Source: http://www.cidh.oas.org/annualrep/2003sp/cap.5f.htm
Timestamp: 2017-10-22 21:08:49
Document Index: 133480917

Matched Legal Cases: ['artículo 7', 'artículo 151', 'artículo 211', 'artículo 211', 'artículo 209', 'artículo 208', 'artículo 27', 'artículo 153', 'artículo 139', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 67', 'artículo 67', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 27', 'artículo 66', 'artículo 37', 'artículo 67', 'artículo 6', 'artículo 25', 'artículo 67', 'artículo 26', 'artículo 32', 'artículo 9', 'artículo 123']

311. La Relatoría considera oportuno referirse a la privación de la libertad de las personas migrantes en México, en tanto hace parte de los procedimientos migratorios a los que se encuentran sometidas buena parte de las personas que infringen las normas migratorias, entre ellas los trabajadores migratorios. La privación de la libertad de las personas migrantes debe hacerse observando las limitaciones y garantías del artículo 7 de la Convención Americana. La Relatoría utiliza dicho parámetro normativo para describir y analizar los procedimientos de privación de libertad así como las condiciones de detención de las personas en México desde un punto de vista normativo y fáctico, tomando en cuenta la información recabada por la Relatoría durante su visita y con posterioridad a la misma.
312. El criterio para asegurar o privar de la libertad a una persona extranjera es que ella esté infringiendo las normas migratorias y que esa situación amerite que sea expulsada del territorio mexicano. Una persona extranjera puede ser privada de la libertad en desarrollo de las operaciones de verificación y control migratorio en puertos, aeropuertos y puestos fronterizos, así como de las demás acciones con el mismo fin que establece el artículo 151 LGP (Ver parte sobre no discriminación en Sección VII. Garantías del Debido Proceso y parte sobre medidas de control migratorio en Sección V. Política y Práctica Migratoria). Una persona también puede ser asegurada en desarrollo de un procedimiento de verificación migratoria cuando se determina que está violando las normas migratorias.
313. Inmediatamente después que una persona extranjera es asegurada debe ponerse a disposición de la autoridad competente. La persona aprehendida debe ser conducida inmediatamente a la estación migratoria donde debe quedar a disposición del responsable de la misma, el cual tiene el deber de comunicarlo por escrito a sus superiores jerárquicos (artículos 152 LGP, y 199 y 207 Reglamento LGP). En los casos en los que se ordene el aseguramiento y la persona no sea trasladada a la Estación Migratoria de la Ciudad de México, la autoridad que ordene el aseguramiento debe llevar a cabo todas las diligencias hasta la emisión de la resolución que ordena su expulsión (Circular 010/99). En la práctica, las personas extranjeras son aprehendidas y pueden permanecer privadas de la libertad en establecimientos carcelarios por algunos días hasta tanto sean trasladados a las estancias o estación migratoria.
314. Conforme al procedimiento migratorio en México, la privación de la libertad puede continuar después de que la autoridad migratoria profiera la orden de expulsión cuando ésta no pueda llevarse a cabo por circunstancias ajenas a dicha autoridad. En ese caso se debe ampliar el término de la privación de la libertad (artículo 211 I Reglamento LGP). Un extranjero con residencia legal o una persona de nacionalidad mexicana puede solicitar que la persona con orden de expulsión pendiente sea puesta en libertad bajo su custodia hasta tanto se ejecute la orden de expulsión (artículo 211 II Reglamento LGP).
315. La Relatoría se encuentra preocupada en torno a denuncias que recibió durante su visita y con posterioridad a ella en relación a abusos físicos y verbales contra las personas migrantes cuando son aprehendidas por las autoridades mexicanas, así como durante el tiempo en que se encuentran privadas de la libertad en las Estancias y Estación Migratoria.[185] En este sentido, la Relatoría ha insistido en el deber del Estado de respetar y garantizar la integridad personal, lo cual incluye propender y evitar que las autoridades atenten contra o vulneren la integridad personal de las personas migrantes, y el deber de investigar y sancionar las violaciones que sean denunciadas. En este sentido, la Relatoría ha tenido conocimiento de varios incidentes de esta naturaleza y con fundamento en ellos exhorta al INM, la Comisión Nacional de Derechos Humanos y la Procuraduría General de la República a actuar con diligencia y prontitud con el propósito de establecer si efectivamente ocurrieron abusos, y de ser así, sancionar a los responsables y reparar a las víctimas.
Procedimientos para las personas aseguradas
316. El Reglamento de la LGP establece los siguientes procedimientos y elementos que deben llevarse a cabo y ofrecerse a la persona que se encuentra asegurada en una estación migratoria: 1) se le practica un examen médico; 2) se le permite comunicarse por teléfono o cualquier otro medio con la persona que solicite; 3) se notifica a la representación consular acreditada en México de esa persona y en caso de que carezca de documentos de viaje e identidad, se solicita la expedición de los mismos; 4) se hace un inventario de sus pertenencias, las cuales quedan en depósito durante su aseguramiento; 5) se le toma una declaración mediante acta administrativa, en presencia de dos testigos, indicándole los hechos que se le imputan, su derecho a presentar pruebas y a alegar lo que a su derecho convenga. Al momento de levantar el acta se le indica que tiene el derecho de nombrar un representante que lo asista en el procedimiento en su contra y que tendrá acceso a su expediente; 6) en la estación migratoria se le debe ofrecer un “espacio digno, alimentos, enseres básicos para su aseo personal y atención médica”; 7) tiene derecho a ser visitado por sus familiares y representante o persona de su confianza; 8) las familias deben ser alojadas en la misma instalación y se les debe permitir la convivencia diaria; 9) cuando se le autoriza la salida o libertad, se le devuelven las pertenencias que tenía al momento de su ingreso (artículo 209 Reglamento LGP). Mediante la Circular 010/99 de abril de 1999, el Director del INM dictó lineamientos relativos a los procedimientos migratorios en los que se encuentra la persona asegurada o privada de su libertad. En general, los lineamientos reiteran los procedimientos descritos anteriormente y desarrollan otros aspectos de manera más detallada.
Estación y estancias migratorias
317. En México son privadas de la libertad un número significativo de personas, tanto en la Estación Migratoria de Iztapalapa como en las Estancias Migratorias que se encuentran en diversos lugares del territorio nacional.[186] Mientras que la Estación Migratoria está concebida y opera como un lugar de detención en el que permanecen las personas durante largos períodos, las Estancias son --como su nombre lo indica-- lugares de paso y de permanencia muy corta de personas detenidas, ya sea porque van a ser expulsadas de manera inmediata o mientras se organiza su traslado a Iztapalapa, según lo explicó el Comisionado del Instituto Nacional de Migración a la Relatoría durante su visita.[187]
318. La LGP faculta a la Secretaría de Gobernación para establecer estaciones migratorias con el propósito de alojar a las personas extranjeras bajo medida de aseguramiento mientras son deportadas, o para su estancia provisional en caso de que no puedan cumplir con algún requisito al momento de la revisión de su documentación. Las estaciones migratorias se encuentran a cargo del INM. La custodia de las personas aseguradas y la vigilancia de las estaciones migratorias corresponden al personal adscrito a la respectiva estación o estancia. En las estaciones migratorias se encuentran privadas de la libertad las personas a quienes se les haya autorizado el ingreso de forma provisional o aquellas que deban ser expulsadas. Los lugares de reclusión para personas sentenciadas no pueden habilitarse como estaciones migratorias (artículos 71 LGP y 94 Reglamento LGP).
319. El acuerdo relativo a las estaciones migratorias del 26 de noviembre de 2001 establece que las instalaciones de las estaciones migratorias deben ser suficientes para dar alojamiento a las personas aseguradas. Dicho acuerdo prevé la separación de hombres y mujeres, así como un área para familias, otras para enfermos psiquiátricos e infectocontagiosos. El personal de custodia de los dormitorios de mujeres deben ser mujeres. Por otra parte, a las personas detenidas o aseguradas se les debe asignar un dormitorio y hacerles entrega de un colchón cobertor y artículos de aseo personal. Las personas detenidas tienen derecho a recibir alimentación tres veces al día.[188]
320. En su visita a la las Estancias Migratorias en Tapachula y Ciudad Juárez, la Relatoría observó que, si bien hombres y mujeres permanecen asegurados en áreas diferentes, son custodiados en casi la totalidad de los casos por personal masculino. En la Estación Migratoria de Iztapalapa sí se observó que las mujeres eran custodiadas por personal femenino. A juicio de la Relatoría, esta situación desconoce estas normas y pone a las mujeres privadas de libertad en condiciones de mayor vulnerabilidad.
321. El Secretario de Gobernación expide las normas relativas a las estaciones, que deben contemplar: el propósito del aseguramiento, la duración máxima de la permanencia de las personas aseguradas y el respeto a los derechos humanos de las personas aseguradas (artículo 208 Reglamento LGP). En ejercicio de esta facultad, fue expedido un “Acuerdo por el que se emiten las normas para el funcionamiento de las estaciones migratorias del INM” del 26 de noviembre de 2001. Dicho acuerdo prohíbe expresamente: 1) cualquier acción u omisión contra la integridad física o moral de las personas aseguradas; 2) condiciones que resulten en un trato discriminatorio contra las personas aseguradas; 3) el suministro de drogas (enervantes, psicotrópicas o sustancias tóxicas) y de medicamentos que no hayan sido recetadas por un médico; 4) el comercio, introducción, posesión y uso de armas de fuego, instrumentos punzo cortantes, explosivos, teléfonos celulares y cualquier objeto que ponga en peligro el orden y la seguridad en las estaciones migratorias; 5) el ingreso de personas que no tengan pase de visita autorizado por la Coordinación de Control y Verificación Migratoria o el Jefe de la estación migratoria; 6) expresiones y actitudes ofensivas contra las personas aseguradas y sus visitantes; y 7) las demás previstas en las normas. Como se describe más adelante, las autoridades migratorias han tenido serias dificultades para verificar que estas normas se cumplan en la Estación Migratoria de Iztapalapa.
322. El INM elaboró y debe poner a disposición de las personas aseguradas un documento que se denomina “Derechos y Reglas de Convivencia del Extranjero en la Estación Migratoria”. Las reglas incluyen: el deber de tratar de manera respetuosa a las autoridades migratorias; el deber de denunciar cuando hayan sido víctimas de una agresión física; el derecho a ponerse en contacto con la representación consular conforme a la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares; el derecho de llamar por teléfono (tienen un espacio de 6 horas diarias para hacerlo); el derecho a ser recibido y atendido por el Jefe de la Estación Migratoria cuando lo estime conveniente para recibir información sobre su situación actual y su fecha probable de salida del país; el derecho a recibir visitas de sus familiares y amigos, previa autorización de la jefatura de la Estación Migratoria; y el derecho a un espacio digno, a recibir alimentos, enseres para su aseo personal y atención médica, si lo requiere. También hacen parte de las reglas el deber de convivir con respeto y cordialidad con las demás personas detenidas; cumplir el horario; depositar todas las pertenencias al momento de su ingreso; y estar sujeto a una medida disciplinaria si infringe las reglas aquí mencionadas. El acuerdo del 26 de noviembre de 2001 establece que cuando las personas no hablen español o no puedan leer, se les debe auxiliar con un traductor o intérprete.
323. El acuerdo relativo a las estaciones migratorias del 26 de noviembre de 2001 establece que el personal de custodia debe revisar físicamente a los asegurados y sus dormitorios. Las mujeres detenidas deben ser revisadas por personal femenino. El mismo acuerdo establece la facultad de las autoridades migratorias para tomar las medidas necesarias para proteger la estación migratoria en caso de resistencia organizada, motín, agresión al personal o disturbios. Asimismo, se establece la facultad del personal para “tomar las medidas pertinentes” cuando se está ante una situación que ponga en peligro la seguridad del recinto, sin perjuicio de las sanciones penales y administrativas que correspondan.
324. El acuerdo relativo a las estaciones migratorias también enumera las infracciones que ameritan una sanción disciplinaria, así como las sanciones. Dicho acuerdo establece también algunos requisitos de los procedimientos disciplinarios. Además de que debe escucharse a la persona que se va a sancionar, el acuerdo establece el deber de anexar al expediente de dicha persona información relativa al procedimiento disciplinario y la sanción expuesta.
325. En abril de 1999, el Director del INM expidió la Circular 009/99 relativa a la atención de la salud de las personas privadas de la libertad en los traslados y durante su permanencia en la Estación Migratoria. La circular describe el procedimiento que debe llevarse a cabo para trasladar una persona con padecimientos de salud, de manera que se le ofrezca la atención médica que requiere. De igual forma, el acuerdo relativo a las estaciones migratorias de 2001 establece el deber de incluir un certificado médico de ingreso a partir de un examen médico de ingreso. En caso de que la persona requiera atención médica especializada, deben tomarse las medidas apropiadas. El mismo acuerdo contempla en una sección los procedimientos y deberes relativos a la atención médica de las personas privadas de la libertad en las estaciones migratorias.
326. El acuerdo relativo a las estaciones migratorias se refiere al trabajo social, para el cual se debe contar con un espacio físico dentro de la Estación Migratoria. El personal responsable del trabajo social tiene dentro de sus funciones las siguientes: elaborar un primer diagnóstico de aquellas personas que en razón de su origen nacional y su condición socioeconómica sean proclives a permanecer en la Estación por un tiempo prolongado, y prestar atención y seguimiento a las personas que soliciten se les reconozca la condición de asilado o refugiado. A partir del diagnóstico elaborado por el personal, el Jefe de la Estación Migratoria puede desarrollar acciones dirigidas a ponerse en contacto con familiares o amigos del asegurado o a buscar donaciones de ropa para las personas aseguradas.
327. La Coordinación de Control y Verificación Migratoria o el Jefe de la Estación tienen la facultad de autorizar las visitas y extender los pases correspondientes. Conforme al Acuerdo relativo a las Estaciones Migratorias de noviembre 26 de 2001, solamente se puede recibir visitas de: familiares o amigos (éstos últimos deben acreditar su estancia legal en México), su cónyuge o compañero permanente, autoridades, representaciones consulares, organizaciones no gubernamentales, su representante legal y los ministros de culto religioso. El acuerdo señala días de la semana, horarios de visita y duración de las mismas.
328. La Coordinación de Control y Verificación Migratoria debe visitar periódicamente las estaciones migratorias con miras a supervisar y evaluar su adecuado funcionamiento. Por otra parte, la Comisión Nacional de Derechos Humanos también puede visitar y verificar las condiciones de detención de las personas migrantes dentro del marco de sus funciones. Asimismo, en opinión de la Relatoría, las organizaciones de la sociedad civil pueden desempeñar un rol muy importante en el monitoreo de las condiciones de detención.
Visita de la Relatoría a la estación migratoria de Iztapalapa
329. Durante su visita a México, la Relatoría tuvo oportunidad de visitar la Estación Migratoria de Iztapalapa. El día de su visita, la Relatoría encontró que había 289 personas privadas de la libertad: 227 hombres y 62 mujeres, 11 de éstos eran menores de edad. La Estación tiene capacidad para 140 personas.[189] El problema de hacinamiento en la Estación Migratoria es a simple vista grave.[190]
330. La Estación está dividida en una sección para hombres y otra para mujeres. Durante su visita, la Relatoría observó que había niños menores de edad en ambas secciones; también encontró en la sección de mujeres a un grupo de hombres que se encontraba dentro de una celda, quienes dijeron habían sido castigados. Las personas detenidas reciben una cobija a su ingreso. Las personas que deben dormir en el suelo porque se encuentran ocupadas todas las camas reciben una colchoneta. El hacinamiento en la sección de hombres es mucho mayor, lo cual se refleja en el aseo y condición de las celdas. La sección de mujeres parecía ser una construcción más reciente y por ello está en mejor estado.
331. La Relatoría observó que el aseo en los servicios sanitarios de hombres y mujeres era muy deficiente.[191] Las personas detenidas se quejaron a la Relatoría de falta de papel higiénico y artículos de aseo. Las mujeres comentaron que recibían una toalla sanitaria y que de requerir más debían comprarlas. Igualmente, comentaron que los guardias les vendían los artículos de aseo. La Relatoría tiene conocimiento de que con posterioridad a su visita, el aseo en los servicios sanitarios ha mejorado y que se distribuye papel higiénico y otros artículos de aseo en cantidades adecuadas.
332. Cuando la Relatoría llevó a cabo la visita a Iztapalapa observó que se encontraba en obras de remodelación y ampliación para aumentar la capacidad de la Estación y contar con áreas para visitas. La Relatoría tiene conocimiento de que dichas obras no han terminado, a pesar de que en noviembre pasado el INM anunció que había acelerado las obras. No obstante, es importante mencionar que se habilitó un área para las visitas y entrevistas con cónsules y representantes legales, lo cual es muy positivo. Igualmente, en el área para mujeres se organizó un dormitorio para menores no acompañados y para familias, lo cual también es un avance positivo. En una reciente comunicación el Estado indicó que como parte del plan de modernización de la Estación, su capacidad había aumentado más de dos veces (212%) para la sección de hombres y a más del doble (110%) en la parte destinada a las mujeres.
333. Durante su visita, la Relatoría verificó que las reglas de convivencia no se encuentran disponibles dentro de la Estación Migratoria. De hecho, al momento de ingresar a la Estación Migratoria de Iztapalapa algunas personas se encontraban pegando dichas normas de convivencia en pliegos de cartulinas. Varias de las personas detenidas manifestaron a la Relatoría durante su visita a la Estación Migratoria de Iztapalapa que desconocían dichas normas de convivencia, en particular personas que no hablaban español.
334. Durante la visita, las personas que se encontraban detenidas en la Estación Migratoria expresaron a la Relatoría su descontento por la mala calidad de la comida y los pésimos servicios de alcantarillado. Con respecto a la alimentación, la Relatoría tiene conocimiento de que se están haciendo esfuerzos para mejorar la calidad y cantidad de los alimentos y atender requerimientos dietéticos especiales. Los migrantes detenidos dijeron a la Relatoría que en la época de lluvias los patios y las celdas se inundan. Las personas detenidas indicaron que los teléfonos no funcionaban bien y que los funcionarios les vendían las tarjetas de teléfono a precios más altos. Pese a que funcionarios del INM indicaron a la Relatoría que existía un cuerpo médico que atendía a las personas, éstas se quejaron de no recibir atención médica oportuna. La Relatoría observó personas con enfermedades mentales, que claramente requerían de atención especializada, así como discapacitados, entre las personas aseguradas. Más que cualquier otra cosa, las personas detenidas expresaron su frustración por desconocer el estado de su proceso migratorio y por los malos tratos por parte del personal a cargo de la Estación Migratoria.
335. La Relatoría tuvo conocimiento de que con posterioridad a su visita a México, el 12 de octubre de 2002 se llevó a cabo un “operativo sorpresa” en la Estación Migratoria de Iztapalapa, con la participación del INM, la Unidad Especializada contra la Delincuencia Organizada de la Procuraduría General de la República, la Policía Federal Preventiva, la Secretaría de Seguridad Pública y la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo. La Tercera Visitaduría de la Comisión Nacional de Derechos Humanos presenció el operativo.
336. Según el Boletín Nº 400/02 de la Dirección General de Información y Difusión del INM, el operativo fue solicitado por la Subsecretaría de Población y Asuntos Migratorios de la Secretaría de Gobernación y el Instituto Nacional de Migración con el propósito de “verificar el respeto de los derechos humanos de los extranjeros asegurados, así como las condiciones que guardaban las instalaciones”. Durante el operativo encontraron “anomalías administrativas relacionadas con la situación documental” de las personas aseguradas, armas blancas, enervantes, bebidas alcohólicas y productos y sustancias ilícitas o prohibidas en la estación. Los agentes del Ministerio Público tomaron declaración a las personas presuntamente involucradas en las irregularidades, con lo cual debieron iniciarse los procedimientos investigativos y sancionatorios correspondientes. Es importante aclarar que de acuerdo a la información que recibió la Relatoría las armas, bebidas alcohólicas y substancias prohibidas se encontraban en poder del personal del INM y no de las personas detenidas.
337. Como resultado del operativo fueron detenidos 18 funcionarios y agentes del INM, 27 personas que se encontraban aseguradas en la Estación Migratoria y 23 elementos de la Policía Auxiliar. Asimismo, fueron asegurados US$ 4,000, 50 armas blancas, 7 botellas de licor, una cantidad reducida de marihuana, medicamentos, artículos de primera necesidad y medicinas que se comerciaban ilegalmente dentro de la Estación.[192]
338. El INM informó a la Relatoría sobre diversas medidas que habían llevado a cabo con el propósito de mejorar las condiciones de detención en Iztapalapa. Por ello, actualmente debe estar prestando servicios de seguridad de las instalaciones la Policía Bancaria e Industrial, en lugar de la Policía Auxiliar. Asimismo, se deben haber instalado detectores de metales y escáner de rayos x. Igualmente, se debe haber cambiado el mecanismo para la venta de artículos a los detenidos y debe estar funcionando una máquina expendedora de tarjetas telefónicas. También, debe encontrarse funcionando una nueva planta generadora de energía.
339. A la fecha de elaboración de este informe no se ha abierto Averiguación Previa contra los funcionarios del INM implicados en los hechos antes señalados. En una comunicación posterior a la visita de la Relatoría a México del 1º de julio del 2003, el INM afirmó que la resolución sobre esta medida se encuentra aún pendiente. La Relatoría tiene conocimiento de las gestiones de la organización Sin Fronteras, que ha insistido en averiguar por el avance de la investigación y ha manifestado su disposición a colaborar en la identificación de testigos. Han pasado más de seis meses desde la fecha del operativo en Iztapalapa y la Relatoría no observa avances significativos.
Visita de la Relatoría a la estancia migratoria de Tapachula
340. Durante su visita a Chiapas, la Relatoría tuvo la oportunidad de visitar la Estancia Migratoria de Tapachula. La Estancia Migratoria cuenta con tres celdas, cada una tiene un área entre 10 y 50 metros cuadrados aproximadamente. Las tres celdas están comunicadas por un corredor donde hay sillas, una especie de sala de espera, y un baño. El día de la visita de la Relatoría había alrededor de 180 personas aseguradas en la Estancia Migratoria. Tres celdas estaban ocupadas por hombres, distribuidos así: nacionales de Guatemala en una celda, salvadoreños en otra, y guatemaltecos, hondureños y nicaragüenses en la tercera celda. Las dos primeras celdas contenían más de 60 personas.[193] La Relatoría observó que los ventiladores no funcionaban y en los dos orinales, único servicio sanitario con el que contaba cada celda, no corría agua. El estado de los baños y la falta de agua constituían un problema serio que atentaba contra la salud de las personas detenidas. Por otra parte, la poca ventilación en toda la Estancia Migratoria, pero particularmente en las celdas, contribuía a hacer aún más inclementes las condiciones del lugar. En el corredor se encontraban las mujeres y los niños pequeños. Había también garrafones o tanques de agua potable para las personas que se encontraban en el corredor. No había agua potable dentro de las celdas. Dentro de las celdas no existía la posibilidad de tomar agua. La Relatoría observó la alimentación que les daban: emparedados de jamón y queso, una fruta y una botella de agua.
341. El equipo de la Relatoría tuvo la oportunidad de dialogar con las personas que se encontraban detenidas. En general, las personas indicaron que las autoridades les habían indicado que las iban a regresar a sus países de origen. Comentaron a la Relatoría que en la Estancia Migratoria no había papel higiénico, y que el único sanitario disponible para todas las personas que se encontraban allí estaba en pésimas condiciones de higiene. En general, las personas se quejaron del hacinamiento, de la imposibilidad de beber agua y del calor. Las temperaturas dentro de las celdas eran particularmente altas. Algunas personas se quejaron a la Relatoría de haber sido objeto de maltratos y robos por parte de las autoridades mexicanas, pero no podían precisar a qué corporación o cuerpo policial pertenecían dichos funcionarios.
342. La Relatoría tuvo conocimiento de que a comienzos del año 2003 el INM adquirió un predio de casi 30 mil metros cuadrados en Tapachula, Chiapas, para la construcción de una estancia o estación migratoria. Dicho predio se encuentra ocupado por un arrendatario y por ende la construcción de un nuevo recinto aún no ha comenzado.
343. Las condiciones de detención en la Estancia Migratoria de Tapachula son inadecuadas para el volumen de personas que son expulsadas de México por la frontera sur y que deben pasar por lo menos algunas horas allí. Las condiciones de hacinamiento en Tapachula agravan las condiciones de detención de las personas.
Libertad provisional y definitiva de las personas aseguradas en las estaciones migratorias
344. Acorde con el ordenamiento migratorio, las personas que se encuentran privadas de la libertad deben ser puestas en libertad mediante oficio o resolución administrativa debidamente fundamentada. Una persona puede salir de manera provisional cuando lo hace con el propósito de cumplir un procedimiento judicial o administrativo o cuando va a ser trasladada para recibir tratamiento médico. Una persona asegurada obtiene la “Salida Definitiva” cuando se emite oficio de salida debido a una de las siguientes razones: a) para que abandone el país, b) porque acreditó su ingreso o estancia conforme a la ley, c) porque se le va a permitir regularizar su situación migratoria o d) porque se ordenó su expulsión; o cuando se otorgue su custodia provisional a terceras personas (artículo 27 del Acuerdo por el que se emiten las normas para el funcionamiento de las estaciones migratorias del Instituto Nacional de Migración). Esto último ocurre con las personas que solicitan el reconocimiento de su condición de refugiado, una vez son entrevistadas y evaluadas por la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR). En esos casos, las personas son entregadas en custodia provisional a COMAR.
Custodia por terceras personas
345. Como se mencionó anteriormente, el régimen migratorio mexicano prevé la posibilidad de medidas alternativas a la privación de la libertad, tales como la custodia por terceras personas. La Secretaría de Gobernación puede entregar la custodia de una persona asegurada a una persona o institución de reconocida solvencia. En tal caso, la persona asegurada debe otorgar una garantía, comparecer ante la autoridad migratoria y firmar el libro de control de extranjeros (artículo 153 LGP). La persona que reciba a un extranjero en custodia y permita que esta persona se sustraiga del control de las autoridades migratorias será sancionada con multa de hasta mil días de salario mínimo (artículo 139 bis LGP). La Relatoría considera que la custodia por terceras personas es una buena práctica dirigida a buscar alternativas a la detención que no limiten la libertad personal. Por otra parte, la custodia por terceras personas da a las personas objeto de esta medida la posibilidad de incorporarse y adaptarse de manera más fácil a su nuevo entorno.
346. El marco normativo mexicano en materia migratoria establece que la situación jurídica de una persona asegurada debe resolverse en un plazo de quince días hábiles (artículo 6 del Acuerdo de noviembre 26 de 2001). El aseguramiento de una persona no puede exceder de noventa días, excepto en estas situaciones: 1) no haya representación diplomática del Estado del cual la persona es nacional; 2) la persona no tenga documentos de identidad o de viaje; 3) los consulados requieran de un plazo mayor para expedir los documentos de identidad y viaje; 4) el INM carezca de recursos financieros disponibles; 5) no haya espacios y conexiones en los vuelos disponibles; 6) no existan itinerarios para su viaje; 7) esté prohibido el tránsito de extranjeros por terceros países; 8) la persona se encuentre sujeta a un proceso penal; 9) la interposición de un recurso administrativo que impida la ejecución de la resolución; 10) la interposición de un juicio de amparo que impida la ejecución; 11) la enfermedad física o mental de la persona asegurada (certificada por un médico); 12) la persona asegurada proporcione información falsa sobre su identidad, nacionalidad, etc.; 13) la solicitud de protección de organismos nacionales o internacionales; 14) no tenga documentos de identidad o de viaje por responsabilidad de su representación diplomática o consular; y 15) otras razones debidamente motivadas y fundadas por el Coordinador de Control y Verificación del INM (artículo 7 del Acuerdo de noviembre 26 de 2001).
347. En opinión de la Relatoría, las razones para prolongar la privación de la libertad por un tiempo superior a noventa días deben ser más restringidas. Las excepciones al límite temporal de la privación de la libertad deben ser el resultado de un ejercicio de ponderación en el cual los derechos a la libertad personal y a las garantías del debido proceso sean respetados y garantizados sobre otras consideraciones de índole práctica. La situación se agrava a partir de casos conocidos por la Relatoría de personas que han permanecido privadas de la libertad por el INM por períodos considerablemente largos. En particular, la Relatoría se refiere al tiempo en que las personas permanecen detenidas mientras se les expiden sus documentos de viaje, una vez han finalizado otros procedimientos como solicitudes de asilo que hayan sido negadas. En algunos casos las personas han permanecido privadas de la libertad en espera de sus documentos de viaje durante casi seis meses.[194]
348. La Relatoría considera oportuno destacar la importancia de los derechos económicos, sociales y culturales para los trabajadores migratorios y sus familias. Con ese propósito, esta sección del informe destaca de manera sucinta algunos aspectos normativos y prácticos que considera relevantes.
349. Es importante empezar por indicar que la Constitución mexicana establece la preferencia de los nacionales sobre los extranjeros en igualdad de circunstancias para las concesiones, empleos, cargos o comisiones de gobiernos para los cuales no sea necesario ser mexicano.[195] No existe una provisión similar para el sector privado, lo cual es a criterio de la Relatoría un rasgo positivo.
350. Por otra parte, la jurisprudencia ha establecido que la Dirección General de Profesiones no debe condicionar la expedición de la cédula profesional de una persona extranjera a que ella cumpla con las normas migratorias. Igualmente ha indicado que la cédula profesional no constituye un permiso para ingresar o residir en territorio mexicano.[196]
351. No existe una posición definitiva en torno a la relevancia de la condición migratoria de un trabajador para que pueda interponer un recurso de amparo contra su empleador. Los Tribunales Colegiados de Circuito se han pronunciado de manera divergente, limitando o prevaleciendo en la aplicación de los artículos 1, 17 y 33 de la Constitución con respecto al artículo 67 de la LGP. En síntesis, no es claro si el artículo 67 permite a las personas extranjeras acudir al juicio de amparo, sin necesidad de demostrar su estancia legal, que su condición y calidad migratoria les permite promoverlo, o en su defecto permiso especial de la Secretaría de Gobernación.[197]
352. Como se indicó en la sección número 3 del informe, campesinos guatemaltecos ingresan a México para trabajar bajo el programa de trabajadores agrícolas temporeros.[198] Este programa parte de un acuerdo entre propietarios de fincas[199] y enganchadores o contratistas.[200] El contratista presenta la documentación y solicita autorización para la internación de un número de personas, a quienes el INM expide la forma migratoria FMVA.[201].Mediante el permiso migratorio un trabajador puede ingresar para trabajar en un predio agrícola específico para un empleador específico. La persona puede ingresar con los miembros de su familia, puede entrar y salir múltiples veces de México, aunque su tránsito dentro del territorio nacional está limitado al Estado de Chiapas. Actualmente, es común observar que las mujeres y niños no ingresan como acompañantes, como lo hacían en el pasado, sino que lo hacen como trabajadores en razón de las necesidades económicas. El contratista recibe una remuneración del trabajador y del empleador por haberlos puesto en contacto.
353. Según las estadísticas del INM, el número de trabajadores agrícolas temporeros que ingresaron a México ha disminuido. Mientras que en 1999 ingresaron 64.691 personas, en el 2000 aumentó a 69.036, pero en el 2001 disminuyó a 42.475 personas, y para el 2002 se estimaba que solamente 39.256 personas habían entrado a México[202] bajo la forma migratoria FMVA.[203]
354. En julio de 2002 el salario mínimo diario en la agricultura era de $42 diarios, en Chiapas los salarios son más bajos. No obstante, los trabajadores temporeros reciben entre $30 y $35 pesos diarios, un lugar donde dormir y tres comidas diarias. Usualmente, más que pagarles un salario mínimo diario, los propietarios de fincas prefieren pagar a los trabajadores temporeros a destajo, es decir, por tarea realizada.
355. La Relatoría tuvo oportunidad de entrevistarse con el Síndico Presidencial Municipal de Tapachula y otros funcionarios del gobierno local. La administración municipal considera que las condiciones de los trabajadores temporeros son buenas, tienen salud, educación, habitación y comida. La ley de seguridad social establece el deber de registrar a los jornaleros agrícolas. No obstante, reconocen que el estatus migratorio limita su acceso a los servicios médicos y de asistencia.
356. En contraste, la Relatoría tuvo la oportunidad de reunirse con algunas organizaciones miembros de Foro Migraciones en Tapachula. Estas organizaciones manifestaron su preocupación por las condiciones de trabajo de los trabajadores agrícolas temporeros. Explicaron a la Relatoría que las condiciones de trabajo las establece el contratista, que retiene los documentos de los trabajadores y sus salarios. El contratista cobra al trabajador una comisión de $5 Quetzales. Agregaron que solamente existe un Inspector del Trabajo para toda la región del Soconusco, el cual no tiene un vehículo para ir a las fincas, de manera que las denuncias deben llegar a su oficina, lo cual es inviable para los trabajadores agrícolas. Esta situación permite que los abusos contra los trabajadores agrícolas temporeros no sean investigados ni sancionados.
357. Esta situación se comprueba en un caso denunciado por la Oficina de Derechos Humanos de la Casa del Migrante de Tecún Umán. En marzo de 2002, 173 trabajadores agrícolas guatemaltecos fueron despedidos después de 6 semanas de trabajo, con un salario de $36 diarios, sin haberles pagado su salario. Los empleadores alegaron no tener dinero para pagarles. La Relatoría tiene conocimiento de que el proceso laboral se encuentra actualmente en curso con la asesoría de organizaciones de la sociedad civil. Esta situación pone de manifiesto la vulnerabilidad de los trabajadores migratorios y la necesidad de establecer condiciones para la protección de sus derechos laborales. Por otra parte, la Relatoría tiene conocimiento de la labor del Consulado de Guatemala en Tapachula, el cual había identificado a los empleadores que no pagaban el salario a sus trabajadores.[204] Todo esto apunta a que existe información sobre los empleadores que incumplen sus obligaciones laborales pero que no se toman acciones concretas para sancionar prácticas ilegales y que vulneran los derechos de los trabajadores agrícolas.
358. En Tapachula, mujeres jóvenes guatemaltecas, con edades entre 12 y 20 años, la mayoría menores de edad, migran para trabajar en el servicio doméstico. En general, ingresan a México con el pase local, aunque algunas lo hacen de manera irregular. Las organizaciones que hacen parte del Foro Migraciones con las que se entrevistó la Relatoría expresaron su preocupación por las condiciones de trabajo a las que se ven sometidas estas mujeres. En particular les preocupa que trabajen una jornada muy larga, reciban mala alimentación y sean objeto de maltrato verbal, físico y sexual. Las organizaciones denunciaron que se desconocen las normas laborales en particular mediante despidos injustificados, retención de salarios, remuneración más baja y jornada laboral más larga que las empleadas mexicanas. Las organizaciones consideran que estas mujeres son objeto de discriminación por ser mujeres, indígenas e indocumentadas.[205] La protección del Estado, a través del Inspector del Trabajo, es muy limitada. Por ello, la Relatoría insta a las autoridades mexicanas a tomar medidas para proteger a las mujeres migrantes que trabajan en el servicio doméstico.
359. La libertad de asociación está garantizada por la Constitución mexicana que expresamente restringe la libertad de los extranjeros para asociarse con el propósito de participar en asuntos políticos internos.[206] De hecho, cuando México ratificó el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, presentó una declaración con respecto al artículo 8 que se refiere a los derechos sindicales. El Estado de México expresó que entendía que el artículo 8 se aplica en México dentro de las modalidades y de acuerdo a los procedimientos del ordenamiento jurídico interno. Una declaración similar había presentado el Gobierno mexicano cuando ratificó el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales con respecto al artículo 8 de dicho instrumento, que también se refiere al derecho de asociación sindical. De manera que puede colegirse que México está obligado a proteger y garantizar la libertad de asociación de las personas extranjeras, excepto que la asociación tenga el propósito de participar en asuntos políticos internos.
360. En México las personas extranjeras, independientemente de su estatus migratorio, pueden adquirir valores, realizar transacciones bancarias, adquirir bienes inmuebles y derechos sobre éstos, con arreglo a las limitaciones del artículo 27 I de la Constitución relativo a la propiedad de tierras, aguas y sus accesiones o para obtener concesiones sobre minas y aguas (artículo 66 LGP). Las personas extranjeras que deseen adquirir bienes inmuebles tienen el deber de llevar a cabo un procedimiento ante la Secretaría de Relaciones Exteriores como requisito previo en el cual se verifica su calidad migratoria.[207] Por otra parte, las personas transmigrantes no pueden adquirir los bienes aquí descritos, en razón de la naturaleza de su condición migratoria.
K. Protección Consular
361. México tiene una de las redes consulares más extendidas y activas del mundo. Cuenta con 129 oficinas consulares (29 consulados generales, 30 consulados de carrera, 69 secciones consulares y 1 oficina de enlace consular) y 146 consulados honorarios. Dado que un número mayoritario de mexicanos en el exterior residen en EUA, naturalmente la mayor parte de los esfuerzos desplegados por el gobierno mexicano se concentran en ese país. De acuerdo a las informaciones entregadas por las autoridades mexicanas, México cuenta con 45 representaciones consulares en Estados Unidos: éstos comprenden 18 consulados generales (incluido San Juan de Puerto Rico), 27 Consulados de Carrera y una sección consular. Las ciudades en donde existen consulados mexicanos en Estados Unidos incluyen: Albuquerque, Atlanta, Boston, Brownsville, Chicago, Dallas, Denver, Detroit, Douglas, Eagle Pass, Filadelfia, Fresno, Houston, Indianápolis, Kansas City, Laredo, Las Vegas, Los Angeles, Miami, Nogales, Nueva Orleans, Nueva York, Orlando, Omaha, Oxnard, Phoenix, Portland, Presidio, Raleigh, Sacramento, Salt Lake City, San Antonio, San Bernardino, San Diego, San Francisco, San José, San Juan, Santa Ana, Seattle, Tucson, Washington (Sección Consular) y Yuma.
362. Esta extensa red consular busca velar por los intereses y proteger los derechos de los millones de nacionales mexicanos que residen en EUA. Los consulados intentan asistir y aconsejar a los nacionales de México en sus relaciones con las autoridades estadounidenses. Los cónsules mexicanos y el personal de la SRE a su cargo regularmente visitan cárceles y otros centros de reclusión, centros de detención de migrantes, hospitales y hospitales psiquiátricos para brindar ayuda a los mexicanos que ahí se encuentran. Asimismo, los cónsules y sus equipos brindan asesoría y apoyo en relación a asuntos laborales, penales, civiles, migratorios y administrativos.[208] Entre los servicios brindados por la red consular mexicana es posible mencionar colaboración para el traslado de restos de personas fallecidas, recuperación de salarios impagos, ayuda para lograr indemnizaciones y pensiones alimentarias, repatriación de enfermos, indigentes y menores de edad no acompañados, localización de personas y apoyo en el intercambio de prisioneros mexicanos en traslados y repatriaciones. La red consular asimismo ayuda a los mexicanos a obtener y/o legalizar documentos. Los Cónsules mexicanos también participan en diversos mecanismos de consulta con las autoridades de EUA. Algunos de éstos se refieren a Mecanismos de Consulta al Interior del país (22) mientras que otros se refieren a Mecanismos de Enlace Fronterizo (10).[209]
363. En este sentido, uno de los trabajos más importantes y novedosos es la reciente creación de la llamada matrícula consular. En virtud de acuerdos entre el gobierno de México y autoridades municipales en Estados Unidos, los consulados de México pueden emitir un documento de identidad (bilingüe) a mexicanos en EUA. La matrícula consular se emite por $ 29 dólares y sirve de documento de identidad a las personas que se encuentran en EUA de manera irregular. Este documento les permite a estas personas acceder a una serie de importantes servicios, entre ellos, abrir cuentas de banco, recibir asistencia médica y, en algunos pocos casos, obtener una licencia de conducir. En caso de accidentes, también les permite a las autoridades identificar a las víctimas. Sólo en el año 2002, los consulados mexicanos emitieron 1.190.000 matrículas consulares. En la actualidad, 13 estados, 30 municipios y alrededor de 700 bancos en EUA reconocen este documento. La obtención de identificación es un paso muy importante que ayuda a trabajadores migratorios a reducir su condición de vulnerabilidad.[210]
364. La red consular de México también presta un servicio muy importante en materia de derechos humanos. Los cónsules y el personal a su cargo reciben denuncias sobre homicidios, abusos, maltratos, accidentes con resultados fatales y asiste a personas que están imposibilitadas o no pueden apersonarse en casos de demandas civiles, custodia de menores y casos de sucesiones. En este sentido, una de las acciones más importantes de la red de protección consular es la representación legal que México le brinda a sus nacionales condenados a muerte. En la actualidad la red consular mexicana atiende a 54 personas condenadas a muerte. Gracias a la acción de las autoridades mexicanas, entre diciembre de 1994 y junio del 2002 se logró evitar la pena capital a 149 mexicanos (36 de ellos durante la presente administración). En este sentido, es importante destacar que el gobierno de México presentó el 9 de enero pasado una denuncia ante la Corte Internacional de Justicia en la que indicaba que Estados Unidos había presuntamente violado los artículos 5 y 36 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares en el caso de 54 mexicanos condenados a muerte. Según la tesis del Estado mexicano, el derecho de comunicarse con su legación consular podría haber evitado la condena a la pena capital en estos casos. En febrero de este año, los 15 jueces de la Corte votaron en forma unánime para conceder una medida interina ordenando a Estados Unidos suspender las ejecuciones de tres mexicanos condenados a la pena capital.[211] Hasta la fecha, las ejecuciones no se han llevado a cabo. Igualmente, es importante destacar que en 1999 el Gobierno de México solicitó a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CteIDH) la emisión de una opinión consultiva sobre el derecho a la protección consular y su relación con la pena de muerte. Como consecuencia la Corte Interamericana dictó la Opinión Consultiva OC-16. Asimismo, en el 2002, México presentó ante la CteIDH una solicitud de opinión consultiva que se encuentra en trámite, sobre el derecho a la no-discriminación de los trabajadores migratorios en situación irregular en relación con los derechos laborales.
365. En consideración a los diversos temas abordados en los párrafos precedentes, la Relatoría se permite formular algunas conclusiones sobre el estudio de la política y práctica migratoria de México en la actualidad. Estas consideraciones finales seguirán el mismo orden de las secciones anteriores, y en cada caso la Relatoría se permitirá formular algunas recomendaciones dirigidas al Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, con el ánimo de contribuir a proteger mejor los derechos humanos de los trabajadores migratorios sujetos a la jurisdicción de ese Estado.
366. La Relatoría considera que la iniciativa de los grupos BETA representa una respuesta novedosa y positiva en materia de protección a los migrantes en cuanto ayuda a reducir su vulnerabilidad. En ese sentido, ésta es una práctica que sin duda debiera ser emulada por otros estados de la región. No obstante, la Relatoría considera que existen problemas que debieran ser abordados. Por ejemplo, es necesario incrementar y continuar los controles internos y el entrenamiento para evitar casos de abuso y corrupción por parte de integrantes de los grupos BETA.
367. La Relatoría estima que el Programa Paisano y el Proyecto de Atención a Menores Fronterizos son dos buenas prácticas que deben ser mantenidas y reforzadas.
368. La Relatoría aprecia los esfuerzos que ha hecho México por abordar el fenómeno migratorio como un problema bilateral y por tratar de avanzar de manera constructiva en pos de la negociación de un acuerdo con EUA que incremente la protección de sus nacionales en el exterior.
369. La Relatoría destaca la importancia que las remesas tienen para los migrantes y sus familias e insta al Gobierno a seguir tomando las medidas adecuadas para asegurar que este dinero fluya sin trabas. La Relatoría aprecia el apoyo que el Gobierno mexicano ha prestado a iniciativas de desarrollo que se financien en parte con tales remesas. Debe recalcarse, sin embargo, que cualquier iniciativa de este tenor debe tener en cuenta el interés de las personas que envían las remesas y el de sus familias. Asimismo, es preciso destacar que el arribo de remesas no exime al Estado de la responsabilidad de financiar y promover el desarrollo del país en pro del bienestar de la población.
370. En la medida de lo posible, es preciso fomentar y desarrollar programas de apoyo a las personas en las comunidades de origen que, producto del éxodo de sus familiares al exterior, se encuentran en situaciones de desmedro y vulnerabilidad.
371. La Relatoría ve con preocupación el incremento de la criminalidad en las zonas fronterizas, en particular porque esta condición genera aún más vulnerabilidad en las personas migrantes. Si bien la Relatoría reconoce el esfuerzo desplegado por el Gobierno, estima que éste ha sido hasta ahora insuficiente. Por ello, la Relatoría invita al Estado a redoblar sus esfuerzos para tomar medidas que conduzcan a superar este importante problema.
372. La Relatoría reconoce el esfuerzo desplegado por el Gobierno mexicano en tratar de promover el desarrollo de zonas históricamente postergadas. Este tipo de medidas pueden convertirse en un aliciente para que muchas personas no se vean obligadas a emigrar de su país para poder asegurar su supervivencia y la de su familia.
373. Es digno de destacar el trabajo del Foro Migraciones como una buena práctica emanada de la sociedad civil que debe ser apoyada e imitada en beneficio del trabajo en torno a la migración y de las personas migrantes.
374. Como lo ha hecho en informes anteriores, la Relatoría también quiere destacar el trabajo de las Casas del Migrante como una buena práctica e insistir en la importancia de que se garanticen las condiciones para que estas organizaciones puedan desarrollar su labor.
375. La Relatoría hace un llamado para que las autoridades y la sociedad civil mexicanas brinden apoyo a las organizaciones intergubernamentales y les permitan desarrollar actividades dirigidas a la protección y garantía de los derechos humanos de los migrantes y sus familias.
376. A partir de los elementos formulados en el apartado respectivo de este informe, la Relatoría presenta sus conclusiones y recomendaciones relativas a las medidas dirigidas al control migratorio. La Relatoría hace un llamado al INM y a las fuerzas de seguridad del Estado que llevan a cabo operaciones en las que se aseguran a personas migrantes, para que ordene y verifique que sus funcionarios y agentes cumplan con el deber de identificarse verbalmente y mediante una placa cuando se encuentren ejerciendo sus funciones.
377. Por otra parte, la Relatoría considera que los Estados deben abstenerse de desarrollar sus objetivos de política migratoria mediante requisitos u obstáculos que limiten el ejercicio y disfrute de los derechos de las personas que se encuentran en situación irregular o indocumentada. En esa medida, la atribución otorgada a múltiples autoridades de solicitar documentos pone a las personas indocumentadas en una situación de mayor vulnerabilidad, porque ellas enfrentan la disyuntiva de acudir a las autoridades en busca de ayuda o con cualquier otro propósito y correr el riesgo de enfrentar a las autoridades migratorias con las consecuencias que aquí se describen. Por lo anterior, la Relatoría exhorta al Estado mexicano a eliminar el deber de las autoridades públicas de solicitar documentos migratorios a las personas.
378. La Relatoría considera que el ingreso no autorizado no debe tipificarse como delito por diversas razones. Como se dijo anteriormente, se trata de un delito querellable y en la práctica el INM se abstiene de presentar la querella respectiva.[212] Por otra parte, frente al carácter masivo del “ingreso ilegal”, es posible concluir que su tipificación no ha cumplido el propósito de disuasión que usualmente hace parte de las razones de política criminal que la fundamentan. Además, su tipificación penal genera obligaciones de investigación y aseguramiento por parte de las autoridades de policía quienes tienen el deber de investigar y asegurar a los responsables de conductas más graves, incluso establecidas en la misma LGP, por las cuales las personas son procesadas y condenadas penalmente. Esta situación podría resultar perjudicial para la protección de la seguridad de los habitantes ante los delitos definidos como más graves en la propia legislación mexicana en la medida en que se distrajera recursos humanos y materiales de la policía. Por todas estas razones, la Relatoría se permite recomendar al Estado de México que considere la eliminación de la tipificación penal de esta conducta.
379. La Relatoría considera que los programas de regularización migratoria constituyen una buena práctica que debe emularse por otros Estados. La experiencia mexicana resalta la importancia de las campañas de difusión, la participación de la sociedad civil y de los consulados como factores decisivos para el éxito de los mismos, medido por el número de personas que se acogen al mismo. Por otra parte, es importante que los programas de regularización tengan un costo muy bajo, ya sea por su trámite ante el Estado que los otorga o por la expedición de los documentos de identidad por el Estado del cual se es nacional, de manera que las personas de bajos ingresos puedan acogerse a los mismos. Usualmente, estos programas son la única alternativa de regularizar la situación migratoria de trabajadores migratorios y sus familias.
380. La Relatoría se permite insistir nuevamente en la necesidad de diferenciar en la tipificación penal la trata de personas del contrabando de migrantes. Asimismo, la Relatoría hace un llamado a las autoridades a concentrar sus esfuerzos en procesar penalmente a los contrabandistas de migrantes que utilizan condiciones y métodos de viaje que resultan en la muerte o ponen en riesgo la vida e integridad personal de los migrantes. La Relatoría hace igualmente un llamado para que, además de asumir un enfoque punitivo, se pongan en marcha y mantengan estrategias preventivas dirigidas a proteger la vida de los migrantes a partir de informarles sobre los peligros del viaje.
381. La Relatoría recomienda a las autoridades mexicanas establecer un marco normativo que limite la discrecionalidad de los funcionarios y agentes, respetando el principio de no discriminación consagrado en instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por México. Igualmente, exhorta a las autoridades a desarrollar instructivos o lineamientos que establezcan los criterios bajo los cuales las autoridades pueden decidir solicitar a las personas sus documentos, con respeto al derecho a la no discriminación. Por último, la Relatoría se permite sugerir que se capacite a los agentes del INM y de la PFP sobre la aplicación concreta del principio de no discriminación en las actividades a su cargo.
382. Es necesario considerar la posibilidad de eliminar o reglamentar el artículo 37 de la LGP de manera que se garantice el principio de legalidad en los procedimientos migratorios.
383. La Relatoría insta a que las autoridades establezcan un procedimiento sumario pero respetuoso de la garantías del debido proceso para la expulsión de personas migrantes que no tengan autorización para ingresar a México. Es fundamental que se establezca un procedimiento para la expulsión de migrantes centroamericanos por vía terrestre que tenga en cuenta su detención y viaje en condiciones dignas y seguras. Por ello, invita a los gobiernos de México, Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua a suscribir y poner en práctica un acuerdo donde se establezcan procedimientos para la repatriación segura y ordenada de migrantes centroamericanos desde México.
384. Es preocupante para la Relatoría que los funcionarios del INM cumplan los criterios de un adjudicador imparcial señalados por la Relatoría en su segundo informe de progreso.[213] Por ello, se permite insistir en que se tomen las medidas necesarias para garantizar que el funcionario que tome una decisión en un procedimiento migratorio cumpla con los siguientes criterios: sea responsable ante sus superiores jerárquicos y ante los organismos de control por su actuación y por la legalidad de las decisiones que profiera, y no tenga ningún vínculo o atribución relacionada con la privación de la libertad de la persona sobre la cual está tomando una decisión relativa a su permanencia o expulsión del territorio nacional. Es importante que el nombramiento y permanencia en el cargo gocen de garantías de imparcialidad y que se encuentren protegidos de presiones e influencias en la toma de decisiones.
385. La Relatoría hace un llamado a las autoridades migratorias mexicanas a garantizar el derecho a la información, en particular de las personas que se encuentran privadas de la libertad. La Relatoría se permite insistir en la importancia del derecho a la información en los procedimientos migratorios por lo cual es importante que sean debidamente notificadas y exista constancia de ello.
386. Es igualmente de suma importancia garantizar el acceso de las organizaciones de la sociedad civil para que ofrezcan asistencia legal a las personas migrantes. Además de asistencia individualizada, debe permitírseles el acceso a grupos de personas detenidas en las estancias y estación migratoria con el propósito de ofrecer charlas informativas.
387. La Relatoría considera que el Estado debe hacer todo lo posible para permitir que los representantes legales de quienes tengan fondos para pagar sus honorarios, y las organizaciones de la sociedad civil para quienes no pueden pagar un abogado, puedan prestar la debida asistencia a las personas migrantes. Ello incluye permitirles y facilitar que se reúnan y comuniquen con las organizaciones de la sociedad civil y que éstas los representen legalmente cuando las dos partes así lo acuerden.
388. Dado que las decisiones judiciales han sostenido posiciones divergentes, la Relatoría hace un llamado al Estado mexicano para que tome las medidas necesarias para que no se exija la presentación de documentos de identidad ni de categoría migratoria (artículo 67 de la LGP) a la persona extranjera que solicita la protección judicial efectiva de sus derechos.
389. La Relatoría recomienda que se incluya expresamente en las resoluciones que profieran las autoridades migratorias la mención de los recursos que proceden contra las mismas. Por otra parte, la Relatoría quiere destacar la importancia de que se garanticen los medios y condiciones que permitan la interposición de los recursos administrativos y judiciales respectivos. Es decir, se debe entregar copia de los documentos a la persona afectada por ellos, se deben suministrar copias de los expedientes a sus representantes legales, se deben resolver los recursos fundamentados en razones jurídicas y se deben seguir los procedimientos establecidos en la ley.
390. La Relatoría insta a las autoridades mexicanas a capacitar a los funcionarios del INM sobre la aplicación práctica de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares en materia de asistencia consular. En todos los casos la persona que se encuentra detenida debe ser informada sobre su derecho a solicitar asistencia y debe tener la posibilidad de pedir que no se informe. En ese caso, las autoridades no deben informar al consulado sobre su presencia, a menos de que se profiera una orden de expulsión en su contra y sea necesario solicitar al consulado sus documentos de identificación y viaje.
391. En este contexto, la Relatoría hace un llamado especial a los países centroamericanos, a Ecuador y Colombia para que, en razón del volumen del flujo migratorio de sus nacionales por México, tomen todas las medidas necesarias para ofrecer a sus nacionales la asistencia consular que requieran. En ese sentido, la Relatoría quiere destacar como una buena práctica la iniciativa de establecer un consulado centroamericano en Veracruz. Por otra parte, la Relatoría se encuentra particularmente preocupada por la situación de las personas nacionales de Estados que no tienen representación consular o diplomática acreditada en México. La Relatoría insta a que desarrollen mecanismos para la expedición de documentos de viaje a estas personas mediante acuerdos internacionales y con la participación de las agencias de cooperación internacional o los buenos oficios de otras delegaciones diplomáticas.[214] Asimismo, la Relatoría se permite recomendar que se considere el establecimiento de tiempo máximo de detención de una persona cuya expulsión haya sido ordenada, pero la cual no puede llevarse a cabo por imposibilidad de obtener los documentos de viaje, por ejemplo por falta de adecuada representación consular (ver Sección VIII. Libertad Personal).
392. La Relatoría hace un llamado al INM para que incorpore personal femenino que pueda hacerse cargo de la custodia de las mujeres migrantes privadas de la libertad.
393. Se considera oportuno insistir en la necesidad de ofrecer capacitación al personal de las estaciones migratorias de manera que puedan garantizar la seguridad de la estación migratoria, así como la vida e integridad física y psíquica de las personas aseguradas. Es importante que se determine que la fuerza utilizada frente a una situación como las descritas en el cuerpo del informe debe ser proporcional a la situación y que solamente debe consistir de la fuerza necesaria para restablecer la seguridad en la estación migratoria.
394. La Relatoría hace un llamado al INM para que permita el acceso de las organizaciones de la sociedad civil y los organismos estatales de derechos humanos a las estancias y estación migratoria para que desarrollen tareas de monitoreo, apoyo y asistencia a los inmigrantes, como parte de un proceso de interlocución dirigido a mejorar las condiciones de privación de su libertad.
395. Es posible concluir que las autoridades migratorias han establecido un marco normativo para el funcionamiento de las estaciones migratorias que garantiza condiciones adecuadas de detención para las personas que se encuentran detenidas en la Estación Migratoria. Sin embargo, se puede constatar que muchas de las reglas aquí descritas no se cumplen en las estaciones migratorias. Por ello, la Relatoría insta a las autoridades migratorias a tomar medidas necesarias e inmediatas para que el acuerdo se cumpla, tomando en cuenta las observaciones y aspectos puntuales que se mencionan en la sección sobre Conclusiones relacionadas con las Condiciones de Detención en la Estación Migratoria de Iztapalapa.
396. En relación con la inspección en Iztapalapa, la Relatoría se permite insistir en la importancia de que se lleven a cabo las investigaciones penales y administrativas que correspondan y se sancione a los responsables. El compromiso del Estado mexicano por la defensa y promoción de los derechos humanos de los migrantes debe traducirse en acciones penales y disciplinarias concretas.
Conclusiones sobre las condiciones de detención en la estación migratoria de Iztapalapa
397. La Relatoría recomienda al INM tomar las medidas necesarias para terminar la remodelación de la Estación Migratoria lo antes posible. Es particularmente importante que se amplíe la capacidad para acabar con el hacinamiento.
398. Es imprescindible que las normas de disciplina que los asegurados están obligados a cumplir sean ampliamente conocidas de antemano por éstos. Por ello, la Relatoría insiste en la importancia de que dichas normas se encuentren disponibles y en lugares visibles para las personas que se encuentren detenidas. Igualmente, se hace un llamado para que las normas sean traducidas a varios idiomas y, en caso de que la persona no hable español, se le entregue una copia en un idioma que entienda.
399. A juicio de la Relatoría, sería conveniente que las reglas de convivencia enumeraran y describieran las infracciones a las mismas y las medidas disciplinarias que se aplicarán si ocurren. Igualmente, la Relatoría se permite insistir en la importancia de procurar que los procedimientos disciplinarios se apliquen de manera objetiva e imparcial.[215]
400. La Relatoría considera que las condiciones de detención en Iztapalapa pueden mejorarse a partir de un conjunto de acciones dirigidas a poner en práctica el marco normativo existente. La Relatoría enumera algunos aspectos que observó durante su visita y que considera repercutirán en mejores condiciones de detención.
401. La Relatoría celebra que haya mejorado la higiene y la provisión de servicios y elementos de aseo en la Estación de Iztapalapa, y espera que se garanticen unas mínimas condiciones de higiene a las personas que se encuentran privadas de la libertad, lo cual incluye que se distribuyan artículos de aseo en cantidades suficientes.
402. Los menores de edad no deben permanecer detenidos en Iztapalapa a menos que se encuentren acompañados de otros adultos miembros de su familia, en cuyo caso deben alojarse en un área separada. Las mujeres detenidas deben ser custodiadas por personal femenino.
403. Es necesario y prioritario solucionar el problema de hacinamiento y el de rebasamiento de las aguas negras. Igualmente, es responsabilidad del INM proveer de manera regular y suficiente artículos de aseo e higiene a las personas detenidas.
404. La comida debería ser de calidad adecuada y debe responder a las restricciones de dieta de las personas detenidas por razones religiosas o de salud. Asimismo, la Relatoría insta a que se asegure el funcionamiento adecuado de los teléfonos y de una máquina expendedora de tarjetas de teléfono.
405. Se deben permitir tanto las visitas de las organizaciones de la sociedad civil como representantes legales de algunas de las personas detenidas, para ofrecer asistencia a todas las personas que se encuentran detenidas y para monitorear las condiciones de detención, así como a la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
406. Se debe ofrecer atención médica y medicamentos a las personas detenidas.
407. Asimismo, estima la Relatoría se debe establecer un mecanismo para que las personas detenidas puedan denunciar irregularidades, a cargo de un órgano independiente. Las denuncias por maltrato físico, actos de corrupción y otras violaciones a las normas migratorias deben investigarse y, si es del caso, sancionarse administrativa y penalmente.[216]
408. La Relatoría insta al Estado a tomar medidas urgentes para solucionar las condiciones de hacinamiento en Tapachula. La temperatura y espacio físico por persona deben ser acordes con los estándares internacionales en la materia.[217] En particular, deberían construirse servicios sanitarios que deben contar con agua y elementos de aseo.
409. Asimismo, es esencial que haya agua potable disponible en todas las áreas donde se encuentran aseguradas las personas.
410. La Relatoría considera que las personas detenidas deben tener acceso a teléfonos y a una máquina expendedora de tarjetas de teléfono.
411. Igualmente, estima que la comida debe ser adecuada y acorde con mínimos estándares de higiene.
412. Debe permitirse el acceso de organizaciones de la sociedad civil y de la Comisión Nacional de Derechos Humanos con el propósito de monitorear las condiciones de detención.
La detención de inmigrantes y alternativas
413. La Relatoría invita a México a considerar la posibilidad de ampliar la aplicación de la custodia por terceras personas.
414. El INM debe tomar todas las medidas necesarias para que las personas permanezcan privadas de la libertad durante el menor tiempo posible. Las razones previstas en los numerales 4, 5, 6, 7 y 15 del artículo 6 del Acuerdo del 26 de noviembre de 2001 parecieran privilegiar consideraciones administrativas en desconocimiento de la dignidad humana.
415. Por otra parte, la Relatoría quiere exhortar a los Estados que tengan representaciones consulares o diplomáticas en México a llevar a cabo todas las gestiones necesarias para expedir documentos de identidad y viaje a sus nacionales de manera expedita, en particular cuando se encuentran privados de la libertad. En todo caso, la Relatoría considera que las personas migrantes no pueden permanecer detenidas indefinidamente debido a la inexistencia de representación diplomática de su país o por otras razones por las que no se les expiden sus documentos de viaje. Por ello, la Relatoría sugiere que se desarrollen iniciativas tendientes a abordar la dificultad de documentar e identificar a personas nacionales de países que no tengan representaciones diplomáticas o consulares en su territorio, con la colaboración de las organizaciones intergubernamentales y los buenos oficios de otras representaciones diplomáticas.
416. Respecto a las excepciones al límite de noventa días para la privación de la libertad, la Relatoría considera que las personas que se encuentren sujetas a un proceso penal no deben permanecer privadas de la libertad por las autoridades migratorias por un término mayor a noventa días. Si las normas penales establecen la privación de la libertad como medida cautelar o si la persona ha sido condenada a una pena privativa de la libertad, esa persona debe ser transferida a la custodia de las autoridades penales competentes.
417. Respecto a personas aseguradas por su especial vulnerabilidad, la Relatoría considera que la solicitud de protección no se satisface con la privación de la libertad. El INM debe poner en marcha otros mecanismos de protección que no conlleven la restricción de la libertad de movimiento de la persona que por su situación de vulnerabilidad requiera de medidas de atención o de seguridad.
418. La Relatoría considera que es fundamental garantizar el derecho a la protección judicial (artículo 25 de la Convención Americana); por ello hace un llamado a las autoridades mexicanas para reformar el artículo 67 de la LGP de manera que no sea necesario acreditar la legal estancia para acudir ante las autoridades administrativas o judiciales para solicitar la protección efectiva de sus derechos.
419. La Relatoría exhorta a las autoridades mexicanas a tomar todas las medidas necesarias dirigidas a garantizar la protección de los derechos laborales de los trabajadores temporeros. Es necesario fortalecer al Inspector del Trabajo de la región del Soconusco. Probablemente sea necesario nombrar otros inspectores y dotarlos de los mecanismos para que puedan visitar las fincas y recibir las denuncias de los trabajadores temporeros. Asimismo, esas denuncias deben conducir a procesos laborales en los que se recuperen los salarios adeudados y se sancionen a los empleadores. Por último, el programa de los trabajadores temporeros debe contemplar un mecanismo por el cual un predio sancionado no pueda continuar recibiendo trabajadores agrícolas temporeros.
420. La Relatoría destaca el esfuerzo desplegado por México por proteger a sus ciudadanos en el exterior e invita al Estado a continuar y profundizar estas tareas. Como se indicó, México posee probablemente una de las redes consulares más desarrolladas, extensas y sofisticadas del mundo. Es por ello que la Relatoría insta a otros Estados a reproducir el ejemplo de México y a desarrollar mecanismos que permitan la defensa de los derechos de trabajadores migratorios en el exterior.
[185] Por ejemplo, la Relatoría conoce el caso de abusos físicos contra Griselda Morales y Tomás Castro, quienes interpusieron la denuncia respectiva en septiembre de 2002, expediente administrativo DE/244/02. La Relatoría desconoce el resultado de dicha denuncia. La Relatoría conoce el caso de agresiones físicas contra Luis Castillo Sepúlveda, que actualmente se encuentra en etapa de conciliación, promovida por la Comisión Nacional de Derechos Humanos, y que fue denunciado penalmente contra un funcionario del INM, identificado con la causa penal 71/2002, y contra los agentes de policía auxiliar adscritos a la Estación Migratoria mediante denuncia penal FSP/AT3/1261/02-07.
[186] La Relatoría recibió información divergente con respecto al número de estancias migratorias que existen en México. En algunas ocasiones las autoridades se refirieron a 29 estancias, en otras oportunidades se habla de 34, y en otras la cifra fluctúa entre o está muy cercana a esos dos números.
[187] Algunos funcionarios indicaron a la Relatoría que una persona no puede permanecer detenida en una estancia migratoria más de 3 horas.
[188] Ver artículo 26 del Acuerdo Relativo a las Estaciones Migratorias del 26 de noviembre de 2001.
[189] Esta cifra es cercana al promedio de personas detenidas, que según información que recibió la Relatoría fluctúa entre 190 (en diciembre 2 de 2002) y 377 (en mayo 12 de 2003).
[190] Ver al respecto Foro Migraciones, Los Procedimientos y las Condiciones de las Personas Migrantes en Situaciones de Detención en México (versión preliminar), abril de 2003, pp.35.
[191] Ver, Foro Migraciones, Los Procedimientos y las Condiciones de las Personas Migrantes en Situaciones de Detención en México (versión preliminar), abril de 2003, p.39.
[192] Luis Alegre, Interviene la PFP estación migratoria, en Reforma, octubre 13, 2002, en www.reforma.com.
[193] Organizaciones Miembros del Foro Migraciones aseguraron a la Relatoría que en una oportunidad habían contado 120 personas en una de esas celdas.
[194] La Relatoría tuvo conocimiento de la situación de Francis Bell Amebley de Ghana, y Yussif Bangurah y Ahmed Sellah de Sierra Leona, entre otros, mencionados en el Oficio 1680 del Coordinador de Control y Verificación Migratoria dirigido a Fabienne Venet del 5 de agosto de 2002.
[195] Ver artículo 32 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
[196] Tesis Jurisprudencial 721, Apéndice de 1995, 7a Epoca, Tomo III, Parte TCC, p.534.
[197] Tesis Jurisprudencial I.9o.T.6 K, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a Epoca, Parte II, julio de 1995, p.234; Tesis Jurisprudencial VIII.2o.6 K, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a Epoca, Parte I, abril de 1995, p.151; y Tesis Jurisprudencial (sin número), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 8a Epoca, Parte XIII, junio, p.573.
[198] Para más información sobre el perfil de los trabajadores temporeros y la situación económica en Guatemala ver Herrera Ruiz. 2002. Op cit, pp.13.
[199] En julio de 2002 había 196 fincas registradas.
[200] Para entender el proceso de contratación, ver el informe de la Relatoría sobre su visita a Guatemala en el Tercer Informe de Progreso de la Relatoria de Trabajadores Migratorios y sus Familias, en el Informe Anual de la CIDH de 2002.
[201] La reglamentación relativa a los trabajadores agrícolas temporeros guatemaltecos se encuentra en la Circular 247 de octubre 2 de 1997
[202] Según información del INM durante el 2002 habían ingresado 22,291 personas con la forma FMVA.
[203] Fuente: Instituto Nacional de Migración, enhttp://www.inami.gob.mx/paginas/estadisticas/eneabr03/registro.mht
[204] Ver Oficio No. DAC-219-N24/2002 del Cónsul General de Guatemala en Tapachula a Felipe Solis Gutiérrez, Asesor Jurídico del Centro de Derechos Humanos Fray Matías de Córdova del 19 de julio de 2002.
[205] Ver Centro de Derechos Humanos Fray Matías de Córdova, Violaciones a los Derechos Humanos Laborales de las Trabajadoras del Servicio Doméstico en Tapachula y Hugo M. Angeles Cruz, Las Trabajadoras Domésticas en la Ciudad de Tapachula.
[206] Ver artículo 9 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
[207] Tesis Jurisprudencial 1a. XI/2002, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a Epoca, Tomo XV, febrero de 2002. p.27.
[208] Según datos de la SER, en el 2001 103.000 mexicanos estaban presos en Estados Unidos.
[209] Información prodigada por la Misión Permanente de México ante la OEA
[210] SRE. 2003. http://www.sre.gob.mx/tramites/Consulares/certificado_matricula.htm; Torre Wilburt. 2003. “Sirve Matrícula Consular a Paisanos.” Diario Reforma 24 de mayo http://www.reforma.com/nacional/articulo/296990/default.htm
[211]Aguilar Zinser, Adolfo. 2003. “Decisión de la Haya”. Diario Reforma 7 de febrero. http://www.reforma.com/editoriales/articulo/267592/default.htm
[212] Así lo explicó el Delegado del INM en Chiapas a la Relatoría, quien indicó que la política es abstenerse de presentar querella por el delito de “ingreso ilegal”, a menos que la persona haya cometido otro delito. Asimismo, los funcionarios de la PGR confirmaron a la Relatoría que tienen acuerdos o procedimientos establecidos para la presentación de querellas del INM y que éstos no incluyen el “ingreso ilegal” tipificado en el artículo 123 de la LGP.
[213] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Segundo Informe de Progreso de la Relatoría sobre Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias, Informe Anual 2000, Pár. 99 A.
[214] La Relatoría conoce de casos en los que las personas cuya expulsión ha sido ordenada que soliciten expresamente a su representación diplomática o consular que no les expidan los documentos de viaje. Estos casos no hacen parte del fenómeno que aquí se describe, pero también preocupan a la Relatoría.
[215] Ver Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos aprobadas por el Consejo Económico y Social de Naciones Unidas en sus Resoluciones 663C (XXIV) de julio 31 de 1957 y 2076 (LXII) de mayo 13 de 1977, en particular la sección sobre Disciplina y Sanciones; y el Principio 30 del Conjunto de Principios para la Protección de Todas las Personas Sometidas a Cualquier Forma de Detención o Prisión, adoptados por la Asamblea General de la Naciones Unidas mediante Resolución 43/173 de diciembre 9 de 1988.
[216] Las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos aprobadas por el Consejo Económico y Social de Naciones Unidas en sus Resoluciones 663C (XXIV) de julio 31 de 1957 y 2076 (LXII) de mayo 13 de 1977 y el Conjunto de Principios para la Protección de Todas las Personas Sometidas a Cualquier Forma de Detención o Prisión, adoptados por la Asamblea General de la Naciones Unidas mediante Resolución 43/173 de diciembre 9 de 1988 establecen los Estándares Internacionales en la materia.
[217] Las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos aprobadas por el Consejo Económico y Social de Naciones Unidas en sus Resoluciones 663C (XXIV) de julio 31 de 1957 y 2076 (LXII) de mayo 13 de 1977 y el Conjunto de Principios para la Protección de Todas las Personas Sometidas a Cualquier Forma de Detención o Prisión, adoptados por la Asamblea General de la Naciones Unidas mediante Resolución 43/173 de diciembre 9 de 1988 establecen los Estándares Internacionales en la materia.