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Timestamp: 2017-10-17 22:41:41
Document Index: 11706711

Matched Legal Cases: ['§ 101', '§ 47', '§ 101', '§ 101', '§ 22', 'Art. 7', '§ 47', '§ 101', '§ 21', '§ 101', '§ 3', '§ 101', '§ 2', '§ 101', '§ 47', '§ 24', '§ 6', '§ 24', 'Art. 20', 'Art. 28', 'Art. 19', '§ 47']

Bundesverwaltungsgericht | Entscheidung | BVerwG 5 CN 1.03
BVerwG 5 CN 1.03 [ ECLI:DE:BVerwG:2004:251104U5CN1.03.0 ]
Zitiervorschlag: BVerwG, Urteil vom 25.11.2004 - 5 CN 1.03 [ECLI:DE:BVerwG:2004:251104U5CN1.03.0]
BSHG § 101a
VwGO § 47 Abs. 1 Nr. 2
Verwaltungsvorschriften mit Außenwirkung gegenüber Dritten; Bekanntgabe von Verwaltungsvorschriften; Normenkontrolle, abstrakte - von Verwaltungsvorschriften; Pauschalierung einmaliger Leistungen.; Außenwirkung; Bekanntgabe; Dritter; einmalige Leistung; Hilfe zum Lebensunterhalt; Modellvorhaben; München; Nichtigkeit; Normenkontrolle; Pauschale; Pauschalierung; Publikation; Rechtsvorschrift; Sozialhilfe; Sozialhilfeleistung; Verwaltungsvorschrift; Veröffentlichung
Parallelentscheidung: BVerwG, Urteil vom 25.11.2004, 5 CN 2/03.
BVerwG 5 CN 1.03
VGH München - 15.05.2003 - AZ: VGH 12 N 02.1480 -
Bayerischer VGH München - 15.05.2003 - AZ: VGH 12 N 02.1480
In der Normenkontrollsache hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. S ä c k e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht S c h m i d t , Dr. R o t h k e g e l ,
Die Ausführungsbestimmungen hätten auf der Grundlage der Experimentierklausel des § 101a BSHG und der Verordnung der Bayerischen Staatsregierung zur Durchführung von Modellvorhaben zur Pauschalierung der Sozialhilfe vom 10. Januar 2000 - PauschVO - (GVBl S. 21) in der Form der allgemeinen Verwaltungsvorschriften erlassen werden dürfen. § 101a BSHG verlange nicht den Erlass förmlicher, im Amtsblatt verkündeter Rechtsverordnungen oder Satzungen. Auf dem Gebiet des Sozialrechts gehe der Gesetzgeber vielmehr davon aus, dass auch abstrakt-generelle Regelungen mit Außenwirkung in Form allgemeiner Verwaltungsvorschriften erlassen werden könnten. So sei das Formerfordernis des § 22 Abs. 2 Satz 1 BSHG, die Festsetzung der Regelsätze durch Rechtsverordnung der Landesregierungen, erst durch Art. 7 Nr. 7 des Gesetzes zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms - FKPG - vom 23. Juni 1993 (BGBl I S. 944) eingeführt worden. Bis dahin hätten Regelsätze durch Runderlass, also durch allgemeine Verwaltungsvorschriften, als andere im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zulässig erlassen werden können. Gleiches gelte für die hier strittigen Verwaltungsvorschriften für einmalige Leistungen.
Leistungspauschalen für den Lebensunterhalt dürften aufgrund von § 101a Satz 2 BSHG auch außerhalb des Katalogs des § 21 Abs. 1a BSHG durch Rechtsverordnung der Länder - hier die Verordnung der Bayerischen Staatsregierung - vorgesehen werden.
Die Ausführungsbestimmungen entsprächen dem "Bestimmtheitsgrundsatz". Sie genügten den Anforderungen nach § 101a BSHG, § 3 Abs. 1 Satz 3 PauschVO, indem sie die durch einen Pauschalbetrag gedeckten Bedarfe beschrieben und von den Bedarfen, die damit nicht gedeckt werden sollten, abgrenzten.
Schließlich seien die Ausführungsbestimmungen nicht deshalb nichtig, weil die von ihnen erfassten Hilfeempfänger zwangsweise zu dem Modellvorhaben herangezogen würden. Die "Zwangsteilnahme" sei mit den gesetzlichen Vorgaben nach § 101a Satz 6 BSHG i.V.m. § 2 Abs. 1 PauschVO vereinbar und beruhe letztlich auf ihnen.
Ausgehend von der Ermächtigung in § 101a BSHG i.V.m. der bayerischen Verordnung zur Durchführung von Modellvorhaben zur Pauschalierung der Sozialhilfe - PauschVO - vom 10. Januar 2000 (BayGVBl S. 21) ist Regelungsgegenstand der Ausführungsbestimmungen, ob und gegebenenfalls inwieweit für bestimmte Bedarfe der Hilfe zum Lebensunterhalt statt einmaliger Leistungen monatliche Pauschalen gewährt werden. Diese Regelungen hat die Antragsgegnerin nicht als Rechtsverordnung oder Satzung, sondern als Verwaltungsvorschrift getroffen.
Über den Antrag der Antragstellerin vom März 2002, ihr eine Bekleidungspauschale - vor April 2002 gewährte die Antragsgegnerin halbjährlich Bekleidungspauschalen - zu gewähren, hat die Antragsgegnerin mittelbar insoweit ablehnend entschieden, als sie Sozialhilfe ab April 2002 nach Maßgabe der Ausführungsbestimmungen nur noch pauschaliert geleistet hat. Die Antragstellerin macht geltend, dass sie bei der Ungültigkeit der Ausführungsbestimmungen besser dastünde. Sind die Ausführungsbestimmungen der Antragsgegnerin ungültig, kann ihr noch ein Anspruch auf Bekleidung zustehen. Setzte für diesen Fall die Antragsgegnerin ihre bis zum Beginn des Modellvorhabens geübte Praxis halbjährlicher Bekleidungspauschalen fort, könnte ein fortbestehender Bedarf in einer Differenz zwischen der bisher halbjährlichen Bekleidungspauschale und den Bekleidungsanteilen in den Pauschalen für April bis September 2002 bestehen. Setzte die Antragsgegnerin für den Fall der Ungültigkeit der Ausführungsbestimmungen ihre bis zum Beginn des Modellvorhabens geübte Praxis halbjährlicher Bekleidungspauschalen dagegen nicht fort, könnte ein fortbestehender Bedarf darin bestehen, dass sich die Antragstellerin damals erforderliche Bekleidung unter Rückgriff auf ihr Schonvermögen oder mit Hilfe Dritter selbst beschaffen musste. Für die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO genügt die Möglichkeit der Rechtsverletzung. Ihr steht nicht entgegen, dass am 1. Januar 2005 das Zwölfte Buch Sozialgesetzbuch in Kraft tritt und sich die Ausführungsbestimmungen der Antragsgegnerin ohnehin Geltung nur bis zum 31. Dezember 2004 beimessen. Denn die von der Antragstellerin geltend gemachte Rechtsverletzung betrifft die Zeit bis Februar 2003 (vgl. BVerwGE 68, 12).
Im vorliegenden Verfahren ist nicht zu entscheiden, unter welchen Voraussetzungen allgemeine Verwaltungsvorschriften für ihre Wirksamkeit der Verkündung in einem dafür vorgesehenen Publikationsorgan auch dann bedürfen, wenn diese nicht ausdrücklich vorgeschrieben ist; soweit das Bundesverwaltungsgericht zu einer unmittelbar nur verwaltungsintern bindenden und steuernden ermessenslenkenden Verwaltungsvorschrift, die allenfalls mittelbar eine anspruchsbegründende Außenwirkung zu begründen vermöge, dahin erkannt hat, dass sie für ihre Wirksamkeit über die Bekanntgabe an die behördlichen Adressaten hinaus keiner Veröffentlichung bedürfe (vgl. BVerwGE 104, 220 <224 ff.>), ist dies auf die Ausführungsbestimmungen der Antragsgegnerin nicht zu übertragen, denen unmittelbare Außenwirkung auch gegenüber den Hilfeempfängern zukommt. Für diese Ausführungsbestimmungen hat der Verwaltungsgerichtshof zu Recht angenommen, dass es rechtsstaatlich geboten ist, sie so bekannt zu geben, dass die davon Betroffenen Kenntnis von deren Inhalt nehmen können. So hat das Bundesverfassungsgericht die Bekanntmachung einer Strafgefangene bindenden Verwaltungsvorschrift an jeden, den es angeht, verlangt (BVerfGE 40, 237 <252 f., 255>) und hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass eine Verwaltungsanweisung, die nicht nur nach innen mit Bindungswirkung für ihre Beamten, sondern auch nach außen mit Wirkung gegenüber Dritten in Form einer Ausschreibung den Kreis der Begünstigten benennt, bekannt gemacht werden muss, soweit sie sich nach außen wendet (BVerwGE 35, 159 <162>). Auch das Schrifttum verlangt die Publikation von Verwaltungsvorschriften mit unmittelbarer Außenwirkung gegenüber Dritten (Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Auflage 2004, § 24 Rn. 36 <sie sei allerdings nicht Wirksamkeitsvoraussetzung>; Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz, 1968, S. 462 ff.; derselbe in Erichsen/Ehlers, AllgVerwR, 12. Auflage 2002, § 6 Rn. 57; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Band I, 11. Auflage 1999, § 24 IV Rn. 19; Wittling, Die Publikation der Rechtsnormen einschließlich der Verwaltungsvorschriften, Baden-Baden 1991, S. 165 ff.; Gusy, Die Pflicht zur Veröffentlichung von Verwaltungsvorschriften, DVBl 1979, 720 <724>; Hill, Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften, NVwZ 1989, 401 <408>). Die Publikationspflicht für Verwaltungsvorschriften mit unmittelbarer Außenwirkung für Dritte ist im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) sowie in der Garantie effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) begründet. Ihr entspricht bei Erfolg der Normenkontrolle die Pflicht, die Entscheidungsformel ebenso zu veröffentlichen, wie die Rechtsvorschrift bekannt zu machen wäre (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Dr. Säcker
Dr. Rothkegel