Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-43615515
Timestamp: 2020-04-10 03:42:17
Document Index: 386099475

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Sentencia de Constitucionalidad nº 1177/01 de Corte Constitucional, 8 de Noviembre de 2001 - Jurisprudencia - VLEX 43615515
La incorporación de los cargos y empleos estatales al sistema de carrera administrativa, constituye un presupuesto esencial para la realización de propósitos constitucionales: i.) Por una parte, el de la garantía de cumplimiento de los fines estatales, en la medida en que permite que la función pública, entendida como ''el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines'', pueda desarrollarse por personas calificadas y seleccionadas bajo el único criterio del mérito y de calidades personales y capacidades profesionales, para determinar su ingreso, permanencia, ascenso y retiro del cargo, bajo la vigencia de los principios de eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y transparencia. ii.) Por otra parte, el de la preservación y vigencia de los derechos fundamentales de las personas de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos y ejercitar su derecho al trabajo en igualdad de condiciones y oportunidades, con estabilidad y posibilidad de promoción, según la eficiencia en los resultados en el cumplimiento de las funciones a cargo. iii.) Tampoco se puede perder de vista que el respeto al sistema de carrera administrativa hace vigente el principio de igualdad entre los ciudadanos que aspiran a acceder al ejercicio de un cargo o función pública incorporado a dicho sistema y a ascender dentro de dicha carrera.
Para la Corte es claro el carácter restrictivo que debe guiar el ejercicio de la atribución legislativa a efectos de clasificar cargos públicos por fuera del sistema de carrera administrativa, en los distintas modalidades autorizadas constitucionalmente. La Corte ha manifestado que resulta totalmente contrario a los postulados de la Constitución que a través de la facultad de exceptuar ciertos cargos de la carrera administrativa se instituyan discriminaciones injustificadas e irrazonables entre servidores del Estado. Por lo tanto, ha sostenido que ''cabe la exclusión de la carrera por vía legal, siempre que existan motivos fundados para consagrar distinciones entre los servidores del Estado. De lo contrario, se quebranta el principio de igualdad plasmado en el artículo 13 de la Carta y, por consiguiente, la norma respectiva deviene necesariamente en inexequible''.
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal b) del numeral 2o. del artículo 5o. y el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 ''por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones''
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano A.E.B.C. demandó el artículo 5o., literal b) del numeral 2o., y el artículo 39, inciso 1o., inciso final del parágrafo 2o. y en la expresión ''incorporación'' contenida en todo su texto, de la Ley 443 de 1998 ''por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones.
Mediante auto del siete (7) de mayo de 2001, el Magistrado Ponente admitió la demanda presentada contra las anteriores disposiciones de la Ley 443 de 1998, salvo en relación con el inciso final del parágrafo 2o. del artículo 39, al advertir que el mismo había sido objeto de pronunciamiento previo de inexequibilidad en la sentencia C-1341 de 2000, con ponencia de la magistrada (e) C.P.S..
Literal b) del numeral 2o. del artículo 5o. de la Ley 443 de 1998 por violación de los artículos 13 y 125 superiores
Según el accionante, el legislador al establecer en la norma acusada los empleos de libre nombramiento y remoción, exceptuó de la carrera administrativa a los servidores públicos del nivel asistencial o de apoyo ''tales como aseadoras, conductores, secretarias, entre otros...'', que estén al servicio directo de la administración central y órganos de control del nivel territorial, adscritos a los despachos del gobernador, alcalde distrital, municipal y local; contralor y personero, utilizando el único criterio de la pertenencia a una determinada dependencia. Esto, a su juicio, vulnera el principio de igualdad, ya que no está racionalmente justificado que ''a pesar de pertenecer al mismo nivel jerárquico y pese a cumplir con las mismas competencias según los respectivos manuales; el cargo de un servidor público sea protegido por el sistema de carrera y el del otro no, en razón a cumplir sus funciones este último, adscrito a una dependencia específica diferente de la donde (sic) aquel ejercita sus labores''.
Por esa misma razón, el demandante afirma que la norma impugnada también vulnera el principio general de la carrera administrativa contenido en el artículo 125 de la Carta Política ''al llevar al estatus de libre nombramiento y remoción cargos que por su esencia pertenecen a la carrera administrativa, basándose en una nada racional justificación: Estar adscritos a una determinada dependencia.'' (Destacado original).
Para sustentar esa aseveración, manifiesta, de un lado, con base en referencias jurisprudenciales, que la ley no puede convertir en excepción la regla general, es decir, que los empleos que son de carrera se conviertan en empleos de libre nombramiento y remoción, sin que para ello exista ''un principio de razón suficiente que justifique al legislador para establecer excepciones, de manera que la facultad concedida al nominador no obedezca a una Potestad infundada.'' Sobre este punto hace referencia a la sentencia C-479 de 1992, C-159 y C-514 de 1994.
Artículo 39 de la Ley 443 de 1998
En consecuencia, solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada para que ''se entienda que los servidores públicos de carrera a quienes cobija la ley 443, al sufrir - por cualquiera circunstancia legal - la supresión de sus cargos, tienen derecho en igualdad de condiciones a recibir y ejercitar las garantías de revinculación o indemnización''.
2.2. La expresión ''incorporación'' contenida en varios apartes del texto del artículo 39
En lo que atañe a la expresión ''incorporación'' contenida en los apartes subrayados del artículo 39 de la ley acusada, el demandante afirma que vulnera el derecho al trabajo (CP, art. 25), ya que no respeta los derechos adquiridos de los servidores cuyos cargos fueron suprimidos y luego proceden a ser revinculados, en tanto que ''ese restablecimiento en sede administrativa debe venir acompañado de sus elementos inherentes, en especial de la no existencia de la solución de continuidad, para efectos de la preservación de la no pérdida, de ciertas garantías o prebendas pudieren (sic) extinguirse por la ruptura, en determinado tiempo, del vínculo continuo con su cargo''. En consecuencia, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de las expresiones demandadas o, en su defecto, la constitucionalidad condicionada bajo el entendido de que en el momento de desvinculación por supresión del cargo y el momento de la posesión efectiva una vez revinculado el mismo funcionario no existe solución de continuidad.
Por último, frente a esta disposición el demandante explica que conforme a las reglas que prevé el inciso final del parágrafo 2o. del artículo 39, para contabilizar el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se desconoce el derecho fundamental al debido proceso (CP, art. 29), pues si el acto general que da lugar a la supresión del cargo es legal y, por lo tanto, no es anulable ni anulado, la ilegalidad o irrespeto del derecho subjetivo mediante el acto particular, en el evento dado, podría subsistir, como quiera que nunca llegaría a ser demandado o la pretensión nunca prosperaría. Además, añade que la acción de nulidad nunca caducaría, ''[l]o cual riñe con la certidumbre jurídica que anida en el artículo constitucional aludido.''
1.1. Respecto de las acusaciones esgrimidas contra el literal b) del numeral 2o. del artículo 5o. de la Ley 443 de 1998, señala que el artículo 125 superior permite que el legislador establezca excepciones al principio de carrera administrativa, consistentes, en este caso, en ''definir como de libre nombramiento y remoción un cargo'' Señala que así lo habría reconocido el Consejo de Estado en sentencia del 4 de diciembre de 1999., atendiendo a determinados criterios enmarcados por lo dispuesto en la jurisprudencia (se refiere a la sentencia C-195 de 1994), dentro de los cuales se reconoce que no todos los empleos públicos deben ser de carrera (menciona la sentencia C-037 de 1996).
Así, pues, indica que no tiene asidero jurídico la afirmación en el sentido de que la norma en comento vulnera el artículo 125 de la Constitución, en tanto que allí se define el carácter de libre nombramiento y remoción de los cargos enunciados, de acuerdo con criterios atinentes a las funciones del empleo, con todo lo cual el legislador ha precisado las características necesarias para establecer esa categorización. Sobre este tema, aclara que en relación con los cargos de nivel asistencial (Decreto 2503 de 1998), caracterizados porque llevan a cabo tareas de simple ejecución, la confianza que el nominador deposita en ellos debe prevalecer en los despachos a los que se refiere el literal b) acusado, pues se ''requieren de personas de su confianza que les brinde seguridad para el ejercicio de determinadas tareas'' . Sobre el alcance del concepto de confianza, transcribe apartes que considera pertinentes de la sentencia C-514 de 1994.
En relación con la alegada vulneración del derecho a la igualdad, después de transcribir apartes de la sentencia T-394 de 1993, concluye que el trato diferencial asignado a los empleados de carrera y los de libre nombramiento y remoción, ''no es el de una igualdad entre iguales''. Añade que, frente a los servidores de libre nombramiento y remoción, ''si bien el empleador goza de cierta discrecionalidad para decidir sobre la vinculación, permanencia y retiro de los empleados'' no puede incurrir en arbitrariedades por desviación de poder.
1.2. En cuanto al inciso primero acusado del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, estima que el accionante hace una interpretación equivocada de la norma, pues con base en el artículo 125 superior, el legislador previó otros casos que dan lugar al retiro del servicio de un empleado de carrera, cuando por ejemplo la supresión del cargo tiene como causa la liquidación, fusión de entidades o dependencias, traslado de funciones de una entidad a otra o la modificación de la planta de personal. Manifiesta que éste último caso también tiene lugar con la supresión individual de un cargo, a diferencia de lo que expresa el demandante. De esta manera, en su criterio, la norma acusada prevé que los servidores de carrera reciban una indemnización ''como consecuencia de la reparación del daño sufrido por la acción del Estado'' y como titulares de unos derechos subjetivos adquiridos que gozan de protección constitucional, no así cuando se suprimen cargos de empleados que no son de carrera o cuando éstos desempeñan cargos de carrera pero no pertenecen a ella. En sustento cita la sentencia C-370 de 1999 que trata el tema de la supresión de cargos de carrera.
1.3 Acerca de la expresión ''incorporación'' acusada y perteneciente al artículo 39 de la Ley 443 de 1998, asevera que no hay vulneración del derecho fundamental al trabajo, dada la interpretación sistemática que debe efectuarse de varias normas: los artículos 39, numeral 3o., y 38 de la Ley 443 de 1998, en según los cuales la persona que opte por la incorporación como consecuencia de la supresión del cargo ''continúa con los derechos de carrera que ostentaba al momento de la supresión'' y del artículo 135 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 6o. del Decreto 2504 de 1998, que establece una acumulación del tiempo servido con anterioridad a la supresión del cargo para efectos de la causación de los derechos laborales. Con ello, para el interviniente es clara la intención del legislador de resarcir el ''daño legítimo'' ocasionado por la supresión de cargos de carrera por motivos de interés general y de sopesar así la cargas públicas ante ese hecho.
2.1. Explica que el literal b) del numeral 2o. del artículo 5o. acusado, en nada riñe con las normas invocadas por el accionante, ya que la excepción que allí se plantea ''se da para el caso de aquellos empleos que implican funciones en virtud de las cuales se toman las decisiones de mayor trascendencia para el organismo o entidad, más no con respecto a las funciones inherentes al cumplimiento de toda la función pública.''
2.2. De otra parte, sobre el inciso 1o. del artículo 39 acusado, considera que en el caso que se suprima un empleo de carrera administrativa en particular, el servidor afectado ''tiene derecho a ejercitar las garantías de revinculación o indemnización, en cuanto la supresión de un solo empleo implica la reforma a la respectiva planta de personal.'' No obstante lo anterior, aclara que la administración no puede estar condicionada de manera irreversible a sostener en su cargo al empleado afectado por la supresión, cualquiera que sea la causa y aún en los casos de ineficiencia o inmoralidad, ya que considera que esto conduciría al ''desvertebramiento de la función pública y a la corrupción de la carrera administrativa.''
Además, señala que, en caso de la justificada supresión de un empleo, el afectado no puede oponer al Estado los derechos derivados de la carrera administrativa, ya que estos deben ceder al interés general y al cumplimiento de los fines del Estado (CP, art. 2o.); sin embargo, precisa que ''reparándose si, el daño que le haya causado el Estado, a través de una indemnización o de la reincorporación al servicio, según la opción por la cual libremente haya optado, sobre la base de unos derechos adquiridos que gozan de protección constitucional.''
2.3. Por último, en relación con el aparte acusado del parágrafo 2o. del artículo 39, afirma que nada impide al afectado ''para que en la misma demanda se solicite la nulidad del acto que originó la supresión del empleo y el consecuente restablecimiento del derecho del actor, empleado de carrera administrativa.'' Entonces, agrega que no existe violación al debido proceso, pues mientras no se ejercite una actuación judicial o administrativa la afirmación no es procedente ''pues sin interés jurídico no puede haber acción y sin acción no se traba la controversia jurídico - procesal.'' Así pues, concluye que la norma referida beneficia al empleado afectado, en tanto, declarada la nulidad del acto que ordena la supresión, éste tiene cuatro meses para demandar el restablecimiento del derecho.
El P. General de la Nación, mediante concepto No. 2597, para dar cumplimiento a los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución conceptúa en el presente proceso lo siguiente:
Como primer punto establece que los servidores asistenciales o de apoyo de los despachos del gobernador, alcalde distrital, municipal y local, contralor y personero, no pueden ser excluidos del régimen de carrera administrativa por cuanto no desempeñan funciones de dirección, de manejo o de conducción que impliquen la toma de decisiones de trascendencia para la política y conducción de un organismo determinado. Desarrolla esta idea, definiendo los empleos asistenciales como aquellos complementarios a las tareas propias de los niveles superiores, o los de labores que se caracterizan por el predominio de actividades manuales o tareas de simple ejecución. Al mismo tiempo, hace referencia a la potestad del legislador de establecer excepciones al principio general del artículo 125 superior, la cual ejerce dentro de límites consistentes en el examen objetivo de las funciones de cada empleo. Sobre el tema cita las sentencia C-514 de 1994, C-552 de 1996 y C-372 de 1999, como también la sentencia C-387 de 1996 según la cual ''las excepciones legales a la carrera no pueden comprender géneros de cargos''
Manifiesta, igualmente, que de acuerdo con la Constitución la carrera administrativa es la regla general de ingreso, permanencia y retiro de la función pública y las excepciones obedecen a la existencia de cargos de dirección que implican la adopción de políticas, prioridades y formas especiales de aplicación de las leyes. De modo que, cuando se trata de empleados de libre nombramiento y remoción, sostiene que no pueden ser creados para el desempeño de tareas diferentes a las directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional, o los que impliquen confianza, entendida ésta ''como la inherente al manejo de los asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que requieren cierto tipo de funciones''. Quedan por lo tanto excluidas, en su criterio, las funciones administrativas, ejecutivas o subalternas en las que no se ejerce una función de dirección política ni resulta ser fundamental la labor intuitu personae.
Conforme al anterior análisis, concluye que ''no existe razón que justifique exceptuar de la carrera administrativa, los empleos asistenciales o de apoyo, toda vez que se trata de empleos de nivel subalterno que no exigen una especial confianza en la persona misma de quien los desempeña, ni los empleados correspondientes son los del más alto nivel de dirección o conducción''. En consecuencia, solicita que se declare la inconstitucionalidad de la expresión ''asistenciales o de apoyo'' contenida en el literal b) del numeral 2 del artículo 5 de la Ley 443 de 1998.
De otra parte, frente a la posible vulneración del artículo 25 superior, por el hecho de que el artículo 39 de la Ley enjuiciada sólo consagre como causales para la incorporación o para la indemnización de los empleados públicos de carrera, la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, el traslado de funciones de una entidad a otra y la modificación de planta, dejando de lado otras eventualidades como la supresión de un único cargo dentro de la planta de un organismo determinado, el jefe del Ministerio Público estima que el demandante ''plantea un falso problema de constitucionalidad''. Efectivamente, al respecto indica que ''no evidencia de que forma puedan presentarse otras circunstancias diferentes a las contempladas en el precepto acusado y en las cuales pueda configurarse una supresión de cargos que no quede cobijada por los supuestos que plantea el precepto acusado'' Explica, así mismo, que el caso específico que preocupa al accionante queda enmarcado en la modificación de la planta de personal, pudiendo el servidor público, en consecuencia, ejercitar los derechos derivados de la carrera, si es que a ella pertenece. Por lo tanto, concluye que no existe razón para declarar la inconstitucionalidad de la norma por el cargo propuesto.
Para finalizar, respecto de la expresión ''incorporación'' demandada del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, el P. sostiene que a falta de una proposición jurídica completa no es posible excluirla del ordenamiento, ya que de hacerlo la norma que la contiene ''quedaría carente de todo sentido''; de manera que, advierte la posibilidad de que la Corte se declare inhibida. No obstante, conforme a los fundamentos de la demanda, entiende que lo que el demandante echa de menos es una estipulación expresa sobre las garantías laborales de los funcionarios incorporados en un cargo equivalente al que ostentaban antes de la supresión y producto de la incorporación. Sobre ese particular, añade que no es del caso analizar dicha omisión, como tampoco si la misma resulta lesiva de los derechos de los servidores públicos en carrera, toda vez que el P. de la República la suplió en virtud de su potestad reglamentaria, al expedir el Decreto Reglamentario 1572 de 1998, artículo 135.
Igualmente, considera pertinente advertir que el Decreto Ley 1042 de 1978, en su artículo 81 numeral 2o. literal b), dispone que ''[l]a incorporación no implica solución de continuidad en el servicio para ningún efecto legal. En ningún caso la incorporación podrá implicar desmejoramiento en las condiciones laborales y salariales de los funcionarios que ocupaban empleos de la planta anterior.''
En resumen, en la Vista Fiscal se solicita la declaración de inexequibilidad de la expresión ''asistenciales o de apoyo'', contenida en el literal b) del numeral 2o. del artículo 5o. de la Ley 443 de 1998 y la exequibilidad del artículo 39 de la misma ley por los aspectos analizados y que fueron objeto de la demanda.
El actor, en el presente proceso de constitucionalidad, dirige su demanda contra dos artículos de la Ley 443 de 1998: el artículo 5o., en el literal b) del numeral 2o., y el artículo 39, en su inciso primero y frente a la expresión ''incorporación'' que está contenida en varias apartes de ese precepto. Las razones expuestas para cuestionar tales disposiciones, son las siguientes:
Sobre este tema, los representantes del Ministerio del Interior y del Departamento Administrativo de la Función Pública coinciden en afirmar que no se contrarían las normas superiores invocadas por el actor, por considerar que el legislador ejerció la atribución de crear excepciones a la regla general de la carrera administrativa, sin exceder los límites trazados por la jurisprudencia constitucional y la propia Carta. No lo estima así el señor P. General, quien en su concepto solicita declarar inexequible la expresión ''asistenciales o de apoyo'', la cual hace parte del texto demandado por el actor, argumentando que en relación con este tipo de cargos no existe razón que justifique exceptuarlos de la carrera administrativa.
2.3. Sobre la expresión ''incorporación'' contenida en varios apartes del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, el actor afirma que vulnera el derecho fundamental al trabajo (CP, art. 25) por no estar acompañada de la mención expresa de los elementos que considera inherentes a dicha figura jurídica. Al respecto, explica que el nuevo enganche del empleado de carrera cuyo cargo ha sido suprimido, debe hacerse con la salvedad de que no existe solución de continuidad, a través de una decisión de exequibilidad condicionada, para efectos de preservar ciertas garantías o prebendas que pudieren extinguirse con la ruptura de la relación laboral inicial.
En cuanto a este cargo, el Ministerio del Interior y la Vista Fiscal advierten que la mención expresa que el demandante echa de menos en la norma acusada se encuentra garantizada en los decretos reglamentarios de la Ley 443 de 1998 y en otros artículos de la misma. El concepto del señor P. alerta, sin embargo, sobre la posibilidad de que la Corte se declare inhibida en relación con este punto, a falta de una proposición jurídica completa en la demanda.
Finalidad de la carrera administrativa. El alcance de la competencia del legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa. Criterios admisibles
''La Carrera Administrativa comprende un conjunto de realidades llamadas a perfeccionar la dinámica del Estado que, en nuestros días, con el aumento de las tareas de distinta naturaleza a su cargo, requiere, ante las expectativas de resultados, los fines definidos en la legislación, los efectos de distinta índole y alcance producidos por su proceder, seleccionar adecuadamente a los servidores públicos, perfeccionar sus métodos y sistemas, mejorar la calificación técnica y moral de los trabajadores, y asegurar que no sean los intereses políticos, sino las razones de eficiente servicio y calificación, las que permitan el acceso a la función pública en condiciones de igualdad'' Sentencia C-356 de 1994..
"El sistema de carrera administrativa tiene como finalidad la realización de los principios de eficacia y eficiencia en la función pública, así como procurar la estabilidad en los cargos públicos, con base en estos principios y en la honestidad en el desempeño de los mismos. Se busca que la administración esté conformada por personas aptas desde los puntos de vista de capacitación profesional e idoneidad moral, para que la función que cumplan sea acorde con las finalidades perfectivas que el interés general espera de los empleados que prestan sus servicios al Estado. El elemento objetivo de la eficiencia es el determinante de la estabilidad laboral, por cuanto es su principio de razón suficiente. No se trata de una permanencia en el cargo por razones ajenas a la efectividad de los buenos resultados, ni el ingreso al empleo sin una vinculación fundada en motivos diferentes a la capacidad. Igualmente, el retiro se hará por hechos determinados legalmente, inspirados en la realidad de la eficiencia laboral. En definitiva, lo que se protege es el interés general''. Sentencia C-195 de 1994.
i.) Por una parte, el de la garantía de cumplimiento de los fines estatales, en la medida en que permite que la función pública, entendida como ''el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines'' Sentencia C-631 de 1996., pueda desarrollarse por personas calificadas y seleccionadas bajo el único criterio del mérito y de calidades personales y capacidades profesionales, para determinar su ingreso, permanencia, ascenso y retiro del cargo, bajo la vigencia de los principios de eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y transparencia Sentencia C-540 de 1998..
''Con el sistema de carrera se realiza más la igualdad, por cuanto el merecimiento es la base sobre la cual el empleado ingresa, permanece, asciende o se retira del empleo. Pero, como lo ha reiterado esta Corporación, la igualdad no implica una identidad absoluta, sino la proporcionalidad. Es decir, en virtud del merecimiento hay una adecuación entre el empleado y el cargo, sin interferencias ajenas a la eficiencia y eficacia'' Sentencia C-195 de 1994, antes citada..
Ahora bien, el mandato del artículo 125 superior sobre carrera administrativa se expresa bajo la forma de un principio general; sin embargo, los Constituyentes de 1991 previeron excepciones al mismo con respecto de específicas formas de vinculación al Estado y en reconocimiento de la potestad de configuración legislativa para regular la materia. Efectivamente, de la aplicación de dicha regla se excluyen los empleos ''de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley''.
''... los de carrera administrativa son los que ofrecen mayor seguridad y estabilidad al trabajador y limitan en mayor grado la libertad del empleador para vincular y retirar al empleado. El ingreso de un empleado a la carrera está supeditado únicamente al cumplimiento de los requisitos contenidos en la Constitución y en el estatuto especial que la regula, y su permanencia en ella sólo debe estar condicionada a la idoneidad del empleado, al cumplimiento de las funciones de modo eficiente y eficaz y al logro de la mejor prestación del servicio público. No puede entonces el empleador separar al trabajador de su cargo por razones distintas a la calificación insatisfactoria de su desempeño laboral, la violación del régimen disciplinario, o alguna de las demás causas previstas en la Constitución y la ley.
De otra parte, la Constitución prevé los empleos públicos de libre nombramiento y remoción, cuya situación es completamente distinta a los de carrera, pues para éstos la vinculación, permanencia y retiro de sus cargos depende de la voluntad del empleador, quien goza de cierta discrecionalidad para decidir libremente sobre estos asuntos, siempre que no incurra en arbitrariedad por desviación de poder. Sentencia C-479/92(...) A diferencia de los empleos de carrera, en los de libre nombramiento y remoción el empleador tiene libertad para designar a personas que considera idóneas para la realización de ciertas funciones. Cuando no lo son, el Estado, que debe cumplir con sus fines de acuerdo con los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (Art. 209 CP), autoriza al empleador para reemplazarlos por otras personas cuya capacidad, idoneidad y eficiencia se adecuen a los requerimientos institucionales Sentencia C-540 de 1998, antes mencionada..
La facultad de establecer los casos exceptivos de la regla general de pertenencia a la carrera administrativa, en el nivel nacional y en cualquier ámbito territorial, presenta una naturaleza legislativa Sentencia C-391 de 1993.. Además, la respectiva clasificación de los cargos públicos se hará ''en cuanto a sus funciones y finalidad dentro del contexto orgánico y funcional en que se realizarán'' Sentencia C-475 de 1999..
En efecto, tal facultad se encuentra sujeta a unos precisos límites, pues el legislador goza de discrecionalidad para ejercer la atribución, la cual es per se limitada. De excederse, la actuación sería arbitraria y violatoria no sólo del principio general de la carrera administrativa, sino también de otros principios y derechos fundamentales reconocidos en el ordenamiento superior Sentencia C-109 de 2000.. En efecto, para la Corte es claro el carácter restrictivo que debe guiar el ejercicio de la atribución legislativa a efectos de clasificar cargos públicos por fuera del sistema de carrera administrativa, en los distintas modalidades autorizadas constitucionalmente. En su jurisprudencia ha señalado al respecto lo siguiente:
''La ley, si bien puede plasmar excepciones al precepto según el cual ''los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera'', no está autorizada para convertirlas en regla general, en cuanto, si le fuera posible hacerlo, resultaría desvirtuando un principio superior fundamental. Toda excepción es de interpretación restrictiva, lo que en esta materia se traduce en que las previstas por el legislador deben hallarse plenamente justificadas. Sentencia C-552 de 1996.
Del mismo modo, la Corte ha manifestado que resulta totalmente contrario a los postulados de la Constitución que a través de la facultad de exceptuar ciertos cargos de la carrera administrativa se instituyan discriminaciones injustificadas e irrazonables entre servidores del Estado. Por lo tanto, ha sostenido que ''cabe la exclusión de la carrera por vía legal, siempre que existan motivos fundados para consagrar distinciones entre los servidores del Estado. De lo contrario, se quebranta el principio de igualdad plasmado en el artículo 13 de la Carta y, por consiguiente, la norma respectiva deviene necesariamente en inexequible'' Sentencia C-514 de 1994..
''(...) como base para determinar cuándo un empleo puede ser de libre nombramiento y remoción, hay que señalar en primer término que tenga fundamento legal; pero además, dicha facultad del legislador no puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es decir, la ley no está legitimada para producir el efecto de que la regla general se convierta en excepción. En segundo lugar, debe haber un principio de razón suficiente que justifique al legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa, de manera que la facultad concedida al nominador no obedezca a una potestad infundada. Y, por último, no hay que olvidar que por su misma naturaleza, los empleos que son de libre nombramiento y remoción son aquellos que la Constitución establece y aquellos que determine la ley, (art. 125), siempre y cuando la función misma, en su desarrollo esencial, exija una confianza plena y total, o implique una decisión política. En estos casos el cabal desempeño de la labor asignada debe responder a las exigencias discrecionales del nominador y estar sometida a su permanente vigilancia y evaluación'' Sentencia C-195 de 1994, ya citada..
''Siendo la regla general la de la pertenencia a la carrera, según los mandatos constitucionales, las excepciones que la ley consagre solamente encuentran sustento en la medida en que, por la naturaleza misma de la función que se desempeña, se haga necesario dar al cargo respectivo un trato en cuya virtud el nominador pueda disponer libremente de la plaza, nombrando, confirmando o removiendo a su titular por fuera de las normas propias del sistema de carrera. Estos cargos, de libre nombramiento y remoción, no pueden ser otros que los creados de manera específica, según el catálogo de funciones del organismo correspondiente, para cumplir un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades.'' Sentencia C-514 de 1994, antes referida. (subraya, destacado y cursiva no originales)
Examen del numeral 2o. del artículo 5o. de la Ley 443 de 1998, en lo acusado
IV.1. Consideración previa
El artículo 5o. de la Ley 443 de 1998, materia del presente juicio de constitucionalidad, pertenece al Capítulo I que trata de la definición, principios y campo de aplicación de ese estatuto y perteneciente al Título I referido específicamente a la carrera administrativa. Mediante el mencionado artículo 5o. el legislador estableció una clasificación de los empleos de los organismos y entidades regulados por esa ley Artículo 3º. Campo de aplicación. Las disposiciones contenidas en la presente ley son aplicables a los empleados del Estado que prestan sus servicios en las entidades de la Rama Ejecutiva de los niveles Nacional, Departamental, Distrital, Municipal y sus entes descentralizados; en las Corporaciones Autónomas Regionales; en las Personerías; en las entidades públicas que conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud; al personal administrativo de las Instituciones de Educación Superior de todos los niveles, cuyos empleos hayan sido definidos como de carrera; al personal administrativo de las instituciones de educación primaria, secundaria y media vocacional de todos los niveles; a los empleados no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, así como a los de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas a los anteriores. , en todos los niveles administrativos, precisando que los empleos de los organismos y entidades regulados por la Ley 443 de 1998 son de carrera, salvo algunas excepciones fijadas en los dos numerales siguientes.
En efecto, el numeral 2o. señala los empleos de libre nombramiento y remoción que no pertenecen a la carrera administrativa, según los precisos criterios fijados en tres literales, a saber: en el literal a) referido a los empleos de dirección, conducción y orientación institucionales, cuyo ejercicio signifique la adopción de políticas o directrices en los diferentes niveles de la administración central y descentralizada del nivel nacional y territorial. El literal b) relacionado con los empleos de cualquier nivel jerárquico de los distintos niveles territoriales cuyo ejercicio implique confianza y que tengan asignadas funciones de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo que estén al servicio directo e inmediato de ciertos funcionarios, siempre y cuando tales empleos se encuentren adscritos a sus respectivos despachos. Y, el literal c) referido a ''los empleos cuyo ejercicio implica la administración y el manejo directo de bienes, dineros y/o valores del Estado''.
El actor estima que el literal b) del numeral 2o. del artículo 5o. de la Ley 443 de 1998, al cual se viene aludiendo, vulnera los artículos 13 y 125 de la Constitución Política, cuando excluye de la carrera administrativa los empleos cuyo ejercicio implica confianza y que tengan asignadas funciones ''asistenciales o de apoyo'', con el único criterio de la adscripción orgánica a unos determinados despachos de autoridades de la administración central y de órganos de control del nivel territorial. De esta manera, según el actor surge un trato discriminatorio para las personas que desempeñan esos cargos, pues les impide gozar de los beneficios de la carrera administrativa que sí disfrutan personas vinculadas a cargos de igual nivel jerárquico y con las mismas funciones.
Entonces, la decisión que se adopte en esta providencia respetará la proposición jurídica enunciada por el actor, tal como quedó expuesta en el párrafo anterior y transcrita en el apartado II sobre ''Normas demandadas'' en los antecedentes de esta providencia, por considerar que la misma es completa y permite adelantar el respectivo examen de constitucionalidad. En este sentido se analizará la constitucionalidad del señalamiento legislativo como empleos de libre nombramiento, de aquellos cargos que siguiendo el criterio de pertenecer a cualquier nivel jerárquico cuyo ejercicio implica confianza y que tengan asignadas funciones asistenciales o de apoyo, se encuentren al servicio directo e inmediato del gobernador, alcalde distrital, municipal y local, y del contralor y personero, siempre y cuando tales empleos estén adscritos a sus respectivos despachos Ley 443 de 1998, art. 5o., numeral 2o., literal b) (parcial).
Lo anterior, ya que de considerarse aisladamente el contenido particular de alguno de ellos- v.gr. la confianza referida sólo a las funciones o sólo a las dependencias- o de analizarse de forma incompleta -v.gr. asumiendo de manera general que la dependencia para la que se labora no puede significar una excepción sin entrar a estudiar respecto de cuáles de ellas el criterio puede ser eventualmente procedente- es posible caer en un análisis parcializado del verdadero contenido y alcance de la disposición, que conduzca a la declaratoria de su inexequibilidad, lesionando su verdadera entidad jurídica y vigencia a la luz del ordenamiento superior.
''En este último caso no se habla de la confianza inherente al cumplimiento de toda función pública, que constituye precisamente uno de los objetivos de la carrera pues el trabajador que es nombrado o ascendido por méritos va aquilatando el grado de fe institucional en su gestión, sino de la confianza inherente al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que requieren cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se trata. P., por ejemplo, en el S.P. delP. de la República o en un Ministro del Despacho.
Desde luego, quedan excluidas del régimen de libre nombramiento y remoción las puras funciones administrativas, ejecutivas o subalternas, en las que no se ejerce una función de dirección política ni resulta ser fundamental el intuito personae (sic)'' Sentencia C-514 de 1994, ya aludida.
- Criterio funcional o material
Sin embargo, la falta de referencia específica en el texto legal transcrito al contenido de las labores asistenciales y de apoyo a las que se refiere la norma acusada, hacen necesario que la Corte se remita a la definición que en este sentido tiene establecida el ordenamiento jurídico para los cargos del orden nacional. De esta manera, de conformidad con lo señalado en el Decreto 2503 del 10 de diciembre de 1998 ''por el cual se establece la naturaleza general de las funciones y los requisitos generales para los diferentes empleos públicos de las entidades del Orden Nacional a las cuales se aplica la Ley 443 de 1998 y se dictan otras disposiciones'', son funciones de tipo asistencial las siguientes:
- Constitucionalidad de la norma acusada en cuanto a los cargos referidos a los despachos de los gobernadores, alcaldes distritales, municipales y locales.
La confianza que de esa forma se exige y con la finalidad señalada, debe ser cualificada. Ello facilita al funcionario a quien se prestan los servicios asistenciales y de apoyo -gobernador y alcaldes- el camino para que estos funcionarios cumplan a cabalidad con las altas responsabilidades a su cargo, lo que redundará a la vez en la realización de los fines del Estado, a partir de la base de una completa certidumbre acerca de la conducta personal y profesional de quien ejerce la labor de apoyo administrativo, complementaria a las tareas propias de los niveles superiores o de aquellas manuales o de simple ejecución en sus despachos. De esa forma, adquiere pleno sentido la definición que en el lenguaje común tiene la expresión ''confianza'', como es la de la ''[e]speranza firme que se tiene de una persona o cosa'', según el diccionario de la Real Academia Española Real Academia Española, Vigésima Primera Edición, Editorial Espasa, S.A., Madrid, 1992..
- Constitucionalidad de la norma acusada en cuanto a los cargos referidos a los despachos de los contralores y personeros de las entidades territoriales
Efectivamente, los contralores son los directos responsables de ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de la administración en la respectiva entidad territorial y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de públicos, donde haya contralorías (CP, art. 272). A su turno, los personeros de las entidades territoriales, ejercen en términos generales un control administrativo en los distritos y municipios, así como las funciones de Ministerio Público en dichas entidades territoriales Ley 201 de 1995 ''por la cual se establece la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación, y se dictan otras disposiciones''. y promueven la defensa de los derechos humanos en el correspondiente ámbito territorial.
En el caso de las contralorías existe un antecedente jurisprudencial que sigue esta línea argumentativa, contenido en la Sentencia C-405 de 1995 que declaró inexequible el inciso final del artículo 122 de a Ley 106 de 1993 ''Por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría Externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el Sistema de Personal, se desarrolla la Carrera Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones''., por determinar como de libre nombramiento y remoción los cargos del personal que dependía directamente de los despachos del contralor general, vicecontralor, secretario general, secretario administrativo y el auditor general. El criterio utilizado por la Corporación para sustentar esa decisión señalaba que dichos funcionarios ''constituyen un personal que no participa en la adopción de la política de la entidad ni en la definición de situaciones en las que se comprometa la orientación de la misma, y en todo caso su vinculación no requiere de los niveles de confianza laboral necesaria como para ser ubicado por fuera del marco general y prevalente de la carrera''. Es de precisar que en este específico caso la Corte invocó en la decisión el mandato expreso constitucional que establece como deber del contralor general de la República "proveer mediante concurso público los empleos de su dependencia que haya creado la ley", la cual " determinará un régimen especial de carrera administrativa para la selección, promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría" (art. 268, numeral 10)''.
Resta por analizar de los cargos presentados contra el literal b) del numeral 2o. del artículo 5o. de la Ley 443 de 1998, el de la presunta violación del principio de igualdad (CP, art. 13). Como se ha establecido en la jurisprudencia de esta Corporación la interpretación de la norma constitucional relativa a la clasificación excepcional de los cargos estatales por fuera del régimen de carrera administrativa ''debe tener en cuenta el principio de igualdad que aparece reconocido en el artículo 13 de la Constitución, y que cualquier distinción debe basarse en argumentos de diferenciación por razonabilidad, para efectos de considerarla conforme con la Constitución y admitir su validez material y sustancial'' Sentencia C-405 de 1995..
''La integración de cargos, sin distinciones funcionales ni de rango, al sistema de libre nombramiento y remoción -que, según la Carta, es extraordinario- vulnera el principio de igualdad, ya que implica un trato idéntico para hipótesis que pueden ser divergentes.'' Sentencia C-552 de 1996, antes citada.
Decisión inhibitoria en relación con los cargos formulados en contra del artículo 39 de la Ley 443 de 1998
Como se puede colegir de lo establecido, la norma impugnada refiere de manera general a las supresiones de cargos que se produzcan con ocasión de una ''modificación de planta'', situación ésta que no contempla especificación alguna, de manera que se entiende que comprende a todas aquellas situaciones que den lugar a la reforma de la planta, entre las cuales tiene cabida la supresión de un cargo en forma individual.
Para la Corte, el legislador en la norma enjuiciada no sólo logró abarcar el supuesto fáctico que echa de menos el actor en forma expresa, sino también otras eventuales situaciones que puedan llegar a producir una modificación de la planta de cargos. Por lo tanto, no es cierto que haya incurrido en una omisión que afecte la constitucionalidad de la norma acusada, por violación del principio de igualdad, toda vez que con la denuncia del actor no se agrega ningún tipo de valor normativo adicional que de no ser establecido genere una violación de la Carta Política, ni se evidencia una garantía extraordinaria a la cual estuviese el legislador obligado a desarrollar. Al respecto debe reiterarse que la Corte ha señalado que ''(...) para que pueda prosperar una demanda de inconstitucionalidad por omisión, como consecuencia de la vulneración del derecho a la igualdad, es necesario que la violación provenga del silencio de la disposición demandada, porque ésta ha debido incluir de manera explícita un determinado caso o situación, con el fin de dar un trato idéntico o similar a situaciones expresamente contempladas en esa norma'' Sentencia C-246 de 2001..
5.2. La acusación contra la expresión ''incorporación'' contenida en distintos apartes del artículo 39 de la Ley 443 de 1998 y la falta de integración de una proposición jurídica completa
El actor en este punto pone de presente la violación del artículo 25 de la Constitución, por el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, en cuento estima que desconoce los derechos adquiridos de los servidores cuyos cargos han sido suprimidos y luego resultan incorporados a un empleo equivalente. En efecto, manifiesta que el legislador cada vez que hace mención de la expresión ''incorporación'' omite aludir los elementos que considera inherentes a la misma, como sería el de la inexistencia de una solución de continuidad laboral, para efectos de que el empleado pueda disfrutar de las distintas garantías o prebendas laborales que le ofrece la carrera administrativa. Como consecuencia de ello, solicita a la Corte que declare su inexequibilidad o, en su defecto, la constitucionalidad condicionada bajo el entendido de que en el momento de desvinculación por supresión del cargo y el momento de la posesión efectiva una vez revinculado el mismo funcionario no existe solución de continuidad.
Ante todo, la Corte debe resaltar de lo anteriormente expuesto la existencia de una indebida integración por el actor de la proposición jurídica acusada. Efectivamente, el actor al censurar exclusivamente la expresión ''incorporación'', establecida en distintos apartes del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, impide que el control de constitucionalidad que llegue a efectuar la Corte pueda recaer sobre una norma, en la medida en que dicha expresión carece por sí sola de sentido jurídico y sólo lo adquiere en el momento en que se considere dentro del texto normativo al cual pertenece.
La situación descrita se hace evidente en la inquietud misma del actor al formular la denuncia en contra del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, pues sostiene que el legislador omitió, cada vez que utilizaba la expresión ''incorporación'', acompañarla de la totalidad de las consecuencias y efectos que en materia laboral le son inherentes.
Claramente una exigencia de ese orden hace manifiesta la carencia de contenido normativo de la expresión acusada, toda vez que la ''incorporación'' observada en forma aislada no puede entenderse como conforme o disconforme con la Constitución. En estos eventos la Corte ha optado por declararse inhibida o integrar la proposición jurídica completa. En el presente caso, la Corte se inclinará en la parte resolutiva de este fallo por esa primera opción y dictará pronunciamiento inhibitorio, toda vez que no existe concepto de la violación constitucional en la fundamentación otorgada por el actor en su demanda, en la medida en que éste ha ignorado efectuar una interpretación sistemática del texto legal censurado.
En efecto, la expresión ''incorporación'' tal y como se encuentra desarrollada en la norma acusada constituye una de las garantías que el ordenamiento legal ofrece a los servidores públicos de carrera administrativa cuyos cargos resultan suprimidos, como figura resarcitoria a esa decisión y, a la vez, alternativa de la figura de la indemnización, según la escogencia final que al respecto efectúe el servidor público de carrera afectado con la supresión de su cargo.
Si se avanza en la lectura del referido artículo 39, específicamente del numeral 3o., de la Ley 443 de 1998, se puede concluir que en forma coherente con el sentido y efectos jurídicos que pretende dársele a la figura de la ''incorporación'', los derechos del empleado de carrera administrativa cuyo cargo resulte suprimido siguen estando garantizados. Igualmente, si se incorpora a esta interpretación la de uno de los apartes contenidos en el artículo 38 de esa misma Ley, se logra alcanzar una mayor claridad sobre esa situación. La cita de los respectivos textos legales que a continuación se realiza permite ilustrar esta conclusión:
''Art. 39. Derechos del empleado de carrera administrativa en caso de supresión del cargo. Los empleados públicos de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o de modificación de planta, podrán optar por ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir indemnización en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional.
(...)''. (Subraya la Sala)
''Art. 38.- Pérdida de los derechos de carrera. El retiro del servicio por cualquiera de las causales previstas en el artículo anterior conlleva el retiro de la carrera administrativa y la pérdida de los derechos inherentes a ella, salvo cuando opere la incorporación en los términos del artículo siguiente de la presente ley. (...)''. (Subraya la Sala).
Adicional a esto, la Corte comparte el señalamiento hecho por el P. General de la Nación y por el representante del Ministerio del Interior, en el sentido de que los derechos de carrera del empleado cuyo cargo es suprimido permanecen una vez producida la incorporación, encontrándose plenamente previstos y asegurados en la normativa que regula la carrera administrativa, aún desde antaño, no siendo así posible argumentar una omisión en este sentido, ya que según el artículo 135 del Decreto 1572 del 5 de agosto de 1998 Por el cual se reglamenta la Ley 443 de 1998 y el Decreto-ley 1567 de 1998., modificado por el artículo 6o. del Decreto 2504 de 1998 Por el cual se modifican los artículos 2,4,12 (transitorio), 130, 131,135, 149, 151, 154 y 155 y 156 del Decreto 1572 de 1998.
''ARTÍCULO SEXTO. Modifícase el artículo 135 del decreto 1572 del 5 de agosto de 1998, el cual quedará así:
''ARTÍCULO 135. Los empleados de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de entidades o dependencias o del traslado de funciones de una entidad a otra o de modificación de planta, tendrán derecho a optar por ser incorporados a empleos equivalentes conforme con las reglas de que trata el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, para lo cual debe surtirse el trámite que legalmente se adopte o por recibir la indemnización de que trata el artículo 137 de este decreto.
PARÁGRAFO. Producida la incorporación, el tiempo servido antes de la supresión del cargo se acumulará con el servido a partir de aquélla, para efectos de causación de prestaciones sociales, beneficios salariales y demás derechos laborales.'' (subraya la Sala).
Como quiera que la acusación expresada por el actor no se ha concretado en una proposición jurídica completa y los cargos que para fundamentar la inconstitucionalidad pretendida se circunscriben a problemas de interpretación sistemática del ordenamiento jurídico vigente, los cuales pueden ser solucionados mediante la aplicación de criterios de hermenéutica jurídica por las autoridades competentes, en los casos particulares que lo ameriten, la Corte se declarará inhibida para decidir de fondo la constitucionalidad de la expresión ''incorporación'' demandada en distintos apartes del artículo 39 de la Ley 443 de 1998.
Tercero. Declararse INHIBIDA para pronunciarse en relación con los cuestionamientos efectuados al inciso primero del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, y a la expresión ''incorporación'' contenida en distintos apartes de ese mismo artículo, por ineptitud sustantiva de la demanda.