Source: https://openjur.de/u/192652.html
Timestamp: 2019-09-23 18:47:44
Document Index: 34226935

Matched Legal Cases: ['Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 3', '§ 2', '§ 3', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 2', '§ 3', '§ 3', '§ 5', '§ 1', '§ 2', '§ 3', '§ 2', '§ 3', '§ 1', '§ 3', '§ 3', '§ 2', '§ 1', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', '§ 2', 'Art. 100', 'Art. 129', '§ 81', 'Art. 14', '§ 1', '§ 2', '§ 4', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 3', '§ 3', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 3', '§ 564', '§ 3', '§ 1', '§ 2', '§ 12', '§ 39', '§ 29', '§ 2', '§ 39', '§ 26', '§ 29', '§ 2', '§ 2', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 30', '§ 39', '§ 3', '§ 2', '§ 39', '§ 29', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', '§ 4', 'Art. 153', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 3', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', '§ 5', '§ 9', '§ 1', 'Art. 80', 'Art. 3', 'Art. 14', '§ 1', '§ 2', '§ 2', 'Art. 19', '§ 1', '§ 2']

BVerfG, Beschluss vom 12.06.1979 - 1 BvL 19/76 - openJur
Beschluss vom 12.06.1979 - 1 BvL 19/76
BVerfG, Beschluss vom 12.06.1979 - 1 BvL 19/76
openJur 2011, 118282
1. Zur Abgrenzung der Regelungen, die Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmen, von der Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG.
2. Bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung von Regelungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG sind Änderungen der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Verhältnisse zu berücksichtigen.
3. Der weitgehende Ausschluß der Kündigungsbefugnis privater Verpächter von Kleingartenland ist im Rahmen des Regelungssystems des geltenden Kleingartenrechts (Ausschluß befristeter Verträge, Preisbindung) mit dem Grundgesetz nicht zu vereinbaren.
4. Der im Kleingartenrecht angeordnete Vorbehalt behördlicher Genehmigung für die Kündigung von Kleingartenpachtverträgen entspricht nicht den rechtsstaatlichen Anforderungen des Grundgesetzes.
1. Die Verordnung über Kündigungsschutz und andere kleingartenrechtliche Vorschriften in der Fassung vom 15. Dezember 1944 (RGBl. I S. 347) sowie das Gesetz zur Änderung und Ergänzung kleingartenrechtlicher Vorschriften vom 28. Juli 1969 (BGBl. I S. 1013) sind insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als ein Kleingartenpachtverhältnis, das nach den Vorschriften des Kleingartenrechts der Preisbindung unterliegt und unbefristet ist, von einem privaten Verpächter nur nach Maßgabe des § 1 der Verordnung vom 15. Dezember 1944 und des § 2 des Gesetzes vom 28. Juli 1969 gekündigt werden kann.
2. § 1 Absatz 3 der Verordnung über Kündigungsschutz und andere kleingartenrechtliche Vorschriften in der Fassung vom 15. Dezember 1944 (RGBl. I S. 347) und § 2 Absatz 2 des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung kleingartenrechtlicher Vorschriften vom 28. Juli 1969 (BGBl. I S. 1013) verletzen das Grundgesetz und sind daher nichtig.
Gegenstand der Richtervorlage ist die Frage, ob es mit der Verfassung vereinbar ist, daß Pachtverträge über Kleingärten von privaten Verpächtern nur unter eng begrenzten Voraussetzungen gekündigt werden können.
1. Die starke Zunahme und Verdichtung der Bevölkerung in den Städten führte in der zweiten Hälfte des vorigen Jahrhunderts zur Entwicklung des Kleingartenwesens in Deutschland. Um den gesundheitlichen Gefahren der städtischen Lebensweise entgegenzuwirken und die Menschen zu Naturliebe und Gemeinschaftssinn zu erziehen, forderte der Leipziger Arzt Dr Daniel Gottlieb Schreber die Einrichtung von Anlagen, in denen Kinderspielplätze und Familiengärten zusammengefaßt werden sollten. Nach seinem Tode entstanden zahlreiche nach ihm benannte Schrebergartenvereine, die diese Idee verwirklichten. Um 1900 nahm das Rote Kreuz den Kleingartengedanken auf. Auf seine Initiative hin wurden in den größeren Städten "Arbeitergärten" angelegt.
Während des Ersten Weltkrieges und in der darauffolgenden Zeit erlangten Kleingärten vor allem Bedeutung für die Ernährung einzelner Bevölkerungsgruppen in den Städten. Dies veranlaßte die Deutsche Nationalversammlung, in der Kleingartenlandordnung und Kleinpachtlandordnung vom 31. Juli 1919 (RGBl. S. 1371) - Kleingartenordnung (KGO) - Pachtpreisvorschriften und Kündigungsvorschriften zu erlassen. Der Pachtzins wurde gemäß § 1 durch behördliche Entscheidung nach Maßgabe des Ertragswertes festgelegt. Ein Pachtvertrag konnte gekündigt werden, wenn hierfür ein wichtiger Grund vorlag. Weiter sah das Gesetz vor, daß auf Zeit abgeschlossene Verträge auf Antrag verlängert werden konnten, sofern dem nicht ein wichtiger Grund entgegenstand. Die Pachtpreisregelung bildet noch heute die Grundlage der für Kleingärten bestehenden Pachtpreisbindung.
Bis zum Jahre 1930 wuchs die Zahl der Kleingärten auf über eine Million. In der Weltwirtschaftskrise trat die existenzsichernde Bedeutung des Kleingartens wieder in den Vordergrund. Auf dem Höhepunkt dieser Krise wurde den Erwerbslosen auf Grund der Dritten Notverordnung des Reichspräsidenten vom 6. Oktober 1931 (RGBl. I S. 537) Kleingartenland zur Verfügung gestellt, um ihre wirtschaftliche Lage zu erleichtern. Gleichzeitig erhielten die Gemeinden zusätzliche Mittel für die Beschaffung und Einrichtung von Kleingartenanlagen.
Nach dem Ausbruch des Zweiten Weltkrieges wurden wesentliche Bestimmungen der Kleingartenordnung durch die Verordnung des Reichsarbeitsministers vom 27. September 1939 (RGBl. I S. 1966) außer Kraft gesetzt und die Kündigung von Kleingartenland aus wichtigem Grund beseitigt. Diese Regelung hat nach der Feststellung des Reichsarbeitsministers in der Praxis zu großen Schwierigkeiten geführt. Vor allem der Ausschluß jeglicher Kündigung führte dazu, daß keine Grundstücke mehr für Kleingartenzwecke zur Verfügung gestellt wurden (Ausführungsanweisung vom 16. Juni 1942 - RArbBl I S. 293).
Um Abhilfe zu schaffen, erging die Verordnung über Kündigungsschutz und andere kleingartenrechtliche Vorschriften vom 23. Mai 1942 (RGBl. I S. 343) - Kündigungsschutzverordnung (KSchVO) -, die in bestimmten Fällen die Kündigung des Pachtverhältnisses durch den Verpächter wieder zuließ. Am 15. Dezember 1944 wurde die Verordnung in geänderter Fassung neu bekannt gemacht (RGBl. I S. 347).
Die Kündigungsschutzverordnung 1944 verbietet grundsätzlich die Kündigung von Pachtverträgen über kleingärtnerisch genutztes Land durch den Verpächter. Pachtverträge, die durch Zeitablauf enden, gelten als auf unbestimmte Zeit verlängert (§ 1 Abs. 1 Sätze 1 und 2). Die Kündigung ist jedoch zulässig, wenn der Pächter oder Zwischenpächter seine Pflichten gröblich verletzt oder wenn das Grundstück aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls dringend benötigt wird (§ 1 Abs. 2). Die Verordnung nacht die Kündigung des Verpächters von einer behördlichen Genehmigung abhängig (§ 1 Abs. 3). Außerdem regelt sie die Entschädigung des Pächters und die Beschaffung von Ersatzland (§ 3).
2. In der Nachkriegszeit haben die Länder Schleswig-Holstein durch Gesetz vom 3. Februar 1948 (GVBl. SchlH S. 59) und Rheinland-Pfalz durch Gesetz vom 23. November 1948 (GVBl RhPf S. 410) die Kündigungsschutzverordnung aufgehoben. Ebenso wie diese Gesetze haben die Badische Landesverordnung über die Auflockerung des Kündigungsschutzes vom 19. November 1948 (Bad GVBl. 1949 S. 50) und die Verordnung über Kündigungsschutz von Kleingärten des Landes Württemberg-Hohenzollern vom 28. Juli 1947 (RegBl. S. 104) im wesentlichen übereinstimmend die Kündigungsmöglichkeiten erweitert.
3. Nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes wurde schon bald Kritik an den überkommenen Regelungen des Kleingartenrechts laut. Ehrenforth (RdL, 1950, S. 132 [135]) wies darauf hin, daß die Erstarrung des Kündigungsschutzes zu erheblichen Nachteilen für das gesamte Kleingartenwesen führe; es werde insbesondere deshalb kein Land zur Verfügung gestellt, weil Kleingartenverträge nicht auf bestimmte Zeit abgeschlossen werden könnten (vgl. Wiethaup, Kritische Gedanken zum Kleingartenrecht, DÖV, 1952, S. 335 [337] sowie BVerwGE 4, 317 [321, 323 f.]; 4, 332 [338]).
a) Die Bundesregierung nahm 1954 die Arbeit an einer Gesamtreform dieses Rechtsgebietes auf. Sie legte im Jahre 1967 den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung und Ergänzung kleingartenrechtlicher Vorschriften vor (BTDrucks. V/2221). Ziel des Gesetzentwurfs war es, die bestehenden Regelungen der Pachtpreisbindung, des Kündigungsschutzes und der Zwangspacht zu lockern, ohne sie grundsätzlich anzutasten. In der Begründung zum Entwurf heißt es dazu: Dem geltenden Kleingartenrecht hafteten wesentliche Mängel an; eine umfassende Neuregelung des Kleingartenrechts sei jedoch noch nicht möglich. Die Gemeinden seien der ihnen durch das Bundesbaugesetz auferlegten Pflicht, in den Bauleitplänen Flächen für Dauerkleingärten nach Maßgabe der örtlichen Verhältnisse und Bedürfnisse darzustellen und festzusetzen, bislang nur in geringem Umfang nachgekommen. Eine Aufhebung der Schutzvorschriften würde daher den Bestand der Kleingartenanlagen ernsthaft in Frage stellen.
Der Rechtsausschuß des Deutschen Bundestages erhob gegen die vorgesehene Regelung verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Bedenken und empfahl, die beabsichtigte Teillösung zurückzustellen und stattdessen die Gesamtreform des Kleingartenrechts abzuwarten. Die Einwände richteten sich vor allem dagegen, daß an der Pachtpreisbindung festgehalten werde, die Kündigung weiterhin von einer behördlichen Genehmigung abhängig sein solle und der Verpächter dem Pächter selbst dann Ersatz leisten müsse, wenn er wegen dringenden eigenen Interesses auf sein Grundstück zurückgreife (Protokoll der 87. Sitzung des Rechtsausschusses, 5. Wp, S. 9-13).
Der federführende Ausschuß für Kommunalpolitik, Raumordnung, Städtebau und Wohnungswesen schloß sich diesen Bedenken nicht an. Er räumte ein, das geltende Kleingartenrecht enthalte "sachlich und rechtlich überholte Regelungen, die zum Teil auch aus verfassungsrechtlicher Sicht bedenklich sind"; sie bedürften "dringend einer Korrektur". Er vertrat jedoch die Ansicht, eine Gesamtreform komme so lange nicht in Betracht, als Kleingartenland nicht in ausreichendem Maße zur Verfügung stehe (BTDrucks. V/4369 und zu V/4369). Dagegen wurde bei der Verabschiedung des Gesetzes im Bundestag von einigen Abgeordneten noch einmal geltend gemacht, die neuen Bestimmungen reichten nicht aus, um das einst als Notrecht eingeführte Kleingartenrecht an die heute gültigen Rechtsgrundsätze heranzuführen (Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 5. Wp S. 13598 f.).
Der Bundesrat stimmte dem Änderungsgesetz zu, wies aber gleichzeitig darauf hin, daß die darin enthaltenen Verbesserungen aus praktischen und rechtlichen Gründen nicht ausreichten (BRDrucks. 390/69). Wörtlich heißt es in der Entschließung:
"Das überholte, teilweise noch in kriegsbedingter Fassung fortgeltende Kleingartenrecht genügt kaum den heutigen rechtsstaatlichen Anforderungen, steht mit dem Baurecht und Bodenrecht des Bundesbaugesetzes vielfach nicht in Einklang und erschwert bei gerechter Abwägung sämtlicher öffentlichen und privaten Belange als Sonderrecht die Gemeindeentwicklung. Diese Auffassung wird von den vier kommunalen Spitzenverbänden geteilt."
Der Bundesrat forderte die Bundesregierung auf, in der nächsten Legislaturperiode ein neues Kleingartengesetz vorzulegen.
b) Das Gesetz zur Änderung und Ergänzung kleingartenrechtlicher Vorschriften vom 28. Juli 1969 (BGBl. I S. 1013) - Kleingartenänderungsgesetz (KGÄndG) - fügt den bestehenden Kündigungsgründen zwei neue hinzu. Zum einen läßt es die Kündigung zu, wenn die Fortsetzung des Pachtverhältnisses die wirtschaftliche Lebensgrundlage des Verpächters gefährden würde, es sei denn, daß das öffentliche Interesse an dem Fortbestand des Pachtverhältnisses überwiegt (§ 2 Abs. 1 Nr. 1). In diesem Fall kann der Verpächter die Übernahme der Flächen durch die Gemeinde verlangen (§ 3 Abs. 1).
In der amtlichen Begründung heißt es hierzu:
"Die Erfahrung hat gezeigt, daß Grundstücke, die an Kleingärtner verpachtet worden sind, in der Regel weder einen Kaufinteressenten finden noch beliehen werden können. Es ist daher denkbar, daß die sich aus den Kündigungsschutzvorschriften ergebenden Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse die Grenzen der verfassungsrechtlich zulässigen Eigentumsbindung überschreiten, wenn der Eigentümer aus zwingenden wirtschaftlichen Gründen auf eine anderweitige Verwertung der Grundstücke angewiesen ist."
Zum anderen ermöglicht das Gesetz die Kündigung, wenn glaubhaft gemacht wird, daß das Grundstück einer durch Bebauungsplan festgesetzten anderen Nutzung zugeführt werden soll (§ 2 Abs. 1 Nr. 2).
Auch die Kündigung nach diesen Vorschriften bedarf behördlicher Genehmigung (§ 2 Abs. 2). Hierzu enthält die Begründung folgende Hinweise:
"Nach dem geltenden Kleingartenrecht bedarf die Kündigung eines Pachtverhältnisses der behördlichen Genehmigung. Der Entwurf hält in den Fällen des Absatzes 1 Nr. 1 und 2 an dieser Regelung fest, da im Rahmen dieser Tatbestände den öffentlichen Belangen eine wesentliche Bedeutung zukommt. Ihre Wahrung muß den zuständigen Verwaltungsbehörden anvertraut bleiben."
4. Die Möglichkeiten zur Kündigung eines Kleingartenpachtvertrages ergeben sich hiernach aus § 1 KSchVO und § 2 und § 3 Abs. 1 KGÄndG. Diese Vorschriften lauten:
"Kündigungsschutzverordnung
(1) Pachtverträge über kleingärtnerisch genutztes Land dürfen, abgesehen von den im Abs. 2 bezeichneten Fällen, vom Verpächter nicht gekündigt werden. Durch Zeitablauf endende Pachtverträge gelten als auf unbestimmte Zeit verlängert. § 3 und § 5 Abs. 3 Satz 2 der Kleingartenlandordnung und Kleinpachtlandordnung vom 31. Juli 1919 (Reichsgesetzbl S. 1371) treten außer Kraft.
(2) Eine Kündigung durch den Verpächter ist statthaft, wenn
a) der Pächter drei Monate mit der Zahlung des Pachtzinses oder eines Teiles dieses Pachtzinses, der einen Monatsbetrag übersteigt, im Verzuge ist;
b) der Kleingärtner trotz Abmahnung die ihm obliegenden Pflichten gröblich verletzt, vor allem das Grundstück vertragswidrig nutzt oder erhebliche Bewirtschaftungsmängel nicht innerhalb einer schriftlich gesetzten angemessenen Frist abstellt;
c) ein Zwischenpächter trotz schriftlicher Aufforderung des Verpächters das Pachtverhältnis mit einem Kleingärtner nicht auflöst, obwohl er aus einem der unter Buchst b genannten Gründe kündigen kann; bei Beendigung des Vertrages mit dem Zwischenpächter tritt der Verpächter unmittelbar in die Verträge mit den einzelnen Kleingärtnern ein;
[d) aufgehoben durch das Kleingartenänderungsgesetz]
e) das Grundstück oder ein Grundstücksteil aus anderen überwiegenden Gründen des Gemeinwohls dringend benötigt wird.
(3) Die Kündigung bedarf in den Fällen der Buchst a bis c der Genehmigung der unteren Verwaltungsbehörde, in den Fällen der Buchst d und e der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde. In den Fällen der Buchst d und e ist die Genehmigung nur zu erteilen, wenn festgestellt ist, daß das beabsichtigte Vorhaben an anderer Stelle nicht ohne wesentlichen Nachteil für das Vorhaben auszuführen ist und die Voraussetzungen für eine alsbaldige Inanspruchnahme des Grundstücks für den angegebenen Zweck vorliegen.
Kleingartenänderungsgesetz
(1) Pachtverträge über kleingärtnerisch genutztes Land können durch den Verpächter auch dann gekündigt werden, wenn
1. dem Verpächter im Interesse der Schaffung oder Aufrechterhaltung seiner wirtschaftlichen Lebensgrundlage die Fortsetzung des Pachtverhältnisses nicht mehr zugemutet werden kann, es sei denn, daß das öffentliche Interesse an dem Fortbestand des Pachtverhältnisses überwiegt;
2. glaubhaft gemacht wird, daß das Grundstück oder ein Grundstücksteil alsbald einer im Bebauungsplan festgesetzten anderen Nutzung zugeführt oder alsbald für diese Nutzung vorbereitet wird und dem Verpächter oder demjenigen, der das Grundstück planungsgemäß verwenden will, ein für das Vorhaben in gleicher Weise geeignetes anderes, kleingärtnerisch nicht genutztes Grundstück im Bereich desselben Bebauungsplanes nicht zur Verfügung steht;
3. die Voraussetzungen einer Grundstücksbeschaffung nach § 1 Abs. 1 des Landbeschaffungsgesetzes vom 23. Februar 1957 (Bundesgesetzbl I S. 134), zuletzt geändert durch das Vierte Änderungsgesetz LBG vom 29. November 1966 (Bundesgesetzbl I S. 653), vorliegen.
(2) Die Kündigung bedarf in den Fällen des Absatzes 1 Nr. 1 und 2 der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde, im Lande Schleswig-Holstein der Landeskleingartenspruchstelle. Die Landesregierungen werden ermächtigt, durch Rechtsverordnung die zuständige Behörde abweichend von Satz 1 zu bestimmen. Sie können diese Ermächtigung auf oberste Landesbehörden übertragen.
(3) Die geltenden Vorschriften über die Kündigungsfristen finden auch in den Fällen des Absatzes 1 Anwendung.
(1) Ist in den Fällen des § 2 Abs. 1 Nr. 1 die Genehmigung zur Kündigung versagt worden, weil das öffentliche Interesse an dem Fortbestand des Pachtverhältnisses überwiegt, so kann der Verpächter die Übernahme der Flächen durch die Gemeinde verlangen, wenn die sonstigen Voraussetzungen für die Kündigung gegeben sind. Kommt eine Einigung über die Übernahme nicht zustande, so kann der Verpächter die Entziehung des Eigentums an den Flächen verlangen. Für die Entziehung des Eigentums gelten die Vorschriften des Fünften Teiles des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (Bundesgesetzbl I S. 341).
(2)...(3)"
5. Die kündigungsrechtlichen Vorschriften werden ergänzt durch Bestimmungen, die die Entschädigung des Pächters im Falle der Kündigung und die Ersatzlandbeschaffung regeln.
Bei einer Kündigung, die wegen grober Vertragsverletzungen des Pächters erfolgt, kann die Behörde diesem im Rahmen der Billigkeit eine Entschädigung zusprechen (§ 3 Abs. 5 KSchVO). Kündigt der Verpächter wegen Existenzgefährdung (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 KGÄndG), so ist er verpflichtet, dem Pächter die durch die Kündigung eintretenden Vermögensnachteile zu ersetzen (§ 3 Abs. 2 KGÄndG).
Wird die Kündigung auf überwiegende Gründe des Gemeinwohls gestützt (§ 1 Abs. 2 Buchst e KSchVO), so hat der Begünstigte dem Pächter neben einer angemessenen Entschädigung eine geeignete Ersatzfläche auf einem zur dauernden kleingärtnerischen Nutzung vorgesehenen Gelände zur Verfügung zu stellen. Ist ihm die Beschaffung von Ersatzland nicht möglich oder nicht zumutbar, so hat er 20% der Kosten der in diesem Fall von der Gemeinde durchzuführenden Ersatzlandbeschaffung zu tragen (§ 3 Abs. 1 und 2 KSchVO). Dieselbe Regelung gilt für die Kündigung zur Verwirklichung eines Bebauungsplanes (§ 3 Abs. 3 KGÄndG).
6. Im Städtebaubericht 1970 (BTDrucks. VI/1497 S. 74) betonte die Bundesregierung erneut die Notwendigkeit einer Neuorientierung des Kleingartenwesens auf Grund einer Gesamtreform des Kleingartenrechts. Sie wies darauf hin, daß der "umfassende Kündigungsschutz" und die Verpflichtung, "unbedingt Ersatzland zu beschaffen, mit der gegenwärtigen Entwicklung des Städtebaus nicht zu vereinbaren" sei. Um Unterlagen für eine Reform zu gewinnen, erteilte der Bundesminister für Städtebau und Wohnungswesen dem Institut für Städtebau, Siedlungswesen und Kulturtechnik der Universität Bonn den Auftrag, die sozialpolitische und städtebauliche Bedeutung der Kleingärten zu erforschen. Das Institut legte seinen Bericht im Jahre 1975 vor (Heft 45 der Schriftenreihe "Städtebauliche Forschung" des Bundesministers für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, 1976 - im folgenden: Forschungsbericht). Der Forschungsbericht kommt zum Ergebnis, daß den Kleingärten wegen ihrer wichtigen sozialpolitischen Bedeutung nach wie vor rechtlicher Schutz gebühre. Die Kündigungsschutzvorschriften könnten und sollten im "großen und ganzen" beibehalten werden.
7. Zur Zeit bietet das Kleingartenwesen folgendes Bild: Die Gesamtzahl der Kleingärten lag 1972 bei 600.000. Trotz dieses hohen Bestandes decken die vorhandenen Kleingärten den Bedarf nicht. In den meisten Ländern besteht ein erheblicher Nachfrageüberhang (Forschungsbericht S. 37; Städtebaubericht 1970, a.a.O., S. 74; Abschlußbericht des 13. Bundeswettbewerbs "Der Garten in deutschen Städten und Gemeinden" - im folgenden: Abschlußbericht -, 1976, S. 62).
Die Kleingartengrundstücke stehen zum überwiegenden Teil im Eigentum der Gemeinden, der Kirchen und sonstiger Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie der Bundesbahn. Der Anteil an Kleingartenflächen, die Privatleuten gehören, liegt in den meisten Ländern bei 10% (Forschungsbericht S. 37).
Die Pachtpreise für Kleingartenland lagen 1971 im Schnitt bei 0,06 DM pro qm im Jahr, so daß die Jahrespacht für einen 300 qm großen Garten 18 DM betrug. Inzwischen erhöhten sie sich teilweise bis auf 0,10 DM pro qm im Jahr, womit die Jahrespacht für den beispielhaft genannten Garten auf 30 DM stieg (Forschungsbericht S. 54, 70, 82; Abschlußbericht S. 63).
Die Kleingartenbesitzer gehören überwiegend den mittleren Einkommensschichten an. Die Bezieher besonders niedriger und besonders hoher Einkommen sind unter ihnen erheblich geringer vertreten als im Durchschnitt der bundesdeutschen Bevölkerung. Zu 87% wohnen die Kleingärtner in Mietwohnungen (Forschungsbericht S. 72).
Die Motivation der Kleingärtner hat sich seit 1950 gewandelt. Das Bestreben, durch Eigenproduktion vn Obst und Gemüse die Existenzgrundlage zu sichern oder zu erweitern, spielt heute nur noch eine geringere Rolle. Im Vordergrund steht der Wunsch, sich in frischer Luft und natürlicher Umgebung zu erholen. Dabei haben die Kleingärten zunehmend Wohncharakter erhalten; ein beträchtlicher Teil der Gartenflächen weist inzwischen Rasenbewuchs und Zierbepflanzung auf (Abschlußbericht S. 63f; Städtebaubericht 1975, S. 83; Lendholt, in: Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, 2. Aufl, 1970, Band II, Sp 1561, Stichwort "Kleingärten"; Forschungsbericht S. 75 f.).
1. Dem Ausgangsverfahren liegt ein Rechtsstreit über die behördliche Genehmigung zur Kündigung eines Kleingartenpachtvertrages zugrunde.
Die Kläger des Ausgangsverfahrens sind Eigentümer eines rund 10.000 qm großen Grundstücks in der Stadt, das seit 1929 von den Mitgliedern der zum Verfahren beigeladenen Schrebergartenvereinigung M. eV kleingärtnerisch genutzt wird. Es liegt im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes vom 27. Juli 1972, in dem es als "Grünfläche-Dauerkleingärten" ausgewiesen ist. Für umliegende Parzellen ist die Nutzung als reines Wohngebiet festgesetzt.
Die Nutzung des Grundstücks beruht zur Zeit auf einem Pachtvertrag, den die Kläger im Januar 1953 mit der Schrebergartenvereinigung abgeschlossen haben. Das Vertragsverhältnis sollte zunächst bis zum 30. September 1961 gelten und sich danach jeweils um ein Jahr verlängern, wenn es nicht von einem der Beteiligten mit einer Frist von einem Jahr gekündigt würde. Der Pachtzins beträgt 500 DM. Im Februar 1957 teilten die Kläger der Pächterin mit, daß eine Verlängerung des Vertrages über den 30. September 1961 hinaus nicht in Betracht komme. Unter Berufung auf die Kündigungsschutzbestimmungen verweigerte die Schrebergartenvereinigung jedoch die Räumung des Geländes.
Den Antrag der Kläger auf Genehmigung zur Kündigung des Pachtvertrages lehnte die Behörde mit der Begründung ab, es liege keiner der vom Gesetz zugelassenen Kündigungsgründe vor. Die hiergegen gerichtete Klage blieb in der ersten Instanz ohne Erfolg.
2. Im Berufungsverfahren hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt,
ob § 2 des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung kleingartenrechtlicher Vorschriften vom 28. Juli 1969 (BGBl. I S. 1013) und § 1 der Verordnung über Kündigungsschutz und andere kleingartenrechtliche Vorschriften in der Fassung vom 15. Dezember 1944 (RGBl. I S. 347) mit Artikel 14 des Grundgesetzes übereinstimmen.
Dazu führt das Gericht aus: Für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens komme es auf die Verfassungsmäßigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschriften an. Seien sie mit dem Grundgesetz vereinbar, so müsse die Klage abgewiesen werden, weil keiner der Ausnahmetatbestände erfüllt sei, die eine Kündigung rechtfertigen könnten. Seien die Kündigungsschutzbestimmungen dagegen unwirksam, so müsse der Klage stattgegeben werden.
Die Kündigungsschutzbestimmungen für Kleingärtner seien aus folgenden Gründen mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG nicht vereinbar: Die Beschränkung des Kündigungsrechts des Verpächters auf einige enumerativ aufgezählte und eng begrenzte Kündigungsgründe sowie das Erfordernis einer behördlichen Genehmigung zur Kündigung stellten einen schwerwiegenden Eingriff in die Verfügungsbefugnis des Grundstückseigentümers dar.
Es sei schon zweifelhaft, ob ein besonderer Schutz der Kleingärtner überhaupt noch den sozialen Anschauungen unserer Zeit entspreche. Das Kleingartenwesen beruhe auf einer überholten Sozialromantik. Außerdem sei die kleingärtnerische Betätigung weithin zu einem Hobby geworden, das empfindliche Eingriffe in die Verfügungsbefugnis des Grundeigentümers nicht mehr rechtfertige. Darüber hinaus komme der Kündigungsschutz jedem Kleingärtner zugute ohne Rücksicht darauf, ob er im Einzelfall schutzbedürftig sei. Die bestehende Kündigungsregelung berücksichtige auch nicht ausreichend die berechtigten Interessen des Grundstückseigentümers. Die enge Begrenzung der Kündigungsmöglichkeiten sei nicht zu rechtfertigen, zumal der Kleingärtner in weit geringerem Maße auf gesetzlichen Schutz angewiesen sei als der Mieter einer Wohnung.
Schließlich sei die Befriedigung des Kleingartenbedarfs eine öffentliche Aufgabe. Durch die Kündigungsschutzvorschriften überwälze der Staat diese Aufgabe auf unabsehbare Zeit auf private Grundstückseigentümer. Das habe zur Folge, daß neues Kleingartenland von privater Seite nur noch in Ausnahmefällen ausgegeben werde, während vorhandene Anlagen auf Dauer bestehen blieben.
Der Kündigungsschutz für Kleingärtner greife hiernach in die Substanz des Eigentums ein und habe daher enteignende Wirkung. Damit verletze diese Regelung Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG, weil das Gesetz keine Entschädigung für den Verpächter vorsehe.
1. Der Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, der sich für die Bundesregierung geäußert hat, hält die zur Prüfung gestellten Vorschriften für verfassungsmäßig:
Sei ein Grundstück vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes verpachtet worden, so könne sich der Verpächter nicht auf Art. 14 GG berufen. Der Eingriff in sein Eigentum sei bei Inkrafttreten des Grundgesetzes abgeschlossen gewesen. Daher stehe dem Eigentümer kein Anspruch auf Entschädigung zu, auch wenn der Eingriff in späterer Zeit noch nachteilige Wirkungen habe. Habe der Verpächter sein Land dagegen nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes freiwillig für eine kleingärtnerische Nutzung zur Verfügung gestellt, so müsse davon ausgegangen werden, daß er die Wirkung seiner Entscheidung gekannt habe oder habe kennen können. Die Bindung stelle sich in diesem Fall als Folge einer freien Entscheidung des Verpächters dar.
Die bestehende Kündigungsregelung sei im übrigen auch deshalb verfassungsmäßig, weil die kleingärtnerische Nutzung eine in besonderem Maße auf Dauer angelegte Wirtschaftsform darstelle. Dieser Gesichtspunkt rechtfertige die Entscheidung des Gesetzgebers, daß Flächen, die einer kleingärtnerischen Nutzung zugeführt würden, diesem Zweck grundsätzlich zeitlich unbegrenzt erhalten bleiben sollen. Es sei nicht gerechtfertigt, den Kündigungsschutz auf wirtschaftlich schwächere Bevölkerungsschichten zu beschränken.
2. Der V. Zivilsenat des Bundesgerichtshofs hat auf seine Entscheidung vom 30. Januar 1957 (LM ErgG/KleingartenO, § 2 Nr. 2) Bezug genommen. Darin heißt es, die Beschränkung der Eigentümerbefugnisse durch Pachtpreisbindung und Kündigungsschutz stelle "keine Eigentumsentziehung, keine Enteignung" dar. Wenn allerdings der Pachtpreis auch noch auf ein Drittel des angemessenen Betrages festgesetzt werde, sei der Wesensgehalt des Eigentums angetastet.
3. Der Vorsitzende des IV. Senats des Bundesverwaltungsgerichts hat mitgeteilt, die Meinungen im Senat über die Verfassungsmäßigkeit der Kündigungsschutzvorschriften seien geteilt. Einigen Senatsmitgliedern leuchteten die Ausführungen des Vorlagebeschlusses ein. Anderen erscheine es hingegen nicht naheliegend, daß die genannten Vorschriften zu einem entschädigungslosen enteignenden Eingriff führen könnten, weil die eigentliche Verfügungsbefugnis (zB Veräußerungsbefugnis) nicht angetastet werde und weil die Möglichkeiten zur Nutzung des Grundstücks weitgehend durch die Vorschriften des Bundesbaugesetzes bestimmt würden.
4. Der im Ausgangsverfahren beigeladene Schrebergartenverein ist der Ansicht, der geringe Verkehrswert von Kleingartengrundstücken sei in erster Linie eine Folge der Bindung des Eigentümers an die kommunalen Bauleitpläne. Die Kündigungsschutzbestimmungen hätten insoweit nur subsidiäre Bedeutung. Der Verein hat außerdem ein Gutachten von Professor Dr. Salzwedel übergeben, dessen rechtliche Würdigung er sich zu eigen macht.
Professor Dr. Salzwedel hält die beanstandete Regelung für verfassungsmäßig. Die kleingartenrechtlichen Kündigungsvorschriften bestimmten in zulässiger Weise Inhalt und Schranken des Eigentums: Der Entscheidung des Gesetzgebers, die Kleingärtner vor einer ihrem Willen nicht entsprechenden Beendigung des Pachtverhältnisses zu schützen, lägen vertretbare Erwägungen zugrunde. Auf der anderen Seite werde in die Verfügungsbefugnis des Eigentümers nur geringfügig eingegriffen. Ihm werde nur die Möglichkeit genommen, sein Grundstück zeitlich begrenzt als Kleingarten zu verpachten.
Neben der grundsätzlichen Entscheidung für den Schutz der Kleingärtner berücksichtige das Kleingartenrecht ausreichend die Interessen des Eigentümers, der sein Grundstück als Kleingartenland verpachtet habe. Er erhalte einen angemessenen Pachtzins, der regelmäßig dem Ertrag einer landwirtschaftlichen Nutzung entspreche. Zwar sei ihm in der Regel die Möglichkeit genommen, eine sich später bietende Gelegenheit zu besserer wirtschaftlicher Verwertung wahrzunehmen. Dies stelle jedoch keinen Eingriff in sein Eigentum dar, weil er auf solche Gelegenheiten weder ein Recht noch eine Anwartschaft habe.
Übermäßige Belastungen des Eigentümers würden darüber hinaus durch die im Gesetz vorgesehenen Kündigungsmöglichkeiten verhindert. Gegebenenfalls ließen sich diese Möglichkeiten im Wege der Analogie erweitern, um etwaige weitere Unzumutbarkeiten aufzufangen.
Die Kündigungsschutzbestimmungen verstießen auch nicht gegen die Junktimklausel. Die Beschränkung des Kündigungsrechts des Verpächters stelle keine Enteignung dar, weil es an dem dafür erforderlichen Sonderopfer fehle.
5. Die Kläger des Ausgangsverfahrens haben mitgeteilt, die Gemeinde habe die Anlage von Straßen durch das Kleingartengelände geplant.
1. Der konkreten Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG unterliegen nur formelle Gesetze (BVerfGE 1, 184 [201], st. Rspr.). Diese Voraussetzung liegt bei der vom Verwaltungsgerichtshof zur Prüfung vorgelegten Kündigungsschutzverordnung vom 15. Dezember 1944 vor, weil sie als "gesetzesvertretende Verordnung" mit dem Rang eines formellen Gesetzes erlassen worden ist. Maßgeblich für diese Beurteilung sind die damals geltenden staatsrechtlichen Verhältnisse (vgl. BVerfGE 22, 1 [12]). Die Verordnung ist auf Grund des Gesetzes über einstweilige Maßnahmen zur Ordnung des deutschen Siedlungswesens vom 3. Juli 1934 (RGBl. I S. 568) erlassen worden. Dieses ermächtigte den Reichswirtschaftsminister, später den Reichswohnungskommissar (Erlaß vom 23. Oktober 1942, RGBl. I S. 623), auf den Gebieten des Planungsbaurechts, Siedlungsbaurechts und öffentlichen Baurechts alle Maßnahmen zu treffen, die erforderlich waren, um das deutsche Siedlungswesen zu überwachen und zu ordnen. Die auf Grund dieser Ermächtigung erlassenen Verordnungen hatten "die materielle Funktion von Gesetzen" (E.R. Huber, Verfassungsrecht des Großdeutschen Reiches, 2. Aufl, S. 255). Daß die Ermächtigung gemäß Art. 129 Abs. 3 GG mit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erloschen ist, hat die Gültigkeit der Verordnung nicht berührt (BVerfGE 22, 1 [12] m.w.N.).
2. Das vorlegende Gericht hat die Entscheidungserheblichkeit der zur Prüfung gestellten Norm zutreffend dargelegt.
a) Das geltende Kleingartenrecht unterscheidet nicht zwischen Pachtverträgen, die Private auf freiwillige Grundlage abgeschlossen haben, und solchen, in denen die öffentliche Hand, zum Beispiel Gemeinden oder staatliche Einrichtungen, Verpächter sind. Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Prüfung sind die beanstandeten Vorschriften nur soweit, als sie für Pachtverträge gelten, die von einem privaten Verpächter abgeschlossen worden sind.
b) Die maßgebliche Problematik des Verfahrens liegt entgegen dem Tenor des Vorlagebeschlusses nicht in der Frage, ob die gesetzlich normierten Kündigungsgründe als solche mit der Verfassung in Einklang stehen. Insoweit erhebt das Gericht im Grunde auch keine Bedenken. Es beanstandet vielmehr die Beschränkung der Kündigungsmöglichkeiten auf die gesetzlichen Kündigungsgründe. Nach seiner Auffassung ist jede Begrenzung der Kündigung im Kleingartenrecht verfassungswidrig; jedenfalls seien aber die dem Verpächter eingeräumten Kündigungsgründe zu eng und verletzten deshalb die Eigentumsgarantie.
Aus diesen Gründen muß die Vorlagefrage (§ 81 BVerfGG) wie folgt lauten:
ob es mit Art. 14 GG vereinbar ist, daß ein Kleingartenpachtvertrag von einem privaten Verpächter nur aus den in § 1 der Verordnung über Kündigungsschutz und andere kleingartenrechtlichen Vorschriften in der Fassung vom 15. Dezember 1944 (RGBl. I S. 347) und § 2 des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung kleingartenrechtlicher Vorschriften vom 28. Juli 1969 (BGBl. I S. 1013) genannten Gründen gekündigt werden kann.
Das Regelungssystem des Kleingartenrechts steht mit dem Grundgesetz nicht voll in Einklang.
Nach einfachem Recht ist von folgender Rechtslage auszugehen:
1. Der Abschluß von Pachtverträgen über kleingärtnerisch genutzte Grundstücke richtet sich grundsätzlich nach den Bestimmungen des Bürgerlichen Gesetzbuchs. Die Vorschriften über Zwangsverträge, die die Kleingartenordnung 1919 zuließ, wurden durch das Änderungsgesetz 1969 beseitigt und durch ein Enteignungsrecht zur Beschaffung von Kleingartengelände ersetzt (§ 4). Abgesehen davon, daß der Pachtzins behördlich festgesetzt wird (§ 1 Kleingartenordnung), bestehen keine gesetzlichen Vorschriften über den Inhalt kleingärtnerischer Verträge. Dagegen richtet sich die Auflösung der auf Grund freier Vereinbarung abgeschlossenen Pachtverträge nach der Kündigungsschutzverordnung 1944 und dem Änderungsgesetz 1969. Diese enthalten ein allgemein geltendes System zwingender Rechtsvorschriften, die miteinander im Zusammenhang stehen. Sie bestimmen die Rechte und Pflichten von Pächter und Verpächter für den Fall der Vertragsauflösung.
Dieses Regelungssystem ist im wesentlichen durch folgende Grundsätze gekennzeichnet: Pachtverträge sind grundsätzlich unkündbar (§ 1 Abs. 1 Satz 1 KSchVO); sie können nur aus den enumerativ festgelegten Gründen aufgelöst werden (§ 1 Abs. 2 KSchVO, § 2 Abs. 1 KGÄndG); im Falle der Kündigung hat der Verpächter grundsätzlich Entschädigung zu leisten und gegebenenfalls Ersatzland zur Verfügung zu stellen (§ 3 KSchVO, § 3 KGÄndG); zeitlich befristete Verträge gelten als auf unbestimmte Zeit verlängert (§ 1 Abs. 1 Satz 2 KSchVO), eine etwaige Kündigung bedarf der behördlichen Genehmigung (§ 1 Abs. 3 KSchVO, § 2 KGÄndG).
2. Die Reichweite des grundsätzlichen Kündigungsverbots des § 1 Abs. 1 Satz 1 KSchVO wird durch die Ausnahmetatbestände bestimmt, die im einzelnen Auskunft geben über den Zweck und die Wirkungen des jeweiligen Kündigungsgrundes. Hierbei lasen sich im wesentlichen zwei Gruppen unterscheiden: Die eine berücksichtigt private Interessen des Verpächters, die andere ermöglicht die Vertragsauflösung, wenn das Kleingartengelände für öffentliche Belange benötigt wird.
a) Zur ersten Gruppe rechnen die Kündigungsgründe des § 1 Abs. 2 Buchst a - c KSchVO sowie § 2 Abs. 1 Nr. 1 KGÄndG.
aa) Nach § 1 Abs. 2 a - c KSchVO kann das Pachtverhältnis gekündigt werden, wenn der Pächter mit dem Pachtzins in Verzug gerät, sonst seine Pflichten grob vernachlässigt oder ein Zwischenpächter trotz Abmahnung ein Pachtverhältnis mit einem Unterpächter nicht auflöst; in diesem Fall tritt der Verpächter unmittelbar in das Unterpachtverhältnis ein.
Bei der Beurteilung dieser Vorschriften ist davon auszugehen, daß das Kündigungsrecht jedenfalls bei Zwischenpachtverhältnissen dem Verpächter nicht die Möglichkeit gibt, das Gelände einer anderen Verwendung zuzuführen.
Diese Regelung wird durch § 3 Abs. 2 KSchVO dahin ergänzt, daß die untere Verwaltungsbehörde dem Pächter eine Entschädigung zubilligen kann, soweit dies nach Lage der Sache der Billigkeit entspricht.
bb) Der weitgehende Ausschluß der Kündigung durch die Kündigungsschutzverordnung wurde nach dem Kriege - wie die oben dargelegten parlamentarischen Beratungen zeigen - nicht nur als verfassungsrechtlich bedenklich angesehen, sondern auch als sozialschädlich erachtet, da hierdurch die Bereitwilligkeit, Land für kleingärtnerische Nutzung zur Verfügung zu stellen, stark gehemmt war (vgl. auch BVerwGE 4, 317 [327]). Dem wollte das Änderungsgesetz jedenfalls teilweise abhelfen. Nach der amtlichen Begründung zum Änderungsgesetz 1969 sollte die Kündigung dann eröffnet werden, wenn dem Verpächter die Fortsetzung des Pachtverhältnisses nicht zugemutet werden könne (BTDrucks. V/2221 S. 4). Diese Zielsetzung hat im Gesetz jedoch keinen ausreichenden Ausdruck gefunden. Nach dem Wortlaut des Gesetzes, von dem auszugehen ist, kann ein Kleingartenpachtverhältnis nur gekündigt werden, wenn dem Verpächter im Interesse der Schaffung oder Aufrechterhaltung seiner wirtschaftlichen Lebensgrundlage die Fortsetzung des Pachtverhältnisses nicht mehr zugemutet werden kann.
Danach reichen weder der Eigenbedarf des Verpächters und seiner Familienangehörigen noch etwaige Nachteile, die der Verpächter dadurch erleidet, daß er durch das Pachtverhältnis an einer angemessenen wirtschaftlichen Verwertung seines Grundstücks gehindert wird, zu einer Kündigung des Kleingartenpachtvertrages aus. Stets muß hinzukommen, daß die Beendigung des Pachtverhältnisses "die Schaffung oder Aufrechterhaltung der wirtschaftlichen Lebensgrundlage des Verpächters" ermöglichen soll. Ist diese anderweitig ausreichend gesichert, so ist für eine Kündigung kein Raum.
Selbst wenn die Aufrechterhaltung des Pachtverhältnisses unter den genannten Voraussetzungen dem Verpächter nicht mehr zugemutet werden kann, ist eine Kündigung unzulässig, wenn das "öffentliche Interesse am Fortbestand des Pachtverhältnisses überwiegt". Er kann allenfalls die Übernahme des Geländes durch die Gemeinde verlangen.
Damit bleibt das Kleingartenrecht deutlich hinter dem zurück, was das soziale Mietrecht dem Vermieter von Wohnraum in § 564b Abs. 2 BGB an Kündigungsgründen einräumt.
Das Recht des Verpächters, wegen eigener Existenzgefährdung zu kündigen, wird dadurch zusätzlich eingeschränkt, daß es mit der zwingenden Verpflichtung verbunden ist, den Pächter für die durch die Kündigung eintretenden Vermögensnachteile in Geld zu entschädigen (§ 3 Abs. 2 KGÄndG). Die Verpflichtung setzt nicht voraus, daß den zu entschädigenden Nachteilen entsprechende Vorteile des Verpächters gegenüberstehen. Selbst wenn er mit den vom Pächter geschaffenen Anlagen nichts anfangen kann, muß er die dem Pächter entstehenden Nachteile ersetzen. Die Entschädigungspflicht ist nicht einmal davon abhängig, ob der Pächter die Aufwendungen und Leistungen zuvor erbracht hat.
b) Die verbleibenden Kündigungsgründe ermöglichen die Auflösung des Pachtverhältnisses für den Fall, daß das Grundstück zur Durchführung öffentlicher Aufgaben benötigt wird. Hierbei handelt es sich nicht um subjektive Rechte der Verpächter zur Durchsetzung eigener Interessen, sondern um eine Beschränkung der vertraglich erworbenen Rechtsstellung der Pächter im öffentlichen Interesse.
aa) Das gilt zunächst für § 1 Abs. 2 Buchst e KSchVO, der eine Vertragsauflösung zuläßt, wenn das Grundstück aus "überwiegenden Gründen des Gemeinwohls dringend benötigt wird". Gedacht ist hierbei vor allem an die Errichtung von Versorgungseinrichtungen und Schulen sowie die Herstellung von Straßen und dergleichen. Weiter ist die Kündigung zulässig, wenn das Grundstück für Zwecke der Verteidigung nach dem Landbeschaffungsgesetz einer anderen Nutzung zugeführt werden soll (§ 2 Abs. 1 Nr. 3 KGÄndG).
In beiden Fällen wird der Verpächter im Fremdinteresse tätig. Während üblicherweise bei vergleichbaren Sachverhalten der Enteignungsbehörde oder der Gemeinde das Recht zur Auflösung solcher Verträge zusteht (vgl. § 12 Abs. 1 Buchst b LBG; §§ 39g, 86 Abs. 1 Nr. 3 BBauG; § 29 Städtebauförderungsgesetz), ist hier dem Verpächter die Aufgabe zugewiesen, eine an sich den staatlichen Behörden zukommende Angelegenheit zu erledigen.
bb) Auch die Kündigung zur Verwirklichung eines Bebauungsplanes dient in erster Linie der Durchsetzung allgemeiner öffentlicher Belange (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 KGÄndG). Auch hier ist zunächst festzustellen, daß die Regelung von den Vorschriften des Bundesbaugesetzes abweicht. Nach § 39g BBauG kommen die Vorschriften der §§ 26 - 31 des Städtebauförderungsgesetzes entsprechend zur Anwendung, wenn in einem Bebauungsplan eine andere Nutzung vorgesehen ist und deshalb Kleingartenpachtverhältnisse beendet werden müssen. Diese Aufgabe obliegt der Gemeinde (§ 29 Städtebauförderungsgesetz).
Bei der rechtlichen Würdigung des § 2 Abs. 1 Nr. 2 KGÄndG ist zu berücksichtigen, daß die Ausübung des Kündigungsrechts nicht von der freien Entschließung des Verpächters abhängt. Die Kündigungsmöglichkeit besteht vielmehr nur, wenn ein Bebauungsplan erlassen worden ist. Diese Voraussetzung liegt aber nicht in der Hand des Grundeigentümers, sondern ausschließlich in der der Gemeinde. Der Verpächter hat keinen Anspruch auf Aufstellung eines Bebauungsplans (§ 2 Abs. 7 BBauG). Darüber hinaus ist die Kündigung ausgeschlossen, wenn dem Verpächter oder demjenigen, der das Grundstück planmäßig verwenden will, ein für das Vorhaben in gleicher Weise geeignetes anderes, kleingärtnerisch nicht genutztes Grundstück im Bereich desselben Bebauungsplans zur Verfügung steht.
Besondere Beachtung verdient, daß bei einer derartigen Kündigung die Vorschriften über Ersatzleistungen entsprechend anzuwenden sind, die für die Kündigung aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls gelten (§ 3 Abs. 3 KGÄndG, § 3 Abs. 1 KSchVO). Das bedeutet zunächst, daß der Eigentümer dem verdrängten Kleingärtner eine angemessene Entschädigung zu leisten und geeignetes Ersatzland auf einem zur dauernden kleingärtnerischen Nutzung vorgesehenen Gelände zur Verfügung zu stellen hat (§ 3 Abs. 1 und 2 Satz 1 und 2 KSchVO). Demgegenüber bestimmt § 30 Abs. 3 des Städtebauförderungsgesetzes, der für das Bundesbaugesetz entsprechend gilt (§ 39g BBauG), daß die Gemeinde zur Entschädigung und Bereitstellung von Ersatzland verpflichtet ist, wenn sie ein Pachtverhältnis über kleingärtnerisch genutztes Land aufgehoben hat.
Ist dem Verpächter die Bereitstellung von Ersatzland nicht möglich, so hat es die Gemeinde zu beschaffen (§ 3 Abs. 2 Satz 4 KSchVO). In diesem Fall hat der Eigentümer des früheren Kleingartengrundstücks 20% der Kosten der Ersatzlandbeschaffung zu tragen. Die Gemeinde hat somit nach den Vorschriften des Kleingartenrechts im Falle der Aufstellung eines Bebauungsplans subsidiär den verdrängten Kleingärtnern geeignetes Ersatzland zu verschaffen. Diese Verpflichtung kann sie regelmäßig nur erfüllen, wenn sie eigenes Gelände bereitstellt, gegebenenfalls Land erwirbt und dieses den Kleingärtnern überläßt. Die Aufsicht, die Verantwortung für den Verbleib der Kleingärtner übernehmen zu müssen, hält aber - wie sowohl den parlamentarischen Unterlagen als auch dem Forschungsbericht zu entnehmen ist - viele Gemeinden von vornherein davon ab, für kleingärtnerisch genutztes Gelände durch Bebauungsplan eine andere Nutzungsart festzusetzen, auch wenn eine an den Grundsätzen des Bundesbaugesetzes orientierte städtebauliche Entwicklung eine andere Entscheidung zweckmäßig erscheinen läßt. Damit entfällt die Kündigungsmöglichkeit und eine städtebaulich unter Umständen erwünschte andere Nutzung. Im Hinblick auf die gesetzliche Entschädigungsverpflichtung hat auch die Beigeladene des Ausgangsverfahrens seinerzeit ihre Absicht aufgegeben, das im Ausgangsverfahren streitige Grundstück im Bebauungsplan als Baugebiet auszuweisen.
Die alleinige Entscheidung der Gemeinde darüber, ob ein Bebauungsplan aufgestellt wird, sowie die Ersatzlandregelung führen nicht nur zu einer weitgehenden Entwertung des Kündigungsrechts, sondern auch zu einer Privilegierung der Gemeinden gegenüber privaten Verpächtern. Ist eine Gemeinde Eigentümerin eines Kleingartengeländes, so hat sie es in der Hand, durch Aufstellung eines Bebauungsplans die Pächter zu verdrängen und eine ertragreichere Verwendung ihres Geländes zu ermöglichen. Obwohl die Aufstellung eines Bebauungsplans in jedem Fall eine öffentliche Aufgabe der Gemeinde darstellt, führt die Anknüpfung des Kündigungsrechts an den Bebauungsplan zu einer ungleichen Behandlung von privatem und gemeindlichem Verpächter.
3. Die Gesamtregelung ist weiter dadurch gekennzeichnet, daß eine Vertragsbeendigung auch dann nicht möglich ist, wenn das Gelände - wie bei dem dem Ausgangsverfahren zugrunde liegenden Vertrag - im gegenseitigen Einvernehmen auf eine bestimmte Zeit überlassen worden ist.
Die Kleingartenordnung 1919 ließ in Übereinstimmung mit den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs den Abschluß zeitlich befristeter Verträge zu, sah aber gleichzeitig die Möglichkeit der Vertragsverlängerung durch behördliche Entscheidung vor. Diese Regelung wurde im Hinblick auf die Kriegsverhältnisse, insbesondere zur Sicherung der Ernährung durch die Kündigungsschutzverordnung in der Fassung des Jahres 1939 beseitigt; die auf eine bestimmte Zeit abgeschlossenen Verträge gelten seitdem als auf unbestimmte Zeit verlängert. Das Land Schleswig-Holstein hatte in seinem Kleingartengesetz vom 3. Februar 1948 die nach der Kleingartenordnung bestehende Rechtslage wieder hergestellt. Dem ist der Bundesgesetzgeber jedoch nicht gefolgt. Unter Aufhebung der genannten landesrechtlichen Vorschriften hat er den während des Zweiten Weltkrieges geschaffenen Rechtszustand verlängert. Während also der Verpächter auf unbestimmte Zeit gebunden ist, kann der Pächter entgegen seinen vertraglichen Erklärungen eine Freigabe des Grundstücks verweigern.
Dem Vorschlag des Bundesrats, "Zeitgärten" einzuführen, dem die Bundesregierung zugestimmt hatte (BTDrucks. V/2221 Anl 3, II, zu 5), ist der Bundestag nicht gefolgt.
4. Die Tragweite der Beschränkung der Kündigung wird dadurch verstärkt, daß der Pachtzins behördlich nach Maßgabe des Ertragswertes festgesetzt wird.
5. Schließlich muß der Verpächter vor Ausspruch der Kündigung eine behördliche Genehmigung einholen. Der Genehmigungsvorbehalt wurde durch die Kündigungsschutzverordnung in der Fassung vom 23. Mai 1942 eingeführt. Das Verfahren diente der Prüfung, ob eine Ausnahme von dem grundsätzlichen Kündigungsverbot gerechtfertigt sei.
Nach dem Kriege war die Regelung nicht nur nach Sinn und Zweck, sondern auch hinsichtlich ihres rechtlichen Gehalts sowie ihres Anwendungsbereichs erheblich umstritten. Diese Fragen wurden durch zwei grundsätzliche Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. März 1957 (BVerwGE 4, 317; 4, 332) dahin entschieden, daß zu prüfen sei, ob ein gesetzlicher Kündigungsgrund vorliege (vgl. hierzu Bettermann, NJW 1957, S. 1497, der die Genehmigung im Hinblick auf die Änderung der verfassungsrechtlichen Lage für nicht mehr zulässig hält).
Der Bundesgesetzgeber hat den in der Kündigungsschutzverordnung eingeführten Genehmigungsvorbehalt für die Kündigungsgründe des § 2 Abs. 1 Nr. 1 und 2 KGÄndG übernommen. Nach der oben wiedergegebenen Begründung dient der Genehmigungsvorbehalt der Prüfung, ob "öffentliche Belange" berührt werden, deren "Wahrung der zuständigen Verwaltungsbehörde anvertraut bleiben" müsse.
Die Kündigung kann erst ausgesprochen werden, wenn die Behörde die Genehmigung erteilt oder der Verpächter sie von den Verwaltungsgerichten erstritten hat. Eine solche Entscheidung ist nicht vollstreckbar. Die Möglichkeit, im Wege des Verwaltungszwangs die Räumung zu erzwingen, wie dies nach den Vorschriften des Bundesbaugesetzes dann möglich ist, wenn die Gemeinde (an Stelle des Verpächters) den Vertrag aufhebt (vgl. § 39g BBauG, § 29 Städtebauförderungsgesetz), besteht selbst im Falle der Kündigung zur Verwirklichung eines Bebauungsplans nicht. Räumt der Pächter nicht freiwillig, so muß der Verpächter zusätzlich die Hilfe der Zivilgerichte in Anspruch nehmen. Diese haben jedoch nach der oben dargelegten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erneut und ohne Bindung an die Genehmigung zu prüfen, ob ein Kündigungsgrund vorliegt. Verneinen diese - abweichend von der behördlichen Genehmigung oder der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung - das Vorliegen eines Kündigungsgrundes, so verliert die Genehmigung ihre Bedeutung.
Bei der verfassungsrechtlichen Würdigung der Kündigungsregelung des Kleingartenrechts geht der Verwaltungsgerichtshof von folgenden Erwägungen aus: Der nahezu völlige Ausschluß der Kündigung enthalte in Verbindung mit der Pachtzinsbindung und dem Genehmigungsvorbehalt einen so tiefgreifenden Eingriff in die verfassungsrechtlich garantierte Rechtsstellung des Eigentümers, daß von der Substanz des Eigentumsrechts kaum etwas verbleibe. Die Regelung führe praktisch zu einer Entziehung des Eigentums. Im Hinblick auf die Intensität der Rechtsbeschränkung könne die Regelung nicht mehr als eine Inhaltsbestimmung und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG angesehen werden. Sie müsse vielmehr als Enteignung qualifiziert werden, die aber deshalb verfassungswidrig sei, weil die nach dem Grundgesetz gebotene Entschädigungsregelung fehle.
1. Enteignung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG ist der staatliche Zugriff auf das Eigentum des Einzelnen. Ihrem Zweck nach ist sie auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiver Rechtspositionen gerichtet, die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistet sind (BVerfGE 38, 175 [180]; 45, 297 [326]).
Eine Enteignung durch Verwaltungsakt auf Grund eines Gesetzes kann in der gesetzlichen Beschränkung der Kündigung kleingartenrechtlicher Pachtverträge nicht gesehen werden. Aber auch eine Enteignung durch Gesetz scheidet aus: Die Legalenteignung ist dadurch gekennzeichnet, daß das Gesetz selbst und unmittelbar mit seinem Inkrafttreten ohne weiteren Vollzugsakt individuelle Rechte entzieht oder beschneidet, die einem bestimmbaren Kreis von Personen oder Personengruppen nach dem bis dahin geltenden Recht zustehen (BVerfGE 45, 297 [325 f.]).
Demgegenüber versteht das Grundgesetz unter Inhaltsbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG die generelle und abstrakte Festlegung von Rechten und Pflichten durch den Gesetzgeber hinsichtlich solcher Rechtsgüter, die als Eigentum im Sinne der Verfassung zu verstehen sind. Sie ist auf die Normierung objektiv-rechtlicher Vorschriften gerichtet, die den "Inhalt" des Eigentumsrechts vom Inkrafttreten des Gesetzes an für die Zukunft bestimmen. Solche Regelungen haben vor der Verfassung zwar nicht schon deshalb Bestand, weil sie als formelles Gesetz ergangen sind; sie müssen vielmehr auch in materieller Hinsicht mit dem Grundgesetz in Einklang stehen (BVerfGE 21, 73 [79]; 24, 367 [389]; 25, 112 [118]; 37, 132 [140]; 42, 263 [305]). Werden die insoweit aus der Verfassung sich ergebenden Grenzen überschritten, so ist die gesetzliche Regelung unwirksam und nicht eine Enteignung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG. Regelungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und Enteignungen im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG sind nur dann gültig, wenn sie den jeweiligen Normen der Verfassung entsprechen. Eine verfassungswidrige Inhaltsbestimmung kann auch nicht in eine Enteignung umgedeutet und der Verfassungsverstoß nicht durch Zubilligung einer gesetzlich nicht vorgesehenen Entschädigung "geheilt" werden.
2. Wenn hiernach die Verfassung Regelungen über den Inhalt und die Schranken des Eigentums eindeutig von der Enteignung durch das Gesetz abgrenzt, schließt dies nicht aus, daß durch den Erlaß neuer, für die Zukunft geltender Vorschriften im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG subjektiver Rechte entzogen oder gemindert werden, die der Einzelne auf Grund des alten Rechts erworben hatte (vgl. BVerfGE 25, 112 [121 f.]). In dieser Einwirkung neuer, objektiv-rechtlicher Vorschriften auf individuelle Rechtspositionen kann eine Enteignung durch Gesetz liegen, die dann zulässig ist, wenn die Voraussetzungen des Art. 14 Abs. 3 GG gegeben sind (vgl. BVerfGE 31, 275 [284, 292 ff.]; 45, 297 [330]).
Ein solcher Sachverhalt liegt nicht vor. Zwar hat der Reichsgesetzgeber durch die Kündigungsschutzverordnung die Kündigung aus wichtigem Grund beseitigt sowie befristete Verträge auf unbestimmte Zeit verlängert und damit in bestehende Rechtsbeziehungen eingegriffen. Selbst wenn hierin eine Enteignung zu sehen wäre (so BVerwG, VerwRspr Bd 19, Nr. 180), war diese nach damaligem Recht nicht zu beanstanden, da die Kündigungsschutzverordnung auf Grund des Gesetzes über einstweilige Maßnahmen zur Ordnung des deutschen Siedlungswesens vom 3. Juli 1934 (RGBl. I S. 568) erlassen wurde, das in § 4 in Übereinstimmung mit Art. 153 Abs. 2 Satz 2 Weimarer Reichsverfassung eine Entschädigung ausschloß. Mit dem Inkrafttreten der reichsrechtlichen Vorschriften war eine etwaige Enteignung abgeschlossen. Fortan hatten die Vorschriften der Kündigungsschutzverordnung nur noch insoweit rechtliche Bedeutung, als sie die Voraussetzungen bestimmen, unter denen ein Kleingartenpachtvertrag vom Verpächter gekündigt werden kann; es handelt sich im Sinne der Terminologie des Grundgesetzes um Vorschriften, die den Inhalt des Eigentums des Verpächters bestimmen.
Unter der Geltung des Grundgesetzes stellt sich somit nur die Frage, ob die Kündigungsschutzverordnung 1944 und das Änderungsgesetz 1969 den Anforderungen entsprechen, die das Grundgesetz an Regelungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG stellt.
1. Der Gesetzgeber steht bei der Erfüllung des ihm in Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erteilten Auftrags, Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen, vor der Aufgabe, das Sozialmodell zu verwirklichen, dessen normative Elemente sich einerseits aus der grundgesetzlichen Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und andererseits aus dem Sozialgebot des in Art. 14 Abs. 2 GG ergeben: Der Gebrauch des Eigentums soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen (BVerfGE 37, 132 [140]; 38, 348 [370]).
Der Gesetzgeber muß bei Regelungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG beiden Elementen des im Grundgesetz angelegten Verhältnisses von verfassungsrechtlich garantierter Rechtsstellung und dem Gebot einer sozialgerechten Eigentumsordnung in gleicher Weise Rechnung tragen; er muß die schutzwürdigen Interessen der Beteiligten in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Eine einseitige Bevorzugung oder Benachteiligung steht mit den verfassungsrechtlichen Vorstellungen eines sozialgebundenen Privateigentums nicht in Einklang (BVerfGE 37, 132 [140 f.]). Dem entspricht die Bindung des Gesetzgebers an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Das Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur Grund, sondern auch Grenze für die dem Eigentümer aufzuerlegenden Beschränkungen. Um vor der Verfassung Bestand zu haben, müssen sie vom geregelten Sachbereich her geboten und auch in ihrer Ausgestaltung sachgerecht sein. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht weiter gehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient (vgl. BVerfGE 21, 150 [155]; 25, 112 [117 f.]; 37, 132 [141]).
Das bedeutet freilich nicht, daß die jeweiligen Maßstäbe zu jeder Zeit und in jedem Zusammenhang dasselbe Gewicht haben müßten. Regelungen, die in Kriegszeiten und Notzeiten gerechtfertigt sind, können unter veränderten wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Verhältnissen eine andere verfassungsrechtliche Beurteilung erfahren. In jedem Fall fordert jedoch die verfassungsrechtliche Gewährleistung die Erhaltung der Substanz des Eigentums (BVerfGE 42, 263 [295]) und die Beachtung des Gleichheitsgebots des Art. 3 Abs. 1 GG (BVerfGE 34, 139 [146]; 37, 132 [143]; 42, 263 [305]).
Diesen Grundsätzen entsprechen die zur Prüfung stehenden Vorschriften nicht. Die Kombination der dargelegten Regelungselemente führt zu einer übermäßigen, mit der verfassungsrechtlichen Garantie des Eigentums nicht zu vereinbarenden Belastung des privaten Verpächters. Darüber hinaus widerspricht der Genehmigungsvorbehalt rechtsstaatlichen Anforderungen. Die vom Rechtsausschuß des Deutschen Bundestags und vom Bundesrat vorgebrachten Bedenken sind begründet.
2. Das durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistete Eigentum ist in seinem rechtlichen Gehalt durch Privatnützigkeit und grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigentümers über den Eigentumsgegenstand gekennzeichnet (BVerfGE 24, 367 [389]; 26, 215 [222]; 31, 229 [240]; 37, 132 [140]; 42, 263 [294]). Es soll ihm als Grundlage privater Initiative und in eigenverantwortlichem privatem Interesse von Nutzen sein (BVerfGE 50, 290).
Diese grundrechtlich garantierte Rechtsstellung wird zunächst dadurch betroffen, daß die Kündigung eines Pachtvertrags grundsätzlich unzulässig und das Verbot zum Prinzip erhoben ist. Die Darstellung der Rechtslage nach einfachem Recht hat ergeben, daß die gesetzlichen Ausnahmetatbestände so eng gefaßt sind, daß dem privaten Verpächter eines kleingärtnerisch genutzten Grundstücks kaum die Chance verbleibt, wieder einmal über sein Eigentum frei zu verfügen. Nur bei Gefährdung der wirtschaftlichen Existenz besteht die Möglichkeit einer Vertragsauflösung, die jedoch wiederum erheblichen Einschränkungen unterliegt und mit einer Entschädigungsverpflichtung verbunden ist. Der aus freier Entscheidung abgeschlossene Pachtvertrag genießt - selbst wenn er für einen befristeten Zeitraum gelten sollte - einen nahezu unbegrenzten Bestandsschutz. Der Verpächter kann - wie das Ausgangsverfahren zeigt - nicht einmal dann eine Vertragsbeendigung erreichen, wenn er Ersatzland und eine Entschädigung anbietet.
Die grundrechtlich garantierte Verfügungsbefugnis umfaßt auch die Freiheit des Eigentümers, sein Eigentum veräußern zu dürfen. Dieser elementare Bestandteil der Handlungsfreiheit im Bereich der Eigentumsordnung, in den nur unter erschwerten Voraussetzungen eingegriffen werden darf (BVerfGE 26, 215 [222]; 42, 263 [295]), wird ebenfalls durch die gesetzlichen Vorschriften in erheblichem Umfang betroffen: In der amtlichen Begründung zum Änderungsgesetz 1969 heißt es, die Erfahrung habe gezeigt, daß Grundstücke, die an Kleingärtner verpachtet sind, in der Regel weder einen Kaufinteressenten fänden noch beliehen werden könnten. Dies in Zweifel zu ziehen, besteht kein Anlaß. Das heißt aber: Der "umfassende Kündigungsschutz", der im Städtebaubericht 1970 der Bundesregierung für Fehlentwicklungen im Städtebau verantwortlich gemacht wird, führt im praktischen Ergebnis zu einer Aufhebung der Veräußerungsmöglichkeit. Das Gesetz verbietet zwar nicht ausdrücklich die Veräußerung; diese Möglichkeit ist aber durch die gesetzliche Regelung wirtschaftlich sinnvoll nicht realisierbar. Eine solche Beschränkung berührt die Substanz des grundrechtlich garantierten Eigentums. Für die verfassungsrechtliche Beurteilung kann nicht von ausschlaggebender Bedeutung sein, ob durch eine ausdrückliche Norm ein Veräußerungsverbot statuiert wird oder sich dieses im praktischen Ergebnis aus einer anderen Regelung zwangsläufig ergibt.
Die verfassungsrechtlich garantierte Rechtsstellung des Verpächters wird weiter dadurch beschränkt, daß er vor einer Kündigung eine behördliche Genehmigung einholen muß, bei der zu prüfen ist, ob die Vertragsauflösung öffentliche Belange berührt.
Die Begrenzung der Kündigungsmöglichkeit fällt um so schwerer ins Gewicht, als die Interessen des Verpächters im Rahmen des laufenden Kleingartenpachtverhältnisses eine unzureichende Berücksichtigung finden. Die Pachtpreisregelung verschärft die Bindung des Eigentümers.
3. Dieses Regelungssystem könnte nur dann Bestand haben, wenn es durch Gründe im Sinne des Art. 14 Abs. 2 GG unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt wäre.
Solche Gründe liegen nicht vor.
a) Das verfassungsrechtliche Postulat einer am Gemeinwohl orientierten Nutzung des Privateigentums umfaßt das Gebot der Rücksichtnahme auf die Belange derjenigen Mitbürger, die auf die Nutzung des Eigentumsgegenstandes angewiesen sind. Das Maß und der Umfang der dem Eigentümer von Verfassungs wegen zugemuteten und vom Gesetzgeber zu realisierenden Bindung hängt hiernach zunächst davon ab, ob und in welchem Ausmaß das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und einer sozialen Funktion steht (BVerfGE 37, 132 [140]; 38, 348 [370]; 42, 263 [294]). Je stärker der Einzelne auf die Nutzung fremden Eigentums angewiesen ist, um so weiter ist der Gestaltungsbereich des Gesetzgebers; er verengt sich, wenn dies nicht oder nur in begrenztem Umfang der Fall ist (BVerfGE 42, 263 [294]). Art. 14 Abs. 2 GG rechtfertigt somit nicht eine übermäßige, durch die sozialen Belange nicht gebotene Begrenzung privatrechtlicher Befugnisse (BVerfGE 37, 132 [141]).
Das Bundesverfassungsgericht hat bereits in BVerfGE 21, 73 (82 f.) ausgeführt: "Die Tatsache, daß der Grund und Boden unvermehrbar und unentbehrlich ist, verbietet es, seine Nutzung dem unübersehbaren Spiel der freien Kräfte und dem Belieben des Einzelnen vollständig zu überlassen; eine gerechte Rechtsordnung und Gesellschaftsordnung zwingt vielmehr dazu, die Interessen der Allgemeinheit beim Boden in weit stärkerem Maße zur Geltung zu bringen als bei anderen Vermögensgütern". In einer wesentlichen sozialen Funktion im Sinne dieser Rechtsprechung steht auch Grund und Boden, der als Kleingarten genutzt wird.
Entgegen der Auffassung des vorlegenden Gerichts läßt sich auch nicht feststellen, daß die Kleingärtner auf die Nutzung fremden Eigentums überhaupt nicht mehr angewiesen wären. Allerdings hat das Kleingartenwesen inzwischen in mehrfacher Richtung, auch in einer sozialen Bedeutung, einen erheblichen Wandel erfahren.
Unter einem Kleingarten wurde nach allgemeiner Rechtsansicht ein Grundstück verstanden, das vertraglich nicht gewerbsmäßig gärtnerisch genutzt wird und vorwiegend zur Deckung des eigenen Nahrungsbedarfs des Inhabers oder seiner Familie dient (vgl. Ehrenforth, RdL 1950, S. 132; Handwörterbuch des Städtebaus, Wohnungswesens und Siedlungswesens, Bd 2, S. 910, Stichwort: Kleingartenwesen; Wiethaup, ZMR 1970, S. 193).
Die Geschichte des Kleingartenwesens zeigt, daß dieser Gedanke der Sicherung und Verbesserung der Ernährungsgrundlage, vor allem der ärmeren Bevölkerung, in den Notzeiten in und nach dem zweiten Weltkrieg, in der Weltwirtschaftskrise sowie im Ersten Weltkrieg eine erhebliche Bedeutung gehabt hat. Auf diese beiden Gesichtspunkte - Erhaltung einer wichtigen Ernährungsquelle und Schutz der unbemittelten Mitbürger - war der Kündigungsschutz für Pachtverhältnisse jeweils ausgerichtet. In der Begründung des Entwurfs der Kleingartenordnung wird hierzu hingewiesen "auf die nicht zu unterschätzende Bedeutung des Kleingartenbaus für die Nahrungsmittelversorgung der Bevölkerung, insbesondere auch der großstädtischen Bevölkerung" und die Notwendigkeit des Schutzes vor einer "Bewucherung der Kleingartenbau betreibenden Laubenkolonisten" (Verfassungsgebende Deutsche Nationalversammlung Drucks. Nr. 321, S. 196). Die nach der Kleingartenordnung zulässige Kündigung aus wichtigem Grund, die eine Berücksichtigung der jeweiligen Situation und beiderseitigen Belange der Vertragsparteien ermöglichte, wurde durch die Kündigungsschutzverordnung 1939 beseitigt und durch ein generelles Kündigungsverbot ersetzt. Zur Begründung wurde vor allem auf die schwierige Ernährungslage während des Krieges hingewiesen: Der Kleingarten sollte im Interesse der Verbesserung der Ernährungslage des einzelnen Pächters und einer "vermehrte(n) Erzeugung von Nahrungsmitteln" unter allen Umständen erhalten bleiben (Erl d RArbM vom 20. Oktober 1939, RArbBl I S. 492). Diesem Ziel diente auch die gesetzliche Verlängerung aller befristeten Verträge. Zugleich war diese Regelung Ausdruck der nationalsozialistischen Auffassung vom Bodeneigentum, nach der der Eigentümer nur als "Verwalter" einer "volksgenössischen Rechtsstellung" angesehen wurde.
Die oben wiedergegebenen Untersuchungsergebnisse, die durch zahlreiche literarische Hinweise bestätigt werden, lassen erkennen, daß die ernährungspolitische Legitimation für den Kündigungsschutz entfallen ist. Der Gedanke der Existenzsicherung des Pächters und der Entlastung des "Wirtschaftsmarktes der Großstädte" (Begründung zur Kleingartenordnung, a.a.O., S. 196) spielt heute keine praktische Rolle mehr. Die Kleingärtner beziehen überwiegend Einkommen, die eine ausreichende Ernährung gewährleisten und die zusätzliche Gewinnung eigener Gartenerzeugnisse zur Sicherung der Lebensgrundlage nicht mehr so - wie in den Notzeiten - erforderlich machen. Im Forschungsbericht ist auch festgestellt, daß die "ehemalige Aufgabe" des Kleingartens als "Armengarten" entfallen ist; der Anteil der Gärtner mit kleinerem Einkommen sei mit 9% relativ gering. Rund 66% der erwerbstätigen Kleingartenbesitzer seien als Beamte und Angestellte und 24% als Arbeiter tätig (a.a.O., S. 71 f.).
Der Wandel in den ökonomischen Verhältnissen hat aber auch zu einer weitgehenden Änderung in der Motivation der Kleingärtner und damit zu einem beachtlichen Funktionswandel des Kleingartens geführt. Zutreffend weist der Verwaltungsgerichtshof in Übereinstimmung mit den vorliegenden Daten darauf hin, daß der Freizeitwert und Erholungswert des Kleingartens gegenüber dem wirtschaftlichen Nutzen im Vordergrund steht. Dies wird im Städtebaubericht 1975 der Bundesregierung ausdrücklich bestätigt (BTDrucks. 7/3583 Nr. 181; vgl. auch Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung, 2. Aufl 1970, sp 1561). Der Garten wird vorwiegend als Ersatz für fehlende Hausgärten angesehen und entsprechend genutzt. Dem hat sich die gärtnerische Gestaltung weitgehend angepaßt: Ein beträchtlicher Teil der Gartenfläche weist inzwischen an Stelle von Gemüsekulturen und Obstkulturen Rasenbewuchs und Zierbepflanzung auf. Vielfach sind die Kleingärten zu Parkanlagen ausgestaltet.
War der Kleingarten nach der ursprünglichen Intention des Gesetzgebers ein Nutzgarten, der auf die nachhaltige Erzielung gärtnerischer Produkte gerichtet war, so ist er heute weitgehend und vorrangig ein Wohngarten. Hierbei soll jedoch nicht verkannt werden, daß auch der Freizeitnutzen des Kleingartenwesens von erheblichem öffentlichem Interesse ist. Der Kleingarten kann für die Volksgesundheit gerade in seiner Ausgleichsfunktion zu einer einseitigen Berufstätigkeit, welcher der Mensch in der industriellen Massengesellschaft oft ausgesetzt ist, von großer sozialer Bedeutung sein und wesentlich zu einer Verbesserung der Lebensverhältnisse beitragen. Der dargelegte Strukturwandel zeigt aber, daß der Besitz eines Kleingartens für die große Masse der Kleingärtner zwar von beachtlichem Wert, nicht jedoch mehr von existentieller Bedeutung ist. Diese Änderung der sozialen Funktion kann bei der verfassungsrechtlichen Legitimation des Kündigungsschutzrechts nicht außer acht bleiben. Mag der Wunsch und das Interesse des einzelnen Pächters, einen Kleingarten zu besitzen, noch so groß und berechtigt sein, so kann dennoch nicht davon gesprochen werden, daß er auf die Nutzung fremden Eigentums in gleicher Weise angewiesen ist wie etwa auf eine Wohnung, die eine unabdingbare Voraussetzung für ein menschenwürdiges Dasein und die persönliche Lebensgestaltung darstellt. Obwohl die Wohnung für den Mieter von wesentlich größerer Bedeutung ist als der Kleingarten für den Pächter, räumt das geltende Recht dem Kleingärtner eine erheblich stärkere Rechtsposition ein, die mit dem Gebot, die schutzwürdigen Interessen beider Parteien in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen, nicht zu vereinbaren ist. Das Regelungssystem schützt in seiner derzeitigen Ausgestaltung in einseitiger Weise das sicherlich anzuerkennende Interesse des Pächters an der Erhaltung des vorwiegend ideellen Bedürfnissen dienenden Kleingartens, ohne die Belange des Verpächters ausreichend zu berücksichtigen; es nimmt hierbei in Kauf, daß die verfassungsrechtlich garantierte Substanz des Eigentums weithin ausgehöhlt wird, auch wenn der Eigentümer das Grundstück aus freien Stücken dem Pächter überlassen hat und er selbst darauf angewiesen ist. Die zu schützenden Interessen des Pächters gebieten diese weitgehende Beschränkung nicht. Das einseitige Übergewicht der Rechtsstellung des Pächters steht mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht in Einklang.
b) Die Beschränkung der Kündigung kann auch nicht mit der Erwägung gerechtfertigt werden, der Kündigungsschutz müsse so lange aufrechterhalten bleiben, bis die Gemeinden in ausreichendem Maße Gelände für Kleingärten ausgewiesen hätten; darüber hinaus müßten bestehende Anlagen durch Ausschluß der Kündigung gesichert werden, da ihnen eine erhebliche Bedeutung für die Durchgrünung und Auflockerung der Bebauung zukomme.
Seit der Kleingartenordnung 1919 ist es Aufgabe der Gemeinden, ausreichendes Gelände für Kleingärten bereitzustellen. Das Bundesbaugesetz sieht die Ausweisung von Dauerkleingärten als Grünflächen ausdrücklich vor und stellt sie neben Parkanlagen, Sportplätze, Spielplätze, Zeltplätze und Badeplätze (§ 5 Abs. 2 Nr. 5, § 9 Abs. 1 Nr. 15 BBauG). Der Bundestagsausschuß für Kommunalpolitik, Raumordnung, Städtebau und Wohnungswesen hat in seinem Schlußbericht festgestellt, daß es sich hierbei um eine Verpflichtung der Gemeinde handle (zu BTDrucks. V/4369 S. 1). Andererseits weist der Wohnungsbauminister darauf hin, daß manche Gemeinden dem Kleingartenwesen mit Vorbehalten gegenüberstünden. In diesem Zusammenhang wird auch betont, daß die Gemeinden vielfach in einen Zielkonflikt gerieten, da der Kreis der an Kleingärten Interessierten relativ klein sei, ein erheblich größerer Teil der Bevölkerung dagegen anderen Freizeiteinrichtungen, zB Sporteinrichtungen, den Vorrang einräume.
Wenn aber die Bereitstellung von Kleingartengelände zu den Aufgaben der Gemeinden gehört und sie dieser Verpflichtung - gleichgültig aus welchem Grund - nicht oder nicht in ausreichendem Maße nachkommen oder durch Fehlplanungen die für die Bevölkerung erforderlichen Grünflächen oder Hausgärten nicht ausweisen, kann die dadurch erzwungene Mangellage nicht zu Lasten derjenigen Grundeigentümer gehen, die freiwillig Gartenland für Kleingärten zur Verfügung gestellt haben. Die unzureichende Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe kann die dauernde Beschränkung ihrer grundrechtlich garantierten Rechtsstellung nicht rechtfertigen. Im übrigen zeigt die Entwicklung des Kleingartenwesens, daß der vielfach als erwünscht bezeichnete Bestand von einem Kleingarten auf fünf bis sieben Geschoßwohnungen im Hinblick auf die vielfältigen Anforderungen an die Gemeinden und die Knappheit des zur Verfügung stehenden Bodens jedenfalls nicht in absehbarer Zeit erreicht werden wird.
Es wird auch vorgebracht, daß der geltende Kündigungsschutz den vorhandenen Mangel an Kleingärten verstärke, weil einem privaten Verpächter die Bereitstellung von Gelände nicht zugemutet werden könne, da er keine Aussicht habe, es zurückzuerhalten, wenn er es für andere Zwecke benötigt. Es sei unverkennbar, daß das geltende Recht den Mangel mit verursacht, dem es entgegenwirken solle. Es bringe zwar denjenigen Vorteile, die bereits einen Kleingarten besitzen, verhindere aber zugleich, daß auch diejenigen einen bekommen, die keinen besitzen, aber daran interessiert sind. Der Verwaltungsgerichtshof weist darauf hin, daß der Abschluß befristeter Verträge ein geeignetes Mittel sein könnte, den Mangel abzumildern. Es bestünde auch die Möglichkeit, dadurch der städtebaulichen Entwicklung in angemessener Weise Rechnung zu tragen.
Daß Kleingärten ein wichtiges Element zur Durchgrünung und Auflockerung der Bebauung darstellen können, ist - wenn auch nicht allgemein - so doch weithin anerkannt. Abgesehen davon, daß dieser Gesichtspunkt nicht den Schutz des Pächters im Auge hat, dem aber die Kündigungsschutzbestimmungen dienen, sondern auf den Bestand von Kleingartenanlagen gerichtet ist, ist hierzu darauf hinzuweisen, daß die kleingartenrechtlichen Regelungen keineswegs nur für Ortsbereiche gelten, in denen dieser Gesichtspunkt eine Rolle spielen kann. Die Vorschriften gelten generell, dh unabhängig davon, wo der Kleingarten örtlich gelegen ist und ob er einen Beitrag zur Durchgrünung und Auflockerung der Bebauung leisten kann. Sie kommen selbst dann zur Anwendung, wenn dem Gelände unter diesem Gesichtspunkt oder für die städtebauliche Entwicklung keine oder nur eine geringe Bedeutung zukommt. Die Regelungen gelten auch für Bereiche, die außerhalb eines Bebauungsplanes liegen. Das Gesetz sieht keine Möglichkeit vor, solchen Besonderheiten Rechnung zu tragen, sondern beläßt es bei dem grundsätzlichen Kündigungsverbot.
Es kann auch die Tatsache nicht übersehen werden, daß die vorhandenen Anlagen, deren Fortbestand durch den Kündigungsschutz gesichert wird, regelmäßig nicht auf der Grundlage einer städtebaulichen Konzeption entstanden sind. Nicht die kommunale Bauleitplanung hat den Standort dieser Anlagen bestimmt. Vielmehr haben sich die Kleingärtner dort niedergelassen, wo ein Eigentümer bereit war, ihnen ein für ihre Zwecke geeignetes Grundstück zur Verfügung zu stellen. Dabei handelt es sich häufig um Grundstücke außerhalb der Ortslagen oder um Brachland, für das gerade keine andere sinnvolle Verwendung zu finden war. Die Wahl des Standorts beruhte weithin auf Umständen, die aus städtebaulicher Sicht als zufällig bezeichnet werden müssen. Es besteht auch keineswegs die Gewähr, daß vorhandene Kleingärten sich sinnvoll in die städtebauliche Entwicklung einfügen.
c) Zu beachten ist ferner, daß die Wirkungen des Kündigungsschutzes durch die Pachtpreisregelungen erheblich verstärkt werden.
In den parlamentarischen Beratungen sind gegen die Pachtpreisbindung und die behördliche Festsetzung des Pachtzinses verfassungsrechtliche Bedenken erhoben worden. Diese bedürfen jedoch keiner weiteren Prüfung. Ebenso kann dahingestellt bleiben, ob die Ermächtigung des § 1 Abs. 2 der Kleingartenordnung den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entspricht. Wesentlich ist dagegen folgendes: Die Pachtpreisbindung ist entstanden, als der Kleingarten die Selbstversorgung der Gärtner sicherstellen sollte. Sie diente deren Schutz und war in Notzeiten, in denen dem Kleingarten für die ärmere Bevölkerung eine wesentliche soziale Bedeutung zukam, erforderlich und berechtigt. Der Ertragswert als Bemessungsgrundlage sollte sicherstellen, daß der Pachtzins den wirtschaftlichen Ertrag nicht aufzehrte oder gar überwog. Mit dem Funktionswandel des Kleingartens ist diese Motivation und der besondere Schutzzweck dieser Regelung in Frage gestellt. Dient der Garten heute vorwiegend der Freizeitgestaltung und der Erholung, kann es schwerlich gerechtfertigt sein, daß der Verpächter ein Grundstück in einer Größe von zB 300 qm für 2,50 DM im Monat dem Kleingärtner dauernd zur Verfügung stellt. Selbst über dem Durchschnitt verdienende Pächter kommen in den Genuß der Pachtpreisbindung und des Kündigungsschutzes. Macht der Pächter von anderen Einrichtungen der Freizeitgestaltung Gebrauch, muß er einen marktgerechten Preis zahlen. Es muß zumindest zweifelhaft erscheinen, ob die Pachtpreisbindung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu vereinbaren ist; die Frage kann aber in dem hier erörterten Zusammenhang dahinstehen.
d) Nach alledem geht das Regelungssystem des Kleingartenrechts in seiner derzeitigen Ausgestaltung, die einerseits keine Befristung der Vertragsdauer zuläßt, andererseits die Kündigungsmöglichkeiten sehr eng begrenzt und gleichzeitig zu einem ungewöhnlich niedrigen Pachtzins führt, über den Rahmen einer nach Art. 14 Abs. 1 und 2 GG zulässigen Inhaltsbestimmung des Eigentums hinaus. Wie der Gesetzgeber den dagegen bestehenden verfassungsrechtlichen Bedenken abhilft, obliegt seiner Entscheidung. Das schließt die hier nicht zu beurteilende Entscheidung ein, ob, inwieweit und unter welchen Voraussetzungen bei zeitlich unbefristeten Verträgen neben dem Eigenbedarf auch das Interesse des Eigentümers an einer anderweitigen Verwertung des Grundstücks als Kündigungsgrund anerkannt werden soll.
4. Nach § 1 Abs. 3 KSchVO und § 2 Abs. 2 KGÄndG bedarf jede Kündigung der behördlichen Genehmigung. Diese Vorschriften schränken das Kündigungsrecht zusätzlich dadurch ein, daß eine Vertragsauflösung selbst dann durch behördliche Entscheidung verhindert werden kann, wenn ein Kündigungsgrund vorliegt.
Das Verfahren nach der Kündigungsschutzverordnung war als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt konzipiert. Es diente der Prüfung, ob eine Ausnahme von dem grundsätzlichen Kündigungsverbot gerechtfertigt sei. Im Hinblick auf die durch das Grundgesetz eingetretene Veränderung der staatsrechtlichen Verhältnisse hat das Bundesverwaltungsgericht in der oben genannten Rechtsprechung klargestellt, daß die Behörden und Gerichte im Rahmen des Genehmigungsverfahrens auf die Prüfung beschränkt seien, ob die Voraussetzungen für einen der in der Verordnung genannten Kündigungsgründe vorlägen.
Der Bundesgesetzgeber hat im Änderungsgesetz 1969 an diesem Genehmigungsvorbehalt ausdrücklich festgehalten und dieses Verfahren auf die Kündigungsgründe des § 2 Abs. 1 Nr. 1 und 2 KGÄndG erstreckt. Er hat diesen Genehmigungsverfahren jedoch eine weitergehende Bedeutung beigelegt. Nach der amtlichen Begründung dient der Genehmigungsvorbehalt der behördlichen Prüfung, ob "öffentliche Belange" berührt werden, wenn eine Kündigung ausgesprochen werden soll.
Die Genehmigungsvorbehalte widersprechen dem Grundgesetz. Nach dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und dem Gewaltenteilungsprinzip ist es Aufgabe der Exekutive, Gesetze auszuführen. Hieraus ergibt sich für den Gesetzgeber die Notwendigkeit, die der staatlichen Maßnahme offenliegende Rechtssphäre selbst abzugrenzen. Das Gesetz muß die Tätigkeit der Verwaltung inhaltlich normieren und darf sich nicht darauf beschränken, allgemein gehaltene Grundsätze aufzustellen (BVerfGE 21, 73 [79]). Darüber hinaus gebietet das Rechtsstaatsprinzip, daß grundrechtsrelevante Vorschriften in ihren Voraussetzungen und ihrem Inhalt so klar formuliert sein müssen, daß die Rechtslage für den Betroffenen erkennbar ist und er sein Verhalten danach einrichten kann (BVerfGE 21, 73 [79]). Hält der Gesetzgeber es für erforderlich, der Ausübung von grundrechtlichen Befugnissen ein Genehmigungsverfahren vorzuschalten, so muß sich aus der Rechtsvorschrift selbst ergeben, welche Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung gegeben sein müssen und aus welchen Gründen die Genehmigung ver sagt werden darf (vgl. BVerfGE 20, 150 [157 f.]; 21, 73 [79 f.]). Dies fordert auch Art. 19 Abs. 4 GG. Eine gerichtliche Kontrolle ist nur möglich, wenn den Gerichten vollzugsfähige Rechtsmaßstäbe an die Hand gegeben werden, nach denen sie entscheiden sollen. Nach diesen Grundsätzen ist der Genehmigungsvorbehalt verfassungswidrig, weil dem Gesetz nicht mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen ist, welche öffentlichen Belange eine Versagung rechtfertigen. In dem hier maßgeblichen Sachbereich sind - wie oben dargelegt - teilweise widersprechende öffentliche Interessen im Spiel; daher ist eine Normierung geboten, die den Behörden und Gerichten einen Nachvollzug der gesetzgeberischen Entscheidung ermöglicht.
Die dargelegten verfassungsrechtlichen Erwägungen können - abgesehen von § 1 Abs. 3 KSchVO und § 2 Abs. 2 KGÄndG - nicht dazu führen, die vom vorlegenden Gericht beanstandeten Vorschriften für verfassungswidrig zu erklären, sondern nur den Ausspruch rechtfertigen, daß die kleingärtnerischen Vorschriften insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar sind, als ein Pachtverhältnis nur aus den gesetzlich normierten Kündigungsgründen aufgelöst werden kann.
Dr. Benda, Dr. Böhmer, Dr. Simon, Dr. Faller, Dr. Heußner, Dr. Hesse (vertr.d. Dr. Benda), Dr. Niemeyer, Dr. Katzenstein
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