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AUTONOMÍA MUNICIPAL Y CONTROL JURÍDICO DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL: EVOLUCIÓN HISTÓRICA EN NAVARRA - PDF
AUTONOMÍA MUNICIPAL Y CONTROL JURÍDICO DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL: EVOLUCIÓN HISTÓRICA EN NAVARRA
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Eva María Cruz Correa
1 Ivs Fvgit, 16, , pp ISSN: AUTONOMÍA MUNICIPAL Y CONTROL JURÍDICO DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL: EVOLUCIÓN HISTÓRICA EN NAVARRA Roldán JIMENO ARANGUREN Universidad Pública de Navarra 1. INTRODUCCIÓN: CONSIDERACIONES SOBRE UN DESIGUAL ESTADO DE LA CUESTIÓN 1 Pretendemos estudiar la autonomía municipal de Navarra a través del análisis de la evolución histórica del control de los actos de la Administración local desde su regulación en el Fuero General hasta el Derecho positivo actual, en el que el recurso de alzada ante el Tribunal Administrativo de Navarra constituye una de las mayores singularidades del Derecho administrativo foral. Carecemos de estudios relativos al Derecho medieval, salvo las consideraciones que en torno a las leyes del Fuero General publicamos en el primer volumen de Textos histórico-jurídicos navarros 2. Por lo que respecta a la Edad Moderna, la abundante historiografía de la Corona de Castilla relativa al régimen municipal histórico contrasta con un paupérrimo estado de la cuestión en el Reino de Navarra conquistado (1512) e incorporado a Castilla (1515) 3, de ahí que Deseo hacer constar mi agradecimiento a Juan Cruz Alli Aranguren por su decisiva orientación a la hora de plantear este trabajo, así como por los materiales que puso a mi disposición para llevarlo a cabo. Gregorio MONREAL ZIA y Roldán JIMENO ARANGUREN, Textos histórico-jurídicos navarros. I. Historia Antigua y Medieval, Gobierno de Navarra, Pamplona, 2008, pp Véanse las consideraciones sobre el estado de la cuestión sobre el municipio navarro de la Edad Moderna desarrolladas por Jesús María USUNÁRIZ GARAYOA, «Las instituciones del reino de Navarra durante la Edad Moderna ( )», Revista Internacional de los Estudios Vascos, 46-2 (2001), pp
2 ROLDÁN JIMENO ARANGUREN uno de los objetivos del trabajo sea avanzar en los estudios sobre la autonomía de los municipios navarros para que, con otros desarrollados en un futuro, se puedan establecer análisis comparativos entre dos culturas políticas de signo opuesto que conviven en la misma Corona: el voluntarismo o decisionismo regio castellano frente al pactismo político navarro, al que habría que sumar el vascongado. Fijaremos nuestra mirada en la concreción jurídica y política de la autonomía de los municipios navarros respecto de la Corona y su evolución a lo largo del Antiguo Régimen, aspecto sobre el que encontramos un estado de la cuestión prácticamente yermo, cuyas únicas notas positivas se circunscriben a las monografías sobre los valles de Roncal y Salazar realizadas por Juan Cruz Alli (1989) y Carlos Hernández (1990), respectivamente 4. Contamos también con la edición de ordenanzas correspondientes a otros municipios, acompañados generalmente de trabajos analíticos, que suelen pasar por alto nuestro objeto de estudio, lo mismo que las numerosas monografías elaboradas por historiadores locales, entre cuyas páginas de erudición meritoria habremos de rebuscar con ahínco para extraer datos sobre el control de los actos municipales. Existen, por lo tanto, fuentes editadas y material historiográfico local, que, tras su análisis y criba, constituyen el punto de partida obligado para el desarrollo de estudios de mayor envergadura completados, necesariamente, por una importante labor archivística, tarea que desearíamos poder ver realizada en un futuro próximo a partir de esta primera aproximación. Las únicas reflexiones iushistoriográficas que en las últimas décadas han abordado la autonomía municipal de la Navarra del Antiguo Régimen corresponden a Gregorio Monreal Zia (1990 y 1994) 5 y Lourdes Soria Sesé (2002) 6, pero ninguno de los dos se ha preocupado por el control de los actos administrativos. Por su parte, Joaquín Salcedo Izu (1964) 7 trató el papel tutelar del Consejo Real sobre los municipios en el siglo XVI, aspecto este que se echa en falta en las tesis doctorales sobre esta institución relativas a los siglos XVII y XVIII, realizados por M.ª Dolores Martínez Arce y José M.ª Sesé Alegre, respectivamente. Sorprende también negativamente la carencia de estudios generales sobre los juicios de residencia en Navarra, suplidos, parcialmente, por el relativo a la residencia Juan Cruz ALLI ARANGUREN, La Mancomunidad del Valle de Roncal, Gobierno de Navarra, Pamplona, 1989; Carlos HERNÁNDEZ HERNÁNDEZ, Régimen jurídico-administrativo de la Universidad del valle de Salazar, Gobierno de Navarra, Pamplona, Gregorio MONREAL ZIA, «El régimen tafallés de Derecho público histórico», Cuadernos de Cultura Tafallesa, 5 (1990), pp ; «Del municipio foral al municipio concertista», en Cuestiones particulares del régimen foral y local vasco, Instituto Vasco de Administración Pública, Vitoria, 1994, pp , aunque centrado sobre todo en la Vasconia occidental. Lourdes SORIA SESÉ, «Entre Derecho tradicional y Derecho recibido: las repúblicas municipales de Vasconia durante la Edad Moderna», Iura Vasconiae, 2 (2005), pp Joaquín SALCEDO IZU, El Consejo Real de Navarra en el siglo XVI, Universidad de Navarra, Pamplona, 1964, pp
3 AUTONOMÍA MUNICIPAL Y CONTROL JURÍDICO DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL señorial desarrollado por Jesús María Usunáriz (1998) 8. Un último aspecto de este período que no abordaremos, pero que conviene dejar apuntado es el control de los procesos electorales en los municipios ejercido por el Consejo Real a través de los jueces de insaculación, sobre el que puede acudirse a los artículos de Begoña Domínguez Cavero y Francisco José Alfaro Pérez (2000) 9. Al igual que ocurre en las Provincias Vascongadas, la concreción de la autonomía municipal navarra en el Estado constitucional español y más específicamente el control de los actos administrativos, constituye uno de los aspectos cruciales del sistema foral, de ahí que sus rasgos fundamentales hayan sido objeto de análisis en trabajos de conjunto desarrollados por historiadores del Derecho como Joaquín Salcedo Izu (1990) 10 y Gregorio Monreal Zia (1994) 11, o por administrativistas preocupados por los antecedentes históricos, como Demetrio Loperena Rota (1988) 12, Juan Cruz Alli Aranguren (1999, 2004 y 2005) 13 y Miguel Izu Belloso (2004) 14. La trascendencia de esta figura en el desarrollo de la foralidad contemporánea ha generado toda una serie de trabajos doctrinales iuspositivistas desde mediados del siglo XIX hasta la actualidad. Destacan, en un primer momento, los libros de José Yanguas y Miranda (1846) 15, José Alonso ( ) 16, la Jesús María USUNÁRIZ GARAYOA, «Señores y municipios: el juicio de residencia señorial en Navarra y el control del poder local», Anuario de Historia del Derecho Español, 68 (1998), pp Begoña DOMÍNGUEZ CAVERO y Francisco José ALFARO PÉREZ, «La organización municipal de Navarra en el Antiguo Régimen ( ): el sistema inseculatorio y su relación con Aragón», Revista de Historia Jerónimo Zurita, 75 (2000), pp. 7-36; «Inseculación, élites locales y organización municipal de la Merindad de Tudela en el Antiguo Régimen», Revista del Centro de Estudios Merindad de Tudela, 10 (2000), pp Joaquín SALCEDO IZU, «Historia institucional de Navarra desde la Edad Moderna hasta la actualidad», en Historia de Navarra, vol. 5, Ediciones Herper, Pamplona, 1990, pp Gregorio MONREAL ZIA, «Del municipio foral al municipio concertista», art. cit., pp Demetrio LOPERENA ROTA, Derecho histórico y régimen local de Navarra, Gobierno de Navarra, Pamplona, Juan Cruz ALLI ARANGUREN, Navarra, comunidad política diferenciada, Sahats, Pamplona, 1999; «El municipio en la Comunidad Foral de Navarra: historia, tradición y principios», Iura Vasconiae, 2 (2005), pp ; «Historia y fuentes del Derecho local de Navarra», en Martín M.ª Razquin Lizarraga y Francisco Javier Enériz Olaechea (dirs.), Derecho local de Navarra, Gobierno de Navarra, Pamplona, 2005, pp Y con su hijo Juan Cruz ALLI TURRILLAS, «La administración de la Comunidad Foral de Navarra», en Martín Bassols Coma (coord.), La Administración pública de las Comunidades Autónomas, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 2004, pp Miguel IZU BELLOSO, El Tribunal Administrativo de Navarra, Gobierno de Navarra, Departamento de Administración Local, Pamplona, José YANGUAS Y MIRANDA, Manual para el gobierno de los Ayuntamientos de Navarra. Comprende todos los negocios y disposciones legislativas que tocan á las facultades de dichos Ayuntamientos, Imprenta de Francisco Erasun, Pamplona, José ALONSO, Recopilación y comentarios de los Fueros y Leyes de Navarra que han quedado vigentes después de la modificación hecha por la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841, 359
4 ROLDÁN JIMENO ARANGUREN Diputación Foral de Navarra (1867) 17, y Fulgencio Toni (1902, 1907) 18. El jurista que más páginas dedicó al tema fue Luis Oroz Zabaleta, autor de una obra capital sobre nuestro objeto de estudio 19. El Real Decreto-Ley de 4 de noviembre de 1925 de Bases para armonizar el régimen de Navarra con el Estatuto Municipal de 1924, así como este texto legal de Calvo Sotelo, fueron analizados por Oroz Zabaleta en sus Apéndices de aquellos años 20. La labor del que fuera secretario de la Diputación Foral, extendida hasta finales de los años cincuenta, fue completada en 1959 por Raimundo Aldea Eguílaz 21, José Ángel Zubiaur Alegre 22 y José Úriz Beriáin 23. Desde una perspectiva historiográfica, la adaptación del Estatuto Municipal de 1924 en Navarra ha sido analizada por Alfredo Gallego-Anabitarte (1975) 24 y Francisco Miranda Rubio (1992) 25. En virtud del Real Decreto-Ley de 1925, la Diputación garantizaría la autonomía municipal a través del Consejo Administrativo de Navarra creado, aunque no activado, en 1898, y al que Francisco Gómez Antón dedicó una monografía (1962) 26. Por diversas razones, la puesta en marcha del Tribunal Administrativo se demoró hasta Su peculiaridad hizo que, a partir de entonces y hasta la actualidad, haya sido objeto de numerosos estudios que, en Estab. literario-tipográfico de Saavedra y Compañía, Madrid, , 2 vols. Reed. Aranzadi, Pamplona, 1964, 2 vols. DIPUTACIÓN FORAL DE NAVARRA, Manual para la administración municipal de los pueblos de la provincia de Navarra, Imprenta Provincial, Pamplona, Fulgencio TONI COMPAINS, Novísimo manual para la administración municipal de los pueblos de Navarra y recopilación de todas las circulares y acuerdos de carácter general, Imprenta Provincial, Pamplona, 1902, con un apéndice en Luis OROZ ZABALETA, «Aplicación del principio de Autonomía municipal en el Derecho histórico de Navarra y en el régimen actual», en Asamblea de Administración Municipal Vasca, San Sebastián 1919, Imprenta Provincial, San Sebastián, 1920, pp Reed. en Estudios de Derecho Público de Navarra, homenaje a D. Luis Oroz Zabaleta, Monográfico de Cuadernos de Sección. Derecho, 3 (1986), pp Legislación administrativa de Navarra, Artes Gráficas, Pamplona, 1917 y 1923, 2 vols. Luis OROZ ZABALETA, Legislación administrativa de Navarra. Apéndice de 1924, Imprenta Provincial a cargo de M. Falces, Pamplona, 1925; Legislación administrativa de Navarra. Apéndice de 1925, Imprenta Provincial a cargo de M. Falces, Pamplona, Raimundo ALDEA EGUÍLAZ, «Organismos municipales», en Curso de Derecho Foral Navarro, II, Derecho Público, Estudio General de Navarra, Pamplona, 1959, pp José Ángel ZUBIAUR ALEGRE, «Procedimientos y recursos», en Curso de Derecho Foral Navarro. II. Derecho Público, Estudio General de Navarra, Pamplona, 1959, pp José ÚRIZ BERIÁIN, «Diputación Foral de Navarra: sus organismos administrativos», en Curso de Derecho Foral Navarro. II. Derecho Público, Estudio General de Navarra, Pamplona, 1959, pp Alfredo GALLEGO-ANABITARTE, «La adaptación del Estatuto Municipal de 1924 a las provincias Vasco-Navarras», en Cincuentenario del Estatuto Municipal. Estudios conmemorativos, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1975, pp Francisco MIRANDA RUBIO, «Adaptación a Navarra del Estatuto Municipal del año 1924», Príncipe de Viana, LIII, 195 (1992), pp Francisco GÓMEZ ANTÓN, El Consejo Foral Administrativo de Navarra, Rialp, Madrid,
5 AUTONOMÍA MUNICIPAL Y CONTROL JURÍDICO DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL ocasiones, abordan también un análisis de conjunto sobre la autonomía municipal navarra. Destacamos, en este sentido, los elaborados por Raimundo Aldea (1965, 1971) 27, Edorta Cobreros (1983) 28, Héctor Nagore (1983) 29, José Miguel Arriaga (1986) 30, José Antonio Razquin Lizarraga (1986) 31, Martín M.ª Razquin Lizarraga (1986, 1995, 2001, 2005) 32, M.ª Asunción Erice (1996) 33 y Javier Abeti (2003) 34, a los que habremos de añadir los ya mencionados de Juan Cruz Alli Aranguren, Miguel Izu Belloso y Demetrio Loperena Rota. 2. DE LAS ALZAS DEL FUERO GENERAL A LAS APELACIONES DEL CONSEJO REAL El Fuero General de Navarra dedica el título 8 del libro segundo a las alzas, nombre que en romance navarro significa apelaciones. En concreto, el capítulo 1 regula la apelación del juez menor ante el mayor y su plazo: «Si alguno pide apelación del juez menor al juez mayor en el mercado, deberá dar ocho días de plazo; y si apela a la Curia, deberá hacerlo en el plazo de diez días. Y si apela por otras cosas a otro lugar, deberá hacerlo en el plazo de diez días, por Fuero». Y el segun Raimundo ALDEA EGUÍLAZ, «El Tribunal Administrativo de Navarra», El Secretariado Navarro, núm (6 de marzo de 1965), núm (14 de marzo de 1965); Divulgación de los Fueros, Industrial Gráfica Aralar, Pamplona, Edorta COBREROS MENDAZONA, «La autonomía municipal en Navarra. El Tribunal Administrativo delegado de la Diputación Foral», Revista Vasca de Administración Pública, 7 (1983), pp Héctor Miguel NAGORE SORABILLA, «La autonomía municipal en Navarra. El Tribunal Administrativo delegado de la Diputación Foral», Revista Vasca de Administración Pública, 7 (septiembre-diciembre 1983), pp José Miguel ARRIAGA SAGARRA, «El recurso de alzada sobre el ordenamiento jurídico de Navarra», en Estudios de Derecho Público de Navarra, homenaje a D. Luis Oroz Zabaleta, Monográfico de Cuadernos de Sección. Derecho, 3 (1986), pp José Antonio RAZQUIN LIZARRAGA, «Reflexiones sobre el Tribunal Administrativo de Navarra», en Estudios de Derecho Público de Navarra, homenaje a D. Luis Oroz Zabaleta, Monográfico de Cuadernos de Sección. Derecho, 3 (1986), pp Martín M.ª RAZQUIN LIZARRAGA, «El nuevo régimen de impugnación de acuerdos locales en Navarra», en Estudios de Derecho Público de Navarra, homenaje a D. Luis Oroz Zabaleta, Monográfico de Cuadernos de Sección. Derecho, 3 (1986), pp ; «Recursos administrativos y Administración local. Régimen general y régimen especial de Navarra», Revista Vasca de Administración Pública, 41 (enero-abril, 1995), pp ; «El Tribunal Administrativo de Navarra», Anuario del Gobierno Local, 1 (2001), pp ; «Régimen jurídico de las entidades locales de Navarra», en Martín M.ª Razquin Lizarraga y Francisco Javier Enériz Olaechea (dirs.), Derecho local de Navarra, Gobierno de Navarra, Pamplona, 2005, pp M.ª Asunción ERICE ECHEGARAY, «Una singularidad de nuestra Comunidad Foral: el Tribunal Administrativo de Navarra», Concejo, 140 (noviembre, 1996), pp Javier ABETI PÉREZ, «La competencia en los recursos contencioso-administrativos contra las resoluciones del Tribunal Administrativo de Navarra», Belena. Boletín del Colegio de Abogados de Pamplona, 9 (2003), pp
6 ROLDÁN JIMENO ARANGUREN do trata la manera en que debe apelar el villano y ante qué juez («Todo villano puede apelar del juez menor al juez mayor, pero del juez mayor a la Curia no pueden apelar los villanos. Si por casualidad sucediera que hidalgo litigare con villano, o villano con hidalgo, en tal caso pueden apelar a la Curia, por Fuero») 35. La regulación del Fuero General se completó con las Ordenanzas sobre alzas elaboradas por Carlos II (1351), que muestran el interés del monarca y del Consejo por el control legislativo de un aspecto de enorme trascendencia, prescindiendo de las Cortes 36. Esta regulación legal de apelaciones procesales no oculta una realidad común a Europa, y es que en la Edad Media existe una auténtica autonomía municipal, libre de las interferencias de poderes superiores que controlen los actos administrativos. Ocurre en los territorios como Navarra donde impera el Derecho consuetudinario, pero también en el Ius commune. Baste recordar que Bartolo de Sassoferrato, en su intento de reconstruir las relaciones centro-periferia dentro de los nacientes Estados territoriales, elaboró hacia 1343 su conocido comentario a D. 1,1,9 37. Como es sabido, pretendió fundar la autonomía estatutaria de las civitates liberae respecto a los todavía inminentes poderes universales sin negar su supremacía formal. Para definir el estatus jurídico de los entes sometidos a un superior inmediato respecto a las civitates liberae que reconocían solo al alto dominio imperial, introdujo una distinción destinada a indicar definitivamente la reflexión jurídica sucesiva, es decir, aquella entre una actividad de los órganos del municipio (pertinens ad causarum decisiones) y calificables como iurisdictio, y otra de sus actividades que consiste, en cambio, en la gestión de los bienes y de las rentas patrimoniales de la universitas, que denominó administratio. Ahora bien, desde la constatación objetiva de que cada populus liber administraba normalmente la justicia a sus miembros a través de oficiales propios (hubiese adquirido tal derecho por concesión imperial o por simple prescripción), Bartolo concluyó que eso era suficiente para hacerlo titular incluso de una potestad normativa, independientemente de cualquier investidura explícita en ese sentido por parte del Imperio o del Papado. Mientras que, por el mismo motivo, el pueblo sometido a la jurisdicción de otra civitas o de cualquier otro señor resultaba privado de cualquier autonomía estatutaria, y obligado a implorar la adprobatio superioris para cada nueva norma que hubiera querido introducir en su ordenamiento. En cambio, la doctrina de Bartolo no veía dificultades en dejar la administratio rerum ipsius popul, a la FGN, lib. 2, tít. 8, caps. 1 y 2. Edic. de Gregorio MONREAL ZIA y Roldán JIMENO ARAN- GUREN, Textos histórico-jurídicos navarros, cit., núm. 98.6, pp Ibídem, p BARTOLO DE SASSOFERRATO, D. 1,1,9. (I. Omnes populi, ff. De iustitia et iure), In primam Digesti veteris partem comentaría, Venetiis, 1585, ff
7 AUTONOMÍA MUNICIPAL Y CONTROL JURÍDICO DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL comunidad sometida pues no implicaba ninguna potestad imperativa o que incumbiera a cualquier particular 38. Será en la Edad Moderna cuando desde el Ius commune postbartolista se desarrolle una importante doctrina en torno a la tutela administrativa sobre los municipios, superando el dualismo medieval iurisdictio-administratio. En la praxis, el poder central, sin quitar a los municipios la titularidad de sus derechos, los irá sometiendo al ejercicio de su control 39. En ese contexto, la Navarra conquistada e incorporada a Castilla sufrió en el ámbito municipal la penetración creciente y constante del poder regio, en detrimento de la autonomía que las instituciones locales habían tenido durante la Edad Media. A pesar de ello, y desde una perspectiva comparativa, la importancia de la autonomía municipal navarra queda reflejada en la aseveración de Luis Oroz Zabaleta, cuando en 1919 afirmaba que «es de notar cómo en los tiempos de mayor absolutismo lograron nuestros municipios conservar la libertad para su administración en grado superior a los del resto de España, valiéndose para ello del apoyo decidido que en todo tiempo les dispensaron las Cortes y cómo también fue aspiración constante de éstas el limitar todo lo posible la intervención del poder político en los negocios de los pueblos» 40. Por influencia de Castilla, a partir de las Ordenanzas de Estella de 1535, los municipios navarros fueron introduciendo paulatinamente el sistema insaculatorio, supervisado por el Consejo Real a través de los jueces de insaculación que observaban los procesos electorales en los municipios. Esta institución será, precisamente, la encargada del control administrativo de la vida local en cuestiones económicas y gestión de bienes y exacciones, adoptando en Navarra la posición del Consejo de Castilla en aquel reino. Las Cortes fijaron por ley unas Ordenanzas elaboradas probablemente por el Consejo Real que organizaban la vida de los municipios según unas normas generales (1547). Su normativa no se observó por igual en todos los municipios, pues no se aplicaron en los que iban contra sus fueros y privilegios particulares, ni siquiera afectaron a las localidades pequeñas que carecían de alcalde y escribano o los municipios de señorío. La jurisdicción administrativa del Consejo Real sobre los municipios, aunque de carácter extraordinario, comenzó a ser una tímida realidad a partir de estas Ordenanzas, algo que, según observó José María Lacarra, fue considerado una intromisión por las Cortes de Navarra 41. En efecto, los Tres Estados protestaron reiteradamente cuando el virrey o el Consejo Real se inmiscuían en la gestión municipal Luca MANNORI, Il sovrano tutore. Pluralismo istituzionale e accentramento administrativo nel Principato dei Medici (secc. XVI-XVIII), Giuffrè Editore, Milano, 1994, pp Ibídem, pp Luis OROZ ZABALETA, «Aplicación del principio de Autonomía municipal», art. cit., p. 35. José María LACARRA, Guía del Archivo General de Navarra, Diputación Foral de Navarra, Pamplona, 1954, p
8 ROLDÁN JIMENO ARANGUREN La asamblea navarra no pudo frenar la erosión de la autonomía municipal acaecida con la implantación del juicio de residencia y la rendición de cuentas. Estos dos procedimientos desarrollados desde el Consejo Real, según ha observado Lourdes Soria, tenían la finalidad común de descubrir si los que venían desempeñando los cargos habían cumplido bien con su oficio, actuando sin negligencia y conforme a las normas que lo reglamentaban; inspiraban, a su vez, cierto freno en el ejercicio de la autoridad; y, en lo que a nuestro objeto de estudio concierne, atendían las querellas y reclamaciones suscitadas, con objeto de reparar los abusos de autoridad 42. Interesa fijarnos en los juicios de residencia. Se trata de un procedimiento de inspección creado por el monarca para controlar la labor jurisdiccional y gubernativa de los oficiales regios que desempeñaban sus actividades en el marco territorial y municipal 43. Nacidos en Castilla como consecuencia de la recepción del Ius commune como control de la función pública por parte del rey, se implantaron en Navarra a partir de Los jueces de residencia los nombraba el Consejo Real, y sobre ellos existe una prolija ordenación legislativa de Cortes 44 y normativa del propio Consejo, recogida en el título 3 («De las residencias y cuentas») del libro 4 de las Ordenanzas compiladas por Martín de Eusa (1622) 45. Las actas de las Cortes y diferentes leyes reflejan la queja constante de los Tres Estados por el envío de jueces, sobre el argumento del elevado gasto que suponía para los pueblos el pago de sus emolumentos y la indebida intromisión competencial, de ahí que soliciten una regulación en la forma de realizar las residencias. En lo concerniente a las apelaciones por actos administrativos municipales, la función de vigilancia para la corrección de las actuaciones irregulares recayó en el Consejo Real, que tomó las funciones encomendadas al Tribunal de la Corte en el Fuero General. El Consejo Real mantuvo las instituciones relativas al control del régimen municipal medievales a través de las apelaciones o alzas que estaban recogidas en el Fuero General de Navarra contra las decisiones del alcalde menor ante el mayor, y de las de este ante el Tribunal de Corte 46, según establece Lourdes SORIA SESÉ, Derecho Municipal Guipuzcoano. Categorías normativas y comportamientos sociales, Instituto Vasco de Administración Pública, Oñati, 1992, p Ibídem, pp Plasmada en diferentes leyes recopiladas en el tít. 10 del libro 1.º de la Novísima Recopilación de Joaquín de ELIZONDO (1735). Seguimos la edic. de Amparo Zubiri Jaurrieta, Col. Textos jurídicos de Vasconia, Navarra, núm. 2, Fundación para el Estudio del Derecho Histórico y Autonómico de Vasconia, Donostia/San Sebastián, vols. Martín de EUSA (comp.), Ordenanças del Conseio Real del Reyno de Navarra, Nicolás de Assiayn, impressor del Reyno de Navarra, Pamplona, 1622, pp. 344r-356r. José YANGUAS Y MIRANDA, Diccionario de los Fueros del Reino de Navarra y de las leyes vigentes promulgadas hasta las Cortes de los años 1817 y 1818, inclusive, Imprenta de Ignacio Ramón Baroja, San Sebastián, 1828, p. 300; Juan Cruz ALLI ARANGUREN, «Historia y fuentes», art. cit., p
9 AUTONOMÍA MUNICIPAL Y CONTROL JURÍDICO DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL una ley de Cortes de 1536, que recuerda, recogiendo una Patente de la reina, que «las apelaciones sean para ante los quatro alcaldes de la Corte, como siempre se ha hecho, a menos que en el dicho reino haya otra nueva manera de jueces ni govierno» 47. La misma asamblea estableció por ley las causas que podía conocer el Consejo Real en primera instancia: en la petición de los Tres Estados, se recordaba que «según ordenanza, y agravio reparado de este reino, todas las causas, assí criminales como civiles se deben conocer ante los alcaldes de Corte [Mayor], y remitir el conocimiento de ellas del Consejo a la Corte, exceptando que en Consejo de prima instancia se pueden introducir y conocer las causas de fuerzas, en quanto a lo possessorio, y quando se tratase de interpretación y validación de nueva gracia y merced, o sobre cosas de alimentos, y no en otros casos. Y contraviniendo a esto vuestro Real Consejo retienen muchas causas civiles y criminales en primera instancia» 48. El decreto ordenaba cumplir el reparo de agravio. Los escasos estudios del municipio navarro del siglo XVII apenas se han fijado en lo que para Castilla se ha venido denominando la crisis o decadencia del régimen local, fruto de la mala gestión y de las deudas contraídas, que llevó a la Monarquía a un interés creciente por controlar los municipios. Navarra vivió una realidad similar, como lo demuestra la conocida ley de 1604 por la que los Ayuntamientos deben rendir cuentas de la administración de los propios y rentas al Consejo de Navarra 49, que envía comisionados a los pueblos para fiscalizar su gestión, a imitación de lo que hace la Corona en Castilla. En las Ordenanzas de 1622 se normativizó el control e intervención por parte del Consejo Real, incluidos los recursos ante él en relación con las decisiones municipales y con los juicios de residencia. Así, por ejemplo, la ordenanza 12.5 del título 3 del libro 4, regulaba las apelaciones a las sentencias de las residencias: «Y hecho esto, si alguna persona se tuuiere por agrauiada y apelare de vuestra sentencia, le otorgad apelación para ante el regente y los del nuestro Consejo, para que dentro de los cincuenta días de la ley la pueda proseguir, con aperceuimiento que se les haze, que passado el dicho término, sin ser más recebido a prueba, se dará la causa por conclusa, y se verá y determinará la dicha residencia» 50. Esta ordenanza se completaba con otras cuatro elaboradas a partir de diferente legislación del reino recogida en la Recopilación de las leyes de Cortes. La ordenanza 38 determinaba que se admitieran las apelaciones en los casos que, conforme al derecho y ordenanzas del reino hubiere lugar, «salvo en los casos donde huuiere de auer pena corporal, que en tal caso no decidan, sino remitan el processo concluso al Real Consejo». La ordenanza 29 establecía que las condenas de más de cuatro ducados se Joaquín de ELIZONDO, Novísima Recopilación, Lib. 2, tít. 1, ley 28. Ibídem, Lib. 2, tít. 1, ley 19. Ibídem, Lib. 3, tít. 4, ley 12. Martín de EUSA (comp.), Ordenanças del Conseio Real, cit., p. 348v. 365
10 ROLDÁN JIMENO ARANGUREN otorgasen «las apelaciones sin executar, y las que fueren de quatro ducados abaxo puedan executar, con que sea en los casos que fueren notorios, y que no admiten ni tienen ningún descargo, y no en otros. Y en lo que fueren convictos y confiessos los residenciados, se pueda executar la condenación que fuere de restitución o descargo de la hazienda o bolsa del Consejo, en cualquiera cantidad que sea». A lo que añadía la número 30: «Y si las condenaciones que se hizieren a cada residenciado todas juntas passaren de los dichos quatro ducados, y el residenciado apelare, no se ejecuten las tales condenaciones, hasta que visto en Consejo el processo allí se fenezca la causa». La ordenanza 41 indicaba el plazo para seguir la apelación: «En grado de apelación de las sentencias de los juezes de residencias, las partes tengan en el Real Consejo cincuenta días peremptorios para alegar y probar, y para ojetar los testigos, y pressentar escripturas. Con lo qual quede conclusa la causa dentro del dicho término a sentencia definitiva, sin embargo de lo proueydo por otra prouisión, la qual se guarde en lo demás» 51. Las reformas en el régimen municipal del siglo XVIII no afectaron, que sepamos, a las apelaciones de los actos municipales. Las Cortes tampoco legislaron nada al efecto, a pesar de que, como es sabido, intentaron limitar la influencia del Consejo Real sobre los pueblos, pretendiendo que la Diputación supervisase las insaculaciones, que el reino ejerciese cierto control en el examen de las cuentas anuales elaborado por el Consejo y que estas se concediesen con el visto bueno de la Diputación. En la segunda mitad de aquella centuria y comienzos de la contemporaneidad el juicio de residencia y el control de los municipios por parte del Consejo Real fueron entrando en decadencia. Por su parte, la Diputación fue intentando hacerse con las competencias municipales que poseía el Consejo, y las Cortes solicitaron constantemente la suspensión de los juicios de residencia (Ley 56 de las Cortes de , Ley 88 de las Cortes de y Ley 46 de las Cortes de ). 3. LA CONCRECIÓN DEL CONTROL JURÍDICO DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL EN EL ESTADO CONSTITUCIONAL La crisis de la foralidad ( ) La crisis de los regímenes forales abierta por el constitucionalismo y que desembocará en el final del Reino de Navarra y de sus principales instituciones, Martín de EUSA (comp.), Ordenanças del Conseio Real, cit., p. 357v. Los textos legislativos que citaremos están, en su mayor parte, reproducidos en la obra de Tomás Ramón FERNÁNDEZ y Juan Alfonso SANTAMARÍA, Legislación administrativa española del siglo XIX, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1977, pp
11 AUTONOMÍA MUNICIPAL Y CONTROL JURÍDICO DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL supondrá una transformación radical del régimen municipal y de su autonomía. Como se sabe, es Turgot quien en su Mémoire sur les municipalités (1775) pone las bases del municipalismo contemporáneo 53. Sus principios fundamentales son asumidos por la Asamblea Constituyente francesa, que formula el principio del pouvoir municipal en su Decreto de 14 de diciembre de Sin embargo, en Francia se produce una contradicción entre la autonomía municipal pretendida por el pouvoir municipal heredero del iusnaturalismo fisiocrático y el centralismo administrativo 54, pues la Asamblea también adoptó los criterios uniformizadores institucionales impulsados años atrás por la Monarquía (municipalidades, alcalde, cuerpo municipal) y, en lo que a nosotros respecta, una rigurosa jerarquía administrativa, definida de manera precisa y en la que el municipio queda subordinado a la Administración departamental y esta al poder central 55. La Ley Fundamental de Napoleón (18 de febrero de 1800), confería al Gobierno el control estricto de las instituciones locales, aunque este texto apenas tuvo plasmación en la Constitución de Bayona (1808), más allá del art En lo que concierne a nuestro territorio, desconocemos qué solución darían a los municipios vasco-navarros las futuras Cortes encargadas de examinar «los fueros particulares de las provincias de Navarra, Vizcaya, Guipúzcoa y Álava» encargadas de «determinar lo que se juzgue más conveniente al interés de las mismas provincias y al de la nación» (art. 144) 57. En todo caso, la España bonapartista tuvo una acomodación casi directa de la Ley Fundamental de 1800 a través de la Real Orden de 4 de noviembre de , sobre la que habría que analizar si se aplicó o no en la Navarra ocupada por el ejército napoleónico, aspecto no abordado por la historiografía. La Constitución gaditana (1812) también creó un modelo uniforme y centralista del régimen local, por el cual se conservaba expedita la acción del Gobierno a través del establecimiento de una ordenación jerárquica. Triunfaron las tesis Robert Jacques TURGOT y DUPONT DE NEMOURS, «Mémoire sur les municipalités» [1775], en Oeuvres de Turgot et documents le concernant, IV, Alcan, Paris, Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA, «Turgot y los orígenes del municipalismo moderno», Revista de Administración Pública, 33 (1960), pp Gregorio MONREAL ZIA, «Del municipio foral al municipio concertista», art. cit., p Constitución de Bayona (1808), art. 51: «Sólo el Senado, a propuesta del Rey, podrá anular como inconstitucionales las operaciones de las juntas de elección, para el nombramiento de diputados de las provincias, o las de los Ayuntamientos para el nombramiento de diputados de las ciudades». Este artículo es fruto de la presión de los representantes de los territorios forales en una junta de notables celebrada en Bayona, donde expusieron al emperador que las provincias ya tenían una constitución histórica y deberían, por ello, quedar exentas de la Constitución de nueva planta que se creaba entonces. Véase Gregorio MONREAL ZIA, «Los Fueros vascos en la Junta de Bayona de 1808», Revista Internacional de los Estudios Vascos. Cuadernos, 4. Les origines du constituionnalisme et la Constitution de Bayonne du 7 juillet 1808, Eusko Ikaskuntza, Donostia-San Sebastián, 2009, pp Gregorio MONREAL ZIA, «Del municipio foral al municipio concertista», art. cit., pp
12 ROLDÁN JIMENO ARANGUREN de Argüelles y del conde de Toreno, que en el debate constituyente abogaron por la subordinación y el control existente en el Antiguo Régimen, ahora legitimada revolucionariamente por la legislación francesa. Para ello, los Ayuntamientos eran meros «agentes del poder ejecutivo para el gobierno económico de los pueblos», entes «esencialmente subalternos del poder ejecutivo», por lo que cercenaron la vía del autonomismo municipal, considerado como un peligro por su posible desviación hacia principios federales 59. El control del régimen municipal establecido por la Constitución de Cádiz correspondía exclusivamente a la Diputación Provincial (art. 323) 60. A diferencia de Bayona, los debates que precedieron al texto gaditano soslayaron la cuestión de los fueros vascos, y la Constitución, que ignoraba los fueros, supuso la anulación como sujeto político de las comunidades históricas del Reino de Navarra y de las Provincias Vascongadas. El control municipal confiado al jefe político se concretó en los Decretos de 23 de mayo de 1812 y de 23 de junio de En Navarra, último territorio peninsular liberado, apenas pudo haberse puesto en la práctica el mecanismo tutelar sobre los municipios, pues en junio de 1814 se suprimió el régimen constitucional al regreso de Fernando VII. El Trienio Liberal reinstauró la Constitución gaditana, y a partir de lo establecido en este texto, el control municipal se desarrolló en la Ley para el gobierno económico-político de las provincias, promulgada por el Decreto de 3 de febrero de Los municipios eran considerados simples creaciones legales, situadas jerárquicamente bajo la Diputación Provincial, a quien se recurría. Se estableció un recurso de alzada denominado queja frente a los acuerdos municipales, que podía ser interpuesto por los vecinos o por cualquier otro interesado «agraviado». Los Cien Mil Hijos de San Luis hicieron caer el régimen constitucional (finales de septiembre de 1823), y, con él, la Ley Municipal, aunque el texto volvió a tener vigencia en los períodos dominados por el liberalismo progresista (octubre 1836-julio 1840, octubre 1840-diciembre 1843, agosto julio 1856). La Ley de 1823 fue la base sobre la que en la Navarra convertida en provincia se entendió que la Diputación era el superior jerárquico de los Ayuntamientos y tenía, por lo tanto, facultad para entender sobre todos los recursos de alzada que se formularan contra cualquier acto municipal en relación con cualquier materia 61. Pero volvamos atrás en el tiempo para retomar nuestro recorrido diacrónico. Restablecidos los Fueros, Navarra continuó ostentando su tradicional siste Gregorio MONREAL ZIA, «Del municipio foral al municipio concertista», art. cit., p Constitución de Cádiz (1812), artículo 323: «Los Ayuntamientos desempeñarán todos estos encargos bajo la inspección de la Diputación Provincial, a quien rendirán cuenta justificada cada año de los caudales públicos que hayan re caudado e invertido». Miguel IZU BELLOSO, El Tribunal Administrativo de Navarra, cit., p
13 AUTONOMÍA MUNICIPAL Y CONTROL JURÍDICO DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL ma municipal a partir de octubre de 1823, tal y como se puso de manifiesto en la últimas Cortes ( ), que se afanaron en garantizar la autonomía de los municipios frente a las injerencias del Consejo Real y de los jueces de residencia que inspeccionaban la gestión local. Estas Cortes actualizaron y aseguraron el funcionamiento de las Administraciones locales, estableciendo con la ley 25 el control de la administración de los propios y rentas de los pueblos, salvo los que por privilegio no le rendían cuentas (16 de febrero de 1829) 62. La siguiente ley, relativa a la conservación, fomento y replantación de montes, plantíos y viveros, preservaba todavía el papel tutelar del Consejo Real sobre las Juntas municipales, según recoge el Decreto del virrey, duque de Castro-Terreño: Siendo mi Real ánimo dar el mayor impulso al fomento de los arbolados, vengo en concederos por Ley lo que solicitáis en los sesenta y ocho artículos de este pedimento, adicionando al art. 3.º que si la exoneración de los individuos de las Juntas, dimanare de quejas contra la persona, quede su decisión a juicio del regente de nuestro Consejo [ ] 63. Años después, la vieja tutela del Consejo Real era vista por José Yanguas y Miranda como algo insoportable, costoso y perjudicial para la Administración municipal, pues «los Ayuntamientos no podían dar un paso sin pedir la aprobación al Tribunal» 64. En todo caso, todavía las facultades del Consejo Real y de la Diputación del Reino sobre los Ayuntamientos «estaban estrictamente tasadas y limitadas dentro de la administración económica de los pueblos, sin que existiera un principio general de sujeción jerárquica a ninguna de ambas instituciones» El final del control tradicional del municipio navarro En 1833 comenzó la primera guerra carlista que acabó con la existencia del el Reino de Navarra. El control tradicional del municipio navarro tocaba a su fin. La supresión de los Consejos llevada a cabo por Martínez de la Rosa en febrero de 1834 supuso el final del Consejo Real de Navarra. En virtud del principio de la separación de poderes, se pretendía dotar de plena autonomía a los tribunales y conferir personalidad propia a la Administración. A pesar de respetar la denominación de Consejo Real, este órgano fue reorganizado profundamente y equiparado a una Audiencia Territorial, cuando hasta entonces, además de ejercer Demetrio LOPERENA ROTA, Derecho histórico y Régimen Local de Navarra, cit., pp Miguel IZU BELLOSO, El Tribunal Administrativo de Navarra, cit., pp Cortes de , Ley 26. Edic. Cuadernos de las Cortes del Reino de Navarra. Cuadernos de las leyes y agravios reparados, Diputación Foral de Navarra, Pamplona, 1964, vol. 2, p José YANGUAS Y MIRANDA, Manual para el gobierno, cit., p. 9. Miguel IZU BELLOSO, El Tribunal Administrativo de Navarra, cit., p
14 ROLDÁN JIMENO ARANGUREN funciones varias en el campo judicial como tribunal supremo, también tenía funciones gubernativas. La reforma de Martínez de la Rosa suprimió también el tribunal de la Corte Mayor. En plena coyuntura bélica, por Real Decreto de 8 de diciembre de 1836 se restablecieron los Decretos de 10 de julio de 1812 y de 11 de agosto de 1813 de las Cortes Generales y Extraordinarias de Cádiz, que regularon la formación de los Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales 66. Acabada la guerra y desaparecido el reino, la Ley confirmatoria de los fueros de 25 de octubre de 1839 confirmó los Fueros de Navarra y las Provincias Vascongadas «sin perjuicio de la unidad constitucional de la Monarquía» (art. 1). Apenas pudo concretarse el diseño del régimen municipal foral pues, meses después, se promulgó la Ley de Ayuntamientos de 14 de julio de 1840, suspendida tres meses después por Decreto de 13 de octubre para reformarla «en armonía con la Constitución de la Monarquía y los principios en ella consignados» 67, aunque posteriormente fue restablecida de diciembre de 1843 a enero de Con la Ley de Fueros de 16 de agosto de 1841, se dispuso que los Ayuntamientos se elegirían y organizarían por las reglas generales que rigen o se adopten para toda la Nación (art. 5), con las atribuciones de la ley general (art. 7). Se estableció, asimismo, que las atribuciones de los Ayuntamientos relativas «a la administración económica interior de los fondos, derechos y propiedades de los pueblos, se ejercerán bajo la dependencia de la Diputación Provincial, con arreglo a su legislación especial» (art. 6), reconociéndole a la propia Diputación las mismas facultades que ejercían el Consejo de Navarra y la Diputación del Reino (art. 10). Se reconoció, pues, que en Navarra existía una organización local con elementos diferenciados de la general y una competencia de la Diputación. La relación jerárquica de la Diputación Foral sobre los municipios dio lugar a las alzadas del resto del siglo XIX y de principios del XX. Se truncaba así la tradición histórica de Navarra y nacía una nueva tradición que pasaría a convertirse en una de las piedras angulares del régimen foral: la dependencia jerárquica de los Ayuntamientos de la Diputación y su recurso de alzada 68. El artículo 73 de la Constitución de 1845 suprimió la atribución a los Ayuntamientos del gobierno interior de los pueblos. La subsiguiente Ley de 5 de enero de 1845, que se aplicó en la provincia de Navarra sin ninguna cortapisa, explicitó el criterio centralizador y de dependencia jerárquica. La Diputación se Juan Cruz ALLI ARANGUREN, «Historia y fuentes», art. cit., p. 53, nota 59. Ibídem, p. 53, nota 59. Cfr. Luis OROZ ZABALETA, «Aplicación del principio de Autonomía municipal», art. cit., pp ; Demetrio LOPERENA ROTA, Derecho histórico y Régimen Local de Navarra, cit., pp y ; Miguel IZU BELLOSO, El Tribunal Administrativo de Navarra, cit., pp , y
15 AUTONOMÍA MUNICIPAL Y CONTROL JURÍDICO DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL convertía en el superior jerárquico de los Ayuntamientos y, el alcalde, se constituía en delegado del Gobierno y administrador del pueblo. Además, el denominado jefe político precursor de la futura figura del gobernador civil, podía suspender de oficio o a instancia de parte los actos municipales que se dictasen con infracción de ley y reglamento 69. La Ley de Ayuntamientos de 5 de julio de 1856, aprobada al final del bienio progresista y de vigencia breve, estableció la facultad de la Diputación para resolver las reclamaciones contra acuerdos municipales (art. 132), y consagró el principio general de que los Ayuntamientos estaban «bajo la autoridad y dirección administrativa de la Diputación» (art. 238). Como ha observado Miguel Izu, no parece que el régimen local navarro, al menos en lo que toca a la dependencia de los Ayuntamientos respecto de la Diputación y al régimen de recursos administrativos contra los acuerdos municipales, se diferenciase mucho respecto del resto del Estado. En este sentido, recuerda que el Reglamento para la Administración Municipal de Navarra de 24 de agosto de 1867 no introduce ninguna alteración al régimen establecido en las leyes municipales. Este Reglamento, centrado en materia presupuestaria, no contiene otra disposición sobre recursos administrativos que la de establecer que las cuentas podían ser impugnadas ante la Diputación. Los actos municipales que no se referían a la administración económica parece que se recurrían ante el jefe político o gobernador, aunque no siempre están claramente señalados los límites entre la jurisdicción de este y la Diputación, según se desprende del examen de las actas de la Diputación y del Boletín Oficial de la Provincia de Navarra de las últimas cuatro décadas del siglo XIX 70. El Sexenio Democrático alumbró la Ley Municipal de 21 de octubre de 1868, que atribuía conjuntamente al gobernador y a la Diputación algunas facultades de control de los Ayuntamientos. En esa misma fecha se promulgó la Ley Orgánica Provincial, que en su artículo 14 atribuía a las Diputaciones la resolución de las reclamaciones contra acuerdos municipales en materia económica. La Constitución de 1869 mantuvo la tutela estatal, previendo la intervención del rey y, en su caso, de las Cortes, para impedir que las Diputaciones y los Ayuntamientos se extralimitasen «de sus atribuciones en perjuicio de los intereses generales y permanentes» (art. 99.4). En esta línea, la Ley Municipal de 20 de agosto de 1870, promulgada por Amadeo de Saboya, mantuvo el criterio centralista de conservación expresa de las alzadas frente a los acuerdos municipales ante la Comisión provincial (art. 161). Sin embargo, la singularidad del régimen Juan Cruz ALLI ARANGUREN, «La Ley Municipal de 8 de enero de 1845 en evolución del régimen local constitucional», en El Municipio constitucional. II Seminario de Historia de la Administración, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 2003, pp Miguel IZU BELLOSO, El Tribunal Administrativo de Navarra, cit., p
16 ROLDÁN JIMENO ARANGUREN de impugnación de los acuerdos municipales en Navarra parte del Real Decreto de 21 de enero de 1871, cuyo artículo 31 disponía que «La Diputación provincial de Navarra desempeñará todas las atribuciones que las Leyes de 20 de agosto de 1870, la electoral y otras confieren a la Comisión provincial». A diferencia de otras provincias donde los recursos de alzada se resolvían en la Comisión provincial, en Navarra correspondían a la Diputación 71. La Restauración dio lugar a una nueva legislación local establecida al amparo de la Constitución de 1876 y la Ley Municipal de 2 de octubre de 1877, que traspasó al gobernador la facultad de resolver los recursos de alzada previa audiencia de la Comisión provincial (art. 171). Este texto legal contemplaba también otros medios de tutela que remarcaban la subordinación jerárquica de los Ayuntamientos respecto de las Diputaciones y las autoridades superiores, tales como aprobaciones, autorizaciones, suspensiones de acuerdos, sistema de recursos impropios, supervisión genérica del gobernador civil y del Ministerio de Gobernación y, finalmente, suspensión y separación de alcaldes, tenientes de alcalde y regidores 72. En Navarra también se aplicó esta Ley, y el examen de las actas de la Diputación de finales del siglo XIX indica que, en efecto, el Gobernador recababa el informe de la Diputación Foral en la función de ésta como Comisión provincial 73. La Ley de 1877 prolongó su vigencia hasta los Estatutos de Calvo Sotelo (1924). En las décadas finales del siglo XIX y comienzos del XX se hacía necesaria la reforma del régimen local español, marcado por el caciquismo y las oligarquías que ya denunciaran Joaquín Costa y los regeneracionistas. El revulsivo foral de la Gamazada (1893) pudo ser acicate para que la Diputación comenzase a plantearse recuperar la competencia que tenía el gobernador. De hecho, el 24 de enero de 1896 la Diputación dictó una Circular estableciendo términos para los recursos de alzada contra los diversos actos de la administración municipal de Navarra, circunscrita a los «recursos de alzada en materia económicoadministrativa» (art. 1), cuyas facultades descansaban en la Ley de 16 de agosto de A pesar de la amplitud del enunciado, la mayor parte del contenido se refería a los recursos contra acuerdos de las Juntas de Catastro 74. Dos años después se creó el Consejo Administrativo de Navarra (16 de junio de 1898). En su momento careció de relevancia, pues la institución permaneció inactiva, pero posteriormente fue el precedente al que se acogió la Diputación para regularlo a través del Real Decreto-Ley de 4 de noviembre de Miguel IZU BELLOSO, El Tribunal Administrativo de Navarra, cit., p. 24. Francisco LLISET BORRELL, Manual de Derecho local, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Madrid, 1985, p. 92. Piedad GARCÍA ESCUDERO MÁRQUEZ y Benigno PENDÁS GARCÍA, Praxis administrativo. Entidades locales, Praxis, Barcelona, 1987, p. VIII. Miguel IZU BELLOSO, El Tribunal Administrativo de Navarra, cit., p. 24. Ibídem, p
17 AUTONOMÍA MUNICIPAL Y CONTROL JURÍDICO DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL 1925, de Bases para armonizar el régimen de Navarra con el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo, si bien no se materializó hasta la puesta en marcha del Tribunal Administrativo (1964) 75. Entrados en el siglo XX, por Real Orden de 17 de julio de 1903 se estableció la imposibilidad de suspensión de la ejecución de los acuerdos dictados en asuntos de competencia municipal, aun cuando por ellos y en su forma se infringiese alguna de las disposiciones de la Ley Municipal u otras especiales, en cuyos casos se hallaba establecido el recurso de alzada. El Real Decreto de 15 de noviembre de 1909 también continuó manteniendo las alzadas contra los actos municipales. En Navarra, la Diputación aprobó el Reglamento del procedimiento para las reclamaciones contenciosas que se promuevan ante la Excma. Diputación Foral y provincial de Navarra (4 de agosto de 1905). Argüían su necesidad por el vacío existente y la confusión producida por la normativa dispersa. El Reglamento era de aplicación general a todos los recursos resueltos por la Corporación foral, incluidos los presentados contra actos de las entidades locales. En este sentido, no establecía excepciones relativas al ámbito de aplicación y, en opinión de Miguel Izu, fue a partir de entonces cuando probablemente se elaboró la teoría de que todos los recursos contra acuerdos municipales deberían seguir el procedimiento establecido en este Reglamento, habida cuenta de la sumisión jerárquica de los municipios a la Diputación. De hecho, las actas de la Diputación de este año acuerdan informar expedientes de recurso que resolverá el gobernador civil sobre todo relativos a multas, pero, a su vez, la Corporación reclama su competencia sobre algunos asuntos y no emite el informe solicitado por el gobernador, alegando que son cuestiones de orden económico 76. La provincia foral necesitaba modificar el marco legal. En 1919 Luis Oroz Zabaleta expuso la situación de sometimiento de los municipios a la Diputación y propuso introducir reformas en el régimen local con el fin de que «en dicha reforma deben formularse de manera clara y precisa las facultades propias de los organismos municipales, con el criterio de autonomía señalado por la tradición foral, de manera que reduzca la intervención que ejerce actualmente la Diputación» 77. El secretario de la Diputación concretó los asuntos de control a los de interés capital para la vida del municipio como son los referentes a la enajenación y gravamen de los bienes comunales, contratación de empréstitos de importancia, implantación de nuevos impuestos, si estos no se hallan especificados en forma general, etc., y a aquellos otros actos que afecten un interés Juan Cruz ALLI ARANGUREN, Navarra, comunidad política diferenciada, cit., p Miguel IZU BELLOSO, El Tribunal Administrativo de Navarra, cit., p. 25. Luis OROZ ZABALETA, «Aplicación del principio de Autonomía municipal», art. cit., p
18 ROLDÁN JIMENO ARANGUREN general y público como el fomento y conservación de los montes, exigiendo en los demás casos el examen o cumplimiento de la ley, sin perjuicio de que dicha intervención se extienda a otros actos de la vida municipal cuando sean los mismos municipios quienes lo soliciten 78. Nueve años después el Reglamento de Administración Municipal de 1928 incluyó en el control por la Diputación estos y otros asuntos más, tal y como veremos a continuación. 4. CONSAGRACIÓN DEL RECURSO DE ALZADA: REAL DECRETO-LEY DE 4 DE NOVIEMBRE DE 1925 Y DISPOSICIONES POSTERIORES 4.1. Real Decreto-Ley de 4 de noviembre de 1925 El sistema constitucional español no conoció una auténtica autonomía municipal hasta la promulgación del Estatuto Municipal de Calvo Sotelo, aprobado por Real Decreto de 8 de marzo de Aquel texto, hijo de la dictadura de Primo de Rivera, concibió la autonomía como capacidad de autogobierno, con un ámbito claro de competencias y con la supresión de los controles jerárquicos desde el Gobierno; se abría así una vía impugnatoria directa ante los Tribunales de Justicia. Con el fin de superar el caciquismo de la Restauración, el nuevo régimen local eliminaba el poder jerárquico o de tutela sobre los Ayuntamientos, la fiscalización de sus actos en vía del recurso administrativo, el control de sus finanzas y la dependencia de las entidades locales de otras administraciones (Diputaciones o Gobierno). Aquel nuevo régimen era incompatible con el de las provincias forales, pues las Diputaciones poseían un claro predominio y control sobre la vida local mediante la fiscalización de los actos y acuerdos municipales. Se abrieron las negociaciones entre la Diputación y José Calvo Sotelo 79. Intentando salvar el principio de autonomía del régimen local general, el ministro buscó para Navarra una fórmula análoga a la existente en Vascongadas. En sus Memorias, afirmaba: «Me interesaba, ante todo, salvar el principio de la autonomía municipal, plenamente garantizado en las Vascongadas con la total vigencia en su territorio del libro primero del Estatuto, hube de recabar en Navarra otra fórmula análoga» 80. La finalidad tutelar de la Diputación José CALVO SOTELO, Mis servicios al Estado, Imprenta Clásica Española, Madrid, 1931, p. 81. Analizadas por Alfredo GALLEGO-ANABITARTE, «La adaptación del Estatuto Municipal», art. cit., pp ; Francisco MIRANDA RUBIO, «Adaptación a Navarra del Estatuto Municipal del año 1924», art. cit., pp ; y Miguel IZU BELLOSO, El Tribunal Administrativo de Navarra, cit., pp José CALVO SOTELO, Mis servicios al Estado, Imprenta Clásica Española, Madrid, 1931, p
19 AUTONOMÍA MUNICIPAL Y CONTROL JURÍDICO DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL sobre los municipios fue establecida en el Informe de la Comisión del Consejo Administrativo que propuso las Bases para la adecuación del régimen municipal al Estatuto. La adecuación del régimen local navarro al contenido del Estatuto Municipal se plasmó finalmente en el Real Decreto-Ley de 4 de noviembre de 1925, de Bases para armonizar el régimen de Navarra con el citado Estatuto. El objetivo de Calvo Sotelo se concretó en tres extremos que trataban de limitar la jerarquía para acercar el régimen local navarro a la autonomía del Estatuto Municipal: plasmar la soberanía legisladora del Estado sobre la elección y organización local común en toda la Nación (Base 1.ª) 81 sustraer a la Diputación los recursos, encomendándolos a un Tribunal Administrativo delegado (Base 11.ª), y encomendar al Consejo Administrativo la normación local (Base 12.ª) 82. El recurso de alzada se consagró en Navarra por la Base 11.ª al decir que «a los recursos administrativos que se promuevan ante la Diputación, y en su caso ante el Tribunal Delegado que se constituya, precederá el recurso de reposición». Esa misma Base señalaba que: La Diputación organizará un Tribunal Administrativo, con funciones delegadas de la misma, para resolver los recursos en que atiende esta Corporación, a petición: a) de los Ayuntamientos que, cualquiera que sea su número, representen la mayoría de los habitantes de Navarra. b) de las dos terceras partes de Ayuntamientos de las mismas. c) de la mayoría de los electores de Navarra, acordada por los trámites del referéndum. También habrá de organizarse el Tribunal cuando lo acuerden las dos terceras partes de los vocales que deban constituir el Consejo Administrativo. La minuciosa regulación del Real Decreto-Ley de 4 de noviembre de 1925 fue justificada en el Preámbulo, donde se rechazaba que pudiera considerarse como un límite de autonomía y se afirmaba que era necesaria «porque de otro La Base 1.ª reiteró lo dispuesto por el artículo 5 de la Ley de 1841: «Los Ayuntamientos de Navarra se elegirán y organizarán por las reglas generales que rigen o se adopten en lo sucesivo para toda la nación, y disfrutarán de la autonomía que otorga el Estatuto Municipal con arreglo a las bases siguientes». La Base 12.ª configuró un órgano con competencia sobre el establecimiento y modificación del régimen local, a fin de reducir las amplias facultades de la Diputación en la materia: «Para garantizar la autonomía de los Ayuntamientos, la Diputación someterá al Consejo Administrativo de Navarra todos los Reglamentos, Ordenanzas y acuerdos generales referentes a la administración y régimen municipal, siendo necesaria la aprobación del Consejo para que entren en vigor. En el Consejo Administrativo tendrá mayoría absoluta la representación de los Ayuntamientos, pudiendo la Diputación designar otros vocales representantes de fuerzas vivas, a condición de que siempre sean mayoría en el mismo los representantes de los Ayuntamientos». 375
20 ROLDÁN JIMENO ARANGUREN modo la autonomía degeneraría fácilmente en arbitrariedad, con perjuicio no solamente de los intereses y derechos privados, siempre respetables, sino también de los intereses públicos, cuya seguridad y garantía se pretende». En definitiva, con el Real Decreto-Ley la Diputación garantizaría la autonomía municipal a través del Consejo Administrativo de Navarra. Los acuerdos, Ordenanzas y Reglamentos Generales que la Diputación aprobase sobre administración y régimen municipal quedarían sometidos a esta nueva institución, donde siempre tendrían mayoría los representantes municipales. La exigencia de creación del Consejo pudo justificarse, como ya hemos indicado, por la creación previa de esta institución, el 16 de junio de Sin embargo, la falta de desarrollo del Real Decreto-Ley hizo que se dilatase nuevamente la creación del Tribunal Administrativo. Contribuyó a ello la turbulenta historia posterior, con cambios de regímenes de signo opuesto, por lo que en Navarra no se llegó a aplicar el nuevo régimen local que consagraba la autonomía municipal Reglamento de Administración Municipal de Navarra (1928) El Real Decreto-Ley de 4 de noviembre de 1925 fue el punto de partida del régimen local que desarrolló, en 1928, el Reglamento de Administración Municipal de Navarra (RAMN), auténtico código del régimen local navarro que sentó las bases técnicas de la relación de la jerarquía de la Diputación de Navarra en primer grado sobre los Ayuntamientos, como había reconocido expresamente el Preámbulo de la Ley de El propio Preámbulo del RAMN, reservaba a la Diputación «la alta inspección que como superior jerárquico de los Ayuntamientos» le correspondía para vigilar e intervenir en la Administración municipal, cuando existieran pruebas notorias de que la actuación de las Corporaciones municipales era «irregular o desordenada». En cuanto a su función jurisdiccional, como Tribunal Administrativo delegado de la Diputación se le encomendó «resolver los recursos de alzada e impugnaciones de que ha entendido la Corporación», promovidos «contra decisiones autorizadas y Organismos municipales y Entidades Administrativas de Navarra en general, entendiendo igualmente en los recursos que se entablen contra la actuación individualizada de las normas relativas a los presupuestos, aplicación de contribuciones e impuestos y de las Ordenanzas a que se refiere el artículo 394 de este reglamento». En el artículo 709, la Diputación se reservó «como materia perteneciente a la jurisdicción retenida propia» las reclamaciones contra la legalidad de los presupuestos, el establecimiento de contribuciones, tasas y arbitrios, 83 Juan Cruz ALLI ARANGUREN, «El municipio en la Comunidad Foral», art. cit., pp ; «Historia y fuentes», art. cit., pp