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Timestamp: 2018-04-24 13:18:10+00:00
Document Index: 65158354

Matched Legal Cases: ['art. 196', 'art. 40', 'art. 42', 'art. 44', 'art. 58', 'art. 68', 'art. 69', 'art. 83', 'art 91', 'art. 93', 'art. 52', 'art 52', 'art 1']

Una ricerca sui processi di acquisti sostenibili negli Enti Locali dell Emilia-Romagna EMILIA-ROMAGNA VALORIZZAZIONE ECONOMICA TERRITORIO - PDF
Una ricerca sui processi di acquisti sostenibili negli Enti Locali dell Emilia-Romagna EMILIA-ROMAGNA VALORIZZAZIONE ECONOMICA TERRITORIO
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Sabrina Pini
1 Una ricerca sui processi di acquisti sostenibili negli Enti Locali dell Emilia-Romagna EMILIA-ROMAGNA VALORIZZAZIONE ECONOMICA TERRITORIO
2 Il presente lavoro è stato realizzato nell ambito delle attività regolate dalla convenzione tra la Regione Emilia Romagna ed ERVET Emilia Romagna Valorizzazione Economica Territorio S.p.A. I contenuti del presente documento sono liberamente riproducibili, con l obbligo di citare la fonte. A cura di: ERVET S.p.A., Funzione Sviluppo Sostenibile Enrico Cancila, Coordinatore della Funzione Angela Amorusi, Guido Croce, Lorenza Bitelli. Coordinamento e supervisione: Assessorato attività produttive, piano energetico e sviluppo sostenibile, economia verde, edilizia, autorizzazione unica integrata - Regione Emilia Romagna Alessandro Di Stefano, Responsabile Servizio Valutazione di Impatto Ambientale Patrizia Bianconi, Direzione Generale Ambiente e Difesa del suolo e della costa. Si ringrazia Intercent-ER, Agenzia regionale di sviluppo dei mercati telematici, per il contributo fornito. Stampato in Settembre 2011
3 PREMESSA La politica regionale di GPP verso l innovazione e una maggior efficienza degli acquisti pubblici La Regione Emilia Romagna, da sempre impegnata nell attuazione di azioni concrete e coerenti con i principi della sostenibilità ambientale, ha posto in essere politiche di promozione degli acquisti verdi nella Pubblica Amministrazione, prefiggendosi come scopo principale lo sviluppo di prodotti a basso impatto ambientale nel mercato europeo. Si può certamente affermare che su questo tema sono stati fatti notevoli passi avanti, dal finanziamento di alcuni progetti pilota alle amministrazioni provinciali in attuazione del Piano di azione ambientale , fino alla recente approvazione della legge regionale recante l introduzione dei criteri ambientali negli acquisti della P.A. Fra le obiezioni più comuni che vengono mosse dalle amministrazioni pubbliche, innanzi alla proposta di introdurre criteri verdi negli appalti pubblici, emerge quella relativa al rischio di aumento della spesa in bilancio, poiché spesso ciò che è eco-sostenibile è giudicato economicamente insostenibile. La ragione che sta alla base di questa problematica è la carenza di un attenta analisi del rapporto tra costi immediati di un acquisto ecocompatibile e i benefici in termini di efficienza, dai quali deriva un sicuro ritorno economico. Successivamente ai primi passi compiuti dalla Regione Emilia-Romagna, le iniziative regionali sono progredite grazie anche alla spinta del Piano di Azione Nazionale, approvato con DM Ambiente 11 aprile 2008 in attuazione di quanto disposto dalla legge finanziaria e dei diversi decreti ministeriali che hanno fissato i Criteri Ambientali Minimi (CAM) per diverse tipologie di beni. Se è vero che vi è stato un incremento degli acquisti verdi presso le amministrazioni pubbliche, tuttavia, permangono ostacoli allo sviluppo di tale strumento di sostenibilità ambientale e lo sforzo maggiore deve provenire in primis proprio dall apparato pubblico. In questo costante impegno, le Regioni devono svolgere al meglio il ruolo di protagonista che lo stesso legislatore nazionale ha loro conferito. Si pensi ad esempio all obiettivo di raggiungere il 30% degli acquisti verdi nella PA la cui attuazione è affidata alle Regioni [art. 196, c. 1 lett. p) del D.Lgs. n. 152/2006] le quali hanno, altresì, il ruolo di coordinamento delle iniziative locali. In questo senso, la Regione Emilia Romagna ha risposto anche sul piano istituzionale al ruolo che è chiamata a svolgere, dotandosi di una legge regionale di settore contenente una serie di strumenti. In particolare, la legge regionale del 29 dicembre 2009, n. 28, recante l introduzione di criteri di sostenibilità ambientale nell attività di approvvigionamento di beni e servizi da parte delle stazioni appaltanti della pubblica amministrazione, individua quale strumento principale l Agenzia per gli acquisti centralizzati Intercent-er (istituita con la Legge Regionale 24 maggio 2004, n.11). La finalità primaria è quella di orientare i consumi pubblici verso la riduzione dell'impatto sulle risorse naturali e il miglioramento delle prestazioni 1 Con tale legge (27 dicembre 2006, n. 296) il Legislatore ha proceduto al finanziamento del Piano d azione per la sostenibilità ambientale con un fondo di euro. Il Piano, secondo quanto previsto dall articolo 1, comma 1126, della legge Finanziaria 2007 dovrà prevedere l'adozione di misure volte all'integrazione delle esigenze di sostenibilità ambientale nelle procedure di acquisto di beni e servizi delle amministrazioni competenti, sulla base di specifici criteri ambientali minimi.
4 ambientali, nonché verso la diffusione di modelli di comportamento responsabile nei confronti dell'ambiente. La Regione Emilia Romagna, nell ambito degli obiettivi delle politiche comunitarie, mira ad attuare le strategie elaborate dalla Commissione europea e contenute nel recente Libro verde sulla modernizzazione della politica dell UE in materia di appalti pubblici. Per una maggiore efficienza del mercato europeo degli appalti [COM (2011) 15 definitivo del 27 gennaio 2011]. L obiettivo temporale che la Commissione pone è quello del 2020 (Cfr. la comunicazione della Commissione del 3 marzo 2010) 2. Il principio che si può trarre dal Libro verde è che gli appalti pubblici svolgono un ruolo fondamentale nella strategia Europa In particolare: migliorare il contesto generale per l innovazione nelle imprese, utilizzando integralmente le politiche incentrate sulla domanda; favorire la transizione verso un economia efficiente sotto il profilo delle risorse e a basse emissioni di carbonio, ad esempio promuovendo un più ampio ricorso agli appalti pubblici verdi ; migliorare il clima imprenditoriale, specialmente per le PMI innovative. La strategia Europa 2020 sottolinea, inoltre, che la politica in materia di appalti pubblici deve garantire il più proficuo uso dei fondi pubblici e che i mercati degli appalti pubblici vanno mantenuti aperti a livello europeo (evitando, quindi, azioni ed iniziative che potrebbero avere l effetto di distorcere la concorrenza). Nell attuale situazione economica, in cui le amministrazioni versano in gravi restrizioni di bilancio e di difficoltà economiche, è strategico ottenere risultati ottimali in materia di appalti. Nel libro verde si pone l accento proprio sulla convenienza economica che alcuni obblighi dettati da una maggiore protezione dell ambiente potrebbero generare nel medio o lungo termine (come ad esempio, nel settore dell efficienza energetica degli edifici pubblici e non solo). Gian Carlo Muzzarelli Assessore Attività produttive, piano energetico e sviluppo sostenibile, economia verde, edilizia, autorizzazione unica integrata Regione Emilia-Romagna 2 In essa viene illustrata una visione dell economia sociale di mercato competitiva dell Europa per il prossimo decennio fondata su tre priorità interconnesse che si rafforzano a vicenda: sviluppare un economia basata sulla conoscenza e sull innovazione, promuovere un economia efficiente sotto il profilo delle risorse, a basse emissioni di carbonio e competitiva e incoraggiare un economia con un alto tasso di occupazione che favorisca la coesione sociale e territoriale.
5 INDICE INDICE... 5 INTRODUZIONE GLI ACQUISTI VERDI NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE... 8 Che cosa sono gli acquisti verdi?... 8 I vantaggi... 8 Il GPP e la Politica di Produzione e Consumo Sostenibile (PCS)... 9 Appalti verdi: le fasi fondamentali IL QUADRO NORMATIVO IN ITALIA E IN EMILIA-ROMAGNA...12 Il quadro generale e i sistemi obbligatori di GPP in Italia...12 La normativa regionale...13 L attività dell agenzia regionale Intercent er in materia di GPP IL GREEN PUBLIC PROCUREMENT IN EMILIA-ROMAGNA: L INDAGINE...16 Obiettivi dell indagine...16 Metodo...16 Campione...17 L indagine...20 Risultati in sintesi...35 Considerazioni finali...37 BIBLIOGRAFIA
7 INTRODUZIONE I volumi di spesa per l acquisto di beni e servizi effettuati dalla Pubblica Amministrazione a livello nazionale sono mediamente pari al 7% del PIL (corrispondenti a miliardi di euro) e rappresentano il 14% della spesa totale 3. È evidente che il Green Public Procurement (GPP) sia un efficace strumento di politica ambientale, in grado di favorire lo sviluppo di un mercato di prodotti e servizi a ridotto impatto ambientale attraverso la leva della domanda pubblica. Il GPP ha in sé le potenzialità per divenire uno strumento di competizione economica e giocare un ruolo fondamentale nella Green economy e servire da modello di buon comportamento per le imprese e i cittadini, dando quindi un significativo contributo al mercato e all ambiente. Un esempio concreto degli effetti di una tale politica è costituito dall etichetta ecologica Energy Star che ha modificato completamente il mercato dei Personal Computer a livello mondiale, grazie alla richiesta di acquisti verdi del governo federale statunitense 4. In Italia è uno strumento in via di sviluppo. Il nostro Paese si posiziona all ottavo posto tra i 27 Stati membri per quanto riguarda lo stato di attuazione del GPP (numero di bandi con criteri di preferibilità ambientale) 5. Questa ricerca, senza alcuna pretesa di esaustività, ha l obiettivo di analizzare la situazione in Emilia-Romagna. In particolare, la ricerca si prefigge di indagare il grado di penetrazione, lo stato di attuazione e le modalità di introduzione del GPP sul territorio regionale e, nel contempo, di comprenderne le dinamiche che sottendono le scelte di prodotti e/o servizi ecosostenibili nelle pubbliche amministrazioni locali. Lo scopo è di valorizzare l immagine delle amministrazioni già attive sul GPP e promuovere buone pratiche di GPP presso quanti non si siano ancora attivati, oltre a fornire agli amministratori locali informazioni e spunti per posizionarsi in maniera più efficiente sul tema. 3 Istat, Informazioni sulle buone pratiche di GPP attuate negli USA sono reperibili dal sito ufficiale dell EPA (www.epa.gov/oppt/epp). 5 Eurostat,
8 1 - GLI ACQUISTI VERDI NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Che cosa sono gli acquisti verdi? Il GPP, acronimo di Green Public Procurement o Acquisti Verdi della Pubblica Amministrazione, così come definito dalla Commissione Europea è: l approccio in base al quale le Amministrazioni Pubbliche integrano i criteri ambientali in tutte le fasi del processo di acquisto, incoraggiando la diffusione di tecnologie ambientali e lo sviluppo di prodotti validi sotto il profilo ambientale, attraverso la ricerca e la scelta dei risultati e delle soluzioni che hanno il minore impatto possibile sull ambiente lungo l intero ciclo di vita. I vantaggi Per la Pubblica Amministrazione uno dei principali benefici derivanti dall approvvigionamento di beni e servizi sostenibili è quello di migliorare direttamente le proprie performance ambientali e di incentivare indirettamente lo sviluppo della green economy. Ciò viene realizzato attraverso la riduzione del consumo delle risorse, quali l energia e l acqua; la riduzione dei rifiuti e dell utilizzo di sostanze pericolose; la diminuzione delle emissioni idriche e atmosferiche. Il sistema degli acquisti verdi comporta, inoltre, vantaggi che si ripercuotono anche in ambito economico e sociale. Il GPP, difatti, ha la capacità di favorire: L innovazione. La sostituzione delle tecnologie esistenti con altre a minore impatto ambientale potrebbe creare un processo virtuoso nel quale fornitori e produttori sono stimolati a riqualificare i propri processi produttivi e prodotti in modo eco-compatibile, al fine di ottenere un vantaggio competitivo verso il committente pubblico e come leva strategica per innescare una riduzione dei costi (riduzione del volume di rifiuti smaltiti, minore consumo energetico e di materie prime). L integrazione della componente ambientale nelle politiche dell ente. Ciò può realizzarsi attraverso il coinvolgimento, in modo trasversale, di settori nei quali le scelte possono influire, anche indirettamente, sulle performance ambientali dell Ente (trasporti, edilizia e infrastrutture) e di settori che non sono particolarmente formati sui temi della sostenibilità ambientale, quali i Servizi di Economato o Provveditorati, i Servizi preposti allo svolgimento di gare e appalti per l Ente. L integrazione della componente sociale nelle politiche dell ente L acquisto di servizi verdi da parte degli Enti Pubblici ben si integra con altre iniziative di sostenibilità, come ad esempio l introduzione di criteri etico-sociali nei bandi verdi, allo scopo di incidere sulla generazione di posti di lavoro, sul miglioramento delle condizioni di lavoro o sull integrazione di categorie sociali svantaggiate. 8
9 Il GPP e la Politica di Produzione e Consumo Sostenibile (PCS) La Politica Integrata di Prodotto (IPP) 6 e gli Acquisti Pubblici Verdi (GPP) sono parte integrante della più ampia strategia della Produzione e Consumo Sostenibili (PCS) 7 che rappresenta uno dei pilastri della politica ambientale europea. I principali interventi che si prefigge il PCS sono: La diffusione di strumenti volontari che informano sulle prestazioni ambientali di beni e servizi nel loro intero ciclo di vita. Lo sviluppo e diffusione di tecnologie innovative che hanno lo scopo di: incentivare i processi produttivi a basso impatto ambientale; ottimizzare lo sfruttamento delle risorse rinnovabili; aumentare la presenza sul mercato di prodotti a basso consumo e ad alta efficienza, facilmente recuperabili e riciclabili. Lo sviluppo della domanda di prodotti verdi attraverso una maggiore sensibilizzazione dei consumatori. L incremento degli investimenti nella ricerca e innovazione tecnologica. All interno di questa strategia, il GPP rappresenta uno strumento cardine e una leva di mercato atta a valorizzare i risultati resi possibili dall utilizzo sinergico di una serie di strumenti contenuti nella cassetta degli attrezzi o Tool box promossi dalla Commissione Europea per l implementazione di Politiche Integrate di Prodotto (cfr. Box 1). Il GPP può svolgere una doppia funzione, da una parte, stimolare l adozione di strumenti di Politica Integrata di Prodotto (ad esempio: marchi ecologici, Dichiarazioni Ambientali di Prodotto DAP, certificazioni d impresa EMAS e ISO 14001); dall altra parte può diventare lo strumento attuativo di alcuni di essi (ad esempio per il raggiungimento degli obiettivi di miglioramento ambientale individuati nel Piano di Azione Locale dell Agenda 21 o della Politica Ambientale EMAS). 6 Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo del COM(2003). 7 Comunicazione COM (2008) 397 sul piano d'azione "Produzione e consumo sostenibili" e "Politica industriale sostenibile. 9
10 Box 1 - GLI STRUMENTI DELLA POLITICA INTEGRATA DI PRODOTTO Marchi ed etichette ecologiche di prodotto Le etichette ecologiche volontarie di I tipo sono basate su un sistema che considera l intero ciclo di vita del prodotto, sottoposte a certificazione esterna da parte di un ente indipendente. (ISO 14024) e sono l Ecolabel, Blauer Engel, White Swan; Energy star, ecc. Le etichette ecologiche di II tipo riportano auto-dichiarazioni ambientali da parte di produttori, importatori o distributori di prodotti, senza che vi sia l intervento di un organismo indipendente di certificazione (tra le quali: Riciclabile, Compostabile, ecc.). (ISO 14021). Le etichette volontarie di III tipo (ISO 14025) riportano dichiarazioni basate su parametri stabiliti e che contegono una quantificazione degli impatti ambientali associati al ciclo di vita del prodotto calcolato attraverso un sistema LCA, un esempio è l EPD acronimo di Environmental Product Declaration o Dichiarazione Ambientale di Prodotto. PEFC acronimo di Programme for Endorsement of Forest Certification scheme o Certificazione di Gestione Forestale Sostenibile, garantisce che le foreste siano gestite in maniera sostenibile e i prodotti derivati provengano da foreste certificate. Biologico Regolamento CEE 834/2007 del 28 giugno 2007 (agricoltura ed etichettatura biologica). Etichette energetiche per prodotti che consumano energia (Direttiva CEE 30/2010). I sistemi di gestione ambientale certificati EMAS (Reg. 1221/2009/CE) e la norma internazionale ISO Strumenti di sostenibilità I processi di Agenda 21 Locale; Contabilità ambientale; Bilanci ambientali, sociali e di sostenibilità. Appalti verdi: le fasi fondamentali Le norme europee e nazionali 8 vigenti in materia di appalti pubblici prevedono che siano adottate misure per l integrazione delle esigenze di sostenibilità ambientale nelle procedure di appalto. Di seguito sono riportate le modalità per introdurre considerazioni di carattere ambientale, al fine di trasformare un bando tradizionale in un bando verde. 8 D. Lgs 163/2006 Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle Direttive europee in materia d acquisti che definiscono dove e come possono essere inseriti i criteri ecologici nei documenti di gara d appalto. Le sopra citate direttive sono: Direttiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio sulla Coordinazione delle Procedure di Aggiudicazione delle Commesse di Lavori Pubblici, Commesse di Pubbliche Forniture e Commesse di Pubblici Servizi. Direttiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio che coordina le procedure d approvvigionamento delle entità operanti nel settore dell acqua, dell energia, dei trasporti e dei 20 settori di servizi postali. 10
11 FASE DELLA PROCEDURA CRITERI ECOLOGICI Definire l oggetto dell appalto In questa prima fase è importante che emerga chiaramente l intenzione di acquistare un dato bene/servizio a basso impatto ambientale e fare riferimento agli obiettivi di politica ambientale dell Ente. L unica cautela è che la definizione del contenuto non deve essere discriminatoria, in altre parole, non deve essere contraria ai principi del Trattato della Comunità Europea. Ad esempio: Appalti di lavori: progettazione di un edificio amministrativo con basso consumo di energia. Appalti di servizi: pulizia degli edifici con prodotti ecologici; uso di autobus elettrici per il trasporto pubblico. Appalti di forniture: uso di varianti. Inserire le specifiche tecniche I criteri ambientali per ogni specifica tecnica possono riguardare: - Il ricorso a particolari materiali di base o primari (come ad esempio utilizzo di vetro riciclato nella fabbricazione di finestre). - Prescrizione di un particolare procedimento di produzione (come ad esempio utilizzo di alimenti biologici per le mense scolastiche). - Criteri di riferimento dei marchi ecologici. I criteri ambientali possono rifarsi a criteri già esistenti e definiti nelle etichette ambientali volontarie (ad esempio l Ecolabel Europeo, l Angelo Azzurro, il Cigno Bianco, FSC di prodotto ecc.). Selezione dei candidati CAPACITA TECNICA: - esperienza specifica in materia ambientale per la costruzione di un impianto di trattamento rifiuti; - adesione volontaria a sistemi di gestione ambientale, (Ciò è consentito solo qualora abbia un rapporto diretto con l oggetto dell appalto e riguardino strumenti, attrezzature e apparecchiature adeguate per l esecuzione dell appalto; misure per garantire la qualità del servizio; l elenco dei tecnici) Esecuzione dell appalto - modalità di consegna ed imballaggio delle merci; - modalità di smaltimento/recupero dei prodotti e/o degli imballaggi; - modalità di trasporto. (Ad esempio per la realizzazione del servizio di pulizia, possono essere richiesti: il recupero, riutilizzo o smaltimento appropriato dei materiali di imballaggio e dei prodotti usati da parte del fornitore; la consegna di prodotti in forma concentrata e la loro diluizione sul luogo di impiego). Aggiudicazione dell appalto - prezzo più basso (i criteri ambientali sono definiti solo nelle specifiche tecniche); - offerta economicamente più vantaggiosa (si assegna un punteggio aggiuntivo alle caratteristiche ambientali di un prodotto/servizio oltre ai criteri ambientali inseriti nelle specifiche tecniche). 11
12 2 - IL QUADRO NORMATIVO IN ITALIA E IN EMILIA-ROMAGNA Il quadro generale e i sistemi obbligatori di GPP in Italia Sul piano nazionale, i riferimenti normativi sul GPP sono: il Regolamento approvato con il DM 203/2003, in virtù del quale vige l obbligo per gli enti pubblici e società a prevalente capitale pubblico di coprire almeno il 30% del fabbisogno annuale con manufatti e beni realizzati con materiale riciclato; il Codice degli appalti pubblici (D.lgs. n. 163/2006); il Piano di Azione Nazionale, approvato con DM Ambiente 11 aprile 2008, in attuazione di quanto disposto dalla legge finanziaria dicembre 2006, n articolo 1, comma che dovrà prevedere l'adozione di misure volte all'integrazione delle esigenze di sostenibilità ambientale nelle procedure di acquisto di beni e servizi delle amministrazioni competenti. La Strategia ambientale italiana 2002/ Delibera Cipe 57/2002 difatti aveva posto l accento sul ruolo del settore pubblico nel fungere da traino per l offerta. Alla delibera fece seguito il Dm 8 maggio 2003, n. 203 e una serie di Circolari emanate dal Ministero dell Ambiente per disciplinare l applicazione dello stesso decreto nei diversi settori produttivi. La prima circolare, datata 8 giugno 2004, dava indicazioni circa i criteri ecologici applicabili al settore tessile e dell abbigliamento, cui hanno fatto seguito quelle relative al settore plastico, al legno e all arredo, alla carta, agli ammendanti, agli articoli in gomma, al settore edile e a quello degli oli minerali usati. Il Codice De Lise - Dlgs 12 aprile 2006 n. 163 che ha recepito le direttive europee sugli appalti pubblici 2004/17/Ce e 2004/18/Ce in alcuni articoli 9 fa esplicito riferimento alla possibilità di inserire criteri ambientali al momento della definizione di una procedura di acquisto. In particolare, l articolo 2 prevede la possibilità di subordinare il principio di economicità a criteri ispirati a esigenze sociali, alla tutela dell ambiente e della salute e alla promozione dello sviluppo sostenibile mentre l articolo 68 introduce l obbligo di definire le specifiche tecniche Ogniqualvolta sia possibile in modo da tenere conto dei criteri di accessibilità per i soggetti disabili, di una progettazione adeguata per tutti gli utenti, della tutela ambientale. Infine, con i decreti ministeriali il Ministero dell Ambiente ha adottato i criteri ambientali minimi CAM per le seguenti categorie merceologiche: Carta e Ammendanti [Dm 12 ottobre 2009], Prodotti tessili, Arredi per ufficio, Apparati per l'illuminazione pubblica e Apparecchiature informatiche [Dm n.21 del 22 febbraio 2011]. Dando uno sguardo all intero panorama normativo nazionale, si possono individuare diversi riferimenti legislativi che stabiliscono requisiti specifici o target per l acquisto e/o utilizzo di determinati prodotti o servizi a ridotto impatto ambientale. Queste norme istituiscono un vero e proprio quadro obbligatorio di riferimento per il GPP decretando che le Pubbliche Amministrazioni italiane dovrebbero:. 9 Art. 2 Principi; art. 40 Qualificazione per eseguire lavori pubblici; art. 42 Capacità tecnica professionale dei fornitori e dei prestatori di servizi; art. 44 Norme di gestione ambientale; art. 58 dialogo competitivo; art. 68 Specifiche tecniche; art. 69 Condizioni particolari di esecuzione del contratto prescritte nel bando; art. 83 Criterio dell offerta economicamente più vantaggiosa; art 91 procedure di affidamento; art. 93 Livelli della progettazione per gli appalti e per le concessioni di lavori. 12
13 coprire il fabbisogno di beni e manufatti con almeno il 30% di prodotti in materiale riciclato (artt. 195 e 196 del D.lgs. 152/2006, in riferimento al DM 203/2003 e all art. 52, c. 56 lett. a) della L. 448/2001. acquistare autoveicoli puliti delle categorie M1 e N1 [ ] elettrici, ibridi, o con alimentazione a gas naturale, a GPL, con carburanti alternativi con pari livello di emissioni, dotati di dispositivo per l abbattimento delle emissioni inquinanti [ ] nel rinnovo annuale del parco autoveicolare, in una misura minima del 50% (d. m. 27/03/1998); acquistare pneumatici ricostruiti per almeno il 20% del totale (legge finanziaria L 448/01 art 52); acquistare manufatti in plastica riciclata per una quota di almeno il 40% del fabbisogno totale di manufatti in plastica (l. n. 443/2001, art 1). Acquistare lampade a basso consumo (Dlgs 195/2005 rendimento energetico degli edifici. La normativa regionale La Regione Emilia Romagna ha approvato, con la legge 29 dicembre 2009, n. 28, l introduzione di criteri di sostenibilità ambientale in fase di approvvigionamento di beni e servizi da parte delle stazioni appaltanti della pubblica amministrazione e dell agenzia per gli acquisti centralizzati Intercent-er (istituita con la Legge Regionale 24 maggio 2004, n.11); definendo alcuni strumenti di supporto, quali: l emanazione di Linee Guida regionali; l approvazione, entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge, di un Piano d'azione di durata triennale finalizzato alla definizione di un programma operativo per l'introduzione di criteri ambientali nelle procedure d'acquisto di forniture di beni e servizi. L approvazione di tale Piano compete alle Province e ai Comuni aventi una popolazione minima residente di almeno abitanti, obbligando quindi tali enti all applicazione dei criteri ambientali minimi (CAM); l Agenzia regionale Intercent-er che permette l attuazione delle legge regionale attraverso l elaborazione della propria programmazione annuale coerentemente con gli obiettivi del Piano Triennale Regionale e dei Piani d azione per la sostenibilità ambientale dei consumi pubblici approvati dagli Enti territoriali competenti. Inoltre, in modo piuttosto innovativo la legge prevede che la Regione si impegni a sviluppare, in attuazione delle indicazioni specifiche eventualmente elaborate in riferimento a ciascun settore di intervento come previsto dal PAN GPP, ulteriori criteri o performance ambientali più avanzate. Rispetto ai criteri ambientali minimi definiti al livello nazionale, la legge regionale introduce un requisito del tutto nuovo rappresentato dall implementazione delle tecniche di riciclo e riutilizzo dei rifiuti e dell'acquisto di prodotti agroalimentari tipici e biologici, il cui intero ciclo sia realizzato in Emilia-Romagna. Tale requisito rappresenta un orientamento a favore degli acquisti di prodotti alimentari tipici del territorio e verso la promozione di progetti e azioni volti ad incentivare pratiche di recupero di prodotti invenduti, ma ancora perfettamente utilizzabili, a favore di organizzazioni che si occupano di ricollocare tali prodotti (ad es. associazioni caritative) in modo da prolungare la vita del prodotto alimentare e quindi il consumo di un 13
14 bene che altrimenti diventerebbe un rifiuto, in analogia con quanto sviluppato dall iniziativa Last minute market. L attività dell agenzia regionale Intercent er in materia di GPP Un soggetto chiave per la diffusione del GPP in Emilia-Romagna è Intercent-ER, l Agenzia regionale per lo sviluppo dei mercati telematici. Istituita nel 2004 con l obiettivo primario di razionalizzare la spesa per beni e servizi delle P.A. dell Emilia-Romagna, nel corso degli anni Intercent-ER ha progressivamente ampliato i propri obiettivi strategici, al fine di affermarsi anche come effettivo fattore di sviluppo e competitività per il sistema economico del territorio. Dopo aver determinato rilevanti risparmi per le Amministrazioni attraverso l aggregazione delle procedure di gara e l offerta di servizi di e-procurement, infatti, l Agenzia ha inteso andare oltre il semplice concetto di economicità, nella consapevolezza che la sola riduzione dei prezzi unitari non può esaurire il ruolo di un operatore che si colloca in uno snodo cruciale per l incontro tra domanda pubblica di beni e servizi e relativa offerta del mondo imprenditoriale. Da un lato, dunque, Intercent-ER si è proposta alle P.A. del territorio quale punto di riferimento per l innovazione dell intero processo di acquisto, al fine di rendere gli acquisti pubblici non solo più semplici e rapidi dal lato tecnico, ma anche sul versante culturale - più orientati alla selezione di beni e servizi dagli elevati standard qualitativi. Dall altro, l Agenzia ha sviluppato strategie di gara dalla crescente complessità, chiedendo al mercato di competere non esclusivamente sul prezzo ma sempre più sul fronte della qualità e dell innovazione di prodotto e processo. In questo contesto il tema della sostenibilità, non solo economica ma anche ambientale e sociale, è ormai divenuto un valore primario per Intercent-ER. In particolare, la valorizzazione di elementi ecologici e ambientali nelle iniziative di acquisto è oggi un approccio sistematico nell attività dell Agenzia: ove possibile, infatti, Intercent-ER introduce parametri di sostenibilità ambientale nei propri capitolati tecnici, sia come requisiti minimi che i fornitori devono possedere per rispondere ai bandi, sia come caratteristiche premianti nella valutazione delle offerte, sia come condizioni di esecuzione contrattuale nella fase di post-aggiudicazione. Grazie a tali iniziative, l'agenzia opera per dare un contributo a: ridurre l impatto ambientale dei beni e servizi utilizzati dalle P.A., garantendo benefici alla collettività già nel breve periodo; accrescere la consapevolezza sul tema del GPP, mettendo a disposizione di tutti gli Enti del territorio il proprio know-how e le proprie competenze; favorire lo sviluppo della green economy, stimolando le imprese del territorio a dotarsi di processi produttivi più sostenibili. A partire dal 2006, Intercent-ER ha stipulato numerose Convenzioni Verdi, grazie alle quali le oltre 650 Amministrazioni che utilizzano il sistema dell Agenzia hanno potuto acquistare numerose tipologie di beni/servizi ecosostenibili. Tra questi: energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili, carta riciclata, detergenti e prodotti di cancelleria a ridotto impatto ambientale, prodotti cartari ad uso igienico-sanitario provvisti di etichette ecologiche, attrezzature informatiche (PC, monitor, fotocopiatrici) a basso consumo, derrate alimentari biologiche, vetture bifuel a metano, auto ibride ed elettriche, arredi per strutture scolastiche, servizi di pulizia orientati a un basso impatto ambientale. A titolo di esempio, secondo stime effettuate dalla stessa Intercent-ER, le P.A. dell Emilia- Romagna hanno acquistato 200 tonnellate di carta riciclata, oltre 25 milioni di KWh di energia rinnovabile, circa PC a basso consumo energetico, quasi tonnellate di prodotti igienici in carta riciclata. 14
15 Le 7 Convenzioni verdi aggiudicate nel solo 2010, inoltre, hanno dato alle Amministrazioni dell Emilia-Romagna la possibilità di acquistare beni e servizi verdi per un importo complessivo pari a 52 milioni di euro. L impegno di Intercent-ER per la diffusione del GPP si sostanzia anche nella sua partecipazione a gruppi di lavoro in ambito nazionale e regionale. L Agenzia è coinvolta in diversi tavoli ministeriali per la definizione dei Criteri Ambientali Minimi (CAM) da utilizzare nelle gare d appalto. In particolare, è già stato fornito un significativo apporto tecnico e metodologico per la definizione dei CAM nel settore dell illuminazione pubblica, mentre dal 2010 Intercent-ER partecipa attivamente ai tavoli di lavoro che si occuperanno di definire i CAM nei comparti dei servizi energetici, dei mezzi e servizi di trasporto. Intercent-ER, inoltre, fa parte del Gruppo di Lavoro Acquisti verdi del Coordinamento Agende 21 Locali Italiane e del gruppo regionale per la diffusione del GPP in sanità. Convenzioni Verdi attivate da Intercent-ER ( ) Noleggio di veicoli a lungo termine (senza Noleggio fotocopiatrici 3; conducente); Fornitura di Energia Elettrica 2; Fornitura di Energia Elettrica; Noleggio auto con conducente; Carta e cancelleria; PC Desktop 3; Derrate alimentari; PC Notebook 4; Servizio di vigilanza e portierato; Servizio di facchinaggio e trasloco; Arredi per strutture scolastiche; Raccolta, trasporto e conferimento rifiuti sanitari; Acquisto automezzi; Noleggio di veicoli a lungo termine 2; Acquisto e noleggio di automezzi elettrici; Servizio di pulizia e sanificazione; PC Desktop 4; Servizio di lavanoleggio (ASL di Ferrara); Energia elettrica 3; Fornitura di carburante 2. Prodotti cartari a uso igienico e detergenti; 15
16 3 - IL GREEN PUBLIC PROCUREMENT IN EMILIA-ROMAGNA: L INDAGINE Obiettivi dell indagine La ricerca ha analizzato il grado di diffusione e lo stato di attuazione del GPP, nonché gli aspetti legati alle sue modalità di introduzione e le difficoltà riscontrate nei processi di acquisti verdi. Nel dettaglio ha monitorato: - i bandi verdi realizzati, il volume di acquisti verdi e le tipologie di prodotti ecosostenibili più acquistate; - gli impatti ambientali ritenuti prioritari nelle scelte d acquisto; - i sistemi di acquisto all interno dell Ente; - i supporti informativi utilizzati nelle procedure di acquisti verdi; - le modalità di applicazione dei criteri ambientali nelle gare di appalto; - i marchi ambientali richiesti per l aggiudicazione dell appalto; - gli ostacoli riscontrati nella effettiva realizzazione di appalti verdi. Per completare il quadro, ricercando una risposta al livello di diffusione dell approccio GPP, l indagine ha valutato la sensibilità ambientale dell Ente, la consapevolezza della normativa ambientale, il livello di coinvolgimento dei cittadini, l adozione di altri strumenti volontari e come questi aspetti possono incidere nelle scelte di acquisto eco-sostenibili. Nel dettaglio ha analizzato: - l importanza degli aspetti ambientali nella spesa pubblica; - il grado di applicazione e conoscenza della normativa che disciplina la materia; - le campagne di sensibilizzazione rivolte al cittadino/consumatore; - i marchi ecologici valorizzati nella comunicazione; - le relazioni con altri strumenti volontari a supporto della sostenibilità. Metodo L attività di ricerca è stata svolta nel periodo da aprile a luglio 2010, attraverso l invio di un questionario alle Pubbliche Amministrazioni presenti sul territorio regionale. Il questionario è stato impostato su specifiche domande tematiche sul GPP a risposte multiple e aperte. I questionari sono stati in seguito raccolti ed elaborati quantitativamente (es. n. bandi e volume di spesa) e qualitativamente (es. criteri introdotti nei bandi), al fine di valutare i risultati. Questi ultimi sono stati interpretati con un analisi descrittiva, attraverso la rappresentazione delle risposte per mezzo di grafici, mappe e relativi commenti ai dati. Per completare la lettura dei dati sono stati individuati 3 gruppi di Enti in base all importanza attribuita agli aspetti ambientali nelle scelte di acquisto. I gruppi così individuati sono stati messi in correlazione ad alcune variabili (contenute nelle domande del questionario) e sono state interpretate le relazioni di dipendenza. 16
17 I risultati sono presentati in percentuale per numero di enti che hanno risposto, allo scopo di verificare lo stato di diffusione dello strumento in regione. Campione Al questionario hanno risposto 46 Comuni su 348 (13%) e 7 Province su 9 (77%). Tra i Comuni prevalgono quelli di dimensione medio grande (circa il 41 %), ossia comuni aventi un numero di residenti superiore a ; a seguire i Comuni di dimensione medio piccola (circa il 39%), tra i e i residenti; infine, i Comuni piccoli (circa il 20%) sotto i residenti. La diversa percentuale di risposta, in relazione alle dimensioni dell ente, è da attribuirsi soprattutto alle maggiori difficoltà che i piccoli comuni devono affrontare nell attuazione di politiche di acquisti verdi, sia in termini economici sia di carattere tecnico amministrativo (come la mancanza di personale formato). Le predette difficoltà potrebbero essere superate attraverso gli acquisti congiunti che comporterebbero svariati benefici in termini economici e amministrativi, offrendo un opportunità alle piccole amministrazioni di superare gli ostacoli interni. Mappa Emilia-Romagna: i Comuni che hanno partecipato all indagine. Elaborazioni GIS - ERVET 2011 [*in verde sono evidenziati i territori degli Enti rispondenti] 17
18 Mappa Emilia-Romagna: le Province che hanno partecipato all indagine Elaborazioni GIS - ERVET 2011 [*in verde sono evidenziati i territori degli Enti rispondenti] L indagine è stata rivolta agli Uffici di Economato (servizi Provveditorato oppure Appalti e gare ) che si occupano di procedere agli acquisti per l intero Ente. E da porre in rilievo che nel 51% dei casi hanno risposto gli Uffici di Economato, nel restante 49% hanno risposto gli Uffici Ambiente. Questa diversa suddivisione di competenze, che caratterizza ciascun ente, ha rappresentato una delle principali difficoltà nella fornitura dei dati nel corso dell indagine, non essendo solitamente a disposizione un unico ufficio di riferimento per tutti gli acquisti dell ente. Ambiente 49% Chi ha risposto? Economato 51% Province; 6 C.medio - grandi; 10 C. mediopiccoli; 8 C. piccoli; 3 E c o n o m a t o Province; 1 C.medio - grandi; 9 C. mediopiccoli; 10 C. piccoli; 6 Ambiente 18
19 Da evidenziare che negli Enti di grandi dimensioni (in particolare nelle Province) si è avuto un maggior riscontro dagli Uffici Economato, a testimonianza del fatto che a livello organizzativo e gestionale sono probabilmente più strutturati e la responsabilità finale viene affidata ai responsabili acquisti dell ente. 19
20 L indagine Il 45,3% degli Enti locali intervistati dichiara di aver fatto almeno un bando verde negli ultimi 3 anni. Il volume stimato degli acquisti verdi sul totale della spesa pubblica è pari al 21,2%. Cosa acquistano gli Enti? 30 27, ,3 12,7 12, ,9 6,3 4,8 3,2 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6 0 Cancelleria Apparecchiature informatiche Prodotti Alimentari Arredi Automezzi Valore % Prodotti pulizia Energia Vestiario Prodotti per verde pubblico Asfalti Edilizia Vernici Altri servizi Servizi Pulizia Pannolini Il prodotto verde più acquistato negli Enti locali è la carta (19%), sia riciclata 10 che ecologica 11, inclusa nella categoria cancelleria (27%). Seguono gli acquisiti di attrezzature informatiche (14,3%), in prevalenza PC, stampanti a basso consumo energetico e cartucce toner ricaricabili; i prodotti alimentari (12,7%) nelle mense, soprattutto nelle scuole e asili, solitamente con certificazione di provenienza da agricoltura biologica e locale, e gli arredi (12,7%) per uffici pubblici e istituti scolastici. In alcuni casi sono introdotti criteri ambientali nella fornitura di automezzi (8%) solitamente a metano, elettrici o ibridi; nell acquisto di prodotti per la pulizia degli edifici (6%), quali i prodotti biodegradabili, i detergenti senza solventi e nella fornitura di energia (5%), in cui prevale la richiesta d illuminazione pubblica a basso consumo. Ancora rari gli acquisti verdi per il vestiario, i prodotti per la manutenzione del verde pubblico, gli asfalti, i prodotti per l edilizia, le vernici, l affidamento di servizi per la pulizia e il facchinaggio, i pannolini, ecc. 10 La carta riciclata viene prodotta con carta da macero e in alcuni casi può contenere al max il 40% di cellulosa. 11 La carta ecologica viene prodotta con cellulosa pura, preferibilmente certificata FSC, e poi sottoposta a processi di sbiancamento senza cloro; ovvero, con preparati a base di ossigeno, con conseguente abbattimento dei livelli di inquinamento. 20