Source: http://interventionseconomiques.revues.org/2882
Timestamp: 2017-04-26 21:23:52+00:00
Document Index: 229796400

Matched Legal Cases: ['§ 2', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 2', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 4', '§ 4']

Français English L’article porte sur les règles qui entourent les accords commerciaux régionaux. Après avoir retracé les débats qui ont entouré la reconnaissance des unions douanières et des zones de libre-échange d’abord dans la Charte de La Havane puis au GATT, l’auteur revient sur les règles actuelles. Elles ont peu changé et sont devenues inefficaces. Les accords commerciaux régionaux se sont non seulement multiplié, en marge du système de l’OMC, mais, en couvrant toujours plus de domaines, ils s’en éloignent toujours davantage. La négociation, en parallèle, de plusieurs méga-accords inter-régionaux vient amplifier le problème. L’auteur revient sur les propositions qui ont été avancées pour y remédier et rétablir l’autorité de l’OMC, mais comment reprendre la main quand on n’a pas le monopole de la négociation et que rien n’avance vraiment ? The article focuses on the rules governing regional trade agreements. After tracing the debates surrounding the recognition of custom unions and free trade areas, the author discusses the current rules. They have not really changed over the last seven decades and have become ineffective. Regional trade agreements have not only proliferated, but, covering more and more areas, they more than shown their worth and utility. The current negotiations, in parallel, of several mega-agreements amplifies the problem. The author reviews the proposals that have been advanced to remedy it and restore the authority of the WTO. But how to regain control when no really progress is being made in multilateral negotiations? The answer is obvious.
Mots-clés :partenariats, ALENA, régionalisme, accords commerciaux régionaux, intégration, interconnexion
Keywords :partnerships, NAFTA, regionalism, regional trade agreements, integration; interconnectionHaut de page
1Orienté vers l’ouverture disciplinée des marchés, le système commercial multilatéral fait de la libéralisation des échanges la règle1 et de la protection l’exception, contribuant ainsi, conformément à la doctrine de l’internationalisme libéral, son fondement idéologique, autant à la paix et la sécurité dans le monde ainsi qu’à sa prospérité2. Parallèlement, il institutionnalise et multilatéralise la coopération, et en faisant de la concurrence sur des marchés ouverts sa règle cardinale, il voit à ce que l’égalité de traitement soit respectée par les États tant dans leurs relations entre eux que vis-à-vis des opérateurs étrangers sur leur territoire. Malgré les progrès considérables enregistrés depuis sa mise en place après la Seconde Guerre mondiale, sur le plan de l’ouverture des marchés comme sur le plan des disciplines communes, le système commercial comporte néanmoins encore beaucoup de zones grises et d’exceptions, les accords commerciaux régionaux en constituant désormais la plus importante. 3 Jagdish Bhagwati et Arvind Panagariya, « Preferential Trading Areas and Multilateralism: Strangers (...)
4Le texte qui suit porte sur les règles qui entourent les accords commerciaux régionaux. Il est divisé en trois parties. Dans la première partie, nous verrons comment les principes de réciprocité et d’égalité de traitement sont entrés progressivement dans les traités commerciaux et comment, avec la signature du GATT, on est passé d’un système de règles particulières à un régime de portée universelle, le système multilatéral. La seconde partie portera sur les règles actuelles qui régissent les accords commerciaux régionaux. Nous les préciserons et verrons comment, à défaut d’avoir cherché à les circonscrire vraiment, les accords commerciaux régionaux minent l’universalisme du système commercial de l’OMC. La troisième partie sera consacrée aux évolutions actuelles du « régionalisme », si l’on peut encore parler ainsi, et aux débats qui entourent la coexistence de plus en plus difficile de systèmes normatifs protéiformes. 1. La réciprocité et l’égalité de traitement dans une perspective historique
5Le système commercial moderne repose sur deux grands principes : la réciprocité et l’égalité de traitement9. Ils sont indissociables et renvoient l’un comme l’autre à l’idée d’équivalence dans l’échange10. La réciprocité est assimilable à la règle du donnant-donnant. Elle implique que trois conditions soient remplies. Tout d’abord, les deux parties doivent pouvoir tirer un avantage équivalent de l’échange, ou pour dire les choses autrement, l’échange doit être mutuellement avantageux, ou du moins être perçu comme mutuellement avantageux par les deux parties. Ensuite, les droits et privilèges échangés entre les parties doivent également être équivalents, une condition s’appliquant autant à ce qui est obtenu qu’à ce qui est concédé. Enfin, il ne peut y avoir d’échange que librement consenti, une condition qui implique non seulement que les deux parties puissent agir sans contrainte, mais aussi qu’elles soient traitées de la même manière, autrement dit d’égal à égal. Ces trois conditions constituent l’ossature des traités commerciaux modernes. À ceci près cependant que le commerce international ne s’arrêtant pas aux frontières, il ne s’agit pas seulement de protéger les droits et la liberté des marchands, mais encore d’établir des conditions de concurrence égales à l’interne comme à l’externe11. L’égalité de traitement prendra ainsi deux formes juridiques distinctes : la clause ou traitement inconditionnel de la nation la plus favorisée (TNPF)12 s’appliquant à la frontière, et le traitement national (TN), à l’intérieur des frontières. 1.1 Les premiers traités commerciaux
6Les principes de réciprocité et de non-discrimination ont une longue histoire. Voir à ce que les marchands reçoivent un traitement juste et équitable est une constante dans l’histoire des traités que l’on peut faire remonter au Moyen âge. À cette époque cependant, la protection et la sécurité des marchands étrangers restaient un privilège que les souverains accordaient sous forme de contrat privé, le plus souvent à la demande de groupements marchands. Boris Nolde13 fait remonter au quatorzième siècle les premiers traités entre États contenant des dispositions commerciales. L’Angleterre est apparemment le premier État d’Europe à chercher à protéger ses marchands à l’étranger et à faire reconnaître leur droit d’entrer, de sortir et d’amener des marchandises pour les vendre. À cette époque apparaît pour la première fois la clause de la nation la plus favorisée, apparemment dans le traité conclu en 1486 entre l’Angleterre et la Bretagne. Outre la liberté et la sécurité de commercer se trouve ainsi reconnu le principe d’égalité de traitement, du moins entre les pays commerçants, un principe d’autant plus important que les États imposent des tarifs protecteurs qui lèsent les intérêts étrangers et suscitent de nombreux griefs, voire des guerres entre les États, comme celle entre la France et les Provinces unies par exemple, qui débouchera avec le traité de Nimègue de 1679 sur une autre avancée : l’introduction du traitement national. De telles dispositions restent, cependant, rares, et le plus souvent les traités sont un moyen de régler des griefs commerciaux ou administratifs, en particulier sur les droits de douane ou les droits intérieurs. 14 La Grande-Bretagne adopta, en 1823, une loi sur la réciprocité douanière (Reciprocity of Duties Ac (...)
7Les traités commerciaux gagnent l’ensemble de l’Europe au cours du dix-huitième siècle. Une autre tendance se fait jour : les traités deviennent un moyen pour les nations commerçantes d’ouvrir les marchés de manière préférentielle et bien souvent asymétrique, à l’image du célèbre traité dit de Methuen que l’Angleterre impose au Portugal en 1703. Les traités deviennent alors un moyen de se faire octroyer des privilèges d’accès, parfois sur une base réciproque comme dans le traité de 1778 entre les États-Unis et la France, premier traité à reconnaître la clause de la nation la plus favorisée sous sa forme conditionnelle. La négociation de tels traités reste toutefois difficile, sauf circonstances particulières évidemment. Faute de trouver des partenaires intéressés, les Britanniques optèrent finalement pour le libre-échange unilatéral14. Ils ne délaisseront pas pour autant la voie bilatérale ; la conclusion de traités commerciaux servira autant à forcer l’ouverture de marchés15 qu’à tempérer les effets négatifs de leur unilatéralisme commercial. À cet égard, on peut considérer le traité Cobden-Chevalier signé en 1860 par la France et la Grande-Bretagne comme une réussite. Il abaissait substantiellement les tarifs douaniers entre les deux grandes puissances européennes et, en incorporant la clause NPF sous sa forme inconditionnelle, il leur permettait d’élargir leur commerce16. Ce traité fut le point de départ d’une vague de traités qui, en incorporant la clause inconditionnelle NPF, allait engager l’Europe dans une période de libéralisation des échanges qui durant deux décennies. Dès le début des années 1890 toutefois, le vent tourne et les pays vont s’engager les uns après les autres dans une guerre de tarifs, autant pour des raisons fiscales que pour des raisons protectionnistes (agriculture et industrie). Hormis la Grande-Bretagne et les Pays-Bas, peu de pays resteront alors fidèles à l’esprit du libre-échange. 1.2 Les travaux du Comité économique de la SDN
8En rupture avec la politique protectionniste de son pays, le président Wilson devait faire de la réduction des barrières tarifaires et de l’égalité commerciale des nations l’un des points forts du célèbre discours en quatorze points prononcé devant le Congrès des États-Unis d’Amérique le 8 janvier 1918. Toutefois, malgré ses efforts pour y faire reconnaître la non-discrimination dans les transactions commerciales et financières internationales, le Pacte de la Société des Nations ne touche pratiquement pas au commerce. Tout au plus y est-il reconnu à l’article 23, § e) que les Membres de la Société « (…) prendront les dispositions nécessaires pour assurer la garantie et le maintien de la liberté des communications et du transit, ainsi qu'un équitable traitement du commerce de tous les Membres de la Société ». L’entre-deux-guerres restera à n’en pas douter l’une des périodes les plus sombres de l’histoire commerciale. Pourtant, on ne saurait passer sous silence les travaux du Comité économique de la Société des Nations et des Conférences économiques internationales au cours de cette période17. Comme le souligne Endre Ustor18 à propos des travaux de la Commission d’experts durant la Conférence économique et monétaire de Londres (1933), les avis n’étaient peut-être pas unanimes sur les dérogations, mais un large consensus se dégagea néanmoins pour faire de la clause inconditionnelle et illimitée de la nation la plus favorisée la clé de voûte d’un régime commercial ouvert. Restés sans suite dans l’immédiat, ces travaux ne tombèrent pas dans l’oubli puisque ce matériau juridique servira aux rédacteurs de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce. 9Un autre aspect important des travaux du Comité économique de la SDN concerne les accords régionaux. Une distinction fut faite à l’époque entre les dérogations temporaires et les dérogations permanentes à la clause NPF. Parmi ces dernières figuraient le transport frontalier, les unions douanières ou encore les accords conclus en raison de liens spéciaux (historiques, ethniques, géographiques, etc.). Ces dérogations ne semblaient guère faire de problème, ni même soulever de débats, le Comité économique se « bornant » à invoquer le plus souvent la « tradition ». Par contre, ces dérogations étaient assorties de conditions qui préfigurent celles que l’on retrouvera plus tard dans l’article XXIV du GATT, voire dans les débats plus récents sur le régionalisme ouvert. On relèvera, entre autres, que les « accords collectifs » comme on les appelait encore, devaient (1) être ouverts à tous les États intéressés, (2) être conformes à l’intérêt collectif, (3) être soumis sous les auspices de la Société des Nations ou de ses organes, et (4) ne pas comporter de nouvelles entraves au commerce avec les pays tiers. 19 Société des Nations, Recommandations du Comité économique concernant la politique commerciale, Gen (...)
10Très modernes, ces conditions s’inscrivaient dans la continuité des travaux du Comité économique. Le Zollverein servant de référence, les unions douanières paraissaient d’autant plus légitimes qu’elles semblaient devoir déboucher sur la création de nouvelles entités politiques, en autant « a) que les intentions qui ont présidé à la création de l'union sont sincères, et b) que des mesures appropriées sont prises pour la réaliser dans un délai spécifié et relativement court »19. C’était d’ailleurs dans une perspective très constructive que le comité prenait la mesure des unions douanières : « lorsque l'adoption d'un tarif commun ouvre des perspectives économiques réellement favorables aux pays intéressés, il semblerait désirable, somme toute, d'encourager les unions douanières ». L’opinion était d’ailleurs très répandue à l’époque chez les experts que les ententes régionales constituaient le meilleur moyen d’assurer la paix mondiale, en particulier en Europe, et qu’il était possible de reconstruire les échanges internationaux sur la base des communautés d’intérêts20. La même opinion prévaudra plus tard, quand l’économie mondiale s’écroulera. Le Comité économique de la SDN développera l'argument suivant pour réduire le protectionnisme fiscal et administratif : à défaut d'obtenir l'accord de tous les États et plutôt qu'en arriver à des compromis douteux que personne ne respectait, il était plus judicieux d'avoir un projet ferme, visant un grand nombre de produits et d'entraves au commerce, autour duquel se regrouperaient les pays les plus intéressés et les mieux disposés. Comme l'écrira à cette époque Edgard Allix, il s'agissait « de constituer un premier noyau d'États disposés à combattre les excès du protectionnisme et autour desquels s'agglomèreraient par la suite les autres nations converties par l'exemple »21. C'est l'idée avant l'heure de constructions intermédiaires, avec effets d'exemplarité et de contagion. 1.3 Les États-Unis, la réciprocité et le GATT
12La réciprocité a une histoire particulière aux États-Unis. Elle remonte au traité d’alliance et au traité d’amitié et de commerce signés avec la France en 177823. Le traité d’amitié et de commerce a sans doute une valeur symbolique pour la jeune nation, mais on y retrouve aussi la clause de la nation la plus favorisée sous sa forme conditionnelle. Soucieux de développer leurs relations commerciales avec l’Europe, les États-Unis signèrent par la suite d’autres traités d’amitié, de commerce et de navigation, à commencer avec la Grande-Bretagne, mais toujours sur le même principe de la réciprocité préférentielle. Ils s’en tinrent également à ce principe tout au long de la période qui suivit la guerre de 1812, la « seconde guerre d’indépendance », la réciprocité devenant l’un des instruments du Système américain et l’un des symboles de leur indépendance économique. C’est plutôt dans la seconde moitié du dix-neuvième siècle que les tarifs et la réciprocité vont être utilisés de manière plus agressive. 24 Susanne Lohman, compte-rendu de l’ouvrage de Carolyn Rhodes, Reciprocity, United States Trade Poli (...)
13Contrairement à ce qui se passe en Europe où l’on voit alors la clause inconditionnelle NPF se généraliser, la réciprocité joua aux États-Unis dans la seconde moitié du dix-neuvième siècle un rôle maléfique, selon les mots de Susanne Lohman24. D’une part, elle fut strictement appliquée, les États-Unis s’en tenant au principe en vertu duquel les concessions accordées à la partie contractante ne pouvaient être généralisées. C’est ainsi que la réciprocité conditionnelle fut pour la première fois introduite dans un véritable traité commercial, celui qui fut conclu en 1854 avec la Grande-Bretagne pour le compte du Canada alors appelé Amérique du Nord britannique. Les États-Unis ne devaient pas en rester là. Sur fond de guerre civile et de nationalisme, ce traité fut dénoncé et non renouvelé25, malgré les nombreuses tentatives, toutes aussi infructueuses les unes que les autres, des gouvernements canadiens successifs. Indissociable d’un protectionnisme qui ne cessa de gagner en importance après la guerre civile, la réciprocité fut alors utilisée de façon très agressive, dans certains cas, comme en Amérique latine ou en Extrême Orient, pour imposer des traités inégaux et forcer l’ouverture de marchés convoités, et dans d’autres, pour servir de prétexte à des représailles tarifaires, suscitant par là de nombreux contentieux commerciaux que ce soit avec l’Allemagne ou d’autres pays européens26. L’appel de 1918 du président Wilson en faveur de la suppression des barrières douanières ne fut pas plus écouté aux États-Unis qu’ailleurs. Loin de s’ouvrir, les États-Unis vont, au contraire, se replier sur eux-mêmes et leur économie demeurera plus protégée que jamais. Quant aux lois tarifaires, régulièrement renouvelées, elles ne suscitaient guère de controverses, si ce n’est sur le niveau de ce que devait être un « tarif scientifique »27. Le seul changement notable vint dans la loi sur les tarifs de 1922 (Fordney-McCumber Tariff of 1922), les États-Unis abandonnant alors le principe de la réciprocité conditionnelle28. La crise de 1929 précipita les choses. 14Plutôt que de voir dans la loi Smoots-Hawley de 1933 le symbole de la déraison protectionniste, nous préférons y voir le chant du cygne du système commercial américain. Non seulement ce système, qui avait fait de la protection la règle d’or de la prospérité et de l’indépendance économique de la nation, ne tenait plus ses promesses, mais qui plus est, les tarifs étaient devenus pour l’opinion publique un symbole d’immoralité économique et politique, les industriels jouissant d’avantages indus que leur accordait un Congrès entièrement sous influence. La loi Smoots-Hawley n’était guère plus déraisonnable que bien d’autres lois tarifaires avant elle ; tout au plus les jeux de surenchère au Congrès avaient-ils fait monter les tarifs à des niveaux inédits. Simplement, elle était la loi de trop, celle qui révélera au grand jour la cupidité des uns et la stupidité des autres. L’élection d’un président et d’un congrès démocrates viendront changer la donne, et moins d’un an plus tard, une nouvelle loi, plus précisément un amendement à la loi Smoots-Hawey, va être adoptée. Ce sera le Trade Reciprocal Agreements Act of 1934, la loi fondatrice de ce qui deviendra le nouveau modèle commercial des États-Unis.
15La réussite de la loi de 1934 doit beaucoup à l’habileté et à l’opiniâtreté de son promoteur, le secrétaire d’État Cordell Hull29. Présentée comme une contribution au redressement économique de la nation, elle devait augmenter les exportations, et ce en combinant la réciprocité à la règle du principal fournisseur et à l’application inconditionnelle de la clause de la nation la plus favorisée (NPF). La force de la loi tenait au double pouvoir dont se voyait attribuer le président : celui de négocier jusqu’à 50% des tarifs en vigueur avec tout pays ami et celui de ratifier les accords sans devoir passer sous les fourches caudines du Congrès. La loi contribua finalement assez peu à la relance des exportations et la plupart des accords furent signés dans les Amériques30, mais son impact fut considérable. Premièrement, le Congrès, détenteur de par la Constitution du pouvoir de négocier avec l’étranger, le déléguait au Président, pour une période déterminée toutefois. Deuxièmement, la croissance était désormais associée via la réciprocité à la promotion des exportations et non plus, comme auparavant, à la protection contre les importations étrangères. Troisièmement, elle pavait la route au projet beaucoup plus ambitieux qui verra le jour après la fin de la Seconde Guerre mondiale, de mettre en place un ordre commercial fondé sur la réciprocité et la règle de droit. Et quatrièmement, si l’Organisation internationale du commerce ne put être sauvée, l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, le GATT de 1947, le fut, et ce grâce à la loi de 1934 toujours renouvelée par la suite. 16Ancré dans la réciprocité, le GATT porte incontestablement la marque des États-Unis, mais plutôt que d’y voir simplement le reflet de leurs intérêts et de leur puissance, regardons-le aussi sous l’angle de l’internationalisme libéral et de sa vision d’un monde de paix construit autour de la liberté commerciale, de la libre concurrence et de la règle de droit.
19Comme le fait remarquer Ousseni Illy32, la clause NPF a permis dans le passé une certaine harmonisation du contenu des traités commerciaux. En multilatéralisant les règles, le GATT établit un cadre juridique uniforme et consacre la suprématie de la clause dans les relations commerciales. La clause ou traitement NPF sous la forme inconditionnelle signifie que tout avantage déjà conféré à un autre État par l’une des parties ou tout avantage qu’il pourrait conférer dans l’avenir sera automatiquement et sans restriction aucune conféré à l’autre ou aux autres parties au Traité. Pour dire les choses autrement, ce qui s’applique à l’un doit s’appliquer aux autres. Le GATT de 1947 définit ainsi le Traitement général de la nation la plus favorisée : « Tous avantages, faveurs, privilèges ou immunités accordés par une partie contractante à un produit originaires ou à destination de tout autre pays seront, immédiatement et sans condition, étendue à tout produit similaire originaire ou à destination du territoire de toutes les autres parties contractantes. Cette disposition concerne les droits de douane et les impositions de toute nature perçus à l'importation ou à l'exportation ou à l'occasion de l'importation ou de l'exportation, ainsi que ceux qui frappent les transferts internationaux de fonds effectués en règlement des importations ou des exportations, le mode de perception de ces droits et impositions, l'ensemble de la réglementation et des formalités afférentes aux importations ou aux exportations (….) » (Partie I, article premier) 20Le texte est on ne peut plus précis : le traitement NPF doit être accordé « immédiatement et sans condition » à la frontière aux produits en provenance ou à destination du territoire de toute autre partie contractante. L’expression « traitement qui ne sera pas moins favorable » revient à maintes reprises. Par territoire, plus précisément par territoire douanier, on entend « tout territoire pour lequel un tarif douanier distinct ou d'autres réglementations commerciales distinctes sont appliqués pour une part substantielle de son commerce avec les autres territoires ». (Article XXIV, § 2). 21Limité initialement dans son application aux 23 signataires du GATT de 1947, le traitement NPF n’a cessé de voir son champ s’étendre au fur et à mesure que les pays se sont joints à l’accord. Les Accords d’Uruguay portant la création de l’OMC constituent un nouveau tournant. Le régime juridique du commerce est désormais régi par une véritable organisation internationale et l’ensemble des accords que chapeaute l’organisation forme un système intégré. Les principes généraux s’appliquent à tous les accords et ceux-ci, exception faite des accords plurilatéraux, engagent tous ses membres. De surcroît, le mécanisme d’examen des politiques commerciales et le mécanisme de règlement des différends confèrent au système force et légitimité. 33 Soulignons que l’AGCS distingue dans sa couverture les dispositions relatives au traitement NPF de (...)
25Ces règles, de portée générale, se retrouvent également dans de nombreux autres accords commerciaux, notamment les traités bilatéraux en matière d’investissement. Plus fondamentalement, le régime juridique du GATT, aujourd’hui de l’OMC garantit l’exercice de la liberté commerciale, et ce de deux façons. D’une part, il établit des règles de concurrence uniformes, et d’autre part, il octroie aux opérateurs étrangers un égal traitement dans l’exercice de leurs activités, d’abord entre eux, aux frontières, ensuite vis-à-vis de leurs homologues nationaux à l’intérieur des frontières. On comprendra dans ces conditions que les accords bilatéraux ou régionaux constituent une dérogation fondamentale non seulement à l’exercice de la liberté commerciale, mais également au principe général de l’égalité juridique des nations. 2. 2 Le système commercial et les accords commerciaux régionaux
26Nous ne reviendrons pas sur les origines de l’article XXIV35. Nous nous bornerons à présenter les règles multilatérales qui régissent les accords commerciaux régionaux (ACR). Trois précisions liminaires s’imposent toutefois. Tout d’abord, le système commercial multilatéral ne s’intéresse qu’aux accords commerciaux régionaux. Suivant en cela les évolutions des échanges internationaux, les accords commerciaux débordent aujourd’hui le champ strictement commercial pour couvrir de nombreux domaines et intégrer des sujets qui faisaient l’objet, il y a peu encore, de traités particuliers, l’investissement, la concurrence ou la propriété intellectuelle par exemple, mais également des sujets limitrophes, comme le travail ou l’environnement par exemple. 36 Mémorandum d'accord sur l'interprétation de l'article XXIV de l'Accord général sur les tarifs doua (...)
27Ensuite, les règles multilatérales relatives aux ACR ont aussi évolué depuis la mise en place du GATT, notamment pour tenir compte du cas particulier des pays en développement (Clause d’habilitation). Par contre, concernant l’application de l’article XXIV, le régime a peu évolué depuis 1947. Tout au plus peut-on noter trois changements. En premier lieu, faisant suite aux négociations d’Uruguay, un mémorandum d’interprétation est venu préciser le contenu de l’article XXIV36. Ensuite, un comité particulier chargé de l’examen des accords a été mis en place en 1996, le Comité sur les accords régionaux. Enfin, plus récemment, le 14 décembre 2006, le Conseil général de l’OMC a adopté un mécanisme pour renforcer la transparence des accords commerciaux37. 38 Par nature tout accord qui fait l’objet d’une dérogation au traitement de la nation la plus favori (...)
29L’article XXIV reconnaît « […] qu'il est souhaitable d'augmenter la liberté du commerce en développant, par le moyen d'accords librement conclus, une intégration plus étroite des économies des pays participants à de tels accords » (Article XXIV, § 4). Dans l’esprit de l’article XXIV, les accords sont des accords réciproques passés entre deux partenaires ou plus qui ont pour objet de libéraliser les échanges et de viser ainsi une intégration « plus étroite » de leurs économies. 39 Sont également reconnus les accords provisoires, mais dans ce cas, les parties doivent fournir un (...)
30Exception faite de la dérogation temporaire pour les systèmes préférentiels impériaux que les signataires du GATT de 1947 acceptèrent par pragmatisme, ne sont reconnus que les accords commerciaux fondés sur la réciprocité et l’égalité de traitement, et ce sous les deux formes, que sont les unions douanières et les zones de libre-échange39. 31L’article XXIV du GATT définit ainsi les unions douanières et les zones de libre-échange :
33Les deux articles, on le voit, ne sont guère très explicites, sinon qu’ils spécifient que l’accord doit viser à éliminer « les droits de douane et autres règlementations restrictives » pour « l’essentiel des échanges commerciaux » dans le cas de l’article XXIV, et à peu près dans les mêmes termes pour « un nombre substantiel de secteurs » dans le cas de l’article V. À cette première condition s’y ajoute une seconde qui découle du principe général en vertu duquel « […] l'établissement d'une union douanière ou d'une zone de libre-échange doit avoir pour objet de faciliter le commerce entre les territoires constitutifs et non d'opposer des obstacles au commerce d'autres parties contractantes avec ces territoires » (Article XXIV, § 4) : les droits de douane ne doivent pas être plus élevés et les autres réglementations commerciales plus rigoureuses qu’ils ne l’étaient avant l’établissement de l’union douanière ou de la zone de libre-échange (Article XXIV, §s 5 a) et 5 b)). L’AGCS reprend à peu près les mêmes termes : « tout accord (…) ne relèvera pas, à l'égard de tout Membre en dehors de l'accord, le niveau général des obstacles au commerce des services dans les secteurs ou sous-secteurs respectifs par rapport au niveau applicable avant un tel accord » (article V, § 4) dans le cas des accords portant sur les services. 40 Dans le cas des accords qui portent sur les marchandises et les services, les parties sont tenues (...)
35Les « accords commerciaux préférentiels » sont, dans le langage de l'OMC, des accords qui offrent des préférences commerciales unilatérales. Ils incluent le Système généralisé de préférences ainsi que d'autres systèmes préférentiels non réciproques jouissant d’une dérogation particulière. Ces accords relèvent de la Clause d’habilitation, plus précisément du § 4 a). Il s’agit là d’une autre dérogation au traitement NPF, de nature différente : les accords sont dits de « portée partielle », sans que cette expression ne soit toutefois définie, dans la mesure où ils ne couvrent que certains produits. 43 Du nom du président du comité d’économistes qui rédigea le rapport L'évolution du commerce interna (...)
44 Le système de préférences fut proposé dès la première CNUCED en 1964. 45 Voir à ce sujet, Jean-Philippe Thérien, Une voix pour le Sud. Le discours de la CNUCED, L’Harmatta (...)
36Le système des préférences en faveur des pays en développement fut mis en place à la suite du rapport Haberler43. Il s’agissait alors de répondre aux critiques dont faisait l’objet le GATT et les règles commerciales dans les pays en développement et de briser le cercle vicieux de leur marginalisation grandissante dans l’économie mondiale en leur offrant la possibilité de protéger leurs industries naissantes et de bénéficier d’un accès non réciproque aux marchés des pays développés. Un premier pas fut franchi dans cette direction avec l’inclusion d’une nouvelle partie à l’Accord général, la Partie IV, consacrée exclusivement au commerce et au développement. C’est toutefois sous la pression de la CNUCED44 et pour répondre à ses exigences qu’un « système généralisé de préférences » en faveur des pays en développement fut intégré au GATT en 197145. Ce système autorisait les pays développés à accorder à ces derniers un accès préférentiel à leurs marchés sans réciprocité ni discrimination, et ce pour une période de dix ans. Finalement, furent adoptées au terme des négociations du cycle de Tokyo, la Clause d’habilitation46. Elle définit le « traitement différencié et plus favorable » dont bénéficient les pays en développement et donne au système généralisé de préférences un caractère permanent. Un traitement spécial est également accordé aux « pays en développement les moins avancés ». 37Conçue « pour répondre de manière positive aux besoins du développement, des finances et du commerce des pays en voie de développement », la Clause d’habilitation a deux finalités : elle donne un fondement juridique permanent à la non-réciprocité dans les échanges entre pays développés et pays en développement, du moins dans le cadre des systèmes généralisés de préférences, et offre la possibilité aux « parties contractantes peu développées » de conclure entre eux des « arrangements régionaux ou mondiaux » […] « en vue de la réduction ou de l'élimination de droits de douane sur une base mutuelle » (§ 2 c). 38On a donc dans le cas des pays en développement deux types d’accords préférentiels : d’un côté, ceux conclus entre eux et les pays développés dans le cadre du SGP et dont les préférences doivent, comme le nom l’indique, s’appliquer, sauf dérogation, à tous les pays en développement, et de l’autre, ceux conclus entre eux. Dans le second, des conditions s’appliquent également ; elles sont définies au § 3. Notamment, le traitement différencié est conçu pour faciliter le commerce des pays en développement et non pour élever des obstacles au commerce des autres parties (§ 3 a). On relèvera par ailleurs que les procédures de notification des accords régionaux conclus au titre de la Claude d’habilitation sont assez semblables à celles pour les autres ACR, à ceci près cependant que leur examen des accords relève du Comité sur le commerce et le développement, et non du CACR comme c’est le cas aujourd’hui des accords qui relèvent de l’article XXIV. 39Le traitement préférentiel en faveur des pays en développement a également été reconnu dans l’AGCS. L’article V de l’accord traitant de l’intégration économique, introduit une certaine flexibilité dans les accords conclus exclusivement entre pays en développement, leur reconnaît la possibilité d’accorder « un traitement plus favorable (…) aux personnes morales détenues ou contrôlées par des personnes physiques des parties audit accord » (article V, § 3 b), voire de déroger à l’application du traitement national (article V, § 3 a). 2.2.3 Du régionalisme au bilatéralisme
40Nous conclurons cette section par trois remarques. Tout d’abord, l’article XXIV a été conçu dans le but de ne pas nuire au rapprochement économique de pays voisins, voire d’encourager de tels rapprochements, en autant du moins qu’ils rejoignent objectifs que le GATT. La notion de « région » fut envisagée avec une certaine souplesse de manière à prendre en considération non seulement la contiguïté géographique et les affinités culturelles et sociologiques, mais également l’intensité des liens commerciaux47. Cela a souvent été noté, mais le fait que les unions douanières et les zones de libre-échange fassent l’objet d’un article particulier, apparaissant au demeurant loin dans l’Accord général, et ne figurant pas dans « les exceptions générales » contenues dans l’article XX, montre que les parties contractantes voulaient en faire un cas particulier, mais sans trop vraiment croire à leur développement. Dans une perspective de réductions tarifaires, la priorité allait à cette époque au multilatéralisme qui offrait alors des avantages beaucoup plus grands que le bilatéralisme. D’un autre côté, les possibilités que les unions douanières se transforment en une nouvelle unité politique étaient finalement réduites. Les choses ne se sont pas réellement passées ainsi. Les unions douanières furent associées à de grands projets politiques et économiques et lorsque le multilatéralisme commença à montrer des signes d’essoufflement, c’est vers le bilatéralisme et le plurilatéralisme que les pays commencèrent à se tourner. D’abord limité, le phénomène n’a depuis cessé de prendre de l’ampleur. Ainsi, lorsque l’accord de libre-échange conclu entre les États-Unis et Israël entra en vigueur en 1985, il n’y avait alors que vingt accords commerciaux régionaux ; en date du mois de mai 2014, l’OMC estime leur nombre à 41948. De ce nombre, 219 sont des accords de libre-échange relevant de l’article XXIV du GATT, 139 sont des accords dits d’intégration économique relevant de l’article V de l’AGCS, 20 sont des unions douanières et 41 sont des accords au titre de la clause d’habilitation (tableau 1). Agrandir Original (png, 12k)
41Notre seconde remarque a trait à la nature de ces accords. Ce n’est pas tant le nombre des accords qui frappe, que leur très grande variété, ce dont témoignent d’ailleurs les multiples appellations que l’on retrouve. Sans entrer pour le moment dans le contenu de ces accords, constatons au moins que la nomenclature dichotomique retenue à l’article XXIV ne rend plus guère compte des faits actuels. La plupart des accords sont des accords bilatéraux, mais ils peuvent aussi être regroupés et devenir plurilatéraux. Tout comme ils peuvent être conclus entre deux groupements régionaux ou entre un groupement régional et un pays. Et ce, sans oublier les multiples chevauchements49 : le nombre de participants aux ACR est passé selon l’OMC de deux en moyenne dans les années 1990 à douze actuellement50. L’inter-régionalisme est une autre tendance qui se dessine nettement depuis le tournant des années 2000. Ainsi, le secrétariat de l’OMC relève dans son rapport de 2011 qu’il y avait 81 accords bilatéraux, 39 accords plurilatéraux et 26 accords plurilatéraux dont au moins une partie est un ACR intra-régional, comparativement à 89 accords bilatéraux, 12 accords plurilatéraux et 41 accords plurilatéraux dont au moins une partie est un ACR interrégional51. Avec le développement des nouveaux partenariats, cette tendance s’est davantage encore accentuée depuis la publication de ce rapport. 52 Ibidem, p. 55.
42Notre troisième remarque porte sur les accords préférentiels. Une certaine souplesse a été introduite dans les règles commerciales en faveur des pays en développement et un traitement spécial et différencié leur a été reconnu. Les échanges entre pays en développement et pays développés purent ainsi être dégagés de l’application de la réciprocité et les « arrangements régionaux ou mondiaux » entre pays en développement se virent octroyer un statut particulier. Négocié à une époque de fortes tensions nord-sud, ce statut particulier a perduré dans le temps sans que pour autant les pays en développement n’y trouvent leur compte comme l’a montré leur immense frustration au lendemain des négociations d’Uruguay. D’un autre côté, avec la réduction généralisée des tarifs douaniers, le système généralisé de préférences a perdu beaucoup de son attrait. Quant aux accords entre pays en développement, ils n’ont guère non plus, pour la plupart d’entre eux, répondu aux attentes. Tant et si bien que les pays en développement se sont plutôt tournés, à partir des années 1990, vers les pays développés et négocier des accords commerciaux, le plus souvent de très grande portée. Avec le décollage des pays émergents, la donne a de nouveau changé, et les accords entre pays en développement ont retrouvé leur attrait. Les accords Sud-Sud représentaient en 2010, selon l’OMC, les deux tiers des accords en vigueur et les accords nord-sud environ le quart, soit respectivement 139 et 288 accords52. 3. Un régionalisme commercial devenu insaisissable
43Les quelques faits stylisés que nous venons de retracer sont loin de faire le tour de la question, mais ils montrent à quel point le régionalisme commercial est devenu protéiforme, pour ne pas dire tout simplement insaisissable. La confusion qui a gagné le système commercial multilatéral ne tient pas simplement au nombre des accords commerciaux, à leur diversité institutionnelle ou encore à leur dispersion géographique. Elle tient essentiellement à deux ordres de facteurs, au demeurant interdépendants : 1) la faiblesse des règles qui entourent les accords et 2) la dynamique de l’économie mondiale qui est venue réorienter la diplomatie commerciale. 3.1 Quand la règle devient l’exception
45La définition des unions douanières et des zones de libre-échange s’appuie sur le concept de « territoires douaniers ». Dans l’esprit du plus grand nombre à l’époque, les unions douanières et les zones de libre-échange devaient être des zones de proximité géographique, et c’est dans ce sens que s’orientèrent les débats après la Guerre, mais les textes sont d’autant moins clairs à ce sujet que la Charte de La Havane spécifiait déjà à propos des « accords préférentiels en vue du développement économique ou de la reconstruction » que « les territoires des parties à l'accord seront d'un seul tenant, ou encore toutes les parties appartiendront à la même région économique » (article 15. § 4 a)). On y parle bien aussi d’ « accord préférentiel régional », d’ « appellations régionales ou géographiques », des « grandes régions géographiques » ou encore des « organisations régionales ». De même, dans le cas des unions douanières et, comme le nom l’indique, des zones de libre-échange, il apparaît clairement dans les textes fondateurs que c’est le voisinage et la contiguïté géographique qui justifient leur intérêt et les avantages que les parties peuvent en tirer. Le critère géographique semble donc bien être dans les deux cas le premier critère de définition54. Par contre, on relèvera dans les notes interprétatives de l’article 15 que les rédacteurs de la Charte avaient pris soin de se donner quelques degrés de liberté et d’inclure d’autres critères que la contiguïté géographique. Ainsi est-il spécifié que « L'Organisation n'est pas tenue d'interpréter le terme "région économique" comme nécessitant une proximité géographique étroite, si elle estime qu'il existe un degré suffisant d'intégration économique entre les pays intéressés ». (Annexe P. Notes interprétatives, ad. Article 15. § 4a). 46C’est sur cette imprécision terminologique que, sous le couvert qu’il existe « un degré suffisant d’intégration économique », les pays pourront multiplier les accords commerciaux sans trop se préoccuper du critère géographique. L’article XXIV du GATT n’apporte guère de précisions à ce sujet, mais on peut raisonnablement penser que la même souplesse d’interprétation devait s’appliquer aux unions douanières et aux zones de libre-échange dès lors qu’il existait entre les pays concernés un « degré suffisant d’intégration économique » et que l’objectif en éliminant les obstacles au commerce était de renforcer cette intégration. À cet égard, l’AGCS a le mérite de la clarté et de la généralité. L’article V traite spécifiquement de l’intégration économique, et il y est précisé :
47Autrement dit, peu importe la localisation géographique et le nombre des parties, deux pays suffisent pour qu’un accord commercial puisse être qualifié de régional, ce qui n’est certainement pas le moindre des paradoxes dans la mesure où le système commercial multilatéral a été construit avec, entre autres, pour objectif de sortir le monde du bilatéralisme et des systèmes préférentiels. On en arrive ainsi en bout de ligne au résultat que, sous le couvert d’une vision floue de l’intégration économique, tout accord devient acceptable, et non simplement certain d’entre eux, du moins ceux qui répondaient vraiment à ce critère. Cela dit, il était devenu courant dans les années 1990 de qualifier de régional tout accord qui n’était pas multilatéral. Les apparences étaient ainsi sauvegardées : au-dessus, il y a les règles générales, de portée « universelle », et en dessous, les règles particulières, soumises au respect des premières. La question se pose toutefois : faut-il s’en tenir à une définition restrictive, autrement dit géographique, du régionalisme lorsqu’il est question d’accord commerciaux régionaux, ou bien au contraire adopter une approche qui n’accorde qu’une place parmi d’autres au critère géographique55 ? 48Si certains optent pour une définition étroite des ACR et par extension d’association, sur la base de la contiguïté géographique, d’autres sont plutôt d’avis qu’il faille faire preuve de pragmatisme et opter pour une définition large. D’une part, parce que le concept géographique de région, voire de continent demeure toujours très approximatif, et d’autre part, parce que tout en étant influent dans la formation des ententes régionales, le critère géographique n’a jamais été déterminant ni été un gage de réussite économique. D’autres critères, notamment d’ordre économique et commercial, sont beaucoup plus déterminants en la matière et, en l’occurrence, les évolutions rapides de l’économie mondiale au cours des dernières décennies, tendent à montrer que la distance et le critère d’appartenance géographique pèsent de moins en moins tant dans l’organisation des échanges que dans les formes que prend la coopération économique internationale. Aussi, en laissant beaucoup de marge de manœuvre aux États, les concepteurs du système commercial moderne ont adopté un point de vue raisonnable et, plutôt que de donner une définition précise des accords régionaux, ils ont préféré opter pour le réalisme économique et considérer le régionalisme commercial sous l’angle de la coopération et de la complémentarité entre celui-ci et le multilatéralisme. 56 John Gerard Ruggie, « Multilateralism : The Anatomy of an Institution », International Organizatio (...)
49C’est l’argument défendu par John-Gerard Ruggie dans son article sur le multilatéralisme56. Ce qui compte dans le multilatéralisme, écrit-il en substance, ce n’est pas le nombre des participants, mais les principes sur lesquels il repose, en particulier le principe d’universalité qui prend la forme de la « réciprocité diffuse » dans le système commercial au travers de l’application du traitement de la nation la plus favorisée sous sa forme inconditionnelle57. Le fait d’avoir un système universel dont la légitimité est reconnue par tous, atténue considérablement la portée négative des accords commerciaux régionaux et les rend d’autant plus acceptables qu’orientés vers une plus grande intégration commerciale des économies concernées, ils participent, ce faisant, des mêmes objectifs généraux. Il n’en reste pas moins que ces accords, de quelque nature et de quelque portée qu’ils soient, ne sauraient refléter que les intérêts particuliers des pays qui s’y engagent et dans ce sens, quoi qu’on en dise, ce sont ces intérêts particuliers, voire les valeurs qu’ils défendent qui les caractérisent et en font leur marque de commerce. Et à cet égard, le problème ne vient pas seulement du fait qu’ils existent, mais que, tournant une tolérance institutionnelle à leur avantage, ils prolifèrent avec le succès que l’on connaît. 3.1.2 Du laxisme à l’incohérence
51La situation qui prévaut actuellement, soyons clairs là-dessus, n’est absolument pas comparable à celle qui a prévalu dans l’entre-deux-guerres. Le monde est plus ouvert que jamais, des règles existent et sont appliquées, et la légitimité juridique de l’OMC, de son mécanisme de règlement des différends en particulier, est largement reconnue. Par ailleurs, l’internationalisation et la transnationalisation des activités économiques ne cessent de progresser et de se transformer, et ce même si les négociations multilatérales sont à l’arrêt. En outre, les accords commerciaux ne présentent pas que des inconvénients, notamment pour faire progresser les échanges, les règles et d’une façon générale la coopération entre les parties concernées. L’alarmisme affiché par certains doit donc être ramené à sa juste mesure. S’il est difficile, comme nous l’avons noté plus haut, d’empêcher les membres de l’OMC de conclure des accords entre eux, voire de leur reconnaître de nombreux avantages en matière de libéralisation des échanges, un certain consensus semble se dessiner, par contre, pour renforcer les règles multilatérales, apporter plus de cohérence aussi bien entre celles-ci et celles que l’on retrouve dans les accords commerciaux, qu’entre ces dernières, et tirer ainsi parti des synergies. Toujours est-il que les règles applicables aux unions douanières et aux zones de libre-échange ont été incorporées presque sans grands changements au GATT, et celles du GATT dans celles de l’OMC. 60 Il n’existe pas de gradation à l’OMC comme dans d’autres organisations internationales. Certains p (...)
52Souvent considéré comme technique, le problème de l’interprétation des règles pourrait sans doute être traité rapidement si les États membres de l’OMC acceptaient de renforcer les disciplines relatives aux accords commerciaux ainsi qu’ils en ont pris l’engagement lors du lancement du cycle de Doha. Des négociations se déroulent effectivement à ce sujet à l’intérieur du Groupe de négociations sur les règles, mais rien de très concret n’en est sorti jusqu’à présent, sinon qu’il a eu entente sur un Mécanisme pour la transparence des accords commerciaux régionaux, et dans le cadre de ce mécanisme, mise en place d’un Système d'information sur les Accords Commerciaux Régionaux (SI-ACR). Il s’agit sans doute d’un début, mais on n’avance pas sur les quatre sujets sensibles, soit : (1) les effets négatifs que peuvent avoir les accords commerciaux sur les pays tiers, (2) la définition à donner à « l’essentiel des échanges » (art. XXIV du GATT) et à « un nombre substantiel de secteurs » (art. V de l’AGCS), (3) le « délai raisonnable », normalement de dix ans, prévu pour la période de transition, et (4) l’application de la Clause d’habilitation aux accords entre pays en développement60. 53La clarification des règles relatives aux accords commerciaux est sans doute devenue une nécessité, mais cela ne changera rien au problème de fond que soulève leur prolifération. Il est désormais devenu impossible de revenir en arrière. On ne saurait non plus dénier aux accords commerciaux les avantages que les parties en tirent ni les effets positifs que, d’une manière générale, ils peuvent avoir sur le commerce et l’intégration des économies concernées. Aussi est-ce plutôt ces effets positifs que les propositions de réforme cherchent à amplifier et, parallèlement, à en atténuer les effets négatifs. Parmi celles qui reviennent le plus souvent, nous en mentionnerons quatre. 54Une première proposition consisterait à appliquer le principe de subsidiarité. Empruntée à l’expérience européenne, cette proposition consisterait à définir quand l’OMC doit être compétente et quand elle doit intervenir lorsque l’intérêt collectif est en jeu. Elle reviendrait à déléguer un certain pouvoir d’autorité politique à l’organisation, du moins à ses instances directionnelles. 55Une seconde proposition consisterait à sortir du principe général du consensus lors de l’examen des accords commerciaux et à recourir au principe de la « masse critique », autrement dit d’un vote qualifié, pour adopter ou faire amender les accords lorsque certaines de leurs dispositions sont jugées litigieuses. 56Une troisième proposition consisterait à élargir le recours au mécanisme de règlement des différends et à en étendre sa portée aux accords commerciaux, du moins davantage qu’à l’heure actuelle. Un recours pourrait être rendu possible pour les parties tierces qui contestent un accord, voire étendu au Conseil général qui agirait ainsi d’autorité. 61 Richard Baldwin et Patrick Low (dir.), Multilateralizing Regionalism. Challenges for the Global Tr (...)
57La quatrième proposition est défendue notamment par Richard Baldwin, mais aussi par l’OMC dont le rapport de 2011 s’inspire beaucoup de ses travaux61. Part du principe que le régionalisme est là pour durer, il s’agirait de le « multilatéraliser » et de le rendre plus « multilateral-friendly », notamment en liant les grands groupes régionaux entre eux par de multiples accords, en regroupant les accords bilatéraux pour en faire des accords plurilatéraux, et en étendant aux autres membres de l’OMC les préférences contenues dans les nouveaux accords. 62 Sur cette question, voir Mehdi Abbas et Christian Deblock, « L’Organisation mondiale du commerce e (...)
59Dire qu’il n’y a pas eu de problèmes de cohérence entre les accords commerciaux et les systèmes commerciaux avant les années 1980 serait évidemment exagéré, mais dans un contexte marqué sur le plan économique par la croissance intérieure, non seulement l’ouverture des marchés restait relativement limitée et les négociations étaient-elles surtout concentrées sur les réductions tarifaires, mais les accords régionaux eux-mêmes reposaient sur l’ouverture des marchés, les règles à leur sujet paraissaient suffisantes et les effets négatifs éventuels sur les pays tiers suscitaient finalement moins de débats que ceux dont pouvaient avoir les règles multilatérales sur le commerce et le développement des pays en développement. Ajoutons à cela le contexte de la guerre froide, propice à une certaine tolérance à l’égard du régionalisme. Il en fut ainsi des trois grands projets régionaux d’après-guerre, à savoir : la Communauté économique européenne, l’Association européenne de libre-échange (AELE), et l’Association latino-américaine de libre-échange (ALALE). Les trois suscitèrent de vifs débats au GATT, mais n’en furent pas moins traités avec tolérance, et ce en dépit des objections sérieuses dont chacun fit l’objet64. 65 Le nombre des accords a littéralement explosé depuis la création de l’OMC le 1er janvier 1995. Sel (...)
60L’OMC parle dans son rapport de coexistence pacifique entre les accords régionaux et le système du GATT ; l’expression est tout à fait appropriée pour cette période. C’est plutôt depuis les années 1980 que les choses ont changé, quand le nombre des accords va littéralement exploser et leur contenu changer65. À la Guerre froide succède alors la mondialisation, et avec celle-ci les priorités de la diplomatie commerciale s’orientent dans de nouvelles directions, notamment l’ouverture des marchés des services, la protection des droits des entreprises et les règles de marché. Les États-Unis, avec l’ALENA en particulier, ont ouvert la voie dans ce sens, mais d’une manière générale, les accords commerciaux couvrent de plus de plus de domaines et, avec la multiplication des accords de libre-échange, a surgi une autre question épineuse, celle des règles d’origine. 66 C’est d’ailleurs à leur propos que Bhagwati a parlé de « bol de spaghettis ».
61La question de l’ouverture proprement dite des marchés n’est plus aussi centrale qu’autrefois, du moins pour ce qui a trait au commerce des marchandises. Des gains peuvent encore être réalisés, notamment dans les pays en développement et dans les secteurs longtemps protégés comme l’agriculture ou considérés comme stratégiques, mais dans l’ensemble les tarifs douaniers ont été substantiellement abaissés depuis la mise en place du GATT et nombre de barrières non tarifaires ont été éliminées, parfois même de manière unilatérale comme ce fut le cas en Asie. Le problème de l’accès aux marchés joue donc moins qu’auparavant, mais avec ces deux réserves toutefois que sont, pour la première, l’accès aux marchés des pays en développement et, pour la seconde, la production et la commercialisation des produits tout le long des chaînes de valeur. Aussi, si les possibles détournements de commerce que peut entraîner la mise en place d’un accord commercial, ne sont plus vraiment un sujet de préoccupation, l’application des règles d’origine en est par contre devenue un autrement plus sérieux avec la prolifération des accords : les règles se chevauchent, sans d’ailleurs toujours beaucoup de cohérence, et, pour les entreprises, surtout les plus petites, elles sont une réelle et souvent coûteuse source de tracasseries administratives. Incontestablement, elles apportent du grain à moudre aux opposants des accords commerciaux66. Souvent d’une grande complexité administrative, elles varient d’un accord à l’autre, entraînent des frais de gestion parfois aussi coûteux qu’inutiles, et leur surveillance est toujours rendue difficile. Véritable casse-tête pour les entreprises, les règles d’origine ne sont certainement pas de nature à favoriser les échanges ni d’ailleurs l’efficacité, surtout lorsque les accords se chevauchent et que les règles changent d’un accord à l’autre, mais n’en exagérons pas non plus leur impact et ne leur accordons pas non plus plus d’importance qu’elles en ont réellement. 67 La distinction entre les deux n’est d’ailleurs pas toujours très claire. Pour une étude détaillée, (...)
64La très grande majorité des États fait aujourd’hui partie de l’OMC et l’organisation est toujours le garde-fou du commerce international, jouant pleinement son rôle d’arbitre dans le règlement des différends et de catalyseur dans les négociations entre ses membres. On ne peut donc dire que l’OMC soit marginalisée ; c’est une organisation reconnue qui jouit aujourd’hui d’une légitimité auprès de ses membres à faire pâlir bien d’autres organisations internationales68. L’organisation est loin d’être parfaite, bien au contraire, mais si elle a un maillon faible, ce sont les accords commerciaux. Certains diront que l’OMC compte beaucoup trop de membres et que les intérêts sont devenus beaucoup trop divergents pour que l’organisation puisse fonctionner efficacement et pour que les négociations multilatérales puissent avancer rapidement avec la règle du consensus comme principe décisionnel. Il serait difficile de dire le contraire, mais pour autant, est-ce l’enlisement des négociations multilatérales qui suscite l’engouement pour les accords commerciaux, ou bien, à l’inverse, l’intérêt que les États y trouvent qui bloque toute avancée sérieuse sur le plan multilatéral ? Les accords commerciaux ont commencé à augmenter rapidement en nombre avant la création de l’OMC, et depuis lors, le mouvement n’a cessé de s’amplifier. 69 Walter Goode, Dictionary of Trade Policy Terms, OMC/Center for International Economic Studies, Cam (...)
6 Kenneth Dam, The GATT: Law and International Economic Organization, Chicago, Chicago University Press, 1970. 7 L’adjectif plurilatéral peut être pris dans deux sens différents. Dans le premier sens, celui que retient l’OMC, le qualificatif plurilatéral renvoie aux accords qui s’appliquent à un groupe restreint de signataires, par opposition aux accords multilatéraux qui s’appliquent à tous les États membres de l’OMC. Dans le second sens, plus général, le qualificatif renvoie aux accords engageant plusieurs signataires, par opposition aux accords bilatéraux. Sauf indication contraire, nous l’utiliserons dans son second sens.
9 Il est entendu que les principes de réciprocité et de non-discrimination devraient s’appliquer à tout domaine des relations économiques internationales, notamment à l’investissement, à l’aide, à la circulation des personnes ou encore à la reconnaissance des diplômes, des normes sanitaires et phytosanitaires et des règlementations publiques. Nous nous limiterons au seul domaine du commerce, plus précisément à l’ensemble des sujets couverts par les règles commerciales, du GATT de 1947 au système actuel de l’OMC. 10 Voir à ce sujet le « Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa vingt-huitième session (3 mai – 23 juillet 1976) », Annuaire de la Commission du droit international, 1976, vol. II, pp. 1-155, p. 7. On notera à cet égard que la clause NPF s’applique à de nombreux domaines. Outre le commerce, mentionnons les paiements internationaux, l’activité diplomatique, le statut des personnes physiques ou morales et leurs activités, le transport, la propriété intellectuelle ou encore la justice. 11 Édouard Sauvignon, La clause de la nation la plus favorisée, Grenoble, Presses universitaires de Grenoble, 1972, pp. 21 et suivantes.
14 La Grande-Bretagne adopta, en 1823, une loi sur la réciprocité douanière (Reciprocity of Duties Act) qui incorporait le principe de la nation la plus favorisée et celui de l’égalité de traitement. La loi produisit toutefois peu de résultats. C’est l’une des raisons qui conduisirent le comité spécial sur les droits de douane mis en place par le Parlement en 1840, à recommander le libre-échange unilatéral. Voir à ce sujet Anthony C. Howe, Free Trade and Liberal England, 1846-1946, Oxford, Clarendon Press, 1997. 15 On se reportera à l’article classique de John Gallagher et Ronald Robinson, « The Imperialism of Free Trade », The Economic History Review, Second series, vol. VI, no. 1, 1953, pp. 1-15. 16 Le traité éliminait aussi définitivement les préférences impériales du côté britannique.
24 Susanne Lohman, compte-rendu de l’ouvrage de Carolyn Rhodes, Reciprocity, United States Trade Policy, and the GATT Regime (Ithaca, Cornell University Press, 1993), American Political Science Review, vol. 89, n1, mars 1995, p. 261). 25 La grogne venait surtout des exportateurs américains qui payaient davantage d’impôts au Canada que les exportateurs canadiens n’en payaient aux États-Unis, et des producteurs forestiers concurrencés par leurs homologues canadiens.
27 Sur le tarif scientifique et ses controverses, voir l’ouvrage de Frank Taussig, The Tariff History of the United States, New York, G. P. Putnam’s Sons, 1931 (8ème édition). 28 Voir à ce sujet Jacob Viner, « The Most-Favored Nation Clause in American Commercial Treaties », Journal of Political Economy, vol. 32, n° 1, 1924, pp. 101-129.
35 L’origine de cet article continue aujourd’hui de faire débat. Voir à ce sujet, Kenneth W. Dam, « Regional Economic Arrangements and the GATT: The Legacy of a Misconception », The Chicago Law Review, vol. 30, n° 4, 1963, pp. 615-665 ; Gerard Curzon, Multilateral Commercial Diplomacy: The General Agreement on Tariffs and Trade and Its Impact on National Commercial Policies and Techniques, Londres, Michael Joseph, 1965 ; Kerry Chase, « Multilateralism compromised: the mysterious origins of GATT Article XXIV », World Trade Review, 2006, vol. 5, n°1, pp. 1-30. 36 Mémorandum d'accord sur l'interprétation de l'article XXIV de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994.
42 Un groupe de négociation sur les ACR a été mis en place dans le cadre des négociations de Doha dans le but de clarifier les procédures et de renforcer les disciplines. Un Mécanisme pour la transparence de tous les accords commerciaux a été adopté à titre provisoire (WT/L/671-18 décembre 2006). Le seul acquis important concerne l’annonce préalable : « Les Membres participant à de nouvelles négociations visant à conclure un ACR s'efforceront d'en informer l'OMC ». Un modèle type de présentation des accords et un système d’information sur les accords ont également été mis en place. 43 Du nom du président du comité d’économistes qui rédigea le rapport L'évolution du commerce international, Genève, GATT, octobre 1958.
44 Le système de préférences fut proposé dès la première CNUCED en 1964. 45 Voir à ce sujet, Jean-Philippe Thérien, Une voix pour le Sud. Le discours de la CNUCED, L’Harmattan, Paris, 1990. ; Robert E. Hudec, Developing Countries in the GATT Legal System, Gower Publishing Company Limited, Aldershot, 1987.
54 Le nombre de pays ne paraît pas, par contre, avoir posé de problèmes. On parle de « groupes de deux ou plusieurs territoires douaniers », ce qui ne distingue pas à proprement parler le bilatéralisme du plurilatéralisme, du moins dans le sens général du terme puisque les accords qualifiés de « plurilatéraux » par l’OMC sont des accords de type sectoriel. 55 Ousseni Illy nous donne un excellent aperçu des débats dans son ouvrage L’OMC et le régionalisme (op. cit.) aux pages 31 et suivantes.
58 Dirigé par le président de la Banque des règlements internationaux Fritz Leutwiler, le groupe de travail composé de personnalités éminentes déposa, en 1985, auprès du directeur général du GATT un rapport intitulé Politiques commerciales et prospérité. Des propositions d'action (Genève, GATT, 1985), dans lequel il recommandait de revoir entièrement l’article XXIV, d’éliminer les ambiguïtés et d’appliquer les règles de manière plus stricte. Intitulé L’avenir de l’OMC. Relever les défis institutionnels du nouveau millénaire (Genève, OMC, 2004), le rapport du groupe consultatif dirigé par Peter Sutherland est beaucoup plus alarmiste. 59 Rapport Sutherland, op.cit. p. 21.
70 Ibidem.Haut de page
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Christian Deblock, « Le régionalisme commercial. Y a-t-il encore un pilote dans l’avion ? », Revue Interventions économiques [En ligne], 55 | 2016, mis en ligne le 01 juillet 2016, consulté le 26 avril 2017. URL : http://interventionseconomiques.revues.org/2882Haut de page
OpenEdition OpenEdition Books OpenEdition BooksLivres en sciences humaines et sociales Livres Éditeurs En savoir plus Revues.org Revues.orgRevues en sciences humaines et sociales Les revues En savoir plus Calenda CalendaAnnonces scientifiques Accéder aux annonces En savoir plus Hypothèses HypothèsesCarnets de recherche Catalogue des carnets Lettre & alertes LettreS'abonner à la Lettre d'OpenEdition Alertes & abonnementsAccéder au service OpenEdition Freemium dans la revue dans OpenEdition Rechercher Informations Titre : Interventions économiques En bref : Revue consacrée à l’économie politique, à la sociologie économique, au travail et à l’emploi, au développement et à la mondialisation Editeur : Association d’Économie Politique Support : Papier et électronique E ISSN : 1710-7377 Accès : Open access Voir la notice dans le catalogue OpenEdition DOI / Références Citer cette référence Du même auteur Articles du même auteur dans la revue Christian Deblock Deirdre McCloskey, Les péchés secrets de la science économique, Genève, Markus Haller, 2017, 109 p. [Texte intégral] Paru dans Revue Interventions économiques, 57 | 2017 Intégration ou interconnexion ? [Texte intégral] Paru dans Revue Interventions économiques, 55 | 2016 Marie-Laure Legay, Histoire de l’argent à l’époque moderne. De la renaissance à la Révolution. Paris, Armand Colin, 2014, 221 pages. [Texte intégral] Paru dans Revue Interventions économiques, 53 | 2015 Tous les textes Twitter Facebook Google +