Source: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=204427&pageIndex=0&doclang=SL&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6389952
Timestamp: 2020-01-23 06:17:09+00:00
Document Index: 1076734

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ']

Zadeva C‑163/17
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (višje upravno sodišče dežele Baden‑Württemberg, Nemčija))
„Predhodno odločanje – Območje svobode, varnosti in pravice – Meje, azil in priseljevanje – Dublinski sistem – Uredba (EU) št. 604/2013 – Predaja prosilca za azil v odgovorno državo članico – Člen 29(1) – Načini podaljšanja roka – Člen 29(2) – Pojem pobega – Dopustnost zavrnitve predaje zadevne osebe zaradi dejanske in izkazane nevarnosti nečloveškega ali ponižujočega ravnanja po koncu azilnega postopka – Člen 3(2) – Življenjske razmere upravičencev do mednarodne zaščite v odgovorni državi članici – Člen 4 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah“
1. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je v sodnem tajništvu Sodišča 3. aprila 2017 vložilo Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (višje upravno sodišče dežele Baden‑Württemberg, Nemčija), se nanaša na razlago člena 3(2), drugi pododstavek, in člena 29(2) Uredbe (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva,(2) (v nadaljevanju: Uredba Dublin III) ter člena 4 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
2. Predlog je bil vložen v okviru spora med prosilcem za azil, Abubacarrom Jawom, in Bundesrepublik Deutschland (Zvezna republika Nemčija) v zvezi z odločbo Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (zvezni urad za migracije in begunce, Nemčija, v nadaljevanju: zvezni urad) z dne 25. februarja 2015, s katero je bila prošnja A. Jawa za azil zavržena kot nedopustna in je bila odrejena njegova odstranitev v Italijo.
3. Konvencija o statusu beguncev, podpisana 28. julija 1951(3) v Ženevi, ki je začela veljati 22. aprila 1954 in kakor je bila dopolnjena s Protokolom o statusu beguncev, ki je bil sklenjen 31. januarja 1967 v New Yorku in je začel veljati 4. oktobra 1967 (v nadaljevanju: Ženevska konvencija), v členu 21, naslovljenem „Nastanitev“, določa:
„Glede nastanitve uporabljajo države pogodbenice, v obsegu, ki ga urejajo zakoni ali predpisi, ali je pod nadzorom javne oblasti, za begunce, ki so zakonito na njihovem ozemlju, čim ugodnejšo obravnavo, v vsakem primeru pa ne manj ugodne od tiste, ki jo v enakih okoliščinah uporabljajo za tujce nasploh.“
2. Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin
4. Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisana 4. novembra 1950 v Rimu (v nadaljevanju: EKČP), v členu 3, naslovljenem „Prepoved mučenja“, določa:
5. Člen 1 Listine, naslovljen „Človekovo dostojanstvo“, določa:
6. Člen 4 Listine, naslovljen „Prepoved mučenja in nečloveškega ali ponižujočega ravnanja ali kaznovanja“, določa:
7. Člen 19 Listine, naslovljen „Varstvo v primeru odstranitve, izgona ali izročitve“, v odstavku 2 določa:
8. Člen 51 Listine, naslovljen „Področje uporabe“, v odstavku 1 določa:
9. Člen 52 Listine, naslovljen „Obseg pravic in načel ter njihova razlaga“, v odstavku 3 določa:
10. Uredba št. 604/2013 določa merila in mehanizme za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva.(4) Uvodne izjave in členi te uredbe, ki so upoštevni, so:
11. Uvodna izjava 32
„Glede obravnavanja oseb, za katere se uporablja ta uredba, države članice zavezujejo njihove obveznosti iz instrumentov mednarodnega prava, vključno z ustrezno sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice.“
12. Uvodna izjava 39
„Ta uredba spoštuje temeljne pravice in upošteva načela, ki so zlasti priznani v [Listini]. Cilj te uredbe je zlasti zagotovitev celotnega spoštovanja pravice do azila, zajamčene s členom 18 Listine, kakor tudi pravic, priznanih v členih 1, 4, 7, 24 in 47 Listine. To uredbo bi bilo zato treba v skladu s tem tudi uporabljati.“
13. Člen 3
14. Člen 29
„1. Predaja prosilca ali druge osebe iz člena 18(1)(c) ali (d) iz države članice, ki poda zahtevo, v odgovorno državo članico, se izvede v skladu z nacionalno zakonodajo države članice, ki poda zahtevo, po posvetu med zadevnima državama članicama, kakor hitro je to praktično izvedljivo in najkasneje v šestih mesecih po odobritvi zahteve, da bo druga država članica sprejela ali ponovno sprejela zadevno osebo ali končni odločitvi o pritožbi ali ponovnem pregledu, če v skladu s členom 27(3) obstaja odložilni učinek.
3. Uredba (ES) št. 1560/2003
15. Uredba Komisije (ES) št. 1560/2003 z dne 2. septembra 2003 o podrobnih pravilih za uporabo Uredbe št. 343/2003,(5) kakor je bila spremenjena z Izvedbeno uredbo Komisije (EU) št. 118/2014 z dne 30. januarja 2014(6) (v nadaljevanju: izvedbena uredba), vsebuje podrobna pravila za uporabo Uredbe Dublin III.
16. Člen 8 Uredbe št. 1560/2003, naslovljen „Sodelovanje pri predajah“, določa:
„1. Pristojna država članica je dolžna omogočiti, da pride do predaje prosilca za azil čim hitreje in da nič ne ovira njegovega prihoda. Država članica, če je to potrebno, določi kraj na svojem ozemlju, kjer bo prosilec za azil predan ali kjer bo izročen pristojnim organom, pri čemer upošteva geografske omejitve in prevozna sredstva, ki so na voljo državi članici, ki izvaja predajo. V nobenem primeru pa se ne sme od spremstva zahtevati, da spremi prosilca za azil dlje od točke prihoda uporabljenega mednarodnega prevoznega sredstva ali da država članica, ki izvaja predajo, krije potne stroške dlje od te točke.
2. Država članica, ki organizira predajo, uredi prevoz prosilca za azil in njegovega spremstva in v dogovoru s pristojno državo članico določi čas prihoda in, če je to potrebno, podrobnosti izročitve pristojnim organom. Pristojna država članica lahko zahteva, da je o predaji obveščena tri delovne dni v naprej.
3. Standardni obrazec, določen v Prilogi VI, se uporabi za to, da se v odgovorno državo članico prenesejo podatki, bistveni za zaščito pravic in neposrednih potreb osebe, ki jo je treba predati. Ta standardni obrazec se šteje za obvestilo v smislu odstavka 2.“
17. Člen 9 iste uredbe, naslovljen „Preložene predaje ali predaje z zamudo“, določa:
„1. Pristojno državo članico je treba nemudoma obvestiti o vseh preložitvah zaradi pritožbenega ali revizijskega postopka z odložilnim učinkom ali zaradi fizičnih razlogov, kot je bolezen prosilca za azil, pomanjkanje prevoza ali dejstvo, da se je prosilec za azil umaknil iz postopka predaje.
1a. Kadar je bila predaja odložena na zahtevo države članice, ki osebo predaja, morata ta država in pristojna država članica še naprej ostati v stiku, da se omogoči organizacija nove predaje v najkrajšem možnem času v skladu s členom 8 in najpozneje dva tedna, odkar so organi izvedeli za prenehanje okoliščin, ki so povzročile zamudo ali odlog. V takem primeru se pred predajo pošlje posodobljeni standardni obrazec za prenos podatkov, kakor je določeno v Prilogi VI.
2. Država članica, ki zaradi enega od razlogov iz člena 29(2) Uredbe [Dublin III] ne more opraviti predaje v običajnem roku šestih mesecev od datuma sprejema zahtevka za sprejem ali ponovni sprejem zadevne osebe ali dokončne odločbe o pritožbi ali reviziji z odložilnim učinkom, o tem obvesti pristojno državo članico pred iztekom tega roka. V nasprotnem primeru je za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito in izpolnitev drugih obveznosti iz Uredbe [Dublin III] odgovorna država članica prosilka v skladu s členom 29(2) navedene uredbe.
18. Prilogi VI in IX k izvedbeni uredbi vsebujeta standardna obrazca za prenos podatkov oziroma izmenjavo zdravstvenih podatkov pred predajo v skladu z Uredbo Dublin III.
19. V skladu s členom 2(h) Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite(7) „prošnja za mednarodno zaščito“ pomeni „prošnjo državljana tretje države ali osebe brez državljanstva za zaščito s strani države članice, ki se lahko razume kot prošnj[a] za status begunca ali status subsidiarne zaščite […]“.
20. Poglavje VII Direktive 2011/95, naslovljeno „Vsebina mednarodne zaščite“, vsebuje te določbe:
21. Člen 20(1)
„To poglavje ne posega v pravice, določene v Ženevski konvenciji.“
22. Člen 26(1)
„Države članice upravičencem do mednarodne zaščite od trenutka priznanja zaščite dovolijo zaposlovanje ali samozaposlovanje skladno s pravili, ki se sicer uporabljajo za zadevni poklic oziroma javno službo.“
23. Člen 27(1)
„Države članice omogočijo celovit dostop do izobraževalnega sistema vsem mladoletnikom s priznano mednarodno zaščito pod enakimi pogoji kot državljanom.“
24. Odstavek 1 člena 29, naslovljenega „Socialna blaginja“
„Države članice zagotovijo, da upravičenci do mednarodne zaščite v državi članici, ki jim je to zaščito priznala, prejemajo potrebno socialno pomoč, kot jo prejemajo državljani te države članice.“
25. Odstavek 1 člena 30, naslovljenega „Zdravstveno varstvo“
„Države članice zagotovijo, da imajo upravičenci do mednarodne zaščite dostop do zdravstvenega varstva pod enakimi pogoji za upravičenost kot državljani države članice, ki jim je to zaščito priznala.“
26. Odstavek 1 člena 32, naslovljenega „Dostop do nastanitve“
„Države članice zagotovijo, da imajo upravičenci do mednarodne zaščite dostop do nastanitve pod enakimi pogoji kot drugi državljani tretjih držav, ki zakonito prebivajo na njihovih ozemljih.“
27. A. Jawo, ki je samski in zdrav, je po lastnih navedbah gambijski državljan, rojen 23. oktobra 1992. Gambijo je zapustil 5. oktobra 2012 in po morju prispel v Italijo, kjer je 23. decembra 2014 vložil prošnjo za azil.
28. Iz Italije je nadaljeval pot v Nemčijo. Zvezni urad je na podlagi zadetka v sistemu Eurodac,(8) ki je kazal, da je A. Jawo vložil prošnjo za azil v Italijanski republiki, 26. januarja 2015 od Italije zahteval, naj ga ponovno sprejme.(9) Kot navaja predložitveno sodišče, „Italija na to zahtevo ni odgovorila“.
29. Zvezni urad je z odločbo z dne 25. februarja 2015 prošnjo A. Jawa za azil zavrgel kot nedopustno ter odredil njegovo odstranitev v Italijo, predaji v to državo članico za namene izvedbe azilnega postopka pa A. Jawo nasprotuje.
30. A. Jawo je 4. marca 2015 vložil tožbo, ki jo je 12. marca 2015 dopolnil s predlogom za izdajo začasne odredbe; ta predlog je bil s sklepom Verwaltungsgericht Karlsruhe (upravno sodišče v Karlsruheju, Nemčija) z dne 30. aprila 2015 zavržen kot nedopusten z obrazložitvijo, da je bil vložen prepozno. Ko je bil pri navedenem sodišču vložen nov predlog za izdajo začasne odredbe, je to nato s sklepom z dne 18. februarja 2016 odločilo, da ima tožba odložilni učinek.
31. A. Jawo bi moral biti 8. junija 2015 predan v Italijo, vendar predaja ni uspela, ker ga ni bilo v skupnem nastanitvenem objektu v Heidelbergu, kjer naj bi bil nastanjen. Ko je Regierungspräsidium Karlsruhe (deželna vlada v Karlsruheju, Nemčija) v zvezi s tem naslovila vprašanje na službo za zasilno nastanitev v mestu Heidelberg, je ta 16. junija 2015 navedla, da A. Jawa že nekaj časa ni več v tem skupnem nastanitvenem objektu, kot je potrdil receptor, odgovoren za prostore. A. Jawo je v zvezi s tem na obravnavi pred predložitvenim sodiščem – prvič v sodnem postopku – izjavil, da se je v začetku junija 2015 odpravil na obisk k prijatelju v Freiberg/Neckar.
32. Dodal je, da je po enem ali dveh tednih prejel telefonski klic, v katerem ga je oseba, s katero si je delil sobo v Heidelbergu, obvestila, da ga išče policija, da se je takrat odločil vrniti v Heidelberg, da pa ni imel denarja za povratno vozovnico in si je najprej moral izposoditi potrebni znesek. V skladu z isto izjavo se je šele dva tedna pozneje vrnil v Heidelberg; napotil se je v Sozialamt (center za socialno delo) in vprašal, ali mu njegova soba še pripada, na kar je dobil pritrdilen odgovor. Nihče pa naj mu ne bi povedal, da bi moral svojo daljšo odsotnost naznaniti.
33. Zvezni urad je z obrazcem z dne 16. junija 2015 obvestil italijansko ministrstvo za notranje zadeve, da predaja trenutno ni mogoča, ker je A. Jawo pobegnil, s čimer je bil zvezni urad seznanjen istega dne. V obrazcu je bilo tudi navedeno, da bo „v skladu s členom 29(2) Uredbe št. 604/2013“ predaja opravljena najpozneje do 10. avgusta 2016.
34. Nova predaja je bila predvidena za 3. februar 2016. Tudi ta predaja ni uspela, ker se A. Jawo ni hotel vkrcati na letalo.
35. Verwaltungsgericht Karlsruhe (upravno sodišče v Karlsruheju) je 6. junija 2016 zavrnilo tožbo A. Jawa.
36. V pritožbenem postopku je A. Jawo trdil, da junija 2015 ni pobegnil in da zvezni urad prav tako ni mogel veljavno podaljšati roka v skladu s členom 29(2) Uredbe Dublin III. Po njegovem mnenju bi bilo treba „[o]dredbo [o odstranitvi] razveljaviti tudi zaradi neizdaje odločbe o prepovedi nacionalne odstranitve, ki se zahteva od 6. avgusta 2016“, in „ker se je […] z dovoljenjem [nemškega] urada za tujce začel[] usposabljati“.(10) Menil je še, da predaja v Italijo ni zakonita tudi zaradi tega, ker v tej državi članici obstajajo sistemske pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom in pogoji za sprejem prosilcev v smislu člena 3(2), drugi pododstavek, Uredbe Dublin III.
37. Med pritožbenim postopkom je zvezni urad ugotovil, da je bilo A. Jawu v Italiji izdano nacionalno dovoljenje za prebivanje iz humanitarnih razlogov, ki je bilo veljavno eno leto in se je izteklo 9. maja 2015.
38. V teh okoliščinah je predložitveno sodišče prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali se šteje, da je prosilec za azil pobegnil v smislu člena 29(2), drugi stavek, Uredbe [Dublin III] samo takrat, kadar se zaradi preprečitve ali otežitve predaje namenoma in zavestno izogiba nacionalnim organom, pristojnim za izvedbo predaje, ali pa zadošča, da ga že dlje časa več ni v dodeljenem stanovanju in organ nima informacij o tem, kje je, zaradi česar ni mogoče opraviti načrtovane predaje?
Ali se lahko zadevna oseba sklicuje na pravilno uporabo predpisa in v postopku izpodbijanja odločitve o predaji ugovarja, da je šestmesečni rok za predajo potekel, saj ni pobegnila?
2. Ali se lahko rok na podlagi člena 29(1), prvi pododstavek, Uredbe [Dublin III] podaljša že na podlagi tega, ker država članica, ki izvede predajo, še pred potekom roka odgovorno državo članico obvesti, da je zadevna oseba pobegnila in hkrati navede konkretni rok, ki ne sme biti daljši od 18 mesecev, v katerem bo predaja opravljena, ali pa se rok lahko podaljša samo tako, da udeležene države članice sporazumno določijo daljši rok?
3. Ali predaja prosilca za azil v odgovorno državo članico ni dopustna, če bi bil v primeru priznanja mednarodne zaščite v tej državi glede na pričakovane življenjske okoliščine izpostavljen resnemu tveganju, da bo podvržen ravnanju iz člena 4 [Listine]?
Ali to vprašanje še spada na področje uporabe prava Unije?
Na podlagi katerih meril prava Unije je treba presojati življenjske razmere osebe, ki ji je priznana mednarodna zaščita?“
39. Predložitveno sodišče predlaga, naj se ta predlog za sprejetje predhodne odločbe glede na pomembnost tretjega vprašanja za predhodno odločanje obravnava po nujnem postopku predhodnega odločanja iz člena 107 Poslovnika Sodišča. Predložitveno sodišče meni, da je to vprašanje pomembno za vse postopke predaje v Italijo in je torej od njega odvisna rešitev neizmernega števila postopkov. Predložitveno sodišče je tudi navedlo, da lahko predolgo trajajoča negotovost glede izida pomeni oviro za delovanje sistema, uvedenega z Uredbo Dublin III, in posledično oslabi skupni evropski azilni sistem.
40. Peti senat je 24. aprila 2017 odločil, da ni treba ugoditi predlogu predložitvenega sodišča za obravnavanje te zadeve po nujnem postopku predhodnega odločanja iz člena 107 Poslovnika Sodišča.
41. Pisna stališča so vložili A. Jawo, nemška, italijanska, madžarska in nizozemska vlada, vladi Združenega kraljestva in Švicarske konfederacije ter Evropska komisija.
42. Na skupni obravnavi, ki je bila 8. maja 2018 opravljena za zadevo C‑163/17 ter združene zadeve C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 in C‑438/17, so pritožnik v postopku v glavni stvari v teh zadevah, zvezni urad, nemška, belgijska, italijanska in nizozemska vlada, vlada Združenega kraljestva ter Komisija ustno predstavili stališča.
1. Možnost prosilca za mednarodno zaščito, da se za nasprotovanje svoji predaji sklicuje na iztek šestmesečnega roka, kot je opredeljen v členu 29(1) in (2) Uredbe Dublin III, ter na to, da ni pobegnil
a) Šestmesečni rok
43. Predložitveno sodišče z drugim delom prvega vprašanja za predhodno odločanje, ki ga je treba preučiti najprej, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 29(2), drugi stavek, Uredbe Dublin III razlagati tako, da se prosilec za mednarodno zaščito v okviru pravnega sredstva, ki ga uveljavlja zoper odločbo o predaji, sprejeto v zvezi z njim, lahko sklicuje na iztek šestmesečnega roka, kot je opredeljen v členu 29(1) in (2) navedene uredbe, „ker ni pobegnil“.
44. V skladu s členom 29(1) Uredbe Dublin III se predaja prosilca za mednarodno zaščito v odgovorno državo članico izvede, kakor hitro je to praktično izvedljivo in najkasneje v šestih mesecih po odobritvi zahteve, da bo druga država članica sprejela ali ponovno sprejela zadevno osebo, ali končni odločitvi o pritožbi ali ponovnem pregledu, če obstaja odložilni učinek. Sodišče je v točki 41 sodbe z dne 25. oktobra 2017, Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805), razsodilo, da je „cilj rokov, določenih v členu 29 Uredbe Dublin III, ne samo določitev mej za sprejetje, ampak tudi za izvršitev odločbe o predaji“. Člen 29(2), prvi stavek, navedene uredbe določa, da kadar se predaja ne izvede v tem šestmesečnem roku, postane odgovorna država članica, ki poda zahtevo. Vendar se v skladu s členom 29(2), drugi stavek, iste uredbe šestmesečni rok lahko podaljša na največ 18 mesecev, če zadevna oseba pobegne.
45. Člen 27(1) Uredbe Dublin III določa, da ima prosilec za mednarodno zaščito pravico do učinkovitega pravnega sredstva v obliki pritožbe zoper odločitev o predaji ali v obliki ponovnega dejanskega in zakonskega pregleda te odločitve pred sodiščem ali razsodiščem. Sodišče je v točki 48 sodbe z dne 26. julija 2017, Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587), razsodilo, da „je treba to določbo razlagati tako, da prosilcu za mednarodno zaščito […] [omogoča] učinkovito sodno varstvo s tem, da mu zlasti zagotavlja možnost vložitve pravnega sredstva zoper odločbo o predaji, sprejeto v zvezi z njim, ki se lahko nanaša na preučitev uporabe [Uredbe Dublin III], vključno s spoštovanjem postopkovnih jamstev, določenih z navedeno uredbo“.
46. V točkah 39 in 40 sodbe z dne 25. oktobra 2017, Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805), je Sodišče odločilo, da je treba postopke sprejema in ponovnega sprejema, ki jih določa Uredba Dublin III, izvesti ob spoštovanju več zavezujočih rokov, med katerimi je šestmesečni rok, omenjen v členu 29(1) in (2) te uredbe. Čeprav je namen teh določb določitev mej teh postopkov, tako kot merila iz poglavja III navedene uredbe prispevajo tudi k določanju odgovorne države članice. Posledica izteka tega roka, ne da bi bila izvedena predaja prosilca iz države članice, ki daje zahtevo, v odgovorno državo članico, je namreč prenos odgovornosti z druge države članice na prvo v celoti. V teh okoliščinah mora sodišče, ki odloča o pravnem sredstvu zoper odločbo o predaji, da se zagotovi, da je bila izpodbijana odločba o predaji sprejeta na podlagi pravilne uporabe navedenih postopkov, imeti možnost, da preuči trditve prosilca za mednarodno zaščito, v skladu s katerimi naj bi bila ta odločba sprejeta ob kršitvi določb iz člena 29(2) Uredbe Dublin III, pri čemer naj bi država članica, ki daje zahtevo, na dan sprejetja navedene odločbe že postala odgovorna država članica zaradi predhodnega izteka šestmesečnega roka, kot je opredeljen v členu 29(1) in (2) te uredbe.
47. Poleg tega je Sodišče v točki 46 sodbe z dne 25. oktobra 2017, Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805), razsodilo, da „je treba člen 27(1) Uredbe Dublin III v povezavi z uvodno izjavo 19 te uredbe(11) in člen 47 [Listine] razlagati tako, da mora imeti prosilec za mednarodno zaščito na voljo učinkovito in hitro pravno sredstvo, ki mu omogoča, da se sklicuje na iztek šestmesečnega roka, kot je opredeljen v členu 29(1) in (2) navedene uredbe, pri čemer do tega izteka pride po sprejetju odločbe o predaji“.
48. V skladu s členom 29(2) Uredbe Dublin III lahko ugotovitev, da je zadevna oseba pobegnila, povzroči podaljšanje šestmesečnega roka na največ 18 mesecev. Glede na posledice, ki jih ima taka ugotovitev za položaj zadevnih oseb – rok se v tem primeru potroji – je nujno, da ima na podlagi člena 27(1) Uredbe Dublin III in člena 47 Listine zadevna oseba na voljo učinkovito in hitro pravno sredstvo, ki ji omogoča, da se sklicuje na iztek šestmesečnega roka, tako da po potrebi navede, da ni pobegnila in da posledično tega roka ni bilo mogoče podaljšati.
49. Iz navedenega izhaja, da je treba člen 27(1) Uredbe Dublin III in člen 47 Listine razlagati tako, da mora imeti prosilec za mednarodno zaščito na voljo učinkovito in hitro pravno sredstvo, ki mu omogoča, da se sklicuje na iztek šestmesečnega roka, kot je opredeljen v členu 29(1) in (2) navedene uredbe, pri čemer bi do tega izteka prišlo po sprejetju odločbe o predaji, tako da po potrebi navede, da ni pobegnil in da posledično tega roka ni bilo mogoče podaljšati.
b) Pojem „pobeg“ v smislu člena 29(2), drugi stavek, Uredbe Dublin III
50. Predložitveno sodišče se s prvim delom prvega vprašanja za predhodno odločanje sprašuje o pojmu „pobeg“ v smislu člena 29(2), drugi stavek, Uredbe Dublin III in o pogojih, pod katerimi se za prosilca za mednarodno zaščito šteje, da je pobegnil, tako da je šestmesečni rok za predajo mogoče podaljšati na največ 18 mesecev. Natančneje, izvedeti želi, ali pojem „pobeg“ v smislu člena 29(2), drugi stavek, Uredbe Dublin III zahteva dokaz, da se je prosilec za mednarodno zaščito „zaradi preprečitve ali otežitve predaje namenoma in zavestno izogiba[l] nacionalnim organom, pristojnim za izvedbo predaje“, ali pa „zadošča, da ga že dlje časa več ni v dodeljenem stanovanju in [pristojni] organ nima informacij o tem, kje je, zaradi česar ni mogoče opraviti načrtovane predaje“.(12)
51. Uredba Dublin III ne vsebuje nobene opredelitve pojma „pobeg“ v smislu člena 29(2), drugi stavek,(13) te uredbe.
52. Poleg tega, čeprav izrazi „fuite“ (v različici v francoščini), „flucht“(14) (v različici v nemščini), „absconds“ (v različici v angleščini) in „fuga“ (v različicah v španščini, italijanščini in portugalščini), ki so uporabljeni v členu 29(2), drugi stavek, Uredbe Dublin III, nakazujejo željo nečemu ubežati, se ne sklicujejo na zahtevo po dokazu o namerah prosilca za mednarodno zaščito, zlasti o nameri, da se namenoma in zavestno izogne izvedbi predaje.
53. Prav tako besedilo člena 29(2), drugi stavek, Uredbe Dublin III ne omogoča sklepanja, da je dovolj dokazati „pobeg“ prosilca za mednarodno zaščito z eno ali več objektivnimi okoliščinami, zlasti z njegovo nepojasnjeno in daljšo odsotnostjo z njegovega običajnega naslova.
54. Ker v besedilu Uredbe Dublin III ni teh pojasnil, je treba pojem „pobeg“ v smislu člena 29(2), drugi stavek, Uredbe Dublin III(15) razlagati ob upoštevanju ne le besedila te določbe, temveč tudi njenega okvira in ciljev ureditve, katere del je.(16)
55. Ker je poleg tega zadevna oseba prosilec za mednarodno zaščito, sta del upoštevnega okvira tudi Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite(17) ter Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito(18).
1) Cilji člena 29 Uredbe Dublin III
56. Zlasti iz uvodnih izjav 4 in 5 Uredbe Dublin III je razvidno, da je njen namen uvesti jasen in izvedljiv način, temelječ na objektivnih in poštenih merilih, za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito. Ta način bi moral zlasti omogočati hitro določitev odgovorne države članice, da bi se zagotovil učinkovit dostop do postopkov za priznanje mednarodne zaščite ob sočasnem varovanju cilja hitre obravnave prošenj za mednarodno zaščito.
57. V skladu s členom 29(1), prvi pododstavek, Uredbe Dublin III se predaja zadevne osebe izvede, kakor hitro je to praktično izvedljivo in najkasneje v šestih mesecih. Sodišče je v točki 40 sodbe z dne 29. januarja 2009, Petrosian (C‑19/08, EU:C:2009:41), razsodilo, da je ob upoštevanju dejanske kompleksnosti in organizacijskih težav, povezanih z izvedbo take predaje, cilj šestmesečnega roka ta, da zadevnima državama članicama omogoči, da se dogovorita o njeni izvedbi, in, natančneje, da državi članici, ki daje zahtevo, omogoči, da določi načine, na katere se bo predaja, ki se opravi v skladu z nacionalno zakonodajo slednje države, izvedla.(19)
58. V členu 29(2) Uredbe Dublin III je pojasnjeno, da kadar se predaja ne opravi v roku šestih mesecev, je odgovorna država članica oproščena svoje obveznosti sprejema ali ponovnega sprejema zadevne osebe, odgovornost pa se nato prenese na državo članico, ki poda zahtevo.
59. Po mojem mnenju se glede na cilj hitre obravnave prošenj za mednarodno zaščito možnost podaljšanja šestmesečnega roka do 18 mesecev uporablja le, če obstajajo prepričljivi dokazi, da je zadevna oseba pobegnila. Enako kot A. Jawo namreč menim, da ima člen 29(2), drugi stavek, Uredbe Dublin III naravo odstopanja, ki vključuje pomembne posledice za zadevno osebo in za določitev odgovorne države članice.(20) Iz tega sledi, da je treba to določbo razlagati ozko.
60. Vendar bi bila, čeprav ima člen 29(2), drugi stavek, Uredbe Dublin III naravo odstopanja, obveznost dokazati, da se je prosilec za mednarodno zaščito zaradi preprečitve ali otežitve predaje namenoma in zavestno izogibal nacionalnim organom, pristojnim za izvedbo predaje, po mojem mnenju pretirana in bi lahko povzročila precejšnje motnje v že tako kompleksnem in težavnem sistemu predaj, vzpostavljenem z Uredbo Dublin III.(21)
61. V skladu s stališčem Komisije menim, da če bi merilo „pobega“ zahtevalo dokaz o določeni subjektivni nameri prosilca za mednarodno zaščito, bi bilo „pogosto […] tako namero mogoče dokazati zgolj ob obilici težav, na podlagi napornih zaslišanj, katerih dolžina bi zelo pogosto presegala šestmesečni rok iz člena 29(2)“ Uredbe Dublin III. Drugače povedano, namesto da bi imel drugi stavek člena 29(2) Uredbe Dublin III naravo odstopanja ali da bi se razlagal ozko, bi ga bilo praktično nemogoče uporabiti.(22)
2) Okvir, v katerega spada primer: vpliv direktiv 2013/32 in 2013/33
62. Po mojem mnenju je treba vprašanje, ali je prosilec za mednarodno zaščito pobegnil, reševati na podlagi konkretnih in objektivnih dokazov o tem „pobegu“, ob upoštevanju vseh upoštevnih okoliščin in okvira, v katerega spada primer iz postopka v glavni stvari, ter neodvisno od vsakršnega dokaza o kakršnih koli namerah zadevne osebe, ki je pobegnila. Ker postopek, uveden z Uredbo Dublin III, ni kazenske narave, bi se moral uporabljati dokazni standard, ki se uporablja v civilnih zadevah (tehtanje verjetnosti – „on the balance of probabilities“). Dokazno breme nujno nosijo pristojni nacionalni organi, ki zatrjujejo pobeg zadevne osebe, saj so oni tisti, ki nameravajo izkoristiti odstopanje, določeno v členu 29(2) Uredbe Dublin III.
63. Kar zadeva posebne okoliščine, ki so prisotne, če se prosilci za mednarodno zaščito v skladu s členom 7(1) Direktive 2013/33 lahko „svobodno gibajo po ozemlju države članice gostiteljice ali na območju, ki jim ga ta država članica določi“, ta pravica ni absolutna ter lahko zanjo veljajo pogoji in obveznosti.
64. Države članice lahko namreč določijo, prvič, „kraj bivanja prosilca iz razlogov v javnem interesu, zaradi javnega reda ali, kadar je potrebno, za hitro obdelavo in učinkovito spremljanje njegove prošnje za mednarodno zaščito“,(23) in drugič, „da so materialni pogoji za sprejem odvisni od dejanskega bivanja prosilcev na nekem določenem mestu, ki ga določijo države članice“.(24) Poleg tega „[d]ržave članice od prosilcev zahtevajo, da pristojne organe čimprej obvestijo o svojem trenutnem naslovu in jim sporočijo kakršno koli spremembo naslova“.(25) Po mojem mnenju so te omejitve in obveznosti potrebne, da se med drugim zagotovi, da je prosilca za mednarodno zaščito mogoče hitro najti za lažje obravnavanje njegove prošnje in po potrebi njegovo lažjo predajo v drugo državo članico v skladu s členom 29 Uredbe Dublin III.
65. Po navedbah Komisije je Zvezna republika Nemčija člen 7, od (2) do (4), Direktive 2013/33 prenesla s členi od 56 do 58 Asylgesetz (zakon o pravici do azila). Ta institucija je opozorila, da A. Jawo na podlagi teh določb „brez upravnega dovoljenja ni smel – niti začasno – zapustiti območja, ki pripada službi mesta Heidelberg za tujce, kar je vseeno storil v začetku junija 2015“.
66. Vendar je treba poudariti, da so države članice v skladu s členom 5 Direktive 2013/33 dolžne obvestiti prosilce za mednarodno zaščito, in sicer v pisni obliki in v jeziku, ki ga ti razumejo ali za katerega se razumno domneva, da ga razumejo, o obveznostih, ki jih morajo izpolnjevati v zvezi s pogoji za sprejem.(26) Iz tega sledi, da če ta pravila niso bila spoštovana, se zoper prosilce za mednarodno zaščito ni mogoče sklicevati na nespoštovanje omejitev svobodnega gibanja.
67. Poleg tega člen 13(2)(a) Direktive 2013/32 določa možnost, da države članice prosilcu za mednarodno zaščito naložijo, da se mora „javljati pristojnim organom ali se pri njih osebno zglasiti, in sicer bodisi nemudoma bodisi ob določenem času“.(27) Po mojem mnenju je ta obveznost lahko upoštevna v primeru, kot je ta iz postopka v glavni stvari, čeprav je zvezni urad prošnjo A. Jawa za azil zavrgel kot nedopustno in odredil njegovo odstranitev v Italijo. Pristojni nacionalni organ namreč mora biti zmožen priti v stik s prosilcem za mednarodno zaščito zaradi izvedbe njegove predaje, da bi njegovo prošnjo za mednarodno zaščito obravnavali organi države članice, ki je odgovorna v skladu z Uredbo Dublin III.
68. Iz navedenega izhaja, da če je bil prosilec za mednarodno zaščito obveščen(28) o omejitvah, določenih za njegovo pravico do svobodnega gibanja, in o svojih obveznostih zglašanja pri pristojnih nacionalnih organih v skladu z nacionalnimi določbami, s katerimi sta bila prenesena člen 5 Direktive 2013/33 in člen 13(2)(a) Direktive 2013/32, dejstvo, da je za razmeroma dolgo obdobje prenehal prebivati v nastanitvi, ki mu je bila dodeljena, tako da ti organi niso bili obveščeni, kje je, in zaradi tega ni bilo mogoče izvesti načrtovane predaje, po mojem mnenju zadostuje za podaljšanje roka za predajo na 18 mesecev v skladu s členom 29(2) Uredbe Dublin III.
69. Predložitveno sodišče se z drugim vprašanjem za predhodno odločanje sprašuje, ali je treba člen 29(2), drugi stavek, Uredbe Dublin III razlagati tako, da za podaljšanje roka za predajo zadostuje, da država članica, ki daje zahtevo, še pred iztekom šestmesečnega roka odgovorno državo članico obvesti, da je zadevna oseba pobegnila, in hkrati navede konkretni rok, ki ne sme biti daljši od 18 mesecev, v katerem bo predaja izvedena, ali pa se lahko šestmesečni rok podaljša samo, če se zadevni državi članici o tem sporazumno dogovorita.
70. Ugotoviti je treba, da v členu 29(2), drugi stavek, Uredbe Dublin III ni določene nobeno posvetovanje med državo članico, ki daje zahtevo, in odgovorno državo članico(29) glede podaljšanja roka, dovoljenega v tem členu.
71. Poleg tega je bilo pooblastilo za določitev enotnih pogojev za posvetovanje in izmenjavo podatkov med državami članicami, zlasti v primeru odloženih predaj ali predaj z zamudo, s členom 29(4) Uredbe Dublin III preneseno na Komisijo. Ti enotni pogoji so med drugim določeni v členu 9 izvedbene uredbe.
72. Po mojem mnenju iz člena 29(2) Uredbe Dublin III v povezavi s členom 9 Uredbe št. 1560/2003 izhaja, da če se ugotovi, da je zadevna oseba pobegnila, država članica, ki daje zahtevo, lahko(30) enostransko podaljša šestmesečni rok iz člena 29 navedene uredbe na največ 18 mesecev, če drugo državo članico nemudoma obvesti o odlogu predaje, pri čemer ravna v skladu s podrobnimi pravili iz člena 9 izvedbene uredbe. V skladu s členom 9(2) Uredbe št. 1560/2003 mora to storiti pred iztekom šestmesečnega roka, ki ga določa člen 29(1) in (2) Uredbe Dublin III.
73. Glede na navedeno menim, da je treba člen 29(2), drugi stavek, Uredbe Dublin III in člen 9(2) Uredbe št. 1560/2003 razlagati tako, da za podaljšanje roka za predajo zadostuje, da država članica, ki daje zahtevo, še pred iztekom šestmesečnega roka odgovorno državo članico obvesti, da je zadevna oseba pobegnila, in hkrati navede konkretni rok, ki ne sme biti daljši od 18 mesecev, v katerem bo predaja izvedena.
74. Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče sprašuje, prvič, ali predaja prosilca za mednarodno zaščito v odgovorno državo članico ni zakonita, če bi bil v primeru priznanja mednarodne zaščite v tej državi članici glede na takrat predvidljive življenjske razmere tam izpostavljen resni nevarnosti nečloveškega in ponižujočega ravnanja v smislu člena 4 Listine. Drugič, predložitveno sodišče se sprašuje, ali tako vprašanje spada na področje uporabe prava Unije. Tretjič, sprašuje po merilih, na podlagi katerih bi bilo treba presojati življenjske razmere osebe, ki ji je priznana mednarodna zaščita.
75. Zaporedoma bom preučil drugi, prvi in tretji del tega vprašanja za predhodno odločanje.
76. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba pravila sekundarne zakonodaje Unije, vključno z določbami Uredbe Dublin III, razlagati in uporabljati ob spoštovanju temeljnih pravic, zagotovljenih z Listino. Prepoved nečloveškega in ponižujočega ravnanja in kaznovanja, določena v členu 4 Listine, je glede tega temeljnega pomena, ker je absolutna, saj je tesno povezana s spoštovanjem človekovega dostojanstva iz člena 1 Listine.(31)
77. Skupni evropski azilni sistem je bil zasnovan v okviru, na podlagi katerega je mogoče domnevati, da vse države, ki sodelujejo v njem – države članice ali tretje države – spoštujejo temeljne pravice, vključno s pravicami, ki temeljijo na Ženevski konvenciji ter EKČP, in da si lahko države članice v zvezi s tem medsebojno zaupajo. Zaradi tega načela medsebojnega zaupanja je zakonodajalec Unije med drugim sprejel Uredbo Dublin III. V teh okoliščinah je Sodišče razsodilo, da je treba domnevati, da je obravnavanje prosilcev za azil v vsaki državi članici v skladu z zahtevami Listine, Ženevske konvencije in EKČP.(32)
78. Sodišče je kljub tej domnevi o skladnosti razsodilo tudi, da ni mogoče izključiti, da ima skupni evropski azilni sistem v praksi večje težave pri delovanju v določeni državni članici, tako da bi obstajala resna nevarnost, da bi bili prosilci za azil v primeru predaje v navedeno državo članico obravnavani v nasprotju s temeljnimi pravicami.(33)
79. V točki 99 sodbe z dne 21. decembra 2011, N. S. in drugi (C‑411/10 in C‑493/10, EU:C:2011:865), je Sodišče jasno navedlo, „da uporaba Uredbe [Dublin III] na podlagi neizpodbojne domneve, da bo država članica, ki je po navadi pristojna za obravnavanje prošnje prosilca za azil, spoštovala njegove temeljne pravice, ni združljiva z obveznostjo držav članic, da Uredbo [Dublin III] razlagajo in uporabljajo v skladu s temeljnimi pravicami“.
80. Gre torej za izpodbojno domnevo o skladnosti.
81. Sodišče je v sodbi z dne 21. decembra 2011, N. S. in drugi (C‑411/10 in C‑493/10, EU:C:2011:865, točke od 86 do 94 in 106), tudi opozorilo, da je mogoče, da predaja prosilcev za azil v okviru Dublinskega sistema v nekaterih okoliščinah ni v skladu s prepovedjo iz člena 4 Listine. Tako je razsodilo, da bi bil prosilec v dejanski nevarnosti nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu tega člena, če bi bil predan v državo članico, v kateri bi lahko bila resna nevarnost, da obstajajo sistemske pomanjkljivosti azilnega postopka in pogojev za sprejem prosilcev. Zato države članice v skladu s prepovedjo iz navedenega člena ne smejo opraviti predaje v okviru Dublinskega sistema v državo članico, če ni mogoče, da ne bi vedele, da v njej obstajajo take pomanjkljivosti.(34)
82. Sodba z dne 21. decembra 2011, N. S. in drugi (C‑411/10 in C‑493/10, EU:C:2011:865), je bila izdana v položaju, podobnem tistemu iz sodbe ESČP z dne 21. januarja 2011, M. S. S. proti Belgiji in Grčiji,(35) ki se je nanašala na člen 3 EKČP in katere predmet je bila predaja prosilca za azil s strani belgijskih organov v Grčijo, ki je bila odgovorna država članica za obravnavanje njegove prošnje.(36) Sodišče je v točki 88 sodbe z dne 21. decembra 2011, N. S. in drugi (C‑411/10 in C‑493/10, EU:C:2011:865), ugotovilo, da je ESČP med drugim razsodilo, da je Kraljevina Belgija kršila člen 3 EKČP, po eni strani s tem, da je pritožnika izpostavila tveganju, ki je izviralo iz pomanjkljivosti azilnega postopka v Grčiji, ker so belgijski organi vedeli ali bi morali vedeti, da ta pritožnik ni imel nobenega zagotovila, da bodo grški organi njegovo prošnjo resno obravnavali, po drugi strani pa s tem, da je pritožnika ob celovitem poznavanju dejstev izpostavila pripornim in življenjskim razmeram, ki pomenijo ponižujoče ravnanje.(37)
83. Čeprav je bila sodna praksa iz sodbe z dne 21. decembra 2011, N. S. in drugi (C‑411/10 in C‑493/10, EU:C:2011:865), glede obstoja sistemskih pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom in pogoji za sprejem prosilcev v državi članici, na katero je zahteva naslovljena, leta 2013 kodificirana v členu 3(2), drugi pododstavek, Uredbe Dublin III, pa je Sodišče razsodilo, da na podlagi tega ni mogoče ugotoviti, da bi vsaka kršitev temeljne pravice s strani odgovorne države članice vplivala na obveznosti drugih držav članic, da spoštujejo določbe Uredbe Dublin III.(38) Če bi že najmanjša kršitev pravil, ki urejajo skupni azilni sistem, zadostovala, da se prepreči predaja prosilca za azil v državo članico, ki je po navadi pristojna, to namreč ne bi bilo združljivo s cilji in sistemom Uredbe Dublin III.(39)
84. Kar zadeva nevarnosti, ki jih za prosilca za mednarodno zaščito vključuje njegova predaja v ožjem pomenu, je Sodišče v točki 65 sodbe z dne 16. februarja 2017, C. K. in drugi (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127), odločilo, da je mogoče predajo opraviti le v okoliščinah, v katerih ne more povzročiti dejanske nevarnosti, da bi se z zadevno osebo ravnalo nečloveško ali ponižujoče v smislu člena 4 Listine. V zvezi s tem je Sodišče upoštevalo posebej resno zdravstveno stanje zadevne osebe,(40) ki je lahko pripeljalo do nezmožnosti njene predaje v drugo državo članico, in sicer tudi ob neobstoju sistemskih pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom in pogoji za sprejem prosilcev za azil v državi članici, ki je podala zahtevo.
85. Sodišče je namreč v točki 91 navedene sodbe izrecno zavrnilo trditev Komisije, da iz člena 3(2), drugi pododstavek, Uredbe Dublin III izhaja, da lahko na obveznost predaje prosilca za azil v odgovorno državo članico vpliva samo obstoj sistemskih pomanjkljivosti v odgovorni državi članici.(41)
86. V zvezi s tem je Sodišče opozorilo na splošno naravo člena 4 Listine, ki prepoveduje vse oblike nečloveškega ali ponižujočega ravnanja, in poudarilo, da če bi države članice smele zanemariti dejansko in izkazano nevarnost nečloveškega ali ponižujočega ravnanja za prosilca za azil z obrazložitvijo, da ne izvira iz sistemske pomanjkljivosti v odgovorni državi članici, to očitno ne bi bilo združljivo z absolutno naravo te prepovedi.(42)
87. V točki 95 sodbe z dne 16. februarja 2017, C. K. in drugi (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127), je pojasnjeno, da je z nezmožnostjo izvedbe predaje v okoliščinah, obravnavanih v navedeni zadevi, „v celoti spoštovano načelo medsebojnega zaupanja, ker se z njo ne vpliva na obstoj domneve o spoštovanju temeljnih pravic v vseh državah članicah, ampak se zagotavlja, da države članice ustrezno upoštevajo izjemne položaje, ki so obravnavani v tej sodbi. Poleg tega, če bi država članica izvedla predajo prosilca za azil v takih položajih, nečloveškega in ponižujočega ravnanja, ki bi iz tega izhajalo, ne bi bilo mogoče neposredno ali posredno pripisati organom odgovorne države članice, ampak zgolj prvi državi članici“.(43)
88. Ta previdni pristop, pri katerem je poudarjeno varstvo temeljnih načel in človekovih pravic, odseva tudi sodno prakso ESČP. To namreč v točki 126 sodbe z dne 4. novembra 2014, Tarakhel proti Švici (CE:ECHR:2014:1104JUD002921712), opozarja, da „mora biti očitek osebe, da bi bila ob vrnitvi v tretjo državo izpostavljena ravnanju, ki je prepovedano s členom 3 EKČP, nujno predmet skrbnega nadzora s strani nacionalnega organa“.
89. V nasprotju z okoliščinami v zadevah, v katerih sta bili izdani sodbi z dne 21. decembra 2011, N. S. in drugi (C‑411/10 in C‑493/10, EU:C:2011:865), ter z dne 16. februarja 2017, C. K. in drugi (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127), ki sta se nanašali prva na sistemske pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom in pogoji za sprejem prosilcev, druga pa na sámo predajo prosilca za mednarodno zaščito, se zadeva v postopku v glavni stvari nanaša na upoštevanje položaja, ki bi lahko nastopil po priznanju mednarodne zaščite v odgovorni državi članici.
90. Gre za novo okoliščino, ki je Sodišče še ni obravnavalo.
2. Drugi del tretjega vprašanja za predhodno odločanje(44)
91. Italijanska vlada je podala stališče samo glede tretjega vprašanja za predhodno odločanje. Meni, da domnevne sistemske pomanjkljivosti, ki se pripisujejo odgovorni državi članici, kot jih predstavlja predložitveno sodišče, v resnici zadevajo sistem socialnega varstva, veljaven v tej državi, in torej ne pomenijo kršitve člena 4 Listine, temveč eventualno pomenijo kršitev členov 34 in 35 Listine ter določb Direktive 2011/95.
92. Po mnenju italijanske vlade se predložitveno sodišče opira na hipotetično „sistemsko pomanjkljivost“, ki ne spada v okvir niti azilnega postopka niti pogojev za sprejem prosilcev za azil, ampak v okvir poznejše faze, to je faze prebivanja prosilcev za azil, ki jim je bila priznana mednarodna zaščita, na ozemlju države članice. Zatrjevana nevarnost naj bi bila torej očitno hipotetična, ker gre pri položaju A. Jawa za položaj prosilca za azil, čigar prošnja za mednarodno zaščito še ni bila niti obravnavana niti ni bilo o njej odločeno.
93. Po mnenju nemške vlade je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča pravila sekundarne zakonodaje Unije, vključno z določbami Uredbe Dublin III, razlagati in uporabljati ob spoštovanju temeljnih pravic, zagotovljenih z Listino.
94. Na tej podlagi nemška vlada meni, da je treba življenjske razmere osebe, ki ji je bila priznana pravica do mednarodne zaščite, presojati z vidika Direktive 2011/95. Opozarja, da Direktiva 2013/33 sicer določa enotne minimalne standarde glede sprejema prosilcev za mednarodno zaščito, vendar je z Direktivo 2011/95 in Ženevsko konvencijo v odgovorni državi članici določeno nacionalno obravnavanje oziroma enako obravnavanje kot za državljane tretjih držav. Ta vlada meni, da je treba „[t]o posebnost […] upoštevati pri presoji življenjskih razmer oseb, ki jim je bila priznana pravica do mednarodne zaščite, ko je treba presoditi, ali so te življenjske razmere sprejemljive z vidika člena 4 Listine. Izbira te odstopajoče zakonodajne tehnike(45) ima tudi posledice za področje uporabe temeljnih pravic Unije. Temeljne pravice Unije se namreč v skladu s členom 51(1), prvi stavek, Listine uporabljajo [le] v okviru izvajanja prava Unije. Zato ukrepi, ki niso vključeni v Direktivo [2011/95] in v okviru katerih države članice delujejo na podlagi lastne pristojnosti, ne spadajo na področje uporabe Listine [in] merilo primarnega prava (v tem primeru člena 4 Listine) se lahko uporabi le, če sekundarna zakonodaja Unije določa zahteve za države članice.“
95. Nemška vlada dodaja, da se predložitveno sodišče opira na napačno razlago področja uporabe temeljnih pravic Unije s tem, ko navaja, da lahko nacionalno sodišče pri presoji življenjskih razmer oseb, ki jim je bila priznana pravica do mednarodne zaščite, poleg spoštovanja osnovne ravni, predpisane s pravom Unije v Direktivi 2011/95, preuči vprašanje morebitne kršitve člena 4 Listine. Poleg tega nemška vlada meni, da je vsebinska obravnava prošnje za azil naloga izključno odgovorne države članice in da ni razvidno, na kateri dejanski podlagi bi jo lahko država članica, ki izvede predajo, vnaprej vsebinsko obravnavala, da bi lahko zanesljivo ugotovila, ali bo priznanje v odgovorni državi članici odobreno ali ne.
96. Nizozemska vlada navaja, da države članice, ki daje zahtevo, ni mogoče šteti za odgovorno za nečloveško ali ponižujoče ravnanje v smislu člena 4 Listine, ki bi bilo lahko uporabljeno za prosilca za mednarodno zaščito v obdobju po azilnem postopku, saj ni predaja tista, ki prosilca neposredno izpostavi temu ravnanju. Odgovornost za položaj, v katerem se bo prosilec za mednarodno zaščito „znašel po tem, ko je sledil azilnemu postopku, nosi izključno država članica, ki jo Uredba Dublin določa za obravnavanje prošnje za azil in za prevzem obveznosti, povezanih s tem“.
97. Po mnenju vlade Združenega kraljestva je očitno, da bi možnost prosilca za azil, da izpodbija odločbo o predaji s sklicevanjem na življenjske razmere v odgovorni državi članici po priznanju mednarodne zaščite, močno presegala področje uporabe Dublinskega sistema. Prvič, besedilo Uredbe Dublin III naj ne bi potrjevalo te razširjene razlage. Drugič, Dublinski sistem naj bi bil namenjen določitvi države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, in naj ne bi zadeval izida prošnje za azil ali položaja prosilcev za azil po priznanju mednarodne zaščite v primeru pritrdilnega odgovora na prošnjo. Tretjič, izid prošnje za azil, ko je prosilec za azil enkrat v odgovorni državi članici, naj bi bil negotov. Četrtič, vlada Združenega kraljestva meni, da bi bilo prezgodaj sklicevati se na življenjske razmere po priznanju mednarodne zaščite, da bi se izpodbila odločba. Opozarja, da lahko, preden pride do predaje in je nato prošnja za azil obravnavana, preteče veliko časa, tako da se lahko življenjske razmere v tem času tudi občutno spremenijo. Kot navaja ta vlada, če bi se upravičenec do mednarodne zaščite znašel pred nevarnostjo, da bo po priznanju te zaščite podvržen ravnanju, ki je v nasprotju s členom 4 Listine, bi potem lahko v državi članici gostiteljici, če se uporablja pravo Unije, zahteval sodno varstvo.
98. Madžarska vlada meni, da področje uporabe Uredbe Dublin III pokriva obdobje, ki ustreza izvajanju postopka za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, da pa ne vključuje pravil v zvezi z obdobjem po tem. Po mnenju navedene vlade okoliščine, ki nastopijo po predaji in obravnavanju prošnje za mednarodno zaščito, ne spadajo pod nobeno od okoliščin, ki jih je treba preučiti v okviru člena 3(2) Uredbe Dublin III. Poudarja, da življenjskih razmer po obravnavanju prošnje ni mogoče preučiti objektivno, ker socialni sistemi držav članic niso primerljivi in ker ne obstaja nobena nacionalna rešitev, ki ji ne bi bilo mogoče oporekati ustreznosti. Kot navaja ista vlada, se je tako mogoče v bistvu vprašati, kako bi nacionalni organi ali sodišča lahko utemeljili svojo odločitev o zavrnitvi predaje v okviru dublinskega postopka, če bi bilo treba vnaprej preučiti, prvič, ali bo prosilcu priznan status begunca v odgovorni državi članici, in drugič, ali v konkretnem primeru obstaja dejanska nevarnost, da življenjske razmere morda niso zadovoljive.
99. Po mnenju Komisije Uredba Dublin III, tudi če se razlaga z vidika člena 4 Listine, od držav članic ne zahteva, naj na eni strani obravnavajo vprašanje, ali bi bili upravičenci do mednarodne zaščite po koncu njihovega azilnega postopka izpostavljeni konkretni nevarnosti, da zapadejo v skrajno pomanjkanje in so posledično v okviru postopkov predaje na podlagi navedene uredbe podvrženi ravnanju, ki je v nasprotju s človekovim dostojanstvom, in naj na drugi strani odložijo posamične predaje iz takih razlogov. Nasprotno, ta institucija meni, da dokler odgovorna država članica izpolnjuje svoje obveznosti do upravičencev do zaščite na podlagi Ženevske konvencije in Direktive 2011/95, to je, natančneje, dokler jim dejansko zagotavlja enakopraven dostop do izobraževanja, zaposlitve, socialne pomoči, nastanitve in zdravstvenega varstva, se lahko druge države članice zanesejo na to, da si ta država in njena celotna družba dovolj prizadevata za to, da celo osebe, ki trpijo skrajno pomanjkanje, niso obravnavane nečloveško ali ponižujoče v smislu člena 4 Listine.
100. Predložitveno sodišče Sodišče sprašuje, ali to, da država članica, ki daje zahtevo, pred izvedbo predaje preuči obstoj dejanske in izkazane nevarnosti nečloveškega ali ponižujočega ravnanja, ki bi lahko za zadevno osebo nastopilo v državi članici, na katero je zahteva naslovljena, po morebitnem priznanju mednarodne zaščite, spada na področje uporabe prava Unije ali pa, nasprotno, to sodišče lahko sklepa, da je navedena nevarnost preveč oddaljena ter da sta posledično njena preučitev in upoštevanje prezgodnja.(46)
101. Člen 51(1) Listine določa, da se njene določbe uporabljajo za države članice samo, ko izvajajo pravo Unije. Iz tega sledi, da je spoštovanje člena 4 Listine v zvezi s prepovedjo nečloveškega ali ponižujočega ravnanja ali kaznovanja za države članice nujno, ko predajo prosilca za mednarodno zaščito v odgovorno državo članico na podlagi člena 29 Uredbe Dublin III.(47)
102. Ko država članica opravi predajo prosilca za mednarodno zaščito, pa izvaja člen 29 Uredbe Dublin III, in ne določb Direktive 2011/95. Iz tega sledi, da stališče nemške vlade, v skladu s katerim se Listina v obravnavanem primeru uporablja le, če Direktiva 2011/95 ne določa zahtev za države članice, ni upoštevno.
103. Kar zadeva stališče italijanske vlade glede členov 34 in 35 Listine, je treba ugotoviti, da predložitveno sodišče ni postavilo vprašanj v zvezi s tema določbama. Menim tudi, da morebitna uporaba teh določb ne vodi do tega, da bi se zavrnila upoštevnost uporabe člena 4 Listine.
104. Poleg tega, da ima prepoved iz člena 4 Listine splošno in absolutno naravo, ki govori v prid široke uporabe te določbe, je treba spomniti, da je Sodišče v sodbi z dne 21. decembra 2011, N. S. in drugi (C‑411/10 in C‑493/10, EU:C:2011:865), ugotovilo, da skupni evropski azilni sistem temelji na medsebojnem zaupanju in domnevi, da druge države članice spoštujejo pravo Unije in, natančneje, temeljne pravice, kar torej načeloma omogoča predajo prosilcev za mednarodno zaščito v pristojno državo članico na podlagi Dublinskega sistema.
105. V zvezi s tem je iz točk 84 in 85 sodbe z dne 21. decembra 2011, N. S. in drugi (C‑411/10 in C‑493/10, EU:C:2011:865), razvidno, da je Sodišče v svoji analizi skupnega evropskega azilnega sistema upoštevalo ne le Direktivo 2003/9, ampak tudi Direktivo Sveta 2004/83/ES z dne 29. aprila 2004 o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite(48) ter Direktivo Sveta 2005/85/ES z dne 1. decembra 2005 o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah(49).
106. Poudariti je treba, da je Direktiva 2004/83 enako kot Direktiva 2011/95, s katero je bila nadomeščena, vsebovala pravila v zvezi z obravnavanjem upravičencev do mednarodne zaščite(50) ter je določala med drugim minimalne standarde glede dostopa zadevne osebe do izobraževanja, socialne blaginje, zdravstvenega varstva in nastanitve. Ravno dostop do teh socialnih pravic v Italiji pa je sporen v postopku v glavni stvari.
107. Poleg tega obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito in morebitno priznanje te zaščite nedvomno sledita določitvi odgovorne države članice v skladu z Uredbo Dublin III.
108. Čeprav ima vsaka faza posebna pravila in roke, menim, da določitev odgovorne države članice, obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito in morebitno priznanje te zaščite skupaj tvorijo skupni evropski azilni sistem. Vse te ločene faze si namreč sledijo in so neločljivo povezane. V okoliščinah iz postopka v glavni stvari, v katerih se zatrjuje nevarnost nečloveškega in ponižujočega ravnanja v odgovorni državi članici, bi bilo faze, ki se nanašajo na predajo prosilca za mednarodno zaščito, njegov sprejem in obravnavanje njegove prošnje, umetno ločevati od faze, ki se nanaša na priznanje mednarodne zaščite, zlasti ob upoštevanju časovne povezanosti vseh teh faz.(51) Iz tega po mojem mnenju sledi, da sklicevanje na obstoj dejanske nevarnosti kršitve člena 4 Listine po priznanju mednarodne zaščite, da bi se izpodbila odločba o predaji, ne bi imelo te posledice, da bi pripeljalo do prezgodnje preučitve.
109. Poleg tega, ker so države članice pred izvedbo predaje prosilca za mednarodno zaščito v skladu s členom 29 Uredbe Dublin III dolžne preveriti azilni postopek in pogoje za sprejem v odgovorni državi članici z vidika člena 4 Listine, kadar se zatrjuje obstoj sistemskih pomanjkljivosti v zvezi s tem v zadnjenavedeni državi članici,(52) je treba zavrniti trditev madžarske in nemške vlade, da države članice niso zmožne preverjati življenjskih razmer upravičencev do mednarodne zaščite v drugih državah. Táko zavračanje odgovornosti, ki temelji na pomanjkanju praktičnih sredstev, je poleg tega v očitnem nasprotju s sodno prakso ESČP, ki nacionalnim organom nalaga obveznost „skrbnega nadzora“.(53)
110. Glede na navedeno menim, da vprašanje, ali predaja prosilca za mednarodno zaščito v odgovorno državo članico v skladu s členom 29 Uredbe Dublin III ni zakonita, če bi bil ta prosilec v primeru priznanja mednarodne zaščite v tej državi glede na to, kakšne bi bile takrat njegove predvidljive življenjske razmere, v navedeni državi izpostavljen dejanski in izkazani nevarnosti ravnanja, kot je ravnanje iz člena 4 Listine, spada na področje uporabe prava Unije.
3. Prvi del tretjega vprašanja za predhodno odločanje
111. Po mojem mnenju iz mojega odgovora na drugi del tretjega vprašanja predložitvenega sodišča ter zlasti iz splošne in absolutne narave prepovedi nečloveškega in ponižujočega ravnanja, ki jo določa člen 4 Listine, izhaja, da je treba na prvi del tretjega vprašanja odgovoriti, da predaja prosilca za mednarodno zaščito v odgovorno državo članico v skladu s členom 29 Uredbe Dublin III ni zakonita, če bi bil ta prosilec v primeru priznanja mednarodne zaščite v tej državi glede na to, kakšne bi bile takrat njegove predvidljive življenjske razmere, tam izpostavljen resni nevarnosti ravnanja, kot je ravnanje iz člena 4 Listine. Zato je predajo prosilca za mednarodno zaščito v okviru Uredbe Dublin III mogoče izvesti le v okoliščinah, v katerih ta predaja ne more povzročiti dejanske in izkazane nevarnosti, da bi bila zadevna oseba po priznanju mednarodne zaščite podvržena nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju v smislu člena 4 Listine.
4. Tretji del tretjega vprašanja za predhodno odločanje
112. Predložitveno sodišče s tretjim delom tretjega vprašanja Sodišče sprašuje po merilih prava Unije, na podlagi katerih je treba presojati življenjske razmere, zagotovljene v državi članici osebi, ki ji je bila tam priznana mednarodna zaščita.
113. Predložitveno sodišče navaja, da Direktiva 2011/95, „kar zadeva življenjske razmere upravičencev, praviloma zagotavlja zgolj nacionalno obravnavo[, z izjemo člena 32 Direktive 2011/95 o dostopu do nastanitve, ki zahteva le enako obravnavanje v primerjavi z državljani drugih tretjih držav,] in da pravo Unije po skupnem evropskem azilnem sistemu ne določa natančnih (minimalnih) standardov. Nacionalna obravnava pa lahko ne zadošča, četudi standardi domačim državljanom zagotavljajo človeku dostojno življenje. Unija mora namreč vedno upoštevati, da gre tukaj praviloma za ranljive in izkoreninjene ljudi s številnimi pomanjkljivostmi, ki praviloma sami ne bodo v stanju učinkovito uveljavljati pravnih možnosti, ki jim jih formalno zagotavlja pravni red države članice gostiteljice. Zaradi tega morajo biti v enakem ali primerljivem dejanskem položaju, v okviru katerega domači državljani uveljavljajo svoje pravice. Šele takšno realno socialno ozadje nacionalni obravnavi zagotavlja njeno vsebinsko utemeljenost in vzdržnost. Zaradi tega člen 34 Direktive 2011/95 od držav članic upravičeno zahteva, da brezpogojno in neomejeno zagotovijo učinkovit dostop do integracijskih programov, ki imajo specifično kompenzacijsko funkcijo“.(54)
114. Poleg tega predložitveno sodišče poudarja, da razpolaga med drugim z izčrpnim preiskovalnim poročilom švicarske organizacije za pomoč beguncem iz avgusta 2016 z naslovom „Pogoji za sprejem v Italiji“ (glej str. 32 in naslednje)(55) (v nadaljevanju: poročilo švicarske organizacije za pomoč beguncem), „iz katerega izhajajo konkretni indici, da za upravičence do mednarodne zaščite obstaja konkretno tveganje, da bodo [v tej državi članici] živeli na robu družbe, ostali brez strehe nad glavo in obubožali“. „[Švicarska organizacija za pomoč beguncem] večkrat poudari, da se ta povsem neustrezen socialni sistem izravnava s podporo v družinskih strukturah, oziroma povedano drugače, da samo zaradi te podpore med italijanskim prebivalstvom stiska ne predstavlja splošnega pojava. Vendar teh struktur pri upravičencih do mednarodne zaščite ne najdemo.“
115. A. Jawo meni, da je „nesmiselno, da je zadevna oseba odstranjena v državo, kjer so sicer res primerne razmere za prosilce za azil, toda kjer so problematične razmere za osebe, ki imajo pravico do zaščite. V teh okoliščinah naj bi ugoden izid azilnega postopka pripeljal do poslabšanja pravnega položaja zadevne osebe. To naj bi bilo absurdno. [T]o tudi kaže, da trditev, v skladu s katero prosilci za azil v Italiji niso izpostavljeni nikakršni nevarnosti, da bi bili podvrženi ravnanju, prepovedanemu s členom 4 Listine, ne more biti resnična“.
116. Po mnenju italijanske vlade predložitveno sodišče dvomi o primernosti državnega sistema socialne integracije, katerega hipotetične slabosti niso upoštevne za uporabo člena 3 EKČP. Ta vlada meni, da če obstaja sistem socialnega varstva, na osnovi katerega država zagotavlja upravičencem do mednarodne zaščite enake pravice in jamstva, kot jih ponuja lastnim državljanom, ne more biti govora o nečloveškem ali ponižujočem ravnanju zgolj zato, ker kompenzacijski integracijski ukrepi, uvedeni zaradi posebno šibkega in ranljivega položaja navedenih upravičencev, niso enaki kot tisti, ki so bili sprejeti v drugih državah, ali kažejo nekatere slabosti. Kot navaja, morajo biti pomanjkljivosti take, da upravičencu do mednarodne zaščite konkretno preprečujejo (oziroma obstaja zadostna stopnja verjetnosti, da bi mu preprečile), da bi z uporabo osnovnih socialnih dajatev uveljavljal pravice, ki so mu priznane. Meni, da morajo za to, da bi bila podana resna nevarnost nečloveškega ravnanja, pomanjkljivosti ustvarjati konkretno oviro za uveljavljanje navedenih minimalnih in osnovnih socialnih dajatev, zaradi katere obstaja visoka stopnja verjetnosti, da bo upravičenec do mednarodne zaščite zapadel v stanje izključenosti in revščine.
117. Italijanska vlada poudarja, da (edinemu) poročilu nevladne organizacije, ki ga je upoštevalo predložitveno sodišče,(56) oporeka drugo neodvisno poročilo(57) in da se poleg tega zdi, da prvonavedeni dokument ne vsebuje dovolj natančnih in primernih podatkov za dokaz sistemskih pomanjkljivosti, ki lahko vodijo do odstopanja od pravil Uredbe Dublin III.(58)
118. Po mnenju vlade Združenega kraljestva je bila Direktiva 2011/95 napisana tako, da upravičenci do mednarodne zaščite niso obravnavani bolje kot državljani države članice, ki jim je priznala to zaščito.
119. Madžarska vlada meni, da morajo nacionalni organi delovati ob spoštovanju medsebojnega zaupanja, ki si ga izkazujejo države članice.
120. Nizozemska vlada dvomi, da je življenjske razmere v Italiji, ki jih opisuje predložitveno sodišče, mogoče opredeliti kot ravnanje, ki je v nasprotju s členom 4 Listine. Po mnenju te vlade te razmere niso primerljive s položajem, obravnavanim v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 21. decembra 2011, N. S. in drugi (C‑411/10 in C‑493/10, EU:C:2011:865), in v sodbi ESČP z dne 21. januarja 2011, M. S. S. proti Belgiji in Grčiji (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609).
121. Komisija meni, da je člen 34 Direktive 2011/95 oblikovan zelo zadržano. Kot navaja, morajo države članice zgolj zagotavljati dostop do integracijskih programov, „ki so po njihovem mnenju ustrezni in upoštevajo posebne potrebe upravičencev do statusa begunca ali statusa subsidiarne zaščite“, ali ustvarjati predpogoje za to, da imajo upravičenci do zaščite dostop do nedržavnih integracijskih programov. Po njenem mnenju nedejavnost pri pripravi integracijskih programov ne more zadostovati za trditev, omenjeno v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, in sicer da bi se upravičenci do zaščite, ki se še niso mogli vključiti v družbo, ker na primer ne znajo jezika, lahko čutili zapuščene od družbe in države, ki kažeta brezbrižnost do tako bedne usode, zaradi česar bi bilo kršeno njihovo človekovo dostojanstvo.
122. Švicarska konfederacija ni podala stališča glede tretjega vprašanja za predhodno odločanje.
123. V skladu z načelom medsebojnega zaupanja je treba domnevati, da je obravnavanje upravičencev do mednarodne zaščite v vsaki državi članici v skladu z zahtevami Listine, Ženevske konvencije in EKČP.(59) Ta domneva o skladnosti je trdnejša, če država članica pravno,(60) pa tudi dejansko prenese določbe poglavja VII Direktive 2011/95 („Vsebina mednarodne zaščite“), ki določa raven socialne blaginje za zadevnega upravičenca, ki je enaka ali celo višja od ravni, določene z Ženevsko konvencijo.
124. Vendar kot sem že navedel v točki 80 teh sklepnih predlogov, ta domneva o skladnosti (med drugim s členom 4 Listine) ni neizpodbojna.
125. Po mojem mnenju iz točk 253 in 254 sodbe ESČP z dne 21. januarja 2011, M. S. S. proti Belgiji in Grčiji (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609) – katere upoštevnost v okoliščinah, podobnih tem, ki so predmet postopka v glavni stvari, je bila potrjena s sodbo z dne 21. decembra 2011, N. S. in drugi (C‑411/10 in C‑493/10, EU:C:2011:865, točka 88) – po analogiji izhaja, da bi država članica kršila člen 4 Listine, če bi se upravičenci do mednarodne zaščite, ki so popolnoma odvisni od javne pomoči, srečevali z brezbrižnostjo organov, tako da bi se znašli v položaju tako hude prikrajšanosti ali pomanjkanja, da tak položaj ne bi bil združljiv s človekovim dostojanstvom.
126. Drugače povedano, da bi se lahko štelo, da obstajajo tehtni in izkazani razlogi za prepričanje, da bodo upravičenci do mednarodne zaščite izpostavljeni dejanski nevarnosti nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu člena 4 Listine zaradi svojih življenjskih razmer v državi članici, ki je odgovorna na podlagi Uredbe Dublin III, morajo biti v posebno resnem položaju,(61) ki bi bil posledica sistemskih pomanjkljivosti v zvezi z njimi v tej državi članici.
127. Preverjanje obstoja oziroma neobstoja takega položaja v odgovorni državi članici temelji samo na konkretni oceni dejstev in okoliščin. Predložitveno sodišče mora upoštevati vse dokaze, ki jih predloži zadevna oseba, o vseh upoštevnih dejstvih, ki se nanašajo na življenjske razmere upravičencev do mednarodne zaščite v odgovorni državi članici, vključno z zakoni in predpisi ter tem, kako se ta zakonodaja dejansko izvaja.
128. Poleg tega lahko predložitvenemu sodišču presojo življenjskih razmer upravičencev do mednarodne zaščite in torej oceno dejanske nevarnosti za zadevno osebo, če bi bila predana v odgovorno državo članico, omogočijo tudi poročila in dokumenti, ki jih izdajo evropske institucije in agencije, komisar Sveta Evrope za človekove pravice (v nadaljevanju: komisar) in Urad visokega komisarja Združenih narodov za begunce (UNHCR),(62) ter poročila in dokumenti, ki jih izdajo nevladne organizacije.(63)
129. Čeprav so pri tej presoji dokumenti, ki jih izdajo Komisija, UNHCR in komisar, posebej upoštevni,(64) mora predložitveno sodišče presoditi upoštevnost in težo, ki jo je treba nameniti podatkom in ocenam iz poročil in dokumentov, ki jih izdajo nevladne organizacije, zlasti glede na metodologijo, uporabljeno pri njihovi pripravi, in nepristranskost teh organizacij.
130. To, da država članica ne spoštuje obveznosti iz določb poglavja VII Direktive 2011/95, je upoštevno dejstvo. Vendar je treba spomniti, da ker kršitev člena 4 Listine, povezana z življenjskimi razmerami upravičencev do mednarodne zaščite v odgovorni državi članici, zahteva, da so v posebno resnem položaju,(65) kršitev določb Direktive 2011/95 ni nujno zadosten dokaz.
131. Na obravnavi je več vlad (in sicer nemška, belgijska in nizozemska) vztrajalo pri tem pojmu posebno resnega položaja, da bi preprečili spodbujanje „sekundarnih migracij“ in ustvarjanje „enostranskega bremena“ za države, ki zagotavljajo najboljše dajatve, pri čemer so opozorile, da razlike med nacionalnimi sistemi socialnega varstva ne pomenijo kršitve prava Unije.
132. Nizozemska vlada je poudarila, da se je treba od načela medsebojnega zaupanja odmakniti samo iz zelo tehtnih razlogov, pri čemer je treba manjše kršitve Direktive 2011/95 sankcionirati le na podlagi tožb pred nacionalnimi sodišči ali tožb zaradi neizpolnitve obveznosti, ki jih Komisija vloži pri Sodišču.
c) Uporaba v obravnavanem primeru
133. Opozarjam, da predložitveno sodišče razglablja samo o sistemskih pomanjkljivostih, in ne o posameznih primerih.
134. Poleg tega v spisu, predloženem Sodišču, nič ne kaže, da bi bil A. Jawo v posebno ranljivem položaju, zaradi katerega bi izstopal med drugimi upravičenci do mednarodne zaščite v Italiji oziroma se razlikoval od njih(66) in ki bi ga uvrščal med ranljive osebe v smislu člena 20(3) Direktive 2011/95.
135. Glede na predlog za sprejetje predhodne odločbe je A. Jawo polnoleten, samski in zdrav.
136. Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe, kot se zdi, izhaja, da imajo upravičenci do mednarodne zaščite v Italiji de jure, to je na formalni ravni, zlasti dostop do zaposlitve, izobraževanja, socialne blaginje in zdravstvenega varstva pod enakimi pogoji kot italijanski državljani.(67) Kar zadeva dostop do nastanitve, je med italijanskimi državljani in prosilci za mednarodno zaščito vzpostavljeno razlikovanje.
137. Čeprav je po mojem mnenju to razlikovanje vredno obžalovanja na človeški ravni, je treba poudariti, da je načeloma v skladu s pravom Unije in mednarodnim javnim pravom. V nasprotju z določbami, ki se nanašajo na zaposlitev,(68) izobraževanje,(69) socialno blaginjo(70) in zdravstveno varstvo(71) ter s katerimi se predpisuje enako obravnavanje, kot se namenja državljanom države članice,(72) je namreč to razlikovanje med državljani države članice in upravičenci do mednarodne zaščite pri dostopu do nastanitve izrecno določeno v členu 32 Direktive 2011/95 in členu 21 Ženevske konvencije.
138. Poleg tega v zvezi s tem opozarjam, da je ESČP v točki 249 sodbe z dne 21. januarja 2011, M. S. S. proti Belgiji in Grčiji (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609), razsodilo, da „člena 3 [EKČP] ni mogoče razlagati tako, da visoke pogodbene stranke zavezuje k zagotavljanju pravice do nastanitve vsakomur pod njihovo pristojnostjo […]. Prav tako iz člena 3 [EKČP] ni mogoče izpeljati splošne dolžnosti, da se beguncem zagotavlja finančna pomoč, da bi lahko vzdrževali določen življenjski standard“.(73)
139. Vseeno je treba poudariti, da država članica upravičencem do mednarodne zaščite načeloma ni dolžna zagotavljati nacionalnega obravnavanja, kar zadeva dostop do nastanitve, vendar mora zagotoviti, da imajo ti upravičenci zlasti dostop do zaposlitve, izobraževanja, socialne blaginje in zdravstvenega varstva pod enakimi pogoji kot njeni lastni državljani, s čimer zagotovi dejansko doseganje ciljev, ki jih določa Direktiva 2011/95. Mogoče je, da je v odgovorni državi članici edini način za doseganje teh ciljev ta, da se upravičencem do mednarodne zaščite zagotovi nacionalno obravnavanje glede dostopa do nastanitve. Do takega sklepa bi bilo mogoče priti le na podlagi podrobne in obrazložene analize. V zvezi s tem moram tu omeniti, da je italijanska vlada na skupni obravnavi 8. maja 2018 zatrdila, da imajo v Italiji upravičenci do mednarodne zaščite pravico do nacionalnega obravnavanja.
140. Navesti je treba še, da je predložitveno sodišče ob opiranju na poročilo švicarske organizacije za pomoč beguncem izrazilo dvome o tem, da Italijanska republika spoštuje obveznosti, ki jih določa člen 34 Direktive 2011/95 v zvezi z dostopom do integracijskih ukrepov. Glede tega je predložitveno sodišče omenilo jezikovne težave, s katerimi se srečujejo upravičenci do mednarodne zaščite in ki naj bi oteževale dejanski dostop do socialne blaginje pod enakimi pogoji, kot so zagotovljeni italijanskim državljanom.
141. Res je, da bi neobstoj integracijskih programov, namenjenih upoštevanju posebnih potreb upravičencev do mednarodne zaščite(74) in njihovih težav, zlasti jezikovnih, pomenil upoštevno dejstvo, če bi predložitveno sodišče ugotovilo tak neobstoj programov.
142. Iz točke 261 sodbe ESČP z dne 21. januarja 2011, M. S. S. proti Belgiji in Grčiji (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609), je namreč jasno razvidno, da je to, da imajo upravičenci do mednarodne zaščite težave zaradi neznanja jezika in neobstoja vsakršne podporne mreže, upoštevno dejstvo pri presoji obstoja ravnanja, ki je v nasprotju s členom 3 EKČP (in posledično členom 4 Listine).
143. Iz navedenega izhaja, da je zaradi načela medsebojnega zaupanja treba domnevati, da je obravnavanje upravičencev do mednarodne zaščite v vsaki državi članici v skladu z zahtevami Listine, Ženevske konvencije in EKČP. Ta domneva o skladnosti je trdnejša, če država članica pravno in dejansko prenese določbe poglavja VII Direktive 2011/95, naslovljenega „Vsebina mednarodne zaščite“, ki določa raven socialne blaginje za zadevne upravičence, ki je enaka ali celo višja od ravni, določene z Ženevsko konvencijo. Vendar ta domneva o skladnosti, med drugim s členom 4 Listine, ni neizpodbojna. Da bi se lahko štelo, da obstajajo tehtni in izkazani razlogi za prepričanje, da bodo upravičenci do mednarodne zaščite izpostavljeni dejanski nevarnosti nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu člena 4 Listine zaradi svojih življenjskih razmer v državi članici, ki je odgovorna na podlagi Uredbe Dublin III, morajo biti navedeni upravičenci v posebno resnem položaju, ki bi bil posledica sistemskih pomanjkljivosti v zvezi z njimi v tej državi članici.
144. Preverjanje obstoja oziroma neobstoja takega položaja v odgovorni državi članici lahko temelji samo na konkretni oceni dejstev in okoliščin. Predložitveno sodišče mora upoštevati vse dokaze, ki jih predloži zadevna oseba, o vseh upoštevnih dejstvih, ki se nanašajo na življenjske razmere upravičencev do mednarodne zaščite v tej odgovorni državi članici, vključno z zakoni in predpisi ter tem, kako se ti dejansko izvajajo. Po mojem mnenju bi obstoj enega samega poročila nevladne organizacije o življenjskih razmerah v odgovorni državi članici lahko pomenil nezadostno dokazno vrednost. V tem primeru se mora predložitveno sodišče opreti na druge dokaze in po potrebi imenovati izvedenca.
145. Seveda bi samo sprejetje prave politike o mednarodni zaščiti v Uniji, z lastnim proračunom, ki bi zagotavljala minimalne in enotne življenjske razmere upravičencem do te zaščite, omogočilo zmanjšanje ali celo odpravo pojavljanja zadev, kot je ta iz postopka v glavni stvari, tako da bi se zagotovilo, da načelo solidarnosti in pravične delitve odgovornosti med državami članicami, določeno v členu 80 PDEU, postane stvarnost, ki koristi ne le državam članicam, ampak predvsem zadevnim osebam. Do takrat (kar verjetno še ne bo kmalu) pa morajo države članice, vključno z nacionalnimi sodišči, zagotoviti polni učinek trenutno veljavnih standardov, kot je pojasnjeno zgoraj.
146. Glede na vse navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (višje upravno sodišče dežele Baden‑Württemberg, Nemčija), odgovori:
1. Člen 27(1) Uredbe (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, in člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah je treba razlagati tako, da mora imeti prosilec za mednarodno zaščito na voljo učinkovito in hitro pravno sredstvo, ki mu omogoča, da se sklicuje na iztek šestmesečnega roka, kot je opredeljen v členu 29(1) in (2) navedene uredbe, pri čemer do tega izteka pride po sprejetju odločbe o predaji, tako da po potrebi navede, da ni pobegnil in da posledično tega roka ni mogoče podaljšati.
2. Člen 29(2) Uredbe št. 604/2013 je treba razlagati tako, da če je bil prosilec za mednarodno zaščito obveščen o omejitvah, določenih za njegovo pravico do svobodnega gibanja, in o svojih obveznostih zglašanja pri pristojnih nacionalnih organih v skladu z nacionalnimi določbami, s katerimi sta bila prenesena člen 5 Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito in člen 13(2)(a) Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite, dejstvo, da je za razmeroma dolgo obdobje prenehal prebivati v nastanitvi, ki mu je bila dodeljena, tako da ti organi niso bili obveščeni, kje je, in zaradi tega ni bilo mogoče izvesti načrtovane predaje, po mojem mnenju zadostuje za podaljšanje roka za predajo na 18 mesecev.
3. Člen 29(2) Uredbe št. 604/2013 in člen 9 Uredbe Komisije (ES) št. 1560/2003 z dne 2. septembra 2003 o podrobnih pravilih za uporabo Uredbe št. 343/2003, kakor je bila spremenjena z Izvedbeno uredbo Komisije (EU) št. 118/2014 z dne 30. januarja 2014, je treba razlagati tako, da če se ugotovi, da je zadevna oseba pobegnila, lahko država članica, ki daje zahtevo, enostransko podaljša šestmesečni rok iz člena 29 Uredbe št. 604/2013 na največ 18 mesecev, če nemudoma obvesti drugo državo članico o odlogu predaje, pri čemer ravna v skladu s podrobnimi pravili iz člena 9 Uredbe št. 1560/2003. Država članica, ki daje zahtevo, mora v skladu s členom 9(2) navedene uredbe to storiti pred iztekom šestmesečnega roka, ki ga določa člen 29(1) in (2) Uredbe št. 604/2013. Zadevna oseba mora biti na begu na dan poskusa predaje in na dan, ko država članica, ki daje zahtevo, o pobegu obvesti odgovorno državo članico.
4. Člen 29(2), drugi stavek, Uredbe št. 604/2013 in člen 9(2) Uredbe št. 1560/2003 je treba razlagati tako, da za podaljšanje roka za predajo zadostuje, da država članica, ki daje zahtevo, še pred iztekom šestmesečnega roka odgovorno državo članico obvesti, da je zadevna oseba pobegnila, in hkrati navede konkretni rok, ki ne sme biti daljši od 18 mesecev, v katerem bo predaja izvedena.
5. Vprašanje, ali predaja prosilca za mednarodno zaščito v odgovorno državo članico v skladu s členom 29 Uredbe št. 604/2013 ni zakonita, če bi bil ta prosilec v primeru priznanja mednarodne zaščite v tej državi glede na to, kakšne bi bile takrat njegove predvidljive življenjske razmere, tam izpostavljen dejanski in izkazani nevarnosti ravnanja, kot je ravnanje iz člena 4 Listine o temeljnih pravicah, spada na področje uporabe prava Unije.
6. Predaja prosilca za azil v odgovorno državo članico v skladu s členom 29 Uredbe št. 604/2013 ni zakonita, če bi bil ta prosilec v primeru priznanja mednarodne zaščite v tej državi glede na to, kakšne bi bile takrat njegove predvidljive življenjske razmere, tam izpostavljen resni nevarnosti ravnanja, kot je ravnanje iz člena 4 Listine o temeljnih pravicah. Zato je predajo prosilca za mednarodno zaščito v okviru Uredbe št. 604/2013 mogoče izvesti le v okoliščinah, v katerih ta predaja ne more povzročiti dejanske in izkazane nevarnosti, da bi bila zadevna oseba po priznanju mednarodne zaščite podvržena nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju v smislu člena 4 Listine o temeljnih pravicah.
7. Zaradi načela medsebojnega zaupanja je treba domnevati, da je obravnavanje upravičencev do mednarodne zaščite v vsaki državi članici v skladu z zahtevami Listine o temeljnih pravicah, Konvencije o statusu beguncev, podpisane v Ženevi 28. julija 1951, ki je začela veljati 22. aprila 1954, kakor je bila dopolnjena s Protokolom o statusu beguncev, sklenjenim v New Yorku 31. januarja 1967, ki je začel veljati 4. oktobra 1967, in Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu. Ta domneva o skladnosti je trdnejša, če država članica pravno in dejansko prenese določbe poglavja VII Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite, naslovljenega „Vsebina mednarodne zaščite“, ki določa raven socialne blaginje za zadevne upravičence, ki je enaka ali celo višja od ravni, določene z Ženevsko konvencijo. Vendar ta domneva o skladnosti, med drugim s členom 4 Listine o temeljnih pravicah, ni neizpodbojna. Da bi se lahko štelo, da obstajajo tehtni in izkazani razlogi za prepričanje, da bodo upravičenci do mednarodne zaščite izpostavljeni dejanski nevarnosti nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu člena 4 Listine o temeljnih pravicah zaradi svojih življenjskih razmer v državi članici, ki je odgovorna na podlagi Uredbe št. 604/2013, morajo biti v posebno resnem položaju, ki bi bil posledica sistemskih pomanjkljivosti v zvezi z njimi v tej državi članici.
8. Preverjanje obstoja oziroma neobstoja takega položaja v odgovorni državi članici temelji samo na konkretni oceni dejstev in okoliščin. Predložitveno sodišče mora upoštevati vse dokaze, ki jih predloži zadevna oseba, o vseh upoštevnih dejstvih, ki se nanašajo na življenjske razmere upravičencev do mednarodne zaščite v tej odgovorni državi članici, vključno z zakoni in predpisi ter tem, kako se ti dejansko izvajajo. Obstoj enega samega poročila nevladne organizacije o življenjskih razmerah v odgovorni državi članici bi lahko pomenil nezadostno dokazno vrednost. V tem primeru se mora predložitveno sodišče opreti na druge dokaze in po potrebi imenovati izvedenca.
3 Recueil des traités des Nations unies, zvezek 189, str. 150, št. 2545 (1954).
4 Z Uredbo Dublin III je bila razveljavljena in nadomeščena Uredba Sveta (ES) št. 343/2003 z dne 18. februarja 2003 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 109).
5 UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 200.
6 UL 2014, L 39, str. 1.
7 UL 2011, L 337, str. 9.
8 Glej Uredbo (EU) št. 603/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi sistema Eurodac za primerjavo prstnih odtisov zaradi učinkovite uporabe Uredbe (EU) št. 604/2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, in o zahtevah za primerjavo s podatki iz sistema Eurodac, ki jih vložijo organi kazenskega pregona držav članic in Europol za namene kazenskega pregona, ter o spremembi Uredbe (EU) št. 1077/2011 o ustanovitvi Evropske agencije za operativno upravljanje obsežnih informacijskih sistemov s področja svobode, varnosti in pravice (UL 2013, L 180, str. 1, v nadaljevanju: Uredba Eurodac).
9 Glej člen 18(1)(b) Uredbe Dublin III.
10 Glej točko 9 predloga za sprejetje predhodne odločbe.
11 Obseg pravnega sredstva, ki je na voljo prosilcu za mednarodno zaščito zoper odločitev o predaji, ki je bila sprejeta v zvezi z njim, je pojasnjen v uvodni izjavi 19 Uredbe Dublin III, v kateri je navedeno, da bi moralo učinkovito pravno sredstvo, ki je z navedeno uredbo uvedeno zoper odločitve o predaji, zato da se zagotovi spoštovanje mednarodnega prava, na eni strani obsegati preučitev uporabe te uredbe in na drugi preučitev pravnega in dejanskega stanja v državi članici, v katero je prosilec predan.
12 Predložitveno sodišče „meni, da ni indicev, da bi se z določbo člena 29(2), drugi stavek, Uredbe [Dublin III] želelo sankcionirati neželeno ravnanje tujega državljana. Po [njegovem] mnenju […] je smisel in namen te določbe zagotavljanje učinkovitega delovanja Dublinskega sistema. To delovanje pa je lahko oteženo, če se predaje ne morejo izvajati hitro, ker je to v nasprotju z razlogi, za katere ni odgovorna država članica, ki izvede predajo. V nasprotnem primeru bi bilo preiskovanje oziroma dokazovanje v praksi zelo zahtevno, če bi bilo treba zadevnim osebam dokazati, da so stanovanje zapustile oziroma so se skrile prav z namenom preprečitve ali otežitve predaje“.
13 Člen 2(n) Uredbe Dublin III, nasprotno, govori o „nevarnosti pobega“, ki pomeni „nevarnost, da bo prosilec ali državljan tretje države ali oseba brez državljanstva v zvezi s katero poteka postopek predaje, pobegnila, v skladu z oceno posameznega primera na podlagi objektivnih kriterijev, ki so določeni z zakonom“. Zdi se mi, da se ta pojem nanaša na okoliščine, v katerih je mogoče prosilca za mednarodno zaščito pridržati zaradi predaje (člen 28 navedene uredbe). Zato se člen 2(n) Uredbe Dublin III ne nanaša na okoliščine, v katerih je treba za prosilca za mednarodno zaščito šteti, da je pobegnil v smislu člena 29(2), drugi stavek, Uredbe Dublin III.
14 „[W]enn die betreffende Person flüchtig ist“.
15 V zvezi s tem opozarjam, da dodatnih pojasnil ne vsebujeta niti člena 8 in 9 Uredbe št. 1560/2003.
16 Glej sodbo z dne 23. novembra 2006, Lidl Italia (C‑315/05, EU:C:2006:736, točka 42). Poudariti je treba, da člen 29(2), drugi stavek, Uredbe Dublin III ne napotuje na nacionalno pravo. Glej tudi sodbo z dne 30. aprila 2014, Kásler in Káslerné Rábai (C‑26/13, EU:C:2014:282, točka 37): „Iz ustaljene sodne prakse je razvidno, da zahteve enotne uporabe prava Unije in načela enakosti nalagajo, da se pojmi iz posameznih določb prava Unije, ki za določitev njihovega pomena in obsega ne napotujejo izrecno na pravo držav članic, običajno v vsej Evropski uniji razlagajo neodvisno in enotno, ob upoštevanju konteksta določbe in namena zadevne ureditve.“
17 UL 2013, L 180, str. 60.
18 UL 2013, L 180, str. 96.
19 Glede podrobnih pravil za predajo glej člena 8 in 9 izvedbene uredbe.
20 Če se šestmesečni rok prekorači, je namreč za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito načeloma odgovorna država članica, ki daje zahtevo.
21 To velja toliko bolj, ker lahko prosilec za mednarodno zaščito, ki mora biti dostopen in je obveščen o poteku postopka, zlahka naznani svojo odsotnost iz svojega običajnega prebivališča, predvsem če je ta daljša.
22 Po mnenju nemške vlade „bi pogosto naleteli na znatne težave v zvezi s preiskovanjem dejstev in iskanjem dokazov, če bi bilo treba dokazati, da so se zadevne osebe umaknile iz svoje nastanitve ali so se skrile prav z namenom preprečiti ali otežiti svojo predajo. Taka razlaga bi lahko prosilce za azil spodbudila k temu, da bi si izmišljevali zgodbe, da bi se zaščitili. Prosilci za azil ‚pobegnejo‘ v smislu člena 29(2), drugi stavek, Uredbe Dublin III, kadar jih organi države članice, ki izvajajo predajo, ne morejo najti iz razlogov, ki jih je mogoče pripisati tem prosilcem. To zlasti velja, če prosilci za azil za razmeroma dolgo obdobje prenehajo prebivati v nastanitvi, ki jim je bila dodeljena, in organ ni več obveščen, kje so, ter zaradi tega ni mogoče izvesti načrtovane predaje“ (točki 67 in 68 njenega stališča). Madžarska vlada meni, da bi „[p]oleg tega, da so prosilčeve namere subjektiven element, ki je popolnoma neupošteven z vidika cilja, ki mu sledi Uredba [Dublin III,] odvisnost predaje od take okoliščine ogrozila učinkovito delovanje Uredbe“ (točka 10 njenega stališča). Nizozemska vlada trdi, da je „ustrezna razlaga pojma ‚pobegniti‘ v smislu člena 29(2), drugi stavek, Uredbe [Dublin III] tista, pri kateri gre v bistvu za […] nerazpoložljivost. Ta razlaga za to, da je mogoče ugotoviti, da je prosilec za azil ‚pobegnil‘, ne zahteva, da je njegova nerazpoložljivost namerna. Z vidika sistema in glede na cilj zagotoviti, da se lahko predaja v odgovorno državo članico izvede čim prej, je natančen razlog ali natančen nagib za nerazpoložljivost prosilca za azil nepomemben“ (točki 15 in 16 njenega mnenja). Po mnenju Švicarske konfederacije ima „prosilec za azil […] obveznost biti na voljo organom in jim naznaniti morebitno odsotnost. To mora a fortiori veljati, kadar je predaja v odgovorno državo [članico] neizbežna in zadevna oseba to ve. Torej je treba kot pobeg razumeti položaje, ki onemogočajo predajo zaradi odsotnosti zadevne osebe in ki jih je mogoče pripisati njej sami“ (točka 11 njenega stališča). Moji poudarki.
23 Člen 7(2) Direktive 2013/33. Moj poudarek.
24 Člen 7(3) Direktive 2013/33. Člen 7(4) te direktive določa, da „[d]ržave članice predvidijo možnost, da prosilcem izdajo začasno dovoljenje za zapustitev kraja bivanja iz odstavkov 2 in 3 in/ali določeno območje iz odstavka 1. Odločitve se sprejmejo posamično, objektivno in nepristransko, če pa so zavrnilne, se navedejo razlogi za to“.
25 Člen 7(5) Direktive 2013/33.
26 Kadar je primerno, se te informacije lahko zagotovijo tudi ustno. V zvezi s tem pogoji za sprejem vključujejo pravico do svobodnega gibanja.
27 Vlada Združenega kraljestva je opozorila, da v „Združenem kraljestvu za prosilce za azil, ki niso pridržani, veljajo nekatere obveznosti, tudi obveznost, da se redno zglašajo na ministrstvu za notranje zadeve. Večina prosilcev za azil se mora na ministrstvu zglasiti vsak teden. Tisti, ki so predmet postopkov predaje na podlagi Uredbe Dublin III, se morajo tam zglasiti vsaka dva tedna, razen če je zadevna oseba vpletena v spor, povezan z nasprotovanjem njeni prostovoljni vrnitvi ali odstranitvi, saj se mora v tem primeru javljati enkrat mesečno. Namen tega postopka je zagotoviti, da prosilec za azil ostane v stiku s pristojnimi organi ter da so ti obveščeni o njegovi prisotnosti in o tem, kje je. Nazadnje, navedeni postopek zagotavlja pravilno uporabo Uredbe, saj omogoča izvajanje predaj. Poleg tega Združeno kraljestvo uporablja politiko, v skladu s katero se za prosilca za azil, ki se trikrat ne zglasi pri organih, šteje, da je pobegnil. Združeno kraljestvo meni, da tak pristop zagotavlja potrebno stopnjo gotovosti pristojnim organom in tudi prosilcu za azil ter določeno prožnost v primeru, ko prosilec za azil obveznost zglašanja opusti iz upravičenih razlogov (na primer zaradi bolezni)“ (točki 51 in 52 stališča Združenega kraljestva).
28 Zvezni urad na obravnavi ni mogel odgovoriti na vprašanje, ali je do te obvestitve prišlo. Predložitveno sodišče bo moralo preveriti ta vidik.
29 Glej, a contrario, člen 29(1) Uredbe Dublin III, ki izrecno določa posvetovanje med zadevnima državama članicama.
30 Podaljšanje šestmesečnega roka ni samodejno.
31 Glej sodbo z dne 16. februarja 2017, C. K. in drugi (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, točka 59 in navedena sodna praksa). Pravice, podeljene prosilcem za azil, so bile poleg tega okrepljene z Uredbo Dublin III. Glej v tem smislu sodbo z dne 7. junija 2016, Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409, točka 34). Sodišče je menilo, da prepoved nečloveškega ali ponižujočega ravnanja iz člena 4 Listine ustreza prepovedi iz člena 3 EKČP ter da sta v tem okviru njena vsebina in obseg v skladu s členom 52(3) Listine enaka kot tista, ki ju določa ta konvencija (sodba z dne 16. februarja 2017, C. K. in drugi, C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, točka 67). Poleg tega je iz člena 15(2) EKČP razvidno, da odstopanja od člena 3 EKČP niso mogoča, Sodišče pa je potrdilo, da je treba sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) v zvezi s členom 3 EKČP upoštevati pri razlagi člena 4 Listine (sodba z dne 16. februarja 2017, C. K. in drugi, C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, točka 68).
32 Glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2011, N. S. in drugi (C‑411/10 in C‑493/10, EU:C:2011:865, točke od 78 do 80).
33 Glej sodbo z dne 21. decembra 2011, N. S. in drugi (C‑411/10 in C‑493/10, EU:C:2011:865, točka 81).
34 Glej sodbo z dne 16. februarja 2017, C. K. in drugi (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, točka 60 in navedena sodna praksa).
36 Opomniti je treba, da je ESČP pri preučitvi pogojev za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito v Grčiji upoštevalo obveznosti, naložene grškim organom na podlagi Direktive Sveta 2003/9/ES z dne 27. januarja 2003 o minimalnih standardih za sprejem prosilcev za azil (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 101) (sodba ESČP z dne 21. januarja 2011, M. S. S. proti Belgiji in Grčiji, CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, točka 263).
37 ESČP je v svoji sodbi presodilo, da je položaj skrajne materialne prikrajšanosti lahko problematičen z vidika člena 3 EKČP. Nato je ugotovilo, da je položaj, v katerem se je znašel zadevni pritožnik, posebno resen. ESČP je navedlo, da „[je pritožnik pojasnil, da] je več mesecev živel v stanju najskrajnejše prikrajšanosti in ni mogel zadovoljiti nobene od svojih najosnovnejših potreb: po hrani, osebni higieni in nastanitvi. To sta spremljala še neprestana bojazen, da bo napaden in okraden, ter popoln neobstoj obetov, da bi se njegov položaj izboljšal“ (sodba ESČP z dne 21. januarja 2011, M. S. S. proti Belgiji in Grčiji, CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, točke od 252 do 254). V točki 263 te sodbe je ESČP razsodilo, da grški organi „niso ustrezno upoštevali ranljivosti pritožnika kot prosilca za azil in jih je treba zaradi njihove pasivnosti šteti za odgovorne za razmere, v katerih je bil več mesecev, ko je živel na ulici, brez sredstev, brez dostopa do sanitarij, brez vsakršne možnosti zadovoljitve svojih osnovnih potreb. [ESČP] meni, da je bil pritožnik deležen ponižujočega ravnanja, ki kaže na pomanjkljivo spoštovanje njegovega dostojanstva, in da je ta položaj pri njem brez vsakršnega dvoma vzbudil občutke strahu, bojazni ali manjvrednosti, ki so lahko vodili v brezup. Po mnenju tega sodišča so take življenjske razmere skupaj z dolgotrajno negotovostjo, v kateri je ostajal, in popolnim neobstojem obetov, da bi se njegov položaj izboljšal, dosegle prag resnosti, zahtevan s členom 3 [EKČP]“.
38 Glej sodbo z dne 21. decembra 2011, N. S. in drugi (C‑411/10 in C‑493/10, EU:C:2011:865, točka 82).
39 Sodba z dne 21. decembra 2011, N. S. in drugi (C‑411/10 in C‑493/10, EU:C:2011:865, točka 84).
40 Sodba z dne 16. februarja 2017, C. K. in drugi (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, točke 71, 73 in 96). Sodišče je v navedeni zadevi odločilo, da ni podana utemeljena domneva o obstoju sistemskih pomanjkljivosti v zvezi z azilnim postopkom in pogoji za sprejem prosilcev za azil v odgovorni državi članici. Vendar je razsodilo, da ni mogoče izključiti, da lahko že sama predaja prosilca za azil, čigar zdravstveno stanje je posebej resno, zanj pomeni dejansko nevarnost nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu člena 4 Listine, ne glede na kakovost sprejema in oskrbe, ki sta na voljo v državi članici, odgovorni za obravnavanje njegove prošnje. Ugotovilo je, da bi v okoliščinah, v katerih bi predaja prosilca za azil s posebej hudo duševno ali fizično boleznijo povzročila dejansko in izkazano nevarnost za znatno in nepopravljivo poslabšanje njegovega zdravstvenega stanja, ta predaja pomenila nečloveško in ponižujoče ravnanje v smislu navedenega člena. Sodišče je dodalo, da morajo organi države članice, ki mora opraviti predajo, in glede na okoliščine primera njena sodišča odpraviti vsakršen resen pomislek v zvezi z učinkom predaje na zdravstveno stanje zadevne osebe s tem, da sprejmejo potrebne preventivne ukrepe, da bo predaja te osebe potekala na način, ki bo omogočal ustrezno in zadostno varstvo njenega zdravstvenega stanja. Če ob upoštevanju posebne resnosti bolezni zadevnega prosilca za azil sprejetje navedenih preventivnih ukrepov ne bi zadostovalo za zagotovitev, da njegova predaja ne bo povzročila dejanske nevarnosti za znatno in nepopravljivo poslabšanje njegovega zdravstvenega stanja, morajo organi zadevne države članice odložiti izvršitev predaje zadevne osebe za tako dolgo, dokler ji njeno stanje ne bo omogočalo, da bo zmožna za tako predajo.
41 Navesti moram, da je ESČP v sodbi z dne 4. novembra 2014, Tarakhel proti Švici (CE:ECHR:2014:1104JUD002921712), odločilo, da je treba za preveritev, ali predaja prosilca za mednarodno zaščito na podlagi Dublinskega sistema pomeni nečloveško ali ponižujoče ravnanje, ugotoviti, ali glede na splošno stanje sistema za sprejem prosilcev za azil v odgovorni državi članici in posebni položaj pritožnikov obstajajo tehtni in izkazani razlogi za prepričanje, da bodo lahko v primeru vrnitve v Italijo podvrženi ravnanju, ki je v nasprotju s členom 3 EKČP. ESČP je razsodilo, da takratnega položaja v Italiji nikakor ni mogoče primerjati s položajem v Grčiji v času iz sodbe z dne 21. januarja 2011, M. S. S. proti Belgiji in Grčiji, CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, in da pristop v tej zadevi ne more biti enak kot v zadevi, v kateri je bila izdana navedena sodba. Vendar je ESČP razsodilo, da če bi bili pritožniki (par s šestimi mladoletnimi otroki, pri čemer so bili ti otroci zaradi svojih posebnih potreb in svoje izjemne ranljivosti upravičeni do posebne zaščite) vrnjeni v Italijo, ne da bi švicarski organi prej od italijanskih organov pridobili individualno zagotovilo, prvič, da bodo pritožniki sprejeti na način, prilagojen starosti otrok, in drugič, da bo ohranjena enotnost družine, bi šlo za kršitev člena 3 EKČP.
42 Glej sodbo z dne 16. februarja 2017, C. K. in drugi (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, točka 93).
43 Moj poudarek.
44 Kot sem napovedal v točki 75 teh sklepnih predlogov, bom najprej preučil drugi del tretjega vprašanja, ki ga je postavilo predložitveno sodišče.
45 In sicer nacionalnega obravnavanja namesto enotnih minimalnih standardov.
46 Predložitveno sodišče meni, da skupni evropski azilni sistem ni omejen na urejanje zgolj faze sprejema prosilcev za mednarodno zaščito in postopka za priznanje take zaščite. V tem sistemu naj bi bilo treba upoštevati tudi osebe, ki jim je odgovorna država članica priznala mednarodno zaščito, po koncu postopka. Po mnenju tega sodišča preučitev vprašanja, ali v državi članici obstajajo sistemske pomanjkljivosti v smislu člena 3(2), drugi pododstavek, Uredbe Dublin III, ne more biti omejena na odgovor na vprašanje, ali pogoji za sprejem med samim postopkom ne vključujejo takih pomanjkljivosti, ampak mora zajemati tudi poznejši položaj. „[…] To pa nujno pomeni, da imajo sistemske pomanjkljivosti, ki ne zagotavljajo spoštovanja človekovega dostojanstva in ki se pojavljajo samo v eni fazi, za posledico, da zadevnih oseb ni mogoče napotiti na postopek v odgovorni državi članici, če bi bile zadevne osebe zaradi tega v nevarnosti, da bodo deležne ravnanja v smislu člena 4 [Listine].“
47 Glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2011, N. S. in drugi (C‑411/10 in C‑493/10, EU:C:2011:865, točke od 64 do 69).
48 UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 7, str. 96. Direktiva 2004/83 je bila razveljavljena in nadomeščena z Direktivo 2011/95.
49 UL 2005, L 326, str. 13. Direktiva 2005/85 je bila razveljavljena in nadomeščena z Direktivo 2013/32.
50 Ali do subsidiarne zaščite.
51 Člen 31(3) Direktive 2013/32 namreč določa, da „[d]ržave članice zagotovijo, da se postopek obravnavanja zaključi v šestih mesecih od vložitve prošnje“. V skladu z isto določbo šestmesečni rok začne teči takrat, ko se v skladu z Uredbo Dublin III ugotovi, katera država članica je odgovorna za njeno obravnavanje, prosilec pa je na ozemlju te države članice in pod nadzorom pristojnega organa.
52 Glej člen 3(2), drugi pododstavek, Uredbe Dublin III.
53 Glej točko 126 sodbe z dne 4. novembra 2014, Tarakhel proti Švici (CE:ECHR:2014:1104JUD002921712).
54 Predložitveno sodišče je dodalo, da „[i]z tega izhaja, da mora skupni evropski azilni sistem zagotoviti vsaj ustrezni integracijski program, ki bo upošteval pomanjkljivosti obravnavanega kroga oseb, če je to potrebno za dejansko in ne zgolj formalno pravno nacionalno obravnavanje, za kar pa lahko države članice določijo različne pogoje. Ta standard v okviru prava Unije predstavlja minimalni standard za zaščito beguncev in človekovih pravic“ (točka 25 njegovih preudarkov).
55 Na voljo na tem spletnem naslovu: http://www.asylumineurope.org/sites/default/files/resources/160908‑sfh-bericht-italien-f.pdf.
56 In sicer poročilu švicarske organizacije za pomoč beguncem.
57 In sicer poročilo še ene nevladne organizacije, imenovane AIDA (Asylum Information Database, Country report: Italy (februar 2017)) (v nadaljevanju: poročilo AIDA). Na voljo na tem spletnem naslovu: http://www.asylumineurope.org/reports/country/italy.
58 Po navedbah italijanske vlade „[n]avedeno poročilo AIDA prav tako ne izpostavlja nobenega kritičnega položaja, ki bi lahko pripeljal do nečloveškega in ponižujočega ravnanja, v sistemu za integracijo in pomoč po priznanju mednarodne zaščite“ (točka 88 njenega stališča).
59 Glej sodbo z dne 21. decembra 2011, N. S. in drugi (C‑411/10 in C‑493/10, EU:C:2011:865, točke od 78 do 80).
60 V skladu s členom 288 PDEU namreč državo članico zavezuje cilj, ki ga je treba doseči.
61 Glej sodbo ESČP z dne 21. januarja 2011, M. S. S. proti Belgiji in Grčiji (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, točka 254).
62 Glej po analogiji sodbo z dne 30. maja 2013, Halaf (C‑528/11, EU:C:2013:342, točka 44), in sodbo ESČP z dne 21. januarja 2011, M. S. S. proti Belgiji in Grčiji (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, točka 255).
63 Kot sta poročilo švicarske organizacije za pomoč beguncem in poročilo AIDA, ki ju navaja predložitveno sodišče.
64 V zvezi s tem se je Sodišče posebej sklicevalo na vlogo, ki jo ima UNHCR v skladu z Ženevsko konvencijo, glede na katero je treba razlagati pravila iz prava Unije o azilu (glej sodbo z dne 30. maja 2013, Halaf, C‑528/11, EU:C:2013:342, točka 44).
65 Glej sodbo ESČP z dne 21. januarja 2011, M. S. S. proti Belgiji in Grčiji (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, točka 254).
66 Glede razširjene zaščite ranljivih oseb glej člen 20(3) Direktive 2011/95, ki določa, da „[p]ri izvajanju [poglavja VII o vsebini mednarodne zaščite] države članice upoštevajo specifičen položaj ranljivih oseb, kakršni so mladoletniki, mladoletniki brez spremstva, invalidi, starejši ljudje, nosečnice, starši samohranilci z mladoletnimi otroki, žrtve trgovine z ljudmi, osebe z motnjami v duševnem zdravju in osebe, ki so bile izpostavljene mučenju, posilstvu ali drugim težjim oblikam psihološkega, fizičnega ali spolnega nasilja“. Naj navedem, da je ESČP v točki 94 sodbe z dne 4. novembra 2014, Tarakhel proti Švici (CE:ECHR:2014:1104JUD002921712), razsodilo, „da mora ravnanje, da bi bilo zajeto s prepovedjo iz člena 3 [EKČP], dosegati minimalno stopnjo resnosti. Presoja te minimalne stopnje je relativna; odvisna je od vseh okoliščin primera, zlasti od trajanja ravnanja ter njegovih fizičnih in duševnih učinkov, včasih pa tudi od spola, starosti in zdravstvenega stanja žrtve“.
67 Po mnenju Komisije je „[p]omembno […] opomniti, da predložitveni sklep ne vsebuje nobenega elementa, ki bi kazal, da se v Italiji beguncem ali upravičencem do subsidiarne zaščite diskriminatorno odrekajo socialne dajatve, ki se na splošno uporabljajo“ (točka 43 njenega stališča).
68 Glej člen 26 Direktive 2011/95. Glej tudi člene od 17 do 19 Ženevske konvencije.
69 Glej člen 27 Direktive 2011/95 in člen 22 Ženevske konvencije.
70 Glej člen 29 Direktive 2011/95. V skladu s členom 29(2) Direktive 2011/95 lahko „[z] odstopanjem od splošnega pravila iz odstavka 1 […] države članice omejijo socialno pomoč, ki jo prejmejo upravičenci do statusa subsidiarne zaščite, na osnovne ugodnosti, ki pa se dodeljujejo na enaki ravni in pod enakimi pogoji za upravičenost kot državljanom“. Glej tudi člena 23 in 24 Ženevske konvencije.
71 Glej člen 30 Direktive 2011/95. Glej tudi člen 24 Ženevske konvencije.
72 Kot je navedeno v uvodni izjavi 41 Direktive 2011/95, „[d]a bi izboljšali dejansko uveljavljanje pravic in ugodnosti, ki jih določa ta direktiva, s strani upravičencev do mednarodne zaščite, je treba upoštevati njihove posebne potrebe in posebne izzive pri integraciji, s katerimi se soočajo. Takšno upoštevanje načeloma ne bi smelo pripeljati do ugodnejšega obravnavanja, kot je zagotovljeno lastnim državljanom, brez poseganja v možnost držav članic, da uvedejo ali ohranijo ugodnejše standarde“. Moj poudarek.
73 Vendar je treba spomniti, da je v skladu z isto sodbo položaj skrajne materialne prikrajšanosti lahko problematičen z vidika člena 3 EKČP in posledično z vidika člena 4 Listine.
74 Predložitveno sodišče mora preveriti resničnost te trditve.