Source: http://www.aferyprawa.eu/index2.php?p=teksty/show&dzial=prawo&id=1023
Timestamp: 2020-04-04 05:37:56+00:00
Document Index: 100267166

Matched Legal Cases: ['art. 12', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 107', 'art. 108', 'Art. 187', 'art. 191', 'art. 24', 'Art. 10', 'art. 10', 'art. 8', 'art. 8', 'Art. 8', 'art. 8', 'art. 186', 'art. 144', 'art. 175', 'art. 2', 'Art. 58', 'art. 59', 'art. 474', 'art. 2', 'art. 2']

Aferyprawa - STANISŁAW WALTOŚ -Prokuratura - jej miejsce wśród organów władzy, struktura i funkcje
Aferyprawa.com Prawo STANISŁAW WALTOŚ -Prokuratura - jej miejsce wśród organów władzy, struktura i funkcje
AFERY PRAWA STANISŁAW WOLTOŚ PROKURATURA I JEJ MIEJSCE WSRÓD ORGANÓW WŁADZY
Prokuratura w Trzeciej Rzeczypospolitej została zreformowana już w latach 1989 i 1990. Najpierw w 1989 r. skutkiem zmian w Konstytucji z 1952 r.3 potem w dniu 22 III 1990 w wyniku bardzo gruntownych zmian w ustawie z 1985 r. o prokuraturze4. Skasowano Prokuraturę Generalną, a urząd Prokuratora Generalnego powierzony został Ministrowi Sprawiedliwości. Stał się on zatem również Prokuratorem Generalnym5. Znikła więc pozorna w warunkach PRL niezależność prokuratury od rządu. Powstał Departament Prokuratury w Ministerstwie Sprawiedliwości, który zastąpił Prokuraturę Generalną. Utrzymana została jednak odrębność organizacyjna prokuratury od sądownictwa. Nie wrócono do przedwojennego powiązania organizacyjnego sądów i prokuratur, mimo że i klimat polityczny i okazja sprzyjała temu. Wkrótce okazało się wszakże, że pewne wyodrębnienie prokuratury na szczeblu centralnym było konieczne. Nowela z 10 V 1996 ustawy o prokuraturze6 powołała wówczas do życia Prokuraturę Krajową w miejsce Departamentu Prokuratury Ministerstwa Sprawiedliwości powierzając jej kierownictwo Prokuratorowi Krajowemu, który stał się z mocy ustawy zastępcą Prokuratora Generalnego (art. 12 ust. 1 ustawy o prokuraturze, dalej: u.pr.). Niezależnie od tego utrzymano stanowisko Naczelnego Prokuratora Wojskowego, któremu podlega prokuratura wojskowa, będącego także zastępcą Prokuratora Generalnego (art. 12 ust. 2 u.pr.). Nadal też istnieje niezależne od Prokuratora Krajowego stanowisko zastępcy Prokuratora Generalnego (art. 12 ust. 1u.pr.). Ustawa zresztą nie ogranicza liczby takich zastępców. Schemat organizacyjny wówczas traci przejrzystość, skoro zastępca Prokuratora Generalnego nie będący kierownikiem Prokuratury Krajowej pozostaje siłą rzeczy niejako na uboczu w strukturze prokuratury, chyba że Minister Sprawiedliwości - Prokurator Generalny, określając jego kompetencję, wyłączy pewne sprawy z kompetencji Prokuratora Krajowego.
Niestety Konstytucja z 1997 r. nie przyniosła żadnej zmiany w sytuacji prawnej prokuratury. Odwrotnie, przeprowadzona została jej "dekonstytualizacja"7. Teraz już Konstytucja ani słowem nie wypowiada się o prokuraturze, mimo że wiele miejsca w niej poświęcono innym instytucjom chroniącym porządek prawny.
Przy rozpatrywaniu kwestii podległości prokuratury Ministrowi Sprawiedliwości trzeba pamiętać, że bez względu na kulturę polityczną osoby piastującej ten urząd, jej powściągliwość w przekształcaniu kierunku polityki karnej w polecenia dawane w konkretnych sprawach zawsze będzie zachodzić niebezpieczeństwo obwiniania jej o motywacje polityczne w jego działalności w charakterze Prokuratora Generalnego. Wcielanie abstrakcyjnego pomysłu w życie nie obejdzie się nigdy bez konkretnej ilustracji. Podejrzliwość zaś środków masowego przekazu, zaostrzona stosowną opcją polityczną, z reguły prowadzi do doszukiwania się w decyzjach Ministra Sprawiedliwości podtekstu politycznego. Zbyteczne byłoby dodawanie kropki nad "i" mówiąc, że takie zarzuty, czasem bardzo ostro formułowane, nie sprzyjają prawidłowemu wymiarowi sprawiedliwości. Niestety niewiele pomaga powierzanie czasem stanowiska tego ministra osobom spoza układów politycznych. Prasa przyzwyczaiła się do takich układów w życiu publicznym. Każde polecenie Ministra Sprawiedliwości wydane w konkretnej sprawie może spotkać się z zarzutem, że barwi się politycznie. Bez względu na to, czy ma on za sobą jakiekolwiek dowody, sam w sobie jest już nośną społecznie sensacją, innymi słowy - towarem na rynku medialnym.
Nieuchronne jest zatem poszukiwanie rozwiązań ustrojowych, które, z jednej strony, zapewniłyby rządowi wpływ na kształtowanie polityki karnej, za którą jest przecież odpowiedzialny przed parlamentem, a z drugiej zapewniłyby niezależność prokuratorów w konkretnych sprawach.
W Europie można spotkać następujące warianty takich rozwiązań.
Wariant klasyczny, który można określić także jako francuski, z uwagi na jego rodowód; polega on na podporządkowaniu hierarchicznym prokuratorów ministrowi sprawiedliwości, a więc rządowi, inaczej mówiąc władzy wykonawczej dzisiaj przede wszystkim we Francji, Austrii, Belgii, Czechach8, Hiszpanii, Holandii, Polsce i Rumunii. Poszczególne stopnie hierarchiczne urzędów prokuratorskich związane są więcej lub mniej z odpowiadającymi im sądami, z tym że prokuratura przy sądzie najwyższym nigdy nie pełni funkcji organu kierującego całą prokuraturą. Niekiedy jednak mimo paralelności tych jednostek nie ma żadnego powiązania organizacyjnego prokuratury i sądownictwa. Do tego wariantu należy zaliczyć także Republikę Federalną Niemiec, w której prokuraturę podporządkowano ministrom sprawiedliwości w krajach związkowych i na szczeblu federalnym.
Parlamentarny, wyrażający się w podporządkowaniu prokuratury parlamentowi, który wybiera prokuratora generalnego, znany na Białorusi, w Macedonii, w Rosji, na Słowacji, w Słowenii, na Ukrainie i Węgrzech; prokurator generalny w tych krajach z reguły jest zobowiązany do przedkładania parlamentowi corocznych sprawozdań z działalności prokuratury; wariant ten niewątpliwie osłabia groĽbę nacisków instytucjonalnych i teoretycznie eliminuje oddziaływanie władzy wykonawczej, choć zarazem stawia pod znakiem zapytania zdolność parlamentu do sprawnego kierowania polityką karną.
Podporządkowania prokuratury głowie państwa; wariant taki przez krótki czas znany był w Polsce po skasowaniu Rady Państwa w 1989 r. i powierzeniu Prezydentowi RP prawa do powoływania Prokuratora Generalnego, do chwili gruntownej noweli w 1990 r. ustawy o prokuraturze. Występuje on obecnie m.in. w Belgii (król powołuje prokuratorów i prokuratora generalnego), Bułgarii (prezydent powołuje prokuratora generalnego po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Sądownictwa), Grecji (prezydent powołuje prokuratora generalnego sądu kasacyjnego), Hiszpanii (prokuratora generalnego powołuje król na wniosek rządu, ale po uzyskaniu opinii Rady Głównej Sądowniczej), w Norwegii (król powołuje prokuratorów); to że głowa państwa powołuje prokuratora generalnego z całą pewnością oznacza pewne uniezależnienie prokuratury od władzy wykonawczej i władzy ustawodawczej, ale nie wyłącza nigdy pewnych powiązań; z reguły głowa państwa podejmuje decyzję na wniosek lub z rekomendacji stosownego organu państwowego, który w rzeczywistości ma wpływ na powołanie jak i na odwołanie ze stanowiska.
Wariant ograniczonej niezawisłości, który można nazwać wariantem włoskim; istota jego sprowadza się do tego, że art. 107 konstytucji Republiki Włoskiej stanowi, iż prokuratura korzysta z gwarancji, jakie prawo zapewnia ustrojowi sądów a jej art. 108 zapewnia, że prokuratura korzysta z takiej samej niezawisłości jak sędziowie. Prokuratorzy podlegają nie Ministrowi Sprawiedliwości, ale Wyższej Radzie Magistratury i są przez nią mianowani. Przywilej niezawisłości rozciąga się jednakże tylko na szefów poszczególnych prokuratur oraz prokuraturę jako organ państwowy; można zatem mówić tylko o niezawisłości "zewnętrznej"9. Prokurator podlega więc szefowi jednostki prokuratury i tu kończy się niezawisłość10.
Wariant inny, dla dopełnienia zakresu; w tej uzupełniającej kategorii mieści się np. Crown Prosecution Service, w Anglii i Walii odpowiednik prokuratury powstały w 1985 r. Osoby zatrudnione w Królewskiej Służbie Oskarżycielskiej są pracownikami służby cywilnej. Kierujący Służbą Director of Public Prosecutions podlega ministrowi noszącemu tytuł Attorney General. Osobliwością Służby jest to, że około 40% oskarżeń wnoszą w imieniu Służby wynajęci adwokaci oraz to, że warunkiem zatrudnienia w Służbie w charakterze prokuratora królewskiego jest posiadanie kwalifikacji adwokackich"11.
W przedstawionych wariantach rozwiązań ustrojowo-organizacyjnych uderza utrzymująca się nadal popularność wariantu klasycznego, bez względu na jego wewnętrzne zróżnicowanie. Jak się okazuje, wariant ten wcale nie wyłącza rozwiązań ustawowych chroniących niezależność prokuratorów.
Podejmowanie kroków zmierzających do reformy prokuratury niestety musi, ze względu na jej dekonstytualizację, przebiegać w dwóch etapach.
Pierwszy etap, to próba istotnej zmiany relacji Minister Sprawiedliwości - Prokurator Generalny w granicach wyznaczonych przez obowiązującą Konstytucję. Możliwości manewru nie są tu wielkie, ale na tyle duże, że stwarzają szansę usunięcia najbardziej dolegliwych nieprawidłowości. Drugi etap zależy natomiast od nowelizacji Konstytucji.
W pierwszym etapie, polegającym wyłącznie na nowelizacji ustawy o prokuraturze, należy rozdzielić funkcje Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego. Konstytucja nie wyłącza, jak wiadomo, możliwości pełnienia tych funkcji przez dwie różne osoby. Pojawia się w niej tylko raz Minister Sprawiedliwości. Art. 187 ust 1 wymienia go jako jednego z członków Krajowej Rady Sądownictwa, niewątpliwie przyznając mu tę funkcję z powodu odpowiedzialności za stan sądownictwa. Po raz drugi pojawia się w art. 191 ust. 1 pkt 1, który uprawnia m.in. Prokuratora Generalnego do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego. Tym razem Minister Sprawiedliwości ma działać, gdyż obowiązkiem jego jest ochrona porządku prawnego w demokratycznym państwie prawnym. Minister pełni ten obowiązek nie dlatego, że Konstytucja nim go obarcza, ale dlatego, że ustawa o prokuraturze powierza mu funkcję Prokuratora Generalnego.
Przepisy Konstytucji nie wyłączają zatem możliwości wyłączenia z kompetencji Ministra Sprawiedliwości funkcji Prokuratora Generalnego i ponownego usamodzielnienia tego urzędu oraz całej prokuratury, pod warunkiem że najwyższy zwierzchnik prokuratury będzie określany mianem Prokuratora Generalnego. Niestety brak przepisów o randze konstytucyjnej regulujących miejsce i funkcje prokuratury wśród innych organów nie pozwoli na legislacyjne rozstrzygnięcie o jej pozycji ustrojowej. Wysoki stopień szczegółowości Konstytucji z 1997 r. zaznaczył się w jej przepisach rozdziałów VIII (Sądy i trybunały) oraz IX (Organy kontroli państwowej i ochrony prawa). Rozdzielenie, o którym mowa, w dalszym ciągu pozostawi otwartą kwestię ustrojowego podporządkowania prokuratury. Przy milczącej Konstytucji nie wchodziłaby w rachubę podległość Sejmowi lub Senatowi, a tym bardziej Prezydentowi funkcji Prokuratora Generalnego. Jedynym rozwiązaniem do zaakceptowania w obowiązującym porządku konstytucyjnym jest zatem podporządkowanie prokuratury takiemu ministrowi, którego zadania są najbliższe funkcjom, jakie ma spełniać prokuratura. Zrozumiałe, że jedynym ministrem, który jest w stanie spełnić ten warunek, jest Minister Sprawiedliwości. Ustawa z 4 IX 1997 o działach administracji rządowej w art. 24 przypisuje sprawy prokuratury do działu „sprawiedliwość", a więc do działu powierzonego Ministrowi Sprawiedliwości12.
Jedyne co można zrobić w obecnym porządku konstytucyjnym, to znowelizować ustawę o prokuraturze w taki sposób, aby powierzyć kierowanie prokuraturą Prokuratorowi Generalnemu, którym nie powinien być Minister Sprawiedliwości. Dotychczasowe doświadczenia pouczają, że bezpośrednie zaangażowanie się Ministra Sprawiedliwości w postępowanie karne wywołuje bardzo ostrą i uzasadnioną krytykę wypływającą z często uzasadnionych podejrzeń, że na jego stanowisko w konkretnych sprawach wpływają motywy polityczne. Dlatego w 1996 r. powstał urząd Prokuratora Krajowego podporządkowanego Ministrowi Sprawiedliwości jako Prokuratorowi Generalnemu, aby ciężar podejmowania decyzji w konkretnych sprawach zdjąć z Ministra. Było to jednak unormowanie połowiczne i tylko komplikowało wewnętrzną strukturę prokuratury, nie usuwając negatywnego zjawiska ingerencji Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego w konkretne sprawy. Art. 10 ust. 1 pkt1 u. o pr. stanowi bowiem, że Prokurator Generalny kieruje działalnością prokuratury osobiście bądĽ przez zastępców Prokuratora Generalnego, a art. 10 ust. 1 pkt 2 przewiduje, że wydaje on nie tylko zarządzenia i wytyczne, ale i polecenia, bez żadnego rozróżnienia, czy mają to być polecenia o charakterze generalnym czy też indywidualnym. Jedynym ograniczeniem nałożonym na Prokuratora Generalnego jest niedopuszczalność wydania polecenia prokuratorowi prowadzącemu lub nadzorującemu postępowanie przygotowawcze, obejmującego sposób jego zakończenia lub zachowania się w toku postępowania sądowego (arg. ex art. 8 ust. 5 u. o pr.)13. Nic prostszego dla Ministra Sprawiedliwości będącego Prokuratorem Generalnym, jak przekazywać polecenia pośrednio, przez kolejnych zwierzchników prokuratora, które ten ma wykonać. Pośrednicy sprawują zaś określone funkcje w prokuraturze, które można łatwo utracić. Podległość Prokuratora Generalnego i wszystkich pozostałych prokuratorów Ministrowi Sprawiedliwości trzeba uregulować tak, aby zapewnić Ministrowi Sprawiedliwości wpływ na przestrzeganie praworządności i kształtowanie polityki karnej, a równocześnie uchronić prokuratorów przed ingerencją władzy wykonawczej w wymiar sprawiedliwości. Wychodząc z tego założenia, należy zawęzić zakres uprawnień Ministra Sprawiedliwości do wydawania zarządzeń i wytycznych dotyczących prokuratury oraz żądania rocznych i okresowych sprawozdań z jej działalności. Ze względu na konieczność zagwarantowania legalizmu postępowania należałoby przyznać Ministrowi Sprawiedliwości nadto dwa uprawnienia: prawo zażądania informacji o stanie konkretnej sprawy, które chyba nie powinno budzić zastrzeżeń, oraz prawo, które już może być dyskusyjne - skierowania do Prokuratora Generalnego żądania wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie, jeżeli zachodzą ku temu warunki określone w przepisach postępowania karnego. Dyskusyjność tej drugiej propozycji wynika z tego, że może się zdarzyć, iż polecenie wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie będzie bardziej motywowane politycznie niż racjami merytorycznymi.
Po to, aby zredukować nadmierny wpływ partii politycznych należy zatem przekształcić Prokuraturę Krajową w Prokuraturę Generalną, wyodrębnioną organizacyjnie z Ministerstwa Sprawiedliwości. Nie znaczy to natomiast, że należałoby rozbudowywać Prokuraturę Generalną do rozmiarów sprzed 1990 r. Przeciwnie, trzeba utrzymać w Ministerstwie Sprawiedliwości wspólne dla sądownictwa i prokuratury piony finansowo-budżetowy, statystyczny, kadr i szkolenia, inwestycyjny, socjalny. Prokuratura Generalna powinna być jednostką na poziomie centralnym wykonującą funkcje procesowe, a nie administracyjne.
Problemem samym dla siebie jest sposób powoływania Prokuratora Generalnego. W obecnym stanie prawnym możliwości manewru są niewielkie. Umieszczenie prokuratury w dziale "sprawiedliwość" przypisanym Ministrowi Sprawiedliwości wyłącza przekazanie prawa do powoływania Prokuratora Generalnego komukolwiek innemu niż Prezesowi Rady Ministrów. Wniosek o powołanie należałby do kompetencji Ministra Sprawiedliwości.
Warto rozważyć jeszcze kwestię okresu, na jaki byłby powoływany Prokurator Generalny. W rachubę wchodzą trzy możliwości: a) powoływanie na okres do odwołania, jak obecnie powołuje się na wszystkie stanowiska kierownicze w polskiej prokuraturze, b) powoływanie dożywotnie, ściślej mówiąc na czas do przejścia w stan spoczynku lub c) na okres kadencji. Pierwsza możliwość oznaczałaby utrzymanie status quo charakteryzującego się niepewnością piastowania stanowiska, umożliwiającego w każdej chwili odwołanie. Jedyną "zaletą" tego stanu jest wymuszanie w ten sposób zachowania się prokuratorów zajmujących stanowiska kierownicze, zgodnego z oczekiwaniami władzy wykonawczej. Druga możliwość, znana w Europie, może prowadzić z kolei do petryfikacji metod kierowania prokuraturą. Pozostaje zatem trzecia możliwość, która również nie jest idealna. Koniec kadencji, jeżeli można ją ponowić, staje czasem pod znakiem aktywności obliczonej na pozyskanie uznania tych, którzy będą decydować o ponownym powołaniu. Na dobro kadencyjności trzeba jednak zapisać poczucie stabilizacji na piastowanym stanowisku przez pewien okres i równocześnie perspektywę dokonania koniecznych zmian, gdy staną się one konieczne w przyszłości.
Prokurator Generalny powinien być więc powoływany na okres 9 lat, okres analogiczny do kadencji sędziów Trybunału Konstytucyjnego, przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek Ministra Sprawiedliwości. Miałby pozycję równą stanowisku wiceministra sprawiedliwości. Naczelny Prokurator Wojskowy i Prokurator Głównej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Instytutu Pamięci Narodowej byliby zastępcami Prokuratora Generalnego. Naczelny Prokurator Wojskowy zostałby zatem przesunięty o jeden szczebel niżej w hierarchii stanowisk państwowych.
Przepisy obowiązującej ustawy o prokuraturze chronią w zasadzie wystarczająco niezależność prokuratora, a zarazem dzięki zasadzie hierarchicznego podporządkowania zapewniają skuteczność działania prokuratury jako bardzo szczególnego organu władzy wykonawczej. Zmiany wprowadzone nowelą z 1996 r. do art. 8 ustawy o prokuraturze miały pod tym względem charakter prawie rewolucyjny. W Polsce wreszcie pojawiła się zasada la plume est serve, mais la parole est librę, stosownie do której polecenia w postępowaniu przygotowawczym wydawane na piśmie są wiążące, natomiast występującego przed sądem prokuratora żadne polecenia prokuratora przełożonego nie wiążą14. Zasada ta jednak obowiązuje w nieco ograniczonym zakresie. Art. 8 ust. 5 tej ustawy stanowi, że polecenie dotyczące treści czynności procesowej wydane przez prokuratora przełożonego innego niż prokurator bezpośrednio przełożony (w praktyce szef prokuratury), nie może obejmować sposobu zakończenia postępowania przygotowawczego i postępowania przed sądem; a contrario, tylko prokurator bezpośrednio przełożony ma prawo wydawania wszelkich poleceń służbowych. Pożądane byłoby zatem wzmocnienie poczucia niezależności prokuratora w postępowaniu przed sądem, a więc m.in. oskarżającego na rozprawie, od poleceń wszelkich przełożonych. Należałoby zatem tak zmienić art. 8 ust. 5 ustawy o prokuraturze, aby stanowił, że polecenie przełożonego nie może dotyczyć jakiejkolwiek czynności prokuratora w czasie rozprawy sądowej lub posiedzenia sądu. Po drugie, niezbędne jest wzmocnienie niezależności kierowników prokuratur wszystkich stopni. Można ten cel osiągnąć wprowadzając kadencyjność tych stanowisk, np. pięcioletnią, z dopuszczalnością kilkukrotnego przedłużania15.
Kropką nad "i" przy rozpatrywaniu kwestii niezależności prokuratorów jest wprowadzony w 1990 r. zakaz przynależności prokuratorów do partii politycznych16. Nie ma żadnych dowodów na to, że ten zakaz nie sprawdził się w praktyce. Nie ma więc powodu, aby go uchylić.
Znacznie radykalniejsze - niezbędne dla jej należytego funkcjonowania w demokratycznym państwie prawa - przekształcenia ustroju prokuratury da się osiągnąć dopiero przy okazji nowelizacji Konstytucji. Duży wpływ na podniesienie poziomu niezależności prokuratora, a tym samym wzmożenie poczucia odpowiedzialności za własne decyzje może mieć zbliżenie pozycji prokuratora do pozycji sędziego. Należy dążyć więc do pewnego "usądowienia" prokuratury, które wyrażać się będzie w stworzeniu magistratury, korpusu sądowo-prokuratorskiego. Realizacja tego celu zależy od spełnienia kilku warunków. Po pierwsze, dzięki rozszerzeniu formuły Krajowej Rady Sądownictwa na formułę "Krajowej Rady Sądownictwa i Prokuratury", która stałaby również na straży (tak art. 186 Konstytucji) niezależności prokuratorów i która przedstawiałaby Prezydentowi RP kandydatów na stanowisko Prokuratora Generalnego, jego zastępców oraz prokuratorów. Bez zmiany art. 144 ust. 3 Konstytucji przewidującego samoistne prerogatywy Prezydenta RP nie można przyznać Prezydentowi prawa do powoływania prokuratorów. Po drugie, należy inkorporować przepisy ustawy o prokuraturze do u.s .p., przenosząc przy okazji do innych ustaw przepisy prawa procesowego. Powstałoby w ten sposób prawo o ustroju sądów powszechnych i prokuratury. Po trzecie, trzeba przywrócić zniesioną w 1950 r. wspólną aplikację sądowo-prokuratorską, nadając jej zarazem nowy kształt, dostosowany do dzisiejszych warunków. Powinna odbywać się w ramach działalności Centrum Kształcenia Pracowników Wymiaru Sprawiedliwości17 i kończyć się jednolitym państwowym egzaminem sędziowsko-prokuratorskim, po której następowałoby, już po powołaniu na stanowisko asesora, krótkie ale intensywne szkolenie specjalistyczne przygotowujące do pracy w sądownictwie lub prokuraturze. Po czwarte, należałoby ułatwić przechodzenie ze stanowisk prokuratorskich na sędziowskie i odwrotnie. Po piąte, coraz bardziej nagląca jest potrzeba utworzenia wspólnego sądownictwa dyscyplinarnego dla sędziów i prokuratorów, w przyszłości obejmującego także adwokatów, radców prawnych i notariuszy.
Skoro Konstytucja z 1997 r. przewiduje dalszy byt sądownictwa wojskowego (art. 175 ust. 2), nie ma dostatecznego powodu do wysuwania postulatu zlikwidowania prokuratur wojskowych. Te same racje bowiem, jakie zaważyły na zagwarantowaniu przez Konstytucję dalszego istnienia sądów wojskowych, przemawiają za utrzymaniem prokuratur wojskowych. Liczba tych prokuratur oraz ich obsada powinna jednak pozostawać w proporcji do stopniowo zmniejszającej się liczby żołnierzy w czynnej służbie wojskowej oraz w stosunku do spodziewanego zmniejszenia liczby spraw karnych należących do właściwości sądów wojskowych po wejściu w życie w dniu 1.I.2003 nowych przepisów o właściwości tych sądów. Nieuchronna powinna być zatem redukcja liczby tych prokuratur. Dysproporcje, jakie w tej chwili już występują między obciążeniem pracą prokuratorów w prokuraturach powszechnych i wojskowych, nie mają wiele wspólnego z poczuciem sprawiedliwości.
Gdyby natomiast realne stało się nowelizowanie Konstytucji, należałoby wrócić do kwestii dalszego istnienia sądów wojskowych w okresie pokoju, a w konsekwencji i egzystencji prokuratur wojskowych. W Europie rysuje się tendencja do przekazywania sądom powszechnym spraw o przestępstwa popełniane przez żołnierzy. Z zasady równości wszystkich wobec prawa wynika powinność poddawania wszystkich orzecznictwu tych samych sądów.
Postulowane niekiedy zlikwidowanie prokuratur apelacyjnych (przewidywał to projekt nowej ustawy o prokuraturze z 1999 r.), które ma spowodować przyspieszenie postępowania przygotowawczego, nie byłoby dostatecznie uzasadnione. Brak szczebla apelacyjnego w ustroju prokuratury powodowałby konieczność przeniesienia na szczebel Prokuratury Generalnej nadzoru nad postępowaniami prowadzonymi w prokuraturach okręgowych.
Należy jednakże postawić tamę obserwowanemu od dawna rozrostowi personalnemu prokuratury na szczeblu centralnym i apelacyjnym, który powoduje inflację nadzoru służbowego, nieuzasadnione obejmowanie takim nadzorem licznych postępowań w całym kraju. Środkiem zaradczym mogłoby tu być ustawowe określenie liczby etatów prokuratorskich w Prokuraturze Generalnej i prokuraturach apelacyjnych.
Prokurator powinien być nadal organem państwowym odpowiedzialnym za stadium postępowania przygotowawczego w procesie karnym. Przypomnijmy, że ustawa ten obowiązek jednoznacznie nakłada na prokuraturę stanowiąc, że jej zadaniem jest także "czuwanie nad ściganiem przestępstw" (art. 2 u. o pr.). Nie miejsce tu na ponowne wdawanie się w co jakiś czas wznawiany spór o sędziego śledczego. Trzeba jednak zaznaczyć, że w Europie tendencja rozwojowa jest jednoznaczna. Od lat sędzia śledczy ustępuje pola prokuratorowi i policji w prowadzeniu postępowania przygotowawczego. Mówi się nawet o "Kette von Vorverlagerungen", czyli łańcuchu oddawania pola organom niżej w hierarchii usytuowanym18. Nie ma sędziego śledczego już w Niemczech, Portugalii i Włoszech, co chwilę wysuwa się propozycje zniesienia go w Austrii i Francji19. W żadnym z krajów Europy posowieckiej nie przywrócono go, mimo wielu takich postulatów. Uważa się, że szybkość działania lepiej zapewnia prokuratura, w której zastępowanie jednego prokuratora przez innego z reguły nie powinno być problemem, a kontrolę nad legalnością postępowania i wydawanie decyzji istotnie ograniczających prawa człowieka można z powodzeniem przekazać sądom (sędziom). Powstaje więc swoisty paradoks. "Usądowianie" postępowania przygotowawczego w wyniku przekazywania sądom (sędziom) kontroli legalności postępowania przygotowawczego wcale nie oznacza zawężania roli prokuratora w tym stadium. Przeciwnie, kasowanie instytucji sędziego śledczego otwiera drzwi prokuratorowi do faktycznego kierowania całym postępowaniem przygotowawczym, także w tych sprawach, w których poprzednio sędzia śledczy pełnił właśnie taką rolę.
Jeżeli prokurator ma efektywnie kierować postępowaniem przygotowawczym, to należy odpowiednio uregulować jego relacje z Policją i podobnymi służbami. Trzeba mu zapewnić prymat decyzyjny. W związku z tym jego relacje z Policją i wspomnianymi służbami powinny w tej dziedzinie kształtować się na zasadzie podporządkowania ich prokuratorowi i bezwzględnej powinności wykonywania poleceń. Pod tym względem, na pierwszy rzut oka, stan prawny obowiązujący w Polsce nie powinien budzić zastrzeżeń. Art. 58 ust. 2 i 3 i art. 59 ustawy z 1990 r. o Policji chyba w wystarczającym stopniu zapewniają stosowanie się Policji do poleceń prokuratora. Problem pojawia się dopiero, gdy Policja i UOP lub Straż Graniczna prowadzą czynności operacyjno-rozpoznawcze. Nie chodzi tu o niekonwencjonalne czynności, takie jak kontrola operacyjna, zakup lub przesyłka kontrolowane oraz przyjęcie lub wręczenie korzyści majątkowej. Te po znowelizowaniu w 2001 r. ustawy o Policji zostały poddane wreszcie takiemu nadzorowi sądowemu i prokuratorskiemu20, który spełnia warunki określone w case law Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Punkt ciężkości spoczywa na innych czynnościach, głównie na posługiwaniu się agenturą, kłopotliwym i niezbyt chwalebnym, ale niezbędnym instrumentem ścigania karnego. Bez względu na tradycyjne preferencje prokuratorów do zajmowania się "czystym", inaczej mówiąc formalnym, postępowaniem karnym, trzeba będzie stworzyć mechanizm harmonizowania poczynań prokuratorów i służb policyjnych na tym obszarze. W przeciwnym wypadku nadal będzie dochodzić do pożałowania godnych i w konkretnych wypadkach dramatycznych rozbieżności między postawami wielu prokuratorów, nie przyjmujących do wiadomości, że Policja patrzy przez palce na poczynania konfidentów w zamian za ich usługi, a nawet że w ramach tzw. "gry operacyjnej" dostarcza przestępcom pewne informacje, a przekonaniem policjantów zaangażowanych w takie czynności, że liczyć się będzie ostatecznie ich efekt, a nie skrupulatne przestrzeganie zasady legalizmu21.
Od chwili wprowadzenia do polskiej procedury instytucji subsydiarnego oskarżyciela posiłkowego przez przepisy k.p.k. z 1997 r. trudno mówić o prawnym obowiązywaniu monopolu oskarżycielskiego prokuratora w sprawach karnych z oskarżenia publicznego. Faktycznie taki monopol jednak nadal istnieje. W praktyce można bowiem znaleĽć tylko bardzo nieliczne przypadki pojawiania się subsydiarnego oskarżyciela posiłkowego mimo przygniatającej liczby umorzeń postępowania przygotowawczego22. Przepisy normujące uprawnienia takiego oskarżyciela zostały tak ukształtowane w k.p.k. z 1997 r. - przede wszystkim pod wpływem obawy, że brak ostrych ograniczeń doprowadzi do pieniactwa i nękania obywateli - że droga prowadząca pokrzywdzonego do wstąpienia w rolę subsydiarnego oskarżyciela posiłkowego jest przysłowiową drogą przez mękę23. Mamy więc w Polsce raczej faktyczny monopol oskarżycielski. Rzeczywistym jego osłabieniem jest natomiast prawo niektórych wyspecjalizowanych organów państwowych do wnoszenia oskarżenia w postępowaniu uproszczonym. Obecnie nie widać tendencji, w wyniku których doszłoby do jakiejś istotnej tutaj zmiany. Pewne jest natomiast to, że ani w doktrynie, ani w jakichkolwiek projektach legislacyjnych nie wysuwa się propozycji przyznania Policji prawa do samoistnego wnoszenia aktów oskarżenia w sprawach o przestępstwa (zbrodnie i występki), a tym bardziej do oskarżania na rozprawie24. Dotychczasowy zakres obowiązków spoczywających na Policji jest już tak szeroki, że podejmuje się skuteczne starania, aby go zawęzić, np. w dziedzinie ochrony osób i mienia. Dalsze jego powiększanie, zwłaszcza przez wkraczanie na pole działalności tak bardzo wyspecjalizowanej jak oskarżanie przed sądami w sprawach o przestępstwa, nie wydaje się więc realne. Jedynym chyba ustępstwem na tym polu, podyktowanym potrzebą utrzymania szybkości postępowania, jest propozycja zawarta w tzw. "prezydenckim" projekcie z 21 XII 2001 nowelizacji kodeksu postępowania karnego, żeby organy uprawnione obok prokuratora do prowadzenia dochodzenia uproszczonego, a więc także Policja, miały prawo występować z wnioskami do sądu o warunkowe umorzenie postępowania lub konsensualne zakończenie postępowania (art. 474 § 5).
Uprawnienia prokuratora w postępowaniu cywilnym, administracyjnym oraz sądowo administracyjnym zależą od koncepcji modelu, jaki chcemy zaakceptować25. Nie jest prawdą, że aktualny zakres kompetencji jest wyłącznie charakterystyczny dla prokuratury typu sowieckiego. We Francji i Belgii prokurator ma szerokie prawa do udziału w procesie cywilnym26. Mimo radykalnego zerwania z praktyką tzw. prokuratorskiej kontroli przestrzegania prawa, polska ustawa o prokuraturze nadal hołduje wzorcowi prokuratury jako "strażnika prawa"27. Jak się wydaje, obecny zakres przyznanych prokuratorowi praw do udziału w tych postępowaniach raczej nie wymaga istotnych modyfikacji28. Jeżeli bowiem potraktować na serio obowiązek "strzeżenia praworządności" nałożony przez art. 2 u.o pr. - a inaczej przecież nie wolno odnosić się do niego - to prokurator powinien mieć prawo wstąpienia do omawianych postępowań, gdy interes publiczny tego wymaga. Nieuchronne jest więc utrzymanie modelu prokuratury nie ograniczonej do ścigania karnego. Zbyt wiele jest w naszym państwie przypadków bezradności ludzi starych i biednych w obliczu biurokracji i niestety świadomego łamania prawa na szkodę interesu społecznego. Ciężar spraw karnych-, jakie obciążają prokuraturę, jest zaś dostateczną gwarancją, że udział prokuratora w tych postępowaniach nie przekroczy granic rzeczy niezbędności. Nie można przy tym odmówić racji tym, którzy mówią, Ze "tam gdzie utrzymała się tradycja prawna wyrażająca się w sprawowaniu przez prokuraturę ogólnej kontroli nad aktami różnych organów państwowych, nie wolno dopuścić, aby doszło do naruszenia przez nią zasady niezbędnej kontroli sądowej decyzji administracyjnych, uruchamianej w wyniku skarg obywateli"29.
Na zakończenie wypada jeszcze raz wrócić do uwarunkowań kulturowych i osobowościowych, do umiejętności organizowania pracy i zdolności do współdziałania z innymi organami władzy, bez względu na to jakie miejsce zajmują one w monteskiuszowskim trójpodziale, choć szczególne miejsce zajmuje tu kooperacja ze służbami policyjnymi. W niewielkim stopniu będą skuteczne wszelkie zabiegi legislacyjne zmierzające do zapewnienia niezależności prokuraturze i prokuratorom, a zarazem do uczynienia z prokuratury sprawnej instytucji państwowej spełniającej zadania określone w art. 2 ustawy o prokuraturze, jeżeli nie zmieni się systemu wstępnej selekcji kandydatów do zawodu prokuratora, szkolenia i dokształcania profesjonalnego. Rangę zawodu prokuratora wyznacza miejsce, jakie zajmuje w opinii społecznej. Zależy ono bardziej od charakteru, umiejętności i sprawności prokuratora niż od rozwiązań ustrojowych.
Artykuł profesora Stanisława Waltosia