Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-912-de-septiembre-21-de-2004-sentencia?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041fa30f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-15 11:12:50
Document Index: 376461548

Matched Legal Cases: ['artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 1', 'artículo 5', 'artículo 7', 'artículo 9', 'artículo 3', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 241', 'artículo 156', 'artículo 156', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 189', 'artículo 150', 'artículo 224', 'artículo 160', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 20', 'artículo 44', 'artículo 44', 'artículo 169', 'artículo 158', 'artículo 169', 'artículo 169', 'artículo 169', 'artículo 169', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 158', 'artículo 3', 'artículo 3']

﻿ SENTENCIA C-912 DE SEPTIEMBRE 21 DE 2004
SENTENCIA C-912 DE 21 DE SEPTIEMBRE DE 2004
CONTENIDO:TRATADOS INTERNACIONALES. SE DECLARA EXEQUIBLE LA CONVENCIÓN INTERAMERICANA SOBRE RESTITUCIÓN INTERNACIONAL DE MENORES, SUSCRITA POR COLOMBIA EN MONTEVIDEO, URUGUAY EL 15 DE JULIO DE 1989 EN LA CUARTA CONFERENCIA ESPECIALIZADA INTERAMERICANA SOBRE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO Y LA LEY 880 DE 2004, POR MEDIO DE LA CUAL SE APRUEBA.
TEMAS ESPECÍFICOS:TRATADO INTERNACIONAL, RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEL MENOR DE EDAD
Sentencia C-912 de septiembre 21 de 2004
Sentencia C-912 de 2004
Ref.: Expediente LAT-263
a) El derecho de custodia o guarda comprende el derecho relativo al cuidado del menor y, en especial, el de decidir su lugar de residencia.
Son componentes para conocer de la solicitud de restitución de menores a que se refiere esta convención, las autoridades judiciales o administrativas del Estado parte donde el menor tuviere su residencia habitual inmediatamente antes de su traslado o de su retención.
A opción del actor y cuando existan razones de urgencia, podrá presentarse la solicitud de restitución antes las autoridades del Estado parte en cuyo territorio se encontrare o se supone se encontrare el menor ilegalmente trasladado o retenido, al momento de efectuarse dicha solicitud; igualmente, ante las autoridades del Estado parte donde se hubiese producido el hecho ilícito que dio motivo a la reclamación.
En especial, la autoridad central colaborará con los actores del procedimiento y con las autoridades competentes de los respectivos Estados para obtener la localización y la restitución del menor; así mismo, llevará a cabo los arreglos que faciliten el rápido ingreso y la recepción del menor, auxiliando a los interesados en la obtención de los documentos necesarios para el procedimiento previsto en esta convención.
La autoridad exhortada puede también rechazar la restitución del menor si comprobare que este se opone a regresar y a juicio de aquella, la edad y madurez del menor justificase tomar en cuenta su opinión.
Los gastos del traslado estarán a cargo del actor en caso de que este careciere de recursos económicos, las autoridades del Estado requirente podrán facilitar los gastos del traslado, sin perjuicio de repetir los mismos contra quien resultare responsable del desplazamiento o retención ilegal.
La autoridad central, o las autoridades judiciales o administrativas de un Estado parte, a solicitud de cualquiera de las personas mencionadas en el artículo 5º, así como estas directamente, podrán requerir de las autoridades competentes de otro Estado parte la localización de menores que tengan la residencia habitual en el Estado de la autoridad solicitante y que presuntamente se encuentran en forma ilegal en el territorio del otro Estado.
La solicitud que tuviere por objeto hacer respetar el ejercicio de los derechos de visita por parte de sus titulares podrá ser dirigida a las autoridades competentes de cualquier Estado parte conforme a lo dispuesto en el artículo 6º de la presente convención. El procedimiento respectivo será el previsto en esta convención para la restitución del menor.
ART. 1º—Apruébase la Convención interamericana sobre restitución internacional de menores, suscrita en Montevideo, Uruguay, el quince (15) de julio de mil novecientos ochenta y nueve (1989), en la cuarta Conferencia especializada interamericana sobre derecho internacional privado.
ART. 2º—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, la Convención interamericana sobre restitución internacional de menores, suscrita en Montevideo, Uruguay, el quince (15) de julio de mil novecientos ochenta y nueve (1989), en la cuarta Conferencia especializada interamericana sobre derecho internacional privado, que por el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
La Viceministra de Relaciones Exteriores, encargada de las funciones del despacho del Ministro de Relaciones Exteriores, Clemencia Forero Ucrós.
Santafé de Bogotá, D.C. 10 de septiembre de 1997.
En nombre del Gobierno Nacional y en cumplimiento de los artículos 150 numeral 16 y 189 numeral 2º de la Constitución Política de Colombia, presentamos a consideración del honorable Congreso de la República el proyecto de ley por medio de la cual se aprueba la Convención interamericana sobre restitución internacional de menores, suscrita en Montevideo, Uruguay, el quince (15) de julio de mil novecientos ochenta y nueve (1989), en la cuarta Conferencia especializada interamericana sobre derecho internacional privado.
Esta convención en su artículo 5º preceptúa que “los Estados partes respetarán las responsabilidades, los derechos y deberes de los padres o, en su caso, de los miembros de la familia, ampliada o de la comunidad, según establezca la costumbre local, de los tutores u otras personas encargadas legalmente del niño de impartirle, en consonancia con la evolución de sus facultades, dirección y orientación apropiadas para que el niño ejerza los derechos reconocidos en la presente convención”. Dentro del mismo marco conceptual, el artículo 7º precisa que el niño tendrá derecho a un nombre, a adquirir una nacionalidad y, en la medida de lo posible, a conocer a sus padres y a ser cuidado por ellos. El artículo (sic) el numeral 1º del artículo 9º impone la obligación a los Estados parte a “... velar por que el niño no sea separado de sus padres contra la voluntad de estos, salvo cuando las autoridades competentes determinen, de conformidad con la ley y los procedimientos aplicables, que tal separación es necesaria en el interés superior del niño” y en el numeral 3º del mismo artículo, que “respetarán el derecho del niño que está separado de uno o de ambos padres a mantener relaciones personales y contacto directo con ambos padres de modo regular, salvo si ello es contrario al interés superior del niño”.
De otra parte es de resaltar que las reiteradas solicitudes que atiende el Ministerio de Relaciones Exteriores, en materia de restitución de menores, las cuales por no contarse con un mecanismo jurídico que comprometa a las autoridades de los demás Estados, generalmente se quedan en menos expectativas de quienes pretenden hacer valer los de derechos que tienen frente a sus hijos menores y especialmente de tenerlos a su lado. La convención interamericana objeto de este proyecto de ley, consideró que una vez ratificada, será una herramienta efectiva para atender, tramitar y restituir al menor que se solicita sea restituido.
Dicha convención tiene por objeto asegurar la pronta restitución de menores que tengan residencia habitual en uno de los Estados parte o que habiendo sido trasladados ilegalmente desde cualquier Estado a un Estado parte, o que haciendo sido trasladados legalmente hubieren sido retenidos ilegalmente.
Esta convención conserva la filosofía aplicada al “Convenio sobre aspectos civiles del secuestro internacional de niños”, suscrito en La Haya el 25 de octubre de 1980, el cual fue aprobado por la Ley 173 de 1994 y en vigor para Colombia desde el 1º de marzo de 1996, manteniendo intacto su carácter eminentemente civilista, distinguiendo en forma clara los siguientes aspectos:
PATRIA POTESTAD. Es el conjunto de derechos que la ley reconoce a los padres sobre sus hijos no emancipados, para facilitar a aquellos el cumplimiento de los deberes que su calidad les impone y sus efectos tienen la característica de ser de orden público, imprescindible, inalienable, indelegable y oponible “erga omnes”.
DERECHO DE VISITA. El artículo 3º de la convención lo define como la facultad de llevar al menor por un período limitado a un lugar diferente al de su residencia habitual.
El traslado ilícito se genera comúnmente cuando la relación de los cónyuges es conflictiva a tal punto que uno de ellos traslada al menor obteniendo que el otro no tenga acceso a su hijo, situación en la cual se involucra al menor incapaz de comprender su situación y dejando en segundo plano sus intereses, siendo necesaria la intervención directa del Estado a través de sus autoridades judiciales y administrativas. La “Convención interamericana sobre restitución internacional de menores”, permite al padre, víctima del traslado ilícito de sus hijos, contar con elementos eficaces para hacer valer sus derechos, ya que los Estados contratantes a través de sus autoridades centrales, se han comprometido a devolver al menor al estado de residencia habitual.
En cuanto al procedimiento ejercido por los titulares, previsto en el artículo 8º, este se hará a través de exhorto o carta rogatoria, mediante solicitud a la autoridad central o directamente por vía diplomática o consular. Los requisitos que deben cumplir las solicitudes se encuentran previstos en el artículo 9º. Es importante resaltar que los exhortos, las solicitudes y los documentos que la acompañaren, no requieren de legalización consular cuando se transmitan por vía diplomática o consular, o por intermedio de la autoridad central, haciendo más ágil y económico el procedimiento para sus titulares.
Los artículos 19 al 20 se ocupan de las facultades de las autoridades judiciales o administrativas para adelantar el procedimiento tendiente a la localización del menor que tenga su residencia en el territorio, de acuerdo con la solicitud y sus documentos que la acompañen, y de adoptar las medidas que sean conducentes para asegurar su salud y evitar su ocultamiento o traslado a otra jurisdicción.
Santafé de Bogotá, D.C., 10 de septiembre de 1997
Dada en Bogotá, D.C., a 19 de enero de 2004
María Carolina Barco Isakson”.
1. De conformidad con lo previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta, la Corte es competente para ejercer un control constitucional integral, previo y automático sobre los tratados internacionales y las leyes que los aprueben. Tal es el caso de la Convención interamericana sobre restitución internacional de menores, suscrita en Montevideo, Uruguay el 15 de julio de 1989, y de la Ley 880 de 2004, por medio de la cual se aprueba dicha convención. Comenzará pues la Corte por recordar los antecedentes constitucionales relacionados con la convención interamericana en mención, para luego estudiar la regularidad de la aprobación del tratado y de la Ley 880 de 2004 y examinar su contenido.
2. La Convención interamericana sobre restitución internacional de menores, suscrita en Montevideo, Uruguay, el 15 de julio de 1989, fue inicialmente sometida al control constitucional de esta corporación en el año 2001, junto con la ley aprobatoria expedida para esa fecha, la 620 de 2000.
En esa oportunidad, mediante Sentencia C-951 de 2001 (1) , esta corporación declaró inexequible la Ley 620 de 2000 y se inhibió del conocimiento de la constitucionalidad de la convención, teniendo en cuenta que existieron dos vicios en el trámite de la ley aprobatoria: a) En el Senado, la ponencia para primer debate fue publicada el 9 de diciembre de 1999, con posterioridad a su aprobación en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado, que ocurrió el 7 de diciembre de ese año, y no existió prueba alguna de que la ponencia se hubiera repartido previamente, acorde a las exigencias del artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, a los miembros de la respectiva comisión; y b) No apareció en el expediente, a pesar de que se solicitó en varias oportunidades, constancia alguna de que la ponencia para primer debate en la Cámara hubiera sido publicada en la Gaceta del Congreso. En ese orden de ideas, como no se respetaron en esa ocasión las exigencias establecidas en el artículo 156 del reglamento del Congreso y no se evidenció el cumplimiento pleno del trámite correspondiente, la Corte declaró la inexequibilidad de la ley aprobatoria y se declaró inhibida frente al contenido material de la convención.
La suscripción de la convención interamericana
3. En el año de 1989, el entonces Presidente de la República, doctor Virgilio Barco Vargas, confirió plenos poderes al doctor Marco Gerardo Monroy Cabra, en esos momentos embajador en misión especial, para suscribir la “Convención interamericana sobre secuestro y restitución de menores”, bajo reserva de ratificación, en el marco de la cuarta Conferencia especializada interamericana sobre derecho internacional privado (2) .
Posteriormente, el Presidente de la República en su momento, doctor Ernesto Samper Pizano, dio su aprobación ejecutiva al instrumento bajo examen, el día 10 de septiembre de 1997 (3) . Al respecto, tal y como lo ha señalado esta corporación en diversas oportunidades (4) , la confirmación presidencial subsana cualquier eventual vicio de representación del Estado, acorde al derecho de los tratados, especialmente de conformidad con la Convención de Viena de 1969, artículo 8º, en la medida en que conforme con el artículo 9º de la Carta, las relaciones internacionales del Estado se fundamentan, entre otros, en los principios del derecho internacional aceptados por Colombia. Además, teniendo en cuenta que conforme al artículo 189 numeral 2º de la Carta corresponde al Presidente de la República, como jefe de Estado, dirigir las relaciones internacionales y celebrar convenios con otros Estados, es razonable que la confirmación presidencial subsane los vicios de representación, si estos se suscitan, durante el trámite de suscripción del tratado. En ese orden de ideas, estima la Corte, con fundamento en las anteriores consideraciones, que no hubo irregularidades en la suscripción del mencionado tratado por parte del Estado colombiano.
El trámite general de la Ley Aprobatoria 880 de 2004
4. De conformidad con los lineamientos del artículo 150 numeral 16 de la Carta, corresponde al Congreso aprobar o improbar los tratados que el gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Estos instrumentos para su validez, requieren entonces de la aprobación del Congreso, según el artículo 224 de la Constitución.
5. En ese orden de ideas, de conformidad con las pruebas que obran en el expediente, el trámite que se le dio al proyecto, hoy Ley 880 de 2004, fue el siguiente:
a) Efectivamente, el trámite se inició ante el Senado. El proyecto de ley fue radicado con el número 30 de 2002 Senado, y fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 327 del 12 de agosto de 2002 (fls. 36 y 137). Se cumplieron en consecuencia las exigencias de los artículos 154 y 157 numeral 1º, de la Constitución Política.
b) El ponente seleccionado fue el doctor Jairo Clopatofsky quien presentó informe de ponencia, conforme al trámite prescrito en la Ley 5ª de 1992, artículos 149 y 150 y el artículo 160 de Constitución Política (fl. 114).
c) La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado se publicó en la Gaceta 394 de 2002 del 23 de septiembre de 2002 (fl. 51). En el folio 104 del expediente, aparece carta autenticada por el Senado de la República, en la que el presidente de esa corporación manifiesta que el Proyecto de Ley 30 de 2002 Senado fue considerado y aprobado en comisión el día 25 de septiembre de 2002. Igualmente, en el folio 118, parte posterior, autenticado, aparece constancia del secretario general de la Comisión Segunda del Senado de la República en la que se manifiesta que en sesión del 25 de septiembre de 2002 se aprobó el primer debate al Proyecto de Ley 30 de 2003 Senado, el cual fue aprobado por unanimidad. En esa misma oportunidad fue designado como ponente para segundo debate el senador Jairo Clopatofsky.
d) La ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, fue publicada en la Gaceta del Congreso 212 del 21 de mayo de 2003 (fl. 41). Según certificado suscrito por el secretario general del Senado, doctor Emilio Otero, en sesión ordinaria del día 10 de junio de 2003, se llevó a cabo el segundo debate en la plenaria del Senado y se pudo constatar un “quórum decisorio y deliberatorio de 100 honorables senadores de los 102 que conforman la plenaria del Senado de la República; al ser sometido a su aprobación este proyecto fue aprobado por mayoría” (fls. 50 y 104).
e) El proyecto pasó entonces al trámite correspondiente en la Cámara el día 12 de junio de 2003 y se radicó con el número 285 de 2003 Cámara. Los ponentes seleccionados fueron los representantes Sandra Ceballos y Ricardo Arias.
f) En ese momento entró en vigencia el Acto Legislativo 1 de 2003 (jul. 3/2003). Esta reforma constitucional prevé, en su artículo 8º, que “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”. A partir de esta etapa del trámite legislativo era menester que el Congreso cumpliera con tal requisito. Entra pues la Corte a verificar su cumplimiento.
La ponencia para primer debate de la Comisión Segunda de la Cámara se publicó en la Gaceta del Congreso 469 del 12 de septiembre de 2003 (fl. 266). En la sesión del 24 de septiembre de 2003 se hizo el anuncio establecido en el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, respecto del proyecto de la referencia. En la Gaceta del Congreso Nº 183 de 10 de mayo de 2004, consta el Acta 8 de 24 de septiembre de 2003. En el orden del día, punto II, obra el “Anuncio de proyectos para aprobación en sesión del día miércoles 1º de octubre de 2003”, dentro de los cuales se encuentra el proyecto de ley objeto de este tratado. Así, según certificado expedido por el secretario general de la Comisión Segunda de la Cámara, en la sesión del día 1º de octubre de 2003, con asistencia de 17 representantes, se le dio primer debate y se aprobó por unanimidad el Proyecto de Ley 30 de 2002 Senado, 285 de 2003 Cámara (fl. 35).
g) La ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara, se publicó en la Gaceta del Congreso Nº 651 del 5 de diciembre de 2003 (fl. 282). Consta en el Acta 83 de la sesión ordinaria del día 9 de diciembre de 2003, que para el día siguiente, 10 de diciembre de 2003, se citó para la aprobación y debate de este proyecto de ley. Esta acta está publicada en la Gaceta del Congreso Nº 22 del 5 de febrero de 2004. Según certifica el secretario general de la honorable Cámara de Representantes, en sesión del 10 de diciembre de 2003 fue considerada y aprobada la ponencia para segundo debate y el articulado del Proyecto de Ley 285 de 2003 Cámara 30 de 2002 Senado, “por mayoría de los presentes ciento cuarenta y cinco (145)” representantes, sin modificaciones (fl. 264).
h) Finalmente, la sanción presidencial se dio el 19 de enero del 2004, por parte del presidente, doctor Álvaro Uribe Vélez (fl. 22 y D.O. 45437/2004).
6. En mérito del procedimiento descrito, queda claro para esta corporación que la Ley 880 de 2004, aprobatoria de la convención enunciada, surtió esta vez, todas las exigencias constitucionales y legales requeridas por los artículos 157, 158, 160 y 141 numeral 10 de la Carta. Por consiguiente coincide la Corte con la vista fiscal y los intervinientes, en que no hay vicio alguno en el trámite de la ley en mención.
El contenido general de la Convención interamericana sobre restitución internacional de menores
7. La “Convención interamericana sobre restitución internacional de menores”, suscrita por Colombia en Montevideo, Uruguay, el 15 de julio de 1989, tiene como objetivo principal asegurar la pronta restitución de menores a su residencia habitual, cuando hayan sido trasladados ilegalmente desde cualquier Estado a un Estado parte, o cuando habiendo sido trasladados legalmente son retenidos ilegalmente. A su vez, la convención pretende hacer respetar el ejercicio del derecho de visita y de custodia o guarda, por parte de los titulares.
11. Para efectos de la convención, se entiende por menor quien no haya cumplido dieciséis años (art. 2º). A su vez, el instrumento internacional, define los derechos de custodia o guarda y el derecho de visita, señalando que el primero es el derecho relativo al cuidado del menor y en especial el derecho a decidir su lugar de residencia y el segundo, como la facultad de llevar al menor a un lugar diferente a su residencia habitual. Estos términos los entiende consagrados, para el ejercicio de los derechos protegidos en la convención (art. 3º).
8. Para el respeto de estos derechos y los del menor, la convención establece desde una perspectiva general, una serie de mecanismos para la restitución de los niños y las niñas en las circunstancias de la convención, entre los Estados parte, que implica:
a) Que los padres, tutores, guardadores o instituciones reconocidas en la convención que tengan derechos individuales o conjuntos sobre el menor, puedan instaurar el procedimiento de restitución en ejercicio de su derecho de custodia o similares mediante una solicitud de restitución (arts. 4º y 5º de la convención). El procedimiento que a continuación se establece, debe ser instaurado acorde a la convención, dentro del plazo de un año contado a partir de la fecha en que el menor hubiere sido trasladado o retenido ilegalmente. Si se desconoce el paradero del menor, el término se cuenta a partir de que se confirme su localización efectiva. También la autoridad requerida puede excepcionalmente acceder a las solicitudes de restitución con posterioridad al año, si las circunstancias del caso lo ameritan, salvo que el menor se haya integrado a su nuevo entorno (art. 14).
b) Esta solicitud se puede promover, a través de exhorto o carta rogatoria, o mediante solicitud a la autoridad central, o directamente, o por la vía diplomática o consular (art. 8º de la convención).
c) Para el efectivo cumplimiento de las obligaciones de la convención, los Estados parte deberán designar una autoridad central, que deberá colaborar con los actores del procedimiento y con las autoridades competentes, para lograr la localización y restitución del menor. Así mismo, adelantará las gestiones necesarias para facilitar el rápido regreso y la recepción del menor auxiliando a los interesados en la obtención de los documentos que se requieran acorde a la convención. Estas autoridades centrales de los Estados parte, deberán cooperar entre sí, para facilitar el intercambio de información y garantizar la restitución inmediata de los menores (art. 7º de la convención).
La autoridad central o las autoridades administrativas o judiciales de un Estado parte, o las personas previamente indicadas podrán requerir a las autoridades de otro Estado parte, la localización de los menores (art. 18). Si las autoridades indicadas llegaren a conocer que un menor fue trasladado ilegalmente de su residencia habitual, pueden entonces adoptar de inmediato todas las medidas conducentes para asegurar su salud y evitar su ocultamiento (art. 19). El trámite de la solicitud de localización y el término, se rigen por el artículo 20 de la convención.
d) Con respecto a la solicitud o demanda de restitución, esta debe contener: 1. Los antecedentes relativos al traslado o retención del menor, así como la información respecto a la identidad del solicitante, del menor y de ser posible de la persona que realizó el indebido traslado o retención. 2. La información pertinente relacionada con la presunta ubicación del menor, fechas de traslado, etc. 3. Los fundamentos de derecho en que se apoya la restitución del menor. Además deben acompañarse a la solicitud: 1. Copia íntegra y auténtica de cualquier resolución judicial o administrativa si existiera, o del acuerdo que lo motive; la comprobación de la situación fáctica existente o la alegación, si es del caso, del derecho respectivo aplicable. 2. Certificación o información expedida por la autoridad central del Estado de residencia habitual del menor, o de alguna otra autoridad competente del mismo Estado, en relación con el derecho vigente en dicho Estado. 3. Cuando sea necesario, traducción al idioma oficial del Estado requerido de todos los documentos. 4. Indicación de las medidas indispensables para autorizar el retorno. Alguno de estos requisitos pueden ser prescindidos por la autoridad competente, si a su juicio, se justifica la resolución. Además, los exhortos, solicitudes y documentos deben ser legalizados, cuando se transmitan por vía diplomática o consular o por medio de la autoridad central (art. 9º de la convención).
e) Estas solicitudes de restitución las conocerán las autoridades judiciales o administrativas del Estado parte donde el menor tuviere su residencia habitual inmediatamente después de su traslado o su detención, salvo en caso de urgencia. En este último evento, se podrá dirigir la solicitud directamente ante el Estado parte en el que presuntamente se encuentra el menor o ante el Estado en que ocurrió el hecho ilícito de retención o traslado (art. 6º de la convención). El juez exhortado, la autoridad central u otras autoridades del Estado donde se encuentra el menor, adoptarán todas las medidas necesarias para que la devolución del menor sea voluntaria. Si no se logra la restitución voluntariamente, previo el cumplimiento de los requisitos antes señalados, las autoridades tomarán el conocimiento personal del menor y adoptarán las medidas necesarias para asegurar la custodia o guarda provisional y dispondrán sin demora su restitución, conforme al derecho interno del Estado de residencia habitual del menor (art. 10 de la convención).
f) Si se presenta oposición a la restitución, las autoridades del Estado requerido no están obligadas a restituir el menor cuando: 1. los titulares de la solicitud o demanda no ejercían efectivamente el derecho alegado en el momento del traslado o retención o hubieren consentido o presentado anuencia al traslado o retención con posterioridad o 2. cuando existiere un riesgo grave para el menor en caso de restitución, que pudiera exponerlo a peligro físico o psicológico (art. 11 de la convención). Si el menor se opone a regresar, también se puede rechazar la restitución, en caso de que por su edad y madurez se justifique tomar en cuenta su opinión (art. 11 de la convención). El procedimiento para la presentación oportuna de la oposición y el trámite que deben surtir las autoridades correspondientes se encuentra establecido en los artículos 12 y 13 de la convención en estudio.
g) Si dentro del plazo de cuarenta y cinco días de tomada por el Estado requerido la decisión de trasladar al menor al Estado requirente, este no toma las medidas necesarias para hacer el traslado, quedan sin efecto las decisiones de restitución ordenadas y las providencias adoptadas.
Este procedimiento aplica igualmente, para quienes pretendan hacer respetar el ejercicio de los derechos de visita (art. 21 de la convención).
9. Es importante resaltar que de conformidad con la convención, la restitución del menor no implica prejuzgamiento sobre la determinación definitiva de la custodia o guardia del menor (art. 15). Tampoco las disposiciones enunciadas limitan el poder de la autoridad judicial o administrativa de cada Estado para ordenar la restitución del menor en cualquier momento (art. 17). Menos aún cuando el traslado o retención del menor constituya delito (art. 26).
10. En cuanto a las disposiciones generales de la convención, es necesario reseñar que las actividades de las autoridades centrales de los Estados parte estarán coordinadas por el Instituto Interamericano del Niño, como organismos especializados de la OEA, quien además recibirá y evaluará la información de los Estados parte sobre el cumplimiento del tratado (arts. 22 y ss.).
Análisis de constitucionalidad de la convención
11. Una vez vistos los pormenores del contenido de la Convención internacional sobre restitución internacional de menores, esta corporación debe concluir que este instrumento internacional respeta plenamente los principios constitucionales y los preceptos de la Carta Política que establecen la protección especial del menor, el interés superior de los niños y las niñas y la primacía de sus derechos.
12. Tal y como se enunció en la Sentencia C-402 de 1995 de esta corporación al evaluar la Ley 173 de 1994, aprobatoria de la Convención de La Haya sobre los efectos civiles del secuestro internacional de niños, es evidente que estos compromisos internacionales aseguran la efectividad de los derechos consagrados en el artículo 44 superior que reconoce el derecho fundamental de los menores “a tener una familia y no ser separados de ella”. De hecho, permitir que los menores logren prontamente regresar a su lugar de residencia cuando han sido separados ilegalmente de sus tutores, cuidadores o de quien detenta la titularidad de su custodia, asegura el respeto por la estabilidad familiar, formativa y social del menor y la debida garantía de los derechos de niños y niñas a crecer armónicamente. A su vez, establecer criterios para los derechos de visita, facilita que los menores puedan fortalecer sus lazos afectivos y sociales con padres residentes en el exterior o familiares, en un entorno que asegure su regreso o restitución efectiva a sus familias. Estos objetivos evidentemente aseguran que se dé cumplimiento al mandato del artículo 44 de la Constitución en el sentido de que se asegura que tanto la familia, como la sociedad y el Estado, asistan y protejan a los niños y las niñas para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos.
Estas oportunidades generadas por la convención en estudio, responden a su vez, a los compromisos internacionales suscritos por Colombia en otras ocasiones. Por ejemplo, con respecto a la Convención de derechos del niño de 1989, es evidente que se protegen efectivamente los derechos de tutores, titulares de custodia o curadores fijados acorde a la legislación del país parte, a fin de que los niños y las niñas reciban de sus padres o de quien tiene la responsabilidad sobre ellos, la protección, el cuidado y el amor necesarios para un desarrollo. Esta posibilidad se ajusta igualmente a las obligaciones de que los Estados parte tienen en la Convención interamericana de derechos humanos, para el caso de los derechos de los niños. Con todo, debe resaltarse que la búsqueda del interés superior del menor de manera general, también se traduce en que independientemente de los derechos legales de tutores o padres, las autoridades acorde a la convención, pueden impedir la restitución de niños y niñas, cuando consideren que corren peligro físico o psicológico, cuando ya se hayan establecido de manera efectiva y conducente en otro Estado parte por el transcurso del tiempo o cuando es el menor quien no desea regresar y su opinión puede ser consultada válidamente. Estos aspectos permiten constatar que indiscutiblemente la convención en estudio, asegura el interés superior del menor, tanto en sus derechos familiares, sociales o formativos, como en su autonomía y desarrollo, acorde a su situación particular.
A su vez, se obliga al progenitor que ilícitamente retuvo a su hijo, a disputar la custodia y demás derechos inherentes a la patria potestad ante las autoridades del lugar de residencia habitual del menor, evitándole a este un doloroso y perjudicial desarraigo.
13. Mediante la aplicación de las medidas descritas en la convención, es evidente que esta resulta ser una herramienta eficaz para fortalecer el respeto por la dignidad humana y para lograr la efectividad internacional de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución colombiana, a favor de los niños y las niñas y de sus familias, asegurando la búsqueda del interés superior del menor y la prevalencia de sus derechos.
14. Todo lo anterior muestra que la “Convención interamericana sobre restitución internacional de menores”, suscrita en Montevideo, Uruguay, el 15 de julio de 1989, en la cuarta Conferencia especializada interamericana sobre derecho internacional privado concuerda con la Carta, especialmente con los artículos 5º y 42 (amparo a la familia como institución básica de la sociedad) y 93. En ese mismo orden de ideas, esta corporación considera que también es constitucional la Ley 880 de 2004 bajo revisión, la cual se limita a aprobar el texto de ese instrumento internacional (art. 1º) y a señalar que sus normas solo obligarán al país cuando se perfeccione el respectivo vínculo internacional (art. 2º), lo cual concuerda perfectamente con los principios generales del derecho de los tratados (C.P., art. 9º).
1. Declarar EXEQUIBLE la Ley 880 de 2004, “por medio de la cual se aprueba la “Convención interamericana sobre restitución internacional de menores” suscrita por Colombia en Montevideo, Uruguay, el 15 de julio de 1989, en la cuarta Conferencia especializada interamericana sobre derecho internacional privado”.
2. Declarar EXEQUIBLE la “Convención interamericana sobre restitución internacional de menores” suscrita por Colombia en Montevideo, Uruguay, el 15 de julio de 1989, en la cuarta Conferencia especializada interamericana sobre derecho internacional privado.
(1) Ver Sentencia C-951 de 2001.
(2) Folio 303 del expediente.
(3) Folio 14 del expediente.
(4) Ver, entre otras, las sentencias C-225 de 1995 y C-400 de 1998.
1. Con el debido respeto por las decisiones de la Corte, me veo obligado a aclarar mi voto en la presente sentencia, por cuanto, a pesar de compartir la decisión mayoritaria, considero que la Ley 880 de 2004, que aprobó la convención bajo revisión, exhibe el resultado de una mala costumbre del Congreso, como es la inclusión de textos tales como la exposición de motivos y normas ajenas a una ley aprobatoria de un tratado en el texto final de la ley. Tal situación, a mi juicio, induce a error al intérprete en virtud del principio de unidad de materia. Así, si bien es cierto que el punto puede ser aclarado a través de lo prescrito en el artículo 169 de la Carta, como de hecho lo argumentaré más adelante, no lo es menos que la Corte debe llamar la atención del legislativo sobre la importancia del rigor que debe caracterizar el trámite en el Congreso y la aprobación de las leyes. En ese sentido, considero que la Corte debió pronunciarse sobre el punto pues puede generarse una confusión derivada de la interpretación del texto legal con base en la unidad de materia y además puede interpretarse esta situación como la existencia de un posible vicio del consentimiento del Congreso.
2. El problema esencial es que la presente Ley 880 de 2004 contiene elementos extraños a un cuerpo normativo de esta naturaleza, como es la inclusión integral de la exposición de motivos del proyecto y del contenido de otra ley, a saber la Ley 424 de 1998, que ordena el seguimiento de los convenios internacionales suscritos por Colombia. Debido a lo anterior, la presente Ley 880 de 2004 tiene varios encabezados, varios articulados sobre distintas materias, y contiene textos justificatorios del tratado (la exposición de motivos) de discutible fuerza normativa.
De otro lado, la Ley 880 de 2004 contiene aparentemente tres articulados, en parte coincidentes, pero en parte diversos. Así, luego de la transcripción del tratado, aparecen, en dos ocasiones, los artículos 1º, 2º y 3º, que aprueban la convención; acto seguido se encuentra la exposición de motivos y luego es incorporada la Ley 424 de 1998 que contiene cuatro artículos de contenido muy diverso, pues estos ordenan al gobierno que presente en cada legislatura un informe pormenorizado de la manera como se están cumpliendo los convenios internacionales suscritos por Colombia y que el texto completo de esa Ley 424 de 1998 sea incorporado como anexo a todos y cada uno de los convenios internacionales que el Ministerio de Relaciones Exteriores presente a consideración del Congreso. Finalmente, se encuentran nuevamente los artículos aprobatorios de la convención.
3. Esta situación desordenada del texto de las últimas leyes aprobatorias de tratados ha sido constatada por la Corte en otros casos (1) . Esta situación puede generar cierta perplejidad normativa pues a primera vista no hay claridad sobre qué fue lo aprobado por el Congreso. Además podría considerarse que esta situación afecta la regla de unidad de materia y las peculiaridades propias de las leyes aprobatorias de tratados. Incluso podría considerarse que ese hecho expresa una inatención del Congreso en el trámite de la ley, que podía indicar un vicio de! consentimiento. Sin embargo, la Corte ya ha estudiado el tema y considera que esos defectos no son de trascendencia suficiente para configurar un vicio de procedimiento. La Sentencia C-315 de 2004 dijo en sus fundamentos 9 y 10:
Por ende, como los apartes que podrían ser considerados extraños al contenido dominante de la Ley 824 de 2003 carecen en realidad de verdadera fuerza normativa, la Corte concluye que la irregularidad consistente en incorporarlos en la Ley 824 de 2003 resulta irrelevante, y en esa medida no configura un vicio de procedimiento. Y por ello la Corte no encuentra razón para cuestionar la constitucionalidad de la presente ley por ese aspecto, como no lo hizo tampoco en el pasado cuando tuvo que estudiar leyes aprobatorias de tratados que tenían aparentemente un problema semejante”.
4. Si bien, de acuerdo con lo anterior, la Corte ha considerado que la irregularidad no tiene la entidad suficiente para erigirse en un vicio, considero que es importante que este tribunal llame la atención del Congreso sobre la falta de rigor en el trámite legislativo al incluir en el texto de una ley aprobatoria de un tratado documentos como la exposición de motivos, la Ley 424 y la repetición innecesaria del articulado aprobatorio de la convención, entre el título de la ley y la última expresión “decreta”. El reproche ante esta práctica es relevante por cuanto esta forma de elaborar las leyes puede inducir a error a los destinatarios de la misma y a los intérpretes que podrían incurrir en yerros derivados del principio de unidad de materia. Así, ya que este principio guía la actividad legislativa, es una herramienta de obligada referencia para entender el texto de una ley.
5. En efecto, conforme al artículo 158 superior, todo proyecto debe referirse a una misma materia. Y por ello, las leyes que pretenden aprobar tratados solo pueden versar sobre la aprobación del tratado en cuestión y su incorporación al ordenamiento interno, sin que puedan contener regulaciones que no tengan un vínculo directo sobre dicha aprobación. En tal contexto, es obvio que una ley que pretende aprobar un determinado convenio, según lo expresa su título, no debe incorporar regulaciones de otra naturaleza, como contener una exposición de motivos o reproducir los contenidos de otra ley. Incluso el legislador puede incurrir en error por su propia conducta descuidada ya que esta situación induce a confusiones sobre el concepto de ley en la Constitución.
6. De otro lado, por las razones que explicaré ulteriormente, considero que los elementos ajenos a la ley aprobatoria no tienen realmente fuerza normativa. Sin embargo, algunos operadores jurídicos podrían considerar que esos apartes, en la medida en que hacen parte formalmente del texto de una ley, realmente tienen vocación normativa, lo cual introduce una innecesaria inseguridad jurídica.
7. Finalmente, la falta de rigor del Congreso en la fijación del texto de estas leyes podría también ser interpretada como una falta de atención en su aprobación, que podría expresar un vicio de consentimiento en este aspecto.
El concepto formal de ley, la posibilidad de determinación del contenido normativo aprobado y el texto propio de las leyes aprobatorias
8. Si a pesar de los anteriores defectos de la Ley 880 de 2004, de todos modos consideré que esta era exequible, fue por la siguiente razón: porque considero que el concepto formal de ley permite precisar cuál fue el contenido normativo aprobado por el Congreso, como se verá a continuación.
9. La Constitución no establece un concepto material de ley. Sin embargo, el artículo 169 de la Carta sí se refiere a un concepto formal. El texto de esta disposición determina lo siguiente:
“ART. 169.—El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula:
Esta disposición determina el alcance que la Constitución le ha dado al concepto de ley. Según nuestro ordenamiento debe ser entendido como ley el texto que sigue a la fórmula del artículo 169. En ese sentido solo lo que siga a la palabra “decreta”, según los términos del artículo transcrito, puede ser considerado como parte del cuerpo de la ley. Una ley aprobatoria de un tratado, como la examinada en esta ocasión por la Corte tiene tres artículos, que efectivamente siguen a la expresión “decreta” y corresponden a la parte final del texto de la ley (2) . Este sencillo examen basta para determinar que efectivamente la ley aprobatoria sí está incluida en el texto aprobado por el Congreso y a pesar de la falta de técnica, puede despejarse la confusión en torno al interrogante que surge por la inclusión de elementos extraños a una ley aprobatoria de un tratado. La fórmula establecida en el artículo 169 de la Carta permite entonces aclarar posibles dudas con base en un concepto formal de ley claramente estipulado.
10. De otro lado, podría considerarse que los textos ajenos incluidos en la ley son simplemente anexos y no generan ningún inconveniente. Sin embargo, si se entendiera que todo texto distinto a la ley aprobatoria corresponde a un anexo, el propio texto del tratado que se está aprobando sería considerado como tal. Lo correcto sería entonces que el Congreso aprobara una ley que estuviera organizada y contuviera los elementos propios de una ley aprobatoria de un tratado, esto es, el título de la ley, la fórmula general del artículo 169 de la Carta “el Congreso de la República de Colombia” y la fórmula particular que el Congreso ha usado para leyes aprobatorias de tratados “visto el texto de la convención”, acto seguido debe incluir el texto del tratado, la continuación de la fórmula constitucional “decreta” y finalmente el articulado de la ley aprobatoria del tratado. Considero que una ley ordenada de tal manera elimina las confusiones, responde a lo que debe contener la ley que aprueba un tratado, suprime textos equívocos e innecesarios, y muestra el rigor del Congreso en el trámite de estas normas.
11. Con todo, podría considerarse que en realidad lo que está haciendo actualmente el Congreso es adecuado, pues simplemente está dando aplicación al artículo 3º de la Ley 424 de 1998, que señala que el texto completo de esa ley debe ser incorporado como “anexo a todos y cada uno de los convenios internacionales que el Ministerio de Relaciones Exteriores presente a consideración del Congreso”. Sin embargo, esa objeción no es válida, por cuanto, si esa ley ordenara la inclusión de su propio texto y de la exposición de motivos, habría que concluir que el mandato previsto en el artículo 3º de la Ley 424 de 1998 es inconstitucional, pues vulneraría la regla de unidad de materia (C.P., art. 158). En efecto, dicho artículo estaría ordenando la inclusión en una ley aprobatoria de un tratado, que tiene una naturaleza constitucional específica, de elementos que le son extraños. En efecto, como ya se dijo, las leyes que pretenden aprobar tratados solo pueden versar sobre la aprobación del tratado en cuestión y su incorporación al ordenamiento interno, sin que puedan contener regulaciones que no tengan un vínculo directo sobre dicha aprobación. No puede entonces el artículo 3º de la Ley 424 de 1998 ordenar esa inclusión, puesto que estaría vulnerando el artículo 158 de la Carta. Y es que mal podría una ley ordinaria, que ni siquiera modificó el reglamento del Congreso, alterar normas constitucionales, como la relativa a la unidad de materia de todo proyecto de ley o aquellas que establecen el contenido propio de las leyes aprobatorias de los tratados.
12. Pero además, un examen más atento permite concluir que en estricto sentido el artículo 3º de la Ley 424 de 1998 no ordena incorporar la exposición de motivos al texto de la ley aprobatoria del tratado sino únicamente adjuntar como anexo el texto de la Ley 424 al tratado, cuando este es puesto a consideración del Congreso. Esto significa entonces que ni siquiera es claro que la Ley 424 de 1998 haya ordenado que su texto sea incorporado a toda nueva ley aprobatoria, pues solo establece que ella debe aparecer como anexo de los tratados, cuando estos son puestos a consideración del Congreso, pero no es claro que la Ley 424 de 1998 deba aparecer incluida en la propia ley aprobatoria. Y en todo caso, ese artículo en ningún momento ordena incluir la exposición de motivos en la ley aprobatoria.
Ahora bien, si una disposición —como en este caso el art. 3º de la L. 424/98— admite dos interpretaciones y una se ajusta a la Carta y la otra es contraria a ella, es obvio que el operador jurídico debe preferir aquella que se encuentra conforme a la Constitución. Por consiguiente, la interpretación admisible del artículo 3º de la Ley 424 de 1998 es la siguiente: esa disposición ordena adjuntar su texto al tratado, cuando este es puesto a consideración del Congreso, pero no ordena su inclusión en la ley aprobatoria, y menos aún ordena que la exposición de motivos sea también incorporada a la ley aprobatoria.
13. Por todo lo anterior, aunque creo que la Ley 880 de 2004 no está afectada por ningún vicio de inconstitucionalidad, pues es posible determinar su contenido normativo, la actual técnica de fijación del texto de la ley aprobatoria por el Congreso es deficiente, por lo que sería deseable que las cámaras retornaran a la forma de integración del texto que se realizaba anteriormente, conforme a lo señalado en el párrafo 11 de esta aclaración.
(1) Ver entre otras las sentencias C-315 de 2004, C-618 de 2004, C-619 de 2004, C-661 de 2004, C-644 de 2004, C-718 de 2004, C-780 de 2004.
(2) Ver el Diario Oficial Nº 45.437 del 21 de enero de 2004.