Source: http://www.senat.fr/europe/r25052010.html
Timestamp: 2017-04-29 21:44:48+00:00
Document Index: 80603298

Matched Legal Cases: ['§ 2', "l'article 218", "l'article 6", '§ 2', "l'article 216", '§ 2', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 6", 'arrêt ', "l'article 218", "l'article 218", "l'article 36", "l'article 8", "l'article 2", "l'article 19", "l'article 9", "l'article 9", "l'article 9", "l'article 9", "l'article 9"]

Réunion de la commission des affaires européennes du mardi 25 mai 2010 - Sénat
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Réunion de la commission des affaires européennes du mardi 25 mai 2010
(450 Koctets)
à la convention européennede sauvegarde des droits de
l'HommeCommunication de M. Robert Badinter sur le mandat de
négociation (E 5248)
Avenir de la politique de
cohésionCommunication de MM. Yann Gaillard et Simon
européenne (n° 452)sur l'accord modifiant l'accord de
partenariat avec les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique
(E 5295)Rapport de M. Jean Bizet
Adhésion de l'Union
européenne à la convention européennede sauvegarde des
droits de l'HommeCommunication de M. Robert Badinter sur le mandat de
Nous sommes saisis d'un projet de décision qui tend
à permettre à la Commission européenne d'engager des
négociations avec les instances du Conseil de l'Europe en vue de la
conclusion d'un accord international qui permettra à l'Union
européenne d'adhérer à la convention européenne de
sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH).
Je rappelle que cette adhésion a été
expressément prévue par le traité de Lisbonne. Il n'est
donc plus temps de débattre de son utilité. Il reste à en
définir les modalités. Ce n'est pas le plus simple et l'on peut
d'ores et déjà anticiper que les futures négociations
prendront du temps. Le processus de ratification sur lequel je reviendrai
pourra être plus long encore.
Toujours est-il que l'Espagne a souhaité que ce mandat
de négociation puisse être adopté avant la fin de sa
présidence. Le Conseil sera donc appelé à se prononcer le
3 juin prochain. D'emblée, je veux souligner que cette
précipitation sur un sujet aussi complexe me paraît mal
1/ Quelles sont les principales
caractéristiques du système de la convention européenne de
(CEDH) ?
Entrée en vigueur en 1953, la CEDH a consacré
une série de droits et libertés civils et politiques (droit
à la vie, à la liberté et à la sûreté,
à un procès équitable, au respect de la vie privée
et familiale, liberté de pensée, de conscience et de religion,
d'expression, de réunion et d'association, droit à un recours
effectif, interdiction de discrimination...). Elle a aussi instauré
un dispositif visant à garantir le respect de leurs obligations par les
États contractants. La France a ratifié la CEDH le
3 mai 1974. Elle a adhéré au droit de recours
individuel des citoyens le 2 octobre 1981.
Initialement, la procédure de traitement des
requêtes comportait un examen préliminaire par la
commission européenne des droits de l'homme (mise en place en
1954) qui, en cas d'échec d'un règlement amiable,
transmettait un rapport au comité des ministres. Avant 1994, les
particuliers ne pouvaient pas saisir la Cour européenne des droits de
l'homme (instituée en 1959). Le protocole n° 9 a
permis de soumettre leur cause à un comité de filtrage
composé de trois juges, chargé de décider si la Cour
devait examiner la requête. Il a fallu attendre 1998 et le protocole
n° 11 pour que la procédure devienne totalement judiciaire et
que la compétence de la Cour soit obligatoire. Je précise que,
depuis l'entrée en vigueur de la convention, 14 protocoles
additionnels ont été adoptés. Le système de la convention subit une pression
croissante. Fin 2009, 119 300 requêtes étaient pendantes
devant la Cour. Quatre États sont l'objet de plus de la moitié
des requêtes : Russie (28,1 %), Turquie (11 %), Ukraine
(8,4 %) et Roumanie (8,2 %). Avant l'entrée en vigueur du
protocole n° 11, en 1998, l'ancienne Cour avait rendu moins de
1 000 arrêts. La nouvelle Cour en a prononcé plus de
12 000. Face aux délais excessifs de traitement des requêtes,
les États contractants ont élaboré le protocole
n° 14, en mai 2004. Il prévoit un filtrage des
requêtes par un juge unique et des formations judiciaires plus
réduites de manière à ce que les juges puissent se
consacrer davantage aux affaires les plus importantes ou les plus urgentes. Ce
protocole a été ratifié dans les deux ans par tous les
États à l'exception de la Russie qui a attendu janvier 2010
pour ratifier. A l'occasion d'une conférence organisée à
Interlaken (Suisse) les 18 et 19 février 2010, les
47 États membres du Conseil de l'Europe ont par ailleurs
adopté un plan d'action pour améliorer le fonctionnement de la
2/ Comment se présente le processus
d'adhésion de l'Union européenne à la
CEDH ?
Le traité de Lisbonne prévoit que
« l'Union européenne adhère à la convention
européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales. Cette adhésion ne modifie pas les compétences de
l'Union telles qu'elles sont définies dans les
traités. » (article 6 § 2).
Cette disposition est complétée par le protocole
n° 8 qui encadre l'adhésion. Celle-ci devra préserver
les caractéristiques spécifiques de l'Union et du droit de
l'Union, notamment en ce qui concerne les modalités de sa participation
aux instances de contrôle de la CEDH et les mécanismes
nécessaires pour garantir que les recours soient dirigés
correctement contre les États membres et/ou l'Union selon le cas. Selon
le protocole n° 8, l'accord d'adhésion devra donner plusieurs
garanties : non affectation de la répartition des
compétences entre l'Union européenne et les États membres,
préservation de la situation individuelle des États membres
à l'égard de la CEDH, préservation du monopole de la Cour
de justice sur l'interprétation des traités. En outre, une
déclaration annexée au traité souligne la
nécessité de préserver les spécificités de
l'ordre juridique de l'Union et appelle au renforcement du dialogue
régulier entre la Cour de justice et la Cour européenne des
Au niveau du Conseil de l'Europe, le protocole n° 14
(article 17) à la CEDH, qui entrera en vigueur le 1er
juin, prévoit expressément la faculté pour l'Union
européenne d'adhérer à la convention. Une fois
signé, le traité d'adhésion devra être
ratifié par les 47 États membres du Conseil de l'Europe. Le
processus sera donc inévitablement très long et complexe. Sur la
procédure à suivre au sein de l'Union, l'article 218 du TFUE
prévoit expressément que le Conseil devra statuer à
l'unanimité sur l'accord d'adhésion et que celui-ci devra
être approuvé par le Parlement européen. En outre, la
décision portant conclusion de l'accord devra être
approuvée par les États membres
« conformément à leurs règles
constitutionnelles respectives. » 3/ Quelles sont les enjeux en cause et quelle
appréciation peut-on porter sur le mandat de
Quelques remarques préliminaires tout d'abord. Il
s'agit d'un mandat de négociation. Ses termes sont donc relativement
généraux. On ne peut en attendre un degré de détail
équivalent à celui d'un accord d'adhésion.
J'observe néanmoins que le mandat d'adhésion qui
nous est soumis est particulièrement peu précis, voire
évasif sur plusieurs sujets essentiels, alors même que les
traités et le protocole n°8 précité encadrent
rigoureusement les conditions d'une future adhésion à la CEDH.
Les représentants du ministère de la justice que j'ai
rencontrés m'ont toutefois informé que la version initiale du
projet de mandat était l'objet de discussions quotidiennes et que les
dernières versions avaient été sensiblement enrichies. Les
références à la lettre du protocole n° 8
seraient plus complètes. En outre, il est probable que le Conseil
adoptera simultanément une déclaration relative aux règles
internes à l'Union nécessaires à la mise en oeuvre de
l'accord d'adhésion.
Plusieurs questions sont envisagées dans le document
qui nous a été transmis. Je me concentrerai sur cinq questions
qui correspondent aux enjeux les plus importants.
a) Les compétences de
D'abord, les directives de négociation
précisent que l'adhésion ne devra affecter ni les
compétences de l'Union ni les attributions de ses institutions. C'est
une exigence qui résulte tant de l'article 6 § 2 du
traité que du protocole n° 8. Elle devra être
scrupuleusement respectée au cours des négociations. Les
dernières versions du projet de mandat sont plus explicites sur ce
point. Elles préciseraient aussi que l'Union ne peut pas être
condamnée par la Cour de Strasbourg pour ne pas avoir adopté un
acte ne relevant pas de sa compétence.
b) La situation des États
membres à l'égard de la convention et
de ses protocoles
Comme le spécifie également le protocole
n° 8, l'adhésion ne devrait pas avoir pour effet de modifier
la situation des États membres à l'égard de la convention
et de ses protocoles. Tous les États membres ont ratifié la
convention, mais tous n'ont pas ratifié certains protocoles, tandis que
plusieurs d'entre eux ont formulé des réserves sur la convention
elle-même ou sur certains de ses protocoles. Or, l'article 216 § 2 du TFUE
précise que « les accords internationaux conclus par
l'Union lient les institutions de l'Union et les États
membres. » Les directives de négociation proposent de
résoudre cette difficulté en prévoyant que l'accord
d'adhésion ne créera des obligations qu'à l'égard
des actes et des mesures adoptés par les institutions, les organes ou
les organismes de l'Union.
Cette solution ne semble pas très satisfaisante, compte
tenu de l'imbrication des législations nationales et des actes de
Une autre solution offrant une meilleure
sécurité juridique consisterait à prévoir que
l'Union ne peut adhérer qu'aux protocoles ratifiés par tous les
États membres. Pour les autres protocoles et les futurs, l'Union
pourrait y adhérer à la condition que tous les États
membres donnent leur accord.
c) La participation de l'Union européenne
aux mécanismes du Conseil de l'Europe
intervenant sur la CEDH
La participation de l'Union sur un pied
d'égalité avec les États membres aux mécanismes du
Conseil de l'Europe intervenant sur la CEDH constitue un autre enjeu. Les
directives de négociation envisagent le droit pour l'Union de disposer
d'un juge au sein de la Cour européenne des droits de l'homme. Il serait
sélectionné parmi trois candidats proposés par l'Union.
Cette demande paraît légitime dès lors que la convention
prévoit expressément (article 20) que
« la Cour se compose d'un nombre de juges égal à
celui des Hautes Parties contractantes. »
Pour la Commission européenne, il devrait s'agir d'un
juge permanent à temps plein (et non d'un juge « ad
hoc ») qui siégerait dans les affaires dirigées
contre l'Union ou concernant le droit de l'Union mais aussi dans les autres
affaires, ce qui pourrait susciter des réserves ou des réactions
d'États européens, telle la Russie, qui pourraient être
condamnés par un juge représentant l'Union européenne
à laquelle ils n'appartiennent pas.
Je rappelle que la convention (article 22)
prévoit que « les juges sont élus par
l'Assemblée parlementaire au titre de chaque Haute Partie contractante,
à la majorité des voix exprimées, sur une liste de trois
candidats présentés par la Haute Partie contractante. »
Les directives de négociation envisagent donc qu'un nombre
approprié de membres du Parlement européen soient
autorisées à participer aux séances de l'Assemblée
parlementaire du Conseil de l'Europe, lorsque celle-ci procédera
à l'élection des juges.
En outre, l'Union devra être autorisée à
participer, avec un droit de vote, aux réunions
du comité des ministres du Conseil de l'Europe, lorsque le
comité exercera des fonctions prévues par la convention.
d) La participation de l'Union européenne
aux instances devant la Cour de Strasbourg
Les directives de négociation prévoient par
ailleurs la mise en place d'un mécanisme de co-défendeur
permettant à l'Union d'être codéfendeur à une
instance devant la Cour européenne dès lors que le recours contre
un État membre mettrait en cause le droit de l'Union. Dans certains cas, en effet, la violation
présumée de la CEDH par un État membre concernera un acte
adopté conformément à une obligation résultant des
traités ou du droit dérivé. En outre, l'Union devra
pouvoir être liée par un arrêt de la Cour européenne
des droits de l'homme dont l'exécution impliquera d'abroger ou de
modifier la disposition litigieuse du droit de l'Union. La Commission
européenne fait valoir que le mécanisme de la tierce
intervention, prévue par la convention (article 36), qui
permet à une Haute Partie contractante dont un ressortissant est
requérant de présenter des observations écrites et de
prendre part aux audiences, ne permettrait pas d'atteindre ce
résultat. En effet, dans ce cas, l'arrêt ne pourrait être
prononcé qu'à l'encontre du seul État membre. Or celui-ci
ne serait manifestement pas en position d'abroger ou de modifier l'acte
litigieux de l'Union. Mais je dois dire qu'après y avoir beaucoup
réfléchi et à la lumière des auditions auxquelles
j'ai procédé, je suis très réservé sur la
mise en place d'un tel mécanisme du co-défendeur.
Voyons les choses concrètement. Compte tenu de la place
du droit communautaire dans le droit des États membres, ce
mécanisme conduira nécessairement à une intervention de
plus en plus fréquente de l'Union dans les instances devant la Cour
européenne des droits de l'homme. Mais, surtout, il aboutira à ce
que l'Union européenne en tant que telle soit condamnée assez
régulièrement par la Cour de Strasbourg. On voit bien la
portée politique considérable qu'auraient de telles
condamnations. Ce n'est pas la même chose de condamner un État
pris individuellement et de condamner une union d'États qu'est l'Union
Pour écarter ce risque, le mécanisme de la
tierce intervention me semble préférable. L'Union pourrait venir
en soutien d'un État membre lorsqu'elle estime que le droit de l'Union
est véritablement mis en cause. Libre à la Cour européenne
des droits de l'homme ensuite de souscrire à ce point de vue ou de
l'écarter. Certes, un inconvénient de cette solution est que
l'Union ne serait pas liée par l'arrêt de la Cour. Juridiquement,
c'est incontestable. Mais politiquement, on voit mal l'Union ne pas tirer les
conséquences d'un arrêt dont le dispositif affirmerait la
non-conformité du droit de l'Union à la convention. L'effet utile
sera identique.
e) Le monopole d'interprétation du droit de
l'Union par la Cour de justice
Une question encore plus délicate concerne le monopole
d'interprétation du droit de l'Union par la Cour de justice. Comme on
l'a vu, le protocole n° 8 précise que l'accord d'adhésion
devra préserver ce monopole d'interprétation.
A ce stade, les directives de négociation retiennent
une formule assez générale pour que la question de l'intervention
préalable de la Cour de justice soit traitée « de
manière adéquate » lors des négociations,
même si les dernières versions du projet de mandat semblent plus
Reste à traduire cette intervention préalable
dans l'accord puis dans les procédures juridictionnelles. La Commission
européenne fait valoir que, lorsque l'acte juridique en cause sera mis
en oeuvre par une instance de l'Union, cette intervention préalable de
la Cour de justice sera suffisamment garantie par la disposition de la
convention selon laquelle un requérant ne peut saisir la Cour de
Strasbourg qu'après épuisement des voies de recours internes.
Lorsque l'acte juridique en cause sera mis en oeuvre par un
État membre, la Commission européenne souligne qu'une juridiction
nationale statuant en dernière instance est tenue de saisir la Cour de
justice à titre préjudiciel de toute question relative à
l'interprétation du droit de l'Union. Dès lors, estime-t-elle,
les cas dans lesquels un renvoi préjudiciel ne serait pas
opéré devraient se présenter très rarement.
M. Jean-Paul Costa, président de la Cour de Strasbourg, m'a
d'ailleurs indiqué que seulement 6 à 7 % des affaires devant
la Cour recoupaient des domaines relevant du droit de l'Union. Ces chiffres
doivent néanmoins être pris avec précaution, car ils ne
tiennent pas compte du fait que désormais la Charte européenne
des droits fondamentaux a la même valeur que les traités.
En outre, le refus d'opérer un renvoi
préjudiciel pourrait constituer une violation du droit à un
procès équitable garanti par l'article 6 de la convention. La
Commission européenne envisage également que la Cour de
Strasbourg puisse elle-même interpréter l'obligation
d'épuisement des voies de recours interne comme impliquant que la Cour
de justice soit saisie d'une question préjudicielle.
Je crois pour ma part qu'il faut aller plus loin et
préciser que la Cour de justice devrait être saisie d'une question
préjudicielle par la Cour de Strasbourg, si elle ne l'a pas
J'ajouterai que la prise en compte du droit primaire
(traités) de l'Union dans l'examen de conventionnalité
ne sera pas sans poser des difficultés. Dans un arrêt Mathews du
18 février 1999, la Cour européenne a
considéré qu'elle pouvait effectuer un tel examen. Le
Gouvernement français aurait pour sa part souhaité que le droit
primaire soit exclu. C'est également ma position.
En conclusion, je vous propose d'affirmer, sur les principales
questions en cause, les principes qui devront guider les négociations
qui vont s'ouvrir.
Le sujet est important. Il aurait mérité une
proposition de résolution que la commission des lois aurait pu examiner.
Malheureusement, compte tenu des délais très brefs avant la
décision du Conseil, nous sommes obligés de faire part
très vite de nos observations au Gouvernement par la voie de
Dans ces conclusions nous devons d'abord regretter la
précipitation qui entoure l'adoption du mandat de négociation.
Rien ne la justifie. L'extrême complexité du sujet et l'absence
d'urgence devraient au contraire inviter à prendre le temps de la
Je crois aussi indispensable d'affirmer - cela pourrait
peut-être figurer dans la déclaration du Conseil - que le projet
d'accord d'adhésion devra être soumis pour avis à la Cour
de justice de l'Union européenne, comme le permet l'article 218 du
traité, afin qu'elle s'exprime sur la compatibilité de l'accord
d'adhésion avec le droit primaire de l'Union.
Sur le fond, une priorité doit guider les
négociations qui vont s'engager : écarter autant que
possible tout risque de conflit entre les deux ordres juridiques. Rien ne
serait pire que de voir les deux cours se déjuger. Au contraire, la
complémentarité et la spécialisation doivent
A cette fin, il est impératif d'affirmer le monopole
d'interprétation du droit de l'Union par la Cour de Luxembourg. Pour y
parvenir, la proposition du juge Timmermans, prévoyant un
mécanisme de recours préjudiciel automatique entre la Cour de
Strasbourg et la Cour de Luxembourg dès lors que le litige appellerait
l'interprétation du droit de l'Union, est une solution
La Cour de justice interprèterait l'acte de l'Union et
contrôlerait sa conformité au droit primaire. En revanche, pour
éviter d'être déjugée par la Cour de Strasbourg,
elle ne se prononcerait pas sur la conformité de l'acte à la
L'accord d'adhésion devrait en outre prévoir que
la Cour de Strasbourg est liée par l'interprétation de l'acte par
la Cour de Luxembourg. Parallèlement, il me paraît
préférable d'exclure le droit primaire issu des traités de
l'examen de conventionnalité opéré par la Cour de
Toujours dans le même souci d'éviter les
confrontations entre l'ordre juridique de l'Union et celui de la convention
européenne, une certaine prudence s'impose avant de s'engager vers la
création d'un co-défendeur. En effet, par ce mécanisme,
l'Union risque de se trouver quasi systématiquement attrait devant la
Cour chaque fois qu'un État membre est mis en cause. En
conséquence, elle pourrait être régulièrement
condamnée. Pour les raisons que j'ai indiquées, une telle
situation serait à mon sens désastreuse. Je crois donc
préférable de s'en tenir à la procédure de la
tierce intervention.
J'ajouterai que tout le domaine de la politique
extérieure de sécurité commune devrait être
expressément exclu du champ d'application de l'accord d'adhésion.
Comme on le sait, la Cour de justice n'est elle-même pas
compétente dans ce domaine. Il serait paradoxal de reconnaître la
compétence d'une juridiction extérieure à l'Union, tout
aussi respectable soit-elle !
Compte rendu sommaire du
Il paraît indispensable de préserver le monopole
d'interprétation de la Cour de justice sur le droit de l'Union. Dans le
cas contraire, on irait vers de très grandes difficultés et
même vers une mise en cause du crédit moral de l'Union
Je remercie le Président Badinter pour sa
présentation qui m'a paru lumineuse. J'ai précédemment
travaillé sur ce sujet dans le cadre de l'assemblée parlementaire
du Conseil de l'Europe. C'est la première fois que j'entends une
présentation aussi claire.
Je rappelle qu'au sein du Conseil de l'Europe, il n'a
été possible de travailler réellement sur cette question
qu'une fois le protocole n° 14 ratifié par la Russie. Cela laisse
entrevoir la perspective d'une négociation très longue sur
l'adhésion de l'Union européenne à la convention
fondamentales. On peut même craindre que la Turquie n'utilise la
ratification de l'accord d'adhésion comme monnaie d'échange dans
le cadre des négociations en vue de son adhésion à l'Union
L'adhésion de l'Union européenne à la
convention n'est pas une fin en soi, il faut trouver le bon
Sur la question de la désignation d'un juge de l'Union
européenne, je rappelle que les juges de la Cour européenne des
droits de l'homme sont désignés par l'assemblée
parlementaire du Conseil de l'Europe. Cette procédure fait débat
au sein de l'assemblée parlementaire, certains pays souhaitant la
supprimer. Pour ma part, je souhaite que l'on en reste là et surtout que
l'on n'aille pas vers la désignation des juges par les pays membres
eux-mêmes. Je crois qu'il faut aussi éviter que le juge
désigné par l'Union européenne n'intervienne
systématiquement sur les affaires dans lesquelles l'Union est en cause.
Ce serait un précédent fâcheux.
Je partage les réserves exprimées par le
Président Badinter sur la procédure du co-défendeur. Le
fait que l'Union européenne soit actuellement au milieu du gué
explique les difficultés que nous rencontrons à faire
siéger dans les mêmes instances l'Union européenne avec les
Le contexte financier difficile que connaît l'Europe
doit conduire l'Union européenne et le Conseil de l'Europe à
travailler davantage ensemble. C'est pourquoi j'estime que l'Union
européenne a commis une erreur en créant une agence des droits
fondamentaux. Le débat sur l'adhésion de l'Union à la
convention européenne est une bonne occasion de clarifier les relations
qu'elle entretient avec le Conseil de l'Europe.
Je souscris pleinement aux conclusions proposées par le
Président Badinter qui permettent tout à la fois de
définir des principes intangibles tout en ouvrant des perspectives.
Mme Fabienne Keller :
présentation très claire. Comment pourra-t-on faire partager les
préoccupations qu'il a exprimées par les autres États
La force obligatoire reconnue à la Charte des droits
fondamentaux par le traité de Lisbonne posera aussi la question de la
cohérence des jurisprudences respectives de la Cour de justice et de la
Cour européenne des droits de l'homme. Ne faudrait-il pas envisager dans
ce domaine un mécanisme de renvoi préjudiciel vers la Cour
européenne des droits de l'Homme ?
Je considère également que l'accord
d'adhésion donne une bonne occasion de clarifier les rôles
respectifs de l'Union européenne et du Conseil de l'Europe. Il faut
aussi être attentif aux évolutions en cours au sein du Conseil de
l'Europe où la Russie exerce une influence croissante.
Je partage votre sentiment sur le co-défendeur ;
ce serait une boîte à chagrin ingouvernable.
En réalité, nous avons deux procédures
qui sont hétérogènes et qui n'ont ni la même source
ni les mêmes objectifs. C'est pourquoi leur interférence conduit
à des problèmes insolubles. Cependant, ces débats me
paraissent un peu académiques alors que l'Union européenne se
trouve au bord du gouffre. Mme Alima Boumediene-Thiery :
L'affirmation de la primauté de la Cour de justice dans
l'interprétation du droit de l'Union et la mise en place d'un
mécanisme de renvoi préjudiciel entre les deux cours ne
risquent-elles pas de mettre en cause la hiérarchie des règles de
Sur ce point, je rappelle que le monopole
d'interprétation de la Cour de justice résulte des traités
et qu'il est clairement affirmé par le protocole n° 8 du
traité de Lisbonne en ce qui concerne l'adhésion de l'Union
européenne à la convention européenne de sauvegarde des
droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Il est vrai qu'un problème de cohérence peut se
poser avec la Charte européenne des droits fondamentaux qui ne poursuit
pas toujours les mêmes buts que la convention. Lors des débats de
la convention européenne constituée en vue de
l'élaboration du traité constitutionnel, l'idée avait
été de prévenir des interprétations
différentes sur un même texte au sein de l'Europe. C'est pourquoi
on avait considéré que, pour ce qui concerne les droits
fondamentaux, c'est l'interprétation de la Cour européenne des
droits de l'homme qui devait prévaloir. Mais il ne faut pas lui donner
la faculté d'interpréter le droit de l'Union. Toute rupture du
monopole d'interprétation de la Cour de justice serait fatale.
Je partage l'analyse selon laquelle l'accord d'adhésion
doit permettre d'éclaircir et d'approfondir les relations entre l'Union
européenne et le Conseil de l'Europe. Il est vrai que l'on ne
s'intéresse pas assez à ce qui se passe au Conseil de l'Europe.
C'est pourquoi la Russie a pu accroître son influence au sein de cette
instance. Cela peut paraître paradoxal quand on sait que la Russie est le
pays qui fait l'objet du plus grand nombre de plaintes devant la Cour
européenne des droits de l'homme et qu'en outre, elle n'a toujours pas
ratifié le protocole n° 6 sur l'abolition de la peine de
Je ne partage pas le pessimisme excessif de notre
collègue Pierre Fauchon sur la situation de l'Union
Je propose que le Président Badinter assure le suivi de
cette question pour le compte de notre commission. Je regrette que les
délais très courts dans lesquels nous avons dû travailler
ne permettent pas d'en saisir la commission des lois, mais je suis sûr
qu'elle examinera de près les conclusions que nous allons adopter. Je
déplore aussi que la présidence espagnole se soit engagée
aussi vite sur un sujet aussi complexe, comme elle l'a fait également
sur l'ouverture de négociations avec le Mercosur.
À l'issue de ce débat, la commission
a adopté à l'unanimité les conclusions
Vu la recommandation de décision du Conseil autorisant
la Commission à négocier l'accord d'adhésion de l'Union
droits de l'homme et des libertés fondamentales (SEC (2010) 305
final) ;
- compte tenu de l'absence d'urgence et de
l'extrême complexité du sujet qui justifierait une
réflexion très approfondie, regrette la précipitation qui
entoure l'adoption de ce mandat de négociation ;
- juge indispensable que le projet d'accord
d'adhésion soit soumis pour avis à la Cour de justice de l'Union
européenne, comme le permet l'article 218 du traité, afin qu'elle
s'exprime sur sa compatibilité avec le droit primaire de
- considère qu'il est impératif d'affirmer
le monopole d'interprétation du droit de l'Union par la Cour justice de
l'Union européenne, conformément aux dispositions expresses du
protocole n° 8 au traité de Lisbonne ; - demande, à cette fin, que l'accord
d'adhésion précise que, dans toutes les instances mettant en
cause le droit de l'Union européenne, la Cour européenne des
droits de l'homme sera tenue de respecter ce monopole d'interprétation,
et qu'elle devra, par la voie d'un mécanisme de renvoi
préjudiciel, saisir la Cour de justice de l'Union européenne
dès lors que le litige appellerait l'interprétation du droit de
l'Union ; que ce renvoi préjudiciel sera effectué de plein
droit sur demande de l'Union européenne ;
- estime que l'accord d'adhésion devra indiquer
que, dans le cadre de ce renvoi préjudiciel, la Cour de justice de
l'Union européenne sera appelée à interpréter
l'acte de l'Union en cause dans l'instance pendante devant la Cour
européenne des droits de l'homme et à contrôler sa
conformité au droit primaire ; que la Cour européenne des
droits de l'homme sera liée par l'interprétation donnée
par la Cour de justice ;
- considère que l'accord d'adhésion devrait
expressément exclure le droit primaire de l'Union européenne, tel
qu'il résulte des traités, de l'examen de conventionnalité
opéré par la Cour européenne des droits de
- émet des réserves sur le mécanisme
du co-défendeur et juge préférable de prévoir, au
bénéfice de l'Union européenne, la mise en oeuvre du
mécanisme de la tierce intervention prévue par l'article 36 de la
- juge nécessaire d'exclure expressément le
domaine de la politique extérieure et de sécurité commune
du champ d'application de l'accord d'adhésion. Politique régionale
de la politique de cohésionCommunication de MM. Yann Gaillard et
Simon Sutour et moi-même avions réalisé en
2004 un rapport d'information sur les perspectives d'évolution de la
politique de cohésion après 2006 (Quels fonds structurels
après 2006 ?). Nous sommes entrés dans la programmation
financière 2007-2013 depuis trois ans et, déjà, s'amorcent
les discussions sur les prochaines perspectives financières.
L'objectif premier de la politique de cohésion reste
d'accroître la compétitivité et l'emploi dans toutes les
régions d'Europe et d'accélérer en parallèle la
convergence des régions qui accusent toujours un retard de
développement. A ce titre, cette politique de cohésion est
fondamentale sous l'angle économique, social et territorial de l'Union
européenne, et il nous a paru opportun de prendre position très
en amont sur la future politique régionale, afin qu'elle ne constitue
pas la variable d'ajustement des négociations à venir. Celles-ci
s'annoncent en effet particulièrement difficiles en raison des
situations budgétaires critiques dans tous les États membres. Au cours des auditions que nous avons menées à
Bruxelles au mois de février, nous avons pu constater que les
problématiques principales n'ont pas tellement changé depuis
2004, même si le contexte a évolué plutôt dans le
mauvais sens. Plusieurs questions se posent : quelle sera la place
accordée à la politique de cohésion dans les prochaines
perspectives financières ? Doit-on conserver l'architecture en
trois piliers de la programmation 2007-2013 ? Quelle valeur ajoutée
peut apporter la cohésion territoriale, rajoutée dans le
traité de Lisbonne, à la politique de cohésion ? Il
est primordial de mener une réflexion globale, tant sur l'avenir de la
politique de cohésion, que sur le budget de l'Union, puisque les deux
éléments sont étroitement liés. Le but de cette communication est de vous présenter les
enjeux et les termes du débat ainsi que les positions en
présence, et de marquer la volonté de notre commission de
prendre position dès maintenant dans les discussions à venir.
Pour ma part, je vous présenterai un bilan de la
politique de cohésion et le contexte politique et budgétaire des
futures négociations, avant que Simon Sutour ne vous en expose les
enjeux, ainsi que les positions en présence et les perspectives
Je voudrais tout d'abord effectuer quelques rappels
préliminaires concernant les grandes masses de la politique
régionale pour la période 2007-2013. Pour la période 2007-2013, une enveloppe de près
de 350 milliards d'euros (prix courants) a
été prévue pour la politique de cohésion,
représentant 36 % du budget communautaire, qui se répartissent
à peu près en parties égales pour l'Europe des 15 et pour
l'Europe des 12 nouveaux États membres entrés depuis 2004. L'allocation des fonds est définie autour de trois
objectifs qui sont répartis ainsi :
- plus de 80 % pour la convergence,
qui vise à soutenir le développement des régions les plus
pauvres dont le PIB par habitant est inférieur à 75% de la
moyenne communautaire. C'est ce qu'on appelle l'objectif 1 ;
- près de 16 % pour la
compétitivité régionale et l'emploi, dont le but
est de renforcer la compétitivité et l'attractivité des
régions non couvertes par l'objectif
« convergence ». Il s'agit de l'objectif 2 ;
- 2,5 % pour la coopération
territoriale européenne, qui vise à poursuivre
l'intégration du territoire de l'Union européenne en s'appuyant
sur la coopération transfrontalière, transnationale et
interrégionale. En outre, la programmation 2007-2013 prévoit une
affectation des crédits à des thèmes prioritaires
s'inscrivant dans le cadre de la stratégie de Lisbonne pour la
croissance et l'emploi, à hauteur de 60 % pour la convergence et 75
% pour la compétitivité régionale et l'emploi au sein de
l'Union. Afin d'atteindre ces objectifs de dépenses, le règlement
général des fonds structurels fixe des actions prioritaires
fléchées « Lisbonne + ». Ces actions portent
sur les thèmes de la recherche et de l'innovation, la
société de l'information, les énergies renouvelables, la
capacité d'adaptation des travailleurs, l'amélioration de
l'accès à l'emploi et l'inclusion sociale. Enfin, la période actuelle se caractérise par la
simplification de certains aspects de la gestion, à
travers la suppression du zonage et la réduction à trois
instruments financiers, contre plus de cinq pour la programmation
précédente : le fonds européen de
développement régional (FEDER), le fonds social européen
(FSE) et le fonds de cohésion.
La France bénéficie sur cette période
d'une enveloppe globale s'élevant à 14,319 milliards
d'euros (soit 4,1% du total) se répartissant en 52 programmes
- 3,19 milliards d'euros au titre de la
convergence pour les quatre régions d'Outre-mer affectés
à quatre programmes FEDER comprenant pour chacune des régions une
allocation traditionnelle FEDER de 481,7 millions d'euros afin de compenser les
surcoûts liés à la
l'ultrapériphéricité et quatre programmes FSE ;
- 10,257 milliards d'euros pour la
compétitivité régionale et l'emploi pour
vingt-hui programmes pour les régions métropolitaines,
répartis en vingt-deux programmes régionaux et quatre programmes
plurirégionaux (Massif central, Alpes, Loire et Rhône)
financés par le FEDER, un programme national FSE largement
déconcentré à hauteur de 85% dans chacune des
régions et un programme national d'assistance technique couvrant tous
les objectifs de la politique de cohésion en France. La France
est le principal bénéficiaire de l'enveloppe
compétitivité (objectif 2), soit 18,66 % du montant de
l'enveloppe pour cet objectif ;
- 872 millions d'euros pour la coopération
territoriale financée par le FEDER permettant de financer huit
programmes au titre du volet transfrontalier et sept programmes au titre du
volet transnational. 10,833 millions d'euros sont affectés
obligatoirement à l'instrument de voisinage et de partenariat (IEVP), en
vue de l'ouverture aux pays voisins de la Méditerranée.
Notre pays est également le premier bénéficiaire
au titre de l'objectif de coopération territoriale, à hauteur de
10 % de l'enveloppe. Quels sont les changements apportés par le
traité de Lisbonne dans le domaine de la politique de
L'article 174 du traité introduit le concept de
cohésion territoriale, en complément de la cohésion
économique et sociale. De plus, il conforte la compétence
partagée entre l'Union et les États membres dans un objectif de
solidarité (article 2). Enfin, il étend la procédure
législative ordinaire (codécision Parlement-Conseil) à
tous les règlements traitant les fonds structurels. Le
changement est de taille puisqu'il permet désormais au Parlement
européen de peser de tout son poids dans la détermination des
règles qui régiront l'utilisation des fonds structurels dans
Quel est le bilan de la politique de
Elle présente des acquis indéniables,
économiques et démocratiques, qui justifient pleinement sa
prorogation, dans ses trois dimensions, au-delà de 2013. Quels sont ses acquis économiques ?
Sur la période 2007-2013, la politique régionale
permettra de mobiliser plus de 85 milliards d'euros en faveur
de la recherche et de l'innovation. Cela représente un triplement de ces
investissements par rapport à la programmation précédente.
La politique européenne de cohésion joue donc évidemment
un rôle majeur en matière de modernisation du tissu
économique et d'investissement. De plus, les programmes communautaires apportent une valeur
ajoutée considérable par rapport aux fonds nationaux. En
fournissant à nos régions un financement stable sur une
période de sept ans, ils financent des projets qu'il ne serait
peut-être pas possible de développer sans un soutien
européen. En effet, le caractère pluriannuel de la programmation
offre un cadre solide à toutes les parties prenantes et permet de lancer
des approches innovantes. Il garantit que la politique structurelle s'oriente
bien vers des objectifs et priorités stratégiques et
préserve du danger que représente une politique d'aide à
court terme. A titre d'exemple, un rapport de synthèse sur la politique
de cohésion, publié le 19 avril dernier par la
Commission européenne, indique que les 123 milliards d'euros provenant
du FEDER (qui intervient sur les trois objectifs), investis entre 2000 et 2006,
ont permis la création de 1,4 million d'emplois,
la construction de 2000 km d'autoroutes et l'approvisionnement de
14 millions de personnes en eau potable de meilleure qualité.
Enfin, d'après le 4ème rapport sur la cohésion
économique et sociale, entre 2000 et 2006, chaque euro investi par la
politique de cohésion a mené, dans les régions de
l'objectif 1 (convergence), à une dépense additionnelle moyenne
de 0,9 euro. Dans les régions de l'objectif 2
(compétitivité régionale et emploi), la dépense
peut représenter jusqu'à trois fois le montant investi,
grâce aux règles du cofinancement et du partenariat. La politique
régionale est donc un levier indispensable pour nos régions en
termes d'aménagement du territoire. C'est pourquoi la France est
particulièrement attachée à cet objectif 2. Au-delà, la politique de cohésion revêt un
enjeu démocratique. En effet, elle constitue un pilier du processus
d'intégration européenne et veut permettre aux citoyens de
s'identifier au projet européen, car elle est l'expression
visible de la solidarité européenne. Elle contribue
ainsi à créer un sentiment de citoyenneté
européenne et favorise le développement régional dans un
cadre économique et social commun. Il y a donc aussi ici un enjeu
supérieur, que nous qualifierions « d'argument de
coeur », pour reprendre l'expression de notre collègue Simon
Sutour : la politique de cohésion permet d'améliorer la
perception de l'Union européenne par nos concitoyens sur le terrain. Quel est le contexte des futures négociations
sur la politique de cohésion, dans le cadre de la prochaine
révision des perspectives financières ?
Les réflexions et les travaux sur l'avenir de la
politique de cohésion après 2013 ont commencé dès
2007, sous la présidence allemande de l'Union européenne.
D'après nos interlocuteurs de la DG Budget, le rapport de force dans les
négociations à venir serait un peu plus favorable qu'au cours de
la période précédente. La Commission a ainsi organisé un forum sur le sujet en
septembre 2007. A cette occasion, elle a lancé une consultation
auprès de tous les acteurs régionaux et les États membres,
close le 31 janvier 2008, destinée à cerner les contours d'une
future politique de cohésion répondant aux nouveaux défis
et nourrir, parallèlement, la réflexion à venir dans le
cadre de la clause de réexamen du budget communautaire. La Commission a
confié une étude à un groupe d'experts indépendant
conclue par la parution en avril 2009 de « L'agenda pour une
politique de cohésion réformée », ou
rapport Barca. Ce document propose un programme de réforme de la
politique de cohésion. Il expose d'abord les fondements de cette
politique avant de formuler des recommandations en vue d'une réforme
globale pesant sur dix « piliers ». Il s'inscrit dans une
démarche approfondie de réflexion sur l'avenir de la politique de
cohésion après 2013. Les présidences slovène, française,
tchèque et suédoise ont poursuivi ce processus de
réflexion à travers des forums et des conférences sur la
cohésion territoriale et le futur de la politique de cohésion. La
présidence espagnole entendait poursuivre l'approfondissement de la
réflexion. Qu'en est-il du contexte
Le cadre des prochaines perspectives financières sera
défini dans un contexte budgétaire particulier. Le plafond actuel
est de 1,23 % du PIB. En 2005, l'objectif affiché était de
tendre vers 1% du PIB, ce qui aurait été possible s'il n'y avait
pas eu la crise. Mais, en raison de la crise, le PIB a cru plus faiblement que
prévu et on atteindra les 1,13 % du PIB à la fin de la
période. Cela pèsera forcément sur les
négociations. Nous ne disposons pas de marges supplémentaires
pour dépenser davantage au niveau européen. La PAC et la
politique régionale représentent 75 % du budget de l'Union.
En retenant l'hypothèse d'une absence de croissance de la masse globale
du budget, la question est de savoir qui va payer l'augmentation des
crédits en faveur de la recherche et de l'innovation ambitionnée
pour la prochaine programmation ? Les dépenses dites de
compétitivité (recherche, innovation...) seraient en effet
appelées à doubler, mais en l'absence de financement
supplémentaire, il conviendrait certainement de piocher dans les
crédits dévolus à la PAC et à la politique
régionale. Au total, le lourd contexte budgétaire et financier
impliquera très certainement des pressions fortes sur la politique de
cohésion, comme l'a prouvé le non-papier de la Commission du mois
de novembre 2009. En effet, ce document de travail officieux de la Commission
européenne, divulgué par la presse préconisait, entre
autres, une réorientation majeure des priorités de
dépenses de l'Union européenne, avec davantage d'efforts sur la
croissance et l'emploi, le climat, la recherche-développement, la
sécurité énergétique et les programmes
transnationaux. Pour cela, outre un démantèlement de la politique
régionale européenne, renationalisée et
réservée aux États les plus pauvres, le projet de
communication proposait une réorganisation sectorielle des politiques
européennes qui faisait fi de la dimension territoriale et du principe
de cohésion territoriale. Selon un premier calcul, le
résultat des orientations proposées dans ce projet serait que les
deux tiers des régions européennes qui bénéficient
actuellement de la politique de cohésion en seraient exclues, soit 200
régions sur 271 concernant 16 États membres sur
27 ! Cette position est totalement inacceptable par la France et
par d'autres pays. En effet, sacrifier la dimension régionale de la
politique de cohésion ne va pas seulement à l'encontre du
développement, mais reviendrait aussi à abandonner le principe
de cohésion territoriale, mis en exergue par le nouveau traité.
La France n'a guère apprécié les
premières propositions informelles de la Commission ; c'est
d'ailleurs ce qui a motivé en partie notre démarche. Cela dit, le
directeur général de la DG budget nous a quelque peu
rassurés en nous expliquant que ce document de travail, s'il avait
abouti, aurait connu des modifications, notamment pour ce qui touchait à
la politique agricole commune et à la politique régionale, car il
reflétait la position d'un service à moment donné, sans
arbitrage général. Néanmoins, cela nous prouve qu'il
existe à Bruxelles des personnes résolument opposées
à la politique de cohésion. Il importera donc d'être
très vigilant. Qu'en est-il du calendrier de
négociation ? Le commissaire chargé de la politique régionale,
M. Johannes Hahn, a récemment précisé le calendrier des
travaux au sein de la Commission : le réexamen budgétaire
sera connu au troisième trimestre 2010, puis le cinquième rapport
sur la cohésion comportera en novembre 2010 de premières
orientations sur les intentions de la Commission pour l'avenir de la politique
de cohésion. Les propositions législatives n'interviendront
ensuite qu'au cours de la première moitié de 2011. Quels sont les enjeux pour la France ?
La position française n'est pas encore établie
et sera tributaire de notre situation de contributeur net au budget
communautaire. D'où l'intérêt d'engager au plus tôt
un dialogue avec les institutions européennes, au moment où
celles-ci commencent à élaborer leurs futures propositions. La
France est dans une position délicate. Elle est aujourd'hui un
contributeur net, avec 19 milliards d'euros, pour un retour de 14 milliards
d'euros dont 9 milliards au titre de la PAC. Donc, toute baisse du soutien
à l'agriculture affecterait le bilan global de la France. Cet aspect
sera sans doute l'un des pivots de la négociation à venir et
guidera les arbitrages de notre pays. M. Simon Sutour :
Je vais vous présenter les principaux enjeux des
négociations à venir. La politique de cohésion, compte
tenu du contexte budgétaire que vous a présenté Yann
Gaillard, risque d'être amputée d'une partie de ces
crédits. Quels sont alors les enjeux des prochaines perspectives
financières pour la politique de cohésion, et comment se
présentent les négociations ?
Nous avons identifié deux problématiques
principales pour la politique de cohésion au-delà de
2013 : d'une part, le risque d'une suppression de l'objectif 2 et d'une
renationalisation partielle de la politique régionale ; d'autre
part, la question des régions en transition.
1) Le risque pesant sur l'objectif 2 Le risque principal des négociations à venir
pèse clairement sur l'objectif 2, contrairement à l'objectif de
coopération territoriale, qui n'est pas menacé et sera même
probablement revalorisé. Pourquoi ? Comme la Commission l'a
expliqué, il existe une masse critique nécessaire pour cette
politique. Il est question d'augmenter la coopération territoriale. Du
coup, l'objectif 2 risque d'être diminué, d'autant plus que
certains pays s'opposent à la pérennisation de l'architecture
actuelle en trois piliers et envisagent de supprimer le second pilier, estimant
que la politique régionale ne devrait se focaliser que sur les
régions les plus pauvres. Il s'agit donc de se mobiliser pour garantir
la pérennité d'une aide sérieuse à des
régions non éligibles à l'objectif 1. Pourquoi maintenir l'objectif 2 ? Il convient à
notre avis de perpétuer le large soutien accordé dans le cadre de
la politique de cohésion aux régions relevant de l'objectif
« compétitivité régionale et emploi »,
dans la mesure où celles-ci renferment d'importantes poches de
pauvreté, et où les inégalités sociales et
territoriales s'y sont creusées dans toute l'Europe. En outre, ces
régions fournissent une contribution importante à la mise en
oeuvre de la stratégie de Lisbonne. Enfin, il nous semble que la
suppression de l'objectif 2 irait à l'encontre du principe de
cohésion territoriale. 2) La question des régions en transition L'important effet de seuil entre les actuels objectifs
« convergence » et « Compétitivité
régionale et emploi » amène à se poser la
question des régions « intermédiaires ». Ce
sujet important a été abordé au cours de la réunion
des ministres chargés de la politique régionale, le 19
février dernier. La Présidence espagnole y a en effet
présenté un document de travail qui envisage la mise en place
d'un « mécanisme de transition plus juste, qui assure un
traitement similaire pour les régions qui sont dans des situations
similaires ». Le Commissaire a indiqué à cette
occasion que des réflexions étaient en cours sur les
régions en transition, notamment concernant les régions dont le
PIB par habitant se situe entre 75 % et 90 % de la moyenne
communautaire. Selon le commissaire Hahn, la prise en compte de ces
régions intermédiaires par les Fonds structurels dépendra
néanmoins des marges de manoeuvre budgétaires dont la politique
de cohésion pourra disposer. D'où l'intérêt de se
mobiliser suffisamment tôt. Le Parlement européen et la Commission ont reconnu
explicitement la situation particulière des régions qui ne seront
plus éligibles à un soutien maximal au titre de l'objectif de
convergence après 2013, à travers la notion de
« région en transition », qui désigne
à la fois les territoires relevant actuellement du soutien temporaire et
du soutien transitoire, ainsi que les régions dont le soutien arrivera
à terme à l'issue de la période de programmation
2007-2013. Ils approuvent ainsi l'élaboration de solutions
ciblées sur ces zones. En tout état de cause, l'aide aux régions qui
abandonnent pour la première fois l'objectif de convergence doit
être garantie, quelle que soit la future architecture de la politique
régionale et ses objectifs respectifs. Il nous faudra donc militer
auprès de la Commission et du Conseil pour qu'ils conçoivent un
système plus global d'aide transitoire progressive aux régions
qui dépasseront bientôt le seuil de 75 % du PIB, afin de leur
conférer un statut plus clair et davantage de sécurité
dans leur développement. Un tel mécanisme pourrait prendre la
forme d'un objectif « intermédiaire » entre les
actuels objectifs « convergence » et
afin de couvrir l'ensemble des régions dont le PIB serait compris entre
75 et 100 % de la moyenne communautaire, et constituerait une piste
intéressante pour améliorer l'éligibilité d'un
grand nombre de régions aux fonds structurels. Comment financer un tel
mécanisme ? Dans ce contexte budgétaire difficile, nos
interlocuteurs de la Représentation permanente française à
Bruxelles ont attiré notre attention sur un point très important,
susceptible de donner quelques marges de manoeuvre budgétaires pour le
financement d'un tel instrument. Ils estiment ainsi qu'au sein de la politique
régionale, à architecture constante, à
l'échéance 2013, la plupart des régions aujourd'hui
éligibles à l'objectif 1 ne le seront plus, en raison de l'effet
de seuil. Or, 80 % des fonds de la politique régionale vont
aujourd'hui vers ces régions. 50 milliards d'euros d'économies pourraient être réalisables de ce fait sur 7
ans, soit 15 % du budget actuel de la politique de
cohésion. Cela représente un montant très important qui
pourrait précisément servir à financer le mécanisme
de transition. Ces 50 milliards d'euros susciteront sans aucun doute des
convoitises. Il faudra se battre pour garantir l'affectation de ces
crédits ou d'une partie d'entre eux au financement de la politique
régionale. Quelles sont les positions en présence sur
l'avenir de la politique de cohésion dans le cadre des prochaines
perspectives financières ?
Globalement, le Parlement européen a
pris parti pour une politique de cohésion couvrant toutes les
régions au-delà de 2013. En outre, celui-ci jouera certainement
un rôle crucial dans les négociations à venir, à
travers les nouveaux pouvoirs budgétaires dont il dispose avec le
traité de Lisbonne. Au sein même du Parlement, c'est la commission
du développement régional, présidée par l'ancienne
commissaire à la politique régionale, Mme Danuta Hübner, qui
aura la plus grande influence. Celle-ci a d'ailleurs récemment
indiqué que le Parlement européen souhaitait faire
connaître rapidement son point de vue sur l'avenir de la politique de
cohésion, sans attendre les propositions de la Commission prévues
en 2011. Un groupe de travail spécifique a ainsi
été créé au sein de la commission REGI, dont les
conclusions seront débattues fin juin par celle-ci. Plus
généralement, Mme Hübner a indiqué que le Parlement
européen était très attaché à ses nouvelles
prérogatives institutionnelles. Nous aurions par conséquent
intérêt à développer la concertation avec lui sur ce
sujet. En revanche, Mme Hübner s'est montrée plutôt
réservée sur la question d'une meilleure prise en compte des
régions « intermédiaires » par la future
politique de cohésion. Il pourrait être intéressant de
rencontrer Mme Hübner afin de dialoguer avec elle sur ce thème, car
le soutien du Parlement européen représenterait un atout
important. Le Comité des régions a quant
à lui adopté au cours de sa session plénière du
mois d'avril un avis sur l'avenir de la politique de cohésion. Il s'agit
de la première position officielle d'un organisme européen sur la
question. Ce document soutient qu'il conviendra de continuer à allouer
une partie substantielle du budget européen au financement d'actions
à caractère structurelles dans les collectivités
régionales et locales. A ce titre, l'objectif
« compétitivité régionale et emploi »
doit continuer d'aider toutes les régions de l'Union à renforcer
en premier lieu l'innovation, la cohésion sociale et la
compétitivité en leur sein. Le Comité des régions
se prononce également en faveur du maintien des principes de la
politique de cohésion que sont le système de gouvernance à
multiniveaux, la programmation pluriannuelle, le partenariat, la concentration,
la gestion des programmes fondée sur des indicateurs et
l'évaluation. Enfin, il recommande de développer davantage le
principe de subsidiarité, en renforçant le rôle des
collectivités locales et régionales à tous les stades de
la programmation, de la mise en oeuvre et de l'évaluation de la
politique de cohésion. La plupart des États membres n'ont pas
encore arrêté de position officielle. Cependant, la réunion
des ministres chargés de la politique régionale à
Saragosse a permis de clarifier certaines positions. En effet, le document de
travail de la présidence espagnole prend clairement parti pour une
politique de cohésion continuant à s'adresser à l'ensemble
des régions de l'Union européenne au-delà de 2013. De
nombreuses délégations ont rappelé leur attachement
à cette position. Le Danemark s'est distingué par une opinion
contraire. Sur l'architecture, la plupart des États membres ont
insisté pour que les fonds continuent à être en
priorité concentrés sur les États et régions les
plus pauvres, à travers l'actuel objectif de convergence. Plusieurs
délégations ont repris à leur compte les suggestions de la
présidence visant à améliorer les régimes
transitoires pour les régions qui sortiront en 2013 de l'objectif
« convergence », ou à envisager la création
d'un nouvel objectif « intermédiaire ». En outre,
certains ont estimé que de tels mécanismes transitoires ne
devaient pas seulement concerner les régions, mais aussi les
États qui vont sortir du fonds de cohésion. Enfin, la Représentation permanente nous a
précisé sa perplexité quant à la position
des nouveaux États membres sur la politique de cohésion.
En effet, ces derniers n'ont pas encore véritablement
dévoilé leurs orientations. Pour le moment, ils se
présentent comme favorables au maintien de l'objectif 2, en pensant que
s'ils ne défendent que l'objectif 1, beaucoup d'États membres
préféreront supprimer la politique régionale, qui ne leur
apportera plus rien. Mais s'ils doivent faire un choix, ils favoriseront
probablement l'objectif 1. Il faudra donc être particulièrement
attentifs à ces États et dialoguer avec eux. Qu'en est-il de la Commission ? Lors de
son audition devant le Parlement européen en janvier 2010, Johannes Hahn
a tenu des propos rassurants sur sa conception de la politique de
cohésion. En effet, il a souligné son opposition à toute
tentative de renationalisation, et s'est clairement prononcé en faveur
d'une politique de cohésion couvrant toutes les régions
européennes. En outre, il s'est montré ouvert à
l'idée d'une meilleure prise en compte des régions en transition.
Pour rassurants qu'ils soient, ces propos devront être suivis de
décisions concrètes, et l'on ne peut les prendre pour argent
comptant, tant on sait que le résultat des négociations
reflètera de nombreux arbitrages et compromis entre les
intérêts divergents des États membres. D'où,
l'importance d'exprimer notre soutien aux propos du commissaire et de rester
vigilant. A cet égard, peut-être serait-il pertinent d'inviter M.
Hahn à venir s'exprimer devant notre commission, afin qu'il nous
précise ses intentions. Je voudrais maintenant adopter une démarche
plus prospective, en soulignant les faiblesses de la politique de
cohésion actuelle pour tenter de réfléchir aux moyens de
l'améliorer. En effet, renforcer son efficacité contribuera aussi
à asseoir sa crédibilité, et partant, à garantir sa
pérennité au-delà de 2013. Nous avons identifié six
faiblesses principales.
En premier lieu, se pose la question de
l'articulation entre le second pilier de la PAC et la politique de
cohésion. Une meilleure articulation devrait
être recherchée entre les différents fonds communautaires
(FEDER, FSE et FEADER), tout en veillant à conserver l'approche
intégrée qui caractérise jusqu'ici la politique de
cohésion. Comment améliorer l'articulation des deux
instruments ? Danuta Hübner, lorsqu'elle était commissaire
à la politique régionale, avait tenté de
réintégrer le second pilier de la PAC dans le giron de la
politique régionale, mais sans succès, du fait des
résistances de la DG agriculture. Pourtant, comme nous l'a
expliqué un représentant de la DG REGIO, le découplage des
deux instruments peut apparaître incohérent car les axes 3 et 4 du
FEADER interviennent souvent sur des projets de la politique régionale.
Il convient donc de rationaliser le processus. L'une des options envisageables
serait de transférer ces deux axes du FEADER vers la politique
régionale, en donnant des garanties pour les territoires ruraux. Quelle
que soit la solution choisie, l'essentiel est que les territoires ruraux aient
accès à ses financements. Un accord aurait été
récemment trouvé avec le commissaire Ciolos pour améliorer
l'articulation entre le FEDER et le FEADER sur le développement rural,
mais nous n'en connaissons pas encore la teneur.
Le deuxième point faible de la politique
régionale tient à l'existence de paiements
irréguliers encore trop nombreux. En effet, La Cour des Comptes
européenne pointe régulièrement l'existence de « paiements irréguliers encore trop élevés dans
certains domaines, notamment la cohésion ». Ainsi, les
crédits d'engagement pour la politique de cohésion
représentaient, en 2008, 48,2 milliards d'euros, soit plus d'un
tiers du budget. Or, environ 4 milliards d'euros n'auraient pas dû
être remboursés par l'Union européenne aux États
membres qui avaient anticipé les dépenses, les projets
n'étant pas éligibles ou les règles en matière de
passation des marchés n'ayant pas été respectées.
Certes, la Commission européenne a renforcé les contrôles,
suspend des financements et récupère de plus en plus les sommes
indûment versées. Mais il est évident que la
méfiance et les réticences à maintenir le financement
communautaire subsisteront aussi longtemps que la Cour des Comptes
dénoncera l'existence de milliards d'euros de paiements
irréguliers. La Commission européenne a souligné que les
fraudes véritables ne dépassaient pas les 0,2 % des
paiements effectués. Il s'agit donc d'une lacune à combler
d'urgence. Troisièmement, nous pensons qu'il faut
améliorer la flexibilité et l'efficacité des aides
en les concentrant sur un petit nombre de priorités, comme l'a
récemment recommandé le commissaire Hahn devant la commission du
développement régional du Parlement européen. En outre, il
conviendrait selon lui d'accroître la flexibilité dans la mise en
oeuvre des programmes de la cohésion et de créer un guichet
unique, afin d'identifier plus facilement les forces et les faiblesses de
chaque région, en cohérence avec la stratégie Europe 2020.
Ce sont des propositions pertinentes. Cependant, il ne faudrait pas que la
politique de cohésion soit subordonnée à la
stratégie Europe 2020. En effet, les objectifs de la cohésion
vont bien au-delà de ceux de la stratégie. C'est pourquoi, il
faudra prendre garde à ne pas mettre en danger les financements de la
politique de cohésion en concentrant tous nos efforts sur la croissance
et l'emploi, ce qui aboutirait à négliger la dimension
territoriale nécessaire au développement de l'Union
européenne. En quatrième lieu, il nous semble que la
cohésion territoriale, en ce qui concerne la politique
de cohésion, est avant tout une question de diversification des
échelons d'intervention. Autrement dit, il faut trouver d'autres
échelles d'intervention que le sacro-saint niveau régional. C'est
la problématique des macro-régions. Il conviendra donc aussi
d'inciter les États membres à diversifier leurs interventions
à l'échelle d'un fleuve, d'un massif, d'une macrorégion,
dans un cadre transfrontalier par exemple. En outre, la cohésion
territoriale appelle une meilleure coopération entre la politique de
cohésion et les autres politiques sectorielles communautaires comme la
RETD, le transport, l'énergie, l'environnement. Cinquièmement, il nous paraît important
d'insister sur le souci constant de réduire la charge
bureaucratique et, partant, de simplifier les procédures
administratives. Il conviendrait que cette préoccupation entre
en ligne de compte dans les objectifs des futures programmations. En effet, des
procédures allégées et transparentes sont des conditions
essentielles d'une utilisation efficace des ressources. Enfin, la politique de cohésion devra
remédier à la sous-consommation des crédits, ce qui pose
aussi la question des capacités d'absorption. Nos
interlocuteurs de la DG Budget ont en effet souligné le caractère
problématique de la consommation des crédits et de la
capacité d'absorption des fonds communautaires par les États
membres, notamment les PECO. Il apparaît ainsi que certaines sommes ne
seront jamais utilisées, faute de capacités d'absorption.
Dès lors, on peut s'interroger : est-il politiquement souhaitable
et économiquement raisonnable d'atteindre des taux de transfert pouvant représenter jusqu'à 5 % du PIB d'un
État ? C'est le cas en Lituanie. Nous pensons que la
sous-consommation des crédits, au-delà du problème des
capacités d'absorption, s'explique aussi par un manque de
pédagogie et de communication, et par la complexité des
règles d'éligibilité, qui tend à décourager
certains acteurs. Cela engendre également un problème de
visibilité, puisque l'action bénéfique de l'Union
européenne ne peut apparaître aux yeux du citoyen. Nous avons donc
aussi un important travail de pédagogie à réaliser
auprès de nos citoyens. Cela dit, la sous-consommation des
crédits ne saurait constituer un argument recevable contre le maintien
des fonds structurels. En conclusion, nous estimons qu'il faudra
être très présents dans le débat sur l'avenir de la
politique de cohésion et la négociation des prochaines
perspectives financières, et faire preuve de vigilance. Il nous faudra
défendre le maintien d'une politique régionale destinée
à toutes les régions, donc la pérennisation de l'objectif
2, ainsi que la création d'un objectif intermédiaire, susceptible
d'assister les régions en phase de transition, les deux n'étant
pas antagonistes mais complémentaires. Pour cela, nous devrons surveiller dans les mois à
venir les positions des différents acteurs, qui vont se préciser,
et leur exprimer notre point de vue. A cet égard, il nous faudra
vérifier que le gouvernement français est suffisamment
sensibilisé et actif. Il apparaît nécessaire de clarifier
dès maintenant les orientations nationales françaises à
poursuivre, en lien avec les réflexions sur les futures perspectives
financières. L'objectif est de définir rapidement une position
française sur l'avenir de la politique de cohésion, tant dans ses
aspects budgétaires qu'en termes de contenu, afin de pouvoir peser dans
les travaux en cours dans les diverses institutions. Nous poursuivrons donc notre travail au cours du second
semestre, afin de vous présenter en fin d'année un rapport
d'information qui rendra compte des consultations effectuées et
formulera des propositions opérationnelles dans la perspective des
propositions législatives qui interviendront au premier semestre
Ce dossier revêt une importance particulière.
Premièrement, la cohésion territoriale a été
intégrée dans le traité de Lisbonne, ce qui justifie
l'attention portée à la dimension territoriale de la politique de
cohésion. Deuxièmement, dans le difficile contexte
budgétaire actuel, cette politique représente l'une des rares
opportunités de financement pour les projets des collectivités
locales, en particulier dans les zones rurales. Troisièmement, nous
devrons être particulièrement vigilants car la
pérennité de cette politique est loin d'être
assurée, comme l'ont montré nos rapporteurs. Je reconnais que
notre pays n'est pas exempt de critiques. Simon Sutour l'a d'ailleurs
souligné en ce qui concerne notre manque de réactivité et
notre maladresse pour obtenir des subventions. Ce qui est vrai dans le Gard
l'est également dans mon département, en Basse-Normandie. Mme Bernadette Bourzai :
En tant que députée européenne, j'ai
vécu la période de négociations des
précédentes perspectives financières, entre 2004 et 2007.
Il est vrai que la politique régionale était
particulièrement menacée. Je voudrais rappeler que, dans le cadre
de la programmation financière en cours, l'objectif de
compétitivité régionale et emploi est assorti d'une
condition qui consiste à flécher 75 % de ces crédits
sur les domaines mis en valeur par la stratégie de Lisbonne,
c'est-à-dire l'innovation, la recherche et le développement
durable. Il me semble que, alors que nous sommes à mi-parcours
de la programmation 2007-2013, il nous faudrait disposer d'indications
relatives à la consommation des crédits, notamment ceux du FEDER,
par rapport aux objectifs de la stratégie de Lisbonne. Finalement, les
crédits de la politique de cohésion profitent à ceux qui
sont les mieux armés pour répondre à ces objectifs. Je
pense aux pôles de compétitivité, aux universités,
tandis que les zones rurales ont du mal à respecter ce fléchage.
Dès lors, je suis convaincue, comme Simon Sutour,
qu'une nouvelle réflexion est indispensable sur l'utilisation du FEDER
et du FEADER. Pour cela, je pense que nous devrions demander au gouvernement
français des informations relatives à la consommation des
crédits de ces deux fonds. En ce qui concerne les perspectives financières, je
suis plutôt pessimiste. Au regard de la conjoncture, il sera difficile
d'obtenir un budget supérieur à celui de la programmation
actuelle. J'ai été rapporteur sur le budget du
développement rural au moment de la négociation des
dernières perspectives financières. Celles-ci avaient abouti
à une réduction de ce budget de 35 % par rapport à la
période 2000-2006. Ce sont ces crédits qui ont été
sacrifiés, dans la mesure où ceux de la politique agricole
commune avaient été sanctuarisés. Il me semble par
conséquent qu'il nous faudra être vigilants et astucieux sur la
répartition possible des futurs crédits.
Je pense que la Commission accordera sans doute davantage
d'importance à l'interrégionalité, en particulier à
la coopération transfrontalière, parce qu'elles permettent des
actions innovantes. En tant que députée européenne,
j'avais participé à la mise en place d'un document de programme
à l'échelle du Massif central. Celui-ci concernait 6
régions et 22 départements et visait à
développer des équipements structurants, tel que le haut
débit. Il pourrait être intéressant de recueillir des
données sur l'état des lieux de ce programme
plurirégional, qui a déjà trois ans et demi d'existence.
Les trois autres programmes plurirégionaux, centrés autour du
massif alpin, de la Loire et du Rhône, seraient également
intéressants à étudier. Ce sont des pistes pertinentes.
Enfin, je pense que la France ne pourra pas faire
l'économie d'une réflexion consistant à déterminer
si elle a intérêt à revenir à une politique de
développement régional franco-française. Je n'ai
guère apprécié certains propos dépréciateurs
qui ont été tenus devant notre commission sur l'utilisation que
feraient nos régions des fonds structurels. Il est indéniable
qu'il existe des différences régionales très fortes et que
l'espace français reste inégalitaire. Dès lors, doit-on
doter toutes les régions de fonds structurels ou bien ne vaudrait-il pas
mieux adopter des politiques prioritaires sur certaines zones, notamment
rurales ? Je constate, tout en le déplorant, que l'on parle
beaucoup de la nécessité de développer les
communautés d'agglomération, mais que l'on s'intéresse
bien peu aux zones rurales. Il nous faudra du courage pour admettre qu'il
existe des zones prioritaires, tout comme il existe des pays prioritaires au
niveau de l'Union européenne. Je rappelle que, lorsque les pays d'Europe
de l'Est sont entrés dans l'Union européenne, 90 % de leurs
régions étaient plus pauvres que la plus pauvre des
régions de l'Europe des 15, à savoir la Guyane. Il ne faut pas
oublier cela, et nous devrons effectuer des choix politiques en
Je partage les analyses de Bernadette Bourzai. En ce qui concerne le fléchage, je peux
témoigner que nous nous en servons au quotidien. Ainsi, lorsqu'une
commune demande une subvention pour la construction d'une station
d'épuration, elle n'a guère de chance d'obtenir des fonds
européen. En revanche, si elle ajoute une dimension de haute
qualité environnementale à ce projet, elle peut plus facilement
obtenir des subventions, car cela entre dans les critères de Lisbonne.
De même, un projet de groupe scolaire, s'il est ciblé sur le
développement durable, sera plus aisément éligible aux
fonds structurels. J'ai eu l'occasion de le vérifier plusieurs fois dans
mon département, en conseillant les élus dans ce sens. Il me semble que nous devons essayer de maintenir les deux
dimensions : d'un côté, garantir les aides aux
collectivités locales, qui sont de plus en plus exsangues ; de
l'autre inscrire nos projets dans des stratégies à vocation
européenne, par exemple à travers des stratégies de massif
ou de coopération transfrontalière. Ce qui compte, c'est le
résultat apporté à nos communes. Enfin, je voudrais encore insister sur la
nécessité de rendre visibles les bénéfices de
l'Europe aux yeux de nos concitoyens. En effet, tant que ceux-ci ne verront
dans l'Union européenne qu'une bureaucratie source de contrainte,
notamment au regard de la législation sur la chasse, ils seront enclins
à voter non à tout référendum portant sur l'Europe.
Il faut donc valoriser et préserver les acquis de la politique de
cohésion. Mais ce sera une bataille difficile. Si le contexte semble
plus favorable qu'au cours de la période précédente, dans
la mesure où les dépenses de la politique agricole commune ne
seront plus sanctuarisées, il existe un risque de diminution des
crédits, à travers l'attention supérieure accordé
à la stratégie Europe 2020 et à ses actions novatrices.
Nous avons essayé de démontrer, avec Yann
Gaillard, qu'il existe une fenêtre d'opportunité provenant des
marges budgétaires qui résulteront de l'effet de seuil, à
travers la sortie de nombreuses régions de l'objectif de convergence.
Bien sûr, la politique régionale ne récupèrera
jamais la totalité des 50 milliards d'euros ainsi
économisés. Mais si elle en acquiert ne serait-ce qu'une partie,
ce sera déjà une satisfaction. M. Jean Bizet :
Je partage tout à fait les analyses des rapporteurs et
de Bernadette Bourzai. Il me semble en effet que toutes les
régions, du fait de leurs inégalités, ne peuvent pas
être traitées de façon similaire. Il est évident que
l'Alsace ou l'île de France ont moins besoin des fonds structurels que le
Limousin ou le Languedoc-Roussillon. Politique de coopération
de la proposition de résolution européenne (n° 452)sur
l'accord modifiant l'accord de partenariat avec les États d'Afrique, des
Caraïbes et du Pacifique (E 5295)Rapport de M. Jean Bizet
Le 17 mai dernier, Mme Alima Boumediene-Thiery et ses
collègues ont déposé une proposition de résolution
européenne tendant à insérer une clause de
non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité
de genre dans l'accord de partenariat entre les États d'Afrique, des
Caraïbes et du Pacifique et la Communauté européenne.
Le texte visé par cette proposition de
résolution est une proposition de décision qui devrait être
soumise au Conseil de l'Union le 14 juin prochain. C'est pourquoi il nous
fallait sans tarder inscrire cette proposition de résolution à
notre ordre du jour.
Avant de présenter mon rapport, je vais donner la
parole à Mme Alima Boumediene-Thiery pour qu'elle nous
présente sa proposition de résolution.
La question de la dépénalisation universelle de
l'homosexualité est un enjeu majeur dans le champ de la protection des
droits humains. Elle a pris un relief particulier lorsque 66 États
membres de l'ONU ont signé, à l'initiative de la France, un appel
historique le 18 décembre 2008, réaffirmant
« le principe de non-discrimination qui exige que les droits de
l'Homme s'appliquent de la même manière à chaque être
humain, indépendamment de l'orientation sexuelle ou de l'identité
L'appel se fonde sur le principe d'universalité des
droits de l'Homme, consacré dans la Déclaration universelle de
ces droits, et qui prévoit en son article premier que
« tous les êtres humains naissent libres et égaux en
dignité et en droits ». Les 66 pays
« condamnent les violations des droits de l'Homme fondées
sur l'orientation sexuelle ou l'identité de genre, où qu'elles
soient commises ». Ils dénoncent en particulier
« le recours à la peine de mort sur ce fondement, les
exécutions extrajudiciaires, sommaires ou arbitraires, la pratique de la
torture et autres traitements ou peines cruels, inhumains et dégradants,
l'arrestation ou la détention arbitraire et la privation des droits
économiques, sociaux et culturels, notamment le droit à la
En effet, ce n'est pas moins de 77 pays qui criminalisent
aujourd'hui l'homosexualité. Dans sept de ces pays, la peine capitale
est prévue pour l'homosexualité, comme par exemple en Arabie
Saoudite, aux Émirats Arabes Unis, en Iran, en Mauritanie, au Nigeria,
au Soudan et au Yémen.
C'est également le principe d'universalité des
droits de l'Homme qui a motivé le dépôt de la
présente proposition de résolution européenne. Sur le
continent africain, l'homosexualité n'est légale que dans
treize pays. Dans 38 pays africains, elle est
considérée comme un délit. En Mauritanie, au Nigeria et au
Soudan, elle est passible de la peine capitale. Cette situation est, selon
nous, intolérable.
Les personnes homosexuelles et transgenres y sont victimes de
persécutions en raison de leur orientation sexuelle ou leur
identité de genre. Elles subissent, au quotidien, des violences
insupportables se traduisant par des discriminations, des mauvais traitements
et des humiliations intolérables, amplifiées par un discours de
haine et de rejet de la part des responsables politiques africains, qui voient
dans l'homosexualité et la trans-identité une abomination qu'il
convient d'éradiquer. Cette stigmatisation des relations sexuelles entre personnes
de même sexe doit être condamnée avec la plus grande
vigueur, tant elle entre en totale contradiction avec les valeurs
universellement partagées de respect du principe d'égalité
et d'interdiction de toute discrimination fondée notamment sur
l'orientation sexuelle ou l'identité de genre. Ce principe exige que les droits de l'Homme s'appliquent de la
même manière à chaque être humain,
indépendamment de l'orientation sexuelle ou de l'identité de
genre. Il est un principe fondamental indissociable du respect des droits de
l'Homme, dont il est une des composantes. Son application est inconditionnelle
et universelle. Dès lors, aucune religion, culture ou idéologie
ne saurait faire échec à son application. C'est d'ailleurs ce
même principe qui a guidé la France, à l'initiative de son
Garde des Sceaux de l'époque, Robert Badinter, vers le chemin de la
dépénalisation de l'homosexualité le
27 juillet 1982. C'était il y a plus de 30 ans. Cette
dépénalisation, que l'on doit au courage politique plus qu'au
contexte juridique international, doit être aujourd'hui
considérée comme une nécessité absolue. D'ailleurs, l'Union européenne s'est largement investie
dans la lutte contre la discrimination en fonction de l'orientation sexuelle et
a rappelé, à de nombreuses reprises depuis 2006, son attachement
à la lutte contre l'homophobie, la lesbophobie et la transphobie.
Récemment, par une résolution en date du
17 décembre 2009, le Parlement européen a pris une
position ferme contre le projet de législation
« anti-homosexualité » en Ouganda, rappelant son
caractère profondément discriminatoire et contraire aux principes
de non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle, tel que
protégé par les instruments internationaux et européens
garantissant les droits humains et les libertés fondamentales, ainsi que
l'interdiction de toute discrimination. Cette résolution, aussi
précieuse soit-elle, n'a pas constitué un outil suffisamment fort
pour mettre un terme au processus législatif. Dès lors, il convenait de convoquer des outils
juridiques, internationaux ou européens, permettant de mieux
répondre à l'urgence de la situation des personnes homosexuelles
et transgenre en Afrique. Seule une action concertée des pays membres de
l'Union européenne permettrait d'amener les États africains
à respecter ce principe, et mettre un terme, dans leurs
législations internes, aux discriminations et persécutions
intolérables subies par les personnes homosexuelles et transgenres. L'Union européenne dispose de cet outil : il
s'agit de l'Accord de Cotonou, signé entre l'Union européenne et
les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique. L'article 9
de cet accord permet à l'Union européenne de suspendre l'Accord
en cas de non-respect des droits de l'Homme par l'une des parties. Cette
disposition de l'Accord de Cotonou constitue un levier puissant pour mettre un
terme aux persécutions et discriminations subies par les personnes
homosexuelles ou transgenres en Afrique : il permet en effet à
l'Union européenne de suspendre ses relations commerciales avec les
États africains qui ne respecteraient pas le principe de
non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle, justifiant ainsi par la
même occasion la suspension de toute aide financière à tout
État qui ne respecterait pas ce principe. La révision en cours de l'Accord de Cotonou constitue
une opportunité pour rappeler aux parties signataires leur obligation de
respecter les droits de l'Homme, et notamment le principe de non-discrimination
en raison de l'orientation sexuelle ou l'identité de genre. Une telle
révision devrait nécessairement conduire à rappeler aux
États africains leurs obligations internationales au regard du respect
des droits des personnes homosexuelles et transgenres, ainsi qu'à
l'insertion, dans l'accord révisé, d'une clause de
de genre, afin de rappeler les États parties à leurs obligations.
Notre proposition de résolution entend se saisir de
cette opportunité. Elle rappelle la nécessité du respect
du principe universel de non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle
et invite la Commission européenne, dans le cadre de la
négociation en cours, à défendre une position ferme
à l'égard des États signataires de l'Accord de Cotonou, en
leur rappelant l'exigence du respect du principe de non-discrimination en
raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre. Elle invite, par ailleurs, la France et la Commission
européenne a défendre l'insertion, dans l'Accord de Cotonou
révisé, d'une clause mentionnant de manière explicite le
principe de non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou de
l'identité de genre. Elle invite, enfin, les États signataires de l'Accord
de Cotonou au respect effectif du principe de non-discrimination en raison de
l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre, devant se traduire
notamment par une dépénalisation de l'homosexualité et la
pleine jouissance des droits de l'homme des personnes homosexuelles ou
transgenres. M. Jean Bizet :
La proposition de résolution porte sur l'accord
modifiant pour la deuxième fois l'Accord de Cotonou. Je vous rappelle
que l'Accord de Cotonou a été signé le
23 juin 2000 entre l'Union et européenne et les États
d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). Cet accord a
été conclu pour vingt ans, mais il a été
prévu qu'il serait révisé tous les cinq ans. Il a fait
l'objet d'une première révision en 2005 et le texte qui nous
occupe aujourd'hui concerne la deuxième révision de cet accord.
L'Accord de Cotonou vise essentiellement à faciliter
l'intégration des pays ACP dans l'économie mondiale. La proposition de résolution porte plus
précisément sur le dialogue politique inclus dans l'Accord de
Cotonou et sur la question du respect des droits de l'Homme. Il n'est pas
étonnant que notre collègue Alima Boumediene-Thiery ait
voulu porter cette question devant nous. Je me rappelle en effet que, en
juillet 2008, lorsque nous avions évoqué la politique
européenne de voisinage, elle était intervenue à ce sujet
pour regretter que l'on néglige trop souvent les dispositions relatives
au respect des droits de l'Homme qui figurent systématiquement dans les
accords d'association ou de partenariat conclus par l'Union
La proposition de résolution « regrette
l'absence de mention explicite du principe de non- discrimination en raison de
l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre dans le projet de
révision de l'Accord de Cotonou ».
Je crois qu'il est nécessaire de donner quelques
explications sur la chronologie et le déroulement des
négociations entre l'Union européenne et les pays ACP. Le mandat
de négociation, qui constitue la feuille de route pour la Commission
européenne, a été adopté par le Conseil en
février 2009. Les négociations ont été ouvertes
officiellement en mai 2009 et elles ont duré jusqu'à mars 2010.
Elles ont été conclues le 19 mars 2010.
La question de la non-discrimination en raison de
l'orientation sexuelle, qui figure à l'article 8-4 de l'accord, a
été un des points difficiles dans la négociation. Il a
d'ailleurs fait l'objet de débats entre l'Union et les pays ACP
jusqu'aux dernières séances qui ont précédé
la conclusion de l'accord.
La Commission européenne a proposé de reprendre
dans l'accord les dispositions qui figurent dans la charte des droits
fondamentaux et qui mentionnent explicitement « l'orientation
sexuelle ». Mais elle s'est heurtée à une
opposition résolue des pays ACP qui ont considéré que la
mention de « l'orientation sexuelle » était
inacceptable pour eux.
À la suite de longues négociations, un compromis
a été trouvé qui consistait à introduire le concept
de « discrimination pour quelque raison que ce
soit » et d'énumérer ces raisons parmi lesquelles
la discrimination en raison du sexe. Il s'agit en fait d'une reprise de
l'article 2 de la Déclaration universelle des droits de l'Homme.
La Commission a alors envisagé que l'Union
européenne fasse une déclaration unilatérale pour
interpréter les termes de ce compromis. Cette déclaration aurait
précisé que le texte retenu couvrait toutes les formes de
discrimination, y compris les discriminations en raison de l'orientation
sexuelle. Tous les États membres de l'Union ont appuyé cette
Toutefois, il est rapidement apparu que si l'Union
européenne faisait cette déclaration, la partie ACP ferait une
contre déclaration donnant sa propre interprétation. Fallait-il
s'engager dans cette voie ? Je n'en suis par certain pour ma part car s'il y
avait deux déclarations contraires pour expliciter le sens d'une
disposition, cela aboutissait en réalité à neutraliser
complètement la disposition elle-même. De plus, on risquait ainsi
d'encourager les États ACP à formuler des déclarations
unilatérales sur d'autres points de l'Accord.
On peut regretter l'issue des négociations et le texte
final de l'Accord. On ne peut en tout cas pas reprocher à la Commission
ni aux États membres de ne pas avoir tenté d'inclure le principe
de la non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle dans le projet de
Je crois que nous sommes tous d'accord ici pour regretter
qu'il n'ait pas été possible d'aller plus loin. En revanche, je
m'interroge quelque peu sur l'opportunité de certaines dispositions de
la proposition de résolution qui a été
Cette proposition de résolution « invite
la Commission à parvenir à un compromis tendant à
l'insertion d'une mention explicite du principe de non-discrimination en raison
de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre dans le projet
d'Accord de Cotonou révisé ». Il est trop tard
pour cela. C'est au moment où a été déposé
le mandat de négociation qu'il aurait fallu émettre une telle
De même, la proposition de résolution
« demande au Gouvernement français de défendre une
telle position en vue de la signature prochaine de cet accord ».
Là encore, il est désormais trop tard. J'ajouterai que le
Gouvernement français a répondu par avance à l'attente des
auteurs de la proposition. Comme l'ensemble des États membres et comme
la Commission européenne, il a défendu cette position tout au
long des négociations.
Je vous ai exposé l'ensemble de la situation. Je
remercie Mme Boumediene-Thiery d'avoir soulevé ce problème
devant nous. Je crois qu'il y a un sentiment unanime pour aller dans le sens de
ses préoccupations. C'est pourquoi je vous proposerai de supprimer les deux
derniers alinéas de la proposition de résolution et de les
remplacer par un nouvel alinéa invitant la Commission européenne
et le Gouvernement à déployer tous leurs efforts pour obtenir,
lors de la prochaine révision de l'Accord de Cotonou, qui devrait
intervenir en 2015, l'insertion d'une mention explicite du principe de
de genre dans le projet de l'Accord de Cotonou.
La commission a accepté cette suggestion du
rapporteur et a adopté la proposition de résolution dans le texte
Vu la Charte des droits fondamentaux de l'Union
Vu les articles 6 et 7 du traité sur l'Union
européenne (TUE) et l'article 19 du traité sur le
fonctionnement de l'Union européenne (TFUE),
Vu l'Accord de partenariat entre les membres du groupes des
États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d'une part, et la
Communauté européenne et ses États membres, d'autre part,
signé à Cotonou le 3 juin 2000 (l'Accord de Cotonou) et
les dispositions de cet accord relatives aux droits de l'homme, notamment
l'article 9 ;
Vu la Proposition de décision du Conseil relative
à la signature, au nom de l'Union européenne, de l'accord
modifiant pour la deuxième fois l'accord de partenariat entre les
signé à Cotonou le 23 juin 2000 et révisé
une première fois à Luxembourg le 25 juin 2005
(E 5295) ;
Considérant la déclaration commune faite le
18 décembre 2008 par 66 États, à
l'Assemblée générale des Nations Unies, qui condamne les
violations des droits de l'homme fondées sur l'orientation sexuelle et
l'identité de genre, telles que les assassinats, les actes de torture,
les arrestations arbitraires et la privation des droits économiques,
sociaux et culturels, dont le droit à la santé ;
Considérant que les instruments internationaux et
européens de protection des droits de l'Homme garantissent à
toute personne la jouissance des droits et libertés reconnus, sans
aucune distinction fondée notamment sur l'orientation sexuelle, le sexe,
la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes
autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une
minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre
situation ; Considérant que le principe de non-discrimination en
raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre constitue un
principe fondamental indissociable du respect des droits de l'Homme, dont il
est une des composantes ;
Considérant que les États membres de l'Union
européenne ainsi que les États signataires de l'Accord de Cotonou
ont entendu, à travers l'article 9 de l'accord susvisé,
conditionner le maintien de la coopération entre l'Union
européenne et les États ACP au respect des droits de l'Homme, des
principes démocratiques et de l'État de droit ;
Considérant que les personnes lesbiennes, gays,
bisexuelles et transgenres sont sujettes, dans une majorité
d'États africains parties à l'Accord de Cotonou, à
l'homophobie, à la transphobie et à d'autres formes de violence
physique et verbale, et de discriminations ayant pour conséquence leur
criminalisation ainsi que leur exclusion sociale en raison de leur orientation
sexuelle ou de leur identité de genre ;
Considérant qu'un tel traitement constitue une
violation des principes directeurs énoncés dans l'article 9 de
l'Accord de Cotonou ;
Considérant qu'aucune valeur culturelle, traditionnelle
ou religieuse ne saurait être opposée par les États au
respect du principe universel de l'interdiction de toute discrimination en
raison de l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre ;
Considérant que la révision de l'Accord de
Cotonou constitue une opportunité pour rappeler aux parties signataires
leur obligation de respecter les droits de l'Homme, et notamment le principe de
non-discrimination en raison de l'orientation sexuelle ou l'identité de
genre ; Considérant que la révision de l'Accord de
Cotonou devrait conduire également à l'insertion, dans l'accord
révisé, d'une clause de non-discrimination en raison de
l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre, afin de rappeler les
États parties à leurs obligations ;
Considérant qu'à défaut d'une mention
explicite du principe de l'interdiction de toute discrimination en raison de
l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre ou d'un non respect
effectif de ce principe, la violation des principes directeurs de l'accord
serait engagée, justifiant ainsi une procédure de
suspension de l'accord ; 1. Rappelle le principe selon lequel tout partenariat avec
l'Union européenne doit être lié au respect des
libertés et droits fondamentaux tels que définis par la
fondamentales et la Charte des droits fondamentaux de l'Union
2. Regrette l'absence de mention explicite du principe de
de genre dans le projet de révision de l'Accord de Cotonou ;
3. Estime qu'une telle mention est rendue nécessaire
par la criminalisation croissante de l'homosexualité dans de nombreux
États africains signataires dudit accord ;
4. Juge indispensable de rappeler les États parties
à leur obligation de respect des droits de l'Homme tels que
découlant de l'article 9 de l'accord ;
5. Estime que le principe de non-discrimination en raison de
l'orientation sexuelle réelle ou supposée ou de l'identité
de genre découle des principes visés à l'article 9 de
l'Accord de Cotonou et qu'en conséquence, il est nécessaire que
les États parties à cet accord soient tenus de mettre un terme
aux discriminations subies par les personnes homosexuelles et
transgenres ;
6. Invite les États parties à l'Accord de
Cotonou à respecter le principe de non-discrimination en raison de
l'orientation sexuelle ou de l'identité de genre, en
dépénalisant l'homosexualité et en garantissant la pleine
jouissance des droits de l'Homme des personnes homosexuelles ou
7. Invite la Commission européenne et le Gouvernement,
lors de la prochaine révision de l'Accord de Cotonou qui interviendra en
2015, à obtenir l'insertion d'une mention explicite du principe de
de genre dans le projet d'Accord de Cotonou révisé.