Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Status_prawny_obywatela_panstwa_trzeciego_w_Unii_Europejskiej-ebook/p110127i186729
Timestamp: 2017-09-20 09:30:12+00:00
Document Index: 110902175

Matched Legal Cases: ['arta 13', 'art. 8', 'art. 14', 'Art. 7', 'Art. 9', 'Art. 17', 'art. 8', 'Art. 1', 'art. 36', 'art. 100', 'art. 100', 'art. 3', 'art. 5']

Status prawny obywatela państwa trzeciego w Unii Europejskiej [Izabela Wróbel] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00393 008817 10444250 na godz. na dobę w sumie
Autor: Izabela Wróbel Liczba stron: 324
ISBN: 978-83-264-2024-5 Data wydania:
Status prawny obywatela państwa trzeciego w Unii Europejskiej Izabela Wróbel monograﬁ e Stan prawny na 1 czerwca 2007 r. Redakcja: Joanna Fitt Wydawca: Adam Choiński Sk³ad, ³amanie: Karol Kondek; Faktoria Wyrazu Sp. z o.o. © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2007 ISBN 978-83-7526-212-4 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Wydawnictw Książkowych i Czasopism Prawniczych 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. (022) 535 80 00 Redakcja Książek 31-156 Kraków, ul. Zacisze 7 tel. (012) 630 46 00 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl Księgarnia internetowa www.profinfo.pl Druk i oprawa: Drukarnia Diecezjalna w Sandomierzu, ul. Żeromskiego 4, 27-600 Sandomierz Mamie 5 6 Spis treści Wstęp ........................................................................................................................ 9 Rozdział 1 Geneza i rozwój wspólnotowych polityk dotyczących obywateli państw trzecich ................................................................................. 15 1.1. Narodziny współpracy państw członkowskich Wspólnot Europejskich w sprawach wizowych, azylowych i imigracyjnych ...... 17 1.2. Rozwój wspólnotowych polityk wizowej, azylowej i imigracyjnej ..... 31 1.3. Przyszłość wspólnotowych polityk dotyczących obywateli państw trzecich ............................................................................................. 59 Rozdział 2 Dopuszczanie i pobyt krótkoterminowy obywateli państw trzecich na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej........... 84 2.1. Dopuszczanie na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej .......................................................................................... 94 2.2. Dokumenty uprawniające do wjazdu i pobytu krótkoterminowego na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej ..................... 106 2.3. Status obywatela państwa trzeciego podczas pobytu krótkoterminowego na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej ................................................................................................. 122 Rozdział 3 Status obywatela państwa trzeciego ubiegającego się o azyl w państwie członkowskim Unii Europejskiej ............................................ 129 3.1. Państwo rozpatrujące wniosek o azyl w Unii Europejskiej ................. 141 3.2. Minimalne standardy wspólnotowe określające status osoby ubiegającej się o azyl w Unii Europejskiej .................................. 157 7 Spis treści Rozdział 4 Status uchodźcy i osoby korzystającej z innych form ochrony w państwie członkowskim Unii Europejskiej ........................... 197 4.1. Status uchodźcy i osoby kwalifikującej się do ochrony subsydiarnej ................................................................................................ 215 4.2. Status osoby objętej ochroną tymczasową ............................................. 230 Rozdział 5 Status imigranta w państwie członkowskim Unii Europejskiej ............ 242 5.1. Status rezydenta długoterminowego ...................................................... 251 5.2. Status studenta, ucznia, osoby poszerzającej kwalifikacje zawodowe i wolontariusza ....................................................................... 263 5.3. Status osoby prowadzącej badania naukowe ........................................ 268 5.4. Status członka rodziny obywatela Unii Europejskiej ........................... 272 5.5. Status członka rodziny obywatela państwa trzeciego .......................... 282 Zakończenie ........................................................................................................ 289 Literatura ............................................................................................................. 295 Komentarze .......................................................................................................... 295 Monografie i inne opracowania ....................................................................... 295 Artykuły w pracach zbiorowych ...................................................................... 305 Artykuły w gazetach i czasopismach ............................................................... 314 8 Wstęp Jednym z najtrudniejszych i budzących największe emocje tematów debat prowadzonych w państwach członkowskich i na forum instytucji Unii Europejskiej w pierwszych latach XXI wieku stała się sytuacja obywateli państw trzecich, w szczególności imigrantów ekonomicznych. W ciągu ostat- nich kilkunastu miesięcy miejsce długo pozostających na pierwszym planie spraw azylowych zajęły imigracja zarobkowa oraz integracja przybyszów ze społeczeństwami przyjmującymi. Mimo że wiele zagadnień azylowych prawodawca wspólnotowy już uregulował, droga do osiągnięcia celów pro- cesu integracji europejskiej w tym zakresie jest jeszcze długa. Cele te, służące stworzeniu wspólnego europejskiego systemu azylowego, są jednak jasne i znalazły odzwierciedlenie w przyjętych aktach prawa wspólnotowego. Nie można natomiast tego stwierdzenia odnieść do kwestii związanych z imigra- cją legalną. Walka z nielegalnymi imigrantami od dawna jednoczyła państwa członkowskie, lecz określenie wspólnych celów i środków ich realizacji w za- kresie warunków przyjmowania i statusu obywateli państw trzecich prag- nących legalnie pracować na terytorium państw członkowskich Unii Euro- pejskiej jest nadal postrzegane jako zadanie niezmiernie trudne, co pokazała wznowiona z początkiem 2005 r. debata na ten temat. Na jej rozstrzygnię- cie w postaci przyjętego aktu prawa wspólnotowego przyjdzie jeszcze za- pewne długo poczekać. Prawodawca wspólnotowy ma już jednak pierwsze osiągnięcia pozwalające mówić o istnieniu wspólnotowego prawa imigra- cyjnego, którego zasadniczym elementem jest dyrektywa dotycząca statu- su obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi. Wszystko to sprawia, że sytuacja prawna obywateli państw trzecich w państwach członkowskich Unii Europejskiej jest obecnie ciekawym i za- sługującym na szczególną uwagę obszarem badawczym, gdyż na jego przy- kładzie można prześledzić rozwój prawa wspólnotowego w dziedzinach, 9 Wstęp które zostały objęte procesem integracji europejskiej stosunkowo niedaw- no i wciąż podlegają dynamicznym zmianom. Mimo skromnych wcześ- niejszych doświadczeń ze współpracą dużej grupy państw europejskich w sprawach wizowych, azylowych i imigracyjnych, prawodawca wspól- notowy stanął przed koniecznością wydania przepisów, które ułatwiłyby państwom członkowskim rozwiązywanie wspólnych problemów i odpo- wiadanie na wspólne wyzwania ostatniej dekady XX wieku i pierwszych lat XXI wieku. Do wyzwań tych można zaliczyć zwiększony napływ obywateli państw trzecich poszukujących ochrony międzynarodowej i lepszych wa- runków życia w Unii Europejskiej, społeczne i ekonomiczne skutki starze- nia się społeczeństw europejskich, powściągliwość państw członkowskich w reformowaniu narodowych rynków pracy, trudności z realizacją Strate- gii Lizbońskiej, która miała uczynić z Unii najdynamiczniej rozwijający się pod względem gospodarczym i najbardziej konkurencyjny region świata w 2010 r., a także coraz mniejszą przydatność dotychczasowych modeli in- tegrowania przybyszów ze społeczeństwami przyjmującymi. Szczegółowe polityki dotyczące statusu obywateli państw trzecich w państwach członkowskich Unii Europejskiej nabrały wspólnotowego charakteru dopiero z chwilą wejścia w życie Traktatu Amsterdamskiego, czyli z dniem 1 maja 1999 r., i stanowią część szerszego zamierzenia inte- gracyjnego, jakim jest stworzenie i rozwijanie w państwach członkowskich obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Przyjmowanie prze- pisów wspólnotowych regulujących zagadnienia związane z pierwszym etapem kreowania tego obszaru miało przypaść na okres od 1 maja 1999 r. do 1 maja 2004 r. Jednak z uwagi na opóźnienia, jakie wystąpiły w proce- sie legislacyjnym, pierwszy etap tworzenia wspólnotowego prawa azylo- wego przedłużył się do dnia 1 grudnia 2005 r., kiedy przyjęto dyrektywę w sprawie minimalnych norm dotyczących nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich. Jednocześnie zatwierdzony przez Radę Europejską w dniu 5 listopada 2004 r. tzw. Program Haski rozpoczął drugi etap budowy obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, obejmujący między innymi dalszy rozwój wspólnotowego prawa wizowe- go, azylowego i imigracyjnego. Postanowienia Traktatu Amsterdamskiego dotyczące wymiaru spra- wiedliwości i spraw wewnętrznych wynikały z doświadczeń płynących ze stosowania przepisów Traktatu z Maastricht, a także zmian politycznych, gospodarczych i społecznych, jakie zaszły w Europie w pierwszej połowie lat 90. XX wieku. Traktat Nicejski wprowadził jedynie niewielkie modyfi- 10 Wstęp kacje w postanowieniach dotyczących wspólnotowych polityk wizowej, azylowej i imigracyjnej. Oczekiwania wobec Traktatu ustanawiającego Kon- stytucję dla Europy były więc duże, jednakże w obliczu trudności z jego ra- tyfikacją przez wszystkie państwa członkowskie należy podkreślić, iż ujął on w ramy prawa pierwotnego kwestie od dawna obecne w dyskursie po- litycznym i w działaniach legislacyjnych instytucji wspólnotowych. Dla- tego też zasadniczym przedmiotem analizy powinny być najnowsze akty wspólnotowego prawa wtórnego, które odzwierciedlają wyznaczony przed kilkoma laty kierunek rozwoju współpracy na poziomie europejskim, jak również niemal kompleksowo regulują status wybranych grup obywateli państw trzecich wjeżdżających na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej i na nim przebywających. W przypadku regulacji dotyczących statusu obywateli państw trzecich szczególnie widoczny jest wpływ prawa międzynarodowego publicznego, określającego ramy, w których musi poruszać się prawodawca wspólnoto- wy, by wydawane przez niego akty nie naruszały prawnomiędzynarodo- wych zobowiązań państw członkowskich. Najlepszym przykładem jest Kon- wencja dotycząca statusu uchodźców, która stanowi punkt odniesienia dla każdego aktu wspólnotowego prawa azylowego. Porównanie norm prawa międzynarodowego i prawa wspólnotowego dotyczących cudzoziemców pozwala jednak dostrzec pewne różnice, między innymi w zakresie termino- logii i istoty poszczególnych instytucji prawnych, co podkreśla specyfikę obu systemów. Każda z zasadniczych części niniejszych rozważań rozpoczyna się więc krótkim wprowadzeniem, w którym zostały wyjaśnione kluczowe pojęcia w świetle prawa międzynarodowego i wspólnotowego. Pierwszy rozdział przybliża genezę i rozwój wspólnotowych polityk dotyczących obywateli państw trzecich; sięga do początków współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych między pań- stwami członkowskimi Wspólnot Europejskich, która do czasu wejścia w ży- cie Traktatu Amsterdamskiego miała niemal wyłącznie charakter międzyrzą- dowy, co opóźniało proces integracji w tej dziedzinie. Na obecną dynamikę zmian wpłynęła zatwierdzona w Amsterdamie reforma podstaw traktato- wych, która umożliwiła formułowanie ambitnych celów politycznych i roz- wijanie coraz bardziej kompleksowego i spójnego prawa wtórnego. Zasadom dopuszczania obywateli państw trzecich na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej oraz prawom i obowiązkom zwią- zanym z pobytem krótkoterminowym na tym terytorium został poświęcony rozdział drugi. Samo zagadnienie dopuszczania cudzoziemców na teryto- 11 Wstęp rium państwa omówiono z punktu widzenia teorii prawa międzynarodowe- go. Natomiast zasady i warunki dopuszczania obywateli państw trzecich na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej wynikają z Konwencji wykonawczej Schengen, stanowiącej obecnie jeden z elementów dorobku prawnego Unii i systematycznie uzupełnianej aktami prawa wspólnotowe- go dotyczącymi dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu krótko- terminowego. Status obywatela państwa trzeciego podczas pobytu na tery- torium państw członkowskich, nieprzekraczającego trzech miesięcy, nie stał się dotąd przedmiotem rozbudowanej regulacji wspólnotowej, gdyż swobo- dę poruszania się takich osób zagwarantowano już w umowach z Schengen, przewidujących jednocześnie określone obowiązki do spełnienia. Rozdział trzeci dotyczy statusu osób ubiegających się o azyl w pań- stwach członkowskich Unii Europejskiej. Pierwszą kwestią wiążącą się z sy- tuacją prawną i faktyczną takich osób jest wybór państwa członkowskiego właściwego do rozpatrzenia wniosku o ochronę międzynarodową. Wybór następuje na podstawie kryteriów wskazanych w prawie wspólnotowym. Drugim zagadnieniem poddanym analizie są wspólne minimalne standar- dy określające warunki przyjmowania osób ubiegających się o ochronę. Trzecim elementem wpływającym na sytuację osób poszukujących ochro- ny międzynarodowej w Unii Europejskiej są wspólnotowe normy proce- duralne, które współkształtują krajowe postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy. W kolejnym rozdziale przedstawiono sytuację prawną uchodźców i osób korzystających z innych form ochrony w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Rozważania rozpoczęto jednak od omówienia wspól- nych kryteriów kwalifikowania obywateli państw trzecich jako uchodźców lub jako osoby z innych przyczyn potrzebujące ochrony międzynarodowej. Obecnie na gruncie prawa wspólnotowego można mówić o trzech formach ochrony: statusie uchodźcy, ochronie subsydiarnej oraz ochronie tymczaso- wej, dzięki czemu europejski system azylowy obejmuje różne grupy obywa- teli państw trzecich, również tych, którzy nie mogą być uznani za uchodź- ców, lecz potrzebują ochrony międzynarodowej i powinni korzystać z jej dodatkowych form. Tym samym system ten wypełnia istniejące w prawie międzynarodowym luki, których skutki były szczególnie dotkliwe w pań- stwach członkowskich Unii, przyjmujących znaczącą liczbę wszystkich osób zmuszonych opuścić swój kraj pochodzenia lub pobytu. Ostatni rozdział został poświęcony statusowi imigrantów w pań- stwach członkowskich Unii Europejskiej. Regulacje wspólnotowe dotyczące 12 Wstęp tej kategorii obywateli państw trzecich wciąż nie są jednak pełne, gdyż nie określają warunków wjazdu i pobytu na terytorium państw członkowskich osób, których celem jest podjęcie pracy najemnej bądź prowadzenie samo- dzielnej działalności zarobkowej — a zatem największej grupy imigrantów. Znaczącym krokiem w rozwoju wspólnotowego prawa imigracyjnego jest określenie statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami dłu- goterminowymi w państwach członkowskich. Z uwagi na dynamiczny rozwój wspólnotowego prawa wizowego, azylowego i imigracyjnego oraz fakt, że najważniejsze jego akty pochodzą z trzech ostatnich lat, a nawet z kilku ostatnich miesięcy, problematyka po- ruszona w niniejszej rozprawie jest nowa i nie poświęcono jej jeszcze wielu opracowań naukowych, zwłaszcza w Polsce. Dominują publikacje dotyczące początków kształtowania się polityki Unii Europejskiej w dziedzinie wymia- ru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, przede wszystkim obcojęzyczne. Najnowsze zmiany w prawie wspólnotowym poddano analizie we wciąż jeszcze bardzo nielicznych artykułach zamieszczonych w czasopismach naukowych oraz materiałach roboczych instytucji badawczych, głównie zagranicznych. W Polsce — w przeciwieństwie do „starych” państw człon- kowskich — tworzenie obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w Unii nie budzi dostatecznego zainteresowania badaczy, dlatego publikacje na ten temat są rzadkie. Niniejsza rozprawa jest pierwszym opracowaniem kompleksowo ujmującym status różnych kategorii obywateli państw trze- cich, przebywających na terytorium państw członkowskich Unii, z punktu widzenia prawa wspólnotowego. Podstawą analizy są normy tego prawa, jak również normy prawa międzynarodowego, do których odwołują się akty prawa wspólnotowego. W wyjątkowych przypadkach w celu ukazania wpływu prawa wspólno- towego na narodowe porządki prawne lub wpływu rozwiązań przyjętych w ustawodawstwach krajowych na ostateczny kształt nowych wspólno- towych instytucji prawnych uwzględniono normy krajowe. Należy żało- wać, że dopełnieniem podstaw analizy nie może być orzecznictwo sądów wspólnotowych, na które przyjdzie zapewne długo poczekać, gdyż termin transpozycji kilku dyrektyw jeszcze nie upłynął, a inne akty wspólnotowe i akty krajowe o charakterze implementującym są stosowane od niedawna. Wydane dotychczas orzeczenia odnoszą się do prezentowanej problematy- ki w niewielkim zakresie; wynika to również z ograniczonych przez długi czas kompetencji sądów wspólnotowych w tej dziedzinie. Rozprawa odzwierciedla stan prawny na dzień 1 czerwca 2007 r. 13 14 Rozdział 1 Geneza i rozwój wspólnotowych polityk dotyczących obywateli państw trzecich Początki współpracy późniejszych państw członkowskich Wspólnot Eu- ropejskich i Unii Europejskiej w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych sięgają końca XIX w.1 O intensyfikacji i instytucjonalizacji tej współpracy na szerszą skalę można wszakże mówić dopiero od połowy XX w. Od tego czasu europejska współpraca międzyrządowa poświęcona tej właśnie problematyce rozwijała się na poziomie bilateralnym (brytyjsko–irlandzkim2 czy francusko–niemieckim3), subregionalnym (w gronie państw nordyckich4 1 Por. A. Gruszczak, Historia współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych: od TREVI do Tampere (w:) Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej. Geneza, stan i perspektywy rozwoju, pod red. F. Jasińskiego i K. Smoter, Warszawa 2005, s. 7. 2 Najbardziej znaczącym efektem tej współpracy jest Brytyjsko–Irlandzki Wspólny Obszar Podró- żowania, istniejący od 1922 r. 3 Najdonioślejszym rezultatem współpracy francusko–niemieckiej w kontekście późniejszej współ- pracy wielostronnej państw członkowskich Wspólnot Europejskich była umowa o stopniowym znoszeniu kontroli granicznych na granicy między obydwoma państwami, zawarta 13 lipca 1984 r. w Saarbrücken. Umowa ta dała początek systemowi Schengen, gdyż określonymi w niej zasada- mi kontroli granicznej obejmowano stopniowo kolejne państwa europejskie. Innym przykładem współpracy francusko–niemieckiej jest porozumienie ministrów spraw wewnętrznych w sprawie rozwoju współpracy policyjnej. 4 Współpraca państw nordyckich zaowocowała powstaniem Nordyckiej Unii Paszportowej, usta- nowionej na mocy Konwencji w sprawie zniesienia kontroli paszportowej na wewnętrznych granicach państw nordyckich, podpisanej w Kopenhadze 12 lipca 1957 r. (weszła w życie 1 maja 1958 r.). Innym przejawem tej współpracy są dwie konwencje dotyczące współpracy sądowej: Konwencja w sprawie uznawania wyroków sądów państw nordyckich (1948) oraz Konwencja o daleko idącej pomocy prawnej przy ściganiu i ekstradycji (1958). Szerzej na ten temat zob.: L.B. Larsen, Schengen, the Third Pillar and Nordic Cooperation (w:) The Implementation of Schengen: First the Widening, Now the Deepening, M. den Boer (ed.), Maastricht 1997, s. 17 i n.; A. Gruszczak, Historia współpracy w dziedzinie..., s. 8 oraz Z.M. Doliwa–Klepacki, Integracja europejska, Białystok 2000, s. 344. 15 Rozdział 1. Geneza i rozwój wspólnotowych polityk dotyczących obywateli państw trzecich czy państw Beneluksu5), regionalnym (w ramach Rady Europy6) i między- narodowym (przy wykorzystaniu Interpolu7 i Organizacji Narodów Zjedno- czonych8). Historia współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych jako jednego z obszarów integracji w ramach Wspólnot Euro- pejskich i Unii Europejskiej jest natomiast stosunkowo krótka. Stwierdzenie to odnosi się w szczególności do polityk dotyczących obywateli państw trze- cich, które przedmiotem wspólnych przedsięwzięć podejmowanych w ra- mach instytucjonalnych Unii są od zaledwie kilkunastu lat. Aczkolwiek Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą już w 1957 r. przewidywał swobodę poruszania się osób wewnątrz Wspól- noty, jednak nie towarzyszyły temu żadne działania w zakresie ochrony granic zewnętrznych, regulacji wizowych czy kontroli napływu osób po- szukujących azylu i imigrantów. Termin „swoboda poruszania się osób” był początkowo rozpatrywany wyłącznie na płaszczyźnie ekonomicznej i do- 5 Belgia, Holandia i Luksemburg zawarły między sobą 11 kwietnia 1960 r. Konwencję w sprawie przeniesienia kontroli wjazdu i wyjazdu na zewnętrzne granice terytorium Beneluksu, która we- szła w życie 1 lipca 1960 r. Równie duże znaczenie i pionierski charakter miał Traktat o ekstradycji i wzajemnej pomocy w sprawach karnych z 27 czerwca 1962 r., przewidujący rozwiązania z za- kresu współpracy policyjnej spopularyzowane dopiero przez układ z Schengen. Szerzej na ten temat zob. A. Gruszczak, Historia współpracy w dziedzinie..., s. 8 i n. 6 Konwencje Rady Europy dotyczące zagadnień z zakresu wymiaru sprawiedliwości i spraw we- wnętrznych stanowiły — jak pisze J. Garstka — przez 40 lat XX w. prawny fundament prowa- dzenia współpracy w sprawach karnych między członkami Unii, a w sensie formalno–prawnym nadal nim są, gdyż wszystkie instrumenty prawne Unii dotyczące zakresu przedmiotowego tych konwencji powołują się na zawarte w nich przepisy umożliwiające wprowadzanie rozwiązań ułatwiających współpracę (J. Garstka, Współpraca w sprawach karnych (w:) Obszar wolności, bezpie- czeństwa i sprawiedliwości..., s. 342). Podobną uwagę można sformułować odnośnie do współpracy sądowej w sprawach cywilnych (por. T. Darkowski, D. Jasińska, Współpraca sądowa w sprawach cy- wilnych (w:) Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości..., s. 300). Na ten temat zob. także np. A. Gruszczak, Historia współpracy w dziedzinie..., s. 8 oraz A. Florczak, Rada Europy (w:) Organizacje w stosunkach międzynarodowych. Istota — mechanizmy działania — zasięg, pod red. T. Łoś–Nowak, Wrocław 2004, s. 289. Rada Europy zapewnia nie tylko ramy prawne, ale i instytucjonalne współ- pracy międzyrządowej w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, czego przy- kładem jest Grupa Pompidou; na jej temat zob. np. P. Rakowski, Współpraca policyjna i narkotykowa (w:) Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości..., s. 220. 7 Na temat współpracy państw w ramach Interpolu zob. np. B. Bolechów, Międzynarodowa Orga- nizacja Policji Kryminalnych — Interpol (w:) Organizacje w stosunkach międzynarodowych..., s. 386 i n. Zob. także J. Sturm, Schengen — Europol — Interpol. Konkurrenz oder Partnerschaft?, „Kriminalistik” 1997, nr 2, s. 103. 8 Na temat samej Organizacji Narodów Zjednoczonych zob. np. A. Nowak, Organizacja Narodów Zjednoczonych (w:) Organizacje w stosunkach międzynarodowych..., s. 82 i n. Natomiast na temat dzie- dzin współpracy będących przedmiotem zainteresowania zarówno Unii Europejskiej, jak i ONZ, a także na temat działań podejmowanych przez obie organizacje i pozostających ze sobą w związ- ku zob. np. F. Jasiński, P. Rakowski, Walka z przestępczością zorganizowaną i terroryzmem (w:) Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości..., s. 229 i n. 16 1.1. Narodziny współpracy państw członkowskich Wspólnot Europejskich... tyczył jedynie pracowników9. Z jednej strony umacniało się przekonanie, że należy rozszerzyć krąg osób korzystających z tej swobody, z drugiej zaś narastały negatywne zjawiska, jak np. przestępczość zorganizowana, han- del narkotykami, nielegalna imigracja czy terroryzm. Konsekwencją tego stanu rzeczy było podjęcie przez państwa członkowskie Wspólnot w latach 70. starań na rzecz rozwinięcia praktycznej współpracy w dziedzinie wy- miaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych10, w powiązaniu z planami utworzenia unii politycznej jako kolejnego etapu integracji europejskiej, w tym unii paszportowej, której dopełnieniem miało być zniesienie kon- troli osób na granicach wewnętrznych11. 1.1. Narodziny współpracy państw członkowskich Wspólnot Europejskich w sprawach wizowych, azylowych i imigracyjnych Pierwsze podstawy prawne12 i formy instytucjonalne13 współdziała- nia państw członkowskich Wspólnot Europejskich w dziedzinie wymiaru 9 Por. W. Kałamarz, Swobodny przepływ osób i polityka wizowa (w:) Obszar wolności, bezpieczeństwa i spra- wiedliwości..., s. 107 i n. 10 Ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, strony internetowe Unii Europejskiej, http://eu- ropa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/133022.htm. 11 Szerzej na ten temat zob. A. Gruszczak, Historia współpracy w dziedzinie..., s. 14; H. Taschner, Tło historyczne wejścia w życie Układu z Schengen oraz jego związek z Traktatem Ustanawiającym Wspólnotę Europejską (w:) Układ z Schengen. Współpraca policji i organów sprawiedliwości po Maastricht, redakcja naukowa J. Beczała, Łódź 1998, s. 27; D. Lasok, Zarys prawa Unii Europejskiej. Część druga: Prawo gospodarcze, Toruń 1998, s. 110 i n.; J. Galster, C. Mik, Podstawy europejskiego prawa wspólnotowego. Zarys wykładu, Toruń 1998, s. 27; K. Lenaerts, P. Van Nuffel, Podstawy prawa europejskiego, Warsza- wa 1998, s. 50 i n.; C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, t. I, Warszawa 2000, s. 51 i n.; R. Streinz, Prawo europejskie, Warszawa 2002, s. 12 i n. 12 Za pierwszy akt prawny dotyczący współpracy między państwami członkowskimi Wspólnot Eu- ropejskich w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych uważa się Konwencję o wzajemnej pomocy administracji celnych, podpisaną 7 września 1967 r. w Neapolu (tzw. I Kon- wencja neapolitańska). Szerzej na ten temat zob. S. Barkowski, F. Jasiński, Współpraca celna w obsza- rze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (w:) Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości..., s. 186 i n. 13 W 1975 r. powstała pierwsza z tzw. grup TREVI. Terminy zaczerpnięte z języka francuskiego, jakie wybrano na określenie przedmiotu działalności grupy (Terrorisme, Radicalisme, Extremisme, Violen- ce Internationale), wskazują, że nazwa rzymskiej fontanny stała się a posteriori akronimem pocho- dzącym od wyrazów: terroryzm, radykalizm, ekstremizm i przemoc międzynarodowa. Na temat genezy i nazwy grupy nie ma jednak wśród autorów jednomyślności. W przypadku struktury TREVI zwraca uwagę ogromna rozbieżność nazw, dat i numeracji podawanych na stronach in- ternetowych samej Unii Europejskiej oraz w literaturze przedmiotu. Rozbieżność ta ma niekiedy 17 Rozdział 1. Geneza i rozwój wspólnotowych polityk dotyczących obywateli państw trzecich sprawiedliwości i spraw wewnętrznych nie dotyczyły spraw wizowych, azylowych czy imigracyjnych. Jednakże począwszy od 1975 r. stopniowo rozwijała się na poziomie rządów i poza ramami prawno–instytucjonalnymi Wspólnot współpraca policyjna i sądowa, która z czasem objęła także zagad- nienia związane z nielegalną imigracją, a następnie współpraca w dziedzinie imigracji i azylu, wykraczająca już swym zakresem przedmiotowym poza kwestie odnoszące się do działań organów ścigania i sądów w kontekście zwalczania przestępczości transgranicznej. Zgłoszona na posiedzeniu Rady Europejskiej w Paryżu w grudniu 1974 r. inicjatywa dotycząca wprowadzenia unii paszportowej między pań- stwami członkowskimi Wspólnot nie została zrealizowana na skutek braku woli politycznej ich reprezentantów14. Niemal dziesięć lat później, podczas spotkania Rady Europejskiej w Fontainebleau w czerwcu 1984 r., szefowie państw i rządów zgodnie opowiedzieli się za zniesieniem kontroli osób i to- warów przekraczających granice wewnętrzne, jednakże w ślad za tym nie poszły żadne dalsze decyzje ani konkretne działania. W wyniku towarzy- szących spotkaniu dwustronnych uzgodnień między prezydentem Fran- cji F. Mitterandem i kanclerzem Niemiec H. Kohlem w dniu 13 lipca 1984 r. w Saarbrücken podpisano francusko–niemieckie porozumienie w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na granicy między tymi dwoma państwa- mi15. Ustanowiony w ten sposób nowy model współpracy spotkał się wkrót- ce z zainteresowaniem członków Unii Gospodarczej Beneluksu i w dniu 14 czerwca 1985 r. pięć państw (Belgia, Francja, Holandia, Luksemburg i Niem- cy) zawarło Układ w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspól- nych granicach16. miejsce w tekstach składających się na jedną pracę zbiorową, co wydaje się szczególnie rażącym niedopatrzeniem. Częściowym uzasadnieniem tej sytuacji mogą być trudności w dotarciu do ści- słych informacji, gdyż współpraca państw członkowskich sprzed trzydziestu lat miała charakter nieformalny i w dużej mierze tajny. Por. A. Gruszczak, Historia współpracy w dziedzinie..., s. 11 i n.; P. Rakowski, Współpraca policyjna..., s. 203 i n.; F. Jasiński, P. Rakowski, Walka z przestępczością zor- ganizowaną..., s. 230. Szerzej na temat struktury TREVI zob. J. Peek, International Police Cooperation within Justified Political and Juridical Framework: Five Theses on TREVI (w:) The Third Pillar of the Eu- ropean Union. Cooperation in The Fields of Justice and Home Affairs, J. Monar, R. Morgan (eds.), Brus- sels 1994, s. 201. 14 Zob. A. Graś, Porozumienia z Schengen — geneza i stan obecny (w:) Polska droga do Schengen. Opinie ekspertów, Warszawa 2001, s. 13. 15 A. Gruszczak, Historia współpracy w dziedzinie..., s. 15 oraz R. Rybicki, Ochrona granic zewnętrznych w kontekście współpracy Schengen (w:) Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości..., s. 167 i n. 16 Układ między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz. Urz. WE L 239 z 22 września 2000 r., s. 13). 18 1.1. Narodziny współpracy państw członkowskich Wspólnot Europejskich... Układ ten przewidywał krótko- i długoterminowe środki realizacji głównego celu. Wśród tych pierwszych znalazło się dążenie do zbliżenia narodowych polityk wizowych, w najkrótszym możliwym czasie, w celu uniknięcia niekorzystnych konsekwencji w zakresie imigracji i bezpieczeń- stwa, wywołanych złagodzeniem kontroli na wspólnych granicach. Pań- stwa–strony miały — w miarę możliwości — podjąć do dnia 1 stycznia 1986 r. niezbędne kroki w celu stosowania własnych procedur wydawania wiz i wjazdu na ich terytorium, uwzględniających konieczność zapewnienia ochrony całości terytorium pięciu państw przed nielegalną imigracją oraz innymi działaniami mogącymi zagrozić bezpieczeństwu17. Państwa zobo- wiązały się również do wzmocnienia współpracy między organami celnymi i policyjnymi w zakresie zwalczania przestępczości, w tym w szczególności nielegalnego wjazdu i pobytu osób18. W ramach środków długotermino- wych państwa–strony miały zmierzać do zniesienia kontroli na wspólnych granicach i przesunięcia ich na granice zewnętrzne, podejmując dodatkowe działania w celu zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego i zapobiega- nia nielegalnej imigracji obywateli państw niebędących członkami Wspól- not Europejskich. Układ nałożył ponadto na państwa–strony obowiązek harmonizacji polityk wizowych i warunków wjazdu na ich terytorium oraz niektórych aspektów sytuacji prawnej obywateli państw nienależących do Wspólnot Europejskich19. Za kamień milowy na polu współpracy w dziedzinie wymiaru spra- wiedliwości i spraw wewnętrznych uznawany bywa Jednolity Akt Euro- pejski z 1986 r. Na mocy jego postanowień do Traktatu ustanawiającego Eu- ropejską Wspólnotę Gospodarczą włączono art. 8a (obecnie art. 14 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską), przewidujący stworzenie w ra- mach Wspólnoty do dnia 31 grudnia 1992 r. rynku wewnętrznego, oparte- go na swobodnym przepływie towarów, osób, usług i kapitału20. Swoboda poruszania się pracowników (oraz członków ich rodzin), obejmująca prawo do pobytu w innym państwie członkowskim, została w ten sposób w znacz- nym stopniu urzeczywistniona. O wiele trudniejszym zadaniem — z uwagi na sprzeciw niektórych państw członkowskich21 — okazało się natomiast wprowadzenie w życie ogólnej swobody poruszania się obywateli państw 17 Art. 7 układu. 18 Art. 9 układu. 19 Art. 17 i 20 układu. 20 Por. Z.J. Pietraś, Prawo wspólnotowe i integracja europejska, Lublin 2005, s. 64. 21 Przede wszystkim Wielkiej Brytanii i Irlandii. 19 Rozdział 1. Geneza i rozwój wspólnotowych polityk dotyczących obywateli państw trzecich członkowskich Wspólnot i obywateli państw trzecich, której warunkiem było zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych. Punktem spornym była zwłaszcza definicja terminu „osoba”, zawartego w art. 8a Traktatu usta- nawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą. Spory prowadziły do trudności z ustaleniem zakresu podmiotowego zasady swobodnego prze- mieszczania się osób, gdyż nie było jasne, czy ma ona odnosić się jedynie do obywateli państw członkowskich Wspólnot czy też również do obywa- teli państw trzecich22. Jednocześnie panowała jednak zgoda co do tego, że swobodę poruszania się w ramach Wspólnoty należałoby zrównoważyć wzmocnieniem kontroli na granicach zewnętrznych oraz sformułowaniem założeń europejskiej polityki azylowej i imigracyjnej23. Jedną z konsekwencji podpisania Jednolitego Aktu Europejskiego i przygotowań do realizacji wynikających z niego zadań było powołanie do życia nowych grup roboczych, w tym w październiku 1986 r. Grupy ad hoc ds. Imigracji, działającej — jak inne podobne gremia — poza systemem instytucjonalnym Wspólnot, jednak mającej w swym składzie obserwato- ra Komisji24. Grupa ta opracowała projekt Konwencji w sprawie określa- nia państwa odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o azyl złożonego w jednym z państw członkowskich Wspólnot Europejskich, która została podpisana 15 czerwca 1990 r. w Dublinie, weszła zaś w życie 1 września 1997 r.25, a także projekt Konwencji w sprawie przekraczania granic ze- wnętrznych. W przypadku drugiego z wymienionych projektów ministro- wie spraw wewnętrznych nie osiągnęli porozumienia co do terytorialnego zakresu stosowania Konwencji z powodu brytyjsko–hiszpańskiego sporu o Gibraltar26, dalsze prace legislacyjne zostały więc wstrzymane27. Na uwagę zasługują także dokonania kolejnej grupy, utworzonej w 1988 r. i odpowiadającej za koordynację działań podejmowanych przez wcześniej powstałe gremia, tj. Grupy Koordynatorów ds. Przepływu Osób (tzw. Grupy Rodos). Jak wskazuje nazwa tej struktury, zajmowała się ona za- 22 Szerzej na ten temat zob. H.C. Taschner, Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską oraz Traktat o Unii Europejskiej: ramy prawne (w:) Układ z Schengen..., s. 17 oraz S. Peers, EU Justice and Home Af- fairs Law, Harlow 2000, s. 64 i n. Por. także R. Rybicki, Ochrona granic zewnętrznych..., s. 174. 23 Ein Raum der Freiheit, der Sicherheit... 24 Ibidem. 25 Dz. Urz. WE C 254 z 19 czerwca 1997 r., s. 1. 26 Konsekwencją sporu między Wielką Brytanią a Hiszpanią o przynależność Gibraltaru była nie- możność ustalenia przebiegu granicy zewnętrznej Unii w tej części Półwyspu Iberyjskiego — gra- nicę tę można było widzieć między Gibraltarem a Hiszpanią albo za Gibraltarem, w zależności od stanowiska zajmowanego w sporze. 27 A. Gruszczak, Historia współpracy w dziedzinie..., s. 17. 20 1.1. Narodziny współpracy państw członkowskich Wspólnot Europejskich... gadnieniami związanymi z likwidacją kontroli na granicach wewnętrznych państw członkowskich Wspólnot Europejskich. Prowadzone w jej ramach prace zaowocowały przedstawieniem w 1989 r. Dokumentu z La Palma, za- wierającego plan działań poprzedzających zniesienie kontroli granicznych wewnątrz Wspólnoty; działania te obejmowały również harmonizację na- rodowych polityk wizowych i azylowych28. Kolejnym krokiem na drodze do rozszerzenia i pogłębienia współpracy międzyrządowej w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrz- nych było podpisanie 19 czerwca 1990 r. Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen29, która weszła w życie w 1993 r., lecz nie była stosowana przez wszystkich członków Grupy Schengen aż do 26 marca 1995 r. Nawet zresztą po tym dniu Francja utrzymywała kontrole graniczne osób poruszających się między jej terytorium a terytorium innych państw Grupy Schengen30. Mimo wszystko jednak znaczenie tego aktu dla rozwoju dalszej współpra- cy w ramach Wspólnot Europejskich było ogromne. Podobnie jak porozu- mienie z Saarbrücken i układ z 1985 r., Konwencja wykonawcza dotyczyła nie tylko obywateli państw–stron, lecz także obywateli wszystkich państw członkowskich Wspólnot, a za cudzoziemca uznawała „każdą osobę inną niż obywatel państwa członkowskiego Wspólnot Europejskich”31. Swoboda przepływu osób wewnątrz Grupy Schengen objęła przy tym zarówno oby- wateli państw członkowskich Wspólnot, jak i cudzoziemców. W Konwencji wykonawczej znalazły się przepisy odnoszące się do: zniesienia kontroli osób na granicach wewnętrznych, zasad przekraczania granic zewnętrznych, wiz krótko- i długoterminowych, zasad regulujących przemieszczanie się cudzo- ziemców, dokumentów pobytowych oraz wpisów dla celów odmowy wjaz- du, właściwości w sprawach dotyczących udzielenia azylu, współpracy po- licyjnej, wzajemnej pomocy w sprawach karnych, stosowania zasady ne bis in idem, ekstradycji, przekazywania wykonania wyroków karnych, środków odurzających, broni i amunicji, Systemu Informacyjnego Schengen, ochro- ny i bezpieczeństwa danych osobowych, transportu i przepływu towarów. 28 Szerzej na ten temat zob. W. de Lobkowicz, Intergovernmental Cooperation in the Field of Migration — from the Single European Act to Maastricht (w:) The Third Pillar..., s. 107 i n. 29 Konwencja wykonawcza do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 roku między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz. Urz. WE L 239 z 22 września 2000 r., s. 19). 30 J. Apap, A. Tchorbadjiyska, What about the Neighbours? The Impact of Schengen along the EU’s Exter- nal Borders, CEPS Working Document No. 210, October 2004, s. 3. 31 Art. 1 Konwencji wykonawczej. 21 Rozdział 1. Geneza i rozwój wspólnotowych polityk dotyczących obywateli państw trzecich Współpraca tylko między niektórymi państwami członkowskimi Wspólnot Europejskich przynosiła pozytywne efekty, choć nie przebiega- ła tak sprawnie i nie posuwała się naprzód tak szybko, jak oczekiwano. Więcej trudności napotykała współpraca w gronie wszystkich ówczesnych członków Wspólnot. Duże problemy sprawiała bowiem koordynacja działań różnych grup roboczych. Było to wynikiem rosnącej nieprzejrzystości ich struktury i braku jednolitych wytycznych politycznych32. Ponadto, z powo- du szczególnego charakteru współpracy w dziedzinie wymiaru sprawied- liwości i spraw wewnętrznych, uchwalane w jej ramach środki nie mogły być poddawane kontroli Parlamentu Europejskiego ani parlamentów po- szczególnych państw członkowskich. Wykorzystywane instrumenty nie wykraczały poza katalog tradycyjnych środków współpracy międzyrządo- wej, gdyż ograniczano się do zawierania umów międzynarodowych oraz opracowywania rezolucji, konkluzji i zaleceń, czyli dokumentów o charak- terze niewiążącym. Z myślą o efektywniejszym realizowaniu współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych oraz za- gwarantowaniu silniejszej kontroli demokratycznej wysunięto zatem po- stulat włączenia grup roboczych w jednolite ramy prawno–instytucjonal- ne Wspólnot Europejskich. Stało się to możliwe dopiero z chwilą przyjęcia Traktatu o Unii Europejskiej, zawierającego odpowiednie przepisy z zakresu wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Istniejące wówczas gre- mia zostały zintegrowane z kompleksową strukturą33 składającą się z grup roboczych, grup sterujących, Komitetu Koordynacyjnego, powołanego na mocy ówczesnego art. K.4 (obecnie art. 36) Traktatu o Unii Europejskiej, Komitetu Stałych Przedstawicieli oraz Rady Ministrów Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych34. Poza ramami Unii Europejskiej wciąż jednak pozostawał system usta- nowiony na podstawie Układu i Konwencji wykonawczej z Schengen, gdyż nie wszystkie państwa członkowskie akceptowały jego cele. Obok Danii, powołującej się na swe zobowiązania międzynarodowe, przystąpienia do wspomnianych umów konsekwentnie odmawiały Irlandia i Wielka Bryta- 32 J. Monar, Die Bereiche Inneres und Justiz im Prozeß der Integration (w:) R. Hrbek (Hrgs.), Die Reform der Europäischen Union. Positionen und Perspektiven anläßlich der Regierungskonferenz, Baden–Baden 1997, s. 242. 33 Na temat powstałej w wyniku reformy z Maastricht struktury instytucjonalnej współpracy w dzie- dzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych zob. J. Menkes, Od współpracy policyjnej do „przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”, „Sprawy Międzynarodowe” 1997, nr 3, s. 63 i n.; A. Gruszczak, Unia Europejska wobec przestępczości, Kraków 2002, s. 13 i n. 34 Ein Raum der Freiheit, der Sicherheit... 22 1.1. Narodziny współpracy państw członkowskich Wspólnot Europejskich... nia. W przypadku dwóch ostatnich państw argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem miał być fakt, iż są to państwa wyspiarskie, a zatem kontrola granic zewnętrznych jest równoznaczna z kontrolą granic we- wnętrznych (granic z innymi państwami członkowskimi Wspólnot), z cze- go wyprowadzano wniosek, że położenie geograficzne Irlandii i Wielkiej Brytanii uniemożliwia przewidziane w umowach z Schengen wyelimino- wanie kontroli na granicach wewnętrznych. W innych państwach źródeł takiego stanowiska doszukiwano się w „mentalności wyspiarskiej” i po- strzegano je jako zagrożenie dla pełnego urzeczywistnienia zasady swo- bodnego przepływu osób jako jednego z fundamentów wspólnotowego rynku wewnętrznego35. Posiedzenie Rady Europejskiej w Maastricht (9 i 10 grudnia 1991 r.) zakończyło dwie równolegle przebiegające Konferencje Międzyrządowe, z których pierwsza dotyczyła Unii Politycznej, druga zaś — Unii Gospodar- czej i Walutowej. W trakcie obrad przedstawiciele państw członkowskich Wspólnot Europejskich osiągnęli porozumienie w sprawie projektu Trakta- tu o Unii Europejskiej, opierającego się na propozycjach dotyczących Unii Politycznej oraz projektu Traktatu o Unii Gospodarczej i Walutowej. Rada Europejska zapowiedziała, że niezbędne opracowanie prawne i językowe oraz zharmonizowanie postanowień ujętych w uzgodnionych projektach zostanie zakończone w takim terminie, by podpisanie nowego Traktatu mogło nastąpić na początku lutego 1992 r.36 Zgodnie z zapowiedzią Traktat o Unii Europejskiej został podpisany w dniu 7 lutego 1992 r. Przyjęcie tego aktu miało przełomowe znaczenie dla rozwoju współpracy w dziedzinach dotyczących obywateli państw trzecich, gdyż dostarczyło wyraźnych pod- 35 R. McMahon, Maastricht’s Third Pillar: Load–Bearing or Purely Decorative?, „Legal Issues of European Integration” 1995, nr 1, s. 53 i n. Nie należy wszakże zapominać, iż współpraca oparta na modelu Schengen napotykała liczne przeszkody nie tylko z powodu stanowiska państw odmawiających przystąpienia do niej. Wejście w życie ustaleń z Schengen opóźniały spory między pozostałymi państwami członkowskimi, dotyczące takich kwestii, jak: transgraniczny pościg policyjny, zasa- dy nabywania i posiadania broni, polityka antynarkotykowa oraz ochrona danych osobowych w związku z przewidywanym utworzeniem Systemu Informacyjnego Schengen (SIS). Nie bez znaczenia były również techniczne problemy z uruchomieniem tego ostatniego. Sprawiły one, że otwarcie granic w ramach obszaru Schengen w dniu 1 lipca 1995 r. odbyło się bez udziału Włoch i Grecji, gdyż państwa te nie zdołały przygotować się do stosowania przepisów dotyczących bazy danych SIS. Słusznie zatem podkreślano, że dwa i pół roku po upływie terminu ustanowienia rynku wewnętrznego i dziesięć lat po zawarciu pierwszej umowy z Schengen swoboda przepły- wu osób została wprowadzona jedynie w siedmiu z piętnastu państw członkowskich Unii Euro- pejskiej (F. Fries, Spór o Europę, Warszawa 1998, s. 384). 36 Schlußfolgerungen der Tagung des Europäischen Rates der Staats- und Regierungsschefs vom 9. und 10. Dezember 1991 in Maastricht („Europa–Archiv” 1992, Folge 3, s. D 91 i n.). 23 Rozdział 1. Geneza i rozwój wspólnotowych polityk dotyczących obywateli państw trzecich staw prawnych i solidnych ram instytucjonalnych dla wspólnych działań w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych37. Traktat o Unii Europejskiej, który wszedł w życie 1 listopada 1993 r., był rezultatem kompromisu zawartego między państwami dążącymi do rozszerzenia zakresu integracji na poziomie ponadnarodowym oraz tymi, które opowiadały się za współpracą o charakterze międzyrządowym. Od- zwierciedleniem owego kompromisu była zarówno specyficzna budowa samego traktatu, jak i stworzona na jego podstawie oryginalna trójfilaro- wa struktura Unii Europejskiej, określana niekiedy mianem „konstrukcji świątyni”38. Z preambuły Traktatu wynikało, że jednym z powodów ustanowie- nia Unii Europejskiej było pragnienie umożliwienia swobodnego przepły- wu osób z jednoczesnym zapewnieniem bezpieczeństwa narodom państw członkowskich przez międzyrządową współpracę w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych39. W tytule pierwszym, zawiera- jącym postanowienia wspólne, zostały sformułowane w art. B40 cele Unii, do których zaliczono rozwijanie bliskiej współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Inne postanowienia o charakterze ogólnym przewidywały dla całej Unii — a zatem i dla jej filaru trzeciego — jednolite ramy instytucjonalne, zapewniające konsekwencję i ciągłość działań podejmowanych dla osiągnięcia celów traktatowych, z jednoczes- nym poszanowaniem i wykorzystywaniem dorobku Europejskiej Wspól- noty Gospodarczej, przemianowanej na Wspólnotę Europejską41. Przepisy szczegółowe dotyczące współpracy w dziedzinie wymia- ru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych znalazły się w tytule szóstym Traktatu. Nie zawarto tam jednak ogólnej definicji ani opisu mającego cha- 37 C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe..., s. 67. 38 O. Schmuck, Der Maastrichter Vertrag zur Europäischen Union. Fortschritt und Ausdifferenzierung der Europäischen Einigung, „Europa–Archiv” 1992, Folge 4, s. 99. Szerzej na temat ścierania się dwóch odmiennych stanowisk w sprawie ukształtowania Unii Europejskiej oraz przyjętego ostatecznie rozwiązania, które określane bywa mianem „struktury hybrydalnej”, zob. np. R. Dehousse, From Community to Union (w:) Europe After Maastricht. An Ever Closer Union, edited by R. Dehousse, München 1994, s. 6 i n. 39 Dokumenty europejskie, t. I, oprac. A. Przyborowska–Klimczak i E. Skrzydło–Tefelska, Lublin 1996, 40 W tej części rozważań, przedstawiającej zarys historii współpracy w dziedzinie wymiaru spra- wiedliwości i spraw wewnętrznych, zostały zachowane pierwotne oznaczenia dotyczących jej artykułów Traktatu o Unii Europejskiej oraz Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, przyjęte w Maastricht i obowiązujące do czasu wejścia w życie Traktatu Amsterdamskiego. 41 Art. C zdanie 1 Traktatu o Unii Europejskiej w wersji z Maastricht. s. 296. 24 1.1. Narodziny współpracy państw członkowskich Wspólnot Europejskich... rakter klauzuli generalnej w odniesieniu do dziedzin z zakresu wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych42. Posłużono się metodą wylicze- nia, stwierdzając jedynie, że państwa członkowskie traktują jako obszary wspólnego zainteresowania między innymi: – politykę azylową43; – zasady przekraczania zewnętrznych granic państwowych i sprawo- wania nad nimi kontroli; – politykę dotyczącą imigracji i sytuacji prawnej obywateli państw trze- cich, obejmującą: zasady wjazdu i poruszania się obywateli państw trzecich po terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej, za- sady pobytu obywateli państw trzecich na terytorium państw człon- kowskich Unii Europejskiej, w tym zasady łączenia rodzin i zatrud- niania cudzoziemców, jak również zwalczanie nielegalnej imigracji, nielegalnego pobytu i nielegalnej pracy obywateli państw trzecich44. 42 P.–Ch. Müller–Graff, Europäische Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres — Funktion, Aus- gestaltung und Entwicklungsoptionen des dritten Pfeilers der Europäischen Union (w:) Europäische Zu- sammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres. Der dritte Pfeiler der Europäischen Union, P.–Ch. Mül- ler–Graff (Hrsg.), Baden–Baden 1996, s. 14; P.–Ch. Müller–Graff, The Legal Bases of the Third Pillar and Its Position in the Framework of the Union Treaty (w:) The Third Pillar..., s. 21. 43 Na temat początków polityki azylowej UE zob.: H.P.A. Nawijn, Asylpolitik in Europa — Eine politische Analyse (w:) Wege zur europäischen Rechtsgemeinschaft, M. Knoche (Hrsg.), Koblenz 1988; A. Bleck- mann, Verfassungsrechtliche Probleme einer Beschränkung des Asylrechts. Zur Notwendigkeit der Harmo- nisierung des Asylrechts im Zuge des Europäischen Einigungsprozesses, Köln–Berlin–Bonn–München 1992; R. von Arnim, Asylrecht in der Europäischen Gemeinschaft vor und nach 1993 (w:) Asylrecht im Binnenmarkt. Die europäische Dimension des Rechts auf Asyl, K. Barwig, K. Lörcher, Ch. Schumacher (Hrsg.), Baden–Baden 1989; K. Hailbronner, Perspectives of a Harmonization of the Law of Asylum after the Maastricht Summit, „Common Market Law Review” 1992, vol. 29; K.P. Nanz, The Harmonization of Asylum and Immigration Legislation within the Third Pillar of the Union Treaty — A Stocktaking (w:) The Third Pillar...; W. Braun, Asylpolitik in der Europäischen Union (w:) Europäische Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz...; R. Wallace, Refugee and Asylum: a Community Perspective, London–Dublin –Edinburgh 1996; J. van Selm–Thorburn, Refugee Protection in Europe. Lessons of the Yugoslav Cri- sis, The Hague–Boston–London 1998; O. Reermann, Lastenteilung und zeitweilige Aufnahme (w:) Von Schengen nach Amsterdam. Auf dem Weg zu einem europäischen Einwanderungs — und Asylrecht, K. Hailbronner, P. Weil (Hrsg.), Köln 1999; K. Strąk, Polityka azylowa Unii Europejskiej, „Przegląd Prawa Europejskiego” 1999, nr 1. 44 Dokumenty europejskie, t. I, s. 306. Na temat początków polityki imigracyjnej UE zob.: D. O’Keeffe, The Emergence of a European Immigration Policy, „European Law Review” 1995, vol. 20; S. Peers, Un- dercutting Integration: Developments in Union Policy on Third–Country Nationals, „European Law Re- view” 1997, vol. 22; S. Peers, Building Fortress Europe: The Development of EU Migration Law, „Common Market Law Review” 1998, vol. 35; J. Widgren, The European Union and the Need For a Repatriation Policy (w:) Von Schengen nach Amsterdam...; K. Hailbronner, European Immigration and Asylum Law under the Amsterdam Treaty, „Common Market Law Review” 1998, vol. 35; F.S. Hakura, The External EU Immigration Policy: The Need to Move beyond the Orthodoxy, „European Foreign Affairs Review” 1998, vol. 3; J.L. De Brouwer, Some Thoughts of the Commission on Future Migration and Asylum Poli- cy in the Framework of the Treaty of Amsterdam (w:) Europäische Migrationspolitik, Band 1, Beiträge zur 25 Rozdział 1. Geneza i rozwój wspólnotowych polityk dotyczących obywateli państw trzecich Ustalane w ramach polityki wizowej reguły postępowania wobec oby- wateli państw trzecich, którzy zamierzają wjechać na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej, wiążą się z zasadami przekraczania gra- nic zewnętrznych. Zasady te zostały objęte współpracą opartą na tytule szóstym Traktatu z Maastricht. W odniesieniu jednak do samych spraw wizowych przyjęto częściowo rozwiązanie odmienne, poddając niektóre z nich metodzie wspólnotowej45. Do Traktatu ustanawiającego Wspólno- tę Europejską wprowadzono bowiem art. 100c, zgodnie z którym Rada, działając jednomyślnie (od dnia 1 stycznia 1996 r. większością kwalifikowa- ną), na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim miała wskazywać państwa trzecie, których obywatele podlegaliby obowiązkowi posiadania wizy przy przekraczaniu granic zewnętrznych. W wypadku wyjątkowej sytuacji w państwie trzecim, grożącej nagłym napływem jego obywateli do Wspólnoty, Rada mogła wprowadzić, większością kwalifiko- waną i na zalecenie Komisji, obowiązek wizowy dla obywateli tego państwa na okres nie dłuższy niż sześć miesięcy. Ustanowiony w ten sposób obo- wiązek wizowy Rada mogła rozszerzyć, podejmując uchwałę jednomyśl- nie (od dnia 1 stycznia 1996 r. większością kwalifikowaną), na wniosek Ko- misji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim. Ponadto, także na mocy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, do dnia 1 stycznia 1996 r. Rada miała podjąć kroki służące wprowadzeniu jednolitego wzoru wiz46 we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej, stanowiąc więk- szością kwalifikowaną, na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim. Dalej zaś w art. 100c znalazło się stwierdzenie, że dotyczące spraw wizowych postanowienia konwencji obowiązujących między pań- stwami członkowskimi pozostaną w mocy jedynie do chwili wydania od- powiednich dyrektyw wspólnotowych lub zastosowania innych środków opierających się na tym artykule47. Analyse der europäischen Zuwanderungspolitik und der internationalen Zusammenarbeit, M. Matzka, D. Wolfslehner (Hrsg.), Wien 1999. 45 Na temat pojęcia metody wspólnotowej oraz różnic między nią a zasadami, na jakich oparte są wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa oraz współpraca w ramach trzeciego filaru Unii Europejskiej, zob. C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe..., s. 393 i n. 46 W błędnym tłumaczeniu A. Przyborowskiej–Klimczak i E. Skrzydło–Tefelskiej mowa jest o „jed- nolitej procedurze wizowej”(Dokumenty europejskie, t. I). 47 Dokumenty europejskie, t. I, s. 87 i n. Na temat początków wspólnotowej polityki wizowej zob.: K. Hailbronner, Visa regulation and Third–Country Nationals in EC Law, „Common Market Law Review” 1994, vol. 31; K.–P. Nanz, Visapolitik und Einwanderungspolitik der Europäischen Union (w:) Europäische Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz...; A. Cruz, Visa Policy under the First Pillar: 26 1.1. Narodziny współpracy państw członkowskich Wspólnot Europejskich... Powyższe rozwiązanie, tzn. rozdzielenie zagadnień związanych z przekraczaniem granic zewnętrznych państw członkowskich i umiesz- czenie ich w dwóch różnych traktatach, spowodowało, że granice między materią podlegającą metodzie wspólnotowej i będącą przedmiotem mię- dzyrządowej współpracy w ramach trzeciego filaru Unii Europejskiej były płynne i wywoływały spory48. Działania inicjowane w dziedzinach wymienionych w tytule szóstym Traktatu o Unii Europejskiej miały być realizowane zgodnie z Konwencją Rady Europy z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podsta- wowych wolności oraz z Konwencją z dnia 28 lipca 1951 r. o statusie uchodź- ców, jak również z poszanowaniem ochrony przyznawanej przez państwa członkowskie osobom prześladowanym z przyczyn politycznych. Współ- praca w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych nie mo- gła przy tym ograniczać wykonywania spoczywających na poszczególnych państwach obowiązków związanych z przestrzeganiem prawa i porządku publicznego oraz z ochroną bezpieczeństwa wewnętrznego49. Nie mogła także stanowić przeszkody do ustanawiania i rozwijania bliższej współpracy między dwoma lub większą liczbą państw członkowskich, jeśli tylko współ- praca taka nie hamowałaby przedsięwzięć realizowanych na podstawie ty- tułu szóstego Traktatu z Maastricht ani nie kolidowałaby z nimi50. Formy i instrumenty współpracy przewidzianej w ramach trzeciego filaru Unii były dość tradycyjne51. Państwa członkowskie miały informować się i konsultować wzajemnie na forum Rady w celu skoordynowania swych działań. Radzie przyznano natomiast kompetencje w zakresie: uchwalania wspólnych stanowisk i wspierania — przy użyciu odpowiednich środków i procedur — wszelkiej współpracy przyczyniającej się do urzeczywistnie- nia celów Unii; podejmowania wspólnych działań, o ile cele Unii mogły być w drodze wspólnej akcji — z uwagi na jej skalę lub przewidywany rezultat — zrealizowane lepiej niż przez państwa członkowskie odwołujące się do A Meaningless Compromise (w:) Schengen, Judicial Cooperation and Policy Coordination, M. den Boer (ed.), Maastricht 1997. 48 S. Peers, National Security and European Law, „Yearbook of European Law” 1999, nr 16, s. 387; M. Pech- stein, Ch. Koenig, Die Europäische Union. Die Verträge von Maastricht und Amsterdam, Tübingen 1998, s. 180 i n. 49 Art. K.1 Traktatu o Unii Europejskiej. 50 Art. K.7 Traktatu o Unii Europejskiej. 51 Na temat różnic między instrumentami prawa wspólnotowego a tradycyjnymi instrumentami prawa międzynarodowego publicznego zob. J. Kolasa, Prawo wewnętrzne Wspólnot Europejskich. Zarys problemu (w:) Wspólnoty Europejskie. Wybrane problemy prawne, cz. 1, pod red. J. Kolasy, Wroc- ław 1998, s. 82 i n. 27 Rozdział 1. Geneza i rozwój wspólnotowych polityk dotyczących obywateli państw trzecich indywidualnych rozwiązań52; opracowywania konwencji, które miały być zalecane państwom członkowskim do przyjęcia zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi. Rada mogła również przyjmować środki implementują- ce wspólne działania (kwalifikowaną większością głosów) oraz środki im- plementujące konwencje (większością dwóch trzecich głosów umawiają- cych się stron)53. Powyższy katalog instrumentów54 szybko okazał się niewystarczający, a korzystanie z niego w praktyce wywoływało wiele wątpliwości. Po wspól- ne stanowiska sięgano, by ustalić zasady postępowania członków Unii w od- niesieniu do wybranych kwestii. Pierwsze wspólne stanowisko dotyczyło definicji uchodźcy w rozumieniu Konwencji genewskiej z 1951 r. i miało na celu zagwarantowanie stosowania we wszystkich państwach członkowskich jednolitych kryteriów interpretacyjnych55. Wspólne działania odnosiły się najczęściej do programów służących usprawnieniu współpracy organów policyjnych, sądowych i celnych oraz do przedsięwzięć związanych z przyj- mowaniem uchodźców56. Moc prawna obu wspomnianych instrumentów była wszakże niejasna. Część państw członkowskich postrzegała je jako do- kumenty o charakterze politycznym57. Niekorzystny wpływ na gotowość do korzystania z wymienionych instrumentów miało częste odwoływanie 52 W tym miejscu Traktatu o Unii Europejskiej odwołano się wyraźnie do zasady subsydiarności, sformułowanej w ówczesnym — także wprowadzonym na mocy ustaleń z Maastricht — art. 3b zdanie 2 (obecnie art. 5) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Na temat zasady sub- sydiarności zob. Z. Zgud, Zasada subsydiarności w prawie europejskim, Kraków 1999; E. Popławska, Zasada subsydiarności w traktatach z Maastricht i Amsterdamu, Warszawa 2000; E. Popławska, Zasada pomocniczości (subsydiarności) jako zasada konstytucyjna Rzeczypospolitej Polskiej oraz Unii Europejskiej (w:) Europeizacja prawa krajowego. Wpływ integracji europejskiej na klasyczne dziedziny prawa krajowe- go, praca zbiorowa pod red. C. Mika, Toruń 2000. 53 Art. K.3. Traktatu o Unii Europejskiej. 54 J. Kolasa, Traktat z Maastricht — Zarys podstawowych zagadnień konstytucyjnych (w:) Wspólnoty Eu- ropejskie (Unia). Wybrane problemy prawne, cz. II, pod red. J. Kolasy, Wrocław 1998, s. 45 i n. 55 96/196/WSiSW: wspólne stanowisko z dnia 4 marca 1996 — przyjęte przez Radę na podstawie art. K.3 Traktatu o Unii Europejskiej — dotyczące zharmonizowanego stosowania definicji terminu „uchodźca” w artykule 1 Konwencji genewskiej z 28 lipca 1951 r. o statusie prawnym uchodźców (Dz. Urz. WE L 63 z 13 marca 1996 r., s. 2). Akt ten utracił moc obowiązującą w 1999 r. 56 Przykładem takiego aktu jest 99/290/WSiSW: wspólne działanie z dnia 26 kwietnia 1999 r. — przyję- te przez Radę na podstawie art. K.3 Traktatu o Unii Europejskiej — dotyczące projektów i działań służących konkretnemu wsparciu przyjmowania i dobrowolnych powrotów uchodźców, wypę- dzonych i osób ubiegających się o azyl, łącznie ze środkami natychmiastowej pomocy dla osób, które stały się uciekinierami w następstwie najnowszych wydarzeń w Kosowie (Dz. Urz. WE L 114 z 1 maja 1999 r., s. 2). Akt ten przestał obowiązywać z końcem 1999 r. 57 Na temat argumentów przemawiających za wiążącym charakterem wspólnych stanowisk i wspól- nych działań zob. B. Meyring, Intergovernmentalism and Supranationality: Two Stereotypes for a Com- plex Reality, „European Law Review” 1997, vol. 22, s. 232 i n. 28 1.1. Narodziny współpracy państw członkowskich Wspólnot Europejskich... się do niewiążących prawnie i nieprzewidzianych w Traktatach aktów — rezolucji, zaleceń, uchwał, deklaracji czy konkluzji58. Praktyka sięgania po konwencję, klasyczny instrument prawa międzynarodowego publicznego, pokazała, że od momentu opracowania tego rodzaju aktu do chwili jego wejścia w życie upływało wiele miesięcy, a częściej — kilka lat. Nierzadkie bywały też przypadki, gdy długo oczekiwane i z trudem uzgodnione kon- wencje w ogóle nie wchodziły w życie z powodu nieratyfikowania ich przez jedno lub więcej państw członkowskich59. Rozwiązania instytucjonalne przyjęte w ramach trzeciego filaru Unii Europejskiej sprawiły, że w zakresie objętych nim dziedzin współpracy organy wspólnotowe dysponowały tylko ograniczonymi możliwościa- mi kształtowania tej współpracy i sprawowania kontroli nad decyzjami państw członkowskich. Największymi przeszkodami we właściwej współ- pracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych oka- zały się cztery problemy: – ograniczone uprawnienia kontrolne Trybunału Sprawiedliwości, właś- ciwego jedynie w zakresie wykładni konwencji i rozstrzygania zwią- zanych z ich stosowaniem sporów między państwami członkowskimi, o ile odpowiednie postanowienia konwencji wyraźnie to przewidy- wały60; – niedostateczny zakres informowania Parlamentu Europejskiego, z któ- rym miał konsultować się Urząd Przewodniczącego, jednakże w więk- szości przypadków Parlament otrzymywał informacje dopiero po pod- jęciu określonych działań, w wyniku czego nie mógł zająć stanowiska w sprawie toczących się dyskusji; – niezadowalający zakres prawa inicjatywy Komisji, ograniczonego do sześciu z dziewięciu wymienionych w tytule szóstym dziedzin współ- pracy i dzielonego z państwami członkowskimi; – trudny do spełnienia wymóg osiągnięcia jednomyślności w Radzie, który często paraliżował proces podejmowania decyzji61. 58 Na temat tego typu aktów zob. np. C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe..., s. 521 i n.; A. Jurcewicz, Rola „miękkiego prawa” w praktyce instytucjonalnej
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Status_prawny_obywatela_panstwa_trzeciego_w_Unii_Europejskiej-ebookRO/p110127i186729" target="_blank" title="Status prawny obywatela państwa trzeciego w Unii Europejskiej [Izabela Wróbel] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Status prawny obywatela państwa trzeciego w Unii Europejskiej [Izabela Wróbel] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>