Source: http://jogaszvilag.hu/rovatok/szakma/ab-alkotmanyellenes-a-birak-nemzetbiztonsagi-vizsgalata
Timestamp: 2017-09-21 19:31:55
Document Index: 2975271

Matched Legal Cases: ['Kúria ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'Kúria ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ']

AB: Alkotmányellenes a bírák nemzetbiztonsági vizsgálata - Szakma - Jogászvilág
2017. 07. 05. 7:30
Cimkék: Alkotmánybíróság, alaptörvény-ellenesség, bírói függetlenség, nemzetbiztonsági ellenőrzés
A Kúria elnöke a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (Nbtv.) 74. § g) pont „a bírói szolgálati jogviszony” szövegrészének, 70. § (1) bekezdés 2. mondat „bíró és” szövegrészének, 71. § (2) bekezdés e) pontjának, 71. § (4) bekezdésének, 72/B. § (2) bekezdés e) pontjának és 72/B. § (8) bekezdésének vizsgálatát, alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte.
Indítványa előzményeként ismertette, hogy az Nbtv. 2013. augusztus elseje előtti szövege szerint csak a titkos információgyűjtést engedélyező bíró és a minősített adatok védelméről szóló törvényben meghatározott peres eljárásban eljáró bíró nemzetbiztonsági ellenőrzését kellett és lehetett elvégezni, amely ellenőrzést a Fővárosi Törvényszék elnöke kezdeményezhette. Az indítványozó álláspontja szerint eme rendelkezésekkel szemben alkotmányossági kifogás nem merült fel, a törvény szövege világos és érthető, az ellenőrzés alá eső bírók személyi köre pontosan meghatározható volt.
Az új, nemzetbiztonsági ellenőrzéssel kapcsolatos szabályok azonban koncepcióváltást tükröznek. Míg a felsorolás az országgyűlési képviselőket generálisan kiveszi a nemzetbiztonsági ellenőrzéssel érintett személyek köréből, addig a bírákat – az igazságszolgáltatási hatalmi ágat – érintő generális kivételt nem tartalmaz, hanem a korábbi szabályozáshoz képest az ellenőrzési jogosultságot kiterjeszti az összes bíróra.
Az Alkotmánybíróság (AB) az alapvető jogok biztosának a módosító törvény rendelkezéseivel szemben benyújtott utólagos normakontroll indítványa alapján eljárva a 9/2014. (III. 21.) AB-határozatával (Abh.) az új szabályozás több elemét alaptörvény-ellenesnek találta, de az AB vizsgálata nem terjedt ki arra, hogy az Nbtv. alkalmazásában foglalkoztatási jogviszonynak minősül-e a bírói szolgálati jogviszony.
Az indítványozó szerint az Nbtv. szabályozási koncepciója alapvetően a végrehajtó hatalmi ág és a végrehajtó hatalom tevékenységében részt vevők sajátosságait veszi alapul. Hangsúlyozta azonban, hogy a bírák nincsenek a hagyományos értelemben vett hierarchikus viszonyban a munkáltatói jogkör gyakorlójával, az Nbtv. hatályos szövege és koncepciója mégis erre a viszonyra épít. Az indítványozó utalt a 38/1993. (VI. 11.) AB-határozat ama megállapítására, amely szerint a mai parlamentáris rendszerekben a törvényhozó és a végrehajtó hatalommal szemben a bírói hatalmi ág függetlenségére különös hangsúly helyeződik. Nincs tehát alkotmányos indoka, és sérti az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdését az Nbtv. ama szabályozási koncepciója, amely főszabályként a törvényhozó hatalmi ág tagjait mentesíti a nemzetbiztonsági ellenőrzés alól, ezzel szemben az igazságszolgáltató hatalmi ág tagjai főszabályként nemzetbiztonsági ellenőrzés alá tartoznak.
Az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése kapcsán utal arra is az indítványozó, hogy az Alkotmánybíróság a 36/2013. (XII. 5.) AB-határozatában nagy hangsúlyt helyezett a törvényes bíróhoz való jogra és a törvényes bírótól való elvonás tilalmára. Ez utóbbi igazságszolgáltatási alapjogot veszélyezteti, ha egy ítélkezési tevékenységet végző bíró az előtte folyamatban lévő eljárásban kizárható lenne a nemzetbiztonsági ellenőrzés miatt. A bírói elmozdíthatatlanság követelménye a történeti alkotmány vívmányai közé is tartozik. A hatalommegosztás elvén és a törvényes bírótól való elvonás tilalmán túlmenően pedig az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdésében deklarált bírói függetlenség sérelme is megvalósul a támadott jogszabályi rendelkezések útján.
Ezen kívül az indítványozó az Nbtv. 71. § (2) bekezdés e) pontjának és 71. § (4) bekezdésének az alaptörvény-ellenességét is állította. Az Nbtv. 71. § (4) bekezdése szerint, ha a nemzetbiztonsági ellenőrzés nemzetbiztonsági kockázatot állapít meg, a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony csak akkor hozható létre, illetve tartható fenn, ha a (2) és (3) bekezdésben megjelölt szerv, személy vagy testület jóváhagyta. Az Nbtv. e szabályaiból az következik, hogy ha az Országos Bírósági Hivatal (OBH) elnöke nem ad felmentést, akkor a bíró jogviszonya nem tartható fenn, ami csak a bírói szolgálati jogviszony megszüntetésével érhető el, amely a bírói függetlenség és a törvényes bíróhoz való joggal is ellentétes. Ilyen okot márpedig a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (Bjt.) 89-98. §-ai sem tartalmaznak.
Darák Péter, a Kúria elnöke szerint az új, nemzetbiztonsági ellenőrzéssel kapcsolatos előírások koncepcióváltást tükröznek, amikor a korábbi szabályozáshoz képest az ellenőrzési jogosultságot kiterjesztik az összes bíróra
A nemzetbiztonsági ellenőrzés fentiekben kifogásolt szabályain túlmenően az indítvány az ezzel szorosan összefüggő, nemzetbiztonsági ellenőrzéssel kapcsolatos felülvizsgálati eljárás egyes szabályainak az alaptörvény-ellenességét is állította. Az Nbtv. 72/B. §-a szerinti felülvizsgálati eljárásra nem az ötéves ciklusokban időszerűvé váló nemzetbiztonsági ellenőrzések során, hanem a ciklusokon belül kerülhet sor. A felülvizsgálati eljárás elrendelésére – bírák esetén – a munkáltatói jogkör gyakorlója vagy önállóan is a nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója jogosult. A felülvizsgálati eljárásról az ellenőrzött személyt kizárólag a felülvizsgálati eljárás befejezését követően kell tájékoztatni. A felülvizsgálati eljárás az indítványozó véleménye szerint gyakorlatilag korlátlan felhatalmazást ad a nemzetbiztonsági ellenőrzés elrendelésére, tartalmában ezek az új szabályok visszahozzák az Abh.-ban alaptörvény-ellenesnek ítélet folyamatos ellenőrzés lehetőségét.
A döntés meghozatala érdekében az Alkotmánybíróság beszerezte a belügyminiszter, az igazságügyi miniszter és az Országos Bírósági Hivatal elnökének írásbeli véleményét.
Az Alaptörvény 46. cikk (3) bekezdése szerint a nemzetbiztonsági szolgálatok alapvető feladata Magyarország függetlenségének és törvényes rendjének védelme, nemzetbiztonsági érdekeinek érvényesítése. Az Alaptörvény 46. cikk (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok működését a kormány irányítja. A jogterület fontosságát jelzi, hogy az Alaptörvény a nemzetbiztonsági szolgálatok szervezetére, működésére vonatkozó részletes szabályok tekintetében, a titkosszolgálati eszközök és módszerek körében, valamint a nemzetbiztonsági tevékenységgel kapcsolatosan sarkalatos törvényi szintű szabályozást ír elő. Az Alkotmánybíróság jelen ügy kapcsán is hangsúlyozta, hogy a nemzetbiztonsági érdekek védelme nem csupán alkotmányos cél, hanem állami kötelezettség is egyben. Az ország szuverenitása és az alkotmányos, az Alaptörvényben meghatározott rendje a demokratikus jogállam működéséhez nélkülözhetetlen alapértékek. Az ország szuverenitásának érvényre juttatása, politikai, gazdasági és honvédelmi érdekeinek megóvása, a szuverenitást, illetőleg az alkotmányos rendet sértő vagy veszélyeztető tevékenységek felderítése és elhárítása az államnak az Alaptörvényből közvetlenül levezethető kötelezettsége. Az Alkotmánybíróság tehát elismerte, hogy a jogalkotó előírhat a különböző állami tevékenységek végzéséhez, munkakörök betöltéséhez nemzetbiztonsági követelményeknek való megfelelést, védve ezzel a demokratikus jogállamot, a társadalmat és annak értékeit.
Az Alkotmánybíróság elsődlegesen azt vizsgálta meg, hogy a bírósági szervezetrendszert illetően mely személyek tartozhatnak nemzetbiztonsági ellenőrzés alá, illetve ezt az eljárást kik kezdeményezhetik. Az Alkotmánybíróság különös figyelmet fordított arra, hogy az Nbtv. vagy más jogszabály tartalmaz-e eme főszabály alóli kivételeket, mentesítéseket, illetve ezek széles, vagy éppen szűk körűek-e. Az Nbtv. 70. § (1) bekezdésének második mondata szerint a bíró nemzetbiztonsági ellenőrzését a munkáltatói jogkör gyakorlója kezdeményezi. A munkáltatói jogkör gyakorlója a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (Bjt.) 99. § (1) bekezdése szerint a Kúria elnöke (kúriai bíró esetében), az ítélőtábla elnöke (ítélőtáblai bíró esetében), a törvényszék elnöke (járásbírósági, törvényszéki, valamint a közigazgatási és munkaügyi bírósági bíró esetében) lehet, illetőleg az OBH elnöke a kinevezési jogkörébe tartozó vezetők esetében. Ha nemzetbiztonsági ellenőrzés kezdeményezésére jogosult személy nem állapítható meg, úgy az Nbtv. 70. § (3) bekezdése alapján a Nemzeti Biztonsági Felügyelet vezetője kezdeményezi azt. Taxatív felsorolást tartalmaz az Nbtv. 70. § (4) bekezdése arra nézve, hogy mely tisztségek esetén nem kell kezdeményezni a nemzetbiztonsági ellenőrzést. Ilyen kivételt képeznek például az országgyűlési képviselők is, a bírák közül azonban csak a Kúria elnöke és az OBH elnöke. További kivételt tartalmaz a nemzetbiztonsági ellenőrzés alól az Nbtv. 70. § (5) bekezdése.
Az Alkotmánybíróság végül arra a megállapításra jutott, hogy az Nbtv. 74. § g) pontjának „a bírói szolgálati jogviszony” szövegrésze az Nbtv. 74. § in) alpontján keresztül lehetővé teszi azt, hogy főszabályként valamennyi és bármelyik bíró nemzetbiztonsági ellenőrzés alá vonható.
Az AB a történeti alkotmány vívmányaira történő utalással jelezte, hogy a bírák független ítélkezésének biztosítása felé vezető folyamat a bírói elmozdíthatatlanság rögzítésével vette kezdetét hazánkban (1869. évi IV. törvénycikk). Az AB szerint a bírói függetlenség elve, ennek elemeivel együtt, minden kétséget kizáróan vívmány. Az Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy a bírói függetlenség és az ebből eredő elmozdíthatatlanság elve nemcsak az Alaptörvény tételes szabálya, hanem a történeti alkotmány vívmányai közé is tartozik.
Az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy a hatalmi ágak elválasztása nem jelenti egyszersmind a hatalmi ágak korlátozhatatlanságát. A demokratikus államszervezetnek ugyanis épp az a lényege, hogy a különböző hatalmi ágak egymás korlátaiként is jelentkeznek. Ekként a bírói hatalomnak is vannak a végrehajtó hatalmat korlátozó jogosítványai és megfordítva is igaz ez. Azonban alkotmányos indokok megléte esetén is, a bírói szervezetet érintő külső hatalmi jogkör érvényesülése is csak a független ítélkezés sérelme nélkül engedhető meg, illetve fogadható el alkotmányosnak. Az AB több alkalommal hangsúlyozta, hogy a bírói hatalmi ág kitüntetett helyet foglal el az államszervezetben, és az is következetes álláspontja, hogy a bírói függetlenségből eredő minden külső befolyástól mentes bírói ítélkezés feltétel nélküli követelmény, és lényegében abszolút alkotmányos védelem alatt áll. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a státuszbeli és szervezeti garanciák is a független ítélkezéshez szükségesek.
Jelen esetben az ellenőrzés célja az, hogy az érintett személynél feltárják a kinevezése előtt (vagy ez alatt) a nemzetbiztonsági kockázatnak minősülő körülményeket, és a kinevező ennek az ismeretnek a birtokában dönthessen a kinevezésről (vagy a további alkalmazásáról). Az ellenőrzés alá eső munkakörben dolgozó személy a vizsgálat során lehallgatható, megfigyelhető; ez érinti mindazokat, akikkel érintkezik, például a családtagjait, de adott esetben a szintén bíróságon dolgozó kollégáit is, és szükségszerűen érinti az egyébként ítélkező tevékenységet ellátó bíróra szignált ügyekkel kapcsolatos információkat is. Az Nbtv. 50. § (1) bekezdése szerint pedig lehetővé teszi, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok az adatkezelésre feljogosított szervek nyilvántartásából átvegyék és kezeljék a nemzetbiztonsági ellenőrzési feladatok ellátása során keletkezett adatokat a beosztás, tisztség megszűnésétől számított 20 évig.
Ez a nemzetbiztonsági ellenőrzés a magánszféra tiszteletben tartására vonatkozó alapjogot, valamint a bírói függetlenséget és az ebből eredő elmozdíthatatlanságot is érinti. A nemzetbiztonsági ellenőrzés alkotmányosan értékelhető célja ugyanakkor a nemzetbiztonsági kockázatok feltárása. E szempontok legitim, alkotmányos értéket jelenthetnek a magánszféra, valamint a bírói függetlenség, és az ebből eredő bírói elmozdíthatatlanság követelményének a korlátozására. A bírák nemzetbiztonsági ellenőrzése tehát nem eleve alaptörvény-ellenes. Ugyanakkor az Alaptörvény 46. cikk (1) bekezdéséből nem következik közvetlenül olyan nemzetbiztonsági érdek, amely valamennyi bíró nemzetbiztonsági ellenőrzésének követelményét alkotmányosan igazolná. A korlátozás arányosságát és az Alaptörvénynek való megfelelőségét alapvetően az a törvényi szabályozás képes biztosítani, amely – a magánszféra, valamint a nemzetbiztonsági érdekek érvényesítése és a bírói függetlenség között kellő egyensúlyt teremtve – a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá tartozó bírók körét egyértelműen és annak figyelembe vételével határozza meg, hogy kik azok a bírók, akik nemzetbiztonsági szempontból érzékeny ügyekben járnak el, vagy beosztást töltenek be.
Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megsemmisítette „a bírói szolgálati jogviszony” szövegrészt az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdésébe ütközése miatt, mivel a hatályos jogszabályi környezet főszabállyá teszi azt, hogy valamennyi bíró nemzetbiztonsági ellenőrzés alá vonható legyen.
Ezt követően az Alkotmánybíróság a bírói szolgálati jogviszony megszűnését vizsgálta. E körben megállapítható, hogy sem a Bjt., sem a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (Bszi.) nem tartalmaz olyan rendelkezést, mely a nemzetbiztonsági kockázat megállapításának következményeiről szólna, az a fegyelmi eljárás regulái között [Bjt. 101-130. §] sincs szabályozva. Az Nbtv. 71. § (2) bekezdése és e) pontja, illetve (4) bekezdése szerint azonban, ha a nemzetbiztonsági ellenőrzés nemzetbiztonsági kockázatot állapított meg, a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony csak akkor tartható fenn, ha annak fenntartását a munkáltatói jogkör gyakorlója feletti kinevezési jogkört gyakorló bírósági vezető, ennek hiányában az OBH elnöke jóváhagyta. Ezen szabály közvetlen összefüggésben van a bírói függetlenség részét képező elmozdíthatatlanság követelményével, és a bírói szolgálati viszony megszűnésével. Azonban sem az Nbtv., sem a Bjt., sem a Bszi. nem tartalmaz további szabályt az eljárás mikéntjére vonatkozóan. Ebből adódóan a jogalkalmazás, a bírói szolgálati viszony „fenn nem tartása” esetleges és önkényes lehet, visszaélésekre adhat lehetőséget, amely azonban nem egyeztethető össze a bírói függetlenség részét képező tisztségből való elmozdíthatatlansággal és azzal a követelménnyel, hogy a bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani. Ezért az Alkotmánybíróság ebben az összefüggésben is alaptörvény-ellenességet állapított meg.
Végül az Alkotmánybíróság a „felülvizsgálati eljárás” alkotmányosságát is áttekintette. Az AB hangsúlyozta, hogy ha az ellenőrzés alá eső személlyel szemben a munkája során bármilyen gyanú keletkezik visszaélést, bűncselekmény elkövetését illetően, akkor nyomozás indítható, akár operatív módon, titkosszolgálati eszközök bevetésével is. Ám sem az előzetes nemzetbiztonsági ellenőrzés, sem a felülvizsgálati eljárás során nem erről van szó.
Az AB egy korábbi döntésében követelményként állapította meg, hogy a magánszféra, a családi élet védelme, valamint a nemzetbiztonsági érdek érvényesítése között kellő egyensúlyt teremtő szabályozás alkotmányos lehet. Az ilyen vizsgálódás lehetőségét – elrendelését, céljait, eszközeit, módszereit, a vizsgálódás jogszerűségének ellenőrzését, az ellenőrzés hatálya alá nem tartozó más személyek érintettségét stb. illetően – pontosan kell meghatározni és garanciákhoz kell kötni. Jelen esetben a nemzetbiztonsági szolgálat felülvizsgálati eljárás keretében vizsgálhatja – egyebek mellett – az érvényes és kockázatmentes biztonsági szakvéleménnyel rendelkező személyt. Az Nbtv. 72/B. § (2) bekezdés e) pontja alapján felülvizsgálati eljárás akkor folytatható le, ha a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszonyban álló személlyel kapcsolatban a nemzetbiztonsági ellenőrzés kezdeményezésére jogosult vagy a nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója nemzetbiztonsági kockázatra utaló körülményről, így különösen az ea)-ef) pontokban részletezettekről szerez tudomást. Így a nemzetbiztonsági ellenőrzés – és jelen formájában a felülvizsgálati eljárás is – széles beavatkozást biztosít nemcsak az ellenőrzés alá vont személy, hanem a vele kapcsolatban álló más személyek magánszférájába is. Ezt a beavatkozást az Alaptörvény által védett nemzetbiztonsági érdek megkövetelheti, ugyanakkor ez a beavatkozás csak szigorú, törvényben biztosított garanciák mellett áll összhangban az Alaptörvénnyel. Az elégtelen törvényi garanciák, különösen a szabad mérlegelést biztosító felhatalmazás ennek a követelménynek nem felel meg, mivel az ellenőrzés kezdeményezésére jogosult, illetve az illetékes nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója korlátlanul egészítheti ki az Országgyűlés által megállapított kockázati okokat.
A nemzetbiztonsági ellenőrzés során megszerzett információk és adatok alapján a nemzetbiztonsági szolgálat biztonsági szakvéleményt készít, amely a kiállítást követő 5 évig érvényes. Az a körülmény, hogy a nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója az ellenőrzés kezdeményezésére jogosult bírói vezetőtől függetlenül, önállóan is jogosult a felülvizsgálati eljárás lefolytatására ítélkező tevékenységet végző bíróval szemben is, szintén szabad mérlegelést biztosító, egyben rendkívüli jogosítvány is. A szabályozás ugyanis feljogosítja a nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatóját arra, hogy egy érvényes és kockázatmentes biztonsági szakvéleménnyel rendelkező, ítélkezési tevékenységet folytató bíróval szemben felülvizsgálati eljárást indítson. Ez a jogosultság az Alkotmánybíróság megítélése szerint olyan széleskörű felhatalmazás, amely szintén ellentétes a bírói függetlenség elvével.
Személyiségi jogok az egészségügyben »