Source: http://politykaakademicka.kkhp.pl/ustawa-2-0/prawo-o-szkolnictwie-wyzszym-nauce-ocena-skutkow-regulacji/
Timestamp: 2019-09-20 15:59:01+00:00
Document Index: 17292723

Matched Legal Cases: ['Ustawy 2', 'ustawy\n1', 'Art. 70', 'Art. 70', 'Art. 70', 'art. 70', 'Art. 28', 'Art. 23']

Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce - ocena skutków regulacji - Ustawy 2.0, konstytucji dla nauki - Polityka Akademicka
Warszawa, 14 lutego 2018 r. Biuro Analiz Sejmowych
Wersja DOCX: [link]
Streszczenie ekspertyzy
OSR ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie rozpatruje przyszłych skutków reformy dla istniejącej sieci uczelni w Polsce oraz skutków społecznych, kulturowych i gospodarczych uszczuplenia narzędzi realizowania konstytucyjnych zadań Państwa w dziedzinie edukacji wyższej. Pominięcie kwestii wpływu projektowanych zmian na istniejącą sieć uczelni uniemożliwia pozytywną rekomendację projektu.
Uzależnienie podstawowych uprawnień uczelni od konkursowego modelu oceny jednostek naukowych zagraża możliwości utrzymania oraz rozwoju zasobów instytucjonalnych uczelni publicznych w większości miast wojewódzkich Polski zachodniej, centralnej i wschodniej. Zagrożenie dotyczy perspektywy trwałej degradacji i marginalizacji pociągającej za sobą skutki kadrowe, finansowe i prestiżowe oraz utraty wypracowanego przez instytucje szkolnictwa wyższego kapitału naukowego, ludzkiego, społecznego.
Proponowane zapisy uzależniające posiadanie uprawnień do doktoryzowania i habilitowania od ewaluacji przeprowadzanej w konkursowym trybie mają charakter działania antykonkurencyjnego. Pozbawienie licznej grupy wyższych uczelni publicznych uprawnień do doktoryzowania i habilitowania w dziedzinach naukowych zagraża efektywności sprawowania misji publicznej przez podmioty dominujące w danej dyscyplinie, ze względu na ich z góry zabezpieczoną pozycję.
Uzasadnienie projektu ustawy oraz projekt ustawy w niewłaściwy sposób posługują się pojęciem „autonomii uczelni”. Proponowana przez ustawodawcę reinterpretacja „autonomii” jest w istocie instrumentalizacją tej wartości, ponieważ czyni ją retorycznym środkiem perswazji na rzecz rozwiązań strukturalnych znoszących wewnętrzną podmiotowość i osłabiających zewnętrzną podmiotowość uczelni.
Jednostronne wzmocnienie pozycji rektora podtrzyma i nasili problematyczne zjawiska wiążące się z akademicką kulturą organizacyjną. Niskie poczucie podmiotowości pracowników naukowych oraz konformizm to warunki niesprzyjające twórczej debacie i zdolności do tworzenia polskich, rozpoznawalnych w świecie tradycji teoretycznych i badawczych.
Proponowane uprawnienia i konstrukcja Rad Uczelni przyczyni się do likwidacji podmiotowości wewnętrznej wspólnoty akademickiej i do zakwestionowania zewnętrznej podmiotowości uczelni, rozumianej jako system zasad gwarantujących niezależność prowadzenia badań naukowych od decyzji władz publicznych. Proponowana przez ustawę konstrukcja Rad Uczelni przyjmuje charakter systemu kooptacyjnego, reprodukującego się poza kontrolą społeczności akademickiej.
Likwidacja wewnętrznej i zewnętrznej podmiotowości wspólnoty akademickiej – podporządkowanie ciał kolegialnych rektorowi i lokalnym układom biznesowo-politycznym – wykręci z systemu szkolnictwa wyższego ostatnie bezpieczniki utrzymujące elementarny pluralizm debaty akademickiej.
Uwagi formalne – Ocena Skutków Regulacji i uzasadnienie projektu ustawy
1. Projekt reformy szkolnictwa wyższego nie daje możliwości jednoznacznej interpretacji zamiarów ustawodawcy, ponieważ deklarowane cele reformy są niezgodne z dobranymi przez ustawodawcę narzędziami – proponowanymi zmianami instytucjonalnymi. Propozycje zawarte w projekcie ustawy nie doprowadzą do realizacji podstawowego celu reformy, jakim jest „poprawa jakości kapitału ludzkiego”[1]. Szczegółowe cele wskazane przez ustawodawcę są nie tylko niespójne z deklarowanym podstawowym celem, ale są z nim nawet sprzeczne. Lektura uzasadnienia i projektu ustawy nie pozostawia wątpliwości, iż głównym zamiarem ustawodawcy była poprawa międzynarodowej „widzialności” polskiej nauki, a jedynym miernikiem tego kryterium ma być wzrost liczby publikacji w zagranicznych czasopismach. Wewnętrzne problemy instytucji szkolnictwa wyższego oraz społeczne znaczenie instytucji szkolnictwa wyższego i związane z nim potrzeby zostały zaniedbane na rzecz tego celu. Zamiar zwiększenia „widzialności” polskiej nauki w środowisku międzynarodowym jest zrozumiały. Jednak przyjęta wadliwa hierarchia celów każe zakwestionować całość proponowanych przez ustawodawcę zmian instytucjonalnych również z tego powodu, że uniemożliwia w istocie realizację tego założonego podstawowego celu, jakim jest zwiększenie „widzialności”.
2. Uzasadnienie projektu ustawy nie wskazuje w systematyczny sposób na wewnętrzne i zewnętrzne uwarunkowania powodzenia deklarowanych przez ustawodawcę celów. Zmiana podstawowych uwarunkowań sukcesu podejmowanej reformy częściowo wykracza poza kompetencje ustawodawcy i realne możliwości oddziaływania. Za podstawowe warunki powodzenia realizacji wskazanych przez ustawodawcę celów należy uznać kulturę organizacyjną reformowanych instytucji oraz wysokość środków przeznaczonych na pełnioną przez nie misję. Brak rozpoznania tych uwarunkowań prowadzi do szeregu nietrafnych założeń i diagnoz oraz błędnych propozycji dotyczących zmian strukturalnych.
3. Uzasadnienie projektu ustawy w niewłaściwy sposób posługują się pojęciem „autonomii uczelni”[2]. Ustawodawca dokonuje modyfikacji znaczenia „autonomii” wobec znaczenia przyjętego przez Konstytucję oraz wobec językowego uzusu. Art. 70 ustęp 5 Konstytucji stwierdza: „Zapewnia się autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie”[3]. Ustawa zasadnicza wskazuje na prawo o szkolnictwie wyższym jako narzędzie pozytywnie regulujące zasady autonomii uczelni. Znaczenie pojęcia autonomii przyjmowane przez ustawodawcę w projekcie prawa o szkolnictwie wyższym odbiega od użytku czynionego z pojęcia autonomii w Art. 70. Ustawodawca utożsamia pojęcie autonomii z możliwością wyjęcia prawa ustanawiającego wewnętrzną organizację uczelni z zakresu ustawy o szkolnictwie wyższym. Nie można wyprowadzić takiego znaczenia z Art. 70, zachęcającego ustawodawcę do regulacji wewnętrznej struktury uczelni w taki sposób, aby możliwe było urzeczywistnienie zasady autonomii. Brak „słownika” podstawowych pojęć odsyła użytkownika ustawy zasadniczej do uzusu językowego, tradycji akademickiej oraz kontekstu historycznego. W ich świetle pojęciu autonomii należy nadać znaczenie zewnętrznej i wewnętrznej podmiotowości uczelni. Przez podmiotowość zewnętrzną należy rozumieć stwarzane przez ustawę warunki gwarantujące niezależność prowadzenia badań naukowych, szczególnie wobec decyzji władzy wykonawczej. Przez podmiotowość wewnętrzną należy rozumieć dokonywane przez ustawę upodmiotowienie podstawowych grup uniwersyteckich – pracowników, studentów oraz doktorantów wyrażające się w formie samorządu uczelnianego i kolegialnych form zarządzania uczelnią.
Proponowana przez ustawodawcę reinterpretacja „autonomii” jest w istocie instrumentalizacją tej wartości, ponieważ czyni ją retorycznym środkiem perswazji na rzecz rozwiązań strukturalnych znoszących wewnętrzną podmiotowość i osłabiających zewnętrzną podmiotowość uczelni. Depozytariuszem autonomii w przedłożonym projekcie jest rektor uczelni. Doprowadzając wstępną analizę tego problemu do konkluzji, należy stwierdzić, że ustawodawca utożsamił zasadę autonomii uczelni z powiększeniem wewnątrzinstytucjonalnych i zewnętrzinstytucjonalnych kompetencji rektora uczelni. W uwagach szczegółowych wskażę odpowiednie artykuły, w których dokonuje się reinterpretacji autonomii oraz instytucjonalne konsekwencje odejścia od konstytucyjnego rozumienia autonomii uczelni.
4. Ustawodawca wskazuje w OSR oraz w uzasadnieniu ustawy na potrzebę większego otwarcia uczelni na otoczenie społeczno-gospodarcze oraz aktualny brak dostosowania do jego potrzeb. Tymczasem to właśnie brak właściwego uwzględnienia potrzeb otoczenia społeczno-gospodarczego każe podać w wątpliwość całość proponowanych rozwiązań mających na celu poprawę „niezadowalającej jakości kształcenia na studiach wyższych”[4]. OSR nie rozpatruje a) przyszłych skutków reformy dla istniejącej sieci uczelni w Polsce b) skutków społecznych, kulturowych i gospodarczych uszczuplenia narzędzi realizowania konstytucyjnych zadań Państwa w dziedzinie edukacji wyższej. Uzasadnienie projektu ustawy oraz Ocena Skutków Regulacji nie biorą pod uwagę problemu pożądanego ładu społecznego i instytucjonalnego. Należy stwierdzić, że wypełnianie konstytucyjnego zobowiązania władz publicznych do „powszechnego i równego dostępu do wykształcenia”[5], gwarantowanego przez ustęp 4 art. 70 Konstytucji jest uzależnione od geograficznej dostępności szkoły wyższej w stosunku do miejsca zamieszkania. Istnienie równomiernie rozłożonej geograficznie sieci uczelni jest warunkiem wypełnienia przez państwo umowy społecznej i pozytywną wartością, która winna być chroniona przez Ustawodawcę. Pominięcie kwestii wpływu projektowanych zmian na istniejącą sieć uczelni uniemożliwia pozytywną rekomendację projektu.
5. Zestawienie powyższych uwag nie pozostawia wątpliwości: Uzasadnienie projektu oraz Ocena Skutków Regulacji nie wskazują właściwych źródeł decyzji Ustawodawcy. Ze względu na brak odniesienia projektu do a) pełnej wizji ładu społecznego wyrażonej w Ustawie Zasadniczej b) ograniczeń i zasobów instytucjonalnych c) potrzeb otoczenia społeczno-gospodarczego uczelni, należy stwierdzić, że projekt uzasadnienia ustawy oraz projekt ustawy opiera się na innych założeniach niż te, które są przedstawione w dokumentach. Brak osadzenia projektowanej reformy w porządku normatywnym Konstytucji oraz brak klarownego odniesienia do możliwości i ograniczeń istniejącej sieci szkolnictwa wyższego nie pozwala na ustalenie tego, jakie są właściwe cele reformy. Narusza to zaufanie pomiędzy władzami publicznymi a obywatelem, zmuszając zarazem do wyprowadzenia prawdziwych intencji Ustawodawcy z porządku czysto politycznego.
Uwagi ogólne – projekt ustawy o szkolnictwie wyższym
„Rzeczpospolite będą takie jakie młodzieży chowanie”; los Polski zależy od jakości kapitału ludzkiego. Uczelnie pełnią szczególną, trojaką rolę w procesie podwyższania jakości kapitału ludzkiego: kształcą młodzież, kształcą nauczycieli, przyczyniają się do wypracowania celów i programów kształcenia oraz długofalowych strategii podwyższania jakości kapitału ludzkiego. Uczelnie nie tylko „chowają młodzież” lecz również „wychowują wychowawców”. Ujmując zaś funkcję szkolnictwa wyższego w całości państwowości polskiej od innej strony: uczelnie są ośrodkami, bez których nie istnieje myśl strategiczna, są ośrodkami decydującymi o możliwości tworzenia krótkofalowych i długofalowych strategii rozwoju. Reforma szkolnictwa wyższego musi uwzględniać tę szczególną rolę uczelni w całości systemu gospodarczo-polityczno-społecznego.
Przedłożony projekt reformy szkolnictwa wyższego zagraża zdolności Państwa Polskiego do strategicznego planowania i modelowania rozwoju. Zagrożenie to należy wiązać ze zmianami wewnętrznej struktury uczelni, domykającymi nękające szkolnictwo wyższe procesy oligarchizacji uczelni oraz z przyspieszeniem i intensyfikacją procesu koncentracji elit w dominujących ośrodkach miejskich. Procesy te należy uznać nie tylko za analogiczne, lecz i współzależne.
Skutki społeczne i kulturowe reformy dla Polski prowincjonalnej
1. Projekt ustawy o szkolnictwie wyższym uzależnia posiadanie przez uczelnię uprawnień do doktoryzowania i habilitowania w określonych dyscyplinach od wyników jej ewaluacji. Ewaluacja przyjmuje charakter konkursowy i opiera się na rywalizacji wewnątrz dyscyplin. Uzależnienie podstawowych uprawnień uczelni od konkursowego modelu oceny jednostek naukowych zagraża możliwości utrzymania oraz rozwoju zasobów instytucjonalnych uczelni publicznych w większości miast wojewódzkich Polski zachodniej, centralnej i wschodniej. Zagrożenie dotyczy perspektywy trwałej degradacji i marginalizacji pociągającej za sobą skutki kadrowe, finansowe i prestiżowe oraz utraty wypracowanego przez instytucje szkolnictwa wyższego kapitału naukowego, ludzkiego, społecznego.
Pozbawienie uczelni prawa do doktoryzowania i habilitowania w dyscyplinie uniemożliwia rozwijanie i planowanie indywidualnej kariery naukowej w pozbawionej uprawnień uczelni. Indywidualne decyzje o rezygnacji z kariery naukowej w pozbawionej uprawnień uczelni w planie instytucjonalnym oznaczają utrudnienie lub uniemożliwienie podtrzymania stanu kadrowego uczelni. Nieprzekonujący jest argument wskazujący na możliwość rozwijania kariery naukowej poza miejscem ostatecznego zatrudnienia.
Ustawodawca zdecydował się nie brać pod uwagę infrastrukturalnych ograniczeń wewnętrznej mobilności kadry naukowej, w tym przede wszystkim specyficznego kształtu rynku mieszkaniowego, oferującego relatywnie niedużą liczbę mieszkań na wynajem, pociągającą za sobą wysokie koszty wynajmu mieszkania. Ponadto, w największych miastach Polski ceny wynajmu mieszkań w ostatnich latach wzrosły od kilku do kilkudziesięciu procent, co przy stagnacji wynagrodzeń pracowników uczelni wyższych spowoduje faktyczną niemożność przeniesienia się pracownika do innego miasta.
Konkursowy, a więc antagonistyczny charakter relacji między jednostkami starającymi się o utrzymanie uprawnień w obrębie dyscypliny zmusza konkurujące podmioty do przyjęcia antagonistycznej racjonalności, tj. strategii konfliktu. W sytuacji konkurencji o podstawowe instytucjonalne zasoby rozwój zespołów naukowych w pozbawionym uprawnień ośrodku oznacza zagrożenie utraty uprawnień ośrodków dominujących. W tych warunkach optymalną strategią ośrodków dominujących w określonych dyscyplinach jest uniemożliwianie lub przynajmniej utrudnianie i opóźnianie kariery naukowej naukowcom wywodzącym się z ośrodków pozbawionych uprawnień do nadawania stopni w danej dziedzinie.
Z wymienionych przyczyn należy odrzucić domniemanie o możliwości systematycznych powrotów kadry naukowej z uczelni metropolitalnych do zdegradowanych ośrodków wojewódzkich.
Proponowane zapisy uzależniające posiadanie uprawnień do doktoryzowania i habilitowania od ewaluacji przeprowadzanej w konkursowym trybie mają charakter działania antykonkurencyjnego. Za antykonkurencyjny mechanizm należy uznać wymuszenie przez Ustawodawcę konkurencji pomiędzy podmiotami publicznymi o środki utrzymania się w warunkach gry o sumie zerowej, bez instytucjonalnych rozwiązań, które zapobiegałyby powstawaniu renty monopolistycznej. Inaczej mówiąc, Ustawodawca nie przewiduje zwykłej konkurencji, ale konieczność konkurowania o środki niezbędne do konkurowania. Ustawodawca: a) zaniechał ustalenia warunków wymaganych dla intensyfikacji konkurencji b) zabezpieczył w ustawie pozycję grupy podmiotów dominujących, oligopolu uczelni wykorzystującego dostęp do podstawowego zasobu jakim jest lokalizacja w metropolitalnym ośrodku miejskim.
Aby konkurencja między podmiotami podnosiła efektywność w wykorzystywaniu środków publicznych, Ustawodawca musi określić warunki pozwalające na podtrzymywanie i intensyfikowanie konkurencji. Pozbawienie licznej grupy wyższych uczelni publicznych uprawnień do doktoryzowania i habilitowania w dziedzinach naukowych zagraża efektywności sprawowania misji publicznej przez podmioty dominujące w danej dyscyplinie, ze względu na ich z góry zabezpieczoną pozycję.
2. Odebranie uczelniom uprawnień do doktoryzowania i habilitowania w ramach określonej dyscypliny uniemożliwi utrzymanie zasobów instytucjonalnych uczelniom publicznym położonym w województwach Polski zachodniej, wschodniej i centralnej. Projekt ustawy o szkolnictwie wyższym pozbawia uczelnię uprawnień do doktoryzowania i habilitowania w dyscyplinach, w których uczelnia posiada kategorię B i C. Kategorie B i C obejmują razem 61 % ewaluowanych podmiotów (odpowiednio 47 % zaliczanych do kategorii B i 14 % do kategorii C)[6].
Należy zaznaczyć, że a) Projekt ustawy zapowiada wprowadzenie dodatkowej kategorii B + b) zmienia zasady ewaluacji jednostek naukowych, wprowadzając ocenę w obrębie dyscyplin w miejsce dotychczasowej oceny wydziałów. Wprowadzenie dodatkowej kategorii każe przypuszczać, że dotychczasowe procentowe relacje pomiędzy kategoriami ulegną zmianie na rzecz zmniejszenia liczby podmiotów zaliczonych do kategorii B. Jednocześnie należy przypomnieć i podkreślić, że Ustawodawca zaniedbał przedstawienia „przewidywanych skutków zmian dla istniejącej sieci uczelni w Polsce”. Brak informacji na temat projektowanej rozpiętości nowej kategorii sprawia, że rozpatrując skutki zmian dla sieci uczelni publicznych można tylko wskazać jednostki, które zachowają swój status po zmianie ustawy[7].
Projektowana reforma przyczyni się do marginalizacji uczelni w województwie zachodniopomorskim. Spośród 10 wydziałów Uniwersytetu Szczecińskiego tyko dwa wydziały posiadają kategorię zabezpieczającą utrzymanie uprawnień do nadawania stopni (Wydział Kultury Fizycznej i Promocji Zdrowia oraz Wydział Nauk Ekonomicznych i Zarządzania). Spośród 10 wydziałów Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego kategorię zabezpieczającą zachowanie uprawnień posiada tylko Wydział Technologii i Inżynierii Chemicznej. Akademia Sztuki w Szczecinie nie posiada jednostek kategorii A, jak również Politechnika Koszalińska. Z 4 wydziałów Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w Szczecinie kategorię zabezpieczającą zachowanie uprawnień posiadają dwa wydziały.
Projektowana reforma przyczyni się do marginalizacji uczelni w województwie opolskim. Z 6 wydziałów Politechniki Opolskiej żaden nie posiada kategorii zabezpieczającej zachowanie uprawnień. Z 8 wydziałów Uniwersytetu Opolskiego żaden z nich nie ma kategorii A.
Reforma przyczyni się do marginalizacji uczelni w województwie lubuskim. Z 11 wydziałów Uniwersytetu Zielonogórskiego kategorię zabezpieczającą zachowanie uprawnień posiada Wydział Fizyki i Astronomii. Akademia im. Jakuba z Paradyża nie posiada jednostek odpowiedniej kategorii.
Niejednoznacznie reforma szkolnictwa wyższego odbije się na sytuacji uczelni publicznych województwa śląskiego. Z 12 wydziałów Uniwersytetu jedynie 5 wydziałów posiada kategorię zabezpieczającą zachowanie uprawnień. Znacznie lepiej prezentuje się sytuacja Politechniki Śląskiej, która posiada kategorię A w 10 na 14.
Projektowana reforma przyczyni się do marginalizacji uczelni publicznych w województwie świętokrzyskim. Z 8 wydziałów posiadanych przez Uniwersytet im. Jana Kochanowskiego kategorię zabezpieczającą zachowanie uprawnień posiada Wydział Humanistyczny. Politechnika Świętokrzyska nie posiada jednostek posiadających kategorię chroniącą przed utratą uprawnień.
Reforma szkolnictwa wyższego przyczyni się do marginalizacji uczelni w województwie podkarpackim. Na województwo to przypadają dwa wydziały kategorii A; Wydział Budowy Maszyn i Lotnictwa Politechniki Rzeszowskiej oraz Wydział Filologiczny Uniwersytetu Rzeszowskiego.
Reforma szkolnictwa wyższego przyczyni się do marginalizacji uczelni w województwie podlaskim (Uniwersytet w Białymstoku – dwa wydziały kategorii A na 9 wydziałów, Politechnika Białostocka dwa wydziały kategorii A na 7 wydziałów).
Reforma szkolnictwa wyższego przyczyni się do marginalizacji uczelni w województwie lubelskim (Na Uniwersytecie Marii Curie Skłodowskiej kategorię zabezpieczającą zachowanie uprawnień posiadają 2 na 13 wydziałów, KUL odpowiednią kategorię posiada na 3 z 8 wydziałów, Uniwersytet Rolniczy w Lublinie na 1 z 6 wydziałów. Zdecydowanie lepsza jest sytuacja Politechniki Lubelskiej na 4 z 6 wydziałów).
To samo należy powiedzieć o wpływie projektowanej ustawy na uczelnie publiczne w województwie kujawsko-pomorskim (z wyłączeniem UMK), oraz w województwie warmińsko-mazurskim.
Odbieranie uprawnień uczelni do doktoryzowania i habilitowania przyczyni się do marginalizacji uczelni publicznych województw Polski zachodniej (zachodniopomorskie, lubuskie, opolskie), centralnej (świętokrzyskie, kujawsko-pomorskie) i wschodniej (podkarpackie, lubelskie, podlaskie, warmińsko-mazurskie). Proces marginalizacji nie dotknie uczelni warszawskich, krakowskich, poznańskich i wrocławskich. W ograniczonym stopniu wpłynie na sytuację uczelni w województwie łódzkim, pomorskim i województwie śląskim.
3. Polska pozostaje krajem wysokich nierówności społecznych w kwestii dostępu do usług publicznych. Strategia na rzecz odpowiedzialnego rozwoju wskazuje na nierówności wewnętrzne w rozwoju społecznym jako podstawowe uwarunkowania decydujące o klęsce lub powodzeniu planów rozwojowych Polski. „Niezależnie od zidentyfikowanych pułapek rozwojowych poważnym zagrożeniem dla rozwoju Polski jest rozwarstwienie społeczne i utrzymujące się silne zróżnicowania przestrzenne w poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego”[8].
Należy stwierdzić, że projekt reformy szkolnictwa wyższego w istotny sposób przyczyni się do zaostrzenia podstawowych problemów wymienianych przez Strategię na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju jako przyczyny wzrostu nierówności wewnętrznych. Rezygnacje z planowania indywidualnej kariery naukowej w zmarginalizowanych ośrodkach i idącą za nią niezdolność instytucji szkolnictwa wyższego do reprodukcji kadry naukowej należy rozpatrywać w trzech wymiarach: a) migracji specjalistów, dla których podstawowym miejscem zatrudnienia jest uczelnia; b) migracji studentów, pozbawionych dostępu do specjalistów prowadzących własne badania naukowe; c) uniemożliwienia kształcenia kadr na potrzeby instytucji publicznych, samorządowych oraz prywatnych danego regionu. Należy również zaznaczyć, że koszta społeczne i finansowe związane z mobilnością i przenoszeniem się do dużych ośrodków w Polsce sprawią, że emigracja stanie się preferowaną strategią młodych ludzi.
Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju wskazuje na jakość kapitału ludzkiego jako kluczowy czynnik rozwoju Polski. Utrata kapitału naukowego, ludzkiego, społecznego wypracowanego przez instytucje szkolnictwa wyższego w województwach Polski zachodniej, centralnej i wschodniej zadecyduje o przyszłości tych regionów. Wskazuje na to Strategia na rzecz Odpowiedzialnego rozwoju, przypominając o „nierównomiernie rozłożonych procesach migracyjnych, w układzie wewnętrznym nakierowanych głównie na Warszawę i inne duże ośrodki miejskie, co przyczynia się do niekorzystnych zmian struktury wieku ludności w regionach peryferyjnych oraz stopniowego „wypłukiwania” z lokalnych rynków pracy osób lepiej wykształconych i bardziej przedsiębiorczych”[9].
Wymuszona mobilność edukacyjna wiążąca się z rezygnacją z podejmowania studiów w zmarginalizowanym ośrodku naukowym powinna być rozpatrywana w kontekście decyzji konsumenckich i procesów demograficznych. Widzimy na przykładzie Opola jak rozwój instytucji szkolnictwa wyższego (powstanie Uniwersytetu Opolskiego) wpływa na tkankę miejską, przekształcając przyzwyczajenia konsumpcyjne, wpływając na infrastrukturę komunikacyjną, relacje pomiędzy miastem akademickim a jego regionalnym zapleczem. Województwa szczególnie zagrożone marginalizacją ośrodków akademickich już teraz borykają się z nasilonymi negatywnymi skutkami procesów demograficznych. Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju w tym kontekście stwierdza: „trendy demograficzne (starzenie się społeczeństw), oddziałujące na niemal wszystkie sfery życia gospodarczego i społecznego. Wymuszają one nie tylko przeobrażenie rynku pracy, ale również wpływają na kształt struktury gospodarki, rozwój jej poszczególnych części bądź stagnację innych. Starzejące się społeczeństwo to m.in. możliwy spadek tempa wzrostu produktywności, wzrost udziału wydatków na opiekę zdrowotną i długotrwałą opiekę nad osobami w zaawansowanym wieku, a tym samym ograniczenie puli środków na inwestycje.[10]„
4. Należy rozszerzyć rozpoznania Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju na temat politycznych i ogólnocywilizacyjnych skutków „pogłębiającej się koncentracji kapitału oraz związanej z nią narastanie nierówności społecznych”[11], wśród których Strategia wymienia „nasilenie tendencji populistycznych oraz społecznego sprzeciwu wobec globalizacji”. Podstawowym zagrożeniem wynikającym z przyspieszenia procesów wewnętrznej polaryzacji społecznej jest groźba utraty zdolności Państwa Polskiego do strategicznego planowania rozwoju w średnim i dłuższym okresie. Dominacja wąskiej grupy metropolitalnych ośrodków naukowych niekorzystnie wpłynie przyczyni się do pluralizmu debaty naukowej. Należy stwierdzić, że istnienie rozgałęzionej terytorialnie sieci instytucji badawczo-dydaktycznych jest wartością przyczyniającą się i mogącą przyczyniać się do zróżnicowania stanowisk i metodologii, szczególnie w obrębie nauk społecznych i humanistycznych. Projektowane w ustawie ograniczenie liczby instytucji umożliwiających rozwój kariery naukowej w danej dziedzinie, w wydatny sposób przyczyni się do ograniczenia pola dyskusji i negatywnie wpłynie na podstawową misję społeczną nauk społecznych i humanistycznych, jaką jest debata nad realizowanym modelem rozwoju. Ograniczenie możliwości instytucjonalnych na płaszczyźnie indywidualnego rozwoju naukowego należy postrzegać jako zagrożenie dla możliwości pluralizacji stanowisk teoretycznych i badawczych w humanistyce.
Przyspieszenie procesów polaryzacji społecznej oraz nałożenie ich na zróżnicowanie przestrzenne, dominacja wąskiej grupy metropolitalnych ośrodków naukowych zagraża trwałości legitymizacji przyjętego modelu rozwoju. Wykluczenie mieszkańców większości województw, polegające na braku wpływu na dyskurs ekspercki obniża sprawczość społeczną, blokuje możliwości awansu społecznego oraz zdobywania i powiększania kapitału kulturowego, utrudnia artykulację w obrębie debaty publicznej roszczeń, potrzeb, wizji przedstawicieli środowisk Polski niemetropolitalnej.
Zagrożenia oligarchizacji środowiska naukowego
1. Projekt ustawy o szkolnictwie wyższym utrudni wypełnianie ustawowej misji uczelni ze względu na odstąpienie od realizacji konstytucyjnego rozumienia autonomii jako zewnętrznej i wewnętrznej podmiotowości szkoły wyższej.
Projekt reformy szkolnictwa wyższego ustanawia rektora depozytariuszem autonomii uczelni. Odpowiadając na apele części środowiska rektorskiego Ustawodawca zdecydował się na utrzymanie i rozszerzenie uprawnień rektora uczelni w podstawowych wymiarach działania uczelni. Projekt ustawy o szkolnictwie wyższym utrzymuje oraz rozszerza kompetencję rektora wobec całości uczelni i jej reprezentacji w ciałach kolegialnych. Utrzymanie oraz rozszerzenie kompetencji rektora negatywnie wpłynie na realizację celu zakładanego przez OSR i Uzasadnienie ustawy, którym jest podniesienie efektywności zarządzania uczelnią. Zamiarowi Ustawodawcy, jakim jest wzmocnienie efektywności zarządzania uczelnią nie towarzyszy troska o wzmocnienie efektywności rozliczalności i transparencji procesu zarządzania uczelnią. Ustawodawca zrezygnował z wyposażenia społeczności akademickiej reprezentowanej przez Senat i Rady Wydziałów w narzędzia umożliwiające efektywne ustanowienie relacji rozliczalności i transparencji. Ustawa o szkolnictwie wyższym powołuje nowy organ, nazywany „radą uczelni”. Należy stwierdzić, iż powoływany przez ustawę nowy organ nie spełnia celu, jakim jest wzmocnienie efektywności rozliczalności i transparentności procesu zarządzania uczelnią.
2. Uzasadnienie ustawy nie wyjaśnia pojęcia „efektywności zarządzania” uczelnią. Pojęcie „efektywności zarządzania” należy odnieść do podstawowych zadań uczelni określanych przez ustawę. Ustawodawca pominął możliwość wystąpienia rozdźwięku pomiędzy poszczególnymi, wymienianymi przez ustawę zadaniami. Podniesienie „efektywności zarządzania” jako odizolowane zadanie uczelni może pozostać w sprzeczności z innymi sprawowanymi przez nią funkcjami. Projekt ustawy o szkolnictwie wyższym rezygnuje z dokonania rozróżnienia narzędzi zarządzania uczelnią, wymaganymi do podniesienia efektywności działania uczelni w jej różnorodnych zadaniach.
Rezygnacja z „upodmiotowienia podstawowych jednostek organizacyjnych uczelni” negatywnie wpływa na efektywność realizacji niektórych z wymienionych zadań. Ustawodawca konsekwentnie pomija techniki zarządzania zasobami ludzkimi wykorzystującymi „upodmiotowienie” pracowników jako metodę zwiększenia efektywności zarządzania na rzecz narzędzi dyscyplinarnych. Brak odniesienia Uzasadnienia ustawy oraz OSR do podstawowego wewnątrzinstytucjonalnego uwarunkowania procesu zarządzania, tj. kultury organizacyjnej reformowanej instytucji, każe odrzucić przyjęte implicite przez Ustawodawcę pojęcie „efektywności zarządzania”.
3. Jednostronne wzmocnienie pozycji rektora podtrzyma i nasili problematyczne zjawiska wiążące się z akademicką kulturą organizacyjną. Brak transparentności decyzji kadrowych i polityki finansowej prowadzonej przez organy jednoosobowe przyczynia się do wytwarzania personalnych zależności, co na płaszczyźnie psychologicznej przekłada się na niskie poczucie podmiotowości pracowników naukowych. Utrwalenie modelu zarządzania opierającego się na przewadze organów jednoosobowych wzmocni konformizm jako dominujący typ socjalizacji pracownika naukowego. Negatywne cechy akademickiej humanistyki i nauk społecznych należy wprost wywieść z kultury i struktury Akademii. Niskie poczucie podmiotowości pracowników naukowych oraz konformizm to warunki niesprzyjające twórczej debacie i zdolności do tworzenia polskich, rozpoznawalnych w świecie tradycji teoretycznych i badawczych.
4. Projekt ustawy o szkolnictwie wyższym znosi wewnętrzną podmiotowość wspólnoty uczelnianej przyczyniając się do wytworzenia pionowych personalnych zależności wewnątrz szkoły wyższej. Ustawodawca: a) rozwiązuje wewnętrzną strukturę uczelni, uzależniając jej przyszły kształt od władz rektorskich; b) odstępuje od oddolnego wyboru kierowników jednostek uczelnianych; c) pozostawia rektorowi swobodę decydowania o zasadach przeprowadzania oceny okresowej; d)uniemożliwia odwołanie od wyników oceny okresowej; d) uwalnia rektora od kontroli polityki finansowej przez Senat uczelni; e) uniemożliwia wspólnocie uczelni oddolne wyłonienie kandydatów na rektora uczelni.
Rozwiązanie struktury wydziałów połączone z a) odebraniem Senatowi uprawnień kontrolnych w kwestii polityki finansowej; b) przyznaniem rektorowi prawa do powoływania i odwoływania kierowników jednostek uczelnianych zdejmuje z władz uczelni obowiązek i konieczność negocjowania i konsultowania działań z reprezentantami społeczności akademickiej. Należy stwierdzić, iż pionowa struktura zarządzania utrudnia wewnętrzną komunikację, blokując przekazywanie sygnałów o potrzebach, roszczeniach i możliwościach podsystemów uczelnianych do władz uczelni. Przeciwnie: struktura wymuszająca negocjacje pomiędzy podmiotami różnych szczebli uniwersyteckich zwiększa efektywność informacyjną, bez której niemożliwa jest efektywność zarządcza. Przeniesienie prawa do nadawania stopni naukowych na poziom całej uczelni przyczyni się dodatkowo do obniżenia efektywności informacyjnej proponowanego przez Ustawodawcę modelu zarządzania, skutkującej zarazem dalszym obniżeniem poziomu doktoratów i habilitacji.
5. Ustawodawca zdecydował się na ponowne wprowadzenie do systemu szkolnictwa wyższego Rad Uczelni, występujących już w nowelizacji ustawy o szkolnictwie wyższym z grudnia 1968 roku. Najważniejsze zadania Rad Uczelni to: a)uchwalanie strategii uczelni; b) monitorowanie polityki finansowej prowadzonej przez rektora; c) przedstawianie kandydatów na rektora. Projekt ustawy wymaga, by ponad 50 % członków pochodziło spoza uczelni, łącznie z przewodniczącym Rady. Ustawodawca przeznaczył Senatowi uczelni rolę „powoływania i odwoływania członków rady uczelni[12]„, pozostawiając niedookreśloną procedurę wyznaczania przedkładanych Senatowi kandydatów na członków Rady.
Proponowane przez Ustawodawcę uprawnienia i konstrukcja Rad Uczelni przyczyni się do likwidacji podmiotowości wewnętrznej wspólnoty akademickiej i do zakwestionowania zewnętrznej podmiotowości uczelni, rozumianej jako system zasad gwarantujących niezależność prowadzenia badań naukowych od decyzji władz publicznych. Należy stwierdzić, że perspektywa likwidacji wewnętrznej podmiotowości wspólnoty akademickiej wobec władz uczelni negatywnie przyczynia się do możliwości utrzymania zewnętrznej podmiotowości uczelni. Z kolei perspektywa osłabienia zewnętrznej podmiotowości uczelni negatywnie wpływa na ustanowienie wewnętrznej relacji rozliczalności pomiędzy organami jednoosobowymi i wspólnotą uczelni. Kompetencje i struktura Rad Uczelni odniesione do kompetencji i struktury pozostałych organów uczelni aktywują różne wobec siebie, lecz wzmacniające się procesy: wytworzenie zależności wspólnoty akademickiej od lokalnych środowisk politycznych oraz domknięcie kontroli nad polityką finansową i kadrową uczelni przez wytwarzany wokół rektora układ klientelistyczny.
Ustawodawca, rezygnując z określenia w ustawie trybu wyłaniania kandydatów do Rad Uczelni, oraz wskazania środowisk uprawnionych do delegowania kandydatów do Rady Uczelni powierzył faktyczną kontrolę nad procesem ustanawiania Rad Uczelni środowisku rektorów uczelni. W tym kontekście należy wskazać na: a) inicjatywę rektora uczelni w przygotowywanie projektu statutu uczelni; b) uprawnienia rektora uczelni do nadania regulamin organizacyjnego, „określającego strukturę organizacyjną uczelni oraz podział zadań w ramach tej struktury, organizację oraz zasady działania administracji uczelni”[13]. Odstąpienie przez Ustawodawcę od struktury uczelni wymuszającej negocjacje pomiędzy podmiotami różnych szczebli uniwersyteckich każe stwierdzić, iż dysponentem kontroli procesu wyłaniania Rad Uczelni będzie rektor uczelni.
Proponowana przez ustawę konstrukcja Rad Uczelni przyjmuje charakter systemu kooptacyjnego, reprodukującego się poza kontrolą społeczności akademickiej. Udokumentowane wypowiedzi przedstawicieli środowiska rektorskiego oraz samorządowego należy uznać za istotny kontekst proponowanych przez Ustawodawcę rozwiązań instytucjonalnych. Starania o podział miejsc w Radach Uczelni jeszcze przed uchwaleniem przez Sejm ustawy o szkolnictwie wyższym pokazują dobitnie kierunek ciążenia nowej instytucji oraz przyszłą praktykę instytucjonalną. Istotną formalną wadą OSR ustawy o szkolnictwie wyższym jest zignorowanie społeczno-politycznego kontekstu projektowanych zmian strukturalnych. Projektowany podział miejsc w Radach między kończących swe kadencje rektorów, przedstawicieli środowisk samorządowych oraz przedstawicieli lokalnego biznesu przyczyni się do trwałej oligarchizacji uczelni.
Ustawodawca nie dostrzegł zagrożenia dla finansów uczelni powstającego w związku z instytucjonalnym ciążeniem w stronę wskazanego wyżej podziału wpływów w projektowanym nowym organie uczelni. Należy negatywnie ocenić skutki podziału wpływów w monitorowaniu polityki finansowej uczelni dokonywanego w regionach pomiędzy przedstawicielami środowiska rektorskiego i dokooptowanych przedstawicieli środowisk samorządowych na gospodarność administracji rektorskiej. Negatywny wpływ projektowanej w ten sposób struktury zostaje wzmocniony przez wyposażenie jej w wyłączne kompetencje do przedstawiania kandydatów na rektora uczelni. Wraz z powierzeniem Radzie Uczelni tej kompetencji Ustawodawca domyka kooptacyjno-oligarchiczny model przyszłej struktury uczelni.
6. System szkolnictwa wyższego jest jednym z podsystemów gospodarki narodowej. Jest podsystemem modelującym inne podsystemy. Znaczenie Akademii wykracza poza rolę dostarczyciela kadr do gospodarki, wykracza poza rolę elitotwórczą. Zadaniem Akademii jest podtrzymywanie i doskonalenie debaty na temat realizowanego i pożądanego modelu rozwoju państwa, narodu, społeczeństwa. Nie jest to możliwe bez zapewnienia warunków sprawiedliwego wytwarzania i odtwarzania kapitału kulturowego mniejszych i większych środowisk. Używając innego języka – zadaniem Akademii jest współtworzenie i recenzowanie polityki publicznej. Podtrzymywanie instytucjonalnych możliwości kontynuowania i podnoszenia poziomu tej debaty powinno być jednym z podstawowych dążeń Ustawodawcy. Realizacja tego zadania jest niemożliwa bez zabezpieczenia sprawiedliwego udziału w tworzeniu kapitału kulturowego i warunków pluralizmu światopoglądowego, politycznego, teoretycznego i metodologicznego w obrębie Akademii. Likwidacja wewnętrznej i zewnętrznej podmiotowości wspólnoty akademickiej – podporządkowanie ciał kolegialnych rektorowi i lokalnym układom biznesowo-politycznym – wykręci z systemu szkolnictwa wyższego ostatnie bezpieczniki utrzymujące elementarny pluralizm debaty akademickiej. Jako państwo, naród i społeczeństwo nie możemy sobie na to pozwolić.
[1] http://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12303102/12458849/12458850/dokument309023.pdf, s. 1.
[2] http://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12303102/12458849/12458850/dokument309021.pdf, s.10, 14,
[3] http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm
[4] http://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12303102/12458849/12458850/dokument309023.pdf, s. 3.
[5] http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm
[6] http://www.nauka.gov.pl/g2/oryginal/2017_10/3f2546f71ef6bf438cafdf85c0af2b2d.pdf
[7] http://www.nauka.gov.pl/g2/oryginal/2017_10/ca19d390d520ad9a37d6f2ba7c8499e4.pdf
[8] http://gamma.infor.pl/zalaczniki/mpo/2017/044/mpo.2017.044.260.0001.pdf, s. 19.
[9] Tamże, s.20.
[10] Tamże, s.16.
[12] https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12303102/12458849/12458854/dokument326742.pdf, Art. 28. 1., s.11.
[13] Tamże, Art. 23.3., s. 9.