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Timestamp: 2018-01-17 18:09:38+00:00
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Capitolo 6 strozzi (parte istituzionale) - Docsity
Altro Diritto Dell'unione Europea
stellas952224 agosto 2017
Capitolo 6 strozzi (parte istituzionale), Altro di Diritto Dell'unione Europea. Università della Calabria
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CAP. 6 – DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA E DIRITTO INTERNO IL PROBLEMA DI RAPPORTI TRA DIRITTO DELL’EUROPEA E DIRITTO
ITALIANO Il problema dei rapporti tra diritto dell'Unione europea e diritto italiano, per lungo tempo è derivato dalla circostanza che l'autorizzazione alla ratifica e l'ordine di esecuzione dei trattati istitutivi CEE ed EURATOM sono stati dati con la legge ordinaria. Ciò significa che le norme dei trattati comunitari nonché le norme derivate emanate secondo i meccanismi di produzione previsti, assumevano nel nostro ordinamento rango di legge ordinaria: in caso di contrasto quindi della norma interna con quella comunitaria si applicava il principio della successione delle leggi nel tempo, principio in grado di risolvere l'eventuale conflitto quando la norma interna confliggente fosse anteriore a quella comunitaria. Inoltre bisogna considerare che l'ordinamento dell'Unione, a cui l'Italia ha aderito, comporta rilevanti deroghe o deviazioni rispetto alle norme e ai principi costituzionali dell'ordinamento giuridico nazionale, che una semplice legge ordinaria di esecuzione non appare in grado di giustificare né di risolvere. Per questo motivo alcuni Stati membri hanno deciso di introdurre un'apposita norma costituzionale atta a giustificare i trasferimenti di sovranità e la superiorità del diritto dell'Unione. Per molti anni, l'unico appiglio offerto agli operatori a tale problema offerto dal nostro ordinamento costituzionale è stato l'articolo 11 della Costituzione: in effetti, è facendo leva sulla sua interpretazione che si svilupperà la giurisprudenza della Corte costituzionale al fine di trovare un valido fondamento alla prevalenza del diritto comunitario nel nostro ordinamento. La scelta dell'articolo 11 si è dimostrata particolarmente felice tanto da essere confermata dalla Corte costituzionale anche dopo l'intervento di una disposizione espressamente dedicata ai rapporti tra l'ordinamento dell'Unione e l'esercizio del potere legislativo nazionale.
LA POSIZIONE DELLA CORTE COSTITUZIONALE E QUELLA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA: LA PRIMA FASE Nella prima sentenza pronunciata in materia dalla Corte costituzionale nel caso Costa-Enel essa probabilmente ha assunto una posizione tradizionale pervasa dalla concezione dualistica dei rapporti fra i due ordinamenti affermando che il trattato Cee spiega l'efficacia ad esso conferita dalla legge di esecuzione per cui deve rimanere saldo l'impero delle leggi posteriori a quest'ultima secondo i principi della successione delle leggi nel tempo.
La reazione della Corte di giustizia a tale posizione non ha tardato a manifestarsi: nella sentenza resa nel contesto della stessa controversia, essa avanza una concezione unitaria dei rapporti tra diritto comunitario e ordinamenti nazionali secondo cui il primo si integra nei secondi e prevale in virtù di una forza propria e non in conseguenza dei meccanismi di adattamento propri di ciascun ordinamento statale. Per cui il diritto nato dal trattato non potrebbe trovare un limite in qualsiasi provvedimento interno senza perdere il proprio carattere comunitario e senza che ne risultasse scosso il fondamento giuridico della stessa comunità.
Di fronte al trasferimento effettuato dagli stati membri a favore dell'ordinamento comunitario dei diritti e degli obblighi corrispondenti alle disposizioni del trattato, un atto unilaterale ulteriore di qualsiasi rango anche costituzionale incompatibile con il sistema della comunità sarebbe del tutto privo di efficacia.
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Di fronte a tale presa di posizione la Corte costituzionale non ha mancato di imprimere una svolta decisiva alla propria precedente impostazione cercando di allinearsi alle indicazioni della Corte di giustizia. Facendo ricorso ad un'interpretazione per certi versi forzata dell'articolo 11 della Costituzione nella sentenza Frontini la Corte ha ritenuto che tale disposizione costituisse sicuro fondamento delle limitazioni di sovranità e del trasferimento parziale agli organi comunitari dell'esercizio della funzione legislativa. Di conseguenza doveva ritenersi viziato da illegittimità costituzionale, per indiretto contrasto con l'articolo 11 della Costituzione, ogni atto normativo statale a carattere riproduttivo o integrativo di regolamenti comunitari che possa sostituirsi ad essi, derogandoli o abrogandoli. La giustificazione è data dal nuovo approccio elaborato dalla Corte costituzionale secondo cui il diritto della comunità e il diritto interno degli stati membri possono configurarsi come sistemi giuridici autonomi distinti ancorché coordinati secondo la ripartizione di competenze stabilite e garantite dal trattato. La Corte introduce una riserva che sarà mantenuta anche nella giurisprudenza successiva: le limitazioni di sovranità consentite dall'articolo 11 della Costituzione non possono comunque comportare per gli organi della CEE un'inammissibile potere di violare il principio fondamentale del nostro ordinamento costituzionale o i diritti inalienabili della persona umana: qualora ciò dovesse accadere sarebbe comunque assicurata la garanzia del sindacato giurisdizionale di questa Corte sulla perdurante compatibilità del trattato con i principi fondamentali. La Corte costituzionale ha ulteriormente precisato il suo pensiero nella pronuncia Industrie chimiche con riguardo agli atti normativi interni in contrasto con il diritto comunitario nella quale conclude che l'unica soluzione è quella di sollevare la questione di legittimità costituzionale delle successive norme interne incompatibili con il diritto comunitario per violazione indiretta dell'articolo 11 della Costituzione. Nel caso Simmenthal la Corte di giustizia ha affermato che, in forza del principio di preminenza del diritto comunitario, le disposizioni comunitarie direttamente applicabili rendono inapplicabile qualsiasi disposizione nazionale contrastante e impediscono la valida formazione di nuovi atti legislativi nazionali nella misura in cui risulti incompatibile con le norme comunitarie. Pertanto il giudice nazionale incaricato di applicare le disposizioni di diritto comunitario ha l'obbligo di garantire l'efficacia di tali norme disapplicando all'occorrenza di iniziativa qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale anche posteriore senza doverne chiedere o attendere la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale; altrimenti sarebbe ridotta l'efficacia del controllo giudiziario sul rispetto del diritto comunitario fondato sulla cooperazione tra giudice nazionale e giudice interno. Nella sentenza Factortame, la Corte di giustizia ha ancora affermato che la norma interna, che ostacoli la protezione giudiziale effettiva di un diritto che il singolo vanti in forza del diritto
comunitario, impedendo al giudice nazionale di concedere provvedimenti provvisori al fine di garantire la piena efficacia della pronuncia giurisdizionale, deve essere da questi disapplicata.
La terza fase si è avuta con la sentenza Granital che segna un ulteriore avvicinamento alle posizioni della Corte di giustizia. L'articolo 11 della Costituzione viene ora considerato come la disposizione capace di conferire diretta applicazione alle norme comunitarie nell'ordinamento interno: la legge di esecuzione del trattato ha trasferito agli organi comunitari le competenze che si esercitano nelle materie loro attribuite. L’effetto è che il sistema statale si apre alla normazione comunitaria consentendo che essa viga nel territorio italiano in piena autonomia operando negli spazi lasciati liberi senza tuttavia entrare a far parte del diritto interno e quindi non soggetta al regime predisposto per la soluzione dei conflitti tra le norme nazionali. In sostanza si sarebbe prodotto l'effetto di una ritrazione del sistema normativo interno a seguito del trasferimento di sovranità e dell'attribuzione di certe competenze alla comunità. Ciò impedisce che l'ordinamento interno interferisca nella produzione normativa del distinto e autonomo ordinamento comunitario e garantisce in pari tempo la diretta applicabilità del diritto comunitario nel territorio nazionale in modo pieno e continuo. L'ulteriore conseguenza non è quella della caducazione della norma interna incompatibile ma di impedire che essa venga in rilievo per la definizione della controversia dinanzi al giudice nazionale. Per effetto dell'operare congiunto dell'articolo 11 della Costituzione e della legge di esecuzione del trattato, il giudice italiano ha il dovere di applicare la norma comunitaria direttamente efficace non tenendo conto dell'eventuale norma interna in contrasto, senza dover ricorrere al giudizio di costituzionalità. Solo nell'ipotesi di conflitto della disposizione comunitaria con i principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale e con i diritti inalienabili della persona umana, nonché nel caso di norme che si assumono dirette ad impedire o pregiudicare la perdurante osservanza del trattato e il nucleo essenziale del principi, il giudice ordinario deve rivolgersi alla Corte costituzionale che ha competenza esclusiva a sindacare tale contrasto. Il fenomeno della ritrazione tuttavia non spiega in realtà la necessaria coesistenza e diligenza di norme nazionali nei medesimi settori affidati alla competenza comunitaria finché questa non sia esercitata, dal momento che il principio della non applicazione della legge interna vale solo e fino a quando il potere trasferito alla comunità si estrinseca con una normazione compiuta immediatamente applicabile: al di fuori di tale ipotesi continua ad operare la norma nazionale, conforme o meno che sia al diritto comunitario non direttamente applicabile. L'esercizio delle competenze comunitarie non è retto dal principio di attribuzione in modo rigido: esse si espandono progressivamente a nuovi settori talora attraverso il ricorso ai poteri impliciti o sulla base dell'articolo 352 TFUE o spesso individuati alla luce del principio funzionale del principio di sussidiarietà dando così luogo ad un ampliamento non prevedibile dei poteri comunitari travalicando il quadro originario dell'attribuzione comunitarie. Si potrebbe quindi sostenere che la normativa nazionale si comprime nei settori occupati del diritto dell'Unione o assume un valore suppletivo di fronte alla normativa dell'Unione che venga progressivamente affermandosi e di fronte alla quale dunque si ritrae e perde
operatività. Tale cedevolezza si arresta quando il diritto dell'Unione venga a contraddire radicalmente principi e istituti irrinunciabili dell'ordinamento statale che rappresentano il livello minimo al di sotto del
quale non è possibile assicurare coerenza e coesistenza tra i sistemi normativi applicabili nel medesimo ordinamento giuridico statale.
Il dovere di applicare il diritto dell'Unione provvisto di efficacia diretta in luogo di quello nazionale si impone inoltre a tutti i soggetti competenti nell'ordinamento interno a dare esecuzione alle leggi come anche agli organi amministrativi: con questa ulteriore pronuncia la Corte costituzionale si allinea anzi anticipa, una sentenza della Corte di giustizia nella quale si rileva a proposito di una direttiva avente efficacia diretta, come sarebbe contraddittorio statuire che i singoli possono invocare dinanzi ai giudici nazionali le disposizioni della direttiva e al contempo ritenere che l'amministrazione non sia tenuta ad applicare le disposizioni della direttiva disapplicando le norme nazionali ad essa non conformi. Non solo, ma tale obbligo di disapplicare che incombe a tutti gli organi dello Stato comprese le autorità amministrative, implica l'obbligo di adottare tutti i provvedimenti necessari per agevolare la piena efficacia del diritto comunitario.
IL PERMANERE DI UNA DIVERGENZA DI FONDO RISPETTO ALLA CORTE
DI GIUSTIZIA Il cammino di avvicinamento della Corte costituzionale alle posizioni della Corte di giustizia si fa sempre più netto. Tuttavia l'impostazione di fondo delle due corti resta ancora divergente: nell'ottica della Corte di giustizia, le conclusioni della nostra Corte costituzionale non sono ancora totalmente in linea con il diritto dell'Unione in quanto lasciano persistere una possibile situazione di conflittualità. Infatti il metodo della disapplicazione può risolvere le antinomie normative nel caso concreto, ma lascia sussistere la vigenza della norma interna confliggente consentendo una situazione inammissibile per la Corte di giustizia secondo la quale le situazioni di contrasto dovrebbero essere eliminate automaticamente, al momento stesso del loro verificarsi, a favore della normativa dell'Unione. Il persistere di questa divergenza di fondo era già stata evidenziata dalla Corte di giustizia nell'affermare che l'Italia aveva violato gli obblighi imposti dal trattato in materia di circolazione delle persone e dei servizi, per il solo fatto di avere mantenuto in vigore norme nazionali incompatibili con tali obblighi: ciononostante il governo italiano faceva rilevare come le norme interne non fossero in grado di ostacolare la realizzazione della libera circolazione dal momento che le disposizioni comunitarie si sostituiscono e prevalgono sulle norme interne incompatibili e garantiscono di per sé cittadini comunitari i diritti loro attribuite dal trattato senza necessità di un'applicazione espressa. La Corte di giustizia osserva in proposito che la facoltà degli amministrati di far valere dinanzi a giudici nazionali le disposizioni del trattato direttamente applicabili costituisce una garanzia minima e non sufficiente ad assicurare la piena applicazione del trattato, per cui le regole interne difformi devono comunque essere abrogate tramite disposizioni interne vincolanti le quali abbiano lo stesso valore giuridico di quelle da modificare. In alcune pronunce successive alla sentenza Granital si rinviene uno sforzo della Corte costituzionale di muoversi nella direzione indicata dalla Corte di giustizia. È il caso della sentenza 384 del 1994: si trattava di un'impugnativa del commissario del governo contro una delibera legislativa della regione Umbria non ancora promulgata ritenuta in contrasto con la
normativa comunitaria. L’interesse della sentenza è duplice: emerge la possibilità di una dichiarazione preventiva di incostituzionalità al fine di evitare l'entrata in vigore dell'ordinamento di una legge in conflitto con il diritto comunitario, e si profila lo spazio per un giudizio accentrato di costituzionalità tenuto conto 5 Per info su riassunti e tesi contattare: lamiatesidilaurea@yahoo.it o info.riassunti@yahoo.it Contatto Facebook: RIASSUNTI E TESI Per comunicazioni urgenti contattare il seguente numero: 389-9254404 8disponibile dalle ore 10 alle ore 12.30 e dalle ore 18 alle ora 20 tutti i giorni escluso la domenica – NO MESSAGGI )
che non vi sarebbe altro giudice comune competente a statuire sul conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato e delle regioni e quindi a disapplicare la legge in contrasto con il diritto dell'Unione. Ad analoghe conclusioni la Corte costituzionale è giunta in una successiva sentenza affermando che la non applicazione della normativa interna incompatibile non fosse sufficiente a garantire la certezza del diritto e il pieno rispetto degli obblighi comunitari per cui al fine di depurare l'ordinamento nazionale da norme incompatibili, può essere necessaria una declaratoria di illegittimità costituzionale. Infine ricordiamo la sentenza 126 del 1996 in cui la Corte costituzionale arriva a riconoscere che le norme comunitarie possono legittimamente prevedere forme attuative di sé medesime e di norme statali derogatrici di tale quadro della normale distribuzione costituzionale delle competenze interne salvo sempre il rispetto dei principi costituzionali fondamentali e inderogabili. In sostanza si riconosce che esigenze proprie del diritto dell'Unione possono modificare anche i principi costituzionali relativi ai rapporti Stato-regioni ed il relativo sistema della ripartizione delle competenze, anche se tale conclusione ha il carattere dell'eccezionalità e deve derivare con evidenza dalla normativa dell'Unione. Secondo l'impostazione della Corte costituzionale, l'effetto di non applicazione della legge nazionale come conseguenza del fenomeno della sua ritrazione, trova il suo fondamento in una norma costituzionale che opera sulla base di criteri di valore contenuti nella norma stessa: dunque l'ammissibilità del fenomeno presuppone una perdurante compatibilità con i valori e con i principi fondamentali della carta costituzionale Questa considerazione ha consentito alla Corte costituzionale di affermare che le norme comunitarie si sostituiscono a quelle della legislazione interna e, se hanno derogato a disposizioni di rango costituzionale, devono equipararsi a questi ultime, ma anche che l'ordinamento statale non si apre incondizionatamente alla normazione comunitaria dal momento che in ogni caso vige il limite del rispetto dei principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale con la conseguente sindacabilità, sotto tale profilo, della legge di esecuzione del trattato (cosiddetti controlimiti). La teoria dei controlimiti non ha mai avuto il conforto della Corte di giustizia che ha invece sempre mantenuto una posizione rigida in merito non solo alla esclusiva competenza a verificare il rispetto dei diritti fondamentali come interessi protetti nell'ordinamento dell'Unione, ma anche alla posizione di supremazia che le fonti di quell’ordinamento rivestono anche rispetto alle costituzioni nazionali, senza distinzione. Il principio di supremazia rimane ben saldo anche nella successiva giurisprudenza della Corte di giustizia tanto da portarla ad affermare la necessità di disapplicare, sia pure in casi eccezionali, il principio dell'autorità di cosa giudicata nei limiti in cui l’applicazione impedisca il recupero di un aiuto di Stato illegalmente erogato o la effettiva applicazione delle disposizioni dell'Unione materia fiscale. Secondo la Corte di giustizia sussiste l'obbligo per il giudice interno di interpretare la norma nazionale nel senso più conforme alle norme dell'Unione eliminando il contrasto al fine di
conseguire il risultato da esse prescritto. Allineandosi a tale posizione, la Corte costituzionale ha precisato che anche durante la sopravvivenza del termine di recepimento della direttiva la normativa interna non può confliggere con i principi in esso stabiliti: ragion per cui essa ha dichiarato inammissibile un referendum che Per info su riassunti e tesi contattare: lamiatesidilaurea@yahoo.it o info.riassunti@yahoo.it Contatto Facebook: RIASSUNTI E TESI Per comunicazioni urgenti contattare il seguente numero: 389-9254404 8disponibile dalle ore 10 alle ore 12.30 e dalle ore 18 alle ora 20 tutti i giorni escluso la domenica – NO MESSAGGI )
miri all'approvazione di una normativa interna avente contenuto tale da costituire per lo Stato soddisfacimento di un preciso obbligo comunitario ove tale approvazione lasci questo obbligo inadempiuto. Ugualmente ha dichiarato inammissibile un referendum abrogativo che avrebbe comportato l'eliminazione della tutela specifica vigente così da poter far insorgere una situazione di responsabilità dello Stato.
LA LEGGE COSTITUZIONALE 18 OTTOBRE 2001, N. 3, E L’IMPATTO DEL NUOVO ART. 117 COST. SULLA DEFINIZIONE DEI RAPPORTI TRA FONTI DELL'UNIONE E FONTI NAZIONALI Al fine di dare maggiore garanzia alla rispetto del diritto comunitario e alla partecipazione dell'Italia all'integrazione europea attraverso un ancoraggio costituzionale esplicito, la commissione biCamerale per la riforma della Costituzione creata nel 1997 prevedeva l'introduzione di un nuovo articolo specifico per dare proprio fondamento costituzionale alla partecipazione del nostro paese all'integrazione europea. Questo tentativo non è andato a buon fine. Successivamente è stata approvata la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 che porta modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione. L'articolo 117 della Costituzione stabilisce al primo comma che la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle regioni nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali. Tale disposizione chiarisce che le regole dell'ordinamento comunitario si ergono a limite costituzionale della potestà legislativa sia dello Stato sia delle regioni. Nella parte in cui richiama l'ordinamento comunitario, la novella costituzionale ha posto certamente un problema di armonizzazione con il sistema di risoluzione delle antinomie tra diritto interno e diritto dell'Unione. La soluzione più corretta appare quella di considerare la nuova disposizione costituzionale come una regola di carattere generale riguardante esclusivamente i rapporti tra il potere legislativo statale e regionale da una parte, e la Costituzione e le fonti esterne dall'altra. La regola generale deve essere coordinata con altre disposizioni che si presentano allo stesso tempo come speciali in quanto riferiti a singole categorie di fonti esterne destinatarie della tutela rafforzata richiesta dalla prima parte della Costituzione, e più ampie del loro campo di applicazione, in quanto non concernono soltanto l'esercizio del potere legislativo. Le sentenze 348 e 349 del 2007 si occupano della gestione del rango da attribuire ai trattati internazionali nel sistema delle fonti all'esito della novella costituzionale nonché del compito dato rispettivamente ai giudici comuni e alla Corte costituzionale in presenza di un conflitto tra la disciplina contenuta in un trattato e le leggi interne. I trattati internazionali di cui l'Italia è parte fungono da parametro nello svolgimento del giudizio di costituzionalità capace di intervenire ogni volta che il rapporto tra la fonte interna e quella pattizia non possa essere definito ricorrendo a criteri di ermeneutica quali il principio della interpretazione conforme della legge trattati internazionali o il principio di specialità.
L'occasione è apparsa tuttavia utile alla Corte per fissare alcuni punti fermi in tema di differenziazione tra i comuni trattati internazionali e quelli comunitari dell'Unione. Ancora + chiara è la posizione assunta dalla Corte costituzionale nelle pronunce successive. Di particolare interesse è la sentenza 227 del 2010 nella quale la Corte afferma che:
• È in forza di tale parametro (articolo 11 della Costituzione) che si è demandato alle comunità europee, oggi Unione europea, di esercitare in luogo degli Stati membri competenze normative in
determinate materie, nei limiti del principio di attribuzione • è in forza di tale parametro che si è stabilito a carico del giudice comune il potere dovere di dare
immediata applicazione alle norme dell'Unione provviste di effetto diretto e nel luogo di norme nazionali che siano con esse in contrasto insanabile in via interpretativa, ovvero di sollevare questione di legittimità costituzionale per la violazione del medesimo parametro costituzionale quando il contrasto fosse con norme comunitarie prive di effetto diretto
• è in forza delle limitazioni di sovranità consentite dall'articolo 11 della Costituzione che la giurisprudenza ha riconosciuto la portata e le diverse implicazioni della prevalenza del diritto comunitario anche rispetto alle norme costituzionali individuandone il solo limite nel contrasto con i principi fondamentali dell'assetto costituzionale dello Stato ovvero dei diritti inalienabili della persona.
Ciò premesso si trattava di valutare l'impatto dell'articolo 117 della Costituzione su questo consolidato sistema di rapporti tra gli ordinamenti. La Corte ha precisato che tale articolo ha confermato espressamente ciò che era stato già ricavato dall'articolo 11 della Costituzione e cioè l'obbligo del legislatore, statale e regionale, di rispettare vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione. Tuttavia questa conferma si realizza in parte dal momento che l'articolo 117 non potrebbe consentire di raggiungere tutti i risultati realizzati in base all'articolo 11 in quanto il limite all'esercizio della funzione legislativa è solo uno degli elementi rilevanti del rapporto tra diritto interno e diritto dell'Unione.
RECENTI SVILUPPI: RAPPORTI TRA NORME INTERNE E NORME DELL'UNIONE NON DOTATE DI EFFICACIA DIRETTA Da tempo la Corte costituzionale ha affermato la possibilità di sindacare la legge statale contrastante sulla base dell'articolo 117 della Costituzione che subordina la potestà legislativa dello Stato e delle regioni al rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario: le direttive comunitarie fungono da norme interposte atte ad integrare il parametro per la valutazione di conformità della normativa regionale all'articolo 117. Rispetto ad eventuali antinomie che riguardano direttive o decisione quadro, non sussiste in capo ai giudici interni alcuna possibilità di sancirne direttamente la prevalenza tramite la disapplicazione della normativa nazionale contrastante.
Nell'ottica della Corte costituzionale, le leggi interne in contrasto con il diritto dell'Unione comportano in ogni caso una violazione dell'articolo 11 della Costituzione. Tuttavia qualora il conflitto si riferisca a norme dotate di efficacia diretta, la questione di legittimità costituzionale non può essere sollevata a pena di irricevibilità per difetto di rilevanza in quanto le regole proprie dell’ordinamento dell'Unione a cui l'articolo 11 della Costituzione fa riferimento, attribuiscono al giudice comune il compito di risolvere immediatamente il conflitto disapplicando la norma interna per far posto all'unico precetto rilevante nella fattispecie, quello dell'Unione.
Qualora invece la norma parametro in questione non sia dotata di efficacia diretta, l'antinomia deve essere risolta e non può che provare compimento secondo le regole generali dell'ordinamento italiano vale a dire con il necessario intervento della Corte costituzionale. Il giudice comune deve dunque sollevare la questione di legittimità costituzionale della norma interna per violazione degli articoli 11 e 117 in riferimento alla norma dell'Unione che opera da parametro interposto di costituzionalità.
L'alternativa a questa ricostruzione sarebbe quella di tollerare nell'ordinamento interno la vigenza di norme incompatibili con le fonti vincolanti dell'Unione europea e continuare ad applicarle in attesa di una loro espressa o implicita abrogazione.
Nella sentenza 28 del 1010 la Corte ha precisato che l'impossibilità di non applicare la legge interna in contrasto con la direttiva comunitaria non munita di efficacia diretta non significa tuttavia che la prima sia immune dal controllo di conformità al diritto comunitario, che spetta a questa Corte, davanti alla quale il giudice può sollevare questione di legittimità costituzionale, per violazione dell'articolo 11 e dell'articolo 117 della Costituzione.
Lo stesso principio ha trovato espressa applicazione nella successiva sentenza 227 del 2010 nella quale la Corte ha stabilito che il contrasto tra la normativa di recepimento e la decisione quadro non poteva trovare rimedio nella disapplicazione della norma nazionale da parte del
doveva essere sottoposto alla verifica di costituzionalità di questa Corte. 8 giudice comune, trattandosi di norma dell'Unione europea priva di efficacia diretta, ma
SEGUE. LE CONSEGUENZE DELL'ENTRATA IN VIGORE DEL TRATTATO DI
LISBONA Il trattato di Lisbona non contiene la cosiddetta clausola di supremazia ai sensi della quale la Costituzione e il diritto adottato dalle istituzioni dell'Unione nell'esercizio delle competenze a questa attribuite prevalgono sul diritto degli Stati membri. Tuttavia il primato del diritto dell'Unione europea sul diritto interno degli stati membri ritorna pieno titolo nel testo della dichiarazione 17 allegato al trattato di Lisbona lasciando in sostanza immutate le cose. Si tratta di un principio affermato e consolidato nella giurisprudenza della Corte di giustizia ed entrato a far parte dell’acquis comunitario. Ma si tratta di un principio riconosciuto e recepito anche dalle corti costituzionali interne sia pure con qualche perplessità e soprattutto accompagnato da una riserva riguardante l'esistenza di controlimiti a tutela dei principi fondamentali irrinunciabili del proprio ordinamento costituzionale.
Ci si chiede quindi se la clausola di supremazia venga a significare una sicura prevalenza del diritto dell'Unione anche sui principi essenziali delle costituzioni interne e renda quindi improponibili le riserve relative alla possibilità di sindacare le norme dell'Unione lesive dei principi fondamentali nelle proprie costituzioni. E’ sicuramente da ritenersi che il principio di prevalenza operi solo e nella misura in cui rispetti le delimitazione delle competenze attribuite all'Unione dai trattati, ciò anche ai sensi dell'articolo 4 TFUE dove vengono affermati alcuni principi che possono fornire un correttivo al primato assoluto "l'Unione rispetta l'uguaglianza degli stati membri nella loro identità nazionale insita nella loro struttura fondamentale, poiché costituzionale”. Tale espressione sta a significare che l'Unione è tenuta a rispettare i valori essenziali che caratterizzano le costituzioni interne i quali dunque si pongono come un limite all'attività dell'Unione
L'articolo 51 della carta dei diritti fondamentali precisa che le disposizioni si applicano agli Stati membri esclusivamente quando diano attuazione al diritto dell'Unione e nel rispetto dei limiti delle competenze ad essa conferite nei trattati, e si preoccupa di aggiungere che la presente carta non estende l'ambito di applicazione del diritto all'Unione al di là delle competenze dell'Unione nè introduce competenze nuove o compiti nuovi per l'Unione nè modifica le competenze e i compiti definiti dai trattati.
A chi spetta il compito di accertare se l'esercizio delle competenze sia avvenuto nel rispetto dei principi di attribuzione e di interpretare e valorizzare le strutture costituzionali nazionali? Il primo e il secondo compito non possono che spettare alla Corte di giustizia dal momento che una diversa soluzione che affidasse sia pure soltanto il secondo compito alle corti costituzionali interne aprirebbe la strada a una diversificazione di posizioni che potrebbe porre in pericolo l'unità dell’ordinamento dell'Unione. Nel caso in cui tale contrasto
dovesse verificarsi, dovrà essere risolto in relazione alle circostanze di ciascun caso concreto confidando nella capacità di bilanciamento dei valori in gioco in sede interpretativa da parte della Corte di giustizia.
L'ELABORAZIONE E L'ATTUAZIONE DEL DIRITTO DELL'UNIONE
EUROPEA. LA LEGGE 4 FEBBRAIO 2005, N. 11 Nei casi in cui la normativa dell'Unione sia direttamente applicabile nell'ordinamento interno, lo stato è chiamato ad adottare tutti quei provvedimenti normativi che si rendano necessari per la corretta attuazione degli obblighi del diritto dell'Unione. Questa esigenza si pone in particolare per le direttive che imponendo agli Stati destinatari il conseguimento di un certo risultato lo lasciano libero di scegliere forme e mezzi idonei a tal fine, ma lo stesso vale anche per gli altri atti dell'Unione che richiedono provvedimenti attuativi nonché per le sentenze della Corte di giustizia che impongono allo Stato l'approvazione e la modifica di norme interne incompatibili con il diritto dell'Unione. Le direttive contengono solitamente un termine entro il quale lo Stato deve dare loro attuazione, ma accade spesso che si verificano dei ritardi considerevoli a tale adempimento. Peri ovviare a tale situazione è intervenuta dapprima la legge 9 marzo 1989, n. 86 e la legge 4 febbraio 2005, n. 11 (Legge Buttiglione) il cui ambito di applicazione è molto più ampio trattandosi di un articolato provvedimento di carattere generale finalizzato a disciplinare il processo di formazione della posizione italiana nella fase di predisposizione degli atti dell'Unione europea (fase ascendente) nonché di garantire l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea (fase discendente) conseguenti:
• all'emanazione di ogni atto dell'Unione che vincoli l’Italia ad adottare provvedimenti di attuazione • all'accertamento giurisdizionale dell'incompatibilità di norme legislative e regolamentari
dell'ordinamento nazionale con le disposizioni dell'ordinamento comunitario • all'emanazione di decisioni quadro e di decisioni adottate nell'ambito della cooperazione di polizia e
giudiziaria in materia penale.
Rispetto alla fase ascendente, va dato conto della istituzione del comitato interministeriale per
gli affari comunitari europei con il compito di concordare le linee politiche del governo nel
processo di formazione degli atti dell'Unione nonché di coordinarle con i pareri espressi dal
Parlamento nelle stesse materie. Il comitato è convocato e presieduto dal presidente del
Consiglio dei ministri o dal Ministro per le politiche comunitarie. Ad esso partecipano il
ministro degli affari esteri, il ministro per gli affari regionali e gli altri ministri aventi
competenza delle materie oggetto dei provvedimenti e delle tematiche inserite nell'ordine del
giorno. In aggiunta possono chiedere di partecipare il presidente della conferenza dei
presidenti delle regioni e delle province autonome nonché i presidenti delle associazioni
rappresentative degli enti locali.
È prevista inoltre in base di articoli 3 e ss. della legge, una partecipazione del Parlamento al
processo di formazione degli atti dell'Unione. Inoltre si richiede al governo di svolgere una
costante e tempestiva attività di informazione delle Camere in merito alla presentazione di
nuovi progetti normativi da parte delle istituzioni europee. I progetti nonché i documenti
preordinati alla loro formazione sono trasmessi alla Camera dal presidente del Consiglio dei
ministri per l'assegnazione ai competenti organi parlamentari i quali sono informati sulle
proposte e sulle materie scritte nell'ordine del giorno della riUnione del Consiglio dell'Unione
europea. Prima del loro svolgimento, il governo illustra alle Camere la posizione che intende
assumere e riferisce sui risultati delle riunioni entro 15 giorni dal loro svolgimento. I
competenti organi parlamentari possono formulare osservazioni sui progetti e sugli atti 10 trasmessi e adottare ogni opportuno atto di indirizzo al governo. Il governo è tenuto ad
assicurare al Parlamento che la posizione rappresentata dall'Italia in sede di Consiglio tenga
conto degli indirizzi definiti dalle Camere. Il governo riferisce alle Camere in merito al seguito
dato agli indirizzi formulati dalle Camere. Nel caso non abbia potuto conformarsi a tali
indirizzi, ne riferisce tempestivamente alle Camere fornendo le appropriate motivazioni in
merito alla posizione assunta.
Inoltre viene attribuito al Parlamento il potere di condizionare temporaneamente l'attività del
governo in sede europea con l’apposizione della cosiddetta riserva di esame parlamentare.
Qualora le Camere abbiano iniziato l'esame della proposta di un atto dell'Unione, il governo è
tenuto a non svolgere le attività di propria competenza rispetto a tali atti in sede di Consiglio
dei ministri dell'Unione fino all'esito dell'esame. Lo stesso può avvenire qualora il governo
ritenga che per la particolare importanza politica, economica e sociale di nuove proposte di
atti dell'Unione è necessario che le Camere siano chiamate ad esprimersi sul loro contenuto.
In entrambi i casi, il presidente del Consiglio o il ministro per le politiche comunitarie
comunicano alle Camere l’apposizione della riserva: il governo potrà procedere ad esprimere
la posizione italiana in sede di Consiglio solo ove siano decorsi 20 giorni da tale
La disciplina ora esaminata rischia di essere in parte superata da quanto previsto dal nuovo
Protocollo sull'applicazione del principio di sussidiarietà e di proporzionalità allegato al
trattato di Lisbona. In esso si dispone che la commissione invia tutte le proposte legislative ai
pagamenti nazionali degli stati membri nello stesso momento in cui le invia al legislatore
dell'Unione. La commissione motiva la proposta con riguardo al principio di sussidiarietà e di
proporzionalità. Non appena adottate, le risoluzioni legislative del Parlamento ovvero le posizioni del Consiglio dell'Unione sono inviate ai pagamenti nazionali i quali possono entro sei settimane dalla data di trasmissione della proposta, inviare ai presidenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della commissione un parere motivato che esponga le ragioni per le quali si ritiene che la proposta in causa non sia conforme al principio di sussidiarietà, a parere di cui le istituzioni dovranno tener conto. Ugualmente la commissione è tenuta a richiamare l'attenzione dei Parlamenti nazionali sulle proposte fondate sull'articolo 352 TFUE (clausola di flessibilità). Un primo passo della direzione di armonizzare la disciplina della legge 11 del 2005 con le nuove esigenze imposte dal Protocollo si è realizzato con l'inserimento di un nuovo articolo 4quater dedicato alla partecipazione delle Camere alla verifica del rispetto del principio di sussidiarietà. La nuova disposizione richiede al governo di fornire alle Camere una tempestiva informazione sulle nuove proposte legislative al fine di consentire a queste ultime un efficace esame parlamentare nell'ambito delle procedure previste dal Protocollo. La trasmissione degli atti da parte del ministro per le politiche europee deve essere corredata, entro tre settimane dall'inizio dell'esame della proposta da parte delle Camere, dalla valutazione complessiva del progetto in punto di rispetto del principio di sussidiarietà, nonché dalla esposizione dell'impatto del medesimo sull'ordinamento interno, anche in riferimento agli effetti dell'intervento europeo sulle realtà regionali e territoriali, sull'organizzazione delle pubbliche amministrazioni e sulle attività dei cittadini e imprese. Per quanto riguarda la fase discendente, l'articolo 8 della legge del 2005 prescrive che il presidente del Consiglio dei ministri o il ministro per le politiche comunitarie, presenti al
Parlamento entro il 31 gennaio di ogni anno un disegno di legge nel quale sono indicate le disposizioni necessarie per adeguare l'ordinamento italiano al diritto dell'Unione, previa verifica dello stato di conformità dell'ordinamento interno e degli indirizzi di politica del governo (legge comunitaria annuale).
Nella relazione al disegno di legge comunitaria si riferisce sullo stato di conformità dell'ordinamento interno al diritto dell'Unione e sullo stato delle eventuali procedure di infrazione da parte dell'Italia, si fornisce l'elenco delle direttive attuate o da attuare in via amministrativa o con regolamento, si deve dar conto delle ragioni dell'omesso inserimento delle direttive il cui termine di recepimento è già scaduto o scade nel corso dell'anno, si fornisce l'elenco degli atti normativi con i quali le singole regioni e province autonome hanno provveduto a dare attuazione agli obblighi dell'Unione nelle materie di loro competenza. Il periodico adeguamento è assicurato dalla legge comunitaria secondo le seguenti possibilità:
• adozione di norme che provvedono direttamente a modificare o abrogare norme statali vigenti in contrasto con il diritto dell'Unione o oggetto di procedure di infrazione avviate dalla commissione nei confronti dell'Italia
• adozione di disposizioni occorrenti per dare attuazione o assicurare l'applicazione degli atti delle istituzioni, in particolare delle direttive
• delega legislativa al governo per l'attuazione di atti dell'Unione, per l'istituzione di nuovi organi o strutture amministrative, o la previsione di nuove spese. Si tratta dello strumento principale utilizzato per dare attuazione alle direttive comunitarie. L'esercizio della delega deve avvenire normalmente entro il termine previsto dalla
direttiva per la loro attuazione: se tale termine è già scaduto o stia per cadere nei tre mesi successivi all'entrata in vigore della legge comunitaria, il termine è di tre mesi. Nella legge comunitaria annuale sono indicati principi e criteri direttivi cui si deve conformare il legislatore delegato. A tali principi e criteri direttivi validi per tutte le direttive da attuare si aggiungono quelli specifici riferiti alla singola direttiva. Per alcune direttive l'esercizio della delega deve essere preceduto dall'adozione di un parere da parte delle competenti commissioni parlamentari La delegificazione, ossia l'autorizzazione al governo ad attuare le direttive nelle materie di cui all'articolo 117 della Costituzione già disciplinate con la legge ma non coperte da riserva assoluta di legge. Qualora le direttive consentono scelte circa le modalità della loro attuazione, la legge comunitaria fissa i principi e le direttive. Tali atti possono anche essere adottati nelle materie di competenza legislativa delle regioni e delle province autonome al fine di porre rimedio all'inerzia di tali enti nel dare attuazione a norme comunitarie e si applicano a decorrere dalla scadenza del termine stabilito per la loro attuazione; perdono comunque efficace all'entrata in vigore della normativa di attuazione di ciascuna regione o provincia autonoma l'attuazione di direttive in via amministrativa nelle materie di cui al secondo comma dell'articolo 117 non disciplinate dalla legge e non coperte da riserva di legge.
La legge comunitaria contiene anche disposizioni occorrenti per dare esecuzione ai trattati conclusi dall'Unione europea; disposizioni che individuano i principi fondamentali nel cui rispetto le regioni e le province autonome esercitano la propria competenza normativa per attuare gli atti comunitari nelle materie di cui all'articolo 117 della Costituzione; disposizioni emanate nell'esercizio del potere sostitutivo del governo. Quanto la scadenza prevista per adeguarsi ad atti normativi e alle sentenze degli organi giurisdizionali dell'Unione europea risulta anteriore alla data di presunta entrata in vigore della legge comunitaria relativa all'anno in corso, il presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per le politiche comunitarie, può proporre al Consiglio dei ministri l'adozione di provvedimenti urgenti necessari per farvi fronte. Nel caso che si verta su materie di competenza delle regioni o delle province autonome, a queste viene assegnato un termine per provvedere e in caso di mancato tempestivo adeguamento il Consiglio dei ministri prenderà le opportune iniziative al fine dell'esercizio del potere sostitutivo.
AUTONOMIA REGIONALE E DIRITTO DELL'UNIONE EUROPEA All'attuazione del decentramento regionale avviato con la legge delega 382 del 1975, si è imposta l'esigenza di una chiarificazione del riparto delle competenze tra organi centrali e organi regionali in ordine alla partecipazione di cui all'elaborazione delle scelte governative a livello comunitario per le materie di competenza regionale (fase ascendente) e in ordine soprattutto alla competenza e all'attuazione degli atti comunitari derivati (fase discendente).
A proposito, si è passati da una posizione rigida nel rivendicare agli organi centrali la competenza esclusiva in ordine anche all'applicazione degli atti comunitari, ad un progressivo abbandono della concezione centralista.
In una delle prime pronunce in materia la Corte costituzionale aveva giustificato il mantenimento delle competenze degli organi centrali per l'esercizio dell'attività necessaria
l'adempimento degli organi comunitari con l'assenza nel nostro ordinamento degli strumenti idonei a realizzare tale adempimento anche di fronte all'inerzia della regione che fosse investita della competenza all'attuazione e tali da garantire lo Stato nel caso di violazione degli obblighi comunitari di cui sono responsabili sul piano internazionale, giungendo fino a quando tale situazione non venga modificata con il ricorso a forme a ciò necessarie. La legge 153 del 1975 relativa all'attuazione di alcuni direttive in materia di agricoltura, riconosca la competenza regionale alla loro attuazione, ma prevedendo in pari tempo la possibilità di intervento sostitutivo da parte degli organi centrali in caso di inerzia delle regioni. Il decreto presidenziale 616 del 1977 prevede la competenza delle regioni ad applicare regolamenti, nonché ad attuare le direttive fatte proprie dallo Stato con una legge che indichi espressamente le norme di principio cui dovranno uniformarsi gli organi regionali e che costituiscono i limiti entro cui dovrà svolgersi e mantenersi l’autonomia regionale. Le norme di principio avranno valore vincolante per le regioni: l'eventuale normativa di dettaglio contenuta nella legge statale avrà solo carattere dispositivo, perciò derogabile da parte delle regioni. Alcun dubbio poteva quindi persistere sulla competenza delle regioni a porre in essere tutta l’eventuale attività applicativa integrativa che si rendesse necessaria per dare esecuzione ai regolamenti i quali risultano spesso non autosufficienti e quindi richiedono successivi interventi di integrazione o di organizzazione per renderli operativi. Il problema si presentava più complesso per quanto riguardava le direttive trattandosi di sapere se le regioni potessero provvedere all'immediata attuazione almeno delle direttive fornite di efficacia diretta, sempre più frequenti nella prassi comunitaria, indipendentemente dalla previa emanazione di una legge statale di recepimento. Il decreto presidenziale 616 sembrava escluderlo. In realtà non sembrava affatto logico negare la competenza delle regioni a dare attuazione alla direttiva in materia di loro competenza ancorché non ancora recepita dallo Stato, in caso di perdurante inadempienza degli organi centrali o in casi particolari e motivi di urgenza dettati dalle singole realtà regionali, poiché l'adempimento degli obblighi dell'Unione si impone ugualmente anche alle regioni. L'adeguamento agli obblighi dell'Unione può raggiungersi in modo più immediato ed efficace affidando la loro esecuzione alla competenza degli organi decentrati: ciò risulterebbe anche più conforme al principio di sussidiarietà che consente di operare all’istituzione in principio competente e in modo più funzionale rispetto gli interessi coinvolti.
SEGUE. LA LEGGE N. 11 DEL 2005 La legge La Pergola (86/1989) ha cercato di risolvere in via definitiva questi problemi. L'articolo 9 prevedeva che, nelle materie di competenza esclusiva, le regioni a statuto speciale e le province autonome potessero dare immediata attuazione alle direttive a partire dalla data della loro entrata in vigore senza dover attendere la legge statale di recezione. Una volta questa intervenuta, esse dovevano adeguarsi nel rispetto dei limiti costituzionali e statutari.
Per quanto riguarda le regioni a statuto ordinario, rimaneva valido il precedente regime secondo cui l'adeguamento alle direttive doveva avvenire successivamente alla normativa statale di recepimento; la legge comunitaria era di regola chiamata ad indicare le disposizioni
di principio non derogabili dalla legge regionale e prevalenti sulle contrarie disposizioni eventualmente già emanate dagli organi regionali. Tuttavia qualora lo Stato non avesse provveduto entro il termine fissato dalla direttiva, anche in queste le regioni potevano dare attuazione, ma solo dopo l'entrata in vigore della prima legge comunitaria successiva alla modifica della direttiva. Ciò nell'intento di consentire alle regioni di rimediare all'inerzia degli organi centrali e adeguarsi all'obbligo comunitario. Qualora successivamente fosse intervenuto il legislatore statale, esso avrebbe potuto dettare le norme di principio, prevalenti sulle contrarie disposizioni regionali già emanate e una normativa di dettaglio applicabile solo in difetto di quella regionale. Il potere sostitutivo era disposto con delibera del Consiglio dei ministri, in caso di accertata inattività amministrativa degli organi regionali, previa diffida ad adempierne alla regione interessata. Rimaneva ancora non chiarita la questione dell'attuazione delle direttive direttamente applicabili le quali sembravano soggiacere al medesimo regime delle altre. Per superare tale situazione è intervenuta la legge costituzionale 3 del 2001 con la quale si è inserita in Costituzione una disciplina espressamente dedicata ai rapporti tra regioni e ordinamento dell'Unione europea. L’articolo 117 della Costituzione attribuisce alle regioni la potestà legislativa nelle materie di legislazione concorrente tra le quali figura quella relativa ai rapporti internazionali e con l'Unione europea e le regioni. Prevede anche che le regioni, nelle materie di loro competenza, partecipino alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea nel rispetto delle norme di procedura stabilite da leggi dello Stato, che disciplinano le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza. A sua volta il nuovo articolo 120 contempla il potere sostitutivo del governo nel caso di mancato rispetto della normativa dell'Unione. La materia oggi è comunque disciplinata dalla legge 11 del 2005: anche le regioni a statuto ordinario e le province autonome, nelle materie di propria competenza, possono dare immediata attuazione legislativa alle direttive senza dover attendere una previa legge statale di ricezione. In tal modo la disciplina riguardante l'attuazione delle direttive da parte delle regioni viene unificata. Nelle materie di competenza concorrente, la legge comunitaria indica i principi fondamentali non derogabili dalla legge regionale provinciale sopravvenuta e prevalenti sulle contrarie disposizioni eventualmente già emanate dalle regioni e dalle province autonome. Le disposizioni legislative adottate dallo Stato per gli adempimenti degli obblighi dell'Unione si applicano, nelle materie di competenza legislativa delle regioni e delle province autonome, nelle quali non sia ancora in vigore la propria normativa di attuazione, al fine cioè di porre rimedio alla loro inerzia, a decorrere dalla scadenza del termine fissato per l'attuazione della normativa dell'Unione e finché non sia entrata in vigore la normativa di attuazione emanata. La regola dunque è l’intervento legislativo diretto delle regioni, mentre l'intervento statale appare solo eventuale e non immediatamente produttivo di effetti sulla legislazione regionale vigente. Quando le direttive attengono a materie di competenza esclusiva dello Stato, il governo indica i criteri e formula le direttive cui devono attenersi le regioni al fine di soddisfare esigenze di carattere unitario, il perseguimento degli obie ttivi della programmazione economica, il rispetto degli impegni internazionali.
La legge 2005 disciplina altresì la fase ascendente vale a dire la partecipazione delle regioni e province autonome all'elaborazione degli indirizzi governativi nel processo di formazione degli atti normativi dell'Unione. A tal fine prevede che il presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro per le politiche comunitarie informi le regioni e le province autonome delle proposte nelle materie di competenza regionale che risultino iscritte all'ordine del giorno della riUnione del Consiglio dell'Unione europea. Su richiesta della conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome illustra prima dello svolgimento delle riunioni, la posizione che il governo intende assumere e successivamente informa delle risultanze delle riunioni del Consiglio dell'Unione entro 15 giorni dal loro svolgimento. La legge dispone che il presidente del Consiglio dei ministri o il ministro per le politiche comunitarie trasmetta i progetti di atti dell'Unione e gli atti preordinati alla loro formazione alla conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome e alla conferenza dei presidenti dell'assemblea, dei consigli regionali e delle province autonome perché siano inoltrate alle giunte e consigli regionali. Le regioni e le province autonome, entro 20 giorni dal ricevimento di tali atti, nelle materie di loro competenza possono trasmettere osservazioni al presidente del Consiglio dei ministri o al ministro per le politiche comunitarie tramite la conferenza. Se il progetto di atto normativo riguarda materie attribuite alla competenza legislativa delle regioni, il governo convoca dietro loro richiesta la conferenza permanente per i rapporti tra Stato-regioni-province autonome ai fini del raggiungimento dell'intesa che si perfeziona con l'assenso del governo e dei presidenti delle regioni e delle province autonome. In tal caso, qualora lo richieda la conferenza, il governo appone una riserva d'esame in sede di Consiglio dell'Unione europea e ne dà comunicazione alla conferenza: trascorsi 20 giorni da
tale comunicazione, il governo può procedere anche in mancanza della pronuncia della conferenza.
Nelle materie di competenza legislativa delle regioni, il governo può ricorrere alla Corte di giustizia avverso gli atti dell'Unione ritenuti legittimi anche su richiesta di una regione o di una provincia autonoma. E’ tenuto a farlo quando sia richiesto dalla conferenza Stato-regioni a maggioranza assoluta delle regioni e delle province autonome.
Si può concludere quindi che l'autonomia regionale trova ora sufficiente riconoscimento sul piano normativo anche con riguardo all'adempimento degli obblighi dell'Unione e riceve adeguata tutela nella giurisprudenza della Corte costituzionale con due eccezioni:
• quando la norma di diritto dell'Unione impone, per esigenze organizzative proprie dell'Unione europea, di dover derogare alla normale distribuzione delle competenze costituzionalmente fissate
• quando, in ragione della responsabilità che incombe allo Stato per la corretta attuazione del diritto dell'Unione, ad esso spetta una competenza di seconda istanza volta a dotarsi di strumenti che gli consentono di non trovarsi impotente di fronte a violazioni del diritto comunitario determinate a attività positive o omissive dei soggetti dotati di autonomia costituzionale: strumenti consistenti non in avocazioni di competenza a favore dello Stato, ma in interventi repressivi o sostitutivi e suppletivi. Occorre bilanciare la garanzia del principio autonomistico con le esigenze connesse alla responsabilità dello Stato unitariamente considerato.
La Corte dunque legittima definitivamente l'esercizio di poteri sostitutivi o repressivi da parte dello Stato anche nella sfera di competenza regionale non solo al fine di una corretta attuazione degli obblighi dell'Unione ma anche per esigenze di uniformità o di unicità dell'attività richiesta, o per motivi di urgenza, tanto da dichiarare inammissibile la richiesta di referendum popolare per l'approvazione del decreto 616 e
dell'articolo 9 della legge La Pergola in quanto avrebbe comportato l'esclusione in assoluto di funzioni statali nell'ambito dei rapporti con la CE e non soltanto l'eliminazione di alcune disposizioni che limitano le competenze regionali e la materia disciplinata dal diritto comunitario.
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