Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/738274061
Timestamp: 2019-10-15 09:33:07
Document Index: 46707876

Matched Legal Cases: ['artículo 227', 'artículo 77', 'artículo 3', 'artículo 77', 'artículo 77', 'artículo 77', 'artículo 16', 'artículo 46', 'artículo 77', 'Artículo 7', 'artículo 16', 'artículo 77', 'artículo 77', 'artículo 2', 'artículo 14', 'artículo 2', 'artículo 2', 'Artículo 14', 'Artículo 30', 'Artículo 31', 'Artículo 32', 'Artículo 45', 'Artículo 46', 'Artículo 47', 'Artículo 48', 'Artículo 49', 'Artículo 50', 'Artículo 53', 'artículo 53', 'artículo 219']

Ejecutoria num. 2a./J. 108/2017 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 738274061
Ejecutoria num. 2a./J. 108/2017 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala
Número de Resolución: 2a./J. 108/2017 (10a.)
Localizacion: Décima Época. Segunda Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 45, Agosto de 2017, Tomo II, página 1123.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 133/2017. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA QUINTA REGIÓN, CON RESIDENCIA EN CULIACÁN, SINALOA, Y EL PLENO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD RESARCITORIA. PARA DETERMINAR LA LEGISLACIÓN APLICABLE PARA SU TRÁMITE Y RESOLUCIÓN, DEBE ATENDERSE AL MOMENTO EN QUE INICIA LA ETAPA DE REVISIÓN Y FISCALIZACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA.
PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD RESARCITORIA. PARA DETERMINAR LA LEGISLACIÓN APLICABLE PARA SU TRÁMITE Y RESOLUCIÓN, DEBE ATENDERSE AL MOMENTO EN QUE INICIA LA ETAPA DE REVISIÓN Y FISCALIZACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 133/2017. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA QUINTA REGIÓN, CON RESIDENCIA EN CULIACÁN, SINALOA, Y EL PLENO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 5 DE JULIO DE 2017. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y EDUARDO MEDINA MORA I. PONENTE: M.B. LUNA RAMOS. SECRETARIA: GUADALUPE M.O.B..
PRIMERO.-Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, suscitada entre un Tribunal Colegiado de Circuito y el Pleno de otro Circuito, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción II, de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y con los puntos primero y segundo, fracción VII, del Acuerdo General Número 5/2013, del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.
SEGUNDO.-Legitimación. La denuncia de contradicción de criterios proviene de parte legítima, en términos de lo dispuesto en el artículo 227, fracción II, de la Ley de Amparo, pues fue formulada por los Magistrados integrantes de la Sala Regional del Pacífico Centro del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, órgano que fue autoridad responsable en el amparo directo del que derivó uno de los criterios que participan en este expediente.
TERCERO.-Criterios contendientes. Para estar en aptitud de establecer si existe la contradicción de tesis denunciada y, en su caso, el criterio jurisprudencial que debe prevalecer, es preciso tener en cuenta las consideraciones esenciales que sustentan las posturas del Tribunal Colegiado y del Pleno de Circuito que aquí intervienen.
I.A. directo 125/2016 (cuaderno auxiliar 401/2016), del índice del Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Quinta Región, dictado en apoyo del Segundo Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, fallado por unanimidad de votos en sesión de nueve de septiembre de dos mil dieciséis:
"... NOVENO.-Estudio de los conceptos de violación.
"Los conceptos de violación son inoperantes e infundados, acorde a las siguientes consideraciones:
"En el concepto de violación identificado como primero, el quejoso señala que la sentencia de cuatro de diciembre de dos mil quince es violatoria de los artículos 1o., 14, 16 y 17 de la Constitución Federal, así como los numerales 1, 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y lo previsto por los preceptos 50, 51, primero, segundo y tercer párrafos, y 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
"Lo anterior, pues aduce que la responsable, al analizar el motivo de nulidad segundo, del escrito inicial de demanda, no se ocupó de resolver en cuanto a que el auditor especial que inició el procedimiento de responsabilidades resarcitorias tuviese facultades para ello, ya que dentro de la orden de auditoría, la autoridad no fundó tales facultades ejercidas en las fracciones VII y VIII del artículo 77 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, que le permitían, en un primer orden, formular las recomendaciones y los pliegos de observaciones y, en segundo lugar, instruir el procedimiento de fincamiento de responsabilidades resarcitorias, pues sólo invocó las fracciones II, III, IV, V y VI de ese ordenamiento, por lo que se inobservó lo ordenado en los artículos 50 y 51 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
"Además, dichas fracciones no pueden invocarse de manera separada, pues no existen en el caso concreto diversidad de procedimientos, sino uno solo cuya etapa previa se integra por las actuaciones que la Auditoría Superior de la Federación realiza a fin de emitir el pliego de observaciones derivado de la revisión y fiscalización de las cuentas públicas, en cuyo contenido se determina en cantidad líquida la presunta responsabilidad de los infractores, tras lo cual se otorga un plazo previsto en ley para solventarlos y, en caso de no hacerlo, se emite el informe de no solventación que permite a la autoridad llamar a los presuntos responsables al procedimiento de fincamiento de responsabilidades resarcitorias; invoca por analogía la tesis ‘NORMAS COMPLEJAS. SU NATURALEZA DEPENDE DE LA PLURALIDAD DE HIPÓTESIS QUE LAS COMPONEN.’
"Es inoperante el presente concepto de violación.
"Dicho calificativo deriva de que el quejoso pretende combatir aspectos que quedaron consentidos por no haberse impugnado en su oportunidad.
"En efecto, como se advierte de los antecedentes antes sintetizados, el trece de febrero de dos mil catorce, la Sala de origen dictó la resolución definitiva en el juicio de nulidad, en la cual, previo a declarar la validez de la resolución impugnada, precisó lo siguiente:
"‘... TERCERO.-Por cuestión de método, se procede al estudio de los conceptos de impugnación en un orden distinto al planteado en la demanda.-En el segundo concepto de impugnación, la parte actora señaló que la resolución impugnada es ilegal porque viola el artículo 3, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, al carecer de la debida fundamentación y motivación, en virtud de que la orden de auditoría de fecha 25 de agosto de 2006, por cuyos resultados se inició el procedimiento de responsabilidades resarcitorias que concluyó con la resolución que ahora se impugna, es ilegal, porque el auditor especial de desempeño de la Auditoría Superior de la Federación, estaba facultado únicamente para ejercer las facultades establecidas en la orden de auditoría y que son las comprendidas en las fracciones II a VI del artículo 77 de la derogada Ley de Fiscalización Superior de la Federación, sin embargo, el auditor designado se extralimitó en sus atribuciones, pues con fecha 16 de junio de 2008, formuló el pliego de observaciones **********, sin que esa facultad prevista en la fracción VII del artículo 77 en comento, hubiera sido citada en la orden y, por tanto, no la podía ejercer, trayendo la ilegalidad del pliego de observaciones y del dictamen técnico.-Por su parte, la autoridad demandada manifestó que los argumentos de la actora son infundados, porque en el oficio número **********, de 25 de agosto de 2006, el auditor especial de desempeño, no citó las fracciones VII y VIII del artículo 77 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, vigentes en esa época, que regulaban lo concerniente a la emisión del pliego de observaciones y lo relativo a la instauración del procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias, porque no resultaban aplicables para la emisión de dicho oficio, pues el oficio de referencia se trató de la comunicación de la orden de auditoría número **********, denominada **********, que el auditor especial de desempeño hizo del conocimiento al rector de la Universidad **********, la cual tendría por objeto evaluar el desempeño de dicha universidad en el cumplimiento del objetivo de orientar el desarrollo de la educación superior a través de los proyectos formulados al amparo del Programa Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI) para impulsar el fortalecimiento y consolidación de programas educativos, la eficacia con la que operó los programas y la eficacia en la aplicación de recursos federales reasignados para la ejecución de los proyectos del PIFI, así como comprobar que los recursos federales que le fueron reasignados en 2005, por la cantidad de $**********, se ejercieron, controlaron y registraron de conformidad con la legislación y normatividad aplicable.-A juicio de los suscritos Magistrados que integran esta Sexta Sala Auxiliar, el concepto de impugnación en estudio es infundado, en virtud de lo siguiente: Conforme al artículo 16 constitucional, los actos de molestia requieren, para ser legales, entre otros requisitos, que sean emitidos por autoridad competente, cumpliéndose las formalidades esenciales que les den eficacia jurídica, lo que significa que todo acto de autoridad necesariamente debe emitirse por quien para ello esté facultado, expresándose, como parte de las formalidades esenciales, el carácter con que la autoridad respectiva lo suscribe y el dispositivo, acuerdo o decreto que le otorgue la facultad en su época de emisión, pues de lo contrario, se dejaría al afectado en estado de indefensión.-En el caso, de un análisis a la orden de auditoría de fecha 25 de agosto de 2006 -visible a fojas 81 a 82 de autos y que hace prueba plena de conformidad con el artículo 46, fracción I, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo-, se aprecia que el auditor especial de desempeño, señaló como fundamento de su actuación, entre otros, el artículo 77, fracciones II, III, IV, V y VI, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, que establece: «Artículo 7.» (se transcribe).-De la fracción IV del artículo antes transcrito se desprende la competencia material del auditor especial de desempeño para emitir la orden de auditoría, dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.-En tal virtud, contrario a lo pretendido por la parte actora, no era necesario que en la orden, además de citarse las fracciones antes mencionadas del artículo 77 de (sic) Ley de Fiscalización Superior de la Federación, tuviera que citar las fracciones VII y VIII, que señalan la facultad del auditor para «... formular las recomendaciones y los pliegos de observaciones que deriven de los resultados de su revisión y de las auditorías, visitas o investigaciones, las que remitirá a los Poderes de la Unión y a los entes públicos federales ...» y para «... Instruir los procedimientos para el fincamiento de las responsabilidades resarcitorias a que den lugar las irregularidades en que incurran los servidores públicos por actos u omisiones de los que resulte un daño o perjuicio estimable en dinero que afecten al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales, conforme a los ordenamientos legales y reglamentarios aplicables ...», pues evidentemente la cita de dichas fracciones sería necesaria si en la orden se estuvieran ejerciendo esas facultades, pero como no es el caso, pues en ese acto únicamente se limita a ordenar la auditoría y facultar a las personas que la llevarían a cabo, en consecuencia, la autoridad no estaba obligada a citar en la orden las fracciones a que alude la parte actora; en cualquier caso, la cita de dichos apartados sería pertinente en los actos donde se ejercieran las atribuciones ahí previstas, lo que ocurriría en el pliego de observaciones que se remite a los entes públicos federales (en el caso de la fracción VII) y en el acuerdo de inicio de procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias (por lo que hace a la fracción VIII), pero no así en la orden que nos ocupa. ...’
"De la anterior transcripción se advierte que la Sala responsable, al emitir la resolución de trece de febrero de dos mil catorce, determinó que era infundado el concepto de impugnación en el cual el actor refutó la inadecuada motivación respecto de competencia del auditor especial de desempeño de la Auditoría Superior de la Federación, para emitir la orden de auditoría de veinticinco de agosto de dos mil seis, bajo el argumento de que no era necesario citar las fracciones VII y VIII del artículo 77, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, ya que ello sería necesario sólo si en la orden se estuvieran ejerciendo facultades como formular recomendaciones, y los pliegos de observaciones que deriven de los resultados de su revisión y de las auditorías, visitas o investigaciones, así como facultar a las personas que la llevarían a cabo, lo cual ocurriría en el pliego de observaciones que se remite a entes públicos federales y en el acuerdo de inicio de procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias.
"Ahora, si bien es cierto, el aquí quejoso promovió juicio de amparo directo contra la aludida resolución, también resulta cierto que en dicho juicio no controvirtió lo resuelto por la Sala de origen en el considerando tercero de la resolución de trece de febrero de dos mil catorce, es decir, lo relativo a las consideraciones por las cuales declaró infundado el concepto de impugnación relativo a la competencia del auditor especial de desempeño de la Auditoría Superior de la Federación, para emitir la orden de auditoría de veinticinco de agosto de dos mil seis.
"En efecto, del análisis de las constancias que integran el juicio de nulidad de origen se aprecia que el quejoso formuló como conceptos de violación en la demanda de amparo directo contra la resolución de trece de febrero de dos mil catorce, los siguientes:
"• Concepto de violación primero: Al quejoso se le inició el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias, contenido en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas, cuyo numeral 64 prevé que las cuestiones relativas al procedimiento se observarán las disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; por tanto, la figura de la caducidad, prevista en la ley citada en último término, aplica plenamente al procedimiento de responsabilidades resarcitorias de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas.
"• Concepto de violación segundo: La resolución impugnada en el juicio de nulidad es contraria a derecho, ya que el Manual de Organización de la Universidad **********, en el que se basó el Órgano de Fiscalización Federal, afecta de nulidad la resolución primigenia, precisamente porque se atribuyen obligaciones que derivan del mismo, como lo son las relativas a que supuestamente en el carácter de tesorero en esa institución educativa tenía a su cuidado y responsabilidad los fondos de la institución, así como la obligación de intervenir en todo lo relativo a su control y manejo; de tal manera que se aplicó un manual inexistente al no estar vigente en la época que el actor se desempeñó como tesorero en esa casa de estudios.
"• Concepto de violación tercero: La resolución reclamada es contraria a derecho, ya que, contrario a lo aseverado por la responsable, la norma aplicable era la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y no la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas, conforme a la cual se instruyó el procedimiento y se emitió la resolución impugnada.
"En relación a ello, aduce el quejoso que el veintinueve de mayo de dos mil nueve se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el cual se expide la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, misma que entró en vigor el día siguiente de su publicación y en cuyo artículo segundo transitorio se estableció que: ‘... A partir de la entrada en vigor de esta ley de Fiscalización Superior de la Federación publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 29 de diciembre del año dos mil, con sus reformas y adiciones, sin perjuicio de que los asuntos que se encuentren en trámite o proceso en la Auditoría Superior de la Federación al entrar en vigor la ley materia del presente decreto, se seguirán tramitando hasta su conclusión en términos de la referida Ley de Fiscalización Superior de la Federación.’
"Por tanto, si el procedimiento de responsabilidades resarcitorias se inició el veintisiete de abril de dos mil nueve, es decir, antes de la entrada en vigor del aludido decreto, es por ello que dicho procedimiento debió tramitarse, sustanciarse y resolverse conforme a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y no conforme a la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas.
"Como se aprecia, el quejoso no controvirtió la fundamentación relativa a la competencia del auditor especial de desempeño de la Auditoría Superior de la Federación, para emitir la orden de auditoría de veinticinco de agosto de dos mil seis y, por tanto, dicho considerando permaneció incólume para seguir surtiendo todos sus efectos legales, pues la concesión del amparo fue sólo para el efecto de que la responsable dejara insubsistente la resolución de trece de febrero de dos mil catorce, y dictara otra en la que motivara correcta y completamente la conclusión a la que llegue respecto a la aplicación de ambas legislaciones y, hecho lo anterior, resuelva lo que en derecho corresponda; consideraciones que dicho sea de paso, sólo se contienen en el considerando cuarto de la resolución aquí reclamada y, por tanto, lo relativo a la competencia y cuyo estudio fue previo a las cuestiones de fondo, no fue materia de concesión y continuó surtiendo todos sus efectos legales desde el momento en que se emitió por primera ocasión.
"Por tanto, si el quejoso promueve juicio de amparo directo contra una sentencia dictada por la Sala Fiscal, en cumplimiento a una ejecutoria de amparo, pretendiendo combatir aspectos que quedaron consentidos por no haber sido impugnados en el amparo directo con motivo de la primera determinación del contencioso administrativo, es por esa razón que el concepto de violación resulta inoperante, pues no es dable que se analicen aspectos que se consumaron en perjuicio de la recurrente desde la primera determinación, ya que su derecho para combatirlos precluyó, quedando firmes y sin posibilidad de una impugnación posterior.
"Es aplicable la jurisprudencia 2a./J. 135/2017, de rubro y contenido siguientes:
"‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. SON INOPERANTES CUANDO COMBATEN LA OMISIÓN DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA DE ANALIZAR LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD DEMANDADA, SI DICHA VIOLACIÓN SE COMETIÓ EN UNA SENTENCIA ANTERIOR, Y NO ES ALEGADA EN EL PRIMER JUICIO DE AMPARO.’ (se transcribe)
"En tal virtud, al resultar inoperante el presente concepto de violación, las consideraciones sustentadas por la Sala Fiscal correctas o no, quedan firmes y, por ende, continúan rigiendo el sentido de la sentencia recurrida.
"Por otra parte, en el segundo concepto de violación, el quejoso aduce que lo resuelto por la responsable, en relación al primer motivo impugnación y tercer párrafo del cuarto, es incorrecto, ya que no se ocupó de resolver sobre la pretensión planteada, pues el reclamo consistió en que el procedimiento de responsabilidades resarcitorias en su contra no se ajustó a las disposiciones legales vigentes, ya que el mismo fue iniciado durante la vigencia de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, siendo que, en el caso, dicho procedimiento debió concluir conforme a esa normatividad y, sin embargo, parte del procedimiento, incluida la resolución impugnada en el mismo, se realizó conforme a la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas, violando lo dispuesto por el artículo 2o. transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veintinueve de mayo de dos mil nueve.
"El concepto de violación sintetizado es infundado.
"Para demostrar tal calificativa, es necesario traer a colación que en la resolución reclamada la autoridad responsable, al pronunciarse sobre dicho aspecto, consideró lo siguiente:
"‘Que conforme a la ley que rige a la Auditoría Superior de la Federación, dentro de sus facultades están las relativas a llevar a cabo, por una parte, el procedimiento de fiscalización de cuenta pública, que tendrá por objeto evaluar los resultados de la gestión financiera de entidades fiscalizadas, comprobar si se observó lo dispuesto en el presupuesto, la ley de ingresos y demás disposiciones legales aplicables, así como lapráctica de auditorías sobre el desempeño para verificar el cumplimiento de los objetivos y las metas de los programas federales, conforme a las normas y principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.
"‘Por otra parte, el procedimiento de responsabilidades resarcitorias, que se realiza cuando derivado de la revisión de la cuenta pública, se detectan irregularidades relacionadas con la afectación a la hacienda pública federal y, con base a ello, se emplaza al servidor público que se considere presunto responsable del daño a la hacienda pública, a fin de que en respeto de la garantía de audiencia manifieste lo que en su derecho convenga y ofrezca pruebas para desvirtuar las irregularidades que se le imputan; es decir, se trata de dos procedimientos independientes y distintos entre sí.
"‘Que el primer procedimiento inicia con la orden de auditoría al órgano revisado y concluye con el dictamen técnico relacionado con el pliego de observaciones entendido y dirigido al mismo órgano y el segundo, comienza con el acuerdo de inicio de responsabilidades resarcitorias y su oficio citatorio dirigidos a la persona o personas físicas encargadas de la ejecución material del presupuesto, de acuerdo al puesto o cargo que ocuparon en la época objeto de revisión (en el que se le dan a conocer debidamente las irregularidades que se atribuyen) para que puedan defenderse y se concluye con la emisión de la resolución definitiva que decreta o no la responsabilidad resarcitoria del presunto responsable.
"‘Que dado el constante dinamismo de la norma jurídica, puede darse el caso de que durante la tramitación de los procedimientos en comento, la norma que los rija en un inicio pierda vigencia y, ante ello, es importante conocer las disposiciones transitorias del nuevo ordenamiento que surja en sustitución del abrogado, para conocer el trámite que deberá seguir el procedimiento iniciado con una ley abrogada.
"‘Que un ejemplo de ello era la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de mayo de dos mil nueve, en vigor a partir de esa fecha y que por disposición expresa de su artículo segundo transitorio, con la entrada de esa nueva ley quedaba abrogada la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, publicada en el citado medio oficial de difusión el veintinueve de diciembre de dos mil, aclarándose que los asuntos que se encontraran en trámite en la Auditoría Superior de la Federación, al entrar en vigor la nueva ley, se seguirían tramitando hasta su conclusión en términos de la referida Ley de Fiscalización Superior de la Federación.
"‘En ese orden, para determinar cuál ley es la que rigió el procedimiento de revisión y fiscalización de la cuenta pública, así como al de responsabilidades resarcitorias era necesario tomar en cuenta lo siguiente:
"‘• Que el veinticinco de agosto de dos mil seis, el auditor superior de la federación, con fundamento en diversos artículos de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, emitió la orden de revisión de la cuenta pública dos mil cinco, la cual fue notificada a su destinatario **********, el veintiocho siguiente, es decir, inició bajo la vigencia de la aludida legislación.
"‘• Posteriormente, el dieciséis de junio de dos mil ocho, se emitió el pliego de observaciones **********, y el veintisiete de abril de dos mil nueve se emitió el dictamen técnico de observaciones **********, en donde se indicó como presunto responsable al actor, por el gasto reportado por la Tesorería de la Universidad **********.
"‘• Luego, el veintinueve de mayo de dos mil nueve, entró en vigor la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación; el tres de agosto siguiente, con fundamento en dicha ley, el director general de Responsabilidades emitió el acuerdo de inicio de procedimiento de responsabilidades resarcitorias número **********, a cargo de **********, quien en la época de los hechos se desempeñaba como tesorero de la Universidad mencionada, por incurrir en supuestos actos irregulares que causaron un daño estimable en dinero a la hacienda pública federal por un monto de **********, por concepto de irregularidades no solventadas según dictamen técnico **********.
"‘• Finalmente, el diecinueve de julio de dos mil trece, se emitió la resolución impugnada en el juicio de nulidad.
"‘Que lo anterior es correcto, ya que si bien el procedimiento de revisión y fiscalización de la cuenta pública se inició bajo la vigencia de la ley abrogada, ello no implica que dicha ley también debía aplicarse al procedimiento de responsabilidades resarcitorias, ya que son procedimientos distintos e independientes, por lo que no aplica el artículo segundo transitorio para la aplicación de la ley abrogada y, además, porque cuando comenzó el procedimiento de responsabilidades resarcitorias, el ordenamiento aplicable era la Ley de Fiscalización de Cuentas de la Federación.’
"Ahora, es de estimar que el concepto de violación ataca desde su base el argumento judicial, porque controvierte las consideraciones torales de la resolución reclamada y por las cuales la responsable llegó a la conclusión de que resultó correcto que la autoridad demandada haya utilizado la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, para el inicio, trámite y resolución del procedimiento de responsabilidades resarcitorias; ello, al expresar que, opuesto a lo resuelto por la responsable, en el caso concreto no se está en presencia de dos procedimientos administrativos, ya que conforme a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, en su artículo 14, la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública tiene por objeto determinar, entre otras cuestiones, las responsabilidades a que haya lugar y la imposición de sanciones resarcitorias correspondientes, lo cual se realiza a través del ejercicio de las facultades previstas en la ley que le permiten ordenar las visitas de auditoría que constituyen la materialización del ejercicio de dichas facultades, cuyo resultado es que se emita el pliego de observaciones y, de no ser desvanecidas, dará lugar a que se inicie contra el presunto responsable el procedimiento de fincamiento de responsabilidades resarcitorias en un solo procedimiento administrativo, esto es, la etapa de revisión y fiscalización superior de la cuenta pública constituye una previa al procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias, atento a lo previsto por los artículos 51 y 52 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.
"Sin embargo, lo argumentado por el quejoso es infundado, ya que, en efecto, en el caso concreto sí se está en presencia de dos procedimientos diversos como lo dijo la autoridad responsable.
"Ello es así, ya que el procedimiento de fiscalización de la cuenta pública y el de responsabilidades resarcitorias tienen objetos diversos, pues mientras que el primero constituye una etapa medularmente de investigación en la cual se evalúan los resultados de la gestión financiera de las entidades fiscalizadas y puede tener como resultado que se advierta la existencia de una irregularidad o no.
"Por otra parte, el diverso de procedimiento de responsabilidades resarcitorias inicia sólo cuando derivado de una irregularidad detectada en el procedimiento de revisión de la cuenta pública, se detectan irregularidades relacionadas con la afectación a la hacienda pública y, por tanto, se emplaza al servidor público que se considere responsable, a fin de respetar su garantía de audiencia.
"En ese sentido, resulta que no le asiste razón al impetrante de amparo, ya que ambos procedimientos tienen objetos y finalidades diversas y si bien es cierto, el procedimiento de responsabilidades resarcitorias es consecuencia de la irregularidad detectada en el previo de fiscalización de la cuenta pública, no puede considerarse como uno solo, ya que se reitera, la finalidad de este primigenio no siempre culmina con el inició del de responsabilidad resarcitoria, pues en caso de que no existan irregularidades en el manejo de la cuenta pública, ahí concluye dicho procedimiento; de ahí que resulte legal lo resuelto por la responsable en la resolución reclamada.
"En ese orden, también es apegado a derecho lo resuelto en sentido de que, en el caso concreto, la autoridad que realizó el procedimiento de revisión y fiscalización de la cuenta pública lo haya hecho en base a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, y el procedimiento de responsabilidades resarcitorias conforme a la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
"Se dice así, ya que, como se demostró, sí son dos procedimientos diversos y, por tanto, si a la fecha en que inició el procedimiento de responsabilidades resarcitorias, es decir, el tres de agosto de dos mil nueve, ya se encontraba en vigor la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, es inconcuso que fue correcto que la autoridad demandada se haya apegado a la misma, pues no era aplicable el artículo segundo transitorio de dicha ley que prevé el hecho de que los asuntos que se encontraran en trámite o en proceso en la Auditoría Superior de la Federación a la entrada en vigor de esa ley, se seguirían tramitando hasta su conclusión, en términos de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación abrogada.
"Por tanto, si un procedimiento de auditoría se inicia bajo la Ley de Fiscalización Superior de la Federación abrogada, y el auto de inicio del diverso procedimiento de responsabilidad resarcitoria se emite conforme a la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación vigente, no puede hablarse tampoco de una aplicación retroactiva de ésta, en términos del artículo segundo transitorio.
"En ese orden de consideraciones, es por esa razón que deviene infundado el concepto de violación analizado.
"En consecuencia, ante lo inoperante e infundado de los conceptos de violación analizados, lo procedente es negar el amparo solicitado.
"Por último, respecto a las manifestaciones señaladas en los alegatos formulados por el director general de Responsabilidades de la Auditoría Superior de la Federación, parte demandada en el juicio de nulidad, dígasele que deberá estarse a lo resuelto en la presente ejecutoria."
II. Contradicción de tesis 20/2016, del Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito, fallada por unanimidad de votos, en sesión de doce de julio de dos mil dieciséis, del que derivó la tesis PC.I.A. J/84 A (10a.), de rubro:
"PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD RESARCITORIA. PARA DETERMINAR CUÁL ES LA LEGISLACIÓN APLICABLE PARA RESOLVERLO, DEBE ATENDERSE AL MOMENTO EN EL QUE SE INICIA LA ETAPA DE REVISIÓN Y FISCALIZACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA. De la lectura del artículo segundo transitorio, del decreto por el que se expide la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de mayo de 2009, se advierte que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación estuvo vigente hasta esa fecha, ya que fue abrogada por aquella ley, que entró en vigor a partir del 30 de mayo de 2009, pero previó que los asuntos que se encontraran en trámite o en proceso en la Auditoría Superior de la Federación, al entrar ésta en vigor, tendrían que concluirse conforme a las disposiciones de aquélla. Ahora bien, de los artículos 14, 15, 24 a 26, 45 a 49 y 53 a 58, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, deriva que la revisión y fiscalización de la cuenta pública y el procedimiento de responsabilidad resarcitoria persiguen finalidades distintas, en tanto que, en la primera, se investigan y detectan las irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios; y, en el segundo, se finca la responsabilidad resarcitoria; sin embargo, no pueden desvincularse, como si se tratara de dos procedimientos autónomos, pues para que la Auditoría Superior de la Federación inicie el procedimiento de responsabilidad resarcitoria, se requiere que previamente la revisión y fiscalización arrojen irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios; de lo contrario, no procedería el inicio de dicho procedimiento resarcitorio, precisamente, por la inexistencia de daños o perjuicios. En ese sentido, la revisión y fiscalización no concluyen con el dictamen técnico de observaciones, en el que se advierta la existencia de las referidas irregularidades, sino que sus efectos jurídicos se siguen produciendo hasta en tanto la Auditoría Superior de la Federación inicie el procedimiento de responsabilidad resarcitoria, lo que permite constatar que el asunto hasta ese momento aún se encuentra en trámite. Por tanto, la legislación aplicada por la Auditoría Superior de la Federación en la época en la que se practicaron la revisión y fiscalización de la cuenta pública es la que prevalece para iniciar el procedimiento de responsabilidad resarcitoria, pues las irregularidades que arrojó la revisión y fiscalización se efectuaron bajo su vigencia y continúan produciendo sus efectos jurídicos hasta el inicio del procedimiento.". Décima Época. Registro: 2012547. Instancia: Plenos de Circuito. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 34, Tomo III, septiembre de 2016, materia administrativa, tesis PC.I.A. J/84 A (10a.), página 1983.
Las consideraciones que dieron origen a la tesis son las siguientes:
"... QUINTO.-Estudio. De conformidad con los artículos 225 y 226, fracción III, de la Ley de Amparo, este Pleno de Circuito determina que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio que se sustentará en esta ejecutoria.
"En principio, conviene transcribir los artículos primero y segundo transitorios del decreto por el que se expide la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de mayo de dos mil nueve, que establece: (se transcriben).
"De la lectura de los artículos transcritos, se advierte que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, estuvo vigente hasta el veintinueve de mayo de dos mil nueve, dado que fue abrogada por la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, que entró en vigor a partir del treinta de mayo de dos mil nueve.
"Igualmente, se advierte que el legislador previó que, aunque la Ley de Fiscalización Superior de la Federación haya sido abrogada, continuaría aplicándose respecto de los asuntos que se encontraran en trámite o en proceso en la Auditoría Superior de la Federación, al entrar en vigor la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
"Por otra parte, conviene precisar que de la lectura de los antecedentes que originaron los juicios de amparo tramitados por los Tribunales Colegiados que dictaron los criterios contendientes, se observa que en ambos casos, se impugnó una resolución derivada de un procedimiento de responsabilidad resarcitoria que se tramitó con motivo de las observaciones realizadas en una auditoría practicada por la Auditoría Superior de la Federación, la cual tuvo verificativo con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (veintiocho de julio de dos mil seis y veintiocho de junio de dos mil siete).
"Así, conviene examinar las disposiciones de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, conforme a las cuales se desahogó la auditoría practicada por la Auditoría Superior de la Federación.
"Los artículos 14, 15, 24, 25, 26, 45, 46, 47, 48, 49, 53, 54, 55, 56, 57 y 58 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, vigente hasta el veintinueve de mayo de dos mil nueve, establecen: (se transcriben).
"Del contenido de los artículos transcritos se advierte que la revisión y fiscalización de la cuenta pública tienen por objeto determinar, entre otras cosas, lo siguiente:
"- Si los programas y su ejecución se ajustan a los términos y montos aprobados.
"- Si las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, se ajustan o corresponden a los conceptos y a las partidas respectivas.
"- Si los recursos provenientes de financiamiento se obtuvieron en los términos autorizados y se aplicaron con la periodicidad y forma establecidas por las leyes y demás disposiciones aplicables, y si se cumplieron los compromisos adquiridos en los actos respectivos.
"- Las responsabilidades a que haya lugar.
"- La imposición de las sanciones resarcitorias correspondientes en los términos de la ley.
"Asimismo, se observa que la autoridad facultada para realizar la revisión y fiscalización de la cuenta pública es la Auditoría Superior de la Federación, la que podrá comisionar al personal correspondiente para que practique auditorías, visitas e inspecciones en términos de la ley.
"De igual forma, se desprende que en el supuesto de que la revisión y fiscalización de la cuenta pública arrojen irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales, la Auditoría Superior de la Federación procederá a determinar, entre otras cosas, los daños y perjuicios correspondientes y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias respectivas.
"Igualmente, se obtiene que con motivo de lo anterior, la Auditoría Superior de la Federación podrá iniciar el procedimiento de responsabilidad resarcitoria, cumpliendo con las etapas procesales establecidas para tal efecto, como son: a) citación al presunto o presuntos responsables; b) ofrecimiento y desahogo de pruebas; c) audiencia de ley; d) oportunidad para alegar; y, e) resolución, en la que se podrán imponer las multas y sanciones resarcitorias.
"Lo anterior permite corroborar que para iniciar el procedimiento de responsabilidad resarcitoria, previamente la Auditoría Superior de la Federación, debe realizar la revisión y fiscalización de la cuenta pública y que la misma, arroje irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales.
"Esto es así, pues el legislador estableció, en principio, la revisión y fiscalización de la cuenta pública, en la que se investigan y detectan las irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios y, posteriormente, el inicio del procedimiento de responsabilidad resarcitoria en contra de los presuntos responsables.
"Sin embargo, aunque esas dos etapas tienen finalidades distintas, en tanto que en la revisión y fiscalización se investigan y detectan las irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios; mientras que en el procedimiento, se finca la responsabilidad resarcitoria; lo cierto es que no pueden desvincularse, como si se tratara de dos procedimientos autónomos, pues uno depende del otro.
"En efecto, para que la Auditoría Superior de la Federación se encuentre en posibilidad de iniciar el procedimiento de responsabilidad resarcitoria, se requiere previamente que la revisión y fiscalización arroje irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios; de lo contrario, no procedería el inicio de dicho procedimiento, precisamente, por la inexistencia de daños o perjuicios.
"Luego, si la revisión y fiscalización de la cuenta pública, arroja irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios, la etapa que prosigue es el fincamiento de la responsabilidad resarcitoria a través delprocedimiento correspondiente, lo que permite constatar que la revisión y fiscalización no concluye con el dictamen en el que se advierta la existencia de las referidas irregularidades, sino que sus efectos jurídicos se siguen produciendo hasta en tanto la Auditoría Superior de la Federación inicie el procedimiento de responsabilidad resarcitoria, es decir, aún se encuentra en trámite.
"Más aún, si se considera que las irregularidades en comento activan la obligación de la Auditoría Superior de la Federación, de iniciar el procedimiento de responsabilidad resarcitoria en contra de los presuntos responsables, actuación procesal que, inclusive, permitirá a estos últimos ejercer su defensa respecto de las irregularidades que se les imputan, y no antes.
"De ahí que, se insiste, aunque la revisión y fiscalización y el inicio del procedimiento de responsabilidad resarcitoria, constituyen dos etapas con finalidades diversas, lo cierto es que no pueden desvincularse, como si se tratara de dos procedimientos autónomos e independientes, pues uno depende del otro.
"En esos términos, para definir cuál será la legislación aplicable para resolver el procedimiento de responsabilidad resarcitoria, esto es, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, o bien, la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, materia de la presente contradicción, no es dable considerar el momento en el que se inició y concluyó la etapa de revisión y fiscalización de la cuenta pública; y de manera autónoma e independiente, el momento en el que se inició el procedimiento de responsabilidad resarcitoria; toda vez que se trata de dos etapas que no pueden desvincularse.
"En cambio, para definir lo anterior, se tendría que atender al momento en el que inició la etapa de revisión y fiscalización de la cuenta pública, dado que si arroja irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios, sus efectos jurídicos se siguen produciendo hasta en tanto la Auditoría Superior de la Federación inicie el procedimiento de responsabilidad resarcitoria, es decir, aún se encuentra en trámite.
"De esta manera, la legislación que la Auditoría Superior de la Federación haya aplicado para practicar la revisión y fiscalización de la cuenta pública, será la que prevalecerá para iniciar el procedimiento de responsabilidad resarcitoria, pues las irregularidades que arrojó la revisión y fiscalización se efectuaron bajo la vigencia de dicha legislación y continúan produciendo sus efectos jurídicos hasta el inicio del procedimiento.
"Por lo tanto, se estima que si la Auditoría Superior de la Federación practicó la revisión y fiscalización de la cuenta pública en la época en la que estuvo vigente la Ley de Fiscalización Superior de la Federación (antes del veintinueve de mayo de dos mil nueve) y la misma arrojó irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios, que activen la obligación de la autoridad de iniciar el procedimiento de responsabilidad resarcitoria, la legislación aplicable será aquélla, dado que hasta ese momento el asunto aún se encuentra en trámite, de conformidad con lo dispuesto en el artículo segundo transitorio del decreto por el que se expide la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veintinueve de mayo de dos mil nueve.
"Aunado a que, como lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia previamente transcrita, identificada con el número P./J. 125/2005, el trámite del procedimiento administrativo inicia con la legislación que se encontraba vigente en la época de los hechos, siendo, en el caso particular, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, que se aplicó para realizar la revisión y fiscalización de la cuenta pública, y si por las circunstancias derivadas de esta última, se inició el procedimiento de responsabilidad resarcitoria, cuando dicha legislación había sido abrogada por la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, ello no daba lugar a estimar que ésta debía ser la aplicable, pues como se sostuvo en párrafos precedentes, la revisión y fiscalización de la cuenta pública y el procedimiento de responsabilidad resarcitoria no pueden desvincularse.
"Además, como lo destacó el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la citada jurisprudencia, el legislador, al establecer el citado artículo segundo transitorio, no distinguió qué tipo de disposiciones debían aplicarse a los asuntos en trámite o en proceso, sino que debía entenderse tanto en su aspecto sustantivo como procedimental; de ahí que, se insiste, si el trámite del asunto inició con la revisión y fiscalización de la cuenta pública y ésta sigue surtiendo sus efectos para iniciar el procedimiento de responsabilidad resarcitoria, la legislación aplicable es la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, dado que es la que se encontraba vigente al momento de la revisión y fiscalización."
CUARTO.-Síntesis de las posturas contendientes. En el siguiente cuadro se muestran de forma sintética las consideraciones que sustentan los dos criterios:
QUINTO.-Existencia de la contradicción de criterios. Procede verificar si existe la contradicción de tesis denunciada, de conformidad con lo establecido en los artículos 107, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Federal y 226, fracción II, de la Ley de Amparo.
Para que exista tal oposición se requiere que los Tribunales Colegiados de Circuito, al resolver los asuntos materia de la denuncia:
1. E. hipótesis jurídicas esencialmente iguales, aunque sean distintas las cuestiones fácticas que las rodean; y,
2. Lleguen a conclusiones opuestas respecto a la solución de la controversia.
Por lo tanto, existe contradicción de tesis siempre que se satisfagan los dos supuestos, sin que sea obstáculo para su presencia que los criterios jurídicos adoptados sobre un mismo punto de derecho no sean exactamente iguales, en cuanto a las cuestiones fácticas que lo rodean, esto es, que los criterios materia de la denuncia no provengan del examen de los mismos elementos de hecho.(1)
En esos términos, de la revisión de los criterios que aquí participan se puede afirmar que existe contradicción de tesis, en virtud de que hubo pronunciamientos opuestos sobre un mismo punto de derecho:
Legislación aplicable para resolver el procedimiento de responsabilidad resarcitoria seguido en contra del quejoso, atendiendo o no a la fecha en que inició la revisión y fiscalización de la cuenta pública.
Los hechos comunes de los asuntos son los siguientes:
- Dio inicio la revisión y fiscalización de la cuenta pública con fundamento en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, que se encontraba en vigor.
- Como resultado de dicha revisión, se emitieron diversas observaciones que ameritaron la instauración de un procedimiento de responsabilidad resarcitoria.
- Antes de que diera inicio el procedimiento de responsabilidad, pero ya concluidas la revisión y fiscalización de la cuenta pública, se abrogó la ley y se emitió la diversa Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
- El procedimiento de responsabilidad resarcitoria dio inicio con fundamento jurídico en la nueva ley, es decir, la diversa Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
- Así, el procedimiento de revisión de la cuenta pública tuvo sustento jurídico en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y el procedimiento de responsabilidad resarcitoria lo tuvo en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
Los criterios sostenidos por el Tribunal Colegiado y el Pleno de Circuito son discrepantes en cuanto a la aplicación de dos leyes distintas, dado que el Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Quinta Región sostuvo que es correcto que se apliquen dos legislaciones, ya que la revisión de la cuenta pública y el procedimiento de responsabilidad resarcitoria son actos distintos. Agregó que si bien el procedimiento de responsabilidades resarcitorias es consecuencia de la irregularidad detectada en el previo de fiscalización de la cuenta pública, no puede considerarse como uno solo, ya que la finalidad del primero no siempre culmina con el inicio del de responsabilidad resarcitoria, pues en caso de que no existan irregularidades en el manejo de la cuenta pública, ahí concluye dicho procedimiento. En consecuencia, no tiene aplicación el artículo segundo transitorio de la nueva ley.
En cambio, el Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito sostuvo que es aplicable el artículo 2o. transitorio del decreto por el que se expide la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, que previó que los asuntos que se encontraran en trámite o en proceso en la Auditoría Superior de la Federación tendrían que concluirse conforme a las disposiciones de aquélla. La revisión y fiscalización de la cuenta pública y el procedimiento de responsabilidad resarcitoria persiguen finalidades distintas, sin embargo, no pueden desvincularse, como si se tratara de dos procedimientos autónomos, pues para que la Auditoría Superior de la Federación inicie el procedimiento de responsabilidad resarcitoria, se requiere que, previamente, la revisión y fiscalización arrojen irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios; de lo contrario, no procedería el inicio de dicho procedimiento resarcitorio. Por tanto, la legislación aplicada por la Auditoría Superior de la Federación, en la época en la que se practicaron la revisión y fiscalización de la cuenta pública, es la que prevalece para iniciar el procedimiento de responsabilidad resarcitoria.
Es así que existe contradicción de tesis y su materia versa en determinar si el procedimiento de responsabilidad resarcitoria es autónomo del diverso de revisión de la cuenta pública y, por ello, puede tramitarse con fundamento en distinta ley; o si por el contrario, dada su estrecha vinculación, es aplicable el artículo 2o. transitorio del decreto por el que se expide la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, que prevé que los asuntos que se encontraran en trámite o en proceso en la Auditoría Superior de la Federación tendrían que concluirse conforme a las disposiciones de aquélla.
SEXTO.-Determinación. Debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, la postura sustentada por esta Segunda Sala, conforme a la cual, para determinar la legislación aplicable para resolver un procedimiento de responsabilidad resarcitoria debe atenderse al momento en el que se inicia la etapa de revisión y fiscalización de la cuenta pública.
A tal conclusión se llega, tomando en cuenta las consideraciones siguientes:
Los artículos transitorios primero y segundo del Decreto por el que se expide la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación,(2) publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de mayo de dos mil nueve, establecen:
"Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, y se aplicará lo dispuesto en los artículos transitorios siguientes."
"Segundo. A partir de la entrada en vigor de esta ley, se abroga la Ley de Fiscalización Superior de la Federación publicada en el Diario Oficial de la Federación el día veintinueve de diciembre del año dos mil, con sus reformas y adiciones, sin perjuicio de que los asuntos que se encuentren en trámite o en proceso en la Auditoría Superior de la Federación al entrar en vigor la ley materia del presente decreto, se seguirán tramitando hasta su conclusión en términos de la referida Ley de Fiscalización Superior de la Federación."
La Ley de Fiscalización Superior de la Federación estuvo vigente hasta el veintinueve de mayo de dos mil nueve, pues fue abrogada por la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, que entró en vigor a partir del treinta de mayo del mismo año. El legislador previó, en el artículo segundo transitorio, que aunque la Ley de Fiscalización Superior de la Federación haya sido abrogada, continuaría aplicándose respecto de los asuntos que se encontraran en trámite o en proceso en la Auditoría Superior de la Federación, al entrar en vigor la nueva ley.
Como en los asuntos que fueron analizados tanto por el Pleno de Circuito, como por el Tribunal Auxiliar, las observaciones realizadas en la auditoría a la cuenta pública tuvieron fundamento jurídico en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, conviene examinar las disposiciones conforme a las cuales se desahogó tal auditoría.
El texto de las normas respectivas es el siguiente:
Ley abrogada DOF 29-05-2009
"De la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública
"Artículo 14. La revisión y fiscalización superior de la cuenta pública tienen por objeto determinar:
"I. Si los programas y su ejecución se ajustan a los términos y montos aprobados;
"II. Si las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, se ajustan o corresponden a los conceptos y a las partidas respectivas;
"III. El desempeño, eficiencia, eficacia y economía, en el cumplimiento de los programas con base en los indicadores aprobados en el presupuesto;
"IV. Si los recursos provenientes de financiamiento se obtuvieron en los términos autorizados y se aplicaron con la periodicidad y forma establecidas por las leyes y demás disposiciones aplicables, y si se cumplieron los compromisos adquiridos en los actos respectivos;
"V. En forma posterior a la conclusión de los procesos correspondientes, el resultado de la gestión financiera de los Poderes de la Unión y los entes públicos federales;
"VI. Si en la gestión financiera se cumple con las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones aplicables en materia de sistemas de registro y contabilidad gubernamental; contratación de servicios, obra pública, adquisiciones, arrendamientos, conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles; almacenes y demás activos y recursos materiales;
"VII. Si la recaudación, administración, manejo y aplicación de recursos federales, y si los actos, contratos, convenios, concesiones u operaciones que las entidades fiscalizadas celebren o realicen, se ajustan a la legalidad, y si no han causado daños o perjuicios en contra del Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales;
"VIII. Las responsabilidades a que haya lugar, y
"IX. La imposición de las sanciones resarcitorias correspondientes en los términos de esta ley."
"Del informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública
"Artículo 30. La Auditoría Superior de la Federación, tendrá un plazo improrrogable que vence el 31 de marzo del año siguiente a aquel en que la Cámara, o en su caso, la Comisión Permanente, reciba la cuenta pública, para realizar su examen y rendir en dicha fecha a la Cámara, por conducto de la comisión, el informe del resultado correspondiente, mismo que tendrá carácter público y mientras ello no suceda, la Auditoría Superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones e informaciones."
"Artículo 31. El informe del resultado a que se refiere el artículo anterior deberá contener como mínimo lo siguiente:
"a) Los dictámenes de la revisión de la cuenta pública;
"b) El apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, con respecto a la evaluación de la consecución de sus objetivos y metas, así como de la satisfacción de las necesidades correspondientes, bajo criterios de eficiencia, eficacia y economía;
"c) El cumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental y de las disposiciones contenidas en los ordenamientos legales correspondientes;
"d) Los resultados de la gestión financiera;
"e) La comprobación de que los Poderes de la Unión, y los entes públicos federales, se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de ingresos y presupuesto de egresos de la Federación y en las demás normas aplicables en la materia;
"f) El análisis de las desviaciones presupuestarias, en su caso, y
"g) Los comentarios y observaciones de los auditados.
"En el supuesto de que conforme al apartado b) de este artículo, no se cumplan con los objetivos y metas establecidas en los programas aprobados, la Auditoría Superior de la Federación hará las observaciones y recomendaciones que a su juicio sean procedentes."
"Artículo 32. La Auditoría Superior de la Federación en el informe del resultado, dará cuenta a la Cámara de los pliegos de observaciones que se hubieren fincado, de los procedimientos iniciados para el fincamiento de responsabilidades y de la imposición de las sanciones respectivas, así como de la promoción de otro tipo de responsabilidades y denuncias de hechos presuntamente ilícitos, que realice de conformidad con lo dispuesto en esta ley.
"Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo anterior, la Auditoría Superior de la Federación deberá informar detalladamente a la Cámara de Diputados por conducto de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, del estado que guarda la solventación de observaciones, recomendaciones y acciones promovidas hechas a las entidades fiscalizadas. Para tal efecto, el informe a que se refiere este párrafo será semestral y deberá ser presentado a más tardar los días 15 de los meses de abril y octubre de cada año, con los datos disponibles al cierre de los meses inmediatos anteriores."
"Título quinto
"De la determinación de daños y perjuicios y del fincamiento de responsabilidades
"De la determinación de daños y perjuicios
"Artículo 45. Si de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública, aparecieran irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales, la Auditoría Superior de la Federación procederá a:
"I. Determinar los daños y perjuicios correspondientes y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias respectivas;
"II. Promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades;
"III. Promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
"IV. Presentar las denuncias y querellas penales, a que haya lugar, y
"V. Coadyuvar con el Ministerio Público en los procesos penales investigatorios y judiciales correspondientes. En estos casos, el Ministerio Público recabará previamente la opinión de la Auditoría Superior de la Federación, respecto de las resoluciones que dicte sobre el no ejercicio o el desistimiento de la acción penal."
"Del fincamiento de responsabilidades resarcitorias
"Artículo 46. Para los efectos de esta ley incurren en responsabilidad:
"I. Los servidores públicos y los particulares, personas físicas o morales, por actos u omisiones que causen daño o perjuicio estimable en dinero al Estado en su hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos federales;
"II. Los servidores públicos de los Poderes de la Unión y entes públicos federales que no rindan o dejen de rendir sus Informes acerca de la solventación de los pliegos de observaciones formulados y remitidos por la Auditoría Superior de la Federación, y
"III. Los servidores públicos de la Auditoría Superior de la Federación, cuando al revisar la cuenta pública no formulen las observaciones sobre las situacionesirregulares que detecten."
"Artículo 47. Las responsabilidades que conforme a esta ley se finquen, tienen por objeto resarcir al Estado y a los entes públicos federales, el monto de los daños y perjuicios estimables en dinero que se hayan causado, respectivamente, a su hacienda pública federal y a su patrimonio."
"Artículo 48. Las responsabilidades resarcitorias a que se refiere este capítulo se constituirán en primer término a los servidores públicos o personas físicas o morales que directamente hayan ejecutado los actos o incurran en las omisiones que las hayan originado y, subsidiariamente, y en ese orden al servidor público jerárquicamente inmediato que por la índole de sus funciones, hayan omitido la revisión o autorizado tales actos, por causas que impliquen dolo, culpa o negligencia por parte de los mismos.
"Serán responsables solidarios con los servidores públicos, los particulares, persona física o moral, en los casos en que hayan participado y originado una responsabilidad resarcitoria."
"Artículo 49. Las responsabilidades resarcitorias señaladas, se fincarán independientemente de las que procedan con base en otras leyes y de las sanciones de carácter penal que imponga la autoridad judicial."
"Artículo 50. Las responsabilidades que se finquen a los servidores públicos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales y de la Auditoría Superior de la Federación, no eximen a éstos ni a las empresas privadas o a los particulares, de sus obligaciones, cuyo cumplimiento se les exigirá aun cuando la responsabilidad se hubiere hecho efectiva total o parcialmente."
"Artículo 53. El fincamiento de las responsabilidades resarcitorias se sujetará al procedimiento siguiente:
"I. Se citará personalmente al presunto o presuntos responsables a una audiencia, haciéndoles saber los hechos que se les imputan y que sean causa de responsabilidad en los términos de esta ley, señalando el lugar, día y hora, en que tendrá verificativo dicha audiencia y su derecho a ofrecer pruebas y alegar en la misma lo que a su derecho convenga, por sí o por medio de un defensor; apercibidos que de no comparecer sin justa causa, se tendrá por precluido su derecho para ofrecer pruebas o formular alegatos, y se resolverá con los elementos que obren en el expediente respectivo.
"A la audiencia podrá asistir el representante de los Poderes de la Unión o de los entes públicos federales, que para tal efecto designen.
"Entre la fecha de citación y la de la audiencia deberá mediar un plazo no menor de cinco ni mayor de quince días hábiles;
"II Desahogadas las pruebas, si las hubiere, la Auditoría Superior de la Federación resolverá dentro de los sesenta días hábiles siguientes sobre la existencia o inexistencia de responsabilidad y fincará, en su caso, el pliego definitivo de responsabilidades en el que se determine la indemnización correspondiente, a el o los sujetos responsables, y notificará a éstos dicho pliego, remitiendo un tanto autógrafo del mismo a la Tesorería de la Federación, para el efecto de que si en un plazo de quince días naturales contados a partir de la notificación, éste no es cubierto, se haga efectivo en términos de ley, mediante el procedimiento administrativo de ejecución.
"Cuando los responsables sean servidores públicos, dicho pliego será notificado al representante de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, según corresponda y al órgano de control interno respectivo.
"La indemnización invariablemente deberá ser suficiente para cubrir los daños y perjuicios causados, o ambos, y se actualizará para efectos de su pago, en la forma y términos que establece el Código Fiscal de la Federación en tratándose de contribuciones y aprovechamientos.
"La Auditoría Superior de la Federación podrá solicitar a la Tesorería de la Federación proceda al embargo precautorio de los bienes de los presuntos responsables a efecto de garantizar el cobro de la sanción impuesta, sólo cuando haya sido determinada en cantidad líquida el monto de la responsabilidad resarcitoria respectiva.
"El presunto o presuntos responsables podrán solicitar la sustitución del embargo precautorio, por cualquiera de las garantías que establece el Código Fiscal de la Federación, a satisfacción de la Auditoría Superior de la Federación, y
"III. Si en la audiencia la Auditoría Superior de la Federación encontrara que no cuentan con elementos suficientes para resolver o advierta elementos que impliquen nueva responsabilidad a cargo del presunto o presuntos responsables o de otras personas, podrá disponer la práctica de investigaciones y citar para otras audiencias."
De acuerdo con las disposiciones legales transcritas, la Auditoría Superior de la Federación es la autoridad facultada para realizar la revisión y fiscalización de la cuenta pública. Dicha revisión y fiscalización tiene por objeto determinar, entre otros:
- Si los programas y su ejecución se ajustan a los términos y montos aprobados.
- Si las cantidades correspondientes a los ingresos y egresos se ajustan o corresponden a los conceptos y a las partidas respectivas.
- Si los recursos provenientes de financiamiento se obtuvieron en los términos autorizados y se aplicaron con la periodicidad y forma establecidas por las leyes y demás disposiciones aplicables, y si se cumplieron los compromisos adquiridos en los actos respectivos.
- Las responsabilidades a que haya lugar.
- La imposición de las sanciones resarcitorias correspondientes en los términos de la ley.
En el supuesto de que la revisión de la cuenta pública evidencie irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios al Estado en su hacienda pública o al patrimonio de los entes públicos federales, la Auditoría Superior de la Federación procederá a determinar los daños y perjuicios correspondientes y a fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias respectivas.
Con motivo de ello, la Auditoría Superior de la Federación podrá iniciar el procedimiento de responsabilidad resarcitoria, cumpliendo con las etapas procesales que prevé el artículo 53 aquí transcrito.
Es así que, para iniciar el procedimiento de responsabilidad resarcitoria, previamente la Auditoría Superior de la Federación debe realizar la revisión y fiscalización de la cuenta pública y dicha revisión debe arrojar irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios al Estado en su hacienda pública o al patrimonio de los entes públicos federales.
Si bien las dos etapas (revisión de cuenta pública y procedimiento de responsabilidad resarcitoria) tienen finalidades distintas, en tanto que en la primera se investigan y detectan las irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios y, en la segunda, se finca la responsabilidad resarcitoria; lo cierto es que no pueden desvincularse, como si se tratara de dos procedimientos autónomos, pues el segundo depende de los resultados del primero.
Como ya se dijo, para que la Auditoría Superior de la Federación se encuentre en posibilidad de iniciar el procedimiento de responsabilidad resarcitoria, se requiere previamente que la revisión y fiscalización arroje irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios; de lo contrario, no procedería el inicio de dicho procedimiento, precisamente, por la inexistencia de esos daños o perjuicios.
Luego, si de la revisión y fiscalización de la cuenta pública se obtienen irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios, prosigue el fincamiento de la responsabilidad resarcitoria a través del procedimiento correspondiente, lo que permite constatar que si bien, la revisión y fiscalización concluye con el dictamen en el que se advierta la existencia de las referidas irregularidades, lo cierto es que sus efectos jurídicos se siguen produciendo hasta en tanto la Auditoría Superior de la Federación inicie el procedimiento de responsabilidad resarcitoria, es decir, aún se encuentra en trámite.
Así, aunque la revisión y fiscalización y el inicio del procedimiento de responsabilidad resarcitoria constituyen dos etapas con objetivos diversos, lo cierto es que no pueden desvincularse, como si se tratara de dos procedimientos autónomos e independientes, pues el de responsabilidad depende de lo que resulte de la revisión.
En estas condiciones, para determinar la legislación aplicable para tramitar y resolver el procedimiento de responsabilidad resarcitoria (Ley de Fiscalización Superior de la Federación o Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación), debe atenderse al momento en el que inició la etapa de revisión y fiscalización de la Cuenta Pública. De manera tal, que la legislación que la Auditoría Superior de la Federación haya aplicado para practicar la revisión y fiscalización de la cuenta pública, será la aplicable para tramitar y resolver el procedimiento de responsabilidad resarcitoria, pues las irregularidades que evidenció la revisión y fiscalización se efectuaron bajo la vigencia de dicha legislación y continúan produciendo sus efectos jurídicos hasta el inicio del procedimiento.
Por lo tanto, si la Auditoría Superior de la Federación practicó la revisión y fiscalización de la cuenta pública en la época en la que estuvo vigente la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, el procedimiento de responsabilidad resarcitoria debe tramitarse con base en las disposiciones de dicha ley, dado que hasta ese momento el asunto aún se encuentra en trámite, de conformidad con lo dispuesto en el artículo segundo transitorio del decreto por el que se expide la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de mayo de dos mil nueve.
La tesis de jurisprudencia debe quedar redactada de la siguiente manera:
PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD RESARCITORIA. PARA DETERMINAR LA LEGISLACIÓN APLICABLE PARA SU TRÁMITE Y RESOLUCIÓN, DEBE ATENDERSE AL MOMENTO EN QUE INICIA LA ETAPA DE REVISIÓN Y FISCALIZACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA. La Ley de Fiscalización Superior de la Federación estuvo vigente hasta el 29 de mayo de 2009, fecha en que fue abrogada por la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, la cual entró en vigor el 30 de mayo siguiente, previendo que los asuntos que se encontraran en trámite o en proceso en la Auditoría Superior de la Federación tendrían que concluirse conforme a las disposiciones de aquélla. Ahora bien, la revisión y fiscalización de la cuenta pública y el procedimiento de responsabilidad resarcitoria persiguen finalidades distintas, pues en aquélla se investigan y detectan las irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios, mientras que en éste se determina la responsabilidad; sin embargo, no pueden desvincularse como si se tratara de dos procedimientos autónomos, pues para que la Auditoría Superior de la Federación inicie el procedimiento de responsabilidad resarcitoria se requiere necesariamente que la revisión de la cuenta pública evidencie irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios. Además, los efectos jurídicos de la revisión y fiscalización de la cuenta pública no concluyen con el dictamen técnico de observaciones en el que se advierta la existencia de irregularidades, sino que se producen hasta en tanto la Auditoría Superior de la Federación inicie el procedimiento de responsabilidad resarcitoria; por ello, debe entenderse que aún se encuentra en trámite. Por tanto, la legislación aplicada por la Auditoría Superior de la Federación en la época en la que se practicaron la revisión y fiscalización de la cuenta pública es la aplicable para iniciar el procedimiento de responsabilidad resarcitoria, pues las irregularidades evidenciadas por la revisión y fiscalización se efectuaron bajo su vigencia y continúan produciendo sus efectos jurídicos hasta el inicio del procedimiento.
Por lo expuesto y fundado es de resolverse y, se resuelve:
PRIMERO.-Existe la contradicción de tesis.
SEGUNDO.-Debe prevalecer la jurisprudencia sustentada por esta Segunda Sala.
N.; remítanse de inmediato la tesis jurisprudencial que se establece en este fallo a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis y la parte considerativa correspondiente, para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta, así como al Pleno y a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito, al Pleno de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 219 de la Ley de Amparo y, en su oportunidad, archívese el expediente.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y Ministro presidente E.M.M.I.
Nota: La tesis de jurisprudencia PC.I.A. J/84 A (10a.) citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 9 de septiembre de 2016 a las 10:18 horas.
1. "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES.". Jurisprudencia número P./J. 72/2010, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2010, página 7.
2. Ley abrogada DOF 18-07-2016.
Esta ejecutoria se publicó el viernes 25 de agosto de 2017 a las 10:33 horas en el Semanario Judicial de la Federación.
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