Source: https://laboratoriopoliziademocratica.blogspot.com/2010_12_30_archive.html
Timestamp: 2018-04-24 22:29:51+00:00
Document Index: 122583051

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 3', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 140', 'art. 132', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 1456', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 6', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 5', 'art. 27', 'art. 65', 'art. 9', 'art. 3', 'art. 34', 'art. 3', 'art. 30', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 6', 'art. 7']

lpd: 12/30/10
Circ. 28 dicembre 2010, n. 26 (1).
Prevenzione delle infiltrazioni criminali nelle commesse pubbliche - Tracciabilità dei flussi finanziari connessi agli appalti pubblici.
Dirigenti degli uffici centrali, regionali, provinciali e territoriali
Dirigenti delle strutture sociali
La L. 13 agosto 2010, n. 136, recante il "Piano straordinario contro le mafie nonché delega al governo in materia di normativa antimafia" all'art. 3, ha introdotto alcuni obblighi per assicurare la tracciabilità dei flussi finanziari finalizzata a prevenire infiltrazioni criminali nel settore dei finanziamenti pubblici e degli appalti pubblici. Con il D.L. 12 novembre 2010, n. 187, convertito in L. 17 dicembre 2010, n. 217, il legislatore ha introdotto delle disposizioni interpretative e attuative della L. n. 136/2010.
La norma ha lo scopo di prevenire le infiltrazioni criminali nelle commesse pubbliche mediante la tracciabilità dei flussi finanziari dei soggetti economici interessati.
I principi intorno ai quali ruota l'efficace attuazione del disposto legislativo sono essenzialmente:
a) L'utilizzo di conti correnti dedicati sui quali effettuare i pagamenti esclusivamente tramite lo strumento del bonifico bancario o postale, ovvero con altro strumento idoneo a consentire la piena tracciabilità delle operazioni;
b) Gli strumenti di pagamento devono riportare un codice identificativo di gara (CIG) da acquisire a cura della stazione appaltante dall'Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici;
clausola di assunzione degli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari connessi alla sua esecuzione.
L'Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture (di seguito denominata "l'Autorità"), con determinazione n. 8 del 18 novembre 2010, recante "Prime indicazioni sulla tracciabilità finanziaria ex art. 3, L. 13 agosto 2010, n. 136, come modificato dal D.L. 12 novembre 2010, n. 187, ha fornito le prime indicazioni operative sull'argomento.
Si segnala che a presidio dell'esatto adempimento di dette disposizioni il legislatore ha ritenuto di stabilire all'art. 6 un incisivo apparato di sanzioni amministrative pecuniarie a carico del soggetto inadempiente.
Con la presente circolare si emanano le conseguenti direttive per tutti gli uffici dell'Istituto.
1. Applicabilità della normativa ai contratti dell'istituto - Clausole contrattuali
A definitivo chiarimento circa il regime di diritto transitorio, l'art. 6 del D.L. n. 187/2010 stabilisce che la disciplina relativa alla tracciabilità dei flussi finanziari (L. n. 136/2010) si applica ai contratti sottoscritti successivamente alla data di entrata in vigore della legge e ai contratti di subappalto e subcontratti da essi derivanti.
Dunque, tutti i contratti sottoscritti a decorrere dal 7 settembre 2010 sono soggetti agli obblighi di tracciabilità, anche se relativi a bandi di gara pubblicati antecedentemente.
L'Autorità ha, inoltre, chiarito che anche i contratti relativi a lavori o servizi complementari qualora stipulati a decorrere dal termine sopra indicato, ancorché relativi a contratti stipulati antecedentemente, sono soggetti ai predetti obblighi; stesso regime per i nuovi contratti originati dal fallimento dell'appaltatore (art. 140 del D.Lgs. n. 163/2006), oppure aventi ad oggetto varianti in corso d'opera che superino il quinto dell'importo complessivo del contratto (art. 132 del D.Lgs. n. 163/2006).
Per quanto riguarda, poi, i contratti stipulati antecedentemente all'entrata in vigore della L. n. 136/2010 - così come per i contratti di subappalto ed i subcontratti derivanti -, l'art. 6 della L. 18 dicembre 2010, n. 217 ha chiarito che detti contratti sono adeguati alla normativa sulla tracciabilità entro 180 giorni dall'entrata in vigore della L. n. 217/2010; pertanto, tutti i contratti in essere dovranno essere adeguati entro il 27 maggio 2011. Per detti contratti, la L. n. 136/2010, art. 6, comma 2, come modificato dal D.L. n. 187/2010, convertito in L. n. 217/2010, ha previsto che; "Ai sensi dell'articolo 1374 del codice civile, tali contratti si intendono automaticamente integrati con le clausole di tracciabilità previste dai commi 8 e 9 del citato articolo 3 della L. n. 136 del 2010, e successive modificazioni." Pertanto, i contratti si intendono automaticamente integrati per legge, con tutti i conseguenti obblighi di cui alla legge in esame, il cui inadempimento
comporta, quindi, la risoluzione del contratto, come di seguito chiarito.
L'Autorità, nell'atto di regolazione segnalato, ha tornito i seguenti schemi di clausole (si rammenta che l'inserimento di clausole di tracciabilità è previsto a pena di nullità assoluta per i contratti stipulati a decorrere dal 7 settembre 2010):
a) nel contratto tra stazione appaltante ed appaltatore ai sensi della L. 13 agosto 2010, n. 136 e successive modifiche
Obblighi dell'appaltatore relativi alla tracciabilità dei flussi finanziari.
1. L'appaltatore (...) assume tutti gli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari di cui all'articolo 3 della L. 13 agosto 2010, n. 136 e successive modifiche.
b) nel contratto tra appaltatore e subappaltatore/subcontraente ai sensi della L. 13 agosto 2010, n. 136 e successive modifiche
Obblighi del subappaltatore/subcontraente relativi alla tracciabilità dei flussi finanziari.
1. L'impresa (...), in qualità di subappaltatore/subcontraente dell'impresa (...) nell'ambito del contratto sottoscritto con l'Ente (...), identificato con il CIG n. (...)/CUP n. (...), assume tutti gli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari di cui all'articolo 3 della L. 13 agosto 2010, n. 136 e successive modifiche.
N.B. Si precisa che trattasi di clausole vessatorie, pertanto ai sensi degli artt. 1341 e 1342, Cc al pari delle clausole ordinarie necessita di doppia sottoscrizione da parte della ditta aggiudicataria.
Si fa, altresì, presente che la stazione appaltante prevederà esplicitamente, quale ulteriore causa di risoluzione del contratto, in aggiunta alle ipotesi di cui all'art. 1456 del codice civile e a quelle specifiche relative alla commessa cui si riferisce, oltre al mancato rispetto delle disposizioni contenute nella L. n. 136/2010 che "Il mancato utilizzo del bonifico bancario o postale ovvero degli altri strumenti idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni costituisce causa di risoluzione del contratto", così come previsto ex art. 3, numero 8), capoverso 9-bis, L. n. 136/2010, come modificato dal D.L. n. 187/2010, convertita in L. n. 217/2010.
Per i contratti già in essere, si suggerisce, conformemente all'Autorità, di integrare i predetti contratti, anche per l'appaltatore relativamente ai subappalti e ai subcontraenti, mediante la stipula di atti aggiuntivi.
Si specifica che la nuova disciplina sulla tracciabilità dei flussi finanziari si applica a tutti i contratti di lavori, servizi e forniture, dunque anche ai contratti in economia, ivi compresi gli affidamenti diretti. Come già indicato al punto 1, sono ricompresi anche i contratti di subappalto e i subcontratti da essi derivanti.
Secondo quanto espressamente previsto nell'atto di regolazione dell'Autorità, al contrario, "non rientrano nell'ambito applicativo della norma le spese sostenute dai cassieri, utilizzando il fondo economale, non a fronte di contratti di appalto" quali imposte, tasse e altri diritti erariali, spese postali, valori bollati, anticipi di missione, spese per acquisto di materiale di modesta entità e di facile consumo, di biglietti per mezzo di trasporto, di giornali e pubblicazione periodiche.
La nuova normativa ha, infine, stabilito delle deroghe all'obbligo di tracciabilità dei flussi finanziari in capo ai soggetti economici in parola per i pagamenti in favore di enti previdenziali che possono essere eseguiti anche con strumenti diversi dal bonifico bancario o postale, fermo restando l'obbligo di documentazione della spesa (art. 3, comma 3 L. n. 136/2010). Gli ordinativi di incasso di somme versate dai soggetti economici di cui all'art. 3, comma 1 sono pertanto esclusi dall'ambito di applicazione dell'art. 3 della L. n. 136/2010.
2. Estremi identificativi dei conti correnti, generalità codice fiscale
I soggetti tenuti al rispetto degli obblighi di tracciabilità devono comunicare alla stazione appaltante (art. 3, comma 7, come modificato dal D.L. n. 187/2010):
La comunicazione deve essere effettuata entro 7 giorni dall'accensione del conto o, nel caso di conti già esistenti, dalla loro prima utilizzazione in operazioni finanziarie relative ad una commessa pubblica. L'atto di regolazione dell'Autorità ha, in proposito, chiarito che l'utilizzazione deve essere intesa nel senso di destinazione alla funzione di conto dedicato.
Il legislatore, in sede di conversione del D.L. n. 187/2010, ha chiarito che l'espressione «anche in via non esclusiva» di cui al comma 1 dell'articolo 3 della L. 13 agosto 2010, n. 136, si interpreta nel senso che ogni operazione finanziaria relativa a commesse pubbliche deve essere realizzata tramite uno o più conti correnti bancari o postali, utilizzati anche promiscuamente per più commesse, purché per ciascuna commessa sia effettuata la comunicazione di cui al comma 7 del medesimo articolo 3 circa il conto o i conti utilizzati, e nel senso che sui medesimi conti possono essere effettuati movimenti finanziari anche estranei alle commesse pubbliche comunicate.
Si chiarisce tra l'altro che la comunicazione dei conti correnti dedicati di cui all'art. 3, comma 7 della L. n. 136/2010 deve essere effettuata per ciascuna commessa.
In caso di persone giuridiche, la comunicazione deve essere sottoscritta dal legale rappresentante o da soggetto munito di apposita procura.
Inoltre, al fine di consentire alla stazione appaltante di assolvere all'obbligo di verifica delle clausole contrattuali (art. 3, comma 7, L. n. 136/2010) i soggetti tenuti all'obbligo di tracciabilità dei flussi devono inviare copia di tutti i contratti sottoscritti con i subappaltatori e subcontraenti a qualsiasi titolo interessati alla commessa pubblica.
L'atto di regolazione chiarisce che gli operatori economici possono utilizzare come conto corrente dedicato un conto già esistente, conformandosi tuttavia alle condizioni previste per legge.
L'art. 6, comma 4, della L. n. 136/2010 prevede che l'omessa, tardiva o incompleta comunicazione degli elementi informativi di cui all'articolo 3, comma 7, comporta, a carico del soggetto inadempiente, l'applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da 500 a 3.000 euro.
L'obbligo di cui all'art. 3, comma 5, della L. n. 136/2010 si deve intendere posto a carico anche della stazione appaltante che deve riportare il CIG (e, ove necessario, il CUP) nei mandati di pagamento all'appaltatore.
3. Codice identificativo gara (CIG)
L'art. 7, comma 4, D.L. n. 187/2010 ha sostituito l'art. 5, comma 3, della L. n. 136/2010 stabilendo che il codice identificativo di gara -CIG-, attribuito dall'Autorità, è divenuto obbligatorio, ai fini della tracciabilità dei flussi finanziari, per tutti i contratti di lavori, servizi e forniture, a prescindere dall'importo e dalla procedura di affidamento prescelta.
Il responsabile del procedimento [1] procede all'acquisizione del CIG e, eventualmente del CUP, secondo le modalità stabilite dagli Enti pubblici rispettivamente competenti.
Con riguardo all'adesione alle convenzioni CONSIP, oltre all'obbligo di richiesta del CIG in capo alla stazione appaltante che bandisce la gara (CONSIP), le amministrazioni che vi aderiscono sono tenute a richiedere un distinto CIG per ogni specifico contratto stipulato a valle, che andrà, poi, indicato nei pagamenti ai fini della tracciabilità. Nella richiesta di tale CIG "derivato" occorrerà far riferimento al CIG relativo alla convenzione-quadro.
[1] Con comunicato del Presidente dell'Autorità di Vigilanza sui Contratti di Pubblici del 7 settembre 2010 è stata portata a conoscenza la disattivazione del profilo di utenza denominato Responsabile SIMOG per la stazione appaltante.
4. Disposizioni operative di ragioneria.
Il controllo sull'osservanza delle disposizioni in parola deve avvenire tempestivamente, prima della conclusione ed esecuzione del contratto, per evitare di incorrere nelle conseguenze stabilite dalla legge.
Le verifiche dei servizi di ragioneria sull'atto di spesa che precedono la definitiva annotazione dell'impegno nelle scritture contabili (art. 27 e 31 RAC) consentono il controllo sull'osservanza delle norme.
I servizi di Ragioneria verificheranno la presenza nel capitolato d'appalto o sulla lettera d'invito (art. 65, commi 14, 15, 16 del RAC) del CIG ed eventualmente del CUP, nonché la presenza delle seguenti clausole:
1 - di assunzione dell'obbligo di tracciabilità dei flussi finanziari di cui alla L. n. 136/2010;
2 - di risoluzione del contratto, di cui all'art. 9-bis L. n. 136/2010.
Gli Uffici procederanno ad effettuare i pagamenti relativi ai soggetti economici di cui all'art. 3, commi 1 della L. n. 136/2010, esclusivamente mediante il bonifico bancario o postale sul conto corrente dedicato alle commesse pubbliche comunicato, pertanto con esclusione di altre modalità di pagamento. La norma di legge prevale rispetto a quanto stabilito dall'art. 34 comma 1 e 3 del RAC. Tale indicazione è opportuno sia evidenziata nella componente dispositiva della determinazione nella modalità di pagamento (circ. 35/bis del 2003).
Il responsabile del procedimento indicherà altresì sull'atto liquidatorio [2]:
1 - gli estremi identificativi (IBAN) del conto corrente dedicato comunicato dal soggetto economico di cui all'art. 3 comma 1 della L. n. 136/2010 su cui verrà effettuata la transazione finanziaria.
2 - Il CIG ed eventualmente il CUP.
In fase di verifica per l'ordinazione del pagamento, in particolare, i servizi di Ragioneria dovranno riscontrare sull'atto liquidatorio l'avvenuta indicazione degli estremi identificativi del conto corrente dedicato su cui effettuare il bonifico, del CIG ed eventualmente del CUP.
Il servizio Ragioneria procederà ad emettere il mandato di pagamento inserendo il CIG e/o il CUP nel campo causale, come nell'esempio CIG = "abcdefghil" CUP ="abcdefghilmnopq", affinché questo sia a sua volta riportato nel bonifico bancario o postale da parte della Banca cassiera.
[2] Nota n. 3022/p.e. del 21 gennaio 2008 avente ad oggetto l'indicazione delle disposizioni operative di cui all'art. 30 del R.A.C, con allegato modello "Atto liquidatorio".
Prime indicazioni sulla tracciabilità finanziaria ex art. 3, L. 13 agosto 2010, n. 136, come modificato dal D.L. 12 novembre 2010, n. 187
Il 7 settembre 2010 è entrato in vigore il "Piano straordinario contro le mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa antimafia", di cui alla L. 13 agosto 2010, n. 136, pubblicata sulla G.U. 23 agosto 2010, n. 196. Successivamente, con decreto-legge 12 novembre 2010, n. 187 sono state dettate disposizioni interpretative ed attuative concernenti la tracciabilità dei flussi finanziari relativi a contratti pubblici di lavori, forniture e servizi, al fine di prevenire infiltrazioni criminali, di cui all'articolo 3 della citata legge. Quest'ultimo, al comma 1, come modificato dall'articolo 7, comma 1, lett. a), n. 1 del D.L. n. 187/2010, stabilisce che "per assicurare la tracciabilità dei flussi finanziari finalizzata a prevenire infiltrazioni criminali, gli appaltatori, i subappaltatori e i subcontraenti della filiera delle imprese nonché i concessionari di finanziamenti pubblici anche europei a qualsiasi titolo interessati ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici
devono utilizzare uno o più conti correnti bancari o postali, accesi presso banche o presso la società Poste italiane Spa, dedicati, anche non in via esclusiva, fermo restando quanto previsto dal comma 5, alle commesse pubbliche. Tutti i movimenti finanziari relativi ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici nonché alla gestione dei finanziamenti di cui al primo periodo devono essere registrati sui conti correnti dedicati e, salvo quanto previsto al comma 3, devono essere effettuati esclusivamente tramite lo strumento del bonifico bancario o postale, ovvero con altri strumenti di pagamento idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni". Il successivo comma 2 estende gli obblighi di tracciabilità anche ai pagamenti "destinati a dipendenti, consulenti e fornitori di beni e servizi rientranti tra le spese generali nonché quelli destinati alla provvista di immobilizzazioni tecniche", che devono essere eseguiti tramite conto corrente dedicato "anche con strumenti
diversi dal bonifico bancario o postale purché idonei a garantire la piena tracciabilità delle operazioni per l'intero importo dovuto (...)".
Ai fini della tracciabilità dei flussi finanziari, è, inoltre, previsto che gli strumenti di pagamento devono riportare, in relazione a ciascuna transazione posta in essere dai soggetti obbligati all'applicazione della norma, il codice identificativo di gara (CIG), attribuito dall'Autorità, su richiesta della stazione appaltante e, ove obbligatorio ai sensi dell'articolo 11 della L. 16 gennaio 2003, n. 3, il codice unico di progetto (CUP).
Considerata la delicatezza e la complessità della materia ed il suo impatto sul mercato, l'Autorità adotta la presente determinazione con l'obiettivo di offrire alcune prime indicazioni applicative circa l'articolo 3 della L. n. 136/2010, come modificato dal D.L. n. 187/2010.
La L. n. 136/2010 non prevedeva espressamente una disciplina transitoria, circostanza che ha dato adito ad interpretazioni divergenti.
Il Ministero dell'Interno, con Circ. 9 settembre 2010, n. 13001/118/Gab aveva affermato che l'ambito di applicazione dovesse intendersi riferito "ai soli contratti sottoscritti successivamente alla data di entrata in vigore della legge" e, pertanto, alla data del 7 settembre 2010. L'articolo 6, comma 1, del D.L. n. 187/2010 accoglie tale interpretazione, disponendo che "l'articolo 3 della L. 13 agosto 2010, n. 136 si interpreta nel senso che le disposizioni ivi contenute si applicano ai contratti indicati dallo stesso articolo 3 sottoscritti successivamente alla data di entrata in vigore della legge e ai contratti di subappalto e ai subcontratti da essi derivanti". Di conseguenza, devono, in primo luogo, ritenersi soggetti agli obblighi di tracciabilità i contratti da sottoscrivere dopo l'entrata in vigore della legge, ancorché relativi a bandi pubblicati in data antecedente all'entrata in vigore della legge stessa.
Ogni nuovo rapporto contrattuale, quindi, sarà sottoposto all'applicazione dell'articolo 3, dal momento che, in occasione della stipulazione dei contratti, sarà possibile inserire anche le nuove clausole sulla tracciabilità.
Pertanto, sono ab initio soggetti agli obblighi di tracciabilità i contratti aventi ad oggetto i lavori o servizi complementari, per quanto collegati ad un contratto stipulato antecedentemente (cfr. articolo 57, comma 5, lett. a) del Codice dei contratti pubblici), nonché i nuovi contratti, originati dal fallimento dell'appaltatore (articolo 140 del Codice dei contratti pubblici) oppure, ancora, aventi ad oggetto varianti in corso d'opera che superino il quinto dell'importo complessivo dell'appalto (articolo 132 del Codice dei contratti pubblici e articolo 10 del D.M. 19 aprile 2000, n. 145 del Ministero dei lavori pubblici), in quanto tutte fattispecie ascrivibili ad un nuovo contratto. In secondo luogo, per i contratti antecedenti alla data di entrata in vigore della L. n. 136/2010, viene ora prevista una norma transitoria ad hoc, secondo la quale detti contratti - ed i contratti di subappalto ed i subcontratti da essi derivanti - "sono adeguati alle disposizioni di cui
all'articolo 3 (...) entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della stessa legge". La previsione, quanto mai opportuna per motivi di sistematicità ed omogeneità del sistema di tracciabilità, impone, quindi, un adeguamento di tutti i contratti in essere alla data del 7 settembre 2010 alle nuove disposizioni entro il termine del 7 marzo 2011. Da ciò discende che, prima della scadenza di tale termine (7 marzo 2011), le stazioni appaltanti potranno legittimamente effettuare, in favore degli appaltatori, tutti i pagamenti richiesti in esecuzione di contratti, sottoscritti anteriormente al 7 settembre 2010, anche se sprovvisti della clausola relativa alla tracciabilità; dopo il 7 marzo 2011, i contratti che non riporteranno la clausola relativa alla tracciabilità saranno nulli e, pertanto,inidonei a produrre alcun effetto giuridico. Occorre, infatti, mettere in correlazione la citata norma transitoria con il comma 8 dell'articolo 3, che prevede l'inserimento "a pena
di nullità" di una clausola nel contratto principale (sottoscritto con la stazione appaltante) avente ad oggetto l'assunzione degli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari.
Il mancato rispetto del descritto obbligo è punito con la sanzione della nullità assoluta del contratto; ciò vuol dire che, in questa ipotesi, è preclusa l'operatività della disposizione di cui all'articolo 1339 c.c.. Come è noto, tale articolo prevede l'inserzione automatica nel contratto delle clausole imposte dalla legge, ove l'accordo ne fosse sprovvisto; si tratta di una limitazione dell'autonomia contrattuale legittimata dalla necessità di impedire che l'esercizio dell'attività economica si traduca in un regolamento di interessi contrario all'utilità sociale, ai sensi dell'articolo 41 della Costituzione.
Pertanto, nulla quaestio in relazione ai contratti sottoscritti dopo l'entrata in vigore della L. n. 136/2010 che devono ab origine contenere la clausola di tracciabilità; per i contratti sottoscritti prima di tale data, invece, il legislatore assegna un termine di centottanta giorni entro cui adeguare i contratti alle nuove disposizioni.
Il dubbio che potrebbe porsi, circoscritto a quest'ultima fattispecie, concerne la possibilità o meno, per le stazioni appaltanti, di avvalersi dello strumento offerto dall'articolo 1339 c.c. In altri termini, ci si chiede se sia necessario effettuare un'integrazione formale espressa dei contratti in essere alla data del 7 settembre 2010 o possa trovare applicazione il meccanismo dell'inserzione automatica della clausola.
Stante il tenore letterale del comma 8 dell'articolo 3 e fatta salva la possibilità di modifica, in sede di conversione del decreto-legge, delle disposizioni in esame, nel senso di prevedere un adeguamento automatico dei contratti in essere, si suggerisce di integrare espressamente i contratti già stipulati, mediante atti aggiuntivi; tale soluzione appare più cautelativa sia per le amministrazioni pubbliche sia per gli operatori economici, in quanto li pone al riparo dal rischio della nullità dell'accordo.
Quanto precede vale anche in riferimento all'inserzione della clausola in commento nei contratti sottoscritti dall'appaltatore con i subappaltatori ed i subcontraenti della filiera delle imprese, a qualsiasi titolo interessati ai lavori, ai servizi ed alle forniture, nel rispetto del comma 9 dell'articolo 3.
Gli articoli 3 e 6 del Piano straordinario contro le mafie si rivolgono agli appaltatori, ai subappaltatori e ai subcontraenti della filiera delle imprese, nonché ai concessionari di finanziamenti pubblici. Dall'ampia dizione impiegata dall'articolo 3, comma 1, discende che la tracciabilità dei flussi finanziari trova applicazione ai seguenti contratti:
1) contratti di appalto di lavori, servizi e forniture, anche quelli esclusi in tutto o in parte dall'ambito di applicazione del Codice, di cui al Titolo II, Parte I dello stesso;
2) concessioni di lavori pubblici e concessioni di servizi ex articolo 30 del Codice dei contratti;
3) contratti di partenariato pubblico - privato, ivi compresi i contratti di locazione finanziaria;
In considerazione del fatto che la normativa in esame ha finalità antimafia e che la normativa antimafia trova applicazione generalizzata ai contratti pubblici, sono tenuti all'osservanza degli obblighi di tracciabilità tutti i soggetti obbligati all'applicazione del Codice dei contratti pubblici; in primo luogo, nel novero di tali soggetti, sono incluse le "stazioni appaltanti", definite all'articolo 3, comma 33, del Codice dei contratti come "le amministrazioni aggiudicatrici e gli altri soggetti di cui all'articolo 32". Le amministrazioni aggiudicatrici, a loro volta, sono individuate dal comma 25 del richiamato articolo, che menziona "le amministrazioni dello Stato; gli enti pubblici territoriali; gli altri enti pubblici non economici; gli organismi di diritto pubblico; le associazioni, unioni, consorzi, comunque denominati, costituiti da detti soggetti". Sono, inoltre, sottoposti agli obblighi ex articolo 3 gli enti aggiudicatori di cui all'articolo 207 del Codice dei
contratti pubblici, ivi incluse le imprese pubbliche.
La disposizione in commento individua, inoltre, i soggetti tenuti agli obblighi di tracciabilità, correlandoli alla "filiera delle imprese", interessati a qualsiasi titolo ai lavori, ai servizi e alle forniture pubbliche. L'articolo 6, comma 3, del D.L. n. 187/2010 ha chiarito che l'espressione "filiera delle imprese" si intende riferita "ai subappalti come definiti dall'articolo 118, comma 11 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché ai subcontratti stipulati per l'esecuzione, anche non esclusiva, del contratto". L'intento del legislatore è dunque quello di assicurare la tracciabilità dei pagamenti riguardanti tutti i soggetti in qualche misura coinvolti nella esecuzione della prestazione principale oggetto del contratto. Se tale è la ratio, ciò che deve essere tenuto in considerazione non è tanto il grado di affidamento o sub affidamento, bensì la tipologia di affidamento (subappalto o subcontratto necessario a qualsiasi titolo per l'esecuzione del contratto
principale), a prescindere dal livello al quale lo stesso viene effettuato. Tale interpretazione è confermata dalla formulazione prevista dal comma 9 dell'articolo 3.
Secondo quanto previsto nel D.L. n. 187/2010, con il termine "contratti di subappalto" si intendono i subappalti soggetti ad autorizzazione, ivi compresi i subcontratti "assimilati" ai subappalti ai sensi dell'articolo 118, comma 11, prima parte, del Codice; con il termine "subcontratti", si intenda l'insieme più ampio dei contratti derivati dall'appalto, ancorché non qualificabili come subappalti, riconducibili all'articolo 118, comma 11, ultima parte, del Codice (nel quale il termine subcontratto viene usato come contratto derivato, non qualificabile come subappalto, bensì soggetto a comunicazione nei confronti del committente).
Al riguardo, giova, altresì, rammentare che il D.P.R. 2 agosto 2010, n. 150, recante il regolamento in materia di rilascio delle informazioni antimafia a seguito di accesso nei cantieri, all'articolo 1, precisa che le imprese interessate all'esecuzione dei lavori pubblici sono "tutti i soggetti che intervengono a qualunque titolo nel ciclo di realizzazione dell'opera, anche con noli e forniture di beni e prestazioni di servizi, ivi compresi quelli di natura intellettuale, qualunque sia l'importo dei relativi contratti o dei subcontratti". Ciò risulta anche coerente con la finalità di interesse pubblico che impone all'appaltatore l'obbligo di comunicare alla stazione appaltante il nominativo del subcontraente, l'importo del contratto e l'oggetto del lavoro per i subcontratti stipulati per l'esecuzione del contratto, a prescindere dalla loro riconducibilità alla definizione di subappalto ai sensi dell'articolo 118, comma 11, del Codice dei contratti pubblici (cfr., in tal senso,
TAR Lazio, Roma, sez. I, 12 novembre 2008, n. 10059). D'altra parte, l'autorizzazione della stazione appaltante, disciplinata al citato articolo 118, comma 8, è richiesta anche per i subcontratti di importo inferiore al 2% dell'importo della prestazione affidata o di importo inferiore a 100.000 euro (come chiarito dall'Autorità nella Det. 27 febbraio 2003, n. 6), proprio in ragione del potere di controllo, con finalità di ordine pubblico, inteso a prevenire il rischio di infiltrazioni criminali nelle commesse pubbliche, con conseguente carattere pubblicistico della valutazione riservata alla pubblica amministrazione (Cons. Stato, sez. IV, 24 marzo 2010, n. 1713). A titolo esemplificativo, per gli appalti di lavori pubblici, possono essere ricompresi: noli a caldo, noli a freddo, forniture di ferro, forniture di calcestruzzo/cemento, forniture di inerti, trasporti, scavo e movimento terra, smaltimento terra e rifiuti, espropri, guardiania, progettazione, mensa di cantiere, pulizie
di cantiere (cfr., al riguardo, le Linee guida antimafia di cui all'articolo 16, comma 4, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, recante "Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici verificatisi nella regione Abruzzo il giorno 6 aprile 2009 e ulteriori interventi urgenti di protezione civile").
Si precisa, poi, che, per quanto concerne gli operatori economici soggetti agli obblighi di tracciabilità, non assumono rilevanza né la forma giuridica (ad esempio, società pubblica o privata, organismi di diritto pubblico, imprenditori individuali, professionisti) né il tipo di attività svolta. In particolare, con riferimento al settore dei servizi di ingegneria e architettura, le norme si applicano a tutti i soggetti di cui all'articolo 90, comma 1, lettere d), e), f), f-bis), g) e h) del Codice dei contratti e, quindi, anche ai professionisti ed agli studi professionali, che concorrono all'aggiudicazione degli appalti aventi ad oggetto i predetti servizi. Ciò, sia perché lo scopo della norma è quello di tracciare tutti i flussi di denaro pubblico (senza ovviamente escludere persone fisiche) sia perché la nozione di impresa non può che essere quella prevista dalla normativa comunitaria sotto il profilo della figura dell'operatore economico (persona fisica o giuridica)
sia, ancora, perché è lo stesso Trattato europeo a non consentire discriminazioni fra persone fisiche e giuridiche operanti nello stesso ambito.
Appare, poi, opportuno specificare che ricadono nell'obbligo di tracciabilità anche i contratti di affidamento inerenti lo sviluppo dei progetti (preliminari, definitivi e esecutivi) che fanno seguito a concorsi di idee o di progettazione, affidabili ai vincitori di detti concorsi.
Al contrario, non rientrano nell'ambito applicativo della norma le spese sostenute dai cassieri, utilizzando il fondo economale, non a fronte di contratti di appalto. A titolo puramente esemplificativo, possono rientrare nella casistica in esame imposte, tasse e altri diritti erariali, spese postali, valori bollati, anticipi di missione, nonché le spese sostenute per l'acquisto di materiale di modesta entità e di facile consumo, di biglietti per mezzi di trasporto, di giornali e pubblicazioni periodiche. Queste spese, pertanto, potranno essere effettuate con qualsiasi mezzo di pagamento, nel rispetto delle norme vigenti.
La disposizione estende gli obblighi di tracciabilità, tra i quali l'utilizzo di conti correnti dedicati, ai concessionari di finanziamenti pubblici, inclusi i finanziamenti europei, tra i quali rientrano i soggetti, anche privati, destinatari di finanziamenti pubblici che stipulano appalti per la realizzazione dell'oggetto del finanziamento indipendentemente dall'importo.
Resta ferma, infine, l'applicazione delle ulteriori disposizioni dettate in materia di contrasto alla criminalità organizzata, che prevedono controlli più stringenti rispetto alle misure di cui alla L. n. 136/2010, come per i lavori relativi alla ricostruzione in Abruzzo e all'Expo 2015, ovvero attivate in via convenzionale attraverso i protocolli di legalità, come, ad esempio, il Protocollo relativo alla Variante di Cannitello. Restano ferme, inoltre, le ulteriori disposizioni in tema di monitoraggio finanziario delle infrastrutture strategiche di cui all'articolo 176 del Codice dei contratti pubblici.
Il comma 1 dell'articolo 3 della L. n. 136/2010 prevede, per i soggetti sopra indicati, i seguenti obblighi:
a. utilizzo di conti correnti bancari o postali dedicati alle commesse pubbliche, anche in via non esclusiva. Ne consegue che sia pagamenti effettuati dalla stazione appaltante a favore dell'appaltatore sia quelli effettuati dall'appaltatore nei confronti dei subcontraenti e da questi ad altri operatori economici devono transitare su conto corrente dedicato; in altri termini, la norma stabilisce, quale obbligo a carico degli operatori della filiera, l'apertura di conti correnti bancari o postali dedicati, sui quali andranno effettuate le operazioni sia in entrata che in uscita (pagamenti ed incassi);
c. indicazione negli strumenti di pagamento relativi ad ogni transazione del codice identificativo di gara (CIG) e, ove obbligatorio ai sensi dell'articolo 11 della L. 16 gennaio 2003, n. 3, del codice unico di progetto (CUP).
1) Con riguardo al conto corrente dedicato, il D.L. n. 187/2010 ha chiarito (articolo 6, comma 4) che l'espressione "anche in via non esclusiva" si interpreta nel senso che "ogni operazione finanziaria relativa a commesse pubbliche deve essere realizzata tramite uno o più conti correnti bancari o postali, utilizzati anche promiscuamente per più commesse, purché per ciascuna commessa sia effettuata la comunicazione di cui comma 7 del medesimo articolo 3 circa il conto o i conti utilizzati, e nel senso che sui medesimi conti possono essere effettuati movimenti finanziari anche estranei alle commesse pubbliche comunicate". Pertanto, i conti correnti dedicati alle commesse pubbliche possano essere adoperati contestualmente anche per operazioni che non riguardano, in via diretta, il contratto cui essi sono stati dedicati. Ad esempio, un'impresa che opera anche nell'edilizia privata può utilizzare il conto corrente dedicato ad un appalto pubblico per effettuare operazioni legate alla
costruzione di un edificio privato. In altri termini, non tutte le operazioni che si effettuano sul conto dedicato devono essere riferibili ad una determinata commessa pubblica, ma tutte le operazioni relative a questa commessa devono transitare su un conto dedicato. È, altresì, ammesso dedicare più conti alla medesima commessa, così come dedicare un unico conto a più commesse. Gli operatori economici, inoltre, possono indicare come conto corrente dedicato anche un conto già esistente, conformandosi tuttavia alle condizioni normativamente previste.
2) Per quanto riguarda i pagamenti di cui al comma 1 dell'articolo 3 della L. n. 136/2010, il D.L. n. 187/2010 ha previsto la possibilità di adottare strumenti di pagamento anche differenti dal bonifico bancario o postale, "purché idonei ad assicurare la piena tracciabilità delle operazioni". Al riguardo, si precisa che il requisito della piena tracciabilità sussiste per le c.d. Ri.Ba. (Ricevute Bancarie Elettroniche); queste ultime costituiscono un servizio di pagamento, prevalentemente usato tra imprese per la riscossione di crediti commerciali, che consente al creditore di sostituire le tradizionali ricevute bancarie cartacee con un flusso elettronico di informazioni. Sussiste, peraltro, in questo caso, un vincolo relativo alla circostanza che il CUP e il CIG siano inseriti fin dall'inizio dal beneficiario invece che dal pagatore: la procedura ha avvio, infatti, con la richiesta da parte del creditore, prosegue con un avviso al debitore e si chiude con l'eventuale pagamento
che può essere abbinato alle informazioni di flusso originariamente impostate dal creditore.
Diversa appare la situazione che connota, allo stato, il servizio di pagamento RID (Rapporti Interbancari Diretti) che attualmente non consente di rispettare il requisito della piena tracciabilità. Il RID costituisce il principale servizio di addebito preautorizzato offerto in Italia; esso consente di effettuare l'incasso di crediti derivanti da obbligazioni contrattuali che prevedono pagamenti di tipo ripetitivo e con scadenza predeterminata e presuppone una preautorizzazione all'addebito in conto da parte del debitore. Il flusso telematico che attualmente gestisce il RID non sembra in grado di gestire i codici. È in corso di valutazione la possibilità di realizzare soluzioni tecniche alternative: tra queste, l'abbinamento univoco dei codici alla delega RID all'atto di attivazione del rapporto, con successiva gestione della fase di riscontro nell'ambito della c.d. "procedura di allineamento elettronico degli archivi". Si segnala, altresì, che lo strumento paneuropeo assimilabile
al RID - il SEPA Direct Debit, le cui specifiche sono definite nell'ambito del Rulebook redatto dallo European Payment Council - reca un campo libero facoltativo nel quale potrebbero essere presumibilmente ospitati i codici in parola. Questo strumento non è ancora diffuso: ove divenisse di ampio utilizzo si potrà valutare la sua concreta adeguatezza a rispettare il requisito della piena tracciabilità.
È peraltro onere dei soggetti tenuti all'osservanza degli obblighi di tracciabilità conservare la documentazione attestante l'assolvimento degli obblighi.
3) Si precisa che l'obbligo di cui all'articolo 3, comma 5, è da intendere posto a carico anche della stazione appaltante, che deve riportare il CIG (e, ove necessario, il CUP) nei mandati di pagamento all'appaltatore o al concessionario di finanziamenti pubblici.
4) In merito alle cessioni di credito, si sottolinea che anche i cessionari dei crediti sono tenuti ad indicare il CIG (e, ove necessario, il CUP) e ad effettuare i pagamenti all'operatore economico cedente mediante strumenti che consentono la piena tracciabilità, sui conti correnti dedicati.
5) Per quanto attiene alla prassi dei pagamenti nel mercato assicurativo tra le imprese di assicurazione, i broker e le pubbliche amministrazioni loro clienti, si può ritenere che sia consentito al broker d'incassare i premi per il tramite del proprio conto separato di cui all'articolo 117 del Codice delle assicurazioni (decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209), identificato quale conto "dedicato" ai sensi della L. n. 136/2010, senza richiedere l'accensione di un altro conto dedicato in via esclusiva ai pagamenti che interessano le stazioni appaltanti. L'articolo 117, comma 3-bis, del Codice delle assicurazioni prevede, altresì, in alternativa all'accensione del conto separato, una fideiussione bancaria: in tal caso, il broker deve avere un conto bancario o postale nel quale transitano tutti i pagamenti effettuati dalla pubblica amministrazione, muniti del relativo CIG, secondo quando indicato in via generale.
L'articolo 7, comma 4, del D.L. n. 187/2010 ha sostituito il comma 5 dell'articolo 3 stabilendo che, "ai fini della tracciabilità dei flussi finanziari, gli strumenti di pagamento devono riportare, in relazione a ciascuna transazione posta in essere dalla stazione appaltante e dagli altri soggetti di cui al comma 1, il codice identificativo di gara (CIG), attribuito dall'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture su richiesta della stazione appaltante e, ove obbligatorio ai sensi dell'articolo 11 della L. 16 gennaio 2003, n. 3, il codice unico di progetto (CUP)". Pertanto, il CIG - codice che identifica il singolo affidamento nell'ambito del progetto, a fronte del quale si esegue il pagamento, e il riferimento alla eventuale voce di spesa del quadro economico del progetto - è divenuto obbligatorio, ai fini di tracciabilità dei flussi finanziari, in relazione a ciascun contratto pubblico avente ad oggetto lavori, servizi e forniture, a prescindere
dall'importo dello stesso e dalla procedura di affidamento prescelta e, quindi, anche per i contratti di cui all'articolo 17 del Codice dei contratti pubblici.
Il CIG deve essere richiesto dal responsabile unico del procedimento (cfr., sul punto, comunicato del Presidente dell'Autorità del 7 settembre scorso) in un momento antecedente all'indizione della procedura di gara, in quanto il codice deve essere indicato nel bando ovvero, nel caso di procedure senza previa pubblicazione di bando, nella lettera di invito a presentare l'offerta. Il CIG dovrà poi essere inserito nella richiesta di offerta comunque denominata e, in ogni caso, al più tardi, nell'ordinativo di pagamento. È questo, ad esempio, il caso degli acquisti di beni e servizi effettuati per mezzo del Mercato Elettronico della p.a. (MEPA), ai sensi dell'articolo 11 del D.P.R. n. 101/2002: in tal caso, infatti, l'incontro tra offerta privata e domanda pubblica può avvenire senza la previa richiesta di offerta, direttamente a mezzo di ordinativi di acquisto.
In tutti i casi in cui non vi è per la stazione appaltante l'obbligo della contribuzione nei confronti dell'Autorità, del pari, il CIG deve essere indicato, al più tardi nell'ordinativo di pagamento, qualora il contratto sia eseguito in via d'urgenza e non vi sia la possibilità di inserirlo nella lettera di invito o nella richiesta di offerta comunque denominata.
Con riguardo ai contratti stipulati nell'ambito del sistema delle convenzioni CONSIP (articolo 26 della L. 23 dicembre 1999, n. 488) e, più in generale, con riguardo agli accordi quadro, oltre all'obbligo di richiesta del CIG per la stipula della convenzione o dell'accordo, le amministrazioni che vi aderiscono sono tenute a richiedere un distinto CIG per ogni specifico contratto stipulato a valle, che andrà poi indicato nei pagamenti a fini di tracciabilità. Nella richiesta di tale CIG "derivato", è, però, necessario fare riferimento al CIG relativo alla convenzione o all'accordo quadro.
Il CUP, in aggiunta al CIG, è invece obbligatorio, "per la funzionalità della rete di monitoraggio degli investimenti pubblici" con riguardo a "ogni nuovo progetto di investimento pubblico" (articolo 11, della L. n. 3/2003 citata), senza alcuna indicazione di importo. La nozione rilevante ai fini del rilascio del CUP è quella individuata nelle delibere adottate dal CIPE in materia (cfr. in particolare, la Del.CIPE 27 dicembre 2002, n. 143, come integrata dalla Del.CIPE 19 dicembre 2003, n. 126 e dalla la Del.CIPE 29 settembre 2004, n. 24).
L'articolo 3, comma 2, prevede che devono transitare sui conti correnti dedicati anche le movimentazioni verso conti non dedicati, quali:
Si deve provvedere a tali pagamenti attraverso un conto corrente dedicato, anche non in via esclusiva, ad uno o più contratti pubblici. Il pagamento deve essere effettuato e registrato per il totale dovuto ai soggetti indicati, anche se non riferibile in via esclusiva ad uno specifico contratto. Ad esempio, se una determinata attrezzatura viene utilizzata con riferimento a più commesse, il relativo pagamento risulterà registrato per l'intero con esclusivo riferimento ad una delle commesse in questione, mentre non sarà considerato per le altre. Allo stesso modo, i pagamenti a favore dei dipendenti saranno effettuati sul conto dedicato relativo ad una singola specifica commessa, anche se i dipendenti prestano la loro opera in relazione ad una pluralità di contratti. Con riferimento tali pagamenti si ritiene che non vada indicato il CIG/CUP.
I pagamenti di cui al comma 2 dell'articolo 3 devono essere eseguiti tramite conto corrente dedicato, anche con "strumenti diversi dal bonifico bancario o postale purché idonei a garantire la piena tracciabilità delle operazioni per l'intero importo dovuto", essendo escluso il ricorso al contante per ogni tipo di operazione e per qualunque importo.
Oltre agli strumenti già indicati nel paragrafo 4, l'utilizzo di assegni bancari e postali può ritenersi consentito solo al ricorrere di tutte le seguenti condizioni:
Ai sensi del comma 3 dell'articolo 3 della L. n. 136/2010 possono essere eseguiti con strumenti diversi dal bonifico i pagamenti per:
Tali pagamenti devono essere obbligatoriamente documentati e, comunque, effettuati con modalità idonee a consentire la piena tracciabilità delle transazioni finanziarie (cfr. articolo 6, comma 5, del D.L. n. 187/2010), senza l'indicazione del CIG/CUP.
Per quanto riguarda, poi, l'espressione "spese giornaliere, di importo inferiore o uguale a 500 euro" di cui al comma 3, secondo periodo, dell'articolo 3 della L. n. 136/2010, essa va interpretata nel senso che la soglia indicata di 500 euro è riferita all'ammontare di ciascuna spesa e non al complesso delle spese sostenute nel corso della giornata (cfr., al riguardo, le Linee guida antimafia di cui all'articolo 16, comma 4, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, recante "Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici verificatisi nella regione Abruzzo il giorno 6 aprile 2009 e ulteriori interventi urgenti di protezione civile").
In base al comma 4 dell'articolo 3, come modificato dall'articolo 7 del D.L. n. 187/2010, "ove per il pagamento di spese estranee ai lavori, ai servizi e alle forniture di cui al comma 1 sia necessario il ricorso a somme provenienti da conti correnti dedicati di cui al medesimo comma 1, questi ultimi possono essere successivamente reintegrati mediante bonifico bancario o postale, ovvero con altri strumenti di pagamento idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni ". La previsione deve essere letta in connessione con la facoltà, sancita dal comma 2, di impiegare il conto corrente dedicato anche per pagamenti non riferibili in via esclusiva alla realizzazione degli interventi per i quali è stato rilasciato il CIG.
In particolare, nel caso in cui il conto dedicato ad una commessa pubblica dovesse rimanere "in rosso", - attesa l'impossibilità per l'impresa di provvedere ai relativi pagamenti mediante un conto corrente non dedicato, pena l'applicazione delle sanzioni previste dalla L. n. 136/2010 (articolo 6) - non sembra sussistere alcun impedimento normativo al versamento, tramite strumenti che garantiscano la tracciabilità, di somme sul conto corrente interessato, al fine di consentire i necessari pagamenti.
È stabilito (articolo 3, comma 7, come modificato) che i soggetti tenuti al rispetto degli obblighi di tracciabilità comunichino alla stazione appaltante:
La comunicazione deve essere effettuata entro sette giorni dall'accensione del conto corrente ovvero, nel caso di conti correnti già esistenti, "dalla loro prima utilizzazione in operazioni finanziarie relative ad una commessa pubblica" (cfr. articolo 3, comma 7 come modificato dall'articolo 7, comma 1, lett. a), n. 6 del D.L. n. 187/2010). Si deve, peraltro, ritenere che il termine "utilizzazione" sia stato impiegato nel senso di "destinazione" del conto alla funzione di conto corrente dedicato, dal momento che, sino ad avvenuta comunicazione alla stazione appaltante, non é ipotizzabile l'utilizzo del conto stesso per i pagamenti relativi alla commessa pubblica. In caso di persone giuridiche, la comunicazione de qua deve essere sottoscritta da un legale rappresentante ovvero da un soggetto munito di apposita procura.
L'omessa, tardiva o incompleta comunicazione degli elementi informativi di cui all'articolo 3, comma 7, comporta, a carico del soggetto inadempiente, l'applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da 500 a 3.000 euro (articolo 6, comma 4, della L. n. 136/2010). Al fine di permettere alle stazioni appaltanti di assolvere all'obbligo di verifica delle clausole contrattuali, sancito dal comma 9 dell'articolo 3, i soggetti tenuti al rispetto delle regole di tracciabilità, tramite un legale rappresentante o soggetto munito di apposita procura, devono inviare alla stazione appaltante copia di tutti i contratti sottoscritti con i subappaltatori ed i subcontraenti della filiera delle imprese a qualsiasi titolo interessate ai lavori, ai servizi e alle forniture.
Schema della clausola da inserire nel contratto tra stazione appaltante ed appaltatore ai sensi della L. 13 agosto 2010, n. 136 e successive modifiche
Schema della clausola da inserire nel contratto tra appaltatore e subappaltatore/subcontraente ai sensi della L. 13 agosto 2010, n. 136 e successive modifiche.
L. 13 agosto 2010, n. 136 , art. 3
D.L. 12 novembre 2010, n. 187, art. 6
D.L. 12 novembre 2010, n. 187, art. 7