Source: https://kuria-birosag.hu/hu/nepszavugy/kpkfiv3734720173-szamu-hatarozat
Timestamp: 2019-06-16 18:40:10
Document Index: 35450520

Matched Legal Cases: ['Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'bíróság ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'Kúria ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ']

Kpkf.IV.37.347/2017/3. számú határozat | K Ú R I A
Kpkf.IV.37.347/2017/3. számú határozat
Az ügy száma: Kpkf.IV.37.347/2017/3.
A tanács tagja: Dr. Kozma György a tanács elnöke; Dr. Balogh Zsolt előadó bíró
Kérelmező: H. Cs.
Kérelmező képviselője: Dr. Czeglédy Csaba ügyvéd
(Szombathely, Kossuth Lajos utca 8.)
Kérelmezett: Budapest Főváros Közgyűlése
Az ügy tárgya: Budapest Főváros Közgyűlésének a fővárosi szintű helyi népszavazás elrendelése kérdésben meghozott 235/2017. (IV.5.) Főv. Kgy. határozata
A Kúria Budapest Főváros Közgyűlésének a 235/2017. (IV. 5.) Főv. Kgy. határozatát helybenhagyja.
[1] A Fővárosi Választási Bizottság a 3/2016. (XII.7.) FVB számú határozatával hitelesítette a területi népszavazási kezdeményezés szervezője által 2016. december 2-án személyesen benyújtott azon aláírásgyűjtő ívet, amelyen a következő kérdés szerepelt:
[2] A Kúria a 3/2016. (XII.7.) FVB számú határozattal szemben benyújtott felülvizsgálati kérelmet a Knk.IV.38.204/2016/2. számú határozatával érdemi vizsgálat nélkül elutasította a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 1. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó, a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 224. § (5) bekezdése alapján.
[3] Az aláírásgyűjtés befejezését követően az 1093/2017. (II. 22.) Korm. határozat (a továbbiakban: Korm. határozat) 3. pontja akként rendelkezett, hogy a Kormány felkéri a Fővárosi Közgyűlést és a Magyar Olimpiai Bizottság elnökét, hogy az Olimpia megrendezésére vonatkozó pályázatot vonja vissza.
[4] 2017. március 1-jén a Fővárosi Közgyűlés a 212/2017. (III.1.) Főv. Kgy. határozatával úgy döntött, hogy a 2024. évi nyári olimpiai és paralimpiai játékok megrendezésének jogára való pályázásról szóló 774/2015. (VI.23.) Főv. Kgy. határozatát hatályon kívül helyezi és a Magyar Olimpiai Bizottsággal közösen visszavonja pályázatát.
[5] Ezt követően a Fővárosi Választási Bizottság a 6/2017. (III.7.) FVB számú határozatával megállapította, hogy a Fővárosi Választási Bizottság 3/2016. (XII. 7.) FVB számú határozatával hitelesített kérdés fővárosi szintű helyi népszavazási kezdeményezés támogatására gyűjtött, a Fővárosi Választási Bizottság által ellenőrzött érvényes aláírások száma: 151.239.
[6] A Kúria a Kvk.V.37.244/2017/3. számú végzésével – részben eltérő indokolással – helybenhagyta a Nemzeti Választási Bizottság azon döntését, amely megállapította, hogy a kérdés fővárosi szintű helyi népszavazási kezdeményezés támogatására gyűjtött érvényes aláírások száma legalább 139.196. (Ebből következően a népszavazás elrendeléséhez szükséges aláírások összegyűltek.)
[7] Mindezen előzmények után a Fővárosi Közgyűlés a 235/2017. (IV.5.) Főv. Kgy. határozatával úgy döntött, hogy az „Egyetért-e Ön azzal, hogy Budapest Főváros Önkormányzata vonja vissza a 2024. évi nyári olimpiai és paralimpiai játékok megrendezésére irányuló pályázatát?” kérdésről szóló fővárosi szintű helyi népszavazást – tekintettel arra, hogy a népszavazással elérni kívánt cél már teljes mértékben megvalósult – nem rendeli el.
[8] A kérelmező az Nsztv. 58. § (1) bekezdése alapján felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a 235/2017. (IV. 5.) Főv. Kgy. határozattal szemben, amelyben elsődlegesen annak megsemmisítését, másodlagosan eltérő indokok alapján történő helybenhagyását kezdeményezte.
[9] A felülvizsgálati kérelem szerint a „235/2017. (IV. 5.) Főv. Kgy. határozat jogellenes módon nem rendelkezik indokolással”.
[10] A felülvizsgálati kérelem szerint a 235/2017. (IV. 5.) Főv. Kgy. határozat sérti az Nsztv. 34. § (2) bekezdését, valamint a Fővárosi Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 53/2014. (XII. 12.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: SZMSZ) 62/A. §-át, mivel mindkét jogszabály szerint a Fővárosi Közgyűlésnek el kellett volna rendelni a népszavazást, ha meghatározott számú – a főváros esetében a választópolgárok legalább tíz százaléka – kezdeményezte. Hivatkozott a Kaposvári Törvényszék hasonló tényállás alapján meghozott 20.Pk.21.627/2016/2. számú végzésére, amely megsemmisítette Kaposvár Megyei Jogú Város népszavazás elrendelését – okafogyottság miatt – elutasító határozatát és a közgyűlést új eljárásra kötelezte. A kérelmező szerint ez a kaposvári ügy köztudomású volt, ezért a Fővárosi Közgyűlés a Ve. 2. § a) pontjába foglalt választás tisztaságának megóvása, valamint a 2. § e) pontja szerinti jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás követelményét sértette meg akkor, amikor okafogyottság címén a népszavazást nem rendelte el.
[11] A másodlagos kérelem a 235/2017. (IV. 5.) Főv. Kgy. határozat eltérő indokolással történő helybenhagyására irányult. Kérelmező e körben előadta, hogy a Korm. határozat, és a Fővárosi Közgyűlés pályázásról szóló határozatának hatályon kívül helyezése óta nyilvánvaló, hogy a körülményekben lényeges olyan változás következett be, amelyet sem a Fővárosi Választási Bizottság sem a Kúria nem vehetett figyelembe a kérdés hitelestése során. Ezt a körülményt az Nsztv. 58. § (3) bekezdése alapján csak a bíróság vehette volna figyelembe a népszavazást elrendelő közgyűlési határozat felülvizsgálatakor. Mivel azonban a népszavazás elrendelése a pályázat visszavonása miatt mára már szükségtelen, ezért a kérelmező másodlagosan azt kérte, hogy a Kúria az indokolásában rögzítse: a Fővárosi Közgyűlés az Nsztv. 34. § (2) bekezdésébe és az SZMSZ 62/A. §-ába ütköző módon járt el, amikor a 235/2017. (IV. 5.) Főv. Kgy. határozatában nem rendelte el a budapesti olimpiai népszavazást.
[12] A Kúria mindenek előtt előrebocsátja, hogy a Kaposvári Törvényszék 20.Pk.21.627/2016/2. számú végzése nem köti, jelen ügyben önálló jogértelmezéssel hozta meg határozatát.
[13] A fővárosban 2016. április 1-jéig a helyi népszavazás és népi kezdeményezés egyes feltételeiről és eljárási rendjéről szóló 55/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendelet szabályozta a népszavazás fővárosi feltételeit. Ezt a szabályozást a 2/2016. (II. 24.) Főv. Kgy. rendelet helyezte hatályon kívül, s ez a rendelet iktatta be az SZMSZ 62/A. §-át, amely szerint a Fővárosi Közgyűlés köteles helyi népszavazást elrendelni, ha azt a fővárosi választópolgárok legalább tíz százaléka kezdeményezte.
[14] Az önkormányzati szabályozásbeli változás az Nsztv. 92. §-án alapult, amely arra adott felhatalmazást a helyi önkormányzat képviselő-testületének, hogy rendeletben határozza meg a helyi népszavazás kezdeményezéséhez szükséges választópolgárok számát. Tehát az SZMSZ 62/A. §-a a kötelezően elrendelendő fővárosi szintű népszavazás feltételét határozza meg. Megjegyzendő, hogy az SZMSZ az Nsztv. 34. § (1) bekezdés c) pontja szerinti törvényes minimumot határozta meg.
[15] Az Nsztv. 34. § (1) bekezdése értelmében helyi népszavazást kezdeményezhet
Ebben a szövegösszefüggésben értelmezhető az Nsztv. 34. § (2) bekezdése, amely szerint a képviselő-testület köteles elrendelni a helyi népszavazást, ha azt az önkormányzati rendeletében meghatározott számú választópolgár kezdeményezte. Az Nsztv. ezen rendelkezései egyértelműen meghatározzák a népszavazás fajtáit a jogalap tekintetében: a népszavazás lehet kötelező és fakultatív. A nép általi kezdeményezés kötelező.
[16] Az Nsztv. 34. §-a tehát a helyi népszavazás körében kötelező választópolgári kezdeményezés és fakultatív – a képviselő-testület korlátok nélküli mérlegelésétől függő – kezdeményezés között tesz különbséget. A 34. § (2) bekezdés a választópolgári kezdeményezés kitüntetett szerepére hívja fel a figyelmet a fakultatív kezdeményezéshez képest. Ezt támasztja alá, hogy amíg az Nsztv. 48. §-a szerint az aláírásgyűjtő ív benyújtását követően a szervező nem vonhatja vissza a kezdeményezést, addig az Nsztv. 54. §- aszerint a képviselő-testület bizottsága, valamint tagjai a helyi népszavazás elrendeléséig visszavonhatják az általuk benyújtott helyi népszavazási kezdeményezést. Az Nsztv. fenti rendelkezései a közvetlen és a közvetett hatalomgyakorlás közötti viszonyt meghatározó rendelkezések.
[17] Önmagában az Nsztv. 34. § (2) bekezdéséből és az SZMSZ 62/A. §-ából valóban az következne, hogy ha összegyűlik a választópolgári kezdeményezés alapján indult helyi népszavazás elrendeléséhez az önkormányzati rendeletben előírt arányú szavazat, úgy az önkormányzati képviselő-testület nem mérlegelhet, köteles a népszavazást elrendelni. Ez az értelmezés a választópolgári kezdeményezés védelmében indokolt lehet, ha az Nsztv.-nek a helyi népszavazásra irányuló más szabályait, illetve a beillesztett további garanciákat nem vesszük figyelembe.
[18] Az Nsztv. jogorvoslati garanciát két helyen illeszt a helyi népszavazás kezdeményezéséhez. Egyrészt az Nsztv. 57. §-a szerint a helyi választási bizottságnak a kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése ellen lehet felülvizsgálati kérelmet benyújtani a törvényszékhez (fővárosi szintű népszavazás esetén a Kúriához), másrészt – a szükséges aláírások összegyűjtését követően – az Nsztv. 58. § (1) bekezdése alapján a „képviselő-testület helyi népszavazást elrendelő, valamint kötelezően elrendelendő helyi népszavazás elrendelését elutasító határozata elleni felülvizsgálati kérelmet” lehet benyújtani a törvényszékhez (fővárosi szintű népszavazás esetén a Kúriához). Az Nsztv. 58. § (1) bekezdése nemcsak a képviselő-testületnek a népszavazást elrendelő, hanem – szöveg szerint is – a kötelezően elrendelendő helyi népszavazás elrendelését elutasító határozata ellen is lehetővé teszi a bírósághoz fordulást. Mivel a szükséges számú aláírásokkal rendelkező választópolgári kezdeményezés kötelezően elrendelendő helyi népszavazás (a fakultatív kezdeményezéskehez képest), ezért az Nsztv. 58. § (1) bekezdése feltételezi, hogy van olyan esetkör, amikor a képviselő-testület mégis csak mérlegelhet a kötelezőn elrendelendő népszavazás körében is. Nyilvánvaló azonban, hogy a mérlegelési tartomány csak a törvény által pontosan behatárolt szűk területre szorítkozhat.
[19] A jogorvoslati eljárás második fázisát az Nsztv. 58. § (3) bekezdése szabályozza. E szabály szerint „[a]z (1) bekezdésben meghatározott eljárásban a törvényszék a határozat érdemében csak akkor folytat vizsgálatot, ha az aláírásgyűjtő ív hitelesítése és a helyi népszavazás elrendelése között a körülményekben olyan lényeges változás következett be, amelyet a kérdés hitelesítéséről, vagy az azzal szembeni felülvizsgálati kérelemről hozott döntés során a helyi választási bizottság, illetve az 57. § szerinti eljárásban a törvényszék nem vehetett figyelembe, és a döntést érdemben befolyásolhatja. A törvényszék nem vizsgálja érdemben azt a felülvizsgálati kérelmet, amelyben a kérelmező a kérdés tartalmát illető, valamint a hitelesítéssel összefüggő alkotmányossági aggályokra hivatkozik.”
[20] A népszavazási kezdeményezési eljárás első fázisa tehát a hitelesítési eljárás volt, az Nsztv. 58. § (3) bekezdése már a kezdeményezési eljárás és a jogorvoslati garanciák második fázisáról szól. Ebben a szakaszban már nem lehet mérlegelés tárgya, hogy pl. az adott kérdés egyértelmű-e, kizárt tárgykörbe tartozik-e, mivel a kérdések tartalmát illetően az eljárás első fázisában a jogorvoslati eljárás végérvényesen lezárult. A második fázisban nem mérlegelhető a képviselő-testület által, s a bíróság előtt sem a hitelesítéssel összefüggő semmilyen alkotmányossági aggály. E szabályok a választópolgári kezdeményezés védelmét hivatottak biztosítani. Ha elegendő számú választópolgár kezdeményezte a helyi népszavazást, úgy az aláírást megelőzően elbírálandó kérdések már nem vitathatók.
[21] Az Nsztv. 58. § (3) bekezdése alapján e második fázisban a bíróság azt vizsgálhatja, hogy a körülményekben olyan lényeges változás következett-e be, amelyet a kérdés hitelesítéséről, vagy az azzal szembeni felülvizsgálati kérelemről hozott döntés során a helyi választási bizottság, illetve az 57. § szerinti eljárásban a törvényszék nem vehetett figyelembe, és a döntést érdemben befolyásolhatja. Az Nsztv. 58. § (3) bekezdése tehát kiemel egy szempontot a nem mérlegelhető tárgyak közül, nevezetesen a körülmények lényeges megváltozását, azaz a második fázisban ez vizsgálható. Az Nsztv. 38. § (3) bekezdése [az (1) bekezdésre utalással] az aláírásgyűjtő ív hitelesítése és a helyi népszavazás elrendelése között időszakot teszi meg olyan időszakként, amely alatt a körülményekben lényeges változás állt be.
[22] Az Nsztv. 58. § (1) bekezdése a kötelezően elrendelendő helyi népszavazás elrendelését elutasító képviselő-testületi határozat ellen is lehetővé teszi a bírósági felülvizsgálatot, s az Nsztv. 58. § (3) bekezdése az (1) bekezdésben meghatározott eljárásról szól, így a képviselő-testület a körülmények lényeges megváltozását figyelembe veheti a népszavazás elrendeléséhez kapcsolódó döntése meghozatala során – de csak ezt. Ez az a szűk terület amit törvény meghatározott. [Az Nsztv. 58. § (3) bekezdése a „helyi népszavazás elrendelése” szövegrész mellett ugyan szövegszerűen nem említi az elrendelés elutasítását, viszont az 58. § (1) bekezdésben meghatározott eljárásban ez szerepel.] Ezt az értelmezést támasztja alá az a rendszertani értelmezés is, hogy az Nsztv. a bírósági hatáskör terjedelmét a megelőző eljárás döntési kompetenciájához köti. Így ahogy az Nsztv. 58. § (3) bekezdés utolsó mondata alapján a bíróság nem vizsgálhatja a hitelesítéssel összefüggő alkotmányossági aggályt s nyilván ezzel összefüggésben a képviselő-testület sem mérlegelhet, úgy az 58. § (3) bekezdése alapján vizsgálhatja a körülményekben történő lényeges változást, amelyet – ezen értelmezés szerint – a képviselő-testület is figyelembe vehet. A kötelezően elrendelendő helyi népszavazási kezdeményezés elrendelését elutasító képviselő-testületi döntés bírósági felülvizsgálata során az esetlegesen helytelen képviselő-testületi mérlegelés korrigálható, azaz van eljárási garancia a választópolgári akarat – a kötelező jelleg – érvényesülésére.
[23] A Kúria a közvetlen hatalomgyakorlás garanciális szempontjai alapján is megvizsgálta a helyi képviselő-testületnek az Nsztv. 58. § (1) és (3) bekezdésének együttes olvasatából következő mérlegelési lehetőségét a körülmények megváltozását illetően. Az Alkotmánybíróság 52/1997. (X. 14.) AB határozata szerint a közvetlen hatalomgyakorlás a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, amely azonban kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll. Így kiemelt jelentősége van annak, hogy a közvetlen hatalomgyakorlás megvalósulását ne lehessen kijátszani. Az 52/1997. (X.14.) AB határozat a kötelezően elrendelendő nép általi kezdeményezés, és a fakultatív kezdeményezés közötti viszonyt határozta meg annak érdekében, hogy a fakultatív kezdeményezés ne tudja ellehetetleníteni a legalább 200.000 választópolgári kezdeményezését. Az Nsztv. helyi népszavazásra vonatkozó 38. § (1) bekezdésének rendelkezései ezt a lehetőséget eleve kizárják, tehát helyi népszavazás esetén az Nsztv. 34. § (1) bekezdés a) és b) pontjai szerinti kezdeményezők, azaz a képviselő-testület tagjainak legalább egynegyede, illetve a képviselő-testület bizottsága azonos tárgyban nem tudnak újabb kérdést benyújtani, ha a választópolgárok kötelező népszavazási kezdeményezést nyújtottak be az Nsztv. 34. § (1) bekezdés c) pontja és (2) bekezdése szerint. Tehát ez az aggály nem áll fenn.
[24] Az Nsztv. 34. § (2) bekezdésének kijátszása körében – a népszavazás mérlegelés nélküli elrendelése mellett – felhozható az az érv is, hogy ha az okafogyottság az önkormányzat döntésén múlik, úgy a kötelezően elrendelendő népszavazás elutasíthatósága esetén, az elutasítást követően az önkormányzat újból visszaállíthatja a népszavazás kezdeményezése előtti körülményeket, így annullálva az önkormányzati rendeletében meghatározott számú választópolgár kezdeményezését. Ugyanakkor megállapítható, hogy egy esetleges ilyen típusú önkormányzati magatartás ellen nem véd az, ha csak a bíróság mérlegelheti a körülmények lényeges változását, hiszen az adott önkormányzat a bírói döntést követően is visszaállíthatja a korábbi körülményeket. Tehát nem tekinthető többletgaranciának az Nsztv. helyi és területi népszavazásra vonatkozó rendelkezésinek akkénti értelmezése, hogy az érintett önkormányzat a kötelezően elrendelendő népszavazást csak elrendelheti, azt a körülmények lényeges megváltozására hivatkozva nem vizsgálhatja. Megjegyzést érdemel, hogy az Nsztv. 60. § (2) bekezdése szerint a helyi népszavazás kötőereje egy év, így nem tűnik ésszerűnek a közvetlen hatalomgyakorlás ilyetén korlátozása a képviseleti hatalomgyakorlás által.
[25] Az Alaptörvény 28. cikke szerint a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak. A Kúria megítélése szerint a józan észnek megfelelő jogszabály-értelmezés követelményének ellentmond, ha a körülményekben történt lényeges változás – a népszavazás megtartásának nyilvánvalóan okafogyottá válása – ellenére a képviselő-testületnek el kellene rendelni a helyi népszavazást, s azt csak egy esetleges bírói felülvizsgálat korrigálhatja. Így a józan észnek ellentmond az a jogszabály-értelmezés, amely szerint hiába vonta vissza az olimpiai pályázatát a főváros, a népszavazást arról, hogy a főváros vonja vissza az olimpiai pályázatát mégis el kell rendelni. Tehát a felülvizsgálati kérelemben megjelölt Nsztv. 34. § (2) bekezdését és az SZMSZ 62/A. §-át az Nsztv. 58. § (1) és (3) bekezdésével együtt értelmezve – figyelembe véve az Alapörvény 28. cikkében foglaltakat is – megállapítható, hogy a 235/2017. (IV. 5.) Főv. Kgy. határozat nem törvénysértő, nem sérti az Nsztv. rendelkezéseit, s nem sérti a Ve. 2. § a) és e) pontjaiba foglalt alapelveket.
[26] A felülvizsgálati kérelem arra is hivatkozott, hogy „235/2017. (IV. 5.) Főv. Kgy. határozat jogellenes módon nem rendelkezik indokolással”. A felülvizsgálati kérelem annyiban megalapozott, hogy a határozat formálisan nem bomlik rendelkező részre és indokolásra, ugyanakkor a döntésen kívül a határozat – garanciális szempontból is – kötelező tartalmi elemei (pontos jogorvoslati tájékoztató, az illetékkel kapcsolatos rendelkezés, a döntés alapjául szolgáló jogszabályok pontos megjelölése) megtalálhatók benne. Bár határozat-szerkesztési szempontból helytelen részben, de a határozat arra az indokra azért utal, hogy „a népszavazással elérni kívánt cél már teljes mértékben megvalósult”. Mindezeket figyelembe véve a Kúria úgy ítélte meg, hogy az ügy érdemére nem hat ki a formai követelményeknek teljes egészében való meg nem felelés.
[27] A fenti indokok alapján a Kúria az Nsztv. 58. § (4) bekezdésének alkalmazásával a 235/2017. (IV. 5.) Főv. Kgy. határozatot helybenhagyta.
[28] Kötelezően elrendelendő helyi népszavazás elrendelését elutasító képviselő-testületi határozat bírósági kontrollja a garancia arra, hogy a képviselő-testület a népszavazás okafogyottá válását helyesen mérlegelte-e.
[29] 2013. évi CCXXXVIII. törvény 34. § (2) bekezdés, 58. § (1) és (3) bekezdés
[30] A döntés elleni jogorvoslatot a 2013. évi CCXXXVIII. törvény 57. § (3) bekezdése zárja ki.