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Timestamp: 2020-07-13 08:08:38
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Los de la dependencia jerárquica - Hay Derecho
15 enero, 2020 /2 Comentarios/en Blog /por Escarlata Gutierrez
El principio de dependencia jerárquica al que estamos sometidos los Fiscales es un tema que genera mucho interés y confusión, tanto entre los ciudadanos, como entre los propios juristas y por desgracia en algunos políticos. Con este artículo me gustaría contribuir a aclarar algunos conceptos.
En primer lugar, conviene recordar que el Ministerio Fiscal es un órgano de relevancia constitucional que está integrado con autonomía funcional en el Poder Judicial. Tiene como funciones promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de oficio o a petición de los interesados, así como velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del interés social (artículo 124 de la Constitución Española y artículo 1 de la Ley 50/1981, reguladora del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, en adelante EOMF).
¿Qué significa que el Ministerio Fiscal está “integrado con autonomía funcional en el poder judicial”? A diferencia de otros países como Italia o Francia, donde rige el principio de unidad del sistema judicial, que está integrado por la Judicatura y la Fiscalía, no ocurre lo mismo en nuestro país. En Italia, el órgano de gobierno de Jueces y Fiscales es único, el denominado Consejo Superior de la Magistratura, y es independiente del poder ejecutivo en todos los sentidos, orgánico y presupuestario. Los Jueces y Fiscales tienen un estatuto muy similar y se rigen por los mismos principios, entre los que no se encuentra el principio de jerarquía, que sí aparece como principio característico del resto de Fiscalías.
En España, al igual que en otros países como Alemania o Portugal, Fiscalía y Judicatura son entes diferenciados, en los que los Jueces cuentan con una mayor independencia organizativa y funcional, mientras que las Fiscalías dependen orgánica y presupuestariamente, del Gobierno a través del Ministerio de Justicia. Del mismo modo, aunque Jueces y Fiscales superamos la misma prueba de acceso, nuestra formación inicial y continúa depende del Centro de Estudios Jurídicos del Ministerio de Justicia, mientras que la de los Jueces se realiza en la Escuela Judicial, dependiente del Consejo General del Poder Judicial (*).
Sin perjuicio que sería necesario que el Ministerio Fiscal contase con autonomía presupuestaria y organizativa, no puede entenderse, ni mucho menos afirmar, que se integra en el Ministerio de Justicia como una Dirección General más.
¿Qué principios rigen nuestra actuación? Los principios a los que se somete nuestra actuación son los de legalidad, imparcialidad, unidad de actuación y dependencia jerárquica.
a. Dependencia jerárquica y unidad de actuación.
Centrándonos primero en el principio que da título a este artículo, es importante tener presente dos ideas esenciales:
La dependencia jerárquica termina en el Fiscal General del Estado, no existe dependencia jerárquica respecto del Ministro de Justicia, ni por supuesto del Presidente del Gobierno. Éstos tampoco pueden emitir órdenes al Fiscal General del Estado.
1) No existe dependencia jerárquica respecto del Gobierno. Aunque el Fiscal General del Estado sea nombrado por el Rey a propuesta del Gobierno (artículo 124.4 de la Constitución), y el artículo 8 del EOMF establezca que “El Gobierno podrá interesar del Fiscal General del Estado que promueva ante los Tribunales las actuaciones pertinentes en orden a la defensa del interés público”, ni el Presidente del Gobierno, ni el Ministro de Justicia pueden dar órdenes o instrucciones de obligado cumplimiento al Fiscal General del Estado, ni a ningún miembro del Ministerio Fiscal.
Tradicionalmente, se ha criticado que debido a que el Gobierno propone al Fiscal General del Estado, siempre va a elegir a alguien con quien tenga afinidad política y que en el supuesto de ser necesario le guarde lealtad. No seré yo quien niegue que existe una sospecha más que fundada de que eso se produzca, por eso las tradicionales reivindicaciones de las asociaciones de fiscales y de toda la Carrera para que se reforme el sistema de nombramiento del Fiscal General. Esta crítica se funda mucho más en la sospecha de parcialidad que se proyecta sobre la cabeza de nuestra institución, que en la efectiva vinculación que pueda tener con el Gobierno de turno. En cualquier caso, sería deseable que la elección se tuviese que realizar por una mayoría cualificada en el Congreso y que su mandato durase al menos 5 años, para que no coincidiese exactamente con los 4 que (en principio) dura el Gobierno que le hubiese nombrado.
Tan importante como el modo de elección del Fiscal General, que viene previsto en la Constitución, son las causas de cese, previstas en el artículo 31 EOMF, entre las que se encuentran: el incumplimiento grave o reiterado de sus funciones y del cese el Gobierno que lo hubiera propuesto. Éstas últimas se regulan en una Ley Ordinaria (el EOMF), que a diferencia de la forma de nombramiento, puede reformarse mediante mayoría simple en el Congreso. Resulta curioso que, por ejemplo, en mayo de 2017 distintos grupos parlamentarios que representaban una amplia mayoría en el Congreso de los Diputados “reprobasen” al entonces Fiscal General del Estado aduciendo, entre otros motivos, su falta de independencia del Ejecutivo y, teniendo esos mismos grupos la mayoría suficiente para reformar nuestro Estatuto Orgánico reforzando la independencia del Fiscal General del Estado no lo hiciesen. Se perdió una oportunidad, como en tantas otras ocasiones, de reforzar nuestra apariencia de independencia.
En el mismo sentido, si se modifican las causas de cese suprimiendo la que le vincula al Gobierno que le nombró, se fortalece la apariencia de independencia de esta figura, debido a que en el supuesto de ser elegido por afinidad o previsible lealtad, durante todo el desempeño de su función puede desenvolverse con completa independencia. Además, en períodos de inestabilidad política supone una garantía de continuidad en el cargo. En los 7 años y medio que llevo formando parte de la Carrera Fiscal hemos tenido 5 Fiscales Generales, con los perjuicios que ello supone a la hora de poder desarrollar sus proyectos.
2) La dependencia jerárquica existe únicamente para coordinar nuestra unidad de actuación en todo el territorio nacional, garantizando en definitiva la igualdad de los ciudadanos en la aplicación de la ley. No tendría ningún sentido que por unos mismos hechos en Tarragona el Fiscal pidiese un año de prisión, en Madrid 6 meses y en Sevilla el sobreseimiento y archivo de las actuaciones. Es más, si no existieran estos principios, podría producirse esta situación dentro de una misma Fiscalía Provincial en función del Fiscal que llevase cada asunto.
Y, ¿cómo se puede garantizar esta actuación unificada sin articular una dependencia jerárquica? Sería muy complicado. Si bien, deben también preverse mecanismos y cauces legales para poder discrepar de una orden o instrucción que considere contraria a las leyes o que, por cualquier otro motivo se estime improcedente. Dicha posibilidad aparece expresamente regulada en el famoso artículo 27 de nuestro EOMF, del que se ha hecho uso en diversas ocasiones, algunas de las cuales de gran trascendencia mediática. Este artículo permite en caso de discrepancia con la orden del superior, ponerlo en su conocimiento mediante informe razonado. En caso de querer persistir el superior con dicha orden se debe plantear y debatir la cuestión en la Junta de Fiscales (formada por todos los de la plantilla de una Fiscalía) y una vez ésta se manifieste, quien ha emitido la orden la ratifica o modifica. Además, señala expresamente el precepto: “Si el superior se ratificase en sus instrucciones lo hará por escrito razonado con la expresa relevación de las responsabilidades que pudieran derivarse de su cumplimiento o bien encomendará a otro Fiscal el despacho del asunto a que se refiera.”
Los Fiscales debemos utilizar estos mecanismos sin complejos, entendiendo que es parte del funcionamiento normal de nuestra institución. El debate y la discrepancia siempre enriquecen.
Pero, es que además de coordinar nuestra actuación unificada, desde mi experiencia profesional puedo afirmar que la dependencia jerárquica ofrece otras ventajas. La posibilidad de consultar los asuntos con tu Fiscal Jefe o con el Fiscal Delegado de alguna de las especialidades, te facilita mucho el trabajo y te ayuda adquirir conocimientos prácticos sobre las distintas materias, mejorando en definitiva la calidad del servicio que prestamos a los ciudadanos.
En ningún caso que estemos sujetos a este principio supone que formemos una estructura completamente jerarquizada, como la del Ejército. Únicamente es una herramienta para permitir nuestra actuación unificada en garantía de la seguridad jurídica de los ciudadanos.
b. Legalidad e imparcialidad.
Estamos sometidos en todo caso, y por encima de cualquier otro principio, a los de legalidad e imparcialidad.
Respecto del principio de imparcialidad, establece el artículo 7 que el Ministerio Fiscal actuará con plena objetividad e independencia en defensa de los intereses que le estén encomendados.
Curiosamente cuando se habla de nuestros principios de actuación, se habla mucho más de la dependencia jerárquica (además, mal entendida) que de nuestra imparcialidad. Es decir, de la plena objetividad e independencia que tenemos en todas nuestras actuaciones. Por lo que se refiere a nuestro ámbito principal de actuación, la jurisdicción penal, tenemos el mismo interés en que se condene al culpable que en que absuelva al inocente, no cobramos más por acusar o por lograr sentencias condenatorias. Somos un operador jurídico imparcial.
En resumen, los Fiscales actuamos conforme a los principios de imparcialidad y legalidad. El único criterio que guía nuestro proceder es garantizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico, no tenemos ningún “cliente”, y ni siquiera representamos al Estado, pues esta tarea compete a la Abogacía del Estado.
Estos principios no se ven empañados por el de dependencia jerárquica ya que juegan en planos distintos. Este último tiene por finalidad garantizar nuestra unidad de actuación en favor siempre de los ciudadanos y del Estado de Derecho. Las órdenes o instrucciones que en su caso se impartan deben basarse en criterios jurídicos y no de otra índole. En el supuesto de que una orden o instrucción fuese contraria a la ley, o por cualquier otro motivo se considerase improcedente, tenemos mecanismos para combatirla.
Sin duda, sería más que deseable que se reforzase nuestra autonomía presupuestaria y organizativa y que se modificase el sistema de elección y las causas de cese del Fiscal General, en particular para reforzar su apariencia de independencia, sin que pueda parecer que su elección pueda utilizarse como moneda de cambio entre partidos políticos. Sin embargo, que eso no se produzca no significa que actuemos como una institución jerarquizada en la que el Fiscal General nos esté dando continuamente órdenes e instrucciones de acuerdo con el Gobierno que le ha nombrado. Yo puedo decir por mi propia experiencia que no es así, pero además se ha visto recientemente en un juicio de gran relevancia como es el denominado juicio del “Procés”.
Es triste e injusto que se utilice la dependencia jerárquica, y además mal entendida, para descalificar a una institución que es pieza esencial del Estado de Derecho. Una institución formada por profesionales con gran formación jurídica y que están sometidos al imperio de la ley, siendo imparciales en todas sus actuaciones, y que tienen por misión promover la defensa de la legalidad y proteger los derechos de los ciudadanos, en particular los más vulnerables, como los menores o las personas con discapacidad.
“Los de la dependencia jerárquica” somos, y seguiremos siendo, objetivos e independientes en la defensa de los intereses que tenemos encomendados, aunque se empeñen en decir lo contrario y le pese a quien le pese.
(*) Datos del informe de la Fundación Hay Derecho sobre “La Fiscalía: propuestas de mejora desde una perspectiva europea comparada” https://hayderecho.com/wp-content/uploads/2018/11/FHD_ComparativaFiscaliasVFINAL.pdf
Etiquetas: derecho, fiscales
15 enero, 2020 en 13:32
Es muy importante el “post” que intenta aclarar lo que es y cómo funciona la Fiscalía del Estado (que no del gobierno), actuando bien de oficio (muy importante), bien a requerimiento de parte. Actuando “de oficio” entiendo que hay tajo abundante en las propias AA.PP. y desde la colaboración con sus supervisores institucionales y cada una de sus denuncias (por ejemplo, todavía no sabemos si se está investigando el “despilfarro de 46.000 millones de euros en las contrataciones públicas” denunciado por la CNMC).
Asimismo es importante insistir en que sus funciones son en defensa de la legalidad vigente y que, como los jueces, pueden encontrarse con una legalidad confusa, contradictoria y hasta inconstitucional (algo que debía remitirse de inmediato al TC) antes de que hiciese daños irreparables en muchos casos. Esta función de vigilancia legislativa no debería ser necesaria si, como debían, los propios cuerpos jurídicos de las AA.PP. la evitasen desde el principio o denunciasen su existencia en lugar de adaptarse a la situación. Una posición más crítica sobre las actuaciones públicas desde todo el entramado de cuerpos especiales del Estado (no del gobierno) sería quizás el sistema más contundente de evitar desmanes de todo tipo.
En todo caso no puede negarse que la dependencia jerárquica del gobierno es algo que llevará siempre a la sospecha social de connivencia. No hace falta instrucciones desde el gobierno, basta con las sugerencias, insinuaciones y otros medios indirectos en que manifiesta su voluntad. El colmo es cuando el propio presidente en funciones se asigna la potestad jerárquica y lo demuestra con el nombramiento de la Sra. Delgado. Estamos también a la espera de que hará la propia Fiscalía al respecto.
16 enero, 2020 en 01:36
Si hay que hacer semejante ejercicio de escolástica tomística para llegar a una conclusión, es que con toda seguridad hay algún engaño en el argumento.
En realidad, es muy sencillo. No se puede servir a la vez a dos señores: al Derecho y al superior jerárquico. Jamás entrará la recta interpretación de la ley por el ojo de la aguja de las órdenes del fiscal-jefe. Los miembros de la carrera fiscal, si quieren subir por el escalafón y acceder a los jugosos puestos de designación no reglada, han de venderse a uno u otro partido político. Exactamente igual que los jueces. Y esto ocurre actualmente en todos los países del mundo. La independencia de lo judicial (incluido ese sucedáneo llamado en España “autonomía” de la fiscalía) es todavía tan solo un desiderátum, no existe sobre la Tierra.
No hay más vuelta de hoja. La autora de la entrada ve el mundo a través del cristal de su gremio, y nos ha ofrecido aquí una defensa egoísta y miope del mismo; o, por mejor decir, de su imagen pública. Es como si se estuviese dando un abrazo a sí misma, gestionándose su autoestimita. Nos ha hablado de las normas que cualquiera tiene al alcance de un clic en el BOE, pero no de la realidad diaria que ve en su día a día: qué compañeros ascienden y cuáles no, qué diferencia a unos de otros, en qué casos se reciben con mayor frecuencia las órdenes del superior, etc.
Confundir el texto de la ley con la realidad exige altas dosis de ingenuidad… o de cinismo. Mala dicotomía.
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