Source: https://www.cilip.de/2004/07/29/dazu-darf-ich-nichts-sagen-das-versagen-der-parlamentarischen-kontrolle/
Timestamp: 2018-07-17 17:45:04
Document Index: 131990312

Matched Legal Cases: ['§ 2', '§ 3', '§ 6', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2']

„Dazu darf ich nichts sagen“ – Das Versagen der parlamentarischen Kontrolle | CILIP Institut und Zeitschrift
„Dazu darf ich nichts sagen“ – Das Versagen der parlamentarischen Kontrolle
Damit die parlamentarische Kontrolle der Verwaltung von Behörden halbwegs funktionieren kann, braucht sie unbeschränkte Informationszugänge, angemessene personelle Ressourcen und vor allem den frischen Wind der Öffentlichkeit. All das fehlt den GeheimdienstkontrolleurInnen.
Der Bundestag verfügt über drei Gremien, die sich speziell der Kontrolle der Geheimdienste widmen: Vertrauensleute im Haushaltsausschuss entscheiden über die Wirtschaftspläne der drei Dienste. Die G-10-Kommission genehmigt die Anordnungen zur „Beschränkung“ des Post- und Fernmeldegeheimnisses, anders ausgedrückt: die geheimdienstlichen Telekommunikationsüberwachungen. Das Parlamentarische Kontrollgremium (PKG) schließlich – es hieß bis 1999 Parlamentarische Kontrollkommission (PKK) – ist das wichtigste der drei Aufsichtsorgane. Es wird von der Bundesregierung „umfassend über die allgemeine Tätigkeit“ der Geheimdienste und „über die Vorgänge von besonderer Bedeutung“ unterrichtet. So steht es in § 2 des „Gesetzes über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes“ (PKGrG).
Dieses Gesetz ist sowohl in seiner ursprünglichen Fassung von 1978 als auch in der Überarbeitung von 1999 ein Ergebnis von Skandalen.[1] Im Februar 1977 enthüllte der „Spiegel“ eine der peinlichsten Abhöraffären der BRD-Geschichte: Das Bundesamt für Verfassungsschutz hatte in der Silvesternacht 1975/76 die Wohnung des Atommanagers Klaus Traube verwanzen lassen, weil es ihn für einen RAF-Sympathisanten hielt.[2] Der Skandal schlug Wellen, die die damalige sozialliberale Bundesregierung bereits im November 1977 mit der Vorlage eines Gesetzentwurfs einzudämmen versuchte.[3] An die Stelle des seit 1956 existierenden Vertrauensmännergremiums, das lediglich auf einer Absprache der im Bundestag vertretenen Parteien beruhte und ohnehin nur höchst selten zusammentrat, sollte eine förmliche Kontrollkommission treten. „Die Parlamentarische Kontrollkommission hat gegenüber der Bundesregierung Anspruch auf uneingeschränkte Unterrichtung“, hieß es noch im Entwurf. Im Laufe der Beratungen verkehrte sich der umfassende Anspruch in sein Gegenteil. § 3 Abs. 2 des im März 1978 verabschiedeten Gesetzes lautete nun: „Zeit, Art und Umfang der Unterrichtung werden unter Beachtung des notwendigen Schutzes des Nachrichtendienstes durch die politische Verantwortung der Bundesregierung bestimmt.“ § 6 verpflichte die KontrolleurInnen außerdem zur strikten Geheimhaltung. Die PKK blieb ein Papiertiger, abhängig vom Informationswillen der Bundesregierung und ohne Möglichkeiten, mit dem wenigen Wissen gegenüber der Öffentlichkeit zu agieren.
Von der Kommission zum Gremium
Auch der Skandal, der zur Überarbeitung des Gesetzes führte, wurde durch einen Pressebericht ausgelöst. Der Bundesnachrichtendienst hatte im August 1994 in Zusammenarbeit mit dem Bayerischen Landeskriminalamt 560 Gramm Plutonium aus Russland nach München importieren lassen.[4] Die durch V-Leute provozierte Aktion war als „Pilotprojekt“ für die neuen Arbeitsgebiete des Dienstes gedacht. Während die Zeitungen ab dem ursprünglichen „Spiegel“-Bericht vom April 1995 ständig neue Informationen auftischten, war die PKK als geheim „kontrollierendes“ Gremium zum Schweigen verurteilt. Erst die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses ermöglichte es dem Parlament, an der Aufklärung der Angelegenheit mitzuwirken.
Vor dem Hintergrund des Skandals waren es zunächst die damaligen Oppositionsparteien SPD und Grüne, die Veränderungsbedarf bei der parlamentarischen Kontrolle anmahnten. Im Juli 1996 traten der damalige SPD-Fraktionsvize Otto Schily und Fraktionsgeschäftsführer Peter Struck mit der Forderung an die Öffentlichkeit, die Stelle eines Geheimdienstbeauftragten einzurichten, der umfassende Rechte der Akten- und Dateneinsicht und der Befragung sowie einen Stab in der Größenordnung von hundert Personen haben sollte.[5]
Die Grünen orientierten sich am Modell des Verfassungsschutzausschusses des Berliner Abgeordnetenhauses: Der von ihnen vorgeschlagene „Ausschuss für Nachrichtendienste“ sollte ebenfalls über weitreichende Zugangsrechte sowie über ausreichend Personal und Finanzen verfügen. Vor allem aber sollte er in der Regel öffentlich tagen und nur in Ausnahmefällen die Öffentlichkeit ausschließen dürfen.[6] Beide Überlegungen waren in der 13. Legislaturperiode nicht durchsetzbar.
Allerdings begann die PKK selbst im Gefolge des Plutonium-Untersuchungsausschusses über eine Verbesserung der parlamentarischen Kontrolle der Nachrichtendienste nachzudenken. Das ist umso erstaunlicher, als die Mitglieder der Kommission ihre Aufgabe bis dahin nur allzu oft in einer Verteidigung der Dienste gegen öffentliche Kritik verstanden hatten. Noch in der Debatte um den PKK-Bericht für den Zeitraum 1994-1996 musste sich Manfred Such, das erste grüne Kommissionsmitglied, wüste Beschimpfungen seiner Kollegen anhören, nachdem er die mangelnde Funktionsfähigkeit des Gremiums öffentlich kritisiert hatte: „Noch einmal: Wenn Sie der Meinung sind, dass unsere Arbeit müßig ist – niemand zwingt sie, sie fortzusetzen.“ Dies müsse er einmal im Klartext sagen, so Burkhard Hirsch (FDP).[7]
Das Konzept, auf das sich 1997 alle in der Kommission vertretenen Fraktionen verständigen konnten, sah u.a. vor, sämtliche Kontrollgremien mit Ausnahme der G 10-Kommission zusammenzufassen, den Datenschutzbeauftragten und vor allem die Öffentlichkeit stärker an der Kontrolle zu beteiligen und die Informationszugänge der Kommission zu verbessern. Einig waren sich die PKK-Mitglieder auch darin, dass sie MitarbeiterInnen bräuchten.[8] Die Blockade durch die konservativ-liberale Regierung und vor allem ihren Geheimdienstkoordinator Bernd Schmidbauer („008“) verhinderte, dass das Konzept als gemeinsamer Gesetzentwurf eingebracht wurde. Im März 1998 reichte die SPD Teile des Konzepts als eigenen Vorstoß ein.[9]
Nach den Wahlen im Oktober 1998 schien der Weg für eine ernsthafte Stärkung der parlamentarischen Kontrolle offen. Die neuen Regierungsparteien SPD und Grüne versprachen, die Pläne aus der vorangegangenen Legislaturperiode zügig in Angriff nehmen zu wollen.
Bereits am 2. Dezember 1998 meldete die Süddeutsche Zeitung jedoch: „Geheimdienst-Kontrolle stößt auf Widerstand“. Pikanterweise stützte sich der neue Bundesinnenminister Otto Schily bei seinen „Bedenken“ just auf ein Exposé zum SPD-Entwurf vom März 1998, das das Ministerium unter seinem konservativen Amtsvorgänger Manfred Kanther erstellt hatte. Dessen Tenor: Die Geheimdienstkontrolle in Deutschland sei europaweit beispielhaft, es brauche keine Veränderungen. Das neue Gesetz kam erst im März 1999 zustande, der umbenannte Ausschuss – PKG statt PKK – wurde am 30. Juni eingesetzt.
Statt mit dem erhofften Auftrieb für Kontrolle begann das PKG mit einer neuen Peinlichkeit. Ursprünglich sollte das neue Gremium 15 Mitglieder haben. Um aber die PDS, die bei den Wahlen 1998 Fraktionsstärke erreicht hatte, aus dem PKG auszuschließen, wurde es nun wieder auf neun reduziert. Die PDS erlitt damit dasselbe Schicksal wie anfangs die Grünen. Auch der grüne Kandidat Hans-Christian Ströbele erschien den SozialdemokratInnen als zu unberechenbar, weswegen sie ihn erst im zweiten Anlauf wählten.[10]
Die gesetzlichen Möglichkeiten des Gremiums sind nicht nur weit entfernt von den Plänen, die SPD und Grüne Mitte der 90er Jahre propagiert hatten. Sie erreichen nicht einmal das Niveau, das die PKK 1997 gefordert hatte. Selbst die Bündelung der bis dahin auf vier Gremien verteilten Kontrollaufgaben wurde nur halbherzig in Angriff genommen: Dem PKG wurde nur das so genannte G-10-Gremium einverleibt. Es übernahm damit die abstrakte politische (Nach-)Kontrolle geheimdienstlicher Post- und Telekommunikationsüberwachungen. Die vorausgehende Genehmigung solcher Maßnahmen verblieb dagegen bei der G-10-Kommission. Ebenfalls eigenständig blieb das „Vertrauensgremium“ im Haushaltsausschuss. Immerhin erhält das PKG nun die Wirtschaftspläne der Dienste und wird über deren „Vollzug“ unterrichtet. Die Mitglieder beider Gremien können nun an den Sitzungen des jeweils anderen „mitberatend“ teilnehmen.
Nach wie vor wichtigstes Hindernis der Kontrolle ist der Zwang zur Geheimhaltung. Auf alle konkreteren Fragen, die wir Hans-Christian Ströbele bei unserem Interview stellten, musste dieser zwangsläufig antworten: „Dazu darf ich leider nichts sagen.“ Das Gremium tagt in einem abhörsicheren Raum. Seine regelmäßigen Sitzungen finden einmal pro Monat statt, hinzu kommen Sondersitzungen. Selbst die Sitzungstermine sind vertraulich. „Ich darf nicht einmal meinem Büro sagen, dass ich jetzt eine PKG-Sitzung habe und in den nächsten Stunden nicht erreichbar bin.“
Die Bundesregierung – d.h. die für die jeweiligen Geheimdienste zuständigen Minister des Innern, der Verteidigung und der Geheimdienstkoordinator im Bundeskanzleramt – muss nach § 2 des Gesetzes wie bisher über die „allgemeine Tätigkeit“ und „Vorgänge von besonderer Bedeutung“ informieren. Was besondere Bedeutung hat, bestimmt die Bundesregierung selbst. Neu ist, dass die Minister „auf Verlangen“ auch über „sonstige Vorgänge“ aussagen müssen.
Ebenfalls auf Verlangen müssen sie seit 1999 „Einsicht in Akten und Daten der Dienste geben, die Anhörung von Mitarbeitern gestatten und Besuche bei den Diensten ermöglichen“ (§ 2a). Diese nunmehr gesetzlich fixierten Befugnisse entsprechen im Wesentlichen den freiwilligen Zusagen, die Helmut Kohls Staatsminister Bernd Schmidbauer bereits 1992 im Bundestag gegeben hatte.[11] Für Ströbele hat diese Befugnis vor allem einen präventiven Charakter: Die Mitarbeiter der Dienste wüssten, dass das Gremium irgendwann einmal in die Akten Einsicht nehmen oder sie befragen könnte. Wie oft und bei welcher Art von Anlässen das PKG diese Möglichkeit genutzt hat, darf Ströbele „nicht sagen“.
Obwohl das Gesetz die PKG zu strikter Geheimhaltung verpflichtet, kann die Bundesregierung die Unterrichtung, Befragung oder den Aktenzugang weiterhin verweigern, „wenn dies aus zwingenden Gründen des Nachrichtenzugangs oder aus Gründen des Schutzes von Persönlichkeitsrechten Dritter notwendig ist oder wenn der Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung betroffen ist“ (§ 2b Abs. 2). Immerhin muss die Regierung dem PKG „auf dessen Wunsch“ die Ablehnung nun begründen. Mit der Forderung, dass das Gremium auch das Recht auf unangemeldete Besuche bei den Diensten haben sollte, konnten sich die Grünen in der Koalition nicht durchsetzen.
Seit 1999 kann das PKG „mit der Mehrheit von zwei Dritteln seiner Mitglieder nach Anhörung der Bundesregierung im Einzelfall“ einen „Sachverständigen“ mit der Untersuchung eines Falles beauftragen (§ 2d). Auch der ist selbstverständlich an die Geheimhaltungspflicht gebunden. Ob das Gremium bereits einmal zu dieser Möglichkeit gegriffen hat, bleibt sein Geheimnis.
Dieses auf den Ausnahmefall begrenzte Recht kann jedoch nicht den Mangel ausgleichen, dass das Gremium nach wie vor keinen Stab hat, der es bei seinen Tätigkeiten unterstützen würde. Seine Mitglieder dürfen auch nicht ihre persönlichen MitarbeiterInnen in ihre PKG-Tätigkeiten einweihen. Diese können ihre Abgeordneten zwar auf Fälle hinweisen oder sie auffordern, ein bestimmtes Ereignis innerhalb des PKG zu thematisieren. Einen Rücklauf von Informationen oder eine Diskussion darüber, wie diese zu bewerten seien, darf es aus Gründen der Geheimhaltung nicht geben. Eine regelmäßige Zuarbeit wie in anderen Ausschüssen ist ausgeschlossen. „Schon von den zeitlichen Bedingungen her,“ so verdeutlicht Ströbele, „sind die PKG-Mitglieder kaum in der Lage, die Möglichkeiten des Gesetzes selbst voll zu nutzen.“ Diese zeitlichen Einschränkungen betreffen vor allem die Abgeordneten der kleinen Fraktionen, die im Normalfall eine erheblich höhere Arbeitsbelastung haben als ihre KollegInnen aus den großen Parteien.
Mit den im PKG erhaltenen Informationen können die Mitglieder politisch nur wenig anfangen. Sie können sie nicht mit der eigenen Fraktion beraten, sie können sich auch nicht mit Mitgliedern der Kontrollkommissionen in den Bundesländern austauschen, was angesichts der geplanten engeren Zusammenarbeit zwischen Bundesamt und Landesämtern für Verfassungsschutz von wachsender Bedeutung wäre.
Vor allem aber fehlt die Öffentlichkeit als Partnerin und Vorbedingung jeder wirklichen Kontrolle. Zwar kann das PKG seit dem Inkrafttreten des neuen Gesetzes gemeinsame öffentliche Erklärungen zur „Bewertung aktueller Vorgänge“ abgeben, aber nur wenn zwei Drittel der anwesenden Mitglieder dem zustimmt. Solche Erklärungen, so Ströbele, hat es bisher „vielleicht zwei- oder dreimal“ gegeben, sie beschränkten sich aber auf die Mitteilung, „die PKG hat sich mit dem oder jenem Thema befasst.“ Typischerweise wurde deshalb die Debatte um die Infiltration der NPD durch V-Leute des Verfassungsschutzes nicht von der PKG, sondern von der Ankündigung des Bundesverfassungsgerichts im Januar 2002 ausgelöst, die vorgesehenen Verhandlungstermine im Februar abzusagen.[12] Auch in den folgenden Monaten war es nicht das Kontrollgremium, sondern die Presse, die weiteres Licht in die Angelegenheit brachte und ständig neue V-Leute im rechten Sumpf entlarvte. Bei Anfragen von JournalistInnen musste Ströbele dabei jeweils „höllisch aufpassen“, um immer nur das aktuelle bereits öffentliche Wissen, nicht aber irgendwelche Informationen aus dem PKG zu kommentieren.
Die Konzeption des PKG als Geheimgremium erweist sich damit für die Regierung als doppelt günstig. Einerseits kann sie bei allen Anfragen zur Tätigkeit der Dienste, die im Plenum oder in anderen Ausschüssen des Parlaments gestellt werden, darauf verweisen, dass über geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten nur im PKG informiert wird. Andererseits kann sie davon ausgehen, dass ihre Antworten im Gremium nicht nach außen dringen.
Die einzigen Möglichkeiten der PKG, an die Öffentlichkeit zu treten, sind seine regelmäßigen Berichte: Zweimal pro Legislaturperiode präsentiert das Gremium Informationen „über seine bisherige Kontrolltätigkeit“, bei der es aber wiederum die Geheimhaltungspflicht zu wahren hat. Einmal jährlich hat es darüber zu berichten, wie die Dienste die neuen Befugnisse aus dem im Januar 2002 in Kraft getretenen Terrorismusbekämpfungsgesetz wahrnehmen.[13] Mit der Integration des G 10-Gremiums in die PKG erbte Letzteres auch die Pflicht, halbjährlich über die geheimdienstlichen Telekommunikationsüberwachungen zu informieren.
Neben langen Wiederholungen der gesetzlichen Befugnisse der Dienste enthalten die letzteren beiden Berichtstypen immerhin einige konkrete Zahlen über die durchgeführten Überwachungsmaßnahmen. Es sind die einzigen Daten über „nachrichtendienstliche Methoden“, die die Geheimdienste zu dem machen, was sie sind. Zahlen über eingesetzte V-Leute, Observationen oder davon betroffene Zielpersonen gibt es nicht. Sie könnten zwar im PKG erfragt werden, dieses darf sie aber nicht an die Öffentlichkeit bringen. Das Gremium taugt damit nicht einmal dazu, in allgemeiner Form die organisatorischen Strukturen und die Arbeit der Dienste transparenter zu machen.
Geheim bedeutet nichts anderes als der Öffentlichkeit und damit der Kontrolle entzogen. Wer Geheimdienste (nicht abschaffen) will, bekennt sich damit gleichzeitig zu einem Bereich staatlicher Tätigkeit, der niemals vollständig, auch von noch so gut ausgestatteten Kommissionen oder Beauftragten nicht, zu kontrollieren ist. Das PKG und das Gesetz, auf dessen Grundlage es arbeitet, ist jedoch ein Beleg dafür, dass das Parlament selbst die beschränkten Möglichkeiten einer Aufsicht über die Geheimdienste nicht ausschöpfen will. Das Gesetz von 1999 hat zwar die Informationszugänge etwas erweitert. Ohne personelle und technische Ressourcen und mit dem Zwang zur Geheimhaltung bleiben die KontrolleurInnen jedoch gefesselt und geknebelt.
Zumindest einige von ihnen finden diese Lage aber offenbar ganz bequem: „Unser System der Kontrolle ist ein Exportschlager“, ließ sich im März dieses Jahres der stellvertretende Vorsitzende des PKG, Volker Neumann (SPD), bei einer Veranstaltung vernehmen. Das PKG erhalte von den Diensten „Übersichtsberichte“. Er könne sich nicht erinnern, dass Abgeordnete je nach Quellen gefragt hätten, denn diese seien schließlich geheim. „Wenn der BND sagt, eine Quelle hat ihre Zuverlässigkeit bewiesen, dann reicht uns das.“[14] Die Kontrollierten erfreuen sich also des Vertrauens der KontrolleurInnen. Kann man freundlicher sein?
[1] Bundesgesetzblatt I 1978, S. 453 und 1999, S. 1334, aktuelle Fassung jeweils im Anhang des Verfassungsschutzberichts
[2] Der Spiegel Nr. 10 v. 28.2.1977
[3] BT-Drs. 8/1140 v. 10.11.1977
[4] Der Spiegel Nr. 15 v. 10.4.1995
[5] Frankfurter Rundschau v. 4.7.1996
[6] vgl. den am 29.4.1998 im BT-Innenausschuss eingereichten Antrag
[7] BT-Plenarprotokoll 13/131 v. 17.10.1996, S. 11866
[8] Süddeutsche Zeitung v. 24.6.1997; Frankfurter Rundschau v. 22.9.1997; Such, M.: Kontrolle ist vorgesehen?, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 63 (2/1999), S. 73-79
[9] BT-Drs. 13/10029 v. 4.9.1998
[10] Frankfurter Rundschau v. 25.6. und 1.7.1999
[11] BT-Plenarprotokoll 12/82 v. 12.3.1992, S. 6807
[12] siehe z.B. Die Zeit v. 24.1.2002
[13] siehe zum PKG-Bericht 2002 und 2003 „Inland aktuell“ in diesem Heft auf S. 82 f.
[14] www.telepolis.de/deutsch/inhalt/konf/17073/1.html v. 30.3.2004
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