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Timestamp: 2017-06-27 12:33:22
Document Index: 366167862

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 48', 'BGE', '§ 2', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 22', 'Art. 20', 'Art. 27', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 14', 'Art. 35', 'Art. 36', 'BGE', 'Art. 36', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 24', '§ 357', 'BGE', 'BGE', 'Art. 24', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 24', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 27', '§ 346', 'BGE', 'Art. 36', 'BGE', 'Art. 2', 'Art. 33', 'Art. 36', 'BGE', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 2', 'Art. 6', 'Art. 30', 'Art. 27', 'BGE', 'Art. 31', 'Art. 31', 'Art. 31', 'Art. 31', '§ 308', '§ 23', '§ 25', '§ 36', '§ 45', 'Art. 31', '§ 9', '§ 2', '§ 45', '§ 83', '§ 79', '§ 8', '§ 9']

117 Ia 35256. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 19. Juni 1991 i.S. K. und Kons., Stadt Kloten und Stadt Uster gegen Regierungsrat des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde)
Autonomie communale, art. 36 al. 2 LAT; ordonnance du Conseil d'Etat zurichois du 5 septembre 1990 sur les mesures provisionnelles d'application de la LAT. L'établissement par la Direction cantonale des travaux publics de plans d'affectation pour les installations de récupération et d'entreposage de déchets, prévus par l'ordonnance attaquée, touche les communes dans leurs attributions dans le domaine de la planification (consid. 3b). Autonomie des communes zurichoises en matière de planification locale; possibilité pour le législateur cantonal de délimiter plus étroitement cette autonomie (consid. 4). Le temps écoulé depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire n'empêche pas que soient prises des mesures provisionnelles au sens de l'art. 36 al. 2 LAT. Celles-ci supposent toutefois qu'il y ait péril en la demeure, c'est-à-dire que l'application des normes existantes risque de compromettre la réalisation du droit fédéral en matière d'aménagement du territoire, consécutif à une modification de la loi, à une évolution de la jurisprudence ou à tout autre changement de la situation juridique (consid. 5). Dans le cas d'espèce, on se trouve dans une situation correspondant à celle que le législateur fédéral a envisagée à l'art. 36 al. 2 LAT; l'ordonnance d'application n'anticipe pas de manière inadmissible sur la réglementation définitive (consid. 6). Selon le droit zurichois, la réalisation de grandes installations pour la récupération et l'entreposage des déchets constitue une tâche de portée régionale, cantonale ou supracantonale. Si l'établissement des plans d'affectation relatifs à ces installations est confié à la Direction cantonale des travaux publics, cela n'exclut ni la consultation des communes concernées, ni la prise en considération des intérêts communaux (consid. 7). Faits à partir de page 354
3. a) Angefochten ist ein generell-abstrakter Erlass der kantonalen Exekutive. Die Beschwerdeführerinnen sind zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie befugt, sofern die Einführungsverordnung sie in ihren hoheitlichen Befugnissen trifft. Ob ihnen im betreffenden Bereich Autonomie zukommt, ist keine Frage des Eintretens, sondern eine solche der BGE 117 Ia 352 S. 355materiellen Beurteilung (BGE 114 Ia 76 E. 1 mit Hinweisen; für die abstrakte Normenkontrolle BGE 103 Ia 194 E. 2).
4. a) Die Gemeindeautonomie ist durch die staatsrechtliche Beschwerde in Sachbereichen geschützt, in welchen das kantonale Recht keine abschliessende Ordnung trifft, sondern diese ganz oder BGE 117 Ia 352 S. 356teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 116 Ia 54 E. 2; BGE 115 Ia 44 E. 3). Die Autonomie der Zürcher Gemeinden ist verfassungsrechtlich garantiert, wobei Art. 48 KV die Gemeinden nur ermächtigt, ihre Angelegenheiten innerhalb der Verfassung und Gesetze selbständig zu ordnen (BGE 113 Ia 344 f. E. 2a). Im vorliegenden Fall sind verfassungsmässige Schranken weder behauptet noch ersichtlich. Die Autonomie der Zürcher Gemeinden reicht deshalb so weit, als dies die Gesetzgebung zulässt. Wie das Bundesgericht bereits mehrfach entschied, steht den Zürcher Gemeinden insbesondere aufgrund der §§ 2 lit. c, 31, 32, und 45 ff. PBG beim Erlass der Ortsplanung ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Sie sind insoweit grundsätzlich autonom (BGE 112 Ia 270 E. 2b und 282 E. 3b, je mit Hinweisen).
Die Gemeinden können jedoch bei einer Einschränkung ihrer Autonomie durch die Gesetzgebung verlangen, dass die kantonalen Behörden ihre eigenen Kompetenzen nicht überschreiten und sowohl die bundesrechtlichen als auch die kantonalen Vorschriften in jenem Bereich, in dem Autonomie besteht, nicht verletzen. Ficht eine Gemeinde eine kantonale Verordnung an, kann sie - wie dies die beschwerdeführenden Gemeinden vorliegend tun - geltend machen, der Regierungsrat habe zu Unrecht die Kompetenz beansprucht, einen Sachbereich zu regeln, in welchem die Gemeinde aufgrund der Gesetzgebung autonom ist. Sie kann weiter vorbringen, BGE 117 Ia 352 S. 357der Eingriff in die Autonomie sei materiell widerrechtlich (BGE 115 Ia 46 E. 3c; BGE 113 Ia 206 E. 2b und 345 E. 2b; BGE 94 I 547 f. E. 4). Dabei prüft das Bundesgericht, soweit kantonales Verfassungsrecht in Frage steht, die Rechtsanwendung frei. Die Anwendung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht prüft es unter dem Gesichtspunkt der Willkür (BGE 115 Ia 46 E. 3c mit Hinweisen). Einen angefochtenen Rechtssatz hebt das Bundesgericht jedoch nur auf, wenn er sich jeder Auslegung entzieht, die mit der Gemeindeautonomie und anderen angerufenen Garantien übereinstimmt (BGE 115 Ia 47 E. 3c; 113 Ia 131 E. 5; BGE 111 Ia 25 E. 2).
b) Mit dem Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung vom 8. Oktober 1971 (Gewässerschutzgesetz, GSchG; SR 814.20), der Allgemeinen Gewässerschutzverordnung vom 19. Juni 1972 (AGschV; SR 814.201) und dem Bundesbeschluss über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung vom 17. März 1972 (BMR; AS 1972 S. 644 ff.) hatte das Bundesrecht die Begrenzung des Baugebietes als eines der Hauptanliegen des verfassungsrechtlichen Raumplanungsauftrages (Art. 22quater BV) verwirklicht (vgl. Art. 20 GSchG in der bis zum 31. Dezember 1979 geltenden Fassung, Art. 27 AGschV, Art. 4 BMR; BGE 103 Ib 110; BGE 102 Ib 72 E. 5c; BGE 100 Ib 399). Das am 1. Januar 1980 in Kraft getretene Raumplanungsgesetz löste diese Regelung ab, indem es anordnete, dass Nutzungspläne die zulässige Nutzung des Bodens festlegen, wobei vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen auszuscheiden sind (Art. 14 ff. RPG). Den Kantonen musste indes Zeit eingeräumt werden, um die Raumplanung auf dem Weg der ordentlichen Gesetzgebung zu schaffen (Art. 35 RPG). Der Bundesgesetzgeber stellte daher mit den Art. 36 und 37 RPG sicher, dass der bisherige bundesrechtliche Schutz weiterhin bis zum Vorliegen der den Grundsätzen des BGE 117 Ia 352 S. 358Raumplanungsgesetzes entsprechenden Planungen gewährleistet werden konnte.
Der Zeitablauf seit Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes steht vorläufigen Regelungen im Sinne von Art. 36 RPG jedenfalls grundsätzlich nicht entgegen, sofern neue gesetzliche Anforderungen, neue Erkenntnisse der Rechtsprechung oder auch sonstige Änderungen der Rechtslage zur Folge haben, dass der Nutzungsplanung Schaden und Fehlentwicklungen drohen, für deren Vermeidung die gegebenen Instrumente nicht ausreichen. Das Bundesrecht untersagt den Kantonsregierungen auch nicht, frühere einführende Massnahmen zu ändern oder zu ergänzen (BGE 114 Ib 184 f. E. 2b). Eine solche Ergänzung hat der Regierungsrat des BGE 117 Ia 352 S. 359Kantons Zürich mit Verordnung vom 22. Dezember 1982 erlassen, um Härten für bestehende Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone, welche erst die Rechtsprechung des Bundesgerichts erkennen liess (BGE 107 Ib 236 f. E. 2b), sofort zu beseitigen und damit Art. 24 Abs. 2 RPG vor der am 1. Januar 1985 in Kraft getretenen Änderung des Planungs- und Baugesetzes (§ 357 PBG) zur Anwendung zu bringen.
In der kantonalen Praxis wurde indes zu wenig beachtet, dass für grossflächige Anlagen der Materialgewinnung und -ablagerung grundsätzlich geeignete Nutzungszonen zu schaffen sind (BGE 115 Ib 306 E. 5a; BGE 112 Ib 28 E. 2a mit Hinweisen). Beim Fehlen von Abbauzonen liess das Bundesgericht Bewilligungen nach Art. 24 RPG zwar zu, hielt jedoch fest, dass dies nicht davon befreie, die nötigen Nutzungszonen festzulegen (BGE 111 Ib 86 E. 2; nicht veröffentlichter Entscheid des Bundesgerichtes i.S. B. c. Gemeinde Gossau vom 8. Juli 1987, E. 2). Dementsprechend nahm der Regierungsrat des Kantons Zürich im Rahmen der Revisionsvorlage vom 11. Oktober 1989 zum Planungs- und Baugesetz eine Gesetzesänderung zur Schaffung kantonaler Nutzungszonen für BGE 117 Ia 352 S. 360Materialgewinnung und Materialablagerung in Aussicht. Noch in BGE 116 Ib 50 bezeichnete es das Bundesgericht als zulässig, für die in Frage stehende Deponie ausnahmsweise Art. 24 RPG anzuwenden, allerdings nur mit Rücksicht auf die lange Vorbereitungszeit des Deponievorhabens (BGE 116 Ib 62 E. 6) sowie in der Meinung, dass das inskünftig erforderliche Nutzungsplanungsverfahren ohne Verzug geschaffen werde (vgl. BGE 116 Ib 56 E. 3b). Im Entscheid wurde zum Ausdruck gebracht, dass ein Nutzungsplanungsverfahren die vom Raumplanungsrecht und vom Umweltschutzrecht geforderte Koordination aller für die Verwirklichung einer solchen Anlage nötigen Bewilligungen wohl am besten zu erfüllen vermöchte (BGE 116 Ib 55 f. E. 3b).
c) Die von den Beschwerdeführerinnen genannten Planungszonen gemäss Art. 27 RPG und § 346 PBG vermögen nur negativ eine Bodennutzung, welche dem vorgesehenen Nutzungszweck zuwiderlaufen würde, zu vermeiden. Der Bundesgesetzgeber liess es mit BGE 117 Ia 352 S. 361Art. 36 RPG nicht bei dieser Möglichkeit bewenden, weil die mit dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes eingetretene Rechtsänderung zweckmässige Bodennutzungen, die der geordneten Besiedlung des Landes entsprechen, nicht verhindern wollte. Die Kantonsregierungen wurden daher ermächtigt, innerhalb der Schranken des Raumplanungsgesetzes u.a. auch vorläufige Bauzonen festzusetzen und damit für die Bodennutzung positive Anordnungen zu treffen, soweit mit diesen aktuelle öffentliche Interessen verfolgt werden und soweit sie von einer gefestigten Planungsabsicht getragen sind. Planerische Lücken sollten vorderhand geschlossen werden können (EJPD/BRP, a.a.O., N 15 und N 28).
So verhält es sich vorliegend nicht. Anstelle der bisherigen kantonalen Genehmigungs- und Bewilligungskompetenzen (vgl. vorne E. 3b) tritt für die Zulassung grösserer Anlagen für Materialgewinnung und -ablagerung das kantonale Verfahren für die Festsetzung BGE 117 Ia 352 S. 362eines Sondernutzungsplanes. Dieses Verfahren trägt der Mitsprache der Gemeinden und der Bevölkerung im Sinne der Art. 2 und 4 RPG ausreichend Rechnung. Das Bundesrecht verlangt nicht, dass jeder Nutzungsplan im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren beschlossen werden muss (PETER SALADIN, Nutzungspläne als formelles Gesetz?, Rechtsgutachten 1988, S. 6 f.; PIERRE TSCHANNEN, Richterstaat in der Raumplanung?, Beiheft 11 zur ZSR, 1990, S. 117 f.). Zahlreiche Nutzungspläne, namentlich Sondernutzungspläne, werden auf gesetzlicher Grundlage von der Exekutive festgesetzt (ALFRED KUTTLER, Festsetzung und Änderung von Nutzungsplänen, Festschrift für Ulrich Häfelin, 1989, S. 488). Das Zürcher Planungsverfahren entspricht im übrigen auch den Rechtsschutzanforderungen des Art. 33 RPG.
e) Der Regierungsrat des Kantons Zürich war somit befugt, sich für den Erlass der Einführungsverordnung auf Art. 36 RPG zu stützen.BGE 117 Ia 352 S. 363
Nach geltendem Zürcher Recht und dessen in der Praxis befolgtem Verständnis geht es bei der Verwirklichung grösserer Anlagen für die Gewinnung oder Ablagerung von Materialien um Anliegen von regionaler, kantonaler oder gar überkantonaler Tragweite. Deshalb steht die Entscheidungsbefugnis und -pflicht bezüglich solcher Anlagen primär dem Kanton zu, wobei diesbezüglich für die bundesrechtliche Regelung solcher überkommunaler grossflächiger Nutzungen an die Ziele und Grundsätze der Raumplanung anzuknüpfen ist. Dabei sind für die im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sachgerechte Standorte zu bestimmen, wobei auf den Schutz vor schädlichen und lästigen Einwirkungen zu achten ist (Art. 3 Abs. 3 lit. b und Art. 3 Abs. 4 RPG). In Befolgung der Planungspflicht (Art. 2 RPG) haben die Kantone, denen es obliegt, die räumliche Entwicklung ihres Gebietes aufzuzeigen, über die entsprechenden Anliegen in ihrer Richtplanung Aufschluss zu geben, so u.a. über den Stand und die Entwicklung der Versorgung und der öffentlichen Bauten und Anlagen (Art. 6 Abs. 3 RPG). Das am 1. Januar 1985 in Kraft getretene Umweltschutzgesetz ordnet für die Lagerung von Abfällen die kantonale Bewilligungspflicht an (Art. 30 Abs. 2 und 3 USG; vgl. auch Art. 27 GSchG) und verpflichtet die Kantone, dafür zu BGE 117 Ia 352 S. 364sorgen, dass die Abfälle vorschriftsgemäss verwertet, unschädlich gemacht oder beseitigt werden (Art. 31 Abs. 1 USG). Die Kantone haben hiezu unter sich zusammenzuarbeiten und für die Zusammenarbeit der Gemeinden zu sorgen (Art. 31 Abs. 3 USG). Sie müssen den Bedarf an Deponien und anderen Entsorgungsanlagen ermitteln und die hiefür erforderlichen Standorte bestimmen (Art. 31 Abs. 4 und 5; DANIEL VOGEL, Pflicht zur räumlichen Planung von Abfalldeponien gemäss Art. 31 Abs. 4 USG unter besonderer Berücksichtigung des Zürcher Rechts, Diss. Zürich 1990, S. 41 ff.).
§ 308 PBG,
§ 23 Abs. 1 lit. f und § 25 Abs. 1 lit. e PBG,
§§ 36-44 PBG,
§§ 45 ff. und 79 ff. PBG,
Art. 31 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01),
§ 9 Abs. 2 PBG,
§ 2 lit. a PBG,
§§ 45 ff. PBG,
§§ 83 ff. PBG,
§ 79 Abs. 2 PBG,
§ 8 PBG,
§ 9 Abs. 1 PBG