Source: http://www.senado.gob.mx/64/gaceta_del_senado/documento/39488
Timestamp: 2019-10-24 02:56:12
Document Index: 57803606

Matched Legal Cases: ['artículo 71', 'artículo 89', 'artículo 89', 'artículo 42', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 54', 'artículo 54', 'artículo 89', 'artículo 4', 'Artículo 48', 'Artículo 54', 'artículo 42', 'artículo 73', 'artículo 42', 'ARTÍCULO 89', 'artículo 41', 'artículo 105', 'ARTÍCULO 36']

Gaceta: LXII/1SPO-96/39488
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY GENERAL DE TURISMO, A CARGO DEL SENADOR RENÉ JUÁREZ CISNEROS DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI.
Quien suscribe, René Juárez Cisneros, Senador de la República a la LXII Legislatura, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como en lo previsto en los artículos 8, numeral 1, fracción I; 164, numerales 1 y 2; y 169 del Reglamento del Senado de la República, somete a la consideración de esta Asamblea la siguiente Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 48, 54, Cuarto y Octavo Transitorios de la Ley General de Turismo, al tenor de la siguiente:
La expedición y promulgación de la Ley General de Turismo[1] significa un avance fundamental para ubicar al turismo como una verdadera prioridad nacional, en tanto que este nuevo marco normativo busca impulsar y fomentar desde una visión federalista una de las actividades que para México es componente esencial y detonante de su desarrollo económico y social.
La legislación supuso cumplir con el mandato constitucional que otorgó al Congreso de la Unión la facultad para expedir leyes en materia de turismo, estableciendo las bases generales de coordinación de las facultades concurrentes entre la Federación, Estados, Municipios y Distrito Federal, así como la participación de los sectores social y privado.[2]
La Ley General de Turismo tiene además otro objetivo primordial: planear y programar la actividad turística nacional, bajo criterios de beneficio social, sustentabilidad, competitividad y desarrollo equilibrado de los Estados, Municipios y el Distrito Federal, a corto, mediano y largo plazo.
El constituyente consideró entonces, con lo que este iniciador coincide plenamente, que para regular y fomentar la materia de turismo, hacía falta coordinación entre la Federación y los otros órdenes de gobierno, y que al distribuirse las facultades entre ellos haría más eficiente tanto la prestación de servicios, como los procedimientos administrativos en la materia.
Al expedir esta ley marco, el legislador estimó que la descentralización de funciones constituye un acto que responde al pacto federal, por lo que la actividad turística debe ser comprendida bajo esta dinámica, de tal suerte que de esta manera las entidades federativas, como uno de los principales actores, sabrán cuáles son sus facultades y obligaciones en materia de turismo, para que en pleno uso de sus facultades y atribuciones procedan a emitir la legislación que corresponde en cada jurisdicción, de acuerdo a sus respectivas características y necesidades.[3]
En la nueva visión que se buscó para el turismo, se consideró fundamental incluir a los municipios, dándoles facultades y obligaciones a sus gobiernos para que participen activamente como detonantes de esta industria, a fin de que reciban de la actividad turística los beneficios en forma directa, ya que en la actualidad son los menos favorecidos.
La Ley General de Turismo contempla novedosas herramientas y disposiciones relevantes para la promoción y desarrollo sustentable de la actividad turística, esenciales de la política y planeación de la actividad turística, como lo es la constitución de un Atlas Turístico; la incorporación de la actividad a cadenas productivas; el ordenamiento turístico del territorio; así como el desarrollo de Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable.
El Atlas Turístico consiste en el registro sistemático de carácter público de todos los bienes, recursos naturales y culturales que puedan constituirse en atractivos turísticos nacionales, sitios de interés y en general todas aquellas zonas y áreas territoriales del desarrollo del turismo.
Con el fin de detonar las economías locales y buscar el desarrollo regional, la Ley marco dispone que la Secretaría de Turismo, los Estados, Municipios y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, estimularán y promoverán entre la iniciativa privada y el sector social, la creación y fomento de cadenas productivas y redes de valor en torno a los desarrollos turísticos nuevos y existentes, a través de estudios sociales y de mercado.
Se establece la constitución del Programa de Ordenamiento Turístico General del Territorio, que determinará la regionalización turística del territorio nacional, a partir del diagnóstico de las características, disponibilidad y demanda de los recursos turísticos. Ubicará y propondrá la zonificación en los planes de desarrollo urbano, así como el uso del suelo, con el propósito de preservar los recursos naturales y aprovechar de manera ordenada y sustentable los recursos turísticos. El Programa también establecerá los lineamientos y estrategias turísticas para la preservación y el aprovechamiento ordenado y sustentable de los recursos turísticos, y definirá de manera coordinada los lineamientos o directrices que permitan el uso turístico adecuado y sustentable de los bienes ubicados en las zonas declaradas de monumentos arqueológicos, artísticos e históricos.
Buscando el progreso del país desde la perspectiva del desarrollo regional, la Ley General de Turismo prevé visionariamente la constitución de Programas de Ordenamiento Turístico Regional, que habrán de ser formulados cuando una región turística se ubique en el territorio de dos o más Estados o en el territorio de éstos y el Distrito Federal.
Para tal efecto, la ley marco ordena que el gobierno federal celebre los acuerdos o convenios de coordinación procedentes con los órdenes de gobierno involucrados para determinar el área que comprende la región a ordenar, describiendo sus recursos turísticos; a fin de proponer los criterios para la determinación de los planes o programas de desarrollo urbano, con el propósito de preservar los recursos naturales y aprovechar de manera ordenada y sustentable los recursos turísticos respectivos; y para definir los lineamientos para su ejecución, seguimiento, evaluación y modificación.
Un elemento destacado que la Ley General de Turismo establece para la sustentabilidad del desarrollo turístico del país, es la declaración de Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable, definidas como las fracciones del territorio nacional claramente ubicadas y delimitadas geográficamente que, por sus características naturales o culturales, constituyen un atractivo turístico. Su importancia radica en que su delimitación busca fomentar la inversión, el empleo y el ordenamiento territorial, bajo la perspectiva de conservar sus recursos naturales en beneficio de la población.
Otro de los objetivos de esta nueva legislación, lo constituye el fomento del turismo doméstico, por lo que se establece el impulso y promoción del turismo social, que busca estimular la integración social a través de dotar a la sociedad de facilidades económicas que la Secretaría de Turismo y otras dependencias y entidades de administración pública, organizaciones sociales y privadas otorgarán mediante programas que fomenten el turismo nacional y motiven la inversión nacional y extranjera, estableciendo, con ello, los lineamientos para que el turismo sea entendido como una actividad económica que esté al alcance de todas las personas.
El turismo en nuestro país debe ser una actividad indispensable en la forma de vida de miles de mexicanos y de sus familias, por lo que es de enfatizar que la Ley General de Turismo previene el fortalecimiento de la cultura turística nacional, con lo que ahora habrá coordinación entre los tres órdenes de gobierno para promover y fomentar entre la población aquellos programas y actividades que difundan la cultura, con el fin de crear el conocimiento de los beneficios de la actividad turística, ordenando difundir, al mismo tiempo, la importancia de respetar y conservar los atractivos turísticos, así como mostrar un espíritu de servicio y hospitalidad hacia el turista nacional y extranjero.
A fin de formar parte del Plan Nacional de Desarrollo, elemento fundamental del sistema de planeación democrática del desarrollo nacional del país, el Programa Sectorial de Turismo habrá de ser elaborado para especificar las políticas, objetivos y prioridades que regirán a la actividad turística, el que procurará investigar las características de la demanda y los atractivos turísticos naturales y culturales con que cuenta cada ruta o región.
El Programa Sectorial de Turismo podrá contener, entre otros, elementos metodológicos de la planificación, un diagnóstico y un pronóstico de la situación del turismo en el país, el ordenamiento turístico del territorio, y las políticas, objetivos y metas a corto, mediano y largo plazo de esta actividad, con observancia a lo que establezcan los instrumentos jurídicos, administrativos y de política económica que sean aplicables.
Para hacer efectiva la coordinación y concurrencia entre los diferentes órdenes de gobierno, la Ley prevé la constitución de la Comisión Ejecutiva de Turismo, de carácter intersecretarial, que tiene por objeto conocer, atender y resolver los asuntos de naturaleza turística relacionados con la competencia de dos o más dependencias o entidades de la Administración Pública Federal, así como fungir como órgano de consulta para los asuntos que la Secretaría considere oportuno poner a su consideración.
Con miras a fomentar la participación social, la Ley General de Turismo establece un Consejo Consultivo de Turismo, que, como su nombre lo indica, será un órgano de consulta de la Secretaría de Turismo que tendrá por objeto proponer la formulación de las estrategias y acciones de coordinación de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, con el fin de lograr un desarrollo integral de la actividad turística nacional y regional, utilizando, entre otros mecanismos, los foros de consulta y memorias publicadas.
Este mismo tipo de órganos de consulta se replicarán a nivel estatal y municipal, pues cada entidad federativa y municipio habrá de conformar sus respectivos Consejos Consultivos Locales de Turismo, con el fin de lograr un desarrollo integral de la actividad turística local.
La promoción y el fomento turístico no podían quedar ajenos en el nuevo marco normativo en materia de turismo, al preverse que tanto la promociónque realiza el Consejo de Promoción Turística de México, como el fomento que realice el Fondo Nacional de Fomento al Turismo, no habrán de limitarse tan solo a los destinos que ya cuentan con un posicionamiento dentro del mercado turístico, buscando con ello lograr una verdadera diversificación del producto, lo que en nuestro parecer constituye una gran oportunidad para aquellos destinos que cuentan con una vocación naturalmente turística, pero que solo necesitan el desarrollo de estrategias y políticas públicas por parte del Estado para ubicarse en el mapa turístico del país.
Para el caso del Consejo de Promoción Turística de México, la Ley marco da sustento jurídico sólido a este importante órgano de la promoción turística del país, definiendo su participación en coordinación con la Secretaría de Turismo, quién a su vez se coordinará con los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, para el desarrollo de las campañas de promoción turística en territorio nacional y el extranjero, por supuesto, con la concurrencia de los sectores social y privado.
Si bien el Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR) ha venido de mucho tiempo atrás funcionando como agente estratégico para el desarrollo de la inversión turística sustentable en México, el que ahora quede regulado dentro de la Ley General de Turismo permitirá que FONATUR contribuya plenamente a la planeación, programación, fomento y desarrollo de la actividad turística y de los recursos turísticos, así como a la promoción del financiamiento de las inversiones privadas y sociales, en tanto que su participación en el sector se plasma en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Programa del Sector Turístico.
Sobre los aspectos operativos, la Ley marco previene la construcción del Registro Nacional de Turismo, que es el catálogo público de prestadores de servicios turísticos en el país que constituye el mecanismo por el que el Ejecutivo Federal, los Estados, Municipios y el Distrito Federal podrán contar con información sobre los prestadores de servicios turísticos a nivel nacional, con objeto de conocer mejor el mercado turístico y establecer comunicación con las empresas cuando se requiera.
La Ley General de Turismo define derechos y obligaciones a los que se sujetarán los prestadores de servicios turísticos y los propios turistas; regula claramente los mecanismos de verificación para que la autoridad observe el cumplimiento de los requisitos que la ley establece; y, precisa asimismo las sanciones a las que pueden ser acreedores por el incumplimiento de las obligaciones que respectivamente les corresponden, con lo que sumado a la herramienta del Registro Nacional de Turismo, el legislador permanente consideró se brinda certeza jurídica a los actos mercantiles generados por una prestación turística.
Un último componente transformador de la Ley marco, es que promueve la competitividad de la actividad turística mediante la formulación de políticas públicas, modelos y acciones que incrementen la calidad y competitividad en la materia; la profesionalización de quienes laboran en empresas turísticas o prestan servicios en la actividad; la modernización de las empresas turísticas; el otorgamiento de incentivos, distintivos, certificados o reconocimientos a los prestadores de servicios turísticos; el diseño y ejecución de acciones de coordinación entre dependencias y entidades de los diversos órdenes de gobierno para la promoción y establecimiento de empresas turísticas; y, la realización de acciones para favorecer las inversiones y proyectos turísticos de alto impacto en el sector, así como agilizar los mecanismos y procedimientos administrativos que faciliten su desarrollo y conclusión.
Pero no obstante las virtudes de esta nueva Ley General de Turismo, que en concreto pretende hacer de México un país líder en la actividad turística mundial, lo que tiene un importante significado por ser esta noble industria generadora de importantes fuentes de empleo, inversión, divisas y como motor del desarrollo regional, no ha sido posible su materialización.
No ha sido así, porque a casi tres años y ocho meses de la publicación de la Ley General de Turismo en el Diario Oficial de la Federación, el 17 de junio de 2009, no ha sido expedido su Reglamento conforme lo establece su artículo Cuarto Transitorio,[4] que de haberse cumplido en tiempo y forma hubiera permitido asegurar que la producción legislativa de este marco normativo se hiciera operativa con el ánimo de cumplir con sus objetivos.
Varios han sido los factores por los que no se ha expedido y publicado el Reglamento de la Ley General de Turismo. Desde pretextar que con motivo de la propuesta que hiciera el entonces presidente Felipe Calderón de desaparecer, entre otras, la Secretaría de Turismo; hasta señalar que por virtud de la Controversia Constitucional promovida por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, a través de la cual se demandó la declaratoria de invalidez total de la Ley General de Turismo, que a consideración del gobierno anterior hacía imposible su expedición y publicación; pasando por declaraciones de la misma administración en el sentido de que resultaba necesario “licitar” la elaboración del Reglamento de la ley marco ante la carencia de recursos humanos en la Secretaría de Turismo para integrar el reglamento.
Sean cual fueren las razones, justificadas o no, que han impedido la expedición y publicación del Reglamento de la Ley General de Turismo, lo que es cierto y es una realidad, es que la falta de un reglamento para la Ley es uno de los principales pendientes que dejó el anterior gobierno, que se ha traducido en inactividad de las nuevas disposiciones legales que han repercutido en la falta de oportunidades de crecimiento para el sector turístico nacional, que hacen que la Ley General de Turismo sea en los hechos prácticamente una ley inexistente.
La reglamentación de las leyes resulta de singular importancia, pues una ley sin reglamentar puede originar situaciones de inseguridad jurídica, viéndose neutralizada y entrampada, lo que genera la percepción de que las normas no se cumplen ni se respetan; pero más que ello, una ley sin reglamentar supone costos económicos e incertidumbre para inversionistas, inseguridad administrativa y dudas en la toma de decisiones, tanto en el sector público como en el privado, que inhibe inversiones y mejora de procesos y procedimientos.
La propuesta que hoy someto a consideración del Senado de la República, busca que la Ley General de Turismo deje de ser una ley meramente enunciativa. El país demanda la plena vigencia de un marco legal en materia de turismo que representa un gran avance para nuestro país, pero que lamentablemente ha enfrentado condiciones difíciles que han hecho imposible su realización.
Nuestra propuesta pretende, en primer término, reformar el primer párrafo del artículo Cuarto Transitorio de la Ley General de Turismo, a fin de que se establezca con toda precisión y claridad que corresponde al titular del Ejecutivo Federal expedir el Reglamento de la Ley, para hacer consecuente esta disposición normativa transitoria con la facultad y obligación del presidente de la República de proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes que expida el Congreso de la Unión.
El primer párrafo del artículo Cuarto Transitorio de la Ley General de Turismo, dispone actualmente que la Secretaría de Turismo deberá emitir el reglamento correspondiente dentro de los ciento ochenta días naturales posteriores a partir de la entrada en vigor del decreto que expide la ley marco; cuando que la facultad de reglamentación de leyes expedidas por el Congreso de la Unión corresponde única y exclusivamente al presidente de la República, conforme a lo dispuesto por el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal establece obligaciones y facultades para el presidente de la República, que se traducen en: a) promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión; b) ejecutar dichas leyes; y, c) proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia.
La facultad consistente en “proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia”, establece la facultad reglamentaria del titular del Ejecutivo Federal, al autorizar al presidente de la República a expedir disposiciones reglamentarias generales, abstractas e impersonales, que tienen por objeto la ejecución de las leyes emanadas por el Congreso de la Unión, a fin de lograr su mejor y más adecuada aplicación en los diferentes ramos que regulen, con lo que se logra un mejor proveer de las leyes en el ámbito administrativo.
Así lo ha sostenido reiteradamente la Suprema Corte de Justicia de la Nación en diversas tesis aisladas y de jurisprudencia, en especial en la tesis de jurisprudencia 2ª./J. 47/95,[5] en la que estableció que la facultad reglamentaria conferida en nuestro sistema constitucional al presidente de la República y a los gobernadores de los Estados, en sus respectivos ámbitos competenciales, consiste, exclusivamente, dado el principio de división de poderes imperantes en la expedición de disposiciones generales, abstractas e impersonales que tienen por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y completando en detalle sus normas.
Luego entonces, podemos válidamente concluir que el artículo Cuarto Transitorio que se propone reformar, en lo que corresponde únicamente a que la Secretaría de Turismo expedirá el Reglamento de la Ley en la materia, resulta ser contrario a la norma constitucional, en tanto que la facultad reglamentaria de las leyes expedidas por el Congreso de la Unión, como se ha expuesto, corresponde al presidente de la República, que es única e indelegable, lo que en nuestra consideración obliga a reformar dicho ordenamiento transitorio a fin de establecer que corresponde exclusivamente al Ejecutivo Federal expedir el Reglamento de la Ley General de Turismo.
El que se encuentre en vigor el Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos para la elaboración, revisión y trámite de Reglamentos del Ejecutivo Federal,[6] no cambia en nada nuestra consideración de que es al presidente de la República a quién corresponde expedir el Reglamento de la Ley General de Turismo, en virtud que el Acuerdo no delega a las dependencias de la Administración Pública Federal la expedición de reglamentos de leyes que expida el Congreso de la Unión, sino que tiene únicamente por objeto emitir las disposiciones a las que deberán sujetarse las dependencias y entidades en la elaboración, revisión y trámite de los proyectos de reglamento y de decreto que deban ser sometidos a la consideración y, en su caso, firma del presidente de la República, conforme a lo previsto en los ordinales Vigésimo Tercero y Vigésimo Cuarto del mismo.[7]
Precisamente, en el marco de la Controversia Constitucional número 71/2009, promovida por el jefe del Gobierno del Distrito Federal en contra de actos del Congreso de la Unión, del presidente de la República y de los secretarios de Gobernación y Turismo, a través de la cual se impugna el Decreto por el que se expide la Ley General de Turismo y se reforma la fracción VI y se deroga la fracción VII del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió en sus Sesiones del martes 22 y jueves 24 de enero del año en curso[8] declarar la invalidez del primer párrafo del artículo Cuarto Transitorio de la Ley General de Turismo, al considerar que fue fundado el concepto de invalidez[9] planteado por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal en la demanda que dio origen a la controversia, en lo consistente en que solo el Presidente de la República puede expedir los reglamentos a leyes que emita el Congreso de la Unión, cuya facultad no puede ser delegada o puede ser atribuible a ningún otro funcionario y ni siquiera a los secretarios de Estado o jefes de Departamento.
Ello, consecuentemente, obliga a reformar el artículo Cuarto Transitorio de la Ley marco en los términos en que estamos planteando, máxime que la resolución del Pleno de Suprema Corte de Justicia de la Nación, dictada dentro de la citada controversia constitucional, al declarar la invalidez del artículo transitorio Cuarto, en lo que se refiere a que la Secretaría de Turismo expedirá el Reglamento correspondiente, tiene por efecto la expulsión del texto invalidado del orden jurídico, es decir de la Ley General de Turismo, lo que en nuestra consideración permite al Congreso de la Unión a realizar la corrección legislativa correspondiente para llegar a un estado de observancia constitucional.
El que la Suprema Corte de la Justicia de la Nación haya resuelto declarar inválido el primer párrafo del artículo Cuarto Transitorio de la Ley General de Turismo, trajo como consecuencia la invalidez también de los artículos 48 y 54 de la Ley, en lo que corresponde a la parte normativa que indica “la Secretaría”, en el caso del primer artículo citado, y respecto del texto “la Secretaría mediante”, sobre el segundo referido. Ello es así, porque al declararse la invalidez de una norma general, como en el presente asunto aconteció en los términos ya expuestos, sus efectos se extendieron a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada,[10] por lo que consiguientemente estamos proponiendo también modificar los citados artículos invalidados para generar certeza al texto normativo y evitar irregularidades de coordinación de oraciones derivadas de la supresión de partes en los contenidos normativos.
En el caso del artículo 48, primer párrafo, proponemos se establezca que en el Reglamento de la Ley General de Turismo se determinará la información que los prestadores de servicios turísticos deberán proporcionar a las autoridades competentes para su inscripción obligatoria en el Registro Nacional de Turismo, y no como actualmente señala que dichos requisitos los determinará a través del reglamento correspondiente, sin que se especifique a cual se refiere, lo que en nuestra consideración continuaría generando confusión sobre los alcances de la autoridad para expedir las disposiciones reglamentarias, en tanto que ha quedado suficientemente claro y resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación que la facultad reglamentaria de las leyes emanadas del Congreso de la Unión corresponde única y exclusivamente al presidente de la República.
La reforma al párrafo primero del artículo 48 de la Ley se justifica además, porque al quedar eliminado el texto normativo que indica “la Secretaría”, quedaría ambiguo el significado de la oración, lo que pudiera dar lugar a distintas interpretaciones, en tanto que el texto de este párrafo del artículo 48 diría: “La inscripción al Registro Nacional de Turismo será obligatoria para los prestadores de servicios turísticos, quienes deberán proveer a las autoridades competentes la información que determine a través del Reglamento correspondiente,” que de permanecer como actualmente está, con el texto “a través”, no permite hilar adecuadamente la oración al no quedar claro quién o en qué se determinará la información para la inscripción en el Registro Nacional de Turismo.
Respecto del artículo 54 de la Ley General de Turismo, la reforma que proponemos consiste en establecer con toda claridad que los prestadores de servicios turísticos deberán cumplir con los elementos y requisitos que determine el Reglamento de la Ley, las Normas Oficiales Mexicanas y demás disposiciones generales administrativas que emita la Secretaría.
No obsta a lo anterior, el hecho de que texto normativo correspondiente a que “la Secretaría mediante” habrá de suprimirse de la Ley General de Turismo, con lo que el artículo 54 de la Ley diría: “Para operar, los prestadores de servicios turísticos, deberán cumplir con los elementos y requisitos que determinen las disposiciones reglamentarias correspondientes, y las Normas Oficiales Mexicanas, sin perjuicio de las obligaciones que les sean impuestas por otras autoridades”, consideramos que ello seguiría causando ambigüedad en cuanto a en qué ordenamientos reglamentarios deban quedar establecidos los requisitos que corresponderá cumplir a los prestadores de servicios turísticos, por lo que entonces nuestra propuesta de modificación en este apartado versa en establecer rotundamente que los elementos y requisitos que deberán cumplir los prestadores de servicios turísticos para poder operar quedarán precisados en el Reglamento de la Ley General de Turismo, así como en las Normas Oficiales Mexicanas y demás disposiciones generales administrativas que emita la Secretaría.
Creemos que de aprobarse esta última propuesta, permitiría que en el Reglamento de la Ley General de Turismo, que evidentemente habrá de expedir el presidente de la República, puedan establecerse requisitos que deban cumplir los prestadores de servicios turísticos para poder operar, pero también lograría que la Secretaría de Turismo no quede impedida para emitir reglas o disposiciones generales administrativas para regular la actividad de dichos prestadores, considerando que la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación ha resuelto que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal pueden emitir este tipo de reglas o disposiciones generales administrativas, en tanto reglas técnico-operativas que regulan u ordenan un acto meramente administrativo de observancia general, facultad que en nuestra consideración es distinta de las disposiciones de carácter general que emite el titular del Ejecutivo Federal en ejercicio de la facultad reglamentaria que le concede el artículo 89, fracción I, de la Constitución General,[11] y que como decíamos consiste en reglamentar leyes emanadas del Congreso de la Unión.
No buscamos, con esta reforma, se entienda que la Secretaría de Turismo seguiría irrumpiendo la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal; por el contrario, buscamos que le sea permitido a la Secretaría emitir reglas o disposiciones generales administrativas que establezcan requisitos para que los prestadores de servicios turísticos puedan operar, conforme a la dinámica que supone la actividad turística en el país, que hace ineludible la actualización de requisitos para regular una actividad que innova y evoluciona constantemente, y que por lo mismo requiere de certeza jurídica pero también de flexibilidad, que desde luego debe ser garantizada por las autoridades administrativas en la materia.
Ello, inclusive, es acorde con lo dispuesto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, cuando en su artículo 4 reconoce a los reglamentos, decretos, acuerdos, normas oficiales mexicanas, circulares y formatos, así como los lineamientos, criterios, metodologías, instructivos, directivas, reglas y manuales, como actos administrativos de carácter general que pueden realizar las dependencias y organismos descentralizados de la administración pública federal.
Consideramos, en otro apartado, que la expedición del Reglamento de la Ley General de Turismo no puede estar supeditado a que en el mismo deba incluirse per se e inmediatamente la reestructuración administrativa de la Secretaría de Turismo, pues si bien cierto es que las nuevas herramientas y esquemas que establece la Ley para la promoción y desarrollo sustentable de la actividad turística en el país hacen inevitable una reingeniería organizacional de la Secretaría de Turismo, esta reestructura en nuestro parecer debe darse de manera gradual y conforme a la disponibilidad presupuestal de la propia dependencia del ramo, como así correctamente lo ordena el artículo Octavo Transitorio de la Ley marco.
Sin duda, una pronta reestructura organizacional de la dependencia contribuiría a lograr una mayor competitividad en el sector, así como eficientar las formas de coordinar los esfuerzos interinstitucionales para hacer del turismo una verdadera prioridad nacional; sin embargo, debe en este proceso contemplarse la disponibilidad presupuestal de la Secretaría de Turismo, la planeación administrativa, la definición clara de las políticas públicas y de tiempos establecidos a seguir, así como la capacitación de los recursos humanos, que invariablemente tendrán un tránsito en el tiempo.
Con ese argumento, consideramos necesario suprimir del texto del artículo Cuarto Transitorio de La ley General de Turismo, la parte correspondiente a que el Reglamento deberá de incluir expresamente la reestructura administrativa de la Secretaría de Turismo, pues, como se ha explicado, dicho contenido normativo va en contra de lo dispuesto en el artículo Octavo Transitorio de la misma Ley.
Permitamos que la reestructura de la Secretaría de Turismo acceda progresivamente a una mejora importante en su función organizacional; a una administración moderna, eficiente, ordenada, innovadora, equitativa, participativa y transparente, que logre evitar dispersión de funciones, duplicidad de atribuciones, ahorro y racionalidad de los recursos públicos, con base en una distribución de competencias y facultades a través de la concurrencia y mejor coordinación entre los diferentes órdenes de gobierno, como así lo ordena expresamente la Ley General de Turismo.
Consideramos que en este esfuerzo de reingeniería organizacional de la Secretaría de Turismo, las Cámaras de Diputados y de Senadores, en un marco de colaboración interinstitucional entre poderes, deben jugar un papel de acompañamiento, de ahí que se proponga igualmente adicionar un párrafo al artículo Octavo Transitorio de la Ley General de Turismo, a fin de establecer que el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Turismo, informará semestralmente a ambas Cámaras del Congreso de la Unión sobre los avances en las modificaciones a su estructura administrativa, que de aprobarse serviría, en nuestra consideración, para que el Congreso conozca de primera mano información sobre las necesidades presupuestales que la reestructura organizacional de la Secretaría de Turismo requiera todavía y pueda con ello convertirse, de estimarse procedente, en facilitador en la gestión de los recursos correspondientes.
La falta de reglamentación de la Ley General de Turismo, significa en nuestra consideración un alto costo de oportunidad para consolidar a México como país líder en la actividad turística internacional, lo que ha constituido un obstáculo serio al desarrollo económico del país.
Si la Ley General de Turismo significa un avance fundamental para la consolidación del turismo en nuestro país, hagamos que ella no sea solo una ley enunciativa y se convierta en una herramienta fundamental generadora de empleo y bienestar para las familias en todas las regiones de México.
La Ley General de Turismo permite hacer más eficiente tanto la prestación de servicios como los procedimientos administrativos en la materia, en donde los estados y municipios juegan un papel fundamental, con bases claras y bien definidas para la coordinación de facultades en materia de turismo, que permitirá que los tres niveles de gobierno, con la participación ineludible de los sectores social y privado, puedan articular y trabajar de la mano para lograr elevar la competitividad de una industria que se ha convertido en uno de los principales ejes impulsores del desarrollo económico de nuestro país.
Nuestra propuesta busca precisamente coadyuvar a ese esfuerzo y objetivo que se ha propuesto el actual gobierno Federal: ubicar a México, al final del sexenio, como destino y potencia turística de clase mundial.
Primero. Se reforman los artículos 48, 54, Cuarto y Octavo Transitorios de la Ley General de Turismo, para quedar como sigue:
Artículo 48. La inscripción al Registro Nacional de Turismo será obligatoria para los prestadores de servicios turísticos, quienes deberán proveer a las autoridades competentes la información que determine el Reglamento de la Ley.
Artículo 54. Para operar, los prestadores de servicios turísticos deberán cumplir con los elementos y requisitos que determine el Reglamento de la Ley y las Normas Oficiales Mexicanas, así como otras disposiciones generales administrativas que emita la Secretaría,sin perjuicio de las obligaciones que les sean impuestas por otras autoridades.
Octavo. …..
El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, informará semestralmente a ambas Cámaras del Congreso de la Unión sobre los avances de tales acciones, así como de las modificaciones a la estructura administrativa de la Secretaría.
[1] Decreto por el que se expide la Ley General de Turismo, y se reforma la fracción VI y se deroga la fracción VII, del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 17 de junio de 2009.
[2] El artículo 73, fracción XXIX-K, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que el Congreso de la Unión tiene facultad para expedir leyes en materia de turismo, estableciendo las bases generales de coordinación de las facultades concurrentes entre la Federación, Estados, Municipios y el Distrito Federal, así como la participación de los sectores social y privado.
[3] Dictamen de las Comisiones Unidas de Turismo, y de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, con proyecto de decreto que expide la Ley General de Turismo, y reforma la fracción VI y deroga la VII del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, 15 de abril de 2009, Año XII, número 2737, Anexo IV.
[4] El Artículo Cuarto Transitorio, primer párrafo, de la Ley General de Turismo establece: “La Secretaría deberá emitir el Reglamento de la presente Ley, dentro de los ciento ochenta días naturales a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, el cual incluirá su reestructuración administrativa en los términos de la presente ley.”
[5] “FACULTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO FEDERAL. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 89 DE LA CONSTITUCIÓN.” Tesis de jurisprudencia 2ª./J. 47/95. Segunda Sala. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo II, septiembre de 1995. Página 293.
[6]Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 2 de diciembre de 2004.
[7]El ordinal Vigésimo Tercero del Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos para la elaboración, revisión y trámite de Reglamentos del Ejecutivo Federal, establece que una vez que se hayan recabado los refrendos respectivos, la Consejería Jurídica remitirá el proyecto de reglamento o de decreto a la Oficina del Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal, quien, de estimarlo procedente, lo someterá a la consideración y, en su caso, firma del Presidente de la República.
Por su parte, el ordinal Vigésimo Cuarto, dispone que una vez que el reglamento o Decreto haya sido firmado por el Presidente de la República, la Consejería Jurídica programará, conjuntamente con la Secretaría de Gobernación, su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
[8] Ver versiones taquigráficas del Pleno de la Suprema Corte de Justica de la Nación de las Sesiones del 22 y 24 de enero de 20012: http://www.scjn.gob.mx/PLENO/ver_taquigraficas/22012013PO.pdf; http://www.scjn.gob.mx/PLENO/ver_taquigraficas/24012013PO.pdf
[9]Concepto de invalidez DÉCIMO de la demanda del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, en la Controversia Constitucional número 71/2009, promovida en contra de actos del Congreso de la Unión, del presidente de la República y de los secretarios de Gobernación y Turismo.
[10] El artículo 41, fracción IV, de la Ley reglamentaria de la fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que cuando la sentencia -en la controversia constitucional- declare la invalidez de un norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada.
[11] Véase la tesis aislada XIII/2002, Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, abril de 2002, pág. 5, con el rubro: "REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. El ARTÍCULO 36, FRACCIÓN I, INCISO A) DE LA LEY ADUANERA, VIGENTE EN MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS, QUE AUTORIZA A LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO PARA EXPEDIRLAS EN MATERIA DE IMPORTACIÓN, NO CONTRAVIENE LOS ARTÍCULOS 89, FRACCIÓN I, Y 92 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."