Source: https://kuria-birosag.hu/hu/nepszavugy/knkiv3739320173-szamu-hatarozat
Timestamp: 2019-07-23 14:12:23
Document Index: 24222444

Matched Legal Cases: ['Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ']

Knk.IV.37.393/2017/3. számú határozat | K Ú R I A
Knk.IV.37.393/2017/3. számú határozat
Az ügy száma: Knk.IV.37.393/2017/3.
Az ügy tárgya: A Nemzeti Választási Bizottság 50/2017. számú határozata
– a Nemzeti Választási Bizottság 50/2017. számú határozatát helybenhagyja;
[2] A Nemzeti Választási Bizottság az 50/2017. számú határozatában a kérdés hitelesítését megtagadta.
[4] Minderre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapította, hogy a miniszterelnök újraválaszthatóságának korlátozására irányuló előírás az Alaptörvény módosítását igényelné, így a népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjával nem egyeztethető össze.
[5] A Nemzeti Választási Bizottság a fentieken kívül azt is megállapította, hogy a kérdés alapján nem világos, hogy egy esetleges érvényes és eredményes népszavazás esetén a miniszterelnöki mandátumok számához kapcsolódó kritérium kizárólag egymást követő ciklusokban vagy megszakításokkal betöltött hivatalviselés esetén is alkalmazandó-e. Mivel a kérdés értelmezési nehézséget is okoz, ezért az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményét sem teljesíti.
[6] A Nemzeti Választási Bizottság 50/2017. számú határozatával szemben a kérelmező nyújtott be – a törvényes határidőn belül – felülvizsgálati kérelmet. Utalt a kérelmező az érintettséggel kapcsolatos kúriai gyakorlatra, majd előadta, hogy a kérelmező a támadott határozattal érintett népszavazási kérdésre irányuló választópolgári kezdeményezés szervezője, így a támadott határozat a jogaira közvetlenül kihat.
[7] A kérelmező szerint a miniszterelnök esetén a megválaszthatóság valamennyi anyagi jogi feltételét törvény szabályozza, így egy újabb feltétel meghatározásához sem kell az Alaptörvény módosítása. A kérelmező több közjogi tisztséget betöltő személy (köztársasági elnök, miniszterek, önálló szabályozó szervek vezetői, alkotmánybírák, OBH elnöke, Kúria elnöke, legfőbb ügyész, Magyar Nemzeti Bank elnöke, Állami Számvevőszék elnöke) megválasztásának alaptörvényi és törvényi feltételei alapján arra a következtetésre jutott, hogy az újraválaszthatóság (kinevezhetőség) anyagi jogi szabályait egyedül csak a köztársasági elnök esetén tartalmazza az Alaptörvény [10. cikk (3) bekezdés], a többi közjogi tisztségviselő esetén azt törvényben szabályozza az Országgyűlés.
[8] A kérelmező szerint a közjogi tisztségviselők közül a miniszterelnök és a miniszterek esetében az Országgyűlés alkotmányozó hatalomként hozta meg azt a döntést, hogy a megválaszthatóság, illetve a kinevezhetőség anyagi jogi feltételeit nem az Alaptörvényben kívánja meghatározni, hanem azt az Alaptörvény 18. cikk (5) bekezdésével törvényi szintű szabályra utalta.
[9] A kérelmező szerint nem a népszavazási eljárásra tartozó kérdés, hogy a miniszterelnök megválaszthatóságának anyagi jogi feltételeit alaptörvényi szinten lett volna célszerű vagy kellett volna szabályoznia az Országgyűlésnek, mivel az az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése szerinti egyik tilalom parttalanul kiterjesztő értelmezéséhez vezetne.
[10] Az 50/2017. NVB határozat azon indokával kapcsolatban, amely szerint egy eredményes népszavazás azért is igényelné az Alaptörvény módosítását, mert az az Országgyűlés döntési szuverenitását korlátozná, a kérelmező kifejtette, hogy a miniszterelnök személyére tett javaslat, illetve a miniszterelnök megválasztása egyedi aktus, egyedi aktusok meghozatalával szemben pedig törvény is korlátot állíthat. Ilyen korlátokat más közjogi tisztséget betöltők esetén is tartalmaznak törvények, ezek ugyanúgy korlátozzák az Országgyűlés döntési szuverenitását. Így egy eredményes népszavazásból nem következik az Alaptörvény módosítása.
[11] A kérelmező kifejtette, hogy álláspontja szerint a kérdésben tartott eredményes népszavazás semmilyen formában nem érintené Magyarország parlamentáris kormányformáját, mert nem változtatná meg azt a szabályt, hogy a miniszterelnököt az Országgyűlés választja, sem pedig azt, hogy a miniszterelnöknek bírnia kell a parlament bizalmát. Az Országgyűlés jelenleg sem teljesen szabadon választhat meg bárkit miniszterelnöknek, döntését a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásról szóló 2010. évi XLIII. törvény (a továbbiakban Ksztv.) 20. §-a ma is korlátozza.
[12] A kérelmező szerint a fenti indokok alapján a kérdés nem tartozik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont szerinti tiltott tárgykörbe – azaz nem az Alaptörvény módosítására tartozó kérdés –, ezért azt a Nemzeti Választási Bizottságnak hitelesítenie kellett volna.
[13] A kérelmező szerint a Nemzeti Választási Bizottság által hivatkozott Kúria Knk.IV.37.790/2013/2. számú végzésében vizsgált kérdés és a jelen kérdés tartalma eltérő, mert a korábbi kérdés a tisztség betöltése leghosszabb időtartamának meghatározására irányult, s mint ilyen, közvetlenül érintette a miniszterelnök megbízatása megszűnésének Alaptörvény 20. cikk (2) bekezdésében zártan meghatározott eseteit. Jelen kérdés azonban a miniszterelnök megválaszthatóságának törvényben szabályozott feltételeire irányul.
[14] A kérelmező szerint a kérdés nem sérti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésben foglalt egyértelműség követelményét sem. A kérdés nem tartalmaz olyan kitételt, hogy a korlátozás csak egymást követő ciklusok vonatkozásában érvényesülhetne.
[15] A kérelmező végül utalt arra, hogy a kérdés hitelesítése kapcsán a Nemzeti Választási Bizottság előtti vitában felmerült, hogy a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, mert a miniszterelnök személyére a köztársasági elnök tesz javaslatot, tehát a kérdés a köztársasági elnök döntési jogát korlátozza. A kérelmező szerint a köztársasági elnököt javaslattételi jogában mindazon törvényi rendelkezések korlátozzák, amelyek a tisztség betöltésének feltételeit normatívan meghatározzák. A népszavazási kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[16] 1. A Kúria a Knk.IV.37.790/2013/2. számú végzésében helybenhagyta a Nemzeti Választási Bizottság kérdés hitelesítését megtagadó döntését az alábbi kérdést illetően: „Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarország miniszterelnöki tisztségét egy személy csak maximum kétszer négy évre, azaz két választási ciklus időszakára tölthesse be?” Jelen eljárás tárgyát képező kérdés szerint „Egyetért-e Ön azzal, hogy ne lehessen miniszterelnöknek javasolható az a személy, akit korábban az Országgyűlés legalább két alkalommal miniszterelnöknek megválasztott?”
[17] A Kúria nem ért egyet a kérelmezővel a tekintetben, hogy a Knk.IV.37.790/2013/2. számú végzésében foglaltak nem vehetők figyelembe jelen eljárás során, mert az másra vonatkozik. A kérelmező szerint a korábbi döntés a miniszterelnök megbízatása megszűnésére vonatkozott, jelen kérdés pedig a miniszterelnöki megválaszthatóság törvényben szabályozott feltételeire. A kérelmező állításával szemben a Kúria megítélése szerint a két kérdésnek hasonló a tárgya: a két alkalommal miniszterelnöki tisztséget betöltő személy további megválaszthatóságának megakadályozása. A Kúria ezért megállapította, hogy a Nemzeti Választási Bizottság felhasználhatta álláspontja alátámasztására a Knk.IV.37.790/2013/2. számú végzésében foglaltakat, s azt a Kúria jelen eljárásban is irányadónak tekinti.
[18] 2. A Kúria a kérelmező által felvetett kérdésekkel összefüggésben elsőként arra mutat rá, hogy a miniszterelnök az újraválaszthatóság szempontjából nincs összehasonlítható viszonyban a kérelmező által felsorolt legtöbb közjogi méltósággal, közjogi tisztségviselővel. A miniszterelnök újraválaszthatósága ugyanis szoros kapcsolatban áll a kormányforma jellegével, ezért összehasonlítható helyzetben egyedül a köztársasági elnök van. A köztársasági elnök (államfő) és a miniszterelnök (kormányfő) közötti viszony – s egyben a ciklusonkénti újraválaszthatóság, vagy annak korlátozása – alapjaiban határozza meg a kormányforma jellegét (ebben a viszonyban közömbös pl. a legfőbb ügyész, az alkotmánybírák, vagy épp a Számvevőszék elnökének újraválaszthatósága vagy annak tilalma).
[19] A Kúria megítélése szerint tehát a törvényhozás, az államfő és a Kormány Alaptörvényben rendezett viszonyát, az e viszonyban kialakult egyensúlyi helyzetet kell alapul venni a kérdés megítélésekor. Márpedig a népszavazásra vonatkozó kérdés e viszonyba avatkozik be gyökeresen: a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás azt eredményezné, hogy a törvényhozó hatalmi ág korlátozza a végrehajtó hatalom élén álló – megbízatásában az országgyűlési ciklusokhoz kötött – személy választási szerepléstől független újraválaszthatóságát (amellett, hogy egyébként az államfő újraválaszthatósága az Alaptörvény alapján már korlátozott).
[20] A végrehajtó hatalom felelősségét, a bizalom intézményét, a Kormány alkotmányos pozícióját Magyarországon az 1990-es országgyűlési választások utáni konkrét történelmi helyzet alakította ki. „Az Alkotmány által meghatározott parlamentáris kormányforma lényegi vonása, a Kormánynak az Országgyűlés előtti felelőssége, végső soron a miniszterelnök személyén keresztül érvényesül. Az Alkotmány a Kormány működésének középpontjába a miniszterelnököt állítja.” Ez a meghatározó szerep a miniszterelnök számára sajátos közjogi státuszt biztosít [lásd a 122/2009. (XII. 17.) AB határozatot]. Ennek lényegén – azaz a németországihoz hasonló miniszterelnöki kormányformán – az Alaptörvény sem változtatott.
[21] A prezidenciális és a félprezidenciális kormányzati rendszerekben a végrehajtó hatalmat gyakorló államfő újraválaszthatóságának a korlátozása biztosít védelmet a túlhatalmi ambíciókkal szemben, míg parlamentáris rendszerekben a miniszterelnök és Kormány parlament előtti felelőssége, és a parlamenti felelősség érvényre juttatásának intézményei jelentenek korlátot. A parlamentáris rendszerektől idegen az a megoldás, amelyben az államfő újraválasztásának korlátozása mellett a miniszterelnök újraválaszthatósága elé is olyan korlátot állítanak, amely nem engedi – választási győzelme esetén sem –, hogy olyan személy legyen a miniszterelnök, aki már kétszer betöltötte e funkciót. Egy ilyen korlátozás átrendezné a végrehajtó hatalom gyakorolhatóságát, átrendezné a törvényhozás, az államfő és a Kormány viszonyát, azaz a parlamentáris kormányforma jellemző működési elvét. Az azonban bizonyos, hogy egy ilyen típusú esetleges korlátozásnak – lévén, hogy a kormányforma működését érinti – az alkotmányos szabályok között, az Alaptörvényben van a helye. A népszavazási kérdésben szereplő megoldás ugyanis a Kormány parlament előtti bizalma és felelőssége mellé a kormányalakítás parlamenti felelősségtől független újabb korlátját iktatná be.
[22] 3. A Kúria fentebb utalt arra, hogy miniszterelnök újraválaszthatósága az Országgyűlés, államfő és a Kormány (miniszterelnök) viszonyában értelmezhető. Az Alaptörvény 2. cikk (3) bekezdése meghatározza a ciklus időtartamát, amikor kimondja, hogy az országgyűlési képviselők általános választását – az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása miatti választás kivételével – az előző Országgyűlés megválasztását követő negyedik év április vagy május hónapjában kell megtartani. Az Alaptörvény 16. cikk (3) bekezdése és a 20. cikke ehhez köti a Kormány, illetve a miniszterelnök megbízatását. A 16. cikk (3) bekezdés szerint a miniszterelnököt az Országgyűlés választja, a 20. cikk (1) bekezdése szerint a miniszterelnök megbízatásának megszűnésével a Kormány megbízatása megszűnik, a (2) bekezdés a) pontja alapján pedig a miniszterelnök megbízatása megszűnik az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával. Az államfőt illetően – amelynek megbízatása nem az országgyűlési képviselőválasztás ciklusaihoz kötődik – az Alaptörvény 10. cikk (3) bekezdése akként rendelkezik, hogy a köztársasági elnököt e tisztségre legfeljebb egy alkalommal lehet újraválasztani.
[23] Önmagában a fenti szabályok alapján is az a következtetés adódik, hogy az a kérdés, amely szerint ugyanazon személyt ne lehessen két alkalomnál többször miniszterelnöknek megválasztani, nem rendezhető törvényi szinten. Az Alaptörvény rendelkezései szerint a miniszterelnököt az Országgyűlés választja meg, mandátuma főszabályként az Országgyűlés mandátumához igazodóan, avagy addig áll fenn, amíg a parlament miniszterelnökbe fektetett bizalma hivatalában tartja. De ez egyben a parlamentáris demokrácia lényegi sajátossága.
[24] A Kúria a Knk.IV.37.790/2013/2. számú végzésében már utalt arra, hogy az Alaptörvény az Országgyűlés és a Kormány, azon belül elsődlegesen a miniszterelnök közötti viszonyt az Országgyűléssel szemben fennálló politikai felelősséggel jellemzi. A közhatalmat közvetlen választással megszerző népképviseleti szerv döntése keletkezteti a miniszterelnök mandátumát, amelyet – a kifejezetten személyéhez kötődő okokon túl – a parlamenti ciklus időtartama mellett a miniszterelnökbe vetett politikai felelősségen alapuló parlamenti bizalom tart fenn. Az Országgyűlés bizalmának megingása, illetve megszűnése a mandátum megszűnéséhez vezet. Az Alaptörvény értelmében tehát a miniszterelnök megválasztásának joga a mindenkori (értsd a ciklikusonként megválasztott) népképviseleti szerv szuverenitásába tartozik. Az Országgyűlés e döntési szuverenitásának korlátozása elképzelhetetlen az Alaptörvény erre vonatkozó szabálya nélkül.
[25] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről. A Kúria megítélése szerint a miniszterelnökként jelölt személlyel összefüggésben – az Országgyűlés döntését korlátozó – korábban betöltött miniszterelnöki mandátum(ok) számához kapcsolódó kritérium Alaptörvény-módosítást igényel, ezért a kérdésben tartandó országos népszavazásnak az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja akadályát képezi.
[26] 4. Nem helytálló a felülvizsgálati kérelem azon érve, hogy az Alaptörvény 18. cikk (5) bekezdése az Országgyűlés hatáskörbe utalta a népszavazásra feltett kérdés törvényi szabályozását. Az Alaptörvény 18. cikk (5) bekezdése szerint: a Kormány tagja jogállásának részletes szabályait, javadalmazását, valamint a miniszterek helyettesítésének rendjét törvény határozza meg. E felhatalmazás alapján a miniszterelnököt érintően a Ksztv. 20. §-a akként szól, hogy Miniszterelnöknek javasolható, illetve miniszterelnökké megválasztható minden büntetlen előéletű, az országgyűlési képviselők választásán választható személy. A kérelmező szerint ahogy a Ksztv. a választójoghoz és a büntetlen előélethez kapcsolja a miniszterelnöki megbízatás anyagi jogi feltételeit, úgy a törvény ugyan így ki is mondhatná, hogy nem javasolható az a személy, akit korábban az Országgyűlés legalább két alkalommal miniszterelnöknek megválasztott.
[27] A Kúria megítélése szerint a miniszterelnök újraválaszthatóságának korlátozása nem tekinthető azonos súlyú alkotmányossági kérdésnek azzal, hogy a miniszterelnöknek egyébként büntetlen előéletű és passzív választójoggal rendelkező személynek kell lennie.
[28] Az Alaptörvény 18. cikk (1) bekezdése a miniszterelnöknek a végrehajtó hatalomban betöltött szerepét illetően alaptörvényi szintre emelte a korábbi jogállási törvény [a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 14. § (1) bekezdésében szereplő] azon szabályát, hogy a miniszterelnök meghatározza a Kormány politikájának általános irányát. Az Alaptörvény 18. cikk (5) bekezdése szerinti felhatalmazás tehát ezen általános kérdés törvényi szabályozására sem terjed ki (mint korábban), a miniszterelnök kormányzati politika alakításában betöltött szerepe alaptörvényi szinten e szabályban is megerősítést nyert. Az Alaptörvény 18. cikk (5) bekezdésében található felhatalmazást a miniszterelnök személyére vonatkozó korlátozásokat tekintve szűken kell értelmezni. A Kúria megítélése szerint az Alaptörvény 18. cikk (5) bekezdésébe foglalt felhatalmazás nem terjed ki arra, hogy az Országgyűlés a Ksztv.-ben korlátot állítson ugyanazon személy miniszterelnöknek való megválaszthatósága tekintetében. Mivel a kormányzati politika alakítása az Alaptörvény szerint a miniszterelnök személyéhez kötött, így a megválaszthatóságát érintő korlátozás implicit módon a kormányzati politika irányának befolyásolását is jelenti. Ezen alkotmányos folyamat elé törvény nem állíthat korlátot, alaptörvényi felhatalmazás e kérdés törvényi szabályázására nem vonatkozik.
[29] 5. A fentieken túlmenően a Kúria a következőkre mutat rá: a kérelmező arra is utalt, hogy a miniszterelnök személyére tett javaslat, illetve a miniszterelnök személyének megválasztása egyedi aktus. A kérelmező más helyen kiemelte, hogy a népszavazásra feltenni szándékozott kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. Ezzel összefüggésben a Kúria utal arra, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási kérdésről. Bár a jelen népszavazási kérdés közvetlenül nem arra irányul, hogy meghatározott személyt megválaszthasson az Országgyűlés miniszterelnöknek vagy sem, de ettől még a miniszterelnök személyének megválasztása az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés e) pontja az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi kérdéseket kiveszi az országos népszavazás tárgyköréből. A személyi és szervezetalakítási kérdések országos népszavazás alól történő kivétele azt jeleníti meg, hogy az alkotmányozó hatalom e kérdéseket az Országgyűlés szuverenitása körébe tartozó döntéseknek tekintette, amelyekre – akár elvi megfontolásból, akár az államszervezet működésének fenntartása körében megfogalmazható praktikus okokból – a közvetlen hatalomgyakorlás nem terjed ki.
[30] 6. Összegezve: a Kúria fentebb megállapította, hogy a parlamentáris kormányforma Alaptörvényben meghatározott egyensúlyi helyzetét rendezné át, ha az államfő újraválaszthatóságának korlátozása mellett a miniszterelnök személyének újraválaszthatósága is szám szerinti korlátozás alá esne. Ez a kérdés önmagában érinti az államszervezet működését, a Kormány parlament előtti bizalma és felelőssége mellé a kormányalakítás parlamenti felelősségtől független újabb korlátját iktatná be. A Kúria ezt követően megállapította, hogy az Alaptörvényben foglalt szabályok alapján egy esetleges ilyen korlátozás – annak alkotmányos súlyát tekintve – ugyanúgy az Alaptörvényre tartozó szabályozási kérdés, mint az országgyűlési ciklusok, vagy a köztársasági elnök személyének újraválaszthatósága. Mivel a népszavazásra feltenni szándékozott kérdés megvalósítása alaptörvényi szintű szabályozást igényel, ezért az az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába ütközik, amely szerint nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről. A Kúria végül arra a következtetésre jutott, hogy az Alaptörvény 18. cikk (5) bekezdése nem adott felhatalmazás e kérdés törvényi szabályozására.
[31] A fentiekre tekintettel a Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 50/2017. számú határozatát az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján helybenhagyta.
[32] Mivel a Kúria megállapította, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján a vizsgált kérdésben országos népszavazás nem tartható, ezért – állandó gyakorlatának megfelelően – már nem foglalkozott érdemben a kérdés Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti egyértelműségének értékelésével.
[33] A Kúria a sikertelen felülvizsgálati kérelmet benyújtó kérelmezőt kötelezte az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 43. § (7) bekezdése szerinti illeték megfizetésére.
[34] A Kúria a végzéséről az Nsztv. 30. § (4) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.
[35] A jogorvoslatot az Nsztv. 57. § (3) bekezdése zárja ki.