Source: http://dissensi.altervista.org/laltezza-media-degli-edifici-preesistenti-e-circostanti/
Timestamp: 2017-10-20 17:59:45+00:00
Document Index: 75341069

Matched Legal Cases: ['art. 8', 'art. 9', 'art. 30', 'art. 2', 'art. 2', '§3', 'art. 5', 'art. 37', 'art. 2', 'art. 38', 'art. 38']

L’altezza media degli edifici preesistenti e circostanti. Note critiche sulla definizione tralatizia di un ambiguo parametro urbanistico-edilizio di Benedetto Graziosi | Dissensi
maggio 21, 2016 febbraio 11, 2017 dissensi
1. Vi sono norme che nei rispettivi ordinamenti godono di un’aura di sacralità.
2. Queste brevi considerazioni preliminari valgono a chiarire il quadro complessivo in cui, a proposito del limite di altezza degli edifici nelle zone B stabilito dall’art. 8 D.I. n. 1444/1968, è maturato un orientamento prima normativo, poi, di conserva, giurisprudenziale, che si presta alla formulazione delle osservazioni critiche che sono lo scopo del presente contributo.
3. E’ peraltro stata deprecabilmente sottovalutata l’imprecisione della norma nell’identificare gli stessi dati morfologici cui rapportare le “misure quantitative” in essa previste. Si tratta di una imprecisione multipla, perché è fonte di rinvio a concetti suscettibili di significati o sensi diversi.
4. L’interpretazione letterale corrente – in disparte la riconosciuta facoltà del “pianificatore” di provvedere diversamente – intende “circostante” come sinonimo di limitrofo.
5. Se si vuol approfondire la disciplina recata dal Decreto Interministeriale circa le zone B, non può sfuggire che l’attuazione delle “direttive” data dal legislatore del 1967/1968 lascia varchi per altri problemi.
6. I problemi recati dalla norma in questione non si esauriscono qui, perché necessariamente toccano anche il tema delle sanzioni reali nei confronti della costruzione che non rispetta il limite di altezza.
Benedetto Graziosi
[1] Tutti i testi istituzionali ne fanno una ampia trattazione. Si può vedere, tra questi, per tutti, G. PAGLIARI, Corso di diritto urbanistico, Milano, 2010, 80 e ss.; A. ed E. FIALE, Diritto urbanistico, Napoli, 2011, 497 e ss.; G.C. MENGOLI, Manuale di diritto urbanistico, Milano, 393. La giurisprudenza che affronta gli svariati contenuti delle singole norme è sterminata anche se di non sempre facile sistematizzazione. Sul valore giuridico degli standard, conseguente all’efficacia di legge dello Stato del D.I. 2.4.1968 n. 1444 e sulla sua prevalenza sulle fonti regolamentari esiste una giurisprudenza ferrea sia amministrativa (Cons. Stato, Sez. IV, 22.1.2013 n. 354; Corte Cost. n. 232/2005), sia civile (Cass., Sez. II, 11.11.2014 n. 24013; Cass., Sez. III, 12.1.2012 n. 10431), sia soprattutto penale (cfr. da ultimo Sez. III, 29.1.2014 n. 5791).⇑
[2] Cfr. anche P. URBANI-S. CIVITARESE MATTEUCCI, Diritto urbanistico, Torino, 2010, pp. 88-89, che, parlando di standard ope legis lo assimila alle misure di salvaguardia e, figurativamente, lo definisce “piano regolatore fittizio”.⇑
[3] Sul valore della zonizzazione (in disparte la sua conclamata inderogabilità) non vi è stato in realtà, un approfondimento particolare. Si veda, tra tutti, M. MIGLIORANZA, Le funzioni delle zone e degli edifici: individuazione e conseguenze, in Riv. Giur. Ed., 2005, 245.⇑
[4] In pro di questa inderogabilità (cfr. però, per le obbiezioni a tale orientamento B. GRAZIOSI, Commento all’art. 9 l. reg. n. 47/1978, in Regione e Governo Locale, n. 5, 1981) vi è certamente l’opinione del legislatore statale, che ha ritenuto di doverne assolvere le regioni con una norma di legge (l’art. 30 del D.L. n. 69/2013, conv. in L. n. 98/2013) che ha introdotto l’art. 2bis del T.U. n. 380/2001 proprio come norma attributiva di una competenza legislativa regionale iderogatoria degli standard (cfr. M. D’ORSOGNA, Commento all’art. 2bis,, in Testo Unico dell’Edilizia, a cura di M.A. SANDULLI, Milano, 2015, p. 33ss.). L’opinione prevalente, molto prudente nel superare l’inderogabilità, si appoggia su un orientamento della Cassazione e della Corte Costituzionale (n. 114/2012; n. 173/2011; n. 232/2005) che danno valore decisivo all’inquadrabilità della materia nell’ordinamento civile, eccedente l’urbanistica.⇑
[5] Cfr., oltre le sentenze citate in nota 1, Cons. Stato, Sez. IV, 1.9.2015 n. 4077 e Sez. IV, 2.12.2013 n. 5732 sulla inderogabilità rispettivamente degli artt. 8 e 9 del Decreto. Cfr. inoltre Cass., SS.UU., 7.7.2011 n. 14953, che puntualizza che le norme ministeriali si sostituiscono “per inserzione automatica” alle norme regolamentari difformi. Su tutti questi problemi, quanto alle distanze tra le pareti finestrate, cfr. G. GRAZIOSI, Le distanze tra pareti finestrate. ricostruzione sistematica e questioni applicative di un istituto ambiguo, in Riv. giur. ed., 2013, III, 5 ss..⇑
[6] Lo sfavore per le altezze edilizie permea, notoriamente, la legislazione e la prassi urbanistica dell’epoca.⇑
[7] Tra i vari problemi di come si debba calcolare l’altezza, vi sono, come noto, quello dello stato, naturale o meno, del piano di campagna; quello della molteplicità dei fronti dell’edificio e della necessità di una loro media; quello dell’identificazione della linea di gronda; e così via.⇑
[8] Cfr. da ultimo Cons. Stato, Sez. IV, 9.9.2014 n. 4553, che è particolarmente interessante perché riforma una difforme pronuncia del T.A.R. Emilia Romagna, Bologna (Sez. II, n. 375/2013) secondo cui occorreva tener conto non solo di “quelli effettivamente confinanti con quello la cui altezza è da misurare, ma anche con quelli ubicati in prossimità dello stesso”. L’orientamento del Consiglio di Stato è consolidato (tra le altre v. Sez. IV, 14.5.2014 n. 2469; Sez. IV, 2.11.2010 n. 731) e risalente: le pronunce più recenti (tra queste Sez. IV, n. 3184/2013) richiamano Sez. V, 21 ottobre 1995 n. 1448. La giurisprudenza dei Tribunali Territoriali è sostanzialmente conforme (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII, 5.7.2016 n. 4102; Sez. VIII, 11.3.2013 n. 1910; Sez. IV, 28.2.2006 n. 2367. T.A.R. Liguria Sez. II, 17.9.2015 n. 743). ⇑
[9] Cfr. G. PAGLIARI, Corso, cit., p. 28. ⇑
[10] L’opinione della dottrina e della giurisprudenza può dirsi unanime (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 8.1.2013 n. 32; Sez. IV, 6.9.1999 n. 1402; T.A.R. Lombardia, Brescia, 1.6.1998 n. 448; Cass. pen., Sez. III, 29.1.2014 n. 5751). ⇑
[11] Così testualmente Cass. pen., Sez. III, 5.2.2014 n. 5751, §3.3.2 della motivazione. ⇑
[12] Norme che, come ricorda la Circolare n. 3210 del 28.10.1967, paragrafo 10, fondano il potere di modifica ex officio dei piani difformi. Sul punto, come è noto, esistono da tempo orientamenti giurisprudenziali contraddittori. Vi è un indirizzo più remoto, secondo cui “I limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza costituiscono per espresso dettato normativo direttive alle quali si debbono attenere i commi nella formazione dei nuovi strumenti urbanistici, e non vincoli immediatamente precettivi” (Cass., Sez. II, 13.2.1996 n. 1086; II, 22.9.2004 n. 1900). Ma un concomitante indirizzo, che ha recentemente preso campo, aggiunge, peraltro, che in caso di norma comunale difforme, vi è l’obbligo del giudice di merito “di applicare direttamente le disposizioni del D.M.” (Cass., Sez. II, 23.5.2006 n. 12741; Cass., Sez. II, 31.12.2014 n. 27558). Questa prevalenza della normativa del D.I. comporta la disapplicazione della normativa locale. La disapplicazione è conseguente, ovviamente, al giudizio di illegittimità ex art. 5, L. n. 2248/1865 All. E. ⇑
[13] E’ peraltro di comune esperienza che gli strumenti urbanistici generali hanno considerato i parametri quantitativi solo tendenziali e che la perimetrazione delle zone B non è avvenuta quasi mai sulla base di una istruttoria che documentava i dati oggettivi del tessuto edilizio esistente. Istruttoria sicuramente necessaria singolarmente, comparto per comparto, se il fine della norma è quello di garantire una altezza media. D’altra parte il legislatore regionale, a questo proposito, pare essersi ritenuto libero. In Emilia-Romagna la norma è stata parzialmente recepita dall’art. 37 della L. reg. n. 47/1978 che fissa un “indice fondiario minimo su lotti liberi non inferiore a 1,2 mc./mq. o a 0,4 mq./mq.”. ⇑
[14] Secondo l’art. 2 del D.M., se non si raggiunge l’indice delle zone “B”, la zona è da classificare come “C”, per la quale non vi è uno specifico limite di altezza (che deve essere stabilito dagli strumenti urbanistici in modo discrezionale). ⇑
[15] Il tema della disapplicazione è recentemente oggetto di un innovato grande interesse e di un orientamento giurisprudenziale che ne ha esteso i limiti. Cfr. P. GOTTI, Spunti di riflessione in tema di disapplicazione d’ufficio dei regolamenti illegittimi da parte del giudice ammnistrativo, Foro Amm., 2015, I, 85.⇑
[16] Cfr. A. LEONARDI, Commento all’art. 38, in Il Testo Unico, a cura di M.A. SANDULLI, cit., 917 e ss. che cita la giurisprudenza che, a proposito di una abusività sostanziale, ma parziale, esclude la demolizione (T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, 21.4.2011 n. 114; Cons. Stato, Sez. V, 26.5.2003 n. 2849). ⇑
[17] Cfr. Cons. Stato, Sez,. VI, 23.6.2015 n. 3179, secondo cui le sanzioni edilizie “nella parte in cui prevedono la “rimozione” delle difformità rilevate, rispetto al progetto assentito, debbono trovare lettura conforme ai principi – di rilevanza anche comunitaria – di proporzionalità e ragionevolezza”. Anche Sez. VI, 14.11.2014 n. 5607 osserva “che, nell’applicazione della sanzione [demolitorie edilizia], l’autorità competente rispetti il principio di proporzionalità mediante l’irrogazione di una sanzione che, entro il limite massimo legale stabilito, sacrifichi la posizione soggettiva del privato in modo adeguato, necessario e strettamente proporzionale all’obiettivo di interesse pubblico perseguito”. ⇑
[18] In fattispecie del genere è stato ritenuto che “In caso di annullamento del permesso di costruire per vizi sostanziali, può essere irrogata sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 38 del T.U. nei casi in cui la demolizione anche solo parziale finirebbe per nuocere agli interessi degli incolpevoli condomini dell’edificio abusivo” (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, II, 6.12.2012 n. 2944, con nota adesiva di R. MICALIZZI, in Urb. e App., 2013, 719 e ss.). Si tratta, per il tribunale territoriale, di un orientamento minoritario anche se con qualche riferimento nelle sentenze del Cons. Stato, Sez. IV, 17.5.2012 n. 2852 e 16.3.2010 n. 1535. Ad ogni buon conto pare di poter dire che – tra le varie argomentazioni ivi svolte – il richiamo all’affidamento incolpevole di altri condomini non è meritevole di considerazione, tale non potendo essere infatti quello di un terzo estraneo ai rapporti litigiosi. ⇑
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