Source: https://www.casopisstavebnictvi.cz/clanky-proceduralni-vazby-stavebniho-zakona-a-posuzovani-vlivu-na-zivotni-prostredi.html
Timestamp: 2020-07-16 01:08:57+00:00
Document Index: 48593465

Matched Legal Cases: ['§ 10', 'zákona č. 100', '§ 19', '§ 10', 'zákona č. 100', 'čl. 3', '§ 10', 'zákona č. 100', '§ 10', '§ 19', '§ 4', 'zákona č. 100', '§ 19', '§ 10', 'zákona č. 100', '§ 1', '§ 72', '§ 91', '§ 10', '§ 72', 'zákona č. 100', 'zákona č. 100', '§ 73', '§ 74', '§ 74', 'zákona č. 100', 'zákona č. 100', '§ 91', 'zákona č. 100', 'zákona č. 100', '§ 95', '§ 96', 'zákona č. 100', '§ 96', 'zákona č. 68']

Procedurální vazby stavebního zákona a posuzování vlivů na životní prostředí - Časopis Stavebnictví
Úvod Předpisy Procedurální vazby stavebního zákona a posuzování vlivů na životní prostředí
Od svého uvedení do českého právního řádu v roce 1992 (1) je posuzování vlivů na životní prostředí velmi úzce spojeno s problematikou řešenou stavebním zákonem. Tato provázanost se projevuje v zásadě ve dvou formách - pořizování územně plánovací dokumentace a realizace konkrétních staveb je doprovázeno procesem posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí (SEA). Příslušným řízením pak předchází proces posuzování vlivů záměrů na životní prostředí (EIA).
Oba instituty se svým účelem i průběhem odlišují, byť mají některé prvky společné. Smyslem tohoto článku je základním způsobem charakterizovat tyto instituty s důrazem na propojení mezi postupy podle stavebního zákona a procesem posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí.
Stavební zákon a SEA
Právní základ institutu SEA lze nalézt v právním rámci Evropských společenství, konkrétně v tzv. SEA směrnici2), která je bezesporu jedním z nejvýznamnějších horizontálních (tj. průřezových nebo také nadsložkových) právních předpisů, které byly na úrovni Evropského společenství přijaty.
Posuzování vlivů na životní prostředí se podle směrnice provádí i u plánů a programů v oblasti územního plánování. Proto je stavební zákon se svou podrobnou procesní úpravou pořizování územně plánovací dokumentace (ÚPD) rovněž předpisem, který transponuje požadavky této směrnice, a to právě v oblasti územního plánování. Úpravu stavebního zákona pak doplňuje zvláštní ustanovení (§ 10i) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, které se vztahuje výlučně na posuzování vlivů politiky územního rozvoje a územně plánovací dokumentace na životní prostředí3). Podoba tohoto ustanovení vychází ze skutečnosti, že územní plánování je zcela specifický nástroj regulace rozvoje území, který se značně odlišuje od jiných forem plánování činností člověka v prostoru. Nejen tím, že četnost posuzování územních plánů a jejich změn je v porovnání s jinými koncepcemi dominující, ale zejména v důsledku funkce a povahy územního plánování a faktu, že ÚPD je i co do obsahové struktury a závaznosti do značné míry odlišná od ostatních koncepcí řešených zákonem č. 100/2001 Sb. Z těchto důvodů jsou nástroje územního plánování ve smyslu tohoto zákona nepochybně nejvýznamnějšími koncepcemi.
Nástroje územního plánování a SEA
Stavební zákon4) účinný od 1. 1. 2007 zavedl ve srovnání s předchozí právní úpravou novou klasifikaci nástrojů územního plánování. Z hlediska pojmu ?plány a programy? podle SEA směrnice, resp. z hlediska pojmu ?koncepce? podle zákona č. 100/2001 Sb. a působnosti obou předpisů jsou relevantními nástroji politika územního rozvoje jako celostátní dokument schvalovaný vládou a z ÚPD zásady územního rozvoje schvalované zastupitelstvem kraje a územní plán schvalovaný zastupitelstvem obce.
Od účinnosti platného stavebního zákona je posouzení vlivů na životní prostředí (tzv. SEA dokumentace) součástí tzv. vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. To je - řečeno slovy samotného stavebního zákona - ?vyhodnocení vlivů politiky územního rozvoje, zásad územního rozvoje nebo územního plánu na vyvážený vztah územních podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území? (§ 19 odst. 2). Náležitosti (rámcový obsah) vyhodnocení vlivů daného nástroje územního plánování na životní prostředí stanoví příloha ke stavebnímu zákonu. Z hlediska výsledku procesu SEA je nicméně důležité, že tzv. SEA stanovisko vydané Ministerstvem životního prostředí ČR (MŽP) či orgánem kraje v přenesené působnosti je samostatně předkládáno orgánu, který schvaluje daný dokument - podle jeho povahy bude tímto orgánem vláda nebo zastupitelstvo obce či kraje.
Politika územního rozvoje a zásady územního rozvoje jsou v procesu SEA s ohledem na jejich cíle a řešené území posuzovány vždy a stanovisko v těchto případech vydává MŽP. Územní plány obcí pak stavební zákon, resp. § 10i odst. 3 zákona č. 100/2001 Sb., podřazuje pod plány a programy, které stanovují využití menších oblastí na místní úrovni. U nich SEA směrnice vyžaduje posuzování vlivů na životní prostředí pouze tehdy, pokud členské státy stanoví, že mohou mít významné vlivy na životní prostředí (čl. 3 odst. 3). Tento mechanizmus upravuje § 10i odst. 3, věta druhá, zákona č. 100/2001 Sb., podle níž při pořizování územního plánu stanoví orgán kraje na základě kritérií uvedených v příloze č. 8 k tomuto zákonu jako dotčený orgán ve smyslu stavebního zákona požadavek na zpracování vyhodnocení vlivů na životní prostředí - jedná se o tzv. screening. Pokud bude vyhodnocení vlivů na životní prostředí zpracováváno, pak stanovisko bude vydávat orgán kraje v přenesené působnosti, tedy krajský úřad.
Na základě § 10i, odst. 3, věta první MŽP a orgán kraje jako dotčené orgány ve smyslu stavebního zákona při pořizování politiky územního rozvoje a ÚPD stanoví požadavky na obsah a rozsah vyhodnocení vlivů na životní prostředí včetně zpracování možných variant řešení. Pokud vyhodnocení vlivů na životní prostředí neobsahuje náležitosti podle stavebního zákona, jsou oprávněny požadovat jeho dopracování. Stanovení obsahu a rozsahu vyhodnocení se označuje jako tzv. scoping a obdobně jako u screeningu je jedním z požadavků SEA směrnice, opět včetně konzultace s dotčenými orgány.
Zpracovávat vyhodnocení vlivů na životní prostředí (tzv. SEA dokumentaci) mohou pouze osoby k tomu oprávněné, tj. držitelé autorizace v oblasti posuzování vlivů na životní prostředí podle § 19 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.
I pro právní úpravu posuzování vlivů záměrů na životní prostředí je určující právní rámec ES, v tomto případě tzv. EIA směrnice5). Její požadavky jsou do českého právního řádu převedeny rovněž prostřednictvím zákona o posuzování vlivů na životní prostředí (§ 4 a násl.).
Charakteristickým rysem české právní úpravy EIA je, že tento proces je samostatnou procedurou, která předchází samotným povolovacím procesům6) a není v žádném ohledu jejich součástí. Typické pro EIA v ČR je již od roku 1992 oddělenost i v kompetenční oblasti - zatímco vedení procesu EIA zajišťují orgány životního prostředí (MŽP nebo krajské úřady), samotné povolovací řízení vedou jiné orgány (stavební úřady, báňské úřady apod.). Částečné prolomení těchto zásad přinesl až nový stavební zákon (viz níže).
Zákon č. 100/2001 Sb., se vztahuje na záměry, jejichž provedení by mohlo závažně ovlivnit životní prostředí. Klíčová příloha č. 1 uvádí bod po bodu jednotlivé druhy (typy) záměrů a je rozdělena na dvě kategorie:
kategorie I jsou takové, které se posuzují vždy. Protože jde o záměry závažnější, často prostorově rozsáhlejší, je úřadem, který posuzování zajišťuje (tzv. příslušným úřadem) MŽP;
v kategorii II jsou záměry, které budou předmětem posuzování až tehdy, když tak stanoví závěr zjišťovacího řízení. U jednotlivých bodů této kategorie je příslušným úřadem většinou krajský úřad7).
Speciální zjednodušená pravidla zákon nově obsahuje pro tzv. podlimitní záměry - tedy pro ty, které nedosahují limitních hodnot uvedených v příloze č. 1, kategorii II.
Proces EIA podle zákona č. 100/2001 Sb.
Co se týče procesu samotného, zákon č. 100/2001 Sb. upravuje poměrně detailně jeho pravidla a ponechává tak zcela stranou aplikaci správního řádu.
Posuzování je zahájeno podáním oznámení, které obsahuje základní informace o záměru a stavu životního prostředí v lokalitě, v němž je navrhován8). Kopie oznámení se speciálně zasílá dotčeným správním úřadům (např. orgány ochrany přírody, ochrany lesa, hygiena) a dotčeným územním samosprávným celkům (obce, kraje). Zákon umožňuje zapojení nejširší veřejnosti do procesu již v tomto raném stadiu, také proto ukládá, že se oznámení zveřejňuje rovněž na internetu.
Na základě oznámení a vyjádření k němu obdržených pak probíhá zjišťovací řízení, při němž příslušný úřad postupuje podle kritérií uvedených v příloze č. 2. Cílem zjišťovacího řízení je zpřesnit okruh informací, které budou předkládány v dokumentaci. U záměrů z kategorie II je však primárně cílem zjišťovacího řízení stanovení, zda záměr bude posuzován podle dalších ustanovení zákona.
Zjišťovací řízení je ukončeno písemným závěrem. Pokud je záměr posuzován dále, předkládá následně investor dokumentaci, kterou musí zpracovat držitel příslušné autorizace v oblasti posuzování vlivů na životní prostředí (§ 19). Pro její zveřejnění a rozeslání k vyjádření platí obdobně pravidla jako u oznámení s tím, že lhůta k vyjádření je delší.
Dalším krokem procesu je tzv. posudek, jehož zpracovatelem musí být osoba odlišná od zpracovatele dokumentace; i zde také platí, že se musí jednat o držitele autorizace. Úlohou posudku je zejména zhodnotit úplnost a správnost údajů uvedených v dokumentaci, posoudit navržené technické řešení apod. Jeho součástí je vždy také návrh stanoviska. Rovněž posudek příslušný úřad po jeho odevzdání zveřejní a každý k němu může zaslat své vyjádření.
Platformou pro veřejné vyjádření názoru k dokumentaci a posudku bývá veřejné projednání - jeho konání organizačně i technicky zajišťuje příslušný úřad, který rovněž pořizuje zápis z veřejného projednání.
Řízení je zakončeno vydáním stanoviska, které je nejdůležitějším výstupem celého procesu. V zásadě platí, že příslušný úřad jej vydává na základě všech informací, které byly o záměru získány v předchozích fázích procesu (dokumentace, posudek, vyjádření k nim podaná apod.). Toto stanovisko investor předkládá současně s žádostí o vydání územního rozhodnutí, popřípadě jiných rozhodnutí. Ve vztahu k nim má stanovisko, co se obsahu týče, poměrně zvláštní povahu, která je vyjádřena v § 10 odst. 4 zákona č. 100/2001 Sb. - správní úřad je povinen zahrnout požadavky ze stanoviska vyplývající do svého rozhodnutí, avšak pokud některý z nich nepřevezme, musí to odůvodnit. Převzetí obsahu stanoviska do obsahu povolujícího rozhodnutí tedy nemusí být stoprocentní.
Odchylky podle stavebního zákona
Vztah k právní úpravě posuzování vlivů na životní prostředí vymezuje stavební zákon již v úvodním ustanovení (§ 1), podle něhož jsou předmětem úpravy tohoto právního předpisu mj. ?možnosti sloučení postupů podle tohoto zákona s postupy posuzování vlivů záměrů na životní prostředí?. Částečné sloučení těchto postupů je pak konkrétně obsaženo v ustanoveních o pořizování regulačního plánu (§ 72-75) a o územním řízení (§ 91).
Regulační plán je jedním z druhů územně plánovací dokumentace a stanoví mj. podrobné podmínky pro umístění a prostorové uspořádání staveb. Významnou novinkou oproti předchozí právní úpravě je fakt, že za podmínek uvedených v zákoně může regulační plán nahradit územní rozhodnutí (s výjimkou nezastavěného území, kde toto nahrazení možné není) a je závazný pro rozhodování v území. Zřejmě z této povahy regulačního plánu jako jakéhosi hromadného územního rozhodnutí vycházel zákonodárce i u související úpravy v zákoně č. 100/2001 Sb., kam bylo doplněno, že regulační plán, který stanoví podmínky pro provedení záměru podle přílohy č. 1 k tomuto zákonu, se posuzuje jako záměr podle dílu 2 tohoto zákona (§ 10i odst. 2). Ač je tedy pořizování regulačního plánu plánovací činností a nikoli správním rozhodováním, nebude posuzován v procesu SEA, nýbrž - pokud bude stanovovat podmínky pro provedení záměru ve smyslu přílohy č. 1 k zákonu č. 100/2001 Sb. - v procesu EIA9).
Regulační plán je vydáván jako tzv. opatření obecné povahy, což je ve smyslu správního řádu právní akt, který není ani právním předpisem, ani rozhodnutím. Vydává se buďto z podnětu (většinou zastupitelstva kraje nebo obce), nebo za podmínek stavebního zákona také na žádost fyzické či právnické osoby.
Z hlediska vztahu k procesu EIA je klíčové ustanovení § 72, podle něhož se pořizování regulačního plánu spojuje s postupy při procesu EIA podle zákona č. 100/2001 Sb. v případě, že příslušným úřadem je krajský úřad. Pokud se tedy nejedná o záměr, jehož posuzování zajišťuje MŽP, budou se spolu s výše popsaným postupem podle zákona č. 100/2001 Sb. aplikovat také odchylná pravidla uvedená v § 73-75 stavebního zákona10). Procesní postup se liší v případě, že je regulační plán pořizován z podnětu (§ 74) a na žádost (§ 74). Společným prvkem je nicméně v obou případech to, že posudek se zveřejňuje až současně s dokumentací, což lze považovat za výrazný zásah do systému EIA podle zákona č. 100/2001 Sb. Ten je totiž postaven na funkci posudku jako odborné oponentury k dokumentaci, což se projevuje mj. v tom, že jeho zpracovatel vypořádává veškerá vyjádření k dokumentaci, popř. oznámení.
Výsledkem procesu je i zde stanovisko příslušného úřadu, které se pak následně stává součástí odůvodnění návrhu regulačního plánu.
Co se týče územního řízení, pak v případě, že je jeho předmětem záměr ve smyslu zákona č. 100/2001 Sb., bude se obecně postupovat ?klasickou? cestou, kdy se stanovisko EIA přikládá k žádosti o vydání územního rozhodnutí spolu s dalšími zákonem požadovanými náležitostmi. Tento princip však neplatí v případech výslovně uvedených v § 91 odst. 1 - tedy v případě, že příslušným úřadem je krajský úřad (stejná podmínka jako u regulačního plánu) a varianty řešení záměru z hlediska umístění se nezpracovávají (podmínka by nebyla splněna, pokud by se sice jednalo o variantu řešení, ale např. z hlediska technologického).
Za předpokladu současného splnění obou podmínek se územní řízení částečně spojuje s procesem EIA. Dokumentaci a posudek podává žadatel současně s žádostí o vydání územního rozhodnutí. Stavební úřad pak tyto dokumenty zpřístupňuje současně s oznámením o zahájení územního řízení. V důsledku toho tedy i zde platí, že dotčené úřady, samospráva a veřejnost se vyjadřují současně k dokumentaci a posudku - posudek tedy podle stavebního zákona nemůže obsahovat vypořádání vyjádření k dokumentaci, což je obdobně jako u regulačního plánu výrazná změna oproti náležitostem posudku podle zákona č. 100/2001 Sb. (viz příloha č. 5).
Další odchylkou oproti standardnímu procesu je veřejné projednání, o němž veřejnost informuje stavební úřad, který může současně jeho konání spojit s veřejným ústním jednáním podle stavebního zákona. Stanovisko zasílá příslušný úřad stavebnímu úřadu, ale na rozdíl od zákona č. 100/2001 Sb. jej příslušný úřad nezveřejňuje. To totiž zajišťuje až stavební úřad. Po zveřejnění stanoviska pak pokračuje ve vedení územního řízení podle ustanovení stavebního zákona.
Zákon umožňuje také vydat územní rozhodnutí ve zjednodušeném územním řízení, avšak za podmínek stanovených v § 95. Jednou z těchto podmínek je, že záměr nevyžaduje posouzení vlivů na životní prostředí.
V následujícím ustanovení upravuje stavební zákon tzv. územní souhlas. Jde o výrazně jednodušší způsob umisťování staveb, neboť se zde nevede vůbec územní řízení - proto lze takto postupovat jen u některých typů staveb (§ 96 odst. 2). Jak navíc stavební zákon zdůrazňuje, územní souhlas nelze vydat v případě, že záměr podléhá posouzení z hlediska vlivů na životní prostředí podle zákona č. 100/2001 Sb. (§ 96 odst. 1)11). Jedná se tu tedy o obdobnou konstrukci jako u zjednodušeného územního řízení.
1) Zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, a v návaznosti na to zákon České národní rady č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (účinnosti nabyl dnem 1. 7. 1992).
2) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí.
3) Zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů - v účinnosti nabyl 1. 1. 2002.
4) Zákon č. 183/2009 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 68/2007 Sb.
5) Směrnice Rady 85/337/EHS o posuzování vlivů určitých veřejných a soukromých projektů na životní prostředí, v platném znění.
6) Jde zejména o územní či stavební řízení podle stavebního zákona, ale v závislosti na typu záměru se může jednat i o řízení podle horních (řízení o stanovení dobývacího prostoru, řízení o povolení hornické činnosti) či jiných předpisů.
7) Křížek uvedený ve sloupci A nebo sloupci B této přílohy je právě vyjádřením toho, který orgán je u konkrétního záměru příslušným k vedení procesu EIA - buď jde o MŽP (A), nebo krajský úřad (B).
8) Pro úplnost je třeba dodat, že zákon umožňuje investorům předložit oznámení s náležitostmi dokumentace, popřípadě přímo dokumentaci, což je pro ně v mnoha případech praktické, neboť tím mohou významným způsobem ušetřit čas.
9) Inspirací této konstrukci byla právní úprava tzv. planning permission ve Velké Británii.
10) Pokud se jedná o regulační plán pořizovaný z podnětu a spojené řízení neběží, musí žadatel připojit stanovisko EIA již k žádosti o vydání regulačního plánu.
11) Dalšími překážkami vydání územního souhlasu jsou případy, kdy závazné stanovisko dotčeného orgánu obsahuje podmínky, nebo je-li takovým závazným stanoviskem vyjádřen nesouhlas.