Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2011-00442-de-febrero-23-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_c45f6c7d55254cdf9c8e23dc4eceb185&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-20 15:21:56
Document Index: 27533404

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 8', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 286', 'artículo 133', 'artículo 56', 'artículo 56', 'artículo 53', 'artículo 56', 'artículo 56', 'artículo 306', 'artículo 183', 'artículo 29', 'artículo 8', 'Artículo 280', 'Artículo 281', 'Artículo 282', 'artículo 6', 'artículo 29', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 55', 'artículo 13']

﻿ SENTENCIA 2011-00442 DE FEBRERO 23 DE 2017
SENTENCIA 2011-00442 DE 23 DE FEBRERO DE 2017
CONTENIDO:LAS REGLAS DE LA CONFESIÓN EN EL PROCESOS DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA. SE PRECISA QUE EN MATERIA DE PRUEBAS LA NORMA APLICABLE EN LOS PROCESOS DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA ES EL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL, COMO QUIERA QUE ESTÁ DADA EN EJERCICIO DEL IUS PUNIENDIEN ESE SENTIDO LA CONFESIÓN DEBE ESTAR REGULADA POR EL PRINCIPIO DE NO AUTOINCRIMINACIÓN, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 8° DE LA LEY 906 DEL 2004, YA QUE CONSAGRA EL DERECHO DEL IMPUTADO A QUE NO SEA OBLIGADO A DECLARAR EN CONTRA DE SÍ MISMO NI EN CONTRA DE SU CÓNYUGE, COMPAÑERO PERMANENTE O PARIENTES DENTRO DEL CUARTO GRADO DE CONSANGUINIDAD O CIVIL, O SEGUNDO DE AFINIDADASÍ COMO A NO AUTOINCRIMINARSE NI INCRIMINAR A SU CÓNYUGE, COMPAÑERO PERMANENTE O PARIENTES DENTRO DEL CUARTO GRADO DE CONSANGUINIDAD O CIVIL, O SEGUNDO DE AFINIDAD, Y A QUE SU SILENCIO NO SEA USADO EN SU CONTRA. DE IGUAL MANERA, DICHA DISPOSICIÓN PERMITE QUE EL SUJETO PASIVO PUEDA RENUNCIAR A ESTE DERECHO, SIEMPRE QUE LA RENUNCIA PROVENGA DE UNA MANIFESTACIÓN LIBRE, CONSCIENTE, VOLUNTARIA Y DEBIDAMENTE INFORMADA, CASO EN EL CUAL DEBE ESTAR ASESORADO POR SU ABOGADO DEFENSOR.
TEMAS ESPECÍFICOS:PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONCEJAL, CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL DE 2004, PRUEBA DE CONFESIÓN, CONFESIÓN, REQUISITOS DE LA CONFESIÓN, DERECHO A LA NO AUTOINCRIMINACIÓN, PROCEDIMIENTO PENAL, PÉRDIDA DE INVESTIDURA
Sentencia 2011-00442 de febrero 23 de 2017
Rad.: 05001-233-10-00-2011-00442-01 (PI)
Demandado: Heriberto Ríos Arango
Bogotá D.C., febrero veintitrés de dos mil diecisiete.
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto planteado.
De conformidad con los artículos 1º y 4º de la Ley 144 de 19944 la solicitud de pérdida de investidura puede ser formulada por cualquier ciudadano.
El actor, señor Carlos Mario Lopera Pérez acreditó tal calidad en la presentación del líbelo de la demanda. De su calidad de ciudadano se derivan los derechos políticos que, en concordancia con los artículos 40, 98 y 99 de la Carta lo legitiman para solicitar la perdida de investidura del concejal demandado.
2. Legitimación por pasiva
Se encuentra acreditado que el demandado ostentó la calidad de concejal del municipio de San Pedro, período 2008 - 2011, según formato E27 de la Registraduría Nacional del Estado Civil que obra a folio 96 del cuaderno número 1.
3. Competencia de la Sala
4. El problema Jurídico a resolver.
Atendiendo las razones de la alzada, le corresponde a la Sala determinar si el material probatorio allegado al proceso da cuenta del conflicto de intereses que invoca la parte actora ya que en su criterio no fue valorado por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Así, la Sala deberá precisar si conforme a las pruebas que obran en el expediente se encuentra acreditada la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000.
4.1. La respuesta al problema jurídico.
Estudiado el recurso de apelación que convoca la atención de la Sala, se advierte que sus argumentos redundan en señalar que el fallo de primera instancia no hizo un análisis juicioso de las pruebas allegadas al proceso ya que de hacerlo habría llegado a la conclusión de que el conflicto de intereses se encuentra debidamente acreditado. En tal virtud, la Sala deberá determinar si los medios probatorios allegados conducen o no a la configuración de la causal de pérdida de investidura invocada por la parte actora, para lo que se impone analizar: i) Los elementos configurativos de la causal. ii) Las pruebas existentes y su alcance para acreditar los elementos configurativos de la causal. iii) El precedente de la sala y su aplicación al caso concreto.
4.2. Elementos para que se configure
La causal alegada en la demanda se encuentra consagrada en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 y es del siguiente tenor:
Respecto de la configuración de la causal la Sala ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en los siguientes términos:
“La Sala mediante sentencia de 24 de agosto de 20065 se pronunció sobre los elementos que configuran la violación al régimen de conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura de la siguiente forma:
El interés consiste en el provecho, conveniencia o utilidad que, atendidas sus circunstancias, derivarían el congresista o los suyos de la decisión que pudiera tomarse en el asunto. Así, no se encuentra en situación de conflicto de intereses el congresista que apoye o patrocine el proyecto que, de alguna manera, redundaría en su perjuicio o haría más gravosa su situación o la de los suyos, o se oponga al proyecto que de algún modo les fuera provechoso. En ese sentido restringido ha de entenderse el artículo 286 de la Ley 5ª de 1991, pues nadie tendría interés en su propio perjuicio, y de lo que trata es de preservar la rectitud de la conducta de los congresistas, que deben actuar siempre consultando la justicia y el bien común, como manda el artículo 133 de la Constitución. Por eso, se repite, la situación de conflicto resulta de la conducta del congresista en cada caso, atendidas la materia de que se trate y las circunstancias del congresista y los suyos.[...]»6.
c) Privado: Se da cuando el interés es de naturaleza particular de manera inequívoca y, por lo mismo, se descarta cuando se actúa movido por el interés público o general —-regulación abstracta en general—. El interés puede ser individual o colectivo, referido en el primer caso, por ej., a la propiedad particular y, en el segundo, al interés común de los propietarios en una urbanización.
[...]»7.
De la misma manera, la Sala Plena8 ha sido enfática en sostener que si el interés se confunde con el que asiste a todas las personas o a la comunidad en general, en igualdad de condiciones, no existe conflicto, pues en tal caso estaría actuando en interés de la colectividad y no en el suyo propio»”9.
De los anteriores pronunciamientos se extrae que dicha causal se configura cuando recae en el concejal un interés directo, particular y concreto en el asunto que en razón a sus funciones es objeto de estudio y frente al cual tiene poder de decisión.
4.3. Las pruebas existentes y su alcance para determinar la ocurrencia de causal
• A folio 19 del cuaderno 1 se observa la certificación expedida por la Jefe de Gestión Humana de Colanta, en la que afirma que el señor Heriberto Ríos, quien funge como demandado en este proceso, se desempeñaba para la fecha como Auxiliar “A” Control y Calidad.
• También reposa en el expediente (fls. 20 a 22) copia parcial del Acuerdo 49 de 5 de diciembre de 2006 proferido por el Concejo Municipal de San Pedro de los Milagros, que en su artículo 56 exonera del pago de impuesto de industria y comercio y su complementario a las empresas que ejerzan actividades industriales, comerciales y/o de servicios que generen 40 empleos directos de los cuales el 70% sean de San Pedro de los Milagros y/o residentes de ese municipio por mínimo 3 años y tengan 20% de los cargos ocupados por personas oriundas de ese municipio.
• En el folio 26 se encuentra un recorte de prensa del diario el “Colombiano” titulado “Lío Político en San Pedro por Colanta”, en el que se reseña que existe una controversia política en el aludido municipio debido a que el Alcalde decidió presentar un proyecto de acuerdo para poner fin a la exoneración tributaria de que goza la empresa en virtud del artículo 56 del Acuerdo 49 de 2006. En lo atiente al demandado, la noticia hace alusión a que este fue recusado para conocer y votar el proyecto de acuerdo toda vez que es empleado y asociado de Colanta. Además se incluye una entrevista realizada al gerente de esa cooperativa en la que hace alusión a las bondades de la exención tributaria y los beneficios que esa empresa ha dado al municipio en términos de desarrollo y generación de empleo.
• Se observa a folios 24 a 27 un documento suscrito por el alcalde Jaime de Jesús Echeverry Marín de fecha 27 de agosto de 2009, mediante el cual solicita al concejo municipal concepto sobre la conveniencia de una consulta popular de conformidad con el artículo 53 inciso 2º de la Ley 134 de 1994.
• A folios 29 a 32 del cuaderno 1 obra un documento de 8 de septiembre de 2009 suscrito por los concejales Miguel Avendaño Álvarez, Carlos A. Avendaño Arango, Sergio Londoño Ramírez, René Lujan Gómez, Juan Piedrahita Avendaño, Luis Quintero Gómez, Heriberto Ríos Arango, Orlando Salazar Ramírez y Adrián Pérez Roldán, en el que solicitan a la plenaria del Concejo dar concepto negativo o de inconveniencia a la consulta popular de iniciativa del alcalde para que se termine la exención tributaria creada por el Acuerdo 46 de 2006.
• A folio 74 del cuaderno 1 se encuentra un oficio de 21 de agosto de 2009 suscrito por el alcalde municipal de la época y dirigido al Concejo en el que expresa su inconformidad por lo que considera un hostigamiento por parte de esa corporación y solicita la realización de un debate público en el que discutan aspectos atinentes al municipio.
• En el cuaderno 1 del expediente obra a folio 82 el Acta 138 correspondiente a la sesión extraordinaria del Concejo Municipal de San Pedro de los Milagros celebrada el 23 de diciembre de 2010, en la cual se definió, entre otros aspectos, el relativo al estudio de conveniencia de la consulta popular que pretendía hacer el alcalde para preguntar a la población si estaba o no de acuerdo con exención tributaria creada a por el Acuerdo 49 de 2006. En dicha sesión el demandado participó oponiéndose a la realización de la consulta. Además, se advierte la intervención del alcalde para el cierre de las sesiones en la que denuncia que algunos concejales no defienden los intereses generales de la población sino el interés particular de Colanta.
• A folios 86 a 87 del cuaderno 1 del expediente obra oficio suscrito por el demandado en su calidad de presidente del Concejo Municipal en el que informa que de los 13 concejales del municipio 4 son trabajadores de Colanta según se aprecia en el formato único de hoja de vida suscrito por cada uno de ellos.
• También reposa en el expediente a folios 88 a 90 el proyecto de Acuerdo 7 de 6 de mayo de 2008 presentado por el alcalde, en el que se propone la derogatoria total del artículo 56 del Acuerdo 49 de 5 de diciembre de 2006.
• Así mismo, se encuentra a folios 91 a 93 la exposición de motivos y el proyecto de Acuerdo 13 por el cual se deroga en su totalidad el Acuerdo 49 de 5 de diciembre de 2006.
• Hace parte del acervo probatorio la copia del Acuerdo 48 de 1993 mediante el cual se introdujeron reformas al Acuerdo 79 de 1989 y se eximió del impuesto de industria y comercio a la cooperativas establecidas en el municipio de San Pedro10.
• A Folio 114 del cuaderno 1 obra un volante en el que el demandado se presenta como precandidato a la alcaldía de San Pedro de los Milagros para el periodo 2012-2015. Además, en el documento se aprecian dos logos de la empresa Colanta acompañados de la leyenda “unidos somos más”.
• En el folio 115 del cuaderno 1 se aprecia la transcripción de la entrevista que hiciera un canal de televisión regional al demandado y otros concejales en los que aquel explica las razones por las cuales no está de acuerdo con la consulta popular que pretendía hacer el alcalde para efectos de preguntar a la población si estaba o no de acuerdo con la exención tributaria.
• Se arrimó al expediente el audio de la entrevista realizada en la emisora radial “La voz de San Pedro” del 1º de abril de 2011 en la que el alcalde municipal de la época explica la necesidad de poner fin a la exención tributaria a fin de acceder a recursos propios que permitan la realización de obras públicas necesarias para el municipio. Además, se escucha la entrevista hecha al concejal demandado en la que manifiesta, entre otras cosas, que las deficiencias en las obras públicas son responsabilidad de la administración municipal y que en lo relativo a una de las vías que requiere intervención Colanta se comprometió a realizar los estudios necesarios.
• A folio 246 del cuaderno 1 se encuentra el video de una entrevista realizada al señor Cesar Eugenio Martínez Restrepo quien fungía como precandidato a la gobernación del departamento de Antioquia.
• A folio 249 del cuaderno 1 está la transcripción de una nota periodística emitida el 2 de mayo de 2011 por el Canal Regional Teleantioquia Noticias en la que se afirma que el dirigente Jenaro Pérez y su grupo político “los colantos” adhirieron a la campaña a la gobernación del señor Cesar Eugenio Martínez Restrepo.
• En el folio 250 del cuaderno 1 se aprecia otra transcripción de una entrevista realizada al señor Cesar Eugenio Martínez Restrepo en la que reconoce que tiene el apoyo de los denominados “colantos”.
• Hace parte del expediente una entrevista realizada a Jenaro Pérez Gutiérrez en la que explica que el voto lechero hace referencia a que se elijan candidatos a cargos de elección popular que beneficien al sector cooperativo lácteo. Además, que la exención del impuesto de industria y comercio permite hacer inversión en equipos y tecnología, entre otras consideraciones11.
• El Coordinador Administrativo de la Planta de Derivados Lácteos sede San Pedro de los Milagros de Colanta, certificó con destino al proceso que en dicha cooperativa los trabajadores realizan consultas internas para escoger candidatos a cargos de elección popular12.
• A folios 256 a 258 obra comunicación suscrita por una abogada del departamento jurídico de Colanta que da cuenta de los municipios en los cuales esa empresa goza de exención para el pago del impuesto de industrias y comercio.
• A folios 40 a 64 del cuaderno 2 obran varias pruebas testimoniales allegadas al proceso por solicitud del despacho sustanciador, testimonios que fueron practicados dentro de los procesos 2001-0563, 2011-0565 y 2011-0566 que dan cuenta de la relación de varios concejales del municipio de San Pedro de los Milagros con la cooperativa Colanta.
• Así mismo obran las Actas 008 de 3 de junio de 2008 y 010 de 22 de agosto del mismo año en las cuales se advierte la discusión de proyectos de acuerdos que buscaban la derogatoria total del artículo 56 del Acuerdo 49 de 2006 que contempla la exención del pago del impuesto de industria y comercio.
• El demandado allegó un memorial que obra a folios 27y 28 del cuaderno 2 en el que manifestó que ha sido concejal del municipio de San Pedro de los Milagros por varios periodos, para lo que ha contado con el apoyo de la empresa Colanta bajo la condición de que se defiendan los intereses de esa Cooperativa. Que no obstante dicho apoyo, el 30 de noviembre de 2011 votó a favor de aprobar un proyecto de acuerdo que obligaba a Colanta a pagar impuestos, lo cual le generó amenazas de perder su empleo. En tal sentido señaló que sus decisiones en el Concejo Municipal no eran libres ya que la empresa lo presionaba para que adoptara decisiones en uno u otro sentido según su conveniencia. Agregó que los concejales que defienden los intereses de Colanta no discuten los proyectos de acuerdo que tienen implicaciones impositivas pues se limitan a cumplir las órdenes que sobre el particular imparte la empresa.
Según lo dejó expuesto la Sala en el apartado 4.2 de las consideraciones, el concejal incurre en conflicto de intereses cuando tenga un interés directo, particular y actual, ya sea de carácter moral o económico, y a pesar de ello no manifieste su impedimento y participe en la adopción de la decisión sometida a su conocimiento.
Así las cosas, las pruebas que reposan en el expediente dejan ver que el señor Heriberto Ríos Arango, en su calidad de concejal del municipio de San Pedro de los Milagros, actuó sin atender el interés general e impersonal que le imponía su investidura ya que tenía un interés directo, particular y actual al momento en el que, en su calidad de concejal, se opuso a la práctica de una consulta popular para definir si se derogaba o no la exención tributaria que beneficiaba a empresa como Colanta.
En efecto, queda plenamente establecido que, para la época de los hechos, el señor Ríos Arango se desempeñó de manera simultánea como concejal y trabajador de Colanta, y que sus decisiones en el seno del cabildo no fueron motivadas por la protección y consecución de los intereses generales del municipio y su población sino por mantener las prerrogativas tributarias de que gozaba la empresa para la cual prestaba sus servicios y así asegurar la estabilidad de su empleo.
De lo dicho da cuenta el abundante material probatorio ya reseñado, esto es, las actas de las sesiones del concejo en las que consta que el demandado votó desfavorablemente por los proyectos de acuerdo y el concepto de consulta popular tendientes a poner fin a la exención tributaria; el hecho de que la empresa aceptara que a su interior se celebran consultas para escoger candidatos al concejo así como las manifestaciones del alcalde en las que pone de presente que algunos concejales defienden los intereses de Colanta y no los del municipio y sus habitantes; el reconocimiento hecho por el presidente de la cooperativa de que esta motiva a sus trabajadores para que elijan candidatos a corporaciones públicas que defiendan y representen sus ideales y ayuden al cumplimiento de sus objetivos.
Así mismo se tienen los testimonios de María Paula Cabrera Villegas y Jaime Alberto Álvarez Diez, quienes coinciden en señalar que en el seno del concejo hay concejales que tienen vínculos con la empresa Colanta, dentro de los cuales hace parte el concejal demandado, y por tanto defienden sus intereses.
Lo visto permite concluir que el señor Ríos Arango tenía un interés directo, particular y actual en el asunto puesto a su consideración que se traducía en mantener la exención tributaria de su empleador y por tanto debió declararse impedido para participar en la deliberación y votación de los proyectos de Acuerdo 7 de 6 de mayo de 2008, Nº 13 de 4 de agosto del mismo año y el concepto para llevar a cabo la consulta popular, todos estos mecanismos mediante los cuales se proponía derogar la exención tributaria de la que era beneficiaria Colanta.
Ahora bien, en lo relativo al memorial que obra a folios 27 y 28 del cuaderno 2, en el que el demandado acepta los hechos de la demanda, la Sala debe analizar la validez de este medio de prueba en los procesos de pérdida de investidura teniendo en cuenta que se trata de una confesión, para lo cual se debe tener en cuenta que tratándose de pérdida de investidura de concejales se aplica el procedimiento dispuesto en la Ley 144 de 1994 que a su vez se integra con lo regulado en la Ley 1437 de 2011, dado que se trata de un proceso que se surte ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Así las cosas, y como quiera que la Ley 144 de 1994 no contempla un régimen probatorio aplicable a este tipo de procesos, se debe acudir a la regla de integración normativa que contempla el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo según la cual, en los aspectos no contemplados en dicho código, se aplicará el Código General del Proceso en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos.
Como se puede ver, la integración normativa depende de la compatibilidad entre la norma procesal civil y la naturaleza del proceso que se adelante en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En ese sentido, se tiene que la confesión, tal y como está regulada en los artículos 191 y siguientes del Código General del Proceso no puede ser aplicable en asuntos como el presente toda vez que la naturaleza de la pérdida de investidura en sancionatoria conforme lo reiteró esta Sección en los siguientes términos:
5.5.6. En este sentido cuando el elegido incurre en una casual de indignidad de aquellas que contempla el ordenamiento jurídico, surge la consecuencia jurídica en forma de sanción, que consiste en la separación del cargo de elección popular y la imposibilidad hacia futuro de que vuelva a ser elegido. Estas particularidades de la pérdida de investidura han llevado a que la Sala Plena del Consejo de Estado acepte que el juicio que se adelanta en estos casos es de carácter sancionatorio, posición que ha sido expuesta, entre otros, en el fallo de pérdida de investidura de 21 de julio de 2015 proferido dentro del proceso Nº 2012-00059 con ponencia de la doctora María Claudia Rojas Lasso en los siguientes términos:
“Es sabido que la institución de la pérdida de la investidura fue consagrada en el artículo 183 de la Carta Política como una sanción para los congresistas que incurran en violación del régimen de incompatibilidades, inhabilidades o conflictos de intereses que les resulta aplicable (numeral 1); que incumplan ciertos deberes inherentes al cargo (numerales 2 y 3) o sean responsables por indebida destinación de dineros públicos o por tráfico de influencias debidamente comprobado (nums. 4 y 5).
La jurisprudencia constitucional ha reconocido que dado que la pérdida de investidura implica la separación inmediata de las funciones que el miembro de la corporación pública venía ejerciendo, y también la inhabilidad a perpetuidad para ejercer cargos de elección en el futuro13 (arts. 179 y 183 C.P.), el proceso debe surtirse con el pleno respeto del debido proceso y del derecho de defensa de las personas sujetas a investigación14. La severidad de la sanción y la seriedad de las implicaciones sobre los derechos fundamentales en juego, —como son el derecho a elegir y ser elegido y la participación ciudadana—, exigen un acatamiento celoso de las garantías procesales del funcionario acusado”.
5.5.7. Siendo la pérdida de investidura una sanción15, el juicio que la precede tiene que someterse a las exigencias propias del debido proceso sancionatorio y a los principios que lo gobiernan, en ese sentido la jurisprudencia del Consejo de Estado16 ha precisado:
“De esta forma, la pérdida de investidura tiene carácter sancionatorio. En cuanto comporta el ejercicio del ius puniendi estatal, esta institución está sujeta, de forma general, a los principios que gobiernan el debido proceso en materia penal, con las especiales modulaciones necesarias para el cumplimiento de los fines constitucionales. Esas modulaciones encuentran fundamento en las características propias de la institución, particularmente, en la gravedad de la sanción que se origina en la incursión en un conjunto muy variado de infracciones y la brevedad del término con el que cuenta el Consejo de Estado para emitir la decisión. Entonces, no se trata de un castigo cualquiera sino de uno excepcional, por esa razón, requiere de la plena observancia de las garantías y requisitos constitucionales del debido proceso dispuesto en el artículo 29 de la Constitución”17.
“La potestad sancionadora es una manifestación del ius puniendi del Estado18, por ello, frente a cualquier manifestación del mismo son aplicables todos los principios del debido proceso19, tales como los de legalidad, tipicidad, prescripción, culpabilidad, proporcionalidad, non bis in ídem20 y la doble instancia21”22.
En armonía con la postura asumida por la Sala, se tiene que en materia de pruebas la norma aplicable en los procesos de pérdida de investidura es el Código de Procedimiento Penal como quiera que esta codificación está dada para ser aplicada cuando el Estado ejerce su ius puniendi al igual que ocurre en la pérdida de investidura.
Concordante con lo dicho se puede afirmar que la norma aplicable en estos casos, ya que regula el principio de no autoincriminación en materia penal, es el artículo 8º de la Ley 906 de 2004 que consagra el derecho del imputado a que no sea obligado a declarar en contra de sí mismo ni en contra de su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad; así como a no auto incriminarse ni incriminar a su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad; y a que su silencio no sea usado en su contra. Así mismo, la aludida disposición consagra que el sujeto pasivo de la acción penal puede renunciar al derecho a la no autoincriminación siempre que dicha renuncia devenga de una manifestación libre, consciente, voluntaria y debidamente informada, caso en el cual deberá estar asesorado de su abogado defensor.
Lo dicho concuerda con los requisitos que exigía el anterior Código de Procedimiento Penal, Ley 600 de 2000, que al respecto señalaba:
“Artículo 280. Requisitos. La confesión deberá reunir los siguientes requisitos:
“Artículo 281. Procedimiento. Si se produjere la confesión, el funcionario competente practicará las diligencias pertinentes para determinar la veracidad de la misma y averiguar las circunstancias de la conducta punible.
"Artículo 282. Criterios para la apreciación. Para apreciar cualquier clase de confesión y determinar su mérito probatorio, el funcionario
judicial tendrá en cuenta las reglas de la sana crítica y los criterios para apreciar el testimonio”.
Corolario de lo anterior la Sala encuentra propicia la oportunidad para precisar la posición que sobre la confesión expuso en la sentencia de 28 de julio de 2016 proferida dentro del proceso de pérdida de investidura 2015-00307, en el sentido de señalar que para efectos de evaluar el referido medio de prueba se debe acudir a la integración normativa con el Código de Procedimiento Penal y no con el Código General del Proceso como se afirmó en la aludida providencia judicial, todo esto atendiendo a la naturaleza sancionatoria de la pérdida de investidura según las consideraciones que sobre el particular se hicieron en líneas anteriores.
Teniendo en cuenta las reglas fijadas frente al documento mediante el cual el demandado aceptó los hechos de la demanda, la Sala encuentra que no puede darle el valor probatorio de confesión habida cuenta de que este constituye una renuncia a su derecho de no autoincriminación que en este caso no está precedida de la asesoría de su apoderado. Por el contrario, se observa que el señor Ríos Arango, en ese mismo documento, revocó el poder de su representante judicial, lo que demuestra que las aseveraciones contenidas allí carecen del asesoramiento que ordena la ley para que el juez le otorgue validez a la confesión.
No obstante lo anterior, los demás medios probatorios, se reitera, son suficientes para encontrar probada la causal de pérdida de investidura ya que está demostrado el interés personal, directo y actual que tenía el concejal y que lo obligaba a declarase impedido para conocer de los asuntos de carácter tributario ya mencionados.
4.4. El precedente de la Sala y su inaplicación en el caso concreto
Como quiera que el Tribunal Administrativo de Antioquia negó la pérdida de investidura con fundamentó en lo decidido por esta Sección en sentencia del 5 de febrero de 2009, resulta forzoso exponer las razones por las cuales la Sala considera que dicho pronunciamiento no es aplicable al caso concreto.
En aquella oportunidad la Sala resolvió el recurso de apelación contra una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó la pérdida de investidura del concejal de San Pedro de los Milagros Sergio de Jesús Londoño Martínez.
Los hechos que dieron lugar a ese proceso se resumen en que el demandado, en su calidad de concejal, participó en la discusión y votación de un proyecto de acuerdo aludido al tema relacionado con exenciones tributarias que beneficiaban directamente a la empresa Colanta de la cual era trabajador.
El problema jurídico que convocó la atención de la Sala fue expuesto en los siguientes términos:
“La controversia gira en torno de establecer si el demandado incurrió o no en la violación del régimen de conflicto de intereses al haber tramitado y votado el proyecto de Acuerdo a través del cual se pretendía exonerar del pago del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, por 10 años, a todo el sector cooperativo y solidario del Municipio de San Pedro de Los Milagros”.
Para resolverlo, se adoptó la regla jurídica que se trascribe a continuación:
“En primer término, es preciso establecer qué función primordial cumplen las cooperativas. Al respecto, el artículo 6º de la Ley 454 de 1998, prevé:
1. Estar organizada como empresa que contemple en su objeto social, el ejercicio de una actividad socioeconómica, tendiente a satisfacer necesidades de sus asociados y el desarrollo de obras de servicio comunitario….”.
Estima la Sala que en la medida en que los beneficiarios de las Cooperativas no son solo sus asociados, sino la comunidad en general, no puede afirmarse que el beneficio que les reportaría a aquellas el Proyecto de Acuerdo que las exonera del pago del impuesto de industria y comercio y tablero y avisos, implique un interés directo para el demandado, asociado a una de ellas.
Cabe resaltar, además, que en el proceso no aparece demostrado que la cooperativa Colanta, de la cual es asociado trabajador el demandado, era la única beneficiaria del Acuerdo de exoneración de impuestos; amén de que valga la pena resaltar, según se desprende de los documentos obrantes en el expediente, la exención venía operando desde hacía más de 18 años.
Resulta oportuno destacar que la Sala en sentencias de 31 de agosto de 2006 (Expediente 2006-00033, Consejero Ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; de 23 de noviembre de 2006, Expediente 2006-00035, Consejero Ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 30 de noviembre de 2006, Expediente 2006-00031, Consejera ponente doctora Martha Sofía Sanz Tobón), hizo precisiones similares a las reseñadas en este proceso, dada la identidad de la causal en estudio y del punto de derecho discutido.
Así pues, estima la Sala que no se configura la causal de pérdida de investidura alegada, razón por la cual debe confirmarse la sentencia apelada”.
Como puede verse, la posición jurisprudencial se circunscribe a entender que en virtud de las características de las organizaciones de economía solidaria los beneficios que estas reciben se irradian a sus asociados y a la comunidad en general. En tal orden, el interés no puede catalogarse como directo y por ello no se configura la causal de pérdida de investidura.
A pesar de que esa postura se mantiene vigente, no puede aplicarse al caso concreto teniendo en cuenta que si bien existen similitudes innegables entre el caso precedente y el actual, también lo es que existen diferencias relevantes que no fueron consideradas en aquel proceso y que impiden que la regla jurídica sea aplicable al presente asunto.
Resulta evidente que la discusión que llevó a adoptar la decisión en el año 2009 se limitó a resolver un problema de puro derecho relativo al carácter directo del interés a partir de los beneficios que reportan las empresas de economía solidaria, siendo esta una diferencia relevante con el asunto que ahora convoca la atención de la Sala como quiera que acá el debate trasciende la esfera “doctrinal” e involucra la valoración de todo el material probatorio que se allegó al proceso para intentar demostrar que el concejal demandado no actuó movido por el interés general sino por el particular.
En ese sentido se tiene que la ratio decidendi en uno y otro caso difiere ostensiblemente, siendo imposible aplicar la regla jurídica precedente, dando lugar a lo que en el derecho anglosajón se denomina distinguish para aludir a los eventos en los que el Juez no puede aplicar un precedente jurisprudencial dadas las diferencias relevantes que obligan a que en el caso presente se otorgue una solución diferente.
Sumado a lo anterior se observa que los problemas jurídicos en ambos casos son distintos, circunstancia que refuerza la decisión de inaplicar la regla jurisprudencial teniendo en cuenta las reglas que esta misma sección ha fijado al precisar:
“En lo concerniente al alcance del “precedente obligatorio” así como las condiciones necesarias para que un pronunciamiento judicial tenga tal calidad, la Sala se pronunció recientemente en los siguientes términos:
“En el análisis de un caso deben confluir los siguientes elementos para establecer hasta qué punto el precedente es relevante o no: (i) En la ratio decidendi de la sentencia se encuentra una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente. (ii) La ratio debió haber servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante. (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia anterior deben ser semejantes o plantear un punto de derecho semejante al que debe resolverse posteriormente. En este sentido será razonable que “cuando en una situación similar, se observe que los hechos determinantes no concuerdan con el supuesto de hecho, el juez esté legitimado para no considerar vinculante el precedente”. Estos tres elementos hacen que una sentencia anterior sea vinculante y, en esa medida, que se constituya en un precedente aplicable a un caso concreto. De allí que se pueda definir el precedente aplicable, como aquella sentencia anterior y pertinente cuya ratio conduce a una regla —prohibición, orden o autorización— determinante para resolver el caso, dados unos hechos y un problema jurídico, o una cuestión de constitucionalidad específica, semejantes”23.
Lo que se busca garantizar por medio de la reiteración, pero sobre todo, el respeto a una línea jurisprudencial, es que las razones de la decisión que permiten la interpretación de un derecho y por ende la extracción de su valor y sentido constitucional, tenga reiteración, respeto y efectividad para garantizar principios constitucionales como la igualdad, la seguridad jurídica y la conservación del derecho, como garantías que pasan a integrar el debido proceso dentro de las actuaciones judiciales. Por esta razón, al pasar a formar parte de la cláusula general que contiene el artículo 29 de la Constitución al enunciar el debido proceso, el precedente es aplicable y oponible tanto a las autoridades administrativas y legislativas, quienes son las encargadas de acatar los fallos judiciales como a las mismas autoridades judiciales, quienes tienen el deber jurídico que ratificar las decisiones y su aplicación para casos análogos, como método para que la rama judicial garantice la convivencia en la sociedad, bajo condiciones de igualdad, principio rector de las sociedades contemporáneas”24 (Resaltado fuera de texto).
“Por tanto, los fallos no sólo se comparan en relación con jueces del mismo nivel; también se hace tomando de referente las decisiones de los jueces superiores. El primero de ellos considerados como precedente horizontal y el segundo en sentido vertical, los cuales se refieren al precedente de un juez con clara autoridad y atribución superior”25.
Se tiene que el precedente sea horizontal o vertical se erige no sólo como una garantía del derecho a la igualdad sino también al debido proceso, pues no es posible concebir situaciones semejantes con resultados o decisiones judiciales diferentes26.
— No se trata de petrificar la interpretación judicial ni de convertir el criterio de autoridad en el único posible para resolver un asunto concreto, simplemente, se trata de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales que subyacen a la defensa del precedente, es por ello que, tanto los jueces como los magistrados pueden apartarse del precedente de otra Sala o del suyo propio “siempre y cuando se expongan argumentos razonables para ello. De allí que se requiera que el juez en su sentencia, justifique de manera suficiente y razonable el cambio de criterio respecto de la línea jurisprudencial…”27 (Resaltado fuera de texto)”28.
Conforme lo anterior, para que un precedente judicial sea aplicable a un caso concreto deben existir entre uno y otro una coincidencia tal que permita establecer sin vacilaciones que la regla jurídica planteada en el caso anterior se encuentra relacionada con el caso subsiguiente, esto es, que la ratio decidendi que sirvió como base o fundamento valga para resolver un problema jurídico semejante, y que exista tal coincidencia en los hechos de cada caso que se llegue a la certeza de que se trata de un asunto que debe ser resuelto conforme la misma regla jurídica consignada en la jurisprudencia anterior”29.
A juicio de la Sala, la diferencia sustancial entre el problema jurídico resuelto con anterioridad y el propuesto en esta decisión se encuentra en la valoración probatoria, ya que en el caso precedente las pruebas valoradas se limitaron a aquellas referidas a la calidad de concejal del demandado y su condición simultanea de trabajador de Colanta, de suerte que el fallo se concentró en estudiar si con la sola participación del demandado en el debate este incurría en conflicto de intereses, lo que contrasta con el problema jurídico que surgió a partir de la impugnación en este caso y que derivó, precisamente, en la necesidad de analizar las pruebas para concluir si la providencia objeto de la alzada debe ser confirmada o revocada, de allí que se ha auscultado todo el acervo recogido en este proceso para llegar a la conclusión de que el concejal actuó movido por intereses ajenos a los que le exigía su investidura y por ello debió declararse impedido.
En definitiva, se tiene que dadas las diferencias trascedentes entre uno y otro caso la Sala, en esa oportunidad, debe arribar a una conclusión distinta a la que llegó en el proceso de pérdida de investidura con Radicación 2008-00937.
De lo expuesto hasta aquí se puede concluir:
• El problema jurídico que convoca la atención de la sala se contrae en determinar si conforme a las pruebas que obran en el expediente se encuentra acreditada la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000.
• Las pruebas allegadas permiten aseverar que la causal de pérdida de investidura se encuentra debidamente acreditada. En efecto, se pudo constatar que el concejal demandado estaba incurso en conflicto de intereses dado que la decisión relativa a la exención tributaria favorecía a la cooperativa tal y como lo confirmó el gerente general de la misma. Además, que al interior de la empresa se realizan previamente elecciones para escoger sus candidatos a los cargos de elección popular y así conseguir lo que el mencionado gerente general califica como el voto lechero, es decir, que los empleados de la cooperativa y quienes la conforman elijan a candidatos que “le ayuden al sistema”. Además, de los testimonios arrimados al proceso y las intervenciones del alcalde de San Pedro de los Milagros se deriva la pugna que se vive al interior del concejo dada la defensa constante que algunos concejales hacen de los intereses de la cooperativa, dentro de los que se encuentra el demandado.
• No se puede aplicar el precedente jurisprudencial proferido por esta sección y en el que el a quo fundó su decisión de negar la pérdida de investidura, ya que existen diferencias relevantes entre uno y otro caso, precisamente en lo que al debate probatorio se refiere y a que los problemas jurídicos a resolver son distintos.
• En virtud de todo lo anterior, la Sala encuentra que el demandado incurrió en la causal de pérdida de investidura consagrada en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, y en consecuencia así lo declarará en la parte resolutiva de esta providencia.
1. REVOCAR la sentencia de 14 de junio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó la pérdida de investidura del concejal del municipio de San Pedro de los Milagros, Heriberto Ríos Arango.
2. Como consecuencia de lo anterior, DECLARAR LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA como concejal del municipio de San Pedro de los Milagros del señor Heriberto Ríos Arango.
4 Aplicable en estos procesos por virtud de la remisión normativa efectuada en el artículo 55 de la Ley 136 de 1994.
5 Expediente: 2006-0003, Actor: Carlos Alfaro Fonseca, M.P. dr. Camilo Arciniegas Andrade.
6 C.P. Mario Rafael Alario Méndez. Expediente AC 11116. Actor Luis Andrés Penagos Villegas.
7 C.P. Flavio Augusto Arce Rodríguez. Expediente 1572. Actor Ministro del Interior y de Justicia. Referencia: Congresistas. Conflicto de intereses. Proyecto de Acto Legislativo para restablecer la institución de la reelección presidencial.
8 Sentencia de 23 de agosto de 1998. Expediente AC-1675. Actora: Aura Nancy Pedraza Piragauta y Concepto de 27 de mayo de 1999. Expediente 1191. Actor: Ministro del Interior.
9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 8 de julio de 2010 dada en el expediente de pérdida de investidura 25000-23-15-000-2008-01392-01.
10 Folio 102 cuaderno 1
11 Folio 252 cuaderno 1
12 Folio 253 cuaderno 1
13 Corte Constitucional. Sentencia T-1285 de 2005. M. P. Clara Inés Vargas.
14 Corte Constitucional. Sentencia T-544 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
15 En ese sentido la Sala Plena del Consejo de Estado en fallo de 21 de julio de 2016 dado dentro del Expediente 2014-00843, C.P. William Hernández Gómez, reiteró la siguiente regla: En resumen: Se trata de un juicio sancionatorio ético y de responsabilidad jurídica, bajo el entendido de la ética mínima o moral de deber, que el constituyente consagró en la Carta Política, como normas de orden superior —arts. 109, 110, 179 a 186, entre otros— a la manera de un régimen especialísimo que se impone a los congresistas, en razón de la representación política derivada del mandato que les es conferido por voto popular, que se materializa en una genuina responsabilidad jurídica.
16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de marzo de 2010, expediente 2009-00198 C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
17 Sentencia C-247 de 1995.
18 Sentencias de la Corte Constitucional: C-401 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-459 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; Sentencia C-616 de 2002, M.P: Manuel José Cepeda Espinosa.
19 Sentencia de la Corte Constitucional C-131 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
20 Sentencia de la Corte Constitucional C-372 de 2002, M.P. Jaime Cordoba Triviño.
21 Sentencia de la Corte Constitucional C-095 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
22 Sentencia de la Corte Constitucional C-254A de 2012, M.P. Jorge I. Pretelt Chaljub
23 C. Constitucional T-292 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
24 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 6 de septiembre de 2012. Proceso Número: 11001-0315-000-2012-01339-00. M.P. María Claudia Rojas Lasso.
25 Consejo de Estado. Sección Segunda Subsección “A”. Sentencia del 17 de mayo de 2012. Proceso Número: 11001-0315-000-2012-00608-00. M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
26 En Sentencia del 7 de febrero de 2013, la Sección Primera al resolver también una acción de tutela definió los propósitos que devienen de la aplicación del precedente: “El otro propósito, surge de la relación que se crea entre la función de aplicar justicia que se deriva de los artículos 116, 228 y 229 de la Constitución y la conexión que se crea entre estos con el artículo 13 Superior. La aplicación del precedente sirve como garantía de aplicación de un trato igualitario que merece toda persona que acude a la administración de justicia y que espera le sea garantizado, no solo dicho acceso, sino un tratamiento y aplicación de la ley en igualdad de condiciones, pero sobre todo, la aplicación de sus garantías que le permitan oponerse y defenderse contra las actuaciones del Estado. De ahí surge la evolución y justificación de la acción de tutela como instrumento de defensa y protección del ciudadano” (Proceso Número: 11001-0315-000-2012-01398-01).
27 Sentencia T-698 de 2004.
28 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 17 de octubre de 2013. Proceso Número: 11001 03 15 000 2013 01551 00 M.P. Guillermo Vargas Ayala.
29 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 21 de noviembre de 2013. Proceso Número: 25000-23-27-000-2012-00093-00(PI) M.P. Guillermo Vargas Ayala.