Source: http://gertconcursos.blogspot.com/2013/01/do-prazo-prescricional-da-pretensao.html
Timestamp: 2018-05-25 16:22:39+00:00
Document Index: 21778325

Matched Legal Cases: ['ARTIGO 206', 'ARTIGO 1', 'artigo 1', 'artigo 206', 'artigo 1', 'artigo 1']

GERT - Grupo de Estudos Rafael Teodoro: DO PRAZO PRESCRICIONAL DA PRETENSÃO INDENIZATÓRIA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA: a antinomia aparente entre os prazos de prescrição trienal e quinquenal e a jurisprudência do STJ consolidada na tese de recursos repetitivos firmada no julgamento do REsp 1.251.993/PR
Assistindo atualmente: DVD Marcin Dylla Live: Wawel Royal Castle at Dusk (2008).
Vencedor do prestigiado Concurso Internacional de Guitarra Alhambra,
o polonês Marcin Dylla mostra nesse concerto
o porquê de ter escrito seu nome entre os maiores violonistas do mundo.
Com um repertório que vai de
sonata de Manuel Maria Ponce a peças de Nicholas Maw e Joaquín Rodrigo,
o destaque fica mesmo com a belíssima interpretação de Rossiniana nº 1. Op. 119,
do compositor italiano Mauro Giuliani
- uma das mais lindas obras do violão erudito no século XIX.
Um dos temas mais disputados na doutrina e na jurisprudência recente do Brasil diz respeito ao prazo prescricional das pretensões indenizatórias dirigidas contra a Fazenda Pública. São pretensões de reparação civil nas quais a parte demanda contra o ente fazendário, com vistas a obter alguma espécie de ressarcimento por um dano eventualmente ocorrido. Nessa seara, portanto, o objeto da disputa consiste em saber qual o prazo de prescrição aplicável a ações que veiculem pretensões ressarcitórias.
A questão não é tão simples. Envolve uma mixórdia de leis no tempo, muitas das quais criadas para beneficiar a Fazenda Pública, subtraindo-a do regime geral de prescrição comumente veiculado pelo Código Civil.
É movido pelo desejo de esclarecer essa disputa que se apresenta este artigo. Dois são os seus objetivos fundamentais: saber qual a legislação especial aplicável à Fazenda Pública e como essa mesma legislação passou a ser interpretada com o advento do Código Civil de 2002. Ao final, darei atenção especial à jurisprudência do STJ sobre a matéria, que restou, no final do ano de 2012, consolidada por meio do julgamento, sob o rito dos recursos repetitivos, do REsp 1.251.993/PR.
2 - Histórico da legislação relativa ao prazo prescricional das pretensões contra a Fazenda Pública
Historicamente, coube ao Código Civil o estabelecimento dos prazos de prescrição aplicáveis às pretensões no ordenamento jurídico brasileiro. Nesse sentido, dispunha a Lei 3.071 (Código Civil de 1916), no seu art. 177, o seguinte:
Art. 177. As ações pessoais prescrevem, ordinàriamente, em vinte anos, as reais em dez, entre presentes e entre ausentes, em quinze, contados da data em que poderiam ter sido propostas.
A redação do art. 177 do CC-1916 havia sido dada pela Lei 2.437/55, que alterara a previsão original de 30 anos. Ou seja, já em 1955 o legislador brasileiro entendeu que o prazo prescricional da pretensão relativa a direitos pessoais necessitava ser reduzido. A opção então adotada foi a de diminuí-lo para 20 anos.
É justamente esse prazo de prescrição de 20 anos que a doutrina convencionou denominar de prazo prescricional vintenário - não obstante esse adjetivo "vintenário" não possuísse, como ainda não possui, registro em boa parte dos dicionários brasileiros, os quais aludem apenas ao substantivo "vintena", para referir-se à vigésima parte de algo.
O fato é que, ao tempo do CC-1916, era indiscutível a importância do famigerado prazo de prescrição vintenária para o sistema jurídico. O motivo era que ele se reportava às ações pessoais, classificação dentro da qual estavam abrangidas as demandas que veiculassem pretensões de reparação civil. Na verdade, a polêmica era bem mais extensa, pois, mesmo quando a ação tinha natureza real, sucessivos entendimentos pretorianos digladiavam-se quanto à aplicabilidade do art. 177. Prova disso é que o STJ, em 1994, interveio para uniformizar a interpretação da lei federal quanto a uma dessas controvérsias, no que editou o seguinte enunciado sumular:
STJ Súmula nº 119 - 08/11/1994 - DJ 16.11.1994
Ação de Desapropriação Indireta - Prescrição
Essas considerações históricas servem ao propósito de ilustrar o cenário de permanente disputa quanto à aplicação dos prazos do art. 177 do CC-1916. Afinal, prazos de prescrição e de decadência, por importarem, respectivamente, a perda da pretensão ou do direito potestativo, adquirem relevância significativa no contexto de qualquer ordenamento jurídico que busque concretizar o ideal de segurança jurídica nas relações travadas em sociedade.
3 - A prescrição das pretensões contra a Fazenda Pública no Código Civil de 1916: o afastamento do prazo vintenário pelo prazo quinquenal
O prazo de prescrição de 20 anos, como salta aos olhos de qualquer um, é realmente muito longo. Sob a sistemática do CC-1916, havia, por exemplo, de concluir-se que uma pretensão de indenização estava protegida durante duas décadas! Sem dúvida, um lapso temporal mui extenso.
A constatação acima não passou despercebida aos olhos do Estado, o qual não costuma simpatizar com prazos longos em se tratando da proteção dos interesses fazendários. É bem verdade que, desde a redação original do CC-1916, o legislador sempre beneficiou a Fazenda Pública, subtraindo-a do regime legal do prazo prescricional vintenário. Com efeito, as ações contra a Fazenda, sob a égide do inc. VI do § 10 do art. 178 do CC-1916, prescreviam em 5 anos, senão vejamos:
VI. As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, e bem assim toda e qualquer ação contra a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal; devendo o prazo da prescrição correr da data do ato ou fato do qual se originar a mesma ação.
Significa dizer, portanto, que o interesse do Estado em ver reduzido o prazo prescricional das demandas, cujas pretensões objetivassem algum tipo de reparação contra a Fazenda Pública, nunca deixou de ser prestigiado pelo ordenamento jurídico nacional. Mesmo o CC-1916, um diploma primevo, promulgado como um dos marcos do cipoal legislativo da República Velha brasileira, já garantia proteção especial aos interesses fazendários.
4 - A prescrição das pretensões contra a Fazenda Pública no Decreto 20.910/32: a generalização do prazo prescricional quinquenal
Ainda assim, o legislador não se deu por satisfeito e quis ampliar a proteção conferida à Fazenda pelo regime de direito público. Com esse fim, editou-se então, em 1932, o Decreto 20.910. Sua ementa era cristalina: "Regula a prescrição quinquenal". Faltou acrescentar "nas ações contra a Fazenda Pública", porque era este o seu objetivo mor: dispor, à maneira de legislação específica, sobre os prazos de prescrição aplicáveis às ações movidas contra o Estado.
Nesse sentido, o art. 1º do Decreto 20.910/32 tratou de reprisar, em linhas gerais, a redação do inc. VI do § 10 do art. 178 do CC-1916. Colaciono:
A inclusão da expressão "seja qual for a sua natureza", que não constava da redação similar existente no CC-1916, teve o objetivo de aclarar definitivamente que o prazo prescricional quinquenal instituído pelo Decreto 20.910/32 era aplicável a toda e qualquer espécie de demanda contra a Fazenda Pública. Tivesse a demanda natureza de direito pessoal ou de direito real, pouco importava: a pretensão prescreveria em 5 anos.
O fundamental é perceber que o Decreto 20.910/32 foi promulgado com o propósito inequívoco de beneficiar a defesa dos interesses fazendários, os quais, como expus acima, nunca deixaram de merecer um regramento apartado daquele aplicável ao cidadão comum. Assim, por exemplo, se alguém cometesse um ato ilícito, gerador de dano passível de ser indenizado, a pretensão assecuratória desse direito, à luz do CC-1916, prescreveria em 20 anos. Todavia, se o causador do dano fosse um agente do Estado, a indenização correspondente deveria ser pleiteada no prazo de 5 anos, sob pena de a pretensão prescrever.
Com isso, fica evidente que, já nos idos do CC-1916, existia um abismo prazal, amplamente favorável ao Estado, nas pretensões ressarcitórias dirigidas contra a Fazenda Pública. Daí por que o Decreto 20.910/32 veio apenas corroborar uma tendência do ordenamento jurídico brasileiro em conferir especial proteção aos interesses fazendários.
5 - A prescrição das pretensões contra a Fazenda Pública no contexto do Código Civil de 2002: a antinomia aparente com o Decreto 20.910/32
A promulgação de um novo código sempre acarreta muitas modificações nos mais diversos subsistemas do direito. Não foi diferente com a Lei 10.406, que instituiu um novo Código Civil, ab-rogando o vetusto Código Civil de 1916.
Aparentemente, o advento do CC-2002 não haveria de repercutir de maneira intensa no cálculo do prazo prescricional das pretensões veiculadas contra a Fazenda Pública, pois, como estas se encontravam submetidas a uma legislação específica (no caso, o Decreto 20.910/32), era natural supor que o novel diploma tivesse sua aplicabilidade afastada, consoante a regra prevista no § 2º do art. 2º do Decreto-Lei 4.657/42 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB), nos termos da qual era possível concluir que a lei nova, que estabelecesse disposições gerais a par das já existentes, não revogava nem modificava a lei anterior.
De modo a aprofundar um pouco mais o assunto, convém recordar que o raciocínio supracitado envolve, como questão de fundo, tema da filosofia do direito, mais precisamente o relativo ao estudo das "antinomias". Antinomias ocorrem quando as normas de um dado ordenamento, embora igualmente emanadas da autoridade competente, podem vir a conflitar, total ou parcialmente, na medida em que estipulam comandos distintos para situações idênticas. Segundo Tércio Sampaio Ferraz Junior (2003, p. 212), a antinomia jurídica pode ser classificada em antinomia real (seria aquela para a qual não há, no ordenamento, regra normativa de solução) e antinomia aparente (seria aquela para a qual existem critérios normativos). Neste último caso, a antinomia é solúvel, logo, é preciso averiguar quais são os critérios normativos determinantes da resolução. Um desses critérios é justamente o da especialidade, segundo o qual a lei especial afasta a incidência da lei geral (lex specialis derrogat lex generale).
Partindo dessas premissas filosóficas, ao menos em uma exegese inicial, os prazos prescricionais nas pretensões de reparação civil intentadas contra a Fazenda Pública continurariam a ser regidos pelo Decreto 20.910/32, haja vista este ser um diploma especial em relação ao CC-2002 (lei geral). Isto é, o critério da especialidade prevaleceria para afastar a situação aparentemente antinômica.
O problema é que o CC-2002 trouxe um novo regramento relativo ao tema da prescrição no ordenamento jurídico brasileiro. A tendência incorporada pelo legislador foi no sentido de diminuir, substancialmente, o elastério dos prazos existentes no código revogado. Exemplificativamente, se ao tempo do CC-1916 a regra geral era a de que as pretensões prescreveriam em 20 anos, o CC-2002 reduziu-a pela metade, para determinar que "a prescrição ocorre em dez anos, quando a lei não lhe haja fixado prazo menor" (art. 205). Só por esse exemplo é possível notar que a política legislativa que inspirou o CC-2002 foi mesmo a de evitar que as relações jurídicas permanecessem por um longo lapso temporal submetidas à ameaça constante do ajuizamento de uma ação com pretensão válida, dotada de juridicidade.
Em se tratando da responsabilidade civil, especificamente nas pretensões indenizatórias, o CC-2002 foi ainda mais enfático em confirmar a tendência de redução prazal a que aludi acima. Vejamos o teor do inc. V do § 3º do art. 206:
Dessa forma, o prazo prescricional das pretensões reparatórias, que na vigência do CC-1916 era de 20 anos, passou a ser de apenas 3 anos com o CC-2002. Indiscutivelmente, uma redução muito grande e que não demoraria a acarretar consequências no plano doutrinal.
6 - A tese doutrinária do prazo prescricional trienal e suas consequências na jurisprudência
Foi nessa toada que parte da doutrina passou a sustentar a tese de que, com o advento do CC-2002, o prazo prescricional aplicável às pretensões ressarcitórias formuladas contra a Fazenda Pública não mais seria de 5 anos, e sim o de 3 anos. Por outras palavras, o regramento estipulado no Decreto 20.910/32 cederia lugar àquele previsto no novo Código Civil.
O argumento a embasar essa tese fundava-se em uma interpretação teleológica dos diplomas em comento: o prazo quinquenal do Decreto 20.910/32 veio à lume para beneficiar as pessoas jurídicas de direito público num contexto de prazo geral vintenário e dúvidas quanto à aplicabilidade do prazo quinquenal previsto no CC-1916 a ações que não tivessem natureza pessoal. Sendo assim, a considerar o telos do legislador, no sentido de dar tratamento privilegiado à Fazenda Pública, seria razoável concluir que o prazo prescricional trienal do CC-2002, por ser mais favorável à proteção dos interesseses fazendários, haveria de prevalecer, em detrimento do disposto no art. 1º do Decreto 20.910/32.
Esse pensamento ganhou rapidamente adeptos. Não foram poucos os doutrinadores que encamparam a tese favorável à aplicação do prazo prescricional de 3 anos às ações condenatórias propostas contra a Fazenda Pública, em casos nos quais se objetivasse a obtenção de indenização por força de responsabilidade do Estado em evento danoso. Leonardo Carneiro da Cunha (2012, p. 86-87, grifo do autor) foi um deles, argumentando que
Em princípio, a regra especial deveria prevalecer sobre a geral, de sorte que a pretensão da reparação civil contra a Fazenda Pública manter-se-ia subordinada ao regime especial da prescrição quinquenal. Cumpre, todavia, atentar-se para o disposto no art. 10 do Decreto nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932, que assim dispõe:
"Art. 10. O disposto nos artigos anteriores não altera as prescrições de menor prazo, constantes das leis e regulamentos, as quais ficam subordinadas às mesmas regras."
Significa que a prescrição das pretensões formuladas contra a Fazenda Pública é quinquenal, ressalvados os casos em que a lei estabeleça prazos menores. Na verdade, os prazos prescricionais inferiores a 5 (cinco) anos beneficiam a Fazenda Pública.
Diante disso , a pretensão de reparação civil contra a Fazenda Pública submete-se ao prazo prescricional de 3 (três) anos, e não à prescrição quinquenal.
O que se percebe, em verdade, é um nítido objetivo de beneficiar a Fazenda Pública. A legislação especial conferiu-lhe um prazo diferenciado de prescrição em seu favor. Enquanto a legislação geral (Código Civil de 1916) estabelecia um prazo de prescrição de 20 (vinte) anos, a legislação específica (Decreto nº 20.910/32) previa um prazo de prescrição próprio de 5 (cinco) anos para as pretensões contra a Fazenda Pública. Nesse intuito de beneficiá-la, o próprio Decreto nº 20.910/32, em seu art. 10, dispõe que os prazos menores devem favorecê-la.
A legislação geral atual (Código Civil de 2002) passou a prever um prazo de prescrição de 3 (três) anos para as pretensões de reparação civil. Ora, se a finalidade das normas contidas no ordenamento jurídico é conferir um prazo menor à Fazenda Pública, não há razão para o prazo geral - aplicável a todos indistintamente - ser inferior àquele outorgado às pessoas jurídicas de direito público. A estas deve ser aplicado, ao menos, o mesmo prazo, e não um superior, até mesmo em observância ao disposto no art. 10 do Decreto nº 20.910/32.
Apesar de, data maxima venia, Carneiro da Cunha estar equivocado quando afirma que o prazo quinquenal favorável à Fazenda surgiu com o Decreto 20.910/32 - anotei antes que o próprio CC-1916, no seu art. 178, § 10, VI, já dispunha que as demandas fundadas em direito pessoal submeter-se-iam ao prazo de prescrição de 5 anos, afastando a regra geral então vigente, que era no sentido da prescrição vintenária -, sua argumentação é exemplar e ilustra muito bem a corrente doutrinária que se foi avolumando no Brasil pós-CC-2002.
Entre os administrativistas, também houve autores que se posicionaram favoravelmente à aplicação do prazo trienal. José dos Santos Carvalho Filho (2012, p. 573-574, grifos do autor) foi um deles, desenvolvendo seu raciocínio da maneira seguinte:
Se a pessoa responsável se enquadra como entidade federativa ou autárquica (incluídas, pois, as fundações de direito público), consumava-se a prescrição no prazo de cinco anos contados a partir do fato danoso. Tal prazo extintivo situava-se no âmbito da clássica prescrição quinquenal das ações pessoais contra o Estado (Decreto nº 20.910/32). Esse tipo de prescrição, como é sabido, abrangia, entre outras, a pretensão do lesado à indenização, tornando indispensável quer o pedido administrativo, quer a ação judicial.
O vigente Código Civil, no entanto, introduziu várias alterações na disciplina da prescrição, algumas de inegável importância. Uma delas diz respeito ao prazo genérico de prescrição (art. 205). Outra é a que fixa o prazo de três anos para a prescrição da pretensão de reparação civil. Vale dizer: se alguém sofre dano por ato ilícito de terceiro, deve exercer a pretensão reparatória (ou indenizatória) no prazo de três anos, pena de ficar prescrita e não poder mais ser deflagrada.
Como o texto se refere à reparação civil de forma genérica, será forçoso reconhecer que a redução do prazo beneficiará tanto as pessoas públicas como as de direito privado prestadoras de serviços públicos. Desse modo, ficarão derrogados os diplomas acima no que concerne à reparação civil. Contudo, as demais pretensões pessoais contra a Fazenda continuam sujeitas à prescrição quinquenal prevista no Decreto nº 20.910/1932.
Cumpre nessa matéria recorrer à interpretação normativo-sistemática. Se a ordem jurídica privilegiou a Fazenda Pública, estabelecendo prazo menor de prescrição da pretensão de terceiros contra ela, prazo esse fixado em cinco anos pelo Decreto nº 20.910/32, raia ao absurdo admitir a manutenção desse mesmo prazo quando a lei civil, que outrora apontava prazo bem superior àquele, reduz significativamente o período prescricional, no caso para três anos (pretensão à reparação civil). Desse modo, se é verdade, de um lado, que não se pode admitir prazo inferior a três anos para a prescrição da pretensão à reparação civil contra a Fazenda, em virtude de inexistência de lei especial em tal direção, não é menos verdadeiro, de outro, que tal prazo não pode ser superior, pena de total inversão do sistema lógico-normativo; no mínimo, é de aplicar-se o novo prazo fixado agora pelo Código Civil. interpretação lógica não admite a aplicação, na hipótese, das regras de direito intertemporal sobre lei especial e lei geral, em que aquela prevalece a despeito do advento desta. A prescrição da citada pretensão de terceiros contra as pessoas jurídicas públicas e as de direito privado prestadoras de serviços públicos passou de quinquenal para trienal.
Mesmo entre os civilistas, a corrente favorável a que se aplicasse o prazo trienal do CC-2002 em detrimento do quinquenal do decreto ganhou força. Aderindo a esse pensamento, Farias e Rosenvald (2012, p. 747) explicitam que
(...) a ação promovida pelo particular contra a Administração Pública deverá ser ajuizada dentro do prazo previsto na norma jurídica. A matéria está regulada pelo Decreto nº 20.910/32, que fixou um prazo quinquenal menor para a propositura das ações contra as Fazendas federal, estadual e municipal. Em seguida, o Decreto-lei nº 4.597/42 elasteceu a regra para alcançar, também, as autarquias. Não alcançava, contudo, as pessoas jurídicas de direito privado componentes da Administração Pública indireta.
A regra da prescrição quinquenal da pretensão contrária ao Estado foi esquadrinhada quando se encontrava em vigor o Código Civil de 1916, que, por sua vez, estabelecia o prazo de vinte anos para a ação reparatória de danos no direito privado. Com o advento da Lei Civil de 2002, porém, o prazo da pretensão reparatória de danos foi diminuído para três anos, aplicando-se, por igual, às pretensões dirigidas à Fazenda Pública. É que não há justificativa para um tratamento diverso para regulamentar as pretensões reparatórias contra o Estado, devendo se submeter ao prazo trienal - que foi estabelecido em razão da especificidade da pretensão de direito material subjacente. Considere-se, inclusive, que na vigência do Código Civil de 1916 o Estado mereceu prazo diferenciado, não podendo se submeter a um prazo tão elástico (que era de vinte anos). Ora, se, hodiernamente, nem mesmo os particulares podem se submeter a prazos tão alongados, merecendo diminuição para três anos, esta redução haverá de atingir, também, as pretensões ressarcitórias dirigidas à Fazenda Pública.
Dessa forma, torna-se patente que existia, no Brasil, forte inclinação doutrinária a se considerar como prevalente o prazo de prescrição de 3 anos, previsto no CC-2002, para a pretensão à reparação civil, mesmo em relação às pessoas jurídicas de direito público.
Mas a força dessa tese não se restringiu à doutrina. O próprio STJ, em alguns precedentes turmários, começava a aceitá-la. Colaciono (grifo meu):
PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. PRETENSÃO INDENIZATÓRIA. PRAZO PRESCRICIONAL. INCIDÊNCIA, NA ESPÉCIE, DO ART. 206, § 3º, INC. V, DO NOVO CÓDIGO, EM DETRIMENTO DO DECRETO N. 20.910/32.
1. No âmbito desta Corte Superior, pacificou-se o entendimento no sentido de que aplica-se o prazo prescricional de três anos previsto no art. 206, § 3º, inc. V, do Código Civil de 2002, em detrimento ao de cinco anos do art. 1º do Decreto n. 20.910/32, em relação às pretensões de reparação civil contra os entes públicos sempre que assim determinarem a regra de transição e/ou a data da ocorrência do fato danoso. Precedentes.
2. Na hipótese dos autos, o Tribunal de origem consignou que a data do evento danos ocorreu em 9.8.2003. Assim sendo, ocorreu o transcurso do prazo trienal, pois a presente demanda foi proposta em 30.7.2008, o que caracteriza a consumação da prescrição.
(STJ, REsp 1.238.260/PB, Segunda Turma, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 26/04/2011, p. DJe 05/05/2011).
ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. PRESCRIÇÃO. DECRETO 20.910/1932. ADVENTO DO CÓDIGO CIVIL DE 2002. REDUÇÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL PARA TRÊS ANOS.
1. O legislador estatuiu a prescrição qüinqüenal em benefício do Fisco e, com manifesto objetivo de favorecer ainda mais os entes públicos, estipulou que, no caso de eventual existência de prazo prescricional menor a incidir em situações específicas, o de cinco anos seria afastado nesse particular. Inteligência do art. 10 do Decreto 20.910/1932.
2. O prazo prescricional de três anos relativo à pretensão de reparação civil - art. 206, § 3º, V, do Código Civil de 2002 - prevalece sobre o qüinqüênio previsto no art. 1º do Decreto 20.910/32. Precedentes do STJ.
3. Recurso Especial provido. (STJ, REsp 1.217.933/RS, Segunda Turma, Min. Herman Benjamin, j. 22/03/2011, p. DJe 25/04/2011).
Entretanto, em outros julgados, o próprio STJ manifestava-se em sentido contrário, ora fazendo prevalecer o prazo quinquenal. Colaciono (grifos meus):
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. INDENIZAÇÃO POR DESVIO DE FUNÇÃO. PRESCRIÇÃO. PRAZO QUINQUENAL. DECRETO N. 20.910/1932. ART. 206, § 3º, DO CÓDIGO CIVIL. INAPLICABILIDADE.
1. Caso em que se discute se o prazo prescricional para o pagamento da indenização por desvio de função seria o trienal previsto no art. 206, § 3º, incisos IV e V, do Código Civil, ou o quinquenal estabelecido no Decreto 20.910/1932.
2. A jurisprudência desta Corte Superior de Justiça firmou-se no sentido de que é quinquenal o prazo prescricional para propositura da ação de qualquer natureza contra a Fazenda Pública, a teor do art. 1° do Decreto n. 20.910/32, afastada a aplicação do Código Civil. Precedentes: AgRg no REsp n. 969.681/AC, Ministro Arnaldo
Esteves Lima, Quinta Turma, DJe 17/11/2008; AgRg no REsp n. 1.073.796/RJ, Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 1/7/2009; AgRg no Ag 1.230.668/RJ, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 24/5/2010.
(STJ, AgRg no AREsp 69.696/SE, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, j. 14/08/2012, p. 21/08/2012).
ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. PRESCRIÇÃO. PRAZO. ARTIGO 206, § 3º, V, DO CÓDIGO CIVIL. INAPLICABILIDADE. ARTIGO 1º DO DECRETO Nº 20.910/32. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL.
1. O prazo prescricional da pretensão reparatória contra o Estado, seja federal, estadual ou municipal é de cinco anos, nos termos do artigo 1º do Decreto nº 20.910/32. Precedentes, entre eles: EREsp 1081885/RR, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, Primeira Seção, julgado em 13/12/2010, DJe 01/02/2011.
(STJ, REsp 1.236.599/RR, Segunda Turma, Rel. Min. Castro Meira, j. 08/05/2012, p. DJe 21/05/2012).
Disso resultava que, em relação às demandas de caráter ressarcitório ajuizadas contra a Fazenda Pública, a jurisprudência era vacilante, ora prevalendo o prazo prescricional de 5 anos, estatuído do Decreto 20.910/32, ora prevalencedo o prazo de 3 anos, insculpido no art. 206, § 3º, V, do CC-2002.
7 - A resolução da antinomia aparente pela interpretação consolidada na jurisprudência do STJ: análise do acórdão paradigma no REsp 1.251.933/PR
Logicamente, a discussão sempre esteve longe ser pacífica. Por esse motivo, e também por envolver interpretação da lei federal, a merecer uniformidade em apreço à segurança jurídica do sistema, a aparente antinomia existente entre a regra do Código Civil (art. 206, § 3º, V) e a do Decreto 20.910/32 (art. 1º), relativamente ao prazo prescricional das ações indenizatórias propostas contra a Fazenda Pública, foi submetida ao exame do STJ.
O caso foi julgado pela Primeira Seção da Corte no final do ano de 2012, sob o rito dos recursos repetitivos (CPC, art. 543-C), em controvérsia constante do REsp 1.251.993/PR. O recurso especial fora interposto pelo Município de Londrina em ação de responsabilidade civil agitada por particular, que pleiteava reparação civil junto ao Estado pelos danos ocasionados ao seu veículo com a queda de uma árvore em via pública. Inconformada com o acórdão lavrado pelo Tribunal de Justiça do Paraná, que afastou a tese fazendária da prescrição da pretensão do particular ao afirmar a prevalência do prazo quinquenal do Decreto 20.910/32 (art. 1º), em detrimento do prazo trienal constante do CC-2002 (art. 206, § 3º, V), a Fazenda Pública munícipe interpôs o recurso especial que acabou por constituir-se no precedente paradigmático sobre a matéria perante o STJ.
Nesse sentido, é interessante observar os argumentos de que se valeu o TJPR para decidir contrariamente ao pleito da Fazenda Pública municipal. Eis a ementa do acórdão:
Ação de responsabilidade civil - Queda de árvore situada em via pública sobre automóvel estacionado - Prescrição - Prazo trienal previsto no artigo 206, parágrafo 3º, inciso V, do novo Código Civil - Inaplicabilidade - prescrição quinquenal - Aplicação do artigo 1º do Decreto nº 20.910/1932, lei especial, que prepondera, quando em confronto com a geral (Código Civil) - Precedentes do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte. Recurso provido.
Prescreve em cinco anos todo e qualquer direito ou ação em face da Fazenda Pública (Federal, Estadual ou Municipal), inclusive ação indenizatória, nos termos do disposto no artigo 1º do Decreto nº 20.910/1932, que por ser lei especial, não foi revogado com o advento do Código Civil de 2002.
Nota-se que o tribunal a quo valeu-se do critério da especialidade, largamente estudado na filosofia do direito, para dirimir a antinomia aparente entre os prazos trienal e quinquenal, respectivamente, do Código Civil e do Decreto 20.910/32. Para o TJPR, como o art. 1º do Decreto 20.910/32 é lei especial, deve prevalecer diante da lei geral, isto é, o Código Civil. Curiosamente, foi esse mesmo argumento que veio a capitanear a decisão da Primeira Seção do STJ sobre o assunto. Colaciono a ementa do acórdão paradigma (grifos meus):
4. O principal fundamento que autoriza tal afirmação decorre da natureza especial do Decreto 20.910/32, que regula a prescrição, seja qual for a sua natureza, das pretensões formuladas contra a Fazenda Pública, ao contrário da disposição prevista no Código Civil, norma geral que regula o tema de maneira genérica, a qual não altera o caráter especial da legislação, muito menos é capaz de determinar a sua revogação. Sobre o tema: Rui Stoco ("Tratado de Responsabilidade Civil". Editora Revista dos Tribunais, 7ª Ed. – São Paulo, 2007; págs. 207/208) e Lucas Rocha Furtado ("Curso de Direito Administrativo". Editora Fórum, 2ª Ed. – Belo Horizonte, 2010; pág. 1042).
5. A previsão contida no art. 10 do Decreto 20.910/32, por si só, não autoriza a afirmação de que o prazo prescricional nas ações indenizatórias contra a Fazenda Pública foi reduzido pelo Código Civil de 2002, a qual deve ser interpretada pelos critérios histórico e hermenêutico. Nesse sentido: Marçal Justen Filho ("Curso de Direito Administrativo". Editora Saraiva, 5ª Ed. – São Paulo, 2010; págs. 1.296/1.299).
6. Sobre o tema, os recentes julgados desta Corte Superior: AgRg no AREsp 69.696/SE, 1ª Turma, Rel. Min. Benedito Gonçalves, DJe de 21.8.2012; AgRg nos EREsp 1.200.764/AC, 1ª Seção, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe de 6.6.2012; AgRg no REsp 1.195.013/AP, 1ª Turma, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJe de 23.5.2012; REsp 1.236.599/RR, 2ª Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJe de 21.5.2012; AgRg no AREsp 131.894/GO, 2ª Turma, Rel. Min. Humberto Martins, DJe de 26.4.2012; AgRg no AREsp 34.053/RS, 1ª Turma, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, DJe de 21.5.2012; AgRg no AREsp
36.517/RJ, 2ª Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe de 23.2.2012; EREsp 1.081.885/RR, 1ª Seção, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, DJe de 1º.2.2011.
(STJ, REsp 1.251.993/PR, Primeira Seção, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 12/12/2012, p. DJe 19/12/2012).
O acórdão do STJ, do modo como se encontra ementado, deixa ver que o tribunal superior rejeitou a tese fazendária que pugnava pela aplicação do prazo trienal do CC-2002 nas ações de indenização ajuizadas contra a Fazenda Pública. Com efeito, a Corte afastou o prazo prescricional de 3 anos do art. 206, § 3º, V, do CC, em virtude de considerá-lo "norma geral que regula o tema de maneira genérica", inidônea, portanto, a prevalecer quanto confrontada com a regra especial do Decreto 20.910/32, que regula a prescrição nas ações de qualquer natureza intentadas contra a Fazenda Pública. Logo, por força do critério da especialidade, a lei geral não tem o condão de influir sobre a legislação de caráter especial, seja para alterá-la, seja para revogá-la.
Além disso, no voto do relator, Min. Mauro Campbell Marques, também ficou consignado que o Código Civil aplica-se na regência de relações eminentemente de direito privado, não tendo havido, em nenhum momento, qualquer referência expressa a que o art. 206, § 3º, V, do diploma codificado fosse aplicável à Fazenda Pública. Tampouco se poderia alegar omissão legislativa, uma vez que o legislador não repetiu a norma encartada no art. 178, § 10, VI, do CC-1916, que dispunha exatamente sobre o prazo prescricional nas ações ajuizadas contra o Poder Público.
Na verdade, o STJ apenas confirmou, agora sob a sistemática dos recursos repetitivos, uma tese que paulatinamente já estava a predominar nas decisões das Turmas de direito público da Corte desde o início de 2012. Colaciono (grifos meus):
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. DANO MORAL. PRESCRIÇÃO. DANOS MORAIS. REVISÃO. SÚMULA 7/STJ.
1. Cuidam os autos de ação de indenização decorrente de acidente automobilístico.
2. A jurisprudência do STJ se firmou no sentido de que a prescrição contra a Fazenda Pública, mesmo em ações indenizatórias, rege-se pelo Decreto 20.910/1932.
3. O Tribunal a quo determinou a redução do quantum indenizatório, de acordo com a situação fática. Portanto, é inviável analisar a tese defendida no Recurso Especial, a qual busca afastar as premissas fáticas estabelecidas pelo acórdão recorrido. Aplicação da Súmula 7/STJ.
(STJ, AgRg no AREsp 36.517/RJ, Segunda Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 22/11/2011, p. DJe 23/02/2012).
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. NECESSIDADE DE RATIFICAÇÃO DO RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO. PRAZO PRESCRICIONAL. ART. 1º DO DECRETO N. 20.910/1932.
1. A Primeira Seção, no julgamento dos EREsp 1.081.885/RR, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, julgado em 13.12.2010, Dje 1º.2.2011, consolidou o entendimento segundo qual nas ações contra a Fazenda Pública aplica-se o prazo prescricional quinquenal, nos termos do art. 1º do Decreto n. 20.910/32, pois o Código Civil é um "diploma legislativo destinado a regular as relações entre particulares, não tendo invocação nas relações do Estado com o particular".
2. O recurso de apelação interposto em data anterior ao julgamento dos embargos de declaração depende de sua necessária ratificação, sob pena de ser tomado por intempestivo. (Precedente: REsp 1.291.489/PE, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 6.12.2011, DJe 13.12.2011.)
(STJ, AgRg no AREsp 131.894/GO, Segunda Turma, Rel. Min. Humberto Martins, j. 19/04/2012, p. DJe 26/04/2012).
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. PRAZO PRESCRICIONAL. DECRETO 20.910/32. QUINQUENAL. ACÓRDÃO EMBARGADO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DA PRIMEIRA SEÇÃO. DIVERGÊNCIA SUPERADA. SÚMULA 168/STJ. AGRAVO NÃO PROVIDO
1. A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o EREsp 1.081.885/RR, consolidou o entendimento no sentido de que o prazo prescricional aplicável às ações de indenização contra a Fazenda Pública é de cinco anos, previsto no Decreto 20.910/32, e não de três anos, por se tratar de norma especial que prevalece sobre a geral.
2. "Não cabem embargos de divergência, quando a jurisprudência do tribunal se firmou no mesmo sentido do acórdão embargado" (Súmula 168/STJ).
(STJ, AgRg no EREsp 1.200.764/AC, Primeira Seção, Rel. Min. Arnaldo Esteves, j. 23/05/2012, p. 06/06/2012).
Dessa maneira, a inclinação jurisprudencial turmária, até então paulatina na Corte, em favor da prevalência do prazo quinquenal do Decreto 20.910/32 nas ações indenizatórias movidas contra a Fazenda Pública, consolidou-se definitivamente com o julgamento, sob a sistemática dos recursos repetitivos, do REsp 1.251.933/PR pela Primeira Seção do STJ.
No decorrer deste artigo, busquei explicar o contexto histórico em que se situa a discussão relativa ao prazo prescricional das pretensões indenizatórias movidas contra a Fazenda Pública. Com efeito, é preciso perceber que o debate se iniciou ao tempo do CC-1916, cujo regime de prescrição tinha por regra geral o prazo vintenário.
Essa circunstância levou muitos doutrinadores a se confundirem, acreditando que na redação original do CC-1916 a Fazenda Pública não gozaria de privilégio prazal, o que é manifestamente um equívoco, pois, à luz do art. 178, § 10, VI, do Código Civil revogado, já se notava que as pessoas jurídicas de direito público não estavam submetidas ao regime geral de prescrição vintenária, mas sim a um prazo mais favorável, estipulado pelo legislador em 5 anos.
Essa foi a tendência reproduzida com o Decreto 20.910/32, que praticamente repetiu, no seu art. 1º, a redação do art. 178, § 10, VI, do CC-1916, inovando apenas na extensão do prazo privilegiado, na medida em que aclarou que a prescrição de 5 anos aplicar-se-ia não apenas às pretensões constantes de demandas de natureza pessoal, mas também àquelas de natureza real como a quaisquer outras pretensões formuladas contra a Fazenda Pública.
Com o advento do CC-2002 - e a consequente redução do prazo de prescrição aplicável à pretensão de reparação civil prevista no art. 206, § 3º, V, daquele diploma -, parte da doutrina inclinou-se em considerar que o prazo trienal do código civilista aplicar-se-ia aos entes fazendários. O argumento era que o elemento finalístico do Decreto 20.910/32, que foi o de dar tratamento favorecido à Fazenda Pública, autorizaria a aplicação do prazo de 3 anos estipulado pelo novo código, até porque o próprio art. 10 do Decreto 20.910/32 ressalvava a aplicabilidade, nas pretensões dirigidas à Fazenda Pública, de prazos de prescrição menores, eventualmente previstos na legislação esparsa. Com isso, restaria prejudicado o prazo quinquenal do decreto.
O STJ, no entanto, rejeitou essa argumentação doutrinária. Tendo em consideração a existência de uma antinomia aparente entre os prazos de prescrição trienal, do CC-2202, e o quinquenal, previsto no Decreto 20.910/32, considerou a controvérsia dirimível pelo critério da especialidade. Assim, ao julgar o REsp 1.251.933/PR, sob o rito dos recursos repetitivos (CPC, art. 543-C), aquele tribunal superior lavrou acórdão, onde ficou consignado que o prazo prescricional aplicável às pretensões indenizatórias movidas contra a Fazenda Pública é o de 5 anos, previsto no Decreto 20.910/32, que prevalece em face do prazo de 3 anos do CC-2002 (art. 206, § 3º, V), dada sua especialidade normativa.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 25ª ed. rev. ampl. e atual. até a Lei 12.587, de 3-1-2012. São Paulo: Atlas, 2012. 1250 p.
CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em juízo. 10ª ed. São Paulo: Dialética, 2012. 830 p.
FARIAS, Cristiano Chaves de; ROSENVALD, Nelson. Curso de Direito Civil: parte geral e LINDB, vol. 1. 10ª ed. rev. ampl. e atual. Salvador: JusPODIVM, 2012. 856 p.
FERRAZ JUNIOR, Tércio Sampaio. Introdução ao Estudo do Direito: técnica, decisão, dominaçã. 4ª ed. rev. e ampl. São Paulo: Atlas, 2003. 370 p.
Postado por Rafael Teodoro às 08:20
Seção Artigos - Processo Civil, Temas - Fazenda Pública em Juízo, Temas - Processo Civil - Prescrição contra a Fazenda Pública
Brás 30 de janeiro de 2014 07:29
Ótimo artigo, Rafael.
Gostaria de esclarecer apenas uma questão: para o STJ, qual diploma legislativo seguem as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos, no que tange à prescrição da pretensão na ação indenizatória? O Decreto 20.910/32, a Lei 9.494/97 ou o Código Civil de 2002?
Já vi decisões do STJ admitindo a incidência do Decreto 20/910/32 e outras afastando. Ademais, há julgados que afirmam não caber a aplicação da Lei 9.494/97. Enfim, não consegui descobrir, o atual posicionamento do STJ.
Rafael Teodoro 9 de fevereiro de 2014 15:47
Olá Brás. Como vai? A resposta da tua dúvida, por sinal muito pertinente, deve ser buscada nos conceitos de Fazenda Pública no Processo Civil. Resumidamente, pode-se dizer que, em linguagem estritamente processual, considera-se Fazenda Pública os entes da Administração Direta (U, E, DF, M) e Indireta, neste último caso contanto que portadores de personalidade jurídica de direito público (autarquias, fundações públicas de direito público ou autarquias fundacionais, agências executivas, agências reguladoras, consórcios públicos constituídos sob a forma de associações públicas). Por outras palavras, entes da Administração Indireta com personalidade jurídica de direito privado (empresas públicas e sociedades de economia mista, além das fundações públicas de direito privado). No caso da pessoa jurídica de direito privado (empresa pública ou sociedade de economia mista) exploradora de atividade econômica, a jurisprudência pacífica do STF (ADI 1642/MG) reconhece, nos marcos do que preconiza o § 1º do art. 173 da CF/88, ser aplicável o regime jurídico próprio das empresas privadas. Mas isso não autoriza a se reconhecer que, em se tratando de pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviços públicos, aplicar-se-ia o regime jurídico de direito público, a atrair os privilégios fazendários. No caso, o que a doutrina administrativista reconhece é tão só a aplicação de um regime jurídico híbrido, que se aproxima do direito público em alguns aspectos (p. ex., na obrigatoriedade da realização de concursos públicos), mas se afasta em outros. E esse afastamento reporta-se aos privilégios fazendários, que não são aplicáveis, de regra, a essas empresas estatais, ainda que prestadoras de serviços públicos. Daí por que o legislador, no afã de dirimir dúvidas, editou a MP 2.180-35/01, a fim de incluir o art. 1º-C na Lei 9.494/97 e dispor que o prazo prescricional, nas demandas reparatórias por danos causados por agentes de pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos é de 5 anos. No entanto, tens razão ao observar a mixórdia que a jurisprudência do STJ tem feito no tocante ao prazo quinquenal nas ações indenizatórias que envolvam pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos. Apesar disso, não obstante a falta de clareza no repositório da Corte, posso assegurar-te que o STJ, bem assim os tribunais de 2º grau brasileiros, vem aplicando o art. 1º-C da Lei 9.494/97 nessas hipóteses. A título de exemplo, cito o voto proferido pelo relator, Min. Arnaldo Esteves Lima, por ocasião do julgamento do AgRg no EREsp 1274383 (p. DJe 01/07/2013), ocasião em que, no seu arrazoado, invocou como precedente aplicável à espécie a ementa do aresto prolatado no julgamento do REsp 1.089.206/RS, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 06/08/09), o qual é expresso em aplicar o prazo quinquenal previsto no art. 1º-C às ações que visam a obter indenização por danos causados por agentes de pessoas jurídicas de direito público e privado prestadoras de serviço público. De minha parte, penso que a tendência é a mantença do prazo prescricional quinquenal. Mas reconheço que ainda falta um julgado mais incisivo nesse sentido. Bem, Brás, espero ter podido ajudar-te. Finalmente, agradeço-te o elogio ao trabalho. Sê sempre bem-vindo ao blogue do GERT. Pois o propósito deste espaço é o de fomentar a partilha gratuita e solidária do conhecimento jurídico. Abraços
DO PRAZO PRESCRICIONAL DA PRETENSÃO INDENIZATÓRIA ...