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Timestamp: 2016-10-26 19:18:22+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 235', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 174', 'art. 117', 'art. 18', 'art. 2043', 'art. 42', 'art. 43', 'art. 117', 'art. 117', 'sentenza ', 'art. 120', 'art. 117', 'art. 176', 'art. 9', 'art. 5', 'art. 208', 'art. 242', 'art. 3', 'sentenza ', 'art. 4', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 174', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 117', 'art. 22', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 7', 'art. 27', 'art. 8', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 11', 'art. 15', 'art. 16', 'art. 17', 'art. 4', 'art. 311', 'art. 188', 'art. 199', 'art 212', 'art. 21', 'art. 5', 'art. 26', 'art. 5', 'art. 117', 'art. 37']

Diritto dell'ambiente	{{ user.username }}
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Scarica il documento	marissa88	- Università Alma Mater di Bologna	O.O questo mi spinge quasi ad andare a provarlo ;) ma calcagnile come ti è sembrato? magari quando vado io c'è lui...	09/02/12 01:35	mommo87	- Università Alma Mater di Bologna	Io l ho dato a bolo a dicembre e c era calcagnile...adesso a gennaio l ha dato un mio amico e nn c era piu calcagnile ma era una commissione di assistenti di amministrativo che ne sapevano ancora meno,figurati che credevano che calca avesse scritto il libro....	07/02/12 09:48	marissa88	- Università Alma Mater di Bologna	ah bene!!!ma te l'hai dato a bolo??con che prof??	07/02/12 02:10	mommo87	- Università Alma Mater di Bologna	Si si e' relativo all ultima edizione disponibile nelle biblio di bolo...ma basta imparare i CAP piu importanti x passare l esame...la commissione non sa neanche di cosa parla l esame	05/02/12 10:07	marissa88	- Università Alma Mater di Bologna	ciao,questo riassunto è relativo all'ultima edizione del libro? grazie	04/02/12 23:40	Legislazione ambientale
Capitolo 1 pagg. 3-76
DISCIPLINA DELL’AMBIENTE NEI DIVERSI ORDINAMENTI GIURIDICI
Altrettanto può dirsi delle costituzioni coeve. Esempi antichi si possono rinvenire nella cost. belga e svizzera, mentre Grecia e Portogallo si sono dotati di una carta cost. negli anni ’70, quando la sensibilità ambientale era diffusa. Singolare è la circostanza che le prime convenzioni internazionali sulla tutela dell’ambiente si sono dovute misurare con la capacità degli ordinamenti interni di recepirle. Negli USA la materia ambientale era di esclusiva pertinenza degli Stati ma la convenzione con GB – che esercitava dominio sul Canada – venne recepita con legge federale, la quale resistette agli attacchi di incostituzionalità grazie al principio secondo cui tutte le questioni che attengono al potere estero sono sottratte alla competenza della legislazione dei singoli stati.
A questo principio (sancito nella causa Missouri v/s Holland) si è ispirata la corte costit. Italiana, allorquando ha esaminato il ricorso di costituzionalità sollevato dalla regione Sardegna contro una legge statale che recependo un accordo internazionale destinava ad area umida protetta una zona che la regione aveva destinato ad altro scopo.
A parte qualche richiamo nello statuto dell’UNESCO e qualche poco fruttuoso tentativo di limitare gli esperimenti nucleari occorre arrivare alla Conferenza di Stoccolma (1972) che si conclude con la dichiarazione sull’ambiente umano che nel riconoscere la sovranità degli stati afferma che è dovere dell’uomo salvaguardare l’ambiente per la propria e per le generazioni future. Auspica uno spirito di cooperazione per affrontare, su un piano di uguaglianza fra gli stati, le questioni legate all’ambiente. L’attenzione e la preoccupazione crescente portano ad una risoluzione del 1989 della Conferenza delle nazioni unite che prende atto dell’insostenibilità del modello di sviluppo e mette in moto un meccanismo finalizzato a garantire uno sviluppo sostenibile.
Era da poco avvenuto l’incidente di Cernobyl (1986 Ucraina) che aveva chiarito nei fatti che il problema ambientale è transnazionale e necessita di un’intesa tra le nazioni ed il referendum popolare in Italia del 1987 aveva revocato la possibilità di costruire impianti nucleari sul nostro territorio (e nega la possibilità all’ENEL di partecipare alla costruzione di tali impianti all’estero).
La risoluzione della Conferenza della nazioni unite del 1989 viene attuata con la Conferenza di Rio del 1992 che ha varato tre documenti:
la dichiarazione di Rio sull’ambiente e sullo sviluppo
la Dichiarazione di principi per la conservazione e lo sviluppo sostenibile delle foreste
E’ un difficile inizio che fra mille contrasti enuncia alcuni importanti principi:
1. gli esseri umani hanno diritto ad una vita sana e produttiva in armonia con la natura
2. ogni stato è sovrano di sfruttare le proprie risorse purché non rechi danno ad altri stati
5. lo scopo è di eliminare la povertà per consentire uno sviluppo sostenibile
7. gli stati sono chiamati a cooperare per la conservazione o ripristino dell’ecosistema
8. gli stati devono ridurre o eliminare i modi di produzione e di consumo insostenibili
Sono tutte norme programmatiche che proseguono con i principi 11. attenzione ai paesi in via di sviluppo 15. applicazione del principio di precauzione. Viene collegato il diritto alla salute al binomio ambiente-sviluppo.
Dieci anni dopo si tiene la Conferenza di Johannesburg 2002 cui partecipano 190 tra paesi e ONG dalla quale esce la conferma dei principi e dei piani di azione ipotizzati a Rio.
Nel 1997 a Kyoto viene trovato un accordo Protocollo di Kyoto in base al quale l’Italia deve abbattere le proprie emissioni del 6,5% entro il 2012. E’ un processo costoso e non tutti gli stati vi hanno aderito (ad es. USA e Cina no). Alcune adesioni sono arrivate nel corso degli anni (es. Russia 2004) e nel 2005 il protocollo è entrato in vigore.
Alla Conferenza di Bali 2007 anche gli USA accettano il protocollo ed è ormai innegabile il surriscaldamento del pianeta e la riconducibilità del fenomeno a comportamenti umani.
La Cina, che è uno dei paesi più inquinanti in assoluto, pur non aderendo al trattato ha assunto impegni al fine di contenere o stabilizzare i gas-serra.
Nel prossimo dicembre ci sarà Kyoto 2, la Conferenza Onu sui cambiamenti climatici di Copenhagen a cui si collegano grandi aspettative visto che USA e Cina hanno ammorbidito le proprie posizioni.
Esiti della Conferenza di Copenhagen
I traguardi raggiunti e quelli mancati
Non ha valore legale vincolante. Contiene pochissimi numeri. Dice che per limitare l' aumento delle temperature a 2 gradi sono necessari profondi tagli alle emissioni di CO2, ma non stabilisce impegni di riduzione per raggiungere lo scopo. Assegna finanziamenti ai Paesi in via di sviluppo, ma per quelli di medio-lungo periodo usa la formula dell' «obiettivo». E ancora: non parla dell' impatto di voli aerei e trasporti marittimi, e non c' è nemmeno un progetto chiaro per la tutela delle foreste (il cui taglio contribuisce al 20% delle emissioni globali), che sembrava essere uno dei risultati alla portata dei negoziatori. Da Rio a Copenaghen Le due pagine e mezza che passeranno alla storia come l' accordo di Copenaghen sembrano poca cosa, considerate le attese per questa XV Conferenza delle Parti. Doveva essere il punto d' arrivo di un processo cominciato a Rio de Janeiro nel 1992, quando per la prima volta si parlò della necessità di controllare (su base volontaria) le emissioni di gas serra. Cinque anni dopo venne il Protocollo di Kyoto, con il quale 37 Paesi industrializzati si impegnavano a tagliare del 5,2% rispetto al 1990 le emissioni di gas nocivi. Era il ' 97. Oggi in tutto il mondo le centrali energetiche, i roghi di foreste per creare terreni agricoli o pascoli, le auto e molte altre fonti «minori» sono responsabili di una produzione di CO2 che è del 29% più alta rispetto al 2000. La maggior parte degli scienziati crede che questo contribuisca al riscaldamento del Pianeta. È tutto questo che ha portato 193 Paesi del mondo a Copenaghen. Pro e contro «È vero, la conclusione è deludente. Ma c' è qualcosa su cui costruire - dice Mariagrazia Midulla, del Wwf -. Il fatto che oltre cento dei più importanti politici del mondo abbiano preso parte attivamente alle trattative, o che Ban Ki-moon sia stato in assemblea plenaria fino alle tre di ieri pomeriggio, sono segni importanti». Non solo: il Protocollo di Kyoto, oltre a non aver coinvolto gli Usa, impegnava in progetti di riduzione Paesi responsabili di circa il 30% delle emissioni mondiali. Il testo danese per ora non vincola nessuno, però è frutto di un accordo tra nazioni che emettono oltre l' 80% dei gas serra, come tra gli altri Cina (primo inquinatore al mondo), Usa, Brasile e Indonesia. Lo scenario che si apre in prospettiva, fissati contenuti e impegni, è interessante. La formula La prima indicazione che viene dall' accordo di Copenaghen è che la discussione sui cambiamenti climatici, a Bonn la prossima estate e poi in Messico tra un anno, continuerà sui due binari: da una parte il Protocollo di Kyoto, dall' altra le azioni di cooperazione a lungo termine. È stata una delle richieste dei Paesi in via di sviluppo, che vedono riconosciuto in Kyoto il ruolo di «inquinatori storici» dei più ricchi. Ma è anche il modo per tenere nel negoziato gli Usa, che un Protocollo come quello giapponese non l' avrebbero mai accettato. I due binari, prima o poi, si congiungeranno. L' accordo danese prevede che in Messico sia presentato un testo giuridicamente vincolante. È presto per dire se tra dodici mesi ci saranno le condizioni per approvarlo e che natura avrà, ma qualche indicazione potrebbe venire già a fine gennaio. Entro quella data tutti i Paesi, avanzati e in via di sviluppo, dovranno fissare obiettivi di riduzione nazionali autovincolanti. L' Ue ha deciso tagli del 20% al 2020 e potrebbe spingersi fino al 30%. Gli Stati Uniti avevano parlato del 17% rispetto ai valori del 2005. La Cina si era detta pronta a ridurre del 45% la sua intensità di carbonio al 2020: significa usare meno energia (e quindi produrre meno CO2) per unità di prodotto, ma questo vuol dire che se l' economia cinese crescesse molto il taglio potrebbe non coincidere con una riduzione di emissioni. L' India prometteva una misura simile, ma del 20-25%; ieri però sembrava che l' impegno fosse già stato messo in discussione. I finanziamenti I Paesi ricchi destineranno 10 miliardi di dollari all' anno tra il 2010 e il 2012 ai Pvs, per progetti di mitigazione e sviluppo sostenibile. Dovrebbero diventare 100 miliardi di dollari all' anno dal 2020, ma per ora questo è «un obiettivo». Non è chiaro da dove verranno i quattrini; le Ong temono che siano stornati dai fondi della cooperazione internazionale destinati a quelle stesse aree del mondo. Il testo non lo esclude e dice solo che saranno raccolti «da fonti pubbliche e private, bilaterali e multilaterali». Per il periodo 2012-2020 si era parlato di una progressione nei finanziamenti: una cifra di 50 miliardi di dollari l' anno. Ma nell' accordo di questo non c' è traccia. Ed è oscuro anche il capitolo sulla tutela delle foreste. «Riconosciamo il ruolo cruciale del ridurre le emissioni della deforestazione» dice il testo, accennando genericamente a «mobilitare risorse finanziarie». Soldi che i Paesi tropicali potrebbero girare alle comunità locali per farne i custodi degli alberi. Temperature e CO2 In extremis, nell' ultimo capitolo, è ricomparsa come possibilità di rafforzamento degli obiettivi di lungo periodo quella di fissare il limite dell' aumento delle temperature a 1,5 gradi. L' impegno attuale, però, rimane non superare i 2. Solo che nell' accordo non ci sono strumenti per farlo. Dal testo è sparita la frase che in bozza, poco prima della chiusura dei negoziati, stabiliva riduzioni del 50% delle emissioni globali al 2050. Sembra che fosse sgradita alla Cina. Controlli e trasparenza È un' altra delle questioni sollevate da Pechino, che in questo caso ha fatto una concessione alle richieste americane. La Cina non voleva controlli da parte di autorità terze sul proprio operato, e quindi ostacolava la creazione di un sistema di verifica degli impegni. Gli Usa invocavano trasparenza. Il testo prevede che i Pvs diano il via ad azioni di mitigazione e che le «loro misurazioni domestiche» siano comunicate ogni due anni, con la possibilità di consultazioni internazionali rispettose della sovranità di tutti. Forse non è molto, in ogni caso si riparte da qui. Mario Porqueddu - Corriere della Sera 20/12/2009
Sito www.wwf.it 22/12/2009
Dopo aver seguito i lavori ininterrottamente per tutta la notte e per gran parte della giornata odierna, il WWF osserva che la capacità dei Paesi di abbandonare gli egoismi e agire insieme è di gran lunga troppo debole per affrontare i pericoli del cambiamento climatico e questo espone il Pianeta a rischi immensi: bisogna reagire. Lo ha dichiarato oggi il WWF.
“Copenaghen è stato sull’orlo del fallimento a causa di una sfavorevole combinazione tra scarsa leadership, interessi nazionali e di potentissime lobby e basso livello di ambizione – ha detto Mariagrazia Midulla, responsabile Clima ed Energia del WWF Italia, che ha seguito i negoziati a Copenaghen – Impegni a parole, ma solo parzialmente sentiti, per proteggere il nostro Pianeta da un pericolosissimo cambiamento climatico, non sono sufficienti per affrontare una crisi che richiede modi completamente nuovi di collaborazione tra Paesi ricchi e Paesi poveri.”
Ma resta l'importanza di una trattativa vera sul futuro del Pianeta che ha coinvolto 100 Capi di Stato
I politici in tutto il mondo – in teoria – sembrano essere d’accordo che il riscaldamento globale deve rimanere al di sotto dei 2°C, limite cruciale per evitare gli impatti più disastrosi del cambiamento climatico. Ma in pratica gli impegni che i politici hanno messo sul tavolo portano a un aumento delle temperature di 3° C se non di più, secondo le stime del WWF.“Nella distanza che c’è tra la retorica e la realtà dell’azione contro il cambiamento climatico, si trovano milioni di vite, centinaia di miliardi di dollari e un gran numero di opportunità perse – ha aggiunto Mariagrazia Midulla del WWF Italia.
L’attenzione ora si sposterà sulle prossime fasi dei negoziati, che devono rilanciare la realizzazione dell’ accordo, ma anche, su un versante positivo, sulla moltitudine di iniziative messe in campo da Paesi, città, imprese e comunità che stanno iniziando dalla base a costruire economie a basso contenuto di carbonio. Il WWF ha analizzato l’esito della Conferenza rispetto a una “pagella” di 10 elementi, riscontrando che non è stato raggiunto nessuno degli obiettivi necessari per realizzare l’intenzione politica di mantenere il riscaldamento medio globale sotto il limite cruciale di 2°C, ormai ampiamente condiviso, sebbene qualcuno di essi sia stato in parte soddisfatto.
Il testo dell’Accordo di Copenaghen è ben lontano dal diventare una cornice legalmente vincolante per un’azione decisiva contro il cambiamento climatico
"Serviva subito il migliore accordo, dovremo lavorarci ancora – ha detto Mariagrazia Midulla del WWF Italia – Dopo due anni di negoziati abbiamo in mano un testo mezzo crudo, dai contenuti poco chiari, e un nuovo mandato. Nessuno degli ostacoli politici all’azione per il clima è stato risolto, con l’ eccezione dell’avvio degli aiuti finanziari.”
La mancanza di chiarezza è ben illustrata dalla richiesta che il picco delle emissioni globali avvenga “il più presto possibile”, in contrasto con l’appello dell’IPCC perché il picco massimo si registri nel 2017. Gli impegni di riduzione delle emissioni restano molto inferiori rispetto a quanto servirebbe, tanto che anche un’analisi del segretariato della Convenzione Quadro per i Cambiamenti Climatici (UNFCCC) mostra una ricaduta che porterebbe a un aumento di almeno 3°
C. “Siamo delusi, ma la storia continua – ha detto Mariagrazia Midulla, responsabile Clima ed Energia del WWF Italia – La società civile è stata quasi completamente esclusa dalle ultime fasi dei negoziati e questa assenza si è fatta sentire durante i giorni conclusivi del vertice. Possiamo comunque garantire al mondo che il WWF e altre organizzazioni della società civile continueranno a impegnarsi in ogni fase dei prossimi negoziati, perché combattere i cambiamenti del clima non è una scelta, è un obbligo”.
DIRITTO AMBIENTALE NELL’U.E.
CECA, CEE e EURATOM non mostrano sensibilità verso l’ambiente, erano gli anni ’50 in cui il boom economico apriva in continuazione nuove fasi di sviluppo. Le prime disposizioni arrivano con direttive, che impegnano gli stati membri a dotarsi di norme interne per raggiungere l’obiettivo, o con regolamenti, che si sostituiscono direttamente alle norme interne.
Le prime direttive riguardano le sostanze pericolose ed il loro imballaggio e l’inquinamento acustico da motori.
La salvaguardia dell’ambiente diviene una delle finalità dell’espansione economica. Nasce così il primo programma quinquennale (1973/77) cui ne seguiranno altri con lo scopo di ridurre o sopprimere l’inquinamento e gli inconvenienti ambientali. Nel secondo programma 1977 si comincia ad osservare il ciclo dell’acqua e la protezione dell’atmosfera. Nel III programma 1983 si fissa l’obiettivo della parsimoniosa utilizzazione delle risorse naturali. Il IV programma si rifà all’Atto Unico Europeo, ai principi di sussidiarietà ed a quello del chi inquina paga. Il V programma 1993 nasce dal presupposto che non si può più aspettare e/o sbagliare. Viene all’esame della UE la gestione delle risorse naturali, dello smaltimento dei rifiuti, del controllo del consumo delle energie non rinnovabili, dell’ambiente urbano, della salute pubblica e della sicurezza.
Attualmente è in fase di realizzazione il VI programma (entro il 2010) che ha l’ambizione di intervenire sulla legislazione ambientale e sull’integrazione dell’ambiente nelle politiche economiche e sociali, il tutto con un maggiore coinvolgimento delle popolazioni locali circa l’adozione di comportamenti sostenibili. L’aspetto centrale è, per quel che qui interessa, il miglioramento della legislazione ambientale.
Per attuare i programmi di azione nei paesi dotati di una costituzione anziana poco sensibile al tema si adottato il criterio della interpretazione evolutiva della carta costituzionale. Sono gli articoli 100 (armonizzazione delle politiche dei paesi comunitari) e 235 (possibilità per il Consiglio Europeo di adottare decisioni anche su argomenti non disciplinati dal Trattato) del Trattato CEE a renderla possibile. Con riguardo all’art. 235 si è fatto riferimento ai poteri impliciti cui la Corte di Giustizia ha riconosciuto il crisma della legittimità.
Un caso, nel silenzio del trattato, è quello degli uccelli selvatici 1972 sul quale è stata emanata una direttiva. Così si passa dagli accordi bilaterali (vedi caso USA –Canada) a normazione sovranazionale in tema di problemi ad effetto transnazionale.
Altro caso fu quello del divieto di caccia dei cuccioli di foca, che però sembrava dettato più dalla necessità di preservare economie locali degli INUIT (i quali non uccidevano i cuccioli per garantirsi un futuro nella caccia).
Con l’atto unico europeo (1986) le competenze comunitarie vengono estese all’ambiente (Titolo VII). Con l’articolo 130R del Trattato, così come modificato dall’atto unico, vengono indicati gli obiettivi in materia ambientale. Occorre però dire che non vengono definiti i concetti di ambiente e di politica ambientale che vanno perciò desunti dagli obiettivi.
L’ambito territoriale delle politiche comunitarie non è circoscritto al solo territorio UE, ma prevede, tramite accordi internazionali, la possibilità di stabilire intese con paesi esterni alla UE e con Organizzazioni internazionali.
Viene applicato il principio della sussidiarietà nel senso che la comunità agisce tanto in quanto l’intervento comunitario è più efficace di quello dei singoli stati membri.
Viene così ampliata la portata del concetto relativo ai poteri impliciti di cui all’articolo 235 del trattato (vedi sopra).
Con il trattato di Maastricht (1992 - art. 5 trattato) viene sancito il criterio di sussidiarietà (la comunità interviene soltanto e se gli obiettivi non possono essere raggiunti direttamente dagli stati membri) che prima era desumibile dal tenore della norma ma non era sancito con tale chiarezza. Ciò darà più ampio respiro alle politiche ambientali.
Con il trattato di Amsterdam del 1997 vengono definiti chiari collegamenti tra il diritto ambientale comunitario – che in senso stretto è inserito nel titolo XIX del Trattato, artt. 174-175-176 – ed altri settori del diritto europeo.
art. 2 protezione dell’ambiente e qualità della vita
art. 3 precisa che la politica del settore dell’ambiente segue le condizioni ed il ritmo del trattato
art. 5 principio di sussidiarietà
art. 6 promuove lo sviluppo sostenibile
artt. 94 e 95 agiscono sulla necessità di riavvicinare le legislazioni degli stati membri imponendo in materia ambientale un livello di protezione elevato
art. 174 prevede quattro obiettivi: 1 qualità dell’ambiente; 2 protezione salute; 3 utilizzo razionale risorse naturali; 4 promozione della salvaguardia dell’ambiente a livello mondiale. Prevede i principi che sono: 1 elevato livello della tutela tenuto conto della diversità delle situazioni territoriali; 2 principio di precauzione; 3 principio dell’azione preventiva; 4 principio della correzione alla fonte dei danni all’ambiente; 5 principio del chi inquina paga.
Art 175 disciplina le procedure da seguire
Art. 176 precisa che gli stati membri possono darsi regole per una protezione dell’ambiente che raggiunga livelli ancor più elevati
Anche nel progetto di costituzione europea il diritto dell’ambiente trovava ingresso, ma come sappiamo detto progetto non ha raggiunto il risultato sperato.
I principi comunitari sono entrati nell’ordinamento italiano ancor prima della modifica del titolo V della Costituzione. Con legge 36/2001 viene applicato il principio di precauzione con riferimento alla esposizione ai campi elettromagnetici, elettrici e magnetici.
Dopo la riforma costituzionale è entrato in vigore il Testo Unico in materia ambientale – d. lgs. 3 aprile 2006, n. 152, integrato con il successivo d. lgs. 16 gennaio 2008, n. 4 – che richiama con forza i principi comunitari di precauzione e di tutela preventiva.
Elemento centrale di tutto il diritto ambientale è il cd. Sviluppo sostenibile ovvero quello sviluppo che si fa carico dei bisogni del presente senza compromettere quelli delle generazioni future. E’ un concetto che si collega alle aspettative di una vita sana ed in equilibrio con la natura, alle aspettative di sviluppo dei paesi meno avanzati, alla qualità della vita ed alla crescita economica. Lo sviluppo sostenibile è ad un tempo principio ispiratore della politica comunitaria ed obiettivo della crescita economica. Oltre alla sussidiarietà (la cui origine ha radici antiche) nelle politiche comunitarie entra a pieno titolo il noto principio di solidarietà e quello di integrazione che ha lo scopo di superare le contraddizioni e sovrapposizioni fra norme che disciplinano il diritto europeo.
Il principio di precauzione trova le sue radici nella Dichiarazione di Rio del 1992 secondo cui al fine di proteggere l’ambiente gli stati dovranno applicare il metodo precauzionale senza potersi trincerare dietro l’assenza di certezze scientifiche circa i possibili effetti dannosi di azioni che potrebbero arrecare rischi o danni all’ambiente. Il principio di precauzione non è neutrale nei confronti dell’incertezza, ma ha un preciso orientamento a favore della sicurezza, di talché secondo precauzione deve essere privilegiata, tra due o più opininoni scientifiche divergenti, quella che suggerisce soluzioni più caute. Tuttavia, non è un valore assoluto, atteso che il valore ambiente viene costantemente bilanciato con altri valori (sviluppo, miglioramento qualità vita, abbattimento povertà ecc.).
Il tribunale di primo grado UE ha sottolineato che applicando il principio di precauzione le istituzioni possono prendere provvedimenti di tutela senza dover attendere che la realtà e gravità dei rischi siano pienamente dimostrate, dovendosi riconoscere preminenza alla tutela del diritto alla salute ed all’integrità dell’ambiente rispetto agli interessi economici. Il vaglio precauzionale può essere superato quando non vi siano più dubbi ragionevoli dal punto di vista scientifico.
L’azione preventiva è connessa al principio di precauzione ma ha una propria identità che si sostanzia nella preferenza che deve essere data alla prevenzione del danno rispetto al risarcimento della lesione. Ciò deriva non solo dal fatto che risarcire è generalmente più gravoso che prevenire, ma anche dalla considerazione che non sempre un’azione risarcitoria è tale da garantire il superamento di tutti gli effetti dannosi prodotti. Ad esempio direttiva 96/82 sulla prevenzione incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose che impone obbligo di adozione di tutte le misure necessarie per prevenire incidenti e limitarne le conseguenze.
Correzione in via prioritaria alla fonte Poiché l’efficacia maggiore delle misure poste a garantire la limitazione dell’inquinamento dell’aria delle acque e del terreno sono quelle che intervengono sulle fonti inquinanti (essendo di difficile realizzazione una bonifica successiva) con direttiva 96/61/CE viene fatto riferimento al principio della correzione in via prioritaria alla fonte prevedendo che si debba intervenire sulle emissioni degli impianti industriali riducendone l’impatto ambientale, anche ponendo in essere istituti autorizzatori o introducendo l’obbligo per gli stati membri di adottare misure che in linea con le migliori tecniche disponibili rendano efficace il principio (un esempio è anche il blocco del traffico).
Il cerchio precauzione – prevenzione – sanzione si chiude con il principio del “chi inquina paga” secondo il quale i costi del ripristino dell’ecosistema debbono ricadere sul produttore che ha introdotto gli agenti inquinanti (es. rottamazione veicoli a carico del produttore che vende i veicoli nuovi).
Orientamenti normativi e giurisprudenziali comunitari
Direttiva 92/43/CEE Flora e Fauna
Mantenimento e ripristino habitat naturali
Incremento delle conoscenze scientifiche e tecniche
Per questi fini è istituita una rete ecologica europea denominata Europa 2000.
La giurisprudenza europea registra la condanna dell’Italia per aver ampliato le piste sciistiche di S. Caterina Valfurva senza aver valutato l’impatto nel Parco Naturale dello Stelvio ed anche per iniziative nella zona di Manfredonia soggetta a protezione speciale.
Direttiva 90/220/CEE, integrata con direttiva 2001/18/CE, impone tutela della salute umana e dell’ambiente dal rischio di immissione di organismi geneticamente modificati, basandosi sul principio dell’azione preventiva e del principio precauzionale. Anche i prodotti di altri paesi non comunitari non possono essere importati se non conformi alle direttive interne.
Il rischio ambientale dell’immissione di tali organismi deve essere valutato da organi indipendenti ed in ogni caso, anche ove certificata la non nocività, l’ingresso di OGM deve essere graduale.
L’importanza del patrimonio acqua è sottolineata, da ultimo, dalla direttiva 2000/60/CE ai sensi della quale l’acqua viene definita un patrimonio da proteggere visto che le acque comunitarie subiscono una pressione sempre maggiore in punto di domanda di qualità e quantità da consumare. Inoltre la fornitura idrica è considerata un servizio di interesse generale la cui gestione deve essere improntata a criteri di sostenibilità. Il quadro normativo deve preoccuparsi di ridurre le emissioni inquinanti e/o pericolose. Sono soggette a protezione le acque interne, quelle sotterranee, quelle costiere e quelle di transizione. Per il mancato rispetto delle norme di controllo delle acque reflue la corte di giustizia ha condannato diversi stati membri (Italia, Spagna e Regno Unito).
Altro tema cruciale per la salvaguardia dell’ambiente è quello legato allo smaltimento dei rifiuti, in ordine al quale le direttive comunitarie del 1974 e del 1991 sono state recepite con il d. lgs. 22/1997 (decreto Ronchi) nel quale le categorie di rifiuti elencate nell’allegato alla legge vengono ripartite in una triplice tipologia: rifiuto di cui il detentore si disfi , di cui abbia deciso di disfarsi o abbia l’obbligo di disfarsi.
La successiva 2000/53/CE detta istruzioni per armonizzare i sistemi di raccolta, trattamento e recupero dei veicoli fuori uso e ridurne al minimo l’impatto sull’ambiente. La questione ha una valenza transnazionale. Spagna, Germania e Italia sono state condannate più volte per varie ragioni, dal mancato rispetto dei termini di pubblicizzazione delle scelte alla questione delle quantità dei rifiuti da smaltire o per aver dispensato dalla procedura di valutazione di impatto ambientale il termovalorizzatore di Massafra (TA) e di altri impianti, nonché per non aver comunicato tempestivamente al pubblico l’avvenuta entrata in funzione di simili impianti.
L’aria e l’atmosfera non conoscono frontiere ed i relativi problemi possono migrare da un continente all’altro. I problemi dell’inquinamento atmosferico possono essere ricondotti anche all’inquinamento prodotto dai veicoli a motore (direttive 70/156/CEE e 70/220/CEE in materia di riavvicinamento delle legislazioni). Altri provvedimenti degli anni immediatamente successivi riguardano anche i motori diesel ed hanno affinato nel tempo le tecniche di misurazione in ragione dello sviluppo delle tecnologie. La questione connessa alle emissioni di agenti inquinanti dagli insediamenti industriali, o meglio il costo degli interventi per ridurre tali emissioni (secondo il principio della correzione in via prioritaria alla fonte) può portare ad una turbativa del regime di concorrenzialità ove gli stati non si dotino di norme tra loro coerenti e raccordate. Infatti, risulterebbe meno costoso produrre dove non vengono posti vincoli particolari e verrebbe violato il principio economico fondante il funzionamento del mercato comune. Le direttive 84/360/CEE e 89/369/CEE sono indirizzate alla riduzione delle emissioni in tutti gli stati pur nel mantenimento dei costi necessari per adeguare gli impianti industriali. In tali impianti sono compresi anche gli inceneritori dei rifiuti urbani. Considerato che tali impianti potrebbero, se non controllati, recare pregiudizio alla salute, essi sono sottoposti all’obbligo della preventiva autorizzazione. Con ulteriore direttiva del 2004 sono state dettate regole rigorose per gli impianti di incenerimento.
Con riferimento all’effetto serra ed al protocollo di Kyoto, la UE con direttiva 2003/87/CE, integrata con direttiva del 2004, ha istituito un sistema di scambio di quote di emissione fra gli stati membri, avendo cura di preservare da distorsioni il mercato. Gli stati adottano misure sanzionatorie e dissuasive per prevenire la violazione della direttiva. La Comunità è legittimata ad agire in caso di inadempienza di uno stato membro in virtù del principio di sussidiarietà.
Normativa in tema di valutazione di impatto ambientale (V.I.A.)
La prima direttiva europea sulla VIA è la 85/337/CEE i cui estensori si sono ispirati al National Environmental Policy Act – legge federale USA del 1970 – ma con regole diverse poiché con la valutazione di impatto ambientale convive la più blanda regola della verificazione del rischio ambientale. Il presupposto di partenza è che la migliore politica ambientale sta nell’evitare fin dall’inizio inquinamenti e perturbazioni dell’ambiente, pur tenendo conto di quelle che erano le disparità ancor più eclatanti di oggi tra le legislazioni dei vari paesi membri con i possibili effetti di turbativa della libera concorrenza nel mercato comune.
Conferma arriva dalla Carta di Nizza (2000) che convoglia i principi di cui sopra nell’alveo dello sviluppo sostenibile, dove la valutazione deve essere effettuata in base alle opportune informazioni fornite dal committente e eventualmente completata dalle autorità e dal pubblico interessato dal progetto.
Le forme di controllo contemplate sono la VIA e la VAS, previste dalla direttiva del 1985 di cui sopra, con le modifiche del 1997 e del 2003, e dalla direttiva del 2001/42/CE.
I controlli si presentano, anche nel nostro diritto interno, come procedimenti amministrativi incidentali inseriti nel procedimento amministrativo autorizzatorio le cui decisioni sono prese alla luce degli interessi ambientali.
La VIA si applica ai progetti pubblici o privati che possono avere un impatto ambientale importante. Progetto = realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti o opere o altri interventi sull’ambiente o sul suolo.
Effetti diretti o indiretti = quelli che riguardano l’uomo, la fauna, la flora, il suolo, l’acqua, l’aria, il clima ed il paesaggio.
Con la modifica del 2003 apportata alla direttiva dell’85, i progetti aventi ad oggetto opere di difesa nazionale possono essere sottratti alla VIA qualora gli stati membri ritengano che la sua applicazione possa pregiudicare tali scopi.
Esclusa la difesa nazionale, i progetti da sottoporre a VIA si dividono in due gruppi: quello per i quali la VIA è obbligatoria (che da otto tipologie dell’85 a 21 nel 2003) e quello per i quali gli stati membri ritengono che sia necessaria (il potere non è né libero né incondizionato in quanto i criteri della natura del progetto debbono spingere verso soglie minime, con una valutazione caso per caso in applicazione dei criteri).
La VIA si è consolidata intorno a principi di sostenibilità, prevenzione, integrazione, partecipazione e informazione rivelandosi tutto sommato efficace.
La direttiva 2001/42/CE amplia gli ambiti di controllo proponendo il modello della valutazione ambientale strategica (VAS) da aggiungere alla VIA ed improntando i controlli alla tutela dell’ambiente nell’ottica dello sviluppo sostenibile. La valutazione deve essere preventiva e ad essa si accompagna un rapporto ambientale circa gli effetti significativi che potrebbero derivare dal progetto, nonché le eventuali proposte alternative. Così gli Stati membri possono provvedere alle misure correttive che ritengano opportune.
La Corte Europea ha più volte ribadito l’ampiezza della portata di VIA e VAS come quando ha condannato l’Italia sulla questione rifiuti (2006). Ha ribadito che gli stati membri hanno la possibilità di fissare i criteri, ma che essi devono tenere conto non solo della natura dei progetti, bensì anche dell’ampiezza e dell’ubicazione degli stessi. Così nel 2007 ha nuovamente condannato l’Italia per non aver assoggettato a VIA un impianto e per non aver dato avviso pubblico dell’avvio dell’attività. La Corte ha anche precisato che gli Stati membri debbono tenere conto dell’effetto sull’ambiente anche nel caso di progettato incremento del volume dei voli di uno scalo aereo.
Il documento (Convenzione di Firenze) nasce nel Consiglio d’Europa e viene approvato dal Consiglio dei Ministri della cultura e dell’ambiente nel 2000, nel 2006 viene ratificato dall’Italia: è uno strumento destinato alla protezione ed alla salvaguardia di tutti i paesaggi europei. Si segnala che il testo italiano (non ufficiale) non riesce a tradurre alcune sfumature del documento originario (franco-inglese).
Partendo dal concetto di sviluppo sostenibile, viene affermato che il paesaggio debitamente valorizzato svolge funzioni di interesse generale quale elemento fondamentale della cultura europea, della qualità della vita, delle diversità dei paesi europei, dell’economia.
La definizione di paesaggio è puntualmente data dall’articolo 1 il quale afferma che il paesaggio designa una determinata parte del territorio, così come percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni.
Nel campo di applicazione sono compresi i paesaggi terrestri, le acque interne e marine; essi concernono sia i paesaggi eccezionali che quelli della vita quotidiana ed anche quelli degradati. Non sono compresi i paesaggi extraterrestri anche se qualche autore riterrebbe che avrebbero dovuto esserlo ma l’aspetto attiene ad una visione più ampia della sola Europa (vedi clima).
Sulla parola eccezionali occorre sottolineare che il testo ufficiale (inglese outstanding e francese remarquables) sembrerebbero avere un significato diverso da eccezionale coprendo una più ampia gamma di ipotesi in cui ricadono tutte quelle in cui i paesaggi siano degni di nota.
Il principio ispiratore è che l’intera popolazione del paese, e non solo quella locale, debba essere nella condizione di godere del patrimonio paesaggistico. Per poter riuscire in tale impresa occorre procedere all’identificazione dei paesaggi ed alla definizione degli obiettivi di qualità paesaggistica che si intendono raggiungere. La convenzione dispone che gli stati membri si impegnino a riconoscere giuridicamente il paesaggio, di attuare politiche paesaggistiche e di integrarle con le politiche che possono avere incidenza sul paesaggio.
Ignorata dalla Costituente, la materia “ambiente” è stata raggiunta da un coacervo di interventi legislativi ordinari che sovrapponendosi disordinatamente non sono uno strumento di facile uso in mano agli interpreti ed ai destinatari.
Fino alla legge costituzionale 3/2001 i riferimenti costituzionali erano indiretti, poiché il vocabolo ambiente non faceva parte della Cost. Il nuovo articolo 117, secondo comma, lettera s lo introduce nel 2001. In precedenza la dottrina riteneva l’ambiente un diritto pur costituzionalmente garantito ma da bilanciare con altri diritti cui la cost. attribuisce carattere primario. Già nel 1973 M.S. Giannini riteneva che al termine “ambiente” dovessero essere ricondotti tre grandi filoni legislativi: 1 la tutela del paesaggio; 2 la difesa del suolo, delle acque e dell’aria; 3 l’urbanistica. L’articolo 9 della costituzione menziona, quale bene direttamente tutelato dalla Repubblica, il paesaggio ed il patrimonio storico ed artistico della nazione. Si noti che la Repubblica è lo stato in senso stretto (tale è sempre stata l’interpretazione data al vocabolo in ogni parte del testo costituzionale).
Con il passar del tempo si intenderà sempre più che non debba essere lo Stato centrale ad occuparsi in via esclusiva della materia, potendo intervenire anche le Regioni, le Province, i Comuni e gli enti specialistici.
Cultura e paesaggio sono al centro dell’interesse costituzionale, anche se occorre dire che la promozione della cultura non è appannaggio del settore pubblico, essendo anzi prevalente l’iniziativa privata in tal senso.
Con riferimento al paesaggio si deve notare che già in epoca pre-repubblicana erano state varate leggi (entrambe del 1939) che avevano lo scopo di preservare il patrimonio artistico e storico, oltre alle bellezze naturali. La bellezza non comune delle cose, il valore estetico e tradizionale, i panorami quali quadri naturali hanno prodotto la necessità di disporre un piano territoriale paesaggistico al fine di evitare che determinate aree potessero essere utilizzate danneggiando la bellezza panoramica.
Anche la costituzione sembrerebbe avere un medesimo disegno di protezione di tale patrimonio. La legislazione successiva evidenzia due capisaldi: la legge del 1985 n. 431 (legge Galasso) che riconsidera i patrimoni paesaggistici; il d. lgs. 490/1999 che introduce un testo unico che riordina l’intera materia dei beni ambientali di interesse paesaggistico.
Solo nel nuovo secolo arriva la riforma del titolo V della cost., la quale, pur non dicendo nulla sul binomio cultura-paesaggio, ha consentito una diversa applicazione del preesistente articolo 9. Infatti con il nuovo riparto delle competenze tra Stato e Regioni e con la convenzione di Firenze del 2000 ratificata nel 2006 hanno lasciato traccia sull’articolo 9 ed il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, entrato in vigore nel 2004, è stato concepito sulla scia della riforma costituzionale. Il codice parte dalla premessa di dare attuazione all’articolo 9 in coerenza con il nuovo art. 117.
L’articolo 32 cost. tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività. Il dibattito si è subito acceso con riferimento alla riconducibilità di detto diritto nel novero dei diritti inviolabili dell’uomo riconosciuti e tutelati direttamente dalla costituzione. E’ stato rilevato che le modalità di godimento e sfruttamento di taluni beni (acqua, aria, suolo, territorio) possono determinare un danno alla salute oltre che all’ambiente stesso. L’inquinamento ambientale può determinare conseguenze sulla salute e cagionare un danno patrimoniale, morale o alla qualità della vita (vedi avvisi di garanzia al sindaco di milano emessi nei primi giorni di dicembre in conseguenza del continuo superamento delle soglie massime di polveri nell’aria in assenza di adozione di cautele o misure correttive).
La cassazione ha definito il diritto alla salute come il diritto ad avere un ambiente salubre (5172/79). La lesione del diritto all’ambiente salubre può determinare conseguenze anche sulla psiche dell’individuo con la connessa problematica del riconoscimento del risarcimento del danno subito. Ciò in quanto il danno arrecato all’ambiente in quanto tale obbliga l’autore del fatto dannoso al risarcimento nei confronti dello Stato (art. 18 legge 349/86). C’è da dire che l’azione risarcitoria ex art. 2043 cc potrebbe essere promossa solo dallo Stato e dagli enti territoriali, i quali nella gran parte dei casi non sono del tutto estranei al determinismo delle cause inquinanti.
Gli articoli 2 e 3 rappresentano l’ultimo appiglio costituzionale, poiché vi è un collegamento tra il diritto all’ambiente ed il dovere dei cittadini e dei soggetti pubblici a conservarlo integro, anche ponendo in essere utili politiche per la rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale con valenza ambientale, e perché il dovere di informarsi e di informare (articolo 21) e la libertà di iniziativa privata che non deve essere in contrasto con l’utilità sociale, la sicurezza, la dignità umana (articolo 41) rappresentano un necessario corollario alla tutela dell’ambiente. La funzione sociale della proprietà privata (art. 42) subisce tuttavia un limite costituito dall’interesse generale che può consentire l’espropriazione. Ancorché i costituenti non avevano ipotizzato che l’espropriazione potesse avvenire a tutela dell’ambiente, l’attuale quadro normativo generale fa propendere per la possibilità di impiego dell’istituto in tal senso. Anche il successivo art. 43, laddove prevede la possibilità di riservare al settore pubblico determinate imprese o categorie di imprese che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio e abbiano carattere di preminente interesse generale (vedi però cosa è successo con la gestione delle acque potabili comunali).
In sostanza tra i fini sociali che ispirano gli articoli 41,42,43 ben può esservi oggi la protezione dell’ambiente. E’ utile ricordare il paradigma della nazionalizzazione dell’energia elettrica e della successiva denazionalizzazione disposta in conformità alle spinte di decentramento federalistico (tedesco e non solo) che hanno ispirato le politiche energetiche comunitarie.
Capitolo 2 pagg. 99-212 (veloce riepilogo)
L’ORGANIZZAZIONE DELL’AMMINISTRAZIONE DELL’AMBIENTE: I SOGGETTI ISTITUZIONALI
C’è un affastellamento di norme non coordinate che si sovrappongono pericolosamente e nel tentativo di rendere coerente il quadro normativo sono stati emanati il d.lgs. 152/06, in forza della legge delega 308/2004, ed il successivo d. lgs. 4/08.
Per quel che riguarda le competenze degli organi centrali si registra che per un periodo vi è stata una sovrapposizione di competenze tra il Ministero per i beni culturali e per l’ambiente ed il contemporaneo Ministero dell’ambiente.
Dopo la riorganizzazione delle competenze ambientali e l’istituzione dell’Agenzia nazionale per la protezione dell’ambiente (1993) una tappa fondamentale è costituita nel 2006 dalla riorganizzazione del Ministero che assume la denominazione di Ministero dell’ambiente, della tutela del territorio e del mare e dalla coeva emanazione del d.lgs. 152/06, successivamente modificato con il successivo d.lgs. 4/08.
Il tutto in conseguenza della svolta recata con la modifica del Titolo V della Costituzione.
I comparti strategici verso i quali si sono rivolte nel tempo le iniziative legislative che regolano le competenze degli organi centrali dello Stato sono: acqua, aria, inquinamento acustico ed elettromagnetico, suolo e assetto del territorio, bellezze naturali e aree protette, industria e rifiuti.
Non vi sono testi normativi specifici con i quali si provveda ad elencare le competenze Regionali, considerato che in genere una o più norme introduttive elencano le competenze dello Stato e successive norme declinano le funzioni delle Regioni e degli enti territoriali minori. In alcuni casi, vedasi d. lgs. 152/06, il legislatore ha utilizzato formule sufficientemente chiare da cui è agevole desumere le attribuzioni delle Regioni.
Le competenze degli enti territoriali minori sono per lo più elencate nelle singole leggi di settore. Non si può tuttavia dimenticare il ruolo primario delle fonti comunitarie che grazie alle direttive emesse tenta di uniformare gli ordinamenti interni. Com’è noto le direttive impongono degli obblighi di risultato che tuttavia non recano norme immediatamente vincolanti circa le procedure ed i mezzi che debbono essere attivati per raggiungere l’obiettivo.
Entra in gioco allora il principio di sussidiarietà (di cui all’articolo 3B del trattato di Maastricht, o 5 del trattato di Amsterdam o 3-ter del trattato di Lisbona) secondo cui l’Unione interviene se e solo se i risultati possono essere realizzati meglio a livello di UE.
La materia ambiente nel quadro dei rapporti Stato-Regioni
Il sistema adottato con la riforma del titolo V costituzione segue la logica della multilevel governance ed abbandona la precedente articolazione dell’obsoleto vecchio articolo 117.
La questione era in precedenza se la materia “ambiente” fosse riconducibile nell’elenco tassativo di cui al vecchio art. 117, non essendo nominalmente presente in quella elencazione, o se invece essa essendo nuova rispetto al testo costituzionale dovesse essere ritenuta estranea alla disciplina dell’articolo 117 e, pertanto, materia di competenza statale delegata alle regioni ai sensi dell’articolo 118.
Peraltro, poiché non può dirsi (così anche corte costituzionale) che “urbanistica”, “paesaggio” ed “ambiente” siano un’unica materia, avendo connotazioni distinte ancorché una matrice comune, l’arco delle funzioni legislative e amministrative copriva competenze di volta in volta centrali o periferiche.
La rivoluzione copernicana recata con la riforma del titolo V reca la limitazione delle competenze esclusive dello stato in quanto espressione di una funzione pubblica oggettiva con il conseguente trasferimento di ogni altro compito alle regioni.
L’antecedente logico era quella legge delega 59/97 Bassanini che aveva dato luogo al d. lgs. 112/98 dove il termine conferimento di funzioni e compiti alle regioni aveva il dichiarato significato di trasferimento, delega o attribuzione e dove alle Regioni erano affiancati gli enti locali i quali erano individuati nelle province, nei comuni, nelle comunità montane e negli altri enti locali.
E’ un processo di destrutturazione/ricostruzione-ricomposizione delle competenze e dei rapporti istituzionali tra centro e periferia.
La materia ambiente nel nuovo assetto costituzionale
Il referendum popolare che ha conferito efficacia alla riforma costituzionale del 2001 e che ha respinto l’ipotesi prospettata nel 2006 delinea oggi un quadro chiaro in cui emerge una competenza esclusiva dello Stato ed una competenza legislativa regionale, con in mezzo una potestà legislativa statale di tipo concorrente.
Alla competenza esclusiva dello Stato appartengono materie che impingono le funzioni essenziali della politica estera, dell’immigrazione, dei rapporti con le confessioni religiose, delle politiche monetarie, del sistema tributario, degli organi dello stato e dell’organizzazione statale, della difesa, della giustizia, della cittadinanza e stato civile fino ad arrivare alla materia della tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. Manca del tutto il riferimento alla materia “paesaggio” la quale perciò dovrebbe ritenersi di esclusiva competenza legislativa delle regioni.
In particolare si deve sottolineare che la materia ambientale può essere attribuita alle regioni che ne facciano richiesta con legge dello stato approvata a maggioranza assoluta dei componenti sulla base di un’intesa tra lo stato e la regione interessata.
E’ quindi un sistema capace di evolversi ulteriormente sulla base di concorrente volontà statale e regionale verso un sistema di federalismo differenziato (regioni autonome e regioni ordinarie) una sorta di geometria variabile a seconda delle capacità (di spesa e non) delle regioni stesse. Accanto alla competenza legislativa esclusiva dello Stato o delle Regioni vi è la competenza legislativa concorrente nelle materie elencate dall’art. 117 per le quali spetta alle regioni la potestà legislativa salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla potestà legislativa dello Stato.
La potestà regolamentare, invece, spetta allo Stato nelle materie di competenza esclusiva, salva delega alle regioni, e spetta in tutti gli altri casi alle regioni.
Comuni Province e aree metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle attribuite per delega con legge statale o regionale.
Così vengono coniugate le esigenze di unità con quelle del sistema federale.
La Corte Costituzionale con sentenza n. 303/2003 e n. 6/2004 aiuta a delineare le competenze fra Stato Regioni ed enti territoriali minori affermando che anche negli stati federali i principi della supremacy clause e la teoria dei poteri impliciti comportano la riconduzione al centro di tutti quei poteri che sono necessari per garantire la tutela dei valori e degli interessi unitari. Ritorna quindi l’interesse nazionale nella accezione relativa al mantenimento dell’integrità della nazione.
Peraltro è l’art. 120 cost. che prevede espressamente il potere di sostituzione dello Stato qualora le regioni e gli altri enti territoriali non provvedano ad adeguarsi ai trattati internazionali o alla normativa comunitaria, nonché per pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica ovvero per tutela dell’unità giuridica o economica dello stato.
La materia ambiente fra Stato e Regioni
Secondo l’articolo 117 la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali rientra nella potestà legislativa esclusiva dello stato anche se l’ambiente inteso come valore sembra poter interessare l’intero arco dei soggetti pubblici del sistema multilivello.
Il d.lgs. 4/2008 con l’articolo 3-bis delinea il quadro dei principi fondamentali ai sensi dell’art. 117, individuandoli nelle regole generali della parte prima del d.lgs. stesso.
Rimane aperto il quesito circa la natura della tutela dell’ambiente, ovvero se essa debba essere considerata un valore o una materia. Inoltre, il federalismo differenziato nel campo delle tutele ambientali potrà essere attuato essendo possibile la realizzazione di più elevate tutele rispetto allo standard nazionale in virtù di quanto previsto dall’art. 176 del Trattato CE.
L’elemento di disturbo sta nella competenza legislativa concorrente in alcune materie strettamente attinenti all’ambiente quali la tutela della salute, l’alimentazione, il governo del territorio, la valorizzazione dei beni culturali e ambientali, oltre ai temi inerenti le reti di trasporto terrestri navali e aeree ed alla produzione e distribuzione di energia.
Vi è chi sostiene (Ferrara) che oggetto della tutela ambientale riservata alla esclusiva competenza normativa statale sia l’ambiente naturalistico e l’ecosistema, mentre rimarrebbe di competenza regionale, nei limiti dei principi fondamentali fissati dallo stato, la tutela, per così dire derivata, che si ha mediante politiche di approvvigionamento energetico piuttosto che attraverso quelle legate alle reti di trasporto o alla tutela della salute.
Le competenze degli organi centrali dello stato – il ministero dell’ambiente del territorio e del mare
Si deve innanzitutto ricordare che con la nuova architettura ministeriale si registra che la materia ambiente è affidata al ministero dell’ambiente del territorio e del mare (d. lgs. 300/99 e poi legge 233/2006) mentre gli aspetti legati alla tutela del patrimonio paesaggistico rimangono di competenza del ministero per i beni e le attività culturali.
Il nuovo ministero dell’ambiente del territorio e del mare ha competenza in materia di
1. promozione di politiche di sviluppo sostenibile nazionali ed internazionali
Sorveglianza monitoraggio e controllo nonché individuazione degli standard minimi
prevenzione e protezione dall’inquinamento atmosferico, acustico ed elettromagnetico
bonifica, protezione e risanamento di aree ad elevato rischio ambientale
3. assetto del territorio con riferimento ai valori naturali e ambientali
individuazione e conservazione delle aree naturali protette
tutela della biodiversità, della fauna e della flora
sorveglianza dei parchi
controlli sulle importazioni e commercio delle specie esotiche protette e sorveglianza della fauna protetta
4. gestione e tutela delle risorse idriche e prevenzione dell’inquinamento idrico
difesa del mare e dell’inquinamento costiero
Per il raggiungimento degli scopi fissati dalla legge il ministero è stato articolato in Dipartimenti (d. lgs. 300/99) e successivamente in 6 Direzioni Generali (D.P.R. 261/2003).
Con il d. lgs. 300/99 viene anche istituita l’Agenzia per la Protezione dell’Ambiente e per i servizi tecnici (APAT); nel novero dei servizi tecnici troviamo il servizio geologico, quello idrografico, quello mareografico e quello sismico per le dighe. Unica eccezione è il servizio sismico nazionale che ricade nell’alveo del Dipartimento della Protezione Civile presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Si osserva che la legge 233/2006 si limita a ridenominare il ministero senza intaccarne le competenze e le funzioni.
Di maggiore rilievo è l’intervento del d. lgs. 152/2006 (testo unico in materia ambientale) con riferimento al quale assumono particolare rilievo i compiti di indirizzo e programmazione che ricadono sul ministero, delineando il cosiddetto indirizzo funzionale del ministero.
Si registra anche il cosiddetto effetto sostitutivo perché la creazione di un ministero che abbia il compito di governare le politiche pubbliche di protezione e tutela dell’ambiente produce la conseguenza che tale apparato statale si sostituisca ad analoghe strutture esistenti ed intervenga negli organi collegiali chiamati a trattare affari rilevanti dal punto di vista ambientale.
Il ministero è collocato al centro del sistema dei controlli pubblici in campo ambientale, quale organo di vertice delle politiche pubblicistiche in materia, ed ha il potere di inibitoria per ragioni contingibili e d’urgenza previa diffida ad adempiere. I poteri amministrativi del ministero sono la mancata attuazione o inosservanza delle disposizioni di legge ed il pericolo di grave danno ecologico (così è anche dopo l’entrata in vigore del d. lgs. 4/2008).
Le ordinanze contingibili e urgenti in materia ambientale hanno carattere provvisorio ed interinale e sono soggette ad un termine finale di sei mesi decorso il quale il provvedimento d’urgenza perde efficacia.
Peraltro su tali ordinanze contingibili ed urgenti non si esercita, di regola, il sindacato esteso al merito del giudice amministrativo a conferma dell’ampio potere discrezionale del ministro e della natura transitoria del provvedimento che non lede, pertanto, in via definitiva l’interesse soggettivo del privato.
Con tali ordinanze viene indicato un obiettivo ad hoc, quale la riduzione in pristino dei luoghi piuttosto che l’imposizione di studi di fattibilità ecc.
In ogni caso è bene ricordare che il potere d’ordinanza ha accompagnato il ministro dell’ambiente sin dall’origine ed è stato riconfermato nel testo unico sull’ambiente (d. lgs. 152/2008). Le associazioni riconosciute
Con il d. lgs. 300/99, D.P.R.. 261/03 e con legge 233/06 (che introduce la presenza di un’agenzia ed un modulo organizzativo dipartimentale e per direzioni generali) la disciplina di settore è stata interamente riscritta con l’effetto di vedere azzerata le previgenti norme, secondo il principio generale degli effetti della lex posterior.
Ora il ministero si può avvalere dei nuclei ecologici dell’arma dei carabinieri e può disporre in campo amministrativo delle prefetture UTG.
Gli organi consultivi di maggior peso sono:
Consiglio nazionale per l’ambiente (1 componente per ogni regione o provincia autonoma, sei rappresentanti nominati dall’ANCI e tre dalle province UPI, quindici membri nominati dal ministro scelti su terne proposte dalle associazioni ambientaliste a carattere nazionale o presenti in almeno cinque regioni, un rappresentante del CNR, uno dell’ENEA ed uno dell’ENEL – può essere integrata con la presenza di rappresentanti del mondo dell’impresa del lavoro e degli organi professionali). Il potere discrezionale del ministro trova così una stanza di compensazione nella quale interessi pubblici e privati si affrontano nella speranza di trovare una sintesi. Il consiglio è presieduto dal ministro e dura in carica 3 anni. Esprime pareri, consulenze e proposte. Il parere più importante è quello reso sulla relazione biennale sullo stato dell’ambiente presentata al parlamento dal ministro. Tutti i pareri non sono vincolanti ma hanno un peso rilevante di natura tecnico-politica.
Commissione tecnico scientifica CTS è articolata in sezioni ed esprime pareri, alcuni dei quali obbligatori, i più importanti dei quali sono quelli di natura tecnica espressi su progetti e interventi in vista della loro ammissione al finanziamento pubblico.
Commissione tecnica per la VIA svolge un ruolo di supporto tecnico-scientifico in ordine alla valutazione dell’impatto ambientale. Da tale quadro emerge il rilievo delle associazioni ambientaliste che designano un cospicuo numero di rappresentanti tra i quali verranno scelti i 15 del consiglio nazionale dell’ambiente.
Dette associazioni hanno poi il potere di intervenire nel procedimento (ex art. 9 legge 241/90) e sono soggetti collettivi portatrici di interessi superindividuali, ancorché dette associazioni abbiano indubbiamente natura privatistica. Con il riconoscimento delle associazioni ad opera del ministero dell’ambiente (quale necessario presupposto per la formulazione della proposta delle terne di cui sopra) in qualche modo si riconosce anche la legittimazione processuale delle stesse associazioni. Infatti, con la legge istitutiva del ministero dell’ambiente veniva conferita alle associazioni riconosciute – e solo ad esse – la capacità di intervenire nel giudizio amministrativo sulla legittimità degli atti e nel giudizio civile per il risarcimento da danno ambientale.
Dall’agenzia nazionale per la protezione dell’ambiente all’ISPRA Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale
Il recente d. lgs. 112/2008 ha riscritto la fisionomia dell’ARPA (già trasformata nell’APAT) sostituendola con l’ISPRA.
L’articolo 28 dispone l’istituzione dell’Istituto Superiore per la protezione e la ricerca ambientale che assume le funzioni della precedente agenzia, oltre alle competenze dell’Istituto nazionale per la fauna selvatica e dell’Istituto centrale per la ricerca scientifica e tecnologica applicata al mare.
L’ISPRA mantiene inalterate le competenze prevalentemente di consulenza che appartenevano all’ARPA.
Gli enti territoriali e la protezione dell’ambiente.
Le competenze degli enti territoriali in materia ambientale trovano una prima regolamentazione nel D.P.R. 616/77 di attuazione della riforma delle Regioni. Ma nel tempo si è assistito ad una tendenza ricentralizzante della materia (vedi la legge 833/78 S.S.N. e la legge quadro sulle aree protette del 1991). Con la riforma costituzionale del 2001 viene ribadita la competenza amministrativa dei comuni. Lo schema che sembra profilarsi è il seguente.
Lo stato svolge funzioni generali di coordinamento e di controllo, con elaborazione di normative secondarie di riferimento (linee guida, valori minime, valori di qualità ecc.) e con possibili interventi di tipo sostitutivo delle regioni o degli enti territoriali.
Le Regioni hanno compiti di programmazione e di elaborazione per il bacino regionale norme di tipo tecnico che rappresentino l’adattamento al contesto regionale delle norme statali; hanno compiti di amministrazione attiva in materia di VIA e di VAS.
Province, comuni ed aree metropolitane hanno compiti di gestione amministrativa e di normazione regolamentare che tengono conto delle complessità delle questioni ambientali che sono assegnate agli enti che possono in concreto svolgere una funzione di controllo e coordinamento (vedasi gli aspetti legati all’inquinamento atmosferico, alla depurazione delle acque, allo smaltimento dei rifiuti ecc in aree che pur appartenendo a comuni limitrofi sono in realtà un insediamento caratterizzato da continuità). In quest’ottica recupera un ruolo programmatico la Provincia che nel tempo era stata messa sempre più in ombra dalla crescente importanza dei comuni e delle aree metropolitane.
E’ tuttavia un sistema in continua rimodulazione che prevede una organizzazione di rapporti “a rete” con i molteplici soggetti istituzionali.
Il ruolo delle camere di commercio e delle ASL
Le camere di commercio sono incaricate di ricevere le dichiarazioni ambientali unificate che costituiscono la sintesi degli adempimenti che gravano sulle imprese dal punto di vista della compatibilità ambientale; sono di grande importanza le banche dati costituite presso di esse.
Le ASL intervengono non tanto in materia di ambiente in senso stretto bensì di sanità pubblica. Esse hanno quindi un campo di intervento limitato al controllo ed alla prevenzione dell’igiene ambientale, inquinamento idrico e smaltimento dei rifiuti. In particolare grazie ad un sistema delineato da strumenti negoziali (accordi quadro, accordi di programma e convenzioni) le ASL cooperano con le Regioni ai fini della tutela dell’ambiente.
Conclusioni L’organizzazione delle competenze in materia ambientale vive in una condizione di perenne transizione dopo la riforma costituzionale del 2001.
La corte costituzionale (407/02) ha definito la questione ambientale più come un “valore” che come una materia e come tale trasversale alle materie elencate nell’articolo 117.
La questione ambientale necessita di un “tavolo di concertazione” fra Stato Regioni ed Enti territoriali, e la stessa corte costituzionale (303/03, 6/04 e 383/05) delinea un forte interesse nazionale che deve essere curato con un assetto flessibile delle competenze tra i soggetti del cosiddetto sistema multilivello, che l’autore chiama “lo spirito di finezza”.
Sussidiarietà, fungibilità e sistema di intese endoprocedimentali sono l’ossatura su cui poggia il sistema, con una distribuzione di compiti che non consente più lacune organizzative e quando esse si manifestano possono essere colmate da altri soggetti istituzionali.
Sulla questione (che diventa centrale) che si giunga ad una paralisi del potere di decidere per effetto della mancata realizzazione di intese, la corte costituzionale (ut supra) ha affermato che la mancata intesa non può paralizzare la potestas decidendi dell’amministrazione statale procedente e che nel contempo il potere sostitutivo dell’amministrazione statale non sarebbe possibile se non fosse delineato un congruo modello procedimentale sul quale misurare l’inadempienza da colmare. Inoltre, la sostituzione non potrà avvenire senza una adeguata azione sollecitatoria (diffida, invito ad adempiere) nei confronti dell’ente inadempiente.
Si realizza così un policentrismo istituzionale e decisionale che necessita di una leale collaborazione per essere efficace.
Capitolo 3 pag. 213-349 I procedimenti amministrativi in materia ambientale
Dobbiamo innanzitutto ricordare che il potere conferito alle amministrazioni è la possibilità giuridica di produrre vicende giuridiche. Dobbiamo poi aggiungere che alle tecniche tradizionali di command and control si affiancano i meccanismi del mercato.
In tale quadro, è attraverso il procedimento amministrativo che si realizza l’effetto di costruire una vicenda giuridica – costituzione, estinzione, modificazione – relativa a situazioni soggettive di terzi, i quali sono titolari di un interesse legittimo. La PA realizza, nella comparazione dell’interesse pubblico con gli interessi delle parti coinvolte, il bene comune e l’interesse dei privati è quello di ottenere un’attività legittima.
L’obbligo motivazionale e di trasparenza, oltre che di celerità, consentono il sindacato giurisdizionale di legittimità sull’attività dell’amministrazione che si estrinseca nella cd discrezionalità amministrativa.
Importante aspetto è quello legato alla tendenza all’unicità del procedimento amministrativo nel quale confluiscono i diversi poteri esercitati, così da semplificare l’attività amministrativa e da rendere più agevole il conseguimento del bene della vita agognato dal privato (ad esempio permessi, nulla osta, VIA, ecc). Tra gli altri ricordiamo lo sportello unico per le attività produttive.
Molto diffuso nel diritto dell’ambiente è quello del provvedimento finale che ha effetto sostitutivo di altri provvedimenti. Di norma attraverso la conferenza di servizi l’atto conclusivo assorbe (riassume in sé) ogni altro provvedimento necessario (in genere di assenso). Così accade ai sensi del d.lgs.152/2006 per la VIA (art. 5, n. 26), per l’approvazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti (art. 208) e per l’approvazione delle opere di bonifica o di messa in sicurezza (art. 242) e di autorizzazione ambientale integrata.
Tipologia dei poteri – poteri autorizzatori e l’accreditamento
La tutela dell’ambiente serve a far fronte alla situazione in cui l’ambiente da aggredito diventa aggressore dell’uomo (in genere non lo stesso uomo poiché l’inquinamento prodotto dall’imprenditore in genere aggredisce il consumatore e non il produttore). La prevenzione è sempre la miglior tutela: a questa massima si è ispirata l’UE nell’affermare i principi “dell’azione preventiva e della correzione, in via prioritaria, alla fonte, dei danni causati dall’ambiente”. Detto principio permea anche la legislazione interna (art. 3 d.lgs. 152/06). L’autorizzazione è il potere amministrativo che meglio si identifica con i principi dell’azione preventiva; attraverso esso l’amministrazione concede il preventivo consenso all’attività progettata dal privato avendo cura di garantire l’interesse pubblico di natura ambientale. (in tal senso anche corte di giustizia, sentenza sulla causa c-201/02 del 7.1.04).
Nell’autorizzazione è prevalente l’iniziativa del privato, sulla quale interviene il potere amministrativo concessivo, e nulla impedisce al privato di rinunciare all’impresa ove non lo ritenga conveniente. Vi è quindi una netta distinzione con la concessione o affidamento di servizi pubblici con i quali il privato si impegna nella gestione di specifiche attività per conto dell’amministrazione, assumendo l’onere di fornire alla collettività quel determinato servizio pubblico. E’il caso, ad esempio, dei rifiuti e dei servizi idrici dove l’autorizzazione consente una situazione di vantaggio del privato sul quale tuttavia produce un effetto di conformazione ai limiti ed alle prescrizioni fissate dall’amministrazione nell’interesse pubblico. Un esempio paradigmatico è data dall’autorizzazione ambientale integrata che, ai sensi dell’art. 4 d. lgs. 59/05 contiene disposizioni che garantiscono la protezione del suolo e delle acque sotterranee, le disposizioni per lo smaltimento dei rifiuti prodotti dall’impianto e per la riduzione dell’inquinamento acustico.
Per una migliore garanzia della collettività in genere l’autorizzazione in materia ambientale è normalmente concessa a termine con possibilità di rinnovo (ad esempio in materia di inquinamento atmosferico il termine è di 15 anni, mentre è di 4 anni per l’inquinamento idrico - d.lgs. 152/06). Le condizioni dell’autorizzazione ambientale integrata sono rinnovate ogni 5 anni (d. lgs. 59/05).
Una particolare procedura di autocertificazione è consentita alle imprese che siano in possesso di certificazione ambientale.
In ogni caso in capo all’amministrazione ricade il potere di controllo e vigilanza, cui corrisponde il dovere del privato di consentire l’accesso ai luoghi per ispezioni, nonché di fornire le informazioni richieste dalla P.A.
È da notare che la legge 241/90 consente l’ipotesi sostitutiva dell’autorizzazione attraverso il meccanismo della dichiarazione di inizio attività e del silenzio assenso, salvo poteri di controllo e verifica anche successivi. In particolare il cittadino deve presentare la dichiarazione e trascorsi trenta giorni senza intervento della P.A. ottiene il silenzio assenso – che costituisce regola generale – il quale ha natura provvedimentale equivalente al provvedimento espresso. Tuttavia la PA mantiene il potere di revoca in autotutela anche ove sia trascorso tale termine. Siamo quindi di fronte ad un assenso implicito revocabile successivamente qualora non siano stati preventivamente esperiti i poteri di verifica.
Il silenzio assenso non opera quando siano coinvolti interessi critici anche di natura ambientale.
La regola soffre eccezioni e talvolta viene valorizzato il modello della dichiarazione di inizio attività, come nel caso delle aziende che procedono all’autosmaltimento o a quelle dotate di certificazione ambientale che operano nel settore dello smaltimento dei rifiuti, per le quali l’autocertificazione – in luogo del rinnovo dell’autorizzazione – consente la prosecuzione dell’attività.
È tendenzialmente esclusa la possibilità che il procedimento si concluda con il silenzio assenso senza una espressa valutazione dell’amministrazione procedente. Così la corte di giustizia ha ritenuto non conforme alle prescrizioni europee la legge Merli che prevedeva il silenzio assenso sull’autorizzazione provvisoria – che precedeva quella definitiva – perché l’autorizzazione o la revoca debbono risultare da provvedimenti espliciti. Le leggi più recenti configurano l’autorizzazione come atto espresso, escludendo la possibilità che sull’istanza del privato si formi il silenzio assenso. Nel diritto ambientale si rinvengono poi figure di autorizzazioni generali rilasciate con riferimento ad un’intera gamma di attività senza necessità di istanza di parte. Sono autorizzazioni leggere destinate allo svolgimento di attività che hanno carattere meno pericoloso o inquinante. È un modello che si avvicina molto alla dichiarazione di inizio di attività.
Figure che presentano analogie con le autorizzazioni sono:
le abilitazioni sono atti dichiarativi che attengono alla esistenza di presupposti circa l’idoneità tecnica dei soggetti a svolgere una certa attività (esempio abilitazione alla conduzione di un impianto termico o iscrizione all’albo nazionale dei gestori ambientali)
il nullaosta è un atto endoprocedimentale mediante il quale si dichiara che non esistono motivi ostativi all’adozione di un provvedimento finale; può essere ricondotto al genus dell’atto di assenso (tra gli esempi possiamo citare il nullaosta di fattibilità che deve essere preventivamente concesso per la realizzazione di alcuni stabilimenti che lavorano sostanze pericolose). Contrariamente al passato ora la mancata concessione del nullaosta può essere superata in sede di conferenza di servizi
la dispensa è una sorta di autorizzazione che viene concessa, in alcuni casi, in deroga ad un divieto o ad un obbligo generale (esempio è la deroga al divieto di miscelare tra loro rifiuti pericolosi e non pericolosi che può essere concessa quando siano rispettate alcune condizioni ad esempio al fine di evitare l’inquinamento delle acque e dell’aria)
l’approvazione invece viene concessa a seguito non solo della verifica di condizioni di base, ma anche al termine di una valutazione di opportunità e di convenienza (è tipica nel caso di approvazione di un progetto)
l’accreditamento è l’istituto con cui si accredita una struttura privata, dotata dei necessari requisiti, all’esercizio di un’attività di rilevanza pubblicistica. Quando è una struttura privata accreditata a rilasciare certificazioni ambientali (esempio Eco-Management and Audit Scheme – EMAS) si è in presenza di una funzione pubblica esercitata da un privato. certificazione/verificazione - con l’intervento dei privati nel sistema si intravede sempre più che il ruolo dell’amm. Pubblica è quello di porre le linee guida e norme tecniche e guidare, grazie agli accreditamenti, l’esecuzione sul territorio. Fondamentale rimane la funzione di controllo e l’organizzazione dei mercati.
Natura diversa hanno i certificati verdi o bianchi emessi con riferimento alle fonti rinnovabili e dell’efficienza energetica i quali attestano l’immissione nella rete di un determinato quantitativo di energia cosiddetta verde (obbligazione verde) e la realizzazione di interventi di efficienza energetica (sono simili alle quote di immissione emission trading). Il rilascio di detti certificati dimostra l’avvenuto accertamento ed il certificato diventa titolo negoziabile da parte del detentore (sono dei veri e propri beni giuridici negoziabili).
La registrazione dà dimostrazione dell’appartenenza, dei caratteri e della quantità di alcuni beni quali i certificati bianchi e verdi. La fissazione di standard e i poteri di pianificazione; i poteri di controllo e pianificazione.
In tema di autorizzazione si ha riguardo, nella fase precedente, ai valori limite ed agli standard prefissati e, nella fase successiva, all’attività di controllo e di eventuale sanzione in caso di violazioni.
Lo standard si realizza con la fissazione di un valore soglia (inquinamento atmosferico acustico, idrico o elettromagnetico); esso può essere un valore limite (es. concentrazione di sostanze) o un valore obiettivo (da raggiungere nel medio-lungo termine) o anche un valore di attenzione (il cui superamento rappresenta un rischio per l’ambiente o la salute).
È un sistema che necessita di una esatta individuazione della fonte e del soggetto competente a fissare gli standard e della predeterminazione delle conseguenze in caso di violazione degli standard. Inoltre vi è una certa rigidità del sistema che non consente di valorizzare i comportamenti virtuosi (vero obiettivo della norma), essendo tutti i soggetti sottoposti ad un dovere generalizzato.
A ciò si unisce il potere di pianificazione che consiste nell’ordinare nel tempo e nello spazio l’attività umana. Le ipotesi di piano approntate dalle amministrazioni preposte alla cura degli interessi ambientali sono conseguenza di procedimenti ai quali non si applica la legge 241/90 e le regole del procedimento sono dettate da norme apposite (ad esempio dall’articolo 199 del d. lgs. 152/2006 in tema di piani di gestione dei rifiuti approntati assicurando adeguata pubblicità e la massima partecipazione dei cittadini). I piani sono assoggettati alla valutazione ambientale strategica (VAS).
La pianificazione urbanistica (armonizzazione degli interessi che insistono su un medesimo territorio) e quella territoriale (che attiene alla gestione di interessi differenziati tra i quali quelli relativi all’ambiente sono prevalenti) possono creare delle antinomie.
Tra i criteri di risoluzione delle antinomie vi sono i raccordi endoprocedimentali in applicazione dei quali possono partecipare alla realizzazione di un piano anche le amministrazioni responsabili di altre forme di programmazione. In alternativa vi è lo strumento dell’adeguamento obbligatorio di alcuni piani ad altri (es. il piano di risanamento acustico dei comuni nei confronti del piano regionale per la bonifica dall’inquinamento acustico) che può anche comportare la vincolatività di un piano generale nei confronti di piani territoriali (ad esempio le disposizioni del piano di bacino sono vincolanti per i singoli piani territoriali.).
Inoltre, in materia di variazioni successive, si registra che il d. lgs. 152/06 prevede all’articolo 208 che l’autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento dei rifiuti costituisce, ove occorra, una variante del piano urbanistico.
Per la risoluzione delle antinomie, il d. lgs. 112/98 prevede all’articolo 57 uno strumento generale che consiste nel piano territoriale di coordinamento al quale, in virtù di apposita legge regionale, vengono conferite il valore e gli effetti del piano di tutela dell’ambiente, delle acque e della difesa del suolo e della tutela delle bellezze naturali sempre che alla definizione degli standard partecipino, nella forma dell’intesa, le amministrazioni provinciali ed anche statali interessate.
Il limite è l’eventuale mancanza di intesa che produce una situazione di stallo.
Uno strumento programmatorio, più che pianificatorio, è il meccanismo delle emission trading, la cui disciplina prevede un piano di assegnazione delle quote di emissione. È un piano nazionale che deve essere approvato dalla Commissione europea che indica la quantità di quote di emissione assegnate ad ogni singolo impianto industriale rientrante nell’elenco stabilito dalla normativa.
Nella nozione di controllo vengono ricondotte le attività di verifica del comportamento con riferimento allo standard fissato nell’autorizzazione. Il controllo si esercita con poteri ispettivi nell’alveo di un predeterminato procedimento amministrativo.
Talora il controllo si esercita mediante verifica della correttezza dei dati ambientali attestati da soggetti privati.
Esempio è il MUD previsto dalla legge 70/1994: è una dichiarazione che tutti i produttori e detentori di rifiuti debbono presentare entro il 30 aprile alle camere di commercio, per il successivo inoltro alle amministrazioni competenti, attinenti la raccolta, l’imballaggio, il trasporto e la gestione integrata dei rifiuti, ai sensi del d. lgs. 152/06. Una sezione del MUD è destinata alle emissioni in aria e acqua derivanti da attività industriali. I dati dei MUD confluiscono nelle fonti di studio dell’ENEA e quelli forniti dalle camere di commercio vengono trasmessi all’ISPRA (già APAT).
Il controllo avviene anche mediante misurazione degli inquinanti per verificare il rispetto dei valori limite.
Il potere sanzionatorio consiste nell’irrogazione di sanzioni (sfavorevoli conseguenze) nei confronti di chi abbia posto in essere illeciti amministrativi.
Le sanzioni possono avere la natura di misura rispristinatoria (esempio la riduzione in pristino di un manufatto abusivo) o di misura afflittiva o punitiva nei confronti del responsabile dell’illecito. Queste ultime hanno finalità dissuasive. In materia ambientale sono molto frequenti le due ipotesi sopra descritte e, anche se più rare, si registrano anche sanzioni che incidono direttamente sull’attività del soggetto (sospensione o revoca delle autorizzazioni ex d. lgs. 152/06).
Nell’ipotesi di danno ambientale sono altresì previste sanzioni penali.
Poteri di imposizione di vincoli, poteri di regolazione e poteri di ordinanza.
I vincoli possono essere amministrativi (cioè imposti in via amministrativa con un provvedimento) o legali (cioè imposti dalla legge) e sono prevalentemente correlati a obblighi di non fare (nel senso di preservare) o a obblighi di conservare.
I vincoli previsti dalla legge sono idrogeologici, forestali, a tutela delle acque, naturalistici, paesaggistici, indiretti o di completamento per la tutela dei beni culturali, urbanistico territoriali con finalità di tutela ambientale o paesaggistica.
I vincoli sono talvolta legati a interventi di tipo pubblicistico al fine di garantire il mantenimento di determinate caratteristiche (es. immobili d’epoca). Ove i vincoli abbiano un carattere ablatorio (di eliminazione di una parte della potestà del proprietario sul bene – ad esempio l’inedificabilità assoluta o quelli preordinati all’espropriazione) e non siano posti a termine, essi debbono essere accompagnati da un equo indennizzo.
I vincoli ambientali che possono dar luogo ad un indennizzo sono, ad esempio, quelli che limitano l’utilizzo dei boschi o dei pascoli per la conseguente diminuzione del reddito che deriva dai terreni in favore dei proprietari.
Qualora l’inedificabilità per vincoli paesaggistici o ambientali colpisca un’area per la quale in precedenza era stato concesso il diritto ad edificare, il proprietario può chiedere di traslare detto diritto su un’altra area del territorio comunale di cui abbia acquisito il possesso. In tal caso il fondo inedificabile si intende ceduto a titolo gratuito al comune.
Il potere di regolazione del mercato è il più forte dei poteri legati all’aspetto ambientale che viene esercitato ad esempio con i certificati verdi e bianchi.
La legge prevede processi di classificazione del territorio per consentire prescrizioni che attengono ad esempio al livello di inquinamento consentito (es. inquinamento acustico).
Il potere di ordinanza è quello che si esplicita con ordini di fare (comandi) o di non fare (divieti). Il potere di ordinanza in materia di danno ambientale per esigenze contingibili connesse alla necessità di ripristino conseguente ad illecito. Il potere si dice nominato (perché è previsto dalla legge) ma i presupposti e gli effetti non sono tipizzati. Secondo la Corte Costituzionale il potere di ordinanza trova limite nella riserva di legge e nei principi generali fissati dall’ordinamento; inoltre l’ordinanza deve essere dotata di adeguata motivazione e di efficace pubblicazione e deve avere una efficacia limitata nel tempo.
Un esempio è il potere del ministro di provvedere nell’estrema urgenza, in caso di denuncia di danno ambientale imminente, anche senza aver prima dato risposta agli enti (regioni, enti locali ecc) sulle richieste di intervento.
Le ordinanze contingibili e urgenti in materia ambientale sono soggette a specifici principi ai sensi dell’art. 3-bis del d. lgs. 152/06 che limitano la discrezionalità di cui gode la P.A.
I principi, contenuti nella parte prima del d. lgs. e che derivano direttamente dalle norme comunitarie sono quelli noti di precauzione, di azione preventiva, di correzione in via prioritaria alla fonte, di chi inquina paga, di sviluppo sostenibile, di sussidiarietà e di leale collaborazione.
Il problema dell’esistenza di un modello generale di procedimento in materia ambientale
L’ordinamento non propone uno schema di procedimento amministrativo specificamente preordinato alla materia ambientale e non sempre sono applicabili in toto gli istituti di semplificazione dell’attività amministrativa.
L’espressione procedimenti ambientali assume il significato di una formula descrittiva di una serie di procedimenti non riconducibili ad un modello unitario.
Tuttavia, pur in mancanza di un modello si rinvengono specifici principi che debbono essere rispettati. In primo luogo l’attività amministrativa è retta dai principi del diritto comunitario (ex art. 1, comma 1, l. 241/90) e quindi dai precetti di cui all’art. 174 del TUE. Inoltre il nuovo testo del d. lgs. 152/06, come modificato dal d. lgs. 4/08, al titolo I impone principi generali cui devono evidentemente uniformarsi i procedimenti in materia ambientale.
In particolare l’art. 3-ter individua principi dell’azione ambientale e precisa che la tutela dell’ambiente è dovuta non solo dalle persone fisiche e giuridiche, bensì anche da tutti gli enti pubblici.
Il successivo art. 3-quater poi richiama il principio dello sviluppo sostenibile quale faro guida dei procedimenti ambientali e non solo di quelli, per cui nella comparazione di interessi pubblici con quelli privati detto principio assume valore centrale e rimane tale nel compimento dell’attività amministrativa in qualsiasi settore (ambientale e non).
Classificazione dei procedimenti ambientali:
• il criterio soggettivo si basa sul soggetto pubblico procedente
• il criterio strutturale si basa sulla struttura assunta dai procedimenti
• il criterio oggettivo è delineato in base all’oggetto del procedimento
• il criterio della natura del provvedimento finale (autorizzazione, licenza, nulla osta …)
• il criterio del bene tutelato.
La legge 241/90: considerazioni generali
La legge 241/90 ha introdotto una disciplina generale del procedimento la quale costituisce principio generale dell’attività amministrativa la cui definizione spetta allo Stato anche dopo la riforma del titolo V, in quanto l’art. 117, comma 2, lettera m, prevede che con legge statale vengano fissati i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (così anche Corte Costituzionale con sent. 399/06). Tra tali diritti civile e sociali rientrano il diritto di accesso e di partecipazione, nonché l’obbligo di trasparenza e di motivazione che a loro volta sono i presupposti per la giustiziabilità dell’atto.
La legge 241/90 rappresenta il livello minimo di protezione procedimentale che deve essere applicato salvo che non si debba dar seguito alle peculiari e maggiormente vincolanti disposizioni procedimentali in materia di procedimento ambientale previste dal d. lgs. 152/06 (quali ad esempio la VIA e la VAS).
Legge 241/90 trasparenza e partecipazione
I principi di trasparenza e di partecipazione previsti dalla legge 241 sono tali da garantire l’accesso ai soggetti privati, anche quelli portatori di interessi diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto ed attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento del quale si chiede l’accesso (art. 22).
Diversa natura ha il principio della pubblicità in materia ambientale così come delineato dall’articolo 3-sexies del d. lgs. 152/06, secondo il quale chiunque, senza essere tenuto a dimostrare la sussistenza di un interesse giuridicamente rilevante, può accedere alle informazioni relative allo stato dell’ambiente e del paesaggio nel territorio nazionale.
Viene richiamata la Convenzione di Århus del 1998, ratificata con legge 108/2001, concernente il diritto di accesso alle informazioni, di partecipazione e di accesso alla giustizia in materia ambientale.
Inoltre con diretttiva comunitaria 2003/4/CE, attuata con d. lgs. 195/05, sono state disciplinate due garanzie essenziali: a) il diritto di accesso alle informazioni ambientali; b) la diffusione dell’informazione ambientale anche a mezzo televisione e strumenti informatici facilmente consultabili.
Gli obblighi ricadono su tutte le autorità pubbliche e sotto il profilo oggettivo l’accesso non è limitato ai documenti, bensì è esteso a tutte le informazioni attinenti, in senso lato, all’ambiente.
Le informazioni sono messe a disposizione, di norma, entro 30 giorni dalla richiesta del soggetto richiedente (art. 3 d. lgs. 195/05).
Le limitazioni a questo generale diritto di accesso ambientale sono la genericità o l’irragionevolezza della richiesta e, in una prospettiva finalistica, le informazioni possono essere negate ove vada preservata la riservatezza: delle deliberazioni interne delle autorità pubbliche, necessaria alla sicurezza interna o la difesa nazionale, delle indagini della magistratura, del potere di ispezione e indagine delle autorità pubbliche, delle informazioni commerciali e dei diritti industriali, della proprietà intellettuale, della privacy delle persone fisiche che non abbiano acconsentito al trattamento dei dati personali, del paesaggio e dell’ambiente (come nel caso in cui venga chiesta l’ubicazione di specie rare).
Nel caso in cui la richiesta abbia ad oggetto le emissioni nell’ambiente, le informazioni non possono essere negate sulla scorta del principio di tutela della riservatezza di persone e imprese, in deroga a quanto sopra elencato (art. 5).
L’art. 7 prevede, rinviando alla legge 241/90, che avverso il mancato accesso possa essere proposto lo speciale ricorso al T.A.R., ovvero che per il riesame delle decisioni possa essere adito il Difensore Civico (nel caso di amministrazioni comunali, provinciali e regionali) o, nel caso di amministrazioni statali, alla Commissione per l’accesso agli atti amministrativi di cui all’art. 27 della legge 241.
Il procedimento giudiziale è agevolato dal fatto che il cittadino può stare in giudizio personalmente e senza l’assistenza del difensore e che non è previsto il versamento del contributo unificato.
Sotto il profilo della pubblicità, l’amministrazione pubblica deve attivarsi per promuovere la diffusione delle informazioni relative all’ambiente, dando conto annualmente al Parlamento circa lo stato di attuazione del d. lgs. 195/05 (art. 8), fatti salvi i casi di cui all’articolo 5 relativi alla limitazione del diritto di accesso.
Peraltro il comma 5 dell’articolo 8 impone che in caso di minaccia imminente per la salute umana e per l’ambiente le autorità pubbliche diffondano immediatamente le informazioni necessarie perché possano essere alleviati i danni derivanti da tale minaccia.
Connessi al principio di trasparenza sono il dovere di dare comunicazione dell’avvio del procedimento e quello di dare adeguata motivazione al provvedimento conclusivo.
La questione ambientale non comporta particolari questioni interpretative e rispetto a tali argomenti il rinvio è alle procedure codificate in sede di applicazione della legge 241/90.
Tornando alla Convenzione di Århus del 1998 si deve aggiungere che ad essa ha fatto seguito anche la direttiva 2003/35/CE recante norme in tema di partecipazione del pubblico all’elaborazione dei piani ambientali.
La convenzione annovera tra le autorità pubbliche che devono consentire la partecipazione anche qualsiasi persona fisica o giuridica che abbia responsabilità o funzioni pubbliche o presti servizi pubblici aventi attinenza con l’ambiente.
Il pubblico interessato è informato in modo adeguato, tempestivo ed efficace mediante pubblici avvisi o individualmente e comunque in tempo utile per garantire la partecipazione alla fase decisionale quando sono ancora possibili le varie opzioni di scelta.
La partecipazione del pubblico è anche consentita nella fase di elaborazione di piani e programmi in materia ambientale e dei regolamenti di attuazione e di altre norme che possono avere conseguenze in materia ambientale.
La definizione di pubblico viene data nei termini di “una o più persone fisiche o giuridiche” e le associazioni, le organizzazioni e i gruppi costituiti da tali persone.
La direttiva 2003/35/CE ha l’obiettivo di contribuire all’attuazione della convenzione e si occupa altresì di partecipazione ai procedimenti pianificatori e di accesso alla giustizia.
In sintesi, la materia ambientale ha visto nascere un quadro normativo speciale in virtù dell’elevato valore della questione e della necessità di stringenti e peculiari forme di tutela.
La legge 241/90: semplificazione e rilevanza dell’interesse ambientale.
La legge 241 vieta l’aggravamento del procedimento con atti che ne possano complicare lo svolgimento. In tal modo viene favorita la semplificazione che in materia ambientale però si scontra con la necessaria rigorosa tutela dell’ambiente. Regimi amministrativi semplificati sono possibili nei confronti di privati particolarmente virtuosi perché in possesso di certificazioni ambientali o perché intendono porre in essere attività di maggiore protezione ambientale.
La semplificazione è comunque possibile in caso di attività poco invasive o di apertura di certi mercati nell’ottica di favorire lo sviluppo sostenibile.
Un istituto semplificativo è la conferenza di servizi mediante la quale si afferma un principio decisorio fondato sul rilascio di nulla osta cui è subordinata la positiva conclusione del procedimento.
La conferenza di servizi è sempre indetta per acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati.
È uno strumento di rilievo nei procedimenti di valutazione di impatto ambientale o di valutazione strategica; esso tende a far maturare accordi e si colloca al crocevia tra le dimensioni organizzativa e procedimentale.
La conferenza è in grado di comporre eventuali conflitti di competenze e si considera acquisito l’assenso delle amministrazioni partecipanti qualora questa non esprima definitivamente la propria volontà entro il termine stabilito (è il cosiddetto istituto del superamento della partecipazione non collaborativa).
Anche nel caso di dissenso di una amministrazione partecipante, l’amministrazione procedente può comunque adottare la determinazione finale tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse. Viene così impedito di fatto un potere di veto.
Tuttavia, a tutela del valore ambiente, qualora il dissenso sia manifestato da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o della salute e della pubblica incolumità, la decisione finale deve essere assunta in sede politica.
Una peculiare disciplina è dettata nel caso intervenga una valutazione di impatto ambientale.
Infatti, ai sensi dell’art. 14-ter della legge 241/90 la conferenza di servizi non può deliberare prima dell’adozione della valutazione o prima dello spirare del termine per l’adozione della valutazione. In ogni caso il provvedimento finale concernente opere sottoposte a VIA deve essere pubblicato o sulla Gazzetta Ufficiale o sul Bollettino Regionale (se è VIA regionale) ed almeno su un quotidiano a tiratura nazionale.
Ove la VIA sia negativa, l’art. 14-quater consente il rinvio a decisione politica del Consiglio dei Ministri.
Oltre alla conferenza di servizi, risultano molto diffusi in materia ambientale gli accordi che possono essere condotti sia con i privati (art. 11 l. 241/90) che tra amministrazioni pubbliche (art. 15); gli accordi sono strumenti utili per semplificare il procedimento nel rispetto delle disposizioni specifiche introdotte con il d. lgs. 152/06.
Il parere consultivo, che pure interviene spesso nei procedimenti ambientali, viene disciplinato dall’art. 16 della legge 241/90, il quale prevede che decorso il termine fissato per l’espressione del parere il parere stesso diviene facoltativo da obbligatorio che era e rimane nella facoltà dell’amministrazione procedere senza, tranne nel caso in cui il parere debba provenire da amministrazioni preposte alla tutela dell’ambiente, del paesaggio, del territorio e della salute.
Il parere tecnico, previsto dall’art. 17, ove non espresso nel termine stabilito dall’organo tecnico preposto può essere acquisito da altro organo pubblico dotato di qualificazione e capacita tecnica equivalente (potere di surroga). Anche in questo caso la norma non si applica nel caso in cui il parere debba provenire da amministrazioni preposte alla tutela dell’ambiente, del paesaggio, del territorio e della salute.
Questi ultimi interessi sono critici e pertanto non possono dar luogo a processi di semplificazione che rendano meno pregnante la valutazione ambientale attraverso forme di silenzio assenso.
La gestione dell’interesse ambientale tra tecnica e politica
Il meccanismo delineato prevede il rispetto dei principi di partecipazione e di accesso ma resiste tendenzialmente al meccanismo della semplificazione, il dissenso è in alcuni casi superabile a livello politico. È un processo che potremmo definire di sussidiarietà ascendente, in cui il livello politico interviene in luogo delle amministrazioni periferiche per assicurare una decisione superando gli ostacoli che impediscono l’adozione di provvedimenti a livello locale.
È una situazione coerente con il significato di valore attribuito all’ambiente che deve essere valutato in via preventiva all’interno di scelte strategiche, talché il sistema pubblico deve farsi carico della certezza dell’espressione di valutazioni.
Così accade che molti provvedimenti sono adottati dal Ministro dell’ambiente anziché dai dirigenti, nonostante la netta separazione dei compiti tra politica ed amministrazione sancita dal d. lgs. 165/2001, in quanto la garanzia del diritto all’ambiente ricade sugli organi politici, mentre agli organi tecnici sono demandati i soli aspetti tecnici.
I procedimenti amministrativi con riferimento ai meccanismi di command and control e agli strumenti di tutela attraverso il mercato: in particolare gli strumenti di correzione di domanda e offerta e la creazione di nuovi mercati.
Command e control = a cura dell’amministrazione centrale: fissazione di standard, pianificazione, introduzione di vincoli, autorizzazione dell’attività privata, controllo ed eventuale sanzione.
I limiti del sistema sono che talvolta l’amministrazione centrale non ha le informazioni che risultano in possesso solo dei soggetti privati interessati e quindi decide senza piena consapevolezza.
Inoltre la regolamentazione ed il regime introdotto sono spesso rigidi ed indifferenziati e, perciò, non adattabili alle singole situazioni ed ai comportamenti virtuosi (si pensi alla ricerca ed alle innovazioni).
Infine, essendo l’applicazione generalizzata essa comporta notevoli costi dovendosi controllare ogni singola attività.
D’altro canto il modello funziona bene in sede di prevenzione e precauzione.
Per ovviare ad alcuni limiti, con direttiva CIPE 57/2002 sono state introdotte misure che tutelano l’ambiente basate su strumenti economici, finanziari e di mercato.
Un primo gruppo di strumenti prevede la definizione in via autoritativa dell’entità delle tasse, lasciando all’operatore la libertà di assumere un determinato comportamento o l’intensità dello stesso alla luce di un calcolo attinente al rapporto costi-benefici.
Per altro verso, con finalità incentivanti, l’ordinamento introduce strumenti finanziari o fiscali. L’operatore è indotto ad assumere determinate iniziative virtuose ove il loro costo sia inferiore al sussidio che ne riceve.
Ad esempio le tasse ambientali tendono a scaricare sugli inquinatori i costi dell’inquinamento. Il produttore sarà pertanto indotto a ridurre gli inquinanti emessi allo scopo di pagare meno tasse, sempre che la relativa spesa sia inferiore alla tassa. I sussidi, sempre ad esempio, vedono situazioni, come quella della c.d. rottamazione, con le quali si tende a sostituire a precedenti macchine o macchinari inquinanti delle nuove tecnologie molto meno dannose per l’ambiente.
Utili si sono dimostrati anche i meccanismi di detrazione fiscale con riferimento agli interventi strutturali per la riduzione del consumo energetico (es. adozione di particolari accorgimenti nella costruzione di edifici ad alta efficienza energetica).
In sintesi questi interventi spingono gli operatori ad internalizzare i costi ambientali (tasse) e ad esternalizzare i benefici (sussidi).
Un secondo gruppo di strumenti attiene al green procurement ovvero alla possibilità che le amministrazioni pubbliche preferiscano, nella scelta dei contraenti, gli operatori privati che rispettino l’ambiente. È un fattore in grado di condizionare il mercato nel senso della diffusione di comportamenti virtuosi che internalizzano i costi ambientali. L’ambiente diventa fattore di competizione ed aumenta l’offerta di beni e servizi ecocompatibili.
È un sistema adottato anche in Italia con il Codice dei contratti pubblici introdotto con d. lgs. 163/06.
Un terzo gruppo di strumenti raggruppa quelli che hanno la finalità di superare le asimmetrie informative, favorendo la disseminazione delle informazioni che possono suscitare comportamenti spontanei dei consumatori.
La sensibilità ambientale produce una domanda verde che privilegia i prodotti che hanno un minimo impatto ambientale. Tale domanda deve essere sostenuta con la diffusione di informazioni ufficiali e garantite allo scopo di favorire i consumatori ed i produttori ecocompatibili nelle loro scelte.
Sono strumenti volontari (come gli accordi) perché gli operatori assumono comportamenti che vanno oltre i limiti minimi stabiliti dalla legge. Un esempio è l’etichettatura Ecolabel istituito dal regolamento CEE 880/92 e ridisciplinato dal regolamento CE 1980/2000. È un marchio di qualità ecologica attraverso un logotipo raffigurante una margherita rilasciato a prodotti e servizi che hanno un basso impatto ambientale. L’accertamento segue una specifica procedura che ha caratteristiche simili alla omologazione. A livello nazionale la competenza spetta al Comitato per il marchio comunitario di qualità ecologica e per il sistema comunitario di ecogestione e audit con un’attività di supporto tecnico dell’ex APAT ora ISPRA.
Analogamente volontaria è l’adesione al sistema comunitario di ecogestione e audit EMAS disciplinato con regolamenti CE 1836/93 e 761/2001 e con d.m. 413/1995. Lo strumento Ecoaudit è diverso dall’Ecolabel avendo ad oggetto non il prodotto ma il miglioramento dell’organizzazione e della gestione di imprese, società, autorità e istituzioni pubbliche o private. I soggetti che aderiscono si impegnano al continuo miglioramento delle prestazioni ambientali. La certificazione Ecoaudit consente ai soggetti di comunicare al pubblico il proprio impegno ambientale. La registrazione avviene al compimento di un articolato iter che tiene conto della politica ambientale adottata, della posizione iniziale e del programma di miglioramento realizzato e da realizzare. Viene altresì valutato il Sistema di Gestione Ambientale SGA e viene fatto rinvio alla disciplina ISO 14001. SGA e ISO 14001 sono di fatto incorporati nel sistema EMAS. L’efficacia del sistema EMAS viene garantita attraverso periodici e sistematici processi di valutazione da parte di un verificatore accreditato e indipendente. L’ultima tappa del processo è la registrazione da parte dello Stato membro in cui è situata l’organizzazione.
Al fine di accreditare i verificatori deve farsi rinvio al Comitato per il marchio di qualità ecologica e per il sistema comunitario di ecogestione e audit articolato in due sezioni, una per l’Ecolabel e l’altra per l’EMAS.
L’adesione all’EMAS è spendibile associando il relativo logo al logo dell’organizzazione e consente un parziale alleggerimento del regime amministrativo ad esempio per il rinnovo delle autorizzazioni all’esercizio di un impianto ovvero per la reiscrizione all’albo nazionale dei gestori ambientali.
Nei tre gruppi sopra descritti, l’ordinamento agisce sul lato di una domanda già esistente e corregge il mercato. Vi sono però anche casi in cui l’intervento crea una nuova domanda e quindi un nuovo mercato sul quale vengono scambiati nuovi titoli.
È il contesto dei certificati verdi, dei certificati bianchi e del meccanismo del protocollo di Kyoto.
I certificati verdi e bianchi hanno riferimenti immediati al mercato il quale diventa punto di contatto tra ambiente ed energia nell’ottica dello sviluppo sostenibile.
Gli obiettivi che si è posta la UE a cavallo tra il 2007 e il 2008 sono ambiziosi e sono sintetizzabili con la formula 20-20-20-2020: 20% energia prodotta da fonti rinnovabili; 20% di incremento dell’efficienza energetica; 20% di riduzione delle emissioni di anidride carbonica; il tutto entro il 2020.
Nel sistema previsto dalla liberalizzazione del mercato dell’energia, il potere pubblico mediante i certificati intende incrementare la produzione di energia rinnovabile e l’efficienza energetica per conseguire gli obiettivi UE, stimolando un mercato che altrimenti non raggiungerebbe spontaneamente quei risultati. Il sistema dei certificati verdi è disciplinato dal d. lgs. 79/1999 e dalla legge 244/2007 si fonda sulle cd quote obbligatorie, cioè i produttori e gli importatori di energia (oltre i 100 GWh) debbono provare che una certa quantità di energia proviene da fonti rinnovabili (è la cd. obbligazione verde che prevede fonti di energia non fossile: solare, eolica, idraulica, geotermica, del moto ondoso, maremotrice – maree e correnti – e biomasse).
La quota d’obbligo nel 2005 era pari al 2,7% e deve seguire una crescita dello 0,35 annuo secondo il d. lgs. 387/2003.
Così i produttori di energia debbono investire in fonti di produzione rinnovabili o acquistare quote (certificati verdi) da altri produttori i quali hanno disponibilità di quote verdi che vanno oltre la soglia minima prevista. Sia nell’uno che nell’altro caso cresce la quota complessiva di energia che proviene da fonti rinnovabili ed il mercato determinerà la convenienza dell’investimento produttivo o dell’acquisto delle quote verdi.
I certificati sono rilasciati dal Gestore dei Servizi Elettrici GSE (società le cui azioni sono detenute dal Ministero dell’Economia e delle Finanze) ed hanno un taglio attualmente fissato in 1 mWh di produzione per un periodo di 15 anni.
Il potere pubblico non incide sui prezzi dei certificati sul mercato e la contrattazione è regolata dalla cd. Borsa elettrica sulla quale sovrintende il Gestore del mercato elettrico GME (società controllata dalla GSE).
I certificati sono anche liberamente contrattabili fra i detentori e i produttori/importatori di energia elettrica soggetti all’obbligo verde; in ogni caso il trasferimento della titolarità dei certificati è soggetto alla validazione operata dal GSE, la quale conferisce efficacia costitutiva al negozio.
Per gli impianti di produzione più modesti (potenza annua media non superiore a 1 megawatt) in alternativa ai certificati verdi è previsto un sistema diverso basato sulla corresponsione di una tariffa fissa omnicomprensiva che può essere variata ogni tre anni dal Ministro dello sviluppo economico.
Il potere pubblico – GSE – ha poi il potere di controllo per verificare il rispetto dell’obbligo di immissione nella rete della quota di energia proveniente da fonti rinnovabili. Il mancato rispetto dell’obbligo determina l’applicabilità di sanzioni.
Il sistema dei certificati bianchi ha per oggetto l’efficienza energetica ed incide sul fronte della distribuzione, anziché su quello della produzione.
Il sistema è disciplinato dal d.m. 20/7/04 emanato in attuazione dell’articolo 9 del d.lgs. 79/1999, al quale si è aggiunto il d. lgs. 115/2008 che fa rinvio ad una futura disciplina di dettaglio.
Vengono fissati degli obiettivi minimi di incremento dell’efficienza energetica che i grandi distributori di energia e gas (bacino di utenza superiore a 100.000) debbono raggiungere. Essi debbono predisporre progetti (sostituzione caldaie, coibentazione, cogenerazione ecc.) che debbono essere approvati dall’Autorità per l’energia elettrica e per il gas.
Conseguentemente il GME emette dei titoli di efficienza energetica (certificati bianchi) a loro favore.
I soggetti distributori possono scegliere se intervenire direttamente, anche tramite società controllate, oppure acquistare i certificati posseduti dalle ESCO (Energy Service Company ovvero società operanti nel settore dei servizi energetici).
Il mercato dei certificati bianchi è controllato dall’Autorità per l’energia elettrica e per il gas.
Ogni produttore ogni anno (entro maggio) deve riconsegnare all’Autorità il numero di certificati bianchi corrispondenti agli obiettivi minimi da conseguire a pena di irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie.
La legge 244/07 vieta, a partire dal 2010-11 la commercializzazione di elettrodomestici e di motori con caratteristiche inferiori a quelle che garantiscono l’efficienza.
Sono previste detrazioni per chi sostituisce di apparecchiature elettriche con nuovi prodotti.
Il meccanismo del protocollo di kyoto
La necessità di ridurre le emissioni di anidride carbonica, per contenere le conseguenze del cd effetto serra, hanno fatto adottare alcuni strumenti nel protocollo di Kyoto. Tra questi esaminiamo l’emission trading che consente ai paesi industrializzati di ottenere dei crediti di emissione realizzando progetti nei paesi in via di sviluppo (es. riforestazione) e industrializzati. È una sorta di diritto di inquinamento in cambio di attività di disinquinamento. Richiama il principio del cap and trade. Spetta all’autorità pubblica fissare la quantità di risorse consumabili e ripartire il quantitativo totale tra gli operatori, tenendo conto di quello che è l’obiettivo nazionale, sia con riferimento a Kyoto che alle politiche comunitarie (che sono ancor più restrittive).
Oltre al potere programmatorio si registrano anche i poteri di autorizzazione e sanzionatori.
A partire dal 1° gennaio 2005 è vietato svolgere attività che comportino emissioni di gas a effetto serra in assenza di specifica autorizzazione (art. 4 d. lgs. 216/2006): questa autorizzazione ha la natura della dispensa e chi avviasse tali attività in assenza di autorizzazione è soggetto a sanzioni.
Le quote di emissione di gas distribuite per ciascun impianto possono essere scambiate a livello europeo e italiano, così le imprese possono scegliere se ridurre le emissioni potendo ottenere i proventi dalla vendita di quote o utilizzare tali quote se gli investimenti necessari per la riduzione delle emissioni fossero più onerosi dei vantaggi ottenuti dalla vendita delle quote. Ovviamente gli impianti sono soggetti a verifica delle emissioni effettivamente rilasciate nell’ambiente.
In prospettiva si evidenzia una tendenza virtuosa che porterebbe a “cancellare le quote” costringendo così tutti i produttori a fissare standard di emissione più bassi con tutto vantaggio per l’ambiente.
Internalizzazione dei costi e disciplina del danno ambientale.
In coda agli strumenti sopra descritti bisogna ricordare che l’internalizzazione dei costi connessi al risarcimento del danno ambientale produce l’effetto, almeno negli imprenditori più attenti, della ricerca di sempre maggiore sicurezza degli impianti e di contenimento delle emissioni. L’internalizzazione delle esternalità negative funziona se il costo prevedibile per il risarcimento del danno che il giudice può disporre sia superiore al beneficio che l’imprenditore ricava dalla attività che ha cagionato il danno.
Tuttavia, anche se il costo del risarcimento non è superiore al beneficio, in ogni caso con la condanna al risarcimento si ottiene comunque che il costo del ripristino ambientale torni a gravare su chi ha prodotto il danno.
L’accertamento dell’illecito avviene in via amministrativa e a fronte di un danno ambientale soccorre il potere di ordinanza al fine del ripristino ad opera di chi lo ha cagionato, in adesione al principio del chi inquina paga, oltre che ai principi di prevenzione e di precauzione.
La disciplina attuale, di recepimento della direttiva 2004/35/CE, è posta dalla seconda parte del d.lgs. 152/2006.
L’articolo 300 di detto d. lgs. definisce il danno ambientale come “qualsiasi deterioramento significativo e misurabile, diretto ed indiretto, di una risorsa naturale o dell’utilità assicurata a quest’ultima”.
Il secondo comma precisa, richiamando la direttiva 2004/35/CE, che costituisce danno ambientale il deterioramento, in confronto alle condizioni originarie, provocato a: specie e habitat naturali protetti; acque interne; acque costiere; terreno. Rimangono perciò esclusi l’inquinamento atmosferico, acustico ed elettromagnetico.
Il successivo articolo 311 del richiamato d.lgs. 152/2006 reca un’ulteriore definizione di illecito e dispone che chiunque realizzando un fatto illecito – omissivo o commissivo – con violazione di legge, di regolamento o di provvedimento amministrativo arrechi danno all’ambiente è obbligato al ripristino della precedente situazione o, in mancanza, al risarcimento per equivalente patrimoniale nei confronti dello Stato.
Significativo è che nei primi due casi la norma si rivolge all’operatore professionale, mentre l’art. 311 opera nei confronti di chiunque, distinguendo la figura del responsabile in relazione alla fattispecie di danno.
L’unico soggetto legittimato ad agire in giudizio è il Ministro dell’Ambiente e della tutela del territorio, il quale può agire civilmente in sede penale o può seguire la via amministrativa dando luogo al potere di ordinanza per il risarcimento, ai sensi degli artt. 312 e seguenti del d. lgs. 152/2006. Ove propenda per la via amministrativa non può più procedere in sede giurisdizionale.
Regioni, province, comuni ed enti locali in genere, oltre alle organizzazioni non governative che promuovono la protezione dell’ambiente possono presentare al ministro denunce ed osservazioni; su tali denunce il ministro ha il potere di intervento, anche prima di dare risposta se ravvisa motivi di urgenza, ed ha il dovere di informare i soggetti richiedenti circa i provvedimenti assunti.
Detti soggetti sono legittimati ad agire innanzi al giudice amministrativo (o in alternativa di proporre ricorso straordinario al presidente della repubblica) per chiedere l’annullamento degli atti posti in essere dal ministro o avverso il silenzio-inadempimento dello stesso o, anche, per chiedere il risarcimento del danno per la ritardata adozione di misure preventive o di precauzione o di contenimento del danno ambientale.
La quantificazione del danno tiene conto del pregiudizio recato all’ambiente, con riferimento al costo necessario per il suo ripristino o, se impossibile, parametrando la quantificazione alla sanzione amministrativa o penale in concreto applicata.
Riepilogando: a) si applica il principio di precauzione in caso di pericoli potenziali per la salute umana e per l’ambiente e si registra il potere del ministro di adottare misure di prevenzione e di promuovere l’informazione del pubblico
b) si applica il principio di prevenzione quando il danno ambientale non si è ancora verificato ma è certo che si verificherà senza intervento, in tal caso l’operatore è obbligato a porre in essere i primi accorgimenti, a proprie spese e dandone notizia all’autorità pubblica
c) quando il danno si è verificato viene in evidenza il dovere di ripristino spontaneo da parte dell’operatore o su esecuzione dell’ordinanza del ministro. Ove il ripristino avvenga ad opera di organi statali i costi rimangono a carico dell’operatore
d) in ultima istanza vi è il potere del ministro di emanare un’ordinanza di risarcimento del danno.
L’ordinanza di risarcimento può essere adottata quando in ordine al verificato danno ambientale il responsabile non abbia attivato le procedure di ripristino previste per la bonifica. A tal fine il ministro si avvale degli organi statali sul territorio (prefetti) e viene attivato un procedimento amministrativo nel corso del quale ci si avvale di organi tecnici dotati di specifica competenza allo scopo di svolgere consulenze tecniche. Essendo un procedimento amministrativo si applicano le norme sull’accesso a tutela delle posizioni soggettive eventualmente incise.
L’istruttoria deve concludersi entro 180 giorni dal suo avvio e, comunque, entro due anni dalla conoscenza del fatto. Con essa si dispone in via prioritaria il ripristino e in subordine il risarcimento per equivalente.
Ove non venga dato luogo al potere di ordinanza, la facoltà di ricorrere al giudice non si estingue una volta decorso il termine biennale dal fatto.
La riscossione delle somme avviene mediante ruolo. Le ordinanze sono impugnabili con ricorso straordinario o con ricorso al T.A.R..
Si sottolinea che di danno ambientale può occuparsi il giudice civile ove sia il ministro ad adire la via giurisdizionale anziché optare per il potere di ordinanza. Diversamente la questione può essere posta all’attenzione del giudice amministrativo (o con ricorso straordinario) quando è il soggetto privato ad insorgere contro l’ordinanza.
Resta ferma la competenza della Corte dei Conti quando nell’insorgenza del danno vi siano responsabilità ipotizzabili in capo a funzionari pubblici.
I procedimenti amministrativi nel settore dell’inquinamento atmosferico.
Ricordiamo che il protocollo di Kyoto pone in posizione centrale il problema delle emissioni nell’atmosfera di CO2 che favoriscono l’effetto serra, prodotte da traffico veicolare, impianti industriali, impianti termici ecc.
Di ciò si occupa il d. lgs. 152/2006 nella parte V ad esclusione delle emissioni causate dai veicoli di cui si occupa il codice della strada che prevede livelli di conformità e controlli.
Al fine di decongestionare il traffico urbano e ridurre i livelli delle emissioni di gas, con d. lgs. 351/1999 è stato conferito ai sindaci il potere di ordinanza circa eventuali limitazioni all’uso dei veicoli privati in determinate circostanze, nonché di modifica degli orari di apertura degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici.
Inoltre i grandi comuni (più di 30.000 abitanti) e quelli soggetti a grande affluenza turistica hanno l’obbligo di predisporre piani urbani per il traffico.
Il d.lgs. 351/1999 prevede la nozione di aria-ambiente in luogo di atmosfera, nonché la nozione di valore-obiettivo che consiste nel valore considerato tollerabile per l’esposizione a lungo termine senza effetti dannosi per la salute umana o per l’ambiente. Inoltre viene precisato il concetto di soglia di allarme che indica il livello oltre il quale vi è un rischio per la salute umana in caso di esposizione di breve durata. Detto decreto introduce anche obblighi di monitoraggio della qualità dell’aria e della diffusione delle informazioni al pubblico.
Per quanto concerne le emissioni degli impianti (industriali e non) si deve ricordare che per emissione si intende qualsiasi sostanza solida o gassosa immessa nell’atmosfera che può causare inquinamento atmosferico. L’inquinamento è la modificazione nociva dell’aria atmosferica. Al riguardo si richiama il regime autorizzatorio cui è assoggettata l’installazione o la modifica di tutti gli impianti che producono immissioni.
La richiesta di regolare con maggiore restrizione le emissioni in talune zone peculiari non trova grande riscontro nella norma, cosicché le Regioni e le Province autonome debbono agire nel rispetto dei limiti massimi previsti dallo Stato.
Gli impianti concernenti lavorazioni pericolose o particolarmente inquinanti sono soggetti a regimi autorizzatori specifici, mentre negli altri casi possono essere adottati per specifiche categorie di impianti provvedimenti autorizzatori generali ai quali i gestori dovranno dichiarare di aderire. Questi ultimi possono comunque chiedere autorizzazioni puntuali purché ne facciano specifica domanda almento 45 giorni prima dell’installazione dell’impianto.
L’autorità competente è la regione o provincia autonoma o la diversa autorità fissata con legge regionale.
Nel caso di silenzio dell’autorità competente il gestore può richiedere al ministro dell’ambiente di provvedere. È l’ipotesi di silenzio devolutivo all’organo politico.
L’autorizzazione ha la durata di 15 anni ed il rinnovo va chiesto almeno 1 anno prima della scadenza. L’esercizio dell’impianto può proseguire in caso di mancata pronuncia sulla richiesta di rinnovo.
Al momento del rinnovo può essere imposto uno standard più restrittivo delle emissioni ed un regime più severo può essere introdotto dall’autorizzazione integrata ambientale AIA nelle situazioni in cui sostituisca quella per le emissioni nell’atmosfera. Nel caso vengono fissati congrui termini per la messa a regime dell’impianto.
L’autorizzazione ed il suo contenuto danno luogo al potere di controllo e di sanzione in caso di mancato rispetto. Le sanzioni, connotate da progressività, sono la diffida, la diffida e sospensione (ove si manifestino ipotesi di pericolo) e la revoca dell’autorizzazione con contestuale chiusura dell’impianto. La violazione di comportamenti doverosi circa le autorizzazioni preventive comporta l’applicazione di sanzioni penali oltre che pecuniarie.
L’ultima fonte inquinante da prendere in considerazione sono gli impianti termici civili aventi potenza termica inferiore alla soglia fissata dalla legge. Sono gli impianti di riscaldamento delle abitazioni civili.
Le autorità competenti sono i Comuni se hanno più di 40.000 abitanti, altrimenti sono le Province.
L’installazione o modifica di tali impianti che abbiano una potenza nominale superiore alla soglia di legge (0,035 MW) il responsabile dell’esercizio e della manutenzione dell’impianto deve dare comunicazione della congruità delle emissioni rispetto ai limiti imposti all’autorità competente entro 90 giorni dall’installazione.
Il conduttore di tali impianti deve inoltre essere munito di apposito patentino di abilitazione rilasciato dall’Ispettorato provinciale del lavoro.
I procedimenti amministrativi nel settore della gestione dei rifiuti: considerazioni generali e nozione di rifiuto.
La disciplina di riferimento è contenuta nella parte IV del d. lgs. 152/2006, nel quale è confluito il vecchio decreto Ronchi, e nelle successive modifiche introdotte con d. lgs. 4/2008 in attuazione delle modifiche comunitarie.
La normativa comunitaria è in continua evoluzione e ancora nel giugno 2008 è stata approvata una direttiva che introduce ulteriori innovazioni in materia di rifiuti, dando una specifica definizione di rifiuto, di riutilizzo, di recupero, di riciclo e di smaltimento. Inoltre crea una gerarchia dei rifiuti (prevenzione, preparazione per il riutilizzo, riciclaggio, recupero e smaltimento) precisando che gli stati membri, a certe condizioni possono discostarsi da tale gerarchia.
In più disciplina le condizioni per le quali il rifiuto cessa di essere tale in esito all’operazione di recupero ed i sottoprodotti dei rifiuti che non sono più rifiuti. Fissa altresì i principi di autosufficienza e di prossimità e disciplina le autorizzazioni.
Molti aspetti erano già presenti nel d. lgs. 152/2006 e ne vedremo eventuali contrasti.
Pur facendo salve disposizioni specifiche da adottarsi in casi speciali ed in conformità alle direttive comunitarie (es. rifiuti radioattivi, fanghi e oli usati) il d. lgs. 152/2006 dichiara la finalità di una elevata protezione dell’ambiente e di controlli efficaci oltre che di preservare le risorse naturali. Lo smaltimento dei rifiuti deve avvenire senza pericolo e danno per l’ambiente e per la salute delle persone, secondo i noti principi di precauzione e di prevenzione.
La priorità assoluta è la riduzione della quantità e della nocività dei rifiuti e la trasformazione degli stessi da problema a risorsa. La via perseguita è la massima riduzione dei rifiuti da smaltire trasformando la gran parte di essi (grazie alla prevenzione, al recupero ed al riciclo) in nuovi prodotti non più classificabili come rifiuti.
La via prioritaria è il riutilizzo ed il riciclo per riottenere materie prime secondarie e, poi, si procede alla trasformazione dei rifiuti rimanenti in combustibile o comunque in fonte di energia.
Gli strumenti sono quelli autoritativi previsti dal d. lgs. 152/2006, ai quali si accompagnano incentivi di natura fiscale ed economica, oltre a semplificazioni procedimentali.
Definizione di rifiuto: qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle 16 categorie (15 delineate ed 1 residuale) di cui all’allegato A della parte IV del d. lgs. 152/2006 di cui il detentore si disfi (per decisione autonoma o per obbligo). Per giurisprudenza europea rientrano in tale categoria anche i prodotti pericolosi per l’ambiente.
Sono invece sottoprodotti quelli originati da un processo non direttamente destinato alla loro produzione e sono destinati, sin dall’origine ad essere utilizzati nel corso del processo stesso o di altro e ben definito processo di produzione. I sottoprodotti devono avere un proprio valore economico di mercato senza dover essere sottoposti a trattamenti preventivi per essere utilizzati e il loro utilizzo non deve dar luogo ad emissioni e ad impatti ambientali qualitativamente e quantitativamente diversi da quelle che derivino dalla lavorazione principale dalla quale sono prodotti.
In sostanza i sottoprodotti assumono una propria identità merceologica e non sono meri residui di cui il produttore deve disfarsi (esempio il coke che viene prodotto durante il processo di raffinazione e che viene impiegato nello stesso impianto per la produzione di energia).
Altra importante definizione contenuta nel decreto è quella di materie, sostanze e prodotti secondari (o materia prima secondaria) che non sono considerati rifiuti in ragione del loro recupero. Il decreto prevede che per essere tali essi devono derivare da operazioni di riutilizzo, riciclo o recupero di rifiuti dei quali sia individuata la provenienza, la tipologia e le caratteristiche; inoltre devono essere precisati i criteri di qualità ambientale, i requisiti merceologici e le condizioni per l’immissione in commercio alla luce dell’impatto che hanno con l’ambiente. In ogni caso devono avere un valore economico di scambio.
I rifiuti si distinguono in urbani e speciali, pericolosi e non pericolosi.
Sono rifiuti urbani quelli domestici, quelli derivanti dalla spazzatura delle strade e dalle aree verdi, quelli giacenti sulle aree pubbliche.
Sono rifiuti speciali quelli derivanti da attività agricole, di demolizione, commerciali o di servizio ecc.
Sono pericolosi quelli non domestici che nell’elenco di cui all’allegato D sono contrassegnati da un asterisco.
La gestione del rifiuto urbano non pericoloso deve essere territoriale e lo scopo è quello di ridurre e comunque monitorare la loro movimentazione in ragione del principio dell’autosufficienza.
Il vincolo è lo smaltimento in ambito regionale, salvo gli accordi fra le regioni; pertanto ogni regione deve dotarsi di un piano di smaltimento che tenga conto dell’effettiva domanda di smaltimento interno. L’offerta pubblica di smaltimento può essere integrata da impianti di tipo industriale di smaltimento e recupero.
Diversamente per i rifiuti speciali e quelli urbani pericolosi la norma prevede che lo smaltimento debba avvenire in uno degli impianti idonei più vicini, senza imporre vincoli di territorialità.
Sono considerati rifiuti urbani, e perciò assoggettati alle medesime prescrizioni, quelli non pericolosi provenienti da locali ed aree diversi da quelli destinati a civile abitazione.
Rimangono salve le norme per talune categorie di rifiuti quali quelli sanitari, i veicoli ed i rimorchi in disuso, le apparecchiature elettrice ed elettroniche.
Molto importanti sono gli imballaggi, ossia i prodotti di qualsivoglia natura adibiti a contenere merci, dalle materie prime ai beni finiti, che consentano la loro manipolazione, trasporto, consegna e presentazione, nonché tutti gli articoli a perdere usati allo stesso scopo. Per essi è previsto il riciclo necessario che avviene con il coinvolgimento dell’amministrazione che deve organizzare la raccolta differenziata e degli operatori economici (produttori e utilizzatori) che attraverso consorzi di filiera ne sostengono i costi.
Oneri di smaltimento e concetto di gestione.
Gli oneri di smaltimento seguono il principio del “chi inquina paga”.
Il produttore del rifiuto (es. cittadino) ha l’obbligo di conferire il rifiuto al servizio pubblico di raccolta ed i successivi detentori (es. trasportatore) hanno l’obbligo di provvedere allo smaltimento.
Per i rifiuti speciali, l’obbligo di smaltimento ricade sui produttori, cioè le persone la cui attività ha prodotto i rifiuti, secondo modalità che vengono definite dall’art. 188 secondo un ordine di priorità: autosmaltimento; conferimento a terzi autorizzati, previa verifica che l’operazione si concluda effettivamente; conferimento a soggetti pubblici che gestiscono il servizio di raccolta di rifiuti urbani; utilizzo del servizio ferroviario per distanze oltre 350 km. e per più di 25 t.; esportazione dei rifiuti.
Considerato che la gestione è attività di pubblico interesse si può dare luogo a procedimenti di espropriazione delle aree necessarie per la realizzazione di impianti di smaltimento e recupero.
Alle regioni è affidata dal d. lgs. 152/06 la gestione integrata dei rifiuti, intesa come il complesso delle attività volte ad ottimizzare il riutilizzo, il riciclo, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti. La gestione integrata è realizzata mediante piani regionali ed è organizzata sulla base della definizione di ambiti territoriali ottimali (ATO). In ogni ambito deve essere garantita la presenza di un impianto di trattamento a tecnologia complessa, compresa una discarica di servizio. In ogni ATO vi è un’autorità d’ambito a struttura consortile e dotata di personalità giuridica, alla quale partecipano obbligatoriamente gli enti locali ricadenti nell’ambito. L’ATO affida le attività concrete a soggetti terzi mediante gara disciplinata da principi e disposizioni comunitari, trattandosi di affidamento di servizi pubblici locali.
I soggetti aggiudicatari sono legati all’ATO da un apposito contratto di servizio e possono gestire in proprio o indire una gara. La durata minima della gestione è di 15 anni.
Quindi i soggetti principali che operano la gestione integrata sono ATO e Regioni, con l’ingerenza statale nella determinazione di linee guida e principi generali, superando il precedente sistema basato su competenze assegnate principalmente a Comuni e Province.
I costi per i servizi relativi alla gestione dei rifiuti urbani sono coperti mediante l’istituzione di una tariffa determinata dalle ATO, che viene applicata e riscossa dai soggetti affidatari del servizio di gestione integrata.
Per i rifiuti speciali (mentre sono assimilabili a quelli urbani quelli prodotti ad esempio nella mensa di un impianto industriale, non lo sono quelli prodotti dalla lavorazione industriale ancorché si trovi in ambito cittadino) vige il diverso regime affidato all’iniziativa privata.
I poteri amministrativi previsti dal d. lgs. 152/2006
Piani di gestione dei rifiuti (art. 199) predisposti dalle Regioni, sentite le Province e le ATO, in ordine ai quali deve essere garantita la massima pubblicità e partecipazione dei cittadini, che servono a promuovere la riduzione della quantità e della pericolosità dei rifiuti. È previsto un potere di sostituzione del Ministro dell’Ambiente, previa diffida ad adempiere, in caso di inadempienza di una Regione.
Albo nazionale dei gestori ambientali – l’iscrizione all’albo costituisce requisito per l’esercizio delle attività di raccolta, trasporto, commercio e intermediazione dei rifiuti. Il comitato nazionale è costituito presso il ministero dell’ambiente e sono previste sezioni regionali e provinciali presso le camere di commercio. L’iscrizione è sufficiente per alcune fasi (raccolta, trasporto ecc.) mentre per altre (smaltimento e recupero) occorrono ulteriori autorizzazioni o debbono essere attivate speciali procedure semplificate. In ogni caso chiunque operi professionalmente una delle attività relative ai rifiuti deve comunicare alla camera di commercio (che trasmette i dati al catasto) le quantità e le caratteristiche qualitative oggetto dell’attività professionale (sono esonerati i piccoli imprenditori agricoli). I dati così ottenuti dal catasto sono importanti per l’effettuazione delle scelte e la pianificazione dell’attività di gestione ambientale.
Le fasi della gestione: raccolta e autosmaltimento.
La raccolta è successiva al conferimento e comprende le operazioni di prelievo, raggruppamento e trasporto; può essere preceduta da un deposito temporaneo. Il deposito temporaneo è diverso dall’abbandono e dal deposito incontrollato, fattispecie entrambe vietate.
La raccolta differenziata costituisce la realizzazione della modalità di raggruppamento dei rifiuti in sezioni merceologiche omogenee.
Il trasporto si configura come l’operazione strumentale a far pervenire il rifiuto al luogo di smaltimento. Per il trasporto i rifiuti devono essere accompagnati da apposito formulario in quattro esemplari.
Lo smaltimento, che ha carattere eventuale, deve essere preceduto dalle operazioni di riutilizzo, riciclo e recupero. Lo smaltimento perciò può essere disposto previa verifica dell’impossibilità di tecnica o economica di procedere al recupero. Esso avviene all’interno della rete integrata di impianti con le più avanzate tecnologie e tenendo conto del rapporto tra i costi ed i benefici complessivi. Lo smaltimento può avvenire nel luogo di produzione, nel qual caso è assoggettato ad autorizzazione o a procedure semplificate. È quest’ultimo il caso dell’autosmaltimento nel luogo di produzione dei rifiuti non pericolosi. In particolare l’attività di autosmaltimento può essere avviata novanta giorni dopo la comunicazione alla Provincia, alla quale dovrà essere dimostrato con relazione tecnica che l’operazione avverrà secondo modalità e norme tecniche conformi alla normativa vigente. In ogni caso ciò non può dar luogo a discarica.
L’autosmaltimento di rifiuti pericolosi o che non rispetti le condizioni tecniche di cui sopra necessita di specifica autorizzazione preventiva.
La Provincia tiene un registro delle imprese che procedono all’autosmaltimento.
Lo smaltimento ed il recupero presso un impianto esterno.
Premesso che lo Stato indica i criteri generali relativi alle aree non idonee ad essere destinate a smaltimento dei rifiuti, la Regione fissa i criteri per l’individuazione delle aree destinate allo scopo e la Provincia i luoghi in concreto idonei.
Il piano di gestione dei rifiuti individua la tipologia e il complesso degli impianti di smaltimento e di recupero, nonché i criteri per l’individuazione delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti.
La provincia definisce i luoghi idonei con la specifica del tipo di lavorazione possibile per ogni singola area e definisce altresì i luoghi non idonei allo scopo.
Per quanto attiene ai rapporti con i Comuni ed alle competenze urbanistiche, si osserva che ove occorra l’approvazione del progetto e l’autorizzazione dell’impianto di smaltimento costituiscono variante allo strumento urbanistico.
Il procedimento relativo al rilascio dell’autorizzazione unica per la realizzazione e la gestione di nuovi impianti di smaltimento è disciplinato dall’articolo 208 che attribuisce un ruolo primario alla regione, in attuazione del principio di unicità e di semplificazione dei procedimenti.
Esso inizia ad istanza della parte che intende che intende realizzare l’impianto, alla quale deve essere allegato il progetto definitivo e le caratteristiche tecniche previste per la realizzazione del progetto secondo legge.
In ogni caso per gli impianti assoggettati alla direttiva 96/91/CE resta ferma l’applicazione dell’autorizzazione ambientale integrata di cui al d. lgs. 59/1995. In tal caso l’AIA costituisce autorizzazione alla realizzazione e gestione degli impianti.
Entro 30 giorni la Regione nomina un responsabile del procedimento e convoca una conferenza di servizi con responsabili ATO, Regione e Enti Locali, alla quale è invitato a partecipare anche il richiedente.
In base alle risultanze istruttorie della conferenza che debbono concludersi entro 90 giorni, la regione poi approva il progetto disponendo di un certo margine decisionale. In caso di inutile decorso del termine si ha il potere sostitutivo del governo.
L’autorizzazione ha uno spiccato contenuto conformativo, nel senso che essa contiene i limiti e le prescrizioni circa l’attività di smaltimento.
Ha validità per 10 anni ed è rinnovabile con domanda da presentarsi 180 giorni prima della scadenza e che la regione debba pronunciarsi prima della scadenza per evitare interruzione dell’attività. Le imprese munite di certificazione ambientale (EMAS o Ecolabel) il rinnovo si basa sul meccanismo dell’autocertificazione.
In caso di inosservanza delle prescrizioni dell’autorizzazione, l’amministrazione ha a disposizione un ventaglio di strumenti caratterizzati dalla progressività sanzionatoria: diffida; diffida e contestuale sospensione; revoca dell’autorizzazione.
Le procedure semplificate per le operazioni di recupero (349).
Le procedure di recupero sono incentivate anche attraverso procedure semplificate, sempre nel rispetto di norme tecniche, ai sensi dell’art 212 d. lgs. 152/06.
Vi sono anche incentivi finanziari per il recupero dei rifiuti come combustibile per la produzione di energia elettrica.
Il regime semplificato interessa le attività di recupero dei rifiuti speciali e di alcune categorie di quelli urbani provenienti dalla raccolta differenziata.
La procedura prevede una comunicazione di inizio attività resa alla Provincia competente e, trascorsi 90 giorni, l’attività può essere effettivamente intrapresa. La provincia nei 90 giorni procede alla verifica d’ufficio dei requisiti e dei presupposti e, ove non risultino rispettati, può vietare l’inizio dell’attività, salvo che l’interessato non si conformi.
L’autorizzazione ambientale integrata (394)
È disciplinata dal d. lgs. 59/1995 in attuazione della direttiva 96/61/CE (si osservi che questa direttiva è stata abrogata dalla recente direttiva 2008/1/CE), dagli artt. 10 e 26 del d. lgs. 152/2006 e dalle modifiche apportate a entrambi i d. lgs. dal recente d. lgs. 4/2008.
In particolare le norme recano un raccordo tra VIA ed AIA, nel senso che ove l’impianto sia assoggettato sia ad AIA che a VIA statale, il provvedimento di impatto ambientale sostituisce o coordina l’AIA. Sotto il profilo procedimentale vi è un intreccio tra le due procedure tanto che ai fini della VIA si fa ricorso al supporto tecnico-scientifico espresso in coordinamento con la commissione istruttoria per l’AIA.
Obiettivo della direttiva UE è la riduzione integrata dell’inquinamento. Il d. lgs. 59/95 ne limita la portata alle attività di cui all’allegato I. lo strumento principe è l’autorizzazione integrata ambientale che è definita come il provvedimento che autorizza l’esercizio di un impianto o parte di esso a determinate condizioni che devono garantire la conformità dell’impianto alla norma.
L’autorizzazione è necessaria per i nuovi impianti e per le modifiche sostanziali di quelli esistenti. Per impianto si intende l’unità tecnica permanente in cui sono svolte una o più attività di cui al citato allegato I (attività energetiche, produzione o trasformazione metalli, industria prodotti minerali o chimici, gestione dei rifiuti e altre attività) e qualsiasi altra attività accessoria tecnicamente connessa e che possa influire sulle emissioni e sull’inquinamento.
Per inquinamento si intende introduzione nell’ambiente di sostanze, vibrazioni, rumori o calore nell’aria, nell’acqua e nel suolo che potrebbero nuocere alla salute umana e alla qualità dell’ambiente o causare il deterioramento di beni materiali o di valori ricreativi dell’ambiente.
La competenza al rilascio dell’AIA spetta al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio per gli impianti di cui all’allegato V, mentre per gli altri impianti spetta all’autorità indicata dalla regione o dalla provincia autonoma.
Viene rilasciata in seguito ad una richiesta corredata da specifiche informazioni sull’impianto, sulle tecniche adottate, sulla attività svolta, sulle fonti e sulle emissioni, oltre alle misure di prevenzione e di recupero dei rifiuti.
È soggetta alla legge 241/90 con obbligo di comunicazione della data di avvio del procedimento, entro 15 giorni dalla quale l’interessato deve pubblicare su un quotidiano a tiratura nazionale (nel caso di progetti di competenza statale) o locale un annuncio contenente l’indicazione della localizzazione dell’impianto e del nominativo del gestore dello stesso, al fine di consentire la partecipazione (accesso e osservazioni) degli interessati.
La valutazione istruttoria è svolta da una commissione tecnico giuridica che ha il potere di svolger rilievi, accertamenti e sopralluoghi a spese del richiedente, il quale allo scopo deve versare a titolo di acconto € 25.000.
Può essere convocata una conferenza di servizi, ex l. 241/90 alla quale sono invitate le amministrazioni competenti in materia (in caso di rilevanza statale sono necessari gli interventi dei ministeri dell’interno, dell’ambiente e delle attività produttive).
L’autorizzazione è rilasciata entro 150 giorni dalla domanda, salvo possibilità di integrazione istruttoria che comporta la sospensione dei termini.
In caso di inutile scadenza dei termini sono previsti poteri sostitutivi.
Anche in questo caso il provvedimento ha una spiccata valenza conformativa, sicché l’impianto deve essere pienamente in linea con le prescrizioni tecniche dell’autorizzazione a garanzia del rispetto delle norme di protezione ambientale. I valori limite di emissione di sostanze inquinanti ed i valori limite di emissione sonora, infatti, non possono essere superiori a quelli fissati dalla vigente normativa. Inoltre l’AIA può contenere prescrizioni a tutela ulteriore del suolo e delle acque, nonché per la gestione dei rifiuti.
L’autorizzazione deve anche essere messa a disposizione del pubblico.
L’AIA ha anche un effetto sostitutivo di ogni altro visto, nullaosta, parere o autorizzazione in materia ambientale e di ciò deve essere dato conto espressamente indicando le autorizzazioni sostituite.
Anche l’autorizzazione alla realizzazione e gestione di impianti di smaltimento o recupero di rifiuti è sostituita dall’AIA.
Il rinnovo delle condizioni di autorizzazione deve avvenire di norma entro 5 anni su richiesta dell’interessato da prodursi entro 6 mesi dalla scadenza. Il termine è più ampio per le imprese che hanno la registrazione al sistema comunitario di ecogestione e audit.
I poteri ispettivi spettano all’ISPRA (ex APAT) e alle agenzie regionali e provinciali per la protezione dell’ambiente.
Le sanzioni, connotate da progressività, sono la diffida, la diffida con sospensione e la revoca. A queste si aggiungono le sanzioni amministrative pecuniarie irrogabili per inottemperanza degli obblighi di comunicazione.
Le valutazioni ambientali.
La valutazione di impatto ambientale VIA è una procedura volta a verificare in via preventiva la compatibilità ambientale di progetti
Accanto alla VIA l’ordinamento prevede la valutazione ambientale strategica VAS.
La disciplina normativa è contenuta nel d.lgs. 152/06 come modificato dal d. lgs. 4/20081 con il quale la VIA viene definita valutazione ambientale dei progetti e la VAS viene definita come valutazione ambientale dei piani e dei programmi.
Particolarmente importante, poi, è il d. lgs. 163/2006 che ha introdotto una regolamentazione specifica per la VIA per le grandi opere, con una competenza finale del CIPE. Il procedimento vede una prima valutazione del ministro per l’ambiente cui segue l’approvazione del CIPE a maggioranza, con il consenso, per quanto concerne la localizzazione, dei presidenti delle regioni o province autonome interessate, sentiti previamente i comuni nel cui territorio si realizza l’opera. In caso di motivato dissenso del ministro per l’ambiente, la deliberazione per l’adozione è del consiglio dei ministri.
Tornando al d. lgs. 152/06 esso disciplina la VIA (ad esclusione delle cd. grandi opere) la VAS e l’AIA nella parte II. Gli artt. 11 e 29 delineano il rapporto tra procedimento principale e procedimento valutativo stabilendo che le autorizzazioni rilasciate senza la preventiva valutazione VIA o VAS ove prescritta comporta l’annullabilità del provvedimento per vizio di legittimità. Può anche essere esercitato il potere di autotutela entro termini ragionevoli ex art. 21-nonies l. 241/90.
I due strumenti sono finalizzati alla realizzazione concreta del principio dello sviluppo sostenibile.
1 N.B. nel testo più volte viene citato il d. lgs. 8/2004 anziché 4/2008, ma ciò è evidentemente un errore perché l’8/2004 non ha attinenza con la materia ambientale e poi non potrebbe una legge del 2004 modificare un d. lgs. non ancora emanato
Il procedimento è compiutamente definito dalla disciplina legislativa e contiene numerosi raccordi con la legge 241/90, ad esempio con riferimento alle modalità di partecipazione ed alla conferenza di servizi.
Per quanto attiene alla consultazione del pubblico possono essere raggiunti accordi fra le parti per lo svolgimento delle attività di interesse a patto che non vengano lesi i principi fondamentali circa le garanzie procedimentali previste a livello comunitario. Rimane comunque il dubbio circa la derogabilità in pejus delle disposizioni di cui alla legge 241/90.
VIA – è un procedimento che comprende: una verifica di assoggettabilità; la definizione dei contenuti dello studio di impatto ambientale; la consultazione; la valutazione del progetto, dello studio e degli esiti delle consultazioni;l’informazione sulla decisione; il monitoraggio.
il riferimento è allo sviluppo sostenibile nel senso che occorre individuare un equilibrato rapporto, nell’ambito delle risorse ereditate, tra quelle da risparmiare e quelle da trasmettere, affinché il principio di solidarietà ambientale tenga conto anche delle generazioni future.
Al riguardo rilevano le strategie di sviluppo sostenibile delineate dallo stato e dalle regioni.
L’impatto viene misurato anche sul patrimonio culturale definito come l’insieme dei beni culturali e paesaggistici.
Il criterio di riparto fra VIA statale e VIA regionale è dato dalla competenza ad autorizzare l’opera e la rilevanza dell’intervento, con la precisazione che solo i progetti di cui all’allegato II sono di competenza statale (es. raffinerie petrolio, centrali termiche, impianti chimici, autostrade, ferrovie e porti), mentre quelli di cui all’allegato III sono di esclusiva competenza regionale.
Per i progetti elencati nell’allegato IV, invece, la VIA non è obbligatoria, ma è sottoposta a verifica di assoggettabilità. Anche per essi diventa obbligatoria ove gli impianti si trovino in aree protette. La verifica prevista dallo screening è volta a verificare se i progetti possano avere un impatto ambientale. Lo screening ha avvio a richiesta del committente proponente e coinvolge eventuali interessati e si conclude con atto espresso dell’autorità competente.
La verifica di assoggettabilità può essere svolta nell’ambito della VAS.
Interventi urgenti finalizzati alla salvaguardia delle persone in esito a calamità naturali sono esclusi dalla preventiva verifica.
VIA statale La fase introduttiva prende il via con la domanda cui sono allegati il progetto definitivo, lo studio di impatto ambientale, la sintesi non tecnica e copia dell’avviso a mezzo stampa. A seconda dei casi la documentazione viene depositata presso gli uffici dell’autorità competente, le regioni, le province e i comuni nel cui territorio si realizzerà l’opera.
Può essere chiesta un’integrazione della documentazione e la mancata integrazione comporta il venir meno del procedimento.
Dalla data di presentazione della domanda decorrono i termini per l’informazione e la partecipazione nonché quelli per la conclusione del procedimento.
Alla domanda sono allegate i nulla osta, autorizzazioni, pareri già ottenuti e quelli da ottenere, in relazione all’effetto sostitutivo della VIA.
Alla pubblicità del procedimento deve provvedere il proponente sia a mezzo stampa con spese a suo carico, sia sul sito web dell’autorità competente. Per la VIA statale la pubblicazione va su un quotidiano a tiratura nazionale e su un quotidiano a tiratura regionale per ogni regione interessata.
Chiunque abbia interesse può chiedere ed ottenere l’accesso ai documenti del procedimento.
La valutazione finale non è circoscritta alle ipotesi di accoglimento o rigetto della proposta di progetto, bensì può comportare l’adozione di accordi in corso di procedimento che comportano la consensuale modifica del progetto stesso.
Il proponente può anche chiedere una fase di consultazione (scoping) al fine di definire la portata delle informazioni da includere, il livello di dettaglio e le metodologie da adottare.
Al termine di tale fase l’autorità si pronuncia sulle condizioni per l’elaborazione del progetto definitivo e dello studio di impatto ambientale, ponendo anche alcune richieste ai fini della accettabilità della proposta, le quali comunque non sono vincolanti ai fini della decisione conclusiva.
Le attività tecnico-istruttorie sono svolte dall’autorità competente che dovrà tenere conto di tutti gli elementi e, nel caso di VIA statale, del parere delle regioni o enti interessati.
La commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale dovrà essere riordinata (vedasi d.l.90/08 convertito in legge 123/08). La commissione ha i seguenti organi: presidente, assemblea plenaria, comitato di coordinamento e ufficio di segreteria.
Le amministrazioni interessate rendono il proprio parere entro 60 giorni dalla ricezione dell’istanza oppure nell’ambito della conferenza di servizi eventualmente indetta. In caso di inerzia delle amministrazioni interpellate non vi è obbligo di indire la conferenza di servizi, anche se non sono codificate altre vie per ottenere la pronuncia delle stesse.
La procedura di valutazione d’impatto ambientale deve concludersi con un provvedimento obbligatorio e vincolante che sostituisce o coordina tutte le autorizzazioni, le intese, le concessioni, le licenze, i pareri, i nulla osta e gli assensi comunque denominati in materia ambientale (art. 5, comma 1, lettera o); detto provvedimento è pubblicato per estratto a cura del proponente sulla G.U. o sul Bollettino Ufficiale Regionale e dalla data di pubblicazione decorrono i termini per l’eventuale impugnazione. Inoltre viene pubblicato per intero sul sito web dell’autorità competente.
L’articolo 26 precisa anche che la VIA sostituisce l’AIA.
La VIA ha effetto conformativo poiché contiene tutte le condizioni per la realizzazione e la gestione del progetto, nonché per la sua dismissione.
Esaminiamo ora le ipotesi di inerzia e di dissenso.
Inerzia – art. 26: il decorso del termine (prorogabile dall’autorità per ulteriori 60 giorni) implica il potere sostitutivo del Consiglio dei Ministri. È scomparsa la preesistente figura del silenzio diniego. In ogni caso non si può dar luogo all’inizio dei lavori senza la VIA. È percorribile anche la via del ricorso giurisdizionale avverso il silenzio.
Dissenso – la norma non ne parla: indubbiamente le risultanze dell’istruttoria tecnica hanno un peso rilevante, ma la decisione come detto è di tipo politico e, pertanto, essa può essere adottata anche in contrasto con l’organo tecnico. Ciò significa che l’interesse ambientale è valutato prima dagli organi tecnici e che il politico, viste le risultanze dell’istruttoria, assume una decisione che tiene conto delle stesse e pur tuttavia se ne può discostare, sacrificando il valore ambientale al cospetto di altri obiettivi politicamente più ampi. In caso di dissenso del ministro competente alla realizzazione delle opere, il contrasto viene risolto in seno al Consiglio dei Ministri, ai sensi degli artt. 14-quater legge 241/90 e art. 5 legge 400/88. In caso di dissenso di una delle amministrazioni chiamate a pronunciarsi, si deve fare riferimento all’istituto della conferenza di servizi che ancora una volta richiama l’intervento del governo, trattandosi comunque di amministrazioni che trattano interessi critici.
I progetti devono essere realizzati entro 5 anni dalla approvazione del provvedimento di VIA (salvo periodi più lunghi eventualmente necessari per la caratteristica delle opere da realizzare) e trascorso tale periodo la procedura di VIA deve essere reiterata.
Qualora vengano riscontrate violazioni delle prescrizioni o modifiche tali da incidere sulla valutazione espressa, l’autorità, previa eventuale sospensione dei lavori, impone al proponente di conformarsi al progetto e può sostituirsi ad esso anche per ottenere la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi e della situazione ambientale lesa.
Abbraccia lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità, elaborazione del rapporto ambientale, svolgimento di consultazioni, valutazione del piano o del programma, del rapporto e degli esiti delle consultazioni, l’espressione di un parere motivato, l’informazione sulla decisione ed il monitoraggio.
Ha la finalità di garantire un’elevata protezione dell’ambiente all’atto dell’elaborazione, adozione ed approvazione di piani ambientali, assicurando che essi siano coerenti con il principio di sviluppo sostenibile.
I piani ed i programmi, comunque denominati, sono atti di programmazione e pianificazione elaborati da autorità nazionale, anche eventualmente cofinanziati a livello europeo. Sono assoggettati a VAS i progetti che possono avere impatti significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale. È obbligatoria per i piani elaborati per la valutazione e gestione della qualità dell’aria, per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, della telecomunicazione, turistico, della pianificazione territoriale o per la destinazione dei suoli.
Sono esclusi dalla VAS i programmi destinati esclusivamente alla difesa nazionale coperti da urgenza o dal segreto di stato.
L’autorità procedente è la P.A. che elabora il piano o il programma o quella che recepisce, adotta o approva il piano o il programma.
Le competenze sono ripartite tra stato e regioni in forza delle attribuzioni statali o regionali in ordine al piano o programma in parola.
È uno studio sulla sostenibilità che viene condotto prima ancora che l’amministrazione si determini in ordine alla realizzazione di una singola opera, e cioè nel momento in cui viene fatta una scelta programmatoria o pianificatoria, in modo da inglobare la valutazione nel momento in cui vengono fatte scelte generali di governo del territorio.
L’impulso può provenire sia dall’autorità procedente, sia dal proponente e cioè dal soggetto pubblico o privato che elabora il piano o il programma.
Il procedimento consta di una fase preliminare assimilabile allo scoping che passa attraverso la redazione di un rapporto ambientale e la comunicazione della proposta all’autorità competente dall’autorità procedente che cura anche la pubblicazione di un avviso sulla GU o sul Bollettino Ufficiale.
La pubblicazione serve a consentire la partecipazione e chiunque può prendere visione della proposta e presentare osservazioni.
La VAS costituisce quindi un supporto collaborativo proveniente dall’autorità competente a favore del soggetto procedente.
È chiaro pertanto che la VAS viene effettuata durante la fase preparatoria del piano, prima della sua approvazione e prima dell’avvio della relativa procedura legislativa.
Si atteggia come fase endoprocedimentale che sfocia in un parere motivato nel corso del quale l’autorità competente svolge le attività tecnico-istruttorie in collaborazione con quella procedente ed esprime il proprio motivato parere entro 90 giorni dallo spirare del termine per la consultazione. L’autorità può avvalersi della Commissione tecnica d’impatto ambientale.
In caso di necessità di revisione del programma si realizza un’ipotesi diversa dall’eventuale parere negativo, ponendosi in essere le attività in collaborazione con i soggetti coinvolti per l’adeguamento del progetto alle risultanze istruttorie.
Infine, il piano o programma, unitamente al parere motivato, viene trasmesso all’organo competente all’adozione o approvazione degli strumenti sottoposti a VAS.
La VAS non è vincolante in modo assoluto, poiché anche ove sia stata effettuata la VAS può assistersi ad una VIA negativa, la quale deve essere però conseguenza di un provvedimento adeguatamente motivato.
Inoltre, mentre la VIA contiene e sostituisce tutti gli assensi del caso (vedi sopra) la VAS preliminarmente svolta non condiziona le scelte per la VIA.
Capitolo IV – le tutele differenziate.
Gli enti parco: profili costitutivi e operativi 519
La legge 394/1991 dedica il titolo II alle aree naturali protette nazionali, cioè ai parchi nazionali e alle riserve naturali statali. I parchi vengono istituiti con D.P.R. su proposta del ministro dell’ambiente sentita la regione interessata.
Le riserve sono istituite con decreto del ministro dell’ambiente sentita la regione.
Le riserve marine vedono il coinvolgimento dell’ispettorato centrale per la difesa del mare e delle capitanerie di porto.
La gestione operativa del parco è affidata all’ente parco (ente di diritto pubblico) sottoposto alla vigilanza del ministero dell’ambiente. L’ente ha ampi poteri di regolazione di ogni attività umana potenzialmente in grado di incidere sull’ambiente.
Gli organi sono: il presidente, il consiglio direttivo, la giunta esecutiva, il collegio dei revisori e dei conti, la comunità del parco costituita dai presidenti delle regioni, delle province, dai sindaci e dalle comunità montane nei cui territori sono ricomprese le aree del parco.
Strumenti dell’ente sono lo statuto che definisce l’organizzazione interna, il regolamento che disciplina le attività consentite nel parco (con riferimento all’edilizia, all’artigianato, alle attività sportive e ricreative, alla circolazione, ai livelli di rumorosità, illuminazione ecc.). sono comunque vietate le attività che possono compromettere la salvaguardia del paesaggio e degli ambienti naturali tutelati con particolare riferimento alla tutela della flora e della fauna. Vige il divieto di caccia e disturbo degli animali, di danneggiamento delle specie vegetali e sovente anche l’attività agro-silvo-pastorale. È vietato introdurre specie estranee che possano alterare l’equilibrio naturale. Sono altresì vietate cave e torbiere, la modificazione del regime delle acque, così come l’accensione di fuochi all’aperto ed il sorvolo non autorizzato delle aree.
È un istituto di particolare rilievo che ha un contenuto necessario previsto dalla legge. Esso reca l’organizzazione generale del territorio, precisa i vincoli e le destinazioni di uso pubblico, disciplina l’accesso veicolare e pedonale con particolare riferimento alla accessibilità per i portatori di handicap, prevede i sistemi di attrezzature e servizi per la gestione (centri di accoglienza, foresterie, ecc.), nonché gli indirizzi ed i criteri per gli interventi sulla flora e sulla fauna.
Il piano prevede una distinzione del territorio tra riserve integrali, riserve naturali orientate (nelle quali vige il divieto di costruire alcunché e di trasformare il territorio, ma possono essere consentite attività produttive tradizionali e opere di manutenzione), aree di protezione (nelle quali possono continuare le attività agro-silvo-pastorali in coerenza con le finalità del parco e dove sono ammessi gli interventi di recupero edilizio ed è incentivata la produzione artigianale di qualità) e le aree di promozione economica e sociale (nelle quali sono consentite le attività compatibili con le finalità istitutive del parco).
Il piano è uno strumento operativo che segue il modulo operativo dello zoning che prevede la suddivisione del territorio in zone ciascuna diversamente connotata rispetto alle finalità della protezione ambientale.
Il processo di realizzazione del piano prevede il coinvolgimento dell’ente parco che lo predispone entro sei mesi dalla sua istituzione, della regione che lo adotta nei successivi quattro mesi dopo aver sentito gli enti locali.
È previsto il potere sostitutivo del ministro in caso di inerzia.
La pubblicità avviene presso le case comunali o presso le comunità montane o presso la regione.
Il piano viene poi pubblicato sulla G.U. ed è vincolante per l’amministrazione e per i privati.
Eventuali concessioni o autorizzazioni che incidono sul territorio dell’ente parco sono soggette al preventivo nulla osta dell’ente stesso che verifica la conformità dell’intervento alle disposizioni del piano e del regolamento. È previsto l’istituto del silenzio assenso.
I proprietari dei beni contenuti nel parco non hanno diritto ad alcun indennizzo per i vincoli che sono posti sui beni stessi, poiché il bene nasce già conformato e limitato dall’interesse pubblico.
Al contrario i vincoli all’attività agro-silvo-pastorale possono dare luogo ad indennizzo sulla base di principi equitativi.
La legislazione sulle risorse idriche 541
L’evoluzione legislativa a difesa del patrimonio idrico passa attraverso quattro fasi.
La prima nasce nel 1865 (allegato F alla legge 23.3.1865, n. 2248) allorquando viene posta attenzione alla regimazione degli usi liberi delle acque consistenti nello sfruttamento delle risorse in conformità alla fruibilità di tutti del bene.
La seconda fase nasce nel 1884 e si conclude con il R.D. 1775/1933 (testo unico sulle acque e sugli impianti elettrici) nel corso di tale fase vengono regolati gli usi speciali da assentire tramite licenza o concessione (es. navigazione acque interne) e gli usi eccezionali (industriali, irrigui o forza motrice) da regolarsi con regime concessorio.
La terza fase segue i principi della legge Merli 319/1976 e della legge Merli bis 650/1979 revisionate dalla legge 172/1995 che per la prima volta tengono conto della qualità delle acque e della necessità di preservarle da inquinamento.
La quarta fase è caratterizzata dalle leggi 183/1989 e 36/1994 allorquando la risorsa idrica viene percepita come scarsa e da tutelare razionalizzandone l’uso e la tutela (bacini idrici)
Il testo unico sulle acque è contenuto nel d. lgs. 152/1999 integra i profili di gestione delle risorse idriche con la tutela della qualità delle acque ed a questo si aggiunge il testo unico ambientale di cui al d. lgs. 152/2006.
Il legislatore ha affrontato il tema delle acque sotto l’aspetto della demanialità del bene e della fruibilità. La nozione di demanio idrico ha avuto una lunga evoluzione per giungere con la legge 36/1994 a connotare l’articolo 822 del codice civile nel senso che tutte le acque sono pubbliche anche se estratte artificialmente dal sottosuolo. La legislazione di settore prevede, poi, una specifica tutela giurisdizionale innanzi ai tribunali delle acque.
L’assetto complessivo delle competenze in materia di acque, una volta appannaggio esclusivo dello stato, ha subito nel tempo una moltiplicazione dei livelli di governo.
La disciplina delle risorse idriche tra stato e regioni
Dalla costituente alla commissione giannini per il completamento dell’ordinamento regionale, è stata costantemente sottolineata l’importanza del tema e la rilevanza dell’interesse delle nascenti regioni in ordine al governo delle acque.
Tuttavia l’art. 117 non la contempla espressamente (prevede solo questioni accessorie circa gli acquedotti e le acque termali e minerali).
Con legge del 1972 veniva previsto un piano regionale per gli acquedotti e con il successivo testo unico per gli enti locali (DPR 616/1977) da un lato veniva previsto a carico dello stato un obbligo di consultazione delle regioni e dall’altro lato venivano delegate alle regioni l’utilizzo, la gestione, l’organizzazione e le funzioni di disciplina e tutela delle risorse idriche, inclusa la polizia idrica.
Il quadro delle competenze ripartite tra stato e regioni è stato radicalmente innovato prima dalla legge 36/94 (legge Galli) e poi dal d. lgs. 112/98, dal d. lgs. 152/1999 e dal d. lgs. 152/2006.
L’impianto normativo della legge 36/1994
La difesa delle acque è uno dei perni principali della difesa del suolo e la legge 36/1994 ha introdotto alcuni principi innovatori, tra i quali:
• natura pubblica di tutte le acque;
• solidarietà che deve essere territoriale, sociale e generazionale;
• funzione ecologica
• priorità dell’uso potabile su ogni altro uso
• adozione del criterio del risparmio e del rinnovo delle risorse idriche, del riutilizzo delle acque reflue;
• equilibrio del bilancio idrico tra disponibilità e fabbisogni;
• risanamento e razionalizzazione delle reti idriche;
• equilibrio tariffario con riferimento ai costi di servizio.
La legge individua, partendo dai bacini idrografici, il nuovo strumento dei servizi idrici integrati che operano nel servizio di captazione, adduzione e distribuzione delle acque ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue.
Inoltre prevede la delimitazione dell’ambito territoriale ottimale in base al bacino idrico nel quale i comuni sono chiamati ad operare riunendosi in consorzi, in coerenza con la precedente disposizione di cui alla legge 183/1989 che rendeva obbligatoria l’aggregazione consortile dei comuni interessati per i servizi di acquedotto, fognatura collettamento e depurazione delle acque usate.
La legge Galli muove dalla necessità di giungere ad una visione integrata di tutti i problemi connessi alla questione idrica, passando attraverso l’individuazione di una dimensione territoriale adeguata e ad un governo unico.
Manca una definizione certa dell’ambito territoriale ottimale, e questo era il limite della legge, anche se comunque vi erano ricompresi gli interventi in tema di acquedotti, fognatura, depurazione e collettamento verso l’impianto di depurazione.
I principi ispiratori erano quelli della economicità e dell’efficacia delle prestazioni. L’assetto delle competenze dopo il d. lgs. 112/1998
Il d. lgs. 112 sul “federalismo amministrativo” ha conferito alle regioni più ampi poteri amministrativi e gestionali, ridimensionando il ruolo statale.
Rimangono a carico dello stato i compiti di rilevamento e censimento nazionale ed al monitoraggio dei corpi idrici, quelli di difesa del suolo, nonché quelli di programmazione e di fissazione di criteri e standard per i servizi minimi da assicurare negli ambiti territoriali ottimali.
La competenza dello stato è necessaria anche per il trasferimento dell’acqua da una regione all’altra e per assicurare il fabbisogno idroelettrico.
Inoltre i bacini idrici nazionali ed interregionali rimangono di interesse statale, senza contare la necessità di garantire l’esercizio del potere di sostituzione per inerzia delle amministrazioni locali.
Ciò a comportato anche il riordino delle strutture ministeriali (magistrato del po, magistrato delle acque di venezia, ecc.) considerando anche che con il successivo decreto 300/1999 tutte le competenze sono transitate dal ministero dei lavori pubblici a quello dell’ambiente.
La tutela e la gestione delle acque dopo il d. lgs. 152/1999 e dopo il testo unico ambientale di cui al d. lgs. 152/2006
Interviene il principio comunitario di sussidiarietà che impone la ricerca di un livello di governo appropriato alla dimensione dell’intervento e il d. lgs. 152/99 valorizza il ruolo delle regioni in tema di gestione del demanio idrico.
Altro principio importante è quello dell’unicità di responsabilità nell’amministrazione pubblica che porta alla regola “un territorio – un’autorità”, in applicazione del quale sono assegnati alle autorità di bacino importanti poteri di coordinamento e indirizzo.
La disposizione legislativa recupera il ruolo dei piani di regionali di risanamento delle acque, estendendone la funzione alla individuazione dei corpi idrici e delle aree da assoggettare a speciale prevenzione, assicurando la tutela qualitativa e quantitativa del bacino idrografico.
Le regioni hanno un ruolo programmatorio a tutela delle acque.
Va menzionata in modo particolare la nuova definizione di scarico recata dal d. lgs. 152/2006, secondo il quale è scarico qualsiasi immissione di acque reflue in acque superficiali, sul suolo, nel sottosuolo e in rete fognaria indipendentemente dalla loro natura inquinante ed anche se sottoposte a depurazione.
La definizione è importante per la distinzione degli scarichi dai rifiuti, in particolare la precedente normativa prendeva in esame l’immissione diretta mediante condotta, mentre il 152/2006 non contempla più la necessità che l’immissione di acque reflue sia convogliata per essere definita scarico. Il successivo d. lgs. 4/2008 risolve il problema interpretativo definendo scarico quello effettuato in modo diretto, cioè tramite condotta non interrotta tra il punto in cui si verifica il refluo e quello in cui si immette nel corpo recettore.
Quindi la nuova definizione definisce scarico qualsiasi immissione effettuata esclusivamente tramite un sistema stabile di collettamento che collega senza soluzione di continuità il ciclo di produzione del refluo con il corpo recettore.
Innovazioni: l’autorità di vigilanza sulle risorse idriche, il nuovo servizio idrico integrato, le autorità d’ambito territoriale ottimale.
Il testo unico ambientale nella parte III parte dai principi di prevenzione e riduzione dell’inquinamento, del risparmio idrico e dell’uso sostenibile e durevole delle risorse idriche.
In primo luogo fissa gli obiettivi minimi di qualità ambientale e fissa la destinazione dei corpi idrici e le misure per ridurre l’inquinamento nelle zone vulnerabili e nelle aree sensibili.
È prevista una tutela integrata delle acque con una pianificazione dell’utilizzo con competenze del ministro dell’ambiente. Viene stimolata l’adozione di misure atte a prevenire gli sprechi ed alla riduzione dei consumi e sempre in capo al ministro dell’ambiente ricade il compito di fissare norme tecniche per il riutilizzo delle acque reflue.
Il regime sanzionatorio prevede sanzioni amministrative pecuniarie da parte degli enti preposti al controllo (in particolare regioni e province) vincolando i proventi alle opere di risanamento. Sono altresì previste sanzioni penali modulate con circostanze attenuanti ed aggravanti. I relativi compiti sono affidati ai carabinieri (con speciali nuclei preposti alla tutela dell’ambiente) ed al corpo forestale dello stato.
Per quanto attiene all’assetto delle competenze si rileva che le autorità di bacino sono sostituite dalle autorità di bacino distrettuale, con netta prevalenza della componente dei ministri o loro delegati nella conferenza istituzionale permanente, la qual cosa produce una certa emarginazione delle regioni e degli enti locali con effetti di neocentralismo.
Assume rilievo l’istituzione dell’autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti che ha assorbito e sostituito l’osservatorio sui rifiuti e il comitato di vigilanza sulle risorse idriche.
Ha compiti di ordine e sanzionatori al fine di far rispettare i principi e le disposizioni relative alle risorse idriche sia ai soggetti pubblici che ai privati.
È una vera e propria authority perché è dotata di poteri propri ed indipendenti, compreso quello di denunciare all’A.G. le violazioni perseguibili penalmente, nonché di agire in via amministrativa contro gli atti, i provvedimenti ed i comportamenti posti in essere in violazione delle norme poste a tutela delle acque. Può anche agire per ottenere il risarcimento del danno in forma specifica o per equivalente. Ha il potere di irrogare sanzioni amministrative pecuniarie ai soggetti che rifiutino di fornire informazioni senza giustificato motivo (fino a 30.000 euro) o che diano informazioni non veritiere (fino a 60.000 euro).
Altra importante novità è l’introduzione di una definizione del servizio idrico integrato secondo la quale esso è costituito dall’insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili di fognatura e di depurazione delle acque reflue.
Le autorità d’ambito territoriale ottimale sono espressione istituzionale dell’obbligo di cooperazione degli enti locali in ciascun ambito.
Il piano d’ambito previsto dalle nuove norme opera nell’ottica del risparmio e della razionalizzazione e contempla la ricognizione delle infrastrutture per l’individuazione di quelle da affidare al gestore del servizio idrico integrato, il programma degli interventi per la manutenzione straordinaria e per le nuove opere da realizzare, il modello gestionale e organizzativo cui dovrà adeguarsi il gestore per fornire il servizio, nonché il piano economico finanziario per la previsione annuale dell’andamento dei costi di gestione.
L’Autorità d’ambito affida la gestione mediante gara disciplinata dalle norme UE privilegiando, tuttavia, società partecipate in tutto o in parte dagli enti locali compresi nell’ambito territoriale ottimale.
Accordi internazionali e fonti normative
FONTE ART. CONTENUTO
Conferenza di Stoccolma 1972 Attenzione al tema ambientale Conferenza Nazioni Unite 1989 Principi di sviluppo sostenibile
Conferenza di Rio 1992 • Dichiarazione sull’ambiente e sullo sviluppo
• Dichiarazione di principi per la conservazione e lo sviluppo sostenibile delle foreste
Accordo di Kyoto 1997 Riduzione gas serra (pochi paesi, tra cui no USA e Cina – Russia aderisce solo nel 2005)
Conferenza di Copenhagen 2009 Pochi risultati concreti ma vengono coinvolti nell’impegno un gran numero di paesi che insieme produco
dannose Trattato UE Art. 2 Protezione ambiente e qualità della vita
Trattato UE Art. 3 Politica ambientale segue i tempi e i ritmi del TUE
Trattato UE Art. 5 sussidiarietà
Trattato UE Art. 6 sviluppo sostenibile
Trattato UE Art. 174 Obiettivi: Qualità ambiente Principi: Elevato livello di tutela
Protezione salute Precauzione
Utilizzo razionale risorse naturali Azione preventiva
Promozione e salvaguardia ambiente Correzione alla fonte
Chi inquina paga Trattato UE Art. 175 Procedure
Trattato UE Art. 176 Libertà per gli stati membri di raggiungere standard di protezione più elevati
Costituzione Art. 2 Diritti inviolabili e doveri di solidarietà
Costituzione Art. 3 Rimozione ostacoli che impediscono il pieno sviluppo della persona
Costituzione Art. 9 Tutela paesaggio
Costituzione Art. 21 Informazione Costituzione Art. 32 Tutela salute
Costituzione Art. 41 Iniziativa privata non in contrasto con scopi sociali
Costituzione Art. 42 Limiti per motivi di interesse generale alla proprietà privata
Costituzione Art. 43 Riserva in favore del settore pubblico
Legge 241/1990 Art. da 14 a 14-quinquies Conferenza di servizi
Legge 241/1990 Art. 15 Accordi fra amministrazioni
Legge 241/1990 Art. 17 Valutazioni tecniche
Legge 241/1990 Art. 20 Silenzio assenso
Legge 394/1991 Parte II Aree protette e parchi
Legge 36/2001 Introduce principio precauzione per l’inquinamento elettromagnetico, elettrico e magnetico
Decreto legislativo 152/2006 Art. 1-3sexies Parte I: Disposizioni comuni e principi generali
Decreto legislativo 152/2006 Art. 4-36 Parte II: VAS – VIA – AIA (N.B. art. 37-52 abrogati)
Decreto legislativo 152/2006 Art. 53-176 Parte III: Desertificazione suoli, acque e risorse idriche
Decreto legislativo 152/2006 Art. 177-266 Parte IV: Rifiuti Decreto legislativo 152/2006 Art. 267-298 Parte V: Aria e atmosfera
Decreto legislativo 152/2006 Art. 299-318 Parte VI: Tutela risarcitoria per danno ambientale
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