Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-862-de-septiembre-3-de-2004?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041fc15f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-12 05:45:58
Document Index: 66749128

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﻿ SENTENCIA T-862 DE SEPTIEMBRE 3 DE 2004
SENTENCIA T-862 DE 03 DE SEPTIEMBRE DE 2004
CONTENIDO:SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES. PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA RECLAMAR EL RECONOCIMIENTO Y REAJUSTE DE LA MESADA PENSIONAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:SISTEMA DE PENSIONES, PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA, RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN, REAJUSTE DE LA MESADA PENSIONAL
Sentencia T-862 de septiembre 3 de 2004
Sentencia T-862 de 2004
Ref.: Expediente T-880833
Peticionario: José Orlando Arias Salcedo.
Accionado: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Fonprecon.
Bogotá, D.C., tres de septiembre de dos mil cuatro.
Que pone fin al proceso de revisión del fallo de segunda instancia adoptado el 23 de febrero de 2004, por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, que revocó el fallo de primera instancia proferido el 12 de diciembre de 2003, por el Juzgado 37 Penal del Circuito de Bogotá.
1. José Orlando Arias Salcedo fue elegido representante a la Cámara (suplente) por la circunscripción electoral del departamento de Tolima, para el período de constitucional de 1982 a 1986.
2. El 24 de agosto de 1984, José Orlando Arias Salcedo cumplió 50 años de edad, y el 12 de diciembre del año siguiente completó 20 años de servicio, fecha para la cual ostentaba la calidad representante a la Cámara (suplente).
3. El 7 de diciembre de 1988, la Caja de Previsión Social del Tolima, mediante Resolución 3070, reconoció pensión mensual de jubilación a favor de José Orlando Arias Salcedo.
4. El 4 de diciembre de 1998, José Orlando Arias Salcedo solicitó al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Fonprecon, de conformidad con los conceptos del 28 de octubre de 1997 y del 27 de mayo de 1998 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la conmutación de su pensión de jubilación y el reajuste especial de la misma, toda vez que cuando se desempeñaba como congresista, reunió todos los requisitos necesarios para acceder a dicho derecho.
5. El 27 de septiembre de 2000, Fonprecon, mediante la Resolución 588, negó la conmutación pensional solicitada por José Orlando Arias Salcedo, bajo el argumento que no se había dado lugar al trámite establecido para la figura.
6. En contra de la Resolución 588 de 2000, el apoderado de José Orlando Arias Salcedo presentó recurso de reposición, solicitando de nuevo la conmutación pensional.
7. El 29 de enero de 2001, Fonprecon, mediante la Resolución 11, resolvió el recurso de reposición interpuesto por el apoderado de José Orlando Arias Salcedo y decidió revocar la Resolución 588 de 2000 y continuar con el trámite administrativo de la conmutación pensional solicitada.
8. El 12 de marzo de 2001, Fonprecon, por medio del oficio 00554, solicitó al Fondo Territorial del Pensiones del Tolima que aclarara la Resolución 3070 de 1998 e indicara el tiempo de asistencia del actor a la asamblea departamental del Tolima como diputado.
9. El 4 de abril de 2001, la secretaría administrativa del Fondo Territorial de Pensiones del departamento del Tolima, a través de la Resolución 210, aclaró la Resolución 3070 de 1988, señalando que José Orlando Arias Salcedo se había desempeñado como diputado de la asamblea del Tolima en los siguientes períodos: del 1º al 31 de octubre y del 1º al 30 de noviembre de 1978; en las sesiones extraordinarias del 23 al 28 de febrero, del 1º al 28 de marzo, del 23 al 31 de julio y del 2 de agosto de 1979, y en las sesiones ordinarias del 1º al 30 de noviembre de 1979. En esta resolución, el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima señaló que se había presentado un error en la trascripción de los datos, pero que ese error no incidía en el tiempo requerido para el reconocimiento de la pensión.
10. El 8 de noviembre de 2001, Fonprecon, mediante el oficio DPE 2592, consultó al Fondo Territorial de Pensiones del Tolima sobre su aceptación frente a la solicitud de conmutación pensional de José Orlando Arias Salcedo, y frente a la posibilidad de continuar girando a aquella entidad el valor de la mesada pensional que venía reconociendo al actor. Esta consulta fue realizada de nuevo el 24 de febrero y el 22 de abril de 2003, a través de los oficios DEP 0530 y DPE 1100, respectivamente.
11. El 3 de septiembre de 2002, Fonprecon, mediante el oficio 3076, solicitó al Fondo Territorial de Pensiones del Tolima que relacionara los tiempos en que José Orlando Arias Salcedo trabajó en el Juzgado Primero Civil del Circuito del Guamo (Tolima), con el fin de dar trámite a la solicitud de conmutación.
12. El 19 de diciembre de 2002, la secretaría administrativa del Fondo Territorial de Pensiones del departamento del Tolima, mediante la Resolución 991, dio respuesta a la solicitud de la demandada y señaló que José Orlando Arias Salcedo había laborado en dicho juzgado entre el 10 y el 30 de agosto de 1955 en calidad de secretario, y entre el 3 de abril y el 3 de junio de 1955, el 16 de octubre y el 30 de diciembre de 1955, y el 1º y el 30 de enero de 1956, en calidad de oficial mayor. De igual manera, decidió modificar parcialmente la Resolución 210 de 2001, en el sentido de incluir 187 días al tiempo de servicio de José Orlando Arias Salcedo, correspondientes al tiempo que este trabajó en el Juzgado Primero Civil del Circuito del Guamo.
13. El 11 de mayo de 2003, el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima, por medio del oficio AFTP-0370, manifestó a Fonprecon su aceptación del compromiso de girarle la suma correspondiente a la pensión de jubilación reconocida a favor de José Orlando Arias Salcedo.
14. El 3 de junio de 2003, el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima, por medio del oficio AFTP-0458, reiteró su aceptación del compromiso de seguir girando el valor de la mesada reconocida a José Orlando Arias Salcedo, a Fonprecon.
15. El 29 de septiembre de 2003, Fonprecon, mediante la Resolución 1196, negó el reconocimiento de la conmutación pensional solicitada por José Orlando Arias Salcedo.
16. El 6 de octubre de 2003, José Orlando Arias Salcedo, por intermedio de apoderado judicial, interpuso recurso de reposición en contra de la Resolución 1196 de 2003 de Fonprecon.
17. El 27 de noviembre de 2003, José Orlando Arias Salcedo, por intermedio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela en contra del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Fonprecon, por afirmar que dicha entidad había vulnerado sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital, a una vida digna y a un trato especial por ser una persona de la tercera edad, al negarle la conmutación pensional solicitada y al no dar respuesta al recurso de reposición presentado en contra de la Resolución 1196 de 2003 en la que se produjo tal negativa. Los argumentos expuestos en la demanda fueron los siguientes:
a) Que la accionada vulneró su derecho a la igualdad al haberle dado un trato diferente al que dio a José Antonio Lacouture Dangond, ex parlamentario a quien, a pesar de encontrarse en su misma situación de hecho, concedió la conmutación pensional. Afirmó que el doctor Lacouture también completó 20 años de servicio cuando ocupaba el cargo de senador de la República, y que su pensión de jubilación, así mismo, había sido reconocida por una entidad diferente a la demandada —Cajanal— motivos por los cuales debía habérseles proporcionado un trato igual. Agregó que lo mismo sucedió con otras personas como Alfonso Gómez Oñoro, Aníbal Rafael Martínez Zuleta, Julio Enrique Escallón, Hernando Segura Perdomo, Álvaro Ramos Murillo, Antonio Ballona, Jaime Angulo Boza, Julio Varón Ortega y Juan Polo Liz, a quienes, además, a diferencia suya, se les respetó el tiempo de servicio con base en el cual les habían sido reconocidas sus pensiones de jubilación, y no se les aplicó el sistema QCD para calcularlo.
b) Que, de conformidad con la ampliación del concepto 1030 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, realizada en 1998, la edad mínima de jubilación para los congresistas que consolidaron su derecho a la pensión de jubilación durante la vigencia de la Ley 6ª de 1945, es de 50 años; y que dicho requisito de edad se mantuvo hasta el 13 de julio de 1993, fecha de publicación del Decreto 1359 de 1993.
c) Que, como fue reconocido en la Sentencia T-456 de 1994 de la Corte Constitucional, y de conformidad con el Decreto 1359 de 1993, los ex congresistas que ya gozaban de pensión de jubilación el 18 de mayo de 1992, fecha en la cual entró a regir la Ley 4ª de 1992, adquirieron el derecho al reajuste especial de su mesada pensional, consistente en que esta no puede ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los congresistas en la fecha en que se decrete el reajuste.
d) Que Fonprecon desconoció el acto administrativo por medio del cual la Caja de Previsión Social del Tolima le reconoció su pensión de jubilación, ya que no tuvo en cuenta que en este se establecía que su tiempo de servicio había sido de 20 años, 4 meses y 10 días. Así mismo, que ignoró las adiciones y modificaciones hechas por la misma entidad a dicho acto, en lo relativo al tiempo de servicio.
e) Que vulneró su derecho al debido proceso, dado que la conmutación pensional ya le había sido reconocida en la respuesta al recurso de reposición que interpuso.
f) Que la decisión de la demandada pone en grave peligro el mínimo vital de su núcleo familiar, pues en la actualidad recibe una mesada pensional de $ 2.518.021, que una vez hechas las deducciones y los descuentos por los que se encuentra afectada, se reduce a $ 1.124.753, suma que no es suficiente para garantizar a él y a su familia lo necesario para una subsistencia digna.
Manifestó que esta cantidad no alcanza para cubrir los gastos ordinarios de su hogar, dado que posee un hijo de 40 años que padece síndrome convulsivo de por vida y crisis aquinéticas, razón por la cual fue declarado interdicto y requiere medicamentos y tratamientos de un alto valor, como la medicina carbamazepinax de 400 mg., que debido a su grave situación económica, en varias oportunidades no ha podido adquirir a tiempo.
g) Y por último, que es una persona de la tercera edad en evidente situación de debilidad manifiesta, debido a la violación fragante de sus derechos fundamentales por Fonprecon.
Por tanto, solicitó que en el término de 48 horas siguientes a la notificación del respectivo fallo, se ordenara al Fondo de Prestaciones Sociales del Congreso de la República Fonprecon, (1) acceder a su solicitud de conmutación pensional, (2) proceder a reajustar el monto de su pensión, (3) continuar actualizando las mesadas anualmente de conformidad con lo establecido en al Ley 00 (sic) de 1993; y (4) realizar el pago retroactivo de la diferencia entre lo recibido y la cantidad que arroje el reajuste, desde el momento de la presentación de la solicitud.
18. El 5 de diciembre de 2003, José Orlando Arias Salcedo, por intermedio de su apoderado, adicionó la demanda de tutela señalando:
a) Que el demandado solo hasta la presentación de la demanda de tutela, decidió oficiar a la Caja de Previsión Social del Tolima para que confirmara el tiempo de servicio prestado por el peticionario en el Juzgado Primero Civil del Circuito del Guamo (Tolima), lo que debía haber hecho desde la interposición del recurso de reposición en contra del acto administrativo en que se negó la conmutación, con lo que afirma la demandada “(...) no solo (sic) pretende darle una respuesta ligera y sin fundamento a su señoría, sino que además nuevamente pretende desconocer un procedimiento ya agotado en el expediente de mi prohijado”.
b) Que sus 20 años de servicios dentro de la administración pública están plenamente certificados por las entidades para las que laboró, y que, de igual modo, su cálculo fue efectuado por el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima, razón por la cual procedió a modificar la Resolución inicial mediante la cual le había reconocido la pensión de jubilación.
c) Que aunque fuera cierto que solo trabajó para el Estado 19 años, 8 meses y 24 días, conforme a los resultados arrojados por el sistema QCD, a dicho lapso luego debían haberse adicionado los 187 días que laboró en el Juzgado Primero Civil del Circuito del Guamo (Tolima), con lo que se obtiene un total de 20 años, 3 meses y 1 día de servicios. De esta manera, indicó, se vulneró su derecho a la igualdad, ya que la adición de esos días de servicio, certificados después de la presentación de la solicitud de conmutación, sí se llevó a cabo en el caso del ex congresista Alfonso Gómez Oñoro.
d) Que hubo una vulneración del derecho al debido proceso, porque la accionada desconoció los actos administrativos proferidos por el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima, donde se reconocía su tiempo de servicio.
El 3 de diciembre de 2003, Fonprecon dio respuesta a la demanda de tutela interpuesta en su contra por José Orlando Arias Salcedo, afirmando, en primer lugar, que el accionante no cumple con los requisitos señalados en el concepto 1030 de 1997 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ampliado en 1998, toda vez que no acreditó que el año número 20 de servicios lo hubiese completado mientras ostentaba la calidad de congresista.
Al respecto sostuvo que si bien mediante la Resolución 991 del 19 de diciembre de 2002, el Fondo Territorial de Pensiones Públicas del departamento del Tolima adicionó 187 días de servicio al tiempo establecido en la resolución en la que reconoció la pensión de jubilación a favor de José Orlando Arias Salcedo, y que parece que con ese tiempo completa los 20 años de servicio requeridos para la conmutación, en tanto dicho tiempo no fue confirmado por la entidad, lo que correspondía era negar la solicitud del accionante.
Y, en segundo lugar, que no procede la acción de tutela, pues el peticionario actualmente percibe una pensión equivalente a $ 1.878.835, de modo que no puede aducir “(...) que no posee medios para subsistir”.
1. Copia de la Resolución 3070, de fecha 7 diciembre de 1988, mediante la cual la dirección de la Caja de Previsión Social del Tolima reconoció una pensión mensual de jubilación a favor de José Orlando Arias Salcedo, por la suma inicial de $ 182.584.95. En dicho documento consta (1) que el accionante completó 20 de años de servicio el 12 de diciembre de 1985; (2) que la pensión se haría efectiva a partir del día en que el peticionario demostrara su retiro definitivo del servicio activo a través de declaración jurada; (3) que la pensión ascendería al 75% del promedio mensual de los haberes devengados durante su último año de servicio; (4) que esta debía ser pagada en proporción al tiempo servido, por las entidades para las cuales laboró durante los 20 años de servicio; (5) que la Caja Nacional de Previsión Social del Tolima cancelaría la totalidad de la pensión mensual al accionante, y que esta, luego, se encargaría de repetir contra las demás entidades obligadas; (6) que la pensión reconocida es incompatible con el desempeño de cargos públicos remunerados, salvo las excepciones previstas en la ley (fls. 35 a 37 cdno. ppal.).
2. Copia de la Resolución 210, del 4 de abril de 2001, mediante la cual la secretaría administrativa del Fondo Territorial de Pensiones del Tolima aclaró la Resolución 3070 de 1988 de la dirección de la Caja de Previsión Social del Tolima, por medio de la cual reconoció pensión mensual de jubilación a favor de José Orlando Arias Salcedo (fls. 38 a 40 cdno. ppal.).
3. Copia del oficio DPE 3076 de Fonprecon, de fecha 3 de septiembre de 2002, mediante el cual solicita al Fondo Territorial de Pensiones del Tolima aclarar y relacionar los tiempos laborados por José Orlando Arias Salcedo en el Juzgado Primero Civil del Circuito del Guamo (Tolima) (fl. 41 cdno. ppal.).
4. Copia de la Resolución 991, del 19 de diciembre de 2002, por medio de la cual la secretaría administrativa del Fondo Territorial de Pensiones del Tolima modificó parcialmente su Resolución 210 de 2001, en el sentido de agregar 187 días al tiempo de servicio de José Orlando Arias Salcedo, correspondientes al período que este trabajo en el Juzgado Primero Civil del Circuito de Guamo (Tolima). En dicho documento consta que el accionante había solicitado la conmutación de su pensión ante Fonprecon, razón por la cual esta entidad requirió se relacionaran los tiempos que aquel laboró en el Juzgado Primero Civil del Circuito de Guamo (Tolima) (fls. 42 y 43 cdno. ppal.).
5. Copia de la liquidación del tiempo de servicio de José Orlando Arias Salcedo, realizado por Fonprecon, en el que figura que este corresponde a 19 años, 8 meses y 24 días (fl. 46 cdno. ppal.).
6. Copia de la solicitud de reconocimiento de prestaciones económicas, radicada con el número 1670, presentada por José Orlando Arias Salcedo ante Fonprecon el 4 de diciembre de 1998 (fl. 47 cdno. ppal.).
7. Copia de la Resolución 11 de Fonprecon, del 29 de enero de 2001, en la que resolvió el recurso de reposición interpuesto por el apoderado de José Orlando Arias Salcedo, en contra de la Resolución 588 de 2000 de la misma entidad, y decidió revocarla y ordenar que se continuara con el trámite administrativo de la solicitud de conmutación pensional (fls. 48 a 52 cdno. ppal.).
8. Copia del oficio AFTP-0370, del 11 de mayo de 2003, mediante el cual el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima reiteró a Fonprecon su aceptación del compromiso de cancelar la cuota parte pensional que le corresponde de la mesada que recibe José Orlando Arias Salcedo (fl. 67 cdno. ppal.).
9. Copia del oficio AFTP-0458, del 3 de junio de 2003, en el que el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima aclaró a Fonprecon que, en cumplimiento de las normas vigentes, aceptaba el compromiso de seguir cancelando el valor de la mesada pensional de José Orlando Arias Salcedo, siempre que no se exigiera una suma mayor a la que le venía pagando (fl. 68 cdno. ppal.).
10. Copia de la Resolución 428 de 1999 de Fonprecon, mediante la cual aceptó la afiliación de José Antonio Lacouture Dangond y se hizo cargo de la pensión de jubilación que le había sido reconocida previamente por la Caja Nacional de Previsión, a partir del 27 de julio de 1995. En este documento se indica que José Antonio Lacouture Dangond se desempeñó como senador de la República por la circunscripción electoral del departamento de la Guajira, entre 1978 y 1982, y que cuando ostentaba dicha calidad, completó los 20 años de servicios que exige la ley para acceder a la pensión de jubilación (fls. 70 a 77 cdno. ppal.).
11. Copia de la Resolución 1062 de Fonprecon, de fecha 23 de noviembre de 1998, por medio de la cual aceptó la afiliación de Aníbal Rafael Martínez Zuleta y se hizo cargo del pago de la pensión de jubilación que había sido reconocida a favor de este por la Caja Nacional de Previsión, a partir del 31 de julio de 1995. En este documento se indica que Aníbal Rafael Martínez Zuleta prestó 25 años de servicios y que para el 10 de octubre de 1972, cuando completó 20 años de servicios, ostentaba la calidad de congresista (fls. 78 a 84 cdno. ppal.).
12. Copia de la Resolución 509 de Fonprecon, del 20 de junio de 2002, mediante la cual revocó su Resolución 1287 de 2001 y ordenó la afiliación de Alfonso Gómez Oñoro y la asunción del pago de la pensión de jubilación que el departamento de Atlántico había reconocido a favor de este, a partir del 27 de marzo de 1996. En este documento se indica que Alfonso Gómez Oñoro prestó sus servicios al Estado por espacio de 23 años y que ocupó el cargo de congresista (fls. 85 a 90 cdno. ppal.).
13. Copia de la constancia expedida el 22 de marzo de 2002, por el subsecretario general de la Cámara de Representantes, sobre el tiempo que José Orlando Arias Salcedo se desempeñó como representante a la Cámara (suplente) por la circunscripción electoral del departamento del Tolima, en el período constitucional de 1982-1986. Allí se señala que el accionante tomó posesión del cargo el 26 de octubre de 1982, que salió el mismo día y fue reemplazado por Pablo Rodríguez Ruiz, quien ocupaba el cargo de manera principal, que desde el 10 de octubre de 1983 actuó ininterrumpidamente hasta el 19 de julio de 1986, fecha en la cual terminó el período constitucional (fl. 91 cdno. ppal.).
14. Copia de la certificación expedida por el pagador de la Cámara de Representantes, el 12 de agosto de 1987, sobre lo devengado por José Orlando Arias Salcedo entre 1982 y 1986 (fls. 92 y 93 cdno. ppal.).
15. Copia de la Resolución 1196 del 29 de septiembre de 2003, mediante la cual Fonprecon negó la solicitud de conmutación pensional de José Orlando Arias Salcedo, afirmando que al efectuar de nuevo la liquidación de su tiempo de servicio con el programa QCD de la división de prestaciones económicas de la entidad, esta encontró que este ascendía solo a 19 años, 8 meses y 24 días para cuando ostentaba la calidad de congresista (fls. 94 a 96 cdno. ppal.).
16. Copia de la cédula de ciudadanía de José Orlando Arias Salcedo, donde consta que su fecha de nacimiento es el 15 de agosto de 1934 (fl. 97 cdno. ppal.).
17. Copia del comprobante de pago de la mesada pensional que José Orlando Arias Salcedo recibió en el mes de junio de 2003. En este documento se observa que la suma neta que percibió el accionante fue de $ 1.124.753 (fl. 98 cdno. ppal.).
18. Copia del registro civil de nacimiento de Henry Arias Bonilla, hijo de José Orlando Arias Salcedo y Ana Rita Bonilla Olaya, el 18 de octubre de 1960 (fl. 99).
19. Certificado expedido el 11 de noviembre de 2003, por Raúl Antonio Hurtado, médico especialista en neurología y neurocirugía, sobre el estado de salud de Henry Arias Bonilla. En él consta que Henry Arias Bonilla, de 43 años de edad, sufrió a los 11 meses de nacido severas complicaciones neurológicas que le produjeron síndrome convulsivo y crisis aquinéticas sin control medicamentoso, y que lo colocaron en estado de incapacidad permanente. El médico tratante afirmó que solo desde el año 2002 puede caminar independientemente y que su coeficiente intelectual es muy bajo, razón por la cual requiere de compañía permanente (fl. 100 cdno. ppal.).
20. Copia del contrato de arrendamiento del apartamento 202 del edificio ubicado en la calle 14 Nº 2-91 de la ciudad de Ibagué, suscrito el 18 de julio de 1998, por Ulises Sanabria González, como arrendador, y por José Orlando Arias Salcedo, como arrendatario (fls. 101 y 102 cdno. ppal.).
21. Declaración de parte rendida por José Orlando Arias Salcedo ante la Notaría 5ª del Circuito de Ibagué (Tolima) en la que manifiesta: (1) que en el año de 1991 sufrió un grave accidente de tránsito junto con su nieto de 11 años de edad, y que para poder pagar los gastos médicos que dicho accidente generó, tuvo que vender su casa de habitación; (2) que el menor ha requerido varias cirugías y tratamientos médicos porque perdió mucha masa encefálica en el accidente, y que él ha tenido que asumir parte de los gastos generados por estos, pues el padre del menor falleció y su madre, hija del accionante, devenga un salario bajo; (3) que tiene una nieta minusválida a la que también debe apoyar económicamente, ya que su padre la abandonó; y (4) que debe pagar $ 80.000 mensuales al Seguro Social, por concepto de la cotización de su hija mayor, a quien afilió como trabajadora independiente con el fin de que su nieta pudiera recibir atención médica (fls. 103 a 105 cdno. ppal.).
22. Copia de la factura de venta 0100122490 de la Empresa Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP, por el uso del teléfono 2634723, correspondiente a la dirección calle 14 Nº 2-91, apartamento 203, entre el 14 y el 31 de junio de 2003, por la suma de $ 200.000 (fl. 106 cdno. ppal.).
23. Copia de la factura de venta 10338-1, de la Compañía Eléctrica del Tolima S.A. ESP Nertolima, de fecha 7 de noviembre de 2003, por el consumo realizado entre el 12 de septiembre y el 13 de octubre de 2003 en el inmueble ubicado en la calle 14 Nº 2-91, apartamento 202, de Ibagué, por la suma de $ 33.533 (fl. 107 cdno. ppal.).
24. Copia de la factura de venta 1196766 de la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado S.A. ESP oficial IBAL, correspondiente al consumo efectuado en octubre de 2003 en el inmueble ubicado en la calle 14 Nº 9-91, apartamento 2002, de la ciudad de Ibagué, por la suma de $ 33.139 (fl. 108 cdno. ppal.).
25. Copia de la certificación expedida por la dirección seccional de la rama judicial del distrito de Ibagué, el 20 de marzo de 2001, sobre los salarios devengados por José Orlando Arias Salcedo cuando trabajaba en el Juzgado Civil del Circuito del Guamo (Tolima) (fls. 115 y 116 cdno. ppal.).
26. Carta dirigida a la dirección seccional de la rama judicial del distrito de Ibagué (Tolima), por Fonprecon, el 2 de diciembre de 2003, solicitándole confirmar el tiempo que José Orlando Arias Salcedo laboró en el Juzgado Civil del Circuito del Guamo (Tolima) (fls. 123 y 124 cdno. ppal.).
27. Copia de la sentencia del 18 de julio de 2000, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, mediante la cual negó la tutela instaurada por José Orlando Arias Salcedo en contra del Fondo Nacional de Previsión Social del Congreso de la República, por violación de sus derechos fundamentales al debido proceso y al pago oportuno de su pensión de jubilación, y en cuya demanda solicitó que se ordenara a la demandada efectuar el aporte que le corresponde para la conformación de su mesada pensional, dado que se desempeñó como representante a la Cámara por la circunscripción electoral del departamento del Tolima durante el período constitucional de 1982 a 1986 (fls. 217 a 220 cdno. ppal.).
28. Copia de la Resolución 7 del 8 de enero de 2004, mediante la cual Fonprecon, con base en el fallo de tutela dictado por el Juzgado 37 Penal del Circuito de Bogotá, el 12 de diciembre de 2003, reconoció que el accionante había completado 23 años, 3 meses y 11 días de servicio, y en consecuencia, dispuso (1) su afiliación a la entidad; (2) que la misma se hiciera cargo del pago de la pensión que le venía cancelando la Caja de Previsión del Tolima; (3) que se reajustara el valor de la misma, a partir del 4 de diciembre de 1998, al 75% de los que percibía un congresista en ejercicio en ese mismo año, es decir, a la suma de $ 7.839.010.62; y (4) que se hiciera el pago retroactivo de la diferencia entre esta última suma y lo recibido efectivamente por el peticionario como mesada pensional, desde el 4 de diciembre de 1998 (fls. 199 a 203 cdno. ppal.).
El 25 de agosto de 2004, cuando el expediente ya había sido seleccionado para su revisión, José Orlando Arias Salcedo, por intermedio de su apoderado, allegó las siguientes pruebas:
29. Copia del recibo de pago del canon de arrendamiento del inmueble ubicado en el calle 14 Nº 2-91, apartamento 202, de Ibagué, a nombre de José Orlando Arias Salcedo, correspondiente al mes de enero de 2004, por la suma de $ 380.000 (fl. 110 cdno. 4).
30. Copia del recibo de pago del canon de arrendamiento del inmueble ubicado en la calle 14 Nº 2-91, apartamento 202, de Ibagué, a nombre de José Orlando Arias Salcedo, correspondiente al mes de febrero de 2004, por la suma de $ 380.000 (fl. 110 cdno. 4).
31. Copia de la carta dirigida por Ulises Sanabria a la Empresa Colombia Telecomunicaciones S.A., el 1º de diciembre de 2003, solicitando se financiara la deuda contraída con la misma por José Orlando Arias Salcedo —arrendatario de un inmueble de su propiedad—, debido a la prestación del servicio telefónico entre el 15 de agosto y el 15 de septiembre de 2003, ya que manifestó que a su arrendatario le era imposible pagar de contado (fl. 111 cdno. 4).
32. Comprobante de pago de la mesada pensional de José Orlando Arias Salcedo, en el mes de diciembre de 2003. Allí se observa que el accionante recibió la suma de $ 4.283.215, incluyendo la prima de final de año (fl. 114 cdno. 4).
33. Relación de la programación de pago del crédito 55003010033939, adquirido por José Orlando Arias Salcedo en el Banco Popular, de fecha 24 de agosto de 2004. En este documento consta que se pactaron 48 cuotas para el pago de la deuda, que cada cuota sería de $ 347.868, que el valor total del crédito es de $ 10.300.000, y que a la fecha solo se han desembolsado $ 2.070.272 (fls. 115 a 120 cdno. 4).
34. Certificación expedida por Surley Bueno Monsalve, administradora de la Cooperativa Multiactiva Licarseev, el 24 de agosto de 2004, sobre el crédito adquirido por José Orlando Arias Salcedo con dicha entidad, el 21 de octubre de 2003, por la suma de $ 2.270.000. En este documento se indica que para el pago de la deuda, en la actualidad el tutelante se encuentra cancelando cuotas mensuales de $ 272.000 (fl. 121 cdno. 4).
35. Copia de la certificación expedida por Ana Yolanda Tibaquira M., funcionaria del Departamento de Cartera de la Cooperativa de Crédito y Servicio Bolarquí Ltda. Coobolarquí, el 23 de agosto de 2004, sobre el crédito adquirido por José Orlando Arias Salcedo con dicha entidad, bajo la libranza 66242, por la suma de $ 4.133.592. En este documento se informa que, a la fecha, el accionante adeuda la cantidad de $ 1.722.330 y que se encuentra cancelando cuotas mensuales por un valor de $ 344.466 (fl. 122 cdno. 4).
36. Certificación expedida por Arnulfo Pinilla Gaviria, rector del Colegio Tolimense de Ibagué, el 24 de agosto de 2004, sobre los costos escolares que José Orlando Arias Salcedo ha cancelado en el año en curso por concepto de matricula ($ 220.000) y pensiones ($ 128.000 mensuales) de César Augusto Arias Sánchez (fl. 123 cdno. 4).
37. Certificación expedida por Marleny Estupiñán Guarizo, rectora del colegio Santa Teresita de Ibagué, el 24 de agosto de 2004, sobre los costos escolares que José Orlando Arias Salcedo ha cancelado en el año en curso por concepto de pensiones ($ 45.000 mensuales) de los menores María José Arias Padilla, Diana Marcela Arias Padilla y Luis Eduardo Arias Sánchez (fl. 124 cdno. 4).
38. Certificación expedida por la Hermana Olga Ortíz Betancour, rectora del colegio Institución Educativa de la Presentación de Ibagué, el 24 de agosto de 2004, sobre los costos escolares que José Orlando Arias Salcedo ha cancelado en el año en curso por concepto de matricula ($ 161.600 por cada niño), pensiones ($ 160.650 mensuales por cada niño) y cuota de asociación de padres de familia ($ 40.000 por cada niño) de las menores María Camila Salcedo Arias, Lina Marcela Arias Sánchez y Angélica Arias Padilla (fl. 125 cdno. 4).
39. Certificación expedida por Ferney Quintero Rodríguez, subgerente de gestión operativa del Banco BBVA sucursal Ibagué, el 24 de agosto de 2004, sobre los créditos adquiridos por José Orlando Arias Salcedo con dicha entidad. En este documento se informa que a la fecha, el actor adeuda al banco $ 28.375.267, por concepto de un crédito de remodelación, deuda para cuyo pago cancela mensualmente cuotas de $ 945.183, y $ 68.927.079, por concepto de crédito hipotecario de vivienda, deuda para cuyo pago cancela cuotas mensuales de $ 1.286.096 (fl 126 cdno. 4).
40. Declaración extrajudicial rendida por Martha Yolanda Arias Bonilla, el 23 de agosto del año en curso, ante la Notaría Segunda del Circuito de Ibagué. En dicha diligencia, Martha Yolanda Arias Bonilla manifestó que es ama de casa; que es hija de José Orlando Arias Salcedo; que depende económicamente de su padre, porque fue abandonada por su esposo hace 9 años; que tiene una hija llamada María Carolina Cruz Arias, quien padece parálisis cerebral espástica y, por lo tanto, debe desplazarse en silla de ruedas; que, así mismo, el canon de arrendamiento ($ 400.000) del lugar donde vive junto con su hija, es pagado por su padre; que este también le colabora con los gastos médicos de su hija; y que no puede trabajar porque su hija requiere atención personal permanente (fl. 127 cdno. 4)
41. Copia del registro de nacimiento de María Carolina Cruz Arias, en el que consta que es hija de Martha Yolanda Arias Bonilla y Mario Cruz (fl. 129 cdno. 4).
42. Copia del contrato de arrendamiento del inmueble ubicado en la calle 5ª Nº 5-09 de Ibagué, apartamento del primer piso, celebrado entre Ana Rita Bonilla de Arias (arrendataria) —esposa del tutelante— y la firma Bonilla Hernández Ltda. (arrendador), el 1º de mayo de 2004. En este documento consta que la arrendataria se obligó a pagar cánones mensuales por la suma de $ 430.000, y que José Orlando Arias Salcedo es deudor solidario (fls. 130 y 131 cdno. 4).
43. Copia del recibo de pago 83823-2, del 14 de octubre de 2003, del Instituto de Ortopedia Roosevelt, por concepto de servicios médicos prestados a María Carolina Cruz Arias, por la suma de $ 278.100 (fl. 135 cdno. 4).
44. Copia de la factura de venta 0226287, del 15 de octubre de 2003, del Instituto de Ortopedia Roosevelt, por concepto de servicios médicos prestados a María Carolina Cruz Arias, por la suma de $ 278.100 (fl. 136 cdno. 4).
45. Copia de la historia clínica de María Carolina Cruz Arias en el Instituto de Ortopedia Infantil Roosevelt, en el que consta que la paciente posee “(...) diagnóstico de cuadriplegia espástica, con antecedentes de cirugías a nivel de sus aductores bilaterales y de isquitibiales bilaterales en agosto de 1999, además se realizó neurectomía de obturadores en forma bilateral. Su tono muscular es espástico y presenta deficiencias en sus equilibrios en todas las direcciones. En bípedo no logra estabilidad” (fls. 137 a 151 cdno. 4).
El 12 de diciembre de 2003, el Juzgado 37 Penal del Circuito de Bogotá concedió la tutela a los derechos fundamentales de José Orlando Arias Salcedo por estimar:
a) Que el hecho de que estén en curso los recursos de la vía gubernativa en contra de la Resolución 1196 de 2003 de Fonprecon, mediante la cual dicha entidad negó la solicitud de conmutación pensional del tutelante, no impide la procedencia de la acción de tutela, pues de acuerdo con el artículo 9º del Decreto 2591 de 1991, no es necesario interponer previamente la reposición u otro recurso administrativo para que esta sea admitida.
b) Que a pesar de existir otros medios de defensa de los derechos fundamentales del accionante, debido a las circunstancias especiales del caso y la naturaleza de los derechos involucrados, la acción de tutela es el mecanismo principal.
c) Que el tiempo de servicio aducido por el accionante y que la entidad demandada se niega a aceptar, ya fue legalmente reconocido por el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima mediante un acto administrativo debidamente ejecutoriado, de modo que la actuación de Fonprecon desconoció el principio de legalidad y el de buena fe en relación con lo que certifican las entidades públicas.
d) Que los congresistas, para el momento en que José Orlando Arias Salcedo reunió los requisitos para acceder a la pensión de jubilación, estaban cobijados por un régimen especial y anterior a la norma que Fonprecon aduce para desconocer el derecho adquirido del primero. En efecto, el a quo señaló que el accionante, durante el tiempo se desempeñó como congresista, cumplió con los dos requisitos exigidos por la ley para adquirir la pensión de jubilación conforme al régimen especial: tener 50 años cumplidos y haber completado 20 años de servicio, como fue reconocido por el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima.
El juez de primera instancia concluyó entonces que Fonprecon había incurrido en una vía de hecho por defecto sustantivo, toda vez que se basó en una norma completamente inaplicable en el caso concreto y desconoció el régimen especial en materia de pensiones al que está sometido el peticionario.
Finalmente, agregó que al negarse la demandada a reconocer la conmutación pensional solicitada, puso en peligro la subsistencia del accionante y las personas que dependen de él, razón que confirma la decisión de conceder la tutela.
Mediante escrito de fecha 13 de enero de 2004, Fonprecon apeló la sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado 37 Penal del Circuito de Bogotá, por considerar:
a) Que el juez de primera instancia había vulnerado su derecho al debido proceso, pues no tuvo en cuenta que José Orlando Arias Salcedo presentó recurso de reposición en contra de la Resolución 1196 del 29 de septiembre de 2003, y que la decisión de dicho recurso sería la que culminaría de manera natural la actuación administrativa ante la entidad.
b) Que el Juzgado 37 Penal del Circuito de Bogotá desconoció el hecho de que el accionante ya había interpuesto acción de tutela en contra de la misma entidad, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, corporación que mediante sentencia del 18 de julio de 2000, negó la tutela. Con base en estos hechos afirmó que el peticionario había actuado con temeridad.
c) Que existen otros mecanismo ordinarios de defensa, y que si el a quo consideraba que el medio más expedito y especial para proteger los derechos fundamentales del actor era la acción de tutela, debía haberse acreditado la existencia de un perjuicio irremediable y haberse concedido la tutela como mecanismo transitorio.
d) Que en el caso de José Orlando Arias Salcedo no se ha configurado un perjuicio irremediable, pues este goza de una pensión digna, de modo que no hay afectación de su mínimo vital.
e) Que el juez de tutela no está facultado para decidir sobre el derecho de una persona a recibir una pensión o a un ajuste pensional, ya que ello corresponde al juez natural, quien debe establecerlo a través de los procedimientos legalmente previstos.
La Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, por sentencia del 23 de febrero de 2004, revocó el fallo de primera instancia dictado por el Juzgado 37 Penal del Circuito de Bogotá, y en su lugar negó la acción de tutela impetrada por José Orlando Arias Salcedo por estimar que el problema jurídico del caso particular, no gira en torno al desconocimiento de normas favorables que debían haberse tenido en cuenta para el reconocimiento del derecho reclamado, sino que radica en la demostración o no de los requisitos necesarios para acceder a la conmutación pensional, y que están contenidos en el artículo 7 del Decreto 1359 de 1993 y en el concepto 1030 del Consejo de Estado.
Agregó que tampoco se vislumbra vulneración alguna del debido proceso, pues el accionado siguió los pasos señalados por el Decreto 1359 de 1993. Y finalmente sostuvo que la tutela era improcedente, en tanto lo buscado es el reconocimiento de un derecho prestacional, labor que corresponde al juez ordinario.
Revisión de la Corte Constitucional
El 17 de junio de 2004, el apoderado judicial de José Orlando Arias Salcedo allegó a esta Corporación un memorial en el que expuso los siguientes argumentos:
a) Que la accionada había desconocido su derecho adquirido a obtener la pensión de jubilación bajo un régimen especial, así como sus derechos fundamentales, dado que, como consecuencia del fallo de tutela de primera instancia dictado por el Juez 37 Penal del Circuito de Bogotá y por orden de Fonprecon, el Fondo Territorial del Pensiones del Tolima lo excluyó de la nómina de pensionados.
b) Que mediante la Resolución 7 del 8 de enero de 2004, por medio de la cual la accionada dio cumplimiento al fallo de tutela de primera instancia y accedió a la conmutación pensional reclamada, dicha entidad no cumplió simplemente con un acto formal, sino que modificó sustancialmente su criterio, concepto y calificación jurídica de los hechos y las pruebas aportadas al expediente administrativo, reconociendo su error de cómputo de tiempo de servicio, y afirmando que, en realidad, el peticionario había acreditado como tiempo de servicio 23 años, 3 meses y 11 días para cuando ocupaba una el cargo de congresista. Estima entonces el accionante que la aludida resolución constituye una prueba sobreviniente en la que debe basarse la Corte Constitucional para decidir.
c) Que en tanto en el fallo de primera instancia se ordenó la afiliación, asunción de pago y reajuste de su pensión por Fonprecon, desde 4 de diciembre de 1998, fecha de la presentación de la solicitud de conmutación, dicha sentencia debe ser adicionada, pues la afiliación, asunción de pago y reajuste debe reconocerse desde el 4 de diciembre de 1995, fecha desde la cual debe efectuarse el pago de la diferencia entre el reajuste y lo efectivamente devengado.
Sostuvo el accionante que esto es así, por cuanto “(...) reza el artículo 151 del Código Sustantivo del Trabajo que las acciones que emanan de las leyes sociales prescribirán en tres (3) años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya (sic) exigible, entendiéndose en concordancia al artículo 24 del Decreto 2837 de 1986 que si bien el derecho sustancial de la pensión es imprescriptible, las cuotas o mesadas pensionales causadas y no reclamadas entre el 20 de julio de 1986, fecha en que cesó sus funciones de congresista y el 4 de diciembre de 1995, naturalmente están prescritas, pero no aquellas causadas entre esta última fecha y al fecha en que fue solicitada la conmutación pues el mero hecho de la solicitud que se formuló interrumpe la prescripción para los tres últimos años”.
d) Que en tanto se trata de una persona de la tercera edad, no puede ser sometido a la duración de un proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa, toda vez que, probablemente, para la fecha en que se dicte la providencia definitiva, ya habrá dejado de existir.
e) Que el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación debe regirse por la Ley 6ª de 1945 y el Decreto 1723 de 1964, que establecen como requisitos para acceder ella 50 años de edad y 20 años de servicio, y no por la Ley 33 de 1985 que elevó el requisito de la edad a 55 años, pues el parágrafo 2º de su artículo 1º de esta última norma mantuvo las condiciones que venían rigiendo para los empleados oficiales que hubiesen cumplido 15 años continuos o discontinuos de servicio al momento de entrada en vigencia de la misma.
f) Que, adicionalmente, tiene derecho a beneficiarse del régimen de transición en materia pensional previsto por el artículo 36 de la Ley 100, puesto que fue pensionado con anterioridad a la Ley 4ª de 1992, porque ocupó el cargo de representante a la Cámara antes del 1º de abril de 1994, y dado que, para esta misma fecha, ya contaba con más de 55 años de edad y había prestado sus servicios por más de 15 años.
En este mismo memorial solicitó a la Corte la práctica de una inspección judicial dentro del proceso de revisión del expediente para verificar los presupuestos fácticos de la acción, el trámite dilatorio que Fonprecon ha dado a su solicitud, y la violación de su derecho a la igualdad por comparación con los demás casos citados en la demanda.
Compete determinar a esta Sala de Revisión si los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a una vida digna y a la protección especial de las personas de la tercera edad de José Orlando Arias Salcedo, fueron vulnerados por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Fonprecon, al negarse a aceptar la conmutación pensional solicitada por aquel, así como a efectuar el reajuste especial de su mesada pensional, de conformidad con la Ley 4º de 1992 y el Decreto 1359 de 1993.
Para resolver la cuestión, la Sala se ocupará de los siguientes asuntos: en primer lugar, realizará un análisis de la procedencia de la acción de tutela para solicitar el reconocimiento y reajuste de pensiones de jubilación, y, en segundo lugar, estudiará el régimen pensional de los ex congresistas, con el fin de determinar los requisitos necesarios para acceder a la conmutación pensional y al reajuste especial solicitados por el actor.
b) Procedencia excepcional de la acción de tutela para reclamar el reconocimiento y reajuste de mesadas pensionales.
En el caso que se analiza, el tutelante solicita que se ordene a Fonprecon, la conmutación de su pensión de jubilación y, en consecuencia, el reajuste especial de su mesada y el pago retroactivo desde la presentación de la solicitud. Se trata entonces de peticiones relacionadas con el reconocimiento, pago y reajuste de prestaciones derivadas del derecho fundamental a la seguridad social, que, como ha sido señalado por esta corporación, en principio corresponde resolver a la jurisdicción ordinaria, dado que la decisión depende de la verificación de una serie de requisitos legales. Por tal razón, comenzará la Sala por abordar los casos en que la acción de tutela procede excepcionalmente, a pesar de la existencia de otros medios judiciales de defensa de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, para reclamar este tipo de prestaciones.
Recuerda la Sala que la acción de tutela es un mecanismos subsidiario de protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, que procede solo ante la vulneración grave de los mismos y cuando no existan otras vías judiciales para su defensa. Sin embargo, en los eventos en los que el juez constitucional advierta que esas otras vías no son lo suficiente idóneas ni eficaces para proporcionar un amparo efectivo a los derechos fundamentales involucrados, y para evitar la materialización de un perjuicio irremediable, deberá conceder el amparo de manera transitoria, o incluso, de manera definitiva cuando las circunstancias del caso lo ameriten.
Cabe resaltar que aunque los artículos 86 de la Constitución Política y 6º del Decreto 2591 de 1991 hablan solo de la procedencia excepcional de la tutela como mecanismo transitorio, estas normas no excluyen la posibilidad de que a través de la tutela se dicten órdenes definitivas cuando las circunstancias especiales del caso así lo requieran, por ejemplo, porque en el expediente esta plenamente acreditado el derecho cuyo reconocimiento se reclama. En estos eventos, instar a los accionantes a acudir a las vías ordinarias después de que se ha concedido el amparo de la tutela, implicaría un desgaste innecesario de la administración de justicia (1) .
Ahora, sobre la idoneidad de los medios ordinarios de defensa, la Corte ha manifestado que el juez de tutela debe establecer en cada oportunidad, si en términos cualitativos, las acciones ordinarias ofrecen la misma protección que se lograría a través de la tutela (2) , teniendo en cuenta el contenido de los derechos involucrados (3) . Es por ello que en cada caso esta obligado a “(...) evaluar si la lesión del derecho fundamental que se dice vulnerado o amenazado, podría obtener igual o mayor protección a la que él prodigaría, si el afectado hace uso de los mecanismos ordinarios, y, si su puesta en ejecución, no degeneraría en una mayor lesión de los derechos del afectado, a la que ya ha recibido, o que podría recibir” (4) .
Y respecto de la determinación del perjuicio irremediable, esta corporación ha sostenido que este debe reunir las siguientes características:
“En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas estas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable” (5) .
Se trata, por tanto, de la existencia de un riesgo inminente de que se produzca un daño sobre los derechos fundamentales del afectado que, de ocurrir, no podría ser reparado, de modo que las medidas de protección se hacen urgentes e impostergables para superar tan grave situación.
Aquí, cabe anotar que el derecho a la seguridad social es un derecho fundamental, que en materia de pensiones comprende no solo el reconocimiento del derecho a acceder a ellas —cuando se reúnen los requisitos para ellos—, sino también el pago oportuno de las mesadas y su debido ajuste en el marco de una economía inflacionaria. No obstante, a pesar de su carácter fundamental, la protección del derecho a la pensión de jubilación, en cualquiera de sus componentes, puede lograrse a través de acciones ordinarias diferentes a la acción de tutela, que, por su carácter residual, solo procederá ante la una violación grave del derecho y cuando, además, se presente la amenaza de un perjuicio irremediable.
Ahora, el accionante afirma que en su caso se ha configurado dicha amenaza y que, por tanto, debe concederse el amparo constitucional, toda vez que, por una parte, es una persona de la tercera edad que debe ser acreedora de una protección especial por parte del Estado y de la sociedad y, por otra parte, ya que la pensión de jubilación que actualmente percibe no es suficiente para garantizarse a él y a su familia una vida digna, mas teniendo en cuenta que tiene un hijo de 43 años que desde los 11 meses de edad se encuentra incapacitado, y que requiere de medicamentos y tratamientos de alto costo.
Sobre este punto, anota la Sala que si bien es cierto que en el caso de las personas de la tercera edad, esto es quienes han superado los 70 años de vida (6) , se presume que la pensión de jubilación es el único ingreso con el que cuentan para proporcionarse un mínimo de condiciones que les permitan llevar una existencia digna (7) , puesto que por la perdida de capacidad física —fuerza laboral— que el paso de los años conlleva, es difícil que puedan obtener otros ingresos, esta presunción es susceptible de ser desvirtuada cuando se observe que el accionante cuenta con otros recursos económicos que le garantizan por lo menos un mínimo de condiciones materiales (8) . En tal hipótesis, el accionante deberá acudir a la jurisdicción ordinaria para que se resuelvan sus pretensiones.
En efecto, la Corte ha manifestado que son varios los elementos que el juez debe ponderar a la hora de determinar la existencia de un perjuicio irremediable y, en consecuencia, la procedencia excepcional de la acción de tutela ante la solicitud del reajuste de mesadas pensionales. Estos elementos son:
“(...) Tales factores en la ponderación son los siguientes, según la jurisprudencia de esta Corte: 1) edad para ser considerado sujeto de especial protección; 2) situación física, principalmente de salud; 3) grado de afectación de los derechos fundamentales, en especial el mínimo vital; 4) carga de la argumentación o de la prueba de dicha afectación; 5) actividad procesal mínima desplegada por el interesado” (9) .
En consecuencia, la edad del actor no es el único factor que determina la procedencia excepcional de la acción de tutela, por lo que cuando la Sala entre a analizar el caso concreto, se ocupará de verificar si se reúnen los elementos propios de un perjuicio irremediable que justifique la concesión del amparo constitucional.
c) El régimen pensional de los ex congresistas.
Se requiere ahora hacer un breve análisis de la evolución histórica del régimen pensional de los ex congresistas, con el fin de determinar los requisitos que debe reunir el tutelante para la procedencia de sus solicitudes de conmutación pensional y de reajuste de su mesada pensional. Para el efecto, partiremos del estudio realizado por esta corporación en la Sentencia T-482 de 2001, en la que, a propósito de un caso similar al objeto de este pronunciamiento (10) , la Corte se ocupó de la normativa que desde comienzos del siglo pasado ha regulado la materia.
Como se indica en aquel fallo, el artículo 17 de la Ley 6ª de 1945 dispuso que los empleados y obreros nacionales de carácter permanente gozarían de una pensión vitalicia de jubilación cuando llegaran a los 50 años de edad y después de 20 años de servicio continuo o discontinuo. Dicha norma establecía que la pensión sería equivalente a las dos terceras partes del promedio de sueldos o jornales devengados, sin bajar de treinta pesos ($ 30) ni exceder de doscientos pesos ($ 200) en cada mes.
Posteriormente, el artículo 7º de la Ley 48 de 1962 estableció que los miembros del Congreso y de las asambleas departamentales gozarían de las mismas prestaciones e indemnizaciones sociales previstas para los servidores públicos en la Ley 6ª de 1945, es decir, extendió el derecho a acceder a una pensión vitalicia de jubilación a los parlamentarios, en las mismas condiciones que fueron establecidas en la Ley 6ª de 1945.
El artículo 2º del Decreto 1723 de 1964, reglamentario de la Ley 48 de 1962, se ocupó luego de la cuantía de las mesadas pensionales de los ex parlamentarios, y determinó que estas debían ser equivalentes a las dos terceras partes del promedio de asignaciones devengadas durante el último año de servicios, o del promedio de lo devengado en los tres últimos años, a opción del beneficiario.
Más adelante, la Ley 33 de 1985 creó, en su artículo 14, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Fonprecon, como un establecimiento público de orden nacional, con autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Fonprecon se encargaría entonces, de acuerdo con el artículo 15 ibídem, de efectuar el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los congresistas, de los empleados del Congreso y de los empleados del mismo fondo.
En relación con los requisitos para acceder a la pensión de jubilación, el artículo 1º ibídem (11) señaló que la edad de jubilación de los empleados oficiales se elevaría a los 55 años, pero mantuvo el requisito de los 20 años de servicio continuo o discontinuo. En tal caso, la cuantía de la mesada debía ser equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. Como se señaló en la Sentencia T-481 de 2001, esta norma también se aplicaba al caso de los parlamentarios.
No obstante, el parágrafo 2º del artículo en mención estableció las siguientes excepciones:
• Que a los empleados oficiales que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985 hubieran completado 15 años o más de servicio continuo o discontinuo, se les seguirían aplicando las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la misma Ley, es decir, la edad de jubilación continuaría siendo 50 años.
• Que los empleados oficiales que después de 20 años de servicio continuo o discontinuo, en el momento de entra en vigencia de la ley, se hallaran retirados del servicio, tendrían derecho cuando cumplieran 50 años de edad, si eran mujeres, o 55 años de edad, si eran hombres, a una pensión de jubilación que se reconocería y pagaría de acuerdo con las disposiciones que regulaban la material en el momento de su retiro.
Finalmente, el parágrafo 3º del artículo 1º ibídem señaló que en todo caso los empleados oficiales que a la entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985, hubieran reunido todos los requisitos para acceder a la pensión de jubilación —a pesar de que esta no se hubiese reconocido—, se seguirían rigiendo por las normas anteriores que regulaban la materia.
La Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, aumentó la mesada pensional de los parlamentarios al 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicios. Esta ley fue desarrollada por el Decreto 3135 de 1968, que insistió en el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año, como base de liquidación de la mesada.
Posteriormente, la Constitución de 1991 asignó al gobierno la función de fijar el régimen salarial y prestacional de los miembros del Congreso de la República, conforme a los parámetros generales que serían señalados por el Congreso para el efecto. Así, el numeral 19 del artículo 150 de la Carta, sobre las funciones del Congreso de la República, dispone:
“19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:
En cumplimiento de la norma en mención, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, que estableció los parámetros generales a los que debía sujetarse el Gobierno Nacional para cumplir con dicha función. Esta ley ordenó, por una parte, en su artículo 2º, la exigencia del respeto por los derechos adquiridos, y por otra parte, en su artículo 17, que el monto de la mesada de los ex congresistas no podría ser inferior al 75% del ingreso promedio mensual que durante el último año y por todo concepto percibiere un congresista.
Con base en la Ley 4ª de 1992, el gobierno expidió el Decreto 1359 de 1993 que reguló de manera especial el régimen de pensiones, reajustes y sustituciones pensionales de quienes, en lo sucesivo y a partir de la entrada en vigencia de la referida ley, adquirieran la calidad de senador o representante a la Cámara.
Este decreto dispuso lo siguiente:
• Que quienes reunieran los requisitos de edad indicados en el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, estos son 50 años para las mujeres y 55 para los hombres, y además completaran 20 años de servicio continuo o discontinuo (1) en una o varias entidades de derecho público, incluido el Congreso de la República, o (2) o que hubiesen cotizado parte de ellos en el sector privado y ante el Instituto de Seguros Sociales, tendrían derecho a una pensión vitalicia de jubilación (art. 7º).
• Que dicha pensión vitalicia no podría ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto, devengaran los congresistas en ejercicio, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 5º y 6º del mismo decreto (art. 7º).
• Que los congresistas que se hubiesen pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, tendrían derecho a un reajuste en su mesada pensional, por una sola vez, de manera tal que esta no fuera inferior al 50% de la pensión a la que tendrían derecho los actuales parlamentarios. Sin embargo, para acceder a este beneficio, el decreto exigió que el ex congresista pensionado no hubiese variado esa condición como consecuencia de su reincorporación al servicio público en un cargo distinto al de miembro del Congreso, que hubiere implicado el incremento y reliquidación de su mesada pensional. Finalmente, se estableció que el reajuste surtirá efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994 (art. 17).
Luego, con la expedición de la Ley 100 de 1993, que creó el sistema de seguridad social integral, se estableció un régimen de transición para los trabajadores que para la fecha de entrada en vigencia de la misma, hubieran cumplido 35 años o más, en el caso de las mujeres, 40 años o más, en el caso de los hombres, o 15 años o más de servicio cotizados. Estas personas, de conformidad con el artículo 36 ibídem, tendrían derecho a pensionarse cuando reunieran los requisitos de edad y tiempo de servicio señalados en el régimen pensional anterior y, así mismo, el monto de su pensión se regiría por dicho régimen.
Esta ley también abrió la posibilidad de incorporar al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud, a los congresistas, siempre y cuando se respetaran los derechos adquiridos (art. 273).
El Gobierno Nacional expidió, entonces, el Decreto 1293 de 1994, con el fin de reunificar el régimen de seguridad social de los ex parlamentarios y en este indicó:
• Que el sistema general de pensiones se aplicaría a los representantes a la Cámara, senadores y empleados del Congreso de la República, con excepción de los cubiertos por el régimen de transición previsto en el artículo 2º de dicho Decreto, al que se accede al reunir los mismo requisitos previstos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
• Que el régimen de transición se emplearía también en el caso de las personas que hubiesen sido senadores o representantes a la Cámara con anterioridad al 1º de abril de 1994 —fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993— fueran o no elegidos de nuevo para legislaturas posteriores, siempre que reunieran los requisitos previstos en el artículo 2º ibídem para dicha fecha, salvo que para aquel momento hubieran estado cobijados por un régimen diferente, caso en el cual se seguiría aplicando este (art. 2º, par.).
• Que los senadores y representantes a la Cámara que cumplieran con alguno de los requisitos previstos en el artículo 2º ibídem, tendrían derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación cuando cumplieran con los requisitos de edad y tiempo de servicio o número de semanas cotizadas establecidos en el Decreto 1359 de 1993, y que, de igual modo, el monto de su pensión, la forma de liquidación y el ingreso base de liquidación se regiría por las reglas señaladas en el mismo decreto (art. 3º).
• Que, así mismo, el régimen de transición previsto en los artículos 2º y 3º del decreto en mención, se aplicaría a los senadores y representantes a la Cámara que durante la legislatura que terminaba el 20 de julio de 1994, tuviesen una situación jurídica consolidada por haber completado antes de dicha fecha, 20 años de servicio continuo o discontinuo en una o diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o cotizados en parte en el sector privado y ante el Instituto de Seguros Sociales en cualquier modalidad. Estas personas, en cuanto a la edad de jubilación, se seguirían rigiendo por lo dispuesto en el literal b) del artículo 2º del decreto 1723 de 1964, que establece que una vez cumplido el tiempo de servicio de 20 años, podrían obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación a la edad de 50 años.
Finalmente, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto emitido el 28 de octubre de 1997 (12) , se refirió al régimen de transición previsto en los Decreto 1359 de 1993 y 1293 de 1994, y a los requisitos que deben reunir los congresistas y ex congresistas para acceder a una pensión vitalicia de jubilación, de la siguiente forma:
“PRIMERO. El Decreto 1359 de 1993 expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades constitucionales y legales, en particular de la contenida en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, por el cual estableció un régimen especial de pensiones en favor de los congresistas, hizo remisión jurídicamente admisible a la Ley 33 de 1985, en particular al artículo 1º parágrafo 2º, que establece la edad requerida para tener derecho a una pensión vitalicia de jubilación.
El Decreto 1293 de 1994 no remitió directamente a la Ley 33 de 1985 sino al Decreto 1359 de 1993 y en su aplicación a esta ley.
Como la remisión la hace el Decreto 1359 al parágrafo de un artículo específico (el 1º de la L. 33), no existe razón válida para aplicar otras disposiciones de la misma ley, como es la exclusión de los regímenes especiales y tampoco para revivir el artículo 21 del Decreto 2837 de 1986 el cual fue reemplazado con la legislación posterior, o sea las leyes 4ª de 1992 y 100 de 1993 y los decretos 1359 de 1993, 1293 y 691 de 1994, que constituyen la normatividad aplicable en la materia relacionada con la pensión de jubilación de los congresistas.
SEGUNDA. La edad de pensión para los congresistas bajo el régimen de transición previsto en el Decreto 1293 de 1994 es la establecida por el Decreto 1359 de 1993.
Este Decreto 1359 resulta ser el mismo “régimen anterior al cual se encuentren afiliados” previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, o sea, en cuanto a la edad, es la señalada en el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985; existe una sola excepción a esta norma consignada en el mismo Decreto 1293 de 1994 y que se relaciona a continuación.
En síntesis la edad de pensión de los congresistas bajo el régimen de transición es la siguiente:
— cuando cumplan 50 años de edad, si son mujeres, o 55 años de edad, si son hombres (L. 33/85, art. 1º, par. 2º).
— excepcionalmente quienes habiendo tenido una situación jurídica consolidada antes del 20 de junio de 1994, consistente en 20 años de servicios, la edad mínima para obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación es de 50 años (D. 1293/94, art. 3º).
En consecuencia, los congresistas que no estén amparados por el régimen de transición, se rigen por el sistema general de la Ley 100 de 1993, es decir la edad mínima de jubilación para las mujeres, 55 años y para los hombres, 60 años”.
Esta misma corporación, en el referido concepto indicó, en relación con el reajuste especial de la pensión de los ex parlamentarios ya pensionados, lo que sigue:
“Por tanto, la edad exigida por el artículo 7º del Decreto 1359 de 1993 debe cumplirse teniendo la condición de congresista o conservando durante todo el tiempo exigido de cotizaciones (20 años) la investidura; en caso distinto, puede posteriormente completar el estatus de pensionado sumando otras cotizaciones en entidades de derecho público o del sector privado pero ya con otro régimen (...)”.
“3. Un congresista no adquiere el derecho a pensión de acuerdo a las exigencias contenidas en el régimen aplicable del Decreto 1359 de 1993, si no alcanzó a cumplir la edad determinada en este o no cotizó el número de mesadas exigidas por la ley en tal carácter.
En consecuencia, la aspiración de pensionarse por haber sido congresista alguna vez carece de sustento válido para tal efecto, pues esta sola condición no es suficiente para acceder al régimen especial.”
Vale la pena aclarar que si bien el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, norma a la que remite el Decreto 1359 de 1993 en cuanto a los requisitos necesarios para acceder al reajuste pensional, establece que la regla general en relación a la edad, es 50 años para las mujeres y 55 años para los hombres, ello no excluye la aplicación de la excepción contenida en este mismo parágrafo y referida a las personas que, para la entrada en vigencia de la Ley 33 de 1986, ya habían completado 15 años de servicio. Para estas personas el requisito de edad es solo de 50 años.
En este orden de ideas, aunque el concepto 1030 de 1997 del Consejo de Estado señala como requisitos para tener el derecho al reajuste especial únicamente las reglas generales en cuanto a edad previstas en el parágrafo 2º del artículo 1º ibídem, ello no excluye la aplicación de la salvedad contemplada en la misma disposición.
Ahora, a partir del recuento anterior se pueden extraer las siguientes conclusiones:
En primer lugar, en relación con los requisitos que deben reunir los ex congresistas para acceder a una pensión de jubilación vitalicia, tenemos las siguientes situaciones:
• Durante la vigencia de la Ley 42 de 1962, es decir, hasta la expedición de la Ley 33 de 1985, los congresistas podían acceder a la pensión de jubilación vitalicia cuando cumplieran 50 años de edad y completaran 20 años de servicio continuo o discontinuo.
• Con la expedición de la Ley 33 de 1985, la edad de jubilación de los congresistas se elevó a 55 años, pero se mantuvo el requisito de los 20 años de servicio continuo o discontinuo.
• Sin embargo, los parlamentarios que a la entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985 ya hubieran completado 15 años de servicio continuo o discontinuo, se seguirían pensionando a la edad de 50 años.
• Así mismo, quienes a la entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985 ya hubiesen completado 20 años de servicio continuo o discontinuo, y ya se hallaran retirados del servicio, podrían pensionarse cuando alcanzaran los 50 años de edad, en el caso de las mujeres, o los 55 años de edad, en el caso de los hombres.
• Con la expedición del Decreto 1359 de 1993, los congresistas podrían pensionarse cuando cumplieran 50 años de edad, si son mujeres, o 55 años de edad si son hombres, y cuando completaran 20 años de servicio continuo o discontinuo en el sector público o en el privado, en este último evento, siempre que hubiesen cotizado las semanas respectivas ante el Instituto de Seguros Sociales.
• Luego, a partir de la expedición del Decreto 1293 de 1994, los parlamentarios tienen derecho a pensionarse cuando cumplan 55 años de edad, si son mujeres, o 60 años de edad, si son hombres, y cuando hayan cotizado un mínimo de 1000 semanas en cualquier tiempo al sistema general de pensiones (reglas generales de la L. 100/93).
• No obstante, quienes para el 1º de abril de 1994 tuviesen ya cumplidos 35 años o más de edad, en el caso de las mujeres, 40 años o más de edad, en el caso de los hombres, o 15 años o más de servicio continuo o discontinuo, se seguirían rigiendo por el régimen pensional anterior, es decir, en cuanto a la edad, las mujeres se seguirían pensionando a los 50 años y los hombres a los 55 años.
• Finalmente, quienes tuvieran una situación jurídica consolidada antes del 20 de julio de 1994, consistente en 20 años de servicio, podrían pensionarse a los 50 años de edad.
En segundo lugar, respecto de la base de liquidación de la pensión de jubilación de los ex congresistas, tenemos:
• Que desde la expedición del Decreto 1763 de 1964, el monto de las mesadas debía ser equivalente a las dos terceras partes del promedio de asignaciones devengadas durante el último año de servicios o del promedio de lo devengado en los tres últimos años, a opción del beneficiario.
• Que con la entrada en vigencia de la Ley 4º de 1966, las pensiones de los ex congresistas debían ser equivalentes al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
• Que en la Ley 4ª de 1992 y en el Decreto 1359 de 1993, se dispuso que el monto de la mesada pensional de los ex congresistas no podría ser inferior al 75% del ingreso promedio mensual que durante el último año y por todo concepto devengaran los congresistas en ejercicio para el momento de adquirir el derecho.
• Que los ex parlamentarios que se encuentran en el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y en los artículos 2º y 3º del Decreto 1293 de 1994, se seguirían rigiendo por las reglas anteriores.
• Que los ex congresistas no incluidos en el régimen de transición, se regirían por lo dispuesto al respecto por la Ley 100 de 1993.
Por último, sobre el derecho al reajuste especial que reclama el accionante se debe afirmar:
• Que los ex congresistas que se hubiesen pensionado antes de la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, pero que no hubiesen variado dicha condición como consecuencia de su reincorporación al servicio público, tienen derecho a un reajuste en su mesada, por una sola vez, para que esta no sea inferir al 50% de la pensión a la que tendrían derecho los parlamentarios que ostentaran dicha calidad para el momento en que se decretara el reajuste.
La Corte Constitucional, en la Sentencia T-456 de 1994 (13) , interpretó la disposición en mención en el sentido de que esta debía entenderse en armonía con la Ley 4ª de 1992, que indica que la mesada pensional de los ex parlamentarios no puede ser inferior al 75% del ingreso promedio mensual que durante el último año, y por todo concepto, percibieran los congresistas en ejercicio. De manera, el reajuste especial conlleva que la pensión de jubilación de los ex congresistas deba ser equivalente a ese 75%, y nunca inferior al 50% de la pensión a la que tendrían derecho los parlamentarios que ocupen el cargo para la época en que se decrete el reajuste.
• Que para acceder al reajuste especial aludido, es necesario que el ex congresista haya cumplido la edad prevista en el artículo 7º del Decreto 1359 de 1993, durante el tiempo que se desempeñó como Senador o Representante a la Cámara, o que hubiese permanecido 20 años al servicio del Congreso, aunque no se alcanzara la edad requerida.
En relación con la edad indicada en el artículo 7º del Decreto 1359 de 1993, se presentan dos hipótesis:
• Si el congresista no había alcanzado 15 años de servicio para la entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985, la edad requerida es 50 años, si se trata de mujeres, o 55 años, si se trata de varones.
• Pero si el ex parlamentario, para esa misma época, ya había completado 15 años de servicio, la edad a la que debía llegar durante su paso por el Congreso, era de 50 años.
En este contexto, cuando un ex congresista pensionado por una entidad distinta a Fonprecon, reúna los requisitos señalados en el párrafo anterior, tendrá derecho a la conmutación pensional y al reajuste especial de su pensión de jubilación por una sola vez, esto significa, que Fonprecon deberá hacerse cargo en adelante del pago de su pensión, por supuesto, reclamando a las demás entidades obligadas a contribuir al pago de las mesadas, la cuota que les corresponde, y deberá ajustar el monto de la pensión, en primer lugar, para que no sea inferior al 75% de ingreso promedio mensual que los congresistas activos perciben por todo concepto, y en adelante, anualmente y de acuerdo con el índice de precios al consumidor, tal como se establece en la Ley 100 de 1993.
a) Caso concreto.
Para comenzar, la Sala considera necesario analizar si en el caso de José Orlando Arias Salcedo, la negativa de Fonprecon frente a la solicitud de la conmutación pensional y de reajuste especial de su mesada pensional, le está causando un perjuicio irremediable —tanto a él como a su familia—, pues como ya fue analizado en apartes previos, tratándose del reconocimiento y reajuste de mesadas pensionales, la acción de tutela solo procede excepcionalmente, cuando se evidencie la presencia de un perjuicio irremediable.
Sobre este punto la Sala advierte que aunque José Orlando Arias Salcedo pertenece a la tercera edad, ya que su nacimiento ocurrió el 25 de agosto de 1934, este elemento por sí solo no hace procedente el amparo constitucional, puesto que deberán verificarse otros factores tales como su situación física, principalmente de salud, el grado de afectación de sus derechos fundamentales, en especial el mínimo vital, la carga de la argumentación o de la prueba de dicha afectación y la actividad procesal mínima que haya desplegado, mas cuando se encuentra probado que Fondo Territorial de Pensiones del Tolima le reconoció el derecho a la pensión de jubilación en el año de 1988.
Ahora, haciendo una ponderación de los aludidos factores, la Sala concluye que en el caso bajo estudio, efectivamente existe la amenaza de configuración de un perjuicio irremediable, lo que en principio hace procedente la acción de tutela. En efecto, si bien José Orlando Arias Salcedo recibe mensualmente una pensión que por lo menos hasta el años anterior ascendía a la suma de $ 1.124.753, dicha cantidad no es suficiente para que pueda proporcionarse a él y a su familia, un mínimo de condiciones materiales que garanticen una existencia digna, por las siguientes razones:
En primer lugar, toda vez que tiene un hijo de 43 años de edad —Henry Arias Bonilla— que desde los 11 meses de nacido, presenta graves quebrantos de salud, que han llevado a su declaración de interdicción y a que dependa completamente de sus padres. Henry Arias Bonilla, según consta en el expediente, padece síndrome convulsivo y crisis aquinéticas sin control medicamentoso, razón por la cual debe consumir diariamente el medicamento carbamezapina (sic) de 400 mg.
Y, en segundo lugar, dado que el accionante es una persona de la tercera edad, que no puede esperar a que se surta el trámite de un proceso ordinario ante los contencioso administrativo para que se tutelen sus derechos fundamentales, pues, posiblemente, para el momento del fallo definitivo, habrá dejado de existir, de manera que los demás mecanismos judiciales de defensa no son idóneos en el caso particular. A esto se debe agregar que Fonprecon aún no se ha dado respuesta al recurso de reposición que José Orlando Arias Salcedo interpuso en contra de la resolución que negó sus solicitudes, lo cual constituye un obstáculo para el ejercicio de las acciones ordinarias que correspondan.
Ahora deberá la Sala verificar si se ha producido la violación de los derechos fundamentales de José Orlando Arias Salcedo al debido proceso, a la igualdad y al mínimo vital, al negarse la demandada a la conmutación pensional y al reajuste solicitados, a pesar de que es claro que este tiene el derecho a ellos.
En efecto, al tutelante le asiste el derecho a la conmutación y al reajuste, porque para la época en que se desempeñó como representante a la Cámara (suplente) por la circunscripción electoral del departamento del Tolima, es decir, entre 1982 y 1986, alcanzó los 50 años de edad.
La regulación de los requisitos para que se pueda efectuar la conmutación pensional y el reajuste especial de las pensiones de los ex parlamentarios, como ya fue explicado, están contenidos en el Decreto 1359 de 1993, que establece, básicamente, que el ex congresista que quiera beneficiarse de ellos, debe haber reunido la edad necesaria para pensionarse, mientras se desempeñaba como senador o como representante a la Cámara, de conformidad con el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, o debe haber completado 20 años de servicio en el Congreso, aunque la edad para pensionarse la alcanzara después de ocupar el cargo.
El parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, como también ya fue señalado, dispone que los requisitos para acceder a la pensión de jubilación, en cuanto a la edad, son 50 años en el caso de las mujeres, o 55 años en el caso de los hombres.
Sin embargo, esta misma disposición remite, en el caso de los ex congresistas que para la entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985 ya hubiesen completado 15 años o más de servicio continuo o discontinuo, a los requisitos de edad previstos en el régimen anterior, es decir, el previsto en la Ley 48 de 1962 que disponía que la edad de jubilación era de 50 años.
Entonces, como José Orlando Arias Salcedo ya se encontraba pensionado para la entrada en vigencia de la Ley 4º de 1992 y nunca se reincorporó al servicio, como para la entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985 ya había completado más de 15 años de servicio, de hecho en 1985 completó 20 años de servicio, y como para la época en que fue representante a la Cámara (suplente) —1982 a 1986— llegó a los 50 años de edad, es forzoso concluir que tienen derecho al reajuste especial previsto en la Ley 4ª de 1992 y desarrollado por el Decreto 1359 de 1993.
Cabe aclarar que el caso José Orlando Arias Salcedo es distinto al caso revisado por esta corporación en la Sentencia T-482 de 2001, en el que se le exigía al tutelante haber cumplido 55 años de edad durante el tiempo en que ocupó el cargo de Senador, para acceder al reajuste especial. La diferencia radica en que el actor del aludido caso, para la entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985, no había prestado sus servicios por más de 15 años, de modo que no se encontraba incluido en la excepción del parágrafo 2º del artículo 1º ibídem —que remite al régimen anterior en cuanto a la edad de jubilación (50 años de edad)—.
Por otra parte, también se debe resaltar que Fonprecon nunca ha discutido que el peticionario haya reunido el requisito de edad necesario para acceder a la conmutación y al reajuste, sino que su oposición se basa en que, aduce, no se ha acreditado que José Orlando Arias Salcedo haya completado los 20 años de servicio exigidos por el Decreto 1359 de 1993 para el efecto.
Sobre este punto encuentra la Sala que en el expediente está plenamente acreditado que al accionante prestó sus servicios al Estado por más de 20 años, porque:
• Cuando la Caja de Previsión Social del Tolima conoció de la solicitud de reconocimiento de pensión de jubilación presentada por José Orlando Arias Salcedo, verificó su tiempo de servicio y su edad, y encontró que este había completado 20 años de servicio el 12 de diciembre de 1985 y que había cumplido 53 años de edad el 24 de agosto de 1988, motivos por los cuales decidió reconocer la pensión solicitada (fl. 36 cdno. ppal.).
• El Fondo Territorial de Pensiones del Tolima de nuevo admitió que el tutelante había completado más de 20 años de servicio en la Resolución 991 de 2002, mediante la cual, además, modificó su Resolución 210 de 2001, en el sentido de agregar 187 días al tiempo de servicio de José Orlando Arias Salcedo, correspondientes a período que este trabajó en el Juzgado Primero Civil del Circuito del Guamo (Tolima) (fls. 42 y 43 cdno. ppal.).
También advierte la Sala que el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima confirmó varias veces, a diferencia de lo que aduce Fonprecon, no solo el tiempo de servicio de José Orlando Arias Salcedo, que supera los 20 años, sino también su aceptación del compromiso de seguir girando la cuota parte que le corresponde de la mesada pensional reconocida a favor de este. Esto se puede verificar en los siguientes documentos:
• En el oficio AFTP-0370 del 11 de mayo de 2003 (fl. 67 cdno. ppal.).
• En el oficio AFPT-0458 del 5 de junio de 2003 (fl. 68 cdno. ppal.).
Y, finalmente, si se toma por cierto, como afirma Fonprecon, que el tiempo de servicio que el accionante alcanzó fue solo de 19 años, 8 meses y 24 días, según los resultados arrojados por el sistema QCD, en tanto este cálculo fue efectuado por la demandada antes de que el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima adicionara la Resolución 210 de 2001, en el sentido de agregar 187 días al tiempo de servicio de José Orlando Arias Salcedo, es necesario afirmar que el actor, desde este punto de vista, también superó los 20 años de servicio, pues la suma de los 187 días adicionados a los resultados aducidos por la accionada, superan los 20 años.
Fonprecon afirma que esos 187 días de servicio no fueron confirmados, de modo que no podían ser tenidos en cuenta. Sin embargo, observa la Sala que también esta situación se encuentra plenamente acreditada, tanto en el acto administrativo en el que fueron agregados los 187 días al tiempo de servicio reconocido a José Orlando Arias Salcedo, como en la certificación expedida por el director seccional de la rama judicial del distrito de Ibagué, el 20 de marzo de 2001, sobre el período de labores y los salarios devengados por el actor cuando trabajaba en el Juzgado Primero Civil del Circuito del Guamo (Tolima) (fls. 115 y 116 cdno. ppal.).
En consecuencia, Fonprecon desconoció no solo las pruebas que acreditan que José Orlando Arias Salcedo completó 20 años de servicio durante el tiempo en que ocupó el cargo de representante a la Cámara (suplente), sino que también dilató injustificadamente el trámite administrativo de reconocimiento de la conmutación pensional (14) , toda vez que desde hace bastante tiempo tenía en su poder los elementos necesarios para decidir a favor del accionante, razones que conducen a la conclusión de que vulneró el derecho fundamental al debido proceso de este.
En este contexto, la Resolución 1196 del 29 de septiembre de 2003, mediante la cual Fonprecon se opuso a las peticiones de José Orlando Arias Salcedo, constituye una vía de hecho administrativa por defecto fáctico, en tanto la accionada arbitrariamente desconoció las pruebas que acreditan que el actor reúne los requisitos necesarios para acceder a la conmutación pensional y al reajuste especial. De esta manera, podría incluso afirmarse que la vía de hecho administrativa se produjo, mas que por desconocer las pruebas que obraban en el expediente, por desconocer el derecho que ellas demostraban, sometiendo su reconocimiento a requisitos innecesarios (15) .
Adicionalmente, a la fecha Fonprecon no ha resuelto el recurso de reposición que el actor, a través de su apoderado judicial, interpuso el 6 de octubre de 2003, en contra de la Resolución 1196 del 29 de septiembre del mismo año, en la que negó la conmutación pensional y el reajuste especial requeridos. Se debe anotar que, a claras luces, se ha superado el tiempo razonable en el que se deben resolver los recursos que se presentan en contra de los actos administrativos, situación que confirma la violación del derecho al debido proceso de José Orlando Arias Salcedo.
Por otro lado, advierte también la Sala que Fonprecon vulneró el derecho a la igualdad del accionante, pues no le brindó el mismo trato que a otros ex parlamentarios que se encontraban en su misma situación de hecho, en cuanto al tiempo de servicio.
En efecto, de la lectura de las resoluciones de Fonprecon 458 de 1999 (fls. 70 y 71 del cdno. ppal.), 1062 de 1998, (fls. 78 a 84 del cdno. ppal.) y 509 de 2002 (fls. 85 a 90 del cdno. ppal.), mediante las cuales la demandada accedió a la solicitud de conmutación pensional de José Antonio Lacouture Dangond, Aníbal Rafael Martínez Zuleta, y Alfonso Gómez Oñoro, respectivamente, se advierte que en ningún caso se aplicó el sistema de cálculo de tiempo de servicio QCD, y que el reconocimiento de la conmutación pensional y del reajuste especial de la pensión, en cuanto al tiempo de servicio, solo se basó en las resoluciones de las entidades que anteriormente habían reconocido pensiones de jubilación a favor de aquellos y habían realizado los respectivos cálculos.
De esta manera, deberá ordenarse a la accionada actuar de la misma manera que lo hizo con el resto de ex parlamentarios, y, por lo tanto, no aplicar el sistema QCD, sino proceder a reconocer la conmutación y el reajuste solicitados por José Orlando Arias Salcedo, con base en el tiempo de servicio calculado por el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima.
Por último, en relación con la vulneración del derecho al mínimo vital del actor y de su familia, como señaló la Sala al verificar la existencia del perjuicio irremediable, en el expediente obran suficientes pruebas que demuestran la penosa situación económica del actor, y la insuficiencia de la mesada pensional que le venía siendo pagada por el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima, para cubrir los gastos ordinarios de él y su núcleo familiar.
Si a lo anterior se suma, como afirma el peticionario, que después del fallo de primera instancia que concedió el amparo constitucional, el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima dejó de consignarle las mesadas pensionales, afirmación que no fue controvertida en el proceso, tenemos que la situación es ahora aún peor, porque entonces la familia de José Orlando Arias Salcedo ya no cuenta con ningún ingreso para garantizarse una existencia digna.
Antes de terminar, aclara la Sala que el accionante no actúo con temeridad al interponer una nueva acción de tutela en contra de la misma entidad, como afirma el accionado, pues en la tutela fallada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 18 de julio de 2000, el actor no buscaba el reconocimiento de la conmutación pensional sino que la accionada efectuara el aporte que le corresponde para la conformación de su mesada pensional, de acuerdo con los años que ocupó el cargo de representante a la Cámara (suplente).
En atención a los anteriores argumentos, esta Sala de Revisión concederá el amparo constitucional a los derechos fundamentales de José Orlando Arias Salcedo al debido proceso, a la igualdad y al mínimo vital, y ordenará a Fonprecon que, en el término que se señalará en la parte resolutiva de esta providencia y de conformidad con lo expuesto en los apartes anteriores, dé respuesta al recurso de reposición interpuesto por el apoderado judicial de aquel, en contra de la Resolución 1196 de Fonprecon, del 29 de septiembre de 2003, a través de la cual negó el reconocimiento de la conmutación pensional y del reajuste especial de las mesadas solicitados (16) .
Por tanto, para proferir dicho acto administrativo, Fonprecon debe tener en cuenta el tiempo de servicio calculado por el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima en la Resolución 991 de 2002, que adicionó al tiempo de servicio de José Orlando Arias Salcedo 187 días correspondientes al período que este trabajó en el Juzgado Primero Civil del Circuito del Guamo (Tolima). Por consiguiente, deberá acceder a la conmutación pensional solicitada por el actor, así como al reajuste especial de su mesada, de conformidad con la Ley 4ª de 2992 y el Decreto 1359 de 1993.
De igual modo, se ordenará a Fonprecon comenzar a pagar las mesadas ajustadas a las que José Orlando Arias Salcedo tiene derecho, con el objeto de garantizar la protección del mínimo vital de este y de su familia.
Finalmente, la Sala no se pronunciará sobre el pago retroactivo pretendido por el tutelante, pues se trata de un asunto que no compete al juez de tutela en tanto escapa de la protección que se debe brindar a los derechos fundamentales del actor para evitar el perjuicio irremediable acreditado. Para lograr esto bastará con la orden de pago a futuro (17) .
1. Revocar el fallo de segunda instancia dictado por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, el 23 de febrero de 2004, que a su vez revocó la sentencia de primera instancia dictada el 12 de diciembre de 2003, por el Juzgado 37 Penal del Circuito de Bogotá.
2. Conceder el amparo constitucional a los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al mínimo vital de José Orlando Arias Salcedo, y, en consecuencia, ordenar al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, que en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de la presente providencia, resuelva el recurso de reposición presentado por el apoderado judicial del accionante, en contra de la Resolución 1196 de 2003 de la accionada.
Para resolver dicho recurso, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República debe tener en cuenta el tiempo de servicio calculado por el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima en la Resolución 991 de 2002 y, en ese orden de ideas, deberá acceder a la conmutación pensional solicitada por José Orlando Arias Salcedo, así como al reajuste especial de su mesada pensional, de acuerdo con la Ley 4ª de 1992 y con el Decreto 1359 de 1993, tal como fue señalado en la parte motiva de este fallo.
3. Ordenar al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República que en el término de cinco (5) días contados a partir de la expedición del acto administrativo al que se refiere en numeral segundo de la parte resolutiva de esta providencia , pague a José Orlando Arias Salcedo la primera mesada pensional ajustada a la que tiene derecho, y que en lo sucesivo lo siga haciendo de manera oportuna.
(1) Ver por ejemplo la Sentencia T-235 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En ella esta corporación examinó el caso de una persona de la tercera edad a la que el Instituto de Seguros Sociales había negado el reconocimiento de la pensión de jubilación a la que se acreditó tenía derecho, aduciendo que las demás entidades obligadas a contribuir a su financiación, no habían expedido y cancelado los respectivos bonos pensionales. En dicha oportunidad, la Corte, de manera definitiva, ordenó el reconocimiento del derecho a la pensión de jubilación del accionante, teniendo en cuenta el régimen de transición al que pertenecía.
(2) Ver la respecto las sentencias T-384 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, T-1316 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny y SU-1070 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño, entre otras.
(3) Cfr. Sentencia SU-1070 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(4) Sentencia T-384 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(5) Sentencia T-1316 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
(6) Ver entre otras las sentencias T-076 de 1996, M.P. Jorge Arango Mejía; T-295 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-116 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero y T-452 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(7) Es por ello que esta corporación en la Sentencia T-463 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, señaló la importancia de la cancelación oportuna de las mesadas pensionales a los adultos mayores, por su relación directa con el derecho que asiste a estas personas a unas condiciones de vida digna, a la salud y al aseguramiento del mínimo vital , entre otros. Ver también en este sentido la Sentencia T-456 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(8) Ver al respecto las sentencias T-463 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(9) Sentencia SU-975 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda. En dicha oportunidad esta corporación se pronunció con respecto al trato desigual que se venía dando a los ex magistrados de las altas cortes pensionados con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992 frente de los magistrados pensionados con posterioridad a dicha fecha, los cuales recibían casi tres veces más por concepto de mesada. Para solucionar la vulneración al derecho a la igualdad, se ordenó la aplicación analógica de la regla a través de la cuál se había solucionado un caso similar, a saber, el de los ex congresistas.
(10) En la Sentencia T-452 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, la Corte revisó la acción de tutela interpuesta por Guillermo Benavides Melo en contra de Fonprecon, en tanto esta última se había negado a aceptar la conmutación de su pensión de jubilación y a efectuar el respectivo reajuste. El accionante había ocupado el cargo de senador de la República entre 1980 y 1981, en 1991 la Caja Nacional de Previsión le reconoció su derecho a la pensión de jubilación, estaba enfermo de diabetes y para la fecha de presentación de la demanda, contaba con 68 años de edad. La Corte, en tal ocasión, confirmó el fallo de segunda instancia que había negado el amparo constitucional, porque si bien el accionante, aunque no era de la tercera edad, si había acreditado padecer una enfermedad grave, no reunía los requisitos necesarios para la conmutación pensional, pues cuando era congresista no cumplió los 55 años de edad, como establece el Decreto 1359 de 1993.
(11) “ART. 1º—El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco años (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
PAR. 1º—Para calcular el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de jubilación o vejez, solo se computarán con jornadas completas de trabajo las de cuatro (4) o más horas diarias. Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro (4); el resultado que así se obtenga se tomará como el de días laborados y adicionará con los de descanso remunerado y de vacaciones, conforme a la ley.
PAR. 3º—En todo caso los empleados oficiales que a la fecha de vigencia de esta ley, hayan cumplido los requisitos para obtener pensión de jubilación, se continuarán rigiendo por las normas anteriores a esta ley”.
(12) Radicación 1030, C.P. Luis Camilo Osorio Isaza.
(13) M.P. Alejandro Martínez Caballero. La Corte conoció en esa oportunidad del caso de varios ex parlamentarios, pensionados con anterioridad al 18 de mayo de 1992, a quienes Fonprecon había reajustado su pensión de jubilación solo de acuerdo al 50% de lo que recibirían los parlamentarios activos para el momento en que se efectuó el reajuste, desconociendo las previsiones de la Ley 4ª de 1992 que establece que la pensión de los ex congresistas no podría ser inferior al 75% del ingreso promedio mensual que durante el último año y por todo concepto devengaran los congresistas.
(14) La Corte ha manifestado en varias ocasiones, que es inaceptable la prolongación en el tiempo y la dilación injustificada en los trámites administrativos de un asunto que lleva implícitos derechos como el de la seguridad social y el disfrute de una pensión que garantice condiciones dignas de existencia. Al respecto ha sostenido que este tipo de prácticas burocráticas resultan contrarias a la Constitución y vulneran los derechos y garantías personales de los ciudadanos. Ver por ejemplo las sentencias T-1294 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz; T-491 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda, y T-235 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, referidas a la demora en la emisión de bonos pensionales.
(15) Esta corporación ha manifestado, refiriéndose al reconocimiento de pensiones de jubilación cuando está de por medio la expedición de bonos pensionales, y empleando este mismo argumento, que las entidades encargadas de tal reconocimiento incurren en una vía de hecho si, a sabiendas de que una persona tiene el tiempo y la edad requeridos para acceder a la pensión, a través de una resolución se les niega la pensión con la disculpa de que no se ha cancelado el bono pensional, argumento que solo es una disculpa ante la ineficiencia administrativa. Ver al respecto las sentencias T-671 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero y T-235 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(16) En la Sentencia T-358 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, esta corporación profirió una orden similar en el caso de un ex magistrado de la Corte Suprema de Justicia, a quien en ISS le negó el reconocimiento de su pensión de jubilación, y tampoco resolvió los recursos que aquel había presentado en contra de la resolución en la que se produjo la negativa. La Corte, entonces, ordenó dar respuesta al recurso de reposición en los términos señalados en la parte motiva de la providencia.
(17) Ver al respecto, entre otras, las sentencias T-364 de 1995, Jorge Arango Mejía; T-056 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda.