Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/analisis-e-impacto-sentencia-c-258-de-2013?documento=rlaboral&contexto=rlaboral_edfe6afdc8f201aee0430a01015101ae&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-06-27 10:39:46
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﻿ ANÁLISIS E IMPACTO SENTENCIA C-258 DE 2013
CONTENIDO:LA CORTE EN SU EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD CONCLUYE QUE VULNERAN LOS ARTÍCULOS 13 Y 48, PERO ADEMÁS, QUE SUS EFECTOS SE EXTIENDAN A QUIENES NO TENÍAN UNA EXPECTATIVA LEGÍTIMA DE PENSIONARSE
TÍTULO:ANÁLISIS E IMPACTO SENTENCIA C-258 DE 2013
REVISTA ACTUALIDAD LABORAL N°:180, NOV.-DIC./2013, PÁGS. 19- 24
Análisis e impacto Sentencia C-258 del 2013
Revista Nº 180 Nov.-Dic 2013
El pasado 7 de mayo del 2013, la Corte Constitucional se pronunció sobre la inconstitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, por la cual resolvió “Declarar inexequibles las expresiones “durante el último año y por todo concepto”, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el 1º inciso del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, así como la expresión “por todo concepto”, contenida en su parágrafo, y declarar exequibles las restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, relativas al régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable bajo los siguientes entendidos:
(i) No puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados a este; (ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, que tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas; (iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso 3º, de la Ley 100 de 1993, según el caso; (iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio del 2013.
Adicionalmente resolvió que las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, con abuso del derecho o con fraude a la ley, en los términos del acápite de conclusiones de esta sentencia, se revisarán por los representantes legales de las instituciones de seguridad social competentes, quienes podrán revocarlas o reliquidarlas, según corresponda, a más tardar el 31 de diciembre del 2013. En los demás casos de pensiones reconocidas de manera contraria a lo dispuesto en los numerales i, ii y iii del ordinal 3º, quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 deberán en el marco de su competencia tomar las medidas encaminadas para hacer efectivo el presente fallo, aplicando en lo pertinente, los artículos 19 y 20 de la Ley 797 del 2003, en los términos del apartado de conclusiones de esta sentencia.
Esta decisión ha causado profundo malestar en las altas esferas del poder legislativo y judicial, Ministerio Público, Contraloría General y Fiscalía, entre quienes están pensionados, como todos aquellos que estiman estar con una expectativa legítima para serles reconocido una pensión bajo los parámetros contenidos en la Ley 4ª de 1992 y las demás disposiciones relacionadas con la prestación pensional.
Entrando en materia, la Corte estudia dos ataques formulados por sendas demandas, a saber: i) Violación directa al principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución, y ii) Violación directa al principio de sostenibilidad financiera, consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política.
Después de escuchadas las intervenciones de diversas entidades, corporaciones agremiaciones públicas y particulares, incluidos los conceptos del Procurador General, la Contralora y el Ministro del Trabajo, entre otros altos funcionarios del Estado, así como solicitadas algunas pruebas técnicas y estudios jurídicos y económicos, la Corte se plantea el siguiente problema jurídico: “Corresponde a la Sala determinar si se desconoce, dentro del marco de un Estado social de derecho, la cláusula de igualdad y los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad consagrados en el artículo 48 de la Constitución Política —tal y como fue reformada por el A.L. 1/2005—, el establecimiento de un régimen pensional especial a favor de los Congresistas y de todos aquellos a los que les es aplicable el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992(1). Este comprende, a juicio de los demandantes, reglas que les permiten acceder, en mejores condiciones que el resto de la población, a prestaciones de naturaleza pensional. En particular, los demandantes censuran que: (i) la mesada pensional que pueden reclamar no está sujeta al tope establecido en el Acto Legislativo 1 del 2005; (ii) no sea proporcional a las cotizaciones efectuadas al sistema durante su vida laboral; (iii) la forma de liquidar el ingreso se toma a partir del último año de servicio y no como lo consagra el régimen general de pensiones, y (iv) el incremento anual se hace en relación con el salario mínimo a diferencia de todas las demás mesadas pensionales que son reajustadas de conformidad con el índice de precios del consumidor (IPC)”.
Agrega la Corte que, como se aprecia en el acápite de antecedentes de esta sentencia, las posiciones respecto de la norma demandada son diversas, por lo que recuerda a manera de ejemplo lo sostenido por algunos intervinientes, que se dividieron entre los que solicitan la inexequibilidad del citado artículo, los de la declaratoria de inhibirse la Corte, los que proponen la exequibilidad condicionada, y los que piden el pronunciamiento de cosa juzgada constitucional.
Fue despachada negativamente como cuestión preliminar la solicitud de “la nulidad de lo actuado a partir de la presentación del borrador de sentencia”, por quienes sustentaron que fueron invitados para intervenir dentro de la audiencia pública que tuvo lugar el 24 de enero del 2013, pero sin la presentación del proyecto de sentencia que ha debido producirse con posterioridad a la audiencia pública. Al respecto, la Corte consideró que solo está legitimado para solicitar la nulidad de sus sentencias proferidas en sede de constitucionalidad, quien ha actuado como parte o como interviniente en el proceso, por lo que en el caso de los solicitantes, no intervinieron en el proceso de constitucionalidad dentro del término de fijación en lista, razón por la cual se negó la solicitud de nulidad.
A continuación, señala la Corte que algunos intervinientes manifestaron la imposibilidad de la Corte de pronunciarse sobre el artículo 17 demandado, al considerar que a partir de la vigencia del Acto Legislativo 1 del 2005, los regímenes especiales y exceptuados con excepción del aplicable a la Fuerza Pública y al Presidente de la República quedaron derogados. Sin embargo, la Corte manifestó que esa regla tiene una excepción cuando del análisis de una disposición se observa que esta sigue proyectando sus efectos, por lo que para impedir que sus efectos se sigan irradiando, la Corte mantiene su competencia con la finalidad de resolver sobre dichas disposiciones en razón de que tales normas siguen aplicándose a quienes bajo su amparo adquirieron el derecho, como a quienes al 25 de julio del 2005 hubiesen cotizado al menos 750 semanas al sistema de seguridad social en pensiones.
Y comoquiera que si bien el Decreto 1293 de 1994 ordenó la incorporación de todos los funcionarios del Congreso al régimen general de pensiones, con excepción de los beneficiarios del régimen de transición, a pesar de que el artículo 17 se encuentra derogado, este rige de manera ultractiva y aún produce efectos jurídicos en nuestro ordenamiento. De igual manera en las cuestiones preliminares resolvió lo relacionado con la cosa juzgada al encontrarla inexistente, pues sobre las sentencias citadas no operó la cosa juzgada constitucional, por lo que resulta fundamental estudiar su constitucionalidad; y, además, porque con la expedición del Acto Legislativo 1 del 2005 se produjo un cambio en el parámetro normativo de control derivado, por lo que se produjo una inconstitucionalidad sobreviniente, entre otras razones.
El primer examen que realiza la Alta Corporación gira en torno al concepto de Estado social de derecho como principio a la luz del cual deben valorarse e interpretarse los regímenes pensionales, pues aquel advierte que el Estado colombiano se encuentra fundado en el respeto a la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad y la prevalencia del interés general. Para ello trae a colación la definición que ha fijado la Corte sobre el Estado Social de derecho como una
“(...) forma de organización política que tiene como uno de sus objetivos combatir las penurias económicas o sociales y las desventajas de diversos sectores, grupos o personas de la población, prestándoles asistencia y protección”(2).
A partir de esa definición el artículo 13 constitucional reconoce los principios de igualdad, tanto material como formal, dignidad, del trabajo y de solidaridad, como los pilares que constituyen la finalidad del Estado social de derecho, para lograr el compromiso de los poderes públicos y la sociedad con la garantía de unas condiciones de subsistencia dignas para todas las personas, teniendo como compromiso de todos el deber de protección especial a los más débiles, para construir un orden político, económico y social justo, empleando el Estado el poder de intervención en la economía para “asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos”, por medio de un manejo presupuestal austero que asegure la sostenibilidad fiscal del sistema.
En ese orden la Corte estima que los sistemas de seguridad social, además de ser respuesta a la existencia de un derecho fundamental a la seguridad social, tienen también una función instrumental desde el punto de vista de la realización de las finalidades del Estado social de derecho. En este sentido, el artículo 48 de la Constitución señala que la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se debe prestar bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Además, el Estado, con la participación de los particulares, tiene la obligación de ampliar progresivamente la cobertura del servicio.
Dicho lo anterior, pasa la Corte a examinar el papel de la seguridad social como derecho y servicio para el cumplimiento de los fines del Estado social de derecho. Para estos efectos, argumenta que el artículo 48 superior dispone que la seguridad social (i) es un servicio público de carácter obligatorio que se debe prestar bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, y (ii) es a su vez un derecho constitucional fundamental, a cuyo cumplimiento se compromete el Estado, según se infiere del siguiente texto “Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social” en concordancia con varios instrumentos del bloque de constitucionalidad. Para estos efectos estima que la pensión de vejez es entonces uno de los mecanismos que, en virtud del derecho a la seguridad social, protege a las personas cuando en razón de su edad, se produce una esperable disminución de su capacidad laboral, lo que les dificulta o impide obtener los recursos para disfrutar de una vida digna(3).
Para poder brindar efectivamente protección frente a las contingencias señaladas, el derecho a la seguridad social demanda el diseño de un sistema que cuente con reglas, como mínimo, sobre (i) instituciones encargadas de la prestación del servicio; (ii) procedimientos bajo los cuales el sistema debe discurrir, y (iii) provisión de fondos que garanticen su buen funcionamiento. En este punto cobra especial importancia la labor del Estado, la cual por medio de asignaciones de sus recursos fiscales, tiene la obligación constitucional de brindar las condiciones necesarias para asegurar el goce del derecho irrenunciable a la seguridad social sustentado en los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad, para indicar con ellos que la contribución hecha a través de las cotizaciones se produce mediante aportes adicionales destinados a subsidiar las subcuentas de solidaridad y subsistencia del sistema pensional cuando los altos ingresos del cotizante así lo permitan. Por ello trajo a colación el criterio expresado por la Comisión Interamericana de Derechos humanos sobre el caso de la Asociación de ex Servidores del Instituto Peruano de Seguridad Social y otras, al considerar que la reducción del monto de las pensiones más elevadas puede hacerse sin que puedan oponerse derechos adquiridos, con la finalidad de promover la sostenibilidad y equidad del sistema, y con motivo del pronunciamiento del Tribunal Constitucional del Perú que declaró la constitucionalidad de las nuevas leyes de pensiones, señalando que estas sientan las bases de una retribución económica importante que elimina distorsiones insultantes en los montos pensionarios en un Estado pobre.
Así concluyó el caso Perú: “En conclusión, en el caso Asociación Nacional de ex Servidores del Instituto Peruano de la Seguridad Social y otras contra Perú, la Comisión Interamericana de Derechos humanos consideró, respecto de las pensiones excesivamente altas en comparación con la situación de los demás pensionados, que: (i) los Estados pueden reducir legítimamente los efectos patrimoniales de estas pensiones y especialmente su monto; (ii) mantener la estabilidad financiera del Estado y asegurar que el régimen de seguridad social se encuentre basado en el principio de equidad, constituye un interés social y un fin legítimo del Estado en una sociedad democrática, y por tanto, en aras de hacer efectivos estos intereses los Estados tienen la obligación de tomar las medidas pertinentes; (iii) la limitación impuesta al derecho a la pensión puede ser proporcional si se configura como un mecanismo idóneo para asegurar la estabilidad financiera del Estado y eliminar la inequidad en el sistema de seguridad social; (iv) la restricción en el ejercicio de un derecho no es sinónimo de regresividad, pues la obligación de no regresividad implica un análisis conjunto de la afectación individual de un derecho con relación a las implicaciones colectivas de la medida, y (v) la creación de topes máximos a las pensiones no es en sí misma una medida regresiva, salvo que dicho tope sea manifiestamente incompatible con el contenido esencial del derecho”.
En otro pronunciamiento, en este caso de la Corte Europea, recordó la Comisión que ha sugerido que el derecho a la pensión no es absoluto indicando que su inclusión en el artículo 1º del protocolo 1 no implica la protección de un monto dinerario específico.
En un recuento histórico que hace la Corte sobre el sistema de pensiones en Colombia, con motivo de la expedición de la Constitución de 1991 que estableció las bases del Sistema General de Seguridad Social en el artículo 48, a través de la Ley 100 de 1993 se buscó desarrollar dichos mandatos, con la finalidad de (i) lograr el equilibrio fiscal; (ii) aumentar la cobertura, especialmente para los más vulnerables y mejorar la equidad; (iii) fortalecer el sistema financiero de ahorro, y (iv) mejorar la eficiencia en el manejo de los recursos.
Y en cuanto al régimen de prima media con prestación definida recuerda la Corte que corresponde al Sistema Público de Beneficio Definido que se caracteriza por: (i) los aportes de los afiliados constituyen un fondo común de naturaleza pública; (ii) el afiliado no asume los riesgos financieros; (iii) el valor de la pensión de vejez no depende del ahorro sino del tiempo acumulado y el salario base de cotización, y (iv) el tiempo cotizado no se afecta por ningún tipo de descuento en el caso en que el asegurado cesara de su empleo.
Se dejó consignado en la exposición de motivos que siendo la cobertura baja, pues solo 2 de cada 10 colombianos están cubiertos por el sistema, contrasta con el hecho de que las pensiones de los altos funcionarios del Estado, Presidentes de la República, congresistas, magistrados de las Altas Cortes, miembros de la Fuerza Pública, trabajadores de Ecopetrol y docentes públicos, equivalen al 30% del déficit pensional, lo que representa para el Estado un mayor gasto repartido en pocos beneficiarios. La Ley 797 del 2003 aumentó los requisitos en número de semanas, confirmando el aumento de la edad a partir del 1º de enero del 2014, como se estableció en la Ley 100 de 1993. Eso significa que las reformas han perseguido la universalización del derecho a la pensión mediante el aumento en la cobertura y la finalización de regímenes especiales para someter a toda la población a unos requisitos generales en aras de lograr la equidad dentro del nuevo sistema, como manifestación del Estado social de derecho, respetando por medio del régimen de transición para proteger las expectativas de quienes se encontraban próximos a cumplir con los requisitos establecidos en el régimen anterior. Estos argumentos, en mi opinión, constituyen el asunto central en que fundamenta la decisión adoptada por la Corte Constitucional.
Teniendo en cuenta lo anterior, examina la Corte las expectativas legítimas y los derechos adquiridos, pero recordando, y aquí otro elemento importante de la sentencia, que al estatuir en el artículo 58 que los derechos de los particulares, como los denominados derechos adquiridos, pueden ceder al resultar en conflicto con el interés general:
“Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social”.
Pero esto no es nuevo; así ha sido la tradición jurídica del país en lo que se puede observar en las constituciones anteriores a las de 1991, por ejemplo, en el artículo 30 de la Constitución de 1886, que es nuestra particular visión sobre este tema, pero que ha sido criticado por algunos juristas del país que consideran que la Corte desconoció los derechos adquiridos de quienes ya habían causado una pensión o se encontraban en expectativa legítima de adquirirla. No lo creo así, pues los elementos de juicio que trae a colación la Corte son suficientes para desestimar esas críticas.
Y en cuanto a los regímenes exceptuados, recuerda la Corte que es necesario distinguir entre la existencia de un régimen de transición que garantizó a aquellos que a la vigencia del sistema tuvieran 35 años o más si eran mujeres, o 40 años o más si fuesen hombres, o 15 años o más de servicios cotizados, caso en los cuales se regirán por las disposiciones del régimen anterior, de aquellos que fueron exceptuados propiamente, como el Presidente de la República, los miembros de las Fuerzas Armadas y de Policía Nacional, los afiliados al Fondo de prestaciones del Magisterio Nacional, las empresas que a la fecha de la vigencia de la ley estén en concordato y tengan pactados sistema de protección de pensiones y los servidores públicos de Ecopetrol.
En la Ley 797 del 2003 se refrendó lo antes dicho, con algunas precisiones, y en el Acto Legislativo 1 del 2005 solo se dejaron como exceptuados los regímenes pensionales del Presidente de la República y de las Fuerzas Armadas y de Policía Nacional, a más de establecer el principio de sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones como regla financiera para asegurar el derecho efectivo a las pensiones de los colombianos. Nótese que en dichas disposiciones no se dejaron ni como regímenes exceptuados ni como regímenes especiales, lo relativo a las pensiones de los congresistas, magistrados de altas cortes y funcionarios de similar rango de la Fiscalía, Contraloría y Procuraduría, entre otros, puesto que el objetivo de todas estas disposiciones fue homogeneizar los requisitos y beneficios pensionales.
La Corte resume así tales reglas: en relación con su funcionamiento, consagró los siguientes presupuestos: (i) las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas; (ii) para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones; (iii) los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido; y (iv) a partir de la vigencia del presente acto legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones.
En relación con la liquidación de las pensiones, el acto legislativo dispuso que para determinar la base de liquidación, solo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. El artículo 48 también señala, de forma tajante en el parágrafo 10, que a partir del 31 de julio del 2010 no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública.
En lo que tiene que ver con la vigencia de los regímenes especiales y exceptuados, la reforma constitucional señaló que a partir de la vigencia del acto legislativo no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la Fuerza Pública y al Presidente de la República. De igual manera, consagró las siguientes reglas para hacer efectivo este tránsito normativo: (i) sin perjuicio de los derechos adquiridos, la vigencia de los regímenes pensionales especiales, los exceptuados, así como cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del Sistema General de Pensiones expirará el 31 de julio del 2010; (ii) las reglas de carácter pensional que rigen a la fecha de vigencia de este acto legislativo contenidas en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente celebrados, se mantendrán por el término inicialmente estipulado. En los pactos, convenciones o laudos que se suscriban entre la vigencia de este acto legislativo y el 31 de julio del 2010, no podrán estipularse condiciones pensionales más favorables que las que se encuentren actualmente vigentes. En todo caso perderán vigencia el 31 de julio del 2010, y (iii) el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen no podrá extenderse más allá del 31 de julio del 2010; excepto para los trabajadores que estando en transición, además tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, a los cuales se les mantendrá las normas anteriores hasta el año 2014. Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que lo desarrollen.
Otro asunto tratado en la sentencia es lo relativo a la garantía de los derechos adquiridos establecidos en el acto legislativo. Pero, esta garantía la salvaguarda el artículo 58 superior, como el acto legislativo que se protegen pero siempre y cuando hayan sido adquiridos con arreglo a la ley, con justo título, sin fraude a la ley, ni abuso del derecho, por lo que concluye que la protección de tales derechos se respeta, siempre y cuando se cumplan con las reglas antes dispuestas, es decir, sin fraude a la ley o abuso del derecho.
Recuerda la Corte que, de acuerdo con las leyes 33 de 1985 y 71 de 1988, los congresistas quedaron sujetos a dichas reglas pensionales; sin embargo, la Ley 4ª de 1992 en su artículo 17 dispuso que se fijarían las pensiones por el Gobierno Nacional (D. 1359/93) en una cuantía no inferior al 75% del ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los congresistas en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste o la sustitución, y se incrementarán anualmente en el mismo porcentaje de aumento del salario mínimo. Con la expedición del Decreto 1293 de 1994, se ordenó la incorporación de todos los funcionarios del Congreso, incluidos los congresistas, con excepción de los cubiertos por el régimen de transición. Y en cuanto a la aplicación de la normativa de los congresistas a los magistrados de las altas cortes y otros altos funcionarios del Estado (D. 104/94), consideró que también se extienden los efectos del régimen de transición.
Expuesto lo anterior, pasa la Corte a realizar el examen de constitucionalidad sustentado en lo siguiente: la norma es contraria con la filosofía de las acciones afirmativas, pues favorece a personas con altos ingresos; vulnera el mandato constitucional de dar un tratamiento igualitario a todas las personas; establece un trato diferenciado injustificado, contrariando el imperativo de que toda persona se pensiona bajo el supuesto de haber trabajado y contribuido al sistema general de pensiones que vulnera el principio de igualdad, quebrante el principio de sostenibilidad financiera y que las reglas especiales pensionales previstas en la norma demandada no cumplen con ninguno de los preceptos contenidos en el Acto Legislativo 1 del 2005, pues escapan a tales consideraciones que no se justifican hoy día.
Para sustentar lo anterior, la Corte señala que la existencia misma del régimen especial al que da lugar el precepto demandado no desconoce la igualdad, pero siempre que se entienda que es admisible en cuanto constituya un régimen de transición para la protección de las expectativas legítimas de quienes tenían una expectativa próxima de pensión, pero sin contemplar u obtener ventajas desproporcionadas y contrarias a los principios del Estado social de derecho.
Al examinar el detalle, las ventajas que otorga el régimen especial previsto en el artículo 17 demandado, observa la Corte que los beneficiarios son todos aquellos que reúnen los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que la tasa de reemplazo es el 75%, que el IBL se calcula sobre el ingreso mensual promedio que durante el último año perciba el congresista, y que los factores de liquidación son todos aquellos recibidos en el último año de servicio, independientemente de si tenían o no carácter remunerativo y que las mesadas se incrementan en el mismo porcentaje de reajuste del salario mínimo mensual.
Sobre esas bases de ventajas, concluye la Corte en su examen de constitucionalidad que vulneran los artículos 13 y 48 superiores, pero además, que sus efectos se extiendan a quienes no tenían una expectativa legítima de pensionarse, lo que constituye un trato diferenciado, lo cual es inadmisible frente al marco del sistema general de pensiones, que contiene estipulaciones de todos conocidas como que los factores de liquidación solo toman en cuenta los factores sobre los cuales cada persona ha cotizado, que el ingreso base de liquidación es el promedio de lo devengado en los últimos diez años de cotizaciones, o lo cotizado durante todo el tiempo si fuere superior, actualizado con base en el IPC, que el mecanismo de ajuste anual tiene en cuenta el IPC, y que los topes están fijados en 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Como se puede observar, salta a la vista el trato diferenciado entre aquellos beneficiarios y el resto de los afiliados al sistema de pensiones.
Y en cuanto a los derechos adquiridos, advierte la Corte que no es absoluta, por lo que pueden ser objeto de revisión, teniendo en cuenta que ni siquiera los derechos fundamentales tienen ese carácter. Pero, no se desprende de esta consideración que pueda ser reclamada devolución de dineros por los beneficiarios, pero sí su adecuación a los parámetros generales del sistema de pensiones. Y finalmente, en cuanto a las pensiones adquiridas con abuso al derecho o fraude de la ley, debe decirse que no se configura un derecho adquirido, pues no es admisible cuando han sido obtenidas con alteración de documentos y falsedad, entre otras, o con aprovechamiento de la interpretación judicial o administrativa que resultan incompatibles con el ordenamiento general, razón por la cual el juez y la administración tienen el deber de evitar que se interpreten los textos legales de manera que se cometa fraude a los principios del sistema. No así se predica de las que fueron adquiridas sin abuso ni fraude a la ley, pero comoquiera que exceden los topes aquí observados, deben ser adecuadas con los criterios consagrados en el Acto Legislativo 1 del 2005, por lo que se ordena la revisión de estas últimas.
A manera de conclusiones, señalamos que la armonización de los regímenes pensionales especiales existentes antes de la Ley 100 de 1993 y del acto legislativo, se impone, puesto que: i) desconocen el derecho a la igualdad; ii) genera una desproporción manifiesta; iii) existe falta absoluta de correspondencia entre el valor de la pensión y las cotizaciones; iv) es financiada con recursos públicos subsidiados, y v) resultan incompatibles con los principios del Estado social de derecho, aspectos con los que estamos plenamente identificados.
(1) Esta condición se predica igualmente a los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, entre quienes se encuentran los magistrados de altas cortes (D. 104/94, art. 28) y ciertos funcionarios de la rama judicial y del Ministerio Público y de órganos de control, como el Procurador General de la Nación (D. 65/98, art. 25), el Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Contralor General, el Defensor del Pueblo, delegados ante la Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado (D. 682, abr. 10/2002, art. 25).
(2) Cfr. Sentencia T-426 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(3) Ver Sentencia T-284 del 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.