Source: https://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/sc794_14.html
Timestamp: 2020-01-20 09:01:49
Document Index: 187348345

Matched Legal Cases: ['artículo 20', 'artículo 40', 'artículo 127', 'artículo 23', 'artículo 127', 'artículo 40', 'artículo 127', 'artículo 127', 'artículo 127', 'artículo 127', 'artículo 48', 'artículo 127', 'artículo 152']

Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [C-794_2014]
La prohibición que se deriva de la disposición demandada, afecta el contenido esencial de la libertad de expresión protegida por el artículo 20 de la Carta. En efecto, la disposición cuestionada restringe la posibilidad de que los servidores públicos expresen sus opiniones y, en esa medida, desconoce que el ejercicio de determinados cargos públicos "implica el conocimiento directo sobre ciertos temas sociales que hacen parte de la política pública de las instituciones democráticas (...)". El aparte normativo también impone una restricción del derecho de los ciudadanos a informarse respecto de determinados asuntos que "pueden hacer parte de la política pública o de las controversias políticas electorales."
La disposición no vulnera las disposiciones invocadas dado que únicamente establece una restricción del derecho de los servidores públicos "para intervenir en las controversias políticas propias de los partidos, en determinadas circunstancias, dada la naturaleza y conformación en sus distintos órganos de dirección y control buscando que se actúe con autonomía e independencia para el cumplimiento de sus fines (...)." La prohibición prevista en la norma demandada se activa sin perjuicio del ejercicio de los derechos previstos en la Constitución. En ese sentido, el ciudadano puede ejercer los derechos previstos, por ejemplo, en el artículo 40 de la Constitución.
3.6.4. El derecho fundamental a participar se encuentra asegurado en el orden interno e internacional. Este reconocimiento se anuda al carácter universal y expansivo del principio democrático e implica que solo son posibles restricciones que se ajusten a los límites establecidos en la ley. En el caso del derecho a la participación de los servidores públicos, el artículo 127 estableció un régimen especial en el cual se establece un tratamiento diferenciado entre aquellos que se encuentren vinculados a la rama judicial o a los organismos electorales, de control y de seguridad y los que tienen otra condición. Para los primeros se fijó una "regla prohibitiva absoluta" al paso que para los segundos una "regla condicionada" conforme a la cual solo podrán participar en política en las condiciones que disponga la Ley. En atención a que el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos prevé que la participación solo puede restringirse por la ley, la ausencia de expedición –tal y como ha ocurrido hasta el momento- no puede afectarse el ejercicio de los derechos políticos.
En adición a lo anterior, una lectura sistemática del artículo permite arribar a idéntica conclusión. La falta disciplinaria se funda en el desconocimiento del deber funcional y, en esa medida, debe afectar "la correcta marcha del Estado (...)." Así entonces "la mera participación de los funcionarios en controversias políticas, sin aprovecharse de su cargo, no resulta ser determinante por si sola para concluir que se ha afectado el buen funcionamiento de la actividad estatal (...)". Igualmente la lectura de la disposición, a la luz de la regla general de permisión de participación en política que se desprende del artículo 127, hace posible concluir que ello solo está prohibido cuando se ejerce indebidamente.
2.3. El examen de las otras acusaciones permite identificar una argumentación cierta y clara edificada a partir de una interpretación –prima facie posible- de la expresión "controversias políticas". Los planteamientos son también pertinentes al encontrar apoyo en disposiciones constitucionales (arts. 20 y 40). Adicionalmente satisfacen la exigencia de especificidad, al explicar la manera en que el carácter abierto de la expresión "controversias políticas" puede conducir, en virtud de las sanciones disciplinarias aplicables, a intervenciones graves en los derechos de los empleados del Estado (i) a expresar libremente su opinión (art. 20) y (ii) a acudir a algunos de los instrumentos de participación para la conformación, ejercicio y control del poder político previstos en el artículo 40 de la Carta. En esa dirección, se advierte que la expresión acusada reprocha la intervención en cualquier discusión, debate o actuación relevante para la sociedad o el Estado.
Un segundo grupo sugería la consagración de prohibiciones amplias a la participación. En esa dirección se encontraba, por ejemplo, el proyecto No 67 presentado por Misael Pastrana y otros constituyentes, conforme al cual "[a] los servidores públicos les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y en las controversias políticas, sin perjuicio del que ejerza el derecho de sufragio. El quebrantamiento de esta prohibición constituye causal de mala conducta."[4]. También en ese grupo estaba el proyecto No. 66 de Raimundo Emiliani conforme al cual "[a] los empleados y funcionarios públicos de la Carrera Administrativa les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y en las controversias políticas sin perjuicio de ejercer el derecho de sufragio. El quebrantamiento de esta prohibición constituye causal de mala conducta."[5]. En igual sentido, aunque con un menor nivel de restricción se hallaba el proyecto No. 93 presentado por el Constituyente Arturo Mejía Borda según el cual "[a] los empleados públicos de la carrera administrativa les está prohibido tomar parte en las controversias políticas, sin perjuicio de participar en las actividades meramente organizativas de los partidos y de ejercer libremente el derecho al sufragio"
Una tercera perspectiva planteaba reconocer una permisión general de participación, exceptuada en algunos eventos previamente señalados por la Constitución o la ley. Ellos se diferenciaban respecto del alcance de las excepciones dado que (i) unos establecían que la prohibición debía comprender a los funcionarios que tuvieran jurisdicción, mando o responsabilidad política[7], (ii) otros planteaban que abarcara a quienes ejercían jurisdicción o mando y los que definiera la ley[8] y (iii) algunos más incluían a funcionarios de dirección y manejo así como a los que estableciera expresamente la Constitución.
Diversas propuestas sustitutivas en el debate en Plenaria en la Asamblea Constituyente fueron presentadas. Así por ejemplo, el constituyente Hernando Yepes formuló la No. 13 que sugería la adopción de un texto según el cual “[a] los servidores públicos les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y en las controversias políticas, sin perjuicio de que ejerzan el derecho de sufragio. El quebrantamiento de esta prohibición constituye causal de mala conducta”[16] Por su parte la Comisión Primera, en la propuesta No. 22, sugirió un artículo que prescribía que “[a] los funcionarios públicos que ejerzan jurisdicción y mando o cargo de dirección administrativa, así como todos los que estén vinculados a la Rama Jurisdiccional, la electoral y los organismos de control, les está prohibido tomar parte en las actividades de partidos o movimiento políticos, en las controversias políticas e intervenir en debates de carácter electoral, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. El quebrantamiento de esta prohibición constituye causal de mala conducta.”[17] Finalmente la propuesta sustitutiva No. 23 formulada por el constituyente Carlos Rodado Noriega indicaba, en lo pertinente para este análisis, que “[l]a ley fijará las condiciones para la participación de los servidores públicos en actividades políticas, salvo en los casos de funcionarios que detenten jurisdicción o mando o de dirección administrativa o los de la rama jurisdiccional, la electoral y los organismos de control (…)”
"(...) Y en tercer lugar definir un exigente régimen para los servidores públicos, parece que la comunidad está cansada de esos servidores públicos que han hecho del Estado un patrimonio o partidista, o grupista o personal o que utilizan el ejercicio de las funciones propias de su cargo no para servir a la ciudadanía sino para someter a los ciudadanos, para condicionar la actividad política de los ciudadanos y quiere el pueblo de Colombia, con absoluta seguridad, que la Constitución le ponga freno a esta situación (...)"[20](Subrayas no hacen parte del texto)
"(...) yo creo que tenemos que diferenciar entre los funcionarios o los servidores públicos que tienen jurisdicción y mando, en mi opinión los que tienen jurisdicción y mando no deben participar en actividades partidistas pero creo que los trabajadores del Estado, los servidores públicos que no tienen ningún tipo de jurisdicción y mando pueden participar en actividades partidistas, se les tiene que garantizar constitucionalmente el derecho a participar en las actividades partidistas, creo que la experiencia de la Asamblea Nacional Constituye en este sentido ha sido extraordinariamente rica (...)"[22](Subrayas no hacen parte del texto)
"(...) regreso un poco al 14 sobre la actividad política y consideró y así votaré y propondré, que hay que hacerla absoluta, la actividad política, para el servidor público representa un riesgo, una tentación, ya admirablemente descrita por el Constituyente Emiliani, y sintetizable en que en arca abierta el justo peca y por lo tanto a eso hay sí que sumarle, a esa proyección general lo que ha sido origen de nuestro mandato como es el fortalecimiento de la democracia participativa; o sea es un servidor público que está teniendo no las puertas cerradas como las ha tenido hasta esta constituyente, sino toda un área donde desenvolverse como ciudadano en términos comunitarios, a participar en la inspección, vigilancia y control de las actividades del Estado y en la planeación inclusive como lo hemos consagrado en la Comisión Segunda para entidades territoriales y en el fortalecimiento que le hemos hecho por ejemplo a las juntas administradoras locales y aquí vuelvo al llamado y a la propuesta de Carlos Holmes Trujillo, en el sentido de que se debe también consagrar el deber del servidor público en promover la participación ciudadana y es precisamente por esa línea que el servidor podrá participar en los asuntos del Estado, no por el de la contienda política y no por lo que se está señalando aquí y dejando a la ley, por la actividad política sea por el activismo político, tenemos que prohibírselo a los servidores del Estado (...)"[23](Subrayas no hacen parte del texto)
Una interpretación extensiva de la prohibición prevista en el artículo 127 afecta competencias o derechos de empleados cuyo ejercicio se encuentra garantizado tal y como ocurre, por ejemplo, con el denominado poder-deber de comunicación de algunos funcionarios. La Corte ha reconocido que los servidores públicos tienen no solo la facultad sino también el deber de comunicarse de forma permanente con los ciudadanos a fin (i) de divulgar información relativa a materias de interés general, (ii) de formular opiniones respecto de las políticas gubernamentales emprendidas, (iii) de defender las gestiones realizadas o (iv) de ofrecer respuestas a quienes cuestionan sus ejecutorias[27]. Según la Corte estas últimas actuaciones quedan comprendidas por el "natural desarrollo de la democracia" y admiten "apreciaciones subjetivas formuladas a partir de criterios personales."
5.3.5.1. El abuso del derecho acaece cuando el titular lo ejerce en contra de su finalidad o función. La jurisprudencia ha previsto que constituyen ejercicio abusivo del derecho de los empleados del Estado a participar, toda actuación que suponga un incumplimiento de sus deberes o que interfiera en la actividad política. Ha destacado que se erige en ejercicio abusivo (i) la utilización de "los elementos de su despacho para hacer proselitismo o para desempeñar en cualquier sentido la actividad política"[29]; (ii) el empleo del "tiempo de servicio u horario de trabajo para gestionar ese tipo de intereses"[30]; (iii) el uso de "información reservada tomada de los archivos de la entidad pública a los cuales tiene acceso por razón de su cargo"[31] para desarrollar actividades políticas; y (iv) el ejercicio de las competencias de una forma que incline de forma ilegítima la actuación de Estado "a favor de una determinada corriente o movimiento político."
Consideró la Corte que la autorización para la inscripción como miembro de un partido no se oponía a la Carta. Sin embargo señaló "que la posibilidad de participar activamente en una campaña electoral, implicada en la acción de militar, es demasiado amplia e indeterminada, más aún cuando no se prevé bajo qué circunstancias de modo, tiempo y lugar puede darse tal militancia."[35] Dicho eso aseveró que se encontraban afectados por la misma vaguedad la segunda y tercera hipótesis de participación dado que "no se define de qué manera, durante cuánto tiempo y en qué espacios físicos el funcionario público que intervenga en política podrá participar en simposios, conferencias, foros y congresos organizados por el partido; tampoco se definen tales circunstancias para la participación como miembros permanentes de la organización de base de los centros de estudios o academias del partido."[36] Estimó también que "en lo atinente a la contribución a los fondos de los partidos, movimientos y/o candidatos la ley no regula siquiera de manera mínima el monto, el momento y la forma (en dinero, en especie o con el servicio mismo del funcionario público) en que tales contribuciones pueden darse."[37] Finalmente, al declarar la inexequibilidad parcial de la regla que permitía la participación en política de los de los funcionarios vinculados a las Corporaciones Públicas (art. 41) sostuvo que "sería contrario a la igualdad que, sin existir una diferencia lo suficientemente relevante entre estos funcionarios y los demás servidores públicos diferentes a los miembros de las corporaciones, a unos se les permitiera ampliamente participar en política y a otros no."
Muchas gracias señor Presidente, sobre el artículo primero concretamente, nosotros tenemos dos puntos de vista es lógico que no se mantengan esas restricciones que a veces rayan en lo absurdo en la participación en política de algunos funcionarios públicos, pero al mismo tiempo creemos que tampoco se puede propiciar una participación masiva de los funcionarios públicos en política, el espíritu del proyecto como nosotros le hemos entendido es que haya reelección presidencial y una adecuada participación en política tanto del Presidente y Vicepresidente si son candidatos y obviamente de un equipo, pero que esto no permita que a lo largo y ancho de la Nación se dediquen a hacer política abiertamente todos los funcionarios públicos, por eso me parece muy importante la anotación que ha hecho el doctor Mauricio Pimiento y la respaldamos con entusiasmo, que los empleados no contemplados en esta prohibición, solo podrán hacer política, o sea solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la ley, que tenga que existir una ley previa que reglamente dicha participación y no solamente con la expedición del acto legislativo, sé de la largada para que empiecen a participar activamente los distintos empleados de la administración pública en estas actividades. Esa es mi primera observación, de tal manera que ese solo creo que nos deja tranquilos (...)" (Subrayas no hacen parte del texto original)
5.3.5.3.5. Además de las razones expuestas, los rasgos de la ley mediante la cual deben ser fijadas las condiciones de participación de los empleados del Estado refuerzan la conclusión. En efecto, la decisión del constituyente de establecer el trámite estatutario se explica no solo por la materia objeto de regulación sino también por la necesidad de que su entrada en vigencia, este precedida del control de constitucionalidad a cargo de esta Corporación. Condicionar el derecho a la aprobación de una ley estatutaria garantiza que las normas aprobadas se ajustarán a la Carta. Para ello, la ley que se expida debe ser clara y específica "en la determinación de las condiciones de participación."[41] Adicionalmente debe orientarse al menos por tres propósitos a saber: promover el equilibrio entre los candidatos, asegurar que el ejercicio de la actividad política no opaque el desarrollo de las funciones públicas al servicio del interés general y evitar abusos en cabeza de quienes ostentan cargos públicos
Cabe agregar que la ley no puede ampliar la prohibición del segundo inciso del artículo 127 a otros empleados del Estado. En efecto, desde la perspectiva de sus destinatarios existe una norma constitucional definitiva –taxativa- que impide incluir o excluir supuestos. Por tal razón este Tribunal ha dicho que la función del Congreso no comprende "la potestad de extender la prohibición más allá de la previsión constitucional."
Si no fueran estos los efectos, el mandato constituyente que fija la exigencia de una ley estatutaria previa no tendría consecuencias y quedaría al arbitrio de los empleados del Estado participar o no en política. Esta consideración es, en términos generales, coincidente con el precedente fijado por la Corte en la sentencia C-454 de 1993 en la que, a pesar de considerar inexequibles la normas que prohibían absolutamente la participación en política de los empleados del Estado dispuso -en la parte resolutiva- que el ejercicio efectivo de la autorización constitucional plasmada en el artículo 127, inciso 3º, de la Constitución, por parte de los empleados del Estado (...) está supeditado a las condiciones que señale la ley.
8. Caso concreto: la inconstitucionalidad de la calificación legal de la participación de servidores públicos en "controversias políticas" con utilización del cargo oficial -art. 48, inc 39, de la Ley 734/02-, por la posible vulneración de los derechos de participación y expresión políticos -CP, arts. 40 y 20-. (i) La expresión "controversias políticas", consagrada en el artículo 127 de la Constitución como prohibición dirigida a empleados estatales, hace referencia a las controversias políticas de tipo partidista o en el marco de procesos electorales, y en modo alguno a la intervención de éstos en deliberaciones o discusiones sobre temas públicos de interés general ajenas a los debates electorales o las disputas partidistas -de partidos o movimientos políticos-, pues supondría desconocer la importancia de la deliberación pública entre todos los ciudadanos para el funcionamiento de la democracia representativa y participativa. (ii) Establecido así el significado constitucional de la propia expresión demandada, la disposición del artículo 48 -inciso 39- del CDU, ha de ser entendida en su alcance estrictamente partidista o electoral, no pudiendo presentarse una incompatibilidad entre el precepto legal y la norma superior. (iii) El mismo artículo que contiene la expresión demandada consagra una salvaguarda de otros derechos de participación de los servidores públicos, al consagrar las prohibiciones disciplinarias "sin perjuicio de los derechos previstos en la Constitución y la ley", esto es, de otros contenidos del derecho de participación política como el derecho al sufragio, a la pertenencia a una organización política, a la libre expresión y difusión de opiniones políticas -no electorales ni partidistas- y los derechos de servidores públicos diferentes de los empleados estatales, entre otros. (iv) Finalmente, la calificación de la participación de los servidores públicos en controversias políticas electorales o partidistas, con utilización de su cargo, como falta gravísima sancionable disciplinariamente, no transgrede la regla de proporcionalidad de este tipo de restricciones a los derechos. En efecto, tal restricción apunta al cumplimiento de principios constitucionales que orientan la actividad del Estado y el ejercicio de la función pública, como la imparcialidad, la moralidad, la prevalencia del interés general, la igualdad y la libertad política; constituye un medio idóneo para la consecución de estos fines superiores; y no supone un vaciamiento de los derechos de participación de los empleados estatales, cuyo contenido esencial permanece garantizado a través de otros modos de ejercicio permitidos.
Con salvamento de voto MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
[16] Gaceta Constitucional 105 Pág. 14. La Constituyente María Teresa Garcés en la propuesta sustitutiva No. 27 publicada en la Gaceta 105 Pág. 25 sugería el siguiente texto: "A los funcionarios públicos les está prohibido tomar parte en actividades políticas partidistas".
[39] En el informe ponencia que se presentó a la Plenaria del Senado se explicó la modificación introducida: "El Senador Mario Uribe propuso adicionar el tercer inciso del artículo 127 constitucional para que quede claro que las condiciones en que podrá darse la participación en política de servidores públicos se regularán en la ley "estatutaria", y el senador Mauricio Pimiento propuso adicionar en este mismo inciso la palabra "sólo" para que quede claro que tal participación sólo podrá darse de acuerdo con esas mismas condiciones establecidas en la ley. Así el inciso 3º quedó aprobado en los siguientes términos: "Los empleados no contemplados en esta prohibición sólo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la ley estatutaria". (...)"
[41] En esa providencia la Corte examinó el proyecto de ley estatutaria "por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones."