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Timestamp: 2019-01-24 12:30:28+00:00
Document Index: 115276527

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 80', 'art. 320', 'art. 80', 'art. 70', 'art. 57', 'sentenza ', 'art. 2359', 'art. 80', 'art. 57', 'sentenza ', 'art. 80', 'art. 80', 'art. 80', 'art. 57', 'art. 2403', 'art. 2397', 'art. 2401', 'art. 2401', 'art. 80', 'art. 57', 'art. 80', 'sentenza ', 'art. 45', '§ 34', 'sentenza ', 'art. 80', 'art. 80', 'art. 5']

N. 06866/2018REG.PROV.COLL.
N. 05444/2018 REG.RIC.
N. 05442/2018 REG.RIC.
N. 05445/2018 REG.RIC.
N. 05446/2018 REG.RIC.
N. 05440/2018 REG.RIC.
sul ricorso in appello numero di registro generale 5442 del 2018, proposto da
Volkswagen Group Italia s.p.a., in persona del direttore finanziario e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maurizio Zoppolato e Laura Pelizzo, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via del Mascherino 72;
CONSIP s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Beniamino Caravita Di Toritto, Marcello Collevecchio e Sara Fiorucci, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via di Porta Pinciana 6;
ANAC – Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del presidente e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 5444 del 2018, proposto da
Fca Fleet & Tenders s.r.l., in persona dell’amministratore delegato e direttore generale pro tempore, in proprio e quale mandataria del raggruppamento temporaneo di imprese costituito con Leasys s.p.a. e Vodafone Automotive Italia s.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Cassamagnaghi e Francesco Caputi Iambrenghi, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via Vincenzo Picardi 4/b;
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 5445 del 2018, proposto da
Iveco Defence Vehicles s.p.a., in persona dell’amministratore delegato e presidente del consiglio di amministrazione pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Mario Sanino, con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, viale Parioli 180;
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 5446 del 2018, proposto da
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 5440 del 2018, proposto da
quanto al ricorso n. 5440 del 2018:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione seconda, n. 8286/2018, resa tra le parti;
quanto al ricorso n. 5442 del 2018:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione seconda, n. 8288/2018, resa tra le parti;
quanto al ricorso n. 5444 del 2018:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione seconda, n. 8289/2018, resa tra le parti;
quanto al ricorso n. 5445 del 2018:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione seconda, n. 8309/2018, resa tra le parti;
quanto al ricorso n. 5446 del 2018:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione seconda, n. 8287/2018, resa tra le parti;
tutte concernenti le procedure di affidamento indette dalla Consip s.p.a. per la fornitura in acquisito di autoveicoli e dei servizi connessi ed opzionali per le pubbliche amministrazioni e di autoveicoli per la tutela del territorio
Visti i ricorsi in appello contro i dispositivi delle sentenze di primo grado e i motivi contro le sentenze successivamente depositate, e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di CONSIP s.p.a., ANAC - Autorità Nazionale Anticorruzione, Fca Fleet & Tenders s.r.l. e Iveco Defence Vehicles s.p.a.;
Visti gli artt. 119, comma 5, e 120, comma 3 e 11, cod. proc. amm.;
Considerato che il difensore di CONSIP s.p.a. ha dichiarato di avere interesse alla pubblicazione anticipata del dispositivo rispetto alla sentenza;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 ottobre 2018 il consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati Laura Pelizzo, Maurizio Zoppolato, Beniamino Caravita di Toritto e Marcello Collevecchio, Stefano Cassamagnaghi e Mario Sanino;
1. Volkswagen Group Italia s.p.a. propone appello contro le sentenze del Tribunale amministrativo regionale del Lazio – sede di Roma in epigrafe, con cui sono stati respinti i suoi ricorsi contro le esclusioni da due procedure di affidamento, suddivise in lotti, indette dalla centrale di committenza pubblica nazionale Consip s.p.a. (con bandi pubblicati il 16 e il 22 dicembre 2016) per la stipula di convenzioni per la fornitura in acquisto di autoveicoli e dei servizi connessi ed opzionali alle amministrazioni pubbliche, e, nel secondo caso, di autoveicoli per la tutela del territorio.
2. In tutti i casi l’esclusione è stata disposta (con note di prot. nn. 5936 del 22 febbraio 2018 e 7192 del 5 marzo 2018 nella prima gara, relative ai lotti 5 e 1; e con nota di prot. n. 10672 del 30 marzo 2018 nella seconda, concernenti i lotti 1, 2 e 4) per difetto dei requisiti di affidabilità morale ex art. 80, comma 1, del codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, a causa di una condanna penale per i reati corruzione attiva per atto contrario ai doveri di ufficio (artt. 321 e 319 cod. pen.) e corruzione attiva di persona incaricata di pubblico servizio (art. 320 e 321 cod. pen.) riportata in precedenza da un sindaco supplente della società.
3. Le censure di legittimità contro tali provvedimenti - dirette a sostenere che i requisiti di affidabilità morale di cui al citato art. 80 d.lgs. n. 50 del 2016 non sono applicabili nei confronti dei membri del collegio sindacale, e tanto meno dei sindaci supplenti, e che in ogni caso la società ha adottato condotte dissociative e misure di self cleaning - sono state tutte respinte dal Tribunale amministrativo con le sentenze in epigrafe.
4. Volkswagen Group Italia le ripropone con gli appelli in epigrafe, ai quali resistono la Consip, l’ANAC e le controinteressate parimenti epigrafate.
1. Gli appelli pongono questioni identiche per cui, sulla base di questo profilo di connessione (impropria) ora evidenziato, ne può essere disposta la riunione ai sensi dell’art. 70 del codice del processo amministrativo.
2. Con il primo motivo degli appelli la Volkswagen Group Italia ripropone la tesi secondo cui in base all’art. 57 della direttiva 2014/24/UE del 26 febbraio 2014 (sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE) – riferito al «membro del consiglio di amministrazione, di direzione o di vigilanza» dell’operatore economico e alla «persona ivi avente poteri di rappresentanza, di decisione o di controllo» - le sole condanne penali rilevanti ai fini della verifica sull’affidabilità morale ai fini dell’affidamento di contratti pubblici sono quelle riportate dai «soggetti che gestiscono la società concorrente» (a conforto dei propri assunti l’appellante richiama la sentenza della Corte di Giustizia, 20 dicembre 2017, C-178/16, Impresa di Costruzioni Ing. E. Mantovani SpA). Secondo questa ricostruzione sarebbero invece estranei all’ambito di applicazione della norma i membri del collegio sindacale del sistema societario tradizionale (adottato dall’appellante), poiché questi ultimi «non gestiscono e non amministrano la società».
3. Volkswagen Group Italia sostiene che nell’affermare la tesi contraria il giudice di primo grado avrebbe erroneamente equiparato i componenti del collegio sindacale tanto ai membri degli organi di «vigilanza» del sistema societario dualistico (nell’accezione ricavabile dal regolamento CE n. 2157/2001 del Consiglio, dell’8 ottobre 2001, relativo allo statuto della Società europea), che tuttavia compartecipano alla gestione della società, quanto ai soggetti «muniti di poteri di controllo», dizione con la quale – sostiene l’appellante - la citata direttiva ha inteso fare riferimento al controllo societario ai sensi dell’art. 2359 del codice civile, e dunque a coloro che possono condizionare la gestione della società o esercitare sullo stesso un’influenza dominante. Volkswagen Group Italia evidenzia al riguardo che ai membri del collegio sindacale è invece demandato il controllo contabile la verifica di legittimità degli atti societari, il quale costituisce attività estranea al controllo di gestione e dunque non riconducibile all’amministrazione della società.
4. Negli appelli si sostiene inoltre che l’art. 80 del codice dei contratti pubblici avrebbe pedissequamente recepito l’art. 57 della direttiva 2014/24/UE, e che l’estensione ad altre ipotesi si porrebbe in contrasto con il divieto di gold plating.
5. Con i secondi motivi degli appelli la Volkswagen Group Italia ripropone la censura indirizzata alla base fondante del provvedimento di esclusione, costituita dal comunicato del presidente dell’ANAC in data 26 ottobre 2016, di cui contesta il valore normativo, e reputa irrilevante il richiamo allo stesso nel bando di gara, anche per violazione dei principi europei di chiarezza e trasparenza (espressi nel settore delle procedure di affidamento di contratti pubblici dalla Corte di giustizia dell’Unione europea, nella sentenza 2 giugno 2016, C-27/15, Pizzo).
6. Con i terzi motivi degli appelli la Volkswagen Group Italia contesta che gli obblighi dichiarativi di cui all’art. 80 cod. contratti pubblici siano applicabili al sindaco supplente. Ciò in ragione del fatto che ai sensi degli artt. 2397 e 2401 cod. civ. il collegio sindacale si compone di membri effettivi e che, per contro, i membri supplenti «subentrano» nell’organo solo in caso di morte, rinuncia o decadenza da sindaco di un membro effettivo.
7. I motivi così sintetizzati sono connessi tra loro, perché incentrati sulla questione se i sindaci di società di capitali, e i sindaci supplenti in particolare, rientrino tra i soggetti cui ai sensi dell’art. 80, comma 3, del codice dei contratti pubblici, sia la causa di esclusione prevista dal comma 1, della medesima disposizione, e dunque possono essere esaminati congiuntamente.
Sulla questione così posta dai motivi in questione deve essere affermato che la causa di esclusione dalle procedure di affidamento di contratti pubblici prevista dall’art. 80, comma 1, d.lgs. n. 50 del 2016 non si applica nei confronti dei sindaci supplenti, per cui le censure della Volkswagen vanno accolte sotto questo assorbente profilo.
8. Deve premettersi che nella versione applicabile alla presente fattispecie controversa, antecedente alle modifiche introdotte con il correttivo al codice dei contratti pubblici (decreto legislativo 19 aprile 2017, n. 56), la causa di esclusione prevista dalla disposizione poc’anzi richiamata [nel caso di specie viene in rilievo la lettera b), secondo cui incidono sull’affidabilità morale dell’operatore economico le condanne per «delitti, consumati o tentati, di cui agli articoli 317, 318, 319, 319-ter, 319-quater, 320, 321, 322, 322-bis…»], è riferita dal comma 3 ai «membri del consiglio di amministrazione cui sia stata conferita la legale rappresentanza, di direzione o di vigilanza», ed ai «soggetti muniti di poteri di rappresentanza, di direzione o di controllo», i quali abbiano riportato una condanna per delitti in questione.
9. Come deduce l’appellante, la norma è sostanzialmente riproduttiva della corrispondente disposizione della direttiva 2014/24/UE del 26 febbraio 2014 (sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE), e cioè l’art. 57, paragrafo 1, ultimo capoverso. Peraltro, quest’ultima si riferisce testualmente:
- al «membro del consiglio di amministrazione, di direzione o di vigilanza» della società di capitali, laddove il corrispondente riferimento di diritto interno è (rectius: era), come poc’anzi rilevato,ai «membri del consiglio di amministrazione cui sia stata conferita la legale rappresentanza, di direzione o di vigilanza»;
- ed inoltre alla persona «ivi avente poteri di rappresentanza, di decisione o di controllo», mentre il codice dei contratti pubblici specifica(va) che tali soggetti devono essere «muniti» di tali poteri (con sostituzione del potere di decisione con quello di «direzione»), con ciò sembrando richiedere una formale investitura che invece secondo la norma europea non sarebbe necessaria.
In ogni caso, al di là della questione se nel loro complesso i riferimenti in questioni presuppongano un potere di “governo” della società, del quale non partecipano i membri del collegio sindacale attraverso la loro funzione di controllo contabile – come sostiene la Volkswagen nel primo nucleo di censure alle sentenze di primo – è decisivo il rilievo per cui certamente i membri supplenti del collegio sindacale non svolgono alcuna funzione di «vigilanza», richiamata dal primo ordine di riferimenti delle norme in esame, né tanto meno possono essere qualificate come persone che esercitino in via di fatto poteri di «controllo», come richiesto dal secondo dei riferimenti in questione.
10. La disposizione di legge da cui muovere per suffragare la conclusione ora affermata è l’art. 2403 del codice civile. Questa attribuisce al collegio sindacale il seguente compito: «vigila sull’osservanza della legge e dello statuto, sul rispetto dei principi di corretta amministrazione ed in particolare sull’adeguatezza dell’assetto organizzativo, amministrativo e contabile adottato dalla società e sul suo concreto funzionamento» (comma 1); ed inoltre il compito di esercitare «il controllo contabile nel caso previsto dall’articolo 2409 bis, terzo comma», ovvero in luogo di un revisore esterno, per le società per azioni non tenute alla redazione del bilancio consolidato.
11. Ulteriore disposizione che viene in rilievo è l’art. 2397 del codice civile, relativa alla composizione del collegio sindacale. Essa prevede che l’organo di controllo «si compone di tre o cinque membri effettivi, soci o non soci» (comma 1, primo periodo); e che «Devono inoltre essere nominati due sindaci supplenti» (secondo periodo).
L’art. 2401 del medesimo codice stabilisce inoltre che questi ultimi «subentrano» ai titolari in caso di «morte, di rinunzia o di decadenza di un sindaco» e che gli stessi supplenti «restano in carica fino alla prossima assemblea, la quale deve provvedere alla nomina dei sindaci effettivi e supplenti necessari per l’integrazione del collegio».
12. Così delineata, sulla base della ricognizione normativa ora svolta, la natura, la composizione del collegio sindacale e le relative modalità di funzionamento, da essa può evincersi, con specifico riguardo ai supplenti, che questi ultimi non operano nell’organo incaricato del controllo di legittimità degli atti societari, ed eventualmente della revisione contabile, se non al ricorrere di una delle cause di cessazione dalla carica previste dall’art. 2401 cod. civ. sopra citato che abbia riguardato un membro titolare, e per il tempo strettamente necessario a ricomporre la pluralità dell’organo.
Per contro, dall’impianto della norme del codice dei contratti pubblici sui requisiti di partecipazione alle relative procedure di affidamento si deve ritenere che la causa di esclusione degli operatori economici per condanne penali incidenti sulla moralità professionale, nel caso di società di capitali, si indirizza ai componenti degli organi di quest’ultima che, al di là di un’investitura formale ed a prescindere dai meccanismi di funzionamento tipici del modello corporativo cui il tipo societario in questione è improntato, abbiano in concreto esercitato all’interno di esse le funzioni elencate dal più volte citato art. 80, comma 3, d.lgs. n. 50 del 2016 e dalla sovraordinata disposizione di cui all’art. 57 della direttiva 2014/24/UE. Solo in questo caso può infatti ritenersi integrato il presupposto del “contagio” alla persona giuridica della causa di inaffidabilità morale dalla persona fisica condannata per precedenti penali ostativi. In difetto di questo imprescindibile presupposto l’esclusione dalla partecipazione alle procedure di affidamento di contratti pubblici verrebbe correlato ad una responsabilità di posizione della società. Si determinerebbe perciò un avanzamento eccessivo della soglia di prevenzione dall’affidamento di contratti pubblici, cui i motivi di esclusione ex art. 80 d.lgs. n. 50 del 2016 sono preordinati, anche rispetto a situazioni nelle quali l’operatore economico è estraneo ai fatti di reato per i quali la persona fisica in esso operante ha riportato una condanna, e dunque alla causa di inaffidabilità morale da quest’ultima derivante, senza che tale impedimento alla partecipazione alla gara sia assistito da un’effettiva esigenza sostanziale dell’amministrazione.
13. Depongono in questo senso i principi affermati nella pronuncia della Corte di giustizia dell’Unione europea richiamata dalla Volkswagen a sostegno dei propri assunti, e cioè nella sentenza 20 dicembre 2017, C-178/16, benché emessa con riguardo alla causa di esclusione per inaffidabilità morale prevista dalla previgente disciplina sovranazionale e interna [rispettivamente: art. 45 della direttiva 2004/18/CE del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi; e 38, comma 1, lett. c), del codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163] e con specifico riguardo ai soggetti titolari di poteri di amministrazione e rappresentanza cessati dalla carica nell’anno antecedente la pubblicazione del bando.
In particolare, nell’affermare che l’estensione della causa ostativa per reati incidenti sulla moralità professionale commessi anche da questi ultimi è conforme al diritto europeo sugli appalti pubblici, la Corte di giustizia ha evidenziato che tale diritto «muove dalla premessa che le persone giuridiche agiscono tramite i propri rappresentanti» e che pertanto condotte contrarie alla moralità professionale di questi ultimi può costituire «un elemento rilevante ai fini della valutazione della moralità professionale di un’impresa» (§ 34).
A contrario – impregiudicata la questione se l’agire tramite propri rappresentanti possa valere anche per i componenti del collegio sindacale (su cui le controinteressate hanno richiamato il precedente di questa Sezione di cui alla sentenza 22 ottobre 2018, n. 6016) – dal dictum della Corte di giustizia si desume in ogni caso che se la persona fisica raggiunta dalla condanna per reati ostativi non abbia mai agito per la società di capitali, quest’ultima non può ritenersi priva del requisito di partecipazione di ordine generale rispetto a fatti che ad essa sono estranei.
14. Rispetto alle considerazioni finora svolte, il caso di specie ha carattere paradigmatico.
Come infatti sottolinea la Volkswagen, e come ex adverso non contestato, il sindaco supplente non ha mai operato in sostituzione di quelli titolari ai sensi della disposizione da ultimo richiamata. Al contrario, non appena venuta a conoscenza della condanna, la stessa società odierna appellante ha chiesto chiarimenti al medesimo sindaco, il quale in risposta ha comunicato le proprie dimissioni.
15. Ad ulteriore conferma della necessità che il titolare della carica abbia agito per la società può essere evidenziato che la causa di inaffidabilità morale ex art. 80, comma 3, d.lgs. n. 50 del 2016 non sussiste, ai sensi della medesima disposizione, laddove la società abbia tenuto condotte di «completa ed effettiva dissociazione della condotta penalmente sanzionata». L’ipotesi (invocata dalla Volkswagen negli ulteriori motivi d’appello, tuttavia assorbiti) presuppone che la persona fisica titolare della carica all’interno della società abbia agito per quest’ultima e che nondimeno la stessa società ne abbia completamente eliminato gli effetti. A fortiori l’esimente deve quindi operare quando tuttavia nessun atto di esercizio della funzione all’interno dell’ente societario vi sia mai stata. In caso contrario si perverrebbe alla conseguenza paradossale di un trattamento giuridico deteriore nei confronti dell’operatore economico estraneo e dunque assolutamente incolpevole rispetto ai reati ostativi commessi dalla persona fisica, e nondimeno “colpito” dalla causa di esclusione ma impossibilitato a provare condotte dissociative.
16. Infine, sul punto può essere richiamata la disciplina sulla responsabilità degli enti per gli illeciti amministrativi dipendenti da reato di cui al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, la quale, pur fondata su presupposti logico-giuridici e principi diversi rispetto ai requisiti di partecipazione alle procedure di affidamento di contratti pubblici, nondimeno fornisce elementi ricostruttivi in grado di fare emergere il fondamento della causa di inaffidabilità morale prevista dal più volte citato art. 80, comma 3, del codice di cui al d.lgs. n. 50 del 2016. Nell’ottica del presente ragionamento viene in particolare in rilievo la causa di esclusione della responsabilità in questione prevista dall’art. 5, comma 2, di tale decreto, a mente del quale l’ente «non risponde se le persone indicate nel comma 1 – e cioè le persone che rivestono «funzioni di rappresentanza, di amministrazione o di direzione dell’ente» e quelle ulteriormente indicato – hanno agito nell’interesse esclusivo proprio o di terzi». Posto dunque che anche per il sistema sanzionatorio amministrativo delle persone giuridiche in dipendenza di reati si richiede che la persona fisica autrice di questi ultimi abbia agito nell’interesse delle prime, non si ravvisano valide ragioni per non estendere questo principio di civiltà giuridica alle cause di esclusione dalle procedure di affidamento di contratti pubblici.
17. Infine, con riguardo alla causa di esclusione che CONSIP ha ritenuto di ravvisare nell’asserita falsa dichiarazione resa da Volkswagen in sede di verifica dei requisiti di partecipazione (per la sola procedura di gara per la fornitura di veicoli per le pubbliche amministrazioni), e cioè per non avere fatto menzione della condanna del sindaco supplente, la stessa risulta illegittima innanzitutto perché, alla luce di quanto finora esposto, un obbligo in questo senso non è configurabile, e, in secondo luogo, perché non vi è prova che l’odierna appellante avesse consapevolezza di tale condanna. Tanto più che – come dedotto da quest’ultima – l’irrevocabilità della condanna è di poco precedente alla dichiarazione resa ai fini della verifica (rispettivamente il 1° e il 20 ottobre 2017) e che – va soggiunto – occorre considerare i tempi di aggiornamento del casellario giudiziale. Del resto, sul secondo dei profili ora in esame i provvedimenti impugnati nel presente giudizio non recano alcuna specifica motivazione che avvalori l’ipotesi della falsità nondimeno ritenuta da CONSIP.
18. In conclusione, gli appelli riuniti di Volkswagen Group Italia vanno accolti e per l’effetto, in riforma delle sentenze con essi appellate, vanno accolti i ricorsi della medesima società, ed annullati gli atti di esclusione con essi impugnati.
La novità delle questioni controverse giustifica la compensazione delle spese di causa.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, previa loro riunione, li accoglie e per l’effetto, in riforma delle sentenze di primo grado, accoglie i ricorsi di Volkswagen Group Italia s.p.a., annullando gli atti con essi impugnati; compensa le spese del doppio grado di giudizio tra tutte le parti.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2018 con l’intervento dei magistrati:
Roberto Giovagnoli,	Presidente FF
Fabio Franconiero Roberto Giovagnoli