctrina ha sido ampliamente reiterada por esta corporación. Ver entre muchas otras, las sentencias C-378 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-682 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz; C-400 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-924 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(4) Ver Corte Constitucional, sentencias C-468 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-376 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-426 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz; C-924 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(5)Según lo dispuesto en el artículo 204 del reglamento del Congreso, los proyectos de ley aprobatorios de tratados internacionales se tramitan por el procedimiento legislativo ordinario o común, con las especificidades establecidas en la Carta (sobre la iniciación del trámite de la ley en el Senado de la República, artículo 154, C.N.) y en el reglamento sobre la posibilidad del presentar propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva respecto de tratados y convenios internacionales (L. 5ª/92, art. 217). En relación con esta posibilidad, en la Sentencia C-227 de 1993, M.P. Jorge Arango Mejía, la Corte señaló que durante el trámite de un proyecto de ley que aprueba el tratado, pueden presentarse propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva respecto de tratados y convenios internacionales.
(6) El artículo 19 de la Convención de 1969 sobre derecho de los tratados dice: “Un Estado podrá formular una reserva en el momento de firmar, ratificar, aceptar o aprobar un tratado o de adherirse al mismo, a menos: a) que la reserva esté prohibida por el tratado; b) que el tratado disponga que únicamente pueden hacerse determinadas reservas, entre las cuales no figure la reserva de que se trata (...)” En la práctica las soluciones convencionales son diversas: ciertos tratados prohíben cualquier tipo de reservas (como la Convención de Montego Bay de 1982 sobre el Derecho del Mar o las convenciones de Nueva York y Río de Janeiro sobre Diversidad Biológica y Cambios Climáticos); otros autorizan las reservas sobre ciertas disposiciones únicamente (por ejemplo el artículo 42 de la Convención sobre refugiados de 1951) y algunos excluyen ciertas categorías de reservas (como el artículo 64 de la Convención europea de derechos humanos que prohíbe las reservas de carácter vago). De manera general, una reserva expresamente permitida por las cláusulas finales del tratado no requiere ser aprobada o aceptada por los demás Estados (art. 20, párr. 1 de las convenciones de Viena de 1969 y 1986).
(7) Ver sentencias: C-002 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-249 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell y José Gregorio Hernández Galindo.
(8) El artículo 160 de la Constitución fue adicionado por el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de fecha 3 de julio de 2003 así: “ART. 8º—El artículo 160 de la Constitución Política tendrá un inciso adicional del siguiente tenor: ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”.
(9) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; S.V. Jaime Araújo, Alfredo Beltrán, Jaime Córdoba y Clara Inés Vargas.
(10) Corte Constitucional, Auto 038 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Sentencia C-533 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(11) Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil, S.V. Rodrigo Uprimny Yepes.
(12) Corte Constitucional, Sentencia C-533 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(13) Gaceta del Congreso 424 de 2005.
(14) Corte Constitucional, Sentencia C-473 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda, S.V. parcial Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería.
(15) Reza el artículo 94: “ART. 94.—Debates. El sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva corporación, es lo que constituye el debate.// El debate empieza al abrirlo el Presidente y termina con la votación general”.
(16) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(17) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-497 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(18) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-400 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(19) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-344 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(20) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-227 de 1993, M.P. Jorge Arango Mejía.
(21) Sobre este preciso particular, la Sentencia C-276 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, sostuvo: “Lo anterior en cuanto al derecho constitucional colombiano, el cual establece unos pasos que garantizan la formación plena de la voluntad del Estado, manifestada por las tres ramas del poder público, que es expresión de la voluntad del Estado para comprometerse a nivel internacional. Por tanto, la voluntad de celebrar un tratado se expresa en primer término, en la iniciativa y la negociación por parte del Presidente de la República como jefe de Estado y director de las relaciones internacionales; en segundo término, en la aprobación o improbación por parte del Congreso Nacional, y en tercer término, en la revisión automática por parte de la Corte Constitucional, paso este último que es previo al perfeccionamiento del tratado. Con posterioridad vendrán la ratificación, el canje de instrumentos y demás formalidades a través de las cuales el tratado es perfeccionado y, por ende, puesto en vigencia. A manera de síntesis, tenemos que la ley aprobatoria de los tratados es una ley que, si bien cumple con una función de carácter interno —darles un fundamento a los tratados internacionales que se pretenden hacer valer—, los tratados en al ámbito internacional están incólumes, sin estar condicionados a que exista o no un pronunciamiento, bien jurisdiccional o bien legislativo, respecto de los mismos”.
(22) Auto proferido por la Sala Plena el 14 de octubre de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, dentro del expediente D-072, que finalizó con la Sentencia C-600 del 10 de diciembre de 1992.
(23) Auto proferido por la Sala Plena el 15 de abril de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, dentro del expediente LAT-108, que finalizó con la Sentencia C-400 de 1998, ya citada.
(24) Instituto Internacional para la Unificación del Derecho Internacional Privado. Organismo con sede en Roma, encargado de revisar los mecanismos indispensables para armonizar la legislación internacional del derecho privado.
(25) Con posterioridad al Convenio de Chicago, la comunidad internacional ha suscrito protocolos y convenciones adicionales y modificatorias de importancia crucial en el diseño de la aviación civil internacional. Entre ellos destacan el Acuerdo entre las Naciones Unidas y la Organización de Aviación Civil Internacional, suscrito en mayo de 1947; el Acuerdo relativo al tránsito de los servicios aéreos internacionales (Chicago,1944); el Convenio de Ginebra sobre reconocimiento internacional de derechos sobre aeronaves (1948); el Convenio de Roma sobre daños causados a terceros en la superficie por aeronaves extranjeras (1952); el Protocolo de La Haya de 1955, el Acuerdo de París sobre derechos comerciales de los servicios aéreos no regulares (1956); el Acuerdo relativo al financiamiento colectivo de determinados servicios de navegación aérea de Groenlandia de 1956; el Acuerdo relativo al financiamiento colectivo de determinados servicios de navegación aérea de Islandia de 1956; el Acuerdo de París sobre certificados de aeronavegabilidad de aeronaves importadas (1960); el Convenio de Viena de 1961; el Convenio de Guadalajara para la unificación de ciertas reglas relativas al transporte aéreo internacional realizado por quién no sea el transportista contractual (1961); el Convenio de Tokio sobre las infracciones y ciertos actos cometidos a bordo de las aeronaves; Convenio de París de 1967, Sobre procedimientos aplicables para el establecimiento de las tarifas de los servicios aéreos regulares; el Convenio de La Haya para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves; el Convenio de Montreal para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil; el Protocolo de Guatemala (1971); los protocolos adicionales de Montreal número1, 2 y 3 (1975), el Protocolo de Montreal de 1975 que modifica el Convenio de Roma sobre daños causados a terceros en la superficie por aeronaves extranjeras (1978); el Acuerdo Internacional sobre el reparto de la capacidad en los servicios aéreos regulares intraeuropeos (1987); el Protocolo de Montreal para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten servicio a la aviación civil internacional (1988); el Convenio de Montreal sobre la marcación de explosivos plásticos para los fines de detección (1991) y el Tratado sobre régimen de cielos abiertos (1992).
(26) Cfr. Sentencia T-544 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(27) “Como se observa, los peticionarios podrán participar dentro del proceso de liquidación de la ‘Caja de Crédito de los Trabajadores Municipales de Cali’, para que allí se reconozcan y paguen sus créditos por concepto de pensión y los demás a que tengan derecho; adviértase que estos créditos tienen un carácter privilegiado para su pago frente a otros créditos, dada la especial protección que consagra la ley, y en consecuencia los peticionarios gozarán de dicha protección dentro del proceso liquidatorio” (Sent. T-234/94, M.P. Fabio Morón Díaz).