Source: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-1510
Timestamp: 2020-06-01 23:56:20
Document Index: 135041246

Matched Legal Cases: ['artículo 30', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 36', 'artículo 1', 'artículo 30']

BOE.es - Documento BOE-A-2013-1510
Documento BOE-A-2013-1510
«BOE» núm. 37, de 12 de febrero de 2013, páginas 19 a 31 (13 págs.)
BOE-A-2013-1510
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1893-2002, promovido por el Presidente de Gobierno contra el inciso «o para la realización de actividades propias de su profesión por cuenta de aquellas» del artículo 30.2 de la Ley del Parlamento de Andalucía 15/2001, de 26 de diciembre, de medidas fiscales, presupuestarias, de control y administrativas. Han sido parte el Parlamento de Andalucía y el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía y Ponente la Magistrada doña Encarnación Roca Trías, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Con fecha 27 de marzo de 2002, tuvo entrada en este Tribunal el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno, a través del Abogado del Estado, contra el inciso «o para la realización de actividades propias de su profesión por cuenta de aquéllas», del art. 30.2 de la Ley del Parlamento de Andalucía 15/2001, de 26 de diciembre, de medidas fiscales, presupuestarias, de control y administrativas, publicada en el «Boletín Oficial de la Junta de Andalucía» de 31 de diciembre del mismo año. El recurso se fundamenta en las alegaciones que se exponen resumidamente a continuación.
Comienza el Abogado el Estado señalando que el inciso impugnado y el precepto en el que se incluye, el art. 30.2 de la Ley antes citada, a cuyo tenor «no obstante lo previsto en el apartado anterior, el requisito de la colegiación no será exigible al personal funcionario, estatutario, o laboral de las Administraciones Públicas de Andalucía para el ejercicio de sus funciones o para la realización de actividades propias de su profesión por cuenta de aquéllas. En todo caso precisarán de la colegiación, si así fuese exigido, para el ejercicio privado de su profesión», debe enmarcarse en la materia «colegios profesionales», en la medida en que incide directamente en la obligatoriedad de la colegiación. Recuerda a continuación que la competencia exclusiva asumida por la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de colegios profesionales (art. 13.24 del Estatuto de Autonomía) no significa que el Estado carezca de cualquier título competencial pues la personalidad jurídico pública que ostentan los colegios profesionales y las funciones públicas que tienen atribuidas fundamentan la competencia estatal para fijar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, del art. 149.1.18 CE. Sentada la anterior premisa, termina concluyendo, a partir de la doctrina establecida en la STC 330/1994, de 15 de diciembre, que forma parte de la competencia estatal la determinación de los supuestos de colegiación obligatoria y sus excepciones. Invoca, además, la competencia que asiste al Estado para fijar las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE) en una doble dimensión, en primer lugar, la que afecta al derecho a elegir y a ejercer una actividad profesional o empresarial (art. 35.1 CE) y, en segundo, la que viene a incidir, por tratarse de una garantía del ejercicio profesional, en los derechos de los destinatarios de los servicios profesionales que afectan a bienes jurídicos de máxima relevancia como la vida, la integridad corporal, la libertad o la seguridad.
2. Por providencia de la Sección Primera de 21 de mayo de 2002, se acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad presentado por el Abogado del Estado en representación del Presidente del Gobierno contra el inciso «o para la realización de actividades propias de su profesión por cuenta de aquéllas» del art. 30.2 de la Ley del Parlamento de Andalucía 15/2001 y dar traslado de la demanda al Congreso de los Diputados y al Senado, al Parlamento y al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes. Asimismo se acordó la publicación de la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial de la Junta de Andalucía».
5. Por escrito que tuvo entrada en el Tribunal Constitucional el 13 de junio de 2002, la representación del Parlamento de Andalucía presentó las alegaciones que a continuación se exponen. Con carácter preliminar recuerda que la competencia estatal sobre colegios profesionales no deriva de los títulos competenciales de los arts. 36 y 149.1.1 CE, por lo que la Comunidad Autónoma tiene una competencia «efectivamente exclusiva» que, no sólo abarca el desarrollo de las bases establecidas por el Estado, sino toda la materia (STC 89/1989, de 11 de mayo), sin perjuicio del respeto a los principios y reglas básicas establecidos por el Estado para dichas entidades, entre las que no considera incluida la regla de la colegiación forzosa contemplada en el art. 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, por una serie de razones, como son la inaplicabilidad de la doctrina establecida en la STC 330/1994; que la declaración expresa del carácter básico del art. 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, que realizó la Ley 7/1997, de 14 de abril, solo iba dirigida a la regla de la colegiación única y, finalmente, porque esta conclusión podía extraerse del proyecto que nunca llego a aprobarse, tramitado en las Cortes Generales en 1995, que contemplaba la exención de la colegiación de los titulados que ejercieran sus funciones con exclusividad como personal al servicio de la Administración.
1. El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone por el Presidente del Gobierno contra el inciso del art. 30.2 de la Ley 15/2001, del Parlamento de Andalucía, de 26 de diciembre, de medidas fiscales, presupuestarias, de control y administrativas, cuyo tenor es el siguiente: «o para la realización de actividades propias de su profesión por cuenta de aquellas». El Abogado del Estado considera que este inciso, en cuanto que exime de la colegiación forzosa a los empleados públicos que realizan actividades propias de una profesión colegiada por cuenta de las Administraciones públicas andaluzas, cuando sus destinatarios son ciudadanos o terceros, vulnera la competencia estatal para determinar los supuestos de colegiación obligatoria y sus excepciones, y la regulación estatal dictada en esta materia.
En su redacción vigente, el art. 1.3 establece que «son fines esenciales de estas Corporaciones la ordenación del ejercicio de las profesiones, la representación institucional exclusiva de las mismas cuando estén sujetas a colegiación obligatoria, la defensa de los intereses profesionales de los colegiados y la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados, todo ello sin perjuicio de la competencia de la Administración Pública por razón de la relación funcionarial». También ha sido modificado el art. 3.2 de la ley estatal, que contiene la regla general de la que el art. 1.3 de la Ley andaluza 10/2003 constituiría la excepción. El art. 3.2 de la Ley estatal, en la redacción que le da la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, establece que «será requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones hallarse incorporado al Colegio Profesional correspondiente cuando así lo establezca una ley estatal». Conforme a la disposición final primera de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, la modificación de la Ley de colegios profesionales se realiza al amparo del artículo 149.1.18 y 30 de la Constitución, que atribuyen al Estado, respectivamente, la competencia para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos profesionales. Por otra parte, el art. 5.5 de la Ley estatal 25/2009, de 22 de diciembre, junto con la disposición transitoria cuarta y la disposición final primera, ha sido objeto de impugnación en el recurso de inconstitucionalidad 6851-2010, sobre el que aún no ha recaído Sentencia.
4. Debemos, finalmente, dar respuesta a la cuestión alegada por la Junta de Andalucía relativa a la carencia de objeto del recurso. El inciso impugnado forma parte del art. 30.2 de la Ley autonómica, que reza lo siguiente: «No obstante lo previsto en el apartado anterior, el requisito de la colegiación no será exigible al personal funcionario, estatutario, o laboral de las Administraciones públicas de Andalucía para el ejercicio de sus funciones o para la realización de actividades propias de su profesión por cuenta de aquellas. En todo caso precisarán de la colegiación, si así fuese exigido, para el ejercicio privado de su profesión.»
El Estado impugna sólo el inciso «o para la realización de las actividades propias de su profesión por cuenta de aquellas», por interpretar que el precepto contiene dos excepciones al principio de colegiación obligatoria del personal al servicio de la Administraciones públicas. Una primera, referida al caso en que se ejerzan las funciones propias del cuerpo, puesto o cargo y que sería conforme con el art. 1.3 de la Ley 2/1974. La segunda referida a las actividades profesionales, como las sanitarias, que se prestan por personal de las Administraciones a los ciudadanos, siendo esta última la que vulneraría la regulación estatal.
La Comunidad Autónoma de Andalucía tiene competencia exclusiva, «en lo no afectado por el artículo 149.1.18 CE», en materia de colegios profesionales y ejercicio de las profesiones tituladas de acuerdo con el artículo 36 de la Constitución y con la legislación del Estado [art. 79.3 b) del Estatuto de Autonomía de Andalucía]. Por su parte, la competencia del Estado para regular los colegios profesionales le viene dada por el art. 149.1.18 CE, que le permite fijar los principios y reglas básicas de este tipo de entidades corporativas. En este sentido, tenemos afirmado que el legislador, dentro de los límites constitucionales y la naturaleza y fines de los colegios profesionales, puede optar por una configuración u otra de este tipo de entidades, pues el art. 36 CE no predetermina la naturaleza jurídica de los colegios profesionales (STC 89/1989, de 11 de mayo, FJ 5). Pero también hemos señalado que la reserva de ley, y la referencia de este precepto constitucional a las peculiaridades de los colegios, los distinguen del resto de asociaciones y personas jurídicas de base asociativa (STC 23/1984, de 20 de febrero, FJ 4). Aun cuando los colegios profesionales se constituyen para defender primordialmente los intereses privados de sus miembros, tienen también una dimensión pública que les equipara a las Administraciones públicas de carácter territorial, aunque a los solos aspectos organizativos y competenciales en los que ésta se concreta y singulariza [SSTC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 26; 20/1988, de 18 de febrero, FJ 4; y 87/1989, de 11 de mayo, FJ 3 b)]. En definitiva, corresponde al Estado fijar las reglas básicas a que los colegios profesionales han de ajustar su organización y competencias, aunque con menor extensión e intensidad que cuando se refiere a las Administraciones públicas en sentido estricto (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 71).
Coinciden el Abogado del Estado y la Letrada de la Junta de Andalucía, sin mayores razonamientos, en que el inciso del art. 1.3 de la ley estatal «sin perjuicio de la competencia de la Administración Pública por razón de la relación funcionarial», contiene una excepción a la regla de la colegiación obligatoria para el ejercicio de las profesiones colegiadas, pero discrepan sobre su alcance. Como se expuso en los antecedentes, la representación del Estado entiende que la excepción no ampara el ejercicio profesional de los funcionarios cuando sus destinatarios son terceros usuarios de los servicios públicos, mientras que la Junta de Andalucía considera que el art. 3.2 exime en todo caso a los funcionarios del deber de colegiarse cuando actúan exclusivamente por cuenta de la Administración.
La institución colegial está basada en la encomienda de funciones públicas sobre la profesión a los profesionales, pues, tal y como señala el art. 1.3, son sus fines la ordenación del ejercicio de las profesiones, su representación institucional exclusiva cuando estén sujetas a colegiación obligatoria, la defensa de los intereses profesionales de los colegiados y la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados. La razón de atribuir a estas entidades, y no a la Administración, las funciones públicas sobre la profesión, de las que constituyen el principal exponente la deontología y ética profesional y, con ello, el control de las desviaciones en la práctica profesional, estriba en la pericia y experiencia de los profesionales que constituyen su base corporativa. Por ello, al contrario de lo afirmado por las partes, la expresión «sin perjuicio de la competencia de la Administración pública por razón de la relación funcionarial», no contiene una exclusión del régimen de colegiación obligatoria de los funcionarios públicos sino, al contrario, una cautela dirigida a garantizar que el ejercicio de las competencias colegiales de ordenación de la profesión que se atribuyen, en exclusiva, a los colegios profesionales y, por tanto, a los propios profesionales, no desplaza o impide el ejercicio de las competencias que, como empleadora, la Administración ostenta sin excepción sobre todo su personal, con independencia de que éste realice o no actividades propias de profesiones colegiadas. Una cautela especialmente necesaria en cuanto que la función de ordenación del ejercicio de la profesión que se atribuye a los colegios profesionales en el artículo 1.3, no se limita al «ejercicio libre» de la profesión, sino que se extiende «al ejercicio de la profesión» con independencia de que se realice por cuenta propia o ajena.
No puede pasarse por alto que la mención al «ejercicio libre» de la profesión como objeto de la función ordenadora de los colegios que, inicialmente figuraba en el proyecto de ley de colegios profesionales, fuera eliminada durante la tramitación por entender que la función de los colegios profesionales era la ordenación deontológica y la reglamentación general de cualesquiera formas de ejercicio profesional, es decir, fuera en el ejercicio libre o en el prestado en régimen de dependencia administrativa, institucional o laboral.
En definitiva, como el art. 1.3 de la Ley 2/1974, no exime a los empleados públicos de colegiarse cuando realizan las actividades propias de una profesión para cuyo ejercicio se exige la colegiación, la exención general del deber de colegiación de los funcionarios, personal estatutario y personal laboral al servicio de las Administraciones públicas de Andalucía «para la realización de actividades propias de su profesión por cuenta de aquellas» vulnera lo establecido en el art. 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, que exige la colegiación forzosa para el ejercicio de las profesiones que determine una ley del Estado.
Antes de la reforma operada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, con la que se adaptan diversas leyes estatales a la Directiva 2006/123/CE, la Ley 2/1974, de 13 de febrero, consagraba un modelo único de colegio profesional caracterizado por la colegiación obligatoria, pues los profesionales estaban obligados a colegiarse para «el ejercicio de las profesiones colegiadas». Tras su reforma, el legislador estatal ha configurado dos tipos de entidades corporativas, las voluntarias y las obligatorias. El requisito de la colegiación obligatoria constituye una barrera de entrada al ejercicio de la profesión y, por tanto, debe quedar limitado a aquellos casos en que se afecta, de manera grave y directa, a materias de especial interés público, como la protección de la salud y de la integridad física o de la seguridad personal o jurídica de las personas físicas, y la colegiación demuestre ser un instrumento eficiente de control del ejercicio profesional para la mejor defensa de los destinatarios de los servicios, tal y como se deduce de la disposición transitoria cuarta de esta misma norma. En definitiva, los colegios profesionales voluntarios son, a partir de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, el modelo común, correspondiendo al legislador estatal, conforme a lo establecido en el art. 3.2, determinar los casos en que la colegiación se exige para el ejercicio profesional y, en consecuencia, también las excepciones, pues éstas no hacen sino delimitar el alcance de la regla de la colegiación obligatoria, actuando como complemento necesario de la misma. La determinación de las profesiones para cuyo ejercicio la colegiación es obligatoria se remite a una ley estatal previendo su disposición transitoria cuarta que, en el plazo de doce meses desde la entrada en vigor de la ley, plazo superado con creces, el Gobierno remitirá a las Cortes el correspondiente proyecto de ley y que, en tanto no se apruebe la ley prevista, la colegiación será obligatoria en los colegios profesionales cuya ley de creación así lo haya establecido.
Forma parte de la competencia estatal la definición, a partir del tipo de colegiación, de los modelos posibles de colegios profesionales pero, también, la determinación de las condiciones en que las Comunidades Autónomas pueden crear entidades corporativas de uno u otro tipo. En efecto, en la STC 330/1994, de 15 de diciembre, FJ 9, afirmamos, en primer lugar, que la competencia del Estado para imponer la adscripción voluntaria a un determinado colegio profesional, en aquel caso el Colegio de Mediadores de Seguros Titulados, le viene dada por el art. 149.1.18 CE: «Interesa recordar que la Constitución no impone en su art. 36 CE un único modelo de Colegio profesional. Bajo esta peculiar figura con rasgos asociativos y corporativos pueden englobarse por el legislador estatal, en ejercicio de su competencia para formalizar normas básicas de las Administraciones públicas ex art. 149.1.18 CE, situaciones bien distintas como son las que corresponden al ejercicio de funciones públicas en régimen de monopolio o de libre concurrencia en el mercado como profesión liberal, y con colegiación forzosa o libre. Del mismo modo, no tiene por qué erigirse, en los supuestos legales de colegiación voluntaria, en un requisito habilitante para el ejercicio profesional. Y es asimismo posible que los Colegios profesionales asuman la defensa de actividades que no configuren, en realidad, profesiones tituladas. Todos estos extremos pueden ser regulados libremente por el legislador estatal, desarrollando el art. 36, y con cobertura competencial en el art. 149.1.18, ambos de la Constitución.»
También señalamos entonces que la determinación del régimen de colegiación tiene carácter básico, pues es una condición esencial de la conformación de cada Colegio profesional: «Ahora bien, dado que en la Ley se limita considerablemente la dimensión pública que tenían estos Colegios, sustituyendo sus facultades de autorización y control por la que realicen los organismos competentes de la Administración pública, paralelamente el nivel de lo básico debe ser reducido y, por tanto, de la ordenación dispuesta en el art. 31 sólo han de considerarse básicos la denominación, la ausencia de obligatoriedad en su adscripción y la existencia de un Consejo General».
Este Tribunal ha señalado que pueden ser condiciones básicas en el ejercicio de un derecho constitucional, tanto las que afectan a su contenido primario y posiciones jurídicas fundamentales –facultades elementales y límites esenciales– (STC 154/1988, de 21 de julio, FJ 3), como aquellos criterios que guardan una relación necesaria e inmediata con aquéllas (STC 61/1997, FJ 8). Pero, además, deben ser imprescindibles o absolutamente necesarias para asegurar la igualdad en el ejercicio del derecho (STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 9).
Este Tribunal se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre la relación existente entre colegiación forzosa y la libertad negativa de asociación para señalar que aunque la adscripción forzosa a un Colegio Profesional no vulnera el art. 22 CE, pues está amparada por el art. 36 CE que permite imponerla (SSTC 35/1993, de 8 de febrero; 74/1994, de 14 de marzo; 89/1989, de 11 de mayo; y 131/1989, de 17 de julio), supone una indudable limitación al derecho de asociación, tanto que requiere para su legitimidad constitucional una necesaria vinculación con la tutela de los intereses generales:«[e]n todo caso, la calificación de una profesión como colegiada requiere desde el punto de vista constitucional la existencia de intereses generales que puedan verse afectados, o dicho de otro modo, la necesaria consecución de fines públicos constitucionalmente relevantes. La legitimidad de esta decisión dependerá que el Colegio desempeñe, efectivamente, funciones de tutela del interés de quienes son destinatarios de los servicios prestados por los profesionales que lo integran, así como de la relación que exista entre la concreta actividad profesional con determinados derechos, valores y bienes constitucionalmente garantizados; extremos que podrán ser controlados por este Tribunal» (STC 89/1989, FJ 4).
Este juicio debe realizarse caso por caso para cada profesión, ya que debe tener en cuenta los concretos intereses generales que pueden verse afectados y la obligación del legislador de optar, entre las posibilidades que le permite el art. 36 CE, por aquella que restrinja en la menor medida, tanto el derecho de asociación, como el de libre elección profesional y de oficio. La colegiación obligatoria para el ejercicio de determinadas profesiones constituye, en definitiva, un límite que se impone al contenido primario del derecho del art. 35.1 CE por ser un requisito necesario para su ejercicio; es también, como acabamos de señalar, un límite esencial en la medida en que su exigencia supone la excepción, para quienes eligen una determinada profesión, del derecho fundamental de asociación en su vertiente negativa y, finalmente, resulta imprescindible pues, no se garantizaría el ejercicio del derecho del art. 35.1 CE en condiciones de igualdad, si el resultado del juicio que necesariamente debe realizarse a la vista de los concretos intereses públicos que concurren en cada caso, en cada profesión, y la obligación de elegir la alternativa menos gravosa entre las permitidas en el art. 36 CE, fuera distinta dependiendo del lugar de establecimiento o de prestación.
Estimar el recurso de inconstitucionalidad núm. 1893-2002 interpuesto por el Presidente del Gobierno contra el inciso del artículo 30.2 de la Ley del Parlamento de Andalucía 15/2001, de 26 de diciembre, de medidas fiscales, presupuestarias, de control y administrativas, «o para la realización de actividades propias de su profesión por cuenta de aquellas» y, en consecuencia, declarar su inconstitucionalidad y nulidad.
DICTADA en el Recurso 1893/2002 (Ref. BOE-A-2002-10706).
DECLARA la inconstitucionalidad y nulidad del inciso indicado del art. 30.2 de la Ley 15/2001, de 26 de diciembre (Ref. BOE-A-2002-1221).