Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Dowodzenie_w_trakcie_operacji_policyjnych_w_zakresie_imprez_masowych_i_zgromadzen_publicznych-ebook/p02041146i020
Timestamp: 2019-09-20 14:15:53+00:00
Document Index: 91137482

Matched Legal Cases: ['Art. 1', 'Art. 5', 'Art. 5', 'art. 22', 'Art. 14', 'Art. 11', 'Art. 6', 'Art. 60', 'Art. 33', 'Art. 60', 'art. 10', 'Art. 38', 'art. 5', 'art. 13', 'art. 57', 'art. 31', 'Art. 12', 'art. 1', 'art. 17']

Dowodzenie w trakcie operacji policyjnych w zakresie imprez masowych i zgromadzeń publicznych [Jarosław Struniawski] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00401 007069 15377582 na godz. na dobę w sumie
Dowodzenie w trakcie operacji policyjnych w zakresie imprez masowych i zgromadzeń publicznych - ebook/pdf
Autor: Jarosław Struniawski Liczba stron:
ISBN: 978-83-7462-399-5 Data wydania: 2017-10-19
Zapewnienie ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywanie bezpieczeństwa i porządku publicznego jest zadaniem nałożonym ustawowo na Policję, która jest formacją umundurowaną i uzbrojoną, służącą społeczeństwu. Jej zadaniem jest m.in. sprawne reagowanie na codzienne, rutynowe zdarzenia i skuteczne działanie w warunkach zagrożeń, które mogą stać się przyczyną sytuacji kryzysowych. Spośród sytuacji kryzysowych obecnie największym zagrożeniem dla bezpieczeństwa są sytuacje związane z szeroko rozumianym terroryzmem, katastrofami naturalnymi, awariami technicznymi,
ale także — w ujęciu typowo policyjnym — związane z imprezami masowymi o podwyższonym ryzyku — imprezami rozrywkowymi, sportowymi imprezami masowymi czy meczami piłki nożnej oraz zgromadzeniami i uroczystościami publicznymi wysokiego ryzyka. Niestety, z powyższymi sytuacjami związane są zbiorowe zakłócenia porządku publicznego wywoływane przez ich uczestników.
Praca składa się z trzech części. W pierwszej dokonano charakterystyki instytucji odpowiedzialnych za bezpieczeństwo imprez masowych
i zgromadzeń publicznych. Skupiono się na Policji, przedstawiając jej strukturę organizacyjną oraz opisano specyfikę zapewnienia porządku
publicznego w aspekcie historycznym. W drugiej — przedstawiono policyjną teorię dowodzenia, odnosząc się do uwarunkowań wojskowych. W części trzeciej przedstawiono proces przygotowania i realizacji operacji policyjnych.
DOWODZENIE W TRAKCIE OPERACJI POLICYJNYCH W ZAKRESIE IMPREZ MASOWYCH I ZGROMADZEŃ PUBLICZNYCH Jarosław Struniawski Szczytno 2014 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Recenzent prof. dr hab. Kuba Jałoszyński dr hab. Tomasz Majewski insp. dr Piotr Bogdalski Redakcja Wydawcy Małgorzata Popiało Robert Ocipiński Projekt okładki Grzegorz Adamiak © Wszelkie prawa zastrzeżone — WSPol Szczytno 2014 ISBN 978-83-7462-398-8 e-ISBN 978-83-7462-399-5 Druk i oprawa: Wydział Wydawnictw i Poligrafii Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie 12-100 Szczytno, ul. Marszałka Józefa Piłsudskiego 111 tel. 89 621 51 02, fax 89 621 54 48 e-mail: wwip@wspol.edu.pl Objętość: 14,75 ark. wyd. (1 ark. wyd. = 40 tys. znaków typograficznych) ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Spis treści Wstęp ............................................................................................................. 5 Rozdział I Podmioty odpowiedzialne za bezpieczeństwo imprez masowych i zgromadzeń publicznych ......................................................................... 9 1.1. Administracja publiczna ..................................................................... 12 1.2. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych .................................................. 25 1.2.1. Policja ......................................................................................... 26 1.2.2. Państwowa Straż Pożarna ....................................................... 46 1.2.3. Straż Graniczna ......................................................................... 49 1.2.4. Biuro Ochrony Rządu .............................................................. 53 1.2.5. Straż miejska ............................................................................. 55 1.3. Ministerstwo Obrony Narodowej ...................................................... 58 1.3.1. Siły zbrojne RP .......................................................................... 59 1.3.2. Żandarmeria Wojskowa ........................................................... 72 1.4. Służby specjalne ................................................................................... 76 1.4.1. Agencja Wywiadu ..................................................................... 80 1.4.2. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego ............................... 80 1.4.3. Wojskowe służby specjalne ...................................................... 83 1.5. Organizator imprez masowych i zgromadzeń publicznych ........... 86 1.6. Straż Ochrony Kolei ............................................................................. 94 1.7. Organizacje społeczne.......................................................................... 96 1.7.1. Polski Związek Piłki Nożnej .................................................... 96 1.7.2. Ekstraklasa S.A. ......................................................................... 98 1.8. Ratownictwo medyczne....................................................................... 100 1.9. Media ..................................................................................................... 102 1.10. Kościół ................................................................................................... 104 1.11. Wolontariat ........................................................................................... 106 Rozdział II Dowodzenie w policji ................................................................................. 109 2.1. Dowodzenie jako specyficzna forma kierowania ............................ 109 2.2. Style dowodzenia ................................................................................. 119 2.3. Funkcje dowodzenia ............................................................................ 124 2.4. Zasady dowodzenia ............................................................................. 134 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 2.5. Wymagania dowodzenia ..................................................................... 144 2.6. System dowodzenia ............................................................................. 152 Rozdział III Przygotowanie i realizacja operacji policyjnych ................................... 169 3.1. Przygotowanie operacji policyjnych .................................................. 170 3.1.1. Szkolenie kadr i funkcjonariuszy ............................................ 173 3.1.2. Analiza ryzyka w operacjach policyjnych ............................. 179 3.1.3. Planowanie operacji policyjnych ............................................. 191 3.2. Realizacja operacji policyjnych .......................................................... 198 3.3. Kontrola przebiegu operacji policyjnych .......................................... 213 3.4. Analiza przebiegu wybranych operacji policyjnych ........................ 217 3.4.1. Operacja policyjna pod kryptonimem „Derby”: mecz piłki nożnej w ramach rozgrywek o Puchar Ekstraklasy między drużynami Polonii Warszawa i Legii Warszawa .... 217 3.4.2. Operacja policyjna pod kryptonimem „Kwiecień”: zgromadzenie publiczne Federacji Związków Zawodowych Pracowników PKP, Sekcji Krajowej Kolejarzy NSZZ Solidarność, Konfederacji Kolejowych Związków Zawodowych oraz zgromadzenie Komisji Międzyzakładowej NSZZ Solidarność Stoczni Gdańskiej S.A. ........................................................................... 220 3.4.3. Operacja policyjna pod kryptonimem „Wisła”: mecz piłki nożnej o mistrzostwo ekstraklasy między drużynami Korona Kielce — Wisła Kraków ............................................. 222 3.4.4. Operacja policyjna pod kryptonimem „Niepodległość”: zgromadzenia publiczne, Warszawa 11 listopada 2010 r. ......................................................................................... 226 3.4.5. Operacja policyjna pod kryptonimem „Puchar”: mecz finału Pucharu Polski w piłce nożnej między drużynami Legia Warszawa — Lech Poznań ............................................ 230 3.4.6. Operacja policyjna pod kryptonimem „Finał”: mecz ekstraligi żużlowej między drużynami Stelmet Falubaz Zielona Góra — Unia Leszno .................................................. 235 Zakończenie ................................................................................................. 241 Literatura ...................................................................................................... 245 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Wstęp Zapewnienie ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywanie bez- pieczeństwa i porządku publicznego jest zadaniem nałożonym ustawowo na Policję, która jest formacją umundurowaną i uzbrojoną, służącą społe- czeństwu1. Jej zadaniem jest m.in. sprawne reagowanie na codzienne, rutynowe zdarzenia i skuteczne działanie w warunkach zagrożeń, które mogą stać się przyczyną sytuacji kryzysowych. Spośród sytuacji kryzysowych obecnie największym zagrożeniem dla bezpieczeństwa są sytuacje związane z sze- roko rozumianym terroryzmem, katastrofami naturalnymi, awariami tech- nicznymi, ale także — w ujęciu typowo policyjnym — związane z impre- zami masowymi o podwyższonym ryzyku — imprezami rozrywkowymi, sportowymi imprezami masowymi czy meczami piłki nożnej oraz zgroma- dzeniami i uroczystościami publicznymi wysokiego ryzyka2. Niestety, z po- wyższymi sytuacjami związane są zbiorowe zakłócenia porządku publicz- nego wywoływane przez ich uczestników. Zadanie eliminacji zagrożeń, zwłaszcza zachowań chuligańskich, z pewnością szczególnie istotne stało się podczas Mistrzostw Europy w Pił- ce Nożnej UEFA Euro 2012. Było to priorytetem działań policji. Orga- nizacja w Polsce tak odpowiedzialnego przedsięwzięcia przyczyniła się do stworzenia lepszej infrastruktury, udoskonalenia istniejących proce- dur, podniesienia kwalifikacji kadr oraz poprawy wizerunku Polski jako kraju nowoczesnego. Spełnienie tych warunków łączyło się jednak rów- nież z wieloma wyzwaniami — jednym z największych było zapewnie- nie bezpieczeństwa, a główny ciężar odpowiedzialności spadł na Policję. 1 Art. 1 ustawy o Policji z 6 kwietnia 1990 r., DzU nr 30, poz. 179, ze zm. 2 Zarządzenie nr 213 komendanta głównego Policji z 28 lutego 2007 r. w spra- wie metod i form przygotowania i realizacji zadań policji w przypadkach zagroże- nia życia i zdrowia ludzi lub ich mienia albo bezpieczeństwa i porządku publicz- nego, Dz. Urz. KGP nr 5, poz. 49. 5 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== J. Struniawski, Dowodzenie w trakcie operacji policyjnych w zakresie imprez masowych i zgromadzeń publicznych Uwzględniając potencjalne zagrożenia wynikające z organizacji UEFA Euro 2012, można stwierdzić, że przeprowadzona impreza międzynarodo- wa była sprawdzianem sprawności dowodzenia polskiej policji, który — zgodnie z oceną wielu specjalistów — zdała ona wzorowo. Niezależnie od przyszłych zobowiązań stojących przed policją obecnie największą uwagę skupiają ekscesy chuligańskie związane głównie z me- czami piłki nożnej. O ile przy organizacji imprez rozrywkowych czy też kulturalnych działania niezgodne z prawem mają charakter incydentalny, o tyle obserwuje się niepokojącą tendencję do brutalizacji zachowań pu- bliczności sportowej. Kolejnym wyzwaniem jest ochrona porządku publicznego w trakcie zgromadzeń publicznych. Nie można zapominać o wydarzeniach związa- nych ze strajkami i niepokojami społecznymi, które bardzo mocno osa- dzone są w świadomości Polaków, m.in: poznański czerwiec 1956 r., wy- darzenia marca 1968 r., grudnia 1970 r. i oczywiście wprowadzenie stanu wojennego — 13 grudnia 1981 r. Specyfika zabezpieczenia policyjnego zgromadzeń (które po 1989 r. mają podłoże głównie ekonomiczne) sta- nowi, że działania muszą cechować się nie tylko skutecznością, ale także przy ich prowadzeniu powinno się uwzględniać prawa obywatelskie i dą- żyć do wysokiego poziomu akceptacji społecznej. Niestety, obecnie czę- sto w ich trakcie dochodzi do zakłócenia porządku publicznego, przede wszystkim ataków na funkcjonariuszy Policji oraz niszczenia mienia, np. podczas obchodów Święta Niepodległości 11 listopada w 2010, 2011 i 2012 r. Istnienie grup chuligańskich i aktywność pojedynczych osób o nasta- wieniu antyspołecznym wymaga od policji działań uniemożliwiających po- wstanie zjawisk bezprawnych. Głównym celem zabezpieczeń policyjnych tego rodzaju zdarzeń jest ochrona życia, zdrowia i mienia. Efekt tych dzia- łań uzależniony jest od profesjonalnego, sprawnego i skutecznego dowo- dzenia — a tym samym od wysokich umiejętności dowódców, ich wiedzy oraz doświadczenia. Należy pamiętać, że dowodzenie jest nierozerwalnie związane z proce- sem podejmowania decyzji. Proces ten charakteryzuje się dużym i ciągłym zapotrzebowaniem na informację stanowiącą niezbędny czynnik podej- mowania racjonalnych decyzji. Informacja często decyduje o powodzeniu lub niepowodzeniu wszelkich zamierzeń dowódców, którzy działają pod ogromną presją czasu. Wśród elementów nieodłącznie towarzyszących imprezom masowym i zgromadzeniom publicznym (które muszą być brane pod uwagę przez 6 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Wstęp policję) jest konieczność zaplanowania i przeprowadzenia zabezpieczenia: przemieszczanie się ich uczestników, ciągi komunikacyjne, rejony sąsiadu- jące z miejscem operacji, a także przewidywanie niezbędnych sił i środków koniecznych do podjęcia działań przywracających naruszony porządek prawny. Ważne jest więc, aby osoby odpowiedzialne za przygotowanie i re- alizację operacji posiadały umiejętność zaplanowania działań w trudnych do przewidzenia sytuacjach. Umiejętna identyfikacja zagrożeń oraz szcze- gółowa ich analiza jest niezbędna do prawidłowego przygotowania i reali- zowania zadań ciążących na decydentach, umożliwia m.in. przyjęcie odpo- wiedniej taktyki działania. Dotychczasowe doświadczenia oraz raporty roczne Komendy Głównej Policji3 pokazują skalę zagrożeń związanych z zabezpieczeniami policyjny- mi. Liczne ekscesy chuligańskie, a także zakłócenia porządku publicznego narzucają konieczność ewaluacji, dalszego podwyższania umiejętności do- wódców, modyfikowania i usprawniania procesu przygotowania oraz pro- cedur postępowania w trakcie realizacji danej operacji. Proces dowodzenia powinien również zakładać, że każdą nową sytuację należy traktować od- rębnie, jednostkowo. Planowania nie można opierać wyłącznie na istnieją- cych już standardowych przykładach. Owszem, ważna jest analiza przepro- wadzonych już operacji policyjnych, ale wyłącznie w celu wyeliminowania błędów popełnianych w przeszłości. Autor ma świadomość, że wszystkim sytuacjom związanym z przedsta- wionymi zagrożeniami nie można zapobiec. Jednak dzięki usprawnieniom działań koncepcyjnych, wywiadowczych, planistycznych, organizacyjnych i szkoleniowych można ograniczyć zjawiska niepożądane, jakimi są zakłó- cenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, a tym samym podnieść po- ziom bezpieczeństwa operacji policyjnych. Braki w którymś z tych obsza- rów mogą mieć wręcz katastrofalne skutki. Podstawą do ustalenia teoretycznego aspektu pracy, czyli teorii dowo- dzenia w policji, była m.in. analiza literatury dotyczącej dowodzenia. Brak kompleksowego opracowania tej problematyki w policji sprawił, że w du- żej mierze posiłkowano się teorią wypracowaną przez naukowców woj- skowych. 3 Patrz: Komenda Główna Policji, Główny Sztab Policji, Raport. Bezpieczeń- stwo imprez masowych w 2008, Warszawa 2009; tenże, Raport. Bezpieczeństwo imprez masowych w 2009, Warszawa 2010; tenże, Raport. Bezpieczeństwo imprez masowych w 2010, Warszawa 2011, tenże, Raport. Bezpieczeństwo imprez maso- wych w 2011, Warszawa 2012. 7 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== J. Struniawski, Dowodzenie w trakcie operacji policyjnych w zakresie imprez masowych i zgromadzeń publicznych Praca składa się z trzech części. W pierwszej dokonano charaktery- styki instytucji odpowiedzialnych za bezpieczeństwo imprez masowych i zgromadzeń publicznych. Skupiono się na Policji, przedstawiając jej strukturę organizacyjną oraz opisano specyfikę zapewnienia porządku publicznego w aspekcie historycznym. W drugiej — przedstawiono po- licyjną teorię dowodzenia, odnosząc się do uwarunkowań wojskowych. W części trzeciej przedstawiono proces przygotowania i realizacji opera- cji policyjnych. 8 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Rozdział I Podmioty odpowiedzialne za bezpieczeństwo imprez masowych i zgromadzeń publicznych Cechą charakterystyczną imprez masowych oraz zgromadzeń publicz- nych jest duża liczba ludzi zgromadzonych w jednym miejscu. Najczęściej są to obiekty sportowe: stadiony, hale sportowe i widowiskowe, a także cen- tralne punkty miast i drogi publiczne. Osoby uczestniczące w nich spoty- kają się w celu uczczenia czegoś, świętowania, wyrażenia swoich poglądów lub po prostu spędzenia miłych chwil na wspólnej zabawie. Zapewnienie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (tym sa- mym ochrony życia, zdrowia, mienia i innych wartości przed bezprawny- mi działaniami) oraz zapewnienie ochrony zasad współżycia społecznego i stosunków regulowanych normami prawnymi i zwyczajowymi4 spoczy- wa na jednostkach organizacyjnych powołanych przez ustawy i podległych poszczególnym ministrom. Działają one w imieniu państwa, zwalczając przestępczość i zapobiegając jej. Biorą także udział w procesie egzekwowa- nia odpowiedzialności karnej sprawców czynów zabronionych5. Zadaniem podmiotów zapewniających bezpieczeństwo uczestników jest stworzenie warunków jego ochrony przed czynnikami zewnętrznymi naruszającymi te dobra. Niestety, sama atmosfera nie wpływa pozytywnie na wszystkich obecnych, którzy nie zawsze zachowują się w sposób przewi- dywalny. Problemy mogą wynikać z działań samych uczestników nieprze- strzegających przepisów prawa związanego z uczestniczeniem w imprezach i zgromadzeniach publicznych. Najczęściej negatywne zachowania uczest- ników przybierają postać zbiorowego naruszenia porządku publicznego. 4 W. Kitler, Obrona narodowa w wybranych państwach demokratycznych, War- szawa 2001, s. 52–54. 5 M. Piekarski, Rola sił policyjnych w zwalczaniu terroryzmu, on-line, dostęp: 9 listopada 2008 r., http://www.greendevils.pl . ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 9 J. Struniawski, Dowodzenie w trakcie operacji policyjnych w zakresie imprez masowych i zgromadzeń publicznych Działania takie skupiają się na ich przeciwnikach, a także na podmiotach odpowiedzialnych za bezpieczeństwo. Niezależnie od niebezpieczeństw, jakie mogą stwarzać sami uczestnicy, powinno brać się także pod uwagę zdarzenia i sytuacje spowodowane ka- tastrofami naturalnymi i awariami technicznymi. Wpływać one mogą bez- pośrednio na tłum, co może spowodować jego nieprzewidziane reakcje, m.in. panikę. Służby, planując swoje działania, zawsze powinny uwzględ- niać najgorszy scenariusz, w obliczu którego bardzo trudno jest zapanować nad sytuacją i uczestnikami imprezy. Polska, jako członek NATO i sojusznik Stanów Zjednoczonych, zaan- gażowana jest w konflikty zbrojne charakteryzujące się nieprzewidywalny- mi zachowaniami przeciwnika, który nie waha się prowadzić ataków ter- rorystycznych na duże skupiska ludzi i obiekty cywilne. Wraz ze wzrostem zainteresowania medialnego naszym krajem z powodu organizacji Mi- strzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA Euro 2012 bardzo mocno zwiększy- ła się jego „atrakcyjność” jako terenu ataku terrorystycznego. EURO 2012 były idealnym z tego punktu widzenia potencjalnym celem ataków terro- rystycznych, gdyż miały zgromadzić bardzo dużą liczbę osób na stosun- kowo małej przestrzeni. Medialny przekaz (niejednokrotnie na cały świat) o tego typu przedsięwzięciach może być magnesem dla grup terrorystycz- nych i zachęcać je do ataku na obiekty oraz osoby w nich uczestniczące. Aktywność terrorystów wiązać się może ze zwróceniem uwagi na ich żą- dania i działalność, aby zmusić kraj do uległości. Tego typu zagrożenia po- winny również być brane pod uwagę przez odpowiednie służby jako ważny element ryzyka. Dzięki profesjonalizmowi służb, przede wszystkim wywia- dowczych, mistrzostwa odbyły się bez większych incydentów, a powstałe — bardzo szybko zostały zażegnane. Ponadto zniesienie granic po wstąpieniu do strefy Schengen oraz geo- graficzne położenie naszego kraju na trasie tranzytu komunikacyjnego wschód–zachód i północ–południe powoduje konieczność przygotowania się na zwiększające się zagrożenia o charakterze kryminalnym. Po 1 maja 2004 r. zwiększyła się możliwość swobodnego przekraczania granicy, a w związku z tym możliwość przewozu nielegalnych towarów — przede wszystkim broni konwencjonalnej i masowego rażenia, narkotyków, prze- rzutu nielegalnych migrantów, a także handlu ludźmi. Organizacja międzynarodowych imprez sportowych oraz zgroma- dzeń publicznych związanych z międzynarodowymi szczytami członków Sojuszu Północnoatlantyckiego oraz spotkaniami przedstawicieli państw członkowskich UE w ramach prezydencji Polski w UE wiąże się z ko- niecznością opracowania zasad ścisłej koordynacji działań podmiotów 10 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Rozdział I. Podmioty odpowiedzialne za bezpieczeństwo imprez masowych i zgromadzeń publicznych zaangażowanych w zapewnienie bezpieczeństwa i porządku w trakcie ich odbywania. Za bezpieczeństwo i porządek publiczny odpowiedzialna jest przede wszystkim Policja. Zadanie to w mniejszym lub większym zakresie reali- zują również inne instytucje w ramach swoich kompetencji na podstawie właściwych regulacji prawnych. Skuteczność podejmowanych działań nie- jednokrotnie zależy od współpracy między zainteresowanymi stronami, z jednoczesnym podziałem ich ról i kompetencji. Wymaga to wzmożonych nakładów i stosowania coraz nowocześniej- szych środków przeciwdziałania powstającym zagrożeniom, aby w mak- symalnym stopniu chronić interesy państwa i obywateli. Dlatego jeden organ państwowy nie może sprostać wszystkim obowiązkom z tego za- kresu, co rodzi potrzebę powierzenia części z nich innym podmiotom. Taki stan rzeczy powoduje konieczność połączenia sił wszystkich odpo- wiedzialnych podmiotów celem uzyskania większego potencjału, ale rów- nież łączenia różnych kompetencji i możliwości osób oraz środków dzia- łania im tylko dostępnych. Istotą współdziałania jest wspólne dążenie do efektywnego zrealizowania celów, do których podmioty te zostały powo- łane6. Głównym celem współdziałania poszczególnych podmiotów jest optymalne wykorzystanie ich możliwości do zapewnienia bezpieczeństwa obywateli. Znaczący wpływ na efektywność podejmowanych działań ma prawi- dłowa organizacja organów współdziałających. Dla właściwego przebiegu współpracy ważny jest również właściwy obieg informacji między współ- działającymi podmiotami. Przedmiotem współpracy w zakresie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego jest zwalczanie różnego rodzaju zagrożeń, zwłaszcza przestępczości. Dlatego też właściwe rozpoznanie za- grożeń i zamiarów przeciwnika, gromadzenie oraz szybkie przekazywanie informacji mają duże znaczenie dla skutecznego przeciwdziałania wszel- kim niekorzystnym zjawiskom. Współdziałanie jest to działanie niewładcze w administracji, forma działania administracji państwowej wyrosła z konieczności jej rozszerzo- nych działań. To również działalność społeczno-organizatorska, mieszczą- ca w sobie wielokierunkową działalność społeczno-polityczną realizowaną przez organy państwowe i organizacje społeczne7. Zasady i formy współdziałania regulowane są ustawami, rozporzą- dzeniami, regulaminami, a także podpisywanymi między podmiotami 6 W. Lidwa, Współdziałanie w walce lądowej, Toruń 2000, s. 90. 7 Por. E. Ura, Prawne zagadnienia ochrony osób i mienia, Rzeszów 1998, s. 124. 11 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== J. Struniawski, Dowodzenie w trakcie operacji policyjnych w zakresie imprez masowych i zgromadzeń publicznych porozumieniami8. Są to zapisy uprawniające do żądania pomocy lub wy- miany informacji, a także nadzoru9. Porozumienia stanowią podstawy prawne i społeczne, na których okre- ślone podmioty współdziałają ze sobą. Współdziałanie niejednokrotnie staje się szansą właściwego i sprawniejszego wypełniania zadań postawio- nych przed administracją bezpieczeństwa i porządku publicznego. Poli- cja i inne służby podejmują wspólne działania w sposób świadomy, celowy i zorganizowany, przy możliwie najmniejszych nakładach, minimalizując dzięki temu straty. Porozumienia wynikają najczęściej z potrzeb współdziałania podmio- tów, które wykonują określony zakres zadań kompetencyjnie zbliżonych. Porozumienie reguluje stosunki między organami i nie wywołuje bezpo- średnich skutków w sferze zewnętrznej. Porozumieniem mogą być objęte tylko i wyłącznie zadania leżące w granicach kompetencji podmiotu, który jest jego stroną. Przyczyniają się do rozwoju współpracy organów państwa, zwłaszcza w tych sferach, gdzie działania samodzielne nie przynosiłyby za- dowalających efektów. Współczesne zagrożenia mogą być skutecznie likwidowane tylko wspólnym wysiłkiem państwa, samorządów, specjalistycznych służb, orga- nizacji społecznych oraz wolontariuszy. Duże zaangażowanie wszystkich podmiotów podczas realizacji tych przedsięwzięć skutkować będzie reduk- cją wystąpienia ryzyka zakłócenia porządku publicznego, różnego rodzaju incydentów oraz eskalacji popełniania przestępstw i wykroczeń. Każdora- zowo jest to swoisty egzamin dla służb czuwających nad porządkiem i bez- pieczeństwem publicznym na terenie kraju. 1.1. Administracja publiczna Działania na rzecz poprawy bezpieczeństwa wewnętrznego stano- wią jedno z podstawowych zadań administracji rządowej nie tylko szcze- bla centralnego, ale również wojewódzkiego i organów samorządu teryto- rialnego10. 8 Tamże, s. 125. 9 R. Jakubczak (red.), Obrona narodowa w tworzeniu III RP. Podręcznik dla studentek i studentów, Warszawa 2004, s. 372. 10 Poz. 4.3. pkt 106 Strategii Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Pol- skiej, Warszawa 2007, on-line, dostęp: 10 lutego 2014 r., http://www.bbn.gov.pl/ pl/publikacje-i dokumenty/dokumenty/1144,dok.html . 12 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Rozdział I. Podmioty odpowiedzialne za bezpieczeństwo imprez masowych i zgromadzeń publicznych Kształtowanie bezpieczeństwa i jego poczucia jest jednym z najważniej- szych obszarów działania państwa11. Obowiązek ten nałożono m.in. na or- gany administracji publicznej, przez którą rozumie się zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich oraz wykonawczych prowa- dzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych formach12. Aby spełnić oczekiwania społeczne, administracja podejmuje na co dzień sze- reg działań zmierzających do ograniczenia przeciwdziałania zagrożeniom i ich likwidowania we wszystkich obszarach życia. W ustawie zasadniczej wskazano niektóre, najważniejsze organy ad- ministracji publicznej odpowiedzialne za bezpieczeństwo. Należą do nich przede wszystkim prezydent, Rada Ministrów czy samorząd terytorialny. Natomiast kodeks postępowania administracyjnego wyróżnia organy ad- ministracji publicznej13, tj. ministrów, centralne organy administracji rzą- dowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu terenowe or- gany administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego. Reforma administracji publicznej, która rozpoczęła się w 1990 r., umożliwiła utworzenie podstawowej jednostki podziału terytorialnego państwa, czyli gminy. W jej wyniku rozbudowano struktury samorządowe i przeniesiono zadania i kompetencje na rzecz samorządu terytorialnego. Skutkiem było przekazanie na rzecz samorządu znacznej części zadań pu- blicznych realizowanych wcześniej przez administrację rządową. W 1998 r. uchwalono tzw. ustawy samorządowe14 oraz ustawę o ad- ministracji rządowej w województwie15. Zgodnie z nimi podstawowy- mi jednostkami podziału terytorialnego są gminy, powiaty i wojewódz- twa. Administracja rządowa została ograniczona. W rezultacie działa ona w województwie za pośrednictwem urzędu wojewody oraz związanej 11 Art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, DzU z 1997 r. nr 78, poz. 483. 12 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, War- 13 Art. 5 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administra- szawa 1999, s. 79. cyjnego, DzU z 2000 r. nr 98, poz. 1071. 14 Zob.: ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591; ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1592; ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie woje- wództwa, DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1590. 15 Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, DzU z 2001 r. nr 80, poz. 872. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 13 J. Struniawski, Dowodzenie w trakcie operacji policyjnych w zakresie imprez masowych i zgromadzeń publicznych z nim wojewódzkiej administracji zespolonej, za którą odpowiada Mini- sterstwo Administracji i Cyfryzacji16. Utworzył się nowy system admini- stracji publicznej, którego podstawą stały się jednostki samorządu tery- torialnego funkcjonujące na każdym szczeblu podziału terytorialnego, z wojewodą na szczeblu wojewódzkim i bardzo ograniczoną administracją niezespoloną17. Odpowiedzialność za wyniki działania całości administracji określo- nego stopnia podziału terytorialnego (w tym służb, inspekcji i straży) spa- dła na wojewodę (na szczeblu wojewódzkim) i na starostę (w powiecie). Od 1999 r. to właśnie te jednostki ponoszą odpowiedzialność polityczną za skutki działań własnych i służb, których są zwierzchnikami. Wojewoda to terenowy organ administracji rządowej w województwie i zwierzchnik zespolonej administracji rządowej na terenie województwa. Obecnie pozycję organizacyjno-prawną wojewody reguluje ustawa o woje- wodzie i administracji rządowej w województwie18. Obowiązkiem wojewody jest zapewnienie współdziałania wszystkich organów administracji rządowej i samorządowej działających w woje- wództwie i kierowania ich działalnością w związku z zapobieganiem zagro- żeniu dla życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom dla środowiska, bez- pieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobieganiem skutkom klęsk żywiołowych i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków19 na zasadach określonych w ustawach. Dokonuje on także oceny zabezpie- czenia przeciwpowodziowego województwa, opracowuje plan operacyjny ochrony przed powodzią oraz ogłasza i odwołuje pogotowie i alarm prze- ciwpowodziowy. W zakresie wykonywania funkcji przedstawiciela Rady Ministrów (da- lej: RM) wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie orga- ny administracji rządowej, a w sytuacjach nadzwyczajnych — obowiązują- ce również organy samorządu terytorialnego. 16 Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji utworzone zostało 21 listopada 2011 r., w drodze przekształcenia zniesionych: Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministerstwa Infrastruktury. Ministerstwo odpowiedzialne jest za cztery działy administracji rządowej — administracja, informatyzacja, łącz- ność i wyznania religijne oraz mniejszości narodowe i etniczne. 17 Por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2009, 18 Ustawa z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w wo- s. 322. jewództwie, DzU z 2009 r. nr 31, poz. 206. 19 Tamże, art. 22 pkt 2. 14 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Rozdział I. Podmioty odpowiedzialne za bezpieczeństwo imprez masowych i zgromadzeń publicznych Samorząd województwa wykonuje zadania z zakresu bezpieczeństwa publicznego o zasięgu wojewódzkim, które obejmują między innymi zago- spodarowanie przestrzenne, obronność i bezpieczeństwo publiczne20. Specjalne uprawnienia przysługują wojewodzie w czasie stanu klęski żywiołowej; kieruje on wówczas działaniami, jakie są prowadzone w celu zapobieżenia jej skutkom lub ich usunięcia na obszarze województwa21. Oznacza to podporządkowanie mu organów i jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządu województwa działających na obsza- rze województwa, a także innych sił i środków wydzielonych do dyspozycji wojewody (łącznie z oddziałami i pododdziałami sił zbrojnych Rzeczypo- spolitej Polskiej), które są skierowane do wykonywania tych działań na ob- szarze województwa. Pozycja wojewody ma szczególne znaczenie w sferze ochrony bezpie- czeństwa i porządku publicznego, gdyż jest on koordynatorem wszystkich działań, jakie podejmują organy administracji publicznej na obszarze wo- jewództwa. Przejmuje odpowiedzialność za wyniki działania zespolonej administracji w sytuacjach kryzysowych. Szczególnego znaczenia nabie- ra jego pozycja w sferze ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przepisy przewidują stosowanie przez wojewodę działań koordynacyjnych oraz nadzorczych pozwalających na sprawne wykonywanie przez niego za- dań z zakresu utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. W przypadku administracji zespolonej wojewoda zazwyczaj powołuje i odwołuje kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódz- kich. Osoby te, będące przeważnie wojewódzkimi komendantami i inspek- torami, działają w imieniu wojewody z ustawowego upoważnienia. Nie do- tyczy to komendantów wojewódzkich Policji i Państwowej Straży Pożarnej. Powołanie na te dwa stanowiska należy do kompetencji ministra właści- wego do spraw wewnętrznych, ale za zgodą wojewody. Odwołanie również wymaga zasięgnięcia jego opinii. Organami administracji rządowej na obszarze województwa właści- wymi w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpie- czeństwa i porządku publicznego są: wojewoda (przy pomocy komendanta wojewódzkiego Policji działającego w jego imieniu bądź komendant wo- jewódzki Policji działający w imieniu własnym w sprawach wykonywa- nia czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych 20 Art. 14 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa…, 21 Art. 11 ustawy o stanie klęski żywiołowej z 18 kwietnia 2002 r. DzU nr 62, wyd. cyt. poz. 558. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 15 J. Struniawski, Dowodzenie w trakcie operacji policyjnych w zakresie imprez masowych i zgromadzeń publicznych i czynności z zakresu ścigania wykroczeń, a także wydawania indywidu- alnych aktów administracyjnych), komendant powiatowy (miejski) Policji, komendant komisariatu Policji22. Wojewoda jest również uprawniony do wydawania rozporządzeń po- rządkowych w zakresie nieuregulowanym w ustawach lub innych przepi- sach powszechnie obowiązujących23, jeśli jest to niezbędne dla ochrony ży- cia, zdrowia albo mienia, a także dla zapewnienia porządku, spokoju oraz bezpieczeństwa publicznego. Takie rozporządzenie może przewidywać karę grzywny za naruszenie jego przepisów, wymierzaną na podstawie ure- gulowań zawartych w prawie o wykroczeniach. W aspekcie administracyjnym na poziomie lokalnym najważniejszy- mi podmiotami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo publiczne są gmina i powiat. Kluczową pozycję w powiatowej administracji zespolonej zajmuje starosta. Jest on odpowiedzialny za wyniki działalności całej administracji na szczeblu powiatowym. Ponosi odpowiedzialność za skutki działań wła- snych, a także powiatowych służb (inspekcji, straży), nad którymi sprawu- je zwierzchnictwo. W powiecie jednak, w odróżnieniu od województwa, organy zespolone działają we własnym imieniu. Powiatową administrację zespoloną stano- wią: starostwo powiatowe, powiatowy urząd pracy (który jest jednostką or- ganizacyjną powiatu), jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomoc- niczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży24. Powiat wykonuje zadania publiczne m.in. w zakresie porządku pu- blicznego oraz bezpieczeństwa obywateli. Tak samo jak wojewoda, starosta opracowuje plan operacyjny ochrony przed powodzią, a także ogłasza i od- wołuje pogotowie i alarm przeciwpowodziowy. Podobnie jak w przypadku wojewody, również starosta (lub wójt, burmistrz, prezydent) musi wydać opinię w sprawie powołania i odwołania komendanta powiatowego (miej- skiego) Policji. Wyjątkiem jest stanowisko komendanta stołecznego Policji, którego powołanie (odwołanie) następuje po uzyskaniu opinii wojewody mazowieckiego i prezydenta miasta stołecznego Warszawy. Starosta, jako zwierzchnik administracji zespolonej w powiecie, ma wpływ na obsadę stanowisk powiatowych komendantów (Policji i Pań- stwowej Straży Pożarnej) oraz inspektora nadzoru budowlanego. Posiada także uprawnienia do wydawania im poleceń w sytuacjach bezpośredniego 22 Art. 6 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, DzU z 2007 r. nr 43, poz. 277. 23 Art. 60 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie…, wyd. cyt. 24 Art. 33b ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym…, wyd. cyt. 16 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Rozdział I. Podmioty odpowiedzialne za bezpieczeństwo imprez masowych i zgromadzeń publicznych zagrożenia bezpieczeństwa, przede wszystkim w stosunku do właściwego komendanta Policji, od którego może żądać przywrócenia stanu zgodne- go z porządkiem prawnym lub podjęcia działań zapobiegających narusze- niu prawa, a także zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego25. Starosta wykonuje również czynności z zakresu prawa pracy względem kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Komendant powiatowy (miejski) Policji jest zobowiązany do składa- nia rocznych sprawozdań ze swojej działalności oraz informacji o stanie porządku i bezpieczeństwa odpowiednio: staroście, radzie powiatu oraz wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i radzie gminy26. Jeżeli zo- stanie naruszone bezpieczeństwo albo zakłócony porządek, to organy po- wyższych jednostek samorządu terytorialnego mogą wezwać komendanta do niezwłocznego przedstawienia tych sprawozdań oraz stosownych in- formacji. Wyjątek stanowi miasto stołeczne Warszawa, gdzie komendant stołeczny Policji składa sprawozdania i informacje prezydentowi Warsza- wy i radzie miasta (w zakresie dotyczącym działalności policji na obszarze miasta stołecznego Warszawy), natomiast komendanci rejonowi nie muszą już składać odrębnych sprawozdań. Obowiązek komendantów w tej materii ma wielkie znaczenie dla dzia- łalności rady powiatu (miasta) oraz rady gminy, ponieważ mogą one przy- jąć uchwałę, na podstawie której zostaną ustalone istotne dla wspólnoty samorządowej zagrożenia związane z bezpieczeństwem i porządkiem pu- blicznym. Mają one znaczenie dla kierunku działań określonych przez wła- dze samorządu. Ponadto do uprawnień starosty względem policji należy między inny- mi: zatwierdzanie programów działania, uzgadnianie wspólnych działań jednostek na terenie powiatu i kierowanie tymi działaniami (w sytuacjach szczególnych), zlecanie przeprowadzenia kontroli w uzasadnionych przy- padkach. Zaangażowanie władz lokalnych w proces kształtowania bezpieczeń- stwa publicznego i współdziałanie w tym zakresie z Policją, Strażą Pożarną i innymi strażami oraz służbami, stanowi ważny element w rozwiązywaniu problemów społecznych. Tym bardziej, że samorządy lokalne są zobowią- zane do wykonywania działań publicznych i własnych, które są bezpośred- nio związane z bezpieczeństwem. Koszty związane z funkcjonowaniem policji są pokrywane z budże- tu państwa. Jednakże ustawa dopuszcza, iż dodatkowo policja może być 25 Art. 60 ust. 1 ustawy o Policji…, wyd. cyt. 26 Tamże, art. 10. 17 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== J. Struniawski, Dowodzenie w trakcie operacji policyjnych w zakresie imprez masowych i zgromadzeń publicznych dofinansowana ze środków należących do jednostek samorządu teryto- rialnego, państwowych jednostek organizacyjnych, stowarzyszeń, fundacji, banków oraz instytucji ubezpieczeniowych. Cele, na jakie mogą być prze- kazane środki, muszą być jednak związane z inwestycjami, modernizacją lub remontami oraz kosztami utrzymania i funkcjonowania jednostek or- ganizacyjnych Policji27. Ponadto rada powiatu i rada gminy mogą przeka- zać policji środki finansowe stanowiące dochody własne z przeznaczeniem na finansowanie dodatkowych patroli, etatów lub zakup radiowozów. Oprócz działań bezpośrednio wspierających formacje działające na rzecz bezpieczeństwa publicznego, samorządy mogą oddziaływać za pomocą środków projektowych (np. modernizacja oświetlenia miejsc pu- blicznych, kształtowanie bezpiecznych przestrzeni publicznych, budo- wa infrastruktury drogowej) czy polityki społecznej (np. przeciwdziała- nie bezrobociu, promocja i ochrona zdrowia, pomoc społeczna, polityka prorodzinna, kultura i ochrona dóbr kultury, kultura fizyczna i turystyka). Samorządy powiatowy i gminny wykonują również ustawowo zadania bez- pośrednio związane z ochroną bezpieczeństwa i porządku publicznego — zarządzają bezpieczeństwem publicznym na administrowanym terenie28. W Polsce samorządy wspólnie z Policją podjęły inicjatywę zmierzają- cą do poprawy bezpieczeństwa publicznego polegającą na budowie w mia- stach systemów monitoringu wizyjnego. Monitoring wizyjny stanowi między innymi narzędzie zwiększające szanse na wykrycie przestępstw i wykroczeń już w momencie ich popełnienia. Główne cele budowy monitoringu wizyjnego to: wzrost poczucia bez- pieczeństwa w społeczności, działania prewencyjne, przeciwdziałanie ak- tom wandalizmu, zmniejszenie przestępczości i gromadzenie materiałów dowodowych przeciwko sprawcom przestępstw i wykroczeń, kontrolo- wanie ruchu ulicznego. Monitoringiem wizyjnym obejmowane są miej- sca uznane za niebezpieczne, typu: ciągi komunikacji pieszej, skrzyżowa- nie, wiadukty i przystanki komunikacji miejskiej. Urządzenia umożliwiają identyfikację osób zarówno w dzień, jak i w nocy. Budowa monitoringu finansowana jest z budżetu samorządów. Powiat odpowiada za zadania publiczne w zakresie bezpieczeń- stwa obywateli o charakterze ponadgminnym, a także za zapewnienie 27 S. Gembara, P. Niedzielski, A. Springer, Policja w systemie ochrony bezpie- czeństwa i porządku publicznego [w:] J. Konieczny (red.), Administracja ochrony i porządku publicznego w Wielkopolsce. Służby, inspekcje i straże, Poznań 2010, s. 44. 28 K. Sienkiewicz-Małyjurek, Rola samorządów lokalnych w kształtowaniu bezpieczeństwa publicznego, „Samorząd Terytorialny” 2010, nr 7–8, s. 124. 18 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Rozdział I. Podmioty odpowiedzialne za bezpieczeństwo imprez masowych i zgromadzeń publicznych wykonania zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspek- cji i straży. Zadania powiatów obejmują ochronę zdrowia, porządku pu- blicznego i bezpieczeństwa obywateli, ochronę przeciwpowodziową i zapo- bieganie nadzwyczajnym zagrożeniom. Istotnym rozwiązaniem prawnym wprowadzonym w 2002 r., jest powstanie na szczeblu powiatowym komi- sji bezpieczeństwa i porządku publicznego29, którą tworzy się dla realizacji zadań starosty w zakresie zwierzchnictwa nad powiatowymi służbami, in- spekcjami, strażami, a także w celu wykonania zadań dotyczących porząd- ku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Do zadań komisji należą m.in.: •	ocena	zagrożeń	porządku	publicznego	i bezpieczeństwa	obywateli	na obszarze powiatu; •	opiniowanie	pracy	policji	i innych	służb	(inspekcji,	straży,	jednostek	or- ganizacyjnych wykonujących zadania w zakresie bezpieczeństwa i po- rządku publicznego); •	przygotowywanie	projektu	powiatowego	programu	zapobiegania	prze- stępczości oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego; •	opiniowanie	projektów	programów	współdziałania	Policji	i innych	jed- nostek wykonujących zadania w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego; •	opiniowanie	projektów	przepisów	prawa	miejscowego	i budżetu	powia- tu (w sprawach bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz w innych sprawach wskazanych przez starostę). Współpraca w ramach powiatowego programu zapobiegania przestęp- czości oraz porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli przyczynia się do lepszej koordynacji i zwiększenia efektywności realizacji różnych przedsięwzięć. Nie bez znaczenia jest to, że inicjatywy służące rozwiązywa- niu lokalnych problemów bezpieczeństwa mogą być uwzględnione w stra- tegicznym planowaniu rozwoju poszczególnych regionów30. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (w tym porządek publicz- ny i bezpieczeństwo obywateli oraz ochrona przeciwpowodziowa i prze- ciwpożarowa) należy do zadań gminy. Zadania te przypisano samorządom ze względu na ich wszechstronne możliwości działania, które obejmują m.in. wsparcie formacji działających na rzecz bezpieczeństwa, inwestycje wspierające kształtowanie bezpiecznych przestrzeni publicznych, pomoc społeczną czy też zapobieganie bezrobociu. 29 Art. 38a ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym…, 30 Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Departament Bezpie- czeństwa Publicznego, Funkcjonowanie komisji bezpieczeństwa i porządku, Szczyt- no 2008, s. 13. wyd. cyt. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 19 J. Struniawski, Dowodzenie w trakcie operacji policyjnych w zakresie imprez masowych i zgromadzeń publicznych Podstawą efektywności działań podejmowanych na rzecz bezpieczeń- stwa publicznego jest współpraca samorządów lokalnych z formacjami działającymi w tym zakresie, organizacjami pozarządowymi i sektorem prywatnym. Do zapewnienia możliwości realizacji zadań z zakresu zarządzania kry- zysowego, obrony cywilnej, spraw obronnych, ratownictwa medycznego, bezpieczeństwa imprez masowych, a także ochrony przeciwpowodziowej, łączności, prawa atomowego i transportu drogowego towarów niebezpiecz- nych po drogach i trasach kolejowych województwa, wojewoda posiada komórkę organizacyjną urzędu wojewódzkiego, którą jest wydział bez- pieczeństwa i zarządzania kryzysowego (w przypadku miasta stołeczne- go Warszawy jest to Biuro Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego). Powyższe zadania odpowiednio na poziomie starostwa powiatowego oraz urzędu gminy wykonywane są przy pomocy komórek organizacyjnych — wydziałów powiatowych i gminnych. Do stałych przedsięwzięć prowadzonych przez wydział na poziomie województwa należy m.in. monitorowanie opinii komendantów miejskich/ powiatowych Policji dotyczących spełnienia przez organizatora imprezy masowej warunków bezpieczeństwa, a także decyzji wydawanych przez prezydentów, burmistrzów, wójtów zezwalających na organizowanie im- prez masowych. Analiza zagrożeń wskazywanych w opiniach policji stanowi podsta- wę do podejmowania bieżących działań (dotyczących sytuacji konkret- nego klubu) przez zespół doradczy wojewody ds. oceny bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z przeprowadzanymi imprezami maso- wymi. Rezultatem analizy zagrożenia są również opracowywane w wydzia- le bezpieczeństwa i zarządzania kryzysowego wystąpienia i pisma instruk- tażowe kierowane do organów samorządu terytorialnego. Na potrzeby zarządzania kryzysowego na wszystkich poziomach jed- nostek administracji utworzono centra zarządzania kryzysowego. Na po- ziomie kraju — Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, województwa — wo- jewódzkie centrum zarządzania kryzysowego, powiatu — powiatowe centrum zarządzania kryzysowego i gminy — gminne centrum zarządza- nia kryzysowego. Zadaniem centrum jest pełnienie całodobowych dyżurów w celu za- pewnienia przepływu informacji, współpraca z centrami oraz organa- mi. Centra spełniają funkcje punktów koordynujących i ośrodka łączno- ści, scalających w codziennej działalności służby ratownicze i komunalne miasta, które zgodnie z przyjętymi założeniami mają integrować dzia- łalność podmiotów biorących bezpośredni i pośredni udział w akcjach 20 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Rozdział I. Podmioty odpowiedzialne za bezpieczeństwo imprez masowych i zgromadzeń publicznych ratowniczych. Zostały one tak zorganizowane, aby możliwe było kierowa- nie działaniami wszystkich służb ratowniczych. Ponadto w momencie za- istnienia sytuacji kryzysowej powołuje się także zespoły zarządzania kryzy- sowego — odpowiednio do poziomu jednostki organizacyjnej. Szczegółowe przepisy dotyczące imprez masowych określone zostały w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych31. Jednym ze wskazanych w art. 5 ust. 3 ustawy podmiotów odpowiedzial- nych za zabezpieczenie imprezy masowej jest wojewoda. Uprawniony jest on w szczególności do wydania organizatorowi imprezy masowej zakazu jej przeprowadzania na terenie: województwa, jego części, w określonych obiektach lub na oznaczonych terenach. Zakaz może być wydany na czas określony lub do odwołania. Wojewoda może również zezwolić na prze- prowadzenie imprezy masowej, ale bez udziału widzów, jeżeli stwierdzi, że stan bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z przeprowadzaną imprezą nie zasługuje na ocenę pozytywną32. Do sformułowania negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porząd- ku publicznego w związku z planowaną lub przeprowadzoną imprezą ma- sową uprawnione są również organy administracji, których kompetencje ustawowe dotyczą zagadnień zapewnienia bezpieczeństwa imprez maso- wych, a więc organy Policji i Państwowej Straży Pożarnej czy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Do sformułowania negatywnej oceny stanu bezpie- czeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną lub przeprowa- dzoną imprezą masową uprawniony jest również właściwy miejscowo in- spektor nadzoru budowlanego. Zezwolenie na przeprowadzenie imprezy masowej wydają w drodze de- cyzji wójt, burmistrz albo prezydent miasta (właściwi ze względu na miej- sce przeprowadzenia imprezy masowej). Wojewoda sporządza wykaz urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk za- instalowanych w miejscach imprez masowych oraz kontroluje przestrzega- nie wymogów technicznych, jakim powinny one odpowiadać. Zadania i kompetencje administracji publicznej, w tym policji, kon- centrują się przede wszystkim na organizatorze imprezy i terenie ją ota- czającym (szeroko rozumianym). Uprawnienia wojewody służą między innymi skutecznemu zapewnieniu bezpieczeństwa i porządku. Tak więc ma on prawo do żądania od organizatora informacji, dokumentów i da- nych niezbędnych do sprawowania kontroli nad miejscem imprezy oraz 31 Ustawa z 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych, DzU nr 62, poz. 504, ze zm. 32 Tamże, art. 13. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 21 J. Struniawski, Dowodzenie w trakcie operacji policyjnych w zakresie imprez masowych i zgromadzeń publicznych swobodnego wstępu do miejsca przeprowadzania imprezy masowej i in- nych pomieszczeń związanych bezpośrednio z przeprowadzaniem imprezy masowej w celu przeprowadzenia ich lustracji. Zgodnie z przepisami ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych or- gan (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) stwierdza w zezwoleniu, że jest to impreza masowa podwyższonego ryzyka, które kontroluje pod kątem zgodności przebiegu z warunkami określonymi w zezwoleniu. Ponadto po- siada uprawnienia do kontroli przestrzegania warunków pozwolenia i po- dejmuje inne decyzje i czynności związane z takimi imprezami — czyni to m.in. na podstawie opinii wystawionych przez komendantów powiatowych (miejskich) Policji i Państwowej Straży Pożarnej, kierownika pogotowia ra- tunkowego oraz inspektora sanitarnego, a przygotowywanych na wniosek organizatora33. Kolejnymi uprawnieniami organu w związku z przeprowadzaną kon- trolą są: przeprowadzanie lustracji miejsc, żądanie od osób działających w imieniu i na rzecz organizatora udzielenia informacji w formie ustnej i pisemnej w zakresie przeprowadzanej kontroli. W przypadku stwierdze- nia niespełnienia przez organizatora warunków określonych w zezwoleniu organ wydaje decyzję o przerwaniu imprezy masowej, nadając jej rygor na- tychmiastowej wykonalności. Wyrazem współodpowiedzialności w zapewnieniu bezpieczeństwa na czas zawodów sportowych z dużą liczbą kibiców miejscowych jest za- pewnienie także dodatkowych środków komunikacji miejskiej (autobusy, tramwaje) oraz wyznaczenie specjalnej trasy ich przejazdów. Poprawia to sprawność rozwozu uczestników imprezy do domów oraz umożliwia eli- minację zagrożeń i utrudnień w ruchu kołowym i pieszym dla osób nie- związanych z imprezą. Zorganizowany dojazd na stadion i z powrotem po- zwala uniknąć kradzieży, niszczenia mienia, pobić itp. Kolejnym zadaniem należącym do zadań zleconych organów gminy jest postępowanie w sprawach zgromadzeń publicznych. Postępowanie do- tyczące zgromadzeń reguluje ustawa o zgromadzeniach34. Precyzuje ona zakres przedmiotowy i podmiotowy podniesionej problematyki, a także tryb postępowania. Zgodnie z art. 57 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność orga- nizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności muszą znajdować podstawę prawną i nie 33 Tamże, art. 31. 34 Ustawa z 5 lipca 1990 r. — Prawo o zgromadzeniach, DzU nr 51, poz. 297, ze zm. 22 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Rozdział I. Podmioty odpowiedzialne za bezpieczeństwo imprez masowych i zgromadzeń publicznych mogą naruszać istoty wolności i praw. Środki ustawowe ograniczające kon- stytucyjne wolności lub prawa powinny być proporcjonalne do ewentual- nych zakłóceń czy zagrożeń. Zgromadzenia odgrywają niezwykle istotną rolę jako mechanizm „wczesnego ostrzegania”, ukazując organom władzy oraz opinii publicz- nej potencjalne i już istniejące źródła napięć społecznych, co jednocześnie umożliwia odpowiednio wczesną korektę prowadzonej polityki. Na władzach publicznych ciąży obowiązek zapewnienia spokojnego i niezakłóconego przebiegu zgromadzenia oraz ochrony jego uczestników przed działaniami przeciwników celów, dla jakich zostało ono zwołane. Przepisy prawa nie przewidują konieczności wydania decyzji zezwala- jącej na organizację zgromadzenia. Organizator zawiadamia jedynie wła- ściwy organ gminy. Organem odwoławczym od decyzji wydanych w spra- wach zgromadzeń jest wojewoda. Ograniczenia w kwestii organizacji zgromadzeń publicznych zawie- rają przepisy ustawy o stanie wyjątkowym35. Podobną regulację obejmu- je ustawa o stanie wojennym oraz kompetencjach naczelnego dowódcy sił zbrojnych i zasada jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypo- spolitej36. Przepisy ustawy nie dotyczą zgromadzeń organizowanych przez orga- ny państwa lub organy samorządu terytorialnego oraz odbywanych w ra- mach działalności Kościoła Katolickiego, innych kościołów oraz związków wyznaniowych. Organ gminy może wydać zakaz zgromadzenia publicznego na podsta- wie oceny, że bardzo prawdopodobne jest poważne zagrożenie pokojowe- go charakteru zgromadzenia37 i może ono zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. Organ gminy na wniosek organizatora zapewnia w miarę potrzeby i możliwości ochronę policyjną zapewniającą odpowiedni przebieg zgro- madzenia. Na miejscu, w trakcie trwania zgromadzenia, mogą być obec- ne zarówno patrole policji, straży miejskiej, jak i przedstawiciele orga- nu gminy, które to podmioty posiadają niezbędne instrumenty prawne do zapewnienia spokoju i prawidłowego przebiegu zgromadzenia, a tak- że uprawnienia do rozwiązania zgromadzenia. W warunkach określonych prawem o zgromadzeniach mogą one podjąć nawet działania w stosunku 35 Ustawa z 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym…, wyd. cyt. 36 Ustawa z 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz kompetencjach na- czelnego dowódcy Sił Zbrojnych i zasada jego podległości konstytucyjnym orga- nom Rzeczypospolitej, DzU nr 156, poz. 1301, ze zm. 37 P. Suski, Zgromadzenia i imprezy masowe, Warszawa 2010, s. 206. 23 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== J. Struniawski, Dowodzenie w trakcie operacji policyjnych w zakresie imprez masowych i zgromadzeń publicznych do uczestników zgromadzenia odbywającego się legalnie, oczywiście tylko wówczas, jeżeli w trakcie odbywania się zgromadzenia zachowanie uczest- ników uzasadnia taką interwencję. Ustawa przewiduje fakultatywny nad- zór nad zgodnością z prawem przebiegu zgromadzeń. Organ gminy może delegować na zgromadzenie swoich przedstawicieli, jeżeli jednak przewi- dywana liczba uczestników jest większa niż 500 lub jeżeli istnieje niebez- pieczeństwo naruszenia porządku publicznego w trakcie trwania zgro- madzenia, delegowanie przedstawicieli jest obowiązkowe. Ma to na celu ułatwienie kontaktu z organizatorem/przewodniczącym oraz zapewnienie przestrzegania norm prawa. W przypadku gdy przebieg zgromadzenia zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, narusza przepisy ustawy albo przepisy ustaw karnych (impreza na drodze publicznej), zgromadzenie zo- staje przerwane przez organ kontroli ruchu na podstawie przepisów usta- wy — Prawo o ruchu drogowym38. Gdy wygląd zewnętrzny uczestników zgromadzenia uniemożliwia ich identyfikację, a przewodniczący (uprze- dzony o konieczności rozwiązania zgromadzenia) wzbrania się tego uczy- nić — przedstawiciel organu gminy ma prawo je rozwiązać, po wcześniej- szy uprzedzeniu o możliwości jego delegalizacji39. Rozwiązanie zgromadzenia w przypadku powyższych naruszeń nastę- puje przez wydanie decyzji ustnej poprzedzonej trzykrotnym ostrzeżeniem uczestników zgromadzenia o możliwości jego rozwiązania, a następnie ogłoszonej przewodniczącemu w obecności zgromadzonych, której nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Częstą praktyką, stosowaną przez organ gminy na kilka dni przed prze- prowadzeniem zgłoszonego zgromadzenia publicznego, jest organizacja spotkania przedstawicieli policji, organizatora zgromadzenia i gminy. Wy- jaśnienie oczekiwań wszystkich podmiotów na początku pozwala w przy- szłości uniknąć niepotrzebnych nieporozumień. Oczywiście udział organi- zatora w tych spotkaniach nie jest obowiązkowy. Kolejnym działaniem organu gminy wspierającym bezpieczeństwo w przypadku organizacji zgromadzeń publicznych jest odpowiednia regu- lacja ruchu, wytyczenie objazdów na czas zgromadzenia oraz (w porozu- mieniu z policją) wytyczenie miejsc, które należałoby odgrodzić urządze- niami technicznymi, tj. płotami metalowymi — zabezpieczającymi urzędy centralne przed niekontrolowanym wtargnięciem osób nieuprawnionych. 38 Ustawa z 20 czerwca 1997 r. — Prawo o ruchu drogowym, DzU z 2005 r. nr 108, poz. 908, ze zm. 39 Art. 12 ust. 1 ustawy — Prawo o zgromadzeniach…, wyd. cyt. 24 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Rozdział I. Podmioty odpowiedzialne za bezpieczeństwo imprez masowych i zgromadzeń publicznych Nie są to jednak jedyne organy państwa odpowiedzialne za zapewnie- nie bezpieczeństwa publicznego, ponieważ ustawodawca taki obowiązek — poprzez przypisanie określonych zadań i kompetencji — rozdzielił na wie- le specjalistycznych organów szczebla centralnego i lokalnego. Wśród nich możemy wskazać na takie, jak: Policja, Straż Graniczna (dalej: SG), PSP, Inspekcja Transportu Drogowego (dalej: ITD), Straż Ochrony Kolei (dalej: SOK) czy straż gminna/miejska. 1.2. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Ministerstwo Spraw Wewnętrznych powstało na podstawie rozporzą- dzenia prezesa RM z 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakre- su działania ministra spraw wewnętrznych40. Minister SW sprawuje nadzór nad komendantem głównym Policji, komendantem głównym SG, komen- dantem głównym PSP oraz nad Biurem Ochrony Rządu (dalej: BOR). Zakres działania Ministerstwa obejmuje politykę państwa w dziedzi- nie ochrony bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, a także ochrony przed bezprawnymi zamachami na życie i zdrowie ludzkie, do- robek kulturalny i materialny społeczeństwa oraz poszczególnych obywa- teli, jak również w dziedzinie ochrony granicy państwa i kontroli ruchu granicznego, ochrony przeciwpowodziowej, a także administracji i spraw wewnętrznych. Do zadań ministra należy podejmowanie działań niezbędnych dla: •	usunięcia	zagrożeń	w niezakłóconym	funkcjonowaniu	urzędów	naczel- nych, centralnych i terenowych organów administracji rządowej (w tym zapewnienia spokoju i porządku w budynkach i innych obiektach zaj- mowanych przez te organy); •	zapobieżenia	bezprawnym	działaniom	(ewentualnie	zaniechaniom),	które mogłyby spowodować zagrożenie bezpieczeństwa albo porządku w ruchu drogowym lub kolejowym (w sytuacji, gdyby ruch ten miał utrudnić albo zakłócić spokój bądź porządek publiczny lub narazić ko- gokolwiek na szkodę); inicjowania	i koordynowania	działań	koniecznych	do	naprawienia	szkód w mieniu Skarbu Państwa powstałych w wyniku jakichkolwiek zdarzeń. •	40 Rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania ministra spraw wewnętrznych, DzU nr 248, poz. 1491. 25 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== J. Struniawski, Dowodzenie w trakcie operacji policyjnych w zakresie imprez masowych i zgromadzeń publicznych Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z mi- nistrem właściwym do spraw kultury fizycznej i sportu oraz ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i miesz- kaniowej, określa warunki bezpieczeństwa, jakie powinny spełniać sta- diony, na których mogą odbywać się mecze piłki nożnej, w szczególno- ści uwzględniające konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i sprawnego przebiegu imprez masowych oraz bezpieczeństwa osób w nich uczestni- czących41. Organami podległymi ministrowi spraw wewnętrznych lub przez niego nadzorowanymi są komendanci główni Policji, SG, PSP oraz szef BOR-u. 1.2.1. Policja Policja, w myśl art. 1 ustawy o Policji, jest jednym z najważniejszych podmiotów administracji publicznej służących społeczeństwu, a wyzna- czonych do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bez- pieczeństwa i porządku publicznego. Ma ona największe kompeten- cje i uprawnienia formalnoprawne, upoważniające do skutecznej walki z wszelkimi rodzajami przestępczości i patologii społecznych42. Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeń- stwu i przeznaczoną do: •	ochrony	życia	i zdrowia	ludzi	oraz	mienia	przed	bezprawnymi	zama- chami naruszającymi te dobra; •	•	ochrony	bezpieczeństwa	i porządku	publicznego,	w tym	zapewnienia	spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego trans- portu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach prze- znaczonych do powszechnego korzystania; inicjowania	i organizowania	działań	mających	na celu	zapobieganie	popełnianiu przestępstw, wykroczeń oraz zjawisk kryminogennych i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządo- wymi i organizacjami społecznymi; •	wykrywanie	przestępstw	i wykroczeń	oraz	ściganie	ich	sprawców; •	nadzór	nad	strażami	gminnymi	(miejskimi)	oraz	nad	specjalistycznymi	uzbrojonymi formacjami ochronnymi w zakresie określonym w odręb- 41 Por. art. 17 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych…, wyd. cyt. 42 K. Jałoszyński, Przeciwdziałanie zagrożeniom terrorystycznym w Rzeczypo- spolitej Polskiej [w:] P. Guła, P. Płonka (red.), Przeciwdziałanie zagrożeniom niemi- litarnym. Zasadnicze aspekty współpracy Żandarmerii Wojskowej i Policji, Legio- nowo 2009, s. 71. 26 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Dowodzenie_w_trakcie_operacji_policyjnych_w_zakresie_imprez_masowych_i_zgromadzen_publicznych-ebookRO/p02041146i020" target="_blank" title="Dowodzenie w trakcie operacji policyjnych w zakresie imprez masowych i zgromadzeń publicznych [Jarosław Struniawski] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Dowodzenie w trakcie operacji policyjnych w zakresie imprez masowych i zgromadzeń publicznych [Jarosław Struniawski] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>