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Timestamp: 2017-04-27 21:42:56
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El Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU):Un diagnóstico a tres años de su implementación. SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO MÉXICO Junio 30, 2011. 1 2.
ÍndiceIntroducción. ........................................................................................................................... 3Capítulo 1. Diagnóstico del sistema tributario en México. ................................................. 12 1.1 Introducción. .............................................................................................................. 12 1.2 Ingresos del sector público y el sistema tributario mexicano. ................................... 15 1.3 Comparación internacional de los ingresos tributarios.............................................. 21 1.4 El sistema tributario federal mexicano. ..................................................................... 26Capítulo 2. El Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU): diseño y aspectosmacroeconómicos. ................................................................................................................ 56 2.1 El Impuesto Sobre la Renta (ISR) mexicano, la necesidad de que opere con un impuesto mínimo y la introducción del IETU. ................................................................. 56 2.2 Mecánica de cálculo del IETU. .................................................................................. 67 2.3. Impactos recaudatorios del IETU. ............................................................................. 73Capítulo 3. Comportamiento del IETU a nivel de empresa y por sector............................. 90 3.1 Descripciones de las bases de datos utilizadas en el presente capítulo. .................... 90 3.2 El comportamiento del IETU. ................................................................................... 93Capítulo 4. Reflexiones Finales .......................................................................................... 109Anexos. ............................................................................................................................... 120 Anexo 2.1. Mecánica detallada de la operación del IETU. ........................................... 120 Anexo 2.2 Anexo metodológico .................................................................................... 126 Anexo 2.3 Anexo metodológico .................................................................................... 134 Anexo 2.4 Tesis emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación ..................... 140Referencias. ........................................................................................................................ 146 2 3.
Introducción.En cumplimiento del artículo Décimo Noveno Transitorio de la Ley del ImpuestoEmpresarial a Tasa Única (IETU)1, se presenta un diagnóstico integral del impuesto a tresaños de su implementación. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 31,fracción IV, establece que los mexicanos tienen la obligación de “Contribuir para losgastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipioen que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.” El cobrode impuestos no es el tipo de acción pública que genera, por sí misma, amplio apoyo obeneplácito de la sociedad. Sin embargo, es indispensable que los gobiernos lleven a cabola tarea de recaudación de impuestos para poder financiar el gasto público y así poderofrecer los servicios públicos que la sociedad le demanda. Es obligación de los gobiernos satisfacer la justa demanda de la sociedad que todoscontribuyan de manera equitativa y proporcional y que los recursos sean ejercidos coneficiencia y transparencia. Así, la métrica sobre cómo se debe evaluar un impuesto nodebería ser si gusta o no a los contribuyentes que se enfrentan a él, sino si el gravamenlogra incrementar la recaudación del gobierno de forma eficiente, proporcional, yequitativa, minimizando las distorsiones en la economía para así promover el crecimiento,la productividad y el desarrollo. Antes de entrar en la evaluación integral del impuesto, existen algunasconsideraciones a tener en cuenta dado el relativamente breve periodo de su vigencia.1 Artículo Décimo Noveno de la Ley del IETU: ―La Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá realizarun estudio que muestre un diagnóstico integral sobre la conveniencia de derogar los Títulos II y IV, CapítulosII y III de la Ley del Impuesto sobre la Renta, a efecto de que el tratamiento impositivo aplicable a los sujetosprevistos en dichos títulos y capítulos quede regulado únicamente en la presente Ley.Para los efectos de este artículo el Servicio de Administración Tributaria deberá proporcionar al áreacompetente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la información que tenga en su poder y resultenecesaria para realizar el estudio de referencia. Dicho estudio se deberá entregar a la Comisión de Hacienda yCrédito Público de la Cámara de Diputados a más tardar el 30 de junio de 2011.‖ 3 4.
Primero, la evaluación de cualquier impuesto (o en general, política pública) requiere desuficiente tiempo de vigencia para que sus efectos en la economía hayan sido asimilados.Tres años es poco tiempo para la evaluación de un régimen tributario, particularmente unocomo el IETU que interactúa en varios niveles con la estructura y actividad económica ennuestro país. Segundo, el periodo en el que el IETU ha estado vigente (del 2008 a lafecha), se ha caracterizado por un entorno económico particularmente volátil derivado de lacrisis global de 2008-2009. Ante tal volatilidad de la economía global (no vista desde laGran Depresión de los 30), que provocó una caída del PIB, es particularmente difícilobtener resultados concluyentes y robustos, sobre todo de un impuesto que depende de laactividad económica. Tercero, la evaluación microeconómica del impuesto (a partir dedeclaraciones de contribuyentes) se realiza únicamente con dos ejercicios fiscales en losque el IETU estuvo vigente (2008 y 2009) debido a que las declaraciones del ejercicio 2010se acaban de entregar y por lo tanto no están disponibles. Cuarto, desde el momento deintroducción del IETU, en 2008, hasta la fecha, no se ha visto aún un ciclo económicocompleto. Para evaluar un impuesto que grava la actividad económica se requiere haberobservado todas las etapas del ciclo (expansión, contracción y recuperación) paraconsiderar los efectos del impuesto en la economía. Por último, dado que no ha prescrito elplazo legal para hacerlo, el Servicio de Administración Tributaria no ha concluido unaauditoría sistemática de algún ejercicio fiscal en el que el IETU haya estado vigente. Aun con las consideraciones referidas, la evidencia muestra que el IETU hacumplido con sus objetivos2: Ha sido declarado Constitucional. Ha funcionado bien como2 Formalmente, el Dictamen de la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados, del H.Congreso de la Unión con proyecto de Decreto por el que se expide la Ley del Impuesto Empresarial a TasaÚnica, publicado en la Gaceta Parlamentaria número 2340-III del 13 de septiembre de 2007, páginas 84, 87 y89, estableció los siguientes objetivos: ―Se pretenden fortalecer el actual sistema tributario, mediante lanulificación de las distorsiones legales que actualmente se dan en la Ley del Impuesto sobre la Renta, esdecir, el impuesto empresarial a tasa única se da como una solución para eliminar los regímenespreferenciales, así como para buscar desalentar las planeaciones fiscales que busquen eludir el pago deldicho tributo.” “Así, mediante el impuesto empresarial a tasa única, se ampliará la base tributaria, con lo cual selogrará una mejor redistribución de la riqueza y del ingreso, lo cual se logra con una recaudaciónequilibrada y justa, pilar fundamental de esta contribución, pues al no contemplar regímenes especiales odiferenciados, deducciones o beneficios extraordinarios se mejora la recaudación.” “Uno de los objetivos principales que se busca lograr con el establecimiento del impuestoempresarial a tasa única es comenzar a sustituir la recaudación por concepto de ingresos petroleros, cuyo 4 5.
impuesto mínimo de control del sistema renta (que también incluye el Impuesto Sobre laRenta, ISR, y el Impuesto a los Depósitos en Efectivo, IDE). Ha logrado incrementar larecaudación de ingresos tributarios en nuestro país para el Gobierno Federal, las entidadesfederativas y los municipios3. Ha ampliado el número de contribuyentes y la basetributaria. Ha contribuido a eliminar los espacios de evasión en el Impuesto Sobre la Renta(ISR) y reducir las planeaciones fiscales agresivas. Ha logrado poner un piso a larecaudación, particularmente la proveniente de sectores que tradicionalmente contribuíanpoco a la recaudación con relación a su capacidad de pago, como es el caso de los que sebenefician de regímenes especiales y los sectores donde prevalecía más la evasión o laelusión. Lo anterior sin que sean los mismos contribuyentes que regularmente pagaban, demanera que se ha incrementado la proporción de contribuyentes que participan de larecaudación. A continuación se describe la estructura del documento, enfatizando los principalesresultados: El capítulo 1 presenta un diagnóstico de los ingresos del sector público mexicanopara poner en contexto el marco de referencia en el que opera el IETU y que justificó suaprobación. Dicho capítulo describe la composición de los ingresos del sector público ygobierno federal mexicano, la evolución de los ingresos petroleros y no petroleros, yparticularmente el régimen tributario. Como ha sido ampliamente discutido4, larecaudación en México se compara desfavorablemente en el contexto internacional, en granfuturo tiende a la baja por la inestabilidad del precio internacional, así como por el agotamiento de losyacimientos petrolíferos.” “Esta Comisión estima que es perentorio e inminente que el sistema tributario del país cuente conun impuesto mínimo o lo que en otros países se les ha denominado "Flat Taxes" que han mostrado en laexperiencia internacional ser más eficientes que establecer altas cargas tributarias a ciertas industrias(hidrocarburos), o incrementar los precios que controla el Estado (energía eléctrica y gasolina).‖3 Alrededor de un 30% de la recaudación generada por el IETU como el resto de los impuestos se transfiere aentidades federativas y municipios a través de las Participaciones Federales del Ramo 28 y de lasAportaciones Federales del Ramo 33 referenciadas a la Recaudación Federal Participable (RFP) y queadministran las entidades federativas y los municipios según sea el caso. Adicionalmente las entidadesfederativas reciben otras transferencias no referenciadas a la RFP, como los fondos de educación y salud,entre otros.4 Cetrángolo y-Gómez-Sabaini, CEPAL (2007), ―Estudios económicos de la OCDE: México 2011‖, OCDE(2011), entre otros. La prensa ha dado amplia cuenta de la baja recaudación en México en un comparativointernacional. 5 6.
parte debido a la baja movilización de recursos por parte de los gobiernos locales y de lascontribuciones a la seguridad social. Es en este contexto en que se debe evaluar el IETU. En la presente administración los ingresos tributarios han logrado un crecimiento sinprecedentes al incrementarse en 1.4% del PIB en los primeros cinco años de gobierno. Enninguna administración de los últimos treinta años se había logrado un crecimiento similar.El número de contribuyentes se incrementó en 10 millones. Se avanzó en la simplificaciónadministrativa, disminuyendo el número de pagos de los contribuyentes, así como elnúmero de horas requeridas para cumplir con las obligaciones. El capítulo 2 muestra que, aunque el ISR es un impuesto de arquitectura moderna, laexperiencia indica que es indispensable que cuente con un impuesto mínimo de control parafuncionar adecuadamente. Tener un impuesto mínimo como parte del sistema renta no esuna anomalía como muestran los casos de Estados Unidos, Canadá y Francia. Laintroducción del Impuesto al Activo (IMPAC) en 1989 fue lo que permitió bajar las tasasdel ISR de 60.5% para personas físicas y 42% para personas morales en 1985 a una tasaunificada de 35% en 1990, y que ha continuado con una baja gradual hasta el 30% vigente.Sin embargo, para el 2007 ya era evidente que el IMPAC presentaba diversos problemas.En más de 20 años de aplicación su base se fue erosionando: su recaudación en 1989 fue3.0% del PIB mientras que en 2006 fue de 0.9% del PIB, una tercera parte. Además, algravar los activos de las empresas el IMPAC penalizaba la inversión. La erosión delIMPAC y su efecto desfavorable sobre la formación de capital causó que fuerareemplazado por un mejor impuesto mínimo como el IETU. La sección 2.2 describe el diseño y mecánica del IETU, estableciendo que formaparte integral del sistema renta. Esta sección muestra las diferencias conceptuales entre elISR y el IETU y cómo cada una de sus bases tiene un fundamento jurídico y económicodistinto5. Se destaca también que el IETU no requiere de una nueva contabilidad ya que se5 La Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se pronunció en este sentido. Para mayor detalle ver capítulo4. 6 7.
utiliza la misma información para el cálculo del IVA y el ISR, que no inhibe la inversión, yque es neutral para el costo laboral. La sección 2.3 describe el impacto recaudatorio del IETU de manera directa y suimpacto en el ISR. Desde el inició de la reforma hacendaria de 2007 se estimó que partedel impacto recaudatorio que generaría la creación del IETU se observaría a través de unamayor recaudación en el ISR. En ese sentido, el comunicado de prensa de la Secretaría deHacienda y Crédito Público (SHCP) del 12 de noviembre de 2007, que relata los acuerdosalcanzados en el Congreso de la Unión, menciona que “se espera que parte de larecaudación resultante de la introducción del IETU se refleje como mayor ISR.” 6. Así,desde su introducción, la SHCP ha sido consistente en esta definición y presenta de maneraagregada en los informes trimestrales de finanzas públicas la recaudación del ―sistemarenta‖ como aquella que agrupa al ISR, IETU e IDE. El IETU ha incrementado la recaudación del ISR debido a que hace menos rentableslas planeaciones fiscales en el ISR y le pone un piso a los regímenes especiales. El IETUha logrado fortalecer de manera importante el régimen de impuestos directos en México.La estimación original del IETU de 2007 de la recaudación directa e indirecta del sistemarenta fue de 111 mmp. Para 2008, en el primer año de vigencia del IETU, se incrementó larecaudación en el sistema renta en 100 mmp. Adicionalmente, se estimó un modeloeconométrico con el objeto de aislar el efecto del IETU en la recaudación del ISR, medianteel cual se estima que el IETU, además de la recaudación directa que ha obtenido, explica un6% de la recaudación de ISR del 2008 al 2010, lo que significa que por cada pesorecaudado directo en el IETU se obtuvieron 78 centavos adicionales en el ISR. De estamanera, el impacto total para la recaudación esperada del 2011 será cercana a los 108mmp7. Lo que es distinto a la estimación original es la composición –la mezcla—entrecuanto proviene de recaudación directa del IETU y cuanto de indirecta a través de ingresosadicionales en el ISR.6 Comunicado de Prensa de la SHCP del 12 de noviembre de2007.7 Datos estimados de acuerdo a la Ley de Ingresos de la Federación para el 2011. De los 108 mmp, 61 mmpcorresponden a la recaudación directa del IETU mientras que 47 mmp corresponden al efecto del IETU sobreel ISR. 7 8.
Esta sección también discute aspectos macroeconómicos del IETU que mostraronser robustos ante la recesión del 2009. Ante caídas en el Producto Interno Bruto similaresen la crisis de 1995 y en la de 2009 (6.2% en el primer caso y 6.1% en el segundo), losingresos del sistema renta cayeron 23.7% en 1995 y sólo 8.7% en el 2009. También, anterecuperaciones económicas similares en 1996 y 2010, los ingresos del sistema rentacrecieron 1.7% en 1996 y 11.1% en el 2010. Lo anterior ha contribuido a darle estabilidada las finanzas públicas. Comparado con el IMPAC, el IETU ha tenido un efecto positivo sobre la inversión.Ante las crisis de 1995 y 2009, la inversión privada cayó 28.2% en 1995 y 16.9% en 2009.Más aún, las tasas de crecimiento de la formación de capital privado, observada porejemplo en la inversión en maquinaria y equipo nacional, se encuentran en sus niveles másaltos de por lo menos seis años. El capítulo 3 analiza los efectos que el IETU ha tenido por sector y a nivel deempresa y muestra que el IETU ha contribuido a disminuir parte de la erosión del ISRutilizando una base de datos extensa de declaraciones de contribuyentes sujetos del IETU. De no existir el IETU en el 2009, alrededor de 50% de los contribuyentes nopagarían ISR8, denotando la importancia de tener un impuesto mínimo. Adicionalmente,corroborando el resultado de que el IETU ha contribuido ha incrementar la recaudación delISR, la proporción de empresas que no pagaron ISR se redujo de 66% en 2006 a 50% en2009. El alto porcentaje de empresas que no pagaron ISR en el 2006 denota la erosión quesufrió el IMPAC. El IETU ha logrado recaudar más ISR de más contribuyentes. Quizámás importante, el IETU ha resultado un impuesto mínimo más eficaz que el IMPAC parareducir la proporción de empresas que no pagan ni ISR ni el impuesto mínimo de 41% en8 Este número es igual al que mencionaba la exposición de motivos de la Ley de Ingresos de la Federación de1989: ―En la actualidad poco más de la mitad de las empresas presentan declaraciones sin pago alguno‖.(Exposición de motivos de la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1989,presentada por el Ejecutivo Federal en la sesión del 15 de diciembre de 1988) 8 9.
2006 a 31% en 2010. Finalmente, el IETU logró que la mitad de las empresas de la muestraque no pagaron ni IETU ni ISR en el 2006 sí lo hiciera en el 2009. Pese al corto periodo de vigencia, y el efecto de la crisis global, el IETU ha sidoeficaz en incrementar el número de contribuyentes. El capítulo demuestra que el IETUrepartió la carga de manera más equitativa ya que incrementó la recaudación de aquellasempresas que contribuían por debajo de la media, al mismo tiempo que redujo la cargaimpositiva de aquellos que ya pagaban ISR por arriba de la media. La sección 3.2 del documento muestra que el IETU incrementa la recaudación delos sectores con regímenes especiales tal y como se estableció en sus objetivos iniciales,plasmados en la Iniciativa y los Dictámenes emanados del Congreso de la Unión9. Másimportante aún, los incrementos en la recaudación de estos sectores no provienen de losmismos contribuyentes. El IETU incrementó más la proporción de contribuyentes quepagan impuestos en los sectores que tienen regímenes especiales. Los capítulos anteriores establecen la conveniencia de que el IETU funcione comomínimo del ISR. El capítulo 4 tiene por objeto analizar la viabilidad de conservarexclusivamente el IETU y eliminar el ISR empresarial. Primero, el IETU ya fue declaradoConstitucional por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La historia demuestra que uncambio estructural en el sistema tributario conlleva el riesgo de que sea sujeto de amparoscon el consecuente riesgo a las finanzas públicas. Un ejemplo claro fue la experiencia conel IMPAC que se fue erosionando en el tiempo debido a las impugnaciones que sufrió.Segundo, el IETU ya fue declarado acreditable frente a 40 países que incluyen a nuestros9 El dictamen de la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados establece (énfasisañadido) :―Esta Dictaminadora considera correcta la propuesta del Ejecutivo Federal para establecer la contribuciónempresarial a tasa única como un gravamen que tenga una base más amplia que el impuesto sobre la renta,con lo cual la contribución que se propone gravaría a quienes actualmente no pagan el impuesto sobre larenta, haciendo más equitativa la tributación.” “Se pretenden fortalecer el actual sistema tributario, mediante la nulificación de las distorsiones legales queactualmente se dan en la Ley del Impuesto sobre la Renta, es decir, el impuesto empresarial a tasa única seda como una solución para eliminar los regímenes preferenciales, así como para buscar desalentar lasplaneaciones fiscales que busquen eludir el pago del dicho tributo.‖Dictamen con proyecto de Decreto por el que se expide la Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única,publicado en la Gaceta Parlamentaria número 2340-III del 13 de septiembre de 2007. 9 10.
principales socios comerciales bajo su arquitectura actual. De hecho, el argumentoprincipal para lograr su acreditamiento es que es un impuesto mínimo del ISR. Un cambioestructural en el impuesto implicaría renegociar los tratados de doble tributación connuestros socios comerciales. Tercero, se crearía una laguna en relación a la Participaciónde los Trabajadores en las Utilidades (PTU), ya que la Constitución refiere explícitamenteal Impuesto Sobre la Renta. Finalmente, y quizá más importante, dejar exclusivamente alIETU y eliminar el ISR implicaría que nuestro sistema fiscal dejaría de estar integrado entreel impuesto personal y el empresarial llevando a la doble tributación en el pago dedividendos. Una solución a estos problemas es la implementación de un ―flat-tax‖10. Sinembargo, esto conlleva una serie de implicaciones conocidas: la más importante es que seperdería la progresividad del impuesto sobre la renta personal. Por las dificultades de suimplementación, ningún país en el mundo lo ha establecido. A pesar de que tres años es poco tiempo para la evaluación de un cambiosignificativo en el sistema tributario (aunado a la crisis global que se presentó en 2009), eldocumento muestra cómo el IETU ha cumplido los objetivos para los que se creó. Halogrado incrementar la recaudación de ingresos tributarios en poco más de 100 mmp, alfijar un piso para el sistema renta. Ha ampliado la base y el número de contribuyentes,incluyendo en ésta a aquellos contribuyentes que gozan de regímenes especiales en el ISR.Con la base de datos que se construyó para el presente documento, y la metodologíapresentada, se debe seguir evaluando el funcionamiento del impuesto para asegurarse deque siga cumpliendo con sus objetivos de fortalecer al sistema tributario mexicanohaciéndolo más proporcional y equitativo. El marco tributario de un país no es estático y debe adecuarse a los cambioseconómicos, políticos y sociales. México no ha sido la excepción y ha avanzado a lo largode muchas décadas y con mucho esfuerzo en el fortalecimiento del sistema tributario. Sibien se debe continuar avanzando en su fortalecimiento no debe perderse de vista la saludde las finanzas públicas, así como privilegiar la inversión y el crecimiento. El presentediagnóstico mostró que el IETU ha logrado sus objetivos y que, al menos en el corto plazo,10 Hall y Rabushka (1985). 10 11.
es parte de la estructura adecuada del sistema tributario mexicano. La vigencia del IETU hasido corta, por lo que es necesario permitir su maduración, sin perjuicio de continuaranalizándolo. La SHCP seguirá monitoreando la evolución del impuesto. Actualmente, lascondiciones macroeconómicas a nivel internacional no son del todo alentadoras. Losproblemas fiscales de países como Grecia, España o el propio Estados Unidos de Américapodrían poner en riesgo la estabilidad de las economías. En este contexto, no esconveniente en esta coyuntura poner en entredicho la estabilidad macroeconómica y de lasfinanzas públicas de nuestro país, afectando la percepción de los mercados sobre lafortaleza de nuestro sistema fiscal mientras el resto del mundo está precisamenteconsiderando aumentar sus impuestos y fortalecer sus marcos tributarios. Bajo estasconsideraciones, la arquitectura vigente del sistema renta es la correcta para nuestro país enlas circunstancias actuales. 11 12.
Capítulo 1. Diagnóstico del sistema tributario en México.1.1 Introducción.La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 31, fracción IV,establece que los mexicanos tienen la obligación de ―Contribuir para los gastos públicos,así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan,de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.‖ El cobro de impuestosno es el tipo de acción pública que genera, por sí misma, amplio apoyo o beneplácito de lasociedad. Sin embargo, es indispensable que los gobiernos lleven a cabo la tarea derecaudación de impuestos para poder financiar el gasto público y así poder ofrecer losservicios públicos que la sociedad le demanda. Es obligación de los gobiernos satisfacer la justa demanda de la sociedad que todoscontribuyan de manera equitativa y proporcional y que los recursos sean ejercidos coneficiencia y transparencia. Así, la métrica sobre cómo se debe evaluar un impuesto nodebería ser si gusta o no a los contribuyentes que se enfrentan a él, sino si el gravamenlogra incrementar la recaudación del gobierno de forma eficiente, proporcional, yequitativa, minimizando las distorsiones en la economía para así promover el crecimiento,la productividad y el desarrollo. Los sistemas tributarios nacen de la necesidad de proveer de recursos a losgobiernos para que a su vez proporcionen los bienes y servicios públicos que la poblacióndemanda y que el desarrollo nacional requiere. La recaudación no es un fin en sí misma,sino es un medio para alcanzar los objetivos que plantea una sociedad democrática. Lapolítica de ingresos que elige un gobierno es determinante para definir quiénes contribuirány cómo se deben pagar los impuestos que se establezcan. Por tanto, su diseño debeprocurar que se recaude de manera eficiente, proporcional, equitativa y sencilla. 12 13.
Existe relativo consenso respecto a los objetivos hacia los cuales se debe dirigir lapolítica de ingresos: un sistema tributario proporcional, equitativo, eficiente y simple, quepromueva la inversión y el crecimiento. Sin embargo, los detalles de cómo lograr estasmetas y de qué significan los distintos objetivos que se buscan alcanzar están sujetos adiversas interpretaciones, opiniones y posibles líneas de acción. Como se muestra másadelante, la política de ingresos durante la presente administración se ha orientado en estadirección. Se ha buscado ampliar la base de contribuyentes para que un mayor número demexicanos contribuya al financiamiento de las necesidades de nuestro país. Se ha orientadoa simplificar el pago de impuestos para reducir los costos administrativos del sistema fiscaly promover el cumplimiento de las obligaciones fiscales por parte de los contribuyentes.Se ha promovido la competitividad para incentivar la inversión, el empleo y el crecimiento.Además, se ha dado flexibilidad al sistema impositivo para que pueda responder rápida yadecuadamente a cambios en las condiciones económicas. El Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU) no se aplica como un elementoaislado dentro del sistema impositivo mexicano. Junto con el Impuesto Sobre la Renta(ISR) y el Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE), el IETU forma parte del sistemarenta, que grava a empresas y a personas físicas con actividad empresarial, profesional y dearrendamiento. El sistema renta, a su vez, es parte fundamental del sistema tributario delpaís. Para entender su diseño, evolución y comportamiento es necesario ubicarlo en elcontexto particular del sistema tributario mexicano, de la política de ingresos vigente y dela evolución de la recaudación en México. Este capítulo presenta un diagnóstico del sistema tributario mexicano. La sección1.2 describe la composición de los ingresos del sector público, para ubicar a los ingresostributarios dentro del contexto más general que incluye la totalidad de los ingresos delsector público. La sección 1.3 ubica la recaudación de ingresos tributarios en México en uncontexto internacional. La sección 1.4 presenta la composición de los ingresos tributarios,los principales impuestos federales, su evolución durante la presente administración yexplica las reformas y modificaciones fiscales que se han llevado a cabo durante estesexenio. Con la Reforma Hacendaria de 2007 y las modificaciones fiscales de 2009 (para 13 14.
el ejercicio 2010) se logró incrementar la recaudación de ingresos tributarios en 1.4% delPIB, algo que nunca antes se había logrado. De esta manera, los ingresos tributarios en2011 representarán 10.4% del PIB, su nivel máximo en la historia. Esto ha dado fortaleza yestabilidad a las finanzas públicas del Gobierno Federal, entidades federativas ymunicipios. El incremento en la recaudación también ha sido gracias a un esfuerzoimportante de fiscalización. El número de contribuyentes se incrementó de 7 millones en2000 a 33 millones en 2010. El diagnóstico muestra que los impuestos federales, como el Impuesto al ValorAgregado (IVA) y el Impuesto Sobre la Renta (ISR), que se discute en el capítulo 2, songravámenes de arquitectura moderna que se aplican en todo el mundo. Sin embargo, losregímenes especiales y tratamientos preferenciales que se han otorgado en nuestro país hanerosionado la base de estos impuestos. A pesar de los tratamientos preferenciales en elIVA, que existen desde 1981, en los últimos quince años se ha observado un crecimiento de1.5% del PIB en la recaudación de IVA. Esto ha sido gracias a un gran esfuerzo defiscalización, ya que el incremento se ha dado prácticamente con la misma tasa, la mismabase gravable y la misma legislación desde hace treinta años. 14 15.
1.2 Ingresos del sector público y el sistema tributario mexicano.Ingresos del sector público.Los ingresos del sector público se refieren a la totalidad de recursos que entran por distintasvías a las arcas del erario. El sector público presupuestario está compuesto por el GobiernoFederal y los organismos de control presupuestario directo: Petróleos Mexicanos(PEMEX), la Comisión Federal de Electricidad (CFE), el Instituto Mexicano del SeguroSocial (IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores delEstado (ISSSTE). El cuadro 1.1 muestra la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) para 2011, queestimó ingresos por 3 billones 55 mil millones de pesos (mmp). Este monto es equivalenteaproximadamente al 21.6% del Producto Interno Bruto (PIB) de México.11 Los ingresosdel sector público se pueden separar en petroleros, que ascienden a 1 billón 5 mmp (33%del total de ingresos del sector público), y no petroleros, que aportan 2 billones 50 mmp(67% del total).1211 La composición de los ingresos del sector público del cuadro 1.1 corresponde a la Ley de Ingresos de laFederación para el ejercicio fiscal de 2011. Esta composición puede ser distinta a la que se observa encuentas públicas debido a la evolución durante el año del precio del petróleo, la actividad económica, etc.12 Los ingresos del sector público también se pueden clasificar en ingresos del Gobierno Federal, queascienden a 2 billones 179 mmp (este monto corresponde a la suma de los ingresos petroleros del GobiernoFederal – 618 mmp – más los ingresos no petroleros del Gobierno Federal – 1 billón 560 mmp) y en ingresosde organismos y empresas públicas, los cuales ascienden a 876 mmp (esta cantidad es la suma de los ingresospetroleros de PEMEX – 386 mmp - más los ingresos no petroleros de organismos y empresas – 489 mmp). 15 16.
Cuadro 1.1. Ingresos presupuestarios del sector público, LIF 2011 Millones de pesos 2011 LIF Composición Total 3,055,342 100% Petroleros 1,005,157 32.90% Pemex 386,500 12.65% Gobierno Federal 618,657 20.25% Derechos a los hidrocarburos 626,787 20.51% IEPS -9,631 -0.32% Impuesto a los rendimientos petroleros 1,501 0.05% No petroleros 2,050,184 67.10% Gobierno Federal 1,560,633 51.08% Tributarios 1,472,489 48.19% No tributarios 88,144 2.89% Derechos 14,854 0.49% Aprovechamientos 67,760 2.22% Otros 5,530 0.18% Organismos y empresas /1 489,552 16.02% 1. Excluye subsidios y transferencias del Gobierno Federal a las entidades bajo control presupuestario directo y las aportaciones del Gobierno Federal al ISSSTE. Fuente: Ley de Ingresos de la Federación 2011.Ingresos petroleros.Los ingresos petroleros son los recursos del sector público generados por la industria delpetróleo, del gas natural y sus derivados. Se conforman por los derechos a loshidrocarburos, los impuestos específicos aplicados a la actividad petrolera (impuestoespecial sobre producción y servicios a las gasolinas y diesel, IEPS, e impuesto a losrendimientos petroleros, IRP) y los ingresos propios de PEMEX. Como se mencionó, seestima que en 2011 los ingresos petroleros recaudarán 1 billón 5 mmp (7.1% del PIB). Deesta cantidad, 618 mmp (4.4% del PIB) corresponden al Gobierno Federal y el resto, 386mmp (2.7% del PIB), a PEMEX. La gráfica 1.1 muestra la composición de los ingresos 16 17.
petroleros como porcentaje del PIB, ya que es una mejor manera para hacer unacomparación intertemporal de estos ingresos. En los últimos años, ha disminuido el porcentaje de los ingresos petroleros quecorresponde al Gobierno Federal. Para 2011, se estima que el porcentaje de los ingresospetroleros del Gobierno Federal sea 62% (618 mmp), mientras que en 2005 este porcentajeascendía a 74%. Se hizo un ejercicio para estimar la cantidad de recursos que hubierapagado PEMEX en 2010 bajo el régimen fiscal vigente en 2005. La flexibilización delrégimen fiscal aplicable a la producción de petróleo ha permitido otorgar recursosadicionales a PEMEX por 179 mmp. Es decir, no haber modificado el régimen fiscalsignificaría que PEMEX hubiera pagado 179 mmp más al Gobierno Federal13. Gráfica 1.1. Ingresos Petroleros y Precio Promedio de Petróleo, 2000-2011 Porcentaje del PIB; Dólares por Barril % del PIB Dlls/Barril 10 100 8.6 8.3 Precio 7.9 7.8 8 80 7.4 7.3 7.4 7.1 7.1 Ingresos 6.1 6.0 5.8 2.0 6 3.0 60 2.2 3.1 2.3 1.6 3.3 2.9 2.7 1.6 3.2 4 2.2 40 5.8 5.7 5.2 5.2 4.5 4.3 4.7 4.5 4.1 4.5 4.4 2 3.8 20 0 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 LIF 2011 PEMEX Gobierno Federal Precio Promedio Dlls/Barril Fuente: Indicadores petroleros PEMEX 2000-2010 y Ley de Ingresos de la Federación 2011.13 Con base en información de PEMEX, se estimaron los impuestos, derechos y aprovechamientos quePEMEX hubiera pagado en 2010 al Gobierno Federal bajo el régimen fiscal vigente en 2005. 17 18.
PEMEX se encuentra dividida en cuatro subsidiarias: PEMEX-Exploración yProducción, PEMEX-Gas y Petroquímica Básica, PEMEX-Petroquímica y PEMEX-Refinación. La única que tiene un régimen fiscal ad hoc es PEMEX-Exploración yProducción, el resto de las subsidiarias tributan como cualquier empresa en un esquemasimilar al del ISR (sólo que pagan un impuesto que se llama Impuesto a los RendimientosPetroleros). En el resto del mundo, las actividades de exploración y producción deminerales también tributan bajo regímenes fiscales a la medida (Baunsgaard, 2001),cobrando impuestos o derechos especiales por la explotación de petróleo (royalties o rentapetrolera pura). De esta manera, la nación extrae la renta petrolera y las empresas tienenutilidades por su operación. La gráfica 1.2 muestra un análisis de la carga tributaria y elrendimiento de las subsidiarias de PEMEX para 2010. PEMEX-Exploración y Producciónobtuvo un rendimiento de 34 mmp, el mayor de las cuatro subsidiarias, a pesar del régimenfiscal ad hoc que extrae la renta petrolera. La única otra subsidiaria que tuvo unrendimiento positivo, aunque modesto, fue PEMEX-Gas y Petroquímica Básica. Las otrasdos subsidiarias, que tributan de manera equivalente a la convencional, obtuvieron pérdidasque ascendieron a 98 mmp. 18 19.
Gráfica 1.2. Desempeño Financiero de PEMEX Miles de millones de pesos mmp 34 20 4 -20 -15 -60 -83 -100 Exploración y Producción Gas y Petroquímica Petroquímica Refinación Básica Fuente: Reporte de resultados dictaminados de PEMEX al 31 de diciembre de 2010.Ingresos del Gobierno Federal.Los ingresos del Gobierno Federal, como ilustra el cuadro 1.1, incluyen ingresospetroleros, que ascienden a 618 mmp, y no petroleros que aportan 1,560 mmp. De estamanera, la LIF para 2011 estimó los ingresos del Gobierno Federal en 2 billones 179 mmp. El cuadro 1.2 presenta la desagregación de los ingresos del Gobierno Federal (2billones 179 mmp): 1,464 mmp son por ingresos tributarios, y 714 mmp son por ingresosno tributarios. Los ingresos no tributarios se clasifican en productos, derechos,aprovechamientos y contribuciones de mejora. 19 20.
Cuadro 1.2. Composición de ingresos del Gobierno Federal, LIF 2011 Millones de pesos 2011 LIF Composición % del total Total 2,179,290 100% Ingresos tributarios 1,464,359 67.2% Petroleros -8,130 -0.4% IEPS a gasolinas y diesel -9,631 -0.4% Artículo 2º.-A Fracción I -34,161 -1.6% Artículo 2º.-A Fracción II /1 24,529 1.1% Impuesto a los rendimientos petroleros 1,501 0.1% Tributarios, no petroleros 1,472,489 67.6% ISR-IETU-IDE 768,875 35.3% ISR 688,965 31.6% IETU 60,605 2.8% IDE 19,304 0.9% Impuesto al Valor Agregado 555,677 25.5% IEPS no petroleros 79,552 3.7% Importaciones 22,811 1.0% Otros impuestos /2 45,575 2.1% Ingresos no tributarios 714,931 32.8% Petroleros 626,787 28.8% Derecho Ordinario a los hidrocarburos 537,677 24.7% Otros Derechos /3 89,110 4.1% No petroleros 88,144 4.0% Derechos 14,854 0.7% Aprovechamientos 67,760 3.1% Otros 5,530 0.3% 1. Se refiere a los recursos por el sobreprecio a gasolinas y diesel para las entidades federativas. 2. Incluye los impuestos sobre tenencia o uso de vehículos, sobre automóviles nuevos, exportaciones, accesorios y la fracción IV del artículo 1° de la Ley de Ingresos de la Federación: contribuciones no comprendidas en las fracciones precedentes causadas en ejercicios fiscales anteriores pendientes de liquidación de pago. Algunos de estos impuestos son federales coordinados, es decir, la recaudación le corresponde a las entidades federativas. 3. Incluye el Derecho Extraordinario sobre Exportación de Hidrocarburos (DEEP), Fondo de Estabilización, Fondo de Investigación Científica, de fiscalización y otros. Fuente: Ley de Ingresos de la Federación 2011. 20 21.
1.3 Comparación internacional de los ingresos tributarios.La recaudación tributaria en México ha sido tema de numerosas discusiones y análisis endistintos foros. Frecuentemente se sostiene que la recaudación en México es baja conrespecto a estándares internacionales. La Organización para la Cooperación y el DesarrolloEconómico (OCDE) señala que ―la proporción de recaudación tributaria como porcentajedel PIB de México es baja desde una perspectiva internacional‖ (OECD EconomicSurveys: Mexico, 2011). El desempeño de la recaudación tributaria en México amerita unanálisis para entender sus causas y para poner en un contexto que refleje de maneraadecuada la realidad del sistema fiscal a nivel internacional. Para hacer comparables los ingresos tributarios de México con los de otros países laOCDE hace un ajuste. PEMEX es una empresa paraestatal. Esto implica que el GobiernoFederal deja de recibir recursos bajo la forma de impuestos de la industria petrolera. Portanto, para poder ubicar la recaudación de México en el contexto internacional y obteneruna comparación más adecuada, la OCDE añade los derechos sobre hidrocarburos cobradosa PEMEX a los ingresos tributarios14, ya que si PEMEX fuera una empresa que tributarabajo el régimen convencional, pagaría impuestos, y asume que serían en la mismamagnitud. La recaudación de ingresos tributarios que reporta la OCDE, contabilizando losderechos a los hidrocarburos en México en 2009, fue de 13.9% del PIB. Bajo estacomparación, los ingresos tributarios recaudados en México se encuentran por debajo delpromedio de la OCDE (19.2% del PIB) pero son mayores que los ingresos de países comoCanadá, España, Estados Unidos y Alemania (gráfica 1.3)15.14 En la publicación Revenue Statistics (1965-2009) edición 2010 de la OCDE, de acuerdo con los criteriosmetodológicos, se clasifican como impuestos a los pagos obligatorios hechos al gobierno general, siempre queel beneficio que provea el gobierno al contribuyente no sea proporcional a su pago (pág. 286). Por esta razón,la estadística para México en dicha publicación incluye los derechos por hidrocarburos.15 Hay que considerar que bajo esta definición, los ingresos tributarios de México presentarían una altadependencia en el petróleo. 21 22.
Gráfica 1.3. Ingresos tributarios del Gobierno Federal, 2009 Porcentaje del PIB % del PIB 40 30 20 Promedio OCDE: 19.2% 13.9 10 0 España Canadá Portugal México* Japón Suecia Eslovenia Holanda Bélgica Fin. R. Eslovaca Alemania Noruega Din. Lux. Turquía N.Z. R. Checa Austria Australia R. Unido Polonia Chile Francia E.U.A. Islandia Israel Hungría Grecia Suiza Irlanda Corea Italia * Para México la OCDE incluye como ingresos tributarios los derechos de PEMEX. Nota: las cifras para Australia, Grecia, Polonia y Portugal corresponden a 2008, el resto es 2009. Fuente: Public Sector, Taxation and Market Regulation, Revenue Statistics 2010, OCDE. http://stats.oecd.org. Sin embargo, la gráfica 1.4 muestra que al incluir en la comparación los ingresospor las contribuciones a seguridad social y los ingresos tributarios de los gobiernos locales,México desciende al último lugar entre los países de la OCDE. Es en estos dos indicadoresdonde existe una diferencia mayor al comparar la recaudación de México con la de losotros países de la OCDE. 22 23.
Gráfica 1.4. Ingresos tributarios por impuestos federales impuestos locales y seguridad social, 2009 Porcentaje del PIB % del PIB 50 40 Promedio OCDE: 33.8% 30 20 17.5 2.9 0.6 10 13.9 - México* Canadá Holanda R. Eslovaca Noruega España Lux. Alemania Portugal Polonia Islandia Hungría Francia Israel E.U.A. Corea Irlanda Australia Suecia Japón Grecia Bélgica Eslovenia Fin. Din. N.Z. Turquía R. Checa Austria Suiza Chile R. Unido Italia Seguridad social Imp. locales Imp. federales * Para los impuestos federales de México se tomó como ingresos tributarios los derechos de PEMEX. La recaudación de impuestos locales no incluye los ―incentivos‖, que son los impuestos federales coordinados a la tenencia, ISAN, fondo de compensación del ISAN, recaudación de gasolina y diesel, régimen intermedio, enajenación de inmuebles, REPECOS, y ZOFEMAT, los cuales se transfieren a las entidades federativas. Si se toman en cuenta estos conceptos, la recaudación local aumentaría a 1.1% del PIB. Nota: las cifras para Australia, Grecia, Holanda, Japón, Polonia, Portugal y los impuestos locales en México corresponden a datos de 2008. El resto corresponde a datos de 2009. Fuente: Public Sector, Taxation and Market Regulation, Revenue Statistics 2010, OCDE. http://stats.oecd.org. Las contribuciones a la seguridad social representan 2.9% del PIB en México,mientras que el promedio de la OCDE es de 8.6% del PIB. La OCDE argumenta que labaja recaudación en nuestro país es un problema de cobertura y no de la cuota que se cobra. 23 24.
Gráfica 1.5. Seguridad social y recaudación tributaria de los gobiernos subnacionales Porcentaje del PIB Seguridad social Recaudación tributaria subnacional 8.6 6.0 2.9 0.6 Promedio OCDE México Promedio OCDE México** La OCDE no incluye los ―incentivos‖, que son los impuestos federales coordinados a la tenencia,ISAN, fondo de compensación del ISAN, recaudación de gasolina y diesel, recaudación del régimenintermedio, REPECOS, enajenación de inmuebles y ZOFEMAT, los cuales se transfieren a lasentidades federativas. Si se toman en cuenta estos conceptos, la recaudación local aumentaría a 1.1%del PIB. La cifra de recaudación local en México corresponde a 2008.Fuente: Public Sector, Taxation and Market Regulation, Revenue Statistics 2010, OCDE.http://stats.oecd.org. 24 25.
La recaudación de las entidades federativas y municipios en México equivale a0.6% del PIB, de acuerdo con los datos que publica la OCDE. Sin embargo, cuando seincluyen los impuestos federales coordinados, la recaudación local incrementa a 1.1% delPIB. La gráfica 1.5 muestra que en el resto de los países de la OCDE, la recaudaciónpromedio de los gobiernos locales asciende a 6% del PIB16. Algunos de los impuestos locales e impuestos federales coordinados se encuentransub-explotados y por lo tanto su recaudación se encuentra por debajo de la potencial. Unejemplo es el impuesto predial, que representa la fuente de recursos más importante paralos gobiernos municipales. Mientras que en otros países el predial es una fuente importantede recursos para los gobiernos locales, en México sólo se recauda 0.2% del PIB, lo cual secompara desfavorablemente contra países desarrollados y contra países con niveles dedesarrollo similares o inferiores al nuestro. Por ejemplo, Brasil recauda 0.7% del PIB, másde tres veces lo que recauda México, Colombia 1.3% y Argentina 1.7%, más de 8 veces loque se recauda en México, mientras que Estados Unidos, Canadá y Francia recaudanalrededor de 3.4% del PIB (ver gráfica 1.6). Independientemente de los argumentospresentados anteriormente, es necesario fortalecer los ingresos tributarios de todos losórdenes de gobierno.16 Las potestades tributarias de los gobiernos de las entidades federativas y municipios son: el predial,impuesto sobre nóminas, sobre hospedaje, a diversiones y espectáculos públicos, a las adquisiciones devehículos de motor usados y bienes muebles, ejercicio de profesiones y actividades lucrativas, instrumentospúblicos y operaciones contractuales, cedulares al ingreso personal, a actividades mercantiles e industriales, asorteos, juegos permitidos y concursos, adquisición de inmuebles, a la prestación del servicio de la enseñanza,al comercio de libros, periódicos y revistas y un IEPS adicional a la tasa federal.Además de las potestades tributarias locales, las entidades federativas tienen bajo su cargo los impuestosfederales coordinados o ―incentivos.‖ Estos impuestos son administrados en su totalidad por las entidadesfederativas y su recaudación es 100% participable, es decir, las entidades federativas conservan la totalidad delos recursos que recaudan. Los incentivos son: la tenencia federal, el Impuesto Sobre Automóviles Nuevos, lafracción II del Artículo 2-A de la Ley del IEPS, que grava a las gasolinas y diesel (es la cuota de gasolinas ydiesel para las entidades federativas), la recaudación de ISR, IVA e IETU del Régimen de PequeñosContribuyentes (REPECOS) y del Régimen Intermedio, el impuesto a la enajenación de inmuebles y losderechos por la Zona Federal Marítimo Terrestre (ZOFEMAT). 25 26.
Gráfica 1.6. Recaudación de predial, 2009 Porcentaje del PIB % del PIB 4.2 4 3.4 3.4 3.2 3.2 3.2 2.7 2 1.9 1.7 1.8 1.5 1.3 1.3 1.0 1.1 0.9 0.9 0.7 0.8 0.4 0.2 0.2 0.2 0.3 0.3 0 México Japón Colombia Israel Bolivia Grecia Canadá Ecuador Perú Alemania Uruguay Italia Honduras E.U.A. Brasil Argentina Francia Venezuela Portugal R. Dom. Corea R. Checa Prom. Latam R. Unido Prom. OCDE Nota: Las cifras para Australia, Grecia, Honduras, Holanda, Polonia, Portugal y México corresponden a 2008. Fuente: Revenue Statistics 2010, OCDE, y Estadísticas e Indicadores Económicos CEPALSTAT 2009, CEPAL. http://stats.oecd.org http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp1.4 El sistema tributario federal mexicano.El sistema tributario mexicano está conformado por distintos impuestos que se aplicansobre bases gravables específicas. El cuadro 1.1 muestra que los ingresos tributarios nopetroleros suman 1 billón 472 mmp. El cuadro 1.3 presenta la desagregación de estosingresos de acuerdo a la LIF de 2011. La recaudación del sistema renta se estimó en 769 mmp, y se compone de tresimpuestos: el Impuesto Sobre la Renta (ISR), el Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU)y el Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE). La recaudación de IVA asciende a 556mmp. Esto quiere decir que el 90% (1,325 mmp) de los ingresos tributarios no petroleros 26 27.
proviene de la recaudación del sistema renta y del IVA. Los IEPS no petroleros aportan 80mmp (5%) y los impuestos a las importaciones, 22 mmp (1.5%). La importancia relativa delos impuestos al comercio exterior es menor como consecuencia de los diversos tratadosinternacionales que México ha suscrito, con los cuales se han reducido o eliminado muchosaranceles. Los impuestos sobre tenencia e ISAN, cuya administración y recaudación está acargo de las entidades federativas, aportan 22 mmp (1.5%) al total de los ingresostributarios, el resto corresponde a los accesorios. Cuadro 1.3. Ingresos tributarios no petroleros, LIF 2011 Millones de pesos. 2011 LIF Composición % del total Total 1,472,489 100% Sistema renta (ISR-IETU-IDE) 768,875 52.2% ISR 688,965 46.8% IETU 60,605 4.1% IDE 19,304 1.3% Impuesto al Valor Agregado 555,677 37.7% IEPS no petroleros 79,552 5.4% Importaciones 22,811 1.5% Otros impuestos /1 45,575 3.1% 1. Incluye los impuestos sobre tenencia o uso de vehículos, sobre automóviles nuevos, exportaciones, accesorios y la fracción IV del artículo 1° de la Ley de Ingresos de la Federación: contribuciones no comprendidas en las fracciones precedentes causadas en ejercicios fiscales anteriores pendientes de liquidación de pago. Algunos de estos impuestos son federales coordinados, es decir, la recaudación le corresponde a las entidades federativas. Fuente: Ley de Ingresos de la Federación 2011. 27 28.
1.4.1 Los ingresos tributarios durante la presente administración.Durante la presente administración, el Congreso de la Unión, con una gran visión yresponsabilidad, en conjunto con el Gobierno Federal han impulsado reformas tributarias degran envergadura. Estos esfuerzos se han materializado en incrementos sin precedentes delos ingresos tributarios.La Reforma Hacendaria de 2007.En 2007, a unos cuantos meses de iniciado el presente sexenio, se hacía evidente que enausencia de una reforma hacendaria, las finanzas públicas de México enfrentaríandeficiencias importantes en el mediano plazo. La Exposición de Motivos de la Iniciativa deLey de la Contribución Empresarial a Tasa Única, que presentó el Ejecutivo al Congreso dela Unión el 20 de junio de 2007, publicada en la Gaceta Parlamentaria número 21 en dichafecha, lo establece de la siguiente manera: “No es benéfico para nuestro país el sostener y acrecentar la dependencia que hoy registran las finanzas públicas respecto de los ingresos petroleros. Ello, por un lado, hace que cerca de la tercera parte del gasto público gravite alrededor del petróleo, cuyos precios son por naturaleza volátiles [...]. Además, resulta insensato desde cualquier perspectiva económica sufragar un porcentaje tan alto de gasto gubernamental con recursos no renovables, que son patrimonio no sólo de todos los mexicanos de hoy sino también de las futuras generaciones.” “Adicionalmente, para los próximos años se enfrentarán importantes e ineludibles requerimientos de gasto público: los necesarios para mejorar los servicios de educación y salud asociados a la transición demográfica; en gasto social, para el abatimiento de la pobreza; en inversión pública e infraestructura, para generar mayor crecimiento y empleo de acuerdo con las metas propuestas; en seguridad; en mejoría de otros servicios públicos; en protección al medio ambiente, y para el apoyo a los fondos de pensiones de los trabajadores del Estado.” 28 29.
“Lo anterior, aunado al objetivo de mantener la estabilidad macroeconómica sobre la base de la sustentabilidad de las finanzas públicas, demuestra elocuentemente la necesidad impostergable de reformas en el sistema impositivo que aumenten la generación de los ingresos públicos no petroleros, toda vez que el monto de los requerimientos de gasto rebasa ya sustancialmente los ingresos tributarios que hoy en día obtiene la Hacienda Pública.” Por su parte, los Dictámenes de la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la H.Cámara de Diputados del 12 y 13 de septiembre de 2007 señalan que: “En esa misma tesitura, con los recursos adicionales que se recauden como consecuencia de la entrada en vigor de las reformas que, en su caso, apruebe esa Honorable Asamblea, se podrán establecer bases sólidas para construir el sistema tributario que necesita el país a largo plazo, permitiendo en consecuencia la atención de las crecientes demandas de la sociedad en materia de servicios públicos, empleo, combate a la pobreza, así como avanzar en la sustentabilidad de las finanzas públicas.”17 ―Uno de los objetivos principales que se busca lograr… es comenzar a sustituir la recaudación por concepto de ingresos petroleros, cuyo futuro tiende a la baja por la inestabilidad del precio internacional, así como por el agotamiento de los yacimientos petrolíferos.‖1817 Dictamen de la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados, del H. Congreso de laUnión con proyecto de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Leydel Impuesto sobre la Renta, del Código Fiscal de la Federación, de la Ley del Impuesto Especial sobreProducción y Servicios y de la Ley al Impuesto al Valor Agregado; y se establece el Subsidio para el Empleo,publicado en las Gacetas Parlamentarias número 2339-A y 2340-III, del 12 y 13 de septiembre de 2007,respectivamente.18 Dictamen de la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados, del H. Congreso de laUnión con proyecto de Decreto por el que se expide la Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única, publicadoen La Gaceta Parlamentaria número 2340-III del 13 de septiembre de 2007. 29 30.
Era necesario fortalecer las haciendas públicas de los tres órdenes de gobierno parapoder financiar las presiones de gasto, sin olvidar que un gasto público eficiente y sostenidocontribuye a elevar la competitividad. Para lograr los objetivos planteados, la Reforma Hacendaria de 2007 se conformóde manera integral por cuatro pilares: Sistema Tributario, Gasto Público, AdministraciónTributaria y Fortalecimiento al Federalismo. La lógica de que la Reforma descansara sobreestos cuatro pilares obedecía al objetivo integral de reformar la totalidad del ciclohacendario, y a responder puntualmente a las demandas de la sociedad. 1. Sistema tributario. A través de este pilar se fortalecieron las fuentes de ingresosno petroleros de nuestro país. Se introdujo el Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU)como impuesto mínimo con una tasa uniforme que funciona como impuesto de control delISR (descripción de su estructura y ventajas en el capítulo 2). La lógica de este pilar erafortalecer la recaudación de nuestro país para que todos los que deban contribuir lo hagan. 2. Gasto Público. Si a la sociedad se le exige un mayor pago de impuestos, loprimero que los contribuyentes demandan es que se mejore la transparencia, la eficacia y laeficiencia del gasto público. Es por ello que la Reforma Hacendaria incluyó un pilar através del cual se fortaleció la transparencia, la rendición de cuentas, la calidad del gasto yse impulsó la armonización contable de las finanzas públicas. Para lograr estasmodificaciones, el Congreso de la Unión aprobó una reforma Constitucional para armonizarla contabilidad en los tres órdenes de gobierno. Asimismo, la reforma Constitucionalconvirtió las contadurías de las Haciendas Estatales en auténticas Auditorías SuperioresEstatales, cuyo titular debe ser ratificado por una mayoría de dos terceras partes de laslegislaturas locales. 3. Administración tributaria. La sociedad también exige que ante un incrementode impuestos un mayor número de individuos contribuyan a la recaudación. Por lo tanto,el propósito del pilar de Administración Tributaria fue facilitar el cumplimiento de lasobligaciones tributarias, combatir la evasión y elusión fiscal, el contrabando y la 30 31.
informalidad para incrementar el número de contribuyentes. Se introdujo el Impuesto a losDepósitos en Efectivo (IDE) como contribución complementaria del ISR y auxiliar en elcontrol de la evasión fiscal. Al respecto, el dictamen de la Comisión de Hacienda y CréditoPúblico de la H. Cámara de Diputados estableció que: “Derivado de lo anterior, como tributo complementario del impuesto sobre la renta, se plantea que el impuesto contra la informalidad sea un gravamen de control del flujo de efectivo, que impacte en quienes obtienen ingresos que no son declarados a las autoridades fiscales. Lo anterior, permitirá ampliar la base de contribuyentes logrando una mayor equidad tributaria.”19 4. Fortalecimiento del federalismo. Dado que los contribuyentes se enfrentarían aun mayor pago de impuestos, también demandan que los bienes y servicios públicos seacerquen a los niveles de gobierno más próximos a la población. La reforma buscófortalecer a los tres órdenes de gobierno para así poder llevar la toma de decisiones y losservicios públicos a los gobiernos locales más cercanos a los ciudadanos. La exposición de motivos de la Iniciativa de Decreto del 21 de junio de 2007mencionó que20: ―México requiere avanzar a una nueva etapa de federalismo fiscal basada en una mayor corresponsabilidad entre los distintos órdenes de gobierno, a fin de contar con una política fiscal moderna y responsable que además de preservar el equilibrio de las finanzas públicas federales, dote de nuevas potestades tributarias a los gobiernos locales a fin de que cuenten con instrumentos fiscales flexibles que les permitan incrementar sus ingresos propios y satisfacer sus necesidades de gasto.‖19 Dictamen de la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados del H. Congreso de laUnión con proyecto de Decreto por el que se expide la Ley del Impuesto a los Depósitos en Efectivo,publicado en la Gaceta Parlamentaria número 2339-B, del 12 de septiembre de 2007.20 Iniciativa de Decreto por el que se Reforman, Adicionan, Derogan y Abrogan Diversas DisposicionesFiscales para Fortalecer el Federalismo Fiscal, publicada en la Gaceta Parlamentaria número 2280-II del 21 dejunio de 2007, página 4. 31 32.
El Dictamen de la Cámara de Diputados de la iniciativa mencionada con antelaciónestableció que: “La iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal contempla dos objetivos: 1) expandir las facultades tributarias de las entidades federativas, sin mermar las finanzas públicas federales y evitar una proliferación de impuestos locales, y 2) simplificar y mejorar las fórmulas de las transferencias federales (participaciones y aportaciones), bajo la premisa de que las entidades federativas recibirán cuando menos el valor nominal de las transferencias del año 2007 y las nuevas fórmulas de distribución de cada uno de los fondos sólo aplicarán a las cantidades que excedan el citado valor nominal.”21 De esta manera, se creó la cuota aplicable a las ventas finales de gasolina y dieselpara las entidades federativas, la cual se estima que recaudará 24.5 mmp en 2011, y graciasa las nuevas fórmulas de distribución de participaciones, que premian e incentivan larecaudación local, las entidades federativas han incrementado sus ingresos propios. La Reforma Hacendaria de 2007 sentó las bases para impulsar el crecimiento ycontinuar con la tarea de reducir la pobreza. En 2008, los efectos positivos de la reforma sehicieron evidentes con una economía que registró ingresos que resultaron superiores a losprevistos. De hecho, en 2008 no fue necesario que se presentaran modificaciones a lasdisposiciones fiscales por parte del Ejecutivo Federal. Esto no ocurría desde 1993, lo quepermitió dar certidumbre jurídica a los lineamientos fiscales de nuestro marco tributario. Sin embargo, en septiembre de 2008 se desató en el mundo la peor crisis financierade la historia, con consecuencias para la economía mexicana que se describen en losCriterios Generales de Política Económica de 2009:21 Dictamen de la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados, del H. Congreso de laUnión con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposicionesfiscales para fortalecer el federalismo fiscal, pág. 7, publicado en la Gaceta Parlamentaria número 2340-B del13 de septiembre de 2007. 32 33.
―El contexto internacional desfavorable que se ha observado en [2008]… lleva a que sea esencial avanzar de manera decidida en la agenda económica. En este sentido, debe mencionarse que para el próximo año se anticipa un crecimiento limitado de la economía mundial y también en los Estados Unidos debido a los problemas observados en los sectores de bienes raíces y financiero de varios países industriales y el efecto de los mismos sobre la producción, el empleo y el consumo. Lo anterior ha llevado a revisiones a la baja en el crecimiento esperado para 2009‖ Afortunadamente, las bases que sentó la Reforma Hacendaria de 2007 permitieronhacer frente a la crisis desde una posición de fortaleza. Las medidas contracíclicasinstrumentadas en 2009, estimadas en 1.5% del PIB, son comparables a las que seimplementaron en países como Alemania, Brasil, Francia e Inglaterra. Los CriteriosGenerales de Política Económica para el año de 2009 describen la situación de la siguienteforma: ―Debe reconocerse que actualmente la economía nacional es estructuralmente más fuerte que en ocasiones anteriores para enfrentar la adversidad del entorno externo. Al respecto, se puede aseverar que hoy en día el país cuenta con una mayor solidez macroeconómica y financiera, tiene una demanda interna más robusta, un sector de la vivienda más dinámico, mayor disponibilidad de crédito y el sector exportador, además de ser más competitivo, ha diversificado sus mercados.” “En este contexto, el Gobierno Federal actuó de manera oportuna aplicando una política contracíclica basada en tres pilares fundamentales: el incremento en el gasto público aprobado en el Presupuesto de Egresos de la Federación para 2008; la creación del Fondo Nacional de Infraestructura, y la implementación del Programa de Apoyo a la Economía […]” “Las acciones emprendidas por el Gobierno Federal sirvieron para atenuar los efectos negativos de la desaceleración económica estadounidense mediante el 33 34.
impulso al consumo e inversión pública y sirviendo de soporte para el consumo privado. Adicionalmente, las exportaciones destinadas a mercados distintos del estadounidense continuaron expandiéndose a ritmos elevados. En conjunto, esto permitió que la actividad económica y el empleo formal del país siguieran creciendo, si bien a un ritmo más moderado que el observado en 2007.” La Cuenta de la Hacienda Pública Federal del 2009 describe esta misma situación: ―Por primera vez en décadas, el Gobierno Federal pudo implementar en 2008 y principios de 2009 un paquete amplio de medidas contracíclicas… Hoy podemos afirmar que gracias al esfuerzo y trabajo conjunto de sociedad y gobierno, el paquete de medidas contribuyó a atemperar el impacto de la crisis entre las familias más pobres del país y evitar una mayor pérdida de empleos. De hecho, la caída en el empleo fue de menos de la mitad que la del producto interno bruto, cuando de acuerdo a la experiencia histórica, hubiera sido de la misma magnitud.‖ A pesar de la importancia del estímulo a la economía, no se perdió la prudencia nise comprometió la sustentabilidad financiera del largo plazo de las finanzas públicas.Modificaciones fiscales del 2009 para el ejercicio 2010.A diferencia del resto del mundo, la crisis mundial afectó a las finanzas públicas de Méxicopor dos frentes. Primero, por la fuerte desaceleración de la economía mexicana, que cayó6.1% en términos reales durante 2009. Dado que los ingresos públicos están ampliamentevinculados con el ciclo económico, este dinamismo provocó una caída de 10.5% real en losingresos tributarios. Segundo, la caída en la producción y en el precio del petróleoprovocaron una disminución de 31.7% real en los ingresos petroleros del Gobierno Federaldurante 2009. La plataforma de producción pasó de ser 2.8 millones de barriles diarios en2008 a 2.6 en 2009, es decir, una disminución de 200 mil barriles diarios en un año.Además, en 2004 la producción petrolera alcanzó un máximo en 3.4 millones de barrilesdiarios, es decir, una caída de 800 mil barriles diarios en la plataforma de producción en 5 34 35.
años. Por su parte, el precio de la mezcla de petróleo mexicano pasó de ser 84.4 dólarespor barril en 2008, su nivel máximo de 2000 a 2010, a 57.4 dólares en 2009, unadisminución de 27 dólares (32%) en un año. Esta situación obligó a que se tomaran decisiones difíciles pero necesarias paraevitar cualquier desorden económico. Es por eso que el Congreso de la Unión, con granresponsabilidad en el manejo de una situación complicada, aprobó una serie demodificaciones fiscales que permitieron mantener la estabilidad macroeconómica denuestro país. Se incrementó la tasa general del IVA de 15% a 16%, y de 10% a 11% en laregión fronteriza. Estas medidas representaron recursos adicionales por 30 mmp. Seaprobó un incremento temporal de las tasas marginales de los últimos tres tramos de latarifa del ISR a personas físicas ubicando la tasa máxima en 30% y de la tasa de ISRempresarial de 28% a 30%, la que contribuyó con alrededor de 43 mmp adicionales. Estastasas disminuirán proporcionalmente a fin de ubicar la máxima de personas físicas y la depersonas morales en 29% en 2013 y en 28% en 2014. Se creó el IEPS a lastelecomunicaciones a una tasa de 3%, que incrementó la recaudación en 5.9 mmp en 2010.También se incrementó la tasa del IDE, del IEPS de juegos y sorteos, cervezas y bebidasalcohólicas22 y se estableció la cuota específica a los tabacos labrados. Se estableció elentero fraccionado del ISR diferido por los grupos que consolidan, al precisar a cinco añosel periodo de diferimiento del pago del ISR. La Iniciativa de Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposicionesfiscales, remitida por el ejecutivo federal al Congreso de la Unión y publicada en la GacetaParlamentaria de la Cámara de Diputados número 2843-V del 10 de septiembre de 2009contemplaba que: ―Por otra parte, se anticipa que la menor recaudación de ingresos tributarios ya no podrá ser compensada con ingresos petroleros, debido a la reducción en la plataforma de extracción y exportación de petróleo, así como a la volatilidad del precio internacional de este hidrocarburo […]22 Se refiere a bebidas alcohólicas de más de 20° G.L. 35 36.
Considerando lo anterior, el Gobierno Federal está obligado a actuar de manera responsable proponiendo medidas tributarias que permitan hacer frente a esta situación y evitar el desorden económico, sin que con ello se vulneren los derechos constitucionales del contribuyente, siendo la intención del Estado velar por el interés público[...]” En este sentido, la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara deDiputados, en las consideraciones del Dictamen con proyecto de Decreto que Reforma,adiciona y Deroga diversas disposiciones de las Leyes del Impuesto sobre la Renta, delImpuesto a los Depósitos en Efectivo, y del Impuesto al Valor Agregado, del Código Fiscalde la Federación y del decreto por el que se establecen las obligaciones que podrándenominarse en unidades de inversión; y que reforma y adiciona diversas disposiciones delCódigo Fiscal de la Federación y de la Ley del Impuesto sobre la Renta, publicado en elDiario Oficial de la Federación el 1 de abril de 1995, publicado en la Gaceta Parlamentarianúmero 2870-B del 20 de octubre de 2009, expresamente menciona en las páginas XLVII,XLVIII y CXXX lo siguiente: ―Esta Comisión Dictaminadora coincide con el Ejecutivo Federal en que la actual situación económica exige adoptar medidas temporales que permitan contar con mayores recursos para hacer frente a las necesidades de gasto público y que contribuyan a mantener la estabilidad macroeconómica. Así, esta Dictaminadora es consciente de que una mejor posición de las finanzas públicas permitirá al Gobierno Federal contar con ingresos suficientes para hacer frente a compromisos de gasto social y de infraestructura y evitar en lo posible el incremento en la deuda pública, así como el elevado costo financiero que implica esta alternativa. Con base en lo anterior, esta Comisión Dictaminadora considera adecuado ajustar durante los ejercicios fiscales de 2010 a 2012 las tasas marginales de los últimos cinco tramos de la tarifa del ISR para las personas físicas en una proporción de 36 37.
7.14 por ciento, con objeto de ubicar la tasa marginal máxima en 30 por ciento. El referido ajuste no impactará la carga fiscal de las personas físicas que obtienen ingresos hasta por 6,663 pesos mensuales, equivalentes a 4 SM; y tendrá un impacto moderado en la carga fiscal de las personas físicas con mayores ingresos, para quienes su ingreso disponible se reduce sólo entre 0.16 y 2.67 por ciento. Asimismo, se coincide en que para el ejercicio fiscal de 2013 las tasas marginales que se incrementen se disminuyan proporcionalmente en 3.33 por ciento respecto a las vigentes en 2012, quedando la tasa máxima en 29 por ciento y en que a partir del ejercicio fiscal de 2014, las tasas marginales regresen a su nivel actual, ubicando la marginal máxima en 28 por ciento. […] Ahora bien esta Comisión considera que con el objeto de evitar un escenario económico desalentador durante 2010, es necesario ajustar las tasas del IVA a efecto de ampliar el potencial recaudatorio de esta base tributaria y lograr la solidez de las finanzas públicas, de forma tal que se garantice el financiamiento de los requerimientos de gasto social y de infraestructura para el desarrollo nacional. En este sentido, la que dictamina propone incrementar en un punto porcentual la tasa general del IVA que se aplica en el interior del país; de esta forma, la tasa pasaría del 15 al 16 por ciento. De igual manera, se plantea incrementaren un punto porcentual la tasa se que aplica en la región fronteriza para ubicarse en 11 por ciento en lugar de la tasa del 10 por ciento vigente […]‖ En un principio existió desconcierto por las medidas adoptadas frente a la crisis,bajo argumentos que consideraban que se debería incrementar la deuda e impulsar unmayor programa contracíclico. Sin embargo, poco después de aprobarse las modificacionescomentadas, al avanzar las secuelas de la crisis, la mayoría de los países comenzaron atomar medidas similares. En diversos foros internacionales se ha consensuado la necesidadde que las economías del mundo lleven a cabo acciones como las que México tomó desde 37 38.
2009 para poder hacer frente a los retos de sostenibilidad fiscal que desató la crisis. Adiferencia de lo que se observa en muchos países industrializados, hay confianza sobre lasolidez de las finanzas públicas de nuestro país. Para el paquete económico de 2011, por segunda ocasión durante la presenteadministración no se enviaron propuestas de cambios fiscales. Desde el sexenio de 1964-1970, no se tenían en una misma administración dos años sin presentar modificaciones a lasdisposiciones fiscales lo cual fortalece la certidumbre jurídica de nuestro marco tributario. Gracias a todo el esfuerzo y a la gran responsabilidad del Congreso de tomardecisiones difíciles a tiempo, ahora México está logrando un crecimiento económico sinendeudamiento público y con un sistema tributario más boyante, logrando incrementar losingresos no petroleros. El déficit de 2011 es de 0.5% del PIB y el saldo histórico derequerimientos financieros del sector público se estima a 37% del PIB, lo que contrasta conlo observado en países que en los últimos meses han estado sujetos a enormes presiones yse han visto forzados a anunciar medidas fiscales mucho mayores a las planteadas enMéxico. Países como Grecia (déficit de 13% y deuda de 115% del PIB), y España (déficitde 11% y deuda de 55% del PIB) posiblemente enfrentarán prolongados periodos de crisissin crecimiento.1.4.2 Resultados: incremento en la recaudación de ingresos tributarios.El incremento de los ingresos tributarios no petroleros alcanzado durante estaadministración es el más grande de los últimos 30 años y en gran medida es el resultado delas modificaciones al marco fiscal. Para 2011 se estima que los ingresos tributarios en elagregado serán de 10.4% del PIB23, nivel máximo histórico de recaudación. La gráfica 1.7muestra la evolución histórica de los ingresos tributarios. El promedio de los ingresostributarios como porcentaje del PIB en lo que va de este sexenio (9.8%) ya es superior al23 El dato de 10.4% del PIB es para 2011 e incluye únicamente los ingresos tributarios no petroleros, adiferencia del 13.9% que utiliza la OCDE en el comparativo internacional en 2009, que incluye ajustes porderechos sobre hidrocarburos, como se explica en el texto. 38 39.
promedio observado en las administraciones anteriores. Se prevé que la recaudación delsistema renta y del IVA en 2011 sean las mayores de toda la historia, al ubicarse en 5.4% y3.9% del PIB, respectivamente. 39 Recommended
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