Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-293-de-abril-21-de-2010?documento=jurcol&contexto=jurcol_89e210aef38e601ae0430a010151601a&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-22 00:41:17
Document Index: 399864108

Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 45', 'artículo 47', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 7', 'artículo 150', 'artículo 217', 'artículo 154', 'artículo 157', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 4', 'e contrario', 'artículo 5', 'artículo 9', 'artículo 8', 'artículo 24', 'artículo 25', 'artículo 26', 'artículo 27', 'artículo 28', 'artículo 29', 'artículo 30', 'artículo 40', 'artículo 44', 'artículo 13', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 16', 'artículo 34']

﻿ Sentencia C-293 de abril 21 de 2010
SENTENCIA C-293 DE 21 DE ABRIL DE 2010
CONTENIDO:CONVENCION SOBRE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD. SE DECLARA EXEQUIBLE LA “CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD”, ADOPTADA POR LA ASAMBLEA GENERAL DE LAS NACIONES UNIDAS EL 13 DE DICIEMBRE DE 2006. Y LA LEY 1346 DE JUNIO 31 DE 1009, POR MEDIO DE LA CUAL SE APRUEBA.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROTECCIÓN A PERSONA CON INCAPACIDAD FÍSICA, DISCAPACIDAD, ONU, CONVENIO INTERNACIONAL
Sentencia C-293 de abril 21 de 2010
Ref.: Expediente LAT 352
Revisión de la Ley 1346 de julio 31 de 2009, “Por medio de la cual se aprueba la ‘Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad’ adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006”.
Bogotá, D.C., veintiuno de abril de dos mil diez.
EXTRACTOS: «II. Texto de la norma revisada
El texto de la “Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad” adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006, y de la ley aprobatoria objeto de revisión, son los siguientes, según la publicación efectuada en el Diario Oficial 47.427, de julio 31 de 2009:
“LEY 1346 DE 2009
Diario Oficial 47.427 de 31 de julio de 2009
Por medio de la cual se aprueba la “Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad”, adoptada por la Asamblea General de la Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006.
Visto el texto de la “Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad”, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006, que a la letra dice:
(Para ser transcritos: Se adjunta fotocopia de los textos íntegros de los instrumentos internacionales mencionados).
x) Convencidos de que la familia es la unidad colectiva natural y fundamental de la sociedad y tiene derecho a recibir protección de esta y del Estado, y de que las personas con discapacidad y sus familiares deben recibir la protección y la asistencia necesarias para que las familias puedan contribuir a que las personas con discapacidad gocen de sus derechos plenamente y en igualdad de condiciones,
ART. 1º—Propósito. El propósito de la presente convención es promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad, y promover el respeto de su dignidad inherente.
ART. 2º—Definiciones. A los fines de la presente convención:
ART. 3º—Principios generales. Los principios de la presente convención serán:
ART. 4º—Obligaciones generales.
f) Emprender o promover la investigación y el desarrollo de bienes, servicios, equipo e instalaciones de diseño universal, con arreglo a la definición del artículo 2º de la presente convención, que requieran la menor adaptación posible y el menor costo para satisfacer las necesidades específicas de las personas con discapacidad, promover su disponibilidad y uso, y promover el diseño universal en la elaboración de normas y directrices;
4. Nada de lo dispuesto en la presente convención afectará a las disposiciones que puedan facilitar, en mayor medida, el ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad y que puedan figurar en la legislación de un Estado parte o en el derecho internacional en vigor en dicho Estado.
No se restringirán ni derogarán ninguno de los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos o existentes en los Estados partes en la presente convención de conformidad con la ley, las convenciones y los convenios, los reglamentos o la costumbre con el pretexto de que en la presente convención no se reconocen esos derechos o libertades o se reconocen en menor medida.
ART. 5º—Igualdad y no discriminación.
ART. 6º—Mujeres con discapacidad.
ART. 7º—Niños y niñas con discapacidad.
ART. 8º—Toma de conciencia.
ART. 9º—Accesibilidad.
ART. 10.—Derecho a la vida. Los Estados partes reafirman el derecho inherente a la vida de todos los seres humanos y adoptarán todas las medidas necesarias para garantizar el goce efectivo de ese derecho por las personas con discapacidad en igualdad de condiciones con las demás.
ART. 11.—Situaciones de riesgo y emergencias humanitarias. Los Estados partes adoptarán, en virtud de las responsabilidades que les corresponden con arreglo al derecho internacional, y en concreto el derecho internacional humanitario y el derecho internacional de los derechos humanos, todas las medidas posibles para garantizar la seguridad y la protección de las personas con discapacidad en situaciones de riesgo, incluidas situaciones de conflicto armado, emergencias humanitarias y desastres naturales.
ART. 12.—Igual reconocimiento como persona ante la ley.
ART. 13.—Acceso a la justicia.
ART. 14.—Libertad y seguridad de la persona.
ART. 15.—Protección contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.
1. Ninguna persona será sometida a tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. En particular, nadie será sometido a experimentos médicos o científicos sin su consentimiento.
ART. 16.—Protección contra la explotación, la violencia y el abuso.
ART. 17.—Protección de la integridad personal. Toda persona con discapacidad tiene derecho a que se respete su integridad física y mental en igualdad de condiciones con las demás.
ART. 18.—Libertad de desplazamiento y nacionalidad.
ART. 19.—Derecho a vivir de forma independiente y a ser incluido en la comunidad. Los Estados partes en la presente convención reconocen el derecho en igualdad de condiciones de todas las personas con discapacidad a vivir en la comunidad, con opciones iguales a las de las demás, y adoptarán medidas efectivas y pertinentes para facilitar el pleno goce de este derecho por las personas con discapacidad y su plena inclusión y participación en la comunidad, asegurando en especial que:
b) Las personas con discapacidad tengan acceso a una variedad de servicios de asistencia domiciliaria, residencial y otros servicios de apoyo de la comunidad, incluida la asistencia personal que sea necesaria para facilitar su existencia y su inclusión en la comunidad y para evitar su aislamiento o separación de esta;
ART. 20.—Movilidad personal. Los Estados partes adoptarán medidas efectivas para asegurar que las personas con discapacidad gocen de movilidad personal con la mayor independencia posible, entre ellas:
ART. 21.—Libertad de expresión y de opinión y acceso a la información. Los Estados partes adoptarán todas las medidas pertinentes para que las personas con discapacidad puedan ejercer el derecho a la libertad de expresión y opinión, incluida la libertad de recabar, recibir y facilitar información e ideas en igualdad de condiciones con las demás y mediante cualquier forma de comunicación que elijan con arreglo a la definición del artículo 2º de la presente convención, entre ellas:
ART. 22.—Respeto de la privacidad.
ART. 23.—Respeto del hogar y de la familia.
ART. 24.—Educación.
ART. 25.—Salud. Los Estados partes reconocen que las personas con discapacidad tienen derecho a gozar del más alto nivel posible de salud sin discriminación por motivos de discapacidad. Los Estados partes adoptarán las medidas pertinentes para asegurar el acceso de las personas con discapacidad a servicios de salud que tengan en cuenta las cuestiones de género, incluida la rehabilitación relacionada con la salud. En particular, los Estados partes:
e) Prohibirán la discriminación contra las personas con discapacidad en la prestación de seguros de salud y de vida cuando estos estén permitidos en la legislación nacional, y velarán por que esos seguros se presten de manera justa y razonable;
ART. 26.—Habilitación y rehabilitación.
ART. 27.—Trabajo y empleo.
ART. 28.—Nivel de vida adecuado y protección social.
ART. 29.—Participación en la vida política y pública. Los Estados partes garantizarán a las personas con discapacidad los derechos políticos y la posibilidad de gozar de ellos en igualdad de condiciones con las demás y se comprometerán a:
ART. 30.—Participación en la vida cultural, las actividades recreativas, el esparcimiento y el deporte.
2. Los Estados partes adoptarán las medidas pertinentes para que las personas con discapacidad puedan desarrollar y utilizar su potencial creativo, artístico e intelectual, no solo en su propio beneficio sino también para el enriquecimiento de la sociedad.
ART. 31.—Recopilación de datos y estadísticas.
ART. 32.—Cooperación internacional.
1. Los Estados partes reconocen la importancia de la cooperación internacional y su promoción, en apoyo de los esfuerzos nacionales para hacer efectivos el propósito y los objetivos de la presente convención, y tomarán las medidas pertinentes y efectivas a este respecto, entre los Estados y, cuando corresponda, en asociación con las organizaciones internacionales y regionales pertinentes y la sociedad civil, en particular organizaciones de personas con discapacidad.
Entre esas medidas cabría incluir:
ART. 33.—Aplicación y seguimiento nacionales.
ART. 34.—Comité sobre los derechos de las personas con discapacidad.
3. Los miembros del comité desempeñarán sus funciones a título personal y serán personas de gran integridad moral y reconocida competencia y experiencia en los temas a que se refiere la presente convención. Se invita a los Estados partes a que, cuando designen a sus candidatos, tomen debidamente en consideración la disposición que se enuncia en el párrafo 3º del artículo 4º de la presente convención.
7. Los miembros del comité se elegirán por un período de cuatro años. Podrán ser reelegidos si se presenta de nuevo su candidatura. Sin embargo, el mandato de seis de los miembros elegidos en la primera elección expirará al cabo de dos años; inmediatamente después de la primera elección, los nombres de esos seis miembros serán sacados a suerte por el presidente de la reunión a que se hace referencia en el párrafo 5º del presente artículo.
12. Con la aprobación de la Asamblea General de las Naciones Unidas, los miembros del comité establecido en virtud de la presente convención percibirán emolumentos con cargo a los recursos de las Naciones Unidas en los términos y condiciones que la Asamblea General decida, tomando en consideración la importancia de las responsabilidades del comité.
ART. 35.—Informes presentados por los Estados partes.
4. El Estado parte que haya presentado un informe inicial exhaustivo al comité no tendrá que repetir, en sus informes ulteriores, la información previamente facilitada. Se invita a los Estados partes a que, cuando preparen informes para el comité, lo hagan mediante un procedimiento abierto y transparente y tengan en cuenta debidamente lo dispuesto en el párrafo 3º del artículo 4º de la presente convención.
ART. 36.—Consideración de los informes.
1. El comité considerará todos los informes, hará las sugerencias y las recomendaciones que estime oportunas respecto a ellos y se las remitirá al Estado parte de que se trate. Este podrá responder enviando al comité cualquier información que desee. El comité podrá solicitar a los Estados partes más información con respecto a la aplicación de la presente convención.
2. Cuando un Estado parte se haya demorado considerablemente en la presentación de un informe, el comité podrá notificarle la necesidad de examinar la aplicación de la presente convención en dicho Estado parte, sobre la base de información fiable que se ponga a disposición del comité, en caso de que el informe pertinente no se presente en un plazo de tres meses desde la notificación. El comité invitará al Estado parte interesado a participar en dicho examen. Si el Estado parte respondiera presentando el informe pertinente, se aplicará lo dispuesto en el párrafo 1º del presente artículo.
ART. 37.—Cooperación entre los estados partes y el comité.
ART. 38.—Relación del comité con otros órganos. A fin de fomentar la aplicación efectiva de la presente convención y de estimular la cooperación internacional en el ámbito que abarca:
ART. 39.—Informe del comité. El comité informará cada dos años a la Asamblea General y al Consejo Económico y Social sobre sus actividades y podrá hacer sugerencias y recomendaciones de carácter general basadas en el examen de los informes y datos recibidos de los Estados partes en la convención. Esas sugerencias y recomendaciones de carácter general se incluirán en el informe del comité, junto con los comentarios, si los hubiera, de los Estados partes.
ART. 40.—Conferencia de los Estados partes.
2. El Secretario General de las Naciones Unidas convocará la conferencia de los Estados partes en un plazo que no superará los seis meses contados a partir de la entrada en vigor de la presente convención. Las reuniones ulteriores, con periodicidad bienal o cuando lo decida la conferencia de los Estados partes, serán convocadas por el Secretario General.
ART. 41.—Depositario. El Secretario General de las Naciones Unidas será el depositario de la presente convención.
ART. 42.—Firma. La presente convención estará abierta a la firma de todos los Estados y las organizaciones regionales de integración en la sede de las Naciones Unidas, en Nueva York, a partir del 30 de marzo de 2007.
ART. 43.—Consentimiento en obligarse. La presente convención estará sujeta a la ratificación de los Estados signatarios y a la confirmación oficial de las organizaciones regionales de integración signatarias. Estará abierta a la adhesión de cualquier Estado u organización regional de integración que no la haya firmado.
ART. 44.—Organizaciones regionales de integración.
1. Por “organización regional de integración” se entenderá una organización constituida por Estados soberanos de una región determinada a la que sus Estados miembros hayan transferido competencia respecto de las cuestiones regidas por la presente convención. Esas organizaciones declararán, en sus instrumentos de confirmación oficial o adhesión, su grado de competencia con respecto a las cuestiones regidas por la presente convención. Posteriormente, informarán al depositario de toda modificación sustancial de su grado de competencia.
3. A los efectos de lo dispuesto en el párrafo 1º del artículo 45 y en los párrafos 2º y 3º del artículo 47 de la presente convención, no se tendrá en cuenta ningún instrumento depositado por una organización regional de integración.
ART. 45.—Entrada en vigor.
ART. 46.—Reservas.
ART. 47.—Enmiendas.
2. Toda enmienda adoptada y aprobada conforme a lo dispuesto en el párrafo 1º del presente artículo entrará en vigor el trigésimo día a partir de la fecha en que el número de instrumentos de aceptación depositados alcance los dos tercios del número de Estados partes que había en la fecha de adopción de la enmienda. Posteriormente, la enmienda entrará en vigor para todo Estado parte el trigésimo día a partir de aquel en que hubiera depositado su propio instrumento de aceptación. Las enmiendas serán vinculantes exclusivamente para los Estados partes que las hayan aceptado.
3. En caso de que así lo decida la Conferencia de los Estados partes por consenso, las enmiendas adoptadas y aprobadas de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 1º del presente artículo que guarden relación exclusivamente con los artículos 34, 38, 39 y 40 entrarán en vigor para todos los Estados partes el trigésimo día a partir de aquel en que el número de instrumentos de aceptación depositados alcance los dos tercios del número de Estados partes que hubiera en la fecha de adopción de la enmienda.
ART. 48.—Denuncia. Los Estados partes podrán denunciar la presente convención mediante notificación escrita dirigida al Secretario General de las Naciones Unidas. La denuncia tendrá efecto un año después de que el Secretario General haya recibido la notificación.
ART. 49.—Formato accesible. El texto de la presente convención se difundirá en formatos accesibles.
ART. 50.—Textos auténticos. Los textos en árabe, chino, español, francés, inglés y ruso de la presente convención serán igualmente auténticos.
Bogotá, D.C., 6 de mayo de 2008
Autorizado. Sométanse a la consideración del honorable Congreso de la República para los efectos constitucionales
ART. 1º—Apruébase la “Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad”, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006.
ART. 2º—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, la “Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad”, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006, que por el artículo 1º de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto de la misma.
Dada en Bogotá, D.C., a …
Presentado al honorable Congreso de la República por el Ministro de Relaciones Exteriores, el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Ministro de la Protección Social.
Oscar Iván Zuluaga.
ART. 2º—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, la “Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad”, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006, que por el artículo 1º de esta ley se aprueba obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto de la misma.
Dada en Bogotá, D.C., a 31 de julio de 2009.
Diego Palacio Betancourt”.
De conformidad con lo establecido en el artículo 241 numeral 10 de la Constitución Política, corresponde a la Corte el examen de constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes aprobatorias de los mismos. Según la doctrina pacíficamente sostenida por esta Corte(1), dicho control se caracteriza por ser (i) previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción gubernamental; (ii) automático, pues la ley aprobatoria debe ser enviada directamente por el Presidente de la República a la Corte Constitucional dentro de los seis (6) días siguientes a la sanción gubernamental; (iii) integral, en la medida en que la Corte debe analizar tanto los aspectos formales como los materiales de la ley y del tratado, confrontándolos con todo el texto constitucional; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada; (v) es una condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo; y (vi) cumple una función preventiva, en cuanto tiene la finalidad de detectar previamente a la vigencia del tratado, los eventuales quebrantamientos a la preceptiva superior del Estado colombiano.
En cuanto al control por eventuales vicios de procedimiento que la Corte ejerce sobre los tratados internacionales y las leyes que los aprueban, según lo prescrito en el artículo 241 numeral 10 Superior, este se dirige tanto a examinar la validez de la representación del Estado colombiano en los procesos de negociación y celebración del instrumento y la competencia de los funcionarios en la negociación y firma del tratado, como el cumplimiento de las reglas relativas al trámite legislativo durante el estudio y aprobación del correspondiente proyecto de ley en el Congreso de la República.
Dada la naturaleza especial de las leyes aprobatorias de tratados públicos, el legislador no puede alterar el contenido de estos introduciendo nuevas cláusulas, ya que su función consiste en aprobar o improbar la totalidad del tratado, no pudiendo fraccionar dicha aceptación. Si, como ocurre en este caso, el tratado es multilateral, sería posible formular declaraciones interpretativas, y, a menos que estén expresamente prohibidas, también se pueden introducir reservas que no afecten el objeto y fin del tratado.
En cuanto al examen de fondo, este consiste en juzgar las disposiciones del texto del tratado internacional que se revisa y el de su ley aprobatoria, respecto de la totalidad de las disposiciones delOrdenamiento Superior, para determinar si aquellas se ajustan o no a la Constitución Política.
Precisado y reiterado el alcance del control constitucional, entra la Corte a examinar la ley aprobatoria y el convenio de la referencia.
2. La revisión formal de la ley aprobatoria.
2.1. Remisión de la ley aprobatoria y de los acuerdos aprobados por parte del Gobierno Nacional.
El Gobierno Nacional remitió a esta corporación el 11 de agosto de 2009, copia de la Ley 1346 de julio 31 de 2009, “Por medio de la cual se aprueba la ‘Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad’ adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006”, para su control constitucional de conformidad con el artículo 241 numeral 10 de la Carta, dentro del término de los seis (6) días siguientes a su sanción, previsto en la citada disposición constitucional.
2.2. Negociación y celebración de estos acuerdos.
De manera reiterada la Corte Constitucional ha señalado que el trámite de revisión de los tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias incluye el examen de las facultades del ejecutivo respecto de la negociación y firma del instrumento internacional respectivo.
A este respecto, y según lo informó a esta corporación el Ministerio de Relaciones Exteriores, la convención cuya aprobación se formaliza mediante la Ley 1346 de 2009 fue suscrita el día 30 de marzo de 2007 por la doctora Claudia Blum de Barberi, quien para esa fecha se desempeñaba como embajador jefe de la misión permanente de Colombia ante las Naciones Unidas, y a quien el Presidente de la República confirió plenos poderes para este efecto, según nota suscrita por aquel y por el entonces Ministro de Relaciones Exteriores el día 29 de marzo de 2007, cuya copia se adjuntó al expediente.
En consecuencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 7º de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados(2), es claro que resulta válida la suscripción de este instrumento a nombre del Estado colombiano, tanto por el encargo desempeñado por la funcionaria que concurrió a este acto, que por sí solo le habilitaba para representar al Estado colombiano con este propósito, como por el expreso otorgamiento de plenos poderes para ese efecto.
El día 6 de mayo de 2008 el Presidente de la República impartió su aprobación ejecutiva al ya referido convenio y ordenó someterlo a consideración del Congreso de la República, para su aprobación, conformidad a lo previsto en el artículo 150, numeral 16 superior.
2.4. Trámite realizado en el Congreso de la República para la formación de la Ley 1346 de 2009.
Tal como la Corte lo ha mencionado al realizar este tipo de análisis en ocasiones anteriores, salvo por la exigencia de iniciar el trámite de los proyectos de leyes aprobatorias de tratados internacionales en el Senado de la República (art. 154), la Constitución Política no estableció un procedimiento especial para la expedición de este tipo de leyes. De allí que a ellas les corresponda entonces el proceso de formación previsto para las leyes ordinarias, regulado por los artículos 157 a 165 de la Carta, entre otros. Tampoco el reglamento del Congreso, contenido en la Ley 5ª de 1992, prevé reglas especiales, salvo las contenidas en su artículo 217.
De conformidad con la documentación que obra en el expediente, el proyecto de ley agotó el siguiente trámite en el Congreso de la República:
2.4.1. El trámite en el Senado del proyecto de Ley 152 de 2008 Senado.
El proyecto fue presentado a consideración del Senado de la República por los Ministros de Relaciones Exteriores, Jaime Bermúdez Merizalde, de Hacienda y Crédito Público, Oscar Iván Zuluaga y de la Protección Social, Diego Palacio Betancur el día 10 de septiembre de 2008.
El texto original junto con la respectiva exposición de motivos aparece publicado en la Gaceta del Congreso 627 del 11 de septiembre de 2008, en las páginas 4 a 22. De esta manera, se cumplió con los requisitos de iniciación del trámite en el Senado de la República previsto en el artículo 154 constitucional, y de publicación previa a la iniciación del trámite legislativo en la comisión respectiva, conforme al artículo 157, numeral 1º ibídem.
2.4.1.1. Trámite ante la Comisión Segunda Constitucional del Senado.
La ponencia para primer debate, fue presentada por el Senador Jairo Clopatofsky Ghisays y publicada en la Gaceta del Congreso 709 de octubre 10 de 2008, páginas 4 a 7. En lo que tiene que ver con el anuncio previo del proyecto, la comunicación de fecha septiembre 7 de 2009 enviada por el Secretario General de la Comisión Segunda del Senado informa que este proyecto fue anunciado en la sesión del día 15 de octubre de 2008, según consta en el acta 16 de esa fecha, la cual aparece publicada en la Gaceta 448 de junio 8 de 2009.
En lo que tiene que ver con los términos de este anuncio, según se observa en la referida acta 16, el proyecto fue mencionado junto con todos sus datos identificadores, en el primer lugar de una lista de seis proyectos, leída poco antes del levantamiento de las respectiva sesión, previamente a la cual el secretario de la comisión informó: “Siguiendo instrucciones del Presidente de la Comisión Segunda del Senado de la República. Anuncio de discusión y votación de proyectos de ley, para la próxima sesión, de acuerdo al artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, se anuncian además de los ya anunciado (sic) anteriormente”.
De otra parte, agotada la lista de proyectos, y después de haberse reiterado el propósito de ese aviso, se anunció que el señor vicepresidente, Senador Jairo Clopatofsky Ghisays “informa que se levanta la sesión y se cita para el próximo martes 21 de octubre a las 9 de la mañana, muchas gracias a todos”.
Se observa entonces que el anuncio constitucionalmente requerido se hizo en términos suficientemente claros y explícitos, lo que a juicio de la Corte permitió que sus destinatarios (los miembros de la comisión) se enteraran de manera clara y precisa del objeto de tal anuncio, conforme a lo reiteradamente planteado por la jurisprudencia de esta corporación. De otra parte, y en lo que atañe a la fecha en la que debería tener lugar la votación anunciada, se hizo alusión a “la próxima sesión” fórmula de determinabilidad igualmente aceptada por la Corte, por cuanto además, la convocatoria realizada antes de levantarse la sesión precisó la fecha de esta última.
A continuación, en cumplimiento de lo anunciado, el debate y aprobación de este proyecto se produjeron en la siguiente sesión, esto es, la del día 21 de octubre de 2008, diligencia que contó con la participación de 12 de los 13 senadores que conforman dicha célula legislativa, de todo lo cual da cuenta el acta 17 de ese año, publicada en la Gaceta del Congreso 452 de 2009, páginas 23 a 25.
Así, concluye la Sala que la aprobación del proyecto por parte de esta célula legislativa cumplió con la totalidad de los requisitos aplicables y que el anuncio previo tuvo las condiciones necesarias para amparar válidamente dicha votación.
2.4.1.2. Trámite ante la plenaria del Senado de la República.
La ponencia para segundo debate, fue presentada por el mismo Senador Clopatofsky Ghisays, siendo publicada en la Gaceta del Congreso 738 de octubre 22 de 2008, en las páginas 14 a 19. El anuncio previo del proyecto tuvo lugar durante la sesión del día 12 de noviembre de 2008, según consta en el acta 25 de esa fecha, publicada en la Gaceta 110 de 2009. En esta última acta se observa que también este anuncio se hizo en términos suficientemente claros, ya que, de una parte, se hizo expresa alusión al Acto Legislativo 01 de 2003 (por el cual se introdujo este requisito), se habló de “proyectos que se discutirán y aprobarán en la siguiente sesión”, se identificó claramente el proyecto en cuestión (en el 12 lugar de una lista de 20 proyectos) y, finalmente, al concluir la sesión se convocó de manera inequívoca para el día “martes 18 de noviembre de 2008 a las 2:00 p.m.”. Por ello se considera que este anuncio es concordante con la votación posteriormente realizada en la fecha anunciada.
De otra parte, según lo informó el 14 de septiembre de 2009 el subsecretario general del Senado, este proyecto fue discutido y aprobado en segundo debate con la asistencia de 97 de los senadores que conforman esa cámara legislativa en la sesión plenaria realizada el martes 18 de noviembre de 2008. Información que es concordante con lo que consta en el acta 26 de la plenaria del Senado, publicada en la Gaceta 111, de marzo 12 de 2009.
Se concluye entonces que también en este caso se cumplieron conforme a la Constitución las diligencias relacionadas con el anuncio y votación de este proyecto de ley.
2.4.2.1. Trámite ante la Comisión Segunda Constitucional de la Cámara de Representantes.
La ponencia para primer debate fue presentada por el representante James Britto Peláez, a quien fue repartido el proyecto, siendo publicada en la Gaceta del Congreso 887 de diciembre 3 de 2008, páginas 3 a 20.
Según puede comprobarse en el acta 22 de esa comisión, publicada en la Gaceta 359 de mayo 22 de 2009 (pág. 12), el anuncio de votación de este proyecto en esa célula legislativa se produjo el 18 de marzo de 2009.
De la lectura de esta acta se concluye que, también en este caso, el anuncio cumplió los requisitos necesarios, por cuanto estuvo enmarcado por la prevención de que se hacía el “anuncio de proyectos para la próxima sesión”, y la reiteración, en el sentido de que “este anuncio se hace para dar cumplimiento al Acto Legislativo 1 de 2003, en su artículo 8º”. De otra parte, al concluir la sesión, el presidente de la misma, representante Pedro Pablo Trujillo Ramírez convocó la siguiente sesión en estos términos: “Les agradecemos mucho, honorables representantes, nos veremos el próximo martes, se está por definir la hora, dependiendo de las instalaciones locativas que podamos conseguir a través de la Presidencia de la Cámara”.
La misma certificación arriba mencionada informa que este proyecto fue discutido y aprobado en primer debate el siguiente día martes, esto es el 24 de marzo de 2009 por unanimidad de los asistentes y con la presencia de 17 representantes, todo lo cual consta en el Acta 23 de la misma fecha, que fuera publicada en la Gaceta 359 de 2009 (págs. 16 a 19).
Acerca de la validez del aviso efectuado conforme quedó reseñado, se anota que en este caso el anuncio fue suficientemente preciso y se refirió a una fecha determinable, tal como reiteradamente lo ha aceptado la jurisprudencia de esta corporación. A continuación se observa que el debate, votación y aprobación de este proyecto tuvieron lugar en la siguiente sesión, esto es, la del día 24 de marzo de 2009. Por ello, es evidente que para el caso se cumplió de manera exacta este requisito constitucional.
2.4.2.2. Trámite ante la Plenaria de la Cámara de Representantes.
La ponencia para segundo debate, fue presentada por los representantes James Britto Peláez y Héctor Javier Osorio Botello y fue publicada en la Gaceta 290 de mayo 8 de 2009, en las páginas 1 a 20.
En relación con el anuncio del proyecto previo a su votación, la certificación de septiembre 15 de 2009, suscrita por la Secretaria General (E) de la Cámara de Representantes informa que este se produjo el 20 de mayo de 2009, según consta en el acta 179 de esa fecha, que fuera luego publicada en la Gaceta del Congreso 568 de julio 10 de 2009.
Según se comprueba con la lectura de la citada acta, el referido anuncio fue suficientemente claro, pues antes de concluir la respectiva sesión, la secretaría expresó: “Señor presidente, se anuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria del próximo martes 26 de mayo de 2009, o para la siguiente sesión en la cual se debatan proyectos de ley o de acto legislativo, de acuerdo al Acto Legislativo 01 de julio 3 del 2003”. A continuación, se leyeron un total de 86 proyectos, encontrándose en 76 lugar el Proyecto 208 de 2008 – Cámara, que es aquel que una vez aprobado vino a convertirse en Ley 1346 de 2009.
Finalmente, de acuerdo con la misma certificación y con el contenido del acta 180 de la Cámara de Representantes publicada en la Gaceta 616 de julio 23 de 2009, este proyecto fue discutido y aprobado en segundo debate por la mayoría de los asistentes durante la sesión realizada el martes 26 de mayo de 2009, en la que el quórum deliberatorio y decisorio estuvo integrado por 152 de los representantes que hacen parte de esa corporación.
Según se concluye entonces, la aprobación del proyecto en este último debate cumplió los requisitos constitucionales y reglamentarios, y el anuncio previo a dicha votación tuvo también las características que conforme a la jurisprudencia son necesarias para cumplir válidamente su objetivo constitucional.
2.4.3. Resumen sobre el cumplimiento de los requisitos constitucionales aplicables al trámite legislativo surtido por este proyecto.
Frente al trámite cumplido en las cámaras legislativas por el Proyecto de Ley 152 de 2008 – Senado / 208 de 2008 Cámara, que posteriormente vino a convertirse en Ley 1346 de 2009, la Corte observa lo siguiente:
El proyecto de ley surtió de manera satisfactoria la totalidad de las diligencias previstas en la Constitución y en el reglamento del Congreso para el trámite de una iniciativa de esta naturaleza, pues dicho proyecto: (i) comenzó su tránsito en el Senado de la República (art. 154); (ii) fue publicado previamente al inicio del proceso legislativo; (iii) fue aprobado tanto en primero como en segundo debate en cada una de las dos cámaras que conforman el órgano legislativo, con el quórum y las mayorías exigidas por la Constitución y el reglamento; (iv) las ponencias, tanto en comisiones como en plenaria fueron publicadas antes de iniciarse los respectivos debates; (v) entre el primero y segundo debate realizado en cada cámara, así como entre la aprobación del proyecto en la plenaria del Senado y la iniciación del trámite en la Cámara de Representantes transcurrieron los términos mínimos previstos en el texto constitucional (art. 160); (vi) fue sancionado por el Presidente de la República una vez concluido el trámite legislativo; (vii) fue enviado para su revisión de constitucionalidad a conocimiento de esta Corte dentro de los seis (6) días siguientes a su sanción presidencial.
En consecuencia, bajo todos estos respectos, la Ley 1346 de 2009 debe ser considerada exequible, en lo que se refiere a la validez de su trámite legislativo.
3. Análisis material sobre el contenido y estipulaciones del instrumento internacional aprobado mediante Ley 1346 de 2009.
3.1. Del propósito de este tratado y de su adecuación constitucional.
Tal como puede apreciarse en su extenso preámbulo, la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 2006, e incorporada al ordenamiento jurídico colombiano mediante la Ley 1346 de 2009, que ahora se revisa, constituye una refrendación del interés de la comunidad internacional por la protección y efectiva realización de los derechos de las personas discapacitadas a partir del pleno reconocimiento de su dignidad humana, preocupación que previamente se había manifestado en otras acciones e instrumentos específicos.
Entre los tratados internacionales que previamente a la firma de esta convención se han ocupado del tema cabe mencionar, comenzando por los emanados de la Organización de las Naciones Unidas, la declaración de los derechos del retrasado mental (1971) y la declaración de los derechos de los impedidos (1975), y las normas uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad (de carácter no vinculante, adoptadas en 1993). Dentro del ámbito continental se destaca la Convención interamericana para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad de 1999, incorporada al derecho interno por Ley 762 de 2002.
Además de los anteriores instrumentos, específicamente dirigidos a la población discapacitada, la Corte ha identificado otros tratados multilaterales que protegen también, aunque de manera global y menos directa, los derechos de ese grupo especial de personas. Entre estos, deben destacarse la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, el Pacto internacional de derechos civiles y políticos y el Pacto internacional de derechos sociales, económicos y culturales suscritos ambos de 1966, la Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes de 1984, así como los instrumentos relativos a la eliminación de distintas formas de discriminación(3).
A partir de la existencia de estos antecedentes, la aprobación de la convención implica entonces un importante esfuerzo de reformulación y actualización de las normas internacionales sobre la materia, frente a los grandes cambios sociales y culturales observados durante los años recientes, incluso respecto al concepto mismo de discapacidad, que el tratado reconoce como cambiante y evolutivo, proceso histórico al que esta corporación tuvo ya oportunidad de referirse in extenso en la sentencia T-1258 de 2008, a propósito de la protección especial que desde la perspectiva constitucional merecen las personas de baja estatura(4).
Dentro de este marco conceptual, la Convención define como propósito, en su artículo 1º, “promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad, y promover el respeto de su dignidad inherente”. El texto del tratado evita incorporar una definición de discapacidad, pero a continuación el mismo artículo describe y presenta como destinatarios de sus disposiciones a todas aquellas personas que “tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con los demás”.
Así las cosas, la suscripción de esta convención con la activa participación del Estado colombiano resulta claramente encuadrada dentro del marco axiológico de la Constitución de 1991, y en especial de sus artículos 13 y 47. En efecto, la primera de estas normas establece el principio de igualdad y la obligación estatal de crear y promover las condiciones para que esta sea real y efectiva, en particular frente a aquellas personas que por su condición (…) física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, al paso que la segunda contempla expresamente el deber de adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes deberá prestarse la atención especializada que requieran. En la misma línea cabe mencionar también los artículos 54 y 68 de la Carta, los cuales contienen previsiones especiales relacionadas con la adaptación laboral y la educación especial de los minusválidos y personas con limitaciones físicas.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha tenido además frecuente oportunidad de realzar, frente al análisis de situaciones concretas conocidas durante la revisión de fallos de tutela(5), el gran interés que para el constituyente tuvo la plena y efectiva protección de los derechos de estas personas, resaltando la necesidad de que, mediante acciones afirmativas, el Estado garantice que su especial condición no implique para ellos limitaciones en el ejercicio de los derechos y en la accesibilidad a las prestaciones y servicios de los que normalmente disfrutan la generalidad de las personas. En el ámbito normativo es pertinente anotar que pese a la gran importancia que tienen los derechos de las personas con discapacidad, el desarrollo existente en el derecho interno colombiano es aún incipiente, destacándose especialmente la Ley 361 de 1997 “Por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones”, y frente a situaciones específicas la Ley 324 de 1996 “Por la cual se crean algunas normas a favor de la población sorda”, y más recientemente la Ley 1275 de 2009 “Por medio de la cual se establecen lineamientos de Política Pública Nacional para las personas que presentan enanismo y se dictan otras disposiciones”.
Por todo lo anterior, teniendo en cuenta que las disposiciones de este tratado implican un vigoroso reconocimiento a la particularidad de la situación de las personas con discapacidad, así como un conjunto de instrumentos encaminados a hacer realidad la ya referida igualdad de oportunidades, considera entonces la Corte que en lo que respecta a su objetivo general, la Convención analizada se ajusta sin dificultades a la normatividad constitucional.
3.2. Del contenido de este instrumento.
El texto de la convención consta de un total de cincuenta (50) artículos no divididos en capítulos, no obstante lo cual, para efectos de su análisis resulta factible realizar una agrupación de tales disposiciones. Este articulado está precedido, como ya se indicó, de un extenso preámbulo en el que se hace alusión a los mecanismos previamente existentes para la protección de las personas con discapacidad y se sustenta la necesidad de contar con un instrumento unificado y actualizado sobre la materia. Como aspecto particular, no suficientemente considerado en documentos anteriores, se resalta la especial vulnerabilidad que presentan algunos sujetos discapacitados, entre ellos las mujeres, los niños, las personas de escasos recursos, los miembros de minorías raciales y/o religiosas y las víctimas de la guerra y los conflictos armados, ante la confluencia de distintos fenómenos de marginamiento. Se resalta también la necesidad de establecer mecanismos para que la igualdad de oportunidades reconocida a las personas con discapacidad, sea real y efectiva.
Los artículos 1º a 3º contienen elementos fundamentales para la comprensión y correcta aplicación de la convención, en su orden, el propósito (al cual ya hubo ocasión de hacer referencia), la definición de varios términos novedosos de uso frecuente dentro del articulado contractual y los principios básicos que sustentan sus estipulaciones. Dentro de las definiciones incluidas en el artículo 2º se destacan las de comunicación, discriminación por motivos de incapacidad, ajustes razonables y diseño universal. Los dos últimos términos, esenciales para delimitar el alcance de varios de los derechos y obligaciones contenidos en la convención, corresponden a conceptos de reciente factura dentro del lenguaje relativo al tema de las discapacidades, a través de los cuales se intenta conciliar, dentro de criterios de proporcionalidad, las necesidades e intereses de las personas discapacitadas con los mayores costos y cargas que la atención de sus necesidades puede implicar para el resto de la sociedad.
El artículo 4º enumera y desarrolla los principales compromisos que los Estados miembros asumen a favor de las personas discapacitadas, con el propósito de asegurar y promover el pleno ejercicio de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales de tales personas. Dentro de tales compromisos se destacan: i) los de promover y llevar a cabo los cambios o adiciones legislativos y/o reglamentarios que resulten necesarios para remover las barreras culturales, normativas o de cualquier otro tipo, que al momento de entrar en vigencia la convención obstruyan el real ejercicio de tales derechos; ii) los de abstenerse de cualquier acto o práctica de discriminación, o que resulte contrario al propósito de la convención, y de tomar las medidas pertinentes para que ninguna persona u organización privada los ejecute; iii) los de promover la investigación, la formación profesional y las demás acciones necesarias para el diseño e implementación, con consulta y participación de las personas discapacitadas, de políticas públicas conducentes a la plena efectividad de sus derechos; iv) los de proporcionar a la población discapacitada información adecuada y suficiente sobre la disponibilidad de mecanismos diseñados para mejorar sus condiciones de movilidad, y en general, la plena accesibilidad a los bienes y servicios que disfruta la generalidad de la población.
El mismo artículo plantea (num. 2º) el compromiso de los Estados miembros para garantizar la progresiva ampliación del disfrute de los derechos sociales, económicos y culturales hasta el máximo de sus recursos disponibles y, cuando sea necesario, en el marco de la cooperación internacional. También advierte (num. 4º) que ninguna de las disposiciones de esta convención afectará ni implicará restricción de los derechos que la legislación interna de los distintos Estados miembros reconozca a las personas discapacitadas, y que resulten más favorables que los garantizados por este tratado internacional.
El artículo 5º reitera y complementa algunos de estos contenidos al ratificar la igualdad de todas las personas, prohibir la discriminación por razones de discapacidad, y advertir que no se considerarán discriminatorias las medidas encaminadas a acelerar o garantizar la igualdad de las personas discapacitadas. Los artículos 6º y 7º reconocen la especial situación que afecta, en su orden, a las mujeres y a los niños y niñas con discapacidad, y puntualiza el alcance que en relación con estos grupos humanos tienen los deberes y obligaciones estatales de que tratan los artículos anteriores.
Dentro de la relación de los deberes estatales debe mencionarse también el artículo 9º que desarrolla el concepto de la accesibilidad, tanto en su componente puramente físico y de movilidad, como en relación con otros factores como los avances tecnológicos, la información y las comunicaciones. Este artículo contiene varias disposiciones específicas relacionadas con distintos tipos de incapacidades, incluyendo la visual, la auditiva y las de locomoción, aplicables no solo a las entidades del Estado sino también a las personas y organizaciones privadas. Además prevé la necesidad de que las personas que en razón de sus ocupaciones deban participar en la solución de los problemas de accesibilidad que experimentan las personas discapacitadas, reciban formación y capacitación adecuadas sobre el tema.
De especial importancia en relación con el tema objeto de la convención es el artículo 8º denominado Toma de conciencia, en el que los Estados partes se comprometen a realizar campañas de sensibilización y comunicación dirigidas a la superación de prejuicios, costumbres o estereotipos usualmente existentes en relación con las personas discapacitadas, al reconocimiento de sus méritos y habilidades, y a la viabilidad de su plena inclusión social. Esas acciones deberán adelantarse en diversos ámbitos, incluyendo el familiar, el educativo y el laboral.
Los artículos 10 a 23 de la convención contemplan aspectos particulares relacionados con el ejercicio de determinados derechos por parte de las personas con discapacidad, dentro de los cuales se encuentran la mayoría de los derechos fundamentales y de los sociales, económicos y culturales reconocidos por la Constitución Política de Colombia.
En esa línea se destaca el desarrollo relativo a los siguientes temas: la reiteración sobre el carácter universal del derecho a la vida (art. 10); la garantía sobre la seguridad y protección de las personas discapacitadas frente a situaciones de riesgo (art. 11); el reconocimiento de su capacidad jurídica (art. 12) y el acceso a la justicia en condiciones de igualdad (art. 13); la garantía de la libertad personal (art. 14); la protección frente a su eventual explotación y contra la violencia o abuso de que pudieran ser objeto, incluso por parte de miembros de sus familias (art. 16); el derecho a la nacionalidad y la libertad de desplazamiento entre distintos países (art. 18); la libertad de escoger cómo y con quién vivir y la necesidad de que existan condiciones para garantizar su plena inclusión en la sociedad y evitar el aislamiento (art. 19); las condiciones necesarias para garantizar su movilidad personal (art. 20); la libertad de expresión y de opinión y el acceso a la información (art. 21); el respeto a la privacidad (art. 22); la posibilidad de establecer relaciones familiares, especialmente el matrimonio y la procreación, a partir del libre consentimiento de los interesados, la plena garantía de los derechos reproductivos y el reconocimiento sobre el interés superior del menor frente a situaciones derivadas de su propia discapacidad o de la de sus padres (art. 23).
Los artículos 24 a 30, también relacionados con el goce y ejercicio de ciertos derechos, contienen desarrollos más amplios en relación con distintas facetas de la vida en sociedad, en todas las cuales deberá garantizarse la plena participación de las personas discapacitadas. Se incluye lo relativo a la educación, la salud, la rehabilitación, el trabajo y empleo, el nivel de vida y la protección social, la vida política y pública, la vida cultural y las actividades recreativas y deportivas.
El artículo 24 reitera que todas las personas discapacitadas tienen derecho a la educación, sin discriminación y en condiciones de igualdad. Plantea la necesidad de que en este caso la educación esté especialmente dirigida a descubrir y potencializar los talentos y destrezas de estas personas y a proveerles habilidades necesarias para la vida en sociedad, acordes a sus condiciones. Se menciona por ejemplo, el aprendizaje del Braille (para las personas ciegas), del lenguaje de señas (para las personas sordas), y en general, de los lenguajes y técnicas de comunicación que resulten apropiadas frente a las limitaciones y capacidades de las distintas personas. También se contempla la obligación de que en las instalaciones educativas se realicen ajustes razonables, a fin de garantizar el acceso de las personas con discapacidad.
En relación con el derecho a la salud, el artículo 25 plantea también los principios de acceso universal y de no discriminación en razón a la discapacidad. Así mismo, establece la obligación de prestar servicios apropiados a las necesidades de las personas, de facilitar el acceso y la movilidad, y de atender a las personas discapacitadas con la debida consideración a su dignidad humana, a su especial condición y a su plena autonomía.
El artículo 26 propone un enfoque integral de la habilitación y rehabilitación de las personas con discapacidad, destinado a lograr, desde la edad más temprana posible, el máximo aprovechamiento de las habilidades de la persona, con su activa participación y, de ser ello factible, la de otras personas con discapacidad.
Respecto de los temas de trabajo y empleo, el artículo 27 de la convención destaca como principio general el derecho de las personas con discapacidad a tener un empleo que les permita procurarse su propio sustento, dentro de un entorno de igualdad de oportunidades que tome en cuenta sus circunstancias particulares. Este artículo subraya también la necesidad de garantizar el derecho al trabajo de las personas que adquieran una discapacidad mientras tienen un empleo, así como otros aspectos, entre ellos, el pleno ejercicio de los derechos laborales y sindicales por las personas discapacitadas, la realización de ajustes razonables en los espacios de trabajo, la prevención de la discriminación, el acoso o la explotación laborales contra ellas, y la necesidad de que se diseñen e implementen políticas públicas encaminadas al readiestramiento y capacitación laboral de estas personas y a la creación de oportunidades de empleo para ellas.
El artículo 28 plantea el derecho que las personas discapacitadas tienen a gozar de un nivel de vida adecuada y razonable que incluya acceso al agua potable, condiciones básicas de alimentación, vestido y vivienda, así como servicios de protección social y beneficios de jubilación. También que deberán ser tomados en cuenta en el diseño y ejecución de programas de desarrollo social y de estrategias contra la pobreza.
El artículo 29 se refiere a la presencia de los discapacitados en la vida política y pública de sus países. Con el propósito de asegurar su efectiva participación en los eventos electorales se establece la obligación de crear las facilidades necesarias para que estas personas puedan ejercer el derecho al voto, en lo posible sin la intervención de otra(s) persona(s), y en caso necesario con la ayuda de alguien de su confianza. También resalta la importancia de que estas personas cuenten con todas las facilidades necesarias para poder postularse y acceder de manera efectiva a cargos públicos, incluso del nivel directivo, bien sea a través de elección popular, o según el caso, por concurso o nombramiento, así como a la administración y las actividades de los partidos políticos.
Por último, el artículo 30 se ocupa de lo relativo a la participación de las personas discapacitadas en la vida cultural y en las actividades recreativas y deportivas. En relación con este tema se reitera la igualdad de derechos y oportunidades frente al resto de la población, que deberá reflejarse en la disponibilidad de materiales didácticos y recreativos apropiados, también a través de los medios de comunicación. De igual manera se prevé la posibilidad de que accedan a servicios culturales tales como teatros, museos, bibliotecas o cines y a los servicios turísticos, y la existencia de escenarios y de eventos deportivos apropiados a las capacidades y necesidades de la población discapacitada existente en el país.
Los artículos 31 a 33 regulan aspectos operativos que tendrían incidencia en el bienestar de las personas con discapacidad y en la posibilidad de ejecutar los compromisos contenidos en la convención, entre ellos lo relativo a la recopilación de datos e información estadística por parte de los distintos Estados miembros, al uso de la cooperación internacional y a los mecanismos necesarios para la aplicación de esta convención y su adecuado seguimiento.
Los artículos 34 a 40 tratan lo relativo a los órganos que los países miembros de esta convención acuerdan establecer para garantizar su mejor desarrollo.
Entre ellos se destaca (art. 34) la existencia del comité sobre los derechos de las personas con discapacidad, que estará conformado por 12 expertos(6) elegidos por los países miembros, observando criterios de representación equitativa tanto en lo relativo al género como al origen regional. Los integrantes del comité serán remunerados con cargo a los recursos de las Naciones Unidas y tendrán los derechos, prerrogativas e inmunidades que habitualmente se conceden a los expertos que cumplen misiones especiales para este organismo.
Los países miembros tendrán la obligación (art. 35) de presentar ante este comité informes periódicos, elaborados con la activa participación de representantes de la población discapacitada, en relación con las medidas adoptadas en cumplimiento de los compromisos asumidos en desarrollo de la convención, así como de los avances y demás aspectos relevantes observados en relación con la situación de los discapacitados en el respectivo Estado. Respecto de tales informes, el comité podrá (art. 36) pedir informaciones adicionales y formular observaciones o sugerencias. Se prevé también la obligación de dar amplia difusión a los informes que cada país presente al comité, tanto dentro de su territorio, como fuera de él, en este último caso por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas. Por su parte, el comité tiene también (art. 39) la obligación de presentar a la Asamblea General de las Naciones Unidas un informe bianual sobre sus actividades y sobre los avances y/o dificultades observados en la ejecución de los compromisos acordados por esta convención.
De otro lado, está prevista también la existencia de la conferencia de las partes, órgano que a manera de Asamblea General reúne a los representantes de todos los Estados miembros, y que será el encargado de elegir a los integrantes del comité a que se ha hecho referencia. El artículo 40 prevé que este cuerpo se reunirá con una periodicidad mínima de cada dos (2) años a partir de la fecha de entrada en vigencia de la convención, o en forma extraordinaria, en ambos casos previa convocatoria del Secretario General.
En la parte final del texto, los artículos 41 a 50 contienen las cláusulas atinentes a los aspectos operativos y de vigencia de este tratado, incluyendo: lo relativo al depositario, que será el Secretario General de las Naciones Unidas (art. 41); la regla sobre fecha a partir de la cual la convención estará abierta para la firma (art. 42); la sujeción a ratificación posterior a la firma o la posibilidad de adhesión para los Estados que no la hubieren firmado (art. 43); las reglas sobre entrada en vigor (art. 45) y sobre formulación de reservas (art. 46); la iniciativa y procedimiento previsto para las posibles enmiendas al texto de la convención (art. 47), las cuales serán decididas por la conferencia de las partes; la posibilidad de denuncia y las reglas aplicables a ella (art. 48); la orden de que el texto de la convención se distribuya en formatos accesibles (art. 49), y la regla sobre validez de los textos auténticos en seis distintos idiomas (art. 50), uno de los cuales será la versión española.
Por último, el artículo 44 de la convención prevé la posible participación como miembros de esta convención de lo que allí se denomina organizaciones regionales de integración, que serían organismos constituidos por varios Estados soberanos a los que estos hayan transferido competencias normativas en relación con los temas que son objeto de esta convención. Respecto de estas organizaciones se prevé que ellas deberán manifestar en sus instrumentos de adhesión o ratificación de la convención el alcance de las competencias que les han sido atribuidas, e informar al depositario de la misma sobre cualquier cambio que se presente a ese respecto. Entre otras reglas, este mismo artículo establece que dichas organizaciones tendrán derecho a voto en la conferencia de las partes de esta convención, pero que no lo ejercerán si los países miembros por ellas representadas ejercen el suyo, y viceversa.
3.3. De la exequibilidad material de las estipulaciones de esta convención.
Examinadas las disposiciones del tratado internacional aprobado mediante la Ley 1346 de 2009, estima la Corte, en primer lugar y de manera general, que todas ellas resultan adecuadas y razonables dentro de un instrumento de esta naturaleza, y son conducentes a su adecuada ejecución y cumplimiento.
Ahora bien, teniendo en cuenta que en el presente caso se ha establecido, no solo la plena conformidad entre los objetivos cuyo logro persigue esta convención y la Constitución Política de Colombia, sino incluso la posibilidad de que a partir de la suscripción de este tratado y la ejecución de sus compromisos se potencie la capacidad del Estado y de la sociedad colombiana para llevar a la práctica objetivos constitucionales tan importantes como la igualdad real y efectiva entre las personas y la promoción y protección de aquellas que padecen una discapacidad, resulta válido entender, también por esta razón, que el referido clausulado es igualmente exequible.
De otra parte, en razón a su ya explicado propósito de promover las condiciones que hagan posible la igualdad real y efectiva de las personas con discapacidad, tanto la convención que se revisa como la generalidad de las medidas a cuya implementación se comprometen los Estados partes, tienen el carácter de acciones afirmativas, denominación que, como es sabido, alude a todas aquellas medidas, políticas o decisiones públicas a través de las cuales se establece un trato ventajoso, y en cuanto tal formalmente desigual, que favorece a determinadas personas o grupos humanos tradicionalmente marginados o discriminados, con el único propósito de avanzar hacia la igualdad sustancial de todo el conglomerado social. Conviene entonces referirse brevemente a este aspecto, ya que el mismo tiene incidencia en las características del análisis de constitucionalidad que en este caso ocupa a la Corte.
La acción afirmativa es un concepto acuñado por el sistema jurídico de los Estados Unidos durante la segunda mitad del siglo pasado con el propósito de promover medidas encaminadas a superar la discriminación y los prejuicios que, más de cien años después de la abolición de la esclavitud, existían aún en contra de la población negra, y comprende medidas de carácter legislativo, ejecutivo, e incluso decisiones judiciales(7). Poco tiempo después este concepto fue acogido en Europa(8), en donde tuvo gran desarrollo, especialmente frente a la situación de las mujeres, y su entonces incipiente incursión en varios espacios hasta poco antes reservados a los hombres, entre ellos el ámbito profesional y laboral y el de la participación política.
La doctrina y la jurisprudencia de esos países han reconocido varios tipos de acción afirmativa, destacándose entre ellas las acciones de promoción o facilitación, y las llamadas acciones de discriminación positiva, que si bien en algunos casos se confunden con el concepto mismo de acción afirmativa, son en realidad una especie de esta última. Las acciones de discriminación positiva tienen lugar en un contexto de distribución y provisión de bienes públicos escasos, tales como puestos de trabajo, cargos públicos de alto nivel, cupos educativos o incluso, selección de contratistas del Estado. En todos los casos la implementación de una acción afirmativa conlleva costos o cargas, que deben ser razonables, y que frecuentemente se diseminan y son asumidos por la sociedad como conjunto. Sin embargo, debe resaltarse que en el caso de las acciones de discriminación positiva, la carga puede recaer de manera exclusiva sobre personas determinadas.
En Colombia, si bien existen normas anteriores a 1991 que podrían ser entendidas como acciones afirmativas, este concepto gana espacial notoriedad sobre todo a partir de la entrada en vigencia de la nueva Constitución Política, cuyo artículo 13 resalta el deber del Estado de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas a favor de los grupos discriminados o marginados. El texto superior contiene además otras disposiciones que de manera específica plantean el mismo mandato frente a colectividades específicas, entre ellas los artículos 43 a favor de las mujeres, 47 a favor de las personas discapacitadas y 171 y 176 sobre circunscripciones especiales para determinados grupos étnicos para la elección del Senado y la Cámara de Representantes. A partir de estas pautas, la Corte Constitucional se ha ocupado con frecuencia del tema, tanto en decisiones de constitucionalidad sobre la exequibilidad de medidas legislativas de este tipo o su eventual omisión(9) como en decisiones de tutela en las que se ordena adelantar acciones concretas o abstenerse de afectar de manera negativa a grupos o personas merecedoras de especial protección constitucional(10).
En el caso de la convención objeto de revisión debe anotarse que su carácter de acción afirmativa es un factor altamente determinante de la exequibilidad de sus disposiciones. Sin embargo, esta circunstancia plantea también la necesidad de verificar la razonabilidad de sus medidas, pues no resultaría constitucionalmente admisible que a partir de ellas se diera lugar a situaciones esencialmente discriminatorias en contra de personas no discapacitadas, ni que en su implementación se generaran costos excesivos o desproporcionados.
De otra parte, debe precisarse que si bien algunas de las disposiciones de la convención pueden excepcionalmente requerir para su total cumplimiento de la expedición de normas (leyes o actos administrativos según el caso), o de la adopción de otras medidas, la generalidad de tales estipulaciones son ejecutables a partir de la fecha en que el Estado colombiano manifieste su consentimiento frente a los demás signatarios a través de los cauces establecidos para tal fin en la misma convención. En esta medida, resulta posible que la sola vigencia de este tratado implique avances en el nivel de realización efectiva de los derechos que la Constitución Política reconoce a las personas discapacitadas.
De vuelta al análisis constitucional de las cláusulas que conforman el articulado de esta convención, se observa que ellas reflejan un esfuerzo comprehensivo de protección a las personas discapacitadas, ya que abordan y ofrecen correctivos, desde una perspectiva moderna e inclusiva, frente a la mayor parte de los aspectos y situaciones en las que puede apreciarse la condición de desigualdad y vulnerabilidad que normalmente afecta a estas personas. Por otra parte, el desarrollo particular que se hace de los distintos derechos que se predican de las personas discapacitadas (arts. 10 a 30), tanto fundamentales como sociales, económicos y culturales, es enteramente concordante con el que esta corporación ha efectuado desde sus inicios, a través de su jurisprudencia, consideraciones que también conducen a la exequibilidad de estas disposiciones.
En esta línea, debe destacarse, por ejemplo, el uso frecuente en el articulado de la convención del término ajustes razonables, definido, como ya se precisó, en su artículo 2º, concepto que se refiere a la extensión de las acciones que deberán adelantarse para mejorar las condiciones de accesibilidad, y con ello, el pleno ejercicio de los derechos de las personas discapacitadas. Se entienden como razonables aquellos ajustes que no imponen una carga desproporcionada o indebida, apreciación que implica la simultánea ponderación de los costos que tales acciones necesariamente tendrán para el Estado y la sociedad. A juicio de la Corte, este concepto referente, así como la trascendental consideración que en él va envuelta, se acompasan debidamente con los principios constitucionales que inspiran el diseño y ejecución de las acciones afirmativas, a través de las cuales el Estado procura el logro de la igualdad real y efectiva garantizada por la Constitución Política. Por consiguiente, se considera que su uso y aplicación como medida de las acciones a realizar no plantea problemas en relación con la exequibilidad de estas normas.
De igual manera resalta la Corte que, pese al considerable y ambicioso alcance de los compromisos que a través de esta convención pretenden asumir los Estados respecto de los derechos sociales, económicos y culturales de las personas con discapacidad, las condiciones en que tales obligaciones quedan planteadas permiten descartar cualquier posible objeción sobre su exequibilidad. Ello por cuanto, conforme al artículo 4º de la convención, tales compromisos se atenderán de manera progresiva”, con el objeto de que las personas discapacitadas logren a través del tiempo el pleno ejercicio de todos sus derechos, para lo cual los Estados miembros adoptarán medidas “hasta el máximo de sus recursos disponibles”. Como puede apreciarse, estos parámetros aseguran la racionalidad de los esfuerzos asumidos en cumplimiento de esta convención, toman en cuenta las condiciones de restricción presupuestal que en todos los Estados son inherentes a la acción pública, y son congruentes con el principio de ampliación progresiva de los derechos sociales, que es característico de la Constitución Política de 1991.
De otra parte, la Corte destaca que uno de los principios inspiradores que subyacen dentro del articulado de la convención y los compromisos en él contenidos es el reconocimiento y exaltación de la autonomía del individuo, y el propósito de controlar, tanto como sea posible, el efecto de restricción de dicha autonomía que normalmente resulta de las distintas discapacidades que las personas pueden padecer. Así por ejemplo, la convención plantea, entre otras garantías, que los individuos con discapacidad tienen derecho a tener un trabajo que les permita procurarse su propio sustento (art. 27), que están en capacidad de elegir cómo y con quién vivir (art. 19), que pueden establecer relaciones familiares como las de las demás personas a partir del libre consentimiento de los interesados (art. 23), y que pueden ejercer el derecho al sufragio y los demás derechos de participación política y social, en lo posible, sin la intervención de otras personas (art. 29). La Corte considera que en cuanto estas circunstancias buscan potenciar el ejercicio de la autonomía personal, y con ello el libre desarrollo de la personalidad a que se refiere el artículo 16 superior, todas estas disposiciones son válido desarrollo de importantes objetivos constitucionales, y por lo mismo, plenamente exequibles.
Evacuado el análisis de la parte dispositiva de esta convención, y con respecto a sus cláusulas operativas, esta corporación observa que los órganos de dirección y ejecución establecidos en sus artículos 34 a 40 cumplen funciones apropiadas y oportunas para la función que a cada uno de ellos corresponde, y que el Estado colombiano tendrá, en cuanto miembro de este acuerdo, la plena posibilidad de participar con voz y voto y en igualdad de condiciones, en las deliberaciones y decisiones que a cada uno de tales cuerpos corresponde desarrollar y adoptar. Esta circunstancia permite confiar en que los compromisos que el Estado asume dentro del marco de esta convención se cumplirán, en lo que a la relación con otros Estados se refiere, dentro de un marco de equidad y reciprocidad, en todo acorde con los criterios previstos en la Carta Política.
Finalmente, tampoco merecen reparo de constitucionalidad los artículos 41 a 50 de la convención, que como anteriormente se explicó, gobiernan los aspectos operativos relativos a la entrada en vigencia, depósito de ratificaciones, así como las eventuales enmiendas, la denuncia del tratado, los textos auténticos, y otras materias semejantes. Considera la Corte que todas estas disposiciones sirven de manera adecuada al tranquilo y seguro cumplimiento de los objetivos de la convención y resguardan apropiadamente el interés y la soberanía de los Estados partes, entre ellos Colombia. Además, corresponden a las reglas comúnmente aceptadas para estos propósitos por el derecho internacional público, y que por lo mismo son de uso común en la generalidad de tratados multilaterales. Por todo lo anterior, esta corporación las encuentra también plenamente exequibles.
En razón a lo explicado en este aparte, concluye también la Corte que ninguna de las disposiciones de la convención estudiada justifica la formulación de reservas por parte del Estado colombiano al momento de proceder al depósito de su ratificación.
2.6. Conclusión.
Agotado el análisis del instrumento aprobado mediante Ley 1346 de 2009, tanto en su aspecto formal como material, considera la Corte que aquel se ajusta a los preceptos constitucionales.
Ello es así por cuanto, de una parte, se han cumplido los requisitos procedimentales exigidos por la Constitución y la ley para integrar el ordenamiento jurídico interno. Y de otra, los objetivos y el contenido de la convención sometida a control constitucional, que como quedó dicho, busca la promoción y efectiva protección de los derechos de las personas y ciudadanos afectados por algún tipo de discapacidad, se avienen sin dificultades al contenido del texto constitucional, y más allá de ello, constituyen una oportunidad para el mejor cumplimiento de varios preceptos superiores.
1. Declarar EXEQUIBLE la “Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad’ adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006.
2. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1346 de julio 31 de 2009, “Por medio de la cual se aprueba la ‘Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad’ adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase».
(1) Ver sentencia C-468 de 1997 (M. P. Alejandro Martínez Caballero). Esta doctrina ha sido ampliamente reiterada por esta corporación. Ver entre muchas otras, las sentencias C-682 de 1996 (M. P. Fabio Morón Díaz), C-924 de 2000 (M. P. Carlos Gaviria Díaz) y C-718 de 2007 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla).
(2) Incorporada al derecho interno colombiano mediante Ley 32 de 1985.
(3) Las anteriores enumeraciones no agotan el conjunto de pronunciamientos y/o tratados internacionales sobre el tema de la discapacidad. La Corte hizo un recuento aún más exhaustivo de tales documentos en el Auto A-006 de 2009 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa) en el que analizó la problemática especial de las personas víctimas de desplazamiento forzado que además padecen alguna discapacidad.
(4) M.P. Mauricio González Cuervo.
(5) Ver entre muchas otras, solo durante los años recientes, las sentencias T-1639 de 2000; T-285, T-473 y T-951 de 2003; T-1012 y T-1103 de 2004; T-1031 de 2005; T-884 y T-1070 de 2006; T-560, T-816, T-984 y T-988 de 2007; T-090 y T-1258 de 2008, y T-650 de 2009.
(6) El artículo 34 de la convención prevé que a partir del momento en que la convención tenga más de 60 Estados miembros el número de expertos integrantes del comité se incrementará a 18.
(7) La sentencia Regents of the University of California v. Bakke, expedida en 1978 por la Corte Suprema de los Estados Unidos, relativa a un conflicto surgido a raíz de una política de discriminación positiva aplicada por dicha Universidad fue un importante hito en la consolidación de la doctrina sobre acción afirmativa en ese país.
(8) Ver Díez-Picazo, Luis María. Sistema De Derechos Fundamentales, Segunda Edición. Thompson Civitas, Madrid, 2005. En el derecho constitucional español se habla especialmente de acción positiva, siendo el término acción afirmativa una traducción casi literal del inglés del término original affirmative action.
(9) Cfr., sobre estos temas, sólo durante los años más recientes, las sentencias C-371 de 2000, C-964 y C-1036 de 2003, C-174 de 2004, C-101 de 2005, C-667 de 2006, C-932 de 2007 y C-258 de 2008.
(10) Cfr., también solo durante los años recientes, las sentencias T-500 de 2002; SU-388, SU-389 y T-726 de 2005; T-061, T-518 y T-593 de 2006; T-1211 y T-1258 de 2008, y T-030 de 2010.