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Timestamp: 2018-01-17 22:24:31
Document Index: 167705030

Matched Legal Cases: ['artículo 5', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 47', 'artículo 10', 'artículo 7', 'artículo 10', 'artículo 11', 'artículo 11', 'Artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 11', 'Artículo 11', 'artículo 7', 'artículo 47', 'Artículo 3', 'artículo 39', 'artículo 33', 'Artículo 12', 'artículo 10', 'Artículo 9', 'Artículo 49', 'Artículo 102', 'artículo 15', 'artículo 9', 'artículo 49', 'artículo 5', 'artículo 39', 'artículo 9', 'artículo 19', 'artículo 9']

República del Ecuador Proyecto MAE/BID ATN/SF – 8182 - EC
DESARROLLO DEL SISTEMA DESCENTRALIZADO
"EVALUACIÓN Y PROPUESTA DE CONTROL Y SEGUIMIENTO DEL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL"
PROPUESTA DE CONTROL Y SEGUIMIENTO DEL
PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN DE LA
GESTIÓN AMBIENTAL DEL ECUADOR
Quito, Febrero 27, 2004
Indice de Cuadros Esfera Institucional y Normativa del Control y Seguimiento El Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental • Modelo Institucional del SNDGA • Esquema de transferencia de competencias descentralizadas El Control y Seguimiento en el Proceso de Descentralización de • La Participación Social en el Control y Seguimiento El Sistema de Control y Seguimiento • Los indicadores que permiten efectuar el control y seguimiento • Procesos y Procedimientos a Aplicarse para el Cumplimiento de las Competencias Ambientales Términos de Referencia para contratación de un Software para el Sistema de Control y Seguimiento • Base de datos de indicadores de gestión ambiental seccional ÍNDICE DE CUADROS
1. Competencias Ambientales Descentralizadas 2. Integración del Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable 3. Comisión Nacional de Coordinación del SNDGA 4. Matriz de Indicadores de Gestión Ambiental por Competencia 5. Composición de los Esquema de Flujo
4. Esquema de Transferencia de Competencias Descentralizadas 6. Mapa Conceptual de la Ley de Gestión Ambiental 7. Mapa Conceptual del Régimen Forestal 9. Mapa Conceptual de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental 33 10. Flujo 11. Flujo de Control, Seguimiento y Evaluación de las Competencias que tienen por objeto emitir políticas, normas, estrategias y Disposiciones de Gobiernos Seccionales traducidas en Planes u otras figuras 45 Administrativas: (1A, 2A, 3A y, 4a; 1B, 2B, 3B, 4B, Y, 7B. 12. Flujo de Control, Seguimiento y Evaluación de las Competencias que tienen por objeto: Declarar bosques protectores y otorgar certificados de afectación 13. Flujo de Control, Seguimiento y Evaluación de las Competencias que tienen por objeto: Declarar áreas protegidas dentro de su jurisdicción. 6A. 48 14. Flujo de Control, Seguimiento y Evaluación de las Competencias que tienen por objeto: Capacitar, informar, realizar extensión forestal y de biodiversidad, y dar asistencia técnica. 7A, 9B, 9B Y 10B. 15. Flujo de Control, Seguimiento y Evaluación de las Competencias que tienen por objeto: Administrar el Registro Forestal y otorgamiento de patentes de funcionamiento a establecimientos forestales 10A 16. Flujo de Control, Seguimiento y Evaluación de las Competencias que tienen por objeto: Concesionar el uso tradicional de los Manglares 11A. 51 17. Flujo de Control, Seguimiento y Evaluación de las Competencias que tienen por objeto: formular sistemas de evaluación de impactos ambientales. 18. Flujo de Control, Seguimiento y Evaluación de las Competencias que tienen por objeto: Realizar auditorias ambientales dirigidas a las actividades productivas o que puedan causar daños ambientales 5B. 19. Flujo de Control, Seguimiento y Evaluación de las Competencias que tienen por objeto: Manejar la información ambiental dentro de su jurisdicción. 20. Proceso de Control y Seguimiento a la Descentralización Ambiental Abreviaturas Utilizadas
Autoridad Ambiental Nacional Banco Interamericano de Desarrollo Comité Interno de Descentralización Comisión Nacional de Coordinación Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable CONELEC Consejo Nacional de Electricidad CNDOT Comisión Nacional de Descentralización y Organización Territorial Dirección Jurídica del MAE Dirección de Planificación del MAE Dirección de Gestión Ambiental Local del MAE Dirección General de la Marina Mercante Dirección Nacional de Protección Ambiental Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre Ley de Gestión Ambiental Ministerio del Ambiente del Ecuador Ministerio de Industrias, Comercio Exterior y Pesca Red Nacional de Información Ambiental Servicio Ecuatoriano de Sanidad Agrícola Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental TULS/MAE Texto Unificado de la Legislación Secundaria del Ministerio del Ambiente UGA Propuesta de Control y Seguimiento
del Proceso de Descentralización de la Gestión Ambiental
Byron Real López1
El control y seguimiento de actividades en cualquier ámbito institucional, constituyen no solamente las actividades verificatorias de los mandatos, requerimientos y respuestas institucionales, sino también una manera de conocer la situación real de la entidad y, por tanto, un insumo inigualable para la toma de decisiones. La combinación control-seguimiento permite obtener información objetiva en tiempos relativamente cortos, sin necesidad de que existan esfuerzos institucionales extras (consultorías, inspecciones, etc.). En los procesos de administración pública, se entiende por "control" a la verificación del cumplimiento de las normas y procedimientos oficialmente establecidos. Por su parte, al "seguimiento" se lo ha definido como "un proceso continuo de recolección de información y tratamiento de datos" (Robles-Pillco 2003), para asegurar el cumplimiento de las normas, procedimiento, planes, etc. Estos datos permiten conocer cómo está funcionando un sistema administrativo, descubrir anomalías durante la aplicación de los procesos institucionales o, simplemente, determinar el estado general del área socioeconómica sujeta al control de la entidad. Con esta información, los directivos, decisores y más responsables políticos y técnicos del sistema, pueden tomar decisiones, establecer correctivos, determinar sanciones, elaborar informes periódicos o, simplemente, ponerla a disposición pública. Estas dos definiciones, deben ser tomados como los conceptos subyacentes para comprender al mecanismo de control y seguimiento que debe operar en el sistema de gestión ambiental del país. Para que pueda operar un mecanismo de control y seguimiento, es preciso que éste ocurra en un marco institucional determinado en el que los órganos requirentes de la información, tengan una vinculación jerárquica con el ente u organismo que efectivamente realiza el control y seguimiento y, por tanto, es el primer receptor de la información que aquellos ofrecen. En el caso de la gestión ambiental, las actividades de control y seguimiento son parte regular de las distintas instituciones y dependencias que tienen funciones y competencias ambientales entre sus fines institucionales. Pero estas actividades se las ha realizado en forma aislada, sin que los datos obtenidos sean complementados con otros de entidades similares y menos procesados en un sistema nacional. El aislamiento institucional que ha sido característico de la gestión ambiental en el país, no ha permitido mantener bases de datos integrales y regulares sobre la situación del país en dicha materia. Esta situación ha sido encarada en la Ley de Gestión Ambiental que a la vez de propugnar la descentralización de la gestión ambiental, también establece 1 Consultor en materia de derecho, políticas y administración ambientales. Miembro del equipo consultor Real & Bedoya, ganador del concurso de selección para realizar la Consultoría "Evaluación y Propuesta de Control y Seguimiento del Proceso de Descentralización de la Gestión Ambiental". Para contactos: Byron Real: elaw@ufl.edu y cordavi_elaw@ufl.edu la consolidación de las entidades relacionadas con esa materia, en un mecanismo nacional de gestión que retenga para si la generación de políticas y decisiones para todo el país. Este mecanismo es el del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental (SNDGA), previsto en la Ley de Gestión Ambiental. Debido a la característica institucional indicada, en el presente documento, se analizará, en primer lugar, al Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental como elemento estructural armonizatorio de un conjunto institucional desperdigado en varios niveles de la administración pública que, por un mandato legal deben coordinar sus actividades y sujetarse a las regulaciones de la Autoridad Ambiental Nacional representada por el Ministerio del Ambiente. En segundo lugar, se establece la forma como debería fluir la información desde los hechos que la originan hasta los organismos determinados por el sistema de gestión para recibirla, analizarla y ofrecerla públicamente; y, finalmente, se propondrá una matriz con la propuesta de control y seguimiento del proceso de descentralización de la gestión ambiental, con sus respectivos indicadores. Además de lo mencionado, se incluirán los procesos y procedimientos de control de las competencias descentralizadas de gestión ambiental, desde el MAE hacia los gobiernos seccionales. No se intenta efectuar el mismo ejercicio de control hacia los otros miembros del SNDGA debido a que al momento se carece de la información necesaria sobre las entidades restantes del sistema y las competencias que las atan al mismo. La realización de esta actividad está prevista en el proceso de descentralización de las competencias ambientales por parte del Ministerio del Ambiente2. 2 Ver: "Matriz de Planificación de Acciones Institucionales para Continuar el Proceso de Descentralización de la Gestión Ambiental". ESFERA INSTITUCIONAL Y NORMATIVA DEL CONTROL
El control y seguimiento de la aplicación de la normatividad ambiental, debe realizarse en dos ámbitos definidos: un marco institucional al que pertenezcan las entidades que aplicarán la citada normatividad; y, un marco normativo, que son las competencias que las entidades de aplicación de la normatividad ambiental, deberán aplicar. Por este motivo, en la presente sección, en primer lugar, se analizará brevemente, el proceso de creación de la institucionalidad ambiental en el Ecuador y la necesidad de coordinar esa institucionalidad en un sistema de alcance nacional; y, en segundo lugar, se explicará el marco normativo al que se referirá el control y seguimiento, el mismo que está determinado por las competencias ambientales que el Ministerio del Ambiente del Ecuador, MAE, transfirió a diversos gobiernos seccionales. Cuando se creó al MAE, todas las entidades públicas con incidencia ambiental, habían sido ya creadas en procesos independientes, sin vinculación conceptual unas con otras, y menos dentro de esferas administrativas similares. Así el MAE fue una entidad más de las muchas ya existentes en el panorama institucional del país y su potestad frente a las competencias ambientales fue, y en muchos casos sigue siendo, muy limitada. Esta realidad fue la razón para que la Ley de Gestión Ambiental estipule que el Ministerio debe ejercer el rol de autoridad nacional en materia ambiental. Para lograrlo, determinó la creación de un sistema en el cual todas las entidades que tengan alguna competencia ambiental dentro de sus atribuciones institucionales, participaran obligatoriamente. Igualmente, se ha previsto realizar el proceso de descentralización ambiental en el marco de un sistema de alcance nacional en el que la autoridad sobre la materia, debe jugar un rol protagónico, tanto en el control como en el seguimiento de la actividad de los entes públicos ejecutores de las competencias ambientales. El sistema referido, el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental, SNDGA, se encuentra previsto en el artículo 5 de la Ley de Gestión Ambiental, LGA, y no solamente se compone de todos los organismos seccionales a los que se ha descentralizado las competencias ambientales, sino también dependencias de ministerios de Estado distintos al Ministerio del Ambiente, organismos adscritos a diversas instituciones de la Función Ejecutiva, así como entidades independientes, que ejecutan competencias de carácter ambiental. Sobre esas competencias, el Ministerio del Ambiente no ejerce autoridad en forma directa, sino solamente en el marco del SNDGA y sus estamentos operativos. La importancia del SNDGA radica precisamente en el hecho de que constituye el elemento institucional que permite armonizar al conjunto institucional ambiental que se ha generado a-sistemáticamente mediante creación de dependencias públicas en forma independiente y sin conexión unas de otras. Este conjunto ambiental fue desarrollado en las áreas institucionales de salubridad y seguridad social, proteccionismo y gestión de recursos naturales, que fueron implementadas en distintos sectores de la administración pública desde inicios del siglo XX (Real 1991). Estos ámbitos administrativos se generaron antes de que existiese el desarrollo conceptual y el término mismo de "ambiente" 3 y, por tanto, no hubo intención alguna de interconectarlos en sistema alguno. Incluso, una vez dictada la Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental4 en 1976, que es la primera ley que trata el tema ambiental en forma integrada, dejo fuera de sí varios ámbitos que en ese momento ya eran tratados por leyes y entidades distintas como son los parques nacionales, la gestión forestal, etc. La creación paulatina de entidades o dependencias públicas que ahora son consideradas de carácter ambiental, ocurrió en función de requerimientos socio-económicos de interés para los distintos sectores gubernamentales. Por ejemplo, con la promulgación del Código de Policía Marítima, cuerpo normativo vinculado al Ministerio de Defensa, se asignó a la DIGMER el control de las "playas y bahías" y, en el ámbito del MICIP, al regularse la producción de camarones, se abordó también al ámbito geográfico de "playas y bahías", que a su vez, fue replicado con la declaratoria del manglar como bosques y vegetación protectores por parte de la Ley Forestal. Todos los organismos públicos citados, por diversos intereses institucionales, coinciden en un área (un ecosistema) de interés para la gestión ambiental y, que por tanto está dentro del marco conceptual regulado o administrado por el Ministerio del Ambiente. Pero no todas esas entidades se encuentran bajo la estructura institucional del MAE, sino que se encuentran bajo esferas de otros ministerios de estado. Este ejemplo, que podría ser replicado en otros casos de la realidad institucional del país, nos permite comprender lo difícil que sería para el MAE ejercer su rol de autoridad ambiental sin tener un mecanismo que le permita incidir en otras áreas de la administración pública. El mecanismo institucional del SNDGA, a más de otorgar una autoridad al MAE para promover directrices de aplicación vinculatoria entre esas entidades que no están en su ámbito institucional, permite que todas esas entidades puedan coordinar sus actividades en un estamento participativo. El otro elemento en el que se enmarca la propuesta de control y seguimiento que aquí se efectúa, son las 22 competencias (ver Cuadro 1), que el MAE ha descentralizado a los gobiernos seccionales mediante los los "Convenios de Transferencia de Competencias y Recursos Ambientales". Estas competencias constituyen el marco normativo de las actividades administrativas que las entidades de aplicación de la legislación ambiental, deben realizar; y, por tanto, al que debe referirse el control y seguimiento. 3 Persisten aun diferencias en cuanto a significado y contenido de la noción de "ambiente". Para algunos lo "ambiental" refiere a asuntos de contaminación de los elementos naturales, así como de gestión de los recursos naturales (aunque aquí también se los distingue entre renovables y no renovables). Estas diferencias también ocurren en el campo institucional. En el Ecuador, con la creación del Ministerio del Ambiente se optó, imperfectamente, por la tesis de que lo ambiental refiere a los asuntos, denominados de "calidad ambiental" y los de gestión de los recursos forestales, incluidos las áreas naturales y la vida silvestre. Sin embargo, en esta definición del citado ministerio, se dejaron afuera otros ámbitos de la gestión de los recursos naturales renovables. 4 Decreto Supremo 374 (Registro Oficial 97, 31-V-76) Competencias Ambientales Descentralizadas
A.- Manejo de bosques, plantaciones forestales, flora y fauna silvestres
Funciones Básicas para la operación de las competencias
1 Formular políticas en concordancia Establecer la política forestal y biodiversidad en concordancia con la política nacional con las políticas nacionales. Establecer incentivos y desincentivos para el manejo sustentable de bosques y la reforestación. 2 Elaborar, ejecutar y avalar Aprobar programas y proyectos locales. estrategias, programas y proyectos de Elaboración y ejecución de estrategias y programas de desarrollo forestal. desarrollo y uso sustentable del Impulsar programas y proyectos de reforestación, uso sustentable y conservación de los recurso forestal y de la biodiversidad . bosques nativos y de biodiversidad. Promover el desarrollo comunitario en las zonas de influencia de áreas naturales (bosques protectores), propiciando la ejecución de proyectos. Orientar y apoyar la elaboración de proyectos y programas de uso sustentable y conservación del recurso forestal y de la biodiversidad orientados hacia el ecodesarrollo. Restauración y recuperación de ecosistemas y especies. Promover y apoyar el establecimiento de zoocriaderos, viveros, jardines de plantas silvestres y estaciones de investigación para la reproducción y fomento de la flora y fauna silvestres. Introducir programas alternativos que disminuyan la presión sobre los recursos biológicos. 3 Emitir normas forestales de Crear y actualizar la base legal provincial forestal y de biodiversidad. plantaciones forestales, flora y fauna Establecer normas técnicas para la planificación, manejo, aprovechamiento, administración, silvestres y vedas, en coordinación control e inventarios forestales. con el Ministerio del Ambiente de Definir criterios e indicadores de manejo forestal sustentable. acuerdo a la legislación ambiental. Regular el aprovechamiento de la fauna y flora silvestres fuera del patrimonio de áreas naturales del Estado. Establecimiento de vedas para la caza, pesca y recolección de especies animales y vegetales.
4 Declarar bosques protectores y Declaración de Bosques Protectores y afectación de bosques. otorgar certificados de afectación de bosques protectores. 5 Prevenir y controlar desastres y Prevenir, controlar y educar sobre incendios, plagas y enfermedades que afectan a bosques y amenazas al recurso forestal. vegetación natural. 6 Declarar áreas protegidas dentro de su Identificar y delimitar usos de áreas forestales. Crear, determinar y delimitar áreas protegidas dentro de su jurisdicción. 7 Capacitar, informar y realizar la Prevenir, controlar y educar sobre incendios, plagas y enfermedades que afectan a bosques y extensión forestal y sobre vegetación natural. Capacitar sobre uso sustentable y conservación de bosque nativo y de biodiversidad. Ejecutar campañas de concientización y programas de capacitación para la prevención del tráfico ilegal de vida silvestre. 8 Autorizar y controlar el Autorizar el aprovechamiento comercial de productos forestales diferentes a la madera. aprovechamiento, la comercialización Otorgar licencias de caza y pesca y de actividades de recolección de especies y elementos de interna y la tenencia de la flora y la vida silvestre. fauna silvestres (excluye productos Proteger las especies nativas de flora y fauna. Supervigilar la producción, tenencia, aprovechamiento y comercialización de materias primas forestales (excluye productos maderables) y la tenencia de flora y fauna silvestre, especialmente de especies amenazadas o en peligro de extinción. 9 Elaborar y ejecutar planes de Identificar y delimitar usos de áreas forestales. Ordenamiento Territorial sobre la Clasificación de usos de áreas forestales. base de la política y las normas Elaborar planes de ordenamiento territorial provincial. nacionales establecidas en esta materia. Cuadro 1 (Continuación)
10 Administrar el registro forestal y
Inscripción en el Registro Forestal y otorgar la patente forestal otorgamiento de patentes de Registrar actividades forestales (bases de datos). funcionamiento de establecimientos forestales. 11 Concesionar el uso tradicional de Concesión del uso a comunidades locales para el aprovechamiento sustentable de manglares manglares y humedales a comunidades locales.
B.- Gestión de la Calidad Ambiental
Funciones básicas para operar las competencias
1 Formular políticas en concordancia Formular políticas y estrategias ambientales con sujeción a la Constitución y a la Ley de con las políticas nacionales. Gestión Ambiental. 2 Emitir normas jurídica y técnicas Crear y mantener la base legal sobre control y prevención ambiental. previa coordinación con el Ministerio Emitir y aplicar normas técnicas, manuales y parámetros de protección ambiental aplicables del Ambiente, conforme a la Ley de en el ámbito provincial en coordinación con el Ministerio del Ambiente. Gestión Ambiental. Establecer normas técnicas de calidad ambiental y niveles máximos de contaminación. Emitir la normativa sobre la protección de agua, aire y suelo. Regular el establecimiento de incentivos relacionados con el mejoramiento tecnológico que asegure la óptima calidad ambiental. Fomentar la utilización de procesos industriales que generen menor carga contaminante (producción limpia). Establecer mecanismos de recuperación de costos de contaminación (contaminador–pagador). Fomentar la utilización de procesos agroindustriales que generen menor carga contaminante (producción limpia). 3 Sancionar de acuerdo con las normas y regulaciones en calidad 4 Establecer mecanismos para prevenir, Mantener registros actualizados sobre agentes contaminantes; publicar listas de sustancias controlar, sancionar y corregir contaminantes y; normar su uso. acciones que contaminen o Consolidar los registros sobre agentes contaminantes, publicación de listas de sustancias contravengan las normas vigentes. Prevención y promoción de la calidad ambiental. Mantener registros sobre información relacionada con la prevención y el control ambiental. Declaración de alertas y emergencias por contaminación y adopción de medidas emergentes.
Participar en las acciones para la atención de emergencias ambientales. Establecer y operar sistemas de permisos de funcionamiento de actividades industriales y de servicios. Establecer y operar sistemas de permisos de funcionamiento actividades agroindustriales y de servicios. Prevención y control de descargas y contaminantes. Control ambiental (normas, estándares y calidad del agua, aire, suelo, etc.). Controlar la incineración de residuos patológicos e industriales. Controlar la emisión de fuentes móviles. Controlar depósitos y almacenamiento de material contaminante. Controlar depósitos y almacenamiento de material contaminante altamente peligroso. Controlar emanaciones, vertidos, disposición y uso arbitrario de contaminantes. Intervenir en la ejecución de programas especiales para la atención de zonas críticas. Realizar auditorías ambientales Realizar auditorías ambientales y control de la contaminación derivados de la ejecución de 5 dirigidas a las actividades productivas planes nacionales y regionales. o que puedan causar daños ambientales. Cuadro 1 (Continuación)
6 Formular sistemas de evaluación de
Aprobar estudios de impacto y planes de manejo ambiental para obras, proyectos y impactos ambientales. actividades de conformidad con la ley. Determinar obras, proyectos e inversiones que requieren estudios de impactos ambientales. 7 Formular y ejecutar el plan de Evaluar y desarrollar planes y programas de prevención y control de la contaminación. prevención y control de calidad Planificar y ejecutar acciones para el control ecológico y ambiental provincial. ambiental provincial o cantonal, así Elaborar, aprobar y ejecutar el plan ambiental en su jurisdicción. como los indicadores de su gestión. 8 Promover la participación social Promover la participación de la comunidad en la prevención y control de la calidad relativas al mantenimiento y mejoramiento de la calidad ambiental, el uso y operación de tecnologías ambientales sustentables. 9 Dar asistencia técnica a través de Ejecución de programas y proyectos de asistencia técnica a industrias (incluido la aplicación programas y proyectos a organismos de estándares de calidad ambiental). públicos y privados en el control y Ejecución de programas y proyectos de asistencia técnica a agroindustrias (incluido la aplicación de estándares específicos aplicación de estándares de calidad ambiental). de calidad ambiental. Elaborar y ejecutar planes, campañas y otras actividades tendientes a la educación y difusión de la problemática de la contaminación ambiental. 11 Manejar la información ambiental Mantener un sistema de información provincial (banco de datos). dentro de su jurisdicción. EL SISTEMA NACIONAL DESCENTRALIZADO
Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental, ha sido previsto como "un mecanismo de coordinación transectorial, interacción y cooperación entre los distintos
ámbitos, sistemas y subsistemas de manejo ambiental y de gestión de recursos naturales,
subordinado a las disposiciones técnicas de la autoridad ambiental."5. La autoridad
ambiental nacional será ejercida por el Ministerio del Ambiente, que actuará como la
"instancia rectora, coordinadora y reguladora del Sistema Nacional Descentralizado de
Gestión Ambiental"6. Los estamentos de manejo ambiental y de gestión de recursos
naturales, que conforman el marco institucional ambiental del país, son las entidades
reguladoras ambientales por recurso natural, las reguladoras ambientales sectoriales; y, los
gobiernos seccionales7.
El CNDS y la CNCo.
Sobre el marco institucional citado, se encuentran dos cuerpos colegiados: el Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable (CNDS) y la Comisión Nacional de Coordinación (CNCo). El CNDS es una instancia de decisión de política ambiental, a cuyas directrices se someterán obligatoriamente las instituciones del Estado con competencia ambiental8. Del análisis de la LGA, se colige que ésta asigna al MAE una autoridad para determinar "disposiciones técnicas"9 para el SNDGA y al CNDS le asigna autoridad para establecer "directrices". Aunque no están definidos dichos términos, por la naturaleza de cada organismo, se entiende que las "directrices" que corresponde dar al CNDS son de carácter político, mientras que al MAE le correspondería dictar "disposiciones técnicas" u operativas para aplicar las disposiciones de este consejo. En el contexto de la LGA, el CNDS parece ser el estamento superior del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental, pero desafortunadamente para la constitución de este organismo rector, no se han determinado los miembros que lo deben conformar, sino que se ha dado solamente una descripción de cómo debería constituirse. El artículo 7 de la LGA establece que en el CNDS, "deberán participar, obligatoriamente, representantes de la sociedad civil y de los sectores productivos"10. Esta omisión legal ha sido ya subsanada por el decreto ejecutivo No. 216911, que posteriormente fue recogido por el TULS/MAE (Ver Cuadro 2) 5 Ver artículos 5 y 10 de la Ley de Gestión Ambiental 6 Ver artículo 8 de LGA 7 Ver artículo 47 de Reglamento Libro VI (De la Calidad Ambiental) del Texto Único de la Legislación Ambiental Secundaria, TULS/MAE. 8 Ver artículo 10 de la LGA. 9 Ver artículos 8 y 10 de la LGA 10 Ver artículo 7 de LGA. 11 Reglamento del Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable. Decreto Ejecutivo No. 2169 (Registro Oficial 477, 19-XII-2001). Este Reglamento fue incorporado en el Libro II, Título I del TULS / MAE. Ver: Decreto Ejecutivo 3516, publicado en el Registro Oficial de Edición Especial No. 2, del 31 de marzo del 2003. Cuadro: 2
Integración del Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable12
1. El Presidente de la República o su delegado permanente, quien lo 2. El Ministro del Ambiente o un Subsecretario del Ministerio del 3. El Ministro de Economía y Finanzas o su delegado; 4. El Ministro de Estado o su delegado, que a criterio del Presidente del Consejo y con relación a la temática de la agenda, deban concurrir; 5. El Director General de la Oficina de Planificación de la Presidencia de la República, ODEPLAN o su delegado; 6. Un representante de las Cámaras de la Producción de la Sierra y uno 7. Un representante de la sociedad civil. FUENTE: TULS/MAE. Los objetivos del CNDS han sido igualmente determinados en el TULS/MAE13, siendo éstos, los siguientes: presentar propuestas de políticas generales del desarrollo sustentable y de estrategias, planes, programas y proyectos para la gestión ambiental; responder a consultas del Presidente de la República; expedir su propio estatuto orgánico funcional; y, dar asesoramiento preventivo en materia ambiental. A más del CNDS, la LGA estableció una Comisión Nacional de Coordinación (CNCo) para dirigir al SNDGA, para la cual si determina a sus integrantes (ver Cuadro 3). De acuerdo al artículo 10 de la LGA, el CNDS someterá al SNDGA a sus directrices, mientras que conforme al artículo 11 de la misma ley, el SNDGA, estará dirigido por la CNC. Es decir, la LGA crea dos organismos internos con la misma atribución directiva. Esta falencia ha sido subsanada por el TULS/MAE, en el que el CNDS se constituye en un organismo externo del SNDGA. Esto soluciona la bicefalidad, pero a costa de romper la homogeneidad e independencia del SNDGA. Además, se incurrirían nuevamente en problemas de impracticidad e inoperatividad ya ocurridos en la gestión ambiental del país, como ocurrió con el experimento político-institucional del Comité Interinstitucional para la Protección del Ambiente14, creado por el artículo 11 de la Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental y que no tuvo efecto práctico en la gestión ambiental del país, precisamente, por su conformación. Del análisis efectuado, resalta el hecho de que la existencia del Consejo y la Comisión son confusas, pues los roles de ambos cuerpos son similares: ser entes de dirección 12 Artículo 1, Libro II, Título 1 del TULS/MAE. 13 Ver artículo 1, Libro II, Título 1 del TULS/MAE. 14 El art. 5 de la ley enumera a los siguientes funcionarios (o sus delegados), que conforman el Comité Interinstitucional de Protección del Ambiente: Ministro de Salud, que lo presidirá; Ministro de Recursos Naturales y Energéticos (hoy de Energía y Minas); el Ministro de Agricultura y Ganadería; el de Defensa Nacional; el de Industrias, Comercio e Integración; y, el Presidente de la Junta Nacional de Planificación y Coordinación (hoy Oficina de Planificación, ODEPLAN). sobre del SNDGA15, siendo su única diferencia la conformación de ambos estamentos: mientras en el CNDS "deberán participar, obligatoriamente, representantes de la sociedad civil y de los sectores productivos"16, en cambio en la Comisión Nacional de Coordinación, cuyos miembros están determinados por el artículo 11 de la LGA, no constan los sectores productivos. Con un rol similar pero con una conformación distinta, el CNDS y la CNCo, harían difícil el funcionamiento del SNDGA. En caso de crearse los dos órganos a lo interior del SNDGA, como sugeriría la LGA, habrían constantes conflictos de liderazgo entre éstos; y, en caso de aplicarse la solución planteada por el TULS/MAE, esto es crear al CNDS fuera del SNDGA, los conflictos ocurrirían entre estos dos organismos, en cuyo caso, el CNDS tendría las mejores opciones, pues se encuentra presidido por el mismo Presidente de la República. Esto, desde luego, restaría imparcialidad al SNDGA, que no tendría independencia para controlar los problemas ambientales del país, particularmente los provenientes de los proyectos estatales de desarrollo. Sin embargo de los aspectos conflictivos manifestados, que a su debido momento deberían ser encarados por las autoridades ambientales, a continuación se explicará cómo
debe ser conformado el SNDGA y cómo la autoridad ambiental nacional, el MAE, debería
efectuar el control y seguimiento de las actividades del mismo.
Comisión Nacional de Coordinación del SNDGA
1. El Ministro de Medio Ambiente quien lo presidirá; 2. La máxima autoridad de la Secretaria Técnica de Planificación de la Presidencia de la República; 3. Un representante del Consorcio de Consejos Provinciales; 4. Un representante de la Asociación de Concejos Municipales; 5. El Presidente del Comité Ecuatoriano para la Protección de la Naturaleza y Defensa del Medio Ambiente CEDECNMA17; 6. Un representante del Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador, CODEMPE; 7. Un representante de los pueblos negros y afro ecuatorianos; 8. Un representante de las Fuerzas Armadas; y, 9. Un representante del Consejo Nacional de Educación Superior, que será uno de los rectores de las universidades o escuelas politécnicas. FUENTE: Artículo 11 LGA 15 Ver artículos 10 y 11 de la LGA. 16 Ver artículo 7 de LGA. 17 Se refiere al CEDENMA, Comité Ecuatoriano de Defensa de la Naturaleza y el Medio Ambiente. Los componentes del SNDGA
Como ha quedado establecido, el SNDGA constituye una herramienta institucional pública diseñada para hacer frente al complejo conjunto regulatorio existente en materia ambiental. Para que pueda cumplir su misión de coordinación transectorial, interacción y cooperación entre los distintos ámbitos, sistemas y subsistemas de manejo18 ambiental y de gestión de recursos naturales19, esta herramienta institucional debe integrar a todas las entidades que tienen competencias ambientales entre sus atribuciones. Esta necesidad de integración de todos los ámbitos institucionales con relevancia ambiental nace de la definición política que hiciera el estado ecuatoriano al crear el Ministerio del Ambiente como ente rector en dicha materia, asumiéndose como ambiental a la administración de recursos naturales. Antes de esta definición la gestión ambiental era ámbito exclusivo del Ministerio de Salud, los municipios, la administración agrícola, sanitaria y la seguridad social (Real 1988), mientras que la gestión de los recursos naturales se encontraba dispersa en aquellos ministerios vinculados a dichas actividades. Por ejemplo, el Ministerio de Agricultura albergaba a la gestión forestal, del suelo, las cuencas hidrográficas, las áreas naturales, bosques protectores, etc. Otros ministerios como el de Industrias, Comercio, Integración y Pesca; el de Defensa, etc. tenían en su interior la gestión de actividades económicas o áreas existentes en zonas de influencia de recursos naturales tutelados o regulados por dependencias de los Ministerios de Agricultura o Salud (Real 1999). Estas esferas administrativas correspondieron a los componentes de gestión ambiental, gestión de recursos naturales renovables; y, de gestión económica asociada al ambiente y los recursos naturales. Estos tres componentes o subsistemas de gestión ambiental, como era previsible, no solamente entraron en relaciones de cooperación y complementación, sino también de competición y conflicto, lo cual originó un desgaste institucional en los mismos. Las inversiones en extracción de recursos naturales, aceleraron ciertos proceso de conflicto institucional que no habían surgido antes aunque se encontraban latentes. Así nacieron los conocidos conflictos de la gestión forestal con la petrolera por extracción de dicho mineral en áreas protegidas; con la pesquera por la utilización de las áreas de manglar para actividades piscícolas, etc. En adición a los componentes citados, también intervenían los gobiernos seccionales, particularmente los municipios, con una antigua tradición en la ejecución de competencias ambientales (control de pestes, higiene, residuos sólidos, etc.), y que con la política de descentralización, robustecerían aun más sus atribuciones ambientales. Este panorama institucional pretendió ser corregido unificando en un solo esquema institucional a todos esos componentes. Pero como no todos ellos podían ser físicamente unificados, se optó por la creación de un mecanismo de integración conceptual a través de la coordinación, interacción y cooperación. Este mecanismo es el SNDGA, cuyos componentes o subsistemas de gestión han sido identificados en los siguientes grupos institucionales: 18 De acuerdo a la Ley de Gestión Ambiental, un Subsistema de gestión ambiental "está conformado por organismos y entidades de la Administración Pública Central, institucional y seccional, que individual o conjuntamente se encargan de administrar sectores específicos de la gestión ambiental, tales como: el manejo de los recursos de agua, aire, suelo, fauna y biodiversidad, dentro de los principios generales que rige el Sistema de Gestión Ambiental". 19 Ver artículos 5 y 10 de la Ley de Gestión Ambiental a. Reguladores ambientales por recurso natural; b. Reguladores ambientales sectoriales; y, c. Municipalidades y/o Consejos Provinciales20. Las entidades "reguladoras ambientales por recurso natural", son aquellas dependencias públicas creadas con el fin de administrar o gestionar un determinado recurso natural. En este grupo se encuentra el Consejo Nacional de Recursos Hídricos, CNRH, entidad que como parte de la gestión del agua, debe incorporar consideraciones ambientales y ecológicas sobre dicho recurso. Las entidades "reguladoras ambientales sectoriales", en cambio, son aquellas que reglan y controlan ambientalmente las actividades del organismo institucional del que dependen. Un ejemplo de este tipo de dependencias son la Dirección Nacional de Protección Ambiental del Ministerio de Energía y Minas, que controla las actividades extractivas de recursos naturales que efectúa dicha entidad. Estas dependencias son denominadas por el Título I (Del Sistema Único de Manejo Ambiental) del Libro VI del TULS/MAE como "Autoridades ambientales de aplicación"21 (AAA). El tercer estamento del SNDGA está conformado por los gobiernos seccionales (municipios y consejos provinciales) organismos autónomos, con competencias
territoriales, sectoriales, ambientales, etc. en las áreas urbanas y rurales de los cantones y
provincias del país. Los citados subsistemas de gestión, junto con la autoridad ambiental
nacional representada por el Ministerio del Ambiente, son los que constituyen la
administración ambiental del Ecuador, es decir la estructura organizacional establecida
por el Estado para llevar a cabo la gestión ambiental22. Este sistema de gestión
ambiental, a su vez, está dividido en sectores o áreas de gestión relacionadas con la
conservación de los ecosistemas y la biodiversidad, integración del patrimonio genético,
control y prevención de la contaminación ambiental, aprovechamiento de los recursos
naturales, ambiente humano, desarrollo de actividades productivas y de servicios,
mitigación de riesgos y desastres naturales antrópicos y otros23.
Modelo Institucional del SNDGA
No se ha desarrollado todavía un modelo institucional del SNDGA. Efficacitas (2001) y Raufer (2002), son tal vez los primeros esfuerzos por modelar al citado sistema de gestión ambiental. Mientras el modelo de Efficacitas (ver Figura 1), se orienta a determinar la correlación entre los integrantes del SNDGA sin mostrar los entes de coordinación del sistema, el modelo de Raufer (ver Figura 2), incorpora uno de esos 20 Ver artículo 47 de Reglamento Libro VI (De la Calidad Ambiental) del Texto Único de la Legislación Secundaria, del MAE, TULS/MAE. 21 Autoridades ambientales de aplicación son los "Ministerios o Carteras de Estado, los órganos u organismos de la Función Ejecutiva, a los que por ley o acto normativo, se le hubiere transferido o delegado una competencia en materia ambiental en determinado sector de la actividad nacional o sobre determinado recurso natural; así como, todo órgano u organismo del régimen seccional autónomo al que se le hubiere transferido o delegado una o varias competencias en materia de gestión ambiental local o regional". 22 Ver Glosario de Definiciones de la Ley de Gestión Ambiental. elementos, el Consejo de Desarrollo Sustentable, pero ignora a la Comisión Nacional de
ESQUEMA DEL SNDGA
(Efficacitas 2000)
Reguladores Ambientales Sectoriales Ministerio del Ambiente Gobierno Central Gobierno Central (CONELEC, MOP, MEM, otros) (Autoridad Ambiental Nacional) (Autoridad Ambiental Sectorial) Consejos Provinciales (Autoridad de Cuencas Hidrográficas) Gobiernos Locales Autónomos (Autoridad Ambiental Local) Nota 1: El modelo indica que los consejos provinciales pueden desempeñarse como ente de apelación en última instancia. FUENTE; Efficacitas 2001 Una falencia de los dos modelos es que establecen una relación jerárquica entre el MAE y los gobiernos seccionales y entre éstos mismos, asumiendo que los consejos provinciales tienen un nivel jerárquico superior sobre los municipios, cosa que no ocurre, pues ambos estamentos tienen igual capacidad institucional, aunque orientada a ámbitos distintos. Igualmente, ambos modelos establecen relaciones de coordinación entre el MAE y los entes reguladores ambientales sectoriales y por recurso natural, lo cual si corresponde a la realidad. Finalmente, otra falencia que podría anotarse para los dos modelos es que no grafican los ámbitos en los que el MAE tiene nexos de coordinación y de autoridad con los miembros del SNDGS. Debe recordarse que las entidades con competencia ambiental deben sujetarse a las directrices de la autoridad ambiental nacional, pero ésta, a su vez, deberá respetar la autonomía institucional de cada subsistema de gestión. Para ensayar un modelo institucional para el SNDGA, deben establecerse los subsistemas constitutivos, los organismos de coordinación y decisión; y, los organismos
(Raufer 2002)
Consejo de Desarrollo Reguladores Ambientales
(DIGMER, CNRH, otros )
(Autoridad Ambiental Nacional)
(CONELEC, DINAPA, otros, )
(Autoridad de Cuencas
(Autoridad Ambiental Locall
Fuente: Raufer 2002 GRAFICO 3
ESTRUCTURA DEL SISTEMA NACIONAL
DESCENTRALIZADO DE LA GESTIÓN AMBIENTAL
Reguladores ambientales Reguladores ambientales 1.- NIVEL DIRECTRIZ: Establece las Directrices "obligatorias" que seguirá el SNDGA. Art 10 LGA
2.- NIVEL RECTOR: Instancia Rectora, coordinadora y reguladora del SNDGA. Art. 8 LGA.
3.- NIVEL COORDINADOR: Mecanismo coordinación transectorial dirigido por el CNC. Art 5 y 11 LGA.
4.- NIVEL OPERATIVO: Instituciones estatales con competencia ambiental forman el SNDGA. Art. 10 LGA
Esquema de transferencia de competencias descentralizadas
El SNDGA, como se ha visto en la sección anterior, está constituido por un grupo de entidades que se encuentran vinculadas por el hecho de tener entre sus atribuciones, la aplicación de competencias ambientales. Además, los gobiernos seccionales, que son uno de los estamentos del Sistema, deben recibir progresivamente las competencias ambientales de parte de los organismos del gobierno central. Este proceso de transferencia de competencias, que se realiza como parte de la descentralización del Estado Ecuatoriano, al momento está siendo llevado a efecto en el ámbito del MAE. En etapas posteriores de la descentralización, la transferencia de competencias ambientales deberá también realizarse desde otros ministerios de Estado. Cumpliendo las normas legales respectivas, el proceso de transferencia de competencias debe tener una secuencia tal, que permita a los gobiernos seccionales analizar internamente las competencias ambientales que conviene solicitar al gobierno central, así como las etapas que deben cumplirse hasta lograr la transferencia de las competencias solicitadas. En el Gráfico 4, se ofrece una visión esquemática del proceso de transferencia de competencias. De manera general se ha graficado lo previsto en la Ley de Descentralización y en el respectivo Reglamento, con la guía del Manual Legal de Descentralización del MAE y del Acuerdo 055 emitido por la Ministra del Ambiente el 2 de octubre del 2001. Entre los pasos necesarios para la transferencia de las competencias, se ha incluido la intervención de la Comisión Nacional de Descentralización y Organización Territorial24, CNDOT, la que entre sus atribuciones tiene la de "vigilar la adecuada asignación de recursos a los diferentes niveles de gobierno, en correspondencia con las competencias que asuman los gobiernos seccionales", así como la de "identificar los problemas y restricciones que pudieren surgir respecto del proceso y recomendar soluciones relacionadas con la estructuración de la administración descentralizada del Estado"25. De este proceso cabe resaltar el hecho de que los gobiernos seccionales pueden asumir las competencias por el Ministerio de la Ley si no se da trámite a las solicitudes realizadas (30 dìas) o no se logra una negociación del Convenio por falta de Delegados del MAE o por haber excedido el tiempo (120 dìas). Esta forma imperativa reglamentaria obliga a los actores de la descentralización a actuar oportunamente, cumpliendo con los pasos determinados y en el tiempo previsto. En este proceso no se ha cumplido con esos términos establecidos, por que han surgido problemas, esencialmente en la identificación de recursos financieros a transferirse, sin que el MEF o el CNDOT hayan cumplido con su papel de ayudar y vigilar a la adecuada asignación de recursos a los gobiernos seccionales de conformidad a las competencias asumidas en los Convenios; así como a dar soluciones a los retardos existentes. La dificultad es aún mayor si se considera que un proceso administrativo y técnico del MAE, para ejecutar una competencia, cuenta con la intervención de diversos funcionarios, que no solo cumplen con ese proceso, sino con varios, pues su labor no se realiza por competencias sino por áreas de las cuales son responsables, por lo que se debe determinar la carga horas/hombre para la ejecución de una competencia a nivel nacional; y desagregar valores a nivel seccional como una formula probable de identificación de recursos. 24 Esta Comisión fue creada mediante Decreto Ejecutivo No. 376, publicada en el Registro Oficial 83 del 16 de mayo del 2003. 25 Artículo 3 literal d) del Decreto Ejecutivo 376. GRAFICO 4
DE COMPETENCIAS DESCENTRALIZADAS
Identificación de competencias a solicitar Gobiernos Seccionales Emisión de resolución seccional sobre competencias a solicitar. Gobiernos Seccionales Certificación de capacidad institucional Organo autorizado del Gobierno Petición de competencias al MAE de Solicitud con petición de manera oficial mediante solicitud competencias, acompañando resolución , certificación, y Autoridad Máxima Gobierno Seccional términos del Convenio Atiende petición y solicita aclaraciones No atiende petición dentro de los 30 o documentación dentro de los 30 días días de recibida la solicitud de recibida la solicitud del GS Ministro del Ambiente Ministro del Ambiente Cumple con requerimiento del MAE Gobiernos Seccionales Emite una resolución para continuar con el proceso Se designan delegados para acordar términos del Convenio MAE – Gobiernos Seccionales Convenio entra en vigencia en los términos presentados por el Gobierno Seccional 90 dìas se negocian términos del Convenio Delegados: MAE y Gobiernos Seccionales Emite una resolución para continuar con el Firma Convenio de Transferencias de Competencias Ambientales PRESIDENTE DE LA REPUBLICA, MIN AMBIENTE, AUTORIDADES GOBIERNOS SECCIONALES, MIN Convenio se ejecuta y se solicita al MEF transferencia de recursos que le Se considerará transferencia de recursos CNDOT supervigila correspondan por la transferencia de financieros la transferencia de tasas que una las Competencias convenidas competencia tenga al momento de la transferencia . Art. 7 Acuerdo 055 MAE Gobiernos Seccionales 30 días se identifica recursos y se transfieren a los Gobiernos Solicitan intervención de la Procuraduría o del Congreso Gobiernos Seccionales Culmina proceso de transferencia de competencias y se cumple labor de apoyo, control y seguimiento III.- EL CONTROL Y SEGUIMIENTO EN EL PROCESO DE
Para que el SNDGA pueda realizar un seguimiento de la aplicación de competencias de los distintos estamentos que lo conforman, debe existir un mecanismo de control con flujos continuos de información entre éstos. Para que esta información fluya hacia el ente rector ambiental, debe existir una obligación normativa que establezca dicha acción. Esta obligación esta determinada en el artículo 39 de la LGA, que establece que "las instituciones encargadas de la administración de los recursos naturales, control de la contaminación ambiental y protección del medio ambiente, establecerán con participación social, programas de monitoreo del estado ambiental en las áreas de su competencia; esos datos serán remitidos al Ministerio del ramo para su sistematización; tal información será pública". La información ambiental que debe ser remitida al Ministerio del Ambiente, deberá ser procesada por la Red Nacional de Información y Vigilancia Ambiental y deberá sustentarse en sistemas de monitoreo y otras acciones de inspección y vigilancia26. Además de la obligación de remitir información sobre sus actividades ambientales, las organizaciones con competencias ambientales, deben también "ejecutar y verificar el cumplimiento de las normas que establezca el Ministerio del ramo; y, participar en la ejecución de los planes, programas y proyectos aprobados por el Ministerio del ramo"27 Los tres componentes o subsistemas del SNDGA se encuentran en estamentos administrativos distintos y, además, tienen distintos niveles de independencia institucional. Entre esos estamentos se encuentran entidades dependientes del gobierno central (DINAPA, SESA, etc.), entidades públicas autónomas (corporaciones regionales de desarrollo); y, gobiernos del régimen seccional autónomo. Este conjunto institucional debe integrarse y formar parte del SNDGA, así como "se someterán obligatoriamente a las directrices establecidas por el Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable"28. Las instituciones que conforman los citados subsistemas emplean diversas estrategias para llevar a efecto su misión institucional y/o aplicar las competencias ambientales que les han sido encomendadas. Estas estrategias son los instrumentos de aplicación de las normas ambientales que, de acuerdo al artículo 33 de la LGA, son los "parámetros de calidad ambiental, normas de efluentes y emisiones, normas técnicas de calidad de productos, régimen de permisos y licencias administrativas, evaluaciones de impacto ambiental, listados de productos contaminantes y nocivos para la salud humana y el medio ambiente, certificaciones de calidad ambiental de productos y servicios, entre otros". Los datos que se originen a través de los citados mecanismos de aplicación, constituirán el haber informativo de la Red Nacional de Información Ambiental29, y que el Ministerio del Ambiente deberá actualizarlos al menos 26 Ver Glosario de LGA. 27 Artículo 12 de la LGA. 28 Ver artículo 10 de la Ley de Gestión Ambiental. 29 Artículo 9, literal h). de la LGA. anualmente y ponerlos a disposición pública, tanto en versión impresa, como en la electrónica, en su portal de Internet30. Para hacer efectiva la tributación informativa que las entidades con competencias ambientales deben efectuar en favor del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental a través de la Red Nacional de Información Ambiental, se ha determinado que "la totalidad de la información en materia de prevención y control de la contaminación, se remitirá a la Autoridad Ambiental Nacional al menos una vez por año en un plazo no mayor a 60 días posteriores a la finalización del año calendario, para su incorporación en el registro correspondiente del Sistema de Información Ambiental Nacional, acorde con los lineamientos que para el efecto establecerá la Autoridad Ambiental Nacional"31 Un aspecto que debe tomarse en cuenta, no solo respecto del sistema de monitoreo, sino del funcionamiento mismo del SNDGA, es el de la solución de la superposición de funciones y competencias que ocurrirán una vez que el proceso de descentralización e implementación de competencias ambientales se encuentren en su fase operativa. Al respecto se han señalado situaciones en las cuales se "exige probar un mismo hecho ante dos o más instituciones diferentes (al menos una del gobierno central y otra del gobierno local). Así por ejemplo, la Ley de Régimen del Sector Eléctrico (1996) exige a los proyectos eléctricos la elaboración de un estudio de impactos ambientales, que será aprobado por el gobierno central a través del Consejo Nacional de Electricidad (CONELEC), y si un proyecto estuviere localizada en el cantón Guayaquil, por ejemplo, dicha planta requeriría también la aprobación de un estudio de impactos ambientales por parte del Municipio (Efficacitas 2001 y Raufer 2002). Este tipo de superposición de obligaciones ambientales podría ocurrir en varios ámbitos, por lo que el Ministerio del Ambiente como ente técnico del SNDGA, debería establecer un mecanismo para ajustar las competencias y jurisdicciones que corresponden a cada entidad. Según lo analizado, el sistema de monitoreo del SNDGA deberá tomar en cuenta las competencias que las entidades de cada subsistema de gestión ambiental aplica y los mecanismos que dichas competencias requieren para que sean llevadas a efecto. Para la realización de esta actividad, se debe elaborar un registro nacional de entidades que forman parte de los tres subsistemas citados, con la determinación de la competencia o competencias que las vinculan al SNDGA, así como los mecanismos que emplea para ejecutar esas competencias. Con esta información disponible, debe elaborarse una matriz que permita alimentar los datos que las entidades de dichos subsistemas reporten al SNDGA. Para cada entidad, es necesario que se realice una matriz de recepción de datos, los mismos que deberían ser reportados periódicamente a la autoridad ambiental nacional (AAN), representada por el Ministerio del Ambiente. De conformidad con el art. 39 de la LGA, "las instituciones encargadas de la administración de los recursos naturales, control de la contaminación ambiental y protección del medio ambiente, establecerán con participación social, programas de monitoreo del estado ambiental en las áreas de su competencia; esos datos serán remitidos al Ministerio del Ambiente para su sistematización; tal información será pública." Como ya se indicó, el Ministerio del Ambiente tiene la facultad para 30 Artículo 49 del Título I (Del Sistema Único de Manejo Ambiental ) del Libro VI del TULS/MAE. 31 Artículo 102 del Título I (Del Sistema Único de Manejo Ambiental ) del Libro VI del TULS/MAE. "recopilar la información de carácter ambiental, como instrumento de planificación, de educación y control", así como para la adopciones de decisiones en materia política. Esta información, además serviría para la elaboración del "sistema de cuentas patrimoniales, con la finalidad de disponer de una adecuada valoración del medio ambiente en el país", en las que se podría "internalizar el valor ecológico de los recursos naturales y los costos sociales derivados de la degradación ambiental"32. Esta información, que será de carácter público, pasará a formar parte de la Red Nacional de Información Ambiental, cuyo objetivo será el de "registrar, analizar, calificar, sintetizar y difundir la información ambiental nacional"33. La interrelación de institucional para el control y seguimiento en el SNDGA, puede apreciarse en el siguiente diagrama:
Art. 39 LGA . Obliga a todas las instituciones del SNDGA a realizar monitoreos ambientales del area de su competencia e informar al MAE para sistematizar información Art. 8, Lit.h, LGA:. MAE ingresa información a la RNIA Art. 33 LGA: Instituciones del SNDGA cumplen con instrumentos de aplicación: normativa ambiental
La Participación Social en el Control y Seguimiento
La participación social es un componente importante, tanto de la descentralización
como de la gestión ambiental. La LGA establece esta participación en todo el proceso
de gestión ambiental, partiendo de SNDGA, en el que deberá participar la sociedad
civil34. Además, "las instituciones encargadas de la administración de los recursos
naturales, control de la contaminación ambiental y protección del medio ambiental,
establecerán con participación social, programas de monitoreo del estado ambiental en las
áreas de su competencia; esos datos serán remitidos al Ministerio del ramo para su
sistematización; tal información será pública"35.
Las formas de participación social determinadas en la normatividad ambiental es variada. Al manifestar que toda persona natural o jurídica tiene derecho a participar 32 Ver artículo 15 de LGA. 33 Ver artículo 9, literal h) de la Ley de Gestión Ambiental y artículo 49 del Libro VI, De la Calidad Ambiental, del TULS/MAE 34 Ver artículo 5 de la LGA. 35 Ver artículo 39 de LGA. en la gestión ambiental, la LGA sugiere los mecanismos participatorios de consulta, audiencias públicas y acción popular para efectuar denuncias36. A través de estos mecanismos, es posible canalizar información útil para el sistema de monitoreo ambiental. Adicionalmente, el MAE tiene la facultad de "constituir Consejos Asesores entre los organismos componentes del Sistema Descentralizado de Gestión Ambiental para el estudio y asesoramiento de los asuntos relacionados con la gestión ambiental37". En estos consejos, se deberá garantizar la participación de la sociedad civil. De una manera específica, la normatividad ambiental reglamentaria, establece la participación social en el seguimiento ambiental, a fin de asegurar el cumplimiento de los planes ambientales acordados38. Al efecto se aplicarán procesos de control ambiental a través de la vigilancia comunitaria Es importante considerar que el procedimiento de control y seguimiento en materia ambiental, debe efectuarse en el marco normativo correspondiente, básicamente la LGA y la Ley Forestal, que establecen los procesos administrativos ambientales que corresponde seguir al SNDGA para la aplicación de las competencias sobre calidad ambiental; y, sobre manejo de bosques, plantaciones forestales, flora y fauna silvestres (ver Gráficos 5A y 5B). 36 Ver arículo 28 de LGA. 37 Ver artículo 9 LGA 38 Ver artículo 19 del Libro VI del TULS/MAE. IV.- EL SISTEMA DE CONTROL Y SEGUIMIENTO
Debido a su magnitud temática, geográfica e institucional, el control y seguimiento del SNDGA podría efectuarse con mayor facilidad mediante la informatización de sus componentes. Este tipo de control y seguimiento permitiría obtener información procesada en tiempos cortos, con lo cual las decisiones políticas relativas a la gestión ambiental y de recursos naturales podrán ser adoptadas en forma inmediata, tanto para corregir problemas como para incentivar o desincentivar determinadas acciones que puedan ocasionar un impacto ambiental determinado. Por este motivo, en la siguiente sección, se abordarán los mecanismos de control y seguimiento a implementarse en el SNDGA. A efectos de ofrecer una visión general de un sistema de control y seguimiento, se presentará aquí una propuesta de indicadores que permitan el registro y cuantificación
del cumplimiento de las competencias ambientales que las entidades del SNDGA
apliquen. Igualmente, se explicará el flujo general de información, que muestra el
procedimiento básico para que la información sea enviada desde el punto en que se la
obtiene, hasta su destino final en la Red Nacional de Información Ambiental, RNIA.
Como complemento a este flujo general de información, se realizarán los flujos
específicos, denominados Flujos de Control, Seguimiento y Evaluación de Procesos
para Aplicar las Competencias Ambientales. De estos flujos se han efectuado 9
esquemas, en los que se están condensadas las 22 competencias descentralidadas por el
MAE al los Gobiernos seccionales39.
Los indicadores que permiten efectuar el control y seguimiento
Los indicadores son los elementos visibles que resumen los resultados de la gestión ambiental. Son una unidad de medida que permiten "observar" los cambios cuantitativos y cualitativos que en un determinado momento presentan las acciones de la gestión ambiental. Las características de los indicadores son la objetividad, claridad, mensurabilidad, simplicidad, y relacionabilidad entre si (Futura 2000). Estas características permiten que los indicadores ofrezcan una información fácil de interpretar por parte de las entidades correspondientes y el público interesado. Como ya ha sido señalado en este documento, cualquier esfuerzo institucional para el control y seguimiento, debe operar en un marco institucional y normativo determinado. Lo institucional, está dado por el SNDGA, mientras que lo normativo, por la legislación ambiental de la que provienen las competencias ambientales descentralizadas. A efectos de tener una visión sinóptica de la legislación ambiental relevante para la aplicación de las competencias descentralizadas, en los gráficos 6-A, 6-B, 6-C y 6-D, se ofrecen los mapas conceptuales de la LGA y del régimen forestal, el esquema del Sistema Único de Manejo Ambiental, SUMA; y, finalmente, el mapa conceptual de la prevención y control de la calidad ambiental. 39 Como se explicará más adelante, varias de las competencias ambientales descentralizadas, guardan una estrecha relación entre si, lo cual permite agruparlas temáticamente. En la siguiente sección de este trabajo, se presenta una matriz de indicadores de gestión ambiental por competencia, en la que los indicadores permitirán el seguimiento y control del cumplimiento de las distintas competencias que al momento pertenecen al MAE y que se encuentran en proceso de ser transferidas a los gobiernos seccionales en cumplimiento de la política de descentralización. La citada matriz parte de la determinación de la competencia legalmente asignada al sistema de gestión ambiental, con la respectiva referencia procesal (TULS/MAE). Adicionalmente se establecen las variables, que constituyen los elementos para el cumplimiento de la competencia, y los insumos requeridos para el efecto (estudios, peticiones, etc.). Con el manejo de estos indicadores se proporcionará un mayor aporte, no solo para el control de la ejecución de las competencias ambientales por parte de los gobiernos seccionales, si no también en la creación y mejoramiento de estándares nacionales y seccionales para el control ambiental. De esta manera, se podrán establecer las referencias técnicas necesarias, bajo la consideración de que un "estándar es la meta o estado de situación que alcanza un indicador para que se pueda considerar que ha tenido un logro significativo"40. Los indicadores permitirán apreciar el alcance que cada gobierno local da al ejercicio de las competencias con relación a los estándares y resultados esperados, sobre todo si se toma en cuenta que "las alternativas de estándares corresponden a posibles resultados que se pueden alcanzar en las áreas de evaluación, temas significativos e indicadores"41. 40 AME y otros: Estándares para un Proceso de Desarrollo Local, Quito, Junio 2003. pàg. 22 Gráfico 6-A
MAPA CONCEPTUAL DE LA LEY DE GESTIÓN AMBIENTAL
Art. 7 LGA: Presidente de la República, determina las políticas que seguira el PAE, 7. Asesora el CNDS preparado por el MAE Art. 8 LGA:: MAE, instancia rectora, coordinadora y reguladora del SNDGA, aplica políticas dictadas por el Presidente de la República Art. 5 LGA: SNDGA, mecanismo de coordinación transectorial, interacción y Art. 12 LGA: Todas las instituciones del 14 Cumplen PAE. Se internalizará el SNDGA Cumplen obligaciones valor ecológico. PNOT es de aplicación obligatoria Art. 19 LGA: EIA responsabilidad del MAE Contraloría puede auditar EIA y vigilar y de las instituciones del SNDGA los sistemas de control Art. 28 LGA: El SNDGA permite la 15 consultas, audiencias públicas, iniciativas, participación ciudadana a través de propuestas, asociación Art. 30 LGA: ME con MAE coordinan planes de estudio que contengan materias Art. 30 LGA: SNDGA difunde lineamientos Art. 30 y 31 LGA:. Se utiliza medios de de manejo y protección ambiental difusión del Estado, y se publica lista de Art. 33 LGA: Los instrumentos de aplicación Art. 34 LGA: parámetros de calidad ambiental, son las normas ambientales existentes normas de efluentes y emisiones, normas Art. 34 LGA: Como financian las Art. 34 LGA: contribuciones y multas, 35 instituciones del SNDGA sus actividades incentivos, 36 multas, coactivas, tasas y Art. 39 y 40 LGA: Instituciones del SNDGA Art. 39 LGA: datos se remiten al MAE para establecen programas de monitoreo. su sistematización (RNIA) Art. 41 LGA: Acción pública para denunciar Conoce Corte Superior, se requiere fianza de violación a normas ambientales Art. 43 LGA: afectados proponen acciones Se puede sentenciar indemnizaciones y civiles por violación a normas ambientales reparación del daño (verbal sumario) Art. 44 LGA: Funcionarios incumplen Acciones administrativas y contenciosas normas de protección ambiental se pide Art. 46 LGA: particulares incumplen normas Decomiso, regularización de autorizaciones, de protección ambiental verificación de medidas de mitigación Gráfico 6-B
MAPA CONCEPTUAL DEL RÉGIMEN FORESTAL (TULS-MAE L.III)
Impulsa actividad forestal, incentivos, indicadores, Arts. 1-5, se determinan Objetivos de Prioridad ordenamiento territorial, seguridad de inversiones e inafectabilidad de tierras cubiertas de bosques Arts. 6 al 7, Régimen Forestal: MAE autoridad privativa para Quienes pertenecen al régimen forestal , Zonificación determinar aprovechamiento tierras forestales Arts. 8 al 15, Patrimonio Forestal del Estado, competencia del Toda tierra de dominio público conforme a trámite. MAE delimitación patrimonio Mantiene integridad y administra el patrimonio Arts. 16 al 26, Bosques y vegetación protectores: MAE Definiciones, procedimiento de declaratoria y registro Determina y regula el MAE. Catastro y mandato de Arts. 27 al 30, Tierras forestales y bosques privados reforestación en tierras privadas so pena de afectación por el INDA para que luego ingresen al Patrimonio Forestal MAE determina el Plan Nacional de Forestación y Arts. 31 al 48, Plantaciones Forestales Reforestación, regula cumplimiento, convenios, contratos participación social y costos Arst. 49 a 55 Registro Forestal (general) ante el MAE Requisitos y trámite, competencia para atender denuncias a sujetos del Régimen Forestal registrados. MAE aprovecha y comercializa patrimonio directa o indirectamente, otorga contratos por concurso, directos adjudicaciones, licencias, de conformidad a planes de manejo y Arts. 56 a 117 Producción y aprovechamiento forestales condiciones específicas para cada caso. Autoriza aprovechamiento productos diferentes a la madera, establece vedad fija precios de referencia.
Manejo Guía Circulación. Mecanismos de control Forestal Art. 118 a 134 Control y movilización forestal y silvestre basados en el SNDGA, para lo cual el MAE expedirá normas, incluso para la Importación y exportación de madera rolliza y especies listadas CITES; así como de especies silvestres. MAE elabora Plan Nacional de Investigación Forestal. Otorga licencia para investigar. Autoriza fundaciones con este objeto. Arts. 135 a 143 Investigación y capacitación forestales Realiza Convenios. Otorga patente anual a establecimientos relacionados con especimenes. Difunde resultados. Importa y exporta semillas y material vegetal para investigación. MAE da informe técnico para goce de beneficios de acuerdo a Arts. 144 a 154. Incentivos aptitud tierras, incluso a proyectos. En la exoneración participan otros ministerios. Condiciones especiales para bienes importados. Se realizarán auditorias técnicas. Prevención y control de incendios forestales. Medidas contra Arts. 155 a 159 Protección Forestal usuarios de productos peligrosos. Se le atribuye facultades para estos objetivos. Gastos en áreas privadas a costa propietarios.
Definición y clasificación. Nivel tecnológico aprobado por otros ministerios. Aserraderos y afines, industrias vida silvestre Arts. 160 a 167 Industrias Forestales diferente a la madera autoriza MAE. Se exige registro. Control de calidad productos forestales y vida silvestre MAE-INEN Objetivos establecimiento y manejo. Declaratoria, administración y procedimiento con plan de manejo y sus requisitos. Autorización ingreso Operación turística y científica Arts. 168 a 200 Areas Naturales autorizada a terceros (patentes) , normas, condiciones y prohibiciones. Concesiones, contratos y otros. Inscripción y calificación : requisitos. Sanciones y pagos adicionales. Autorización MAE construcción obras en ANPs. Definiciones, clasificaciones, nóminas de restricciones y Art. 201 a 212 Conservación Flora y Fauna prohibiciones. Licencia manejo vida silvestre y cacería. Aprobación estatutos fundaciones con objetivos conservación. Ingresos por estos conceptos van al Fondo Forestal. MAE Arts. 213 a 214 Financiamiento programa presupuesto anual y calendario de desembolsos. Conocen y resuelven Distritos Regionales en sus lugares y se apela ante el MAE. Se inicia trámite por conocimiento de Arts. 215 a 220 Jurisdicción y Procedimiento cualquier forma mediante providencia con requisitos prestablecidos. Si se retiene cosas se realiza acta y se remite- Arts. 221 a Instructivos Retenciones y decomisos: trámite Arts. 255 a 257 Organización expediente Formalidades procedimientales: caratulas, foliado, Obligatoriedad civil de denunciar infracciones ambientales. Previsión en proyectos. Aprovechamiento forestal conforme plan Arts. 258 a 263 Disposiciones Generales, Glosario y de manejo. Supervilancia MAE todo proceso productivo y sus etapas. Dinero madera en pie para administración forestal. Términos usados y anexos (formularios: valores restauración, guía valoración daños ambientales, presentación datos bosque vegetación protectora). Gráfico 6-C
ESQUEMA DEL SUMA
Autoridad Ambiental de Aplicación
Política ambiental sectorial o seccional Documentación del Documentación de capacidad institucional (hasta dentro de 90 días) Decisión sobre la Observaciones y recomendaciones ACREDITACION ante el SUMA en su ámbito de competencias
Auditoría de gestión Correcciones y mejoras del sistema acreditado Observaciones y recomendaciones Renovación de Sistema Nacional de Información Ambiental Gráfico 6-D
MAPA CONCEPTUAL DE PREVENCIÓN (p) Y CONTROL ( c ) DE LA
CONTAMINACIÓN AMBIENTAL (TULS-MAE-L.VI)
Normas limites de permisibilidad dirigidas a personas que Arts. 41 a 53 Principios Generales y Marco realizan actividades que pueden dañar el ambiente. El Marco Institucional es el propuesto en la LGA, y de allí deviene la jerarquización en la planificación. Arst. 57 Documentos técnicos Previos Estudios de Impacto Ambiental, Auditorias Ambientales, Planes de Manejos Ambientales (estándares CIIU) Arts. 58 a 71 Mecanismos para control de EIA, Plan de Manejo, Auditorias ambientales , Inspecciones, acciones administrativas Arts. 72 a 74 Control físico técnico Muestreo y control de calidad en base a estándares Arts. 75 a 80 Monitoreo: responsabilidad miembros Verificación de cumplimiento: inspecciones, resultados muestreo, ajuste normas técnicas. Sanciones. Arts. 81 a 91 Del Regulado: persona o entidad que Reportar monitoreo y acciones contaminantes por cualquier realiza actividad productiva que puede provocar situación y su responsabilidad. Situaciones emergentes. Pruebas de contingencia y modificaciones. Arts. 92 a 100 Permisos de descargas, emisiones y Permisos dentro parámetros. Otorgamiento, vigencia, renovación y revocación. Exenciones. Arts. 101 a 106 Información y participación social Información pública. Sistema de Información Ambiental parte de la RNIA. Difusión. Ciudadanía observa y denunc.
Arts. 107 a 117 / 120 a 121 Normas Técnicas elaboración y etapas. Órganos asesores. Reformas y revisiones. Criterios y contenidos. Monitoreo y determinación normativa de valores críticos Arts. 118 a 119 / 122 a Control de Cumplimiento para declarar emergencias ambientales. Procesos administrativos. Acciones de fiscalización. Art. 132 Financiamiento Derechos y costos. Mecanismos de cobro. Utilización jurisdiccional de recursos recaudados. Arts. 138 a 145 Incentivos Generación tomando en cuenta priorización. Varios tipos de incentivos (morales, cívicos y de merito). Arts. 146 a 150 Educación, promoción y difusión MAE: da Capacitación y asistencia técnica. Programas de difusión y publicación anual de listados en la prensa. Arts. 151 a 227 Desechos Peligrosos: MAE autoridad. Controla generación, manejo, transporte, tratamiento, reciclaje y sanción por desechos peligrosos Arts. 228 a 255 Gestión productos químicos peligrosos Comité Nacional: Secretaria Técnica. Registro y control. Arts. 256 Cambio climàtico. Comité Nacional: competencia en temáticas del clima y Los mapas conceptuales y esquemas mostrados en los gráficos 6-A, 6-B, 6-C y 6-D, permiten apreciar la lógica normativa a la que responden los indicadores, con lo cual, a continuación, se pasa a determinar esos indicadores, su unidad de medida, el tiempo de verificación del mismo; y, finalmente, el resultado esperado de la aplicación de la competencia. Como quedó ya señalado, estos datos permitirán conocer al SNDGA, como se encuentran aplicando las competencias ambientales sus distintos estamentos y cual es la situación nacional de la gestión ambiental y los recursos naturales. En el Cuadro 4, se presentan los indicadores de gestión ambiental por competencia, organizados en una la matriz que permite apreciar la acción normativa a la que debe responder el indicador, su base legal, la nominación del indicador, los resultados esperados en el corto plazo, la forma de cálculo del indicador, el método de creación de la información; y, finalmente, la periodicidad de la medición del indicador. MATRIZ DE INDICADORES DE GESTIÓN AMBIENTAL POR COMPETENCIA
A. Manejo de bosques, plantaciones forestales, flora y fauna silvestres
MÉTODO CREACIÓN
-MAE INDICADOR
políticas Art. 12, Políticas Contar con políticas Número de documentos de Aprobación de la ambientales ambientales seccionales de políticas emanadas en política y notificación a (Bi-anual o quinquenal) con las políticas seccionales conformidad con Constitución cada gobierno seccional la Red Nacional de y leyes, el PAE y las en concordancia con las Información Ambiental disposiciones emanadas por el políticas nacionales Elaborar, ejecutar Estrategias, Lograr el desarrollo sustentable Superficie de bosques y Planes aprobados por y avalar estrategias, proyectos de los bosques y biodiversidad. áreas con biodiversidad manejados conforme a correspondientes. planes de manejo Vs. desarrollo y uso superficie territorial total cantonal o provincial. recurso forestal y de la biodiversidad Contar con normas ambientales Número de ordenanzas Aprobación de la seccionales de conformidad emitidas por los gobiernos con la Constitución y leyes, el notificación a la Red forestales, flora y PAE y las disposiciones fauna silvestres y emanadas por el CNDS y el Información Ambiental coordinación con el Ministerio del Ambiente de acuerdo a la legislación ambiental. bosques Art. 6 LF Declaración Zonas de suelos frágiles y de Superficie bajo protección Declaratoria (vía Arts23 de Bosques pendientes de más del 100%, Vs. superficie de territorio otorgar certificados protectores cantonal o provincial. de afectación de bosques protectores NOMBRE DE
Prevenir y controlar Vectores de desastres y Planes de prevención Aprobación de planes prevención y amenazas identificados, amenazas al recurso control de controlados y/o eliminados correspondiente. desastres y Declaración Áreas de especiales Superficie bajo régimen Declaratoria (vía protegidas dentro de LF de áreas características ecológicas, bajo de protección Vs. su jurisdicción protegidas estatuto protectivo superficie territorial cantonal o provincial. informar Art. 50 LF Eventos de Población objetivo del cantón / Horas de capacitación y Realización de eventos Capacitación provincia, capacitados e número personas de capacitación y extensión forestal y creación de medios para sobre biodiversidad información. Arts. 40, 42 L III, Aprovechamiento, Número de autorizaciones comercialización y tenencia de otorgadas y sistemas de autorizaciones y aprovechamiento, la fauna y flora silvestres, bajo un control implementados comercialización régimen de control. (informes, inspecciones, actividades de control. interna y la tenencia multas, suspensión de de la flora y fauna licencias, clausuras y silvestres (excluye tenencia de prohibiciones, etc.). fauna y flora silvestres Elaborar y ejecutar Circunscripción territorial Plan de Ordenamiento Aprobación del Plan de ordenamiento cantonal / provincial bajo un (Anual – bi-anual) territorial régimen de ordenación. Territorial sobre la base de la política y las normas nacionales establecidas en esta materia Cantones y provincias Número de patentes Registro de patentes registro forestal y administran registro y concedidas y registradas. controlan establecimientos Patentes de forestales mediante emisión de funcionamiento de establecimientos Concesionar el uso Concesión de Comunidades locales Número de concesiones Resoluciones NOMBRE DE
manglares aprovechan manglares y otorgadas Vs. área de Concesión suscritas. humedales bajo un régimen de manglar o humedales existentes en el territorio cantonal o provincial.
B. Calidad Ambiental
Base legal TULS
Resultados esperados a Forma de calculo del indicador
políticas Art. 12, Contar con políticas Número de documentos de políticas Aprobación de la ambientales seccionales de emanadas en cada gobierno política y notificación (Bi-anual o con las políticas seccional en concordancia con las a la Red Nacional de Constitución y leyes, el políticas nacionales PAE y las disposiciones emanadas por el CNDS y el MAE Gobiernos seccionales Número de normas aprobadas jurídica y técnicas han normado actividades mediante ordenanzas previa coordinación de LGA de interés para la gestión con el Ministerio de la calidad ambiental. del Ambiente, conforme a la LGA Autoridades cantonales y Número de sanciones dictadas Vs. Sanciones dictadas provinciales mantienen Hechos generadores. bajo control actividades de potencial impacto calidad Ambiental Gobiernos seccionales Dispositivos de control establecidos disponen de mecanismos (informes, inspecciones, multas, control aprobados prevenir, controlar, de prevención y suspensión de licencias, clausuras y sancionar y corregir corrección de actividades prohibiciones, etc.) Vs normas de inspecciones, multas, contaminatorias. control existentes. licencias, clausuras y contravengan las prohibiciones, etc.) Base legal TULS
auditorias arts. 21 y Actividades con potencial Número de auditorias ambientales ambientales dirigidas de causar problemas realizadas Vs autorizaciones de informe de auditoria. a las actividades aviéntales, son auditadas. actividades productivas concedidas. productivas o que puedan causar daños ambientales Formular sistemas de Gobiernos seccionaes Sistemas de EIA aprobados Vs literal b) de Art. cuentan con sistema de gobiernos seccionales impactos ambientales descentralizados. 16, 17 ambientales. Formular y ejecutar el art. 14 de Los gobiernos seccionales Plan de prevención y control de Aprobación de plan y Variable plan de prevención y cuentan con plan de calidad ambiental aprobado y en control de calidad prevención y control de ambiental provincial o calidad ambiental en cantonal, así como los indicadores de su Ciudadanía del cantón / Mecanismos de participación social participación social provincia es motivada a mantener y mejorar la calidad ambiental y el uso mejoramiento de la y operación de tecnologías calidad ambiental, ambientales sustentables. el uso y operación de tecnologías ambientales sustentables Gobiernos seccionales Solicitudes de asistencia técnica Concesión de la técnica a través de están en capacidad de atendidas Vs peticiones de asistencia asistencia solicitada. ofrecer asistencia técnica en su jurisdicción. organismos públicos y privados en el control y aplicación de estándares específicos de Base legal TULS
calidad ambiental Población objetivo del Mecanismos de participación Vs cantón / provincia, horas de capacitación y número personas capacitadas. Información ambiental Implementación de sistema de Aprobación y puesta literal h) de Cap. cantonal / provincial bajo información ambiental en marcha de sistema ambiental dentro de LGA. un sistema de manejo. su jurisdicción Flujos de Información
La información provendrá de los diversos gobiernos seccionales en cumplimiento de los indicadores, que una vez procesados (tabulación y validación), constituirán índices seccionales de la
gestión ambiental. La graficación común del flujo de información desde la fuente hasta llegar a
consolidarse en el SNDGA, puede representarse de la siguiente manera:
Recolección Datos Tabulación Datos Requeridos Procesamiento I Procesamiento II inicial G Provinciales Rectificaciones, ejemplificación, Monitoreo Consolidación y Análisis La aplicación de este flujo de información y el posterior procesamiento constituyen la base del control y seguimiento del proceso de descentralización; por lo que es vital que los gobiernos seccionales y demás miembros del Sistema Nacional Descentralizado de la Gestión Ambiental, cumplan a cabalidad la propuesta de indicadores y los procesos que ha continuación se determinan en esta consultoría. Esto no inhibe a que en cualquier momento el MAE pueda realizar verificaciones físicas en diversos momentos y lugares, conforme a una toma aleatoria muestral, que permitan verificar por otros caminos la veracidad y cumplimiento de los flujos de información. Probablemente el mayor tropiezo que encuentre el sistema de control y seguimiento, es aquel relacionado con la capacitación mínima en bases estadísticas e informáticas, por lo
que las herramientas que se deben utilizar deben ser enteramente amigables y fáciles de
Procesos y Procedimientos a Aplicarse para el Cumplimiento de las Competencias
Una forma simplificada y unívoca de describir los procesos de gestión es mediante el uso de diagramas de flujo, los que presentan una ventaja sustancial frente a las tradicionales descripciones textuales, que a más de ser largas, podrían ser imprecisas, ambiguas, subjetivas. Por el contrario, los diagramas de flujo ofrecen la ventaja de ser fáciles de comprender, son estándares y permiten una visión contextual (Futura 2001). Estas ventajas han motivado un uso extendido de estos diagramas en cualquier procedimiento institucional. En los siguientes diagramas, se ofrecen los procesos que deberán realizarse para el cumplimiento de las distintas competencias a ser descentralizadas por parte del Ministerio del Ambiente. Al efecto, se toma como referencia la base legal de cada competencia y el procedimiento previsto en el TULS/MAE. Los procesos, en materia institucional, son los conjuntos orgánicos de acciones que permiten a una entidad cumplir con sus fines, objetivos y, en el caso de las entidades públicas, sus funciones y competencias, mientras que los procedimientos son los mecanismos que permiten ejecutar los procesos. En el SNDGA y, particularmente en la etapa inicial del proceso de descentralización, cuando serán solamente los gobiernos seccionales los que participen en el sistema, los elementos básicos de la gestión, serán las unidades ambientales de gestión (UGAs), que bajo diferente modalidad y nombre, existen en dichos gobiernos. Las UGAs o las entidades ambientales seccionales responsables de transmitir la información al SNDGA, mensualmente harán llegar, vía electrónica los datos recogidos en sus ámbitos de competencia. El sistema informático validará datos mediante un mecanismo de tabulación y corrección, como se indica en el flujo de información (ver Gráfico 7), para posteriormente procesar la información hasta arribar a índices seccionales que más tarde serán consolidados en el sistema informático central que manejará el MAE dentro del SNDGA. Allí se establecerá el nivel de cumplimiento y de gestión de los gobiernos seccionales en materia de aplicación de las competencias transferidas, para finalmente establecer los cambios o replicaciones que se estimen favorecen al cumplimiento de metas de una buena gestión ambiental nacional. Los procedimientos y procesos, están determinados en la normatividad sustantiva y adjetiva (procesal) que gobierna al sistema y a sus componentes. Por este motivo, la cuantificación y análisis de los resultados de la gestión, son una verificación material del cumplimiento de la normatividad vigente. A fin de tener una idea de los procesos y procedimientos ambientales, en los diagramas siguientes, se ofrece una sistematización de los mismos, en base al sistema legal y normativo secundario vigentes. El Gráfico 7, presenta un esquema de los flujos de control, seguimiento y evaluación de procesos y procedimientos de las competencias ambientales descentralizadas. En este esquea se presentan 4 momentos de control y seguimiento al SNDGA: 1. Gobiernos Seccionales se ajustan al cumplimiento disposiciones CNDS; 2. MAE emite dictámenes previos; 3. Gobierno Seccional emite ordenanza o resolución. 4. MAE-RNIA hace pública información. El flujo ideal de los procesos que requieren control, seguimiento y evaluación inicia con la emisión de un acto administrativo mediante el cual se emite un proyecto normativo o técnico, una autorización una declaratoria, o cualquier acto tendiente a aplicar una competencia ambiental (ver Gráfico 7). Estos actos administrativos se basan en la legislación nacional y las políticas sectoriales ambientales; y, eventualmente, se nutren de aportes de la sociedad civil. Estos documentos iniciales, preparados por funcionarios administrativos y técnicos de la entidad miembra del SNDGA que aplica la competencia, son puestos a consideración de las autoridades correspondientes de dicha entidad. Una vez que estos funcionarios (en algunos casos puede ser el órgano directivo de los gobiernos seccionales), acogen estos documentos y están listos para ser aprobados u oficializados, se efectúan las consultas necesarias (solicitud de dictámenes), a fin de comprobar que existe total correspondencia con normas y políticas. En este paso podría existir un control externo (ver paso 2 de Gráfico 7), por parte de una autoridad de control de fuera del SNDGA (la Procuraduría Nacional del Estado, por ejemplo), que emite dictámenes aprobatorios de un proceso determinado. En caso de existir dictámenes positivos, el documento administrativo (proyecto normativo o técnico, una autorización una declaratoria, o cualquier acto tendiente a aplicar una competencia ambiental) es aprobado y, por un lado, enviado para su aplicación; y, por otro, enviado a la Red Nacional de Información Ambiental, RNIA para su procesamiento (ver paso 3 de Gráfico 7). Posteriormente, la entidad emisora del acto administrativo, se encarga de verificar el cumplimiento del mismo, mientras que la RNIA se encarga de analizar y difundir dicho acto (ver paso 4 de Gráfico 7), con lo cual culmina el proceso. En el esquema propuesto, los pasos 2 y 4 constituyen mecanismos externos de control del proceso, pues intervienen agentes externos a las entidades emisoras del acto administrativo. El paso 1 es una etapa de autocontrol en en cual la misma entidad emisora, debe cuidar de que el acto administrativo que se dispone realizar, cumple con el marco legal y político correspondiente. Finalmente, el paso 3 de de control interno, en el cual funcionan los filtros institucionales de verificación, autorización y/o dictamen (asesoría jurídica o departamento técnico, por ejemplo), con los cuales el acto administrativo procede. Este esquema de los flujos de control, seguimiento y evaluación de procesos y procedimientos de las competencias ambientales descentralizadas, es de carácter general y demostrativo de como funcionaría el sistema. En los gráficos 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 y 15 se presentan esquema particulares de los procesos existentes para aplicar las 22 competencias ambientales descentralizadas desde el MAE hacia los gobiernos seccionales. Los esquema de flujo que se presentan en los gráficos 7, 8, 9, 10 y 11, son una representación de las 22 competencias ambientales descentralizadas (ver Cuadro 1). Tomando en cuenta que algunas de las citadas 22 competencias guardan relación conceptual y operativa entre si, se ha procedido a fusionarlas en grupos a fin de ofrecerlas en forma esquemática (ver Cuadro 5). COMPOSICIÓN DE LOS ESQUEMA DE FLUJO
ESQUEMA COMPOSICIÓN
Política y normatividad ambiental Declaración de bosques Protectores 4 Declaración de áreas protegidas Capacitación, información y extensión forestal Administración Registro Forestal Concesión de manglares y humedales Evaluación de impactos ambientales Realización de auditorías Manejo de información ambiental 42 Competencias sobre manejo de bosques, plantaciones forestales, flora y fauna silvestres.
43 Competencias sobre calidad ambiental. Gráfico 8
FLUJOS DE CONTROL, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
Competencias 1A, 2A, 3ª y 9A; 1B, 2B, 3B, 4B y 7B: políticas, normas y estrategias. consideraciones, Anteproyecto de Políticas, normas técnicas, jurídicas, Participación de la sociedad estrategias, declatatorias. civil (LGA, 9m,12f,13,28) Gobiernos Seccionales disposiciones LGA,7,13 Proyecto de Políticas, normas Coordinar y Emitir técnicas o jurídicas alternativo:Consultas MAE, (LGA4,8,12d) Gobiernos Seccionales Emisión de Ordenanzas, Recibe información (cumplimiento de resoluciones, otras (LRM-P) Gobiernos Seccionales MAE-RNIA(LGA,9h) Vigilancia de cumplimiento a través de programas de monitoreo con participación social (LGA 39) Gobiernos Seccionales Información pública: Web, impresos, prensa. (TULS/MAE,VI 49,c) Momentos de Control: Interno/Externo:
FLUJOS CONTROL, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS DE
COMPETENCIAS DESCENTRALIZADAS AMBIENTALES
Compentencia 4A: Declarar bosques protectores y otorgar certificados de afectación de bosques ç
protectores. (TULS MAE: L:III)
Declaratoria de oficio Petición parte interesada Gobierno Seccional Parte interesada Justificación técnica; Se conforma expediente Se conforma expediente Datos área (anexo 3); Gobierno Seccional Documentos tenencia; Parte interesada Inspección e Informe técnico Art. 24 Información completa; No afectación al PF; UGAs Gobiernos Seccionales Presentación área. Se envía expediente a la Dirección Nacional Forestal – MAE Art. 24 Gobierno Seccional Recibe Información Se emite Declatoria Art 26 Gobierno Seccional Información pública: Web, impresos, prensa. (TULS/MAE,VI 49,c) Ingresan al Sistema Nacional de Bosques Protectores Art. 26 Momentos de Control: Interno/Externo:
Competencias: 6A: Declarar áreas protegidas dentro de su jurisdicción. (TULS.MAE L:III)
Propuesta de Declaración de Area Natural Protegida Art. Gobierno Seccional /Sociedad Informe Técnico Art. 169 Declaratoria de ANP mediante Recibe información Resolución o Acuerdo Art. 169 (cumplimiento de indicadores Gobierno Seccional Información pública: Web, impresos, prensa. (TULS/MAE,VI 49,c) Se ingresa al Sistema Nacional de Areas Protegidas Art. 168 Momentos de Control: Interno/Externo: Gráfico 11
Competencias 7A, 8B, 9B y 10B; Capacitar, informar y realizar la extensión forestal/biodiversidad,
dar asistencia tecnica, Art- 50 LF. Promueve, realiza y coordina investigación, para conservación, administración, uso y desarrollo recursos forestales y áreas Gobiernos Seccionales Plan de Capacitación Coordina y aprueba Ambiental ciudadana Gobiernos Seccionales Ejecución del Plan Art 50LF Gobiernos Seccionales Crear centros de Suscribir convenios de Ejecutar programas de Establecer con el MEC Organizar cursos de programas de educació Evaluación periódica Art. 8 LGA Recibe información (cumplimiento de MAE-RNIA(LGA,9h) Información pública: Web, impresos, prensa. (Tuls,VI 49,c) Momentos de Control: Interno/Externo: Gráfico 12
Competencia: 10A:Administrar el Registro Forestal y otorgamiento de patentes de funcionamiento a
establecimientos forestales. (TULS-MAE L-III)
Nombre o razón social; b) Descripción de sus actividades; Se inscribe en el Registro Forestal a c) Localización de zonas de trabajo; personas naturales o jurídicas Art. d) Personal Técnico; y, e) Infraestructura, inversiones y Gobierno Seccional Se recepta documentos de predios: Descripción predio y tenencia; bosques nativos, plantaciones forestales, privados / comunitarios Art 50 Documento firma propietarios; Gobierno Seccional Se califica, inspección opcional y se Recibe Información (cumplimiento procede a la inscripción en el libro de Registro Forestal, sección Régimen Forestal Art. 51 Gobierno Seccional Verificación: Inspección al azar por cada diez casos (erroneos / posesión Información pública: Web, impresos, prensa. (Tuls,VI 49,c) Momentos de Control: Interno/Externo: Gráfico 13
Competencia 11A: Concesionar el uso tradicional de manglares y humedales (TULS/MAE L.V)
35.a.Diseño Proyecto c.Programa de mitigación y Art. 35. Solicitud remediación ambiental Recibe solicitud y da el trámite respectivo (revisión documentos) Gobierno Seccional 34. Informe Favorable, si 35. Evaluación y se trata de jurisdicción de la Policía Marítima INOCAR, Subsecretaria Dirección General de la de Gestión Ambiental Marina Mercante y del Costera (autoridad amb) 35 Audiencia Pública escuchar criterios de las 37. Autorización para 38.Uso permitido en Gobierno Seccional 35. Garantía 10 SMV Se emite la autorización Recibe información Gobierno Seccional Se hace pública la Momentos de Control: información: web, Interno/Externo: impresos, prensa VI.49 Gráfico 14
COMPENTENCIAS DESCENTRALIZADAS AMBIENTALES
Competencia 6B: Formular sistemas de evaluación de impactos ambientales. (TULS-MAE-L.VI)
15 Se debe disponer de métodos y procedimientos adecuados para 18 Se coordina con determinar la necesidad de un proceso ONGs o cualquier de evaluación de impacto ambiental, para el efecto se contará con un Gobierno Seccional 16 Promotor realiza los términos de referencia 17 Se realiza EIA conforme a normas Equipo multidisciplinario con el promotor 18. Se presenta el EIA a GS 18. Se inicia procedimiento de revisión, aprobación y licenciamiento Gobierno Seccional 20 cumple participación Informe técnico Recibe información 18 Se otorga licencia ambiental (cumplimiento indicadores) Gobierno Seccional Publica Información: web, impresos, prensa. Tuls VI 49 Momentos de Control Interno/Externo: Gráfico 15
Competencia 5B:Realizar auditorias ambientales dirigidas a las actividades productivas o que
puedan causar daños ambientales LGA
Establecimiento de Personas naturales o programas de monitoreo con jurídicas informan participación social 39 LGA posibilidad de daños Gobierno Seccional No informa sanción de una multa de 20 a 200 SMV Se envían los programas a la instancia rectora para Gobierno Seccional Gobierno Seccional Revisión y coordinación Se ejecutan programas de monitoreo Gobiernos Seccionales con participación social Recibe información Publica Información: web, impresos, prensa. VI 49 Momentos de Control: Interno/Externo: Gráfico 16
Competencia 11B: Manejar la información ambiental dentro de su jurisdicción.
Entregan información de la gestión ambiental Recopila información de carácter realizada en su área ambiental LGA 8h Juntas Parroquiales, Gobierno Seccional Sociedad Civil, cantones Información utiliza para planificar, educar y controlar Gobierno Seccional Consolida información de la Gobierno Seccional Recibe información Publica información: web, impresos, prensa TULS/VI.49 Momentos de Control Interno/Externo: En los flujos del ejercicio de las competencias ambientales descentralizadas hacia los gobiernos seccionales, que se han presentado en los gráficos 8 a 16, se incluye el control y seguimiento específico para cada competencia, por parte del MAE, conforme consta en los momentos de control claramente indicados en cada gráfico de los flujos. En estos flujos se ha identificado que los principales elementos de control lo constituyen el cumplimiento de las acciones que son visualizadas mediante los indicadores, y la información que arrojen las auditorías ambientales del MAE44 y las auditorías administrativas de la Contraloría General del Estado45 Sin embargo de lo señalado, no existe aún en la normatividad ambiental del país un sistema de control, aunque en el artículo 9, literal j) de la LGA, le otorga al MAE la facultad
de "coordinar con los organismos competentes sistemas de control para la verificación del
cumplimiento de las normas de calidad ambiental referentes al aire, agua, suelo, desechos y
agentes contaminantes". Esta etapa de seguimiento, es posterior a la transferencia de las
competencias ambientales, es decir una vez que dichas competencias se encuentren siendo
aplicadas por los organismos seccionales.
En el Gráfico 17, se expone un esquema general del proceso de control y seguimiento de la aplicación de las competencias ambientales. El proceso se inicia con la determinación de las acciones que debes realizar los organismos seccionales. Estas acciones son visualizadas a través de los indicadores, los que una vez verificados, son informados a la Red Nacional de Información Ambiental, RNIA. Esta Red analiza la información y la pone a disposición pública a través de los diferentes canales de que disponga el SNDGA (medios impresos, sitios de internet, etc.). El SNDGA y el CNDS, analizaran la información procesada y presentada por el RNIA; entregando información analítica a la Presidencia de la República a través del CNDS; y a los órganos de control y ejercicio jurisdiccional como la Contraloría, Procuraduría y Fiscalía, para transparentar el estado de cumplimiento de las competencias ambientales. Con los resultados producto del análisis el MAE con el personal de sus Distrito Regionales y Oficinas Técnicas, así como con la participación de Organismos No Gubernamentales y Promotores Ambientales, determinarán los requerimientos y programas de evaluación. Con los resultados obtenidos de las evaluaciones se determinaràn incentivos para los gobiernos seccionales que hayan cumplido a cabalidad su papel ejecutor de competencias ambientales, se establecerán la necesidad de reforzar las àreas en las cuales los gobiernos seccionales necesitan apoyo y capactiaciòn a travès de talleres; de igual forma se para reforzar el trabajo ambiental de los gobiernos seccionales se propondrà Convenios de Cooperación; y finalmente la información obtenida del cumplimiento de indicadores, del análisis técnico y de la evaluación, se determinarán estándares ambientales nacionales y seccionales para realizar ajustes, perfeccionamiento, reformulación o inclusión de nuevos indicadores ambientales. Sin perjuicio del derecho de cualquier ciudadano para exigir el cumplimiento de las normas ambientales a través de la acción pública, las acciones de evaluación podrán -en ciertos casos- arrojar datos que ameriten investigaciones especializadas por parte de la Contraloría o de la Fiscalía; así como la aclaración de ciertas acciones seccionales a través de consultas a la Procuraduría General del Estado. Finalmente esta experiencia y los resultados obtenidos –periodo de un año- servirán para establecer las bases de la normativa que cree un verdadero sistema legal de control de verificación de cumplimiento de normas ambientales por parte de los gobiernos seccionales, acorde a las circunstancias y realidades geográficas del Ecuador.
44 Ver artículos 9 literal j) y 22 de la LGA. 45 Ver artículos 25 y 27 de la LGA. Gráfico 17
PROCESO DE CONTROL Y SEGUIMIENTO A LA DESCENTRALIZACION
SNDGA: Organo Rector: MAE Instruye Distritos Regionales: requerimiento informes , resultados de auditorias y cumplimiento de indicadores a GS Ordenanzas y Resoluciones Amb Auditorias Ambientales EIA y evaluaciones Gobiernos Seccionales Se colecta y procesa manual e informaticamente los requerimientos de indicadores y se realiza el Auto evaluaciones GS; y primer procesamiento (clasifica y codifica ) Monitoreo Ciudadano Gobiernos Seccionales Auditorias MAE y de la Se entrega indicadores a la RNIA - MAE Contraloría a los Gobiernos Seccionales Gobiernos Seccionales Entrega información procesada a SNDGA- Acciones civiles, administrativas y contenciosas Análisis Información Actividades de evaluación a Gs MAE, DR, OT, ONGs, Talleres Capacit Ajustes perfeccionamiento y Se establecen nuevas bases para emitir reformulación de normativas de control y verificación de cumplimento de normas ambientales por parte de los Gobiernos Seccionales TÉRMINOS DE REFERENCIA PARA CONTRATACIÓN DE UN
SOFTWARE PARA EL SISTEMA DE CONTROL Y SEGUIMIENTO
El sistema de control y seguimiento que se propone, debe realizarse a través de una red informática a nivel nacional, alimentada mediante ingreso de datos desde terminales a cargo de las entidades del SNDGA, en todo el país. Esta red debe sustentarse en la base conceptual y metodológica expuesta en la secciones anteriores, por lo que para la contratación respectiva, debe tomarse en cuenta los criterios, indicadores, flujos de control y más instrumentos desarrollados en el presente documento. Para la elección del sistema operativo o plataforma para el sistema, debe tomarse en cuenta los factores económicos y las destrezas informáticas existentes en los funcionarios que operarían el sistema informático. En este sentido, se ofrecen dos posibilidades de "software" o sistema operativo. La primera opción, es el uso de una plataforma uniforme de bajo costo, como es la Windows NT de la empresa Microsof, en donde se correrán programas de validación, procesamiento y control estadístico comunes, que arrojen índices de control. El uso de este sistema operativo, es una opción barata, pues está ya instalado en buena parte de los procesadores personales de que disponen en su equipamiento regular la mayoría de las entidades del SNDGA. Asimismo, los funcionarios cuentan con una capacitación general suficiente para usar este sistema. Debido a que satisface con éxito las necesidades de transmisión de datos, esta opción es de uso extendido en la administración pública ecuatoriana. Un ejemplo de uso de esta plataforma o sistema operativo informático es el SIGEF, Sistema Integrado de la Gestión Estadística y Fianciera, que se está implementando en todas las entidades del sector público. Mientras se estructura operativamente el SNDGA, el uso de esta opción sería ideal, pues permitiría a las entidades y funcionarios participantes, familiarizarse con las actividades de ingreso y transmisión de datos electrónicamente. La segunda opción que se plantea y que podría aplicarse una vez que el SNDGA esté plenamente implementado y se hayan transferido la totalidad de competencias transferibles46, es la de un sistema operativo especial, diseñado para aplicaciones complejas y que soporte con mayor versatilidad programas de cálculo, validación de datos y otros que se requieran aplicar para el control y seguimiento del SNDGA. Un ejemplo de este tipo de plataformas es la denominada Oracle, que es una plataforma informática que permite con facilidad el acceso a programas de cálculo y trabaja bajo un ambiente de macroredes, como es la que resultaría una vez que el SNDGA se encuentre operativo. A diferencia de la primera opción, el uso de plataformas especiales que permitan redes múltiples, constituye una solución costosa y para su operación se requiere cierta especialización. En términos generales, las características que debe tener el sistema informático de control y seguimiento, son las siguientes: 9 Acceso de información a nivel nacional; 9 Conectividad vía red telefónica o red óptica; 9 Programas de fácil acceso y manejo; 9 Capacitación y mantenimiento; 9 Ingreso de datos múltiples de puntos unidireccionales y multidireccionales; 9 Procesamiento básico (validación) en la toma inicial de datos; 9 Procesamiento en depuración de datos antes de ingresar al sistema central; 9 Procesamiento central de datos para construir índices; 46 Al momento están transferidas 22 competencias ambientales a 67 gobiernos seccionales. 9 Posibilidad de crear un sistema de información georefenciada, para los casos en que para que la validación de los datos se requiera la ubicación geográfica; 9 Procesamiento de clusters de información por área; 9 Consolidación de los datos para su presentación con fines didácticos, de planificación, de información pública, etc.
Base de datos de indicadores de gestión ambiental seccional47
Las bases de datos se utilizan para acceder a herramientas de consulta de indicadores de gestión ambiental seccional, como son los índices. A través de la base de datos, se tendrá
acceso a diferentes informaciones que muestran las condiciones de la gestión ambiental a
nivel nacional, y por cada una de las provincias y cantones. La base de datos, como ya se ha
mencionado repetidamente, se encuentra asociada a las competencias a descentralizarse.
El ingreso de la información o imputs al sistema informático, tiene por objetivo presentar una
herramienta para el despliegue de información sobre indicadores de gestión ambiental
seccional, lo cual será utilizado para el control y seguimiento por parte del MAE. Una
representación simplificada de la base de datos, es la siguiente:
Calidad Ambiental Emitir Políticas Políticas ambientales Calidad Ambiental Normar normas jurídicas Calidad Ambiental Sancionar infracciones sancionadas Calidad Ambiental Control contami Mecanismos preventivos #ordenanzas, resoluciones y sanciones Calidad Ambiental Control contami Mecanismos control #ordenanzas, resoluciones y sanciones Calidad Ambiental Control contami Mecanismos corrección #ordenanzas, resoluciones y sanciones Calidad Ambiental Auditorias ambientales Calidad Ambiental Calidad Ambiental Formulación planes #planes formulados Calidad Ambiental PrevenciónEjecución de Calidad Ambiental Control Calidad Ambiental Calidad Ambiental Promover partici Calidad Ambiental Promover partici #organizaciones Calidad Ambiental Asistencia Técnica Calidad Ambiental Manejar informac Información Ambiental Biodiversidad Autorizar Autorizaciones de aprovechamiento Bosques protector declaración de bosque protector # declaraciones bosque protector Gestión Forestal Emitir Políticas Políticas ambientales #políticas ambientales seccionales Gestión Forestal desarrollo sustent Programas de desarrollo sustentable #programas de desarrollo sustentable Gestión Forestal Gestión Forestal prevención y cont plan de prevención y control #planes de prevención y control Gestión Forestal extensión forestal Capacitación comunidades #comunidades capacitadas Gestión Forestal Patentes de funcionamiento Gestión Forestal Concesionar mangl Concesión 47 La simplificación de la base de datos que se presenta en esta sección, está basada en las 22 competencias descentralizadas, por lo que para cada adición de competencia a descentralizar, deberá efectuarse la base correspondiente. Sin embargo, si técnicamente se decide desagregar un mayor número de elementos para cálculos y combinación de datos, la base podría ampliarse. BIBLIOGRAFÍA
AME y otros:
2003 Estándares para un Proceso de Desarrollo Local. Asociación de Municipalidades Ecuatorianas, ODEPLAN, CINAMU, Ministerio del Ambiente, INEC, UNFPA, Subprograma de Estrategias de Población y Desarrollo. Segunda Edición. Quito, Junio del 2003 Efficácitas 2001 Enfoque, Alcance y Metodología de Trabajo. Propuesta – Consultoría sobre Complementación del Subsistema Legal sobre Calidad Ambiental. Guayaquil, Septiembre 2001. 2000 Diseño e Implementación del Modelo Desconcentrado Orientado a la Descentralización del MAE. Futura Consultores Internacionales. Quito, 2000. 2002 Guía para Incorporar la Gestión Ambiental en Procesos de Planificación Participativa Cantonal. Quito. Morcillo, Pedro Pablo 1989 "Legislación y Aspectos Institucionales Ambientales en algunos países miembros prestatarios del B.I.D.", Washington D.C., mayo de 1989. Raufer, Roger K. 2002 Regulatory Program for Pollution Control in Ecuador. United Nations, Department of Economic and Social Affairs. 1988 Consideraciones sobre el Derecho Ecológico. Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Tesis Doctoral. 1991 El Derecho Ambiental en el Ecuador. Quito: CORDAVI / Revista Cultura del Banco Central del Ecuador (no publicado). Robles-Pillco, Jaime 2003 Planificación y Ejecución de Proyectos. Proyecto Tungurahua "Gestión de la Calidad Ambiental", Módulo 3. NOTA SOBRE LOS AUTORES
Byron Real López, es consultor en materia de derecho, políticas y legislación sobre
desarrollo humano y sustentable. Tiene un doctorado en Jurisprudencia (Pontificia
Universidad Católica del Ecuador 1988), un Masterado en Conservación Tropical y
Desarrollo (University of Florida 2002) y actualmente cursa un programa de PhD en
Ha escrito varios libros y artículos sobre derecho ambiental y gestión de recursos naturales
renovables; descentralización y participación popular; derechos humanos ambientales, áreas
naturales y comunidades indígenas y locales; y, ambiente y seguridad nacional.
Email: cordavi_elaw@yahoo.com ufl.edu y byronreal@gmail.com
Hugo Ricardo Bedoya, es Abogado especializado en Derecho Administrativo. Tiene un
doctorado en Jurisprudencia (Universidad Central del Ecuador 1990) y una Licenciatura en
Ciencias Internacionales (Instituto de Derecho Internacional 1994). Es Director Ejecutivo de
la Fundación Pañacocha, Síndico de la Fundación Golondrinas y asesor del Centro de
Investigaciones de los Bosques Tropicales, CIBT. Coordino la Unidad SICA-INEC, del BID
BID que planificó y ejecutó el Censo Nacional Agropecuario 2000.
Av. Juan Montalvo 222
Edif. J. Montalvo of. 102
Email: abogadobedoya38@yahoo.com
Source: http://www.codeso.info/PrensaEcuador/Control_Seguimiento_Descentralizacion_Ecuador.pdf