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Timestamp: 2020-05-30 11:15:23+00:00
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Sentenza Cassazione Civile n. 32045 del 11/12/2018 – Sentenze La Legge per Tutti
Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 32045 del 11/12/2018
Cassazione civile sez. un., 11/12/2018, (ud. 09/10/2018, dep. 11/12/2018), n.32045
sul ricorso 6824-2018 proposto da:
avverso la sentenza n. 930/2017 della CORTE D’APPELLO di LECCE,
depositata il 19/09/2017.
Generale LUCIO CAPASSO, che ha concluso per l’accoglimento del
1. Con sentenza del 22 dicembre 2015 il Tribunale di Lecce rigettata l’eccezione del Ministero dell’Interno in merito alla sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, dovendo la situazione giuridica del ricorrente essere qualificata come diritto soggettivo – respinse la domanda del cittadino senegalese S.M. volta ad ottenere l’accertamento e la dichiarazione del proprio diritto al rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari ai sensi del D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 5 e art. 22, comma 12-quater, (d’ora in poi: TUI, Testo unico immigrazione), per la riscontrata mancanza del parere favorevole del Pubblico Ministero.
2. S.M. ha impugnato tale sentenza e la Corte d’appello di Lecce, accogliendo un motivo dell’appello incidentale del Ministero dell’Interno, ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo, in base alle seguenti considerazioni:
a) è indubbio che la situazione giuridica soggettiva di chi chiede la protezione internazionale e/o la protezione umanitaria è da qualificare come diritto soggettivo costituzionalmente protetto, in quanto si tratta di un diritto che ha natura diritto umano fondamentale ed ha la sua base nel diritto d’asilo riconosciuto dall’art. 10 Cost., comma 3 oltre che dalla Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e dalla CEDU;
b) nella specie, però, si discute del permesso di soggiorno per “particolare sfruttamento lavorativo” per il cui rilascio è prevista una valutazione discrezionale dell’Amministrazione – cioè del Pubblico Ministero – che fa degradare la situazione giuridica del richiedente ad interesse legittimo;
c) in particolare, in base al D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 5 e art. 22, comma 12-quater, occorre che il richiedente abbia presentato denuncia penale e cooperi nel procedimento penale instaurato nei confronti del datore di lavoro per il particolare sfruttamento lavorativo subito;
d) la sussistenza di tali presupposti (denuncia e cooperazione) è rimessa ad una valutazione discrezionale del Procuratore della Repubblica, Autorità (penale) diversa da quella che deve poi rilasciare il permesso di soggiorno ma il cui intervento (come proposta o parere favorevole espressi) è essenziale per il rilascio del permesso stesso;
e) si tratta di un atto che condiziona l’attribuzione del titolo di soggiorno – escludendo che il provvedimento del Questore possa configurarsi come atto meramente consequenziale e indefettibile – e che comporta l’esercizio di una vera e propria valutazione amministrativa discrezionale sulla sussistenza delle ragioni di protezione, in stretta correlazione con il tasso di discrezionalità politico-amministrativa proprio dell’accertamento dei presupposti per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari ai sensi dell’art. 5, comma 6, del TUI
3. Il ricorso di S.M., illustrato da memoria, domanda la cassazione della sentenza per due motivi.
1. Il ricorso è articolato in due motivi, con i quali il ricorrente denuncia:
3. Nel presente giudizio si discute di un particolare tipo di permesso di soggiorno per motivi umanitari – per “particolare sfruttamento lavorativo” – che è stato introdotto nel nostro ordinamento dal D.Lgs. n. 109 del 2012, emanato in attuazione della direttiva 2009/52/CE, contenente di norme minime relative a sanzioni e a provvedimenti nei confronti di datori di lavoro che impiegano cittadini di Paesi terzi il cui soggiorno è irregolare.
Con riferimento al quadro normativo esistente al momento dell’inizio della presente vicenda, antecedente l’entrata in vigore del recente D.L. 4 ottobre 2018, n. 113, il suddetto permesso di soggiorno costituiva una species del genus permesso di soggiorno per motivi umanitari.
Tale ultimo permesso, di ampia applicazione, è stato abolito, in quanto tale, dal suddetto d.l., che lo ha sostituito con alcuni tipici permessi aventi motivazioni umanitarie per “casi speciali”, così individuati: per cure mediche nonchè dei permessi di soggiorno di cui agli articoli 18 (per motivi di protezione sociale), 18-bis (per le vittime di violenza domestica), 20-bis (per calamità naturali), 22, comma 12-quater (per sfruttamento lavorativo), e 42-bis (per atti di particolare valore civile), e del permesso di soggiorno rilasciato ai sensi del D.Lgs. 28 gennaio 2008, n. 25, art. 32, comma 3, (permesso di soggiorno annuale che reca la dicitura “protezione speciale” per le categorie vulnerabili).
4. Per esporre le ragioni per le quali, nella specie, si arriva alla conclusione della sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario (conclusione che, peraltro, trova riscontro anche nel citato D.L. n. 113 del 2018) è opportuno fare sinteticamente riferimento al lungo e complesso percorso che ha portato all’attribuzione alla giurisdizione del giudice ordinario delle controversie in materia di permesso di soggiorno per motivi umanitari, muovendo dalla premessa che nel suddetto cammino le questioni di carattere sostanziale – relative alla configurazione della situazione soggettiva del richiedente – e quelle di carattere processuale risultano intrinsecamente connesse.
5. A tal fine, si deve ricordare che, in linea generale, il permesso di soggiorno per motivi umanitari (nella sua originaria configurazione):
6. Va altresì precisato che storicamente, nell’ambito delle controversie in materia di protezione internazionale e/o complementare, quelle relativa al permesso di soggiorno per motivi umanitari sono state quelle che hanno dato luogo alle maggiori incertezze interpretative, sia dal punto di vista sostanziale (per la configurazione della situazione soggettiva del richiedente) che processuale (per la conseguente individuazione del giudice dotato di giurisdizione).
7. Tali incertezze, che si sono fra loro intrecciate, sono state in un primo momento incentrate sulla questione relativa all’individuazione della natura della disposizione di cui all’art. 10, terzo comma, Cost. e poi, nel corso del tempo, principalmente originate dall’interpretazione della scarna disciplina di riferimento, contenuta al livello di normativa primaria, nel D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 5, comma 6.
8. La suddetta questione di fondo è stata risolta in seguito al dibattito scaturito dopo la “storica” sentenza n. 11 del 1968 della Corte costituzionale, nella quale è stato affermato che i soggetti ai quali la nostra Costituzione (art. 10, terzo comma) ha voluto offrire asilo politico perchè nel Paese di origine non godono delle libertà proprie di uno Stato democratico (nella specie: libertà di manifestazione del pensiero di un giornalista) “devono poter godere almeno in Italia di tutti quei fondamentali diritti democratici che non siano strettamente inerenti allo status civitatis”.
Sulla base della suindicata sentenza costituzionale nella giurisprudenza di questa Corte, modulata sulle sopravvenienze normative via via intervenute, in un primo momento con Cass. SU 26 maggio 1997, n. 4674 si è affermata la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti il “diritto di asilo di cui all’art. 10 Cost., comma 3”. Successivamente, a partire da Cass. SU 17 dicembre 1999, n. 907, lo stesso principio è stato applicato alle controversie in materia di protezione internazionale. Quindi, attraverso alcuni passaggi intermedi, si è pervenuti alla conclusione della devoluzione alla giurisdizione del giudice ordinario delle controversie relative ai tre istituti costituiti dallo status di rifugiato, dalla protezione sussidiaria e dal diritto al rilascio di un permesso umanitario, nelle quali viene data attuazione al diritto di asilo, grazie all’esaustiva disciplina di origine UE e a quella “di cui al D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 5,comma 6” (vedi, per tutte: Cass. 26 giugno 2012, n. 10686 cui si è uniformata la costante successiva giurisprudenza; da ultimo: Cass. SU 28 febbraio 2017, n. 5859 e Cass. 23 febbraio 2018, n. 4455).
9. Il quadro normativo è profondamente cambiato con l’entrata in vigore del D.L. 30 dicembre 1989, n. 416, art. 1-quater(convertito, con modificazioni, dalla L. 28 febbraio 1990, n. 39), introdotto dalla L. 30 luglio 2002, n. 189, art. 32, comma 1, lett. b), che ha istituito le Commissioni territoriali dando espressamente loro il compito, in caso di mancato accoglimento della domanda di protezione internazionale, di valutare, al fine del rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari, le conseguenze di un rimpatrio alla luce degli obblighi derivanti dalle Convenzioni internazionali.
10. Tale configurazione delle attribuzioni del Questore in materia non è più mutato anche nella normativa successiva con la quale il suddetto art. 1-quater è stato abrogato (D.Lgs. 28 gennaio 2008, n. 25, art. 40) e la disciplina della Commissioni territoriali è stata modificata, stabilendosi quanto segue:
a) a decorrere dall’entrata in vigore del D.Lgs. 28 gennaio 2008, n. 25, art. 32, comma 3, (di attuazione della direttiva 2005/85/CE): “3. Nei casi in cui non accolga la domanda di protezione internazionale e ritenga che possano sussistere gravi motivi di carattere umanitario, la Commissione territoriale trasmette gli atti al questore per l’eventuale rilascio del permesso di soggiorno ai sensi del D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 5, comma 6”;
b) in seguito alla sostituzione del citato art. 32, comma 3, ad opera del D.L. n. 113 del 2018, art. 1, comma 2, lett. a), (con la relativa decorrenza): “3. Nei casi in cui non accolga la domanda di protezione internazionale e ricorrano i presupposti di cui al D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 19, commi 1 e 1.1, la Commissione territoriale trasmette gli atti al questore per il rilascio di un permesso di soggiorno annuale che reca la dicitura protezione speciale, salvo che possa disporsi l’allontanamento verso uno Stato che provvede ad accordare una protezione analoga. Il permesso di soggiorno di cui al presente comma è rinnovabile, previo parere della Commissione territoriale, e consente di svolgere attività lavorativa ma non può essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro”.
11. Anche grazie ai suindicati interventi legislativi nella giurisprudenza di questa Corte, a partire da Cass. SU 19 maggio 2009, n. 11535, con orientamento consolidato, è stata affermata la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario sull’impugnazione del provvedimento del Questore di diniego del permesso di soggiorno per motivi umanitari all’esito del rigetto, da parte della Commissione territoriale competente, della domanda di riconoscimento dello “status” di rifugiato (o di protezione sussidiaria).
Si è altresì specificato che al Questore – a differenza che nel regime giuridico vigente prima dell’entrata in vigore dell’art. 1-quater del D.L. n. 416 cit. – non è più attribuita alcuna discrezionalità valutativa in ordine all’adozione dei provvedimenti riguardanti i permessi umanitari, coerentemente con la definitiva attribuzione alle istituite Commissioni territoriali di tutte le competenze valutative in ordine all’accertamento delle condizioni del diritto alla protezione internazionale, definitivamente affermata nel D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 32, di attuazione della direttiva 2005/85/CE del 1 dicembre 2005.
12. Questo porta a considerare non pertinente il richiamo contenuto nella sentenza impugnata alle “recenti” Cass. SU 27 marzo 2008, n. 7933 e 31 marzo 2008, n. 8270, visto che esse si sono pronunciate in fattispecie nelle quali non era applicabile ratione temporis la L. n. 189 del 2002 e il D.P.R. n. 303 del 2004 e che, quindi, si riferivano ad una situazione normativa che oggi può dirsi del tutto superata.
a) nella specie, la situazione giuridica soggettiva dello straniero ha natura di diritto soggettivo – che va annoverato tra i diritti umani fondamentali che godono della protezione apprestata dall’art. 2 della Costituzione e dall’art. 3 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo – e non può essere degradato ad interesse legittimo per effetto di valutazioni discrezionali affidate al potere amministrativo, al quale può essere affidato solo l’accertamento dei presupposti di fatto che legittimano la protezione umanitaria, nell’esercizio di una mera discrezionalità tecnica, essendo il bilanciamento degli interessi e delle situazioni costituzionalmente tutelate riservato esclusivamente al legislatore (vedi, per tutte: Cass. SU 9 settembre 2009, n. 19393, n. 19394, n. 19395 e n. 19396 seguite da copiosa giurisprudenza uniforme);
b) va riconosciuta identità di natura giuridica del diritto alla protezione umanitaria, del diritto allo status di rifugiato e del diritto costituzionale di asilo, in quanto situazioni tutte riconducibili alla categoria dei diritti umani fondamentali (vedi, per tutte: Cass., SU 16 settembre 2010, n. 19577; Cass., 3 maggio 2010, n. 10636; Cass., 17 febbraio 2011, n. 3898).
13. Dal riconoscimento della suddetta situazione giuridica soggettiva in termini di diritto soggettivo si è desunto che tutti i provvedimenti, assunti dagli organi competenti in materia, hanno natura meramente dichiarativa-accertativa e non costitutiva e anche per questa ragione le controversie in materia rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario (Cass. SU 17 dicembre 1999, n. 907; Cass. SU 9 settembre 2009, n. 19393; Cass. 9 aprile 2002, n. 5055; Cass. 4 maggio 2004, n. 8423).
14. Nè va omesso di rilevare che questo disegno è stato completato dal D.L. 17 febbraio 2017, n. 220, convertito dalla L. 13 aprile 2017, n. 46 e dal successivo D.Lgs. 22 dicembre 2017, n. 220, che, fra l’altro, ha istituito presso i Tribunali ordinari, del luogo nel quale hanno sede le Corti d’appello, le Sezioni Specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione Europea, Sezioni specializzate cui il D.L. n. 113 del 2018 ha espressamente attribuito la competenza per le controversie in materia di rifiuto di rilascio, di diniego di rinnovo e di revoca dei permessi di soggiorno per “casi speciali” ivi previsti.
15. Come si è detto il permesso di soggiorno per “particolare sfruttamento lavorativo” – di cui si discute nel presente giudizio – è un tipo di permesso di soggiorno per ragioni umanitarie che può essere concesso al lavoratore straniero che, trovandosi in una situazione di particolare sfruttamento lavorativo, abbia presentato denuncia contro il proprio datore di lavoro e cooperi nel procedimento penale instaurato a suo carico. Lo sfruttamento sussiste in presenza di “condizioni lavorative, incluse quelle risultanti da discriminazione di genere e di altro tipo, in cui vi è una palese sproporzione rispetto alle condizioni di impiego dei lavoratori assunti legalmente, che incide, ad esempio, sulla salute e sulla sicurezza dei lavoratori ed è contraria alla dignità umana” (art. 2, lett. i, direttiva 52/2009/CE, cit.). Il D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 22,comma 12-quater (che ne contiene la disciplina) stabilisce che tale titolo di soggiorno è rilasciato dal Questore “su proposta o con il parere favorevole del procuratore della Repubblica”; il successivo comma 12-quinquies prevede che ha la durata di sei mesi e che può essere rinnovato per un anno o per il maggior periodo occorrente alla definizione del procedimento penale.
16. In tutti questi casi – che sono particolarmente delicati e meritevoli di tutela – non si può certamente dubitare della natura della posizione soggettiva del richiedente come “diritto soggettivo” da annoverare tra i diritti umani fondamentali che godono della protezione apprestata dall’art. 2 Cost. e dall’art. 3 CEDU, che non è affievolibile per atto della P.A..
17. Nella specie, tale ruolo attivo, per il giudice, si traduce nell’effettuare un’autonoma valutazione della sussistenza dei requisiti sostanziali e, per l’Amministrazione, cioè per il Questore, si traduce nel considerare tale valutazione giudiziale del tutto idonea a sostituire con il medesimo carattere vincolante i previsti atti del PM ai fini del riconoscimento (o al diniego) del permesso di soggiorno.
In sintesi – sia che il PM abbia svolto le attività di propria competenza sia che non lo abbia fatto – il Giudice (ordinario) è tenuto ad effettuare un proprio accertamento della sussistenza o meno dei presupposti stabiliti dal comma 12 quater dell’art. 22 cit., vale a dire della condizione di particolare sfruttamento lavorativo, della sussistenza della denuncia e la sua idoneità a manifestare la volontà di cooperazione nel procedimento penale a carico del datore di lavoro, sulla base delle acquisizioni istruttorie fornite dalla parte, inclusi gli accertamenti eseguiti in sede penale, che eventualmente può prendere l’iniziativa di richiedere nell’esercizio del suddetto “ruolo attivo”.
18. Tutte le esposte considerazioni rendono non condivisibile l’assunto della Corte d’appello secondo cui la proposta e/o il parere del Pubblico Ministero previsti per il rilascio del permesso di soggiorno per “particolare sfruttamento lavorativo” sarebbero atti amministrativi posti in essere nell’esercizio di una discrezionalità politico-amministrativa che, come tali, farebbero degradare la situazione giuridica del richiedente ad interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo.
19. In sintesi, in accoglimento del primo motivo di ricorso, si deve affermare la giurisdizione del Giudice ordinario.