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Timestamp: 2020-07-05 03:20:18+00:00
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L’arrêt Narcy du 28 juin 1963
L’arrêt Narcy du 28 juin 1963 (CE, Sect., 28 juin 1963, Narcy) est l’un des grands arrêts de la jurisprudence administrative. Cet arrêt a consacré la possibilité pour une personne privée de gérer un service public, si trois critères sont réunis :
un critère finaliste : l’activité doit correspondre à un intérêt général
un critère organique : la personne privée doit être soumise au contrôle des pouvoirs publics
un critère matériel : la personne privée dispose, pour gérer l’activité, de prérogatives de puissance publique
Le sieur Narcy est employé dans un centre industriel constitué sous forme de personne morale de droit privé. Il y perçoit un salaire.
Mais le sieur Narcy est également un ancien officier général de l’armée de mer. A ce titre, en plus de son salaire, il perçoit une pension, appelée “solde de réserve”.
Le 11 juillet 1955, un décret est pris afin d’interdire, notamment, le cumul de certaines rémunérations. En particulier, l’article 1er du décret affirme que « la réglementation sur les cumuls d’emplois, de rémunération d’activités, de pensions et de rémunérations, s’applique aux personnels civils, aux personnels militaires, aux ouvriers et agents des collectivités et organismes suivants… 4° organismes même privés assurant la gestion d’un service public ou constituant le complément d’un service public, sous réserve que leur fonctionnement soit au moins assuré, pour moitié, par des subventions des collectivités visées au 1° ci-dessus ou par la perception de cotisations obligatoires ».
Cette réglementation sur les cumuls est appliquée à la solde de réserve du sieur Narcy, qui ne peut donc plus la percevoir. Mais ce dernier conteste l’application de la réglementation à sa solde de réserve.
Le 26 juin 1957, sa demande est toutefois rejetée par le secrétaire d’Etat aux Forces armées.
Le 8 août 1957, le sieur Narcy exerce une réclamation contre cette décision. Cette réclamation est elle-même rejetée implicitement par le secrétaire d’Etat aux Forces armées.
Le 18 décembre 1957, le ministre des Finances des Affaires économiques et du plan confirme ces décisions de rejet.
Mécontent de la décision du ministre, le sieur Narcy décide d’exercer un recours pour excès de pouvoir contre cette décision et, en tant que de besoin, contre la décision de rejet implicite du secrétaire d’Etat aux Forces armées de sa réclamation du 8 août 1957.
Les thèses qui s’opposent sont les suivantes :
d’un côté, le secrétaire d’Etat aux Forces armées et le ministre considèrent que la réglementation sur les cumuls s’applique au centre industriel dans lequel le sieur Narcy est employé. En conséquence, le sieur Narcy ne peut recevoir sa solde de réserve en plus de son salaire.
de l’autre côté, le sieur Narcy conteste l’application faite à sa solde de réserve de la réglementation sur les cumuls.
Afin de déterminer si la réglementation sur les cumuls est applicable en l’espèce, il revenait au Conseil d’Etat de déterminer si le centre industriel était effectivement un organisme privé assurant la gestion d’un service public ou constituant le complément d’un service public, dont le fonctionnement est au moins assuré, pour moitié, par des subventions des collectivités ou par la perception de cotisations obligatoires.
La solution de l’arrêt Narcy
Le Conseil d’Etat relève d’abord que le fonctionnement du centre industriel “a toujours été assuré pour plus de moitié par des cotisations obligatoires et que notamment le pourcentage desdites cotisations dans les ressources du Centre s’est élevé en 1957 et 1958 à 95 et 97 %”. Dès lors, il est acquis que le fonctionnement du centre est effectivement assuré, au moins pour moitié, par des subventions des collectivités ou par la perception de cotisations obligatoires.
Il reste donc à vérifier si le centre assure effectivement la gestion d’un service public. C’est en réalité cette question qui est au coeur de l’arrêt Narcy : selon quelles conditions doit-on considérer qu’une personne morale de droit privé gère un service public ?
Dans son arrêt Narcy de 1963, le Conseil d’Etat pose trois critères cumulatifs pour identifier si une personne privée assure une mission de service public :
l’intérêt général de l’activité ;
la remise à la personne privée de prérogatives de puissance publique ; et
le contrôle des pouvoirs publics exercé sur la personne privée.
En effet, le Conseil d’Etat note dans un premier temps que l’objet du centre industriel est « de promouvoir le progrès des techniques, de participer à l’amélioration du rendement et à la garantie de la qualité de l’industrie ». Dès lors, sa mission est d’intérêt général.
Dans un second temps, le Conseil d’Etat note que le centre industriel s’est vu confié certaines prérogatives de puissance publique pour assurer sa mission.
Dans un troisième temps, le Conseil d’Etat affirme que le centre industriel est soumis à différents contrôles de l’autorité de tutelle. En particulier, « les ministres chargés de la tutelle des centres techniques industriels pourvoient à la nomination des membres de leur conseil d’administration et contrôlent leur activité par l’intermédiaire d’un commissaire du gouvernement doté d’un droit de veto suspensif ».
Puisque les trois critères cumulatifs sont réunis, le Conseil d’Etat en déduit que le centre industriel assure bien la gestion d’un service public, même s’il est une personne privée.
En conséquence, la réglementation sur les cumuls s’applique au personnel du centre industriel et le sieur Narcy ne peut prétendre à percevoir sa solde de réserve.
La portée de l’arrêt Narcy
L’arrêt Narcy a été remis en cause, en particulier en ce qui concerne le caractère cumulatif des trois critères.
Dans un arrêt APREI du 22 février 2007, le Conseil d’Etat est venu proposer un critère alternatif en l’absence de prérogatives de puissance publique confiées à la personne privée : « même en l’absence de prérogatives de puissance publique, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public, lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission ».
Ainsi, la détention par la personne privée de prérogatives de puissance publique n’est plus une condition nécessaire pour que la personne privée soit reconnue comme exerçant une mission de service public. En l’absence de telles prérogatives, le juge peut recourir à la méthode du faisceau d’indices issue de l’arrêt APREI.
En principe, les choses se déroulent donc de la manière suivante :
dans tous les cas, l’activité doit être d’intérêt général. Ce critère doit toujours être rempli ; sans activité d’intérêt général, la mission de service public ne peut pas être reconnue.
une fois que ce premier critère est rempli, le juge vérifie, en application de l’arrêt Narcy, si la personne privée dispose de prérogatives de puissance publique. Si tel est le cas, la jurisprudence Narcy s’applique et il faut alors vérifier que le troisième critère du contrôle est rempli. Si en revanche la personne privée ne détient pas de prérogatives de puissance publique, le juge s’appuie sur le faisceau d’indices dégagé dans l’arrêt APREI.
Ainsi, la solution de l’arrêt APREI ne doit en principe intervenir que de manière subsidiaire, en l’absence de prérogatives de puissance publique.
Pourtant, le critère des prérogatives de puissance publique est de moins en moins utilisé par le juge, qui tend à lui préférer le faisceau d’indices de l’arrêt APREI. Cela laisse penser que les prérogatives de puissance publique ne sont pas des éléments d’identification du service public, mais seulement des éléments de son régime juridique ; c’est parce qu’une personne privée est reconnue comme gérant un service public qu’on lui attribue des prérogatives de puissance publique.
La portée de la solution de l’arrêt Narcy doit donc être relativisée au regard de l’importance prise par la jurisprudence APREI ces dernières années.
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