Source: https://entscheide.weblaw.ch/print.php?link=BGE-114-IB-17
Timestamp: 2019-06-26 10:26:07
Document Index: 57133301

Matched Legal Cases: ['Art. 5', 'Art. 1', 'Art. 4', 'Art. 113', 'Art. 114', 'Art. 113', 'Art. 114', 'BGE', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 22', 'Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE']

Gestützt auf Art. 5 des Zolltarifgesetzes vom 19. Juni 1959 (ZTG, SR 632.10) erhöhte der Bundesrat mit Verordnung vom 26. Februar 1986 über die vorsorgliche Erhöhung des Zolles auf Ölen zu Feuerungszwecken sowie auf Erdgas und anderen gasförmigen Kohlenwasserstoffen (AS 1986, S. 351; im folgenden: Verordnung) u.a. den Zollansatz der Tarif-Nr. 2710.70 des Gebrauchszolltarifs von Fr. -.30 auf Fr. 4.-- je 100 kg brutto (Art. 1 Abs. 1 Verordnung), was zusammen mit der statistischen Gebühr, der Reverskontrollgebühr und dem Tarazuschlag die Abgabebelastung von bisher Fr. -.38 auf Fr. 4.76 je 100 kg anhob. Die Verordnung trat am 27. Februar 1986 in Kraft und sollte bis zum Inkrafttreten des sie ablösenden Bundesgesetzes oder bis zum Tage gelten, an dem die Vorlage von der Bundesversammlung oder das betreffende Bundesgesetz in der Volksabstimmung verworfen würde (Art. 4 Abs. 1 und 2 Verordnung). Am gleichen Tag beantragte der Bundesrat mit einer Botschaft über die Erhöhung der Heizöl- und Gaszölle dem Parlament den Erlass eines Bundesgesetzes über die entsprechende Änderung des Generalzolltarifs (Anhang zum ZTG; BBl 1986 I 737). In der Sommersession 1986 beschlossen indessen beide Räte, der Nationalrat am 2. Juni und der Ständerat am 10. Juni 1986, auf die Vorlage nicht einzutreten. Damit entfiel vom 11. Juni 1986 an der erhöhte Zollansatz wieder (Amtl.Bull. 1986 N 514 ff., S 289 ff.; vgl. dazu und zum Zusammenbruch der Erdölpreise, welcher den Bundesrat zur Zollerhöhung im Februar 1986 veranlasste: Schweizerische Politik im Jahre 1986, herausgegeben vom Forschungszentrum für schweizerische Politik an der Universität Bern, Bern 1987, S. 88/9, 116).
2. Das Bundesgericht ist nach Art. 113 Abs. 3 und Art. 114bis Abs. 3 BV gehalten, die Bundesgesetze, von der Bundesversammlung erlassene allgemeinverbindliche Beschlüsse und die von ihr genehmigten Staatsverträge anzuwenden, ohne sie auf ihre Verfassungsmässigkeit zu überprüfen. Dagegen kann es auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin vorfrageweise Verordnungen des Bundesrats auf ihre Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sich der Bundesrat in den Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnungen. Wird dem Bundesrat allerdings durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 113 Abs. 3 und Art. 114bis Abs. 3 BV für das Bundesgericht verbindlich; es darf in diesem Falle bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig sei (BGE 110 Ib 168 E. 2b, 250 E. 3a; BGE 109 Ib 288 E. 2a mit Hinweisen).
Vorlage eines Antrages zu einem entsprechenden Bundesbeschluss, wenn dies zur Gewährleistung des mit der Tariferhöhung verfolgten Zwecks unerlässlich ist. Die Vorinstanz prüfte die Frage der Unerlässlichkeit einer sofortigen Tariferhöhung lediglich darauf hin, ob der Bundesrat die ihm delegierten Kompetenzen offensichtlich gesprengt habe. Sie begründet dies damit, dass das Gesetz dem Bundesrat einen weiten Ermessensspielraum einräume. Diese Auffassung überzeugt insoweit, als Art. 5 Abs. 1 ZTG dem Bundesrat keine Einschränkungen hinsichtlich der Wahl einzelner Ansätze des Generaltarifs und hinsichtlich des Masses auferlegt, in dem er diese Ansätze durch Verordnung sofort erhöhen darf. In dieser Hinsicht kann von einer offensichtlichen Überschreitung des Ermessensspielraums, den die Bestimmung dem Bundesrat einräumt, gewiss von vornherein nicht die Rede sein. Insoweit sind auch die Rügen der Beschwerdeführerin, welche sie gegen die Wahl der in der Verordnung erhöhten Tarifpositionen und das Ausmass ihrer Erhöhung erhebt, offensichtlich nicht begründet. Der Bundesrat durfte sehr wohl den Tarifansatz für Heizöl, dessen Preis auf dem internationalen Markt Ende 1985 und zu Beginn des Jahres 1986 eigentlich zusammenbrach (Schweizerische Politik im Jahre 1986, a.a.O., S. 116), in einem den Preissturz bei weitem nicht erreichenden Masse erhöhen. Hingegen hat der Gesetzgeber, indem er dem Bundesrat die Kompetenz zum Erlass einer Verordnung mit sofortiger Wirkung nur einräumte, wenn dies zur Gewährleistung des mit der Tariferhöhung verfolgten Zwecks unerlässlich ist, sein Ermessen deutlich eingeschränkt. Hätte der Gesetzgeber diesbezüglich dem Bundesrat ebenfalls einen weiten Spielraum des Ermessens einräumen wollen, hätte er einen weniger restriktiven Begriff verwendet. Somit ist nicht bloss mit der Einschränkung, welche sich die Vorinstanz auferlegte, zu prüfen, ob die sofortige Zollerhöhung unerlässlich war.
1931, S. 3). Davon geht die Vorinstanz zutreffend aus, und hält richtig fest, dass der Gesetzgeber dem Bundesrat mit Art. 5 Abs. 1 ZTG die Befugnis übertragen wollte, Tariferhöhungen auf dem Verordnungsweg sofort wirksam werden zu lassen, wenn es zur Sicherung der damit bezweckten höheren Bundeseinnahmen aus rein fiskalischen Gründen unerlässlich ist. Der Bundesrat hatte in der Botschaft zur Zolltarifrevision vom 20. März 1959 (BBl 1959 I 625 ff.) ausdrücklich dargetan, dass gewisse Zollerhöhungen unerwartet angeordnet werden müssen, um zu verhindern, dass der Zweck der Tariferhöhung durch umfangreiche Käufe der Händler auf lange Zeit vereitelt werde. Er hatte beigefügt, dass er schon bisher, ohne eine gesetzliche Ermächtigung, Zollerhöhungen selber in Kraft gesetzt habe und sich erst nachträglich die Zustimmung zu einem solchen Vorgehen von der Bundesversammlung habe erteilen lassen, was sich auch in Zukunft als nötig erweisen werde (BBl 1959 I 677). Das Parlament stimmte der beantragten Ermächtigung zu, ohne der vom Bundesrat gegebenen Begründung zu widersprechen. Der Berichterstatter im Nationalrat wies im Gegenteil darauf hin, dass sich in der Vergangenheit als unerlässlich erwiesen habe, Zollerhöhungen sofort in Kraft zu setzen, "wollte man vermeiden, dass die Erhöhung auf längere Zeit hinaus illusorisch blieb". Weiter führte er wörtlich aus: "Je nach Art der Ware, die von der Tariferhöhung betroffen wird, kann sich der Importeur durch Voreindeckungen in der Zeitspanne zwischen dem Erscheinen der bundesrätlichen Botschaft und dem Inkrafttreten des Parlamentsbeschlusses der erhöhten Zollbelastung für eine mehr oder weniger lange Periode entziehen und den mit der Zollerhöhung verfolgten Zweck in entsprechendem Masse vereiteln. Darum hat die Bundesversammlung das beantragte Vorgehen des Bundesrats ohne besondere gesetzliche Ermächtigung bisher schon gebilligt" (Amtl.Bull. 1959 N 248; vgl. auch Amtl.Bull. 1959 S 203). Obwohl bei der Beratung der Vorlage zur gesetzlichen Erhöhung des Heizölzolltarifs vom 26. Februar 1986 im Parlament teilweise die Auffassung vertreten wurde, der Bundesrat habe mit seiner Verordnung vom 26. Februar 1986 die ihm delegierten Befugnisse überschritten (Amtl.Bull. 1986 N 516, 525, 534), und obwohl in diesem Zusammenhang auch ein Vorstoss auf Änderung von Art. 5 Abs. 1 ZTG eingebracht wurde, änderte das Parlament bei der Revision des ZTG die Delegationsvorschrift schliesslich nicht ab, sondern blieb in seiner Referendumsvorlage
5. Hingegen stellt sich die weitere Frage, ob die Verordnung mit der Verfassung vereinbar sei. Sie ist zu prüfen, weil Art. 5 ZTG den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen. Eine Einschränkung ergibt sich nur insofern, als sich der Inhalt der Verordnung direkt oder notwendig schon aus dem Bundesgesetz ergibt, weil sonst das Bundesgericht im Ergebnis das Gesetz selbst überprüfen würde. a) Weder die Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV), noch die Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) stehen an sich einer Erhöhung des Satzes einer Abgabe im Wege, jedenfalls solange nicht, als die öffentlichen Abgaben durch die Höhe der Sätze nicht den Wesenskern des privaten Eigentums, die Substanz der privaten Vermögen aushöhlen (sog. Institutsgarantie, BGE 106 Ia 348 E. 6a) oder sich prohibitiv für einen Wirtschaftszweig auswirken (BGE 60 I 190 E. 1). b) Ob die gesetzliche Grundlage für die Einschränkung der genannten Freiheitsrechte genügt, ist hier nicht weiter zu prüfen, da die bundesrätliche Verordnungskompetenz auf einer Delegation im Bundesgesetz beruht und das Bundesgericht daran gebunden ist. Zu prüfen ist dagegen die Frage der Verhältnismässigkeit der Grundrechtsbeschränkung durch die sofortige Inkraftsetzung des erhöhten Tarifs. Die diesbezügliche Kritik der Beschwerdeführerin überzeugt indessen nicht. Die fiskalische Bedeutung der sofortigen Tariferhöhung war beträchtlich. Sie beschränkte sich nicht von vornherein auf den mit jährlich ca. 290 Millionen Franken geschätzten Zoll-Mehrertrag bis zum Wegfall der Verordnung (nach Art. 5 Abs. 2 ZTG), der mit dem Beschluss des Parlaments nach gut vier Monaten eintrat; nach der Vorstellung des Bundesrats hätte die Verordnung erst nach bedeutend längerer Zeit mit der erhofften Gesetzesänderung bei Ablauf der Referendumsfrist oder Annahme in der Volksabstimmung wegfallen sollen. Der Bundesrat wollte ferner verhindern, dass bis dahin alle verfügbaren Lager mit verzolltem Heizöl gefüllt werden könnten und der bezweckte Zollertrag noch über diesen Zeitpunkt hinaus zum Teil ausbleiben würde. Die Interessen der Heizölimporteure, die bei sofortiger Tariferhöhung alle in ungefähr derselben Lage gewesen sein dürften, wenn die Darstellung
der Beschwerdeführerin über die Usancen in der Branche zutreffen, und der in erster Linie betroffenen Verbraucher waren nicht höher einzustufen, so dass der Bundesrat nicht deswegen auf die sofortige Inkraftsetzung zur Wahrung der Verhältnismässigkeit hätte verzichten müssen. Ihren Interessen kam schon der gleichzeitige Preiszerfall entgegen, während für die sofortige Inkraftsetzung nebst dem eigentlichen fiskalischen Zweck für den Bundesrat auch noch ökologische Interessen sprachen, die er zum öffentlichen Wohl verfolgen wollte (BBl 1986 I 740). Dass das Parlament die öffentlichen Interessen an der Tariferhöhung schliesslich geringer wertete als der Bundesrat, lässt den Erlass einer sofort wirksamen Verordnung noch nicht als unverhältnismässig erscheinen. c) Der Bundesrat verletzte damit auch nicht den aus Art. 4 BV herzuleitenden Anspruch der Importeure auf ein Verhalten der Behörden nach Treu und Glauben (BGE 111 Ib 124 E. 4), dies jedenfalls nicht generell, da diesem Anspruch Rechtsänderungen grundsätzlich vorgehen (BGE 111 V 71 E. c mit Hinweisen). Auf die Frage, ob der Bundesrat aus Gründen des Vertrauensschutzes eine Übergangsordnung hätte schaffen müssen, wird noch zurückzukommen sein (E. 6).