Source: https://www.umwelt-online.de/cgi-bin/parser/Drucksachen/drucknews.cgi?texte=0315_2D13&id=recht&marker=2003/88/EG
Timestamp: 2020-07-09 17:20:42
Document Index: 351746348

Matched Legal Cases: ['§ 5', '§ 9', '§ 36', '§ 3', 'EuG', '§ 292', '§ 3', '§ 3', '§ 618', '§ 4', '§ 18', '§ 1', '§ 4', '§ 2', '§ 1', '§ 20', '§ 2', '§ 3', '§ 3', '§ 5', '§ 4', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 5', '§ 5', '§ 9', '§ 6', '§ 4', '§ 3', '§ 11', '§ 12', '§ 7', '§ 5', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 10', '§ 9', '§ 4', '§ 292', 'Art. 19', '§ 87']

umwelt-online: Bundesrat 315/13: Entwurf einer Verordnung zum Schutz vor Gefährdungen durch psychische Belastung bei der Arbeit
| Info | Jahr 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 | Inhalt Vorgang | | 315/13 (PDF) vom 24.04.13
Arbeitsbedingte psychische Belastung ist zu einem zentralen Thema der gesundheits- und arbeitsschutzpolitischen Diskussion geworden. Nach den Auswertungen der Europäischen Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz bei der Arbeit gehört arbeitsbedingter Stress zu den wesentlichen gesundheitsgefährdenden Ursachen in der Arbeitswelt (Europäische Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz 2009). Der aktuelle Stressreport Deutschland der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin weist das Multitasking, also verschiedene Arbeiten zeitgleich zu betreuen; starken Termin- und Leistungsdruck, ständig wiederkehrende Arbeitsvorgänge und Arbeitsunterbrechungen als zentrale Belastungsfaktoren aus (Lohmann-Haislah 2012). Die Folgen für die physische und psychische Gesundheit können sehr vielfältig sein: Sie reichen von vorübergehenden Beeinträchtigungen wie Schlafstörungen oder Erschöpfung bis hin zu manifesten Krankheiten wie Herz-Kreislauf- oder Magen-Darm-Erkrankungen.
Im Fokus der öffentlichen Diskussion stehen vor allem die psychischen Erkrankungen. Nach den Berechnungen der Krankenkassen werden die jährlichen Kosten arbeitsbedingter Erkrankungen in Deutschland auf insgesamt über 43 Milliarden Euro geschätzt, die sich aus etwa 19 Milliarden Euro direkter und 25 Milliarden Euro indirekter Kosten zusammensetzen. Bei den direkten Kosten nehmen die psychischen Störungen mit ungefähr drei Milliarden Euro nach den Muskel-Skelett-Erkrankungen den zweiten Rang ein (Bödeker, Friedrichs 2011, S.79). Im Jahr 2011 gingen 53 Millionen Arbeitsunfähigkeitstage auf das Konto psychischer Störungen; das bedeutet einen Anstieg um mehr als 80 Prozent in den letzten fünfzehn Jahren. Im Hinblick auf die indirekten Kosten lösen die psychischen Störungen mit gut drei Milliarden Euro die zweithöchsten Kosten aus, bezüglich der indirekten Kosten durch Frühberentung sogar die höchsten. Mit über 41 Prozent der Renten-Neuzugänge aufgrund verminderter Erwerbsfähigkeit sind psychische Erkrankungen inzwischen die Hauptursache für Frühverrentungen. Mit durchschnittlich 48 Jahren sind die Betroffenen zudem noch relativ jung (Lohmann-Haislah 2012).
Es besteht kein Zweifel, dass Arbeit selbst grundsätzlich einen positiven Einfluss auf die psychische Gesundheit besitzt. Neben den positiven Wirkungen von Arbeit auf Gesundheit und Wohlbefinden, müssen die Beschäftigten jedoch vor arbeitsbedingten Gefährdungen durch psychische Belastung in den Unternehmen besser geschützt werden.
In Deutschland wurde es bisher versäumt, verständliche, hinreichend konkrete und verpflichtende Regelungen für den Umgang mit arbeitsbedingter psychischer Belastung zu treffen. Die europäische Sozialpartnervereinbarung zum arbeitsbedingten Stress (European Trade Union Confederation et.al. 2004), in der sich die Sozialpartner freiwillig zu systematischen Verfahren und Maßnahmen gegen Stress bei der Arbeit verpflichten, wurde nicht in dem vereinbarten Maße umgesetzt. In Deutschland sind weder die Sozialpartner noch der Gesetzgeber bisher aktiv geworden, im Gegensatz zu dreizehn anderen Mitgliedstaaten der EU. So konnte die EU-Kommission im Jahr 2011 in Deutschland kaum positive Effekte feststellen (European Commission 2011).
Die Pflichten der Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber sowie Inhalt und Umfang des Überwachungsauftrags der Arbeitsschutzbehörden hinsichtlich der Gefährdungen durch psychische Belastung bei der Arbeit sind im Arbeitsschutzgesetz nur unzureichend geregelt. Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber wie Aufsichtsbehörden benötigen und erwarten eine entsprechende Konkretisierung der Generalklauseln und allgemeinen Pflichten, damit gezielte betriebliche Strategien entwickelt werden können. Auch für Betriebs- und Dienstvereinbarungen ist eine solche Konkretisierung ein wichtiger Handlungsrahmen. Es soll daher eine Verordnung zum Schutz vor Gefährdungen durch psychische Belastung bei der Arbeit geschaffen werden, die den Ergebnissen der ESENER (European Survey of Enterprises on New and Emerging Risks) - Studie entspricht, denn mehr als die Hälfte der deutschen Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber halten die Notwendigkeit, gesetzliche Pflichten zur erfüllen, als mit Abstand wichtigsten Anreiz für Aktivitäten zur Bewältigung psychosozialer Gefährdungen (Europäische Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz, 2009, deutsche Stichprobe).
Im Ergebnis entstehen keine gegenüber der jetzigen Rechtslage zusätzlichen
Kosten für private und öffentliche Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber oder die sozialen Sicherungssysteme. Durch die Verordnung werden Pflichten zum Schutz vor Gefährdungen durch psychische Belastungen bei der Arbeit nicht neu erschaffen oder erweitert. Sie beschreibt und konkretisiert vielmehr nur Verpflichtungen, die seit 1996 mit §§ 5 und 6 ArbSchG für alle Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber gelten. Dadurch soll die bisher hinter den Zielen des Gesetzgebers zurückgebliebene Umsetzung erleichtert und beschleunigt werden. Anfänglicher Mehraufwand ergibt sich ausschließlich für solche privaten und öffentlichen Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber, die ihrer gesetzlichen Verpflichtung zur Analyse und Minimierung psychischer Belastungen bislang nicht oder nicht angemessen nachgekommen sind. Diesen potentiellen Mehrkosten stehen aber umgekehrt Entlastungen bei allen Arbeitgeberinnen und Arbeitgebern sowie Beschäftigten und öffentlichen Haushalten in dreifacher Hinsicht gegenüber:
- Die klare und handhabbare Normierung der schon bisher bestehenden Pflichten durch die Verordnung sowie die vom Ausschuss nach § 9 der VO künftig erarbeitete "gute Praxis" minimiert in der Praxis gerade kleinerer und mittlerer Unternehmen schon kurzfristig die bestehende konzeptionelle Unsicherheit und die Kosten für nicht wirksame Analysen und Maßnahmen des praktischen Arbeitsschutzes.
- Schon mittelfristig entlastet die Umsetzung eines effektiven Arbeits- und Gesundheitsschutzes mit Blick auf psychische Belastungen die Unternehmen und Verwaltungen selbst: Eine präventiv gesunde Gestaltung von Arbeitsorganisation und Arbeitsumfeld führt zu effektiverer Arbeit leistungsfähigerer Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern und erspart deutlich höhere betriebliche Aufwände für Lohnfortzahlung und Rehabilitation.
Eine flächendeckende Umsetzung der Ziele des Gesetzes mit Hilfe der Verordnung trägt schließlich dazu bei, die durch Arbeitsunfähigkeit und frühzeitiges Ausscheiden entstehenden Kosten für die sozialen Sicherungssysteme langfristig zu minimieren.
Hamburg, den 24. April 2013
der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg hat gemeinsam mit dem Senat der Freien Hansestadt Bremen und den Landesregierungen von Brandenburg, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein beschlossen, dem Bundesrat den als Anlage mit Begründung beigefügten Entwurf einer Verordnung zum Schutz vor Gefährdungen durch psychische Belastung bei der Arbeit mit dem Antrag vorzulegen, die Vorlage der Bundesregierung gemäß Artikel 80 Absatz 3 GG zuzuleiten.
Ich bitte, den Verordnungsentwurf gemäß § 36 Absatz 2 der Geschäftsordnung des Bundesrates auf die Tagesordnung der Sitzung des Bundesrates am 3. Mai 2013 zu setzen und anschließend den zuständigen Ausschüssen zur Beratung zuzuweisen.
Psychische Belastung kann zu Gefährdungen der physischen und psychischen Gesundheit führen, wenn die Belastungen beeinträchtigende Effekte haben können. Diese können beruhen auf - der Gestaltung der Arbeitsaufgabe, insbesondere unvollständigen Tätigkeiten, unzureichendem zeitlichem oder inhaltlichem Handlungsspielraum, einseitiger Belastung, hoher emotionaler Inanspruchnahme,
- der Gestaltung der Arbeitsumgebungsbedingungen, insbesondere der Wechselwirkung physischer und psychischer Belastung durch Lärm, Vibrationen, ungeeignete Arbeitsmittel, ungünstige Beleuchtung und ungünstige klimatische Bedingungen,
- der unzureichenden Integration von Beschäftigten in die betriebliche Organisation und den betrieblichen sozialen Beziehungen bei geringfügiger Beschäftigung, Arbeit auf Abruf oder kurzzeitiger Beschäftigung sowie bei räumlicher Trennung von der Betriebstätte.
Um Gefährdungen für Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit zu vermeiden oder so weit wie möglich zu verringern sind bei der Gestaltung des Arbeitssystems nach §§ 3, 6 insbesondere die folgenden Gestaltungsgrundsätze zu berücksichtigen. Dabei besteht die Notwendigkeit, Arbeit sowohl geschlechtergerecht als auch alters- und alternsgerecht zu gestalten.
- Begrenzung besonders belastender Tätigkeiten, die zu Ermüdung und herabgesetzter Wachsamkeit führen können, - Begrenzung der Arbeitsintensität,
Gefährdungen durch psychische Belastung bei der Arbeit sind auf europäischer Ebene bereits 1989 im Anhang zur Richtlinie (RL) 89/392/EWG und 1990 in der Bildschirmrichtlinie (Richtlinie 090/270/EWG) explizit berücksichtigt worden. Richtungsweisend ist vor allem die Anforderung im Anhang zur Maschinenrichtlinie (inzwischen Richtlinie 2006/42/EG), wonach Maschinen so zu konzipieren sind, dass Belästigungen, Ermüdung und psychische Belastung des Bedienungspersonals auf das mögliche Mindestmaß zu reduzieren sind (Nummer 1.1.2 d). Für die betriebliche Ebene wird in der Rahmenrichtlinie 89/391/EWG in vergleichbarer Weise eine Erleichterung bei eintöniger Arbeit und bei maschinenbestimmtem Arbeitsrhythmus verlangt (Artikel 6 Nummer 2 d). Damit ist im Unionsrecht der Arbeitsschutz als ganzheitliche Aufgabe formuliert worden. Bereits in einer der ersten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs ist folgerichtig der umfassende Anwendungsbereich der Gefährdungsbeurteilung nach Artikel 6 Absatz 2 der Rahmenrichtlinie 89/391/EWG betont worden der sich auf alle Gefährdungen bei der Arbeit bezieht (EuGH 15. November 2001 - C 49/00, Italien, AuR 2002, 34; Kohte 2009 § 292 Rn. 32 ff) .
Im Oktober 2004 wurde von den europäischen Sozialpartnern die Rahmenvereinbarung zu arbeitsbedingtem Stress geschlossen. Mit dieser Vereinbarung wurde anerkannt, dass die Bekämpfung psychischer Gefährdungen am Arbeitsplatz zu den Pflichten gehört, die Arbeitgeberinnen und Arbeitgebern durch die Rahmenrichtlinie 89/391/EWG auferlegt worden sind. Die Umsetzung der Sozialpartnervereinbarung sollte nicht nur durch nationale kollektive Vereinbarungen erfolgen, sondern auch die nationale Gesetzgebung stimulieren. Dieses Ziel wurde in beachtlichem Umfang erreicht. Im Evaluationsbericht der Kommission vom Februar 2011 konnte festgestellt werden, dass immerhin in dreizehn Mitgliedstaaten auch die nationale Gesetzgebung geändert und modernisiert worden war (European Commission 2011). Deutschland gehört nicht zu diesen Ländern; nach der Bewertung der Kommission blieben die Aktivitäten in Deutschland auf diesem Handlungsfeld deutlich hinter den Erwartungen zurück. Auf europäischer Ebene hat der SLIC (Senior Labour Inspectors Committee) für das Jahr 2012 eine Kampagne begonnen, um die Instrumente zu entwickeln, wie den neuen psychosozialen Risiken am Arbeitsplatz durch betriebliches Handeln und durch Aufsichtshandeln wirksam begegnet werden kann. Erste Ergebnisse sind bereits in 22 Sprachen im Netz eingestellt (www.av.se/slic2012).
Obgleich der Begriff der psychischen Belastung im deutschen Recht explizit nur in § 3 der Verordnung über Sicherheit und Gesundheitsschutz bei der Arbeit an Bildschirmgeräten (BildscharbV) verwandt wird, besteht auch in der rechtswissenschaftlichen Diskussion in Deutschland kein Zweifel, dass die gesundheitlichen Gefährdungen, auf die sich die Pflichten nach §§ 3, 5 Arbeitsschutzgesetz (ArbSchG) beziehen, gleichermaßen den Schutz der physischen und der psychischen Gesundheit umfassen (repräsentativ Wlotzke 2005, Seite 426, 429). Ebenso wird auch in der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichtes (BAG) hervorgehoben, dass die Gefährdung der Gesundheit sich sowohl auf die physische als auch auf die geistigseelische Integrität bezieht (BAG 12.8.2008 - 9 AZR 1117/06, NZA 2009, 102 = AP Nr. 29 zu § 618 BGB m. Anm. Kohte). Es ist daher folgerichtig, dass in Artikel 8 des geplanten Gesetzes zur Neuorganisation der bundesunmittelbaren Unfallkassen, zur Änderung des Sozialgerichtsgesetzes und zur Änderung anderer Gesetze eine "Klarstellung" in §§ 4, 5 Arbeitsschutzgesetz normiert werden soll (BUK-NOG, BR-Drs. 811/12 (PDF) ). Die isolierte Änderung zweier Normen des Arbeitsschutzgesetzes bleibt jedoch deutlich hinter der Struktur des geltenden deutschen Arbeitsschutzrechts zurück.
Seit 1996 ist das Arbeitsschutzrecht in Deutschland nachhaltig systematisiert und ausgebaut worden. Auf der Basis des europäischen Rechts, vor allem der Rahmenrichtlinie 89/391/EWG ist zunächst mit dem Arbeitsschutzgesetz und seinem weiten Anwendungsbereich ein einheitlicher Rahmen geschaffen worden, der inzwischen durch mehr als zehn Verordnungen untersetzt worden ist. Diese Verordnungen decken die überwiegende Mehrzahl der Gefährdungen bei der Arbeit sach- und branchenbezogen ab. Mit der Änderung des Arbeitsschutzgesetzes im Jahr 2002 wurde mit § 18 Absatz 2 Nummer 5 ArbSchG eine Rechtsgrundlage geschaffen, um mit Hilfe der Verordnungen Ausschüsse zu bilden, die jeweils technische Regeln formulieren, die wiederum vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) bekannt gemacht werden. Durch das Unfallversicherungsmodernisierungsgesetz 2008 und die damit verbundene Schaffung der Gemeinsamen Deutschen Arbeitsschutzstrategie (GDA) ist die Norm- und Regelsetzung auf den verschiedenen Ebenen vereinfacht und transparenter strukturiert worden. Im Rahmen der GDA ist mit den Beschlüssen zur Gestaltung des Vorschriften- und Regelwerks diese Struktur weiter verdeutlicht worden. In der Praxis haben wichtige Regeln der staatlichen Ausschüsse inzwischen eine hohe Akzeptanz gefunden, weil sie zur Konkretisierung der betrieblichen Anforderungen sowie zur Verdeutlichung der Kriterien der Aufsicht beitragen. In den letzten Jahren sind für die Mehrzahl der Verordnungen jeweils die fachlich zuständigen Ausschüsse festgelegt worden.
In diesem sorgfältigen differenzierten Gerüst finden sich jedoch nur wenige konkrete normative Anforderungen, wie den Gefährdungen durch psychische Belastung wirksam begegnet werden kann. Damit ist - auch nach Kodifikation des Artikels 8 des im Gesetzgebungsverfahren befindlichen BUK-NOG - der Gefährdungsschutz bei psychischer Belastung weiterhin noch nicht vollständig in die inzwischen bewährten Struktur des deutschen Arbeitsschutzrechts integriert. Unser Recht kennt für die anderen Gefährdungen jeweils ein klares System von allgemeinen gesetzlichen Anforderungen, Konkretisierungen auf einer ersten Stufe durch Verordnungen und weiterführenden Konkretisierungen durch Regeln der staatlichen Ausschüsse. Es ist aber seit langem anerkannt, dass die Effektivität des Arbeitsschutzrechts eng mit dem Grad der jeweiligen Konkretisierung zusammenhängt. Vor allem bestärkt die fehlende normativ dirigierte Konkretisierung im Bereich der Gefährdung durch psychische Belastung das vorhandene Vorurteil, dass man diese Aufgabe bei Gefährdungsbeurteilungen und betrieblichen Maßnahmen ausklammern oder zumindest hintanstellen kann.
Hier liegt eine wesentliche Ursache für den Umstand, dass alle Untersuchungen zum Ergebnis kommen, dass nur ein relativ geringer Teil der Gefährdungsbeurteilungen in deutschen
Betrieben und Unternehmen sich auch auf die psychischen Belastungen erstrecken. Eine aktuelle und repräsentative Studie (Beck et al. 2012, Seite 115 ff) hat diese Daten zusammengetragen. Sie entsprechen den Ergebnissen der repräsentativen ESENER (European Survey of Enterprises on New and Emerging Risks) -Studie, die auf europäischer Ebene 2009 zum Ergebnis kam, dass europaweit - auch in Deutschland - zwar rund 80 Prozent der befragten Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber psychische Belastung bzw. Stress für ein wichtiges Thema der Prävention halten, aber nur 20 Prozent in Deutschland systematische Maßnahmen treffen (Europäische Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz 2009). Damit bleibt die deutsche Praxis deutlich hinter dem Durchschnitt der Betriebe in wichtigen Nachbarstaaten zurück.
Die Ergebnisse der ESENER-Studie sind ausdrücklich berücksichtigt worden bei der Formulierung der Arbeitsschutzziele 2013 - 2018 der Gemeinsamen Deutschen Arbeitsschutzstrategie. Schutz und Stärkung der Gesundheit bei arbeitsbedingter psychischer Belastung gehört zu den drei zentralen Zielen, die durch Information und Sensibilisierung der Beteiligten, Entwicklung handhabbarer Instrumente für Gefährdungsbeurteilungen und Verbreitung erfolgreicher Praxisbeispiele erreicht werden sollen. Die Leitlinie zur Gefährdungsbeurteilung vom 15. Dezember 2011 (GDA 2011 b) hat elementare Kategorien für die Ermittlung psychischer Belastungen genannt; wesentlich ausführlicher ist die Leitlinie Beratung und Überwachung psychischer Belastung am Arbeitsplatz vom 24. September 2012 (GDA 2012), die die Anforderungen an Inhalt und Prozessqualität der Gefährdungsbeurteilung präzisiert und intensiviert hat. Adressat dieser Leitlinie sind nach ihrer eigenen Aussage jedoch nicht die Unternehmen, sondern die Aufsichts- und Beratungsdienste. Damit kann auch diese Leitlinie nur mittelbar dazu beitragen, dass die betriebliche Ebene, die im heutigen Arbeitsschutzrecht im Mittelpunkt steht, hier aktiv wird.
In § 1 Absatz 1 des Entwurfs wird der Normzweck der Verordnung benannt. Es geht um den Schutz der Gefährdung von Sicherheit und Gesundheit der Beschäftigten durch psychische Belastung bei der Arbeit. Damit ordnet sich diese Verordnung in den präventiven Zweck des geltenden Arbeitsschutzrechts ein und orientiert sich an den zentralen Grundsätzen des § 4
Arbeitsschutzgesetzes. Der Begriff der psychischen Belastung wird näher in § 2 definiert; bereits die Wortwahl in § 1 macht deutlich, dass die Verordnung in Übereinstimmung mit den gesicherten arbeitswissenschaftlichen Erkenntnissen psychische Belastung wertfrei und nicht per se als negativ einstuft, denn der Schutz bezieht ausschließlich auf Gefährdungen durch psychische Belastung. Er schränkt diesen Schutz weiter ein auf die psychische Belastung "bei der Arbeit". Dies entspricht dem Gesundheitsbegriff der ILO, wonach der Begriff der Gesundheit im Zusammenhang mit der Arbeit nicht nur das Freisein von Krankheit oder Gebrechen, sondern auch die physischen und geistigseelischen Faktoren umfasst, die sich auf die Gesundheit auswirken und die in unmittelbarem Zusammenhang mit der Sicherheit und der Gesundheit bei der Arbeit stehen. Mit der Ratifikation des ILO Übereinkommens 187 zum Förderungsrahmen für den Arbeitsschutz ist diese Zielsetzung einer umfassenden Prävention auch für das deutsche Recht maßgeblich. Sie entspricht auch den Grundlagen des Europäischen Rechts und lässt genügend Raum für weitergehende freiwillige Aktivitäten der betrieblichen und sonstigen Gesundheitsförderung.
Der Anwendungsbereich der Verordnung orientiert sich am weiten Anwendungsbereich der Rahmenrichtlinie 89/391/EWG und des Arbeitsschutzgesetzes. Sektorale Ausnahmen für den Bergbau und Seeschifffahrt sind für diese Verordnung nicht erforderlich, da es an branchenspezifischen Regelungen im Bergbau und der Seeschifffahrt fehlt. Dagegen enthält die Verordnung in Übereinstimmung mit den neueren Arbeitsschutzverordnungen eine Ermächtigungsgrundlage für den Bundesminister der Verteidigung zu spezifischen Regelungen. In den letzten Jahren hat sich gezeigt, dass die Tätigkeit in der Bundeswehr mit spezifischer psychischer Belastung verbunden sein kann, so dass eine spezielle Regulierung ermöglicht wird. In Anlehnung an Artikel 2 Absatz 2 der Rahmenrichtlinie 89/391/EWG und § 20 Absatz 2 ArbSchG wird diese Ermächtigungsgrundlage auch für den Bundesminister des Inneren zur Verfügung gestellt.
In § 2 folgen grundlegende Begriffsbestimmungen, die zu einer Vereinheitlichung in der Praxis führen sollen. Grundlegend ist der Begriff der psychischen Belastung. Dieser wird definiert in Übereinstimmung mit den gesicherten arbeitswissenschaftlichen Erkenntnissen, die vor allem auf deutscher und internationaler Ebene in der DIN EN ISO 10075 zusammengefasst sind und die auch als Basis des Stressreport Deutschland 2012 genutzt worden sind. Danach umschreibt dieser Begriff die Gesamtheit der Einflüsse, die auf die Beschäftigten einwirken. Der Begriff der psychischen Belastung ist in der Arbeitswissenschaft ein wertfreier Begriff, die Belastung kann sowohl zu positiven Anreizen als auch zu negativen Beanspruchungen für die einzelnen Beschäftigten führen. Dieser umfassende und wertfreie Ansatz ist wichtig für eine realistische Gefährdungsbeurteilung; es erleichtert die Kommunikation im Betrieb, wenn das Erkennen von Belastungen noch nicht als Negativaussage zu werten ist.
Diese Beanspruchungen können sich in unterschiedlicher Weise auf die Beschäftigten auswirken. Sie betreffen Gesundheit, Leistungsvermögen und Wohlbefinden. Bereits in der ersten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zum neuen Arbeitsschutzrecht (31.01.1997 - 1 C 20/95, NZA 1997, 482) ist ausdrücklich hervorgehoben worden, dass das neue europäische und deutsche Arbeitsschutzrecht einen ganzheitlichen Charakter hat und dass Arbeitssituationen (zum Beispiel Arbeit in Räumen ohne Sichtverbindungen nach außen) zu vermeiden sind, die Gesundheit und Wohlbefinden gefährden können. Es wird in diesem Urteil ausdrücklich gebilligt, dass die "Vermeidung einer Gefährdung der Gesundheit durch psychische Belastungen normativ gefordert" wird. Dies entspricht auch der Wortwahl des europäischen Rechts in der Richtlinie 89/654/EWG sowie in Anhang 1.2. der geltenden Arbeitsstättenverordnung. Auf diese Weise wird die ganzheitliche Dimension des Arbeitsschutzes verdeutlicht.
In Anlehnung an die neueren Arbeitsschutzverordnungen (zum Beispiel § § 3a ArbStättV, 7 OStrV) werden in § 3 die Grundpflichten definiert, die von Arbeitgeberinnen und Arbeitgebern zu realisieren sind. Daher sind die erforderlichen Maßnahmen des Arbeitsschutzes zu treffen, um eine Gefährdung der Sicherheit und Gesundheit der Beschäftigten durch psychische Belastung bei der Arbeit zu vermeiden. Kann die Gefährdung nicht vermieden werden, so ist die Gefährdung jeweils so weit wie möglich zu verringern. Diese Grundpflichten haben auch eine umfassende zeitliche Dimension und sind bereits bei der Planung und Gestaltung des Arbeitssystems zu beachten, damit präventiver Arbeitsschutz so früh wie möglich sichergestellt wird. Sie sind selbstverständlich auch beim Betrieb, der Überprüfung und der Änderung des Arbeitssystems einzuhalten. Auf diese Weise wird zugleich an den jeweiligen Lebenszyklus von Organisationen, Arbeitsmitteln und den anderen Elementen des Systems angeknüpft. Damit wird die Beobachtung im Stressreport Deutschland 2012 aufgegriffen, dass gerade betriebliche Restrukturierungsprozesse eine Intensivierung psychischer Belastung bewirken können und in operable Kategorien überführt.
Zu den zentralen Pflichten der Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber gehört im modernen Arbeitsschutz die Beurteilung der Arbeitsbedingungen nach § 5 ArbSchG. In den Verordnungen der letzten Jahre ist diese Pflicht jeweils konkretisiert worden. Der Text des § 4 der Verordnung lehnt sich an die neueren Verordnungen an (zum Beispiel § 3 LärmVibrationsArbSchV, § 3 OStrV, § 3 ArbStättV), die in ihrer Struktur einheitliche Konkretisierungen für die Gefährdungsbeurteilung enthalten. Damit wird deutlich gemacht, dass es sich nicht um eine separate Gefährdungsbeurteilung für psychische Belastungen handelt, sondern dass die Ermittlung von Gefährdungen für Sicherheit und Gesundheit durch psychische Belastung und die Ermittlung der notwendigen Maßnahmen des Arbeitsschutzes ein integraler Bestandteil jeder Gefährdungsbeurteilung nach § 5 ArbSchG sind. Dies entspricht der geplanten Klarstellung im Arbeitsschutzgesetz, die sich inzwischen im Gesetzgebungsverfahren im Bundestag befindet (BT-Drucksache 17/12297). Die Gefährdungen, die in § 5 ArbSchG für die Beurteilung der Arbeitsbedingungen genannt werden, sollen um die Beurteilung psychischer Belastungen ergänzt werden.
In Absatz 1 Satz 2 werden die einzelnen Gefährdungsfaktoren, die in beiden Leitlinien aufgeführt sind, in kurzer und gestraffter Form aufgenommen, um auch insoweit den betrieblichen Akteuren sowie den zuständigen Behörden eine übersichtliche und handhabbare Orientierung zu vermitteln, die mit den aktuellen Leitlinien übereinstimmt. Weiter gehört dazu die Bedeutung der Wechselwirkungen zwischen psychischer und physischer Belastung und Beanspruchung. Dieser Grundsatz ist in der Schlusszusammenfassung des 7. Arbeitsschutzforums vom Vorsitz der Nationalen Arbeitsschutz Konferenz (NAK) ebenso wie in den aktuellen SLIC-Dokumenten ausdrücklich hervorgehoben worden. Die Formulierungen der Verordnung machen weiter deutlich, dass Gefährdungsbeurteilungen kein Selbstzweck sind, sondern dazu dienen, die notwendigen Maßnahmen des Arbeitsschutzes zu ermitteln, die im jeweiligen Betrieb und am jeweiligen Arbeitsplatz zu ergreifen sind.
Ausdrücklich hervorgehoben wird, dass die Gefährdungsfaktoren und Gestaltungsgrundsätze im Anhang der Verordnung zu berücksichtigen sind. Wiederum steht den betrieblichen Akteuren ein Gestaltungsspielraum zu, den sie jeweils eigenständig zu konkretisieren haben. Die Regeln und Erkenntnisse, die von dem Ausschluss nach § 9 festgestellt werden, sind dabei ebenso zu berücksichtigen. Gerade diese Verbindung zwischen den Gefährdungsfaktoren und Gestaltungsgrundsätzen sowie den vom Ausschuss festgestellten gesicherten arbeitswissenschaftlichen Erkenntnissen kann und soll den betrieblichen Akteuren sowie den zuständigen Behörden eine größere Rechtssicherheit vermitteln, um das derzeit bestehende markante Handlungsdefizit zu verringern. Schließlich wird als spezifische Methode bei der Ermittlung psychischer Belastung die Beteiligung der Beschäftigten genannt. Dieser Grundsatz gehört inzwischen ebenfalls zu den gesicherten arbeitswissenschaftlichen Erkenntnissen. Auch in diesem Zusammenhang ist auf die Erkenntnisse des SLIC und seiner 2012 veröffentlichten Ergebnisse zu verweisen.
In Übereinstimmung mit den neueren Verordnungen zum Arbeitsschutz wird Sicherung der Fachkunde verlangt; ebenso wird auch in dieser Verordnung die Dokumentationspflicht näher konkretisiert, die bereits in § 6 ArbSchG generell statuiert ist. Wiederum ist in Übereinstimmung mit den neueren Verordnungen, der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, der Beschlussfassung des Bundesrates vom 1. Februar 2013 und der zustimmenden Gegenäußerung der Bundesregierung vom 5.2.2013 (BT-Drs. 17/12297 S. 90) diese Dokumentation nicht an die Zahl der Beschäftigten gebunden: Die Anforderungen an die Differenziertheit einer Dokumentation bei geringer Beschäftigtenzahl sind selbstverständlich niedriger als in mittleren und größeren Betrieben. Die Anforderungen an die Dokumentation werden in § 4 Absatz 3 Satz 2 und 3 näher beschrieben. Schließlich wird auch die allgemein anerkannte Notwendigkeit der Dokumentation der Wirksamkeitskontrollen nach § 3 Absatz 1 Seite 2 ArbSchG für den Anwendungsbereich dieser Verordnung näher konkretisiert.
Wiederum in Übereinstimmung mit den neueren Verordnungen zum Arbeitsschutzgesetz (zum Beispiel § § 11 LärmVibrationsArbSchV, 8 OStrV) wird auch die Kardinalpflicht des § 12 ArbSchG durch die Verordnung konkretisiert. Der Unterweisung kommt hier eine spezifische Bedeutung zu, da allgemein anerkannt ist, dass die Stärkung der Ressourcen der Beschäftigten zu den wichtigen Maßnahmen des Arbeitsschutzes bei psychischer Belastung gehören kann. Die sowohl in der Leitlinie vom 24. September 2012 als auch in den SLIC-Dokumenten betonte Qualifizierung der Vorgesetzten wird in Absatz 3 als eine eigenständige, wiederum betrieblich zu konkretisierende Arbeitsschutzpflicht verdeutlicht. Die spezifische Bedeutung der Führungskultur für einen wirksamen Gefährdungsschutz bei psychischer Belastung ist ausführlich im Stressreport 2012 herausgearbeitet worden.
Mit § 7 wird die im deutschen Recht bisher nicht explizit umgesetzte Forderung des Artikel 13 der Richtlinie 2003/88/EG umgesetzt, bei der Gestaltung der Arbeit nach einem Rhythmus die Arbeitsgestaltung an den Menschen anzupassen und monotone Arbeit so weit wie möglich zu verringern. Die aktuellen arbeitswissenschaftlichen Erkenntnisse bewerten gerade die Gestaltung der Arbeitszeit als einen besonderen Risikofaktor; sie ist bereits nach § 5 Absatz 3 Nummer 4 ArbSchG bei jeder Gefährdungsbeurteilung zu berücksichtigen. In den Dokumenten der Gemeinsamen Deutschen Arbeitsschutzstrategie sowie des SLIC werden diese Erkenntnisse näher konkretisiert, so dass sie notwendigerweise explizit in die Verordnung zu übernehmen sind. Verlangt werden daher nicht nur die angemessene Ausgestaltung und Lage von Pausen und Ruhezeiten, sondern auch die immer wichtiger werdende Abgrenzung von Arbeitszeit und arbeitsfreier Zeit, die Gestaltung und Begrenzung von Rufbereitschaft sowie die Sicherung eines angemessenen und zeitnahen Freizeitausgleichs. Alle Anforderungen finden ihre Widerspiegelung in den Ergebnissen des Stressreports Deutschland 2012.
Mit § 8 wird mit der Zusammenarbeit mehrerer Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber auf einen weiteren Risikofaktor eingegangen, der bereits in der ersten Periode der Gemeinsamen Deutschen Arbeitsschutzstrategie aufgenommen worden ist. Schnittstellen zwischen verschiedenen Arbeitsorganisationen in einer Betriebsstätte sind Risikofaktoren, die gerade bei unklaren Kompetenzen und gestörter oder fehlender Kommunikation zu nachhaltigen Gefährdungen von Sicherheit und Gesundheit führen können. Die allgemeinen Pflichten des § 8 ArbSchG, werden daher durch § 8 der Verordnung näher konkretisiert und damit auch bes- ser handhabbar.
Mit § 10 werden die erforderlichen Vorschriften über Sanktionen normiert. Die Norm entspricht der aktuellen Fassung von § 9 ArbStättV Absatz 1, Nummer 1 und vermittelt damit den klassischen Handlungsformen der Aufsicht einen zeitgerechten und sowohl mit der europäischen Gemeinschaftsstrategie als auch mit der Gemeinsamen Deutschen Arbeitsschutzstrategie kompatiblen Rahmen. Sie konzentriert die Sanktionen in diesem diffizilen Bereich auf hinreichend bestimmte und gut handhabbare Tatbestandsmerkmale. Dies wird zur Effektivität und Transparenz des Verwaltungshandelns beitragen.
Mit dem Anhang greift die Verordnung auf ein Instrument zurück, das bereits in verschiedenen Arbeitsschutzverordnungen genutzt wird. Beispielhaft ist hier auf die Lastenhandhabungsverordnung zu verweisen, die ebenfalls besondere Risikofaktoren aufführt. Dies Instrument ist besonders in den Fällen gut geeignet, in denen nur schwer auf quantitative Messungen zurückgegriffen werden kann. Die weitere Nennung von Gestaltungsgrundsätzen dokumentiert, dass eine betriebliche Gestaltung erforderlich ist, für die wiederum normativ keine konkreten quantitativen Vorgaben gemacht werden können. Andererseits ist es in Übereinstimmung mit § 4 Nummer 3 ArbSchG geboten, auf gesicherte arbeitswissenschaftliche Erkenntnisse zurückzugreifen. Der Anhang steht daher in Übereinstimmung mit den Kategorien, die insbesondere in der Leitlinie vom 24. September 2012, den LASI-Veröffentlichungen 31 und 52 (LASI 2003, 2009) sowie den SLIC-Dokumenten 2012 zu psychosozialen Risiken auffindbar sind, und gibt den betrieblichen Akteuren eine überschaubare Orientierung, um das sichtbare Handlungsdefizit nachhaltig zu verringern. Damit auch spezifischen Belangen unterschiedlicher Beschäftigtengruppen in einem Unternehmen Rechnung getragen wird, verweist der Anhang beispielsweise auf die Notwendigkeit Arbeit sowohl geschlechtergerecht als auch alters- und alternsgerecht zu gestalten. Damit berücksichtigt die Verordnung das Anliegen, einen geschlechtergerechten und stärker zielgruppenorientierten Arbeits- und Gesundheitsschutz umzusetzen (ASMK 2012 sowie GFMK 2012)
Der Anhang enthält eine für alle Beteiligten gut erkennbare Doppelstruktur. Die wesentlichen Handlungsfelder der Arbeitsaufgabe, der Arbeitsorganisation, der Arbeitszeitgestaltung, der Arbeitsumgebungsbedingungen und der sozialen Bedingungen werden sowohl unter dem Gesichtspunkt der Risikofaktoren als auch der Gestaltungsmöglichkeiten erfasst. Dies entspricht der auch im Stressreport 2012 zu Grunde gelegten Doppelstruktur des neutralen Begriffs der psychischen Belastung, der nicht nur Risiken, sondern auch Ressourcen umfasst, und der auch in neueren Modellprojekten der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin genutzt worden ist, z.B. zur Gefährdungsbeurteilung psychischer Belastung im Einzelhandel (Mußlick et al 2012, S. 275 ff) .
Die Arbeitsschutzressorts der Länder Brandenburg, Bremen, Nordrhein Westfalen und Schleswig-Holstein haben sich unter der Federführung Hamburgs darauf verständigt, die Bundesregierung aufzufordern, eine Verordnung zum Schutz vor Gefährdungen durch psychische Belastung bei der Arbeit vorzulegen. Darüber hinaus hat die 89. Arbeits- und Sozialministerkonferenz am 28./29. November 2012 in Hannover die Bundesregierung gebeten, die notwendigen Rechtsgrundlagen für eine angemessene Überwachung und Beratung der Betriebe zu arbeitsbedingten psychischen Belastungen zu schaffen und die Länder an der Erarbeitung zu beteiligen.
In der 89. Arbeits- und Sozialministerkonferenz vom 28./29. November 2012 bekannten sich die Länder nicht nur dazu, sich verstärkt dieser Herausforderung im praktischen Aufsichtshandeln zu stellen. Sie forderten die Bundesregierung auf, den rechtlichen Rahmen sowohl für die Unternehmen als auch für die Aufsichtsbehörden der Länder zu präzisieren, um für alle Beteiligten die erforderliche Rechtssicherheit herzustellen (Beschluss 7.29). Diesem Ziel dient der folgende Antrag.
Es wird daher in Übereinstimmung mit dem Beschluss 7.29 der 89. ASMK vorgeschlagen, eine Verordnung zum Schutz vor Gefährdungen durch psychische Belastung bei der Arbeit zu schaffen. Auch dieser Vorschlag entspricht den Ergebnissen der ESENER-Studie: Mehr als die Hälfte der befragten deutschen Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber hatten als mit Abstand wichtigsten Anreiz für Aktivitäten zur Bewältigung psychosozialer Gefährdungen die Erfüllung gesetzlicher Pflichten genannt.
b) Die Struktur der Verordnung
Der Aufbau der Verordnung orientiert sich an der Struktur, die sich in letzter Zeit für die Arbeitsschutzverordnungen zum Arbeitsschutzgesetz durchgesetzt hat. In Abschnitt 1 werden Anwendungsbereich und Begriffsbestimmungen erläutert. Es folgen die Grundpflichten und die spezifischen Anforderungen an die Gefährdungsbeurteilung. In einem weiteren konkreteren Abschnitt folgen die jeweiligen betrieblichen Gestaltungspflichten, bevor in den Schlussvorschriften die Bildung und Arbeit eines Ausschusses sowie Ordnungswidrigkeiten normiert werden.
Damit sind auch die aktuellen Ergebnisse des Beschlusses 7.26 der 89. ASMK zum zielgruppenorientierten modernen Arbeitsschutz aufgenommen.
ASMK - Arbeits- und Sozialministerkonferenz, 2012: Zielgruppen- und Geschlechteraspekte im Arbeits- und Gesundheitsschutz, 89. ASMK am 28./29. November 2012 in Hannover, TOP 7.26.
Beck D, Richter G, Ertel M, Morschhäuser M, 2012: Gefährdungsbeurteilung bei psychischen Belastungen in Deutschland, in: Prävention und Gesundheitsförderung May 2012, Volume 7, Issue 2, pp 115-119.
Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin, 2012: Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit 2010 - Unfallverhütungsbericht Arbeit. 1. Auflage. Dortmund. http://www.baua.de/de/Publikationen/Fachbeitraege/Suga-2010.html .
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