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Timestamp: 2020-07-07 09:17:38+00:00
Document Index: 155701130

Matched Legal Cases: ['art. 93', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 63', 'art. 103', 'art. 63', 'art. 52', 'art. 2103', 'art. 97', 'art. 93', 'art. 2103']

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Flavia Schiavetti – Ricercatrice di Diritto del Lavoro nell’Università telematica internazionale Uninenttuno
CORTE DI CASSAZIONE, ORDINANZA 11 SETTEMBRE 2018, N. 22081 Pres. NAPOLETANO – Rel. DI PAOLANTONIO Impiegato dello Stato e pubblico in genere – Promozioni – In genere Ministero affari esteri – Dipendente in servizio all’estero - Passaggio di qualifica – Mantenimento nella stessa sede per esigenze di servizio – Legittimità – Fondamento. L’art. 93, comma 4, del d.P.R. n. 18 del 1967, applicabile “ratione temporis”, consente che il personale non diplomatico del Ministero degli affari esteri in servizio all’estero, pur promosso ad una qualifica superiore, possa essere temporaneamente mantenuto, in presenza di necessità di servizio, nella sede già occupata e nelle mansioni pregresse. Ne consegue che, a fronte di accertate esigenze di servizio, la P.A. può conservare nel posto originario il dipendente, favorevolmente scrutinato per una qualifica superiore, ove lo stesso, pur interpellato, non abbia espresso la volontà di essere assegnato ad altra sede per la qualifica conseguita, rispondendo - nel bilanciamento degli interessi reciproci e in coincidenza con eventi straordinari, quali i procedimenti di riqualificazione del personale, idonei a determinare grandi cambiamenti nell’esigenza degli uffici - a criteri di corretta amministrazione graduare le nuove assegnazioni tenendo conto delle preferenze dei singoli aspiranti. 1. la Corte di Appello di Roma, adita dal Ministero degli Affari Esteri, ha confermato la sentenza di primo grado che, respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione, aveva dichiarato il diritto di D.G.V. a svolgere le mansioni corrispondenti al livello C2 dal 29/1/2002, data di sottoscrizione del contratto individuale di lavoro, al 25/10/2006 ed aveva condannato il Ministero a pagare la somma di Euro 45.600,00, a titolo di risarcimento del danno alla professionalità, e di Euro 45.773,85 per differenze relative alla indennità di servizio all’estero; 2. la Corte territoriale ha premesso che, all’esito del superamento da parte del D. del corso-concorso per la promozione al livello C2, era stato stipulato in data 9.1.2002 un contratto individuale di lavoro, nel quale era stato precisato che il dipendente veniva inquadrato nella posizione economica C2 - profilo professionale di funzionario economico finanziario e commerciale degli Uffici Centrali del Ministero degli Affari Esteri e [continua ..]
1. Premessa: il caso in commento - 2. Sulla giurisdizione del giudice ordinario - 3. Lo ius variandi del datore di lavoro pubblico - 4. Le rilevanza delle esigenze organizzative dell’ente quale limite al divieto di demansionamento: il caso del personale non diplomatico del MAE in servizio all’estero - 5. Cenni conclusivi: la razionalizzazione dell’impiego delle risorse pubbliche - NOTE
1. Premessa: il caso in commento
Nell’ordinanza in commento la Corte di Cassazione si pronuncia sul diritto del lavoratore pubblico a ricoprire nella sede di assegnazione un posto corrispondente alla qualifica superiore successivamente acquisita, cassando la sentenza n. 198/2013 della Corte d’appello di Roma depositata 18 febbraio 2013. Nel caso de quo, il lavoratore aveva superato un corso-concorso all’esito del quale era stato inquadrato nella posizione economica C2 - profilo professionale di funzionario economico finanziario e commerciale degli uffici centrali del Ministero degli Affari Esteri e delle rappresentanze diplomatiche e consolari, ed aveva stipulato un contratto individuale di lavoro in cui veniva precisato che tale inquadramento decorreva a fini giuridici dal 19 dicembre 2001 ed a quelli economici dal 9 gennaio 2002, data della stipula del contratto stesso. Tuttavia, fino al 25 ottobre del 2006 non sono stati riconosciuti al lavoratore né il nuovo livello di inquadramento né lo svolgimento delle mansioni ad esso corrispondenti. Adiva, quindi il Tribunale di primo grado per vedersi riconosciuto il risarcimento del danno alla professionalità e del danno patrimoniale derivante dalle differenze retributive relative alla indennità di servizio all’estero. La Corte di Appello di Roma confermava la sentenza di primo grado dichiarando il diritto del lavoratore a svolgere le mansioni corrispondenti al livello C2 dalla data di sottoscrizione del contratto individuale di lavoro. Il Ministero degli Affari Esteri propone così ricorso avanti al giudice di legittimità lamentando in primo luogo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sulla base della riconduzione dell’attività di riorganizzazione dei posti organico agli atti di macro organizzazione devoluti alla giurisdizione del giudice amministrativo; in secondo luogo con due distinti motivi di ricorso nega il diritto a ricoprire nella sede estera di assegnazione un posto corrispondente alla nuova qualifica raggiunta dal lavoratore a seguito della procedura di riqualificazione, sostenendo che l’ammi­nistrazione stessa a il solo obbligo di assicurare un numero di posti di livello superiore pari a quello messo a concorso nell’ambito della pianta organica complessiva. La quarta e la quinta censura, infine, si riferiscono al risarcimento del danno riconosciuto al lavoratore ed alla sua [continua ..]
2. Sulla giurisdizione del giudice ordinario
Com’è noto, l’art. 63 del D.Lgs. n. 165 del 30 marzo 2001 ha devoluto alla competenza del giudice ordinario «tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze di pubbliche amministrazioni (...) ancorché vengano in questione atti amministrativi presupposti», qualora però l’oggetto della controversia sia un atto autoritativo dell’amministrazione il riparto di giurisdizione deve essere stabilito facendo riferimento al petitum sostanziale, utilizzando quale discrimine tra giurisdizione del giudice amministrativo e quella del giudice ordinario la differenza tra gli atti di macro organizzazione, aventi natura pubblicistica e gli atti di micro organizzazione caratterizzati da una natura di stampo prettamente privatistico [1]. I primi sono devoluti alla giurisdizione del giudice amministrativo e nel loro alveo devono essere ricondotti tutti quegli atti inerenti la determinazione delle dotazioni organiche complessive, ivi incluse le modalità di conferimento degli incarichi dirigenziali e quelle di copertura del fabbisogno di personale, anche quando configurino un atto presupposto ad atti di organizzazione e gestione dei singoli rapporti di lavoro e da cui scaturiscano posizioni di interesse legittimo inerenti i singoli lavoratori. Non sarebbe conforme al dettato dell’art. 103, comma 1, Cost. un’interpre­ta­zione che affidasse la giurisdizione al giudice ordinario, in assenza di diritti soggettivi già sorti né al dettato dell’art. 63 primo comma laddove “ nella parte in cui, pur attribuendo al giudice ordinario la cognizione delle controversie ‘relative ai rapporti di lavoro’, nondimeno stabilisce che ‘l’impugnazione davanti al giudice amministrativo dell’atto amministrativo rilevante nella controversia non è causa di sospensione del processo’, così sottolineando la diversità tra il giudizio concernente l’impu­gnazione di atti autoritativi e quello sul rapporto di lavoro e i diritti soggettivi” [2]. Gli atti di macro-organizzazione, infatti, sono adottati in modo correlato all’e­sercizio di poteri autoritativi di cui è titolare l’amministrazione pubblica, la quale li attua ispirandosi ai criteri di efficienza efficacia ed economicità della P.A. nonché agli altri principi contenuti [continua ..]
3. Lo ius variandi del datore di lavoro pubblico
La disciplina della mansioni nell’impiego pubblico privatizzato è disciplinata dall’art. 52 del D.Lgs. 165 del 2001 che, al comma 1, sancisce che “Il prestatore di lavoro deve essere adibito alle mansioni per le quali è stato assunto o alle mansioni equivalenti nell’ambito dell’area di inquadramento, ovvero a quelle corrispondenti alla qualifica superiore che abbia successivamente acquisito per effetto delle procedure selettive di cui all’articolo 35, comma 1, lettera a)”; in tal modo viene fissato un principio di equivalenza “formale” che fa riferimento esclusivo alla classificazione prevista dal contratto collettivo di comparto. Nonostante il completamento del processo di privatizzazione, infatti, il rapporto di lavoro prestato per le amministrazioni pubbliche resta sottratto alla disciplina codicistica dell’art. 2103, demandandone la regolazione alla disciplina speciale del testo unico [9]. Nonostante il processo di privatizzazione abbia coinvolto quasi tutti gli aspetti del lavoro subordinato alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, questa materia conserva una forte rigidità derivante in primo luogo dalle regole, di natura squisitamente pubblicistica, relative al sistema di reclutamento dei pubblici dipendenti in cui il principio cardine resta quello del concorso pubblico. Questo strumento, infatti, è l’unico che possa garantire che l’accesso ai pubblici uffici avvenga secondo i canoni di imparzialità, buon andamento ed efficienza dell’amministrazione, assicurando al contempo anche una selezione meritocratica dei candidati [10]. Ove ricorrano peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle, il legislatore ha la facoltà di introdurre deroghe al principio del pubblico concorso, di cui all’art. 97 Cost.; tali deroghe devono essere delimitata in modo rigoroso, potendo essere considerate legittime solo quando siano funzionali esse stesse al buon andamento dell’amministrazione. Deve riconoscersi al principio del pubblico concorso un ambito di applicazione esteso, tale da non includere soltanto le ipotesi di assunzione di soggetti precedentemente estranei alle pubbliche amministrazioni, ma anche i casi di nuovo inquadramento di dipendenti già in servizio e quelli di trasformazione di rapporti non di ruolo, e non instaurati dall’origine mediante concorso, in [continua ..]
4. Le rilevanza delle esigenze organizzative dell’ente quale limite al divieto di demansionamento: il caso del personale non diplomatico del MAE in servizio all’estero
L’Ordinamento dell’amministrazione degli affari esteri detta una disciplina speciale applicabile al personale non diplomatico del Ministero degli Affari Esteri in servizio all’estero, in particolare, prima della riforma intervenuta nel 2003 [13], prevedeva all’art. 93, comma 4, “Al personale in servizio all’estero possono essere affidate altre funzioni o mansioni in aggiunta a quelle inerenti al posto di organico ricoperto, purché proprie del grado o della qualifica e della carriera o ruolo di appartenenza. Al predetto personale, qualunque sia la carriera o ruolo di appartenenza, possono essere altresì affidati temporaneamente, in rapporto a particolari esigenze di servizio, anche compiti diversi dalle funzioni o mansioni inerenti al posto di organico cui è assegnato”. Il legislatore, in questo modo, operava una deroga al generale divieto di demansionamento dando preminenza all’interesse qualificato della pubblica amministrazione a dover rispondere ad accertate esigenze di servizio. Bisogna sin da subito sottolineare come questa norma rispecchi un quadro normativo completamente diverso, in cui la disciplina del lavoro pubblico non era stato ancora ricondotto nel­l’alveo della normativa privatistica. In più di un’occasione è intervenuta la Corte di Cassazione [14], che ha individuato nell’esistenza di accertate esigenze di servizio e nella temporaneità di tale situazione delle ragioni giustificatrici tali da consentire la facoltà di conservare il dipendente anche in un posto non corrispondente a quello previsto per la nuova qualifica. A questo si deve aggiungere la possibilità per il lavoratore di essere destinato ad altra sede in cui è disponibile un posto funzione di livello pari alla nuova qualifica conseguita, oppure a rientrare presso l’amministrazione centrale. Come abbiamo precedentemente detto le procedure di reclutamento del personale delle amministrazioni pubbliche, ed anche quelle di riqualificazione del personale interno, soggiacciono alla previsione del “Piano triennale dei fabbisogni di personale”, per cui l’ente è tenuto ad assicurare nella pianta organica complessiva un numero di posti di livello superiore pari a quello messo a concorso, e non ha il dovere di garantirne la disponibilità nelle singole sedi dei vincitori. L’interesse del [continua ..]
5. Cenni conclusivi: la razionalizzazione dell’impiego delle risorse pubbliche
L’analisi di questa disciplina ci porta a dover considerare alcune profonde contraddizioni che caratterizzano il pubblico impiego privatizzato. Il testo unico sul pubblico impiego ci impone di valutare le scelte organizzative dell’amministrazione, e di conseguenza dei dirigenti, secondo i canoni di ottimizzazione dell’impiego delle risorse pubbliche disponibili, di efficienza e di economicità ed a tal fine impone un rigido sistema di reclutamento; in questo caso però, la deroga apportata consente di utilizzare dei lavoratori appartenenti ad una determinata qualifica, e che di conseguenza ricevono una retribuzione adeguata a quella qualifica, di ricoprire dei posti funzione relativi ad una qualifica inferiore, con un evidente spreco di risorse economiche [15]. Inoltre, questo tipo di meccanismo comporta anche una disfunzione in relazione al soddisfacimento di quanto pianificato nel piano triennale dei fabbisogni, causando la mancata copertura dei posti per i quali era stata bandita la procedura selettiva e di conseguenza creando un utilizzo inefficiente delle risorse disponibili. La razionalizzazione delle risorse, infatti, è uno di quegli obiettivi che permea le ultime riforme che hanno caratterizzato il pubblico impiego privatizzato e può essere realizzata attraverso un fattore strategico e decisivo: lo strumento della mobilità [16], che deve essere agevolata all’interno delle amministrazioni proprio per condurre all’instaurarsi di un circolo virtuoso che consenta una continua ricollocazione delle risorse a seconda delle esigenze di volta in volta individuate dalle singole amministrazioni [17]. A differenza di quanto sostenuto in tema di mansioni, in materia di trasferimento è applicabile il dettato dell’art. 2103 c.c., secondo il quale l’amministrazione sarebbe gravata esclusivamente dell’onere della prova circa l’esistenza delle esigenze di servizio poste alla base della mobilità nonché del nesso di causalità tra le motivazioni addotte e la scelta di quel lavoratore; si potrebbe, quindi, sostenere che la copertura di un posto funzione del livello adeguato alla nuova qualifica del singolo dipendente, costituisca un’esigenza tale da giustificare un provvedimento di mobilità d’ufficio. Nel caso qui in esame l’amministrazione tenta il ricorso ad una mobilità volontaria subordinando [continua ..]