Source: http://biurose.sejm.gov.pl/biuletyn/be34-1.htm
Timestamp: 2019-03-20 13:55:25+00:00
Document Index: 83677081

Matched Legal Cases: ['art. 165', 'art. 178', 'art. 20', 'art. 1', 'art. 146', 'art. 216', 'art. 2', 'art. 42', 'art. 2', 'K 25/98 ', 'art. 121', 'art. 118', 'art. 7', 'art. 112', 'art. 191', 'art. 191', 'art. 32', 'art. 188', 'ART. 16', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 115', 'art. 14', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 79', 'art. 16', 'art. 16', 'Art. 16', 'art. 19', 'art. 95', 'art. 115', 'Art. 19', 'art. 10', 'art. 8', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 22', 'art. 24', 'art. 20', 'art. 24', 'art. 19', 'art. 20', 'art. 22', 'art. 19', 'art. 31', 'art. 19', 'art. 31', 'art. 30', 'art. 30', 'art. 229', 'art. 96', 'art. 96', 'art. 96', 'Art. 46', 'art. 11', 'ART. 108', 'ART. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 2', 'art. 108', 'art. 2', 'art. 4791', 'art. 2', 'art. 4792', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 4792', 'art. 4791', 'art. 111', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 111', 'art. 2', 'art. 34', 'art. 30', 'art. 34', 'art. 33', 'art. 4', 'art. 69', 'art. 4', 'art. 131', 'art. 74', 'art. 81', 'art. 66', 'art. 34', 'art. 180', 'Art. 180', 'art. 186', 'art. 2', 'art. 27', 'art. 28', 'art. 25', 'art. 13', 'art. 8', 'art. 13', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 25', 'art. 28', 'art. 8', 'art. 7', 'art. 2', 'Art. 15', 'art. 23', 'Art. 47', 'art. 23', 'SA/Wr ', 'art. 4', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 61', 'art. 61', 'Art. 15', 'art. 61', 'art. 61', 'art. 16', 'Art. 19', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 79', 'ART. 58', 'art. 58', 'art. 52', 'art. 58', 'art. 53', 'art. 58', 'art. 58', 'art. 58', 'art. 58', 'art. 52', 'art. 52', 'art. 58', 'art. 58', 'art. 33', 'art. 52', 'art. 58', 'art. 58', 'Art. 58', 'art. 231', 'art. 58', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 136', 'art. 137', 'art. 14', 'art. 39', 'art. 56', 'art. 56', 'in fine', 'art. 25', 'art.9', 'art. 10', 'art. 21', 'art. 64', 'art. 31', 'art. 56', 'art. 25', 'art. 56', 'art. 56', 'art. 24', 'art. 56', 'art. 56', 'ART. 18', 'art. 20', 'art. 18', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 19', 'art. 18', 'art. 19', 'art. 19', 'Art. 8', 'art. 117', 'art. 42', 'Art. 16', 'art. 7', 'art. 16', 'art. 21', 'art. 8', 'art. 24', 'art. 27', 'art. 239', 'art. 24', 'art. 180']

Ekspertyzy i Opinie Prawne nr 4(34)99 cz. 2
PRZEDMIOTOWY I PODMIOTOWY ZAKRES INGERENCJI WŁADZY USTAWODAWCZEJ W WYSOKOŚĆ WYNAGRODZENIA KADRY KIEROWNICZEJ PODMIOTÓW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ I PODMIOTÓW GOSPODARCZYCH Z UDZIAŁEM SKARBU PAŃSTWA (W TYM W SZCZEGÓLNOŚCI: ZAKŁADÓW BUDŻETOWYCH, PRZEDSIĘBIORSTW KOMUNALNYCH, AGENCJI PAŃSTWOWYCH, SPÓŁEK PRAWA HANDLOWEGO Z UDZIAŁEM SKARBU PAŃSTWA)
Z przyjętych w Konstytucji zasad: demokratycznego państwa prawnego oraz podziału władzy wynika brak jakichkolwiek ograniczeń przedmiotowych (materialnych) dla funkcji regulacyjnej ustawodawcy. Jedynym, powszechnie uznawanym wyjątkiem jest materia regulaminów izb parlamentarnych, z uwagi na uznanie zasady autonomii izb. Dlatego też regulaminy izb uchwalane są nie w formie ustawy, a w formie uchwały Sejmu bądź Senatu, w celu wyeliminowania wpływu drugiej izby a także Prezydenta na te regulacje. Brak jest również ograniczeń ustawodawcy, w zakresie głębi czy też "intensywności" tej funkcji. Oznacza to, że w stanowieniu norm ustawowych ustawodawca nie napotyka granic w szczegółowości czy konkretności regulacji. Konstytucja przewiduje możliwość konkretyzacji ustawy w drodze dalszych (podstawowych) aktów normatywnych, które ex definitione są bardziej szczegółowe niż ustawy. Nie oznacza to jednak obowiązku ustawodawcy stanowienia upoważnień do wydawania rozporządzeń zawsze wówczas, gdyby napotykał pewną "granicę konkretności", poza którą nie byłoby mu wolno się posunąć. Oczywiście czym innym jest kwestia oceny celowości zawarcia w danej ustawie stuprocentowej regulacji tego czy innego zagadnienia bez stwarzania jakiejkolwiek możliwości wydawania przepisów wykonawczych. Zwłaszcza przy stanowieniu norm o bardziej technicznym niż problemowym charakterze czy przy stanowieniu norm, które z założenia ulegać będą szybkim zmianom. Celowość obejmowania ich ramami ustawy może być wątpliwa. Jest to jednak inna płaszczyzna rozważań niż płaszczyzna konstytucyjno-prawna. Na tej ostatniej płaszczyźnie, na tle Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., obowiązywanie powyższych zasad jest powszechnie uznawane.
Z powyższego wynika, że ustalenie stawek wynagrodzenia, dla kadry kierowniczej w wyszczególnionych w pytaniu jednostkach, może być przedmiotem działań ustawodawcy (pomijając tu względy celowości). W szczególności "podmiotami administracji publicznej" są osoby, kierujące działalnością organów administracji rządowej i samorządowej. Dopuszczalność regulacji wynagrodzeń osób, kierujących działalnością organów administracji rządowej (czy będącymi jednoosobowymi organami takiej administracji) nie wymaga chyba nawet uzasadnienia, gdyż działalność administracji w sposób najbardziej oczywisty musi opierać się na ustawie. W stosunku do osób, kierujących organami administracji samorządowej, pomimo że samorząd terytorialny (a i zawodowy) posiada odrębną od państwa osobowość prawną, taka możliwość także istnieje. Samorząd terytorialny jest bowiem strukturą powoływaną przez państwo, powoływaną w drodze ustaw państwowych i funkcjonuje w granicach określonych przez te ustawy. Jedną z tych granic ustawowych może być ustawowe określenie zarobków osób, spełniających funkcje kierownicze w tych strukturach. Inną sprawą jest znowu celowość i ogólny, polityczny wydźwięk takiej regulacji, gdyż struktury samorządowe z istoty rzeczy charakteryzować się winny dużym zakresem samodzielności. Z kolei nie widać żadnej szczególnej specyfiki położenia prawnego osób, kierujących "zakładami budżetowymi" (państwowymi lub samorządowymi), a więc jednostkami, których wydatki nie pozostają w określonej relacji do dochodów. Nie widać żadnej sensownej przyczyny prawnej, dla której wysokość ich wynagrodzeń nie mogłaby być ustalana w drodze ustawy, tym bardziej że są to jednostki administracji i gospodarki publicznej. Położenie prawne "przedsiębiorstw komunalnych" jest - z rozważanego tu punktu widzenia - analogiczne jak położenie prawne organów administracji samorządowej i też sytuacja ta nie stwarza żadnych konstytucyjnych barier dla ustawodawcy. Gwarantowana przez Konstytucję "ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego" (art. 165 ust. 2), jest naturalnie do pogodzenia z ustawową regulacją wynagrodzeń kierowników takich przedsiębiorstw, albowiem "sędziowie ... podlegają ... ustawom" (art. 178 ust. 1), a samodzielność jednostek samorządowych istnieje w ramach ustaw.
Kierownicy "agencji państwowych" (np. Agencji Rynku Rolnego) znajdują się, na rozpatrywanej tu płaszczyźnie prawnej, także w analogicznym położeniu jak kierownicy podmiotów (jednostek) administracji rządowej. Brak jest jakichkolwiek względów konstytucyjno-prawnych przeciwko dopuszczalności ustawowej regulacji wysokości ich wynagrodzeń. Okoliczność, że nie sprawują oni władztwa administracyjnego i posługują się w swej działalności formami cywilno-prawnymi, nie posiada w tym względzie żadnego znaczenia.
Nieco szerszego rozważenia wymaga może sprawa ustawowego określenia wynagrodzenia kadry kierowniczej spółek prawa handlowego, w których udziały posiada również Skarb Państwa. Ustawowe określenie wynagrodzeń takiej kadry w spółkach prawa handlowego bez udziału Skarbu Państwa, należałoby uznać za niezgodne z konstytucyjną zasadą wolności działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji). Jednakże sytuacja prawna spółek obu rodzajów (bez udziału i z udziałem Skarbu Państwa) nie jest identyczna, choćby ze względu na art. 1, art. 146 ust. 4 czy art. 216 ust. 2 Konstytucji. Ta nieidentyczność sytuacji uzasadnia m.zd., zgodnie z zasadą równości, odmienne potraktowanie przez ustawodawcę niektórych aspektów organizacji jednego lub drugiego rodzaju spółek. Dotyczy to m.zd. w szczególności ustawowej regulacji wysokości wynagrodzeń kadry kierowniczej w spółkach z udziałem Skarbu Państwa, czego pełna możliwość wydaje się bezdyskusyjna.
WYBRANE ASPEKTY TRYBU ZASKARŻANIA USTAW DO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO (ZE SZCZEGÓLNYM UWZGLĘDNIENIEM UCHYBIEŃ PROCEDURALNYCH W TRAKCIE PROCESU LEGISLACYJNEGO)
JOANNA MARIA KAROLCZAK
1. Możliwość zaskarżenia ustawy do Trybunału Konstytucyjnego z powodu uchybień proceduralnych
Trybunał Konstytucyjny (dalej: TK) jest organem władzy sądowniczej, powołanym do badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i umów międzynarodowych oraz wykonywania innych zadań określonych w Konstytucji. Sprawy w których orzeka TK określa art. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643) i nie wymienia wśród nich kwestii "uchybień proceduralnych". Należy jednak wskazać, iż dokonując kontroli konstytucyjności i legalności prawa TK rozpatruje je zarówno pod względem materialnym, jak i formalnym.
Zgodnie z art. 42 ustawy orzekając o zgodności aktu normatywnego (...) TK bada zarówno treść takiego aktu (...), jak też kompetencję oraz dochowanie trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu (...). Analogiczny przepis (art. 2) znajdował się w poprzednio obowiązującej ustawie o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 29 kwietnia 1985 r. (jedn. tekst. z 1991 r., Dz. U. Nr 109, poz. 470 z późn.zm.). W literaturze wówczas podkreślano, że realizując wymagania kontroli formalnej strony procesu prawotwórczego TK bada zachowanie nakazanych form proceduralnych, w których dochodzi do ustanowienia aktu. Kryteria dokonywania kontroli aktów normatywnych to:
- kompetencja do jego ustanowienia,
- dochowanie ustawowego trybu stanowienia aktu.
Kryteria te mają charakter w pełni samodzielny; niespełnienie każdego z nich może się stać podstawą orzeczenia o wadliwości kwestionowanego aktu normatywnego. Uwzględnienie tych wszystkich trzech kryteriów prowadzi do wniosku, iż przedmiotem kontroli TK jest całe zdarzenie prawotwórcze, polegające na ustanowieniu aktu przez odpowiedni podmiot i w określonej ustawowo procedurze. Kontrola formalna dotyczy więc oceny, czy dany akt prawny został wydany przez kompetentny organ, czy nie zostały przekroczone granice delegacji oraz czy został dochowany właściwy tryb wymagany do wydania aktu (np. orzeczenia TK: K 10/94, K 12/94, K 25/97, K 3/98, U 3/96).
Kontroli formalnej dotyczyło np. orzeczenie z dnia 23 listopada 1993 r. (K. 5/93), gdzie TK stwierdził zgodne z ustawowym trybem wymaganym do wydania ustawy, określonym w Ustawie Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 z późn.zm.) uchwalenie ustawy. Należy zwrócić uwagę, że chodziło o naruszenie trybu uchwalenia ustawy określonego w Małej Konstytucji.
Podobnie, w orzeczeniu K 25/98 z dnia 23 lutego 1999 r. TK rozważał odrębności między pojęciem "poprawka" a "inicjatywa ustawodawcza". W orzeczeniu tym podkreślono, że rolą TK jest egzekwowanie przestrzegania Konstytucji w procesie stanowienia prawa przez naczelne organy państwa. W wykonywaniu tej roli do TK należy ustalanie znaczenia poszczególnych przepisów konstytucyjnych i określanie konsekwencji prawnych tych przepisów. TK winien zawsze wnikliwie badać sposób rozumienia i stosowania przepisów konstytucyjnych przez inne organy państwowe, zwłaszcza gdy chodzi o organy tak wysoko usytuowane w strukturze aparatu państwowego jak Sejm i Senat. W konsekwencji w orzeczeniu tym (dotyczącym zmiany ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy) TK orzekł o niezgodności ustawy z art. 121 ust. 2, art. 118 ust. 1 i art. 7 Konstytucji.
Generalnie więc, Trybunał Konstytucyjny jest uprawniony do zbadania dochowania trybu - wymaganego przepisami prawa - przy ustanawianiu ustawy, orzekając o jej zgodności z Konstytucją. Podstawą do takiego orzeczenia może być niezgodność np. z art. 112, 118 czy 119 Konstytucji.
2. Procedura zaskarżenia ustawy
Legitymowane do wnioskowania o wszczęcie postępowania przed TK są m.in.:
- zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji: Prezydent, Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu, Prezes Rady MInistrów, 50 posłów, 30 senatorów, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator Generalny, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich
- zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3-5: organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych, kościoły i inne związki wyznaniowe jeżeli kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania
Formą prawną wystąpienia o kontrolę aktu normatywnego jest wniosek, którego wymogi formalne określa art. 32 ustawy. Winien on odpowiadać wymogom dotyczącym pism procesowych, a ponadto zawierać: 1) wskazanie organu, który wydał kwestionowany akt prawny,
2) określenie kwestionowanego aktu prawnego,
3) sformułowanie zarzutu,
4) uzasadnienie zarzutu.
Wstępne rozpoznanie sprawy dokonywane jest przez sędziego na posiedzeniu niejawnym i ma na celu ustalenie, czy wniosek odpowiada warunkom formalnym lub czy nie jest "oczywiście bezzasadny".
Jeśli sędzia wyda postanowienie o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu, wnioskodawcy przysługuje zażalenie do TK w terminie 7 dni. Po rozpoznaniu zażalenia na posiedzeniu niejawnym TK może:
- skierować sprawę do rozpoznania na rozprawie (jeśli uwzględni zażalenie) lub
- zakończyć bieg sprawy (przy nieuwzględnieniu).
Orzekając o zgodności aktu normatywnego TK bada zarówno treść takiego aktu lub umowy, jak też kompetencję oraz dochowanie trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu lub do zawarcia i ratyfikacji umowy.
Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), art. 188-197.
Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643).
Uchwała Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 października 1997 r. (M. P. Nr 81, poz. 788 z późn.zm.).
Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 29 kwietnia 1985 r. (jedn. tekst. z 1991 r., Dz. U. Nr 109, poz. 470 z późn.zm.).
Konstytucje RP oraz komentarz do konstytucji RP z 1997 r., pod red. J. Bocia, Wrocław 1998.
Polskie prawo Konstytucyjne, pod red. W. Skrzydło, Lublin 1998.
B. Szepietowska, Instytucje ustrojowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 1996.
P. Tuleja, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1995.
L. Garlicki, K. Gołyński, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 1996.
O MOŻLIWOŚCI EGZEKWOWANIA UPRAWNIEŃ PRZYSŁUGUJĄCYCH POSŁOM WOBEC SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO A NARUSZONYCH PRZEZ PREZYDENTA MIASTA (ART. 16, 19, 20 I 22 USTAWY O WYKONYWANIU MANDATU POSŁA I SENATORA)
Wynikające z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. Nr 73, poz. 350 z późn.zm.; ostatnia w Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1118), zwanej dalej ustawą o wykonywaniu mandatu - prawo posłów do uzyskiwania od członków Rady Ministrów oraz przedstawicieli właściwych organów i instytucji państwowych i samorządowych informacji i wyjaśnień w sprawach wynikających z wykonywania obowiązków poselskich jest uprawnieniem, które należy wiązać z działalnością parlamentarną deputowanych. Wskazuje na to budowa ustawy o wykonywaniu mandatu, a konkretnie umieszczenie art. 16 w rozdziale 3 "Prawa i obowiązki posłów i senatorów w Sejmie i w Senacie".
Uprawnienia wynikające z art. 16 ust. 1 różnią się zatem, w swej istocie od uprawnień nadanych parlamentarzystom w ramach tzw. działalności pozaparlamentarnej (wynikającej np. z art. 19, 20, 22 i 24 ustawy), choć należy podkreślić, że podział na działalność "wewnątrzsejmową i zewnętrzną" nie jest do końca jednoznaczny.
O ile zrozumiałe jest, że w stosunku do członków Rady Ministrów posłowie mają prawo występowania o informacje i wyjaśnienia, kiedy składają interpelacje lub zapytania poselskie, czy też pracują w ramach komisji sejmowych (zwłaszcza np. Komisji Finansów Publicznych), o tyle trudno wskazać na sposób realizacji tego prawa w ramach działalności wewnątrzsejmowej wobec przedstawicieli samorządu terytorialnego, tym bardziej że ustawodawca nie sprecyzował, że chodzi tutaj o samorząd terytorialny (w przepisie mowa o "przedstawicielach właściwych organów i instytucjach państwowych i samorządowych). Na marginesie, zauważyć należy, że senatorowie nie mają prawa do interpelacji i zapytań, tak jak posłowie (porównaj art. 115 Konstytucji i art. 14 i 15 ustawy o wykonywaniu mandatu), a w związku z tym interpretacja art. 16 w zakresie omawianego uprawienia (przynajmniej w odniesieniu do senatorów) oraz innej pozycji konstytucyjnej Senatu staje się jeszcze bardziej skomplikowana.
Uprawnienia takiego nie można również wywodzić z art. 16 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu, który zobowiązuje przedstawicieli właściwych organów i instytucji samorządowych do przedstawiania informacji i wyjaśnień na żądanie stałych i nadzwyczajnych komisji sejmowych, w sprawach będącym przedmiotem zakresu działania tych komisji. Obowiązek podmiotów wskazanych w art. 16 ust. 2 ustawy ustanowiony został bowiem, wobec komisji sejmowych, nie zaś wobec poszczególnych posłów. Poza tym, w Regulaminie Sejmu nie ma zapisu, który wskazywałby w sposób bezpośredni, iż przedstawiciele organów samorządu terytorialnego są zobowiązani do uczestniczenia w posiedzeniach komisji sejmowych, przedstawiania sprawozdań i udzielania informacji. Obowiązek taki został natomiast, nałożony w art. 79 ust. 1 Regulaminu Sejmu na ministrów i kierowników naczelnych organów administracji państwowej, a także kierowników innych urzędów i instytucji państwowych. Ust. 2 tego artykułu stanowi, iż prezydium komisji lub jej przewodniczący może zapraszać do wzięcia udziału w posiedzeniu komisji inne osoby niż wymienione w ust. 1 (w celu złożenia informacji i wyjaśnień w sprawach będących przedmiotem obrad lub badań komisji), jednakże z zapisu tego nie można wywodzić wobec organów samorządu terytorialnego obowiązku analogicznego do obowiązku wynikającego z ust. 1 wobec przedstawicieli władzy wykonawczej.
W związku z powyższymi wątpliwościami interpretacyjnymi oraz w związku z tym, że w art. 16 ustawy o wykonywaniu mandatu posłużono się bardzo szeroką formułą "przedstawiciele właściwych organów i instytucji samorządowych", za zdecydowanie korzystniejsze z praktycznego punktu widzenia, uznać należy korzystanie przez posłów z uprawnień nadanych im w innych przepisach ustawy, które w sposób bezpośredni umożliwiają uczestniczenie w działalności samorządu terytorialnego. Należy również mieć na uwadze zasadę, iż jeżeli ustawa przyznaje posłom expressis verbis określone uprawnienia wobec organów samorządu terytorialnego, to nie można ich wywodzić z innych przepisów ustawy (w tym z art. 16).
Art. 16 ustawy o wykonywaniu mandatu nie może stanowić podstawy do uzyskiwania przez posłów informacji i wyjaśnień od organów samorządu terytorialnego, a w związku z tym bezprzedmiotowe staje się rozważanie możliwości egzekwowania naruszenia tego przepisu przez np. prezydenta miasta. Przypomnijmy, jakie uprawnienia przysługują posłom w ich działalności pozasejmowej wobec organów samorządu terytorialnego. Uprawnienia parlamentarzystów wobec samorządu terytorialnego ustawa o wykonywaniu mandatu określa w rozdziale 4 (przede wszystkim w art. 19, 20 i 22).
W ustawie tej, w sposób wyraźny zwiększono uprawnienia przysługujące parlamentarzystom wobec organów samorządu terytorialnego, jednak należy mieć na uwadze, że ustawa o wykonywaniu mandatu powstała pod rządami Małej Konstytucji, a więc opierała się na innych rozwiązaniach ustrojowych. Niektóre z przepisów ustawy poselsko-senatorskiej są kwestionowane jako niezgodne albo budzące obawy o niezgodność z ustawą zasadniczą, a zwłaszcza z przyjętym konstytucyjnie podziałem władz - stanowisko takie zajął np. J. Mordwiłko w ramach opinii sporządzanej w Biurze Studiów i Ekspertyz, stwierdzając m.in.:
"Konstytucja w art. 95 ust. 2 ustanawia prawo kontroli Sejmu nad działalnością Rady Ministrów, ale: po pierwsze, jest to kontrola całego Sejmu i to nad Radą Ministrów, po drugie, ma być ona realizowana "w zakresie określonym przepisami Konstytucji i ustaw". Określenie "zakres" oznacza przede wszystkim, że chodzi - o środki wyczerpująco określone przez Konstytucję i ustawy. Z tego punktu widzenia wiele dzisiejszych środków kontrolnych komisji ustanowionych w regulaminie sejmowym budzi wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją.
Katalog kontrolnych uprawnień poselskich także jest przez Konstytucję wyczerpująco wskazany, sprowadza się on w istocie do interpelacji i zapytań (art. 115 Konstytucji).
Art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu budzi więc w dzisiejszej rzeczywistości społeczno- gospodarczej a przede wszystkim nowej rzeczywistości konstytucyjnej zasadnicze zastrzeżenia. Zwłaszcza niezbyt czytelne (w 1985 r. potrzebne i uzasadnione) prawo "wglądu w działalność organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego" trzeba uznać za sprzeczne z Konstytucją - jej art. 10 oraz konstytucyjnym zakresem parlamentarnej kontroli i konstytucyjnym zakresem poselskich środków kontrolnych.
Bezpośrednia stosowalność Konstytucji (art. 8 ust. 2), zasada lex superior derogat lege inferiori czyni, że art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu poselskiego musi być przywoływany jako podstawa działań poselskich z najwyższą wstrzemięźliwością. W szczególności tę część art. 19 ust. 1, która mówi o ťwglądzie w działalność organów administracji rządowej i samorządu terytorialnegoŤ należy uznać za niezgodną z Konstytucją." (z tekstu opinii sporządzonej 16 listopada 1998 r.).
W art. 19 ust. 1 nadano posłom wobec organów samorządu terytorialnego takie same uprawnienia, jakie przysługiwały poprzednio na podstawie ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów i senatorów, jedynie wobec administracji rządowej i tzw. jednostek gospodarki uspołecznionej - prawo uzyskiwania informacji i materiałów, prawo wglądu w ich działalność, prawo dostępu do wiadomości stanowiących tajemnicę państwową i służbową bez uzyskiwania odrębnych upoważnień.
Na podstawie art. 20 ust. 1 ww. ustawy, wykonując swoje obowiązki poselskie, poseł może podjąć w organie samorządu terytorialnego interwencję. Jednocześnie parlamentarzyści mają prawo wstępu na teren jednostek organu administracji samorządowej, wobec którego podjęli interwencję (art. 20 ust. 4), przy czym do wstępu upoważnia ich sama legitymacja poselska (senatorska). Zgodnie z art. 22 ust. 1 poseł ma prawo uczestniczyć w sesjach sejmiku samorządowego, właściwego dla okręgu wyborczego, z którego został wybrany lub właściwego ze względu na siedzibę biura posła.
Ustawa zobowiązuje prezydia sejmików samorządowych do stworzenia warunków zapewniających parlamentarzystom realizację prawa uczestniczenia w sesjach tych sejmików oraz zgłaszania w ramach tego uczestniczenia uwag i wniosków.
Jednocześnie ustawa daje parlamentarzystom prawo do uczestniczenia i zgłaszania uwag i wniosków w ramach sesji rad gmin (np. sesji rady miejskiej). Uczestnictwo to musi być osobiste, poseł nie ma prawnych możliwości oddelegowania na posiedzenie lub sesję asystenta czy pełnomocnika. Uczestnicząc w obradach np. rady miejskiej, poseł może zgłaszać uwagi i wnioski, nie ma natomiast możliwości brania udziału w głosowaniu. Wniosek zgłoszony przez posła w toku obrad organu samorządu terytorialnego może być jednak, decyzją radnych poddany pod głosowanie.
Organy samorządu terytorialnego obowiązane są generalnie z mocy art. 24 ust. 1 ustawy poselsko- senatorskiej udzielać posłom (senatorom) wszechstronnej pomocy w wykonywaniu ich funkcji.
W szczególności kierownik organu samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 20 ust.3 omawianej ustawy, ma obowiązek niezwłocznie przyjąć posła (senatora), który przybył w związku ze sprawą (interwencją) wynikającą z wykonywania mandatu oraz udzielić informacji i wyjaśnień dotyczących sprawy (dla załatwienia której poseł przybył do urzędu).
W myśl art. 24 ust. 2 organy samorządu terytorialnego (tak jak organy administracji rządowej) są obowiązane udostępnić posłowi (senatorowi) lokal na czas odbycia doraźnego dyżuru poselskiego (senatorskiego), w miejscowości, w której parlamentarzysta nie posiada swego biura poselskiego (lub poselsko-senatorskiego).
Rozpatrując kwestię możliwości egzekwowania naruszenia któregoś z praw przyznanych posłom wobec samorządu terytorialnego ustawą o wykonywaniu mandatu, należałoby określić bliżej, jakie działania poselskie zostały podjęte wobec prezydenta miasta. Z postawionego pytania oraz wyjaśnień wynika, że chodziło o prawo uzyskiwania informacji na podstawie art. 19 ustawy oraz o prawo podejmowania interwencji poselskiej w organie administracji samorządu terytorialnego i zaznajamiania się z tokiem jej rozpatrywania (zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy). Prezydent miasta, do którego poseł zwrócił się w formie pisemnej, nie udzielił żadnej odpowiedzi na pytania odnoszące się do działalności podejmowanej przez zarząd miasta (w tym m.in. w sprawie kwestii nie podejmowania przez zarząd działań, do których jest on prawnie zobowiązany przez ustawę Prawo energetyczne).
Wymienione przepisy ustawy o wykonywaniu mandatu nie wskazują sposobu egzekwowania naruszenia postanowień ustawy przez organy (podmioty), wobec których posłom przysługują określone prawa i które to podmioty mają jednocześnie obowiązek określonego postępowania, czy zachowania wobec posłów.
W ustawie o wykonywaniu mandatu nie ma przepisu analogicznego do nieobowiązującego art. 22 ustawy z 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów i senatorów, który stanowił, że uchybienia pracowników zatrudnionych w organach samorządu terytorialnego w zakresie udzielania posłom wszechstronnej pomocy w wykonywaniu obowiązków poselskich "stanowią naruszenie obowiązków pracowniczych w rozumieniu prawa pracy".
Aby przepisy ustawy o wykonywaniu mandatu nie pozostały martwe, należy wskazać możliwości z ogólnie przyjętej drogi odwoławczej do instancji wyższego szczebla lub organu nadzorującego dany podmiot.
Przewodniczący zarządu nie jest organem gminy wyodrębnionym przez ustawę o samorządzie gminnym. W art. 19 ustawy o wykonywaniu mandatu mowa o organach samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent miasta) organizują pracę zarządu, kierują bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentują ją na zewnątrz. Z przepisu tego wynika, że podmioty zewnętrzne powinny kierować swe działania adresowane do gminy właśnie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Dlatego też zwrócenie się przez posła do prezydenta miasta w sprawach należących do gminy i jej organów uznać należy za tożsame ze zwróceniem się do organu samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu.
W komentarzach do art. 31 jest wyrażany pogląd, że zarząd może zobowiązać wójta (burmistrza, prezydenta) wykonującego zadania wynikające z ustawy do określonego sposobu działania (patrz np. Komentarz do ustawy o samorządzie terytorialnym, Paweł Czechowski, Adam Jaroszyński, Stanisław Piątek, Warszawa 1993).
Organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy, zarząd jest zaś organem wykonawczym wykonującym uchwały rady oraz zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).
Zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy w realizacji zadań własnych gminy zarząd podlega wyłącznie radzie gminy, jednak przyjmuje się, że:
"niezależnie od podziału kompetencji pomiędzy organami gminy, w zasadzie rozłącznego, istnieje między nimi więź organizacyjna, w ramach której naczelne stanowisko zajmuje rada gminy, zarząd zaś jest jej podporządkowany. Z formuły tej nie wynikają jednak dla rady gminy żadne szczególne kompetencje, zwłaszcza o charakterze nadzorczym. Tak też NSA. Podjęta na podstawie art. 229 pkt 3 KPA uchwała rady gminy jest wyrazem oceny pracy zarządu i nie może być utożsamiana z czynnością nadzorczą (wyrok z 26 kwietnia 1995 r. IV SA 814/94, OSNA 1996, Nr 2, poz. 84) - (A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1997).
Przypomnijmy, że poseł może uczestniczyć w posiedzeniach rady gminy i zarządu gminy, także tam gdzie przewodniczącym zarządu jest prezydent miasta.
Stosownie do art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - w przypadkach, gdy powtarzającego się naruszenia Konstytucji i ustaw zwykłych (np. ustawy o wykonywaniu mandatu) dopuszcza się zarząd gminy, wojewoda jako organ nadzoru jest zobowiązany wezwać radę do zastosowania "niezbędnych środków".
Przyjmuje się, że wezwanie to jest dla rady wiążące (A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1997). Jeżeli wezwanie to nie odniesie skutku wojewoda ma obowiązek wystąpienia do Prezesa Rady Ministrów o rozwiązanie zarządu.
W literaturze poświęconej art. 96 ustawy o samorządzie gminnym wyrażono m.in. przekonanie, że powtarzające się naruszenia Konstytucji lub ustaw nie muszą wiązać się z uchwałodawczą działalnością organów gminy. Mogą przybierać także postać działań faktycznych, a nawet zaniechania realizacji ustawowych obowiązków (wydaje się, że za takie można uznać nie podjęcie wymaganych ustawą o wykonywaniu mandatu działań przez zarząd miasta) - patrz np. A. Szewc, Legalność uchwał organów gminy (wybrane zagadnienia), "Samorząd Terytorialny" nr 6 z 1998 r., s. 18-19 (oraz powołane przez tego autora piśmiennictwo). A. Szewc uznaje, że jednorazowe naruszenie ustaw nie wystarcza do zastosowania sankcji określonych w powołanym art. 96; musi się ono powtarzać i być naruszeniem prawa. Jego zdaniem, nie jest wykluczone zastosowanie tych sankcji już w razie dwukrotnego naruszenia prawa, jeżeli waga przewinień organów gminy jest dostatecznie duża.
Na koniec, chciałabym przypomnieć jeszcze jeden przepis ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora.
Art. 46 ust. 1 tej ustawy wskazuje Prezydium Sejmu jako podmiot czuwający nad wykonywaniem wobec posłów obowiązków określonych w ustawie m.in. przez organy samorządu terytorialnego i podporządkowane im jednostki.
Jednocześnie w ust. 3 tego artykułu zamieszczono odesłanie do Regulaminu Sejmu, które brzmi następująco: "zadania Prezydium Sejmu, o których mowa w ust. 1, określa szczegółowo Regulamin Sejmu".
W związku z dekonstytucjonalizacją Prezydium Sejmu powyższe zadania zostały w znowelizowanym Regulaminie Sejmu (uchwała Sejmu z dnia 30 lipca 1992 r.  jedn. tekst w M. P. z 1998 r. Nr 44, poz. 618; zm. w Dz. U. z 1999 r. Nr 11, poz. 150) powierzone Marszałkowi Sejmu jako organowi reprezentującemu Sejm.
W myśl art. 11 pkt 12 Regulaminu Sejmu Marszałek udziela posłom niezbędnej pomocy w ich pracy, w tym czuwa nad wykonywaniem wobec posłów przez organy samorządu terytorialnego obowiązków określonych w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Należy jednakże pamiętać, że Marszałek Sejmu nie został wyposażony w prawo podejmowania działań o charakterze władczym (zwłaszcza wobec organów samorządu terytorialnego).
21 kwietnia 1999 r.
SPRAWA CZŁONKOSTWA POSŁA W ZARZĄDZIE SPÓŁKI WODNO-ŚCIEKOWEJ (ART. 108-118 PRAWA WODNEGO) WOBEC PRZEPISU ART. 34 USTAWY O WYKONYWANIU MANDATU POSŁA I SENATORA
Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (dalej - ustawa o wykonywaniu mandatu) posłowie nie mogą być członkami władz zarządzających przedsiębiorców z udziałem państwowych lub komunalnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby.
Aby odpowiedzieć na postawione pytanie czy poseł może być członkiem zarządu spółki wodno- ściekowej działającej w oparciu o przepisy prawa wodnego należy ustalić, czy spółka ta jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 34 ustawy o wykonywaniu mandatu a w przypadku odpowiedzi pozytywnej na to pytanie, czy państwowe lub komunalne osoby prawne są udziałowcami lub uczestnikami w działalności danej spółki.
Pojęcie "przedsiębiorca" stwarza znaczne trudności interpretacyjne. Pojawiło się ono za sprawą ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 770). Przepisami tej ustawy dokonano nowelizacji m.in. ustawy Prawo o stowarzyszeniach i ustawy o wykonywaniu mandatu, zastępując określenie "podmiot gospodarczy" pojęciem przedsiębiorca w roku 1997.
Uregulowania wynikające z ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym wprowadzające m.in. Rejestr przedsiębiorców wejdą w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. Do tego czasu należy przyjmować (stosując wykładnię historyczną art. 34 ustawy o wykonywaniu mandatu), że wolą ustawodawcy było uznanie za przedsiębiorców wszystkich podmiotów gospodarczych w rozumieniu dotychczasowych przepisów, ale również podmiotów mających prawo prowadzenia działalności gospodarczej. Dla poparcia tego ostatniego stwierdzenia posłużmy się definicją zawartą w art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 47, poz. 211 z późn.zm.), wedle której przedsiębiorcami (w rozumieniu tej ustawy) są osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, które prowadząc, chociażby ubocznie działalność zarobkową lub zawodową, uczestniczą w działalności gospodarczej.
Spółka wodna jest instytucją prawa wodnego tworzoną w dość jednoznacznie określonych celach - dla wykonania, utrzymania i eksploatacji urządzeń wodnych wymienionych w art. 108 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z późn.zm.; ostatnia w Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668). Z przepisów ustawy Prawo wodne oraz aktów wykonawczych do tej ustawy odnoszących się do spółek wodnych można wywnioskować, że spółki te mogą prowadzić działalność gospodarczą, choć nie jest ona głównym celem powstawania i działalności tych podmiotów.
W wyroku z dnia 20 grudnia 1990 r. II CR 343/90 (OSP 1992/10/215) Sąd Najwyższy orzekł, iż spółka wodna nie jest spółką, do której odnosi się art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 1989 r. o rozpoznawaniu przez sądy spraw gospodarczych (Dz. U. Nr 33, poz. 175) oraz art. 4791 pkt 1 k.p.c. (nie jest bowiem spółką w rozumieniu prawa cywilnego ani prawa handlowego). Sąd Najwyższy stwierdził również, że:
"Podejmowana przez spółkę wodną działalność gospodarcza zamyka się w granicach celów, do których realizacji spółka ta została powołana. Może ona jednak wystąpić w obrocie prawnym jako podmiot gospodarczy w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 24 maja 1989 r. o rozpoznawaniu przez sądy spraw gospodarczych oraz art. 4792 k.p.c., a to wówczas gdy prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług, robót oraz produkcji materiałów budowlanych w celu uzyskania zysku z przeznaczeniem na zakup wyposażenia technicznego albo modernizację lub budowę urządzeń wodnych (por. § 15 rozp. Rady Ministrów z 20 lipca 1979 r. w sprawie spółek wodnych i ich związków - Dz. U. Nr 17, poz. 109). Nie ma bowiem racji dostatecznie uzasadniających nietraktowanie takiej działalności jako działalności gospodarczej prowadzonej w celach zarobkowych w znaczeniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324), do której m.in. odsyłają wymienione wyżej art. 2 ust. 1 ustawy z 23.XII.1989 r. i art. 4792 k.p.c.".
W krytycznej glosie do powyższego wyroku SN K. Korzan (OSP 1992/10/215) stwierdził m.in., że spółka wodna jako jednostka gospodarki uspołecznionej jest podmiotem gospodarczym w rozumieniu art. 4791 k.p.c. Jego zdaniem "o podmiotowości przesądza prowadzenie wspomnianej działalności, która wyraża się w eksploatacji, utrzymaniu urządzeń melioracyjnych itp. Dotychczasowa literatura uznawała za podmioty gospodarcze nie tylko wymienione spółki (K. Korzan, Arbitraż i postępowanie arbitrażowe, Warszawa 1980, s. 123-124), ale i związki spółek z powodu powoływania ich do wykonywania wspólnych zadań gospodarczych.
Chociaż zadania te są natury ogólniejszej, nie da się zaprzeczyć, że wszystkie spółki wodne osiągają z działalności gospodarczej korzyści finansowe, gdyż pobierają opłaty za korzystanie z wód i urządzeń (por. rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 1991 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych - Dz. U. Nr 125, poz. 556)."
Zgodnie z art. 111 ust. 1 ustawy Prawo wodne spółka wodna jest osobą prawną, a jednocześnie w myśl ust. 2 tego artykułu, jednostką gospodarki uspołecznionej. Choć to drugie pojęcie zniknęło z Kodeksu cywilnego, przypomnijmy że istotnym elementem dla uznania określonej jednostki organizacyjnej za jednostkę gospodarki uspołecznionej było prowadzenie przez tę jednostkę działalności gospodarczej (patrz Kodeks cywilny. Komentarz, praca zbiorowa, cz. I. s. 29, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1972).
Prowadzenie działalności gospodarczej przez spółki wodne przewidziane zostało w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 lipca 1979 r. w sprawie spółek wodnych i ich związków (Dz. U. Nr 17, poz. 109, zm. z 1984 r. Nr 19, poz. 87) oraz zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 25 czerwca 1980 r. w sprawie ustalenia wzorcowych statutów spółek wodnych i ich związków (M. P. Nr 16, poz. 81). Stosownie do § 15 rozporządzenia RM "jeżeli spółka prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług, robót oraz produkcji materiałów budowlanych, zyski z tej działalności powinny być wykorzystane na: 1) zakup wyposażenia technicznego,
2) modernizację lub budowę urządzeń wodnych."
W myśl § 6 pkt 2 wzorcowego statutu spółki wodnej do osiągnięcia celów spółki służą m.in. zyski z działalności gospodarczej spółki. Ww. przepisy wskazują, że spółki wodne mogą prowadzić działalność gospodarczą, ale zyski uzyskane z działalności, o której mowa w § 15 ww. rozporządzenia powinny przeznaczać na cele, dla których spółka została utworzona.
Jeżeli za kryterium do uznania za przedsiębiorcę przyjmiemy prowadzenie działalności gospodarczej, choćby działalność ta nie była głównym celem spółki wodnej, to spółka prowadząca taką działalność (m.in. w zakresie określonym w § 15 rozporządzenia RM z 20 lipca 1979 r.) jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 34 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu.
Jeżeli dana spółka wodno-ściekowa nie prowadzi takiej działalności - nie można uznawać jej za przedsiębiorcę w rozumieniu przywołanego przepisu art. 34 ust. 2, a zatem poseł może być członkiem zarządu takiej spółki. Jeżeli dana spółka prowadzi działalność gospodarczą poseł, będący członkiem jej zarządu będzie podlegał przepisom art. 34 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu, ale tylko wówczas, gdy państwowe lub komunalne osoby prawne będą uczestniczyć w spółce lub będą jej udziałowcami.
Przez uczestnictwo rozumieć należy m.in. dotowanie działalności danego przedsiębiorcy. W myśl art. 111 Prawa wodnego spółki wodne korzystają z pomocy państwa. Udzielanie przez państwo pomocy spółkom nie ma charakteru obligatoryjnego. Zasady i tryb udzielania tej pomocy zostały określone w § 23-25 rozporządzenia RM z dnia 20 lipca 1979 r. w sprawie spółek wodnych i ich związków. Pomoc ta polega m.in. na pomocy finansowej w formie dotacji, kredytowania oraz np. korzystaniu ze środków wojewódzkiego Funduszu Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
Jeżeli dana spółka, prowadząc w celach zarobkowych działalność gospodarczą otrzymuje dotacje - poseł nie będzie mógł być członkiem jej zarządu.
Spółka wodna jako instytucja prawa wodnego bywa określana jako rodzaj organizacji społecznej, niezależnie od faktu, że jej członkami mogą być oprócz osób fizycznych także zakłady, których udział w spółce jest gospodarczo uzasadniony (tak R. Paczuski, Spółki wodne, s. 39, Państw. Wyd. Rolnicze i Leśne, Warszawa 1989, który wskazuje na innych autorów np. E. Smoktunowicza, klasyfikującego te spółki jako organizacje zbliżone do spółek prawa cywilnego).
Przypomnijmy, jednak że autor ten pokazuje przykłady spółek wodno-ściekowych, które prowadzą działalność gospodarczą (np. na s. 153 wskazany jest przykład Przemysłowej Spółki Wodnej "Warta" w Częstochowie, która z osadów powstających w trakcie oczyszczania ścieków produkuje biogaz, używany m.in. do centralnego ogrzewania pomieszczeń i agregatów prądotwórczych).
Zważywszy na różnorodność rodzajów spółek wodnych, a nade wszystko na możliwość prowadzenia przez nie działalności gospodarczej (poza sytuacją, w której cały dochód z takiej działalności jest przeznaczony na cele, dla których spółka została utworzona), skłaniam się ku kwalifikowaniu ich jako podmiotów gospodarczych, czyli przedsiębiorców w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o działalności gospodarczej.
Jednak jeżeli nawet przyjmiemy, że spółki wodne można uznawać za przedsiębiorców w rozumieniu art. 34 ustawy o wykonywaniu mandatu, nie przesądza to o tym, czy dana spółka wodno-ściekowa prowadzi działalność gospodarczą, która pozwala na zakwalifikowanie jej jako przedsiębiorcy.
Podstawowym aktem regulującym cel spółki i rodzaje prowadzonej przez nią działalności jest jej statut. Bez znajomości jego postanowień (zwłaszcza co do zakresu działalności danej spółki) oraz bez informacji, czy dana spółka otrzymuje np. dotacje budżetowe nie jest możliwa jednoznaczna odpowiedź na postawione pytanie.
CZY POSEŁ MOŻE PEŁNIĆ FUNKCJĘ CZŁONKA RADY KASY CHORYCH?
Zasady wykonywania mandatu przez posła określają przepisy ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. Nr 73, poz. 350, z późn.zm.).
I tak zgodnie z art. 30 powołanej ustawy w okresie wykonywania mandatu posłowie i senatorowie nie mogą wykonywać pracy na podstawie stosunku pracy: w Kancelarii Sejmu, w Kancelarii Senatu, w Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, w Biurze Trybunału Konstytucyjnego, w Najwyższej Izbie Kontroli, w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich, w Biurze Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, w Krajowym Biurze Wyborczym, w Państwowej Inspekcji Pracy, w administracji rządowej i samorządu terytorialnego - z wyjątkiem stosunku pracy z wyboru - oraz nie mogą wykonywać pracy w charakterze sędziego i prokuratora, pracownika administracyjnego sądu i prokuratury, a także nie mogą pełnić zawodowej służby wojskowej.
Zgodnie natomiast z art. 34 ustawy o wykonywaniu mandatu przez posła i senatora:
1) posłowie i senatorowie nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia państwowego lub komunalnego, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
2) posłowie i senatorowie nie mogą być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami handlowymi przedsiębiorców z udziałem państwowych lub komunalnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby.
Wybór lub powołanie posła lub senatora do tych władz jest z mocy prawa nieważny.
3) posłowie i senatorowie nie mogą posiadać pakietu większego niż 10% udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem państwowych lub komunalnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby.
Udziały lub akcje przekraczające ten pakiet powinny być zbyte przez posła lub senatora przed pierwszym posiedzeniem Sejmu lub Senatu, a w razie niezbycia ich nie uczestniczą one przez okres sprawowania mandatu i dwu lat po jego wygaśnięciu w wykonywaniu przysługujących im uprawnień (prawa głosu, prawa do dywidendy, prawa do podziału majątku, prawa poboru).
Wreszcie na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy posłowie i senatorowie nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn, mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu.
Ponadto poseł lub senator jest obowiązany powiadomić odpowiednio Marszałka Sejmu lub Marszałka Senatu o zamiarze podjęcia dodatkowych zajęć, z wyjątkiem działalności podlegającej prawu autorskiemu i prawom pokrewnym.
Chcąc udzielić odpowiedzi na pytanie zawarte w treści zlecenia, tj. chcąc ustalić dopuszczalność sprawowania przez posła funkcji członka Rady Kasy Chorych należy wyjaśnić jaki charakter prawny posiada Kasa Chorych oraz, czy mieści się ona wśród kategorii podmiotów wskazanych w ustawie o wykonywaniu mandatu, a w których sprawowanie funkcji przez posła i senatora jest zakazane.
Charakter prawny Kasy Chorych określają przepisy ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 28, poz. 153).
Zgodnie z postanowieniami powołanej ustawy Kasy Chorych są instytucjami ubezpieczenia zdrowotnego (art. 4 ust. 1), powołanymi w celu zapewnienia ubezpieczonym świadczeń określonych ustawą. Kasy Chorych gromadzą środki finansowe, zarządzają nimi oraz zawierają umowy ze świadczeniodawcami (również argument z art. 69a ust. 1 ustawy).
Istotne postanowienia z punktu widzenia statusu prawnego Kas Chorych zawiera również art. 4 ust. 7 i 8 ustawy, z którego wynika, iż:
1. "Kasa Chorych nie może prowadzić działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej". 2. "Kasa Chorych nie może prowadzić zakładów opieki zdrowotnej, nie może być ich właścicielem ani nie może posiadać w jakiejkolwiek formie praw własności w stosunku do podmiotów prawnych prowadzących zakłady opieki zdrowotnej, w szczególności nie może być akcjonariuszem lub udziałowcem spółek prowadzących zakłady opieki zdrowotnej."
Przepisy ustawy określają sposób w jaki Kasy Chorych mogą "powiększać posiadane środki"
I tak zgodnie z art. 131a Kasa Chorych jest obowiązana lokować swoje środki wyłącznie w papierach wartościowych emitowanych lub gwarantowanych przez Skarb Państwa, lub na rachunkach bankowych, w bankach mających siedziby na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i których kapitał własny wynosi co najmniej 100.000.000 zł, z tym że w jednym banku nie może być lokowane więcej niż 15% środków funduszu rezerwowego. Ponadto Kasy winny lokować swoje środki w taki sposób, aby osiągnąć jak największy stopień bezpieczeństwa i rentowności przy jednoczesnym zachowaniu płynności środków.
Zgodnie z przepisem art. 74 ustawy Organami Kasy Chorych są:
Rada regionalnej Kasy Chorych powoływana jest przez sejmik województwa, spośród osób ubezpieczonych w danej Kasie, z obszaru działania regionalnej Kasy Chorych, w liczbie nie przekraczającej 21 członków, którzy nie mogą być jednocześnie członkami zarządu, pracownikami Kas Chorych, świadczeniodawcami współpracującymi z Kasami Chorych, właścicielami, pracownikami lub osobami współpracującymi z zakładami opieki zdrowotnej, które zawarły umowę z Kasami Chorych na udzielanie świadczeń, a także członkami organów zakładu ubezpieczeń prowadzącego działalność ubezpieczeniową w zakresie ubezpieczeń zdrowotnych, na podstawie ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 1996 r. Nr 11, poz. 62, z późn.zm.). Do zakresu działania rady Kasy Chorych należy w szczególności:
Członkowie rady Kasy Chorych za udział w posiedzeniu nie otrzymują wynagrodzenia, a jedynie diety oraz zwrot kosztów przejazdów, a zamiejscowi - również zwrot kosztów noclegów (art. 81 ustawy).
W związku z powyższym, ponieważ Kasy Chorych nie prowadzą działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej (są instytucjami samorządnymi, posiadającymi osobowość prawną - patrz art. 66 ust. 1 i 2 ustawy), mało tego ustawa wprost formułuje zakaz prowadzenia przez te podmioty działalności gospodarczej, zakaz wynikający z art. 34 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora nie znajdzie w tym przypadku zastosowania.
Z powołanych powyżej przepisów ustawy o ubezpieczeniu zdrowotnym wynika, że Kasa Chorych nie mieści się również w kategorii organów administracji.
Stwierdzić należy, iż charakter prawny Kasy Chorych zbliżony jest w swej istocie do podmiotów prawa publicznego realizujących zadania użyteczności publicznej.
Ze względu na okoliczność, iż Kasy Chorych nie prowadzą działalności gospodarczej, jak również nie są organami administracji, nasuwa się wniosek o dopuszczalności łączenia funkcji członka Rady Kasy Chorych i wykonywania mandatu posła lub senatora. Pamiętać jednocześnie należy o obowiązku poinformowania przez Posła (Senatora) Marszałka Sejmu (Senatu) o zamiarze podjęcia dodatkowego zajęcia (w przedmiotowej sprawie pełnienia funkcji członka Rady Kasy Chorych).
W SPRAWIE UPRAWNIEŃ POSŁANEK DO URLOPU MACIERZYŃSKIEGO I WYCHOWAWCZEGO
Nabycie prawa do urlopu macierzyńskiego przysługującego na podstawie art. 180 Kodeksu pracy związane jest ściśle z pozostawaniem w stosunku pracy. Art. 180 § 1 k.p. mówi: "pracownicy przysługuje urlop macierzyński (...)". Zgodnie z ustawą z dnia 17 grudnia 1974 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa pracownicy uprawnionej do urlopu macierzyńskiego przysługuje zasiłek macierzyński (wynoszący 100% wynagrodzenia). Pozostawanie w stosunku pracy jest również podstawową przesłanką do nabycia prawa do urlopu wychowawczego. Podstawą do korzystania z urlopu wychowawczego jest art. 186 k.p., który stanowi, że pracodawca jest zobowiązany udzielić na wniosek pracownicy urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad małym dzieckiem.
Celem obu urlopów jest stworzenie warunków do pogodzenia pracowniczej aktywności zawodowej z osobistym sprawowaniem opieki nad dzieckiem, przy czym urlop macierzyński przysługuje z mocy prawa, zaś urlop wychowawczy jest udzielany na wniosek pracownicy. Sprawowania mandatu parlamentarnego, nie sposób postrzegać inaczej, niż jako specyficznej służby publicznej, która jest wykonywana poza stosunkiem pracy.
Posłowie i senatorowie należą do kategorii "osób pozostających w niepracowniczych stosunkach zatrudnienia o charakterze ustrojowym".1
Również parlamentarzyści zawodowi, czyli ci, którzy otrzymują uposażenie poselskie lub senatorskie nie stają się pracownikami w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, który stanowi, że pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę.2
Na podstawie art. 27 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, uposażenie oraz dodatki do uposażenia są traktowane jako wynagrodzenie ze stosunku pracy, zaś okres pobierania uposażenia jak okres zatrudnienia (art. 28 ust.1 zdanie pierwsze). Nie oznacza to, że poseł staje się pracownikiem w rozumieniu prawa pracy, zaś Sejm (Kancelaria Sejmu) pracodawcą. Ustawa o wykonywaniu mandatu upodabnia jedynie status posła do pozycji pracownika, zaś uposażenie do wynagrodzenia za pracę.
W związku z tym, że parlamentarzyści z racji wykonywania mandatu, nie pozostają w stosunku pracy - nie mają prawa do urlopu macierzyńskiego i wychowawczego przysługującego pracownikom. Prawa takiego nie można wywodzić z przepisów parlamentarnych (ustawy o wykonywaniu mandatu oraz aktów wykonawczych do tej ustawy).
Ponieważ parlamentarzyści nie mają prawa do omawianych urlopów, nie przysługuje im również prawo do zasiłku macierzyńskiego i wychowawczego. W podobnej sytuacji, zwłaszcza jeżeli chodzi o urlop wychowawczy znajdują się np. osoby wykonujące wolne zawody albo wykonujący pracę na podstawie umowy agencyjnej. W wyroku z 25 marca 1998 r. w sprawie II UKW 576/97 Sąd Najwyższy orzekł, iż "odpowiednie stosowanie prawa do świadczeń pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa do adwokatów, nie oznacza, iż adwokatowi przysługuje prawo do zasiłku wychowawczego. Zasiłek ten jest bowiem świadczeniem wypłacanym pracownikom korzystającym z urlopu wychowawczego udzielonego przez pracodawcę".3
Traktowanie uposażenia, jak wynagrodzenia za pracę ze stosunku pracy i pobieranie od niego składek na ubezpieczenie społeczne nie pozwala na przykład na wypłatę posłom zasiłków chorobowych czy opiekuńczych. 4
W razie niemożności pełnienia obowiązków poselskich z powodu choroby, opieki nad chorym poseł zachowuje prawo do uposażenia w pełnej wysokości. Wymienione przyczyny są okolicznościami usprawiedliwiającymi nieobecność, a wobec tego nie dokonuje się potrąceń uposażenia, co wynika z niżej omówionych regulacji.
Uposażenie poselskie może być obniżone tylko wówczas, gdy poseł nie uczestniczy bez usprawiedliwienia w posiedzeniach Sejmu, Zgromadzenia Narodowego lub ich organów (patrz art. 25 ust. 5 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora). Posłów obowiązuje obecność oraz czynny udział w posiedzeniach Sejmu i Zgromadzenia Narodowego oraz ich organów, do których zostali wybrani (art. 13 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu oraz art. 8 ust. 1 Regulaminu Sejmu).
Określenie zasad usprawiedliwiania nieobecności posłów nie uczestniczących w posiedzeniach Sejmu oraz jego organów ustawa pozostawia Regulaminowi Sejmu (art. 13 ust. 2).
Za przyczyny usprawiedliwiające niemożność wzięcia udziału w posiedzeniu Sejmu lub komisji bądź w głosowaniu Regulamin uznaje (art. 8 ust. 5a):
4) urlop udzielony przez Marszałka Sejmu, w porozumieniu z prezydium klubu lub koła, którego poseł jest członkiem,
Wśród enumeratywnie wyliczonych przez Regulamin Sejmu przyczyn usprawiedliwiających nieobecność posła na posiedzeniu Sejmu brak jest przyczyny, jaką jest urlop macierzyński, czy wychowawczy. Mimo, że Regulamin przewiduje możliwość usprawiedliwienia nieobecności z powodu "innych ważnych, niemożliwych do przewidzenia lub nieuchronnych przeszkód" stwierdzić należy, iż przepis ten nie może odnosić się do urlopu wychowawczego, który nie jest sytuacją nieprzewidywalną czy incydentalną (nie jest to okoliczność niemożliwa do przewidzenia i nieuchronna). Jeżeli urlop wychowawczy byłby uznawany z przyczynę usprawiedliwiającą nieobecność, w cytowanym wyliczeniu pojawiłby się stosowny przepis.
Nieco inaczej przedstawia się kwestia usprawiedliwiania nieobecności spowodowanej urodzeniem dziecka. Choć w obowiązujących regulacjach parlamentarnych nie ma przepisu, który wskazywałby wprost, iż urlop macierzyński jest przyczyną usprawiedliwiającą nieobecność poselską, praktycznie nieobecność spowodowana urodzeniem dziecka, jest uznawana za okoliczność usprawiedliwiającą, zwłaszcza że nieobecność taka jest udokumentowana zaświadczeniem lekarskim.
Urodzenie dziecka i opieka nad nim w ciągu pierwszych miesięcy życia może być bowiem, zakwalifikowana jako "nieuchronna przeszkoda" do wzięcia udziału w posiedzeniach Sejmu i komisji sejmowych. Do rozważenia pozostaje kwestia, czy art. 8 Regulaminu Sejmu nie powinien być znowelizowany, w ten sposób, by okoliczność związana z urodzeniem dziecka (w okresie nie przekraczającym wymiaru urlopu macierzyńskiego5) mogła stanowić wskazaną w sposób bezpośredni przyczynę usprawiedliwiającą nieobecność.
Jeżeli nieobecność spowodowana urodzeniem dziecka zostanie uznana za przyczynę usprawiedliwiającą nieobecność, posłance pobierającej uposażenie będzie przysługiwać dieta i uposażenie w pełnej wysokości, analogicznie jak w wypadku choroby czy opieki nad chorym.
Poseł może z ważnych przyczyn zwrócić się do Prezydium Sejmu o udzielenie urlopu od wykonywania obowiązków poselskich. Za czas trwania urlopu dłuższego niż 14 dni nie wypłaca się diety. Urlop taki nie może być utożsamiany z urlopem wychowawczym, bowiem wyrażenie zgody na dłuższą nieobecność kłóciłoby się z podstawową zasadą, iż posła obowiązuje obecność i czynny udział w posiedzeniach Sejmu oraz organów Sejmu, do których został wybrany. Ze względu na ustanowiony okres kadencji trudno sobie wyobrazić roczną czy też dłuższą nieobecność posła w Sejmie.
W myśl art. 25 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu uposażenie poselskie przysługuje w okresie sprawowania mandatu, zaś stosownie do art. 28 ust. 1 tej ustawy okres pobierania uposażenia jest traktowany jak okres zatrudnienia. Poseł, korzystający z urlopu udzielonego w trybie art. 8 ust. 9 Regulaminu Sejmu nie wykonuje obowiązków poselskich, a więc analogicznie jak pracownik nie świadczący pracy - nie powinien otrzymywać uposażenia i diety.
30 kwietnia 1999 r.
O PRAWIE POSŁA DO UZYSKANIA INFORMACJI O WYSOKOŚCI UPOSAŻENIA PREZESA POLSKIEJ AGENCJI PRASOWEJ
Status prawny Polskiej Agencji Prasowej określa ustawa z dnia 31 lipca 1997 r. o Polskiej Agencji Prasowej (Dz. U. Nr 107, poz. 687). PAP jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa (patrz art. 7 ustawy o PAP, który stanowi, że do czasu udostępnienia akcji osobom trzecim spółka ta pozostaje jednoosobową spółką Skarbu Państwa, a udostępnianie akcji Skarbu Państwa nie może nastąpić przed upływem 2 lat od wejścia w życie ustawy o PAP). Pełnienie funkcji prezesa Polskiej Agencji Prasowej jest pełnieniem funkcji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679; zm. Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 554; Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1126), zwanej ustawą antykorupcyjną. Zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawa ma zastosowanie m.in. do pracowników zajmujących stanowiska prezesa, wiceprezesa i członka zarządu w jednoosobowych spółkach Skarbu Państwa. Art. 15 ustawy o PAP stanowi, iż członków pierwszego Zarządu powołuje Minister Skarbu Państwa w uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów.
Informacja o wysokości wynagrodzenia danej osoby należy do sfery prywatności, a zatem podlega ochronie z mocy art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego jako dobro osobiste6 Art. 47 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego.
Poglądy wyrażane w literaturze przedmiotu i orzecznictwie zgodne są co do tego, iż zainteresowanie faktami z życia prywatnego i rodzinnego jednostki może prowadzić do naruszenia art. 23 i 24 k.c.
Istnieją sytuacje, w których zainteresowanie życiem prywatnym danej osoby może być usprawiedliwione z powodu zajmowanego przez nią stanowiska. Dotyczy to osób powszechnie znanych, biorących udział w życiu publicznym.
W przypadku osób publicznych następuje bowiem, ograniczenie ochrony sfery prywatności. Wyrażane są poglądy, iż mamy wtedy do czynienia z usprawiedliwionym zainteresowaniem osobą pełniącą określoną funkcję, co oznacza w konsekwencji rozszerzenie sfery powszechnej dostępności informacji o takiej osobie.
Ograniczenie sfery prywatności polega na tym, że jest ona "wypierana" przez sferę powszechnej dostępności, w takim zakresie, w jakim dane informacje są związane z publiczną działalnością danej osoby.
Przyjmuje się, iż osoba pełniąca funkcję publiczną "nie może ze zrozumiałych względów pozostać w cieniu i musi wliczać nadmierne zainteresowanie swą osobą w swoistą cenę swej pozycji".
W uzasadnieniu do wyroku z 11 stycznia 1996 r. w sprawie III ARN 57/95 (OSNIAPiUS 1996 r. nr 13, poz. 179) Sąd Najwyższy stwierdził m.in., że:
"zakaz ujawniania wynagrodzenia za pracę, ze względu na zakaz naruszania dóbr osobistych, będzie tylko wówczas usprawiedliwiony, gdy taką informację będzie można zaliczyć sfery prywatności pracownika."
Na powyższe twierdzenie powołał się Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wyroku z 6 maja 1997 r. II SA/Wr 929/96 (ONSA 1998/2/54) orzekając, iż:
"wysokość wynagrodzenia członków zarządu gminy (wójta, burmistrza i ich zastępców) nie należy wyłącznie do sfery prywatności osób piastujących te stanowiska, gdyż wiąże się z ich funkcją publiczną. Na zasadzie art. 4 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn.zm.) organ gminy nie może odmówić redaktorom prasowym udzielenia informacji o wysokości wynagrodzenia za pracę osób piastujących te stanowiska" (podkreślenie moje).
Przypomnijmy, że ograniczenie sfery prywatności ze względu na działalność publiczną następuje zwłaszcza na gruncie prawa prasowego.
W myśl art. 14 ust. 6 ustawy Prawo prasowe "nie wolno bez zgody osoby zainteresowanej publikować informacji oraz danych dotyczących prywatnej sfery życia, chyba że wiąże się to bezpośrednio z działalnością publiczną danej osoby". Dziennikarz może zatem, domagać się udzielenia informacji należącej do sfery życia prywatnego, a związanej ściśle z działalnością publiczną danej osoby oraz publikować te informacje.
Wątpliwości związane z kwestią ewentualnego naruszenia dóbr osobistych w przypadku ujawnienia wynagrodzenia Prezesa PAP SA zdaje się rozstrzygać art. 61 Konstytucji gwarantujący obywatelom RP prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej (np. Ministra Skarbu) oraz osób pełniących funkcje publiczne (osobą taką w świetle ustawy antykorupcyjnej jest Prezes PAP).
Jak czytamy w Komentarzu do art. 61 ust. 1 Konstytucji "przez działalność władzy publicznej należy rozumieć wszelkie formy aktywności podejmowane dla zrealizowania ustawowych kompetencji jej organów". Taką ustawową kompetencją Ministra Skarbu jest powoływanie Prezesa PAP (z którym wiąże się ustalanie jego wynagrodzenia) oraz wykonywanie funkcji właścicielskich w jednoosobowej spółce Skarbu Państwa, jaką jest obecnie PAP SA. Art. 15 ustawy o PAP stanowi, że członków pierwszego Zarządu powołuje Minister Skarbu w uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów.
J. Boć stwierdza również, że "nie ma jakichkolwiek racji prawnych, z powodu których obywatel nie mógłby żądać informacji o zarobkach określonej kategorii organów i funkcjonariuszy władzy publicznej". Ponieważ art. 61 ust. 1 Konstytucji ma zastosowanie do organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne - stwierdzenie to można odnosić do Prezesa PAP jako osoby pełniącej funkcję publiczną i powoływanej przez Ministra Skarbu. Z treści art. 61 ust. 1 Konstytucji wynika ponadto, że prawo do informacji przysługuje obywatelom również wobec "innych jednostek organizacyjnych, jeśli gospodarują majątkiem Skarbu Państwa".
Jeżeli obywatele mają zagwarantowane konstytucyjnie prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a w świetle Prawa prasowego dopuszczalne jest np. publikowanie wynagrodzeń członków zarządu gminy, to tym bardziej omawiane prawo do informacji o wynagrodzeniu Prezesa PAP przysługuje parlamentarzystom, którym obowiązujące prawo konstytucyjne przyznało znacznie szerszy zakres podmiotowy i przedmiotowy prawa do informacji.
Uprawnienia te zostały określone przede wszystkim w art. 16 i 19 ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. Nr 73, poz. 350 z późn.zm.).
Art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora stanowi, iż poseł ma prawo, jeżeli nie narusza dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów oraz wglądu w działalność m.in. organów administracji rządowej oraz spółek Skarbu Państwa.
Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie posłowie mają prawo do uzyskania informacji o działalności PAP (w tym o wysokości wynagrodzenia prezesa spółki), zarówno od jej zarządu, jak również od Ministra Skarbu. Pełnienie funkcji Prezesa PAP, o czym była mowa wcześniej jest funkcją publiczną. O publiczno- prawnym charakterze tej funkcji przesądza zarówno sposób powoływania Prezesa, jak też fakt podlegania przepisom ustawy antykorupcyjnej. W związku z tym, wysokość wynagrodzenia Prezesa PAP nie należy wyłącznie do sfery prywatności tej osoby, ale związane jest ściśle z pełnioną funkcją publiczną.
Prezes PAP, ani też Minister Skarbu nie mogą odmówić posłom udzielenia informacji o wynagrodzeniu członków zarządu PAP SA, powołując się na ochronę dóbr osobistych tych członków. Powyższe twierdzenie wynika z faktu, że informacja o wysokości wynagrodzenia np. prezesa należy do sfery dostępności, ponieważ jest instytucjonalnie i funkcjonalnie związana z pełnioną funkcją.
Przyczyną odmowy udostępnienia posłom powyższej informacji nie może być również brak zgody osoby zainteresowanej, ponieważ w świetle dotychczasowych rozważań informacja ta nie należy do sfery prywatności, ale do sfery publicznego dostępu. Osoba pełniąca funkcję publiczną, jaką jest stanowisko prezesa PAP (co wynika expressis verbis z ustawy antykorupcyjnej) musi liczyć się z upublicznieniem niektórych informacji ze sfery życia prywatnego.
Zauważmy, że prawo do informacji wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego, z której wywodzi się m.in. zasadę jawności życia publicznego.
Ustawa o wykonywaniu mandatu nadaje ponadto posłom w art. 16 ust. 1 uprawnienie, umożliwiające uzyskiwanie informacji i wyjaśnień w sprawach wynikających z wykonywania obowiązków poselsko-senatorskich m.in. od członków Rady Ministrów w tym np. Ministra Skarbu, zwłaszcza w okresie, kiedy Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem Spółki PAP.
Uprawnienie to należy wiązać z działalnością parlamentarną deputowanych, a za taką uznawać należy pracę w komisjach sejmowych (wskazuje na to budowa ustawy o wykonywaniu mandatu, a konkretnie umieszczenie art. 16 w rozdziale 3 "Prawa i obowiązki posłów i senatorów w Sejmie i w Senacie").
Ponadto art. 16 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu zobowiązuje członków Rady Ministrów oraz przedstawicieli organów spółek prawa handlowego z udziałem państwowych osób prawnych (taką spółką jest PAP SA) do przedstawiania informacji i wyjaśnień na żądanie stałych i nadzwyczajnych komisji sejmowych, w sprawach będącym przedmiotem zakresu działania działania tych komisji. Obowiązek podmiotów wskazanych w art. 16 ust. 2 ustawy ustanowiony został bowiem, wobec komisji sejmowych, nie zaś wobec poszczególnych posłów. W art. 79 ust. 1 Regulaminu Sejmu m.in. na ministrów został nałożony obowiązek przedstawiania sprawozdań i udzielania informacji - na żądanie prezydium komisji. Jednocześnie wyżej wymieni mają obowiązek uczestniczenia w posiedzeniach komisji, na których rozpatrywane są sprawy dotyczące ich zakresu działania. W świetle tego przepisu Minister Skarbu oraz Prezes PAP byli zobowiązani zarówno do uczestniczenia w posiedzeniu sejmowej Komisji Kultury i Środków Przekazu, jak też do udzielania na żądanie prezydium komisji informacji odnoszących się do działalności PAP (w tym m.in. o wysokości wynagrodzenia Prezesa PAP), zwłaszcza że Komisja omawiała sytuację finansową Spółki PAP i stan przygotowań do jej prywatyzacji.
28 kwietnia 1999 r.
INTERPRETACJA ART. 58 UST. 4 PKT 1 PRZEPISY WPROWADZAJĄCE USTAWY REFORMUJĄCE ADMINISTRACJĘ PUBLICZNĄ
Odpowiadając na pytanie: "Czy w świetle art. 58 ust. 4 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną pracownicy byłych urzędów wojewódzkich, którzy przyjęli propozycję pracy w nowym urzędzie wojewódzkim zachowają status urzędnika mianowanego, na podstawie ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych?", pozwalam sobie zająć następujące stanowisko:
Zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872; zm. Nr 162, poz. 1126) niektórzy pracownicy byłych urzędów wojewódzkich (wykonujący z upoważnienia dotychczasowego wojewody jego zadania i kompetencje) z dniem 1 stycznia br. stali się pracownikami nowego urzędu wojewódzkiego.
Stosownie do art. 58 ust. 1 powołanej ustawy, dalej jako "Przepisy wprowadzające" - stosunki pracy z pracownikami (określonymi w art. 53-54 oraz 56), którzy z mocy ustawy (ex lege) stali się pracownikami nowego pracodawcy (np. nowego urzędu wojewódzkiego) wygasną 30 czerwca 1999 r. jeżeli:
- do 31 maja 1999 r. nowy pracodawca nie zaproponował im nowych warunków pracy lub płacy,
- pracownicy ci do 15 czerwca 1999 r. nie przyjmą proponowanych warunków pracy lub płacy.
Termin wynikający z art. 58 ust. 1 umożliwia nowemu pracodawcy dokonanie wyboru spośród osób, które stały się z mocy prawa jego pracownikami - tych pracowników, których zechce zatrudniać po 30 czerwca.
Z powołanej regulacji wynika, że zamiarem ustawodawcy było również stworzenie swoistego okresu ochronnego dla pracowników, który pozwalałby im na podjęcie decyzji co do dalszego zatrudnienia na nowych warunkach u nowego pracodawcy.
Zgodnie z art. 58 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, pracownicy przejęci przez nowego pracodawcę zachowują okresowo uprawnienia pracownicze wynikające z aktów, na podstawie których powstał ich stosunek pracy przed przejściem (czyli przed 1 stycznia 1999 r.). Innymi słowy, pracownicy ci przechodząc do nowego pracodawcy, zachowują dotychczasowe stanowiska, wynagrodzenie i inne uprawnienia wynikające z umowy o pracę, aktu mianowania czy powołania, ale tylko do upływu terminów określonych w art. 58 ust. 4 ustawy.
Terminy te to: - 15 czerwca 1999 r. dla pracowników, którzy przyjmą nowe warunki pracy albo płacy,
- 30 czerwca 1999 r. dla pracowników, których nowy pracodawca nie zechce zatrudnić (czyli do 31 maja 1999 r. nie zaproponuje nowych warunków pracy lub płacy), - dzień wypowiedzenia, jeżeli pracodawca dokona wypowiedzenia w trybie art. 58 ust. 3 ustawy.
Przepisy wprowadzające gwarantują zatem pracownikom zachowanie uprawnień wynikających z dotychczasowych aktów stanowiących podstawę do zatrudnienia przed 1 stycznia br. przez ściśle określony czas.
Przyjmować należy, że przejęci przez nowy urząd wojewódzki pracownicy, o których mowa w pytaniu mają zagwarantowane ustawowo zachowanie dotychczasowego statusu pracownika mianowanego tylko do 15 czerwca br. Ustawodawca postanowił bowiem, że na początku funkcjonowania nowych urzędów zmiana pracodawcy nie wpłynie na dotychczasowe stosunki pracy.
Po wskazanej dacie pracodawca ma prawo zatrudnić przejętego w trybie art. 52 ust. 2 ustawy pracownika na warunkach (zaproponowanych przed 15 czerwca 1999 r.), jakie uzna za najbardziej pożądane z punktu widzenia pracy urzędu, w tym zmieniając - za zgodą pracownika - treść dotychczasowego stosunku (stanowisko, wynagrodzenie oraz jego podstawę).
Ustawodawca nie wyjaśnia charakteru prawnego ani sposobu składania przez pracodawcę "propozycji nowych warunków pracy i płacy". Zdaniem A. Dubownik (artykuł: Stosunki pracy pracowników administracji rządowej i samorządowej a reforma administracji publicznej, "Praca i Zabezpieczenie Społeczne" nr 2 z 1999 r.), propozycje te mogą przyjąć postać porozumienia zmieniającego lub oferty nawiązania stosunku pracy na nowych zasadach. Autorka ta wskazuje jednak, że dopuszczalność zmiany warunków pracy lub płacy w drodze porozumienia zmieniającego w odniesieniu do stosunków pracy nawiązanych w drodze mianowania jest dyskusyjna. A. Dubownik uważa, że jeżeli nowe warunki pracy będą wiązały się ze zmianą podstawy zatrudnienia, np. z aktu mianowania na umowę o pracę, "można uznawać, iż przyjęcie nowych warunków jest równoznaczne z rozwiązaniem dotychczasowego stosunku pracy za porozumieniem stron i nawiązaniem nowego".
Pozwalam sobie nie zgodzić się z tym stanowiskiem, bowiem Przepisy wprowadzające (art. 52, 58) uznawać należy za samoistną podstawę do dokonywania przez nowego pracodawcę zmian w zakresie stosunków pracy pracowników - również bez rozwiązywania dotychczasowych stosunków, a więc za lex specialis wobec przyjętych w ustawie z dnia 26 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych form zmiany treści stosunku pracy z mianowania.
Problem zmian treści stosunku pracy z mianowania wywołuje wiele wątpliwości w orzecznictwie sądowym, jak też w literaturze prawniczej poświęconej tej tematyce.
W wyroku z 16 maja 1997 r. w sprawie I PKN 151/97 (OSNAP 1998/8/235) Sąd Najwyższy przyjął dopuszczalność zmiany treści stosunku pracy urzędnika mianowanego w drodze porozumienia zmieniającego (porozumienia stron stosunku pracy), czyli w trybie przewidzianym dla umownych stosunków pracy. Stanowisko to zostało zajęte wbrew dotychczasowym poglądom wyrażanym w doktrynie na temat niedopuszczalności zmian treści stosunku pracy mianowanego urzędnika w drodze porozumienia z tym pracownikiem. Wyrok spotkał się z krytyką (patrz glosa A. Dubownik w "Przeglądzie Sądowym" z 1998 r. nr 11-12, ss. 183-191, która wywodzi, że takie porozumienie nie może być stosowane w celu zmiany treści stosunku pracy urzędnika mianowanego). Zaznaczmy, że wyrok dotyczył przeniesienia na inne stanowisko w tym samym urzędzie państwowym (chodziło o rezygnację urzędnika z pełnionej funkcji, przy jednoczesnym zgłoszeniu przez niego pracodawcy wniosków i propozycji co do zakresu zmiany treści stosunku pracy - przeniesienia na inne stanowisko; pracodawca uznał, że pracownik wypowiedział zawarty stosunek pracy).
Zapis przyjęty w art. 58 ust. 1 Przepisów wprowadzających, który mówi, że stosunki pracy z pracownikami wygasają jeżeli "nie zostaną im zaproponowane nowe warunki pracy lub płacy na dalszy okres..." (podobnie w art. 58 ust. 4 pkt 1: "jeżeli przyjęli proponowane warunki pracy lub płacy na dalszy okres") różni się np. od zapisu art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 21, poz. 124), stanowiącego, że stosunki pracy z pracownikami, którzy stali się pracownikami samorządowymi "wygasają 31 grudnia 1990 r., jeżeli przed 1 października 1990 r. nie zostaną z nimi nawiązane nowe stosunki pracy na dalszy okres".
Porównanie tych dwóch zapisów prowadzi do wniosku, że pracownicy, którzy stali się pracownikami nowego urzędu wojewódzkiego w trybie art. 52 ust. 2 Przepisów wprowadzających mogą kontynuować zatrudnienie na podstawie mianowania (np. przy zmianie stanowiska lub/i wynagrodzenia), ale jednocześnie nowy pracodawca ma prawo dokonania zmiany podstawy prawnej stosunku z mianowania na umowę o pracę lub powołanie (z mocą najwcześniej od 16 czerwca br.), składając przed 15 czerwca br. ofertę nowych warunków pracy lub płacy.
Z porównywanych regulacji wynika też wniosek, iż w ramach wypełniania postanowień Przepisów wprowadzających nowy pracodawca nie jest zobowiązany ani do zawierania nowego stosunku pracy (rozwiązując poprzedni), ani też do zmiany wszystkich elementów dotychczasowego stosunku (czyli jednocześnie podstawy jego zawarcia np. z mianowania na umowę o pracę, stanowiska, wynagrodzenia itd.) W przepisie art. 58 ust. 4 pkt 1 mowa o "proponowanych warunkach pracy lub płacy", co oznacza że pracodawca może np. zmienić tylko wynagrodzenie, nie zmieniając przy tym stanowiska albo może dokonać zmiany zarówno stanowiska, jak i wynagrodzenia. Wypełniając postanowienia art. 58 ust. 1 omawianej ustawy, pracodawca może też poinformować pracownika, iż zamierza zatrudniać go nadal zachowując mianowanie jako podstawę zatrudnienia, a jednocześnie dokonać np. zmiany w zakresie wynagrodzenia. Art. 58 Przepisów wprowadzających nie zobowiązuje bowiem pracodawcy do zmiany podstawy dotychczasowego stosunku pracy (z mianowania na umowę pracę), tak jak ma to miejsce przy przejmowaniu pracowników w trybie art. 231 k.p., który stanowi w § 5, że pracodawca z dniem przejęcia zakładu pracy jest zobowiązany zaproponować nowe warunki pracy i płacy pracownikom świadczącym dotychczas pracę na innej podstawie niż umowa o pracę (np. na podstawie mianowania) oraz wskazać termin, do którego pracownicy mogą złożyć oświadczenie przyjęciu lub odmowie przyjęcia proponowanych warunków.
Innymi słowy, art. 58 Przepisów wprowadzających nie daje podstaw do twierdzenia, że mianowani pracownicy zachowują prawo do dalszego zatrudnienia na podstawie mianowania, lecz też nie daje podstaw do wniosku, że pracodawca jest zobowiązany zachować mianowanie jako podstawę dalszego zatrudnienia danego pracownika. Jeżeli pracodawca zdecyduje się jednak rozwiązać dotychczasowy stosunek pracy, podstawą nowego stosunku - zatrudnienia pracowników przejętych przez urząd wojewódzki nie może być akt mianowania, bowiem od 27 stycznia 1995 r., tj. od wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1994 r. o zmianie ustawy o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. Nr 136, poz. 704) z pracownikami urzędów państwowych nie nawiązuje się stosunku pracy na podstawie mianowania (art. 2 ust. 1 ustawy). Ustawa o pracownikach państwowych pozwala na zatrudnienie na podstawie umowy o pracę lub powołania (ale tylko na określonych stanowiskach).
Do 31 czerwca 1999 r. status prawny pracowników zatrudnionych w urzędach wojewódzkich reguluje ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. Nr 31, poz. 214 z późn.zm.; ostatnia w Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483) oraz ustawa z 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 89, poz. 402 z późn.zm.). Ten drugi akt nie odgrywał jednak praktycznie żadnej roli jako pragmatyka z uwagi na fakt wstrzymania rekrutacji urzędników służby cywilnej (w omawianym przypadku, praktycznie mógł odnosić się do stanowisk dyrektorów generalnych w urzędach wojewódzkich).
Od 1 lipca br. będzie obowiązywać ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483). Pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych w urzędach wojewódzkich będą członkami korpusu służby cywilnej, czyli pracownikami służby cywilnej zatrudnionymi na podstawie umowy o pracę (patrz art. 2 ust. 1 i art. 136) albo urzędnikami służby cywilnej zatrudnionymi na podstawie mianowania.
Pozostali pracownicy zatrudnieni w urzędach wojewódzkich będą podlegać przepisom ustawy o pracownikach urzędów państwowych.
Stosownie do art. 137 ustawy o służbie cywilnej stosunki pracy nawiązane m.in. w urzędach wojewódzkich na podstawie mianowania na zasadach określonych w ustawie o pracownikach urzędów państwowych pozostają w mocy nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r., chyba że wcześniej zostaną przekształcone, rozwiązane lub wygasną w sposób określony w tej ustawie. Z dniem 1 stycznia 2004 r. stosunki te przekształcą się w stosunki pracy na podstawie umowy o pracę na czas określony.
16 czerwca 1999 r.
O MOŻLIWOŚCI WYKORZYSTANIA USTAWY Z DNIA 16 GRUDNIA 1926 R. W SPRAWIE OCHRONY LOKATORÓW PRZY NOWELIZACJI USTAWY O NAJMIE LOKALI I DODATKACH MIESZKANIOWYCH
Ustawa z dnia 16 grudnia 1926 r. w sprawie ochrony lokatorów przewidywała następujące sposoby ochrony lokatorów:
1) Ustawa wyłączała swobodę ustalenia wysokości komornego w stosunku do mieszkań do czterech pokoi włącznie. W takiej sytuacji obowiązywało komorne, którego maksymalną wysokość określa ustawa. Ustawa określała również maksymalne komorne, które w wypadku podnajmu płaci lokatorowi sublokator.
2) Ustawa stanowiła, że wynajmujący może odstąpić od umowy najmu tylko z ważnej przyczyny.
Ustawa wymieniała przykładowo co należy za taką przyczynę uważać.
Istotne jest, że wprawdzie przyczyną taką jest zaleganie z czynszem przez co najmniej 3 po sobie następujące miesiące, jednakże nie wtedy, gdy "zaległość powstała z powodu braku pracy, lub w ogóle nędzy wyjątkowej".
W razie sporu wynajmujący winien był udowodnić, że istnieje ważna przyczyna wypowiedzenia.
3) Ustawa przewidywała również możliwość orzeczenia moratorium mieszkaniowego.
Zgodnie z art. 14 ustawy, w sprawach o eksmisję sąd mógł z urzędu lub na wniosek pozwanego w uwzględnieniu stosunków gospodarczych pozwanego, odroczyć termin opróżnienia przedmiotu najmu na sześć miesięcy.
W sprawach o eksmisję z mieszkań 1- lub 2- pokojowych sąd mógł z urzędu lub na wniosek pozwanego zawiesić wykonanie orzeczonej eksmisji oraz odroczyć na przeciąg sześciu miesięcy wykonanie orzeczonej eksmisji, o ile takie zawieszenie było usprawiedliwione położeniem pozwanego, a w szczególności tym, że pozostaje on z powodu okoliczności od niego niezależnych bez pracy. W tym celu sąd miał prawo zbierać dowody z urzędu.
Sad udzielając zwłoki, jednocześnie miał obowiązek zawiadomić o tym Urząd Pośrednictwa Pracy oraz zarząd gminy, w której pozwany miał miejsce zamieszkania.
Pozwany tracił prawo do korzystania z moratorium mieszkaniowego, jeżeli nie przyjął odpowiedniej pracy, wskazanej mu przez właściwy Urząd Pośrednictwa Pracy na warunkach w danej miejscowości ogólnie przyjętych, z wyjątkiem, jeśli odmówił pracy w zakładach objętych strajkiem lub lokautem.
Praca winna być uważana za odpowiednią, o ile odpowiada kwalifikacjom pozwanego, nie jest niebezpieczna, ani dla jego zdrowia ani moralności, jeśli jest opłacana wystarczająco według przyjętych w danej miejscowości, okręgu, lub zawodzie norm i nie spowoduje dla pozwanego poważnych przeszkód przy powrocie do jego pracy zawodowej.
4) Ustawa przewidywała, że właściciel domu może wynająć opróżnione mieszkanie tylko za zezwoleniem właściwego zarządu gminnego (urzędu gminnego, magistratu). Zarząd gminy może odmówić zezwolenia na wynajęcie opróżnionego lub mającego się opróżnić mieszkania, jeżeli proponowany lokator ze względu na swe zatrudnienie lub miejsce dotychczasowego pobytu nie był z daną gminą związany albo jeżeli należało uwzględnić pracowników, pozostających w służbie Państwa lub innych związków i instytucji prawno-publicznych albo rodziny co najmniej z 3 dzieci. W wypadku braku zezwolenia lub w braku wniosku o zezwolenie na wynajęcie zarząd gminy mógł dokonać przydziału mieszkania na rzecz pracownika Państwa lub innego związku prawnopublicznego lub osobie mającej na utrzymaniu we wspólnym gospodarstwie co najmniej 3 dzieci. Na decyzję przysługiwało zażalenie. Lokator, który objął mieszkanie wbrew powyższym postanowieniom mógł być usunięty przez zarząd gminy z mieszkania w trybie administracyjnym.
5) Eksmisyjne wyroki mogły być dopiero wówczas wykonane, gdy komornikowi sądowemu (organowi wykonawczemu) zostało przedstawione oświadczenie właściwego urzędu gminnego, iż pozwanemu zostało oddane przez tenże urząd mieszkanie z konieczności.
6) Lokator, który zajął mieszkanie z konieczności, nie mógł być z niego usunięty w ciągu 2 lat od czasu jego objęcia z powodu nieuiszczenia komornego, choćby nawet mieszkanie z konieczności nie podlegało innym przepisom ustawy, jeżeli niemożność uiszczenia komornego spowodowana była brakiem pracy.
Ustawa z 1926 r. nie dotyczyła budynków na obszarze górnośląskiej części województwa, których budowę ukończono po dniu 1 lipca 1918 r. i budynków na obszarze cieszyńskiej części województwa, co do których udzielono zezwolenia na ich zajęcie po dniu 27 stycznia 1917 r. Ponadto ustawie nie podlegały budynki lub ich części, które po powyższych terminach uległy zasadniczej przebudowe, gdy przez to przysporzono mieszkań oraz dobudowane po tych terminach części domów.
Również spod działania ustawy zostały wyłączone budynki lub ich części, których najem ukończy się po dniu 31 grudnia 1937 r.
Jak widać z powyższego ustawa pomyślana była jako rozwiązanie doraźne, obowiązujące czasowo. Dołożono przy tym starań, aby nie hamowała ona rozwoju budownictwa mieszkaniowego, poprzez wyłączenie spod jej stosowania nowo budowanych domów. Jej rozwiązania nie wydają się przydatne w aktualnej sytuacji.
Celem ustawy o najmie lokali była liberalizacja poprzednio obowiązujących przepisów, mająca na celu stworzenie warunków prawnych dla rozwoju rynku mieszkaniowego.
Ustawa o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych stanowi kompromis pomiędzy potrzebą ochrony lokatorów a potrzebą wykorzystania mechanizmów rynkowych w celu zapewnienia rozwoju budownictwa mieszkaniowego.
Stworzenie rynku mieszkaniowego, który pozwoli na zwiększenie podaży, a tym samym wpływa na obniżkę czynszu, wymaga pozostawienia pewnego zakresu swobody umów, z którym zbyt daleko idąca ochrona lokatorów pozostaje w sprzeczności.
Ustawa zapewnia ochronę osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej poprzez szereg rozwiązań:
1) Utworzenie mieszkaniowego zasobu gminnego, który stanowią lokale będące własnością gminy lub komunalnych osób prawnych lub spółek prawa handlowego utworzonych z udziałem gminy (z wyjątkami, o których mowa w ustawie). Zasób ten gmina tworzy w drodze budowy lub nabywania budynków mieszkalnych i utrzymuje go na poziomie umożliwiającym zaspokojenie potrzeb rodzin o niskich dochodach, jak również w celu zapewnienia lokali zamiennych i socjalnych.
Najemcy lokali tworzących mieszkaniowy zasób gminy (oraz stanowiących własność Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych lub osób prawnych prowadzących eksploatacje budynków w celach niezarobkowych, z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych) opłacają czynsz regulowany (wyjątek stanowią lokale należące do zasobów gminy o powierzchni przekraczającej 80m2, które mogą być po dniu wejścia w życie ustawy oddane w najem za zapłatą czynszu wolnego).
Ustawa określa maksymalny czynsz regulowany. Stawki czynszu regulowanego określa rada gminy w drodze uchwały.
Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz kryteria wyboru osób, z którymi umowy najmu powinny być zawierane w pierwszej kolejności, określa rada gminy. Sprawy te powinny być poddane, zgodnie z ustawą, kontroli społecznej.
2) Ustawa przewiduje możliwość zawarcia umowy o najem lokalu socjalnego z osobą, która nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i znalazła się w niedostatku, wskutek czego jej dochód miesięczny nie pozwala na wynajęcie lokalu na zasadach ogólnych. Umowę zawiera się na czas oznaczony. Można ją przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie umowy.
Jeżeli najemca wszedł w posiadanie innego lokalu mieszkalnego umowę najmu lokalu można rozwiązać ze skutkiem natychmiastowym.
Rada gminy określa, z jakimi osobami umowy powinny być zawierane w pierwszej kolejności oraz stawki czynszu za najem tych lokali.
3) Sąd, biorąc pod uwagę dotychczasowy sposób korzystania z lokalu przez najemcę, jego szczególną sytuację materialną i rodzinną, może w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu orzec o uprawnieniu najemcy do otrzymania lokalu socjalnego. W takim wypadku gmina jest obowiązana zapewnić lokal socjalny. Uprawniony ma pierwszeństwo w uzyskaniu lokalu socjalnego.
4) Wyroków sądowych nakazujących eksmisję nie wykonuje się w okresie od 1 listopada do 31 marca roku następnego włącznie, jeżeli zobowiązanemu nie wskazano lokalu, do którego ma a nastąpić przekwaterowanie.
Ograniczenia, o których mowa w pkt. 3 i 4 nie dotyczą eksmisji orzeczonej przez sąd z powodu znęcania się nad rodziną.
5) Osobom opłacającym czynsz regulowany oraz odszkodowanie w wysokości odpowiadającej temu czynszowi przysługuje dodatek mieszkaniowy, jeżeli znajdują się w trudnej sytuacji materialnej, określonej w art. 39 ustawy.
Ponadto ustawa chroni interesy pozostałych najemców, stanowiąc, że:
1) Wynajmujący może wypowiedzieć najem wyłącznie z ważnej przyczyny, po czym wylicza je.
Jedną z nich jest zwłoka z zapłatą czynszu co najmniej przez dwa pełne okresy płatności, pomimo uprzedzenia na piśmie o z o zamiarze wypowiedzenia najmu i wyznaczenia dodatkowego miesięcznego terminu do zapłaty zaległych i bieżących należności
Z innych niż wyliczone w ustawie ważnych przyczyn wynajmujący może wytoczyć powództwo o rozwiązanie najmu.
2) Ustawa reguluje zasady określania wysokości czynszu oraz jego podwyższania.
Wysokość czynszu powinna uwzględniać stan techniczny i położenie domu, powierzchnię i wyposażenie lokalu oraz inne czynniki podwyższające lub obniżające jego wartość użytkową.
Wynajmujący może podwyższyć czynsz z zachowaniem okresu wypowiedzenia. Najemca może zakwestionować wysokość podwyżki kierując sprawę do sądu.
Możliwość wprowadzenia dalszych ograniczeń swobody zawierania i kształtowania treści umów najmu należy rozpatrywać w kontekście konstytucyjnej ochrony prawa własności.
Istotne w tym względzie okaże się orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w odpowiedzi na pytanie prawne Sądu Najwyższego w sprawie sygn. P 11/98 (jeszcze nie zapadło).
Pytanie to dotyczy ograniczeń uprawnień właścicieli lokali (budynków) mieszkalnych, będących osobami fizycznymi, w których najemcy obowiązani są do 2004 r. opłacać czynsz regulowany (art. 56 ust. 2 ustawy). Tymczasowe rozwiązania prawne doprowadziły tu, zdaniem Sądu Najwyższego, do takiej kumulacji ograniczeń prawa własności lokali (budynków) mieszkalnych, że suma wprowadzonych ograniczeń właścicielskich spowodowała naruszenie samej istoty gwarantowanego konstytucyjnie prawa własności. W szczególności naruszenie to powodowane jest dwoma wzajemnie sprzężonymi i wyjątkowo dolegliwymi ograniczeniami wynikającymi z art. 56 ust. 2 in fine w związku z art. 25 i 26 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych oraz art.9 ust. 3 w związku z art. 10 ust. 1 pkt. 6 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, które w oczywisty sposób sprzeczne są z konstytucyjnymi zasadami równości i proporcjonalności. Jak wskazuje Sąd Najwyższy, w rezultacie tych ograniczeń osoba fizyczna, będąca właścicielem budynku mieszkalnego:
1) pozbawiona została możliwości korzystania z lokalu nawet w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych swoich własnych lub osób najbliższych,
2) ma określone obowiązki jako właściciel budynku i jako wynajmujący, nie mając wpływu na wysokość czynszu,
3) na gruncie przepisów podatkowych właściciel traktowany jest tak samo jak przedsiębiorca w rozumieniu ustawy o działalności gospodarczej lub najemca naliczający czynsz wolny, co oznacza w konsekwencji, że tak jak wynajmujący w celach zarobkowych ponosić musi konsekwencje finansowe wszelkich strat powstałych w wyniku najmu lokali. Praktycznie oznacza to, że na właścicieli lokali (budynków) mieszkalnych przerzucone zostały przez ustawodawcę wszelkie koszty realizowanej w tym zakresie polityki mieszkaniowej władz publicznych.
Sąd Najwyższy podkreślił, że w ustawie nie została określona dolna (minimalna) granica czynszu regulowanego w skali rocznej w stosunku do wartości odtworzeniowej lokalu mieszkalnego. W praktyce oznacza to, że w skali kraju wysokość stawek czynszu ustalana jest przez rady gmin z reguły w ten sposób, że tzw. czynsz regulowany nigdy nie osiąga w stosunku rocznym 3%, ale najwyżej 1,5% wartości odtworzeniowej lokalu mieszkalnego i pozwala na pokrycie co najwyżej ok. 50% kosztów ich bieżącej eksploatacji.
Właściciele lokali nie mają żadnego wpływu na ustalenie wysokości tzw. wskaźnika przeliczeniowego 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ani stawek czynszu najmu, które ustalają odpowiednio wojewoda oraz rada gminy, nie uwzględniając rzeczywistych kosztów utrzymania istniejącej substancji mieszkaniowej (stawki czynszu nie pokrywają nawet w niezbędnym zakresie kosztów, o których mowa w art. 21 ustawy o najmie lokali mieszkalnych), mając natomiast z reguły na względzie doraźny interes najemców tych lokali oraz również doraźne interesy "własne" (dodatki mieszkaniowe).
W tej sytuacji, rezultatem zastosowanych przez ustawodawcę rozwiązań prawnych musi być w jednej strony - dalsza (podobnie jak przed wejściem w życie ustawy o najmie lokali mieszkalnych, gdy obowiązywała tzw. publiczna gospodarka lokalami lub tzw. szczególny tryb najmu lokali mieszkalnych) dekapitalizacja tej części substancji mieszkaniowej, a z drugiej strony - sytuacja, w której właściciele tych lokali (budynków) mieszkalnych muszą we własnym zakresie poszukiwać innych źródeł (własnych lub obcych), aby na własny koszt i ryzyko "kredytować" skutki działania władz publicznych w zakresie polityki mieszkaniowej.
Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji:
"Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności".
Interpretując powyższy przepis Prokurator Generalny stwierdza, że ustrojodawca nie traktuje prawa własności jako prawa absolutnego, dopuszczając jego ograniczenia w sytuacjach, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że:
W przedmiotowej sprawie ograniczenia własności są konieczne, zdaniem Prokuratora Generalnego, z uwagi na ochronę porządku publicznego, co uzasadnia także zachowanie zasady proporcjonalności.
Wydaje się, że konieczność ustanowienia tak daleko idących ograniczeń uprawnień własnościowych wynajmujących, uzasadnionych porządkiem publicznym, jest właśnie najbardziej dyskusyjna.
Jak podnoszą autorzy Komentarza do ustawy - o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (A. Mączyński, A. Proksa, Nowe prawo lokalowe z komentarzem, Kraków 1994, s. 74) jednym z najbardziej istotnych a zarazem spornych w toku prac nad ustawą zagadnień był problem ochrony czynszowej dotychczasowych najemców lokali, jeżeli najem został nawiązany na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem w danej miejscowości publicznej gospodarki lokalami albo szczególnego trybu najmu.
Ostatecznie przyjęto, że do dnia 31 grudnia 2004 r. włącznie czynsz najmu lokali nawiązanego w powyższy sposób, położonych w domach stanowiących własność osób fizycznych lub prawnych albo lokali stanowiących własność takich osób, ustala się zgodnie z przepisami o czynszu regulowanym (art. 56 ust. 2). Jak podkreślili autorzy Komentarza do ustawy "nawet przy akceptacji postulatu udzielenia najemcom takiej ochrony, dyskusyjne były zarówno podmiotowy, przedmiotowy, jak i czasowy zakres takiej ochrony. Ostatecznie ustawodawca przyjął bardzo szeroką ochronę w każdym z wymienionych zakresów, ponieważ:
- zdecydował się udzielić ochrony czynszowej wszystkim najemcom, tj. bez wyłączeń ze względu na stan majątkowy oraz wysokość dochodów osiąganych aktualnie przez najemców lub zamieszkałych wraz z nim domowników,
- objął ochroną czynsze najmu wszystkich lokali, ponieważ czynsz regulowany płacą nie tylko najemcy lokali tworzących mieszkaniowy zasób gminy oraz stanowiących własność Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych lub osób prawnych prowadzących eksploatację budynków sposób niezarobkowych (art. 25 ust. 1), lecz także najemcy lokali w domach, o których mowa w art. 56 ust. 2,
- ustalił relatywnie długi okres ochrony czynszowej.
Oceniając krytycznie przyjęte rozwiązanie powyżsi autorzy dostrzegli problem, jaki pojawił się w przedmiotowej sprawie. Podnoszą oni, że "Przepis art. 56 ust. 2, mający w założeniu chronić najemców wymienionych lokali w porównaniu z najemcami opłacającymi czynsz wolny, może nadal w praktyce prowadzić do patologicznych, wielokrotnie w przeszłości krytykowanych sytuacji, w których właściciel budynku (lokalu) faktycznie dotował najemców ze swoich własnych środków. Taka może bowiem być konsekwencja rozciągnięcia wspomnianej ochrony czynszowej na wszystkich najemców, bez względu na stopień ich zamożności i osiągane aktualnie dochody. Pod tym względem słuszniejsze było rozwiązanie proponowane w art. 24 i 44 rządowego projektu ustawy (odrzucone w toku prac sejmowych), ponieważ przewidywał one zapłatę czynszu regulowanego nie przez wszystkich najemców, lecz jedynie przez najemcę, w którego gospodarstwie domowym dochód miesięczny na osobę nie przekraczał średniej płacy krajowej, a okres ochronny czynszowej był jedynie pięcioletni (do dnia 31 grudnia 1999 r." - op. cit., ss. 74-75).
Ograniczenia ustanawiane na rzecz osób trzecich w takich wypadkach jak najem są ograniczeniami rzeczywistymi w ścisłym znaczeniu tego słowa, dotykającymi istoty samego prawa własności (orz. Tryb. Konst. z 28 maja 1991 r., sygn. akt K.1/91, OTK 1991, s. 81). Utrzymując to ograniczenie ustawodawca, w okresie utrzymywania czynszu regulowanego nie odpowiadającego kosztom eksploatacji idzie nawet dalej niż, gdyby dokonał wywłaszczenia, gdyż obciąża właścicieli obowiązkami z tytułu najmu, jakich by nie mieli, gdyby zostali pozbawieni prawa.
Podkreślić należy, że właściciel zamierzający zamieszkać w swoim lokalu, jeżeli nie dysponuje lokalem zamiennym dla najemcy może wypowiedzieć najem tylko w terminie nie krótszym niż dwa lata, przy czym warunkiem wypowiedzenia jest przyjęcie przez gminę obowiązku zawarcia umowy najmu z osobą, której właściciel ma zamiar wypowiedzieć umowę (art. 56 ust. 7). Jak podkreślono w Komentarzu "niedoskonałość tego uregulowania ujawni się w każdej sytuacji braku wolnych mieszkań w zasobach mieszkaniowych gminy, jak również w związku z tym, iż nie został wyraźnie nałożony na gminy prawny obowiązek zawarcia umowy z najemcą. Z powyższych przyczyn przepis art. 56 ust. 7 może okazać się w praktyce martwy" (op. cit., s. 76).
Problem najemców można było rozwiązać na szereg sposobów, zarówno przewidując w budynkach prywatnych wyższe czynsze - przynajmniej na poziomie zapewniającym właściwe ich utrzymanie albo biorąc pod uwagę dochody najemców i obciążając różnicą państwo. Tymczasem, przerzucając na barki prywatnych właścicieli wszelkie ciężary, ustawodawca rozwiązał ich kosztem problem polityki mieszkaniowej w stosunku do dużej grupy najemców. Tym samym należy podzielić, moim zdaniem, stanowisko Sądu Najwyższego, zgodnie z którym przyjęte rozwiązanie jest sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi ochrony własności i proporcjonalności jak również równości (w odniesieniu do najemców opłacających czynsz wolny).
Z powyższych względów uważam, że poprawa sytuacji znajdujących się w ciężkiej sytuacji lokatorów powinna następować w drodze rozwijania form pomocy ze strony państwa (lokale socjalne, zasiłki mieszkaniowe) oraz poprzez umacnianie a nie eliminowanie mechanizmów rynkowych.
W SPRAWIE INTERPRETACJI ART. 18 I 20 KARTY NAUCZYCIELA (ROZWIĄZANIE STOSUNKU PRACY Z NAUCZYCIELEM W RAZIE LIKWIDACJI SZKOŁY)
Odpowiadając na pytania: "Czy w razie całkowitej likwidacji szkoły stosuje się wobec nauczyciela wyłącznie art. 20 Karty Nauczyciela, czy można również wykorzystać art. 18? Jakie są zasady rozwiązywania stosunku pracy w takiej sytuacji z nauczycielem mianowanym i nie mianowanym?", prezentuję następujące stanowisko: Z art. 20 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r. Nr 56, poz. 357, zm. w Dz. U. z 1998 r. Nr 10, poz. 668 i Nr 162, poz. 1118) wynika, że w razie całkowitej likwidacji szkoły dochodzi do rozwiązania stosunku pracy z nauczycielem, przy czym może to odbywać się w dwóch formach:
- poprzez przeniesienie nauczyciela w stan nieczynny (z upływem sześciomiesięcznego okresu pozostawania w stanie nieczynnym stosunek pracy wygasa z mocy prawa),
- rozwiązania stosunku pracy przez dyrektora szkoły na wniosek nauczyciela - z zachowaniem 3- miesięcznego okresu wypowiedzenia.
Obie te formy mają zastosowanie zarówno do nauczycieli mianowanych, jak również do tzw. nauczycieli kontraktowych (nie mianowanych), czyli zatrudnionych na podstawie umowy o pracę.
Dyrektor szkoły ma uprawnienie do przeniesienia w stan nieczynny. Rozwiązanie stosunku pracy może nastąpić tylko na wniosek nauczyciela. Do czasu rozwiązania stosunku pracy nauczyciel przeniesiony w stan nieczynny zachowuje prawo do wynagrodzenia zasadniczego (i innych świadczeń pracowniczych), nie otrzymuje jednak dodatków do wynagrodzenia. W okresie pozostawania w stanie nieczynnym (nie dłużej) nauczyciel może podjąć pracę w niepełnym lub pełnym wymiarze zajęć na warunkach określonych w art. 20 ust. 8 Karty Nauczyciela - w tej samej lub innej szkole.
Konieczność dokonania wypowiedzenia stosunku pracy przez dyrektora dotyczy zarówno nauczycieli mianowanych, jak i kontraktowych. Generalnie, rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem (na wniosek nauczyciela) następuje z końcem roku szkolnego (chyba że w organizacji pracy szkoły nie są przewidziane ferie szkolne), jednak warunek ten nie dotyczy nauczycieli placówek kształcenia ustawicznego oraz szkół likwidowanych w trakcie roku szkolnego.
Okres wypowiedzenia może być skrócony do 1 miesiąca (art. 20 ust. 5 Karty), przy czym za pozostałą część okresu wypowiedzenia nauczycielowi przysługuje odszkodowanie. Okres wypłaty odszkodowania jest wliczany do okresu zatrudnienia.
W sytuacji rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem na wniosek nauczyciela przysługują mu następujące świadczenia pieniężne: - nauczycielowi mianowanemu - odprawa w wysokości 6-miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego,
- nauczycielowi kontraktowemu - świadczenia określone w ustawie z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 4, poz. 19 z późn.zm.), a więc przede wszystkim odprawa pieniężna, której wysokość zależy od stażu pracy (maksymalnie do wysokości 3-miesięcznego wynagrodzenia pracownika).
Karta Nauczyciela (art. 20 ust. 2) różnicuje zatem, uprawnienia do odprawy w zakresie jej wysokości w zależności od tego, czy zwalniany jest nauczycielem mianowanym, czy kontraktowym.
Ww. odprawy nie przysługują nauczycielom przeniesionym w stan nieczynny.
Rozwiązanie stosunku pracy w trybie art. 20 Karty Nauczyciela m.in. w razie likwidacji szkoły może nastąpić zarówno z nauczycielem mianowanym, jak i nie mianowanym. Dla nauczycieli mianowanych (w ramach gwarancji stabilizacji tego stosunku pracy), zostały przewidziane pewne możliwości kontynuowania pracy w zawodzie w innej szkole.
Taką możliwość stwarza art. 18 Karty Nauczyciela, który stanowi, że nauczyciel mianowany może być przeniesiony na własną prośbę lub urzędu za jego zgodą na inne stanowisko w tej samej lub innej szkole, w tej samej lub w innej miejscowości na takie same lub inne stanowisko. Nie jest to jednak przepis, który jest stosowany obligatoryjnie w przypadku likwidacji szkoły. Do przeniesienia w trybie art. 18 Karty może dojść, ale nie musi. Przeniesienia nauczyciela mianowanego do innej szkoły dokonuje dyrektor szkoły, do której ma nastąpić przeniesienie, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego szkołę (np. gminy) oraz uzyskaniu zgody dotychczasowego dyrektora szkoły. Przeniesienie mianowanego nauczyciela religii odbywa się za porozumieniem dotychczasowego i nowego dyrektora, po zawiadomieniu organu prowadzącego szkołę.
W trybie art. 18 Karty Nauczyciela mianowany nauczyciel może być przeniesiony albo na własną prośbę, albo z urzędu, co oznacza, że nauczycielowi może być złożona propozycja przeniesienia, ale nie musi on jej przyjmować, bowiem art. 18 wymaga zgody zainteresowanego.
Jeżeli przeniesienie nauczyciela z urzędu (na to samo lub inne stanowisko) następuje do innej miejscowości muszą być spełnione warunki określone w art. 18 ust. 2, tj. zapewnienie mieszkania, miejsca pracy dla współmałżonka jeżeli jest on nauczycielem, zwrot kosztów przeniesienia, zasiłek osiedleniowy, zwolnienie od pełnienia obowiązków służbowych na okres do 7 dni.
W przypadku przeniesienia na podstawie art. 18 Karty Nauczyciela dochodzi do rozwiązania dotychczasowego stosunku pracy z mianowania (zwłaszcza kiedy mamy do czynienia z likwidacją szkoły) i nawiązania nowego (również z mianowania). Przeniesienie takie powoduje bowiem, rozwiązanie stosunku pracy z dotychczasowym pracodawcą (szkołą) i nawiązanie go z nowym pracodawcą (patrz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 1996 r. I PZP 37/95, OSNAP 1996/18/262 odnosząca się do art. 19 Karty oraz glosa do tej uchwały A. Dubownik w OSP 1997/3/50).
Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z 13 czerwca 1995 r. w sprawie I PRN 29/95 (OSNAP 1995/22/277), "brak aktu przeniesienia służbowego powoda do innego zakładu pracy w innej miejscowości wyłącza możliwość przyjęcia w sprawie przeniesienia służbowego powoda w trybie art. 18 Karty Nauczyciela. Wskazanie powodowi możliwości zatrudnienia w innym zakładzie pracy nie może zastąpić aktu przeniesienia powoda, wydanego przez właściwy organ podmiotu zatrudniającego nauczyciela w nowym miejscu pracy".
W razie całkowitej likwidacji szkoły nie będzie miał natomiast, zastosowania art. 19 ust. 1 Karty Nauczyciela, który dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy skierowanie nauczyciela do pracy w innej szkole następuje ze względu na potrzebę obsady stanowisk nauczycielskich (art. 19 nie odnosi się do sytuacji, w której występuje brak możliwości zatrudnienia nauczyciela w dotychczasowej szkole, jak to ma miejsce przy całkowitej likwidacji szkoły).
W SPRAWIE ODPROWADZANIA SKŁADEK NA UBEZPIECZENIE ZDROWOTNE OD ŚWIADCZENIA PIENIĘŻNEGO WYPŁACANEGO PRZEZ ROK OD PRZEJŚCIA NA EMERYTURĘ FUNKCJONARIUSZA POLICJI
Art. 8 pkt 10 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153, z późn.zm.), ustanawia obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego m.in.: osób pobierających emeryturę lub rentę, osób w stanie spoczynku pobierających uposażenie lub uposażenia rodzinne oraz osób pobierających uposażenie po zwolnieniu ze służby. Należy zwrócić uwagę na niespójność określenia "pobierające uposażenie po zwolnieniu ze służby" z właściwymi przepisami ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179, z późn.zm.) oraz ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214, z późn.zm.).
Przepisy ustawy o Policji, prawo funkcjonariusza do uposażenia wiążą z pełnieniem służby. Po zwolnieniu ze służby, w okolicznościach określonych w tych przepisach, byłym funkcjonariuszom przysługuje świadczenie pieniężne, w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, pobieranymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Świadczenie takie przysługuje m.in. - zgodnie z art. 117 ust. 1 tej ustawy - policjantowi w służbie stałej, zwolnionemu ze służby w związku z nabyciem uprawnień do emerytury lub renty. Pojęcie "świadczenie" użyte jest również w stosownych przepisach ww. ustawy emerytalnej. Np. w art. 42 ust. 2 stwierdza się, że "emerytury i renty inwalidzkiej oraz dodatków nie wypłaca się za okres, za który funkcjonariusz otrzymał uposażenie lub świadczenie pieniężne przysługujące po zwolnieniu ze służby".
Również dalsze regulacje ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, odnoszące się do przedłożonej sprawy, nie są dostatecznie precyzyjne, co uzasadnia określone trudności w ich interpretacji.
1. Nie wiadomo kto ma zgłaszać do ubezpieczenia społecznego byłych funkcjonariuszy, pobierających przez rok od uzyskania prawa do świadczeń emerytalnych przedmiotowe uposażenie.
Art. 16 omawianej ustawy, regulujący tryb i zasady zgłaszania do ubezpieczenia zdrowotnego, nie rozwiązuje tej kwestii. W ust. 3 stanowi jedynie, że osoby pobierające emeryturę lub rentę zgłasza do ubezpieczenia zdrowotnego Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub inna właściwa instytucja emerytalno-rentowa. Według "słowniczka" ustawy, zawartego w art. 7 przez "osobę pobierającą emeryturę lub rentę" rozumie się osobę objętą zaopatrzeniem emerytalno-rentowym, określonym w odrębnych przepisach. Pojawia się jednak wątpliwość co oznacza "objęcie" tym zaopatrzeniem - przyznanie prawa do świadczeń, czy pobieranie świadczeń. W rozumieniu przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, określenie "emeryt" oznacza osobę mającą ustalone prawo do emerytury i renty. Należałoby zatem przyjąć, że "objęcie zaopatrzeniem emerytalno-rentowym" należy rozumieć, jako ustalenie prawa do świadczeń, bez względu na to, czy są one pobierane, czy z jakichś przyczyn zostały okresowo zawieszone. W związku z powyższym, wyżej cytowany przepis ust. 3 w art. 16 odnosiłby się również do emerytów policyjnych pobierających uposażenie, czyli do ubezpieczenia zdrowotnego zgłaszałby ich właściwy ZER MSWiA.
2. Nie jest precyzyjnie wskazana podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne.
Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy, podstawą wymiaru składki na ubezpieczenia zdrowotne "osób wymienionych w art. 8 pkt 10" - jest kwota emerytury lub renty (z pewnymi wyłączeniami nieistotnymi w omawianej sprawie). Przepis ten, cytowany na początku niniejszej opinii, wymienia obok osób pobierających emeryturę i rentę, również m.in. osoby pobierające uposażenie po zwolnieniu ze służby. W literalnym zatem rozumieniu wyżej wskazanych przepisów, podstawą wymiaru składki na ubezpieczenia zdrowotne, w przypadku osób pobierających uposażenie po zwolnieniu ze służby w związku z nabyciem prawa do emerytury policyjnej, byłaby kwota przysługującego im świadczenia emerytalnego, pomimo, że przez rok nie będzie pobierane z uwagi na otrzymywane uposażenie.
Taka koncepcja nie ma jednakże logicznego powiązania z art. 24 ust. 1, który m.in. stanowi, że za osobę pobierającą uposażenie po zwolnieniu ze służby, składkę na ubezpieczenie zdrowotne, jako płatnik oblicza, pobiera z jej dochodu i odprowadza pracodawca, przez którego, w omawianym przypadku należy rozumieć jednostkę organizacyjną wypłacającą uposażenie. W świetle tego przepisu, logicznym rozwiązaniem byłoby przypisanie również tej jednostce obowiązku zgłaszania do ubezpieczenia zdrowotnego osób pobierających uposażenie jak też uznanie kwoty pobieranego uposażenia za podstawę wymiaru składki, choć rozwiązanie takie nie w pełni jest zgodne z wykładnią literalną wyżej omówionych przepisów.
Jak sądzę, praktyka ubezpieczeniowa wypracowała już określony tryb postępowania w podniesionych kwestiach. Na gruncie tak nieprecyzyjnych przepisów ustawy, można uznać za prawidłowe przyjęcie jako podstawy obliczenia składki na ubezpieczenie zdrowotne kwoty przyznanej emerytury policyjnej, jak też kwoty uposażenia pobieranego w okresie roku od odejścia ze służby.
Należy jednak zaznaczyć, że:
1) składka na ubezpieczenie zdrowotne nie może przekroczyć 7,5% podstawy wymiaru,
2) składka odprowadzana jest przez jednostkę wypłacającą uposażenie i potrącana od kwoty tego uposażenia,
3) o równowartość potrąconej składki, zgodnie z przepisami ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ulega obniżeniu zaliczka na podatek dochodowy odprowadzana każdego miesiąca przez jednostkę wypłacającą uposażenie.
W konkretnej sytuacji przedstawionej w piśmie załączonym do zlecenia (z uwzględnieniem danych zawartych w przesłanej kserokopii decyzji emerytalnej), należy stwierdzić:
1. W przypadku zawieszenia przyznanych świadczeń emerytalnych w związku z pobieraniem uposażenia, obliczona w decyzji kwota zaliczki na podatek dochodowy oraz kwota składki na ubezpieczenie zdrowotne, ma wyłącznie charakter ewidencyjny. Nie jest możliwe "potrącanie" składek od samego prawa do świadczenia, bez jego skonkretyzowania w otrzymywanych pieniądzach. W przypadku jednak uznania przyznanej kwoty emerytury za podstawę obliczenia składki ubezpieczeniowej (o czym wyżej pisałam), składka w wysokości wynikającej z decyzji emerytalnej będzie potrącana od wypłacanego uposażenia. W przypadku uznania za tę podstawę kwoty uposażenia, potrącane będzie 7,5% tej kwoty.
2. Równowartość potrąconej składki na ubezpieczenie zdrowotne (7,5% albo kwoty emerytury albo kwoty uposażenia), pomniejsza kwotę zaliczki na podatek dochodowy, obliczoną od pobieranego uposażenia. Zaliczka na podatek obliczana jest według tabeli zawartej w art. 27 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. W roku bieżącym, do osiągnięcia dochodów w wysokości 29.624 zł, miesięczne zaliczki na podatek oblicza się w wysokości 19% dochodu (w opiniowanym przypadku - uposażenia), pomniejszonej o kwotę wolną o podatku - 32,90 zł w skali miesiąca oraz pomniejszonej o kwotę składki na ubezpieczenia zdrowotne.
3. Dokonywanie innych potrąceń z otrzymywanego uposażenia osoby mającej prawo do emerytury policyjnej, nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, jak też w przepisach podatkowych. O wyjaśnienie tej sprawy należy więc zwrócić się do jednostki wypłacającej uposażenie, gdyż jednostka ta, jako płatnik składek i podatku odpowiedzialna jest za prawidłowe naliczenie tych świadczeń. 4. Identyczne zasady podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu obowiązują byłych żołnierzy zawodowych, którzy po uzyskaniu prawa do świadczeń emerytalnych lub rentowych, przez rok po zwolnieniu ze służby otrzymują uposażenie na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 18, z późn.zm.).
2 czerwca 1999 r.
1. Określenia takiego użył W. Sanetra w komentarzu do art. 239 Kodeksu pracy - Kodeks pracy. Komentarz, J. Iwulski, W. Sanetra, "Librata", Warszawa 1996, s. 525.
2. Szerzej na temat w ekspertyzie autorki niniejszej opinii pt. Status prawny posła w zakresie prawa pracy, "Ekspertyzy i Opinie Prawne. Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu" nr 1(27)98, ss. 58-62 (ekspertyza powstała w związku z pytaniem, czy poseł zawodowy staje się pracownikiem).
3. "Wokanda" z 1999 r. nr 1, s. 26.
4. Na temat analogicznego przepisu w art. 24 ust. 5 ustawy z 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów i senatorów wypowiedziała się A. Dolata w "Służbie Pracowniczej" nr 6 z 1991 r. s. 16.
5. Zgodnie z art. 180 k.p. urlop macierzyński wynosi 16 tygodni przy pierwszym porodzie, 18 - przy każdym następnym oraz 26 tygodni w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka przy jednym porodzie.
6. W artykule: Ujawnianie wysokości wynagrodzeń pracowników a ochrona dóbr osobistych osób fizycznych, ("Praca i Zabezpieczenie Społeczne" z 1992 r. nr 3) E. Niezbecka wyraziła pogląd, iż "dane o wysokości uzyskiwanych dochodów, w tym też wysokość pobieranego wynagrodzenia za pracę, są prywatną sprawą każdego człowieka". Pogląd taki był również wypowiadany w innych publikacjach, cytowanych przez tę autorkę.