Source: https://www.kho.fi/fi/index/paatoksia/muitapaatoksia/muupaatos/1517228104496.html
Timestamp: 2018-12-13 00:27:49+00:00
Document Index: 23118808

Matched Legal Cases: ['§ 53', '§ 49', '§ 124', '§ 94', '§ 49', '§ 49', '§ 58', '§ 49', 'Tuomioistuin ', '§ 4']

Muu päätös 396/2018 - Korkein hallinto-oikeus
Etusivu » Päätöksiä » Muita päätöksiä » Muupaatos » Muu päätös 396/2018
Muu päätös 396/2018
Sälinkään-Soukkion osayleiskaava (Mäntsälä)
Antopäivä: 31.1.2018
Taltionumero: 396
Diaarinumero: 1249/1/17 ja 1267/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T396
Asia Osayleiskaavan hyväksymistä koskevat valitukset
Valittajat 1. A
Helsingin hallinto-oikeus 21.2.2017 nro 17/0082/5
Mäntsälän kunnanvaltuusto on 23.5.2016 (§ 53) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Sälinkään–Soukkion osayleiskaavan.
Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, osin jättänyt tutkimatta ja osin hylännyt A:n valituksen sekä hylännyt Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) valituksen.
Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu tutkia henkilötietojen julkistamista koskevaa A:n hallintokantelunluonteista vaatimusta.
Maankäyttölautakunta on päätöksellään 22.3.2016 (§ 49) hyväksynyt Sälinkään ja Soukkion osayleiskaavakartan, kaavamerkinnät ja -määräykset sekä muut asiakirjat niihin tehtyine muutoksineen ja päättänyt esittää kunnanhallitukselle, että kunnanhallitus esittää osayleiskaavan hyväksymistä kunnanvaltuustolle. Kunnanhallitus on päätöksellään 9.5.2016 (§ 124) hyväksynyt osayleiskaavan asiakirjoineen ja esittänyt kunnanvaltuustolle sen hyväksymistä. Päätökset ovat kuntalain (365/1995) 91 §:ssä tarkoitettuja valmistelua koskevia päätöksiä, joista ei saa tehdä oikaisuvaatimusta tai kunnallisvalitusta.
Kunnanhallitus on 11.4.2016 (§ 94) päättänyt, ettei se käytä maankäyttölautakunnan päätökseen 22.3.2016 (§ 49) kuntalain (365/1995) 51 §:n mukaista otto-oikeutta. Kunnanhallituksen päätös ei sisällä sellaista asiaratkaisua, johon voidaan hakea muutosta oikaisuvaatimuksin tai valittamalla.
A:n valitus on siten näiltä osin jätettävä tutkimatta.
Tutkituilta osin
Kaavan sisältöä koskevat oikeusohjeet
Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.
Maankäyttö- ja rakennuslain 36 §:n mukaan kunnan tulee huolehtia tarpeellisesta yleiskaavan laatimisesta ja pitää se ajan tasalla.
5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestönryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;
Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.
Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 2 momentin mukaan jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, yleiskaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset).
Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Pykälän 3 momentin mukaan yleiskaava korvaa samaa aluetta koskevan aikaisemmin hyväksytyn yleiskaavan, jollei kaavassa toisin määrätä. Yleiskaava ei ole asemakaava-alueella voimassa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun asemakaavan muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.
Maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentin mukaan suunnittelutarvealueella tarkoitetaan aluetta, jonka käyttöön liittyvien tarpeiden tyydyttämiseksi on syytä ryhtyä erityisiin toimenpiteisiin, kuten teiden, vesijohdon tai viemärin rakentamiseen taikka vapaa-alueiden järjestämiseen. Pykälän 3 momentin mukaan kunta voi oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa tai rakennusjärjestyksessä osoittaa suunnittelutarvealueeksi myös alueen, jolla sen sijainnin vuoksi on odotettavissa suunnittelua edellyttävää yhdyskuntakehitystä tai jolla erityisten ympäristöarvojen tai ympäristöhaittojen vuoksi on tarpeen suunnitella maankäyttöä. Yleiskaavan tai rakennusjärjestyksen määräys alueen osoittamisesta suunnittelutarvealueeksi on voimassa enintään 10 vuotta kerrallaan. Pykälän 4 momentin mukaan rakennusluvan erityisistä edellytyksistä tässä pykälässä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella säädetään 137 §:ssä.
Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä rakennusluvan edellytyksistä muutoin säädetään, rakennusluvan myöntäminen 16 §:ssä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolle ei ole hyväksytty asemakaavaa, edellyttää, että rakentaminen:
1) ei aiheuta haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;
2) ei aiheuta haitallista yhdyskuntakehitystä; ja
Pykälän 2 momentin mukaan sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, saa rakentaa jo olevaan asuntoon tai maatilaan kuuluvan talousrakennuksen. Rakennuslupa voidaan 1 momentin estämättä myöntää myös rakennuksen korjaamiseen tai asuinrakennuksen vähäiseen laajentamiseen. Pykälän 5 momentin mukaan edellä 1 momentissa säädettyjen edellytysten olemassaolon ratkaisee rakennuslupamenettelyn yhteydessä tai erillisessä menettelyssä kunnan päättämä viranomainen.
Sälinkään ja Soukkion osayleiskaavan pääsisältö ja tavoitteet
Sälinkään ja Soukkion osayleiskaava-alue sijaitsee Mäntsälän kunnan luoteisosassa. Kaavaselostuksen mukaan pinta-alaltaan noin 99 km²:n suunnittelualue rajoittuu lännessä ja luoteessa Hausjärven kuntaan. Osayleiskaava on laadittu oikeusvaikutteisena ja sen alue on kokonaisuudessaan suunnittelutarvealuetta.
Kaavaselostuksen mukaan kaava-alueen asukasmäärä on noin 1 310. Kaavan tavoitteena on mahdollistaa 2 %:n vuotuinen asukasmäärän kasvu ja painottaa asuinrakentaminen 60 %:sesti kyläkeskusten tuntumaan. Kasvuennusteen mukainen kasvu edellyttää selostuksen mukaan noin sataa asuinrakentamisen rakennuspaikkaa kyläalueille. Kaava pyrkii ohjaamaan haja-asutusalueiden rakentamista yhdyskuntarakenteen ja ympäristön kannalta hyville alueille, jotta epätoivotulta hajarakentamiselta vältyttäisiin.
Mäntsälän kunnanvaltuusto on 20.6.2011 hyväksynyt Mäntsälän alueidenkäytön tavoitteet osaksi kunnan strategiaa ja ne ohjaavat maapolitiikkaa, kaavoitusta ja rakentamisen ohjausta. Alueidenkäytön tavoitteena on yhdyskuntarakenteen osalta painottaa uusien asukkaiden, palvelujen ja työpaikkojen sijoittamista nykyisen yhdyskuntarakenteen (Kirkonkylän ja kylien) sisälle. Liikenteen osalta tavoitteena on välttää uuden rakentamisen hajautumista laajalle alueelle. Kuntataloudellisten kustannusten osalta tavoitteena on hyödyntää olemassa olevaa kunnallistekniikan infrastruktuuria ja ohjata hajarakentamisen määrää ja sijoittumista.
Suunnittelualueella on voimassa vuonna 2006 voimaan tullut Uudenmaan maakuntakaava, vuonna 2010 voimaan tullut Uudenmaan 1. vaihemaakuntakaava ja vuonna 2014 vahvistettu Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaava. Maakuntakaavassa Sälinkään kylää koskee kohdemerkintä kylä, jolla osoitetaan maakunnallisesti merkittävät kylät, joihin ohjataan määrältään merkittävää asuin- ja työpaikkarakentamista. Merkinnän mukaiset kylät ovat aluerakenteen kannalta keskeinen osa maakunnan kyläverkkoa. Suunnittelumääräyksen mukaan kylän sijainti ja laajuus määritellään yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tavoitteena on ympäröivää haja-asutusaluetta tiiviimpi rakentaminen. Kylän suunnittelussa on otettava huomioon liikenteen ja vesihuollon järjestäminen, ekologiset yhteydet sekä kulttuurihistorialliset ja maisemalliset ominaispiirteet.
Osayleiskaavassa osoitetaan kyläalueet AT-1 ja AT-3, joihin muodostuu rakentamismahdollisuuksia kylärakennetta tiivistäen. Kaavaselostuksen mukaan näiden alueiden osalta suunnittelutarveratkaisussa alueen rakennettavuutta ei tarvitse todentaa yhdyskuntarakenteen kannalta, eikä emätilalaskennan mukaista rakentamismahdollisuutta edellytetä. Näille alueille voi muodostua laskennallisesti noin 200 rakennuspaikkaa, joista vajaa puolet Lukolle ja Soukkioon yhteensä ja loput Sälinkään kyläalueille. Tämä rakentamismahdollisuuksien lisäys riittää selostuksen mukaan tarjoamaan laajan valikoiman rakennuspaikkoja tavoitteiden mukaiseen kylien kehittämiseen ja kasvuun.
Kaavamerkinnällä AT-2 osoitetaan maaseutumaisen asumisen ja loma-asumisen alueet, joiden maisemalliset arvot ovat merkittävät. Näille alueille ei osoiteta lisää rakentamismahdollisuuksia. Sälinkään kylän lähituntumaan on osoitettu virkistysalueita (MU, VL ja VU). Palvelu- ja työpaikka-alueita (PY ja TP) on osayleiskaavassa osoitettu olemassa olevan maankäytön mukaisesti, ja Kilpijärven rannalle on osoitettu matkailupalvelujen alue (RM). Kaava-alueesta noin 90 % on maa- ja metsätalousaluetta (MT ja MLY). Kaavassa osoitetaan olemassa olevat luonnonsuojelualueet (SL), pohjavesialueet, luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeät alueet sekä arvokkaat rakennetut kohteet, alueet ja ympäristöt. Neljä kulttuurihistoriallisesti ja kyläkuvallisesti arvokasta aluetta on osoitettu kaavassa rasterilla.
Kaavan yleisten määräysten mukaan haettaessa suunnittelutarveratkaisua muille kuin AT-1- ja AT-3-alueille hakijan rakentamismahdollisuus täytyy todentaa myös emätilatarkastelun mitoituslaskelmalla. Rakennuspaikan on oltava sijainniltaan, muodoltaan, maaperältään ja mittasuhteiltaan rakentamiseen sovelias. Rakentaminen tulisi kohdistaa peltoaukeiden sijasta metsiköihin, mäkien rinteille, kumpareille ja olevaa kyläasutusta tukemaan. Rakentamisessa on mahdollisuuksien mukaan säilytettävä rakennuspaikan luonnonmukaisuus.
Rakentamisen sijoittumista ja määrää koskevia osayleiskaavan kaavamerkintöjä ja -määräyksiä
Kyläalue AT-1 a varataan asumiselle, asumiseen liittyvälle toiminnalle, palveluille, yritystoiminnalle sekä matkailu-, majoitus- ja muuta vastaavaa liiketoimintaa varten. Alue pidetään maisemalliset arvot turvaavassa käytössä. Alueelle saa rakentaa erillis- ja kytkettyjä pientaloja ja niihin liittyviä talousrakennuksia, sellaisia työ- ja liiketiloja, jotka eivät aiheuta ympäristöön melua, tärinää, ilman pilaantumista, raskasta liikennettä tai muuta häiriötä, kyläyhteisön toimintaa tukevia yleisiä rakennuksia ja rakennelmia sekä muita päätarkoituksen mukaisia rakennuksia. Uuden erillispientalon rakennuspaikan tulee olla pinta-alaltaan vähintään 2 000 m² ja kytkettyjen pientalojen rakennuspaikan tulee olla vähintään 1 000 m² asuinhuoneistoa kohti. Rakennetun kantakiinteistön pinta-alaksi täytyy jäädä vähintään 2 000 m². Alueella tulee kiinnittää erityistä huomiota rakentamisen sijoittumiseen kulttuurimaisemassa ja viihtyisän ympäristökuvan säilyttämiseen. Rakentaminen on sovitettava ympäröivään maisemaan ja rakennettuun ympäristöön.
Kyläalue AT-1 b varataan asumiselle, asumiseen liittyvälle toiminnalle, palveluille sekä yritystoiminnalle. Alueelle saa rakentaa erillispientaloja ja niihin liittyviä talousrakennuksia, sekä sellaisia työ- ja liiketiloja, jotka eivät aiheuta ympäristöön melua, tärinää, ilman pilaantumista, raskasta liikennettä tai muuta häiriötä. Alueella uuden asuinrakennuspaikan tulee olla pinta-alaltaan vähintään 3 000 m². Rakennetun kantakiinteistön pinta-alaksi täytyy jäädä vähintään 3 000 m². Rakentaminen on sovitettava ympäröivään maisemaan ja rakennettuun ympäristöön. Haettaessa suunnittelutarveratkaisua on esitettävä julkisivukuvat suunnitellusta rakennuksesta.
Kyläalue AT-2 varataan maaseutumaiseen asumiseen, loma-asumiseen ja asumiseen liittyvälle toiminnalle. Alue pidetään maisemalliset arvot turvaavassa käytössä. Alueelle saa rakentaa pientaloja ja niihin liittyviä talousrakennuksia vain, jos rakentaminen samaan tilaan kuuluville muille AT-, MT-2- ja MT-3- alueille ei ole mahdollista. Uuden rakennuspaikan tulee olla pinta-alaltaan vähintään 5 000 m². Alueen suunnittelussa tulee kiinnittää huomiota omaleimaisen ja viihtyisän ympäristökuvan säilyttämiseen. Rakentaminen on sovitettava ympäröivään maisemaan ja rakennettuun ympäristöön.
Kyläalueet AT-3 a ja AT-3 b varataan asumiselle ja asumiseen liittyvälle toiminnalle. Kyläalueelle AT-3 a saa rakentaa erillis- ja kytkettyjä pientaloja ja niihin liittyviä talousrakennuksia. Uuden erillispientalon rakennuspaikan tulee olla pinta-alaltaan vähintään 2 000 m² ja kytkettyjen pientalojen rakennuspaikan tulee olla vähintään 1 000 m² asuinhuoneistoa kohti. Rakennetun kantakiinteistön pinta-alaksi täytyy jäädä vähintään 2 000 m². Alueen rakentamisessa tulee kiinnittää huomiota omaleimaisen ja viihtyisän ympäristökuvan säilyttämiseen. Rakentaminen on sovitettava ympäröivään maisemaan ja rakennettuun ympäristöön. Haettaessa suunnittelutarveratkaisua on esitettävä julkisivukuvat suunnitellusta rakennuksesta.
Kyläalueelle AT-3 b saa rakentaa erillispientaloja ja niihin liittyviä talousrakennuksia. Uuden rakennuspaikan tulee olla pinta-alaltaan vähintään 3 000 m². Rakennetun kantakiinteistön pinta-alaksi täytyy jäädä vähintään 3 000 m². Alueen rakentamisessa tulee kiinnittää huomiota omaleimaisen ja viihtyisän ympäristökuvan säilyttämiseen. Rakentaminen on sovitettava ympäröivään maisemaan ja rakennettuun ympäristöön. Haettaessa suunnittelutarveratkaisua on esitettävä julkisivukuvat suunnitellusta rakennuksesta.
Maa- ja metsätalousvaltainen alue, jossa on hajarakentamisen tiivistämistarvetta (MT-3), varataan pääasiassa maa- ja metsätalouskäyttöön. Aluetta saa käyttää maa- ja metsätalouteen tai sen liitännäiselinkeinoihin liittyvään rakentamiseen sekä haja-asutusluonteiseen rakentamiseen. Kun rakennuspaikka liitetään keskitettyyn vesihuoltoverkostoon, on rakennuspaikan vähimmäiskoko 3 000 m², muutoin rakennuspaikan tulee olla pinta-alaltaan vähintään 5 000 m². Rakentaminen on sovitettava ympäröivään maisemaan ja rakennettuun ympäristöön.
Lisäksi edellä mainittuja AT-1-, AT-2-, AT-3- ja MT-3-alueita koskevat osayleiskaavan yleiset määräykset.
ELY-keskuksen valitus
Maakuntakaavan ohjausvaikutusta sekä rakennetun ympäristön ja maiseman vaalimista koskevat valitusperusteet
Voimassa olevassa Uudenmaan maakuntakaavassa Sälinkään kylää koskee kohdemerkintä kylä, jolla osoitetaan maakunnallisesti merkittävät kylät, joihin ohjataan määrältään merkittävää asuin- ja työpaikkarakentamista. Merkinnän mukaiset kylät ovat aluerakenteen kannalta keskeinen osa maakunnan kyläverkkoa. Suunnittelumääräyksen mukaan kylän sijainti ja laajuus määritellään yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tavoitteena on ympäröivää haja-asutusaluetta tiiviimpi rakentaminen. Kylän suunnittelussa on otettava huomioon liikenteen ja vesihuollon järjestäminen, ekologiset yhteydet sekä kulttuurihistorialliset ja maisemalliset ominaispiirteet.
Mäntsälän liikenneturvallisuussuunnitelman (raportteja 7/2014) mukaan uudet asuntoalueet tulee sijoittaa siten, että yhteydet olemassa oleviin palveluihin ja muihin kunnan toimintoihin ovat hyvät ja turvalliset. Lisäksi on laadittu Mäntsälän jalankulku-, pyöräily- ja ulkoilureittien verkosto, Kehittämissuunnitelma 30.4.2015. Liikennemääristä on laadittu 1.1.2014 päivitetty selvitys. Sen mukaan vuoden keskimääräinen vuorokausiliikenne Oitintiellä (maantie 1471) on 974 ajoneuvoa ja raskaan liikenteen vuoden keskimääräinen vuorokausiliikenne 45 ajoneuvoa. Kaavaselostuksen mukaan arvioitu liikennemäärien kasvu on vähäistä ja uudet rakentamismahdollisuudet on osoitettu siten, ettei tule tarvetta rakentaa uusia teitä tai liittymiä. Kaavaselostuksessa on kuvattu alueen nykyisiä vesihuoltoverkostoja ja todettu, että kaavalla ohjataan asuinrakentaminen pääasiassa olemassa olevan rakenteen yhteyteen kyläalueille, mikä edistää infrastruktuurin järjestämistä ja hyödyntämistä tarkoituksenmukaisella tavalla.
Kaavan valmisteluvaiheessa on laadittu Sälinkään ja Soukkion maarekisterikylien rakennusinventointi ja kulttuuriympäristöselvitykset (raportit 18.2.2014 ja 17.2.2014). Kaavaselostuksen mukaan luonnosvaiheen jälkeen maankäyttölautakunta on annettujen mielipiteiden johdosta käsitellyt uudelleen kaavaluonnoksen arvokkaiden rakennusten sr-listaukset. Saadun selvityksen perusteella lautakunta on poistanut listalta kohteita, joiden osalta muun ohella kiinteistöissä tehdyt rakennusten muutostyöt ovat peruuttamattomasti hävittäneet niiden ainutlaatuisuutta ja rakennushistoriallisia ja/tai maisemallisia arvoja. Koko kunnan huomattava inventoimaton rakennuskanta huomioon ottaen lautakunta on katsonut, että sr-merkinnällä osoitetut rakennukset takaavat riittävän suojelutason. Kaavaselostuksen mukaan maankäyttölautakunta on päätöksellään 22.3.2016 (§ 49) muuttanut kaavaehdotusta siten, että kahta Kilpijärven länsipuolelle osoitettua maisemallisesti arvokasta aluetta koskevat merkinnät (ma) on poistettu.
Hallinto-oikeus toteaa, että voimassa olevassa maakuntakaavassa osayleiskaava-alueelle ei ole osoitettu kulttuurihistoriallisia ja maisemallisia arvoja osoittavia merkintöjä. Hyväksytyssä osayleiskaavassa osoitetaan 40 kohdetta sr-merkinnällä. Kaavaselostuksen mukaan kohteiden valinta perustuu rakennusinventoinnin ja kulttuuriympäristöselvityksen suosituksiin ja kaavan laadinnan aikana rakennuksista saatuihin lisätietoihin. Selostuksessa on todettu, että inventoinnin paikallisesti merkittävistä rakennuksista 10 on kokenut sellaisia muutoksia, jotka ovat vähentäneet rakennuksen ainutlaatuisuutta, historiallista tyypillisyyttä ja/tai alkuperäisyyttä. Lisäksi osayleiskaavassa osoitetaan neljä km-aluetta rakennetun ympäristön tai kulttuuriperinnön suojelemiseksi.
Hyväksytyssä osayleiskaavassa osoitetaan siten inventointien perusteella lukuisia kohteita ja alueita, joiden tarkoituksena on rakennetun ympäristön ja maiseman vaaliminen. Kaavakartalla esitettävien kohteiden ja alueiden määrää on kaavaa laadittaessa edellä kerrotulla tavalla vähennetty lisäselvitysten perusteella. Hallinto-oikeus toteaa, että kohteiden ja alueiden vähentäminen kaavaa laadittaessa ei yksin merkitse, että hyväksytty kaava olisi lainvastainen. ELY-keskus ei ole valituksessaan tarkemmin yksilöinyt, millä perusteilla se katsoo kohteiden ja alueiden poisjättämisestä seuraavan, että hyväksytty osayleiskaava olisi lainvastainen.
Kun otetaan lisäksi huomioon, että rakentaminen koko osayleiskaavan alueella edellyttää suunnittelutarveratkaisua, sekä osayleiskaavan yleispiirteisyys ja siinä annetut rakentamista koskevat yleismääräykset, hallinto-oikeus katsoo, että maakuntakaavan Sälinkään kylää tarkoittava kohdemerkintä ja siihen liittyvä kylän suunnittelua ohjaava määräys ovat olleet riittävästi ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa. Hyväksytty osayleiskaava ei ole lainvastainen myöskään ELY-keskuksen valituksessa esitetyillä kulttuuriperinnön ja maiseman vaalimiseen liittyvillä perusteilla. Osayleiskaavan yleispiirteisyys huomioon ottaen kaava on perustunut edellä kerrotuilta osin riittäviin selvityksiin.
Kaavan mitoitusperiaatetta koskevat valitusperusteet
Kaavaselostuksen mukaan kysymyksessä on niin sanottu strateginen yleiskaava, joka toteuttaa osaltaan kunnanvaltuuston hyväksymää Mäntsälän kunnan strategiaa. Tämä tarkoittaa, että yleiskaavassa osoitetaan yleispiirteisesti Sälinkään ja Soukkion maarekisterikylien maankäytön kehittämistarpeet.
Kaavan yleisten määräysten mukaan osayleiskaavan alue on kokonaisuudessaan suunnittelutarvealuetta. Määräyksen voimassaoloaikaa ei ole kaavamääräyksessä osoitettu. Maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 3 momentin mukaan yleiskaavan määräys alueen osoittamisesta suunnittelutarvealueeksi on voimassa enintään 10 vuotta kerrallaan. Kunnanhallitus on lausunnossaan todennut teknisenä korjauksena kaavaan, että määräys on voimassa osana rakennusjärjestystä ja määräaikaisena 1.1.2019 asti.
Kunnanvaltuuston kaavan hyväksymistä koskevassa päätöksessä ei ole osoitettu määräyksen voimassaoloaikaa, joten määräyksen on maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 3 momentin nojalla katsottava olevan voimassa 10 vuotta kaavan voimaantulosta lukien. Hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, ettei kaavamääräyksen täydentämisessä lausunnossa esitetyllä tavalla ole kysymys maankäyttö- ja rakennuslain 203 §:n mukaisesta oikaisunluonteisesta korjauksesta tai vähäisestä tarkistuksesta eikä kunnanhallituksen lausunnossaan näiltä osin esittämällä muutoinkaan ole merkitystä hyväksytyn osayleiskaavan lainmukaisuutta arvioitaessa.
Osayleiskaavan yleisten määräysten mukaan haettaessa suunnittelutarveratkaisua muille kuin AT-1- ja AT-3-alueille, hakijan rakentamismahdollisuus täytyy todentaa myös emätilatarkastelun mitoituslaskelmalla (Asemakaava-alueiden ulkopuolisen rakentamisen pelisäännöt, KVAL 5.6.2006/§ 58). Hallinto-oikeus toteaa, että määräyksessä tarkoitettu kunnanvaltuuston päätös on riittävästi yksilöity ja se mainitaan myös kaavaselostuksen lähteenä.
Kaavaselostuksen mukaan osayleiskaavan tavoitteena on kehittää Sälinkään ja Soukkion maarekisterikyliä nykyisen kaltaisena maaseutumaisena kyläalueena. Osayleiskaavassa rakentamismahdollisuuksien lisäys toteutetaan varaamalla AT-1- ja AT-3-alueet kylämäiseen asumiseen. Selostuksessa on todettu, että näille alueille rakentaminen vaatii suunnittelutarveratkaisun, mutta myönteinen suunnittelutarveratkaisu ei edellytä emätilatarkastelun mukaista laskennallista rakentamismahdollisuutta.
Hallinto-oikeus toteaa, että Sälinkään ja Soukkion osayleiskaavassa ei ole miltään osin määrätty sen käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Osayleiskaava-alue on kokonaisuudessaan suunnittelutarvealuetta ja rakentaminen koko kaava-alueella edellyttää siten yleiskaavasta huolimatta ennen rakennusluvan myöntämistä maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n mukaista suunnittelutarveratkaisua, jos alueelle ei sittemmin ole hyväksytty asemakaavaa. Suunnittelutarveratkaisun edellytyksistä säädetään mainitussa pykälässä ja rakentaminen suunnittelutarvealueella edellyttää suunnittelutarveratkaisua riippumatta yleiskaavan merkinnöistä ja määräyksistä. Kaavamääräyksellä ei myöskään voida asettaa suunnittelutarveratkaisua koskevia ehtoja.
Hyväksytyssä osayleiskaavassa on annettu määräyksiä rakennuspaikkojen ja jäljelle jäävän kantatilan vähimmäispinta-alasta, mutta siihen ei sisälly määräyksiä rakennuspaikkojen lukumäärästä eikä tarkemmasta sijainnista. Osayleiskaavassa on osoitettu alueita eri käyttötarkoituksiin, joista osalle voi kaavan mukaan sijoittua asumista, ja määrätty, että muilla kuin AT-1- ja AT-3-alueilla suunnittelutarveratkaisua haettaessa tulee soveltaa myös emätilatarkastelun mitoituslaskelmaa. Hallinto-oikeus toteaa, että kunta voi sinänsä laatia mitoitusperiaatteita, joita käytetään apuvälineenä arvioitaessa maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun turvaamista yksittäistä suunnittelutarveratkaisua koskevassa harkinnassa. Tällaisilla mitoitusperiaatteilla ei kuitenkaan ole suunnittelutarveratkaisua koskevassa päätöksenteossa oikeudellista sitovuutta.
Kun otetaan huomioon, että osayleiskaavan tavoitteena on ohjata uutta asuinrakentamista ensisijaisesti sijainniltaan yhdyskuntarakenteellisesti edullisiksi katsotuille AT-1- ja AT-3-alueille kyläkeskuksiin ja niiden tuntumaan ja se, että rakentamisen edellytykset koko kaava-alueella ratkaistaan tällä hetkellä viime kädessä maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n mukaisessa suunnittelutarveharkinnassa, kaavan yleisiin määräyksiin sisältyvä maininta emätilatarkastelun tarpeesta muille osille kaava-aluetta suunnittelutarveratkaisua haettaessa ei ole maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen vastainen tai muutoinkaan ELY-keskuksen valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Osayleiskaava perustuu näiltä osin kaavan yleispiirteisyyteen ja oikeusvaikutuksiin nähden riittäviin selvityksiin.
Menettelyvirheitä koskevat valitusperusteet
Hallinto-oikeus toteaa, että maankäyttölautakunta on päätöksellään 22.3.2016 (§ 49) tehnyt muutoksia 16.3.2016 päivättyihin kaava-asiakirjoihin. Tehdyt muutokset ilmenevät 29.3.2016 päivätyistä asiakirjoista. Kunnanvaltuuston päätöksen liitteenä olevat kaavakartta, kaavamerkinnät ja -määräykset on päivätty 29.3.2016. Kunnanhallituksen päätöksen 9.5.2016 liitteet on mainittu ja avattavissa internetissä pöytäkirjan etusivulla.
Pöytäkirjoissa on mainittu ne henkilöt, jotka ovat ilmoittaneet olevansa esteellisiä osallistumaan asian käsittelyyn. Erillisen luettelon laatiminen näistä henkilöistä ei ole ollut tarpeen.
Asiassa ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla tapahtunut menettelyvirhettä, jonka johdosta päätös olisi kumottava.
Vuorovaikutusmenettelyä koskevat valitusperusteet
Hallinto-oikeus toteaa, että kaavoitusmenettelyyn liittyvän vuorovaikutuksen pääasiallisena tarkoituksena on saattaa asiaan osallisten mielipiteet kaavoittajan tietoon ja turvata maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n tavoite osallistumismahdollisuudesta kaavan valmisteluun. Osallistumista ja vuorovaikutusta koskevalla sääntelyllä ei rajoiteta valtuuston toimivaltaa päättää kaavan sisällöstä maankäyttö- ja rakennuslain ja muiden lakien asettamissa rajoissa. Vuorovaikutusmenettelyllä ei myöskään sidota kaavan sisältöä kuulemisten yhteydessä tai lausunnoissa esitettyihin mielipiteisiin. Se, ettei annettu muistutus tai lausunto ole johtanut kaavaehdotuksen muuttamiseen, ei tee menettelyä lainvastaiseksi.
Hallinto-oikeus toteaa edelleen, että kaavaselostus ei ole kaavan osa eikä se sinänsä voi olla valituksen kohteena. Kaavaselostuksen muuttaminen valittajan esittämillä tavoin ei siten ole valituksen johdosta mahdollista.
Kaavaselostuksen mukaan kaavaluonnos on ollut nähtävillä 18.6.–30.9.2014 ja kaavaehdotus on ollut nähtävillä 17.6.–30.9.2015. Kaavaluonnos, kaavaehdotus ja muuta aineistoa on ollut nähtävillä myös Sälinkään ilmoitustaululla. Kaavaselostuksen mukaan kaavaa laadittaessa on järjestetty asukasilta, tehty asukaskysely ja pidetty kaavan esittelytilaisuuksia. Osallisille on varattu tilaisuus mielipiteiden ja muistutusten antamiseen.
Kaavaehdotusta on nähtävilläolon jälkeen muutettu siten, että kaavan AT-1- ja AT-3 -alueita koskevista kaavamääräyksistä on poistettu määräys: Rakennuspaikkakokovaatimus ei koske ennen 28.3.1994 tiloiksi muodostettuja rakennuspaikkoja. Kaavan yleisistä määräyksistä on poistettu määräys: Rakennuspaikan rakennusoikeutta koskevien määräysten estämättä saa olemassa olevaa rakennusta peruskorjata ja tuhoutunut rakennus korvata uudella vastaavalla rakennuksella. Hallinto-oikeus katsoo, että kaavan yleispiirteisyys ja mainittujen muutosten vähäisyys huomioon ottaen kaavan asettaminen uudelleen nähtäville tehtyjen muutosten johdosta ei ole ollut tarpeen. Noudatettu kaavoitusmenettely täyttää maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämät vuorovaikutusta koskevat vaatimukset.
Valitusperusteet kiinteistön Juurela osalta
Yleiskaavan hyväksymistä koskevaan kunnanvaltuuston päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään. Kunnallisvalituksen voi kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin mukaan tehdä vain laillisuusperusteilla. Muutoksenhakutuomioistuimen toimivaltaan kuuluu kumota kaavapäätös, jos se on valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Tuomioistuin ei sen sijaan muissa kuin maankäyttö- ja rakennuslain 203 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa voi muuttaa kunnan viranomaisen hyväksymää kaavaa.
Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia aseteta kaavassa toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen ole kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen hyväksyttäviä maankäytöllisiä perusteita.
Hallinto-oikeus toteaa, että maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaate ei edellytä, että kaavoituksessa eri maanomistajien alueille olisi osoitettava samanlaista maankäyttöä. Periaate edellyttää kuitenkin, ettei alueiden omistajia aseteta yleiskaavassa toisistaan poikkeavaan asemaan ilman, että siihen on kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen maankäytöllisiä perusteita. Hallinto-oikeus toteaa edelleen, että maanomistajalla ei ole oikeutta saada alueitaan kaavoitetuksi haluamallaan tavalla.
Kaavan mitoitusperiaatetta koskevan valitusperusteen osalta hallinto-oikeus viittaa ELY-keskuksen valitukseen edellä tältä osin lausuttuun.
Kiinteistö Juurela sijaitsee Sälinkään kyläalueen pohjoispuolella Kuunovinmäen alueella Oitintien itäpuolella. Kiinteistöä koskee yleiskaavan kaavamerkintä maa- ja metsätalousvaltainen alue, jossa on hajarakentamisen tiivistämistarvetta (MT-3). Sälinkään maarekisterikylä, Rakennusinventointi ja kulttuuriympäristöselvitys mukaan Kuunovinmäen rintamamiestalot 1940–1950-luvuilta muodostavat väljästi rakennetun tyyppitaloryhmän Oitintien varteen, kyläkeskustan pohjoisreunalle. Kuunovinmäen rinteiden taloryhmät vaikuttavat sijainniltaan myös kyläkeskustan ilmeeseen. Kuunovinmäen Oitintien puoleinen rinne liittyy maisemallisesti myös Kannakonaukean ja siellä sijaitsevien karjalaistilojen viljelymaisemaan.
Hallinto-oikeus toteaa, että asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella kiinteistöllä Juurela on tällä hetkellä vanha asuinrakennus. Myös kunnanhallitus on täällä lausunnossaan todennut, että kysymyksessä on toteutunut rakennuspaikka. Osayleiskaavassa ei ole osoitettu toteutuneita eikä uusia rakennuspaikkoja, vaan laajempia aluevarauksia, joista osalle voi kaavan mukaan sijoittua asumista. Myös MT-3-alueelle voi kaavan mukaan sijoittua muun ohella haja-asutusluonteista rakentamista. Koska kyse on suunnittelutarvealueesta, rakentaminen edellyttää kuitenkin maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n mukaista suunnittelutarveratkaisua riippumatta yleiskaavan merkinnöistä ja määräyksistä. Rakennuspaikkojen vähimmäispinta-aloja koskevilla yleiskaavamääräyksillä ei ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa mainitussa lainkohdassa tarkoitettuja suunnittelutarveratkaisun edellytyksiä.
Voimassa olevassa maakuntakaavassa osoitettu Sälinkään kylää tarkoittava kohdemerkintä täsmentyy alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Hallinto-oikeus katsoo, että maakuntakaava on ollut näiltä osin maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa.
Osayleiskaavassa AT-3-alueiksi on osoitettu lähinnä olemassa olevia rakennettuja alueita. Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella kiinteistöllä Juurela tällä hetkellä oleva asuinrakennus on sinänsä samantyyppinen kuin sen eteläpuolella sijaitsevat asuinrakennukset, jotka sijaitsevat osayleiskaavassa osoitetulla AT-3 a-alueella. Kun kuitenkin otetaan huomioon kiinteistön Juurela sijainti Sälinkään kyläalueen pohjoisreunalla, AT-3 a- ja MT-3-aluevarausten rajaukselle on ollut riittävät maankäytölliset perusteet. Yleispiirteisellä osayleiskaavalla ei ole ratkaistu eri käyttötarkoituksiin varattujen alueiden tarkkoja rajauksia, vaan alueen rakentamismahdollisuudet tarkentuvat yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Osayleiskaavasta ei näin ollen aiheudu valittajalle maanomistajana maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa eikä maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta ole syrjäytetty.
Hallinto-oikeus toteaa, ettei osayleiskaavalla ole ratkaistu kiinteistön Juurela oikeutta soranottoon tai venevalkaman käyttöön.
Maankäyttö- ja rakennuslaki 14 § 4 momentti
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Jukka Reinikainen ja Riikka Valli-Jaakola, joka on myös esitellyt asian.
1. A on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Mäntsälän kunnanvaltuuston päätökset kumotaan kiinteistöä Juurela (505-415-1-577) koskevan kaavamerkinnän MT-3 osalta. Kiinteistö on osoitettava kyläalueeksi (AT-3 a).
Kiinteistö Juurela on osoitettu osayleiskaavassa maa- ja metsätalousvaltaiseksi MT-3 alueeksi. Kiinteistö on pinta-alaltaan alle 3 000 neliömetriä, joten osayleiskaava ei mahdollista kiinteistölle rakentamista. Tämä merkitsee kiinteistön asumiskäytön turvan mitätöitymistä ja kiinteistön arvon romahtamista.
Kiinteistön Juurela osoittamiselle MT-3-alueeksi ei ole maankäytöllisiä perusteita. Kiinteistöä on 1950-luvulta lähtien käytetty asumiseen ja se kuuluu Kuunovinmäen rintamamiestaloalueeseen. Kiinteistö Juurela vastaa sen eteläpuolella sijaitsevia Kuunovinmäen alueen kiinteistöjä, jotka on osoitettu asuinkäyttöön AT-3 a-kaavamerkinnällä. Kiinteistön Juurela osoittamiselle maa- ja metsätalousalueeksi ei ole alueen maastoon, maisemaan, liikenneolosuhteisiin tai kiinteistö- ja yhdyskuntarakenteeseen liittyviä perusteita. Kaavamerkinnästä aiheutuu A:lle maanomistajana kohtuutonta haittaa ja kaavaratkaisu on muihin alueen maanomistajiin verrattuna syrjivä sekä Suomen perustuslain 6 §:ssä säädetyn yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen.
Osayleiskaavan kiinteistöön Juurela kohdistuvia vaikutuksia lisää se, että osayleiskaavasta on kaavaehdotuksen nähtävillä olon jälkeen poistettu määräys, jonka mukaan rakennuspaikkakokovaatimus ei koske ennen 28.3.1994 tiloiksi muodostettuja rakennuspaikkoja. Lisäksi kaavan yleisistä määräyksistä on poistettu määräys, jonka mukaan rakennuspaikan rakennusoikeutta koskevien määräysten estämättä saa olemassa olevaa rakennusta peruskorjata ja tuhoutuneen rakennuksen korvata uudella vastaavalla rakennuksella.
Osayleiskaavan yleispiirteisyys ei ole peruste olla arvioimatta kohtuutonta haittaa ja maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaatteen toteutumista. Eri kaavamerkinnöillä osoitettujen kaava-alueiden raja noudattaa kiinteistön Juurela kohdalla eri maanomistajien omistamien kiinteistöjen rajaa, joten käyttötarkoitusta koskeva rajaus on tältä osin tarkka eikä yleispiirteinen.
MT-3-kaavamerkintä ja sen mahdollistama maatalousrakentaminen hävittävät kiinteistön Juurela monimuotoisen ekosysteemin. Kaavamerkintä ei myöskään huomioi kiinteistön arvoa rakennetussa ympäristössä ja maisemassa.
2. Uudenmaan ELY-keskus on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Mäntsälän kunnanvaltuuston päätökset kumotaan.
Vaatimuksensa tueksi Uudenmaan ELY-keskus on viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:
Yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun muassa rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen. Selvitysten osoittaessa rakennetulla ympäristöllä ja yksittäisillä kohteilla olevan maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n tarkoittamia arvoja, voidaan niille antaa yleiskaavassa suojelumääräyksiä.
Osa osayleiskaavan kaavaluonnoksessa suojeltavaksi osoitetuista kohteista on ehdotusvaiheessa poistettu kaavakartalta siitä huolimatta, että poistetuilla kohteilla ja alueilla on alueelta laadituissa selvityksissä todettu olevan kulttuuri- ja rakennushistoriallisia sekä maisemallisia arvoja. Koska ei ole luotettavin selvityksin osoitettu, että poistettujen kohteiden edellä mainitut arvot olisivat peruuttamattomasti hävinneet, tehty ratkaisu ei ole perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin tutkimuksiin ja selvityksiin.
Osayleiskaavan mitoitusta sekä rakentamisen määrää ja sijoittumista koskevat selvitykset eivät ole olleet riittäviä, eikä osayleiskaavassa tehty yhdyskuntarakenteen ratkaisu perustu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaratkaisun pohjana olevia selvityksiä ei ole kattavasti liitetty kaava-aineistoihin, joten yhdyskuntarakenteen toimivuuden, taloudellisuuden ja ekologisen kestävyyden toteutumista ei ole mahdollista arvioida ja varmistaa. Kaavan salliman mitoituksen epävarmuudesta johtuen myöskään kaavan liikenteellisiä vaikutuksia ei ole mahdollista arvioida luotettavasti kaava-aineiston perusteella.
Mäntsälän kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa se on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt valitusten hylkäämistä.
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitukset hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.