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Timestamp: 2020-04-02 21:19:16
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¿Dónde se regula?
Procedimiento judicial que se interpone contra las disposiciones de carácter general y contra los actos expresos y presuntos de la Administración Pública (central, autonómica o local) que pongan fin a la vía administrativa.
Concepto: su relación con el objeto procesal
Los distintos procedimientos contencioso-administrativos
Procedimiento para la protección de derechos fundamentales
Procedimiento para la protección del derecho de reunión
La cuestión de ilegalidad
Procedimiento en caso de suspensión administrativa de actos y acuerdos
Especialidades en la tramitación procesal
Régimen de recursos
En la actualidad, la regulación del recurso contencioso administrativo se recoge en la ley 29/98, reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa; si bien no se puede perder de vista que la Ley orgánica 5/85 contempla por su parte el recurso contencioso administrativo en materia electoral, como especialidad.
La ley 29/98 deroga no sólo la ley de 27 de diciembre de 1956, sino asimismo los preceptos de la ley 62/78 que regulaban el recurso contencioso administrativo para la protección de los derechos fundamentales.
En cuanto a las reformas de la ley 29/98, la más importante se ha producido por la Ley Orgánica 19/03, que altera totalmente la distribución de competencias entre los órganos judiciales y amplía los supuestos en que procede el procedimiento abreviado; además esa reforma modifica sustancialmente el incidente de extensión de efectos de las sentencias, entre otras novedades. Pero no es la única modificación que ha experimentado la ley 29/98; pensemos por ejemplo en la ley 15/07, que modifica levemente el artículo ocho en relación con las autorizaciones de entrada solicitadas por los órganos competentes en materia de defensa de la competencia. También se ha modificado el artículo 60, relativo a la prueba, por Ley Orgánica 3/07, que asimismo afecta al artículo 19.1, sobre legitimación. También se puede citar Ley Orgánica 7/06, de protección contra el dopaje, que modifica el artículo nueve (competencias de los juzgados centrales) y 78 (procedimiento abreviado); la ley 62/03, que modifica los artículos 48 y 112 sobre imposición de multas coercitivas; la Ley Orgánica 4/03, sobre prevención de blanqueo de capitales, que modifica el artículo 11 (competencias de la Audiencia Nacional); las leyes 50/98 y 41/99, que modificaron algunas adicionales; y la ley 1/2000, que modificó los artículos 8.5 y 87. 3.
Más recientemente, la Ley 13/2009 asimismo ha modificado la LJCA, con la finalidad de adaptarla a la LO 1/2009, de modificación de la LOPJ. Esta nueva ley por ejemplo aclara la redacción del art. 14, sobre competencia territorial y fuero electivo en relación con los actos de las entidades locales y CCAA que no se hallen bajo la competencia del TSJ respectivo, en el sentido indicado por las SSTS de seis de octubre de 2000 y 18 de abril de 2001, entre otras; y matizando pues que en estos casos no existe fuero electivo. Puede aludirse asimismo a la sustitución de la súplica por la reposición y asimismo a la introducción de un artículo 102 bis, regulador de los recursos contra las resoluciones del secretario judicial (reposición como regla general, salvo cuando se prevea expresamente el recurso de revisión de forma directa ante el titular del órgano, que sólo cabe en los casos de decretos que ponen fin al procedimiento o impidan su continuación; sin que sea admisible recurso independiente alguno contra los decretos del secretario resolutorios del recurso de reposición).
Otras modificaciones de interés producidas por la nueva ley (aparte del refuerzo del papel del Secretario judicial, a quien incluso se otorga competencia para acordar las acumulaciones; de forma que si no la acuerda el titular del órgano deberá actuar en la forma prevista en el art. 37.3, sobre suspensión del proceso y tramitación preferente del recurso testigo, que según STS de 28 de marzo de 2005 y uno de diciembre de 2004 constituía una alternativa a la acumulación; y a quien asimismo se confiere la competencia para acordar sobre la admisión de los recursos y demandas, correspondiendo al juez o sala su inadmisión; o incluso tener por desistida a la parte actora, lo que ahora se realiza por decreto del secretario salvo que aprecie daño al interés público, en cuyo caso resuelve el órgano judicial -art. 74-) pueden ser la exigencia de reclamación previa del expediente antes de acordar la inadmisión a limine (art. 51).
También por ejemplo en orden a la cuantía se modifica el art. 42, en el sentido de que asimismo se consideran de cuantía indeterminada los recursos contra actos en materia de seguridad social sobre inscripción de empresas, formalización de protección frente a riesgos profesionales, tarificación, cobertura de la IT, afiliación, alta, baja y variaciones de datos de los trabajadores. Asimismo, muchos de los plazos que hasta ahora eran de tres días se convierten en plazos de cinco días (arts. 60, 61, 62 y 84, por ejemplo). El art. 63 es asimismo modificado en orden a concretar mejor el calendario de vistas, si bien entiendo que la modificación es más bien una mera aclaración a la vista de la supletoriedad de la LEC; aparte de introducir en el precepto lo relativo a los medios de grabación, como asimismo en el art. 78, para el procedimiento abreviado. Se aclara la subsistencia del régimen específico de revisión de sentencias del Tribunal de Cuentas en los procesos sobre enjuiciamiento contable regulado en la ley 7/88 y asimismo se aclara que en el recurso de revisión sólo habrá lugar a la vista cuando lo pidan todas las partes o lo estime necesario la sala. Y en materia de extensión de efectos, se aclara que en el caso del art. 111 dicha extensión no será viable en los casos en que el recurso sea inadmisible ni tampoco cuando la doctrina sea contraria a la jurisprudencia del TS o a la sentada por los TSJ en el recurso de casación para unificar doctrina del art. 99. Se modifica asimismo la disposición adicional cuarta, que confiere a la sala de lo contencioso administrativo de la Audiencia Nacional la competencia en relación con actos de determinadas Administraciones independientes y otros entes públicos con status singular.
Como breve comentario, entiendo que se pueden producir disfunciones muy graves al haberse establecido la dualidad de competencias en el régimen de admisión de los recursos; habida cuenta que es posible que el secretario judicial admita un recurso claramente inadmisible. Es cierto que, en orden a la admisibilidad del recurso contencioso administrativo, el órgano judicial tiene la facultad de oír a las partes e inadmitir conforme al art. 51; precepto que supletoriamente entiendo que será de aplicación al procedimiento por derechos fundamentales, conforme al art. 114, y aunque a la vista del decreto de admisión del secretario no se haya acordado la celebración de la comparecencia del art. 117. No obstante, entiendo que en este proceso por derechos fundamentales la nueva regulación puede tener efectos dilatorios; y pensemos además qué sucederá si el secretario judicial, frente a la opinión del órgano judicial, admite a trámite una apelación o una casación. Esto puede dar lugar a una tramitación lenta y costosa y a una posterior sentencia de inadmisión del recurso que, si se demora mucho en el tiempo, podría ser contraria al art. seis CEDH tal como ha sido interpretado en las sentencias SAENZ MAESO CONTRA ESPAÑA Y SALT HIPER; cuya doctrina se ha recogido asimismo en la STC 248/05.
Entiendo que el legislador debería haber además aprovechado esta reforma para eliminar el régimen de rehabilitación de plazos (salvo el plazo para formular demanda), que tantas dilaciones indebidas causa en los órganos judiciales de este orden.
Asimismo hay que tener en cuenta los preceptos de la Ley orgánica 6/85 que se refieren específicamente a este orden jurisdiccional; así el artículo 9.4, cuya redacción actual procede de la Ley Orgánica 19/03, y los artículos 58 y 74, 66 y 90. Y también, por ejemplo, la regulación que la ley 58/03, general tributaria, efectúa de las autorizaciones de entrada domiciliarias, artículo 113.
La más reciente reforma ha sido la de la Ley 37/2011 que modifica en algunos aspectos la Ley 29/1998. Así, en el orden contencioso-administrativo se modifican determinados preceptos relativos a la prueba para reducir trámites y dotar de mayor agilidad a esta fase del proceso. Por otra parte, se introduce en el procedimiento abreviado la posibilidad de evitar la celebración de vista en aquellos recursos en los que no se va a pedir el recibimiento a prueba y la Administración demandada no solicita la celebración de la misma. De esta forma se evita que aquellos recursos que quedarían conclusos en el acto de la vista después de la contestación a la demanda, tengan que esperar en algunos casos más de dos años hasta que se celebre la misma, a los solos efectos de que la Administración demandada conteste.
Se eleva a 30.000 euros la cuantía de los asuntos que se resolverán por los trámites del procedimiento abreviado.
Se introducen modificaciones importantes en materia de recursos, en cuanto a la elevación del límite cuantitativo para acceder al recurso de apelación y al recurso de casación.
Se modifica la regulación de las denominadas medidas cautelarísimas, recogiendo las verdaderas posibilidades que en la actualidad se están llevando a cabo por los órganos judiciales: apreciar la especial urgencia y citar a la comparecencia, apreciar la especial urgencia y denegar la medida cautelar inaudita parte o bien no apreciar la urgencia y decidir tramitar conforme a las reglas generales, añadiendo la posibilidad de alegaciones por escrito en vez de comparecencia. Por otra parte, se prevé con carácter expreso la necesaria intervención del Ministerio Fiscal en determinados supuestos que afecten a menores de edad.
En relación a las costas procesales se establece para los procesos de única o primera instancia el criterio del vencimiento pero con la posibilidad de que el Tribunal pueda exonerar de las mismas cuando concurran circunstancias que justifiquen su no imposición; regulándose asimismo los supuestos de estimación o desestimación parcial.
La Ley de 27 de diciembre de 1956 ya dejó claro que estamos ante un verdadero proceso, por lo que el carácter revisor del orden contencioso administrativo sólo debía entenderse en el sentido de que era preciso un acto, o bien el silencio administrativo, para poder recurrir; pero siempre teniendo en cuenta que en estos procesos el objeto procesal es en puridad la pretensión deducida. Es decir, el objeto eran, bajo la ley de 27 de diciembre de 1956, pretensiones en relación con actos, y no los actos en sí. Y lógicamente el fallo de la sentencia ha de ser congruente con las pretensiones, de forma que el mismo no necesariamente habrá de ser sin más un fallo anulatorio, sino que asimismo puede recoger pretensiones de plena jurisdicción.
Lo dicho es enteramente aplicable a la ley 29/98; si bien en ésta, como nos aclara el artículo 25, el objeto ya no son los actos, sino toda la actividad administrativa que esa ley considera como impugnable; en particular, también la vía de hecho y asimismo la inactividad material de la Administración. Lo cierto es que en relación con la vía de hecho el orden contencioso administrativo de hecho ya venía conociendo de estas cuestiones, aun cuando asimismo fuera además competente el orden civil (cosa ahora discutible a la vista del artículo 9.4 de la Ley Orgánica 6/85, que confiere el enjuiciamiento de la vía de hecho al orden contencioso administrativo); y en relación con la inactividad material ya antes de la ley 29/98 había habido algún pronunciamiento jurisprudencial que se inclinaba por la posibilidad de su fiscalización; véase por ejemplo sentencia del Tribunal Constitucional 136/95. En cualquier caso, es importante que en el caso de recurso contra la inactividad administrativa a la hora de ejecutar un acto firme, el artículo 29.2 prevé la procedencia del procedimiento abreviado.
De cualquier forma, y como por ejemplo ha resaltado Baño Leon, la nueva ley no cubre todos los casos de actuación administrativa, dado que las actuaciones materiales sólo quedan cubiertas en el caso de vía de hecho. Y por lo demás la ley 29/98 tampoco instituye un sistema de acciones parangonable al alemán; el sistema español, con mejor criterio, es más flexible en la medida en que no se establece una rígida correlación acciones-pretensiones; lo que queda claro a la vista de la amplitud con que están redactados los artículos 31 y 32. Lo importante es en puridad que no haya desviación procesal, de forma que se permita un adecuado ejercicio de los derechos de defensa de los demandados; ése es el límite a las pretensiones ejercitables en esencia, si bien es cierto que obviamente no caben los recursos contencioso-administrativos preventivos ni por supuesto las condenas de futuro.
En el caso de los actos cabe recurso tanto contra los expresos, como contra los actos presuntos estimatorios, como en el caso de desestimaciones presuntas, sean actos definitivos o de trámite cualificado; es preciso en todo caso el agotamiento de la vía administrativa. Sobre los conceptos de agotamiento de la vía administrativa y de trámite cualificado véase “Recursos Administrativos”. El artículo 46 regula los plazos para recurrir y nos dice que en caso de actos expresos el plazo es de dos meses, contado para aclararnos de fecha a fecha; pero la sentencia 64/05, del Tribunal Constitucional, nos dice que es aplicable al plazo de presentación del recurso el artículo 135 de la ley 1/2000. En el caso de “actos presuntos”, se nos dice en el precepto que el plazo es de seis meses desde que vence el plazo de producción del silencio; pero las sentencias del Tribunal Constitucional 220/03, 188/03, 40/07 y otras muchas vienen a decir que en el caso de silencio no hay plazo para recurrir, aunque todas se refieren al silencio negativo y no se ha planteado autocuestión de inconstitucionalidad.
Y el artículo 25 permite asimismo recurrir las disposiciones generales, para lo cual, véase por ejemplo el artículo 10.1 b), nunca son competentes los juzgados en vía de recurso directo. Y es que en efecto junto al recurso directo contra disposiciones generales se deduce asimismo la posibilidad de alegar como motivo impugnatorio contra un acto la ilegalidad de la disposición en que el mismo se basa; en cuyo caso si el tribunal a quo es el Supremo o el competente para el enjuiciamiento directo de la disposición, conforme al artículo 26 deberá declararla nula si considera que lo es y la declaración de nulidad es precisa para resolver el proceso contra el acto; y si no es ninguno de esos tribunales deberá plantear cuestión de ilegalidad si dicta sentencia estimatoria contra el acto con base en la ilegalidad del reglamento, una vez la sentencia estimatoria contra el acto sea firme.
Desde otro punto de vista, cabe recordar además que en el proceso contencioso administrativo no sólo se enjuician actuaciones de las administraciones públicas, sino que además por excepción por ejemplo se enjuician asimismo los actos en materia de personal, gestión patrimonial y contratación de las distintas cámaras legislativas y de los órganos constitucionales y estatutarios (Tribunal Constitucional, Consejo General del Poder judicial, Defensor del pueblo, Tribunal de cuentas y homólogos autonómicos). Asimismo, en relación con la Administración corporativa, sólo se enjuician las actuaciones sujetas al Derecho Administrativo (esto pasa asimismo en relación con cualquier Administración pública; véase por ejemplo artículos 19, 20 y 21 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público: sucede sin embargo que las administraciones corporativas sólo se sujetan al Derecho Administrativo según para qué, cuando en el resto de las Administraciones el Derecho administrativo es su derecho estatutario y existe pues una cierta presunción de aplicabilidad del Derecho Administrativo).
Y en relación con la responsabilidad patrimonial, desde la Ley Orgánica 6/98 el artículo 9.4 unifica ante el orden contencioso administrativo las demandas presentadas contra las administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial aunque exista una concurrencia de responsabilidades de los sujetos privados; y que dicho precepto asimismo confiere a este orden la competencia en los casos en que exista una mercantil aseguradora de la Administración, con toda claridad desde la Ley Orgánica 19/03. En todo caso, es controvertido y controvertible la subsistencia de la acción directa ante el orden civil contra el asegurador, regulada en el artículo 76 de la ley del contrato del seguro. La STS de 21 de noviembre de 2007 entiende incluso que es posible absolver a la Administración y condenar a un particular; la de 26 de septiembre de 2007, tras rechazar la aplicabilidad en estos casos de los intereses del art. 20 LCS, añade que la sala de instancia había incurrido en defecto de jurisdicción al no haberse pronunciado sobre la posible responsabilidad de la aseguradora del particular.
Lo que es evidente es que no cabe ya demandar a la Administración ante el orden civil o social vía responsabilidad patrimonial; aunque la Administración es responsable civil subsidiaria en el proceso penal contra sus autoridades y funcionarios por hechos vinculados con la actuación administrativa, artículo 121 del Código Penal.
En cuanto al tema de las cuestiones prejudiciales y en concreto cuándo estamos ante una prejudicialidad civil y cuándo ante una cuestión civil sin más, para las que este orden es incompetente, se plantean candentes problemas por ejemplo en sede de proyectos de reparcelación cuando el problema a debatir estriba en las fincas de origen; todo dependerá ante todo de la forma en que se formulen las pretensiones y la precisión con que estén formuladas.
La ley 29/98 regula todos los tipos de proceso contencioso administrativo, salvo el electoral.
Tenemos en primer lugar el ordinario y el abreviado; en puridad y como enseguida se verá tan ordinario es uno como otro aunque cambia la tramitación. Y junto a ellos tenemos procedimientos especiales, como el de protección de derechos fundamentales, la cuestión de ilegalidad y la suspensión administrativa de actos y acuerdos. Dentro del procedimiento especial para protección de derechos fundamentales, el artículo 122 regula en realidad un procedimiento muy específico para la protección del derecho de reunión.
Ha desaparecido en cambio el procedimiento especial en materia de personal que regulaba el artículo 113 de la Ley de 27 de diciembre de 1956, al haberse reconducido las cuestiones de personal al procedimiento abreviado. Lo único es que conforme al artículo 23.3, si estamos ante funcionarios en defensa de sus derechos estatutarios dichos funcionarios pueden comparecer por sí mismos, salvo que se trate de cuestiones en que esté en juego la separación de funcionarios inamovibles.
Y junto con los procedimientos especiales, tenemos ciertas especialidades procedimentales; podemos al respecto citar el caso del recurso de lesividad, artículo 43 de la ley 29/98 y 103 de la ley 30/92, donde la administración autora del acto actúa como demandante frente a sus propios actos favorables, siendo demandados las personas favorecidas por el acto; y existiendo un presupuesto procesal como es la declaración de lesividad del acto anulable, que debe emitirse en el plazo de cuatro años desde que se dictó el acto y mediante un procedimiento que caduca a los seis meses en caso de no haberse dictado en ese plazo la declaración de lesividad. Asimismo hay que hacer referencia al contencioso interadministrativo, donde conforme al artículo 44 no hay vía administrativa previa pero sí posibilidad de requerimiento potestativo; existiendo además en este punto una remisión a los artículos 63 y siguientes de la ley 7/85 cuando se trata de impugnación de actos y acuerdos locales por el Estado o la Comunidad Autónoma.
Y podemos aludir asimismo a ciertas especialidades en caso de vía de hecho e inactividad material, relativas a los plazos de presentación de recursos y a los presupuestos procesales así como al régimen de medidas cautelares (artículo 136); a este respecto, aparte de la extraña regulación de los plazos que el artículo 30 contempla para la vía de hecho, hay que resaltar que en este caso existe la posibilidad de formular potestativamente requerimiento de cesación de la misma ante la administración, siendo diferente la regulación de los plazos según se haya o no formulado el requerimiento. Y en el caso de la inactividad material el requerimiento, conforme al artículo 29, es un presupuesto procesal.
Así, en primer lugar la misma regula en sus artículos 45 y siguientes el procedimiento ordinario. Someramente éste se caracteriza porque, artículo 45, como regla general (aunque tiene excepciones, como el caso de los recursos contra disposiciones generales o cuando el demandante decida iniciar el proceso por demanda) se inicia mediante un mero escrito de interposición, que sirve para identificar la actuación recurrida y para que el órgano judicial reclame el expediente administrativo. Y una vez remitido el mismo es cuando se da traslado para formalizar la demanda.
Una peculiaridad importante respecto de la regulación anterior (ley de 27.12.56) es que el trámite de conclusiones no siempre será necesario; sólo cuando lo pidan las partes o lo considere imprescindible el órgano judicial. Y es que el trámite de conclusiones, cuando la única prueba que hay es la documental ya obrante y no se alega inadmisibilidad, se suele convertir en una inútil e innecesaria réplica y dúplica, o incluso en una mera repetición de los escritos de demanda y contestación; cuando no en una simple remisión a los mismos. La ley 13/2009, sin embargo, sigue manteniendo la vinculación del tribunal a la solicitud de ambas partes o de la parte demandante, aun en los casos en que no haya existido prueba; pese a que posiblemente lo dicho en la contestación sean cuestiones puramente jurídicas y asequibles pues al jura novit curia.
Y otra cuestión interesante es atinente a la prueba, porque si bien es cierto que el artículo 60 se remite a la ley de enjuiciamiento civil y ésta exige que la pericial judicial se pida en la demanda, esto no tiene sentido en el caso del proceso contencioso administrativo, donde no sólo hay que buscar la verdad material por estar en liza intereses generales y no sólo privados, sino donde además se diferencia claramente el período de proposición y el de práctica de la prueba. De la sentencia del Tribunal Constitucional 77/07 se deduce implícitamente que no es preciso que la pericial se pida en la demanda sino que es viable que se solicite en el escrito de proposición de prueba. El TS finalmente también ha llegado a la misma conclusión, por ejemplo en sentencia de 31 de marzo de 2009.
Tampoco tiene mucho sentido la aplicación estricta a este proceso (tampoco al abreviado) de otras reglas de la ley de enjuiciamiento civil sobre la prueba, como la referente a la limitación del número máximo de testigos, porque en el contencioso administrativo hay una prueba esencial que es el expediente, que relativiza en cierta medida las exigencias de la prueba testifical en muchos casos. La STS de 25 de mayo de 2009 flexibiliza incluso las reglas de aportación de dictámenes periciales de parte e indica que lo esencial es que su aportación no menoscabe los derechos de defensa de las otras partes; porque es posible que la pericial del demandante no haya podido ser elaborada en el breve plazo de veinte días de que se dispone del expediente para deducir la demanda.
Tenemos en segundo lugar el otro gran tipo de proceso contencioso administrativo; el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78 y en el artículo 29.2. Lo cierto es que en puridad tan ordinario es uno como otro, por cuanto si bien determinadas materias se deben enjuiciar siempre mediante el abreviado, asimismo dicho procedimiento es el aplicable en todos los casos en que no se llegue a 30.000 euros (Ley 37/2011) de cuantía litigiosa (límite por cierto inferior a la summa gravaminis de la apelación). En todo caso, el abreviado sólo es viable cuando el órgano es unipersonal (juzgado o juzgado central), salvo en el caso del artículo 29.2 (inejecución de un acto administrativo), donde asimismo son competentes los órganos colegiados.
Hasta la Ley Orgánica 19/2003 el ámbito del abreviado era mucho más estrecho, dado que la extranjería se sustanciaba por el procedimiento ordinario y no por el procedimiento abreviado; y además la cuantía máxima de éste, en los casos en que procediera por razón de la cuantía y no de la materia, era de 3.000 euros y no de 30.000. Con la reforma se ha pretendido aliviar la tramitación, dado que la misma es mucho más compleja en el procedimiento ordinario; pero lo cierto es que con ello, unido a la ampliación de competencias de los juzgados, se ha logrado que los calendarios de vistas se disparen.
En la actualidad, aparte de los casos del artículo 29.2 y los supuestos de cuantía inferior a 30.000 euros, se sustancian asimismo por el procedimiento abreviado en primer lugar toda la extranjería (incluyendo por ejemplo sanciones contra empresas que contratan ilegalmente extranjeros y reguladas en la Ley Orgánica 4/00, aunque esas sanciones sean muy cuantiosas); los asuntos de personal, cualquiera que fuere su cuantía (tengamos en cuenta que el auto de la sala de conflictos de 20 de junio de 2005 confiere competencia a este orden sobre el personal estatutario de la sanidad); los casos de disciplina deportiva en materia de dopaje e inadmisiones de asilo político (estas dos últimas son competencia de los juzgados centrales, artículo nueve).
Se pueden plantear algunas disfunciones, dado que hay procedimientos de personal de carácter selectivo donde puede haber cientos y miles de afectados; es materialmente imposible que estos procedimientos se sustancien mediante el abreviado. Se puede paliar un tanto el problema considerándose que, cuando se trata del acceso al empleo público, no estamos ante un procedimiento de personal en sentido estricto por no tratarse de personas previamente ligadas a la Administración.
El abreviado directamente se inicia por demanda; si se inicia mediante escrito de interposición conforme al artículo 138 y artículo 11 Ley Orgánica 6/85, hay que dar un plazo de diez días para subsanar y formalizar la demanda, con apercibimiento de archivo. Es decir, la demanda se presenta sin tener a la vista el expediente; en la demanda es donde se deben formular las pretensiones pero obviamente en la vista, y tras haberse examinado el expediente, se pueden introducir cuestiones nuevas incluso de hecho. La vista es un acto concentrado donde asimismo se contesta a la demanda y se propone prueba; es deseable, dado el principio de concentración, que si el órgano judicial apreciara la existencia de nuevas cuestiones que afecten a la estimación, desestimación o inadmisión, se pongan las mismas de manifiesto en el acto de la vista, conforme al artículo 65.2.
Las exigencias de concentración obligan por ejemplo a que en la vista las partes ya lleven todos los medios de prueba de que intenten valerse; de forma que en estos casos no vale por ejemplo pedir la pericial judicial en la vista o solicitar en ese momento que se cite judicialmente a un determinado testigo. No obstante, en algún caso pudiera eventualmente ser preciso suspender la vista, por cuanto el hecho puede a la postre haber resultado controvertido a la vista del expediente o de la contestación formulada en la propia vista. Pero lo cierto es que de nuevo la ley 29/98 se remite a la regulación de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que no tiene por supuesto en cuenta las peculiaridades del proceso contencioso administrativo.
Señalar que la nueva redacción del artículo 78 de la Ley 29/1998 apunta que: "1. Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y, en su caso, los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de este Orden Jurisdiccional conocen, por el procedimiento abreviado, de los asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político, asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, así como todas aquellas cuya cuantía no supere los 30.000 euros."
La Ley 29/98 deroga la regulación del recurso contencioso administrativo que existía en la Ley 62/78. Como es sabido, el Tribunal Constitucional, en Sentencia 42/89 entre otras, interpretó la transitoria segunda de su Ley Orgánica en el sentido de que sería posible formular simultánea, aunque no sucesivamente, el recurso contencioso administrativo ordinario y el específico para protección de derechos fundamentales, siendo ambos recursos utilizables como vía previa al amparo constitucional.
La regulación de los artículos 114 y siguientes de la ley es diferente, en la medida en que estos preceptos se erigen per se como la vía judicial contencioso administrativa previa al recurso de amparo (sin perjuicio de la regulación de la ley electoral) a que alude el artículo 53.2 de la Constitución; y además se intenta en cierto modo ampliar el objeto posible de este recurso, dado que se dispone que se pueden en el mismo formular cualesquiera pretensiones, siempre y cuando el recurso tenga por finalidad restablecer o preservar los derechos o libertades susceptibles de amparo.
El escrito de interposición debe estar ya fundamentado, en el sentido de que se tiene que argumentar al menos la procedencia de este cauce procesal e identificarse el derecho o derechos lesionados, artículo 115. Se prevé así un trámite de inadmisión, en que además de las partes ordinarias interviene el Fiscal, que se formaliza mediante comparecencia si se apreciara por el órgano judicial a limine la concurrencia de alguna causa de inadmisión.
Por supuesto los plazos son mucho más breves que en el contencioso ordinario; y cabe resaltar que ya no existe la regulación especial que para la suspensión preveía el artículo 7.4 de la ley 62/78; es decir el régimen de medidas cautelares es en estos casos el ordinario de los artículos 129 y siguientes, lo que ha sido objeto de críticas doctrinales.
Lógicamente además en el caso del recurso para protección de derechos fundamentales no es preciso agotar la vía administrativa; esto puede producir ciertas disfunciones en el reparto de competencias entre los órganos judiciales. Pensemos en un acto de menos de 60000 euros dictada por un órgano periférico de la Agencia Tributaria y supuestamente lesivo de derechos fundamentales; teóricamente debería ir a los juzgados conforme al artículo 8.3; cuando si dicho acto se recurriera por la vía ordinaria sería preciso agotar la vía económico administrativa ante el Tribunal económico administrativo competente, siendo la Sala de lo contencioso la competente para enjuiciar los actos de los tribunales económico administrativos regionales o locales.
Aun cuando el mismo se regula dentro del capítulo dedicado al proceso especial para la protección de derechos fundamentales, lo cierto es que el artículo 122, al igual que sucedía con la regulación de la ley 62/78, contiene muy importantes peculiaridades, debidas ante todo a la extraordinaria premura para resolver en estos casos. La competencia es por lo demás siempre de las salas de lo contencioso de los tribunales superiores de justicia, conforme al artículo 10.1 h).
Interviene siempre el Ministerio Fiscal y contra la sentencia que se dicte sólo cabe recurso de amparo. El procedimiento es por lo demás sumario en el sentido de que su objeto se halla limitado al mantenimiento o revocación de las prohibiciones o modificaciones propuestas por la autoridad competente.
Ya se ha hecho somera referencia a la misma más arriba; su regulación se contiene esencialmente en el artículo 27 y artículos 123 y siguientes.
Lo más llamativo es que la cuestión de ilegalidad contra reglamentos, que obviamente busca la seguridad jurídica así como impedir que los reglamentos se consideren ilegales por unos órganos judiciales y legales por otros (si bien ciertamente el problema subsiste cuando quien inaplica el reglamento es un órgano de un orden distinto del contencioso administrativo, dado que en otros órdenes no existe la cuestión de ilegalidad) se plantea una vez la sentencia estimatoria es ya firme. Y la cuestión de ilegalidad no puede afectar al fallo de dicha sentencia, con lo que se corre el riesgo de que finalmente se desestime una cuestión de ilegalidad por entender el competente para el enjuiciamiento directo del reglamento que el mismo es legal; existiendo sin embargo una sentencia firme estimatoria basada en la ilegalidad del reglamento.
O lo que es lo mismo, como subraya Carlon Ruiz en la cuestión de ilegalidad el efecto es similar a la casación en interés de ley, dado que la situación jurídica del proceso a quo no se altera; recordemos que la sentencia del Tribunal Constitucional 80/99 estima el amparo en un caso en que se había declarado la inejecutabilidad legal de una sentencia firme pero luego casada en interés de ley. Y como señala también la autora citada, lege ferenda sería conveniente que el planteamiento de la cuestión de ilegalidad tuviera el mismo efecto que la casación en interés de ley cuando se trata del incidente de extensión de efectos de las sentencias.
La autora resalta asimismo que la restrictiva interpretación del Tribunal Supremo en relación con el recurso de casación ordinario en los casos en que se declare nula o conforme a Derecho una disposición general (donde el Tribunal no incluye los casos de inaplicación de reglamentos por entenderlos ilegales) comporta de facto una cierta expansión del ámbito de la cuestión de ilegalidad y el aumento de posibilidades de pronunciamientos judiciales contradictorios. Puede verse ATS de 28 de marzo de 2005.
En cuanto a si cabe o no plantear la cuestión de ilegalidad en relación con normas derogadas, la sentencia del Pleno de la sala tercera del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 2005 dice que sí es viable siempre y cuando quepa presumir que la norma, aun habiendo sido derogada, puede dar lugar a pleitos posteriores.
Se regula en el artículo 127 de la ley 29/98; el precepto tiene su precedente ya en el artículo 118 de la ley de 27 de diciembre de 1956 pero en aquel momento tenía más campo de aplicación, dado que antes de la Constitución el Estado ejercía una tutela sobre los entes locales que con cierta facilidad le habilitaba para suspender sus actos y acuerdos.
En la actualidad esa posibilidad de suspensión por el Estado de un acto local sólo se prevé en el artículo 67 de la ley 7/85 para los acuerdos que lesionen gravemente el interés general de España; y la misma se subordina a la presentación en un breve plazo de recurso contencioso administrativo. Las sentencias del Tribunal Constitucional 213/88, 46/92 y 259/88, entre otras, dicen que las leyes autonómicas no pueden incluir nuevos casos de suspensión por motivos de legalidad de los acuerdos locales por la Comunidad autónoma por ser cerrado el modelo de control de legalidad de la ley 7/85; si bien las sentencias 36/94 y 148/91 sí lo permiten cuando se trata de suspensiones de carácter cautelar por motivos de oportunidad.
Tengamos en cuenta además que el artículo 127 puede darse asimismo en caso de suspensión de un acuerdo por un órgano del mismo ente autor del acto.
Por lo demás, bajo la ley de 1956 se discutía si el objeto del proceso era la suspensión o si era más bien el acto suspendido; de la nueva regulación se deduce que el objeto del proceso es el acto suspendido y se establece una tramitación breve precisamente para permitir una resolución rápida habida cuenta que el acto se halla suspendido.
En este punto simplemente hemos de remitirnos, por razones de espacio, a los artículos ocho a doce de la ley 29/98; resaltemos que la competencia residual es de las salas de lo contencioso de los tribunales superiores de justicia. Y el criterio esencial de reparto de la competencia objetiva es por razón del autor del acto, aunque no sea el único criterio. Esto ocasiona graves disfunciones, dado que dos actos exactamente iguales serán de la competencia de un órgano o de otro según quién los haya dictado, lo que no tiene mucha lógica. No obstante, el criterio del autor del acto se combina con otros, como el de la materia o el de la cuantía.
En cuanto a la regla del autor del acto se ha de tener en cuenta el artículo 13-4 de la ley 30/92, que imputa el acto dictado por delegación al delegante. Pero claro, esto es para los casos de delegación interorgánica o de delegación a entes dependientes o vinculados, y no se aplica en el caso de la delegación intersubjetiva. En estos casos por ejemplo el artículo 7-3 del texto refundido de haciendas locales nos dice que el régimen de recursos es el régimen propio del delegado; es decir que el fuero territorial en caso de delegación de competencias en materia de tributos locales será el fuero territorial del órgano delegado. Así se ha pronunciado en diversos autos la Sala de Valencia.
El artículo 13 regula algunas reglas de resolución de los posibles conflictos por aplicación de las reglas del autor, de la materia o de la cuantía, así en primer lugar en caso de vía de hecho o inactividad material la competencia es la misma que en el caso de que lo recurrido sea un acto administrativo; la competencia por razón de la materia prevalece salvo disposición expresa en contrario sobre la competencia por razón del autor del acto; y las referencias que se hacen a las administraciones territoriales comprenden las no territoriales vinculadas o dependientes, si bien esta regla tiene sus excepciones y sus aplicaciones específicas (artículo 8.3 por ejemplo).
El artículo 14 regula la competencia territorial; lo más llamativo es el fuero electivo en el caso de sanciones y actos en materia de personal así como en el caso de propiedades especiales. Pero la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 2003 y la de 18 de abril de 2001, entre otras, vienen a decir que el fuero electivo no se aplica si el autor del acto es una comunidad autónoma o un ente local y la aplicación del fuero electivo produjera el enjuiciamiento de ese acto fuera del ámbito de la comunidad autónoma restrictiva. Y ello aunque lo aplicado sea derecho sustantivo estatal, como pasa en materia de tráfico; en la medida en que por ejemplo pudiera tener su aplicación el Derecho autonómico en temas de organización. Como hemos visto, éste es el criterio finalmente recogido en la Ley 13/2009.
Cuando hay una pluralidad de destinatarios del acto con distinto domicilio, se aplicará sin más el fuero territorial de la sede del órgano administrativo.
Por razones de brevedad en realidad hemos de remitirnos a lo que dicen los artículos 18 a 24. Quizá lo más resaltable sea la exigencia de hacer alusión a la acción cuasipública prevista en materia medioambiental en la ley 27/06; si bien por ejemplo entiendo que la acción pública no se extiende a los instrumentos de mera equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento urbanístico como son los proyectos de reparcelación. Y ello ni siquiera cuando se recurre indirectamente un instrumento de planeamiento (incluso por motivos ambientales), porque lo que confiere legitimación es la relación con el acto recurrido; no olvidemos que la articulación del llamado recurso indirecto en principio se circunscribe a ser un mero motivo impugnatorio.
Otra cuestión llamativa es la imposibilidad de que un órgano administrativo impugne los actos de la administración a que pertenece, artículo 20; lo que es consecuencia de la personalidad jurídica única de las administraciones públicas. Y asimismo tampoco cabe que el miembro de un órgano colegiado recurra los actos de éste; pero en este punto el artículo 63.1 b) Ley 7/85 establece una importante excepción a favor de los concejales y miembros de los entes locales que hayan votado en contra del acuerdo (no basta la abstención). La Sentencia del Tribunal Constitucional 173/04 extiende esta legitimación al caso de recurso por el concejal o diputado provincial contra un acto dictado por un órgano de que no forma parte (ejemplo acto del alcalde).
Entre las resoluciones recientes del TC podemos hacer alusión a las SSTC 112/2004 y 183/2009 (legitimación del sindicato para impugnar convocatoria de concurso de externalización de servicios; y falta de legitimación del mismo para impugnar el resultado) o la STC 119/2008 (legitimación de una tercera empresa, no participante en la licitación, para impugnar el pliego). Asimismo, STC 48/2009 (según la cual el denunciante no tiene legitimación para exigir la imposición de sanciones en vía jurisdiccional, como es por otra parte lógico).
Quizá la especialidad más relevante sea en la práctica la rehabilitación de plazos del artículo 128 (véase “Impulso Procesal”).
Es importante asimismo la posibilidad, artículo 51, de inadmisión del pleito a limine litis por alguna de las causas tasadas en el precepto; recordemos que una de ellas es la de “caso resuelto”, es decir la existencia de sentencias firmes que desestimen recursos sustancialmente iguales. Esto, más que inadmisión, es una desestimación sumaria del recurso, que puede ser muy útil a la vista de la gran cantidad de recursos en masa que se dan en este orden y donde las cuestiones suscitadas son simplemente jurídicas y no de prueba. Junto con esa inadmisión a limine tenemos las posibilidades de inadmisión en sentencia, conforme al artículo 69, y por auto estimatorio de alegaciones previas, que vienen reguladas en los artículos 58 y 59. Tengamos en cuenta que la sentencia del Tribunal Supremo de 2 de noviembre de 2004 se inclina a favor de usar estas posibilidades de inadmisión a limine antes que tramitar hasta el final un proceso que se sabe inútil desde el principio, con el gasto de tiempo y dinero que comporta.
Mecanismo el del artículo 51 que tiene un papel similar es el de la extensión de efectos de los artículos 110 y 111; si bien en el caso de 110 (extensión de efectos sin previa suspensión de la tramitación y declaración de un proceso como preferente como alternativa a la acumulación de autos, artículo 37 y 111) sólo cabe dicha extensión cuando se trate de materia tributaria o de personal. La extensión debería ser viable siempre que la cuestión suscitada fuera meramente jurídica y no fáctica.
En todo caso, la tramitación de la extensión de efectos es más complicada que la de la inadmisión, ya que no basta oír a las partes por diez días comunes, sino que hay que recabar a la administración un informe con antecedentes y recibido el mismo dar tres días comunes para alegaciones. Además la extensión sólo cabe cuando el órgano que ha dictado la sentencia cuya extensión se pretende (que debe ser firme) sea el mismo ante el que se pide la extensión (se trata de preservar la independencia judicial) y además el órgano debe ser competente objetiva y territorialmente para conocer de esa extensión.
Y por supuesto no cabe la extensión de efectos si la doctrina propuesta es contraria a la doctrina del Tribunal Supremo o de los tribunales superiores de justicia en el recurso del artículo 99. Y no cabe tampoco cuando medie acto firme y consentido, lo que desde luego corta mucho las posibilidades de extensión de efectos y pudiera chocar contra la sentencia del Tribunal Constitucional 10/98.
En cuanto a los modos de terminación del proceso distintos de la sentencia, lo más relevante, aparte de las exigencias formales del allanamiento (véase “Abogado del Estado”) es que no se regula la caducidad de la instancia; así como la posibilidad del convenio transaccional ahora prevista en el artículo 77 de la ley.
La Ley 37/2011 ha dado nueva forma al artículo 78 de la Ley 29/1998, a cuyo tenor:
“2. El recurso se iniciará por demanda, a la que se acompañará el documento o documentos en que el actor funde su derecho y aquellos previstos en el artículo 45.2.
3. Presentada la demanda, el Secretario judicial, apreciada la jurisdicción y competencia objetiva del Tribunal, admitirá la demanda. En otro caso, dará cuenta a éste para que resuelva lo que proceda.
Admitida la demanda, el Secretario judicial acordará su traslado al demandado, citando a las partes para la celebración de vista, con indicación de día y hora, y requerirá a la Administración demandada que remita el expediente administrativo con al menos quince días de antelación del término señalado para la vista. En el señalamiento de las vistas atenderá a los criterios establecidos en el artículo 182 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.
No obstante, si el actor pide por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni tampoco de vista, el Secretario judicial dará traslado de la misma a las partes demandadas para que la contesten en el plazo de veinte días, con el apercibimiento a que se refiere el apartado primero del artículo 54. Las partes demandadas podrán, dentro de los diez primeros días del plazo para contestar a la demanda, solicitar la celebración de la vista. En dicho caso el Secretario judicial citará a las partes al acto conforme a lo previsto en el párrafo anterior. En caso contrario, el Secretario judicial procederá de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 57, declarando concluso el pleito sin más trámite una vez contestada la demanda, salvo que el Juez haga uso de la facultad que le atribuye el artículo 61.”
En gran medida hemos de remitirnos a la regulación de los artículos 81 y siguientes; y simplemente resaltemos algunas ideas importantes, como el hecho de que la casación ordinaria y la casación para unificar doctrina autonómica son excluyentes conforme al artículo 99; lo que genera lógicamente problemas en el caso de que concurran motivos casacionales de derecho estatal y de derecho autonómico. La tendencia del Tribunal Supremo parece ser expandir su ámbito de enjuiciamiento pero no parece que el tema se halle cerrado. Puede verse STS de 30 de noviembre de 2007, del Pleno de la Sala tercera, que se inclina por una posición intermedia; frente a la STS de seis de junio de 2007 o la de 19-12-2008, que entran sin problemas en el campo del Derecho autonómico. .
Y resaltemos además el recurso de casación en interés de ley, regulado en el artículo 100 y a que someramente nos hemos referido con anterioridad; lo cierto no obstante es que, por mucho que se diga que con ello se crea doctrina vinculante, en algún caso aislado se ha hecho escaso uso de la doctrina así sentada; así en el supuesto de la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de abril de 1999.
Como especialidad se introduce en la nueva redacción del artículo 81 de la Ley 29/1998 por la redacción d de la Ley 37/2011 que: "1. Las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo y de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo serán susceptibles de recurso de apelación, salvo que se hubieran dictado en los asuntos siguientes:
a) Aquellos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros."
Y ello se articula en la misma vía que se hace en materia civil para sentencias por el trámite del juicio verbal por cuantía inferior a los 3.000 euros contra las que no cabe recurso de apelación.
Regulada en los artículos 103 y siguientes, poco o nada tiene que ver con la misma la extensión de efectos, aunque se regule en el mismo lugar; y ello porque la extensión de efectos es más bien un caso de extensión subjetiva de la cosa juzgada.
Simplemente hagamos alusión a algunas sentencias del Tribunal Constitucional que pueden ser interesantes en esta materia: SSTC 83/01, 144/00, 167/87, 73 y 273/00 (estas últimas sobre el espinoso tema de las convalidaciones legislativas de actos administrativos). Resaltemos además la regulación de la imposibilidad legal o material de ejecución de sentencias; aparte de la "expropiación de derechos reconocidos en sentencia" a que genéricamente se refiere el artículo 18-2 de la ley orgánica 6/85; así como las distintas posiciones que viene manteniendo la Sala tercera del TS en punto al carácter preclusivo o no del plazo de dos meses para pedir la inejecución. Y también la reiterada doctrina del TS (STS de nueve de noviembre de 2006 y de 29 de abril de 2009, entre otras muchas) sobre la oponibilidad de las sentencias firmes que acuerdan o confirman demoliciones frente a terceros adquirentes. Asimismo, la reciente STC 22/2009, de acuerdo con la cual la existencia de un planeamiento en curso de aprobación no es obstáculo para ejecutar un fallo de demolición; o la STS de 28 de mayo de 2008, sobre convenio en ejecución de sentencia dictada sobre la base de una acción pública y realizado en fraude de ley para eludir el sentido del fallo.
Y hagamos asimismo alusión al complejo tema de la inembargabilidad de los bienes públicos; la Constitución genéricamente se refiere a los demaniales y comunales pero quedaba el tema de los patrimoniales y el dinero público. La sentencia 166/98, del Tribunal Constitucional, viene a decir que sólo son inembargables los patrimoniales afectos a un servicio público, así como el dinero público; extender a cualesquiera otros bienes patrimoniales la regla de inembargabilidad puede ser contrario al derecho a la ejecución de sentencias, que forma parte de la tutela judicial efectiva. Se puede ver ahora artículo 30-3 de la ley 33/03 y artículo 173 del decreto legislativo 2/04; así como los arts. 23 y 76 de la ley 47/2003, general presupuestaria.
En esta materia destacar la nueva redacción del artículo 103 de la Ley 29/1998 por la Ley 37/2011, a cuyo tenor:
“1. Luego que sea firme una sentencia, el Secretario judicial lo comunicará en el plazo de diez días al órgano que hubiera realizado la actividad objeto del recurso, a fin de que, recibida la comunicación, la lleve a puro y debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo, y en el mismo plazo indique el órgano responsable del cumplimiento de aquél.
2. Transcurridos dos meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado en ésta para el cumplimiento del fallo conforme al artículo 71.1.c), cualquiera de las partes y personas afectadas podrá instar su ejecución forzosa.
3. Atendiendo a la naturaleza de lo reclamado y a la efectividad de la sentencia, ésta podrá fijar un plazo inferior para el cumplimiento, cuando lo dispuesto en el apartado anterior lo haga ineficaz o cause grave perjuicio”.
El tema se regula en los artículos 129 a 136. Resaltemos que, frente a lo que decía el artículo 122 de la ley de 1956, ahora junto con la suspensión caben otras medidas cautelares, incluidas las positivas. Cabe además la posibilidad del artículo 135, relativo a la adopción de medidas cautelares inaudita parte, así como a la regulación del artículo 136 sobre las medidas cautelares en caso de vía de hecho e inactividad material, donde el criterio esencialmente es el del fumus (hay que adoptar la medida salvo que manifiestamente no concurra la vía de hecho ni la inactividad material), sin perjuicio de la posibilidad de denegación en caso de perturbación grave de los intereses generales o de tercero.
Resaltemos además la posibilidad, artículo 132, de modificación de las medidas en caso de cambio de circunstancias (pero no según los avances del proceso); así como, artículo 129, la posibilidad de solicitarlas en cualquier estado del proceso y no sólo en el escrito de interposición, salvo que se trate de un recurso contra disposiciones generales. Y asimismo, la desaparición de la alusión expresa al fumus en relación con el recurso frente a actos, que sí aparecía en el anteproyecto; lo que ha dado lugar a una interpretación restrictiva de las posibilidades de uso de este criterio por el Tribunal Supremo, aunque el mismo no se descarta totalmente (sentencia de 15 de marzo de 2005, por ejemplo).
La STS de uno de diciembre de 2004 viene a decir que, cuando se ha dictado sentencia en la instancia, aunque no sea firme, pierde su objeto la casación contra la pieza de medidas, dado que en tal tesitura procesal lo procedente en su caso será la ejecución provisional de la sentencia. Y la de cuatro de abril de 2006 viene a decir que sólo cabe la casación contra los autos dictados en pieza de medidas cautelares cuando sea recurrible en casación la sentencia dictada en los autos principales.
En la Ley 37/2011 se modifica la regulación de las denominadas medidas cautelarísimas, recogiendo las verdaderas posibilidades que en la actualidad se están llevando a cabo por los órganos judiciales: apreciar la especial urgencia y citar a la comparecencia, apreciar la especial urgencia y denegar la medida cautelar inaudita parte o bien no apreciar la urgencia y decidir tramitar conforme a las reglas generales, añadiendo la posibilidad de alegaciones por escrito en vez de comparecencia. Por otra parte, se prevé con carácter expreso la necesaria intervención del Ministerio Fiscal en determinados supuestos que afecten a menores de edad.
Así, el artículo135 de la Ley 29/1998 queda como sigue:
“1. Cuando los interesados alegaran la concurrencia de circunstancias de especial urgencia en el caso, el juez o tribunal sin oír a la parte contraria, en el plazo de dos días podrá mediante auto:
a) Apreciar las circunstancias de especial urgencia y adoptar o denegar la medida, conforme al artículo 130. Contra este auto no se dará recurso alguno. En la misma resolución el órgano judicial dará audiencia a la parte contraria para que en el plazo de tres días alegue lo que estime procedente o bien convocará a las partes a una comparecencia que habrá de celebrarse dentro de los tres días siguientes a la adopción de la medida. Recibidas las alegaciones o transcurrido el plazo en su caso o bien celebrada la comparecencia, el juez o tribunal dictará auto sobre el levantamiento, mantenimiento o modificación de la medida adoptada, el cual será recurrible conforme a las reglas generales.
b) No apreciar las circunstancias de especial urgencia y ordenar la tramitación del incidente cautelar conforme al artículo 131, durante la cual los interesados no podrán solicitar nuevamente medida alguna al amparo del presente artículo.
2. En los supuestos que tengan relación con actuaciones de la Administración en materia de extranjería, asilo político y condición de refugiado que impliquen retorno y el afectado sea un menor de edad, el órgano jurisdiccional oirá al Ministerio Fiscal con carácter previo a dictar el auto al que hace referencia el apartado primero de este artículo.”
Lo esencial, artículo 139, es que en primera instancia no rige el principio de vencimiento, seguramente porque sería muy duro para el particular cuyo recurso es desestimado si se tiene en cuenta que ese particular ha sufrido una previa decisión ejecutoria de la Administración.
Pero quizá debería usarse con más frecuente la condena en costas por el criterio subjetivo de mala fe o temeridad; y asimismo por el criterio de la pérdida de finalidad legítima del recurso (sustancialmente, reclamaciones de escasa cuantía; pero la sala de Valencia asimismo usa este criterio, así en sentencia de 26 de mayo de 2005 y en la de 9.1.04, en los casos en que el acto está mal notificado, con un pie de recursos incorrecto, y eso induce a error y a presentar un recurso inadmisible provocado por la Administración).
En la Ley 37/2011 en relación a las costas procesales se establece para los procesos de única o primera instancia el criterio del vencimiento pero con la posibilidad de que el Tribunal pueda exonerar de las mismas cuando concurran circunstancias que justifiquen su no imposición; regulándose asimismo los supuestos de estimación o desestimación parcial.
Así, en el artículo 139 se recoge ahora que:
“1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.
En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.
2. En las demás instancias o grados se impondrán al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.
3. La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima.
4. Para la exacción de las costas impuestas a particulares, la Administración acreedora utilizará el procedimiento de apremio, en defecto de pago voluntario.
5. En ningún caso se impondrán las costas al Ministerio Fiscal.
6. Las costas causadas en los autos serán reguladas y tasadas según lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Civil.”
• Tipos: ordinario y abreviado y procedimientos especiales: para la protección de derechos fundamentales, del derecho de reunión, cuestión de ilegalidad y suspensión administrativa de actos y acuerdos.
• Órganos competentes: Juzgados y Tribunales Contencioso-Administrativo.
• Los artículos 28 a 24 de la Ley 29/1998 regulan la representación y defensa de las partes.
• Las especialidades del procedimiento se regulan en el Título VI de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administativa.
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