Source: https://jus.com.br/artigos/56603/natureza-juridica-das-entidades-de-previdencia-complementar-do-regime-proprio-de-previdencia-social
Timestamp: 2019-04-24 02:28:38+00:00
Document Index: 50183415

Matched Legal Cases: ['artigo 40', 'artigo 40', 'artigo 40', 'artigo 4', 'artigo 7', 'artigo 8', 'artigo 4', 'artigo 47']

Natureza jurídica das entidades de previdência complementar do Regime Próprio de Previdência Social - Jus.com.br | Jus Navigandi
A Previdência Social vai e volta à agenda política e econômica do país, dadas as sucessivas reformas pelas quais o sistema tem passado desde a Constituição Federal de 1988. Dentro desse quadro, poucos têm se preocupado em enfrentar o tema da natureza jurídica das entidades de previdência complementar ao Regime Próprio de Previdência Social-RPPS, criadas pela Administração Direta, que são apontadas como verdadeira solução para aplacar os notáveis déficits experimentados pelo sistema de Previdência Social, em especial pelo RPPS.
O artigo 40, §§14, 15 e 16, da Constituição Federal, contém os dispositivos sobre a previdência complementar do servidor público, inseridos por obra das EC nº 20/98 e 41/03. Confiram-se:
Art. 40 (...).
A criação da previdência complementar dos servidores no Brasil, para contornar os conhecidos problemas de um sistema de repartição simples – choques demográficos, inflação, insustentabilidade fiscal – previu um sistema de capitalização, facultativo, com contribuição definida, para aqueles com benefícios acima do teto do Regime Geral de Previdência Complementar (RGPS).
O transcrito §14, do artigo 40, determina que a União, os Estados e os Municípios (no caso dos últimos, quando tiverem RPPS) poderão fixar como teto máximo de aposentadoria e pensões o valor do teto do RGPS, desde que instituam um regime de previdência complementar.
Assim, o servidor continuará tendo uma previdência pública, obrigatória, no regime de repartição simples e com benefício definido, até o teto pago pelo RGPS, sendo que o montante da remuneração que ultrapassar esse valor poderá – desde que assim deseje o servidor – ser investido no regime de capitalização, com contribuição definida, numa entidade fechada de previdência.
Nesse contexto, é interessante que se discuta a natureza jurídica dessa entidade de previdência complementar. A Constituição Federal, no artigo 40, §15, não especificou qual seria a natureza do ente da Administração Indireta que seria o gestor da Previdência Complementar, prevendo, somente, que deveria ter “natureza pública”.
Conforme discorre Raul Miguel Freitas de Oliveira[1], a expressão gerou intenso debate doutrinário. Há quem defenda que a expressão significa somente que a entidade será criada pelo Estado, nada referindo sobre sua roupagem jurídica, que será a mesma de qualquer entidade de previdência complementar. Para outros, em sentido diametralmente oposto, significa que a entidade deverá ter personalidade jurídica de direito público, seja sob a forma de fundação pública, seja sob a forma de autarquia. Dentre os dois extremos, há quem diga que “natureza pública” significa somente a submissão da entidade à parcela derrogatória de regime jurídico pelo Direito Público que é imposta a qualquer entidade da Administração Indireta, mesmo quando tem personalidade de direito privado. São derrogações típicas do regime jurídico de direito público: realizar licitações para aquisição de bens e produtos na atividade-meio; necessidade de realização de concurso público para contratação de pessoal; observância dos princípios da Administração, dentre eles da moralidade e da publicidade; controle pelo Tribunal de Contas. Ademais, a natureza pública decorreria da própria razão de ser da entidade, pois tem o Estado como patrocinador e destina-se a gerir a previdência complementar de servidores públicos, titulares de cargo efetivo.
Sobre o tema das fundações criadas pelo Estado é antiga a polêmica doutrinária sobre sua personalidade jurídica. Prevalece o entendimento de que “cabe ao legislador, quando autoriza a criação de uma fundação, definir qual regime jurídico mais se adequa aos fins a serem buscados pela fundação, (...)[2]”. Nessa esteira, o Estado tanto pode criar uma fundação de direito privado – mantidas as derrogações acima especificadas – como também pode criar uma fundação de direito público, hipótese em que se equipara à autarquia (autarquia fundacional).
A lei nº 12618/2012, que criou a entidade de previdência complementar no âmbito da União, prevê, em seu artigo 4º, §1º, que a Funpresp-Exe, a Funpresp-Leg e a Funpresp-Jud serão estruturadas na forma de fundação, de natureza pública, com personalidade jurídica de direito privado, e que gozarão de autonomia administrativa, financeira e gerencial:
Note-se que a lei acabou por adotar essa última linha interpretativa ao especificar que o ente em questão seria uma fundação, de natureza pública e personalidade de direito privado. O regime jurídico dos seus empregados será celetista, conforme artigo 7º. Não obstante a personalidade jurídica de direito privado, a entidade tem o regime jurídico parcialmente derrogado pelo Direito Público, tendo sido tais derrogações prescritas no artigo 8º da lei federal:
Assim, as contratações de bens e serviços precisam de licitação, as contratações de pessoal dependem de concurso público, há obrigação de publicação dos demonstrativos contábeis, financeiros e atuariais, bem como submissão ao controle dos órgãos fiscalizadores da Previdência Complementar e também do Tribunal de Contas da União. Sobre o tema da licitação, por óbvio, restringem-se a atividade-meio da entidade fundacional, como de resto é com qualquer pessoa jurídica de direito privado criada pelo Estado, sob pena de inviabilizar as próprias atividades da fundação.
O Estado de São Paulo seguiu caminho parecido com a entidade de previdência complementar para o seu RPPS, chamada de “Fundação de Previdência Complementar do Estado de São Paulo - SP-PREVCOM”. A lei estadual atribuiu natureza jurídica de fundação à entidade. Veja-se o artigo 4º, da lei nº 14.653/2011:
Note-se que, diferentemente da lei federal, a estadual não disse com todas as letras que a personalidade jurídica da fundação é de direito privado. O parágrafo único do dispositivo transcrito, todavia, traz em que consiste a “natureza pública” da SP-PREVCOM, arrolando o conjunto de derrogações típicas sofridas pelas pessoas jurídicas de direito privado criadas pelo Estado: necessidade de licitação para a atividade-meio; necessidade de concurso público para contratação de pessoal, salvo aqueles em comissão; ampla publicidade de demonstrativos contábeis, financeiros e atuarias, na forma da lei federal que rege a previdência complementar; obediência às determinações do Governador do Estado, via decreto, no que tange ao regime de pessoal das fundações (artigo 47, XII, CESP). Não resta dúvida, portanto, de que a SP-PREVCOM tem personalidade de direito privado, tal qual na esfera federal.
A opção do legislador, em ambos os casos, foi sem dúvida a mais adequada, dada a incompatibilidade de se gerir um regime de previdência complementar com todas as amarras próprias do regime jurídico de direito público. A roupagem jurídica de fundação de direito privado faz com que as entidades do RPC da União assemelhem-se às demais entidades de previdência fechada já existentes, todas submetidas aos controles dos órgãos reguladores.
[1] Previdência dos Servidores Públicos: regime próprio e previdência complementar dos agentes públicos. Leme/SP: JH Mizuno, 2013, p. 278 e ss.
[2] ZAGO, Marina Fontão. Fundações governamentais na dicotomia direito público e direito privado. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (org.). Direito Privado Administrativo. São Paulo: Atlas, 2013, p. 322.
Promotor de Justiça do Estado de São Paulo Mestre e Doutorando em Direito pela PUC/SP
BEDONE, Igor Volpato. Natureza jurídica das entidades de previdência complementar do Regime Próprio de Previdência Social. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 22, n. 5012, 22 mar. 2017. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/56603>. Acesso em: 23 abr. 2019.