Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/c1129392.html
Timestamp: 2017-07-23 22:32:15
Document Index: 119894526

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'Art. 8', 'Art. 34', '§ 4', 'BGE', 'BGE', 'Art. 15', 'Art. 17', '§ 98', '§ 2', 'Art. 8', 'Art. 7', 'Art. 8', 'BGE', 'BGE', 'Art. 121', 'Art. 121', 'Art. 121', 'Art. 15', 'Art. 8', 'BGE']

DFR - BGE 129 I 392
BGE 129 I 392 Druckversion | Cache | Rtf-Version | Rtf mit Seitenzahlen
1P.665/2002 / 1P.27/2003
Art. 8 Abs. 1 und 2, Art. 34 Abs. 1 BV; stadtzürcherische Initiative "SchweizerInnen zuerst!"; Rechtsgleichheit, Diskriminierungsverbot.
Die Initiative bezweckt die Bevorzugung der Schweizer und damit die Benachteiligung der Ausländer auch ohne sachliche Gründe, die eine Ungleichbehandlung erlauben würden. Sie verletzt das Gebot der Rechtsgleichheit und das Diskriminierungsverbot der Bundesverfassung (E. 3).
Die Gemeindebehörden wachen darüber, dass Zürich eine schweizerisch
geprägte Stadt bleibt. Sie räumen im Rahmen des übergeordneten Rechts
den Bedürfnissen der Schweizerinnen und Schweizer den Vorrang ein."
"Der Ausländeranteil nimmt in Zürich seit vielen Jahren unablässig zu
und beträgt jetzt fast 30 Prozent. Bei der jungen Generation sind es
schon wesentlich mehr. In vielen Schulen sind unsere Schweizer Kinder
längst in der Minderheit. Die ungebremste Zuwanderung von kaum
assimilierbaren Ausländern aus völlig fremden Kulturkreisen belastet
unser soziales Netz aufs Äusserste. Gleichzeitig nimmt die Kriminalität
beängstigend zu. Zürich ist im Begriff, seinen Charakter als
schweizerische Stadt zu verlieren. Die Stadtbehörden schauen dieser
Entwicklung tatenlos zu, ja begrüssen sie zum Teil sogar. Stoppen wir
ihre multikulturelle Träumerei! Überall in der Welt ist es Brauch, dass
die Bedürfnisse der Einheimischen vorrangig sind. Das soll auch bei uns
in Zürich wieder so werden."
Am 30. Mai 2001 erklärte der Gemeinderat die Initiative mit der erforderlichen Zweidrittelmehrheit für ungültig. 22
2.2 Gemäss § 4 des Initiativgesetzes des Kantons Zürich vom 1. Juni 1969 (IG) ist eine Initiative unter anderem dann ungültig, wenn sie dem Bundesrecht widerspricht (Ziff. 1). Allgemein gilt, dass eine Volksinitiative keine Bestimmungen enthalten darf, die dem übergeordneten Recht widersprechen (BGE 129 I 232 E. 2; 128 I 190 E. 4 mit Hinweisen).
Für die Beurteilung der materiellen Rechtmässigkeit einer Initiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der Initianten dürfen allerdings mitberücksichtigt werden. Es ist von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen, welche einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche anderseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 129 I 232 E. 2.3; 111 Ia 303 E. 4 mit Hinweisen).
2.3 Gemäss Art. 15 Abs. 1 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970 (GO) kann mit einer Volksinitiative der Erlass, die Änderung oder die Aufhebung eines Beschlusses verlangt werden, der dem obligatorischen oder dem fakultativen Referendum untersteht. Die Initiative ist in Form der einfachen Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfs möglich (Art. 17 GO und § 98 Abs. 1 des Gemeindegesetzes des Kantons Zürich vom 6. Juni 1926 [GG] in Verbindung mit § 2 IG). 34
Die Gemeinde fördert die Wohlfahrt und das harmonische Zusammenleben
ihrer Bewohnerinnen und Bewohner. Sie wahrt das Ansehen und die
Interessen des Gemeinwesens.
3.2.1 Die in Satz 2 der Initiative enthaltene Forderung, den Bedürfnissen der Schweizerinnen und Schweizer den Vorrang einzuräumen, richtet sich an alle Gemeindebehörden und umfasst sämtliche kommunalen Zuständigkeiten in Rechtsetzung, Rechtsanwendung und Verwaltung. Es handelt sich um eine Entscheidungs- und Handlungsmaxime: Den Schweizerinnen und Schweizern ist der Vorrang einzuräumen gegenüber den Ausländerinnen und Ausländern, die in der Stadt Zürich wohnen oder sich dort aufhalten. In dieser generellen Bevorzugung der Schweizerinnen und Schweizer erblickt der Regierungsrat einen Verstoss gegen das Diskriminierungsverbot. Demgegenüber weisen die Beschwerdeführer u.a. darauf hin, dass die Initiative unter dem Vorbehalt des übergeordneten Rechts steht.
Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. Nach der Rechtsprechung liegt eine Diskriminierung vor, wenn eine Person rechtsungleich behandelt wird allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe, welche historisch und in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt oder als minderwertig behandelt wurde. Die Diskriminierung stellt eine qualifizierte Art der Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren Situationen dar, indem sie eine Benachteiligung eines Menschen bewirkt, die als Herabwürdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an ein Unterscheidungsmerkmal anknüpft, das einen wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren Bestandteil der Identität der betreffenden Person ausmacht. Insofern beschlägt die Diskriminierung auch Aspekte der Menschenwürde (Art. 7 BV). Das Diskriminierungsverbot des schweizerischen Verfassungsrechts macht aber die Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal - wie Herkunft, Rasse, Geschlecht, Sprache und weitere in Art. 8 Abs. 2 BV (in nicht abschliessender Weise) aufgezählte Kriterien - nicht absolut unzulässig. Vielmehr begründet dieser Umstand zunächst den blossen Verdacht einer unzulässigen Differenzierung, der nur durch eine genügende Rechtfertigung umgestossen werden kann. Das Diskriminierungsverbot hat also rechtlich die Bedeutung, dass ungleiche Behandlungen einer besonders qualifizierten Begründungspflicht unterstehen (BGE 129 I 232 E. 3.4.1 mit Hinweisen).
3.2.3 Eine unterschiedliche Behandlung von Ausländern und Schweizern ist nicht von vornherein rechtsungleich oder diskriminierend. Sie ist vielmehr nach der Rechtsprechung und der einhelligen Lehre zulässig, soweit dafür sachliche Gründe bestehen (BGE 125 IV 1 E. 5b; 114 Ia 8 E. 3; DANIEL THÜRER, Einleitung: Gerechtigkeit im Ausländerrecht?, in: Uebersax/Münch/Geiser/Arnold [Hrsg.], Ausländerrecht, Basel 2002, S. 30 N. 1.64; WALTER KÄLIN, a.a.O., S. 101 ff.; derselbe, Ausländerdiskriminierung, Festschrift für Yvo Hangartner, St. Gallen 1998, S. 565/566 und 574; KÄLIN/CARONI, a.a.O., S. 72; HANGARTNER, a.a.O., S. 117; PULVER, a.a.O., S. 204 ff. N. 280 ff.).
Gemäss Art. 121 Abs. 1 BV ist die Gesetzgebung über die Ein- und Ausreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Ausländerinnen und Ausländern sowie über die Gewährung von Asyl Sache des Bundes. Die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes ist insoweit umfassend (ULRICH CAVELTI, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2002, N. 4 zu Art. 121 BV). Der Bund hat davon einen weiten Gebrauch gemacht, so dass kein Raum mehr bleibt für kantonale Regelungen (JEAN-FRANÇOIS AUBERT/PASCAL MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zürich 2003, N. 11 zu Art. 121 BV). Die Kantone haben im Wesentlichen lediglich Vollzugsaufgaben (PETER UEBERSAX, Einreise und Anwesenheit, in: Uebersax/Münch/Geiser/Arnold [Hrsg.], Ausländerrecht, Basel 2002, S. 134 N. 5.1). Die kantonale Fremdenpolizeibehörde, im Kanton Zürich das Migrationsamt, entscheidet im Rahmen der gesetzlichen Kriterien nach freiem Ermessen über Erteilung und Fortbestand der Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligungen (Art. 15 ANAG [SR 142.20]; Art. 8 Abs. 1 und 2 ANAV [SR 142.201]). Die Gemeinden sind nicht befugt, die Zahl der Ausländer zu begrenzen. Die Beschwerdeführer 1-6 anerkennen das. Die Initiative kann somit nicht dahin ausgelegt werden, dass die Gemeindebehörden den Anteil der Ausländer in Zürich zu beschränken hätten.
Satz 2 der Initiative zielt auf Sachbereiche, in denen eine unterschiedliche Behandlung von Schweizern und Ausländern ausgeschlossen ist. Sie bezweckt eine Bevorzugung der Schweizerinnen und Schweizer gegenüber Ausländerinnen und Ausländern in vom Gebot der Rechtsgleichheit beherrschten Bereichen. Vernünftigerweise kann der Bestimmung kein anderer Sinn beigemessen werden. Eine Deutung des Textes als Kompetenznorm für Massnahmen zur Förderung einheimischer Kulturangebote in der Stadt Zürich etwa würde die Schranken sprengen, die durch die Interpretationsgrundsätze gesetzt sind. Hätten die Initianten eine solche Kompetenznorm schaffen wollen, hätten sie dies hinreichend deutlich zum Ausdruck bringen und den Text der Initiative anders und wesentlich enger fassen müssen. Der vorliegende Text der Initiative lässt sich ebenso wenig auf eine blosse Programmaussage reduzieren, welche einerseits als Gegenposition zum Leitbild des Stadtrates, das auf dem Konzept der so genannten "multikulturellen Gesellschaft" beruhen soll, zu verstehen und anderseits bei der Rechtsetzung zu beachten wäre, soweit eine unterschiedliche Behandlung von Schweizern und Ausländern - wie z.B. im Bereich der politischen Rechte - zulässig ist.
Dass ein allgemeiner Vorbehalt zugunsten des Bundesrechts für sich allein nicht genügt, um die Übereinstimmung einer Initiative mit dem höherrangigen Recht zu gewährleisten, hat das Bundesgericht bereits entschieden (BGE 125 I 227 E. 4; 117 Ia 147 E. 6b S. 156 f.). Wäre es anders, könnte jede noch so klar bundesrechtswidrige Initiative mit einer entsprechenden Klausel vor der Ungültigerklärung bewahrt werden und die Stimmberechtigten würden aufgerufen, sich zu einer Initiative zu äussern, deren Ziel gar nicht verwirklicht werden kann, was mit der Garantie der politischen Rechte unvereinbar ist (vgl. ALFRED KÖLZ, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982 S. 46).