Source: http://constcourt.md/ccdocview.php?l=ro&tip=hotariri&docid=532
Timestamp: 2020-02-27 06:21:39+00:00
Document Index: 25913538

Matched Legal Cases: ['articolul 4', 'articolul 135', 'articolul 20', 'articolul 6', 'articolul 28', 'articolul 8', 'articolul 6', 'articolul 56', 'articolul 1', 'articolul 20', 'articolul 6', 'articolul 20', 'articolul 6', 'articolul 14', 'articolul 6', 'articolul 21', 'articolul 6', 'Articolul 4', 'articolul 10', 'articolul 10', 'articolul 4', 'articolul 11', 'articolul 4', 'articolul 9', 'articolul 16', 'articolul 17', 'articolul 6', 'articolul 26', 'articolul 6', 'Articolul 6', 'articolul 6', 'articolul 6', 'articolul 6', 'articolul 324', 'articolul 6', 'articolul 16', 'articolul 6', 'articolul 9', 'articolul 16', 'articolul 6', 'articolul 6', 'articolul 16', 'articolul 6', 'articolul 10', 'articolul 2', 'articolul 28', 'articolul 28', 'articolul 8', 'articolul 17', 'Articolul 28', 'articolul 8', 'articolul 9', 'Articolul 9', 'articolul 4', 'articolul 18', 'articolul 1', 'articolul 28', 'articolul 6', 'articolul 6', 'Articolul 116', 'articolul 116', 'Articolul 123', 'articolul 4', 'articolul 14']

Hotărârea nr. 7 din 16.04.2015
Hotărârea nr. 7 din 16.04.2015 privind controlul constituționalității unor prevederi din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 privind testarea integrităţii profesionale
Subiectul sesizării: deputat, Galina Balmoş, Maria Postoico, Artur Reşetnicov şi Igor Vremea
1. ro-h716042015roea392.pdf
2. h_7_43a_2014_rus.pdf
1. Sesizarea nr.43a din 20.06.2014 privind controlul constituționalității Anexei la Legea nr.325 din 23 decembrie 2013 privind testarea integrității profesionale
unor prevederi din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013
privind testarea integrităţii profesionale
(Sesizarea nr. 43a/2014)
Având în vedere sesizarea depusă la 20 iunie 2014
1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 20 iunie 2014, în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale de către deputaţii Galina Balmoş, Maria Postoico, Artur Reşetnicov şi Igor Vremea cu privire la controlul constituţionalităţii sintagmelor „Curtea Constituţională" şi „Instanţele judecătoreşti de toate nivelele" din Anexa la Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 privind testarea integrităţii profesionale.
2. La 31 iulie 2014, în temeiul articolului 31 alin. (3) din Codul jurisdicţiei constituţionale, autorii sesizării au completat sesizarea cu argumente adiţionale.
3. Autorii sesizării au pretins că testarea integrităţii profesionale a angajaţilor instanţelor judecătoreşti şi ai Curţii Constituţionale, inclusiv a judecătorilor, de către angajaţii unei autorităţi aflate sub controlul puterii executive (Centrul Naţional Anticorupţie), încalcă principiile statului de drept, separaţiei puterilor în stat şi independenţei justiţiei, precum şi dreptul la un proces echitabil şi dreptul la respectarea vieţii private, consfinţite de articolele 1 alin. (3), 6, 28, 116 alin. (1) şi (6), 123 alin. (1) şi 134 alin. (2) din Constituţie şi de articolele 6 şi 8 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (în continuare - „Convenția Europeană").
4. Prin decizia Curţii Constituţionale din 11 septembrie 2014, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei.
5. Curtea a solicitat opinia Comisiei europene pentru democraţie prin drept a Consiliului Europei (în continuare - „Comisia de la Veneţia"). La 15 decembrie 2014, Comisia de la Veneția a comunicat Curţii Constituţionale Opinia sa amicus curiae (CDL-AD(2014)039) referitoare la Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 privind testarea integrităţii profesionale, adoptată în cadrul celei de-a 101-a sesiuni plenare (Veneția, 12-13 decembrie 2014).
6. De asemenea, în procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Președintelui Republicii Moldova, Parlamentului, Guvernului și Consiliului Superior al Magistraturii, atât înainte, cât şi după primirea Opiniei Comisiei de la Veneţia (a se vedea infra).
7. Autorii sesizării au lipsit de la şedinţa plenară publică a Curţii. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Ion Creangă, şeful Direcţiei Generale Juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către doamnele Cristina Țărnă, vicedirector al Centrului Național Anticorupție, și Natalia Roșca, șef-adjunct al Direcției Generale Legislație a Ministerului Justiției.
8. La 23 decembrie 2013, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea nr. 325 privind testarea integrităţii profesionale.
9. Potrivit prevederilor articolului 2 din această lege, scopul ei este:
a) asigurarea integrităţii profesionale, prevenirea şi combaterea corupţiei în cadrul entităţilor publice;
b) verificarea modului de respectare de către agenţii publici a obligaţiilor şi atribuţiilor de serviciu, precum şi a regulilor de conduită;
c) identificarea, evaluarea şi înlăturarea vulnerabilităţilor şi a riscurilor care ar putea determina sau favoriza actele de corupţie, actele conexe corupţiei sau faptele de comportament corupţional;
d) neadmiterea unor influenţe necorespunzătoare în exercitarea obligaţiilor sau atribuţiilor de serviciu ale agenţilor publici.
10. În conformitate cu articolul 4 din lege, testul de integritate profesională constă în crearea şi aplicarea de către testor a unor situaţii virtuale, simulate, similare celor din activitatea de serviciu și materializate prin operaţiuni disimulate, condiţionate de activitatea şi comportamentul agentului public testat, în vederea urmăririi pasive şi stabilirii reacţiei şi a conduitei agentului public testat.
11. Legea a fost elaborată în cadrul realizării Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016, care viza iniţial doar reprezentanţii sectorului justiţiei.
12. În versiunea adoptată, Legea a extins aplicarea testelor de integritate și asupra „autorităţilor, instituţiilor şi organizaţiilor (entităţi publice) care desfăşoară activităţi de interes public şi angajaţii cărora (agenţi publici) iminent sînt determinaţi sau expuşi riscurilor corupţionale sau de vulnerabilitate în exercitarea activităţii profesionale", așa cum este specificat în Nota informativă care a însoţit proiectul legii.
13. Potrivit articolului 5 din lege, testele de integritate profesională se aplică în cazul agenţilor publici angajaţi în cadrul entităţilor publice prevăzute în anexă, între care Curtea Constituțională și instanțele judecătorești de toate nivelele. Legea exclude din câmpul său de aplicare Președintele Republicii Moldova, Prim-ministrul, deputații, în acest sens Anexa legii indicând doar angajaţii „Secretariatului Parlamentului", „Aparatului Președintelui Republicii Moldova" și ai „Cancelariei de Stat".
14. Testele de integritate profesională sunt realizate de către angajaţii Centrului Naţional Anticorupţie, precum şi de către cei ai Serviciului de Informaţii şi Securitate în privinţa angajaților Centrului Naţional Anticorupţie și a propriilor angajați.
15. Anterior adoptării Legii privind testarea integrității profesionale, un asemenea instrument a fost instituit în legislația națională pentru colaboratorii poliției. Astfel, potrivit articolului 40 din Legea nr. 320 din 27 decembrie 2012 cu privire la activitatea poliției și statutul polițistului, testarea integrităţii profesionale a poliţiştilor este efectuată de subdiviziunea specializată din subordinea Ministerului Afacerilor Interne, ai cărei angajaţi sunt testaţi, la rândul lor, de către Centrul Naţional Anticorupţie.
16. Legea nr. 325 privind testarea integrității profesionale a intrat în vigoare la 14 februarie 2014, testarea integrităţii profesionale fiind aplicabilă începând cu data de 14 august 2014.
17. Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O., 1994, nr. 1) sunt următoarele:
„[...] (3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sînt garantate."
„[...] (2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei. [...]
„(1) Judecătorii instanţelor judecătoreşti sunt independenţi, imparţiali şi inamovibili, potrivit legii. [...]
(6) Sancţionarea judecătorilor se face în conformitate cu legea."
„(1) Consiliul Superior al Magistraturii asigură numirea, transferarea, detaşarea, promovarea în funcţie şi aplicarea de măsuri disciplinare faţă de judecători. [...]."
„[...] (2) Curtea Constituţională este independentă de orice altă autoritate publică şi se supune numai Constituţiei. [...]."
18. Prevederile relevante ale Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013 privind testarea integrităţii profesionale (M.O., 2014, nr. 35-41/73) sunt următoarele:
Scopul testării
„Testarea integrităţii profesionale se realizează în scopul:
a) asigurării integrităţii profesionale, al prevenirii şi combaterii corupţiei în cadrul entităţilor publice;
b) verificării modului de respectare de către agenţii publici a obligaţiilor şi atribuţiilor de serviciu, precum şi a regulilor de conduită;
c) identificării, evaluării şi înlăturării vulnerabilităţilor şi a riscurilor care ar putea determina sau favoriza actele de corupţie, actele conexe corupţiei sau faptele de comportament corupţional;
d) neadmiterii unor influenţe necorespunzătoare în exercitarea obligaţiilor sau atribuţiilor de serviciu ale agenţilor publici."
„[...] test de integritate profesională - crearea şi aplicarea de către testor a unor situaţii virtuale, simulate, similare celor din activitatea de serviciu, materializate prin operaţiuni disimulate, condiţionate de activitatea şi comportamentul agentului public testat, în vederea urmăririi pasive şi stabilirii reacţiei şi a conduitei agentului public testat; [...]
risc întemeiat - risc fără de care scopul socialmente util de fixare obiectivă a comportamentului agentului public în cadrul testului de integritate profesională nu poate fi atins, iar testorul de integritate profesională care riscă a luat măsuri de prevenire a unor daune aduse intereselor ocrotite de lege. [...]."
Subiecţii testării integrităţii profesionale
„(1) Subiecţi ai testării integrităţii profesionale sînt entităţile publice, agenţii publici şi testorii de integritate profesională.
(2) Testele de integritate profesională se aplică agenţilor publici angajaţi în cadrul entităţilor publice prevăzute în anexă.
(3) Testele de integritate profesională sînt realizate de către angajaţii Centrului Naţional Anticorupţie şi ai Serviciului de Informaţii şi Securitate."
„(1) În cazul unui rezultat negativ al testului de integritate profesională, agenţii publici testaţi poartă doar răspundere disciplinară, în funcţie de gravitatea abaterilor constatate şi în conformitate cu legislaţia care reglementează activitatea entităţilor publice respective, cu respectarea prevederilor art. 16 alin. (2).
(4) Utilizarea materialelor testului de integritate profesională într-un proces civil se admite în condiţiile legislaţiei procesuale civile. Raportul privind rezultatele testării integrităţii profesionale şi materialele testului de integritate profesională pot fi utilizate ca probe într-un proces civil în cazul în care acestea sînt pertinente, admisibile şi veridice, cu respectarea interesului public, a drepturilor şi libertăţilor omului, precum şi a condiţiilor de desecretizare.
(5) Nu constituie contravenţie sau infracţiune acţiunea testorului de integritate profesională ce are la bază un risc întemeiat, având ca scop atragerea atenţiei agentului public testat, dacă activitatea de testare a integrităţii profesionale nu poate fi realizată fără implicarea acestui risc.
(6) În cazul în care în timpul desfăşurării testului de integritate profesională au fost constatate alte activităţi ilegale ale agenţilor publici testaţi sau ale persoanelor terţe, instituţia care a realizat testarea integrităţii profesionale sesizează organul competent pentru a fi luate măsurile stabilite de legislaţia în domeniu."
Iniţierea testării integrităţii profesionale
„(1) Testarea integrităţii profesionale se iniţiază de către:
a) Centrul Naţional Anticorupţie - în privinţa tuturor agenţilor publici din cadrul entităţilor publice prevăzute în anexă, cu excepţia Serviciului de Informaţii şi Securitate;
b) Serviciul de Informaţii şi Securitate - în privinţa angajaţilor Centrului Naţional Anticorupţie;
c) subdiviziunea securitate internă a Serviciului de Informaţii şi Securitate - în privinţa angajaţilor acestuia.
(2) Iniţierea testării integrităţii profesionale şi selectarea agenţilor publici care urmează a fi supuşi testării se fac în funcţie de:
a) riscurile şi vulnerabilităţile la corupţie identificate în activitatea entităţilor publice respective;
b) informaţiile deţinute şi sesizările primite de instituţia care realizează testarea integrităţii profesionale;
c) solicitările motivate ale conducătorilor entităţilor publice prevăzute în anexă.
(3) Decizia privind realizarea testării integrităţii profesionale a agenţilor publici din cadrul unei entităţi publice este luată de către coordonatorul activităţii de testare a integrităţii profesionale fără informarea prealabilă a conducerii entităţii publice vizate. În caz de necesitate, testorii integrităţii profesionale colaborează cu reprezentanţii entităţii publice în care activează agentul public testat în condiţiile prezentei legi şi ale actelor normative speciale ce reglementează cooperarea în domeniu."
Coordonarea testării integrităţii profesionale
„(1) Testarea integrităţii profesionale a agenţilor publici este coordonată de către o persoană cu funcţie de conducere din cadrul Centrului Naţional Anticorupţie sau al Serviciului de Informaţii şi Securitate.
(2) Coordonatorul activităţii de testare a integrităţii profesionale desemnează, în mod confidenţial, pentru fiecare acţiune de testare a integrităţii profesionale un testor de integritate profesională care asigură desfăşurarea tuturor activităţilor de testare a integrităţii profesionale şi este responsabil de întocmirea planului de testare a integrităţii profesionale şi de prezentarea rapoartelor cu rezultatele obţinute în urma activităţilor de testare.
(3) Planul de testare a integrităţii profesionale este un document cu caracter confidenţial, care se aprobă de către coordonatorul activităţii de testare a integrităţii profesionale şi conţine următoarele informaţii:
a) iniţiatorul testării şi decizia motivată de iniţiere a testării;
b) subiecţii testării;
d) locul, durata, participanţii şi asigurarea logistică a testării;
e) situaţiile virtuale simulate, ipotezele de comportament şi variantele de acţiune ale testorului integrităţii profesionale şi ale agentului public testat;
f) acţiunile ce au la bază un risc întemeiat;
g) alte informaţii relevante pentru realizarea testării.
(4) Testorul integrităţii profesionale poate modifica planul de testare a integrităţii profesionale din oficiu şi/sau în funcţie de necesitate, în cazul survenirii unor informaţii suplimentare. Coordonatorul activităţii de testare este informat despre modificările survenite."
Mijloacele şi metodele de testare şi fixare a
testelor de integritate profesională
„(1) Testorii de integritate profesională îşi desfăşoară activitatea în mod confidenţial.
(2) În cazuri excepţionale, la realizarea testului de integritate profesională pot participa şi alte persoane, cu acordul lor prealabil şi cu prezentarea garanţiilor că nu vor deconspira activitatea desfăşurată.
(3) Pentru aprecierea obiectivă a rezultatului testului de integritate profesională, acesta va fi înregistrat obligatoriu prin mijloacele audio/video şi mijloacele de comunicare aflate asupra testorului sau folosite de către acesta.
(4) La realizarea testului de integritate profesională se pot utiliza documente ce susţin o activitate disimulată sau legenda folosită, inclusiv documente de acoperire.
(5) În cadrul activităţilor de testare a integrităţii profesionale se pot utiliza mijloace de transport, mijloace de înregistrare audio/video, mijloace de comunicare, precum şi alte mijloace tehnice de obţinere ascunsă a informaţiei din dotarea Centrului Naţional Anticorupţie şi/sau a Serviciului de Informaţii şi Securitate. În caz de necesitate, când utilizarea mijloacelor din dotarea Centrului Naţional Anticorupţie şi/sau a Serviciului de Informaţii şi Securitate este inoportună sau imposibilă, se pot folosi mijloace şi din alte surse, cu consimţământul prealabil al proprietarului/deţinătorului acestora, dar evitând informarea lui asupra scopului real al folosirii mijloacelor respective.
(6) Pentru asigurarea unor probe exacte în testul de integritate profesională, în cazul pretinderii sau acceptării primirii de către agenţii publici testaţi a unor bunuri, servicii, privilegii sau avantaje, testorii integrităţii profesionale pot transmite bunuri, oferi servicii, acorda privilegii şi avantaje, acestea fiind indicate în prealabil în planul de testare a integrităţii profesionale şi coordonate în conformitate cu art. 11."
Rezultatul pozitiv al testului
„(1) Se consideră rezultat pozitiv al testului de integritate profesională situaţia în care raportul privind rezultatele testării constată că agentul public testat:
a) a dat dovadă de integritate profesională;
b) a comunicat neîntârziat conducerii entităţii publice despre faptul că asupra sa s-a exercitat o influenţă necorespunzătoare, i s-au transmis bunuri, i s-au oferit servicii, i s-au acordat privilegii sau avantaje.
(2) În cazul unui rezultat pozitiv al testului, instituţia care a realizat testarea integrităţii profesionale comunică rezultatul respectiv conducerii entităţii publice în care activează agentul public testat, în termen de 6 luni de la data testării, asigurând confidenţialitatea şi conspirarea. Comunicarea rezultatului se face printr-un demers oficial, fără a anexa raportul privind rezultatele testării integrităţii profesionale sau copia înregistrării audio/video a testului realizat.
(3) Conducătorul entităţii publice din care face parte agentul public testat le comunică agenţilor publici din cadrul entităţii respective despre realizarea testării, fără a oferi numele agentului public testat, în termen de 10 zile lucrătoare din data comunicării rezultatului testului."
Rezultatul negativ al testului de integritate profesională
(2) În cazul unui rezultat negativ al testului, instituţia care a realizat testarea integrităţii profesionale transmite, în termen de 10 zile lucrătoare de la data realizării testului, raportul privind rezultatele testării integrităţii profesionale entităţii abilitate cu funcţii de constatare a abaterilor disciplinare comise de agentul public respectiv pentru aplicarea măsurilor disciplinare conform dispoziţiilor legale.
(3) Instituţia care a realizat testarea integrităţii profesionale asigură accesul entităţii abilitate cu constatarea abaterilor disciplinare sesizate la înregistrarea audio/video a testului de integritate profesională realizat şi la alte materiale ce confirmă rezultatul negativ al testului. În vederea asigurării confidenţialităţii şi a conspirării, imaginea şi vocea altor persoane decât agentul public testat, imaginile automobilelor, localurilor, ale altor fundaluri, precum şi sunetele împrejurărilor înregistrate pot fi prezentate astfel încât să nu poată fi recunoscute.
(4) În termen de 30 de zile de la primirea sesizării, entitatea sesizată examinează materialele cu privire la testul negativ al integrităţii profesionale şi informează imediat instituţia care a realizat testul despre măsurile întreprinse şi sancţiunile aplicate, oferind o copie a deciziei respective."
Consecinţele rezultatului negativ al
„(1) Sancţiunile disciplinare ca urmare a rezultatului negativ al testului de integritate profesională, inclusiv eliberarea din funcţie a agentului public testat, se aplică conform legislaţiei ce reglementează activitatea entităţii publice în care acesta îşi desfăşoară activitatea.
(2) Aplicarea sancţiunii eliberării din funcţie este obligatorie dacă în timpul testului s-a stabilit că agentul public a admis încălcările prevăzute la art. 6 alin. (2) lit. a). [...]."
Contestarea sancţiunilor disciplinare aplicate
„Sancţiunea disciplinară aplicată ca urmare a rezultatului negativ al testului de integritate profesională poate fi contestată de agentul public testat în instanţa de contencios administrativ, în modul prevăzut de legislaţie."
Păstrarea înregistrărilor efectuate în cadrul testelor de integritate profesională
„(1) Înregistrările audio/video efectuate în cadrul testării integrităţii profesionale se păstrează:
a) în cazul unui rezultat pozitiv - până la informarea angajaţilor încadraţi în entitatea publică din care face parte agentul public supus testării;
b) în cazul unui rezultat negativ - până la hotărârea rămasă definitivă şi irevocabilă a instanţei de judecată sau până la expirarea termenului prescris de contestare a sancţiunii, dacă instituţia care a realizat testarea integrităţii profesionale nu deţine informaţii despre o eventuală contestare.
(2) După expirarea termenelor stabilite la alin. (1), înregistrările audio/video efectuate în cadrul testului de integritate profesională se distrug."
Controlul parlamentar asupra activităţii
„(1) Controlul parlamentar asupra activităţii de testare a integrităţii profesionale este exercitat de către Comisia de securitate naţională, apărare şi ordine publică şi Comisia juridică, numiri şi imunităţi.
(2) Centrul Naţional Anticorupţie şi Serviciul de Informaţii şi Securitate prezintă comisiilor menţionate la alin. (1), anual, până la data de 30 ianuarie, câte un raport cu privire la activităţile de testare a integrităţii profesionale, care va cuprinde:
a) numărul de teste de integritate profesională realizate;
b) rezultatele testelor de integritate profesională;
(3) Comisia de securitate naţională, apărare şi ordine publică şi Comisia juridică, numiri şi imunităţi pot solicita, în limitele competenţelor, orice informaţie suplimentară cu privire la activitatea de testare a integrităţii profesionale a agenţilor publici dacă consideră că rapoartele prezentate sînt incomplete."
ai căror angajaţi se supun testării
cu privire la integritatea profesională
Cancelaria de Stat, inclusiv oficiile teritoriale ale acesteia
Autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate (ministerele, alte autorităţi administrative centrale subordonate Guvernului şi structurile organizaţionale din sfera lor de competenţă)
Consiliul Superior al Magistraturii, colegiile şi organele din subordinea acestuia
Instanţele judecătoreşti de toate nivelele
Organele procuraturii de toate nivelele
Serviciul de Stat de Arhivă, inclusiv arhivele centrale de stat
Serviciul de Stat de Curieri Speciali
Autorităţile administraţiei publice locale."
19. Prevederile relevante ale Convenţiei europene pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (încheiată la Roma la 4 noiembrie 1950 şi ratificată de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr. 1298-XIII din 24 iulie 1997) sunt următoarele:
„1. Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptate împotriva sa. Hotărârea trebuie să fie pronunţată în mod public, dar accesul în sala de şedinţă poate fi interzis presei şi publicului pe întreaga durată a procesului sau a unei părţi a acestuia în interesul moralităţii, al ordinii publice ori al securităţii naţionale într-o societate democratică, atunci când interesele minorilor sau protecţia vieţii private a părţilor la proces o impun, sau în măsura considerată absolut necesară de către instanţă atunci când, în împrejurări speciale, publicitatea ar fi de natură să aducă atingere intereselor justiţiei. [...]."
20. Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează, în esenţă, posibilitatea testării integrităţii profesionale a judecătorilor Curţii Constituţionale şi a celor din instanţele judecătoreşti ordinare de către angajații Centrului Naţional Anticorupţie.
21. Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii constituţionale interconexe, precum statul de drept, buna-administrare, separaţia puterilor în stat şi independenţa sistemului judiciar, integritatea şi responsabilitatea agenţilor publici, garanţiile unui proces echitabil şi ale respectării vieţii private, în contextul imperativului luptei împotriva corupţiei.
22. În conformitate cu decizia sa din 11 septembrie 2014, Curtea a reţinut că, în temeiul articolului 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, al articolului 4 alin. (1) lit. a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi al articolului 4 alin. (1) lit. a) din Codul Jurisdicţiei Constituţionale, sesizarea privind controlul constituţionalităţii legilor ţine de competenţa sa.
23. Articolele 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul Jurisdicţiei Constituţionale conferă deputatului în Parlament dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.
24. Curtea reţine că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie presupune stabilirea conformității normelor legislative cu Constituţia, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.
25. Curtea notează că autorii sesizării au contestat sintagmele „Curtea Constituţională" şi „Instanţele judecătoreşti de toate nivelele" din Anexa la Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 privind testarea integrităţii profesionale, invocând pretinsa încălcare a articolelor 1 alin. (3), 6, 20, 28, 116 alin. (1) şi (6), 123 alin. (1) şi 134 alin. (2) din Constituţie.
26. Curtea constată că Anexa nu poate exista separat de lege şi urmează a fi examinată împreună cu prevederile acesteia. Astfel, pentru a determina constituţionalitatea includerii anumitor subiecți în Anexă, este necesară verificarea conformității legii de bază cu prevederile Constituţiei.
27. Totodată, Curtea reţine că includerea „Curții Constituționale" și a „instanțelor judecătorești de toate nivelele" în lista entităților publice stabilite de Anexă, şi nu doar a „secretariatelor" acestora, precum în cazul Parlamentului, Preşedintelui sau Guvernului Republicii Moldova, supune judecătorii acestor autorități, în mod incontestabil, procesului de testare a integrității profesionale, prevăzut de legea contestată.
28. Având în vedere faptul că Legea fundamentală a Republicii Moldova, dar și Convenția Europeană, garantează dreptul la un proces echitabil și dreptul la viața privată nu doar judecătorilor, ci și celorlalte persoane, Curtea consideră necesară, în baza articolului 6 alin. (2) din Codul jurisdicției constituționale, examinarea constituționalității Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013 în privința tuturor agenților publici indicați în Anexă.
29. Astfel, pentru a răspunde întrebărilor adresate prin prezenta sesizare, Curtea va stabili conformitatea mecanismului testării integrităţii profesionale cu standardele constituţionale, astfel cum este reglementat acesta prin Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013.
30. Astfel, dar şi ţinând cont de faptul că principala noutate a legii o constituie utilizarea unor „testori de integritate", Curtea va examina (1) dacă sunt respectate garanțiile dreptului la un proces echitabil, inclusiv ale dreptului de a nu fi judecat în baza probelor acumulate în urma provocării (articolul 20 din Constituţie şi articolul 6 § 1 din Convenţia Europeană), (2) dacă este respectat dreptul la viaţa privată (articolul 28 din Constituţie şi articolul 8 din Convenţia Europeană), precum şi (3) dacă sunt respectate principiile separaţiei puterilor în stat şi al independenţei sistemului judiciar (articolul 6 din Constituţie).
31. Curtea constată că prevederile contestate nu au mai făcut obiect al controlului constituţionalităţii.
32. Prin urmare, Curtea apreciază că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există nici un temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul Jurisdicţiei Constituţionale.
B. CONSIDERAŢII GENERALE
- Statul de drept şi lupta împotriva corupţiei
33. Curtea a afirmat constant în jurisprudenţa sa că fenomenul corupţiei subminează democraţia şi statul de drept, conduce la încălcarea drepturilor omului, subminează economia şi erodează calitatea vieţii. Prin urmare, lupta împotriva corupţiei este parte integrantă a garantării respectării statului de drept (a se vedea, inter alia, Hotărârile nr. 4 din 22 aprilie 2013, nr. 22/2013 și nr. 26/2014).
34. Curtea relevă că lupta împotriva corupţiei a fost declarată obiectiv naţional prin diverse angajamente internaţionale şi documente naţionale, precum Convenția penală privind corupția (încheiată la Strasbourg, la 27 ianuarie 1999 și ratificată de Republica Moldova pe 14 ianuarie 2004, prin Legea nr. 428 din 30 octombrie 2003), Strategia naţională anticorupţie pe anii 2011-2015 (aprobată prin Hotărârea Parlamentului nr. 154/2011), Strategia de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016 (aprobată prin Legea nr. 231 din 25 noiembrie 2011) şi Planul de acţiuni pentru implementarea acesteia (aprobat prin Hotărârea Parlamentului nr. 6/2012), Legea nr. 90 din 25 aprilie 2008 privind prevenirea şi combaterea corupţiei, Strategia de consolidare instituţională a Centrului Naţional Anticorupţie (aprobată prin Hotărârea Parlamentului nr. 232/2012).
35. Cu toate acestea, Republica Moldova se confruntă cu provocări serioase în procesul de combatere și prevenire a corupției, flagel larg răspândit în aproape întreg sectorul public.
36. Potrivit Indicelui Percepţiei Corupţiei (IPC), monitorizat de „Transparency International", Republica Moldova s-a plasat în anul 2014 pe locul 103 din 175 ţări incluse în clasamentul corupției, înregistrând un regres de 9 poziţii doar pe parcursul ultimilor doi ani (locul 94 din 176 de ţări în 2012 şi 102 din 177 de ţări în anul 2013).
37. Curtea reiterează că fenomenul corupției constituie o ameninţare la valorile statului de drept, democraţie şi drepturile omului, subminează principiile bunei-administrări, echităţii şi justiţiei sociale, denaturează concurenţa, împiedică dezvoltarea economică şi periclitează stabilitatea instituţiilor democratice şi fundamentul moral al societăţii.
38. Prin urmare, este imperios necesară asigurarea unor mijloace legale, adecvate și eficiente, compatibile cu procesul continuu de modernizare și tehnologizare, astfel încât fenomenul infracțional al corupției să poată fi controlat și diminuat. Tocmai de aceea protecția drepturilor individuale nu poate fi una absolută, acestea nu pot fi exercitate in absurdum, ci pot constitui obiectul unor restrângeri care sunt justificate în funcție de scopul urmărit.
39. Astfel, Curtea încurajează și salută toate eforturile depuse de autorităţile competente în lupta cu acest fenomen. În acelasi timp, Curtea consideră important ca aceste eforturi să nu pericliteze ordinea constituțională, să nu pună în pericol stabilitatea instituțiilor democratice și să nu încalce drepturile fundamentale ale omului.
40. În acest sens, dispozițiile art.1 alin.(3) din Constituție consacră principiul statului de drept, ale cărui exigențe privesc scopurile majore ale activității statale, prefigurate în ceea ce este numit domnia legii, sintagmă ce implică subordonarea statului față de drept, asigurarea acelor mijloace care să permită dreptului să cenzureze opțiunile politice și, în acest cadru, să pondereze eventualele tendințe abuzive, discreționare ale structurilor etatice. Statul de drept asigură supremația Constituției, corelarea legilor și a tuturor actelor normative cu aceasta, existența regimului de separație a puterilor publice, care trebuie să acționeze în limitele legii, și anume în limitele unei legi ce exprimă voința generală. Statul de drept consacră o serie de garanții, inclusiv jurisdicționale, care asigură respectarea drepturilor și libertăților cetățenilor prin autolimitarea statului, respectiv încadrarea autorităților publice în coordonatele dreptului.
41. Limitarea exercițiului unor drepturi individuale, în considerarea unor drepturi colective și interese publice, ce vizează siguranța națională, ordinea publică sau prevenția penală, constituie în permanență o operațiune sensibilă sub aspectul reglementării, fiind necesară menținerea unui just echilibru între interesele și drepturile individuale, pe de o parte, și cele ale societății, pe de altă parte.
42. Încrederea cetățenilor în corectitudinea persoanelor cu funcții publice și în instituții în general constituie fundamentul democratic al funcționării acestora.
43. Încrederea în instituţii este parte a „capitalului social", alături de încrederea generalizată (în semeni) şi reţelele de asociere în care sunt implicaţi indivizii.
44. „Încrederea în instituţiile statului" îi motivează pe cetăţeni să se implice mai mult în sfera vieţii publice. Nivelul de încredere a publicului în instituţii are efecte și asupra dezvoltării economice a societăţii.
45. Deşi are un grad mare de relativitate, încrederea în unele instituţii este decisiv influenţată de către reprezentanţii acestora.
46. În conformitate cu principiul fundamental al statului de drept, persoanele aflate în funcţii publice trebuie să demonstreze că îndeplinesc standardele ridicate în materie de integritate.
47. Rezoluţia Comisiei ONU pentru Drepturile Omului nr. 32/2005 privind democraţia şi statul de drept abordează elemente ale separaţiei puterilor, supremaţiei legii şi egalităţii tuturor în faţa legii. Acest document, inter alia:
„8. Reaminteşte că interdependenţa dintre democraţia funcţională, instituţiile responsabile şi stabile şi statul de drept efectiv este esenţială pentru un guvern legitim şi eficient. [...]
11. Reaminteşte faptul că democratizarea se poate dovedi un proces fragil şi că statul de drept şi respectarea drepturilor omului sunt esenţiale pentru stabilitatea societăţilor democratice; [...]
12. Reaminteşte că statele sunt garanţi ai democraţiei, ai drepturilor omului şi ai statului de drept şi poartă responsabilitatea pentru deplina lor punere în aplicare; [...]
14. Invită statele membre să facă eforturi continue pentru a consolida statul de drept şi promovarea democraţiei prin: [...]
b) încredințarea că nici o instituţie sau persoană publică sau privată nu este mai presus de lege, asigurându-se că: [...]
(iii) toţi agenţii guvernamentali, indiferent de poziţiile lor, sunt imediat şi pe deplin traşi la răspundere pentru orice încălcare a legii pe care o comit; [...]
(vi) strategiile şi măsurile anticorupţie cuprinzătoare sunt dezvoltate şi aplicate adecvat pentru a se menţine independenţa şi imparţialitatea sistemului judiciar, precum şi pentru a se asigura responsabilizarea membrilor sistemelor judiciar, legislativ şi executiv.[...]"
48. În acelaşi context, articolul 56 din Constituţie prevede că:
49. Așadar, valorile Constituției Republicii Moldova consacrate în articolul 1 alin. (3) presupun, în mod implicit, și responsabilitatea celor care dețin funcții publice și care activează pentru realizarea interesului public.
- Practica altor state
50. În forma în care este instituită în Republica Moldova, instituția testării integrității profesionale nu se regăsește în nici un alt stat european, fapt confirmat de reprezentantul Guvernului în cadrul şedinţei publice a Curţii, care a recunoscut că mecanismul din Legea nr. 325 este o novaţie pur moldovenească.
51. Astfel, în România testarea integrității profesionale are loc doar în cazul polițiștilor. În acest sens, în 2011 a fost emis Ordinul Ministerului Administrației și Internelor nr. 256 privind procedura de testare a integrității profesionale a personalului. Realizarea testării polițiștilor se efectuează de către o structură a Ministerului Administraţiei şi Internelor, și anume Direcția Generală Anticorupție.
52. În Georgia, testele aleatorii de integritate au fost efectuate doar în cazul colaboratorilor din cadrul poliției rutiere, deşi reprezentantul Guvernului a afirmat că acestea au fost efectuate şi în privinţa altor persoane oficiale.
53. În Cehia în 2011 a fost adoptată Legea nr. 341 cu privire la instituirea Inspectoratului general al forțelor de securitate, care cuprinde și reglementări privind testarea integrității. Această Lege este incidentă doar în cazul structurilor cu statut special, și anume în cazul organelor de poliție, colaboratorilor instituțiilor penitenciare și organelor vamale.
54. În Marea Britanie și în unele state din SUA, testarea integrității profesionale se efectuează doar în privința polițiștilor şi ţine de domeniul penal.
C. FONDUL CAUZEI
I. Pretinsa încălcare a articolului 20, separat şi combinat cu articolele 21, 26 şi 28 din Constituţie
55. Autorii sesizării consideră că testarea integrităţii profesionale a agenţilor publici, astfel cum este reglementată de Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013, vine în contradicţie cu articolul 20 din Constituţie, potrivit căruia:
56. Potrivit autorilor sesizării, Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 nu respectă un număr important de principii ce decurg din statul de drept şi garantarea unui proces echitabil, printre care prezumţia nevinovăţiei, dreptul la o apărare efectivă, inclusiv dreptul la dezvăluirea completă şi accesul deplin la probe, precum şi la audierea martorilor; cerinţele legale privind utilizarea agenţilor sub acoperire, inclusiv inadmisibilitatea probelor dobândite de către „agenţii provocatori", care, la rândul lor, comit o infracţiune; principiile de previzibilitate şi de interpretare restrictivă a abaterilor prevăzute de lege; principiul proporţionalităţii dintre abateri şi sancţiuni şi, în final, dreptul la un remediu efectiv în fața unei instanțe independente.
57. În opinia sa, Parlamentul a menționat că articolul 6 din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 reglementează modul de contestare a legalității sancțiunilor disciplinare aplicate ca urmare a rezultatelor testării integrității profesionale.
58. Consiliul Superior al Magistraturii (CSM) susține, în opinia prezentată, că lipsa unui control riguros al legalității măsurilor întreprinse de către testorii de integritate privează judecătorii de dreptul lor la un proces echitabil.
59. De asemenea, Consiliul Superior al Magistraturii menționează că, prin instigarea la acte de corupție de către testorul de integritate, se eludează principiul prezumției nevinovăției.
60. Curtea reţine că garanţiile unui proces echitabil în materie penală, stabilite de către Curtea Europeană, sunt aplicabile în egală măsură şi procedurilor disciplinare (a se vedea, inter alia, Vanjak v. Croația, 14 ianuarie 2010), luând în considerare atât gravitatea acuzaţiilor împotriva agentului public, cât şi consecinţele grave aplicabile, şi anume pierderea locului de muncă, în ciuda faptului că legislaţia operează cu categoria de răspundere disciplinară, şi nu penală.
61. Totodată, Curtea reţine că garanţiile unui proces echitabil nu se aplică în exclusivitate procedurii judiciare stricto sensu, ci se extind și asupra etapelor ei precedente şi ulterioare.
- Garanţiile unui proces echitabil
62. Accesul liber la justiţie este consacrat, ca drept fundamental, prin articolul 20 din Constituţie, prin articolul 6 §1 din Convenţia Europeană şi prin articolul 14 §1 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice.
63. În Constituţie, accesul liber la justiţie este conceput ca un drept al fiecărei persoane la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care îi violează drepturile, libertăţile şi interesele legitime, garantându-se că exercitarea acestui drept nu poate fi îngrădită prin nici o lege.
64. În Hotărârea nr. 14 din 15 noiembrie 2012, Curtea a menţionat că „principiul accesului liber la justiţie urmează a fi privit nu doar ca o garanţie fundamentală pentru exercitarea efectivă a drepturilor şi libertăţilor persoanei, ci şi ca o normă imperativă chemată să dea sens noţiunii de „stat de drept".
65. Curtea reţine că accesul la justiţie, ca aspect inerent al dreptului la un proces echitabil, nu poate fi perceput în lipsa garanţiilor impuse de articolul 6 §1 din Convenţia Europeană.
- Prezumţia nevinovăţiei
66. Prezumţia nevinovăţiei, consacrată în articolul 21 din Constituţie şi articolul 6 § 2 din Convenţia Europeană, urmează a fi garantată pe tot parcursul urmăririi penale sau disciplinare.
67. Curtea menționează că necesitatea existenței „motivelor rezonabile" bazate pe criterii obiective este aplicabilă în cazul utilizării agenților sub acoperire atât în procedurile penale, cât si în procedurile disciplinare profesionale. De altfel, Curtea Europeană a reținut în jurisprudența sa constantă faptul că prezumția nevinovăției este aplicabilă nu doar în procedurile penale, ci și în cazurile în care instanțele naționale au trebuit să se pronunțe cu privire la vinovăție. Scopul acestei prezumții este să împiedice emiterea oricăror opinii potrivit cărora reclamantul ar fi vinovat, înainte ca acesta să fie condamnat conform legii. Este suficient ca, în lipsa unor temeiuri concrete și a unei hotărâri definitive a unei instanțe, să existe o asemenea opinie care ar sugera că autoritatea publică îl priveşte pe reclamant ca fiind vinovat (a se vedea cauzele Allenet de Ribemont v. Franța din 10 februarie 1995, § 41, și Minelli v. Elveția din 25 martie 1983, §28).
- Dreptul de a nu fi judecat în baza probelor acumulate în urma provocării
68. Jurisprudența Curții Europene cu privire la implicarea agenților sub acoperire și, mai exact, cu privire la utilizarea lor în calitate de agenți provocatori în cadrul procedurilor de investigație (penale) analizează și asimilează activitatea acestora cu acțiunile de instigare la comiterea de infracțiuni.
69. Astfel, în conformitate cu jurisprudența Curții Europene, instigarea are loc acolo unde lucrurile nu se limitează la cercetarea activităţii ilegale de o manieră esenţialmente pasivă, ci se exercită o influenţă asupra subiectului în vederea comiterii unei fapte sancţionabile care, altfel, nu ar fi fost comisă (a se vedea cauzele Pareniuc v. Moldova, § 38; Teixeira de Castro v. Portugalia, § 38).
70. Principiile directoare care pot fi desprinse din jurisprudența Curții Europene (a se vedea, în special, Furcht v. Germania, 23 octombrie 2014, §§ 47-53; Bannikova v. Rusia, 4 noiembrie 2010, §§ 36-50; Ramanauskas v. Lituania, 5 februarie 2008, §§50-61; Khudobin v. Rusia, 26 octombrie 2006, §128; Texeira de Castro v. Portugalia, 9 iunie 1998, §36) pot fi rezumate în felul următor:
- implicarea unui agent sub acoperire impune existența unor motive prealabile întemeiate pentru a se bănui că persoana vizată este implicată într-o activitate criminală similară sau a comis un act criminal similar celui comis anterior;
- autorizarea activității unui agent sub acoperire trebuie să fie legală din punct de vedere formal; o simplă decizie administrativă în care nu sunt prezentate informații complete cu privire la scopul și motivele aplicării unei astfel de metode nu este suficientă;
- în ceea ce privește scopul implicării unui agent sub acoperire, acesta poate fi implicat (doar) pentru a se alătura unei urmăriri penale în curs de desfășurare, el trebuind să se abțină de la instigarea persoanei vizate la comiterea unui act criminal (agent provocator) - de exemplu prin oferirea „insistentă" a unei sume de bani în scopul comiterii unei infracțiuni.
71. Potrivit jurisprudenţei Curţii Europene, interesul public nu poate justifica utilizarea de către instanţe a probelor obţinute ca rezultat al instigării, întrucât acest fapt ar expune agentul public riscului de a fi privat în mod definitiv de un proces echitabil, chiar de la început (a se vedea cauzele Teixeira de Castro v. Portugalia, §§ 35-36 şi 39; Khudobin v. Rusia, § 128; și Vanyan v. Rusia, §§ 46‑47).
72. Curtea va analiza măsura în care prevederile Legii privind testarea integrităţii profesionale asigură dreptul agenţilor publici testaţi la un proces echitabil.
- Previzibilitatea aplicabilităţii legii
73. Curtea reţine că Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 operează cu noţiunea de „agenţi publici". Articolul 4 din Lege defineşte „agenţii publici" ca fiind „angajaţii entităţilor publice prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta lege".
74. Curtea reţine că, deşi iniţial Centrul Național Anticorupție a colectat declarații de acceptare pentru a fi supuși testării integrității de la 421 de judecători din totalul de 425, efectuând şi instruiri privind aplicarea Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013, așa cum face cunoscut chiar această instituție în comunicatele difuzate pe pagina sa web oficială, după trimiterea de către Curtea Constituţională a unei solicitări de interpretare Comisiei de la Veneţia, CNA a negat, inclusiv într-o scrisoare oficială adresată Comisiei, incidenţa legii asupra judecătorilor. Această opinie este contrară opiniei Guvernului, exprimată în punctul său de vedere cu privire la sesizare.
75. De asemenea, Curtea reţine că, prin demersul nr. 06/3441 din 5 septembrie 2014, prin care a solicitat amânarea examinării sesizării, CNA a recunoscut că în procesul instruirilor a constatat o interpretare diferită a noţiunii de „agent public - angajaţii entităţilor publice prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta lege". Potrivit CNA, „această situaţie a devenit confuză datorită schimbărilor care au survenit în proiect, după aprobarea acestuia în I lectură în cadrul şedinţei Parlamentului". De asemenea, CNA a recunoscut că, „[d]eşi testarea integrităţii profesionale în privinţa judecătorilor se efectuează de către Centrul Naţional Anticorupţie, aplicarea sancţiunilor disciplinare în cazul rezultatului negativ al testului de integritate îi revine conducătorului entităţii publice în care activează agentul public, în speţă Consiliului Superior al Magistraturii, care este organul competent să aplice sancţiuni disciplinare în privinţa judecătorilor". În acest context, „Centrul a elaborat un proiect de lege care vine să racordeze mai multe acte legislative la prevederile Legii nr. 325/2013, dar care face şi o precizare expresă a cercului de subiecţi asupra cărora se răsfrânge legea prenotată pentru a înlătura orice interpretări ambigue, cum ar fi cea în cazul judecătorilor".
76. Pe de altă parte, după comunicarea Opiniei de către Comisia de la Veneția, CNA anunţa că „Judecătorii din R. Moldova s-au lăsat păcăliți de Centrul Național Anticorupție în ceea ce privește aplicarea Legii privind testarea integrității funcționarilor publici" (a se vedea interviul „Cum i-a păcălit CNA pe judecători?", acordat de către vicedirectorul CNA, Cristina Ţărnă, http://ziarulnational.md/cum-i-a-pacalit-cna-pe-judecatori/). Curtea consideră că astfel de acţiuni ridică dubii de integritate profesională în privinţa persoanelor care adoptă un asemenea comportament şi privind scopul real urmărit de acestea prin aplicarea legii contestate.
77. Această incoerenţă în acţiuni denotă cu certitudine că unele prevederi ale Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013 sunt neclare pentru însăşi autoritatea responsabilă cu implementarea ei, adica CNA, provocând dubii de interpretare în privința domeniului său de aplicare.
78. Deoarece nu au fost adoptate amendamente la Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013, aceste ambiguităţi nu au fost înlăturate, astfel încât confuziile privind cercul subiecţilor vizați de lege persistă.
79. Curtea reţine, cu titlu de principiu, că primul contact al testorului cu un agent public în cadrul unei situații simulate ar putea fi justificat numai dacă există motive preliminare, obiective și întemeiate de a se suspecta faptul că un anumit agent public este predispus să comită acte de corupție. Per a contrario, în cazul în care comportamentul profesional impecabil al unui agent public nu a stârnit nici o suspiciune cu privire la posibila lui coruptibilitate, nu există nici o necesitate din partea societății să se arunce o umbră generală de suspiciune cu privire la acest agent public doar pentru simplul fapt că entitatea publică în care activează sau alți colegi de-ai săi care desfășoară o muncă similară s-ar fi arătat toleranți față de fenomenul corupției.
80. Curtea subliniază că, în vederea verificării corectitudinii desfășurării procesului, autorităţile trebuie să facă dovada existenței indiciilor potrivit cărora fapta ar fi fost comisă de către agentul public testat și fără implicarea autorităților statului.
81. În acest context, Curtea reţine că, în conformitate cu articolul 10 alin. (2) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013, iniţierea procedurii de testare şi de selectare a agenţilor publici care urmează să fie supuşi acesteia depinde doar de faptul dacă o anumită entitate publică a demonstrat în general existenţa „riscurilor şi vulnerabilităţilor la corupţie" în trecut (lit. a) sau de faptul că CNA deține „informații" și a primit „sesizări" (lit.b) ori există „solicitări motivate" ale conducătorilor entităților publice. Este de menționat că nici una din prevederile legale enumerate în articolul 10 alin. (2) nu prevede indiciile obiective care ar sugera comportamentul corupțional al persoanelor selectate pentru a fi testate.
82. Curtea observă că dispozițiile legale permit atât testarea axată pe grupuri țintă, cât și testarea aleatorie, astfel încât testorii de integritate au competențe discreționare nelimitate în realizarea acestui exercițiu.
83. Astfel, Curtea reţine că, potrivit Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013, pentru iniţierea procedurii de testare nu este necesară îndeplinirea condiţiilor de temeinicie şi rezonabilitate, bazate pe criterii obiective sau pe un concept similar, care permite bănuiala că un anumit agent public ar putea fi predispus la un comportament corupţional.
84. Prin urmare, textul general al articolului 10 alin. (2) lit. a) - c) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 nu satisface condiția existenţei unor temeiuri rezonabile și obiective în ceea ce priveşte motivele pentru iniţierea procedurii de testare. În acest sens, opinia Curții Constituționale nu diferă de opinia împărtăşită de către Comisia de la Veneţia în Opinia sa amicus curiae.
85. De asemenea, Curtea reţine că, aşa cum rezultă din prevederile articolelor 4 şi 10 alin. (2) din Lege, conceptul-cheie al acesteia se rezumă la faptul că în etapa iniţială a fiecărui test de integritate profesională testorul de integritate profesională contactează agentul public, folosindu-se de o identitate falsă, în cadrul unei „situaţii simulate (...) materializate prin operaţiuni disimulate" (articolul 4 din Lege), în baza unui „plan de testare a integrităţii profesionale" confidenţial stabilit din timp [articolul 11 alin. (3) din Lege]. Scopul acestor acţiuni este clar: testorul, un eventual mituitor, expune agentul public la un comportament corupţional fictiv, cu alte cuvinte, iniţiativa aparţine testorului.
86. În acelaşi context, Curtea reţine că, pentru a proteja testorii CNA, articolul 4 din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 utilizează termenul de „risc întemeiat", a cărui rațiune constă, în esență, în faptul că testorului îi este permis un posibil comportament infracțional, pentru că el face acest lucru pentru binele societății și pentru că măsurile mai puțin intruzive nu ar permite atingerea obiectivului testării. Astfel, articolul 9 alin. (5) din Lege conține o ficțiune juridică („nu poate fi"), fapt care presupune că orice acțiune a testorului care se află sub protecția principiului de „risc întemeiat" și este îndreptată împotriva unui agent public supus testării nu constituie o infracțiune (chiar dacă, de fapt, aceasta chiar are loc). Astfel, conceptul discutabil de „risc întemeiat" nu numai că permite un comportament infracţional pentru instigarea agentului public, dar aruncă şi o umbră de neîncredere generală asupra integrităţii fiecărui agent public din Republica Moldova, certă fiind amploarea fenomenului corupției din acest stat.
87. Totodată, Curtea reţine că, urmare a rezultatului negativ al testului de integritate profesională, agenţilor publici li se aplică sancţiuni disciplinare conform legislaţiei ce reglementează activitatea entităţii publice în care aceștia îşi desfăşoară activitatea, inclusiv eliberarea din funcţie a agentului public testat [articolul 16 alin. (1) din Lege].
88. Curtea împărtășește opinia Comisiei de la Veneția, conform căreia sancţiunea disciplinară aplicată ca urmare a rezultatului negativ al testului de integritate profesională poate fi contestată de agentul public testat abia în instanţa de contencios administrativ, în modul prevăzut de legislaţie (articolul 17 din Lege). Prin urmare, protecţia reală a agentului public parte vătămată începe abia după ce el/ea a fost sancţionat disciplinar în primă instanţă, astfel încât prezumţia nevinovăţiei este neglijată în fapt de prevederile Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013.
- Apărare efectivă
89. Textul Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013 nu conţine nici o referinţă la noțiunile de „apărare" sau „asistenţă juridică pentru agentul public parte vătămată" sau alte noțiuni având acest sens. Legea este foarte evazivă în secțiunea care se referă la drepturile agentului public parte vătămată. De fapt, unicul drept al agentului public care nu a trecut testul de integritate profesională, prevăzut în mod explicit, este „de a fi informaţi cu privire la modalităţile de contestare legală a sancţiunilor disciplinare aplicate ca urmare a rezultatelor testării integrităţii profesionale" [articolul 6 alin.(1) din Lege].
90. Din perspectiva Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013, drepturile agentului public suspectat devin efectiv aplicabile doar la un anumit moment, într-o etapă destul de târzie, în special atunci când sancțiunea disciplinară a fost deja aplicată în primă instanță (de către organul disciplinar).
91. Curtea reţine că articolul 26 din Constituţie şi articolul 6 § 3 din Convenţia Europeană stabilesc drepturile acuzatului, inclusiv dreptul de a cere și de a prezenta probe în cadrul urmăririi penale. Acest drept este aplicabil și în cadrul procedurilor disciplinare împotriva agenţilor publici.
92. Articolul 6 § 3 din Convenţia Europeană conține la lit.b) prevederea referitoare la „timpul şi înlesnirile necesare pregătirii apărării sale", care reprezintă garanții procedurale esențiale. Aceste cerințe sunt afectate de reglementările articolelor 6 alin.(1) și 15 alin. (2) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013.
93. Mai mult, odată ce procedura specială de testare a integrității profesionale s-a transformat, în cele din urmă, într-o procedură disciplinară ordinară în temeiul articolului 15 alin. (2) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013, agentul public parte vătămată are dreptul să-și aleagă un avocat și să-și prezinte propriile probe. Totuși, chiar şi în cazul în care deferirea pentru urmărirea disciplinară s-a dispus cu întârziere, agentul public este lipsit de drepturile la „înlesnirile necesare pregătirii apărării sale" în conformitate cu articolul 6 § 3 lit. b) din Convenţia Europeană, precum și de dreptul să „audieze sau să solicite audierea martorilor acuzării", în conformitate cu articolul 6 § 3 lit. d) din Convenţia Europeană. În acest sens, Curtea este de acord cu opinia exprimata de către Comisia de la Veneţia în Avizul său amicus curiae.
94. Agentului public parte vătămată sau, eventual, avocatului său nu i se permite de fapt efectuarea unei evaluări eficiente a probelor, cum ar fi audierea testorului profesional în calitate de martor principal, precum și evaluarea probelor materiale, cum ar fi documentele scrise și înregistrările video, deoarece toate aceste mijloace importante de probă în cadrul procedurii de testare a integrității profesionale sunt clasificate drept „confidențiale" în temeiul articolelor 13 alin. (2) și 15 alin.(3) din Legea nr. 325.
95. Mai mult, această lipsire de posibilitatea de a evalua eficient probele din cauza unor reguli de confidențialitate este susceptibilă să încalce dreptul agentului public la un remediu efectiv. Acest lucru se datorează faptului că, în primul rând, agentul public asupra căruia planează suspiciunea comiterii unei abateri disciplinare în legătură cu testarea integrității profesionale nu are acces efectiv la probele principale și, în plus, Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 nu acordă organelor disciplinare nici o putere discreționară de decizie, dat fiind faptul că eliberarea din funcție este obligatorie, ori de câte ori agentul public în cauză a „admis" o încălcare a obligațiilor sale anticorupție.
- Previzibilitatea abaterilor
96. Curtea reţine că, având în vedere similitudinea procedurilor disciplinare împotriva agenţilor publici cu cele specifice urmăririi penale - în special faptul că testarea integrității profesionale este îndeplinită de un organ de urmărire penală, principiile urmăririi penale privind previzibilitatea abaterilor prevăzute de lege și interpretarea restrictivă a acestora se aplică, mutatis mutandis, și în cazul procedurilor disciplinare prevăzute de legea contestată.
97. Prevederile din articolul 6 alin. (2) lit. a) din Lege, potrivit cărora agenții publici ar trebui „să nu admită în activitatea lor acte de corupţie, acte conexe corupţiei şi fapte de comportament corupţional", poartă un caracter general, hibrid, vag și se suprapun. Terminologia utilizată în Codul penal al Republicii Moldova - „infracțiuni comise de persoane publice" din articolul 324 (Corupere pasivă) și urm. - este diferită de textul articolului 6 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013. Într-adevăr, acest text este mult mai clar și permite astfel înțelegerea cu ușurință a comportamentului interzis.
98. Această diferență de expunere ar putea fi acceptată dacă articolul 6 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 ar putea fi înțeles ca o simplă referire la infracțiunile de corupție din Codul Penal al Republicii Moldova. În cazul de față, situația se prezintă altfel. În primul rând, ideea de agent public care „să nu admită" corupția în activitatea sa nu este clară în totalitate. „Admiterea" nu este una din formele de participație prevăzută în articolele 41-49 din Codul penal al Republicii Moldova. Același lucru este valabil pentru conceptul ambiguu de „acte conexe corupției".
99. „Admiterea" infracțiunii (în speţă, a comportamentului corupțional) este un termen vag, care comportă riscuri serioase cu privire la previzibilitatea a ceea ce va fi, dar și a ceea ce nu va fi considerat drept o abatere disciplinară în cadrul testării de integritate profesională.
100. Acest fapt este cu atât mai grav cu cât articolul 16 alin. (2) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 prevede eliberarea din funcție, ca sancțiune disciplinară obligatorie, dacă în timpul testului s-a stabilit că agentul public „a admis" încălcările prevăzute la articolul 6 alin. (2) lit. a).
- Principiul proporționalității dintre abaterea comisă și sancțiunea aplicată
101. Curtea reţine, cu titlu de principiu, că acțiunile autorităţilor publice care reprezintă o ingerință trebuie să respecte întotdeauna principiul proporționalității. În ceea ce privește sancțiunile penale și cele disciplinare, una din cerințele acestui principiu fiind raportul rezonabil dintre gravitatea abaterii, pe de o parte, și natura și severitatea sancțiunii, pe de altă parte.
102. La prima vedere, Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 conține o astfel de garanție, întrucât articolul 9 alin. (1) prevede că „agenţii publici testaţi poartă doar răspundere disciplinară, în funcţie de gravitatea abaterilor constatate şi în conformitate cu legislaţia care reglementează activitatea entităţilor publice respective, cu respectarea prevederilor articolului 16 alin. (2)". Cu toate acestea, rezerva conținută în ultima teză este decisivă, deoarece articolul 16 alin. (2) prevede eliberarea „obligatorie" din funcție în cazul în care agentul public doar a „admis încălcările prevăzute la articolul 6 alineatul (2)". Astfel, articolul 6 alin. (2) oferă o definiție vagă și generală a obligațiilor anticorupție ale agenţilor publici („să nu admită în activitatea lor acte de corupţie, acte conexe corupţiei şi fapte de comportament corupţional").
103. Consecința efectivă a combinării prevederilor articolului 6 alin. (2), ale articolului 9 alin. (1) și ale articolului 16 alin. (2) din Lege este că, de fiecare dată când un agent public „admite" orice „act conex corupției" în anturajul său profesional, se impune automat eliberarea „obligatorie" din funcție. Acest lucru lasă, totuși, ușa larg deschisă pentru decizii potențial arbitrare.
104. Curtea reţine că articolul 16 alin. (2) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 nu este problematic doar în ceea ce privește principiul previzibilității și principiul interpretării restrânse, ci și din punctul de vedere al caracterului său automat, și anume cel al eliberării „obligatorii" din funcție ca urmare a comiterii unei „încălcări".
105. Deşi Curtea admite că motivele enumerate în articolul 6 alin. (2) din Lege pot atinge, în anumite cazuri, o astfel de gravitate încât aplicarea sancțiunii sau eliberarea unui agent public din funcție să fie proporțională / corespunzătoare, aplicarea automată a sancţiunii eliberării din funcţie pentru orice „încălcare" nu asigură totuşi respectarea principiului proporționalității dintre abaterile comise și sancțiunile aplicate. Încălcarea minoră de către un agent public a legislației anticorupţie ar putea să facă, în principiu, obiectul unor sancțiuni disciplinare care ar comporta consecințe mai puțin grave decât o concediere automată, de exemplu, cu o reducere temporară a primelor.
- Competenţa CNA de a evalua activităţile profesionale ale angajaţilor altor entităţi publice
106. De asemenea, Curtea observă că articolul 10 din Lege face referire la „riscurile și vulnerabilitățile la corupție" ca temei pentru efectuarea testării. În acelaşi timp, potrivit Legii nr. 1104 din 6 iunie 2002, prevenirea şi combaterea corupţiei, a actelor conexe corupţiei şi a faptelor de comportament corupţional ține în exclusivitate de competența Centrului Național Anticorupție. Pe de altă parte, articolul 2 din legea contestată prevede că testarea urmează a fi efectuată și în scopul „verificării modului de respectare de către agenţii publici a obligaţiilor şi atribuţiilor de serviciu, precum şi a regulilor de conduită" (lit. b)).
107. Curtea reține că evaluarea activităților profesionale ale angajaţilor ține de competența entităților publice în care aceștia activează, fiind o atribuție improprie Centrului Național Anticorupție. Principiul separației puterilor în stat derivă din principiul bunei-administrări. Legătura dintre aceste două principii este indisolubilă. Odată ce CNA dobândește competența verificării modului de respectare de către agenții publici angajați în cadrul instanțelor judecătorești sau în cadrul Parlamentului, de exemplu, a obligațiilor și atribuțiilor lor de serviciu, conform articolului 2 din legea contestată, sunt create premisele încălcării celor două principii sus-menționate. De asemenea, intervenția unui organism care face parte din puterea executivă în problemele strict administrative ale unui organism din puterea judecătorească este inacceptabilă din perspectiva principiilor separației puterilor și al bunei-administrări.
108. În plus, această prevedere consacră o categorie şi mai vagă, a obligaţiilor care pot face obiectul testării integrităţii şi a căror încălcare poate genera rezultatul negativ al testului de integritate şi sancţiuni disciplinare - „obligaţiile şi atribuţiile de serviciu sau regulile de conduită".
- Dreptul de a nu fi judecat în baza probelor acumulate în urma utilizării agenților provocatori
109. Articolele 4 și 10 alin. (2) din Lege nu constituie condiții suficient de întemeiate pentru inițierea unei proceduri de testare a integrității unei persoane.
110. De asemenea, „Planul de testare a integrității profesionale" (confidențial), aprobat de CNA (sau SIS) în temeiul articolului 11 alin. (3) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013, nu corespunde cerințelor minime pentru autorizarea oficială a activității unui agent sub acoperire.
111. Curtea constată că Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 permite utilizarea unei identități false de către testorii de integritate și admite instigarea agenților publici la comiterea de infracțiuni. Astfel, ei urmează să fie calificați drept agenți provocatori (a se vedea, mutatis mutandis, Vanyan v. Rusia, 15 decembrie 2005, § 47). Această opinie este împărtăşită, mutatis mutandis, şi de Comisia de la Veneţia în Avizul său amicus curiae.
II. Pretinsa încălcare a articolului 28 din Constituţie
112. Autorii sesizării menționează că prevederile contestate vin în contradicţie cu articolul 28 din Constituție, potrivit căruia:
113. Autorii sesizării consideră că urmărirea disimulată, dar şi nedisimulată a agenţilor publici de către angajații Centrului Naţional Anticorupţie în vederea testării integrităţii lor profesionale constituie o intruziune brutală în viaţa privată a acestora.
114. În opinia sa scrisă, Președintele Republicii Moldova a menționat că testarea integrității întrunește criteriile care ar justifica o ingerinţă în viaţa privată a persoanei în condițiile articolului 8 din Convenția Europeană, și anume faptul că: a) ea este prevăzută de lege; b) are un scop legitim; c) este necesară într-o societate democratică.
115. Potrivit opiniilor Guvernului şi Parlamentului, chiar dacă agenţii publici nu îşi dau acordul pentru a fi supuşi testului de integritate profesională, testarea acestora respectă dreptul la viaţa privată, întrucât se limitează la sfera lor profesională.
116. În opinia sa prezentată, Consiliul Superior al Magistraturii menționează că utilizarea de către testorii de integritate a mijloacelor sub acoperire constituie o intruziune în viața privată.
117. Dreptul la respectarea vieţii private este consacrat în articolul 28 din Constituţie, în articolul 8 din Convenţia Europeană și în articolul 17 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice.
118. Deşi Constituţia Republicii Moldova garantează, în termeni generali, viaţa intimă, familială şi privată, întinderea acestor drepturi urmează a fi dedusă în acord cu interpretările date de către Curtea Europeană în jurisprudenţa sa.
119. În concepţia Curţii Europene, viaţa privată include două aspecte: dreptul unei persoane de a trăi după cum doreşte, la adăpost de priviri indiscrete, şi dreptul ei de a-şi dezvolta relaţii cu semenii săi, motiv pentru care se poate afirma că noţiunea de viaţă privată înglobează două elemente principale: viaţa privată intimă şi viaţa privată socială. Nici o raţiune nu permite excluderea activităţii profesionale din sfera noţiunii de „viaţă privată" (a se vedea hotărârile Niemietz v. Germania, § 29; Halford v. Regatul Unit, §§ 42-46).
120. Potrivit articolului 54 alin. (2) din Constituție, ingerințele sau restrângerile unor drepturi trebuie să fie prevăzute de lege, să corespundă normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi să fie necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.
121. În jurisprudența sa, Curtea a menționat că, deși dreptul la respectarea și ocrotirea vieții intime, familiale și private nu comportă un caracter absolut, orice imixtiune trebuie să fie prevăzută de lege, să corespundă normelor unanim recunoscute ale dreptului internațional, să fie proporțională cu situația care a determinat-o și să nu atingă existența dreptului în sine.
122. Îi revine Curţii să cerceteze, ţinând cont de circumstanţele fiecărei cauze, dacă a fost respectat un just echilibru între dreptul fundamental al individului la respectarea vieţii private şi interesul general vizat de către stat.
123. Articolul 28 din Constituție și articolul 8 din Convenţie protejează persoanele contra ingerinţelor arbitrare ale puterii publice în dreptul lor la viaţa privată, la viaţa familială, la respectarea domiciliului şi la respectarea secretului corespondenţei lor. Acest fapt presupune obligaţii negative din partea autorităţilor statale, și anume de a nu interveni în mod ilegitim în exercitarea acestor drepturi de către persoanele fizice.
124. Curtea Europeană a subliniat că statele nu au o marjă nelimitată de a supune unor măsuri de supraveghere secretă persoanele aflate sub jurisdicţia lor, pentru că s-ar putea ajunge la distrugerea democraţiei sub pretextul apărării ei (Hotărârea Klass şi alţii v. Germania, §§ 49-50). Din acest motiv, oricare ar fi sistemul de supraveghere reglementat de legea naţională, trebuie să se asigure existenţa unor garanţii adecvate şi suficiente pentru eliminarea oricărui abuz în materie, care ar putea fi săvârşit de autorităţile naţionale.
125. Pentru a fi compatibile cu exigenţele articolului 8 din Convenția Europeană, sistemele de supraveghere secretă trebuie să conţină garanţii stabilite de lege, aplicabile atunci când activitatea structurilor abilitate să supravegheze este controlată. Procedurile de control trebuie să respecte cât se poate de fidel valorile unei societăţi democratice, în special principiul preeminenţei dreptului, la care se referă în mod expres Preambulul Convenţiei. Aceasta înseamnă că orice ingerinţă a executivului în exercitarea drepturilor unei persoane va fi supusă unui control eficient, asigurat în mod efectiv de către puterea judecătorească, care oferă cele mai largi garanţii de independenţă, imparţialitate şi procedură (a se vedea hotărârea Klass şi alţii v. Germania, § 55).
126. De altfel, Curtea Europeană a statuat în cauza Iordachi și alții v. Moldova (§34) faptul că fără acest control judiciar simpla existență a legislației care permite interceptarea convorbirilor telefonice sau a altor convorbiri implică, pentru toți cei care ar putea intra sub incidența sa, amenințarea de a fi urmărit, și deci încălcarea articolului 8 din Convenție.
127. Protecţia dreptului la respectul vieţii private reclamă din partea statelor îndeplinirea unor obligaţii pozitive, inerente asigurării respectarii efective a vieţii private şi familiale. Aşa fiind, statul este ținut să se doteze cu un arsenal juridic adecvat şi suficient care să aibă ca scop tocmai îndeplinirea acestor obligaţii pozitive.
128. Potrivit jurisprudenței Curții Europene, expresia „prevăzută de lege" impune nu doar ca măsura să aibă o bază legală în dreptul intern, ci vizează și calitatea legii în cauză, care trebuie să fie accesibilă persoanei şi previzibilă (a se vedea Rotaru v. România, § 52).
129. Pentru a îndeplini condițiile articolului 8 din Convenția Europeană, legea trebuie redactată cu suficientă precizie încât „să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecințele care pot rezulta dintr-o anumită acțiune" (a se vedea hotărârea Margareta şi Roger Andersson v. Suedia, 25 februarie 1992, §75).
130. În hotărârea Vetter v. Franța din 31 august 2005, Curtea Europeană a constatat o încălcare a articolului 8 din Convenția Europeană, dat fiind faptul că legea care prevedea interceptarea convorbirilor telefonice nu stabilea cu o claritate rezonabilă scopul și modul de exercitare a puterii discreționare a autorităților în cazul în care dispuneau monitorizarea convorbirilor private; prin urmare, reclamantul nu s-a bucurat de un minim grad de protecție (§ 27).
131. Curtea reține că, potrivit articolului 12 alin. (3) din legea contestată, pentru aprecierea obiectivă a rezultatului testului de integritate profesională, acesta este înregistrat obligatoriu prin mijloace audio/video şi mijloace de comunicare aflate asupra testorului sau folosite de către acesta. De asemenea, mijloacele de înregistrare audio/video, mijloacele de comunicare, precum şi alte mijloace tehnice de obţinere ascunsă a informaţiei sunt luate din dotarea Centrului Naţional Anticorupţie şi/sau a Serviciului de Informaţii şi Securitate.
132. Legea enunță de o manieră generală dreptul testorilor de a utiliza orice mijloace tehnice de obţinere ascunsă a informaţiei în cadrul testării agenților publici.
133. Curtea reţine că articolul 9 alin. (3) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 prevede în mod expres că „Metodele şi mijloacele de testare şi fixare a testelor de integritate profesională nu reprezintă activităţi speciale de investigaţie în sensul Legii nr. 59 din 29 martie 2012 privind activitatea specială de investigaţie".
134. Pe de altă parte, „măsurile disimulate" nu sunt clar definite şi nu este clar cum diferă mijloacele sub acoperire utilizate de testori de activitățile speciale de investigație.
135. Articolul 9 alin. (3) din Legea nr.325 din 23 decembrie 2013 permite punerea în aplicare a măsurilor secrete și, în consecință, ingerința în viața privată a unui agent public, fără supravegherea judecătorească.
136. Curtea observă că noţiunea de mijloace tehnice de obţinere ascunsă a informaţiei în sensul legii supusă controlului de constituționalitate se suprapune cu noțiunile de mijloace de înregistrare audio/video, mijloace de comunicare, precum şi alte mijloace, reglementate de art.132/2 din Codul de procedură penală, măsuri care pot fi dispuse doar de către judecătorul de instrucţie (alineatul (1)) sau de către procuror (alineatul (2)), pentru o durată de 30 de zile cu posibilitatea de a fi prelungită întemeiat până la 6 luni. Asemenea măsuri, chiar şi în domeniul penal, pot fi utilizate doar în cazurile când există o bănuială rezonabilă cu privire la pregătirea sau săvârşirea unei infracţiuni grave, deosebit de grave sau excepţional de grave (art. 132/1 CPP).
137. Curtea reţine că utilizarea unor asemenea mijloace, inclusiv înregistrare audio/video, în scopul obținerii unor date în vederea testării integrităţii constituie, în esenţă, una dintre metodele speciale de investigaţii, potrivit art.132/2 din Codul de procedură penală. Dacă în materie penală, care vizează fapte cu un grad sporit de pericol social, asemenea mijloace pot fi utilizate doar cu autorizarea judecătorului de instrucţie, cu atât mai mult nu sunt justificate asemenea intruziuni fără autorizaţie judiciară în materia abaterilor disciplinare, care constituie fapte sociale cu un grad de pericol inferior infracţiunilor.
138. În măsura în care noțiunile cu care legea operează (mijloace tehnice de obţinere ascunsă a informaţiei) nu sunt în mod predictibil determinate, iar sfera datelor asupra cărora se realizează controlul este incertă, Curtea consideră că legea criticată nu reglementează garanții care să permită o protecție eficientă împotriva riscurilor de abuz, precum și față de orice accesare și utilizare ilicită a datelor cu caracter personal. În vreme ce noțiunea de măsuri speciale de investigaţii sunt definite prin Codul de procedură penală, noțiunea de mijloace tehnice de obţinere ascunsă a informaţiei poate reprezenta tot măsuri speciale similare, având în vedere domeniul de reglementare al legii și definițiile cuprinse în aceasta, astfel încât efectuarea unor asemenea activităţi de supraveghere nu poate fi permisă decât cu autorizarea judecătorului.
139. Lipsa unor astfel de autorizări echivalează cu insuficiența garanțiilor procesuale necesare ocrotirii dreptului la viața privată și a celorlalte drepturi consacrate de art.28 din Constituţie şi art. 8 din Convenţia Europeană.
140. De asemenea, Legea nu conține reglementări clare și precise cu privire la momentul și modul în care testorii de integritate profesională pot utiliza mijloace de testare intruzive, sub pretextul noțiunii nedefinite de „risc întemeiat" (a se vedea § 86 supra).
141. Se remarcă, astfel, caracterul nepredictibil al reglementării, atât sub aspectul tipului de mijloace de obţinere ascunsă a datelor, tipului de date accesate şi colectate, cât și al evaluării relevanței datelor colectate, de natură să creeze premisele unor aplicări discreționare de către CNA şi/sau SIS.
142. Mai mult, Curtea observă că mijloacele și metodele de testare și fixare a testelor de integritate profesională pot fi utilizate, potrivit articolului 12 alin. (5), pe durata testării integrității profesionale, deci pe durata unei perioade mai mari decât cea a testului de integritate. Or, după cum rezultă din definiția prevăzută de articolul 4 din legea contestată, perioada testării integrității profesionale este mai mare decât cea a testului de integritate, întrucât cuprinde planificarea, inițierea, organizarea și desfășurarea acestuia. Prin urmare, mijloacele de înregistrare audio/video, mijloacele de comunicare, precum şi alte mijloace tehnice de obţinere ascunsă a informaţiei ar putea fi utilizate pe o perioadă nedefinită de lege.
143. Astfel, prevederile legale nu limitează în timp testarea integrității profesionale a unui agent public.
144. În acelaşi context, Curtea reține că, potrivit articolului 11 din Lege, testarea integrităţii profesionale a agenţilor publici este coordonată de către o persoană cu funcţie de conducere din cadrul Centrului Naţional Anticorupţie sau al Serviciului de Informaţii şi Securitate. Coordonatorul activităţii de testare a integrităţii profesionale desemnează, în mod confidenţial, pentru fiecare acţiune de testare a integrităţii profesionale, un testor de integritate profesională care asigură desfăşurarea tuturor activităţilor de testare a integrităţii profesionale şi este responsabil de întocmirea planului de testare a integrităţii profesionale şi de prezentarea rapoartelor cu rezultatele obţinute în urma activităţilor de testare.
145. În consecință, decizia privind testarea integrității profesionale, decizie care este urmată de utilizarea unor mijloace și metode de testare și fixare ce pot reprezenta ingerințe grave în viața privată a agenților publici, nu este autorizată de către un judecător sau autoritate care oferă cele mai largi garanții de independență şi imparțialitate, aşa cum ar trebui să fie într-un stat de drept (a se vedea cauza Klass şi altii v. Germania, § 55).
146. Curtea consideră că datele ce fac obiectul reglementării legii contestate sunt susceptibile să conducă la concluzii foarte precise privind viața privată a persoanelor ale căror date au fost colectate, concluzii ce pot viza obiceiurile din viața cotidiană, locurile de ședere permanentă sau temporară, deplasările zilnice sau alte deplasări, activitățile desfășurate, relațiile sociale ale acestor persoane și mediile sociale frecventate de ele.
147. Împrejurarea că păstrarea datelor și utilizarea lor ulterioară sunt efectuate fără ca agentul public înregistrat să fie informat cu privire la aceasta este susceptibilă să imprime în conștiința persoanelor vizate sentimentul că viața lor privată face obiectul unei supravegheri constante.
148. Curtea reţine că, prin desemnarea în calitate de autoritate națională în domeniul testării integrităţii a unui organism executiv şi cu activitate în domeniul informațiilor, există riscul de a deturna scopul Legii testării integrităţii profesionale în sensul folosirii atribuțiilor conferite prin această lege de către serviciile de informații în scopul obținerii de informații și date, cu consecința încălcării drepturilor constituționale la viața intimă, familială și privată. Astfel, examinând atribuțiile stabilite de actul normativ supus controlului, apare cu evidență intenția legiuitorului de a stabili în competența CNA şi SIS colectarea tuturor datelor privind activităţile profesionale ale agenţilor publici, oricare ar fi natura acestora. Or, în condițiile în care CNA şi SIS constituie structuri militarizate, subordonate ierarhic conducerii acestor instituții, deci sub un control direct militar-administrativ, apare cu evidență că atare entităţi nu îndeplinesc condițiile cu privire la garanțiile necesare respectării drepturilor fundamentale referitoare la viața intimă, familială și privată.
149. Deși Hotărârea Guvernului nr. 767 din 19 septembrie 2014 pentru implementarea Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013 stabilește că operaţiunile de prelucrare a datelor cu caracter personal care vizează agenţii publici şi persoanele terţe, efectuate cu încălcarea prevederilor legislaţiei privind protecţia datelor cu caracter personal, atrage răspunderea civilă, contravenţională sau penală, după caz, Curtea menționează că prin norme primare urmează a se stabili un mecanism autentic de control al datelor cu caracter personal care urmează a fi prelucrate și utilizate.
150. Curtea subliniază că reținerea și păstrarea datelor constituie în mod evident o limitare a dreptului la protecția datelor cu caracter personal, respectiv a drepturilor fundamentale protejate constituțional referitoare la viața intimă, familială și privată, la secretul corespondenței, precum și libertatea de exprimare. O astfel de limitare poate opera însă în conformitate cu dispozițiile art.54 din Constituție, care prevăd posibilitatea restrângerii exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți numai prin lege și numai dacă se impune, după caz, pentru interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei. Măsura restrângerii poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică, trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății.
151. Lipsa unei reglementări legale precise, care să determine cu exactitate stocarea şi utilizarea datelor colectate, deschide posibilitatea unor potențiale abuzuri din partea autorităților competente. Or, cadrul normativ într-un domeniu atât de sensibil trebuie să se realizeze într-o manieră clară, previzibilă și lipsită de confuzie, astfel încât să fie îndepărtată, pe cât este posibil, eventualitatea arbitrarului sau a abuzului celor chemați să aplice dispozițiile legale.
152. Instituirea în sarcina acestor persoane a obligației de a reține și de a stoca date cu caracter personal impune, în mod corelativ, reglementarea expresă a unor măsuri adecvate, ferme și neechivoce, de natură să asigure încrederea cetățenilor că datele cu caracter vădit personal, pe care le pun la dispoziție, sunt înregistrate și păstrate în condiții de confidențialitate. Sub acest aspect, legea se limitează la a institui obligaţia ca, după expirarea termenelor stabilite (nedefinite exhaustiv), înregistrările audio/video efectuate în cadrul testului de integritate profesională să fie distruse (articolul 18 alin. (2) din legea contestată).
153. Curtea reţine că legea contestată nu prevede un mecanism autentic de control, care să asigure acestor instituții o verificare permanentă și efectivă a respectării dispozițiilor legale, astfel încât să poată fi sesizate cu ușurință cazurile în care CNA sau SIS încalcă dispozițiile legale privitoare la tipul de date reținute, durata în care acestea sunt stocate, distrugerea lor în cazurile prevăzute de lege ori organele și instituțiile cărora li se permite accesul la aceste date. Prin urmare, dispozițiile legale pun accentul în principal pe diligența necesară în domeniul integrităţii profesionale, dar relativizează garanțiile de siguranță a reținerii și păstrării datelor, din moment ce CNA şi SIS nu le sunt impuse standarde corespunzătoare de asigurare a nivelului de securitate care să poată fi controlate efectiv de instituțiile prevăzute de lege. Nereglementarea unui mecanism real de control al activității deţinătorilor de date personale de către o autoritate independentă echivalează cu lipsa unor garanții, astfel cum sunt impuse de prevederile art.20 și art.28 din Constituție, care să permită o protecție eficientă a datelor păstrate împotriva riscurilor de abuz, precum și a oricărui acces ori utilizări ilicite a acestor date.
154. Legea contestată nu cuprinde norme clare și precise cu privire la conținutul și aplicarea măsurii reținerii și utilizării datelor înregistrate, așa încât persoanele ale căror date au fost păstrate să beneficieze de garanții suficiente care să asigure o protecție eficientă împotriva abuzurilor și a oricărui acces sau utilizări ilicite. Astfel, legea nu prevede criterii obiective care să limiteze la strictul necesar numărul de persoane care au acces și pot utiliza ulterior datele păstrate, că accesul la datele stocate nu este condiționat, în toate cazurile, de controlul prealabil efectuat de către o instanță sau de o entitate administrativă independentă, care să limiteze acest acces și utilizarea lor la ceea ce este strict necesar pentru realizarea obiectivului urmărit.
155. Curtea consideră că garanțiile legale privind stocarea şi utilizarea datelor reținute nu sunt suficiente și adecvate pentru a îndepărta teama că drepturile personale sunt violate, așa încât manifestarea acestora să aibă loc într-o manieră acceptabilă.
156. În concluzie, Curtea consideră că măsurile adoptate nu au un caracter precis și previzibil, ingerința statului în exercitarea drepturilor constituționale la viața intimă, familială și privată, deși prevăzută de lege, nu este formulată clar, riguros și exhaustiv pentru a oferi încredere cetățenilor, caracterul strict necesar într-o societate democratică nu este pe deplin justificat, iar proporționalitatea măsurii nu este asigurată prin reglementarea unor garanții corespunzătoare.
157. Așadar, limitarea exercițiului acestor drepturi personale în considerarea unor drepturi colective și interese publice, ce vizează siguranța națională, ordinea publică sau prevenirea corupţiei, rupe justul echilibru care ar trebui să existe între interesele și drepturile individuale, pe de o parte, și cele ale societății, pe de altă parte, legea criticată nereglementând garanții suficiente care să permită asigurarea unei protecții eficiente a datelor față de riscurile de abuz, precum și față de orice accesare și utilizare ilicită a datelor cu caracter personal.
158. Astfel, legea contestată este redactată de o manieră generală, imprecisă, care nu conține criterii obiective pentru inițierea procedurii de testare a integrității profesionale și care admite obținerea ascunsă a informațiilor despre agenții publici în lipsa unei autorizări judecătorești. Prin urmare, Curtea constată o incompatibilitate cu articolul 1 alin. (3) şi articolul 28 din Constituţie.
III. Pretinsa încălcare a articolului 6 combinat cu articolele 116, 123 alin. (1) şi 134 din Constituţie
159. Autorii sesizării au pretins faptul că prevederile contestate vin în contradicţie cu articolul 6 din Constituţie, potrivit căruia:
160. În acelaşi sens, autorii sesizării consideră că sunt încălcate prevederile articolelor 116, 123 alin. (1) și 134 din Constituţie.
161. Autorii sesizării menționează că prin atribuirea unui organ aflat sub controlul puterii executive a competențelor de testare a integrității profesionale a judecătorilor sunt golite de conținut atribuțiile Consiliului Superior al Magistraturii și cele ale Plenului Curții Constituționale.
162. Astfel, autorii sesizării susțin că prevederile Legii privind testarea integrității profesionale încalcă principiul statului de drept și al separației puterilor, prevăzute la articolele 1 alin. (3) și 6 din Constituție, precum și principiul independenței judecătorilor, statuat la articolele 116 și 134 din Constituție.
163. Parlamentul a susținut în opinia prezentată că atribuirea competenţelor de testare a integrităţii profesionale a judecătorilor unui organ aflat sub controlul executivului nu contravine articolului 6 din Constituţie, aceasta reprezentând o formă de colaborare între puterea legislativă, executivă şi judecătorească în exercitarea prerogativelor ce le revin.
164. În opinia sa, Președintele Republicii Moldova a menționat, de asemenea, că testarea integrităţii profesionale a judecătorilor nu afectează principiile independenţei şi inamovibilităţii acestora.
165. Potrivit opiniei Guvernului, deşi statutul judecătorului, stabilit prin Constituţie, este unul specific şi diferă de cel al altor persoane care îşi desfăşoară activitatea în cadrul entităţilor publice prevăzute limitativ în Anexă, testarea integrităţii profesionale a judecătorilor nu este de natură să le afecteze libertatea opiniei judiciare.
166. În opinia sa, Consiliul Superior al Magistraturii a menționat că acesta este garantul independenței judecătorilor, care, potrivit documentelor de politici existente, s-a angajat inclusiv în procesul de eradicare a fenomenului corupției în sistemul judecătoresc.
167. Principiul separaţiei şi colaborării puterilor în stat, proclamat de articolul 6 din Constituţie, este un principiu fundamental de organizare şi funcţionare eficientă a instituţiilor statului de drept, pentru excluderea oricăror imixtiuni reciproce.
168. Potrivit principiului constituţional, puterile legislativă, executivă şi judecătorească nu pot concura între ele, având sarcina de a-şi exercita separat atribuţiile în limitele rigorilor impuse de Constituţie, printr-o colaborare reciprocă pentru exercitarea puterii de stat.
169. Instituirea principiului separaţiei puterilor statului are drept scop crearea unui sistem de guvernare care ar permite stoparea abuzului din partea unei puteri asupra alteia.
170. În Hotărârea nr. 23 din 9 noiembrie 2011 privind interpretarea articolului 116 alin. (4) din Constituţie, Curtea a statuat:
„19. Principiul echilibrului instituţional, cunoscut astăzi sub denumirea "checks and balances" (în traducere aproximativă din limba engleză însemnând "sistemul de frâne şi contrabalanţe"), stă la baza democraţiei şi presupune echilibrul puterilor şi controlul lor reciproc, astfel încât puterile statale să aibă aproximativ aceeaşi pondere, adică să fie echilibrate, pentru a se putea limita reciproc, evitând astfel ca puterea statală să fie folosită în mod abuziv.
20. Acest sistem de frâne şi contrabalanţe reprezintă condiţia sine qua non a democraţiei moderne, împiedicând omnipotenţa legislativului, pe cea a executivului sau a judiciarului."
171. Independența justiției este o condiție a statului de drept și garanția fundamentală a unui proces echitabil [Opinia nr. 1(2001) a Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE) cu privire la standardele privind independența sistemului judiciar și inamovibilitatea judecătorilor]. Judecătorii sunt cei „care adoptă decizia finală în privința vieții, libertății, drepturilor, obligațiilor și proprietății cetățenilor" (expunerea principiilor fundamentale ale Națiunilor Unite, preluate în declarația de la Beijing, precum și articolele 5 și 6 din Convenția Europeană). „Independența lor nu este o prerogativă sau un privilegiu în propriul lor interes, ci în interesul statului de drept și al celor care caută și așteaptă dreptate."
172. În conformitate cu Opinia nr. 1(2001) a CCJE referitoare la standardele privind independența sistemului judiciar și inamovibilitatea judecătorilor, „Un principiu fundamental al independenței sistemului judecătoresc este garanția deținerii acestei funcții până la atingerea vârstei obligatorii de pensionare sau până la expirarea unui termen stabilit pentru ocuparea funcției: a se vedea principiile de bază ale ONU, paragraful 12; (...)".
173. Mai mult, aceeași Opinie prevede că „existența excepțiilor cu privire la inamovibilitate, în special a celor care se instituie în urma aplicării sancțiunilor disciplinare, impune evaluarea neîntârziată a organului și a metodei prin intermediul cărora judecătorul poate fi sancționat disciplinar, dar și a temeiurilor în baza cărora acest lucru se poate întâmpla ...".
174. Articolul 116 alin. (1) din Constituția Republicii Moldova prevede că „Judecătorii instanțelor judecătorești sunt independenți, imparțiali și inamovibili, potrivit legii". De asemenea, în conformitate cu articolul 116 alin. (6), „Sancționarea judecătorilor se face în conformitate cu legea".
175. Articolul 123 alin.(1) din Constituție precizează că „Consiliul Superior al Magistraturii asigură numirea, transferarea, detașarea, promovarea în funcție și aplicarea de măsuri disciplinare față de judecători".
176. Răspunderea disciplinară a judecătorilor este reglementată prin Legea nr. 178 din 25 iulie 2014, care prevede inclusiv abaterile disciplinare, sancțiunile, competențele și procedurile de examinare.
177. În lumina constatărilor privind garanţiile dreptului la un proces echitabil şi ale respectării vieţii private, dar şi ţinând cont de ambiguităţile referitoare la domeniul de aplicare a legii, Curtea nu consideră necesar să examineze separat aceste chestiuni în privinţa judecătorilor.
178. În acelaşi timp, în afara argumentelor menţionate, Curtea subliniază că, în temeiul principiului separaţiei puterilor şi al independenţei justiţiei, aplicarea sancțiunii sau eliberarea unui judecător din funcție poate fi dispusă doar prin mecanismele de autoadministrare judecătorească. În acest sens, Curtea Constituțională împărtășește opinia exprimată de către Comisia de la Veneția în Opinia sa.
179. În general, una din condițiile și componentele esențiale pentru existența unei autorități eficiente în combaterea corupției este existența unui cadru legal adecvat și stabil, care să reglementeze competențele acesteia. Există mai multe aspecte ale independenței acestei autorități, care includ independența politică, funcțională, operațională, precum și independența financiară. Libertatea de a lua decizii și libertatea de a întreprinde acțiuni adecvate sunt cele mai importante, în special pentru investigarea efectivă și eficientă a acuzațiilor, în lipsa unei influențe sau a unor obligații nejustificate.
180. În acest context, Curtea reţine că CNA, al cărui director este numit și demis la propunerea Prim-ministrului, este un organ aflat sub controlul executivului şi, prin urmare, nu poate satisface cerinţele privitoare la independenţa sa. Astfel, utilizarea acestei instituții în testarea integrității judecatorilor este în contradicție directă cu articolele 116 alin. (1) și 123 alin. (1) din Constituție. Aceeași concluzie este valabilă, mutatis mutandis, și în cazul Serviciului de Informații și Securitate, atunci când testează membrii CNA.
181. Prin urmare, Curtea reţine, cu titlu de principiu, că testarea integrităţii profesionale poate fi aplicată tuturor categoriilor profesionale de agenţi publici. Nici o categorie profesională nu este, prin natura sa, exclusă de la testarea integrităţii profesionale.
182. Aceasta însă trebuie să respecte garanţiile dreptului la un proces echitabil şi ale respectării vieţii private, precum şi cele ale separaţiei puterilor în stat și independenței judecătorilor, potrivit considerentelor menţionate în prezenta hotărâre. În redacția existentă, unele prevederi ale articolelor 2, 4, 9, 10, 11, 12, 14, 16, analizate în prezenta hotărâre, nu doar limitează dreptul fundamental la viața privată și dreptul la un proces echitabil, ci și golește aceste drepturi de conținut. Mai mult, aceste prevederi permit intervenția discreționară şi necontrolată a unui organ al executivului în activitatea justiţiei, fapt inadmisibil și contrar Constituției.
1. Se recunosc constituționale prevederile Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013 privind testarea integrității profesionale, cu excepția:
- articolului 2 literele b) şi d);
- textului „risc întemeiat - risc fără de care scopul socialmente util de fixare obiectivă a comportamentului agentului public în cadrul testului de integritate profesională nu poate fi atins, iar testorul de integritate profesională care riscă a luat măsuri de prevenire a unor daune aduse intereselor ocrotite de lege." de la articolul 4;
- articolului 9 alineatul (5);
- articolului 10 alineatele (2)-(3);
- articolului 11 alineatele (1)-(2) și (4);
- articolului 12 alineatele (3)-(6);
- textului „fără a oferi numele agentului public testat," de la articolul 14 alineatul (3);
- articolului 16 alineatul (2),
care se declară neconstituţionale.
Chişinău, 16 aprilie 2015
Dosarul nr. 43a/2014
Total vizitatori: 5635898 // Vizitatori ieri: 3415 // azi: 1100 // Online: 37