Source: http://www.bverwg.de/190814B1C3.14.0
Timestamp: 2017-12-12 10:41:40
Document Index: 66178283

Matched Legal Cases: ['§ 60', '§ 25', '§ 25', '§ 12', 'Art. 20', 'Art. 33', 'Art. 26', 'Art. 26', 'Art. 33', 'Art. 23', 'Art. 29', 'Art. 267', 'Art. 33', '§ 23', 'Art. 3', 'Art. 29', 'Art. 41', 'Art. 39', 'Art. 2', 'Art. 18', '§ 12', '§ 12', '§ 12', 'Art. 26', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12']

BVerwG 1 C 3.14 , Beschluss vom 19. August 2014 | Bundesverwaltungsgericht
BVerwG 1 C 3.14ECLI:DE:BVerwG:2014:190814B1C3.14.0
Aufenthalt; Ausländergleichbehandlung; Bewegungsfreiheit; Flüchtling; Fortsetzungsfeststellungsklage; Inländergleichbehandlung; Person mit subsidiärem Schutzstatus; Sozialhilfe; Vorabentscheidung; Wohnsitzauflage.; fiskalisches Interesse; migrationspolitisches Interesse; subsidiär Schutzberechtigte;
BVerwG, Beschluss vom 19.08.2014 - 1 C 3.14 [ECLI:DE:BVerwG:2014:190814B1C3.14.0]
1 Die Klägerin erstrebt die Aufhebung der Wohnsitzauflage, die ihrer Aufenthaltserlaubnis vom 5. April 2012 beigefügt worden ist.
2 Die Klägerin stammt nach ihren eigenen Angaben aus Syrien. Sie reiste im April 2001 zusammen mit ihrer Mutter und Geschwistern nach Deutschland ein und führte hier erfolglos ein Asylverfahren durch. In der Folgezeit wurde sie zunächst geduldet. Von Anbeginn des Asylverfahrens bis heute bezog die Klägerin Leistungen der sozialen Sicherung.
3 Auf erneuten Antrag stellte das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bundesamt) mit bestandskräftigem Bescheid vom 30. März 2012 fest, dass bei ihr ein Abschiebungsverbot nach § 60 Abs. 2 AufenthG hinsichtlich Syriens vorliegt. Am 5. April 2012 erteilte ihr die Beklagte eine auf zwei Jahre befristete Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 3 AufenthG, in die mit Zusatzblatt vom 16. Mai 2012 die bereits in der vorangehenden Fiktionsbescheinigung .enthaltene Nebenbestimmung übernommen wurde: „Beschäftigung gestattet, Wohnsitz ist in der Region H. mit Ausnahme der Landeshauptstadt zu nehmen“. Die Beklagte hat sich bei ihrer Entscheidung von den Ziffern 12.2.5.2.1 und 12.2 .5.2.2 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz leiten lassen. Derzeit besitzt die Klägerin eine Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 2 AufenthG, gültig vom 6. März 2014 bis zum 5. März 2015, die weiterhin mit einer entsprechenden Wohnsitzauflage versehen ist.
4 Die Klägerin hat im Juli 2012 Anfechtungsklage erhoben, mit der sie die Aufhebung der Wohnsitzauflage begehrt hat. Mit Urteil vom 9. April 2013 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Mit Urteil vom 11. Dezember 2013 hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. Es hat seine Entscheidung im Wesentlichen damit begründet, dass die aufgrund von § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG verfügte Wohnsitzauflage keine Ermessensfehler erkennen lasse. Sie entspreche der Erlasslage wegen des Bezugs öffentlicher Leistungen und verstoße weder gegen Völker- noch gegen Unionsrecht. Zwar gehe die Richtlinie 2011/95/EU in Art. 20 ff. vom Grundsatz der Gleichbehandlung von Flüchtlingen und subsidiär Schutzberechtigten aus. Art. 33 der Richtlinie bleibe jedoch hinter den Gewährleistungen des Art. 26 GFK zurück, denn in der Genfer Flüchtlingskonvention werde ausdrücklich zwischen dem Recht der Wahl des Aufenthaltsorts und der Bewegungsfreiheit unterschieden. Da die Richtlinie diese Formulierungen nicht übernommen habe, sei davon auszugehen, dass man bewusst sprachlich differenziert habe. Zudem hätten etliche Staaten schon gegen die in Art. 26 GFK eröffnete freie Wahl des Wohnsitzes Vorbehalte angemeldet. Unabhängig davon ermögliche Art. 33 der Richtlinie 2011/95/EU generell Einschränkungen, die auch für andere rechtmäßig im Aufnahmestaat lebende Drittstaatsangehörige gälten. Der in Art. 23 GFK niedergelegte Grundsatz fürsorgerechtlicher Gleichbehandlung für Flüchtlinge sei nicht in vergleichbarem Maße in Art. 29 der Richtlinie 2011/95/EU übernommen worden.
6 Die Beklagte verteidigt die Berufungsentscheidung. Der Richtliniengeber habe das aus der Genfer Flüchtlingskonvention abzuleitende Verbot, Flüchtlingen zur angemessenen Verteilung öffentlicher Sozialhilfelasten Wohnsitzauflagen zu erteilen, nicht in die Richtlinie übernommen und jedenfalls nicht auf Personen mit subsidiärem Schutzstatus erstreckt.
7 Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich an dem Verfahren und teilt im Wesentlichen die Rechtsauffassung der beklagten Region.
8 Der Rechtsstreit ist auszusetzen. Es ist eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union (im Folgenden: Gerichtshof) zu den im Beschlusstenor formulierten Fragen einzuholen (Art. 267 AEUV). Die Fragen betreffen die Auslegung der Art. 33 und 29 der Richtlinie 2011/95/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über Normen für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder für Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und für den Inhalt des zu gewährenden Schutzes (ABl EU Nr. L 337 vom 20. Dezember 2011 S. 9 - CELEX: 32011L0095). Da es um die Auslegung von Unionsrecht geht, ist der Gerichtshof zuständig. Es wird darauf hingewiesen, dass die Fragen Gegenstand von zwei weiteren - gleichlautenden - Vorabentscheidungsersuchen sind (vgl. Beschlüsse vom 19. August 2014 - BVerwG 1 C 1.14 und BVerwG 1 C 7.14 ).
9 1. Für die rechtliche Beurteilung des Anfechtungsantrags gegen die im April 2012 erteilte Wohnsitzauflage als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung ist grundsätzlich der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung oder Entscheidung in der Tatsacheninstanz maßgeblich (Urteil vom 15. Januar 2013 - BVerwG 1 C 7.12 - BVerwGE 145, 305 = Buchholz 402.242 § 23 AufenthG Nr. 5, jeweils Rn. 9). Zu diesem Zeitpunkt (Urteil vom 11. Dezember 2013) galt bereits das Aufenthaltsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. Februar 2008 (BGBl I S. 162), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 6. September 2013 (BGBl I S. 3556). Des Weiteren waren die hier maßgeblichen Art. 29 und 33 der Richtlinie 2011/95/EU gemäß Art. 41 der Richtlinie in Kraft getreten, und die Umsetzungsfrist für sie war gemäß Art. 39 Abs. 1 der Richtlinie 2011/95/EU abgelaufen. Die Richtlinie wurde durch das Gesetz vom 28. August 2013 (BGBl I S. 3474) in nationales Recht umgesetzt. Danach bilden folgende nationale Vorschriften, die - soweit hier einschlägig - auch derzeit noch unverändert gelten, den rechtlichen Rahmen dieses Rechtsstreits:
13 a) Die Klägerin ist Inhaberin des subsidiären Schutzstatus im Sinne von Art. 2 Buchst. g und Art. 18 der Richtlinie 2011/95/EU; dieser beruht auf der Anerkennungsentscheidung des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (Bundesamt) vom 30. März 2012. Ihr Aufenthalt war jedoch mit der Auflage verbunden, den Wohnsitz in einer Region zu nehmen. Eine entsprechende Auflage war auch in ihrer Aufenthaltserlaubnis vom 5. April 2012 beigefügt, deren Rechtswidrigkeit sie mit der streitgegenständlichen Klage feststellen lassen will, und auch ihre derzeit gültige Aufenthaltserlaubnis vom 6. März 2014 ist mit einer gleichlautenden Auflage verbunden. Die Klägerin hat daher ein berechtigtes Interesse an einer gerichtlichen Feststellung, ob die ihr auferlegte Beschränkung ihres Wohnsitzes rechtmäßig ist.
14 b) Nach § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG kann ein Aufenthaltstitel, der in der Regel für das gesamte Bundesgebiet erteilt wird (§ 12 Abs. 1 AufenthG), mit Auflagen, insbesondere einer räumlichen Beschränkung, verbunden werden. Die Erteilung einer Wohnsitzauflage ist grundsätzlich zulässig, weil sie gegenüber der in § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG ausdrücklich genannten räumlichen Beschränkung der Aufenthaltserlaubnis einen geringeren Eingriff darstellt (vgl. Urteil vom 15. Januar 2008 - BVerwG 1 C 17.07 - BVerwGE 130, 148 = Buchholz 402.22 Art. 26 GK Nr. 3, jeweils Rn. 13). Sie ordnet zwar eine Pflicht zur Wohnungsnahme und -nutzung an diesem Ort an, schränkt die Möglichkeit, sich im Bundesgebiet im Übrigen frei zu bewegen und aufzuhalten, aber nicht ein. Die Entscheidung, ob eine Aufenthaltserlaubnis mit einer Auflage verbunden wird, steht im Ermessen der zuständigen Behörde. Ihre Entscheidung ist daher nur darauf überprüfbar, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten wurden oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde. Die Beklagte hat sich - wie das Oberverwaltungsgericht festgestellt hat (UA S. 8 f.) - bei ihrer Ermessensausübung von den Ziffern 12.2.5.2.1 und 12.2 .5.2.2 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift des Bundesministerium des Innern zum Aufenthaltsgesetz vom 26. Oktober 2009 (GMBl 2009, 878 <960>) leiten lassen, wonach Inhabern von Aufenthaltstiteln aus völkerrechtlichen, humanitären oder politischen Gründen (vgl. Kapitel 2 Abschnitt 5 des Aufenthaltsgesetzes), soweit und solange sie Leistungen der sozialen Sicherung beziehen, zum Zweck der angemessenen Verteilung öffentlicher Sozialleistungslasten wohnsitzbeschränkende Auflagen erteilt werden sollen. Eine Bindung der Ermessensentscheidung der einzelnen Ausländerbehörden durch einheitliche Verwaltungsvorschriften ist nach nationalem Recht zulässig.
17 Nach Art. 2 Abs. 1 des Protokolls Nr. 4 zur EMRK hat nur derjenige, der sich „rechtmäßig im Hoheitsgebiet eines Staates aufhält“, das Recht, sich dort frei zu bewegen und seinen Wohnsitz frei zu wählen. Nur soweit der Aufenthalt rechtmäßig ist, gelten die in Absatz 3 der Vorschrift normierten Grenzen für eine Beschränkung der in Absatz 1 gewährten Freiheit. Wurde der Aufenthalt von Anfang an nur - wie hier - mit der verfügten Wohnsitzbeschränkung gestattet, ist er auch nur in diesem Umfang rechtmäßig; die aufschiebende Wirkung des gegen die Wohnsitzauflage eingelegten Rechtsbehelfs verhindert lediglich deren Vollziehung, berührt aber nicht die Wirksamkeit der Wohnsitzauflage. Dass die räumliche Beschränkung die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts bestimmt, entspricht der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (vgl. Entscheidung vom 20. November 2007 - Nr. 44294/04 - Omwenyeke/Deutschland - m.w.N. - ergangen zur räumlichen Beschränkung eines Asylbewerbers auf das Gebiet der Stadt Wolfsburg), des vorlegenden Gerichts (vgl. Urteil vom 19. März 1996 a.a.O. <346> bzw. S. 44) und der Kommentarliteratur (vgl. Grabenwarter, European Convention on Human Rights - Commentary - 2014, S. 412 Rn. 3). Die Wohnsitzbeschränkung ist dann nicht am Maßstab einer Einschränkung nach Absatz 3 von Art. 2 des Protokolls Nr. 4 zu messen, weil sie bereits für den rechtmäßigen Aufenthalt im Sinne von Absatz 1 konstitutiv ist. Das Gleiche gilt für die Auslegung von Art. 12 IPBPR. Denn der Aufenthalt ist von vornherein nur mit der Wohnsitzauflage rechtmäßig gewesen im Sinne von Art. 12 Abs. 1 IPBPR. Die Auflage ist daher nicht am Maßstab von Art. 12 Abs. 3 IPBPR zu messen. Die von den Klägern der Verfahren BVerwG 1 C 1.14 und BVerwG 1 C 7.14 dagegen zitierte Kommentierung zu Art. 12 IPBPR (UN Human Rights Committee (HRC), CCPR General Comment No. 27: Article 12 (Freedom of Movement), 2 November 1999, CCPR/C/21/Rev.1/Add.9 - marginal 12) bezieht sich auf Art. 12 Abs. 3 IPBPR und nicht auf den hier maßgeblichen Art. 12 Abs. 1 IPBPR.
36 a) Die Allgemeine Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums des Innern zum Aufenthaltsgesetz vom 26. Oktober 2009 sieht die Verfügung einer Wohnsitzauflage gegenüber Ausländern, denen der Aufenthalt aus völkerrechtlichen, humanitären oder politischen Gründen gestattet wird, im Fall des Bezugs sozialer Leistungen auch dann vor, wenn dies aus migrations- oder integrationspolitischen Gründen geboten erscheint. Erforderlich ist, dass entsprechende Auflagen dazu beitragen, einer Konzentrierung sozialhilfeabhängiger Ausländer in bestimmten Gebieten und der damit einhergehenden Entstehung von sozialen Brennpunkten mit ihren negativen Auswirkungen auf die Integration von Ausländern vorzubeugen. Entsprechende Maßnahmen sind aber auch gerechtfertigt, um Ausländer mit einem besonderen Integrationsbedarf an einen bestimmten Wohnort zu binden, damit sie dort von den Integrationsangeboten Gebrauch machen können. Auch auf diesen Zweck hat sich die Beklagte bei der Verhängung der im vorliegenden Verfahren streitgegenständlichen Wohnsitzauflage gegen die Klägerin berufen.
BVerwG 1 C 3.14 (Leitsatz)