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Timestamp: 2020-05-31 14:29:24+00:00
Document Index: 319439350

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N° 2892 - Rapport de M. Christophe Sirugue sur le projet de loi , adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, ratifiant l'ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d'habitation et de la voirie pour les personnes handicapées et visant à favoriser l'accès au service civique pour les jeunes en situation de handicap (n°2840) - XIVe législature - Assemblée nationale
N° 2892 - Rapport de M. Christophe Sirugue sur le projet de loi , adopté par le Sénat après eng...
N° 2892 - Rapport de M. Christophe Sirugue sur le projet de loi , adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, ratifiant l'ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d'habitation et de la voirie pour les personnes handicapées et visant à favoriser l'accès au service civique pour les jeunes en situation de handicap (n°2840)
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 24 juin 2015.
A. LA MISE EN ACCESSIBILITÉ UNIVERSELLE DEMEURE UNE AMBITION 8
1. La loi du 11 février 2005 : des résultats contrastés 8
2. Un enjeu de société 10
3. La concertation et la loi d’habilitation du 10 juillet 2014 11
B. LA RÉNOVATION DES RÈGLES APPLICABLES AUX ÉTABLISSEMENTS RECEVANT DU PUBLIC 12
1. Les aménagements relatifs aux immeubles d’habitation 12
2. La clarification de la situation des établissements recevant du public situés dans un cadre bâti existant 13
3. La mise en place des agendas d’accessibilité programmée : un outil innovant qui constitue un compromis satisfaisant 14
a. Le dépôt d’un projet d’agenda d’accessibilité 14
b. La durée d’exécution des agendas d'accessibilité 16
c. Les sanctions financières 16
4. L’instauration d’un fonds national d’accompagnement de l’accessibilité universelle 17
5. Formation des personnels des ERP 17
C. LES DISPOSITIONS RELATIVES À LA MISE EN ACCESSIBILITÉ DES TRANSPORTS PUBLICS 18
1. La redéfinition des obligations de mise en accessibilité des points d’arrêt et du matériel roulant 18
2. La question du transport scolaire 19
3. Les schémas directeurs d’accessibilité-Ad’AP 19
D. UNE AMÉLIORATION DU CADRE APPLICABLE AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 21
1. L’assouplissement du droit applicable aux Plans de mise en accessibilité de la voirie et des aménagements des espaces publics 21
2. Représentation des personnes handicapées 21
3. Dispositions techniques 22
Article 1er : Ratification de l’ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d’habitation et de la voirie pour les personnes handicapées et visant à favoriser l’accès au service civique pour les jeunes en situation de handicap 31
Article 2 (art. 12 et 18 de l’ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d’habitation et de la voirie pour les personnes handicapées) : Modification de la date d’entrée en vigueur des dispositions relatives aux logements vendus en l’état futur d’achèvement 33
Article 2 bis (art. L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales) : Mise en ligne d’un état de la mise en accessibilité des ERP par les commissions intercommunales pour l’accessibilité 37
Article 3 (art. L. 111-7-1, L. 111-7-6, L. 111-7-7, L. 111-7-8 et L. 152-4 du code de la construction et de l’habitation, art. L. 1112-2-1 et L. 1112-2-3 du code des transports, art. 2-8 du code de procédure pénale) : Assouplissement des conditions de mise en accessibilité du parc locatif social et prorogation des délais de dépôt et de la durée des agendas d’accessibilité programmée 38
Article 4 (Art. L. 111-7-3 du code de la construction et de l’habitation) : Refus de travaux de mise en accessibilité d’un établissement recevant du public par une assemblée générale de copropriétaires 49
Article 5 (Art. L. 111-7-10, L. 111-7-11 et art. L. 111-7-12 du code de la construction et de l’habitation, art. L. 1 112-2-4 du code des transports, art. L. 14-10-1 du code de l’action sociale et des familles) : Allocation de l’intégralité des sanctions financières au fonds national d’accompagnement de l’accessibilité universelle 51
Article 5 bis (Art. L. 3111-7-1 du code des transports) : Accompagnement des représentants légaux d’élèves en situation de handicap par les équipes pluridisciplinaires des MDPH dans le cadre de leurs demandes de mise en accessibilité des points d’arrêt du réseau de transport scolaire 54
Article 6 (art. 45 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées) : Dispense d’élaboration des plans de mise en accessibilité de la voirie et des espaces publics pour les communes de moins de 1 000 habitants 56
Article 7 : Évaluation de la mise en œuvre de l’ordonnance 58
Article 8 (art. L. 120-1 du code du service national) : Accès au service civique pour les jeunes en situation de handicap 59
Article 9 : Déduction d’impôt en faveur des entreprises 60
ANNEXE 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 65
ANNEXE N°2 : LISTE DES MESURES RÉGLEMENTAIRES PRISES EN APPLICATION DE L’ORDONNANCE AU 1ER JUIN 2015 66
ANNEXE N°3 : LISTE DES MESURES RÉGLEMENTAIRES DEVANT ENCORE ÊTRE PRISES EN APPLICATION DE L’ORDONNANCE AU 1ER JUIN 2015 67
ANNEXE N°4 : FORMULAIRE DE DEMANDE D’AD’AP 68
ANNEXE N° 5 : LOI N° 2014-789 DU 10 JUILLET 2014 HABILITANT LE GOUVERNEMENT À ADOPTER DES MESURES LÉGISLATIVES POUR LA MISE EN ACCESSIBILITÉ DES ÉTABLISSEMENTS RECEVANT DU PUBLIC, DES TRANSPORTS PUBLICS, DES BÂTIMENTS D’HABITATION ET DE LA VOIRIE POUR LES PERSONNES HANDICAPÉES 76
Rendre les bâtiments, infrastructures et services accessibles au plus grand nombre est un projet de société. Si l’accessibilité vise avant tout les personnes handicapées, elle bénéficie à l’ensemble de la population : personnes âgées, parents conduisant un enfant en poussette, touristes transportant des bagages etc. Bref, il s’agit de l’affaire de tous.
En France, la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a fixé un cadre particulièrement ambitieux en matière de mise en accessibilité. Elle reposait sur un équilibre simple, ménageant une période de 10 ans pour parvenir à l’accessibilité de l’ensemble de la société (établissements recevant du public (ERP), services de transport, bâtiments neufs, voirie, etc.) et prévoyait à ce terme l’application d’importantes sanctions pénales en cas de non-conformité.
Constatant que cette échéance n’avait pas été suffisamment anticipée par de trop nombreux acteurs et que les résultats concrets étaient en deçà des espérances, le Gouvernement a eu le courage de procéder à un changement de méthode. À la suite d’une période de concertation menée par la sénatrice Mme Claire-Lise Campion, et compte tenu de l’urgence, il a demandé au Parlement une habilitation à prendre par ordonnance des mesures permettant de faire face à cette situation de façon pragmatique et innovante.
Le Gouvernement a proposé d’agir de façon immédiate et concrète. Outre des mesures de précision ou d’assouplissement de nature à lever certains blocages, il a mis en place deux outils spécifiques : les agendas d’accessibilité programmée (Ad’AP) qui concernent les ERP ainsi que les installations ouvertes au public (IOP), et les schémas directeurs d’accessibilité-agendas d’accessibilité programmée (SDA-Ad’AP) pour les réseaux de transport public.
La méthode retenue est certainement la meilleure possible. Trop d’acteurs en effet ont misé sur l’inadaptation du cadre de 2005, considérant que le nombre important d’ERP non conformes mais aussi le peu d’empressement de grands acteurs du transport public à se mettre en conformité conduirait nécessairement le législateur à revenir sur la mise en application des sanctions pénales prévues par la loi de 2005. Ce mauvais calcul a été déjoué : le risque pénal ne sera suspendu que sous réserve de s’engager très précisément dans un Ad’AP ou un SDA-Ad’AP. Les non signataires d’agendas qui ne sont pas mis en accessibilité sont quant à eux passibles des peines pénales prévues par la loi de 2005.
Il s’agit d’un compromis courageux et raisonnable. Sur son principe il a recueilli un consensus large, chacun reconnaissant que le pire serait de parier sur une judiciarisation de ce sujet, improbable et source de tensions.
Le projet de loi vise à ratifier ces mesures prises par ordonnance. Lors de l’examen du projet de loi, le Sénat a estimé que l’ordonnance était globalement conforme à la loi d’habilitation, tout en adoptant quelques mesures de correction ou de modification du dispositif décrites plus loin. Le rapporteur souhaite également l’adoption du projet de loi, moyennant là encore quelques ajustements.
A. LA MISE EN ACCESSIBILITÉ UNIVERSELLE DEMEURE UNE AMBITION
1. La loi du 11 février 2005 : des résultats contrastés
Pour l’essentiel, la législation relative à la mise en accessibilité de la société française date de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Ce texte a représenté un tournant dans la façon de concevoir le handicap comme dans celle de concevoir les mesures d’adaptation de la société. Le maître-mot a été le passage à une conception universelle du handicap : le fonctionnement de la société devant être inclusif, il doit prendre en compte le handicap dans toutes ses formes ; l’autonomie des personnes handicapées, et donc leurs libres choix de vie, doit être la règle.
Codifié à l’article L. 114 du code de l’action sociale et des familles, l’article 2 de la loi de 2005 a donné une définition large du handicap, qui demeure la référence. Constitue un handicap « toute limitation d’activité ou restriction de participation à la vie en société subie dans son environnement par une personne en raison d’une altération substantielle, durable ou définitive d’une ou plusieurs fonctions physiques, sensorielles, mentales, cognitives ou psychiques, d’un polyhandicap ou d’un trouble de santé invalidant ».
Le Titre IV de la loi, intitulé « Accessibilité », a fixé des objectifs particulièrement ambitieux, de nature à rattraper le retard français dans ce domaine. Il reposait sur deux principes :
– la conformité aux critères d’accessibilité des équipements nouveaux commandés ou construits après l’entrée en vigueur de la loi : nouveaux ERP, logements neufs, rames de transport public, etc. ;
– la mise en conformité progressive des équipements et infrastructures existants dans les 10 années suivant l’adoption de la loi.
Si des dérogations étaient possibles, elles demeuraient relativement circonscrites.
Rappel des sanctions encourues en cas de manquement
Les sanctions pénales. L’article L. 152-4 du code de la construction et de l’habitation prévoit pour les utilisateurs du sol, les bénéficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs ou toute autre personne responsable de l’exécution de travaux, une amende de 45 000 euros en cas de manquement aux obligations de mise aux normes d’accessibilité définies par la loi du 11 février 2005. En cas de récidive, une peine de six mois d’emprisonnement peut en outre être prononcée. Pour les personnes morales, ce sont notamment les dispositions de l’article 131-38 du code pénal qui s’appliquent, soit une amende de 225 000 euros.
Les sanctions administratives. L’article L. 111-8-3-1 du code de la construction et de l’habitation dispose « l’autorité administrative peut décider la fermeture d’un établissement recevant du public qui ne répond pas aux prescriptions de l’article L. 111-7-3. ». Ce dernier article définit les objectifs d’accessibilité auxquels sont soumis les ERP existants à savoir « être tels que toute personne handicapée puisse y accéder, y circuler et y recevoir les informations qui y sont diffusées, dans les parties ouvertes au public. L’information destinée au public doit être diffusée par des moyens adaptés aux différents handicaps ».
Effet malheureux de la conjonction de ces objectifs ambitieux et de l’échéance relativement éloignée, de nombreux acteurs se sont désintéressés du sujet ou ont repoussé la mise en accessibilité à des temps plus favorables. Le bilan d’application de la loi de 2005 est loin d’être satisfaisant, ce qu’avait rappelé le rapporteur dans son rapport relatif au projet de loi n° 2014-789 du 10 juillet 2014 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures législatives pour la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d’habitation et de la voirie pour les personnes handicapées (dont le texte adopté figure en annexe). Se fondant sur les informations proposées par le rapport « Réussir 2015 (1) » ainsi que sur les éléments communiqués lors de ses auditions, le rapporteur avait ainsi relevé qu’au 1er juillet 2012, soit sept années après l’adoption de la loi :
– le taux de mise en accessibilité des ERP variait fortement, à un niveau dans tous les cas insatisfaisant, entre 15 et 50 % ;
– 40 % des schémas directeurs d’accessibilité n’avaient pas été adoptés ;
– près d’un quart des commissions communales et intercommunales pour l’accessibilité n’avaient pas été mis en place ;
– 35 % des communes n’avaient pas adopté de plan d’accès à la voirie et aux espaces publics (PAVE).
Cette situation s’explique pour une part par la complexité du droit applicable. Mais elle se comprend aussi par un manque d’entrain à s’y conformer.
2. Un enjeu de société
Il ne s’agit pas de juger de l’action des uns et des autres : l’explication du retard français en matière d’accessibilité est complexe. En revanche, il faut reconnaître que la législation ne pourra pas à elle seule régler cette question. L’accessibilité universelle doit être l’affaire de tous et, au-delà de la seule question législative se posera toujours une question d’ordre culturel.
Il est par exemple intéressant de mettre en lumière la situation relative à l’accès des personnes accompagnées de chiens-guides d’aveugle. L’article 10 de l’ordonnance apporte des progrès attendus de longue date : il étend le bénéfice des dispositions de l’article 88 de la loi n° 87-588 du 30 juillet 1987 portant diverses mesures d’ordre social, jusqu’ici réservées aux chiens accompagnant des personnes titulaires de la carte d’invalidité. Ainsi, l’accès aux transports, aux lieux ouverts au public, ainsi qu’à ceux permettant une activité professionnelle, formatrice ou éducative sera également ouvert aux chiens-guides accompagnant les titulaires de la carte de priorité pour personne handicapée ou bien à ceux accompagnant la personne chargée de leur éducation pendant toute leur période de formation. Ce signal envoyé par le législateur est positif. Toutefois, il n’empêche pas nombre de personnes accompagnées de chiens d’aveugle de se voir refuser l’accès à des taxis, en toute illégalité. Ainsi, les 20 et 21 mars 2013, le Défenseur des droits avait diligenté une campagne de tests anonymes auprès des taxis parisiens : ses services avaient alors relevé que 43 % des taxis testés avaient refusé l’accès à une personne accompagnée par un chien-guide.
En ce qui concerne les travaux d’aménagement, le niveau insuffisant de la mise en accessibilité de la société française ne s’explique pas non plus par les seules faiblesses de la législation. Par exemple, rien n’interdisait à réseau ferré de France (RFF) et à la SNCF de consacrer des moyens à la hauteur de leur responsabilité pour l’aménagement des gares, des rames et l’entretien des équipements indispensables aux personnes à mobilité réduite. Le constat est malheureusement tout autre.
Disons-le, nombreux sont ceux en France à avoir parié sur un « effet de masse » contraignant les autorités à des décisions difficiles pour éviter une dérive contentieuse de la politique de mise en accessibilité, une perspective qui n’est souhaitable pour personne. L’État lui-même n’a pas toujours donné le meilleur exemple en matière de mobilisation pour la mise en accessibilité de ses emprises.
Le constat est sévère et justifie pleinement un changement de méthode. De ce point de vue, l’approche qui a présidé à la conception des Ad’AP et SDA-Ad’AP est porteuse d’espoir. Les grandes ambitions lointaines ne suffisent pas ; il faut s’engager sur des objectifs concrets, accessibles à court et moyen terme.
3. La concertation et la loi d’habilitation du 10 juillet 2014
Les objectifs d’accessibilité fixés par la loi de 2005 ne pouvant être réalisés à l’échéance du 1er janvier 2015, il importait de prendre des mesures permettant de garder le cap et de rendre accessibles les ERP et les réseaux de transport. C’est dans cet esprit que le Gouvernement a engagé un processus de concertation, rassemblant notamment les représentants des personnes handicapées, des professionnels concernés ainsi que des élus. Ce travail a été conduit dans un souci d’efficacité et d’équilibre, par la sénatrice Mme Claire-Lise Campion. La concertation a dressé un état des lieux complet de la situation et formulé des propositions rassemblées dans le rapport Réussir 2015. Plusieurs grandes pistes d’action ont été dégagées.
La mise en accessibilité de la société est préférable à la multiplication de batailles contentieuses, incertaines, coûteuses et sources de tensions sociales. Dans cet esprit, a été préconisée l’idée de suspendre la mise en application des sanctions pénales pour les acteurs qui s’engageraient très concrètement, précisément, à se mettre rapidement en conformité. C’est le projet des Ad’AP.
Une logique comparable a été mise en avant pour les réseaux de transport à qui il a été proposé un outil de planification similaire, appelé « schéma directeur d’accessibilité-agenda d’accessibilité programmée » (SDA-Ad’AP). La mise en accessibilité des réseaux sera d’autant plus facilitée que la concertation a permis de hiérarchiser le degré de priorité des aménagements de points d’arrêt.
C’est à partir de ces grandes lignes que le Gouvernement a décidé de donner une nouvelle impulsion politique à l’objectif d’accessibilité et a considéré qu’il était nécessaire de recourir au mécanisme des ordonnances.
La loi n° 2014-789 du 10 juillet 2014 habilitant le Gouvernement à adopter par ordonnance des mesures législatives pour la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d’habitation et de la voirie pour les personnes handicapées comprend quatre articles. L’article 1er porte sur le droit applicable aux ERP et au cadre bâti existant. L’ordonnance devait ainsi prévoir les conditions de prorogation des délais de mise en accessibilité des ERP (1°, 2° et 3°), y compris lorsque ceux-ci sont situés dans un cadre bâti existant (4°). Ses dispositions prévoient notamment la mise en place des Ad’AP ainsi que la clarification des possibilités de dérogation aux règles de mise en accessibilité dans le cadre de copropriétés.
L’article 2 porte sur la mise en accessibilité des réseaux de transport. Il a permis de prendre des mesures de nature législative adaptant les obligations de mise en accessibilité des points de transport (1°), des gares et points d’arrêt ferroviaires (2°), et de proroger les délais de mise en œuvre des dispositions de la loi de 2005 au moyen des SDA-Ad’AP (3°).
L’article 3 rassemble diverses mesures prévoyant notamment : la mise en accessibilité de la voirie et des espaces publics, afin notamment de modifier les règles conduisant à l’adoption des PAVE (1° et 2° du I) ; d’étendre le champ des bénéficiaires des dispositions relatives aux chiens-guides d’aveugles (3°), de modifier la dénomination et la composition des commissions communales et intercommunales pour l’accessibilité aux personnes handicapées (4°) ; de créer un fonds destiné à recevoir le produit des sanctions financières (5°) ; ou encore de prévoir des obligations de formation des personnels d’accueil des ERP (8°).
L’article 4 a prévu les délais dans lesquels le Gouvernement était autorisé à prendre ces mesures, leurs conditions de ratification, ainsi que les conditions d’information du Parlement sur leur mise en œuvre.
Le très faible niveau de recrutement des ambassadeurs de l’accessibilité
Lors de la présentation du projet de loi d’habilitation, le Gouvernement a annoncé le recrutement et la formation de 1 000 jeunes ambassadeurs de l’accessibilité. Ces jeunes ont pour mission de parcourir leur département afin de sensibiliser les gestionnaires d’ERP sur le cadre juridique de l’accessibilité et de les accompagner dans leurs démarches d’Ad’AP.
D’après les informations communiquées au rapporteur lors de la rédaction du présent rapport, soit près de trois mois avant la date limite de dépôt des demandes, seuls six jeunes avaient été recrutés.
C’est sur le fondement de cette habilitation que le Gouvernement a adopté l’ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d’habitation et de la voirie pour les personnes handicapées, dont le contenu est décrit ci-après. Les recensements des mesures réglementaires d’ores-et-déjà prises et devant encore être prises en application de l’ordonnance sont présentés en annexe.
B. LA RÉNOVATION DES RÈGLES APPLICABLES AUX ÉTABLISSEMENTS RECEVANT DU PUBLIC
L’article 1er de la loi d’habilitation a autorisé la Gouvernement à prendre des mesures de nature législative concernant la mise en accessibilité des bâtiments existants et des ERP. Les articles 1er à 5 de l’ordonnance du 26 septembre 2014 déclinent les mesures de mise en œuvre de ces mesures.
1. Les aménagements relatifs aux immeubles d’habitation
L’article 1er de l’ordonnance vise à répondre aux difficultés particulières que pose la mise en accessibilité d’ERP dans certains cadres bâtis existants.
Les associations représentant les personnes handicapées ont régulièrement mis en avant le fait que la législation en vigueur prévoyait effectivement l’aménagement de places de stationnement adaptées dans tous les immeubles neufs disposant d’un parking. Cependant, le système de répartition des places de stationnement par lots ne garantit pas l’attribution effective des places adaptées aux personnes handicapées.
Le I de l’article 1er, conformément aux conclusions de la concertation, a modifié l’article 8 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis. Les règlements de copropriété devront désormais prévoir des modalités permettant de louer « de manière prioritaire » les places de stationnement aux personnes handicapées habitant la copropriété.
Le II du même article a étendu aux logements vendus en l’état futur d’achèvement, dits VEFA, les dispositions de l’article L. 111-7-1 du code de la construction et de l’habitation permettant aux acquéreurs de maisons individuelles de déroger à certaines obligations de mise en accessibilité s’appliquant aux constructions neuves. Cette disposition a été l’objet de modifications supplémentaires dans le présent projet de loi de ratification de l’ordonnance qui seront décrites ultérieurement (voir infra commentaires de l’article 2 et de l’article 3).
Sous réserve de l’examen des articles 2 et 3 du projet de loi, le rapporteur considère que les dispositions de l’article 1er de l’ordonnance correspondent aux orientations de la loi d’habilitation.
2. La clarification de la situation des établissements recevant du public situés dans un cadre bâti existant
L’article 2 de l’ordonnance apporte tout d’abord des précisions sémantiques à l’article L. 111-7-3 du code de la construction et de l’habitation. Il substitue à la notion « d’établissement existant recevant du public » celle « d’établissement recevant du public dans un cadre bâti existant ». Cette précision permet de circonscrire les possibilités de dérogations aux ERP déjà installés dans une copropriété ayant refusé la mise en accessibilité ou ne pouvant l’engager. En revanche, tout gestionnaire qui souhaitera installer un ERP dans un bâtiment préexistant devra s’assurer de la conformité de l’accès à son établissement.
Le même article précise également les cas de dérogation possibles aux règles de mise en accessibilité des bâtiments construits sous le régime précédant la loi de 2005. Le motif de « disproportion manifeste entre les améliorations apportées et leurs conséquences » n’était pas satisfaisant car trop imprécis. L’ordonnance a donc permis de clarifier les motifs de dérogation en mentionnant la notion de disproportion manifeste entre les améliorations apportées par la mise en œuvre des prescriptions techniques d’accessibilité, d’une part, et leurs coûts, leurs effets sur l’usage du bâtiment et de ses abords ou la viabilité de l’exploitation de l’établissement, d’autre part. Le Gouvernement a prévu par décret les conditions dans lesquelles les propriétaires ou exploitants d’ERP peuvent être dispensés de travaux de mise en accessibilité si l’assemblée générale de copropriétaires le décide majoritairement. Cette disposition, si elle est réaliste, peut donner lieu à des dérives. Le Sénat a donc décidé de la renforcer en prévoyant que le refus des copropriétaires doit être motivé (voir commentaire de l’article 4 du projet de loi).
Dans une démarche de simplification et afin d’alléger leur charge de travail, ces dérogations sont accordées non plus après avis conforme mais après l’avis simple des commissions départementales consultatives de la protection civile, de la sécurité et de l’accessibilité. En revanche, la demande de dérogation fait nécessairement l’objet d’une décision explicite de l’autorité administrative.
Les propriétaires ou exploitants d’ERP transmettent à l’autorité administrative les documents établissant la mise en accessibilité de leur établissement. À défaut, la nouvelle rédaction de l’article L. 111-7-3 prévoit qu’ils ont l’obligation de déposer un Ad’AP, qui est l’objet de l’article 3 du projet de loi.
Moyennant l’adoption des modifications adoptées au Sénat, le rapporteur estime que les dispositions de l’article 2 correspondent aux intentions exprimées par le Gouvernement dans la loi d’habilitation.
3. La mise en place des agendas d’accessibilité programmée : un outil innovant qui constitue un compromis satisfaisant
L’article 3 de l’ordonnance a consacré le dispositif phare de la loi d’habilitation : les agendas d’accessibilité programmée (Ad’AP), en intégrant les articles L. 111-7-5 à L. 111-7-11 dans le code de la construction et de l’habitation. Il traduit la volonté du législateur, manifesté par l’adoption d’un amendement présenté par le rapporteur visant à rendre les Ad’AP obligatoires pour tout propriétaire ou exploitant d’un ERP qui n’était pas en conformité avec les exigences légales de la mise en accessibilité au 31 décembre 2014. Ces agendas décrivent les travaux nécessaires à la mise en conformité des bâtiments concernés, le calendrier détaillé de leur réalisation ainsi que l’allocation des ressources associées.
Conformément aux engagements pris devant la commission par la secrétaire d’État chargée des personnes handicapées et de la lutte contre l’exclusion, le formulaire de demande d’un Ad’AP pour un ERP de cinquième catégorie est un document relativement simple, et le dossier de demande peut être constitué relativement rapidement, même sans l’aide d’un ambassadeur de l’accessibilité. On trouvera un formulaire de dépôt d’Ad’AP en annexe au présent rapport.
a. Le dépôt d’un projet d’agenda d’accessibilité
Ainsi que le prévoyait la loi d’habilitation, le projet d’Ad’AP doit être déposé dans les 12 mois suivant la publication de l’ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014. Seul le dépôt de ce document suspend l’application des sanctions pénales prévues pour non-conformité aux normes d’accessibilité : passé la date du 26 septembre 2015, il sera trop tard pour s’y soustraire, ce que prévoit explicitement l’article 5 de l’ordonnance.
Il existe néanmoins une possibilité de proroger ce délai : la prise en compte des cas de difficultés techniques ou financières avérées ou bien le rejet d’un premier projet. Dans sa rédaction issue de l’ordonnance, l’article L. 111-7-6 décrit ces trois hypothèses en prévoyant la possibilité d’une prorogation de trois ans maximum pour chacun de ces cas de figures. La commission des affaires sociales du Sénat a modifié cette rédaction pour distinguer clairement les possibilités de dérogation en fonction de la raison qui la justifie. Elle a notamment réduit le délai envisageable en cas de rejet d’un premier agenda d’une possibilité théorique pouvant aller jusqu’à trois ans à un délai maximal de six mois (voir commentaire de l’article 3).
La distinction entre impossibilité technique et difficulté technique
Au cours des travaux préparatoires à l’examen du projet de loi, le rapporteur a relevé la persistance d’une confusion entre deux notions voisines, celle d’impossibilité technique et celle de difficulté technique.
Ces deux notions sont distinctes. Ainsi, le terme « d’impossibilité technique » est utilisé pour les dérogations exceptionnelles à la mise en accessibilité (aux articles L. 111-7-3 et R. 111-19-10). De son côté, le terme de « difficulté technique » est réservé aux demandes de prorogation du délai de dépôt de l’Ad’AP (à l’article L. 111-7-6) ainsi qu’aux demandes de prolongation du délai d’exécution pour raisons graves ou imprévues (article L. 111-7-8). L’arrêté du 27 avril 2015 (dit « arrêté seuils ») précise la nature de ces difficultés techniques dans une liste non exhaustive avec, par exemple, les cas d’appels d’offres infructueux ou la question des délais de livraison de matériel.
Au contraire de ce qui a pu se dire – ou même s’écrire – il n’est pas possible d’être dispensé des obligations de mise en accessibilité en raison de simples difficultés techniques ou financières.
Le dispositif issu des ordonnances est de qualité. Son bon fonctionnement supposera néanmoins la mobilisation en préfecture d’importants moyens de traitement des demandes d’Ad’AP. D’après les données communiquées au rapporteur, il semble en effet que les demandes tardent particulièrement à être déposées : sur 450 000 demandes attendues au total par le Gouvernement, seules 2 200 avaient été déposées au 1er juin 2015. Il est donc à prévoir un afflux particulièrement important au cours du mois de septembre.
Cette situation s’explique pour partie par le côté novateur de l’outil : il demande du temps aux professionnels pour se l’approprier. Le risque est réel néanmoins que l’afflux ne permette ni aux services de l’État d’instruire l’ensemble des dossiers ni aux commissions consultatives de sécurité et d’accessibilité d’analyser les demandes. En conséquence, si les services de l’État ne parviennent pas à traiter le flux dans les quatre mois suivant le 26 septembre prochain, il est à craindre que, en application du principe « silence vaut accord », plusieurs milliers de demandes d’Ad’AP soient validées sans avoir été analysées dans le détail. Anticipant ce risque, le Gouvernement a prévu une exception au principe « silence vaut accord » : il ne s’appliquera que pour les ERP de troisième à cinquième catégories, c’est-à-dire ceux de plus petites tailles et dont les Ad’AP seront les moins complexes. Il a par ailleurs décidé de mobiliser 400 équivalents temps plein (ETP) pour renforcer les équipes des directions départementales du handicap dans cette période particulière.
b. La durée d’exécution des agendas d’accessibilité
La durée d’exécution de l’agenda ne peut excéder trois ans. Le rapporteur est attaché à ce point : la mise en place des Ad’AP ne doit pas signifier un report général de trois ans des dispositions de la loi de 2005. L’Ad’AP doit se décliner tel qu’il a été conçu lors de la concertation et présenté aux parlementaires : comme un outil souple et adapté à la situation de chaque ERP. Pour nombre d’entre eux, un délai de trois ans ne sera pas justifié. Pour autant, la période de trois ans maximum doit être considérée comme celle de droit commun, qui concernera la plupart des ERP. L’article L. 111-7-8 réserve à l’autorité administrative la possibilité d’accorder la réalisation d’Ad’AP sur deux voire, très exceptionnellement, sur trois périodes de trois ans, afin de tenir compte de situations très particulières telles que la très grande complexité des travaux ou encore le regroupement dans un même agenda d’ERP multiples.
La prorogation de trois ans du délai de mise en œuvre d’un agenda peut être demandée en cas de force majeure. Elle peut l’être également, pour 12 mois, en cas de difficulté techniques ou financières ou d’obligation d’une reprise de la procédure. À l’article 3 du projet de loi, le Sénat a prévu que la décision de prorogation accordée par l’autorité administrative le serait par décision motivée.
c. Les sanctions financières
Le non-respect des dispositions encadrant la constitution, le dépôt et la mise en œuvre des Ad’AP est assorti d’un dispositif de sanctions financières, dont le produit est censé contribuer au financement de mesures de mise en accessibilité.
L’article 3 a inséré un article L. 111-7-10 qui décrit les sanctions encourues en cas de non-dépôt d’un agenda – sanctions qui se surajoutent aux sanctions pénales prévues par la loi de 2005. L’amende est de 1 500 euros pour les ERP de petite catégorie, et de 5 000 euros pour les grands ERP ou les agendas regroupant plusieurs ERP. Elles sont respectivement de 1 500 ou de 2 500 euros en cas de non-transmission d’un document prévu dans l’Ad’AP.
L’article L. 111-7-11 prévoit l’hypothèse d’une non-exécution des travaux prévus dans l’agenda et met en place une procédure de constat de carence par l’autorité administrative. L’article détaille le système de sanctions, en pourcentages assis sur une assiette variable en fonction de la situation du contrevenant (capacité d’autofinancement, revenu fiscal de référence, dépenses d’investissement, etc.).
Conformément à l’habilitation, chacun de ces articles a prévu le reversement de certaines de ces sanctions au fonds d’accompagnement de l’accessibilité universelle. Inséré en commission des affaires sociales du Sénat, l’article 5 du projet de loi simplifie cette question en prévoyant que l’ensemble des sanctions financières décrites aux articles L. 111-7-10 et L. 111-7-11 ainsi que celles collectées dans le cadre de la mise en œuvre des SDA-Ad’AP seront reversées à ce fonds. Il s’agit d’une avancée que le rapporteur salue ; elle parachève la logique vertueuse qui a présidé à la mise en place du dispositif des Ad’AP et SDA-Ad’AP.
4. L’instauration d’un fonds national d’accompagnement de l’accessibilité universelle
L’article 4 de l’ordonnance a inséré un article L. 111-7-12 qui crée le fonds national d’accompagnement de l’accessibilité universelle. Il est destiné à participer au financement de la mise en accessibilité des ERP en situation de fragilité financière. Son conseil d’administration associe effectivement à parité des représentants de l’État et des collectivités territoriales ainsi que les représentants des personnes en situation de handicap et des acteurs de la vie économique.
Il est géré par la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) et est alimenté par le produit des sanctions financières liées à la mise en œuvre des Ad’AP et SDA-Ad’AP.
Sur ce point, le rapporteur considère que l’ordonnance répond bien à l’obligation posée par la loi d’habilitation.
5. Formation des personnels des ERP
Au cours des débats lors de l’examen du projet de loi d’habilitation, les membres de la commission des affaires sociales avaient manifesté leur attachement à l’amélioration du niveau de formation des personnels des ERP en matière de handicap. Ainsi l’ordonnance devait-elle prévoir « les conditions dans lesquelles est rendue obligatoire l’acquisition de compétences à l’accueil et à l’accompagnement des personnes handicapées dans la formation des professionnels appelés à être en contact avec les usagers et les clients dans les établissements recevant du public ».
L’article 12 de l’ordonnance répond à cette exigence. Ses dispositions, non codifiées, posent en effet au premier alinéa que « l’acquisition de connaissances dans les domaines de l’accueil et de l’accompagnement des personnes handicapées est obligatoire dans la formation des professionnels appelés à être en contact avec les usagers et les clients dans les établissements recevant du public ». Les deux alinéas suivants en détaillent les modalités.
Souhaitant renforcer le niveau de formation de ces personnels, les sénateurs ont complété ce dispositif à l’article 2 du présent projet de loi qui insère un volet relatif à la formation continue des personnels (voir infra commentaire de l’article 2).
C. LES DISPOSITIONS RELATIVES À LA MISE EN ACCESSIBILITÉ DES TRANSPORTS PUBLICS
La loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées traduit une très haute ambition en matière de mise en accessibilité des transports publics. Sauf aménagements particuliers, il était prévu la mise en accessibilité de l’ensemble des chaînes de déplacement dans les 10 années suivantes l’adoption de la loi. Dans l’ensemble, les autorités organisatrices des transports (AOT) n’ont que très partiellement honoré ce rendez-vous, plaçant notre société face à une sorte d’impasse. Il importait d’en sortir, par la concertation et la mise en place d’outils innovants et pragmatiques, à même de produire rapidement des avancées tangibles. C’est l’objectif des articles 6, 7 et 8 de l’ordonnance.
1. La redéfinition des obligations de mise en accessibilité des points d’arrêt et du matériel roulant
L’article 6 de l’ordonnance met en place un nouveau cadre régissant la mise en accessibilité des points d’arrêt de transport public. L’accessibilité est désormais garantie grâce à l’aménagement des points d’arrêt identifiés comme « prioritaires ». La loi d’habilitation était peu précise sur ce point, laissant à l’ordonnance le soin d’en définir les critères. L’article L. 1112-1 du code des transports a été modifié dans ce sens. Seront ainsi pris en compte : la fréquentation de ces points d’arrêt, les modalités de leur exploitation, de l’organisation des réseaux et « des nécessités de desserte suffisante du territoire ». Les gares ferroviaires jugées non prioritaires sont dispensées des travaux de mise en accessibilité à la seule réserve qu’il existe des mesures de substitution.
Illustration du retard considérable pris par les acteurs du ferroviaire dans la mise en œuvre de la loi 2005 pour la mise en accessibilité des gares, on comptait au début de l’année 2015 :
– 63 gares mises en accessibilité sur 387 en Ile-de-France ;
– 215 sur 950, en ce qui concerne les gares dites « régionales » (c’est-à-dire desservies principalement par des TER), ces aménagements portant a minima sur l’accès aux quais…
En ce qui concerne la mise en œuvre de la législation telle que modifiée par l’ordonnance, ce sont 675 points d’arrêt prioritaires qui ont été identifiés, dont 208 en Île-de-France. Selon les informations communiquées au rapporteur, ces points d’arrêt prioritaires concernent 90 % de la clientèle SNCF.
Le même article 6 complète l’article L. 1112-3 du code des transports afin de valider l’absence de mise en accessibilité d’une grande partie du matériel roulant routier, guidé et ferroviaire. Le matériel roulant mis en service non pas avant la loi de 2005 mais avant le 13 février 2015 (c’est-à-dire à l’expiration du délai de mise en accessibilité des réseaux) pourra continuer à être exploité sous réserve « qu’une proportion minimale » de matériel roulant soit accessible et mise en place, dans des conditions fixées par voie réglementaire, sur les lignes les plus fréquentées.
La notion d’impossibilité technique est elle aussi précisée pour la circonscrire aux cas de mise en accessibilité des points d’arrêt jugés prioritaires.
Le rapporteur estime que l’article de l’ordonnance répond bien aux objectifs définis par la loi d’habilitation
2. La question du transport scolaire
La loi d’habilitation a également prévu l’aménagement des règles de mise en accessibilité des points d’arrêt de réseau de transport scolaire. La mise en accessibilité devait être garantie aux enfants handicapés scolarisés, à la demande des représentants légaux, pour les points de départ et d’arrivée sur le parcours domicile-école.
L’article 6 de l’ordonnance a inséré un article L. 3111-7-1 traitant spécifiquement de cette question. Ces dispositions correspondent aux ambitions de la loi d’habilitation, à un détail près : le droit à l’aménagement des points d’arrêt a été restreint aux seuls enfants handicapés « scolarisés à temps plein ». Comme l’illustre le tableau ci-après, cette rédaction exclut entre 5 et 15 % des élèves handicapés scolarisés.
RÉPARTITION DES ÉLÈVES EN SITUATION DE HANDICAP SCOLARISÉS À TEMPS PLEIN
ET À TEMPS PARTIEL À LA RENTRÉE 2014
Le rapporteur considère que cela ne correspond pas à la volonté du législateur qui a autorisé le Gouvernement à préciser les points d’arrêt devant être aménagés, mais pas à distinguer les droits des enfants handicapés selon qu’ils sont scolarisés à temps plein ou à temps partiel. Il entend donc proposer de revenir sur cette rédaction.
Sur un autre plan, le rapporteur se réjouit de l’insertion par le Sénat de l’article 5 bis du projet de loi qui prévoit que, lors de leur demande de mise en accessibilité des points d’arrêt de transport scolaire, les parents de l’enfant scolarisé peuvent bénéficier de l’appui de l’équipe pluridisciplinaire de la maison départementale du handicap (voir commentaire de l’article 5 bis).
3. Les schémas directeurs d’accessibilité-Ad’AP
La loi d’habilitation a prévu que l’ordonnance mette en place un système d’Ad’AP adapté aux réseaux de transport, dénommé SDA-Ad’AP.
L’article 7 de l’ordonnance vise à appliquer cette disposition. Ainsi l’article L. 1112-2-1 du code des transports prévoit désormais la possibilité pour une ou plusieurs AOT de déposer un SDA-Ad’AP. Ce document planifie la mise en accessibilité des services et notamment les travaux d’aménagement des gares ferroviaires prioritaires. Il précise les modalités de formation des personnels ainsi que celles de mise en place d’éventuels services de substitution. Il précise la répartition des responsabilités entre acteurs lorsque le schéma fait intervenir plusieurs AOT. Il comporte, comme pour les ERP, des engagements financiers précis.
Les délais de dépôt et de mise en œuvre des SDA-Ad’AP ainsi que leurs prorogations possibles sont similaires à ceux prévus pour les Ad’AP. C’est donc très logiquement que les sénateurs ont proposé, en cohérence avec les modifications apportées à l’article 3, une nouvelle rédaction des dispositions relatives aux prorogations de délais de dépôt ou d’exécution des agendas à l’article 5 du projet de loi.
Par comparaison avec le dispositif prévu pour les ERP, on peut relever trois spécificités des SDA-Ad’AP :
– le dépôt d’un SDA-Ad’AP n’est pas obligatoire, et donc l’absence de dépôt n’est pas sanctionnée par une amende ;
– les services ferroviaires et, en Ile-de-France, ceux empruntant les réseaux express régionaux (RER) bénéficient d’office d’une période de trois fois trois ans pour leur mise en accessibilité ;
– les sanctions financières en cas de non transmission de documents semblent relativement faibles au regard de la taille des acteurs concernés (2 500 à 5 000 euros).
Des ambitions pour la chaîne de transport ferroviaire
L’ensemble RFF-SNCF apparaît comme le grand bénéficiaire des mesures d’aménagement portées par l’ordonnance alors même qu’au regard de leurs moyens leur implication dans ce dossier n’a pas semblé particulièrement exemplaire.
D’une certaine façon, ces deux acteurs ont souvent tiré profit d’un triste jeu consistant à se renvoyer la responsabilité de la mise accessibilité. En 10 années, ils n’ont pas consacré les moyens suffisants pour faire de la mise en œuvre de la législation de 2005 une priorité. Cette stratégie n’a pas été absurde car, au final, il ressort des ordonnances : une dispense de mise en accessibilité des points d’arrêt jugés non prioritaires, la possibilité d’utiliser des matériels roulant mis en services avant le 13 février 2015 et non accessibles (alors même qu’on pouvait espérer que les matériels mis en service après 2005 l’auraient tous été) et la garantie d’un SDA-Ad’AP de 9 ans.
Gageons que ces assouplissements permettront à l’ensemble RFF-SNCF de disposer d’un minimum de ressources pour que, a minima, les infrastructures existantes comme celles qui seront mises en place (ascenseurs, escaliers mécaniques, etc.) fonctionnent partout de façon satisfaisante. Ce serait là un premier progrès.
Au total, le Gouvernement attend jusqu’à 400 SDA-Ad’AP, soit autant que d’AOT. Au 1er juin 2015, un seul agenda avait été déposé.
D. UNE AMÉLIORATION DU CADRE APPLICABLE AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
1. L’assouplissement du droit applicable aux Plans de mise en accessibilité de la voirie et des aménagements des espaces publics
Conformément à l’article 3 de la loi d’habilitation, l’ordonnance comporte diverses dispositions modifiant les contraintes relatives à l’accessibilité intéressant les collectivités territoriales.
L’article 9 de l’ordonnance aménage les obligations relatives à l’aménagement des communes inscrites à l’article 45 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 précitée. Elle lève l’obligation de mise en accessibilité de la totalité des composantes de la chaîne de déplacement, un objectif que la concertation avait reconnu comme difficile à atteindre.
Conformément aux seuils retenus par la loi d’habilitation, l’ordonnance supprime l’obligation d’établir un plan de mise en accessibilité de la voirie et des aménagements des espaces publics pour les communes de moins de 500 habitants et prévoit un document allégé pour celles dont la population est comprise entre 500 et 1 000 habitants.
Lors de l’examen du projet de loi en séance publique, les sénateurs ont profondément remanié ces dispositions pour dispenser de cette obligation l’ensemble des communes de moins de 1 000 habitants (voir commentaire de l’article 6).
2. Représentation des personnes handicapées
L’article 11 de l’ordonnance, conformément au 4° du I de l’article 3 de la loi d’habilitation, modifie la rédaction de l’article L. 2143-3. Il a changé le nom des commissions communales et intercommunales pour l’accessibilité aux personnes handicapées qui sont devenues les commissions communales et intercommunales pour l’accessibilité. Elles agiront à l’échelon local pour la représentation de l’ensemble des personnes intéressées par la mise en accessibilité (personnes handicapées, âgées etc.) et l’accompagnement des politiques de mise en accessibilité.
Ces commissions seront notamment destinataires des Ad’AP et SDA-Ad’AP.
L’article 11 prévoit également que les commissions communales tiennent à jour par voie électronique la liste des ERP accessibles ou ayant déposé un Ad’AP situés sur le territoire de la commune. Il s’agit d’une disposition bienvenue qui non seulement informera les personnes à mobilité réduite mais sera également un vecteur d’incitation à la mise en accessibilité.
Partant de ce constat, les sénateurs ont adopté un article 2 bis étendant ce dispositif aux commissions intercommunales pour l’accessibilité sur leur territoire de ressort (voir commentaire de cet article).
Le chapitre IV de l’ordonnance regroupe des dispositions relatives à l’outre-mer et à l’entrée en vigueur de l’ordonnance. Les articles 13 et 15 portent sur l’application des dispositions de l’ordonnance à Mayotte. L’article 14 prévoit la mise en œuvre des compétences pour avis sur les demandes d’Ad’AP – et pour la durée du dispositif – des commissions départementales consultatives de la protection civile, de la sécurité et de l’accessibilité. L’article 16 écarte notamment l’application des articles 6 et 7 à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin. L’article 17 comporte des dispositions de conséquence. L’article 18 décrit les conditions d’entrée en vigueur de l’article 1er (voir commentaire de l’article 2).
Enfin, l’article 19 précise les différents ministères responsables de l’application des dispositions de l’ordonnance.
M. Gérard Cherpion. Je reviens sur notre méthode de travail. Je viens d’apprendre que, mercredi prochain, nous examinerions en deuxième lecture la loi Rebsamen, qui aura été votée la veille à quinze heures par le Sénat, puis examinée, à dix-huit heures trente, en commission mixte paritaire dont on imagine qu’elle échouera. Je m’interroge : a-t-on encore le droit d’amender des textes ? Je vois mal comment nous aurions le temps de déposer des amendements. Nous ne pouvons pas continuer de travailler dans de telles conditions si nous voulons voter des textes réfléchis. Merci, madame la présidente, de bien vouloir transmettre notre grief au ministre.
Mme Martine Carrillon-Couvreur, présidente. C’est, en effet, l’ordre du jour qui nous a été transmis et que nous ne maîtrisons pas complètement. Votre remarque sera transmise à qui de droit. Il est vrai que nous sommes parfois confrontés à des délais très courts, peu favorables à un travail approfondi. Mais revenons en à notre ordre du jour. Je vous rappelle que Christophe Sirugue avait déjà rapporté le projet de loi d’habilitation relatif à l’ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014, que nous avons examiné l’an dernier et qui est devenu la loi n° 2014-789 du 10 juillet 2014.
Il est inutile d’insister sur l’importance de cette ordonnance pour la mise en œuvre de la loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, qui avait posé des principes ambitieux dont l’application s’est avérée problématique. C’est à un exercice de retour à la réalité que nous devons donc nous livrer afin que notre société progresse véritablement sur le chemin de l’accessibilité universelle, objectif auquel chacun d’entre nous est, j’en suis sûre, très attaché.
Conformément à la pratique instaurée par la présidente Catherine Lemorton, les amendements dont la recevabilité financière paraissait douteuse ont été soumis au président de la commission des finances. Ainsi, sur les douze amendements transmis, trois ont été déclarés irrecevables.
J’indique, pour finir, que ce texte sera examiné en séance publique le jeudi 2 juillet prochain, à neuf heures trente.
M. Christophe Sirugue, rapporteur. Voici un an, nous adoptions le projet de loi habilitant le Gouvernement à adopter des mesures législatives pour la mise en accessibilité des établissements recevant du public (ERP), des transports publics, des bâtiments d’habitation et de la voirie pour les personnes handicapées, dont l’article 4 prévoyait le dépôt d’un projet de loi de ratification de l’ordonnance. C’est le texte qui nous revient après avoir été substantiellement modifié et adopté le 2 juin par le Sénat.
Sans refaire tout l’historique de la législation relative à l’accessibilité, je rappelle que le recours au processus de l’ordonnance fait suite au constat que la France se dirigeait à grands pas dans une impasse : trop d’acteurs – ERP, collectivités, autorités organisatrices de transports (AOT) – n’étaient pas en conformité à la veille de l’échéance fixée par la loi de 2005 et ne pouvaient plus espérer l’être. Cet échec s’explique par des raisons multiples, parmi lesquelles certainement des imperfections de la loi de 2005, que l’ordonnance s’efforce de corriger, mais aussi le manque de mobilisation de certains acteurs pour qui la mise en accessibilité n’a jamais été une véritable priorité. C’est un fait que toutes les emprises de l’État n’ont pas été aménagées, que nos gares sont loin d’être toujours accueillantes pour des personnes à mobilité réduite, que de nombreux établissements accusent du retard en matière d’accessibilité, que les efforts des collectivités ne sont révélés insuffisants. C’est dire la pertinence de l’ordonnance dont il est ici question.
Face à ce constat, le Gouvernement a lancé un vaste travail de concertation, mené par notre collègue sénatrice Claire-Lise Campion dont je salue l’engagement. La concertation a dégagé des points de consensus qui ont trouvé leur traduction dans la loi d’habilitation ainsi que dans l’ordonnance, même s’il reste des points de crispation, notamment de la part du monde associatif.
N’oublions pas l’intérêt de cette ordonnance qui est de poursuivre l’effort de mise en accessibilité. Même si certaines critiques sont justifiées, elle prévoit des aménagements et des clarifications relativement au cadre bâti existant ; elle met à jour les obligations de mise en accessibilité de la voirie et des espaces publics pour les petites communes ; surtout, elle met en place les fameux agendas d’accessibilité programmée (Ad’AP) et les schémas directeurs d’accessibilité-Ad’AP pour les services de transport (SDA-Ad’AP). Ces documents, essentiels, doivent être déposés d’ici au 26 septembre. Ils traduisent un engagement concret de mise en accessibilité, des points de vue financier, de la nature des travaux et du calendrier, dans des délais raisonnables. Leur mise en œuvre devrait permettre de sortir par le haut des blocages actuels.
Nos collègues sénateurs ont considéré que l’ordonnance était globalement conforme à l’habilitation, à quelques réserves près qui les ont conduits à amender le projet de loi.
Ils ont notamment prévu : de mieux encadrer les conditions de prorogation des délais de dépôt et de mise en œuvre des Ad’AP et SDA-Ad’AP ; de reverser l’intégralité du produit des amendes liées à la mise en œuvre des Ad’AP et SDA-Ad’AP au profit du fonds d’accompagnement pour l’accessibilité universelle ; de renforcer les obligations de formation à destination des employés d’ERP en contact direct avec le public ; des mesures de simplification ou d’allégement de contraintes, portant notamment sur les documents de mise en accessibilité de la voirie des petites communes ; l’extension jusqu’à trente ans de l’âge légal d’engagement en service civique pour les jeunes en situation de handicap.
Mais les sénateurs ont aussi adopté des dispositions que je trouve, pour ma part, regrettables. Aussi vous soumettrai-je quelques amendements afin de revenir au plus près de l’esprit du projet de loi d’habilitation.
Ainsi, à l’article 3, je vous proposerai, à travers un amendement de suppression des alinéas 2 et 3, de revenir sur une disposition qui me paraît fragiliser très sensiblement le processus de mise en accessibilité du parc locatif social.
À l’article 5 bis, les sénateurs ont prévu de renforcer les garanties apportées aux parents d’enfants handicapés scolarisés lors de la demande de mise en accessibilité des points d’arrêt de transport scolaire, ce qui est une bonne chose. Ceux-ci pourront désormais se faire assister par les équipes pluridisciplinaires des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). Malgré cette avancée, le dispositif ne me semble pas encore satisfaisant : la rédaction sénatoriale de l’ordonnance exclut du droit à la mise en accessibilité les points d’arrêt pour les enfants scolarisés à temps partiel – pourquoi cette différence avec les enfants scolarisés à temps plein ? Je vous proposerai de corriger ce point.
Enfin, je vous proposerai la suppression de l’article 9. Introduit par le Sénat, il prévoit des avantages fiscaux en faveur des propriétaires ou gestionnaires d’ERP mettant leur établissement en accessibilité dans le cadre des Ad’AP. Ce dispositif ne me semble ni juste ni efficace : ni juste, car ces avantages fiscaux ne bénéficieront qu’aux retardataires et pas à ceux qui sont en règle ; ni efficace, car le dépôt des Ad’AP étant encadré par le texte, il n’y aucune raison de prévoir un quelconque avantage fiscal.
Moyennant ces propositions de modifications, je forme le souhait que ce projet de loi recueille le soutien le plus large possible de la Commission, faute de quoi nous en reviendrions à la situation antérieure à la loi du 11 février 2005.
Mme Martine Carrillon-Couvreur, présidente. Merci pour ce rappel du processus engagé depuis plusieurs mois et de la nécessité de faire progresser la société sur la question de l’accessibilité. Ce texte est très attendu par les personnes concernées.
Mme Bernadette Laclais. Le groupe Socialiste, républicain et citoyen proposera des améliorations au texte et soutiendra les amendements évoqués à l’instant par le rapporteur.
Celui-ci a rappelé l’impasse dans laquelle nous nous trouvions. La loi de 2005 laissait dix ans aux maîtres d’ouvrage pour la mise en conformité et force est de constater que peu ont respecté les délais. Sans sous-estimer les difficultés, nous devons constater qu’il manquait sans doute des bilans d’étape dans cette loi de 2005. C’est l’avantage des Ad’AP prévus par le texte de permettre une avancée par étapes, par bilans d’évaluation grâce auxquels les collectivités, les maîtres d’ouvrage pourront rectifier le tir si nécessaire.
Si peu nombreux sont les collectivités et les maîtres d’ouvrage à s’être mis en conformité, qu’il serait difficile de comprendre que nous validions l’article 9. En effet, ceux qui ont fait des efforts ne bénéficieraient pas d’un dispositif qui profiterait à ceux qui n’auraient pas été les plus innovants ni les plus volontaristes. Nous proposerons donc, nous aussi, de supprimer cet article.
Nous rejoignons le rapporteur en ce qui concerne les modifications sénatoriales, tant sur les points positifs que sur les plus difficiles, comme le logement social. Le Sénat est resté trop flou, selon nous, pour ce qui est, notamment, des parties communes des copropriétés. Il convient également de souligner la volonté des parlementaires d’en revenir, au sujet des Ad’AP, aux délais les plus courts possibles. On peut comprendre qu’il y ait des difficultés mais tout le monde savait bien, depuis 2005, qu’il faudrait fournir des efforts, d’autant que l’attente des associations était très forte.
J’insisterai sur un point et peut-être le rapporteur pourra-t-il se faire notre porte-parole auprès de la ministre : un problème de communication doit absolument être résolu, tant il est difficile de se repérer parmi toutes les dates à prendre en compte. Il faut mettre à profit les deux mois d’été pour bien communiquer auprès des collectivités et leur indiquer de quelle manière agir.
Enfin, nous rappellerons, comme l’a fait la présidente, que l’objectif est bien l’accessibilité universelle. Je proposerai donc un amendement partant du principe qu’il ne saurait être question que les personnes handicapées se voient infliger une double peine : non seulement elles ont des difficultés d’accès à des établissements, aux transports ou aux bâtiments, mais en plus elles peuvent se voir appliquer des tarifs plus élevés que les autres usagers.
Nous soutenons ce texte tout en espérant que nos amendements seront votés.
Mme Bérengère Poletti. L’échéance de dix ans jugée nécessaire en 2005 pour la mise en accessibilité de tous les ERP, des transports publics, des bâtiments d’habitation et de la voirie n’a pas été tenue pour de multiples raisons. Nous sommes loin du compte, et il faut reconnaître notre responsabilité collective. Néanmoins, de grands progrès ont été accomplis depuis 2005, que nous ne saurions occulter, car ils donnent la mesure de nos ambitions. Rappelons ainsi la création des MDPH, qui a permis une simplification importante des démarches administratives, l’humanisation de l’instruction des dossiers et une plus forte implication des associations dans la prise de décision. Je mentionnerai également l’augmentation importante du nombre d’enfants handicapés scolarisés en milieu ordinaire, le recours aux auxiliaires de vie scolaire (AVS), la création de la prestation de compensation du handicap (PCH), dont le nombre de bénéficiaires ne cesse de progresser – avec un doublement des dépenses au long des cinq dernières années –, alors que, parallèlement, une revalorisation substantielle, plus 25 %, de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) a été engagée à partir de 2007.
Ce n’est pas parce que les objectifs ambitieux que nous nous étions fixés en matière d’accessibilité n’ont pas été accomplis que nous devons renoncer. Nous devons rester volontaristes, c’est notre responsabilité.
L’ordonnance que nous allons ratifier constitue un point d’étape obligé, nous le reconnaissons – nous ne nous étions d’ailleurs pas opposés à loi d’habilitation. Garder le cap tout en faisant prévaloir le bon sens, voilà un équilibre difficile à trouver. Il est indispensable de prendre en compte les difficultés d’ordre technique ou financier rencontrées sur le terrain par les acteurs économiques et les collectivités afin de ne pas se heurter demain aux mêmes obstacles dans la mise en œuvre concrète de l’accessibilité, tout en évitant le risque réel de démobilisation en cas d’assouplissement excessif des principes posés par la loi. Les réponses contenues dans l’ordonnance qu’il nous est proposé de ratifier sont globalement satisfaisantes.
La création des Ad’AP, qui donne des délais supplémentaires de trois à neuf ans pour la mise en accessibilité des équipements, était, à notre avis, indispensable. Le texte sénatorial est un compromis qui sécurise l’ordonnance du 26 septembre 2014, elle-même issue de la concertation. Il s’agit donc ici, en permettant sa ratification, de sécuriser la réglementation relative à l’accessibilité des bâtiments alors que les acteurs du monde économique ont déjà commencé d’appliquer le texte de l’ordonnance.
Mme Véronique Massonneau. L’accessibilité est un sujet très sensible : chaque citoyen doit pouvoir aller chez le médecin, tous les enfants doivent pouvoir aller à l’école… La loi de 2005 était ambitieuse mais n’a pas été mise en œuvre. Les Ad’AP nous semblent un moyen intelligent de parvenir à une mise en œuvre concrète. L’équilibre est très difficile à trouver entre les inquiétudes du milieu associatif, très actif, et les difficultés des communes, notamment, à mettre en œuvre l’accessibilité. Dans la circonscription très rurale dont je suis élue, cette indispensable réforme suscite chez de nombreux maires de vives inquiétudes au regard du financement et des difficultés techniques qu’elle implique. En tout cas, il ne faut surtout pas revenir sur l’ambition initiale d’accessibilité universelle.
Malheureusement, la baisse des dotations des communes rend difficile la réalisation des objectifs que nous nous sommes fixés, et les députés du groupe Écologiste ont déposé plusieurs amendements sur les principes du texte. Le respect de l’article 40 de la Constitution nous a toutefois empêchés d’aller aussi loin que nous aurions voulu et de faire valoir nos idées, aussi nombreuses que bonnes. Nous attendons avec impatience la discussion des articles.
M. Stéphane Claireaux. Le groupe Radical, républicain, démocrate et progressiste a été alerté, comme de nombreux autres parlementaires, sur cette ordonnance qui a créé un sentiment de malaise parmi les acteurs des politiques publiques relatives au handicap. En effet, ces derniers dénoncent un texte qui va à l’encontre de l’esprit de la loi puisqu’il prévoit notamment une exonération totale de mise en accessibilité pour la grande majorité des ERP, ce qui signifierait, selon eux, « l’anéantissement pur et simple des objectifs initiaux de la loi du 11 février 2005 ». Ces acteurs dénoncent également une suppression du droit au transport et des délais de procédure et de réalisation des Ad’AP excessivement longs, avec des sanctions non dissuasives.
Sur le fond, nous proposerons plusieurs amendements afin d’améliorer cette ordonnance, notamment sur les points d’arrêt identifiés comme prioritaires, ainsi que sur l’article 5 créant un fonds national d’accompagnement de l’accessibilité universelle (FNAAU) prévu à l’article L. 111-7-12 du code de la construction et de l’habitation. Au troisième alinéa de cet article, il est mentionné que la gestion comptable et financière de ce fonds est assurée par la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA). Nous partageons l’idée que cette dernière a vocation à couvrir les champs de la dépendance et de la compensation pour les personnes âgées et les personnes handicapées, mais lui confier la gestion du fonds susmentionné reviendrait à renforcer l’amalgame entre accessibilité et handicap. Or les personnes âgées, les parents avec poussette, les voyageurs avec bagages, les livreurs, les manutentionnaires, les cyclistes, les 80 millions de touristes étrangers accueillis chaque année sont également en quête d’accessibilité. Qui plus est, notre groupe l’a mentionné à plusieurs reprises, le conseil national consultatif des personnes handicapées a fait constater le manque de moyens de la CNSA pour gérer des fonds d’origine diverse. Il serait donc plus logique que le FNAAU soit géré par la Caisse des dépôts et consignations. Malheureusement, notre amendement sur le sujet a été jugé irrecevable ; il faudra donc trouver une solution plus équilibrée.
Nous déplorons également que plusieurs objectifs initiaux de la loi de 2005 aient été supprimés. Il nous semble pourtant pertinent de maintenir le principe originel de cette loi qui consistait à rendre tous les points d’arrêt accessibles, sauf en cas d’impossibilité technique avérée. La rédaction de l’ordonnance semble introduire une rupture d’égalité par rapport au principe de continuité de la chaîne de déplacement. Il est donc essentiel d’en revenir à l’objectif défini par le législateur en 2005 ainsi que par la convention relative aux droits des personnes handicapées de l’ONU, que la France a ratifiée. Ici encore, notre amendement a été déclaré irrecevable et il faudra trouver une solution afin que chacun soit traité de façon équitable, en particulier dans l’utilisation des transports.
Enfin, nous regrettons le caractère contraignant de l’ordonnance qui supprime certains droits du Parlement. Il nous semble que la loi du 10 juillet 2014 aurait vraiment pu entrer en vigueur sans qu’il soit nécessaire de légiférer par ordonnance, comme nous l’avons déjà soutenu lors de la discussion générale de l’an dernier.
M. Michel Issindou. La loi de 2005 a été une belle loi ; il faut en savoir gré au législateur de l’époque. Beaucoup a été fait depuis, certes, mais beaucoup reste à faire, nous en sommes parfaitement conscients, du fait en particulier que les délais fixés n’ont pas été respectés.
La création des Ad’AP, devant permettre un fonctionnement par étapes avec un calendrier précis, constitue une vraie nouveauté. Depuis 2005, la progression reposait sur la bonne volonté des uns et des autres, plus ou moins ferme selon les cas. Les Ad’AP seront un vrai moyen de contrôle de l’efficacité des actions entreprises.
À l’époque pas si lointaine où j’étais maire, j’étais particulièrement intransigeant avec les promoteurs, les constructeurs de logements neufs : aucune dérogation n’était possible. Autant il est difficile et considérablement onéreux d’adapter les monuments historiques, autant, concernant les logements neufs, nous ne passions rien quant à l’accessibilité. Je ne trouverais donc pas normal que nous fassions aujourd’hui machine arrière.
Enfin, en matière de volonté politique, je citerai l’exemple de Grenoble dont j’ai présidé le syndicat intercommunal pendant quatre ans. Nous avons décidé, il y a une trentaine d’années, d’aménager chaque point d’arrêt du réseau tramway et bus, que ce soit en milieu urbain ou en milieu rural. Si ce choix politique a coûté plusieurs dizaines de millions d’euros sur plusieurs années, presque 100 % du réseau grenoblois est aujourd’hui accessible à tous les handicapés. Il est donc de la responsabilité des élus locaux de faire des choix. J’espère que l’adoption de ce texte permettra d’aller plus vite et plus loin.
M. Jean-Louis Costes. Il me semble que l’effort consenti par les collectivités locales, en particulier par les communes rurales, en matière d’accessibilité est quelque peu passé sous silence. Les élus locaux sont des gens responsables. Depuis 2005, de nombreuses écoles et salles polyvalentes ont été aménagées.
J’observe que l’ordonnance arrive au pire moment pour les collectivités locales : celui où elles sont étranglées financièrement du fait de la baisse des dotations de l’État. Plutôt que de prévoir des sanctions pécuniaires, qui ne seront de toute façon pas appliquées tant l’autorité de l’État est affaiblie – les exemples de sanctions administratives et financières non appliquées ne manquent pas –, il aurait fallu imaginer des incitations financières en faveur des collectivités qui n’auraient pas fait les efforts nécessaires.
Enfin, il faut veiller à ce que les Ad’AP ne constituent pas une de ces nouvelles usines à gaz dont le système administratif français est friand. Soyons concrets.
Mme Martine Carrillon-Couvreur, présidente. Certes de nombreuses collectivités ont déjà fait beaucoup, mais qu’en est-il des autres ? Il s’agit précisément ici de réenclencher le mouvement, de faire en sorte que chacun prenne ses responsabilités.
M. Philip Cordery. Je ne reviendrai pas sur l’urgence de ce texte dont l’adoption marquera une étape essentielle dans la résolution des problèmes d’accès aux services publics que rencontrent des milliers de personnes.
Il est toutefois important que le ministère des affaires étrangères applique cette loi dans les ambassades, les consulats, les écoles, les instituts culturels pour nos compatriotes handicapés qui vivent à l’étranger, où nous accusons un grand retard en matière d’accessibilité. Dans sa réponse à une de mes questions écrites, l’année dernière, le ministère des affaires étrangères avait reconnu que les établissements que je viens d’énumérer étaient bien des ERP et que la loi devait bel et bien s’y appliquer.
Il conviendra donc de rester vigilant quant à la bonne application de la loi pour nos compatriotes vivant à l’étranger afin qu’ils ne soient pas lésés.
Mme Monique Iborra. Attachés à lutter contre les inégalités, nous sommes tous concernés par cette ordonnance puisqu’il s’agit de mettre en accessibilité des ERP pour les personnes handicapées, qui sont parmi les plus vulnérables.
Il a fallu dix ans pour avancer. Il n’est pas question de montrer qui que ce soit du doigt mais, en tant que législateurs, nous ne pouvons nous satisfaire d’une loi dont nous ne maîtriserions pas la mise en œuvre. Malgré l’adoption par le Sénat d’un amendement réduisant de trois ans à douze mois les possibilités de dérogation pour le délai de dépôt des Ad’AP, le délai de réalisation de ces Ad’AP ne pourra excéder trois ans sauf s’il est porté à six ans ou à neuf ans, ce qui laisse penser que la situation ne changera pas. Pouvons-nous dès lors prévoir des rapports d’étape, des évaluations précises de l’avancement des Ad’AP ?
M. Christian Hutin. Les collectivités territoriales, on l’a dit, ont des difficultés financières en raison de la baisse des dotations. Serait-il possible d’intégrer le versement transport des entreprises au dispositif ?
M. Rémi Delatte. On attend de ce texte des dispositions simples, pragmatiques grâce auxquelles nous devrions atteindre l’accessibilité universelle au plus vite. J’appelle toutefois votre attention sur la relative lourdeur de la procédure, le dispositif se révélant fort complexe.
Mme Martine Carrillon-Couvreur, présidente. Nous avons, en effet, tout intérêt à rappeler l’exigence de simplification des procédures.
M. le rapporteur. L’examen des amendements va nous permettre d’échanger sur tous les points que vous avez abordés, aussi vais-je me contenter d’apporter quelques précisions.
Madame Iborra, vous avez raison, l’une des difficultés, nées de la mauvaise application de la loi de 2005, a été l’insuffisance d’évaluations régulières. Dans le présent texte, une évaluation de la mise en œuvre de l’ordonnance est prévue à l’article 7 issu des travaux du Sénat. Précisons aussi que, quelle que soit la durée de l’agenda, il faut rendre des comptes tous les ans sur la manière dont il se déroule. Tant sur l’outil que sur l’appréciation plus générale de la politique publique ainsi développée, des éléments répondent donc à votre interrogation.
Quant aux délais de six et neuf ans, ils correspondent à des conditions particulières : les travaux d’aménagement de gares qui restent à réaliser dans notre pays nécessitent des milliards d’euros d’investissements – ce que l’on peut regretter. Plutôt que de se faire plaisir en adoptant un agenda de trois ans financièrement intenable, il vaut mieux prévoir un délai de neuf ans, assorti de vraies exigences telles que la vérification annuelle des investissements réalisés.
Je vous rejoins sur un point sur lequel je vais être attentif à vos suggestions : en cas de patrimoine multiple comprenant des ERP de catégorie 5 et d’autres de catégorie 4, 3, 2 ou 1, il est vrai que le premier peut bénéficier d’un délai supérieur à trois ans.
S’agissant du versement transport, l’AOT peut en utiliser le fruit comme elle l’entend et en dédier une partie aux travaux d’accessibilité. Cela étant, je ferai la même remarque que concernant la déduction fiscale supplémentaire adoptée par le Sénat : il faut éviter toute bonification qui reviendrait à récompenser dix ans d’efforts insuffisants, voire inexistants.
À notre collègue Rémi Delatte, j’indique que nous avons beaucoup travaillé sur la simplification de l’outil et que nous avons créé un agenda simplifié qui devrait suffire pour les ERP de catégorie 5.
Ratification de l’ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d’habitation et de la voirie pour les personnes handicapées et visant à favoriser l’accès au service civique pour les jeunes en situation de handicap
Cet article prévoit la ratification de l’ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d’habitation et de la voirie pour les personnes handicapées et visant à favoriser l’accès au service civique pour les jeunes en situation de handicap. Cette ordonnance a été prise sur le fondement de la loi n° 2014-789 du 10 juillet 2014 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures législatives pour la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d’habitation et de la voirie pour les personnes handicapées.
Cette ordonnance contient 19 articles répartis en quatre chapitres. Le premier porte sur les obligations d’accessibilité applicables au cadre bâti et aux agendas d’accessibilité programmée (Ad’AP) pour les établissements recevant du public (ERP) et les installations ouvertes au public (articles 1 à 5). Le chapitre II (article 6 à 8) traite des obligations d’accessibilité applicables aux transports publics et des schémas directeurs d’accessibilité des services-agendas d’accessibilité programmée (SDA-Ad’AP). Le chapitre III contient des dispositions diverses (articles 9 à 12). Enfin, le chapitre IV rassemble les dispositions relatives à l’outre-mer et à l’entrée en vigueur de l’ordonnance (articles 13 à 19).
1. Ratification de l’ordonnance
Cet article est composé d’un alinéa unique. Il prévoit la ratification de l’ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014. Conformément aux dispositions de l’article 38 de la Constitution (2), il conclut le processus législatif engagé avec l’adoption de la loi n° 2014-789 du 10 juillet 2014 précitée. L’article 4 de cette loi prévoit en effet :
– un délai de cinq mois à compter de l’adoption du projet de loi pour prendre l’ordonnance : la loi a été promulguée le 10 juillet 2014 et l’ordonnance a été adoptée le 26 septembre suivant ;
– le dépôt d’un projet de loi de ratification dans les cinq mois suivant son adoption : le présent projet de loi a été déposé au Sénat le 4 février 2015.
Le champ de la ratification couvre l’ensemble des mesures législatives contenues dans l’ordonnance et dont le contenu a été développé dans la première partie de ce rapport.
2. L’examen de cet article par le Sénat
La commission des affaires sociales du Sénat a adopté cet article, estimant que l’ordonnance du 26 septembre 2014 respectait le cadre de l’habilitation fixé par la loi du 10 juillet 2014.
Les dispositions de l’ordonnance traduisent pour l’essentiel les conclusions de la concertation. Dans un souci de sécurité juridique, la commission a souhaité ratifier l’ensemble de l’ordonnance. Elle a néanmoins adopté quelques modifications, qui font l’objet d’articles additionnels.
En séance publique, le Sénat a également adopté cet article sans modification.
(art. 12 et 18 de l’ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d’habitation et de la voirie pour les personnes handicapées)
Modification de la date d’entrée en vigueur des dispositions relatives aux logements vendus en l’état futur d’achèvement
L’article 2 rassemble les dispositions modifiant des articles non codifiés de l’ordonnance. Compte tenu de l’impératif de sécurité juridique, ces modifications sont d’une ampleur relativement limitée. Elles concernent deux articles en particulier :
– l’article 12, qui porte sur les obligations de formation des personnels des ERP, afin de préciser les obligations de formation continue pesant sur les employeurs ;
– l’article 18, qui concerne les demandes d’aménagement formulées par les acquéreurs de logements acquis dans le cadre de ventes en l’état futur d’achèvement (VEFA) afin d’assouplir les conditions d’entrée en vigueur du dispositif.
1. Le renforcement des obligations de formation
Conformément à l’article 1er de la loi d’habilitation, l’article 12 de l’ordonnance décrit les obligations de formation incombant aux professionnels « appelés à être en contact avec les usagers et les clients » dans les ERP. Il comporte trois alinéas.
Il prévoit tout d’abord que l’acquisition des connaissances dans les domaines de l’accueil et de l’accompagnement des personnes handicapées est obligatoire. Conformément à la conception universelle du traitement du handicap, les formations préparant aux métiers de l’accueil et de l’accompagnement des usagers dans les ERP doivent permettre l’acquisition des connaissances sur les différentes situations de handicap.
Il est question de formation et d’information des personnels : la validation de connaissances ou d’aptitudes n’est pas requise. Les listes des diplômes, titres et certifications ainsi que les références communes des contenus de formation seront précisées par décret.
Pour mémoire, cette disposition s’inspire de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées en ce qui concerne la formation initiale des architectes ainsi que de professionnels intervenant dans le cadre bâti. Elle prévoit une formation à l’accessibilité obligatoire dans la formation initiale des professionnels et renvoie à un décret en Conseil d’État pour préciser la liste des diplômes concernés. Ce dispositif a été complété par le décret n° 207-436 du 25 mars 2007 ainsi que six arrêtés ministériels qui ont défini la liste des diplômes et titres concernés par cette formation.
Les rapporteurs de la commission des affaires sociales du Sénat ont proposé de compléter l’article 12 en ajoutant un volet consacré à la formation continue.
Ainsi, le 1° insère un nouvel alinéa qui prévoit l’obligation pour l’employeur de proposer des formations à l’accueil et l’accompagnement des personnes handicapées. Il ne s’agit pas de créer une obligation de suivi de ces formations par les employés mais bien de garantir l’existence d’une offre de formation à leur disposition.
Le rapporteur salue l’engagement du Gouvernement sur cette question. Il relève avec satisfaction que les ministères de la fonction publique et du travail ont été mobilisés en amont afin d’inscrire rapidement les formations à l’accessibilité dans le plan de formation des fonctions publiques territoriale, hospitalière et d’État et d’insérer les formations à l’accessibilité dans les plans de formation des entreprises.
2. Date d’entrée en vigueur des dispositions relatives aux VEFA
Cet article modifie la date d’entrée en vigueur des dispositions relatives aux travaux modificatifs demandés par les acquéreurs avant la livraison de biens acquis dans le cadre de VEFA au 1er janvier 2015.
Avant l’entrée en vigueur de l’ordonnance, l’article L. 111-7-1 du code de la construction et de l’habitation prévoyait que des règles particulières de mise en accessibilité pouvaient s’appliquer à la seule construction de maisons individuelles, et non à la construction de logements acquis en VEFA. Ces mesures de souplesse, précisées par décrets en Conseil d’État, dispensent les propriétaires de frais liés à certains aménagements de leur logement dont ils n’auraient pas nécessairement besoin au cours de leur vie.
Dans une démarche de simplification et d’allégement du coût de la construction, et conformément aux conclusions de la concertation, le projet de loi d’habilitation a prévu d’étendre ces possibilités aux VEFA. C’est ce que traduit l’article 1er de l’ordonnance, dont le II modifie en ce sens la rédaction de l’article L. 111-7-1 du code de la construction et de l’habitation. Dans le même temps, l’article 18 de l’ordonnance prévoit que l’ensemble des dispositions de l’article 1er (c’est-à-dire son I et son II) sont applicables aux seuls logements et copropriétés des immeubles bâtis dont la demande de permis de construire a été déposée à compter du 1er janvier 2015.
Sur proposition du Gouvernement, le 2° modifie la rédaction de l’article 18 afin de circonscrire la condition de dépôt d’une demande de permis de construire au 1er janvier 2015 aux seules dispositions du I de l’article 1er, à savoir celles concernant les modifications des règles relatives à la copropriété. De cette manière, la rédaction issue du présent article supprime l’entrée en vigueur différée des dispositions du II, c’est-à-dire celles relatives aux VEFA.
Concrètement, sous réserve de l’adoption de ces dispositions, les acquéreurs de logements VEFA dont la demande de permis de construire a été déposée entre le 24 septembre 2014 et le 31 décembre 2014 bénéficieront eux aussi des mesures de souplesse prévues à l’article L. 1117-1.
D’après les informations communiquées par le Gouvernement, le nombre de logements qui pourront bénéficier de la mesure sera augmenté d’environ 13 000, dans l’hypothèse d’une entrée en vigueur de la loi de ratification au début de l’été 2015. En outre, le décret en Conseil d’État précisant ces dispositions devrait être publié dans le courant de l’été 2015.
La Commission examine l’amendement AS1 de Mme Dominique Orliac.
M. Stéphane Claireaux. Cet amendement propose de rétablir certains des objectifs initiaux de la loi de février 2005.
L’un consiste à poser comme règle de base que tous les ERP sont concernés par les mêmes normes, sans distinguer selon qu’ils sont neufs ou existants.
Or la possibilité de solliciter des dérogations ou des atténuations – après démonstration d’une impossibilité technique, de la conservation d’un patrimoine architectural ou d’une disproportion manifeste entre les améliorations à apporter et leurs conséquences – permet de prendre en compte la spécificité des ERP recevant dans un cadre bâti existant. De plus, à travers une méthode définie pour objectiver les réelles capacités d’investissement d’un gestionnaire d’ERP, il est également possible d’envisager un scénario de mise en accessibilité partielle pour tenir compte de contraintes budgétaires de l’ERP. Aussi, il est essentiel de rétablir l’avis conforme de la commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité (CCDSA), sans quoi cette instance républicaine de consultation verrait son rôle considérablement affaibli.
L’autre principe de base consiste à ne pas différencier les ERP selon des critères de fréquentation. Conformément à la convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées, que la France a ratifiée, la participation sociale et la citoyenneté de tous les concitoyens doivent être garanties par la liberté d’aller et venir.
M. le rapporteur. Cet amendement vide l’article 2 de tout contenu et pose plusieurs difficultés. D’abord, il nous placerait dans une situation juridique extrêmement fragile. Ensuite, il ne tient absolument pas compte de la concertation qui a été engagée. Enfin, il revient sur des éléments qui me semblent fondamentaux : objectivement, un ERP de catégorie 1 n’est pas tout à fait identique à un ERP de catégorie 5, et ces établissements se voient appliquer des règles différentes dans d’autres domaines que celui de l’accessibilité.
Adopter cet amendement nous ramènerait à la loi du 11 février 2005 qui ne distingue pas les types d’aménagements et d’ERP, ce qui, précisément, a provoqué des situations de blocage : l’accessibilité ne se fait pas ou dans des délais trop longs. J’émets donc un avis défavorable à cet amendement qui aboutirait au résultat inverse de celui que nous recherchons.
Puis elle examine, en présentation commune, les amendements AS2 de Mme Dominique Orliac et AS22 de Mme Véronique Massonneau.
M. Stéphane Claireaux. L’amendement AS2 vise à ce que les personnels en contact avec le public dans les ERP puissent être formés à l’accueil et à l’accompagnement des personnes en situation de handicap pendant la durée de l’Ad’AP.
Mme Véronique Massonneau. Je vais retirer mon amendement au profit de l’amendement AS2, en proposant néanmoins de rectifier ce dernier en précisant qu’il faut privilégier la formation pendant l’Ad’AP.
L’amendement AS22 est retiré.
M. le rapporteur. Je comprends tout à fait l’enjeu de la formation dont nous avions déjà débattu. Je suggère néanmoins le retrait de cet amendement car, si modification il doit y avoir, elle doit être apportée dans le code du travail. D’ici à la séance, nous pourrions parvenir à une rédaction qui permette d’inscrire la mesure dans ledit code, et de traiter la formation continue obligatoire comme les questions de sécurité. Dès lors, la précision demandée par Mme Massonneau perd de sa pertinence.
(art. L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales)
Mise en ligne d’un état de la mise en accessibilité des ERP par les commissions intercommunales pour l’accessibilité
Cet article a été inséré à la suite de l’adoption d’un amendement déposé par le sénateur M. Yves Pozzo di Borgo en séance publique. Il est le premier des articles additionnels adoptés au Sénat. Il porte sur l’article L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales qui prévoit la mise en ligne par les commissions d’informations précises concernant la mise en accessibilité des établissements recevant du public (ERP). Il prévoit l’extension de ces dispositions aux commissions intercommunales pour l’accessibilité.
Les alinéas 1 à 9 de l’article L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales prévoient la création des commissions communales pour l’accessibilité dans les communes de 5 000 habitants ou plus et décrivent leurs compétences.
Aux alinéas 10 à 12, ce même article établit le cadre relatif aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Ceux-ci doivent créer une commission intercommunale pour l’accessibilité dès lors qu’ils regroupent plus de 5 000 habitants. La création d’une telle commission est en revanche facultative lorsque la population de ressort de l’établissement est inférieure à ce seuil.
Modifié par l’ordonnance n° 2014-1090 précitée, l’article L. 2143-3 prévoit à son sixième alinéa que les commissions communales tiennent à jour par voie électronique la liste des ERP situés sur le territoire de la commune qui ont élaboré un Ad’AP et la liste de ceux qui sont accessibles.
C’est dans une démarche de cohérence et afin de mieux couvrir les zones rurales que les sénateurs ont souhaité étendre ce dispositif aux commissions intercommunales pour l’accessibilité.
En 1°, il complète dans ce but le sixième alinéa de l’article en insérant la mention des commissions intercommunales après celle des commissions communales. En 2° et 3°, il en tire des conséquences purement rédactionnelles, respectivement en substituant la conjugaison « tiennent » à « tient » et en mentionnant « ou intercommunal » après le mot « communal ».
Cette insertion semble tout à fait utile. Elle permet de couvrir les communes de moins de 5 000 habitants. La très grande majorité de la population comme du territoire sera ainsi couverte. Afin d’éviter les doublons avec le travail mené par les commissions communales pour l’accessibilité, le libellé retenu, « la commission communale et la commission intercommunale tiennent à jour… », permettra de réaliser cette mission de façon conjointe.
La Commission adopte l’amendement rédactionnel AS39 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 2 bis modifié.
(art. L. 111-7-1, L. 111-7-6, L. 111-7-7, L. 111-7-8 et L. 152-4
du code de la construction et de l’habitation, art. L. 1112-2-1 et L. 1112-2-3 du code des transports, art. 2-8 du code de procédure pénale)
Assouplissement des conditions de mise en accessibilité
du parc locatif social et prorogation des délais de dépôt
et de la durée des agendas d’accessibilité programmée
Inséré sur proposition des rapporteurs du Sénat par la commission des affaires sociales, cet article vise à mieux encadrer les délais permettant de proroger le dépôt ou la durée des Ad’AP. Il correspond aux souhaits formulés par les parlementaires au cours de l’examen du projet de loi d’habilitation.
Il a été complété en séance publique par un 1°A qui étend à la construction de logement dans le parc locatif social les dispositions de l’ordonnance relatives aux VEFA.
Cet article modifie le code de la construction et de l’habitation en ce qui concerne le parc locatif social et les Ad’AP (I) ainsi que le code des transports (II) et le code de procédure pénale (III) s’agissant des schémas directeurs d’accessibilité-Ad’AP (SDA-Ad’AP).
1. Extension des mesures d’assouplissement des contraintes d’aménagement des constructions neuves au parc locatif social
Le 1°A du I complète le premier alinéa de l’article L. 111-7-1 du code de la construction et de l’habitation (3)qui permet au Gouvernement de préciser par voie réglementaire les modalités d’assouplissement des obligations de mise en accessibilité applicables à la construction de maisons individuelles et aux logements VEFA. Il est ici proposé d’étendre cette disposition aux logements locatifs sociaux.
Le même alinéa précise le contenu des décrets en Conseil d’État mentionnés au premier alinéa de l’article L. 111-7-1. Ces décrets fixent les obligations de mise en accessibilité que doivent respecter les bâtiments ou parties de bâtiments nouveaux, ainsi que les modalités de dérogation. À la suite de l’adoption d’un sous-amendement du gouvernement, a été insérée une mesure de compensation en faveur des personnes handicapées demandant un logement social. Les mêmes décrets devront prévoir les modalités selon lesquelles les organismes et sociétés habilités à gérer le parc locatif social garantiront à la demande des intéressés la mise en accessibilité de ces logements. Le coût des travaux sera à la charge exclusive des bailleurs et ils seront réalisés dans un délai raisonnable, que le Gouvernement évalue entre deux et quatre mois.
Cette disposition vise à favoriser la construction de logement dans le parc social en diminuant les coûts de construction. Néanmoins, on peut craindre qu’elle fasse peser une contrainte excessive sur le locataire handicapé : il se trouvera dans la position de demandeur et pourrait craindre de se voir implicitement écarté de l’attribution d’un logement en raison des surcoûts que son attribution pourrait entraîner pour le bailleur. C’est pourquoi le rapporteur préconise sa suppression.
2. Clarification des délais de prorogation du dépôt et de la mise en œuvre des Ad’AP
Le 1° modifie l’article L. 111-7-6 qui encadre le délai de dépôt des Ad’AP, (12 mois suivant la publication de l’ordonnance). Il porte sur son second alinéa, dont la rédaction issue de l’ordonnance permet la prorogation de ce délai jusqu’à trois ans lorsque des difficultés techniques ou financières « liées à l’évaluation ou à la programmation des travaux » l’imposent, ou bien « en cas de rejet d’un premier agenda ». Cette rédaction va au-delà de l’esprit de la loi d’habilitation. Elle donne le sentiment d’une trop grande souplesse, qui pourrait inciter au dépôt d’un agenda de qualité fragile afin de bénéficier de trois ans de délais supplémentaires.
Dans ce contexte, et sur proposition de ses rapporteurs, la commission des affaires sociales du Sénat a adopté une nouvelle rédaction de cet alinéa. Celle-ci prévoit explicitement qu’il reviendra à l’autorité administrative compétente, à savoir les services du préfet, d’autoriser ou non la prorogation du délai de dépôt. Cette autorisation prendra la forme d’une décision expresse et motivée. Surtout, la nouvelle rédaction décrit la durée possible de prorogation avec précision :
– jusqu’à trois ans dans les cas où les difficultés financières « liées à l’évaluation ou à la programmation des travaux » l’imposent ;
– jusqu’à 12 mois dans les cas où les difficultés d’ordre technique l’imposent ;
– et enfin jusqu’à 6 mois en cas de rejet d’un premier agenda.
Cette nouvelle rédaction satisfait votre rapporteur. Sa plus grande précision lui permet de mieux correspondre aux souhaits exprimés lors de la concertation et confirmés lors de la discussion de la loi d’habilitation.
Les 2° et 3° tirent des conséquences rédactionnelles de ces dispositions, respectivement aux articles L. 111-7-7 et L. 111-7-8.
Le 4° modifie l’article L. 152-4 qui décrit les sanctions applicables aux professionnels contrevenant aux obligations légales d’aménagement des constructions dont ils ont la charge. Parmi celles-ci, le dixième alinéa porte sur celles encourues en cas de méconnaissance des obligations de mise en accessibilité mentionnées à l’article L. 111-7. Les alinéas suivants, 11 à 13, décrivent les peines encourues (amende, peine complémentaire d’affichage ou de diffusion, interdiction définitive ou temporaire d’exercer). Il est proposé de substituer à la référence L. 111-7 les références suivantes :
– l’article L. 111-7-1, qui porte sur les bâtiments nouveaux et fait directement référence aux obligations de mise en accessibilité. Il mentionne les dispositions réglementaires décrivant les obligations qui en découlent ainsi que les possibilités de dérogations ;
– l’article L. 111-7-2, qui décrit les obligations d’aménagements et porte sur les bâtiments existants lorsqu’ils font l’objet d’aménagements ;
– et l’article L. 111-7-3, qui décrit les obligations de mise en accessibilité de l’ensemble des établissements recevant du public (ERP).
3. Clarification des délais de prorogation du dépôt et de la mise en œuvre des SDA-Ad’AP
Le II modifie le titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports. Il opère des modifications similaires au I (en dehors des dispositions spécifiques du 1°A) en ce qui concerne la mise en accessibilité des points de transport et plus précisément des délais et conditions de prorogation des SDA-Ad’AP.
Le 1° modifie l’article L. 1112-2-1 qui décrit les SDA-Ad’AP. L’architecture de cet article rappelle celle de l’article L. 111-7-6 relatif aux Ad’AP. Son avant-dernier alinéa prévoit que le SDA-Ad’AP doit être déposé dans les 12 mois suivant la publication de l’ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014. Le dernier alinéa permet de proroger ce délai pour une durée maximale de trois ans, là encore « dans le cas où les difficultés techniques ou financières liées à l’élaboration ou à la programmation du schéma l’imposent ou dans le cas d’un rejet d’un premier schéma ».
Le Sénat a agi de façon symétrique en prévoyant de substituer une nouvelle rédaction à cet alinéa au profit de celle prévue au 1° du I, avec une distinction entre trois délais (trois ans, 12 mois et six mois) en fonction du motif invoqué.
Le 2° tire la conséquence rédactionnelle des dispositions du 1° à l’article L. 1112-2-3 en substituant à la notion relativement générale d’autorisation, celle plus précise de décision expresse prononcée par l’autorité administrative.
Le III modifie l’article 2-8 du code de procédure pénale dont le second alinéa prévoit que « toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans à la date des faits ayant, en vertu de ses statuts, vocation à défendre ou à assister les personnes handicapées peut également exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les infractions à l’article L. 111-7 du code de la construction et de l’habitation ». Symétriquement aux dispositions du 4° du I, il substitue à la référence à l’article L. 111-7 du code de la construction et de l’habitation la référence aux articles L. 111-7-1, L. 111-7-2 et L. 111-7-3 du même code. Il tire ainsi les conséquences sur le plan pénal des éventuels manquements de professionnels dans leurs obligations d’aménagement des bâtiments neufs, de ceux bâtis lorsqu’ils font l’objet d’aménagements ainsi que des ERP.
La Commission examine l’amendement AS36 du rapporteur.
M. le rapporteur. C’est l’un des amendements importants que j’ai évoqué dans mon propos liminaire et qui font suite à des dispositions introduites par le Sénat. En l’occurrence, je vous propose de supprimer une mesure qui dispense les bailleurs sociaux d’une partie des obligations de mise en accessibilité pour les logements neufs dont ils se portent acquéreurs.
Si je comprends la logique des sénateurs, je ne peux vraiment pas y souscrire pour plusieurs raisons.
D’abord, cette mesure est présentée comme devant faciliter la construction mais aucune étude n’a été effectuée pour mesurer son impact réel.
Ensuite, elle étend aux bailleurs sociaux des dispositifs très exceptionnels conçus pour des particuliers.
Elle contredit également notre discours sur l’inclusion : nous ne pouvons pas multiplier les dérogations pour le neuf, tout en prônant la nécessité d’aller vers une société inclusive dans laquelle les personnes handicapées pourraient trouver un logement sans être obligées de faire état de leur situation particulière.
Surtout, elle place les personnes handicapées en position de demandeur : pour pouvoir bénéficier d’un logement adapté, elles devraient mentionner leur handicap dans le dossier.
Enfin, en raison d’évolutions substantielles déjà permises pour les bâtiments de trois ou quatre étages, nombre de logements ne seront pas accessibles faute d’ascenseur.
En résumé, je considère que cette mesure est quasiment une provocation à l’égard du monde du handicap. D’où mon amendement tendant à la supprimer.
En conséquence, les amendements AS30 du rapporteur et AS23 de Mme Véronique Massonneau tombent.
La Commission adopte l’amendement rédactionnel AS33 du rapporteur.
Puis elle discute l’amendement AS16 de Mme Véronique Massonneau.
Mme Barbara Pompili. L’ordonnance de septembre dernier indique que le délai d’un an pour le dépôt des Ad’AP et des SDA-Ad’AP pour les transports peut, le cas échéant, être prolongé pour trois années supplémentaires. Cette dérogation nous semble beaucoup trop importante et donne l’impression de reporter sans cesse une accessibilité pourtant souhaitée et programmée. D’autant qu’il ne s’agit ici que de délais visant le dépôt d’un Ad’AP ou d’un SDA-Ad’AP et non la réalisation des travaux.
Alors que cette accessibilité aurait dû être anticipée, réfléchie, programmée et mise en œuvre depuis le vote de la loi de 2005, et que certains acteurs n’ont pas attendu le débat sur la ratification de l’ordonnance pour rendre cette accessibilité enfin réelle, les délais supplémentaires envisagés ici ne nous paraissent pas raisonnables. C’est pourquoi nous proposons de les réduire à six mois.
M. le rapporteur. Saluons le travail du Sénat sur ces délais qui pouvaient tous être prolongés de trois ans. Il faut faire une distinction selon la nature des difficultés rencontrées par les responsables d’ERP. Le délai de six mois est suffisant quand le rejet d’un agenda résulte surtout d’une mauvaise volonté. En revanche, il doit être plus long quand il s’agit de résoudre des difficultés financières ou techniques.
Malheureusement, les difficultés financières ne se règlent pas souvent en six mois, sinon de façon dramatique. Il faut tenir compte de cette réalité. L’évaluation annuelle de l’Ad’AP nous permettra de dire si l’engagement financier est crédible par rapport aux enjeux et à la situation de l’établissement ou de la société qui fait état de ce type de difficultés.
Quant aux difficultés techniques, elles ne sont jamais insolubles. Celles qui le seraient relèvent des dispositifs déjà dérogatoires à l’accessibilité. Dans ce cas, les douze mois me paraissent être une durée raisonnable.
J’entends votre demande et je suis extrêmement attentif à ne pas donner l’impression que le calendrier pourrait sans cesse être reporté, au point que l’objectif ne serait jamais atteint. Néanmoins, pour les raisons que je viens d’évoquer, j’émets un avis défavorable à votre amendement.
Mme Barbara Pompili. À vous entendre, si je réécris l’amendement de manière à réduire les délais prévus dans le texte, mais en distinguant plusieurs cas, il pourrait être adopté en séance. Dans ces conditions, je pourrais le retirer.
M. le rapporteur. Vous pouvez tout à fait reformuler votre amendement en partant des catégories établies par le Sénat. Les propositions des sénateurs me semblent raisonnables, mais nous pourrons reprendre le débat en séance si vous déposez ce type d’amendement.
La Commission adopte l’amendement rédactionnel AS28 du rapporteur.
Puis elle en vient à l’amendement AS17 de Mme Véronique Massonneau.
Mme Véronique Massonneau. L’objet de cet amendement est de rappeler la nécessité, pour les établissements scolaires et d’enseignement supérieur, de rendre leur rez-de-chaussée accessible dès la première année de l’Ad’AP. La plupart des lieux de formation initiale post-bac, et en particulier les universités, ne sont pas accessibles aux personnes en situation de handicap alors qu’ils devraient l’être depuis plusieurs années. Cela contribue au fait que les personnes en situation de handicap sont moins diplômées que la moyenne : 51 % n’ont aucun diplôme ou seulement le brevet des collèges, anciennement BEPC, contre 31 % pour l’ensemble de la population.
M. le rapporteur. Le mieux est parfois l’ennemi du bien : votre amendement risque de provoquer l’inverse de l’effet souhaité.
Premièrement, il est discriminatoire : pourquoi faudrait-il privilégier l’accessibilité du seul rez-de-chaussée ? Je ne peux pas dire que certaines dispositions concernant le logement social me paraissent contestables tout en soutenant un amendement discriminatoire.
Deuxièmement, il suppose que toutes les salles utilisées par les élèves sont situées au rez-de-chaussée, sinon certaines pourraient être inaccessibles alors que s’y déroulent des activités particulières.
Troisièmement, l’adoption d’une telle mesure pourrait freiner l’ambition des nombreuses collectivités qui ont mis en place des programmes de mise en accessibilité de leurs écoles, en prenant parfois des engagements très lourds : elles pourraient alors se concentrer sur les rez-de-chaussée et attendre de la souplesse pour le reste.
La Commission examine l’amendement AS25 de Mme Véronique Massonneau.
Mme Barbara Pompili. La rédaction actuelle du texte laisse planer un doute sur les dérogations accordées à des propriétaires qui auraient plusieurs ERP de catégories différentes. Les associations nous ont alertés sur la possibilité qu’aurait un gestionnaire de plusieurs ERP de catégories différentes, notamment 5 et 4, de bénéficier de deux périodes de trois ans pour l’ensemble des établissements concernés.
M. le rapporteur. Cet amendement illustre l’embarras dont je faisais état tout à l’heure. Je comprends qu’un responsable d’ERP, dont le patrimoine est très vaste, puisse obtenir des délais respectueux des difficultés, y compris financières, qu’il peut rencontrer. Il est vrai que c’est très injuste : si ce vaste patrimoine comporte des ERP accueillant beaucoup de public et quelques-uns de catégorie 5, tout sera mis dans le même paquet. Je vais réfléchir à la manière de résoudre le problème pour proposer une solution lors des débats dans l’hémicycle. En l’état actuel des choses, c’est quasiment à contrecœur que j’émets un avis défavorable à cet amendement.
Mme Bérengère Poletti. Si l’on considère que le détenteur d’un patrimoine important va avoir des difficultés à établir son agenda, il devient compliqué de le contraindre. Il faut prendre le temps d’étudier la question pour ne pas mettre en difficulté des organismes ou des personnes qui sont actuellement incapables, pour des raisons financières, de faire face à de telles contraintes.
M. le rapporteur. Je suggère à Barbara Pompili que nous nous revoyions avant la séance publique pour discuter de l’idée d’imposer un avis conforme de la Commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité (CCDSA) quand un ERP de catégorie 5 figure dans ce genre de patrimoine. En fait, dans un même paquet, il peut y avoir des situations tellement différentes qu’elles demanderaient quasiment un examen au cas par cas. Un avis conforme de cette commission, où les associations sont représentées, peut permettre de résoudre la difficulté. À cet instant, je ne peux pas vous proposer la formulation mais je suis prêt à y travailler avec vous.
Mme Barbara Pompili. Je suis d’accord pour que nous y travaillions avant le passage du texte en séance, car ces situations posent problème.
La Commission en vient à l’amendement AS18 de Mme Véronique Massonneau.
Mme Véronique Massonneau. Cet amendement tend à restaurer l’avis conforme de la CCDSA dans l’accord de dérogation de mise en accessibilité pour contraintes techniques et financières particulières et contraintes patrimoniales, supprimé dans l’ordonnance du 26 septembre 2014.
M. le rapporteur. J’avoue avoir été tenté par l’idée, mais elle risque de concerner 130 000 ERP supplémentaires et de se solder par l’engorgement et le blocage du dispositif. Or notre intérêt est que les Ad’AP soient examinés et que les ERP puissent mettre en place leurs projets. C’est pourquoi je suis défavorable à cet amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel AS42 du rapporteur.
Puis elle examine, en discussion commune, l’amendement AS26 de Mme Véronique Massonneau, les amendements identiques AS3 de Mme Dominique Orliac, AS11 de Mme Bernadette Laclais et AS19 de Mme Véronique Massonneau, et l’amendement AS5 de Mme Dominique Orliac.
Mme Barbara Pompili. L’amendement AS26 tend à rendre obligatoire l’élaboration d’un SDA-Ad’AP par les autorités organisatrices de transports. L’accessibilité des transports est un enjeu essentiel pour l’autonomie et l’inclusion des personnes en situation de handicap, et les réflexions doivent porter sur toute la chaîne de déplacement pour qu’une continuité puisse être assurée. L’amendement propose aussi que les SDA-Ad’AP soient validés après avis conforme de la CCDSA.
M. Stéphane Claireaux. Notre amendement AS3 vise à remettre en vigueur l’avis conforme de la CCDSA.
Mme Véronique Massonneau. Il me semblait tellement évident qu’un SDA-Ad’AP devait être déposé pour les transports que j’étais persuadée que c’était déjà une obligation. Comme ce n’est pas le cas, cet amendement vise à le rendre obligatoire. L’accessibilité des transports doit être une priorité si nous voulons permettre la mobilité des personnes en situation de handicap.
M. le rapporteur. J’émets un avis favorable à l’amendement AS5 et un avis défavorable à tous les autres.
L’obligation d’un dépôt de SDA-Ad’AP aurait certainement été pertinente s’il ne restait pas seulement deux mois pour le faire. Nous ne pouvons pas l’adopter sans prévoir un délai supplémentaire. Or si nous allongions encore les délais évoqués par Bernadette Laclais dans son propos introductif, nous nuirions à l’efficacité du dispositif.
En outre, selon l’observatoire interministériel de l’accessibilité et de la conception universelle (OBIAÇU), 80 % des SDA étaient en cours ou approuvés à la mi-juillet 2012, couvrant 96 % de la population. Le solde concernait donc 4 % de la population. Au vu de ce rapport, l’adoption des amendements proposés nous placerait dans une situation difficile en raison du calendrier, pour un bénéfice limité. Cela étant, je vous accorde que le nombre de SDA-Ad’AP reste trop faible, et que nous devrons faire preuve de vigilance sur ce point, notamment en application de l’article 7 sur l’évaluation de la mise en œuvre des mesures.
Mme Barbara Pompili. Je me réjouis que nous avancions vers un retour à l’avis conforme de la CCDSA, mais je vais quand même maintenir mon amendement : certes une grande partie de la population est désormais couverte par des schémas, mais il n’est pas tolérable que nous trouvions normal que certains de nos concitoyens restent à l’écart.
M. le rapporteur. Je rappelle que cela ne remet pas en cause les obligations.
Successivement, la Commission rejette l’amendement AS26 et les amendements AS3, AS11 et AS19, et adopte l’amendement AS5.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel AS34 du rapporteur.
Elle est ensuite saisie de l’amendement AS8 de M. Lionel Tardy.
M. Lionel Tardy. L’accessibilité des transports publics doit être une priorité et passer avant même celle des ERP. Les transports sont vitaux ; le retard pris est beaucoup moins acceptable que dans d’autres domaines. Quand on voit que certaines stations rénovées du métro parisien sont toujours inaccessibles, il y a de quoi bondir.
Lors de l’examen de la loi Macron, j’avais présenté un amendement pour que les données d’accessibilité dans les transports publics soient diffusées gratuitement en open data ; il avait été adopté à l’unanimité. La portée initiale de l’article a été réduite par le Gouvernement la semaine dernière, ce que je regrette : le manque d’information est très défavorable à l’accessibilité.
Le Sénat a apporté des modifications positives à l’ordonnance. Il a ainsi encadré l’allongement des délais de dépôt des SDA-Ad’AP : la prolongation de trois ans prévue par l’ordonnance ne vaut plus qu’en cas de difficultés financières ; elle est ramenée à un an en cas de difficultés techniques, et à six mois en cas de rejet d’une première version.
C’est un progrès mais il faut encore aller plus loin. Mon amendement propose donc de faire passer de trois à deux ans la durée maximale de la prorogation accordée en cas de difficultés financières.
M. le rapporteur. Avis défavorable pour des raisons que j’ai déjà développées. Le calendrier, défini à l’issue de la concertation, essaie de ne pas allonger les délais de façon insupportable tout en tenant compte de la réalité. En guise de clin d’œil, j’ajoute que l’on ne peut pas nous expliquer que les collectivités sont étranglées et qu’elles ne peuvent pas investir, tout en nous demandant de réduire le délai de trois à deux ans. Il me semble qu’il y a là une incohérence.
M. Jean-Louis Roumegas. Malgré l’explication du rapporteur, nous allons soutenir cet amendement : il s’agit seulement du schéma et non pas du calendrier de réalisation.
Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel AS29 du rapporteur.
Elle est saisie de l’amendement AS9 de M. Lionel Tardy.
M. Lionel Tardy. Le présent amendement concerne cette fois les délais de réalisation. Étant donné les retards déjà pris dans les transports publics, il s’agit de faire passer de trois ans à deux la durée maximale de prorogation au terme de laquelle devra être réalisé le SDA. L’ordonnance prévoit une prorogation de trois ans « en cas de force majeure » mais sans définir cette notion.
M. le rapporteur. Avis défavorable pour les mêmes raisons qu’évoquées précédemment.
Puis elle examine l’amendement AS12 de Mme Bernadette Laclais.
Mme Bernadette Laclais. Cet amendement pose une question de principe : l’égalité de traitement tarifaire entre tous les usagers des transports collectifs.
Nombre d’agglomérations ont créé des transports dédiés aux personnes à mobilité réduite. Ces services, qui fonctionnent sept jours sur sept, donnent toute satisfaction aux personnes handicapées qui peuvent ainsi se rendre dans des lieux de réunion ou de loisir, rompre avec leur isolement et avoir une vie sociale réelle.
Malheureusement, depuis quelque temps, certaines agglomérations proposent à leur conseil communautaire d’appliquer à ces services une tarification différente de celle pratiquée pour les transports en commun classiques. Pourtant, à l’intérieur d’un périmètre de transport urbain (PTU), le même tarif s’applique à l’usager qui utilise les bus constamment bondés d’un quartier très peuplé qu’à celui qui circule dans le bus quasiment vide qui dessert une petite commune. Le ticket est à 1,20 euro, 1,30 euro ou 1,40 euro pour tout le monde, selon les agglomérations, par souci de solidarité entre les territoires.
Il serait injuste d’appliquer un tarif différent à un service dédié qui répond à un besoin d’accessibilité et de transport. Il n’y a pas de raison d’appliquer une double peine à ces personnes qui n’ont d’autre choix que de prendre un transport dédié, en leur appliquant une tarification différente. D’où mon amendement.
M. le rapporteur. Je suis très réceptif à votre argumentation, madame Laclais, mais je propose de rectifier votre amendement qui, tel que rédigé, soulève deux difficultés. D’une part, il faudrait préciser que la mesure s’applique à l’intérieur d’un même PTU. D’autre part, il vaudrait mieux indiquer que le tarif « ne peut pas être supérieur » à celui applicable aux autres voyageurs plutôt que de prévoir un tarif identique : certaines collectivités ont adopté des politiques publiques très favorables et sont, par exemple, passées à la gratuité.
Si vous en êtes d’accord, je vous propose donc la rédaction suivante : « L’autorité organisatrice de transport ne peut pratiquer un tarif supérieur à celui applicable aux autres voyageurs pour le transport à la demande mis en place pour les personnes handicapées dans un même périmètre de transport urbain. » Sous cette réserve, j’émettrais un avis favorable.
Mme Bérengère Poletti. Il faut être prudent, car ces transports sont parfois pris en charge par des associations. À la différence des transports en commun, ils sont appelés par les usagers, viennent à domicile et parfois n’ont qu’un seul passager. Je comprends le sens de cet amendement et suis partisane de l’égalité de traitement pour tous, mais contre la gratuité. Lorsqu’il y a besoin d’aide sociale, il faut en faire, et la gratuité ou les aides préférentielles dépendent de la politique sociale. Le handicap, lui, appelle un effort sur l’accessibilité ; les deux champs ne doivent pas être confondus, et il faut mesurer les conséquences que cet amendement pourrait avoir pour certaines associations prenant ce type de transport en charge.
M. le rapporteur. L’amendement concerne les autorités organisatrices de transports, pas les associations. Par ailleurs, la formule que j’ai proposée s’agissant du tarif permet de ne pas s’immiscer dans ce qui relève de la libre administration des collectivités territoriales, qui pourraient décider ou non de la gratuité. Ce qu’il faut éviter, c’est que, pour un même périmètre urbain, il puisse exister des différences de tarification susceptibles de conduire des personnes handicapées à payer plus cher.
M. Michel Issindou. De tels services à la demande fonctionnent très bien à Grenoble depuis une trentaine d’années avec une tarification solidaire qui garantit l’égalité devant les tarifs, chacun payant en fonction de ses revenus. Le handicap n’est pas exclu du dispositif, car ce n’est pas parce que l’on est handicapé que l’on est forcément pauvre. On va chercher les handicapés chez eux ou les personnes valides à l’arrêt de bus le plus proche. Dans la réflexion grenobloise telle qu’elle est conduite depuis plusieurs années, il n’est pas concevable d’établir un tarif différent pour les personnes handicapées. Ce serait une forme de discrimination.
M. Arnaud Robinet. Il ne faut pas oublier que toutes les agglomérations ne pourront pas financer un tel dispositif. Au sein de l’agglomération rémoise, il y a deux offres de transport : le tramway et le bus, tous accessibles aux personnes à mobilité réduite, et un service particulier individualisé pour les transports au-delà de l’agglomération.
Même s’il n’est pas possible d’aller au-delà des tarifs applicables à l’ensemble de nos concitoyens, il serait dangereux d’ajouter au budget des collectivités le coût de ce type de transport. Pour les personnes à mobilité réduite, le département ou certaines associations versent des aides afin que la prise en charge de ces transports individualisés soit la moins coûteuse possible.
À l’occasion d’un projet de loi précédent, nos collègues écologistes avaient déposé un amendement proposant la gratuité du stationnement pour les personnes à mobilité réduite, ce qui relève du même débat. S’il est tout à fait normal qu’il existe des places réservées, qu’elles soient gratuites ne l’est pas.
Mme Bernadette Laclais. Le coût du transport pour une agglomération de taille moyenne s’élève à 24 millions d’euros, dont on estime que l’usager paye 20 %, le reste étant à la charge de la collectivité – cette proportion est la même partout. Quand existe un service de transport dédié – ce n’est hélas ! pas le cas partout –, son coût est de 400 000 euros. Et on voudrait faire payer le voyage le dimanche jusqu’à cinq euros ? Cela ne pourrait que conduire à la fermeture du service. Permettre à une personne handicapée d’aller au cinéma le dimanche, en acquittant le même prix de transport que les autres, n’est que justice.
La Commission adopte l’amendement AS12 rectifié.
(Art. L. 111-7-3 du code de la construction et de l’habitation)
Refus de travaux de mise en accessibilité d’un établissement recevant du public par une assemblée générale de copropriétaires
Inséré par la commission des affaires sociales du Sénat à l’initiative de ses rapporteurs, cet article prévoit que les refus de travaux de mise en accessibilité d’un établissement recevant du public (ERP) par une assemblée générale de copropriétaires doivent faire l’objet d’une décision motivée.
Il modifie l’article L. 111-7-3 du code de la construction et de l’habitation qui prévoit que les ERP situés dans un cadre bâti existant « doivent être tels que toute personne handicapée puisse y accéder, y circuler et y recevoir les informations qui y sont diffusées, dans les parties ouvertes au public. L’information destinée au public doit être diffusée par des moyens adaptés aux différents handicaps ». Il fixe comme délai pour la mise en accessibilité une durée maximale de 10 années suivant l’adoption de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Les modalités de mise en œuvre de cet objectif sont déterminées par décrets en Conseil d’État.
À l’alinéa 4, il est indiqué que ces décrets précisent les dérogations exceptionnelles qui peuvent être accordées. En particulier, le législateur a prévu que « des dérogations peuvent exceptionnellement être accordées pour l’ouverture d’un ERP dans un immeuble collectif à usage principal d’habitation existant lorsque les copropriétaires refusent les travaux de mise en accessibilité ». Ce refus doit intervenir « dans les conditions prévues à l’article 24 de la loi du 10 juillet 1965 », c’est-à-dire à la majorité des voix exprimées des copropriétaires présents ou représentés.
L’ordonnance prévoit que, dans le cas où l’ERP est déjà installé dans un bâtiment, la dérogation est accordée automatiquement au gestionnaire d’ERP en cas de refus de la copropriété de permettre la mise en accessibilité des parties communes. En revanche, la dérogation n’est pas octroyée automatiquement dans les cas où l’ERP est nouvellement installé. La décision revient au représentant de l’État dans le département.
Ces dispositions traduisent un équilibre difficile à modifier. Toutefois, comme l’ont relevé les rapporteurs du Sénat, il convenait de limiter les risques de refus « fondés sur de simples motifs d’opportunité ». C’est pourquoi la commission des affaires sociales a adopté l’article 4 qui prévoit que la décision de l’assemblée générale des copropriétaires doit être systématiquement motivée.
Le 1° insère la mention d’une « décision motivée » à l’alinéa 4, ajoutant cette condition à celle de l’article 24 de la loi du 10 juillet 1965, dont le I prévoit l’adoption des décisions « à la majorité des voix exprimées des copropriétaires présents ou représentés ». Le 2° en tire des conséquences rédactionnelles.
Le 3° complète le dernier alinéa de l’article L. 111-7-3 afin de limiter aux seuls ERP existant avant le 31 décembre 2015 l’obligation de transmission à l’autorité administrative du document de conformité aux exigences d’accessibilité. Il s’agit d’une mesure de simplification : les dispositions de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 ayant pris leur plein effet au 1er janvier 2015, les ERP nouvellement installés sont automatiquement mis en accessibilité. Les dérogations n’étant accordées que par décision du représentant de l’État dans le département, l’administration dispose donc d’un état de la mise en accessibilité des ERP existant depuis le 1er janvier 2015.
La Commission examine, en discussion commune, les amendements identiques AS13 de Mme Bernadette Laclais et AS15 de Mme Véronique Massonneau, et l’amendement AS31 du rapporteur.
Mme Bernadette Laclais. Le Sénat a complété le deuxième alinéa de l’article 4 en mentionnant que le refus des copropriétaires de procéder aux travaux de mise en accessibilité d’un ERP situé dans leur immeuble est exprimé « par décision motivée ». Cette formulation me paraît néanmoins floue. Aussi, je propose une précision renvoyant aux motifs mentionnés à l’article L. 111-7-3 du code de la construction et de l’habitation : l’impossibilité technique, la conservation du patrimoine architectural et la disproportion manifeste entre les améliorations à apporter et leurs conséquences. En fait, il s’agit de revenir au droit commun des établissements recevant du public.
Mme Barbara Pompili. Les trois motifs mentionnés par Mme Laclais existent dans la loi alors que la rédaction du Sénat en ajoute un quatrième particulièrement imprécis, qui permettrait aux copropriétaires de s’opposer aux travaux sans avoir à se justifier vraiment.
M. Élie Aboud. La copropriété n’est pas habilitée à se prononcer sur la préservation du patrimoine architectural. C’est là le rôle des architectes de Bâtiments de France.
M. le rapporteur. Mon amendement AS31 est rédactionnel.
L’avancée du Sénat mérite d’être soulignée : une décision motivée oblige à dire pourquoi on s’oppose aux travaux d’accessibilité. Je comprends cependant que cela puisse sembler insuffisant et que l’on souhaite revenir au droit commun par le biais des trois critères de dérogation existants. Il faut s’attendre à ce que le critère de disproportion manifeste soit avancé dans la plupart des cas et que les difficultés d’interprétation qu’il recèle ne conduisent systématiquement au contentieux. Il ne faut pas placer les habitants sur le même plan que les ERP.
Reste que l’on peut essayer d’affiner le dispositif en prévoyant le cas où le propriétaire d’ERP est prêt à prendre à sa charge la mise en accessibilité. Dans ces conditions, sa copropriété ne pourrait se fonder sur aucun des trois critères prévus à l’article L. 111-7-3 pour l’en empêcher. Ainsi, un médecin dont le local serait situé au fond d’une cour, dont le coût de la mise en accessibilité serait relativement faible, ne pourrait pas se voir opposer un refus de la part de copropriétaires ne souhaitant pas voir des gens circuler à cet endroit.
Je suis prêt à travailler à une formulation pour intégrer cette idée dans le texte, mais je suis défavorable à vos amendements qui risquent d’engorger les tribunaux de contentieux.
L’amendement AS13 est retiré.
Successivement, la Commission rejette l’amendement AS15 et adopte l’amendement AS31.
(Art. L. 111-7-10, L. 111-7-11 et art. L. 111-7-12 du code de la construction et de l’habitation, art. L. 1 112-2-4 du code des transports, art. L. 14-10-1 du code de l’action sociale et des familles)
Allocation de l’intégralité des sanctions financières au fonds national d’accompagnement de l’accessibilité universelle
Cet article a été inséré à l’initiative de ses rapporteurs par la commission des affaires sociales du Sénat. Il prévoit d’allouer au fonds national d’accompagnement de l’accessibilité universelle l’ensemble du produit des sanctions administratives prévues par l’ordonnance pour la mise en œuvre des Ad’AP et SDA-Ad’AP.
Le fonds national d’accompagnement de l’accessibilité universelle a été créé par l’article 7 de l’ordonnance n° 2014–1090 précitée, ces dispositions étant codifiées à l’article L. 111-7-12 du code de la construction et de l’habitation. Il a vocation à soutenir les responsables d’établissements recevant du public (ERP) dont les ressources ne permettent pas de financer l’ensemble des mesures de mise en accessibilité. Il doit être alimenté par le produit de certaines des sanctions financières qui accompagnent la mise en œuvre des Ad’AP et SDA-Ad’AP : en cas de non-réalisation des travaux par l’exploitant d’un ERP ou pour le défaut de formation des personnels ou d’information des usagers en ce qui concerne les gestionnaires d’infrastructures de transport.
Or, l’ordonnance a prévu d’autres sanctions financières : en cas de non-respect des délais de dépôt du projet d’agenda ou encore de non-transmission des documents de suivi. Ces amendes vont potentiellement être plus fréquentes que celles liées à l’inexécution des travaux, dont la sanction et le recouvrement seront plus tardifs. Cependant, il n’est pas prévu qu’elles soient affectées au fonds d’accompagnement.
Afin d’accroître les ressources du fonds et de l’alimenter plus rapidement, cet article vise à lui affecter l’ensemble des ressources issues des amendes. Ce dispositif sera vertueux, l’ensemble des ressources liées à la mauvaise exécution des Ad’AP étant utilisées rapidement et directement au profit des gestionnaires d’ERP de bonne foi en situation de fragilité financière.
1. Affectation de l’intégralité du profit des sanctions versées au titre des ERP
Le I modifie le chapitre Ier du titre Ier du livre Ier du code de la construction et de l’habitation.
Le 1° porte sur l’article L. 111-7-10 qui prévoit une sanction pécuniaire forfaitaire de 1 500 euros en cas d’absence de dépôt non justifiée de l’Ad’AP d’un ERP de petite taille (et 5 000 euros dans les autres cas). La sanction est de 1 500 euros en cas de non-transmission de documents (2 500 euros dans les autres cas).
Il est ici proposé d’insérer un alinéa supplémentaire à cet article afin de prévoir l’affectation du produit de ces amendements au fonds national d’accompagnement de l’accessibilité universelle.
Cet article a également permis aux sénateurs de prévoir qu’au moment d’engager la procédure de carence, le préfet devra tenir compte des difficultés techniques ou financières rencontrées par le maître d’ouvrage. C’est ce que prévoit le 2° en modifiant le second alinéa du I de l’article L. 111-7-11 : il définit plus précisément la notion de « difficultés » en précisant qu’elles doivent être « techniques ou financières ».
Le 3° porte sur l’article L. 111-7-12 qui institue le fonds national d’accompagnement.
Le a maintient dans la rédaction de l’alinéa 3 la responsabilité de la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) pour assurer la gestion comptable et financière du fonds. En revanche, il est proposé de supprimer les conditions particulières de gestion mentionnées à l’article L. 14-10-1 du code de l’action sociale et des familles. Cette disposition lève la contrainte d’une allocation des ressources du fonds aux objectifs de la CNSA et permettra leur utilisation de façon autonome.
Le b assure le versement en faveur du fonds des amendes liées au non-respect des délais de dépôt des Ad’AP ainsi qu’à la non-transmission de documents, tels que décrit à l’article L. 111-7-10 modifié en 2°.
Il est difficile d’évaluer l’impact financier de cette mesure. Interrogé sur ce point, le Gouvernement a fourni des estimations prudentes, les paramètres variant considérablement selon le nombre d’Ad’AP déposés, la taille des ERP et les travaux à réaliser. La fourchette indiquée à votre rapporteur va de 50 à 250 millions d’euros d’amendes au titre du non-dépôt de l’Ad’AP et de 90 à 300 millions d’euros au titre de la transmission tardive de documents. En se fondant sur l’hypothèse prudente d’un taux de recouvrement suite à l’émission d’un titre par l’administration de 33 %, la ressource supplémentaire pour le fonds serait de 30 à 100 millions d’euros.
2. Affectation de l’intégralité du profit des sanctions versées au titre des réseaux de transport public
Le II modifie le code des transports, et plus particulièrement l’article L. 1112-2-4.
Créé par l’article 7 de l’ordonnance du 24 septembre 2014 précitée, il décrit les sanctions encourues en cas de mise en œuvre irrégulière d’un SDA-Ad’AP. Parmi celles-ci, le présent article modifie trois dispositions afin d’allouer le produit des amendes au fonds national d’accompagnement.
Le 1° maintient l’amende de 2 500 euros encourue en cas d’absence de transmission des bilans des travaux réalisés à chacune des étapes de l’agenda. Il supprime la mention « recouvrée comme en matière de créances étrangères à l’impôt et au domaine » afin de la mettre en facteur commun à l’ensemble des amendes mentionnées à cet article (en 3°).
Le 2° procède de même au II de l’article en ce qui concerne le dépôt tardif sans justification d’un SDA-Ad’AP.
Le 3° modifie l’avant-dernier alinéa de l’article. Dans sa rédaction actuelle, celui-ci prévoit que le produit des sanctions pécuniaires prévues au III de l’article et qui couvre la carence en matière de formation des personnels ou d’information des usagers est « recouvré comme en matière de créances étrangères à l’impôt et au domaine et versé au fonds dédié à l’accompagnement de l’accessibilité universelle ». Il est proposé de ne plus restreindre cette disposition au produit des seules sanctions prévues au III mais de l’élargir à l’ensemble des sanctions prévues dans l’article.
D’après les estimations du Gouvernement, cette disposition pourrait générer un surcroît de ressource en faveur du fonds d’environ 15 millions d’euros sur neuf années.
3. Dispositions rédactionnelles
Le III modifie l’article L. 14-10-1 du code de l’action sociale et des familles, et plus particulièrement son I qui décrit les missions de la CNSA. Il s’agit d’une modification rédactionnelle, sans conséquence de fond.
Le 1° enlève du 1° la mention de sa mission de gestion du fonds national d’accompagnement de l’accessibilité universelle. Le 1° de l’article demeure donc exclusivement consacré aux missions de financement assurées par la caisse.
Le 2° de l’article insère la mention supprimée en 1° dans un 1°bis nouveau.
La Commission adopte l’amendement rédactionnel AS41 du rapporteur.
(Art. L. 3111-7-1 du code des transports)
Accompagnement des représentants légaux d’élèves en situation de handicap par les équipes pluridisciplinaires des MDPH
dans le cadre de leurs demandes de mise en accessibilité
des points d’arrêt du réseau de transport scolaire
Cet article a été inséré en séance publique au Sénat sur proposition des rapporteurs. Il vise à aider les représentants légaux d’élèves en situation de handicap lorsqu’ils effectuent une demande de mise en accessibilité des points d’arrêt du réseau de transport scolaire en leur permettant de se faire accompagner par les équipes pluridisciplinaires des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).
Il est composé d’un alinéa unique qui modifie l’article L. 3111-7-1 du code des transports.
Créé par l’article 6 de l’ordonnance n° 2014-1090 précitée, il permet aux représentants légaux d’élèves en situation de handicap de demander la mise en accessibilité « des points d’arrêt [du] réseau les plus proches de son domicile et de l’établissement scolaire fréquenté ». Il faut pour cela que le projet personnalisé de scolarisation dont bénéficie l’élève prévoit l’utilisation du réseau de transport scolaire (4).
L’article 5 bis précise les conditions dans les lesquelles ils peuvent formuler leur demande en permettant aux représentants légaux de bénéficier de « l’appui de l’équipe pluridisciplinaire » des MDPH.
L’équipe pluridisciplinaire des MDPH
D’après l’article L. 146-8 du code de l’action sociale et des familles, elle évalue les besoins de compensation de la personne handicapée et son incapacité permanente sur la base de son projet de vie. Elle lui propose un plan personnalisé de compensation du handicap. Pour ce faire, l’équipe se rend sur le lieu de vie de la personne handicapée soit sur sa propre initiative, soit à la demande de l’intéressé.
Lors de l’évaluation préalable à la définition du plan personnalisé de compensation, « la personne handicapée, ses parents ou son représentant légal peuvent être assistés par une personne de leur choix ». Il s’agit d’une méthode qui sera mise à profit dans le cadre des demandes de mise en accessibilité des points d’arrêt du réseau de transport scolaire.
L’article L. 146-8 prévoit également que la composition de l’équipe pluridisciplinaire peut varier en fonction de la nature du ou des handicaps de la personne handicapée dont elle évalue les besoins de compensation ou l’incapacité permanente.
La formulation emporte davantage de conséquences que l’objet de l’amendement des rapporteurs. Celui-ci ambitionnait en effet de « permettre » à ces équipes d’accompagner les représentants légaux d’élèves en situation de handicap. Il résulte de la formulation retenue que ces équipes interviendront d’une façon plus systématique, dès lors que les parents en feront la demande, ce qui est très positif.
Le rapporteur se réjouit de cette approche qui permet de prendre en compte les difficultés réelles et parfois très lourdes qu’ont les familles à faire valoir les droits des élèves scolarisés. Leur faire bénéficier d’un appui technique et juridique les rendra plus fortes dans ce qui s’apparente bien souvent à une véritable négociation avec les autorités. Cette disposition est donc bienvenue, mais elle ne doit pas occulter la difficulté très sérieuse que constitue le manque de moyens des MDPH, dont la charge administrative n’a cessé de croître au cours des dernières années.
La Commission étudie, en discussion commune, l’amendement AS27 de Mme Véronique Massonneau et les amendements identiques AS38 du rapporteur et AS10 de M. Lionel Tardy.
Mme Véronique Massonneau. L’accès à l’éducation est un droit fondamental dont les enfants en situation de handicap ne sauraient être privés, et restreindre l’accès aux transports scolaires aux seuls enfants scolarisés à temps complet constitue une discrimination. Notre amendement entend ouvrir l’accès aux transports scolaires à tous les enfants en situation de handicap, qu’ils soient scolarisés à temps complet ou non.
M. Lionel Tardy. L’ordonnance limite la possibilité de mise en accessibilité de stations de transport scolaire proches du domicile et de l’établissement scolaire au cas où l’enfant est scolarisé à temps plein, ce qui en prive les enfants ayant des horaires aménagés. Mon amendement vise à corriger ce qui ne peut être qu’une erreur. Il est cohérent avec le projet personnalisé de scolarisation (PPS) par lequel la scolarisation de l’enfant en milieu ordinaire se fait à chaque fois que cela est possible, donc pas forcément à temps plein.
M. le rapporteur. Nous avions eu ce débat en première lecture. Il serait dommageable de se cantonner au temps plein, d’autant qu’aujourd’hui 88,6 % des enfants handicapés sont scolarisés à temps complet et 11,4 % le sont à temps partiel. Il n’y a donc aucun intérêt à exclure ces derniers du dispositif, seule doit être prise en compte la scolarisation.
Je demanderai cependant à nos collègues du groupe Écologiste de se rallier à notre rédaction car, dans la leur, le terme « scolarisés » disparaîtrait du texte.
L’amendement AS27 est retiré.
La Commission adopte les amendements AS38 et AS10.
Puis elle adopte l’article 5 bis modifié.
(art. 45 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances,
la participation et la citoyenneté des personnes handicapées)
Dispense d’élaboration des plans de mise en accessibilité de la voirie et des espaces publics pour les communes de moins de 1 000 habitants
Cet article a été inséré en commission des affaires sociales du Sénat à l’initiative de ses rapporteurs et modifié en séance publique. Il modifie les seuils applicables à l’élaboration des plans de mise en accessibilité de la voirie et des espaces publics (PAVE).
La loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a prévu que l’ensemble des communes de France élaborent des PAVE. Ce document est établi à l’initiative du maire ou, le cas échéant, du président de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Ces dispositions sont rassemblées aux alinéas 1 à 4 du I de l’article 45 de la loi (article non codifié).
La concertation a relevé que cet objectif n’avait pas été atteint et, pour des raisons techniques, qu’il ne pourrait pas l’être dans la plupart des petites communes. Dans ce contexte, et conformément à la loi d’habilitation, l’article 9 de l’ordonnance a limité cette obligation aux communes de 500 habitants et plus, en prévoyant une procédure simplifiée pour celles dont la population est comprise entre 500 et 1 000 habitants.
Dans un premier temps, la Commission des affaires sociales du Sénat s’est limitée à lever une ambiguïté de la rédaction issue de l’ordonnance, en ne modifiant que l’alinéa 3 du I de l’article 45. Sans toucher aux obligations liées aux PAVE, l’amendement adopté en commission a prévu de substituer aux mots « de plus de 500 habitants » les mots « de 500 habitants et plus ».
Ces dispositions ont été substantiellement modifiées en séance publique et la rédaction finalement adoptée allège considérablement les obligations pesant sur les communes de moins de 1 000 habitants.
Le 1° élève le seuil à partir duquel une commune doit établir un PAVE. Il passe des communes de « plus de 500 habitants » à celles « de 1 000 habitants et plus ».
Le 2° supprime le dernier alinéa du I de l’article. La disposition visée concerne les communes et les EPCI dont la population est comprise entre 500 et 1 000 habitants et prévoit des plans allégés, concentrés sur les principales zones de circulation. Elle rappelle en outre que les communes de moins de 500 habitants disposent de la faculté d’élaborer un PAVE répondant à ces contraintes allégées.
Cette suppression est une conséquence logique des dispositions du 1°, qui rendent sans objet celles concernant les communes de moins de 1 000 habitants.
Le rapporteur se rallie à l’équilibre trouvé dans le texte retenu par le Sénat.
La Commission examine les amendements identiques AS7 de M. Lionel Tardy et AS24 de Mme Véronique Massonneau.
M. Lionel Tardy. La loi du 11 février 2005 prévoyait que la chaîne du déplacement doit être organisée pour permettre son accessibilité dans sa totalité aux intéressés. Or l’ordonnance du 26 septembre 2014 a supprimé les mots « dans sa totalité ». J’en comprends d’autant moins la raison que cette proposition n’a pas de portée normative ; il s’agit d’un horizon de long terme à ne pas perdre de vue. L’accessibilité dans les transports publics n’a de sens qu’envisagée dans sa totalité ; la suppression de cette mention envoie un très mauvais signal, c’est pourquoi je propose de la rétablir.
Mme Barbara Pompili. Il s’agit effectivement d’une question de principe : la notion essentielle de continuité de la chaîne de déplacement doit absolument être inscrite dans la loi. Que des adaptations ponctuelles soient nécessaires est compréhensible, mais l’accessibilité doit être conçue comme un ensemble et pas se limiter à la définition de points considérés comme prioritaires.
M. le rapporteur. J’entends l’argumentation de nos deux collègues, mais on ne peut pas à la fois reconnaître que des points sont problématiques et réclamer la totalité de l’accès à l’espace public. La concertation l’a montré, il faut rester pragmatique au risque d’être contre-productif, car nous savons que certaines petites communes ne pourront pas tout faire. Le Sénat a relevé de cinq cents à mille le seuil à partir duquel les communes ne seront pas soumises à l’obligation de mise en œuvre d’un plan de mise en accessibilité de la voirie et des aménagements des espaces publics (PAVE), et cela me paraît pertinent. C’est pourquoi je suis défavorable à ces amendements.
Évaluation de la mise en œuvre de l’ordonnance
Cet article est issu d’un amendement adopté par la commission des affaires sociales du Sénat. Il définit les modalités précises de l’évaluation de la mise en œuvre de l’ordonnance d’une part, et les mesures de simplification des règles de mise en accessibilité d’autre part.
Il se fonde sur les dispositions de l’article 4 de la loi n° 2014-789 précitée dont le dernier alinéa prévoit que « le Gouvernement présente au Parlement un rapport d’évaluation de la mise en œuvre des ordonnances (…) à l’issue d’un délai de trois ans à compter de leur publication, ainsi qu’un rapport annuel au Parlement portant sur l’utilisation du produit des sanctions financières en vue d’améliorer l’accessibilité ».
Le I de l’article prévoit que le Gouvernement remet un rapport d’évaluation de l’ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 avant le 31 décembre 2018. Cela décale d’un peu plus d’un an la remise de ce rapport par rapport au délai envisagé dans la loi d’habilitation (26 septembre 2017). Ce décalage permettra de laisser s’écouler un délai complet de trois ans pour analyser la mise en œuvre des Ad’AP.
Il est prévu au même alinéa que le rapport dressera le bilan des mesures de simplification des règles de mise en accessibilité applicables au bâti ainsi qu’à la chaîne de déplacement.
L’alinéa 2 prévoit en outre l’information annuelle du Parlement par le Gouvernement sur l’utilisation du produit des sanctions pécuniaires, ce que prévoyait déjà la loi d’habilitation.
En conséquence, le II de l’article supprime le dernier alinéa de l’article 4 de la loi d’habilitation (cf. dispositions précitées).
Le rapporteur salue ces dispositions qui renforceront l’information du Parlement et sa capacité de suivi de l’effort de mise en accessibilité.
La Commission adopte l’amendement rédactionnel AS35 du rapporteur.
(art. L. 120-1 du code du service national)
Accès au service civique pour les jeunes en situation de handicap
Cet article a été inséré en commission des affaires sociales au Sénat. Il vise à faciliter l’accès au service civique pour les jeunes en situation de handicap.
Il reprend les dispositions d’une proposition de loi déposée au Sénat par la co-rapporteure Mme Claire-Lise Campion le 20 mars 2015. Elle s’appuie sur le constat formulé par la Cour des comptes dans son rapport public annuel publié le 11 février 2014 selon lequel la part des jeunes en situation de handicap dans le dispositif du service civique est particulièrement faible. Elle est de l’ordre de 0,6 %, contre un objectif de 6 % fixé par l’État dans son contrat d’objectifs et de moyens.
Il est donc proposé de porter de 25 à 30 ans l’accès au service civique pour ces jeunes. Bien que son effet quantitatif ne soit pas évident à apprécier, cette mesure va dans le bon sens et enverra un signal positif.
Le service civique a été créé par la loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique. Cette loi a créé l’article L. 120-1 du code du service national qui ouvre le service civique aux jeunes âgés de 16 à 25 ans et définit les objectifs et les modalités de l’engagement.
Le service civique se fonde sur le volontariat, et doit être effectué, pour une durée continue de six à 12 mois donnant lieu à une indemnisation prise en charge par l’État, auprès de personnes morales agréées par l’État.
Les champs d’action de ces dernières sont divers. Les activités concernées peuvent avoir un caractère philanthropique, éducatif, environnemental, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial ou culturel, ou concourir à des missions de défense et de sécurité civile ou de prévention, de promotion de la francophonie et de la langue française ou à la prise de conscience de la citoyenneté française et européenne.
Depuis 2010, près de 85 000 jeunes ont choisi cet engagement et l’État y consacre plus de 130 millions d’euros par an.
Le présent article complète donc la rédaction de l’article L. 120-1 du code du service national. Il modifie le premier alinéa de son II qui décrit les conditions d’âge et prévoit que « le service civique est un engagement volontaire d’une durée continue de six à douze mois donnant lieu à une indemnisation prise en charge par l’État, ouvert aux personnes âgées de seize à vingt-cinq ans, en faveur de missions d’intérêt général reconnues prioritaires pour la Nation ».
Sans modifier cette règle générale, il est proposé de distinguer la situation des personnes reconnues handicapées, qui pourront s’y engager dès lors qu’elles sont reconnues comme telles et âgées « de seize à trente ans ».
Bien que cette disposition ne permette pas d’espérer un bouleversement de la proportion de jeunes handicapés engagés dans le service civique, elle va dans le bon sens et envoie là encore un signal positif. Le rapporteur la soutient donc sans réserve.
La Commission adopte l’amendement de conséquence AS32 du rapporteur.
Ensuite, elle adopte l’article 8 modifié.
Déduction d’impôt en faveur des entreprises
Cet article a été inséré en séance publique au Sénat. Il vise à inclure les investissements de mise en accessibilité des établissements recevant du public (ERP) ayant déposé un Ad’AP dans le champ d’application des déductions applicables aux entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés ou à l’impôt sur le revenu
1. L’exonération fiscale
Les sénateurs ont souhaité dynamiser la mise en conformité des ERP n’ayant pas mis en œuvre dans les délais les dispositions de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées en leur proposant une incitation fiscale.
La durée de ce dispositif étant limitée dans le temps, les dispositions du présent article ne sont pas codifiées.
Le I prévoit que l’ensemble des entreprises, qu’elles soient soumises à l’impôt sur les sociétés ou à l’impôt sur le revenu, seront éligibles au dispositif. Il va donc au-delà des seuls gestionnaires d’ERP et s’étend à l’ensemble des entreprises visées par les impératifs de mise en accessibilité décrits à l’article L.111-7-5 du code de la construction et de l’habitation : il inclut donc également les installations ouvertes au public (IOP). Il est réservé aux gestionnaires ayant engagé une demande d’Ad’AP. Il ne bénéficie pas rétroactivement aux gestionnaires « vertueux » qui avaient conduit les travaux de mise en accessibilité avant le 1er janvier 2015.
Il est proposé de déduire du résultat imposable une somme égale à 40 % des montants investis dans l’acquisition de biens nécessaires à la mise en accessibilité (y compris des équipements lourds tels que des ascenseurs ou des élévateurs). Le dispositif est soumis à deux contraintes :
– de durée : les achats doivent être effectués dans l’année qui suit la publication de l’ordonnance, à savoir entre le 27 septembre 2015 et le 26 septembre 2016 ;
– de types de bien acquis : il s’agit des biens, hors frais financiers, que ces entreprises acquièrent ou fabriquent en vue de la mise en accessibilité d’un bâtiment. Ces biens doivent pouvoir faire l’objet d’un amortissement et être nécessaires à la mise en œuvre des Ad’AP.
La déduction porte sur une somme égale à 40 % de la valeur d’origine de ces biens.
Le II satisfait aux obligations de recevabilité financière encadrant le dépôt des amendements en prévoyant une compensation des pertes de recettes pour l’État grâce à la création d’une taxe additionnelle aux droits sur le tabac.
2. Un dispositif coûteux et inopportun
Si votre rapporteur comprend son objectif, il regrette l’adoption d’une disposition coûteuse qui compense a posteriori des comportements insuffisamment vertueux.
D’après les évaluations du Gouvernement, on peut considérer que les ERP vont conduire entre 1,3 et 2,2 milliards d’euros de travaux de mise en accessibilité sur la période visée. En retenant l’hypothèse que 50 % de ces dépenses correspondent à des dépenses d’acquisition de biens pouvant être amortis, l’assiette se situerait entre 0,7 et 1,1 milliard d’euros. Au final, avec un taux de 40 %, le coût du crédit d’impôt pourrait être estimé entre 300 et 400 millions d’euros.
Au-delà, il faut également rappeler les grands équilibres de la législation en matière de mise en accessibilité. Le législateur a accordé 10 ans aux ERP et IOP pour se mettre en conformité avec les règles d’accessibilité définies en 2005. Passé ce délai, leurs gestionnaires sont passibles de poursuites pénales. Dans ce contexte, la mise en place des Ad’AP doit est considérée comme une « seconde chance », qui permet de suspendre la mise en œuvre des sanctions pénales : cela constitue en soi une mesure incitative forte. Il serait donc particulièrement injuste vis-à-vis des très nombreux gestionnaires qui se sont mis en conformité avec la loi de 2005 que d’accorder aux autres un avantage supplémentaire. C’est pourquoi le rapporteur préconise la suppression de cet article.
La Commission examine les amendements identiques AS37 du rapporteur, AS14 de Mme Bernadette Laclais et AS21 de Mme Véronique Massonneau.
Mme Bernadette Laclais. Je ne comprends pas cette disposition dont nous avons déjà parlé et que certains de nos collègues du Sénat ont cru devoir justifier par la nécessité d’encourager les maîtres d’ouvrage à réaliser la mise en accessibilité. Cela reviendrait à créer une injustice à l’encontre des collectivités qui ont fait des efforts, qu’il faut saluer. Or, pour les remercier, on exonérerait d’impôt uniquement ceux qui n’ont encore rien fait ? Je propose, par la suppression de l’article 9, de retrouver le sens commun et de soumettre tous les acteurs au même traitement.
Mme Véronique Massonneau. Comme Mme Laclais, nous pensons que cet article introduit une rupture d’égalité. Une déduction fiscale, pourquoi pas ? Mais il aurait fallu l’instituer en 2005. Le faire aujourd’hui, c’est pénaliser les bons élèves et avantager ceux qui n’ont rien fait.
Mme Bérengère Poletti. Vous semblez ignorer que certaines collectivités ont plus de moyens que d’autres ou doivent faire face à des urgences sociales ou à des situations beaucoup plus difficiles qu’ailleurs. Il est incroyable de ne pas même avoir le droit de le dire !
M. le rapporteur. Je rappelle que l’article 9 concerne les entreprises et pas les collectivités.
J’ai, moi aussi, déposé un amendement de suppression, car il serait curieux d’encourager ceux qui n’ont pas agi au moment où il fallait le faire.
Par ailleurs, les dates choisies sont parfaitement arbitraires : seuls seraient concernés les exploitants d’ERP qui feraient des travaux entre le 27 septembre 2015 et le 26 septembre 2016. Qui plus est, non seulement le droit à déduction qui leur serait consenti concernerait 40 % des biens amortissables acquis à ce titre, mais il aurait un coût considérable – environ 300 millions d’euros. En plus d’être injuste, ce dispositif me semble fragile.
Enfin, la Commission adopte l’ensemble du projet de loi modifié.
En conséquence, la commission des affaires sociales demande à l’Assemblée nationale d’adopter le projet de loi figurant dans le document annexé au présent rapport.
Association nationale pour l’intégration des personnes handicapées moteurs (ANPIHM) – M. Vincent Assante, président, et Mme Judie Dubost, accompagnatrice
Association des paralysés de France (APF) – M. Alain Rochon, président, Mme Pascale Ribes, vice-présidente, et M. Nicolas Merille, conseiller national
Fédération française des associations de chiens-guides d’aveugles (FFAC) – M. Paul Charles, président, M. Dominique Girard, directeur général, et M. Michel Rosetti, vice-président et Maître de chien-guide
Unapei – Mme Isabelle Chandler, directrice du pole action nationale et internationale, et M. Bruno Lemaire, administrateur
Confédération française pour la promotion sociale des aveugles et des amblyopes (CFPSAA) – M. Paul Charles, vice-président (représente également la FFAC en tant que Président)
Association française des professionnels pour l’accessibilité aux personnes handicapées (AFPAPH) – M. Sylvain Denoncin, président
LISTE DES MESURES RÉGLEMENTAIRES PRISES EN APPLICATION DE L’ORDONNANCE AU 1ER JUIN 2015
Une mise en œuvre réglementaire engagée sans tarder
Les textes réglementaires déjà pris par le Gouvernement en vertu de l’ordonnance sont les suivants :
• Décret (en Conseil d’État) n° 2014-1327 du 5 novembre 2014 relatif à l’agenda d’accessibilité programmée pour la mise en accessibilité des établissements recevant du public et des installations ouvertes au public ;
• Décret (en Conseil d’État) n° 2014-1326 du 5 novembre 2014 modifiant les dispositions du code de la construction et de l’habitation relatives à l’accessibilité aux personnes handicapées des établissements recevant du public et des installations ouvertes au public ;
• Décret (en Conseil d’État) n° 2014-1321 du 4 novembre 2014 relatif au schéma directeur d’accessibilité - agenda d’accessibilité programmée pour la mise en accessibilité des services de transport public de voyageurs ;
• Décret n° 2014-1323 du 4 novembre 2014 relatif aux points d’arrêt des services de transport public à rendre accessibles de façon prioritaire aux personnes handicapées et précisant la notion d’impossibilité technique avérée ;
• Arrêté du 8 décembre 2014 fixant les dispositions prises pour l’application des articles R. 111-19-7 à R. 111-19-11 du code de la construction et de l’habitation et de l’article 14 du décret n° 2006-555 relatives à l’accessibilité aux personnes handicapées des établissements recevant du public situés dans un cadre bâti existant et des installations existantes ouvertes au public ;
• Arrêté du 15 décembre 2014 fixant les modèles des formulaires des demandes d’autorisation et d’approbation prévues aux articles L. 111-7-5, L. 111-8 et L. 122-1 du code de la construction et de l’habitation ;
• Arrêté du 27 avril 2015 relatif aux conditions d’octroi d’une ou deux périodes supplémentaires et à la demande de prorogation des délais de dépôt et d’exécution pour les agendas d’accessibilité programmée pour la mise en accessibilité des établissements recevant du public ;
• Arrêté du 27 mai 2015 relatif à la demande de prorogation des délais de dépôt ou d’exécution d’un schéma directeur d’accessibilité - agenda d’accessibilité programmée pour la mise en accessibilité des services de transport public de voyageurs ;
• Circulaire du 21 mai 2015 relative à la mise en œuvre de l’ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d’habitation et de la voirie pour les personnes handicapées ;
• Circulaire n° 5784-SG du 27 avril 2015 relative à la mise en œuvre des Agendas d’Accessibilité Programmée dans les établissements de l’État recevant du public.
LISTE DES MESURES RÉGLEMENTAIRES DEVANT ENCORE ÊTRE PRISES EN APPLICATION DE L’ORDONNANCE AU 1ER JUIN 2015
Les textes réglementaires devant être pris par le Gouvernement en vertu de l’ordonnance sont les suivants :
• Décret en Conseil d’État relatif aux contrôles et aux sanctions administratives mis en œuvre dans le cadre des agendas d’accessibilité programmée pour la mise en accessibilité des établissements recevant du public et des installations ouvertes au public ;
• Décret en Conseil d’État relatif aux contrôles et aux sanctions administratives mis en œuvre dans le cadre des schémas directeurs d’accessibilité – agendas d’accessibilité programmée pour la mise en accessibilité des services publics de transport ;
• Décret en Conseil d’État relatif à la création d’un registre d’accessibilité pour les établissements recevant du public ;
• Décret en Conseil d’État modifiant les dispositions du code de la construction et de l’habitation relatives à l’accessibilité aux personnes handicapées des bâtiments d’habitation collectifs et des maisons individuelles lors de leur construction ;
• Décret en Conseil d’État relatif aux places de stationnement adaptées incluses dans les parties communes des copropriétés à usage principal d’habitation ;
• Décret relatif à la proportion minimale de matériel roulant accessible prévue à l’article L. 1221-4 du code des transports ;
• Décret modifiant le décret n° 95-260 du 8 mars 1995 relatif à la commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité ;
• Décret précisant la composition du conseil de gestion, les modalités de désignation des membres, les missions et les modalités de fonctionnement du fonds national d’accompagnement de l’accessibilité universelle. Il déterminera également les modalités de l’engagement et du contrôle des ressources affectées au fonds ;
• Décret fixant la liste des diplômes, titres et certifications à finalité professionnelle acquis conformément aux dispositions des articles L. 335-5 et L. 335-6 du code de l’éducation et inscrits au répertoire national des certifications professionnelles qui prévoient l’acquisition de compétences portant sur l’accueil et l’accompagnement des personnes handicapées et les références communes des contenus devant figurer dans les formations conduisant à l’obtention de ces diplômes, titres, et certifications ;
• Arrêté fixant le contenu et les modalités du registre d’accessibilité ;
• Arrêté modifiant l’arrêté du 1er août 2006 fixant les dispositions prises pour l’application des articles R. 111-18 à R. 111-18-7 du code de la construction et de l’habitation relatives à l’accessibilité aux personnes handicapées des bâtiments d’habitation collectifs et des maisons individuelles lors de leur construction ;
• Arrêté modifiant l’arrêté du 1er août 2006 fixant les dispositions prises pour l’application des articles R. 111-19 à R. 111-19-3 et R. 111-19-6 du code de la construction et de l’habitation relatives à l’accessibilité aux personnes handicapées des établissements recevant du public et des installations ouvertes au public lors de leur construction ou de leur création.
FORMULAIRE DE DEMANDE D’AD’AP
Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi afin de :
1° Définir les conditions dans lesquelles peut être prorogé le délai fixé pour que les établissements recevant du public et les installations ouvertes au public soient, en application de la section III du chapitre Ier du titre Ier du livre Ier du code de la construction et de l’habitation, rendus accessibles à tous, et notamment aux personnes handicapées, quel que soit le type de handicap, lorsque le propriétaire ou l’exploitant de l’établissement ou de l’installation dépose ou s’engage à déposer un agenda d’accessibilité programmée soumis à l’approbation de l’autorité administrative et qu’il respecte cet agenda, ces formalités s’imposant pour tout établissement recevant du public ou installation ouverte au public n’ayant pas accompli les diligences de mise en accessibilité prévues par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. À cette fin, l’ordonnance précise notamment :
a) Le contenu des agendas d’accessibilité programmée relatif aux actions nécessaires à la mise en accessibilité et à leur programmation ainsi que, le cas échéant, aux dérogations sollicitées ;
b) Les modalités et les délais de présentation de l’agenda à l’autorité administrative, les cas de suspension ou de prorogation de ces délais, ainsi que les modalités et délais d’accord de cette autorité. Les modalités de présentation sont précisées, notamment pour les établissements ou installations dont le bail est en cours ou est conclu à compter de la publication des ordonnances prévues au premier alinéa du présent article. Les délais de présentation ne peuvent excéder douze mois à compter de la publication des ordonnances prévues au même premier alinéa ;
c) Les délais de réalisation des actions nécessaires à la mise en accessibilité de l’établissement ou de l’installation, en prévoyant les cas dans lesquels ces délais peuvent être suspendus ou prorogés ;
d) Les obligations du propriétaire ou de l’exploitant de l’établissement ou de l’installation en matière d’information de l’autorité administrative et de la commission prévue à l’article L. 2 143-3 du code général des collectivités territoriales sur l’exécution de l’agenda, les modalités d’un point d’étape à mi-période lorsque la durée de l’agenda est supérieure à trois ans et les modalités d’attestation de l’achèvement des actions prévues à l’agenda d’accessibilité programmée ;
e) Les sanctions administratives encourues par le propriétaire ou l’exploitant de l’établissement ou de l’installation en cas de non-dépôt d’un agenda d’accessibilité programmée et de non-respect des obligations qui leur incombent en application des b à D.
Les dispositions prévues aux a à e peuvent être différentes selon le nombre d’établissements faisant l’objet d’un agenda d’accessibilité programmée appartenant à un même propriétaire ou gérés par un même exploitant, selon les caractéristiques de ces établissements, selon la nature des aménagements à y apporter ou pour tenir compte de motifs d’intérêt général ;
2° Définir les conditions dans lesquelles le propriétaire ou l’exploitant d’un établissement recevant du public ou d’une installation ouverte au public est soumis aux sanctions pénales prévues à l’article L. 152-4 du code de la construction et de l’habitation au titre de l’obligation de mise en accessibilité de ces établissements et installations ;
3° Modifier les règles d’accessibilité s’appliquant aux établissements recevant du public dans un cadre bâti existant et les modalités de leur mise en œuvre, définir les critères d’appréciation de la dérogation pour disproportion manifeste prévue à l’article L. 111-7-3 du même code et adapter la mise en œuvre de l’obligation de mise en accessibilité au cas des établissements recevant du public situés dans des immeubles en copropriété ;
4° Déterminer les règles particulières applicables aux travaux modificatifs demandés ou effectués par les acquéreurs de maisons individuelles ou de logements situés dans des bâtiments d’habitation collectifs vendus en l’état futur d’achèvement ;
5° Prévoir l’obligation d’inclure dans les parties communes des nouveaux immeubles d’habitation tout ou partie des places de stationnement adaptées aux véhicules des personnes handicapées et définir les modalités de gestion de ces places ;
6° Déterminer les modalités du suivi, au moins biennal, et de l’évaluation de l’avancement de la mise en accessibilité de tous les établissements recevant du public par l’ensemble des parties prenantes au dossier de l’accessibilité représentées dans les six collèges de l’observatoire interministériel de l’accessibilité et de la conception universelle, auxquelles s’ajoutent des représentants du Parlement.
Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi afin :
1° D’adapter les obligations relatives à l’accessibilité des services de transport public de voyageurs prévues par le code des transports :
a) En définissant les conditions de détermination des points d’arrêts à rendre accessibles des transports urbains et des transports routiers non urbains et les délais de leur mise en accessibilité ;
c) En précisant la notion d’impossibilité technique mentionnée à l’article L. 1 112-4 du code des transports pour les réseaux de transport existants et les modalités de fonctionnement des services de transport de substitution à mettre en place dans les conditions prévues à ce même article ;
d) En définissant un régime spécifique de mise en œuvre de l’obligation d’accessibilité du service de transport scolaire prévu à l’article L. 3 111-7 du même code, prenant en compte les modalités de scolarisation des personnes handicapées arrêtées en application de l’article L. 112-2 du code de l’éducation ;
e) En prévoyant les modalités d’intégration des obligations prévues en application du b du présent 1° pour le matériel roulant routier dans les conventions mentionnées à l’article L. 1 221-3 du code des transports et les modalités d’une délibération annuelle des autorités organisatrices de transport sur la mise en œuvre de l’obligation d’accessibilité des services dont elles ont la charge ;
f) En modifiant la dénomination de la procédure prévue à l’article L. 1 112-7 du même code ;
2° En ce qui concerne les gares et autres points d’arrêt ferroviaires :
a) De moduler les obligations de leur mise en accessibilité selon qu’ils revêtent ou non un caractère prioritaire et d’adapter les délais de mise en œuvre de ces obligations dans les conditions prévues au 3° du présent article ;
b) De préciser les cas dans lesquels l’obligation d’accessibilité peut être mise en œuvre par la mise en place d’un transport de substitution ;
c) De préciser les conditions dans lesquelles leur propriétaire ou leur exploitant est soumis aux sanctions prévues à l’article L. 152-4 du code de la construction et de l’habitation au titre de l’obligation de mise en accessibilité de ces établissements recevant du public ;
3° De permettre de proroger le délai de mise en accessibilité du service de transport public de voyageurs au-delà de la date prévue à l’article L. 1 112-1 du code des transports lorsque l’autorité organisatrice de transport ou, en l’absence d’une telle autorité, l’État a déposé un schéma directeur d’accessibilité-agenda d’accessibilité programmée approuvé par l’autorité administrative et que cette autorité organisatrice ou l’État respecte cet agenda. À cette fin, l’ordonnance précise notamment :
a) Le contenu des schémas directeurs d’accessibilité-agendas d’accessibilité programmée, leur articulation avec les schémas directeurs d’accessibilité prévus à l’article L. 1 112-2 du même code et les modalités des engagements respectifs des autorités organisatrices de transport et des autorités responsables d’infrastructure dans la mise en accessibilité du service de transport public de voyageurs ;
b) Les modalités et délais de présentation des schémas directeurs d’accessibilité-agendas d’accessibilité programmée à l’autorité administrative ainsi que les cas de suspension ou de prorogation de ces délais et les modalités et délais d’accord de cette autorité. Ces délais ne peuvent excéder douze mois à compter de la publication des ordonnances prévues au premier alinéa du présent article ;
c) Selon le type de transport public, le délai maximal, au-delà de la date prévue à l’article L. 1 112-1 dudit code, de réalisation des mesures prévues par un schéma directeur d’accessibilité-agenda d’accessibilité programmée et les cas dans lesquels ce délai peut être suspendu ou prorogé ;
d) Les obligations de l’autorité organisatrice de transport en matière d’information de l’autorité administrative et de la commission prévue à l’article L. 2 143-3 du code général des collectivités territoriales sur la mise en œuvre du schéma directeur d’accessibilité-agenda d’accessibilité programmée et la sanction du manquement à ces obligations ;
e) Les sanctions administratives encourues en cas de dépôt à l’autorité administrative d’un schéma directeur d’accessibilité-agenda d’accessibilité programmée au-delà des délais prévus au b du présent 3°, en cas de manquement aux obligations définies en application du d ou en cas de non-respect des obligations de formation des personnels en contact avec le public et d’information des usagers figurant dans le schéma directeur d’accessibilité-agenda d’accessibilité programmée.
I. - Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi afin :
1° D’une part, de fixer le seuil démographique en dessous duquel l’élaboration par une commune d’un plan de mise en accessibilité de la voirie et des aménagements des espaces publics, prévue à l’article 45 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 précitée, est facultative, ce seuil ne pouvant être supérieur à 500 habitants ; d’autre part, de déterminer les conditions dans lesquelles l’élaboration de ce plan peut être confiée à un établissement public de coopération intercommunale ;
2° De fixer le seuil démographique en dessous duquel l’élaboration par une commune d’un plan de mise en accessibilité de la voirie et des aménagements des espaces publics, prévue au même article 45, peut être circonscrite à la programmation des travaux ou équipements d’accessibilité relatifs aux voies les plus fréquentées. Ce seuil ne peut être supérieur à 1 000 habitants ;
3° D’étendre le champ des bénéficiaires des dispositions autorisant l’accès des chiens guides d’aveugle et des chiens d’assistance des personnes handicapées aux transports et aux lieux publics, ainsi qu’aux lieux d’exercice d’une activité professionnelle, formatrice ou éducative ;
4° De modifier la dénomination des commissions communales et intercommunales pour l’accessibilité aux personnes handicapées et élargir leur composition afin de tenir compte de tous les acteurs concernés par un cadre de vie adapté, et compléter leurs missions, dont celle de dresser une liste publique, par voie électronique, des établissements recevant du public et des installations ouvertes au public accessibles ou en cours de mise en accessibilité, que ces derniers relèvent du secteur public ou du secteur privé ;
5° De créer un fonds destiné à recevoir le produit des sanctions financières prononcées en lien avec les agendas d’accessibilité programmée et les schémas directeurs d’accessibilité-agendas d’accessibilité programmée et de prévoir les modalités de sa gestion, associant à parité les représentants de l’État et des collectivités territoriales, d’une part, ainsi que les représentants des personnes en situation de handicap et des acteurs de la vie économique, d’autre part ;
6° De tirer les conséquences des modifications prévues au 3° de l’article 1er, aux 1° et 2° de l’article 2 et au présent article sur la rédaction de l’article 45 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 précitée ;
a) À l’extension et à l’adaptation à Mayotte du chapitre II du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports et de l’article 88 de la loi n° 87-588 du 30 juillet 1987 portant diverses mesures d’ordre social ;
b) Le cas échéant, aux adaptations nécessaires des dispositions prises en application des articles 1er et 2 de la présente loi ainsi que des 1° à 6° du présent article, en ce qui concerne le Département de Mayotte et, lorsque ces dispositions relèvent de la compétence de l’État, en ce qui concerne les collectivités de Saint-Martin, de Saint-Barthélemy et de Saint-Pierre-et-Miquelon ;
8° De préciser les conditions dans lesquelles est rendue obligatoire l’acquisition de compétences à l’accueil et à l’accompagnement des personnes handicapées dans la formation des professionnels appelés à être en contact avec les usagers et les clients dans les établissements recevant du public. Ces compétences doivent tenir compte de toutes les situations de handicap, particulièrement le handicap moteur, visuel, auditif, mental, cognitif et psychique, le polyhandicap et le trouble de santé invalidant.
II. - Le Gouvernement présente au Parlement, avant le 31 décembre 2014, un rapport sur les mesures mises en œuvre pour assurer la gratuité d’accès aux transports en commun pour les chiens guides d’aveugle et les chiens d’assistance pour personnes handicapées.
La ministre du logement et de l’égalité des territoires,
1 () Rapport de Mme Claire-Lise Campion « Réussir 2015 - Accessibilité des personnes handicapées au logement, aux établissements recevant du public, aux transports, à la voirie et aux espaces publics », remis à M. le premier ministre le 5 mars 2014.
2 () L’alinéa 2 de l’article 38 de la Constitution prévoit en effet que les ordonnances « ne peuvent être ratifiées que de manière expresse ».
3 () Voir la description de l’article L. 111-7-1 du code de la construction dans le commentaire de l’article 2 du projet de loi.
4 () Pour davantage d’éléments sur la mise en accessibilité des points d’arrêt des transports scolaires, voir supra.