Source: http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20070911_1bvr227005.html
Timestamp: 2017-06-24 10:27:16
Document Index: 304439469

Matched Legal Cases: ['Art. 5', '§ 3', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 3', '§ 13', '§ 5', '§ 7', '§ 5', '§ 7', 'Art. 6', 'Art. 6', '§ 8', '§ 8', 'Art. 6', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 1', 'Art. 6', '§ 1', '§ 1', '§ 3', 'Art. 6', '§ 3', '§ 19', 'Art. 6', 'Art. 6', '§ 7', '§ 8', '§ 10', '§ 9', '§ 9', 'Art. 6', 'Art. 6', '§ 9', 'Art. 5', 'Art. 6', 'Art. 5', 'Art. 2', 'Art. 6', '§ 7', '§ 7', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 31', '§ 52', 'Art. 6', 'Art. 5', 'Art. 6', '§ 7', '§ 6', 'Art. 6', '§ 3', 'Art. 34', 'EGMR', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6', '§ 7', 'Art. 6', '§ 3', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 5', 'Art. 5', 'EGMR', 'EuG', '§ 43', '§ 69', 'Art. 5', '§ 2', '§ 5', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', '§ 4', '§ 2', '§ 4', '§ 4', '§ 14', '§ 3', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 14', '§ 7', 'Art. 20', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', 'Art. 6', 'Art. 5', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6', '§ 52', '§ 7', '§ 7', '§ 6', 'Art. 5', '§ 9', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6', '§ 8', 'Art. 6', '§ 3', '§ 3', '§ 3', 'Art. 6', '§ 3', '§ 3', '§ 3', 'Art. 6', 'Art. 5', '§ 3', 'Art. 5', '§ 34']

Urteil vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05
L e i t s ä t z e zum Urteil des Ersten Senats vom 11. September
2007 - 1 BvR 2270/05 - - 1 BvR 809/06 - - 1 BvR 830/06 - Die vom Bundesverfassungsgericht
aufgestellten Anforderungen an die gesetzliche
Ausgestaltung der Rundfunkordnung zur Sicherung der
Rundfunkfreiheit im Sinne des Art. 5 Abs. 1
Satz 2 GG sind durch die Entwicklung von
Kommunikationstechnologie und Medienmärkten nicht
Zu der Befugnis des Gesetzgebers, bei der
Festsetzung der Rundfunkgebühr von dem Gebührenvorschlag
der Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des
Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) abzuweichen.
§ 3 Abs. 1 Satz 2 des
Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrages ist bei
verfassungskonformer Auslegung verfassungsrechtlich nicht
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT - 1 BvR 2270/05 - - 1 BvR 809/06 - - 1 BvR 830/06 - Verkündet am 11. September 2007 Andrick Regierungshauptsekretärin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle Im Namen des Volkes In dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden I. 1. des Bayerischen Rundfunks, Anstalt des öffentlichen Rechts, vertreten durch den Intendanten Prof. Dr. G., Rundfunkplatz 1, 80335 München, 2. des Hessischen Rundfunks, Anstalt des öffentlichen Rechts, vertreten durch den Intendanten Dr. R., Bertramstraße 8, 60320 Frankfurt, 3. des Norddeutschen Rundfunks, Anstalt des öffentlichen Rechts, vertreten durch den Intendanten Prof. P., Rothenbaumchaussee 132–134, 20149 Hamburg, 4. des Mitteldeutschen Rundfunks, Anstalt des öffentlichen Rechts, vertreten durch den Intendanten Prof. Dr. R., Kantstraße 71–73, 04275 Leipzig, 5. des Rundfunk Berlin-Brandenburg, Anstalt des öffentlichen Rechts, vertreten durch die Intendantin R., Masurenallee 8-14, 14057 Berlin, 6. des Radio Bremen, Anstalt des öffentlichen Rechts, vertreten durch den Intendanten Dr. G., Bürgermeister-Spitta-Allee 45, 28329 Bremen, 7. des Saarländischen Rundfunks, Anstalt des öffentlichen Rechts, vertreten durch den Intendanten R., Halberg, 66100 Saarbrücken, 8. des Südwestrundfunks, Anstalt des öffentlichen Rechts, vertreten durch den Intendanten B., Neckarstraße 230, 70190 Stuttgart, 9. des Westdeutschen Rundfunks, Anstalt des öffentlichen Rechts, vertreten durch die Intendantin P., Appellhofplatz 1, 50667 Köln - Bevollmächtigter:
Prof. Dr. Fritz Ossenbühl, Im Wingert 12, 53340 Meckenheim –
gegen Artikel 6
Nummer 2 Buchstabe a und Nummer 4 des Achten
Staatsvertrages zur Änderung rundfunkrechtlicher
Staatsverträge (Achter Rundfunkänderungsstaatsvertrag)
vom 8. bis 15. Oktober 2004 in Verbindung mit den
Zustimmungsgesetzen und Zustimmungsbeschlüssen der
Länder - 1 BvR 2270/05 -, II. des Zweiten Deutschen Fernsehen (ZDF), Anstalt des öffentlichen Rechts, vertreten durch den Intendanten S., ZDF-Straße 1, 55100 Mainz, - Bevollmächtigter:
Prof. Dr. Gunnar Folke Schuppert, Kaiserdamm 28, 14057 Berlin -
gegen Artikel 6 Nummer 2
Buchstabe a und Nummer 4 des Achten Staatsvertrages zur
Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge (Achter
Rundfunkänderungsstaatsvertrag) vom 8. bis 15. Oktober
2004 in Verbindung mit den Zustimmungsgesetzen und
Zustimmungsbeschlüssen der Länder - 1 BvR 809/06 -, III. des Deutschlandradios, Körperschaft des
öffentlichen Rechts, vertreten durch den Intendanten Prof. E., Raderberggürtel 40, 50968 Köln, - Bevollmächtigte:
Rechtsanwälte Redeker Sellner Dahs & Widmaier, Mozartstraße 4-10, 53115 Bonn -
Zustimmungsbeschlüssen der Länder - 1 BvR 830/06 - hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat – unter Mitwirkung des Präsidenten Papier, des Richters Steiner, der Richterin Hohmann-Dennhardt und der Richter Hoffmann-Riem, Bryde, Gaier, Eichberger, Schluckebier aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 2. Mai
2007 durch Urteil für Recht erkannt: Die Zustimmungsgesetze und
Zustimmungsbeschlüsse der Länder zu Artikel 6
Nummer 4 des Achten Staatsvertrages zur Änderung
rundfunkrechtlicher Staatsverträge (Achter
Rundfunkänderungsstaatsvertrag) sind mit dem Grundrecht der
Rundfunkfreiheit aus Artikel 5 Absatz 1
Satz 2 des Grundgesetzes unvereinbar. Im Übrigen werden die Verfassungsbeschwerden
zurückgewiesen. Die Länder haben den Beschwerdeführern zwei
Drittel der notwendigen Auslagen zu erstatten. Gründe: A. I. 1 1. Das Verfahren zur Festsetzung der
Rundfunkgebühr wurde aufgrund des Urteils des
Bundesverfassungsgerichts vom 22. Februar 1994 (BVerfGE
90, 60; im Folgenden: Gebührenurteil) neu geregelt und auf
eine gesetzliche Grundlage gestellt (zur Entwicklung bis zum
Gebührenurteil vgl. BVerfGE 90, 60 <62-64, 66-68>). Der
Dritte Rundfunkänderungsstaatsvertrag, der die Regelungen zur
Umsetzung der Vorgaben des Gebührenurteils enthielt, wurde
vom 26. August bis 11. September 1996 unterzeichnet
und trat am 1. Januar 1997 in Kraft (veröffentlicht
unter anderem in: GBl.BW 1996, S. 753). 2 Die Rundfunkgebühr wird seitdem in einem
dreistufigen Verfahren festgesetzt. Auf der ersten Stufe
melden die Rundfunkanstalten auf der Grundlage ihrer
Programmentscheidungen ihren Finanzbedarf an
(Bedarfsanmeldung). Auf der zweiten Stufe prüft die
Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs
der Rundfunkanstalten (im Folgenden: KEF) als ein aus
Sachverständigen zusammengesetztes unabhängiges Gremium, ob
sich die Programmentscheidungen im Rahmen des
Rundfunkauftrages halten und ob der daraus abgeleitete
Finanzbedarf im Einklang mit den Grundsätzen der
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden ist
(Überprüfung der Bedarfsanmeldung). Die Kommission erstattet
den Landesregierungen mindestens alle zwei Jahre einen
Bericht, in welchem sie die Finanzlage der Rundfunkanstalten
darlegt und dazu Stellung nimmt, ob, wann und in welcher Höhe
die Rundfunkgebühr neu festgesetzt werden sollte. In der
Praxis hat sich ein Verfahren herausgebildet, bei welchem die
Kommission alle vier Jahre einen Gebührenbericht und zwei
Jahre nach dem Gebührenbericht einen Zwischenbericht
erstattet. Auf der dritten Stufe setzen die Länder die
Gebühren fest (Gebührenfestsetzung). 3 2. Die §§ 1 bis 7 des
Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags (RFinStV) lauten in der
Fassung des Sechsten Rundfunkänderungsstaatsvertrags (GBl.BW
2002, S. 207), in der sie bei der hier angegriffenen
Gebührenfestsetzung zur Anwendung gelangten, soweit hier von
Interesse: 4 § 1 Bedarfsanmeldung 5 (1) Die in der Arbeitsgemeinschaft der
Deutschland (ARD) zusammengeschlossenen Rundfunkanstalten des
Landesrechts auf der Grundlage von Einzelanmeldungen ihrer
Mitglieder, die Anstalt des öffentlichen Rechts „Zweites
Deutsches Fernsehen“ (ZDF) und die Körperschaft des
öffentlichen Rechts „Deutschlandradio“ melden im Abstand von
zwei Jahren ihren Finanzbedarf der unabhängigen Kommission
zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der
Rundfunkanstalten (KEF). <…> 6 § 2 Einsetzung der KEF 7 Zur Überprüfung und Ermittlung des
Finanzbedarfs wird eine unabhängige Kommission (KEF)
eingesetzt. Die Mitglieder sind in ihrer Aufgabenerfüllung an
Aufträge oder Weisungen nicht gebunden. 8 § 3 Aufgaben und Befugnisse der KEF 9 (1) Die KEF hat die Aufgabe, unter Beachtung
der Programmautonomie der Rundfunkanstalten den von den
Rundfunkanstalten angemeldeten Finanzbedarf fachlich zu
überprüfen und zu ermitteln. Dies bezieht sich darauf, ob
sich die Programmentscheidungen im Rahmen des rechtlich
umgrenzten Rundfunkauftrages halten und ob der aus ihnen
abgeleitete Finanzbedarf zutreffend und im Einklang mit den
Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt
worden ist. Die Prüfung, ob der Finanzbedarf im Einklang mit
den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit
ermittelt worden ist, umfasst auch, in welchem Umfang
Rationalisierungs- einschließlich Kooperationsmöglichkeiten
genutzt werden. <…> <…> 10 (4) Die KEF kann zur Unterstützung ihrer
Aufgaben ergänzend zu Einzelfragen Aufträge für
gutachterliche Stellungnahmen an Dritte vergeben. Für diese
gutachterlichen Stellungnahmen stellen die Rundfunkanstalten
dem beauftragten Dritten die Informationen über die
bedeutsamen Sachverhalte zur Verfügung. 11 (5) Die KEF erstattet den Landesregierungen
mindestens alle zwei Jahre einen Bericht. Sie leitet den
Bericht den Rundfunkanstalten zur Unterrichtung zu und
veröffentlicht diesen. Die Landesregierungen leiten diesen
Bericht den Landesparlamenten zur Unterrichtung zu. In diesem
Bericht legt die KEF unter Beachtung von Absatz 1 und
§ 13 Rundfunkstaatsvertrag die Finanzlage der
Rundfunkanstalten dar und nimmt insbesondere zu der Frage
Stellung, ob und in welcher Höhe und zu welchem Zeitpunkt
eine Änderung der Rundfunkgebühr notwendig ist, die
betragsmäßig beziffert wird oder bei unterschiedlichen
Entwicklungsmöglichkeiten aus einer Spanne bestehen kann. Sie
weist zugleich auf die Notwendigkeit und Möglichkeit für eine
Änderung des Finanzausgleichs der Rundfunkanstalten hin.
Weiterhin beziffert sie prozentual und betragsmäßig die
Aufteilung der Gebühren im Verhältnis von ARD und ZDF und den
Betrag des Deutschlandradios. 12 (6) Die Vorschriften der Absätze 1 und 5 gelten
nicht für Sonderberichte, die die KEF auf Anforderung der
Länder zu einzelnen Teilfragen erstellt. Die
Beteiligungsrechte der Rundfunkanstalten bleiben
unberührt. 13 (7) Abweichende Meinungen von Mitgliedern der
KEF werden auf deren Verlangen in den Bericht
aufgenommen. <…> 14 § 5 Verfahren bei der KEF 15 (1) Die Rundfunkanstalten sind bei der
Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs durch die KEF
angemessen zu beteiligen. Vertreter der Rundfunkanstalten
sind nach Bedarf zu den Beratungen der KEF hinzuzuziehen. 16 (2) Vor der abschließenden Meinungsbildung in
der KEF ist den Rundfunkanstalten Gelegenheit zu einer
Stellungnahme und Erörterung zu geben. Zu diesem Zweck wird
der ARD, dem ZDF und dem Deutschlandradio der Berichtsentwurf
durch die KEF übersandt. Gleiches gilt für die
Rundfunkkommission der Länder. Die Stellungnahmen der
Rundfunkanstalten sind von der KEF in den endgültigen Bericht
einzubeziehen. <…> 17 § 7 Verfahren bei den Ländern 18 (1) Die Rundfunkkommission der Länder erhält
von den Rundfunkanstalten zeitgleich die der KEF zugeleiteten
Bedarfsanmeldungen und diese erläuternde sowie ergänzende
weitere Unterlagen der Rundfunkanstalten. 19 (2) Der Gebührenvorschlag der KEF ist Grundlage
für eine Entscheidung der Landesregierungen und der
Landesparlamente. Davon beabsichtigte Abweichungen soll die
Rundfunkkommission der Länder mit den Rundfunkanstalten unter
Einbeziehung der KEF erörtern. Die Abweichungen sind zu
begründen. II. 20 1. Das Verfahren der Festsetzung der
Rundfunkgebühr für den laufenden Gebührenzeitraum von 2005
bis 2008 wurde in den Jahren 2003 und 2004 durchgeführt. 21 Die Beschwerdeführer leiteten der KEF ihre
Bedarfsanmeldungen im April 2003 zu. Nach dem angemeldeten
Bedarf hätte die Gebühr um 2,01 Euro von 16,15 Euro auf 18,16
Euro erhöht werden müssen (vgl. 14. KEF-Bericht,
Tz. 48). Der Gebührenbericht der KEF war für Anfang 2004
vorgesehen. Im Vorfeld sprachen sich Mitglieder einzelner
Landesregierungen öffentlich gegen eine Gebührenerhöhung aus.
So hielt der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen
Anfang Juni 2003 eine Rede zum Thema „Mehr Wettbewerb wagen!
- Medien zwischen Markt und Staat“ (epd-medien, Nr. 44
vom 7. Juni 2003, S. 31 <32 f., 34>).
Darin trat er dafür ein, die Gebühr frühestens zum
1. Januar 2007 zu erhöhen. Es bedürfe eines stärkeren
Wettbewerbs im dualen Rundfunksystem. Jede Gebührenerhöhung
betreffe mittelbar auch die gesamte Medienlandschaft. Es
erscheine nicht sinnvoll, die Gebühren zu einem Zeitpunkt zu
erhöhen, an dem die privaten Rundfunkveranstalter sich in der
schwersten wirtschaftlichen Krise der Nachkriegszeit
befänden. Die Ministerpräsidenten Nordrhein-Westfalens,
Sachsens und Bayerns verfassten zur Vorbereitung der
Ministerpräsidentenkonferenz vom 12. bis 14. November
2003 ein Konzeptpapier mit dem Titel „Rundfunkstrukturreform“
(epd-medien, Nr. 89 vom 12. November 2003,
S. 23 f.), das in der öffentlichen Diskussion nach
den Anfangsbuchstaben der Nachnamen der drei
Ministerpräsidenten als „SMS-Papier“ bezeichnet wurde. Darin
schlugen sie umfangreiche Strukturveränderungen und
Sparmaßnahmen für den öffentlichrechtlichen Rundfunk vor,
deren Auswirkungen bereits bei der anstehenden
Gebührenfestsetzung berücksichtigt werden sollten. Die KEF
sollte damit beauftragt werden, bis März 2004 auf der Basis
der ins Auge gefassten Strukturreformen die Rundfunkgebühr
neu zu berechnen (a.a.O., S. 24, unter IV.). Die
Ministerpräsidentenkonferenz beauftragte die
Rundfunkkommission, unter Einbeziehung dieses Konzeptes und
des ab Januar 2004 zu erwartenden KEF-Berichts Vorschläge zu
strukturellen Reformen im öffentlichrechtlichen Rundfunk zu
erarbeiten. 22 2. a) Am 5. Januar 2004 veröffentlichte
die KEF ihren 14. Bericht. Nach der Bedarfsfeststellung
der Kommission war die Gebühr zum 1. Januar 2005 um 1,09
Euro von 16,15 Euro auf 17,24 Euro zu erhöhen
(14. KEF-Bericht, vor Tz. 10). Dies blieb um 92
Cent, etwa 46 %, hinter dem von den Rundfunkanstalten
angemeldeten Mehrbedarf von 2,01 Euro zurück. Die
Erhöhungssumme von 1,09 Euro ergab sich aus einem anerkannten
Erhöhungsbedarf bei den ARD-Anstalten und dem ZDF von
insgesamt 1,12 Euro, dem mit Rücksicht auf noch vorhandene
Eigenmittel eine Kürzung des Bedarfs beim Deutschlandradio
von drei Cent gegenüberstand. 23 b) Die Beschwerdeführer in dem Verfahren 1 BvR
2270/05 kritisierten in einem Positionspapier zum
„SMS-Papier“ vom Januar 2004, der vorgesehene Auftrag an die
KEF, die Gebühren auf der Basis beabsichtigter
Strukturreformen neu zu berechnen, verknüpfe die
Gebührenentscheidung unter Verstoß gegen die Rundfunkfreiheit
unmittelbar mit medienpolitischen Fragen. Auf der Sitzung der
Rundfunkkommission vom 23. Januar 2004 wurde festgehalten,
mit den Anstalten solle als Lösungsmöglichkeit das Instrument
einer qualifizierten Selbstverpflichtung erörtert werden. In
einem Gespräch vom 20. Februar 2004 erklärten sich die
Vertreter der Rundfunkanstalten grundsätzlich bereit,
verbindliche Selbstverpflichtungen abzugeben und hierfür bis
Mitte April 2004 Entwürfe vorzulegen. Am 3. März 2004
verabschiedete die Rundfunkkommission einen Zwischenbericht
sowie Empfehlungen zur Reform des öffentlichrechtlichen
Rundfunks. Sie verwies darin auf die angekündigten
Erklärungen und empfahl zur finanzwirksamen Umsetzung der
Reformbestrebungen vorrangig das Instrument der
Selbstverpflichtungen der Anstalten; auch schlug sie eine
Ergänzung des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrages vor, nach
welcher die Selbstverpflichtungen künftig Bestandteil des
Bedarfsermittlungsverfahrens sein und dem Gebührenvorschlag
der KEF mit zugrunde gelegt werden sollten. In einem Gespräch
zwischen den Vertretern der Rundfunkanstalten und den Chefs
der Staats- und Senatskanzleien der Länder am 13. Mai 2004
wurden die inzwischen vorgelegten Selbstbindungen der
Anstalten von Seiten der Länder als eine gute Grundlage
bezeichnet, die allerdings weiterer Konkretisierungen
bedürfe. Die Einsparpotentiale sollten sich vornehmlich auf
die kommende Gebührenperiode beziehen und oberhalb der von
der KEF in ihrem 14. Bericht gesetzten Anforderungen
liegen. 24 c) In der Sitzung der Rundfunkkommission am
26. August 2004 wurde die Frage einer von der KEF-Empfehlung
abweichenden Rundfunkgebührenfestsetzung erörtert. Die
Begründung für die Abweichung sollte danach folgende Elemente
erhalten: Hinweis auf die aktuelle wirtschaftliche
Gesamtsituation, Bezug auf die abgegebenen
Selbstverpflichtungen der Anstalten, Einbeziehung durch die
Länder erschlossener Potentiale (Rundfunkgebührenbefreiung,
Sendenetze) sowie „Vermeidung von Überkompensationen/duales
Rundfunksystem“. Ferner bestand Einvernehmen, dass erwartete
weitere Personalreduzierungen der Anstalten pauschal in die
Begründung aufgenommen werden sollten. 25 Am 20. September 2004 fand ein Gespräch
zwischen dem Intendanten des ZDF, dem Vorsitzenden der ARD
sowie den Ministerpräsidenten der sechs Länder Bayern,
Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz,
Saarland und Sachsen-Anhalt statt, in welchem die von den
Länderregierungen geplante Abweichung von der
KEF-Feststellung behandelt wurde. Darin sowie im Rahmen einer
anschließenden Verständigung der beteiligten sechs
Ministerpräsidenten wurden wesentliche Details der später
getroffenen Gebührenentscheidung festgelegt. Danach sollte
der Erhöhungsbetrag, gerechnet vom 1. Januar 2005 an, um
30 Cent von der KEF-Feststellung abweichen. In dem Gespräch
bezifferten die Ministerpräsidenten erwartete finanzielle
Auswirkungen von zusätzlichen Sparanstrengungen auf Seiten
der Anstalten sowie von Modifizierungen der gesetzlichen
Rahmenbedingungen durch die Länder in einer Aufstellung mit
Centangaben. Diese Einsparungen und Mehreinnahmen sollten
sich danach zusammen genommen ebenfalls auf 30 Cent
belaufen. Die Anstalten selbst sollten durch
Selbstverpflichtungen zehn Cent und durch die Sublizenzierung
oder Abgabe von Sportrechten sechs Cent aufbringen. Von
Länderseite sollten fünf Cent durch eine Einschränkung der
Gebührenbefreiungstatbestände sowie fünf Cent durch die
Abschaltung analoger terrestrischer Sender ermöglicht werden.
Die restlichen vier Cent sollten sich aus Mehreinnahmen aus
einer teilweisen Streichung des so genannten Hotelprivilegs
(vgl. § 5 Abs. 2 Satz 3 des
Rundfunkgebührenstaatsvertrags; BayGVBl 2001, S. 561)
ergeben. Danach sollte das Privileg für Hotels mit mehr als
50 Betten entfallen. Über diesen letzten Punkt war unter
den Ländern allerdings noch keine endgültige Einigung erzielt
worden. Noch am selben Tag verständigten sich die sechs
Ministerpräsidenten auch auf den Text einer
Beschlussempfehlung für die Ministerpräsidentenkonferenz.
Dieser enthielt unter anderem einen Begründungsentwurf für
die vorgesehene Abweichung, der – abgesehen von dem
Erhöhungsbetrag - wortgleich dem später verabschiedeten und
in die Begründung für die Gebührenregelung des Achten
Rundfunkänderungsstaatsvertrags aufgenommenen Text
entsprach. 26 d) Auf ihrer Jahreskonferenz am 23. und 24.
September 2004 verabschiedeten die Chefs der Staats- und
Senatskanzleien den am 20. September 2004 formulierten
Text als Beschlussempfehlung an die
Ministerpräsidentenkonferenz; diese wurde mit Schreiben vom
29. September 2004 an die Rundfunkanstalten und die KEF
übersandt. Die Höhe der Gebühr und der Erhöhungsbeträge
waren, anders als in dem Entwurf vom 20. September 2004, der
von 86 Cent als Erhöhungsbetrag ausging, offen gelassen; in
dem Schreiben an die Anstalten hieß es hierzu, der endgültige
Betrag (86 oder 90 Cent) sei von der abschließenden
Behandlung durch die Ministerpräsidentenkonferenz (und dabei
insbesondere der Entscheidung zur Reichweite einer gewissen
Freistellung der Hotels von der Gebührenpflicht, dem so
genannten Hotelprivileg) abhängig. Die ARD-Geschäftsführung
antwortete hierauf mit Schreiben vom 30. September 2004. Das
Gespräch vom 20. September 2004 sei nicht als Erörterung
gemäß § 7 Abs. 2 RFinStV anzusehen. Abgesehen davon
fehlten die dort aus dem Kreise der Ministerpräsidenten
genannten Argumente für ein Abweichen vom KEF-Vorschlag in
der nunmehr vorgelegten Begründung entweder gänzlich oder
aber teilweise. Ähnlich äußerte sich das ZDF in einem
Schreiben vom 30. September 2004. 27 e) Vom 6. bis 8. Oktober 2004 fand in
Berlin die Jahreskonferenz der Ministerpräsidenten der Länder
statt. Am 8. Oktober 2004 wurde die Beschlussempfehlung
der Rundfunkkommission nebst Begründung zur Abweichung von
der KEF-Feststellung beschlossen. Der bis dahin offen
gelassene Betrag für die Erhöhung wurde jetzt auf 88 Cent
festgesetzt. Zuvor war über den Wegfall des Hotelprivilegs
ein Kompromiss erzielt worden. Danach sollte das Privileg
nicht schon für Betriebe ab 50 Betten beschränkt werden,
sondern erst ab einer Betriebsgröße von 50 Zimmern, und auch
diese Betriebe sollten für Zweitgeräte nicht, wie
ursprünglich erwogen, die vollständige Gebühr zahlen müssen,
sondern 75 % der Gebühr. Die Auswirkungen aus der so
reduzierten Beschränkung des Hotelprivilegs wurden nunmehr
mit zwei Cent, also mit der Hälfte des ursprünglich
angesetzten Betrags von vier Cent, angesetzt. 28 3. Der Achte Rundfunkänderungsstaatsvertrag
wurde vom 8. bis 15. Oktober 2004 von den
Ministerpräsidenten unterzeichnet und trat, mit Ausnahme
seines Art. 6 Nr. 7, zum 1. April 2005 in
Kraft (GBl.BW 2005, S. 189). 29 a) Die Höhe der Rundfunkgebühren wird durch
den mit den Verfassungsbeschwerden angegriffenen Art. 6
Nr. 4 8. RÄndStV in § 8 RFinStV wie folgt
geregelt: 30 § 8 Höhe der Rundfunkgebühr 31 Die Höhe der Rundfunkgebühr wird monatlich wie
folgt festgesetzt: 32 1. Die Grundgebühr: 5,52 Euro 2. Die
Fernsehgebühr: 11,51 Euro. 33 Die Gesamtgebühr beträgt danach seit dem 1.
April 2005 17,03 Euro. Das sind 88 Cent mehr als nach
dem bisherigen Satz von 16,15 Euro. Die Erhöhung bleibt
hinter dem von der KEF als erforderlich festgestellten Betrag
von 1,09 Euro um 21 Cent zurück. Sie trat außerdem drei
Monate später in Kraft. Von dem Erhöhungsbetrag von 88 Cent
sollen sieben Cent diese zeitliche Verzögerung ausgleichen,
wonach die Erhöhung, vom 1. Januar 2005 an gerechnet,
81 Cent beträgt. Unter Berücksichtigung der zeitlichen
Verzögerung beträgt die Abweichung von der Feststellung der
KEF demnach 28 Cent monatlich (81 Cent statt 1,09
Euro). Die Abweichung führt nach den Feststellungen der KEF
für die Gebührenperiode insgesamt zu einer Verringerung der
Mehreinnahmen aus der Gebührenerhöhung um insgesamt rund 440
Millionen Euro (vgl. 15. Bericht der KEF, Bd. 1, S. 77, Tz.
175). 34 b) Durch Art. 6 Nr. 2 Buchstabe a
8. RÄndStV, dessen landesrechtliche Umsetzung mit den
Verfassungsbeschwerden ebenfalls angegriffen wird, wurden die
Prüfkriterien der KEF erweitert, indem in § 3
Abs. 1 Satz 2 RFinStV hinter dem Wort „Sparsamkeit“
die Worte „sowie unter Berücksichtigung der
gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der Entwicklung der
Haushalte der öffentlichen Hand“ eingefügt wurden. § 3
Abs. 1 Sätze 1 und 2 RFinStV lautet danach jetzt: 35 § 3 Aufgaben und Befugnisse der KEF 36 (1) Die KEF hat die Aufgabe, unter Beachtung
Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie
unter Berücksichtigung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung
und der Entwicklung der Haushalte der öffentlichen Hand
ermittelt worden ist. <…> 37 c) Durch den Achten
Rundfunkänderungsstaatsvertrag wurden ferner Regelungen zur
künftigen Berücksichtigung von
Selbstverpflichtungserklärungen der Rundfunkanstalten im
Verfahren der Gebührenfestsetzung getroffen. § 1 Abs. 2
Satz 2 RFinStV wurde gemäß Art. 6 Nr. 1
Buchstabe a, aa) 8. RÄndStV folgender neue Halbsatz
angefügt: „und umfassen auch die wirtschaftlichen
Auswirkungen eingegangener Selbstverpflichtungen“. § 1
Abs. 2 RFinStV hat danach folgende Fassung: 38 § 1 Bedarfsanmeldung 39 <…> 40 (2) Die Rundfunkanstalten haben die für die
Gebührenfestsetzung erforderlichen und zur Bewertung
geeigneten, vergleichbaren Zahlenwerke und Erläuterungen über
ihren mittelfristigen Finanzbedarf in der von der KEF
vorgegebenen Form vorzulegen. Diese Unterlagen sind,
aufgeteilt nach dem Hörfunk- und Fernsehbereich, insbesondere
nach Bestand, Entwicklung sowie Darlegung von
Wirtschaftlichkeits- und Sparsamkeitsmaßnahmen aufzubereiten
und umfassen auch die wirtschaftlichen Auswirkungen
eingegangener Selbstverpflichtungen. 41 In § 3 Abs. 1 RFinStV wurde gemäß
Art. 6 Nr. 2 Buchstabe b 8. RÄndStV folgender Satz 4 neu
eingefügt: 42 § 3 Aufgaben und Befugnisse der KEF 43 (1) <…> Soweit die in der ARD
zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF oder
das Deutschlandradio finanzwirksame Selbstverpflichtungen
erklärt haben, sind diese Bestandteil des
Ermittlungsverfahrens. 44 d) Die Protokollerklärung Nr. 3 zum Achten
Rundfunkänderungsstaatsvertrag (Protokollerklärung aller
Länder zu § 19 RStV) lautet: 45 Die Länder bekräftigen ihre Auffassung, dass
das im Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag festgeschriebene
Verfahren der Gebührenfestsetzung dem verfassungsrechtlich
gebotenen Grundsatz der Staatsferne in optimaler Weise
Rechnung trägt und für künftige Gebührenfestsetzungen
weiterhin Gültigkeit besitzt. 46 Davon unabhängige Überlegungen zur künftigen
Struktur und Aufgabendefinition der öffentlich-rechtlichen
Rundfunkanstalten müssen die Bestands- und
Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in
programmlicher, technischer und finanzieller Hinsicht
berücksichtigen. 47 e) In der Begründung zu Art. 6
8. RÄndStV (vgl. etwa Landtag von Baden-Württemberg,
Drucks. 13/3784, S. 25 ff.) heißt es
unter 1. (Allgemeines): 48 Schwerpunkt der Änderung des
Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrages ist die Neufestsetzung
der Höhe der Rundfunkgebühr. Erstmals wird vom
Gebührenvorschlag der KEF begründet abgewichen. Darüber
hinaus werden als Reformelemente das Institut der
Selbstverpflichtung als möglicher Teil des
Bedarfsermittlungsverfahrens aufgenommen, die Prüfbefugnisse
der KEF erweitert sowie ein grundsätzliches Kreditverbot für
Rundfunkanstalten verankert. 49 f) Zur Begründung für die Abweichung von der
KEF-Feststellung verweist die Begründung zu Art. 6 Nr. 4
8. RÄndStV wie folgt auf den Wortlaut des Beschlusses
der Ministerpräsidenten der Länder vom 8. Oktober 2004,
durch den die Empfehlung der Chefs der Staats- und
Senatskanzleien vom 23./24. September 2004 verabschiedet
wurde: 50 Der Gebührenfestlegung liegt folgender
Beschluss der Regierungschefs der Länder nebst Begründung zur
Abweichung vom KEF-Vorschlag zu Grunde: 51 „Die Regierungschefs der Länder haben den
14. Bericht der KEF und die darin enthaltene Empfehlung,
die Rundfunkgebühr ab dem 1. Januar 2005 um insgesamt
1,09 Euro monatlich zu erhöhen, zur Kenntnis genommen. Sie
sind nach umfassenden Beratungen der Rundfunkkommission unter
Einbeziehung von ARD, ZDF und DLR und nach Erörterung mit der
KEF auf der Grundlage des 14. Berichts zu dem Ergebnis
gelangt, dass hiervon [gemäß]. § 7 Abs. 2
Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag eine Abweichung geboten
ist. Danach ist die Gebührenerhöhung insgesamt auf 0,88 Euro
monatlich festzusetzen. Diese abweichende Entscheidung vom
Vorschlag der KEF wird im Einzelnen wie folgt begründet: 52 a) Die nunmehr von der KEF vorgelegte
Gebührenempfehlung fällt in das Umfeld einer deutlich
angespannten wirtschaftlichen Lage, die große
Herausforderungen und finanzielle Einschränkungen für alle
Teile der Bevölkerung mit sich bringt. Zusätzliche
Belastungen aus dem öffentlichen und damit aus dem
öffentlich-rechtlichen Bereich haben daher die Angemessenheit
dieser Belastungen für die Gebührenzahler jenseits reiner
Bedarfskalkulationen zu berücksichtigen. 53 b) In die Angemessenheit einer zusätzlichen
Belastung des Gebührenzahlers ist ferner einzubeziehen, dass
die KEF selbst in ihrem 14. Bericht auf vorhandene
Einsparpotenziale hinweist, die noch nicht hinreichend
erschlossen sind. Darüber hinaus haben die Rundfunkanstalten
mit der Vorlage von Selbstverpflichtungen deutlich gemacht,
dass sie entschlossen sind, durch strukturelle und sonstige
Maßnahmen jenseits der KEF-Vorgaben solche Einsparpotenziale
nutzbar zu machen. In diesem Zusammenhang wird auf den
Personalbereich verwiesen, zu dem teilweise Veränderungen
eingebracht werden, die im 14. KEF-Bericht noch keine
Berücksichtigung haben finden können. 54 c) Solche, erst nach dem 14. KEF-Bericht
auftretende Einsparpotenziale ergeben sich weiterhin aus
veränderten staatsvertraglichen Rahmenbedingungen. So ist es
in die Entscheidung der Rundfunkanstalten gestellt, unter
Wahrung der Möglichkeit auf DVB-T umzustellen, die analoge
terrestrische Fernsehversorgung einzustellen, wenn die
Versorgung über einen anderen Übertragungsweg gewährleistet
ist. Zusätzlich werden mit der Novellierung des
Rundfunkgebührenstaatsvertrages einschließlich der
Vereinfachung des Gebührenbefreiungsrechts die Rundfunkgebühr
entlastende Maßnahmen vorgenommen. 55 d) Schließlich haben die Regierungschefs der
Länder auch die aktuelle Gesamtentwicklung der Aufgaben im
dualen Rundfunksystem und im Wettbewerb der Medien insgesamt
berücksichtigt, da die Höhe der Rundfunkgebühr auch in diesem
Zusammenhang nicht außer Betracht gelassen werden darf. 56 e) Mit einem In-Kraft-Treten der
Gebührenerhöhung und damit des Achten
Rundfunkänderungsstaatsvertrages zum 1. April 2005 soll das
parlamentarische Ratifizierungsverfahren zeitlich
sichergestellt werden. Diese zeitliche Abweichung vom
Vorschlag der KEF führt dazu, dass eine eigentlich bei 81
Cent liegende monatliche Gebührenerhöhung auf nunmehr
88 Cent festzusetzen ist, um den erforderlichen
Ausgleich herbeizuführen. 57 f) Die Regierungschefs der Länder gehen mit
ihrer Entscheidung davon aus, dass das von der KEF
festgelegte Verhältnis einer Aufteilung in Grund- und
Fernsehgebühr bzw. zwischen ARD, ZDF und DLR grundsätzlich
erhalten bleibt. Sie bitten die KEF, die entsprechenden
Zahlenangaben im Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag
entsprechend rechnerisch zu ermitteln. 58 g) Die Auswirkungen dieser Gebührenentscheidung
sind im Rahmen des nächsten Bedarfsermittlungsverfahrens und
der anstehenden KEF-Berichte zu überprüfen und münden auf
dieser Grundlage in entsprechende Bewertungen der Finanzlage
des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die KEF.“ 59 4. Besonderheiten im Verfahren 1 BvR
830/06 60 Das Gebührenaufkommen für das Deutschlandradio
war nach den Feststellungen der KEF in ihrem 14. Bericht
nicht zu erhöhen, sondern - wegen noch vorhandener
Eigenmittel - zu kürzen. 61 Die Gebührenfinanzierung des Deutschlandradios
erfolgt, da dieses kein Fernsehprogramm veranstaltet, allein
aus der Grundgebühr (§ 8 Nr. 1 RFinStV). Diese
wird, nach Abzug eines auf die Landesmedienanstalten
entfallenden Anteils (§ 10 Abs. 1 RFinStV),
zwischen den ARD-Anstalten und dem Deutschlandradio
aufgeteilt (§ 9 Abs. 1 RFinStV; vgl.
14. KEF-Bericht, Tz. 445). Nach den
KEF-Feststellungen war die Grundgebühr zwar insgesamt um 25
Cent von 5,32 Euro auf 5,57 Euro zu erhöhen. Zugleich war
jedoch der prozentuale Anteil des Deutschlandradios von bis
dahin 7,7297 % (§ 9 Abs. 1 in der Fassung des
Sechsten Rundfunkänderungsstaatsvertrags) auf 6,8949 %
zu reduzieren. Der Anteil des Deutschlandradios war danach um
rund drei Cent auf etwa 37 Cent zu kürzen (vgl.
14. KEF-Bericht, Tz. 9, 445). 62 Mit Schreiben vom 16. April 2004 an den
Vorsitzenden der Rundfunkkommission erklärte der Intendant
des Deutschlandradios, dieses sei in einer grundsätzlich
anderen Situation als die übrigen Rundfunkveranstalter.
Während die KEF für ARD und ZDF eine Gebührenerhöhung
vorsehe, empfehle sie für das Deutschlandradio eine reale
Kürzung des Gebührenanteils um drei Cent. Daher könne
das Deutschlandradio keine darüber hinausgehenden
Selbstbindungen aussprechen. Mit Schreiben vom 28. September
2004 an den Chef der Staatskanzlei Rheinland-Pfalz führte der
Intendant des Deutschlandradios aus, dass es sich
möglicherweise um ein Missverständnis handele, wenn nach der
zu diesem Zeitpunkt vorgesehenen Gebührenregelung ein
prozentualer Abschlag nicht nur bei ARD und ZDF, sondern auch
beim Deutschlandradio vorgenommen werden solle. Die von den
Ministerpräsidenten angedachten Einsparpotentiale (Fernsehen,
Hörfunkprogramme) seien beim Deutschlandradio nicht gegeben.
Als reiner Hörfunkveranstalter verfüge das Deutschlandradio
nicht über wertvolle Sportrechte, könne also auch keine
zusätzlichen Erträge durch die Vergabe von Sublizenzen
generieren. Auch eine Reduzierung der analogen terrestrischen
Ausstrahlung von Fernsehprogrammen, der die
Ministerpräsidenten ein gebührensenkendes Potential beimäßen,
wirke sich beim Deutschlandradio nicht aus. 63 Dieses Schreiben wurde auch an die
Ministerpräsidenten aller Länder übermittelt. Die
Beschwerdeführerin wiederholte diese Einwände in einem
weiteren Schreiben an den Chef der Staatskanzlei
Rheinland-Pfalz vom 5. Oktober 2004. Nach der Empfehlung der
Chefs der Staats- und Senatskanzleien vom 23./24. September
2004 für die Begründung der Abweichung von der
KEF-Feststellung sollte das von der KEF festgelegte
Verhältnis einer Aufteilung in Grund- und Fernsehgebühr
beziehungsweise zwischen ARD, ZDF und DLR grundsätzlich
erhalten bleiben. Die KEF wurde gebeten, die entsprechenden
entsprechend rechnerisch zu ermitteln. Die KEF führte diese
Berechnungen durch. Der auf das Deutschlandradio entfallende
Anteil wurde in diesen lediglich centgenauen (also keine
Cent-Bruchteile umfassenden) Berechnungen mit 37 Cent
angegeben. 64 Durch Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV
wurde die Grundgebühr von bis dahin 5,32 Euro auf 5,52 Euro
erhöht. Dies blieb um fünf Cent hinter den
Feststellungen der KEF in ihrem 14. Bericht zurück, nach
denen eine Erhöhung auf 5,57 Euro geboten gewesen wäre. Der
Anteil des Deutschlandradios an dem Aufkommen aus der
Grundgebühr wurde durch Art. 6 Nr. 5
8. RÄndStV in § 9 Abs. 1 RFinStV mit
6,8627 % festgesetzt. Auch dies blieb hinter dem von der
KEF vorgesehenen Anteil von 6,8949 % zurück. Die KEF hat
in ihrer Stellungnahme zu den Verfassungsbeschwerden
ausgeführt, dass die aus diesen Festsetzungen gegenüber der
KEF-Feststellung resultierende zusätzliche Einnahmeminderung
für das Deutschlandradio im Wesentlichen auf der niedrigeren
Festsetzung der Grundgebühr beruhe. Die Verringerung des
Anteilssatzes von 6,8949 % auf 6,8627 % gleiche
demgegenüber die Vorteile für das Deutschlandradio aus, die
sich aus dem späteren Inkrafttreten der Gebührenanpassung
ergäben. III. 65 Die Beschwerdeführer rügen Verletzungen ihrer
Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. 66 1. a) Die in dem Verfahren 1 BvR 2270/05
beschwerdeführenden Rundfunkanstalten der ARD tragen vor,
Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV verstoße gegen das aus
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgende Gebot der Staatsferne
sowie die aus diesem Gebot resultierenden
verfahrensrechtlichen Kautelen bei der Festsetzung der
Rundfunkgebühr. 67 aa) Das Gebot der Trennung von Medienpolitik
und Gebührenfestsetzung sei verletzt. Die Länder seien zwar
befugt, durch Strukturreformen Gestalt und Auftrag des
öffentlichrechtlichen Rundfunks weiter zu entwickeln. Dies
dürfe auch dem Zweck dienen, die Rundfunkgebühren niedrig zu
halten. Strukturreformüberlegungen und Gebührenfestsetzung
dürften auch zeitlich parallel verlaufen. Eine
verfassungswidrige Grenzüberschreitung finde jedoch statt,
wenn die Überlegungen zur Strukturreform inhaltlich mit dem
Gebührenfestsetzungsverfahren verknüpft würden. 68 Genau dies sei geschehen. Die Verknüpfung habe
schon bei Vorlage des so genannten SMS-Papiers offen zu Tage
gelegen, zumal sich einige Ministerpräsidenten auch
öffentlich gegen eine Erhöhung der Rundfunkgebühr
ausgesprochen hätten. Sie sei auch in der Besprechung
zwischen den Intendanten der Anstalten und den Staats- und
Senatskanzleichefs vom 13. Mai 2004 offenkundig geworden, als
von Seiten der Länder geäußert worden sei, die
Selbstverpflichtungen sollten sich auf die kommende
Gebührenperiode beziehen und oberhalb der von der KEF bereits
gesetzten Anforderungen liegen. Ganz deutlich werde der
Bericht der Rundfunkkommission über die Beratungen in der
Sitzung am 10. Juni 2004, wonach Einsparpotentiale jenseits
des 14. KEF-Berichts in die anstehende Gebührenanpassung
einbezogen werden sollten. Es lasse sich eindeutig erkennen,
dass die Verquickung zwischen Rundfunkstrukturreform und
Gebührenfestsetzung leitend, ja der eigentliche Sinn und
Zweck aller Aktivitäten gewesen sei. 69 bb) Die Anforderungen des Gebührenurteils des
Bundesverfassungsgerichts an die Abweichungsgründe seien
nicht erfüllt. 70 Der zuerst genannte Abweichungsgrund der
Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage sei zulässig,
jedoch nicht hinreichend für die konkrete Situation
substantiiert. Auch sei die Angemessenheit der Belastung der
Gebührenzahler durch den Gebührenvorschlag der KEF gewahrt.
Art. 2 Abs. 1 GG schütze die Gebührenzahler nur vor
einer Gesamtbelastung mit „Erdrosselungswirkung“. Dass eine
solche durch eine zusätzliche Belastung von 21 Cent
eintreten solle, übersteige die Vorstellungskraft. 71 Der Verweis auf Einsparpotentiale durch
Selbstbindungen der Anstalten ziele auf unzulässige
Abweichungsgründe. Hinzu komme, dass die angeführten Gründe
mangels konkreter Angaben nicht „nachprüfbar“ seien. Der
zweite Abweichungsgrund beziehe sich zunächst auf im
KEF-Bericht genannte, aber noch nicht hinreichend
erschlossene Einsparpotentiale. Dies bewege sich außerhalb
des Kreises zulässiger Abweichungsgründe. Es würde auf die
Bedarfsfeststellung selbst zurückgegriffen, deren Korrektur
dem Gebührengesetzgeber jedoch verwehrt sei. Der Bezug auf
noch nicht erschlossene Einsparpotentiale, die im KEF-Bericht
genannt seien, greife in die der KEF vorbehaltene
Beurteilungskompetenz ein. Die Begründung verweise des
Weiteren auf Selbstverpflichtungen, die Maßnahmen „jenseits
der KEF-Vorgaben“ beträfen. Erläutert, aber nicht näher
begründet, werde diese Bezugnahme durch Hinweise auf
Veränderungen im Personalbereich. 72 Im dritten Abweichungsgrund würden
Einsparpotentiale genannt, die nach dem KEF-Bericht von
Seiten der Länder geschaffen worden seien. Es sei fraglich,
ob Einsparpotentiale vom Staatsvertraggeber gebührenmindernd
in Ansatz gebracht werden könnten, wenn sie noch nicht die
Prüfung durch die KEF durchlaufen hätten. Einsparungen aus
der Abschaltung der terrestrischen Versorgung könnten eine
Abweichung jedenfalls nicht unter dem Gesichtspunkt des
Informationszugangs der Rundfunkteilnehmer rechtfertigen.
Dieser sei aus der Sicht des Rundfunkteilnehmers zu
verstehen, könne Abweichungen also dann rechtfertigen, wenn
sonst dessen Informationszugang durch die Höhe der Gebühr
beeinträchtigt würde. Demgegenüber fielen Einsparungen auf
Seiten der Rundfunkanstalten durch technische Veränderungen
des Informationszugangs nicht darunter. Unabhängig davon
fehle es an einer nachprüfbaren Darlegung derartiger
gebührenwirksamer Maßnahmen. Die Neuordnung der
Befreiungstatbestände führe nach der endgültigen Fassung des
Rundfunkänderungsstaatsvertrags nach den Berechnungen der GEZ
nicht zu Mehreinnahmen, sondern zu Mindereinnahmen bei den
Rundfunkgebühren. Im Laufe der Beratungen sei das inhaltliche
Konzept für die Befreiungstatbestände ausgewechselt worden.
Die ursprünglich vorgesehene rein einkommensabhängige
Gebührenbefreiung sei fallengelassen worden. Es sei bei dem
Befreiungsrecht auch für behinderte Menschen geblieben. Die
Begründung sei in diesem Punkt offensichtlich falsch. Die
Länder hätten dies bei Vertragsabschluss wissentlich in Kauf
genommen. 73 Der vierte genannte Grund, nach welchem die
berücksichtigt hätten, sei der klassische Fall eines
illegitimen Abweichungsgrundes. Die Gebührenfestsetzung dürfe
nicht zu Zwecken der Programmlenkung oder der Medienpolitik,
namentlich im dualen System, benutzt werden. Davon abgesehen
sei die Begründung angesichts ihrer Pauschalität letztlich
inhaltslos und in ihrer Gebührenrelevanz nicht
„nachprüfbar“. 74 b) Auch Art. 6 Nr. 2 Buchstabe a
8. RÄndStV sei verfassungswidrig. Die Regelung sei schon
mangels Bestimmtheit unter rechtsstaatlichen Aspekten
verfassungswidrig. Der Prüfungsmaßstab verstoße ferner gegen
die Rundfunkfreiheit, weil damit der KEF eine Aufgabe
angesonnen werde, für deren Ausübung sie weder fachlich
ausgerüstet noch legitimiert sei. Die vom
Bundesverfassungsgericht entwickelte Verfahrenskonzeption
werde im Kern getroffen, weil die fachkompetente Prüfung des
Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten konterkariert werde. Es
gehe hier nicht mehr um eine fachliche Frage, sondern
bestenfalls um eine politische Bewertung, die von der KEF
aber nicht getroffen werden könne. 75 2. Das ZDF macht sich die Argumentation der
Verfassungsbeschwerde der ARD-Anstalten zur Begründetheit der
Verfassungsbeschwerde zu Eigen und führt ergänzend aus, es
habe sich gezeigt, dass das Regelwerk des § 7
Abs. 2 RFinStV in zweierlei Hinsicht nicht geeignet sei,
die politische Handlungslogik der Landesregierungen und
Landesparlamente ausreichend zu begrenzen. Die Beschreibung
der Rolle der Ministerpräsidenten und der Landesparlamente in
§ 7 Abs. 2 RFinStV, wonach der Gebührenvorschlag
der KEF „die Grundlage für eine Entscheidung“ sei, sei nicht
hinreichend präzise und bringe die verfassungsrechtlich
gebotene Restriktion der politischen Handlungslogik nicht
hinreichend zum Ausdruck. Verfassungsrechtlich geboten sei
es, eine stärkere Bindungswirkung der KEF-Feststellung zu
statuieren und die denkbaren Abweichungsgründe explizit zu
benennen. Auch würde es der Klarheit der Trennung von
medienpolitischer Entscheidung und Gebührenfestsetzung
dienen, wenn die eigentliche Gebührenentscheidung durch
gleichlautende Verordnungen der Landesregierungen erfolgen
würde. 76 Einer solchen Fortentwicklung des
Gebührenfestsetzungsverfahrens bedürfe es auch angesichts der
aktuellen Entwicklungen. Der Einstieg in das Bezahlfernsehen
stehe, wie allgemein anerkannt sei, unmittelbar bevor. Durch
die dann steigende Belastung der Medienbudgets der Bürger
werde der Druck auf den gebührenfinanzierten
öffentlichrechtlichen Rundfunk zunehmen. Durch die
ermöglichten Ausschlusseffekte sänken die Chancen des
öffentlichrechtlichen Rundfunks, angemessene Gebühren
zugestanden zu bekommen. Das geltende
Gebührenfestsetzungsverfahren sei als
Bedarfsermittlungsverfahren ausgestaltet. In dessen Logik
liege es, dass die Rolle der Politik eher bescheiden
ausfalle. Diese sei beschränkt auf die Geltendmachung
besonderer Abweichungsgründe, zu denen jedoch gerade auch der
Gesichtspunkt der angemessenen Belastung der
Rundfunkteilnehmer gehöre. Mit der Entwicklung zum
Bezahlfernsehen und der dann doppelten Entgeltlichkeit von
Rundfunk werde dieser Gesichtspunkt die öffentliche
Diskussion eindeutig dominieren. Dies werde einen
folgenschweren Wechsel von der bedarfsgerechten zur
„budgetgerechten“ Gebühr herbeiführen. Das bisherige
Gebührenfestsetzungsverfahren werde hierdurch auf den Kopf
gestellt und zu einem rein politischen Festsetzungsverfahren
denaturiert. 77 3. Das Deutschlandradio schließt sich
ebenfalls der Argumentation der ARD an und führt ergänzend
aus, die pauschale Abweichung von dem Vorschlag der KEF sei
in Unkenntnis der Auswirkungen dieser Absenkung gerade auf
die Beschwerdeführerin erfolgt. Die Rundfunkkommission habe
mangels eigener Sachkompetenz den Sachverhalt nicht
zutreffend erfasst. Die systemwidrige Einmischung der
Landesregierungen in den KEF-Vorschlag habe zu einer sachlich
unbegründeten, inkompetenten Abweichungsentscheidung zu
besonderen Lasten der Beschwerdeführerin geführt. Die in der
Politik entwickelten und von der Rundfunkkommission
aufgenommenen Argumente seien fernsehspezifische Einwände,
die auf die Beschwerdeführerin als nationale
Hörfunkveranstalterin keine Anwendung finden könnten. Der
Abzug für Sportrechte (sechs Cent) sowie für die
Abschaltung analoger terrestrischer Sender (fünf Cent)
sei im Falle der Beschwerdeführerin ungerechtfertigt, weil
diese als reine Hörfunkveranstalterin diese Einsparungen
nicht erzielen könne. Die Beschwerdeführerin habe sich in
Konsultationen mit den Vertretern der Länder vergeblich
bemüht, die besondere Situation von Deutschlandradio zu
verdeutlichen. Die Rundfunkkommission der Länder und die
Ministerpräsidenten seien fälschlich davon ausgegangen, dass
sich der auf die Beschwerdeführerin entfallende
Gebührenanteil nicht verändert habe. Tatsächlich sei jedoch
die Beschwerdeführerin in gleicher Weise wie die übrigen
Rundfunkanstalten betroffen. Im Mittelpunkt stehe für die
Beschwerdeführerin die nachhaltige Gefahr, dass die
verfassungswidrige Gebührenentscheidung auch im
Gebührenzeitraum ab 2009 perpetuiert werde. Die
Beschwerdeführerin habe nach den insoweit zutreffenden
Feststellungen des 14. KEF-Berichts wegen des Rückgriffs
auf vorhandene Eigenmittel eine Gebührenreduzierung in Höhe
von drei Cent hinzunehmen gehabt. Da diese Eigenmittel
jedoch Ende 2008 aufgebraucht sein würden, bestehe für eine
Perpetuierung dieser Kürzung ab 2009 keine Rechtfertigung
mehr. Die Beschwerdeführerin sei darauf angewiesen, dass
diese Reduzierung wieder aufgehoben und der Gebührenanteil
wieder um drei Cent erhöht werde. Komme es zu dem von den
Ländern angedrohten Moratorium und werde das Deutschlandradio
erneut unter Missachtung seiner konkreten
Finanzierungssituation in eine solche allgemeine
Gebührenregelung einbezogen, so führe dies ab 2009 zu
Mindereinnahmen in Höhe von rund 54 Millionen Euro,
wodurch die Erfüllung des spezifischen, qualitätsorientierten
Programmauftrags des Deutschlandradios nachhaltig gefährdet
werde. IV. 78 Zu den Verfassungsbeschwerden haben Stellung
genommen: alle Landesregierungen, der Schleswig-Holsteinische
und der Bayerische Landtag, die KEF, der Verband Privater
Rundfunk und Telekommunikation, die Arbeitsgemeinschaft
privater Rundfunk, die Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft
sowie der Deutsche Journalistenverband. 79 1. Die Landesregierungen halten die
Verfassungsbeschwerden für unzulässig, soweit sie sich gegen
Art. 6 Nr. 2 Buchstabe a des Achten
Rundfunkänderungsstaatsvertrags richten. Die Beschwerdeführer
hätten nicht dargelegt, inwieweit die Erweiterung der
Bewertungsmaßstäbe der KEF ihre Programmfreiheit
beeinträchtige. Die Verfassungsbeschwerden seien auch
insgesamt unbegründet. 80 a) Die auf Art. 6 Nr. 4
8. RÄndStV beruhende Gebührenfestsetzung sei
verfassungsgemäß. 81 Zeitgleich mit der Gebührenfestsetzung
erfolgende allgemeine rundfunkpolitische Äußerungen könnten
nicht von vornherein als Verstoß gegen das Trennungsgebot
qualifiziert werden. Die Rundfunkfreiheit rechtfertige kein
Moratorium der Landesrundfunkpolitik im Vorfeld, während und
nach einem Gebührenfestsetzungsverfahren. Äußerungen zu
allgemeinen rundfunkpolitischen Fragen seien auch nicht mit
dem Willen des Gesetzgebers gleichzusetzen. Entscheidend
könne - wie bei völkervertraglichen Regelungen
(Art. 31 Abs. 1 Wiener
Vertragsrechtskonvention) - nur der objektive
Regelungsgehalt des Staatsvertrags sein. Die Äußerungen von
Politikern, insbesondere das so genannte SMS-Papier, hätten
nicht das konkrete Rundfunkgebührenfestsetzungsverfahren
betroffen. Im konkreten Fall werde das Fehlen eines Verstoßes
gegen das Trennungsgebot auch durch den zeitlichen Ablauf
belegt. Das „SMS-Papier“ datiere aus dem November 2003, als
das Verfahren bei der KEF so weit fortgeschritten gewesen
sei, dass Äußerungen einzelner Ministerpräsidenten darauf
keinen bestimmenden Einfluss mehr hätten nehmen können. 82 Die Begründungspflicht für das Abweichen von
dem Vorschlag der KEF sei erfüllt worden. Eine bestimmte Form
oder Intensität der Begründung lasse sich
verfassungsrechtlich nicht ableiten. Der Staatsvertragsgeber
sei kein Sachverständigengremium. Bei dem notwendigen
Zusammenwirken von 16 Landesregierungen und 16
Landesparlamenten seien von vornherein nicht dieselben
Begründungspflichten einlösbar wie bei einem einzelnen
Gesetzgeber, beim Verordnungserlass oder bei
Sachverständigengremien. 83 Die Abweichungen seien auch inhaltlich
zulässig gewesen. Die Gesetzgeber könnten aus Gründen der
Gewaltenteilung und der Demokratie nicht zu engen Schranken
unterworfen sein. Der politische Gestaltungsspielraum des
demokratisch legitimierten Gesetzgebers sei ein mit
grundrechtlichen Vorgaben stets und strukturell
kollidierender legitimer Verfassungswert an sich, der einer
richterrechtlich oktroyierten Optimierung grundrechtlicher
Wertentscheidungen von vornherein entgegenstehe. Regierung
und Parlament dürften nicht so marginalisiert werden, dass
sie gegenüber dem demokratisch nur schwach legitimierten
Sachverständigengremium der KEF über keine nennenswerte
Entscheidungsbefugnis mehr verfügten. Die Rede des
Gebührenurteils von der Gebührenentscheidung als „gebundener“
Entscheidung möge dieses Missverständnis nahe legen. Es sei
jedoch aus Gründen des Demokratieprinzips und der
Gewaltenteilung ausgeschlossen, die öffentlichen Belange, die
eine Abweichung vom Vorschlag der KEF rechtfertigen könnten,
richterrechtlich abschließend festzulegen. 84 Dies werde zusätzlich dadurch erhärtet, dass
eine Abwägungsentscheidung im grundrechtsrelevanten Bereich
zu treffen sei. Der multipolare Freiheitsprobleme
ausgestaltende Rundfunkgesetzgeber habe einen Ausgleich nach
Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten vorzunehmen und müsse
dabei über einen gewissen, nicht zu engen politischen
Entscheidungsspielraum verfügen. Als „Erstinterpret“ der
Verfassung sei der Staatsvertragsgeber in erster Linie
berufen, die verfassungsrechtliche Kollisionslage aufzulösen.
Er besitze dabei einen weiten Gestaltungsspielraum, der erst
im „relativen Normenbestandsschutz“ der betroffenen
Grundrechte und Verfassungsprinzipien sowie im Untermaßverbot
und vergleichbaren Kerngehalten Grenzen finde. 85 Die angemessene Belastung der
Rundfunkteilnehmer und die Vermögensinteressen des Publikums
seien ein legitimer Abweichungsgrund, dessen Voraussetzungen
gegeben gewesen seien. Die Kumulation unterschiedlicher
Belastungen für die Betroffenen könne auch in der Summe
unzumutbar werden, selbst wenn der einzelne
Grundrechtseingriff für sich genommen nicht zu beanstanden
sei. Dass sich Deutschland seit Jahren in einer schwierigen
wirtschaftlichen Lage befunden habe, dass die Reallöhne und
Einkommen seit der Wiedervereinigung gesunken seien, dass von
der öffentlichen Hand mitzuverantwortende Entgelte
demgegenüber teils erheblich gestiegen seien, teils gleich
geblieben seien und aus der insoweit maßgeblichen Perspektive
des Jahres 2004 weiter zu steigen gedroht hätten, könne als
gerichtsbekannt vorausgesetzt werden. Die Abweichung werde
ferner durch Gesichtspunkte des Informationszugangs
gerechtfertigt. Darunter fielen zum einen technische
Veränderungen, die zu Einsparungen bei den Kosten der
Rundfunkübertragung führen könnten, zum anderen aber auch das
Interesse, Wettbewerbsverzerrungen zwischen
öffentlichrechtlichem und privatem Rundfunk zu vermeiden. 86 Der Gesetzgeber sei nicht gehindert, über die
vom Bundesverfassungsgericht exemplarisch benannten Belange
hinaus auch andere Gemeinwohlbelange heranzuziehen. Dazu möge
die Absicherung der dualen Rundfunkordnung gegenüber den
grundsätzlich vorrangigen Anforderungen des europäischen
Wettbewerbsrechts gehören, aber auch die Situation der
privaten Rundfunkunternehmer. So könnten auch von der
KEF-Empfehlung nicht ausgelotete Einsparpotentiale ein
Abweichen des Staatsvertragsgebers rechtfertigen. Das
Gebührenurteil verhalte sich nicht zu der Frage, ob der
Staatsvertragsgeber eine Kontrolle der KEF-Empfehlung
vornehmen und bei festgestellten Mängeln von dieser abweichen
dürfe. Bei der Beurteilung der Bedarfsanmeldungen genieße die
KEF einen gewissen, nicht vollständig überprüfbaren
Beurteilungsspielraum, der von ihr unter anderem in Form des
so genannten Rationalisierungsabschlags von 0,5 % des
Bestandsaufwands in Anspruch genommen worden sei. 87 Das jeweilige Landesparlament sowie die von
der jeweiligen Mehrheit getragene Landesregierung müssten dem
Wähler gegenüber für die Festsetzung der Rundfunkgebühr die
Verantwortung übernehmen können. Dies sei ohne ein Mindestmaß
an eigenverantwortlicher Entscheidungsbefugnis nicht möglich.
Hinzu komme, dass es sich bei der Rundfunkgebühr um eine
öffentliche Abgabe handele, die schon deshalb in Grund und
Höhe dem Verantwortungsbereich des Parlaments nicht entzogen
werden könne. Die KEF-Empfehlung habe Einsparpotentiale
übersehen oder solche noch nicht berücksichtigen können. Dies
gelte zunächst für die mit dem Achten
Rundfunkänderungsstaatsvertrag eröffnete Möglichkeit, die
analoge terrestrische Fernsehversorgung einzustellen, wenn
der Empfang über einen anderen Übertragungsweg gewährleistet
sei (§ 52a Abs. 2 Satz 3 RStV). Darüber hinaus
gelte dies für die Selbstverpflichtungen der
Beschwerdeführer. Anders als diese es darstellten, beträfen
diese Selbstverpflichtungen nicht Einsparungen, die zur
Erreichung der von der KEF bereits berücksichtigten
Wirtschaftlichkeits- und Sparsamkeitsreserven erbracht werden
müssten. Zu den im Gebührenurteil nicht erwähnten, gleichwohl
berücksichtigungsfähigen Belangen gehörten auch nach Vorlage
des KEF-Berichts vorgenommene Änderungen der
Rechtsgrundlagen, die sich für die Beschwerdeführer
einnahmeerhöhend auswirkten. Die Abweichung sei schließlich
auch entscheidend mit unionsrechtlichen Gesichtspunkten
begründet worden. Eine Gebührenfestsetzung, die verborgene
und verspätet zutage getretene Einsparpotentiale ausschöpfe,
minimiere das Risiko, dass die Rundfunkgebühr ganz oder
teilweise als unzulässige staatliche Beihilfe qualifiziert
und der letztlich politischen Genehmigung durch die
EU-Kommission unterworfen werde. 88 Der objektivierbare Wille des
Staatsvertragsgebers müsse in erster Linie der gemeinsamen
amtlichen, wortgleich in den Landtagsdrucksachen
niedergelegten Begründung entnommen werden, da dies
angesichts der vielschichtigen Motivationen der Beteiligten
der einzig verlässliche Anhaltspunkt für Willen und
Motivation der Ländergesamtheit sei. Die den Anstalten
gegenüber genannten Quantifizierungen hätten lediglich dazu
gedient, die geplante Abweichung plausibel zu machen. Die
Gründe für die Abweichung seien teils fachliche, teils
politische. Während sich die von der KEF nicht ermittelten
oder von ihr nicht zugrunde gelegten Einsparpotentiale
bewerten und schätzen ließen, ließen sich die angemessene
Belastung der Rundfunkteilnehmer sowie die Gesichtspunkte des
Informationszugangs einschließlich des Fortbestands des
dualen Rundfunksystems kaum quantifizieren und erforderten im
Kern politische Bewertungen, die nicht quantitativ abgeleitet
werden könnten. 89 Die Gebührenentscheidung sei auch im Hinblick
auf das Deutschlandradio verfassungsgemäß. Von der
Verzögerung der Gebührenanpassung habe das Deutschlandradio
im Umfang von etwa drei Millionen Euro profitiert. Zudem
partizipiere das Deutschlandradio an der Erhöhung der
Rundfunkgebühr, von der 20 Cent auf die Grundgebühr
entfielen. Dies habe der Staatsvertragsgeber berücksichtigen
dürfen. Das Deutschlandradio habe sich zu zusätzlichen
Einsparungen bis zum Ende der laufenden Gebührenperiode
selbstverpflichtet. Warum diese nicht auch schon in der
laufenden Gebührenperiode relevant sein sollten, sei nicht
ersichtlich. 90 b) Auch Art. 6 Nr. 2
Buchstabe a 8. RÄndStV sei mit der Rundfunkfreiheit
vereinbar. 91 Dem Staatsvertragsgeber stehe bei der
Ausgestaltung des Verfahrens der Gebührenfestsetzung ein
weiter Gestaltungsspielraum zu. Mit der Bezugnahme auf die
Entwicklung der öffentlichen Haushalte werde lediglich die
Praxis der KEF aufgegriffen, die Entwicklung der öffentlichen
Haushalte als Vergleichsmaßstab zur inhaltlichen
Konkretisierung der unbestimmten Rechtsbegriffe
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in ihre Bewertung
einzubeziehen. Die damit verbundene Begrenzung des
Beurteilungsspielraums der KEF erhöhe die Legitimation ihres
Handelns und das demokratische Legitimationsniveau des
gesamten Verfahrens der Gebührenfestsetzung. Zusätzlich werde
dieser Vergleichsmaßstab durch die Berücksichtigung der
gesamtwirtschaftlichen Entwicklung erweitert. Das Merkmal
führe dazu, dass dieser bislang allein auf der dritten Stufe
unter dem Gesichtspunkt der Zumutbarkeit für die
Rundfunkteilnehmer thematisierbare Belang in Zukunft bereits
auf der zweiten Stufe berücksichtigt werden müsse. Dies
bedeute eine weiter gehende Entpolitisierung. Die neuen
Kriterien nähmen der KEF-Empfehlung auch nicht ihren
fachlichen Charakter. Die Änderung entbinde sie weder von dem
Erfordernis einer rationalen Ableitung noch von der
Verpflichtung zu einer ausschließlich fachlichen Bewertung.
Die gesamtwirtschaftliche Entwicklung sei ein Parameter, der
in der Praxis der KEF immer wieder eine Rolle spiele. 92 c) Eine über die derzeitigen
Verfahrensregelungen noch hinausgehende
Entparlamentarisierung des Gebührenfestsetzungsverfahrens,
wie sie dem ZDF vorzuschweben scheine, sei
verfassungsrechtlich insbesondere wegen Verstoßes gegen das
Demokratieprinzip nicht hinnehmbar. 93 Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG habe
durch die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung der letzten
45 Jahre einen gewissen isolierten Selbststand unter den
Grundrechten erhalten, der die Herausbildung einer
Sonderdogmatik begünstigt habe. Dies finde im dualen
Rundfunkmodell, in der Bestands- und Entwicklungsgarantie des
öffentlichrechtlichen Rundfunks, seiner Finanzierungsgarantie
und den daraus abgeleiteten Anforderungen ebenso handfesten
Ausdruck wie in der „dienenden“ Funktion des Rundfunks. Die
Rundfunkfreiheit stehe jedoch neben anderen
verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen, die keinesfalls
von vornherein nachrangig seien. Die grundrechtlich
geschützten Interessen der Rundfunkteilnehmer und
Gebührenzahler, aber auch die der privaten Konkurrenten
drängten nicht nur auf Anerkennung einer originären
Rundfunkveranstalterfreiheit, sondern darüber hinaus auf
einen grundsätzlichen Paradigmenwechsel, der zu einer
Annäherung an die Dogmatik anderer Freiheitsrechte und zu
Begründungsansätzen führe, wie sie im ersten Rundfunkurteil,
aber auch in der Rechtsprechung des Bayerischen
Verfassungsgerichtshofs deutlicher präsent seien als in dem
Gebührenurteil des Bundesverfassungsgerichts. 94 2. Der Bayerische Landtag hält die
Verfassungsbeschwerde für unbegründet. Auch der Landtag von
Schleswig-Holstein ist der Auffassung, die
Verfassungsbeschwerden seien zurückzuweisen. Soweit sie sich
gegen Art. 6 Nr. 2 Buchstabe a 8. RÄndStV in
Verbindung mit den Zustimmungsgesetzen und
Zustimmungsbeschlüssen der Länder richteten, seien sie
bereits unzulässig. Die angegriffene Regelung stelle weder
einen gegenwärtigen noch einen unmittelbaren Eingriff in das
Grundrecht der Rundfunkfreiheit dar. Die
Verfassungsbeschwerden seien auch unbegründet. Die geltend
gemachten Abweichungsgründe beruhten im Wesentlichen auf der
vom Bundesverfassungsgericht ausdrücklich anerkannten
Angemessenheitsprüfung. Naturgemäß entziehe sich die
Entscheidung über die Angemessenheit einer eindeutigen
Quantifizierung und sei damit auch nur begrenzt überprüfbar.
Erst sachfremde, das heiße programmliche oder
medienpolitische Erwägungen oder eine Unverhältnismäßigkeit
des Ergebnisses rechtfertigten eine nachträgliche Korrektur
der Angemessenheitsentscheidung. Die Angemessenheitsprüfung
könne sich auch auf einen längeren Zeitraum beziehen. Die
Entwicklung der Rundfunkgebühren habe sich in den letzten
Jahren ganz erheblich von der gesamtwirtschaftlichen
Entwicklung abgekoppelt. Im Laufe der letzten
zwölf Jahre seien die Rundfunkgebühren um 40,05 %
gestiegen. Der Verbraucherpreisindex sei von 1993 bis 2005
hingegen um lediglich 20,46 % gestiegen, das verfügbare
Arbeitnehmerentgelt um etwas mehr als 20,2 %. Auch für
den rundfunkfachlichen Bereich der finanziellen
Bedarfsanalyse bestehe kein Beurteilungsspielraum der KEF;
der Gesetzgeber müsse in der Lage sein, offensichtliche und
nachweisbare Fehleinschätzungen des Finanzbedarfs zu
korrigieren. 95 3. Die KEF schließt sich der Begründung der
Verfassungsbeschwerde in dem Verfahren 1 BvR 2270/05 an
und führt ergänzend aus: Eine Erörterung der Abweichung mit
der KEF gemäß § 7 Abs. 2 Satz 2 RFinStV habe
mangels einer begründeten Vorlage über die Rechtfertigung der
Abweichung nicht stattgefunden. Die Länder könnten nicht im
Wege eines „Selbsteintritts“ die fachlichen Funktionen der
KEF übernehmen und vermeintliche Einspareffekte selbst in
Rechnung stellen. Dies gelte nicht nur für die Beurteilung
des Programmaufwandes. Auch die fachlich kompetente
Einschätzung etwa der Ertragsseite sei ein Element der
Finanzbedarfsfeststellung. Es genüge nicht, die finanziellen
Auswirkungen von Veränderungen beispielsweise des
Gebührenbefreiungsrechts überschlagsweise zu veranschlagen.
Denn bei einer groben, methodisch nicht abgesicherten
Schätzung bestehe die Gefahr, dass die solchermaßen bestimmte
Rundfunkgebühr den Finanzbedarf der Rundfunkanstalten nicht
treffe. Die finanziellen Prognosen der Länder seien auch in
der Sache unzureichend gewesen. Die inhaltlichen Mängel der
Länderentscheidungen zeigten, wie sehr eine fachliche
Kontrolle durch ein sachkundiges Gremium erforderlich sei und
wie wenig diese Aufgabe von der Rundfunkkommission oder gar
von den Regierungschefs miterledigt werden könne. 96 Die von den Ländern gegenüber den Anstalten
genannten Centbeträge beruhten nicht auf empirisch
abgestützten Berechnungen und Prognosen. So habe es bei den
durch § 6 Abs. 1 RGebStV novellierten
Befreiungstatbeständen auf der Hand gelegen, dass diese
erhebliche Auswirkungen auf die Gebührenerträge hätten haben
müssen. Hierbei hätten die Länder die Unwägbarkeiten der
Auswirkungen der so genannten „Hartz“-Gesetzgebung entweder
aus ihren Überlegungen ausgeklammert oder deren finanzielle
Effekte falsch eingeschätzt. Übersehen worden seien auch die
Kosten, die aus der Verlagerung der Zuständigkeit für die
Entscheidung über Befreiungsanträge auf die GEZ neu
entstünden. Der KEF sei keine Gelegenheit gegeben worden, zu
diesen Auswirkungen ein sachverständiges Urteil
abzugeben. 97 Auch Art. 6 Nr. 2 Buchstabe a
8. RÄndStV verletze die Rundfunkfreiheit. Die der KEF
neu zugedachten Beurteilungsmaßstäbe seien keine Instrumente
einer rein fachlichen Bedarfskontrolle. Es gehe nicht mehr um
eine fachliche Frage, sondern bestenfalls um eine - von
Hoffnungen und Befürchtungen getragene - politische
Bewertung. Eine solche könne und dürfe von der KEF nicht
getroffen werden. 98 4. a) Der Verband Privater Rundfunk und
Telekommunikation führt im Wesentlichen aus, der Gesetzgeber
habe die verfassungsrechtlichen Grenzen für eine Abweichung
vom KEF-Vorschlag nicht überschritten. Allerdings seien die
Verfassungsbeschwerden begründet, soweit sie sich gegen die
Ergänzung der Prüfkriterien der KEF in § 3 Abs. 1
RFinStV richteten, da diese Ergänzung zur Stärkung der
Wirtschaftlichkeit des Ausgabeverhaltens der Anstalten
ungeeignet sei. Im Übrigen verweist der Verband darauf, dass
nach seiner Einschätzung die erste Stufe des Verfahrens
aufgrund der dynamischen Entwicklung im Multimedia-Bereich
nicht mehr den Anforderungen an die Ausgestaltung der
„positiven Ordnung“ der Rundfunkfreiheit entspreche. Die
Binnenkontrolle der Anstalten müsse gesetzgeberisch um ein
professionelles Element der Selbstkontrolle ergänzt werden.
Die vorgesehene Berücksichtigung von Selbstverpflichtungen
reiche mangels ausreichender institutioneller Abstützung in
einer verfassungskonformen Binnenstruktur der Anstalten nicht
aus. 99 b) Die Arbeitsgemeinschaft privater
Rundfunk hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet und
trägt unter anderem vor, das Prozedere der
Gebührenfestsetzung werde aufgrund seiner langen Dauer den
praktischen Bedürfnissen der Beteiligten nicht gerecht. Bei
einer Gebührenperiode von vier Jahren und dem Abschluss der
anstaltsinternen Vorarbeiten jeweils zur Mitte der
vorangehenden Gebührenperiode müssten alle Ausgestaltungen
der Rundfunkfreiheit sechs Jahre vor der Gebührenerhöhung
abgeschlossen sein. Dieser Zeitraum sei viel zu lang für eine
Medienpolitik, die angesichts der raschen technischen
Umwälzungen schnell handeln müsse. 100 c) Die Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft
unterstützt die Verfassungsbeschwerden und schließt sich im
Wesentlichen ihrer rechtlichen Begründung an. Sie hält
darüber hinaus auch die erfolgten Selbstverpflichtungen für
einen unzulässigen Eingriff in die Rundfunkfreiheit auf der
ersten Verfahrensstufe der Bedarfsanmeldung. 101 d) Auch der Deutsche Journalistenverband
schließt sich im Wesentlichen den Begründungen der
Rundfunkanstalten an. V. 102 In der mündlichen Verhandlung haben sich
geäußert: die Beschwerdeführer, der Schleswig-Holsteinische
Landtag, die Landesregierungen, die Kommission zur
Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der
Rundfunkanstalten, die Kommission zur Ermittlung der
Konzentration im Medienbereich, der Verband Privater Rundfunk
und Telekommunikation und die Vereinte
Dienstleistungsgewerkschaft. B. 103 Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig. I. 104 Die in der ARD zusammengeschlossenen
Rundfunkanstalten und das ZDF als Anstalten des öffentlichen
Rechts sowie das Deutschlandradio als Körperschaft
öffentlichen Rechts - im Folgenden:
Rundfunkanstalten - können mit der Verfassungsbeschwerde
eine Verletzung der Rundfunkfreiheit geltend machen (vgl.
BVerfGE 31, 314 <321 f.>; 59, 231 <254>; 74,
297 <317 f.>; 78, 101 <102 f.>; 107,
299 <309 f.>; stRspr; vgl. auch zu Art. 34
EMRK: EGMR, Urteil vom 30. März 2004
- Beschwerde-Nr. 53984/00 - Radio France gegen
Frankreich, Rz. 26). Zulässiger Beschwerdegegenstand
sind die jeweiligen Regelungen der Zustimmungsgesetze und
Zustimmungsbeschlüsse der Länder (vgl. BVerfGE 87, 181
<195>); denn erst das jeweilige Zustimmungsgesetz oder
der parlamentarische Zustimmungsbeschluss verleihen dem
Norminhalt des Staatsvertrags innerstaatliche Verbindlichkeit
(vgl. BVerfGE 90, 60 <86>). II. 105 Die Beschwerdeführer sind durch die
angegriffenen Zustimmungsgesetze und Zustimmungsbeschlüsse zu
Art. 6 Nr. 4 und Art. 6 Nr. 2
Buchstabe a 8. RÄndStV selbst, gegenwärtig und
unmittelbar betroffen. 106 1. Selbstbetroffenheit ist jedenfalls dann
Gegenwärtig ist die Betroffenheit, wenn die angegriffene
Vorschrift auf die Rechtsstellung des Beschwerdeführers
aktuell und nicht nur virtuell einwirkt, wenn das Gesetz die
Normadressaten mit Blick auf seine künftig eintretende
Wirkung zu später nicht mehr korrigierbaren Entscheidungen
zwingt oder wenn klar abzusehen ist, dass und wie der
Beschwerdeführer in der Zukunft von der Regelung betroffen
sein wird. Unmittelbare Betroffenheit liegt vor, wenn die
angegriffene Bestimmung, ohne eines weiteren Vollzugsakts zu
bedürfen, die Rechtsstellung des Beschwerdeführers verändert
(vgl. BVerfGE 102, 197 <206 f.>). 107 2. Diese Voraussetzungen sind durch die
Zustimmungsgesetze und –beschlüsse zu der Gebührenregelung
des Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV erfüllt. 108 Die angegriffenen Bestimmungen betreffen die
Beschwerdeführer selbst, gegenwärtig und unmittelbar in ihrer
Rechtsstellung. Eines weiteren Vollzugsakts bedarf es nicht.
Insbesondere stellt die Festsetzung rückständiger
Rundfunkgebühren gegenüber den Rundfunkteilnehmern keinen
derartigen Vollzugsakt dar. Sie betrifft das Verhältnis
zwischen dem Rundfunkteilnehmer und der jeweiligen
Landesrundfunkanstalt. Bescheide über rückständige
Rundfunkgebühren erlässt grundsätzlich die zuständige
Landesrundfunkanstalt (§ 7 Abs. 5 RGebStV). Die
Gebühreneinziehung stellt daher im Hinblick auf den von den
Rundfunkanstalten verfolgten, gegen den Staat gerichteten
Finanzierungsanspruch keinen Vollziehungsakt dar, der von den
Anstalten mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden
könnte. 109 3. Auch die landesrechtlichen
Umsetzungsregelungen zu den Beurteilungskriterien der KEF
gemäß Art. 6 Nr. 2 Buchstabe a 8. RÄndStV
betreffen die Beschwerdeführer selbst, gegenwärtig und
unmittelbar in ihren Grundrechten. 110 a) Die Betroffenheit ist auch dann
gegenwärtig, wenn die angegriffene Norm materielle
Rechtswirkungen zwar erst in der Zukunft erzeugen wird, der
Adressatenkreis der Vorschrift aber feststeht und klar
abzusehen ist, in welcher Weise die Beschwerdeführer
betroffen werden (vgl. BVerfGE 114, 258 <277 f.>).
So liegt der Fall hier. Denn es ist eindeutig erkennbar, dass
und wie die Beschwerdeführer von der Regelung erfasst sein
werden. Nach dem 14. Bericht der KEF, der als Gebührenbericht
die Grundlage für die hier angegriffene Gebührenfestsetzung
für den Gebührenzeitraum von 2005 bis Ende 2008 bildete, hat
die KEF im Januar 2006 ihren 15. Bericht, einen
Zwischenbericht, vorgelegt. Der 16. Bericht wird, dem
Vierjahresrhythmus der gegenwärtigen Berichtspraxis
entsprechend, wiederum ein Gebührenbericht sein. Er wird die
Bedarfsfeststellung und einen Gebührenvorschlag für den
Gebührenzeitraum vom 1. Januar 2009 bis zum 31. Dezember
2012 enthalten. Die Vorlage dieses Berichts ist für den
Herbst dieses Jahres geplant. Bei der hierfür vorzunehmenden
Prüfung der Bedarfsanmeldungen der Anstalten für den
kommenden Gebührenzeitraum hat die KEF den neuen
Prüfungsmaßstab des § 3 Abs. 1 Satz 2 RFinStV
bereits anzuwenden. 111 b) Die Beschwerdeführer sind durch die
Umsetzungsbestimmungen zu Art. 6 Nr. 2 Buchstabe a
8. RÄndStV auch selbst und unmittelbar betroffen. 112 Da die in den Normtext neu aufgenommenen
Kriterien der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der
Entwicklung der Haushalte sich auf die Feststellung des
Bedarfs der Anstalten durch die KEF beziehen, wird
vorausgesetzt, dass sie auch für die Rundfunkanstalten selbst
maßgebend sind. Die KEF muss die Prüfung, ob der angemeldete
Finanzbedarf im Einklang mit den Kriterien ermittelt worden
ist, darauf beziehen, ob die Anstalten die Kriterien bei der
Bedarfsanmeldung ihrerseits zutreffend angelegt haben. Der
daran anschließende Prüfbericht mit seiner Feststellung über
den Finanzbedarf und dem Gebührenvorschlag ist im Übrigen die
Grundlage der Entscheidung der Staatsvertragsgeber über die
Höhe der Gebühr; von dieser Feststellung können sie nur unter
bestimmten Voraussetzungen abweichen (vgl. BVerfGE 90, 60
<103 f.>). C. 113 Die Verfassungsbeschwerden gegen die
Gebührenfestsetzung durch die landesrechtlichen
Zustimmungsakte zu Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV
sind begründet. Diese Gebührenfestsetzung verletzt die
Rundfunkfreiheit der Beschwerdeführer aus Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG. I. 114 Zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit in der
dualen Rundfunkordnung gehört die Sicherung der
Funktionsfähigkeit des öffentlichrechtlichen Rundfunks unter
Einschluss seiner bedarfsgerechten Finanzierung
(vgl. BVerfGE 74, 297 <342>; 78, 101
<103 f.>; 83, 238 <298>; 87, 181
<198>; 89, 144 <153>; 90, 60 <91>;
stRspr). 115 1. Die Rundfunkfreiheit dient der freien,
individuellen und öffentlichen Meinungsbildung (vgl. BVerfGE
57, 295 <319>; 73, 118 <152>; 107, 299
<332>; 114, 371 <386 f.>; stRspr). Der in
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltene Auftrag zur
Gewährleistung der Rundfunkfreiheit zielt auf eine Ordnung,
die sicherstellt, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen
im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit
Ausdruck findet (vgl. BVerfGE 57, 295 <319>; 73, 118
<152 f.>; 90, 60 <88>; 114, 371
<387 ff.>). Die Ausgestaltung dieser Ordnung ist
Aufgabe des Gesetzgebers, der dabei einen weiten
Gestaltungsspielraum, auch für Differenzierungen insbesondere
nach der Regelungsart und Regelungsdichte, vorfindet (vgl.
BVerfGE 12, 205 <262 f.>; 57, 295 <321 f.,
325 f.>; 83, 238 <296, 315 f.>; 90, 60
<94>; 114, 371 <387>). Dass gesetzliche
Regelungen zur Ausgestaltung der Rundfunkordnung nicht durch
den Wegfall der durch die Knappheit von Sendefrequenzen
bedingten Sondersituation entbehrlich geworden sind, hat das
Bundesverfassungsgericht schon früher betont (vgl. etwa
BVerfGE 57, 295 <322>). Dies hat sich im Grundsatz
durch die technologischen Neuerungen der letzten Jahre und
die dadurch ermöglichte Vermehrung der
Übertragungskapazitäten sowie die Entwicklung der
Medienmärkte nicht geändert. 116 a) Anlass der gesetzlichen Ausgestaltung der
Rundfunkordnung ist die herausgehobene Bedeutung, die dem
Rundfunk unter den Medien wegen seiner Breitenwirkung,
Aktualität und Suggestivkraft zukommt (vgl. BVerfGE 31, 314
<325>; 90, 60 <87>; 97, 228 <256>; 103, 44
<74>; 114, 371 <387>; vgl. auch EGMR, Urteil vom
5. November 2002 - Beschwerde-Nr. 38743/97 -
Demuth gegen Schweiz, EuGRZ 2003, S. 488 <491>,
§ 43; Urteil vom 10. Juli 2003
- Beschwerde-Nr. 44179/98 - Murphy gegen
Irland, § 69; stRspr). Seine Breitenwirkung zeigt sich
in der Reichweite und der Möglichkeit der Beeinflussung
großer Bevölkerungsteile. So prägen die audiovisuellen
Massenmedien seit langem bei den meisten Bürgern große
Zeiteinheiten des Tagesablaufs (zur Dauer des Fernsehkonsums
vgl. Zubayr/Gerhard, MP 2007, S. 187 <188>). Die
Aktualität des Hör- und Fernsehfunks folgt daraus, dass
Inhalte schnell, sogar zeitgleich, an die Rezipienten
übertragen werden können. Die besondere Suggestivkraft des
Mediums ergibt sich insbesondere aus der Möglichkeit, die
Kommunikationsformen Text und Ton sowie beim Fernsehfunk
zusätzlich bewegte Bilder miteinander zu kombinieren und der
programmlichen Information dadurch insbesondere den Anschein
hoher Authentizität zu verleihen (vgl. dazu BVerfGE 97, 228
<256>). Diese Wirkungsmöglichkeiten gewinnen
zusätzliches Gewicht dadurch, dass die neuen Technologien
eine Vergrößerung und Ausdifferenzierung des Angebots und der
Verbreitungsformen und -wege gebracht sowie neuartige
programmbezogene Dienstleistungen ermöglicht haben. 117 b) Rundfunk kann für die Verfolgung nicht nur
publizistischer, sondern auch wirtschaftlicher Ziele
eingesetzt werden. Der publizistische und ökonomische
Wettbewerb führt jedoch nicht automatisch dazu, dass für die
Unternehmen publizistische Ziele im Vordergrund stehen oder
dass in den Rundfunkprogrammen die Vielfalt der in einer
Gesellschaft verfügbaren Informationen, Erfahrungen,
Werthaltungen und Verhaltensmuster abgebildet wird.
Rundfunkprogramme haben, wie insbesondere in der
medienökonomischen Literatur analysiert und erklärt wird, im
Vergleich zu anderen Gütern besondere ökonomische
Eigenschaften (siehe statt vieler Heinrich, Medienökonomie,
Bd. 2, 1999, S. 24 ff.; Schulz/Held/Kops,
Perspektiven der Gewährleistung freier öffentlicher
Kommunikation, 2002, S. 107 ff.). Diese sind mit
dafür ursächlich, dass bei einer Steuerung des Verhaltens der
Rundfunkveranstalter allein über den Markt das für die
Funktionsweise einer Demokratie besonders wichtige Ziel der
inhaltlichen Vielfalt gefährdet ist. Insbesondere die
Werbefinanzierung stärkt den Trend zur Massenattraktivität
und zur Standardisierung des Angebots (vgl. statt vieler
Sjurts, Einfalt trotz Vielfalt in den Medienmärkten: eine
ökonomische Erklärung, in: Friedrichsen/Seufert
<Hrsg.>, Effiziente Medienregulierung, 2004,
S. 71, 77 ff.). Auch bestehen Risiken einseitiger
publizistischer Betätigung und damit Einflussnahme. Der
wirtschaftliche Wettbewerbsdruck und das publizistische
Bemühen um die immer schwerer zu gewinnende Aufmerksamkeit
der Zuschauer führen beispielsweise häufig zu
wirklichkeitsverzerrenden Darstellungsweisen, etwa zu der
Bevorzugung des Sensationellen und zu dem Bemühen, dem
Berichtsgegenstand nur das Besondere, etwa Skandalöses, zu
entnehmen (vgl. BVerfGE 103, 44 <67>). Auch dies
bewirkt Vielfaltsdefizite. 118 c) Gefährdungen der Erreichung des der
Rundfunkordnung insgesamt verfassungsrechtlich vorgegebenen
Vielfaltsziels entstehen auch infolge der Entwicklung der
Medienmärkte und insbesondere des erheblichen
Konzentrationsdrucks im Bereich privatwirtschaftlichen
Rundfunks. Rundfunk wird nicht nur durch herkömmlich
ausgerichtete Medienunternehmen veranstaltet und verbreitet.
Zunehmend werden im Rundfunkbereich auch andere Unternehmen,
neuerdings etwa Kapitalgesellschaften unter maßgeblicher
Beteiligung von internationalen Finanzinvestoren tätig. Auch
engagieren sich Telekommunikationsunternehmen als Betreiber
von Plattformen für Rundfunkprogramme. Der Prozess
horizontaler und vertikaler Verflechtung auf den
Medienmärkten schreitet voran (vgl. schon BVerfGE 95, 163
<173>; siehe ferner Kommission zur Ermittlung der
Konzentration im Medienbereich <KEK>, Crossmediale
Verflechtungen als Herausforderung für die
Konzentrationskontrolle, 2007, S. 121-366; ALM Jahrbuch
2006, S. 197 ff.). Die Veranstaltung und
Verbreitung von Rundfunkprogrammen ist häufig nur ein Glied
in einer multimedialen Wertschöpfungs- und Vermarktungskette
(siehe statt vieler A. Zerdick u.a., Die
Internet-Ökonomie. Strategien für die digitale Wirtschaft,
1999). Es bestehen vielfältige Potentiale der wechselseitigen
Verstärkung von publizistischem Einfluss und ökonomischem
Erfolg und damit der Nutzung von Größen- und
Verbundvorteilen, darunter auch durch crossmediales
Marketing. Die neuen Technologien erlauben im Übrigen
den Einsatz von Navigatoren und elektronischen
Programmführern, deren Software ihrerseits zur Beeinflussung
der Auswahlentscheidung von Rezipienten genutzt werden
kann. 119 Auch wegen der mit der Konzentration im
Rundfunk verbundenen Risiken einer einseitigen Einflussnahme
auf die öffentliche Meinungsbildung hat das
Bundesverfassungsgericht Vorkehrungen zum Schutz der
publizistischen Vielfalt als geboten angesehen (vgl. BVerfGE
31, 314 <325>; 57, 295 <322 f.>; 73, 118
<160>; 83, 238 <324>; 85, 163 <172>; 97,
228 <258>; 114, 371 <389>) und hinzugefügt, dass
einmal eingetretene Fehlentwicklungen sich - wenn
überhaupt - nur bedingt und nur unter erheblichen
Schwierigkeiten rückgängig machen lassen (vgl. BVerfGE 57,
295 <323>; 73, 118 <160>; 95, 163
<173>). 120 2. Die duale Ordnung eines Nebeneinander von
öffentlichrechtlichem und privatwirtschaftlichem Rundfunk
nutzt die durch die verschiedenartigen Strukturen der
Veranstalter ermöglichten unterschiedlichen
Programmorientierungen als Beitrag zur Sicherung der Breite
und Vielfalt des Programmangebots (vgl. BVerfGE 74, 297
<331 f.>; 114, 371 <387 f.>). 121 Während der Gesetzgeber für
privatwirtschaftlichen Rundfunk im Wesentlichen auf
Marktprozesse vertraut, unterliegt der öffentlichrechtliche
Rundfunk besonderen normativen Erwartungen an sein
Programmangebot. Öffentlichrechtliche Veranstalter werden
besonderen organisatorischen Anforderungen zur Sicherung der
Vielfalt und Unabhängigkeit unterworfen (vgl. BVerfGE 73, 118
<157 f.>; 74, 297 <324 f.>; 83, 238
<297 f.>; 114, 371 <387>). Vergleiche der
Programmprofile der öffentlichrechtlichen und der
privatwirtschaftlichen Veranstalter ergeben deutliche
Unterschiede (vgl. Krüger/Zapf-Schramm, MP 2007,
S. 166 ff.; Media Perspektiven, Daten zur
Mediensituation in Deutschland 2006, S. 13 ff.,
19 ff.; ALM Jahrbuch 2006, S. 208 ff.). 122 a) Die gesetzlichen Regelungen sollen es dem
öffentlichrechtlichen Rundfunk ermöglichen, seinen
klassischen Funktionsauftrag zu erfüllen, der neben seiner
Rolle für die Meinungs- und Willensbildung, neben
Unterhaltung und Information seine kulturelle Verantwortung
umfasst (vgl. BVerfGE 73, 108 <158>; 74, 297
<324>; 87, 181 <199>; 90, 60 <90>). Nur
wenn ihm dies gelingt und er im publizistischen Wettbewerb
mit den privaten Veranstaltern bestehen kann, ist das duale
System in seiner gegenwärtigen Form, in der die
privatwirtschaftlich finanzierten Programme weniger strengen
Anforderungen unterliegen als die öffentlichrechtlichen, mit
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar (vgl.
BVerfGE 73, 118 <158 f., 171>; 74, 297
<325>; 83, 238 <297, 316>; 90, 60
<90>). 123 Um der Bestands- und Entwicklungsgarantie für
den öffentlichrechtlichen Rundfunk im Rahmen eines solchen
Systems (vgl. BVerfGE 74, 297 <324 f., 342>;
90, 60 <91>; stRspr) gerecht zu werden und die
Erfüllung seines Funktionsauftrags zu ermöglichen, muss der
Gesetzgeber vorsorgen, dass die dafür erforderlichen
technischen, organisatorischen, personellen und finanziellen
Vorbedingungen bestehen (vgl. BVerfGE 73, 118 <158>).
Da das Programmangebot auch für neue Inhalte, Formate und
Genres sowie für neue Verbreitungsformen offen bleiben muss,
der Auftrag also dynamisch an die Funktion des Rundfunks
gebunden ist (vgl. BVerfGE 83, 238 <299>; siehe schon
BVerfGE 74, 297 <350 f.>), darf der
öffentlichrechtliche Rundfunk nicht auf den gegenwärtigen
Entwicklungsstand in programmlicher, finanzieller und
technischer Hinsicht beschränkt werden (vgl. BVerfGE 74, 297
<350 f.>; 83, 238 <298>). Die Finanzierung
muss entwicklungsoffen und entsprechend bedarfsgerecht
gestaltet werden (vgl. BVerfGE 90, 60 <91, 99>). Dem
entspricht die Garantie funktionsgerechter Finanzierung. Die
Mittelausstattung muss nach Art und Umfang den jeweiligen
Aufgaben des öffentlichrechtlichen Rundfunks gerecht werden
(vgl. BVerfGE 78, 101 <103 f.>; 87, 181
<198>; 90, 60 <90, 99>). 124 b) Von der Freiheit öffentlichrechtlichen
Rundfunks ist seine Programmautonomie umfasst. Die
Entscheidung über die zur Erfüllung des Funktionsauftrags als
nötig angesehenen Inhalte und Formen des Programms steht den
Rundfunkanstalten zu. Eingeschlossen ist grundsätzlich auch
die Entscheidung über die benötigte Zeit und damit auch über
Anzahl und Umfang der erforderlichen Programme (vgl. BVerfGE
87, 181 <201>; 90, 60 <91 f.>). 125 Das bedeutet aber weder, dass gesetzliche
Programmbegrenzungen von vornherein unzulässig wären, noch,
dass jede Programmentscheidung einer Rundfunkanstalt
finanziell zu honorieren wäre (vgl. BVerfGE 90, 60
<92>). In der Bestimmung des Programmumfangs sowie in
der damit mittelbar verbundenen Festlegung ihres Geldbedarfs
können die Rundfunkanstalten nicht vollständig frei sein.
Denn es ist ihnen verwehrt, ihren Programmumfang und den
damit mittelbar verbundenen Geldbedarf (vgl. BVerfGE 87, 181
<201>) über den Rahmen des Funktionsnotwendigen hinaus
auszuweiten. 126 3. Der Funktionsfähigkeit
öffentlichrechtlichen Rundfunks dient die vorrangige
Finanzierung über öffentlichrechtliche Gebühren (vgl. BVerfGE
73, 118 <158>; 87, 181 <199>; 90, 60 <90>).
Die Pflicht zur Zahlung der Gebühr knüpft für die Grundgebühr
an das Bereithalten eines Hörfunkempfangsgeräts, für die
Fernsehgebühr an das Bereithalten eines Fernsehgeräts
(§ 2 Abs. 2 RGebStV) an und schließt unter
bestimmten Bedingungen auch so genannte neuartige
Rundfunkempfangsgeräte ein, insbesondere Rechner, die
Rundfunkprogramme ausschließlich über Angebote aus dem
Internet wiedergeben können (§ 5 Abs. 3 RGebStV).
Die Finanzierung des öffentlichrechtlichen Rundfunks auf der
Grundlage des Gebührenaufkommens soll eine weitgehende
Abkoppelung vom ökonomischen Markt bewirken und dadurch
sichern, dass sich das Programm an publizistischen Zielen,
insbesondere an dem der Vielfalt, orientiert, und zwar
unabhängig von Einschaltquoten und Werbeaufträgen (vgl.
BVerfGE 90, 60 <90>). 127 Allerdings sind auch andere
Finanzierungsquellen neben der Gebührenfinanzierung von
Verfassungs wegen nicht ausgeschlossen (vgl. BVerfGE 83, 238
<303 f.>). Das gilt grundsätzlich auch für
Einnahmen aus Werbung oder Sponsoring. Doch dürfen sie wegen
der mit ihnen verbundenen vielfaltverengenden Wirkung die
Gebührenfinanzierung nicht in den Hintergrund drängen (vgl.
BVerfGE 83, 238 <311>; 87, 181 <199>; 90, 60
<91>). Auch bedarf der fortwährenden Überprüfung, wie
weit die mit der teilweisen Finanzierung über Werbung und
Sponsoring verbundene Erwartung, sie könne die Unabhängigkeit
des öffentlichrechtlichen Rundfunks gegenüber dem Staat
stärken (vgl. BVerfGE 83, 238 <290 f.>; 90, 60
<91>), die Nutzung dieser Finanzierungsarten angesichts
der mit ihr verbundenen Risiken einer Rücksichtnahme auf die
Interessen der Werbewirtschaft, einer zunehmenden Ausrichtung
des Programms auf Massenattraktivität sowie einer Erosion der
Identifizierbarkeit öffentlichrechtlicher Programme weiterhin
rechtfertigen kann. Der Gesetzgeber hat Vorsorge dafür zu
treffen, dass der öffentlichrechtliche Rundfunk seine
Funktion unbeeinflusst von jeglicher Indienstnahme für
außerpublizistische Zwecke, seien sie politischer oder
ökonomischer Natur, erfüllen kann (vgl. BVerfGE 90, 60
<88>; 97, 228 <266 f.>). II. 128 Die Festsetzung der Rundfunkgebühr muss frei
von medienpolitischen Zwecksetzungen erfolgen. Hierzu hat das
Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom
22. Februar 1994 (BVerfGE 90, 60 <93 ff.,
101 ff.>) Grundsätze aufgestellt, die weiter Bestand
haben. 129 1. Danach hat der Gesetzgeber durch
materielle, prozedurale und organisatorische Vorkehrungen
sicherzustellen, dass die Gebührenfestsetzung die
Rundfunkfreiheit nicht gefährdet und dazu beiträgt, dass die
Rundfunkanstalten durch eine bedarfsgerechte Finanzierung
ihren Funktionsauftrag erfüllen können. 130 a) Der Grundsatz der Trennung zwischen der
allgemeinen Rundfunkgesetzgebung und der Festsetzung der
Rundfunkgebühr (vgl. BVerfGE 90, 60 <93 ff.>) soll
Risiken einer mittelbaren Einflussnahme auf die Wahrnehmung
des Programmauftrags ausschließen und damit die
Programmfreiheit der Rundfunkanstalten sichern. Da
Programmentscheidungen finanzielle Voraussetzungen und
Finanzentscheidungen programmliche Konsequenzen haben (vgl.
BVerfGE 90, 60 <102>), kann über Entscheidungen zur
Finanzausstattung auf indirekte Weise Einfluss auf die
Erfüllung des Rundfunkauftrags genommen werden. Ohne
gegenläufige Vorkehrungen könnte beispielsweise mit der
Gebührenentscheidung das Ziel verfolgt werden, die
Konkurrenzfähigkeit des öffentlichrechtlichen Rundfunks im
Verhältnis zum privatwirtschaftlichen Rundfunk zu verringern
oder auf die Art der Programmgestaltung oder gar auf den
Inhalt einzelner Programme Einfluss zu nehmen (dazu vgl.
BVerfGE 74, 297 <342>). Eine solche Einflussnahme darf
mit der Gebührenentscheidung jedoch nicht verbunden
werden. 131 b) Für die Gebührenfestsetzung sind die
Grundsätze der Programmneutralität und der
Programmakzessorietät maßgeblich. Dies bedeutet allerdings
nicht, dass dem Gesetzgeber im Übrigen medienpolitische oder
programmleitende Entscheidungen als solche versagt sind. Sein
medienpolitischer Gestaltungsspielraum (siehe oben C
I 1) bleibt erhalten. Zu dessen Ausfüllung ist er aber
auf die allgemeine Rundfunkgesetzgebung verwiesen.
Insbesondere darf eine Entscheidung über Zeitpunkt, Umfang
oder Geltungsdauer der Gebührenfestsetzung nicht zu Zwecken
der Programmlenkung oder der Medienpolitik, namentlich im
dualen System, benutzt werden (vgl. BVerfGE 90, 60
<93 f.>). 132 c) Der Gesetzgeber kann die Funktion des
öffentlichrechtlichen Rundfunks in abstrakter Weise festlegen
und damit auch den Finanzbedarf umgrenzen (vgl. BVerfGE 90,
60 <95>). Der Genauigkeit dieser gesetzgeberischen
Vorgaben sind allerdings durch die Programmfreiheit der
Rundfunkanstalten Grenzen gesetzt. In der Art und Weise, wie
die Rundfunkanstalten ihren gesetzlichen Funktionsauftrag
erfüllen, sind sie frei. Die Bestimmung dessen, was die
verfassungsrechtlich vorgegebene und gesetzlich näher
umschriebene Funktion aus publizistischer Sicht erfordert,
steht ihnen aufgrund der Gewährleistung des Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG zu (vgl. BVerfGE 90, 60
<91>). 133 Die staatlichen Vorgaben dürfen, unabhängig
davon, ob dies überhaupt praktisch möglich wäre, bereits von
Grundrechts wegen nicht so detailgenau sein, dass sich daraus
die Rundfunkgebühr dem Betrag nach ableiten ließe. Weder kann
genau bestimmt werden, welches Programm und welchen
Programmumfang die Erfüllung der Funktion des
öffentlichrechtlichen Rundfunks erfordert, noch ist exakt im
Voraus festzustellen, welcher Mittel es zur Finanzierung der
erforderlichen Programme bedarf. Exakte Maßstäbe für die
Berechnung der erforderlichen Mittel würden überdies eine
Festlegung der Art und Weise der Funktionserfüllung
voraussetzen, die nicht mehr Gebrauch einer Freiheit, sondern
Vollzug eines vorgegebenen Programms wäre. Dies stünde im
Widerspruch zu der Freiheitsgarantie des Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerfGE 90, 60
<95>). 134 2. Das Gebot der Trennung der
medienpolitischen Konkretisierung des Rundfunkauftrags
einerseits und der Gebührenfestsetzung andererseits ist nicht
bereits aus sich heraus hinreichend effektiv. Es bedarf
insbesondere der prozeduralen Absicherung (vgl. BVerfGE 90,
60 <94 ff.>). 135 a) Sachfremde Einflüsse auf
Gebührenentscheidungen lassen sich in der Regel weder
aufdecken noch am Entscheidungsergebnis ablesen und können
auch nachträglich praktisch nicht mehr korrigiert werden. Um
sie zu verhindern, ist an den Gefahrenquellen anzusetzen und
bereits im Vorfeld die Möglichkeit rechtswidriger
Kompetenzwahrnehmungen so weit wie möglich auszuschließen
(vgl. BVerfGE 90, 60 <96>). Das Verfahren der
Gebührenfestsetzung genügt den verfassungsrechtlichen
Anforderungen, wenn es den Rundfunkanstalten unter Wahrung
ihrer Programmautonomie die zur Erfüllung des
Rundfunkauftrags erforderlichen finanziellen Mittel sichert
und Einflussnahmen des Staates auf die Programmgestaltung der
Rundfunkanstalten wirksam ausschließt. 136 b) Dem wird ein gestuftes und kooperatives
Verfahren der Bedarfsfeststellung am ehesten gerecht, das der
Eigenart der jeweiligen Teilschritte entspricht und die
Möglichkeiten politischer Einflussnahme begrenzt (vgl.
BVerfGE 90, 60 <102>). 137 aa) Die erste Stufe eines solchen Verfahrens
bildet die Bedarfsanmeldung der Rundfunkanstalten selbst. Da
die Bestimmung dessen, was der Rundfunkauftrag in
programmlicher Hinsicht im Einzelnen erfordert, grundsätzlich
deren Sache ist, dürfen die Rundfunkanstalten in dem
Verfahren nicht auf eine passive Rolle beschränkt werden. Es
muss vielmehr gesichert sein, dass die auf ihren
Programmentscheidungen basierenden Bedarfskonkretisierungen
die Grundlage der Bedarfsermittlung und der ihr folgenden
Gebührenfestsetzung bilden (vgl. BVerfGE 90, 60
<102>). 138 bb) Da bei der Rundfunkgebühr das Korrektiv
des Marktpreises ausfällt, ist auf einer zweiten
Verfahrensstufe im Interesse der mit der Gebühr belasteten
Teilnehmer eine externe Kontrolle der Bedarfsanmeldungen
erforderlich. Denn die Anstalten bieten aufgrund ihres, jeder
Institution eigenen, Selbstbehauptungs- und
Ausweitungsinteresses keine hinreichende Gewähr dafür, dass
sie sich bei der Anforderung der finanziellen Mittel im
Rahmen des Funktionsnotwendigen halten (vgl. BVerfGE 87, 181
<200 ff.>). 139 Diese Kontrolle darf sich allerdings nicht auf
die Vernünftigkeit oder Zweckmäßigkeit der jeweiligen
Programmentscheidungen der Rundfunkanstalten beziehen,
sondern allein darauf, ob sie sich im Rahmen des rechtlich
umgrenzten Rundfunkauftrags halten und ob der aus den
Programmentscheidungen abgeleitete Finanzbedarf zutreffend
und im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit
und Sparsamkeit ermittelt worden ist. Bei dieser Kontrolle
handelt es sich nicht um eine politische, sondern um eine
fachliche Aufgabe (vgl. BVerfGE 90, 60 <102 f.>).
Dem fachlichen Charakter dieser Prüfungs- und
Ermittlungsaufgabe entspricht die Übertragung an ein
sachverständig zusammengesetztes Gremium. 140 cc) Die abschließende Gebührenentscheidung als
dritte Stufe des Verfahrens ist auf der Grundlage der
überprüften und gegebenenfalls korrigierten
Bedarfsanmeldungen der Rundfunkanstalten zu treffen. Wer sie
vornimmt und wie dies geschieht, ist wiederum Sache
gesetzlicher Regelung. Von Verfassungs wegen muss allerdings
sichergestellt sein, dass Programmneutralität und
Programmakzessorietät der Gebührenentscheidung gewahrt
bleiben. 141 Das schließt Abweichungen von der
Bedarfsfeststellung nicht aus. Doch kommen dafür nur Gründe
in Betracht, die vor der Rundfunkfreiheit Bestand haben.
Programmliche und medienpolitische Zwecke scheiden, wie
dargelegt, in diesem Zusammenhang aus. Die Abweichungsgründe
werden sich daher im Wesentlichen in Gesichtspunkten des
Informationszugangs und der angemessenen Belastung der
Rundfunkteilnehmer erschöpfen (vgl. BVerfGE 90, 60
<103 f.>). 142 dd) Die daraus folgende Begrenzung lässt sich
nur dann wirksam sichern, wenn für solche Abweichungen
nachprüfbare Gründe angegeben werden. Andernfalls wäre eine
Kontrolle, ob der Staat seine Finanzgewährleistungspflicht
aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG erfüllt hat, nicht
möglich und es könnte nicht gelingen, in
Gebührenentscheidungen versteckte Eingriffe in die
Programmautonomie abzuwehren (vgl. BVerfGE 90, 60
<104>). 143 c) Wie das Verfahren der Gebührenfestsetzung
im Rahmen dieser grundrechtlichen Vorgaben im Einzelnen
ausgestaltet wird, ist Sache gesetzgeberischer Entscheidung
(vgl. BVerfGE 90, 60 <101 f., 104 f.>). So
spricht etwa aus verfassungsrechtlicher Sicht nichts gegen
die Verwendung indexgestützter Berechnungsmethoden zur
Berücksichtigung der allgemeinen und der rundfunkspezifischen
Kostenentwicklung (vgl. BVerfGE 90, 60 <103>; vgl. zu
dem so genannten indexgesteuerten integrierten Verfahren der
KEF <IIVF>: KEF, 14. Bericht, Anlage 1). Auch
einer weiterreichenden Umstrukturierung des Verfahrens im
Sinne einer Vollindexierung, wie sie in anderen
Mitgliedstaaten der Europäischen Union seit langem
praktiziert wird (vgl. Nickel, ZUM 2006, S. 737 ff.
<739 f.>), stehen von Verfassungs wegen
grundsätzlich keine Hindernisse entgegen, zumal ein
derartiges Vorgehen in besonderem Maße geeignet ist, das
Gebührenfestsetzungsverfahren gegen sachfremde Einflüsse
abzuschirmen. III. 144 Die staatsvertraglichen Regelungen über das
Verfahren der Gebührenfestsetzung, auf denen die angegriffene
Gebührenentscheidung beruht, sind mit den
verfassungsrechtlichen Anforderungen vereinbar. Mit dem
dreistufigen Verfahren aus Bedarfsanmeldung der
Rundfunkanstalten, Prüfung der Anmeldung und
Bedarfsfeststellung durch das politisch unabhängige
Fachgremium der KEF und abschließender Festsetzung der Gebühr
durch den Rundfunkgesetzgeber ist den beschriebenen
verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. 145 Auch die verfassungsrechtlichen Vorgaben der
Unabhängigkeit der KEF sind gewahrt. § 4 RFinStV genügt
den Maßgaben der rundfunk- und politikfreien Zusammensetzung
des Gremiums (vgl. BVerfGE 90, 60 <103>). Die
Mitglieder der KEF sind in ihrer Aufgabenerfüllung an
Aufträge oder Weisungen nicht gebunden (§ 2 Satz 2
RFinStV). Sie werden von den Ministerpräsidenten jeweils für
fünf Jahre berufen; Wiederberufung ist zulässig (§ 4
Abs. 5 Satz 1 RFinStV). Die Regelung des § 4
Abs. 5 Satz 2 RFinStV, wonach die Berufung aus
wichtigem Grund seitens der Länder widerrufen werden kann,
widerspricht nicht verfassungsrechtlichen
Bestimmtheitsanforderungen, da sie einer konkretisierenden
Auslegung, die der verfassungsrechtlich gesicherten
Unabhängigkeit der Mitglieder Rechnung zu tragen hat,
zugänglich ist. Für die Trennung zwischen der Definition des
Rundfunkauftrags und der Gebührenentscheidung ist auf der
Ebene der gesetzlichen Regelungen selbst dadurch hinreichend
Vorsorge getragen, dass die Aufgabe der KEF gemäß § 14
Abs. 1 RStV, § 3 Abs. 1 Satz 1 RFinStV
darin besteht, den von den Rundfunkanstalten angemeldeten
Finanzbedarf fachlich zu überprüfen. Die Bedarfsbeurteilung
der KEF gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 RFinStV bildet
die Grundlage für die Gebührenfestsetzung; Abweichungen davon
sind mit den Rundfunkanstalten unter Einbeziehung der KEF zu
erörtern (§ 7 Abs. 2 Satz 2 RFinStV) und zu
begründen (§ 7 Abs. 1 Satz 3 RFinStV). IV. 146 Trifft der Gesetzgeber die
Gebührenentscheidung selbst, wie in § 14 Abs. 4
RStV, § 7 Abs. 2 Satz 1 RFinStV vorgesehen,
muss bei der Bestimmung der Reichweite seiner
Abweichungsbefugnisse dem mit seiner verfassungsrechtlichen
Stellung verbundenen Gestaltungsraum - namentlich im
Hinblick auf das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1,
Abs. 2 Satz 1 GG) - Rechnung getragen werden,
ohne dass dadurch der gebotene prozedurale Grundrechtsschutz
leer laufen darf. 147 1. Ist dem Gesetzgeber die abschließende
Entscheidung über die Festsetzung der Gebührenhöhe
vorbehalten, übernimmt er politische Verantwortung für die
Gebührenhöhe. Damit kann er auch zur Sicherung der Akzeptanz
der Entscheidung bei den Bürgern beitragen, und zwar
insbesondere dadurch, dass er die Interessen der
Gebührenzahler in seine Entscheidung einbezieht. 148 Die Orientierung an diesen Interessen hat das
Bundesverfassungsgericht verfassungsrechtlich nicht
beanstandet und ausgeführt, dass sich die zulässigen Gründe
zur Abweichung des Gesetzgebers von dem Gebührenvorschlag der
KEF im Wesentlichen in den beiden Gesichtspunkten des
Informationszugangs und der angemessenen Belastung für die
Gebührenzahler erschöpfen werden (vgl. BVerfGE 90, 60
<104>). Die weitere Forderung, dass für die Abweichung
nachprüfbare Gründe gegeben werden müssen, setzt gerade
voraus, dass der Gesetzgeber einen Raum eigenständiger
Gestaltung vorfindet. Allerdings darf er diesen nur zur
Verwirklichung von Zielen einsetzen, die vor der
Rundfunkfreiheit Bestand haben, und er ist insbesondere
gehindert, ihn zur Verfolgung medienpolitischer Zwecke zu
nutzen. 149 Die Aussage des Gebührenurteils, bei der
Gebührenentscheidung handele es sich um eine „gebundene“
Entscheidung (vgl. BVerfGE 90, 60 <95, 104>), steht dem
nicht entgegen. Sie meint keine Bindung, wie sie das
Verwaltungsrecht bei Entscheidungen von Behörden kennt, denen
kein Ermessen eingeräumt ist. Die Formulierung verdeutlicht
vielmehr, dass der Gesetzgeber eingebunden in die im
Gebührenurteil näher konkretisierten verfassungsrechtlichen
Grenzen bleibt. 150 Die im Gebührenurteil genannten
Abweichungsgründe der Sicherung des Informationszugangs und
der Angemessenheit der Belastung der Gebührenzahler
beschränken sich danach entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführer nicht auf eine bloße Missbrauchskontrolle,
sondern ermöglichen eine Korrektur mit dem Ziel der
Berücksichtigung der erwähnten Belange der Gebührenzahler.
Sie sind zudem nicht abschließend gemeint, wenn sie sich auch
mit Rücksicht auf die vom Gesetzgeber bei der
Gebührenentscheidung zu beachtenden Grundsätze der
Programmneutralität und Programmakzessorietät regelmäßig
darin erschöpfen werden. 151 Werden die Gebührenzahler durch die Höhe der
Gebühr unangemessen belastet oder versperrt sie ihnen den
Informationszugang, ist der Ausgleich zwischen den Interessen
der Bürger und dem Recht der Anstalten zur autonomen
Entscheidung über das Rundfunkprogramm im Rahmen des
gesetzlichen Funktionsauftrags und auf eine darauf
abgestimmte Finanzierung misslungen. Dies zu erkennen und zu
korrigieren ist Aufgabe des Gesetzgebers, wenn und soweit er
sich die Letztentscheidung vorbehalten hat. 152 2. Durch die Korrekturmöglichkeit darf die
Gebührenentscheidung allerdings nicht zu einer rein
politischen Entscheidung der Regierungschefs und der
Parlamente der Länder - gewissermaßen zu einer nach
Zeitpunkt und Umfang freien Gebührenfestsetzung - werden
(vgl. BVerfGE 90, 60 <98>). Das Erfordernis, die
im Interesse der Rundfunknutzer liegende Funktionsfähigkeit
des öffentlichrechtlichen Rundfunks zu wahren, darf durch die
Gebührenentscheidung ebenso wenig in Frage gestellt werden,
wie das Verbot, mit der Gebührenentscheidung medienpolitische
Zwecke zu verfolgen. Die Abweichungsbefugnis insbesondere
unter dem Gesichtspunkt der angemessenen Belastung der
Gebührenzahler und ihres Informationszugangs ermächtigt daher
zur abwägenden Berücksichtigung gerade auch der
wirtschaftlichen Interessen der Gebührenzahler. Außerhalb des
Rundfunks liegende Faktoren wie die allgemeine
wirtschaftliche Lage, die Einkommensentwicklung oder sonstige
Abgabenbelastungen der Bürger darf der Gebührengesetzgeber im
Rahmen der Abweichungsbefugnis berücksichtigen, soweit sie
sich auf die finanzielle Belastung der Gebührenzahler
auswirken oder deren Zugang zur Information durch Rundfunk
gefährden. 153 3. Der fachlich ermittelte Finanzbedarf muss
die Grundlage für die Festsetzung der Gebührenhöhe bleiben.
Der Bedarfsfeststellung ist ein entsprechendes Gewicht
beizumessen, das über das einer bloßen Entscheidungshilfe
hinausreicht (vgl. - zur Verfassungswidrigkeit der
andersartigen früheren Rechtslage - BVerfGE 90, 60
<98, 100>). Dem dient es auch, dass die
beabsichtigten Abweichungen durch die Rundfunkkommission der
Länder mit den Rundfunkanstalten unter Einbeziehung der KEF
zu erörtern sind (§ 7 Abs. 2 Satz 2
RFinStV). 154 Der Grundsatz bedarfsgerechter Finanzierung
wird allerdings von vornherein nicht in Frage gestellt, wenn
es sich bei einer Abweichung von der Bedarfsfeststellung der
KEF um die Korrektur eines offensichtlichen Fehlers bei der
Feststellung des Bedarfs handelt oder wenn sich seit dem
Gebührenvorschlag die der Bedarfsberechnung zugrunde gelegten
Verhältnisse wesentlich verändert haben und die Abweichung
diesem Befund Rechnung trägt. Aber auch dann muss der
prozedurale Schutz der Rundfunkfreiheit gewahrt sein. Die in
§ 7 Abs. 2 Satz 2 RFinStV grundsätzlich vor
jedweder Abweichung vorgesehene Erörterung muss es den
Rundfunkanstalten und der KEF vor bedarfsbezogenen
Abweichungen ermöglichen, Kenntnis von dem Abweichungsanlass
zu erlangen und die Bedarfsberechnung sowie die ihr zugrunde
gelegten Annahmen zu überprüfen und gegebenenfalls unter
Vermeidung der Fehler beziehungsweise unter Beachtung
zwischenzeitlicher Änderungen selbst zu korrigieren. Der
weiteren Entscheidung des Gesetzgebers über die
Gebührenfestsetzung und dabei gegebenenfalls auch über die
Abweichung vom Gebührenvorschlag aus anderen als
bedarfsbezogenen Gründen ist eine derart korrigierte
Bedarfsberechnung zugrunde zu legen. 155 4. Für eine Abweichung vom Gebührenvorschlag
der KEF müssen nachprüfbare Gründe angegeben werden (§ 7
Abs. 2 Satz 3 RFinStV; vgl. BVerfGE 90, 60
<104>). 156 a) Der Gesetzgeber hat die seine Abweichung
rechtfertigenden Tatsachenannahmen nachvollziehbar zu
benennen und seine daran anknüpfende Bewertung offen zu
legen. So muss etwa erkennbar sein, inwiefern die vorgesehene
Gebühr ihrer Höhe nach die Rundfunkzahler unangemessen
belastet oder die Belastung die Bürger in nennenswerter Zahl
davon abhalten wird, das Programmangebot zu nutzen, und dass
die vom Gesetzgeber abweichend festgesetzte Gebühr dem
Rechnung trägt. Beansprucht der Gesetzgeber, auch die
fachliche Bedarfsfeststellung als solche zu korrigieren
(siehe oben C IV 3), muss die Begründung nachvollziehbar
machen, dass die Gebührenentscheidung auch nach dieser
Korrektur auf einer fachlich abgesicherten und transparenten
Bedarfseinschätzung gründet. Dem Charakter der
Gebührenentscheidung als Parlamentsgesetz entsprechend, die
Ausdruck der politischen Verantwortung von Landesregierungen
und Landtagen ist, dürfen allerdings keine überzogenen
Anforderungen an Detailgenauigkeit und Substantiiertheit der
Begründung gestellt werden. 157 b) Der Rundfunkgesetzgeber kann sich entgegen
der Auffassung der Landesregierungen der grundrechtlich
verankerten Begründungspflicht nicht unter Berufung auf die
Schwierigkeiten entziehen, über den Inhalt einer solchen
Begründung im Vorfeld zwischen allen Landesregierungen eine
staatsvertragliche Einigung herbeiführen zu müssen. Den
Landesgesetzgebern steht es verfassungsrechtlich frei, die
Gebührenentscheidung durch Rechtsverordnung treffen zu lassen
oder eine Mehrheitsentscheidung zu ermöglichen (vgl. BVerfGE
90, 60 <104>*). Machen sie hiervon keinen Gebrauch,
weil sie die politische Verantwortung für die Festsetzung der
konkreten Gebührenhöhe weiterhin selbst sowie als
Ländergesamtheit tragen wollen, so müssen sie sich den
grundrechtlich fundierten Begründungsanforderungen auch unter
den dadurch erschwerten Bedingungen stellen. V. 158 Die angegriffene Gebührenfestsetzung ist nach
diesen Maßstäben mit der Rundfunkfreiheit der
Beschwerdeführer nicht vereinbar. 159 Die Gebühr wurde zum 1. April 2005 von
bis dahin 16,15 Euro um 88 Cent auf 17,03 Euro erhöht.
Von dem Erhöhungsbetrag sollten sieben Cent die
zeitliche Verzögerung der Erhöhung ausgleichen, so dass die
Gebühr, vom 1. Januar 2005 an gerechnet, um 81 Cent
auf 16,96 Euro erhöht wurde. Der Gesetzgeber wich danach in
Höhe von 28 Cent von der Bedarfsfeststellung der KEF ab,
die ihrerseits schon die Bedarfsanmeldungen der
Rundfunkanstalten nach unten korrigiert hatte. Die vom
Gesetzgeber vorgenommene Abweichung wird über den Zeitraum
von vier Jahren voraussichtlich zu einer Verringerung der
Erlöse der Rundfunkanstalten aus der Gebührenerhöhung um rund
440 Millionen Euro führen. 160 Für diese Abweichung fehlt es insgesamt an
einer verfassungsrechtlich tragfähigen Rechtfertigung. Die
Gründe, auf die sich der Gesetzgeber in der
staatsvertraglichen Begründung beruft, haben teilweise
bereits als solche vor der Rundfunkfreiheit keinen Bestand.
In anderen Teilen sind sie nicht hinreichend nachvollziehbar
oder gehen sogar von offensichtlich falschen Annahmen aus.
Soweit die Abweichung auf veränderten Bedarfsannahmen beruht,
ist der KEF zudem keine Möglichkeit einer Prüfung und
gegebenenfalls Neuberechnung des Bedarfs eingeräumt
worden. 161 1. Für die verfassungsrechtliche Prüfung ist
vorliegend die staatsvertragliche Begründung maßgeblich, die
der Gesetzgeber den angegriffenen Zustimmungsgesetzen und
Zustimmungsbeschlüssen gemäß § 7 Abs. 2 Satz 3
RFinStV beigegeben hat. Die Landesregierungen haben im
Verfassungsbeschwerdeverfahren nachvollziehbar ausgeführt,
die gemeinsame amtliche, wortgleich in den
Landtagsdrucksachen niedergelegte Begründung sei angesichts
der vielschichtigen Motivationen der Beteiligten der einzig
verlässliche Anhaltspunkt für den Willen der
Ländergesamtheit. 162 2. Die danach maßgeblichen, in der
staatsvertraglichen Begründung zu Art. 6 Nr. 4
Buchstaben a bis d 8. RÄndStV aufgeführten Erwägungen
genügen den aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
folgenden Anforderungen an eine Abweichung von der
Bedarfsfeststellung nicht in jeder Hinsicht. Der
Rundfunkgesetzgeber hat nicht nachprüfbar dargelegt, dass
diese Gründe vorliegend eine solche Abweichung rechtfertigen.
Auch trifft die Begründung nicht immer sachlich zu. 163 a) Der Rundfunkgesetzgeber hat die Abweichung
von der Bedarfsfeststellung unter Buchstabe a der
Begründung zu Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV wie
folgt begründet: 164 Die nunmehr von der KEF vorgelegte
Bedarfskalkulationen zu berücksichtigen. 165 Damit ist ein grundsätzlich zulässiger
Abweichungsgesichtspunkt benannt. Die Landesgesetzgeber sind
befugt, von der Bedarfsfeststellung durch die KEF
abzuweichen, um die Angemessenheit der finanziellen Belastung
der Gebührenzahler jenseits der Bedarfskalkulation der KEF zu
wahren und damit auch die Akzeptanz der Gebührenentscheidung
bei den Betroffenen zu erleichtern. Dabei dürfen sie die
allgemeine Wirtschaftslage und dadurch bedingte finanzielle
Einschränkungen für die Bevölkerung berücksichtigen, wenn und
soweit diese sich auf die finanzielle Belastung der
Rundfunkteilnehmer auswirken. Wollen sie das, müssen sie
aufgrund hinreichend nachprüfbarer Tatsachen darlegen, dass
die von der KEF ermittelte Gebühr wegen der in Bezug
genommenen besonderen Rahmenbedingungen zu einer
unangemessenen Belastung für die Gebührenzahler führen würde.
Diese tatsächlichen Ausführungen könnten etwa auf die
Entwicklung der Realeinkommen oder der gesamten
Abgabenbelastung der Rundfunkteilnehmer und des Anteils der
Rundfunkgebühr an ihnen oder auch auf die Notwendigkeit
generell durchzuführender Einsparungen in den öffentlichen
Haushalten bezogen sein. 166 Vorliegend hat der Gesetzgeber sich lediglich
auf die Wiedergabe des für die Abweichung maßgeblichen
Maßstabs beschränkt (Satz 1) und allgemein auf die
angespannte wirtschaftliche Lage im Jahre 2004 verwiesen, die
große Herausforderungen und finanzielle Einschränkungen für
alle Teile der Bevölkerung mit sich bringe. Da er jedoch
allein darauf die Abweichung vom Gebührenvorschlag der KEF
gar nicht stützen wollte, wie die weiteren in den
Buchstaben b bis d der Begründung zu Art. 6
Nr. 4 8. RÄndStV angeführten Gründe zeigen, ist es
letztlich unerheblich, wie weit der unter Buchstabe a
der Begründung zu Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV
herangezogene Abweichungsgrund für sich allein tragfähig und
hinreichend nachvollziehbar dargelegt worden ist. Denn diese
weiteren Gründe genügen ihrerseits den Anforderungen an eine
Abweichung von der Bedarfsfeststellung nicht, so dass die
Begründung für die Gebührenabweichung die Entscheidung der
Landesgesetzgeber insgesamt nicht trägt (unten
VI 1). 167 b) In Buchstabe b der Begründung zu
Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV hat der Gesetzgeber
die Abweichung von der Bedarfsfeststellung der KEF mit
zusätzlichen Einsparpotentialen begründet: 168 In die Angemessenheit einer zusätzlichen
Berücksichtigung haben finden können. 169 Eine Gebührenerhöhung müsste verweigert
werden, wenn sie dadurch vermieden werden könnte, dass die
Rundfunkanstalten ihren Programmauftrag ungeschmälert, aber
auf wirtschaftlichere Weise erfüllen. Dies ist eine Frage der
Erforderlichkeit des Gebührenaufkommens zur
Funktionserfüllung. Ergeben sich entsprechende
Einsparpotentiale erst in einer Zeit nach der
Bedarfsfeststellung der KEF, müssen sie in eine erneute
Bedarfsüberprüfung einbezogen werden (siehe oben
IV 3). 170 Es kann dahinstehen, ob die gegebene
Begründung den prozeduralen Anforderungen genügt, jedenfalls
ist der Gesetzgeber den Begründungsanforderungen in
inhaltlicher Hinsicht nicht gerecht geworden. 171 Die Begründung steht im offensichtlichen
Widerspruch zu den Ausführungen der KEF und der
Rundfunkanstalten, ohne dass ersichtlich wird, warum diese
unzutreffend sein sollen. 172 aa) Der Gesetzgeber verweist zunächst darauf,
dass die KEF selbst auf vorhandene Einsparpotentiale
hinweise, die noch nicht hinreichend erschlossen seien.
Dieser generelle Verweis auf angeblich von der KEF selbst
angenommene, aber nicht näher spezifizierte Einsparpotentiale
genügt den Anforderungen an eine Abweichung nicht, da die KEF
die aus ihrer Sicht bei den Rundfunkanstalten noch
bestehenden Einsparpotentiale in ihrem 14. Bericht
abschließend quantifiziert hat. Sie hat diese in ihrer
Bedarfsfeststellung berücksichtigt, indem sie 0,5 % des
Bestandsaufwands als zusätzliches Potential der
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in Abzug gebracht hat
(vgl. 14. Bericht der KEF, Tz. 429 ff.
<431>). Die KEF hat dementsprechend sowohl in ihrem 15.
Bericht (dort Tz. 209) als auch in ihrer Stellungnahme
zu den Verfassungsbeschwerden darauf hingewiesen, dass sich
die von ihr im 14. Bericht erwähnten zusätzlichen
Einsparpotentiale in den 0,5 % des Bestandsaufwands
erschöpften, die sie schon bei der dortigen
Bedarfsfeststellung berücksichtigt habe. Über die dort
getroffene Bedarfsfeststellung hinausreichende, noch nicht
„hinreichend erschlossene“ Sparpotentiale haben danach nicht
existiert. 173 bb) Darüber hinaus beruft sich der Gesetzgeber
auf die nach der Bedarfsfeststellung von den
Rundfunkanstalten vorgelegten Selbstverpflichtungen, aus
denen Einsparpotentiale „jenseits der KEF-Vorgaben“ deutlich
würden. Er verweist in diesem Zusammenhang auf den
Personalbereich, zu dem teilweise Veränderungen eingebracht
würden, die im 14. KEF-Bericht noch keine Berücksichtigung
hätten finden können. 174 Selbstverpflichtungen der Rundfunkanstalten
stellen ein mit der Rundfunkfreiheit grundsätzlich zu
vereinbarendes Mittel der kooperativen Konkretisierung dessen
dar, was nach Auffassung der Rundfunkanstalten zur Erfüllung
des Funktionsauftrags im Einzelnen erforderlich ist. Sie
können dazu beitragen, die funktionsgemäße Finanzausstattung
unter Wahrung der Programmautonomie zu sichern. Vorliegend
können sie aber nur dann Grundlage einer Abweichung von dem
Gebührenvorschlag werden, wenn die Einsparungen über die von
der KEF schon berücksichtigten Einsparpotentiale hinausgehen.
Das aber ist der Begründung nicht zu entnehmen. 175 Die Begründung wird insoweit weder durch den
pauschalen Hinweis des Gesetzgebers auf „den Personalbereich“
hinreichend plausibel, noch dann, wenn der Inhalt der
Zusammenfassung der Selbstverpflichtungserklärungen selbst
mit herangezogen wird, die dem Staatsvertrag als Anlagen
beigegeben sind. Diesen Zusammenfassungen der „strukturellen
Selbstbindungen“ der ARD und des ZDF (Anlagen A und B)
sind ausdrückliche Erklärungen vorangestellt, nach denen die
jeweiligen Einsparmaßnahmen bereits deshalb erforderlich
sind, weil der KEF-Vorschlag um rund 40 % (ARD) oder um rund
43 % (ZDF) hinter den Bedarfsanmeldungen der Anstalten
zurückgeblieben ist. Dass diese Erklärungen falsch sind oder
eine sachwidrige nachträgliche Umdeutung der im Vorfeld der
Gebührenfestsetzung abgegebenen Selbstbindungserklärungen
beinhalten, ist nicht ersichtlich (vgl. auch die Bezugnahme
hierauf im 15. KEF-Bericht, Tz. 209, a.E.), so dass
insoweit maßgeblich auf die zuletzt von den Anstalten
gegebene und in die Anlagen des Staatsvertrags selbst
aufgenommene Deutung der Selbstbindungen abzustellen ist. Die
entsprechenden Selbstverpflichtungen können eine Abweichung
von dem KEF-Vorschlag bereits deshalb nicht rechtfertigen,
weil ihnen ein über die KEF-Vorgaben hinausreichender
Erklärungsgehalt nicht zukommt. Will der Gesetzgeber sie
dennoch zum Anlass einer abweichenden Gebührenfestsetzung
nehmen, muss - um Missbräuche zu vermeiden -
erkennbar sein, worin die weiteren Einsparpotentiale bestehen
sollen. 176 c) Der Gebührengesetzgeber hat zusätzlich auf
Einsparpotenziale aus veränderten staatsvertraglichen
Rahmenbedingungen verwiesen (Buchstabe c der Begründung zu
Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV): 177 Solche, erst nach dem 14. KEF-Bericht
entlastende Maßnahmen vorgenommen. 178 Der Gesetzgeber verweist hier zum einen auf
Einsparpotentiale aus der Umstellung auf Digitalfernsehen,
zum anderen auf erwartete Mehreinnahmen aus Änderungen des
Gebührenbefreiungsrechts. Solche Einsparpotentiale
beeinflussen die Erforderlichkeit einer Gebührenerhöhung und
sind deswegen bedarfsbezogen. Einen Anlass für eine
Abweichung aus anderen Gründen, etwa der bedarfsunabhängigen
Sicherung der Angemessenheit der Belastung der
Gebührenzahler, schaffen sie nicht. 179 aa) In den beiden erwähnten Bereichen sind die
maßgeblichen staatsvertraglichen Vorschriften erst durch den
Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag selbst geschaffen
worden. Ihre Auswirkungen konnten deshalb nicht Gegenstand
der Bedarfsfeststellung der KEF in ihrem 14. Bericht
sein. So haben die Landesregierungen im Hinblick auf die
Umstellung auf Digitalfernsehen selbst ausgeführt, die KEF
habe die dadurch eintretenden Einsparungen in ihrem
14. Bericht noch nicht berücksichtigen können, weil die
insoweit maßgebliche Ermächtigung der Beschwerdeführer in
§ 52a Abs. 2 Satz 3 RStV erst durch den Achten
Rundfunkänderungsstaatsvertrag geschaffen worden sei. In
einer solchen Situation kann Anlass für eine Korrektur der
Bedarfsfeststellung bestehen. Dies bedürfte allerdings der
Erörterung gemäß § 7 Abs. 2 Satz 2 RFinStV und
einer Neuberechnung des Bedarfs. Die KEF ist zwar von der
beabsichtigten Abweichung unterrichtet worden, hat sich aber
mangels einer „begründeten Vorlage“ nicht in der Lage
gesehen, dazu näher Stellung zu nehmen (Schreiben des
Vorsitzenden der KEF vom 23. September 2004 an den
Vorsitzenden der Rundfunkkommission). Sie ist deswegen auch
der Auffassung, es habe keine Erörterung im Sinne des
§ 7 Abs. 2 Satz 2 RFinStV stattgefunden (vgl.
das Schreiben der KEF vom 30. September 2004, abgedruckt
im 15. KEF-Bericht, Bd. 1, Anlage 5). Zu einer
Neuberechnung des Bedarfs ist es jedenfalls nicht
gekommen. 180 bb) Abgesehen davon ist nicht erkennbar, dass
für eine Neuberechnung ein hinreichender Anlass bestand. 181 (1) Soweit die Staatvertragsbegründung auf der
Einschätzung beruht, die vorgenommenen Änderungen des
Gebührenrechts führten zu Einsparungen, ist nicht
nachvollziehbar, auf welcher fachlichen Grundlage diese
Bewertung erfolgt ist. Jedenfalls ist die KEF schon wenig
später - in ihrem 15. Bericht - zu einer
gegenteiligen fachlichen Beurteilung gelangt. Sie ging dort
davon aus, dass die Änderungen statt zu Mehrerträgen von rund
20 Millionen Euro voraussichtlich zu Mindereinnahmen sowie
Zusatzkosten von rund 25 Millionen Euro führten (KEF,
15. Bericht, Bd. 1, Tz. 164). Nach einer von der
GEZ in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Stellungnahme
vom 30. April 2007 belaufen sich die Einnahmeausfälle
sogar auf jährlich 45,5 Millionen Euro. Allein für den
Ausgleich dieser Beträge wäre danach statt einer Reduzierung
des Gebührenbetrags um fünf Cent eine Gebührenerhöhung
von elf Cent erforderlich gewesen. 182 Derartige nachträglich getroffene
Feststellungen sind zwar grundsätzlich nicht für die
verfassungsrechtliche Bewertung einer vom Gesetzgeber
getroffenen fachlichen Prognose ausschlaggebend; vielmehr
kommt es dafür in der Regel auf den Erkenntnisstand zum
Zeitpunkt der Gebührenentscheidung, also ex ante, an.
Vorliegend geht es jedoch nicht um die rechtlichen Folgen
einer sich im Nachhinein herausstellenden Fehlprognose,
sondern um die Frage, ob die inhaltlichen sowie prozeduralen
Anforderungen an eine Veränderung der Bedarfsfeststellung
beachtet worden sind. Insofern ist aber nicht erkennbar,
worauf die Prognose beruhte. Auch der Umstand, dass eine
Berechnung - etwa in Gestalt der von der KEF geforderten
„begründeten Vorlage“ - nicht vorlag, spricht dagegen,
dass die Prognose ex ante hinreichend fundiert war. Im
Übrigen fehlt die prozedurale Absicherung der zugrunde
gelegten Prognose durch Einschaltung des dafür vorgesehenen
fachlichen Gremiums. 183 Erweist sich die gesetzgeberische Prognose
darüber hinaus im Nachhinein als derart grob unzutreffend,
wie es hier der Fall ist, kann dies ein ergänzendes Indiz
dafür sein, dass der Gesetzgeber auch ex ante betrachtet
keine verfassungsrechtlich ausreichende fachliche Grundlage
für seine Prognose hatte. Hierzu hat die KEF in dem Verfahren
ausgeführt, es sei nicht verwunderlich, dass sich die Annahme
von Mehreinnahmen zwischenzeitlich als unzutreffend erwiesen
habe, da die Einschätzung der finanziellen Auswirkungen der
veränderten Befreiungsregelungen schwierige Prognosen nötig
mache, die ein erhebliches fachliches Beurteilungsvermögen
voraussetzten, das der Rundfunkkommission der Länder nicht
ohne weiteres zur Verfügung stehe. 184 Die Verfehlung der Prognoseanforderungen ex
ante zeigt sich vorliegend auch daran, dass für den
Gesetzgeber absehbar war, die Verlagerung der Zuständigkeit
für die Entscheidung über Befreiungsanträge von den
Sozialbehörden auf die Rundfunkanstalten würde bei diesen zu
zusätzlichen Kosten, insbesondere Personalkosten für die
erforderliche Bearbeitung dieser Anträge durch die GEZ,
führen. Der Gesetzgeber ist ausweislich der Begründung zur
Änderung des § 6 Abs. 4 RGebStV durch Art. 5
Nr. 6 8. RÄndStV selbst davon ausgegangen, dass
durch diese Zuständigkeitsverlagerung „erhebliche
Einsparungen bei den Sozialbehörden ermöglicht“ würden
(a.a.O., S. 23). Dass dem - auch unter
Berücksichtigung der vom Gesetzgeber damals erwarteten
Vereinfachung der Bearbeitung dieser Anträge (vgl. dazu
a.a.O., S. 22) - auf Seiten der Rundfunkanstalten
eine Erhöhung der Kosten entsprechen würde, musste dem
Gesetzgeber bewusst sein. 185 (2) Der pauschale Verweis der
staatsvertraglichen Begründung auf Einsparpotentiale aus der
Einstellung der analogen terrestrischen Fernsehversorgung
lässt im Übrigen die vorliegend gebotene Differenzierung
zwischen den von der Abweichung betroffenen
Rundfunkveranstaltern vermissen. Die Besonderheit des
Deutschlandradios ist verkannt worden; dies führt zu einem
inhaltlichen Fehler. 186 (a) Das Gebührenaufkommen für das
Deutschlandradio war nach den Feststellungen der KEF in ihrem
14. Bericht, anders als dasjenige der ARD-Anstalten und des
ZDF, wegen noch vorhandener, erst aufzubrauchender
Eigenmittel nicht zu erhöhen, sondern zu kürzen. Dazu war der
prozentuale Anteil des Deutschlandradios an der Grundgebühr
von bis dahin 7,729 % (§ 9 Abs. 1 in der
Fassung des Sechsten Rundfunkänderungsstaatsvertrags) auf
nunmehr 6,8949 % zu reduzieren. Der dem Deutschlandradio
zustehende Anteil an der Grundgebühr war nach diesen
Feststellungen des 14. KEF-Berichts gegenüber dem
bisherigen Betrag von etwa 40 Cent um rund 3 Cent auf
etwa 37 Cent zu kürzen (vgl. 14. KEF-Bericht, vor
Tz. 10, Tz. 445). 187 Durch Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV
denen eine Erhöhung auf 5,57 Euro geboten gewesen wäre. Für
das Deutschlandradio bedeutet dies einen zusätzlichen
Kürzungsbetrag in Höhe von mehreren Millionen Euro über die
ohnehin nach der Bedarfsfeststellung der KEF vorgesehene
Kürzung hinaus. 188 (b) Aus der Begründung geht nicht hervor,
inwiefern der Gesetzgeber bei der Berücksichtigung der von
ihm angenommenen Sparpotentiale der besonderen Situation des
Deutschlandradios Rechnung getragen hat. Auch insoweit
schlagen sich in der staatsvertraglichen Begründung Mängel
nieder, die bereits das vorangegangene Verfahren geprägt
haben. Wie der vom Deutschlandradio dokumentierte
Verfahrensablauf zeigt, wurde auf Seiten der
Landesregierungen teilweise schon verkannt, dass das
Deutschlandradio von der Abweichung überhaupt betroffen
war. 189 So ging der Minister des Staatsministeriums
und für europäische Angelegenheiten des Landes
Baden-Württemberg in seinem Schreiben vom 19. Oktober 2004
davon aus, von der Gebührenerhöhung um 88 Cent
profitierten nicht nur ARD und ZDF, sondern auch das
Deutschlandradio. Der Leiter der Bayerischen Staatskanzlei
teilte unter dem 27. Oktober 2004 mit, das
Deutschlandradio sei von Kürzungen ausgenommen worden. In
beiden Stellungnahmen wird - noch nach Unterzeichnung
des Staatsvertrags - verkannt, dass das Deutschlandradio
durch die beschlossene Regelung zusätzlichen Kürzungen
unterworfen wurde. Selbst als das Deutschlandradio mit
Schreiben vom 18. November 2004 dem Ministerpräsidenten
des Landes Rheinland-Pfalz und Vorsitzenden der
Rundfunkkommission nochmals die Kürzungswirkung der
staatsvertraglichen Regelungen für das Deutschlandradio
erläuterte, konnte es sich damit nicht verständlich machen.
Der Bayerische Ministerpräsident führte noch mit Schreiben
vom 27. Dezember 2004 aus, der Anteil des Deutschlandradios
sei von der Absenkung des Gebührenerhöhungsbetrags „nicht
betroffen“. Die Landesregierungen haben noch in ihrem
Schriftsatz vom 7. März 2007 zu den hier zu
entscheidenden Verfassungsbeschwerden vorgetragen, das
Deutschlandradio habe von der Anhebung der Grundgebühr
„profitiert“. Die darin liegende anhaltende und grundlegende
Verkennung der Auswirkungen der von ihnen selbst
mitzuverantwortenden Gebührenentscheidung auf das
Deutschlandradio hat sich auch bereits in der
staatsvertraglichen Begründung zur Gebührenentscheidung
gezeigt. 190 (3) Soweit Einsparpotentiale bei den
Fernsehveranstaltern (ARD und ZDF) aufgrund der Einstellung
der analogen terrestrischen Übertragung angenommen wurden,
ist aus der Begründung nicht hinreichend erkennbar, ob und in
welcher Größenordnung sie sich einstellen. Auch dies hätte
einer fachlichen Bewertung bedurft, die aber nicht erfolgt
ist. 191 d) Nicht tragfähig ist auch die
staatsvertragliche Begründung in Buchstabe d zu
Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV. Es heißt dort: 192 Schließlich haben die Regierungschefs der
Zusammenhang nicht außer Betracht gelassen werden darf. 193 Diese Begründung lässt nicht erkennen, in
welcher Hinsicht die Berücksichtigung der aktuellen
Gesamtentwicklung der Aufgaben im dualen Rundfunksystem und
im Wettbewerb der Medien zu Abweichungen von der
Bedarfsfeststellung berechtigen soll, insbesondere ob
Erwägungen der Medienpolitik, namentlich im dualen System
(dazu vgl. BVerfGE 90, 60 <94, 103 f.>)
leitend geworden sind. Das aber wäre der Fall, wenn die
Abweichung von dem Gebührenvorschlag das Ziel verfolgt hätte,
auf den Wettbewerb der privatwirtschaftlichen und der
öffentlichrechtlichen Medien im dualen System
einzuwirken. 194 Dann hätte sich in der maßgeblichen
gemeinsamen staatsvertraglichen Begründung eine
verfassungswidrige Zwecksetzung ausdrücklich
niedergeschlagen, die bereits im Vorfeld dieser Entscheidung
von einigen der beteiligten Landesregierungen offen verfolgt
worden war, so in der Anfang Juni 2003 vom
Ministerpräsidenten des Landes Nordrhein-Westfalen gehaltenen
Rede zum Thema „Mehr Wettbewerb wagen! - Medien zwischen
Markt und Staat“ (epd-Medien Nr. 44 vom 7. Juni
2003, S. 31 <32 f., 34>) und in dem von den
Ministerpräsidenten Nordrhein-Westfalens, Sachsens und
Bayerns zur Vorbereitung der Ministerpräsidentenkonferenz vom
12. bis 14. November 2003 vorgelegten Konzeptpapier mit
dem Titel „Rundfunkstrukturreform“ (epd-Medien Nr. 89
vom 12. November 2003, S. 23 f.). Die Mitglieder
von Landesregierungen und Parlamenten sind
verfassungsrechtlich zwar keineswegs gehindert, für
medienpolitische Strukturreformen einzutreten und ihre
gesetzliche oder sonstige Umsetzung vorzubereiten oder
vorzunehmen; ebenso wenig hindert die Rundfunkfreiheit sie
daran, die späteren finanziellen Folgen derartiger Reformen
zu thematisieren. Es ist jedoch mit der Rundfunkfreiheit
nicht zu vereinbaren, derartige Folgen geplanter
Strukturreformen bereits in die Gebührenentscheidung
einzubringen, ohne dass dem die für solche grundlegenden
Weichenstellungen erforderliche gesetzliche Umsetzung
vorausgegangen ist. VI. 195 1. Die Abweichung von der Bedarfsfeststellung
durch die angegriffene Gebührenfestsetzung beruht insgesamt
auf den festgestellten verfassungsrechtlichen Mängeln. Denn
es ist nicht auszuschließen, dass der Gesetzgeber bei
Beachtung der grundrechtlichen Anforderungen eine höhere
Gebühr festgesetzt hätte (vgl. zu diesem Maßstab für das
Beruhen: BVerfGE 104, 92 <114>). 196 Dies ergibt sich daraus, dass die vom
Gesetzgeber zur Begründung für diese Abweichung angeführten
Erwägungen vor der Rundfunkfreiheit insgesamt keinen Bestand
haben. Die in der maßgeblichen staatsvertraglichen Begründung
zu Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV in den Buchstaben a
bis d benannten Erwägungen sind kumulativ nebeneinander
aufgeführt, ohne dass erkennbar wird, dass eine von ihnen
allein die gesamte Abweichung selbständig tragen soll. Das
Bundesverfassungsgericht hat die in der Kumulation
unterschiedlicher Gründe zum Ausdruck gelangte Einschätzung
des Gebührengesetzgebers, dass diese Erwägungen in ihrem
Zusammenwirken den Gesamtbetrag der Mindereinnahmen
- von voraussichtlich rund 440 Millionen Euro -
rechtfertigen sollen, seiner verfassungsrechtlichen Bewertung
zugrunde zu legen. Auf der Grundlage dieser Annahme ist nicht
auszuschließen, dass der Gesetzgeber einen niedrigeren
Abweichungsbetrag gewählt hätte, wenn ihm die
Verfassungswidrigkeit auch nur eines der aufgeführten Gründe
bewusst gewesen wäre. 197 2. Die verfassungsrechtlichen Mängel der
angegriffenen Gebührenfestsetzung führen vorliegend nicht zur
Nichtigkeit der Gesamtregelung, weil der dadurch
herbeigeführte Zustand dem Grundgesetz noch ferner stünde als
der bisherige (vgl. BVerfGE 83, 130 <154>; 85, 386
<401>; 90, 60 <104 f.>). Bei einer
Nichtigkeit des § 8 RFinStV entfiele die Rechtsgrundlage
für die Höhe der Rundfunkgebühr. 198 3. Eine rückwirkende Gebührenerhöhung scheidet
zur Wiederherstellung eines verfassungsgemäßen Zustands aus.
Soweit Beeinträchtigungen für die Rundfunkfreiheit dadurch
eingetreten sind, dass der Gesetzgeber ohne eine
verfassungsrechtlich tragfähige Begründung von der
Bedarfsfeststellung abgewichen ist, lassen sie sich weder
durch eine rückwirkende Anhebung der Rundfunkgebühr noch
durch eine Verpflichtung zum künftigen Ersatz der bisher
entgangenen Gebühren ausgleichen. Denn eine möglicherweise
durch das Fehlen hinreichender Mittel ausgelöste
Verschlechterung des Programmangebots ließe sich angesichts
der Zeitgebundenheit der Wirkungen des Rundfunks nicht
schlicht durch eine entsprechende finanzielle Mehrausstattung
in späteren Zeiträumen kompensieren. 199 Angesichts der Besonderheiten des Verfahrens
einer staatsvertraglichen Gebührenfestsetzung erscheint es
unwahrscheinlich, dass die Neuentscheidung über die Gebühr
für den verbleibenden Zeitraum der laufenden Gebührenperiode
kurzfristig erfolgen kann. Da die neue Periode schon am 1.
Januar 2009 beginnt, erscheint es verfassungsrechtlich
hinnehmbar, bis dahin von einer Neufestsetzung der Gebühr
abzusehen. Allerdings muss bei der neu festzusetzenden Gebühr
gewährleistet werden, dass den Anstalten ein Ausgleich
gewährt wird, falls ihnen auf der Grundlage der
verfassungswidrigen Festsetzung der Gebühr für die laufende
Periode Mittel - etwa für nötige Investitionen -
entgangen sein sollten, deren Bezug nach ihren früheren
Bedarfsanmeldungen und den Feststellungen der KEF bereits in
dem verstrichenen Gebührenzeitraum erforderlich war, um die
künftige Erfüllung des Rundfunkauftrags sicherzustellen. Es
ist Aufgabe der KEF zu überprüfen, ob und gegebenenfalls in
welchem Umfang ein solcher Bedarf fortbesteht und ob er eine
entsprechende Erhöhung in der Zukunft erforderlich macht. D. 200 Soweit sich die Verfassungsbeschwerden gegen
die Zustimmungsgesetze und Zustimmungsbeschlüsse zu
Art. 6 Nr. 2 Buchstabe a 8. RÄndStV wenden, durch
welche die Änderung des § 3 Abs. 1 Satz 2 RFinStV
in Landesrecht umgesetzt worden ist, sind sie hingegen
unbegründet. Die Rundfunkfreiheit der Beschwerdeführer wird
durch diese Vorschriften bei einer den verfassungsrechtlichen
Anforderungen genügenden Auslegung nicht verletzt. Eine
solche Auslegung steht zu Wortlaut und Entstehungsgeschichte
der Neuregelung nicht im Widerspruch. 201 1. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1
RFinStV hat die KEF die Aufgabe, unter Beachtung der
Programmautonomie der Rundfunkanstalten den von ihnen
angemeldeten Finanzbedarf fachlich zu überprüfen und zu
ermitteln. Dies bezieht sich nach § 3 Abs. 1
Satz 2 RFinStV (in der Fassung des
8. Rundfunkänderungsstaatsvertrags) darauf, „ob sich die
Programmentscheidungen im Rahmen des rechtlich umgrenzten
Rundfunkauftrags halten und ob der aus ihnen abgeleitete
Finanzbedarf zutreffend und im Einklang mit den Grundsätzen
von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie unter
Berücksichtigung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und
der Entwicklung der Haushalte der öffentlichen Hand ermittelt
worden ist“. Nach der staatsvertraglichen Begründung zu
Art. 6 Nr. 2 Buchstabe a 8. RÄndStV
(a.a.O., S. 27) wird mit der Ergänzung des Prüfmaßstabs
in Satz 2 „die Praxis der KEF aufgegriffen, die Entwicklung
der öffentlichen Haushalte als Vergleichsmaßstab in ihre
Bewertungen einzubeziehen“. In der Begründung heißt es
weiter: „Zusätzlich wird dieser Vergleichsmaßstab durch die
vorgesehene Berücksichtigung der gesamtwirtschaftlichen
Entwicklung erweitert. Hierfür schafft Satz 2 die
Rechtsgrundlage“. 202 Aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift
lässt sich trotz der in der Begründung gewählten
Formulierung, der Vergleichsmaßstab werde „erweitert“, nicht
entnehmen, dass der Gegenstand der Prüfung und
Bedarfsfeststellung seitens der KEF durch die Ergänzung des
§ 3 Abs. 1 Satz 2 RFinStV grundlegend
verändert werden sollte. Nach wie vor ist es alleinige
Aufgabe der KEF, den Finanzbedarf der Rundfunkanstalten
„fachlich zu überprüfen und zu ermitteln“ (§ 3
Abs. 1 Satz 1 RFinStV); nach wie vor bezieht sich
dies neben der Prüfung, ob sich die Programmentscheidungen
„im Rahmen des rechtlich umgrenzten Rundfunkauftrags halten“,
ausschließlich darauf, „ob der aus ihnen abgeleitete
Finanzbedarf zutreffend […] ermittelt worden ist“ (§ 3
Abs. 1 Satz 2 RFinStV). Durch das - ebenfalls in
wörtlicher Anknüpfung an das Gebührenurteil (vgl. BVerfGE 90,
60 <103>) - weiter angefügte Merkmal „und im
Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und
Sparsamkeit“ wird dieser Prüfungsgegenstand - also die
Frage, ob der Finanzbedarf von den Rundfunkanstalten
zutreffend ermittelt worden ist - näher bestimmt. 203 Entsprechendes gilt auch für die neu
eingefügten Kriterien der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung
und der Entwicklung der Haushalte der öffentlichen Hand. Wie
die Bezeichnung dieser Kriterien als „Vergleichsmaßstab“ in
der gesetzlichen Begründung zeigt, sollen auch sie nicht etwa
als zusätzlicher Prüfungsgegenstand zu demjenigen der
zutreffenden Ermittlung des Finanzbedarfs hinzutreten,
sondern sind als Hilfskriterien für dessen nähere Bestimmung
zu verstehen. Dem entspricht im Übrigen auch die
Stellungnahme der Landesregierungen in der mündlichen
Verhandlung, wonach der Prüfungsumfang und die fachliche
Prüfungsaufgabe der KEF nicht erweitert, sondern in
Anknüpfung an deren bisherige Praxis näher konkretisiert
werden sollten. 204 Nach allem ist insbesondere das Merkmal der
gesamtwirtschaftlichen Entwicklung nicht im Sinne einer
qualitativen Ausweitung der Prüfungskompetenzen der KEF zu
deuten. Es trifft also gerade nicht die Annahme der KEF in
ihrer Stellungnahme zu, es gehe hier in Wahrheit nicht mehr
um eine „Ermittlung“ des Finanzbedarfs, sondern darum, den
- eigentlichen - Finanzbedarf im Gewande seiner
näheren Definition einem Korrekturfaktor jenseits bloßer
Bedarfskalkulationen zu unterwerfen und so die nach dem
Gebührenurteil nur ausnahmsweise zulässige Abweichung von der
bedarfsgerechten Finanzierung zur Regel zu machen. Die
Berücksichtigung der Entwicklung der wirtschaftlichen Lage im
Rahmen der dem Gesetzgeber zur Sicherung der Interessen der
Gebührenzahler zustehenden Abweichungsbefugnis - siehe
Buchstabe a der Begründung zu Art. 6 Nr. 4
8. RÄndStV - und damit zur Einschränkung der
bedarfsgerechten Finanzierung unterscheidet sich daher von
den für die Bedarfsermittlung durch die KEF maßgeblichen
Faktoren. 205 Vielmehr erlaubt die aus Wortlaut und
Entstehungsgeschichte ableitbare Unterordnung des Merkmals
der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und damit seine
Begrenzung auf die Funktion eines Vergleichsmaßstabs die
Deutung, dass der Gesetzgeber im Ergebnis die bisherige
fachlich orientierte Praxis der KEF bestärken, nicht hingegen
ihr politische Entscheidungsspielräume in einer für die
Rundfunkfreiheit wesentlichen Frage einräumen wollte. Die KEF
berücksichtigt bereits bisher im Rahmen der
Bedarfsfeststellung die allgemeine und rundfunkspezifische
Preisentwicklung, bezieht also den Gedanken einer Anbindung
an die wirtschaftliche Gesamtentwicklung, soweit sich dieser
im Rahmen eines Bedarfsfeststellungsverfahrens
operationalisieren lässt, in ihre Prüfung mit ein (vgl. den
14. Bericht der KEF, Anlage 1; Knothe/Schwalba, ZUM
1999, S. 459 <464 ff.>). So ermittelt die KEF den
bestandsbezogenen Bedarf indexgestützt auf Grundlage eines
Basisjahres. Der Programmaufwand wird dabei mittels einer
rundfunkspezifischen Teuerungsrate berechnet. Beim
Personalaufwand orientiert sich die Fortschreibung an den
Personalausgaben der Länder. Wie die Anknüpfung des
Gesetzgebers an die Einbeziehung der öffentlichen
Haushaltsentwicklung und die Stellungnahmen der
Landesregierungen in den Verfassungsbeschwerdeverfahren
zeigen, kann diese Regelung - trotz der insoweit
mehrdeutigen Aussage in der staatsvertraglichen Begründung,
der Vergleichsmaßstab der öffentlichen Haushalte werde durch
die vorgesehene Berücksichtigung der gesamtwirtschaftlichen
Entwicklung „erweitert“ -, verfassungskonform so
ausgelegt werden, dass sie diese Praxis ausdrücklich
bestärken, nicht jedoch über sie hinausreichende
Prüfungsaufgaben formulieren sollte. 206 Das neue Kriterium ist daher unter
Berücksichtigung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
restriktiv im Sinne einer Unterstützung und Orientierung bei
der Anwendung des Maßstabs der Wirtschaftlichkeit und
Sparsamkeit zu verstehen, der sowohl für die
Rundfunkanstalten als auch für die KEF maßgebend ist. 207 2. Mit diesem Inhalt verletzt die angegriffene
Vorschrift die Rundfunkfreiheit der Beschwerdeführer in dem
staatsvertraglich vorgesehenen Verfahren nicht. 208 a) Die im Gebührenurteil für die zweite
Verfahrensstufe des gestuften und kooperativen Verfahrens
formulierten Prüfungsmaßstäbe sind ausdrücklich abschließend
formuliert. 209 Danach darf sich die auf der zweiten
Verfahrensstufe vorzunehmende Kontrolle „allein darauf“
beziehen, ob sich die Programmentscheidungen der
Rundfunkanstalten im Rahmen des rechtlich umgrenzten
Rundfunkauftrags halten und ob der aus den
und Sparsamkeit ermittelt worden ist (vgl. BVerfGE 90, 60
<103>). Die Einschätzung, bei dieser Kontrolle handele
es sich „folglich“ nicht um eine politische, sondern um eine
fachliche Aufgabe, deren Charakter die Übertragung an ein
sachverständig zusammengesetztes Gremium besonders gut
entspreche, wie es in Gestalt der KEF auch bereits angestrebt
sei, wird in dem Urteil ausdrücklich aus der Begrenzung des
Kontrollmaßstabs hergeleitet. Diese Begrenzung hat der
Rundfunkgesetzgeber zu wahren, da er sich entschieden hat,
sowohl ein derartiges gestuftes und kooperatives Verfahren zu
normieren als auch eine Übertragung der Kontrollaufgabe an
die KEF als sachverständiges Gremium vorzunehmen. 210 b) Die Neuregelung des § 3 Abs. 1
Satz 2 RFinStV ist mit diesen Anforderungen vereinbar.
Da sie inhaltlich den Prüfungsauftrag der KEF im Sinne deren
verfassungsgemäßer Praxis konkretisiert, gerät sie mit den
Anforderungen einer Begrenzung der Bedarfsprüfung und
-ermittlung auf fachliche Aspekte nicht in Konflikt. 211 c) So interpretiert genügen die angegriffenen
Regelungen auch den rechtsstaatlichen
Bestimmtheitsanforderungen. Die fachliche Bedarfsfeststellung
durch ein sachverständiges Gremium benötigt im Hinblick auf
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichend bestimmte
Prüfkriterien. Da die neu eingefügten Kriterien sich dem
bereits vorhandenen Kriterium der Bedarfsermittlung
unterordnen, bewirken sie eine weitere Konkretisierung der
vorhandenen und hinreichend bestimmten Prüfkriterien, ohne
selbst ein neues Prüfungsziel zu benennen. E. 212 Die Entscheidung über die Erstattung der
Auslagen beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG. 213 Die Entscheidung ist zu C V und C VI
mit 7 : 1 Stimmen, im Übrigen einstimmig ergangen. Papier Steiner Hohmann-Dennhardt Hoffmann-Riem Bryde Gaier Eichberger Schluckebier Zusatzinformationen
ECLI:DE:BVerfG:2007:rs20070911.1bvr227005Zitiervorschlag:BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05 - Rn. (1-213),http://www.bverfg.de/e/rs20070911_1bvr227005.htmlSiehe auch PressemitteilungNr. 90/2007 vom 11. September 2007Fundstelle(n)BVerfGE 119, 181 - 246PDF-Download