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Timestamp: 2019-10-20 17:47:12+00:00
Document Index: 33292587

Matched Legal Cases: ['artigo 212', 'artigo 167', 'artigo 167', 'artigo 37', 'artigo 58', 'artigo 165', 'artigo 12', 'artigo 12', 'artigo 18', 'artigo 169', 'artigo 18', 'artigo 21', 'artigo 23', 'artigo 37']

Os impactos da EC 95 frente à contratação de servidores públicos: a relação entre o texto da emenda constitucional sob os aspectos das despesas com o pessoal - Jus.com.br | Jus Navigandi
Publicado em 06/2019 . Elaborado em 10/2017 .
Aliomar Baleeiro apud Costa Neto (2014), classifica as despesas públicas, no âmbito do Direito Financeiro, sob duas perspectivas: a primeira como os dispêndios do Estado ou de pessoa de Direito Público, com a finalidade de realização dos serviços públicos, de modo que todos os gastos voltados às necessidades públicas dizem respeito às despesas públicas; a outra, por sua vez, trata da realização das despesas públicas em si, no que diz respeito à aplicação de quantia certa, com autorização legislativa, por parte de autoridade ou agente público competente, em que o dinheiro se destina à execução de fim a cargo de governo. No entanto, as classificações devem ser observadas em conjunto, pois, enquanto que a primeira elucida as despesas públicas de maneira mais ampla, com o escopo de funcionamento da máquina pública, a segunda se remete à realização dos gastos, ou seja, a concretização das despesas, de modo mais direcionado.
Acerca das despesas públicas com pessoal, Carvalho Filho (2014) observa a complexidade do sistema remuneratório no serviço público, tanto em nível constitucional como no plano de leis funcionais. Isso se dá, portanto, em decorrência das diversas matérias envolvidas no regime estatutário. Em definição, “remuneração é o montante percebido pelo servidor público a título de vencimentos e de vantagens pecuniárias. É, portanto, o somatório das várias parcelas pecuniárias a que faz jus, em decorrência de sua situação funcional” (CARVALHO FILHO, 2014, p. 747).
Nesse certame, há de se falar sobre a EC 95, proposta de emenda constitucional que promove um teto para os gastos públicos, aprovada pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal. Tendo em vista a atual condição financeira do país, em especial no que diz respeito as dívidas correntes, a proposta é considerada a alternativa para regular o rombo nas contas públicas e, essencialmente, tentar superar a situação da crise econômica. O texto que compõe o projeto pode, inclusive, interferir na regra de reajuste do salário mínimo (ALESSI, 2016). a finalidade de Pder ser considerada speito
À luz do Direito Financeiro, no que diz respeito ao instituto das despesas públicas, questiona-se: na esfera das despesas públicas com pessoal, como se institui a relação entre o texto da EC 95 e a contratação de servidores públicos?
A discussão em destaque é voltada para a análise dos efeitos da EC 95 quanto à contratação de servidores públicos e as despesas públicas com pessoal. Daí porque, apresenta-se como hipótese 1 que as disposições atinentes à EC 95 não interferirão na contratação de servidores e servirão como um freio para os dispêndios públicos. Outrossim, como hipótese 2 verificar-se-á se as disposições atinentes à EC 95 que interferirão na contratação de servidores públicos e aplicação de verbas nos setores base de um Estado acarretando prejuízos e atrasos na prestação do serviço público.
O trabalho foi desenvolvido a partir do tema em questão com o intuito de promover a compreensão e, sobretudo, instituir noções sobre o assunto, de modo a retratar o instituto das despesas públicas, na esfera do Direito Financeiro, bem como fazer referência às despesas com o pessoal, relacionando ao que vem sendo discutido pela EC 95. Assim, pretende-se ampliar o conhecimento do que se trata as despesas públicas, e o que é, de fato, as despesas com o pessoal, considerando os efeitos decorrentes do texto da proposta, que será adicionado à Constituição Federal.
Visto isso, nota-se a importância em tratar do tema, uma vez que este compreende elementos que estão em evidência no âmbito jurídico-social, manifestando-se, assim, a relevância científica do trabalho. Isso se dá, sobretudo, por envolver o interesse público e, principalmente, a questão de contratação de servidores públicos e o sistema financeiro que país que, atualmente, encontra-se em crise, buscando alternativas que amenizem a situação e superem os problemas levantados.
Destaca-se, também, que se trata de um tema atual, constatando a necessidade de desenvolvimento teórico acerca do assunto, de modo a ampliar a esfera de discussões e controvérsias jurídicas e doutrinárias. Sendo assim, o trabalho tem o intuito de introduzir pensamento crítico e analítico diante do tema abordado, a fim de explorar a matéria, em face do Direito Financeiro.
Quanto ao método utilizado neste trabalho, trata-se de hipotético-dedutivo, visto que, a partir das pesquisas realizadas, constitui-se um problema, que foi explorado com a formulação de hipóteses. Ao decorrer do trabalho, foram deduzidas consequências para a problemática que, ao final, foram verificadas. (GIL, 2008)
Referente aos objetivos este trabalho se caracteriza como exploratório, pois segundo Gil (2008, p.27) “ As pesquisas exploratórias têm como principal finalidade desenvolver, esclarecer e modificar conceitos e ideias, tendo em vista a formulação de problemas mais precisos ou hipóteses pesquisáveis para estudos posteriores”.
Enquanto relativo ao procedimento de pesquisa, ele é considerado como bibliográfico. Gil (2008, p.61) diz “as fontes bibliográficas mais conhecidas são os livros de leitura corrente”, contudo, complementa que outras obras podem ser utilizadas como fonte bibliográfica, quais sejam “obras de referência, teses e dissertações, periódicos científicos, anais de encontros científicos e periódicos de indexação e resumo”. Como fonte de realização desse trabalho utilizar-se-á livros, artigos científicos, bibliotecas virtuais e vídeos acerca do tema, com o intuito de produzir um trabalho conciso, coeso informativo e elucidativo.
2.1 Conceito e características das Despesas Públicas
As Despesas Públicas possuem diversas definições doutrinárias. O doutrinador Eduardo Marcial Ferreira Jardim trata o conceito de Despesas Públicas em sentido amplo, segundo o mesmo, despesa pública é “todo dispêndio previsto no orçamento” (JARDIM, 2008, p.51). Desse modo, o doutrinador defende ser esse o conceito jurídico do assunto ora em questão admitindo, no entanto, que o assunto não se esgota neste conceito e que o mesmo apenas expõe de maneira limitada a questão em face do direito.
De acordo com Ricardo Lobo Torres, despesa pública é “a soma dos gastos realizados pelo Estado para a realização de obras e para a prestação de serviços públicos”. Desse modo, o novel doutrinador entende que as Despesas Públicas giram em torno de duas características primordiais, quais seja, os gastos realizados são necessariamente pecuniários, bem como, as obras e serviços realizados devem atender a manutenção do bom funcionamento da Administração Pública no enfrentamento dos objetivos do Estado (TORRES, 2013, p.185)
Não obstante, nas palavras de J.R Caldas Furtado, despesa pública constitui o “conjunto de gastos incorridos pelo Estado com o objetivo precípuo de prestar serviços públicos aos cidadãos, esses dispêndios estão voltados para a implantação ou expansão de serviços públicos ou ainda, para a manutenção de serviços anteriormente criados” (FURTADO, 2013, p.185) Desse modo, observa-se que por hora o patrimônio público pode ter acréscimos em contrapartida pode ainda apenas ser mantido pelo dispêndio público.
Doutro modo, Regis Fernandes de Oliveira (2008) considera que a noção de despesa pública pressupõe o enfoque em finalidades que atendam o interesse público, no entanto, para que o Estado possa concretiza-los é necessário que as verbas entrem para que o mesmo as aplique nos setores previamente definidos.
A Constituição Federal é clara ao estabelecer em seu artigo 212, caput que “A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino”. No mesmo sentido, o artigo 167, inciso IV, da Constituição Federal estabeleceu a vinculação de recursos para a garantia dos recursos mínimos para o financiamento das ações e serviços públicos de saúde.
Por outro lado, estabeleceu-se restrições ao Poder Público nas disposições atinentes aos gastos públicos. Quais sejam; todas as despesas devem ser aprovadas e autorizadas pelo Legislativo, de acordo com o artigo 167 e 169, todos da Constituição Federal, bem como, nos casos em que a despesa imponha a contratação de obras, serviços, compras e alienações estas se darão mediante licitação pública, que possui legislação própria e atende ao disposto no artigo 37, XXI, da Constituição Federal.
Por se tratar de objeto de grande importância as despesas devem ser documentadas, isto é, guardadas para posterior verificação, ou ainda, análise. Essa exigência encontra aparato na Lei 4.320/64 em seu artigo 58 e 60. As restrições impostas pelo instituto das despesas públicas do direito Financeiro remetem a necessidade de um controle rígido por parte da Administração Pública, visto que as verbas ali elencadas serão aplicadas para garantir o atendimento ao interesse público (OLIVEIRA, 2008, p.254-255)
6.1.1 Classificação das Despesas Públicas.
A classificação das Despesas Públicas é necessária, sabendo, pois, que ao classificar as despesas pode-se selecionar as mais importantes e dar a elas algum grau de prioridade, bem como, ao verifica-las, pode-se observar quais dela caminha com o atendimento ao interesse público.
6.1.1.1. Ordinárias, Extraordinárias e Especiais
As despesas constituem-se em Ordinárias e Extraordinárias, quando estudadas levando em consideração a sua periodicidade, sendo as Ordinárias aquelas que “constituem normalmente a rotina dos serviços públicos e que são renovados anualmente, isto é, a cada orçamento, e as extraordinárias que constituem aquelas destinadas a atender serviços esporádicos e que não se renovam a cada ano” (HARADA, 2016, p.64) Não obstante é válido ressaltar que as despesas necessitam de aprovação do Congresso Nacional para que possam fazer parte do orçamento público.
Há também as Despesas Especiais, aquelas destinadas a atender necessidades novas, situações surgidas após a aprovação do orçamento e que necessitarão torna-se despesas públicas. (JARDIM, 2008, p.56)
6.1.1.2 Despesas Correntes e Despesas de Capital
A lei 4.320/64, recepcionada pelo artigo 165 da Constituição Federal, estabelece o critério legal de classificação de Despesas Públicas, quais sejam, Despesas Correntes e Despesas de Capital.
As Despesas Correntes são aquelas que não condicionam um aumento no patrimônio público, mas contribuem para sua conservação (FURTADO, 2013, p.189). São consideradas despesas operacionais e economicamente improdutivas (JARDIM, 2008, p.56)
Subdividem-se em Despesas de custeio e de transferência, as de custeio estão previstas no artigo 12 da Lei 4320/64 “compreendem as dotações para manutenção de serviços anteriormente criados, e atendimento de obras de conservação e adaptação de bens imóveis” (TORRES, 2013, p.195). As Despesas de transferências estão dispostas no artigo 12 da referida lei em seu parágrafo segundo e compreendem as “dotações para despesas as quais não corresponde contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito público ou privado” (TORRES, 2013, p.196)
Já as Despesas de Capital são aquelas que necessariamente condicionem um aumento no patrimônio público e são “direcionadas para a implantação ou expansão de serviços públicos quer sejam executados diretamente pelo ente público ao qual pertencem os recursos quer sejam realizados por outras entidades de direito público ou privado, mediante transferência de recursos” (FURTADO, 2013, p. 190)
6.1.1.3 Despesas com Pessoal e Encargos Sociais
Conforme já mencionado anteriormente, as Despesas Correntes são aquelas que não proporcionam aumento de patrimônio público, mas são consideradas despesas operacionais (JARDIM, 2008) dividem-se em despesas de custeio e de transferência, devemos atentar em especial, para as Despesas de Custeio, que “remuneram os serviços e os bens necessários ao desempenho do serviço público, a teor do pagamento efetuado aos funcionários públicos civis e militares” (JARDIM, 2008, p.57)
Logo, as Despesas com Pessoal correspondem a “contraprestação direta em bens ou serviços destinados em favor do ente que despende os recursos, a exemplo de Despesas de Custeio citam-se as despesas com pessoal civil, militar, material de consumo, serviços de terceiros, encargos diversos etc.” (FURTADO, 2013, p.190)
O assunto em questão é disciplinado na Lei de Responsabilidade Fiscal, que em seu artigo 18, §1º dispõe que Despesa com Pessoal constitui:
o somatório dos gastos do ente da federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos civis, militares e de membros do Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis subsídios proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.
Dito isso, observa-se que as Despesas com Pessoal constituem as necessárias para a contraprestação exigida na prestação de serviços. Por hora faz-se necessário estabelecer conceitos mais objetivos sobre quem são os beneficiários do dispêndio público, definindo então quem compreende a classe dos Ativos, Inativos e aqueles que contribuem com os Encargos Sociais
2.2 Os limites das Despesas com pessoal no que diz respeito a contratação de servidores públicos
As Despesas com Pessoal possuem natureza de despesas de Custeio, logo pressupõem gastos para a manutenção dos serviços prestados pela administração pública e que não comportam necessariamente, aumento no patrimônio do Estado, logo, por sua natureza passaram a ser disciplinadas por Lei Complementar, a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Tendo em vista a necessidade de restrições na tratativa das Despesas com Pessoal a Lei de Responsabilidade Fiscal surge para impor e adequar aos montantes necessários e equilibrados as Despesas, Receitas e Orçamentos Públicos como forma de controlar os gastos e despesas oriundas da Administração Pública. (HARADA, 2016, p.77)
Em relação aos limites da Despesa com Pessoal já havia previsão constitucional em seu artigo 169 da necessidade de limitação, a lei de Responsabilidade Fiscal vem para preencher o vazio deixado pelo texto da Carta Magna ao dispor e fixar o percentual permitido por lei, bem como foi fixado as restrições estabelecidas as despesas com pessoal (OLIVEIRA, 2008, p.256)
O artigo 18, §2º da Lei de Responsabilidade Fiscal dispõe sob quais parâmetros a Despesa Pública com pessoal trabalhará, logo, estabelece que “a despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada ao mês de referência com as do onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência”. Logo, busca-se o controle da despesa total com pessoal, daí porque o artigo 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece casos de nulidade de ato que provoque aumento de despesa em desrespeito à disposição legal e constitucional (OLIVEIRA, 2008, p. 256).
Em prosseguimento, ficou disposto no artigo 23 da referida lei que havendo excesso na despesa com pessoal deverá haver redução aos limites estabelecidos na lei nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, podendo adotar-se a exoneração de estáveis, ademais, deve-se reduzir em primeiro grau as despesas oriundas dos cargos em comissão ou função de confiança, em segundo grau deve-se exonerar os não estáveis para que somente em terceiro grau os estáveis possam ser exonerados. (OLIVEIRA, 2008, p.257)
Essas medidas visam o não endividamento dos entes que dela se utilizam, ou que tratam os recursos públicos como viabilizadores de seu inchaço e engessamento do quadro de funcionários públicos, prática oriunda do Coronelismo e que evoluiu para o Nepotismo, mas ainda faz estragos nos cofres públicos
2.3 A relação entre a contratação de servidores públicos e o disposto na EC 95, sob os parâmetros da Lei de Responsabilidade Fiscal
A Constituição Federal de 1988 foi promulgada numa época em que o país superava os resquícios do regime autoritário e, em decorrência disso, incorporou amplos direitos sociais, estes que, por sua vez, impactou sobre as despesas públicas. O texto constitucional trouxe uma série de dispositivos que versam sobre o orçamento e as despesas públicas. Diante disso, portanto, a Constituição delimitou as condições acerca das despesas com pessoal, de modo a exigir, por exemplo, a realização de concurso para a composição de cargo ou emprego público, ou até mesmo a vedação à vinculação ou equiparação de remunerações e o estabelecimento de teto para a remuneração na administração pública (DIAS, 2009).
José dos Santos Carvalho Filho (2014) faz referência à remuneração de servidores públicos, tratando que a fixação do valor depende de lei específica, como preconiza o artigo 37, inciso X, da Carta Magna. Sendo assim, a remuneração de servidores públicos deve respeitar os devidos parâmetros estabelecidos, de modo a reverenciar os direitos sociais instituídos pelo texto constitucional e, ao mesmo, observar os limites dispostos às despesas públicas, sem extrapolar os valores permitidos. Nesses termos, entende-se que, quando houver excesso nas despesas com pessoal, incute a necessidade de reduzir os limites que a lei estabelece, primeiramente sobre os servidores de cargos comissionados e funções de confiança (OLIVEIRA, 2008).
Em vista disso, é preciso ressaltar a disposição da Lei de Responsabilidade Fiscal
Nessa perspectiva, entende-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal tem como objetivo o equilíbrio de gastos públicos, coadunando com a EC 95
No que diz respeito ao equilíbrio das contas públicas, o equilíbrio que busca a LRF é o equilíbrio auto-sustentável, ou seja, aquele que prescinde de operações de crédito e, portanto, sem aumento da dívida pública. Assim, o intuito é que os gastos sejam feitos com o dinheiro de que a prefeitura dispõe, para que não se endivide.
A Lei de Responsabilidade Fiscal trabalha em conjunto com a Lei Federal 4320/64que normatiza as finanças públicas no país. Enquanto esta estabelece as normas gerais para a elaboração e o controle dos orçamentos e balanços, aquela estabelece normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal, atribui à contabilidade pública novas funções no controle orçamentário e financeiro, garantindo-lhe um caráter mais gerencial (GORGA; BERGAMASCO, 20110.
A Proposta de Emenda Constitucional 241 de 2016 tem como desígnio organizar as contas públicas do país, na tentativa de superar a situação de crise que o país se encontra. Contudo, a matéria da proposta é muito discutida, apresentando amplo plano de divergência. Tal discussão é instaurada devido, principalmente, ao fato de o texto estabelecer um teto para o crescimento das despesas do governo federal, de modo a solidificar os gastos públicos por um período de vinte anos (FAGUNDEZ, 2016).
Conhecida como “PEC do Teto de Gastos”, a EC 95 visa limitar gastos públicos, sobretudo, despesas como saúde, educação, assistência social e previdência, com o intuito de recuperar a situação econômica do país e, então, reestruturar o giro da máquina estatal. A proposta surgiu a partir da análise do ministro da Fazenda, Henrique Meirelles, de que o problema fiscal do atual cenário brasileiro decorre do crescimento desproporcional do gasto público, uma vez que este é desproporcional ao crescimento da Receita Pública. Com isso, o advento da PEC permite melhores condições ao mercado brasileiro, considerando que prevê uma elevação dos investimentos privados e a contribuição para o crescimento econômico (CARTA CAPITAL, 2016).
Em detrimento do que foi explanado sobre a Emenda Constitucional 95 e a Lei de Responsabilidade Fiscal, em matéria de gastos públicos, conclui-se que devem ser observadas sobre o mesmo pilar. Nestes termos, é possível entender que a EC 95 adicionada ao texto constitucional, no que se refere às despesas públicas com pessoal, não prejudica a instância da contratação de servidores públicos, mas visa reduzir os gastos excessivos a fim de recuperar as condições financeiras do país e reverter a situação de crise atual.
Na esfera do Direito Financeiro, denota-se o instituto das despesas públicas, que são subdivididas entre os dispêndios do Estado ou de pessoa de Direito Público, e a realização de despesas públicas em si. Conquanto, ambas as classificações estão diretamente relacionadas e devem ser consideradas paralelamente, vez que a primeira abarca as despesas públicas de maneira mais ampla, enquanto a segunda observa a realização dos gastos, de fato, mas referem-se da mesma maneira ao funcionamento da máquina estatal.
Em vista disso, trata-se quanto à complexidade do sistema remuneratório no serviço público, em consequência do regime estatutário vigente. Entende-se por remuneração o montante recebido pelo servidor público a título de vencimento e vantagens pecuniárias, sendo o somatório de tais parcelas, referentes à sua situação funcional. A partir disso, portanto, abre espaço para tratar da Emenda Constitucional 95, em que é promovido um teto para os gastos públicos, considerando a atual condição financeira do país. A EC 95 foi aprovada pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, sendo considerada a medida eficaz para regularizar o desequilíbrio nas contas públicas e, além disso, superar a situação de crise, cenário no Brasil.
Neste certame, é possível observar os efeitos da Emenda Constitucional 95 no que diz respeito à contratação de servidores públicos, no âmbito das despesas públicas com pessoal. Em análise conjunta à Lei de Responsabilidade Fiscal, evidencia-se que as disposições da EC 95 recaem sobre a aplicação de verbas nos setores base de um Estado, de modo a promover diversas alterações no sistema econômico-financeiro. Contudo, tanto a Lei de Responsabilidade Fiscal como a Emenda Constitucional 95 tem como essência equilibrar os gastos públicos de modo a combater o cenário de crise do país. Assim sendo, a limitação de gastos com pessoal, em especial a contratação de servidores públicos, tem como perspectiva a recuperação econômica do país e, enfim, a reestruturação econômico-financeira.
ALESSI, Gil. Entenda o que é a PEC 241 (ou 55) e como ela pode afetar sua vida. El País. São Paulo, 13 dez 2016. Disponível em: <https://brasil.elpais.com/brasil/2016/10/10/politica/1476125574_221053.html>. Acesso 10 set 2017.
BRASIL. Lei Complementar nº 101 de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
CARTA CAPITAL. Teto de gastos. Proposta apresentada pelo governo Temer quer congelar gastos com saúde, educação e assistência social por 20 anos. Revista Carta Capital, publicada em 07 out 2016. Disponível em: <https://www.cartacapital.com.br/politica/entenda-o-que-esta-em-jogo-com-a-pec-241>. Acesso em 10 set 2017.
COSTA NETO, Joaquim Cabral da. Despesa pública e seu regime jurídico. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 19, n. 4004, 18 jun. 2014. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/28310>. Acesso em: 11 set. 2017
DIAS, Fernando Álvares Correia. O controle institucional das despesas com pessoal. Brasília: Centro de Estudos da Consultoria do Senado Federal, 2009.
FAGUNDEZ, Ingrid. Aprovada na Câmara, PEC 241 segue para o Senado: entenda as polêmicas do texto. BBC Brasil. São Paulo, 25 out 2016. Disponível em: <http://www.bbc.com/portuguese/brasil-37603414>.
FURTADO, J.R. Caldas. Direito Financeiro. 3.ed. rev. atual. ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2013.
GORGA, Isadora; BERGAMASCO, José Lucas. Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal. Observatório da Gestão Pública. 04 nov 2011. Disponível em: <http://www.igepri.org/observatorio/?p=4826>. Acesso em 02 set 2017.
HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 26.ed. rev. atual. ampl. São Paulo: Atlas, 2016.
JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Manual de direito Financeiro e Tributário. 9.ed. rev. atual. São Paulo: Saraiva, 2008.
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 2.ed.rev.atual. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008.
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 19.ed.rev.atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2013.