Source: https://es.scribd.com/doc/59554821/INTRODUCCION-AL-NUEVO-DERECHO-MUNICIPAL-AUTONOMICO-EN-BOLIVIA-Version-2011
Timestamp: 2016-09-28 01:43:09
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Apuntes de Derecho Municipal Autonómico
1.1. Nociones Generales sobre el Derecho. El Derecho, que tiene por finalidad principal el regir la vida de toda sociedad organizada jurídica y políticamente, tiene también como fundamento de su existencia al hombre, quien desde los más remotos comienzos del desarrollo de la especie humana, siempre ha tenido una forma de vida esencialmente social.1 En este sentido, aún en los grupos sociales más primitivos (la horda, el clan, la tribu, etc., donde aún no había un Estado como tal), fueron necesarias una serie de normas (aunque simples y escasas en un principio), para regular la vida colectiva y evitar así la autodestrucción por causa de fricciones o colisiones internas, que suelen presentarse inesperadamente entre los miembros de los grupos humanos. Entre estas normas primitivas (que en un inicio generalmente fueron de carácter religioso y moral), ya se dieron algunos elementos del Derecho, el cual se estableció definitivamente cuando la comunidad humana primitiva se convirtió en una comunidad política; y es allí donde se impone el fenómeno jurídico-político denominado ESTADO, y que se expresa mediante la formulación de normas que constituyen todo un orden imponente que rige la vida de la comunidad en forma obligatoria. De ahí que el sistema normativo de un Estado se traduce como la voluntad social convertida en ley e impuesta sobre todos los miembros de la sociedad, por acción de la fuerza pública y sancionada por los órganos estatales competentes. En base a lo anterior, se puede definir el Derecho como el conjunto de normas, leyes o reglas, formuladas por autoridad competente con carácter general y obligatorio para toda la sociedad, a fin de lograr una conducta social uniforme, y sancionadas por la fuerza pública.2
“Todo ser humano tiene necesariamente que vivir en sociedad, no pudiendo permanecer aislado de sus semejantes. Cuando nace, una persona requiere el apoyo y la protección de sus padres; más tarde, no puede satisfacer sus necesidades ni desenvolverse física y espiritualmente sin un cambio de servicios con sus prójimos. El hombre aislado, solitario, incomunicado, no puede existir ni como hipótesis ni como realidad. De ahí la sabiduría de este apotegma latino: Unus homo, nullus homo.” (TRIGO, Ciro Félix. Derecho Constitucional Boliviano. La Paz (Bolivia): Editorial Cruz del Sur, 1952. Pág. 17). 2 VALENCIA VEGA, Alipio. Manual de Derecho Constitucional. La Paz (Bolivia): Editorial Juventud, 1964. Pág. 12. “…en forma más amplia, se dice que el derecho es el conjunto de normas obligatorias que rigen las Abog. Alan E. Vargas Lima alanvargas84@hotmail.com 2
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1.2. Utilización del término: Derecho. Ciertamente en el mundo literario se han dedicado obras enteras y enciclopedias para poder definir el Derecho, aunque a pesar del tiempo transcurrido hasta la actualidad, aún se puede decir que los juristas todavía se hallan buscando una definición del mismo; de ahí que este vocablo es utilizado en variados -y hasta a veces contradictorios- sentidos, sin embargo, y para facilitar su comprensión, resulta necesario fijar los sentidos mínimamente aceptables en que debe utilizarse el término Derecho. a) Derecho como Ciencia del Derecho.- En el entendido que la ciencia es un conjunto de conocimientos sistemáticamente ordenados, que aspiran a determinar las leyes naturales que rigen los fenómenos, para formularlas en lenguaje apropiado; el Derecho, como parte de la ciencia, mediante un método propio (principalmente el método jurídico) estudia en forma integrada las normas jurídicas y las conductas humanas que pretende regular, identificando aquellas que conduzcan a la búsqueda de la justicia.3 b) Derecho como norma jurídica (legislación).- Al respecto se puede señalar como ejemplo la definición del autor Planiol, cuando expresa que el Derecho “es el conjunto de reglas a las cuales, bajo la sanción del poder social, está sometido el uso que el hombre hace de su libertad en sus relaciones con sus semejantes”. Ciertamente son variadas las definiciones en este sentido, así por ejemplo, el autor Rafael Rojina Villegas establece que el Derecho “es un sistema o conjunto de normas que regulan la conducta humana, estatuyendo facultades, deberes y sanciones”; en el mismo sentido
relaciones sociales. Quiere decir que el derecho aparece siempre rigiendo a un grupo de seres humanos. En consecuencia, no puede concebirse sociedad alguna sin derecho: Ubi societas, ibi jus.” (TRIGO, Ciro Félix. Obra Citada. Pág. 18). También se ha definido al Derecho diciendo que “es un producto cultural, contenido en normas generales y coercibles, que tiene por objeto reglar las relaciones de los hombres en sociedad.” (ROMERO SANDOVAL, Raúl. Derecho Civil. (según los Apuntes de Derecho Civil Boliviano del Prof. Dr. Raúl Romero Linares). La Paz (Bolivia): Editorial Los Amigos del Libro, 1983. Pág. 42). 3 ASBÚN, Jorge. Derecho Constitucional General. Conceptos Jurídicos Básicos. Quinta Edición. Cochabamba (Bolivia): Grupo Editorial KIPUS, 2007. Pág. 15. Abog. Alan E. Vargas Lima alanvargas84@hotmail.com 3
Angel La Torre expresa que el Derecho “es el conjunto de normas de conducta obligatorias, establecidas o autorizadas por el mismo Estado”. c) Derecho como relación jurídica (pretensión).- A esto se denomina también derecho subjetivo, y se entiende básicamente como aquellas facultades que la ley otorga a los individuos, en virtud de las cuales éstos pueden demandar el cumplimiento de algo. En otras palabras, se refiere a aquella prerrogativa o facultad que pertenece exclusivamente a determinada persona, para que la misma obtenga un efecto jurídico en virtud de una regla de derecho previamente establecida.4 1.3. Nociones sobre el Municipio. El Municipio se remonta a las épocas más antiguas y ciertamente es largo el proceso de su evolución, teniendo como fundamento las relaciones humanas de vecindad. En este sentido, las necesidades surgidas de la convivencia social de los seres humanos, y la necesidad de satisfacerlas, impusieron en las organizaciones primitivas la necesidad de organizar un gobierno local propio, que tenga una jurisdicción territorial limitada a la pequeña población, villa o ciudad de que se trate. En otras palabras, desde que el hombre, con su carácter social, fija su asiento sobre un determinado suelo y convierte el espacio ocupado en un medio para la convivencia con sus semejantes a través de la construcción de viviendas, llega a formar una población, sea concentrada o talvez dispersa en pequeños grupos humanos, pero siempre relacionados entre sí, sea a causa del parentesco, de las costumbres similares, de la proximidad o contigüidad espacial, o de cualquier otro factor común, haciendo surgir al mismo tiempo una serie de preocupaciones o necesidades de servicios comunes, cuya satisfacción oportuna y efectiva, constituirán el objetivo principal de aquello que más tarde se denominará “régimen local o municipal”. Vale decir que el municipio desde su surgimiento, se distingue de cualquier otra forma de organización, por tener un carácter eminentemente local, y se caracteriza por ser una comunidad de familias establecidas en un determinado territorio
ASBUN, Jorge. Obra Citada. Pág. 16. alanvargas84@hotmail.com 4
donde existen las relaciones de vecindad, amistad y solidaridad entre sus componentes, quienes persiguen en forma conjunta fines y propósitos de beneficio colectivo5. Se puede agregar también, que allí donde se forma un núcleo de población por la reunión de varias familias, nacen inmediatamente muchas necesidades colectivas comunes: vivienda, agua, provisión de alimentos, luz, y la existencia de una autoridad que tenga la capacidad suficiente de dirigir las acciones favorables a todos. Por otro lado, aparte del elemento humano que es esencial en su formación, el municipio tiene su base en la posesión de una determinada circunscripción territorial, y es el prototipo de las unidades administrativas territoriales. Entre las agrupaciones humanas civilizadas, como son la familia, y el Estado, como una entidad intermedia se encuentra el Municipio. Ciertamente la familia es la célula diminuta de la sociedad, integrada por una agrupación de familias, de ahí que el municipio se considera como el origen del Estado, por ser la forma más primitiva de organización social civilizada. Sobre esta base, y acudiendo al Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, podemos aclarar nuestras ideas para comprender que: el Municipio es el conjunto de habitantes de un mismo territorio jurisdiccional, regido en sus intereses vecinales por un “Ayuntamiento” (sinónimo de Municipalidad)6. Los elementos constitutivos del Municipio, son los mismos que generalmente corresponden al Estado, considerando las diferencias inherentes a cada uno; así se pueden distinguir el territorio, la población y la autoridad que ejerza el gobierno local. a) El Territorio, es el lugar físico de asentamiento, la base territorial de la comunidad. Sin territorio no puede haber municipio, considerando que la
ESCOBAR, Constantino. Derecho Municipal. Tercera Edición. La Paz (Bolivia): Editorial Jurídica TEMIS, 2010. Pág. 36. Por su parte el autor Valencia Vega también nos brinda una definición muy útil y fácilmente comprensible, al indicar que la comuna o municipio es una agrupación humana formada por la asociación de numerosas familias establecidas en un determinado lugar geográfico, y que se unen o vinculan por el requerimiento de la satisfacción inmediata de necesidades imprescindibles, surgidas de las relaciones de vecindad, mismas que son producto de ciertas urgencias a ser atendidas impostergablemente dentro de la vivencia humana colectiva. (VALENCIA VEGA, Alipio. Manual de Derecho Constitucional. Pág. 334) 6 MALDONADO, David. Esquemas de Temática Municipal. La Paz (Bolivia): Imprenta Renovación, 1970. Págs. 33-34. Para conocer la evolución histórica del Municipio en Bolivia, puede verse: ARZE, René Danilo. Notas acerca del desarrollo histórico del Municipio en Bolivia, disponible en: ILDIS. Taller de Municipalidad y Democracia. La Paz (Bolivia): Imprenta Edobol, 1987. Págs. 11-20. Abog. Alan E. Vargas Lima alanvargas84@hotmail.com 5
proximidad de las viviendas asentadas en un determinado espacio geográfico, supone la existencia de una superficie compacta, es decir que la ubicación geográfica del municipio, delimita su jurisdicción. En este sentido, la Ley de Municipalidades vigente desde 1999, establece que el Municipio es la unidad territorial, política y administrativamente organizada, en la jurisdicción y con los habitantes de la Sección de Provincia, base del ordenamiento territorial del Estado unitario y democrático boliviano. b) La Población, que tiene la misma importancia que el espacio geográfico. La población como elemento humano, está integrada por los miembros de la comunidad vecinal: aldea, villa o ciudad. Por lo tanto, el municipio es esencial y universalmente un núcleo de vecinos, un núcleo social de vida humana. Ciertamente la familia sólo comprende un cuadro mínimo de relaciones privadas, en cambio el municipio es la sede más amplia de las relaciones de carácter público que ligan a muchas familias residentes en un mismo lugar y a las cuales presta servicios colectivos complementarios. Así también es conveniente dejar establecido que de manera correlativa al deber de solidaridad, los habitantes del municipio, tienen también ciertos deberes y obligaciones particulares en sus relaciones con la Administración Municipal: en el aspecto político, pueden elegir a sus autoridades, y también ser elegidos para dirigir el gobierno local; en el aspecto impositivo, tienen el deber de contribuir con el pago de sus impuestos, tasas y patentes municipales; en el plano jurídico, gozan de los derechos, deberes y garantías reconocidos constitucionalmente, encontrándose al mismo tiempo sujetos a la legislación municipal, y los reglamentos, ordenanzas y leyes municipales emitidas por el Gobierno Municipal. c) Gobierno Local o Municipal, teniendo en cuenta que en el ámbito jurídico el Gobierno consiste en el ejercicio del poder fundado en el derecho (ordenamiento jurídico), vale decir aquella autoridad que se ejerce conforme a la Constitución y las Leyes, en el caso del Gobierno Local, su jurisdicción y
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competencia así como sus funciones específicas y los órganos a través de los cuales ejercerá sus actividades, están señalados por la Ley Nº 2028 de Municipalidades, encontrándose delimitados a una ciudad, pueblo, y/o en su caso una circunscripción territorial. En este sentido, un Gobierno Municipal, para el normal desarrollo de las actividades que la Constitución y las Leyes le asignan, debe poseer conocimiento de los problemas locales y urgentes del municipio, interés por su pronta solución de acuerdo a un orden de prioridades, asesoramiento técnico en una tarea que por sí misma es compleja, rapidez y libertad de decisión para intervenir en forma inmediata dentro del ámbito del municipio, contacto directo con la población para conocer sus necesidades y obtener su colaboración, financiamiento suficiente para llevar adelante sus actividades, y responsabilidad ante la propia comunidad que lo ha erigido como tal para regir los destinos de todo el municipio7. 1.4. División o Especialización del Derecho. El Derecho y sus normas, no siempre tuvieron forma autónoma, ni fueron independientes, dado que en las sociedades primitivas estuvieron mezcladas las normas religiosas, morales, y de trato social; sin embargo, cuando la vida social del hombre se volvió compleja y nació el Estado, también surgió al mismo tiempo la necesidad de separar todo aquel conglomerado de normas religiosas, morales, de trato social, y jurídicas, que en algún tiempo estuvieron entremezcladas. Ante esta situación, el Estado (que surge como poseedor de la fuerza pública) determinado por la necesidad de amortiguar los antagonismos (o discrepancias) que se producen en las sociedades complejas, se distingue principalmente por su potestad de formular reglas de orden normativo, que las hace obligatorias mediante la fuerza pública, a la generalidad de la sociedad que gobierna, y es desde ese instante que surge un orden especial de normas jurídicas que constituyen el Derecho. Es decir que en un principio las normas jurídicas se presentaban
MALDONADO, David. Esquemas de Temática Municipal. Págs. 35-36, 43-44. alanvargas84@hotmail.com 7
generalmente indiferenciadas, pero a medida que el Estado se desarrolló, se fueron distinguiendo diversos órdenes de conducta colectiva en la sociedad, por lo cual las reglas jurídicas tenían también que especializarse para regir cada una de las diversas formas de conducta social.8 En este sentido, los jurisconsultos romanos por ejemplo, distinguieron el Jus Privatum del Jus Publicum, debido a la caracterización señalada por Ulpiano en sentido de que el derecho público9 atañe a la conservación de la cosa pública romana, y que el derecho privado era concerniente a la utilidad de los particulares. Esta distinción es admitida aún en la época contemporánea; sin embargo se ha visto ampliada con la incorporación plena de un derecho de contenido específico, diferente de los anteriores, y que se ha conocido con el nombre de Derecho Social10, teniéndose en consecuencia tres grupos de ciencias jurídicas, claramente delimitados en la división del derecho. a) Derecho Público.- Que se halla conformado básicamente por las normas reguladoras del orden jurídico referente al poder público en sus relaciones con los particulares, y de éstos con aquel, recíprocamente. En este sentido, se puede indicar por ejemplo que aquella normatividad relativa al Estado, su estructura, sus órganos, funciones, así como lo referente a los derechos y garantías de las personas, compone el Derecho Constitucional. Asimismo, cuando dichas disposiciones regulan las instituciones públicas y los actos del Órgano Ejecutivo en la aplicación
VALENCIA VEGA, Alipio. Obra Citada. Págs. 12-13. “El Derecho Público romano, según Justiniano, abarcó las cosas sagradas, el sacerdocio y la magistratura. Papiniano, al expresar que jus publicum privatorum pactis mutari non potest, consagró el principio de que el Derecho Público no podía ser modificado por los acuerdos entre particulares, norma que fundamenta el imperio de las leyes de orden público, que no pueden ser alteradas ni menos inobservadas por convenios particulares” (TRIGO, Ciro Félix. Obra Citada. Pág. 23-24). 10 “Desde hace pocos años, el conjunto de normas e instituciones ideadas con el fin de proteger a las clases trabajadoras ha venido constituyéndose en disciplina jurídica autónoma, distinta del Derecho Civil, del Público o del Administrativo en que quiso englobársela en un comienzo. (…) Huérfano el obrero de toda protección estatal, dentro del régimen de libre concurrencia que fatalmente aplasta a los débiles; condicionadas sus actividades productoras por las reglas totalmente deficientes del Derecho Civil, que no las considera sino como emergencia del contrato de arrendamiento de servicios o de obra; (…) es sólo con la aparición de este nuevo Derecho que siente asegurados en forma cada vez más estable su vida económica y su bienestar social.” (PEREZ PATÓN, Roberto. Principios de Derecho Social y de Legislación del Trabajo. La Paz (Bolivia): Imprenta Ferrari Hermanos, 1946. Pág. 20). Abog. Alan E. Vargas Lima alanvargas84@hotmail.com 8
de la ley, y la dirección de los servicios públicos, nos encontramos ante lo que se denomina Derecho Administrativo. Por otro lado, cuando esa normatividad regula las funciones del Tesoro Nacional, así como las obligaciones de los contribuyentes del Estado y los derechos de éste, respecto de la percepción y recaudación de las rentas para el sostenimiento de los servicios públicos y las necesidades públicas, nos situamos frente al Derecho Financiero y Tributario. Además de lo anterior, teniendo en cuenta que el Estado como tal tiene entre sus atribuciones la principal obligación de defender al conjunto de la ciudadanía, garantizando la individualidad de las personas y sus bienes, resguardándolas de la comisión de delitos y estableciendo al mismo tiempo las sanciones respectivas conjuntamente a las medidas de seguridad, como reintegradoras del individuo al medio social, producto de la transgresión del orden público, nos ubicaremos dentro del campo del Derecho Penal. Finalmente, se puede indicar también que aquellas reglas destinadas a formar y establecer las relaciones familiares, valorizando a la familia como institución básica de la sociedad, estructuran el Derecho de Familia.11 b) Derecho Privado.- Se halla comprendido por aquel conjunto de normas que rigen las relaciones entre los individuos pertenecientes a determinada sociedad estatal, cuyos intereses requieren necesariamente una regulación particular, y en este sentido la forma típica de expresión de ésta dimensión del Derecho, se halla precisamente en lo que se denomina Derecho Civil, considerada básicamente como aquella rama del Derecho privado constituida por normas que regulan las relaciones jurídicas relativas a la personalidad individual y colectiva, el derecho de propiedad y las reglas de transmisión de los bienes, las fuentes de las
ALVARADO, Alcides. Del Constitucionalismo Liberal al Constitucionalismo Social. La Paz (Bolivia): Editorial Judicial, 1994. Pág. 39. alanvargas84@hotmail.com 9
obligaciones patrimoniales (actos y negocios jurídicos), y las sucesiones por causa de muerte, así como el ejercicio, protección y extinción de los derechos.12 Asimismo, las regulaciones de las actividades comerciales, junto a los agentes y auxiliares que intervienen en el intercambio de las mercancías, se hallan expresamente regulados por el conjunto de normas inherentes al Derecho Comercial.13 c) Derecho Social.- Al respecto debe indicarse que la complejidad del desarrollo de las sociedades, así como el reconocimiento de la función que desempeñan hombres y mujeres dentro del proceso de producción, derivando en la necesidad de precautelar sus condiciones de vida para la reposición de su fuerza de trabajo, con los diversos factores emergentes de la actividad laboral, originaron la formación de una disciplina destinada específicamente a regular las diferentes relaciones que surgen de esa actividad, denominándoselo en un principio como “el Nuevo Derecho”. Actualmente, el originario Nuevo Derecho se distingue claramente del Derecho Privado y del Derecho Público, dado que comprende a las vinculaciones creadas por el conjunto social. De ahí que el trabajo, fenómeno social por excelencia, es considerado en sus múltiples manifestaciones a través del denominado Derecho Social, que comprende a los fenómenos derivados del trabajo y también aquellos que emergen de la seguridad social. Una de sus manifestaciones es el Derecho del Trabajo, que abarca entre sus regulaciones el conjunto de las relaciones y actividades obreropatronales, es decir entre el trabajador y el empleador, como factores de producción. Asimismo, el trabajo considerado como fenómeno social, y que constituye la fuente del derecho de adquisición de la tierra en el
Al respecto consúltese: ROMERO SANDOVAL, Raúl. Derecho Civil. La Paz (Bolivia): Editorial Los Amigos del Libro, 1983. 13 ALVARADO, Alcides. Obra Citada. Pág. 38. Abog. Alan E. Vargas Lima alanvargas84@hotmail.com 10
ámbito rural, en virtud al principio de que “la tierra es de quien la trabaja”, da lugar a la formación del Derecho Agrario, teniendo en cuenta además que en la sociedad actual resulta inconcebible la existencia de grandes extensiones de tierra ociosa (latifundio). Finalmente, el denominado Derecho de la Seguridad Social, se encarga de precautelar y defender el capital humano, protegiendo principalmente la salud del trabajador y de su familia, extensible a toda la población laboral, y en este sentido se dedica a asegurar la continuidad de los medios de subsistencia del trabajador, cubriendo los seguros de enfermedad, riesgos profesionales, invalidez, enfermedad y/o muerte, además de las asignaciones familiares contempladas en el Régimen de Seguridad Social.14 1.5. Ubicación del Derecho Municipal. Definición. En base a lo señalado anteriormente, se debe hacer notar que tanto el Derecho Público como el Derecho Privado, se distinguen a su vez en Interno e Internacional, es decir que se trata del Derecho Público Interno cuando las relaciones que rige se dan al interior de un determinado Estado, y se trata de Derecho Público Internacional cuando las relaciones públicas reguladas son las que se establecen de Estado a Estado entre sí; así también el Derecho Privado Interno, es el que rige las relaciones privadas de los particulares dentro de un mismo país, y el Derecho Privado Internacional es el que rige las relaciones privadas que se desarrollan en distintos países o Estados. En este sentido, y para lograr la ubicación del Derecho Municipal en el conjunto de especializaciones múltiples del Derecho en el presente estudio, deberemos detenernos en el Derecho Público Interno, pudiendo considerarse en sentido amplio, que el Derecho Municipal es básicamente una rama del Derecho Público Interno que estudia el conjunto de normas jurídico administrativas de
ALVARADO, Alcides. Obra Citada. Pág. 41. alanvargas84@hotmail.com 11
carácter municipal, vale decir que ésta rama del Derecho estudia todo lo que se encuentra relacionado al Municipio.15 Para una mejor comprensión, podemos decir que el Derecho Municipal, es la rama del Derecho Público que estudia las normas que rigen el desenvolvimiento de la administración pública del municipio (considerado como fenómeno social, histórico, jurídico y político), indagando sus orígenes, su desarrollo actual y sus perspectivas de transformación, para lograr su consolidación institucional como instrumento para la preservación del control social y la participación ciudadana dentro del Estado Plurinacional de Bolivia. Conforme se ha podido ver, la ubicación del Derecho Municipal se encuentra en el Derecho Público Interno, considerando que el Derecho Municipal abarca entre sus temas de estudio, la evolución histórica y jurídica del Municipio como tal, analizando su importancia en relación con la Municipalidad y con el Gobierno Autónomo Municipal, cual es el encargado de llevar adelante las políticas de desarrollo humano a favor de los habitantes del Municipio, a través de la formulación de un determinado Plan de Desarrollo Municipal16 que establezca las directrices y ejes principales de la gestión pública a nivel local. 1.6. Fuentes del Derecho Municipal. “Fuente”, significa el principio, fundamento y origen de alguna cosa, y en el lenguaje corriente, es aquel lugar de donde fluye, por ejemplo, un manantial de agua. Extensivamente, el término fuente significa el lugar, hecho o acto que origina la aparición o nacimiento de alguna cosa o fenómeno; y en el caso del Derecho Municipal, sus fuentes se refieren a los orígenes desde los cuales se ha venido conformando
ESCOBAR, Constantino. Derecho Municipal. Pág. 31. En tanto que para Guillermo Cabanellas, el Derecho Municipal es “el conjunto de leyes, fueros y costumbres peculiares de las provincias, ciudades, villas o lugares, y más comúnmente el que rige la vida administrativa y general de los municipios en cuanto corporaciones y sus nexos con el respectivo vecindario”. Citado por Constantino ESCOBAR. Derecho Municipal. Pág. 31. 16 A manera de ejemplo se puede citar el Plan de Desarrollo Municipal de La Paz (JAYMA-PDM) que es un instrumento de planificación estratégica de mediano y largo plazo, siendo que constituye el resultado de una deliberación democrática entre múltiples actores sociales y políticos, permitiendo establecer una vinculación estrecha entre el Gobierno Municipal y la ciudadanía para responder efectivamente a las necesidades de los habitantes del municipio, concertando diferentes programas y proyectos estratégicos de desarrollo. Abog. Alan E. Vargas Lima alanvargas84@hotmail.com 12
esta disciplina, como un conjunto de conocimientos jurídicos referentes a la organización, conformación y desarrollo del Municipio como antecedente directo del Estado17. En este sentido, los textos de la materia generalmente señalan que las fuentes del Derecho Municipal, son las mismas establecidas para el Derecho en general; sin embargo -y según criterio del autor de estos apuntes-, debe entenderse que al ser el Derecho Municipal una rama específica del Derecho Público Interno, sus fuentes son diferentes a las comúnmente señaladas para la Derecho en cualquiera de sus ramas, con un orden y sentido distintos, conforme se podrá ver a continuación. a) La Constitución18.- Se constituye en la fuente por excelencia del Derecho en general, y del Derecho Municipal en particular, dado que, en cuanto es derecho positivo y vigente, constituye la base de todo Estado Constitucional y Democrático de Derecho (Estado Plurinacional, en el caso de Bolivia), y la razón de esta idea radica en el hecho de que el orden jurídico y político personificado en el Estado-, se halla constituido por una superestructura integrada por distintas normas jurídicas que se ordenan en diversos niveles, lo cual técnicamente significa la existencia de una jerarquía normativa (o “pirámide jurídica”) que es esencial en la estructura jurídica estatal, en cuya cima se encuentra la Constitución, ocupando una posición preferente, y
VALENCIA VEGA, Alipio. Obra Citada. Pág. 19. En resumen “la Constitución es la ley fundamental o superley conforme a la cual se organizan los poderes públicos, se regulan los derechos y libertades individuales y se limita la acción del poder público; es la expresión jurídica del régimen del Estado, sujeto a limitaciones en el ejercicio de sus poderes y se la concibe como el mejor sistema de garantías contra la arbitrariedad y el despotismo de los gobernantes”. (TRIGO, Ciro Félix. Obra Citada. Pág. 42). En otras palabras, la Constitución, es la Norma o Ley Fundamental de un país que determina básicamente la estructura jurídico-política del Estado, la forma o sistema de su gobierno y, los derechos, deberes y garantías de la población (Al respecto puede verse: DERMIZAKY, Pablo. Derecho Constitucional. Cuarta edición (actualizada). La Paz (Bolivia), 1998. Pág. 47). Por su parte, el Dr. José Antonio Rivera Santivañez (ex-Magistrado del Tribunal Constitucional de Bolivia) define a la Constitución como “el ordenamiento jurídico fundamental del Estado que consigna normas que regulan su estructura jurídico-política, determinando su forma de organización, definiendo el sistema de gobierno, los mecanismos de conformación de los Órganos de Poder, sus funciones y atribuciones, así como los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas.”. (RIVERA SANTIVAÑEZ, José Antonio. Reformas Constitucionales. Avances, debilidades y temas pendientes. Segunda Edición. Cochabamba (Bolivia): Editorial KIPUS, 1999. Pág. 3.)
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operando como una norma principal, directora y fundamentadora de todo el ordenamiento jurídico y político del Estado, calidad que es inherente a su naturaleza, y que se denomina supremacía constitucional19(consagrada por el artículo 410 de la NCPE), considerando que ambos conceptos constituyen el contenido principal de la Teoría Constitucional moderna, y que son aplicables al ámbito municipal, a efecto de establecer la situación y jerarquía normativa de las normas municipales. En este sentido, se debe considerar lo establecido por el citado artículo 410 constitucional, que en su parágrafo II señala: “(…) La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales: 1. Constitución Política del Estado; 2. Los tratados internacionales; 3. Las Leyes nacionales, los Estatutos autonómicos (departamentales), las Cartas Orgánicas (municipales) y el resto de la legislación departamental, municipal e indígena; 4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes”. Conforme se puede ver, una primera consecuencia de esta gradación jerárquica establecida por la misma Constitución, es que las Cartas Orgánicas, que son consideradas las leyes fundamentales de un Municipio, así como las Leyes Municipales que pueda emitir esta entidad territorial autónoma, tienen la misma jerarquía que los Estatutos Autonómicos, con un ámbito de aplicación preferente, frente a los Decretos Supremos, Reglamentos y cualquier otro tipo de Resoluciones Administrativas
El art. 228 de la Constitución reformada el año 2004, disponía textualmente lo siguiente: “La Constitución Política del Estado es la Ley Suprema del ordenamiento jurídico nacional. Los tribunales, jueces y autoridades la aplicarán con preferencia a las leyes, y éstas con preferencia a cualesquiera otras resoluciones”. La norma consignada en esta disposición constitucional proclamaba simultáneamente dos principios fundamentales: a) el principio de la supremacía constitucional, que consiste en que el orden jurídico y político del Estado está estructurado sobre la base del imperio de la Constitución que obliga por igual a todos, los gobernantes y gobernados; y b) el principio de la jerarquía normativa, que consiste en que la estructura jurídica de un Estado se basa en criterios de niveles jerárquicos que se establecen en función de sus órganos emisores, su importancia y el sentido funcional. Esto significa que dentro del ordenamiento jurídico del Estado, se ha construido una pirámide jurídica en la que el primer lugar (la cima) ocupa la Constitución como principio y fundamento de las demás normas jurídicas. (Al respecto puede verse la Sentencia Constitucional Nº 0019/2005, de 7 de marzo de 2005, disponible en la Página Web del Tribunal Constitucional de Bolivia; además del artículo 410 de la Nueva Constitución Política del Estado, 2009). alanvargas84@hotmail.com 14
emitidas por las entidades estatales, estando siempre supeditados todos ellos a la Ley Fundamental de nuestro país. b) Las Cartas Orgánicas Municipales.- Sobre éste aspecto, con carácter previo se debe hacer referencia a las competencias de las nuevas entidades territoriales autónomas (departamental, regional, municipal, indígena originaria campesina) constitucionalmente reconocidas. En este sentido, de acuerdo a la normas prevista por el artículo 297 de la nueva Constitución Política del Estado, se han definido cuatro modalidades de competencias: i) PRIVATIVAS, aquellas cuya legislación, reglamentación y ejecución no se transfiere ni delega, y están reservadas para el nivel de gobierno central del Estado; ii) EXCLUSIVAS, aquellas que corresponden a un nivel de gobierno sobre una determinada materia con facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva. iii) CONCURRENTES, aquellas en las que la legislación corresponde al nivel de gobierno central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva; y, iv) COMPARTIDAS, aquellas que se encuentran sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional y cuyo desarrollo corresponde a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza, al igual que su reglamentación y ejecución. Así definidas las competencias, éstas implican que cada Entidad Territorial Autónoma podrá: a) Legislar, reglamentar y ejecutar respecto a sus competencias exclusivas; b) Desarrollar legislativamente una Ley nacional, reglamentarla y ejecutarla respecto a las competencias compartidas; c) Reglamentar y ejecutar la ley nacional respecto a las competencias concurrentes, así como respecto a aquellas, que siendo competencias nacionales exclusivas, su reglamentación y/o ejecución le sean delegadas o transferidas por ley.
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En este sentido, la Nueva Constitución Política del Estado en su Capítulo dedicado a establecer la Autonomía Municipal, señala que “el gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde” (artículo 283), y en concordancia con esta previsión, el artículo 275 de la misma Constitución, dispone que cada órgano deliberativo de las entidades territoriales autónomas “elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad20, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción”. De ahí que la Ley Fundamental del Estado en su artículo 302, parágrafo I, prevé que “Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción: 1. Elaborar su Carta Orgánica Municipal de acuerdo a los procedimientos establecidos en esta Constitución y la Ley”. Asimismo, el artículo 271, parágrafo I, dispone que “La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas”. Sobre ésta base constitucional, se puede decir que la Carta Orgánica Municipal es una norma institucional básica del municipio, constituyéndose en la herramienta normativa que permite ejercer e implementar plenamente el régimen de descentralización político-administrativo con autonomías. En otras palabras, es el documento normativo que refleja la voluntad colectiva de los habitantes del municipio en forma democrática, con el objeto de guiar el camino para la realización de la cohesión social en torno a nuestra identidad intercultural,
Al respecto la Nueva Constitución Boliviana prevé: “Artículo 202. Son atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, además de las establecidas en la Constitución y la ley, conocer y resolver: 1. En única instancia, los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas Orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales (…)”. Abog. Alan E. Vargas Lima alanvargas84@hotmail.com 16
consolidando así la transformación y liderazgo de la ciudad. Por esta razón, su elaboración debe ser resultado de un proceso participativo que involucre y movilice a todos los sectores de la ciudadanía, ya que será el instrumento normativo que regirá la vida institucional, política, social, cultural y económica del Municipio y sus habitantes. c) Las Leyes21 Municipales.- Desde un punto de vista jurídico, la ley es aquella regla o norma que rige la conducta social de las personas en forma general y de modo obligatorio, siendo impuesta por autoridad cuya competencia es determinada por la misma sociedad, y que para su cumplimiento está acompañada de la coacción y la coerción. Ciertamente en las primeras etapas del desarrollo del Estado, las normas consuetudinarias, de generación espontánea en la sociedad (sin un legislador conocido) fueron consideradas dentro del ámbito de la potestad estatal, vale decir declaradas como producto de la voluntad estatal, siendo convertidas en expresión de esa voluntad mediante su dictación o formulación escrita; de ahí que, entre las normas que regulaban la conducta de la sociedad, surgieron aquellas referidas a la afirmación del Estado, su organización, sus potestades, sus miembros y las relaciones entre éstos, el reconocimiento de sus libertades, etc., por lo que, las Leyes en general constituyen también una fuente muy importante del Derecho Municipal22.
En sentido jurídico, y siguiendo la clásica y muy ilustrativa definición del tratadista Planiol, “puede definirse la ley como una regla social obligatoria, establecida con carácter permanente por la autoridad pública y sancionada por la fuerza”. Es una regla social obligatoria, porque se impone a todo el mundo, y su inobservancia es sancionada de diversos modos, según su materia. Es establecida por la autoridad pública, vale decir uno de los denominados Poderes del Estado, y en la mayor parte de los países, ésta facultad está conferida privativamente al Órgano Legislativo. Es sancionada por la fuerza pública, es decir que está dotada de coercibilidad, lo que la distingue de las normas morales, que si bien son obligatorias, no pueden ser impuestas por la fuerza. Se la establece con carácter permanente y general, vale decir que su vigencia o duración, se impone desde su publicación hasta su abrogación (o derogación), y se halla dirigida a la totalidad de los individuos, y no así sólo a determinadas personas. (Al respecto véase: ROMERO SANDOVAL, Raúl. Derecho Civil. Págs. 117-118.) 22 VALENCIA VEGA, Alipio. Manual de Derecho Constitucional. Pág. 15. Abog. Alan E. Vargas Lima alanvargas84@hotmail.com 17
Sin embargo de lo anterior, respecto a la importancia de la Ley en el ámbito municipal se debe considerar que la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, en su artículo 272 consagra la autonomía de las entidades territoriales del país, lo que implica la posibilidad de elección directa de sus autoridades, por parte de las ciudadanas y ciudadanos, así como la administración de sus propios recursos económicos, y principalmente el libre ejercicio de las facultades legislativas, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por parte de los órganos del Gobierno Autónomo (Departamental o Municipal) en el ámbito de su jurisdicción y competencia, a cuyo efecto, el artículo 283 de la misma Constitución boliviana prevé que el Gobierno Autónomo Municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias, y un órgano ejecutivo presidido por la Alcaldesa o el Alcalde. Por tanto, en el marco de la Nueva Constitución Política del Estado, los Gobiernos Autónomos Municipales actualmente se encuentran facultados para emitir Leyes Municipales Autonómicas en el ámbito de sus competencias exclusivas, de acuerdo a la Ley Nº 17 de fecha 24 de mayo de 2010, que establece el ejercicio de esta facultad legislativa por parte de las entidades territoriales autónomas, a través de los Concejos Municipales, pudiendo ejercer su atribución legislativa únicamente en el ámbito de dichas competencias constitucionalmente consagradas23.
El artículo 297, parágrafo I, numeral 2 de la Constitución, define a las competencias exclusivas como aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre determinada materia, las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, siendo que de manera complementaria el artículo 302 constitucional consigna expresamente las competencias exclusivas de los Gobiernos Municipales Autónomos. Así por ejemplo, y en el caso del Municipio de La Paz, se entienden por Leyes Municipales a aquellas normas aprobadas por el Concejo Municipal de La Paz y promulgadas por el (la) Alcalde(sa) Municipal de La Paz, cuya aplicación y cumplimiento son de carácter general y obligatorio en la jurisdicción del Municipio de La Paz, dentro del marco de las competencias establecidas por la Constitución Política del Estado y las Leyes del Estado Plurinacional de Bolivia, surtiendo efecto a partir de su publicación, salvo disposición contraria establecida en la misma Ley Autónoma Municipal. (Al respecto puede consultarse la Ordenanza Municipal G.A.M.L.P. Nº 488/2010 de fecha 19 de noviembre de 2010). Abog. Alan E. Vargas Lima alanvargas84@hotmail.com 18
d) Los Instrumentos Internacionales.- A diferencia de otras disciplinas, actualmente en todas las áreas del derecho se considera que los tratados y convenciones internacionales, especialmente aquellos que consagran los derechos humanos y que prevén los mecanismos necesarios para lograr su plena efectividad y cumplimiento, adquieren un carácter especial, dado que tienen un estructura y contenido muy particulares, constituyéndose en fuente imprescindible de estudio para el Derecho Municipal, a fin de preservar, resguardar y proteger los derechos humanos de los habitantes del Municipio24. En este sentido, los tratados (y/o convenciones) suscritos entre dos o más Estados, o entre éstos y los organismos internacionales como la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la Organización de Estados Americanos (OEA), etc., indudablemente desempeñan un papel de especial relevancia, máxime cuando existen crecientes y variados procesos de integración entre los países, así como la constante búsqueda de mecanismos más efectivos para asegurar la plena vigencia y protección de los derechos humanos, aunque en algunos casos, se requieren de leyes expresas para otorgar plena validez a los tratados dentro de un determinado Estado25.
Es de conocimiento general en nuestro país, que la normativa internacional en materia de derechos humanos, tiene un carácter de plena obligatoriedad en todo el territorio del Estado Plurinacional, sin embargo cabe destacar también la vigencia de normas municipales referentes a los Derechos Humanos de los habitantes del municipio, tal es el caso del Gobierno Municipal de La Paz, que mediante Ordenanza Municipal G.M.L.P. Nº 587/2004, dispuso aprobar la Declaración de los Derechos Humanos del Municipio de La Paz. Documento que puede consultarse en el Portal Web: www.lapaz.bo 25 “Ello justifica el inusitado debate que se ha desarrollado a la hora de las reformas constitucionales para incorporar alguna previsión expresa sobre los tratados, habiéndose asignado a los mismos desde jerarquía constitucional, pasando por un nivel superior a la ley y en otros casos se les ha otorgado nivel normativo similar que éstas. A manera de ejemplo puede citarse, que la Constitución de Argentina en el párrafo segundo del artículo 22, señala que la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Declaración Universal de los Derechos Humanos (y otros tratados expresamente citados) en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, y las Constituciones de Costa Rica y Honduras, establecen una jerarquía superior del tratado frente a la ley; y la Constitución de El Salvador afirma que los tratados constituyen leyes de la República” (ASBUN, Jorge. Obra Citada. Pág. 26). Al respecto puede verse también la ponencia: Jerarquía Constitucional de los Tratados Internacionales, que ha sido ampliamente analizada por la ex-Magistrada del Tribunal Constitucional de Bolivia, Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas, en el Seminario Internacional sobre Justicia Constitucional, cuyas memorias fueron recogidas en la publicación: V SEMINARIO INTERNACIONAL: Justicia Constitucional, (Sucre, 13 y 14 de septiembre de 2001). Memoria Nº 6. Sucre (Bolivia): Editorial Judicial, 2002. Págs. 53-78. Abog. Alan E. Vargas Lima alanvargas84@hotmail.com 19
c.1. Su tratamiento y valor jurídico en Bolivia.- De la revisión de los antecedentes constitucionales de nuestro país, se puede decir que la Constitución Política del Estado vigente desde 1967 -con las posteriores reformas efectuadas en los años 1994 y 2004-, no contenía entre sus normas, disposiciones expresas sobre éste aspecto, aunque sin embargo se debe hacer notar que los trámites en relación a la ratificación y puesta en vigencia de los tratados internacionales, se hallaban sujetos definitivamente a los idénticos trámites de aprobación de las leyes, vale decir que se requería su sanción por el “H. Congreso Nacional”, para su promulgación respectiva por parte del “Poder Ejecutivo”, lo que significa que era precisamente mediante una Ley de la República que el Congreso Nacional aprobaba los tratados o convenciones internacionales, para su posterior promulgación por el Presidente de la República, por lo cual obviamente de manera implícita tenían la misma jerarquía que una Ley ordinaria. Sin embargo en la actualidad, la Nueva Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia (NCPE), prevé entre sus disposiciones (Artículo 13, parágrafo IV), que “Los tratados y convenios internacionales ratificados por la Asamblea Legislativa Plurinacional, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los Estados de Excepción prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Constitución se interpretarán de conformidad con los Tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Bolivia”, y en complemento de lo anterior, también se ha dispuesto expresamente que “El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos” (Artículo 14, parágrafo III, NCPE), de lo cual se puede inferir que el nuevo Estado Plurinacional de Bolivia, a través de la Constitución ha decidido seguir la tendencia de otorgar una jerarquía especial con aplicación
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preferencial a los tratados y/o convenciones internacionales que consagran derechos humanos a favor de los ciudadanos26. c.2. Los Derechos Humanos en el ámbito municipal.- Con carácter previo se debe precisar que la Municipalidad es una entidad pública estatal que fue creada para atender las necesidades de una comunidad asentada en un territorio determinado denominado Municipio, y que es parte del Estado y del país, como expresión parcial, geográfica y social. Esto significa que la Municipalidad es un servicio público, territorialmente descentralizado y su existencia se debe a la necesidad que tiene el Estado de acercarse a la población en general. En este sentido, la Ley Nº 2028 de Municipalidades (1999) señala que la Municipalidad es una entidad pública y autónoma, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que representa institucionalmente al Municipio, formando parte del Estado Plurinacional de Bolivia, habiéndose instituido para contribuir a la realización de sus fines. De ahí que, la obligación primordial que tiene el Estado de respetar, proteger y satisfacer los Derechos Humanos de los ciudadanos y habitantes, es también tarea de todas las municipalidades que son parte de éste, sobre todo por su mayor nivel de proximidad con la población, siendo que conocen mejor sus problemas cotidianos y urgentes, siendo potencialmente capaces de buscar las mejores soluciones a las necesidades colectivas del municipio. Por tanto, la Municipalidad debe contribuir a satisfacer las necesidades de la comunidad, garantizando la vigencia de los Derechos Humanos, la integración y participación de la población en la planificación y el desarrollo humano sostenible del municipio27.
Un análisis crítico sobre la Nueva Constitución Boliviana puede encontrarse en: RIVERA SANTIVAÑEZ, José Antonio. Hacia Una Nueva Constitución. Luces y Sombras del Proyecto modificado por el Parlamento. Cochabamba (Bolivia): FUNDACIÓN KONRAD ADENAUER, FUNDAPPAC y Oficina Jurídica para la Mujer, 2008. 27 El desarrollo humano en el ámbito municipal, es un proceso por el cual la Municipalidad y el Gobierno Municipal, en el marco de sus competencias, mejoran las condiciones de vida de las personas a través de la Abog. Alan E. Vargas Lima alanvargas84@hotmail.com 21
Las y los servidores públicos de todos los niveles de la administración pública (nacional, departamental y/o municipal) actúan en representación del Estado mientras ejercen sus funciones, por tanto el respeto y vigencia de los derechos humanos, debe ser garantizado y protegido por todos los servidores públicos en general. Al respecto se debe considerar que en las sociedades democráticas, ser parte de la población nacional conlleva ciertos derechos y obligaciones en varios ámbitos, uno de los cuales es el respeto a los derechos humanos, y ésta obligación, en el caso de los servidores públicos municipales, se ve reforzada, al ser los mismos responsables de la protección de esos derechos. En este sentido, las y los servidores públicos municipales, como garantes de los derechos humanos, tienen las siguientes obligaciones inherentes a sus funciones: brindar a las y los usuarios, un trato igualitario, con calidad, calidez y sin discriminación; brindar atención necesaria, oportuna y eficiente, para satisfacer las necesidades de los usuarios; defender y proteger los derechos de toda la población, y en especial de los niños, niñas y adolescentes, así como de las mujeres, personas con discapacidad, adultas y adultos mayores, pueblos indígenas y otros sectores vulnerables. e) La Jurisprudencia.- La palabra “Jurisprudencia”, de manera general se refiere a aquella doctrina sentada por los máximos tribunales de justicia en sus decisiones, por cuya razón debe ser entendida como una fuente principal del Derecho. En otras palabras, los fallos y sentencias emitidas de manera uniforme y constante por los jueces y tribunales supremos (de última instancia) forman la jurisprudencia, cuyas orientaciones sirven de base para legislar y para administrar justicia. En concordancia con lo anterior, Jorge Asbún señala que los Tribunales Superiores de Justicia, comúnmente denominados Cortes Supremas o
creación o mejoramiento de bienes y servicios para cubrir sus necesidades básicas y complementarias. Asimismo, se refiere a la creación de un entorno en el que se respeten los derechos humanos de todas las personas sin ninguna forma de discriminación. (DEFENSOR DEL PUEBLO. Derechos Humanos, un reto para los Municipios. Cartilla para servidores públicos municipales. La Paz, Octubre de 2007. Pág. 18). Abog. Alan E. Vargas Lima alanvargas84@hotmail.com 22
Tribunales Supremos de Justicia, aplican las leyes a los casos concretos que son sometidos a su conocimiento, en el marco de sus competencias, resolviéndolos a través de fallos o sentencias, que cuando contienen un entendimiento invariable y uniforme, reciben la denominación de Jurisprudencia. Vale decir que los tribunales, al resolver los procesos que les corresponde conocer, fijan el sentido de las normas y, en consecuencia, estos entendimientos pasan a constituirse en directrices para el resto de los administradores de justicia28. Ahora bien, la jurisprudencia es emitida en distintas materias, sin embargo existe un tipo muy peculiar de jurisprudencia que por las características de su contenido, tiene ciertos efectos vinculantes y obligatorios en su aplicación, dado que emanan del máximo órgano contralor de la constitucionalidad, y que se denomina específicamente “jurisprudencia constitucional”. Al respecto, es útil precisar de manera general, que la jurisprudencia constitucional es la doctrina que establece el Tribunal Constitucional, como máximo guardián y supremo intérprete de la Constitución, al interpretar y aplicar la Ley Fundamental, así como las leyes, desde y conforme a la Constitución, al resolver un caso concreto, creando ciertas sub-reglas a partir de la extracción de las normas implícitas contenidas en la Constitución, o de la integración de las normas del bloque de constitucionalidad29.
El ordenamiento jurídico civil aplicable en la jurisdicción ordinaria, en referencia a la cosa juzgada, establece la regla de la relatividad de las sentencias, es decir que la misma no surte efectos sino entre las mismas partes, y no dañan ni aprovechan a terceros; y por su parte el procedimiento civil determina que ningún juez puede excusarse de fallar en las causas sometidas a su juzgamiento, bajo pretexto de falta, oscuridad e insuficiencia de la ley, debiendo siempre pronunciar sentencia según los principios generales del Derecho, la equidad que nace del ordenamiento jurídico del Estado, o en su caso aplicando por analogía las disposiciones que comprenden casos semejantes al hecho particular que ocurra. Al respecto, Romero Sandoval expresa: “frente a todas estas disposiciones ¿puede hablarse de la jurisprudencia como fuente del Derecho?. Sí, porque el Juez al aplicar una norma general (la ley) crea otra norma jurídica individualizada (la sentencia); por otra parte, los casos particulares fallados por los jueces, cuando adquieren cierta uniformidad, pierden su sentido de casos aislados, desaparecen las personas de los litigantes y se crea para casos iguales o semejantes una doctrina generalizada, aplicable a los casos restantes que tuviera que conocer el juzgador”, denominada Jurisprudencia. (ROMERO SANDOVAL, Raúl. Obra Citada. Pág. 126). 29 “En definitiva, se podría decir que la jurisprudencia constitucional es una parte de la sentencia emitida por el Tribunal o Corte Constitucional, donde se concreta el alcance de una disposición constitucional, es decir donde se explicita qué es aquello que la Constitución prohíbe, permite, ordena o habilita para un tipo Abog. Alan E. Vargas Lima alanvargas84@hotmail.com 23
f) La Historia.- Puede entenderse como aquel conocimiento de los hechos y acontecimientos importantes ocurridos a un determinado pueblo o agrupación humana, que no solamente abarca su aspecto anecdótico o superficial, sino que fundamentalmente trata de alcanzar la profundidad de sus causas para fijar con mayor certeza y claridad, sus posteriores consecuencias30. En otras palabras, la historia no consiste en una simple narración de sucesos, sino que es una ciencia que tiene por objetivo la investigación y el conocimiento de los hechos trascendentales ocurridos en el pasado, para analizarlos en sus diferentes aspectos. Por consiguiente, a través de la historia se pretende investigar y conocer los orígenes y la forma de desarrollo de los grupos sociales, y precisar cuándo éstos se elevaron a la categoría de Estados31, explicando sus formas de constitución y organización primitiva a través de comunas o municipios, situándose por ello como una fuente imprescindible del Derecho Municipal. g) La Costumbre.- Se debe entender por costumbre a un conjunto de hábitos generalizados no solamente en un mismo individuo, sino en una sociedad32. Y al respecto se debe agregar que la convivencia social de los grupos humanos ha determinado el establecimiento de relaciones de diversa índole entre sus componentes, y estas relaciones son las que presiden la afirmación de costumbres generales que, en ciertos casos, adquieren carácter de normas,
concreto de supuesto de hecho, a partir de una de sus indeterminadas y generales cláusulas” (RIVERA SANTIVAÑEZ, José Antonio. Temas de Derecho Procesal Constitucional. Cochabamba (Bolivia): Grupo Editorial KIPUS, 2007. Págs. 281-282). Cabe hacer notar que en el sistema constitucional boliviano, la jurisprudencia constitucional está dotada de fuerza vinculante, dispuesta según la norma prevista por el artículos 8 de la nueva Ley Nº 27 del Tribunal Constitucional Plurinacional de fecha 6 de julio de 2010, que dispone expresamente: “Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario ulterior alguno”. 30 VALENCIA VEGA, Alipio. Manual de Derecho Constitucional. Pág. 14. 31 VALENCIA VEGA, Alipio. Desarrollo del Constitucionalismo. Págs. 19-20. 32 “El hábito es la repetición de determinados actos (en forma individual). El hábito que se divulga en una sociedad, generalizándose entre sus miembros y adquiriendo con el tiempo una fuerza compulsiva de imposición, es lo que forma la costumbre jurídica. El conjunto de estas costumbres jurídicas es lo que llega a constituir el Derecho Consuetudinario.” (VALENCIA VEGA, Alipio. Manual de Derecho Constitucional. Pág. 15). Abog. Alan E. Vargas Lima alanvargas84@hotmail.com 24
por decisión del mismo grupo, mismas que cuando surge el Estado, conformaron el Derecho Consuetudinario. En este Derecho Consuetudinario, sobresalen las normas impuestas por la costumbre, relativas al funcionamiento, organización y desarrollo del Estado, así por ejemplo las asambleas públicas de ciudadanos, o la reunión del Consejo de los quinientos ancianos de la ciudad, que son una muestra de la actividad pública estatal en la Grecia antigua, no extrajeron su existencia de leyes escritas, sino que procedieron de las costumbres creadas por los grupos sociales33. De ahí que se considera que la costumbre se constituye en una de las fuentes importantes del Derecho Municipal. h) La Doctrina.- Generalmente se llama doctrina al conjunto de opiniones autorizadas de los tratadistas, catedráticos (juristas), magistrados, parlamentarios y estadistas, acerca de cualesquiera cuestiones34, porque sus enfoques analíticos, examinan exhaustivamente los asuntos y temas municipales, y en este sentido la doctrina referida al análisis de los problemas, virtudes y deficiencias de la Administración Pública Municipal, de los Municipios y de los Gobiernos Autónomos Municipales existentes en diversos Estados, conforma la doctrina municipal, misma que también se constituye en una de las fuentes indispensables de consulta para el mejor desarrollo de esta rama del Derecho. 1.7. Relaciones del Derecho Municipal con otras ramas del Derecho Público. En razón de ser, el Derecho Municipal, una especialización de la ciencia del Derecho, mantiene inevitablemente relaciones estrechas con todas las demás especialidades, debiendo resaltarse que sus relaciones más importantes se dan con el Derecho Público, entre cuyas ramas se encuentra el Derecho Administrativo, con el
VALENCIA VEGA, Alipio. Desarrollo del Constitucionalismo. Pág. 19. VALENCIA VEGA, Alipio. Manual de Derecho Constitucional. Pág. 16. Al respecto, García Maynez expresa: “Se da el nombre de doctrina a los estudios de carácter científico que los juristas realizan acerca del Derecho, ya sea con el propósito puramente teórico de sistematización de sus preceptos, ya con la finalidad de interpretar sus normas y señalar las reglas de su aplicación” (ASBUN, Jorge. Obra Citada. Pág. 30). alanvargas84@hotmail.com 25
cual se relaciona en forma relevante al ser un desprendimiento del mismo, por lo que sus fundamentos radican en dicha especialidad, considerando que el Derecho Administrativo le proporciona los principios fundamentales para el manejo y cuidado de los recursos y fondos públicos, así como para la organización, desarrollo y mantenimiento en la prestación de los servicios públicos en el municipio, estableciendo inclusive las diferentes clases de responsabilidades que pueden surgir ante la posible administración inadecuada de dichos recursos públicos por parte de las autoridades municipales, así como por parte de los servidores públicos municipales en el ejercicio de sus funciones; en otras palabras, la fuente de donde emanan las normas principales que rigen la actividad de la Administración Pública del Municipio, se encuentra en esta rama del Derecho. Además de lo anterior, también son constantes las relaciones entre el Derecho Municipal y el Derecho Penal, en razón de que en esta rama del derecho se encuentran los principios básicos que rigen la acción punitiva del Estado, así como también señala los lineamientos generales respecto a las posibles conductas delictivas en que podrían incurrir los servidores públicos municipales durante el ejercicio de sus funciones, ante la posible contravención de la Ley Penal. Asimismo, existe una muy particular relación del Derecho Municipal con el Derecho Tributario, considerando que el Gobierno Autónomo Municipal posee en su estructura organizacional, una instancia denominada Unidad Especial de
Recaudaciones, cuya razón de ser consiste precisamente en administrar el Sistema Tributario Municipal de acuerdo a los objetivos y políticas definidos por el Gobierno Municipal, generando normativa específica, orientando y facilitando su correcta aplicación en las obligaciones tributarias de los contribuyentes, optimizando las recaudaciones de recursos públicos tributarios y no tributarios de acuerdo a la Ley Nº 2492 que aprueba el Código Tributario, así como la ejecución de planes de recuperación de mora impositiva por la vía coactiva, teniendo inclusive entre sus funciones específicas, intervenir en las demandas y recursos contra los
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actos de la administración tributaria según lo dispuesto en el Código Tributario y disposiciones legales vigentes. Por otro lado, idénticamente se evidencia constantemente su relación con el Derecho Procesal, ya que todos los derechos inherentes a las personas, cuya vulneración y posterior reclamo por la víctima provocara la acción de la justicia, están precisamente inscritos dentro de los aspectos objeto de estudio del Derecho Procesal Administrativo, mismo que se halla materializado en nuestro país a través de la vigencia de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, que tiene por objeto establecer las normas que regulan la actividad administrativa y el procedimiento administrativo aplicable en el sector público, a fin de hacer efectivo el ejercicio del derecho de petición ante la Administración Pública, regulando asimismo la impugnación de actuaciones administrativas que afecten derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados; en otras palabras establece las líneas directrices que se deben seguir para lograr el resguardo y efectiva protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de los administrados frente a los poderes de la administración pública municipal.
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