Source: https://www.uradni-list.si/glasilo-uradni-list-rs/vsebina?urlid=200763&stevilka=3416
Timestamp: 2019-08-18 06:38:42+00:00
Document Index: 2618292

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

3416. Odločba o ugotovitvi, da 2. člen Zakona o lastninjenju kulturnih spomenikov v družbeni lastnini, 62. člen Zakona o varstvu kulturne dediščine ter prvi odstavek 85. člena in prvi odstavek 171. člena Zakona o ohranjanju narave niso v neskladju z Ustavo in odločba o zavrnitvi ustavne pritožbe, stran 8816.
16. Zakonodajalec je z ZDen uzakonil vrnitev podržavljenega premoženja v naravi kot pravilo (prvi odstavek 2. člena). Hkrati je to načelo močno omejil z določbami, po katerih je v posameznih primerih možnost denacionalizacije z vrnitvijo v naravi izključil in predvidel denacionalizacijo v obliki odškodnine. S tem je ZDen uvedel diferenciacijo med upravičenci, ki jim bo podržavljeno premoženje vrnjeno v naravi, in onimi, ki bodo prejeli odškodnino. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-140/94 z dne 14. 12. 1995 (Uradni list RS, št. 11/96 in OdlUS IV, 124) zavzelo stališče, da je imel zakonodajalec za takšno različno ureditev pravnega položaja upravičencev utemeljene razloge, ki izhajajo iz javnega interesa in objektivnih ovir pri vračanju premoženja. »Z omejitvami pri vračanju nacionaliziranega premoženja je zakonodajalec zavaroval pridobljeno lastninsko pravico fizičnih in civilnopravnih oseb na tem premoženju (tretji odstavek 16. člena), zbirke javnih muzejev, galerij in drugih podobnih ustanov (17. člen), kulturne spomenike in naravne znamenitosti (18. člen), javnopravne ustanove in njihovo nemoteno funkcioniranje, infrastrukturne objekte, nemoteno delovanje državnih organov, kompleksnost prostora in nepremičnin (19. člen) itd.«(1)
17. Iz načela zakonitosti, ki ga sedaj vsebuje 6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - ur. p. b. - v nadaljevanju ZUP),(2) in iz tretjega odstavka 6. člena ZDen(3) nedvomno izhaja zahteva po uporabi prava, ki velja v času odločanja o zahtevi. Navedeno pravilo, po katerem uprava odloča, samo zase ni sporno z vidika varstva človekovih pravic. V nekaterih primerih pa lahko sprememba prava med trajanjem postopka spremeni pravni položaj strank med trajanjem postopka. V takih primerih lahko pride tudi do posega v človekove pravice strank upravnega postopka. Tako je Ustavno sodišče pri odločanju o vseh denacionalizacijskih zadevah vedno izhajalo s stališča, po katerem pravica do denacionalizacije pomeni upravičenje, ki ima svoj temelj v pravici do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Kot poseg v pravico do denacionalizacije je štelo spremembo ureditve denacionalizacije, s katero se je položaj denacionalizacijskih upravičencev poslabšal v primerjavi z ureditvijo ob uveljavitvi ZDen. Upravičenja, varovana po 33. členu Ustave, so namreč upravičenci do denacionalizacije pridobili z uveljavitvijo ZDen (glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-107/96, št. U-I-22/99 in druge, na katere se tudi pritožnik sklicuje).
26. Lastninjenje nepremičnin kulturnih spomenikov in naravnih znamenitosti je prvič urejal že Zakon o lastninjenju spomenikov in znamenitosti v družbeni lastnini (Uradni list RS, št. 16/96 - v nadaljevanju ZLSZDL). Ustavno sodišče je ta zakon presojalo z odločbo št. U-I-312/96 z dne 14. 1. 1999 (Uradni list RS, št. 9/99 in OdlUS VIII, 4) in ga razveljavilo, učinek razveljavitve pa je odložilo za osem mesecev. Blejski otok (EŠD 5287), s sklicevanjem na Odločbo o zavarovanju Blejskega otoka (Uradni list LRS, št. 29/49-182),(4) pa je bil naveden že v Sklepu o kulturnih spomenikih in naravnih znamenitostih, ki so postali last Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 46/96 - v nadaljevanju Sklep) z dnem uveljavitve ZLSZDL.
28. ZON in s tem izpodbijana določba 171. člena je bil uveljavljen pred začetkom učinkovanja odločbe Ustavnega sodišča.(5) Ta zakon ureja le sistem varstva naravnih vrednot(6) in se na varstvo kulturnih spomenikov ne nanaša.(7) V prehodni določbi 177. člena je določil prenehanje veljavnosti določb ZLSZDL v delu, ki se nanaša na naravne znamenitosti. Odločitev Ustavnega sodišča o razveljavitvi Zakona je tako učinkovala le na tiste določbe ZLSZDL, ki se niso nanašale na naravne znamenitosti. V prvem odstavku 163. člena je ZON določil, da ostanejo v veljavi že izdani »akti o razglasitvi naravne znamenitosti oziroma redkosti oziroma prirodne znamenitosti«. Med predpisi, ki so bili podlaga za izdajo teh aktov, pa zakon navaja tudi Zakon o varstvu kulturnih spomenikov in prirodnih znamenitosti v Ljudski Republiki Sloveniji (Uradni list LRS, št. 23/48). Prvi odstavek 163. člena ZON torej podaljšuje tudi Odločbo o zavarovanju Blejskega otoka (Uradni list LRS, št. 29/49), s katero je bil Blejski otok na podlagi omenjenega zakona razglašen tako kot prirodna znamenitost kot kulturni spomenik.
31. Vprašanje, ali je nepremičnina v državno last prešla z uveljavitvijo ZLSZDL, z uveljavitvijo ZLKSDL ali z uveljavitvijo ZON, na presojo skladnosti izpodbijane ureditve z Ustavo ne vpliva. Nenazadnje sta olastninjenje, tj. prehod iz družbene v državno lastnino, za kmetijska zemljišča in gozdove določila že Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92 in nasl. - v nadaljevanju ZLPP) in Zakon o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 10/93 in nasl. - ZSKZG), za javno dobro pa je to določil Zakon o varstvu okolja iz leta 1993 (Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. - v nadaljevanju ZVO).(8) Okoliščina, da so stvari iz družbene lastnine prešle v državno last, torej sama po sebi ne pomeni posega v pravni položaj denacionalizacijskih upravičencev. Pobudnik, Državni zbor, Vlada in Ministrstvo se sklicujejo na odločbo št. U-I-341/94. Kot je že zgoraj navedeno, je Ustavno sodišče s to odločbo presojalo ureditev, ki je določila pridobitev lastninske pravice civilnopravne osebe. Po tretjem odstavku 16. člena ZDen namreč premoženja v naravi ni mogoče vrniti, če je na njem lastninska pravica fizičnih ali civilnopravnih oseb. To pomeni, da dokler z olastninjenjem na stvareh, ki so predmet denacionalizacije, lastninske pravice ne pridobi fizična ali civilnopravna oseba, preoblikovanje družbene lastnine v lastninsko pravico samo po sebi ni določeno kot ovira za vračanje v naravi.
35. Tako 62. člen ZVKD kot prvi odstavek 85. člena ZON državi določata omejitve pri razpolaganju s kulturnimi spomeniki in naravnimi znamenitostmi državnega pomena. Vrhovno sodišče ju, kljub temu, da sta bila uveljavljena po uveljavitvi ZDen, razlaga kot oviro iz 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen. ZVKD je stopil v veljavo 20. 2. 1999 in je bil prvi zakon, ki je določil prenehanje veljavnosti določb ZNKD, razen določb, ki se nanašajo na naravno dediščino in naravne znamenitosti. Določbe ZNKD, ki so urejale varstvo naravne dediščine, so prenehale veljati »šele« z uveljavitvijo ZON.(9)
38. Po 3. točki prvega odstavka 19. člena ZDen nepremičnine ni mogoče vrniti, če je izvzeta iz pravnega prometa oziroma na njej ni mogoče pridobiti lastninske pravice. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-326/98(10) ugotovilo, da se ovire iz 19. člena ZDen nanašajo na ekonomske in funkcionalne lastnosti nepremičnine. Vprašanje je torej, ali se je ta ovira že v času uveljavitve ZDen oziroma v času vlaganja zahtev za denacionalizacijo nanašala tudi na kulturne spomenike in naravne znamenitosti.
39. Pobudnik sicer meni, da priznavanje te ovire ni mogoče zaradi tretjega odstavka 18. člena ZDen,(11) vendar takemu stališču ni mogoče pritrditi. To bi pomenilo, da za te nepremičnine tudi druge ovire za vračanje v naravi ne bi veljale. Tak namen zakonodajalca iz samih določb ZDen ni razviden. V predlogu za izdajo zakona z osnutkom(12) in v predlogu zakona(13) pa primeri ovir iz 3. točke prvega odstavka 19. člena niso navedeni. Tretji odstavek 18. člena določa vračanje nepremičnin kulturnih spomenikov in naravnih znamenitosti pod pogoji ZDen. Med pogoji ZDen so tudi ovire iz drugih točk prvega odstavka 19. člena.(14) Zakonodajalec pa za te nepremičnine ni izključil ovire iz 3. točke, čeprav je to v drugem odstavku določil za gozdove in za kmetijska zemljišča. Da je štel, da obstajajo kulturni spomeniki in naravne znamenitosti, ki jih ne bo mogoče vrniti v naravi, izhaja tudi iz četrtega odstavka 44. člena in iz četrtega odstavka 85. člena ZDen. Zakonodajalec je namreč določil, da se vrednost teh stvari ugotavlja po posebni metodologiji za ocenjevanje takih stvari. Po prvem odstavku 44. člena ZDen se vrednost podržavljenega premoženja določi po stanju premoženja v času podržavljenja in ob upoštevanju njegove sedanje vrednosti. Ugotovitev vrednosti podržavljenega premoženja je seveda potrebna za ugotavljanje morebitne povečane ali zmanjšane vrednosti, pa tudi za določitve višine odškodnine, če vrnitev v naravi ni mogoča.
40. Treba je upoštevati tudi, da je bil ZDen sprejet pred uveljavitvijo Ustave. Pred uveljavitvijo Ustave pa je preoblikovanje družbene lastnine v javno in v druge oblike lastnine z zakonom predvidel ustavni Amandma XCIX k prejšnji ustavi (Uradni list RS, št. 7/91), ki je določal: »Preoblikovanje družbene lastnine v javno in druge oblike lastnine ter omejitve lastnine ureja zakon.« Omenjeni ustavni amandma je torej upošteval tudi obstoj javne lastnine. Tudi besedilo osnutka Ustave(15) je predvidevalo poleg zasebne še javno lastnino, ki bi zajemala državno lastnino, lastnino lokalnih skupnosti in javno dobro. Tako je bil v osnutku Ustave prvotno predviden 67. člen, ki naj bi v prvem odstavku določal, da »na javni lastnini, ki predstavlja javno dobro (VARIANTA: dobrine v splošni rabi), ne more nihče pridobiti lastninske pravice.« V drugem odstavku pa bi Ustava izjemoma dovoljevala pridobitev lastninske pravice na javnem dobru pod pogoji, ki bi jih določil zakon. Javno dobro oziroma dobrine v splošni rabi so bile opredeljene kot stvari, ki jih je lahko vsak uporabljal pod enakimi, z zakonom določenimi pogoji. Dobrine v splošni rabi so bile izven pravnega prometa. Bile so v družbeni lastnini, na njih ni bilo mogoče pridobiti lastninske pravice, temveč le pravice, ki jih je določal zakon.(16) Predlog Ustave, v katerem ni več ločevanja med zasebno in javno lastnino, je bil objavljen šele v poročevalcu Skupščine RS, št. 30/91 z dne 12. 12. 1991, tj. že po uveljavitvi ZDen.
41. Leta 1993 je bil sprejet ZVO,(17) ki je v 3.1. točki 5. člena kot naravno javno dobro opredelil površine v javni lasti, in sicer »negrajeni deli zemljiškega, podzemnega, vodnega, morskega in zračnega javnega dobra, na katerih sta dostopnost in gibanje pod enakimi pogoji omogočena vsem«. Kot naravne vrednote so bili poleg redkih in dragocenih naravnih pojavov opredeljeni tudi drugi vredni pojavi, sestavine oziroma deli žive in nežive narave, naravna območja ali deli naravnih območij, rastlinske in živalske vrste ter njihovi življenjski prostori, ekosistemi, deli naravne in kulturne krajine in objekti oblikovane narave (3.3. točka 5. člena ZVO).(18) V 17. členu ZVO je bilo določeno, da je javno dobro v lasti države ali lokalne skupnosti. S tem in z določbo, da bo zakon določil, katero javno dobro bo državno in katero občinsko, je dejansko določil tudi prepoved prometa.(19)
45. Je pa v 51. členu ZNKD določal, da spomenika ali znamenitosti, ki je v družbeni lastnini, ni mogoče odtujiti iz družbene lastnine; po noveli iz leta 1992 (Uradni list RS, št. 26/92) pa, da je ni mogoče odtujiti iz javne ali družbene lastnine, razen izjemoma, če gre za stanovanja. Iz obrazložitve predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah ZNKD(20) je razvidno, da je bil cilj take spremembe uskladitev s Stanovanjskim zakonom (Uradni list RS, št. 18/91-I - v nadaljevanju SZ) in s tem omogočiti njegovo izvedbo (privatizacija). Še vedno pa je zakonodajalec leta 1992 ohranil prepoved razpolaganja s stanovanji v zgradbah, ki so kulturni spomeniki in je njihova raba (tj. stanovanjska raba) v nasprotju s spomeniškimi vrednotami zgradbe.
46. Da je zakonodajalec štel, da je ZNKD določal prepoved odtujitve spomenikov še po uveljavitvi ZDen, torej izhaja že iz tega, da je zakonodajalec maja leta 1992 sprejel omenjeno novelo ZNKD, da bi omogočil prodajo stanovanj po SZ. S tem je nedvomno omogočil tudi denacionalizacijo stanovanj v starih, spomeniško zavarovanih mestnih jedrih. Enako je menila tudi Vlada še leta 1998 kot predlagatelj ZVKD. V obrazložitvi predloga tega zakona(21) je navedeno »V sedaj veljavnem zakonu je določena prepoved odtujitve spomenikov v družbeni lastnini, v predlaganem zakonu (58. člen) pa se ustrezna prepoved nanaša le na spomenike državnega pomena, ki so v lasti države.«(22)
48. Iz opisanega poteka uveljavljanja pravnih sprememb na tem področju, je razvidno, da je pravna ovira v času uveljavitve ZDen obstajala in da je zakonodajalec z novelo ZNKD iz leta 1992 najprej izvzel stanovanja. Nato je z ZLSZDL skušal določiti dve vrsti kulturnih spomenikov: ena vrsta je bila lahko predmet lastninskega preoblikovanja podjetij in denacionalizacije, druga vrsta pa je bila razglašena za državno lastnino. Po 5. členu pa so v last države prešle vse naravne znamenitosti. Temeljni namen ZLSZDL je bilo namreč podržavljenje vseh znamenitosti in dela kulturnih spomenikov, ki so bili ob uveljavitvi tega zakona družbena lastnina v sredstvih podjetij in drugih pravnih oseb. Iz zakonodajnega gradiva(23) je razvidno, da je bil razlog za sprejem ZLSZDL javni interes za ohranitev kulturne funkcije teh spomenikov in znamenitosti, da ne bi zaradi stališča, sprejetega ob odločanju v zadevi št. U-I-320/94, prišlo do neomejene privatizacije vseh kulturnih spomenikov in naravnih znamenitosti. Predlagatelji zakona so v obrazložitvi predloga ZLSZDL navedli tudi, da sta prepoved odtujitve po ZNKD utemeljevala dva razloga. Prvi naj bi izhajal iz družbenopolitičnega sistema, po katerem je imela družbena lastnina prednost pred drugimi oblikami lastnine, drugi pa iz kulturnega poslanstva spomenikov in znamenitosti. Medtem ko je prvi odpadel, je drugi po mnenju predlagateljev zakona ostal nespremenjen.
53. Iz odločbe št. U-I-341/94 sicer izhaja, da bi bilo v neskladju z 2. in s 14. členom Ustave, če bi zakonodajalec brez razumnega razloga po uveljavitvi ZDen onemogočil vrnitev v naravi. Omejitev vračanja kulturnih spomenikov in naravnih znamenitosti zaradi pomena teh dobrin ne more biti brez razumnega razloga. Ustava namreč v okviru splošnih določb, tj. v svojem 5. členu, navaja nekatere pozitivne obveznosti države, med katere sodi tudi skrb za ohranjanje naravnega bogastva in kulturne dediščine. Člen 70 Ustave je namenjen varstvu naravnih bogastev, člen 73 pa varovanju naravne in kulturne dediščine. Ustavni pojem lastnine iz 33. člena dobi vsebino šele z zakonsko ureditvijo, s katero zakonodajalec po pooblastilu iz prvega odstavka 67. člena Ustave določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija.(24) Ker je javni interes pri različnih vrstah stvari različno intenzivno izražen, se zakonski lastninskopravni režimi posameznih vrst stvari razlikujejo. Bolj ko je pri določeni vrsti stvari poudarjen njen pomen za skupnost, večji manevrski prostor ima na razpolago zakonodajalec pri urejanju vsebine lastninske pravice.(25) Arbitrarnosti in s tem neskladja z 2. in s 14. členom Ustave torej izpodbijani ureditvi ni mogoče očitati.
(1) Točka 15 obrazložitve odločbe št. U-I-140/94.
(2) Drugi odstavek 6. člena ZDen določa, da se v postopkih uveljavljanja pravic po tem zakonu uporablja ZUP/86, če ta zakon ne določa drugače. Na podlagi 324. člena ZUP pa se po ZUP/86 končajo zadeve, glede katerih je postopek ob uveljavitvi ZUP v teku oziroma glede katerih sta bila ob uveljavitvi ZUP vložena zahteva ali pravno sredstvo.
(3) Tretji odstavek 6. člena ZDen določa:
(4) Sklep se je torej skliceval na odločbo, s katero je bil Blejski otok že od leta 1949 zavarovan kot prirodna znamenitost in kulturni spomenik.
(5) Po določbi 178. člena, ki je določila, da Zakon začne veljati petnajsti dan od objave v Uradnem listu RS, je ZON začel veljati 28. 7. 1999.
(6) ZON vsebuje 162. člen, ki pojasnjuje, da so naravne znamenitosti in naravna dediščina nadomeščene z naravnimi vrednotami. V obrazložitvi predloga zakona za prvo obravnavo (Poročevalec DZ, št. 63/98, str. 55) je navedeno, da je tako pojasnilo potrebno, ker so v drugih zakonih določbe, ki se nanašajo na naravno dediščino in naravne znamenitosti.
(7) Varstvo kulturnih spomenikov je določil že ZVKD, ki pa se na lastninjenje kulturnih spomenikov ne nanaša.
(8) Če bi šlo za naravno znamenitost, redkost oziroma prirodno znamenitost, ki bi bila naravno javno dobro, bi torej taka nepremičnina postala državna last že po ZVO.
(9) Točka 1 prvega odstavka 177. člena ZON.
(10) Zakonodajalec je kot oviro za vrnitev v naravi 3. točki 19. člena ZDen dodal tudi fevdalni izvor premoženja. To dopolnitev je Ustavno sodišče z navedeno odločbo razveljavilo, ker je presodilo, da je arbitrarna in zato v neskladju z Ustavo.
(11) Tretji odstavek 18. člena ZDen določa, da se nepremičnine, ki so po predpisih o varstvu naravne in kulturne dediščine razglašene za spomenike ali naravne znamenitosti, vračajo pod pogoji iz tega zakona.
(12) Poročevalec Skupščine RS, št. 7/91.
(13) Poročevalec Skupščine RS, št. 21/91.
(14) Člen 19 (tretji odstavek je bil dodan z novelo iz leta 1998):
(15) Poročevalec Skupščine RS, št. 17/90, str. 7 in 19.
(16) M. Krisper Kramberger: Pravni režim dobrin v splošni rabi, Pravnik, št. 8-10/1990, str. 315.
(17) Razveljavljen z Zakonom o varstvu okolja iz leta 2004 (Uradni list RS, št. 41/04 in nasl. - v nadaljevanju ZVO-1)
(18) To določbo je razveljavil že ZON.
(19) Tako tudi M. Krisper Kramberger, Prepovedi in omejitve prometa z nepremičninami, GV, Podjetje in delo, št. 5/95, str. 553.
(20) Poročevalec DZ, št. 3/92 str. 8 in 9.
(21) Poročevalec DZ, št. 12/98, str. 18.
(22) V predlogu zakona je imel 58. člen besedilo 62. člena kasneje sprejetega zakona.
(23) Poročevalec DZ, št. 54/95, str. 11.
(24) Po načelu ekološke funkcije lastnine (16. člen Zakona o varstvu okolja, Uradni list RS, št. 41/04 in nasl. - v nadaljevanju ZVO-1) je treba pri uživanju lastninske pravice ali pravice splošne rabe ali posebne rabe naravnih dobrin zaradi upoštevanja ekološke funkcije lastnine zagotoviti ohranjanje in izboljšanje kakovosti okolja, ohranjanje naravnih vrednot in biotske raznovrstnosti. Po 9. členu ZON mora lastnik zemljišča za zagotavljanje ekološke in socialne funkcije lastnine dopustiti na svojem zemljišču neškodljiv prehod drugim osebam in drugo splošno rabo v skladu z zakonom ter dopustiti na svoji lastnini opravljanje nalog ohranjanja biotske raznovrstnosti in ukrepov varstva naravnih vrednot. Številne dolžnosti, omejitve in prepovedi vsebuje tudi ZVKD.
(25) G. Virant: Odvzem in omejitev lastninske pravice v javno korist ter socialna vezanost lastnine, doktorska disertacija, Ljubljana 1997, str. 70.