Source: https://www.filodiritto.com/i-limiti-quantitativi-al-subappalto-e-la-recente-sentenza-cgue-c632019
Timestamp: 2019-12-14 16:41:08+00:00
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2. I limiti quantitativi del subappalto nei contratti pubblici e le ragioni storiche
3. I limiti quantitativi del subappalto e la procedura di infrazione avviata dalla Commissione Europea
4. Le novità introdotte del decreto cosiddetto sblocca cantieri in tema di limite quantitativo all’utilizzo del subappalto
5. La Legge di conversione del 14 giugno 2019 n. 55 e la (nuova) modifica al limite quantitativo del subappalto
6. La sentenza della CGUE C63/2019
7. Le reazioni alla sentenza della CGUE e i possibili futuri scenari
8. Le prese di posizioni dell’ANAC: il Comunicato del Presidente del 23/10/2019 e l’atto di segnalazione n.8 del 13/11/2019
Il subappalto è il contratto mediante il quale l’appaltatore, sotto la propria responsabilità, affida ad un terzo l’esecuzione dell’opera o del servizio che si è impegnato a eseguire nei confronti del committente.
La disciplina del subappalto, prevista dal nostro ordinamento, varia a seconda che si tratti di un appalto privato ovvero di un appalto soggetto alla disciplina del vigente Codice degli appalti pubblici.
Nel primo caso si fa riferimento all’articolo 1656 Codice Civile il quale recita che: “l’appaltatore non può dare in subappalto l’esecuzione dell’opera o del servizio, se non è stato autorizzato dal committente”.
Pertanto, sotto il profilo prettamente privatistico, il subappalto è vietato salvo che non sia concessa apposita autorizzazione da parte del committente, il quale può prevedere eventuali limiti alla quantità dell’opera subappaltabile ovvero accettare un sub-appalto integrale dell’opera.
Diverso è il discorso per quanto concerne i contratti d’appalto soggetti alla disciplina del Codice degli appalti pubblici.
A riguardo il comma 2 dell’articolo 105 del Decreto Legislativo 50/2016 prevede che “Il subappalto è il contratto con il quale l’appaltatore affida a terzi l’esecuzione di parte delle prestazioni o lavorazioni oggetto del contratto di appalto. […] Fatto salvo quanto previsto dal comma 5, l’eventuale subappalto non può superare la quota del 30 per cento dell’importo complessivo del contratto di lavori, servizi o forniture”.
I limiti quantitativi al subappalto sono stati introdotti per la prima volta nell’ordinamento giuridico italiano con l’articolo 18 della Legge 19 marzo del 1990. Tale norma è confluita successivamente nell’articolo 34 della Legge 11 febbraio 1994 n.109, poi nell’articolo 118 del previgente codice dei contratti pubblici di cui al Decreto Legislativo 12 aprile 2006 n 163 e, infine, nell’articolo 105 del citato vigente codice.
Filo conduttore e fondamento della previsione normativa di un tale limite quantitativo è da individuarsi nell’obiettivo, peraltro mai celato da parte del Legislatore, di prevenire infiltrazioni della criminalità organizzata in quanto, per le caratteristiche intrinseche e derivate dal contratto di appalto, l’istituto del subappalto ha rappresentato, sempre a giudizio del Legislatore, uno dei più pericolosi strumenti in grado di agevolare fenomeni di infiltrazione da parte della criminalità organizzata di natura mafiosa nei pubblici contratti.
Nel perseguimento dei predetti obiettivi di prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre forme di infiltrazione nel mercato degli appalti pubblici, il Legislatore, fin dalla citata Legge del n.55 del 19 marzo 1990, non solo ha introdotto, come indicato, limiti quantitativi all’utilizzo del subappalto ma ha altresì individuato espressamente specifiche condizioni di ammissibilità.
Infatti ai fini dell’autorizzazione del subappalto i) l’affidatario doveva indicare espressamente i lavori o le parti di opere che intendeva subappaltare; ii) almeno venti giorni prima dell’inizio dei lavori, l’appaltatore doveva depositare presso la stazione appaltante il contratto di subappalto, unicamente con la certificazione attestante il possesso da parte del subappaltatore dei requisiti previsti; iii) non dovevano sussistere, nei confronti dell’affidatario del subappalto, i divieti espressamente previsti dalla normativa di settore (ad esempio alcuno dei divieti previsti dall’articolo 10 della Legge n. 575 del 1965 e s.m.).
In seguito all’entrata in vigore delle direttive 2014/23/UE,2014/24/UE e 2014/25/UE, con le quali veniva imposto agli Stati membri di modificare le normative nazionali in materi di affidamenti dei contratti pubblici, il Governo italiano in ottemperanza della Legge delega 28 gennaio 206, n.11, ha adottato il Decreto Legislativo n. 50/2016, recante il Nuovo Codice dei contratti pubblici, quasi immediatamente modificato dal decreto legislativo “correttivo” n.56/2017 e successivamente modificato (come vedremo in seguito) dalla Legge n. 32/2019, cosiddetto “decreto sblocca cantieri”.
Nonostante siano intervenute tre modifiche legislative nel tentativo, piuttosto grossolano e approssimativo, di recepire le direttive europee, la Commissione Europea, con lettera di costituzione e mora del 24 gennaio 2019, indirizzata al Ministro affari esteri e della cooperazione internazionale, ha aperto la procedura di infrazione n.2018/2273 nei confronti del Governo Italiano per la “mancata conformità del quadro giuridico alla direttive del 2014 in materia di contratti pubblici”.
Una delle principali critiche di conformità con la normativa europea, mosse nei confronti del codice degli appalti pubblici, riguarda la disciplina del subappalto.
Secondo quanto sostenuto dalla Commissione Europea, nelle direttive europee non sono presenti disposizioni che prescrivono un limite quantitativo al subappalto come prescritto dalla vigente normativa italiana; al contrario, nel ragionamento effettuato dal legislatore europeo, prevale il favor alla più ampia partecipazione agli appalti pubblici da parte di tutti gli operatori economici (in particolare le piccole e medie imprese).
Invero, l’articolo 63, paragrafo 2, della direttiva 2014/24/UE, consente alle stazioni appaltanti di introdurre un limite al subappaltato soltanto in ragione della particolare natura delle prestazioni oggetto di gara, e non, come previsto dal legislatore italiano, in ragione di prevenire un eventuale infiltrazione criminale in un appalto pubblico[1].
Anche ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 2, della direttiva 2014/23/UE, gli offerenti devono avere la possibilità di ricorrere al subappalto per l’esecuzione dei contratti, proprio nel dichiarato intento di facilitare la partecipazione delle piccole e medie imprese (Considerando 63).
La Commissione ha dunque concluso che “la normativa italiana viola il diritto UE in quanto essa limita il ricorso al subappalto in tutti i casi, e non solo nei casi in cui una restrizione del subappalto sia oggettivamente giustificata dalla natura delle prestazioni dedotte in contratto”.
Una prima, anche in questo caso approssimativa, risposta del legislatore alla procedura di infrazione avviata dalla Commissione Europea, si è avuta con il decreto Legge 32/2019 recante Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l’accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici (c.d. decreto sblocca cantieri).
La principale novità introdotta dal decreto sblocca cantieri riguarda, per l’appunto, il limite quantitativo al subappalto, di cui all’articolo 105, comma 2, Decreto Legislativo n. 50/2016, mediante l’innalzamento al 50% della quota subappaltabile.
Segnatamente, il comma 2, terzo periodo, dell’articolo 105 è stato sostituito dalla seguente formulazione “Fatto salvo quanto previsto dal comma 5, il subappalto è indicato dalle stazioni appaltanti nel bando di gara e non può superare la quota del cinquanta per cento dell’importo complessivo del contratto di lavori, servizi o forniture”.
La modifica, così introdotta, non è andata esente di critiche.
Come rilevato dall’ANAC, la scelta operata dal Governo con la modifica in esame appare poco chiara, in quanto, se da un lato con il mantenimento del limite quantitativo conferma la fondatezza delle preoccupazioni che hanno portato alla sua introduzione, dall’altro, proprio in ragione del significativo innalzamento della soglia, sembra vanificare l’efficacia anti corruttiva del limite stesso.
Infatti, sempre a giudizio dell’ANAC, la più elevata percentuale dell’importo del contratto subappaltabile accresce il rischio che una grande parte dell’affidamento sia eseguito da un soggetto che si è sottratto al confronto competitivo in sede di gara, in quanto la partecipazione diretta alla procedura dei concorrenti che poi eseguiranno di fatto l’appalto rappresenta il principale strumento di garanzia della qualità dell’offerta.
Recependo le numerose critiche avanzate al testo del Decreto Legge n. 32/2019, sia sollevate da ANAC sia dalla dottrina maggioritaria, con Legge 14 giugno 2019 n. 55, il Decreto Legge 32/2019 è stato convertito, con modificazioni, in Legge dello Stato.
In particolare, per quanto specificatamente concerne la materia del subappalto, la Legge di conversione ha statuito che “Nelle more di una complessiva revisione del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo18 aprile 2016, n. 50, fino al 31 dicembre 2020, in deroga all’articolo 105, comma 2, del medesimo codice, fatto salvo quanto previsto dal comma 5 del medesimo articolo 105, il subappalto è indicato dalle stazioni appaltanti nel bando di gara e non può superare la quota del 40 per cento dell’importo complessivo del contratto di lavori, servizi o forniture. Fino alla medesima data di cui al periodo precedente, sono altresì sospese l’applicazione del comma 6 dell’articolo 105 e del terzo periodo del comma 2 dell’articolo 174, nonché le verifiche in sede di gara, di cui all’articolo 80 del medesimo codice, riferite al subappaltatore”.
La risposta data dal legislatore sul punto non può considerarsi soddisfacente.
Infatti con il nuovo articolo 1, comma 18, Decreto Legge n. 32/2019, il Governo senza modificare o abrogare le disposizioni del Codice del 2016 (come espressamente richiesto dalla Commissione Europea) ha preferito introdurre in materia di subappalto un regime transitorio e parallelo rispetto a quello previsto nel Decreto Legislativo 50/2016, valido fino al 31 dicembre 2020.
Segnatamente, le misure provvisorie innalzano il limite per il ricorso al subappalto al 40% dell’importo complessivo del contratto, invero abbassandolo rispetto a quanto previsto nella versione originaria del Decreto Legge n.32/2019. In ogni caso le stazioni appaltanti ben possono indicare nella Legge di gara una percentuale delle quote subappaltabili ad esso inferiore; anzi, si ritiene che l’amministrazione aggiudicatrice sia effettivamente obbligata a specificare e rendere pubblica tale scelta, dovendo pertanto il bando contenere una esplicita indicazione sul punto.
Nelle more di un chiarimento in una fase di evidente confusione legislativa in materia di limite quantitativo al subappalto, una “spallata” alla disciplina dettata dall’articolo 105, comma 2, del Codice è stata data dalla nota sentenza C-63/18 del 26 settembre 2019[2].
La sentenza in esame giunge all’esito dell’iter processuale sorto da una domanda di pronuncia pregiudiziale con cui il TAR Lombardia, con ordinanza 148 del 19 gennaio 2018, chiedeva alla Corte di accertare se i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi, di cui agli articoli 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), l’articolo 71 della Direttiva, il quale non contempla limitazioni quantitative al subappalto, e il principio di proporzionalità, ostino all’applicazione di una normativa nazionale in materia di appalti pubblici, quale quella italiana contenuta nell’articolo 105, comma 2, terzo periodo, del Codice, in base alla quale il subappalto non può superare la quota del 30% dell’importo complessivo del contratto.
Nell’ordinanza di rimessione, il TAR Lombardia[3] segnalava che la previsione di un limite generale del 30% per il subappalto, tanto per i contratti di lavori quanto per quelli di servizi e forniture, impedisce agli operatori economici di subappaltare ad altri soggetti una parte consistente delle opere, rendendo così più difficoltoso l’accesso al mercato delle imprese, soprattutto quelle di piccole e medie dimensioni, ostacolando l’esercizio della libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi e precludendo agli stessi committenti pubblici di ottenere un numero più alto e diversificato di offerte.
La CGUE ha accolto la questione pregiudiziale sollevata.
Secondo la Corte, in virtù dello stesso articolo 105 del Codice, in presenza di obblighi informativi e di adempimenti procedurali per i quali l’impresa subappaltatrice può essere assoggettata a controlli analoghi a quelli che ricadono sull’impresa aggiudicataria, il limite al subappalto non costituisce lo strumento più efficace e utile per assicurare l’integrità del mercato dei contratti pubblici e la prevenzione dell’infiltrazione della criminalità organizzata negli appalti.
In particolare, si afferma che se la stazione appaltante è in condizione di conoscere in anticipo le parti dell’appalto che si intendono subappaltare nonché l’identità dei subappaltatori proposti, e di verificare in capo a questi il possesso dei requisiti di qualificazione e l’assenza dei motivi di esclusione, non vi è ragione per introdurre un limite generalizzato e astratto per il ricorso al subappalto.
In conclusione, la Corte ha sancito che la lotta alla criminalità organizzata non può giustificare una così radicale e sproporzionata limitazione del subappalto, in quanto misure meno restrittive sarebbero ugualmente idonee a raggiungere l’obiettivo perseguito dal legislatore italiano, e il diritto italiano già prevede numerose attività interdittive espressamente finalizzate ad impedire l’accesso alle gare pubbliche alle imprese sospettate di condizionamento mafioso o comunque collegate a interessi riconducibili alle principali organizzazioni criminali operanti nel paese.
La sentenza testé citata ha generato ulteriori dubbi in una materia già provata da interventi legislativi non incisivi, poco organici e difformi tra loro.
La violazione dei principi sollevati dalla CGUE era già stata anticipata, come visto, dalla procedura di infrazione avviata dalla Commissione Europea. Niente di nuovo insomma, ma a questo punto una domanda sorge spontanea: “Come si dovrebbero comportare gli operatori economici e le stazioni appaltanti in un clima di cotanta conclamata incertezza?”.
Infatti, in attesa delle iniziative che il legislatore intenderà attuare al fine di “allineare” la norma interna a quella comunitaria, si pone per le stazioni appaltanti il problema di come regolare il subappalto in sede di documentazione di gara.
Occorre premettere che la questione non può considerarsi superabile invocando la circostanza che, ad oggi, l’applicazione della norma interessata dalla sentenza è sospesa e sostituita, fino al 31 dicembre 2020, dalla previsione introdotta dalla Legge n. 55 del 2019.
Anche la norma introdotta dal decreto sblocca cantieri è, dunque, evidentemente soggetta alle medesime critiche mosse dalla Corte, in quanto avente, in sostanza, la stessa struttura limitativa del subappalto dell’articolo 105, comma 2, del Codice, censurato dalla richiamata pronuncia comunitaria.
Ne deriva, secondo l’opinione dello scrivente, l’impossibilità di ritenere la norma attualmente vigente “estranea” al problema.
Le soluzioni ipotizzate ad oggi dalla dottrina sono apparentemente tre:[4]
continuare ad applicare la limitazione prevista dall’attuale norma e, dunque, limitare il subappalto ad un massimo del 40% dell’importo complessivo del contratto di lavori, servizi o forniture;
disapplicare detta norma e, conseguentemente, liberalizzare in toto il subappalto;
individuare, in sede lex specialis di gara, una disciplina che risulti compatibile con il contenuto della pronuncia della Corte.
Tutte e tre le soluzioni presentano tuttavia ampi margini di contestabilità.
La prima soluzione presta il fianco alla “possibile critica di applicare una disposizione il cui contenuto è stato acclarato che non è in linea con il diritto comunitario. L’effetto è che un concorrente che si ritenesse leso da tale disposizione (in ipotesi, in conseguenza dell’esclusione da una gara per avere dichiarato di voler subappaltare una quota maggiore di quella massima normativamente stabilita) potrebbe presentare ricorso al TAR”.
La seconda soluzione, ovvero la disapplicazione, da parte di una stazione appaltante, della normativa dichiarata “non compatibile” con il diritto UE, potrebbe configurare, di per sé, una scelta legittima e non agevolmente contestabile davanti all’Autorità giudiziaria, seppur in contrasto con il dettato previsto dalla normativa interna.
Infine, la terza impone uno sforzo di creatività, volto ad individuare, in sede di lex specialis, una disciplina che possa ritenersi compatibile con il diritto comunitario.
All’indomani della pubblicazione della sentenza della CGUE, una formale presa di posizione sul punto dell’ANAC non si è fatta attendere.
In un primo comunicato “a caldo” del Presidente della Autorità Anticorruzione del 23/10/2019 (ad oggetto: compatibilità clausole del Bando-tipo n. 1 con il decreto legislativo 19 aprile 2016, n. 50, come novellato dal d.l. 18 aprile 2019 n. 32, convertito in Legge del 14 giugno 2019 n. 55) si Legge che: “l’articolo. 1, comma 18, l. 55/2019 ha previsto che fino al 31 dicembre 2020 la quota subappaltabile non può superare il 40% dell’importo complessivo del contratto. Sul limite della quota subappaltabile è intervenuta di recente la sentenza della Corte di giustizia, sez. V, 26 settembre 2019, causa C-63/18”.
il paragrafo 9 “Subappalto”, (pag. 22), non è conforme all’articolo. 1, comma 18, l. 55/2019 in quanto fino al 31 dicembre 2020 il limite massimo della quota subappaltabile è pari al 40% dell’importo complessivo del contratto. Devono, inoltre, ritenersi automaticamente sospese le clausole in cui si fa riferimento alla terna dei subappaltatori e ai controlli in sede di gara sui subappaltatori, stante la previsione dell’articolo. 1, comma 18, l. 55/2019”; [5]
Pur nella laconicità del Comunicato, e in assenza di una prima approfondita analisi degli effetti della sentenza CGUE C-63/2019, l’ANAC ritiene comunque tuttora applicabile il limite generale del subappalto di cui all’articolo 1, comma 18, L.55/2019, pari al 40% dell’importo complessivo del contratto.
A giudizio di molti, l’opzione giuridicamente più corretta e conforme all’obbligo di disapplicazione delle norme interne in contrasto con i principi e le direttive comunitarie avrebbe forse suggerito una diversa conclusione[6].
Dopo 21 giorni dal primo comunicato, e specificatamente in data 13/11/2019, l’ANAC ha pubblicato sul proprio sito istituzionale l’atto di segnalazione n. 8, effettuando un’analisi molto più approfondita sull’argomento rispetto alla prima frettolosa comunicazione
Con l’atto di segnalazione n.8 infatti l’ANAC, ripercorrendo tutto l’iter giudiziario della questione, giunge ad una duplice e formale richiesta rivolta al Governo italiano:[7]
Modificare con urgenza della disciplina di riferimento affinché la normativa nazionale sia riportata in sintonia con i principi stabiliti dal legislatore e dal Giudice europeo;
Fornire alle stazioni appaltanti indicazioni normative chiare, così da scongiurare eventuali contenziosi, prevedendo una rivisitazione dei meccanismi di regolazione del subappalto mediante una opportuna “compensazione” tra i diritti di libertà riconosciuti a livello europeo e le esigenze nazionali di sostenibilità sociale, ordine e sicurezza pubblica, che sono sempre stati alla base della limitazione all’utilizzo dell’istituto.
Alla luce di tutto quanto sopra esposto, appare con chiarezza che l’unico punto fermo sulla disciplina è caratterizzato dalla totale incertezza normativa.
Pur non negando che l’istituto del subappalto sia stato spesso utilizzato quale escamotage dalle organizzazioni criminali per subentrare negli affari pubblici, è altresì vero che lo stesso Codice degli appalti, nell’attuale configurazione, contiene al proprio interno delle disposizioni imperative che possono permettere di prevenire una tale infiltrazione (basti pensare all’istituto dell’articolo 80 del Decreto Legislativo 50/2016 ovvero dell’istituto della White List ora reso obbligatorio altresì per i subappaltatori).
A tale ultimo riguardo, pare opportuno evidenziare che le possibilità di verifica e controllo dei subappaltatori e la bontà dei controlli stessi dipendono dalle effettive capacità, risorse e mezzi della stazione appaltante, non sempre adeguati soprattutto per i committenti di minori dimensioni.
Sarebbe pertanto opportuna l’introduzione di misure che promuovano un’adeguata capacità amministrativa nelle attività di verifica e di autorizzazione dei subappalti da parte delle stazioni appaltanti.
Si tratta, come specificato altresì dall’ANAC, di individuare nuovi equilibri nel bilanciare le esigenze di flessibilità organizzativa ed esecutiva per gli operatori incaricati della commessa con una adeguata, irrinunciabile, prevenzione di rischi corruttivi, collusivi, e di turbative in fase di affidamento ed esecuzione.
Il rischio di tale confusione è che, nelle more di una soluzione legislativa, gli unici soggetti agevolati da tale incertezza siano proprio gli stessi che la legislazione mira ad escludere con un limite quantitativo al subappalto, ovvero le imprese criminali.
[1] Articolo 63, paragrafo 2, Dir 2014/24/UE “Nel caso di appalti di lavori, di appalti di servizi e operazioni di posa in opera o installazione nel quadro di un appalto di fornitura, le amministrazioni aggiudicatrici possono esigere che taluni compiti essenziali siano direttamente svolti dall’offerente stesso o, nel caso di un’offerta presentata da un raggruppamento di operatori economici di cui all’articolo 19, paragrafo 2, da un partecipante al raggruppamento”
[2] La sentenza dovrebbe ritenersi a carattere immediatamente obbligatorio ed erga omnes. In merito all’efficacia, secondo la Corte costituzionale «le statuizioni interpretative della Corte di giustizia delle comunità europee hanno, al pari delle norme comunitarie direttamente applicabili, operatività immediata negli ordinamenti interni» (Cfr. sentenze 113/1985 e 389/1989).
La Cassazione ha più di recente e in varie occasioni ribadito che l’interpretazione offerta dalla Corte di giustizia ha efficacia ultra partes, sicché alle sentenze dalla stessa rese, sia pregiudiziali sia emesse in sede di verifica della validità di una disposizione UE, va attribuito «il valore di ulteriore fonte del diritto comunitario, non nel senso che esse creino ex novo norme
comunitarie, bensì in quanto ne indicano il significato ed i limiti di applicazione, con efficacia erga omnes nell’ambito della Comunità» (Cfr. Cass. Sez. 5, Sentenza dell’11 dicembre 2012, 22577; Cass. 2 marzo 2005, n. 4466; Cass. 30 agosto 2004, n. 17350).
[3] Anche il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 3553 dell’11 giugno 2018, ha proposto innanzi alla Corte di giustizia una domanda di pronuncia pregiudiziale (causa C-402/18-1) in tema di limiti quantitativi al subappalto, che allo stato non risulta ancora decisa.
[4] M. Gentile in appalti e contratti 28/10/2019 “ Il subappalto dopo la sentenza della Corte: cosa deve fare una stazione appaltante? Prime riflessioni "a voce alta"
[5]http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/home/_RisultatoRicerca?id=3737606a0a7780425cdd0f139f432a98&search=compatibilit%C3%A0+clausole+bando+tipo
[6] L’ANAC ritiene ancora applicabile il limite generale del subappalto dopo la sentenza CGUE C63/2019, in Appalti e Contratti, A. Massari del 06/11/2019
[7] http://www.anticorruzione.it/portal/rest/jcr/repository/collaboration/Digital%20Assets/anacdocs/Attivita/Atti/attiDiSegnalazione/2019/atto.segnalazione.8.2019.del.n.1035.pdf
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