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Timestamp: 2017-03-28 02:22:31+00:00
Document Index: 254575806

Matched Legal Cases: ['art. 16', 'art. 6', 'art. 23', 'art. 87', 'art. 50', 'art. 49']

La prise en compte des problèmes de jeu dans la détermination de l’offre des jeux de hasard et d’argent au Québec
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La prise en compte des problèmes de jeu dans la détermination de l’offre des jeux de hasard et d’argent au Québec Serge Chevalier Résumé | Plan | Texte | Notes | Citation | Auteur
Français English Au Québec une large part des jeux de hasard et d’argent est sous contrôle direct de l’État. En 1999, le vérificateur général attirait l’attention du gouvernement sur sa responsabilité à juguler et résorber les problèmes qu’en partie il suscite par son rôle de tenancier de jeux de hasard. Étant donné l’association entre l’offre de jeu et les problèmes de jeu, il est souhaitable de circonscrire cette offre. En 2002, le gouvernement agissait en ce sens, annonçant un moratoire sur l’offre de jeu. Néanmoins, depuis son institution, cette offre, dont l’évaluation est approximative, laisse tout de même voir des indices patents d’une forte croissance, ce qui laisse croire que, dans l’ensemble, la gestion étatique de l’offre de jeu se fait en tenant peu compte des effets potentiels et réels sur la santé de la population.
Demonstration have been amply made that gambling activities can impair participants health. When gambling is legislated or operated by governments, the population is entitled to protection while engaging in this behaviour. Public health, if not paramount, should be taken into account when considering revising or incrementing publicly owned gambling. In Québec, no document has been uncover showing that public health concerns are integrated into the decision process of increasing state owned and operated gambling activities. Moreover, it is shown that two official bodies are mandated to protect the public (lotteries fall under one jurisdiction, all other games into another) and that public protection (stemming from laws, regulations, and current practices) differs broadly from game to game and from venues to venues.
Le fonctionnement des jeux de hasard et d’argent au Québec
Utilité et problèmes des jeux de hasard et d’argent
Les déterminants de l’offre de jeu
La prise en compte des effets préjudiciables dans la détermination de l’offre de jeuHaut de page
1 National Research Council, Pathological Gambling. A Critical Review, Washington (D. C.), National (...)
1Dans bon nombre de sociétés, les jeux de hasard et d’argent sont aujourd’hui une source importante de revenus pour l’État1.
2Or l’offre de jeu, c’est-à-dire la nature et l’accessibilité des jeux, entraîne aussi les problèmes de jeu2. Dès lors, quelle est la responsabilité de l’État à l’égard des conséquences du jeu ? S’il promeut les jeux de hasard et d’argent, ne devrait-il pas, d’une part, protéger les citoyens contre les éventuels méfaits qui y sont associés et, d’autre part, traiter les joueurs qui en sont devenus malades ?
3Les solutions pour prévenir et traiter les problèmes de jeu ne sont pourtant pas simples, elles doivent s’inscrire dans un système de contraintes complexes et dépendent de nombreux acteurs. Les contraintes sont surtout juridiques et réglementaires. Les principaux acteurs en sont le législateur, les instances chargées de conduire et d’administrer les jeux, les organismes de contrôle et de surveillance des opérations. Afin de pouvoir établir dans quelle mesure il est tenu compte des effets préjudiciables des jeux de hasard et d’argent dans la détermination de l’offre de jeu, il faut comprendre comment s’articulent l’ensemble des instances et des mécanismes décisionnels par lesquels on fixe cette offre.
4À notre connaissance, aucune étude ne fait état de la prise en compte des problèmes de jeu dans la détermination de l’offre de jeu. Plus encore, recherches et rapports décrivent généralement l’offre de jeu de manière superficielle, donnant tout au plus quelques indications sur l’évolution historique du jeu et des informations sur le nombre d’appareils électroniques de jeu et de loteries disponibles.
5Le présent article porte sur l’organisation, très étatisée, des jeux de hasard et d’argent au Québec. Son objectif est de répondre aux questions suivantes : comment fonctionnent ces jeux ? Qui en assure le contrôle et la surveillance ? Quels sont les principaux acteurs impliqués dans leur offre ? Dans quelle mesure cette offre tient-elle compte des effets néfastes du jeu ?
6Au Canada, les jeux de hasard et d’argent sont encadrés par le Code criminel. En vertu de la loi, seuls sont permis les jeux où la totalité des mises est redistribuée aux joueurs. La commercialisation des jeux de hasard et d’argent est donc interdite. Cependant, depuis 1969, les provinces et territoires canadiens bénéficient d’une dérogation à cet égard et peuvent organiser et exploiter, pour leur compte, de tels jeux.
7Au Québec, si on écarte les jeux illégaux (internet, preneurs aux livres, appareils sans permis, tirages et concours sans permis), les jeux légaux se subdivisent en deux catégories, selon qu’ils sont de propriété privée (paris entre particuliers, bingo en salle, tirages et concours publicitaires, par exemple) ou publique. Les jeux étatisés sont administrés par la Société des loteries du Québec (Loto-Québec) ou la Société nationale du cheval de course (SONACC).
8La Société des loteries du Québec a le rôle de « conduire et administrer des systèmes de loterie ainsi que d’exercer les commerces qui contribuent à l’exploitation d’un casino d’État » (Loi du Québec, chap. S-13.1, art. 16). C’est une compagnie à fonds social dont les actions « font partie du domaine de l’État et sont attribuées au ministre des Finances » (Loi du Québec, chap. S-13.1, art. 6). Cette société d’État conduit et administre un large éventail de jeux qui vont des loteries traditionnelles, loteries instantanées par grattage et loteries sportives aux loteries sur terminal ou sur cédérom, et qui incluent aussi le bingo en réseau, les jeux de casinos et les appareils de loterie vidéo. Étant donné l’envergure des activités de jeux dont il est question ici, Loto-Québec s’est dotée d’une structure de fonctionnement par filiales dont trois sont dédiées à l’opération des jeux : la Société des casinos, la Société des loteries vidéo et la Société des bingos. Une autre filiale, Ingenio, s’occupe du développement de loteries sur cédérom et de la distribution internationale de ce type de produit. La Société nationale du cheval de course, de son côté, administre les paris mutuels dans les hippodromes et dans les salles de pari. Elle relève du ministère des Finances.
9La Régie des alcools, des courses et des jeux occupe une position toute particulière. Elle ne dirige pas elle-même mais encadre et régit les activités de jeu, elle détient aussi un pouvoir de recommandation auprès du ministère de la Sécurité publique. Elle émet des licences pour toutes les activités de jeu qui ne sont pas du ressort de Loto-Québec. Dans la sphère des bingos, elle émet des permis d’opérations. Dans le domaine des appareils de loterie vidéo, elle accorde des permis de vente d’alcool, puis accepte ou refuse les demandes de licences pour exploiter ce type d’appareils de jeu (elle octroie aussi des permis aux manufacturiers, réparateurs et transporteurs de ces appareils). La Régie concède aussi des licences pour la tenue de tirages, les concours publicitaires et l’exploitation d’appareils d’amusement (qui ne permettent pas de gagner des prix en argent). Au chapitre des courses de chevaux, les licences sont légions : elles vont de celles reconnaissant les palefreniers jusqu’au permis d’hippodrome (piste de course de catégorie A ou B), en tout, une soixantaine de permis qui peuvent être ainsi accordés dans le contexte des courses de chevaux et des salles de paris.
10La Régie des alcools, des courses et des jeux voit aussi à l’intégrité des jeux, certains étant offerts par Loto-Québec : les bingos en réseau, les appareils de loterie vidéo, l’ensemble des jeux de casino incluant les machines à sous. Elle requiert l’expertise du Laboratoire de sciences judiciaires et de médecine légale pour vérifier tant les appareils de loterie vidéo que les machines à sous. Seules les loteries administrées par Loto-Québec, peu importe le genre, sont spécifiquement exclues de l’autorité de la Régie. Dans le domaine des loteries, Loto-Québec est non seulement instituée pour administrer l’ensemble, mais elle y exerce aussi le pouvoir de régie.
11Ainsi, deux sociétés d’État conduisent et administrent les jeux de hasard et d’argent au Québec : la Société nationale du cheval de course pour les courses de chevaux et Loto-Québec pour le reste. Deux organismes étatiques assurent le contrôle et la surveillance de ces jeux : la Régie des alcools, des courses et des jeux pour tous les jeux sauf les loteries, Loto-Québec pour ces dernières.
3 S. Chevalier, C. Geoffrion, É. Papineau, D. Allard et A. J. Suissa, « Les jeux de hasard et d’arge (...)
4 F. Vaillancourt et A. Roy, Gambling and Government in Canada, 1969-1998: How Much ? Who Pays ? Wha (...)
12Du point de vue individuel, les jeux de hasard et d’argent sont une activité de loisir et de délassement. Ils entretiennent le rêve, font vivre des émotions vives, représentent un espace de socialisation ou servent de moyen temporaire de fuite, de lieu de compétition, d’euphorisants ou d’anesthésiants3. Du point de vue sociétal, ces jeux sont une forme de taxation, une entrée de fonds pour l’État, soit directement par la quote-part des gains qu’il se réserve, soit indirectement par la création et le maintien de plusieurs milliers d’emplois4.
5 Voir les rapports annuels de Loto-Québec de 1999-2000 à 2002-2003.
13La Société des loteries du Québec verse annuellement plus de 1,3 milliard de dollars en dividendes au ministère des Finances5 ; cette somme représente un peu plus de 3 % du budget annuel du gouvernement québécois. Les autres retombées économiques n’ont jamais été évaluées pour le Québec. Les avantages et bénéfices, sur le plan personnel, sont difficiles à chiffrer, mais ils seraient loin d’être négligeables.
6 S. Chevalier et D. Allard, Correlates and Comorbidities Associated with Excessive Gambling, Las Ve (...)
7 R. Ladouceur, C. Jacques, F. Ferland et I. Giroux, « Prevalence of Problem Gambling : A Replicatio (...)
14Il n’est pas dans notre intention de décrire par le menu l’ensemble des conséquences négatives qui peuvent accompagner la pratique abusive du jeu tant pour le joueur que pour son entourage immédiat (familial, social et professionnel). Qu’il suffise d’en rappeler les grandes lignes. Le spectre est large, les problèmes d’abord bénins et passagers (stress, insomnie, mal-être) deviennent parfois vite des problèmes de comportement beaucoup plus graves : la négligence des relations sociales, des rôles parentaux, la perte d’emploi, la criminalité, la dépression, l’anxiété généralisée, les idées suicidaires et, dans certains cas extrêmes, le suicide6. La prévalence du jeu pathologique était de 2,1 % dans la population francophone du Québec en 1996 et de 0,9 % dans la population montréalaise en 19997.
8 S. Chevalier et D. Allard, Jeu pathologique et joueurs problématiques, op. cit. ; J. Wiebe, E. Sin (...)
9 S. Chevalier et D. Allard, Jeu pathologique et joueurs problématiques, op. cit.
15Ces valeurs globales masquent cependant une part de la réalité. En effet, tous les jeux de hasard et d’argent ne sont pas un terreau aussi fertile pour le jeu pathologique. Des travaux récents ont démontré que certaines formes de jeux sont plus susceptibles d’entraîner chez le joueur un problème de dépendance : les appareils électroniques de jeu, les courses de chevaux et les loteries instantanées sont parmi ceux où l’on observe une proportion de joueurs pathologiques largement supérieure à celle mesurée, par exemple, pour le bingo ou les loteries sur terminal8. À Montréal, le taux de joueurs pathologiques chez ceux qui s’adonnent aux appareils électroniques de jeu atteint 9 %, soit dix fois plus que la proportion globale, tous jeux confondus, de joueurs pathologiques ; pour 40 % des joueurs d’appareils électroniques de jeu, au moins une conséquence fâcheuse serait attribuable au jeu9.
10 Vérificateur général du Québec, Rapport à l’Assemblée nationale pour l’année 1998-1999, t. ii, cha (...)
11 Vérificateur général du Québec, Rapport à l’Assemblée nationale pour l’année 1999-2000, t. i, Québ (...)
12 Commission permanente de l’administration publique, « Auditions sur la gestion des répercussions s (...)
16En 1996, le vérificateur général du Québec adressait un rapport à la Régie des alcools, des courses et des jeux lui signalant le « manque de concertation des divers organismes et ministères concernés par la répression du jeu pathologique10 ». En 1999, il indique dans son rapport annuel que la situation a peu évolué11. En 2000, il souligne l’implication de l’État dans les jeux de hasard et d’argent, et mentionne que ces jeux ne sont pas d’une absolue innocuité. Dans son enquête, il interpelle alors directement Loto-Québec et la Régie ainsi que les instances sanitaires : le ministère de la Santé et des Services sociaux, l’Institut national de santé publique et les régies régionales de la santé et des services sociaux. Les efforts pour prévenir et traiter le jeu pathologique sont jugés insuffisants. On prendra donc, dans le cadre des audiences de la commission de l’administration publique tenues en septembre 2000, une série de mesures visant à remédier à la situation12. Il est tout d’abord convenu de mettre sur pied un comité interministériel regroupant Loto-Québec et le ministère des Finances (dont relève Loto-Québec), la Régie des alcools, des courses et des jeux et le ministère de la Santé et des Services sociaux. Le comité existe toujours.
17Parallèlement aux rapports du vérificateur général, une série de déclarations et de prises de position se font entendre. En mars 2001, le ministre des Finances annonce une contribution annuelle de 50 millions de dollars de Loto-Québec provenant d’une diminution du taux de commission des propriétaires d’établissements exploitant des appareils de loterie vidéo. De ce montant, 30 millions sont destinés au ministère de la Santé et des Services sociaux pour la recherche sur certaines maladies chroniques. Le reste sera réparti en deux lots : 17 millions au même ministère pour les activités de traitement, de prévention et de recherche autour du jeu pathologique et 3 millions à la Régie des alcools, des courses et des jeux.
18Deux mois plus tard, le premier ministre du Québec annonce une offensive contre le jeu pathologique. Lors d’une conférence de presse conjointe, la ministre des Finances et la ministre déléguée à la Santé et aux Services sociaux en présentent les détails : « [L]e nombre de casinos sera maintenu à trois et le nombre de terminaux de loterie ne sera pas augmenté au-delà de son niveau actuel de 8 256. » De plus, les ministres avisent la population du retrait par attrition de mille appareils de loterie vidéo sur une période de dix-huit mois (pour le 31 décembre 2003).
13 C. Côté, « Décision numéro 5 (2002-2003) », Québec, Régie des alcools, des course et des jeux, 200 (...)
19Entre-temps, la Régie des alcools, des courses et des jeux annonce « la suspension de la délivrance de licences d’exploitant de site d’appareils de loterie vidéo » pour la période du 15 mars 2002 jusqu’au 14 mars 200313 ; en 2002-2003, la décision 5 de la Régie prolonge d’un an, jusqu’au 14 mars 2004, cette suspension.
14 G. Frigon, « Allocution de Monsieur Gaétan Frigon à la chambre de commerce du Montréal-Métropolita (...)
15 Ce plan d’action a été débattu lors d’une séance de la Commission des affaires publiques. La minis (...)
20En septembre de la même année, le ministre délégué à la Santé et aux Services sociaux dépose le plan d’action gouvernemental sur le jeu pathologique, 2002-2005. Ce plan contient peu d’éléments relatifs à l’offre de jeu. On y trouve les grandes lignes d’un discours prononcé par le président de Loto-Québec en mars 200314, lesquelles seront reprises dans le plan d’action 2003-2006 de Loto-Québec, rendu public en novembre 2002. Sur le plan de l’offre de jeu, Loto-Québec propose une série de mesures15 : réduire le nombre d’appareils de loterie vidéo et de lieux où sont exploités ces jeux ; limiter à dix le nombre maximal d’appareils exploités par lieu ; augmenter le nombre d’appareils de loterie vidéo dans les hippodromes ; construire un casino d’État dans la municipalité de Mont-Tremblant ; augmenter la superficie du casino de Montréal dédiée aux jeux.
21En février 2003, Loto-Québec commence à remplacer son parc d’appareils de loterie vidéo. Pour décourager les joueurs pathologiques, ces nouvelles machines incluent une série de dispositifs sur lesquels nous reviendrons.
16 Il existe plus d’une trentaine de descripteurs d’un jeu. Voir S. Chevalier et D. Allard, Pour une (...)
22On voit donc que, sur une brève période de temps, plusieurs documents officiels ont discuté de l’offre de jeu. La notion n’est cependant jamais définie ni appliquée. L’offre de jeu, sur un territoire donné, se définit par deux paramètres déterminants. Le plus important est celui de la nature des jeux offerts. La nature d’un jeu découle de ses caractéristiques : le jeu est-il fondé exclusivement ou partiellement sur le hasard ? quel délai y a-t-il entre la mise et le résultat du pari ? quels en sont les mises minimales et maximales ? joue-t-on individuellement ou en groupe ? etc.16. Le second paramètre est celui de l’accessibilité de ces jeux. Ici encore on peut dénombrer plusieurs dimensions d’accessibilité : l’accessibilité légale (l’interdiction aux mineurs, par exemple), l’accessibilité symbolique (les jeux sont-ils acceptés socialement ?), l’accessibilité géographique (la population peut-elle y accéder près de chez elle ?), l’accessibilité temporelle (les heures d’ouverture conviennent-elles à la majorité ?), l’accessibilité économique (les mises requises sont-elles généralement acceptables ?).
23Bien qu’aucune méthode du calcul de l’offre de jeu ne fasse consensus, la mesure de celle-ci ne peut être établie que par la nature du jeu et doit inclure au moins deux paramètres d’accessibilité. Si on prend l’exemple des machines à sous des casinos, il ne suffit pas de dire qu’environ 5 600 de ces machines sont disponibles ; il faudra aussi connaître la répartition des machines selon le type. Nous savons qu’actuellement il existe trois casinos d’État au Québec, mais dans chacun d’eux, même des machines identiques ne constituent pas nécessairement une offre de jeu comparable. En effet, une machine au casino de Montréal fonctionne jour et nuit et toute l’année (l’offre annuelle est donc ici de 8 760 heures / an) ; une machine identique au casino de Charlevoix est nécessairement moins disponible, car même si le casino est ouvert toute l’année, même en haute saison, il n’est jamais ouvert plus de 17 heures par jour (l’offre annuelle s’établit donc à moins de 6 200 heures / an).
24Il est difficile d’établir l’offre de jeu au Québec. Nous ne disposons d’aucune donnée portant sur les jeux illégaux et de très peu d’informations à propos des jeux entre particuliers. Même l’offre de jeu étatisé est parfois insaisissable.
17 L’accessibilité légale de tous les jeux de hasard et d’argent étatisés est réservée aux seules per (...)
25En 2001 et 2002, selon les jeux dont il est question, l’offre de jeu au Québec se situe autour des chiffres suivants. Au chapitre des loteries, il y a 11 200 détaillants ; 8 256 sont équipés de valideuses pour les loteries sur terminal. Les autres détaillants ne vendent que des loteries traditionnelles, des loteries instantanées (dont les billets de loteries télévisées) et des loteries sur cédérom. Une portion de ces « détaillants » sont d’ailleurs des machines distributrices. Il existe de plus un programme de Loto-Québec (Lotomatique) qui permet de s’abonner, pour une période de six ou douze mois, à des loteries sur terminal : on choisit les numéros sur lesquels on veut miser, on remplit le formulaire approprié, on fait un chèque et on adresse le tout à Loto-Québec, qui se charge d’enregistrer les mises, de vérifier si le joueur gagne et de faire parvenir par la poste, le cas échéant, les lots remportés. Théoriquement, donc, l’accessibilité géographique est absolue dans la juridiction. En 2002, sept loteries sur terminal sont offertes et Loto-Québec a procédé à un total de 1 462 tirages ; on dénombre cinquante-deux tirages de la loterie traditionnelle et 730 opportunités (journées) de miser à l’un ou l’autre des deux modes de paris sportifs. La même année, un peu moins de cinquante loteries instantanées ont été mises en marché, une quinzaine sont toujours en vente simultanément. Le nombre total de billets mis en circulation est inconnu. L’accessibilité temporelle des loteries est particulièrement importante compte tenu du type de commerce dans lequel se trouvent ses produits : supermarchés, stations services, dépanneurs, etc. L’accessibilité symbolique, elle, est élevée dans la mesure où le marché des loteries est établi depuis plus de trente ans, où il est largement publicisé, où les tirages sont faits en direct à la télévision, où les résultats sont disponibles dans tous les quotidiens et sur la plupart des chaînes radiophoniques et télévisuelles et où ce marché ne fait les frais, à notre connaissance, d’aucun mouvement d’opposition organisé. L’accessibilité économique est aussi importante : les billets les moins chers se détaillent 0,50$ (pour la loterie traditionnelle), la plupart des billets de loterie sur terminal sont offerts à 1,00$ l’unité, les loteries instantanées ont un prix qui varie de 1,00 à 20,00$, les loteries sur cédérom sont à 4,00$ pièce, le coût des paris sportifs dépend entièrement de la manière de miser, mais on peut y jouer pour 1,00$. Somme toute, bon nombre des loteries offertes sont à prix relativement modique17.
26Dans les trois casinos d’État, on trouve un total de 7 288 places de jeu, réparties en 205 tables de jeux et 5 655 machines à sous. Au 31 décembre 2002, dans la juridiction québécoise, on dénombrait aussi 14 378 appareils de loterie vidéo essaimés dans 3 155 établissements. Au total donc, le Québec compte 20 033 appareils électroniques de jeu. L’accessibilité géographique est moindre que pour les loteries. L’accessibilité économique est aussi fort différente : le prix d’une partie varie de 0,05$ à 2,50$ sur les appareils de loterie vidéo – il faut cependant noter qu’une partie ne dure environ que quatre ou cinq secondes. Le nombre d’événements de bingo, lui, atteint 47 950, organisés par 3045 licenciés. Cela sans compter les 730 parties organisées par Loto-Québec, ni le bingo exploité par les Mohawks dans la réserve de Kahnawake.
18 Loto-Québec, « L’offre de jeu au Québec : un réaménagement nécessaire. Une orientation moins local (...)
27Le vérificateur général a noté une augmentation fulgurante de l’offre de jeu par la simple observation de l’augmentation des profits de Loto-Québec dans la décennie précédente. Nous nous bornerons à indiquer les plus récentes fluctuations de l’offre de jeu ainsi que celles qui ont été proposées dans le plus récent plan d’action de Loto-Québec18. Selon les jeux, on observe des augmentations de l’offre : par exemple, hausse du nombre d’appareils de loterie vidéo dans les hippodromes et des machines à sous dans les casinos, augmentation de la superficie de jeu et du nombre de tables de jeu au casino du Lac-Leamy. Le nombre d’appareils de loterie vidéo a décru de 964 au cours des vingt-quatre derniers mois et on prévoit le réduire encore de plus de 1 100 unités si le plan d’action de Loto-Québec est adopté, le nombre de courses de chevaux est aussi en légère décroissance. L’offre d’autres jeux encore est demeurée stable. Néanmoins, globalement, c’est-à-dire pour les seuls jeux dont nous détenons de l’information quant à l’évolution de l’offre, on observe une augmentation de celle-ci.
28L’annonce du moratoire sur les jeux de hasard et d’argent par le gouvernement en mai 2002 n’a pas empêché Loto-Québec d’accroître quand même l’offre de jeu. Le 10 juin 2002, la société d’État annonçait que la loterie Banco spécial devenait quotidienne. Cette loterie était jusqu’alors tirée deux fois par semaine. Il s’agit donc d’une augmentation annuelle de 261 tirages, un accroissement de 22 % du nombre de tirages de loterie sur terminal. Un peu plus tard, toujours en 2002, Loto-Québec annonce qu’une loterie instantanée (le 7 chanceux) devient permanente, c’est-à-dire qu’elle sera désormais disponible toute l’année. Cette mesure a pour effet d’augmenter le nombre de billets disponibles à tous moments. Le casino du Lac-Leamy voit sa superficie de jeu s’accroître de 25 %, le nombre de machines à sous passe à 1864 (une augmentation de 454 appareils) et le nombre de tables de jeu s’établit à 64 (neuf de plus que par le passé). Au mois de mai 2003, Loto-Québec annonce que plusieurs nouveaux sports sont ou seront ajoutés à la liste de ceux sur lesquels les joueurs peuvent miser : la boxe, le tennis et la course automobile. En septembre 2003, Loto-Québec lance une nouvelle loterie hebdomadaire, l’Ours chanceux (donc cinquante-deux tirages supplémentaires par année) ; elle met aussi en marché une nouvelle loterie sportive Pronostik (sur le hockey professionnel) ; la société d’État prolonge d’une heure la période pendant laquelle un joueur peut miser lors d’un tirage de Lotto 6/49 et de Québec 49. La diversification accrue des sports offerts pour miser constitue aussi une augmentation de l’offre de jeu.
La prise en compte des effets préjudiciables dans la détermination de l’offre de jeu
29Dans quelle mesure les instances décisionnelles tiennent-elles compte des effets des jeux de hasard et d’argent dans la détermination de l’offre de jeu ? Pour chacune des occurrences récentes d’accroissement de l’offre de jeu décrites, nous n’avons retrouvé aucun document destiné à examiner les effets (positifs ou négatifs) de l’augmentation de l’offre de jeu sur la population. L’analyse des lois et règlements concernant les jeux de hasard et d’argent met cependant en lumière plusieurs éléments problématiques qui peuvent favoriser le jeu pathologique. En d’autres termes, l’offre de jeu (l’aspect de la nature des jeux) est encadrée de manière différente selon le jeu, ce qui a pour effet de protéger inégalement le public.
30D’abord, on se rappellera que la Régie des alcools, des courses et des jeux ne régit pas tous les jeux produits par Loto-Québec. Les loteries sont sous le contrôle de celle-ci. La société d’État se trouve donc dans une situation de conflit d’intérêts puisqu’elle a mission à la fois de générer des profits et de protéger le public.
31Un deuxième élément, dans le prolongement du précédent, nous apparaît problématique. Seulement deux des jeux que Loto-Québec gère, mais que la Régie surveille, ne sont pas accompagnés de publicité : les appareils de loterie vidéo, pour lesquels la publicité est interdite, et les jeux de casino, dont Loto-Québec s’abstient de publiciser directement les jeux. Les autres font l’objet d’un effort publicitaire important.
32En ce qui concerne le contenu publicitaire, la Régie des alcools, des courses et des jeux doit « contrôler la publicité et les programmes éducatifs en matière de boissons alcooliques ainsi que ceux concernant les activités régies par la Loi sur les courses ou la Loi sur les loteries, les concours publicitaires et les appareils d’amusement » (chap. L-6, r.6.1, art. 23). On peut se demander pourquoi le législateur n’a pas étendu ce contrôle aux jeux de hasard et d’argent.
19 Voir S. Chevalier et D. Allard, Jeu pathologique et joueurs problématiques, op. cit. 20. Régie des (...)
33L’article 8 des Règles sur les normes relatives à l’admission du public, au maintien de l’ordre public et à la sécurité des personnes dans les casinos d’État (chap. L-6, r.6.1) prévoit que : « La vente, le service et la consommation des boissons alcooliques est permise [sic] uniquement à l’extérieur des aires de jeux d’un casino d’État. » Il s’agit d’une mesure qui repose sur des preuves scientifiques qui démontrent que les joueurs dont le jugement est affecté par l’alcool ou les drogues sont plus susceptibles de jouer excessivement et, progressivement, de succomber au jeu pathologique19. Or, l’exploitation des appareils de loterie vidéo nécessite d’office un permis de vente d’alcool. Les appareils de jeu n’étant pas situés dans une zone réservée où la consommation d’alcool serait interdite, il se dégage ici un manque flagrant de cohérence législative.
34L’article 20.1 de la Loi sur les loteries, les concours publicitaires et les appareils d’amusement indique qu’« en ce qui a trait aux loteries vidéo exploitées ailleurs que dans un casino d’État, la Régie peut prendre des règles pour […] déterminer la nature, les composantes, les normes de fabrication et le mode de fonctionnement des appareils de loterie vidéo […] » (chap. L-6). Or, aucune disposition semblable n’a été retrouvée pour les machines à sous des casinos d’État. Indiquons, tout d’abord, qu’au sens de la loi les machines à sous sont des appareils de loterie vidéo (chap. s-13.1, r.1.01, art. 87). Parce que les machines à sous sont aussi susceptibles de créer une dépendance chez les joueurs que les appareils de loterie vidéo, il nous semble inopportun de ne pas charger la Régie de protéger, dans ce cas aussi, les intérêts de la population. Ici encore, Loto-Québec se trouve dans une situation patente de conflit d’intérêts en ayant simultanément à produire des résultats financiers et à protéger les joueurs.
35Dans un autre règlement de la même loi, on restreint le jeu des joueurs d’appareils de loterie vidéo dans les bars et brasseries : « [I]l est interdit [aux personnes qui exploitent ces machines] de permettre ou de tolérer qu’une personne joue avec plus d’un appareil à la fois » (chap. L-6, r.2.01, art. 50). Une telle pratique est pourtant permise dans les casinos d’État. Il s’agit d’un autre exemple où le législateur protège le joueur de façon différente pour des jeux comparables selon le lieu où on les pratique.
20 Régie des alcools, des courses et des jeux, Les appareils de loterie vidéo et le jeu pathologique (...)
36Toujours dans le même sens, les appareils de loterie vidéo sont désormais soumis à des normes plus strictes suivant les recommandations de la Régie des alcools, des courses et des jeux quant à l’aménagement des lieux et de la visibilité (de l’extérieur des établissements) des appareils20. Ce type de norme ne trouve certainement pas son pendant dans le cas des loteries, qui sont largement publicisées et facilement visibles aux mineurs.
21 Loto-Québec, « Allocution de Monsieur Gaétan Frigon, Président du conseil d’administration et Prés (...)
37Un dernier exemple de différence inexplicable de traitement entre les appareils de loterie à l’extérieur des casinos et ceux à l’intérieur. L’article 51 des Règles sur les appareils de loterie vidéo (chap. L-6, r.2.01) stipule que : « Il est interdit au titulaire d’une licence d’exploitant de site, à la personne visée au paragraphe 4° de l’article 33 [la personne responsable de l’administration des activités reliées à l’exploitation des appareils de loterie vidéo dans l’établissement], ainsi qu’à tout membre du personnel de l’établissement d’inciter une personne à jouer avec un appareil de loterie vidéo. » Pour les jeux de casino, la pratique d’incitation au jeu est désormais structurellement implantée avec le programme de fidélisation intitulé Casino Privilèges. Une fois insérée dans les machines à sous, la carte incite à prolonger la séance de jeu : plus le joueur insère de l’argent dans les machines, plus il accumule des dollars Privilèges. « Le détenteur peut échanger les dollars Privilèges, selon les modalités applicables, contre de l’argent comptant, des biens ou des services désignés par le Casino21. » La carte s’utilise de la même manière aux tables de jeu.
38Un autre exemple de disparité, à ce même propos, existe pour les loteries sur terminal. Les joueurs peuvent acheter un numéro supplémentaire sur un certain nombre de loteries. Ce numéro additionnel coûte un dollar et donne accès à un nombre supplémentaire de lots. Or, qu’un joueur achète ou non un tel numéro, ce dernier sera inscrit sur le billet qui lui sera remis. Si le joueur n’a pas déboursé pour se prévaloir de cette option, le numéro est suivi d’une mention d’invalidité. Si le numéro supplémentaire (l’Extra) est gagnant et que le joueur n’a pas participé, il sera peut-être tenté de jouer cette option la prochaine fois. Dès lors, on peut facilement associer une telle façon de faire à une incitation à jouer.
39Nous avons aussi trouvé un règlement qui, à notre sens, n’est appliqué ni dans les casinos d’État ni dans les établissements où l’on retrouve des appareils de loterie vidéo : « Nul ne peut, dans un établissement, accorder un prêt, un crédit ou autrement avancer de l’argent, sous quelque forme que ce soit, à une personne pour lui permettre de jouer avec un appareil de loterie vidéo » (chap. L-6, r.2.01, art. 49). De fait, la raison de l’inscription de ce règlement dans la loi est évidente : l’accès au crédit facilite la pratique du jeu, augmentant conséquemment la probabilité de jeu pathologique. Or, un nombre élevé d’établissements où l’on retrouve des appareils de loterie vidéo (la proportion exacte nous est inconnue), y compris les casinos, offrent à leur clientèle un guichet automatique (bancaire ou privé). Ces guichets permettent de prélever des sommes de ses comptes bancaires ou de sa marge de crédit, ou encore d’emprunter sur ses cartes de crédit. Si la présence de ces guichets n’est pas une infraction au règlement, elle contrevient sans aucun doute à son esprit.
22 Voir G. Frigon, op. cit. ; Loto-Québec, « L’offre de jeu au Québec… » ; et pour une liste complète (...)
40Récemment Loto-Québec a pris la décision de renouveler entièrement son parc d’appareils de loterie vidéo. Elle a donc commandé plus de 14 300 machines qui, comparativement aux anciens modèles, intégreront une série de modifications destinées à prévenir le jeu pathologique. La couleur du cabinet sera désormais noire pour être moins attrayante ; le joueur ne pourra plus insérer autant d’argent dans la machine qu’auparavant, la limite étant désormais de 60 dollars ; une horloge apparaîtra en permanence à l’écran et le joueur devra indiquer avant de commencer à jouer la durée de la séance (15, 30, 45 ou 60 minutes). Ce ne sont là que quelques mesures appliquées aux nouvelles machines22. Sans entrer dans la question du mérite et de l’efficacité de ces mesures, il faut cependant souligner qu’elles ne concernent que les appareils de loterie vidéo. Les machines à sous des casinos n’ont subi aucune modification, pas plus que n’ont été annoncées des mesures préventives contre le jeu pathologique que génèrent ces machines qui représentent, rappelons-le, plus du quart du parc des appareils électroniques de jeu au Québec.
41Finalement, outre les discussions autour des lois et des règlements, on doit aussi traiter de la question de la mesure de l’offre de jeu. Au Québec, on l’a dit, il n’existe aucune source complète d’information annuelle sur l’offre étatique de jeu (encore moins sur les autres formes de jeu). De leur côté, les rapports annuels de la Régie des alcools, des courses et des jeux sont une source complète et cohérente des activités de jeu qui requièrent une licence. C’est par cette source qu’on parvient à établir annuellement le nombre de programmes de courses de chevaux, de tirages publicitaires, d’événements de bingo, de casinos de charité, etc. Ces rapports ne fournissent toutefois pas de précisions sur les mises placées par événements. Et pour les jeux que surveille Loto-Québec, la documentation est parcellaire, incomplète, disparate, confuse. Il n’existe aucun catalogue des jeux que Loto-Québec gère.
42La confusion règne tout particulièrement dans le domaine des appareils électroniques de jeu. Là, les efforts de communication de Loto-Québec et du ministère des Finances portent surtout sur les appareils de loterie vidéo (que l’on retrouve entre autres dans les bars, brasseries et hippodromes). Ces appareils sont sous la responsabilité d’une filiale de Loto-Québec : la Société des appareils de loterie vidéo du Québec. Les machines à sous sont des appareils similaires, elles influent tout autant sur la santé des joueurs, mais sont sous contrôle administratif d’une autre filiale de Loto-Québec : la Société des casinos du Québec. Or, jamais les données relatives aux appareils de loterie vidéo ne sont comparées avec celles des machines à sous. Nous avons vu que le nombre de machines à sous est substantiel et représente plus du quart (28 %) des appareils électroniques de jeu au Québec. Il n’en demeure pas moins que les divers moratoires ainsi que les mesures visant à réduire le parc et le nombre de sites ne visent que les appareils de loterie vidéo. Plus encore, dans des annonces manquant tout à fait de transparence, Loto-Québec et le ministère des Finances clamaient, en février 2003, une réduction notable du nombre des appareils. Or, la diminution du nombre d’appareils de ce type a été compensée par l’augmentation simultanée des machines à sous. Dans son plan d’action 2003-2006, Loto-Québec détaille, données à l’appui, les allées et venues des appareils de loterie vidéo ; l’augmentation du nombre de machines à sous prévue n’y est pas indiquée. Il a fallu attendre la période de question de la Commission des finances publiques du 11 février 2003 pour obtenir des précisions à cet égard. En fait, c’est ce qu’annonçait déjà le titre du plan d’action : « L’offre de jeu au Québec : un réaménagement nécessaire » – c’est nous qui soulignons ; ainsi que le quatrième objectif de ce plan : « Ne pas augmenter, globalement, l’offre de jeu au Québec ».
43Au Québec, deux sociétés d’État conduisent et administrent les jeux de hasard et d’argent au Québec : la Société nationale du cheval de course, les courses de chevaux, et Loto-Québec, le reste. Deux organismes assurent le contrôle et la surveillance de ces jeux : la Régie des alcools, des courses et des jeux se charge de tous les jeux excepté les loteries et Loto-Québec de l’ensemble des loteries. Sans que ne soient commis d’actes illégaux, il demeure inacceptable, à notre avis, que la population soit protégée différemment selon l’instance responsable du contrôle des jeux de hasard et d’argent. Il ressort de notre analyse que, lorsque l’offre de jeu est modifiée, les organismes administratifs ainsi que ceux qui en assurent la surveillance tiennent peu compte de l’impact sur la santé qu’a le jeu malgré les études qui le confirment. Par ailleurs, les décisions visant l’évolution de l’offre de jeu (tant la modification que l’accroissement ou la diminution) sont prises en l’absence de toute considération touchant la santé des joueurs.
44Si une société veut atteindre et maintenir un équilibre acceptable entre l’offre de jeu et les problèmes de jeu, il nous semble qu’il faudrait préalablement disposer de mesures précises de l’offre de jeu : il faut établir avec suffisamment de détails la nature et l’ampleur des problèmes associés à chacun des jeux ; déterminer quelles dimensions des jeux causent ou favorisent l’apparition des problèmes de jeu. L’ensemble de ces éléments sont nécessaires à la détermination des priorités d’action en ce domaine. Cette action dépend des structures légales et décisionnelles entourant les jeux de hasard et d’argent. À nos yeux, il semble préférable de n’avoir qu’un seul organisme mandaté du contrôle et de la surveillance des jeux ; il s’agit, de plus, de séparer le plus possible les décisions administratives de celles qui visent à exercer un contrôle sur les jeux. La concertation entre les instances associées au jeu est incontournable, elles doivent nécessairement entretenir un dialogue constant avec les organismes de santé publique tant pour la prévention et le traitement du jeu pathologique que pour la détermination de la nature et de l’offre de jeux. Il est primordial que, à l’avenir, l’ensemble des actions prises dans le domaine s’appuie toujours sur une évaluation des impacts réels des modifications de l’offre de jeu.
1 National Research Council, Pathological Gambling. A Critical Review, Washington (D. C.), National Academy Press, 1999 ; Productivity Commission, Australia’s Gambling Industries. Report No. 10., Canberra, AusInfo, 1999 ; M. W. Abbott et R. A. Volberg, « Gambling and Pathological Gambling : Growth Industry and Growth Pathology of the 1990s », Community Mental Health in New Zealand, vol. 9, no 2, 2002, p. 22-31.
3 S. Chevalier, C. Geoffrion, É. Papineau, D. Allard et A. J. Suissa, « Les jeux de hasard et d’argent revisités. Implications pour le traitement du jeu pathologique (1re partie) », L’intervenant, vol. 19, no 1, 2002, p. 13-16 ; S. Chevalier, C. Geoffrion, É. Papineau, D. Allard et A. J. Suissa, « Les jeux de hasard et d’argent revisités. Implications pour le traitement du jeu pathologique (2e partie) », L’intervenant, vol. 19, no 2, 2003, p. 11-14.
4 F. Vaillancourt et A. Roy, Gambling and Government in Canada, 1969-1998: How Much ? Who Pays ? What Payoff ?, Toronto, Canadian Tax Foundation, 2000 ; S. Chevalier et D. Allard, Pour une perspective de santé publique des jeux de hasard et d’argent. Les appareils électroniques de jeu. Données empiriques, Montréal, Institut national de santé publique du Québec, 2001.
6 S. Chevalier et D. Allard, Correlates and Comorbidities Associated with Excessive Gambling, Las Vegas, The 2000 Conference of the National Center for Responsable Gaming, 2000 ; S. Chevalier et D. Allard, Jeu pathologique et joueurs problématiques. Le jeu à Montréal, Montréal, Régie régionale de la santé et des services sociaux de Montréal-Centre, Direction de la santé publique, 2001 ; National Research Council, op. cit. ; H. J. Shaffer, M. N. Hall et J. Vander Bilt, « Estimating the Prevalence of Disordered Gambling Behavior in the United States and Canada : A Research Synthesis, American Journal of Public Health, vol. 89, no 9, 1999, p. 1369-1376 ; R. A. Volberg, When the Chips Are Down : Problem Gambling in America, New York, The Century Foundation Press, 2001.
7 R. Ladouceur, C. Jacques, F. Ferland et I. Giroux, « Prevalence of Problem Gambling : A Replication Study 7 Years Later », Canadian Journal of Psychiatry, no 44, 1999, p.802-804.
8 S. Chevalier et D. Allard, Jeu pathologique et joueurs problématiques, op. cit. ; J. Wiebe, E. Single et A. Falkowski-Ham, Measuring Gambling and Problem Gambling in Ontario, Ottawa, Canadian Centre on Substance Abuse-Responsible Gambling Council, 2001 ; Ministry of Public Safety and Solicitor General, British Columbia Problem Gambling, 2003.
10 Vérificateur général du Québec, Rapport à l’Assemblée nationale pour l’année 1998-1999, t. ii, chap. 9, Québec, Publications du Québec, 1999 ; voir aussi à ce sujet les travaux de É. Papineau (en collaboration avec Y. Boisvert et H. Roy, Le jeu pathologique, état des lieux et enjeux éthiques, note de recherche, INRS-ucs, Laboratoire d’éthique publique, Montréal, 2001) et Y. Bélanger (en collaboration avec Y. Boisvert, É. Papineau et H. Vétéré, La responsabilité de l’État québécois en matière de jeu pathologique : la gestion des appareils de loterie vidéo, rapport de recherche, Laboratoire d’éthique publique, ENAP-Chaire Fernand-Dumont (INRS), Montréal, 2003.
11 Vérificateur général du Québec, Rapport à l’Assemblée nationale pour l’année 1999-2000, t. i, Québec, Publications du Québec, 2000, par. 9.56 à 9.81.
12 Commission permanente de l’administration publique, « Auditions sur la gestion des répercussions sociales et économiques liées aux jeux de hasard et d’argent conformément à la Loi sur l’imputabilité des sous-ministres et des dirigeants d’organismes publics », 14 septembre 2000, Québec.
13 C. Côté, « Décision numéro 5 (2002-2003) », Québec, Régie des alcools, des course et des jeux, 2003.
14 G. Frigon, « Allocution de Monsieur Gaétan Frigon à la chambre de commerce du Montréal-Métropolitain », 12 mars 2002, Montréal, 2003, www.lotoquebec.com/corporat/alloc_pres.pdf.
15 Ce plan d’action a été débattu lors d’une séance de la Commission des affaires publiques. La ministre des Finances avait alors refusé et remplacé certaines orientations du plan. Notamment, le plan prévoyait que les sites où moins de quatre appareils de loterie vidéo étaient installés se verraient retirer leurs appareils. La ministre des Finances a amendé cette proposition en la rendant facultative. Étant donné le changement de gouvernement depuis ces débats, ce qu’il advient de ce plan d’action, au moment d’écrire ces lignes, n’est pas clair (Débats de la Commission des finances publiques, 11 février 2003).
16 Il existe plus d’une trentaine de descripteurs d’un jeu. Voir S. Chevalier et D. Allard, Pour une perspective de santé publique des jeux de hasard et d’argent, op. cit. ; voir aussi M. Griffiths, « Fruit Machine Gambling : The Importance of Structural Characteristics », Journal of Gambling Studies, vol. 9, no 2, 1993, p. 101-120 ; « Are Lottery Scratchcards a “ Hard ” Form of Gambling ? », eGambling, no 7, 2002, p. 1-11 ; ainsi que R. T. Wood et M. Griffiths, « The Acquisition, Development and Maintenance of Lottery and Scratchcard Gambling in Adolescence », Journal of Adolescence, vol. 21, no 3, 1998, p. 265-273.
17 L’accessibilité légale de tous les jeux de hasard et d’argent étatisés est réservée aux seules personnes majeures – âgées de 18 ans et plus. D’autres mesures particulières s’appliquent essentiellement aux travailleurs des milieux du jeu. Ainsi, par exemple, il est interdit au personnel qui imprime les billets de loterie instantanée de jouer à ce jeu particulier, au personnel des sites où l’on retrouve des appareils de loterie vidéo de jouer sur leur lieu de travail, etc.
18 Loto-Québec, « L’offre de jeu au Québec : un réaménagement nécessaire. Une orientation moins locale, plus touristique », Plan d’action 2003-2006, Montréal, 2002.
19 Voir S. Chevalier et D. Allard, Jeu pathologique et joueurs problématiques, op. cit. 20. Régie des alcools, des courses et des jeux, Les appareils de loterie vidéo et le jeu pathologique (synthèse de l’avis de la Régie des alcools, des courses et des jeux), Québec, 2000 ; Régie des alcools, des courses et des jeux, Mémoire de la Régie des alcools, des courses et des jeux, Québec, 2003.
20 Régie des alcools, des courses et des jeux, Les appareils de loterie vidéo et le jeu pathologique (synthèse de l’avis de la Régie des alcools, des courses et des jeux), Québec, 2000 ; Régie des alcools, des courses et des jeux, Mémoire de la Régie des alcools, des courses et des jeux, Québec, 2003.
21 Loto-Québec, « Allocution de Monsieur Gaétan Frigon, Président du conseil d’administration et Président et chef de la direction de Loto-Québec, à l’occasion de la Commission parlementaire des finances publiques sur le plan d’action 2003-2006 de Loto-Québec », Montréal, 2003.
22 Voir G. Frigon, op. cit. ; Loto-Québec, « L’offre de jeu au Québec… » ; et pour une liste complète des caractéristiques : Société des casinos du Québec, « Club Casino Privilèges – Conditions et règlements », Montréal, 2003, p. 41.Haut de page
Serge Chevalier , « La prise en compte des problèmes de jeu dans la détermination de l’offre des jeux de hasard et d’argent au Québec », Éthique publique [En ligne], vol. 5, n° 2 | 2003, mis en ligne le 10 janvier 2016, consulté le 27 mars 2017. URL : http://ethiquepublique.revues.org/2097 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.2097Haut de page
Serge Chevalier est sociologue à l’Institut national de santé publique du Québec et à la Direction de la prévention et de la santé publique de Montréal-Centre.Haut de page
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