Source: https://www.datenschutz-bayern.de/tbs/tb22/k19.html
Timestamp: 2019-07-16 12:41:38
Document Index: 102505636

Matched Legal Cases: ['Art. 19', 'Art. 17', 'Art. 100', 'Art. 15', 'Art. 76', '§ 12', 'Art. 10', '§ 9', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 17', 'Art. 100', '§ 12', '§ 12', 'Art. 100', 'Art. 100', 'Art. 100', 'Art. 100', 'Art. 100', 'Art. 2', 'Art. 100', 'Art. 75', 'Art. 73', 'Art. 26', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 100', 'Art. 80', 'Art. 80', 'Art. 100', 'Art. 15', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 2', 'Art. 69', 'Art. 2', 'Art. 69', 'Art. 100', 'Art. 69', 'Art. 69', 'Art. 80', 'Art. 12', 'Art. 100', 'Art. 100', 'Art. 109', 'Art. 17', '§ 16', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 100', 'Art. 22', 'Art. 22', 'Art. 31', 'Art. 100', 'Art. 31', 'Art. 100', 'Art. 100', 'Art. 31', 'Art. 100', 'Art. 100', 'Art. 31', 'Art. 31', 'Art. 31', 'Art. 31', 'Art. 31']

BayLfD: 19. Personalwesen
Sie sind hier: > Start > Tätigkeitsberichte > 22. TB 2006 > 19. Personalwesen
19. Personalwesen
19.1. Bedienstetennamen im Publikumsverkehr
Mit dem spezifischen Problem des Tragens von Namensschildern im öffentlichen Dienst hatte ich mich bereits in Nr. 12.4 meines 16. Tätigkeitsberichts 1994 befasst. Auch im vergangenen Berichtszeitraum erreichten mich immer wieder Anfragen zu der übergreifenden Problematik der Angabe der Namen von Bediensteten in Behörden mit Publikumsverkehr - sei es u.a. in Form der Namensnennung der Sachbearbeiter in amtlichen Schreiben oder auch der Angabe von Vor- und Nachnamen auf Türschildern.
Zu der Frage, in welchem Umfang sich Amtsträger in diesem Zusammenhang auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung berufen können, vertrete ich folgende Auffassung:
Als Grundrecht stellt das Recht auf informationelle Selbstbestimmung in erster Linie ein Abwehrrecht des Bürgers gegenüber dem Staat dar. Soweit der öffentlich Bedienstete also dem Staat als eigenständiger Träger von Rechten und Pflichten gegenübersteht, kann er sich gegenüber seinem Dienstherrn selbstverständlich auf dieses Grundrecht berufen. In seiner Eigenschaft als Amtsträger - also als handelndes Organ des Staates - kann der öffentlich Bedienstete jedoch schon begrifflich nicht Grundrechtsträger sein. Dies bedeutet aber nicht, dass der Dienstherr in diesem Verhältnis uneingeschränkt dienstliche Kommunikationsdaten des Amtsträgers - wie Name, Vorname, Zuständigkeitsbereich, dienstliche Telefonnummer oder Zimmernummer - an Dritte übermitteln darf. Hier ist vielmehr eine Abwägung erforderlich. Dabei ist einerseits natürlich die Funktionsfähigkeit des Behördenapparates ein gewichtiges Entscheidungskriterium. Gerade in den letzten Jahren spielt auch der Gesichtspunkt der Service- oder Kundenorientierung, d.h. der Bürgerfreundlichkeit der Verwaltung, eine immer wichtigere Rolle. So gehört es heutzutage zur ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung insbesondere einer Behörde mit Publikumsverkehr, die Bürger darüber zu informieren, welche Bediensteten die richtigen Ansprechpartner für ihre Anliegen sind. Andererseits kann im Rahmen der Abwägungsentscheidung die Fürsorgepflicht des Dienstherrn zu einer Geheimhaltung bestimmter Informationen über den Bediensteten führen.
Die Rechtsgrundlage für die Übermittlung von Kommunikationsdaten der öffentlich Bediensteten an Dritte stellt Art. 19 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. Art. 17 Abs. 1 Nr. 2 BayDSG dar. Im datenschutzrechtlichen Sinne liegt hier eine Datenübermittlung an nicht-öffentliche Stellen vor. Da es sich aufgrund der Verwendung zu Organisationszwecken bei den gegenständlichen Bedienstetendaten um Sachaktendaten handelt, sind die Vorschriften des Personalaktenrechts (Art. 100 a ff. BayBG) insoweit nicht einschlägig. Im Rahmen der Prüfung dieser Rechtsgrundlage ist entscheidend, ob die Übermittlung der konkreten Kommunikationsdaten zur Aufgabenerfüllung der Behörde erforderlich ist. Dabei kommt es im Rahmen der Erforderlichkeitsprüfung nicht nur darauf an, dass die Datenübermittlung sachdienlich ist, sondern auch, dass sie als angemessen im Verhältnis zu etwaigen schutzwürdigen Interessen des Bediensteten an einer Nichtbekanntgabe seiner Daten erscheint.
Bei der Abwägung, ob die Pflicht des Dienstherrn zur ordnungsgemäßen und bürgerfreundlichen Aufgabenerfüllung oder die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber dem Bediensteten höher zu werten sind, dürfte eine völlige Geheimhaltung der Identität eines Bediensteten nur in extremen Einzelfällen in Betracht kommen, etwa bei absehbaren Lebens- oder Gesundheitsgefährdungen. Gegen die Anordnung eines Dienstherrn, Bedienstetennamen im Publikumsverkehr zu verwenden - etwa Namensschilder zu tragen, Türschilder mit Namen zu versehen oder die Namen der Sachbearbeiter in amtlichen Schreiben zu nennen - erhebe ich daher grundsätzlich keine datenschutzrechtlichen Bedenken.
Allerdings hat der Dienstherr seiner Pflicht zur Information der Bürger in der Regel bereits durch die Bekanntgabe des Familiennamens der Bediensteten Genüge getan. Dennoch ist die in letzter Zeit mir gegenüber vermehrt geäußerte Auffassung, dass die Nennung des vollständigen Namens der Bediensteten die Bürgerfreundlichkeit der Behörde besonders unterstreiche, in gewissen Grenzen für mich nachvollziehbar. Wenn aber nun ein Dienstherr ein berechtigtes Interesse an der zusätzlichen Nennung des Vornamens vorträgt, muss es eine Möglichkeit geben zu überprüfen, ob schutzwürdige Interessen der Betroffenen am Ausschluss der Datenübermittlung bestehen. Daher ist den Bediensteten in diesen Fällen ein Widerspruchsrecht einzuräumen. So legt Art. 15 Abs. 5 Satz 1 BayDSG fest, dass personenbezogene Daten insoweit nicht übermittelt werden dürfen, als Betroffene schriftlich einer bestimmten Übermittlung widersprechen und eine Abwägung im Einzelfall ergibt, dass das schutzwürdige Interesse eines Betroffenen wegen seiner besonderen persönlichen Situation das Interesse der öffentlichen Stelle an der Übermittlung dieser Daten überwiegt. Um diese Abwägung zu ermöglichen, muss der Bedienstete also dem Dienstherrn seine persönliche Situation und seine damit verbundenen schutzwürdigen Interessen näher schriftlich darlegen.
Meiner Erfahrung nach kann insbesondere bei folgenden Fallkonstellationen die erforderliche Abwägung zu einer Nichtangabe des Vornamens führen: Im Bereich der Eingriffsverwaltung befürchten Bedienstete oftmals private Belästigungen bis hin zu persönlichen Bedrohungen für sich selbst und ihre Familie. Anlässe sind hier in der Regel der Erlass von - für den Adressaten sicherlich meist auch persönlich - belastenden Verwaltungsakten, etwa im Ordnungsrecht, aber vor allem im Sozial(hilfe)- und Ausländerrecht. Hier wird es den von belastenden Verwaltungsakten Betroffenen durch die zusätzliche Angabe des Vornamens wesentlich erleichtert, unter Nutzung weiterer, frei zugänglicher (elektronischer) Datenbestände - wie Adressbücher, Telefonverzeichnisse usw. - den oder (in der Praxis meist) die Sachbearbeiterin auch außerhalb der Behörde als Privatperson zu identifizieren und zu belästigen. Generell problematisch kann darüber hinaus beispielsweise auch die Angabe von Vornamen wie Achmed oder Moses sein, die auf die Religionszugehörigkeit eines Bediensteten schließen lassen.
Im - gewissermaßen umgekehrten - praxisrelevanten Fall eines Krankenhauses gelten diese Ausführungen natürlich entsprechend für die zusätzliche Angabe des Nachnamens. So hatte sich beispielsweise im Rahmen einer Eingabe eine Krankenschwester an mich gewandt, um die von der Klinikleitung verfügte Angabe auch des Nachnamens auf den von den Schwestern zu tragenden Namensschildern zu verhindern. Ihre Kolleginnen und sie befürchteten, dass Patienten bei Angabe des vollständigen Namens vermehrt private Kontakte zu knüpfen versuchten.
Ergänzend möchte ich darauf aufmerksam machen, dass auch der Personalrat die Interessen der Bediensteten in diesem Zusammenhang im Mitwirkungsverfahren nach Art. 76, 72 BayPVG gegenüber dem Dienstherrn zum Ausdruck bringen kann.
Abschließend darf ich noch darauf hinweisen, dass der Bayerische Landkreistag (Schreiben vom 28. Mai 2004, Az.: I-047-305/st) meine Auffassung zur Problematik der Namensangabe von Bediensteten in Behörden mit Publikumsverkehr teilt.
19.2. Postöffnung in Behörden
Mit dem datenschutzrechtlichen Dauerbrenner der Postöffnung in Behörden hatte ich mich zuletzt in Nr. 12.2.1 meines 19. Tätigkeitsberichts 2000 und in Nr. 13.3.1 meines 20. Tätigkeitsberichts 2002 auseinander gesetzt. Auch im Berichtszeitraum erreichten mich zu diesem Problemkreis wieder zahlreiche Anfragen und Eingaben. Auffällig war dabei vor allem, dass oftmals immer noch Unklarheit darüber besteht, wann Post als "dienstlicher Eingang" von der zentralen Eingangsstelle zu öffnen ist und wann ein Eingang an den Beschäftigten persönlich gerichtet und diesem daher ungeöffnet zuzuleiten ist. Problematisch gestaltete sich überdies teilweise auch die Behandlung von Poststücken mit erkennbar sensiblem Inhalt, wie Beihilfeunterlagen oder Personalsachen.
Trennung persönliche und dienstliche Eingänge
Nach § 12 Abs. 1 AGO ist es Aufgabe der in jeder Behörde vorzuhaltenden zentralen Eingangsstelle, die an die Behörde gerichteten Sendungen entgegenzunehmen, zu bearbeiten und in den Geschäftsgang zu geben. Unproblematisch sind dabei die allein an die Behörde adressierten Sendungen; hier handelt es sich immer um dienstliche Eingänge. Problematisch sind dagegen die Eingänge, die als Adressierung nicht nur die Behördenanschrift, sondern auch den Namen eines Bediensteten aufweisen. Hier steht die Eingangsstelle vor der Schwierigkeit, dienstliche von privater Post zu trennen. Zusätzlich verschärft wird diese Problematik dadurch, dass die Öffnung von Privatpost eine (strafbewehrte) Verletzung des in Art. 10 GG verankerten Briefgeheimnisses darstellt.
In der Vergangenheit wurden bereits mehrere Versuche unternommen, dieses Problem befriedigend zu lösen. So bestimmte § 9 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 der mit Ablauf des 31.12.2000 außer Kraft getretenen Allgemeinen Dienstordnung (ADO), dass Sendungen mit der "persönlichen Anschrift eines Behördenangehörigen" diesem ungeöffnet auszuhändigen sind. Der Wortlaut dieser Vorschrift führte jedoch zu vielfältigen Unklarheiten und Abgrenzungsschwierigkeiten, die durch die Formulierung des ab dem 01.01.2001 geltenden § 12 Abs. 4 Satz 1 AGO behoben werden sollten. Nunmehr waren "Eingänge, die an Beschäftigte persönlich gerichtet sind", diesen unmittelbar und ungeöffnet zuzuleiten. Es zeigte sich jedoch, dass Eingangsstellenmitarbeiter aus dieser Formulierung in der Praxis vielfach - irrtümlich - schlossen, dass unter diese Bestimmung nur Eingänge fallen, die ausdrücklich mit dem Zusatz "persönlich" versehen waren. Nach dem Sinn und Zweck der Regelung des § 12 Abs. 4 Satz 1 AGO war aber neben dem Namen des Beschäftigten ein besonderer Zusatz (wie "persönlich", "vertraulich", "privat" o.ä.) gerade nicht erforderlich.
Um die in der Praxis offenbar einschränkende Wirkung des Wortes "persönlich" zu relativieren, habe ich im Rahmen des Anhörungsverfahrens zur Änderung der AGO dem Staatsministerium des Innern vorgeschlagen, in § 12 Abs. 4 Satz 1 AGO vor dem Wort "persönlich" das Wort "erkennbar" einzufügen. Dieser Vorschlag wurde erfreulicherweise in der ab dem 31.12.2005 geltenden Fassung übernommen. Entscheidend ist nunmehr, ob das Poststück bei einer Gesamtwürdigung aller Umstände als dienstlich oder privat einzustufen ist. So liegt eine persönliche Adressierung zwar grundsätzlich immer dann vor, wenn der Name eines Behördenangehörigen vor der Behördenbezeichnung angeführt ist; im umgekehrten Fall ist allerdings nicht immer auf einen dienstlichen Inhalt zu schließen. In Zweifelsfällen ist daher eher von Privatpost auszugehen. Dies ist auch letztlich aus Sicht des Dienstherrn hinnehmbar, da die Empfänger bei dezentral - also beim Mitarbeiter - eingehenden Sendungen, die dienstliche Mitteilungen enthalten, gemäß § 12 Abs. 4 Satz 3, Abs. 6 Satz 1 AGO die Verantwortung für die ordnungsgemäße Bearbeitung der Eingänge, die Registrierung vorgangsrelevanter Dokumente und die Weitergabe in den Geschäftsgang tragen.
Ich hoffe, dass mit dieser Regelung in Zukunft die meisten Auslegungsprobleme gelöst werden können.
Um die Handhabung dieser Vorschrift in der Praxis zu erleichtern, möchte ich noch beispielhaft folgende Einzelfälle beleuchten:
Adressierung unter Funktionsnennung oder Amtsbezeichnung
Zu dieser Thematik vertrat eine Dienststelle mir gegenüber die Auffassung, dass Briefe, die unter der Nennung der Funktion oder der Amtsbezeichnung an Mitarbeiter gerichtet sind, immer Dienstpost darstellen. Meines Erachtens kann jedoch allein aufgrund der zusätzlichen Nennung der Funktion oder der Amtsbezeichnung des Empfängers eine persönliche Adressierung nicht ausgeschlossen werden. Im Gegenteil kann Grund für die Angabe der Funktion oder der Amtsbezeichnung - vor allem bei häufig vorkommenden Namen, aber auch bei (vermuteten) Namensgleichheiten - gerade sein, den persönlichen Erhalt durch einen bestimmten, möglichst konkret bezeichneten Mitarbeiter sicherzustellen.
Adressierung "zu Händen von"
Die Adressierung mit der Behördenanschrift und dem Zusatz "zu Händen von" ist in der AGO eindeutig geregelt; diese Eingänge stellen Dienstpost dar. Allerdings ist in diesen Fällen gem. § 12 Abs. 4 Satz 4 AGO sicherzustellen, dass die bezeichneten Personen von ihnen Kenntnis erhalten.
In diesem Zusammenhang ist es mir auch ein Anliegen, auf die besonders sorgfältige Behandlung von Eingängen mit sensiblen Daten aufmerksam zu machen. So erreichten mich im Berichtszeitraum einige Beschwerden über die Öffnung von Beihilfeunterlagen durch die Dienststelle. Nach § 17 Abs. 4 Satz 1 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift für Beihilfen in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen (Beihilfevorschriften - BhV) sind die Beihilfeanträge unter Beifügung der Belege der Festsetzungsstelle vorzulegen. Gemäß den zu dieser Vorschrift erlassenen Vollzugsbestimmungen (VB-BhV) ist eine Vorlage der Beihilfeanträge über die Beschäftigungsdienststelle zwar nicht mehr erforderlich; der Beihilfeberechtigte kann sie jedoch dort in einem verschlossenen Umschlag einreichen und als solche kenntlich machen. Sie sind dann ungeöffnet an die Festsetzungsstelle weiterzuleiten, wo sie nur von dem hierfür besonders bestimmten Bediensteten geöffnet werden dürfen. Entsprechend ist bei der Versendung des Bescheides und der Belege zu verfahren.
Vor dem Hintergrund dieser Bestimmungen dürfen an einen Beihilfeberechtigten gerichtete - als solche nicht nur erkennbare, sondern in der Regel auch mit dem Zusatz "vertraulich" versehene - Sendungen keinesfalls von der Eingangsstelle geöffnet werden. Kann der Brief der Beihilfestelle im Einzelfall einem konkreten Beschäftigten nicht zugeordnet werden, ist er vielmehr ungeöffnet - mit einem entsprechenden Hinweis versehen - an die Beihilfestelle zurückzuleiten. Eigene Nachforschungen - durch Öffnen der Sendung - darf die Dienststelle dagegen nicht anstellen. Ich weise auch darauf hin, dass Beihilfesendungen in der Dienstelle nicht unberechtigtem Zugriff offen ausgesetzt werden dürfen; sie sind vielmehr dem Empfänger unmittelbar zuzuleiten.
Besonderes Augenmerk ist bei der Eingangsbehandlung auch auf den Umgang von Personalsachen zu legen. Dabei handelt es sich zwar um Post mit dienstlichem Inhalt; nach Art. 100 a Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 BayBG sind Personalaktendaten jedoch vertraulich zu behandeln und vor unbefugter Einsicht zu schützen. Eingänge mit gekennzeichnet personalaktenrechtlich relevantem Inhalt dürfen deshalb nur von den dafür zuständigen Bediensteten geöffnet werden.
Vor diesem Hintergrund habe ich dem Staatsministerium des Innern im Rahmen des Anhörungsverfahrens zur Änderung der AGO vorgeschlagen, eine entsprechende Regelung in § 12 Abs. 4 AGO aufzunehmen. In § 12 Abs. 4 Satz 5 AGO ist nunmehr ausdrücklich festgelegt, dass Eingänge, die als Personalsache gekennzeichnet sind, nur von den zuständigen Personal verwaltenden Stellen, nicht aber von der Eingangsstelle geöffnet werden dürfen. Die Behörde hat zudem durch geeignete organisatorische Maßnahmen sicherzustellen, dass eine unbefugte Einsichtnahme durch Dritte unterbleibt.
19.3. Datenschutz bei Zeiterfassungsdaten
Zum Problemkreis des Datenschutzes bei Zeiterfassungsdaten hatte ich mich zuletzt in den Nrn. 13.1.2 und 13.1.3 meines 20. Tätigkeitsberichts 2002 geäußert. Auch im Berichtszeitraum erreichten mich insoweit wieder zahlreiche Anfragen und Eingaben. Meinem Eindruck nach bestehen in der Praxis vor allem Unklarheiten bei der Einführung und Anwendung von elektronischen Zeiterfassungssystemen sowie im Hinblick auf die Einsichtsberechtigungen und die Aufbewahrungsfristen für Zeiterfassungsdaten.
Unterlagen und Dateien zur Zeiterfassung sind gemäß Art. 100 a Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 BayBG grundsätzlich den Personalaktendaten zuzuordnen; sie können gem. Art. 100 a Abs. 2 Sätze 1 und 2 BayBG in einem eigenen Teilakt bei der für diesen Aufgabenbereich zuständigen Stelle der Behörde geführt werden. Nach Art. 100 a Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 BayBG sind sie vertraulich zu behandeln und vor unbefugter Einsicht zu schützen. Personalaktendaten dürfen gemäß Art. 100 a Abs. 1 Satz 3 BayBG nur für Zwecke der Personalverwaltung oder der Personalwirtschaft verwendet werden, es sei denn, der Beamte willigt in die anderweitige Verwendung ein; diese Verwendungsbeschränkung gilt gem. Art. 100 h Abs. 1 Satz 1 BayBG auch bei der automatisierten Verarbeitung und Nutzung von Personalaktendaten.
In diesem Zusammenhang weise ich darauf hin, dass meiner Auffassung nach die den allgemeinen datenschutzrechtlichen Vorschriften gem. Art. 2 Abs. 7 BayDSG vorgehenden Regelungen über das Personalaktenrecht der Beamten (Art. 100 ff. BayBG) entsprechend auch auf die nicht verbeamteten Beschäftigten des öffentlichen Dienstes anzuwenden sind, da sie allgemein gültige Schutzprinzipien für alle öffentlichen Bediensteten enthalten.
Einführung eines elektronischen Zeiterfassungssystems
Die Einführung eines Datenverarbeitungssystems zur Erfassung und Auswertung von Arbeitszeitdaten berührt neben datenschutzrechtlichen auch personalvertretungsrechtliche Fragen. So hat der Personalrat gem. Art. 75 a Abs. 1 Nr. 1 BayPVG bei Einführung, Anwendung und erheblicher Änderung technischer Einrichtungen zur Überwachung des Verhaltens oder der Leistungen des Beschäftigten mitzubestimmen.
Hierbei ist zunächst allgemein darauf hinzuweisen, dass nach der Rechtsprechung eine Leistungs- oder Verhaltenskontrolle der Beschäftigten nicht beabsichtigt sein muss; vielmehr reicht es aus, dass die technische Einrichtung zu diesen Kontrollen an sich geeignet ist. Im vorliegenden Zusammenhang ist festzustellen, dass die in elektronischen Zeiterfassungssystemen erfolgenden Aufzeichnungen jedenfalls zur Verhaltens- und Leistungskontrolle der Bediensteten (zumindest) geeignet sind; die Einführung eines solchen Datenverarbeitungssystems unterliegt somit der zwingenden Mitbestimmung des Personalrats.
Nicht nur um einer unverhältnismäßigen Beeinträchtigung der Persönlichkeitsrechte der Betroffenen schon von vornherein entgegenzuwirken, sondern vor allem um die wünschenswerte innerbehördliche Transparenz bei allen Beteiligten herzustellen, empfehle ich in derartigen Fallgestaltungen, eine Dienstvereinbarung zwischen der Dienststelle und dem Personalrat abzuschließen (vgl. Art. 73 BayPVG). In dieser Dienstvereinbarung sollte insbesondere geregelt werden, welche Daten aufgezeichnet werden, wie lange die aufgezeichneten Daten gespeichert werden, welche Personen Zugriff auf die gespeicherten Zeiterfassungsdaten haben und wer welche Auswertungen wann veranlassen kann.
Nicht vergessen werden sollte auch, rechtzeitig vor dem Einsatz eines elektronischen Zeiterfassungssystems für die datenschutzrechtliche Freigabe des Verfahrens gem. Art. 26 BayDSG zu sorgen.
Zugang zu Zeiterfassungsdaten
Vorweg ist festzuhalten, dass die Einsichtnahme in Zeiterfassungsdaten eine Datennutzung im Sinne des Art. 4 Abs. 7 BayDSG darstellt, da es sich um die Weitergabe von Daten innerhalb der speichernden Stelle (vgl. Art. 4 Abs. 9 BayDSG) handelt.
Nach Art. 100 a Abs. 3 BayBG dürfen Zugang zum Personalakt - hier zu den Zeiterfassungsdaten - nur Beschäftigte haben, die im Rahmen der Personalverwaltung mit der Bearbeitung von Personalangelegenheiten beauftragt sind und nur soweit dies zu Zwecken der Personalverwaltung oder der Personalwirtschaft erforderlich ist; dies gilt auch für den Zugang im automatisierten Abrufverfahren. Zur Wahrung der Vertraulichkeit des Personalakts und damit zum Schutz des Persönlichkeitsrechtes der Beschäftigten wird also durch diese gesetzliche Regelung der Zugang zu Personalaktendaten innerhalb der personalaktenführenden Stelle in doppelter Hinsicht beschränkt: Zum einen dürfen Personalaktendaten nur bestimmten Personen überhaupt zugänglich gemacht werden, und zum anderen dürfen diese Personen den Personalakt nur seinem bestimmungsgemäßen Gebrauch entsprechend nutzen.
In Ausfüllung dieses gesetzlichen Rahmens bestimmt Nr. 7 der Verwaltungsvorschriften zu Art. 80 BayBG - Gleitende Arbeitszeit - (Bekanntmachung des Staatsministeriums der Finanzen betreffend Verwaltungsvorschriften zum Bayerischen Beamtengesetz - VV-BayBG - vom 21.02.2002, StAnz. Beil. Nr. 4/ 2002), dass der Dienststellenleiter die Arbeitszeiterfassung und die Einhaltung der Dienstvereinbarung durch geeignete Maßnahmen zu überwachen hat. Er kann sich hierzu jederzeit Buchungsübersichten oder Arbeitszeitkarten vorlegen lassen. Eine wirksame Kontrolle der handschriftlichen Aufzeichnungen ist sicherzustellen.
Nach Nr. 9 VV zu Art. 80 BayBG kann der Dienststellenleiter die ihm nach den vorstehenden Verwaltungsvorschriften zugewiesenen Befugnisse und Verpflichtungen allgemein oder im Einzelfall delegieren, soweit dies zweckmäßig erscheint. In der Praxis wird hierzu meist ein Bediensteter zum sog. Arbeitszeitbeauftragten bestellt. Aus datenschutzrechtlicher Sicht zwar nicht unbedingt wünschenswert, aber möglich und zulässig ist es auch, dem (unmittelbaren) Vorgesetzten die Aufgabe der Kontrolle der Arbeitszeiterfassung zu übertragen.
Soweit Datennutzungen über den dargestellten Umfang hinausgehen, sind sie nur mit der freiwilligen und informierten Einwilligung der Bediensteten (Art. 100 a Abs. 1 Satz 3 BayBG, Art. 15 Abs. 2 bis 4 BayDSG) zulässig.
Ergänzend darf ich zur Nutzung von Personaldaten im Rahmen der Budgetierung auf die Nr. 12.2 meines 18. Tätigkeitsberichts 1998 hinweisen.
Einsichtnahme durch den Personalrat
Aus datenschutzrechtlicher Sicht habe ich mich bereits allgemein zu den Informations- und Einsichtsrechten der Personalvertretung in Nr. 13.4 meines 20. Tätigkeitsberichts 2002 geäußert. Bereits dort habe ich festgestellt, dass der Personalrat im Verhältnis zur Dienststelle kein "Dritter" im Sinne des Art. 4 Abs. 10 BayDSG, sondern ein datenschutzrechtlich unselbstständiger Teil der speichernden Stelle ist (vgl. Art. 4 Abs. 9 BayDSG). Dies bedeutet aber nicht, dass dem Personalrat schrankenlos Zugang zu sämtlichen in der Behörde verarbeiteten personenbezogenen Daten einzuräumen ist. Vielmehr ist jegliche Datennutzung an den einschlägigen Bestimmungen des BayDSG oder vorgehenden spezialgesetzlichen Regelungen (vgl. Art. 2 Abs. 7 BayDSG) zu messen.
Der Informationsanspruch des Personalrats nach Art. 69 Abs. 2 BayPVG ist als "besondere Rechtsvorschrift über den Datenschutz" im Sinne des Art. 2 Abs. 7 BayDSG anzusehen. Nach Art. 69 Abs. 2 Sätze 1 und 2 BayPVG ist der Personalrat zur Durchführung seiner Aufgaben rechtzeitig und umfassend zu unterrichten; ihm sind die hierfür erforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu stellen. Ein Anspruch der Personalvertretung auf umfassende und rechtzeitige Information besteht also nur insoweit, als sie Auskünfte und dergleichen von Seiten der Dienststelle benötigt, um die ihr obliegenden Aufgaben erfüllen und ihre Beteiligungsrechte rechtzeitig und uneingeschränkt wahrnehmen zu können. Die Personalvertretung ist aber kein Kontrollorgan der Verwaltung, dem es obliegt, die Aufgabenerfüllung und den inneren Betrieb der Dienststelle allgemein zu
überwachen. Daher ist ein generelles Einsichtsrecht des Personalrats in die Zeiterfassungsdaten der Beschäftigten aus datenschutzrechtlicher Sicht abzulehnen. Ein pauschales Auskunftsverlangen unabhängig von einem bestimmten Anlass und ohne Bezug zu einer konkreten Aufgabe ist vom Informationsrecht des Personalrats nicht gedeckt.
Einer generellen Einsichtnahme in die Zeiterfassungsunterlagen durch den Personalrat liegen auch keine Zwecke der Personalverwaltung oder der Personalwirtschaft zugrunde. Zudem ist die Personalvertretung nicht im Sinne von Art. 100 a Abs. 3 BayBG "mit der Bearbeitung von Personalangelegenheiten" beauftragt. Darüber hinaus ist in diesem Zusammenhang auf Art. 69 Abs. 2 Satz 4 BayPVG hinzuweisen, nach dem Personalakten nur mit schriftlicher Zustimmung der Beschäftigten und nur von einem von ihm bestimmten Mitglied des Personalrats eingesehen werden dürfen.
Der Personalrat ist deshalb verpflichtet, bei Inanspruchnahme seines Informationsrechts den Dienststellenleiter jeweils darüber zu unterrichten, aus welchem bestimmten Anlass er die Vorlage welcher Unterlagen verlangt und aus welchen Gründen er dies zur Erfüllung seiner Aufgaben für erforderlich hält, soweit sich die Notwendigkeit der Information nicht schon aus der Sache selbst ergibt. Jedenfalls verlangt es der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, an einen
- im Rahmen der Erforderlichkeit der Unterrichtung zu fordernden - sachlich berechtigten Anlass für ein Informationsbegehren des Personalrats strenge Anforderungen zu stellen, wenn der Persönlichkeitsschutz nach der Intensität der Betroffenheit dies erfordert.
(Vgl. zum Ganzen auch Ballerstedt/Schleicher/Faber/Eckinger, Bayerisches Personalvertretungsgesetz, Kommentar, München, Stand: 2006, Art. 69 BayPVG Rdnr. 32 und 113 bis 117 sowie Wilde/Ehmann/Niese/Knoblauch, Bayerisches Datenschutzgesetz, Kommentar, München, Stand: 2006, Teil C Handbuch XIII.7.)
Nach Nr. 3.5.1 der VV zu Art. 80 BayBG ist das im Zusammenhang mit der Zeiterfassung anfallende Zahlenmaterial längstens zwei Jahre vorzuhalten, sofern im Einzelfall nicht eine längere Frist erforderlich ist. Die Frist beginnt mit Ablauf des jeweiligen Abrechnungsmonats. Art. 12 BayDSG ist zu beachten; danach sind personenbezogene Daten in Dateien oder Akten zu löschen, wenn ihre Kenntnis zur rechtmäßigen Erfüllung der im Zuständigkeitsbereich der Beschäftigungsbehörde liegenden Aufgaben nicht mehr erforderlich ist. Soweit im Rahmen der Zeiterfassung erhobene Daten auch für Zwecke der Verwaltung von Fehlzeiten verwendet werden, ist für die Aussonderung dieser Daten die Fünf-Jahres-Frist des Art. 100 g Abs. 2 Satz 1 BayBG zu beachten.
Abschließend hoffe ich, mit diesen Hinweisen zu einem datenschutzgerechten Umgang mit Zeiterfassungsdaten in der Praxis beitragen zu können.
19.4. Neuordnung des Bayerischen Disziplinarrechts
Im Herbst 2005 hat der Landtag eine Neuordnung des Bayerischen Disziplinarrechts beschlossen. In Ablösung der Bayerischen Disziplinarordnung (BayDO) ist so am 1. Januar 2006 das Bayerische Disziplinargesetz (BayDG) in Kraft getreten. Nachdem der Oberste Rechnungshof in seinem Jahresbericht 2003 eine übermäßige Dauer förmlicher Disziplinarverfahren festgestellt und bemängelt hatte, ist es Ziel dieser Neuordnung, das Disziplinarrecht zu vereinfachen und die Verfahren zu straffen. In allen Verfahrensstadien gilt nun der Grundsatz der Beschleunigung, der durch entsprechende verfahrensrechtliche Erleichterungen umgesetzt wird.
Die der personalaktenrechtlichen Tilgungsvorschrift des Art. 100 f BayBG als gesetzliche Spezialvorschrift vorgehende, bisher in Art. 109 BayDO enthaltene disziplinarrechtliche Regelung des Verwertungsverbots und der Entfernung aus der Personalakte ist nun Gegenstand des Art. 17 BayDG.
Es ist zwar bedauerlich, dass der Gesetzgeber von der ursprünglich in Anlehnung an § 16 Bundesdisziplinargesetz beabsichtigten teilweisen Verkürzung der Fristen zur Verwertung einer verhängten Disziplinarmaßnahme wieder Abstand genommen hat. Da jedoch in Art. 17 Abs. 1 BayDG die Disziplinarmaßnahme der "Zurückstufung" - so die Begründung des Gesetzentwurfs - "auch mit Blick auf den Schutz des Persönlichkeitsrechts und des informationellen Selbstbestimmungsrechts des Beamten oder der Beamtin erstmalig in das Verwertungsverbot aufgenommen worden" ist, stellt die Neuregelung des Art. 17 Abs. 1 BayDG insgesamt eine durchaus beachtliche Verbesserung in datenschutzrechtlicher Hinsicht dar.
Die in Art. 17 Abs. 3 BayDG normierte Abkehr vom bisherigen Antragsverfahren hin zur Entfernung und Vernichtung von Eintragungen in der Personalakte über die Disziplinarmaßnahme nach Eintritt des Verwertungsverbots von Amts wegen (bei Einräumung eines Widerspruchsrechts für den Beamten oder die Beamtin) habe ich ebenso wie den generellen Wegfall der gesonderten Aufbewahrung von Disziplinarunterlagen außerhalb des Personalakts aus datenschutzrechtlicher Sicht ausdrücklich begrüßt. Erfreulich ist zudem, dass es künftig - im Gegensatz zur bisherigen Regelung - auch möglich sein wird, Eintragungen über die Disziplinarmaßnahme "Kürzung der Dienstbezüge" aus dem Personalakt zu entfernen und zu vernichten, anstatt diese Unterlagen dauerhaft gesondert vorzuhalten.
Nach Art. 17 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 BayDG verbleiben allerdings Rubrum und Tenor eines eine "Zurückstufung" aussprechenden Urteils aus besoldungs- und versorgungsrechtlichen Gründen (so die Begründung des Gesetzentwurfs) auch nach Eintritt des Verwertungsverbots im Personalakt. Diesbezüglich habe ich im Gesetzgebungsverfahren darauf aufmerksam gemacht, dass ausweislich des klaren Wortlautes des Art. 17 Abs. 1 Satz 2 BayDG der Beamte oder die Beamtin nach Eintritt des Verwertungsverbots als von der "Zurückstufung" nicht betroffen gilt. Da aber im Falle eines Widerspruchs des Beamten oder der Beamtin das Verwertungsverbot gem. Art. 17 Abs. 3 Satz 4 Halbsatz 2 BayDG bei den Eintragungen zu vermerken ist, habe ich schon aus Gründen der Transparenz, aber nicht zuletzt um Fehlinterpretationen aufgrund der Systematik - kein Vermerk = kein Verwertungsverbot - von vornherein auszuschließen, vorgeschlagen, auf das Verwertungsverbot auch im Falle des Art. 17 Abs. 3 Satz 2 BayDG noch einmal ausdrücklich im Gesetz selbst hinzuweisen. Aus datenschutzrechtlicher Sicht hat der Gesetzgeber diesem Vorschlag erfreulicherweise durch die Einfügung des Art. 17 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BayDG Rechnung getragen.
Schließlich wird durch die neue Regelung des Art. 17 Abs. 5 BayDSG im Wege einer Verweisung auf Art. 100 f Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayBG sichergestellt, dass die auf Grund eines Disziplinarvorgangs in die Personalakte aufgenommenen missbilligenden Äußerungen unter den gleichen Voraussetzungen entfernt und vernichtet werden wie diejenigen, die ohne einen vorherigen Disziplinarvorgang aufgenommen wurden. Dass im Rahmen der Neuordnung des Bayerischen Disziplinarrechts die maßgebliche Frist von drei auf zwei Jahre verkürzt wurde, habe ich aus datenschutzrechtlicher Sicht ausdrücklich befürwortet.
Bei Einleitung oder Ausdehnung eines Disziplinarverfahrens ist der Beamte oder die Beamtin nach Art. 22 Abs. 1 Satz 3 BayDG u.a. auch darauf hinzuweisen, dass es ihm oder ihr freisteht, sich mündlich oder schriftlich zu äußern oder nicht zur Sache auszusagen und sich jederzeit eines Bevollmächtigten oder Beistands zu bedienen. In Art. 22 Abs. 3 Satz 1 BayDG ist nun erstmals ein Verwertungsverbot für den Fall normiert, dass diese Belehrung unterblieben oder unrichtig erfolgt ist. Dies habe ich aus datenschutzrechtlicher Hinsicht begrüßt.
Nach der Begründung des Gesetzentwurfs zu Art. 31 BayDG (Innerdienstliche Informationen) werden in dieser Vorschrift "im Lichte des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung erstmals die Vorlage von Personalakten im Disziplinarverfahren sowie die Weitergabe von Mitteilungen zwischen den Dienststellen über Disziplinarvorgänge in Abwägung der widerstreitenden Interessen umfassend geregelt. Im Verhältnis zu Art. 100 e BayBG ist Art. 31 BayDG die speziellere Norm."
In Anbetracht der Vertraulichkeit von Personalakten wie von Disziplinarunterlagen, die sich auch auf den Verkehr der Behörden untereinander bezieht, sowie der in Art. 100 a Abs. 3 und Art. 100 e Abs. 1 und 4 BayBG getroffenen Regelungen über den Zugang zum Personalakt, die Vorlage von Personalakten und die Auskunft daraus halte ich die in Art. 31 Abs. 1 und 2 BayDG für den Informationsaustausch vorgesehene Maßgabe der Erforderlichkeit zur Durchführung des Disziplinarverfahrens grundsätzlich mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung für vereinbar. Denn auch Art. 100 a Abs. 3 und Art. 100 e Abs. 1 BayBG beschränken die Nutzung bzw. die Vorlage auf die erforderlichen Zwecke.
In Art. 31 Abs. 2 Fall 3 BayDG wird aber neben den für mich nachvollziehbaren Fällen einer künftigen Übertragung von Aufgaben oder Ämtern an den Beamten oder die Beamtin (Art. 31 Abs. 2 Fall 2 BayDG) ein Informationsaustausch zwischen den Dienststellen eines oder verschiedener Dienstherren sowie zwischen den Teilen einer Dienststelle auch zugelassen, wenn dieser "im Einzelfall aus besonderen dienstlichen Gründen unter Berücksichtigung der Belange des Beamten oder der Beamtin oder anderer Betroffener erforderlich ist". Ich habe Zweifel, ob in Anbetracht der in Art. 31 Abs. 2 Fall 2 BayDG bereits geregelten Fälle für die Regelung des Art. 31 Abs. 2 Fall 3 BayDG in der Praxis überhaupt noch ein eigenständiger Anwendungsbereich verbleibt. Jedenfalls muss diese Regelung im Hinblick auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung sehr eng ausgelegt werden. Ich habe mich im Gesetzgebungsverfahren daher dafür ausgesprochen, die Regelung des Art. 31 Abs. 2 Fall 3 BayDG entweder ganz zu streichen oder jedenfalls deren restriktive Interpretation in der Begründung klarzustellen sowie - zumindest in der Begründung - einen derartigen Einzelfall (beispielhaft) zu konkretisieren. Der Gesetzgeber hat darauf immerhin durch Aufnahme folgender Hinweise in die Gesetzesbegründung reagiert: "Die Weitergabe von Mitteilungen nach Absatz 2 "aus besonderen dienstlichen Gründen" ist unter datenschutzrechtlichen Gesichtspunkten restriktiv zu handhaben. Sie kann z.B. aus Gründen der Dienstaufsicht erforderlich sein."
Insgesamt bin ich zuversichtlich, dass die Neuordnung des Bayerischen Disziplinarrechts auch in datenschutzrechtlicher Sicht ihr Ziel erreicht, das Disziplinarrecht zu vereinfachen, zu straffen und insgesamt transparenter zu gestalten.