Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-913-de-noviembre-16-de-2010?documento=jurcol&contexto=jurcol_9c3dbe97ad4b007ce0430a010151007c&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-09-18 22:05:44
Document Index: 56068122

Matched Legal Cases: ['artículo 18', 'artículo 153', 'artículo 152', 'artículo 2', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 8', 'artículo 16', 'artículo 19', 'artículo 5', 'artículo 15', 'artículo 1', 'artículo 15', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 4', 'artículo 15', 'artículo 152', 'artículo 2', 'artículo 15', 'artículo 418', 'artículo 429', 'Artículo 21', 'artículo 300', 'artículo 1', 'artículo 34']

﻿ Sentencia C-913 de noviembre 16 de 2010
SENTENCIA C-913 DE 16 DE NOVIEMBRE DE 2010
CONTENIDO:LAS ACTIVIDADES DE INTELIGENCIA Y CONTRAINTELIGENCIA. LA REGULACIÓN EXIGE QUE EL TRÁMITE SEA DE UNA LEY ESTATUTARIA POR REGULAR ASPECTOS ESENCIALES DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE HÁBEAS DATA Y DE INTIMIDAD. DECLARAR INEXEQUIBLE LA LEY 1288 DE 2009.
TEMAS ESPECÍFICOS:FUERZA PÚBLICA, REGULACIÓN DE LA LEY ESTATUTARIA
Sentencia C-913 de noviembre 16 de 2010
Sentencia C-913 DE 2010
Ref.: Expediente D-8057
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º, 8º, 10, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 25 y 31 (todos parciales) de la Ley 1288 de 2009, “Por medio del cual se expiden normas para fortalecer el marco legal que permite a los organismos, que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia, cumplir con su misión constitucional y legal, y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Federico Andreu Guzmán y otros
El siguiente es el texto de las normas demandadas, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 47.282 del 5 de marzo de 2009, advirtiéndose que los apartes acusados son sólo los resaltados en negrilla:
“Ley 1288 de 2009
ART.1º—Objeto y alcance. La presente ley tiene por objeto fortalecer el marco legal que permite a los organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia cumplir adecuadamente con su misión constitucional y legal, estableciendo los límites y fines de sus actividades, los principios que las rigen, los mecanismos de control y supervisión, la regulación de sus bases de datos, la protección de sus miembros, la coordinación y cooperación entre sus organismos y los deberes de colaboración de las entidades públicas y privadas entre otras disposiciones.
ART.8º—Funciones de la junta de inteligencia conjunta. La junta de inteligencia conjunta tiene las siguientes funciones:
PAR.1º—La JIC creará juntas de inteligencia regionales cuya función es la coordinación de las actividades de inteligencia y contrainteligencia a nivel regional.
“ART. 10.—Autorización y documentos soportes. Las misiones y operaciones de inteligencia y contrainteligencia deberán estar plenamente soportadas y autorizadas por orden de operaciones o misión de trabajo emitida por el superior jerárquico, según la naturaleza de la operación. Toda actividad de inteligencia y contrainteligencia a través de la cual se desarrolle una misión u operación estará enmarcada dentro de estas y deberá ser reportada.
La orden de operaciones o misión de trabajo deberá incluir un planeamiento detallado de la actividad de inteligencia o contrainteligencia definiendo claramente un cronograma de actividades. Cada organismo que lleve a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia reglamentará los procedimientos específicos para llevar a cabo las actividades de inteligencia y contrainteligencia”.
“ART. 15.—Funciones de la comisión legal parlamentaria de seguimiento a las actividades de inteligencia y contrainteligencia. Son funciones de la comisión legal parlamentaria de seguimiento a las actividades de inteligencia y contrainteligencia:
ART.16.—Seguridad de la información. Los miembros de la comisión legal parlamentaria de seguimiento a las actividades de inteligencia y contrainteligencia serán sometidos a estudios periódicos de seguridad y confiabilidad. El Gobierno Nacional reglamentará los procedimientos necesarios para que el acceso a la información se haga en condiciones que garanticen la seguridad de la misma.
PAR.1º— En caso de que alguno de los congresistas elegidos no apruebe el estudio de confiabilidad, el gobierno notificará a las comisiones segundas conjuntas para que se realice una nueva elección para reemplazarlo teniendo en cuenta los parámetros de representación antes señalados.
PAR.1º— Ningún documento público emanado de la Comisión podrá revelar datos que puedan perjudicar la actividad ni los funcionarios de los organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia, ni atentar contra la seguridad y defensa nacional.
PAR. 2º Los miembros de la comisión así como el personal permanente o eventual asignado a la misma que hicieren uso indebido de la información a la que tuvieren acceso en ocasión o ejercicio de sus funciones serán considerados incursos en causal de mala conducta sin perjuicio de la responsabilidad penal a que haya lugar, quedarán inhabilitados para ser miembros de la comisión legal parlamentaria de seguimiento a las actividades de inteligencia y contrainteligencia.
PAR. 3º—Las mesas directivas del Senado y la Cámara de Representantes asignarán los recursos humanos y físicos necesarios para el funcionamiento de la comisión legal parlamentaria de seguimiento a las actividades de inteligencia y contrainteligencia”.
Bases de datos y archivos de inteligencia y contrainteligencia artículo 18. Centros de protección de datos de inteligencia y contrainteligencia. Cada uno de los organismos que desarrolla actividades de inteligencia y contrainteligencia tendrá un centro de protección de datos y archivos de inteligencia y contrainteligencia (CPD). Cada Centro tendrá un responsable que garantizará que los procesos de recolección, almacenamiento, producción y difusión de la información de inteligencia y contrainteligencia estén enmarcados en la Constitución y la ley. Para ello se llevarán a cabo los talleres de capacitación necesarios dentro de cada centro.
PAR.— Los criterios de actualización y depuración de la información serán reglamentados por la junta de inteligencia conjunta a través de una comisión de trabajo destinado para tal fin. Para su diseño se tendrán en cuenta los siguientes lineamientos:
c) La ley de archivos”.
ART. 20.—Difusión de datos de inteligencia y contrainteligencia. Los datos de inteligencia y contrainteligencia que reposan en los CPD, al estar amparados por la reserva legal, no podrán hacerse públicos ni serán difundidos a particulares. Sin embargo, no se podrá oponer la reserva legal a los requerimientos de autoridades penales, disciplinarias o fiscales”.
PAR. 3º—Los operadores de telecomunicaciones deberán mantener y asegurar a los organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia, un medio de transporte que permita llamadas de voz encriptadas, a un costo más utilidad razonable, y para un número específico de usuarios en condiciones que no degraden la red del operador ni la calidad del servicio que este presta. Este medio se otorgará a solicitud de la junta de inteligencia conjunta; será exclusivo del alto gobierno y de los organismos de inteligencia y contrainteligencia del Estado; y será regulado y controlado por la junta de inteligencia conjunta”.
A partir de lo explicado, son varios los problemas jurídicos que en este caso debería resolver la Corte respecto de los preceptos demandados de la Ley 1288 de 2009. Dentro de ellos se cuentan: i) si algunas de sus disposiciones deberían hacer parte de una ley estatutaria; ii) si ciertas decisiones que esta ley defiere a autoridades administrativas debieron más bien ser resueltas por el mismo texto legal o por otro de igual jerarquía normativa; iii) la eventual existencia de varias omisiones legislativas relativas, especialmente frente a la ausencia de controles sobre las actividades de inteligencia y contrainteligencia que en concepto de los actores debieron implementarse; iv) la posible vulneración de los derechos a la información, y de los derechos de las víctimas de hechos punibles a la verdad, la justicia y la reparación frente a mandatos de esta ley que establecen la reserva de los datos de inteligencia y contrainteligencia, excepcionan el deber de denuncia frente a ciertas situaciones e incluso penalizan la revelación de esa información.
De los anteriores asuntos, y conforme a la metodología aplicada en anteriores decisiones(30), la Corte acometerá en primer lugar lo relacionado con la posible existencia de reserva de ley estatutaria, acusación que de prosperar haría completamente inane, en relación con las normas afectadas, el estudio de los demás cargos de inconstitucionalidad. Una vez superado este asunto, la Corte abordará entonces esos otros cargos, respecto de aquellas disposiciones cuya exequibilidad no hubiere sido desvirtuada al resolver sobre aquel.
3. Primer cargo: La reserva de ley estatutaria frente al contenido de la Ley 1288 de 2009.
Para resolver sobre este aspecto, la Corte comenzará por realizar una breve recopilación de su jurisprudencia acerca del tema, específicamente lo relativo a las reglas a partir de las cuales debe determinarse frente a cada caso concreto que implique la regulación de derechos fundamentales, si resulta válido el desarrollo efectuado por el legislador ordinario, o si por el contrario, se requiere el trámite especial previsto en el artículo 153 superior.
Posteriormente, este tribunal analizará el contenido de las normas acusadas en el cargo primero, con miras a establecer la eventual vulneración de la reserva de ley estatutaria. Sin embargo, teniendo en cuenta lo planteado por varios de los intervinientes, además de otras consideraciones que esta corporación hará en el espacio correspondiente, la Corte examinará también la pertinencia de que ese estudio se extienda a otras disposiciones de la misma ley que no fueron acusadas, respecto de las cuales cabría eventualmente este mismo cuestionamiento de constitucionalidad, en caso de encontrarse que aquel debe abrirse paso. Procede entonces la Corte a realizar el análisis anunciado.
3.1. La jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto a la necesidad de que el desarrollo legislativo de los derechos fundamentales se haga mediante ley estatutaria:
A partir de lo previsto en los artículos 152 y 153 de la Constitución Política, este tribunal se ha ocupado desde sus inicios de analizar la constitucionalidad de diversos proyectos de ley estatutaria, así como de determinar si ciertas disposiciones aprobadas mediante leyes ordinarias serían inconstitucionales, independientemente de su contenido, por haber debido expedirse mediante el procedimiento legislativo especial propio de las leyes estatutarias.
La existencia de leyes sujetas a un trámite especial, que no de distinta jerarquía normativa, es una de las más importantes innovaciones de la Constitución Política de 1991, en lo que concierne al ejercicio de la función legislativa. Particularmente, en lo que respecta a las leyes estatutarias, y en atención a la importancia de los temas listados en el artículo 152 superior, el constituyente buscó garantizar la existencia de un debate legislativo más completo, detallado y cuidadoso, así como una mayor estabilidad de la normatividad resultante, aspiraciones que deberían alcanzarse como producto de la necesidad de mayorías calificadas, trámite concentrado dentro de una sola legislatura, y control previo y automático de la exequibilidad del proyecto así aprobado, por parte de este tribunal.
En la misma línea, otra de las razones que explican la importancia de este especial tipo normativo y su acogida por la Constitución de 1991, es la posibilidad de evitar que entren en efecto preceptos de carácter legal en torno a temas de gran trascendencia social, cuya constitucionalidad pudiere prima facie generar dudas o inquietudes, o normas cuya sola vigencia, aún efímera, o su posterior desaparición, una vez que han comenzado a ser aplicadas, pudiere generar daños irreparables o al menos traumatismos graves al sistema democrático, a la sociedad, a la vigencia de un orden justo, o a alguno de los otros valores enunciados en el artículo 2º superior.
Ese tipo de preocupaciones son frecuentes en relación con diversos temas, entre ellos los que fueron listados en el citado artículo 152, frente a los cuales las leyes estatutarias constituyen una vía plausible, ya que las normas aprobadas mediante este trámite especial sólo comienzan a regir cuando esta corporación se ha cerciorado de su conformidad con el estatuto superior; por la misma razón, una vez han entrado en vigencia, se neutraliza la posibilidad de que esta sea posteriormente truncada como consecuencia de una decisión frente a eventuales demandas de inconstitucionalidad.
Ahora bien, tal como lo anotaron los actores y los intervinientes, en relación con todos los temas allí previstos, pero especialmente en lo atinente a las leyes que regulan “derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección”, la postura de este tribunal ha sido prudente, al advertir que no todos los asuntos que de alguna manera estén relacionados con derechos fundamentales deben ser regulados por leyes estatutarias. Lo anterior por cuanto, de entenderse así la regla, se correría el riesgo de vaciar las competencias legislativas ordinarias, y de generar un proceso que llevado al extremo podría conducir a la petrificación del derecho en relación con tales materias. Así las cosas, en un buen número de ocasiones, la Corte ha desechado el argumento de que ciertas leyes debieron ser objeto del trámite estatutario, siendo relativamente escasas las situaciones en que se ha declarado la inexequibilidad de leyes o preceptos ordinarios por esta razón.
En relación con ese tema, y dentro de la ya abundante línea jurisprudencial desarrollada por esta corporación, pueden destacarse estos antecedentes:
En ese caso la Corte consideró: “La Constitución se fundamenta en una democracia basada en el juego de las mayorías y sólo incorpora excepcionalmente el sistema de mayoría cualificada”, como también: “Las leyes estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales. No fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística todo evento ligado a los derechos fundamentales.” A partir de estas reflexiones, y teniendo en cuenta la relación apenas mediata existente entre la materia regulada y el derecho al trabajo de las personas que laboraban en este empresa, se desechó el cargo.
Años después, en la Sentencia C-567 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) esta corporación declaró inexequible una norma de la Ley 190 de 1995, conocida como el “estatuto anticorrupción”, que a propósito de la necesidad de diligenciar un formato único de hoja de vida por parte de quienes aspirasen a ocupar un cargo público, establecía la obligación de suministrar los demás datos que allí se solicitaran. En este caso la Corte consideró que esa disposición no pudo haberse incorporado al texto de esta ley por cuanto, en razón a su contenido, cercanamente ligado al derecho a la autodeterminación informática o hábeas data, la creación de una obligación de este tipo debería necesariamente realizarse mediante ley estatutaria(31).
Posteriormente, la Sentencia C-251 de 1998 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero) resolvió una demanda contra una ley que regulaba la profesión de optometría, que fue demandada en su integridad por considerar que al referirse al ejercicio de una determinada profesión implicaba un desarrollo del derecho fundamental a escoger profesión u oficio, a partir de lo cual el tema ha debido regularse mediante ley estatutaria. En este caso la Corte desechó el cargo y declaró exequible la norma, si bien algunos artículos fueron excluidos del ordenamiento jurídico, pero por otras razones(32).
En relación con este tema, y citando pronunciamientos anteriores(33), dijo esta corporación que “Ha preferido la Corte, entonces, inclinarse por una interpretación estricta, en cuya virtud, ‘cuando de la regulación de un derecho fundamental se trata, la exigencia de que se realice mediante una ley estatutaria debe entenderse limitada a los contenidos más cercanos al núcleo esencial de ese derecho’.” En todo caso, y para precisar el alcance de ese planteamiento, agregó también este tribunal que “el expuesto alcance de los artículos 152 y 153 de la Constitución ‘no podría conducir al extremo contrario del que, por exagerado, se ha venido desechando —el de que pueda el legislador afectar el sustrato mismo de los derechos fundamentales mediante ley ordinaria—’, pues ello, además de violar los mencionados preceptos, tendría la grave consecuencia consistente en ‘la pérdida del especialísimo sentido de protección y garantía que caracteriza a nuestro sistema constitucional cuando de tales derechos se trata’.”
Más adelante, en las sentencias C-384 y C-729 de 2000 (M.P. en ambas Vladimiro Naranjo Mesa), y C-687 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynnet) se declararon inexequibles sendos apartes normativos incluidos en leyes ordinarias, que podían considerarse como desarrollo del derecho fundamental al hábeas data, al incorporar alivios para deudores del sistema financiero que se pusieran al día en sus obligaciones, relacionados con el derecho a ser inmediatamente excluidos de los bancos de datos que recopilan información sobre tales deudores(34). En todos estos casos prevaleció la tesis según la cual todo desarrollo del núcleo esencial de un derecho fundamental debe ser objeto de ley estatutaria, incluso aquellos que, como ocurrió en estos casos, ofrezcan un beneficio o amplíen el alcance de ese derecho(35).
También, mediante Sentencia C-620 de 2001 (M.P. Jaime Araújo Rentería) la Corte decidió una demanda dirigida contra varias normas de la Ley 600 de 2000, contentiva del Código de Procedimiento Penal entonces vigente, entre ellas los artículos 382 a 389, que desarrollaban lo relativo al derecho de hábeas corpus, todas las cuales fueron declaradas inexequibles(36).
En este caso, después de citar varios pronunciamientos anteriores(37), esta corporación sintetizó su línea jurisprudencial al respecto señalando que “las disposiciones que deben ser objeto de regulación por medio de ley estatutaria, concretamente, en lo que respecta a los derechos fundamentales y los recursos o procedimientos para su protección son aquellas que de alguna manera tocan su núcleo esencial o mediante las cuales se regula en forma ‘íntegra, estructural o completa’ el derecho correspondiente”. Respecto de las normas acusadas, consideró que el derecho fundamental al hábeas corpus “fue objeto de regulación exhaustiva, íntegra y completa por el legislador ordinario en las normas demandadas”, regulación que en su criterio no resultaba posible por ser un tema sometido a la reserva de ley estatutaria.
Posteriormente, la Sentencia C-993 de 2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería) declaró así mismo inexequible un artículo de la Ley 863 de 2003 “por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas tributario”. La disposición cuestionada en este caso establecía para la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN la posibilidad de reportar a centrales de riesgos información sobre cumplimiento y/o mora de obligaciones de carácter tributario.
Al analizar la constitucionalidad de esta norma, y citando el ya referido fallo C-384 de 2000, la Corte señaló que “La regulación de aspectos inherentes al ejercicio mismo de los derechos y primordialmente la que signifique consagración de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los mismos, únicamente procede, en términos constitucionales, mediante el trámite de ley estatutaria.”. Si bien la decisión fue unánime, este planteamiento fue criticado a través de sendas aclaraciones de voto, por su presunta inexactitud al referirse a cuáles aspectos de los derechos fundamentales deben ser objeto de ley estatutaria(38).
En la misma sentencia, y después de otras citas jurisprudenciales relevantes, indicó también esta corporación que “Así las cosas, cuando se regulen las facultades de los particulares de conocer, actualizar o rectificar informaciones que sobre ellos se encuentren en cualquier base de datos, el trámite de esta regulación deberá ser a través de una ley estatutaria. Simplemente, por cuanto dichos aspectos son principales e importantes al derecho fundamental de hábeas data”. Para luego concluir advirtiendo que “en resumen, cuando una ley regule aspectos principales e importantes del núcleo esencial de un derecho fundamental, en este caso del hábeas data, el proceso de formación de esta ley debe haber sido el de una ley estatutaria so pena de ser expulsada del ordenamiento jurídico por vicios de forma”.
Más adelante, la Sentencia C-877 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) examinó dos preceptos contenidos en leyes ordinarias(39) que fueron acusados por implicar la creación de sendos “bancos de datos”, como son el boletín de responsables fiscales y el boletín de deudores morosos del Estado.
En este caso la Corte declaró exequibles ambas disposiciones al considerar que esas regulaciones no caían dentro de la órbita de competencia exclusiva del legislador estatutario. Para ello señaló este tribunal que “...las entidades públicas pueden exigir, almacenar y difundir informaciones que reposan en sus archivos, para lo cual pueden crear bases de datos que faciliten dicho procedimiento, pero a su vez las personas tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar los datos allí consignados. Con todo, es indispensable tener en cuenta la índole de esa información para determinar si una regulación en tal sentido demandaría la intervención del legislador estatutario. Habrá de considerarse si tales datos personales son privados y en esa medida se compromete la intimidad de las personas o si, por el contrario, son públicos y por ello no se encuentran sustraídos del conocimiento general. En el primer caso la puesta en circulación de esa clase de datos podría involucrar la afectación del derecho a la intimidad de las personas y por contera sería necesario que tal regulación estuviera contenida en una ley estatutaria, justamente por tocar el núcleo esencial del derecho fundamental de hábeas data. Pero, en el segundo caso tal exigencia no resultaría aplicable por cuanto son datos que por ingresar en la órbita de lo público no afectan en nada dicho núcleo esencial”(40).
Así, a partir de tales reflexiones, y teniendo en cuenta que estas disposiciones “en manera alguna permiten la recopilación o manejo de datos personales privados, no regulan aspectos íntimamente relacionados con el núcleo esencial del derecho al hábeas data, y en especial con la actualización y corrección del dato, sino únicamente contemplan el acopio de una información que reposa en entidades públicas en virtud de un proceso administrativo que es público y que surge de obligaciones ciertas que no han sido canceladas al Estado”, la Corte optó por declarar la exequibilidad de ambas normas.
Posteriormente, mediante la Sentencia C-981 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), la Corte analizó la exequibilidad de un conjunto de disposiciones contenidas en el estatuto tributario y en varias otras leyes ordinarias que causaron modificaciones al texto original de aquel, que regulan distintos aspectos que el actor consideró propios del denominado hábeas data tributario. Todos los preceptos acusados en este caso contemplan situaciones en las que a partir de determinadas circunstancias, los contribuyentes deben presentar a la DIAN información complementaria que no es exigida a las demás personas y ciudadanos. A partir de ello la Corte se planteó como problemas jurídicos a resolver, si los distintos contenidos específicos de tales normas debían necesariamente ser adoptados mediante ley estatutaria.
Precisando ahora los anteriores criterios, como lo ha considerado esta corporación(41), debe tenerse en cuenta que tratándose del alcance de las leyes estatutarias en materia de derechos fundamentales debe efectuarse una interpretación restrictiva en cuanto a la reserva de lo que debe regularse mediante este tipo de leyes, porque una interpretación extensiva convertiría la excepción en regla general, en detrimento de la competencia del legislador ordinario. Además, dado que las leyes estatutarias no fueron creadas dentro del ordenamiento para regular en forma exhaustiva y casuística todo evento ligado a los derechos fundamentales, sino que están encargadas de desarrollar los textos constitucionales, es por lo que estas leyes especiales deben orientarse a contener las regulaciones básicas o mínimas de los derechos, es decir, aquellas que tienen por objeto la configuración de los elementos esenciales, estructurales o definitorios de los derechos fundamentales, sin que por ello pueda considerarse que tales regulaciones puedan corresponder a aquellas que impliquen la afectación de su núcleo esencial, pues de ser ello así se trataría de una normativa no reservada a la ley estatutaria sino contraria a la Constitución”.
A partir de estos criterios, y considerando que las normas del estatuto tributario entonces acusadas no se encuadraban de manera clara en ninguno de los supuestos antes explicados, la Corte resolvió declarar la exequibilidad de todos esos preceptos, en lo atinente a este específico cargo(42).
Otro antecedente relevante en relación con el tema es la Sentencia C-319 de 2006 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), que decidió sobre una demanda en la que se cuestionaba la Ley 975 de 2005, la comúnmente denominada Ley de justicia y paz, frente a cargos relacionados con la presunta necesidad de que una norma de tales contenidos se expidiera como ley estatutaria(43). Las razones para ello serían dos: de una parte, las implicaciones que las disposiciones de esta ley tienen respecto de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, jurisprudencialmente reconocidos como fundamentales; de otra, las presuntas adiciones a la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, resultantes de la creación de nuevos cargos y procedimientos especialmente diseñados para atender los asuntos que son objeto de esta ley.
En este caso, la Corte declaró que la referida Ley 975 de 2005 era exequible frente a tales cargos. Para sustentar esta decisión, esta corporación hizo una nueva recopilación de los antecedentes jurisprudenciales más relevantes, destacando entre otros los fallos C-1338 de 2000, C-646 de 2001, así como la últimamente citada, C-981 de 2005, de la cual transcribió la síntesis que en párrafos anteriores de esta providencia quedó también reseñada, en lo relativo a los criterios cuya presencia amerita regulación mediante ley estatutaria.
En lo que hace relación con el supuesto desarrollo de derechos fundamentales y la necesidad de que aquel se hubiera hecho a través de ley estatutaria, después de analizar el contenido y articulado de la ley acusada y de confrontarlo con los anteriores criterios, señaló la Corte que pese a la gran importancia de las materias reguladas, “la Ley 975 de 2005 no tiene por objeto disponer del contenido esencial de tales derechos (verdad, justicia y reparación como derechos fundamentales de las víctimas) ni regularlos de manera íntegra, estructural o completa”(44).
La Corte se refirió también a este tema en la Sentencia C-226 de 2008 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), por la cual declaró exequible un artículo del Código de Procedimiento Penal(45) que regula lo atinente a la posibilidad excepcional de que la Fiscalía General de la Nación ordene capturas, el cual había sido cuestionado por un ciudadano al considerar que el efecto que esta posibilidad tiene sobre la libertad personal, traía consigo la necesidad de que el tema hubiere sido materia de una ley estatutaria.
Al resolver sobre este asunto, y en adición y complemento a los criterios expuestos en los pronunciamientos anteriormente reseñados, la Corte explicó que, aunque la consolidación de los derechos, en general, es una de las funciones, aunque no la única, que normalmente se cumple mediante la expedición de las leyes, se requiere el trámite de una estatutaria siempre que “el contenido de rango legal tiene la vocación de actualizar, configurar y definir derechos fundamentales”.
Igualmente, siguiendo de cerca los criterios expuestos en la Sentencia C-646 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), en el referido fallo C-226 de 2008 esta corporación señaló que ese tipo normativo especial resulta necesario entre otros casos: i) cuando se trate de un asunto expresa y taxativamente incluido en el artículo 152 de la Constitución Política; ii) cuando se desarrollen y complementen los derechos fundamentales; iii) cuando la regulación de que se trata afecte el núcleo esencial de derechos fundamentales; iv) cuando la regulación que se haga de una materia sometida a la reserva de ley estatutaria sea integral, y v) cuando se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental.
Como fundamento, esta corporación destacó que la posibilidad excepcional de que la Fiscalía General de la Nación pueda ordenar capturas, deriva de una expresa previsión constitucional y no del contenido de la ley que había sido demandada, por lo cual esta última no modificaba en modo alguno el alcance o núcleo esencial del derecho fundamental a la libertad personal; también, en cuanto a los aspectos operativos desarrollados por la disposición acusada, consideró que ellos no causaban alteraciones al contenido de ese derecho fundamental, según fue originalmente previsto en la norma superior. De allí la decisión de declarar la exequibilidad de este precepto(46).
Finalmente, estos mismos criterios han sido también reiterados en otras decisiones más recientes, entre ellas las sentencias C-756 de 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-1063 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-372 y C-850 ambas de 2009 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), en todas las cuales se estudiaron cargos relativos a la eventual vulneración de la reserva de ley estatutaria, habiendo prosperado aquellos sólo en el caso de las dos primeras.
3.2. El contenido de las disposiciones demandadas en este cargo
Como se recordará, fueron objeto de este primer cargo de inconstitucionalidad distintos apartes de los artículos 1º, 8º, 16, 18 y 19 de la Ley 1288 de 2009.
La primera de estas normas fue acusada por cuanto al señalar cuál es el objeto y alcance de esta ley, relativo al desarrollo de actividades de inteligencia y contrainteligencia, se menciona “la regulación de sus bases de datos” como una de las materias allí reguladas. Mientras tanto, los restantes segmentos normativos citados fueron demandados por cuanto, posiblemente en desarrollo del referido anuncio, consideran los actores que desarrollan materias relativas a bancos de datos, y en general al derecho fundamental al hábeas data.
En el caso del artículo 8º, que lista las funciones de la junta de inteligencia conjunta JIC, se demandaron los textos completos de las letras d), e) e i), correspondientes a funciones que los accionantes juzgan directamente ligadas con el manejo e intercambio de información entre los organismos que desarrollan actividades de inteligencia y contrainteligencia. Del artículo 16 se cuestionó, en relación con este aspecto, la parte final del inciso 1º, que atribuye al Gobierno Nacional la competencia para reglamentar “los procedimientos necesarios para que el acceso a la información se haga en condiciones que garanticen la seguridad de la misma”.
Finalmente, de los artículos 18 y 19, que hacen parte del capítulo IV de la Ley 1288 sobre “bases de datos y archivos de inteligencia y contrainteligencia” se demandaron dos distintos segmentos: En el primer caso, el aparte que ordena que en cada centro de protección de datos CPD exista un funcionario responsable de garantizar que los procesos de recolección, almacenamiento, producción y difusión de la información estén enmarcados en la Constitución y la ley. En el caso del artículo 19, sobre objetivos de los CPD, la demanda recayó sobre las letras a) y b) cuyos textos se refieren, de una parte al control de ingreso y salida de información de tales centros, y de otra, a la depuración de información allí almacenada que posteriormente se determine como no útil para los propósitos previstos en el artículo 5º de la misma ley.
Para decidir sobre este cargo, la Corte debe entonces proceder a examinar el contenido de las disposiciones acusadas, para a continuación, y a partir de los criterios jurisprudenciales que en el punto anterior quedaron reseñados, determinar si en efecto tales contenidos debieron ser desarrollados por una ley de naturaleza estatutaria, y al no haber ocurrido así, serían inexequibles.
Empero, para ello resulta necesario efectuar previamente un planteamiento adicional sobre la extensión de las normas que en desarrollo de este cargo deben ser analizadas, a lo cual procede la Sala a continuación.
3.3. Sobre el concepto de inteligencia y la necesidad de extender el análisis de constitucionalidad a la totalidad de la Ley 1288 de 2009
Según se explicó, el eje principal del primer cargo de la demanda es la reflexión de los actores en el sentido de que esos apartes normativos debieron ser tramitados como parte de una ley estatutaria, en razón a su cercana relación con el derecho fundamental al hábeas data, pues tales normas se refieren a la creación y funcionamiento de una base de datos. Sin embargo, precisan los actores que no controvierten de fondo el contenido de tales normas, sino únicamente el hecho de que su expedición no hubiere tenido lugar a través de los trámites que en razón de la materia eran imperativos.
De manera preliminar tendría sentido asumir que la sola referencia a “la regulación de sus bases de datos”, como uno de los temas relativos a las actividades de inteligencia y contrainteligencia que se desarrollan en esta ley(47) guarda una muy cercana relación con un derecho fundamental, concretamente con el hábeas data. Ello en razón a la mención de ese mismo concepto (bases de datos) que se hace dentro del texto del artículo 15 superior, así como al desarrollo jurisprudencial que desde sus inicios ha efectuado esta Corte acerca del derecho fundamental al hábeas data, que consiste en la posibilidad que el mismo precepto reconoce a todas las personas para “conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas”.
Si bien la Ley 1288 de 2009 de la que forman parte las disposiciones demandadas es quizás el primer cuerpo legal que de manera sistematizada regula las actividades de inteligencia y contrainteligencia(48), la relación entre esas labores y el acopio de información relevante en bancos de datos o a través de algún otro tipo de soportes o archivos ha sido evidente en todo tiempo, habiendo sido incluso expresamente reconocida por la jurisprudencia constitucional en varios de sus pronunciamientos. Así por ejemplo, las recientes sentencias T-1037 de 2008 y C-1011 de ese mismo año(49) hicieron referencia a esa relación, señalando además de manera espontánea la necesidad de que el tema fuera objeto en el futuro de una ley estatutaria que regulara suficientemente la materia.
Ahora bien, aun cuando esa sola circunstancia es ciertamente indicativa de la relación existente entre las disposiciones anunciadas por el artículo 1º de la Ley 1288 de 2009 al aludir a “la regulación de sus bases de datos” y el derecho fundamental al hábeas data, que como es sabido es una de las principales facetas del derecho a la intimidad consagrado en el artículo 15 de la Constitución Política, más allá de ese hecho es necesario reconocer que toda posible regulación de las actividades de inteligencia y contrainteligencia tendrá además innegable impacto sobre el derecho fundamental últimamente mencionado, esto es, el derecho a la intimidad.
Para entender mejor esa relación es del caso considerar algunas definiciones de esos conceptos. Así por ejemplo, el artículo 2º de la misma Ley 1288 de 2009 define la función de inteligencia y contrainteligencia como “aquella que se desarrolla por organismos especializados del Estado, del orden nacional, dedicados al planeamiento, recolección, procesamiento, análisis y difusión de la información necesaria para defender los derechos humanos, prevenir y combatir amenazas, internas o externas, contra la convivencia democrática, la seguridad y la defensa nacional, y demás fines enunciados en esta ley”.
Por su parte, el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española menciona dentro de las distintas acepciones del término inteligencia, el “trato y correspondencia secreta de dos o más personas o naciones entre sí”, y más adelante sugiere el concepto de servicio de inteligencia, el cual es definido como una “organización secreta de un Estado para dirigir y organizar el espionaje”. De otro lado, en lo que respecta a la contrainteligencia, se remite al concepto de contraespionaje, que se define como un “servicio de defensa de un país contra el espionaje de potencias extranjeras”.
A nivel del derecho comparado, es pertinente considerar los conceptos vigentes en otros países, entre ellos España, que en años recientes aprobó la Ley 11 de mayo de 2002, “reguladora del centro nacional de inteligencia”.
Esta ley, si bien no contiene una definición precisa de lo que son las actividades de inteligencia, brinda importantes elementos que permiten apreciar el contenido de ese concepto. Así por ejemplo, la definición del centro nacional de inteligencia, contenida en su artículo 1º señala que es un organismo responsable de facilitar “las informaciones, análisis, estudios o propuestas que permitan prevenir y evitar cualquier peligro, amenaza o agresión contra la independencia o integridad territorial de España, los intereses nacionales y la estabilidad del Estado de derecho y sus instituciones”; mientras tanto el artículo 4º, al listar las funciones del mismo instituto, menciona la de “prevenir, detectar y posibilitar la neutralización de aquellas actividades de servicios extranjeros, grupos o personas que pongan en riesgo, amenacen o atenten contra el ordenamiento constitucional, los derechos y las libertades de los ciudadanos españoles, la soberanía, integridad y seguridad del Estado, la estabilidad de sus instituciones, los intereses económicos nacionales y el bienestar de la población”.
También es importante considerar la Ley 25.520, Ley de Inteligencia Nacional Argentina, expedida por el Congreso de ese país en el año 2001, que define la inteligencia nacional como “la actividad consistente en la obtención, reunión, sistematización y análisis de la información específica referida a los hechos, amenazas, riesgos y conflictos que afecten la seguridad exterior e interior de la Nación”; y como contrainteligencia “la actividad propia del campo de la inteligencia que se realiza con el propósito de evitar actividades de inteligencia de actores que representen amenazas o riesgos para la seguridad del Estado Nacional”.
Finalmente, en el Reino Unido, el Intelligence Services Act de 1994 señala como fines del Servicio de Inteligencia organizado por esa norma los de “obtener y proveer información relacionada con las acciones o intenciones de personas que se encuentran fuera de las Islas Británicas”, así como los de “cumplir otras funciones relacionadas con las acciones o intenciones de dichas personas”(50).
De los anteriores conceptos pueden destacarse, entre otros, los siguientes elementos comunes acerca de las labores de inteligencia y contrainteligencia: i) se trata de actividades de acopio, recopilación, clasificación y circulación de información relevante para el logro de objetivos relacionados con la seguridad del Estado y de sus ciudadanos; ii) el propósito de esas actividades y el de la información a que se ha hecho referencia es prevenir, controlar y neutralizar situaciones que pongan en peligro tales intereses legítimos, así como hacer posible la toma de decisiones estratégicas que permitan la defensa y/o avance de los mismos; iii) es inherente a estas actividades el elemento de la reserva o secreto de la información recaudada y de las decisiones que en ella se sustentan, dado que la libre circulación y el público conocimiento de las mismas podría ocasionar el fracaso de esas operaciones y de los objetivos perseguidos; iv) dado que se trata de detectar y prevenir posibles hechos ilícitos y/o actuaciones criminales, la información de inteligencia y contrainteligencia es normalmente recaudada y circulada sin el conocimiento, ni menos aún el consentimiento de las personas concernidas.
A partir de todo lo anterior queda aclarado y debe resaltarse que, por su propia esencia, las labores de inteligencia y contrainteligencia causan afectaciones ciertas, aunque de diversa intensidad, a la intimidad de las personas y que siendo esta un derecho fundamental, calidad que se extiende a todas sus distintas facetas, entre ellas el hábeas data, el desarrollo legislativo de esos temas está, al menos en principio, sujeto a la reserva de ley estatutaria.
De otra parte, de manera preliminar observa la Corte que todas las disposiciones de la Ley 1288 de 2009 tratan de manera directa, o cuando menos cercana, sobre la organización y desarrollo de actividades de inteligencia y contrainteligencia por parte de las autoridades del Estado, razón por la cual se entiende que todas ellas tendrían repercusiones sobre el derecho a la intimidad; incluso puede afirmarse que, sin perjuicio de un más extenso desarrollo legislativo que pudiera expedirse en el futuro, sus preceptos conforman un sistema normativo integral sobre la materia, siendo además notorio que ninguno de ellos versa sobre un tema diferente o no relacionado, o que carezca de implicaciones frente a los ya referidos derechos.
Así las cosas, aun cuando también sería factible considerar que no todos los artículos que integran la ley parcialmente acusada tendrían el mismo grado de vinculación con los derechos fundamentales de que se trata, o que no en todos los casos pareciera justificada su eventual inexequibilidad como consecuencia de esta consideración, sin perjuicio de ulteriores y adicionales precisiones, resulta a esta altura suficientemente claro que la mayoría de ellas sí tendrían esa connotación, al punto de poder visualizar que en caso de determinarse que este cargo debe prosperar, resultaría altamente difícil señalar apartes que por su presunta menor cercanía con esos temas pudieran continuar rigiendo.
Como directa consecuencia de lo hasta ahora expuesto, la Corte considera necesario que el análisis sobre la eventual vulneración de la reserva de ley estatutaria que sustenta el primer cargo de la demanda, se extienda a todo el texto de la ley parcialmente acusada, a lo cual procede a continuación.
3.4. La materia tratada por la Ley 1288 de 2009 debe ser desarrollada mediante ley estatutaria
Según resulta de los anteriores planteamientos y de la jurisprudencia que ha sido reseñada, el análisis de constitucionalidad de la Ley 1288 de 2009 deberá abordar los siguientes aspectos: i) cuáles son los elementos estructurales o esenciales del derecho fundamental a la intimidad, a partir de lo cual deberá determinarse en qué medida la ley acusada versa sobre tales aspectos; ii) si en razón a su contenido, las disposiciones de esta ley pueden entenderse como una actualización o una nueva configuración normativa de este derecho fundamental; iii) si la regulación en ella contenida se encuadra en alguno(s) otro(s) de los criterios cuya presencia obliga a que la respectiva normatividad esté contenida en una ley estatutaria.
3.4.1. El derecho a la intimidad: elementos estructurales y definitorios:
La Corte ha analizado el derecho a la intimidad de que trata el artículo 15 superior, desde muy diversas perspectivas de la vida social. De manera general ha señalado que este derecho consiste en la posibilidad de preservar del conocimiento público determinados actos o situaciones de la vida personal que no tienen por qué trascender a otros, salvo que el propio interesado decida revelarlas, o que sean conocidas como consecuencia de un acto de autoridad debidamente fundamentado.
Respecto del contenido o elementos estructurales de ese derecho fundamental, dijo esta corporación en Sentencia T-696 de 1996 (M.P. Fabio Morón Díaz):
“La intimidad, el espacio exclusivo de cada uno, es aquella órbita reservada para cada persona y de que toda persona debe gozar, que busca el aislamiento o inmunidad del individuo frente a la necesaria injerencia de los demás, dada la sociabilidad natural del ser humano. Es el área restringida inherente a toda persona o familia, que solamente puede ser penetrada por extraños con el consentimiento de su titular o mediando orden dictada por autoridad competente, en ejercicio de sus funciones y de conformidad con la Constitución y la ley”.
De la misma época son también estas otras reflexiones, contenidas en la Sentencia T-552 de 1997 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa):
“El derecho a la intimidad implica la facultad de exigir de los demás el respeto de un ámbito exclusivo que incumbe solamente al individuo, que es resguardo de sus posesiones privadas, de sus propios gustos y de aquellas conductas o actitudes personalísimas que no está dispuesto a exhibir, y en el que no caben legítimamente las intromisiones externas. Algunos tratadistas han definido este derecho como el ‘control sobre la información que nos concierne’(51); otros, como el ‘control sobre cuándo y quién puede percibir diferentes aspectos de nuestra persona’. La Corte Constitucional, por su parte, como ‘el espacio intangible, inmune a las intromisiones externas, del que se deduce un derecho a no ser forzado a escuchar o a ser lo que no desea escuchar o ver, así como un derecho a no ser escuchado o visto cuando no se desea ser escuchado o visto’(52)” (No está en negrillas en el texto original).
En la misma línea, años después formuló la Corte estas referencias, en la Sentencia T-787 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil):
“En este contexto, el núcleo esencial del derecho a la intimidad, supone la existencia y goce de una órbita reservada en cada persona, exenta del poder de intervención del Estado o de las intromisiones arbitrarias de la sociedad, que le permita a dicho individuo el pleno desarrollo de su vida personal, espiritual y cultural. En efecto, aun cuando se reconoce en el hombre la tendencia natural hacia la socialización, no por ello en un Estado social demócrata puede obligarse a las personas a darle publicidad a los aspectos más íntimos y propios de su proyecto de vida personal, pues en ciertas ocasiones los individuos prefieren el ser dejados solos y adoptar comportamientos como el guardar silencio ante las inquietudes de los demás”.
Estos mismos planteamientos han sido después reiterados en otras sentencias, entre ellas la T-1137 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
Recapitulando a partir del sentido de estas referencias, podemos asumir que el contenido estructural del derecho a la intimidad tiene que ver con la posibilidad de reservar del conocimiento de terceros aquellas situaciones de la vida personal o familiar que sólo resultan trascendentes para el individuo y cuya pública revelación podría implicar para aquel interferencias u opiniones de las demás personas, así como eventualmente peligros para su seguridad y bienestar, o simplemente para la posibilidad de continuar viviendo de la misma manera que él como titular del derecho desea hacerlo. En desarrollo de este derecho, las situaciones amparadas por él no pueden ser conocidas por los demás sino en caso de que la misma persona interesada voluntariamente renuncie a su derecho de mantenerlas en reserva, mediante actos u omisiones inequívocos, o como resultado de una decisión de autoridad competente emitida dentro del marco previsto por la Constitución y la ley.
3.4.2. Las disposiciones de la Ley 1288 de 2009 inciden directamente sobre elementos estructurales esenciales del derecho a la intimidad, implican una actualización o nueva configuración de ese derecho y constituyen una regulación integral de un aspecto específico del mismo:
Según lo que páginas atrás quedó expuesto en relación con el concepto y esencia de las actividades de inteligencia y/o contrainteligencia, a primera vista podría asumirse que toda normatividad que tenga por objeto la organización de tales funciones, el señalamiento de los poderes o facultades que pueden ejercitar quienes las desarrollen, las condiciones en que ellas han de llevarse a cabo, el alcance de los deberes de reserva, los actos específicos que con tales objetivos podrán ejecutarse, y cualquier otro elemento relacionado y/o derivado de los anteriores, involucra la posibilidad de realizar tareas que necesariamente impactan o limitan de manera importante el derecho a la intimidad, del que por regla general gozan los ciudadanos y habitantes del territorio nacional.
De igual manera, esas acciones tendrían también impacto sobre una de las principales manifestaciones de este derecho fundamental, como es el hábeas data, ya que las tareas de inteligencia y contrainteligencia se sustentan en el acopio, almacenamiento, clasificación y aprovechamiento de información de carácter privado sobre las personas, de cuya recolección ellas no suelen estar enteradas, ni tienen poder alguno para cuestionar, corregir, ni siquiera conocer de manera integral.
De lo dicho se desprende que, al menos en principio, todas esas regulaciones deban estar contenidas en leyes estatutarias, en acatamiento a lo previsto en el artículo 152 de la Constitución Política, vista la indiscutible naturaleza de derecho fundamental de las garantías que con ello se afectan.
Sin embargo, más allá de esa apreciación general y abstracta, es necesario examinar el contenido de la Ley 1288 de 2009 objeto de este juicio de constitucionalidad(53), para determinar en qué medida ese desarrollo legislativo efectivamente se encuadra en alguno(s) de los supuestos cuya concurrencia confirmaría la necesidad de que la materia sea objeto de una ley estatutaria.
La ley parcialmente acusada consta de 34 artículos, divididos en 8 capítulos. El primero de ellos (arts. 1º al 5º) incluye lo relativo al objeto y alcance de esta ley, la definición de las actividades de inteligencia y contrainteligencia, la mención de los organismos que las llevan a cabo, y los límites y principios a los que estas actividades se encuentran sujetas; el capítulo segundo (arts. 6º a 9º) se refiere brevemente a la cooperación y coordinación en el desarrollo de estas actividades, destacándose las normas relacionadas con la composición y funciones de la denominada junta de inteligencia conjunta JIC; el tercero (arts. 10º a 17), contiene normas concernientes a la supervisión y control de estas actividades, dentro de las cuales se encuentran las disposiciones relativas a la comisión legal parlamentaria de seguimiento a las actividades de inteligencia y contrainteligencia CLPSAIC; el cuarto capítulo (arts. 18 a 20), regula lo atinente a las bases de datos y archivos de inteligencia y contrainteligencia; el quinto (arts. 21 a 28), desarrolla lo relativo a la reserva de la información derivada de estas actividades, e incluye aspectos tales como el mandato general de reserva y las situaciones en que aquel resulta inoponible, la necesidad de suscribir compromisos de confidencialidad, las excepciones a los deberes de denuncia y declaración, el valor probatorio que se atribuye a los informes de inteligencia, los destinatarios de la información de inteligencia y la modificación de penas de diversos delitos cuya tipificación legal busca asegurar el respeto a estas reglas; el capítulo sexto (arts. 29 y 30), contiene medidas para la protección de los servidores públicos encargados de realizar estas actividades; el séptimo (arts. 31 y 32), sobre los deberes de colaboración de las entidades públicas y privadas, incluyendo algunas normas relativas a la entrega de información por parte de las empresas operadoras de telecomunicaciones; y el octavo y último (arts. 33 y 34), que contiene las disposiciones relativas a la vigencia de la ley y las consiguientes derogatorias.
Esta somera exploración sobre el articulado de la ley demandada permite apreciar la alta trascendencia de las materias tratadas, como también en qué medida esta ley regula asuntos directamente relacionados con derechos y garantías fundamentales.
En efecto, al ser el desarrollo de las tareas de inteligencia y contrainteligencia el único tema al que se refieren la totalidad de los artículos de la ley demandada, la ya establecida íntima relación existente entre el cumplimiento de tales actividades y el derecho fundamental a la intimidad personal y familiar, determina entonces que todas esas disposiciones tienen, cuando menos, una clara implicación frente al referido derecho fundamental.
Así por ejemplo, esta ley contiene definiciones, principios y competencias para el cumplimiento de las labores de inteligencia y contrainteligencia; atribuye funciones específicas a las autoridades encargadas de adelantarlas y de liderar la acción del Estado en relación con tales temas; organiza instituciones y mecanismos para el ejercicio del control político sobre esas actividades por parte del órgano legislativo; se refiere expresamente a la organización de bases de datos con información sobre estos asuntos, la cual deberá reposar en los denominados CPDs, sigla que corresponde a los centros de protección de datos de inteligencia y contrainteligencia; establece reglas que determinan el alcance de la reserva sobre esta información; crea excepciones a los deberes ciudadanos de denuncia y de declaración, que restringen el campo de acción de los deberes de colaboración con la administración de justicia que la misma Constitución impone a todas las personas y ciudadanos; regula la asignación de identidades ficticias para la protección de los agentes de inteligencia y contrainteligencia, cuyo uso facilita la realización segura de operaciones encubiertas; y permite la entrega a las autoridades de información reservada que las personas han confiado a los operadores de telecomunicaciones con otros propósitos, o que estos están en capacidad de conocer sin que los suscriptores o usuarios puedan evitarlo.
Para la Corte resulta palpable la relación entre todos estos asuntos y el derecho a la intimidad de las personas y ciudadanos que pudieran ser objeto de tales actividades, y de la regulación que la ley ha hecho de ellas. A manera de ejemplo considérese que en desarrollo de lo previsto en esta ley será posible la realización de observaciones y seguimientos de personas que no deberán enterarse de ello, el recaudo de información sobre sus conversaciones telefónicas, sobre quiénes son sus interlocutores y sobre cuándo y con qué frecuencia se comunican con ellos, además de lo cual, todos estos actos estarán protegidos por una amplia reserva legal que incluso exime del deber de denuncia y de colaboración con las autoridades judiciales a los servidores públicos que conocieren de delitos cometidos en desarrollo de los mismos.
De otra parte, y teniendo en cuenta que las actividades de inteligencia y contrainteligencia no habían sido objeto en el pasado de una regulación normativa integral de estas características, resulta válido considerar que la Ley 1288 de 2009 tiene por objeto configurar y definir, de manera original, el alcance de los derechos fundamentales a la intimidad y al hábeas data, en cuanto ellos pueden resultar afectados por la realización de este tipo de tareas. También constituye, por lo tanto, lo que se consideraría una actualización sobre el contenido de estos derechos, que no obstante la reconocida y muchas veces comentada relación existente entre ellos y las labores ahora reguladas, es un tema que nunca antes había sido desarrollado de manera explícita por el órgano legislativo.
Como también se advirtió, y según puede comprobarse al repasar la ya referida relación de contenidos, la regulación de las funciones de inteligencia y contrainteligencia prevista en la Ley 1288 de 2009, si bien no es exhaustiva, sí podría catalogarse como integral, dentro del ámbito específico que en este caso fue objeto de la actividad legislativa(54). Ello en razón a que, aun cuando resulta posible que dicha regulación se vea enriquecida en el futuro con mayores y más detallados desarrollos legislativos sobre la materia, es apreciable la coherencia del modelo normativo allí contenido, así como el hecho de que se cubren todos los principales aspectos directamente relacionados con ese importante tema.
De todo lo anterior resulta que esta situación encuadra en varios de los criterios que de conformidad con la jurisprudencia de esta corporación hacen necesaria la regulación de un determinado tema mediante ley estatutaria: Efectivamente, cuando menos, se trata de normas que se refieren a contenidos muy cercanos a los elementos estructurales esenciales del derecho a la intimidad, puesto que autorizan operaciones que se traducen en límites, restricciones y excepciones, incluso prohibiciones, que afectan de manera directa dichos elementos, o según el reiterado entendimiento de esta Corte, el núcleo esencial de ese derecho(55), tanto en lo específicamente relacionado con el hábeas data como con las otras manifestaciones de ese derecho. Así mismo, la Ley 1288 de 2009 representa una configuración claramente novedosa de los derechos fundamentales a la intimidad y al hábeas data, frente a asuntos que no habían sido previamente regulados por el legislador.
También, y en esta misma línea, se destaca el hecho de que al expedir esta norma el Congreso de la República hubiere asumido de manera integral, estructural y completa la regulación de los derechos de que se trata, pues como antes se explicó, la Ley 1288 de 2009 contiene un desarrollo integral y sistemático de una específica materia, directamente ligada con los derechos a la intimidad y el hábeas data. Sobre esas bases, esta corporación considera evidente que todas las materias tratadas en las normas que hacen parte de este estatuto, sea cual fuere su contenido específico, han debido ser objeto de una ley estatutaria.
Por todo lo anterior, y recordando las razones que páginas atrás justificaron que la Corte abordara el estudio de este cargo respecto de todo el texto de la Ley 1288 de 2009, encuentra esta corporación que el ya comentado defecto trae consigo la inconstitucionalidad de todas las disposiciones que componen esta norma, en la medida en que al hacer un desarrollo integral de la materia relacionada con las actividades de inteligencia y contrainteligencia, todas ellas resultan afectadas por el referido vicio, consistente en haber nacido a la vida jurídica mediante el trámite de una ley ordinaria y no de una ley estatutaria, como era imperativo que ocurriera en cumplimiento de los preceptos superiores aquí ampliamente comentados(56).
4. Conclusiones y precisiones finales.
Dado que la materia desarrollada por la totalidad de los artículos que componen la Ley 1288 de 2009, que fue expedida como ley ordinaria, regulan materias vinculadas con los elementos estructurales de los derechos fundamentales a la intimidad y al hábeas data, actualizan y reconfiguran el contenido de tales derechos y constituyen un desarrollo integral de los mismos, esta debió ser expedida como ley estatutaria. Al no haber sido así, la Corte declarará la inexequibilidad de toda esa ley.
Sin embargo, antes de pronunciar esa decisión, es pertinente hacer unas breves precisiones finales.
La primera de ellas busca resaltar que las actividades de inteligencia y contrainteligencia son enteramente legítimas y tienen claro soporte constitucional, el cual puede encontrarse, entre otros, en el artículo 2º de la carta política, que señala como fines esenciales del Estado colombiano los de servir a la comunidad, promover la prosperidad general, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, así como en los artículos 217 y 218 de la misma obra, sobre las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, respectivamente. Sin embargo, y como quedó ampliamente explicado, no es menos cierto que todas esas actividades implican la averiguación y conocimiento de hechos y situaciones que pertenecen a la esfera privada de las personas, y en tal medida suponen afectaciones de diversa intensidad al derecho a la intimidad, reconocido por el artículo 15 de la misma carta política, que es la razón que justifica su regulación mediante ley estatutaria.
Así lo entendió también el entonces Gobierno Nacional, autor del proyecto de ley 178 de 2007, Senado, principal de los que luego fueron acumulados, y cuyo texto original incorporaba la mayoría de las disposiciones posteriormente aprobadas como parte de la Ley 1288 de 2009, que en atención a su contenido, fue propuesto por el Ministro de Defensa como proyecto de ley estatutaria(57). Infortunadamente, la mesa directiva del Senado, al disponer la acumulación de este y otros proyectos sobre la misma materia, consideró que aquellos podían tramitarse sin sujeción a ese trámite especial, decisión que se mantuvo a lo largo de todo el trámite legislativo, pese a la preocupación expresada durante los distintos debates por varios legisladores.
De otra parte, debe subrayarse que la decisión que en este caso adoptará la Corte no implica juicio alguno sobre la constitucionalidad material de cada uno de los artículos que componen dicha ley, pues el cargo primero de la demanda cuya prosperidad ocasiona la inexequibilidad de toda la norma sólo tiene que ver con el tipo de trámite seguido para su expedición. Además, al existir razones suficientes para sustentar esa decisión a partir de este cargo, la Corte se abstendrá de entrar en el análisis de los restantes, pues en razón de esa determinación ello resultaría intrascendente.
Sin embargo, atendido el propósito constitucional de las leyes estatutarias, y vista la trascendencia de las materias desarrolladas en esta ley, así como su cercana relación con el goce efectivo de varios derechos fundamentales, se justifica también la conclusión de esta corporación en el sentido de que en este caso ha debido seguirse ese trámite especial, durante el cual hubiera sido posible que la norma reguladora de tan importante tema fuera fruto de un más intenso debate y un más amplio consenso al interior de las cámaras legislativas, y que esta corporación se hubiera pronunciado de manera previa e integral sobre la constitucionalidad de todos los preceptos que la componen.
1. DECLARAR INEXEQUIBLE la Ley 1288 de 2009, “Por medio del cual se expiden normas para fortalecer el marco legal que permite a los organismos, que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia, cumplir con su misión constitucional y legal, y se dictan otras disposiciones”.
2. Cópiese, notifíquese, comuníquese insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
Anexo - texto oficial de la Ley 1288 de 2009 - Diario Oficial 47282 de marzo 5 de 2009.
ART. 3º—Organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia. Organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia. Las actividades de inteligencia y contrainteligencia son llevadas a cabo por las dependencias de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional reglamentados por estas para tal fin; el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF). Estos cumplen su función a través de operaciones básicas y especializadas, utilizando medios humanos o técnicos. Estos organismos conforman la comunidad de inteligencia y son los únicos autorizados para desarrollar labores de inteligencia y contrainteligencia en el ámbito de la seguridad y la defensa nacional.
ART. 7º—Junta de inteligencia conjunta - JIC. La junta de inteligencia se reunirá al menos una vez al mes para analizar dentro de su competencia los asuntos relacionados con la seguridad y defensa del Estado, coordinar las actividades de inteligencia y contrainteligencia, y asegurar la cooperación entre los distintos organismos que las llevan a cabo. Esta junta está conformada de manera indelegable por:
PAR. —En cualquier caso el informe rendido por cada entidad no exime al director de cada organismo de su responsabilidad de velar por el cumplimiento de la presente ley y demás obligaciones constitucionales y legales.
ART. 17—Deber de reserva de la comisión. Los miembros de la comisión legal parlamentaria de seguimiento a las actividades de inteligencia y contrainteligencia están obligados a guardar reserva sobre las informaciones y documentos a los que tengan acceso durante y después de su membresía, hasta el término máximo que establezca la ley.
ART. 18.—Centros de protección de datos de inteligencia y contrainteligencia. Cada uno de los organismos que desarrolla actividades de inteligencia y contrainteligencia tendrá un centro de protección de datos y archivos de inteligencia y contrainteligencia (CPD). Cada centro tendrá un responsable que garantizará que los procesos de recolección, almacenamiento, producción y difusión de la información de inteligencia y contrainteligencia estén enmarcados en la Constitución y la ley. Para ello se llevarán a cabo los talleres de capacitación necesarios dentro de cada centro.
PAR. —Los criterios de actualización y depuración de la información serán reglamentados por la junta de inteligencia conjunta a través de una comisión de trabajo destinado para tal fin. Para su diseño se tendrán en cuenta los siguientes lineamientos:
PAR. —El servidor público que decida ampararse en la reserva para no suministrar una información debe hacerlo motivando por escrito la razonabilidad y proporcionalidad de su decisión y fundándola en esta disposición legal. En cualquier caso, frente a tales decisiones procederán los recursos y acciones legales y constitucionales del caso.
PAR. 1º.—Adiciónese un artículo 418B (revelación de secreto culposa) a la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:
PAR. 2º.—Adiciónese un artículo 429B a la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:
PAR. 1º.—En cumplimiento de los términos establecidos en la presente ley los operadores de telecomunicaciones estarán obligados a suministrar a los organismos de inteligencia y contrainteligencia, previa solicitud y en desarrollo de una operación autorizada el historial de comunicaciones de los mismos, los datos técnicos de identificación de los suscriptores sobre los que recae la operación, así como la localización de las celdas en que se encuentran las terminales y cualquier otra información que contribuya a la localización. Los organismos de inteligencia y contrainteligencia garantizarán la seguridad de esta información a través de los CPD.
ART. 33—Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación.
Juan Manuel Santos Calderón”.
(30) Entre otras las sentencias C-687 de 2002 y C-319 de 2006.
(31) Frente a esta decisión el magistrado Jorge Arango Mejía salvó parcialmente su voto al considerar que, como consecuencia del planteamiento que condujo a la inexequibilidad de esta norma, otros apartes del mismo artículo debieron también ser declarados inexequibles, pues igualmente regulaban temas atinentes a ese derecho fundamental, y por lo tanto también sujetas a la reserva de ley estatutaria.
(32) En este caso salvó el voto el magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, quien consideró que el tema de esta ley sí ha debido ser desarrollado por ley estatutaria. Como fundamento de esa postura, destacó que a diferencia de lo sostenido por la mayoría, las normas que deben tramitarse como ley estatutaria no son aquellas que afecten negativamente el núcleo esencial del derecho fundamental de que se trata, pues en realidad, y conforme a la Constitución, ese núcleo esencial no puede ser lesionado por ley alguna. Explicó que las leyes que requieren este trámite son aquellas que sin restringir el alcance del núcleo esencial, desarrollan contenidos que han sido reconocidos como parte integrante de aquel.
(33) Entre otras las sentencias C-408 y C-425, ambas de 1994.
(34) Es importante anotar que para la época en que se expidieron las leyes 510 de 1999 y 716 de 2001 en las cuales se encontraban contenidas las distintas normas acusadas, e incluso para la fecha de estas sentencias, el legislador estatutario no había aún regulado integralmente el derecho fundamental al hábeas data en materia financiera, cosa que se hizo apenas en el año 2008 con la expedición de la Ley Estatutaria 1266 de ese año.
(35) La última de estas sentencias tuvo salvamento de voto de los magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araújo Rentería, quienes se opusieron a la declaratoria de inexequibilidad por considerar que la norma acusada no regulaba el derecho fundamental al hábeas data, ni tampoco el derecho de las personas a conocer, actualizar y rectificar la información existente en bancos de datos, razón por la cual no aplicaba la reserva de ley estatutaria.
(36) Esta decisión obligó a que posteriormente este derecho fundamental fuera regulado mediante ley estatutaria, la que varios años después vino a ser la Ley 1095 de 2006.
(37) Especialmente las sentencias C-251 de 1998 y C-1338 de 2000.
(38) De los magistrados Manuel José Cepeda Espinosa y Humberto Antonio Sierra Porto, quienes nuevamente resaltaron la contradicción que implicaría sugerir que sólo los aspectos restrictivos del núcleo esencial de los derechos deben ser desarrollados mediante ley estatutaria, cuando en realidad tales aspectos no pueden ser objeto de ley alguna, en razón a la imposibilidad de restringir mediante ley dicho núcleo esencial.
(39) Leyes 610 de 2000 y 901 de 2004 respectivamente.
(40) También en este caso se presentaron dos salvamentos de voto de los magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araújo Rentería quienes consideraron que estas disposiciones sólo podían haberse adoptado previo el trámite de una ley de naturaleza estatutaria, y una aclaración de voto del magistrado Humberto Sierra Porto, quien nuevamente hizo la precisión de que no son los contenidos restrictivos del núcleo esencial los que determinan la necesidad de una ley estatutaria, pues ellos son inadmisibles dentro del marco constitucional, sino en general aquellos aspectos que de manera directa, positiva o negativa, se relacionen con dicha esencia.
(41) La referida sentencia citó en este punto el fallo C-145 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
(42) Con salvamento de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería, quien consideró que en razón a su contendido, las normas acusadas sí requerían el trámite propio de las leyes estatutarias.
(43) El título oficial de la Ley 975 de 2005 es “por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para los acuerdos humanitarios”.
(44) Respecto de esta decisión se presentó el salvamento de voto del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, quien consideró que la Ley 975 de 2005 actualiza, configura y define los derechos de las víctimas de hechos punibles, definidos por la jurisprudencia como derechos fundamentales, y en esa medida vulnera la reserva de ley estatutaria establecida en la Constitución.
(45) Artículo 21 de la Ley 1142 de 2007, que modificó el contenido del artículo 300 de la Ley 906 de 2004.
(46) En este caso se registró también el salvamento de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería, quien consideró que esta norma debió haber sido declarada inexequible, por cuanto afectaba el núcleo esencial del derecho fundamental a la libertad personal, y en tal medida debió haberse aprobado como ley estatutaria.
(47) Texto tomado del artículo 1º de la Ley 1288 de 2009, cuya inexequibilidad se solicita en el cargo primero de la demanda que ahora se decide.
(48) Con anterioridad a la vigencia de la Ley 1288 de 2009 el tema había sido regulado de manera parcial, principalmente por normas de carácter administrativo, entre ellas los Decretos 2233 de 1995 y 324 de 2000, que fueron derogados por el artículo 34 de esta ley.
(49) Ambas con ponencia del magistrado Jaime Córdoba Triviño. La segunda de estas sentencias es aquella por la cual esta corporación cumplió el control automático de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria “por la cual se dictan las disposiciones generales del hábeas data y se regula el manejo de la información contenida en bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras disposiciones”, luego sancionada como Ley 1266 de 2008.
(50) Traducción libre del texto de dicha norma, tomado de la página de internet http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1994/13/section/1, consultada el 29 de octubre de 2010.
(51) La referida sentencia cita en este punto el texto “estudios sobre el derecho a la intimidad”. Editorial Tecnos. Madrid 1982. Pág. 17
(52) La sentencia citada remite a su vez al fallo T-530 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
(53) Cuyo texto completo se incorpora como anexo en la parte final de esta sentencia.
(54) En la Sentencia C-1011 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) en la que esta corporación se ocupó de la revisión previa y automática del proyecto de ley estatutaria sobre hábeas data financiero, la Corte explicó que el alcance sectorial de una determinada regulación, limitado a una específica faceta del derecho fundamental, no desvirtúa el carácter integral de aquella, como elemento que indica la necesidad de que el desarrollo legislativo de un derecho fundamental se lleve a cabo mediante ley estatutaria, siempre que dicha regulación resulte completa y comprehensiva frente al tema de que se trata.
(55) Cfr. entre otras las ya citadas sentencias C-251 de 1998; C-384 y C-729 ambas de 2000; C-620 de 2001, C-687 de 2002 y C-993 de 2004; C-877 y C-981 ambas de 2005; C-226, C-756 y C-1063 de 2008; y C-372 y C-850 de 2009.
(56) La Corte ha adoptado este tipo de decisión en varios importantes casos anteriores, en los que pese a haberse demandado sólo algunas normas de la ley acusada, se encontró que el vicio de constitucionalidad alegado afectaba la totalidad de aquella, o que resultaba inviable y sin sentido la permanencia de las disposiciones que no fueron objeto de demanda. Como ejemplos de esta situación, ver entre otras: i) la Ley 51 de 1975, “Por la cual se reglamenta el ejercicio del periodismo y se dictan otras disposiciones”, declarada inexequible por la Sentencia C-087 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz); ii) la Ley 508 de 1999, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los años 1999-2002”, declarada inexequible mediante Sentencia C-557 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa); iii) la Ley 1021 de 2006 “Por la cual se expide la Ley general forestal”, declarada inexequible mediante Sentencia C-030 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil); iv) la Ley 1153 de 2007, “por medio de la cual se establece el tratamiento de las pequeñas causas en materia penal”, retirada del ordenamiento jurídico por Sentencia C-879 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa); v) la Ley 1152 de 2007 “Por la cual se dicta el estatuto de desarrollo rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones”, declarada inexequible mediante Sentencia C-175 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
(57) Ver Gaceta 554 de noviembre 6 de 2007 (págs. 1 a 8), publicación en la que puede observarse en su parte final la explicación del Ministro de Defensa en torno a la necesidad de que a la ley propuesta se le imprimiera el trámite de las leyes estatutarias. Los artículos 1º a 7º, 10 a 12, 18 a 23, 25, 26 y 29 a 31 de la Ley 1288 de 2009 tienen su origen en los artículos 1º a 10, 12 a 21 y 29 de este proyecto de ley.