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Timestamp: 2018-02-23 08:25:47+00:00
Document Index: 85264519

Matched Legal Cases: ['art. 8', 'art. 2044', 'art. 2044', 'art. 2052', 'art. 470', 'art. 51', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art. 44', 'arrêt ']

Professeur de droit public à l'Université Toulouse 1 Capitole, Institut Maurice Hauriou
LA TRANSACTION PÉNALE EN MATIÈRE ENVIRONNEMENTALE : LE CLAIR-OBSCUR DE LA DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
Cons. const., déc. n° 2014-416 QPC du 26 septembre 2014, Association France Nature Environnement
I – Éclaircissements sur la transaction pénale
A – Un caractère hybride confirmé
B – Un caractère pénal occulté
II – Obscurcissements sur le régime de la transaction pénale
A – L'opérance des moyens : le manque de cohérence
B – Le seul moyen inopérant : l'atteinte portée au principe de proportionnalité des peines par l'insuffisante répression
LA PIÈCE CONTINUE DU CONTENTIEUX DE LA DÉLIMITATION DES CANTONS
CE, 12 juin 2014, n° 380636 (2e SSJS) ; CE, 27 juin 2014, n° 380636 (2e et 7e SSR) ; CE, 16 juill. 2014, n° 380967, M. E. CE, n° 380819, Dpt. de Loir-et-Cher ; n° 380649, M. T. ; n° 382745, M. A. ; n° 382541, Cne de Bourg-la-Reine ; n° 380751, Mme V. ; n° 380647, M. P. ; n° 380606, Cne de Saint-Fiel; n° 380986, M. B., n° 381027, Mme S. ; n° 382352, Dpt. de la Savoie ; n° 380715, M. B. ; n° 382965, M. J.-D.A. ;n° 381050, Dpt de Haute Savoie ; n° 382651, Dpt. de l'Eure-et-Loir ; n° 382540, M. I. ;n° 380598, M. B. ; n° 382357, Groupe Alternance 76 ; n° 380949, Dpt. de l'Yonne ; n° 381107, M. M. ; CE, n° 380554, Groupe Ardèche Avenir.
+ Revue doctrinale - droit public
1. Le développement de la transaction pénale – notamment en matière de protection de l’environnement – se justifie par le souci de « déjudiciariser » ou de « dépénaliser » certains actes, c’est-à-dire d’éviter le recours aux juridictions répressives. Cette mesure administrative éteignant l’action publique (traditionnellement appelée « alternative aux poursuites pénales »), parce qu’elle est une voie médiane entre une poursuite pénale et un classement sans suite, apparaît comme une procédure adaptée à certaines infractions considérées comme mineures. Selon les pouvoirs publics, elle présente tous les avantages : elle est à la fois économique, rapide, confidentielle et efficace. Il convient donc de la développer, en particulier dans certains contentieux techniques comme en droit de l’environnement (v. le rapport de la commission de modernisation de l’action publique présidée par J.-L. Nadal, Refonder le ministre public, 28 nov. 2013).
Cette opinion n’est cependant pas partagée par certains défenseurs de l’environnement et en particulier par l’association France Nature Environnement. L’extension de la possibilité de transaction pénale à l’ensemble des délits et contraventions de 5e classe prévus par le code de l’environnement les inquiète. Considérant que la répression pénale était déjà assez faible en matière d’environnement, ils craignent que l’effectivité des normes environnementales(1) soit mise à mal par la faiblesse des sanctions encourues (l’amende transactionnelle ne peut excéder le tiers de l’amende encourue). Ils craignent également que la discrétion de la procédure entraîne une baisse de l’effet dissuasif du droit de l’environnement. Il n’est dès lors guère étonnant que l’association France Nature Environnement ait tenté d’attaquer les dispositions du code de l’environnement relatives à la transaction pénale.
2. Ce « mode négocié d’extinction de l’action publique »(2) est utilisé depuis fort longtemps en droit de l’environnement. Il suffit, pour s’en convaincre, de rappeler que le décret du Gouvernement de la défense nationale du 7 septembre 1870 conférait déjà au ministre de la marine le droit de transiger en matière de délits ou contraventions relatifs à la pêche maritime.
La transaction a ensuite été insérée, en 1955, à l’article 485 du code rural pour autoriser « les administrations chargées de la surveillance de la pêche » à transiger avec les justiciables pour les délits en matière de pêche puis à l’article L. 437-14 du code de l’environnement.
Cantonnée au secteur de la pêche (en eau douce), elle a progressivement été étendue – non sans heurts – au domaine de l’eau et aux parcs nationaux. En ce sens, en premier lieu, l’article 6 de l’ordonnance n° 2005-805 du 18 juillet 2005 portant simplification, harmonisation et adaptation des polices de l’eau et des milieux aquatiques, de la pêche et de l’immersion des déchets(3) (C. env., art. L. 216-14) a institué une procédure de transaction pénale pour les infractions commises dans le domaine de l’eau. Celui-ci a néanmoins été annulé à la suite d’un recours pour excès de pouvoir, déjà exercé, en son temps par l’association France Nature Environnement(4). Le dispositif a néanmoins été repris et précisé par l’article 12 de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques : la transaction pénale a ainsi été réintroduite à l’article L. 216-4 du code de l’environnement en matière de police de l’eau et son régime juridique aligné sur celui de la transaction pénale de la police de la pêche. En second lieu, l’article 10 de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux a étendu la transaction pénale aux infractions relatives aux parcs nationaux (C. env., art. L. 331-25).
L’article 3 de l’ordonnance n° 2012-34 du 11 janvier 2012 (ratifié par l’article 17 de la loi n° 2013-619 du 16 juillet 2013 ; codifié à l’article L. 173-12 du C. env.) a finalement généralisé la transaction pénale et abrogé les anciennes dispositions législatives applicables dans les différents secteurs. Désormais, il est loisible à l’autorité administrative, tant que l’action publique n’a pas été mise en mouvement, de transiger avec les personnes physiques et les personnes morales sur la poursuite de tous les délits et contraventions de 5e classe prévus et réprimés par le code de l’environnement(5). La transaction, proposée par l’administration, acceptée par l’auteur de l’infraction puis homologuée par le procureur de la République est interruptive de la prescription de l’action publique et extinctive de l’action publique lorsque l’auteur de l’infraction a exécuté dans les délais impartis l’intégralité des obligations résultant pour lui de l’acceptation de la transaction.
3. Ce sont précisément ces dispositions qui, à l’occasion d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre leur décret d’application (n° 2014-368 du 24 mars 2014), sont l’objet de la question prioritaire de constitutionnalité transmise par le Conseil d’État au Conseil constitutionnel (CE, 27 juin 2014(6)). Rappelant que la base légale du décret du 24 mars 2014, l’article L. 173-12 du code de l’environnement, n’avait pas déjà été déclaré conforme à la Constitution, il a considéré que la question de la conformité de ces dispositions aux droits et libertés que la Constitution garantit et en particulier « cellede savoir si la transaction pénale peut être qualifiée de sanction ayant le caractère d’une punition au sens de l’article 8 de la DDHC » présentait un caractère sérieux et qu’il y avait lieu, par suite, de la renvoyer au Conseil constitutionnel.
4. La décision rendue par le Conseil constitutionnel le 26 septembre 2014 permet de dresser une liste (interminable) des griefs adressés à cette procédure. C’est tant le procédé lui-même de la transaction pénale (qui permet d’échapper aux poursuites devant une juridiction pénale) que son régime juridique qui sont en cause, en particulier la peine encourue, jugée trop faible (« l’amende transactionnelle que l’auteur de l’infraction devra payer, dont le montant ne peut excéder le tiers du montant de l’amende encourue »).
L’article L. 173-12 du code de l’environnement porterait d’abord atteinte au principe de nécessité des peines (DDHC, art. 8) en ce qu’il autorise le prononcé d’une amende transactionnelle pour des faits qui peuvent également être sanctionnés par une amende administrative. Il porterait également atteinte au principe de proportionnalité des peines : parce que la transaction pénale s’applique à l’ensemble des délits et des contraventions de 5e classe prévus dans le code de l’environnement, parce que les dispositions du code ne précisent pas qu’en cas de poursuites, il sera tenu compte des obligations partiellement exécutées dans le cadre d’une transaction finalement abandonnée et parce qu’elles n’autorisent pas, au titre des obligations susceptibles de figurer dans la transaction, la confiscation de la chose qui a servi à commettre l’infraction. Il porterait encore atteinte aux droits de la défense et au droit à un procès équitable : du point de vue du contrevenant, en ce qu’il ne prévoit pas de préciser la nature des faits, ni leur qualification juridique, ni la transmission du procès-verbal de l’infraction et des avis à la personne intéressée ; du point de vue des victimes en ce que le code ne prévoit pas explicitement qu’elles doivent être avisées de la mise en œuvre de la transaction. Il porterait enfin atteinte au droit au respect de la présomption d’innocence, au principe d’égalité ainsi qu’aux articles 1er, 3 et 4 de la Charte de l’environnement.
5. Dans sa décision n° 2014-416 QPC du 26 septembre 2014, le Conseil constitutionnel a déclaré l’article L. 173-12 du code de l’environnement conforme à la Constitution. Le 8e considérant constitue le cœur de la décision : « considérant que les dispositions contestées organisent une procédure de transaction qui suppose l’accord libre et non équivoque, avec l’assistance éventuelle de son avocat, de l’auteur des faits ; qu’en outre la transaction homologuée ne présente, en elle-même, aucun caractère exécutoire et n’entraîne aucune privation ou restriction des droits de l’intéressé ; qu’elle doit être exécutée volontairement par ce dernier ; que, par suite, les mesures fixées dans la transaction ne revêtent pas le caractère de sanctions ayant le caractère de punition (...) ». Tout en se situant dans le prolongement de sa propre jurisprudence antérieure et celle du Conseil d’État, cette décision apporte d’utiles précisions quant à la qualification de la transaction pénale, notamment en distinguant la procédure de la transaction des mesures en résultant. (I-) On reste néanmoins perplexe sur les conséquences (ou plutôt l’absence de conséquences ?) que le Conseil constitutionnel tire de cette qualification. (II)
6. À première vue, la qualification de la transaction pénale retenue par le Conseil constitutionnel ne surprend guère tant elle se situe dans le prolongement de jurisprudences antérieures. (A-). Bien qu’on la comprenne, on en soulignera les limites (B-).
7. La transaction pénale a toujours semblé « problématique ».
8. C’est d’abord le procédé lui-même qui a pu être mis en cause. Aux termes du code civil (art. 2044) en effet, la transaction est un contrat écrit par lequel « les parties terminent une contestation née ou préviennent une contestation à naître » (art. 2044) et qui, « entre les parties », est revêtu de « l’autorité de la chose jugée en dernier ressort » (art. 2052). La transaction civile est donc un « règlement amiable d’un litige impliquant des concessions réciproques, ou en tout cas un rapprochement entre des prétentions à objet pécuniaires au départ éloignées les unes des autres »(7). Cela explique que la transaction semble – a priori – exclue en matière pénale, du moins qu’elle ne puisse pas éteindre les poursuites ainsi qu’en dispose l’article 2046 du code civil : « la transaction n’empêche pas la poursuite du ministère public ». L’alinéa 1er de l’article 1er du code de procédure pénale semble d’ailleurs confirmer cette intuition en prévoyant que : « l’action publique pour l’application des peines est mise en mouvement et exercée par les magistrats ou par les fonctionnaires auxquels elle est confiée par la loi ». Il est en effet unanimement admis que le Ministère public est sans droit pour disposer valablement de l’action publique : « il ne peut pas s’engager à ne pas mettre en mouvement cette action, ni renoncer à en poursuivre l’exercice une fois qu’il l’a mise en mouvement ; il ne peut pas non plus renoncer à attaquer les décisions judiciaires rendues »(8). Pourtant, par exception à ce principe de l’indisponibilité de l’action publique, l’alinéa 3 de l’article 6 du code de procédure pénale prévoit que la transaction peut être une cause d’extinction de l’action publique « lorsque la loi en dispose expressément ». Il existe donc une kyrielle de textes déterminants, dans des matières spécifiques, une procédure de transaction pénale : l’article L. 173-12 mis en cause dans la présente n’en constitue qu’un exemple parmi d’autres. (v. par ex. C. com., art. 470-4-1 instituant un régime de transaction pénale en matière commerciale ; C. conso., art. L. 141-2 et L. 216-11, en matière de consommation ; Art. 11-1 à 11-3 de la loi portant création de la Halde, introduits par l’art. 51 de la loi du 31 mars 2006, en matière de lutte contre les discriminations). Il n’existe pas de texte de portée générale déterminant le régime de la transaction pénale : chaque procédure est déterminée par le législateur (renvoyant le plus souvent à un décret en Conseil d’État) est propre à un secteur.
9. C’est ensuite sa qualification qui a été discutée.
Certains auteurs, s’appuyant notamment sur une jurisprudence de la Cour de cassation(9), ont expressément qualifié la transaction pénale de sanction administrative. Tel est le cas d’Éric Gherardi(10). L’auteur commence par exclure que la transaction pénale soit qualifiée de procédure pénale et que la mesure en résultant soit qualifiée de peine : « la transaction pénale ne génère pas une peine. Son principe va à l’encontre de tout objectif d’intimidation et elle n’a aucun caractère afflictif ou infamant. La transaction ne résulte pas non plus de la procédure pénale, mais d’une procédure administrative. Elle n’est pas la peine sanctionnant l’infraction en cause mais s’y substitue. La transaction peut en effet se cumuler avec les poursuites pénales et une peine. (...) Un tel cumul serait impossible si l’effet de la transaction était une peine en vertu du principe non bis in idem. Enfin, la transaction pénale est librement acceptée ; or notre droit ne prévoit pas de peines librement acceptées ». Il en déduit ensuite que la transaction est « une sanction infligée par l’Administration. La transaction présente bien un caractère répressif puisqu’elle intervient à la suite d’un acte répréhensible ; mettant fin à toute possibilité de poursuites, elle se traduit la plus souvent, pour l’administré, par le paiement d’une indemnité réparatrice liée à l’infraction constatée. Cette sanction reste cependant une sanction administrative puisque la répression pénale éventuellement encourue devient impossible. ». Elle serait ainsi une « sanction administrative librement consentie ». Tel est également le cas de Michel Boitard(11) qui considère que la transaction pénale est « une sanction administrative librement acceptée et qui tient lieu de peine » : « frappé d’une sanction administrative, (l’auteur de l’infraction) évite une sanction pénale »(12).
D’autres auteurs, au contraire, qualifient la transaction pénale de contrat pénal. Tel est le cas de Michel Dobkine(13) pour qui la transaction pénale poursuit une « finalité prioritairement répressive ». Elle est un « contrat pénal indemnitaire non exécutoire ». Cet accord de volonté « a pour objet le paiement d’une somme d’argent versée en raison du préjudice causé à la société et afin d’éviter des poursuites » et a pour effet d’éteindre l’action publique. Selon Jean-Baptiste Perrier également, dans sa thèse consacrée à La transaction en matière pénale(14), la transaction pénale peut être rapprochée de la composition pénale. Toutes deux se caractérisent par leur caractère consensuel : « le consentement joue un rôle cardinal » en ce que cette alternative aux poursuites suppose, pour produire son effet extinctif, d’être acceptée par le délinquant, lequel doit alors exécuter les mesures proposées. « Cependant, si du fait de l’acceptation ces mesures (transaction et composition pénales) revêtent un caractère consensuel, elles présentent une particularité qui ne peut être ignorée : leur caractère répressif. Proposées à l’auteur des faits, elles ont comme objectif de sanctionner le comportement adopté ou d’en prévenir le renouvellement ; elles permettent également, dans une certaine mesure d’assurer la réparation du dommage et de mettre fin au trouble causé par l’infraction. Dès lors, quoiqu’acceptées, les mesures proposées à l’auteur des faits dans le cadre d’une transaction pénale n’en présentent pas moins un caractère punitif ».
À travers ces lignes, on perçoit bien la difficulté qu’il peut y avoir à prendre position pour l’une ou l’autre de ces qualifications. C’est ce qui a conduit Mattias Guyomar, dans ses conclusions sur l’arrêt d’Assemblée du Conseil d’État du 7 juillet 2006, France Nature Environnement puis dans son récent ouvrage consacré aux Sanctions administratives(15), à considérer la transaction pénale comme une sorte de « quatrième voie ». L’auteur affirme que la transaction pénale revêt un « caractère hybride ». Elle est « un objet juridique à nul autre pareil qui ne se rattache ni à la catégorie du contrat synallagmatique que constituent les transactions civile et administrative, ni à celle de la sanction pénale, ni même à celle de la sanction administrative ». Elle est un contrat unilatéral (« ce dispositif ne comporte pas d’engagements réciproques puisque les mesures prévues sont à la seule charge de l’auteur répréhensible. La transaction pénale n’est donc pas un contrat synallagmatique. Elle s’apparente plutôt à un contrat unilatéral. ») de nature administrative. Il précise également que la transaction pénale est une « procédure administrative qui produit un effet pénal ». Selon lui, elle se caractérise par la réunion de quatre éléments :
– « À l’origine et par définition, on trouve la commission de faits susceptibles de faire l’objet de poursuites pénales.
– Vient ensuite l’offre de transiger présentée par une autorité administrative à l’auteur des faits. (...)
– À la suite de négociations entre les parties, est conclu un dispositif transactionnel qui consiste en des mesures que le transigeant s’engage à effectuer en réparation des faits litigieux.
– Enfin, l’exécution de la transaction ainsi conclue entraîne l’extinction de l’action publique. ».
Il conclut qu’ainsi « s’enchaînent successivement une décision administrative (l’offre de transaction), un dispositif contractuel (le contenu négocié de la transaction) et des conséquences pénales (l’extinction de l’action publique) ».
10. À travers nombre de ces propositions doctrinales, on perçoit une tendance à mettre sur le même plan la procédure (transactionnelle) et son résultat (la mesure transactionnelle). Il nous semble pourtant qu’il convient de distinguer d’une part, la procédure transactionnelle qui est une « alternative aux poursuites pénales » et d’autre part, la mesure sur laquelle elle débouche (le negotium) qui est une « alternative » à une peine pénale ou à une sanction administrative, qui n’est pas fixée dans un jugement mais dans un contrat (l’instrumentum).
Cela n’était pas évident dans la décision (n° 2006-535 DC) du Conseil constitutionnel du 30 mars 2006, Loi pour légalité des chances (dont l’article 51 octroyait un pouvoir de transaction pénale au maire). Il avait jugé (considérant 43) que « les dispositions contestées n’organisent pas un procès mais une procédure de transaction, qui suppose l’accord libre et non équivoque, avec l’assistance éventuelle d’un avocat, de l’auteur des faits » et « que la transaction homologuée par l’autorité judiciaire ne présente, par elle-même, aucun caractère exécutoire ». Cela est en revanche beaucoup plus net dans la décision commentée du 26 septembre 2014(16) : « les dispositions commentées organisent une procédure de transaction qui suppose l’accord libre et non équivoque, avec l’assistance éventuelle de son avocat, de l’auteur des faits ; qu’en outre la transaction homologuée ne présente en elle-même aucun caractère exécutoire et n’entraîne aucune privation ou restriction des droits de l’intéressé ; qu’elle doit être exécutée volontairement par ce dernier ; que par suite, les mesures fixées dans la transaction ne revêtent pas le caractère de sanctions ayant le caractère de punition ». Il apparaît ainsi désormais clairement que les mesures transactionnelles ne sont pas équivalentes à des peines.
11. La solution retenue se comprend. Ou plutôt, devrait-on écrire, on comprend les raisons ayant conduit le Conseil constitutionnel à retenir une telle qualification. Exclure la qualification de procédure pénale conduit à autoriser le pouvoir réglementaire « de préciser,sous le contrôle du juge, les règles de procédure transactionnelle ». Exclure la qualification de « sanction ayant le caractère d’une punition » permet de ne pas soumettre la transaction pénale aux exigences de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 (principe de légalité des délits et des peines, de non rétroactivité des peines, de nécessité, de proportionnalité et d’individualisation) puisque, comme le rappelle le commentaire officiel, ces exigences s’appliquent à toute sanction ayant le caractère de punition, c’est-à-dire « l’ensemble des mesures répressives, qu’elles aient une nature pénale, administrative(17), civile(18) ou disciplinaire(19) ». Toute mesure qui ne reçoit pas la qualification de sanction échappe aux exigences découlant de l’article 8 de la DDHC et en particulier au principe de proportionnalité. Cela explique, par exemple, que le Conseil constitutionnel ait exclu toute appréciation, au prisme de ce principe de mesures de sûreté que sont la surveillance judiciaire et la rétention de sûreté(20).
On ne saurait toutefois souscrire pleinement à la solution retenue dans la présente décision.
12. On voit bien la difficulté qu’il pourrait y avoir à qualifier la procédure transactionnelle de « procédure pénale », même si elle est une alternative à des poursuites pénales. En particulier, il paraît difficile de faire application du principe du respect des droits de la défense (principe fondamental reconnu par les lois de la République(21) qui a ensuite été rattaché à l’article 16 de la DDHC(22) lorsqu’est en cause une sanction ayant le caractère d’une punition(23)) dans une procédure reposant sur la volonté des parties (« une procédure qui suppose l’accord libre et non équivoque » de l’auteur des faits).
13. On peine davantage à voir pourquoi les mesures transactionnelles ne sont pas assimilables à une peine.
Certes, il est possible de rester dans la même logique et mettre en évidence que les obligations découlant de la transaction et pesant sur l’auteur des faits sont consenties et non exécutoires : dans cette perspective, les mesures transactionnelles ne peuvent en effet être assimilées à une peine (et être soumises aux principes découlant de l’article 8 de la DDHC, notamment aux principes de nécessité et de proportionnalité des peines). Comme l’a souligné Mattias Guyomar dans ses conclusions précitées sur l’arrêt France Nature Environnement de 2006 : « le caractère consenti et non exécutoire du contenu de la transaction s’oppose à ce qu’elle soit qualifiée de peine. (...) une peine est infligée et exécutoire (...) (dans le cadre d’une transaction pénale) les mesures que l’auteur des faits litigieux s’engage à exécuter constituent des réparations en nature ou en espèce (...) elles relèvent de la catégorie des obligations de caractère civil. ».
Mais, il est aussi possible d’adopter un autre point de vue et de considérer que les mesures transactionnelles se substituent à une peine, qu’elles revêtent une dimension répressive. Elles sont une réaction à la commission d’une infraction pénale et tendent non seulement à réparer les dommages causés par cette infraction mais également à punir leur auteur. Même si la transaction pénale ne peut donner lieu à des mesures conduisant à restreindre la liberté individuelle au sens de l’article 66 de la Constitution (c’est-à-dire à des peines privatives de liberté), elle peut donner lieu à des mesures de restitution ou de réparation assimilables à des peines prononcées par le juge pénal qui peuvent se traduire par le paiement d’une somme d’argent, une obligation de faire ou de ne pas faire (accomplissement d’une tâche ou renonciation à un bien ou un usage). Dans cette perspective, il est difficile d’imaginer que les obligations découlant de la transaction pénale échappent aux principes applicables aux sanctions ayant le caractère d’une punition.
Le rapprochement entre une mesure transactionnelle et une peine a d’ailleurs déjà été consacré aussi bien par la jurisprudence que par certains textes.
En premier lieu, la Cour de cassation a, en 1970, jugé que la transaction comportait nécessairement reconnaissance de l’infraction(24). Cette jurisprudence a ensuite été reprise par la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d’orientation du commerce et de l’artisanat.
En second lieu, l’article L. 1721-2 du code des transports dispose clairement que la transaction porte sur la peine : « Les amendes pénales correspondant aux contraventions pour lesquelles l’action publique est éteinte par le paiement d’une amende forfaitaire, en application de l’article 529 du code de procédure pénale, ne peuvent faire l’objet d’une transaction. La transaction ne peut porter sur les peines privatives de liberté. ». De la même façon, les dispositions du code des douanes et du livre des procédures fiscales assimilent clairement l’amende transactionnelle à une peine. En témoigne l’article 382 du code des douanes qui dispose que les amendes, confiscations et autres condamnations peuvent résulter d’un jugement définitif ou d’une transaction. En témoignent également les dispositions des articles L. 247 et L. 251 du LPF qui prévoient que la transaction porte sur le montant de l’amende fiscale qui conserve sa nature de pénalité.
14. Il nous semble qu’il eût tout à fait été possible tout en considérant que la procédure transactionnelle – qui n’est pas une procédure pénale – n’est pas soumise aux principes constitutionnels qui gouvernent la conduite du procès pénal mais que la mesure transactionnelle – dont la finalité est de se substituer à une peine pénale – est soumise aux principes constitutionnels applicables aux sanctions ayant le caractère de punition.
Ce n’est cependant pas la solution qui a été retenue par le Conseil constitutionnel qui, au contraire, a considéré que les mesures résultant de la procédure de transaction ne pouvaient être qualifiées de peine. Soit. Mais encore fallait-il aller jusqu’au bout de cette logique, ainsi qu’il l’avait fait dans sa jurisprudence précitée du 30 mars 2006. Or en l’espèce, il nous semble qu’il est resté au milieu du gué : il n’a pas entièrement tiré les conséquences de cette qualification de la procédure et des mesures transactionnelles.
15. Le Conseil constitutionnel, après avoir confirmé sa jurisprudence du 30 mars 2006 considérant – implicitement – que la procédure de transaction n’est pas assimilable à des poursuites pénales et – explicitement – que les mesures transactionnelles ne sont pas une peine, ne confirme pas les conséquences de cette qualification. Il n’en déduit plus – automatiquement – que le grief tiré de ce que les obligations découlant de la transaction méconnaîtraient les exigences des articles 8 et 16 de la DDHC sont inopérants. (A-). Il examine le bien-fondé sinon de tous les moyens, du moins de la plupart d’entre eux puis les rejette, déclarant le dispositif législatif conforme à la Constitution. (B-). C’est aussi bien la cohérence de ce raisonnement que l’on peut critiquer que la solution au fond.
A – L’opérance des moyens : le manque de cohérence
16. Dans sa jurisprudence précitée du 30 mars 2006, Loi pour l’égalité des chances, le Conseil constitutionnel était allé jusqu’au bout de son raisonnement : après avoir considéré que « les dispositions contestées n’organisent pas un procès mais une procédure de transaction qui suppose l’accord libre et non équivoque, avec l’assistance éventuelle d’un avocat, de l’auteur des faits » et que « la transaction homologuée par l’autorité judiciaire ne présente, par elle-même, aucun caractère exécutoire », il en a déduit que « que, dès lors, le grief tiré de la violation des droits de la défense et du droit à un procès équitable est inopérant » (considérant 43).
La logique est implacable : compte tenu de l’absence de caractère répressif de la transaction, les griefs fondés sur les principes constitutionnels applicables au procès pénal et aux peines sont inopérants.
17. On peine donc à comprendre pourquoi, dans la présente décision du 26 septembre 2014, il n’a pas repris ce raisonnement.
Les deux dispositifs sont pourtant similaires. Aux termes de l’article 51 de la loi pour l’égalité des chances (ayant donné lieu à la déc. n° 2006-535 DC), le maire d’une commune est autorisé, tant que l’action publique n’a pas été mise en mouvement, à proposer à l’auteur d’une contravention ayant causé un préjudice à la commune, une transaction ayant pour effet d’éteindre l’action publique. Lorsqu’elle a été acceptée par l’auteur des faits, cette transaction doit être homologuée soit par le procureur de la République, si elle consiste en la réparation du préjudice, soit par le tribunal de police ou la juridiction de proximité, s’il s’agit de l’exécution d’un travail non rémunéré. Aux termes de l’article L. 173-12 du code de l’environnement (ayant donné lieu à la décision n° 2014-416 QPC), l’autorité administrative est autorisée, tant que l’action publique n’a pas été mise en mouvement, à transiger avec les personnes physiques et morales sur la poursuite des contraventions et délits prévus et réprimés par le code de l’environnement. La transaction, proposée par l’administration et acceptée par l’auteur de l’infraction soit être homologuée par le procureur de la République. En homologuant la transaction, le procureur de la République accepte que l’action publique soit éteinte. Si la transaction est exécutée, ni le procureur de la République ni la victime ne pourront mettre en mouvement l’action publique. Manifestement, les dispositifs de transaction mis en place par la loi relative à l’égalité des chances (CPP, art. 44-1) et par l’article L. 173-12 du code de l’environnement) présentent exactement les mêmes caractéristiques : la transaction est un accord libre et non équivoque ; elle n’est pas exécutoire ; en cas d’inexécution des obligations fixées dans l’accord, l’auteur de l’infraction s’expose à la mise en mouvement de l’action publique.
D’ailleurs, le considérant de principe, dans les deux décisions, est quasiment identique :
– « les dispositions contestées n’organisent pas un procès mais une procédure de transaction, qui suppose l’accord libre et non équivoque, avec l’assistance éventuelle d’un avocat, de l’auteur des faits ; que la transaction homologuée par l’autorité judiciaire ne présente, par elle-même, aucun caractère exécutoire » (n° 2006-535 DC)
– « les dispositions contestées organisent une procédure de transaction qui suppose l’accord libre et non équivoque, avec l’assistance éventuelle de son avocat, de l’auteur des faits ; qu’en outre la transaction homologuée ne présente, en elle-même, aucun caractère exécutoire et n’entraîne aucune privation ou restriction des droits de l’intéressé ; qu’elle doit être exécutée volontairement par ce dernier ; que, par suite, les mesures fixées dans la transaction ne revêtent pas le caractère de sanctions ayant le caractère d’une punition » (n° 2014-416 QPC)
On peine donc à comprendre pourquoi la chute n’est pas la même : en 2006, le Conseil constitutionnel en déduit que « dès lors, le grief tiré de la violation des droits de la défense et du droit à un procès équitable est inopérant » ; en 2014, il en déduit « qu’il appartient au pouvoir réglementaire de préciser, sous le contrôle du juge, les règles de procédure transactionnelle » et examine les griefs fondés sur la méconnaissance des principes de nécessité et de proportionnalité des peines, des droits de la défense, du droit au procès équitable de la victime de l’infraction et du droit au respect de la présomption d’innocence. Certes, il les écarte. Mais il les examine. Ils ne sont donc pas inopérants.
18. On avoue rester perplexe. Malheureusement, le commentaire officiel de la décision ne permet pas de lever cette perplexité. Au contraire, il la renforce.
Il est précisé (p. 17), que « la question déterminante était de savoir si les mesures résultant de la procédure de transaction pouvaient être qualifiées de peine » : « le Conseil constitutionnel a apporté une réponse négative à cette question ». Logiquement – mais on aurait préféré que cela figure dans la décision et non dans le commentaire, tout aussi officiel soit-il – le commentaire poursuit : « il en résulte qu’est inopérant, d’une part, le grief tiré de ce que les mesures transactionnelles méconnaîtraient les exigences de l’article 8 et, d’autre part, celui tiré de ce que la procédure transactionnelle méconnaîtrait le respect des droits de la défense. En effet, le Conseil juge que l’article 16 de la DDHC implique le respect des droits de la défense lorsqu’est en cause une sanction ayant le caractère d’une punition ». Dès lors, on se pose alors légitimement la question de savoir pourquoi le Conseil constitutionnel, dans la décision, a examiné le bien-fondé des griefs.
La réponse est donnée dans le paragraphe suivant (p. 18) mais laisse dubitatif : « le fait d’exclure la qualification répressive ne suffisait toutefois pas à écarter, pour inopérance, tous les griefs tirés de la violation des exigences résultant des articles 8 et 16 de la Déclaration de 1789 ».
Autrement dit, certains griefs seraient inopérants (mais ni la lecture de la décision ni celle du commentaire ne permet de les identifier précisément), d’autres ne le seraient pas. On a cru un instant qu’étaient inopérants les griefs fondés sur la violation des principes constitutionnels applicables aux peines. Mais la lecture de la décision contredit cette analyse : le Conseil constitutionnel juge opérants aussi bien des moyens fondés sur la violation de principes applicables à la procédure qu’aux mesures transactionnelles. Les 11e et 12e considérants de la décision permettent de s’en convaincre. Ils répondent à deux griefs fondés sur l’article 8 de la DDHC : l’atteinte au principe de proportionnalité et de nécessité des peines. Selon les requérants, « en permettant un cumul de l’amende transactionnelle avec les sanctions administratives susceptibles d’être prononcées par l’autorité administrative, les dispositions contestées (méconnaîtraient) le principe de proportionnalité des peines ». Selon eux également, les dispositions contestées, n’imposeraient pas, « en cas de poursuites et de condamnation faisant suite à une transaction qui n’a pas été entièrement exécutée », « qu’il soit tenu compte des sommes déjà versées et des autres obligations transactionnelles déjà exécutées » : elles porteraient ainsi atteinte au même principe. Ces deux griefs sont considérés comme manquant en fait : le premier au motif que la transaction implique de la part de l’autorité administrative la renonciation à poursuivre l’auteur des faits (considérant 11) ; le second au motif que les dispositions du code pénal relatives au prononcé des peines que la juridiction prononce prévoient que ces peines sont nécessairement fixées en fonction des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur et que, par suite, « en cas de poursuites devant la juridiction répressive faisant suite à une transaction qui n’a pas été entièrement exécutée, il est tenu compte, s’il y a lieu, des sommes déjà versées ou des autres obligations respectées par l’auteur de l’infraction au titre de la transaction ».
19. Il nous semble qu’au sein de la longue liste des griefs, seul un moyen soit finalement considéré comme inopérant : celui fondé sur la répression insuffisante de certaines infractions, alors même que son bien-fondé aurait pu utilement être discuté.
B – Le seul moyen inopérant : l’atteinte portée au principe de proportionnalité des peines par l’insuffisante répression
20. Selon les requérants, « en n’excluant pas les délits les plus graves du champ d’application de la transaction, le législateur a prévu une répression insuffisante de certaines infractions en matière d’environnement dans des conditions qui portent atteinte à l’article 8 de la Déclaration de 1789, aux articles 1er, 3 et 4 de la Charte de l’environnement, ainsi qu’aux objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public environnemental et de santé publique ». Au fond, il s’agissait là du principal reproche adressé par l’association de protection de l’environnement au dispositif de la transaction pénale : selon elle, la transaction pénale organise une répression permissive des infractions environnementales qui nuit à l’effectivité du droit de l’environnement.
Or en définitive, c’est le seul grief qui est considéré comme inopérant par le Conseil constitutionnel.
21. La solution était prévisible au regard de la jurisprudence constitutionnelle et administrative. Le Conseil d’État a jugé que le principe de proportionnalité des peines ne pouvait pas être utilement invoqué pour soutenir que les sanctions prévues par un texte seraient trop faibles(25) et le Conseil constitutionnel, dans l’exercice de son contrôle a priori(26) comme a posteriori(27), ne recherche que si les textes qui lui sont soumis imposent une répression excessive. Ce dernier considère qu’il ne lui appartient pas de substituer sa propre appréciation à celle du législateur, auquel il revient d’évaluer la nécessité de la peine qu’il joint à l’incrimination, sauf disproportion manifeste(28).
Ces solutions s’expliqueraient par la finalité du principe de proportionnalité des peines et, plus généralement, de l’article 8 de la DDHC : son but est de protéger les droits et libertés constitutionnellement garantis. Il n’a pas, a priori, pas vocation à être utilisé « contre » les individus en permettant de censurer un choix du législateur de ne pas réprimer un comportement ou de le réprimer faiblement.
22. Il nous semble cependant que le Conseil constitutionnel a un peu vite (implicitement) déclaré inopérant le grief de l’insuffisance de la répression, même si, il est vrai, l’argumentaire des requérants aurait peut-être dû être construit différemment.
En effet, ces derniers fondaient leur argumentation sur l’article 8 de la DDHC mais également sur les « articles 1er, 3 et 4 de la Charte de l’environnement, ainsi (que sur les) objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public environnemental et de santé publique ». Le Conseil constitutionnel considère donc le moyen inopérant « dans son ensemble » : il considère que l’inopérance de l’article 8 de la DDHC s’étend aux atteintes aux autres dispositions et objectifs constitutionnels.
Or on peut se poser la question de savoir si le Conseil aurait retenu la même solution si les requérants n’avaient pas invoqué l’article 8 de la DDHC et s’ils s’étaient contentés de contester le caractère insuffisant de la répression en s’appuyant sur la prévention des atteintes à l’ordre public et la recherche des auteurs d’infractions. On sait en effet qu’il les juge nécessaires à la sauvegarde des droits et libertés constitutionnellement garantis(29). Il n’est pas évident que le grief aurait alors été jugé inopérant.
23. Il nous semble enfin que si le Conseil constitutionnel avait dépassé le stade de l’opérance du moyen, l’argumentaire des requérants fondé sur l’atteinte à la proportionnalité des peines était particulièrement intéressant : il nous semble qu’un dispositif permissif pourrait parfaitement être déclaré contraire au principe de proportionnalité des peines.
On voudrait ici revenir sur le principe même de proportionnalité des peines(30). Exiger qu’une peine soit proportionnelle, c’est exiger que sa gravité soit en rapport avec celle de l’acte réprimé. Or cette exigence peut jouer comme un plafond (la peine ne doit pas être trop dure) ou comme un plancher (la peine ne doit pas être trop faible). Dans cette seconde perspective, la proportionnalité « apparaît autant comme une garantie de l’efficacité d’un système juridique que de l’efficience d’une règle (...) la sanction est l’instrument qui confère à la disposition qu’elle accompagne un aspect contraignant : il faut respecter la règle par crainte d’être puni »(31). Or précisément, la seule existence d’une sanction n’est pas suffisante : il faut en outre que la sanction soit en mesure de dissuader les contrevenants (donc de remplir sa fonction de prévention). Le droit de l’Union européenne y est particulièrement attentif (voyez par exemple l’article 23 de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau dispose que : « Les États membres déterminent le régime des sanctions applicables aux violations des dispositions nationales prises en application de la présente directive. Les sanctions ainsi prévues doivent être effectives, proportionnées et dissuasive ») tout comme son juge. La Cour de justice exige en effet, pour assurer l’efficacité du droit communautaire, que les États confèrent aux sanctions « un caractère effectif, proportionné et dissuasif » et souligne que l’effet de dissuasion ne peut provenir que d’une sanction suffisamment sévère pour être de nature à décourager des comportements illicites(32).
La question peut donc être posée de savoir s’il ne serait pas envisageable d’étendre un tel raisonnement en droit constitutionnel. En l’espèce, la transaction pénale ne peut se solder que par une amende « dont le montant ne peut excéder le tiers du montant de l’amende encourue, ainsi que les obligations qui lui seront imposées, tendant à faire cesser l’infraction, à éviter son renouvellement, à réparer le dommage ou à remettre en conformité les lieux ». Peut-on vraiment considérer que cette amende aura un effet dissuasif ainsi que l’exige la directive relative à l’eau (pour les infractions environnementales dans ce secteur) ? Il nous semble qu’elle est au contraire presque un permis de polluer, cautionné par le législateur.
24. La lecture de la décision du 26 septembre soulève ainsi de nombreuses questions.
Sa comparaison avec la décision du 20 mars 2006, Loi relative à l’égalité des chances conduit à se demander pourquoi, dans le cadre d’un contrôle a priori, le Conseil constitutionnel n’a pas eu autant d’égards et a simplement déclaré inopérant le grief tiré des droits de la défense et du droit à un procès équitable alors que dans le cadre d’un contrôle a posteriori, il semble avoir plus d’égards. Comme si en 2006, la solution, noyée au 43e considérant d’une décision relative à une loi dont l’objet était de développer l’égalité des chances allait passer plus inaperçue que dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité dont l’objet était de contester le régime de la transaction pénale.
Sa lecture conduit aussi à se demander comment le Conseil constitutionnel a opéré le tri entre les moyens opérants et inopérants. Elle laisse une impression étrange. Si la procédure transactionnelle n’est pas un procès pénal et les mesures transactionnelles pas des peines, tous les griefs fondés sur les « principes constitutionnels pénaux » auraient dû être jugés inopérants. Le Conseil semble avoir opéré un tri afin de néanmoins examiner certains griefs malgré tout. Imaginons que le juge administratif, saisi d’un moyen fondé sur la non conformité d’une loi ayant servi de base légale à un acte réglementaire à la Constitution (moyen inopérant – écran législatif), considère que, selon les griefs soulevés, certains soient finalement opérants : il nous semble qu’il ferait l’objet de vives critiques.
CE, 12 juin 2014, n° 380636 (2e SSJS) ; CE, 27 juin 2014, n° 380636 (2e et 7e SSR) ; CE, 16 juill. 2014, n° 380967, M. E.
CE, n° 380819, Dpt. de Loir-et-Cher ; n° 380649, M. T. ; n° 382745, M. A. ; n° 382541, Cne de Bourg-la-Reine ; n° 380751, Mme V. ; n° 380647, M. P. ; n° 380606, Cne de Saint-Fiel ; n° 380986, M. B., n° 381027, Mme S. ; n° 382352, Dpt. de la Savoie ; n° 380715, M. B. ; n° 382965, M. J.-D. A. ; n° 381050, Dpt de Haute Savoie ; n° 382651, Dpt. de l’Eure-et-Loir ; n° 382540, M. I. ; n° 380598, M. B. ; n° 382357, Groupe Alternance 76 ; n° 380949, Dpt. de l’Yonne ; n° 381107, M. M. ; CE, n° 380554, Groupe Ardèche Avenir.
Le contentieux du redécoupage cantonal prend les allures d’une pièce continue.
Par une décision du 16 mai 2013 (Cons. const., n° 2013-667 DC), le Conseil avait validé le nouveau mode de scrutin départemental mais censuré partiellement d’office les dispositions relatives au redécoupage des cantons qui doivent conduire à la division des cantons par deux. Après avoir souligné que le législateur a posé comme règle que le territoire de chaque canton est défini sur des bases essentiellement démographiques, il a relevé que la loi avait également posé des exceptions à ce principe qui pouvaient donner lieu à des délimitations arbitraires de circonscription. Il a donc censuré partiellement l’article 46 de la loi déférée afin que seuls des considérations géographies et d’autres impératifs d’intérêt général soient susceptibles d’atténuer, dans une mesure limitée, la portée de la règle de l’égalité devant le suffrage. Publiées le 17 mai 2013, les lois organique et ordinaires n° 2013-402 et n° 2013-403 relatives à l’élection des conseillers départementaux, municipaux et communautaires et modifiant le calendrier électoral ont, quelques mois plus tard, été complétées par l’adoption des décrets d’application portant délimitation des cantons (févr.-mars 2014). Nombre de ces décrets ont fait l’objet de recours. Selon un rapport d’information sur la mise en application de ces lois publié par l’Assemblée nationale (16 juill. 2014, présenté par MM. P. Popelin et G. Larrivé), le ministère de l’Intérieur aurait reçu, en quelques semaines, plus d’un millier de recours gracieux (aucun n’a donné lieu à une suite favorable) et, au 9 juillet 2014, le Conseil d’État avait déjà enregistré 2558 recours contentieux contre des décrets portant délimitation des cantons. (v. not. CE, n° 376166 du 21 mai 2014 ; n° 376548 du 26 mai 2014 : JCP A. n° 22, 2 juin 2014, act. 442, M. Touzeil-Divina ; CE, n° 375929 du 23 juin 2014, JCP A. n° 27, 7 juill. 2014, act. 553, M. Touzeil-Divina).
À l’appui de ces certains recours, les requérants ont soulevé des questions prioritaires de constitutionnalité portant sur la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l’article L. 191-1 du code électoral et des articles L. 3113-1 et L. 3113-2 du CGCT.
C’est la deuxième sous-section du Conseil d’État qui, en premier lieu, a refusé de renvoyer une telle question dans une décision n° 380636 du 12 juin 2014. Un arrêt identique a été rendu quelques jours plus tard par les deuxième et septième sous-sections réunies (portant le même numéro de requête). Ces arrêts du Conseil d’État sont emblématiques de la tendance du juge du filtre à exercer lui-même le contrôle de constitutionnalité (rappr. O. Le Bot, « Le dualisme fonctionnel du Conseil d’État validé par le Conseil d’État, LPA 28 juill. 2010, n° 149, p. 11 ; B. Mathieu, JCP G. n° 36/2012, n° 47/2012, n° 46/2013, n° 7/2014, n° 18/2014). Le Conseil d’État était saisi d’un recours pour excès de pouvoir contre le décret n° 2014-193 du 20 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de la Gironde. À l’appui de son recours, le requérant a soulevé la question de la conformité au droit au recours effectif (garanti par l’article 16 DDHC) et à la sincérité du suffrage (garanti par l’article 3 de la Constitution) de l’article 7 de la loi n° 90-1103 du 11 décembre 1990 interdisant de procéder à un redécoupage des circonscriptions électorales dans l’année précédant l’échéance normale de renouvellement des assemblées concernées et de l’article 51 de la loi du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, municipaux et communautaires et modifiant le calendrier électoral déterminant les modalités d’entrée en vigueur de cette loi et prévoyant son application à compter du prochain renouvellement général des conseils généraux suivant la promulgation de ladite loi. Sans la moindre argumentation et s’arrogeant de fait le rôle de juge constitutionnel, le Conseil d’État juge en premier lieu “que les dispositions contestées n’ont, par elles-mêmes, nullement pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin” et qu’en second lieu, “les dispositions mises en cause n’ont ni pour objet ni pour effet d’interdire à une personne intéressée de former un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’État à l’encontre d’un décret procédant à une nouvelle délimitation des cantons d’un département pris en application des dispositions de la loi du 17 mai 2013, non plus d’ailleurs que de former préalablement à la saisine du Conseil d’État, un recours administratif à l’encontre d’un tel décret”. Il précise en outre que dans le cas où serait prononcée, pendant ce délai, l’annulation rétroactive d’un décret ayant procédé à une nouvelle délimitation de cantons, il incomberait au Premier ministre, sans qu’y fassent obstacle les dispositions contestées, de prendre un nouveau décret respectant l’autorité de la chose jugée, pour combler le vide juridique.
Concomitamment ou quelques jours plus tard, le Conseil d’État a été saisi de requêtes similaires (demande d’annulation de décrets de délimitation des cantons), soulevant des questions prioritaires de constitutionnalité relatives aux articles L. 191-1 du code électoral et L. 3113-1 et -2 du CGCT. Par une série d’une vingtaine décisions, les présidents des première (CE, n° 380819 ; n° 380649), deuxième (n° 382745 ; n° 382541), troisième (n° 380751 ; n° 380647 ; n° 380606 ; n° 380986 ; n° 381027 ; n° 382352), quatrième (n° 380715 ; n° 382965 ; n° 381050 ; n° 382651), sixième (n° 382540 ; n° 380598 ; n° 382357), septième (n° 380554) et neuvième (n° 380949 ; n° 381107) sous-sections du Conseil d’État, statuant sur le fondement des articles R.122-12 et R.822-5 du CJA leur permettant de « statuer par ordonnance sur les requêtes relevant d’une série, qui, sans appeler de nouvelle appréciation ou qualification de faits, présentent à juger en droit des questions identiques à celles tranchées ensemble par une même décision du Conseil d’État » (en l’espèce : la décision du 12 juin 2014, n° 380636), ont tous refusé de renvoyer au Conseil constitutionnel ces questions. Le grief d’inconstitutionnalité adressé à l’article L. 3113-1 du CGCT ne pouvait manifestement prospérer : ces dispositions, déterminant les règles relatives à la création et à la suppression des arrondissements, les modifications des limites territoriales et les transferts des chefs lieux d’arrondissement ne sont pas applicables à un litige portant sur la délimitation des cantons. Les deux autres griefs semblaient plus pertinents. Aux termes de l’article L. 191-1 du code électoral (dans sa version résultant de la loi du 17 mai 2013), le nombre des cantons dans lesquels seront élus les conseillers départements sera réduit de moitié par rapport au nombre de cantons existant au 1er janvier 2013. Cela impliquait qu’il fût procédé à une nouvelle délimitation de l’ensemble des circonscriptions cantonales et faisait obstacle à ce que l’élection des conseillers départementaux puisse avoir lieu dans le cadre des cantons tels qu’ils étaient délimités avant le 1er janvier 2013. Tel était le cas des décrets attaqués portant délimitation des cantons dans divers départements, adoptés sur le fondement de l’article L. 3113-2 du CGCT, issu de l’article 46 de la loi du 17 mai 2013. Ce dernier, après avoir précisé que « les modifications des limites territoriales des cantons (...) sont décidés par décret en Conseil d’État après consultation du conseil départemental (...) », prévoit que la modification des limites territoriales des cantons doit être conforme aux règles suivantes : « a) Le territoire de chaque canton est défini sur des bases essentiellement démographiques ; b) Le territoire de chaque canton est continu ; c) Est entièrement comprise dans le même canton toute commune de moins de 3 500 habitants ; » et qu’il n’est apporté à ces règles que « des exceptions de portée limitée, spécialement justifiées, au cas par cas, par des considérations géographiques ; ou par d’autres impératifs d’intérêt général ». Les moyens ne pouvaient néanmoins pas davantage prospérer dans la mesure où le Conseil constitutionnel avait déjà, dans les motifs et le dispositif de sa décision n° 2013-667 DC du 16 mai 2013, déclaré conformes à la Constitution les articles 4 et 46 de la loi du 17 mai 2013 ayant inséré/modifié les dispositions des codes contestés. La question, jugée non sérieuse, n’est donc pas renvoyée.
Cette série de décisions appelle une interrogation, une observation et une précision. Une interrogation d’abord : on se demande pourquoi certaines requêtes n’ont pas été jugées par les présidents des sous-sections du Conseil d’État, statuant sur le fondement des articles R.122-12 et R.822-5 mais aux termes d’une procédure « ordinaire » (v. par ex. CE, 16 juill. 2014, n° 380967, M. E.). Une observation ensuite : il est notable qu’aucun des arrêts relevant de la série ne précise quels sont les griefs d’inconstitutionnalité soulevés par les requérants. Le Conseil d’État se contente de préciser que le requérant demande au Conseil d’État « de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l’article L. 191-1 du code électoral et des articles L. 3113-1 et L. 3113-2 du CGCT ». On suppose que cette rédaction elliptique est liée à la procédure suivie (requêtes relevant d’une série). On peut cependant le regretter parce qu’on peut se demander si les moyens sont fondés sur la méconnaissance du principe de souveraineté nationale et du principe d’indivisibilité de la république (cf. CE, 16 juill. 2014, n° 380967) ou sur la méconnaissance du droit à un recours effectif (cf. CE, 12 juin 2014). Alors même que les requêtes sont examinées « en série » en raison du fait que, selon le Conseil d’État, elles « présentent à juger en droit des questions identiques à celles que le Conseil d’État statuant au contentieux a tranchées ensembles par la décision n° 380636 du 12 juin 2014 », on peine à voir en quoi les dispositions contestées porteraient atteinte au droit au recours effectif. On se doute cependant que les requérants ont toujours pris soin, ainsi que la procédure les y oblige, de motiver l’inconstitutionnalité du texte contesté puisque la seule invocation de l’inconstitutionnalité d’une disposition législative conduit à l’irrecevabilité de la QPC(33). Une précision enfin : on constatera que le Conseil d’État s’est saisi de ces occasions pour confirmer (cf. CE, 16 avr. 2010, n° 320667, Assoc. Alcaly et 21 févr. 2014, n° 359716, M. Marc Antoine) la conformité à la Constitution de sa double fonction – consultative et juridictionnelle – en répondant un à moyen dont le caractère opérant est réservé (comme en témoigne l’emploi de la formule « considérant en outre, et en tout état de cause »). Il souligne que : « s’agissant des dispositions du I de l’article L. 3113-2 du CGCT, qu’il résulte des termes mêmes de la Constitution, et notamment de ses articles 37, 38, 39 et 61-1 tels qu’interprétés par le Conseil constitutionnel, que le Conseil d’État est simultanément chargé par la Constitution de l’exercice de fonctions administratives et placé au sommet de l’un des deux ordres de juridiction qu’elle reconnaît ; que ces dispositions n’ont ni pour objet ni pour effet de porter les avis rendus par les formations administratives du Conseil d’État à la connaissance de ses membres siégeant au contentieux ; qu’au demeurant, les membres du Conseil d’État qui ont participé à un avis rendu sur un projet d’acte soumis par le Gouvernement ne participent pas au jugement des recours mettant en cause ce même acte ; qu’enfin, il appartient au surplus à toute partie qui s’y croit fondée de faire verser au dossier les pièces permettant de s’assurer de la régularité des consultations des formations administratives du Conseil d’État ; qu’il s’ensuit que la question de constitutionnalité invoquée (...) qui n’est pas nouvelle, ne présente en tout état de cause pas un caractère sérieux ».
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– Hansen, Philippe S. « Le sort des ouvrages réalisés par les occupants privatifs du domaine public en cas de renouvellement de leur titre. [CE, 13 novembre 2013, n° 351530, Union de coopératives agricoles Epis-Centre-Nord] ». La Semaine juridique. Administrations et collectivités territoriales, 1er septembre 2014, n° 35, p. 58-60.
– Idoux, Pascale. « Rétablissement du pouvoir de sanction et réorganisation du collège de l’ARCEP ». Revue Lamy de la Concurrence, juillet-septembre 2014, n° 40, p. 145-149.
– Douence, Jean-Claude. « La constitutionnalité du contrôle de légalité des actes locaux au risque de la jurisprudence ». In : Long cours : Mélanges en l’honneur de Pierre Bon. Paris : Dalloz, 2014, p. 183-193.
– Sempé, Françoise. « Question prioritaire de constitutionnalité et intercommunalité ». In : Long cours : Mélanges en l’honneur de Pierre Bon. Paris : Dalloz, 2014, p. 589-601.
– Gaudemet, Yves. « L’appropriation des biens sans maître ». Revue juridique de l’économie publique, octobre 2014, n° 723, p. 1-2.
(1) Sur la corrélation entre sanctions et effectivité du droit de l’environnement : v. J. Bétaille, « Répression et effectivité de la norme environnementale », Rev. Jur. de l’Envir., n° spéc., 2014, p. 47. Pour des développements plus complets, v. du même auteur : Les conditions juridiques de l’effectivité de la norme en droit public interne : illustrations en droit de l’urbanisme et en droit de l’environnement, thèse Limoges, 2012.
(2) M. Guyomar, Les sanctions administratives, LGDJ, Systèmes, 2014, p. 56.
(3) Adoptée sur le fondement de l’article 50 de la loi d’habilitation n° 2004-1343 du 9 décembre 2004.
(4) CE Ass., 7 juill. 2006, France Nature Environnement, n° 283178.
(5) Concernant les contraventions des quatre premières classes, « l’action publique est éteinte par le paiement d’une amende forfaitaire en application de l’article 529 du code de procédure pénale ».
(6) CE, 27 juin 2014, Association France Nature Environnement, n° 380652.
(7) Étude du Conseil d’État, Régler autrement les conflits : conciliation, transaction, arbitrage en matière administrative, La Documentation française, 1993.
(8) V. not. R. Merle et A. Vitu, Traité de droit criminel, tome II, Cujas, 2001, p. 82.
(9) Cass. crim., 19 fév. 1964, Bull. crim. n° 60 qualifiant la transaction pénale de sanction administrative.
(10) E. Gherardi, « Réflexions sur la nature juridique des transactions pénales », RFDA 1999, p. 905.
(11) M. Boitard, « La transaction pénale en droit français », RSC 1941, p. 162.
(12) V. encore : J.-F. Dupré, cité par M. Guyomar, Les sanctions administratives, préc., p. 56 : la transaction pénale s’apparente à « un moyen administratif bilatéral d’extinction des poursuites ».
(13) M. Dobkine, « La transaction en matière pénale », Recueil Dalloz, 1994, p. 137.
(14) J.-B. Perrier, La transaction en matière pénale, thèse Aix-Marseille, 4 déc. 2012, p. 1.
(15) N° 283178 ; Les sanctions administratives, LGDJ, Systèmes, 2014, p. 57.
(16) V. aussi le commentaire officiel (moins clair que la décision) p. 17 : « dans sa décision du 26 septembre 2014, le Conseil constitutionnel n’a pas examiné si la transaction pénale devait ou non être qualifiée de peine. La transaction est une procédure. En elle-même elle n’est pas plus une peine que toute autre procédure répressive ou non. La question déterminante était de savoir si les mesures résultant de la procédure de transaction pouvaient être qualifiées de peine. ».
(17) Cons. const., déc. n° 92-307 DC du 25 févr. 1992, Loi portant modification de l’ordonnance n° 45-2658 du 2 nov. 1945 modifiée relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France.
(18) Cons. const., déc. n° 2010-85 QPC du 13 janv. 2011, Établit. Darty et fils.
(19) Cons. const., déc. n° 2014-385 QPC du 28 mars 2014, M. Joël M.
(20) Cons. const., déc. n° 2005-527 DC du 8 déc. 2005 et déc. n° 2008-562 DC du 21 fév. 2008.
(21) Cons. const., déc. n° 76-70 DC du 2 déc. 1976.
(22) Cons. const., déc. n° 2006-535 DC du 30 mars 2006.
(23) Cons. const., déc. n° 2006-540 DC du 27 juill. 2006.
(24) Cass. crim., 22 janv. 1970, Bull. crim. n° 37.
(25) CE, 23 nov. 2011, Assoc. France Nature Environnement, n° 345021.
(26) Cons. const., déc. n° 80-127 DC du 20 janvier 1981, Loi renforçant la sécurité et protégeant la liberté des personnes.
(27) Cons. const., déc. n° 2011-25 QPC du 25 nov. 2011, M. Michel G. (Discipline des vétérinaires).
(28) Cons. const., déc. n° 92-316 DC du 20 janv. 1993, Loi relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques. V. en dernier lieu, dans le cadre d’une QPC : Cons. const., déc. n° 2014-418 QPC du 8 oct. 2014, Sté. SGI (Amende pour contribution à l’obtention, par un tiers, d’un avantage fiscal indu) : « Considérant, en second lieu, que l’article 61-1 de la Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement, mais lui donne seulement compétence pour se prononcer sur la conformité des dispositions législatives soumises à son examen aux droits et libertés que la Constitution garantit ; que, si la nécessité des peines attachées aux infractions relève du pouvoir d’appréciation du législateur, il incombe au Conseil constitutionnel de s’assurer de l’absence de disproportion manifeste entre l’infraction et la peine encourue ; qu’en outre, le principe d’individualisation des peines qui découle de l’article 8 de la Déclaration de 1789 implique que l’amende, lorsqu’elle constitue une sanction ayant le caractère d’une punition, ne puisse être appliquée que si l’administration, sous le contrôle du juge, l’a expressément prononcée en tenant compte des circonstances propres à chaque espèce ; qu’il ne saurait toutefois interdire au législateur de fixer des règles assurant une répression effective des infractions ».
(29) Cons. const., déc. n° 2010-25 QPC du 16 sept. 2010, M. Jean-Victor C. (Fichier empreintes génétiques).
(30) V. les développements d’E. Garçon et V. Peltier sur ce principe, in Droit de la peine, LexisNexis, 2010, n° 296 et s.
(31) Op. cit. n° 327.
(32) CJCE, 8 juill. 1999, aff. C-186/98, Nunes et de Matos ; 7 déc. 2000, aff. C-213/99, Andrade.
(33) Cons. const., déc. n° 2013-334/335 QPC du 26 sept. 2013, Sté. Somaf : « 5. Considérant que (...) toutefois, pour exercer le droit qui lui est reconnu par l’article 61-1 de la Constitution, toute partie à une instance doit, devant la juridiction saisie, spécialement désigner, dans un écrit distinct et motivé, d’une part, soit les dispositions pénales qui constituent le fondement des poursuites, soit les dispositions législatives qu’elle estime applicables au litige ou à la procédure et dont elle soulève l’inconstitutionnalité et, d’autre part, ceux des droits ou libertés que la Constitution garantit auxquels ces dispositions porteraient atteinte ; qu’il appartient aux juridictions saisies d’une question prioritaire de constitutionnalité de s’assurer du respect de ces exigences ; qu’il revient en particulier au Conseil d’État ou à la Cour de cassation, lorsque de telles questions leur sont transmises ou sont posées devant eux, de vérifier que chacune des dispositions législatives visées par la question est applicable au litige puis, au regard de chaque disposition législative retenue comme applicable au litige, que la question est nouvelle ou présente un caractère sérieux ; ».