Source: http://neldiritto.it/appgiurisprudenza.asp?id=13332
Timestamp: 2017-03-27 18:15:54+00:00
Document Index: 135948490

Matched Legal Cases: ['art. 38', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 243', 'art. 267', 'art. 23', 'art. 38', 'art. 46', 'art. 48', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 267', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 51', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 49', 'art. 83', 'art. 92', 'art. 90', 'art. 39', 'art. 59', 'art. 56', 'art.\n38', 'art. 51', 'art. 56', 'art. 2', 'art. 38', 'art. 83', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 267', 'art. 23', 'art. 45', 'art. 38', 'art. 45', 'art. 51', 'art. 56', 'art. 38', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 38', 'art. 16', 'sentenza ', 'art. 56', 'art.\n2', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 38', 'art.\n38', 'art.\n38', 'art. 267']

TAR LAZIO di ROMA - ORDINANZA 3 ottobre 2016, n.10012
LUNEDÌ 27 MARZO AGGIORNATO ALLE 20:15	Sezioni
CONTRATTI DELLA P.A. PROCEDURE DI GARA E SOCCORSO ISTRUTTORIO “A PAGAMENTO” TAR LAZIO di ROMA - ORDINANZA 3 ottobre 2016, n.10012MASSIMASi rimettono alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea le seguenti questioni pregiudiziali di interpretazione dell’art. 38, comma 2-bis, d.lgs. 12.4.2006, n. 163 in rapporto alla disciplina prevista dagli artt. 45 e 51 della Direttiva 2004/18/CE ed ai principi di massima concorrenza, proporzionalità, parità di trattamento e non discriminazione in materia di procedure per l’affidamento di lavori, servizi e forniture:
- se, pur essendo facoltà degli Stati membri imporre il carattere oneroso del soccorso istruttorio con efficacia sanante, sia, o meno, contrastante con il diritto comunitario l’art. 38, comma 2-bis, d.lgs. n. 163 del 2006, nel testo vigente alla data del bando di cui trattasi (...) laddove è previsto il pagamento di una “sanzione pecuniaria”, nella misura che deve essere fissata dalla stazione appaltante ( “non inferiore all'uno per mille e non superiore all'uno per cento del valore della gara e comunque non superiore a 50.000 euro, il cui versamento è garantito dalla cauzione provvisoria”), sotto il profilo dell’importo eccessivamente elevato e del carattere predeterminato della sanzione stessa, non graduabile in rapporto alla situazione concreta da disciplinare, ovvero alla gravità dell’irregolarità sanabile;
- se, al contrario, il medesimo art. 38, comma 2-bis, del d.lgs. n. 163 del 2006 (sempre nel testo vigente alla data sopra indicata) sia contrastante con il diritto comunitario, in quanto la stessa onerosità del soccorso istruttorio può ritenersi in contrasto con i principi di massima apertura del mercato alla concorrenza, cui corrisponde il predetto istituto, con conseguente riconducibilità dell’attività, al riguardo imposta alla Commissione aggiudicatrice, ai doveri imposti alla medesima dalla legge, nell’interesse pubblico al perseguimento della finalità sopra indicata.
TESTO DELLA SENTENZATAR LAZIO di ROMA - ORDINANZA 3 ottobre 2016, n.10012 - Pres. De Michele – est. Vallorani
generale 4301 del 2016, proposto da MA.T.I. SUD S.p.a., in persona del legale
rappresentante p.t., in proprio e quale capogruppo/mandataria del costituendo
RTI con GRADED S.p.a., rappresentata e difesa dall'avv. Federico Liccardo (C.F.
LCCFRC62E14F839G) con domicilio eletto presso l’avv. Lucrezia Riccio in Roma,
piazza Martiri di Belfiore, 4;
Società Centostazioni S.p.a., in
persona del legale rappresentante p.t.,in persona del legale rappresentante
p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato Nicola Marcone (C.F.
MRCNCL59P21H501M), con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Roma,
piazza dell'Orologio, 7;
China Taiping Insurance Co Ltd, in
persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato
Alfonso Lucia (C.F. LCULNS79M08G273D), con domicilio eletto presso Studio
Legale Lucia in Roma, via Emanuele Filiberto, 100; per l'annullamento
- della nota prot. n. 2951 del
16.3.2016 con la quale la Commissione di gara, nominata nell’ambito della
procedura aperta per l’affidamento dell’appalto avente ad oggetto “attività
integrate di manutenzione ordinaria e straordinaria del servizio di energia
presso i complessi immobiliari delle stazioni ferroviarie facenti parti del
network Centostazioni S.p.a.” (indetto con bando spedito alla GUUE in
data 8.1.2016) ha irrogato alla ricorrente, ai sensi dell’art. 38 comma 2-bis
del d.lgs. 163/2006, la sanzione pecuniaria di Euro35.000,00;
- del verbale del 24.3.2016 relativo
alla seduta all’esito della quale la Commissione di gara, respinta
l’informativa formulata dalla ricorrente ex art. 243 bis d.lgs. n. 163 del
2006, ha confermo la sanzione già irrogata;
- della nota prot. n. 3499 del
30.3.2016 con la quale Centostazioni S.p.a. ha diffidato la ricorrente al
pagamento dell’importo oggetto della sanzione entro il termine di sette giorni,
pena l’escussione della cauzione provvisoria;
- nonché degli altri provvedimenti
eventualmente connessi a quelli espressamente impugnati.
giudizio di Centostazioni S.p.a. e di China Taiping Insurance Co Ltd;
Visto l'art. 267 del TFUE;
Visto l'art. 23 dello Statuto della
Corte di giustizia dell’Unione Europea;
Relatore nell'udienza pubblica del
giorno 13 luglio 2016 il dott. Claudio Vallorani e uditi per le parti i
difensori come specificato nel verbale;
La vicenda all’esame del Collegio.
La società Centostazioni S.p.a.
(facente parte del Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane S.p.a.), con bando di
gara spedito alla G.U.U.E. in data 8 gennaio 2016, indiceva la procedura aperta
finalizzata all’affidamento delle“attività integrate di manutenzione
ordinaria e straordinaria, nonché del servizio energia presso i complessi
immobiliari delle stazioni ferroviarie facenti parte del network Centostazioni
S.p.a.”, per un periodo di 36 mesi, per l’importo complessivo presunto
(al netto dell’IVA) di Euro 170.864.780,81 (di cui Euro 15.127.558,47 per oneri
di sicurezza). L’appalto era diviso i quattro lotti geografici (sud, centro
sud, centro nord e nordovest, centro nord e nordest) da aggiudicare secondo il criterio
dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Il punto VI.3, lett. w) della
Sezione VI del bando di gara (doc. 1 pag. 17 del fascicolo di Centostazioni
S.p.a.) prevedeva testualmente che: “Ai sensi e per gli effetti
dell’art. 38, comma 2-bis e 46, comma 1 ter del d.lgs. 163/2006 e s.m., la
mancanza, l’incompletezza e ogni altra irregolarità essenziale relative agli
elementi e/o alle dichiarazioni rese in gara anche da parte di soggetti terzi,
in base alla legge e/o alla documentazione di gara, dovranno essere sanate su
richiesta dell’Ente aggiudicatore nei termini all’uopo indicati e nel rispetto
della citata norma; in difetto, il concorrente sarà escluso dalla gara in
relazione al lotto interessato dalla richiesta di integrazione e/o
regolarizzazione. In caso di richiesta di quanto sopra, il concorrente è
altresì tenuto al pagamento in favore dell’Ente aggiudicatore, secondo le
modalità indicate dall’Ente aggiudicatore stesso, di una sanzione pecuniaria di
importo pari a:
per il lotto 1: 35.000 euro;
per il lotto 2: 35.000 euro....”.
Il disciplinare di gara al punto
1.1., lett. A) (doc. 2, pag. 4, del fascicolo di Centostazioni S.p.a.)
individuava, tra i documenti che ciascun concorrente doveva inserire nella
busta n. 1, destinata alla documentazione amministrativa, “la
dichiarazione di partecipazione (...) attestante, tra l’altro, la forma singola o
aggregata con la quale l’impresa partecipa a ciascun lotto della gara ed
inoltre il lotto cui l’impresa partecipa”; la successiva lett. G) (doc. 2
cit.) prevedeva invece che qualora l’offerta fosse stata presentata da un
raggruppamento temporaneo non ancora formalmente costituito, il concorrente
doveva presentare apposita dichiarazione contenente l’impegno, in caso di
affidamento del lotto, a conferire mandato speciale collettivo con
rappresentanza all’impresa da indicare nominativamente, qualificata “capogruppo”; la
clausola in esame specificava anche che “tale dichiarazione dovrà
essere sottoscritta da tutte le imprese che costituiranno il raggruppamento
temporaneo....nelle persone dei rispettivi soggetti muniti di poteri idonei.
Qualora un concorrente partecipi a più lotti in forma diversa, dovrà essere
presentata una dichiarazione di impegno...per ciascun lotto cui il concorrente
partecipa...Dalla predetta dichiarazione di impegno a conferire mandato...nonché
dal predetto mandato collettivo...deve chiaramente evincersi la tipologia di
raggruppamento temporaneo”.
Tutta la documentazione, compresi
dichiarazioni, certificati e licenze, dovevano essere resi ai sensi del d.P.R.
28 dicembre 2000, n. 445 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di documentazione amministrativa) secondo cui sono “comprovati
con dichiarazioni, anche contestuali all'istanza, sottoscritte dall'interessato
e prodotte in sostituzione delle normali certificazioni (...) stati, qualità
personali e fatti” attinenti alla persona del dichiarante (art. 46
d.P.R. n. 445 cit.) mentre, ai sensi dell’art. 48 del d.P.R. cit., “1.
Le dichiarazioni sostitutive hanno la stessa validità temporale degli atti che
sostituiscono. 2. Le singole amministrazioni predispongono i moduli necessari
per la redazione delle dichiarazioni sostitutive, che gli interessati hanno
facoltà di utilizzare.”
Le dichiarazioni dovevano essere
accompagnate da una fotocopia del documento di identità o di un documento di
riconoscimento equipollente.
Nella seduta del 16 marzo 2016
(verbale n. 2, doc. 8, pag. 3 fascicolo Centostazioni S.p.a.) la Commissione
rilevava che, nell’ambito della documentazione presentata dal Raggruppamento
Temporaneo di Imprese (RTI) tra Ma.t.i. Sud S.p.a. e Graded S.p.a., la
dichiarazione (prescritta dal punto VI.3, lett. w) del bando di gara e dal
punto 1.1. del disciplinare) contenente l’impegno - in caso di aggiudicazione
della gara per il lotto 2 - a conferire mandato collettivo speciale con
rappresentanza all’impresa capogruppo (la stessa Ma.t.i. Sud), era priva della
sottoscrizione del legale rappresentante della Ma.t.i. Sud S.p.a. (vedi la
dichiarazione di impegno per il lotto 2, doc. 6 fascicolo Centostazioni).
Di conseguenza la Centostazioni
S.p.a., con nota prot. 2951 del 16 marzo 2016 (doc. 1 del fascicolo di parte
ricorrente, atto impugnato in questa sede), richiamando l’art. 38, comma 2-bis,
d.lgs. n. 163 del 2006 (Codice dei contratti pubblici):
invitava il raggruppamento
concorrente a produrre, entro il termine perentorio del 23.3.2016, la
dichiarazione di impegno a conferire mandato collettivo speciale con
rappresentanza all’impresa capogruppo, relativa al lotto 2 e sottoscritta in originale
dal legale rappresentante dell’impresa Ma.t.i. Sud;
informava che, decorso inutilmente
il suddetto termine, il RTI sarebbe stato escluso dalla gara;
invitava lo stesso al pagamento
della sanzione pecuniaria, di importo pari a euro 35.000, ai sensi e per gli
effetti dell’art. 38, comma 2-bis, d.lgs. n. 163 del 2006;
fissava per il prosieguo delle
operazioni di gara la seduta pubblica del 24 marzo 2016.
Con nota del 21 marzo 2016 (doc. 11
fascicolo Centostazioni) la società ricorrente trasmetteva la dichiarazione di
impegno richiesta (per il lotto 2), sottoscritta dai legali rappresentanti di
entrambe le società del costituendo RTI. Con la medesima nota l’odierna
ricorrente chiedeva l’annullamento della sanzione pecuniaria irrogata,
ritenendo che, nella specie, non sussistesse alcuna “mancanza,
incompletezza e/o irregolarità essenziale della dichiarazione in esame” poiché,
a suo avviso, la lettera G) del punto 1.1. del disciplinare avrebbe imposto la
necessità di una dichiarazione di impegno per ciascun lotto a cui il
concorrente in RTI avesse partecipato, soltanto per il caso in cui il medesimo
concorrente avesse partecipato ai distinti lotti “in forma diversa”. Tale
circostanza non sarebbe stata sussistente nel caso di specie, in quanto la
ricorrente aveva dichiarato di voler partecipare ai lotti nn. 1 e 2 nella
medesima forma (RTI in forma mista con Ma.t.i. capogruppo), presentando una
dichiarazione di impegno a conferire mandato collettivo con riguardo al lotto
1, completa di tutti i suoi elementi.
Con successiva nota prot. 3499 del
30 marzo 2016 (doc. 13 fascicolo Centostazioni), l’ente aggiudicatore diffidava
la società ricorrente al pagamento della sanzione pecuniaria di euro 35.000,00,
avvisando che in caso contrario avrebbe proceduto ad escutere la cauzione
Con ricorso a questo Tribunale
amministrativo notificato in data 7 aprile 2016 la medesima società ha
impugnato gli atti specificati in epigrafe, chiedendone l’annullamento previa
sospensione cautelare della relativa efficacia.
Si è costituita in giudizio, con
memoria di costituzione depositata in data 29 aprile 2016, la Centostazioni
S.p.a., contestando le deduzioni della ricorrente e ribadendo la piena
legittimità della propria pretesa al pagamento della sanzione pecuniaria nella
misura richiesta (sanzione, al momento sospesa da questo Tribunale con
ordinanza cautelare n. 2377 del 5 maggio 2016: ordinanza in cui il “fumus
boni iuris” era esplicitamente ricondotto a questione pregiudiziale
comunitaria, riferita al citato art. 38, comma 2 bis del d.lgs. n. 163 del
2006, il cui contenuto era riprodotto nel bando di gara).
In particolare, già nella predetta
fase cautelare il Collegio poneva in dubbio la legittimità di una sanzione
pecuniaria automatica di elevato importo e condizionante la partecipazione alla
gara, non contemplata né direttamente né implicitamente dalle direttive
comunitarie di riferimento.
Con atto depositato in data 13
giugno 2016, è intervenuta “ad adiuvandum”, a sostegno delle ragioni della
ricorrente, la società “China Taiping Insurance (UK) Co Ltd”, società che ha
rilasciato la polizza fideiussoria in favore della stazione appaltante, al fine
di costituire la cauzione provvisoria a corredo dell’offerta.
In esito alla pubblica udienza, il
15 luglio 2016 è stato pubblicato il dispositivo della presente ordinanza, con
cui si dispone rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione
Europea, ai sensi dell’art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione
Europea, per le ragioni che di seguito si espongono.
I motivi di impugnazione.
Con unico, articolato motivo di
ricorso la società Ma.t.i. Sud ha chiesto l’annullamento della sanzione
pecuniaria di €. 35.000,00, irrogata dall’ente aggiudicatore ex art. 38, comma
2-bis, del d.lgs. n. 163 del 2006 (Codice dei contrati pubblicirelativi a
lavori, servizi e forniture, in attuazione delle Direttive 2004/17/CE e
2004/18/CE, articolo di recente abrogato a seguito dell’entrata in vigore
del nuovo Codice , di cui al d.lgs. n. 50 del 2016, emanato in attuazione delle
direttive UE nn. 23, 24 e 25 del 2014, ma ancora applicabile alla data di
svolgimento della gara in questione). Ad avviso della ricorrente mancherebbe il
presupposto per l’irrogazione della sanzione in oggetto, costituito
dall’essersi il concorrente reso responsabile di una “irregolarità
essenziale”, nella predisposizione della documentazione propedeutica
alla partecipazione alla procedura di gara.
La ricorrente ammette che la
dichiarazione di impegno di cui al punto VI.3), lett. w) del bando di gara (e
al punto 1.1. del disciplinare di gara), presentata per il lotto n. 2, non
recava la sottoscrizione del legale rappresentante della capogruppo Ma.t.i. Sud
S.p.a. (cfr. doc. 6 fascicolo Centostazioni S.p.a.). Tale vizio tuttavia, a suo
avviso, sarebbe privo di qualsiasi rilevanza nel caso di specie, afferendo ad
una dichiarazione che non sarebbe stato necessario allegare, in quanto la
lettera G) del disciplinare prescriverebbe che l’impegno a conferire mandato
collettivo alla capogruppo di un raggruppamento temporaneo di imprese, non
ancora costituito, dovrebbe sottoscriversi per ciascun lotto oggetto di
partecipazione, solo nel caso in cui il costituendo RTI partecipi a ciascuno “in
forma diversa”.
Nella specie, sostiene la
ricorrente, non si manifesterebbe questa eventualità, in quanto il costituendo
raggruppamento tra Ma.t.i. Sud e Graded S.p.a. ha dichiarato di partecipare ai
lotti nn. 1 e 2 nella medesima forma: forma mista con assunzione del ruolo di
capogruppo da parte della Ma.t.i. e uguale ripartizione delle prestazioni con
riguardo ai due lotti. Di qui la conclusione che sarebbe stata necessaria una
sola dichiarazione di impegno, di fatto presentata per il solo lotto 1, ma
valida anche per l’altro lotto (n. 2) a cui il costituendo raggruppamento
intendeva partecipare. Stante la situazione sopra rappresentata, come emergente
dagli atti di gara, la mancanza della sottoscrizione in contestazione,
costituirebbe mera irregolarità formale, rispetto alla quale non potrebbe
trovare spazio alcuno il potere sanzionatorio della stazione appaltante.
Afferma invece la parte resistente
che la mancanza della sottoscrizione necessaria nella dichiarazione di impegno
relativa al lotto 2, da parte della società indicata come futura capogruppo del
RTI da costituire, renderebbe la dichiarazione stessa affetta da “irregolarità
essenziale”, tale da dover ritenere la stessa, in assenza di
integrazione,“tamquam non esset” e in quanto tale soggetta, ai
sensi del citato art. 38, comma 2-bis, del d.lgs. n. 163 del 2006, al soccorso
istruttorio e al pagamento della sanzione. Aggiunge Centostazioni S.p.a. che,
essendo mancata la dichiarazione di impegno a costituire il raggruppamento
temporaneo di imprese (RTI) relativo al lotto 2, è carente la prescritta
esplicitazione della ripartizione delle attività oggetto di affidamento (lavori
e servizi) tra le imprese partecipanti: ripartizione necessaria anche per la
verifica del possesso dei rispettivi requisiti di qualificazione, richiesti
dalla “lex specialis”.
appaiono condivisibili, non potendo presumersi a priori la
duplice valenza della dichiarazione resa per il solo primo lotto e – non
rilevando nemmeno, nel caso di specie, l’ulteriore problematica riferita
all’applicabilità della sanzione, in caso di rinuncia del soggetto partecipante
alla gara (avendo la ricorrente aderito al soccorso istruttorio e prodotto le
documentazioni mancanti) – le uniche ragioni difensive prospettabili riguardano
la compatibilità della norma sopra citata, nel testo applicabile ratione
temporis, con il diritto comunitario e segnatamente con l’art. 51 della
direttiva 2004/17/CE, il quale ammette che “l’Amministrazione aggiudicatrice
può invitare gli operatori economici a integrare o chiarire i certificati e i
documenti presentati ai sensi degli articoli 45 e 50”. Quanto sopra, senza
formalmente prevedere alcuna forma di sanzione pecuniaria o altra erogazione
patrimoniale a carico dell’operatore economico, che sia incorso in omissioni
dichiarative o incompletezze documentali.
La disciplina del “soccorso
istruttorio” nell’ordinamento nazionale, secondo l’art. 38, comma 2 bis del
previgente Codice dei contratti pubblici.
Il Collegio ritiene che la norma
introdotta nell’ordinamento nazionale – in base alla quale la regolarizzazione,
ottenuta a seguito di soccorso istruttorio, implica necessariamente una
comminatoria di sanzione, “in misura non inferiore all'uno per mille e
non superiore all'uno per cento del valore della gara e comunque non superiore
a 50.000 euro” (il cui preciso importo deve essere previamente fissato
dalle stazioni appaltanti) - susciti in effetti dubbi di compatibilità con i
principi di proporzionalità, tassatività delle cause di esclusione, trasparenza
delle procedure, massima partecipazione e massima concorrenza.
La norma, in primo luogo, non
contempla, la possibilità di graduare la sanzione in ragione della gravità
dell'irregolarità commessa o in relazione alle singole fattispecie escludenti,
contemplate nel comma 1 dell' art. 38 (tenuto conto, peraltro, che tali
fattispecie incidono tutte sull'affidabilità morale dell'impresa), in ragione
del fatto che, in ogni caso, la sanzione è correlata unicamente alla categoria
dell'essenzialità, non per mancanza dei requisiti sul piano sostanziale, ma per
incompletezza ed irregolarità della relativa attestazione.
La sanzione è comminata, inoltre,
esclusivamente al soggetto le cui dichiarazioni sono carenti e devono essere
integrate e/o regolarizzate, anche nel caso di presentazione dell'offerta da
parte di RTI (che non costituisce soggetto diverso dai concorrenti) sia esso
costituendo o costituito. La sanzione deve essere comminata anche all'impresa
ausiliaria (in ipotesi di avvalimento) qualora la stessa produca una
dichiarazione ex art. 38 carente (dichiarazione che deve essere prodotta ai
sensi dell'art. 49, comma 2, lettera c) del Codice).
In caso di mancata regolarizzazione
degli elementi essenziali carenti, la stazione appaltante procederà
all'esclusione del concorrente dalla gara.
Ratio giustificatrice della norma sarebbe
quella di garantire la serietà delle domande di partecipazione e delle offerte
presentate dalle imprese partecipanti, responsabilizzando dette imprese
partecipanti nella predisposizione della documentazione di gara.
Può essere osservato, tuttavia, che
in tal modo quello che è stato concepito come un beneficio in favore delle
imprese, si tramuterebbe in un disincentivo alla partecipazione alle gare
pubbliche, poiché esporrebbe i concorrenti al rischio di vedersi comminare
sanzioni pecuniarie consistenti (il cui importo può arrivare fino a 50.000,00
euro) come mera conseguenza dell’incompletezza o della irregolarità documentale
(a prescindere dalla loro intenzione di avvalersi del soccorso istruttorio).
Sarebbe inoltre incentivata una sorta di “caccia all’errore” da
parte delle amministrazioni appaltanti, in direzione sicuramente opposta a
quella perseguita dal legislatore. L’esigenza di responsabilizzare i
partecipanti alle gare, nella predisposizione della documentazione occorrente,
non dovrebbe infatti trasmodare in una misura vessatoria ed afflittiva per gli
stessi, che potrebbe in ultima analisi tradursi in più limitata partecipazione
e compressione della concorrenza, soprattutto per le imprese di minori
dimensioni, in possesso di limitata liquidità. Non a caso, il soccorso
istruttorio a pagamento è stato fortemente ridimensionato nel nuovo codice
(d.lgs. n. 50/2016), adottato in attuazione delle direttive 2014/23/UE,
2014/24/UE e 2014/25/UE (sull'aggiudicazione dei contratti di concessione,
sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei
settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché
per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture, pubblicato in Gazz. Uff., S.O., 19
aprile 2016, n. 91). Quest’ultimo prevede infatti, all’art. 83, comma 9, che: “Le
carenze di qualsiasi elemento formale della domanda possono essere sanate
attraverso la procedura di soccorso istruttorio di cui al presente comma. In
particolare, la mancanza, l'incompletezza e ogni altra irregolarita' essenziale
degli elementi e del documento di gara unico europeo di cui all'articolo 85,
con esclusione di quelle afferenti all'offerta tecnica ed economica, obbliga il
concorrente che vi ha dato causa al pagamento, in favore della stazione
appaltante, della sanzione pecuniaria stabilita dal bando di gara, in misura
non inferiore all'uno per mille e non superiore all'uno per cento del valore
della gara e comunque non superiore a 5.000 euro....... La sanzione e' dovuta
esclusivamente in caso di regolarizzazione
Il nuovo testo normativo non può,
tuttavia, ricevere direttamente applicazione nella fattispecie all’odierno
esame del Collegio, atteso che la procedura concorsuale in questione è stata
bandita ben prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 50/2016.
Va però evidenziato che,
notoriamente, il principio di primazia del diritto europeo impone di
interpretare la normativa interna in modo conforme a quella euro-unitaria anche
in corso di recepimento. La direttiva 2014/24/UE, invero, è stata adottata il
26 febbraio 2014 e, secondo quanto disposto dall’art. 92, entrata in vigore il
ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale
dell’Unione europea, avvenuta il 17.4.2014, doveva essere recepita negli
ordinamenti interni, ai sensi dell’art. 90 della medesima direttiva, entro il
18 aprile 2016.
Pertanto, benché non ancora recepita
nell’ordinamento italiano, la nuova Direttiva era stata già approvata ed era
entrata in vigore nel sovraordinato ambito europeo, nel momento in cui veniva
introdotto l’istituto di cui al comma 38, comma 2-bis, del Codice del 2006, per
effetto del già citato Decreto Legge n. 90 del 24 giugno 2014 (art. 39). In
quanto dotata di giuridica rilevanza la nuova Direttiva, pur non rivestendo
efficacia “self executing” in merito alla configurazione
dell’istituto del soccorso istruttorio all’interno di ciascun Stato membro,
pone tuttavia in capo ai giudici nazionali un vincolo di interpretazione delle
norme di legge interne conforme ai principi ed agli obbiettivi imposti dalla direttiva
in corso di recepimento, in modo tale da non pregiudicarne la realizzazione.
Fermo restando che deve trattarsi di “interpretazione conforme”,
concetto che non può essere inteso in termini tali da stravolgere il
significato letterale delle disposizioni dettate dal legislatore italiano.
Per quanto di interesse nelle
presente sede si rammenta che:
la Direttiva 2014/24/UE sugli
appalti pubblici prevede all’art. 59, paragrafo 4, secondo capoverso, la
possibilità di integrare o chiarire i certificati presentati relativi al
possesso sia dei requisiti generali sia di quelli speciali, senza il pagamento
di alcuna sanzione;
nell’articolo 84 della medesima
direttiva si legge che: “l’offerente al quale è stato deciso di
aggiudicare l’appalto dovrebbe tuttavia essere tenuto a fornire le prove
pertinenti e le amministrazioni aggiudicatrici non dovrebbero concludere
appalti con offerenti che non sono in grado di produrre le suddette prove. Le
amministrazioni aggiudicatrici dovrebbero anche avere la facoltà di richiedere
in qualsiasi momento tutti i documenti complementari o parte di essi se
ritengono che ciò sia necessario per il buon andamento della procedura”;
inoltre l’’art. 56, comma 3, specificamente
dedicato al tema in esame, prevede che: “Se le informazioni o la
documentazione che gli operatori economici devono presentare sono o sembrano
essere incomplete o non corrette, o se mancano documenti specifici, le
amministrazioni aggiudicatrici possono chiedere, salvo disposizione contraria
del diritto nazionale che attua la presente direttiva, agli operatori economici
interessati di presentare, integrare, chiarire o completare le informazioni o
la documentazione in questione entro un termine adeguato, a condizione che tale
richiesta sia effettuata nella piena osservanza dei principi di parità di
trattamento e trasparenza”;
la direttiva 2014/24/UE, dunque, non
subordina l’esercizio del soccorso istruttorio al pagamento di alcuna sanzione
pecuniaria, ma solamente all’osservanza dei principi di parità di trattamento e
A questo punto, prima della puntuale
illustrazione della questione interpretativa che si intende sottoporre a
codesta Ecc.ma Corte Europea di Giustizia, il Collegio ritiene opportuno riassumere
i tratti salienti del soccorso istruttorio delineato dal più volte citato art.
38, comma 2-bis, del d.lgs. n. 163 del 2006 (norma abrogata dal nuovo Codice
dei contratti pubblici approvato dal d.lgs. n. 50 del 2016, ma applicabile “ratione
temporis” alla fattispecie al vaglio di questo Tribunale).
Detto istituto, in via generale,
risulta pienamente conforme al diritto europeo dei contratti pubblici, ai
quali, invero, pienamente si ispira, quale specifica declinazione dei principi
fondamentali del “favor partecipationis” e della massima
concorrenza. Non a caso la possibilità di invitare l’impresa concorrente a
produrre le dichiarazioni o i documenti richiesti dal bando di gara omessi è
chiaramente ammessa sia dall’art. 51 della previgente direttiva 2004/18/CE (secondo
cui “L'amministrazione aggiudicatrice può invitare gli operatori economici a
integrare o chiarire i certificati e i documenti presentati ai sensi degli
articoli da 45 a50”), che dall’art. 56, comma 3, della nuova direttiva
2014/24/UE (disposizione che, in termini più dettagliati così testualmente dispone: “3.
Se le informazioni o la documentazione che gli operatori economici devono
presentare sono o sembrano essere incomplete o non corrette, o se mancano
documenti specifici, le amministrazioni aggiudicatrici possono chiedere, salvo
disposizione contraria del diritto nazionale che attua la presente direttiva,
agli operatori economici interessati di presentare, integrare, chiarire o
completare le informazioni o la documentazione in questione entro un termine
adeguato, a condizione che tale richiesta sia effettuata nella piena osservanza
dei principi di parità di trattamento e trasparenza.”).
La peculiarità della disposizione italiana che oggi si sottopone al
vaglio della Corte si ravvisa invece nella circostanza che essa ha inteso
introdurre, secondo una modalità costante e automatica, una “sanzione
pecuniaria” (come espressamente la definisce l’art. 2-bis dell’art. 38 del
Codice del 2006, così come oggi fa l’art. 83, comma 9, del nuovo Codice) che
l’impresa concorrente è tenuta a versare all’amministrazione aggiudicatrice o
all’ente aggiudicatore, per il solo “fatto” di avere omesso la
produzione di una o più dichiarazioni, complete degli elementi contenutistici
(e degli allegati eventualmente richiesti) necessari ad attestare il possesso
di un requisito sostanziale.
Alla luce di quanto sopra esposto, i
tratti salienti della sanzione pecuniaria di cui all’art. 38, comma 2-bis, d.
lgs. n. 163 del 2006, possono così riassumersi:
trattasi di obbligazione avente ad
oggetto una somma di denaro predeterminata dalla stazione appaltante;
la relativa quantificazione deve
essere operata al momento del bando, con adeguata esplicitazione, nei documenti
di gara, dell’ammontare del dovuto, con scelta ampiamente discrezionale del “quantum”, che
va da un minimo dell’1 per mille ad un massimo dell’1 per cento del “valore
della gara”; il limite massimo assoluto è di euro 50.000,00;
la norma non sembra autorizzare (e,
comunque, non prevede) alcuna graduazione tra un minimo ed un massimo edittale,
nel senso che la sanzione pecuniaria, una volta determinata, resta fissa (non
riducibile né incrementabile), è onnicomprensiva e va obbligatoriamente
applicata ad ogni fattispecie di “irregolarità essenziale”, senza
che sia possibile per la stessa amministrazione distinguere e graduare la
sanzione rispetto a fatti più o meno gravi o tra diversi livelli di “colpa”
addebitabili al candidato in relazione alla sua mancanza (si deve riflettere
sul fatto che la “colpa” va accertata in concreto, in relazione alla maggiore o
minore chiarezza espositiva dei documenti di gara, con riguardo all’adeguata
puntualità delle prescrizioni formali e documentali che la stazione appaltante
fissa nella “lex specialis”); deriva da quanto precede che il
medesimo importo sarà dovuto (ad esempio) tanto nel caso di un’unica
dichiarazione essenziale omessa (ad es. ex art. 38, comma 1, lett. c), d.lgs.
n. 163 del 2006), quanto nel caso in cui siano assenti plurime dichiarazioni
della medesima natura (ad es. attinenti ai requisiti di moralità
professionale), quando tutte erano doverose stante la loro riferibilità ai
diversi esponenti aziendali dotati di poteri di amministrazione/rappresentanza
(i quali, com’è noto, possono anche essere molto numerosi nelle organizzazioni
societarie complesse).
In merito alla “ratio” giustificatrice della
disposizione, istitutiva della sanzione pecuniaria in esame, essa è ravvisabile:
da un lato, nell’esigenza di responsabilizzare le imprese, inducendole a
condotte ispirate a serietà e puntualità nella predisposizione dei documenti
necessari alla partecipazione alla procedura competitiva; dall’altro,
nell’esigenza di indennizzare il seggio di gara, mediante un corrispettivo
economico, per l’aggravio ed il prolungamento procedimentale ai quali è stato
costretto, per svolgere il supplemento di istruttoria resosi necessario per
colmare le lacune.
Come sopra brevemente anticipato, il
Collegio nutre dubbi consistenti sul fatto che l’applicazione della disciplina
del “soccorso istruttorio a pagamento”, sancita dall’art. 38,
comma 2-bis, d.lgs. n. 163 del 2006 (norma, come già rilevato, abrogata dal
nuovo Codice Appalti, ma pienamente applicabile alla fattispecie all’odierno
vaglio), sia in contrasto con il diritto comunitario, per molteplici ragioni.
La questione oggi posta al vaglio
della Corte di Giustizia ai sensi dell'art. 267 del TFUE e dell'art. 23 dello
Statuto della Corte di giustizia dell’Unione Europea.
Preliminarmente, si deve in effetti
considerare che la sanzione pecuniaria, sebbene di importo percentuale
variabile (da un minimo dell’1 per mille, ad un massimo dell’1% del “valore
della gara”), può assumere in concreto entità economica assai elevata, in
funzione, oltre che del valore della gara, della scelta ampiamente
discrezionale che l’amministrazione aggiudicatrice può assumere entro l’ampio
“range” ammesso dal legislatore italiano, tra il limite minimo e il limite
massimo consentiti. Certamente l’importo è di notevole rilievo economico nel
caso di specie in cui la sanzione pecuniaria determinata (in generale) ed
irrogata (in concreto) dall’ente aggiudicatore è di Euro 35.000,00.
Orbene, pur non costituendo (almeno
in via diretta) il pagamento della sanzione pecuniaria condizione per poter
continuare la gara (dal momento che la partecipazione è condizionata soltanto
all’integrazione / regolarizzazione dei documenti e delle dichiarazioni che
l’impresa concorrente vorrà disporre), è facile osservare che, nei casi in cui
l’importo della sanzione sia di notevole impatto economico, essa costituisce
certamente un condizionamento rispetto alla scelta del concorrente di
proseguire o meno la gara (aderendo alle richieste documentali della stazione
appaltante), soprattutto ove si tratti di un operatore economico non
particolarmente dotato sul piano economico – patrimoniale (piccole e medie
imprese, nei casi più frequenti). In altri termini, il confronto tra i costi
certi (che possono ammontare a diverse decine di migliaia di euro) e i benefici
incerti (“chances” di conseguire l’affidamento, in una
procedura dall’esito del tutto incerto) è tale da porre l’impresa concorrente
in una condizione oggettivamente problematica nell’adozione della scelta più
razionale e potenzialmente tale da indurla a “desistere”. Ciò costituisce
un’indubbia criticità dell’istituto in rapporto al principio fondamentale della
massima concorrenza nell’ambito dell’Unione Europea il quale postula la
necessità che sia perseguita al massimo grado la partecipazione dei potenziali
pretendenti in una procedura di affidamento, imponendo a ciascuno Stato membro
di rimuovere (non certo di introdurre) ostacoli potenziali ed effettivi alla
libertà di concorrenza, anche e soprattutto nel primario settore degli
affidamenti pubblici di lavori, servizi e forniture. E’ alla luce di tale
principio che va letto l’art. 45 della Direttiva 2004/18 (di cui l’art. 38 del
Codice del 2006 costituisce il recepimento), nel senso che le cause di
esclusione connesse alla “situazione personale del candidato e
dell’offerente” (nel precedente assetto normativo ma anche
nell’attuale, in verità) debbono essere riconducibili alle previsioni di cui
all’articolo 45 citato, senza ingiustificate estensioni a fattispecie ad esso
estranee e debbono avere natura tendenzialmente sostanziale (mancanza di uno o
più requisiti previsti) e non formale. Appare del tutto estranea a questo
quadro di principio l’imposizione di un rilevante onere economico quale
condizione di partecipazione alla gara o, più propriamente, quale elemento
perturbatore, idoneo a condizionare le scelte dell’operatore economico in
rapporto ad una specifica procedura competitiva.
Precisamente, l’art. 45 della
Direttiva 18, al paragrafo 1, prevede che “ai fini dell'applicazione del
presente paragrafo, le amministrazioni aggiudicatrici chiedono, se del caso, ai
candidati o agli offerenti di fornire i documenti di cui al paragrafo 3 e,
qualora abbiano dubbi sulla situazione personale di tali candidati/offerenti,
possono rivolgersi alle autorità competenti per ottenere le informazioni
relative alla situazione personale dei candidati o offerenti che reputino
necessarie”. Nel successivo paragrafo 3 si prevede che “le
amministrazioni aggiudicatrici accettano come prova sufficiente che attesta che
l'operatore economico non si trova in nessuna delle situazioni di cui al
paragrafo 1 e al paragrafo 2, lettere a), b), c), e) e f) quanto segue: a) per
i casi di cui al paragrafo 1 e al paragrafo 2, lettere a), b) e c), la
presentazione di un estratto del casellario giudiziale o, in mancanza di
questo, di un documento equivalente rilasciato dalla competente autorità
giudiziaria o amministrativa del paese d'origine o di provenienza, da cui
risulti che tali requisiti sono soddisfatti”.
Il più volte citato art. 51 (“documenti
e informazioni complementari”), di cui il “soccorso istruttorio” è
diretta espressione, prevede che “l'amministrazione aggiudicatrice può
invitare gli operatori economici a integrare o chiarire i certificati e i
documenti presentati ai sensi degli articoli da 45 a 50”.
In nessun caso, in ambito europeo
(tantomeno oggi dall’art. 56 della “nuova” Direttiva 2014/24/UE), è previsto il
pagamento di una sanzione pecuniaria o di altro onere economico a carico
dell’operatore economico che sia incorso in inadempienze dichiarative o
documentali, per quanto “essenziali”, nel senso che non si possa prescindere
dal documento o dalla dichiarazione omessi, ai fini della partecipazione alla
gara. In questo quadro il pagamento della sanzione nei termini prescritti dal
comma 2-bis dell’art. 38 costituisce una “particolarità” dell’ordinamento
italiano, che non trova alcun appiglio nella normativa europea, nel senso di
non essere da essa autorizzata né esplicitamente, né in via implicita. Ad
avviso del Collegio vi è il serio dubbio che l’onere economico che il
legislatore italiano ha inteso imporre sia in contrasto con i principi della
Direttiva Appalti del 2004 (art. 2), come recepiti dal Codice italiano dei
contratti pubblici del 2006 secondo cui “l'affidamento e l'esecuzione
di opere e lavori pubblici, servizi e forniture, ai sensi del presente codice,
deve garantire la qualità delle prestazioni e svolgersi nel rispetto dei
principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza; l'affidamento
deve altresì rispettare i principi di libera concorrenza, parità di
trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché quello
di pubblicità con le modalità indicate nel presente codice” (art. 2,
comma 1, d.lgs. n. 163 del 2006, oggi abrogato ma pienamente applicabile alla
vicenda per cui è causa).
Con riferimento all’entità ed alla
modalità di quantificazione della sanzione pecuniaria in sé considerata (e,
dunque, a prescindere dall’essere essa correlata oppure no alla scelta
dell’impresa di sanare l’irregolarità, producendo la documentazione mancante)
si pone seriamente (anche con specifico riguardo al caso affrontato nella
presente causa) il dubbio della compatibilità della norma italiana con il
principio di proporzionalità nell’ambito degli affidamenti pubblici. Si è già
evidenziato nel precedente paragrafo 3.1. che la sanzione pecuniaria è stata
concepita in termini unitari e onnicomprensivi. La stazione appaltante la deve
determinare tra un minimo e un massimo e pubblicarla nel bando di gara.
Tuttavia la disposizione legislativa, come si è visto, non autorizza l’Amministrazione a graduare la sanzione in rapporto alle
diverse fattispecie ipotizzabili e ciò sia nel prevedere la sanzione in via
generale “ex ante”, che nell’applicarla al caso concreto “ex
post”. Sicché, in presenza di una singola “omissione
essenziale”, così come nel caso di una pluralità di mancanze, carenze,
irregolarità, il soccorso istruttorio, che dovrà comunque essere accordato
(financo in caso di completa “ricostruzione” dell’intero plico
destinato alla documentazione amministrativa), comporterà in entrambe le
fattispecie una sanzione della stessa, identica misura.
della “sproporzione” è dunque insito e strutturale nello
stesso meccanismo normativo, giacché concepito in modo tale da non evitare (in
generale) l’applicazione di sanzioni di misura uguale in relazione a
fattispecie notevolmente diverse, sintomatiche di diversa gravità della
condotta rispettivamente ascrivibile alle diverse imprese concorrenti.
La sproporzione che l’applicazione
della norma può comportare (in via eventuale, ma sempre possibile) deve essere
anche riferita alle attività di verifica che la commissione di gara è chiamata
a compiere, all’interno del sub-procedimento di soccorso istruttorio che essa è
tenuta ad attivare, una volta constatata una (o più) irregolarità essenziale.
Si è già detto che la “ratio” dell’istituto è stata individuata, in via
ricostruttiva, nell’aggravamento delle attività di verifica che la stazione
appaltante è chiamata a compiere a causa dell’omissione del concorrente. In
questa prospettiva la sanzione pecuniaria di cui al comma 2-bis dell’art. 38, è
stata ri-definita da alcuni commentatori in termini di “indennizzo
forfettario” in favore dell’Amministrazione per l’aggravio
dell’attività amministrativa a cui è stata esposta, a causa delle inadempienze
dell’operatore, incorso in “irregolarità essenziale”. La sanzione,
si è detto, non avrebbe funzione afflittiva ma piuttosto favorirebbe il
meccanismo concorrenziale, indennizzando forfettariamente l’Amministrazione per
l’aggravio d’impegno che consegue al subprocedimento avviato con la richiesta
d’integrazione documentale. Si è anche precisato che, in tal caso, non
sarebbero applicabili le disposizioni di cui alla L. 24 novembre 1981 n. 689
(segnatamente l'art. 16 sulla riduzione ad un terzo della sanzione in caso di
suo tempestivo pagamento), atteso che quest'ultima contiene una serie di
principi che si riferiscono alle sanzioni - eminentemente pecuniarie - di
natura afflittiva, e non a quelle aventi finalità riparatoria o ripristinatoria
(questi ultimi argomenti sono stati sviluppati dal Tribunale Regionale di
Giustizia Amministrativa di Trento, nella sentenza n. 160 del 24 marzo 2016).
Ora è questa stessa “ratio” ad
apparire non salda e sicura, né in armonia con il principio della
proporzionalità, se si pensa che, nel caso concreto, l’aggravio di impegno può
essere molto diversificato e, in certi casi, anche molto“soft”, se si
pensa all’ipotesi di una singola dichiarazione, certamente necessaria (quindi “essenziale”)
priva di una sottoscrizione o di un contenuto imprescindibili. In una a simile ipotesi
la norma conduce al pagamento di un“indennizzo” del tutto
sproporzionato a tutto vantaggio dell’Amministrazione (ed a discapito
dell’impresa concorrente), per il compimento di un’attività istruttoria
limitata e ben poco impegnativa. Una situazione del genere sembra ricorrere nel
caso di specie dove, come visto, la Commissione di gara ha potuto osservare
agevolmente l’omessa sottoscrizione della dichiarazione di impegno da parte del
legale rappresentante della Ma.t.i. Sud S.p.a. e, senza particolari difficoltà,
ha potuto invitare la società alla regolarizzazione, puntualmente avvenuta e
verificata nell’arco di pochi giorni.
L’indennizzo forfettario da
corrispondere all’Amministrazione ed il corrispondente costo che la ricorrente
è obbligata a sostenere, nella specie pari ad Euro 35.000,00, appaiono
oggettivamente esorbitanti in rapporto all’attività supplementare in concreto
espletata. Ciò prova che, nelle sue concrete applicazioni, la norma
sanzionatoria comporta il rischio di una ingiustificata sproporzione che il
principio europeo di proporzionalità non sembra tollerare.
Anche il sub-procedimento di soccorso istruttorio, articolazione eventuale
della procedura per l’affidamento di lavori, servizi e forniture, infatti, non
può considerarsi sottratto al principio di proporzionalità che informa di sé le
procedure sottoposte ai vincoli derivanti dalle direttive europee in materia.
Astraendo dal caso concreto, una misura sanzionatoria di notevole entità
economica, prevista per sanzionare un’impresa concorrente per l’aggravio
procedimentale da essa provocato, appare in generale una misura in contrasto
con il principio di proporzionalità, stante la brevità del termine massimo
(giorni dieci) entro cui la documentazione integrativa deve essere prodotta (il
che comporta un prolungamento del termine di conclusione del procedimento per
un tempo limitatissimo) e considerato che la misura appare eccessiva rispetto
allo scopo prefissato, dal momento che è lo stesso interesse della concorrente,
che aspira a vedere esaminata la propria offerta, a garantire (di regola) la
tempestiva regolarizzazione documentale.
In ogni caso non sembra tollerato
dal principio euro-unitario di proporzionalità che una sanzione pecuniaria per
la semplice omissione di una sottoscrizione relativa ad una dichiarazione
prescritta (ed “essenziale”) possa ammontare fino all’esorbitante importo di
Euro 35.000,00.
Ai sensi del comma 3 dell’art. 56
della Direttiva 2014/24/UE, “3. Se le informazioni o la documentazione
che gli operatori economici devono presentare sono o sembrano essere incomplete
o non corrette, o se mancano documenti specifici, le amministrazioni
aggiudicatrici possono chiedere, salvo disposizione contraria del diritto
nazionale che attua la presente direttiva, agli operatori economici interessati
di presentare, integrare, chiarire o completare le informazioni o la
documentazione in questione entro un termine adeguato, a condizione che tale
trattamento e trasparenza”.
La nuova Direttiva, pertanto,
nell’ammettere (anch’essa) il soccorso istruttorio, ne subordina espressamente
la disciplina di recepimento alla “piena osservanza dei principi di
parità di trattamento e trasparenza”. Al riguardo, tuttavia, non
sembra al Collegio che la disposizione abbia portata innovativa rispetto
all’assetto scaturente dalla Direttiva del 2004 la quale, come già detto, già
contemplava i due principi appena menzionati, puntualmente recepiti dall’art.
2, comma 1, d.lgs. n. 163 del 2006 (Codice degli appalti pubblici del 2006),
ove si legge che l’affidamento dei contratti pubblici deve rispettare, tra gli
altri, proprio i principi di parità di trattamento e trasparenza.
Ad avviso del Collegio, la
possibilità, insita nella norma, di applicare la medesima sanzione, applicabile
in ipotesi di grave difformità rispetto alle prescrizioni del bando (o del
disciplinare) di gara, anche in caso di inadempienze dichiarative di limitata
entità benché essenziali (può anche trattarsi, in concreto, della mancata
sottoscrizione o produzione di una singola dichiarazione, prescritta in via
imperativa dalla legge di gara), si pone in contrasto anche con il principio di
parità di trattamento. In effetti, le considerazioni sopra svolte con riguardo
alla violazione del principio di proporzionalità comportano, da altro punto di
vista, un problema di compatibilità della norma nazionale con il principio di parità di trattamento nel
rispetto del quale, per quanto sopra esposto, la legge nazionale di recepimento
è tenuta a regolare il soccorso istruttorio. Può dirsi, in altri termini, che se
l’istituto esprime il principio della massima concorrenza nella forma del “favor
partecipationis” (nel senso che devono ammettersi a partecipare alle
procedure competitive di affidamento, indette dalle amministrazioni
aggiudicatrici, tutte le imprese che lo desiderino e che siano in possesso dei
requisiti generali e di qualificazione prescritti, se necessario anche
beneficiando di un termine supplementare per integrare o regolarizzare la
documentazione di gara), esso trova comunque un limite nel principio di parità
di trattamento, nel senso che tutte le imprese debbono essere poste nella
medesima, paritaria situazione di poter usufruire del “beneficio”, alle
medesime condizioni. Il comma 2-bis
dell’art. 38 del Codice del 2006 inserisce nella disciplina interna un fattore
di potenziale disparità di trattamento tra le imprese che del soccorso
intendano avvalersi, per la semplice ragione che, per quanto sopra esposto,
difformità molto diverse sul piano della gravità e, quindi, sintomatiche di
inadempienze ora lievi ora, viceversa, importanti, subiscono la stessa identica
sanzione unitaria e onnicomprensiva (come visto la norma non assegna alla
stazione appaltante alcun potere di graduazione, consentendo ad essa soltanto
di istituire una sanzione pecuniaria unica e onnicomprensiva). E’ noto che trattare
in modo identico sul piano del rigore sanzionatorio condotte del tutto diverse
sul piano della gravità oggettiva comporta, oltre che violazione del principio
di proporzionalità, anche violazione dei principi
di parità di trattamento e non discriminazione, i quali mirano ad impedire
che le legislazioni interne degli Stati membri valutino in maniera diversa
concorrenti che si trovino nella stessa situazione di irregolarità oppure in
maniera uguale concorrenti che versino in condizioni connotate da un diverso
grado di illegittimità, imponendo irragionevoli restrizioni all’accesso alle
procedure di gara.
Una norma come quella in esame
provoca un’ingiustificata sperequazione delle imprese in relazione ad un
(implicito) presupposto di fatto - la disponibilità delle risorse economiche
necessarie al pagamento della sanzione - che è del tutto estraneo e non incide
affatto sulla moralità, professionalità e affidabilità delle imprese. Si può
anzi osservare che tale “pre-requisito” danneggia gravemente
le imprese che, in genere, partecipano ad un grande numero di procedure ad
evidenza pubblica senza risultare aggiudicatarie di nessuna di esse, le quali
possono essere disincentivate dal partecipare a gare future (con grave
pregiudizio alla tutela della concorrenza). Il principio di concorrenza, com’è
noto, è sancito dagli articoli 101 e 102 del Trattato sul funzionamento
dell’Unione Europea e produce vincoli immediati in capo agli Stat membri. La misura prevista dall’art. 38, comma
2-bis, d.lgs. n. 163 del 2006, in questa prospettiva, assume una portata
anti-concorrenziale a specifico discapito delle imprese meno dotate sul piano
economico-patrimoniale che, al contrario, sono quelle che andrebbero
particolarmente promosse in un’ottica di piena realizzazione della concorrenza
nell’ambito del mercato comune.
Ciò pone, di per sé, l’istituto in contrasto con il principio fondamentale
della massima concorrenza nell’ambito dell’Unione Europea il quale postula,
come già rilevato, la necessità che sia perseguita al massimo grado la
partecipazione dei potenziali pretendenti all’affidamento di un contratto
pubblico, imponendo a ciascuno Stato membro di rimuovere (non certo di
introdurre) ostacoli potenziali ed effettivi alla libertà di concorrenza, anche
e soprattutto nel primario settore degli affidamenti pubblici di lavori,
servizi e forniture. Va altresì osservato che, sebbene l’esclusione dalla gara
non possa mai direttamente dipendere dalla mancata corresponsione della somma
intimata (potendo l’esclusione soltanto derivare dalla mancata produzione dei
documenti entro il termine assegnato), la concreta disciplina dell’istituto
comporta in verità che l’esclusione possa comunque derivare, in un secondo
momento, dalla mancata integrazione della cauzione provvisoria nel frattempo
escussa dalla stazione appaltante.
In conclusione, si rimettono alla
Corte di Giustizia dell’Unione Europea le seguenti questioni pregiudiziali di interpretazione
dell’art. 38, comma 2-bis, d.lgs. 12.4.2006, n. 163 in rapporto alla disciplina
prevista dagli artt. 45 e 51 della Direttiva 2004/18/CE ed ai principi di
massima concorrenza, proporzionalità, parità di trattamento e non
discriminazione in materia di procedure per l’affidamento di lavori, servizi e
- se, pur essendo facoltà degli
Stati membri imporre il carattere oneroso del soccorso istruttorio con
efficacia sanante, sia, o meno, contrastante con il diritto comunitario l’art.
38, comma 2-bis, d.lgs. n. 163 del 2006, nel testo vigente alla data del bando
di cui trattasi (...) laddove è previsto il pagamento di una “sanzione
pecuniaria”, nella misura che deve essere fissata dalla stazione appaltante
( “non inferiore all'uno per mille e non superiore all'uno per cento
del valore della gara e comunque non superiore a 50.000 euro, il cui versamento
è garantito dalla cauzione provvisoria”), sotto il profilo dell’importo
eccessivamente elevato e del carattere predeterminato della sanzione stessa,
non graduabile in rapporto alla situazione concreta da disciplinare, ovvero
alla gravità dell’irregolarità sanabile;
- se, al contrario, il medesimo art.
38, comma 2-bis, del d.lgs. n. 163 del 2006 (sempre nel testo vigente alla data
sopra indicata) sia contrastante con il diritto comunitario, in quanto la
stessa onerosità del soccorso istruttorio può ritenersi in contrasto con i
principi di massima apertura del mercato alla concorrenza, cui corrisponde il
predetto istituto, con conseguente riconducibilità dell’attività, al riguardo
imposta alla Commissione aggiudicatrice, ai doveri imposti alla medesima dalla
legge, nell’interesse pubblico al perseguimento della finalità sopra indicata.
Ai sensi della «nota
informativa riguardante la proposizione di domande di pronuncia pregiudiziale
da parte dei giudici nazionali» 2011/C 160/01 (in G.U.C.E. 28 maggio
2011), vanno trasmessi alla Cancelleria della Corte, a cura della Segreteria
della Sezione, mediante plico raccomandato, in copia i seguenti atti:
- testo degli artt. 38 d.lgs. n. 163
del 2006 e 83 d.lgs. n. 50 del 2016 (quest’ultimo adottato in attuazione delle
direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE);
- gli atti impugnati con il ricorso
di primo grado;
- il ricorso di primo grado con i
relativi allegati (fascicolo di parte ricorrente);
- la memoria di costituzione e
difensiva di Centostazioni S.p.a. con i relativi allegati (fascicolo di parte
resistente);
- atto di intervento di China
Taiping Insurance;
- le successive memorie difensive
delle parti in causa;
- la presente ordinanza;
- il dispositivo già pubblicato;
- copia dell’ordinanza cautelare n.
2377 del 5 maggio 2016.
Il presente giudizio viene sospeso
fino alla pronuncia della Corte di Giustizia, e ogni ulteriore decisione, anche
in ordine alle spese, è riservata alla pronuncia definitiva.
Regionale per il Lazio (Sezione Terza), non definitivamente pronunciando sul
ricorso, come in epigrafe proposto, provvede come segue:
- rimette alla Corte di Giustizia
dell’Unione Europea la questione pregiudiziale indicata in motivazione, ai
sensi dell’art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea;
- dispone che, non appena pubblicata
la motivazione alla base del presente dispositivo, la presente ordinanza,
unitamente a copia degli atti di giudizio indicati in motivazione, sia
trasmessa, a cura della Segreteria della Sezione, alla Cancelleria della Corte
di Giustizia dell’Unione Europea;
- conferma la sospensione
dell’esecuzione degli atti impugnati come già disposta con l’ordinanza
cautelare n. 2377 del 5 maggio 2016;
- dispone la sospensione del
- riserva alla decisione definitiva
ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e sulle spese.
Ordina che la presente ordinanza sia
eseguita dall'autorità amministrativa.