Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/b1101410.html
Timestamp: 2020-02-24 19:59:19+00:00
Document Index: 131097351

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'DTF ', 'art. 2', 'art. 19', 'art. 2', 'art. 12', 'DTF ', 'art. 8', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 12', 'DTF ', 'DTF ', 'DTF ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 50', 'art. 12', 'art. 29', 'art. 5']

DFR - BGE 101 Ib 410
BGE 101 Ib 410
Il dott. Emilio Simona è locatario a Locarno di una casa monofamiliare di proprietà dello Stato del Cantone Ticino. Nell'ottobre 1968 la ditta Franco Bologna effettuava la revisione del serbatoio dell'impianto di riscaldamento dello stabile. In tale occasione essa metteva fuori uso il bocchettone esterno del tubo di scarico e ne installava uno interno. Il vecchio bocchettone non veniva tuttavia tolto od occluso.
Il dott. Simona è insorto contro la decisione del Consiglio di Stato con ricorso di diritto amministrativo, facendo valere nel merito che la ditta Togni era stata a suo tempo messa al corrente della sostituzione del tubo di carico; egli non può essere chiamato a rispondere di un difetto d'informazione intervenuto nell'ambito di quella ditta. Responsabile sarebbe d'altronde anche la ditta Bologna, la quale ha effettuato la modifica dell'installazione, senza togliere il bocchettone utilizzato in precedenza.
3.- L'evento dannoso sui cui effetti finanziari verte la controversia ha avuto luogo il 22 agosto 1969. L'autorità cantonale ha applicato con ragione, conformemente alla regola generale della non retroattività (art. 1 del titolo finale del codice civile), la legge federale sulla protezione delle acque dall'inquinamento, del 16 marzo 1955, vigente fino al 30 giugno 1972, e non la nuova legge federale dell'8 ottobre 1971, che l'ha sostituita il 1o luglio 1972. La giurisprudenza del Tribunale federale con cui si dichiara applicabile la nuova legge ai procedimenti ancora pendenti alla sua entrata in vigore si riferisce a casi di domanda d'autorizzazione (DTF 99 Ia 124 consid. 9, 99 Ib 152 consid. 1, Zbl 1973, pag. 450 consid. 2). Secondo l'art. 2 del titolo finale CC, norme fondate sull'ordine pubblico - quali, ad esempio, gli art. 19 e 20 della nuova legge federale contro l'inquinamento delle acque - sono applicabili in tutti i casi dal momento della loro entrata in vigore, salvo le eccezioni previste dalla legge. La disciplina dell'onere delle spese relative all'attuazione surrogatoria dei provvedimenti di accertamento e di risanamento non è stata fondata sull'ordine pubblico ai sensi del menzionato art. 2 del titolo finale CC. Ne segue che sugli eventi prodottisi sotto l'imperio della legislazione precedente va giudicato in base alle norme allora in vigore. Non esiste infatti nell'ambito di cui trattasi alcuna ragione suscettibile di giustificare un'applicazione della nuova normativa. In particolare, un inasprimento successivo della responsabilità amministrativa per eventi che già hanno avuto luogo non potrebbe essere sorretta da considerazioni fondate sull'ordine pubblico, quali quelle che giustificano l'applicazione, in ogni caso, delle restrizioni in materia edilizia previste dalla nuova legge federale sulla protezione delle acque contro l'inquinamento.
4.- L'art. 12 LPA consente, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale (DTF 91 I 299 segg.), non solo di attuare anticipatamente in luogo di chi v'era tenuto i provvedimenti necessari, bensì anche di porre le spese derivate da una siffatta attuazione surrogatoria anticipata a carico di colui che ha perturbato la protezione delle acque (cfr., in senso critico, IMBODEN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung n. 355 II pag. 261 seg.; in senso favorevole: GUENG, in Zbl. 1973, pag. 273, nota 84). Nella nuova legge contro l'inquinamento delle acque (art. 8) è stata disposta, in ragione della frequenza di questo tipo particolare di attuazione surrogatoria, una disciplina speciale ed esplicita (cfr. al proposito il Messaggio del Consiglio federale, FF 1970 vol. II, pag. 345). L'opinione espressa dal Dipartimento federale dell'interno nelle proprie osservazioni al ricorso, secondo cui l'art. 12 LPA non permette di addossare le spese di un'attuazione surrogatoria anticipata ad un perturbatore che non fosse stato in grado di adottare le misure necessarie, è inesatta. La legge contro l'inquinamento delle acque, dell'8 ottobre 1971, non ha innovato alcunché a tale proposito; essa s'è limitata a prevedere esplicitamente l'obbligo, già a carico del perturbatore in virtù dell'art. 12 LPA, di sopportare le spese dell'attuazione surrogatoria anticipata. Non v'è ragione di scostarsi oggi dall'interpretazione data all'art. 12 LPA dal Tribunale federale in DTF 91 I 300 segg. La diffusa motivazione ivi contenuta risulta convincente anche al lume di un nuovo esame del problema.
5.- Laddove si tratti di eliminare un perturbamento o un pericolo, l'autorità è tenuta, secondo una regola generale vigente nello stato di diritto, ad intervenire nei confronti del perturbatore (DTF 87 I 113/114, 90 I 4 consid. 1). Anche l'obbligo di pagare le spese incorse per l'attuazione surrogatoria anticipata incombe in linea di principio al perturbatore, ossia a colui che ha cagionato il perturbamento o il pericolo.
b) Il ricorrente non ha cagionato con un comportamento contrario alle disposizioni di polizia la fuoriuscita dell'olio combustibile, e, di conseguenza, il perturbamento della protezione delle acque garantita dalla relativa normativa. Per il fatto di avere ordinato la revisione del serbatoio e la fornitura d'olio combustibile, egli non deve rispondere di eventuali errori commessi dalla ditta incaricata della revisione (Bologna), o di quella fornitrice del combustibile (Petrol-Togni). Non trattasi invero del comportamento di persone par le quali il ricorrente deve assumere una responsabilità amministrativa. Una tale responsabilità non può neppure essere fondata sull'atto (incarico, ordinazione) che è stato all'origine del comportamento del personale delle ditte summenzionate. Non ogni anello della catena causale che porta al perturbamento o al pericolo costituisce infatti una fonte di responsabilità.
c) In seguito alla cambiata ubicazione del bocchettone, non accompagnata dall'eliminazione del bocchettone vecchio o dalla sua occlusione, era insorto il rischio che il combustibile venisse introdotto nel posto sbagliato, e che le acque s'inquinassero a causa dell'infiltrazione nel suolo del combustibile stesso. Ci si deve pertanto chiedere se il ricorrente, come locatario dello stabile in cui si trovava l'installazione, possa essere ritenuto responsabile di questa situazione di pericolo e delle sue conseguenze, cioè se possa essere considerato quale perturbatore per situazione.
d) Ammesso - senza che tale punto debba essere approfondito in questa sede - che il ricorrente vada considerato quale perturbatore per situazione con riferimento alla fuoriuscita di combustibile, rimane da decidere se nelle circostanze concrete egli possa essere tenuto ad assumere il pagamento integrale delle spese per i provvedimenti d'accertamento e di risanamento adottati.
6.- Sul concorso di responsabilità in materia di polizia in presenza di più perturbatori il Tribunale federale s'è pronunciato succintamente in DTF 94 I 411 consid. 5d. In quella sentenza s'era stabilito che la proprietaria di una condotta, messa a disposizione per scaricare una nave petroliera, doveva essere considerata perturbatrice, dato che era responsabile dello stato difettoso della condotta, rottasi durante le operazioni di scarico. Vi si affermava che, pur entrando in linea di conto quale perturbatore altresì il vetturale o l'armatore, per non aver l'equipaggio fatto un uso corretto dell'impianto di scarico, l'autorità amministrativa poteva porre a carico della proprietaria della condotta guastatasi l'intero ammontare delle spese necessarie per i provvedimenti di protezione e di prevenzione. Si soggiungeva che, in presenza di una pluralità di perturbatori, era consentito all'autorità di scegliere quello da cui intendesse pretendere il pagamento delle spese incorse; in casi del genere esisterebbe infatti una responsabilità ai sensi degli 50/51 CO.
I principi su cui si fonda la menzionata sentenza vanno precisati. In dottrina, URS GUENG ("Zur Haftungskonkurrenz im Polizeirecht", in Zb vol. 74 (1973), pag. 257 segg.), nel criticare la decisione del Tribunale federale, ha tentato di sviluppare determinate regole da seguire nella scelta del perturbatore chiamato a rispondere in caso di concorso plurimo di responsabili. Gueng nega l'esistenza di una responsabilità solidale analoga a quella prevista dagli art. 50/51 CO e tale da consentire all'autorità di scegliere liberamente il responsabile a cui far pagare la totalità delle spese necessarie incorse. Con ragione questo autore ha rilevato che, mentre la responsabilità solidale del diritto civile intende assicurare al danneggiato la possibilità di conseguire rapidamente e semplicemente il risarcimento del pregiudizio finanziario sofferto, tale possibilità non deve ritenersi determinante nell'ambito del diritto di polizia per risolvere il problema del concorso di responsabilità amministrative. Partendo dal principio che, in presenza di una pluralità di perturbatori, l'autorità deve rivolgersi a quello che sia in grado di ripristinare l'ordine pubblico in modo adeguato alle esigenze di polizia, Gueng ha cristallizzato alcuni criteri che deve adempiere la scelta: questa deve cadere in primo luogo su colui che appaia più idoneo a realizzare il ripristino e dal quale possa più ragionevolmente pretendersi la richiesta prestazione fondata sul diritto di polizia. In quanto non vi osti l'interesse di polizia, deve inoltre scegliersi tra più perturbatori per causa diversa, quello a cui incomba soggettivamente la responsabilità maggiore dell'evento dannoso: così, ad esempio, l'autorità deve rivolgersi al perturbatore per comportamento prima che al perturbatore per situazione, a colui che ha cagionato il danno con colpa prima che a colui che è privo di colpa, al perturbatore che ha agito intenzionalmente, prima che a quello che ha agito solo con negligenza, ecc. Nella fattispecie non occorre esaminare se queste regole particolari, che traggono la loro origine dalla dottrina germanica, siano compatibili con la frequente necessità pratica di determinare con urgenza chi sia tenuto ad eliminare il perturbamento, né è d'uopo analizzare se l'interesse pubblico diretto ad impedire o combattere tempestivamente ed efficacemente il pericolo escluda nella maggioranza dei casi il ricorso ad una sia pur auspicabile differenziazione teorica. Nel presente giudizio non si tratta infatti di determinare quale sia il perturbatore obbligato ad eliminare una situazione contraria al diritto di polizia, bensì di decidere a chi incomba l'onere delle spese di un'attuazione surrogatoria anticipata.
Né l'art. 12 LPA (che menziona: "a spese di chi vi era tenuto"), né le disposizioni del diritto cantonale (art. 29 della legge d'applicazione: stessa formulazione; art. 5 del decreto esecutivo del Consiglio di Stato: "a carico dei responsabili dell'inquinamento") consentono all'autorità di pretendere da uno dei vari responsabili scelto arbitrariamente il rimborso di tutte le spese incorse. Le norme di legge determinanti nell'ambito del regolamento dell'onere finanziario non ostano invero ad una differenziazione conforme ai principi generali del diritto.
7.- Dalle risultanze degli atti appare, come già s'è detto, che l'addebito d'aver causato in modo contrario al diritto di polizia un evento dannoso va mosso in primo luogo alla ditta incaricata della revisione del serbatoio; modificando l'impianto di carico senza eliminare nel contempo il bocchettone messo fuori servizio, essa ha creato in modo per lei riconoscibile il rischio che s'è poi avverato. Omettendo di far valere le proprie pretese nei confronti di tale ditta, perturbatrice per comportamento, e addossando tutte le spese al ricorrente quale perturbatore per situazione, l'autorità cantonale ha abusato del proprio potere d'apprezzamento. La decisione impugnata deve quindi essere annullata. Spetterà all'autorità cantonale decidere se si giustifichi di porre a carico, oltre che della ditta Bologna, anche della ditta Petrol-Togni una parte (per quest'ultima, minore) delle spese. Tale aspetto dovrà essere esaminato, dopo aver dato agli interessati l'occasione di esprimersi al riguardo, tenendo conto dei principi sopra illustrati; ove non fosse sufficiente procedere nei confronti del o dei perturbatori per comportamento, non potrà negligersi che anche allo Stato incombe, quale proprietario dell'immobile, una responsabilità per situazione.