Source: https://www.priv.gc.ca/fr/mesures-et-decisions-prises-par-le-commissariat/recherche/consulter-les-travaux-de-recherche-sur-la-protection-de-la-vie-privee/2010/pipeda_h_s_bg/
Timestamp: 2018-01-17 14:52:09+00:00
Document Index: 62703294

Matched Legal Cases: ["l'article 49", "l'article 55", "l'article 55", 'CSC ', 'CSC ', 'CSC ', 'arrêt ']

Sommaire du rapport fait par le CPVP, Les pouvoirs et fonctions de l'ombudsman dans la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques : Une étude d'effectivité - Commissariat à la protection de la vie privée du Canada
En avril 2009, le Commissariat a demandé à Lorne Sossin et France Houle (« les auteurs ») d'effectuer une analyse juridique et stratégique de l'efficacité de la LPRPDE comme modèle pour réglementer les pratiques de gestion des renseignements personnels dans le secteur privé.
En particulier, on a demandé aux auteurs d'examiner la genèse de la loi et son histoire jusqu'à ce jour, de revoir la structure et les pouvoirs existants du Commissariat à la protection de la vie privée (« le Commissariat »). d'évaluer la mesure dans laquelle les pouvoirs existants ont servi, et de déterminer l'impact qui en découle sur l'assurance de la conformité à la loi.
Cette analyse a donné lieu à six recommandations visant d'éventuelles réformes.
Les auteurs du rapport ont une appréciation partagée du modèle d'ombudsman actuel du CPVP pour ce qui est de sa capacité à promouvoir efficacement le respect de la LPRPDE. Ils affirment « qu'il y a des éléments qui confirment que le modèle d'ombudsman du CPVP est un succès, ce qui a eu une incidence concrète et importante sur les objectifs énoncés dans la LPRPDE, et d'autres qui donnent à penser que le CPVP est restreint dans la réalisation de son mandat en vertu de la LPRPDE » en raison de sa structure organisationnelle actuelle (p. 105).
Les auteurs concluent qu'avec la gamme d'outils à sa disposition, le Commissariat a amélioré la conformité à la LPRPDE grâce à son travail auprès de grands secteurs d'activité, tels que les services bancaires et les assurances, à la confiance établie avec le secteur privé, aux conseils fournis relativement à l'interprétation et à l'application de la LPRPDE, au suivi donné aux plaintes, demandes de renseignements et préoccupations, à la sensibilisation accrue à la LPRPDE et à l'amélioration générale de la visibilité des enjeux liés à la protection de la vie privée.
Cependant, les auteurs sont d'avis que le Commissariat a été moins efficace pour ce qui est de promouvoir le respect de la LPRPDE auprès des petites et moyennes entreprises. Cette situation serait en partie attribuable au modèle d'ombudsman en place. Selon les auteurs, des données liées à l'application par les provinces des lois sur la protection des renseignements personnels laissent croire que seule la menace de sanctions ayant une incidence sur la rentabilité des petites et moyennes entreprises pourrait mener à un changement de comportement.
Le non-respect de la LPRPDE par les petites et moyennes entreprises est un enjeu particulièrement important étant donné que les taux de conformité sont faibles tandis que les risques pour les renseignements personnels sont très importants.
Dans leurs conclusions portant sur l'efficacité du modèle d'ombudsman actuel pour promouvoir le respect de la LPRPDE, les auteurs cernent plusieurs améliorations possibles, notamment pour ce qui est du pouvoir de rendre des ordonnances et d'imposer des sanctions financières en cas de non-conformité.
Les auteurs ont formulé les recommandations suivantes :
Effectuer des recherches sur les défis liés à la protection de la vie privée soulevés par le Web 2.0 et déterminer si le modèle d'ombudsman en place permet de les relever;
Maintenir le recours aux pouvoirs et leviers en place en vertu du modèle d'ombudsman pour cibler les petites et moyennes entreprises à des fins de sensibilisation, d'éducation et de mesures incitatives liées à la conformité;
Accorder des pouvoirs ciblés et limités relativement à la capacité de rendre des ordonnances, y compris l'imposition d'amendes et de sanctions;
Obtenir un pouvoir explicite pour émettre des directives (afin d'atténuer le risque associé à un plus grand pouvoir de rendre des ordonnances);
Utiliser les pouvoirs et les outils en place de manière créative afin de mieux s'adapter et répondre aux défis liés à la protection de la vie privée;
Adopter une approche plus claire en matière de planification stratégique pour ce qui est des activités découlant de la LPRPDE.
Pourquoi avoir choisi le modèle d'ombudsman?
Lorsque la LPRPDE a été adoptée, le gouvernement ne voyait pas d'un bon œil une intervention musclée prématurée pour réglementer le commerce sur Internet. Cette technologie était encore nouvelle et peu connue, et on ne croyait pas que des mesures réglementaires seraient un moyen efficace de combler les lacunes du marché. Toutefois, le gouvernement a dû agir, car la pression était forte pour coordonner les mesures prises et harmoniser les normes.
Les principaux objectifs du gouvernement consistaient à favoriser la circulation de l'information en vue d'appuyer le développement du commerce électronique dans une économie du savoir tout en maintenant la confiance des consommateurs.
Au moment de l'adoption de la LPRPDE, il y a eu peu de discussions sur le modèle institutionnel le plus approprié pour garantir une application efficace de la LPRPDE. Les auteurs constatent que le choix du modèle d'ombudsman semble avoir été dicté par le désir d'économiser de l'argent et d'éviter une augmentation de la bureaucratie; un attrait pour la souplesse associée au modèle d'ombudsman pour ce qui est d'assurer une application uniforme et harmonisée de la loi dans un contexte constitutionnel et juridique complexe; la capacité du modèle à s'adapter aux réalités complexes des entreprises grâce à la consultation, à la conciliation et à la négociation, et le désir de réduire le fardeau réglementaire des entreprises (p. 11).
Les caractéristiques généralement associées au modèle d'ombudsman — l'absence de coercition, la recherche de consensus, la souplesse, la confidentialité, l'indépendance du gouvernement, l'absence d'ordonnances exécutoires, de sanctions ou d'autres pouvoirs de réparation; l'accessibilité et la capacité de s'adapter aux besoins des parties — répondaient aux objectifs réglementaires du gouvernement au moment de l'adoption de la LPRPDE (p. 11).
Le rapport conclut que le modèle d'ombudsman du CPVP était « le résultat d'un compromis politique dont la forme finale était en partie une réponse à certaines préoccupations du secteur privé quant à une réglementation envahissante et coûteuse, de même qu'à des préoccupations politiques croissantes touchant la vulnérabilité des renseignements personnels dans le secteur privé » (p. 106).
Intégration d'un nouveau mandat lié au secteur privé au mandat du CPVP visant le secteur public
Relativement au fait qu'il y a eu peu de discussions significatives au sujet de la structure organisationnelle de l'institution chargée d'interpréter et d'appliquer le nouveau mandat en matière de protection des renseignements personnels au sein du secteur privé en vertu de la LPRPDE, le rapport souligne également que l'ajout d'un mandat lié au secteur privé au sein de l'institution responsable des questions de protection de la vie privée applicables au secteur public n'a pas non plus fait l'objet de beaucoup de discussions.
Le regroupement des mandats liés à la protection de la vie privée au sein des secteurs public et privé peut faciliter la mise en commun de l'expertise de l'organisation et limiter le risque d'incohérence normative dans un contexte où les mêmes normes s'appliquent aux deux secteurs.
Les opposants à ce double mandat se demandent toutefois pourquoi un agent du Parlement, censé être le « bras droit » du Parlement pour les questions ayant trait à la protection de la vie privée dans le secteur public, devrait également avoir la responsabilité du secteur privé quand la surveillance de ce dernier ne relève pas de la fonction parlementaire.
Le rapport indique qu'en raison du double mandat du CPVP, toute discussion sur l'attribution de pouvoirs accrus en vertu de la LPRPDE est plus ardue puisqu'il « serait difficile de concilier l'idée qu'au sein d'un même organisme — le Commissariat à la protection de la vie privée — puisse cohabiter dans le corps d'une même personne, soit d'un ombudsman chargé d'appliquer la Loi sur la protection des renseignements personnels et d'un décideur chargé de statuer sur des violations de la loi et d'ordonner des peines en vertu de la LPRPDE, sans que la légitimité dans la différence de traitement ne soit continuellement remise en cause minant ainsi à long terme la crédibilité de l'institution. Ceci est d'autant plus vrai si les violations à la loi qui seraient commises par le gouvernement et par le secteur privé étaient essentiellement de même nature » (p. 47).
En ce qui concerne la disparité entre les deux mandats du CPVP qui découlerait de l'introduction du pouvoir de rendre des ordonnances à l'intention du secteur privé, les auteurs ont cerné deux solutions :
Fusionner les deux régimes législatifs en un seul, de manière à traiter les atteintes à la loi de la même manière, qu'elles soient commises par le secteur public ou le secteur privé, et accorder au Commissariat les ressources financières et humaines requises pour mettre en œuvre ce nouveau mandat;
Créer deux organismes distincts pour réglementer le secteur public et le secteur privé, ce qui serait plus cohérent sur le plan institutionnel avec les normes canadiennes, en ce sens que la tâche de surveiller les activités du secteur privé revient normalement à des organismes décentralisés n'ayant pas un mandat équivalent à l'égard des institutions du secteur public.
Pouvoirs actuels du Commissariat
Étant un ombudsman « classique », le Commissariat s'est vu octroyer des pouvoirs étendus en matière d'enquête qui sont, comme le constate le rapport, atténués par la nature non coercitive des décisions.
Pour assurer le respect et l'application des lois, le CPVP dispose des outils suivants mentionnés dans le rapport :
faire enquête sur des plaintes et publier des rapports contenant des recommandations pour régler les questions soulevées, s'il y a lieu;
intenter des poursuites devant la Cour fédérale;
mener des activités de vérification et d'examen, et en publier les conclusions à l'intention du public;
effectuer des évaluations des facteurs relatifs à la vie privée;
fournir des analyses juridiques et stratégiques ainsi que l'expertise nécessaire pour permettre au Parlement de protéger le droit des personnes à la vie privée;
répondre aux demandes de renseignements des parlementaires, des Canadiennes et Canadiens ainsi que des entreprises;
promouvoir la sensibilisation du grand public et le respect des lois par l'entremise d'activités de recherche, d'engagement et de sensibilisation;
fournir des opinions juridiques et entamer des poursuites pour faire avancer l'interprétation et l'application de la loi;
surveiller les tendances relatives aux pratiques en matière de protection de la vie privée et promouvoir les pratiques exemplaires;
travailler en collaboration avec les intervenants du domaine de la protection de la vie privée d'autres instances pour aborder les enjeux internationaux relatifs à la protection de la vie privée.
Les auteurs estiment que la capacité du Commissariat de saisir le Parlement, et par le fait même les médias, d'un problème constitue un pouvoir fondamental et extraordinaire par lequel le commissaire, à titre d'agent du Parlement, peut « réellement contribuer au fonctionnement effectif du système parlementaire » (p. 45).
Les auteurs affirment que le pouvoir du commissaire de communiquer de l'information dans l'intérêt du public en vertu de son mandat relatif au secteur privé est au cœur même de l'efficacité du Commissariat. Dans ses interventions auprès de multinationales de la technologie, telles que Google ou Facebook, la capacité d'attirer l'attention des médias est aussi essentielle à l'efficacité du CPVP que tout pouvoir réglementaire qu'il pourrait tenter d'exercer à l'égard de telles entreprises.
La capacité du Commissariat de demander une audience à la Cour fédérale, et d'y participer, et son rôle relativement à la promotion et au respect de la conformité à la LPRPDE ne sont abordés que brièvement. Les auteurs ont des réserves quant au rôle qu'une poursuite en justice peut jouer pour renforcer la conformité qu'il qualifie de « seul, et malheureusement inefficace, moyen par lequel le CPVP peut voir une de ses ordonnances exécutée » (p. 110).
Efficacité du modèle en place
Le rapport conclut qu'il est impossible de tirer des conclusions instructives sur l'efficacité du Commissariat ou de sa structure organisationnelle à partir de données liées au nombre de demandes de renseignements ou de plaintes, par exemple, car ces statistiques peuvent être interprétées de bien des façons (p. 61).
Dans une évaluation de l'efficacité de la LPRPDE, la Commission européenne a qualifié de forces la structure organisationnelle du CPVP et ses pouvoirs d'application de la loi : « la Commission salue l'indépendance et les pouvoirs du CPVP puisque les plaignants peuvent se tourner vers la Cour fédérale en cas d'atteinte à la protection de leurs renseignements personnels, ce qui, à son avis, compense le manque de pouvoir d'application de la commissaire » (p. 93).
Les auteurs du rapport notent qu'en théorie la structure du Commissariat constitue un bon moyen de promouvoir l'efficacité si on la considère du point de vue du juridisme de coopération, un cadre qui appuie à la fois un désir d'accroître l'application et une préférence pour une plus grande autoréglementation (p. 94).
Le rapport conclut, toutefois, que le CPVP a moins bien réussi à atteindre ses objectifs pour ce qui est des moyennes et, surtout, des petites entreprises (p. 101). Les entrevues menées par les auteurs ainsi que leur recension de la documentation ont révélé que « [l]es petites entreprises tendent à percevoir les questions de protection de la vie privée comme des coûts supplémentaires apportant peu de valeur ajoutée, et c'est dans ce contexte que les répondants soulignent les lacunes du modèle du CPVP et son manque de pouvoirs d'exécution en particulier. Dans ce secteur, le CPVP n'a pas su établir des mesures incitatives importantes en vue de la conformité » (p. 101).
« Les répondants des groupes de l'industrie tendent à appuyer les pouvoirs actuels du CPVP de même qu'à relever l'efficacité de la Cour fédérale en tant que “dernier recours”, mais la plupart des autres répondants sont en faveur de plus grands pouvoirs d'ordonnance, particulièrement à titre de moyen de favoriser et d'assurer la conformité dans les secteurs des petites et moyennes entreprises. Bien que la plupart des répondants ont été en faveur de conférer des pouvoirs d'ordonnance au CPVP, ils étaient également d'avis que ces pouvoirs devaient être utilisés avec modération. Ils estimaient que la menace crédible et efficace du pouvoir de rendre des ordonnances accroîtrait l'efficacité des autres activités proactives et éducatives du CPVP » (p. 102).
Les répondants ont également relevé d'autres avantages indirects au pouvoir de rendre des ordonnances, y compris une plus grande rigueur et des détails plus précis dans les conclusions émises par les organismes de réglementation. On estimait également que la crédibilité et l'importance des agents de conformité de l'industrie seraient également améliorées, ce qui serait susceptible d'entraîner l'affectation de meilleures ressources au respect de la LPRPDE par le secteur privé.
Analyse comparative de l'efficacité du Commissariat d'un point de vue institutionnel
« [L]es commissaires à la protection de la vie privée du Québec, de l'Ontario, de la Colombie-Britannique, de l'Alberta et du gouvernement fédéral sont dotés des mêmes pouvoirs d'enquête et de médiation, et ont la capacité partagée de déposer des plaintes et de mener des vérifications. La principale différence entre les pouvoirs de ces commissaires provinciaux et ceux du commissaire fédéral à la protection de la vie privée est que les premiers ont le pouvoir ajouté de prendre des décisions finales afin de résoudre les différends relatifs aux plaintes, sous réserve d'un contrôle judiciaire » (p. 77-78).
Les provinces disposent d'un plus grand pouvoir d'application de la loi grâce à leur modèle d'« ombudsman avec un bâton » qui « semble être le plus efficace lorsqu'il sert de moyen de dissuasion plutôt que de moyen d'obliger le respect des lois sur la protection de la vie privée, étant donné que les commissaires ont tendance à préférer régler les plaintes par l'entremise de la conciliation, de la médiation et des mesures informelles » (p. 78).
« L'expérience de ces provinces démontre par exemple que les entreprises peuvent s'adapter à un environnement réglementaire qui comprend des ordonnances sans problèmes importants. L'expérience du Québec, de l'Alberta et de la Colombie-Britannique est instructive à un autre égard également : toutes ces provinces ont eu la chance d'observer le modèle d'ombudsman du CPVP et, dans le cadre d'examens réglementaires récents, aucune d'entre elles n'a suggéré d'adopter le modèle fédéral » (p. 78).
Le rapport souligne que l'expérience du Québec relativement au projet de loi 86 est particulièrement intéressante. Ce projet de loi a modifié la structure de la Commission d'accès à l'information (CAI) en séparant la section de surveillance de la section juridictionnelle en réponse aux critiques selon lesquelles la CAI avait mis son indépendance et son impartialité en jeu en permettant au même groupe d'employés de la CAI de statuer et d'exécuter ses pouvoirs de surveillance. Selon les auteurs, le projet de loi 86 « démontre que l'indépendance et l'impartialité, à titre de normes administratives essentielles, offrent les fondements sur lesquels se fondent la conception institutionnelle et la recherche du modèle optimal » (p. 73).
Après un examen de la situation de l'Alberta et de la Colombie-Britannique, les auteurs du rapport concluent que le modèle d'ombudsman peut coexister avec une gamme de mesures relatives à l'application et à la conformité et être complémentaire à celles-ci. Les auteurs ont examiné des processus récents en matière d'examen réglementaire et sont arrivés à la conclusion suivante : « Le fait que le modèle d'ombudsman en ce qui a trait à la compétence du Commissariat relativement au secteur privé ait été bien reçu par les administrations provinciales ne signifie pas qu'il est des plus efficaces, mais fait état de son attrait général et de la perception globale positive à son égard » (p. 77).
La structure de certains organismes de réglementation homologues comme le CRTC,Note de bas de page 1 le Bureau de la concurrenceNote de bas de page 2 et la Federal Trade CommissionNote de bas de page 3 a également été examinée dans le rapport. Tous possèdent une structure organisationnelle très différente de celle du CPVP et aucune n'offre un modèle de rechange évident.
Les auteurs constatent que la capacité d'imposer des amendes ou sanctions pécuniaires n'est généralement pas associée à un ombudsman, à un agent du Parlement ou aux tribunaux administratifs en général.
Dans le cadre de leur examen des tribunaux administratifs fédéraux, les auteurs n'ont pas relevé de tribunaux administratifs décentralisés dotés du pouvoir direct d'imposer des amendes ou sanctions pécuniaires après détermination d'une infraction à une loi.
La seule exception mentionnée dans le rapport concerne les sanctions pécuniaires relevant du ministre responsable de la Loi sur l'équité en matière d'emploi. Ce dernier peut émettre un avis de sanction pécuniaire après avoir constaté une violation de la Loi. L'employeur peut ensuite contester cet avis devant le Tribunal des droits de la personne. Étant donné le rôle joué par le ministre dans ce système, les auteurs concluent que « [n]ous sommes donc encore loin d'un mécanisme de sanction directement administré par un organisme décentralisé » (p. 49).
Le rapport souligne que le Tribunal des droits de la personne du Québec a le pouvoir en vertu de l'article 49 de la Charte du Québec d'octroyer des dommages-intérêts punitifs en cas d'atteinte illicite et intentionnelle à un droit quasi constitutionnel protégé par cette charte. Les auteurs croient qu'une analogie est possible pour justifier l'attribution de pouvoirs semblables au CPVP, car la protection de la vie privée pourrait avoir maintenant atteint le rang d'un droit quasi constitutionnelNote de bas de page 4 (p. 56).
En vertu de la Loi sur les télécommunications, le CRTC peut imposer des sanctions administratives exécutoires pouvant faire l'objet d'un appel ou d'une révision à la Cour fédérale. Il faut des motifs raisonnables pour émettre un avis d'infraction.
Au Royaume-Uni, une nouvelle loi qui n'est pas encore en vigueur « confère au Commissariat le pouvoir d'imposer des amendes aux secteurs public et privé lorsqu'une infraction à l'article 55 de la DPA est commise. Le fait d'obtenir ou de communiquer des données personnelles, en connaissance de cause ou de façon téméraire, sans le consentement de la personne, constitue un acte criminel en vertu de l'article 55. Les pénalités peuvent faire l'objet d'un appel devant l'Information Tribunal; toutefois le nouveau pouvoir du commissaire n'est pas encore en vigueur et le secrétaire d'État n'a toujours pas déterminé la pénalité maximale » (p. 80).
À la suite de leur analyse des modèles en matière de sanctions pécuniaires et d'amendes, les auteurs concluent que, normalement, les régimes punitifs qu'on retrouve dans les lois constitutives sont administrés par des juges sur constat d'infractions contenues dans ces lois, les protections du droit criminel s'appliquent et ce sont les juges des cours de justice qui doivent faire une déclaration de culpabilité et imposer une peine. « [L]'attribution de pouvoirs de nature pénale à des organismes décentralisés est une idée relativement récente en droit administratif fédéral, mais qui ne semble pas encore imprégner le droit fédéral à grande échelle » (p. 49).
Arguments en faveur de l'introduction du pouvoir de rendre des ordonnances et d'imposer des sanctions pécuniaires aux termes de la LPRPDE
Le rapport conclut que le CPVP serait plus efficace s'il avait certains pouvoirs en matière d'ordonnances, notamment la capacité d'imposer des sanctions pécuniaires.
Cette conclusion s'appuie essentiellement sur les constats suivants :
Le manque d'efficacité du Commissariat auprès des petites et moyennes entreprises;
Les efforts du CPVP en matière de sensibilisation et d'engagement, bien qu'importants, ne suffisent pas en vue d'accroître la conformité au sein des petites et moyennes entreprises;
« [S]eule la menace de sanctions qui influent sur la rentabilité peut mener à un changement dans le comportement » (p. 109) des petites et moyennes entreprises;
Devant la menace d'ordonnances fédérales et de sanctions pécuniaires, les petites et moyennes entreprises chercheront à améliorer leur conformité à la LPRPDE.
La conclusion du rapport selon laquelle l'efficacité du pouvoir de rendre des ordonnances, incluant l'imposition de sanctions pécuniaires, repose beaucoup plus sur la menace de telles sanctions que sur leur utilisation réelle est particulièrement intéressante.
Bien qu'ils constatent que le pouvoir de rendre des ordonnances ne serait pas « aussi nécessaire » dans le contexte des grandes entreprises, les auteurs indiquent qu'il pourrait avoir des effets bénéfiques tels que « renforcer l'importance des politiques en matière de protection de la vie privée […] ainsi qu'améliorer l'image des agents de vérification de la conformité » (p. 109).
Les auteurs soutiennent que l'introduction du pouvoir de rendre des ordonnances, y compris la capacité d'imposer des sanctions pécuniaires, aurait les effets suivants : (i) augmentation des économies en réduisant le besoin de la séparation existante des activités du CPVP en deux sphères distinctes, l'une se rapportant à la LPRPDE et l'autre, à la Loi sur la protection des renseignements personnels; (ii) augmentation de l'efficience en menant à des résultats plus importants pour un investissement égal sur le plan des efforts et des ressources; (iii) augmentation de l'efficacité en rehaussant les taux de conformité, notamment chez les petites et moyennes entreprises; (iv) augmentation de l'équité en s'assurant que les renseignements personnels des consommateurs soient également protégés peu importe la taille et l'ampleur de l'entreprise avec laquelle ils font affaire.
Problèmes associés au pouvoir de rendre des ordonnances et d'imposer des sanctions pécuniaires
Le rapport cible certains risques opérationnels associés à l'introduction du pouvoir de rendre des ordonnances et d'imposer des sanctions pécuniaires, notamment la réaction négative des entreprises, des tensions contradictoires et une judiciarisation accrues, des coûts additionnels et une plus grande complexité tant pour le CPVP que pour les entreprises (p. 108). Les auteurs notent toutefois que l'expérience des provinces laisse à penser qu'il pourrait y avoir surestimation de ces risques. À leur avis, ces risques seront atténués par un plus grand intérêt à l'égard d'un meilleur climat de protection des consommateurs qui pourrait justifier une plus grande réglementation des entreprises.
La quatrième recommandation du rapport — Accorder un pouvoir explicite d'émettre des directives — vise à atténuer certains risques associés à l'introduction du pouvoir de rendre des ordonnances. Selon le rapport, le Commissariat peut atténuer les risques associés à ce nouveau pouvoir en publiant des « directives afin de rehausser la cohérence et la prévisibilité dans l'exercice de ces nouveaux pouvoirs à la suite d'un processus de consultation » (p. 110) misant sur le lien de confiance établi entre le Commissariat et le secteur privé. Les auteurs estiment que des directives claires quant à l'utilisation de ce pouvoir de rendre des ordonnances, et des mesures de protection afin de garantir l'équité aux personnes qui en font l'objet, seront des « outils essentiels de responsabilisation » qui « devraient accompagner le pouvoir de réglementation supplémentaire » (p. 110).
Parmi les risques juridiques associés à l'introduction du pouvoir de rendre des ordonnances, il y des problèmes constitutionnels importants soulevés par l'adoption de la LPRPDE : « S'il était envisagé d'attribuer des pouvoirs d'ordonnance au Commissariat et que ceux-ci pouvaient être appliqués à toutes les entreprises canadiennes, cela susciterait des débats fédéraux-provinciaux houleux » (p. 58).
L'introduction du pouvoir de rendre des ordonnances, y compris la capacité d'imposer des sanctions pécuniaires, entraînerait un écart encore plus grand entre les pouvoirs du commissaire en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels et de ceux découlant de la LPRPDE.
L'attribution du pouvoir de rendre des ordonnances, y compris la capacité d'imposer des sanctions pécuniaires, pourrait nécessiter un remaniement en profondeur de la structure organisationnelle actuelle du CPVP. Le rapport énonce qu'« il apparaît que le remplacement du Commissariat par un organisme faisant partie de la catégorie des organismes décentralisés et, plus précisément, par un organisme de régulation sociale […] et doté de pouvoirs de nature administrative (par exemple le pouvoir d'enquête), décisionnelle (par exemple le pouvoir d'émettre des ordonnances et d'infliger des peines) et réglementaire est une option qui pourrait être étudiée sérieusement » (p. 58).
En plus des recommandations ayant trait à l'introduction du pouvoir de rendre des ordonnances et du pouvoir connexe d'émettre des directives, le rapport présente quatre autres recommandations.
Il recommande de nouvelles recherches sur l'incidence qu'auront les nouvelles technologies et phénomènes, notamment le Web 2.0, sur la capacité du CPVP de protéger les renseignements personnels des Canadiennes et Canadiens. Plus précisément, les auteurs proposent d'effectuer des recherches afin de déterminer si la structure organisationnelle actuelle du CPVP permet de relever les défis soulevés par les nouvelles technologies, les difficultés associées à l'harmonisation de la réglementation en la matière et les défis connexes posés par des régimes réglementaires qui se chevauchent et la séparation des pouvoirs en vertu de la constitution (p. 106).
Les auteurs recommandent que le Commissariat continue de repousser les limites du modèle d'ombudsman en place en se servant des médias, de la relation de confiance établie et de ses efforts de sensibilisation et d'engagement du grand public pour accroître la conformité à la LPRPDE. L'établissement d'un bureau régional du CPVP à Toronto est perçu comme une étape positive en ce sens.
Les auteurs recommandent également au Commissariat d'envisager d'autres pouvoirs réglementaires créatifs pour étendre la portée de ses activités dans le cadre du modèle d'ombudsman et donnent comme exemple l'élaboration d'un sceau ou la mise en place d'un programme d'accréditation en matière de protection de la vie privée.
Enfin, le rapport recommande au Commissariat d'améliorer ses mécanismes de reddition de comptes en vue de permettre une planification stratégique à long terme et d'établir des repères significatifs. Les auteurs mentionnent les divers examens ministériels et ceux liés au rendement qu'effectue le CPVP, mais ajoutent qu'« il s'avère souvent difficile de relever les critères utilisés par les divers examens en vue de son évaluation. Fait encore plus troublant, les normes par rapport auxquelles le CPVP évalue son propre rendement ne sont pas clairement connues » (p. 113). Le rapport mentionne que la Federal Trade Commission fournit un modèle utile à cet égard.
Pour lire le rapport : Les pouvoirs et fonctions de l'ombudsman dans la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques : Une étude d'effectivité
Le CRTC dispose de pouvoirs d'enquête étendus et de l'autorité requise pour prendre des décisions; ses décisions peuvent faire l'objet d'un appel devant le CRTC, la Cour d'appel fédérale ou, exceptionnellement, le Cabinet; contrairement aux tribunaux, le CRTC ne peut pas imposer d'amendes; il y a une tendance à la déréglementation de l'industrie des télécommunications; les réformes proposées vont dans le sens d'une moins grande réglementation par l'État et d'une réforme dictée par les marchés.
Le Bureau de la concurrence est régi par une loi qui fait la distinction entre les actes criminels, qui sont assujettis à des amendes ou à des peines d'emprisonnement, et les pratiques pouvant faire l'objet d'un recours relevant du Tribunal de la concurrence. Après une enquête du Bureau de la concurrence, le commissaire recommande les mesures à prendre et renvoie la question au Tribunal qui prend des décisions et détient le pouvoir d'imposer des amendes et d'émettre des ordonnances. Cette structure double, qui sépare l'organe d'enquête de la prise de décisions, fait l'objet d'un débat puisque le commissaire remplit de plus en plus le rôle principal dans ce système fonctionnel autonome (p. 84-85).
La Federal Trade Commission (FTC) est l'organisme de réglementation américain dont le mandat se rapproche le plus de celui du CPVP. La FTC mène des activités de sensibilisation du public, fait des enquêtes, poursuit des entreprises et des personnes qui n'ont pas respecté leurs obligations juridiques, partage des renseignements avec d'autres organismes d'application de la loi, et élabore et édicte des règles visant à protéger les consommateurs.
Il n'est pas évident, toutefois, qu'une telle analogie tiendrait la route. Dans Pro Swing Inc. c. Elta Golf Inc., [2006] CSC 52 au paragraphe 120, la juge en chef McLachlin note dans une opinion dissidente : « Notre Cour a confirmé la nature quasi constitutionnelle des dispositions protégeant les renseignements personnels relevant des institutions fédérales : Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), 2002 CSC 53, [2002] 2 R.C.S. 773, 2002 CSC 53, par. 24. On peut se demander si les dispositions législatives visant les renseignements recueillis par une organisation privée comme Elta Golf devraient aussi être qualifiées de quasi constitutionnelles. » Dans une décision plus récente relativement à l'affaire Blood Tribe (Department of Health) c. Canada (Commissaire à la protection de la vie privée), 2006 CAF 1544, la Cour d'appel fédérale a résumé l'évaluation faite par les cours fédérales de la nature quasi constitutionnelle du droit à la vie privée en vertu de la LPRPDE : « Dans l'arrêt Englander, la Cour écrivait aussi qu'il faut se garder d'appliquer à la LPRPDE les principes et règles d'interprétation élaborés dans le contexte de la Loi sur la protection des renseignements personnels [L.R.C. (1985), ch. P-21] (LPRP) (voir le paragraphe 36). S'exprimant au nom de la formation, le juge Décary écrivait que l'objet de la LPRPDE était tout à fait différent de celui de la LPRP, et il reconnaissait que la LPRPDE était le produit d'un compromis législatif. Pour le cas qui nous concerne, le juge écrivait pour sa part que, puisque le législateur avait confiance dans la capacité du commissaire de protéger les renseignements sensibles aux termes de la LPRP, on devait en déduire que le législateur voulait que le commissaire dispose d'un accès aux documents confidentiels (voir le paragraphe 55 de ses motifs). D'après moi, il a commis une erreur lorsqu'il a adopté, pour une analyse selon la LPRPDE, les principes juridiques élaborés dans le contexte de la LPRP. »