Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2013-00510-21753-de-marzo-9-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_7d893fbcb6c54c64af634b5e83b5022d&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-20 20:03:48
Document Index: 56956968

Matched Legal Cases: ['artículo 40', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 41', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 13', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 29', 'artículo 35', 'artículo 35', 'artículo 35', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 9', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 35', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 188', 'artículo 188', 'artículo 365', 'artículo 365', 'artículo 361', 'artículo 366', 'artículo 366', 'artículo 366', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 41', 'artículo 309', 'artículo 8', 'artículo 8']

﻿ SENTENCIA 2013-00510/21753 DE MARZO 9 DE 2017
SENTENCIA 2013-00510 DE 09 DE MARZO DE 2017
CONTENIDO:CONCESIONARIOS DE AEROPUERTOS Y CARRETERAS SON SUJETOS PASIVOS DE CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL PARA PROMOCIÓN DEL TURISMO. SE PRECISA QUE LOS CONCESIONARIOS DE CARRETERAS Y DE AEROPUERTOS SON SUJETOS PASIVOS DE LA CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL PARA LA PROMOCIÓN DEL TURISMO, DE AHÍ QUE LA BASE GRAVABLE ESTÉ INTEGRADA POR LOS INGRESOS OPERACIONALES QUE PERCIBAN POR EL TRANSPORTE DE PASAJEROS, LOS CUALES CORRESPONDEN A LOS OBTENIDOS A TRAVÉS DE LAS DISTINTAS MODALIDADES DE PEAJE CON EXCLUSIÓN DE LOS PEAJES POR TRANSPORTE DE CARGA. PUES AUNQUE LOS CONCESIONARIOS DE CARRETERAS NO TRANSPORTAN PASAJEROS, LA LABOR QUE ESTAS EMPRESAS SE RELACIONADA DIRECTAMENTE CON ESA ACTIVIDAD, TODA VEZ QUE LA MOVILIDAD DE LOS TURISTAS DEPENDE EN BUENA MEDIDA DE LAS CONDICIONES OFRECIDAS POR LOS CONCESIONARIOS DE AEROPUERTOS Y CARRETERAS. ADEMÁS, SE GENERA UN VÍNCULO DIRECTO ENTRE LA CALIDAD DEL SERVICIO OFRECIDO POR LOS CONCESIONARIOS Y LA DEMANDA DE QUIENES VIAJAN CON FINES TURÍSTICOS, SIENDO UNA RELACIÓN QUE GENERA CONSECUENCIAS ECONÓMICAS, DADO QUE A MAYOR DEMANDA DE SERVICIOS MÁS MOVILIZACIÓN DE TURISTAS, EN CONSECUENCIA, MEJOR PROMOCIÓN Y DESARROLLO PARA ESTE SECTOR DE LA ECONOMÍA.
TEMAS ESPECÍFICOS:BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO, CARRETERAS, AEROPUERTO, SUJETO PASIVO TRIBUTARIO, ACTIVIDAD TURÍSTICA, CONTRATO DE CONCESIÓN DE RED VIAL, CONTRATO DE CONCESIÓN DE RED AEROPORTUARIA, CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL PARA LA PROMOCIÓN DEL TURISMO
Sentencia 2013-00510/21753 de marzo 9 de 2017
Rad.: 25000233700020130051001
Nº Interno: 21753
Demandante: Unión Temporal Desarrollo Vial del Norte de Bogotá Devinorte
Contribución parafiscal para la promoción del turismo trimestres 2 a 4 de 2008 y 1 a 4 de 2009 a 2010.
En los términos del recurso de apelación, la Sala decide sobre la legalidad de los actos por los cuales el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo modificó a la actora las declaraciones de la contribución parafiscal para la promoción del turismo por los períodos comprendidos entre el segundo trimestre del año 2008 y el cuarto trimestre del año 2010.
En concreto, determina si antes de los actos que modificaron las declaraciones privadas, el demandado profirió a la actora un acto administrativo previo, debidamente motivado, que justificara las modificaciones oficiales. En caso afirmativo, analiza si la base gravable de la contribución fue determinada conforme con la ley creadora del tributo.
La Sala confirma la sentencia apelada porque el Ministerio violó a la actora el debido proceso. Ello, porque modificó las declaraciones privadas de la contribución sin que mediara un acto previo que justificara la modificación.
Para resolver, la Sala reitera el criterio expuesto en las sentencias de 6 de julio y de 22 de septiembre de 2016(17).
3.1.1. Generalidades de la contribución parafiscal para la promoción del turismo a cargo de los concesionarios de carreteras
El artículo 40 de la Ley 300 de 1996, modificado por el artículo 1º de la Ley 1101 de 2006, creó la contribución parafiscal para la promoción del turismo en los siguientes términos:
“ART. 40.—De la contribución parafiscal para la promoción del turismo. <Artículo modificado por el artículo 1º de la Ley 1101 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> Créase una contribución parafiscal con destino a la promoción y competitividad del turismo. La contribución estará a cargo de los aportantes previstos en el artículo 3º de la presente ley. Contribución que en ningún caso será trasladada al usuario”.
El artículo 41 de la Ley 300 de 1996, modificado por el artículo 2º de la Ley 1101 del mismo año, dispone que la contribución se liquida de manera trimestral, que la base gravable general está constituida por los ingresos operacionales vinculados a la actividad sometida al gravamen y que la tarifa es el 2.5 por 1.000 de tales ingresos. La norma prevé lo siguiente:
“ART. 41.—Base de liquidación de la contribución. <Artículo modificado por el artículo 2º de la Ley 1101 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> La contribución parafiscal se liquidará trimestralmente por un valor correspondiente al 2.5 por mil de los ingresos operacionales, vinculados a la actividad sometida al gravamen, de los aportantes señalados en el artículo 3º de esta ley.
Por su parte, el artículo 3º numeral 14 de la Ley 1101 de 2006 dispuso que son aportantes de la contribución (sujetos pasivos), “Los concesionarios de aeropuertos y carreteras”, para quienes “la liquidación de la contribución se hará con base en el transporte de pasajeros”, según el parágrafo cuarto de la misma norma.
El Decreto 1036 de 2007 reglamentó la contribución para la promoción del turismo en los siguientes términos:
“ART. 1º—Contribución Parafiscal para la Promoción del Turismo. La Contribución Parafiscal para la Promoción del Turismo, se destinará a fortalecer la promoción y la competitividad del turismo y estará a cargo de los aportantes previstos en el artículo 3º de la Ley 1101 de 2006.
“ART. 2º—Sujeto activo. La Contribución a que se refiere el artículo anterior deberá pagarse al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo o a la entidad a la que dicho Ministerio delegue la función de recaudo. Según lo previsto en el parágrafo transitorio del artículo 13 de la Ley 1101 de 2006, la actual entidad administradora del Fondo de Promoción Turística continuará recaudando la contribución parafiscal para la promoción del turismo, hasta cuando el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, expida la reglamentación correspondiente.
“ART. 3º—Sujetos pasivos. Las personas naturales o jurídicas o las sociedades de hecho propietarias u operadoras de los establecimientos y actividades señaladas en el artículo 3º de la Ley 1101 de 2006, son responsables por la liquidación y el pago de la Contribución Parafiscal.
“ART. 4º—Base gravable y tarifa. La base gravable para liquidar la Contribución es el monto de los ingresos operacionales obtenidos por los aportantes.
Se entiende por ingresos operacionales, los valores recibidos por concepto del desarrollo de la actividad económica, los cuales corresponderán a los períodos indicados en el artículo 5º del presente decreto.
14. Los concesionarios de aeropuertos y carreteras: 2.5 por mil de los ingresos operacionales que perciban por concepto de transporte de pasajeros” (se destaca).
En Sentencia C-959/07, la Corte Constitucional declaró exequibles el numeral 14 y el parágrafo 4º del artículo 3º de la Ley 1101 de 2006, que, en su orden, prevén que los concesionarios de aeropuertos y carreteras son aportantes de la contribución y que para ellos el tributo se liquida con base en el transporte de pasajeros. Las razones de su decisión fueron, en esencia, las siguientes:
“7.1. Considera el demandante que los apartes impugnados desconocen el derecho a la igualdad, por cuanto los concesionarios de aeropuertos y carreteras son incorporados al sector turístico en la misma condición que los demás aportantes mencionados en el artículo 3º de la Ley 1101 de 2006, siendo que su actividad no es asimilable a la desplegada por el gremio hotelero, el de las agencias de viajes, propietarios de bares, restaurantes, arrendadores de vehículos o centros de convenciones, por solo citar algunos de ellos.
7.3. La infraestructura de los aeropuertos y de las carreteras entregados en concesión, está directamente vinculada con el transporte de las personas que se desplazan con diversos propósitos, entre ellos los relacionados con el turismo y la recreación, como lo demuestra el demandante(18) al aportar estudios comparativos sobre el volumen de pasajeros que se moviliza durante los periodos de vacaciones, días feriados y puentes festivos.
9. Análisis del parágrafo 4º del artículo 3º de la Ley 1101 de 2006
Liquidación de la contribución según el “transporte de pasajeros”, que permitirá liquidar la contribución de acuerdo a como corresponda según el sistema de medición del transporte de cada una de las modalidades determinadas de conformidad con el uso respectivo, bien aéreo o terrestre, y que en cada caso será distinto. […] tratándose del transporte por carreteras, se hará teniendo en cuenta la modalidad de peaje de conformidad con las disposiciones correspondientes, y perfectamente diferenciable del transporte de carga» (subraya la Sala).
En la misma sentencia, la Corte Constitucional definió los elementos esenciales de la contribución en lo que respecta a los concesionarios de aeropuertos y carreteras, en los siguientes términos:
“6.4. Para la Sala, el gravamen regulado mediante las expresiones atacadas cumple con los requisitos esenciales de la contribución parafiscal. Además, sus características son las siguientes:
a- El sujeto activo es el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo o la entidad a la que dicho Ministerio delegue la función de recaudo;
b- El sujeto pasivo son los concesionarios de aeropuertos y carreteras;
c- El hecho generador de la contribución es la contratación mediante concesión de aeropuertos o carreteras;
d- La base gravable son los ingresos operacionales derivados del transporte de pasajeros(19);
e- La tarifa es 2.5 por mil de los ingresos operacionales liquidados trimestralmente vinculados a la actividad que se grava(20)”.
De acuerdo con las normas anteriores, los concesionarios de carreteras son sujetos pasivos de la contribución parafiscal para la promoción del turismo y deben liquidar la contribución sobre los ingresos operacionales que perciban por concepto de transporte de pasajeros, para lo cual deben tener en cuenta “la modalidad de peaje de conformidad con las disposiciones correspondientes, y perfectamente diferenciable del transporte de carga”, de acuerdo con lo precisado en la Sentencia C-959/07.
Lo anterior, por cuanto aunque los concesionarios de carreteras no transportan pasajeros, la labor que estas empresas desarrollan está directamente relacionada con esa actividad, pues, como lo precisó la Corte Constitucional en la referida sentencia, “la movilidad de los turistas depende en buena medida de las condiciones ofrecidas por los concesionarios de aeropuertos y carreteras, generándose un vínculo directo entre la calidad del servicio ofrecido por los concesionarios y la demanda de quienes viajan con fines turísticos, relación que se traduce en consecuencias económicas, pues a mayor demanda de servicios más movilización de turistas y, naturalmente, mejor promoción y desarrollo para este sector [el turístico] de la economía”.
Así pues, los concesionarios de aeropuertos y carreteras son sujetos pasivos de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, en cuyo caso la base gravable está integrada por los ingresos operacionales por el transporte de pasajeros, que corresponden a los obtenidos a través de las distintas modalidades de peaje con exclusión de los peajes por transporte de carga.
3.1.2. Violación del debido proceso. Falta de requerimiento especial
La demandante alegó que el demandado violó el debido proceso porque modificó las declaraciones privadas sin previamente hubiera proferido requerimiento especial en que propusiera modificar tales declaraciones y las razones de la modificación.
Por su parte, el demandado sostuvo que en los oficios de 12 de febrero de 2010, 18 de marzo de 2011 y de 11 de abril de 2011 requirió a la actora para que ajustara las declaraciones privadas a la ley.
El artículo 29 de la Constitución Política dispone que el debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
La Sala ha sostenido que el debido proceso es una garantía y un derecho fundamental de aplicación inmediata compuesto por tres ejes fundamentales: (i) el derecho de defensa y contradicción, (ii) el impulso y trámite de los procesos conforme con las formas establecidas para cada juicio o procedimiento y (iii) que el asunto sea resuelto por el juez o funcionario competente para ello, por lo que el desconocimiento de cualquiera de esos ejes comporta la vulneración de esa garantía fundamental(21).
En lo que respecta al derecho de defensa y contradicción, la Sala precisó que este eje se garantiza en la medida en que la ley, en sentido amplio, regule (i) los medios de prueba que se pueden utilizar para demostrar determinados hechos y, (ii) las oportunidades que se deben ofrecer para controvertir los hechos que permiten inferir cierta responsabilidad de determinados sujetos, ya mediante la oportunidad para expresar los motivos o razones de la defensa ya mediante la oportunidad para presentar las pruebas que respalden esos motivos y razones(22).
En concordancia con lo anterior, la Corte Constitucional ha dicho que una de las principales garantías del debido proceso es el derecho a la defensa, entendido este como la oportunidad reconocida a toda persona, en cualquier proceso judicial o actuación administrativa, “de ser oíd[a], de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como de ejercitar los recursos que la ley otorga”(23).
Asimismo, la Corte ha dicho que el ejercicio del derecho de defensa busca impedir la arbitrariedad de la administración y evitar la condena injusta, mediante la búsqueda de la verdad, con la activa participación o representación de quien puede ser afectado por las decisiones que se adopten sobre la base de lo actuado(24).
El artículo 35 del Código Contencioso Administrativo, vigente para cuando se expidió el acto que modificó las declaraciones privadas de la contribución, preveía que antes de adoptar la decisión que pueda afectar a particulares, la administración debe darles la oportunidad de expresar sus opiniones(25). Esta norma es una garantía para los administrados, pues asegura que puedan intervenir en el trámite de las actuaciones administrativas para ejercer el derecho de defensa y contradicción frente a decisiones que les puedan afectar. En caso contrario, se configuraría una vulneración al debido proceso del administrado.
Con fundamento en el artículo 35 del C.C.A., la Sala ha precisado que no es procedente que la Administración liquide los tributos sin otorgar previamente al contribuyente la oportunidad de ejercer el derecho de defensa y de discutir su condición de sujeto pasivo del tributo, pues para garantizar este derecho no es suficiente otorgar los recursos administrativos(26).
De manera coherente con el artículo 35 del C.C.A., y en lo que interesa a este asunto, el procedimiento para liquidar la contribución para la promoción del turismo es el siguiente:
Conforme con los artículos 2º de la Ley 1101 de 2006 y 5ª del Decreto 1036 de 2007 la contribución se debe liquidar y pagar trimestralmente.
El artículo 6º del citado decreto establece que la liquidación privada de la contribución se debe presentar en los formatos que para tal fin disponga el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, así:
“ART. 6º—Liquidación privada de la Contribución. Los sujetos pasivos están obligados a presentar y pagar trimestralmente la liquidación privada de la Contribución en el formato que para tal fin disponga el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y en la cuenta que señale la entidad recaudadora. La liquidación privada deberá contener al menos la siguiente información:
a. Nombre o razón social y número de identificación tributaria —NIT— del sujeto pasivo.
b. Número del Registro Nacional de Turismo, cuanto se trate de un prestador de servicios turísticos.
c. Dirección y teléfono.
d. Período liquidado y pagado.
e. Ingresos operacionales del período o base gravable.
f. Liquidación privada de la Contribución.
g. Firma del declarante. Cuando se trate de personas jurídicas deberá firmar el representante legal.
h. Firma del revisor fiscal cuando exista obligación legal. En los demás casos bastará la firma del contador.
i. Valor pagado, el cual debe coincidir con el valor de la liquidación privada, más los intereses de mora cuando sea el caso.
PAR.—Cuando una persona natural o jurídica o sociedad de hecho posea varios establecimientos de comercio obligados a pagar la contribución, presentará una sola liquidación en la cual consolide las contribuciones de todos los establecimientos de su propiedad e indicará el número de establecimientos que comprende dicha liquidación. De todas maneras en su contabilidad deberá registrar separadamente los ingresos por cada establecimiento o sucursal y conservará los soportes respectivos. La entidad recaudadora podrá efectuar verificaciones sobre estos registros y sobre cada establecimiento o sucursal indistintamente. El pago deberá realizarse en el domicilio de la principal”.
El artículo 7º del Decreto 1036 de 2007 dispone que la liquidación privada correspondiente a cada período trimestral debe presentarse y pagarse a más tardar en los primeros veinte (20) días del mes siguiente al del período objeto de la declaración.
Por su parte, el artículo 9º del mismo decreto establece que vencido el término para liquidar y pagar la contribución la entidad recaudadora(27) debe requerir a aquellos que no la hayan liquidado y pagado. Y el artículo 8º, dispone que la entidad recaudadora debe llevar una relación de los sujetos pasivos que presenten y paguen su liquidación privada en cada período, así como de quienes incumplan esta obligación, de forma que pueda realizar el efectivo recaudo de la contribución y ejercer el control necesario para obtener el correcto y oportuno cumplimiento de las obligaciones a cargo de los aportantes.
El artículo 8º del Decreto 1036 de 2007 dispone también que la entidad recaudadora puede solicitar información y requerir a los sujetos pasivos con el objeto de que se corrijan las liquidaciones privadas que se encuentren con omisiones o errores en su monto(28).
Así pues, para la modificación de las declaraciones privadas de la contribución parafiscal para la promoción del turismo es necesario que, antes de expedir el acto que las modifica, la Administración requiera al sujeto pasivo para que las corrija, esto es, expida un acto previo en el que le indique las razones por las cuales debe corregir sus declaraciones.
Lo anterior, garantiza al sujeto pasivo el derecho a ser escuchado por la administración antes de que esta decida modificarle sus declaraciones, como lo prevé el artículo 35 del CCA. Si no se expide ese acto previo, se vulnera al administrado el derecho de defensa.
El 12 de febrero de 2010, el Fondo de Promoción Turística Colombia invitó a DEVINORTE para que se pusiera al día con el pago de la contribución por los cuatro trimestres de los años 2007 a 2010(29).
Como consecuencia del anterior oficio, DEVINORTE presentó las declaraciones de la contribución, así(30):
Trimestre Fecha Valor
1-2007 23-05-2010 $1.000
2-2007 08-03-2010 $1.000
3-2007 08-03-2010 $1.000
4-2007 08-03-2010 $1.000
1-2008 08-03-2010 $1.000
2-2008 08-03-2010 $1.000
3-2008 08-03-2010 $1.000
4-2008 08-03-2010 $1.000
1-2009 08-03-2010 $1.000
2-2009 08-03-2010 $1.000
3-2009 08-03-2010 $1.000
4-2009 08-03-2010 $1.000
1-2010 21-04-2010 $1.000
2-2010 06-07-2010 $1.000
3-2010 08-10-2010 $1.000
4-2010 14-01-2011 $1.000
Total pagado $16.000
El 18 de marzo de 2011, el Fondo de Promoción Turística remitió a la actora “requerimiento para el pago de la contribución parafiscal para la promoción del turismo”, en los siguientes términos(31):
“El Consorcio Alianza Turística en desarrollo de los Contratos de Administración Nos. 088 y 089 suscritos con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para la administración y ejecución de los recursos provenientes de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, y en cumplimiento del artículo 9º del Decreto 1036 de 2007, según el cual, una vez se haya vencido el término para liquidar y pagar la contribución parafiscal para la promoción del turismo, deberá requerir aquellos que no lo hayan liquidado y pagado, solicita la realización del pago de la contribución parafiscal, de conformidad con las siguientes consideraciones:
Atentamente me permito manifestarle, que de acuerdo con el artículo 9º del Decreto 1036 de 2007, por medio del presente requerimiento, lo estamos invitando para que cancele la contribución parafiscal con destino al turismo, la cual es adeudada por el Consorcio que usted representa, correspondiente a los años 2007, 2008, 2009 y 2010 por valor de cuatrocientos sesenta y un millones quinientos cuarenta y seis mil ciento un pesos m/cte ($ 461.546.101).
Con el fin de evitar iniciar el cobro por la vía de la jurisdicción coactiva que necesariamente le va a incrementar el valor a pagar, le solicitamos se sirva realizar la cancelación de la obligación, antes del día 8 de abril de 2011, por el capital señalado, más los intereses causados, que a dicha fecha ascienden a la suma de doscientos diecinueve millones quinientos treinta y cinco mil ochenta pesos m/cte ($ 219.535.080), de acuerdo con lo siguiente:
Capital $ 461.546.101
Intereses moratorios $ 219.535.080
Total a pagar hasta (08/04/11) $ 681.081.181
El 6 de abril de 2011, la actora dio respuesta al “requerimiento para el pago” y señaló que había cumplido en forma oportuna con el deber de declarar y pagar la contribución por los referidos periodos(32).
El 11 de abril de 2011, el Fondo de Promoción Turística se pronunció frente a la respuesta de la actora de 6 de abril de 2011, en los siguientes términos(33):
“Asunto: Continuación cobro contribución parafiscal con destino al turismo.
El pasado 6 de abril de 2011 fue radicada su comunicación DVNB-0639-11, en la cual nos indica que han venido realizando los aportes de la contribución parafiscal con destino al turismo de manera oportuna y correcta; al respecto me permito informarle que efectivamente en nuestra base de datos se evidencian aportes realizados por ustedes los cuales y de acuerdo con la información suministrada por el INCO no son correctos.
El 28 de mayo de 2011, la actora dio respuesta al anterior oficio y expuso lo siguiente(34):
“[…] se aclara que no es procedente iniciar un proceso de cobro coactivo […] debido a que no existe título ejecutivo que sustente el cobro de la contribución parafiscal por los años 2007 a 2010, máxime que las sumas declaradas son las mismas que fueron pagadas. En consecuencia, mi representada no debe suma alguna por concepto de la mencionada contribución y desconoce las razones que se puedan tener para considerar que las sumas declaradas y pagadas no son correctas”.
Por Resolución 5090 de 19 de diciembre de 2011, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y modificó las declaraciones de la contribución parafiscal por los trimestres 1 a 4 de los años 2007 a 2010 y determinó la contribución en $ 752.048.421, más los intereses de mora.
En la citada resolución, el demandado sostuvo lo siguiente(35):
Que la Ley 300 de 1996 en sus artículos 40 y 41 creó la contribución parafiscal con destino a la promoción del turismo la cual se liquidará anualmente por un valor correspondiente al 2.5 por mil de los ingresos operacionales de los aportantes determinados en la ley.
Que de conformidad con lo establecido en el artículo 3º de la Ley 1101 de 2006 y el artículo 4º del Decreto 1036 de 2007, es obligación de los concesionarios de aeropuertos y carreteras pagar al Fondo de Promoción Turística de Colombia, la suma equivalente al 2.5 por mil de los ingresos operacionales, vinculados a la actividad sometida al gravamen, dentro de los plazos establecidos en el Decreto 1036 de 2007.
Que de conformidad con el artículo 6º del Decreto 1036 de 2007 los sujetos pasivos (para el caso que nos ocupa autopista Bogotá – Girardot, NIT 830.143.442-7) están obligados a presentar y pagar trimestralmente la liquidación privada de la contribución con el lleno de los requisitos establecidos en dicha norma.
Que a partir de la expedición de la Ley 1101 del 22 de noviembre de 2006 y el Decreto 1036 de 30 de marzo de 2007, lo aportes que no paguen el valor debido y en su oportunidad correspondiente a los aportes de la contribución parafiscal, deberán pagar intereses moratorios a la misma tasa que establece el Estatuto Tributario para el impuesto sobre renta y complementarios.
Que se realizó la revisión de la declaración y pagos de la empresa desarrollo vial del norte de Bogotá, identificada con el NIT: 830.002.623-9, representada legalmente por el señor Sergio Echavarría Hoyos, con el fin de verificar la correcta liquidación y pago de los aportes de la contribución parafiscal.
Que la empresa […] no ha liquidado ni pagado los aportes de la contribución parafiscal con destino al turismo cuya tarifa es del 2.5 por mil de los ingresos operacionales, los cuales se encuentran discriminados en la liquidación de aportes de fecha Dieciocho (18) de Marzo de 2011 […] información relativa a los recaudos de la referida concesión […] suministrada por [el] […] INCO […]”.
Que a través de las comunicaciones de fechas 12 de febrero de 2010, 18 de marzo de 2011 y 11 de abril de 2011 la entidad administradora del Fondo de Promoción Turística, fue requerida la empresa desarrollo vial del norte de Bogotá, para que cancelara la contribución parafiscal adeudada, conforme a la liquidación practicada hasta el cuarto trimestre de 2010, según lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 1101 de 2006 y el artículo 4º del Decreto Reglamentario 1036 de 2007; que dispone la obligación de todos los concesionarios de aeropuertos y carreteras a pagar el 2.5 por mil de los ingresos operacionales al Fondo de Promoción Turística de Colombia.
Que los ingresos operacionales del desarrollo vial del norte de Bogotá, para el periodo comprendido entre el primer trimestre del año 2007 y el cuarto trimestre del año 2010 corresponde a los siguientes valores:
“ART 1º—Liquidar y determinar el valor de la obligación que debe pagar a favor y con destino al Fondo de Promoción Turística, la empresa desarrollo vial del norte de Bogotá, identificada con el NIT: 830.002.623-9, por valor total de: setecientos cincuenta y dos millones cuarenta y ocho mil cuatrocientos veinte y un mil pesos (752.048.421) m/cte., descontados los valores pagados por concepto de saldos de los aportes de contribución parafiscal del 2.5 por 1000 dejados de pagar durante los periodos comprendidos entre el primer trimestre del año 2007 y el cuarto trimestre del año 2010, según información entregada por el Instituto Nacional de Concesiones INCO, la liquidación de aportes de fecha dieciocho (18) de marzo de 2011, más los intereses moratorios a 30 de noviembre de 2011 liquidados a la tasa máxima certificada por la Superintendencia Financiera.
Contra el citado acto, la demandante interpuso recurso de reposición(36), que fue resuelto por Resolución 6086 de 20 de diciembre de 2012 en el sentido de reconocer la firmeza de las declaraciones presentadas por los trimestres 1 a 4 de 2007 y 1 del año 2008. En consecuencia, por los periodos 2 a 4 del año 2008 y 1 a 4 de los años 2009 y 2010, reliquidó la contribución en $ 552.072.600, que incluye los intereses de mora(37).
Sobre el particular, la Sala reitera el criterio expuesto en sentencia de 22 de septiembre de 2016, que decidió un asunto similar por los mismos periodos gravables, en la que señaló lo siguiente(38):
“2.7. La Sala advierte que, en el anterior procedimiento, la administración no profirió acto previo a la liquidación oficial de revisión, que permitiera a la sociedad conocer las razones de la modificación de la declaración tributaria y, ejercer su derecho de defensa(39).
Si bien, en ese acto se plasmó una liquidación de la contribución y se manifestó que la misma fue calculada con fundamento en las estadísticas de recaudo suministradas por el INCO(40), no se le informó a Coviandes qué modificaciones le practicaba a las liquidaciones privadas. En otras palabras, no puso en conocimiento de la sociedad las razones por cuales no aceptaba el valor total declarado.
De acuerdo con lo anterior, para modificar las declaraciones privadas de la actora, el Ministerio no profirió el acto previo a la liquidación oficial de revisión, que permitiera a la actora conocer las razones de la modificación de las declaraciones tributarias y ejercer su derecho de defensa.
Ello, porque la comunicación de 12 de febrero de 2010 fue solo una invitación para que la actora presentara las declaraciones y pagara la contribución.
A su vez, en el oficio de 18 de marzo de 2011, la administración se limitó a informar los elementos del tributo para los concesionarios de aeropuertos y carreteras y a requerir a la actora para que pagara la contribución allí determinada, sin realizar ninguna manifestación respecto de las declaraciones presentadas por esta.
Y si bien el requerimiento de pago de 18 de marzo de 2011 plasmó una liquidación de la contribución y señaló que esta fue calculada con fundamento en las estadísticas de recaudo suministradas por el INCO, no informó a la actora qué modificaciones le practicaba a las declaraciones privadas presentadas por esta. Es decir, no le dio a conocer las razones por cuales no aceptaba el valor total declarado por concepto del tributo.
Por su parte, en el oficio de 11 de abril de 2011, la administración aceptó la existencia de las declaraciones y manifestó que había un error en el valor declarado, pero no señaló en qué consistía ni las razones en que se sustentaba.
Como se precisó en la sentencia de 22 de septiembre de 2016(41), ante la existencia de las declaraciones tributarias, la administración debió señalar el error en que supuestamente incurrió la actora en las declaraciones tributarias —los hechos— y, las razones que justificaban la modificación de la declaración —los motivos—. Ello, para que la actora pudiera ejercer su derecho de defensa y no practicar la liquidación del tributo, desconociendo que esta había declarado el gravamen.
Dado que la demandante no conoció las razones de la administración para modificar las declaraciones tributarias, pues, se repite, no expidió el acto previo para poner en conocimiento de la actora tales motivos, procede la nulidad de los actos demandados por violación del debido proceso y derecho de defensa.
Asimismo, como se anulan los actos por violación del debido proceso, no prosperan las excepciones de presunción de legalidad de los actos demandados, falta de causa para demandar y ausencia de causal de nulidad de los actos demandados e inepta demanda por errónea fundamentación de los cargos de la violación, propuestas por el Ministerio en la contestación de la demanda, sobre las cuales el Tribunal no se pronunció, pues, en realidad, todas las excepciones mencionadas cuestionaron el fondo del asunto.
Las razones que anteceden son suficientes para modificar la sentencia apelada en el sentido de adicionar el numeral primero de la parte resolutiva para declarar no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada. En lo demás se confirma la sentencia apelada.
En el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia apelada, el Tribunal no condenó en costas. Lo anterior, porque, de conformidad con el artículo 188 CPACA, en el presente asunto se ventila un interés público, como es la discusión de tributos, que son necesarios para el cumplimiento de los fines del Estado.
La condena en costas está prevista en el artículo 188 del CPACA, que dispone que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia debe disponer sobre esta condena, cuya liquidación y ejecución se debe hacer de acuerdo con las normas del Código de Procedimiento Civil.
Sobre el alcance de la expresión “procesos en que se ventile un interés público”, en sentencia de 6 de julio de 2016, que se reitera, la Sala precisó que tal expresión hace referencia es a las acciones públicas, es decir, no a los procesos suscitados entre particulares y el Estado, aun, cuando en ellos se debata el recaudo de tributos, pues, en esos eventos no puede concluirse que por “el solo hecho de estar implícito el interés público en la gestión de recaudo de los tributos, necesariamente se le deba exonerar de la condena en costas(42).
Como se precisó, la liquidación y ejecución de la condena en costas se debe hacer de acuerdo con las normas del Código de Procedimiento Civil. Conforme con el artículo 365 del Código General del Proceso (actual régimen procedimental colombiano), las reglas para la determinación de la condena en costas, son las siguientes:
«1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código.
9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción».
Así, el artículo 365 del Código General del Proceso establece, entre otras reglas, que “Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto” (numeral 1º). Sin embargo, la Sala ha precisado que estas circunstancias deben analizarse en conjunto con la regla del numeral 8º que dispone que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”(43).
El artículo 361 del Código General del Proceso dispone que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes”.
Así, las sentencias que deciden los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben resolver sobre la condena en costas, que están integradas por las expensas y gastos en que incurrió la parte durante el proceso y por las agencias en derecho.
El artículo 366 del Código General del Proceso prevé que las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, y establece las reglas a las que se sujeta la liquidación.
El artículo 366 del C.G.P prevé lo siguiente:
“ART. 366.—Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:
6. Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso”.
Con el fin de probar las agencias en derecho, la actora aportó copia de la oferta mercantil para la prestación de servicios profesionales de apoderamiento y representación en este proceso en el que se estipularon como honorarios el 10% de la suma discutida en el proceso contencioso(44).
De igual manera existe prueba del pago de gastos ordinarios del proceso ordenada en el auto admisorio de la demanda de 10 de julio de 2013(45).
Teniendo en cuenta las pruebas existentes en el expediente para determinar la procedencia de la condena en costas, se ordena al a quo tramitar el incidente para la liquidación de las costas y agencias en derecho, de acuerdo con lo previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso y en observancia de lo dispuesto en los acuerdos 1887 de 26 de junio de 2003 y 2222 de 10 de diciembre de 2003, expedidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que en los asuntos contenciosos administrativos establece lo siguiente:
“ART. 2º—Concepto. Se entiende por agencias en derecho la porción de las costas imputables a los gastos de defensa judicial de la parte victoriosa, a cargo de quien pierda el proceso, el incidente o trámite especial por él promovido, y de quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, revisión o anulación que haya propuesto, y en los casos especiales previstos en los códigos de procedimiento (…).
“3.1.3. Segunda instancia.
De acuerdo con lo anterior, las agencias en derecho en segunda instancia serán hasta el 5% del valor de las pretensiones reconocidas en la sentencia a favor de la parte victoriosa y a cargo de quien pierda el proceso, de donde se colige que estas no necesariamente deben corresponder al mismo monto de los honorarios pagados por la respectiva parte al abogado.
En consecuencia, se revoca la decisión de negar las costas en primera instancia y se condena en costas al demandado y se ordena al Tribunal liquidar, por incidente, el valor de la condena en costas y agencias en derecho.
En suma, se modifica el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia apelada para declarar no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada.
También se revoca el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia apelada, que negó la condena en costas. En su lugar, se condena en costas y agencias en derecho al demandado y se ordena al Tribunal que las liquide, mediante incidente, de acuerdo con las precisiones de esta providencia. En lo demás, se confirma la sentencia apelada.
1. MODIFÍCASE el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia apelada, que, en consecuencia, queda así:
Primero. DECLÁRANSE no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada.
ANÚLANSE las resoluciones 5090 de 19 de diciembre de 2011 y 6086 de 20 de diciembre 2012, proferidas por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, mediante las cuales liquidó la contribución parafiscal con destino al Fondo de Promoción Turística (hoy Fondo Nacional de Turismo) correspondiente a los periodos comprendidos entre el primer trimestre del 2007 y el cuarto trimestre de 2010 a cargo de la Unión Temporal desarrollo vial del norte de Bogotá – Devinorte.
2. REVÓCASE el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia apelada, que, en consecuencia, queda así:
3. CONDÉNASE en costas y agencias en derecho al demandado, que se liquidarán por el a quo, mediante incidente, conforme lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.
17 Exp. 21601, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y 21717, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, respectivamente.
18 Folio 9 y ss. de la demanda.
19 Decreto 1036 de 2007, art. 4º. inciso segundo. “Se entiende por ingresos operacionales, los valores recibidos por concepto del desarrollo de la actividad económica, los cuales corresponderán a los períodos indicados en el artículo 5º del presente decreto”.
La Ley 1101 de 2006, artículo 2º, parágrafo 2º, dispone: Tratándose del transporte aéreo regular de pasajeros, como un régimen de excepción, la liquidación de la contribución de que trata este artículo se hará con base en los pasajeros transportados en vuelos internacionales cuyo origen o destino final sea Colombia. Para tal efecto, el aporte por pasajero será la suma de US$ 1 Dólar de los Estados Unidos o su equivalente en pesos colombianos que no hará parte de la tarifa autorizada.
20 Ley 1101 de 2006, art. 2º, que modificó el artículo 41 de la Ley 300 de 1996
14. Los concesionarios de aeropuertos y carreteras: 2.5 por mil de los ingresos operacionales que perciban por concepto de transporte de pasajeros”.
21 Sentencias de 18 de julio de 2011, exp. 16191 y de 4 de febrero de 2016, exp. 20899, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 6 de julio de 2016, exp. 21601, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y de 22 de septiembre de 2016, exp. 21717, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
23 Sentencias C-025/09 y C-617/96.
25 C.C.A, ART. 35.—Adopción de decisiones. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares. El C.C.A. fue derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011.
26 Ver entre otras, las sentencias de 12 de noviembre de 2015, exp. 20633, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, del 4 de mayo de 2015, exp. 20615 C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; de 10 de febrero de 2016, exp. 20712, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodriguez; de 6 de julio de 2016, exp. 21601, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y de 22 de septiembre de 2016, exp. 21717, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
27 Que para la época de los hechos era el Fondo de Promoción Turística Colombia, administrado por el Consorcio Alianza Turística.
28 Decreto 1036 de 2007, artículo 8º […] La entidad recaudadora, podrá solicitar información y requerir a los sujetos pasivos con el objeto de que se corrijan las liquidaciones privadas que se encuentren con omisiones o errores en su monto.
29 Folios 182 y 183 c.p.
30 Folios 166 a 181 c.p.
31 Folios 185 a 187 c.p.
32 Folio 188 c.p.
33 Folio 189 c.p.
34 Folio 190 c.p.
35 Folios 105 a 108 c.p.
36 Folios 116 a 137 c.p.
37 Folios 110 a 115 c.p.
38 Exp. 21717, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. El Consejero Ponente de esta providencia aclaró el voto en el citado fallo para indicar que el requerimiento, como acto previo a la liquidación de aforo y/o de revisión, debe ser expedido por el sujeto activo de la contribución, en este caso, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, pues su expedición corresponde a la facultad de fiscalización que, a diferencia de la de recaudo, no puede trasladarse o delegarse. En dicha oportunidad, el suscrito Consejero sostuvo lo siguiente:
“[…] El requerimiento de que trata el artículo 8º del Decreto 1036 de 2007 no puede entenderse como el acto previo que da inicio a la actuación administrativa de determinación o revisión del impuesto. La facultad de fiscalización y determinación del impuesto debe entenderse que recae en el Ministerio de Comercio exclusivamente, que es la autoridad que finalmente puede establecer el monto que le corresponde pagar al sujeto pasivo de la contribución. Y esa actuación administrativa que se inicia con miras a fijar el impuesto, como bien se dice en la sentencia que aclaro, debe iniciar con un requerimiento previo de parte del propio Ministerio de Comercio, que explique las razones de las modificaciones propuestas a la autoliquidación que presente el contribuyente, en aras de garantizar el debido proceso y el derecho de defensa”.
39 Es importante precisar que no obra en el expediente el Oficio del 12 de febrero de 2010 que en la demanda se cita con las comunicaciones del 18 de marzo y 11 de abril de 2011, bajo la afirmación de que no constituyen requerimientos previos. Ello a pesar de que la carga procesal de aportar esa prueba correspondía a la demandada, en tanto era la que tenía interés en probar la existencia de un requerimiento previo a la expedición del acto liquidatorio de la contribución.
40 Instituto Nacional de Concesiones, hoy Agencia Nacional de Infraestructura.
41 Exp. 21717, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
42 Exp. 20486, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
43 Se reitera el criterio de la Sala expuesto en sentencia complementaria del 24 de julio de 2015, exp. 20485, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
44 Folios 455 a 457 c.p.
45 Folio 202 c.p.