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Timestamp: 2018-07-21 04:09:55
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Consideraciones en torno a las Reformas a la Ley General de Vida Silvestre en lo relativo a Manglares
Por: Lic. Daniel Basurto G.*
“El Desarrollo Sustentable es un proceso de cambio social en el cual la explotación de los recursos, el sentido de las inversiones, la orientación del desarrollo tecnológico y las reformas institucionales se realizan en forma armónica, ampliándose el potencial actual y futuro para satisfacer las necesidades y aspiraciones humanas”
El manglar es un ecosistema considerado como un tipo de bioma que se desarrolla sobre una extensión de superficie acuática. Los manglares son conjuntos de hábitat tropicales y subtropicales localizados en las costas protegidas o poco expuestas como golfos y ensenadas, o desembocaduras de ríos. Asimismo, estos humedales costeros son especies leñosas de gran productividad biótica, que se localizan sobre suelos salinos, arenosos, fangosos, arcillosos, con poco oxígeno y a veces ácidos(1). En otras palabras, el manglar es el equivalente costero del bosque selvático y su nombre se deriva de los árboles que lo conforman, los cuales son llamados “mangle”, palabra de origen guaraní que significa “árbol retorcido”.
La normatividad mexicana en la materia, ha definido al manglar como una “comunidad arbórea y arbustiva de las regiones costeras que poseen características como raíces aéreas, viviparidad, filtración y fijación de algunos tóxicos y mecanismos de exclusión o excreción de sales”(2).
Este ecosistema se encuentra presente en gran parte de las costas de América Latina, desde México hasta Perú. En cuanto a México se refiere, nuestro país cuenta con una gran variedad de especies de manglares alrededor de gran parte de su territorio, especialmente en los Estados de Baja California, Jalisco, Colima, Nayarit, Oaxaca, Chiapas, Yucatán y Quintana Roo entre otros.
2. PROPIEDADES Y USOS DEL MANGLAR.
El ecosistema manglar se caracteriza por ser un recurso natural con propiedades valiosísimas como por ejemplo la tolerancia a las altas salinidades, su alta productividad albergando a un sinnúmero de especies acuáticas, anfibias y terrestres, siendo además el refugio de muchas aves que se ven obligadas a migrar a él, a causa de la temporada invernal.
Así mismo, como todo bosque, tiene la función de absorber el dióxido de carbono y contribuir a frenar el acelerado proceso que estamos viviendo actualmente con el calentamiento global de nuestro planeta. Resulta de relevancia mencionar que el manglar tiene la cualidad de atrapar contaminantes como por ejemplo los compuestos orgánicos tóxicos persistentes (3) y metales pesados gracias a su acción de inmovilización de sedimentos orgánicos. De la misma forma, la función química mas importante de este ecosistema es servir como una planta de tratamiento de agua natural, ya que diversos nutrientes como el nitrógeno ingresan a éste y se depositan en el suelo donde son degradados(4).
Por otra parte, no omitimos señalar que el manglar constituye una fuente de recursos de un valor incalculable para muchas poblaciones campesinas cuya fuente de subsistencia radica en las propiedades que posee dicho ecosistema. Por ejemplo, la pesca industrial y artesanal, la extracción de madera para construcción y de carbón vegetal ya que las ramas de los manglares han servido para obtener este material. Igualmente, y debido a su gran tolerancia a las altas salinidades, este recurso es útil para la extracción de sal, así como para la extracción de tanino, el cual consiste en una “sustancia astringente que se emplea para curtir las pieles y para otros usos”(5).
3. MEXICO Y SU REGULACION SOBRE EL MANGLAR: NORMAS OFICIALES MEXICANAS, DEBATES LEGISLATIVOS Y REFORMAS A LA LEY
Debido a su valor social, económico y ambiental, el manglar ha estado siempre en el ojo del huracán, siendo objeto de grandes debates, regulaciones, normas oficiales mexicanas, litigios, reformas, y controversias profundas.
Remontándonos a la historia sobre la regulación que ha sufrido este ecosistema costero, podemos decir que el 10 de abril de 2004 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la Norma Oficial Mexicana NOM-022-SEMARNAT-2003 que establece las especificaciones para la preservación, conservación, aprovechamiento sustentable y restauración de los humedales costeros en zonas de manglar. Posteriormente, el 7 de Mayo de 2004 se publicó en el DOF un acuerdo que adiciona la especificación 4.43 a la referida NOM estableciendo que se prohíben las obras y actividades relativas al establecimiento, entre otras cosas, que los limites máximos permisibles establecidos para la construcción de vías de comunicación aledañas y para las actividades agropecuarias, acuícolas, de infraestructura urbana o alguna otra que sea colindante con la vegetación del manglar, podrán exceptuarse, siempre que en el informe preventivo o en la manifestación de impacto ambiental se establezcan medidas de compensación en beneficio de los humedales y se obtenga autorización de cambio de uso de suelo.
Por otra parte, el manglar tampoco ha sido ajeno a pleitos y litigios sobre su regulación. Prueba de ello es que en mayo de ese mismo año, el Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA) junto con algunas organizaciones ambientales interpusieron los recursos de revisión en contra del acuerdo que adiciona la especificación 4.43, argumentando violaciones al procedimiento por parte de la SEMARNAT, las cuales “ocasionaron la privación a todo ciudadano y organización del derecho de participación en el proceso de modificación de una NOM establecido por la Ley Federal sobre Metrología y Normalización”(6).
Finalmente en julio de 2004, dichos recursos de revisión se declararon improcedentes, y como consecuencia de ello los recurrentes interpusieron las demandas de nulidad correspondientes ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
a. Puntos de Acuerdo sobre la protección al manglar
La adición del punto 4.43 a la NOM-022, generó una serie de reacciones en el seno del Poder Legislativo, que culminaron con la emisión de las siguientes proposiciones:
i. El 10 de Febrero de 2005, la Cámara de Diputados presentó un punto de acuerdo en el cual exhorta a la SEMARNAT a derogar la adición 4.43 de la NOM en comento, ya que “su aplicación impacta negativamente a los manglares y sus ecosistemas”.
ii.	El 5 de Julio de 2005 el Congreso de la Unión presentó un punto de acuerdo también contrario a la adición de la NOM 022 mediante el cual exhorta a la SEMARNAT a suspender la aplicación de la modificación de esta Norma, hasta que sea sometida a un proceso de revisión, tomando en cuenta las opiniones de diversas organizaciones y en general de la sociedad civil.
b. Iniciativa de Ley General de Conservación, Restauración y Aprovechamiento Sustentable de Humedales y del Ecosistema Manglar.
Esta iniciativa fue presentada por el PRD el 14 de abril de 2005 en la Cámara de Diputados fue aprobada por las Comisiones de Medio Ambiente y Agricultura pero desechada en el pleno, ordenándose su devolución a estas Comisiones. Actualmente, su estudio y dictaminación se encuentran pendientes.
Entre otros objetivos, la iniciativa persigue “definir las líneas generales de política para las actividades de conservación, restauración, remediación y aprovechamiento de los humedales del país, con especial atención a los ecosistemas de manglar, así como los procedimientos para realizar obras y actividades en éstos. Todo ello, involucrando a los diversos actores de la sociedad, los tres órdenes de gobierno, los sectores académicos, organizaciones sociales y a los sectores que aprovechan los recursos naturales de los humedales del país”(7).
c. PROY-NOM-022-SEMARNAT-2006
El 1° de agosto de 2006 la SEMARNAT ingresó a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) un proyecto de modificación a la NOM-022 cambiando su contenido y nomenclatura con miras a establecer las especificaciones para la preservación, conservación, aprovechamiento sustentable de las comunidades de manglar y sus zonas ecotonales (8) y las medidas de restauración aplicables al ecosistema. El proyecto fue presentado por considerar que la NOM-022-SEMARNAT-2003 resulta insuficiente en la regulación de los humedales costeros ya que “tiene diversos errores de estructura y contenido que la hacen de difícil aplicación, pues cuenta con disposiciones que podrían ser calificadas de diversas maneras dependiendo de quien la lea. El proyecto que se propone está orientado por la Ley Federal de Metrología y Normalización, y por lo tanto sólo contiene especificaciones técnicas medibles”(9).
De acuerdo con la Manifestación de Impacto Regulatorio (MIR), los objetivos del Proyecto se pueden resumir de la siguiente manera:
i. Garantizar que las obras y actividades que se realicen en zonas de manglar no disminuyan los servicios ambientales.
ii.	Adecuar las disposiciones sobre manglares a lo dispuesto por la LGEEPA en materia de impacto ambiental.
iii. Proteger el manglar y los servicios ambientales, sin poner en riesgo la generación de empleos e ingresos derivados de actividades que se realicen con un enfoque de desarrollo sustentable.
Actualmente este proyecto se encuentra pendiente de resolución en la COFEMER.
d. Acuerdo que adiciona la Ley General de Vida Silvestre (LGVS).
El 1 de febrero de 2007 se publicaron en el DOF las reformas a la LGVS, mismas que “persiguen perfeccionar la gama de instrumentos legales que se encuentran a disposición de las autoridades ambientales y los particulares para desarrollar proyectos de protección, preservación y aprovechamiento no extractivo de los bosques de manglar en el país”(10).
Conforme a lo anterior, la LGVS fue adicionada con un nuevo artículo 60 TER y un párrafo segundo al artículo 99 para quedar como sigue:
Artículo 60 TER. Queda prohibida la remoción, relleno, transplante, poda, o cualquier obra o actividad que afecte la integralidad del flujo hidrológico del manglar; del ecosistema y su zona de influencia; de su productividad natural; de la capacidad de carga natural del ecosistema.
Artículo 99. ... Las obras y actividades de aprovechamiento no extractivo que se lleven a cabo en manglares, deberán sujetarse a las disposiciones previstas por el artículo 28 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
De lo anterior se desprenden tres puntos importantes:
i.	La prohibición como regla general para llevar a cabo casi cualquier actividad empresarial en zonas de manglar;
ii.	La excepción a la prohibición cuando se trate de actividades no extractivas y de protección, restauración, investigación y conservación del manglar; y
iii. El sometimiento de las actividades no extractivas al procedimiento de evaluación de impacto ambiental previo a su desarrollo.
Estas reformas a la LGVS, han desencadenado una serie de reacciones encontradas tanto a nivel gubernamental como del sector empresarial. Por una parte, organizaciones políticas y ecologistas como el PVEM y Greenpeace se congratulan por la entrada en vigor de la reforma. Por otra parte, los gobernadores de 17 Estados de la República (11) y diversas organizaciones empresariales, han externado públicamente su rechazo a estas reformas.
Estimamos que, dada la relevancia del manglar en general, y de las reformas en particular, es pertinente efectuar un análisis de las consecuencias que dichas reformas traerán consigo.
II. CONSIDERACIONES PARTICULARES.
a. Desarrollo sustentable.
En la parte inicial de este artículo se expusieron las características del manglar siendo evidente la importancia ambiental que este ecosistema lleva implícita y en este sentido, es claro que la implementación de políticas tendientes a su protección y conservación, resulta ineludible. Sin embargo, el manglar involucra también aspectos socioculturales y económicos que los legisladores, no obstante su buena intención, han confundido e incluso olvidado, confusiones y olvidos que propician el presente análisis.
Como lo señalan los legisladores en la exposición de motivos que dio origen a las adiciones a la LGVS, México es parte de la Convención Ramsar (12) desde 1986. Esta convención tiene como objeto primordial la protección de los humedales, entre los que se encuentran los manglares, como hábitat de las aves acuáticas (especialmente las migratorias) por lo que promueve la conservación, gestión y uso racional de estos ecosistemas y de su flora y fauna.
No obstante que la exposición de motivos señala la obligación de México de conservar los manglares a partir de la Convención Ramsar, olvidaron que esta Convención, contempla el uso racional de los humedales, (incluidos los manglares) y establece que la conservación de éstos y de su flora y fauna pueden asegurarse armonizando políticas nacionales previsoras con una acción internacional coordinada.
Aunque la Convención Ramsar fue signada antes de que se incorporara al ideario global el término de Desarrollo Sustentable, en ella se aprecia ya la preocupación por lograr un concierto entre los componentes social, económico y ambiental que necesariamente debe comprender el Desarrollo Sustentable.
Vale la pena retomar el concepto de Desarrollo Sustentable, acuñado en el Informe Brundtland y que a la letra reza:
“Modelo de crecimiento que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”(13).
De facto, el desarrollo sustentable involucra en un sólo objetivo, metas económicas, sociales y ambientales y en este sentido, su concepto, si bien procede de la preocupación por el medio ambiente, no responde a temas fundamentalmente ambientales, sino que trata de superar la visión del medio ambiente como un aspecto aparte del queahacer humano involucrando el aprovechamiento de los recursos naturales sin poner en riesgo su capacidad de regeneración.
Una estrategia o una política que tenga como objetivo el desarrollo sustentable no puede dar prevalencia o atender a uno solo de sus componentes pues su interacción, además de constante, es un requisito para elevar la calidad de vida que constituye el fin último de este modelo de crecimiento.
Consideramos que la iniciativa (como parte de una política ambiental prohibitiva) aunque bien intencionada, desatiende los componentes social y económico del desarrollo sustentable y por ende, es contraria no sólo a la Convención Ramsar, la Convención de Río y la Agenda 21, sino también al propio Plan Nacional de Desarrollo de nuestro país(14), instrumentos que incorporan al desarrollo sustentable como uno de sus principios fundamentales.
b. Aprovechamiento sustentable del manglar.
Como ha quedado apuntado, a partir del año 2004, los manglares en nuestro país, han impulsado nutridos debates de índole normativa, tanto a nivel del Ejecutivo Federal como en el ámbito legislativo. De estos debates han prosperado dos posturas en extremo radicales. La primera de ellas de índole permisiva, mediante la inclusión del punto 4.43 en la NOM-022 que consentía impactos ambientales siempre y cuando se compensara pecuniariamente. La segunda postura se refiere a las adiciones a la LGVS que como hemos visto es de corte eminentemente prohibitivo.
Las posturas más eclécticas y que incorporan un enfoque de sustentabilidad más integral, simplemente no han prosperado. Nos referimos al proyecto de modificaciones a la NOM-022 en COFEMER y a la Iniciativa de Ley General de Conservación, Restauración y Aprovechamiento Sustentable de Humedales y del Ecosistema Manglar pendiente de dictamen en la Cámara de Diputados.
Estimamos que estos dos proyectos, contemplan mecanismos de protección al manglar que si bien son rígidos, permiten el desarrollo sustentable de las regiones que cuenten con ese ecosistema y al mismo tiempo fomentan su conservación.
Adicionalmente, consideramos que existen otros instrumentos que podrían coadyuvar a los objetivos que originalmente persiguen las reformas, favoreciendo la realización de actividades extractivas pero sin poner en peligro la capacidad de regeneración e integridad funcional y estructural de los manglares.
En general, México se ha destacado a nivel internacional por las medidas adoptadas para proteger los humedales. Con la incorporación de los últimos cuatro nuevos sitios a la Lista de Humedales de Importancia Internacional, se posiciona como el segundo lugar a nivel mundial en cuanto a la cifra de Sitios registrados en la Convención Ramsar.
Creemos firmemente que los manglares deben persistir bajo un régimen de protección restrictivo más no prohibitivo, en el que se precisen reglas puntuales de aprovechamiento, protección, conservación y restauración, lo cual sólo será posible mediante reformas bien ponderadas a nuestro marco normativo.
III. ALGUNAS CONSECUENCIAS DE LA ENTRADA EN VIGOR DE LAS REFORMAS.
1.	Se frenan las políticas de desarrollo sustentable a nivel federal, estatal y municipal.
2.	El manglar se vuelve intocable, no obstante, en la práctica, muchas comunidades no sólo se encuentran asentadas en los manglares y sus zonas aledañas sino que viven del aprovechamiento del manglar. Es claro que estas comunidades llevan a cabo aprovechamientos como la acuacultura, agricultura, suministro de agua, pastoreo, recursos de flora y fauna silvestre, recreación, turismo, transporte y autoconsumo entre otras, actividades que en ocasiones se realizan con fines comerciales. Estos aprovechamientos representan el sustento económico de varias familias. Las reformas prohíben cualquier actividad extractiva de carácter antropogénico poniendo en riesgo tanto aspectos socioculturales de estas comunidades como sus fuentes de ingreso.
3.	No obstante que el artículo transitorio segundo deroga todas aquellas disposiciones que contravengan al decreto, las reformas propiciaran confusiones regulatorias y vacíos legales y normativos que complicarán la gestión de estos ecosistemas. En efecto, podría interpretarse que la NOM-022 queda derogada pero, también podría interpretarse que algunos de sus puntos permanecen vigentes. Lo mismo sucede con la LGEEPA y su Reglamento en Materia de Evaluación del Impacto Ambiental, pues esta situación necesariamente generará desencuentros de aplicación y una oleada de recursos contenciosos con miras a dilucidar tales desconciertos.
4.	Los vacíos normativos y la discrecionalidad en la toma de decisiones para el otorgamiento de autorizaciones de impacto ambiental darán origen a inseguridad jurídica. Esta problemática pretendía ser resuelta mediante las modificaciones a la NOM-022.
5.	Se impone a los Estados la modificación de planes de desarrollo urbano y de ordenamiento ecológico, lo que repercute necesariamente en su economía que se verán obligados a realizar nuevos estudios para reubicar, por ejemplo, desarrollos turísticos, infraestructura carretera, zonas urbanas, zonas donde se permita el aprovechamiento pesquero, etcétera.
6.	Se desinhibe la inversión en sectores clave, propiciando la falta de desarrollo, incluso del sector turístico pues se puede pensar que únicamente quedaría permitido el ecoturismo pero sólo hasta donde el propio manglar lo permita.
1.	Las reformas a la LGVS olvidan que el desarrollo sustentable cuenta con tres componentes básicos que son el ambiental, el económico y el social, ya que no toma en cuenta elementos como por ejemplo el estímulo a hacer un uso sustentable de los recursos naturales, -en este caso el manglar- convirtiéndose en un desincentivo a la inversión para sectores de importancia que necesariamente frenarán el desarrollo y propiciarán la falta de competitividad.
2.	Nuestros legisladores no deben hacer caso omiso a los principios de la Declaración de Río de 1992 de la cual México hace parte y que consagra como uno de sus pilares fundamentales el principio 4 que a la letra dice: “A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no debe considerase en forma aislada”. Derivado de este principio, podemos concluir que el desarrollo sustentable debe considerarse como un “todo” viéndose desde una óptica integral y transversal, sin perder de vista sus tres componentes mencionados anteriormente.
3.	El objetivo de las reformas está bien intencionado, pues el manglar posee características de un valor incalculable, y cabe resaltar que eso en ningún momento da lugar a dudas. Sin embargo, este objetivo esta erróneamente encauzado, resultando incompatible con los modelos de desarrollo sustentable, pues considera sólo el componente ambiental en su extremo más proteccionista.
4.	Si bien, el propósito de este documento no es desestimar el carácter proteccionista del manglar, ya que hemos reconocido las innumerables bondades y propiedades que brinda a la madre tierra, si queremos hacer un llamado a nuestros legisladores para que tengan presente que el desarrollo sustentable es un derecho que siempre debe responder a las necesidades que demandan las generaciones presentes y futuras; es claro que con las reformas a la LGVS, no se está dando cumplimiento a la premisa básica de la esencia misma del desarrollo sustentable.
5.	Las reformas pueden dar pie a profundos desencuentros entre la federación y los estados y municipios, pues efectivamente importa afectaciones a sus planes de desarrollo.
* Lic. Daniel Basurto González -Coordinador de la Comisión de Derecho Ambiental de la Barra Mexicana Colegio de Abogados. Consejero de la ICC-México. Miembro del Consejo Consultivo Nacional para el Desarrollo Sustentable. Socio Fundador de Lexcorp Abogados. dbasurto@lexcorp.com.mx. www.lexcorp.com.mx
El Lic. Daniel Basurto reconoce la invaluable cooperación de los licenciados Jorge Antonio Solís y Juliana Giraldo en el desarrollo de este artículo.
(1) www.redmanglar.org
(2) NOM-022-SEMARNAT-2003, Que establece las especificaciones para la preservación, conservación, aprovechamiento sustentable y restauración de los humedales costeros en zonas de manglar.
(3) Los Compuestos Orgánicos Persistentes (COP’s), están regulados por el Convenio de Estocolmo, el cual determina una docena de compuestos conocida como "dirty dozen”, que incluye productos como pesticidas, PCBs, dioxinas y furanos. México hace parte de este Convenio y actualmente se encuentra en proceso de implementación de las actividades relativas a éste.
(4) Tomado de la exposición de motivos de la reforma por medio de la cual se adiciona un artículo 60 Ter y un segundo párrafo al artículo 99 de la Ley General de Vida Silvestre, suscrita en la legislatura pasada por la Senadora Gloria Lavara Mejía (PVEM).
(5) Diccionario de la Real Academia Española. www.rae.es
(6) www.cemda.org.mx
(7) Dictamen de las Comisiones de Medio Ambiente y Agricultura de la Cámara de Diputados, presentado el 26 de abril de 2006.B
(8) Zonas adyacentes y de transición a la comunidad de manglar con capacidad de ejercer influencia para la supervivencia y conservación de la propia comunidad de manglar. “Manifestación de Impacto Regulatorio, Punto 3.8 del Anteproyecto de Modificaciones a la NOM-022.”
(9) www.cofemer.gob.mx
(10) Tomada de la exposición de motivos de la iniciativa.
(11) Excélsior, “Prevén que ley evite compadrazgos”, 3 de febrero de 2007. En este artículo se señala que los Gobernadores y distintas organizaciones empresariales, especialmente del sector turístico, solicitaron públicamente que el presidente de la república haga efectivo su derecho de veto, por considerar que las reformas afectan drásticamente el desarrollo estatal y empresarial respectivamente.
(12) Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas.