Source: http://www.fernandoescalante.net/el-lenguaje-del-articulo-27-constitucional/
Timestamp: 2018-06-22 19:24:18
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El lenguaje del artículo 27 constitucional | Fernando Escalante
Etiquetas: Derecho, Historia de México, Sistema político mexicano
sino que el lenguaje mismo del artículo es fuertemente emotivo: incluso la decisión de tratar con desapego escéptico el concepto de Nación, por ejemplo, implica una disposición sentimental.
(Aquí el texto con otro formato)
Hay otros muchos artículos de la constitución que se ocupan de temas más cercanos a la experiencia cotidiana de la mayoría: la libertad de conciencia, por ejemplo, el derecho a la educación, la libertad de tránsito, incluso el derecho de amparo; hay otros de notoria importancia para la vida pública: la independencia del poder judicial, la prohibición de la reelección, las facultades del congreso. Sin embargo, ninguno de ellos inspira el tipo de reacciones –airadas, beligerantes, dramáticas—que suscita cualquier discusión del artículo 27. Y creo que con razón[i].
El texto del artículo 27 tiene un valor simbólico excepcional porque ha sido, durante décadas, el lugar privilegiado para la definición del nacionalismo revolucionario, es decir, la articulación concreta, jurídica, de la Nación, el Estado y la Revolución. En el lenguaje y en las disposiciones prácticas que contiene el artículo.
En su versión actual es un texto sumamente extenso, el más extenso de la constitución, de casi cuatro mil palabras, con veinte fracciones (de parecida extensión –aun así, la mitad- es sólo el artículo segundo una vez reformado para incluir la nueva legislación sobre derechos y cultura indígena). Se ocupa de los derechos de propiedad, poderes de expropiación, régimen agrario, ordenamiento urbano, protección del ambiente, propiedad y uso de aguas, costas, recursos minerales. No obstante, los únicos dos temas que inspiran verdadero interés en el espacio público son el petróleo y el régimen agrario[ii]; de nuevo, no es accidental: a pesar de la trascendencia que pueda tener la legislación de protección ambiental o sobre el uso del agua, el petróleo y el campo son los dos ejes de la retórica nacionalista porque en ellos se materializó el proyecto revolucionario de 1917. No hay ningún misterio en ello.
Tiene interés, para comenzar a explorar el lenguaje del 27, reparar en un detalle. En la redacción original del título primero de la constitución, en los veintinueve artículos que definen las “garantías individuales”, si se exceptúa el 27, la palabra nación aparece únicamente en dos ocasiones, y en las dos es parte de una idea defensiva, un límite que se refiere a la seguridad: el artículo 10 establece la libertad de portar armas, excepto “las que la nación reserve para el uso exclusivo del Ejército, Armada y Guardia Nacional”; el artículo 20 estipula las garantías procesales básicas y apunta un caso excepcional en su fracción VI: “En todo caso serán juzgados por un jurado los delitos cometidos por medio de la prensa contra el orden público o la seguridad exterior o interior de la nación”. En lo demás, las garantías están concebidas como imperativos abstractos, que ocasionalmente comprometen u obligan al Estado, a las autoridades, a los ciudadanos, en rigurosa continuidad con la tradición jurídica liberal de la Constitución de 1857[iii].
En el texto del artículo 27, en cambio, la nación aparece hasta dieciséis veces, y figura como sujeto que autoriza, decide, garantiza, justifica y condiciona el ejercicio de los derechos. Es clara y ostensiblemente una pieza legislativa que corresponde a otra tradición, concebida a partir de otro lenguaje. Para subrayar más esa rareza vale la pena recordar que en la ley del 6 de enero de 1915, que fue hasta 1934 complemento del artículo 27, la nación no figura en absoluto (salvo como adjetivo del Gobierno, en un par de ocasiones, pero ésa es otra cosa); en la ley del 6 de enero existen la clase indígena, los campesinos, el gobierno. Para decirlo en una frase, sólo como introducción: la Nación Mexicana aparece como figura jurídicamente relevante en el Constituyente de 1917, y se manifiesta en el territorio, es un sujeto trascendente –el único- capaz de decidir sobre los asuntos territoriales, cuya autoridad, sin embargo, no hace falta invocar para proteger la libertad de expresión, el derecho de tránsito o el amparo[iv].
Para una primera mirada, casi puramente plástica, la imagen del artículo 27 en su versión actual es extraña: se antoja la de un edificio en ruinas. Hay de entrada cuatro o cinco bloques de aspecto sólido, compacto, denso; luego una elaborada sucesión de piezas menores, numeradas, como una columnata, y entre ellas, abruptamente, un amplio hueco: cinco basamentos truncados. Y un sexto, un poco más adelante. Si se mira con un poco más de atención, hay fechas en algunas de las columnas: 1856, 1876, y de nuevo 1856, 1876. Es obvio, se mire como se mire, que es una obra de otro tiempo y que antes tuvo otra forma; más todavía: exhibe de manera ostensible las señales del pasado. Es un edificio –un texto—que pide ser visto como historia.
La lectura también ofrece sorpresas. La secuencia de los primeros párrafos tiene un tono casi litúrgico. El introito es prácticamente una cosmogonía: “La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación…” Lo que sigue, en el resto de esos primeros bloques, tiene la misma tonalidad: “La Nación tendrá en todo tiempo el derecho…”; “Corresponde a la Nación el dominio…”; “Son propiedad de la Nación…”; “(…) el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible…”; “Corresponde exclusivamente a la Nación…”; “Corresponde también a la Nación…”; “La Nación ejerce en una zona económica exclusiva…” Se trata de tierras y aguas, de minerales, recursos del subsuelo, fuentes de energía, costas. Son los cimientos, muros y contrafuertes de una edificación pensada contra la historia, de una solidez absoluta.
En contraste, la serie de fragmentos que viene a continuación resulta de una extraordinaria fragilidad; todo son sujetos particulares, casos especiales, contingencias: están los extranjeros, las asociaciones religiosas, las instituciones de beneficencia, las sociedades mercantiles, los bancos, los municipios, los núcleos de población, cuyos derechos se delimitan puntualmente y como cosa excepcional. Está el largo silencio de los seis apartados en blanco, derogados. Y a continuación las piezas fechadas: las enajenaciones contrarias a la ley del 25 de junio de 1856, las concesiones hechas a partir del 1 de diciembre de 1876, las tierras tituladas de acuerdo con la ley del 25 de junio de 1856, los contratos y concesiones a partir de 1876.
Hay materia de sobra en esa primera lectura, absolutamente superficial, para empezar a hacerse preguntas. Y acaso hace falta la candidez de esa lectura para formular las preguntas. ¿Qué significa en ese contexto, con esa insistencia, la invocación de la Nación? ¿Qué significa el contraste entre el tono apodíctico de los primeros párrafos y la elaborada casuística de las veinte fracciones subsiguientes? ¿Qué sentido tiene mantener la referencia, reiterada, a actos jurídicos de hace ciento veinte, ciento cincuenta años? ¿Por qué no se puso todo eso originalmente en un artículo transitorio? ¿Y qué había en esas seis fracciones derogadas, y por qué siguen ahí, en blanco?
Comienzo por lo más obvio: en las fracciones derogadas estaba el reparto agrario. La técnica jurídica mexicana obliga a mantener la enumeración, aunque se haya suprimido el contenido de artículos o fracciones. En la práctica, eso implica que el texto actual del artículo dice que hubo una redistribución de la propiedad de la tierra, una reforma agraria, como imperativo constitucional, y dice también que ha concluido. Es decir: el artículo 27 es un monumento a la política agraria de la revolución de 1910.
Las demás preguntas son más difíciles de responder, o requieren más espacio. O prefiero intentar responderlas con más detenimiento.
En su versión original, tal como fue aprobado por el congreso constituyente de 1917, el artículo 27 tenía como aditamento –en el mismo nivel jerárquico, con la misma autoridad como ley constitucional—la Ley del 6 de enero de 1915 dictada por el gobierno revolucionario de Venustiano Carranza, para dar forma jurídica, justificación y fundamento al reparto agrario. Era claramente, por todas sus características, una legislación especial, exigida por las circunstancias, sin otra autoridad más que la del ejército constitucionalista y su Primer Jefe.
No obstante, siendo un texto relativamente improvisado, de combate, la Ley del 6 de enero incluía una interpretación de la historia patria que se volvería canónica con la redacción del artículo 27, y una argumentación jurídica notable. En muy resumidas cuentas, lo que dice la exposición de motivos del Primer Jefe del Ejército Constitucionalista, es que se ha despojado a los indígenas de la tierra que les dio en propiedad la Corona española y que es necesario, justo, restituir esa propiedad: habla del “despojo de los terrenos de propiedad comunal o de repartimiento” concedidos por el “Gobierno Colonial como medio para asegurar la existencia de la clase indígena” y dice que “es palpable la necesidad de devolver a los pueblos los terrenos de que han sido despojados”. Pero hay una segunda consideración: habrá casos en que “no pueda realizarse la restitución”, por cualquier causa; el argumento que sigue es fundamental: “como el motivo que impide la restitución, por más justo y legítimo que se le suponga, no arguye en contra de la difícil situación que guardan tantos pueblos, ni mucho menos justifica que esa situación angustiosa continúe subsistiendo, se hace preciso salvar la dificultad de otra manera…”, es decir, “proveer a la necesidad” mediante expropiación de tierras. En esa frase está toda la legislación agraria y buena parte del derecho revolucionario posterior[v].
Es un texto de combate. Y su interpretación de la historia es combativa: señala a responsables concretos y, de paso, contribuye a la construcción simbólica del “porfiriato” como origen de los males. Se menciona oblicuamente un defecto de la Constitución de 1857: los pueblos y comunidades no tenían capacidad, según su artículo 27, para adquirir y poseer bienes raíces; el problema, sin embargo, no estaba en la ley, sino en quienes la pusieron en práctica, en que “se les hacía carecer también de personalidad jurídica para defender sus derechos”, en que “a pretexto de cumplir con la ley de 25 de junio de 1856 [las comunidades] quedaron en poder de unos cuantos especuladores” porque los síndicos “nunca se ocuparon” de remediarlo, y “porque los Jefes Políticos y los Gobernadores de los Estados estuvieron casi siempre interesados en que se consumasen las expoliaciones…”
Es el origen de las fechas que figuran todavía en el artículo 27. La redacción no deja de ser un poco extraña. Se declaran nulas las enajenaciones de tierras, aguas y montes hechas “en contravención de lo dispuesto por la ley de 25 de junio de 1856 y demás leyes y disposiciones relativas”, también las concesiones o ventas “desde el primero de diciembre de 1876, hasta la fecha, con las cuales se hayan invadido y ocupado ilegalmente los ejidos…”, y finalmente, las diligencias de apeo y deslinde practicadas en el mismo periodo, “con las cuales se hayan invadido y ocupado ilegalmente tierras, aguas y montes de los ejidos…” Se podría pensar que no hacía falta declarar la nulidad de actos ilegales, pero era necesario decir que habían sido ilegales: y la revolución y el reparto se hacían básicamente para corregir la ilegalidad. Es todavía un movimiento de restauración del derecho.
El artículo 27, en su redacción original, añade a lo anterior otras dos consideraciones más; matices, pero pensados ya en otro registro. Lo primero, declara nulas “todas las disposiciones, resoluciones y operaciones que tengan lugar en lo sucesivo y que produzcan iguales efectos”, es decir, privar total o parcialmente de sus tierras a las corporaciones. Lo segundo: “Se declaran revisables todos los contratos y concesiones hechos por los gobiernos anteriores desde el año de 1876, que hayan traído por consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de la nación por una sola persona o sociedad, y se faculta al Ejecutivo de la Unión para declararlos nulos cuando impliquen perjuicios graves para el interés público”.
No hace falta elaborarlo mucho para que se entienda. El proceso revolucionario del reparto de tierras para corregir injusticias pasadas se incorpora al nuevo Estado, como proyecto general, permanente, y el poder expropiatorio se amplía indefinidamente mediante la invocación del interés público. Las fechas -1856, 1876- siguen en el artículo 27 hasta el día de hoy, aunque carezcan de cualquier significado jurídico discernible, porque se refieren a la legitimidad de origen del Estado revolucionario.
Acaso lo más interesante del artículo 27 en su versión original es que incluye en el texto mismo una interpretación de la historia; para ser más exactos, podría decirse que el texto es una elaboración jurídica de la historia nacional, una interpretación que se consagra como versión canónica precisamente porque tiene efectos legales[vi]. Es en algunos extremos similar a la de la ley del 6 de enero, pero no es idéntica: forma parte del texto del artículo, y no es un preámbulo, no se presenta como un relato (aunque supone el relato) y, por tanto, no denuncia ni acusa, sino que establece imperativamente el orden que se deriva de esa historia.
Lo primero que llama la atención, desde luego, es la presencia abrumadora de la Nación como sujeto trascendente, que posee, prohíbe, permite, delimita. La Nación que se hace presente cuando se trata del territorio –y las aguas, mares, recursos del subsuelo—pero que no figuraba en los artículos anteriores en que se bosquejan los derechos civiles. Es decir, la nación existe en el territorio y como garantía de la cohesión, persistencia y orden del territorio. Pero hay algo más: la majestad con que aparece la Nación en el primer párrafo es casi excesiva. “La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares constituyendo la propiedad privada”. En el mismo tono y con la misma autoridad figura otras quince veces en los párrafos siguientes.
Es imposible evitar la sospecha de que esa presencia, insisto, abrumadora de la Nación no sólo afirma –revela—sino que oculta. Está en el lugar de otra cosa. El contraste con el relato que ofrece la ley del 6 de enero es elocuente: lo que no está, ni por asomo, en el artículo 27 es el Gobierno Colonial, es decir, la fuente de los títulos de propiedad con que las comunidades podrían pedir la restitución de sus tierras. No es una omisión accidental, porque no se trata sólo de títulos o precedentes legales, sino del fundamento de la autoridad con que se decide la restitución. De hecho, en la interpretación que hacía del artículo Molina Enríquez, la nación era “sucesora jurídica del rey”, y en esa capacidad tenía “el derecho de propiedad sobre todas las tierras y aguas”, y podía conceder a los particulares tan sólo el dominio[vii]. Ahora bien: en la constitución del régimen revolucionario no podía decirse eso.
Omitido el origen monárquico, el derecho de conquista, lo que dice la primera secuencia del artículo es que la Nación tiene autoridad plena y la ha tenido siempre en lo que se refiere al territorio (y aguas y mares y subsuelo). En la larga enumeración de fracciones –son siete en la primera versión, dieciocho en 1934 cuando se incorpora la ley del 6 de enero, y hasta 20 en la versión actual—aparecen, en cambio, los enemigos de la Nación, contra los que hace falta proteger el territorio. Los extranjeros en primer lugar (¿Españoles, ingleses, franceses, estadounidenses? ¿1821, 1827, 1836, 1861?), que sólo pueden adquirir dominio de tierras y aguas, y concesiones, mediante un permiso de la Secretaría de Relaciones Exteriores, y con el compromiso de “considerarse nacionales respecto de dichos bienes” y “no invocar la protección de sus gobiernos respecto de dichos bienes”. A continuación, la iglesia católica no como forma de culto, sino como institución política; se habla, con calculada neutralidad, de las “asociaciones religiosas denominadas iglesias”, pero en su caso la restricción es absoluta: “no podrán tener en ningún caso tener capacidad para adquirir, poseer o administrar bienes raíces”; ni siquiera podrán vincularse de modo indirecto con las instituciones de beneficencia en forma de patronato, sistema de administración, cargo o vigilancia de ellas.
El tercer enemigo de la Nación, explícitamente citado en la fracción IV del artículo, son “las sociedades comerciales por acciones”, que “no podrán adquirir, poseer o administrar fincas rústicas” ni dedicarse a la producción agrícola, aunque se les pueda conferir la propiedad del terreno estrictamente indispensable para las empresas fabriles o mineras a que se dediquen. En una frase: la agricultura corresponde a los campesinos. Implícitamente se dice que su empobrecimiento es en parte consecuencia de esas “sociedades comerciales”, que terminarían por acaparar la tierra si no se protegiese a los campesinos taxativamente. La Nación ampara a los campesinos, pero desconfía de las empresas.
Asoma en esa elaboración jurídica de la historia patria una sociología. No es sólo que haya habido enemigos históricos de la nación, sino que los diferentes grupos representan formas distintas de relación con el territorio y la propiedad, y por eso hace falta delimitar explícitamente los derechos de cada uno. En los extranjeros como en la iglesia hay que suponer una intención política en la apropiación de la tierra; en “sociedades por acciones”, una ambición monopólica. No en los campesinos. Los campesinos –indígenas, la distinción no es del todo clara—son por definición agricultores y necesitan formas de protección especial; por esa razón se declaran nulas de antemano todas las operaciones que puedan significar, en el futuro, alguna forma de despojo, porque los derechos de las comunidades sobre el territorio “serán inalienables”.
Aparte de la experiencia (traumática) de los anteriores cien años de historia, hay una idea evolutiva de las formas de propiedad, que requiere –no se dice, no se puede decir así—una consideración particular para los indígenas (y, por extensión, para los campesinos) que por su inferioridad en la escala de la evolución no serían capaces de desenvolverse en el mercado definido por las nuevas sociedades por acciones. Han perdido la tierra, están siempre en riesgo de perderla de nuevo. Paradójicamente, es una idea evolutiva de las formas de propiedad que, al fijarse jurídicamente, se cancela.
De nuevo, la explicación que ofrece a posteriori Molina Enríquez es de una claridad transparente: “la nación, en ejercicio de sus derechos de propiedad, reconoce a unos el dominio directo (como el rey a los que tenían derechos de carácter individual), en otros el dominio útil (como el rey a las comunidades de población o pueblos), y en otros (como el rey en todos los de su caso) la simple posesión…”[viii] La diferencia significa grados en una escala evolutiva y requiere, por eso mismo, la protección de los más débiles (“de quienes sólo pueden comprender, tener y mal defender el dominio útil del estado comunal”[ix]). Lo difícil es imaginar, incluso en la abigarrada teoría racial de Molina, cómo se habría podido evolucionar a partir de ahí, en ese orden jurídico.
No es una novedad para nadie: la importancia relativa de los diversos aspectos contemplados por el artículo 27 ha ido cambiando, al paso del tiempo. Basta ver la evolución de la legislación secundaria. Era fundamental –indispensable- en un principio establecer el principio de que “la tierra es de quien la trabaja”. En adelante, vino a ser mucho más importante la explotación de los recursos del subsuelo, y del petróleo en particular, la energía eléctrica, la protección de recursos naturales. Hay, por ejemplo, un periodo de intensa actividad legislativa y de reglamentación sobre régimen agrario y uso de aguas, de mediados de los años veinte a los años cuarenta aproximadamente; la legislación de protección ambiental, en cambio, sólo comienza a desarrollarse a partir de los años ochenta. En todo momento, lo que ha estado en juego ha sido la autoridad de la Nación.
Me ocupo, en lo que sigue, únicamente del régimen agrario y, en particular, de las reformas de 1934 y 1992, que señalan con claridad el impulso definitivo de la reforma y su cancelación. Y sobre todo me interesa, por supuesto, ver los contrastes entre ambos momentos.
En primer lugar vale la pena anotar la diferencia de mayor bulto, y que no es insignificante. La exposición de motivos con que se presenta la iniciativa de reforma de 1934 es un texto que no llega a las setecientas palabras, es decir, poco más que un oficio; la exposición de motivos para justificar la reforma de 1992, en cambio, tiene casi nueve mil palabras, y es un largo discurso que se remonta a la conquista y recorre la historia entera del país, discute la situación económica y demográfica del campo y los ideales revolucionarios.
Desde luego, hay que tomar en cuenta la diferencia de estilo personal entre Abelardo Rodríguez y Carlos Salinas de Gortari, y también su posición dentro del partido: el presidente Rodríguez, en 1934, es poco más que un intermediario para transmitir el programa del Jefe Máximo y del futuro candidato del PNR, Lázaro Cárdenas; Salinas, por su parte, está empeñado en un programa de reformas que no inspira ningún entusiasmo en el partido y afecta a los símbolos fundamentales del nacionalismo revolucionario. Aun así, la diferencia es significativa. El valor simbólico del artículo 27 aumenta con el paso del tiempo; no sería exagerado decir que el peso que tiene en el espacio público es inversamente proporcional a la participación del campo en el producto interno bruto, como puede verse en la discusión de cualquiera de las reformas en el espacio público[x].
En la reforma de 1934 se incorpora al artículo 27 la Ley del 6 de enero y se crea el Departamento Agrario. Significa una transformación drástica de la estructura política del régimen, que resta poder a los gobernadores y concentra en el ejecutivo federal la gestión de la reforma agraria. La transformación se explica, en cuatro párrafos, como un medio “práctico y eficaz” para librar a los campesinos de “influencias o liderismos perniciosos” y garantizar que “el ejercicio de las acciones constitucionales no se entorpezca”. Los términos de referencia son el Plan Sexenal, el Partido Nacional Revolucionario, la Segunda Convención Nacional y el candidato designado por el partido; es decir: se trata de un problema político en el más estrecho sentido de la palabra. El propósito material ni siquiera se discute, tampoco el procedimiento; basta enunciar el tema: “Principio básico de la Revolución ha sido el problema agrario, porque la existencia de grandes latifundios ha vinculado el poder político con la tenencia de la tierra y porque el régimen de la gran propiedad produjo un estado de incertidumbre, de abatimiento y de ignorancia en nuestras grandes masas de población rural”.
La reforma de 1992 es algo enteramente distinto. Tiene dos propósitos sustantivos: dar por terminado el reparto y crear los tribunales agrarios, con autonomía y plena jurisdicción. Implica eliminar las fracciones correspondientes a la Ley del 6 de enero y modificar algunas otras. Y en la práctica, desmontar la estructura de control creada por el régimen revolucionario para el ámbito rural, es decir, quitarle al poder ejecutivo prácticamente toda responsabilidad directa en los asuntos agrarios.
No discuto –no es mi propósito—la oportunidad ni los méritos de la reforma en sí, sino el lenguaje en que se explica.
Previsiblemente, en la extensa exposición de motivos la Nación aparece hasta quince veces, pero casi sólo como recurso retórico: no tiene ninguna función jurídica. Hay otras expresiones, otros giros mucho más reveladores. En particular, el “campo” aparece treinta y ocho veces, y está en el encabezamiento de varios de los apartados en que se organiza el texto; otras palabras como inversión, modernización, seguridad, productores, productividad, aparecen siete, ocho, doce veces. Es un nuevo lenguaje. Pero vayamos por partes.
En el texto del artículo, tal como finalmente fue publicado, hay la modificación básica que significa derogar las seis fracciones que explicaban el proceso de redistribución y reparto agrario. Es el cambio más notorio, el más aparatoso, significa el final de la reforma agraria –como recurso de legitimación y como instrumento político del régimen—y, sin embargo, no fue lo más polémico, porque se limitaba a reconocer algo sabido por todos, desde hacía más de diez años: que ya no había tierra que repartir bajo los supuestos del artículo. En cuanto al resto de la reforma, hay tres cambios en los que vale la pena reparar.
La fracción IV decía, explícita y taxativamente: “Las sociedades comerciales, por acciones, no podrán adquirir, poseer o administrar fincas rústicas”. La nueva versión dice exactamente lo contrario: “Las sociedades mercantiles por acciones podrán ser propietarias de terrenos rústicos pero únicamente en la extensión que sea necesaria para el cumplimiento de su objeto”; reformada la iniciativa en el congreso, terminó siendo más explícita todavía: “En ningún caso las sociedades de esta clase podrán tener propiedad de tierras dedicadas a actividades agrícolas, ganaderas o forestales en mayor extensión a la respectiva equivalente a veinticinco veces los límites señalados en la fracción XV de este artículo. […] Asimismo la ley señalará las condiciones para la participación extranjera en dichas sociedades.”
El segundo cambio, fundamental, aparece en la fracción VII. Se refiere a los posibles litigios por límites de terrenos. Hasta 1992 el itinerario era muy claro: “El Ejecutivo Federal se avocará al conocimiento de dichas cuestiones y propondrá a los interesados la resolución definitiva de las mismas. Si estuvieren conformes, la proposición del Ejecutivo tendrá fuerza de resolución definitiva y será irrevocable”. Quedaba sólo el recurso de apelación ante la Suprema Corte. La iniciativa de reforma presentada por el Ejecutivo modificaba la redacción; en la versión final, el tema se incorporó a una reformada fracción XIX, en los términos siguientes: “en general, para la administración de justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados de autonomía y plena jurisdicción, integrados por magistrados propuestos por el Ejecutivo Federal y designados por la Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, por la Comisión Permanente”.
El tercer cambio en la redacción fundamental del artículo aparece también en la fracción VII, y es casi idéntico en la iniciativa presidencial y en la redacción última. Fue la reforma más polémica, vale la pena citar in extenso:
“La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las condiciones que más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos, regulará el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario sobre su parcela. Asimismo establecerá los procedimientos por los cuales ejidatarios y comuneros podrán asociarse entre sí, con el Estado o con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y, tratándose de ejidatarios, transmitir sus derechos parcelarios entre los miembros del núcleo de población; igualmente fijará los requisitos y procedimientos conforme a los cuales la asamblea ejidal otorgará al ejidatario el dominio sobre su parcela. En caso de enajenación de parcelas se respetará el derecho de preferencia que prevea la ley.”
A todo eso hay que añadir que, meses antes, las reformas en materia religiosa habían acarreado una reforma de la fracción II, para que las “asociaciones religiosas” pudiesen adquirir, poseer o administrar “exclusivamente los bienes que sean indispensables para su objeto”.
El panorama general, después de la reforma de 1992, es claramente distinto del anterior: el artículo explica otra historia, con otra distribución de papeles: mantiene el vínculo entre Nación, Territorio y Revolución, pero considerablemente debilitado. Y no es lo de menos que el tema que haya suscitado mayores críticas haya sido la ruptura explícita con la sociología de Molina Enríquez: ese “respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros” para decidir lo que más convenga para el “aprovechamiento de sus recursos productivos”. Era, por otra parte, perfectamente previsible, y la exposición de motivos trata de hacerse cargo de las objeciones. Conviene verlo con detalle.
La exposición de motivos que presentó el Ejecutivo para justificar la reforma del artículo 27 en 1992 fue un extenso texto de casi nueve mil palabras. Eso solo es revelador. Ahora bien: el texto puede dividirse nítidamente en dos partes: la que se podría llamar “doctrinal” y la “programática”; una que abusa de la metáfora y la sinécdoque, que rinde tributo –muy ambiguo- a la retórica del nacionalismo revolucionario, y otra que quiere explicar un programa económico, y que esboza otra sociología del agro mexicano, muy distinta de la de Molina Enríquez (aunque esforzadamente vinculada con ella).
Conviene una glosa del texto, para que se entienda su significado. La parte doctrinal se abre con un excurso de dos páginas en las que el “campo” es un sujeto activo, transhistórico, que explica, justifica y orienta la historia nacional; el primer párrafo:
“El campo es el ámbito de la nación donde el cambio es más apremiante y más significativo para el futuro del país. De su vida hemos heredado tradiciones, sentido de pertenencia y comunidad. De él surgieron las luchas agrarias que marcaron nuestra historia y contribuyeron a definir los objetivos nacionales. Con su legado hemos avanzado para alcanzar mayor justicia y libertad. Hoy el campo exige una nueva respuesta para dar oportunidades de bienestar a los modos de vida campesina y fortalecer a nuestra nación.”
El tono reverencial del texto contribuye a hacer del “campo” algo extraño: ajeno, pasado, de significación casi litúrgica. Es una parte del territorio con especial densidad histórica, como factor de identidad, pero a la vez es evidente que “nosotros” no somos “el campo”, sino que tenemos con él una relación particular, casi de deudores.
Y eso significa que la decisión de reformar el régimen agrario tiene consecuencias para la identidad nacional y para la interpretación oficial de la historia. No puede ser: “No queremos cambiar para borrar el pasado como sucede en otras partes, sino para actualizarlo. Hemos decidido el cambio para preservar y fortalecer lo nuestro, lo cercano y lo importante. La modernización nacionalista y popular es también la recuperación de lo profundo, de raíces y memorias, de lo entrañable.” Las acrobacias retóricas no tienen mayor interés en sí mismas, salvo que revelan el significado del régimen agrario en la vida pública mexicana del fin de siglo: el cambio tiene que justificarse a partir de lo nuestro, de las raíces, memorias.
En ese contexto, “el campo” es el único actor con legitimidad para definir la reforma: “El campo hoy nos exige hoy una nueva actitud y una nueva mentalidad. Nos pide profundizar en nuestra historia y en el espíritu de justicia de la Constitución para preservar lo valioso que tenemos.” Lo que sigue, a continuación, es un largo análisis de la historia agraria del país, comenzando por el virreinato, y que culmina en una detallada celebración de los éxitos de la reforma agraria, y en particular del momento cardenista; de modo que la reforma propuesta viene a ser sólo un capítulo más de la misma historia: “Necesitamos cambiar no porque haya fallado la reforma agraria […]Debemos preservar lo valioso que hemos conquistado por esas luchas del pasado y debemos construir las bases para la lucha actual y futura del campesino por su libertad, dignidad y bienestar. La presente iniciativa está inscrita en la gran corriente histórica de nuestra reforma agraria y recupera, frente a nuevas circunstancias, sus planteamientos esenciales.”
En el artículo 27 sigue estando la historia nacional. Y es indispensable decir que, cualesquiera que sean los cambios en el texto, sigue siendo la misma historia.
Lo más importante del exordio es la insistencia en la naturaleza revolucionaria del régimen y, por supuesto, el papel que corresponde al “campo” en la revolución. Las páginas que siguen –lo que he llamado la parte programática del texto—están concebidas en otro tono; sólo como indicador, muy rudimentario: en los primeros dos apartados se habla en todo momento de los “campesinos”; en el resto del documento hay “productores” y “productores agrícolas”, tantas veces o más que campesinos.
Hay, decía, una sociología agraria implícita en la reforma de 1992, como la había en la versión original del artículo 27. Resulta evidente incluso en el lenguaje que se emplea para diagnosticar los problemas: inversión, competitividad, productividad, capitalización, ingreso, incentivos, consumidores, valor agregado… En la segunda parte del texto, “el campo” es una rama de la actividad económica necesitada de modernización, nada más. El problema básico al que se refiere una y otra vez el texto es que “la inversión de capital en las actividades agropecuarias tiene hoy pocos alicientes debido en parte a la falta de certeza para todas las formas de tenencia”[xi]. De ahí se sigue la necesidad de declarar concluido el reparto agrario, permitir la escrituración con títulos privados de la tierra ejidal, permitir la inversión de sociedades por acciones en terrenos hasta veinticinco veces mayores de lo que se considera “pequeña propiedad”.
Hay en el texto un guiño a la idea evolucionista de Molina Enríquez: “Debemos reconocer la madurez que ha promovido la reforma agraria y la política educativa, de salud y de bienestar en general, que ha realizado el Estado mexicano durante muchas décadas. La reforma reconoce la plena capacidad legal del ejidatario y también sus responsabilidades”. No había esa madurez, ahora la hay. Y junto con ella el reconocimiento de la “plena capacidad legal” de los ejidatarios.
Eso quiere decir, en la práctica, que los campesinos son “productores” que necesitan aumentar su productividad, para lo cual necesitan que haya inversión. Y el capital necesita seguridad jurídica. Todo en un orden lógico, que se impone con el peso de las leyes de la naturaleza. La identidad, los valores comunitarios que la constituyen, todo lo que se elogia en el exordio inicial se resume, finalmente, en un particular modo de residencia: la iniciativa “reconoce la distinción entre la base territorial del asentamiento humano, sustento de una cultura de vida comunitaria y la tierra para las actividades productivas del núcleo ejidal y comunal en el ámbito parcelario” y, por supuesto, garantiza que “el solar en el casco urbano seguirá siendo de la exclusiva propiedad de sus moradores”.
La distinción que respetuosamente reconoce la iniciativa entre el “asentamiento humano” y la “tierra para actividades productivas” es, acaso, lo más revelador. La “vida comunitaria” viene a quedar reducida al hecho físico de vivir en un pueblo chico. Y es casi trágico que la identidad nacional dependa de eso. El campo es, por una parte, un sector económico cuyo desarrollo necesita certidumbre jurídica y capitalización, y por otra, un pintoresco conjunto de “pueblos”, con un modo de vida particular que, por inercia, hay que considerar entrañable, propio, profundo.
[i] En adelante, por economía, omito las notas a pie de página cuando cito el artículo 27. La versión original, así como la Ley del 6 de enero de 1915 están en Tena Ramírez, Felipe, Leyes fundamentales de México, 1808-1987, México: Porrúa, 1988.
[ii] La mayor parte de los conflictos recientes que se refieren a la materia del artículo 27 son por problemas ambientales: uso de agua, bosques, especies protegidas, construcción de presas, obras de infraestructura, etcétera; y muchos de ellos inspiran reacciones fuertemente emotivas, pero las protestas no remiten directamente al artículo 27 ni derivan su legitimidad del artículo 27. El “campo ambiental” sólo tangencialmente se refiere a la Nación. Ver Antonio Azuela de la Cueva, Visionarios y pragmáticos. Una aproximación a la sociología del derecho ambiental, México: UNAM / Fontamara, 2006.
[iii] No hace falta recordar que ese carácter abstracto de las garantías individuales era uno de los temas que más incomodaban a los positivistas del fin de siglo. Ver Cosío Villegas, Daniel, La Constitución de 1857 y sus críticos, México: FCE, 2007, pp. 47 y ss.
[iv] Sólo como nota al margen: la ciudadanía se configura básicamente en el capítulo de garantías individuales, y no necesita la mediación de la Nación.
[v] Se pueden buscar antecedentes en la tradición jurídica occidental, en la idea de que la necesidad no tiene ley, o que la salud del pueblo es ley suprema; lo interesante es que la fórmula hace explícito, con respecto al problema agrario, un principio muy claro: la necesidad engendra derecho.
[vi] En eso está también el espíritu de la obra de Molina Enríquez: “La visión epopéyica del protagonismo mestizo se hermana en la obra de Molina con las reivindicaciones agrarias, de tal como que esta conjunción de elementos resume el sentido de la historia nacional.” Martín Díaz y Díaz, “Rabasa y Molina Enríquez: un diálogo autoritario en el origen de la constitución”, en Revista de Investigaciones Jurídicas, México, Escuela Libre de Derecho, Año 13, n. 13, 1989, p. 259.
[vii] Molina necesitaba una idea “orgánica” del derecho, que estableciese claramente el interés superior de la colectividad, y lo encontró en el pasado: “La sapientísima legislación colonial hizo fácil encontrar el principio buscado. La Constitución de 1917 hizo el milagro de llenar el abismo que una mala observación de los hechos había abierto en nuestro país entre el pasado y el provenir…” Andrés Molina Enríquez, “El espíritu de la Constitución de Querétaro”, en Molina Enríquez, Los grandes problemas nacionales, México: ERA, 1985, p. 473.
[viii] Ibidem., p.485.
[ix] Ibidem, p.491.
[x] Sólo un apunte: cuando el presidente Salinas de Gortari presenta su iniciativa de reforma en materia agraria el campo representa alrededor del cinco por ciento del producto interno bruto; es decir: el ardor con que se discute no tiene que ver con la importancia del campo como factor productivo, sino con la estructura agraria creada por el régimen revolucionario, como recurso simbólico.
[xi] Hay que decir que el argumento era puramente teórico: la idea de que habría inversión cuando hubiese seguridad jurídica, titulación individual de las parcelas, era una hipótesis contrafáctica derivada de las tesis de Hernando de Soto y el pensamiento económico neoliberal. En los hechos, la situación del campo no ha cambiado, no ha llegado masivamente la inversión, y el campo representa poco más del 3% del producto interno bruto.