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Timestamp: 2016-10-24 14:04:16+00:00
Document Index: 283769693

Matched Legal Cases: ["l'article 5195", "l'article 5197", "l'article 5195", 'art. 34', 'art. 5', 'art.\n1', 'art. 97', 'art. 34', 'ATF ', 'art. 34', 'art. 103', 'ATF ', 'art. 104', 'art. 114', 'in fine', 'art. 104', 'ATF ', 'art. 33', 'art. 47', 'art. 53', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 35', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 35', 'art. 16', 'art. 13', 'in fine', 'art. 153', 'art. 159']

1A.134/2006 (27.11.2006)
1A.134/2006 /col
Arr�t du 27 novembre 2006
Greffi�re: Mme Truttmann.
Conseil d'Etat du canton de Neuch�tel,
2001 Neuch�tel 1,
intim�, repr�sent� par Me Chantal Kuntzer-Krebs, avocate,
Tribunal administratif du canton de Neuch�tel,
case postale 3174, 2001 Neuch�tel 1.
contribution en cas de plus-value r�sultant d'une mesure d'am�nagement du territoire,
recours de droit administratif contre l'arr�t du Tribunal administratif du canton de Neuch�tel du 31 mai 2006.
A.________ est devenu propri�taire, par voie de succession, en 1975 et en 1978, des parcelles nos 5195 et 5197 du cadastre de Boudry.
La parcelle 5195 pr�sente une forme particuli�re, avec une bande �troite au sud d'environ 10 m�tres de large et 40 m�tres de long, suivie d'une surface trap�zo�dale au nord, qui jouxte une zone de for�t, de 35 m�tres de long et de 25 m�tres dans sa partie la plus large. D'une superficie totale de 1174 m2, elle �tait colloqu�e en zone de construction ONC 1 [ordre non contigu] (260 m2), en zone de construction ONC 2 (837 m2) et en zone for�t au nord du fonds (77 m2). Une surface de 295 m2 fait au surplus l'objet d'une charge au profit de la Commune de Boudry (parcelle 4962) au titre du taux d'occupation du sol.
La parcelle 5197, pr�sentant une surface rectangulaire de 3012 m2, �tait quant � elle class�e en zone de for�t au nord (217 m2) et en zone de construction ONC 2 au sud (2795 m2).
Le plan d'am�nagement communal, sanctionn� par le Conseil d'Etat le 16 novembre 1979, a class� les deux zones de construction ONC 2 en zone agricole.
Un nouveau plan d'am�nagement, sanctionn� le 12 juin 1996, a class� en zone d'urbanisation (zone d'habitation � moyenne densit� et zone d'habitation � haute densit�) une surface de 837 m2 (dont 20 m2 sont grev�s par une servitude) de l'article 5195, et de 2795 m2 de l'article 5197 (zone d'habitation � moyenne densit�).
Par d�cision du 20 avril 2001, le d�partement cantonal de la gestion du territoire (ci-apr�s: le d�partement cantonal) a fix� � 137'226.80 fr. la contribution due � titre de plus-value par A.________. Il a retenu que la valeur des parcelles 5195 et 5197 �tait de 8 fr. le m2 avant l'entr�e en vigueur de la mesure d'am�nagement, et respectivement de 220 et de 190 fr. le m2 apr�s.
Le Tribunal administratif de la R�publique et canton de Neuch�tel (ci-apr�s: le Tribunal administratif) a, par arr�t du 25 f�vrier 2002, admis le recours interjet� par A.________, annul� la d�cision du d�partement cantonal et renvoy� la cause � cette autorit� pour instruction compl�mentaire et nouvelle d�cision.
Par arr�t du 1er mai 2002, le Tribunal f�d�ral a d�clar� le recours de A.________ contre l'arr�t du Tribunal administratif irrecevable.
Par d�cision du 10 ao�t 2004, le d�partement cantonal a confirm� le pr�l�vement d'une plus-value dont il a fix� le montant � 141'745.20, sur la base du rapport des experts qu'il avait mandat�s. Dans leur rapport du 8 mars 2004, ces derniers ont �valu� la valeur du m2 de la parcelle 5195 � 2 fr. avant la mesure d'am�nagement, et � 110 fr. apr�s. En ce qui concerne ce dernier montant, ils ont retenu un facteur de pond�ration de 0.6 en raison notamment de la mauvaise configuration du terrain et de son orientation. Ils ont en outre consid�r�, qu'eu �gard � la servitude grevant une partie du fonds (20 m2), il convenait de limiter le calcul de la plus-value � une surface de 817 m2. Ils ont enfin encore d�duit le co�t de l'�quipement du terrain. La valeur du m2 de la parcelle 5197 a quant � elle �t� �valu�e � 3 fr. avant la mesure d'am�nagement, et � 225 fr. apr�s. Les architectes se sont bas�s sur un facteur de pond�ration de 0.9.
Par arr�t du 31 mai 2006, le Tribunal administratif a admis le recours de A.________ et a renvoy� la cause au d�partement cantonal pour instruction compl�mentaire et nouvelle d�cision selon les consid�rants. Il a estim� qu'il fallait tenir compte, pour le calcul de la plus-value, du fait que les surfaces des parcelles situ�es dans les trente m�tres de la limite � la for�t �taient frapp�es d'une interdiction de construire. Les d�clarations d'intention du d�partement cantonal quant � l'octroi d'une d�rogation n'�taient pas suffisantes. Vu la configuration de la parcelle 5195, il en r�sultait qu'aucune construction n'�tait r�alisable. Concernant la parcelle 5197, le Tribunal administratif a relev� que la surface qui subsistait apr�s la prise en compte de la distance des trente m�tres �tait faible et pr�sentait une configuration r�duisant de mani�re importante les possibilit�s de construire. Le d�partement cantonal �tait donc invit� � d�terminer la surface subsistant et sa valeur.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, le Conseil d'Etat de la R�publique et canton de Neuch�tel (ci-apr�s: le Conseil d'Etat) demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t du 31 mai 2006 du Tribunal administratif en tant qu'il rend obligatoire la prise en compte de la distance l�gale de trente m�tres � la for�t et qu'il nie la reconnaissance d'un avantage majeur pour l'article 5195, et de lui renvoyer le dossier pour nouvelle d�cision au sens des consid�rants. Il se plaint d'une application arbitraire des art. 34 ss LCAT et d'une violation de l'art. 5 LAT.
Le Tribunal administratif s'est r�f�r� aux motifs de l'arr�t attaqu� et a conclu au rejet du recours. A.________ a �galement conclu au rejet du recours.
L'Office f�d�ral du d�veloppement territorial a estim� que l'affaire ne soulevait pas, au regard du droit f�d�ral de l'am�nagement du territoire et de la planification, des questions de principe n�cessitant des observations de sa part.
1.1 La d�cision de plus-value est une d�cision fond�e, en tout cas partiellement, sur le droit public f�d�ral, qui peut faire l'objet d'un recours de droit administratif en vertu de l'art. 97 al. 1 OJ, en relation avec l'art. 34 al. 1 LAT (ATF 131 II 571 consid. 1 p. 573 ss). L'art. 34 al. 2 LAT, en rapport avec l'art. 103 let. c OJ, conf�re express�ment aux cantons la qualit� pour recourir (ATF 131 II 571 consid. 1.4 p. 577).
1.2 Le recours de droit administratif peut �tre form� pour violation du droit f�d�ral, y compris l'abus ou l'exc�s du pouvoir d'appr�ciation (art. 104 let. a OJ). Le Tribunal f�d�ral v�rifie d'office l'application du droit f�d�ral, sans �tre li� par les motifs invoqu�s par les parties (art. 114 al. 1 in fine OJ). Lorsque, comme en l'esp�ce, le recours est dirig� contre la d�cision d'une autorit� judiciaire, le Tribunal f�d�ral est li� par les faits constat�s dans la d�cision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont �t� �tablis au m�pris de r�gles essentielles de proc�dure (art. 104 let. b et 105 al. 2 OJ).
1.3 Le Tribunal administratif a certes annul� la d�cision du d�partement cantonal et lui a renvoy� la cause. Il a cependant d�finitivement retenu qu'il fallait tenir compte, pour les deux articles, de la distance l�gale de trente m�tres � la for�t. Il a au surplus d�finitivement jug� que le changement d'affectation de la parcelle 5195 ne procurait aucun avantage majeur. Il a donc rendu une d�cision finale partielle. Le recours de droit administratif est recevable contre une telle d�cision, qui n'a dans cette mesure pas un caract�re incident (ATF 132 II 10 consid. 1 p. 13; 129 II 286 consid. 4.2 p. 291, 384 consid. 2.3 p. 385).
Le Conseil d'Etat conteste exclusivement la prise en compte de la distance l�gale de trente m�tres � la for�t. Il fait valoir que la d�rogation, qui serait accord�e de mani�re vraisemblable, aurait d� �tre retenue. Selon lui, une restriction des possibilit�s de construire ne devrait de toute fa�on pas conduire � nier l'existence d'un avantage majeur, mais tout au plus avoir un effet sur le montant de la plus-value.
2.1 Selon l'art. 33 de la loi cantonale sur l'am�nagement du territoire (ci-apr�s: LCAT), les avantages et les inconv�nients r�sultant de mesures d'am�nagement du territoire font l'objet d'une compensation s'ils sont majeurs. L'augmentation de valeur d'un bien-fonds cons�cutive � son affectation � la zone d'urbanisation (art. 47) ou � une zone sp�cifique (art. 53) est r�put�e avantage majeur constituant une plus-value (art. 34 al. 1 LCAT). Celle-ci est la diff�rence pr�sum�e entre la valeur d'un bien-fonds avant et apr�s la mesure d'am�nagement (art. 34 al. 2 LCAT). En cas de plus-value, une contribution correspondant � 20 % de celle-ci est due � l'Etat par le propri�taire du bien-fonds (art. 35 al. 1 LCAT).
La pr�somption de l'art. 34 al. 1 LCAT est r�fragable (arr�t du 24 f�vrier 2003 paru � la RJN 2003 360 et les arr�ts cit�s). La jurisprudence cantonale a �galement pos� que le caract�re majeur de l'avantage procur� par la mesure d'am�nagement doit �tre appr�ci� au regard de la variation r�elle et concr�te de la valeur de l'immeuble en cause et non dans l'abstrait. Est d�terminante la possibilit� effective d'utiliser la parcelle pour la construction d'une mani�re conforme � la zone dont elle fait d�sormais partie (ibid.). Il faut tenir compte, �quitablement, dans le cas concret, des avantages et inconv�nients majeurs tels qu'ils r�sultent de l'ensemble des circonstances propres � la mesure d'am�nagement consid�r�e (arr�t du 17 f�vrier 1994 paru � la RJN 1994 167). La doctrine et la jurisprudence ont en outre interpr�t� l'art. 34 al. 2 LCAT en ce sens que c'est la valeur objective du terrain qui doit �tre prise en consid�ration (Francesco Parrino, La contribution sur la plus-value dans le canton de Neuch�tel in M�moire ASPAN n� 57, Berne 1992, p. 39 ss, p. 46; arr�t du 24 f�vrier 2003 paru � la RJN 2003 360).
La r�glementation cantonale a �t� mise en place suite � l'entr�e en vigueur le 1er janvier 1980 de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire (LAT), dont l'art. 5 al. 1 pr�voit que le droit cantonal doit �tablir un r�gime de compensation permettant de tenir compte �quitablement des avantages et des inconv�nients majeurs qui r�sultent des mesures d'am�nagement. La notion d'avantage majeur est une notion de droit f�d�ral. Il s'agit toutefois d'une notion juridique ind�termin�e, de sorte qu'il faut laisser � la juridiction cantonale une certaine latitude de jugement (cf. notamment Enrico Riva, Commentaire LAT, art. 5 n. 84). Dans un arr�t r�cent, le Tribunal f�d�ral a pr�cis� que l'avantage majeur devait s'appr�cier selon l'ensemble des circonstances (arr�t 1A.310/2005 du 17 juillet 2006 consid. 2.1, destin� � la publication).
2.2 En l'esp�ce, une fraction de la parcelle 5195 (le solde �tant en effet demeur� en zone constructible en permanence) et la parcelle 5197 ont �t� class�es en zone d'urbanisation, alors qu'elles �taient sises ant�rieurement en zone agricole. Cette situation fait pr�sumer l'existence d'un avantage majeur.
Le Conseil d'Etat ne conteste pas que les surfaces comprises dans la distance de trente m�tres � la for�t sont frapp�es d'une interdiction de construire et que les consid�rations des experts qu'il a mandat�s sont fausses � cet �gard. Selon une jurisprudence cantonale qu'il n'y a pas lieu de remettre en cause ici (RJN 1998 271 consid. 3b p. 275), pour ces surfaces, la nouvelle affectation n'entra�ne donc manifestement aucun avantage majeur.
Le Conseil d'Etat soutient cependant que la d�rogation que le d�partement cantonal pourrait accorder devrait �tre prise en consid�ration. Selon l'art. 35 du r�glement d'ex�cution de la loi cantonale sur les for�ts du 27 novembre 1996, qui reprend la teneur de l'art. 16 de la loi cantonale sur les for�ts du 6 f�vrier 1996, l'octroi d'une d�rogation � l'interdiction de construire � moins de trente m�tres de la lisi�re de la for�t suppose qu'il n'en r�sulte aucun inconv�nient majeur pour la conservation, le traitement et l'exploitation de la for�t, et qu'aucun autre int�r�t pr�pond�rant ne s'y oppose (al. 2). Le d�partement proc�de � une pes�e des int�r�ts en pr�sence. Il prend notamment en consid�ration les besoins de la for�t et le respect de ses lisi�res, d'une part, et, d'autre part, les exigences d'une utilisation rationnelle du terrain destin� � la construction (al. 3).
Ces dispositions l�gales conf�rent une libert� d'appr�ciation tr�s large au d�partement cantonal. Il r�sulte d'ailleurs des termes m�mes employ�s par le Conseil d'Etat que l'octroi d'une d�rogation par le d�partement cantonal ne demeure qu'une possibilit�. Or, selon la jurisprudence qui vient d'�tre rappel�e (cf. consid. 2.1), l'avantage procur� par une mesure d'am�nagement doit �tre appr�ci� au regard de la variation r�elle et concr�te de la valeur de l'immeuble en cause et non hypoth�tique, au moment du calcul de la taxe compensatoire. La possibilit� "effective" d'utiliser la parcelle pour la construction d'une mani�re conforme � la zone dont elle fait partie est � cet �gard d�terminante. Or, l'�ventualit� de l'octroi d'une d�rogation est trop al�atoire pour que les surfaces comprises dans la limite de trente m�tres puissent �tre consid�r�es comme effectivement constructibles. D�s lors, le Tribunal administratif a correctement estim� que l'�ventuel octroi d'une d�rogation n'�tait pas d�terminant.
2.3 Le Conseil d'Etat soutient encore que l'on ne peut pas retenir de mani�re g�n�rale que toute surface comprise dans la distance � la for�t n'apporte aucun avantage majeur. Selon l'art. 13 du r�glement d'ex�cution de la loi cantonale sur l'am�nagement du territoire (RELCAT), les surfaces sises � l'int�rieur de la limite des trente m�tres � la lisi�re de la for�t entreraient dans le calcul de la surface constructible. Il en r�sulte qu'un b�timent plus grand pourrait �tre construit sur le solde de la parcelle. Les possibilit�s de construction seraient ainsi modifi�es.
Cet argument n'est cependant pas pertinent. En effet, en l'esp�ce, non seulement la surface sise dans la distance de trente m�tres � la for�t, mais �galement le solde des parcelles ont �t� class�s en zone d'urbanisation par le nouveau plan d'am�nagement. Quand bien m�me la surface situ�e dans les trente m�tres � la for�t doit �tre consid�r�e comme constructible, il n'en demeure pas moins que l'�ventuelle plus-value li�e au changement d'affectation du solde des parcelles doit �tre analys�e. Le Tribunal administratif a pr�cis�ment proc�d� � un tel examen, en �valuant notamment les possibilit�s de construire sur le solde des parcelles. Or, il n'a � cet �gard pas retenu que l'aire frapp�e d'interdiction de construire selon la l�gislation foresti�re ne devait pas entrer dans le calcul de la surface constructible. L'argument du Conseil d'Etat, pour peu qu'il soit fond� (cf. RJN 1998 271 consid. 3b in fine p. 275 s.), n'a en effet de sens que dans l'hypoth�se o� seule la surface sise dans la limite serait colloqu�e en zone d'urbanisation.
De la parcelle 5195, conform�ment � ce qui pr�c�de, il convient donc de retrancher la surface frapp�e d'une interdiction de construire par la l�gislation sur les for�ts. Or, l'aire qui subsiste ne semble effectivement permettre, vu la configuration de la parcelle, aucune construction. En effet, seule reste alors disponible la longue bande �troite au sud, qui est, selon les constatations de fait du Tribunal administratif et de fa�on non contest�e par le Conseil d'Etat, peu propice � la construction. Aucune des variantes pr�sent�es par les experts ne propose du reste de b�timent � cet endroit.
Dans ces conditions, le changement d'affectation ne procure aucun avantage majeur � l'intim�, qui, avant comme apr�s la mesure d'am�nagement, se voit dans l'impossibilit� de construire sur son terrain.
2.4 Concernant la parcelle 5197, le Conseil d'Etat ne semble pas critiquer le raisonnement suivi par le Tribunal administratif. En effet, dans son recours, il se contente en r�alit� d'affirmer que l'avantage majeur ne peut pas �tre ni�, m�me lorsque l'ensemble du potentiel constructible ne peut pas �tre r�alis�.
Or, le Tribunal administratif n'a pr�cis�ment pas ni� un tel avantage en l'esp�ce. Il a au contraire d�cid� de renvoyer la cause au d�partement cantonal pour que celui-ci d�termine la valeur de la surface subsistant apr�s le retranchement de celle sise dans la distance des trente m�tres � la for�t. Il a toutefois observ� que celle-ci �tait faible et qu'elle r�duisait consid�rablement les possibilit�s de construire. En effet, n'est alors plus que libre une surface triangulaire au sud de la parcelle, qui repr�sente moins de la moiti� de l'aire que les experts avaient estim�e constructible. La construction esquiss�e par ces derniers s'av�re donc irr�alisable. Cela est en tout cas �vident pour ce qui est du b�timent situ� au nord-ouest de la parcelle et pour celui au sud-est, en forme de coude. Le Conseil d'Etat ne soul�ve au demeurant aucune contestation � cet �gard.
Il r�sulte de ce qui pr�c�de que les griefs formul�s par le Conseil d'Etat doivent �tre rejet�s.
Il s'ensuit que le recours de droit administratif doit �tre rejet�. L'int�r�t p�cuniaire du canton �tant en cause dans la pr�sente proc�dure, il doit �tre astreint � payer un �molument judiciaire (art. 153, 153a et 156 al. 1 et 2 OJ). L'intim� a droit � des d�pens, � la charge de l'Etat de Neuch�tel (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
Le recours de droit administratif est rejet�.
Un �molument judiciaire de 2'000 fr. est mis � la charge de l'Etat de Neuch�tel.
Une indemnit� de 1'500 fr., � payer � A.________ � titre de d�pens, est mise � la charge de l'Etat de Neuch�tel.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au mandataire de l'intim�, au Conseil d'Etat et au Tribunal administratif de la R�publique et canton de Neuch�tel, ainsi qu'� l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial.
Lausanne, le 27 novembre 2006