Source: http://www.riforme.net/devolution/lombardia-ipotesi.htm
Timestamp: 2017-11-22 11:03:02+00:00
Document Index: 29577135

Matched Legal Cases: ['art. 65', 'art. 65', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 121', 'art. 65', 'art. 25', 'art. 17', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 241', 'art. 283', 'art. 241', 'art. 5', 'art. 59', 'art. 5']

Esame problematiche giuridiche inerenti indizione referendum consultivo regionale Su relazione del Prof. Beniamino Caravita Di Toritto, il Comitato legislativo ha approvato la seguente nota sull’ipotesi di referendum consultivo regionale (ai sensi dell’art. 65 dello Statuto della Regione Lombardia) sui temi del federalismo.
1. Ai sensi dell’art. 65, comma 1, dello Statuto della regione Lombardia il Consiglio regionale può deliberare l’indizione di referendum consultivi su questioni di interesse regionale interessanti l’intero corpo elettorale regionale.L’oggetto dei quesiti di referendum consultivi dovrebbe sempre riguardare uno o più atti legislativi o amministrativi di competenza regionale in via di adozione o, comunque, avere per oggetto una linea di indirizzo relativa ad attività in qualche modo collegate alle competenze dell’apparato istituzionale che procede allo svolgimento della consultazione. L’esito del referendum consultivo regionale non sarebbe vincolante dal punto di vista giuridico, ma lo sarebbe dal punto di vista politico: pertanto gli effetti giuridici propri di tale consultazione sono quelli di fornire all’organo regionale decidente un parere favorevole o contrario in relazione all’oggetto (cioè alla linea di indirizzo) indicati nei quesiti.
2. Circa la ammissibilità dei referendum consultivi regionali su questioni afferenti interessi che riguardano nella loro essenza unitaria la collettività nazionale, la Corte Costituzionale già si è pronunciata censurando le iniziative regionali proposte (Sent. 18 maggio 1989, n. 256; sent. 24 novembre 1992, n. 470).In particolare, nella sentenza n. 470 del 1992 la Corte ha fondato la dichiarazione di illegittimità costituzionale della iniziativa della regione Veneto, in materia di federalismo, su due assunti:2.1. il procedimento di formazione delle leggi dello Stato - quale risulta fissato negli artt. 70 Cost. - viene a caratterizzarsi per una tipicità che non consente di introdurre, nella fase dell’iniziativa affidata al Consiglio regionale, elementi aggiuntivi non previsti dal testo costituzionale e suscettibili di aggravare, mediante forme di consultazione popolare variabili da regione a regione, lo stesso procedimento; ne risulta così l’inammissibilità di un referendum regionale volto a rafforzare l’iniziativa legislativa regionale;2.2. i referendum consultivi regionali incontrano un limite nell’esigenza di evitare il rischio di influire negativamente sull’ordine costituzionale e politico dello Stato (anche sent. 256/1989); "nel rapporto con le istituzioni statali, sulle grandi questioni di interesse generale deve esprimersi, e nello stesso momento, l’intero corpo elettorale. Al referendum consultivo regionale, anche attesa la partecipazione della sola popolazione regionale, non può certamente darsi quello stesso spazio che potrebbe avere il referendum consultivo nazionale" (256/1989).D’altra parte, la stessa sentenza n. 470 ha fissato alcuni principi, in tema di attività regionali relative alle riforme costituzionali, che costituiscono una indubbia apertura:2.3. spetta ai consigli regionali, ai sensi dell’art. 121, comma 2, cost., il potere di presentare alle camere proposte di legge anche in tema di revisione costituzionale;2.4. l’interesse delle popolazioni regionali, oltre a investire l’intera gamma delle competenze proprie della Regione, può assumere anche connotazioni più late, che superano gli stretti confini delle materie e del territorio regionale, fino ad intrecciarsi, in certi casi, con la dimensione nazionale (v. anche sent. 829/88);2.5. non si può disconoscere l’esistenza di un interesse qualificato di ciascuna regione e della sua popolazione ai contenuti di una riforma che, come quella in esame, venga ad investire lo stesso impianto dello stato regionale e l’ordinamento delle competenze regionali nel suo complesso.
3. Circa la tipologia del provvedimento con cui indire l’iniziativa referendaria regionale, se cioè di natura amministrativa o legislativa, potrebbe essere possibile sia l’atto legislativo, sia una delibera consiliare (ai sensi dell’art. 65 dello Statuto e dell’art. 25, comma 2, legge reg. 28 aprile 1983, n. 34).Ragioni attinenti la rilevanza dell’oggetto (in materia di federalismo) - oltre a profili pratici, ma pur sempre importanti, quali quelli attinenti alla regolarità organizzativa e contabile - indurrebbero a propendere verso una delibera legislativa, la cui eventuale contestazione di legittimità costituzionale dovrebbe essere sollevata dal Governo innanzi la Corte Costituzionale nella fase del visto governativo.Una delibera consiliare non legislativa non è invece sottoposta a controllo preventivo (v. art. 17, comma 32, legge n. 127/1997), ma può essere facilmente impugnata davanti al giudice amministrativo che potrebbe altrettanto facilmente, sospendere l’esecuzione dell’atto.
4. Qualora si dovesse scegliere la strada della delibera legislativa, sarebbe opportuno (e logico) non ripercorrere pedissequamente, almeno nella forma, le iniziative regionali già sottoposte al vaglio di legittimità costituzionale, onde non permettere (ma anche costringere) alla Corte ad omologare, per ragioni formali, le sue valutazioni a quelle già espresse. Sarebbe così preferibile far riferimento non già ad iniziative regionali di leggi nazionali, bensì ad atti consiliari di indirizzo, preventivamente approvati dal Consiglio e contenenti i principi del modello di federalismo che si vuole attuare.
5. Rimane naturalmente aperto il problema relativo alla struttura ed al contenuto dei quesiti. In occasione della riflessione che fu svolta su questi temi nel luglio-settembre 1996, si erano ipotizzati alcuni schemi (che richiedevano ulteriori affinamenti).5.1. Schema a tre quesiti: volete voi che la Regione Lombardia assuma tutte le iniziative politiche necessarie per:a) attuare il federalismo così come proposto nell’atto di indirizzo approvato il ...;b) mantenere l’attuale assetto costituzionale;c) giungere ad una totale autonomia (secessione) della Regione?;5.2. Schema a due doppi quesiti (Rotelli): in una prima parte della scheda si sceglierebbe tra mantenimento dell’attuale situazione e mutamento; in una seconda parte si effettuerebbe la scelta circa il modello di mutamento (federalismo - secessione);5.3. Schema a due quesiti: il quesito si limiterebbe a chiedere ai cittadini se sono d’accordo o meno con il documento di indirizzo approvato dal Consiglio ("Volete voi che la Regione Lombardia assuma tutte le iniziative politiche volte all’attuazione dei principi di cui all’atto di indirizzo approvato ...."?)
6. Le considerazioni esposte sopra ricavabili dalla giurisprudenza della Corte e quelle ricavabili altresì dall’art. 5 Cost. e dagli articoli 241 e 283 del codice penale spingono a ritenere che non si possa inserire (né evocare...!) nei quesiti l’ipotesi della secessione.Se l’unità della Repubblica costituisce - oltre che presupposto logico dell’esistenza dello Stato - principio costituzionale immodificabile ai sensi dell’art. 5 Cost., un referendum volto a chiedere se la Regione Lombardia voglia uscire dalla Repubblica costituisce "un fatto diretto a disciogliere l’unità dello Stato" (art. 241, comma 2, c.p.), prima ancora che "a mutare la costituzione dello Stato" (art. 283 c.p.).Questi passaggi possono pur essere criticabili teoricamente e si potrebbe persino ipotizzare l’incostituzionalità dell’art. 241, comma 2, c.p., ma pare difficile che le autorità della Repubblica chiamate a vario titolo a controllare la legittimità della consultazione possano oggi allontanarsi da questa ricostruzione, permettendo lo svolgimento di un referendum avente ad oggetto la secessione, vale a dire il discioglimento dell’unità dello Stato.Va altresì tenuto presente che la Commissione Bicamerale, nella seduta del 18 settembre u.s., ha dichiarato inammissibili - per ragioni sia formali (competenza della Commissione), che sostanziali (contrasto con l’art. 5 Cost.) - gli emendamenti della Lega miranti alla secessione.
7. Rimarrebbe aperta l’ipotesi della sottoposizione alla consultazione popolare di un atto di indirizzo - discusso ed approvato dal Consiglio regionale - che sintetizzi le linee di riforma federale auspicate dalla comunità regionale lombarda.Dovrebbe trattarsi di una sorta di "libro bianco" dell’ autonomia regionale in un futuro Stato federale, che possa costituire indirizzo sia per la Regione Lombardia, sia al fine della presentazione di emendamenti al testo di riforma uscito dalla Commissione Bicamerale. E’ immaginabile che siffatto "libro bianco" dovrebbe contenere formulazioni più avanzate di quanto previsto dalle leggi Bassanini e dall’ultimo testo della Bicamerale. 8. Fatte salve le ovvie distinzioni e differenziazioni e tenuto conto delle storie e realtà diverse, si potrebbe assumere a modello lo schema del White Paper sulla Devolution for Scotland, secondo cui saranno devolute al Parlamento scozzese, la cui istituzione è stata approvata dal recente referendum consultivo:- sanità;
- governo locale;
- assistenza economica e trasporti;
- diritto e affari interni;
- agricoltura, foreste, pesca;
- sport e arte;
- forme di governo scozzese;
- tutte le materie non specificamente riservate all’UK.Rimarranno riservate al Governo centrale:- costituzione;
- politica estera;
- difesa, sicurezza nazionale e terrorismo;
- confini, immigrazione, nazionalità, estradizione;
- droghe e armi da sparo;
- stabilità fiscale e economica dell’UK e sistema monetario;
- diritto societario e degli affari e regolazione dei servizi finanziari;
- politica della concorrenza, protezione del consumatore;
- energia, commercio estero e crediti sull’esportazione;
- regolazione delle trasmissioni radiotelevisive e delle telecomunicazioni;
- legislazione sul lavoro;
- politica e amministrazione della sicurezza sociale, regolazione delle pensioni;
- regolazione di alcune professioni;
- sicurezza e regolazione dei trasporti;
- legislazione sulle pari opportunità;
- Consigli di ricerca UK, Comitato sulla sicurezza della medicina, accordi di reciprocità in materia sanitaria; lotteria nazionale; protezione dei dati;
- aborto, fertilità umana, autorità sugli embrioni, genetica, trapianti.
9. In questa logica e con questi obiettivi, è interessante la previsione della Bicamerale di forme di autonomie differenziate per ogni Regione (con l’ulteriore specificazione di un emendamento all’art. 59, non votato, che individua le competenze che non potrebbero essere sottratte allo Stato).La Regione Lombardia potrebbe - inserendosi nel tragitto già disegnato dalla Bicamerale - sottoporre alla consultazione popolare l’ipotesi di una autonomia differenziata e, eventualmente, la sua ampiezza.Va altresì segnalato che la Commissione Bicamerale, sempre nel corso della seduta del 18/9/97, ha ritenuto ammissibili - pur se non ha posto in votazione - gli emendamenti volti a configurare la Repubblica italiana come una confederazione, ritenendo implicitamente che non venissero in tal modo violati gli artt. 5 Cost. e 241 c.p.
10. Superato il problema del quesito, rimangono le valutazioni negative già espresse dalla Corte costituzionale e riportate supra sub 2.1. e 2.2., valutazioni che oggi sono aggravate dalle nettissime prese di posizione (contestate dalla Regione Lombardia con conflitti di attribuzione) contenute nelle sentenze di inammissibilità di alcuni referendum abrogativi proposti dalle Regioni; sentenze che facevano leva sull’argomento del principio di indivisibilità della Repubblica contenuto nell’art. 5 Cost.Va altresì tenuto presente - per completare l’argomento utilizzato dalla Corte e ricordato sub 2.1. - che un referendum regionale sui temi del federalismo interferirebbe sicuramente con il processo di riforma introdotto dalla Commissione Bicamerale e destinato a concludersi con un referendum approvativo finale che riguarderebbe - anche - la forma di Stato (v. però supra sub 9).L’argomento elaborato dalla Corte della inammissibilità di referendum regionali su aspetti della vita della collettività nazionale appare comunque non saldissimo e - forse - superabile.
11. Per quanto riguarda l’ipotesi dell’abbinamento dell’eventuale referendum consultivo con elezioni politiche o amministrative, nonostante non vi siano impedimenti di diritto, il Governo ha sempre opposte grandi obiezioni all’abbinamento dei referendum abrogativi con elezioni amministrative o politiche, obiezioni derivanti dalle (presunte) difficoltà operative, a meno di una legge che permetta l’abbinamento e detti alcune regole organizzative. Da ultimo, la legge n. 127 ha esplicitamente previsto che i referendum consultivi comunali potessero essere abbinati ai referendum abrogativi nazionali. (*)(*) Va comunque ancora verificato se referendum consultivi regionali siano già stati abbinati ad elezioni amministrative.
Milano, 29 settembre 1997