Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv040237.html
Timestamp: 2018-02-24 17:55:39
Document Index: 350325837

Matched Legal Cases: ['Art. 19', 'Art. 103', 'Art. 19', '§ 24', '§ 24', '§ 23', '§ 24', '§ 23', 'Art. 19', '§ 24', '§ 24', '§ 23', '§ 179', '§ 24', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 80', '§ 24', '§ 24', 'Art. 80', 'Art. 19', 'Art. 19', 'Art. 19', '§ 24', 'Art. 19']

BVerfGE 7, 282 - lex Salamander A. -- I.
1. Die Beschwerdeführer verbüßen Freiheitsstrafen ...
2. Die Bestimmungen des Einführungsgesetzes zum Gerichtsverf ...
3. Die ständige Rechtsprechung des Oberlandesgerichts Hamm, ...
4. Diese Auffassung ist in Rechtsprechung und Schrifttum bis heut ...
5. Während die Bundesländer Bayern, Hessen und Rheinlan ...
1. Der Beschwerdeführer W ... erhielt am 11. September 1972 ...
2. Dem Beschwerdeführer A... war am 3. Oktober 1973 der Besc ...
3. Das Oberlandesgericht Hamm lehnte mit den Beschlüssen vom ...
1. Der Ministerpräsident teilt die Ansicht des Oberlandesger ...
2. Der Bundesminister der Justiz hat lediglich zu der Frage Stell ...
1. Ein Gesetz kann nicht durch eine allgemeine Verwaltungsvorschr ...
2. Weder Art. 19 Abs. 4 noch Art. 103 Abs. 1 GG schreiben ausdr ...
3. Dieser Umstand mag dafür sprechen, daß in Zukunft d ...
4. Das alles ändert aber nichts daran, daß die in Nord ...
1. Das verwaltungsrechtliche Vorverfahren darf allerdings die Anr ...
2. Es bedarf keiner weiteren Begründung, daß die Besti ...
1. Soweit die Beschwerdeführer W ... und A ... rügen, s ...
2. Entsprechendes gilt für das weitere Vorbringen dieser Bes ...
1. Art. 19 Abs. 4 GG eröffnet einen Rechtsweg gegen die ...
2. Wie wenig "förmlich" das Verfahren gehandhabt wird und wi ...
1. Der Ministerpräsident teilt die Ansicht des Oberlandesgerichts Hamm, daß das in der Allgemeinverfügung vom 28. April 1971 geregelte Beschwerdeverfahren die Voraussetzungen eines "förmlichen Rechtsbehelfs im Verwaltungsverfahren" im Sinne von § 24 Abs. 2 EGGVG erfülle. Dem von einer Vollzugs maßnahme betroffenen Gefangenen werde ein Anspruch auf sachliche Nachprüfung durch den Präsidenten des Vollzugsamts eingeräumt. Es handle sich nicht nur um eine innerdienstliche Weisung an die Vollzugsbehörden, sondern den Betroffenen werde durch die Allgemeinverfügung eine Rechtsstellung eingeräumt, die hinter einem durch Gesetz oder Rechtsverordnung eingeführten Beschwerdeverfahren nicht zurückbleibe. Diese Außenwirkung sei nach dem Inhalt der im Justizministerialblatt veröffentlichten Allgemeinverfügung auch beabsichtigt. Eine zureichende Unterrichtung der Gefangenen erfolge durch die "Verhaltensvorschriften für Strafgefangene" -- Abschnitt III --, mit der jeder Haftraum ausgestattet sei. Das Oberlandesgericht habe schließlich zu Recht die verspäteten Eingaben der Beschwerdeführer W ... und A... an den Präsidenten des Justizvollzugsamts nicht als förmliche Rechtsbehelfe, sondern als Dienstaufsichtsbeschwerden angesehen und behandelt.
Der Gesetzgeber sei -- wie sich aus der Entstehungsgeschichte des § 24 Abs. 2 EGGVG ergebe -- bei der Schaffung der §§ 23 ff. EGGVG von der in Rechtsprechung und Literatur weithin geteilten Auffassung ausgegangen, daß ein förmlicher Rechtsbehelf im Sinne des § 24 Abs. 2 EGGVG auch durch Verwaltungsvorschriften eingeführt und näher ausgestaltet werden könne. Aus heutiger Sicht begegne diese Auffassung verfassungsrechtlichen Bedenken. Es handle sich, wie das Kammergericht (a.a.O.) mit Recht bemerkt habe, bei einem derartigen Vorverfahren um eine "Eingrenzung und Vorbedingung" des durch die §§ 23 ff. EGGVG eröffneten Rechtswegs zu den Gerichten, durch die der unmittelbare Zugang beschränkt werde. Die Bedeutung der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG lege die Annahme nahe, daß Regelungen, die den Weg zu den Gerichten nicht unmittelbar zuließen, sondern von weiteren Voraussetzungen ab hängig machten, nur in Form eines vom Parlament beschlossenen Gesetzes oder aufgrund gesetzlicher Ermächtigung im Wege der Rechtsverordnung getroffen werden könnten. Da die in Rede stehenden Justizverwaltungsakte (Vollzugsmaßnahmen) eindeutig der Eingriffsverwaltung zuzurechnen seien, spreche ferner vieles dafür, daß eine rechtssatzmäßige Regelung des Vorverfahrens auch von dem aus dem Rechtsstaatsgrundsatz herzuleitenden allgemeinen Gesetzesvorbehalt gefordert werde. Ob in Anbetracht dessen die Einführung und nähere Ausgestaltung des in § 24 Abs. 2 EGGVG umschriebenen Vorverfahrens auch heute noch unter Hinweis auf das "besondere Gewaltverhältnis", in dem sich der Strafgefangene befinde, von dem allgemeinen Gesetzesvorbehalt ausgenommen werden könne, scheine im Hinblick auf die Entscheidung des Gerichts vom 14. März 1972 (BVerfGE 33, 1 [12 ff.]) fraglich.
Dem in § 24 Abs. 2 EGGVG umschriebenen Vorbehalt zugunsten der Länder läßt sich nicht entnehmen, daß die Regelung des Vorverfahrens nur durch Gesetz erfolgen könne. Die Formu lierung "... der Beschwerde oder einem anderen förmlichen Rechtsbehelf im Verwaltungsverfahren unterliegen ..." nötigt nicht zu diesem Schluß. Sie läßt vielmehr auch für eine Regelung durch Verwaltungsanordnung Raum. Das bestätigt die Entstehungsgeschichte. Die Einführung der §§ 23 ff. EGGVG durch § 179 VwGO geht auf eine Anregung des Bundesrates zurück (BRDrucks. 432/57 -- Beschluß zu Nr. 85a). Unter Rückgriff auf Vorarbeiten des Bundesministeriums der Justiz und der Landesjustizverwaltungen war für den späteren § 24 Abs. 2 EGGVG zunächst die Formulierung "... Beschwerde oder einem ähnlichen Rechtsbehelf..." vorgeschlagen worden. Zur Klarstellung, daß sich die Vorschrift lediglich auf in den bereits bestehenden Vollzugsordnungen mit dem Charakter von Verwaltungsanordnungen besonderes zugelassene "Verwaltungsbeschwerden" und nicht auch auf -- die ohnehin jederzeit und formlos zulässigen -- Gegenvorstellungen und Dienstaufsichtsbeschwerden beziehen sollte, wurden dann für die endgültige Fassung die Worte "... oder einem anderen förmlichen Rechtsbehelf im Verwaltungsverfahren ..." gewählt. Der Bundesgesetzgeber hatte dabei die damals vorhandenen Regelungen des verwaltungsrechtlichen Vorverfahrens in den Verwaltungsvorschriften der Länder vor Augen und wollte an deren Bestand nichts ändern.
a) Der Grundsatz des Vorbehalts des (allgemeinen) Gesetzes wird im Grundgesetz nicht expressis verbis erwähnt. Seine Geltung ergibt sich jedoch aus Art. 20 Abs. 3 GG. Die Bindung der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung an Gesetz und Recht, der Vorrang des Gesetzes also, würden ihren Sinn verlieren, wenn nicht schon die Verfassung selbst verlangen würde, daß staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden Bereichen nur Rechtens ist, wenn es durch das förmliche Gesetz legitimiert wird. Welche Bereiche das im einzelnen sind, läßt sich indessen aus Art. 20 Abs. 3 GG nicht mehr unmittelbar erschließen. Insoweit ist vielmehr auf die jeweils betroffenen Lebensbereiche und Rechtspositionen des Bürgers und die Eigenart der Regelungsgegenstände insgesamt abzustellen. Die Grundrechte mit ihren speziellen Gesetzesvorbehalten und mit den in ihnen enthaltenen objektiven Wertentscheidungen geben dabei konkretisierende, weiterführende Anhaltspunkte. Die von der konstitutionellen, bürgerlich-liberalen Staatsauffassung des 19. Jahrhunderts geprägte Formel, ein Gesetz sei nur dort erforderlich, wo "Eingriffe in Freiheit und Eigentum" in Rede stehen, wird dem heutigen Verfassungsverständnis nicht mehr voll gerecht (vgl. BVerfGE 8, 155 [167]). Im Rahmen einer demokratisch-parlamentarischen Staatsverfassung, wie sie das Grundgesetz ist, liegt es näher anzunehmen, daß die Entscheidung aller grundsätzlichen Fragen, die den Bürger unmittelbar betreffen, durch Gesetz erfolgen muß, und zwar losgelöst von dem in der Praxis fließenden Abgrenzungsmerkmal des "Eingriffs". Staatliches Handeln, durch das dem Einzelnen Leistungen und Chancen gewährt und angeboten werden, ist für eine Existenz in Freiheit oft nicht weniger bedeutungsvoll als das Unterbleiben eines "Eingriffs". Hier wie dort kommt dem vom Parlament beschlossenen Gesetz gegenüber dem bloßen Verwaltungshandeln die unmittelbarere demokratische Legitimation zu, und das parlamentarische Verfahren gewährleistet ein höheres Maß an Öffentlichkeit der Auseinandersetzung und Entscheidungssuche und damit auch größere Möglichkeiten eines Ausgleichs widerstreitender Interessen. All das spricht für eine Ausdehnung des allgemeinen Gesetzesvorbehalts über die überkommenen Grenzen hinaus. Auch außerhalb des Bereichs des Art. 80 GG (dazu BVerfGE 7, 282 [301] und stän dige Rechtsprechung) hat der Gesetzgeber die grundlegenden Entscheidungen selbst zu treffen und zu verantworten (vgl. BVerfGE 33, 125 [158]; 33, 301 [346]).
Die grundlegende Entscheidung, daß ein verwaltungsrechtliches Vorverfahren vorgesehen werden kann und daß die Sanktion der nicht ordnungsgemäßen Durchführung des Vorverfah rens die Unzulässigkeit des Antrags auf gerichtliche Entscheidung ist, hat der Gesetzgeber in § 24 Abs. 2 EGGVG getroffen. Soweit in diesem Zusammenhang überhaupt von einem "Eingriff" die Rede sein kann, liegt dieser also bereits im Gesetz selbst. Demgegenüber erweist sich die Allgemeinverfügung als eine untergeordnete Regelung, die sich auf die nähere Ausgestaltung von Fristen und Formen und die Bezeichnung zuständiger Behörden beschränkt. Die Maßstäbe hierfür ergeben sich zwanglos aus der Natur der zu regelnden Materie. Die möglichen Lösungen sind durch Vorbilder in den Prozeßordnungen weitgehend vorgeformt. Wegen des außerordentlich engen Spielraums, der bei dieser Sachlage für die Ausgestaltung des Vorverfahrens bleibt, steht der Vorbehalt des § 24 Abs. 2 EGGVG der Sache nach in der Nähe einer verwaltungsrechtlichen Ermächtigung. Die zu seiner Ausfüllung erlassene Allgemeinverfügung betrifft nicht unmittelbar das in den Prozeßordnungen abschließend geregelte gerichtliche Verfahren, sondern nur die Ausgestaltung von Modalitäten eines verwaltungsrechtlichen Vorverfahrens, das voll und ganz im Zuständigkeitsbereich der Verwaltung verbleibt. Daß auch die relativ untergeordnete Regelung dieser Modalitäten dem allgemeinen Gesetzesvorbehalt unterliegt, kann dem Grundgesetz nicht entnommen werden (vgl. dazu Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz [1968], Seite 345 f., 509 ff.).
Unschädlich ist zunächst, daß das Oberlandesgericht Hamm seinerzeit -- im Beschluß vom 14. November 1960 -- sich zur Begründung des "Rechtssatzcharakters" von Vorläufern der Allgemeinverfügung vom 28. April 1971 auch auf das "besondere Gewaltverhältnis" berufen hat. Es folgte damit einer damals weit verbreiteten Rechtsmeinung. Erst in jüngerer Zeit ist klargestellt worden, daß aus einem besonderen Gewaltverhältnis Eingriffe in die Grundrechte von Gefangenen nicht mehr zu rechtfertigen sind und daß solche Eingriffe -- soweit sie unerläßlich sind -- ohne gesetzliche Grundlage nur noch für eine Übergangszeit bis zum Erlaß eines förmlichen Vollzugsgesetzes hin genommen werden können (vgl. BVerfGE 33, 1 [13]). Damit steht fest, daß ein -- wie immer definiertes -- "besonderes Gewaltverhältnis" nicht geeignet ist, eine Regelung durch förmliches Gesetz oder eine im Rahmen des Art. 80 GG ergangene Rechtsverordnung dort entbehrlich zu machen, wo der Vorbehalt des Gesetzes gilt. Vorliegend handelt es sich aber, wie bereits dargetan, nur um die Ausformung von Modalitäten eines verwaltungsrechtlichen Vorverfahrens durch die Verwaltung in ihrem eigenen Zuständigkeitsbereich, die keinem Gesetzesvorbehalt unterliegt.
Mit der Bedeutung des Art. 19 Abs. 4 GG, der sich gegen "Selbstherrlichkeit" der vollziehenden Gewalt richtet (BVerfGE 10, 264 [267]) ist es unvereinbar, daß die vollziehende Gewalt selbst über die Bedingungen des Rechtswegs verfügt, der gegen sie eröffnet wird. Die Allgemeinverfügung des Justizministers, um die es sich hier handelt, bleibt -- mag man ihr im übrigen Rechtssatzcharakter oder Bindungswirkung zusprechen oder nicht -- jedenfalls eine Rechtsetzung oder Verfügung, die der vollziehenden Gewalt selbst angehört und zu ihrer Disposition steht; sie muß übrigens selbst im Rechtsweg des Art. 19 Abs. 4 GG der Nachprüfung durch Gerichte unterliegen. Die Verwaltung kann ihr eigenes Verfahren regeln, nicht aber von Verwaltungs wegen über den Zugang zu den Gerichten bestimmen, der gegen sie selbst durch Art. 19 Abs. 4 GG garantiert wird. Dieser Rechtsweg kann nur durch Bestimmungen geregelt werden, die für die Verwaltung bindend sind und nicht von ihr selbst erlassen oder geändert werden können. Sollte § 24 Abs. 2 EGGVG der Ver waltung eine solche Ermächtigung gegeben haben -- was ich nicht unterstelle --, so verstieße das gegen Art. 19 Abs. 4 GG.