Source: http://www.assemblee-nationale.fr/13/cr-cloi/11-12/c1112013.asp
Timestamp: 2017-04-30 14:47:09+00:00
Document Index: 111306490

Matched Legal Cases: ["l'article 11", 'art. 45', "l'article 7", 'art. 67', 'art. 68', 'art. 68']

La séance est ouverte à 9 heures 45.
La Commission examine tout d’abord le projet de loi organique (n° 3072) et le projet de loi (n° 3073) portant application de l'article 11 de la Constitution (M. Guy Geoffroy, rapporteur).
M. Guy Geoffroy, rapporteur. Tout vient à point à qui sait attendre : nous examinons aujourd’hui le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire portant application de l’article 11 de la Constitution. La disposition dont ils sont porteurs ne sera donc pas l’Arlésienne de l’application de la révision constitutionnelle de 2008 : je veux parler de ce que l’exposé des motifs appelle à tort référendum d’initiative populaire, alors qu’il s’agit bien d’un référendum d’initiative partagée, puisque l’initiative revient au Parlement avant de s’appuyer sur le soutien de nos concitoyens.
Ces deux textes parachèvent la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 portant modernisation des institutions de la Ve République en instaurant une procédure très innovante, très attendue, voulue par un échantillon assez représentatif de députés et qui donnera un rôle moteur aux parlementaires. Je rappelle qu’elle permet à un cinquième des parlementaires, soit 185 d’entre eux qu’ils soient députés ou sénateurs – puisque le nombre de députés et de sénateurs est désormais fixé par la Constitution –, soutenu par un dixième du corps électoral, soit environ 4,5 millions de citoyens, d’inscrire une proposition de loi à l’ordre du jour politique.
La première étape de la procédure est parlementaire : elle consiste en une « initiative référendaire » signée par au moins un cinquième des membres du Parlement, portant sur une proposition de loi. Cette proposition doit porter sur l’un des trois champs habituels du référendum, rappelés dans l’alinéa premier de l’article 11 : l’organisation des pouvoirs publics ; la ratification d’un traité ; la politique économique, sociale ou, depuis 2008, à la suite des travaux constitutionnels fondés sur la Charte de l’environnement, environnementale. En revanche, la proposition de loi ne doit ni viser à abroger une disposition législative promulguée depuis moins d’un an, ni porter sur le même sujet qu’une précédente proposition de loi rejetée par référendum, ni être contraire à la Constitution.
Le Conseil constitutionnel devra veiller au respect de ces conditions. Aux termes de l’article 1er du projet de loi organique, il le fera avant le début de la phase de recueil des soutiens populaires. Cela vaut bien mieux que s’il déclarait irrecevable ou inconstitutionnel un texte ayant déjà recueilli le soutien de 4,5 millions de citoyens, ce qui poserait un problème politique.
La deuxième phase, qui dure trois mois, est consacrée au recueil des soutiens populaires. Ce recueil s’effectuera sous forme exclusivement électronique – disposition contestée par un amendement de nos collègues du groupe SRC –, grâce à un site Internet créé par le ministère de l’Intérieur. Il s’agit d’une procédure moderne, souple et adaptée à la nécessité de recueillir un grand nombre de soutiens en peu de temps. Comme le montre l’exposé des motifs, le délai de trois mois est nécessaire et suffisant ; rappelons qu’en Suisse, le recueil peut durer dix-huit mois.
En outre, le dispositif présente toutes les garanties nécessaires. L’égalité d’accès à la procédure est assurée par l’ouverture dans toutes les communes qui le peuvent de points publics d’accès à internet. J’ai moi-même déposé un amendement à ce sujet. Une commission de contrôle indépendante, composée de deux conseillers d’État, de deux conseillers à la Cour de cassation et de deux conseillers maîtres à la Cour des comptes, est chargée de surveiller les opérations de collecte afin de faciliter la tâche du Conseil constitutionnel. La liste des soutiens bénéficiera d’une publicité encadrée et temporaire, étant entendu que la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), comme l’a confirmé l’audition de ses représentants, assimile le soutien populaire à une pétition plutôt qu’à un vote. Enfin, afin de garantir la régularité et la sincérité des opérations de collecte, le projet de loi ordinaire instaure un dispositif répressif sanctionnant l’usurpation d’identité, le vol de données et les pressions exercées sur les citoyens en vue d’obtenir le soutien à une initiative référendaire.
Une fois vérifiée par la commission de contrôle, la liste des soutiens est transmise au Conseil constitutionnel qui exerce son contrôle à son tour. Une fois la décision du Conseil constitutionnel rendue, s’ouvre alors la troisième phase : la phase parlementaire. Le Parlement dispose d’un an pour examiner la proposition de loi. J’ai déposé un amendement rédactionnel, mais qui n’est pas sans conséquences sur l’esprit dans lequel cette règle devra être appliquée, et qui vise à remplacer le terme de « lecture » par celui d’ « examen ». Cet examen par le Parlement met fin à la procédure quelle que soit l’issue de la discussion, ce qui résulte de l’article 11.
En l’absence d’examen par le Parlement, le texte est obligatoirement soumis au référendum par le Président de la République dans un délai de quatre mois. Le texte soumis à référendum ne peut être que le texte initial de la proposition de loi, ce qui résulte là aussi de l’article 11.
Au total, le dispositif est très largement satisfaisant. Cela étant, j’ai déposé plusieurs amendements tendant à l’améliorer. Ainsi, certains délais devraient être précisés ou aménagés. Le rapport le montrera, la durée totale de la procédure serait au maximum de vingt-trois mois, dont quinze absolument irréductibles : les trois mois de recueil des soutiens et l’année au terme de laquelle le Parlement doit avoir examiné la proposition de loi. Nos concitoyens doivent donc identifier clairement les phases successives et les délais auxquels elles sont soumises.
D’autre part, on peut offrir aux citoyens de meilleures garanties, en prohibant et en sanctionnant pénalement la reproduction des données collectées pendant la phase de recueil des soutiens populaires ; en précisant que ces données seront détruites au bout d’un certain temps ; en prévoyant de consulter la CNIL sur le décret d’application de la loi organique précisant les modalités de traitement des données personnelles collectives et en accroissant l’impartialité de la commission de contrôle et les possibilités de saisine offertes aux citoyens.
En outre, la phase parlementaire devra faire l’objet d’ajustements. En effet, le Parlement dans son ensemble devant être saisi avant un an, un rejet en première lecture par la première chambre ne doit pas empêcher la seconde d’examiner le texte à son tour. De même, nous devons éclairer nos concitoyens sur ce que nous entendons par « lecture » et « examen » de la proposition de loi par nos assemblées, afin de nous conformer à l’esprit de la réforme constitutionnelle. De plus, le Conseil constitutionnel étant désormais doté, ce qui est normal, d’un pouvoir d’examen a priori, il faut éviter que son contrôle n’interfère avec celui du Conseil d’État.
Enfin, le dispositif pénal mérite d’être allégé, car certaines des peines prévues sont notablement plus sévères que celles qui sanctionnent des infractions comparables en matière électorale.
Vous l’aurez compris, votre rapporteur, sous la réserve mineure de l’adoption de ces amendements, émet un avis très favorable à l’adoption de ces deux textes.
M. Michel Hunault. On ne peut que se réjouir de ces textes très attendus. Toutefois, si le contrôle de la constitutionnalité de l’objet du référendum ne posera pas de problème à propos de l’organisation des pouvoirs publics ou de la ratification d’un traité, il n’en ira pas de même lorsqu’il s’agira de juger si le texte touche à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation. Dans ce cas, que va-t-on demander au Conseil constitutionnel ? S’appuiera-t-on sur la jurisprudence de la question prioritaire de constitutionnalité ? Ne fait-on pas sortir le Conseil de ses attributions en l’érigeant en cour suprême à propos d’une procédure qui va susciter un grand espoir chez nos concitoyens ?
M. Jacques Valax. Hier, dans l’hémicycle, nous avons disserté sur le courage, chacun y allant de sa définition et revendiquant cette vertu. Sans vouloir polémiquer, monsieur le garde des Sceaux, vous avez longtemps manqué de courage en vous abstenant d’inscrire à notre ordre du jour un texte que nous attendons depuis 2008 ! À moins que votre courage n’aille jusqu’à nous faire voter des textes qui vous serviront à nous combattre lorsque, dans quelque temps, nous serons la majorité…
Cela étant, nous voterons ce texte très attendu par nos concitoyens, qui ont récemment montré leur maturité et leur intérêt pour ce type de consultations. Quant au fond, le texte correspond à plusieurs de nos attentes. En particulier, le contrôle de constitutionnalité aura lieu le plus tôt possible, ce qui devrait rassurer M. Hunault.
En revanche, nous nous interrogeons sur l’opportunité de porter à quatre ou cinq mois la durée du recueil des signatures. Par ailleurs, nous proposons de modifier le mode de recueil des soutiens, qui ne saurait être exclusivement électronique sans porter atteinte à l’équité, car nous ne pourrons peut-être pas instaurer un dispositif électronique ouvert à tous. Nous proposons également de supprimer la disposition de l’article 8 relative à la publicité de la liste des soutiens, car elle est contraire à l’article 3 de la Constitution, qui dispose que le suffrage est toujours secret.
M. Christian Vanneste. Bien qu’ayant voté avec réticence la réforme constitutionnelle de 2008, je me félicite de ces textes, si tardifs soient-ils – ne dit-on pas qu’il faut garder le meilleur pour la fin ? De fait, le référendum d’initiative populaire n’a de populaire que le nom, comme l’a rappelé le rapporteur. Le nombre de parlementaires et de soutiens requis et le contrôle de constitutionnalité – comme l’a montré Michel Hunault – constituent de tels verrous que le texte risque de ne jamais s’appliquer.
On est très loin de ce qui se passe dans d’autres pays où la démocratie a bien plus de réalité. En Suisse, un véritable référendum d’initiative populaire permet de s’opposer à une loi votée par le Parlement – c’est le « référendum veto » –, de présenter une proposition de loi ou de réformer la Constitution. Le nombre de soutiens populaires requis – quelque 100 000 signatures – est bien moindre qu’ici, même rapporté à la population totale. Ce dispositif favorise un dialogue permanent entre la population et les élus. Il existe également dans près de la moitié des États américains ainsi que, sous d’autres formes, en Allemagne et en Italie.
En somme, nous sommes très en retard et nous ne progressons pas vite. Le référendum d’initiative populaire permettrait de remédier au divorce croissant entre le peuple et les prétendues élites en Europe. Bien des décisions prises ces jours-ci le montrent, la technocratie progresse au détriment de la démocratie. Je regrette que le texte ne défende pas mieux cette dernière.
M. le rapporteur. Monsieur Hunault, le Conseil constitutionnel appliquera sa jurisprudence habituelle, qui inclut désormais la jurisprudence tirée des questions prioritaires de constitutionnalité, sans s’y réduire. Vous demandez ce que penseront nos concitoyens d’un contrôle a priori du Conseil constitutionnel. Mais que penseraient-ils si on les laissait étudier un texte dont tous ne tarderaient pas à s’apercevoir, peut-être grâce aux questions prioritaires de constitutionnalité, qu’il était contraire à la Constitution ? Vos préoccupations sont légitimes, mais l’article 11 et le projet de loi organique devraient vous satisfaire.
Monsieur Valax, nous devons tenir compte du fait que le recueil comportera trois phases : la phase de lancement, au cours du premier mois, puis une phase de latence, suivie d’une phase d’accélération des soutiens, au cours du mois qui précède la clôture. En faisant durer la phase de latence, on prolongerait la procédure, ce qui, comme plusieurs d’entre vous l’ont souligné, pourrait être interprété par nos concitoyens comme une entrave à l’exercice de leurs nouveaux droits. Le recueil électronique, dont nous reparlerons à propos des amendements, me paraît moderne et pertinent, d’autant que la puissance publique est tenue d’en fournir les moyens, y compris dans les secteurs ruraux, et que les citoyens pourront naturellement utiliser leur accès personnel à internet. Enfin, en ce qui concerne le secret du suffrage, la CNIL n’a pas tort de considérer le soutien populaire non comme un vote, mais comme une pétition, publique par définition.
Monsieur Vanneste, les verrous dont vous parlez sont bien plutôt des garanties apportées à chaque phase de la procédure. En précisant le calendrier auquel chacune d’entre elles est soumise, ce que le projet de loi organique ne faisait pas assez, j’aspire à plus de clarté. Enfin, si nous prenions modèle sur la Suisse, où le recueil peut prendre jusqu’à dix-huit mois, la procédure durerait deux ans et demi ou trois ans au total, et c’est alors que la disposition serait illusoire.
M. Jean-Christophe Lagarde. Monsieur Valax, le soutien peut être public puisqu’il ne s’agit pas d’un vote. On ne demande pas un référendum honteusement, sous le sceau du secret !
Monsieur Vanneste, je doute que le système suisse soit idéal : bien des responsables suisses vous le diraient, il peut ouvrir la voie au populisme, comme on l’a vu récemment, mais aussi paralyser la décision politique.
Cela étant, si le texte proposé me paraît globalement équilibré – bien qu’on puisse se demander pourquoi, par rapport aux débats parlementaires de 2008, on est passé de 4 à 4,5 millions d’électeurs –, je regrette que notre Constitution, à la différence de celle de la Suisse, n’autorise pas un « référendum veto ». Elle empêche au contraire de soumettre au référendum d’initiative populaire l’abrogation d’une loi promulguée depuis moins d’un an. Ne serait-il pas légitime qu’en démocratie les mandants reprennent le mandat qu’ils ont consenti si la loi votée contrevient à leurs souhaits ?
Enfin, il n’y a pas lieu de craindre que le texte ne soit pas appliqué, car nos concitoyens, de plus en plus désireux de s’exprimer, nous demanderont de le leur permettre. Le seuil de 20 % de parlementaires ne sera pas hors de portée : les députés, à tout le moins, seront interpellés dans leurs circonscriptions. Au demeurant, il n’est pas souhaitable de recourir trop souvent au référendum, car l’exemple suisse montre que cela use la démocratie.
M. le rapporteur. Monsieur Lagarde, le chiffre de 4,5 millions résulte du nombre d’électeurs inscrits sur la liste électorale. Au premier tour de l’élection présidentielle de 2007, on comptait ainsi près de 45 millions d’inscrits.
M. Jean-Christophe Lagarde. C’est tout de même beaucoup.
M. le rapporteur. Les 4,5 millions représentent 10 % du corps électoral, seuil exigé par l’article 11 de la Constitution.
M. Jean-Christophe Lagarde. D’autre part, les communes sont suffisamment proches des électeurs pour mettre à leur disposition les moyens électroniques nécessaires. Mais, même si les modalités seront fixées par décret, une question technique se pose : les communes disposeront-elles d’un identifiant électronique permettant de vérifier la qualité d’électeur ? Le recoupement entre les listes électorales et la liste électronique risque d’être long.
M. le rapporteur. Il s’agira notamment de croiser la liste et le fichier INSEE des électeurs.
La Commission passe à l’examen des articles du projet de loi organique portant application de l’article 11 de la Constitution (n° 3072).
Chapitre Ier – Dispositions relatives au Conseil constitutionnel
Article 1er (art. 45-1 à 45-6 [nouveaux] de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958) : Missions du Conseil constitutionnel en matière d’initiative référendaire
La Commission adopte successivement l’amendement rédactionnel CL 67, l’amendement de précision CL 68, l’amendement rédactionnel CL 3, l’amendement de précision CL 4, les amendements rédactionnels CL 5 et CL 6 et l’amendement de précision CL 7, présentés par le rapporteur.
Elle est saisie de l’amendement CL 8 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit de fixer un délai d’un mois pour que le Conseil constitutionnel statue sur le nombre de soutiens populaires effectivement recueillis.
Puis elle adopte successivement l’amendement rédactionnel CL 9, l’amendement de précision CL 10 et l’amendement rédactionnel CL 11, tous trois présentés par le rapporteur.
Chapitre II – Dispositions relatives au recueil des soutiens
Article 2 : Rôle du ministère de l’Intérieur en matière de recueil des soutiens
La Commission adopte successivement l’amendement de précision CL 12 et l’amendement rédactionnel CL 13 du rapporteur.
Article 3 : Délais applicables au recueil des soutiens
La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL 14 rectifié et CL 15, puis les amendements de précision CL 16, CL 17, CL 18 et CL 19 du rapporteur.
Article 4 : Caractère électronique de la procédure de recueil des soutiens
La Commission est d’abord saisie de l’amendement CL 1 de M. Jacques Valax.
M. Jacques Valax. Nous continuons de penser que l’on doit pouvoir exprimer son soutien par tous les moyens, et non pas seulement par voie électronique. Nous craignons en effet que cette modalité ne décourage certains citoyens, par exemple les plus âgés. En outre, comment assurera-t-on concrètement le recueil électronique ? Les collectivités territoriales ne risquent-elles pas d’en faire les frais en cette période d’économies budgétaires ?
M. le rapporteur. Avis défavorable. Le mode de recueil proposé est moderne et d’autant plus adapté que l’on attend un afflux massif des soutiens. En outre, il est moins coûteux que la collecte de signatures sur papier, moins propice à la fraude et plus conforme à l’exigence d’égalité entre les citoyens.
Elle adopte successivement trois amendements du rapporteur : l’amendement de précision CL 20 et les amendements rédactionnels CL 21 et CL 22.
Article 5 : Mise à disposition par les communes de points d’accès électronique
La Commission adopte l’amendement de précision CL 23 et l’amendement rédactionnel CL 24, tous deux du rapporteur.
Puis elle examine l’amendement CL 25 du rapporteur.
M. le rapporteur. Certaines communes pauvres en moyens, car peu peuplées, auront du mal à mettre à disposition un point d’accès à internet. Je propose donc de garantir l’accès dans le chef-lieu de canton.
Article 6 : Interdiction du financement par des personnes morales d’actions relatives au recueil des soutiens
La Commission adopte successivement l’amendement de précision CL 26 et l’amendement rédactionnel CL 27 du rapporteur.
Article 7 : Mise en œuvre de traitements de données à caractère personnel
La Commission est saisie de l’amendement CL 28 du rapporteur.
M. le rapporteur. L’amendement précise que la CNIL sera consultée sur le projet de décret en Conseil d’État qui autorisera le traitement de données à caractère personnel. Il résulte d’une demande légitime formulée par la CNIL lors de l’audition de ses représentants par la Commission.
Elle en vient à l’amendement CL 29 du rapporteur.
M. le rapporteur. L’amendement reprend le principe initialement posé à l’article 8, de la publicité de la liste des soutiens et organise la destruction de cette liste une fois que tous les contrôles auront été effectués. En effet, la liste doit être consultable par tous, mais les citoyens doivent être assurés qu’elle sera détruite au bout d’un certain temps.
Article 8 : Modalités d’application de la procédure de recueil des soutiens
La Commission adopte les deux amendements identiques : CL 30 du rapporteur et CL 2 de M. Jacques Valax.
Chapitre III – Dispositions relatives à la procédure référendaire
Article 9 : Examen par le Parlement de la proposition de loi et soumission à référendum par le Président de la République
La Commission adopte l’amendement de précision CL 31 du rapporteur.
Elle en vient à l’amendement CL 32 du rapporteur.
M. le rapporteur. Aux termes du projet de loi organique, la proposition de loi doit faire l’objet d’« au moins une lecture par chacune des deux assemblées dans un délai de douze mois ». Or l’article 11 de la Constitution et son article 45 parlent, non de « lecture », mais d’ « examen ». Je propose donc, ne serait-ce que par cohérence rédactionnelle, de substituer aux mots : « fait l’objet d’au moins une lecture » les mots : « été examinée au moins une fois ».
Quant au fond, il serait souhaitable en pratique que l’examen aille plus loin qu’une simple lecture. Un réel examen de fond suppose une délibération, au-delà d’une simple présentation qui se solderait, par exemple, par l’adoption d’une motion de rejet préalable. En d’autres termes, il s’agira d’éviter le recours à des procédures permettant d’écarter trop facilement l’hypothèse référendaire.
M. Michel Mercier, garde des Sceaux, ministre de la Justice et des libertés. Le Gouvernement est favorable à l’idée d’ « examen », mais quelle que soit la nature de cet examen, et peut-être pas dans l’acception aussi précise que celle indiquée par le rapporteur.
M. Dominique Perben. L’examen implique-t-il un vote ? Si tel est le cas, cela peut entraîner une contradiction manifeste entre la position du Parlement et celle du peuple. S’il s’agit d’un débat qui éclaire l’opinion publique, c’est très bien ; mais s’il s’agit d’un vote, après lequel on demandera au peuple s’il est d’accord ou non, cela modifie l’idée même de référendum d’initiative populaire.
M. le rapporteur. Il n’est pas impensable qu’au cours de son examen au Parlement, la proposition de loi soit adoptée ! Le texte ne fera l’objet d’un référendum que si le délai n’est pas respecté. Simplement, le référendum doit porter sur le texte initial de la proposition de loi tel qu’il a été soumis au Conseil constitutionnel : cela confirme que le texte peut être examiné et, le cas échéant, modifié par l’une ou l’autre des assemblées, ou par les deux. Si l’examen n’a pas abouti dans le délai imparti, le texte initial sera soumis à référendum, mais rien n’empêche le Parlement de mener l’examen à son terme et, dans les douze mois, d’adopter la proposition de loi, en la modifiant le cas échéant.
M. le garde des Sceaux. La procédure est relativement complexe. Certes, le référendum est d’initiative partagée, mais il s’agit d’abord de permettre au peuple de demander l’inscription d’un texte à l’ordre du jour du Parlement. Si celui-ci n’en a rien fait au bout d’un an, le Président de la République a compétence liée et doit organiser un référendum.
L’article 45 de la Constitution parle d’examen et nous sommes d’accord pour reprendre le terme. Mais il implique une décision du Parlement, sans quoi le texte n’a plus de sens.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Il faut un vote ; mais ce vote peut ne porter que sur une motion.
M. le garde des Sceaux. Absolument : c’est le droit commun.
M. le rapporteur. Monsieur Perben, que l’on parle de lecture ou d’examen, il ne s’agit pas d’un débat parlementaire préalable à la soumission du texte au peuple par voie de référendum. L’examen peut aller jusqu’à la modification du texte, sans quoi on ne préciserait pas que le texte soumis au référendum est le texte initial sans modification. Il peut cesser dès l’adoption d’une motion de procédure, ou aller plus loin.
Je proposerai, par ailleurs, dans l’amendement CL 37 que le texte soit transmis à la seconde chambre si la première l’a rejeté – que ce soit en adoptant une motion de procédure ou à l’issue d’un examen complet –, de sorte que le texte ait été examiné par l’ensemble du Parlement avant d’être éventuellement soumis au référendum par le Président de la République.
La Commission adopte l’amendement CL 32.
Puis elle adopte successivement les amendements CL 33, CL 34, CL 35, CL 36 et CL 37 du rapporteur.
Chapitre IV - Dispositions relatives à la commission de contrôle
Article 10 : Composition de la commission de contrôle
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 38 du rapporteur.
Article 11 : Durée des fonctions, renouvellement et remplacement des membres de la commission de contrôle
La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL 39, CL 40 et CL 41 du rapporteur.
Article 12 : Statut des membres de la commission de contrôle
La Commission adopte successivement les deux amendements rédactionnels CL 42 et CL 43 du rapporteur.
Article 13 : Suspension du mandat des membres de la commission de contrôle
La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL 44 et CL 45 du rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 13 modifié.
Article additionnel après l’article 13 : Secret des travaux de la commission de contrôle et devoir de réserve de ses membres
La Commission examine l’amendement CL 46 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à préserver tant le secret des délibérations et des votes que la neutralité des membres de la commission.
Article additionnel après l’article 13 : Modalités de délibération de la commission de contrôle
Elle examine ensuite l’amendement CL 47 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement précise les modalités de délibération de la commission.
Article 14 : Assistance de la commission de contrôle
La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL 48, CL 49 et CL 50 du rapporteur.
Article 15 : Prérogatives de la commission de contrôle
La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL 51, CL 52 et CL 53 du rapporteur.
Article 16 : Début de la procédure devant la commission de contrôle
La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL 54 et CL 55 rectifié du rapporteur.
Article 17 : Réclamations portées devant la commission de contrôle
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 56 du rapporteur.
Elle examine ensuite l’amendement CL 57 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à allonger de cinq jours le délai au cours duquel les électeurs peuvent présenter une réclamation devant la commission de contrôle. Il s’agit de garantir la possibilité de présenter une telle réclamation contre des soutiens qui seraient apportés à la fin de la période de recueil de trois mois.
Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL 58 du rapporteur.
La Commission en vient à l’amendement CL 60 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit cette fois d’allonger de cinq jours le délai pendant lequel les électeurs peuvent contester devant le Conseil constitutionnel les décisions de la commission de contrôle.
Article 18 : Fin de la procédure devant la commission de contrôle
La Commission adopte successivement l’amendement rédactionnel CL 61, l’amendement de coordination CL 62 et l’amendement rédactionnel CL 63, tous trois du rapporteur.
Article 19 : Règlement intérieur de la commission de contrôle
La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL 64 et CL 65 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 19 modifié.
Article 20 : Entrée en vigueur de la loi organique
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 66 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 20 modifié.
M. Claude Goasguen. Ce projet de loi organique ne fait que confirmer les réserves les plus extrêmes que j’avais exprimées à l’encontre de ces dispositions à l’occasion de la révision constitutionnelle. En instaurant des verrous supplémentaires, il referme l’espérance ouverte par une réforme constitutionnelle que je n’avais personnellement votée que par solidarité : il s’agit d’un mauvais dispositif plaqué sur la Constitution de la Ve République. C’est la raison pour laquelle je m’abstiendrai.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je partage vos réserves, le ministre ayant précisé cependant de manière éclairante qu’il s’agissait, non pas d’un référendum d’initiative populaire, mais d’un moyen pour les électeurs de peser sur l’ordre du jour du Parlement.
M. Philippe Gosselin. C’est en quelque sorte un droit de pétition.
La Commission en vient à l’examen des articles du projet de loi portant application de l’article 11 de la Constitution (n° 3073).
Article 1er : Peines principales applicables en cas de violation des dispositions encadrant la procédure de recueil des soutiens des électeurs
La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL 1, CL 2 et CL 3, ainsi que l’amendement CL 4 de conséquence et l’amendement rédactionnel CL 6, tous du rapporteur.
Elle est ensuite saisie des amendements CL 7, CL 8, CL 9 et CL 10 du rapporteur.
M. le rapporteur. Ces amendements tendent à aligner les peines applicables au fait d’influencer un électeur en vue d’un soutien à une initiative référendaire sur celles prévues par le code électoral pour sanctionner le fait d’influencer un électeur en vue d’un vote. Il serait curieux de sanctionner deux fois plus durement la même infraction lorsqu’elle tend à s’assurer un soutien à une initiative référendaire que lorsqu’elle vise à s’assurer un vote.
La Commission adopte successivement les quatre amendements.
Elle adopte ensuite l’amendement CL 5 du rapporteur.
Article 2 : Peines complémentaires applicables en cas de violation des dispositions encadrant la procédure de recueil des soutiens des électeurs
La Commission adopte les amendements rédactionnels CL 11 et CL 12 du rapporteur.
Article 3 : Statut des traitements de données à caractère personnel dans le cadre de la procédure de recueil des soutiens des électeurs
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 13 du rapporteur.
Article additionnel après l’article 3 : Consultation du Conseil d’État sur une proposition de loi faisant l’objet d’une initiative référendaire
La Commission examine l’amendement CL 14 du rapporteur portant article additionnel après l’article 3.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à prévenir toute interférence entre l’intervention a priori du Conseil constitutionnel et l’éventuelle consultation du Conseil d’État, en prévoyant qu’une fois qu’une proposition de loi aura fait l’objet d’une initiative référendaire, le Conseil d’État ne pourra pas en être saisi sur le fondement du dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel est, en effet, chargé d’examiner la recevabilité de l’initiative référendaire et la constitutionnalité de la proposition de loi. Un conflit d’interprétation entre ces deux autorités poserait en effet des problèmes insolubles.
Article 4 : Entrée en vigueur de la loi
Amendement CL1 présenté par M. Valax et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Rédiger ainsi l’alinéa 1 :
« Les électeurs apportent, par tous moyens, leur soutien à l’initiative. »
Amendement CL2 présenté par M. Valax et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Amendement CL3 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 7, après le mot : « initiative », insérer le mot : « référendaire ».
Amendement CL4 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 7, après le mot : « par », insérer les mots : « au moins ».
Amendement CL5 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 8, substituer aux mots : « par le troisième et par le », les mots : « aux troisième et ».
Amendement CL6 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À la fin des alinéas 10 et 12, supprimer les mots : « de la République française ».
Amendement CL7 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À la première phrase de l’alinéa 12, après les mots : « soutien d’ », insérer les mots : « au moins ».
Amendement CL8 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À la dernière phrase de l’alinéa 12, après le mot : « décision », insérer les mots : « , qui intervient dans un délai d’un mois à compter de cette transmission, ».
Amendement CL9 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 15, après le mot : « intérieur », insérer les mots : « du Conseil constitutionnel ».
Amendement CL10 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 16, substituer aux mots : « personnes mentionnées », les mots : « rapporteurs adjoints mentionnés ».
Amendement CL11 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 16, substituer au mot : « audit », les mots : « au présent ».
Amendement CL12 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
Après le mot : « commission », insérer les mots : « de contrôle ».
Amendement CL13 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
Amendement CL14 rectifié présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À la dernière phrase de l’alinéa 1, substituer aux mots : « soixante jours », les mots : « deux mois ».
Amendement CL15 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 3, substituer au mot : « déclaration », le mot : « décision ».
Amendement CL16 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 3, substituer aux mots : « ne peut, en tout état de cause, pas commencer avant », le mot : « débute ».
Amendement CL17 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
Après le mot : « suit », rédiger ainsi la fin de l’alinéa 3 : « le déroulement des dernières élections prévues ou intervenues. »
Amendement CL18 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 4, après le mot : « nationale », insérer les mots : « , de vacance de la présidence de la République ».
Amendement CL19 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
« Cette période reprend à compter du premier jour du deuxième mois qui suit le déroulement des élections. »
Amendement CL20 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 1, après le mot : « électeurs », insérer les mots : « , au sens de l’article L. 2 du code électoral, ».
Amendement CL21 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 1, après le mot : « initiative », insérer le mot : « référendaire ».
Amendement CL22 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
Après le mot : « aux », rédiger ainsi la fin de l’alinéa 3 : « seules fins définies par la présente loi organique. »
Amendement CL23 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
Après le mot : « accès », insérer les mots : « à un service de communication au public en ligne ».
Amendement CL24 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
Après le mot : « initiative », insérer le mot : « référendaire ».
Amendement CL25 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
Après le mot : « communes », insérer les mots : « ayant la qualité de chef-lieu de canton ».
Amendement CL26 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 1, après le mot : « défavoriser », insérer les mots : « le recueil de soutiens à ».
Amendement CL27 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 4, substituer aux mots : « dispositions précédentes », les mots : « trois premiers alinéas du présent article ».
Amendement CL28 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
Compléter la première phrase par les mots : « pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés ».
Amendement CL29 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
« Le décret en Conseil d’État prévu au premier alinéa détermine également les conditions dans lesquelles la liste des soutiens apportés à une initiative référendaire peut être consultée par le public, ainsi que le délai au-delà duquel les données collectées dans le cadre de la procédure de recueil des soutiens sont détruites. »
Amendement CL30 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
Amendement CL31 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
Après le mot : « loi », insérer les mots : « faisant l’objet de l’initiative référendaire ».
Amendement CL32 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
Substituer aux mots : « fait l’objet d’au moins une lecture », les mots : « été examinée au moins une fois ».
Amendement CL33 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
Après le mot : « assemblées », insérer le mot : « parlementaires ».
Amendement CL34 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
Supprimer les mots : « de la République française ».
Amendement CL35 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
Après le mot : « constitutionnel », substituer au mot : « constatant », le mot : « déclarant ».
Amendement CL36 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
Substituer aux mots : « d’un », les mots : « d’au moins un ».
Amendement CL37 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
« Pour l’application du premier alinéa, en cas de rejet de la proposition de loi en première lecture par la première assemblée parlementaire saisie, cette dernière en avise la seconde assemblée et lui transmet le texte initial de la proposition de loi. »
Amendement CL38 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 1, substituer au mot : « prévue », le mot : « mentionnée ».
Amendement CL39 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 1, après le mot : « commission », insérer les mots : « de contrôle ».
Amendement CL40 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 1, substituer au mot : « nommés », le mot : « élus ».
Amendement CL41 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 4, substituer aux mots : « prévue au présent chapitre », les mots : « de contrôle élue ».
Amendement CL42 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
Amendement CL43 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 1, substituer aux mots : « à caractère politique », les mots : « régi par le code électoral ».
Amendement CL44 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
Amendement CL45 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 1, substituer aux mots : « des membres », les mots : « de ses membres ».
Amendement CL46 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
« Les membres de la commission de contrôle s’abstiennent de révéler le contenu des débats, votes et documents de travail internes. Il en est de même de ses collaborateurs et des personnes invitées à prendre part à ses travaux.
« Les membres de la commission de contrôle ne prennent, à titre personnel, aucune position publique préjudiciable au bon fonctionnement de la commission. »
Amendement CL47 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
« La commission ne peut délibérer que si quatre au moins de ses membres sont présents.
« Elle délibère à la majorité des membres présents. En cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante. »
Amendement CL48 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 2, substituer au mot : « administratif », les mots : « les membres des juridictions administratives ».
Amendement CL49 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 2, substituer au mot : « missions », le mot : « fonctions ».
Amendement CL50 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
Compléter l’alinéa 2 par les mots : « à une initiative référendaire ».
Amendement CL51 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
Amendement CL52 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 2, substituer au mot : « commettre », le mot : « désigner ».
Amendement CL53 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 2, substituer aux mots : « pour lui faire rapport », les mots : « en qualité de rapporteur ».
Amendement CL54 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
Amendement CL55 rectifié présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 1, substituer aux mots : « déclarant que cette initiative satisfait aux dispositions de l’article 45-2 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 », les mots : « mentionnée à l’article 45-3 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 précitée, déclarant que cette initiative satisfait aux dispositions de l’article 45-2 de la même ordonnance ».
Amendement CL56 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À la première phrase de l’alinéa 1, après le mot : « soutiens », insérer les mots : « à l’initiative référendaire ».
Amendement CL57 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À la première phrase de l’alinéa 1, après les mots : « recueil des soutiens », insérer les mots : « ou, à l’issue de celle-ci, dans le délai de cinq jours ».
Amendement CL58 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 2, après le mot : « commission », insérer les mots : « de contrôle ».
Amendement CL60 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
Compléter l’alinéa 2 par les mots : « et au plus tard dans le délai de cinq jours suivant la transmission au Conseil constitutionnel du dossier prévue au premier alinéa de l’article 18 de la présente loi organique ».
Amendement CL61 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 1, après le mot : « soutiens », insérer les mots : « à l’initiative référendaire ».
Amendement CL62 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 4, après les mots : « les réclamations présentées », insérer les mots : « en application du premier alinéa de l’article 17 ».
Amendement CL63 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 6, supprimer les mots : « de la République française ».
Amendement CL64 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
Amendement CL65 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 1, supprimer les mots : « de la République française ».
Amendement CL66 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 1, substituer aux mots : « publication au Journal officiel de la République française », le mot : « promulgation ».
Amendement CL67 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 5, substituer au mot : « parlementaire », les mots : « membre du Parlement ».
Amendement CL68 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
Compléter l’alinéa 6 par les mots : « à compter de la transmission de l’initiative référendaire ».
Amendement CL1 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
À l’alinéa 1, substituer aux mots : « ce fait » les mots : « cette usurpation ».
Amendement CL2 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
I. – À l’alinéa 2, substituer aux mots : « pour une personne participant à la même procédure » les mots : « dans le cadre de la même procédure ».
II. – En conséquence, supprimer les alinéas 6 et 7.
À l’alinéa 2, substituer aux mots : « ces faits » les mots : « cette soustraction, cet ajout ou cette altération ».
« Les peines sont portées à sept ans d’emprisonnement et 100 000 € d’amende lorsque les faits mentionnés à l’alinéa précédent sont commis avec violence. »
« IV bis. – Le fait, dans le cadre de la même procédure, de reproduire les données collectées par voie électronique à d’autres fins que celles de vérification et de contrôle, ou de tenter de commettre cette reproduction, est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 € d’amende. »
À l’alinéa 3, substituer aux mots : « violences, menaces ou contraintes » les mots : « menaces, violences, contraintes, abus d’autorité ou abus de pouvoir ».
À l’alinéa 3, substituer au mot : « cinq » le mot : « deux ».
À l’alinéa 3, substituer au montant : « 75 000 € » le montant : « 15 000 € ».
À l’alinéa 4, substituer au mot : « cinq » le mot : « deux ».
À l’alinéa 4, substituer au montant : « 75 000 € » le montant : « 15 000 € ».
À l’alinéa 2, substituer au mot : « par » la référence : « aux 1° et 2° de ».
À l’alinéa 3, substituer à la référence : « aux articles 131-35 et » les références : « à l’article 131-35 et au 9° de l’article ».
À l’alinéa 1, substituer au mot : « parlementaire » le mot : « référendaire ».
Amendement CL14 présenté par M. Geoffroy, rapporteur :
« L’article 4 bis de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« À compter de la transmission d’une initiative référendaire au Conseil constitutionnel dans les conditions prévues à l’article 45-1 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, les trois premiers alinéas du présent article ne sont pas applicables à la proposition de loi sur laquelle porte cette initiative référendaire. »
La Commission examine ensuite, sur le rapport de M. Philippe Houillon, le projet de loi organique portant application de l’article 68 de la Constitution (n° 3071).
M. Philippe Houillon, rapporteur. Nous sommes saisis ce matin du projet de loi organique portant application de l’article 68 de la Constitution, et qui, me semble-t-il a fortement inspiré la proposition de loi organique adoptée hier par le Sénat.
L’enjeu de ce projet de loi organique est de déterminer les modalités de la procédure, nécessairement exceptionnelle, de mise en cause du chef de l’État devant la Haute Cour, celle-ci pouvant aboutir à sa destitution. Il s’agit de mettre en œuvre la révision constitutionnelle du 23 février 2007, qui a modifié l’article 68 de la Constitution et clarifié le statut juridique du Président de la République.
Ce projet de loi organique a été déposé à l’Assemblée nationale par le Gouvernement le 22 décembre 2010. En tant que rapporteur de ce texte, j’ai procédé à une série d’auditions : outre le vice-président du Conseil d’État, j’ai entendu plusieurs universitaires, dont certains avaient appartenu à la commission présidée par le professeur Pierre Avril. Les préconisations de cette commission ont inspiré très largement la révision constitutionnelle de 2007. J’ai enfin procédé à l’audition des représentants des groupes politiques de notre assemblée, en raison de l’importance de ce projet de loi organique, qui touche directement à l’équilibre institutionnel de la Ve République.
L’article 68 de la Constitution, tel que modifié en 2007, réaffirme le principe d’irresponsabilité du Président de la République pour les actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions. Surtout, la réforme de 2007 précise la portée du principe d’inviolabilité provisoire dont bénéficie le chef de l’État pour les actes sans lien avec la fonction présidentielle. Ce principe d’inviolabilité avait en effet été l’objet d’interprétations divergentes de la part du Conseil constitutionnel et de la Cour de cassation à la fin des années 1990 et au début des années 2000.
Mais l’immunité constitutionnelle conférée au chef de l’État n’est pas sans limite. De ce point de vue, le constituant de 2007 a rénové les conditions dans lesquelles le Président de la République peut exceptionnellement être mis en cause. Il a abandonné la notion quelque peu vieillie de « haute trahison » et a mis fin aux ambiguïtés de la procédure, à moitié politique et à moitié pénale, de jugement par ce qui s’appelait alors la Haute Cour de justice. Le nouvel article 68 de la Constitution permet désormais au Parlement constitué en Haute Cour de destituer le chef de l’État « en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ». La procédure retenue est totalement parlementaire et ne présente plus aucun caractère juridictionnel.
L’article 68 est relativement précis en ce qui concerne la saisine et le fonctionnement de la Haute Cour. Il prévoit en particulier que la mise en cause du Président doit faire l’objet d’un accord de la majorité des deux tiers des membres de chaque assemblée. Après quoi, la décision du Parlement réuni en Haute Cour intervient dans le mois suivant, à nouveau à la majorité des deux tiers de ses membres, à l’issue d’un vote à bulletins secrets.
S’agissant des autres éléments de procédure, l’article 68 confie au législateur organique le soin de fixer ses conditions d’application. C’est l’objet du projet de loi organique que nous examinons ce matin, dont je répète qu’il reprend très largement les recommandations formulées par la commission Avril en 2002.
Le projet de loi organique traite de deux phases de la procédure. Ses trois premiers articles définissent la procédure pouvant conduire à l’adoption par les deux assemblées d’une proposition de résolution visant à réunir la Haute Cour ; ses articles 4 à 7 définissent la procédure devant la Haute Cour, notamment en instituant une commission parlementaire chargée de réunir toutes les informations nécessaires aux travaux de la Haute Cour.
Je vous proposerai plusieurs amendements visant à améliorer ce texte.
Le sujet le plus important à mes yeux est le « filtrage » de la proposition de résolution, mission que l’article 2 du projet confie à la commission des Lois de la première assemblée saisie. Selon le texte du Gouvernement, la commission des Lois devrait s’assurer que la proposition « n’est pas dénuée de tout caractère sérieux. À défaut, la proposition ne peut être mise en discussion ». On comprend bien que cette disposition vise à éviter des mises en cause abusives du Président de la République. Cependant, outre qu’elle ne fait pas partie des recommandations du rapport de la commission Avril de 2002, elle est à la fois contestable sur le fond et discutable du point de vue constitutionnel.
C’est pourquoi je vous inviterai à supprimer ce filtrage par la commission des Lois et d’y substituer un simple contrôle de la recevabilité de la proposition de résolution par le Bureau de l’assemblée concernée. Ce contrôle permettra d’éviter les mises en cause fantaisistes, qui n’entreraient pas dans le champ de l’article 68 de la Constitution.
En dehors de cette question centrale, je vous présenterai plusieurs autres amendements. Un amendement à l’article 1er précise que la discussion de la proposition de résolution est limitée à une seule lecture par chambre, conséquence logique de l’absence de droit d’amendement. À l’article 2, je vous proposerai, comme le suggérait d’ailleurs la commission Avril, de prévoir un délai pour le vote de la proposition de résolution par la première assemblée saisie, sans empiéter sur les règles habituelles de fixation de l’ordre de jour.
À l’article 3, la seconde assemblée saisie est censée se prononcer dans les quinze jours qui suivent la transmission de la proposition de résolution, comme le prévoit explicitement l’article 68 de la Constitution. Mais ce délai peut être tenu en échec si la première assemblée adopte une proposition de résolution en toute fin de session. Sans pouvoir résoudre lui-même cette difficulté, le législateur organique pourrait à tout le moins prévoir que, dans une telle hypothèse, l’inscription à l’ordre de jour de la seconde assemblée intervient au plus tard le premier jour de la session ordinaire suivante.
Aux articles 4 et 5, je vous proposerai de fixer le nombre des membres du Bureau de la Haute Cour et de la commission chargée de préparer les travaux de la Haute Cour de façon que la composition de ces instances reflète la composition de chaque assemblée. Je me félicite que le Sénat se soit hier aligné sur mes propositions dans ce domaine.
Enfin, il est nécessaire de préciser, à l’article 6, que, en dehors de l’ensemble des parlementaires, pourront seuls participer aux débats de la Haute Cour le Président de la République, qui pourra se faire assister ou représenter, ainsi que le Premier ministre.
M. le rapporteur. Il s’agit d’un texte très sérieux, chacun a raison de le souligner. Je tiens toutefois à rappeler qu’en raison de l’existence de deux articles de la Constitution, l’article 67, sur l’immunité du chef de l’État, et l’article 68, sur la destitution de celui-ci en cas de manquement manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat, l’adoption d’une loi organique est nécessaire. Nous y sommes contraints par les dispositions même de l’article 68 de la Constitution. Le projet de loi, en confiant à la commission des Lois le soin d’apprécier le sérieux de la proposition de résolution, comporte un risque constitutionnel. Nous sommes sur une ligne de crête. Il est donc nécessaire de prévoir un examen de la recevabilité de la proposition par un organe pluraliste représentant les différents groupes des deux assemblées. Nous avons préféré, après avoir consulté M. Bernard Accoyer, président de l’Assemblée nationale, le Bureau à la Conférence des présidents. En effet, comme le projet de loi organique prévoit de motiver la proposition de résolution, il convient de préciser la nature de cette motivation et de confier à cet organe pluraliste qu’est le Bureau le soin de la vérifier au regard des exigences inscrites à l’article 1er du projet de loi organique. En jugeant de la recevabilité de la proposition de résolution, le Bureau finira par établir une jurisprudence. Il n’y a donc pas matière à instaurer, comme le prévoit un amendement de M. Urvoas, un second filtre, qui consiste à limiter à une la possibilité, pour un parlementaire, d’être signataire d’une proposition de résolution tendant à la réunion de la Haute Cour au cours d’un même mandat présidentiel. Par ailleurs la Commission des lois, comme pour toute proposition de résolution, sera amenée à donner un avis qui, étant non bloquant, n’interdira aucunement la poursuite de la procédure, ce qui serait probablement contraire à la Constitution.
Article 1er : Modalités de dépôt et de discussion d’une proposition de résolution tendant à réunir la Haute Cour
Article 2 : Examen de la proposition de résolution par les commissions parlementaires
Article 3 : Examen de la proposition de résolution par la deuxième assemblée parlementaire
M. le garde des Sceaux. Ma proposition n’est peut-être pas très réaliste, mais il ne faudrait pas qu’à chaque fin de session une des deux assemblées vote une proposition de résolution qui resterait pendante jusqu’à la session ordinaire suivante. Il faut trouver une solution acceptable par tous pour que les institutions fonctionnent.
M. le rapporteur. Je ne sais si le mot « manœuvres » est approprié alors même que la proposition de résolution aura dû être adoptée par la première assemblée : peut-on supposer que les deux tiers des membres de cette assemblée se prêteront à une « manœuvre » ? M. Jean-Jacques Urvoas. Il serait peut-être préférable de rendre impossible quinze jours avant la clôture de la session l’engagement d’une procédure de destitution.
Article additionnel après l’article 3 : Conséquence du rejet de la proposition de résolution par l’une des deux assemblées
Article 4 : Composition et fonctions du Bureau de la Haute Cour
Article 5 : Composition et fonctions de la commission parlementaire chargée de réunir les informations nécessaires aux travaux de la Haute Cour
Article 6 : Débats et décision de la Haute Cour
Article 7 (ordonnance n° 59-1 du 2 janvier 1959) : Abrogation de l’ordonnance de 1959 sur la Haute Cour de justice
Enfin, la Commission examine, sur le rapport de M. Noël Mamère, la proposition de loi constitutionnelle établissant la responsabilité civile et pénale du Président de la République pour les actes commis antérieurement à sa prise de fonction ou détachables de celle-ci, et supprimant la Cour de justice de la République (n° 3817).
M. Noël Mamère, rapporteur. Cette proposition de loi constitutionnelle a un double objet. En premier lieu, elle met fin au principe de l’inviolabilité temporaire du Président de la République pendant l’exercice de son mandat, tel qu’il a été consacré par la jurisprudence Breisacher de 2001 de la Cour de cassation et la révision constitutionnelle du 23 février 2007. En second lieu, elle entend faire des membres du Gouvernement des justiciables ordinaires en supprimant à cette fin le privilège de juridiction – la Cour de justice de la République – qui leur permet aujourd’hui d’être jugés par des parlementaires – qui sont en réalité leurs pairs – pour des infractions de droit commun commises dans l’exercice de leurs fonctions.
S’agissant tout d’abord de la responsabilité civile et pénale du chef de l’État, le texte qui vous est soumis entend remédier aux lacunes de la révision constitutionnelle du 23 février 2007. En effet, cette dernière présente l’inconvénient, en consacrant la jurisprudence Breisacher de la Cour de cassation, de maintenir une immunité temporaire du Président de la République : ses actes, dès lors qu’ils sont antérieurs ou extérieurs à ses fonctions, ne peuvent en aucun cas faire l’objet de poursuites devant les juridictions ordinaires civiles ou pénales pendant toute la durée de son mandat.
Les instances et procédures ne pouvant être reprises ou engagées contre le président à l’expiration de son mandat qu’à l’issue d’un délai d’un mois suivant la cessation de ses fonctions, les faits sont jugés bien des années après la commission des faits. De tels délais de jugement sont trop longs au regard des exigences posées, en matière de droit à un procès équitable, par l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Le procès de M. Jacques Chirac en est la regrettable illustration : c’est une sorte de déni de justice que de statuer en 2011 sur des faits commis il y a plus de vingt ans !
Cette situation est l’une des conséquences inacceptables de l’« injusticiabilité » du chef de l’État, qui s’étend également à des affaires civiles assez triviales. Comme l’a rappelé M. Robert Badinter, la révision constitutionnelle de 2007 a placé le Président de la République « sous globe » au regard des actions civiles qui peuvent être légitimement intentées contre lui. Ainsi, l’épouse du Président de la République serait la seule Française à ne pas pouvoir divorcer pendant cinq, voire dix ans, à moins que son mari n’y consente. Si le chef de l’État avait eu un enfant illégitime, ce dernier serait le seul enfant illégitime de France qui ne pourrait pas saisir le juge pour obtenir une reconnaissance de paternité. Ces points ont été largement débattus lors de la révision constitutionnelle de 2007 et je ne fais ici que reprendre les arguments du grand juriste qu’est M. Robert Badinter.
Comment faire reconnaître ses droits face à un Président de la République inatteignable judiciairement ? Comment des individus ordinaires peuvent-ils voir réparer les préjudices civils qu’ils ont subis du fait du Président de la République, comme un défaut de paiement de loyer ? On peut légitimement se demander à quel titre on pourrait déroger au principe fondamental du code civil, qui s’applique depuis Napoléon, en vertu duquel tous les Français sont égaux devant la loi civile.
Comme tout le monde, nous souhaitons protéger la Présidence de la République, mais non le Président lui-même pour des actes civils. Les victimes lésées par un dommage causé par le chef de l’État doivent pouvoir obtenir réparation, et dans un délai raisonnable. Qui peut réellement s’opposer, au sein de notre Commission, à une idée aussi simple, destinée à mieux protéger les victimes ? Du reste, toutes les lois proposées par l'actuel gouvernement et sa majorité depuis l'élection du Président de la République ne se réclament-elles pas précisément de la protection des victimes ?
Être « injusticiable », c’est aussi ne pas pouvoir se défendre véritablement devant la justice. En réalité, l’inviolabilité judiciaire du chef de l’État pendant la durée de son mandat ne protège en rien la dignité de sa fonction ; elle risque même, au contraire, d’aggraver les soupçons contre son titulaire et de laisser libre cours au tribunal de la rumeur. L’immense avantage d’une procédure judiciaire est qu’elle est contradictoire et publique. Les propos tenus ne s’adressent pas au grand public, mais au magistrat qui écoute. Son jugement intervient à la fin du débat, afin de faire la part du vrai et du faux. Il est à même de refouler les actions abusives et de condamner à des dommages et intérêts les plaideurs mal fondés. Cela n’est pas possible face à une campagne de ragots ou de rumeurs. Par conséquent, il est aussi de l’intérêt du Président de la République que ces affaires-là puissent, le cas échéant, aller en justice.
Afin de remédier à cette situation, dont nul ne peut aujourd’hui se satisfaire, la présente proposition de loi supprime le principe de l’inviolabilité temporaire du Président de la République pendant l’exercice de son mandat.
Ainsi, l’article 67 de la Constitution prévoira désormais que le Président de la République est « civilement et pénalement responsable des actes commis antérieurement à sa prise de fonction ou détachables de celle-ci ». Pour les actes antérieurs ou extérieurs à ses fonctions, le chef de l’État redeviendra, pendant la durée de son mandat, un justiciable ordinaire susceptible d’être poursuivi devant les juridictions civiles et pénales de droit commun.
La suppression de cette immunité temporaire du chef de l’État sur le plan civil comme sur le plan pénal n’a rien de révolutionnaire ; elle s’inscrit bien au contraire dans le prolongement de la doctrine qui, depuis la IIIe République et jusqu’en 1999, estimait que le Président de la République était un justiciable ordinaire à raison de ses actes antérieurs ou extérieurs à ses fonctions. Cette position fut d’ailleurs très clairement exposée par M. Jean Foyer, qui a présidé cette commission et pour qui, « en tant que personne privée, le Président de la République ne bénéficie d’aucune immunité, ni d’aucun privilège de juridiction. Il est pénalement et civilement responsable, comme tout citoyen, des actes commis avant le début de ses fonctions et de ceux commis pendant la durée de ses fonctions dès lors qu’ils en sont détachables. L’affirmation paraît être remise en question par certains de nos jours. Elle est pourtant juridiquement indiscutable ».
Cependant, afin que ce nouveau régime de la responsabilité pénale et civile du chef de l’État, à raison des actes antérieurs ou extérieurs à sa fonction, ne soit pas détourné de sa vocation originelle pour mettre en cause par des procédures abusives sa responsabilité politique, le texte institue un double filtre.
En premier lieu, le Président de la République ne pourra être appelé à témoigner devant toute juridiction, ni faire l’objet d’actes d’information, d’instruction ou de poursuite qu’après un avis public et motivé d’une commission de filtrage composée de membres, nommés pour cinq ans, du Conseil d’État, de la Cour des comptes et de la Cour de cassation, et présidée par le Premier président de cette dernière.
En second lieu, en cas de crimes ou délits, le Président de la République ne pourra faire l’objet d’une arrestation ou de toute autre mesure privative de liberté qu’avec l’autorisation de l’Assemblée nationale statuant à la majorité absolue de ses membres. Il est toutefois précisé qu’une telle autorisation parlementaire n’est pas requise en cas de crime ou délit flagrant, ou de condamnation définitive. En cas d’arrestation ou de mesure privative de liberté autorisée par l’Assemblée nationale, il reviendra alors au Conseil constitutionnel de constater, en application des quatrième et cinquième alinéas de l’article 7 de la Constitution, l’empêchement provisoire ou définitif du chef de l’État.
En revanche, dans le respect de la tradition républicaine française, soucieuse de protéger la fonction présidentielle, le présent article maintient le principe d’irresponsabilité du Président de la République pour les « actes accomplis en cette qualité ». Le chef de l’État ne pourra, comme c’est le cas actuellement, voir sa responsabilité civile ou pénale engagée pour des faits liés à sa fonction, sous la double réserve des compétences reconnues à la Cour pénale internationale en cas de crimes touchant la communauté internationale ainsi qu’à la Haute Cour en cas de procédure de destitution.
S’agissant enfin de la responsabilité pénale des membres du Gouvernement, le texte qui vous est soumis entend remédier aux lacunes de la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993. S’il est indispensable d’éviter les procédures abusives destinées à détourner la procédure pénale de sa vocation originelle en vue de mettre en cause la responsabilité politique des membres du Gouvernement, rien ne justifie pour autant que ces derniers bénéficient d’un privilège de juridiction – la Cour de justice de la République – leur permettant d’être jugés par des parlementaires, qui sont en réalité leurs pairs, pour des infractions de droit commun commises dans l’exercice de leurs fonctions.
Par conséquent, le texte proposé supprime, à l’article 68-1 de la Constitution, le jugement par la Cour de justice de la République des crimes ou délits commis par les ministres dans l’exercice de leurs fonctions. Il maintient toutefois un mécanisme de filtre, destiné à prévenir la multiplication des procédures abusives. Ainsi, un ministre ne pourra faire l’objet d’actes d’information, d’instruction ou de poursuite qu’après un avis public et motivé d’une commission de filtrage composée de membres, nommés pour cinq ans, du Conseil d’État, de la Cour des comptes et de la Cour de cassation, et présidée par le Premier président de cette dernière.
Pour conclure cette présentation, je citerai le Président de la République, M. Nicolas Sarkozy, qui a déclaré le 12 juillet 2007 à Épinal qu’« il ne peut y avoir de pouvoir fort sans responsabilité forte. […] Je ne peux pas faire semblant d’être responsable alors que les Français ont fait de moi le premier des responsables. […] Au nom de quoi le chef de l’État, qui devrait être le premier des Français, serait donc le seul à devoir s’organiser pour ne pas avoir à assumer ses responsabilités ? Je suis responsable. » À la lumière de ces propos du chef de l’État, qui confortent à n’en point douter la démonstration que je viens de faire devant vous, je ne peux que vous inviter à adopter cette proposition de loi constitutionnelle.
M. Jean-Jacques Urvoas. La proposition de loi du groupe GDR est très utile à la suite du débat que nous avons eu sur la destitution – de fait, la révision constitutionnelle de février 2007 avait donné lieu à un long débat sur l'immunité et l'inviolabilité du chef de l'État.
À l'évidence, la Constitution présente aujourd'hui un déséquilibre potentiel : s'il peut arriver que le Président de la République soit à l'origine de poursuites, lui-même ne peut être poursuivi, ni même entendu comme témoin, par aucune juridiction.
Du reste, le périmètre de l'inviolabilité est mal défini. S'il est légitime de protéger le Président de la République contre toute manœuvre dilatoire – ce qui fait consensus sur tous les bancs –, cette protection doit-elle s'étendre à ses collaborateurs ? On se souvient en effet de la décision de la cour d'appel de Paris du 7 novembre dernier, appliquant les garanties de l’article 67 de la Constitution à l'ancienne directrice de cabinet du Président, qui n'avait pas respecté le code des marchés publics : il y a là, à tout le moins, une interprétation extensive ou abusive. L'article 67 de la Constitution fait en effet référence au « Président », et non à la « présidence » de la République, évoquée, quant à elle, dans l'article 7 à propos de la vacance. D’ailleurs, les collaborateurs du Président de la République n'ont pas d’existence juridique et, comme l’exprime M. Olivier Schrameck dans son ouvrage, la Présidence de la République est une instance coutumière. À ma connaissance, en effet, le seul texte qui fonde l'existence juridique d'un collaborateur du Président de la République est un décret de décembre 2009 créant le coordinateur national du renseignement. La situation est différente pour les collaborateurs des ministres, dont l'existence est prévue par une loi de 2011. La question mérite donc d'être débattue.
En évoquant l’injusticiabilité sur le plan civil, M. Mamère soulignait à juste titre que la révision engagée à la suite de la décision de 1999 du Conseil constitutionnel représentait une rupture par rapport à toute la tradition. Sans revenir sur l'ensemble des débats du Congrès, je rappelle qu’ont été évoquées à titre d’exemple, notamment par M. Robert Badinter, des situations injustifiées dans lesquelles pourraient se trouver des victimes. Ainsi, dans le cas où un candidat à l'élection présidentielle signerait avec un éditeur un contrat pour la rédaction d'un ouvrage et toucherait à cette fin un à-valoir très important, mais oublierait de rédiger cet ouvrage une fois devenu président, l'éditeur ne pourrait pas s'adresser à un tribunal pour obtenir remboursement. De même, M. Robert Badinter soulignait que l’enfant illégitime d’un Président de la République ne pourrait pas saisir la justice pour obtenir une reconnaissance de paternité. De telles situations relèvent purement du domaine civil et n'ont aucun lien avec les fonctions présidentielles. Mais en quoi, au demeurant, l’injusticiabilité est-elle nécessaire au salut de la patrie ou à la protection du Président de la République ? Depuis Napoléon, prévaut la règle selon laquelle tous les Français sont égaux devant la loi civile. Nous avons dérogé à ce principe du code civil.
En 2007, le garde des Sceaux affirmait qu'il convenait de protéger le Président de la République du harcèlement judiciaire. Les exemples que nous citons sont cependant des actes privés, susceptibles d’avoir causé des dommages dont il est logique que les victimes obtiennent réparation. Dans ce domaine, la procédure judiciaire, contradictoire et publique, est bien plus importante que le tribunal de l'opinion. Les propos tenus ne s'adressent qu'au magistrat, qui écoute et qui doit, à la fin du débat, établir le vrai et le faux, refouler les actions abusives et condamner à des dommages et intérêts les plaideurs mal fondés. Le tribunal de l'opinion, seule voie dont la victime pourrait aujourd'hui se saisir, ne semble pas une bonne solution, car il ouvre la porte aux ragots et aux rumeurs : il est sans doute plus pertinent, pour protéger la dignité du Président de la République, de prévoir que le président est, pour les faits civils, un justiciable comme les autres. C'est en cela que nous approuvons la démarche du groupe GDR.
La Commission passe à l’examen des articles de la proposition de loi constitutionnelle.
Article 1er (intitulé du titre IX de la Constitution du 4 octobre 1958) : Modification de l’intitulé du titre de la Constitution consacré à la responsabilité du Président de la République
Article 2 (art. 67 de la Constitution du 4 octobre 1958) : Régime de la responsabilité civile et pénale du Président de la République
Article 3 (art. 68-1 de la Constitution du 4 octobre 1958) : Régime de la responsabilité pénale des membres du Gouvernement et suppression de la Cour de justice de la République
Article 4 (art. 68-2 et 68-3 de la Constitution du 4 octobre 1958) : Suppression des articles relatifs à la composition et aux modalités de saisine de la Cour de justice de la République
Puis elle rejette l’ensemble du texte de la proposition de loi constitutionnelle.
La Commission a désigné M. Charles de la Verpillière, rapporteur sur la proposition de loi visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale (n° 3908).
M. Jacques Pélissard. Cette proposition de loi complète et ajuste la loi du 16 décembre 2010. Compte tenu des difficultés que rencontre la définition de certains schémas départementaux de coopération intercommunale, nous considérons, en accord avec M. Philippe Richert, ministre chargé des collectivités locales, qu’il faut prolonger le délai de concertation pour les cas difficiles au-delà de la date du 31 décembre 2011, normalement arrêtée pour la validation de ces schémas par les préfets. L’amendement complémentaire que j’ai déposé propose, en outre, de prolonger l’exercice du pouvoir d’amendement par la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI).
Des ajustements doivent également être prévus pour ce qui concerne les syndicats intercommunaux. De fait, la loi prohibe actuellement la création de syndicats nouveaux, mais il serait néanmoins intéressant, avec l’accord du Gouvernement, que de tels syndicats voient le jour afin d’éviter la remunicipalisation de certaines compétences en cas de fusion d’intercommunalités.
La proposition de loi porte, en troisième lieu, sur les instances de gouvernance. Le dispositif de la loi prévoit qu’en cas de fusion ou de transformation d’une intercommunalité, les règles nouvelles de représentation s’appliquent au format de l’instance de gouvernance et à la désignation des personnes élues voici trois ans. Ma proposition, qui rejoint d’ailleurs une proposition de loi déposée en ce sens au Sénat par M. Jean-Pierre Sueur, consiste à maintenir les instances de gouvernance jusqu’aux élections municipales de mars 2014.
Il est également proposé d’avancer à 2015 la clause de « revoyure » prévue, dans la loi, pour 2018, afin que les instances municipales nouvellement élues en mars 2014 puissent, si elles le souhaitent, avoir une vue nouvelle de la rationalisation de la carte intercommunale.
En complétant et en ajustant la loi de 2010, cette proposition de loi valide le principe des schémas élaborés par les préfets pour les points où il y a consensus et pour le reste, donne plus de temps à la concertation.
Présents. - M. Manuel Aeschlimann, M. Abdoulatifou Aly, M. François Bayrou, M. Jacques Alain Bénisti, M. Étienne Blanc, M. Émile Blessig, M. Serge Blisko, M. Claude Bodin, M. Marcel Bonnot, M. Gilles Bourdouleix, M. Patrick Braouezec, M. Dominique Bussereau, M. Alain Cacheux, M. Éric Ciotti, M. Jean-Michel Clément, M. Guy Delcourt, M. François Deluga, M. Bernard Derosier, M. Patrick Devedjian, M. Éric Diard, M. Marc Dolez, M. René Dosière, M. Julien Dray, M. Olivier Dussopt, M. Christian Estrosi, M. Jean-Paul Garraud, M. Guy Geoffroy, M. Claude Goasguen, M. Philippe Gosselin, M. Philippe Goujon, M. Philippe Houillon, M. Guénhaël Huet, M. Michel Hunault, M. Sébastien Huyghe, Mme Maryse Joissains-Masini, Mme Marietta Karamanli, M. Jean-Christophe Lagarde, M. Jérôme Lambert, M. Charles de La Verpillière, M. Bruno Le Roux, M. Noël Mamère, Mme Sandrine Mazetier, M. Pierre Morel-A-L'Huissier, M. Yves Nicolin, Mme George Pau-Langevin, M. Dominique Perben, Mme Sylvia Pinel, M. Didier Quentin, M. Jean-Jack Queyranne, M. Dominique Raimbourg, M. Bernard Roman, M. Jean-Pierre Schosteck, M. Éric Straumann, M. Jean Tiberi, M. Jean-Jacques Urvoas, M. Daniel Vaillant, M. Jacques Valax, M. Christian Vanneste, M. François Vannson, M. Patrice Verchère, M. Jean-Sébastien Vialatte, M. Philippe Vuilque, M. Jean-Luc Warsmann, Mme Marie-Jo Zimmermann, M. Michel Zumkeller
Excusé. - M. Michel Buillard
Assistait également à la réunion. - M. Jacques Pélissard