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Timestamp: 2016-12-09 15:40:27
Document Index: 89543773

Matched Legal Cases: ['BGE', 'Art. 116', 'Art. 117', 'BGE', 'Art. 117', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 19', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 19', 'Art. 19', 'BGE', 'BGE', 'Art. 19', 'Art. 19', 'Art. 12', 'BGE', 'BGE', 'Art. 3', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 2', 'Art. 13', 'Art. 2', 'BGE', 'Art. 1', 'Art. 10', 'Art. 10', 'BGE', 'Art. 19', 'Art. 22', 'Art. 19', 'Art. 19', 'Art. 19', 'Art. 19', 'Art. 19', 'Art. 19', 'Art. 19', 'Art. 19', 'Art. 19', 'Art. 19', 'Art. 19']

118 Ib 24131. Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 8. Mai 1992 i.S. A. gegen Schweizerische Eidgenossenschaft (verwaltungsrechtliche Klage).
Orientation de la production de viande et d'oeufs (Ordonnance sur les effectifs maximums, RS 916.344; Ordonnance sur la construction d'étables, RS 916.016); expropriation matérielle. 1. Compétence du Tribunal fédéral (consid. 1). 2. Légalité des prescriptions sur les effectifs maximums (consid. 4). 3. La garantie de la propriété ne constitue une base juridique pour des prétentions d'indemnisation que pour autant que des attributs essentiels de la propriété soient directement restreints. La limitation du droit de garder des animaux de rente résultant de mesures économiques d'orientation de la production n'en représente pas un cas d'application; question non résolue en ce qui concerne l'utilisation des bâtiments d'étables (consid. 5). 4. Rejet de prétentions d'indemnisation pour cause d'expropriation matérielle à la lumière des dispositions constitutionnelles en matière économique (consid. 6a, 6b, 9b) et en recourant aux critères de l'intensité de l'atteinte (consid. 7), du but de l'atteinte (consid. 8), de la protection de la bonne foi (consid. 9) et de l'égalité des sacrifices (consid. 10). Faits à partir de page 242
In der von A. am 31. Dezember 1989 erhobenen Klage wird sinngemäss beantragt, die Schweizerische Eidgenossenschaft sei zu verpflichten, dem Kläger volle Entschädigung für alle Nachteile BGE 118 Ib 241 S. 243aufgrund der Höchstbestandesvorschriften (insbesondere Verkehrs- bzw. Ertragswertverluste) zu leisten, wobei die verlangte Entschädigung vorläufig auf Fr. 5'130'000.-- beziffert wird.
1. Nach Art. 116 lit. c OG werden, unter Vorbehalt von Art. 117 OG, Klagen in Streitigkeiten aus dem Verwaltungsrecht des Bundes über ausservertragliche Entschädigungen vom Bundesgericht als einziger Instanz beurteilt. Dem vorliegenden Streitfall liegt das BGE 118 Ib 241 S. 244Landwirtschaftsrecht des Bundes zugrunde. Führen dessen Bestimmungen zu einer materiellen Enteignung, so hat die Schweizerische Eidgenossenschaft eine Entschädigung zu leisten, die ausservertraglicher Natur ist. Von den in Art. 117 OG genannten Rechtsmitteln ist keines gegeben. Insbesondere fällt die Erledigung des Streites nicht in die Zuständigkeit der Eidgenössischen Schätzungskommissionen. Diese haben über Entschädigungsansprüche aus materieller Enteignung nur zu entscheiden, wenn es in der Bundesgesetzgebung ausdrücklich vorgesehen ist. Das ist im Bereich der Landwirtschaftsgesetzgebung nicht der Fall, weshalb die verwaltungsrechtliche Klage gegeben ist (BGE 115 Ib 411).
3. a) Ein Teil der betroffenen Grundeigentümer wirft die Frage der Rechtmässigkeit der Höchstbestandesverordnung auf. Dabei wird insbesondere geltend gemacht, Höchstbestände dürften heute nicht mehr festgelegt werden, weil das gesetzgeberische Ziel der Anpassung an die landeseigene Futtergrundlage erreicht BGE 118 Ib 241 S. 245sei. Sodann seien die Höchstzahlen für die verschiedenen Tierarten in gesetzes- und verfassungswidriger Weise festgelegt worden. Schliesslich sei durch die Delegationsnorm des Gesetzes nicht abgedeckt, dass mehrere Betriebe desselben Inhabers als Einheit zu behandeln seien.
Vorerst ist zu prüfen, ob sich die Rechtmässigkeit der vom Bundesrat festgelegten Höchstbestände in ihrer Gesamtheit ernsthaft in Zweifel ziehen lässt. Soweit feststeht, dass die Bestände abgebaut werden müssen, kann über die Frage der materiellen Enteignung in BGE 118 Ib 241 S. 246gutheissendem oder abweisendem Sinne definitiv entschieden werden. Falls und soweit demgegenüber nicht sicher ist, dass die Bestände abgebaut werden müssen, lässt sich definitiv nur entscheiden, wenn auch bei einer allfälligen Verpflichtung zum Abbau eine materielle Enteignung ausgeschlossen werden kann und damit die Klage abzuweisen ist. Andernfalls wäre das Verfahren zu sistieren bis zum rechtskräftigen Entscheid über den Abbau.
b) Nach Art. 19b Abs. 1 LwG hat der Bundesrat bei der Festlegung der Höchstzahlen von einem Tierbestand auszugehen, der bei rationeller Haltung ein ausreichendes Einkommen ermöglicht. Unter Hinweis auf das Standardbetriebseinkommen pro Platz bzw. Tier bestreiten gewisse Kläger, dass sich mit den Höchstbeständen ein ausreichendes Einkommen erzielen lasse. Auf Grundlage der Verordnung über die Berechnung des Betriebseinkommens mit Hilfe der Standardbetriebseinkommen vom 23. Dezember 1985 (SR 916.016.4) ergibt sich ein Einkommen von Fr. 137'500.-- bei grossem Mastvieh, Fr. 90'000.-- bei Mutterschweinen, Fr. 80'000.-- bei Mastschweinen sowie Fr. 108'000.-- bei Legehennen. Tiefer liegt das Einkommen bei Aufzuchthennen mit Fr. 60'000.-- und bei der Pouletmast mit Fr. 42'000.--. Die Eidgenössische Forschungsanstalt für Betriebswirtschaft und Landtechnik hat die Werte aufgrund der Buchhaltungsergebnisse der Jahre 1986 bis 1988 neu geschätzt und gelangte teilweise zu abweichenden Zahlen, ohne dass aber bis anhin die Verordnung BGE 118 Ib 241 S. 247geändert worden wäre. Danach lässt sich mit den Höchstbeständen ein Betriebseinkommen von Fr. 162'500.-- bei grossem Mastvieh, Fr. 82'500.-- bei Mutterschweinen, Fr. 75'000.-- bei Mastschweinen, Fr. 120'000.-- bei Legehennen und Fr. 38'400.-- bei Mastpoulets erzielen; für Aufzuchthennen ist ein neuer Wert nicht ausgewiesen.
Gegen das Rechtsgleichheitsgebot verstiesse die Höchstbestandesverordnung dann, wenn der Bundesrat mit der unterschiedlichen Behandlung von Elterntierhennen der Legerassen und Elterntierhennen der Mastrassen eine Unterscheidung getroffen hätte, für BGE 118 Ib 241 S. 248die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich wäre (BGE 116 Ia 83). Das aber ist nicht der Fall. Der Verordnungsgeber hat sich, wie die Eidgenössische Finanzverwaltung darlegt, von der Überlegung leiten lassen, dass von Elterntierhennen der Legerassen gelegte Eier dem Konsum zugeführt werden könnten, während diese Gefahr bei Elterntierhennen der Mastrassen wesentlich kleiner erscheint, weil deren Legeleistung geringer ist und folglich kaum die Gefahr besteht, dass Mastrassen zur Eierproduktion gehalten werden. Da mit der Höchstbestandesverordnung neben der Fleisch- auch die Eierproduktion gelenkt werden soll, liegt in der getroffenen Unterscheidung ein sachlicher Grund, der die Regelung als mit dem Rechtsgleichheitsgebot vereinbar erscheinen lässt.
e) Grundsätzlich kann die Rechtmässigkeit der Höchstbestandesvorschriften jedenfalls nicht in Frage gestellt sein. Eine inzidente Normenkontrolle im Rahmen eines späteren Verfahrens (E. 3b) ist BGE 118 Ib 241 S. 249damit nicht ausgeschlossen, weshalb hier auf weitere Einwände zur Rechtmässigkeit nicht einzugehen ist.
Nach einer auf das Urteil Barret (BGE 91 I 339) zurückgehenden und bis heute verwendeten Formulierung liegt eine materielle Enteignung dann vor, wenn einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seiner Sache untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil ihm eine wesentliche, aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so wird gleichwohl eine materielle Enteignung angenommen, falls ein einziger oder einzelne Eigentümer so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und mit der BGE 118 Ib 241 S. 250Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hiefür keine Entschädigung geleistet würde (BGE 114 Ib 103, 118; BGE 113 Ia 375).
Eine ausdrückliche Gesetzesvorschrift findet sich diesbezüglich nicht. Hingegen fragt sich, ob das System der Lenkungsabgabe eine Entschädigungspflicht ausschliesse. Art. 19a lit. a LwG verbietet das Halten von Tieren über dem Höchstbestand nicht. Bei Überschreitung der Höchstzahlen wird lediglich eine Abgabe erhoben, die so bemessen ist, dass die Haltung überzähliger Tiere unwirtschaftlich wird (Art. 19f Abs. 1 LwG). Würde nun eine Abgabe erhoben, gleichzeitig aber eine Entschädigung (wegen materieller Enteignung) ausgerichtet, so würde sich der dem Tierhalter durch die Abgabe zugefügte Nachteil aufheben. Der Lenkungseffekt ginge dadurch zwar nicht verloren, weil der Tierhalter vernünftigerweise die Entschädigung entgegennähme und - um die Abgabe zu vermeiden - auf die Haltung überzähliger Tiere verzichten würde. Dann aber verhielte es sich so, dass im Ergebnis der Staat die Tierhalter für den Verzicht auf Schlachtviehproduktion subventionieren würde. Der Gesetzgeber hat aber - mit Ausnahme der zeitlich beschränkten Stillegungsaktion - zur Lenkung der Fleischproduktion gerade nicht das System der Produktionsstillegungs- oder Produktionseinschränkungsbeiträge gewählt. Eine Entschädigung (auch wegen materieller BGE 118 Ib 241 S. 253Enteignung) liefe darauf hinaus, das System der Lenkungsabgabe durch dasjenige der Subvention zu ersetzen und den gesetzgeberischen Entscheid als verfassungswidrig zu erklären. Genau das aber ist dem Bundesgericht verwehrt. Mit der durch die Lenkungsabgaben bewirkten Einschränkung der Produktion lassen sich Entschädigungsforderungen demnach nicht begründen. Eine Entschädigung für entgangenen Gewinn ist daher zum vornherein ausgeschlossen (was aber auch der Fall wäre, wenn ohne entgegenstehende gesetzliche Regelung nach den Grundsätzen der materiellen Enteignung zu entscheiden wäre; vgl. E. 6b).
g) Entschädigungspflichtig kann die Schweizerische Eidgenossenschaft allerdings - wie dargestellt - nur werden, wenn und soweit die Lenkungsmassnahmen bei der Fleisch- und Eierproduktion sich unmittelbar gegen das Eigentum richten und eine daraus folgende Nutzungsbefugnis beschränken. Die Befugnis zur Haltung von Nutztieren folgt indessen nicht aus dem Recht an einem Grundstück. Sie hat ihre Grundlage vielmehr in der Handels- und Gewerbefreiheit. Das landwirtschaftliche Grundeigentum sowie die BGE 118 Ib 241 S. 254Stallbauten und weiteren Einrichtungen erscheinen insofern lediglich als faktisch notwendige Mittel zur Ausübung der gewerblichen Tätigkeit. Immerhin mag eingewendet werden, dass sich die Lenkungsmassnahmen teilweise direkt gegen die weitere Nutzung der Stallbauten richten. So untersteht der Umbau bestehender Stallungen seit 1980 der Bewilligungspflicht, und eine Bewilligung kann nur erteilt werden, wenn die Höchstbestände eingehalten sind (Art. 19a lit. c und Art. 19d Abs. 6 LwG; Art. 12 Abs. 1 lit. b der Verordnung über die Bewilligung von Stallbauten vom 13. April 1988, Stallbauverordnung, SR 916.016). Ob dieser Bezug zum Eigentum genügt, um den hinsichtlich der Nutzungsmöglichkeiten der Stallbauten entstandenen Schaden als unmittelbare Folge eines Eingriffs in das Eigentum erscheinen zu lassen, erscheint zweifelhaft. Die Frage braucht aber nicht entschieden zu werden, weil sich - wie nachfolgend zu zeigen ist - eine Entschädigungspflicht wegen materieller Enteignung auch dann nicht bejahen liesse, wenn die Eigentumsgarantie zum Tragen käme.
b) Bauernstand und Landwirtschaft gelten von Verfassungs wegen in ihren Existenzgrundlagen als gefährdet. Unter den Bedingungen der freien Marktwirtschaft und der internationalen Konkurrenz fänden die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe grossenteils kein Auskommen, so dass erst der Agrarinterventionismus die Grundlagen unternehmerischer Freiheit zu schaffen vermag (FRITZ GYGI, Wirtschaftsverfassungsrecht, Bern 1981, S. 141 ff.). Die Rentabilität der inländischen Schlachtviehproduktion basiert wesentlich auf den Importbeschränkungen im Rahmen der Schlachtviehverordnung (SR 916.341). Wenn aber die Gewinnmöglichkeiten auf agrarpolitischen Massnahmen des Bundes und auf der Einschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit beruhen, so lässt sich schwerlich unter Berufung auf die aus der Eigentumsgarantie folgende Nutzungsbefugnis BGE 118 Ib 241 S. 255an den Produktionsmitteln ableiten, die Beschränkung der Gewinnmöglichkeiten durch andere agrarpolitische Massnahmen stelle eine materielle Enteignung dar. Entscheidet sich der Verfassungsgeber für eine gelenkte Wirtschaft, so können sich die Lenkungsmassnahmen nicht auf Vergünstigungen beschränken. Ihr Gegenstück bilden produktionslenkende Massnahmen, die den unternehmerischen Spielraum und folglich auch die Nutzungsbefugnis der Produktionsmittel einschränken. Dank der Wirtschaftspolitik des Staates ermöglichte Gewinne können so nicht zu Schaden aus materieller Enteignung führen, wenn andere wirtschaftspolitische Massnahmen die Gewinnmöglichkeiten wieder beschränken. Eine Eigentumsgarantie für den Gewerbebetrieb als solchen gibt es nicht.
7. Was vorerst die Eingriffsintensität der getroffenen Massnahmen betrifft, fällt in Betracht, dass den Klägern nicht bloss eine künftige (noch nicht realisierte) Nutzung des Eigentums entzogen wird. Vielmehr wird eine bisher rechtmässig ausgeübte BGE 118 Ib 241 S. 256Eigentumsbefugnis beschränkt, indem der bisher gehaltene Tierbestand reduziert werden muss und entsprechende Anlagen nicht mehr (oder nicht mehr in vollem Umfang) genützt werden können. Dieser an sich schwer wiegende Eingriff wird insofern gemildert, als den Nachteilen der Neuregelung auch Vorteile gegenüberstehen. Ohne die produktionslenkenden Massnahmen des Bundes müsste es zu einer Überproduktion kommen. Beispielsweise liegt der Anteil der Inlandproduktion von Schweinefleisch seit Jahren über 95% (BBl 1984 III 633), obwohl dieser Prozentsatz im Mittel der Jahre nicht überschritten werden darf (Art. 3 Schlachtviehverordnung; SR 916.341), soll der Absatz zu kostendeckenden Preisen sichergestellt werden. Ein Preiszusammenbruch würde sämtliche Betriebe, auch jene, die hohe Tierbestände aufweisen, in Mitleidenschaft ziehen.
9. a) Unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes ist vorerst beachtlich, dass bis in die 70er Jahre zur Sicherung eines genügenden landwirtschaftlichen Einkommens ein Ausweichen von BGE 118 Ib 241 S. 257der milchwirtschaftlichen Produktion, wo bereits Absatzprobleme bestanden, auf die viehwirtschaftliche Produktion, insbesondere die Rindviehmast, propagiert wurde. Mit produktionsbeschränkenden Massnahmen rechneten die Kläger damals bei der Erstellung der Stallbauten wohl kaum. Die Produktionskapazitäten, die nun (teilweise) nicht mehr genutzt werden können, sind denn auch im Vertrauen auf die Weitergeltung der bisherigen Ordnung geschaffen worden.
c) Den Klägern stand für die Amortisation nach der gesetzlichen Regelung eine Zeitspanne von zwölf Jahren zur Verfügung. Das mag für sich genommen als ungenügend erscheinen, wenn kurz vor BGE 118 Ib 241 S. 258Inkrafttreten der Höchstbestandesvorschriften noch Investitionen in erheblichem Ausmass vorgenommen wurden. Dabei ist freilich in Betracht zu ziehen, dass gerade diejenigen, die ihre Produktion noch in den 70er Jahren massiv ausgeweitet haben, die schliesslich notwendig gewordene Neuregelung mitverursacht haben. Wohl ist ihnen nicht zu verargen, dass sie ihre unternehmerische Tätigkeit in einem Sektor ausgeweitet haben, den sie als lukrativ einschätzen mochten. Investitionen sind aber immer mit Risiken behaftet, und sie sind es in besonderem Masse, wenn sie noch in einem Zeitpunkt getätigt werden, wo Überproduktionen absehbar sind. Ihr auf Risiko gründendes Verhalten müssen sich diese Kläger entgegenhalten lassen.
10. a) Unter dem Gesichtspunkt der Lastengleichheit stellen sich zahlreiche Kläger auf den Standpunkt, sie müssten ein Sonderopfer für die gesamte Landwirtschaft erbringen. Rund 150 Betriebe (tatsächlich sind es 464 Betriebe, vgl. BERNHARD BERGER, BGE 118 Ib 241 S. 260Produktions- und Strukturlenkung in der Fleisch- und Eierproduktion - Bilanz der Auswirkungen der Höchstbestandes- und der Stallbauverordnung, Bundesamt für Landwirtschaft 1990, S. 12), die zum Abbau ihrer Bestände gezwungen würden, stünden insgesamt 120 000 Landwirtschaftsbetrieben (Nebenerwerbsbetriebe eingerechnet) gegenüber, die nicht betroffen seien.
c) Problematisch erscheint dagegen, dass die Höchstbestandesvorschriften die maximal zulässigen Bestände grundsätzlich für alle Betriebe in gleicher Weise festlegen und nicht zwischen bodenabhängiger und bodenunabhängiger Produktion unterscheiden. Betriebe, die über eine grosse landwirtschaftliche Nutzfläche verfügen, BGE 118 Ib 241 S. 261müssen auf denselben Höchstbestand abbauen wie dies für bodenunabhängige Betriebe der Fall ist. Basiert die viehwirtschaftliche Produktion vollumfänglich auf betriebseigener Futtergrundlage, so schränken die Höchstbestandesvorschriften nicht nur die bisherige Nutzung der Stallbauten ein. Sie zwingen überdies zu einer Umstellung der Produktion hinsichtlich der landwirtschaftlichen Nutzflächen. Das Bundesamt für Landwirtschaft hat auf Verlangen des Bundesgerichts die Landfläche berechnet, die erforderlich ist, wenn das dazu benötigte Futter vorwiegend (zu zwei Dritteln) selber produziert werden soll. Der Landbedarf bemisst sich danach bei der Kälbermast auf 27-57 Hektaren, bei der Grossviehmast auf 26-42 Hektaren, bei der Schweinemast auf 47-75 Hektaren, bei der Schweinezucht auf 14-18 Hektaren und bei Legehennen auf 41-67 Hektaren. Betriebe, die diese Werte erheblich überschreiten, werden durch die Höchstbestandesvorschriften doppelt - hinsichtlich der Stallbauten und hinsichtlich der pflanzlichen Nutzung - belastet.
Dabei ist notorisch, dass in weiten Bereichen der landwirtschaftlichen Produktion Überschussprobleme bestehen, die sich nur dank staatlicher Produktionslenkung in Grenzen halten lassen. Die Neuaufnahme der Verkehrsmilchproduktion ist aufgrund der Milchkontingentierung praktisch ausgeschlossen (vgl. Art. 2 des Milchwirtschaftsbeschlusses 1988 vom 16. Dezember 1988, SR 916.350.1; Art. 13 der Verordnung über die Milchkontingentierung in der Talzone, in der voralpinen Hügelzone und in der Zone I des Berggebietes vom 20. Dezember 1989, SR 916.350.101). Im Bereich der Vertragsproduktion, insbesondere beim Raps- und Zuckerrübenanbau, sind Gesamtmenge bzw. Anbaufläche begrenzt (Art. 2 des Bundesbeschlusses über die inländische Zuckerwirtschaft vom 23. Juni BGE 118 Ib 241 S. 2621989, SR 916.114.1; Art. 1 der Verordnung über den Rapsanbau und die Verwertung der Rapsernte, SR 916.115.11). Keine mengenmässigen Beschränkungen bestehen hingegen bei der Brot- und Futtergetreideproduktion. Der Bundesrat hat zwar in seiner Botschaft über Lenkungsmassnahmen im Pflanzenbau vom 21. Januar 1991 (BBl 1991 I 841) noch den Vorschlag gemacht, die Übernahme von Brotgetreide beschränken zu können, falls die Produktion über Preisfestsetzung, Beteiligung der Produzenten an den Verwertungskosten und ökologische Massnahmen nicht im erwünschten Ausmass gelenkt werden könne (Art. 10ter lit. a des Getreidegesetzes in der vom Bundesrat vorgeschlagenen Fassung, BBl 1991 I 886). Die Bundesversammlung hat dies jedoch abgelehnt (Bundesbeschluss über die befristete Änderung des Getreidegesetzes vom 21. Juni 1991, Art. 10ter, BBl 1991 II 1557, AS 1991 2629).
11. Die eingeklagte Entschädigung erweist sich damit selbst dann als unbegründet, wenn sie unter dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie geprüft wird. Dies gilt unabhängig von der Höhe der entstandenen Verluste und auch unabhängig davon, ob bestimmte Einrichtungen (beispielsweise Silos) als Folge der Bestandesreduktion BGE 118 Ib 241 S. 263nicht nur angepasst, sondern vollständig ersetzt werden müssen. Zusätzlicher Beweismassnahmen bedarf es folglich nicht. Insbesondere ist es nicht erforderlich, einen Augenschein durchzuführen oder im Einzelfall eine Expertise anzuordnen.
101 IB 288,
97 I 626 suite... ,
96 I 354,
113 IA 375,
113 IA 138,
111 IA 29
Art. 19b Abs. 3 LwG,
Art. 22ter Abs. 3 BV suite... ,
Art. 19b Abs. 4 LwG,
Art. 19a lit. c und Art. 19d LwG,
Art. 19 Abs. 1 lit. b LwG,
Art. 19b Abs. 1 LwG,
Art. 19f Abs. 1 LwG,
Art. 19a LwG,
Art. 19b Abs. 3 lit. a LwG,
Art. 19b Abs. 3 lit. b und c LwG,
Art. 19d Abs. 1 LwG,
Art. 19d Abs. 4 LwG