Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/a1115277.html
Timestamp: 2017-11-24 18:46:45
Document Index: 178634300

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'BGE', '§ 1', '§ 31', '§ 31', 'Art. 22', 'Art. 2', '§ 31', 'Art. 22', 'BGE', '§ 31', 'Art. 22', 'Art. 22', 'Art. 3', '§ 26', 'Art. 22', '§ 31', '§ 31', '§ 44', '§ 31', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', '§ 15', '§ 15', '§ 63', '§ 31', 'Art. 34', '§ 31', '§ 31', '§ 44', 'BGE', '§ 44', '§ 31', '§ 31']

DFR - BGE 115 Ia 277 - Katastrophenfall
Rang: 13 (505)
BGE 114 Ia 1 - Familienzulagen für Asylbewerber
BGE 99 Ia 262 - Minelli I 3.- Die Beschwerdeführerinnen machen zunächst geltend, ...
4.- Es trifft zu, dass der sog. Koordinierte Sanitätsdienst ...
5.- Zu untersuchen ist im weiteren die Rüge, der durch ...
6.- Nach Auffassung der Beschwerdeführerinnen verletzt das d ...
7.- Die Beschwerdeführerinnen bringen im weiteren vor, falls ...
8.- Schliesslich bringen die Beschwerdeführerinnen vor, das ...
9.- Zusammenfassend ergibt sich, dass die Schaffung einer Ausbild ...
Bearbeitung, zuletzt am 9. Sep. 2016, durch: Sabiha Akagündüz; A. Tschentscher
i.S. B. gegen Kanton Basel-Landschaft
A.- Am 6. Dezember 1987 stimmte das Volk des Kantons Basel-Landschaft dem Gesetz über den zivilen Schutz der Bevölkerung und der Kulturgüter vom 17. Juni 1987 (ZKG) zu. In den §§ 1-3 wird der Zweck des Gesetzes wie folgt umschrieben:
Im Abschnitt B des Gesetzes werden die Aufgaben und Verantwortlichkeiten der Kantone und Gemeinden festgelegt, im Abschnitt C Ausführungsvorschriften über den Zivilschutz erlassen und im Abschnitt D unter dem Titel "Koordinierter Sanitätsdienst" unter anderem folgendes bestimmt:
3.- Die Beschwerdeführerinnen machen zunächst geltend, der kantonale Gesetzgeber verletze mit dem Dienst- und Ausbildungsobligatorium, das in § 31 des Gesetzes über den zivilen Schutz der Bevölkerung und der Kulturgüter (ZKG) vorgesehen ist, den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts. Der Koordinierte Sanitätsdienst sei ein Begriff der Gesamtverteidigung und damit des Bundesrechts; alles, was Gesamtverteidigung sei, sei Bundesangelegenheit, so auch der Einsatz der sanitätsdienstlichen Mittel des Landes in den sog. strategischen Fällen. Materiell sei die durch § 31 ZKG eingeführte Dienst- und Ausbildungspflicht dem Zivilschutz zuzuordnen. Der "Schutz der Personen gegen die Auswirkungen von kriegerischen Ereignissen", dessen Regelung nach Art. 22bis BV Bundessache sei, umfasse auch die medizinische Betreuung und somit das Sanitätswesen schlechthin. Art. 2 ÜbBest. BV werde deshalb durch den angefochtenen kantonalen Erlass in doppelter Hinsicht verletzt: Einerseits fiele, da der Koordinierte Sanitätsdienst als Bestandteil der Gesamtverteidigung Bundessache sei, die Einführung einer Dienstpflicht in die ausschliessliche Kompetenz des Bundesgesetzgebers. Andererseits verstosse das in § 31 ZKG vorgesehene Obligatorium gegen Art. 22bis Abs. 5 BV, welcher für Frauen ausdrücklich die Freiwilligkeit der Schutzdienstleistung statuiere.
4.- Es trifft zu, dass der sog. Koordinierte Sanitätsdienst im Rahmen der Bemühungen um die Gesamtverteidigung entstanden ist. Zu prüfen ist daher zunächst, ob tatsächlich - wie die Beschwerdeführerinnen behaupten - dem Bund auf dem Gebiete der Gesamtverteidigung ausschliessliche Gesetzgebungsbefugnis zustehe (vgl. BGE 113 Ia 311 E. 3a).
a) Die Idee der Gesamtverteidigung wurde im wesentlichen im Anschluss an den Zweiten Weltkrieg entwickelt und beruht auf der Erkenntnis, dass sich zukünftige kriegerische Auseinandersetzungen in vielfältigster Form abspielen können und nicht nur gegen die bewaffneten Streitkräfte, sondern auch gegen die Zivilbevölkerung richten werden. Die Landesverteidigung könne daher, wie es der Bundesrat ausdrückte, nicht mehr ausschliesslich Sache der Armee sein; sie müsse zu einer Gesamtverteidigung erweitert werden, welche auch die zivilen Bereiche des staatlichen Lebens einschliesse (Botschaft vom 30. Oktober 1968 zum Bundesgesetz über die Leitungsorganisation und den Rat für Gesamtverteidigung, BBl 1968 II S. 641). Da die zivilen Massnahmen, insbesondere auf den Gebieten Aussenpolitik, Staatsschutz, Information, Landesversorgung und Zivilschutz, in den Zuständigkeitsbereich verschiedener Departemente und zahlreicher Dienststellen sowie der Kantone und der Gemeinden fielen, sei eine wirksame Koordination auf Bundesebene unerlässlich (a.a.O. S. 656, 660 f.).
Diese weitgehend bloss organisatorischen Bestimmungen des Gesetzes über die Leitungsorganisation und den Rat für Gesamtverteidigung sind - abgesehen von den Ausführungsbestimmungen des Bundesrates - bis heute die einzigen bundesrechtlichen Vorschriften geblieben, die sich mit der Gesamtverteidigung als solche befassen. Weitere grundsätzliche Normen sind nicht geschaffen worden. Das heisst allerdings nicht, dass auf diesem Gebiet keine Schritte mehr unternommen worden wären. Insbesondere liess der Bundesrat eine Konzeption der Gesamtverteidigung erarbeiten, welche er am 27. Juni 1973 im Rahmen des Berichtes über die Sicherheitspolitik den Räten vorgelegt hat und die in zustimmendem Sinne zur Kenntnis genommen worden ist (BBl 1973 II S. 112 ff.; Amtl. Bull. 1973 S 725, 1974 N 802). Im Jahre 1979 ist ein Zwischenbericht über die Entwicklungen seit 1973 erstattet worden (BBl 1980 I S. 355 f.), während ein weiterer Zwischenbericht über die Sicherheitspolitik demnächst dem Parlament unterbreitet werden soll.
5.- Zu untersuchen ist im weiteren die Rüge, der durch § 31 ZKG vorgeschriebene Dienst sei - wie der Koordinierte Sanitätsdienst überhaupt - "materiell Zivilschutzdienst"; die angefochtene Bestimmung verstosse deshalb gegen Art. 22bis Abs. 1 BV, der die Gesetzgebung über den Zivilschutz dem Bunde vorbehalte, und insbesondere gegen Art. 22bis Abs. 5 BV, welcher die Freiwilligkeit der Schutzdienstpflicht der Frauen gewährleiste.
b) Ausgehend vom Gedanken, dass sich bei kriegerischen Ereignissen verschiedene militärische und zivile Organisationen in die ärztliche Versorgung von Kranken, Verwundeten und Pflegebedürftigen zu teilen hätten und diese sanitätsdienstlichen Mittel aufeinander abgestimmt werden müssten (BBl 1973 II S. 141), ist im Rahmen der Gesamtverteidigung der sog. Koordinierte Sanitätsdienst geschaffen worden. Dessen Vorbereitung übertrug der Bundesrat mit Verordnung vom 1. September 1976 dem Oberfeldarzt und beauftragte ihn namentlich mit der Ausarbeitung eines Konzeptes (SR 503.31; Art. 3 Abs. 1 lit. a). Der dem Beauftragten zur Erfüllung seiner Aufgaben zur Verfügung gestellte Ausschuss des Stabes für Gesamtverteidigung veröffentlichte am 1. Dezember 1980 ein Konzept des Koordinierten Sanitätsdienstes, das, abgesehen vom Normalfall, für alle ausserordentlichen strategischen Situationen bzw. alle sog. strategischen Fälle (Krisenfall, Neutralitätsschutzfall, Verteidigungsfall, Katastrophenfall) gelten soll. Als mögliche Partner, die im Koordinierten Sanitätsdienst zusammenarbeiten, werden das öffentliche Gesundheitswesen des Bundes, der Kantone und Gemeinden, der Zivilschutzsanitätsdienst, der Armeesanitätsdienst und private Organisationen genannt. Zu den Aufgaben dieser Partner wird ausgeführt, dass die Kantone in allen strategischen Fällen das öffentliche Gesundheitswesen aufrechtzuerhalten hätten, während die Zivilschutzorganisationen in Zeiten aktiven Dienstes die Erstversorgung der Patienten aus dem zivilen Bereich übernehmen sollten und der Armeesanitätsdienst ein Dispositiv zu beziehen habe, das in erster Linie den Bedürfnissen der Armee Rechnung trägt. Die privaten Organisationen, wie das Schweizerische Rote Kreuz oder der Samariterbund, sollen die Partner vor allem in personeller Hinsicht unterstützen. Als Mittel stehen den Kantonen die öffentlichen und privaten Krankenhäuser sowie das nicht militär- oder schutzdienstpflichtige Spitalpersonal und die frei praktizierenden Ärzte, Zahnärzte und Apotheker zur Verfügung. Den Zivilschutzorganisationen sind die sanitätsdienstlichen Zivilschutzeinrichtungen zugewiesen - mit Ausnahme der Anlagen, die von den Organen des öffentlichen Gesundheitswesens betrieben werden - sowie das in den Zivilschutzorganisationen eingeteilte Sanitätspersonal. Der Armeesanitätsdienst verfügt über die Militärspitäler, -apotheken und -labors sowie über das in den Sanitätsformationen der Basis eingeteilte Personal. Schliesslich wird im Konzept ausdrücklich festgehalten, dass die zivilen Behörden, der Zivilschutz und die Armee die ihnen im sanitätsdienstlichen Bereich übertragenen Aufgaben im Rahmen ihrer eigenen Organisationen zu lösen haben und ihre Sanitätsdienste für gemeinsame Aktionen koordiniert werden.
c) Aus diesem Konzept, auf das sich der basellandschaftliche Gesetzgeber bei der Schaffung der §§ 26-32 ZKG offensichtlich gestützt hat, geht klar hervor, dass keineswegs jede medizinische Betreuung, die im Rahmen des Koordinierten Sanitätsdienstes erfolgt, dem Zivilschutz zuzuordnen ist und von Art. 22bis BV erfasst wird. Koordinierter Sanitätsdienst ist ein Zusammenwirken verschiedener selbständiger Partner auf sanitätsdienstlichem Gebiete im Falle kriegerischer Ereignisse. Trotz der Zusammenarbeit bleiben die Organisationen, Verantwortlichkeiten und Mittel der einzelnen Partner getrennt und werden zumindest die Hauptaufgaben unter ihnen aufgeteilt. Was den zivilen Bereich anbelangt, obliegt dem Zivilschutzsanitätsdienst vor allem die erste Hilfeleistung an Verletzte und Kranke, während das öffentliche Gesundheitswesen bzw. das Spitalwesen der Kantone auch in Kriegszeiten die Hauptlast der chirurgischen Versorgung und der Pflege der spitalbedürftigen zivilen Patienten zu tragen hat. Dies würde übrigens auch gelten, wenn ein Kanton - was ihm freistünde - sich nicht zur Mitarbeit im Rahmen des Koordinierten Sanitätsdienstes entschliessen könnte.
6.- Nach Auffassung der Beschwerdeführerinnen verletzt das durch § 31 ZKG eingeführte Dienst- und Ausbildungsobligatorium das Rechtsgleichheitsgebot, da ausschliesslich Frauen einer bestimmten Berufskategorie verpflichtet würden, nämlich jene, die im Gesundheitswesen tätig gewesen seien oder noch seien. Dadurch ergebe sich eine durch nichts zu rechtfertigende Ungleichbehandlung der Frauen.
7.- Die Beschwerdeführerinnen bringen im weiteren vor, falls die Einführung einer obligatorischen Dienstpflicht auf dem Gebiete des öffentlichen kantonalen Gesundheitswesens verfassungsrechtlich möglich sein sollte, so müsste auf Gesetzesebene geregelt werden, in welchem Rechtsverhältnis die verpflichteten Personen zum Staat stünden. Staatliche Eingriffe in das Grundrecht der persönlichen Freiheit bedürften einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage, in welcher der Status der Verpflichteten hinreichend konkret umschrieben werde. Als solche Grundlage könnten weder § 31 noch § 44 ZKG oder das landrätliche Dekret vom 18. Juni 1987 über den zivilen Schutz der Bevölkerung und der Kulturgüter gelten, da es an der minimalsten Umschreibung des Inhalts und der Grenzen der Dienstpflicht fehle.
a) Durch die in § 31 vorgesehene obligatorische Ausbildungs- und Dienstpflicht werden die Betroffenen gezwungen, in ein besonderes Rechtsverhältnis zum Staat zu treten. Die zwangsweise Begründung eines Sonderstatutsverhältnisses bedarf als schwerer Eingriff in die persönliche Freiheit einer klaren Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinne. Zudem muss - wie das Bundesgericht erstmals in BGE 99 Ia 269 am Beispiel der Haft ausgeführt hat - der wesentlichste Inhalt des Rechtsverhältnisses durch ein formelles Gesetz umschrieben sein und darf nur die Regelung der Einzelheiten vom Gesetzgeber an die Exekutive delegiert werden (vgl. BGE 112 Ia 112 f. E. 3b, 111 Ia 237 E. 5aa, 106 Ia 282 E. 3d). Darüber hinaus haben grundrechtsbeschränkende Normen nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung einen gewissen Grad an Bestimmtheit aufzuweisen. Soll - so ist in BGE 109 Ia 283 in Anlehnung an DUBS (Die Forderung der optimalen Bestimmtheit belastender Rechtsnormen, ZSR 93/1974 II S. 225) dargelegt worden - der Gesetzesvorbehalt eine möglichst wirksame rechtsstaatliche Schranke bilden, so muss verlangt werden, dass die belastende, in ein Individualrecht eingreifende Norm einen optimalen Grad der Bestimmtheit aufweist und nicht unnötig wesentliche Wertungen der Gesetzesanwendung überlässt. Dabei hängt der erforderliche Bestimmtheitsgrad unter anderem von der Vorhersehbarkeit der Verhältnisse, der Einfachheit oder Vielfalt der Materie und der sofort oder erst bei der Gesetzesanwendung möglichen Konkretisierung ab (BGE 109 Ia 284 mit Hinweisen auf Lehre und Rechtsprechung).
Übrigens stellt auch die basellandschaftliche Kantonsverfassung vom 17. Mai 1984 (KV) Bedingungen für Eingriffe in Freiheitsrechte auf. Gemäss § 15 Abs. 2 KV bedürfen Einschränkungen der Grundrechte einer gesetzlichen Grundlage und müssen schwerwiegende Einschränkungen im Gesetz ausdrücklich vorgesehen sein. Vorbehalten bleiben allerdings Fälle ernster, unmittelbarer und offensichtlicher Gefahr (§ 15 Abs. 2 Satz 2). Allgemein gilt, dass alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen in Form des Gesetzes zu erlassen sind (§ 63 Abs. 1 KV).
Anders liegen die Dinge bei der Ausbildungspflicht (§ 31 Abs. 2 ZKG). Welche Belastung sie für die Betroffenen mit sich bringt, kann ohne weiteres vorausgesehen werden und ist, wie dargelegt, in den Grundzügen im Gesetz selber zu umschreiben. Dabei fallen Angaben über Altersgrenzen, Tauglichkeitsanforderungen, Ausbildungsdauer, Befreiungs- und Dispensationsmöglichkeiten usw. in Betracht, ähnlich wie sie etwa im Bundesgesetz über den Zivilschutz enthalten sind (vgl. insbesondere Art. 34 und 43). Jedenfalls sollen sich die Verpflichteten aufgrund des Gesetzes selbst ein grobes Bild darüber machen können, inwieweit ihre persönliche Freiheit eingeschränkt wird. Da § 31 Abs. 2 ZKG, wie die Beschwerdeführerinnen zu Recht beanstanden, nichts über den wesentlichen Inhalt des durch die Ausbildungspflicht begründeten besonderen Rechtsverhältnisses aussagt, vermag diese Norm als Grundlage für einen Eingriff in verfassungsmässige Rechte nicht zu genügen.
c) Nun hat der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft in der Vernehmlassung darauf hingewiesen, dass sich die Auswirkungen der neuen Dienstpflicht auf die Betroffenen erst aus Gesetz, Dekret und Verordnung zusammen ergäben, und damit offenbar geltend machen wollen, eine allenfalls zu knappe Regelung in § 31 werde durch die Delegationsbestimmung von § 44 ZKG wettgemacht. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist jedoch die Delegation der gesetzgebenden Gewalt an die Exekutive nur zulässig, wenn die dem Referendum unterstellte Delegationsnorm zumindest die Grundzüge der Regelung enthält, durch die in Freiheitsrechte eingegriffen wird (BGE 103 Ia 374 ff. E. 3, 382 E. 6a-c; 112 Ia 112 f. E. 3b). Dieser Mindestanforderung des ungeschriebenen Verfassungsrechts entspricht § 44 ZKG offensichtlich nicht. Darüber hinaus steht diese Norm, soweit sie alle wichtigen Belange der Ausbildungspflicht, ausgenommen die Vergütungs-, Lohnausfall-, Spesenersatz- und Versicherungsfragen, dem Regierungsrat zur Ordnung überlässt, mit den Bestimmungen der basellandschaftlichen Kantonsverfassung in Widerspruch:
8.- Schliesslich bringen die Beschwerdeführerinnen vor, das durch § 31 ZKG eingeführte Dienst- und Ausbildungsobligatorium sei unverhältnismässig, weil nicht erwiesen sei, dass das öffentliche Gesundheitswesen im Katastrophen- und Kriegsfall nur durch eine obligatorische Verpflichtung von Medizinalpersonen und nicht auch durch freiwillige Dienstleistungen sichergestellt werden könne. Auch damit beklagen sich die Beschwerdeführerinnen sinngemäss über eine Verletzung der persönlichen Freiheit.
Es mag sein und ist sogar anzunehmen, dass sich im Katastrophenfall oder bei Hereinbrechen kriegerischer Ereignisse viele Freiwillige, vor allem Frauen, zur Mithilfe im Spitaldienst oder auf anderen Gebieten bereit erklären. Diese Hilfe wird jedoch in vielen Fällen mangels rechtzeitiger Organisation und genügender Ausbildung zu spät kommen oder nur von beschränkter Wirkung sein. Selbst Personen, die bereits in Spitälern arbeiten oder gearbeitet haben, müssen auf ihren Einsatz in Notzeiten vorbereitet werden, da im Kriegsfall andere Arbeitsbedingungen herrschen. So wird in engen, teils unterirdischen Einrichtungen im 24-Stunden-Betrieb mit anderem Material und nur einem beschränkten Angebot an Mitteln gearbeitet werden müssen. Zudem ist, um einer möglichst grossen Zahl von Patienten das Überleben zu gestatten, eine andere Medizin zu praktizieren als in Normalzeiten. Ein Einsatz zusätzlicher Dienstwilliger kann unter solchen Umständen nur Sinnvoll sein, wenn diese bereits in ihre Aufgaben eingeführt, also ausgebildet wurden. Mit Ausbildungsdiensten auf freiwilliger Basis sind aber sowohl im Kanton Basel-Landschaft wie auch gesamtschweizerisch fast durchwegs schlechte Erfahrungen gemacht worden. Im Anschluss an die Katastrophe von Schweizerhalle haben nach Angaben des basellandschaftlichen Regierungsrates an den von den Fachkreisen geforderten Weiterausbildungskursen nur knapp zwanzig von den rund 800 in der Region frei praktizierenden Ärzten teilgenommen. Gemäss dem Bericht über die Mitwirkung der Frau in der Gesamtverteidigung vom April 1987, der von den Beschwerdeführerinnen selbst zitiert wird, leisten heute in der ganzen Schweiz etwa 15 000 Frauen freiwillig Zivilschutzdienst, während sich der Sollbestand der weiblichen Zivilschutzangehörigen auf über 100 000 beläuft. Der Rotkreuzdienst, der ausschliesslich sanitätsdienstliche Aufgaben im Rahmen der Armee zu erfüllen hat, kämpft seit Jahren mit schwerwiegenden Bestandesproblemen. Für den militärischen Frauendienst, der unter anderem ebenfalls Einsatzmöglichkeiten in Spitälern anbietet, gilt Ähnliches. Bei dieser Sachlage kann dem basellandschaftlichen Gesetzgeber kein Vorwurf daraus gemacht werden, dass er sich das zur Aufrechterhaltung des öffentlichen Gesundheitswesens benötigte Spitalpersonal durch ein Dienst- und Ausbildungsobligatorium sichern will. Nur auf diese Weise ist gewährleistet, dass der Kanton im Katastrophen- und Kriegsfall den ihm obliegenden sanitätsdienstlichen Aufgaben nachkommen kann. Das Obligatorium steht - mit Blick auf die auf dem Spiele stehenden Werte - in einem vernünftigen Verhältnis zum Gesetzeszweck und schiesst entgegen der Meinung der Beschwerdeführerinnen nicht über das angestrebte Ziel hinaus.
9.- Zusammenfassend ergibt sich, dass die Schaffung einer Ausbildungs- und Dienstpflicht im genannten Rahmen des Koordinierten Sanitätsdienstes im Kanton Basel-Landschaft an sich verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Indessen hält § 31 Abs. 2 des angefochtenen Gesetzes mangels jeglicher Umschreibung der Ausbildungspflicht vor dem Legalitätsprinzip nicht stand und muss daher aufgehoben werden.