Source: http://www.tse.go.cr/juris/electorales/4114-E8-2009.htm
Timestamp: 2018-01-23 06:23:13
Document Index: 80685538

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TSE, 4114-E8-2009
1.- Mediante escrito presentado ante la Secretaría del Tribunal el 13 de agosto de 2008 el señor Roberto Mora Salazar consulta el alcance que puede tener, ante el Tribunal Supremo de Elecciones, el hecho de que un partido político se encuentre en situación de morosidad ante la Caja Costarricense de Seguro Social (en adelante la CCSS) por concepto de cuotas obrero patronales (folios 1-4).
2- En sesión ordinaria n.° 005-2009, celebrada el 20 de enero de 2009, esta Magistratura Electoral dispuso agregar a los antecedentes que componen el expediente de interés, el oficio n.° DC-0019-09 suscrito por el señor Luis Diego Calderón Villalobos, Director de Cobros de la CCSS, mediante el cual solicita la aplicación del artículo 14 de la Ley Constitutiva de esa institución, por parte de este Tribunal, a los partidos políticos que detalla, por encontrarse en situación de morosidad (folios 5-7).
3.- Por oficio n.° DC-0047-09 de 20 de enero de 2009 el señor Calderón Villalobos remitió, en complemento del oficio n.° DC-0019-09 de fecha 14 de enero de 2009, un informe de las gestiones de cobro administrativo efectuadas en contra del Partido Acción Ciudadana, al encontrarse éste en situación de morosidad por concepto de cuotas obrero-patronales (folios 8-9).
4.- En sesión ordinaria n.° 15-2009 celebrada el 12 de febrero de 2009 este Tribunal ordenó agregar, a los antecedentes de este asunto, el oficio n.° SCJP-0398-2009 suscrito por la señora Maureen Jiménez Jirón, jefa de la Sub-Área de Cobro Judicial a Patronos, por intermedio del cual manifiesta que el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la CCSS obliga, como requisito para realizar diversos trámites administrativos, estar al día en el pago de las obligaciones patronales y afirma, además, que al día 4 de febrero de 2009 se encuentran en situación de morosidad ante la CCSS los partidos políticos que menciona (PUSC, PAC, PFD), por lo que pide que se giren las instrucciones para que se aplique lo indicado en el citado numeral (folios 10-13).
5.-Mediante oficio n.° CONT-377-2009 de fecha 5 de junio de 2009 el servidor Gilberto Gómez Guillén remitió a este Tribunal copia de los oficios n.° SCJP-2267-2009 y n.° 2268-2009, ambos de 3 de junio de 2009, suscritos por la señora Jiménez Jirón y el Lic. Marvin Alfonso Collado Parrales, abogado de Cobro Judicial a Patronos, en los que se solicita a la señora Marisol Castro Dobles, Directora General del Registro Civil, eximir a los partidos Acción Ciudadana y Liberación Nacional, respectivamente, de la aplicación del artículo 74 de la Ley Constitutiva de la CCSS al estar al día esas agrupaciones políticas en el pago de cuotas obrero patronales (folios 25-32).
6.-Por oficio n.° PAC-OHM-068-09 presentado ante la Secretaría del Tribunal el 15 de julio de 2009 el señor diputado del Partido Acción Ciudadana Orlando Hernández Murillo solicitó información respecto de si el Tribunal Supremo de Elecciones, en el caso de los partidos políticos que están morosos con la CCSS, está compelido a aplicar la Ley Constitutiva de esa institución así como la Ley General de la Administración Pública y, en caso contrario, pidió que se le señalaran las razones por las cuales no son aplicables, por parte de esta Autoridad Electoral, las citadas leyes (folios 40-41).
7.-En sesión ordinaria n.° 070-2009 celebrada el 21 de julio de 2009 el Tribunal dispuso agregar a este expediente el oficio mencionado n.° PAC-OHM-068-09 por tratarse de la misma temática y ordenó, asimismo, notificar al diputado Hernández Murillo la resolución de fondo que se produzca (folios 38-39).
8.-En correo electrónico enviado el 29 de julio de 2009 y, mediante oficio n.° PAC-DSIAS-0473-2009 presentado ante la Secretaría del Tribunal el 3 de agosto de 2009, los señores Roberto Mora Salazar y Sergio Iván Alfaro Salas, gestionante y Diputado del Partido Acción Ciudadana, en ese orden, solicitaron el pronunciamiento definitivo del Tribunal sobre la consulta de interés(folios 42, 43 y 47).
9.-Por notas de fecha 4 de agosto de 2009 se les indicó a los señores Mora Salazar y Alfaro Salas que el Tribunal se encontraba estudiando el expediente y que, una vez concluido su estudio se procedería, inmediatamente, a notificar la decisión final sobre el asunto planteado(folios 44 y 48).
10.- Por auto del 31 de agosto de 2009 se le dio traslado al señor Mora Salazar para que, si a bien lo tuviere, manifestara lo que considerara pertinente acerca de la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, en segundo debate, del nuevo Código Electoral, en el entendido que este Tribunal, con vista en la mencionada aprobación legislativa, debe hacer el estudio sobre los cambios acaecidos en la legislación electoral y adecuar el pronunciamiento de la consulta de interés a la nueva normativa electoral (folio 49).
11.-El día 2 de setiembre de 2009, en Alcance n.° 37 a la Gaceta n.° 171 de 2 de setiembre de 2009 fue publicado el nuevo Código Electoral -ley n.° 8765-.
12.-Por correo electrónico de fecha 2 de setiembre de 2009 y dentro del plazo el señor Mora Salazar procedió a contestar la audiencia conferida (folios 51-52).
13.-En el procedimiento no se notan defectos capaces de invalidar lo actuado.
I.- Admisibilidad de la gestión consultiva: El artículo 102 inciso 3) de la Constitución Política concede al Tribunal Supremo de Elecciones la potestad de interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, las disposiciones constitucionales y legales referidas a la materia electoral. De acuerdo con el artículo 12 inciso c) del nuevo Código Electoral estos pronunciamientos se rinden de oficio o a instancia del Comité Ejecutivo Superior de cualquiera de los partidos políticos inscritos. Dispone, además, el inciso d) del artículo supraindicado, que el Tribunal tiene la atribución de emitir opiniones consultivas a solicitud “(...) de los jerarcas de los entes públicos que tengan un interés legítimo en la materia electoral. Cualquier particular podrá también solicitar una opinión consultiva, pero en este caso quedará a criterio del Tribunal evacuarla, si lo considera necesario para la correcta orientación del proceso electoral y actividades afines.”.
Según se aprecia de la normativa expuesta, el señor Roberto Mora Salazar, en su condición de ciudadano, está facultado para solicitar la opinión consultiva de interés, la que procede a atender este Tribunal dado que, la relación existente entre el derecho fundamental de participación política, que se concreta por intermedio de los partidos políticos, y el sistema de seguridad social, constituye un asunto de gran preponderancia dentro del ordenamiento jurídico electoral, según se verá.
II.- Cuestiones preliminares sobre los partidos políticos:A efecto de una mayor comprensión del asunto importa repasar, brevemente, tres aspectos: 1) el rol y naturaleza de los partidos políticos en el ordenamiento jurídico costarricense; 2) el derecho de los partidos políticos a la contribución estatal, tema que incluye, a partir de la vigencia del nuevo Código Electoral, la posibilidad de los partidos de contar con financiamiento estatal anticipado y el porcentaje de gastos que pudieron liquidar los partidos políticos en el ciclo electoral 2002-2006 respecto del monto máximo a que tenían derecho por concepto de contribución estatal; 3) las sanciones aplicables a los partidos políticos en el tema de financiamiento estatal.
1) Rol y naturaleza de los partidos políticos:La posibilidad de agruparse en partidos políticos dimana del derecho de asociación para fines lícitos que consagra la Constitución Política en el artículo 25. Específicamente, el numeral 98 constitucional expresa que los ciudadanos pueden agruparse en partidos para intervenir en la política nacional. La legitimidad de los partidos políticos está consagrada en el propio texto constitucional que los sujeta a una regulación particular según la cual, su estructura interna y funcionamiento deben obedecer a la propia Constitución Política, a la ley y a principios democráticos.
Entre otras, en la resolución n.º 919 de las 9:00 horas del 22 de abril de 1999, esta Magistratura Electoral reflexionó acerca de estos conglomerados político-partidarios, en los siguientes términos:
“El sistema de partidos guarda ligamen necesario y estrecho con el sistema electoral. El pluralismo partidario, afirma el autor GermánBidart Campos, hace parte de la democracia, integra la legitimidad democrática, moviliza la dinámica de la sociedad y del poder, razón por la cual ni la sociedad democrática, ni el Estado democrático pueden prescindir de ellos, en el tanto, articulan y combinan diversos intereses sectoriales.
Para definir su naturaleza jurídica, es preciso acudir en primer término, al artículo 25 la (sic) Constitución Política, que establece el derecho de asociación, como un derecho fundamental, cuya única limitación es la licitud de sus fines. De éste, se yergue como una especie del género, el derecho a agruparse libremente en partidos políticos, de modo que los principios generales de aquél, resultan aplicables a éstos, sin dejar de lado que por su finalidad específica, están sujetos a una regulación particular y razonable en función de su incidencia en las elecciones nacionales.”.
Posteriormente, en la resolución n.º 303-E-2000 de las 9:30 horas del 15 de febrero de 2000, este Colegiado Electoral se refirió a la inseparable interrelación entre los partidos políticos y los ciudadanos e indicó:
“Sobre este punto conviene precisar que, siendo los partidos políticos los ineludibles intermediarios entre el gobierno y los gobernados -a tal punto que en nuestro régimen legal vigente detentan un monopolio en la nominación de los candidatos a los distintos puestos de elección popular-, cualquier restricción ilegítima a la participación de los militantes en los procesos internos conlleva una afectación intolerable a sus derechos políticos, fiscalizable por el Tribunal Supremo de Elecciones.”.
En cuanto a su naturaleza jurídica, los partidos constituyen entes públicos no estatales dado que no pertenecen al Estado pero permiten una articulación entre éste y la sociedad (véanse, por ejemplo, las resoluciones de este Tribunal n.° 1863-99 y 303-2000 y las sentencias de la Sala Constitucional n.° 2881-95 y 5450-96).
2) Derecho de los partidos políticos a la contribución estatal:El artículo 96 de la Constitución Política permite a los partidos políticos obtener financiamiento del Estado para sufragar los gastos de campaña que genera su participación en los procesos electorales y satisfacer sus necesidades de capacitación y organización política. En la resolución n.° 2887-E8-2008 esta Autoridad Electoral señaló, al respecto:
“El artículo 96 de la Constitución Política contempla el sistema de financiamiento de los partidos políticos, a saber, el conjunto de recursos económicos del que disponen para el cumplimiento de sus fines. Este se compone de financiamiento estatal y de financiamiento privado. Dicho numeral traza las reglas generales del sistema de financiamiento público de los partidos políticos: el monto de la contribución, el sistema de cálculo, la fórmula de distribución, el derecho al financiamiento anticipado y la obligación de comprobación de gastos para recibir el aporte estatal. Asimismo, señala que el financiamiento privado se encuentra regido por el principio de publicidad y delega en el legislador la regulación de las contribuciones privadas (...).
La previsión constitucional sobre contribución estatal es coherente con el rol asignado por la Constitución Política a los partidos políticos, definido en el artículo 98 constitucional, y responde a la idea de garantizar un régimen de partidos pluralista, en tanto el sistema democrático costarricense descansa en un sistema de partidos y los partidos políticos constituyen los intermediarios entre la pluralidad de los intereses ciudadanos y el entramado estatal.
De ahí que el Constituyente, en razón del interés público que reviste la actividad de los partidos políticos, escogió un modelo que promueve la participación política de los ciudadanos, dotando a estas agrupaciones de financiamiento para la campaña electoral y para su organización interna y la capacitación de sus miembros. Los partidos políticos contribuyen a la participación política de la ciudadanía, al configurarse como agentes de integración de la sociedad al sistema político. Asimismo cumplen un rol protagónico por el monopolio que ostentan en la canalización de las candidaturas a los cargos de elección popular, constituyéndose en la única vía para que los ciudadanos ejerzan su derecho al sufragio.”.
Valga apuntar, además, que la contribución del Estado al financiamiento de los gastos de los partidos políticos no comporta una ayuda irrestricta sino que está supeditada, de modo expreso, imperativo y permanente, a que aquellas agrupaciones, previo cumplimiento de los requisitos constitucionales que les permiten acceder a ese derecho,respalden la totalidad del aporte estatal con gastos debidamente comprobados.
a) Posibilidad actual de los partidos políticos de acceder al financiamiento estatal anticipado:La Constitución Política, en el inciso 3) del numeral 96, prevé la posibilidad de que las agrupaciones políticas obtengan financiamiento estatal adelantado. Sin embargo, no es sino hasta la aprobación del nuevo Código Electoral que se ha podido restablecer ese derecho. Así, a manera de ejemplo, desde la resolución n.° 1863-99 de las 9:40 horas del 23 de setiembre de 1999, en referencia al artículo 194 del anterior Código Electoral -”Retiro del financiamiento anticipado”-el Tribunal había subrayado:
“Pese a mantenerse la remisión al artículo 194, su redacción actual carece de ese contenido, convirtiendo a aquella disposición en letra muerta. Esta figura es lo que en doctrina se conoce como derogación tácita refleja o por vaciamiento.
Cabe agregar, en todo caso y a modo de reflexión, que si el tantas veces citado artículo 6 estuviera vigente, contendría un mandato programático para los partidos políticos, de manera que son éstos los obligados a regular y precisar el porcentaje destinado para los fines ya comentados, de suerte que, con base en lo dicho en el considerando anterior, el Tribunal no podría reglamentar esta materia, en sustitución de quienes la ley señala como destinatarios de su cumplimiento.”.
En efecto, a raíz del voto n°. 980-91 de las 13:30 horas del 24 de mayo de 1991, en el que la Sala Constitucional anuló las reglas, hasta ese momento vigentes, sobre el adelanto de la contribución estatal, se estaba en presencia de un vacío normativo que impedía a los partidos políticos contar con financiamiento estatal anticipado. Este derecho retoma actualidad con la emisión del nuevo Código Electoral que, en su artículo 96,señala que las agrupaciones políticas podrán recibir -anticipadamente y previa rendición de garantías líquidas suficientes- hasta el 15% del monto total que se determine como contribución estatal siendo que, los partidos políticos que hayan recibido contribución estatal anticipada y no hayan cumplido con los requerimientos que establece el numeral 96 de la Constitución Política, deberán devolver lo recibido por concepto de financiamiento estatal anticipado, incluyendo los excedentes en caso que la suma adelantada supere el monto a que tenía derecho el partido político.
Señala el numeral 97 del nuevo Código que los partidos políticos tendrán derecho a retirar la cantidad que les corresponda por concepto de financiamiento estatal anticipado caucionado, de acuerdo con la resolución que, al efecto, emita este Tribunal siendo que los retiros, por tal concepto, se harán a partir de la presentación de las candidaturas a las elecciones de la Presidencia y las Vicepresidencias de la República y que los dineros correspondientes al financiamiento anticipado deben ser depositados en una cuenta de la Tesorería Nacional, en efectivo, a más tardar diez meses antes de las elecciones.
Indica el Transitorio VII del nuevo Código que el Ministerio de Hacienda “deberá depositar el dinero correspondiente al financiamiento anticipado en una cuenta única de la Tesorería Nacional, en efectivo, a partir de la publicación de este Código, a efecto de que resulte aplicable el financiamiento anticipado para las elecciones nacionales del 2010.”.
b) Porcentaje de gastos que pudieron liquidar los partidos políticos en el ciclo electoral 2002-2006 respecto del monto máximo al que tenían derecho por concepto de contribución estatal: De conformidad con lo que establece el artículo 96 inciso 4) de la Constitución Política las organizaciones partidarias, para recibir la contribución estatal a que tienen derecho, están compelidas a comprobar sus gastos ante el Tribunal Supremo de Elecciones. Tal exigencia es congruente con lo establecido en el numeral 88 del nuevo Código Electoral que establece que: “A fin de registrar las operaciones y los gastos en que incurra, cada partido llevará su contabilidad al día y los comprobantes de gastos ordenados, conforme al Reglamento que dictará el TSE.” .
Sobre el tema el Tribunal, entre otras, en la resolución n.º 1222 de las 10:00 horas del 10 de junio de 1999, estando en vigencia el anterior Código Electoral, señaló:
“II.-Por otra parte y siempre con relación al financiamiento estatal a los partidos políticos, este Tribunal, en el articulo vigésimo cuarto dela sesión 11437 de 16 de julio de 1998, al evacuar una consulta de la CGR, acordó:
"Para recibir el aporte del Estado, - dispone el inciso 4) delarticulo 96 de la Constitución Política - los partidos deberán comprobar sus gastos ante el Tribunal Supremo de Elecciones." (...).Lo esencial, bajo esta regla constitucional, es la comprobación del gasto. Todas las disposiciones del Código Electoral y de los reglamentos emitidos por el Tribunal y la Contraloría General de la Repúblicaenestamateria,sonreglasatinentesaesa comprobación que, sin duda alguna, es el principal objetivo. Porlo tanto, como regla general, puede establecerse que si el órgano contralor, con la documentación presentada dentro de los plazos legales y los otros elementos de juicio obtenidos por sus funcionarios conforme a los procedimientos de verificación propios de la materia, logra establecer, con la certeza requerida, que determinados gastos efectivamente se hicieron y son de aquellos que deben tomarse en cuenta para el aporte estatal, pueden ser aprobados aunque la documentación presentada o el procedimiento seguido en su tramite adolezca de algún defecto formal (...) 3-b)Bajo las reglas generales expuestas, si la falta de la presentación oportuna de la copia del contrato a la Contraloría General de la República hace presumir que el gasto es injustificado debe rechazarse.
3-d) (...)
i) La ausencia total de documentos, evidentemente, imposibilita la comprobación del gasto y, por lo tanto, estos deben rechazarse.
ii) La presentación extemporánea de la documentación sin causa justa alguna, es un vicio insubsanable.Por lo tanto, los rubros respectivos deben ser rechazados (...)".
Lo anterior es, sin duda, una interpretación tendiente a desarrollar el principio constitucional de que para recibir el aporte estatal, deben los partidos políticosdemostrar los gastos en que incurran. De este mismo principio, se derivan las disposiciones contenidas en los artículos 176 y 194 del Código Electoral, 1 y 8 del Reglamento delTSE y 16 a 18 del de la CGR, de suerte que, para la procedencia del reclamo, se requiere demostrar la naturaleza y efectividad del gasto, lo que conlleva a la ineludible obligación que tienen los partidos políticos de presentar en tiempo, ladocumentación que en cada caso lo respalde. La exigencia de que se trate de justificantes o comprobantes originales, conforme lo estableció el ente contralor y en esta instancia se comparte, no es sino derivación inmediata de la obligación apuntada, que evita además cualquier riesgo de error, que conduzca a una indebida interpretación o doble reconocimiento.”
De acuerdo con la liquidación de gastos correspondiente al anterior proceso electoral2002-2006, toda vez que la próxima liquidación de gastos de los partidos corresponde al período 2006-2010, este Tribunal determinó que los partidos políticos pudieron liquidar los siguientes porcentajes respecto del monto máximo de contribución estatal a que tenían derecho: 1) el Partido Liberación Nacional un 64,65%; 2) el Partido Acción Ciudadana un 30,52%; 3) el Partido Unidad Social Cristiana un 76,01%; 4) el Partido Movimiento Libertario un 59,67%; 5) el Partido Renovación Costarricense un 97,00%; 6) el Partido Restauración Nacional un 30,46%; 7) el Partido Accesibilidad sin Exclusión un 57,27%; 8) el Partido Frente Amplio un 91,75%.
Tales porcentajes reflejan, sin duda alguna que, así como los partidos políticos no podían recibir el adelanto estatal, estos tampoco han podido demostrar o respaldar la totalidad del aporte público a que tienen derecho con gastos debidamente comprobados, aunque no puede asegurarse la existencia de una relación causa-efecto entre estas dificultades y el no pago de las cuotas de la seguridad social.
3) Sanciones aplicables a los partidos políticos en materia del financiamiento estatal:El artículo 96 inciso 1) de la Constitución Política establece que el porcentaje de contribución estatal del 0.19% del producto interno bruto del año trasanterior a la celebración de la elección para presidente, vicepresidentes de la República y diputados a la Asamblea Legislativa “se destinará a cubrir los gastos que genere la participación de los partidos políticos en esos procesos y satisfacer las necesidades de capacitación y organización política.”.Este porcentaje, de acuerdo con el Transitorio I del nuevo Código Electoral, será del 0.11% del producto interno bruto para las elecciones del 2010.
Este Tribunal, en las resoluciones n.° 1257-P-2000 de las 13:50 horas del 16 de junio de 2000 y 1236-3-E-2001 de las 14:40 horas del 7 de junio de 2001, interpretó que el inciso primero del artículo 96 constitucional debe entenderse en el sentido de que la contribución estatal a los partidos políticos no puede destinarse, exclusivamente, a cubrir los gastos de campaña en que incurren dichas organizaciones político-partidarias sino que, también, está dirigida a financiar lo relativo a los rubros de organización y capacitación internos, cuyos porcentajes deben estar incluidos en los estatutos de los partidos políticos para que se les puedan reconocer, así como el de propaganda.
El actual Código Electoral, en su artículo 92 clasifica, entre los gastos justificables, aquellos destinados a actividades permanentes de capacitación y organización política,por lo que la interpretación hecha por este Tribunal en las resoluciones n.° 1257-P-2000 de las 13:50 horas del 16 de junio de 2000 y 1236-3-E-2001 de las 14:40 horas del 7 de junio de 2001, resulta aplicable a la nueva normativa emitida en materia electoral.
El Código Electoral anterior, además de las consecuencias gravosas que implicaba para un partido político no tener contemplados en sus estatutos los porcentajes de organización y capacitación, en su artículo 176 in fine establecía, como sanción, el rebajo de un 5% del monto que les correspondía a dichas agrupaciones por contribución estatal en el caso de que no presentaran un presupuesto donde incluyeran sus posibles gastos durante el desarrollo de las actividades político-electorales ocho meses antes de las elecciones.
Con la entrada en vigencia del nuevo Código Electoral, el artículo 300 establece la posibilidad de retención de contribución estatal cuando un partido con derecho al financiamiento estatal deba responder por las multas que establece el actual Código, lo que otorga al Tribunal la potestad de “ordenar la retención de hasta el 5% del monto reconocido mientras no se cancele la multa.”.
Asimismo, el acuerdo adoptado por esta Magistratura Electoral en la sesión ordinaria n.° 86-2009 celebrada el 27 de agosto de 2009, artículo cuarto, que se fundamentó en los numerales 135 y 87 de esa nueva legislación, señala que el Tribunal no girará monto alguno de deuda política mientras los partidos políticos no publiquen en octubre próximo, en un diario de circulación nacional, un estado auditado de sus finanzas que incluya la lista de contribuyentes o donantes.
Salvo las situaciones apuntadas ut supra,el actual ordenamiento jurídico electoral nosanciona o impone otras obligaciones que comprometan, restrinjan o impidan el acceso de los partidos políticos al financiamiento estatal.
III.- Jurisprudencia constitucional y administrativa sobre el régimen de seguridad social costarricense:El artículo 50 de la Constitución Política, ubicado dentro del Título V denominado “Derechos y Garantías Sociales”, establece que “El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.”. Este artículo es, sin lugar a dudas, la base conceptual que permite ubicar a Costa Rica como un Estado Social de Derecho y, dentro de esa filosofía constitucional, el artículo 73 de la Carta Fundamental, en lo conducente, señala:
“Artículo 73.- Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosadel Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.
La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma denominada Caja Costarricense de Seguro Social (…).” (el resaltado no es del original).
El fundamento del derecho a la seguridad social, en el criterio de la Sala Constitucional (véase, en este sentido, el voto n.º 1147-90 de las 16:00 horas del 21 de setiembre de 1990), es el siguiente:
“(…) del texto del artículo 73, de su ubicación en el capítulo de “garantías sociales” de la Constitución y de los instrumentos internacionales aludidos se desprenden claramente su sentido y su intención de consagrarlo como un derecho del trabajador y no como simple competencia de la Caja, en beneficio de ésta, aunque también su cumplimiento se atribuya específicamente a esta última. Con otras palabras, el significado claro de la norma constitucional es el del reconocimiento de la jubilación por edad, entre otros, como derecho fundamental de todo trabajador, aunque a la vez se incluya dentro de las competencias de la Caja, pero esto en función de aquello, es decir, encomendándoselo como una atribución-deber, con el evidente propósito de darle al simple derecho reconocido una garantía administrativa; lo cual, por lo demás, no es extraño a la naturaleza misma de los llamados derechos económicos, sociales o culturales, o derechos de prestación, que requieren para su eficacia de un complejo aparato económico e institucional.”.
La Procuraduría General de la República, por su parte, en el dictamen n.º C-217-2000 de 13 de setiembre de 2000, analizó el tema de la seguridad social en el siguiente sentido:
“A.- LA SEGURIDAD SOCIAL UN PILAR ESENCIAL DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y UN DERECHO CONSTITUCIONAL DE TODA PERSONA.
En nuestro medio, la seguridad social goza de una doble condición. Por un lado, es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho. Por el otro, constituye un derecho fundamental de los habitantes de la República.
Como es bien sabido, Costa Rica se ha caracterizado no solo por su vocación pacifista y su apego a las instituciones democráticas, sino por su postura a favor de la justicia y la solidaridad social. Basta con hacer un recorrido rápido por nuestra historia para comprobar lo que venimos afirmando. La red de instituciones sociales que se crearon en la década de los cuarenta, las cuales en su mayoría fueron recogidas en la Constitución Política del 7 de noviembre de 1949 ( Universidad de Costa Rica, Caja Costarricense del Seguro Social, Patronato Nacional de la Infancia, el Título de las Garantías Sociales, etc.), la que fue ampliada en la década de los setenta ( con la creación del Instituto Mixto de Ayuda Social y el Programa de Asignaciones Familiares), ha jugado un papel trascendental en la consolidación del Estado social de Derecho. Este se nos presenta hoy no solo como una realidad jurídica, sino como un hecho constatable, pese a los embates de que ha sido objeto a causa de la crisis económica de la década de los ochenta y a la nueva concepción que se puso en boga en el mundo después de la caída del bloque socialista: la idealización del mercado y sus leyes (…).
Por otra parte, la seguridad social se nos presenta como un derecho constitucional. En efecto, el artículo 73 de la Constitución Política, en lo que interesa, crea los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a estos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.
Por su parte, el artículo 74 de la Carta Fundamental, expresa que los derechos sociales que se encuentran consagrados en el Título V, Capítulo Unico (sic), son irrenunciables. Además agrega, que su enumeración no excluye otros que se deriven del principio cristiano de justicia social.
En este artículo se consagra el derecho de los habitantes de la República a la seguridad social. Este contiene una serie componentes, entre ellos: el derecho a la salud preventiva y curativa y el derecho a la pensión.”.
Puede concluirse, sin lugar a dudas, que el derecho fundamental a la seguridad social, deriva directamente de los principios de igualdad y solidaridad social y tiene como finalidad, conforme al artículo 73 constitucional, amparar al asegurado ante circunstancias derivadas del desempeño del trabajo como lo son, entre otras, la salud, la invalidez y la vejez permitiéndole, en ese sentido, una existencia digna. Bajo esa tesitura, la morosidad de las cuotas de los seguros sociales, según concluyó la Procuraduría en el dictamen precedente, constituye un asunto de interés público.
IV.- Tutela del sistema de seguridad social dentro del marco del financiamiento estatal a los partidos políticos: Uno de los principios adoptados por el Constituyente para regular el ejercicio del sufragio, cuya competencia exclusiva ostenta este Tribunal Electoral por imperio del artículo 99 de la Constitución Política, es la designación de autoridades y candidatos de los partidos políticos. En esa inteligencia, el quehacer político-electoral de las agrupaciones partidarias representa, conforme a la letra de la Constitución, el vehículo mediante el cual se expresa el pluralismo político y se concurre a la formación de la voluntad popular (artículos 95 inciso 8 y 98 constitucionales). En consecuencia es válido afirmar que el Constituyente diseñó un sistema político electoral en el que las agrupaciones partidarias constituyen un pilar fundamental para el funcionamiento de un Estado democrático. En adición, cabe también destacar que, en Costa Rica, la participación político-electoral solamente puede tener lugar por intermedio de los partidos políticos, de acuerdo con el artículo 98 de la Constitución Política que establece un monopolio, en ese sentido, en su favor.
A efecto que los partidos políticos puedan cumplir con los fines constitucionalmente previstos y fortalecer su vocación de permanencia dentro del sistema democrático costarricense, los artículos 67 y siguientes del nuevo Código Electoral les exigen una estructura mínima de organización interna la cual requiere de financiamiento, en este caso estatal. En otras palabras, es a partir de una efectiva organización partidaria, financiada en parte por el Estado, que los partidos articulan la participación popular por intermedio del sufragio, sea, que aquellos constituyen los medios por los cuales los ciudadanos escogen a sus gobernantes en ejercicio de una función cívica primordial.
De acuerdo con el inciso a) del numeral 93 del actual Código Electoral, dentro de los gastos permanentes de organización partidaria susceptibles de ser amparados a la contribución estatal, se incluye todo aquel que sea necesario para “fortalecer y preparar a los partidos políticos para su participación de modo permanente en los procesos políticos y electorales.”.La cancelación de las cuotas obrero-patronales a la CCSS está naturalmentecomprendida en ese rubro.
El hecho de que el pago de las obligaciones respecto de la seguridad social sea considerado como gasto de organización partidaria, susceptible de reconocimiento, refleja esa
imperiosa e impostergable necesidad que tienen los partidos de contar con una estructura organizativa sin la cual, como ya se indicó, no podrían desarrollar sus fines. Bajo ese entendido, existiendo una obligación de los partidos, como patronos, de pagar las cargas sociales impuestas por mandato jurídico y, estando de por medio su derecho de contar con financiamiento estatal para participar en la contienda electoral, así como de recibir el adelanto de la contribución estatal, se justifica la competencia expresa de esta Magistratura para abordar el tema de la morosidad de los partidos políticos con la Caja Costarricense de Seguro Social en el pago de las cuotas obrero-patronales, lo que viene a insertarse como un asunto intrínseco al fenómeno electoral siempre y cuando dicha circunstancia, se aclara, esté articulada con el financiamiento del Estado, lo cual permite a esta Autoridad Electoral interpretar o integrar el ordenamiento jurídico, en el caso sometido a su conocimiento.
V.-Necesaria conciliación entre el derecho fundamental de participación política y el derecho fundamental a la seguridad social:Cabe entender que la actividad electoral que despliegan los partidos políticos, de forma permanente, reconocida por el propio Estado mediante el financiamiento público, está vinculada a la democracia misma y, consecuentemente, al derecho fundamental departicipación política de los ciudadanos como reflejo de la concertación política del pueblo costarricense para lograr el funcionamiento de un Estado democrático. Cualquier impedimento o lesión a los partidos políticos -relativo al ejercicio pleno de su actividad electoral- comporta un castigo a la ciudadanía misma y entorpece el normal desarrollo de la vida en democracia. Al mismo tiempo y, desde una perspectiva axiológica, es válido concluir que las deudas contraídas por los partidos políticos con la Caja Costarricense de Seguro Social -al trasgredir el derecho fundamental a la seguridad social- tornan imprescindible la adopción de medidas que puedan solventar esa situación y que impidan que tales violaciones sigan produciéndose.
Esta necesaria y estrecha relación entre los derechos políticos y los derechos sociales, ya ha sido apuntada por analistas de nuestra historia constitucional, en los siguientes términos:
“Hay, sin embargo, dos procesos de reforma parcial que tienen una significación muy importante, dada su trascendencia para los cambios futuros: una de ellas es la lenta mejora de los sistemas electorales (…), por las cuales se limita la propaganda religiosa con fines políticos, se establece el sufragio directo, se fija el porcentaje del 40% como necesario para obtener la mayoría en las elecciones presidenciales y se establece el voto obligatorio. La otra es la introducción del Capítulo sobre Garantías Sociales que se lleva a cabo en 1943. Ambas tienen un significado común pues representan partes del proceso acumulativo, por medio del cual la vida política costarricense adquiere un progresivo acento democrático. Las primeras buscan una mejora de las instituciones electorales, para dotar a los costarricenses de un sistema de gobierno cada vez más responsable a la voluntad de las mayorías. Las segundas, anticipan la problemática social de los modernos procesos de industrialización y dan un marco adecuado a las reivindicaciones de los sectores obreros que van a nacer como resultado de ellos.
Ambos movimientos, sin ninguna contradicción aparente entre ellos, representarán, sin embargo, las banderas alrededor de las cuales se agrupan los costarricenses en 1948, cuando los afanes por un mayor respecto (sic) de la voluntad popular expresada en los procesos electorales, pretendieron ser contenidos con la excusa de que, por medio de ellos, se buscaba destruir las garantías sociales.” (Gutiérrez, Carlos José: Síntesis del Proceso Constitucional, Constitución Política de Costa Rica Anotada, San José, Costa Rica, Equidad de Centroamérica S.A., 1975, p. xxi).
Esta Magistratura Electoral, dada la imposibilidad jurídico-material que, anteriormente, tenían los partidos políticos de contar con contribución estatal adelantada y, además, de su dificultad, según la experiencia obtenida de ciclos electorales anteriores, de comprobar la totalidad de sus gastos pero, ante el eventual menoscabo del interés público por parte de los partidos políticos que se encuentren morosos en el pago de las cuotas obrero-patronales por seguros sociales, procede a realizar un ejercicio hermenéutico que integre el ordenamiento jurídico y que logre conciliar los derechos políticos de los ciudadanos costarricenses y el derecho fundamental a la seguridad social, al afectarse la estabilidad y solvencia del régimen de seguridad social en el país que, en este caso, guarda intrínseca relación con el financiamiento estatal y, por consiguiente, con los dineros públicos.
VI.- Sobre el fondo:1) Potestad del juez electoral de dictar medidas preventivas para ajustar los derechos constitucionales de participación política y de seguridad social:La búsqueda del equilibrio antes mencionadoobliga a esta Autoridad Electoral, en funciones de juez constitucional interpretador de las disposiciones constitucionales y legales atinentes a la materia electoral, a aplicar, en ejercicio de sus potestades jurisdiccionales, la tutela cautelar que, a su vez, dimana del artículo 153 constitucional y que resulta aplicable al caso concreto, a efecto de poder ajustar los derechos constitucionales de participación política y de seguridad social.Al respecto la Sala Constitucional, en la resolución n.° 2005-06224 de las 15:16 horas del 25 de mayo de 2005, apuntó:
“VI.- TUTELA CAUTELAR Y FUNCIÓN JURISDICCIONAL. De conformidad con el texto constitucional (artículo 153 de la Constitución Política), la función jurisdiccional, en un sentido material, consiste en conocer de las causas, resolverlas definitivamente –con autoridad de cosa juzgada, artículo 42 de la Constitución Política- y ejecutar las resoluciones. Desde esta perspectiva, la tutela cautelar se constituye en un poder jurisdiccional implícito en el contenido del numeral 153 de la Constitución Política, necesario para garantizar provisionalmente la eficacia del pronunciamiento judicial contenido en la sentencia de mérito y, por consiguiente, su ejecución. Conviene agregar que la tutela cautelar tiene una clara e inequívoca vocación instrumental, accesoria y transitoria, características a partir de las cuales encuentra fundamento en el poder principal de cognición y decisión del órgano jurisdiccional. El órgano jurisdiccional, como un poder constitutito (sic) más, debe procurar, en todo momento, una eficacia inmediata y directa del Derecho de la Constitución, para el caso de los preceptos constitucionales 33, 41, 49 y de los principios y valores ahí supuestos y presupuestos, en cuanto lo vincula fuertemente por aplicación del principio de la supremacía constitucional (artículo 10 de la Constitución Política y 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), de modo que aunque los textos legales no contemplen determinadas medidas cautelares, deben utilizar su poder general de cautela contenido en el ordinal 153 de la Constitución Política, a fin de brindarle una eficacia progresiva y extensiva al derecho fundamental a la tutela cautelar (...).”.
La imposición de una medida que asegure el debido ajuste entre los derechos fundamentales de participación política y de seguridad social mencionados tiene, como presupuesto esencial, la compatibilidad de la medida cautelar con el interés público toda vez que este Tribunal, por esta vía, pretende impedir que se lesionen fines o intereses públicos de relevancia.
2) Morosidad de los partidos políticos en el pago de las cuotas obrero patronales y su repercusión en el financiamiento estatal:De conformidad con los artículos 96 de la Constitución Política y 90 del nuevo Código Electoral, tan pronto se produzca la declaratoria de elección de diputados el Tribunal Supremo de Elecciones dispondrá, por resolución fundada, la distribución del aporte estatal entre los partidos que tengan derecho a él, de acuerdo con el procedimiento preestablecido en ambas normas.
La parte dispositiva de la resolución que determine el monto máximo de contribución de aporte estatal a los conglomerados partidarios debe enfatizar que las sumas máximas que pueden percibir éstas quedan sujetas a la comprobación que, de acuerdo con el ordenamiento jurídico, realicen los partidos. Este Tribunal tiene claro que el derecho constitucional de los partidos a la contribución estatal representa el cumplimiento de reglas necesarias para dar contenido al derecho fundamental de participación política; sin embargo, a efecto de no soslayar el tema de las deudas que tengan pendientes las agrupaciones políticas por cargas sociales, dado que los seguros sociales tienen rango constitucional y son regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores,y concretar así la conciliación entre el derecho de participación política y el derecho a la seguridad social, se disponen las siguientes medidas: a) solicitar a la Caja Costarricense de Seguro Social, de previo a la resolución que determinará el monto máximo de aporte estatal a los partidos políticos con derecho a ello, según los resultados de las elecciones del 7 de febrero de 2010, una certificación que indique cuales agrupaciones políticas se encuentran morosas por concepto de cargas sociales; b) en caso de que existan partidos políticos con derecho a financiamiento estatal morosos ante la Caja Costarricense de Seguro Social se dispondrá, cautelarmente, en la resolución que determine el monto máximo de aporte estatal a los partidos políticos de acuerdo a las elecciones del 7 de febrero de 2010, que corresponde a las liquidaciones de gastos del período 2006-2010, retener el giro correspondiente a la suma certificada que, por adeudos, haya indicado la citada institución, hasta el momento en que la Caja Costarricense de Seguro Social suministre a este Tribunal certificación que demuestre que las agrupaciones políticas se encuentran al día con sus pagos, que llegaron a un arreglo de pago por concepto de cuotas obrero patronales o, en su caso, hasta que dichos montos sean liberados o requeridos por juez competente en estrados judiciales; c) la medida cautelar que habrá de dictarse en la resolución que determine el monto máximo de aporte estatal a los partidos políticos con derecho a esa contribución será comunicada, inmediatamente, a la Tesorería Nacional y al Ministerio de Hacienda para efectos de lo que establece el artículo 107 del nuevo Código Electoral.
Obsérvese que las medidas preventivas que aquí se adoptan otorgan, a los partidos políticos que se encuentren morosos por concepto de cargas sociales, la posibilidad de solventar sus situaciones financieras con el sistema de seguridad social, sea mediante el pago pertinente, el arreglo de pago o la vía judicial de forma tal que, la retención preliminar de la suma correspondiente a la deuda por cargas sociales, que habrá de fijarse dentro de la resolución que determina el monto máximo de aporte estatal a los partidos políticos, no constituye, en modo alguno, una sanción o rebajo de dicha suma, mucho menos un impedimento a las agrupaciones políticas de obtener el financiamiento estatal correspondiente al período 2006-2010, según lo prescribe el artículo 107del nuevo Código Electoral, sino una solución hermenéutica que reafirma los poderes de fiscalización y disciplina que tiene el Tribunal Supremo de Elecciones sobre los partidos políticos y que, a su vez, ampara al sistema de seguridad social mediante la utilización de una materia estrictamente electoral como lo es la contribución del Estado al pago de los gastos de los partidos políticos.
3) Mora en el pago de cuotas obrero patronales de los partidos políticos que no accedan a la contribución estatal:La situación atinente a los partidos políticos que se encuentren morosos en el pago de las cuotas obrero patronales pero que, a su vez, no logren acceder a la contribución estatal es un asunto que escapa al marco de electoralidad en el que despliega sus atribuciones este Tribunal, por lo que deberá ser el propio ente rector de la seguridad social del país, con vista en sus competencias, el que aplique la normativa existente para asegurar dichos pagos.
No cabe, sin mediar ley expresa que lo permita, cancelar el registro electoral de un partido político o impedir la inscripción de las candidaturas que presente con ocasión de los procesos electorales en que participe, por el hecho de encontrarse aquél moroso ante la Caja Costarricense de Seguro Social en el pago de cuotas obrero patronales dado que, en obediencia al principio de legalidad, este Tribunal no puede imponer restricciones o sanciones no previstas en la legislación electoral, que es la ley especial que regula los procesos a su cargo.
Importa señalar, para mayor abundamiento, que los actos de inscripción de partidos políticos o de candidaturas políticas, obedecen a un sistema registral de naturaleza estrictamente electoral, no administrativa, que garantiza el derecho de participación política de los ciudadanos consagrado en la Constitución Política.Bajo ese concepto los trámites electorales de registro de partidos políticos o inscripción de candidaturas difieren, en su naturaleza, contenido y objetivos de los trámites administrativos señalados en el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, a saber: a) autorizaciones de la Administración en el ejercicio de funciones públicas de fiscalización o tutela; b) solicitudes de permisos, exoneraciones, concesiones o licencias; c) inscripción de documentos en los registros públicos mercantil, de asociaciones, asociaciones deportivas y el Registro de Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; d) procesos de contratación pública regulados en la Ley de Contratación Administrativa o en la Ley de Concesión de Obra Pública; e) transferencia de fondos del sector público al privado; f) disfrute de cualquier régimen de exoneración e incentivos fiscales.
Sostener una tesis contraria a la indicada sería desnaturalizar el registro electoral atinente a los partidos políticos pues impondría restricciones o requisitos contrarios al ejercicio de los derechos políticos lo que, a su vez, involucraría una lesión a la ciudadanía, que solo puede hacer uso de tales derechos por la vía de los partidos políticos. Así, aún y cuando ambos derechos persiguen fines superiores, consagrados constitucionalmente, el Constituyente quiso distinguir entre una y otra materia, tanto en cuanto al órgano encargado de cada una, como en cuanto a los mecanismos jurídicos para que, cada uno, cumpla esos fines superiores sin menoscabo de unos ni de otros.
Se evacua la consulta y gestiones relacionadas en los siguientes términos:1) La actividad electoral que despliegan permanentemente los partidos políticos, reconocida por el Estado, entre otros, mediante el financiamiento público, está vinculada a la democracia misma y al derecho fundamental de participación política por lo que, cualquier impedimento o lesión a los partidos políticos, relativo al ejercicio pleno de su actividad electoral, comporta un castigo a la ciudadanía misma y entorpece el normal desarrollo de la democracia. 2) La organización interna de los partidos políticos permite a estos conglomerados cumplir con los fines constitucionalmente previstos y fortalecer su vocación de permanencia dentro del sistema democrático costarricense. 3) Dentro de los gastos de organización interna de los partidos políticos reconocidos por el Estado costarricense para acceder a financiamiento estatal, están las cuotas obrero patronales por seguros sociales, previstas constitucionalmente como contribuciones forzosas, por lo que existe una obligación ineludible de los partidos de pagar las cargas sociales impuestas por mandato jurídico, en su condición de patronos. 4) La seguridad social constituye un derecho fundamental derivado de los principios de igualdad y solidaridad social y tiene como finalidad amparar al asegurado y su familia frente a contingencias vitales como son la invalidez, maternidad, enfermedad, vejez y muerte. 5) La morosidad de los partidos políticos con la Caja Costarricense de Seguro Social, ante la falta de pago de las cuotas obrero patronales, es un asunto intrínseco al fenómeno electoral, de interés público, que debe ser tutelado por el Tribunal, siempre y cuando dicha circunstancia se articule con el financiamiento del Estado. 6) Las deudas contraídas por los partidos políticos en perjuicio de la Caja Costarricense del Seguro Social transgreden la seguridad social como derecho fundamental consagrado en la Constitución Política. 7) Dentro de las atribuciones de este Tribunal, como juez electoral, está la de dictar medidas preventivas o cautelares que garanticen una efectiva conciliación entre el derecho fundamental de participación política, que se posibilita a través de la organización interna de los partidos políticos, y el derecho fundamental a la seguridad social, esencial para la vida democrática. 8) A efecto de concretar la antedicha conciliación este Tribunal dispone las siguientes medidas: a) solicitar a la Caja Costarricense de Seguro Social, de previo a la resolución que determinará el monto máximo de aporte estatal a los partidos políticos con derecho a ello, según los resultados de las elecciones del 7 de febrero de 2010, una certificación que indique cuales agrupaciones políticas se encuentran morosas por concepto de cargas sociales; b) en caso de que existan partidos políticos con derecho a financiamiento estatal morosos con la Caja Costarricense de Seguro Social se dispondrá, cautelarmente, en la resolución que determine el monto máximo de aporte estatal a los partidos políticos de acuerdo a las elecciones del 7 de febrero de 2010, que corresponde a las liquidaciones de gastos del período 2006-2010, retener el giro correspondiente a la suma certificada que, por adeudos, haya indicado la citada institución, hasta el momento en que la Caja Costarricense de Seguro Social suministre a este Tribunal certificación que demuestre que las agrupaciones políticas se encuentran al día con sus pagos, que llegaron a un arreglo de pago por concepto de cuotas obrero patronales o, en su caso, hasta que dichos montos sean liberados o requeridos por juez competente en estrados judiciales; c) la medida cautelar que habrá de dictarse en la resolución que determine el monto máximo de aporte estatal a los partidos políticos con derecho a ello será comunicada, inmediatamente, a la Tesorería Nacional y al Ministerio de Hacienda para efectos de lo que establece el artículo 107 del nuevo Código Electoral. 9) Con relación a la contribución estatal correspondiente a períodos subsiguientes, se procederá de idéntica manera. 10) La situación atinente a los partidos políticos que se encuentren morosos con el pago de las cuotas obrero patronales pero que, a su vez, no logren acceder a la contribución estatal es un asunto que escapa al marco de electoralidad en el que el Tribunal despliega sus competencias, por lo que deberá ser el ente rector de la seguridad social del país el que aplique la normativa existente para asegurar dichos pagos, dado que no existe ley expresa que permita cancelar el registro electoral de un partido político o impedir la inscripción de las candidaturas que presente en función de los procesos electorales en que participe, por el hecho de encontrarse moroso ante la Caja Costarricense de Seguro Social en el pago de cuotas obrero patronales. Notifíquese al señor Roberto Mora Salazar, a los señores Diputados Orlando Hernández Murillo y Sergio Iván Alfaro Salas, a la Contraloría General de la República, al Ministerio de Hacienda y a la Tesorería Nacional. Comuníquese la presente en los términos señalados en el artículo 12 inciso d) del nuevo Código Electoral.
Exp. n.º 261-Z-2008
Partidos políticos en situación de morosidad ante la CCSS por pago de cuotas obrero patronales