Source: https://issuu.com/studioassociatoviotti/docs/mari_ipsoa
Timestamp: 2017-04-27 02:23:54+00:00
Document Index: 118175788

Matched Legal Cases: ['art. 33', 'art. 31', 'art. 3', 'art. 58', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 6', 'art.\n4', 'art. 5', 'art. 58', 'art. 27', 'art. 33', 'art. 58', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 33', 'art. 58', 'art. 33', 'art. 58', 'art. 25', 'art. 25', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 27', 'art. 3', 'art. 15', 'sentenza ', 'art. 117', 'art. 58', 'art. 58', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 34', 'art. 16', 'art. 1', 'art. 34', 'art. 22', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 34', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 33', 'art. 1', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 34', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 13', 'art. 34', 'art. 33', 'art. 7', 'art. 1', 'art. 143', 'art. 3', 'art. 19', 'art. 34', 'art. 27', 'art. 58', 'art. 6', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 37', 'art.\n14', 'art. 3', 'art. 14', 'art. 33', 'art. 14', 'art.\n6', 'art. 33', 'art. 1', 'art. 32', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 2359', 'art. 12', 'art. 32', 'art. 14', 'art. 35', 'art. 12', 'art. 33', 'art. 27', 'art. 33', 'art. 19', 'art. 27', 'art.\n19', 'art. 27', 'art. 19', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 11', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 33']

APPALTI E LAVORI PUBBLICI by undefined - issuu
OpinioniAppalti e lavori pubblici
Immobili pubbliciLa valorizzazione del patrimonio
immobiliare pubblico nelle
manovre varate per la crescita,
l’equita` ed il consolidamento
di Nicola Mari *
Il contributo si sofferma sulle recenti misure normative varate sul fronte della valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico inserite nel piano strategico per la crescita, l’equita` e la stabilizzazione dei conti
Alla revisione normativa effettuata dalla Manovra d’Estate sulla disciplina dei fondi comuni d’investimento
immobiliare chiusi ad apporto pubblico si aggiungono le misure sussidiarie previste dalla Manovra ‘‘Salva
Italia’’, coordinate con le nuove disposizioni sul processo di valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico.La revisione normativa della disciplina
sui fondi comuni di investimento
immobiliare ad apporto pubblico
Nelle recenti Manovre varate per la crescita, l’equita` ed il consolidamento dei conti pubblici entrambi
i Governi succeduti nel mandato istituzionale hanno introdotto una serie di misure sul tema della valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico
espressamente connotate dall’urgenza legislativa in
quanto destinate alla stabilizzazione finanziaria dei
La prima fonte di interesse e` l’art. 33 del titolo II Disposizioni per lo sviluppo economico - del D.L.
n. 98/2011 (1), il quale, riformando parzialmente la
disciplina sui fondi comuni d’investimento immobiliare ad apporto pubblico, ha recepito alcuni orientamenti prudenziali dell’Autorita` di Vigilanza sui
contratti pubblici, ed ha altresı` ampliato il profilo
funzionale dello strumento normativo nell’ottica
del partenariato pubblico-privato (2).
Una sintetica analisi della fonte evidenzia i seguenti punti.
In primo luogo, la costituzione a cura del Ministero
dell’economia e delle finanze (MEF), con decretoUrbanistica e appalti 4/2012avente efficacia di ogni adempimento di legge, di
una societa` di gestione del risparmio (SGR), avente capitale sociale pari a 2 milioni di euro per l’anno 2012, ed incaricata di istituire uno o piu` fondi
d’investimento per la partecipazione in fondi d’investimento immobiliari chiusi promossi da Regioni, Province, Comuni anche in forma consorziata
ai sensi dell’art. 31 del D.Lgs. n. 267/2000
(TUEL), ed altri Enti pubblici ovvero da societa`
* Il contributo e` stato sottoposto, in forma anonima, alla valutazione di un referee.
(1) Conv. con mod. nella L. 15 luglio 2011, n. 111 per esigenze
redazionali la fonte sara` citata nel prosieguo con gli estremi del
(2) Il tema e` stato oggetto dell’incontro tenutosi presso il MEF
il 29 settembre 2011 ed al quale hanno preso parte oltre 150
rappresentanti italiani e internazionali di banche, fondi, societa`
e imprese immobiliari, di costruzione e di sviluppo, nel corso
del quale per la prima volta e` stato presentato in forma organica e pubblica il Patrimonio dello Stato suddiviso per classi di
beni cifrato a valori di mercato. In questa occasione e` stata presentata per la prima volta una fotografia del patrimonio pubblico con le prospettive su come intervenire per valorizzarlo. Per
eventuali approfondimenti: http://www.tesoro.it/primo-piano/
primo-piano.asp?ppid=27991.377OpinioniAppalti e lavori pubblici
interamente partecipate dai predetti enti, al fine di
valorizzare o dismettere il proprio patrimonio immobiliare disponibile. Al contempo, la fonte dispone lo scioglimento e la conseguente liquidazione
della Patrimonio dello Stato s.p.a. secondo le regole del codice civile.
Il capitale della SGR sara` detenuto interamente dal
MEF ed i fondi cosı` istituiti potranno partecipare a
quelli istituiti da Regioni, Province, Comuni anche
in forma consorziata, al fine di conseguire la liquidita` necessaria per la realizzazione degli interventi di
valorizzazione, mediante la sottoscrizione di quote
da questi ultimi offerte su base competitiva a investitori qualificati. Anche la Cassa Depositi e Prestiti, con le modalita` previste dall’art. 3, comma 4-bis
del D.L. n. 5/2009 conv. con mod. nella L. n. 33/
2009, potra` partecipare ai fondi cosı` istituiti.
Tra gli scopi legali affidati alla SGR costituita dal
MEF la possibilita` d’investire direttamente al fine
di acquisire immobili in locazione passiva alle pubbliche amministrazioni; mentre, con successivo decreto ministeriale saranno stabilite le modalita` di
partecipazione del suddetto fondo a fondi titolari di
diritti di concessione o d’uso su beni indisponibili e
demaniali, che prevedano la possibilita` di locare in
tutto o in parte il bene oggetto della concessione.
A tali fondi potranno essere apportati, a fronte dell’emissione delle relative quote, beni immobili e diritti con le procedure dell’art. 58 del D.L. n. 112/
2008, conv. con mod. dalla L. n. 133/2008 (3),
nonche´ quelli trasferiti ai sensi del D.Lgs. n. 85/
2010. Tali apporti dovranno avvenire sulla base di
progetti di utilizzo o di valorizzazione approvati con
delibera dell’organo di governo dell’ente, previo
esperimento di procedure di selezione della societa`
di gestione del risparmio tramite procedure di evidenza pubblica. Inoltre, la fonte ammette la presentazione di proposte di valorizzazione da parte di soggetti anche privati favorendo cosı` l’instaurazione di
rilevanti dinamiche di relazione sotto forma di partenariato pubblico privato (PPP).
Nel caso dei beni individuati sulla base di quanto
previsto dall’art. 3, comma 3, del D.Lgs. n. 85/
2010, la domanda prevista al comma 4 dell’art. 3
potra` essere motivata dal trasferimento dei predetti
beni ai fondi istituiti da Regioni, Province, Comuni
anche in forma consorziata. La stessa fonte, al contempo, dispone l’abrogazione dell’art. 6 del D.Lgs.
n. 85/2010.
Potranno apportare beni i soggetti indicati all’art.
4, comma 1 del D.L. n. 351/2001 conv. con mod.
nella L. n. 410/2001 (4); mentre dal punto di vista
della destinazione funzionale dei beni oggetto di ap-378porto, questa potra` essere conseguita anche mediante Accordo di Programma, in ossequio alle corrispondenti disposizioni previste dalla legislazione regionale. Il procedimento si conclude entro il termine perentorio di 180 giorni dalla data della delibera
con cui viene promossa la costituzione dei fondi di
cui al comma 2. Con la medesima procedura si procede alla regolarizzazione edilizia ed urbanistica degli immobili conferiti.
La fonte condiziona sospensivamente l’efficacia dell’apporto ai fondi promossi da Regioni, Province,
Comuni anche in forma consorziata all’espletamento delle procedure di valorizzazione e di regolarizzazione; mentre, fino a quando la valorizzazione dei
beni trasferiti al fondo non e` stata completata, i
soggetti apportanti di cui al comma 1 non possono
alienare la maggioranza delle quote del fondo. Per
gli immobili sottoposti alle norme di tutela di cui al
D.Lgs. n. 42/2004, cd. codice dei beni culturali e
del paesaggio, si applicano gli artt. 12 e 112 del citato decreto legislativo, nonche´ l’art. 5, comma 5,
del D.Lgs. n. 85/2010.
Da ultimo, la disposizione riforma in parte anche
l’art. 58 del D.L. n. 112/2008, aggiungendovi il
comma 9-bis secondo il quale, in caso di conferimento a fondi di investimento immobiliare dei beni inseriti negli elenchi di cui al comma 1, la destinazione funzionale prevista dal piano delle alienazioni e delle valorizzazioni, se in variante rispetto
alle previsioni urbanistiche ed edilizie vigenti ed in
itinere, puo` essere conseguita mediante il procedimento di Accordo di Programma, e delle corrispondenti disposizioni previste dalla legislazione regionale. Il procedimento si conclude entro il termine
perentorio di 180 giorni dall’apporto o dalla cessione sotto pena di retrocessione del bene all’ente locale.
Con la medesima procedura si procede alla regolarizzazione edilizia ed urbanistica degli immobili conferiti.I programmi unitari di valorizzazione
territoriale tra le misure
per il consolidamento dei conti pubblici
Successivamente con l’art. 27 contenuto nel capo
V - Misure per la riduzione del debito pubblico Note:
(3) Per esigenze redazionali nel prosieguo indicato con gli estremi del D.L. n. 112/2008.
(4) Per esigenze redazionali, ed in ragione dei numerosi richiami
la fonte sara` citata nel prosieguo con gli estremi del D.L. n. 351/
2001.Urbanistica e appalti 4/2012OpinioniAppalti e lavori pubblici
del D.L. 6 dicembre 2011 n. 201 (cd. Salva Italia) (5) il Governo Monti, a completamento dell’iter avviato, ha inserito all’interno del D.L. n. 98/
2011 l’art. 33-bis rubricato «Strumenti sussidiari per
la gestione degli immobili pubblici».
La complessa struttura della fonte non consente
una altrettanto sintetica analisi prevedendo, in via
incidentale, la riforma dell’art. 58 del D.L. n. 112/
2008, e del citato D.L. n. 351/2001, nel quale e` ora
inserito l’art. 3-ter rubricato «Processo di valorizzazione degli immobili pubblici».
La fonte promuove l’avvio dei programmi di valorizzazione, trasformazione, gestione e alienazione
del patrimonio immobiliare pubblico di proprieta`
dei Comuni, Province, Citta` metropolitane, Regioni, Stato e degli enti vigilati dagli stessi, nonche´
dei diritti reali relativi ai beni immobili, anche demaniali, attribuendo il potere di iniziativa al MEFAgenzia del demanio, prevedendo espressamente
anche un eventuale coinvolgimento di immobili
soggetti a vincoli di tutela.
Essa subordina l’avvio delle iniziative ad una verifica di fattibilita` promossa dall’Agenzia del demanio,
opportunamente preceduta dalle attivita` indicate
dal comma 4 dell’art. 3-ter introdotto dalla stessa
fonte nel D.L. n. 351/2001 relativamente alla selezione competitiva, attraverso un percorso di valutazione tecnica economico-finanziaria ed amministrativa, delle azioni, degli strumenti, delle risorse, con
particolare riguardo a quelle potenzialmente derivanti dalla valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico, che saranno oggetto di sviluppo nell’ambito dei programmi unitari di valorizzazione territoriale.
Fa seguito la individuazione degli immobili da inserire nel programma di valorizzazione e la conseguente valutazione, adesiva, da parte dei soggetti
interessati nel termine di 60 giorni dal ricevimento
della proposta costituente l’atto di intesa preventiva all’avvio dell’iniziativa; in mancanza della quale
la proposta dev’essere considerata inattuabile.
Nel prosieguo, la fonte disciplina la regolamentazione dei rapporti tra il MEF-Agenzia del demanio
ed i soggetti partecipanti, in conformita` alla legge
e ad un atto contenente, a pena di nullita`, i diritti
e i doveri delle parti anche per gli aspetti patrimoniali ed attraverso il quale sono inoltre definite le
modalita` e i criteri per l’eventuale annullamento
dell’iniziativa e per l’attribuzione delle spese sostenute, in quota proporzionale, tra i soggetti partecipanti.
Per l’esecuzione del programma di valorizzazione, in
via sussidiaria al ricorso ai fondi comuni previstiUrbanistica e appalti 4/2012dall’art. 33 D.L. n. 98/2011, la fonte consente la
costituzione di apposite societa` nelle quali partecipano i soggetti apportanti e il MEF-Agenzia del demanio, che aderisce anche nel caso in cui non vi
siano inclusi beni di proprieta` dello Stato in qualita`
di finanziatore e di struttura tecnica di supporto.
L’Agenzia del demanio individua, attraverso procedure di evidenza pubblica, gli eventuali soggetti privati partecipanti e, per lo svolgimento delle attivita`
relative all’attuazione di tali programmi, puo` avvalersi di soggetti specializzati nel settore, individuati
tramite procedure ad evidenza pubblica o di altri
Il trasferimento alle societa` o l’inclusione nelle iniziative concordate ai sensi del presente articolo non
modifica il regime giuridico dei beni demaniali trasferiti previsto dagli artt. 823 e 829 comma 1 c.c.
Mentre, per quanto concerne i diritti reali, o il veicolo selezionato per l’attuazione dell’iniziativa, nella forma societaria o del fondo comune di investimento immobiliare ad apporto, si applicano le leggi
generali e speciali vigenti in materia.
Come anticipato, la fonte suscita notevole interesse
anche per le riforme incidentali in essa contenute.
In primo luogo, infatti, essa ha sostituito il primo
ed il secondo comma dell’art. 58 del D.L. n. 112/
2008, relativi al cd. Piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari allegato al bilancio di previsione. Attraverso il suddetto piano Regioni, Province, Comuni e altri Enti locali, nonche´ societa` o
Enti a totale partecipazione dei predetti, ciascuno
di essi, con delibera dell’organo di Governo individua, redigendo apposito elenco, sulla base e nei limiti della documentazione esistente presso i propri
archivi e uffici, i singoli beni immobili ricadenti
nel territorio di competenza, non strumentali all’esercizio delle proprie funzioni istituzionali, suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione. Previa
intesa con il MEF-Agenzia del demanio sono altresı` inseriti immobili di proprieta` dello Stato individuati tra quelli che insistono nel relativo territorio.
Fonte, quest’ultima, alla quale come visto rinvia
espressamente anche il comma 2 dell’art. 33 D.L.
Tutti gli immobili inseriti nel piano sono classificati
come patrimonio disponibile, fatte salve le prerogaNota:
(5) Coordinato con le modificazioni approvate dalla Camera dei
Deputati nella seduta del 16 dicembre 2011 ed approvate dal
Senato della Repubblica in via definitiva con 257 voti a favore e
41 contrari il 22 dicembre 2011; convertito con legge 22 dicembre 2011 n. 214 pubblicata sulla G.U. del 27 dicembre 2012 ed
entrata in vigore il giorno stesso della sua pubblicazione.379OpinioniAppalti e lavori pubblici
tive di tutela di natura storico-artistica, archeologica, architettonica e paesaggistico-ambientale. In tal
caso, gli enti preposti si esprimono entro trenta
giorni decorsi i quali, nel silenzio dei medesimi, la
predetta classificazione e` resa definitiva. In virtu`
delle precedenti censure di incostituzionalita` che
hanno investito l’art. 58 del D.L. n. 112/2008 (6),
la fonte ha subordinato l’assegnazione della destinazione d’uso urbanistica degli immobili inseriti nel
piano ad una pertinente deliberazione del consiglio
comunale di approvazione del piano delle alienazioni e valorizzazioni, ovvero di ratifica dell’atto di deliberazione se trattasi di societa` o ente a totale partecipazione pubblica.
Le regioni, entro il 25 febbraio 2012 avrebbero dovuto disciplinare l’eventuale equivalenza della deliberazione del consiglio comunale di approvazione
quale variante allo strumento urbanistico generale,
ai sensi dell’art. 25 della L. 28 febbraio 1985, n. 47,
anche disciplinando le procedure semplificate per
la relativa approvazione. E, nell’ambito della predetta normativa, avrebbero dovuto altresı` approvare le procedure di copianificazione per l’eventuale
verifica di conformita` agli strumenti di pianificazione sovraordinata, al fine di concludere il procedimento entro il termine perentorio di 90 giorni dalla
deliberazione comunale.
L’eventuale inerzia legislativa maturata comporta
l’applicabilita` delle procedure semplificate previste
dal comma 2 dell’art. 25 della L. 28 febbraio 1985,
n. 47 per l’approvazione delle varianti urbanistiche;
le quali, qualora rientrino nelle previsioni di cui al
paragrafo 3 dell’art. 3 della direttiva 2001/42/CE ed
al comma 4 dell’art. 7 del D.Lgs. n. 152/2006 e
s.m.i., non sono soggette a valutazione ambientale
In secondo luogo, come anticipato, l’art. 27 della
Manovra ‘‘Salva Italia’’ incide anche sul D.L. n.
351/2001 inserendovi l’art. 3-ter - rubricato «Processo di valorizzazione degli immobili pubblici».
Dalla fonte introdotta spicca il composito profilo
teleologico dei programmi finalizzati ad avviare, attuare e concludere, in tempi certi, autodeterminati
dalle Amministrazioni partecipanti, nel rispetto dei
limiti e dei principi generali indicati, un processo
di valorizzazione unico dei predetti immobili in
coerenza con gli indirizzi di sviluppo territoriale e
con la programmazione economica che possa costituire, nell’ambito del contesto economico e sociale
di riferimento, elemento di stimolo ed attrazione di
interventi di sviluppo sostenibile locale, nonche´
per incrementare le dotazioni di servizi pubblici locali e di quelle relative all’abitare.380I principi informatori dell’azione amministrativa
evidenziati dalla fonte sono quelli di cooperazione
istituzionale e di copianificazione, nel rispetto dei
quali gli enti possono agire attraverso intese e accordi procedimentali, prevedendo anche l’istituzione di sedi stabili di concertazione al fine di perseguire il coordinamento, l’armonizzazione, la coerenza e la riduzione dei tempi delle procedure di pianificazione del territorio.
In particolare, ed al fine di contribuire alla stabilizzazione finanziaria, nonche´ per promuovere iniziative volte allo sviluppo economico ed alla coesione
sociale e per garantire la stabilita` del Paese, il Presidente della Giunta regionale, d’intesa con la Provincia ed i Comuni interessati, puo` promuovere,
anche tramite la sottoscrizione di uno o piu` protocolli d’intesa ai sensi dell’art. 15 della L. n. 241/
1990, la formazione di «programmi unitari di valorizzazione territoriale» (PUV) per il riutilizzo funzionale e la rigenerazione degli immobili di proprieta` della Regione stessa, della Provincia e dei Comuni e di ogni soggetto pubblico, anche statale, proprietario, detentore o gestore di immobili pubblici,
nonche´ degli immobili oggetto di procedure di valorizzazione di cui al D.Lgs. n. 85/2010.
Qualora tali programmi unitari di valorizzazione siano riferiti ad immobili di proprieta` dello Stato o in
uso alle Amministrazioni centrali dello Stato, il poNota:
(6) Sulla disposizione pubblicata in G.U. la Corte costituzionale,
su ricorso delle Regioni Piemonte, Emilia-Romagna, Veneto e
Toscana, e` tempestivamente intervenuta con la sentenza 16 dicembre 2009 n. 340, al fine di salvaguardare le attribuzioni fissate in materia dall’art. 117 Cost. operando quindi un ridimensionamento delle prerogative di ordine finanziario e riconoscendo
prevalenza normativa alla materia del governo del territorio. Tra
le massime appare significativa quella secondo la quale: «E` costituzionalmente illegittimo l’art. 58, comma 2 D.L. 25 giugno
2008 n. 112, conv., con modificazioni, in L. 6 agosto 2008 n.
133, esclusa la proposizione iniziale: ‘‘L’inserimento degli immobili nel piano ne determina la conseguente classificazione come
patrimonio disponibile e ne dispone espressamente la destinazione urbanistica’’. Premesso che, pur se nella ratio dell’art. 58
sono ravvisabili anche profili attinenti al coordinamento della finanza pubblica, in esso assume carattere prevalente la materia
del governo del territorio, rientrante nella competenza ripartita
tra lo Stato e le regioni, nella quale lo Stato ha soltanto il potere
di fissare i principi fondamentali, spettando alle regioni il potere
di emanare la normativa di dettaglio, la disposizione censurata, omissis - stabilendo l’effetto di variante ed escludendo che la
variante stessa debba essere sottoposta a verifiche di conformita`, con l’eccezione dei casi previsti nell’ultima parte della disposizione (la quale pure contempla percentuali volumetriche e termini specifici), introduce una disciplina che non e` finalizzata a
prescrivere criteri ed obiettivi, ma si risolve in una normativa
dettagliata che non lascia spazi d’intervento al legislatore regionale, ponendosi cosı` in contrasto con il menzionato parametro
costituzionale (sentt. Corte Cost. n. 401 del 2007, e nn. 200 e
237 del 2009)».Urbanistica e appalti 4/2012OpinioniAppalti e lavori pubblici
tere d’impulso e` assunto, ai sensi del comma 15 dell’art. 3 del D.L. n. 351/2001 dal MEF-Agenzia del
demanio, concordando le modalita` di attuazione e i
reciproci impegni con il Ministero utilizzatore.
Nel rispetto dei principi di sussidiarieta`, differenziazione ed adeguatezza di cui all’articolo 118 della
Costituzione, nonche´ di leale collaborazione tra le
istituzioni, lo Stato partecipa ai programmi di cui al
comma 2 coinvolgendo, a tal fine, tutte le Amministrazioni statali competenti, con particolare riguardo alle tutele differenziate ove presenti negli
immobili coinvolti nei predetti programmi, per
consentire la conclusione dei processi di valorizzazione.
Restano esclusi dai programmi unitari di valorizzazione territoriale disciplinati dall’art. 3-ter D.L. n.
351/2001, i beni gia` inseriti in programmi di valorizzazione di cui al decreto ministeriale richiamato
al comma 5-bis dell’art. 5 del D.Lgs. n. 85/2010,
nonche´ di alienazione e permuta gia` avviati e quelli
per i quali, alla data del 22 dicembre 2011, risultino
sottoscritti accordi tra Amministrazioni pubbliche;
a meno che i soggetti sottoscrittori concordino congiuntamente per l’applicazione della presente disciplina.
La fonte si sofferma puntualmente su quello che e`
risultato essere il maggiore ostacolo riscontrato nella prassi ovvero la rimodulazione degli strumenti di
pianificazione territoriale e di regolamentazione urbanistica in coerenza agli obiettivi del programma
di valorizzazione promuovendo la sottoscrizione, da
parte del Presidente della Giunta regionale, ovvero
dell’Organo di governo preposto, di un accordo di
programma ai sensi dell’art. 34 del TUEL; ovvero
ancora, in base alla relativa legge regionale di regolamentazione della volonta` dei soggetti esponenziali
del territorio, al fine di procedere alla variazione di
detti strumenti di pianificazione ed al quale partecipano tutti i soggetti, anche in qualita` di mandatari
da parte degli enti proprietari, che sono interessati
all’attuazione del programma.
Nell’ambito dell’accordo di programma puo` essere
attribuita agli enti locali interessati dal procedimento una quota compresa tra il 5% e il 15% del ricavato della vendita degli immobili valorizzati se di
proprieta` dello Stato da corrispondersi a richiesta
dell’ente locale interessato, in tutto o in parte, anche come quota parte dei beni oggetto del processo
di valorizzazione. Mentre, qualora tali immobili, ai
fini di una loro valorizzazione, siano oggetto di concessione o locazione onerosa, all’Amministrazione
comunale dev’essere riconosciuta una somma non
inferiore al 50% e non superiore al 100% del con-Urbanistica e appalti 4/2012tributo di costruzione dovuto ai sensi dell’art. 16
del D.P.R. n. 380/2001 e delle relative leggi regionali per l’esecuzione delle opere necessarie alla riqualificazione e riconversione, che il concessionario
o il locatario corrisponde all’atto del rilascio o dell’efficacia del titolo abilitativo edilizio. L’accordo
regolamenta, in modo commisurato alla complessita`
dell’intervento ed alla riduzione dei tempi del procedimento, l’attribuzione di tali importi comunque
finalizzati all’attuazione delle precedenti misure
normative varate per la stabilizzazione dei conti
pubblici, contenute nei commi da 138 a 150 dell’art. 1 della L. n. 220/2010 (legge di stabilita`
2011). I suddetti importi sono versati all’Ente territoriale direttamente al momento dell’alienazione
degli immobili valorizzati.
La fonte si preoccupa di fissare certezza temporale
negli adempimenti amministrativi prevedendo il
termine di 120 giorni dalla data della promozione
dell’accordo per la sua conclusione. Le regioni possono disciplinare eventuali ulteriori modalita` di
conclusione anche ai fini della celere approvazione
della variante agli strumenti di pianificazione urbanistica e dei relativi effetti, della riduzione dei termini e delle semplificazioni procedurali che i soggetti partecipanti si impegnano ad attuare, al fine
di accelerare le procedure, delle modalita` di superamento delle criticita`, anche tramite l’adozione di
forme di esercizio dei poteri sostitutivi previste dal
TUEL, nonche´ ogni altra modalita` di definizione
del procedimento utile a garantire il rispetto del
termine di 120 giorni anzidetto.
Qualora l’accordo non sia concluso entro il termine
di 120 giorni sono attivate dal Presidente della
Giunta regionale le procedure di cui al comma 7
dell’art. 34 del TUEL, che si devono concludere
entro i successivi 60 giorni, acquisendo motivate
proposte di adeguamento o richieste di prescrizioni
da parte delle Amministrazioni partecipanti al programma unitario di valorizzazione territoriale.
Il programma, integrato dalle modifiche relative alle suddette proposte di adeguamento e prescrizioni
viene ripresentato nell’ambito del procedimento di
conclusione dell’accordo di programma. La conseguente ratifica da parte dell’Amministrazione comunale, ove ne ricorrano le condizioni, puo` assumere l’efficacia di cui al comma 2 dell’art. 22 del
Il Presidente della Giunta Regionale, le province
ed i comuni, ovvero l’Amministrazione promuovente per l’attuazione dei processi di valorizzazione
in esame, possono concludere uno o piu` accordi di
cooperazione con il Ministero per i beni e le attivi-381OpinioniAppalti e lavori pubblici
ta` culturali, ai sensi dei commi 4 e 5 dell’art. 5 del
D.Lgs. n. 42/2004, anche per supportare la formazione del programma unitario di valorizzazione territoriale, identificando gli elementi vincolanti per la
trasformazione dei beni immobili, in coerenza con
la sostenibilita` economica-finanziaria e attuativa
Gli organi periferici dello Stato, preposti alla valutazione delle tutele di natura storico-artistica, archeologica, architettonica e paesaggistico-ambientale si esprimono nell’ambito dell’accordo di cui al
comma 6, unificando tutti i procedimenti previsti
dal D.Lgs. n. 42/2004. Qualora tale espressione non
avvenga entro i termini stabiliti nell’accordo di
programma, il Ministro per i beni e le attivita` culturali puo` avocare a se´ la determinazione, assegnando alle proprie strutture centrali un termine non superiore a 30 giorni per l’emanazione dei pareri, resi
ai sensi del D.Lgs. n. 42/2004, anche proponendo
eventuali adeguamenti o prescrizioni per l’attuazione del programma unitario di valorizzazione territoriale. Analoga facolta` e` riservata al Ministro per
l’ambiente, per la tutela del territorio e del mare,
per i profili di sua competenza.
Per il finanziamento degli studi di fattibilita` e delle
azioni di supporto dei programmi unitari di valorizzazione territoriale, l’Agenzia del demanio, anche
in cofinanziamento con la regione, le province e i
comuni, puo` provvedere a valere sui propri utili di
gestione ovvero sul capitolo relativo alle somme da
attribuire all’Agenzia del demanio per l’acquisto dei
beni immobili, per la manutenzione, la ristrutturazione, il risanamento e la valorizzazione dei beni
del demanio e del patrimonio immobiliare statale,
nonche´ per gli interventi sugli immobili confiscati
alla criminalita` organizzata.
In particolare, ed in deroga a quanto previsto dall’ultimo periodo del comma 2 dell’art. 3-ter, per la
valorizzazione degli immobili in uso al Ministero
della difesa, lo stesso Ministro, previa intesa con il
Presidente della Giunta regionale o il Presidente
della Provincia, nonche´ con gli Organi di governo
dei comuni provvede alla individuazione delle ipotesi di destinazioni d’uso da attribuire agli immobili
stessi, in coerenza con quanto previsto dagli strumenti territoriali e urbanistici. Qualora gli stessi
strumenti debbano essere oggetto di riconformazione, il Presidente della Giunta regionale o il Presidente della Provincia promuove un accordo di programma ai sensi dell’art. 34 del TUEL, anche ai
sensi della legislazione regionale applicabile. All’accordo di programma possono essere applicate le
procedure previste dallo stesso art. 3-ter D.L. n.382351/2001 il quale, in chiusura, sulla problematica
relativa agli immobili non necessari in via temporanea alle finalita` di difesa dello Stato, al fine di garantirne la conservazione, il recupero e il riutilizzo.
In tal caso, previa intesa con il Comune e con l’Agenzia del demanio, per quanto di sua competenza,
e` consentito l’utilizzo dello strumento della concessione di valorizzazione di cui all’art. 3-bis del D.L.
n. 351/2001, comunque nel rispetto delle volumetrie esistenti, anche attraverso interventi di restauro
e risanamento conservativo, e delle leggi regionali
e possono, eventualmente, essere monetizzati gli
oneri di urbanizzazione. Oltre alla corresponsione
della somma prevista nel predetto art. 3-bis, e´ rimessa al Comune, per la durata della concessione
stessa, un’aliquota del 10 per cento del canone relativo. Il concessionario, ove richiesto, e` obbligato al
ripristino dello stato dei luoghi al termine del periodo di concessione o di locazione. Nell’ambito degli interventi previsti per la concessione dell’immobile possono essere concordati con l’Amministrazione comunale l’eventuale esecuzione di opere di riqualificazione degli immobili per consentire parziali
usi pubblici dei beni stessi, nonche´ le modalita` per
il rilascio delle licenze di esercizio delle attivita` previste e delle eventuali ulteriori autorizzazioni amministrative.
Una prima indicazione per l’applicazione di tali
strumenti e` contenuta nel comma 9 dell’art. 33-bis
D.L. n. 98/2011 in relazione all’eccessivo affollamento degli istituti penitenziari presenti sul territorio nazionale, per fronteggiare il quale il Ministero
della giustizia puo` individuare beni immobili statali, comunque in uso all’Amministrazione della giustizia, suscettibili di valorizzazione e dismissione in
favore di soggetti pubblici e privati, mediante permuta, anche parziale, con immobili gia` esistenti o
da edificare e da destinare a nuovi istituti penitenziari. Nel caso in cui gli immobili da destinare a
nuovi istituti penitenziari siano da edificare, i soggetti di cui al precedente periodo non devono essere inclusi nella lista delle Amministrazioni pubbliche redatta dall’ISTAT ai sensi dell’art. 1, comma
3, della L. n. 196/2009. Le procedure di valorizzazione e dismissione sono effettuate dal Ministero
della Giustizia, sentita l’Agenzia del demanio, anche in deroga alle norme in materia di contabilita`
generale dello Stato, nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico-contabile. A tal fine, il comma 11 dell’art. 33-bis D.L. n. 98/2011
prevede che il Ministero della Giustizia, valutate le
esigenze dell’Amministrazione penitenziaria, individui i Comuni all’interno del territorio dei qualiUrbanistica e appalti 4/2012OpinioniAppalti e lavori pubblici
devono insistere gli immobili gia` esistenti o da edificare e da destinare a nuovi istituti penitenziari e
determini le opere da realizzare affidando a societa`
partecipata al 100% dal MEF, in qualita` di centrale
di committenza, ai sensi dell’art. 33 del D.Lgs. n.
163/2006, il compito di provvedere alla stima dei
costi, alla selezione delle proposte per la realizzazione delle nuove infrastrutture penitenziarie, presentate dai soggetti di cui al comma 9, con preferenza
per le proposte conformi alla disciplina urbanistico-edilizia vigente.
Per l’approvazione degli interventi volti alla realizzazione delle nuove infrastrutture penitenziarie e di
eventuali variazioni degli strumenti urbanistici, la
centrale di committenza puo` convocare una o piu`
conferenze di servizi e promuovere accordi di programma ai sensi dell’art. 34 del TUEL, con la partecipazione delle Regioni, degli Enti locali e delle altre Amministrazioni interessate. Gli immobili cosı`
realizzati sono oggetto di permuta con immobili statali, comunque in uso all’Amministrazione della
giustizia, suscettibili di valorizzazione e/o dismissione. A tal fine, il Ministero, sentita l’Agenzia del demanio, individua con uno o piu` decreti i beni immobili oggetto di dismissione, secondo le seguenti
a) le valorizzazioni e/o dismissioni sono effettuate
dal Ministero della Giustizia, che puo` avvalersi del
supporto tecnico-operativo dell’Agenzia del demanio, e/o dell’Agenzia del territorio e/o del contraente generale di cui al comma 11;
b) la determinazione del valore degli immobili oggetto di dismissione e` decretata dal Ministero della
Giustizia, previo parere di congruita` emesso dall’Agenzia del demanio, che tiene conto della valorizzazione dell’immobile medesimo;
c) il Ministero della Giustizia comunica al MIBAC
l’elenco degli immobili da valorizzare e dismettere,
insieme alle schede descrittive di cui all’art. 12,
comma 3 del codice dei beni culturali e del paesaggio; il MIBAC a sua volta si pronuncia, entro il termine perentorio di trenta giorni dalla ricezione della comunicazione, in ordine alla verifica dell’interesse storico-artistico ed individua, in caso positivo,
le parti degli immobili stessi soggette a tutela, con
riguardo agli indirizzi di carattere generale di cui all’art. 12, comma 2, del citato codice. Per i beni riconosciuti di interesse storico-artistico, l’accertamento della relativa condizione costituisce dichiarazione ai sensi dell’art. 13 del codice e le approvazioni e le autorizzazioni in esso previste sono rilasciate o negate entro sessanta giorni dalla ricezione
dell’istanza. Qualora entro il termine di 60 giorni leUrbanistica e appalti 4/2012amministrazioni competenti non si siano pronunciate, le approvazioni e le autorizzazioni citate si intendono acquisite con esito positivo e le disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio, parti prima e seconda, si applicano anche dopo la dismissione;
d) gli immobili da dismettere sono individuati con
decreto dal Ministero della Giustizia, sentita l’Agenzia del demanio, ed entrano a far parte del patrimonio disponibile dello Stato;
e) per l’approvazione della valorizzazione degli immobili individuati e delle conseguenti variazioni
degli strumenti urbanistici, il contraente generale
di cui al comma 11 puo` convocare una o piu` conferenze di servizi e promuovere accordi di programma
ai sensi dell’art. 34 TUEL con la partecipazione
delle Regioni, degli Enti locali e delle altre amministrazioni interessate;
f) i contratti di permuta sono approvati dal Ministero della Giustizia. L’approvazione puo` essere negata per sopravvenute esigenze di carattere istituzionale dello stesso Ministero;
g) eventuali disavanzi di valore tra i beni oggetto di
permuta, esclusivamente in favore dell’Amministrazione statale, sono versati all’entrata del bilancio
dello Stato per una quota pari all’80 per cento. La
restante quota del 20 per cento e` assegnata agli Enti territoriali interessati alle valorizzazioni.
Gli oneri economici derivanti dalle attivita` svolte
dalla societa`-centrale di committenza, indicata nel
comma 11 dell’art. 33-bis D.L. n. 98/2011, sono
posti a carico dei soggetti che risulteranno cessionari dei beni oggetto di valorizzazione e/o dismissione. Mentre i soggetti di cui al comma 9, in caso
di immobili di nuova realizzazione, devono assumere a proprio carico gli oneri di finanziamento e
di costruzione. Devono, altresı`, essere previste forme di penalita` a carico dei medesimi soggetti per
la realizzazione di opere non conformi alla proposta.
In considerazione della necessita` di procedere in
via urgente all’acquisizione di immobili da destinare
a nuovi istituti penitenziari, le conferenze di servizi
di cui ai precedenti commi 12 e 13 lett. e) sono
concluse entro il termine di quindici giorni dal loro
avvio; e gli accordi di programma di cui ai medesimi commi sono conclusi e approvati entro il termine di trenta giorni dal loro avvio. Ove l’accordo di
programma comporti variazione degli strumenti urbanistici, l’adesione del sindaco deve essere ratificata dal consiglio comunale entro quindici giorni dall’approvazione dell’accordo, decorsi i quali l’accordo stesso si intende comunque ratificato. E` fatto383OpinioniAppalti e lavori pubblici
salvo quanto disposto dagli statuti delle Regioni a
statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano e dalle pertinenti norme di attuazione relativamente al trasferimento dei beni oggetto
dei commi da 9 a 16.La valorizzazione del patrimonio
Il quadro storico delle fonti sul patrimonio immobiliare pubblico, nel quale trovano sede propria le ultime misure governative, si snoda attraverso alcune
precise linee direttrici (7): la razionalizzazione degli
spazi, il contenimento delle locazioni passive, la
manutenzione ordinaria e straordinaria, il patrimonio strumentale degli enti previdenziali, federalismo
demaniale, dismissione e valorizzazione degli immobili pubblici (8).
Soffermando l’attenzione proprio sulle ultime indicate un primo elemento d’interesse e` ricavabile
dalla L. n. 579/1993, recante norme per il trasferimento agli enti locali ed alle Regioni di beni immobili demaniali e patrimoniali dello Stato, con la
quale il MEF e` stato autorizzato a trasferire, con
propri decreti, agli enti locali territoriali i beni del
demanio pubblico e del patrimonio indisponibile
dello Stato dei quali gli enti suddetti facessero richiesta per la realizzazione di opere o per lo svolgimento di attivita` di interesse pubblico di propria
competenza, e che risultavano, alla data di emanazione del decreto, non utilizzati in conformita` al
soddisfacimento degli interessi pubblici cui fossero
Successivamente, con l’art. 7 D.L. n. 79/1997,
conv. con mod. nella L. n. 140/1997, il Legislatore
ha promosso: «l’immediata realizzazione di un programma straordinario di dismissione di beni immobiliari degli enti previdenziali pubblici» al fine di
temperare alcune contingenti esigenze di riequilibrio finanziario.
Altre numerose disposizioni di ordine finanziario (9) hanno nel tempo favorito la costituzione, o
la selezione di societa` appositamente incaricate della valorizzazione (10) mentre, attraverso l’art. 1
comma 259 L. n. 296/2006, e` stato consentito che:
«per il perseguimento delle finalita` di valorizzazione
e utilizzazione a fini economici dei beni di cui al
presente articolo, i beni medesimi possono essere
affidati a terzi ai sensi dell’art. 143 del codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al D.Lgs. n. 163/2006, in quanto compatibile» (11).
Tralasciando altri diffusi richiami normativi, occor-384re evidenziare un’altra tra le fonti piu` risalenti e,
confermato dalle fonti analizzate, ancora oggi tra le
piu` rilevanti sul tema, ovvero il citato D.L. n. 351/
2001 con il quale, in particolare all’art. 3 comma
15-bis (12) e` stato previsto che: «per la valorizzazione di cui al comma 15, l’Agenzia del demanio puo`
individuare, d’intesa con gli enti territoriali interessati, una pluralita` di beni immobili pubblici per i
quali e` attivato un processo di valorizzazione unico,
in coerenza con gli indirizzi di sviluppo territoriale,
che possa costituire, nell’ambito del contesto economico e sociale di riferimento, elemento di stimolo ed attrazione di interventi di sviluppo locale
...omissis ... E` elemento prioritario di individuazione, nell’ambito dei predetti programmi unitari, la
suscettivita` di valorizzazione dei beni immobili pubblici mediante concessione d’uso o locazione, nonche´ l’allocazione di funzioni di interesse sociale,
culturale, sportivo, ricreativo, per l’istruzione, la
promozione delle attivita` di solidarieta` e per il soNote:
(7) Per un approfondimento sulle quali si rinvia al documento
elaborato dalla Camera dei Deputati e disponibile all’indirizzo:
http://www.camera.it/561?appro=359&La+disciplina+degli+immobili+pubblici.
(8) Il dato deriva dallo Studio delle Opzioni Strategiche per la Valorizzazione del Patrimonio Immobiliare Comunale - Rapporto
Conclusivo (studio di pre-fattibilita`) elaborato dal Gruppo di Lavoro Integrato istituito ai sensi del Protocollo di Intesa del 14
giugno 2007 con il Comune di Milano, 4 reperibile sul sito http://
allegati.comune.milano.it/dccasa/valorizzazione_consiglio/VALORIZZAZIONE%20CONSIGLIO.zip p.4 per Cassa Depositi e Prestiti dal quale risulta che: «nell’ultimo decennio si sono succedute numerose operazioni di valorizzazione attraverso le quali grandi imprese, banche, assicurazioni, enti previdenziali, enti pubblici
locali e lo stesso Stato hanno estratto valore dal proprio patrimonio immobiliare, contribuendo ad attivare un processo di trasformazione del settore che lo ha rapidamente allineato a standard
europei in termini di dimensione, trasparenza, attenzione degli
investitori e disponibilita` di strumenti finanziari dedicati».
(9) Per una compiuta panoramica, Dugato, Beni e servizi pubblici nelle leggi finanziarie, in Foro Amm. TAR, 2008, 7-8, 2275.
(10) Come nel caso dell’art. 19, comma 1, L. n. 448 del 1998
laddove invece il successivo comma 6 delinea un interessante
meccanismo sinallagmatico che riproduce, nell’ambito del recupero e della valorizzazione di beni pubblici, lo schema della concessione di costruzione e gestione.
(11) Nel caso di un piano di valorizzazione immobiliare, l’ente locale, concedente, provvede all’individuazione delle aree, e/o alla
loro acquisizione, al completamento dell’iter urbanistico necessario affidandole al concessionario individuato mediante gara, in
concessione d’uso o in diritto di superficie. Il concessionario finanzia la realizzazione delle opere con un mix di mezzi propri e
di debito finanziario, e provvede alla loro gestione remunerando
il capitale investito, a seconda della ‘‘temperatura’’ dell’opera o
del servizio, attraverso canoni di locazione (opere fredde), ovvero attraverso i proventi economici della gestione (opere calde)
per tutta la durata della concessione.
(12) Introdotto dalla L. n. 296 del 27 dicembre 2006 (Finanziaria
2007).Urbanistica e appalti 4/2012OpinioniAppalti e lavori pubblici
stegno alle politiche per i giovani, nonche´ per le
pari opportunita`».
In seguito, con i commi da 313 a 319 della L. n.
244/2007 (Finanziaria 2008), il Legislatore ha integrato la disciplina dei PUV, con il Piano di valorizzazione dei beni pubblici per la promozione e lo sviluppo dei sistemi locali (13): «costituito dal complesso dei programmi unitari di valorizzazione finalizzati all’attivazione di significativi processi di sviluppo locale attraverso il recupero e il riuso di beni
immobili pubblici, coerentemente con gli indirizzi
di sviluppo territoriale, economico e sociale e con
gli obiettivi di sostenibilita` e qualita` territoriale e
urbana» (14).
In questo caso, la titolarita` dell’iniziativa e` stata attribuita al MEF, di concerto con il MIBAC il quale, tramite l’Agenzia del demanio, nel rispetto delle
attribuzioni costituzionali delle Regioni, d’intesa
con gli enti territoriali interessati, e nel rispetto dei
piani urbanistici comunali, individua ambiti di interesse nazionale nei quali sono presenti beni immobili di proprieta` dello Stato e di altri soggetti
pubblici per promuovere, in ciascuno di essi, un
programma unitario di valorizzazione. Alle Regioni,
invece, ed agli enti territoriali e locali interessati,
spetta la promozione, d’intesa con il MEF e di concerto con il MIBAC, della formazione dei programmi unitari di valorizzazione, individuando gli interventi, le modalita` di attuazione, le categorie di destinazioni d’uso compatibili, l’entita` e la modalita`
di attribuzione agli enti territoriali di quota parte
del plusvalore da realizzare, nonche´ ogni altro elemento significativo per l’attuazione di quanto previsto nei programmi medesimi. L’approvazione del
programma produce gli effetti previsti dall’art. 34
del TUEL, e dalle leggi regionali, nonche´, ove necessario, la dichiarazione di pubblica utilita` per le
opere pubbliche o di interesse generale in esso comprese.
Dal punto di vista urbanistico, ai sensi del comma
318 ciascun PUV o parti di esso, in relazione alla
sua approvazione, puo` assumere, in considerazione
della tipologia e dei contenuti degli interventi
previsti, il valore e gli effetti dei piani, programmi
e strumenti attuativi di iniziativa pubblica e privata, ai sensi della vigente normativa nazionale e regionale. Risulta applicabile, ove necessaria, la disciplina sui programmi di riabilitazione urbana
contenuta nel comma 5 dell’art. 27 della L. n.
166/2002, che disciplina la partecipazione dei soggetti privati al programma disponendo che: «il
concorso dei proprietari rappresentanti la maggioranza assoluta del valore degli immobili in base al-Urbanistica e appalti 4/2012l’imponibile catastale, ricompresi nel piano attuativo, e` sufficiente a costituire il consorzio ai fini
della presentazione al comune delle proposte di
realizzazione dell’intervento e del relativo schema
di convenzione».
Nell’analisi del quadro normativo trova spazio anche il citato art. 58 D.L. n. 112/2008, sul quale, come visto, la riforma incide parzialmente.
La sintesi normativa tra programmi di valorizzazione e fondi comuni di investimento, gia` evidenziata
nel D.L. n. 351/2001 e` stata invece fortemente ribadita nell’art. 6 D.Lgs. n. 85/2010 ove si legge
che: «(1.) al fine di favorire la massima valorizzazione dei beni e promuovere la capacita` finanziaria
degli enti territoriali, anche in attuazione del criterio di cui all’art. 2, comma 5, lett. c), i beni trasferiti agli enti territoriali possono, previa loro valorizzazione, attraverso le procedure per l’approvazione delle varianti allo strumento urbanistico di
cui all’art. 2, comma 5, lett. b), essere conferiti ad
uno o piu` fondi comuni di investimento immobiliare istituiti ai sensi dell’art. 37 del D.Lgs. n. 58/
1998, e successive modificazioni, ovvero dell’art.
14-bis della L. n. 86/1994. Ciascun bene e` conferito, dopo la relativa valorizzazione attraverso le
procedure per l’approvazione delle varianti allo
strumento urbanistico, per un valore la cui congruita` e` attestata, entro il termine di trenta giorni
dalla relativa richiesta, da parte dell’Agenzia del
demanio o dell’Agenzia del territorio, secondo le
rispettive competenze. (2.) La Cassa depositi e
prestiti, secondo le modalita` di cui all’art. 3, comma 4-bis, del D.L. n. 5/2009, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 33/2009, puo` partecipare ai
fondi di cui al comma 1. (3.) Agli apporti di beni
immobili ai fondi effettuati ai sensi del presente
decreto si applicano, in ogni caso, le agevolazioni
di cui ai commi 10 e 11 dell’art. 14-bis della L. n.
86/1994».
S’impone, pertanto, una sintetica analisi della disciplina relativa allo strumento finanziario, parzialmente riformato dall’art. 33 D.L. n. 98/2010 sinteticamente analizzato nel primo paragrafo.Note:
(13) L’acronimo PUV, Piani Unitari di Valorizzazione, racchiude il
preciso intento politico di operare processi di valorizzazione che
coinvolgano un’ampia gamma d’immobili pubblici, di proprieta`
dello Stato e dei singoli enti locali, secondo una logica integrata
e sinergica con gli indirizzi di governo del territorio tentando di
superare i tradizionali fattori di criticita` tipici di un approccio per
interventi spot.
(14) Loiero, Il federalismo demaniale, Roma, 2010, 38.385OpinioniAppalti e lavori pubblici
La disciplina sui fondi comuni d’investimento immobiliare ad apporto pubblico si compone di fonti
di diverso ordine e grado, tra le quali, in primo luogo, il D.Lgs. n. 58/1998 cd. TUF, ed il vigente regolamento attuativo adottato il 29 ottobre 2007
congiuntamente dalla Banca d’Italia e dalla CONSOB; mentre, per la specifica funzione di supporto
ai programmi di valorizzazione immobiliare ricorre
il citato art. 14-bis della L. n. 86/1994, relativo alle
modalita` di apporto da parte dello Stato e di enti
pubblici locali di quote del patrimonio immobiliare;
fonte alla quale espressamente rinviano tanto l’art.
6 del D.Lgs. n. 85/2010 quanto lo stesso art. 33
Nondimeno, altrettanto rilevante risulta la compiuta normazione elaborata in sede di delegificazione
ad opera delle Autorita` di vigilanza e dalla Banca
Non potendo, tuttavia, essere questa la sede per
una compiuta analisi delle fonti di presidio si vuole
concentrare l’attenzione esclusivamente sugli aspetti funzionali e di collegamento con i programmi di
valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico.
Secondo la piu` recente definizione normativa il
fondo comune si inserisce nella categoria dei patrimoni autonomi o separati, raccolti mediante una o
piu` emissioni di quote tra una pluralita` di investitori con l’espressa finalita` di investire lo stesso patrimonio sulla base di una predeterminata politica di
investimento adottata dalla societa` di gestione del
risparmio (SGR) sotto forma di gestione in monte,
nell’interesse dei partecipanti ed in autonomia dai
medesimi (15).
Dal punto di vista finanziario, lo strumento e` considerato tra gli organismi di investimento collettivo del risparmio (OICR) (16) che consentono di
effettuare investimenti immobiliari senza acquistare direttamente il bene (17); in particolare: «il
portafoglio dei fondi, distinto da quello delle
SGR, viene finanziato attraverso il collocamento
di quote presso gli investitori. Questi ultimi percepiscono i proventi generati dall’attivita` di gestione
sia mediante la distribuzione di dividendi periodici, sia a seguito del rimborso delle quote al termine
del periodo di vita del fondo, che puo` arrivare fino
a 30 anni. La custodia degli strumenti finanziari e
delle disponibilita` liquide del fondo e` affidata alla
banca depositaria, che provvede ad accertare la legittimita` delle operazioni di emissione e rimborso
delle quote; essa puo` inoltre essere incaricata del386calcolo periodico del valore delle quote del fondo» (18).
Possono distinguersi in: «fondi ordinari, che raccolgono le disponibilita` finanziarie da parte dei partecipanti per poi destinarle all’investimento immobiliare sulla base delle opportunita` che si presentano
sul mercato; fondi ad apporto, che vengono costituiti tramite conferimento di beni immobili da parte di un soggetto (pubblico o privato); e, fondi misti, che vengono costituiti tramite apporti sia in denaro sia in immobili. La finalita` del fondo immobiliare e` la valorizzazione o la messa a reddito del proprio portafoglio di investimenti immobiliari attraverso politiche di asset management definite dal regolamento di gestione le quali a seconda del fondo,
possono essere incentrate, a titolo esemplificativo:
a) sull’attivita` di trading immobiliare; b) sull’implementazione di operazioni di sviluppo immobiliare,
pur non essendo consentito il diretto svolgimento
di attivita` di costruzione, e la seguente rivendita o
messa a reddito degli asset» (19).
I fondi comuni presentano in ogni caso i seguenti
tratti essenziali:
a) la forma contrattuale;
b) la gestione a titolo di mandato da parte della
c) il principio della separazione patrimoniale tra
soggetto gestore e patrimonio dei fondi gestiti;
d) l’esistenza di un soggetto depositario dei titoli e
delle liquidita` (banca depositaria) diverso dal soggetto gestore (SGR);
e) l’autoregolamentazione degli obiettivi e dei criteri di gestione contenuti nel cd. Regolamento;
f) la raccolta e la conseguente emissione dei titoli
di partecipazione sono configurati come momenti
essenzialmente unitari;
g) l’oggetto primario dell’investimento del fondo e`
rappresentato da titoli non quotati;
h) il rimborso delle quote avviene secondo un proNote:
(15) Ex art. 1, comma 1, lett. j) del D.Lgs. 24 febbraio 1998 n.
58 cd. TUF come modif. dall’art. 32 D.L. n. 78/2010 conv. con
mod. dalla L. n. 122/2010 contenente disposizioni relative alla
riorganizzazione della disciplina fiscale dei fondi immobiliari chiusi.
(16) Nicolai, Finanza pubblica, Autonomia finanziaria, vincoli di
bilancio, strumenti di finanziamento, Milano, 2009, 285.
(17) Panetta a cura di, L’andamento del mercato immobiliare italiano e i riflessi sul sistema finanziario, Banca d’Italia, Questioni
di Economia e Finanza (Occasional papers) Numero 59 -, Dic.
2009, 31.
(18) Ibidem, 32.
(19) CDPI INVESTIMENTI S.G.R. s.p.a. Dossier edilizia sociale:
vademecum di CDPI, in Edil. e Terr., 2010, 19, 39.Urbanistica e appalti 4/2012OpinioniAppalti e lavori pubblici
gramma di scadenze prefissate e non - come nei
fondi aperti - a vista ai partecipanti che ne facciano
Quest’ultima caratteristica legata alla natura aperta
o chiusa del fondo d’investimento assume un importante funzione distintiva, soprattutto con riferimento alle scelte di gestione, riguardando il diritto
riconosciuto all’investitore: «di richiedere in qualsiasi momento il rimborso della quota; si tratta, pertanto, di un elemento che va riferito direttamente
non gia` alla tipologia degli investimenti che il fondo puo` eseguire, ma al diritto che l’investitore ha
di disinvestire o meno, in qualsiasi momento, la
propria partecipazione al fondo» (20).
Sotto il profilo funzionale, la gestione del fondo e`
rimessa ad un apposito Regolamento chiamato a
stabilire l’ammontare, il periodo di sottoscrizione
delle quote, la strategia d’investimento, gli obiettivi
di rendimento e tutti gli altri aspetti di funzionamento; mentre l’avvio dell’attivita` di valorizzazione
del fondo consegue all’autorizzazione della Banca
d’Italia ed alla completa sottoscrizione da parte degli investitori. I proventi derivanti dall’attivita` di
compravendita di immobili e/o dalla loro gestione,
nel rispetto del Regolamento, possono essere reinvestiti o distribuiti periodicamente. I fondi possono
dotarsi dei mezzi necessari per realizzare o acquisire
immobili sia utilizzando i proventi della sottoscrizione iniziale delle quote, sia ricorrendo al debito finanziario entro la soglia del 60% del complesso degli investimenti immobiliari (oltre la quale sarebbe
definito speculativo). Al termine della vita del fondo, comunque non superiore a 30 anni, gli immobili devono essere dismessi e il ricavato distribuito
agli investitori. Sulla base di quanto previsto dal
Regolamento di gestione, la sottoscrizione puo` avvenire sia per contanti che attraverso l’apporto di
immobili e possono partecipare congiuntamente
Nel caso in cui la partecipazione pubblica comporti
un apporto al fondo, per oltre il 51% per cento
composto da beni dello Stato, di enti previdenziali,
regioni, enti locali e loro consorzi, nonche´ di societa` interamente possedute dagli stessi soggetti, il fondo immobiliare puo` assumere la natura di fondo immobiliare con apporto di beni pubblici, di cui all’art. 14-bis, L. n. 86/1994.
Nel tentativo di operare dunque la sintesi dello
strumento finanziario, anche in ragione della parziale riforma (21) operata nel corso del 2010, dal
punto di vista civilistico, ad esso puo` sovrapporsi
concettualmente la figura del patrimonio autonomo e separato (22), privo della personalita` giuridi-Urbanistica e appalti 4/2012ca e di propri organi caratterizzato per il frazionamento in quote di uguale valore, per la particolare
disciplina del rapporto contrattuale di partecipazione, prevista nel regolamento del fondo, e per il fatto che il patrimonio e` necessariamente gestito da
parte di un intermediario specializzato, ovvero
l’SGR (23).
Tali ragioni inducono a ritenere lo strumento:
«particolarmente adatto nel caso in cui l’ente locale abbia individuato un portafoglio di beni (1)
avente una sufficiente massa critica in termini di
valore minimo e (2) che intende (anche solo parzialmente) valorizzare anche mediante il mutamenNote:
(20) Annunziata, Gestione collettiva del risparmio e nuove tipologie di fondi comuni di investimento, in Riv. Soc., 2000, 2, 350
per il quale: «tale elemento, tuttavia, reagisce direttamente anche sulle politiche di investimento del fondo. Infatti, la circostanza per cui, nel fondo aperto, gli investitori possono richiedere in
qualsiasi momento il rimborso della quota espone tale tipo di
fondo ad un rischio evidente di illiquidita`, il che richiede che il
patrimonio venga investito prevalentemente in beni agevolmente liquidabili».
(21) Cfr. D.L. 31 maggio 2010 n. 78 conv. con mod. nella L. 30
luglio 2010 n. 122; Gentiloni Silvestri, Limiti di responsabilita` patrimoniale nei fondi comuni d’investimento. Novita` recenti tra
giurisprudenza e legislazione, nota a Cass. civ. 15 luglio 2010, n.
16605, in Banca Borsa Tit. Cred., 2011, 4, 442, il quale tuttavia
evidenzia che: «i dubbi sulla non opportunita` di affrontare una
modifica legislativa di grande complessita` per mezzo di un decreto legge sono confermati anche dalla presenza di una rilevante imprecisione nel testo».
(22) Sul punto si segnala la recente analisi di Lemma, Autonomia dei fondi comuni d’investimento e regolazione della gestione collettiva del risparmio, in nota a Cass. civ. 15 luglio 2010, n.
16605, in Banca Borsa Tit. Cred., 2011, 4, 432 ss. ad avviso del
quale: «la soluzione offerta dalla Cassazione ... non tiene conto
dell’articolata evoluzione della normativa speciale e, in particolare dei provvedimenti delle Autorita` di settore emanati in attuazione del TUF o delle determinazioni assunte in sede di approvazione dei regolamenti di gestione», auspicando un tempestivo
intervento di riforma organica sullo strumento finanziario.
(23) Portaluri, Diritto comune e obblighi di servizio pubblico nella
gestione e valorizzazione della proprieta` immobiliare pubblica, in
Foro Amm. TAR, 2006, 803 secondo il quale: «Le ragioni della
scelta (e della successiva proliferazione) del modello societario
sono molteplici; due, pero`, sono quelle fondamentali alla base
dell’opzione legislativa: da un lato, la separazione patrimoniale
(e gestionale rispetto all’ente conferente) che lo strumento societario garantisce; dall’altro, la ‘‘velocita`’’ di realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica che esso e` in grado di assicurare. Le
urgenze (sempre piu` pressanti) connesse al rispetto dei vincoli
(specie finanziari) derivanti dalla partecipazione all’UE ed il cennato ripensamento del ruolo dei beni pubblici, infatti, hanno
aperto al dibattito in ordine alla valorizzazione di questi beni, da
intendersi soprattutto come necessita` di loro trasformazione in
una voce di entrata per il bilancio statale: i beni pubblici diventano cosı` strumento ordinario di risanamento dei conti pubblici. E`
in questa prospettiva che il modello societario ha assunto rilievo, proprio per la sua elevata capacita` di adattamento alle molteplici e diversificate esigenze connesse agli obiettivi volta per volta perseguiti nonche´, appunto, per la possibilita` di ‘‘separare le
sorti contabili’’ delle societa` da quelle dello Stato mantenendole, pero`, al contempo sotto il relativo controllo».387OpinioniAppalti e lavori pubblici
to di destinazione d’uso dei singoli cespiti permettendo al Comune di mantenere un certo ruolo nella governance del fondo (attraverso la negoziazione
del regolamento del fondo) nonche´ di ottenere ritorni immediati (a) attraverso la cessione delle quote rivenienti dall’apporto per mezzo di un collocamento delle quote con investitori istituzionali b) ricorrendo all’emissione di prestiti obbligazionari
convertibili in quote del fondo - con emissione di
una speciale classe di quote che dia diritto a partecipare all’extra rendimento o con accordi con gli
acquirenti delle quote che diano risultati sostanzialmente analoghi - o c) attraverso la cessione di parte
degli immobili al fondo) e di partecipare ai frutti
della valorizzazione» (24).
La specialita` della disciplina prevista per il caso di
apporto di immobili pubblici impone un breve approfondimento distintivo sintetizzabile nella disciplina del conflitto d’interessi, prevedendo il comma
2 dell’art. 14-bis L. n. 86/1994 un esplicito divieto
di controllo ai sensi dell’art. 2359 c.c., anche indiretto, da parte di alcuno dei soggetti che procedono
all’apporto, che comporta una netta restrizione sulle
modalita` operative dell’ente pubblico.
Il regolamento del fondo deve prevedere in particolare l’obbligo per i soggetti che effettuano conferimenti in natura, di integrare gli stessi con un apporto in denaro non inferiore al 5 per cento del
valore del fondo. Detto obbligo non sussiste qualora partecipino al fondo, esclusivamente con apporti in denaro, anche soggetti diversi da quelli che
hanno effettuato apporti in natura ai sensi del
comma 1 e sempreche´ il relativo apporto in denaro non sia inferiore al 10 per cento del valore del
La liquidita` derivata dagli apporti in denaro non
puo` essere utilizzata per l’acquisto di beni immobili
o diritti reali immobiliari; fatta eccezione per gli acquisti di beni immobili e diritti reali immobiliari
strettamente necessari ad integrare progetti di utilizzo di beni e diritti apportati ai sensi del comma 1 e
sempreche´ detti acquisti comportino un investimento non superiore al 30 per cento dell’apporto
complessivo in denaro.
Con le modalita` gia` previste all’art. 12, comma 3 L.
n. 86/1994, la SGR procede all’offerta al pubblico
corredata dalla relazione di valutazione dell’Agenzia
del territorio e, ove esistente, dal certificato attestante l’avvenuta approvazione dei progetti di utilizzo dei beni e dei diritti da parte della conferenza
di servizi di cui al comma 12. L’offerta al pubblico
deve concludersi entro dodici mesi dalla istituzione
del fondo e comportare il collocamento di quote388per un numero non inferiore al 60 per cento del loro numero originario presso investitori diversi dai
soggetti conferenti. Il regolamento del fondo prevede le modalita` di esecuzione del collocamento, il
termine per il versamento dei corrispettivi da parte
degli acquirenti delle quote, le modalita` con le quali la societa` di gestione procede alla consegna delle
quote agli acquirenti, riconosce i corrispettivi ai
soggetti conferenti e restituisce ai medesimi le quote non collocate (25).
Specifiche disposizioni disciplinano i profili strettamente fiscali del fondo e degli investitori, recentemente riformati dall’art. 32 del D.L. n. 78/2010
conv. con mod. nella L. n. 122/2010.
In alternativa alla procedura prevista al comma 6
dell’art. 14-bis, per le quote di propria pertinenza,
gli enti locali territoriali possono emettere titoli
speciali che prevedano diritti di conversione in
quote dei fondi istituiti ai sensi del comma 1, secondo le modalita` di cui all’art. 35 della predetta L.
n. 724/1994. Le somme derivanti dal collocamento
dei titoli emessi o dalla cessione delle quote, nonche´ dai proventi distribuiti dai fondi sono destinate
al finanziamento degli investimenti secondo le norme previste dal D.Lgs. n. 77/1995, nonche´ alla riduzione del debito complessivo.
Qualora per l’utilizzazione o la valorizzazione dei
beni e dei diritti da conferire ai sensi del comma 1
da parte degli enti locali territoriali sia prevista dal
regolamento del fondo l’esecuzione di lavori su beni
immobili di pertinenza del fondo stesso, gli enti locali territoriali conferenti dovranno effettuare anche i conferimenti in denaro necessari nel rispetto
dei limiti previsti al comma 1. Proprio a tal fine, gli
(24) Del Fante, Il futuro degli investimenti locali, Istituzioni, Attori e Strumenti, Seminario ANCI, Roma, 25 ottobre 2007, 6, reperibile su http://www.astrid-online.it/Governo-de/Studi-ric1/Archivio-21/Del-Fante_il-futuro-degli-investimenti-localiLUN.pdf.
(25) Gli interessati all’acquisto delle quote offerte sono, quindi,
tenuti a fornire alla societa` di gestione, su richiesta della medesima, le garanzie, indicate nel regolamento del fondo, per il
buon esito dell’impegno di sottoscrizione assunto. Entro sei mesi dalla consegna delle quote agli acquirenti, la SGR richiede alla
CONSOB. l’ammissione dei relativi certificati alla negoziazione
in un mercato regolamentato, salvo il caso in cui le quote siano
destinate esclusivamente ad investitori istituzionali ai sensi dell’art. 12, comma 2, lett. a). Qualora, decorso il termine di dodici
mesi dalla data dell’ultimo apporto in natura, risulti collocato un
numero di quote inferiore a quello indicato nel comma 6, la societa` di gestione dichiara il mancato raggiungimento dell’obiettivo minimo di collocamento, dichiara caducate le prenotazioni ricevute per l’acquisto delle quote e delibera la liquidazione del
fondo, che viene effettuata da un commissario nominato dal
MEF operante secondo le direttive impartite dal ministro medesimo, il quale provvedera` a retrocedere i beni immobili e i diritti
reali immobiliari apportati ai soggetti conferenti.Urbanistica e appalti 4/2012OpinioniAppalti e lavori pubblici
enti conferenti sono autorizzati ad emettere prestiti
obbligazionari convertibili in quote del fondo fino
alla concorrenza dell’ammontare sottoscritto in denaro. Le quote spettanti agli enti locali territoriali a
seguito dei conferimenti in denaro saranno tenute
in deposito presso la banca depositaria fino alla
Nel complesso quadro disciplinare trovano ora spazio autonomo le misure di salvaguardia recentemente introdotte dall’art. 33 del D.L. n. 98/2011, tendenti ad assicurare l’ambita efficacia strategica della
revisione normativa connessa alla stabilizzazione finanziaria dei conti pubblici.
Il Legislatore, infatti, da un lato, ha previsto la efficacia sospensivamente condizionata dell’apporto
ai fondi promossi da Regioni, Province, Comuni
anche in forma consorziata fino all’espletamento
delle procedure di valorizzazione e di regolarizzazione; dall’altro, un limite temporale di ordine
operativo secondo il quale, fino a quando il programma di valorizzazione dei beni trasferiti al fondo non e` stato completato, i soggetti apportanti
non possono alienare la maggioranza delle quote
Dalla ratio della misura pare quindi desumibile l’interesse a promuovere l’avvio dei programmi di valorizzazione immobiliare sul territorio nazionale in
maniere condivisa ed ampiamente partecipata dagli
enti locali, anche su impulso dei privati, a patto
che essi risultino oggettivamente realizzabili sotto il
profilo urbanistico e soprattutto sostenibili dal punto di vista economico-finanziario disincentivando
la ulteriore realizzazione di cattedrali nel deserto,
opere incompiute e lungaggini burocratiche a tutto
vantaggio della effettiva valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico.
Interesse la tutela del quale e` risultata ancor piu` rafforzata proprio in ragione delle disposizioni di ordine procedimentale introdotte dall’art. 27 della Manovra ‘‘Salva Italia’’, analizzate in precedenza.
Dall’altro lato, invece, il comma 2 dell’art. 33 D.L.
n. 98/2011 ha confermato gli orientamenti prudenziali manifestati, in sede consultiva, dall’Autorita` di
Vigilanza sui contratti pubblici (AVCP) risolvendo
definitivamente la problematica relativa alla esistenza di obblighi di evidenza pubblica nella fase di
selezione del partner finanziario.
Infatti, successivamente alla definizione degli obiettivi che l’ente locale intenda perseguire attraverso
il programma di valorizzazione, in ragione del patrimonio immobiliare disponibile, segue la strutturazione finanziaria dell’operazione per la quale, a causa del rilevante profilo di specializzazione richiesto,Urbanistica e appalti 4/2012si puo` ingenerare il bisogno di reperire know-how
Questo, soprattutto nel caso in cui si intenda escludere a priori la, pur prevista, costituzione di rapporti di partnership istituzionale con altri enti ed organismi di diritto pubblico (Banca d’Italia, Cassa depositi e presiti s.p.a., CO.N.SO.B, Autorita` di vigilanza), preferendo rivolgersi alla platea degli operatori specializzati privati (26).
La riforma operata ha cosı` posto fine all’incertezza
applicativa che in passato ha occasionato l’esercizio
dei poteri consultivi dell’Autorita` di Vigilanza prevedendo espressamente l’obbligo di avviare apposite procedure di evidenza pubblica anche per la selezione del partner finanziario privato (27) al quale
affidare l’istituzione e, quindi, la gestione del fondo
comune di investimento.
L’Autority, infatti, dinanzi ad un precedente affidamento diretto delle funzioni di coordinamento globale dell’operazione finanziaria (28) ha rilevato
che: «la gestione di portafogli immobiliari necessita
di tutta una serie di attivita` specifiche connesse
con la natura reale dei beni amministrati. Tali attivita` sono abbastanza eterogenee e solo in parte riconducibili ai servizi finanziari ‘‘esclusi’’ di cui all’art. 19, lett. d), del D.Lgs. n. 163/2006. Cio`, unito
ad una necessaria interpretazione restrittiva delle
norme suddette, conduce a ritenere che e` opportuno condurre la procedura di selezione della SGR secondo le regole dell’evidenza pubblica (in primis
con pubblicazione di un bando)».
(26) In tal senso anche Nicolai, Finanza pubblica, cit. 292. Mentre in senso contrario si segnala la recente sottoscrizione del
Patto per la valorizzazione del patrimonio regionale siglato tra la
Regione Lazio e Cassa depositi e prestiti s.p.a.
(27) Nonostante la ratio si potesse comunque desumere sia dalla disciplina in materia di dismissioni di beni pubblici contenuta
nel D.L. conv. in L. n. 410 del 2001 (nella quale si fa espresso riferimento ad apposite ‘‘procedure’’ per la selezione della SGR)
sia dal decreto MEF del 20 ottobre 2004 (uno dei decreti cartolarizzazione), nel quale era espressamente previsto che la scelta
della SGR dovesse avvenire attraverso procedure di evidenza
(28) Deliberazione n. 81 del 7 ottobre 2009 nella quale l’Autority
precisa che: «sebbene la sola attivita` di collocamento delle quote rientrerebbe nei contratti finanziari cd. esclusi ... omissis ... le
attivita` affidate al Global coordinator sembrano essere state un
po’ piu` ampie, avendo ricompreso anche una forma di consulenza e assistenza alla Regione proprio nell’impostazione della
complessa e innovativa operazione, sebbene l’attivita` di coordinamento del collocamento delle quote sembrerebbe essere stata quella centrale. Si osserva, altresı`, che oggi soccorrerebbe la
norma contenuta nell’art. 27 del D.Lgs. n. 163/2006, la quale
prevede una forma di selezione anche per l’affidamento dei cd.
contratti esclusi, norma non in vigore all’epoca dell’affidamento
de quo».389OpinioniAppalti e lavori pubblici
Cio`, nonostante la stessa Autority avesse gia` valutato negativamente la possibilita` di ritenere la gestione di un fondo immobiliare equiparabile ad un
servizio finanziario consistente nell’emissione, nell’acquisto, nella vendita e nel trasferimento di titoli o di altri strumenti finanziari, al fine di verificare se l’affidamento del servizio potesse, o meno,
considerarsi escluso dall’applicazione del codice
dei contratti (secondo quanto previsto dall’art.
19); concludendo per ritenere applicabile in via
residuale l’art. 27, comma 1 del Codice il quale,
per l’affidamento dei contratti relativi ai settori
esclusi, prevede comunque una procedura negoziata nel rispetto dei principi di economicita`, efficacia, imparzialita`, parita` di trattamento, trasparenza, proporzionalita`. Monito, quest’ultimo, accompagnato dalla motivazione secondo la quale: «la
genericita` della nozione ‘‘servizi finanziari’’ di cui
all’art. 19 del codice determina effettivamente
un’area di incertezza che deriva dal suo coordinamento con l’indicazione dei servizi inclusi nell’Allegato II A del codice - ‘‘servizi finanziari: assicurativi, bancari e finanziari’’ (con esclusione dei
contratti di servizi finanziari relativi all’emissione,
all’acquisto, alla vendita al trasferimento di titoli
o di altri strumenti finanziari e strumenti forniti
da banche centrali), soggetti all’applicazione del
codice» (29).
La recente revisione normativa operata dal comma
2 dell’art. 33 D.L. n. 98/2011 sulla disciplina dei
fondi comuni d’investimento a supporto dei programmi di valorizzazione immobiliare, nel confermare quindi la visione prudenziale dell’Autority (30), stabilisce precisi obblighi propedeutici alle
fasi di apporto le quali non potranno avvenire se
non: «sulla base di progetti di utilizzo o di valorizzazione approvati con delibera dell’organo di governo
dell’ente, previo esperimento di procedure di selezione della Societa` di gestione del risparmio tramite
procedure di evidenza pubblica».
Esula dal perimetro tracciato l’analisi relativa alle
modalita` di affidamento a terzi, da parte della SGR
selezionata, delle attivita` riferibili alla valorizzazione
degli assets apportati al fondo dall’ente locale, per
la quale: «in ragione della stretta connessione esistente tra la gestione dei portafogli immobiliari e le
attivita` specifiche connesse con la natura ‘‘reale’’
dei beni amministrati, sul piano operativo deriva
una multiforme attivita` sociale, non soltanto sotto
forma di attivita` strettamente finanziarie, ma anche: di asset management (definizione strategie di
gestione, monitoraggio dei mercati immobiliari, valutazione degli investimenti); di property manage-390ment (gestione amministrativa, contabile, fiscale,
gestione dei condomini, gestione degli incassi e delle morosita`, vendita degli immobili); di facility management (manutenzione, riqualificazione, nonche´
gestione con fornitori)» (31); e dalle quali, soprattutto, non possono ritenersi escluse anche le attivita` di trasformazione dei beni attraverso nuova edificazione, ovvero attraverso demolizione e ricostruzione, direttamente non eseguibili dalla SGR (32).
Tuttavia, anche su questo tema potra` forse risultare
dirimente l’orientamento espresso dall’AVCP la
quale, sulla base del quadro conoscitivo corrente
sulle modalita` relative alla costituzione dei singoli
fondi immobiliari, nonche´ della loro gestione, e
con riserva di effettuare una piu` puntuale valutazione non appena saranno definite le concrete modalita` attuative ha ritenuto che: «l’espletamento della
procedura di gara per la scelta della SGR sembrerebbe soddisfare il principio dell’evidenza pubblica
anche con riferimento agli affidamenti di contratti
da parte della stessa societa` (affidamenti a valle)» (33).
La mancata previsione di un esplicito obbligo in tal
senso all’interno dell’art. 33 D.L. n. 98/2011, sembrerebbe confermare la validita` dell’impostazione
prudenziale; salvo in ogni caso il suggerimento secondo il quale, dinanzi ad un percorso di dismissione/valorizzazione di immobili pubblici attraverso il
ricorso alla istituzione di un fondo immobiliare ad
apporto, puo` comunque: «emergere la necessita` di
dar rilevanza alla tutela dell’interesse di cui gli Enti
pubblici apportanti sono portatori che si manifesta,
evidentemente quando gli Enti apportanti intendoNote:
(29) Parere Autorita` per la Vigilanza sui lavori pubblici del 4 agosto 2009 n. 47208 - Sistema integrato di fondi immobiliari adempimenti ex art. 11 del D.L. n. 112/2008, convertito in L. n.
133/2008.
(30) Orientamento condiviso anche da M. Nicolai, Finanza pubblica, cit., 293.
(31) Parere Autorita` per la Vigilanza sui lavori pubblici 4 agosto
2009, n. 47208 cit.
(32) CDPI INVESTIMENTI S.G.R. s.p.a. Dossier edilizia, cit., 39.
(33) Deliberazione n. 81 del 7 ottobre 2009 ove si legge che:
«Pur in presenza di un quadro non ancora definito, l’autonomia
patrimoniale del fondo immobiliare nei confronti dei soggetti
pubblici conferitari e la natura privatistica della societa` selezionata con gara, potrebbero condurre a ritenere, ad una prima analisi, che la SGR non sia tenuta, a sua volta, ad effettuare altre
procedure selettive; in tal caso sarebbe, tuttavia, preferibile prevedere nell’originario bando l’obbligo per la stessa SGR di conferire i servizi di progettazione e l’esecuzione delle opere a soggetti dotati di adeguata professionalita` e qualificazione SOA, in
relazione alla tipologia di intervento da progettare e realizzare, in
virtu` della natura intrinsecamente pubblica del fine che le opere
da realizzare tendono a soddisfare».Urbanistica e appalti 4/2012OpinioniAppalti e lavori pubblici
no mantenere in forme e modi da valutare caso per
caso il governo o il controllo degli assets immobiliari oggetto di apporti al Fondo» (34); che potrebbe,
quindi, motivare una regolamentazione specifica
contraria e piu` rigorosa anche degli affidamenti a
valle in seno al Regolamento di gestione del fondo.
Sicche´ potrebbe risultare preferita l’adozione da
parte del partner privato di una metodologia operativa tendente ad assicurare l’efficacia tipica delle
procedure di evidenza, potendo queste assicurare un
effettivo contemperamento tra le inderogabili esigenze di tutela dell’interesse pubblico e: «la massimizzazione dell’utile d’impresa» (35).
In tal senso se, da un lato, l’ente pubblico riesce a
soddisfare il proprio fabbisogno di sapere specializzato e di allocazione del rischio attraverso il ricorso al know-how ed al potenziale finanziario del settore privato; dall’altro, il partner selezionato potra`
essere stimolato a ricorrere alle procedure di evidenza, in vista dell’auspicata performance del fondo. Voce, quest’ultima nella quale, come noto, risulta compreso l’utile target della SGR e, prim’ancora, degli stessi enti apportanti sotto forma di valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico
apportato.Considerazioni conclusive sul fenomeno
A conclusione dell’analisi compiuta residuano alcune brevi riflessioni sulle dinamiche di relazione che
i programmi di valorizzazione immobiliare consentono di instaurare sotto forma di partenariato pubblico privato (PPP), non potendosi infatti prescindere da queste per il raggiungimento dei risultati
strategici cui le stesse misure normative risultano finalizzate.
Dell’assunto potrebbe trarsi una prima conferma
dalla previsione del comma 2 dell’art. 33 del D.L.
n. 98/2011 il quale consente che i soggetti, anche
privati, presentino proposte di valorizzazione; che
tradotta praticamente potrebbe significare sia un
mero potere d’impulso del programma, sotto forma
di iniziativa procedimentale; sia un maggior coinvolgimento del partner privato, ad esempio, in qualita` di promotore/esecutore del programma di valorizzazione; ovvero, ancora piu` intenso, quale soggetto apportante in un eventuale fondo comune d’investimento ad apporto pubblico maggioritario (36).
La disciplina legislativa, come visto, consente la costituzione di fondi a totale apporto pubblico ovvero
ad apporto misto pubblico-privato, disciplinando riservatamente il caso dell’apporto pubblico maggio-Urbanistica e appalti 4/2012ritario, se in misura superiore al 51% sul totale dei
beni apportati.
Cio` detto, la sovrapposizione concettuale esistente
tra i fondi comuni d’investimento ed i patrimoni
separati, unitamente all’assenza del requisito della
personalita` giuridica, se da un lato consentono di
escludere che lo strumento finanziario possa costituire, da se´ considerato, una variante di PPP istituzionale, difettando gli indicatori essenziali tipizzati
dalle fonti interne e comunitarie (37); dall’altro, a
voler prescindere dalle modalita` di costituzione del
fondo, residua pur sempre un obbligo per l’ente apportante di selezionare la SGR per la gestione del
Questo, anche nell’ipotesi, apparentemente, non
esclusa dall’art. 33 D.L. n. 98/2011, relativa alla
eventuale componente privata di una SGR mista
prevedendo comunque la disciplina sui fondi di investimento ad apporto pubblico l’obbligo di individuare: «uno o piu` soci privati che assumano necesNote:
(34) Assegnati, I fondi immobiliari ad apporto pubblico lineamenti giuridici e fiscali, reperibile su http://www.cbalex.it/monografie/monografia75_I.pdf, p. 10, il quale relativizza l’assunto: «alle esperienze concrete nella prassi recentemente attuate - nelle quali n.d.r. - il grado di intervento riconosciuto all’Ente pubblico nel processo decisionale di investimento e gestione del patrimonio del Fondo e` stato tanto piu` marcato quanto
piu` l’Ente pubblico ha manifestato l’esigenza di continuare ad
impiegare gli immobili apportati al Fondo, in quanto strumentali all’esercizio delle proprie attivita` istituzionali (e` questo il caso
del Fondo Immobili Pubblici - FIP - di recente istituzione). Decisamente minore e` invece il ruolo richiesto e riconosciuto all’Ente pubblico nella governance del Fondo, in occasione dell’istituzione dei primi Fondi ad apporto pubblico, nati dall’esigenza di dismettere e liquidare immobili non strumentali (Fondo
Alpha)».
(35) Rinaldi, Sulla nozione, cit., 787.
(36) Tale ipotesi alternativa e` espressamente considerata da
Nicolai, Finanza pubblica, cit., 289, occupandosi di specificare i
termini della sottoscrizione del fondo, e le relative trasformazioni contabili nella situazione patrimoniale dell’ente apportante.
(37) Nel Libro verde della Commissione del 30 aprile 2004 sul
Partenariato Pubblico Privato (PPP) risultano tali le operazioni
in cui: «1) e` intrinseca al tipo la durata relativamente lunga della collaborazione; 2) il finanziamento del progetto e` garantito,
anche se non necessariamente in modo esclusivo, dal settore
privato, talvolta tramite relazioni complesse tra diversi soggetti; 3) l’operatore economico partecipa a varie fasi del progetto
(non solo la sua realizzazione, ma appunto la progettazione, il
finanziamento) e il partner pubblico si concentra principalmente sulla definizione degli obiettivi e sul controllo del loro rispetto; 4) e` caratterizzante il tipo la ripartizione dei rischi tra partner
pubblico e partner privato, in relazione alla disciplina della gestione dell’infrastruttura realizzata (e quindi in relazione innanzitutto alla capacita` di gestione dispiegata dallo stesso operatore economico, ma anche in relazione all’addossamento al
partner privato di alcuni almeno dei rischi di tipo piu` prettamente finanziario, vale a dire non a carattere meramente commerciale)».391OpinioniAppalti e lavori pubblici
sariamente il controllo nell’ambito della compagine
azionaria» (38).
Sicche´ dall’alternativa secca relativa all’affidamento
del servizio di strutturazione e gestione del fondo
d’investimento ad una SGR selezionata attraverso
procedure di evidenza pubblica, alla quale sono trasferiti i rischi connessi alla gestione ed alla implementazione del programma di valorizzazione patrimoniale, deriva l’instaurazione di un complesso
programma gestorio, tendenzialmente di medio-lungo periodo, che presenta complessi rapporti obbligatori, disciplinati dal Regolamento e suscettibili di
comprendere l’erogazione di servizi finanziari in
senso stretto e/o la realizzazione di opere pubbliche
o di pubblico interesse supportati da risorse finanziarie pubbliche e/o private.
Elementi, questi, stabilmente considerati essenziali
per la strutturazione di un’operazione di PPP di tipo
Pertanto, anche alla luce della recente revisione
normativa operata sullo strumento finanziario risulta confermata l’impostazione di chi ha da subito intravisto nello strumento finanziario la capacita` di
generare: «significative sinergie con il settore privato che potrebbe sviluppare rilevanti iniziative immobiliari con oggettivi vantaggi» (39).
Nondimeno, tali conclusioni parrebbero trovare
supporto anche negli strumenti sussidiari previsti
dall’art. 33-bis D.L. n. 98/2011 essendo infatti
espressamente stabilito al comma 4 che i rapporti
tra il MEF-Agenzia del demanio e i soggetti partecipanti siano disciplinati dalla legge, e da un atto
contenente a pena di nullita` i diritti e i doveri delle
parti, anche per gli aspetti patrimoniali. Tale atto
deve altresı` definire le modalita` ed i criteri di un
eventuale annullamento dell’iniziativa, prevedendo
l’attribuzione delle spese sostenute, in quota proporzionale, tra i soggetti partecipanti. Rafforza, infatti,
il convincimento il successivo comma 15 prevedendo che i soggetti di cui al comma 9, in caso di immobili di nuova realizzazione, assumano a proprio
carico gli oneri di finanziamento e di costruzione e
siano previste forme di penalita` a carico dei medesimi soggetti per la realizzazione di opere non conformi alla proposta.
In tal senso, la fonte introduce un chiaro obbligo di
regolamento del rapporto di partenariato enunciando in estrema sintesi il contenuto minimo sostanziale delle convenzioni che ricorrono in tali operazioni, sotto il profilo della ripartizione tanto dei diritti e dei doveri tra i partecipanti, quanto degli
oneri finanziari e dei rischi connessi all’iniziativa,
anche sotto specie di moral hazard (40); in partico-392lare, ed al fine di circoscriverne la portata, su quello
di tipo amministrativo.
Il campo di applicazione elettivo dei futuri programmi di valorizzazione immobiliare non e` suscettibile di essere, in questa sede, circoscritto a priori.
Ogni singola iniziativa potra` infatti presentare profili di specificita` distintiva in ragione della natura
concreta dei beni e, forse meglio, dei diritti sui beni
oggetto di valorizzazione, se ed in quanto capaci di
produrre reddito, ovvero di generare e sviluppare
nuove progettualita` urbane, ovvero in quanto destinate ad una mera operazione di dismissione/alienazione.
Nella prassi possono considerarsi molteplici iniziative gia` avviate dallo Stato, dagli Enti locali e dalle pubbliche amministrazioni (41), alcune in fase
di esecuzione, altre ancora ingabbiate nelle maglie
procedimentali, ed interessanti clusters immobiliari
pubblici disomogenei oggetto di locazioni, ovvero
suscettibili di favorire concretamente importanti
percorsi di rigenerazione e di sviluppo urbano, come nel caso delle aree che interessano i waterfronts.
Ma non e`, altresı`, da escludere che i programmi di
valorizzazione immobiliare, soprattutto se attuati in
forma partenariale, possano anche costituire una
nuova rotta per la rigenerazione funzionale di interi
spazi urbani, recuperando funzionalmente patrimoni edilizi presenti nei centri storici, ovvero nei borNote:
(38) Assegnati, I fondi immobiliari, cit., 10, secondo il quale:
«emergono con grande chiarezza le opportunita` strategico/operative correlate all’introduzione nel nostro ordinamento di uno
strumento in grado di coniugare esigenze di ‘‘privatizzazione e
valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico’’ alle logiche
ed agli interessi dei mercati finanziari».
(39) Ibidem, 20.
(40) Accanto ai fattori di rischio di tipo endogeno, altri risultano
connessi, nel caso specifico dei fondi comuni d’investimento
immobiliare ad una problematica di asimmetria informativa, tra
gestori e pubblico investitore, ed al quale deve necessariamente aggiungersi la natura straordinaria dell’operazione finanziaria
che coinvolge l’ente pubblico titolare degli immobili, tale da richiedere l’adozione di adeguate misure mitigatrici. Si soffermano sul tema, specificamente in relazione al risk management
nei fondi immobiliari Giannotti, a cura di, Il risk management nei
fondi immobiliari, Roma, 2010; e piu` specificamente sull’incidenza del moral hazard nelle relazioni di partenariato pubblico
privato Fidone, Raganelli, Public Private Partnership and Public
Works: reducing moral hazard in a competitive market, in Riv.
Dir. Fin. e Scienza Fin., 1, 2008.
(41) Ad esempio i Fondi Milano 1 e 2, ad iniziativa del Comune
di Milano, per la prima dei quali l’amministrazione e` stata insignita del premio Best Practice PA 2008; ed il Fondo Aristotele,
iniziativa dell’Istituto Nazionale Previdenza Dipendenti Amministrazioni Pubbliche (INPDAP) insignita del Premio Best Practice
Patrimoni 2010.Urbanistica e appalti 4/2012OpinioniAppalti e lavori pubblici
ghi dâ&#x20AC;&#x2122;Italia, ove ad esempio fenomeni di progressivo
abbandono possono essere convertiti sotto forma di
ricettivita` diffusa, volta ad incrementare e riqualificare lâ&#x20AC;&#x2122;offerta turistica locale.
Al fine di apprendere, dunque, lâ&#x20AC;&#x2122;effettivo raggiungimento, e soprattutto in quale ordine di misura,
degli sperati effetti in termini di stabilizzazione deiUrbanistica e appalti 4/2012conti pubblici ai quali tali misure normative risultano strategicamente preordinate, occorrera` necessariamente attendere gli esiti delle future iniziative
di valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico, la promozione delle quali, su tutto il territorio nazionale, risulta fortemente auspicata dal Legislatore.393All pages:1234567891011121314151617InfoSaveLikeShareDownloadMoreAPPALTI E LAVORI PUBBLICI Published on Apr 13, 2012 Dr. Nicola Mari >> La valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico nelle manovre varate per la crescita, l’equita` ed il consolidamen...See MorestudioassociatoviottiFollowAdvertisementRead moreRead moreSimilar toPopular nowJust for youGo explore