Source: http://docplayer.it/780214-Autorita-per-la-vigilanza-sui-contratti-pubblici-di-lavori-servizi-e-forniture-documento-di-lavoro.html
Timestamp: 2016-12-04 22:23:39+00:00
Document Index: 36460521

Matched Legal Cases: ['art. 20', 'art. 170', 'art. 144', 'art. 36', 'art. 3', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 55', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 5', 'art. 28', 'art. 23', 'art. 17', 'art. 6', 'art. 32']

⭐Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. Documento di lavoro
Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. Documento di lavoro
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1 Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture Documento di lavoro Questioni interpretative concernenti l affidamento dei servizi assicurativi e di intermediazione assicurativa Considerazioni sulle osservazioni ricevute Marzo2 SOMMARIO Premessa Le ragioni dell intervento dell Autorità Quadro normativo di riferimento Questioni relative al settore assicurativo Il costo della polizza La strutturazione dei bandi di gara Il recesso dal contratto assicurativo Indicazioni relative alle procedure di gara in rapporto al rischio di gare deserte I requisiti di partecipazione Questioni relative al ruolo del broker nei rapporti con la pubblica amministrazione Il servizio di intermediazione assicurativa La remunerazione del broker Criteri di aggiudicazione e requisiti di partecipazione3 Premessa Nell ambito della propria attività istituzionale, l Autorità ha verificato, sulla base delle indagini svolte in relazione a singoli affidamenti e dell analisi dei dati dell Osservatorio, l esistenza di diffuse criticità nelle modalità di affidamento dei servizi assicurativi e di intermediazione assicurativa. L Autorità ha, quindi, esperito una prima procedura di consultazione pubblica degli operatori del settore e delle amministrazioni interessate, in relazione alle criticità riscontrate. All esito della prima consultazione, l Autorità ha predisposto un nuovo documento di consultazione, avente ad oggetto l individuazione di possibili soluzioni per rimuovere le problematiche rilevate nella redazione dei bandi e nelle modalità di gestione del rapporto assicurativo. Nel documento sono anche contenute diverse considerazioni in merito alle osservazioni ricevute. I documenti di consultazione e le osservazioni presentate sono consultabili all indirizzo: Nel presente documento di lavoro, si dà evidenza delle ragioni che hanno guidato l Autorità nella scelta relativa all indicazione di specifici criteri per la conduzione delle gare nel settore assicurativo, spiegando in dettaglio perché talune osservazioni pervenute dai partecipanti alle due consultazioni non sono state accolte, in relazione a ciascun paragrafo della determinazione Appare opportuno sottolineare, in via preliminare, che il numero di soggetti che hanno partecipato alla seconda consultazione è stato inferiore a quello relativo alla prima consultazione; ciò non deve sorprendere in quanto è plausibile che, alla seconda consultazione, abbiano partecipato solo i soggetti che si ritengono più profondamente interessati dalle ipotesi di linee guida contenute nel secondo testo di consultazione, ovvero coloro che non concordano con le proposte dell Autorità formulate all esito della prima consultazione. 1. Le ragioni dell intervento dell Autorità L opportunità di avviare una consultazione pubblica, propedeutica all adozione di un atto a carattere generale, discende dall osservazione di una serie di possibili distorsioni al corretto funzionamento dei meccanismi di gara, sia per quel che concerne i servizi assicurativi propriamente intesi sia per quanto riguarda l attività di intermediazione/consulenza assicurativa. In merito ai servizi assicurativi, i dati presenti in possesso dell Osservatorio dell Autorità segnalano una forte incidenza di gare andate deserte, circa il 30% del totale, mentre nei due terzi delle gare aggiudicate si è registrata una sola offerta valida. Tale dato sembra accomunare le diverse stazioni appaltanti ed essere poco influenzato dalle dimensioni della gara. Inoltre, si osserva la presenza, nella generalità dei bandi, di clausole che accordano alle imprese di assicurazione un ampia possibilità di recesso anticipato dal contratto sottoscritto, possibilità di cui le imprese si avvalgono con elevata frequenza. 34 Tra i partecipanti alla consultazione, vi è un diffuso consenso circa il fatto che il settore del trasporto pubblico locale e quello sanitario sono quelli maggiormente colpiti dal fenomeno delle gare deserte. Per quanto concerne il primo settore, la difficoltà e, talvolta, l impossibilità - di sottoscrivere una copertura assicurativa mette a rischio l erogazione stessa del servizio. I rappresentanti dell associazione di categoria delle aziende di trasporto pubblico locale hanno richiesto all Autorità, in entrambe le fasi della consultazione, di dedicare un particolare focus alle problematiche specifiche del settore, per il quale esiste una normativa peculiare. Si pensi, ad esempio, che questo è l unico settore assicurativo per il quale vi è un obbligo a contrarre anche per le imprese di assicurazione. Le aziende lamentano il fatto che i meccanismi di gara non permetterebbero il rispetto di tale obbligo. Si tratta di problematiche di sicuro rilievo che necessitano di ulteriori approfondimenti da svolgere in una sede opportuna, quale quella di un eventuale tavolo tecnico per la predisposizione di bandi tipo per l assicurazione RC auto. L Autorità sta, infatti, valutando l opportunità di far seguire a questo atto a carattere generale, altri interventi specifici relativi alle modalità di raccolta delle informazioni necessarie per la partecipazione alle gare e ai bandi tipo per specifiche tipologia di polizza. Con riguardo al settore sanitario, i costi crescenti e la ridotta offerta di coperture assicurative espongono tale settore a forti rischi di aumento della spesa, derivanti non solo dai maggiori oneri assicurativi diretti, ma anche dall internalizzazione di taluni rischi, nonché dalla crescita di interventi cosiddetti di medicina difensiva, volti a tutelare il medico dal rischio di conseguenze negative per interventi ritenuti non corretti. Inoltre, occorre considerare anche le possibili ripercussioni indirette sulla qualità del servizio sanitario pubblico determinate dalla eventuale rinuncia di alcuni medici ad operare per il rischio di subire conseguenze patrimoniali dovute alla mancata copertura di responsabilità civile, ovvero a prescrivere interventi di tipo innovativo. Nonostante le conseguenze negative per i due settori sopra richiamati, non si può trascurare il fatto che le disfunzioni sopradescritte (gare deserte o aggiudicate con una sola offerta) interessano numerosi altri settori e tipologie di rischio. L Autorità nel secondo documento di consultazione, anche in accoglimento di osservazioni formulate da diversi partecipanti alla prima consultazione, ha specificato che numerose cause concorrono a determinare i fenomeni oggetto di analisi e che anche una corretta implementazione delle misure proposte nella determinazione può risolvere solo in parte le criticità osservate, essendo necessario intervenire anche su altri fattori, più propriamente riconducibili alla struttura del mercato assicurativo. In particolare, l Autorità ha raggruppato gli elementi che possono contribuire a spiegare il fenomeno delle gare deserte in tre ordini di ragioni: a) comportamenti opportunistici, quando non collusivi, da parte delle imprese di assicurazione, facilitati dall elevato grado di concentrazione che caratterizza i mercati assicurativi; b) modifiche del quadro normativo che possono aver determinato l insorgere di nuovi rischi da assicurare o aumentato il costo dell indennizzo per quelli già esistenti, nonché un incremento delle richieste di indennizzo per sinistri mai avvenuti o marginali. Inoltre, 45 non si può sottovalutare come l attuale congiuntura economica abbia potuto condurre le imprese di assicurazione a rivedere le proprie politiche assuntive, privilegiando le coperture che espongono l impresa ad un rischio più limitato; c) operato delle stazioni appaltanti, soprattutto nella redazione dei bandi e nelle modalità di gestione del rapporto assicurativo, che può scoraggiare la partecipazione delle imprese alle gare. L Ania, nel proprio contributo, ha contestato che le difficoltà registrate possano ascriversi alle ragioni di cui ai punti a) e b), affermando che la presenza di situazioni caratterizzate da rischi sin troppo elevati, quanto ad entità e molteplicità dei sinistri, inducono tutte le imprese di assicurazione ad una necessaria prudenza, che è indipendente anche dalla concentrazione del mercato, fenomeno che peraltro caratterizza anche i mercati assicurativi esteri. Né il fenomeno delle gare deserte e dei recessi anticipati potrebbe essere soltanto spiegato con le attuali difficoltà economiche, come mostra il fatto che lo stesso si è verificato anche in periodi caratterizzati da una diversa congiuntura. Secondo l Ania, dunque, l attuale situazione può aver indotto le imprese a politiche assuntive orientate ad una maggiore prudenza. In merito a tali osservazioni, appare opportuno ribadire che l intervento dell Autorità si è concentrato unicamente sulle materie di stretta competenza, vale a dire sulle modalità di affidamento e di esecuzione dei contratti assicurativi, con limitate considerazioni relative al contesto in cui l intervento si inserisce. Tale contesto è presumibilmente caratterizzato da risorse insufficienti per far fronte a costi di risarcimento crescenti, così come rappresentato da Fiaso, nonché da rischi di comportamenti collusivi, come emerge alla luce delle diverse iniziative in proposito intraprese dall Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato nel settore 1. L altro gruppo di criticità affrontato dall Autorità nella consultazione pubblica attiene alle modalità di affidamento dei servizi di intermediazione/consulenza assicurativa. L Autorità ha più volte valutato situazioni in cui talune stazioni appaltanti tendono ad affidare congiuntamente tali servizi con quelli assicurativi, ovvero a delegare al broker la ricerca della migliore copertura assicurativa. Inoltre, la quasi totalità delle stazioni appaltanti tende a scaricare sull impresa di assicurazione i costi del servizio di intermediazione. Tale prassi può produrre una serie di distorsioni sulla regolarità delle procedure di affidamento, poiché, da un lato, le stazioni appaltanti finiscono con il sottostimare il valore del servizio di intermediazione, con possibili effetti negativi su elementi quali il livello di trasparenza, le procedure di selezione prescelte, i requisiti di partecipazione; dall altro, nell ambito dell offerta economicamente più vantaggiosa, non viene assegnato un corretto valore alla componente prezzo, con rischi di allineamento del costo del servizio, spesso ad un livello eccessivo. Peraltro, il fatto di riconoscere una commissione proporzionale al valore delle polizze future ha inflazionato sensibilmente i costi dei servizi di intermediazione, senza che a ciò facesse riscontro un analogo miglioramento qualitativo. In sostanza, i notevoli aumenti del costo delle coperture 1 Si vedano, ad esempio, il provvedimento di avvio di istruttoria n del 14/11/2012, caso I/744, Gare RCA per trasporto pubblico locale, e il provvedimento di chiusura di istruttoria n del 28/09/2011, caso I/731, Gare assicurative Asl e aziende sanitarie campane. 56 assicurative che, secondo le imprese di assicurazione, sono una conseguenza dei maggiori oneri per la sinistrosità, hanno comportato anche un ingiustificato aumento di tutte quelle voci che sono legate proporzionalmente al premio di rischio, tra cui gli oneri riconosciuti agli intermediari. Infine, l Autorità ha riscontrato una ulteriore problematica nelle modalità di valutazione dell offerta economica, rappresentata dal fatto che l offerta è espressa come percentuale di un valore futuro, valore che dovrebbe essere influenzato proprio dall attività dell intermediario/consulente assicurativo. In merito alle criticità evidenziate in questo capitolo introduttivo, si deve sottolineare la posizione assunta da ACB Associazione Categoria Brokers, la quale, di fatto, ritiene non necessaria, da parte dell AVCP, la trattazione dei profili inerenti l affidamento congiunto dei servizi assicurativi e di intermediazione assicurativa e di quelli relativi alle modalità di remunerazione dei brokers. Su tali questioni si tornerà più diffusamente in seguito, nei paragrafi appositamente dedicati alla questione. In questa sede, si vuole sottolineare che non appare condivisibile la tesi sostenuta dall Associazione, secondo cui la prima questione non meriterebbe una specifica trattazione in una determinazione contenente le linee guida per l affidamento dei servizi assicurativi e di intermediazione assicurativa, in quanto riguardo alla prassi di indire gare congiunte per l affidamento del servizio di intermediazione assicurativa con quello propriamente assicurativo, si è detto che questa prassi è in realtà poco presente sul mercato, in ogni caso questa Associazione si è dimostrata d accordo nel formulare una raccomandazione a non indire tali gare in modo congiunto. Infatti, uno degli obiettivi della determinazione consiste proprio nell individuazione di best practices di mercato da portare all attenzione delle amministrazioni affinché pongano in essere procedure coerenti con la normativa vigente. A ciò deve aggiungersi che continuano a pervenire all Autorità segnalazioni di casi, sebbene minoritari, in cui i due servizi sono abbinati Quadro normativo di riferimento In merito al quadro normativo di riferimento, non sono state avanzate particolari osservazioni da parte dei partecipanti alla consultazione; in alcuni interventi, tuttavia, si è avanzato un dubbio circa l applicabilità del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti) agli affidamenti di servizi di intermediazione assicurativa. Sul punto appare sufficiente ricordare, oltre ai costanti orientamenti di questa Autorità, richiamati anche nei due documenti di consultazione, quanto affermato di recente dalla Corte dei Conti: Le prestazioni offerte dal broker all Amministrazione sono inquadrabili, altresì, nel contratto di prestazione di servizi ai sensi del Codice dei contratti pubblici, riconducibili alla tipologia seguente: analisi e studio diretti all individuazione dei rischi all interno dell ente (risk management), ricerca delle migliori condizioni contrattuali offerte dal mercato senza legami con determinate imprese (indagini di 2 Si ricorda che anche l Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha più volte segnalato i possibili effetti anticoncorrenziali derivanti dall abbinamento in un unica gara dei servizi assicurativi e di intermediazione. Si veda al riguardo, oltre al contributo presentato in relazione al primo documento di consultazione, anche il Parere del 20 ottobre 2009, AS623 - Affidamento del servizio di brokeraggio assicurativo da parte delle pubbliche amministrazioni. 67 mercato), predisposizione dei bandi di gara (capitolati, contratti), gestione dei contratti in corso (riscossione premi, gestione denunce, comunicazioni e sinistri). Il servizio di brokeraggio può ricomprendersi tra gli appalti di servizi assicurativi in senso lato contemplati nella cat. 6 dell allegato IIA del d.lgs. n. 163/06 e come tale risulta assoggettato, a norma dell art. 20, comma 2 del d.lgs. n. 163/06 alla disciplina degli appalti di servizi, ciò in quanto si tratta di un attività strumentale comunque volta a migliorare il rendimento e l efficienza del soggetto pubblico stipulante, attraverso l assolvimento di compiti che richiedono specifiche competenze professionali con idoneo apparato organizzativo e funzionale del broker rispetto alle esigenze della stazione appaltante (Corte conti sez. contr. Campania parere 10 ottobre 2012, n. 246) 3. Sotto un diverso profilo, si osserva che sono pervenute diverse richieste di chiarimenti circa l applicabilità dell art. 170-bis del Codice delle Assicurazioni Private. Come è noto, l articolo 22 del decreto legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito con modifiche dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, contenente Misure a favore della concorrenza e della tutela del consumatore nel mercato assicurativo, ha introdotto il citato articolo 170-bis, che al primo comma, prevede: Il contratto di assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti ha durata annuale o, su richiesta dell'assicurato, di anno più frazione, si risolve automaticamente alla sua scadenza naturale e non può essere tacitamente rinnovato, in deroga all'articolo 1899, primo e secondo comma, del codice civile. L'impresa di assicurazione è tenuta ad avvisare il contraente della scadenza del contratto con preavviso di almeno trenta giorni e a mantenere operante, non oltre il quindicesimo giorno successivo alla scadenza del contratto, la garanzia prestata con il precedente contratto assicurativo fino all'effetto della nuova polizza". La norma sembra essere volta a tutelare i singoli consumatori che acquistano la copertura assicurativa auto mediante la sottoscrizione di un contratto per adesione, le cui clausole sono stabilite unilateralmente dall impresa cui si rivolge. Nel medesimo articolo del decreto legge sono contenute altre norme evidentemente rivolte a garantire i singoli utenti del servizio assicurativo, quale quella che prevede la predisposizione di contratti tipo per il consumatore. Discorso diverso dovrebbe valere per i contratti sottoscritti a seguito di procedura di gara, per la quale il capitolato è predisposto dalla stazione appaltante e non dall assicuratore. In questo caso, la durata del contratto prevista risponde al bilanciamento degli interessi della stazione appaltante ad avere un prodotto assicurativo di una certa qualità e a contenere gli oneri di procedure ripetute nel tempo con il rischio di gare deserte. 3 Al riguardo, nel parere AS263 cit., l AGCM ha affermato che occorre in primo luogo precisare, quale pre-condizione essenziale per affrontare le problematiche seguenti, che i servizi di brokeraggio assicurativo devono essere affidati mediante procedure di evidenza pubblica nel rispetto delle normative, nazionali e comunitarie, che regolano la fornitura di servizi alla Pubblica Amministrazione (nel seguito PA). Sul punto l Autorità ha rilevato che, benché la maggior parte delle stazioni appaltanti sia rispettosa del predetto principio, permangono alcuni sporadici casi in cui il servizio di brokeraggio viene affidato sulla base di una scelta fiduciaria e confermato con successive delibere di proroga, senza ricorrere a procedure di gara. 78 3. Questioni relative al settore assicurativo 3.1 Il costo della polizza. Il paragrafo 3.1 è stato introdotto nei due documenti di consultazione con lo scopo principale di richiamare alcuni elementi di tecnica assicurativa utili per comprendere come le indicazioni fornite dall Autorità possano incidere su talune delle problematiche emerse dall osservazione dei bandi di gara. Nel secondo documento di consultazione, a seguito di indicazioni presenti nei contributi pervenuti, sono state apportate precisazioni e correzioni rispetto al testo presentato nel primo documento. Tra le questioni emerse a seguito della prima consultazione, vi è quella relativa alle modalità di gestione delle franchigie assicurative. In particolare, è stato segnalato che si starebbe diffondendo una tendenza per cui le imprese di assicurazione corrispondono al terzo danneggiato l importo stabilito per l indennizzo al netto della franchigia dovuta dalla stazione appaltante, la quale successivamente dovrà provvedere a versare l importo residuo. Nel documento sono state avanzate preoccupazioni in merito a tale modalità che, oltre a non poter essere applicata per l assicurazione RC Auto (art. 144 del Codice delle Assicurazioni), rischia di determinare pesanti conseguenze per il danneggiato e di aumentare i costi complessivi della gestione dei rischi. La stazione appaltante, infatti, deve a sua volta dotarsi di una struttura dedicata all accertamento del sinistro, alla quantificazione del danno, all erogazione della parte di indennizzo dovuta ad una pluralità di soggetti invece che alla sola impresa di assicurazione, ecc. Si è quindi suggerito di disciplinare rigidamente le modalità di gestione delle franchigie, garantendo da parte della stazioni appaltante le risorse per far fronte all onere conseguente, ciò anche al fine di evitare, come rilevato anche dall Ordine degli Avvocati di Roma, ripercussioni negative sugli utenti dei servizi pubblici. L Ania, condividendo l opportunità di regolare in dettaglio lo strumento delle franchigie, evidenzia, correttamente, che ciò non rappresenta un modo per risolvere il problema di fondo del costo delle polizze, ma soltanto per disciplinare in modo migliore un particolare strumento contrattuale. 3.2 La strutturazione dei bandi di gara Anche per quanto concerne la necessità di accentrare in un unico ufficio/soggetto della stazione appaltante la gestione delle polizze assicurative e di fornire al mercato le informazioni necessarie per la quotazione del rischio si è registrato un generale consenso da parte dei soggetti intervenuti alla consultazione. Le principali divergenze riguardano le modalità concrete con cui la raccolta e la diffusione delle informazioni devono essere realizzate. Molte delle osservazioni pervenute a seguito della prima consultazione sono state recepite nel secondo documento di 89 consultazione. Diversi partecipanti hanno sollecitato l istituzione di centri di expertise/tavoli tecnici per l individuazione e la predisposizione di linee guida operative per la predisposizione dei capitolati e per la raccolta delle informazioni necessarie. Si ricorda, al riguardo, che tra i compiti istituzionali dell Autorità vi è proprio quello della predisposizione di bandi tipo e che, come già indicato, uno dei prospettati esiti dell iniziativa intrapresa dall Autorità nel settore delle assicurazioni è proprio la predisposizione di linee guida specifiche per le coperture assicurative più problematiche. A seguito del secondo documento di consultazione, l Ania, concordando con l intento proposto dall Autorità ha inviato un documento contenente le informazioni che ritiene necessarie per la quotazione del rischio della RC Auto per le flotte di veicoli. L Ania precisa che tale data set sulla specifica sinistrosità pregressa della flotta è stato messo a punto con la collaborazione di esperti e rappresenta l insieme di informazioni necessario e sufficiente per procedere alla corretta valutazione tecnica del rischio presentato dalle flotte di veicoli, avvertendo, al contempo, che ogni tipologia di rischio necessita di dati specifici in funzione della garanzia da prestare, per cui il data set proposto per la r.c. da circolazione delle flotte non è idoneo a consentire la corretta valutazione di altri rischi, come ad esempio quello della responsabilità civile sanitaria. L Ania, inoltre, pur non escludendo la possibilità di prevedere penali anche a carico delle imprese che non inviano i dati previsti nella lex specialis di gara, richiede una serie di paletti a garanzia delle imprese, al fine di evitare che tale richiesta si traduca in un onere eccessivo. Tale precisazione è effettivamente stata accolta nella determinazione, fermo restando che si tratta di profili per i quali si rendono necessari ulteriori approfondimenti, resi possibili dai richiamati tavoli tecnici. Per altro verso, Asstra ha sottolineato che eventuali penali a carico delle imprese per il mancato rispetto dell obbligo di comunicare le informazioni necessarie a quotare il rischio potrebbero risultare una misura poco efficace, specie nei confronti di quelle imprese che recedono dal contratto assicurativo e non hanno, quindi, più rapporti con la stazione appaltante. Fermo restando che si ritiene fondamentale introdurre misure che incentivino le imprese a fornire i dati, ovvero le penalizzino se non lo fanno, anche in questo caso appaiono necessari ulteriori approfondimenti per individuare le modalità per rendere eventualmente più stringenti queste misure. 3.3 Il recesso dal contratto assicurativo Il problema relativo all inserimento generalizzato nel contratto assicurativo di clausole di recesso unilaterale a favore dell appaltatore è quello per il quale sono state registrate le distanze maggiori tra le posizioni espresse nei due documenti di consultazione e le posizioni dell associazione di categoria delle imprese di assicurazione. Le criticità segnalate nel documento di consultazione riguardano la legittimità e l opportunità dell inserimento di simili clausole, nonché la loro eccessiva genericità ed ampiezza riscontrate nella quasi totalità dei bandi analizzati. In via preliminare, si ricorda che molti dei soggetti intervenuti, specie a seguito della prima consultazione, hanno paventato il pericolo che la mancata previsione del diritto di recesso possa 910 ridurre ulteriormente la partecipazione alle gare. In un settore, come quello analizzato, caratterizzato da un elevata incidenza del fenomeno delle gare deserte o aggiudicate a seguito di un unica offerta, ciò potrebbe chiudere una possibile uscita di sicurezza per le imprese di assicurazione e ingessare ulteriormente il mercato. Sebbene non si possa escludere la fondatezza di un siffatto timore, si devono però considerare anche gli oneri ricadenti sulla pubblica amministrazione, rappresentati dai costi connessi con l indizione di una nuova gara, dalla doppia imposizione fiscale sul periodo non più coperto dal contratto originario e dai rischi di rimanere scoperta per un periodo di tempo. Occorre considerare che, alla luce della sistematica carenza di informazioni sulla sinistrosità delle stazioni appaltante, il recesso anticipato dell appaltatore rappresenta indubbiamente un segnale negativo per i concorrenti. L Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha, peraltro, segnalato come, in diversi casi, le imprese possono sfruttare il proprio potere di mercato per ottenere ingiustificati aumenti dei premi, proprio in virtù del potere di recesso anticipato loro accordato. È opinione dell Autorità che il problema vada inquadrato in un ottica di insieme, considerando anche le iniziative complessive proposte per i contratti assicurativi. È chiaro che in un contesto maggiormente favorevole alla sottoscrizione dei contratti, grazie, ad esempio, alle azioni rivolte alla prevenzione dei sinistri e alla gestione dei rischi nonché alla predisposizione di adeguati set informativi, si dovrebbe ridurre la necessità di prevedere e ricorrere a clausole di recesso da parte dell appaltatore. Sotto un diverso profilo, l Autorità, nei documenti di consultazione, ha manifestato perplessità rispetto ad una pratica che, di fatto e diversamente da quanto avviene nella generalità degli appalti pubblici - per i quali la mancata esecuzione del contratto rappresenta un grave inadempimento che comporta elevate penali -, concede un ampia libertà di recesso al contraente. In sostanza, tali clausole, in uso nella prassi assicurativa, attribuiscono all assicuratore la facoltà di recedere dal contratto dopo ogni sinistro denunciato, entro un determinato termine dal pagamento o dalla contestazione, salvo l obbligo di preavviso. Nei contratti con i consumatori finali la possibilità di recesso unilaterale da parte dell impresa di assicurazione è trattata nell ambito delle clausole vessatorie che, ai sensi dell art. 36 del d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206 (cd. Codice del consumo), sono considerate nulle, mentre è generalmente consentito il recesso bilaterale, sebbene sia stato sostenuto in giurisprudenza che il carattere bilaterale della pattuizione non escluda lo squilibrio ai danni del consumatore, il quale, di norma non ha interesse a rescindere il contratto, soprattutto nei casi in cui la copertura assicurativa è obbligatoria 4. Agli enti pubblici non si applica, tuttavia, la speciale disciplina di tutela prevista dal Codice del consumo, difettando, in capo agli stessi, la qualità di consumatore, così come definita all art. 3 del normativo Codice del consumo. Ciò non toglie che l inserimento di clausole di tale tipo nei contratti di assicurazione stipulati dalle pubbliche amministrazioni possa risultare pregiudizievole per l interesse pubblico e porsi in contrasto con i principi di economicità, efficacia e buon andamento dell amministrazione, laddove l esercizio del recesso da parte dell assicuratore ponga la 4 Cfr. Corte di Appello di Roma 7 maggio11 stazione appaltante nella necessità di trovare in tempi brevi, in genere incompatibili con quelli propri di una procedura ad evidenza pubblica, una nuova copertura assicurativa. Il riconoscimento al contraente privato del potere di porre nel nulla il rapporto contrattuale sorto al solo verificarsi del sinistro, inoltre, non appare coerente con la disciplina speciale in tema di contratti pubblici che riconosce all appaltatore la facoltà di sciogliere unilateralmente il contratto in corso di esclusione solo in casi eccezionali, riconducibili a fattispecie tipicizzate di eccessiva onerosità 5. L Autorità ha quindi suggerito che, qualora la stazione appaltante, nella predisposizione dei propri bandi, dovesse ritenere opportuno inserire clausole che permettono il recesso delle imprese, la formulazione di tali clausole sia più aderente alle previsioni contenute nel Codice ed alla disciplina civilistica. A tal fine, dovrebbero essere espressamente previsti gli eventi in conseguenza dei quali ricorrere ad una revisione del prezzo in corso di validità della polizza o, come extrema ratio, atti a fondare il diritto di recesso dal contratto, fermo restando che la revisione dei prezzi o il recesso non possono essere legati al verificarsi di un sinistro, rientrante nella normale alea contrattuale. Si dovrebbe, inoltre, trattare di situazioni che possono essere monitorate anche dalla stazione appaltante e si dovrebbero prevedere modalità per evitare penalizzazioni eccessive in termini di costi o di mancata copertura. Inoltre, la revisione dei prezzi o il recesso non dovrebbero mai essere previsti per contratti inferiori ad una certa durata, ad esempio un anno. Al fine di consentire alla stazione appaltante di addivenire ad una nuova copertura assicurativa, la clausola di revisione dei prezzi o di recesso deve indicare chiaramente le modalità di comunicazione della volontà dell impresa di ricorrere a tali istituti ed i dati che l impresa deve obbligatoriamente fornire alla stazione appaltante per la redazione di un nuovo bando, in assenza dei quali la comunicazione deve intendersi come non perfezionata. Infine, i tempi per il perfezionarsi del recesso devono essere congrui con quelli occorrenti per una nuova aggiudicazione, secondo le procedure previste dal Codice. In risposta a tali proposte, contenute nel secondo documento di consultazione, l Ania ha rappresentato le seguenti considerazioni: Nell ottica di tentare di superare le difficoltà connesse con l eventuale esercizio del recesso, come accennato in fase di prima consultazione, si potrebbe ipotizzare il ricorso ad alcune soluzioni pratiche, quale ad esempio la fissazione contrattuale di parametri il cui andamento possa abilitare l assicuratore a recedere o in alternativa a intervenire sul contratto con modifiche predeterminate in termini di premi, franchigie, scoperti, ecc.. In pratica, nella prima fattispecie, l assicuratore potrebbe recedere solo quando fosse superato il livello di guardia per esso sostenibile sulla base della valutazione ex ante del rischio assunto. Questo, evidentemente, anche quando si verifichi solo un primo sinistro, qualora le cause del sinistro stesso siano tali da far presumere in concreto all assicuratore una troppo elevata entità o ripetitività dell evento (sinistri in serie) o un eccessiva carenza di forme di prevenzione interne alla stazione appaltante. 5 Recentemente il legislatore, in materia di responsabilità professionale dell esercente le professioni sanitarie, ha previsto una delega al Governo per la predisposizione di un DPR che regoli la materia, prevedendo, tra l altro, di subordinare la disdetta [e non il recesso] della polizza alla reiterazione di una condotta colposa da parte del sanitario accertata con sentenza definitiva. 11 Vedere altro
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