Source: http://www.scuola7.it/2018/111/
Timestamp: 2019-04-25 07:04:39+00:00
Document Index: 179526392

Matched Legal Cases: ['in fine', 'art. 3', 'art. 8', 'art. 2', 'art. 8', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 10', 'art. 1', 'art. 52', 'art. 18', 'art. 19', 'art. 24', 'art. 41', 'art. 25', 'art. 33', 'art. 2', 'art. 18', 'arto 2018', 'arto 2018', 'arto 2017', 'art. 1']

Scuola7 - n. 111
Scuola7 5 novembre 2018, n. 111
5 novembre 2018, n. 111
Emergenza sostegno per i disabili (L. Lega)
Pit stop per la valutazione dei dirigenti scolastici (M.T. Stancarone)
La responsabilità degli organi collegiali della scuola (C. Olivieri)
Nuovi fondi per il sistema integrato “ZEROSEI” (G. Zunino)
Parliamo diEmergenza sostegno per i disabili
Emergenza sostegno per i disabili
Loretta LEGA
Quando si parla di integrazione dei disabili nella scuola, tendono a prevalere le “cattive notizie”. Spesso ci si lamenta dei ritardi nelle nomine dei docenti specializzati (in alcuni territori ancora da completare), della scarsa copertura oraria del sostegno, della presenza massiccia di personale precario (nell’ordine del 40% degli effettivi) e di affidamento di incarichi a personale sprovvisto di specifica qualificazione. Le associazioni dei genitori sono preoccupate (cfr. le prese di posizione di FISH e FAND) e gli stessi sindacati stanno “scoprendo” la questione[1].
È facile fare di ogni erba un fascio e mettere in risalto le “bad news” che pure ci sono, come il frenetico avvicendarsi di figure di sostegno sullo stesso allievo (alla faccia di ogni principio di continuità), la carenza del personale assistenziale (per cui non esistono profili nazionali di competenza ed ogni Ente procede in ordine sparso, spesso esternalizzando il servizio).
Ma vediamo di fare un po’ di chiarezza e di affrontare i diversi problemi che si celano dietro queste situazioni, a partire anche dalle novità contenute nel D.lgs. 66/2017, posto che gli si voglia dare concreta attuazione[2].
Le risorse di sostegno
Si lamenta, da sempre, la scarsa presenza dei docenti di sostegno. C’è da dire che quest’anno, almeno sulla carta, i posti di sostegno hanno raggiunto la ragguardevole cifra di 141.412 unità, a fronte della presenza di 245.723 allievi disabili certificati. Ormai nel 43,3% delle nostre classi (statali e non statali) vi è la presenza di un alunno disabile (anzi la media è 1,37). Alunni e docenti sono in aumento, ma i posti dei docenti aumentano in proporzione maggiore rispetto agli alunni “certificati”, dunque si è ampliata la “copertura oraria”. Certamente insufficiente.
1) MIUR, Focus “Principali dati della scuola – Avvio Anno Scolastico 2018/2019”, Settembre 2018
Ma cosa intendiamo per copertura oraria? Perché evidentemente non basta riferirsi alla gravità del deficit, in quanto entrano in gioco altre variabili (come la numerosità della classe o l’ampiezza del tempo scuola), per non parlare dell’eventuale apporto di altre figure socio-educative (assistenti, educatori, ecc.). Dunque il “numerino” delle ore di sostegno non può essere un parametro adeguato ed esaustivo. Il processo di integrazione ha l’obiettivo di favorire la progressiva autonomia cognitiva e relazionale dell’allievo disabile, che dunque non può essere messo “in carico” al solo docente di sostegno. È la classe intera che diventa inclusiva, secondo la bella definizione contenuta nelle circolari estive del MIUR, e secondo gli orientamenti più volte espressi da uno dei maggiori esperti del settore, il prof. Andrea Canevaro. Lo stesso PEI, allora, assume un significato diverso, e dovrà dar conto non solo del sostegno, ma dei “sostegni” al plurale, nell’ottica di una “rete” di risorse per favorire la piena integrazione, di cui il docente di sostegno fa “supervisione” e regia. Ma la strada è ancora lunga.
Intanto è di tutta convenienza leggere l’illuminante relazione della Corte dei Conti sullo stato dell’integrazione scolastica, contenuta nella Deliberazione 16 luglio 2018, n. 13.
La qualificazione del personale
Le critiche si rivolgono spesso alla qualificazione/specializzazione dei docenti. Esiste anche il fenomeno della “fuga” dal sostegno dei docenti, dopo 5 anni di permanenza nel ruolo (mentre è caduta l’ipotesi di prolungare il periodo a 10 anni): evidentemente questa figura è ancora considerata “debole” nel panorama della scuola italiana (assimilata spesso ad una professione di cura), anche se ormai il 16,3% dei docenti italiani è un docente di sostegno. È un problema culturale, ma anche di condizioni lavorative: pari dignità professionale, possibilità di carriera, carichi di lavoro, accesso a incentivi ecc. La figura del docente di sostegno deve corrispondere ad una professionalità a 360°, e questo implica un percorso formativo iniziale consistente, l’obbligo della formazione in servizio, la possibilità di assumere funzioni di responsabilità. In quest’ottica si muovevano le note ministeriali 37900 del 15-11-2015 e 32839 del 3-11-2016 circa la formazione di secondo livello di figure di coordinamento dell’inclusione.
Intanto però siamo all’emergenza: mancano graduatorie di docenti con titolo cui attingere per le nomine in ruolo (molti posti sono andati deserti: 1.682 assunzioni su 13.329 posti offerti) e per lo stesso conferimento di supplenze, ove il 75,2% delle nomine si riferisce a docenti non specializzati (51.107 su 67.990)[3]. Di fronte a questa “debacle”, riconosciuta dallo stesso Ministro Bussetti, occorre agire sul lato dell’offerta di posti stabili (ad esempio stabilizzando i posti di sostegno che ora sono conferiti annualmente in deroga: circa il 40%) e aumentare il numero dei docenti che intraprendono i percorsi formativi per ottenere la specializzazione. Si è parlato di 40.000 posti in futuri corsi, secondo modalità tutte da precisare, sia per il primo che per il secondo ciclo. Si pensi che il decreto più recente che fissa il numero programmato per le università si riferisce a 9.649 posti (D.M. 948/2016).
E si dovrà pure riflettere sulla qualità dei percorsi universitari, sul rapporto tra formazione generalista e formazione specialistica (che il D.lgs. 59/2017 vorrebbe rigidamente separate), sulle forme di reclutamento (per cui è stato regolamentato un concorso “riservatissimo” per i docenti della scuola dell’infanzia e primaria, anche per il sostegno).
Nuove e vecchie “classificazioni”
Si è ora in attesa di capire se il restyling (operato dal D.lgs. 66/2017) dei documenti relativi all’handicap avrà un seguito. In particolare viene previsto un ancoraggio all’ICF (International Classification of Functioning), cioè un approccio bio-psico-sociale che non considera solo la gravità della diagnosi (ICD), ma anche il contesto di vita dell’allievo, le sue potenzialità, i suoi bisogni educativi. Ne consegue che il PDF (profilo dinamico-funzionale) e la Diagnosi Funzionale dovranno essere sostituiti dal PF (profilo di funzionamento), che viene elaborato dai servizi sanitari in collaborazione con la famiglia e gli operatori della scuola. Questo documento diventa la base di riferimento per la definizione del Piano Educativo Individualizzato, che rappresenta la sintesi delle interlocuzioni con gli specialisti dei servizi, con i genitori, ma che impegna collegialmente i docenti contitolari del team/consiglio di classe. E sappiamo che non sempre questo coinvolgimento diventa effettivo ed efficace, perché ancora troppo spesso l’integrazione viene delegata al solo docente di sostegno.
Anche sul rilascio delle certificazioni sarebbe necessaria una seria riflessione, per capire le notevoli differenze che si presentano tra i diversi territori e i diversi livelli scolastici.
Tab. 2 – Alunni con disabilità per ordini di scuola – A.s. 2016-17
% alunni con disabilità
28.138 1.518.843 1,9
90.845 2.792.414 3,3
69.470 1.729.226 4,0
65.913 2.664.967 2,5
245.366 8.705.450 2,9
Fonte: MIUR, I principali dati relativi agli alunni con disabilità per l’a.s. 2016/2017, maggio 2018.
Di notevole interesse anche la difforme presenza di alunni certificati nelle scuole secondarie di II grado: si va dall’1,2% nei licei al 2% negli istituti tecnici e al 6,1% negli istituti professionali.
Il fenomeno DSA
Ma c’è un altro fenomeno che è meritevole di attenzione. Si tratta dell’aumento esponenziale di allievi certificati con Disturbi Specifici di Apprendimento, una tipologia di allievi che è stata messa a fuoco con la legge 170/2010 e che è passata dallo 0,7% dell’a.s. 2010-11 al 2,9% dell’a.s. 2016-17. Si tratta di situazioni legate a dislessia (42,6%), disgrafia (17,4%), disortografia (20,8%), discalculia (19,2). Le modalità con cui vengono attestati i disturbi, la diversa presenza nei livelli scolastici e nei territori, la crescita impetuosa delle certificazioni richiedono certamente un supplemento di approfondimento: senz’altro c’è una maggiore sensibilità verso il problema, ma a volte anche una spinta impropria da parte di famiglie, specialisti e insegnanti. Il MIUR ha raccomandato giustamente di affrontare il tema con un’ottica di ripensamento complessivo dell’attività didattica.
Tab. 3 – Alunni con Disturbi Specifici di Apprendimento, per ordini di scuola – A.s. 2016-17
% alunni con DSA
774 1.518.843 0,05
53.832 2.764.810 1,95
92.483 1.711.954 5,40
107.525 2.664.967 4,03
254.614 8.660.574 2,94
Fonte: MIUR-DGCASIS – Ufficio Statistica e studi – Rilevazioni sulla scuola. Sono esclusi i dati della provincia di Bolzano.
La governance dell’inclusione
È di tutta evidenza che il processo di inclusione richiede un impegno convergente di molte istituzioni, e che la scuola da sola non può farsi carico di tutte le iniziative. Non a caso il D.lgs. 66/2017 rilancia il tema del “progetto di vita” (definito “progetto individuale”), per ricordare a tutti che il percorso educativo si intreccia con i processi di riabilitazione, con l’inserimento possibile nel mondo del lavoro, con le molteplici opportunità di vita sociale spesso da costruire e “inventare” (Legge 328/2000). E in questi settori ancora influiscono i divari enormi tra le diverse regioni italiane, come ci ricordano gli annuali rapporti sulle condizioni dell’infanzia a rischio rilasciati da “Save the Children”[4]. Molto spesso è la scuola a sobbarcarsi i maggiori impegni. Fa pensare la diversa distribuzione delle cosiddette figure assistenziali: la loro minore presenza al Sud si traduce in una richiesta supplementare di docenti di sostegno, portando tutto il sistema educativo fuori asse (reclutamento, mobilità, continuità, competenze).
In generale, l’assegnazione del personale docente specializzato dovrebbe avvenire a seguito di un’attenta valutazione del contesto in cui avviene l’integrazione. Non basterà più una semplice richiesta di ore, perché ci dovrà essere un’analisi comparata del progetto educativo e dei “sostegni” ad esso dedicati, che sarà compiuta da un nuovo organismo territoriale: il Gruppo inclusione territoriale - GIT (un’articolazione dell’attuale dimensione provinciale, che dovrebbe essere più attenta e vicina ai bisogni delle diverse realtà scolastiche), che vede la presenza di operatori scolastici e non solo di “amministrativi” per contabilizzare le ore necessarie. La documentazione a corredo della richiesta di risorse dovrà stimolare la capacità progettuale delle istituzioni scolastiche e l’apporto dei gruppi di lavoro interni alle scuole - GLI, confermati dal decreto. La novità riguarda la formalizzazione di un Gruppo regionale di consultazione - GLIR, costituito da ogni Ufficio Scolastico Regionale per esprimere pareri circa le politiche dell’inclusione nel territorio. Non dimentichiamo che, alla fin fine, la distribuzione delle risorse umane è ancora strettamente nelle mani del MIUR, per il tramite dei Direttori Generali regionali.
Il D.lgs. 66/2017 prevedeva una serie di scadenze serrate (in genere entro 180 giorni dall’approvazione del decreto), che appaiono al momento largamente disattese. Infatti restiamo in attesa di:
criteri, contenuti e modalità di redazione delle certificazioni;
criteri, contenuti e modalità di redazione dei profili di funzionamento;
modifiche al regolamento per l’assegnazione del personale ATA;
criteri per uniformare sul piano nazionale i profili del personale assistenziale;
indicatori per la valutazione della qualità dell’inclusione;
decreti per le modalità di formazione iniziale dei docenti di sostegno (infanzia e primaria);
decreto per favorire la continuità educativa del personale (supplente);
modalità di formazione iniziale ed in servizio dei dirigenti scolastici;
funzionamento e durata dell’osservatorio permanente per l’inclusione.
Questa lunga serie di “cose da fare” (richiamate anche nella nota MIUR 1553 del 4 agosto 2017) ci dice della difficoltà a far seguire alle affermazioni di principio, che in genere sono contenute nelle leggi, le concrete realizzazioni sul campo.
[1] CISL Scuola, I paradossi del sostegno, settembre 2018, cfr. https://www.cisl.it/notizie/news-categorie-e-servizi/10514-istruzione-dossier-della-cisl-scuola-i-paradossi-del-sostegno.html
[2] Per un’analisi del D.lgs. 66/2017 si veda: L. Lega, Decreto legislativo inclusione: più conferme che novità, in Notizie della scuola, n. 2, 16-30 settembre 2017, Tecnodid, Napoli; A. Carlini, Conferme e novità per l’integrazione scolastica, in G. Cerini - M. Spinosi (a cura di), Una bussola per le deleghe, Tecnodid, Napoli, 2017.
[3] I dati sulle nomine sono desunti dal Rapporto CISL scuola citato in precedenza.
[4] Save the Children, Atlante dell’infanzia a rischio, Treccani, 2017. Il rapporto 2018 sarà dedicato alla situazione delle periferie.
Pit stop per la valutazione dei dirigenti scolastici
A circa un mese dalla conclusione della procedura finalizzata all’espressione della valutazione di prima istanza da parte dei Nuclei di valutazione, l’Invalsi, in collaborazione con il SNV, ha organizzato un seminario di coordinamento e confronto sui processi in atto, rivolto ai coordinatori dei Nuclei, che il 31 ottobre si sono incontrati a Rimini.
Una giornata dedicata a fare il punto della situazione su una procedura che qualcuno percepisce ancora sperimentale, ma che in realtà è stata introdotta a regime nel sistema nazionale di valutazione fin dalla prima annualità, quella dell’anno scolastico 2016-2017, e che dovrebbe essere obbligatoria per tutti i dirigenti scolastici. Il condizionale però è d’obbligo, poiché da due anni, da quando cioè è stato dato il via al delicato procedimento di valutazione della dirigenza scolastica dalla Direttiva n. 36 del 18 agosto 2016, non sono mancate le criticità, complice una situazione politica in continuo mutamento che non ha favorito né la chiarezza delle posizioni, né l’attuazione dei risvolti della valutazione.
Non perdere un’occasione per valorizzare il profilo del dirigente
Ci si riferisce, è evidente, alla mancata ricaduta economica degli esiti della valutazione, circostanza che ha sparigliato le carte inizialmente previste, arrivando anche ad invertire i ruoli tra chi si era da sempre detto favorevole e chi contrario. Non appare opportuno, in questa sede, schierarsi a vantaggio di una posizione o dell’altra, ma è innegabile rilevarne la conseguenza: una confusione di posizioni e motivazioni che non aiutano la procedura avviata, né riescono a sostenerne a pieno la finalità. Non va dimenticato, infatti, che la Direttiva 36/2016 e le Linee Guida avevano disciplinato le specifiche procedure per la valutazione dell’attività dei dirigenti scolastici ai sensi dell’articolo 1, comma 93, della legge n. 107 del 2015, finalizzandole alla valorizzazione e al miglioramento professionale dei dirigenti, nella prospettiva del progressivo incremento della qualità del servizio scolastico. Ad oggi, invece, ancora si assiste a perplessità che vanno ben oltre gli aspetti metodologici della procedura, e che chiedono risposte concrete per non perdere un’occasione ormai avviata, che, se condotta bene, potrebbe davvero sostenere la valorizzazione del profilo dirigenziale e orientarne lo sviluppo professionale.
L’incontro tra dirigente e nucleo: un dialogo professionale
Entrando negli aspetti tecnici della procedura, nel seminario di Rimini il tema centrale è stato il confronto su quanto realizzato e ancora in corso di realizzazione da parte dei Nuclei di valutazione, impegnati in questo periodo nell’analisi del portfolio dei dirigenti e nelle visite a scuola o nelle interlocuzioni in presenza, che sono il vero cuore della valutazione riferita all’anno scolastico 2017-2018. Tra le testimonianze dei territori ed un ripasso generale delle modalità organizzative che si stanno rivelando più efficaci, e che per questo sono state oggetto di condivisione e riflessioni, l’accento è stato posto sulla centralità del dirigente scolastico nella procedura di valutazione. L’incontro tra il dirigente ed il nucleo, infatti, si deve tradurre in un dialogo professionale, che è cosa ben diversa da un’intervista o da un controllo formale delle azioni realizzate nella complessa quotidianità scolastica. Questa sottolineatura evidenzia il vero punto debole dell’intero impianto, ossia chi sono i valutatori.
L’esercito dei valutatori
A livello nazionale le procedure di individuazione dei coordinatori e dei componenti non sempre testimoniano l’adozione degli stessi criteri di scelta, né sono state seguite procedure che potessero garantire la presenza di profili professionali con esperienze pregresse nel campo della valutazione, a tutela della qualità dell’azione valutativa. Su tutte le criticità, la più influente è l’assenza di un corpo di dirigenti tecnici numericamente sufficiente a sostenere e coordinare l’attività dei nuclei, anche perché sulle poche decine di unità in servizio gravano gli impegni ordinari tipici della funzione ispettiva. Lo stesso reclutamento a termine realizzato ad opera del comma 94 della Legge 107/2015, che oltretutto sta arrivando a scadenza, per alcuni aspetti ha destato perplessità, e comunque non può sopperire ad una necessaria esigenza di sistematizzazione a regime del contingente con funzioni tecniche.
È per questo che le iniziative di formazione e di accompagnamento realizzate in questi due anni si sono rivelate fondamentali per dare omogeneità e garantire coordinamento alle attività gestite dai Nuclei di Valutazione.
PRODIS chiude i battenti
Proprio in riferimento a quest’ultima considerazione, è importante ricordare che l’attività di formazione garantita dall’INVALSI è arrivata al capolinea, ed a Rimini è stata ufficialmente comunicata la chiusura del progetto PRODIS. Tale attività si inseriva tra quelle che la normativa vigente attribuisce all’INVALSI. Nello specifico della procedura che stiamo analizzando, il progetto PRODIS è nato in ragione dell’art. 3 del DPR n. 80/2013, che ha assegnato all’INVALSI la definizione degli indicatori per la valutazione della dirigenza scolastica.
Le attività realizzate in quest’ambito dal 2016 ad oggi, oltre all’elaborazione degli indicatori per la valutazione, alla costante collaborazione nella definizione degli strumenti, delle tecniche e delle modalità per realizzare le diverse fasi previste dalla procedura, hanno riguardato la progettazione e realizzazione di moduli formativi rivolti ai componenti dei Nuclei di Valutazione regionali. Accanto a queste attività, inoltre, sono sicuramente da riconoscere ed apprezzare le azioni di monitoraggio e analisi dell’impatto del sistema di valutazione dei dirigenti scolastici sulla qualità del servizio, con lo scopo non solo di chiarirne i riflessi, ma di stimolare le scelte funzionali in tema di politica scolastica e sostegno professionale.
Un sistema che apprende
La formazione ed il confronto costante, che le attività del progetto PRODIS hanno garantito, hanno bilanciato, o almeno hanno provato a farlo, le differenze a cui prima si è fatto sinteticamente riferimento, con l’intenzione irrinunciabile di dare organicità all’intero impianto della valutazione dei dirigenti scolastici, contribuendo a sistematizzarla in un’ottica reale di sviluppo e di miglioramento non solo dei singoli, ma del sistema di istruzione in generale. Le difficoltà che ancora permangono non sono certo da imputare a chi oggi terminato il processo di accompagnamento, conclude la propria azione ed esce di scena, quanto piuttosto alla miopia che troppe volte accompagna le scelte di sistema e durante il percorso rischia di deviare, peggiorandolo, un procedimento che nasceva con le migliori intenzioni.
Le zone d’ombra della valutazione
Le criticità più evidenti della procedura di valutazione sono state oggetto di analisi nel seminario di Rimini, durante il quale, ad esempio, si è evidenziata tutta la difficoltà di una valutazione che, sebbene non abbia una finalità comparativa, ancora non riesce a garantire un’omogeneità di trattamento ai valutati. Il periodo limitato in cui si deve avviare e concludere la fase delle visite e delle interlocuzioni complica ulteriormente questa necessaria esigenza di equità di trattamento. In particolare appare una criticità l’essere costretti a valutare annualmente l’azione del dirigente, che in realtà si realizza nel corso del triennio, che è il riferimento temporale dell’incarico dirigenziale. Se alla fine di tutto, infatti, quello che si vuole osservare e valutare è la capacità del dirigente di avere una visione strategica della propria azione professionale, il necessario aggancio ai documenti della scuola, la ricerca di coerenza tra il RAV, il PTOF e la lettera di incarico appaiono indispensabili.
Non si comprende, allora, come può un’analisi valutativa, necessariamente costruita in un triennio, determinare ogni anno una specifica valutazione che, di conseguenza, potrebbe addirittura mostrare profili di grande incoerenza da un anno all’altro. La stessa possibilità di inserire la valutazione dei dirigenti scolastici nella procedura di valutazione delle scuole rischia di creare confusione, se realizzata in maniera estemporanea. Sarebbero necessarie infatti procedure precise e normativamente inquadrate, poiché non si possono confondere i diversi piani di azione amministrativa e dirigenziale, ed i soggetti che, con procedure di reclutamento e differenti profili professionali di provenienza, sono investiti dell’una e dell’altra procedura valutativa.
Quale futuro per la valutazione della dirigenza scolastica in Italia
A Rimini c’è stata anche, per fortuna, la possibilità di comprendere le linee di indirizzo di questo Ministero per il futuro della valutazione dei dirigenti scolastici nel nostro Paese. Sembra, ad esempio, che non ci siano dubbi sulla volontà di proseguire nella diffusione della cultura della valutazione, correggendone però le criticità. Tra queste sono state indicate: la composizione dei NdV e la conseguente necessità di modificarli, la volontà di superarne lo scollamento dai NEV per arrivare ad una procedura unica, e l’intenzione di rivedere i tempi della valutazione, perché abbia una reale ricaduta sia di sistema, sia soprattutto culturale.
Un altro obiettivo dichiarato è stato quello di arrivare ad una procedura di valutazione che non si limiti alla fase diagnostica, ma che poi determini le scelte da assumere in termini di cura e sostegno professionale, soprattutto nei casi in cui si siano evidenziate delle difficoltà nell’azione dirigenziale. La valutazione dei dirigenti, inoltre, dovrebbe essere fortemente legata all’analisi del contesto in cui l’azione professionale si realizza, per cogliere i vincoli che l’ambiente determina ed arrivare ad identificare soluzioni organizzative maggiormente rispondenti alle specificità espresse dai diversi territori.
Il reclutamento dei dirigenti tecnici
È stata anche evidenziata la necessità di prevedere una prossima procedura ordinaria per il reclutamento di dirigenti tecnici, che solo temporaneamente può trovare ancora copertura tramite l’individuazione di specifici profili professionali con incarichi tecnici ad opera del comma 94 della Legge n. 107/2015.
Infine è stata annunciata la costituzione di un gruppo di lavoro per la definizione di una nuova Direttiva sulla valutazione, a valere sul triennio 2019-2022, riferimento temporale che permetterebbe di allineare anche la valutazione della dirigenza scolastica alla progettualità strategica predisposta dalle scuole per lo stesso periodo. Molte novità dunque, delle quali per ora non resta che aspettare la traduzione operativa, per verificarne l’efficacia sull’effettivo miglioramento del nostro sistema scolastico.
In vista della prossima pubblicazione del nuovo Regolamento di contabilità delle istituzioni scolastiche, attualmente al vaglio degli organi di controllo, il Miur proroga i termini per la predisposizione ed approvazione del Programma annuale relativo all’esercizio finanziario 2019.
Il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca (MIUR), di concerto con il Ministero dell’economia e delle Finanze (MEF), ha provveduto alla revisione del Regolamento amministrativo-contabile delle Istituzioni scolastiche, (D.I. 44/2001).
Con il nuovo Regolamento, attualmente al vaglio degli organi di controllo, il Ministero, oltreché provvedere al necessario adeguamento rispetto alle novità legislative, pone le basi per la realizzazione di un percorso di evoluzione e di semplificazione dei processi e degli strumenti amministrativo contabili delle Istituzioni scolastiche.
Le nuove disposizioni si applicheranno a partire dall’esercizio finanziario successivo a quello della loro entrata in vigore. Con nota 31 ottobre 2018 prot. n. 21617 il Miur comunica che si ritiene necessario prorogare i termini previsti dal vigente Regolamento in merito alla predisposizione ed approvazione del Programma annuale relativo all’esercizio finanziario 2019.
Tale proroga viene disposta al fine di consentire alle Istituzioni scolastiche di utilizzare i nuovi schemi di bilancio che saranno messi a disposizione, in conformità alle disposizioni previste dal nuovo Regolamento, nonché al fine di garantire una rilevazione e rappresentazione omogenea dei dati contabili delle Istituzioni scolastiche già a partire dal prossimo esercizio finanziario.
Saranno fornite ulteriori specifiche indicazioni sia in merito alle tempistiche da rispettare per la predisposizione ed approvazione del Programma Annuale 2019 sia con riferimento alle modalità di utilizzo dei nuovi schemi.
Presentato lo scorso 31 ottobre al Miur “Il Risparmio che fa scuola”, il progetto di promozione della cultura e dei valori del risparmio, in collaborazione con Cassa depositi e prestiti (CDP) e Poste Italiane, che coinvolgerà oltre un milione di studenti.
Il progetto è stato presentato in occasione della 94° Giornata Mondiale del Risparmio dal Ministro Marco Bussetti, dall’Amministratore Delegato di CDP Fabrizio Palermo e dall’Amministratore Delegato di Poste Italiane Matteo Del Fante, hanno firmato il Protocollo d’Intesa “Promozione della cultura e dei valori del risparmio nella formazione scolastica”.
"Il risparmio che fa Scuola" vedrà la partecipazione di oltre un milione di studenti di età compresa fra i 6 e i 18 anni e di 20 mila scuole nell’arco di quattro anni.
L’iniziativa offre agli alunni delle scuole primarie e secondarie di I e II grado la possibilità di familiarizzare in maniera semplice e divertente con i concetti ed i principi alla base di ogni strategia di investimento e gestione del patrimonio, attraverso attività che vanno da quelle ludiche dedicate ai più piccoli, fino a veri e propri corsi per i più grandi, grazie anche ad un portale online dedicato.
L’obiettivo è promuovere la cultura del risparmio, inteso nell’ottica più ampia di un’economia sostenibile e di un uso consapevole delle risorse energetiche e ambientali.
Maggiori informazioni sul sito www.ilrisparmiochefascuola.com.
Lo scorso 24 ottobre il Miur e l’Unicef Italia hanno firmato a Roma un Protocollo di intesa della durata di tre anni per realizzare e promuovere in tutte le scuole azioni e attività rivolte al mondo dell’infanzia e dell’adolescenza.
La firma è avvenuta alla presenza del Direttore generale per lo studente, l’integrazione, la partecipazione e la comunicazione del MIUR Giovanna Boda e del Presidente dell’UNICEF Italia Francesco Samengo. Il Protocollo prevede:
azioni rivolte al mondo dell’infanzia e dell’adolescenza, con tutti gli attori coinvolti nel processo formativo-educativo della persona di minore età e nella prevenzione della dispersione scolastica;
iniziative culturali, di formazione e qualificazione di soggetti a diverso titolo impegnati professionalmente in attività con minori;
percorsi di educazione alla cooperazione internazionale, alla pace, allo sviluppo delle popolazioni del Sud del mondo che vivono in situazioni di guerra e di povertà;
accoglienza e qualità delle relazioni, per favorire l’inclusione delle diversità e delle abilità differenti;
partecipazione attiva da parte degli alunni, anche nell’ambito delle attività di prevenzione delle diverse forme di esclusione, discriminazione, bullismo e cyberbullismo, violenza fisica e verbale;
attuazione dei principi di pari opportunità, promuovendo nelle scuole di ogni ordine e grado l'educazione alla parità.
di Maria Teresa Stancarone
(ottobre 2018, pagine 224, euro 25,00)
Il volume nasce per sostenere il lavoro delle scuole nella predisposizione del PTOF, ma anche per fornire contenuti e approfondimenti utili per intraprendere la carriera dirigenziale o quella di docente.
La prima parte illustra l'introduzione del PTOF e delle principali teorie sui modelli organizzativi, e le connessioni tra il PTOF e gli altri documenti strategici (Atto di indirizzo, RAV, PdM, Rendicontazione sociale).
La seconda parte analizza la struttura messa a disposizione dal Miur, attraverso tutti gli aspetti dell'agire scolastico: organico dell'autonomia, funzionigramma, contenuti specifici del curricolo come ASL e PNSD, valutazione, inclusione, reti di scuole, formazione professionale.
Nella terza parte vengono proposti gli strumenti operativi necessari alla costruzione del PTOF, i riferimenti ministeriali ed un glossario dei principali termini tecnici.
La responsabilità degli organi collegiali della scuola
Né il Dpr 416/1974 né il successivo D.lgs. 297/1994 fanno menzione di specifiche responsabilità dei componenti degli organi collegiali della scuola, con particolare riferimento al consiglio di istituto in considerazione delle materie rimesse alla sua deliberazione. L’art. 8 comma 3 prevede solo che gli studenti minorenni non abbiano “voto deliberativo” (il che non escluderebbe quindi una loro partecipazione alla discussione) in merito all’approvazione del “bilancio preventivo” e del conto consuntivo, all'impiego dei mezzi finanziari per il funzionamento, all’acquisto, rinnovo e conservazione delle attrezzature tecnico-scientifiche e dei sussidi didattici, nonché all’acquisto dei materiali di consumo occorrenti per le esercitazioni.
Ad ogni buon conto è chiaro che l’esclusione sia da attribuirsi alla circostanza che la capacità a compiere atti che incidano nella propria sfera giuridica si acquista con la maggiore età (18 anni, art. 2 c.c.), a cui è collegata concettualmente anche la responsabilità quale attitudine a porre in essere consapevolmente atti giuridicamente rilevanti accettandone le conseguenze.
Le fonti normative: dal 416 al 297
Può essere importante evidenziare a tal proposito che il suindicato comma 3 dell’art. 8 esclude testualmente la deliberazione degli studenti minorenni “sulle materie di cui al primo ed al secondo comma, lettera b), dell'articolo 10”, ripetendo la formulazione dell’art. 5 comma 3 DPR 416/1974, che si riferiva alle “materie di cui al primo ed al secondo comma, lettera b), del successivo art. 6”. Sicché nel Testo Unico il comma 1 dell’ex art. 6 del DPR 416/1974: “Il consiglio di circolo o di istituto delibera il bilancio preventivo e il conto consuntivo e dispone in ordine all'impiego dei mezzi finanziari per quanto concerne il funzionamento amministrativo e didattico del circolo o dell'istituto” è stato preceduto nell’art. 10 da un nuovo primo comma: “1. Il consiglio di circolo o di istituto elabora e adotta gli indirizzi generali e determina le forme di autofinanziamento”, senza corrispondente modifica nel testo, tant’è che la lettera b) è al comma 3 e non al comma 2… Il che forse attesta la scarsa attenzione che si presta in genere agli organi collegiali della scuola.
La responsabilità “personale”
Con riferimento agli organi collegiali, comunemente si richiama l’art. 1 L. 20/1994 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), il quale, a proposito dell’azione di responsabilità, afferma che: “1. La responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o con colpa grave, ferma restando l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali… 1 ter. Nel caso di deliberazioni di organi collegiali la responsabilità si imputa esclusivamente a coloro che hanno espresso voto favorevole”.
Trattasi di una responsabilità amministrativa, di natura patrimoniale, nella quale incorrono gli amministratori ed i dipendenti degli enti pubblici che, per inosservanza degli obblighi di servizio, abbiano arrecato un danno diretto o indiretto all’amministrazione.
Storicamente il R.D. n. 2440/1923 (artt. 74 e 83) e l’art. 52 R.D. n. 1214/1934 sottoponevano alla giurisdizione della Corte dei Conti i funzionari o impiegati che nell’esercizio delle funzioni cagionassero danno allo Stato per azione od omissione anche solo colposa. Dunque, a prescindere dalla predisposizione psicologica del soggetto, essa si esercita nei confronti dei dipendenti pubblici, cioè di coloro che sono legati all’amministrazione da un rapporto di impiego ovvero da un rapporto di servizio che li rende “interni” all’amministrazione stessa, con cui si instaura un “vincolo organico”.
La responsabilità “in solido”
Ed infatti il Dpr 3/1957 disciplina espressamente le responsabilità dell'impiegato verso l'Amministrazione, precisando (art. 18) che questi è tenuto a risarcire “i danni derivanti da violazioni di obblighi di servizio”, salvo abbia agito in esecuzione di un ordine del superiore che ne sarà eventualmente responsabile, e per l’effetto (art. 19) sarà “sottoposto alla giurisdizione della Corte dei Conti”.
All’art. 24 di tale decreto poi è contemplata la responsabilità degli organi collegiali: “Quando la violazione del diritto sia derivata da atti od operazioni di collegi amministrativi deliberanti, sono responsabili, in solido, il presidente ed i membri del collegio che hanno partecipato all'atto od all'operazione. La responsabilità è esclusa per coloro che abbiano fatto constatare nel verbale il proprio dissenso”.
Ebbene occorre ricordare che, a mente dell’art. 41 del Testo Unico, la partecipazione agli organi collegiali è gratuita. Trattasi di un impegno volontario che non avviene in esecuzione di obblighi di servizio. Mentre per i genitori e gli studenti manca evidentemente pure ogni connessione organica con l’amministrazione.
Tra dirigente scolastico e consiglio di istituto
Inoltre le funzioni del consiglio di istituto vanno contestualizzate nell’ambito della sopraggiunta autonomia, in virtù della quale il dirigente scolastico è diventato unico responsabile della gestione delle risorse finanziarie e strumentali e dei risultati del servizio (art. 25, D.lgs. 165/2001).
Solo a costui il DI 44/2001 (artt. 31 e ss) riconosce capacità negoziale, mentre al consiglio di istituto, il quale non ha sostanzialmente “maneggio” del denaro pubblico, residuano gli “interventi” di cui all’art. 33, per cui l’attività negoziale del dirigente è subordinata alla delibera del Consiglio di istituto solo per alcune categorie particolari (e generalmente meno frequenti) di atti (comma 1):
accettazione e rinuncia di legati, eredità e donazioni;
costituzione o compartecipazione a fondazioni; istituzione o compartecipazione a borse di studio;
accensione di mutui e contratti di durata pluriennale;
contratti di alienazione, trasferimento, costituzione, modificazione di diritti reali su beni immobili appartenenti all’istituzione scolastica;
adesione a reti di scuole e consorzi;
utilizzazione economica delle opere dell'ingegno;
partecipazione della scuola ad iniziative che comportino il coinvolgimento di agenzie, enti, università, soggetti pubblici o privati;
eventuale individuazione del superiore limite di spesa per le spese minute;
acquisto di immobili.
In ordine invece a:
utilizzazione di locali, beni o siti informatici, appartenenti all’istituzione scolastica, da parte di soggetti terzi;
partecipazione a progetti internazionali;
il Consiglio delibera solo relativamente alla determinazione dei criteri e dei limiti per lo svolgimento.
Consiglio di istituto e programma annuale
Quanto poi all’importante funzione di approvazione del programma annuale e del conto consuntivo, il primo è predisposto dal dirigente (art. 2) ed il secondo dal DSGA (art. 18), che ne hanno la responsabilità in quanto atti afferenti al rapporto di servizio, peraltro sottoposti al controllo dei revisori dei conti. Inoltre, nel caso di mancata deliberazione del consiglio sui documenti contabili, è prevista comunque la nomina di un “commissario ad acta per il relativo adempimento”, che quindi supera di fatto la volontà dell’organo collegiale. Per l’effetto non appare condivisibile che i disegni di legge di riforma della governance scolastica continuino a riservare l’approvazione del programma annuale e del conto consuntivo al consiglio di istituto, anche con enormi equivoci non solo relativamente ad un’improbabile responsabilità, ma anche in merito alla possibile ingerenza sulle competenze rimesse al DS (ed al DSGA). Meglio sarebbe invece prevedere un maggiore coinvolgimento nella fase di elaborazione e verifica del PTOF, in cui ben dovrebbe tenersi conto delle proposte e dei pareri degli organi collegiali, i quali non hanno certo alcun dovere/potere di vigilanza sul buon andamento degli uffici e servizi che non fanno capo ad essi.
L’attribuzione di responsabilità amministrative
Non solo i membri del consiglio non gestiscono le risorse, ma hanno anche un’oggettiva e materiale difficoltà ad accedere a tutta la relativa documentazione; spesso non hanno adeguate competenze (non richieste) per comprenderla, e prevalentemente sono chiamati a deliberare in merito agli atti di cui prendono sommariamente contezza in seduta. Quindi alcuna valutazione può ragionevolmente farsi in merito all’atteggiamento psicologico degli stessi, ed il timore di incorrere in qualche responsabilità potrebbe persino indurli ad esprimersi aprioristicamente negativamente, dissentire o quanto meno astenersi dal voto.
Alla luce di quanto precede appare che il consiglio di istituto non ha le caratteristiche previste dalla norma per il riconoscimento di una responsabilità amministrativa dei suoi componenti.
Nuovi fondi per il sistema integrato “ZEROSEI”
Giovanna ZUNINO
Nella seduta del 18 ottobre 2018 la Conferenza Unificata (Stato-Regioni-Autonomie Locali) ha siglato l’Intesa per il riparto 2018 (seconda annualità) del Fondo nazionale per la realizzazione del Sistema integrato di educazione e istruzione per le bambine e i bambini dalla nascita fino ai sei anni, ed ha rinnovato l’Intesa per la prosecuzione delle sezioni primavera per i bambini da 24 a 36 mesi.
La tabella annessa al DM 26/10/18 del MIUR illustra il dettaglio del riparto regione per regione (in valori assoluti e percentuali), anche comparandolo con quello del 2017. I finanziamenti sono passati da 209 milioni di euro a 224 milioni.
Il riparto ha seguito i seguenti criteri:
40% in base alla popolazione compresa tra 0 e 6 anni – criterio demografico;
50% in base al numero di iscritti ai servizi educativi al 31 dicembre 2015 – criterio di utilizzo dei servizi educativi;
10% in misura proporzionale alla popolazione di età compresa tra 3 e 6 anni non iscritta alle scuole dell’infanzia statali – criterio di partecipazione alla scuola dell’infanzia.
Le sezioni primavera: ancora precarie
Le sezioni primavera, nate con la legge di bilancio per il 2007 e promosse principalmente per avversare gli anticipi, continuano, pur in mezzo a mille difficoltà, a far registrare qualche incremento. Tuttavia occorre sottolineare che neppure il dettato del D.lgs. 65/2017 riesce a risolvere chiaramente la stabilizzazione di questa importante offerta per quei bambini che non trovano posto nei nidi oppure i cui genitori non riescono a far fronte alle rette ancora troppo alte. Sta di fatto che, per garantirne la prosecuzione, è ancora necessario procedere con intese sia a livello Nazionale sia a livello locale.
In ormai 10 anni di funzionamento (a confermarlo i due monitoraggi fatti dal MIUR) le sezioni primavera sono “vissute” principalmente (per non dire unicamente) grazie ai finanziamenti dello Stato, i quali dal 2007 ad oggi si sono notevolmente ridotti, sino ad arrivare agli attuali 10 milioni scarsi. Una novità dell’Intesa ultima sta nell’aver deciso di far confluire i finanziamenti per le sezioni primavera nel Fondo unico per lo 0-6, che per la seconda attuale annualità prevede di essere incrementato del 20% da fondi regionali.
Anche per questa ragione diventa indispensabile che in ogni regione si faccia il punto della situazione sulle sezioni primavera e si proceda ad un piano di qualificato sviluppo, tenendo conto innanzitutto dei diritti dei bambini a poter usufruire di un’offerta formativa adeguata alla loro età.
È necessaria una visione d’insieme
Ricordiamo sempre che le ricerche sottolineano con insistenza che ad incidere sul successo formativo delle persone non è la “semplice” frequenza ai servizi educativi e alla scuola dell’infanzia, ma è la qualità educativa che essi mettono in essere a “fare la differenza”. È dunque indispensabile avviare una seria riflessione sul perché le sezioni primavera, nate principalmente proprio per avversare gli anticipi, abbiano avuto vita così difficile e tribolata. È diffusamente noto che quelle attive sono tali per una forte volontà di chi ci lavora, il più delle volte con contratti (quando ci sono) irregolari.
Per iniziare una riflessione seria è sicuramente necessario guardare ai dati di denatalità generalizzata nel Paese, e soffermarsi sui dati riguardanti le regioni del Sud. Oggi non è più né possibile né conveniente guardare ad un segmento del Sistema di istruzione ed educazione, estrapolandolo dall’intera filiera. Per questo aver stipulato un accordo che prevede di far confluire i finanziamenti statali per le sezioni primavera nel Fondo unico può rappresentare un primo passo verso uno sviluppo maggiormente adeguato; certamente è indispensabile che sul livello regionale si attivino tavoli interistituzionali che diano vita ad una programmazione di interventi avendo in mente in primis i diritti dei bambini.
L’incremento delle risorse finanziarie al Sud
Per lo sviluppo dei servizi educativi da 0 a 3 anni, previsto dal D.lgs. 65/2017, l’Intesa per la seconda annualità prevede uno stanziamento di 224 milioni, 15 milioni di euro aggiuntivi rispetto ai 209 milioni dell’annualità 2017.
Nell’Intesa, come già ricordato sopra, viene evidenziato che dal 2018 le Regioni assicureranno un finanziamento proprio pari al 20% delle risorse investite dal MIUR. Come per l’annualità 2017 le risorse vengono attribuite su base regionale e, dopo la prevista programmazione, erogate direttamente ai Comuni.
Riparto 2018
Riparto 2017
Abruzzo 4.045.996 3.872.801
Basilicata 1.557.436 1.292.990
Calabria 6.755.592 4.843.465
Campania 20.395.267 13.742.501
Emilia R. 20.308.143 20.308.143
Friuli VG 4.335.400 4.335.400
Lazio 23.544.329 23.544.329
Liguria 4.870.526 4.870.526
Lombardia 40.000.464 40.000.464
Marche 5.318.025 5.318.025
Molise 862.673 731.872
Piemonte 15.671.503 15.671.503
Puglia 12.944.001 11.528.712
Sardegna 4.755.962 4.755.962
Sicilia 17.543.778 13.092.402
Toscana 13.838.453 13.838.453
Trento 2.624.457 2.624.457
Bolzano 2.044.783 2.044.783
Umbria 3.814.237 3.814.237
Val d'Aosta 658.516 658.516
Veneto 18.110.459 18.110.459
Totale 224.000.000 209.000.000
Osservando il dettaglio, si nota che in alcune regioni (Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia e Sicilia) ci sono stati incrementi. Essi sono dovuti ad una misura di perequazione, erogata comunque in ottica ancora conservativa. La Campania è la regione che ha avuto il maggior beneficio da questa misura perequativa (48%); a seguire Calabria, Sicilia, Basilicata, Molise, Puglia e Abruzzo, rispettivamente con incrementi in termini percentuali del 20%, 18%, 12% e 4%.
Una progettualità da potenziare
Da osservare la mancanza di dati dettagliati circa l’utilizzo delle risorse relative alla prima annualità, sebbene il Piano d’Azione ne preveda il monitoraggio. Si ha percezione diffusa che le risorse della prima annualità non abbiano prodotto incremento dei servizi educativi e dei posti-nido, come l’Europa dal lontano 2003 chiede agli Stati membri. Certo le rette troppo alte avevano prodotti abbandoni alla frequenza piuttosto numerosi: si spera che la riduzione possa far rientrare il fenomeno. Ora occorre mettersi al lavoro, anche con le parti sociali, per realizzare il principio contenuto nell’art. 1 del D.lgs. 65/2017: garantire a tutti i bambini, dalla nascita ai sei anni, il diritto all’educazione e all’istruzione. In quest’ottica è determinante perseguire l’eliminazione delle liste d’attesa, ancora troppo presenti in particolare nella scuola dell’infanzia statale.
Il nuovo PTOF 2019-2022
Ciclo di webinar gratuito destinato ai Dirigenti Scolastici e docenti dello staff
Con nota del 17/10/2018 il Miur ha delineato alcune linee guida per la stesura del nuovo Piano Triennale dell'Offerta Formativa con la predisposizione di una appostia piattaforma. Abbiamo pensato a questo ciclo di webinar gratuiti, in collaborazione con esperti del MIUR, come servizio rivolto ai Dirigenti Scolastici e ai docenti dello staff, che sono impegnati nella elaborazione del nuovo PTOF.
Sarà pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del prossimo 9 novembre l’indicazione della data in cui si svolgerà, nella regione Sardegna, la prova scritta del concorso a dirigente scolastico, rinviata per avverse condizioni climatiche.
Con avviso pubblicato sul proprio sito internet Il Miur ha comunicato che, a seguito del rinvio dell'espletamento, nella regione Sardegna, della prova scritta del corso-concorso nazionale, per titoli ed esami, finalizzato al reclutamento di dirigenti scolastici, disposto a seguito dell'ordinanza del Sindaco del Comune di Cagliari n. 62 del 17/10/2018, il giorno e l'ora di svolgimento della suddetta prova, limitatamente ai candidati precedentemente assegnati alle sedi di esame della regione Sardegna, sarà reso noto con avviso pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, 4a Serie speciale, Concorsi ed esami, del 9 novembre 2018.