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Timestamp: 2018-07-20 09:02:28+00:00
Document Index: 177372409

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 91', 'art. 41', 'art. 97', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 100', 'art. 117', 'art. 3', 'art. 17', 'art. 2', 'sentenza ', 'sentenza ']

Il testo integrale della sentenza del TAR Lazio che annulla il regolamento CNF sull'avvocato specialista | LeggiOggi
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Il testo integrale della sentenza del TAR Lazio che annulla il regolamento CNF sull’avvocato specialista
N. 05151/2011 REG.PROV.COLL.
Marcello Anastasio Pugliese, Daniele Berardi, Riccardo Bolognesi, Alberto Bonu, Fabrizio Bruni, Federico Bucci, Fabiana Canale, Silvia Cappelli, Adalberto Carrozzini, Gloria Caruso, Luigi Castriota, Giandomenico Catalano, Settimio Catalisano, Donatella Cere’, Luigi Chilelli, Irma Conti, Andrea Costanzo, Francesca D’Alessio, David Del Gigante, Pietro Di Tosto, Caterina Flik, Carlo Fontana, Clemente Frascari, Antonino Galletti, Massimo Gruarin, Alessia Guerra, Pierluigi Guerriero, Valentina Guzzanti, Antonella Iannotta, Onorio Laurenti, Tiziano Lepone, Giorgio Lombardi, Giuseppe Lombardi, Walter Lombardi, Samantha Luponio, Claudio Macioci, Vittorio Amedeo Marinelli, Mauro Monaco, Roberto Nicodemi, Francesco Notari, Fabrizio Pacileo, Stefano Rubeo, Stefano Ruggiero, Antonella Sannino, Mauro Vaglio, rappresentati e difesi dall’avv. Antonino Galletti, presso lo studio del quale elettivamente domiciliano in Roma, via Lucrezio Caro, n. 63;
Consiglio nazionale forense – CNF, rappresentato e difeso dagli avv.ti Fabio Merusi e Raffaele Izzo, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, Lungotevere Marzio, n. 3;
Autorita’ garante della concorrenza e del mercato, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede domicilia in Roma, via dei Portoghesi, n.12;
Associazione Avvocati Giuslavoristi Italiani – AGI, Associazione Italiana Avvocati per la Famiglia – AIAF, Unione Camere Penali Italiane – UCPI, Unione Nazionale Camere Avvocati Tributaristi – UNCAT, Societa’ Italiana Avvocati Amministrativisti – SIAA, rappresentate e difese dagli avv.ti Benedetta Lubrano, Enrico Lubrano e Filippo Lubrano, con domicilio eletto presso lo studio dell’ultimo in Roma, via Flaminia, n. 79;
– del “regolamento per il riconoscimento del titolo di avvocato specialista” approvato dal CNF nella seduta amministrativa del 24 settembre 2010;
– di ogni altro atto antecedente, presupposto, consequenziale ed in ogni caso lesivo dei diritti e degli interessi dei ricorrenti.
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Associazione Avvocati Giuslavoristi Italiani, Associazione Italiana Avvocati per la Famiglia, Unione Camere Penali Italiane, Unione Nazionale Camere Avvocati Tributaristi e Societa’ Italiana Avvocati Amministrativisti;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Autorita’ garante della concorrenza e del mercato; Viste le memorie difensive; Visti gli atti tutti della causa; Relatore nell’udienza pubblica del 6 aprile 2011 il cons. Anna Bottiglieri e uditi per le parti i difensori come da relativo verbale; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
Il CNF, organo giurisdizionale con limitate funzioni amministrative, è del tutto carente di potestà regolamentare nella materia de qua, attribuita con la riforma del Titolo V della Costituzione alla legislazione concorrente, spettando alla legge dello Stato, in sede di determinazione dei principi fondamentali, la individuazione delle figure professionali, con conseguente nullità e comunque annullabilità del provvedimento impugnato.
Del resto, il divieto posto dall’art. 91 del r.d. 1578/1933, secondo il quale alle professioni di avvocato e procuratore non si applicano le norme che disciplinano la qualifica di specialista nei vari rami di esercizio professionale, può essere superato esclusivamente a mezzo di una legge dello Stato, ed è in corso di esame da parte del Parlamento il d.d.l. recante la nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense, il quale, pur facendo venir meno il divieto in parola, non attribuisce affatto al CNF poteri quali quelli previsti dal regolamento.
2) Eccesso di potere per sviamento – violazione dei principi di libera concorrenza nei servizi – carenza di attività istruttoria
Non sussiste una norma che attribuisce al CNF, che è organo giurisdizionale, la facoltà di regolamentare l’interesse pubblico, addotto dal regolamento, a tutelare l’affidamento della collettività e garantire la qualità delle prestazioni professionali mediante l’istituto delle specializzazioni, vieppiù senza alcun criterio e parametro predeterminato ovvero senza una effettiva e oggettiva attività istruttoria.
Il regolamento, anche mediante l’introduzione di un regime transitorio arbitrario ed illogico, legittima pratiche distorsive, restrittive e discriminative della concorrenza, in violazione del principio comunitario di concorrenza, che esige una distinzione tra la regolazione autoritativa delle attività private, appannaggio di soggetti pubblici, espressivi di interessi generali, e le norme di autodisciplina degli interessi che possono essere dettate dagli stessi privati interessati.
Il regolamento viola il principio di concorrenza come delineato in sede comunitaria anche perché in detta sede sono tollerate esclusivamente misure restrittive di grado minimo, imprescindibili per raggiungere l’obiettivo di interesse generale assunto dal soggetto pubblico, secondo un criterio di proporzionalità, nella specie totalmente carente.
Il regolamento, oltre ad essere stato assunto anche in palese sviamento di potere, è altresì inopportuno, tenuto conto che esso è intervenuto a soli tre mesi di distanza dal rinnovo dei componenti del CNF, e senza aver atteso le determinazioni del XXX Congresso nazionale forense.
3) Violazione di legge per la distorsione dei principi di libera iniziativa economica ex art. 41 Cost., nonché di quelli anche di matrice comunitaria relativi alla tutela della concorrenza – violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi d’imparzialità, sviamento per cinismo amministrativo per la definizione gerontocratica del titolo di specialista ai danni degli avvocati con minore anzianità d’iscrizione all’albo – violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 1 del d. lgs. 30/2006 – eccesso di potere per illogicità ed irragionevolezza.
Il regolamento, adottando una obsoleta visione gerontocratica della professione, introduce una disciplina distorsiva della concorrenza, in quanto prevede tout court il divieto per i giovani avvocati nei primi sei anni di professione di conseguire il titolo di specialista.
4) Violazione e falsa applicazione di legge per la distorsione dei principi di libera iniziativa economica, di quelli anche di matrice comunitaria in tema di concorrenza, eccesso di potere per sviamento e per cinismo amministrativo per la possibilità prevista, con disciplina di diritto transitorio, di semplificare il conseguimento di titolo di specialista soltanto in capo ai professionisti con maggior anzianità di iscrizione all’albo – eccesso di potere per irragionevolezza e difetto di istruttoria.
Il regolamento per un verso penalizza in modo irrazionale i giovani avvocati, per altro verso introduce un regime transitorio per gli avvocati iscritti all’albo da più di venti anni, che, ancorchè vessatorio ed inutile, risulta per essi semplificato e vantaggioso, in quanto consente di conseguire il titolo di specialista per il solo fatto della anzianità di iscrizione, senza alcuna motivazione o ragione logica e razionale. Il termine di venti anni per accedere automaticamente alla specializzazione risulta irrazionale ed illogico anche nei confronti degli avvocati in possesso del titolo di cassazionista, per conseguire il quale occorrono dodici anni.
5) Violazione di legge per la distorsione dei principi di libera iniziativa economica e di quelli anche di matrice comunitaria di concorrenza, eccesso di potere per cinismo amministrativo per la illogica, irrazionale e non motivata predeterminazione di un numero massimo di specializzazioni in astratto conseguibili da ciascun professionista – violazione dell’art. 3 della l. 241/90.
Il regolamento indica tra le specializzazioni aree del diritto effettivamente specialistiche e macroaree o settori di diritto (amministrativo, penale), con conseguente disparità di trattamento tra professionisti ed indebito vantaggio di quelli che, conseguendo la specializzazione in una di tali macroaree, possono fregiarsi del titolo per tutte le aree in essa ricomprese.
Nel vigente ordinamento della professione legale il titolo di specialista stride con le previsioni deontologiche, generando confusione e distorsioni concorrenziali, in violazione anche dei principi di libertà di stabilimento ed esercizio professionale da parte degli avvocati comunitari. Il ruolo assegnato alla formazione postuniversitaria è irrisorio. Nei fatti è impedito agli iscritti all’albo speciale il conseguimento del titolo di avvocato specialista, per l’impossibilità di ottenere dalle amministrazioni di appartenenza permessi per almeno 200 ore/anno.
Conclude parte ricorrente insistendo per l’accoglimento del gravame, con conseguente annullamento del regolamento oggetto di censure. Si è costituita in resistenza senza formulare specifiche difese l’Autorita’ garante della concorrenza e del mercato.
Si è costituito in giudizio il Consiglio nazionale forense, eccependo l’infondatezza delle esposte doglianze ed instando per la reiezione dell’impugnativa. Analoghe conclusioni sono state rassegnate anche dalle controinteressate Associazione Avvocati Giuslavoristi Italiani – AGI, Associazione Italiana Avvocati per la Famiglia – AIAF, Unione Camere Penali Italiane – UCPI, Unione Nazionale Camere Avvocati Tributaristi – UNCAT, Societa’ Italiana Avvocati Amministrativisti – SIAA, individuate nel regolamento in questione come soggetti aventi tiolo, sin dall’anno accademico 2010-2011, ad espletare il corso di durata biennale, per un minimo di 200 ore complessive di frequenza, propedeutico all’esame di specialista presso il CNF.
Nell’ambito delle predette difese, sono state spiegate anche varie eccezioni di carattere pregiudiziale. Le parti hanno affidato a memorie lo sviluppo delle proprie tesi difensive.
Resistono, altresì, le controinteressate Associazione Avvocati Giuslavoristi Italiani – AGI, Associazione Italiana Avvocati per la Famiglia – AIAF, Unione Camere Penali Italiane – UCPI, Unione Nazionale Camere Avvocati Tributaristi – UNCAT, Societa’ Italiana Avvocati Amministrativisti – SIAA.
E’ noto che secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, nel processo amministrativo l’interesse a ricorrere è caratterizzato dalla presenza degli stessi requisiti che qualificano l’interesse ad agire di cui all’art. 100 c.p.c., vale a dire dalla prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento dell’atto impugnato, dovendo il ricorso essere considerato inammissibile per carenza di interesse laddove l’annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo non sia in grado di arrecare alcun vantaggio all’interesse sostanziale del ricorrente (C. Stato, V, 4 marzo 2011, n. 1734).
Tali coordinate interpretative vanno calate nella fattispecie in esame apprezzando gli effetti discendenti dal gravato provvedimento, alla cui luce verificare sia se sussiste la lesione della sfera giuridica dei ricorrenti paventata in gravame, sia se i medesimi deriverebbero un vantaggio dall’accertamento della ricorrenza dei vizi dedotti e dalla conseguente statuizione giurisdizionale demolitoria del provvedimento stesso.
Tale qualificazione si risolve in una ben precisa differenziazione – che assume rilevanza esterna essendo pubblicata a cura del CNF e spendibile sia nei rapporti tra avvocati e clienti sia nei rapporti tra gli stessi avvocati, ed è connotata dal carattere meritocratico testimoniato dalla frequenza dei corsi e dal superamento dell’esame da svolgersi presso il CNF – della posizione dei professionisti, già abilitati all’esercizio della professione legale, i quali, sussistendone le condizioni e sottomettendosi agli oneri, anche economici, recati dal provvedimento, conseguono il titolo, vedendosi in tal modo riconoscere un ampliamento di matrice pubblicistica delle attestazioni a loro favore, rispetto a quelli che ne restano privi, o per non aver assunto gli oneri stessi o per averli assunti senza esito positivo.
In particolare, l’avvocato iscritto all’ordine forense, anche laddove, essendo in possesso dei prescritti requisiti, assuma volontariamente di non dotarsi del titolo di specializzazione, non perciò stesso può ritenersi giuridicamente indifferente alle scelte operate dal provvedimento, del quale è comunque destinato a risentire direttamente gli effetti, in termini di sopraggiunta scomparsa dell’elemento di apicalità del percorso professionale precedentemente rappresentato dalla sola iscrizione all’albo, superato dal possesso del titolo di avvocato specialista.
Conseguenzialmente, risulta pienamente ammissibile la domanda avanzata in questa sede dagli avvocati ricorrenti, tutti iscritti all’ordine professionale, di verifica giudiziale della conformità a legge dell’atto impugnato, che risulta preordinata all’utilità consistente nel mantenimento delle prerogative così come discendenti dall’iscrizione all’ordine.
Ed è evidente che, risolvendosi nella richiesta di tutela di un’attività professionale il cui esercizio è dal vigente ordinamento condizionato all’iscrizione in un albo, e che è volta al mantenimento delle stesse condizioni da esso ordinamento precedentemente assicurate, va anche escluso che, come in subordine sostenuto dagli eccepenti, il sottostante interesse possa qualificarsi come di mero fatto.
2.2. Le controinteressate associazioni ed il CNF eccepiscono altresì l’inammissibilità del gravame per la sussistenza di posizioni autonome e configgenti tra i ricorrenti (con particolare riferimento alla presenza o meno in capo ai ricorrenti dei requisiti che consentono di avvalersi della procedura prevista dal regolamento impugnato).
Rilevato che, in un ricorso collettivo, la ricorrenza dell’eventuale conflitto tra le posizioni dei ricorrenti va scrutinata in relazione all’interesse astrattamente perseguito (C. Stato, VI, 9 febbraio 2009, n. 710), osserva il Collegio che nella fattispecie non ricorre alcun conflitto, avendo i ricorrenti tutti adito la tutela giudiziale vantando la stessa qualità di iscritti all’ordine professionale, ed a difesa delle prerogative allo stato da tale iscrizione discendenti per ciascuno di essi.
La identità dell’interesse, di rilievo giuridico, speso in giudizio rende del tutto indifferente la eventuale diversificazione della concreta posizione dei ricorrenti rispetto alle disposizioni introdotte con il regolamento impugnato.
Tale elemento, infatti, viene in rilievo esclusivamente in sede di applicazione del regolamento impugnato, ed è pertanto suscettibile di essere travolto dall’accoglimento del gravame e dal conseguente annullamento dell’atto.
Il Collegio può, peraltro, senz’altro prescindere dal loro esame, atteso che il primo motivo di ricorso, con il quale i ricorrenti denunziano la assoluta carenza di attribuzione in capo al CNF a regolare la materia de qua, per il quale non si pone alcuna questione pregiudiziale, e che presenta carattere assorbente, è fondato.
4. Ai sensi del terzo comma dell’art. 117 Cost., come sostituito dall’art. 3 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, la materia delle professioni appartiene alla legislazione concorrente dello Stato e delle Regioni.
5. Chiarito il quadro normativo in cui si inserisce la controversia, il Collegio ritiene anzitutto di precisare, in via preliminare, che nella presente fattispecie va tenuta in disparte ogni questione di merito attinente l’opportunità o l’utilità della introduzione di una disciplina delle specializzazioni dell’attività forense, notoriamente non rimessa a questa sede.
6.1. Al riguardo, infatti, a nulla vale sostenere, come fanno le parti resistenti, che la figura professionale dell’avvocato, anche dopo l’introduzione delle specializzazioni, “rimane assolutamente unica”, potendo comunque il professionista forense, dopo il superamento dell’esame di Stato, e l’iscrizione all’albo degli avvocati, “svolgere la propria attività professionale in tutti i settori dell’ordinamento indipendentemente dall’aver partecipato alla procedura prevista per il conseguimento del titolo qualificante di specialista”.
Come ripetutamente chiarito dalla Corte Costituzionale, la stessa istituzione di un registro professionale e la previsione delle condizioni per l’iscrizione ad esso, prescindendosi dalla circostanza che tale iscrizione si caratterizzi o meno per essere necessaria ai fini dello svolgimento della attività cui l’elenco fa riferimento, hanno, già di per sé, “una funzione individuatrice della professione” (sentenze n. 57 del 2007; n. 355 del 2005; n. 300 del 2007).
6.2. Né, ai fini dell’esame della presente controversia, occorre spendere molte parole in punto di accertamento della natura, e dei poteri, anche amministrativi, del CNF, ovvero in ordine ai c.d. regolamenti “liberi” previsti dall’art. 17, comma 1, lett. c), della l. 23 agosto 1988, n. 400 [ovvero di quei regolamenti che derogano al principio generale secondo cui il potere regolamentare, espressione di una potestà normativa, secondaria rispetto alla potestà legislativa, e disciplinante in astratto tipi di rapporti giuridici mediante una regolazione attuativa o integrativa della legge, ma ugualmente innovativa rispetto all’ordinamento giuridico esistente, con precetti aventi i caratteri della generalità e dell’astrattezza, rispondendo a regole di stretta tipicità, deve sempre trovare nella legge la propria legittimazione (C. Stato, Atti norm., 7 giugno 1999, n. 107)], ovvero dei regolamenti “indipendenti” o “autonomi” (perché promananti da enti dotati, come il CNF, di indipendenza od autonomia), manifestazione di un potere di autoregolamentazione o autogoverno, invocati dal CNF, ma comunque ascrivibili alla compagine dei primi.
6.3. Le parti resistenti tentano infine di aggirare l’ostacolo costituito dalla carenza di una norma che attribuisca specificamente in capo al CNF la regolazione della materia de qua invocando recenti statuizioni di questo Tribunale (per tutte, Tar Lazio, III-quater, 17 luglio 2009, n. 7081), in forza delle quali, in tema di formazione forense, è stata riconosciuta la sussistenza del potere di normazione interna del CNF, e ciò ai sensi dell’art. 2 (“Disposizioni urgenti per la tutela della concorrenza nel settore dei servizi professionali”), comma 3, del d. l. 4 luglio 2006, n. 223, convertito dalla legge 4 agosto 2006, n. 248.
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