Source: http://www.grin.com/de/e-book/121445/der-deutsche-bundestag-und-europa
Timestamp: 2017-08-19 03:38:11
Document Index: 7067052

Matched Legal Cases: ['Art. 5', 'Art. 8', 'Art. 69', 'Art. 61', 'Art. 48', 'Art. 49', 'Art. 9', 'Art. 8', 'Art. 49', 'Art. 308', 'Art. 308', 'Art. 308', 'Art. 308', 'Art. 3', 'EuG', 'Art. 48', 'Art. 23', 'Art. 79', 'Art. 5', 'Art. 50']

Der Deutsche Bundestag und Europa | Masterarbeit, Hausarbeit, Bachelorarbeit veröffentlichen
Erfüllt das nationale Parlament im Verhältnis zur Europäischen Union seine demokratietheoretischen Aufgaben?
66 Seiten, Note: 1,9
2 Europa und die nationalen Parlamente
2.2. Aktuelle Vertragsgrundlagen
2.3. Reformdebatten: Der Verfassungsvertrag
3. Der Deutsche Bundestag und Europa
3.1. Formale Kompetenzen des Bundestags
3.1.1. Die Rolle des Bundestags bei der Setzung von Primärrecht
3.1.2. Der Einfluss des Bundestags auf die Sekundärrechtssetzung
3.1.3. Die Mitwirkung des Bundestags bei der Transformation von EU-Recht
3.2. Bundestag und Bundesregierung – ein ungleiches Verhältnis
3.3. Der Bundestag rüstet auf: Ein Büro in Brüssel
4. Die demokratische Legitimation Europas
4.1. Bedarf Europa einer nationalstaatlichen Legitimation?
4.2. Können die Nationalparlamente die geforderte Legitimation bereitstellen?
4.2.1. Nationalparlamentarische Legitimation der EU durch transnationale Kooperation
4.2.2. Nationalparlamentarische Legitimation der EU durch nationale Kontrolle
„Die Europäische Union ist nach ihrem Selbstverständnis als Union der Völker Europas ein auf eine dynamische Entwicklung angelegter Verbund demokratischer Staaten; nimmt er hoheitliche Aufgaben wahr und übt dazu hoheitliche Befugnisse aus, sind es zuvörderst die Staatsvölker der Mitgliedsstaaten, die dies über die nationalen Parlamente zu legitimieren haben. […] Im Staatenverbund der Europäischen Union erfolgt mithin demokratische Legitimation notwendig durch die Rückkoppelung des Handelns europäischer Organe an die Parlamente der Mitgliedsstaaten.“[1] - In seinem so genannten „Maastricht-Urteil“ leitet das Bundesverfassungsgericht die Legitimation europäischer Entscheidungen von zwei Quellen ab: Zum Einen vom direkt gewählten Europäischen Parlament und zum Zweiten im Sinne der Legitimationskettentheorie[2] „mittelbar und heute noch durchaus kräftiger legitimiert“[3] von den nationalen Parlamenten; diese werden sogar als die eigentlich tragenden Pfeiler der Legitimation gesehen, während das Europäische Parlament (EP) nur „Stütze“ sei.[4] So seien, so das BVerfG weiter, etwa die im Rat der EU handelnden Vertreter der deutschen Regierung nach Maßgabe der nationalen Verfassung dem Bundestag Rechenschaft schuldig. Somit sind sie als Mitglieder des Rates zwar nicht unmittelbar durch Wahlen als Rechtsetzungsorgan legitimiert, durch die Verpflichtung gegenüber dem nationalem Parlament ist die Legitimationskette jedoch wieder durchgängig hergestellt – wenn auch als eine „sehr mittelbare“.[5]
Zu hinterfragen ist allerdings, ob, inwieweit und mit welchen Mitteln ein nationales Parlament theoretisch wie ganz praktisch tatsächlich überhaupt in der Lage ist, diese demokratietheoretische Funktion im Mehrebenensystem[6] der Europäischen Union zu erfüllen. Dies untersucht diese Arbeit am Beispiel des Deutschen Bundestags. Vor dem Hintergrund aktueller Entwicklungen werden bestehende Institutionen, Verfahren und Akteurkonstellationen in den Blick genommen, um im Sinne einer empirisch-analytischen Theoriebildung grundsätzliche Zusammenhänge und Problemstellungen herauszuarbeiten und Verbesserungsvorschläge zu erörtern. Dabei ist der Akteurzentrierte Institutionalismus[7] hilfreiche Grundlage, um das Agieren der nationalen Parlamente als Ganzes, aber auch das der einzelnen Abgeordneten sowie das der Regierungen zu untersuchen.
Die Arbeit stützt sich hauptsächlich auf Sekundärquellen, insbesondere auf zahlreiche Veröffentlichungen, die die beschriebene Thematik seit Jahren aus verschiedenen Blickwinkeln aufgreifen und beleuchten. Das Material wird vornehmlich hermeneutisch interpretiert. Darüber hinaus lassen gerade die aktuellsten Entwicklungen rund um die Rolle der nationalen Parlamente in der EU und insbesondere zur Position des Deutschen Bundestags ausreichend Raum für neue Betrachtungen und Gedanken. Zusätzlich wurde – zwar nicht im Umfang einer statistischen Erhebung oder eines Experteninterviews, aber doch im Sinne empirischer Abfrage bei einzelnen Akteuren, wie etwa Ausschusssekretariaten oder Abgeordneten – Primärquellenrecherche betrieben, die das Kontextwissen zur Gesamtinterpretation hilfreich erweitert hat.
Inhaltlich folgt nach einer einleitenden Übersicht über die Entwicklung der Europäischen Gemeinschaften eine Darstellung des in den geltenden Verträgen beschriebenen Verhältnisses der europäischen Ebene zu den nationalen Parlamenten. Hier soll auch auf den diskutierten Verfassungsvertrag und den aktuell zur Ratifikation anstehenden Vertrag von Lissabon und die mit ihm einhergehenden Neuerungen für die Rolle und Funktion der Nationalparlamente im europäischen Institutionengefüge eingegangen werden.
Diesen grundsätzlichen Betrachtungen schließt sich ein Blick auf die konkrete nationalparlamentarische Mitwirkung des Deutschen Bundestags an der Willensbildung und Kontrolle europäischer Entscheidungen an. Dies gilt sowohl für die (selteneren) Ratifikationsprozesse als auch für die Frage, ob und inwieweit sich der Bundestag in Angelegenheiten der EU einbringt und die Regierung kontrollieren kann. Hierbei werden die unterschiedlichen Schritte zur Ausweitung der Rechte des Parlaments gegenüber der Regierung in ihrer Historie nachgezeichnet und bewertet. Abschließender Schwerpunkt soll die jüngste Vereinbarung zwischen Bundestag und Bundesregierung aus September 2006 sowie ganz aktuell der Entwurf eines Begleitgesetzes zur Ratifikation des Vertrages von Lissabon sein. Zudem wird ein Blick auf die zunehmende logistische Vernetzung des Bundestags mit der EU-Ebene mittels Inter- und Intranet, aber auch eines eigenen Büros in Brüssel gerichtet.
Abschließend soll kritisch bewertet werden, ob die demokratietheoretische Fundierung der europäischen Ebene, die in der gängigen Literatur neben dem EP auch über die nationalen Parlamente hergeleitet wird, tatsächlich haltbar und in der Praxis für den Deutschen Bundestag nachvollziehbar ist. Zudem sollen Verbesserungsvorschläge erörtert werden.
2. Europa und die nationalen Parlamente
Die Frage des Verhältnisses der nationalstaatlichen zur europäischen Ebene ist so alt wie die Europäischen Gemeinschaften selbst. Sie steht in engem Zusammenhang mit der Frage, ob die Europäische Union ein Staatenbund, ein Bundesstaat oder ein Gebilde „sui generis“[8] ist. Im Zeitverlauf sind jedenfalls die Kompetenzen der europäischen Ebene zu Lasten der nationalstaatlichen Gesetzgeber schrittweise ausgeweitet worden. In diesem Zusammenhang hat die Geschwindigkeit, mit der der europäischen Ebene Souveränitätsrechte übertragen werden, und der wesentlich langsamere Ausbau einer eigenen Legitimation der europäischen Institutionen, etwa durch den Ausbau der Rechte des EP, zur Feststellung eines Demokratie-Defizits in der EU geführt. Um so wichtiger ist demokratietheoretisch die komplementäre Legitimationskette über die Nationalparlamente, deren Notwendigkeit tatsächlich erst zu einem relativ späten Zeitpunkt in der Entwicklung von EG und EU erkannt wurde.
Ihren Ursprung hat die Europäische Union in der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), die 1952 von den Benelux-Ländern, Deutschland, Frankreich und Italien gegründet wurde, um nach dem 2. Weltkrieg im Herzen Europas ein zollfreies Regime für die Montanindustrie zu schaffen. Hierzu wurden erstmals Gemeinschaftsorgane, namentlich die Hohe Behörde als Exekutivorgan, der Rat als Vertretung der Regierungen, die parlamentarische Versammlung zur Kontrolle der Behörde und ein supranationaler Gerichtshof geschaffen. Es folgten zum 01. Januar 1958 mit dem Ziel der weiteren wirtschaftlichen Integration und einem vergleichbaren Aufbau die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und die Europäische Atomgemeinschaft (EAG). Im Jahre 1967 wurden schließlich die Organe der drei weiterhin rechtlich eigenständigen Gemeinschaften zusammengelegt.[9] Zu diesen vergemeinschafteten wirtschaftlichen Politikfeldern trat nach und nach die immer engere Zusammenarbeit in Fragen der Außen- und Sicherheits-, aber auch der Rechts- und Justizpolitik. Dies führte im Jahr 1993 mit dem Vertrag von Maastricht zur Gründung der aus drei Säulen[10] bestehenden Europäischen Union, die in den 90er-Jahren die Wirtschafts- und Währungsunion ermöglichte. Mit den Verträgen von Amsterdam (1997) und Nizza (2001) schließlich verfügt die Europäische Union heute über weitreichende Kompetenzen in vielen über Fragen des Binnenmarktes hinausgehenden Politikfeldern. Beachtenswert ist, dass immer mehr Beschlüsse im Rat der Europäischen Union (Ministerrat) mit qualifizierten Mehrheiten getroffen werden können. Dies hat zur Folge, dass einzelne Mitgliedsstaaten überstimmt und gleichwohl verpflichtet werden können, die beschlossenen Maßnahmen umzusetzen. Dies muss konsequenterweise eine klare Einschränkung nationaler Souveränität genannt werden.[11]
Die nationalen Parlamente haben mit der Ratifizierung jedes der genannten Verträge eigene Souveränitätsrechte abgegeben und auf die europäische Ebene übertragen. Insofern stützen sich die Befugnisse der supranationalen Organe im Sinne der Legitimationskettentheorie indirekt auf Entscheidungen des vom Volk direkt gewählten Gesetzgebers Deutscher Bundestag. Dabei sind die Befugnisse der supranationalen Organe aber auch von vorneherein klar zu begrenzen und zu definieren.[12] Den nationalen Parlamenten wächst somit die Aufgabe zu, diesen „selbstautorisierte(n) Verlust“[13] durch eine antizipative Begleitung und Kontrolle ihrer Regierungen zu kompensieren.
In dem derzeitig gültigen Vertragswerk stehen die nationalen Parlamente und ihre Rolle erkennbar nicht im Mittelpunkt. So werden sie in den Vertragstexten selbst explizit gar nicht erwähnt. Sehr mittelbar befasst sich Art. 5 des EG-Vertrages[14] mit den Nationalparlamenten, da in ihm das Subsidiaritätsprinzip[15] festgeschrieben wird, aus dem folgt, dass die Gemeinschaften nur in den ihnen zugewiesenen Grenzen (keine Kompetenz - Kompetenz) tätig werden. Nichtsdestoweniger braucht es gerade für diese subsidiäre Kompetenzabgrenzung Kriterien und Verfahren der Überprüfbarkeit, die dann auch von den nationalen Parlamenten eingefordert oder sogar eingeklagt werden können.
Im Jahre 1992 findet sich in den Erklärungen der Schlussakte von Maastricht eine erste explizite Erwähnung der Nationalparlamente und ihrer Rolle. Dies ist im Grunde Kennzeichen einer Perspektiverweiterung, die Ausfluss der vorangegangenen Demokratisierungs- und Legitimationsdebatten war. Diese Erklärung war rechtlich zwar nicht bindend, wird aber als „political breakthrough in its recognition of national parliaments´ right“[16] bezeichnet. So überprüften aus Anlass des Vertrages von Maastricht, der in eine Zeit allgemeiner Europaskepsis fiel, viele Mitgliedsstaaten die Zusammenarbeit ihrer nationalen Parlamente und Regierungen in Angelegenheiten der EU. Dies führte unter anderem in Deutschland, Frankreich und Portugal zu Verfassungsänderungen.
Seit dem Vertrag von Amsterdam 1997 werden die „einzelstaatlichen Parlamente“[17] explizit im „Protokoll über die Rolle der einzelstaatlichen Parlamente in der Europäischen Union“[18] erwähnt, welches in seiner Wirkung nunmehr verbindlich war. In diesem Protokoll wurde einerseits festgehalten, „dass die Kontrolle der jeweiligen Regierungen durch die einzelstaatlichen Parlamente hinsichtlich der Tätigkeit der Union Sache der besonderen verfassungsrechtlichen Gestaltung und Praxis jedes Mitgliedstaats ist.“ Insofern bezieht sich damit auch der Vertrag selbst ausdrücklich auf die erwähnte Legitimationskettentheorie. Andererseits wurden in dem Protokoll auch Maßnahmen vereinbart, die es den nationalen Parlamenten leichter machen sollten, dieser Kontrollfunktion nachzukommen: So sollen etwa die Nationalparlamente Konsultationsdokumente der Kommission „unverzüglich zugeleitet“ bekommen und es wird ein Zeitraum von mindestens sechs Wochen ab Zuleitung des Kommissionsvorschlages in allen Sprachen bis zur Beschlussfassung festgelegt, um den nationalen Parlamenten ausreichend Zeit zur Mitberatung zu geben. Allerdings wurde weder explizit festgelegt, wer die Dokumente an die nationalen Parlamente weiterleitet, noch wer auf die Einhaltung der Fristen achtet, so dass „from a parliamentary point of view, the Protocol is not however without flaws“[19]. In der Praxis werden diese Dokumente über die nationalen Regierungen weitergeleitet, die jedoch damit hinsichtlich der Frage, was wann weitergeleitet wird, eine gewisse Definitionsmacht besitzen und auch nutzen.
Neben diesen Veränderungen im Verfahrensablauf, wurde in dem Protokoll ausdrücklich die Konferenz der Europa-Ausschüsse (COSAC) erwähnt, die im Jahre 1989 in Paris gegründet wurde und in der sich Vertreter der Europa-Ausschüsse der Nationalparlamente regelmäßig zum Austausch treffen. Damit wurde diese Konferenz erstmals formell als eine europäische Institution anerkannt und befugt, jeden ihr „zweckmäßig erscheinenden Beitrag für die Organe der Europäischen Union [zu] leisten.“
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass mit dem Protokoll den nationalen Parlamenten zaghaft erste Mindestrechte auf europäischer Ebene hinsichtlich des Informationsflusses und der Beratungszeit zugestanden wurden; die Parlamente wurden erstmals unmittelbar als Beteiligte im europäischen Institutionengefüge erwähnt und zur Teilnahme eingeladen.
Als Nachläufer des Protokolls schließlich wurden die einzelstaatlichen Parlamente kurz und knapp in der von der Regierungskonferenz in Nizza im Jahr 2001 angenommenen „23. Erklärung zur Zukunft der Union“[20] erwähnt. In dieser Erklärung wird im Grunde der Grundstein für den sich anschließenden so genannten Verfassungskonvent gelegt, der einen Entwurf für einen Europäischen Verfassungsvertrag erarbeiten sollte. Ausdrücklich sollten an dieser Debatte zur Zukunft der Europäischen Union Vertreter der nationalen Parlamente beteiligt werden. Eine der in diesem Prozess zu behandelnden Fragen sollte zudem „die Rolle der nationalen Parlamente in der Architektur Europas“ sein.
So lässt sich zusammenfassend festhalten, dass die nationalen Parlamente im derzeit gültigen Vertragswerk der Europäischen Union nur sehr begrenzt Erwähnung finden. In den Gemeinschaftsverträgen selbst sind sie gar nicht erwähnt. In den Protokollen und Erklärungen gibt es knappe Hinweise auf Minimalstandards zur Beteiligung der Parlamente der Mitgliedsstaaten an den gemeinschaftlichen Rechtssetzungsprozessen.
Einerseits verwundert diese überschaubare Erwähnung nicht, regeln die Verträge doch vor allem das Spiel der Kräfte auf der supranationalen Ebene, auf der die nationalen Exekutiven eine entscheidende Rolle spielen. Die Frage, wie die jeweilige Regierung von „ihrem“ Nationalparlament kontrolliert wird, ist originär eine Frage nationalstaatlichen Verfassungsrechts und seiner Praxis. Andererseits jedoch gründet die EU wie eingangs dargestellt demokratietheoretisch einen nicht geringen Teil ihrer Legitimität mittelbar auf die gewählten nationalen Parlamente. Insofern wäre eine explizitere Verankerung ihrer Rolle im Vertragswerk durchaus erstrebenswert.
Der Europäische Rat hat Ende 2001 beschlossen, einen so genannten „Konvent über die Zukunft Europas“[21] aus Vertretern der nationalen Parlamente und der Regierungen der Mitgliedsstaaten sowie des Europäischen Parlamentes und der Kommission einzuberufen. Dieser Konvent hatte den Auftrag, einen Verfassungsvertrag für Europa zu erarbeiten, um die bestehenden Verträge zu bündeln und das Verhältnis der Institutionen zueinander und das der EU zu den Mitgliedsstaaten eindeutig(er) zu regeln; dies nicht zuletzt, um die weitere Aufnahme von Mitgliedsstaaten politisch und organisatorisch möglich zu machen. In dem Ratsbeschluss zur Einberufung des Konvents wird die Rolle der nationalstaatlichen Parlamente ausdrücklich auch als eine Frage der demokratischen Legitimation Europas thematisiert. Dieser ausdrückliche Arbeitsauftrag an den Konvent ließ eine stärkere Position der Nationalparlamente im zu erarbeitenden Entwurf bereits vorausahnen.
Bemerkenswert ist auch die Zusammensetzung des Konvents: Erstmals verhandelten nicht nur die Regierungen alleine über eine Vertragsänderung, sondern zwei nationale Parlamentarier je Mitgliedsstaat saßen neben Vertretern des EP gleichberechtigt mit am Tisch.[22] Die nationalen Abgeordneten stellten sogar die Mehrheit der Konventsdelegierten. Das hatte es bisher noch nicht gegeben. Der Konvent arbeitete in dieser Zusammensetzung eher nach den Regeln eines Parlamentes und nicht gemäß den Gepflogenheiten einer Regierungskonferenz: In offenen Beratungsverfahren wurde öffentlich und transparent für alle nachvollziehbar um die Zukunft Europas gerungen; dies hob sich wohltuend von der verborgenen und verschlungenen Logik vorhergegangener Regierungskonferenzen ab. Zwar musste das Konventsergebnis dann noch von einer Regierungskonferenz bestätigt werden, aber die Regierungen wagten nicht, wesentlich von dem abzuweichen, was ihnen der Konvent als Grundlage gegeben hatte.
Entsprechend prominent finden sich im vom Konvent ausgearbeiteten und von der Regierungskonferenz übernommenen Entwurf für einen Verfassungsvertrag für Europa, der am 29. Oktober 2004 in Rom unterzeichnet wurde, im Primärrecht verankerte Regelungen zur Rolle der nationalstaatlichen Parlamente. Sie sind im Verfassungsvertrag in 13 Artikelabsätzen ausdrücklich erwähnt.
Diese wichtigere Rolle, die die nationalen Parlamente im Verfassungsentwurf im Vergleich zur vorherigen Situation spielen sollten, lässt sich unter der Überschrift „Information, Kooperation, Kontrolle“[23] zusammenfassen. Die Informations- und Beteiligungsrechte sollten ebenso wie die Möglichkeiten der nachträglichen Kontrolle ausgeweitet werden. Da sich alle im Verfassungsvertrag vorgesehenen Regelungen bezüglich der nationalen Parlamente auch im derzeit im Ratifikationsprozess[24] befindlichen Vertrag von Lissabon wieder finden, soll auf die einzelnen Regelungen nicht hier, sondern später eingegangen werden.
Der Vertrag von Lissabon war nötig geworden, da die Ratifikation des Verfassungsvertrages bei Referenden in Frankreich und den Niederlanden scheiterte, während bereits 18 der 25 Mitgliedsstaaten ihn ratifiziert hatten. Die Staats- und Regierungschefs der EU verordneten dem Reformprozess daraufhin eine so genannte „Reflexionsphase“, die schließlich unter deutscher Ratspräsidentschaft im Juni 2007 in den Beschluss mündete, eine Regierungskonferenz mit der Erarbeitung eines Reformvertrages zu beauftragen, um den Kern des Verfassungstextes in die bestehenden Verträge einzuarbeiten.
Unter portugiesischer Ratspräsidentschaft schließlich gelang es, die Regierungskonferenz erfolgreich abzuschließen und den Vertragstext am 13. Dezember 2007 feierlich in Lissabon zu unterzeichnen. Es ist geplant, dass alle Mitgliedsstaaten bis Mitte 2009 den Ratifikationsprozess abgeschlossen haben. An dieser Stelle ist anzumerken, dass das Mandat der Regierungskonferenz zwar inhaltlich durchaus an dem vom Konvent erarbeiteten Verfassungsvertragsentwurf anknüpfte, die Regierungskonferenz selbst aber nach dem konventionellen Verfahren ausschließlich von den nationalen Regierungen vorbereitet und beschickt wurde.
Um so bemerkenswerter ist es, dass nach dem Vertrag von Lissabon die nationalen Parlamente bereits im neu geschaffenen Artikel 3b des neuen EUV[25] erwähnt werden. Dies ist ein deutlicher Hinweis auf die formalrechtliche Stärkung der Stellung der nationalen Parlamente, da die ersten Artikel des Vertrages die grundsätzlichen Ziele, Verfahrensweisen und Institutionen der EU regeln. Nach Artikel 3b Abs. 3 des Reformvertrages sollen die nationalen Parlamente auf die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips achten, wie es das entsprechende Protokoll zum Vertrag vorsehe. Dieser zentrale Gedanke des Verfassungsvertrages zur Stellung der nationalen Parlamente wurde also im Vertrag von Lissabon beibehalten und an zentraler Stelle kodifiziert.
Im Artikel 8a des Vertrages wird die Legitimation europäischen Handelns auch unter Rückbezug auf die nationalen Parlamente beschrieben. Die EU arbeite als „repräsentative Demokratie“, in der einerseits über das Europäische Parlament die unmittelbare Vertretung der Bürger gegeben sei, andererseits aber auch die jeweiligen Nationalregierungen „ihrerseits in demokratischer Weise gegenüber ihrem nationalen Parlament oder gegenüber ihren Bürgerinnen und Bürgern Rechenschaft ablegen müssen.“ Hier werden die nationalen Parlamente jenseits von Protokollanhängen im Primärrecht ausdrücklich in ihrer Bedeutung für die Legitimität der EU hervorgehoben.
Die einzelnen verfahrensrechtlichen Maßnahmen zu Stärkung der nationalstaatlichen Parlamente werden in Art. 8c und zugehörigen Querverweisen benannt. Dabei ist es Leitidee dieses Artikels, dass die „nationalen Parlamente […] aktiv zur guten Arbeitsweise der Union“ beitragen. So sieht der Reformvertrag in Anlehnung an den Verfassungsvertrag u.a. folgende Mitwirkungsmöglichkeiten vor:
- Eine Mit-Kontrolle von Europol und Eurojust (Art. 69d und g).
- Eine Unterrichtung über die von den Behörden der Mitgliedsstaaten vorgenommene Bewertung der Durchführung der Unionspolitik zum Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, bei der die Parlamente der Mitgliedsstaaten bisher vollkommen außen vor waren (Art. 61c).
- Verfassungsänderungen sollen in Zukunft grundsätzlich von einem Konvent nach Vorbild des so genannten Verfassungskonvents erarbeitet werden, an dem die Vertreter der nationalen Parlamente zu beteiligen sind (Art. 48).
- Eine unmittelbare Unterrichtung der nationalen Parlamente über Anträge von Staaten auf Beitritt zur Union (Art. 49).
- Die klare Aufforderung an das EP und die nationalen Parlamente, eine effiziente und regelmäßige Zusammenarbeit zu gestalten und zu fördern; dies insbesondere zwischen den Europaausschüssen der Parlamente (Titel II, Art. 9f des Protokolls über die Rolle der Nationalen Parlamente in der Europäischen Union).
Die wichtigsten drei Rechte der nationalen Parlamente allerdings, die Art. 8c des Reformvertrages enthält, werden in den Protokollen zum Vertrag, die nach Art. 49b ausdrücklich Vertragsbestandteil sind, detaillierter umschrieben. Auf sie soll im Folgenden ausführlicher eingegangen werden.
Hier ist zum Ersten das Protokoll über die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union zu nennen, das aus dem Protokoll des Vertrages von Nizza fortentwickelt wurde. Es sieht eine unmittelbare Übermittlung der Konsultationsdokumente der Kommission, der Entwürfe von Gesetzgebungsakten durch den jeweiligen Initiator, der Tagesordnungen und Protokolle der Tagungen des Rates sowie des Jahresberichtes des Rechnungshofes direkt und zeitgleich an die nationalen Parlamente vor. Bei Ländern mit zwei Parlamentskammern gelten die Regelungen für beide Kammern gleichermaßen, so dass Bundestag und Bundesrat zeitgleich von der europäischen Ebene informiert werden.[26] Bei Gesetzentwürfen müssen zwischen Zuleitung an die nationalen Parlamente und der Aufnahme auf die Tagesordnung des Rates mindestens acht (anstatt bisher sechs) Wochen liegen, um den nationalen Parlamente eine angemessene Beratungszeit zu geben.
Dieses neu gefasste Protokoll stärkt die nationalen Parlamente im Vergleich zum status quo somit sowohl hinsichtlich des zeitlichen Ablaufs als auch in der unmittelbaren Übermittlung von Dokumenten. Da die Protokolle bei Abstimmungen des Rates über europäische Legislativvorschläge zukünftig auch den nationalen Gesetzgebern übersandt werden und der Rat als Legislativorgan öffentlich tagen wird, können diese erstmals jenseits inoffizieller Kanäle nachvollziehen, wie ihre eigene Regierung abgestimmt hat und gegebenenfalls Rechenschaft verlangen.
Hinzu tritt ergänzend etwas unscheinbar, aber europarechtlich bezüglich der Subsidiaritätsprüfung nicht unwichtig eine neue Regelung in Art. 308 Abs. 2 des Reformvertrages. Art. 308 gilt seit jeher als subsidiäre Handlungsermächtigung, sozusagen als Rückfallposition (auch „Abrundungsklausel“[27] oder „Lückenfüllungsklausel“[28] genannt), auf die sich die Kommission immer dann, wenn es einer anderen Ermächtigung in den Verträgen entbehrt, berufen kann, „um eines der Ziele der Verträge zu verwirklichen“. Zur Erinnerung: Die EU besitzt keine eigene Kompetenz-Kompetenz, sondern kann immer nur aufgrund ausdrücklicher Befugnisse in den Verträgen tätig werden. Art. 308 liefert somit eine Auslegungs- und damit Kompetenzausdehnungsoffenheit („partielle Kompetenz-Kompetenz“[29]), die durchaus genutzt und in der Rechtsprechung bestätigt wurde. Der neu geschaffene Abs. 2 verpflichtet nunmehr die Kommission zur ausdrücklichen Information der nationalen Parlamente, wenn sie sich bei einem ihrer Vorschläge auf Art. 308 beruft. Diese können dann im Rahmen der Subsidiaritätsprüfung ihr besonderes Augenmerk auf einen solchen Vorschlag legen.
Zum Zweiten sollen europäische Gesetzgebungsentwürfe nach Art. 3b des Reformvertrages vorab von den Nationalparlamenten überprüft werden können. Dies ist ein völlig neues Verfahren und gibt den einzelstaatlichen Parlamenten erstmals die Möglichkeit, sich im Rahmen eines formalen Verfahrens auf EU-Ebene zu beteiligen. Sie werden ein unmittelbarer Mitspieler im EU-System. Den Verfahrensablauf regelt das „ Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit “. Danach können die Kammern der nationalen Parlamente binnen acht Wochen nach Übermittlung eines Entwurfes eine begründete Stellungnahme abgeben, warum aus ihrer Sicht der Entwurf nicht mit dem Prinzip der Subsidiarität vereinbar ist. Jedes nationale Parlament hat in diesem Verfahren zwei Stimmen, so dass in Deutschland Bundestag und Bundesrat je eine Stimme haben. Wird der Entwurf mit mindestens einem Drittel der Stimmen der nationalen Parlamente für unvereinbar mit dem Subsidiaritätsprinzip erklärt, muss er vom Urheber überprüft werden. Wird schließlich in einem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren von einer einfachen Mehrheit der Gesamtzahl der den nationalen Parlamenten zustehenden Stimmen ein Gesetzesvorschlag für unvereinbar mit dem Subsidiaritätsprinzip erklärt, muss die Kommission ihn überprüfen. Hält sie begründet an dem Vorschlag fest, können 55% der Mitglieder des Rates oder eine Mehrheit des Europäischen Parlamentes sich dem Votum der ablehnenden Nationalparlamente anschließen. Dann wird die Gesetzgebungsinitiative nicht weiter geprüft und ist erledigt. In der sachlichen Geltung des Subsidiaritätsprinzips ändert sich im Prinzip durch dieses Verfahren nichts, die verfahrensrechtliche Position der nationalen Parlamente allerdings wird deutlich verbessert. Es wird sich in der Praxis zeigen müssen, inwieweit dieser Frühwarnmechanismus nur ein Blockade- oder durch eine frühzeitige Einbindung der Parlamente auch ein Gestaltungsinstrument ist.
Unabhängig davon, ob vorab eine Subsidiaritätsrüge erhoben wurden, kann eine Parlamentskammer gegen einen beschlossenen Legislativakt Subsidiaritätsbedenken anmelden und vor dem EuGH Klage erheben. So ergibt sich unter dem Strich eine „politische ex ante Kontrolle sowie eine gerichtliche ex post Kontrolle unter Aufwertung der nationalen Parlamente.“[30]
Drittens erhalten die nationalen Parlamente in Art. 48 Abs. 7 des Vertrages von Lissabon eine Art Veto-Recht für Entscheidungen, nach denen der Europäische Rat für bestimmte Politikbereiche den Übergang vom Einstimmigkeitsprinzip hin zu Mehrheitsentscheidungen (sog. Brückenklausel) beschließen kann. In diesen Fällen hat jedes nationale Parlament das Recht, innerhalb von sechs Monaten einem solchen geplanten Beschluss zu widersprechen. Dann kann er nicht erlassen werden. Die nationalen Parlamente sind mindestens sechs Monate vor Beschlussfassung zu unterrichten. Diese Regelung bedeutet zwar auf den ersten Blick eine Stärkung der Rolle der nationalen Parlamente, dies jedoch in einem an sich verfassungsrechtlich nicht unproblematischen Kontext. Denn mit dieser Regelung wird es den nationalen Exekutiven ermöglicht, nachträglich den Vertrag zu ändern, ohne das parlamentarische Ratifikationsverfahren zu durchlaufen.[31] Dies ist im Grunde eine starke Schwächung der nationalen Gesetzgeber, die durch das beschriebene Veto-Recht nur ein Stück weit geheilt wird. Problematisch ist zudem, dass im Bereich der GASP sowie bei Teilen der Sozial- oder Umweltpolitik kein Widerspruchsrecht beim Übergang von Einstimmigkeits- zu Mehrheitsbeschlüssen vorgesehen ist. Damit ist die letztgenannte Stärkung der nationalen Parlamente schon rein formal nur eine teilweise „Wiedergutmachung“ verlorener völkerrechtlicher Souveränität durch den Reformvertrag.
Nichtsdestoweniger bedeutet der Vertrag von Lissabon insgesamt eine deutliche Stärkung der Stellung der nationalen Parlamente, die im Vertragstext selbst mehrmals an exponierter Stelle erwähnt und mit klar definierten Informations- und Beteiligungsrechten ausgestattet werden. Den demokratietheoretischen Ansatz, einen Großteil der Legitimität der europäischen Institutionen auf den Legitimationsstrang über die nationalen Parlamente zu gründen, macht sich der Vertrag ausdrücklich zu Eigen. Den Nationalparlamenten wächst damit gemeinschaftsrechtlich eine anspruchsvolle Aufgabe zu. Es soll am Beispiel des Deutschen Bundestages untersucht werden, ob sie in der Lage sind, diesen Anspruch tatsächlich zu erfüllen.
Für die Europäische Union stellen die nationalen Parlamente eine gewisse Herausforderung dar: In den 27 Mitgliedsstaaten gibt es sowohl Ein- als auch Zweikammersysteme; es sind insgesamt 38 Kammern mit weit über 8.500 Parlamentariern. Die Spannbreite reicht vom Einkammersystem Luxemburgs mit 60 Abgeordneten bis hin zum Zweikammersystem des Vereinigten Königreiches mit etwa 1.300 Parlamentariern. Zum Vergleich: Der Deutsche Bundestag hat aktuell 612 Abgeordnete, der Bundesrat 69 Mitglieder. Durch diese Zahlen allein wird die Vielfalt der Parlamentslandschaft in Europa mit ihren historisch gewachsenen Unterschieden deutlich.[32] Das Europarecht kann die Frage nach der Rolle der Parlamente daher nur einheitlich und ohne Unterschied beantworten: „Es fällt in die Kompetenz der Mitgliedsstaaten und ihrer Parlamente, die Möglichkeiten mit Hilfe ihres nationalen Rechtes zu nutzen, die ihnen das Europarecht bietet.“[33] Dies hat zur Folge, dass die De-jure- und die De-facto-Beteiligung der Parlamentarier zwischen den 27 Mitgliedsstaaten beträchtlich variiert. Die nationalen Parlamente lassen sich dabei in zwei Hauptgruppen unterteilen: Eine Gruppe von Parlamenten, die dynamisch und frühzeitig den innerstaatlichen Entscheidungsprozess aktiv begleiten, und eine zweite Gruppe, die fallweise auf eine Kontrolle der Regierung abzielt und diesen Prozess wesentlich unsystematischer organisiert. Deutschland wird zur ersten Gruppe gezählt.[34]
Ohne Zweifel kann dabei von vorneherein behauptet werden, dass die europäische Integration den Bundestag in seiner Gesetzgebungsfunktion einschränkt. Dabei ist es müßig, darüber zu streiten, wie viel Prozent der Rechtssetzung dem nationalen Gesetzgeber verblieben ist und wie viel auf europäischer Ebene (mit-)geregelt wird. Zweifelsfrei ist in jedem Fall, dass zunehmend Gesetzgebungskompetenz auf europäische Institutionen übergegangen ist.[35] Um so bedeutender werden für diese Bereiche zwei andere Funktionen: Die Kontroll- und die Öffentlichkeitsfunktion.[36] Zur wirksamen Erfüllung seiner Kontrollfunktion gegenüber der Bundesregierung muss der Bundestag Informationen gewinnen, verarbeiten, bewerten und schließlich mit verbindlichen Konsequenzen versehen können. Die Artikulations- und Öffentlichkeitsfunktion wird durch die europäische Integration eingeschränkt, denn theoretisch muss jeder Akt einer Artikulation von Interessen der Öffentlichkeit in Normsetzung einmünden können; dies ist aber in den Bereichen, in denen die EU über Kompetenzen verfügt, nicht mehr oder nur eingeschränkt der Fall. Die Öffentlichkeitsfunktion allerdings, bei der Informationen gegeben, Verantwortungen zugeordnet und eine Beurteilung ermöglicht wird, ist weiterhin uneingeschränkt ausfüllbar, obgleich „sich entsprechende Gremien (des Bundestags, d. Verf.) noch nicht als zentrale nationale Diskussions- und Kontrollforen […] etabliert haben“[37] und der Bundestag seiner Kontroll- wie Öffentlichkeitsfunktion mithin nur eingeschränkt gerecht wurde.[38] So ist die Mitwirkung an der Setzung von Gemeinschaftsrecht im Grunde ein neues Handlungsfeld nationaler Politik, welches zu den Feldern klassischer Außen- und Innenpolitik tritt.[39] Der Bundestag unterliegt einem Funktionswandel, der ihn vor formalen und praktischen Herausforderungen stellt.[40]
Es lassen sich drei verschiedene Bereiche unterscheiden, in denen der Deutsche Bundestag auf europäische Rechtsetzung Einfluss nehmen kann. Hier ist zum Ersten die Primärrechtssetzung[41] zu nennen: Alle von der Bundesregierung ausgehandelten Verträge und Vertragsänderungen müssen vom Bundestag nach Art. 23 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 2f GG mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit ratifiziert werden. Einer Zustimmung der Nationalparlamente bedarf zudem jeweils der Beitritt neuer Staaten. Der Bundestag hat zuletzt über den Beitritt von Bulgarien und Rumänien abgestimmt.
[1] BVerfG (1993), S. 20 Rn 96.
[2] Vgl. Böckenförde (2004), S. 429 ff.
[3] Di Fabio (2002), S. 120.
[4] Vgl. BVerfG (1993), S. 21, Rn 100.
[5] Bross (2005), S. 56.
[6] Vgl. zum “Mehrebenensystem” u.a. Di Fabio (2002), S. 115ff.; Benz (2004a), S. 125ff.
[7] Der Akteurzentrierte Institutionalismus geht von der Annahme aus, dass soziale Phänomene als das Produkt von Interaktionen zwischen intentional handelnden Akteuren erklärt werden müssen. Diese Interaktionen werden durch den institutionellen Kontext, in dem sie stattfinden, geprägt. (vgl. Scharpf (2000), S. 17).
[8] Vgl. Benz (2003/1), S. 317; Pflüger (2002), S.12; Jachtenfuchs (1997); Jachtenfuchs/Kohler-Koch (2003), S. 18ff.
[9] Vgl. zur Entwicklung der Europäischen Union: Bieber (2005).
[10] Erste Säule: die drei bestehenden Gemeinschaften, Zweite Säule: Außen- und Sicherheitspolitik, Dritte Säule: Justiz-, Innen-, Rechtspolitik – die letzten beiden weiterhin intergouvernemental organisiert.
[11] Vgl. Kielmansegg (2003), S. 55f und Huber (2001), S. 11.
[12] Vgl. BVerfG (1993), S. 3.
[13] Maurer (2002), S. 5f.
[14] Wenn nicht anders erwähnt, handelt es sich immer um den jeweiligen Artikel des EG-Vertrages in der Fassung des Vertrages von Nizza.
[15] Die Idee des Subsidiaritätsprinzips hat ihren Ursprung in der katholischen Soziallehre des 19. Jahrhundert. Danach soll jeweils die kleinstmögliche Einheit, die in der Lage ist, eine bestimmte Sache zu regeln, diese auch eigenständig regeln können. Für die EU bedeutet dies, nur dann tätig zu werden, „sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf der Ebene der Mitgliedsstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können.“ (Art. 5 EGV).
[16] ECPCD (2002), S. 17.
[17] So werden die nationalen Parlamente in den Vertragstexten genannt. Setzt sich die Volksvertretung aus zwei Kammern zusammen, ist nach europarechtlichem Verständnis jede der beiden Kammern gemeint.
[18] Vertrag von Nizza (2001), Protokoll Nr. 9.
[19] ECPRD (2002), S. 17.
[20] Vertrag von Nizza (2001), Anhang.
[21] Europäischer Rat (2001).
[22] Für Deutschland waren dies für den Deutschen Bundestag der SPD-Abgeordnete Jürgen Meyer (Stellvertreter: Peter Altmaier MdB (CDU)) und als Vertreter des Bundesrates der CDU-Ministerpräsident Erwin Teufel (Stellvertreter: Landesminister Walter Senff (SPD)). Ihnen wurde während der Konventsphase bewusst ein eigener Arbeitsstab beim Sekretariat des Europaausschusses zur Verfügung gestellt.
[23] Hölscheidt (2005), S. 446.
[24] Die 1. Lesung des Ratifikationsgesetzes war am 13. März 2008.
[25] Vertrag von Lissabon (2007).
[26] Der Bundesrat ist verfassungsrechtlich weder ein Nationalparlament noch eine zweite Kammer. Er wirkt lediglich an der Gesetzgebung mit (vgl. Art. 50 GG). Aus europarechtlicher Sicht wird er jedoch wie ein Nationalparlament behandelt.
[27] Lenz/Borchard (2003), S. 2344.
[28] Geiger (2002), S. 233.
[29] Bross (2005), S. 61.
[30] Weber (2005), S. 330.
[31] Diese Möglichkeit wurde schon im VVE als so genannte Passerelle -Klausel vorgesehen.
[32] Vgl. zu unterschiedlichen nationalen politischen Kultur und deren Auswirkung auf die Mitwirkungsaktivitäten in EU-Angelegenheiten: Bergmann (1997), S. 373ff. und Maurer/Kietz (2004), S. 14ff.
[33] Hölscheidt (2005), S. 443.
[34] Vgl. Maurer (2002) und (2004), S. 22ff., Weber (2005), S. 327f.
[35] Vgl. Töller (2006), S. 7ff.
[36] Vgl. Benz (2001), S. 15f.
[37] Wessels (2001), S. 164.
[38] Vgl. zur Veränderung der klassischen Parlamentsfunktionen: Schüttemeyer (1978), S. 261ff.
[39] Vgl. Kamann (1997), S. 309ff.
[40] Vgl. Auel/Benz (2002).
[41] Das Primärrecht umfasst die grundlegenden Verträge, dies sind zur Zeit der EGV und der EUV.
V121445
9783640258383
9783640259892
Deutsche Bundestag Europa
Jens Spahn, 2008, Der Deutsche Bundestag und Europa , München, GRIN Verlag, http://www.grin.com/de/e-book/121445/der-deutsche-bundestag-und-europa
Die Einflussmöglichkeiten nationaler Parlamente nach dem Vertrag vo...
US Kongress und Deutscher Bundestag im Vergleich: Die Rolle organis...
Das Wahlergebnis zum 16. Deutschen Bundestag als Indiz für das Ende...
Autorität und Informalität im deutschen Bundestag
Enquete-Kommissionen im Deutschen Bundestag - Effektive Politikbera...
Darstellung 'kleiner' Rituale im Deutschen Bundestag mit Bl...
Der Wandel der Gesetzgebungsfunktion des Deutschen Bundestages im Z...
Die soziale Zusammensetzung des Deutschen Bundestages: Analyse und ...
Wissenschaftliche Politikberatung in Enquete-Kommissionen des Deuts...