Source: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/44402552FC
Timestamp: 2020-04-01 10:27:50+00:00
Document Index: 51917335

Matched Legal Cases: ['art. 100', 'SA/Kr ', 'art 147', 'art 190', 'art 6', 'art 28', 'art 140', 'art 21', 'art 2', 'art 31', 'art 64', 'art 6', 'SA/Kr ', 'art. 17', 'art. 4', 'SA/Kr ', 'art. 6', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 15', 'art. 9', 'art. 20', 'art. 17', 'art. 19', 'art. 17', 'art. 19', 'art. 16', 'art. 31', 'art. 1', 'art. 35', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 144', 'art. 1', 'art. 31', 'art. 29', 'art. 15', 'art. 17', 'art. 2', 'SA/Kr ', 'SA/Kr ', 'SA/Kr ', 'art. 147', 'art. 190', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 4', 'art. 17', 'art. 9', 'art. 31', 'art. 64', 'in fine', 'art. 31', 'art. 140', 'art. 31', 'art. 1', 'art. 140', 'art. 19', 'art. 17', 'art. 15', 'art. 31', 'art. 1', 'art. 140', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 140', 'art. 28', 'art. 1', 'art. 147', 'art. 28', 'art. 190', 'art. 28', 'art. 16', 'art. 35', 'art. 36', 'art. 8', 'art. 15', 'art. 140', 'art. 21', 'art. 64', 'art. 6', 'art. 183', 'art. 190', 'art. 28', 'art. 15', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 190', 'art. 28', 'art. 147', 'art. 28', 'art. 16', 'art. 17', 'art. 16', 'art. 147', 'art. 28', 'art. 140', 'art. 6', 'art. 21', 'art. 64', 'art. 6', 'art. 1', 'art. 31', 'art. 35', 'art. 36', 'art. 8', 'art. 147', 'art. 28', 'art. 140', 'art. 28', 'art. 1', 'art. 15', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 184', 'art. 204']

II OSK 1665/12 - Wyrok NSA z 2012-10-04
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym), Planowanie przestrzenne, Rada Miasta, Oddalono skargę kasacyjną, II OSK 1665/12 - Wyrok NSA z 2012-10-04, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA
2012-10-04 orzeczenie prawomocne
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
II SA/Kr 972/11 - Wyrok WSA w Krakowie z 2012-02-27
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270 art 147 par 1, art 190
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717 art 6 ust 1, art 28 ust 1
Dz.U. 1964 nr 16 poz 94 art 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające kodeks cywilny.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483 art 21 ust 2, art 2, art 31 ust 3 i art 64 ust 1 i 3
Dz.U. 1993 nr 61 poz 284 art 6 ust 1
Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapaska-Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 4 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 972/11 w sprawie ze skargi K. W. i K. H. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 maja 2010 r. nr C/1332/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy – Małe Błonia" 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Gminy Miasta Kraków na rzecz K. W. i K. H. po 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
II OSK 1665 / 12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 lutego 2012r. stwierdził nieważność zaskarżonej przez K. W. i K. H. uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 12 maja 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia".
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 12 maja 2010 r. uchwałę nr C/1332/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia" (Dz. Urz. Woj. Małopol. Nr 269, poz. 1779- zwanej dalej zaskarżoną uchwałą lub planem).
W dniu 7 czerwca 2010 r. K. H. wezwał Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniósł skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący wskazał, iż jest właścicielem oraz współwłaścicielem działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...] w K. w stosunku, do których prowadzi się szereg postępowań o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z zapisami planu wymienione nieruchomości znajdują się na obszarze oznaczonym jako: KDW2, ZP10, KDL1, KX, ZR, ZP12, ZP11, KDL2, ZP3, ZG4, ZP2 i KDD1. Z tych okoliczności skarżący wywiódł swój interes prawny i fakt jego naruszenia przez zaskarżoną uchwałę. Przedmiotowej uchwale zarzucił:
I. Naruszenie procedury sporządzania planu miejscowego:
1. nieuzgodnienie projektu planu z właściwym organem ochrony granic, tj. z Komendantem Karpackiego Oddziału Straży Granicznej w Nowym Sączu, który to obowiązek wynika z art. 17 pkt 7 lit. e) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym);
2. brak ponownych uzgodnień, wynikających z rozpatrzonych i uwzględnionych uwag nr 127-147, 171, 172, 226. Uwagi te dotyczą m. in. możliwości lokalizacji mostu, kładki lub innego urządzenia na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią (pomiędzy wałami rzeki Rudawa), a więc terenu, który zdaniem skarżącego podlega, z mocy art. 4a pkt 2 Prawa wodnego, uzgodnieniu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie;
3. uchwalenie planu bez przekazania projektu Prezydentowi Miasta Krakowa celem dokonania ponownych uzgodnień wynikających ze zmian wprowadzonych do projektu planu przez Radę Miasta. Projekt planu został dostarczony Radzie Miasta Krakowa 16 lutego 2010 r. W dniu 22 kwietnia 2010 r. Rada Miasta Krakowa otrzymała od Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa pozytywną opinię oraz poprawki. W dniu 12 maja 2010r. Rada Miasta Krakowa uchwaliła plan wraz z poprawkami (zmianami dokonanymi w projekcie planu) wniesionymi przez komisję, bez przesłania projektu planu do Prezydenta Miasta Krakowa, celem dokonania ponownych uzgodnień.
II. Zapisy planu naruszające przepisy prawa:
1. Niezgodność treści planu z ustaleniami Studium kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Zdaniem skarżącego niezgodność ta istnieje, gdyż:
a) zachodnia część terenu oznaczonego w planie jako U1, w studium przeznaczona jest pod teren zieleni otwartej,
b) teren oznaczony w planie jako ZPU (dopuszczający zabudowę do 19 m wysokości), w studium przeznaczony jest pod teren zieleni publicznej,
c) teren oznaczony w planie jako ZP18, ZP10 i ZP1, w studium przeznaczony jest pod zabudowę i zainwestowanie,
d) teren oznaczony w planie jako ZR, w studium przeznaczony jest pod teren zieleni otwartej,
e) wschodnia część terenu oznaczonego w planie jako MU3, w studium przeznaczona jest pod teren zieleni otwartej,
f) południowa część terenu oznaczonego w planie jako MN3, w studium przeznaczona jest pod teren zieleni otwartej,
g) część terenu oznaczonego w planie jako ZG3, w studium przeznaczona jest w części pod teren zieleni otwartej, a w części pod zabudowę i zainwestowanie,
h) teren oznaczony w planie jako ZG4, w studium przeznaczony jest pod teren zieleni otwartej,
i) wschodnia część terenu oznaczonego w planie jako MN1 i MN2, w studium przeznaczona jest pod teren zieleni otwartej,
j) teren oznaczony w planie jako ZG1 i ZG2, w studium przeznaczony jest w pod teren zieleni otwartej,
k) teren oznaczony w planie jako G, w studium przeznaczony jest pod teren zieleni publicznej,
l) teren oznaczony w planie jako ZP6 i ZGW, w studium przeznaczony jest pod zabudowę i zainwestowanie,
m) dodatkowo tereny oznaczone w planie jako ZG6, ZD1, ZP2, ZPU, ZD2 (czyli o różnym dopuszczonym przeznaczeniu), w studium mają takie samo przeznaczenie.
2. "Zamrożenie" prawa własności. Zapisy planu przewidują m. in. realizację ogólnodostępnego parku, mającego charakter publiczny na terenach będących własnością lub współwłasnością osób prywatnych, choć Gmina Kraków nie będzie mogła przeprowadzić na tych terenach wywłaszczenia, gdyż realizacja parku nie jest celem publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a nadto w budżecie Gminy Kraków brak jest środków na wykup tych gruntów. Ponadto, zapisy planu przewidują także m. in. realizację ciągów pieszych i pieszo-rowerowych (KX, KDX) na terenach w całości bądź w części należących do osób prywatnych, choć Gmina nie będzie mogła przeprowadzić na tych terenach wywłaszczenia, gdyż realizacja ciągu pieszego nie jest celem publicznym w rozumieniu powyższej ustawy.
3. Zapisy pozwalające innym podmiotom na indywidualne uzgadnianie odstępstw od planu, zawarte w § 5 ust. 3 pkt 5, § 18 ust. 2 pkt 3, § 35 ust. 4 pkt 3, § 41 ust. 7 pkt 2 i w § 43 .
4. Wskazanie w planie konkretnej "branży działalności handlowej", od której zależy dopuszczalność lokalizacji obiektu, nie może być uznane za kształtowanie ładu przestrzennego. W planie zawarte są zapisy - w § 26 ust. 4, § 29.ust. 2 i w § 37 ust. 3 pkt 1 - łamiące powyższą zasadę.
5. Rozbieżność pomiędzy treścią planu, a załącznikiem graficznym w § 11 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz § 29 ust. 3, w § 19 pkt 5, w § 20 pkt i w § 23 pkt 2.
6. Niewyznaczenie linii zabudowy, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, gabarytów obiektów, wysokości zabudowy, geometrii dachu dla terenów dopuszczających zabudowę dla szeregu tego rodzaju terenów, które skarżący detalicznie wskazuje.
7. Nieprawidłowa definicja nieprzekraczalnej linii zabudowy. Pojęcie "linia zabudowy" zostało zdefiniowane przez ustawodawcę i nie można mu nadawać innego znaczenia. W szczególności linia zabudowy nie odnosi się do części budynków zlokalizowanych pod ziemią. Tymczasem § 5 ust. 1 pkt 4 planu zawiera odmienną niż zawarta w ustawie definicję linii zabudowy.
8. Wprowadzenie do planu elementów informacyjnych (§ 5 ust. 3), które nie są ustaleniami planu. Tymczasem owe "elementy informacyjne" kształtują prawa i obowiązki, wynikają z nich konkretne zakazy i nakazy: Punkty i ciągi widokowe należy uwzględnić przy kształtowaniu przestrzeni publicznych, w projektach zagospodarowania terenów inwestycji (§ 12 pkt 2 lit a). Ciek wodny (rów odwadniający) powinien być oznaczony liniami rozgraniczającymi, gdyż jest to teren o innym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania niż tereny z nim sąsiadujące. Ciągi piesze i ścieżki rowerowe, przebieg trasy Zwierzynieckiej w tunelu drogowym, kładka lub inne urządzenia i połączenia komunikacyjne, poprzez odmienny sposób zagospodarowania i inne przeznaczenie, wpływają wprost na prawa i obowiązki właścicieli terenów nimi objętych.
9. Ustalanie w planie dowolnego przebiegu dróg, ciągów pieszych i tras rowerowych, sieci infrastruktury technicznej, mostów urządzeń i połączeń komunikacyjnych. Zgodnie z § 4 ust. 3, ustalenia planu zawarte w uchwale i części graficznej obowiązują łącznie. Tymczasem wprowadzono zapisy umożliwiające dowolne ustalanie dróg (§ 17 ust. 1 pkt 2), ciągów pieszych i tras rowerowych (§ 33 ust. 3 pkt 2, § 34 ust. 3 pkt 1, § 37 ust. 3 pkt 3), sieci infrastruktury technicznej (§ 18 ust. 2 pkt 2, § 18 ust. 2 pkt 4, § 21 pkt 2, § 21 pkt 4, § 23 pkt 2, § 24 pkt 2), mostów, urządzeń i połączeń komunikacyjnych (§ 38 ust. 3 pkt 4).
10. Niewyznaczenie stref technicznych ochronnych dla sieci elektroenergetycznej i gazociągów.
11. Przekroczenie "władztwa planistycznego". W § 9 pkt 1 lit c) wpisano nakaz zagospodarowania terenów ZP1 - ZP18 jako przestrzeni ogólnodostępnej. Tymczasem znaczna część tych terenów stanowi własność lub współwłasność skarżącego, a Gmina Kraków nie ma narzędzi prawnych, aby dokonać wywłaszczenia terenów, które są przeznaczone pod park, gdyż park nie jest celem publicznym. Nakazanie udostępnienia tych terenów osobom trzecim całkowicie niweczy prawo własności, jest sprzeczne z Konstytucją i zapisami Kodeksu cywilnego. Nadto w § 28 ust. 5 pkt 5 zawarto zapisy o konieczności stosowania jednolitej geometrii dachów, jeśli inwestor realizując zamierzenie inwestycyjne planuje zrealizować więcej niż jeden budynek. Taki zapis nie znajduje podstaw w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W § 9 pkt 1 lit a) wpisano nakaz "zachowania i ochrony walorów ekspozycyjnych Kopca Kościuszki i Sowińca oraz sylwety Starego Miasta", co oznacza, że w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę Prezydent Miasta Krakowa będzie mógł wydać decyzję odmowną, powołując się na niezachowanie i brak ochrony walorów ekspozycyjnych Kopca Kościuszki, Sowińca lub Starego Miasta.
12. Sprzeczność przeznaczenia podstawowego z przeznaczeniem dopuszczalnym. W § 6 pkt 6 zawarto definicję przeznaczenia podstawowego, jednocześnie określając, iż powinny być mu podporządkowane sposoby użytkowania określone jako dopuszczone. Tymczasem na terenie ZPU z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń urządzoną usługami kultury dopuszcza się lokalizację zabudowy o wskaźniku zabudowy do 30% i wysokości do 19 m. Tak więc na terenie, który ma pozostać niezabudowany dopuszcza się zabudowę o największym wskaźniku wysokości.
13. Niewyznaczanie granic terenów służących organizacji imprez masowych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie z braku naruszenia interesu prawnego skarżącego, ewentualnie z powodu jej bezzasadności. Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi Rada wskazała, iż:
1. plan nie został uzgodniony z właściwym organem ochrony granic, gdyż nie znajduje się w obszarze granic państwa,
2. korekta projektu planu, wynikająca z uwzględnienia uwag nr 127-147, 71, 172, 226, nie dotyczy spraw o zasadniczym znaczeniu dla planu i nie powoduje naruszenia uzyskanych uzgodnień, zaś dodanie zapisów jest tylko doprecyzowaniem umożliwiającym realizację zapisów,
3. wprowadzone poprawki zostały zaopiniowane przez Prezydenta Miasta Krakowa, który wskazał, iż tylko przyjęcie poprawki nr 4 spowoduje konieczność ponowienia procedury planistycznej, dlatego też Rada Miasta uchwaliła projekt planu bez uwzględnienia poprawki nr 4,
4. zgodność planu z ustaleniami Studium została zapewniona poprzez zachowanie zgodności rozwiązań zawartych w tym planie z zasadami i kierunkami rozwiązań w Studium. Analizując argumenty przedstawione w złożonych uwagach oraz wcześniejsze dokumenty dotyczące działek, Prezydent uznał, że w świetle zapisu w Studium o dopuszczeniu w planach miejscowych korekty granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, uwzględnienie wskazanych poniżej odstępstw jest możliwe i nie naruszy zasady zgodności projektu planu ze Studium w świetle wskazanych w nim zasad. Nadto wskazano na różne skale map załączonych do Studium i planu,
5. w przedmiocie "zamrożenia" prawa własności wskazano, że uchwała dotycząca planu miała na celu ochronę cennych dla miasta obszarów, zaś samo wywłaszczenie ma charakter subsydiarny,
6. odnośnie możliwości dokonania indywidualnego uzgodnienia odstępstwa od planu stwierdzono, że zapisy wskazane w skardze nie mają odniesienia do dokonywania dodatkowych uzgodnień,
7. w przedmiocie wskazania konkretnej działalności handlowej, zauważano, że obejmuje ona jedynie niewielką część tego obszaru (w sporej części już zainwestowaną), który w całości stanowi ważny element systemu przyrodniczego miasta. Natomiast zapis § 29 i § 30 planu miał na celu dostosowanie funkcji obiektów usługowych projektowanych w obszarze objętym granicami planu do celów, których realizacja stanowiła o podjęciu procedury planistycznej dla tego obszaru,
8. w zakresie rozbieżności między treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a załącznikiem graficznym do planu wyjaśniono, że takowe nie występują,
9. we wszystkich obszarach dopuszczających zabudowę zostały określone konieczne parametry zabudowy, które w wystarczający sposób determinują warunki zabudowy poszczególnych nieruchomości,
10. ustalenia planu definiują tylko pojęcie "nieprzekraczalnej linii zabudowy",
11. informacyjnie wskazane na rysunku planu punkty i ciągi widokowe nie przesądziły o wprowadzeniu zapisów ochronnych. Dopiero analiza dokonana dla konkretnej działki, zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie, pozwoli opracować taki projekt budowlany, który będzie uwzględniał chronione zasady,
12. plan nie ustala przebiegu dróg, ciągów pieszych i tras rowerowych, sieci infrastruktury technicznej, mostów urządzeń i połączeń komunikacyjnych,
13. wyznaczenie stref technicznych ochronnych dla sieci elektroenergetycznej oraz dla gazociągów wynika z przepisów odrębnych,
14. w zakresie "przekroczenia władztwa planistycznego" skarżący nie wykazał, dlaczego służące mu prawo własności ma być chronione bardziej od interesu społecznego, przemawiającego za ochroną walorów ekspozycyjnych Kopca Kościuszki i Sowińca oraz sylwety Starego Miasta,
15. przeznaczenie dopuszczalne jest uzupełnieniem przeznaczenia podstawowego, a nie jak wskazuje skarżący w skardze "iż inne sposoby użytkowania określone jako dopuszczone powinny być podporządkowane przeznaczeniu podstawowemu",
16. na terenie oznaczonym symbolem ZPC dopuszczono organizowanie imprez masowych. §31 ust. 3 planu dopuszcza tylko lokalizację takich urządzeń, które służą urządzaniu imprez masowych, a nie obiektów budowlanych.
Wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 806/10 oddalił powyższą skargę K. H., jednakże na skutek skargi kasacyjnej, wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11, a sprawę przekazano Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Sąd kasacyjny podzielił podstawową konkluzję Sądu pierwszej instancji, że dla stwierdzenia nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest ustalenie, iż uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jej nieważność. Naczelny Sąd Administracyjny przyznał także rację Sądowi pierwszej instancji, który uznał za chybiony zarzut skarżącego o braku uzgodnienia projektu planu z właściwym organem ochrony granic. Zdaniem Sądu II instancji przywołane przez skarżącego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie utworzenia oddziałów Straży Granicznej (Dz. U. Nr 152, poz. 1733 ze. zm.), wydane na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) nie uzasadnia poglądu o konieczności uzgodnienia projektu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z właściwym organem ochrony granic. W niniejszej sprawie brak było podstaw, aby obciążać Prezydenta Miasta Krakowa obowiązkiem uzgodnienia projektu planu z właściwym organem ochrony granic, a tym samym nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 17 pkt 7 lit. e ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tak przez błędną, jak i niewłaściwe zastosowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 17 pkt 13 w związku z art. 17 pkt 7 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 4a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.- zwanej dalej Prawem wodnym). Jak wskazano, zgodnie z art. 4a pkt 2 Prawa wodnego uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej wymaga - w celu zapewnienia prawidłowego gospodarowania wodami, w tym w szczególności ochrony zasobów wodnych oraz ochrony ludzi i mienia przed powodzią - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i plan zagospodarowania przestrzennego województwa w zakresie zagospodarowania stref ochronnych ujęć wody, obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych i obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Z faktu, że na etapie przeprowadzania uzgodnień projekt planu § 39 dotyczący terenów wód powierzchniowych śródlądowych WS i obejmujących rzekę Rudawę w brzmieniu: "Jako przeznaczenie dopuszczalne w terenie WS ustala się lokalizację mostków i kładek pieszych", uzyskał pozytywne uzgodnienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie można skutecznie wywodzić – jak czyni to Rada Miasta Krakowa - możliwości rozszerzenia terenu, na którym będą znajdowały się mostki i kładki pieszych. Zdaniem Rady Miasta Krakowa, dodanie w wyniku uwzględnienia uwag zapisów dotyczących lokalizacji mostków i kładek pieszych na terenach przyległych do terenów WS, tj. w terenach zieleni na obwałowaniach i międzywalu ZW1 - ZW4 oraz w terenach zieleni urządzonej ZP5 i ZP6 jest tylko doprecyzowaniem zapisów już wcześniej uzgodnionych pozytywnie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Sąd pierwszej instancji powyższą kwestię skwitował ogólnikowym stwierdzeniem, iż ponowne uzgodnienia były zbędne, gdyż dotyczyły korekty w usytuowaniu mostków i kładek na rzece Rudawie. Jak zauważył jednak Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, z jakich to względów uznał, że korekta lokalizacji mostków i kładek pieszych na rzece Rudawie nie ma żadnego znaczenia w aspekcie ochrony zasobów wodnych oraz ludzi i mienia przed powodzią, a więc celów przyjętych w Prawie wodnym. To właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej winien ocenić, czy "korekta" w usytuowaniu mostków i kładek na rzece Rudawie winna znaleźć akceptację w świetle zapisów tej ustawy, w szczególności, czy korekta ta dotyczy terenów mających znaczenie dla ochrony przed powodzią, a dopuszczone w projekcie planu inwestycje dotyczą budowy obiektów budowlanych i czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe.
Sąd kasacyjny za trafny uznał także zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ww. ustawy, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. W niniejszej zaś sprawie Sąd pierwszej instancji nie rozważył, czy w sprawie mamy do czynienia z "innym" przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, czy też z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku było zbyt lakoniczne i ogólnikowe, i nie odnosiło się do konkretnych zapisów planu miejscowego. Zgodność zaś planu miejscowego z ustaleniami studium rozumiana przez Sąd pierwszej instancji jako "uszczegółowienie i skonkretyzowanie" nie mogła oznaczać całkowicie odmiennego przeznaczenia danego terenu w planie od ustalonego w studium, gdyż w takim przypadku nie można było mówić o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 tej ustawy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 13 i art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie rozważenia wymagało m.in. to, czy zmiany wprowadzone do projektu dotyczyły terenu leżącego w granicach parku krajobrazowego, a więc terenu podlegającego uzgodnieniom z właściwym organem ochrony przyrody- Dyrektorem Zespołu Parków Krajobrazowych. Zarówno, bowiem zakres wprowadzonych zmian, jak i to, czy naruszały one zasady zagospodarowania terenu, podlegają prawnej ocenie organu uzgadniającego. W art. 17 pkt 13 ww. ustawy ustawodawca nie wprowadził żadnego rozróżnienia pozwalającego na jakiekolwiek wartościowanie uwag wniesionych do projektu planu. Oznacza to, że każda zmiana projektu planu, odnosząca się do danego terenu, powoduje konieczność powtórzenia uzgodnień wymaganych dla tego obszaru ze względu na jego specyfikę.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że nie została należycie rozważona kwestia uwzględnienia w planie miejscowym przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 264, poz. 1587).
Sąd II instancji uznał za zasadne stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż w miejscowym planie możliwe jest wskazanie konkretnej branży działalności handlowej, jednak zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, że ten nie dokonał należytej oceny planu miejscowego z uwzględnieniem zasady równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Rozważania w tym zakresie były ogólnikowe i nie odnosiły się do konkretnych argumentów strony i zapisów planu.
Kolejną skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 maja 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Rudawy- Małe Błonia" złożyła w dniu 9 maja 2011 r. K. W., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca K. W. stwierdziła, iż jest właścicielem na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], położonych w K., obręb geodezyjny [...], przy ul. [...]. Nieruchomości te, zostały objęte ustaleniami ww. planu, wobec czego w ocenie skarżącej przysługuje jej interes prawny w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała narusza jej prawo własności w zakresie, w jakim należące do niej działki ew. nr [...], [...] i [...] otrzymały przeznaczenie określone na rysunku planu symbolem KDGP- "publiczna droga główna ruchu przyspieszonego prowadzona w tunelu, bez połączeń z ulicami w obszarze planu; po realizacji odcinka tunelowego na jego stropie dopuszcza się lokalizację: zieleni urządzonej, elementów małej architektury, ciągów pieszych i rowerowych, ciągów pieszo- jezdnych" (§ 41 ust. 3 pkt 1 uchwały).
Podniesiono, że ostateczny kształt przedmiotowej uchwały pojawił się dopiero tuż przed jej uchwaleniem. Mimo zmian dokonanych w wyłożonym projekcie planu w zakresie zarówno części tekstowej, jak i załącznika graficznego, plan w wersji uchwalonej nie był nigdy wyłożony do publicznego wglądu. Nie był również nigdy przedmiotem jakiegokolwiek uzgodnienia. W projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu na terenach będących własnością skarżącej dz. ew. nr [...], [...] i [...] przewidziano obszar oznaczony na rysunku planu jako ZI2- "tereny zieleni izolacyjnej" (§ 37 ust. 1 projektu planu) oraz KDGP- "publiczna droga główna ruchu przyspieszonego na fragmencie prowadzona w wykopie otwartym lub w tunelu, bez połączeń z ulicami w obszarze planu: po realizacji odcinka tunelowego na jego stropie dopuszcza się lokalizację zieleni urządzonej, elementów małej architektury, ciągów pieszych i rowerowych, ciągów pieszo-jezdnych" (§ 43 ust. 3 pkt 1 projektu planu). Tymczasem obszar ten na rysunku planu po podjęciu zaskarżonej uchwały posiadał wyłącznie przeznaczenie KDGP. Doszło, zatem do rozszerzenia terenu przeznaczonego pod KDGP, rzekomo w wyniku rozpatrzenia i uwzględnienia uwag do projektu planu samej skarżącej z dnia 20 września 2009 r., w drodze zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 października 2009 r. W rzeczywistości jednak dokonana w projekcie planu zmiana polegająca na likwidacji terenu ZI2 nastąpiła dokładnie wbrew żądaniu skarżącej. Nie ulega też wątpliwości, że składając uwagi kwestionowała ona wydzielenie terenu ZI2 nie po to, by teren ten został przeznaczony pod KDGP, lecz identycznie, jak pozostała część nieruchomości, której jest właścicielem- jako teren o przeznaczeniu MU1. Skoro, zatem w wyniku rzekomego "uwzględnienia uwag do projektu planu" nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu na jeszcze mniej korzystne dla właściciela, w opinii skarżącej, normy procedury uchwalania planu miejscowego nakazywały ponowienie czynności planowania począwszy od wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, co wynika z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo skarżąca podniosła, że powyższa zmiana doprowadziła do ograniczenia terenów zielonych na terenie parku krajobrazowego, co oznaczało obligatoryjną konieczność uzgodnienia projektowanej zmiany z organem ochrony przyrody (art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.).
W skardze podniesiono także zarzut niespójności i wewnętrznej sprzeczności zapisów planu. Z części graficznej wynika bowiem, iż KDGP (tzw. Trasa Zwierzyniecka) przebiegać będzie w tunelu wyłącznie na krótkim odcinku pod korytem Rudawy. Tymczasem w § 41 ust. 3 pkt 1 części tekstowej planu ustala, że KDGP jest "prowadzona w tunelu". Oznacza to w ocenie skarżącej, że organ planistyczny ustalił wewnętrznie sprzeczne przeznaczenie dla tego samego obszaru. Jednocześnie w § 5 ust. 3 pkt 8 części tekstowej planu organ planistyczny ustalił, że "przebieg Trasy Zwierzynieckiej w tunelu drogowym" nie jest normą planistyczną, a jedynie zawiera "elementy informacyjne oznaczone na rysunku planu, nie będące ustaleniami planu". Jest, zatem niezrozumiałe, co zdaniem organu planistycznego, oznacza takie stwierdzenie w akcie planistycznym. Wewnętrzna sprzeczność ustaleń planu jest pogłębiona postanowieniem § 17 ust. 1 pkt 3 lit. h, z którego wynika, że jakkolwiek KDGP biegnie w tunelu (§ 41 ust. 3 pkt 1), to jednak może nie biec w tunelu, albowiem KDD7 nie łączy się z KDW1, a jedynie kończy się placem manewrowym i tylko "w sytuacji prowadzenia KDGP w tunelu" dopuszczone jest jej przedłużenie do drogi wewnętrznej KDW1.
Następnie skarżąca stwierdziła, że w związku z takim ustaleniem przeznaczenia jej nieruchomości faktycznie została ona pozbawiona możliwości jakiegokolwiek jej zagospodarowania. Co więcej, na skutek rzekomego uwzględnienia jej uwagi, dolegliwość ta została jeszcze bardziej zintensyfikowana, gdy tymczasem organ planistyczny nie może kształtować w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości. Rada Miasta Krakowa naruszyła przez to zarówno przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, rozszerzając obszar wyłączony z jakiegokolwiek zagospodarowania, nie mając ku temu jakichkolwiek przesłanek. Dokonała tego w sposób w pełni arbitralny i bez poszanowania elementarnych zasad państwa prawnego. Przedmiotowe ustalenia planu już od początku naruszały konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Skoro, bowiem ograniczenie własności ma nastąpić wyłącznie w zakresie niezbędnym, to niedopuszczalne jest tworzenie rezerw znacznie szerszych od niezbędnych do osiągnięcia celu publicznego. Jak podkreśliła skarżąca, istnieją opracowania planistyczne dla Trasy Zwierzynieckiej (vide: Koncepcja Programowo- Przestrzenna Trasy Zwierzynieckiej w Krakowie z grudnia 2007 r., opracowana przez [...] Sp. z o.o. w K. na zlecenia Krakowskiego Zarządu Komunalnego). Z opracowań tych wynika, że szerokość obszaru KDGP nie powinna być większa niż 35 m. Tymczasem w kwestionowanym planie przyjęto szerokość dwa razy większą. Oto, bowiem, zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod przyszłą budowę drogi winien być przeznaczony pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników drogi i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. W przypadku tunelu zakres owego niekorzystnego oddziaływania jest znacznie ograniczony. Ale nawet, jeżeli tzw. rezerwa ma uwzględniać ochronę uczestników drogi, to w opinii skarżącej, nie ulega wątpliwości, że nie może ona być dowolna. Szerokość jezdni wraz z pasem awaryjnym oraz poboczem dla drogi głównej dwujezdniowej określona zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), jest w sposób istotny węższa od zakresu przewidzianego w planie dla KDGP. Jak wynika z § 8 tego rozporządzenia, przy założeniu nawet trzech pasów na drodze dwujezdniowej szerokość drogi w liniach rozgraniczających winna wynosić 45 m poza terenem zabudowy. Należy przy tym mieć na uwadze, zdaniem skarżącej, iż powyższa szerokość drogi klasy GP obejmuje jezdnię, pobocza, skarpy, rowy drogowe oraz pasy terenu za rowami (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Tymczasem przedmiotowa droga ma przebiegać w tunelu, który jest drogowym obiektem inżynierskim. Zgodnie z § 88 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735 ze zm.), tunel powinien mieć jezdnię, utwardzone pobocze, pas dzielący i pas awaryjny, przy czym § 89 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia dopuszcza zmniejszenie szerokości elementów drogi w tunelu o długości większej niż 100 m w ciągu drogi klasy GP (a projektowana Trasa Zwierzyniecka zdaniem skarżącej z całą pewnością ma mieć więcej niż 100 m). Zmniejszenie szerokości elementów drogi prowadzonej w tunelu powinno zapewnić zachowanie odległości określonych w ust. 3 tego przepisu. W szczególności wymagane jest, by odległość od krawędzi jezdni do ściany tunelu była nie mniejsza niż 1 m. Oznacza to, zatem w ocenie skarżącej, że przewidziana w planie droga KDGP prowadzona w tunelu powinna mieć szerokość ok. 29 m i obejmowałaby wówczas 6 pasów ruchów (których szerokość wynosiłaby po 3,5 m i byłaby zgodna z § 15 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), dwa pasy awaryjne (po 2,5 m), dwa pobocza (po 1,5 m), przy czym zauważa skarżąca, że te ostatnie elementy na podstawie powołanego wyżej § 89 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych mogą zostać ograniczone do 2 m. Czyli, nawet jeżeli doda się do tego bariery lub przegrody, w żaden sposób nie otrzyma się pasa o szerokości 60 m, jaki w kwestionowanym planie został przewidziany dla KDGP. Zdaniem skarżącej na przewidzianym w planie terenie zmieszczą się dwa tunele Trasy Zwierzynieckiej liczące łącznie 12 pasów ruchu po 6 w każdą stronę. W tym miejscu K. W. nadmieniła, że z informacji medialnych wynika, iż w tunelu droga KGDP ma być drogą jednojezdniową 1x2, czyli jej szerokość, zgodnie z postanowieniami § 8 ust. 1 wyżej powoływanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. musiałaby wynosić 25 m, a nie – jak zapisano w planie - 60 m.
W ocenie skarżącej oznacza to, że znaczna część rezerwy terenu pod projektowaną KGDP nigdy nie będzie przeznaczona pod przebieg jakiejkolwiek drogi. Zapis planu stanowi, więc niczym, nieuzasadnioną represję dla właścicieli okolicznych nieruchomości. Oznacza to naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, 5, 6 i 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 144 Kodeksu cywilnego, art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP przez naruszenie zasady ładu przestrzennego, walorów ekonomicznych przestrzeni, a także prawa własności i wprowadzanie niepotrzebnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Dodatkowo skarżąca wskazała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa przeznaczenia nieruchomości na zawsze. Z szeregu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można wywnioskować, że plan przewiduje zagospodarowanie nieruchomości w okresie ok. 7- 8 lat. Wynika to choćby z ustawowego obowiązku rady gminy do dokonywania przynajmniej raz w czasie kadencji rady oceny aktualności uchwalonych planów, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, dokonanie ich zmiany (art. 29 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Obowiązek taki oznacza, że niedopuszczalne jest wprowadzanie w drodze zapisów planu instytucji faktycznego wywłaszczenia polegającego na wieloletnim wyłączeniu nieruchomości z zagospodarowania jako rezerwy na realizację zadań w bliżej nieokreślonym czasie. Na niedopuszczalność takiego postępowania przy uchwalaniu planów wielokrotnie i w sposób nie budzący wątpliwości zwrócił uwagę polskim radom gmin Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu.
Jak wyjaśniła skarżąca, Wieloletni Plan Finansowo - lnwestycyjny Miasta Krakowa na lata 2010-2019 (załącznik do uchwały Nr XCI/1211/10 Rady Miasta Krakowa z 3 lutego 2010 r.) wskazuje, że "Miasto ma przygotowanych do realizacji więcej zadań inwestycyjnych, niż wynika to z jego możliwości finansowych", "w związku z tym stosując konsekwentnie zasadę priorytetowego traktowania inwestycji kontynuowanych, zapewniono w pierwszej kolejności alokację dostępnych środków na ich realizację" (s. 18 Wieloletniego Planu...), a dla budowy Trasy Zwierzynieckiej, Trasy Pychowickiej i Trasy Łagiewnickiej (stanowiącej całość komunikacyjną) przewidziano "okres realizacji - po 2019" (s. 38 i 39 Wieloletniego Planu). Zdaniem skarżącej ww. Wieloletni Plan wskazuje również, że Gmina Miasta Krakowa nie wie, z jakich środków sfinansuje te niezwykle kosztowne inwestycje.
Następnie skarżąca podniosła, że w kwestionowanym planie (jego części graficznej) dla przeznaczenia GP nie wyznaczono linii zabudowy, mimo ustawowego obowiązku takiego wyznaczenia wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W to miejsce plan wprowadził niedopuszczalne postanowienia o wyznaczaniu linii zabudowy w decyzjach administracyjnych, co jest o tyle pozbawione jakichkolwiek podstaw, że w polskim prawie administracyjnym materialnym nie istnieje norma prawna, która upoważniałaby do wydawania decyzji administracyjnej, która określałaby linię zabudowy dla terenu, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Skarżąca zarzuciła również brak w przedmiotowym planie jakiejkolwiek konsekwencji planistycznej. Wyjaśniono, że § 17 ust. 1 pkt 2 planu deklaruje zachowanie istniejących przebiegów dróg z zachowaniem parametrów wynikających z przepisów odrębnych, a jednocześnie KDD6 w jej końcowej, zachodniej części przesuwa się na zagospodarowaną nieruchomość skarżącej jeszcze bardziej niż wynika to z wydanej przed kilku laty decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, która wyznaczyła również lokalizację drogi na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...]. Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi w odniesieniu do rozbudowy układu komunikacyjnego w rejonie ulic [...] i [...] w Krakowie, pod drogę przeznaczono działkę oznaczoną nr [...] powstałą w wyniku podziału działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej. Tymczasem w kwestionowanym planie ustalono przeznaczenie pod przedmiotową drogę całej nieistniejącej już działki [...].
Odpowiedź na powyższą skargę złożyła Rada Miasta Krakowa, wnosząc o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odnosząc się do poszczególnych aspektów skargi K. W. Rada Miasta wskazała:
I. odnośnie naruszenia trybu sporządzania planu, że w wyniku rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Krakowa złożonych uwag, w tym uwagi złożonej przez stronę skarżącą, w projekcie planu dokonano korekty rysunku planu, polegającej na włączeniu zieleni izolacyjnej, znajdującej się wzdłuż projektowanego terenu KDGP, częściowo do tego terenu, a częściowo do obszarów terenów sąsiadujących z terenem KDGP. W tym zakresie projekt planu został pozytywnie uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie pismem z dnia 24 grudnia 2009 r., i Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie pismem z dnia 9 grudnia 2009 r. Ponadto charakter zmian w projekcie planu nie uzasadniał potrzeby wystąpienia o uzgodnienie do innych organów, a zatem wymóg art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym, został spełniony. Dalej wskazano, że pasy zieleni izolacyjnej wzdłuż terenu KDGP miały szerokość około 4 metrów. W wyniku rozpatrzenia uwag, obszar ten uległ podziałowi i teren te został rozdysponowany z tej strony pomiędzy teren KDGP, a z drugiej - tereny MU1, MN1-3, KDW1, KDD7, 52-3. Zatem ich włączenie w ocenie organu do terenów sąsiednich, w wyniku rozpatrzenia uwag, nie stanowiło istotnego naruszenia trybu sporządzania planu i nie wymagała powtórnego wyłożenia projektu planu;
II. odnośnie naruszenia prawa swobody zagospodarowania nieruchomości, Rada wskazała, iż wypowiadanie się na temat szerokości terenu przeznaczonego pod drogi jest wyłącznie wyrażeniem poglądu w tej sprawie, zdeterminowanym indywidualnym interesem faktycznym. Wskazując na konieczność rozważania przesłanek z art. 2 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada podkreśliła, że przy sporządzaniu planu jednym z podstawowych uwarunkowań było uwzględnienie wymogów terenowych dla planowanej Trasy Zwierzynieckiej, która fragmentem przebiega przez obszar objęty planem. Trasa Zwierzyniecka została zapisana w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, a w trakcie sporządzania projektu planu zostały uwzględnione dotychczasowe materiały i dokumentacje planistyczne, w tym ww. Studium. Dokumentacja ta została wykonana w grudniu 2007r. i była w kolejnych latach aktualizowana. Analiza tej dokumentacji była podstawą merytoryczną do ustalenia, że dla realizacji tej inwestycji niezbędny jest pas terenu szerokości 60 m. Koncepcja skarżącej odnośnie 35 m nie obejmuje natomiast potrzeby zarezerwowania terenu pod roboty ziemne zabezpieczające teren realizacji inwestycji, a także możliwość realizacji infrastruktury i innych elementów zagospodarowania określonego planem dla terenu KDGP o realizacji odcinka tunelowego (zieleń urządzona, mała architektura, ciągi piesze i rowerowe, ciągi pieszo-jezdne), tym bardziej, iż realizacja Trasy Zwierzynieckiej będzie przebiegać w miejscach nietypowych. Jak zaznaczyła Rada, uzgodnienia dotyczącego trasy dokonano z Zarządem Dróg i Transportu pismem z dnia 3 czerwca 2008 r.;
III. odnośnie naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z niewyznaczeniem linii zabudowy, Rada podała, iż przedmiotem regulacji miejscowego planu nie są szczegółowe rozwiązania techniczne, które to parametry i warunki inwestycji zostaną opracowane w dokumentacji projektowej, zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę. Może się, zatem okazać, iż wlot tunelu będzie zlokalizowany bądź w terenie KDGP planu, bądź też w terenie poza granicami planu. Dlatego też w § 5 ust. 3 pkt 8 wskazano jako element informacyjny rysunku planu ze względu na to, iż faktyczny odcinek tunelowy zostanie określony w dokumentacji projektowej zatwierdzonej stosowną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jeżeli przyjęte rozstrzygnięcia projektowe inwestycji potwierdzą prowadzenie Trasy na odcinku KDGP w tunelu, wówczas dopuszczone będzie przedłużenie drogi KDD7 do drogi wewnętrznej KDW, bez konieczności realizacji placu manewrowego o wymiarach niezbędnych dla zawracania pojazdów na zakończeniu KDD7. Na etapie sporządzania planu nie można jednak było wyznaczyć linii zabudowy dla drogi przebiegającej w terenie KDGP, ponieważ skomplikowany charakter inwestycji drogowej, stanowiącej tzw. Trasę Zwierzyniecką, a także jej częściowy przebieg w tunelu, bez znajomości precyzyjnych parametrów zawartych w projekcie budowlanym, nie pozwoliły w sposób jednoznaczny wyznaczyć linii zabudowy. Linie te zawierają się w liniach rozgraniczających terenu KDGP. W tym terenie, inwestycja dotycząca powstania Trasy Zwierzynieckiej wraz z niezbędną infrastrukturą zostanie zrealizowana, ponieważ wielkość tego obszaru umożliwi lokalizację wszystkich niezbędnych elementów realizacji projektu trasy.
IV. odnośnie niezgodności zapisów planistycznych z warunkami decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, Rada wskazała, iż parametry pasa drogowego wynikające z wykonania decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej służą zapewnieniu drożności sytemu komunikacyjnego na dzień dzisiejszy, która będzie musiała zostać poprawiona w wyniku dalszego zagospodarowywania obszaru zgodnie z zapisami planu. W takiej sytuacji wyznaczenie terenu KDD6 o obszarze większym, niż wskazany w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, stanowi realizację projektującej funkcji planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarządzeniem z dnia 30 listopada 2011 r. połączył sprawy o sygn. akt II SA/Kr 1485/11 ze skargi K. H. na ww. uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 maja 2010 r. ze sprawą o sygn. akt II SA/Kr 972/11 ze skargi K. W. na tę uchwałę do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz do prowadzenie obydwu tych spraw pod sygn. akt II SA/Kr 972/11.
Rozpoznając powyższe skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Sąd pierwszej instancji wskazując na treść art. 190 p.p.s.a. podkreślił swoje związanie wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem sprawa ze skargi K. H. jest rozpoznawana ponownie na skutek uchylenia poprzedniego wyroku, którym skargę oddalono. Wobec tego, że Sąd kasacyjny uznał za uzasadniony zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 17 pkt 13 w związku z art. 17 pkt 7 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 4a Prawa wodnego, Sąd wskazał, że z dokumentów obrazujących procedurę planistyczną i czego zresztą nie kwestionuje organ, korekta projektu planu, wynikająca z uwzględnienia uwag nr 127-147, 71, 172, 226, a dotycząca możliwości lokalizacji mostu, kładki lub innego urządzenia na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią, nie była ponownie uzgodniona z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. Doszło w ten sposób do naruszenia art. 17 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowi istotne naruszenie procedury sporządzania planu miejscowego.
Przytaczając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd podkreślił to, iż aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. Dokonując ponownej kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że część zarzutów skarżącego dotycząca niezgodności treści przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa jest trafna i to w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
Na żądanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ przedstawił część graficzną Studium w zakresie objętym zaskarżonym planem miejscowym w skali pozwalającej na porównania rysunku planu miejscowego z rysunkiem Studium. W ocenie Sądu, porównanie części graficznej Studium i planu daje podstawę do konkluzji, że okoliczności faktyczne przytoczone w pkt II.1 skargi są zgodne z rzeczywistością. Niemniej jednak zarzuty podniesione w podpunktach: b, d, h, j, k i m punktu II.1 skargi K. H. nie dają podstaw do przyjęcia, że ustalenia planu są niezgodne ze Studium w takim zakresie, że winno to skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. W sytuacji kiedy w Studium określony teren przeznaczony był pod teren zieleni otwartej, a w, uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony pod teren zieleni rekreacyjnej (ppkt d), teren zieleni ogrodowej (ppkt h oraz j), czy różnego rodzaju tereny zielone (ppkt m), należy przyjąć, że mamy do czynienia z uszczegółowieniem i skonkretyzowaniem przez plan zasad określonych w Studium, co jest jego celem i co nie może świadczyć o jego sprzeczności z prawem. Konkretne rozwiązania planu miejscowego "Dolina Rudawy - Małe Błonia" nie naruszają w tym przypadku ani polityki przestrzennej gminy, ani lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, jakie zostały określone w Studium. Do podobnej konkluzji należy też dojść odnośnie zarzutu podniesionego w podpunkcie b skargi, albowiem § 31 uchwały dopuszcza w terenie określonym symbolem ZPU możliwość lokalizacji jedynie tymczasowych urządzeń związanych z urządzaniem imprez masowych, których wysokość nie może przekraczać 19 metrów.
Inaczej trzeba natomiast zdaniem Sądu ocenić pozostałe zarzuty podniesione w punkcie II.1 skargi. W sytuacji, kiedy tereny w Studium przeznaczone są pod zabudowę i zainwestowanie (podpunkt a oraz l), a w planie oznaczone są jako tereny zieleni urządzonej, na których zabroniona jest jakakolwiek (§ 32 ust. 4 pkt 1) lub inna niż altany (§ 33 ust. 4 pkt 1) zabudowa kubaturowa należy uznać, że postanowienia planu są niezgodne ze Studium. W takim, bowiem wypadku nie można mówić o uszczegółowieniu, czy doprecyzowaniu zasad zagospodarowania przestrzennego, jakie zostały określone w Studium. Dokładnie tak samo należy ocenić przypadek, na jaki wskazuje się w podpunktach e, f, i oraz częściowo g punktu II.1 skargi K. H. W przypadku, bowiem gdy tereny w Studium przeznaczone są pod teren zieleni otwartej, a w planie przeznaczone są pod zabudowę jedno i wielorodzinną należy stwierdzić, że postanowienia planu miejscowego są w tym zakresie jednoznacznie niezgodne ze Studium. Powyżej przedstawiona analiza przeznaczenia terenów w Studium i w planie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, daje podstawę do stwierdzenia, że w tej części są one ze sobą niezgodne, co w świetle wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Za uzasadniony w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, Sąd pierwszej instancji uznał również zarzut określony przez skarżącego jako "zamrożenie" prawa własności przez zapisy planu przewidujące realizację ogólnodostępnego parku, mającego charakter publiczny na terenach będących własnością lub współwłasnością osób fizycznych. Podzielając pogląd zawarty w skardze K. W., jak i powołane na jego uzasadnienie poglądy orzecznictwa, Sąd zauważył, że w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. akt P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). W okolicznościach faktycznych wskazanych przez stronę skarżącą Sąd uznał, że doszło do istotnego przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego i tak należało ocenić podniesione przez skarżącego zarzuty, skoro znaczna część terenów, które w myśl postanowień planu mają stanowić ogólnie dostępną przestrzeń publiczną parku i ciągów pieszych oraz pieszo- rowerowych, stanowią własność osób prywatnych, bez których zgody, Gmina nie będzie mogła stać się właścicielem tych terenów. Szczególnie, że właściwa wykładnia art. 140 Kodeksu cywilnego prowadzi do wniosku, iż niedopuszczalne jest, aby bez zgody właściciela, z jego nieruchomości mogły korzystać inne podmioty, a on – jak trafnie podnosi się w skardze – byłby zobowiązany do znoszenia obciążeń wynikających z posiadania prawa własności gruntu.
Ponadto Sąd stwierdził, że przy dokonywaniu oceny naruszenia granic władztwa planistycznego poprzez utworzenie ogólnie dostępnych ciągów pieszych na terenach, które stanowią własność osób prywatnych, nie bez znaczenia pozostawała okoliczność, że takie postanowienia planu powstały bez dogłębnej analizy możliwości ich usytuowania. Świadczy o tym usytuowanie ciągu pieszego na prywatnej działce [...] zabudowanej domem jednorodzinnym, w sytuacji, kiedy obok znajduje się niezabudowana działka nr [...] będąca własnością Gminy Kraków. Wobec powyższego Sąd uznał, że w powyższym zakresie zapisy planu w stopniu istotnym naruszają art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.
Przechodząc następnie do skargi K. W., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podniesione w tej skardze zarzuty, poza ostatnim - dotyczącym kwestii braku w przedmiotowym planie jakiekolwiek konsekwencji planistycznej - zasługują na uwzględnienie, trafnie bowiem zarzucają zaskarżonej uchwale sprzeczność z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Sąd zaaprobował wszystkie argumenty i poglądy przedstawione przez pełnomocnika skarżącej w uzasadnieniu skargi. Jedynie w uzupełnieniu Sąd wskazał, że w przypadku dokonania w wyłożonym projekcie planu zmian, które częściowo nie były zgodne z wnioskiem skarżącej i zmieniały przeznaczenie części, będących jej współwłasnością działek nr: [...], [...] i [...]z przeznaczenia ZI2, tj. zieleni izolacyjnej na KDGP, tj. na publiczną drogę główną ruchu przyspieszonego, w sytuacji, kiedy skarżąca wnioskowała wyłącznie o zmianę przeznaczenia na MU1, dokonana faktycznie zmiana wymagała ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W takiej sytuacji pominięcie tego etapu stanowi istotne naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego określonej w art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 10, 11 i 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Za uzasadniony Sąd uznał również zarzut wskazujący na istotne naruszenie zasad sporządzania planu, albowiem część graficzna i tekstowa planu są ze sobą wprawdzie częściowo, ale w istotnym zakresie niespójne. Z części graficznej wynika bowiem, iż KDGP przebiegać będzie w tunelu wyłącznie na krótkim odcinku pod korytem Rudawy. Tymczasem w § 41 ust. 3 pkt 1 części tekstowej planu ustala się, że KDGP – publiczna droga główna ruchu przyspieszonego prowadzona w tunelu, bez połączeń z ulicami w obszarze planu; po realizacji odcinka tunelowego na jego stropie dopuszcza się lokalizację: zieleni urządzonej, elementów małej architektury, ciągów pieszych i rowerowych, ciągów pieszo- jezdnych. Z powyższego wynika, że organ planistyczny ustalił wewnętrznie sprzeczne przeznaczenie dla tego samego obszaru. Sąd uznał za trafną argumentację skarżącej, iż § 5 ust. 3 pkt 8 części tekstowej planu, w którym organ planistyczny ustalił, że "przebieg Trasy Zwierzynieckiej w tunelu drogowym" nie jest normą planistyczną, a jedynie zawiera "elementy informacyjne oznaczone na rysunku planu, nie będące ustaleniami planu" jest kuriozalny, gdyż nie wiadomo, co zdaniem organu planistycznego oznacza takie stwierdzenie w akcie planistycznym.
Sąd wskazał również, że organ planistyczny istotnie naruszył art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem w części graficznej planu dla przeznaczenia KDGP nie wyznaczono linii zabudowy. Jak przy tym zaznaczył Sąd, treść tego przepisu jest kategoryczna i jednoznaczna. Trafnie, zatem argumentuje skarżąca, że niedopuszczalne jest wyznaczanie linii zabudowy w decyzjach administracyjnych, albowiem w polskim prawie administracyjnym materialnym nie istnieje norma prawna, która upoważniałaby do wydawania decyzji administracyjnej określającej linię zabudowy dla terenu, dla którego uchwalono i dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji naruszona zostałaby w ten sposób również zasada zupełności normy planistycznej, co od wielu lat w orzecznictwie sądów administracyjnych jest uznawane za naruszenie zasad sporządzenia planu.
Sąd podzielił obszernie przedstawione poglądy skarżącej, że zaskarżona uchwała Rada Miasta Krakowa naruszyła zarówno przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, jak i art. 140 Kodeksu cywilnego, z uwagi na przeznaczenie pod fragment tzw. Trasy Zwierzynieckiej znacznie większego terenu niż konieczny do zrealizowania tego przedsięwzięcia. Naruszenie to, w ocenie Sądu, ma w przedmiotowym wypadku charakter rażący. Sąd dodał również, że brak wyznaczenia w ww. części linii zabudowy, niespójność pomiędzy częścią graficzną i tekstową planu odnośnie przebiegu tzw. Trasy Zwierzynieckiej, jak również nieuzasadnione, w świetle argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę, wyznaczenie pod tę trasę znacznie większego terenu niż konieczny do jej realizacji wskazuje na to, że organ planistyczny uchwalił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy – Małe Błonia", mimo braku ostatecznej koncepcji, co do przebiegu tej trasy.
Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że rozważał możliwość stwierdzenia nieważności części zaskarżonej uchwały, niemniej jednak uznał, że opisane powyżej kwalifikowane naruszenia prawa, w tym procedury planistycznej i zasad sporządzania planu miejscowego, winno skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Sąd zauważył też, że zaskarżona uchwała dotyczy obiektywnie bardzo niewielkiego obszaru, w przypadku zatem stwierdzenia nieważności części zaskarżonej uchwały, rodzaj i liczba kwalifikowanych uchybień, które wystąpiły w procesie planistycznym, skutkowałaby wtedy dezintegracją planu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Krakowa, zaskarżając go w całości i zarzucają mu:
I. naruszenie prawa materialnego, to jest:
1) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, iż stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji naruszenia zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkują nieważnością całej uchwały nr C/1332/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 maja 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy – Małe Błonia", podczas gdy zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) naruszenie zasad sporządzania (...) planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, chociaż wykazana wadliwość upoważniała jedynie do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, która według ustaleń Sądu pierwszej instancji została podjęta z istotnym naruszeniem trybu postępowania, bądź naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię przepisu i przyjęcie, że zmiana zagospodarowania terenu ustalona w planie prowadzi do bezprawnego ograniczenia prawa własności, pomimo, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczają ograniczenie prawa własności, a ponadto określają obowiązki organów gminy w przypadku dokonania zmiany w dotychczasowym sposobie korzystania z nieruchomości lub jej części;
3) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez błędną wykładnię przepisów skutkującą przyjęciem, iż ocena dokonywana przez Sąd pierwszej instancji obejmuje również zbadanie celowości przyjętych rozwiązań planistycznych, a nie oparcie się jedynie na ocenie, czy ustalenia planu naruszają zasady sporządzania planu, tryb jego sporządzania lub kompetencje poszczególnych organów;
1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, polegające na przyjęciu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy – Małe Błonia":
- jest niezgodny z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,
- nie został uzgodniony z organem ochrony przyrody- Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie w zakresie zmian wprowadzonych w wyniku rozpatrzenia uwag,
- narusza prawo własności;
ustalenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przesądziły, iż skarżona uchwała, w ocenie Sądu pierwszej instancji, narusza zasady sporządzania planu, a ponadto w toku jej sporządzania doszło do istotnego naruszenia trybu postępowania, które powoduje nieważność uchwały gminy w całości;
2) art. 190 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wykładni art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11, w zakresie w jakim Naczelny Sąd Administracyjny określił wiążące dla sporządzanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, Rada Miasta wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm powszechnie obowiązującego prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Miasta odnośnie zarzutu kasacji oznaczonego powyżej jako II.1. stwierdziła, że Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny zgodności postanowień planu z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, nie uwzględnił wszystkich zapisów Studium, odnoszących się do ustalenia przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pomimo, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 2011 r., sygn.. akt II OSK 412/11 wskazał, jak należy rozumieć zgodność postanowień planu z zapisami studium. Organ, w swoich odpowiedziach na skargi, precyzyjnie wskazał, co potwierdza także zgromadzona dokumentacja planistyczna, jakimi wyznacznikami kierował się, ustalając przeznaczenie terenów objętych granicami planu. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, w jakim zakresie koniecznym było ponowne uzgodnienie projektu planu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w związku ze zmianą projektu planu w wyniku rozpatrzenia uwag. Odwołując się do normy art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody Rada wskazała, że skoro tzw. Trasa Zwierzyniecka w obszarze planu, w całości przebiegać będzie w tunelu, na którego stropie dopuszczone jest powstanie zieleni, to trudno uznać, iż niewielkie poszerzenie terenu KDGP ma negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego.
Także okoliczność nieposiadania przez Gminę praw do terenu, który został w planie przeznaczony pod park, do czasu jego wykupu, za zgodą właścicieli, po cenach rynkowych, nie oznacza, iż dana nieruchomość została wyłączona z obrotu gospodarczego, a jej właściciel nie może z tegoż terenu korzystać w sposób dotychczasowy do czasu jego zagospodarowania zgodnie z planem (por. art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Rada stwierdziła też, iż właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługują roszczenia, o których mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Również w zakresie, w jakim został wyznaczony ciąg pieszy na działce nr ew. [...], w ocenie Rady nie doszło do nieuzasadnionego naruszenia prawa własności przez organy planistyczne. Ciąg ten nie mógł zostać wyznaczony na działce sąsiedniej (nr ew. [...]), na której zlokalizowane są ogrody działkowe, gdyż stanowiłoby to naruszenie art. 8 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.).
Uzasadniając zarzut kasacji oznaczony jako II.2, Rada stwierdziła w nawiązaniu do wywodów przedstawionych w uzasadnieniu punktu II. 1 skargi, że Sąd pierwszej instancji w sposób całkowicie dowolny ustalał, w jakim zakresie organy planistyczne naruszyły zasadę zgodności postanowień planu z zapisami Studium (art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie stosując się przy tym do wykładni przepisów, dotyczących związania organów zapisami Studium, dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11. Zdaniem Sądu kasacyjnego, dokument Studium zawiera w sobie zapisy, które dopuszczają sposób ustalenia przeznaczenia dla poszczególnych terenów, nawet w sposób odmienny od zakreślonego w Studium głównego kierunku zagospodarowania terenu (lub innego, określonego w Studium parametru) i tak też winna zostać dokonana ocena zgodności postanowień planu z zapisami Studium.
Odnośnie zarzutu kasacji oznaczonego powyżej jako I.1 organ podkreślił, że tylko wadliwe zapisy, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. W pozostałych przypadkach, brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Sąd pierwszej instancji błędnie dopatrzył się istotnego naruszenia trybu postępowania, bądź naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zapisach planistycznych dla następujących obszarów: KDGP (skarga K. W.), MN3, zachodnia część terenu Ul, wschodnia część terenu MU3, część terenu ZG3, wschodnia część terenu MN1 i MN2, ZP6 i ZGW (skarga K. H.). Ponadto Sąd nie wskazał, w jaki sposób nieważność zapisów planistycznych dotyczących obszarów, wskazanych powyżej, wpłynęła na dezintegrację pozostałych zapisów planu. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości, w sytuacji, gdy zapisy planistyczne dla niektórych obszarów znajdujących się w granicach tego planu są wadliwe, nie znajduje uzasadnienia. Tylko, jeżeli uchybienia w sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą znacznej części jednostek planistycznych, koniecznym jest stwierdzenie jego nieważności w całości. Przywrócenie stanu niesprzeczności z prawem, nie wymagało, by Sąd stwierdzał nieważność wszystkich zapisów planistycznych dla obszarów ZW1-ZW4.
Odnośnie zarzutu oznaczonego w kasacji jako I.2. organ dokonał analizy art. 140 kodeksu cywilnego również w świetle art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podkreślając, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż ustalenia planu dokonują tzw. "zamrożenia" prawa własności. Uchwalony plan nie stanowi podstawy do korzystania przez dowolne podmioty z terenów przeznaczonych pod park, zanim obszar ten zostanie wykupiony przez gminę i zagospodarowane pod przestrzeń publiczną. Właściciel działki może, bowiem wykorzystywać ją w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania jej zgodnie z planem.
Uzasadniając zarzut kasacji oznaczony powyżej jako 1.3. Rada wskazała, że przepisy prawa nie pozwalają, by Sąd badał celowość, słuszność, ekonomiczność i inne cechy zaskarżonych aktów, jeżeli cechy te nie są zdeterminowane przez prawo. Organ w odpowiedzi na skargę szczegółowo wyjaśnił, jakie były przyczyny ustalenia określonych w planie parametrów dla terenu oznaczonego w planie jako KDGP.
Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty są pozbawione uzasadnionych podstaw.
Oceniając rozpoznawaną kasację w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według wnoszącego kasację organu, z wydanego uprzednio w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 412/11) należało wywieźć, iż Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (zwanego dalej również Studium) "zawiera w sobie zapisy, które dopuszczają sposób ustalenia przeznaczenia dla poszczególnych terenów, nawet w sposób odmienny od zakreślonego w studium". Z tego też stwierdzenia autor kasacji wywodził, że Sąd pierwszej instancji pominął te wszystkie ustalenia Studium, które dopuszczały na etapie sporządzenia planu dokonywanie korekt w granicach poszczególnych terenów i co naruszało dokonaną w powyżej wskazywanym wyroku wykładnię art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tak sformułowanym twierdzeniem strony nie sposób jednak się zgodzić.
Stwierdzić trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku, podkreślając zasadę zgodności ustaleń studium z miejscowym planem ewentualne rozbieżności między tymi dwoma aktami podzielił na dwie grupy. Do pierwszej z nich zaliczył sytuację, gdy przeznaczenie danego terenu w studium jest całkowicie odmienne od ustalonego w planie, określając ją jako istotne naruszenia prawa. Do drugiej grupy Sąd zakwalifikował natomiast przypadki podobnego, pokrewnego, zbliżonego do ustalonego w studium określenia terenów w planie, a więc stanowiącego jego "uszczegółowienie i skonkretyzowanie", określając je jako nieistotne naruszenie prawa. W tym kierunku - stosownej kwalifikacji terenów kontrolowanego miejscowego planu z ustaleniami Studium - nakazał Sąd kasacyjny ponowne badanie zaskarżonej uchwały Sądowi pierwszej instancji i co zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, zostało w tym zakresie zrealizowane.
W oparciu o powyższe zalecenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyliczył ujawnione rozbieżności pomiędzy Planem a Studium, kwalifikując jedne z nich jako uszczegółowienie i skonkretyzowanie ustaleń Studium, inne zaś jako ich niezgodność. Sąd zastosował się, zatem w pełni do wykładni przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z art. 190 p.p.s.a., co czyniło niezasadnym zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako konsekwencji uznania naruszenia zasad sporządzania planu.
Nie można było również podzielić przedstawionego w kasacji zarzutu dotyczącego naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego naruszenie strona skarżąca kasacyjnie odniosła do trzech aspektów sprawy, precyzując je, w różnym stopniu w uzasadnieniu kasacji.
I tak, po pierwsze zakwestionowano ocenę wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji, iż kontrolowany w niniejszej sprawie Miejscowy Plan jest niezgodny z zapisami Studium. W tym jednak aspekcie, w uzasadnieniu kasacji nie wskazano na żadne konkretne przypadki stwierdzonej w skarżonym wyroku istotnej niezgodności postanowień Planu z zawartymi w Studium regulacjami tak w zakresie numeracji działek, jak i oznaczenia terenów w Planie, przepisów Planu, czy zapisów Studium. Brak jakiejkolwiek precyzji w przedstawieniu tej części zarzutu uniemożliwiał kontrolę kasacyjną w tym zakresie.
W drugiej części analizowanego zarzutu odniesiono się z kolei do braku ponownego uzgodnienia projektu planu z organem ochrony środowiska (Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie) w zakresie zmian wprowadzonych w wyniku rozpatrzenia uwag do Planu. Zdaniem skarżącego organu, Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, w jakim zakresie było konieczne powyższe uzgodnienie tym bardziej, że tzw. Trasa Zwierzyniecka będzie w całości przebiegać w tunelu, zaś niewielkie poszerzenie terenu KDGP nie ma negatywnego wpływu na ochronę parku krajobrazowego. Kontrolując w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji, zauważyć trzeba, iż o ile Sąd nie poczynił na tle powyższego zagadnienia sprawy żadnych własnych ustaleń, to jednak wprost podzielił stanowisko przedstawione przez skarżącą K. W., a więc przyjął i uznał za własne rozważania skargi, podkreślając, że zostały one obszernie przedstawione w części wstępnej uzasadnienia wyroku. W tym względzie wskazano zaś na obligatoryjną konieczność uzgodnienia projektowanej zmiany z organem ochrony przyrody, którego brak oznaczał rażące naruszenie procedury uchwalenia planu. Zaznaczyć również trzeba, iż zarówno skarżąca, a za nią Sąd pierwszej instancji oraz strona skarżąca kasacyjnie podstawy swoich rozważań odnieśli do art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody.
Odnosząc się do tak przedstawionego zagadnienia, zauważyć trzeba, iż źródeł oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji należy przede wszystkim poszukiwać w wiążącym w sprawie, powyżej powoływanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2011 r., w którym dokonano analizy tego problemu. Sąd kasacyjny wskazał, iż "w niniejszej sprawie rozważania wymaga m.in. to, czy zmiany wprowadzone do projektu dotyczyły terenu leżącego w granicach parku krajobrazowego, a więc terenu podlegającego uzgodnieniem z właściwym organem ochrony środowiska, Dyrektorem Zespołu Parku Krajobrazowych. Zarówno, bowiem zakres wprowadzanych zmian, jak i to, czy naruszały one zasady zagospodarowania terenu, podlegają ocenie organu uzgadniającego. W art. 17 pkt 13 cytowanej ustawy ustawodawca nie wprowadził żadnego rozróżnienia pozwalającego na jakiekolwiek wartościowanie uwag wniesionych do projektu planu". Jak stwierdził dalej Sąd "każda zmiana projektu planu, odnosząca się do danego terenu, powoduje konieczność powtórzenia uzgodnień wymaganych dla tego obszaru ze względu na jego specyfikę".
Z powyżej cytowanej oceny prawnej Sądu II instancji wynikało zatem, wprost, iż jedyną kwestią, którą winien zająć się Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, było ustalenie jakich terenów dotyczyły wprowadzone w projekcie planu zmiany i czy znajdują się one w granicach parku krajobrazowego, bez jakiejkolwiek jednak oceny ich zakresu, czy wartościowania. To ustalenie, które Sąd pierwszej instancji poczynił konkludentnie, było natomiast wystarczającą przesłanką do stwierdzenia naruszenia trybu sporządzenia miejscowego planu z uwagi na brak powtórzenia wymaganego uzgodnienia. Podkreślenia wymaga również i to, iż strona skarżąca nie kwestionowała tej okoliczności, lecz wielkość zakładanej ingerencji w teren oznaczony jako KDGP, przyjmując konieczność oceny jej zakresu i wskazując na przyjęte rozwiązania planistyczne. Okoliczność ta jednak w świetle powyżej przytoczonej oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, wiążącej tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak i Sąd rozpoznający niniejszą kasację, pozostawała bez znaczenia dla konieczności stwierdzenia naruszenia trybu sporządzania Miejscowego Planu z powyżej wskazanej przyczyny. Powoływanie się natomiast na normę art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody pozostawało bezskuteczne, gdyż stanowi próbę polemiki z prawomocnym wyrokiem. Z tych też przyczyn, podzielenie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska skarżącej powołującego się na ww. normę nie wpływało na prawidłowość całości oceny o konieczności powtórzenia uzgodnienia z organem ochrony środowiska projektu planu, a więc istotnego naruszenia trybu planistycznego. Powyższe czyniło analizowany zarzut również w tej części chybionym. Wnoszący kasację organ pominął przy tym postanowienie zawarte w § 10 ust. 3 Planu stwierdzające, że "Obszar opracowany planu znajduje się w całości w otulinie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, dla którego obowiązują wymogi wynikające z rozporządzenia Nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko -Tynieckiego Parku Krajobrazowego (dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 654, poz. 3997)". Cytowany zapis jednoznacznie wskazuje na zakres naruszenia trybu sporządzenia w odniesieniu do całości Planu.
W trzeciej z kolei części analizowanego zarzutu naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powiązano z naruszeniem prawa własności, precyzując w uzasadnieniu kasacji, iż dotyczy ono terenu przeznaczonego w planie pod park ogólnie dostępny oraz pod ciąg pieszy. Zbieżny z tą częścią tegoż zarzutu pozostaje również zarzut naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego odnoszący się do tzw. kwestii "zamrożenia prawa własności" terenów przeznaczonych w miejscowym Planie pod park.
Dokonując analizy powyższych zarzutów stwierdzić trzeba, iż zasadnie strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że prawo własności w polskim porządku prawnym nie ma charakteru absolutnego. Teza ta zresztą nie stanowiła żadnych wątpliwości dla Sądu pierwszej instancji. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalna jest ingerencja gminy w prawo własności przysługujące innym podmiotom w celu ustalenia przeznaczenia i zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze (art. 6 ust. 1 tej ustawy), jednak uprawnienie to podlegać będzie różnym obostrzeniom z uwagi przede wszystkim na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Prawa Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 Protokołu nr 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie, zatem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina w tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak wykonywać ich dowolnie, jak również nadużywać ich. Prawnie wadliwymi będę, bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2004 r. sygn. akt OSK 456/04- orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych- orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne (możliwe do zrealizowania), a nie ograniczające nadmiernie prawa obywateli chronione konstytucyjnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10). Z tego też względu, ingerencja w prawo własności osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznego i prywatnego, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów i w rezultacie ich wyważania. Na takie rozumowanie wskazywał również Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym uprzednio wyroku z dnia 26 maja 2011 r.
Wykonując zalecenia zawarte w wyroku z dnia 26 maja 2011 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego i w zgodzie z przedstawionymi wyżej rozważaniami, Sąd pierwszej instancji słusznie wywiódł, że zapisy Planu dotyczące ogólnodostępnego parku oraz ciągu pieszego, w okolicznościach przedmiotowej sprawy na terenach będących współwłasnością osób fizycznych, stanowią przekroczenie przez organ władztwa planistycznego. Jak trafnie zauważył Sąd, wynikające z prawa własności uprawnienie do swobodnego korzystania z nieruchomości to m.in. prawo korzystania z niej z wyłączeniem innych osób. Umożliwienie przez gminę korzystania z nieruchomości przez inne podmioty (niezależnie od woli właściciela, użytkownika wieczystego) jest zaś możliwe tylko w przypadku przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1651/07). W przedmiotowej sprawie organ nie wykazał tego, aby konieczność ingerencji w prawo własności prywatnej znajdowała uzasadnienie i wskazywała na konieczność przyznania prymatu interesu publicznego. Nie są w tym zakresie przekonywujące wyjaśnienia organu planistycznego, który na etapie sporządzania planu powoływał się jedynie na zgodność ze Studium, co samo w sobie nie może jeszcze uzasadniać ingerencji w prawo własności podmiotów indywidualnych. Nie sposób zauważyć, iż w odpowiedzi na skargę K. H. kwestia określana przez skarżącego jako "zamrożenia prawa własności" została przez organ enigmatycznie wyjaśniona sformułowaniem, że "uchwała dotycząca planu miała na celu ochronę cennych dla miasta obszarów". Również w uzasadnieniu wniesionej kasacji analizowana kwestia została sprowadzona do zastosowania mechanizmów z art. 35 i art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc norm pozwalających na dotychczasowe wykorzystywanie terenów, których przeznaczenie zostało zmienione w planie oraz roszczeń odszkodowawczych. Nie sposób jednak nie dostrzec, że uregulowania te stanowią jedynie konsekwencję naruszenia prawa własności, a nie uzasadnienie ingerencji w sposób wykonywania prawa własności indywidualnego podmiotu. Powyższe działania mają charakter następczy w stosunku do ograniczeń lub utraty uprawnień właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości na skutek postanowień Planu. Zezwolenie na dotychczasowe wykorzystywanie terenów, których przeznaczenie zostało zmienione w miejscowym planie do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem nie jest żadnym mechanizmem uzasadniającym możliwość naruszenia ich praw tylko z tego powodu ani zabezpieczającym prawa właścicieli działek znajdujących się na tym terenie.
Przedstawiony w uzasadnieniu kasacji wywód, iż ciąg pieszy nie mógł zostać wyznaczony na działce nr [...] z uwagi na unormowanie art. 8 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogródkach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) nie pozwalał na jakiekolwiek zakwestionowanie ustaleń Sądu pierwszej instancji, skoro powyższy przepis wskazuje jedynie na powinność uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego istnienia i rozwoju rodzinnych ogródkach działkowych.
Z powyżej wymienionych względów za bezzasadne uznać należało zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.
Nieuzasadniony pozostawał również zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Nie można było, bowiem uznać, jak to czyniła strona skarżąca kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wykroczył poza ramy sprawowanej kontroli, ograniczonej do badania zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem, czyniąc również jej przedmiotem badanie celowości przyjętych rozwiązań planistycznych, dotyczących jak sprecyzowano w uzasadnieniu kasacji, oceny wielkości rezerwy terenu KDGP, przeznaczonego pod budowę tzw. Trasy Zwierzynieckiej. Zauważyć trzeba, iż Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do tego terenu przede wszystkim stwierdził fakt braku wskazania linii zabudowy, a której konieczność wyznaczenia wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto Sąd wskazywał też na niespójność między częścią graficzną i tekstową planu odnośnie przebiegu Trasy Zwierzynieckiej, tj. w tunelu, czy poza nim, a więc określenia obszaru koniecznego do zajęcia pod budowę tej Trasy.
Nie można było uznać także zasadności zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła oceny Sądu pierwszej instancji o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zamiast - jak podnosiła - w części. Odnosząc się do tak sformułowanego zagadnienia zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Wskazany przepis ustanawia, zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08). Rozważając kwestię zakresu stwierdzenia nieważności Planu w przypadku ujawnienia powyżej określonych wad, należało uwzględnić rozmiar i rangę naruszeń (procedury i zasad), jak również to czy pozostawienie w mocy pozostałych zapisów planu nie uczyni go nieczytelnym bądź niekompletnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1287/11).
Stwierdzić trzeba, iż w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji uwzględniając ujawnione istotne uchybienia w zakresie określonym art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasadnie uznał konieczność wyeliminowania zaskarżonej uchwały w całości. W okolicznościach niniejszej sprawy, prócz bowiem dostrzeżonego naruszenia zasad planistycznych, w tym niezgodności części planu (obszary: KDGP, MN3, U1, MU3, ZG3, MN1, MN2, ZP6 i ZGW) z zapisami Studium, dopuszczono się przede wszystkim istotnego naruszenia procedury poprzez brak ponownego wyłożenia projektu Planu i ponowienia stosownych uzgodnień z właściwym dyrektorem regionalnym zarządu gospodarki wodnej oraz regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Co istotne przy tym, niezależnie od możliwości niewątpliwej dezintegracji całości Planu w przypadku częściowego stwierdzenia jego nieważności, brak ponownego uzgodnienia z organem ochrony środowiska dotyczył całej uchwały (§ 10 ust. 3 miejscowego planu), co już uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w całości.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, jak również wobec braku przedstawienia w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zasadnych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 cyt. ustawy.