Source: http://www.assemblee-nationale.fr/14/cr-cloi/15-16/c1516043.asp
Timestamp: 2020-08-12 18:16:27+00:00
Document Index: 95884263

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'art. 122', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 122']

– Examen, de la proposition de loi de M. Éric Ciotti visant à élargir les capacités d’intervention des forces de l’ordre (n° 3271) (M. Éric Ciotti, rapporteur)
– Examen de la proposition de loi de M. Guillaume Larrivé renforçant la lutte contre le hooliganisme (n° 3082) (M. Guillaume Larrivé, rapporteur)
– Examen du projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation (n° 3381) (M. Dominique Raimbourg, rapporteur)
M. Jean-Yves Le Bouillonnec, président. Mes chers collègues, permettez-moi de saluer la présence parmi nous de membres de l’Assemblée de la Polynésie française, Mme Minarii Chantal Galenon et Mme Chantal Flores-Tahiata, respectivement présidente et vice-présidente de la commission de l’éducation, de l’enseignement supérieur, de la jeunesse et des sports, Mme Vaiata Perry-Friedman, deuxième vice-présidente de l’Assemblée et Mme Anthinéa Grand-Pittman, sa collaboratrice.
Comme vous le savez par ailleurs, le Président de la République a accepté la démission de Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux, ministre de la Justice, et nommé à sa succession Jean-Jacques Urvoas, notre président. J’adresse à chacun d’eux l’expression de notre attachement et de notre gratitude, et y ajoute, à l’attention de Jean-Jacques Urvoas, nos félicitations chaleureuses et amicales, à la fois pour la promotion qu’il reçoit et pour la manière dont il a su mener les travaux de notre commission, dans un climat serein et apaisé.
Cette situation nouvelle emporte nécessité de modifier l’organisation de nos travaux sur le projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation, dont Jean-Jacques Urvoas était le rapporteur. Si personne n’y voit d’objection, je propose qu’il soit remplacé dans cette fonction par M. Dominique Raimbourg.
La Commission examine, sur le rapport de M. Éric Ciotti, la proposition de loi visant à élargir les capacités d’intervention des forces de l’ordre (n° 3271).
M. Éric Ciotti, rapporteur. J’exprime à mon tour mes chaleureuses félicitations à Jean-Jacques Urvoas qui vient d’être nommé garde des Sceaux. Je lui souhaite du succès dans cette mission d’autant plus difficile qu’il aura à assumer un bilan particulièrement lourd et qu’il lui faudra clarifier la ligne institutionnelle du Gouvernement après cette période de confusion qui s’achève opportunément. (Protestations sur les bancs des commissaires de la gauche.)
M. Jean-Yves Le Bouillonnec, président. Je n’imagine pas un seul instant que seule la présence de Jean-Jacques Urvoas expliquait et justifiait votre courtoisie et votre capacité de dialogue. Ce sont des qualités qui doivent tous nous caractériser, ensemble et individuellement, si nous voulons conserver à nos travaux toute leur qualité.
M. le rapporteur. Merci, monsieur le Président, pour cette liberté de parole que vous nous garantissez.
Notre pays est aujourd’hui confronté à un niveau d’insécurité particulièrement élevé. Je pense naturellement à la menace terroriste et aux attentats de janvier et novembre 2015. Je pense également aux « répliques » que ces attentats ont occasionnées, sous forme d’actes isolés, ainsi qu’aux attentats déjoués, grâce à l’action de nos forces de sécurité, auxquelles je veux rendre ici hommage et exprimer notre reconnaissance.
Mais, au-delà du terrorisme, c’est en vue de lutter contre la criminalité en général et la délinquance que connaît notre pays au quotidien qu’il convient de renforcer les moyens d’action des forces de l’ordre. Policiers et gendarmes forment en effet le premier rempart garantissant à chaque citoyen son droit à la sûreté, droit naturel et imprescriptible proclamé à l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Tel est l’objet de cette proposition de loi visant à élargir les capacités d’intervention des forces de l’ordre, que notre groupe défendra dans l’hémicycle, le jeudi 4 février.
J’en viens à la présentation des trois séries de mesures que cette proposition de loi comporte.
En premier lieu, elle modifie la mise en jeu de la responsabilité pénale des forces de l’ordre, lorsque celles-ci font usage de leurs armes dans l’exercice de leurs missions.
Cette question a déjà fait l’objet d’une proposition de loi relative à la légitime défense des policiers, que nous avions déposée avec Philippe Goujon et Guillaume Larrivé, mais que la majorité a rejeté le 2 avril 2015. Les événements récents ont malheureusement montré que cette proposition de loi n’avait rien perdu de sa pertinence, comme en témoigne le récent arrêt de la cour d’assises de Seine-Saint-Denis, qui vient d’acquitter un policier, après la mort d’un braqueur armé à Noisy-le-Sec – décision dont le parquet général a cru devoir faire appel.
Je rappelle qu’en matière d’usage des armes, à la différence des gendarmes qui disposent d’un régime spécifique adapté à leurs missions, les policiers relèvent pour l’essentiel du droit commun de la légitime défense. Les conditions du recours à la force armée sont donc, pour eux, particulièrement contraignantes. Cette différence de traitement n’a plus de raison d’être. En conséquence, la proposition de loi définit un régime juridique commun à l’ensemble des forces de l’ordre, encadrant précisément les conditions du recours à la force armée.
Cette question sera certes abordée dans la future réforme pénale mais, d’après les indications données par le Président de la République, ne serait cependant concerné par ce texte que le cas d’un « périple meurtrier », celui d’un tueur de masse, lorsque les policiers « font face à des individus qui ont tué, et qui s’apprêtent à tuer encore ». De l’avis de la plupart des syndicats de police, de telles dispositions seraient très loin de couvrir l’ensemble des situations d’extrême dangerosité auxquelles sont confrontées les forces de l’ordre.
En deuxième lieu, cette proposition de loi assouplit les règles encadrant les contrôles d’identité, ainsi que les fouilles de véhicules et de bagages.
Là encore, le cadre juridique en vigueur n’est plus adapté à la menace qui pèse sur notre pays. En effet, dans le cadre d’une opération de police judiciaire, les contrôles d’identité ne sont possibles que sur réquisitions écrites du procureur de la République ou bien à condition qu’existent des « raisons plausibles de soupçonner » qu’une infraction a eu lieu ou est en cours de préparation ; dans le cadre de la police administrative, le contrôle d’identité nécessite que des circonstances particulières soient à l’origine d’un risque d’atteinte à l’ordre public. En matière de fouilles de véhicules, les forces de l’ordre ne peuvent agir – hors enquête de flagrance – qu’avec l’accord du procureur de la République, dans des conditions juridiquement très encadrées. Quant aux fouilles de bagages, elles ne sont même pas prévues par le code de procédure pénale.
Il vous est donc proposé de doter les policiers et les gendarmes des mêmes prérogatives que celles dont disposent les agents des douanes, qui bénéficient d’un « droit de visite général » leur permettant de « procéder à la visite des marchandises et des moyens de transport et à celle des personnes ». Ainsi, les policiers et les gendarmes pourraient, pour l’application des dispositions du code pénal, contrôler l’identité des personnes se trouvant sur le territoire national ; procéder à la visite des moyens de transport – ce qui inclurait tous les types de véhicule ainsi que, par exemple, les coffres de voiture ; procéder enfin à l’inspection visuelle des bagages et à leur fouille.
La conformité à la Constitution de ces dispositions a été, à au moins quatre reprises en 2011 et 2012, établie par la Cour de cassation, qui a jugé dépourvues de « caractère sérieux » des questions prioritaires de constitutionnalité portant sur l’article 60 du code des douanes.
Troisième et dernier point, la proposition de loi autorise policiers et gendarmes à porter leur arme en dehors du service.
Au cours des attentats du 13 novembre 2015, plusieurs policiers qui n’étaient pas en service ont été abattus. Il nous faut aujourd’hui autoriser, sur la base du volontariat, la conservation de leur arme de service par les agents des forces de l’ordre, en dehors même de l’exercice de leurs missions.
Le Gouvernement n’a, pour l’instant, ouvert cette possibilité – même si je lui donne acte de cette autorisation – que de façon limitée et provisoire : pour les agents de la police nationale, elle ne vaut que pour la durée de l’état d’urgence ; quant aux militaires de la gendarmerie, ils n’en bénéficient qu’à des conditions particulièrement drastiques, au premier rang desquelles la délivrance d’une autorisation individuelle préalable, au regard de « l’appréciation locale des menaces, du degré de probabilité d’une intervention hors service et/ou de l’exposition du militaire à un risque spécifique ».
Les risques pesant sur la sécurité de nos concitoyens n’ayant pas décru au cours des derniers mois, bien au contraire, la proposition de loi tend à pérenniser ces mesures et à les étendre à l’ensemble des agents des administrations publiques autorisés à s’armer pendant l’exercice de leurs fonctions, par exemple les policiers municipaux.
Pour terminer, je souligne que ces différentes dispositions ne représentent évidemment qu’une partie des moyens juridiques supplémentaires dont les forces de l’ordre ont aujourd’hui absolument besoin. Je vous soumettrai d’ailleurs plusieurs amendements visant à les compléter, en vue de renforcer les pouvoirs de perquisition et de visite domiciliaire en matière de criminalité organisée – ce qui inclut le terrorisme ; de porter à huit jours, au lieu de six actuellement, la durée maximale de garde à vue en matière de terrorisme ; de faciliter la consultation et le croisement des données issues des différents fichiers auxquels peuvent avoir accès les forces de l’ordre ; de rétablir enfin la possibilité de fouilles systématiques des détenus et des visiteurs en prison, avant ou après les parloirs.
Je souhaite que cette proposition de loi fasse l’objet d’un consensus qui témoigne de la reconnaissance que nous portons à nos forces de l’ordre et que son adoption leur permette d’être dotées des moyens que nous leur devons pour mieux les protéger, car ce sont elles qui sont en première ligne dans ce combat contre l’insécurité et le terrorisme.
M. Patrick Mennucci. Je salue à mon tour la nomination de Jean-Jacques Urvoas au ministère de la Justice.
Je regrette que la proposition de loi que nous présente Éric Ciotti anticipe par bien des aspects la prochaine réforme pénale, dont le texte a été transmis pour avis au Conseil d’État.
En ce qui concerne, d’abord, l’extension du cadre légal de l’usage des armes à feu par les forces de l’ordre, la proposition de loi vise à aligner le régime des policiers, soumis au droit commun de la légitime défense, sur celui des gendarmes. Si le principe n’a rien de choquant en soi, la pratique soulève de réelles difficultés juridiques et opérationnelles.
Vous reprenez à l’identique les termes de la proposition de loi rejetée par l’Assemblée nationale le 30 mars 2015, à la suite de quoi le ministre de l’Intérieur avait mis en place un groupe de travail sur la question. Je regrette que vous n’ayez pas participé à ce groupe de travail, car il a débouché sur des propositions qui ont été insérées dans le projet de loi relatif à la lutte contre le crime organisé et son financement, qui me paraît, en l’occurrence, bien plus abouti que cette proposition de loi.
Vous prônez par ailleurs l’assouplissement des règles relatives aux fouilles des véhicules et des bagages, ainsi qu’aux contrôles d’identité. Les mesures que vous proposez pour cela sont lapidaires et imprécises et, à ce titre, vouées de façon certaine à être invalidées par le Conseil constitutionnel comme par la Cour européenne des droits de l’homme.
Le Gouvernement – et, avec lui, le groupe Socialiste, républicain et citoyen – est toutefois bien conscient de la nécessité de renforcer, dans un cadre de police administrative et pour la prévention du terrorisme, les visites de véhicules et les fouilles de bagages. C’est d’ailleurs l’objet de l’article 17 du projet de loi relatif à la lutte contre le crime organisé et son financement. Nous sommes également conscients de la nécessité de renforcer l’efficacité et les garanties offertes par la procédure pénale, ce que ne fait pas cette proposition de loi.
Enfin, vous défendez la possibilité pour les policiers et les gendarmes de porter leurs armes en dehors du service, mais, en réalité, le champ de la modification législative que vous proposez est beaucoup plus large et ne se limite pas, contrairement à ce qu’indique l’exposé des motifs, aux seuls policiers et gendarmes. En effet, la rédaction que vous avez choisie permettrait aux fonctionnaires et aux agents des douanes et de la police municipale, aux agents publics chargés des transports de fonds, aux magistrats et aux garde-champêtres, de porter leurs armes en dehors des heures de service.
Il me semble qu’élargir les autorisations de port d’arme hors contexte d’état d’urgence doit être une décision réfléchie, ayant fait l’objet d’une analyse plus approfondie que ce que propose cette proposition de loi. Un retour d’expérience aura lieu à la fin de l’état d’urgence afin d’évaluer le dispositif et de réfléchir à sa pérennisation éventuelle. Quoi qu’il en soit, il ne me paraît pas judicieux que l’ensemble des fonctionnaires qui en font usage soient autorisés à porter leur arme en dehors du service.
Dans la mesure par ailleurs où cette proposition de loi adopte une approche par trop extensive de questions déjà traitées dans la loi relative au crime organisé, quitte à en oublier nos obligations légales et constitutionnelles, le groupe Socialiste, républicain et citoyen votera contre son adoption, ce qui ne signifie pas que nous récusions le débat qu’elle soulève.
M. Philippe Goujon. À l’instar de mes collègues, je commencerai par féliciter Jean-Jacques Urvoas pour sa nomination. Son talent et ses compétences sont, sans aucun doute, à la mesure de l’immense travail nécessaire pour réformer notre justice et mieux protéger nos concitoyens.
Je regrette que les appels à l’unité nationale que nous lance la gauche se traduisent systématiquement par le rejet de toutes les propositions que nous pouvons faire en matière de sécurité, lesquelles finissent d’ailleurs en général par être reprises dans les projets de loi que nous soumet le Gouvernement, ce qui constitue au bout du compte une regrettable perte de temps.
C’est une nouvelle fois le cas avec cette proposition de loi défendue par Éric Ciotti, dont il faut pourtant saluer ici les facultés d’anticipation, puisque voilà plusieurs années déjà qu’il soumet à la représentation nationale des propositions n’ayant d’autre objectif que d’améliorer le dispositif pénal qui permet à notre pays de se protéger.
Il est clair aujourd’hui que le cadre légal dans lequel évoluent nos forces de police n’est plus adapté. Nous avons perdu beaucoup de temps, notamment depuis les attentats contre Charlie Hebdo en janvier 2015, et même si le Gouvernement a pris, avec la proposition de loi de M. Gilles Savary sur la sécurité dans les transports, quelques mesures de bon sens à propos de la fouille des bagages et du port d’armes des forces de l’ordre en dehors du service, cela n’est pas suffisant, et de surcroît bien trop tardif si l’on considère que nos premières propositions de loi sur le sujet datent de décembre 2012.
Face à l’urgence de légiférer sur le principe de légitime défense appliqué aux policiers, nous avions d’ailleurs, en 2012, à la suite du « rapport Guyomar », déposé avec Éric Ciotti et Guillaume Larrivé une proposition de loi visant à améliorer la protection juridique des policiers victimes ou mis en cause par des tiers dans l’exercice de leurs fonctions. Ces policiers peuvent en effet perdre jusqu’à 30 ou 50 % de leur salaire dès lors qu’ils sont mis en cause dans des affaires de légitime défense, sans compter qu’ils peuvent également y perdre la vie, compte tenu de la confusion qui entoure les conditions de riposte auxquelles ils sont soumis. Alors que, sur le terrain, l’exposition des gendarmes et des policiers n’a cessé de s’accroître, leur protection juridique, elle, s’est affaiblie sous l’effet de la jurisprudence européenne, suivie par la Cour de cassation.
Il ne s’agit nullement ici de créer une présomption d’irresponsabilité pénale – et il est totalement scandaleux que des journalistes aient pu faire référence à un « permis de tuer » – mais de permettre aux policiers de répondre dans l’urgence aux agressions et de faire face à un danger imminent. C’est en tout cas ce que réclament les syndicats de policiers.
En ce qui concerne enfin les contrôles d’identité et les fouilles, il s’agit de mieux protéger les usagers des transports publics.
Quant à autoriser les personnels habilités à porter des armes à les conserver en dehors du service, cela me paraît on ne peut plus pertinent, si l’on songe à ce qui s’est produit l’an dernier dans le Thalys. Ce n’est ni au Conseil constitutionnel ni à la CEDH de faire la loi dans notre assemblée.
M. Daniel Gibbes. Je me joins à tous ceux qui adressent à notre ancien président Jean-Jacques Urvoas tous leurs encouragements pour ses nouvelles fonctions en tant que garde des Sceaux.
À la suite des actes terroristes qui ont frappé la France l’an dernier, il est impératif de prendre conscience que les moyens donnés aux forces de l’ordre pour protéger la population ne sont plus adaptés.
Cette proposition de loi portée par notre collègue Éric Ciotti doit permettre d’ajuster les capacités de réaction des forces de l’ordre à la menace et à la violence terroriste. C’est la raison pour laquelle il me paraît juste d’assouplir non seulement le cadre légal de l’usage des armes par les forces de l’ordre, mais aussi le cadre légal du port de leurs armes en dehors du service. Il me paraît également indispensable de faciliter les fouilles de véhicules et de bagages, ainsi que les contrôles d’identité.
Le régime d’irresponsabilité pénale proposé dans l’article 1er de la proposition de loi doit s’appliquer non seulement aux policiers et aux gendarmes nationaux mais également aux policiers municipaux, dont nous ne devons pas sous-estimer le rôle auprès des administrés.
Les forces de l’ordre sont devenues de véritables cibles pour les terroristes et, si nous voulons continuer à pouvoir compter sur leurs compétences et leur savoir-faire, nous devons les aider en adoptant des dispositions qui les protègent réellement. En définissant les circonstances au cours desquelles le recours à la force armée n’entraîne pas la responsabilité pénale des représentants de l’autorité publique, nous permettrons à ceux-ci de bénéficier d’un dispositif qui les protège, proche de celui dont bénéficient les militaires de la gendarmerie nationale.
Par ailleurs, l’article 5 vise à autoriser aux policiers et aux gendarmes le port d’arme en dehors du service. S’il est vrai qu’à ce jour un régime dérogatoire autorise le port d’arme en dehors des heures de service, ce n’est que pour une durée limitée à celle de l’état d’urgence et au seul profit de la police nationale. Or ce régime restreint et temporaire doit être pérenne et perdurer au-delà de la levée de l’état d’urgence.
Cette proposition de loi va dans le sens de l’unité nationale à laquelle la majorité aspire, puisque plusieurs des mesures qu’elle préconise ont déjà été prises en compte par le Gouvernement. Mais nous devons aller plus loin, et c’est tout l’objectif de ce texte.
M. Pierre Morel-A-L’Huissier. « Nous sommes en guerre contre le terrorisme », a déclaré le Président de la République au lendemain des attentats meurtriers du 13 novembre. Pour gagner cette guerre, il est urgent aujourd’hui de s’en donner les moyens concrets, en renforçant les moyens d’action de celles et ceux qui la mènent au quotidien sur notre territoire, les policiers et les gendarmes. Ce sont eux qui sont en première ligne.
Pour cette raison, il est absolument indispensable d’étendre le cadre légal de l’usage des armes par les forces de l’ordre, afin de leur permettre de protéger leur vie et celle des Français, face à des terroristes très lourdement armés, dont le seul but est de tuer.
Les mesures proposées par Éric Ciotti en matière d’irresponsabilité pénale des forces de l’ordre, les contrôles d’identité, les fouilles de véhicule et de bagage, et le port d’arme hors exercice sont autant d’avancées souhaitables et souhaitées.
Je regrette la position timorée exprimée par M. Mennucci qui s’est appuyé sur des arguments frôlant le juridisme. Cela ne peut conduire qu’à une perte de temps.
M. Jean-Christophe Lagarde. Je me réjouis comme mes collègues de la nomination de Jean-Jacques Urvoas au poste de garde des Sceaux ; il me paraît en effet la personne la plus apte à remplir ces fonctions, et je regrette que cela n’ait pas été le cas plus tôt.
Le groupe Union des démocrates et indépendants apportera son soutien à cette proposition de loi.
Que les différentes forces de sécurité à qui nous déléguons la sécurité des Français agissent en matière de port d’armes dans le même cadre légal me paraît logique. À moins de vouloir jeter la suspicion sur tel ou tel corps, cela devrait faire consensus.
Dans les circonstances que nous connaissons, il y a urgence à pouvoir étendre le champ des fouilles, et ce en dehors de l’état d’urgence.
Enfin, permettre aux policiers et aux gendarmes de porter leur arme en dehors du service semble une mesure de bon sens, lorsque, pour répondre aux situations de crise, on demande aux élus locaux de déployer le maximum d’effectifs policiers armés dans l’espace public. Cela permettrait une réaction rapide et efficace, conduite par des professionnels de la sécurité, et ce, afin de mieux protéger nos concitoyens.
M. Alain Tourret. Je tiens à saluer la nomination de Jean-Jacques Urvoas au poste de garde des Sceaux. Ce fut pour la commission des Lois un président d’exception : pour siéger dans cette commission depuis 1997, j’en sais quelque chose.
J’ai également une pensée pour Christiane Taubira, qui a été une remarquable garde des Sceaux.
M. le rapporteur. Je voudrais rectifier une erreur matérielle de M. Mennucci : comme souvent, lorsqu’on veut évacuer un sujet, un groupe de travail a en effet été mis en place après le rejet de notre première proposition de loi sur la légitime défense des policiers. Ce groupe de travail, j’y ai participé, ce que Mme Pochon pourra confirmer, puisque nous avons siégé ensemble le 1er décembre 2015, au 18 de la rue des Pyrénées.
Mme Elisabeth Pochon. Vous y participiez une fois sur trois.
M. le rapporteur. Plus sérieusement, nous considérons que notre approche de la légitime défense, qui rejoint celle des syndicats de police, est très différente de celle du Gouvernement. Ce dernier considère en effet que l’irresponsabilité pénale ne s’appliquerait aux policiers ou aux militaires de la gendarmerie que lorsqu’ils sont face à des individus qui ont tué et s’apprêtent à tuer de nouveau, ce qui, en pratique, est particulièrement difficile à apprécier. Selon les syndicats de police, une telle disposition risque d’ailleurs de soulever plus de difficultés qu’elle n’en résoudra.
Notre proposition de loi appréhende le problème de manière plus large en prenant en compte les situations où les forces de l’ordre se trouvent face à un danger imminent, notion qui nous paraît couvrir l’ensemble des cas auxquels peuvent être confrontés militaires et gendarmes et dans lesquels leur vie est menacée.
Il me semble donc que nous devrions faire abstraction de nos différends pour apporter à ceux qui sont en première ligne dans le combat contre le terrorisme une meilleure protection. J’avoue donc ne pas comprendre l’opposition exprimée par certains de nos collègues de la majorité.
En ce qui concerne la constitutionnalité de ces mesures, je rappelle que le Conseil constitutionnel a, à plusieurs reprises, estimé que la sauvegarde de l’ordre public et la recherche d’auteurs d’infractions étaient des objectifs de valeur constitutionnelle autorisant des limitations à d’autres principes constitutionnels.
En matière de contrôles d’identité, de fouilles de véhicule et de bagages, nous pouvons donc et nous devons aller plus loin. Qui peut comprendre aujourd’hui, dans le contexte de menace maximale que traverse notre pays, que les policiers et les gendarmes ne disposent pas de prérogatives dont peuvent se prévaloir les agents des douanes ?
Nous serons contraints d’adopter ces dispositions, vous serez contraints de les adopter. Il faut anticiper la menace et ne pas attendre qu’un drame se produise pour adapter notre législation.
Article 1er (art. 122-6-1 [nouveau] du code pénal) : Renforcement de la protection pénale des dépositaires de l’autorité publique déployant la force armée dans des situations dangereuses
La Commission est saisie de l’amendement CL1 de M. Patrick Mennucci, tendant à supprimer l’article.
M. Guy Geoffroy. Je salue la nomination, place Vendôme, du président sortant de notre Commission. Je réagis aux propos de notre collègue Alain Tourret : je n’étais pas député entre 1997 et 2002, mais je n’ai pas le sentiment que Bernard Roman – que je connais depuis lors – ait été un mauvais président de la commission des Lois ! (Sourires.)
Même si nous avons entendu précédemment un certain nombre d’explications, l’exposé sommaire de cet amendement de suppression et de ceux qui suivent est véritablement sommaire : « se justifie par son texte même ». D’autre part, les divergences entre la majorité et l’opposition n’étant pas si profondes, M. Mennucci et son groupe politique auraient pu faire le choix d’amender ce texte, soit pour rendre ses dispositions constitutionnelles – je reprends les termes de M. Mennucci –, soit pour clarifier celles qui leur semblaient mal adaptées, soit pour alléger celles qui leur semblaient trop lourdes. Je leur donne rendez-vous pour l’examen du projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé : nous verrons si le Gouvernement et la majorité seront aussi ouverts qu’ils doivent l’être – unité nationale oblige – aux amendements que nous leur présenterons. Il ne faut supprimer ni l’article 1er ni les suivants. Il faut, au contraire, voter dès maintenant cette proposition de loi. Attendre encore un peu, ce serait attendre trop longtemps.
M. le rapporteur. Avis défavorable à cet amendement de suppression, ainsi qu’aux suivants. Il est regrettable que la majorité veuille clore le débat à ce stade. J’appelle une fois de plus votre attention, mes chers collègues, sur la nécessité de mieux protéger nos policiers et d’anticiper les événements au lieu de les subir. Le rejet de cette proposition de loi nous fera perdre du temps à cet égard. Or vous nous en avez déjà fait perdre beaucoup, chers collègues de la majorité : vous avez systématiquement rejeté ces propositions, que nous soutenons depuis 2012. Pourtant, vous allez peut-être un jour les approuver. Dans l’intervalle, nous aurons perdu beaucoup de temps, trop de temps, alors même que les policiers et les gendarmes sont menacés.
M. Patrick Mennucci. Compte tenu de la gravité de ce qui vient d’être dit, je réponds brièvement : selon moi, nous ne sommes pas en train de perdre du temps. Nous en perdrions, au contraire, si nous votions votre texte, monsieur le rapporteur, car il n’est ni fait ni à faire, et serait immanquablement censuré par le Conseil constitutionnel. Le groupe Socialiste, républicain et citoyen ne récuse pas complètement vos positions, mais sa motivation est double : améliorer la sécurité de nos policiers tout en respectant de manière absolue les libertés individuelles. Nous préférons attendre le texte qui nous sera soumis prochainement et sera d’ailleurs défendu par notre ancien collègue Jean-Jacques Urvoas. Nous aurons ainsi la garantie que les nouvelles dispositions envisagées en la matière, dans l’esprit de celles que vous proposez, seront applicables. C’est une question de semaines.
L’amendement CL7 du rapporteur n’a plus d’objet.
Article 2 (art. 78-1 et 78-2 du code de procédure pénale) : Extension des possibilités de contrôle d’identité
Contre l’avis du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL2 de M. Patrick Mennucci, tendant à supprimer l’article.
Article 3 (art. 78-1-1 [nouveau] du code de procédure pénale) : Extension des possibilités de fouille de véhicules
Contre l’avis du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL3 de M. Patrick Mennucci, tendant à supprimer l’article.
Article 4 (art. 78-1-2 [nouveau] du code de procédure pénale) : Extension des possibilités de fouille de bagages
Contre l’avis du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL4 de M. Patrick Mennucci, tendant à supprimer l’article.
L’amendement CL8 du rapporteur n’a plus d’objet.
La Commission examine l’amendement CL9 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à rétablir les fouilles en prison.
M. Patrick Mennucci. Le groupe Socialiste, républicain et citoyen est défavorable à cet amendement.
Article 5 (art. L. 315-1 et L. 315-2 du code de la sécurité intérieure, art. L. 2338-2 du code de la défense et art. 122-6-2 [nouveau] du code pénal) : Conservation de leurs armes de service par les forces de l’ordre en dehors de l’exercice de leur mission
Contre l’avis du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL5 de M. Patrick Mennucci, tendant à supprimer l’article.
L’amendement CL10 du rapporteur n’a plus d’objet.
La Commission est saisie de l’amendement CL11 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à porter de six à huit jours la durée maximale de la garde à vue en cas de risque d’action terroriste.
M. Patrick Mennucci. Même remarque que précédemment : la proposition du rapporteur peut être entendue, mais elle doit être discutée lors de l’examen du projet de loi qui nous sera soumis prochainement, c’est-à-dire dans le cadre d’un débat beaucoup plus large et public que celui que nous pouvons avoir sur une proposition de loi émanant d’un parti politique. Le groupe Socialiste, républicain et citoyen est donc défavorable à cet amendement.
Elle examine l’amendement CL12 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à renforcer les pouvoirs des forces de l’ordre en matière de perquisitions.
M. Patrick Mennucci. Cette question sera elle aussi abordée par le texte qui nous sera soumis. Je regrette que le groupe Les Républicains veuille anticiper ce débat, qui est très complexe et nécessitera plusieurs heures de travail en commission des lois. Pour cette raison, nous ne pouvons pas voter cet amendement, même si je n’y suis pas nécessairement opposé sur le fond.
Elle en vient à l’amendement CL13 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit de mettre en place une interface informatique unique permettant de mieux cibler les recherches dans les fichiers. Le croisement des fichiers est réclamé par tous les services de police. C’est une question essentielle.
En réponse à l’argumentaire que vous employez pour défendre tous vos amendements, monsieur Mennucci, je tiens à souligner que cette proposition de loi a fait l’objet d’un travail réfléchi et qu’elle répond parfaitement aux exigences constitutionnelles, alors que le texte que vous évoquez est, pour l’instant, purement virtuel.
M. Patrick Mennucci. Pour les raisons que j’ai exposées précédemment, le groupe Socialiste, républicain et citoyen votera contre cet amendement.
L’ensemble des articles ayant été supprimés et les amendements portant articles additionnels ayant été rejetés, la proposition de loi est rejetée.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec, président. Cette proposition de loi sera examinée en séance publique le 4 février prochain. Dans la mesure où elle a été rejetée par notre Commission, c’est le texte initial qui sera soumis à l’examen de l’Assemblée.
La Commission examine ensuite, sur le rapport de M. Guillaume Larrivé, la proposition de loi renforçant la lutte contre le hooliganisme (n° 3082).
Nous ne partons pas de rien : depuis une quinzaine d’années, beaucoup a été fait pour améliorer l’arsenal préventif et répressif contre le hooliganisme. En complément de l’interdiction judiciaire de stade, instaurée en 1993 par la loi Alliot-Marie, le législateur a créé, en 2006, lorsque Nicolas Sarkozy était ministre de l’Intérieur, une interdiction administrative de stade, mesure de police administrative décidée par le préfet à l’encontre d’individus qui ne sont pas de véritables supporters et qui présentent un risque pour l’ordre public. En 2011, la durée maximale de cette interdiction, initialement fixée à trois mois, a été portée à douze mois, et ladite interdiction assortie d’une obligation de pointage au commissariat ou à la gendarmerie lors des matchs, y compris lorsqu’ils se déroulent à l’étranger.
Article 1er (art. L. 332-1 du code du sport) : Refus d’accès à une enceinte sportive par les organisateurs d’une manifestation sportive à but lucratif et création d’un fichier ad hoc dit d’exclusion
Article 2 (art. L. 332-16 du code du sport) : Allongement de la durée de l’interdiction administrative de stade
Elle en vient à l’amendement CL4 de M. Patrick Mennucci.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec, président. De même que le texte précédent, cette proposition de loi sera examinée en séance publique le 4 février prochain, journée réservée à l’ordre du jour proposé par le groupe Les Républicains.
La séance, suspendue à 10 heures 55, reprend à 11 heures 30.
La Commission en vient à l’examen, sur le rapport de M. Dominique Raimbourg, du projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation (n° 3381).
M. Jean-Yves Le Bouillonnec, président. J’ai l’honneur de souhaiter la bienvenue à M. le Premier ministre, venu nous présenter, au nom du Gouvernement, le projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation, accompagné de M. Jean-Marie Le Guen, secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement.
Je remercie M. Dominique Raimbourg d’avoir accepté ce matin de remplacer M. Jean-Jacques Urvoas, en tant que rapporteur de ce projet de loi constitutionnelle. J’exprime à nouveau à M. Jean-Jacques Urvoas, nommé garde des Sceaux, ministre de la Justice, notre gratitude pour le travail accompli et la façon dont il a porté les travaux de notre commission. Nous avons formé des vœux chaleureux et fervents pour l’accomplissement de sa mission. J’ai également dit l’estime, la gratitude et l’admiration que nous a inspirées Mme Christiane Taubira dans l’exercice des fonctions qu’elle vient de quitter.
La Commission examinera les articles du projet de loi constitutionnelle demain, à partir de neuf heures trente. Conformément à l’article 117-1 de notre Règlement, le Gouvernement n’assistera pas à cette discussion. Le texte est inscrit à l’ordre du jour de la séance publique des vendredi 5, lundi 8 et mardi 9 février. Je rappelle que, pour un projet de loi constitutionnelle, en application de l’article 42, alinéa 2, de la Constitution, la discussion en séance publique « porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement ».
Après que M. le Premier ministre nous aura présenté le projet de loi constitutionnelle, je donnerai la parole à notre rapporteur, puis à un orateur par groupe politique ainsi qu’au co-rapporteur chargé du suivi de l’application de la loi, qui a été désigné hier, avant que ne s’expriment les intervenants qui le souhaitent.
M. Manuel Valls, Premier ministre. Monsieur le Président, monsieur le secrétaire d’État, mesdames, messieurs les députés, je suis heureux de revenir dans cette salle de la commission des Lois où j’ai siégé durant cinq ans en tant que député – je retrouve des visages familiers – et où je suis aussi intervenu en tant que ministre de l’Intérieur.
Je salue l’action de M. Jean-Jacques Urvoas à la tête de votre Commission. Chacun connaît sa rigueur intellectuelle mais aussi son indépendance et sa cohérence. À mon tour, comme l’a fait ce matin le Président de la République, je veux également saluer l’action de Christiane Taubira.
En janvier et en novembre 2015, notre pays a été frappé par le terrorisme islamiste, par des actes de guerre. Onze autres tentatives ont été évitées l’an dernier, dont deux au mois de décembre.
La France est visée ; elle l’est au plus haut point. Elle n’est pas la seule. Si le bilan pour 2015 n’est pas encore connu, une étude internationale de référence établit qu’en 2014, le terrorisme a causé plus de 32 600 victimes dans quatre-vingt-treize pays, soit une augmentation de 81 % en un an. Onze pays ont enregistré plus de 500 morts. La moitié des victimes de ces actes terroristes dans le monde est le fait de Daech ou de Boko Haram.
Depuis le début du phénomène, chiffre sans précédent, les filières terroristes syro-irakiennes ont impliqué, ou impliquent encore, près de 2 000 personnes. Plus de 1 000 individus ont fait le voyage : 600 sont encore sur place, 154 y ont été tués, et plus de 250 en sont repartis.
Nous sommes entrés dans un nouveau monde, dans une réalité particulièrement dure qui vient faire basculer une forme d’insouciance dans des pays qui vivaient en paix. La France, parce qu’elle est la France et qu’elle porte en elle une vision du monde et des valeurs universelles, se situe en première ligne. Les terroristes contestent notre engagement diplomatique et militaire. Mais ce qu’ils contestent avant tout, c’est notre modèle démocratique, nos libertés, notre idéal de laïcité, notre art de vivre. Les terroristes cherchent à nous déstabiliser, et à s’engouffrer dans les failles qui traversent notre société.
La gravité du moment nous oblige. Les Français attendent de nous que nous soyons, collectivement, quelles que soient nos sensibilités, à la hauteur des défis et de leur exigence. Une éthique de responsabilité collective s’impose.
Être à la hauteur, c’est donner davantage de moyens à nos forces de l’ordre, à nos services de renseignement, à nos armées ; c’est ce qu’a décidé le Président de la République, et ce que le Parlement a souvent approuvé de manière très large, ce que je salue.
Être à la hauteur, c’est poursuivre et intensifier notre action militaire pour frapper Daech et les groupes terroristes à la racine. La France assume son rôle de grande puissance.
Être à la hauteur, enfin, c’est adapter notre loi fondamentale à cette guerre nouvelle. Cet engagement, le Président de la République l’a pris devant vous. Il l’a pris devant la représentation nationale réunie en Congrès à Versailles. Il l’a donc pris devant la France. Il a réuni ainsi, d’une certaine manière, les conditions du rassemblement de la Nation.
Depuis le 13 novembre, le Parlement est étroitement associé aux réponses que nous apportons. Le 15 novembre, les groupes parlementaires et les formations politiques étaient reçus à l’Élysée. Le 16 novembre, vous étiez réunis en Congrès pour entendre le Président de la République. Le 19 novembre, vous votiez, à l’Assemblée nationale, l’état d’urgence, adopté le lendemain dans les mêmes termes par le Sénat et promulgué dès le 20. Le 25 novembre, vous autorisiez la prolongation de l’engagement des forces aériennes en Syrie. À chacune de ces dates, j’ai tenu à être devant vous. Il est donc naturel que je le sois à nouveau aujourd’hui pour ce projet de révision constitutionnelle, projet qui s’inscrit, je veux insister sur ce point, dans le fil de notre stratégie antiterroriste ; dans le fil du plan de lutte contre les filières terroristes, adopté par le Conseil national du renseignement en avril 2014 ; dans le fil, enfin, de la réforme du renseignement intérieur et territorial, des renforcements successifs des effectifs et des moyens, techniques et budgétaires accordés aux services de renseignement, d’investigation, et plus généralement de sécurité.
Ce projet s’inscrit également dans le contexte d’une refonte globale du cadre juridique applicable aux services de renseignement. Elle a permis de conforter les moyens d’investigation dont ils disposent au service de la détection des terroristes et de leurs projets, avec une saisie aussi fréquente que possible de l’autorité judiciaire.
J’en viens au premier élément du projet de loi constitutionnelle : l’inscription de l’état d’urgence dans la Constitution.
Vous connaissez la succession des événements : dans les trois heures qui ont suivi les attentats, dès le 13 novembre au soir, le Conseil des ministres décidait le déclenchement de l’état d’urgence. Et, dès l’examen parlementaire du projet de loi de prorogation, le Gouvernement proposait au Parlement de moderniser la loi de 1955.
Il était nécessaire d’aller plus loin en donnant un fondement constitutionnel incontestable au régime de l’état d’urgence. Les juristes que le Gouvernement avait consultés informellement le recommandaient, et le Conseil d’État l’a officiellement confirmé dans son avis du 11 décembre.
Je veux exposer brièvement les trois motifs qui justifient d’inscrire l’état d’urgence dans la Constitution.
Premièrement, le régime de l’état d’urgence est d’abord le régime de circonstances exceptionnelles le plus fréquemment utilisé sous la Ve République ; mais aussi le seul qui ne soit pas inscrit dans la norme juridique la plus haute. Cela pose un vrai problème au regard de la hiérarchie des normes. Le bloc de constitutionnalité s’est considérablement enrichi depuis les débuts de la Ve République. Il faut donc pouvoir justifier, au regard de la jurisprudence constitutionnelle, l’ensemble des pouvoirs temporaires et dérogatoires conférés aux autorités civiles dans le cadre de l’état d’urgence. Conférer une base constitutionnelle à l’état d’urgence, c’est consolider les mesures de police administrative définies par la loi de 1955.
Deuxièmement, il convient de parachever la révision de la loi de 1955. Certaines mesures n’ont pu être inscrites dans la loi du 20 novembre en raison de contraintes jurisprudentielles. Un projet de loi ordinaire permettra de préciser les conditions de déroulement des perquisitions administratives et d’assignation à résidence. II créera une mesure de retenue de brève durée, permettant de garder sur place la personne visée pendant les opérations de perquisition, pour une durée maximale de quatre heures, durée maximale habituellement applicable à la vérification d’identité. Si la personne visée le demande, l’autorité judiciaire sera immédiatement prévenue et aura la possibilité de mettre fin à la mesure si elle l’estime non justifiée. En outre, lorsque des documents liés à l’objet de la perquisition ne peuvent être matériellement exploités pendant les opérations – s’ils sont, par exemple rédigés dans une langue étrangère –, un régime de saisie temporaire à durée limitée, de quinze jours, sera prévu. Il en ira de même lorsque l’exploitation ou la copie sur place des matériels informatiques ne sera pas techniquement possible. Enfin, si la perquisition permet de révéler un autre lieu fréquenté par la personne visée, un droit de suite permettra de réaliser une perquisition en urgence dans cet autre lieu.
Troisièmement, il s’agit d’empêcher la banalisation de l’état d’urgence ou tout recours excessif. C’est le rôle de la norme la plus haute d’en encadrer les principes essentiels, c’est-à-dire la caractérisation des motifs de déclenchement, le fait de subordonner ce déclenchement à une décision prise en conseil des ministres, et le fait de confier au Parlement la prérogative de pouvoir, seul, le proroger au-delà de douze jours.
L’état d’urgence s’inscrit pleinement au sein de l’État de droit. En 2016, il est grand temps d’en tirer les conséquences en l’inscrivant dans la Constitution, c’est-à-dire aussi d’en protéger les critères essentiels – toute modification étant en effet conditionnée à une majorité de trois cinquièmes des parlementaires.
Le Président de la République avait pris l’engagement que le Parlement serait informé très étroitement des conditions de mise en œuvre de l’état d’urgence, et que tout serait fait pour faciliter le contrôle parlementaire. Cet engagement a été tenu. Et je veux remercier tout particulièrement la commission des Lois et M. Jean-Jacques Urvoas, qui fut son président jusqu’à il y a quelques heures à peine, pour leur engagement remarqué dans ce domaine. Certains amendements proposent de constitutionnaliser l’existence et la nature de ce contrôle parlementaire au rang des principes essentiels. Le Gouvernement est très ouvert sur ce sujet et pourra se rallier à une formulation de cette nature.
D’autres amendements proposent de constitutionnaliser un plafond temporel, par exemple, de quatre mois, à la prolongation de l’état d’urgence par les parlementaires. Cette limitation des prérogatives du Parlement ne présente pas que des avantages. Elle pourrait ne pas s’adapter à certaines crises civiles. Mais le Gouvernement souhaite écouter tous les arguments présentés à ce sujet pendant la discussion et poursuivre le dialogue, sans a priori.
La constitutionnalisation du principe d’incompatibilité entre la procédure de dissolution parlementaire et la mise en œuvre de l’état d’urgence est plus délicate. Si l’état d’urgence avait été déclaré en mai et juin 1968, le Général de Gaulle aurait-il pu dissoudre l’Assemblée nationale ? Je ne doute pas que nous débattrons de ces questions en séance publique.
Je ne reviens pas aujourd’hui en détail sur les conditions de mise en œuvre de l’état d’urgence. Nous en discuterons également très prochainement à l’occasion de l’examen du projet de loi portant nouvelle prorogation, qui sera délibéré mercredi prochain en conseil des ministres. Il a été inscrit à l’ordre du jour du Sénat du 9 février prochain. Je dirai simplement qu’il y a eu, sous l’autorité du ministre de l’Intérieur et des préfets, une application maîtrisée, contrôlée et encadrée. Elle s’est efforcée de tenir compte des observations faites au cours du contrôle parlementaire et de l’examen des recours juridictionnels.
À ce jour, 3 234 mesures de perquisitions administratives ont été décidées. Mais cela reste ciblé sur des personnes particulièrement signalées au regard des milliers de personnes concernées par la radicalisation violente. Le nombre des mesures d’assignation à résidence, par nature restrictives de liberté, est resté beaucoup plus réduit. Il concerne ou a concerné 406 personnes.
En outre, il faut souligner l’usage décroissant dans le temps depuis le début de l’état d’urgence du recours à ces mesures, et c’est normal. Ces dispositions demeurent toutefois très utiles, soit lorsqu’il faut traiter de nouveaux dossiers, soit lorsque des éléments inquiétants supplémentaires sont relevés à l’égard de personnes n’ayant pas justifié jusque-là une telle mesure.
Cette mise en œuvre s’est accomplie dans l’entier respect des prérogatives de l’autorité judiciaire s’agissant des affaires sur lesquelles elle avait ouvert des enquêtes. Par ailleurs, toute nouvelle infraction constatée a été immédiatement portée à sa connaissance, entraînant un dessaisissement de l’autorité administrative.
Ces mesures ont permis, et permettent encore, d’accélérer le travail de renseignement sur la mouvance islamiste radicale.
Chacun, y compris les observateurs qui jouent leur rôle de contre-pouvoir, doit bien mesurer l’intérêt de ces mesures pour déstabiliser ceux qui soutiennent, encouragent ou participent aux filières du terrorisme, que ce soit directement ou indirectement.
À l’inverse, tout ce qui est fait en matière d’antiterrorisme depuis le 13 novembre ne relève pas de l’état d’urgence. Le projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, préparé par le ministère de la Justice, comprendra ainsi de nouvelles mesures, indépendantes de l’état d’urgence. J’ai eu l’occasion de dire, en répondant, hier, au président Roger-Gérard Schwartzenberg, lors des questions au Gouvernement, que nous examinerons aussi avec la plus grande attention les solutions avancées par le Sénat au travers de la « proposition de loi Bas-Mercier ».
Personne ne peut préjuger des événements à venir. Avec la diffusion toute récente de la vidéo de Daech, nous voyons bien quel est l’état de la menace. Mais le régime d’état d’urgence est un régime d’exception nécessairement borné dans le temps. Le constitutionnaliser ne revient bien sûr en rien à instaurer un état d’urgence permanent.
L’autre élément de cette révision constitutionnelle, le second article du texte, porte sur l’extension de la déchéance de la nationalité française à l’encontre de coupables condamnés pour des faits constitutifs d’atteintes graves à la vie de la Nation. Par cette expression, le projet du Gouvernement englobe des crimes de terrorisme, de trahison, d’espionnage, ou de gravité comparable pour la vie collective nationale.
Le Gouvernement mesure l’intensité du débat sur ce sujet. Il respecte tous les points de vue qui se sont exprimés, et je me présente devant vous avec l’intention d’être fidèle aux engagements pris par le Président de la République devant le Congrès le 16 novembre dernier, et avec la volonté de répondre aux interrogations politiques, morales et juridiques qui ont pu s’exprimer.
Je souhaite réaffirmer de manière très solennelle les valeurs et les objectifs poursuivis par le Gouvernement, et formuler certaines propositions permettant, je l’espère, le rassemblement le plus large possible.
Rappelons que la déchéance de la nationalité a une histoire juridique et politique, étroitement liée à celle de la République.
Cette mesure, originellement introduite pour combattre l’esclavagisme en 1848, a été élargie au XXe siècle comme moyen de sanction à l’encontre des citoyens ayant choisi de servir des puissances ennemies. Prévue initialement à titre temporaire par les lois de 1915 et 1917 à l’encontre des Français naturalisés, cette sanction a été consolidée par la loi du 10 août 1927. Notons d’ailleurs, que ce texte, voté sous le gouvernement d’Union nationale de Raymond Poincaré, attribue à l’autorité judiciaire la compétence pour prononcer cette sanction.
Avec la montée des tensions en Europe à la fin des années 1930 et la perspective d’un nouveau conflit, la décision fut prise en 1938 par décret-loi de confier le prononcé de cette sanction à l’autorité administrative. Toutefois, ce texte subordonnait la déchéance à une condamnation pénale préalable, marquant à nouveau l’importance attachée à l’intervention de l’autorité judiciaire.
Depuis, la déchéance de nationalité a toujours fait partie du droit républicain, pour sanctionner l’acte délibéré portant trahison des intérêts fondamentaux de notre pays avec la volonté de fragiliser ses institutions ou d’attenter à sa stabilité. La loi du 22 juillet 1996, qui la prévoit pour les actes terroristes, s’est inscrite dans cette filiation républicaine.
Bien sûr, chacun ici éprouve la plus grande répulsion face aux déchéances collectives ordonnées par le régime de Vichy. En ce domaine comme dans bien d’autres, ce régime a subverti le droit républicain au service d’une politique inique, raciste et discriminatoire. Mais, gardons-nous des raccourcis et ne confondons pas des décisions prises après condamnation par des tribunaux libres et indépendants avec ce pan sombre de notre histoire ! Le souvenir de Vichy ne doit jamais effacer la longue histoire de la République. Au lendemain de ces heures terribles, le général de Gaulle a également pris des décisions pour rappeler cette histoire.
Enfin, ayons à l’esprit une autre étape importante qu’a constituée la loi du 16 mars 1998, adoptée par le Parlement sur proposition du gouvernement de Lionel Jospin. Elle transcrit dans notre droit positif les accords internationaux humanitaires adoptés après-guerre, qui interdisent la création d’apatrides.
Tout dans l’histoire républicaine rappelle donc que la déchéance de nationalité est un acte exceptionnel, rare, qui sanctionne des comportements graves de rupture avec la communauté nationale. De nombreuses déchéances ont été prononcées depuis plusieurs années. Depuis 2012, le ministre de l’Intérieur a engagé des déchéances de nationalité. Cette histoire républicaine, c’est bien celle dans laquelle a voulu s’inscrire le Président de la République après les attentats commis au cours de l’année 2015. La rupture et la déchirure avec la communauté nationale appellent une réponse de l’État.
Dans son avis du 11 décembre 2015, le Conseil d’État, saisi par le Gouvernement, établit que l’extension du régime de la déchéance devait passer par une mention dans la Constitution, d’où ce projet d’article 2. Néanmoins, dans le souci d’avancer, et, je le répète, d’aboutir à un rassemblement le plus large possible, ou de lever des ambiguïtés, le Gouvernement a décidé, en accord avec le Président de la République, de proposer une nouvelle rédaction. Elle repose sur les principes qui suivent.
Premièrement, aucune référence à la binationalité ne figurera dans le texte constitutionnel, ni a priori dans la loi ordinaire. Seuls les principes prévus par la Convention internationale de 1954 et par la loi du 16 mars 1998, qui proscrivent la création de nouveaux apatrides, devront continuer à figurer dans notre droit positif. La France s’engagera d’ailleurs dans la ratification de cet accord qu’elle a signé dès 1955.
Deuxièmement, le principe d’égalité commande, aussi bien sur le plan moral que juridique, d’unifier les régimes applicables aux personnes condamnées encourant la déchéance, qu’elles soient naturalisées ou nées françaises. J’ai beaucoup entendu parler d’égalité devant la loi, mais je constate que personne n’a souligné qu’en l’état du droit, seuls peuvent être déchus de leur nationalité les Français naturalisés. Je n’ai pas entendu de nombreuses voix protester lorsque moi-même ou Bernard Cazeneuve avons engagé des déchéances de nationalité – ce qui s’était déjà fait précédemment, notamment sous la présidence de Jacques Chirac marquée également par des actes terroristes en 1995.
Troisièmement, seules des infractions d’un niveau de gravité très élevé pourront justifier la procédure de déchéance. Les crimes certes, mais sans doute aussi les délits les plus graves – dans le texte transmis au Conseil d’État, les délits et les crimes étaient concernés – tels que l’association de malfaiteurs à caractère terroriste, le financement direct du terrorisme ou l’entreprise terroriste individuelle, tous punis d’une peine de dix ans d’emprisonnement.
Quatrièmement, le champ sera strictement limité au terrorisme et aux autres formes graves d’atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation, parmi lesquelles l’espionnage et la trahison. Depuis l’été 2015, le Conseil constitutionnel a clairement délimité cette notion.
Cinquièmement, la loi ordinaire comprendra un article instaurant un régime global couvrant à la fois la déchéance de nationalité et la déchéance de tout ou partie des droits attachés à la nationalité, actuellement prévues par le code pénal. Ainsi, cet article aura une portée universelle puisqu’il concernera l’ensemble des personnes condamnées pour les atteintes graves aux intérêts fondamentaux de la Nation.
Je confirme que l’engagement de l’exécutif sera tenu, qui prévoit que votre assemblée dispose le plus rapidement possible des deux avant-projets de loi d’application des articles 1er et 2 du projet de loi constitutionnelle – soit bien avant la séance publique du 5 février prochain. Une communication sur ces sujets est prévue en conseil des ministres mercredi prochain. Les avant-projets pourront bien évidemment faire l’objet d’un débat avec les parlementaires.
Un dernier débat mérite d’être conduit, puis tranché : il concerne, au regard de l’histoire juridique républicaine de la déchéance que je viens de rappeler, le régime juridique de cette sanction. Doit-il s’agir d’une décision administrative, subordonnée à l’avis conforme du Conseil d’État, qui lie les mains de l’exécutif, ou bien doit-on en revenir à un régime de peine complémentaire prononcée par le juge pénal, en l’occurrence la juridiction nationale spécialisée dans la lutte contre le terrorisme ? À ce stade, je me contente d’une remarque pour nourrir ce débat : le droit actuel, c’est-à-dire la déchéance de nationalité par l’autorité administrative sous contrôle du Conseil d’État, ne prévoit aucune automaticité de cette sanction. Qu’elle soit administrative ou judiciaire, une sanction d’une telle gravité gagne toujours à être individualisée.
Ainsi, tout en laissant ouvert le sujet que je viens d’évoquer relatif au régime juridique de la sanction, le Gouvernement est conduit à proposer la rédaction suivante : « La loi fixe les conditions dans lesquelles une personne peut être déchue de la nationalité française ou des droits attachés à celle-ci lorsqu’elle est condamnée pour un crime ou un délit constituant une atteinte grave à la vie de la Nation. »
Je ne doute pas que vos débats nourriront la réflexion sur le sujet. Le Gouvernement, qui souhaite installer un dialogue permanent avec l’ensemble des groupes à l’Assemblée et au Sénat, sera extrêmement ouvert à l’ensemble des amendements.
Voilà, mesdames et messieurs, l’état de la réflexion du Gouvernement, après écoute et prise en compte du débat déjà très riche sur ce sujet qui est loin d’être terminé.
M. Dominique Raimbourg, rapporteur. Je partage évidemment totalement les propos élogieux tenus précédemment tant à l’égard de M. Jean-Jacques Urvoas que de Mme Christiane Taubira.
Si mon nom est associé tardivement au rapport que je vous présente aujourd’hui, j’ai collaboré au travail de M. Jean-Jacques Urvoas, et je ne découvre pas le dossier ce matin.
En réunissant le Congrès à Versailles, le 16 novembre dernier, le Président de la République a voulu avant tout favoriser l’unité du pays après les attentats dont nous avons été victimes – mais vous avez rappelé à juste titre, monsieur le Premier ministre, que le terrorisme frappait dans le monde entier. Sans perdre de vue cette nécessité d’unité, doit venir ensuite le temps parlementaire, qui permet d’améliorer les mesures à mettre en place. Mon travail s’inscrira dans cet esprit, de même que les quelques observations, plus ou moins importantes, que je vous livre.
À l’occasion de cette révision, nous pourrions nous interroger sur la possibilité de « toiletter » les états d’exception inscrits dans la Constitution, comme l’article 16 ou l’article 36, et sur la nécessité de les regrouper dans un titre spécifique.
Plutôt que de prévoir que l’état d’urgence est « déclaré » en conseil des ministres, il me semble préférable d’écrire qu’il est « décrété », terme qui semble favoriser une délibération collective au sein de cet organe.
Pour ce qui est de la durée de l’état d’urgence, le projet de loi constitutionnelle reprend le dispositif de la loi de 1955 qui ne prévoit pas de limitation dans le temps : le Parlement fixe lui-même ce délai. Je pense que c’est une bonne décision car l’état d’urgence doit être adapté aux circonstances précises auxquelles il répond. L’encadrement de la prolongation pose aussi question : il appartiendra au Parlement de se prononcer sans que la Constitution ne fixe par avance une date butoir.
J’entends à la fois dire que la constitutionnalisation de l’état d’urgence permettait son encadrement, mais aussi qu’elle constituerait une banalisation. J’observe que le Conseil constitutionnel a déjà validé l’existence de l’état d’urgence dans sa décision du 25 janvier 1985 relative à l’état d’urgence en Nouvelle-Calédonie. La constitutionnalisation n’est donc pas un recul mais, bien au contraire, un encadrement qui permet de rappeler que la loi fixe les modalités et la durée de l’état d’urgence, et qu’elle organise sa prorogation. Il serait ensuite très difficile, à moins d’adopter une révision constitutionnelle, de revenir sur ce privilège légitime accordé au Parlement.
Nous avons prévu, je le rappelle, un contrôle par le juge administratif ; il faudra peut-être reprendre ce point, au cas où il ne figurerait pas dans le projet du Gouvernement.
Peut-être pourrions-nous nous inspirer de l’article 16 de la Constitution pour prévoir un contrôle régulier par le Conseil constitutionnel, sans doute pas de l’opportunité, mais plutôt de la proportionnalité de l’état d’urgence vis-à-vis des circonstances.
Nous pouvons également nous demander si la loi qui fixe les modalités de l’état d’urgence doit être une loi simple ou une loi organique. Dans ce second cas, elle serait en effet soumise au contrôle préalable du Conseil constitutionnel.
Vous vous êtes dit, Monsieur le Premier ministre, favorable à un contrôle parlementaire. L’action de M. Jean-Jacques Urvoas, alors président de la commission des Lois, a été exemplaire ; la collaboration avec le Gouvernement, et plus généralement avec l’autorité administrative responsable, a été tout à fait bonne. Le contrôle parlementaire a été satisfaisant, et n’a pas révélé de dérives pouvant constituer des atteintes aux libertés publiques – même si chacun est conscient que l’état d’urgence est un moment particulier.
Quant à l’article 2, je veux rappeler notre objectif : ne pas briser l’unité nationale, rester unis face au terrorisme, faire face. C’est ainsi que notre pays sera efficace. Nous devons également réfléchir avec modération aux questions qui se posent.
Sanctionner, c’est dire les choses ; c’est donc rappeler que l’action terroriste est un crime. Dès lors, la judiciarisation de la sanction est une bonne mesure : elle permet de rappeler que ces actes sont des crimes. Il est alors logique de judiciariser également l’autre sanction prévue par l’article 2, c’est-à-dire la déchéance de nationalité. Toute mesure de déchéance, quelle qu’elle soit, doit à mon sens être une peine complémentaire, imposée par le juge judiciaire.
Il serait également bon, je crois, d’utiliser les termes d’« atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation » : cette notion, qui englobe le terrorisme, comme l’a confirmé le Conseil constitutionnel dans une décision du 23 juillet 2015, fait déjà l’objet du titre Ier du livre IV du code pénal.
Nous pourrions également proposer d’aggraver la répression. Ainsi, nous pourrions calquer la période de sûreté sur ce qui est prévu au dernier alinéa de l’article 221-4 du code pénal, c’est-à-dire une durée de trente ans. Nous pourrions également penser à d’autres privations de droits, plus symboliques : déchéance d’autorité parentale, par exemple, sans préjudice du droit de visite et d’hébergement. Cela signifierait que celui qui s’est laissé aller à commettre des crimes de sang contre son pays n’est plus qualifié pour élever un enfant, à venir ou déjà né. Nous devons aussi réfléchir à ces points.
Sur l’égalité, monsieur le Premier ministre, je vous rejoins : il ne faut pas inscrire dans la Constitution de différence entre les citoyens en fonction de la façon dont ils ont acquis la nationalité française. L’article 1er de notre Constitution dispose en effet que la France « assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine ».
Sur ces bases, nous pourrions peut-être travailler tous ensemble. Notre unité, je le redis, sera notre meilleure réponse au terrorisme.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec, président. Nous entendons maintenant les représentants des groupes.
M. Christian Jacob. Merci, monsieur le Président, de m’accueillir dans cette commission, dont je ne suis pas membre.
Monsieur le Premier ministre, je réagirai rapidement à vos propos, tout en soulignant la difficulté que nous éprouvons à travailler sur un texte dont nous ne disposons pas, puisque j’ai compris que le texte déposé le 23 décembre allait être modifié.
L’opposition a toujours, quand il s’est agi d’armer la France contre le terrorisme, su répondre présente. Sur la poursuite des frappes aériennes en Syrie, sur la loi relative au renseignement, sur la loi prorogeant l’état d’urgence, l’opposition a pris ses responsabilités. Aujourd’hui et demain, elle saura le faire à nouveau.
Le Parlement a modifié les dispositions relatives à l’état d’urgence, et cette loi a été validée par le Conseil constitutionnel. Dès lors, la nécessité de constitutionnaliser ces mesures apparaît moins clairement.
J’entends vos arguments sur la nécessité de parachever cette mise à jour de la loi de 1955, par exemple sur les perquisitions. C’est un point qu’il faut travailler, mais les experts sont suffisamment nombreux au sein de la commission des Lois pour que je ne m’y arrête pas.
S’agissant de la déchéance de nationalité, nous avons présenté à deux reprises une proposition de loi sur ce sujet. Dès lors que des individus binationaux prennent les armes contre la France, contre nos militaires, contre nos gendarmes, contre nos policiers, contre tous nos concitoyens, ils ne sont pas dignes d’être Français : cette position a toujours été la nôtre, et nous l’avons rappelée à plusieurs reprises. Vous souhaitez l’inscrire dans la Constitution. Vous vous rappelez que, lors de mon intervention au Congrès, je m’étais interrogé sur la nécessité d’emprunter cette voie.
La nouvelle rédaction que vous nous proposez ne fait plus référence, je crois, à la binationalité, ce qui était le cas de la première mouture de votre projet de loi. Je comprends votre argument : ne va-t-on pas alors demander à la loi d’encadrer la Constitution ? (Exclamations.) Ce point demeure flou.
Je laisse la place au débat, et aux juristes présents, qui sont encore une fois suffisamment nombreux ici pour le nourrir. Mais comprenez qu’entre le texte déposé le 23 décembre et celui que vous nous annoncez, le changement est grand.
Nous serons toujours au rendez-vous de l’efficacité. Mais j’attends que l’on me démontre que c’est en révisant la Constitution que notre efficacité sera la plus grande.
Voilà où en est aujourd’hui notre réflexion.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec, président. Je rappelle, mes chers collègues, que c’est le texte initialement déposé par le Gouvernement qui sera débattu en séance. Les amendements que nous adopterons éventuellement demain ne modifieront pas immédiatement ce texte, mais seront défendus en séance par le rapporteur, au nom de la commission des Lois.
Cette règle vaut évidemment pour les amendements du Gouvernement.
M. Patrick Mennucci. J’ai la difficile tâche de prendre la parole au nom du groupe Socialiste, républicain et citoyen, en lieu et place de notre collègue Dominique Raimbourg.
Ce projet de loi constitutionnelle concrétise l’engagement pris par le Président de la République devant le Congrès, le 16 novembre dernier. Le groupe Socialiste, républicain et citoyen considère que ce projet traduit la volonté du Gouvernement de mobiliser tous les ressorts de l’État pour faire face au terrorisme qui a ensanglanté notre pays.
Les deux articles du projet de loi ont, pour des raisons très différentes, suscité des débats nourris et des interrogations légitimes.
S’agissant de l’article 1er, qui inscrit le régime de l’état d’urgence dans la Constitution, sa portée juridique tient principalement à son deuxième alinéa, qui précise que « la loi fixe les mesures de police administrative que les autorités civiles peuvent prendre pour prévenir ce péril ou faire face à ces événements ».
Après avoir entendu le Premier ministre, ainsi que notre rapporteur, je souligne que notre travail devra s’articuler autour de quelques questions essentielles.
Faut-il réfléchir à une articulation des différents états de crise qui figurent dans notre Constitution ? Le Gouvernement ne propose pas à ce jour de rapprocher l’état d’urgence de l’état de siège, comme l’avaient proposé le comité Vedel en 1993 et le comité Balladur en 2007, ni de remplacer l’état de siège par l’état d’urgence, même si ceux-ci entretiennent une certaine proximité.
L’article 36, consacré à l’état de siège, et le futur article 36-1, sur l’état d’urgence, figurent tous deux au titre V, qui a trait aux rapports entre le Parlement et le Gouvernement. On pourrait imaginer qu’un titre spécifique soit consacré aux « états de crise », formule qui figure depuis 2008 dans la Constitution : il regrouperait ces deux dispositifs, ainsi peut-être que les dispositions prévues à l’article 16, relatives aux pleins pouvoirs.
Sur la procédure de déclenchement de l’état d’urgence, je souscris entièrement aux propos du rapporteur : il serait préférable que l’état d’urgence soit « décrété » ; ce terme suppose en effet une délibération en conseil des ministres, ce qui me semble un élément supplémentaire de protection des libertés.
Nous devons également nous interroger sur la durée de l’état d’urgence lors de son déclenchement initial, ainsi que sur celle d’éventuelles prorogations. Comme la loi du 3 avril 1955 récemment modifiée, le projet de loi constitutionnelle ne prévoit aucune limite globale à l’application dans le temps de l’état d’urgence, et ne fixe pas non plus un nombre maximal de prorogations. Il reviendra au Parlement, seul compétent pour proroger l’état d’urgence, de déterminer au cas par cas l’opportunité et la durée de ces prorogations.
Constitutionnaliser le régime de l’état d’urgence, c’est encadrer cet état d’exception : à ce titre, c’est un progrès pour les libertés publiques, et notre groupe ne peut que s’en féliciter. La banalisation de cette mesure est ainsi écartée.
Afin de contrôler si les conditions nécessitant l’état d’urgence sont toujours réunies, il pourra être envisagé de prévoir, comme l’a dit notre rapporteur, un avis du Conseil constitutionnel, sur le modèle des dispositions de l’article 16. Il appartiendra ensuite aux parlementaires de se saisir de cet avis pour accorder, ou pas, une prorogation supplémentaire.
Nous proposerons donc d’intégrer le Conseil constitutionnel au processus de contrôle de l’état d’urgence.
Notre rapporteur a aussi souligné que le Gouvernement pouvait choisir de recourir à une loi organique plutôt qu’à une loi ordinaire, ce qui garantirait un contrôle préalable par le Conseil constitutionnel de l’ensemble des dispositions, et nous éviterait ainsi d’attendre les décisions successives qui seraient prises au gré des questions prioritaires de constitutionnalité. Une loi organique doit, en outre, être approuvée en lecture définitive par une majorité absolue des députés.
Le nouvel article 36-1 ne reprend pas les dispositions récemment votées qui organisent un contrôle parlementaire de l’état d’urgence. Ce n’est pas indispensable, puisque l’article 24 de la Constitution confère au Parlement le pouvoir de contrôler l’action du Gouvernement, en temps ordinaire comme en temps de crise. Le travail effectué ces derniers mois par notre Commission l’a d’ailleurs prouvé.
S’agissant de l’article 2, qui porte sur la déchéance de nationalité, les différents arguments sont connus. Merci, monsieur le Premier ministre, d’avoir indiqué que vous avez entendu le Parlement, et la société tout entière, sur ce sujet. Ce débat ne fut pas exempt de confusion ; il fut parfois lourd de malentendus ; beaucoup ont éprouvé de l’inquiétude mais aussi, je l’avoue, une certaine lassitude.
Quand la politique s’emballe, il peut arriver que le droit soit emporté par la tourmente. C’est pourtant le droit qui pourra nous aider à mettre de l’ordre dans nos débats, à calmer les passions et à aller au fond des choses. C’est ce que nous proposent le Premier ministre et le rapporteur.
Comment sanctionner ceux qui se vautrent dans l’ignominie et foulent aux pieds les valeurs humanistes consubstantielles à notre pacte démocratique ? Par quels moyens la République peut-elle se défendre contre ses agresseurs ?
Nous ne cherchons pas ici les symboles : nous voulons combattre le terrorisme. À cet égard, nous avons beaucoup entendu que la déchéance de la nationalité n’avait rien à voir avec ce combat. Ce n’est pas, je crois, la réalité.
L’acte terroriste n’est rien d’autre qu’un acte criminel, et il est identifié comme tel par notre code pénal. Il est essentiel de nier toute singularité politique à la violence terroriste ; nous devons refuser toute spécificité à sa répression. Le terrorisme n’est qu’un crime.
Le projet initial du Gouvernement évoquait le terrorisme ; le Conseil d’État a ensuite suggéré la notion de « crime constituant une atteinte grave à la vie de la nation ». Pour éviter toute ambiguïté, le groupe Socialiste, républicain et citoyen propose d’en revenir à la notion plus intelligible d’« atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation », déjà présente dans notre code pénal. C’est une catégorie bien connue de notre droit positif, que la décision constitutionnelle du 23 juillet 2015 a encore complétée en indiquant explicitement qu’elle englobait le terrorisme.
Toute mesure de déchéance de nationalité constituera une peine complémentaire, liée à une condamnation pour acte de terrorisme.
Une loi sera nécessaire pour compléter la nouvelle rédaction de l’article 34 de la Constitution. Là encore, nous souhaitons nous placer dans le champ du code pénal plutôt que du code de la nationalité. Nous suggérons de prévoir la possibilité d’aggraver le châtiment pénal par l’élargissement de la privation, pour les condamnés, de droits et garanties qui sont propres aux citoyens français.
Le groupe Socialiste, républicain et citoyen propose également que la période de sûreté prévue à l’article 132–23 du code pénal soit portée à trente ans pour les crimes terroristes, interdisant ainsi toute réduction ou aménagement de peine. On pourrait aussi imaginer d’étendre aux actes de terrorisme les dispositions relatives à la peine de perpétuité incompressible. Cette perpétuité dite réelle est au sommet de notre hiérarchie répressive ; elle s’applique aujourd’hui uniquement aux personnes reconnues coupables soit de meurtre avec viol, tortures ou acte de barbarie d’un mineur de quinze ans, soit de meurtre en bande organisée ou assassinat d’une personne dépositaire de l’autorité publique à l’occasion ou en raison de ses fonctions.
L’individualisation de la peine est un principe fondamental de notre droit. La loi d’application de la Constitution permettra au juge de l’appliquer.
Nous avons beaucoup entendu que la déchéance de nationalité serait inefficace pour lutter contre le terrorisme, et donc inutile. Monsieur le Premier ministre, j’entends au contraire que vous proposez la déchéance de nationalité pour les terroristes dans le cadre des lois françaises et des conventions internationales. Cette proposition nous convient, et nous semble propre à dissiper la confusion. La déchéance est un principe, et non un symbole : dès lors, peu importe le mode d’acquisition de la nationalité. L’article 1er de la Constitution dispose de plus que la France « assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine » ; il ne saurait donc être question d’inscrire, quelques articles plus loin, une distinction entre les citoyens en fonction de la façon dont ils ont acquis la nationalité française ou de faire référence à une éventuelle double nationalité.
La nouvelle rédaction que vous proposez nous paraît donc conforme à l’esprit de la convention internationale de 1954 et de la loi du 16 mars 1998. Elle permettra au juge d’apprécier, en tenant compte de l’ensemble de ces textes, l’opportunité de prononcer cette peine supplémentaire que pourrait être la déchéance de nationalité.
Voilà, au moment où nous parlons, et même s’il est difficile de réagir dans l’instant, la position du groupe Socialiste, républicain et citoyen.
M. Jean-Christophe Lagarde. Monsieur le Premier ministre, monsieur le Président, mes chers collègues, la guerre que livrent à la France des groupes barbares, comme les attentats qui ont à plusieurs reprises frappé notre pays l’an dernier, ont conduit le Président de la République à réunir le Congrès le 16 novembre dernier. Il y a annoncé sa volonté de réviser la Constitution afin d’inscrire l’état d’urgence dans notre loi fondamentale, mais aussi afin de pouvoir sanctionner par la déchéance de la nationalité française des gens qui manifestement ne partagent plus rien avec la France et n’ont plus pour notre pays que de la haine.
Le projet de loi constitutionnelle que vous nous proposez comporte deux articles.
Le premier paraît nécessaire au groupe Union des démocrates et indépendants : il semble en effet indispensable de renforcer la sécurité juridique de l’état d’urgence, ce que permettra sa constitutionnalisation. Nous souhaiterions que le contrôle parlementaire soit également inscrit dans la Constitution : pour la première fois, à l’initiative des deux commissions des Lois de l’Assemblée nationale et du Sénat, un contrôle parlementaire renforcé a en effet été mis en œuvre. Mais celui-ci dépend aujourd’hui du bon vouloir de la majorité en place, comme de l’exécutif. Il nous semble donc indispensable de le constitutionnaliser : les parlementaires doivent pouvoir contrôler les pouvoirs exceptionnels confiés à l’exécutif.
Notre groupe estime également nécessaire de prévoir une limite de l’état d’urgence dans le temps. Nous pourrions la calquer sur les dispositions qui régissent aujourd’hui les interventions militaires extérieures : cela n’empêcherait en rien la prorogation de l’état d’urgence, mais imposerait une approbation régulière du Parlement. J’avoue m’interroger sur la place du Conseil constitutionnel dans un tel dispositif ; c’est un débat que nous devrons mener. L’état d’urgence ne doit pas devenir permanent ; il ne doit pas durer trop longtemps sans que le Parlement approuve sa prorogation.
Nous souhaitons que la dissolution ne soit pas possible au cours de cette période particulière qui permet au pouvoir exécutif de restreindre certaines libertés, notamment celles de manifester, de communiquer, de se déplacer ou de tenir des réunions : le pouvoir exécutif qui aurait le pouvoir de dissoudre aurait en effet aussi celui de fausser le résultat des élections, et c’est un point qu’il faut garder à l’esprit. Il ne s’agit nullement ici d’un procès d’intention que je ferais au Président de la République actuel ou au Gouvernement actuel ; mais on ne sait pas qui, demain, pourrait avoir la possibilité d’abuser de ses pouvoirs.
Je souligne, monsieur le Premier ministre, que lorsque vous avez reçu les groupes parlementaires, nous avions indiqué que si cette menace s’avérait d’une intensité et d’une ampleur exceptionnelle, sa durée n’était pas limitée : dès lors, il nous semble nécessaire d’adapter aussi notre droit commun, pour ne pas être amenés à vivre de façon permanente sous l’état d’urgence.
Je salue enfin l’engagement du Gouvernement de nous permettre de disposer des projets de textes d’application dès que possible.
Quant à l’article 2 et à la déchéance de nationalité, qui a fait couler beaucoup d’encre, souvent d’ailleurs dans la méconnaissance des textes existants, je veux dire notre attachement au principe selon lequel il n’est fait aucune différence entre les Français. La nouvelle rédaction que propose le Gouvernement, que j’ai écoutée attentivement, nous paraît mieux correspondre à ce que nous souhaitons.
Aujourd’hui, des différences entre citoyens français existent ; elles étaient souvent ignorées, et n’étaient pas dénoncées. Elles ne nous conviennent pas. Nous sommes naturellement favorables à l’individualisation de la peine – il faut punir quelqu’un pour ses actes, et non en fonction de ses origines. Nous sommes surtout opposés à l’attribution de privilèges à tel ou tel criminel selon qu’il possède, ou pas, une autre nationalité.
Nous souhaitons que la déchéance de nationalité soit limitée aux crimes, et n’aille pas au-delà. Nous créerions en quelque sorte un crime contre la nation, comme il existe des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité. Ce sont des actes qui méritent des sanctions exceptionnelles, certes symboliques, bien sûr complémentaires, mais indispensables.
Nous souhaitons enfin que la déchéance de nationalité, qui serait naturellement la conséquence d’une sanction pénale préalable, relève du pouvoir exécutif. Elle doit à notre sens prendre la forme d’un décret. Il revient au Président de la République et au Gouvernement, représentants légitimes de la nation française, de prendre une telle décision.
Je terminerai en abordant deux points qui ne figurent pas dans ce projet de loi constitutionnelle, mais dans les autres textes que vous nous annoncez.
Tout d’abord, il nous semble nécessaire de nous donner les moyens de prévenir des attentats, même lorsque l’état d’urgence sera levé. L’un de nos amendements au projet de loi constitutionnelle abordera cette question. L’état d’urgence permet en effet de prendre des mesures de police individuelles, temporaires, sous le contrôle du juge administratif, afin d’intervenir en amont pour éviter des attentats. La question se pose de nos possibilités d’action hors de l’état d’urgence : ainsi, l’assignation à résidence ou le placement sous bracelet électronique d’un individu n’est pas possible aujourd’hui. De même, la restriction de la liberté de communiquer d’un individu dont on pense qu’il pourrait s’avérer dangereux pour la nation pourrait également être nécessaire. Or notre Constitution ne nous permet sans doute pas aujourd’hui d’envisager de telles mesures.
Nous souhaitons également la création d’une peine d’indignité nationale, réservée aux délits. Elle concernerait par exemple ceux qui partent rejoindre des groupes terroristes, puisque nous avons voté une loi qui a créé ce délit. Cette peine d’indignité nationale permettrait de restreindre les droits civiques et civils, et de poser des conditions à l’éventuel retour de ces personnes sur le territoire national. Nous y reviendrons.
Le groupe Union des démocrates et indépendants a la volonté de participer à un rassemblement national qui nous semble nécessaire. J’indique ici que l’évolution du texte semble permettre d’aller dans ce sens.
M. Sergio Coronado. Le Président de la République a annoncé une réforme de la Constitution devant le Parlement réuni en Congrès, afin de constitutionnaliser l’état d’urgence et d’introduire la déchéance de nationalité pour des citoyens nés français et disposant d’une autre nationalité. Le débat, qui nous occupe depuis lors, a souvent pris une tournure polémique et vos déclarations, monsieur le Premier ministre, n’ont pas toujours permis d’apaiser les tensions avivées par les propositions présidentielles.
La déchéance de nationalité pour des citoyens nés Français disposant d’une autre nationalité a cristallisé le débat public, tant il est vrai que cette proposition « n’est pas de gauche », pour reprendre l’appréciation du Premier secrétaire du parti socialiste, M. Jean-Christophe Cambadélis, et qu’elle trouble les parlementaires de la majorité. Il s’agit en effet d’une proposition de l’extrême-droite, recyclée par une partie de la droite, qui figurait en bonne place dans le discours de Grenoble prononcé par M. Nicolas Sarkozy, alors Président de la République. Elle avait, en 2010, suscité un tollé dans les rangs de la gauche et même parmi certains membres de la majorité précédente. M. François Hollande l’avait qualifiée d’attentatoire à la tradition républicaine et de non protectrice des citoyens. Je fais mienne ces oppositions : cette mesure améliorera-t-elle en quoi que ce soit la protection et la sécurité de nos concitoyens ?
Le premier article de ce projet de loi propose de constitutionnaliser l’état d’urgence. L’instauration d’un dispositif d’exception privant les citoyens de garanties parmi les plus essentielles que procure un État de droit et que protège la Constitution est un problème. L’est également le fait de procéder à une réforme sous état d’exception, car des libertés fondamentales se trouvent aujourd’hui mises entre parenthèses. La Constitution n’a pas pour fonction première de conférer des compétences ou de donner une assise juridique au pouvoir politique, mais d’encadrer et de fixer des bornes à ceux qui l’exercent.
Vous avez évoqué dans votre intervention le renvoi à un projet de loi ordinaire des conditions d’application des prérogatives qui permettent de mener à bien des perquisitions ou des contrôles d’identité, mais à aucun moment vous n’avez proposé de mesures assurant un meilleur encadrement de ces pratiques. Monsieur Patrick Mennucci, vous souhaitez la mise en place d’un contrôle constitutionnel de l’état d’urgence, mais le groupe Socialiste, républicain et citoyen aurait pu le prévoir pour le texte voté et pour celui qui nous sera soumis dans le but de reconduire l’état d’urgence.
Il n’est nul besoin de modifier la Constitution, car la loi suffit ; le Conseil constitutionnel a reconnu dès 1985 que le silence de la Constitution n’interdisait pas au législateur ordinaire d’instaurer l’état d’urgence. Il a estimé qu’en inscrivant l’état de siège, régi jusque-là par la seule loi du 9 août 1849, à l’article 36 de la Constitution, le constituant de 1958 n’avait pas souhaité pour autant exclure la possibilité pour le législateur de prévoir un régime d’état d’urgence susceptible de concilier les exigences de la liberté et la sauvegarde de l’ordre public. La Constitution de 1958 n’a ni abrogé la loi du 3 avril 1955, ni ne l’a constitutionnalisée. On a d’ailleurs modifié cette loi à plusieurs reprises pour l’adapter aux circonstances. En décembre 2005, le juge des référés du Conseil d’État a affirmé que la consécration du régime de l’état de siège sur le plan constitutionnel ne faisait pas obstacle à ce que le législateur institue un régime de pouvoirs exceptionnels distinct du précédent car ne reposant pas, comme c’est le cas pour l’état de siège, sur un accroissement des pouvoirs de l’autorité militaire. Dans une récente décision, portant sur la loi du 20 novembre 2015, le Conseil constitutionnel n’exclut pas la possibilité pour le législateur de prévoir un régime d’état d’urgence et considère qu’il lui appartient, dans ce cadre, d’assurer la conciliation entre la prévention des atteintes à l’ordre public et le respect des droits et libertés reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République. Il peut apparaître étonnant que le principe de hiérarchie des normes n’ait pas imposé à la Constitution d’organiser ce régime d’exception, mais le constituant de 1958 ne l’a pas souhaité, et la jurisprudence se révèle constante en la matière.
Monsieur le Premier ministre, vous avez fait naître une question fondamentale dans le débat public, celle de l’adéquation de l’état d’urgence, un état d’exception limité aux frontières du territoire national et dans le temps, à l’existence d’une menace globale, diffuse et pérenne. Est-ce le meilleur état pour affronter la menace terroriste ? Vous n’avez pas apporté de réponse à cette interrogation.
Tout a été dit sur la déchéance de nationalité qui ne sert à rien dans la lutte contre le terrorisme – vous l’avez vous-même reconnu. En effet, en quoi l’article 2 qui consacrait la déchéance de nationalité pour des citoyens nés Français et disposant d’une autre nationalité protégeait-elle l’unité de la Nation, puisque tout le monde reconnaît son caractère exclusivement symbolique et sans portée opérationnelle ?
Quel État acceptera d’accueillir un citoyen français déchu de sa nationalité au prétexte que nous souhaitons nous en débarrasser et qu’il possède la nationalité du pays en question ? Les États étrangers n’acceptent de recevoir des naturalisés déchus de la nationalité française qu’à la condition qu’ils soient poursuivis sur place. Même déchus de leur nationalité, ces individus ne sont d’ailleurs pas expulsables, bien souvent en raison des traités qui nous obligent ; en effet, la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH) les protège en cas de peine de mort, de traitements inhumains et dégradants.
Cette idée charrie un imaginaire pour le moins inquiétant, car ces personnes, nées en France, élevées en France, éduquées en France, ayant manqué des projets et étant souvent passées par nos prisons et possédant la nationalité française ne seraient pas de vrais Français, mais des corps étrangers au corps national. Je ne partage pas cette conception.
Le texte constitutionnel comme le projet de loi ordinaire ne font plus référence à la binationalité. Monsieur le Premier ministre, sous couvert de compromis, vous durcissez le texte, notamment en élargissant la liste des sanctions ; je me réjouis que le président du groupe Union des démocrates et indépendants, M. Jean-Christophe Lagarde, ait souhaité limiter l’article 2 du projet de loi constitutionnelle aux crimes en excluant les délits.
Certes, le texte que vous avez présenté ne fait plus référence aux binationaux, mais les peines de déchéance cibleront uniquement cette population, puisque les conventions internationales protègent les autres citoyens.
Notre opposition à cette disposition, fondamentale, est connue. Le groupe Écologiste porte des points de vue divers, mais la majorité d’entre nous s’opposent à cette mesure. Une formule, empruntée à votre successeur place Beauvau, M. Bernard Cazeneuve, résume parfaitement ma pensée : « Lorsque M. Éric Ciotti a déposé un amendement sur la déchéance de nationalité, j’ai refusé car la lutte contre le terrorisme ne se fait pas contre la Constitution ».
M. Roger-Gérard Schwarztenberg. Le groupe Radical, républicain, démocrate et progressiste estime nécessaire la constitutionnalisation de l’état d’urgence, que consacre l’article 1er du projet de loi ; d’ailleurs, la jurisprudence du Conseil constitutionnel nous y incite, puisque tout justiciable peut actuellement demander au Conseil d’État ou à la Cour de cassation de poser une question préalable de constitutionnalité (QPC) au Conseil constitutionnel portant sur la conformité à la Constitution de la loi prorogeant l’état d’urgence. Certes, en 1985, le Conseil constitutionnel a reconnu que la législation sur l’état d’urgence en Nouvelle-Calédonie était conforme à la Constitution, mais il a précisé qu’une modification de la loi du 3 avril 1955 entraînait la réouverture du contrôle de constitutionnalité. Tel est le cas du texte du 20 novembre dernier dont le titre précise qu’il renforce les dispositions de la loi du 3 avril 1955. Le Conseil constitutionnel peut également intervenir si les circonstances de droit ou de fait changent, et réévaluer la conformité du texte à la Constitution. Ce cas s’est présenté à l’occasion de la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, dite « Perben II », sur la garde à vue : le Conseil constitutionnel l’avait déclarée conforme à la Constitution dans un premier temps avant que l’ampleur de l’extension de la garde à vue ne le conduise à réexaminer la loi.
Comme M. Jean-Christophe Lagarde l’a dit, les futurs gouvernements pourraient être de sensibilité politique différente de celle de l’actuel, et s’ils ne pouvaient pas utiliser l’état d’urgence, ils pourraient être tentés de mobiliser les dispositifs plus rigoureux de l’article 36 de la Constitution sur l’état de siège, qui prévoit le transfert des pouvoirs à l’autorité militaire, et de l’excessif article 16. Un état d’urgence constitutionnalisé apportera une meilleure protection des libertés publiques.
Je partage également le point de vue de M. Jean-Christophe Lagarde sur l’inopportunité de procéder à une dissolution de l’Assemblée nationale pendant l’état d’urgence. Celui-ci visant à assurer la stabilité du fonctionnement des pouvoirs publics, une dissolution de l’Assemblée nationale apparaîtrait pour le moins paradoxale et pourrait constituer une manœuvre juridique pour résoudre un problème politique. Les comités Vedel et Balladur avaient préconisé l’inscription de l’état d’urgence dans la Constitution.
Comme pour l’article 1er, je me retrouve en large accord avec le Premier ministre pour l’article 2. La rédaction présentée marque un progrès par rapport à la précédente, mais risque d’entraîner une conséquence non souhaitée : en effet, l’article 34 de la Constitution énumère les matières législatives, dont fait partie la nationalité, et la rédaction de l’article pourrait circonscrire l’objet de la loi en matière de nationalité à la déchéance.
Il ne me paraît pas opportun, mais le choix relève avant tout du Premier ministre, de confier le soin de prononcer les déchéances de nationalité à l’autorité judiciaire. Il est préférable d’en rester à un décret pris après avis conforme du Conseil d’État, cette procédure ne fermant pas la possibilité de former un recours contre cet acte réglementaire devant le Conseil d’État. Ce dernier s’avère aussi protecteur des libertés que les magistrats de l’ordre judiciaire et se révèle mieux informé de ces questions de nationalité. Les magistrats de la Cour de cassation interviennent de manière sonore ces temps-ci, l’intensité de ce bruit n’étant pas proportionnelle à la justesse de leur analyse.
L’article 131-26 du code pénal porte sur l’interdiction des droits civiques sous le titre, inscrit depuis le code de 1791 et de 1810, de « dégradation civique » ; cette interdiction présente l’intérêt de priver de nombreux droits liés à la citoyenneté et de pouvoir être prononcée à l'encontre de délinquants mono ou binationaux sans aucune distinction. Il s’agit d’une peine complémentaire qui, en matière de terrorisme, est d’une durée maximale de 15 ans, comme le précise l’article 422-3 du code pénal. Il conviendrait d’augmenter le quantum de cette peine et de rétablir la dénomination antérieure de dégradation civique qui n’a pas été retenue par le code pénal de 1992 de manière à supprimer les appellations infamantes. Comme nous recherchons un phénomène de réprobation publique, il serait utile de reprendre cet intitulé. En outre, cette peine complémentaire pourrait posséder un caractère obligatoire, même si je sais qu’une telle proposition ne fait pas l’unanimité.
Monsieur le Premier ministre, je vous remercie de ne plus faire référence à la binationalité dans l’article 2 du texte. Nous pouvons donc admettre cette proposition, surtout si la déchéance ou la dégradation civique l’accompagne. La France a déjà ratifié la convention initiale de 1954 relative au statut d’apatride en 1955, ce qui nous oblige, fort heureusement, à mettre en œuvre des mesures de protection des apatrides. La seconde convention intervenue dans ce domaine, toujours dans le cadre de l’Organisation des Nations-Unies (ONU), date du 30 août 1961 et vise à réduire les cas d’apatridie ; elle comporte des dispositions protectrices appréciables, mais le paragraphe 3 de son article 8 dispose que l’État contractant conserve sa capacité, dans une série de cas limités, de priver un individu de sa nationalité s’il établit une déclaration à cet effet au moment de sa signature ou de sa ratification de la convention. Les actes terroristes entrent dans les cas pour lesquels la privation est possible, si bien que nous pourrions résoudre le problème de manière rationnelle et équitable en faisant en sorte que les apatrides soient mieux protégés tout en faisant cette déclaration. Cette possibilité nous est ouverte, car la France n’a pas encore ratifié cette convention et qu’en signant ce traité en 1962, elle a précisé que son instrument de ratification intégrerait la faculté offerte par le paragraphe 3 de l’article 8. Une loi doit autoriser la ratification, et le Parlement interviendrait dans un esprit largement consensuel, me semble-t-il.
M. Marc Dolez. Après l’adoption du projet de loi de révision constitutionnelle par le conseil des ministres du 23 décembre dernier, le groupe de la Gauche démocrate et républicaine, par la voix de son président, M. André Chassaigne, avait exprimé son opposition à l’ensemble du texte. À cette heure, et sous réserve de l’issue du débat parlementaire, il n’apparaît pas que les précisions que vous venez d’apporter, monsieur le Premier ministre, soient de nature à infléchir l’appréciation du groupe.
M. Philippe Houillon. En tant que membre de la commission des Lois, je m’associe aux félicitations adressées au président Jean-Jacques Urvoas pour sa nomination et lui adresse tous mes vœux de réussite. En revanche, je ne félicite pas le Gouvernement, monsieur le Premier ministre, pour les conditions chaotiques, confuses et laborieuses dans lesquelles intervient cette réforme constitutionnelle.
Vous l’avez rappelé dans votre propos, une telle réforme suppose une majorité qualifiée des trois cinquièmes des membres du Parlement, parce qu’elle doit être consensuelle et presque du domaine de l’évidence. Aujourd’hui, vous nous présentez un texte différent de celui proposé par le Président de la République devant le Congrès le 16 novembre dernier. Nous ne sommes donc plus vraiment dans l’esprit d’une réforme constitutionnelle. En outre, lorsque l’on porte une réforme consensuelle, on est assuré de l’adhésion de sa majorité et on tente de convaincre l’opposition pour atteindre la barre des trois cinquièmes. Or, nous nous trouvons dans un scénario inverse, puisque vous comptez sur les voix de l’opposition tout en tentant d’amadouer la partie récalcitrante de votre majorité. Enfin, le comble est atteint lorsque la ministre signataire du texte n’en approuve pas les dispositions.
Vous dites, monsieur le Premier ministre, que le Conseil d’État juge nécessaire la constitutionnalisation de l’état d’urgence. En vérité, deux décisions du Conseil constitutionnel consacrent déjà le caractère constitutionnel de l’état d’urgence, la dernière d’entre elles, rendue le 22 décembre 2015, consacrant même la constitutionnalité de l’une des mesures qu’il permet, l’assignation à résidence. Dans son avis du 17 novembre 2015 sur l’avant-projet de loi de prorogation, le Conseil d’État a affirmé qu’il n’était pas nécessaire de constitutionnaliser le dispositif de l’état d’urgence. Vous avez rappelé que l’avis du Conseil d’État portant sur ce projet de loi constitutionnelle estimait nécessaire la constitutionnalisation, mais il avait défendu l’idée inverse en novembre. Qu’est-ce que la constitutionnalisation de l’état d’urgence apporte ? Cette question se pose car la constitutionnalisation ne concerne que le principe de l’état d’urgence. Une loi dressera la liste des mesures qui pourront être appliquées – je vous rappelle que, malgré votre ton très affirmatif, c’est au Parlement d’en décider. Quand le Parlement aura-t-il connaissance de ce projet de loi ordinaire ? La loi pourra être soumise au Conseil constitutionnel. La constitutionnalisation du principe vous paraît-elle en mesure de contraindre davantage l’arbitrage du Conseil constitutionnel ? Si tel était le cas et contrairement à ce que disait M. Patrick Mennucci, il n’y a là aucun progrès pour les libertés.
Vous allez modifier la disposition concernant la déchéance de nationalité ; la Constitution fixe les règles touchant à la nationalité, et votre projet de loi propose de préciser que ces normes comprennent la déchéance et la perte des droits attachés à la nationalité. Une loi développera ces éléments – et nous devons avoir rapidement connaissance de votre projet pour vérifier si la parole du Président de la République est respectée –, mais elle n’évoquera pas les binationaux. Pourtant, comme vous dites que l’on ne pourra pas créer d’apatrides, cela ne touchera que les binationaux. M. Jean d’Ormesson avait raison, lorsque vous avez dialogué sur le plateau de l'émission On n’est pas couché, de se demander si cette démarche ne relevait pas de l’enfumage.
Les articles 130 et suivants du code pénal fixent le cadre de la déchéance des droits attachés à la nationalité. La rédaction du projet de loi constitutionnelle ne doit pas suggérer que l’on ne peut appliquer certaines déchéances que dans le cas de « crimes ou délits constituant une atteinte grave à la vie de la Nation ». Cela pourrait signifier qu’aucun autre cas ne peut entraîner des déchéances des droits attachés à la nationalité. La rapidité avec laquelle ce projet a été élaboré a empêché de conduire des expertises précises, et il faudra étudier attentivement ce point. Enfin, s’il s’agit d’une peine complémentaire, on s’éloigne également de la parole du Président de la République.
M. le Premier ministre. Je serai bref. Demain, vous examinerez les amendements et nous nous retrouverons en séance publique à partir du vendredi 5 février. Le Président de la République avait indiqué dans sa déclaration au Congrès qu’il me confiait la mission de défendre la réforme constitutionnelle devant vous – ce n’est d’ailleurs pas la première fois dans l’histoire de la Ve République qu’un Premier ministre le fait. Mais, bien sûr, Jean-Jacques Urvoas sera utilement présent à mes côtés tout au long de ces discussions et de ces débats.
Je ne veux pas entrer dans le fond de l’ensemble des éléments. Il y a deux grands thèmes. Il y a d’abord tout ce qui est lié à l’état d’urgence, à sa durée, à son contenu, au contrôle parlementaire qui s’exerce sur lui, mais aussi à celui qu’exerce le Conseil constitutionnel – dans certaines limites, monsieur Lagarde, j’ai bien entendu vos remarques sur ce point.
S’agissant de la dissolution de l’Assemblée nationale en régime d’état d’urgence, monsieur Houillon, le Gouvernement est ouvert ; c’est le Parlement qui décide. J’évoquais le précédent de 1968, alors que l’état d’urgence n’était pas en vigueur. Je rappellerai simplement que, sous l’état d’urgence, des élections ont bien eu lieu au début du mois de décembre, même si je reconnais qu’il ne s’agissait pas d’élections législatives faisant suite à une dissolution. Quoique les élections régionales aient été marquées par les faits terribles que notre pays a subis, elles se sont déroulées normalement, en termes de réunions publiques ou de possibilité d’aller voter. Il n’y eu aucune entrave à l’exercice du droit fondamental qu’est le droit de vote. Mais vous mènerez une discussion sur ce point. Nous restons ouverts.
Ensuite, un autre débat se noue sur la différence qui ne doit pas s’opérer entre Français sur la base de la déchéance. C’est un des éléments que le Président de la République a voulu intégrer dans notre réflexion, depuis sa déclaration du 16 novembre. Nous avons donc préféré venir ici tirer les conclusions des divers débats, plutôt que d’attendre la séance publique. Sur la question de l’égalité, ne pas intégrer la problématique de la binationalité dans la Constitution me semble être une avancée.
Monsieur Houillon, comme votre président de groupe Christian Jacob en avait fait la demande, vous disposerez des avant-projets de loi d’ici à la fin de la semaine, avec les imperfections inhérentes à des textes encore à ce stade d’élaboration. Je souhaite maintenir un lien permanent avec les responsables des groupes et la Commission, dans le respect bien sûr du rôle du Parlement. Je veux être le plus transparent possible. Je ne veux piéger personne : la proposition que nous venons de vous distribuer n'est ni enfumage, ni solution miracle pour sortir de je ne sais quelle difficulté.
Je suis en désaccord avec vous, Monsieur Houillon, sur la réforme constitutionnelle. En effet, en général, une telle réforme se prépare. Celle de 2008 a été préparée par le comité présidé par l’ancien Premier ministre Édouard Balladur. Ses travaux ont donné lieu à beaucoup de débats et de discussions. Pourtant, même si le texte a recueilli au Congrès la majorité des trois cinquièmes, la révision n’a pas conduit à un rassemblement de la majorité et de l’opposition. On peut le regretter. Avec Jean-Marie Le Guen, nous avions, comme députés de l’opposition, défendu à l’époque certaines positions ; d’autres étaient favorables à la révision. En tout état de cause, même avec une longue préparation et avec un long travail, on ne réussit pas forcément le rassemblement auquel on aspire.
Je comprends le débat sur l’opportunité d’une réforme constitutionnelle. Mais celle-ci comporte une différence avec les autres : elle intervient après un choc. Je crois profondément que nous avons changé d’époque depuis les attentats de l’année 2015 et dans le contexte géopolitique que je n’ai pas besoin de décrire. Mon objectif et ma volonté sont donc de rassembler et d’avancer. Nous devons tenir compte des sensibilités et des déclarations des uns et des autres. C’est ce que nous faisons depuis le 16 novembre, pour aboutir à l’Assemblée nationale, puis au Sénat, au texte le plus solide possible, sur le plan des principes comme sur le plan juridique, en étant accompagné des lois que vous évoquiez.
Il y a bien sûr des différences entre nous, monsieur Coronado, et il faut complètement les assumer. Vous êtes opposé à la fois à l’état d’urgence et à la déchéance de la nationalité. Voilà qui est clair. Cela n’empêche pas que vous ayez initialement voté en faveur de l’état d’urgence, pour des raisons que votre collègue Cécile Duflot et d’autres orateurs de votre groupe ont bien expliquées devant le Congrès et dans la discussion, dans les circonstances particulières du moment. Mais vous vous opposez à sa prolongation ou à sa constitutionnalisation.
En tenant compte tant des travaux du « comité Balladur » que des avis rendus par le Conseil constitutionnel, la constitutionnalisation de l’état d’urgence assoit pourtant davantage cette règle exceptionnelle, qui était la seule à n’être pas dans la Constitution. Aussi proposons-nous de la conforter dans notre droit en l’inscrivant dans le texte fondamental, avec tout le contrôle qui s’impose.
Quant à la déchéance, je ne puis être d’accord avec vous quand vous dites que ce n’est pas une idée de gauche, car, à mes yeux, ce n’est pas le problème. Comme je l’ai rappelé il y a un instant, la déchéance de la nationalité s’inscrit dans notre histoire républicaine, qui a vu se succéder entre autres, depuis la Première Guerre mondiale, Raymond Poincaré, Édouard Daladier, le général de Gaulle et les autres présidents de la Ve République.
Je n’oublie pas les débats qu’il peut y avoir sur la déchéance et sur ceux qu’elle doit frapper – je ne veux entrer dans aucune polémique à ce stade. Doit-elle s’appliquer à des crimes contre des gendarmes ou des policiers, comme il a pu en être question à une époque, ou bien à ceux qui sont dirigés contre les intérêts fondamentaux de la nation ? Même si tout crime est terrible, horrible et insupportable, nous pensons que ce n’est pas la même chose de s’en prendre aux intérêts fondamentaux de la nation. Quand on déchire le pacte national, ce qui fonde le fait d’être Français, prendre une mesure de déchéance peut à ce moment-là s’expliquer parfaitement. Nous avons donc sur ce point un désaccord de fond.
Je ne veux certes pas faire de différence entre les Français binationaux et les autres. Mais il en existe déjà quelques-unes. Il y a déjà eu des déchéances de nationalité de binationaux ayant acquis la binationalité française. Ils étaient aussi Français que les autres. Comme je l’ai déclaré dans l’émission qui a conduit M. Houillon a veiller bien tard – et je l’en remercie –, je ne me considère pas comme différent parce que je suis un Français naturalisé ; je considère avoir les mêmes droits et les mêmes devoirs.
Au-delà des sentiments des uns et des autres, ce débat ne me semble cependant pas être le bon. Je ne veux pas de différence entre les Français binationaux et les autres. Ce n’est pas l’objet de cet article de loi. Je veux faire la différence entre les terroristes et les autres. C’est celle que nous devons pleinement établir. Telle est la clarification que nous proposons : la vraie différence sépare ceux qui rompent avec le pacte national, avec ce que nous sommes et avec la France et ses valeurs, et l’immense majorité de nos compatriotes, sinon leur quasi-totalité, quelle que soit la manière dont ils ont acquis leur nationalité, par le droit du sol ou par le droit du sang, ou par naturalisation postérieure. Ce qui importe, c’est la manière dont ils font vivre ces valeurs qui les définissent comme profondément Français.
C’est pourquoi cet article 2 est utile. Il n’est pas une arme contre le terrorisme, au sens où nous l’entendons quand nous donnons plus de moyens aux forces de l’ordre ou aux forces de sécurité. Mais je crois à la force concrète des symboles, inscrits dans la Constitution. Elle a incontestablement sa portée.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec, président. Je vous remercie, monsieur le Premier ministre, et monsieur le secrétaire d’État, pour votre présence.
Nous poursuivrons demain matin, en salle Lamartine, l’examen de ce projet de loi constitutionnelle, en commençant par la poursuite de la discussion générale. Puis nous passerons à l’examen des articles et des amendements. Une réunion dans le cadre prévu par l’article 88 du Règlement de l’Assemblée nationale sera aussi nécessairement organisée.
–– M. Dominique Raimbourg, rapporteur sur le projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation (n° 3381).
Présents. - M. Ibrahim Aboubacar, Mme Nathalie Appéré, M. Christian Assaf, Mme Marie-Françoise Bechtel, M. Luc Belot, M. Erwann Binet, M. Dominique Bussereau, Mme Colette Capdevielle, Mme Marie-Anne Chapdelaine, M. Éric Ciotti, M. Jean-Michel Clément, M. Gilbert Collard, M. Sergio Coronado, M. Frédéric Cuvillier, M. Carlos Da Silva, M. Jean-Pierre Decool, M. Sébastien Denaja, Mme Françoise Descamps-Crosnier, M. Patrick Devedjian, M. Marc Dolez, M. René Dosière, M. Philippe Doucet, Mme Laurence Dumont, M. Olivier Dussopt, M. Georges Fenech, M. Hugues Fourage, M. Guillaume Garot, M. Guy Geoffroy, M. Bernard Gérard, M. Daniel Gibbes, M. Yves Goasdoué, M. Philippe Gosselin, M. Philippe Goujon, M. Philippe Houillon, M. Sébastien Huyghe, Mme Marietta Karamanli, Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, M. Jean-Christophe Lagarde, M. Guillaume Larrivé, M. Jean-Yves Le Bouillonnec, M. Olivier Marleix, Mme Sandrine Mazetier, M. Patrick Mennucci, M. Paul Molac, M. Pierre Morel-A-L'Huissier, M. Jacques Pélissard, M. Edouard Philippe, M. Sébastien Pietrasanta, Mme Elisabeth Pochon, M. Jean-Frédéric Poisson, M. Pascal Popelin, M. Dominique Raimbourg, M. Bernard Roman, M. Roger-Gérard Schwartzenberg, M. Alain Tourret, Mme Cécile Untermaier, M. Daniel Vaillant, M. Jacques Valax, M. Patrice Verchère, Mme Marie-Jo Zimmermann, M. Michel Zumkeller
Excusés. - Mme Pascale Crozon, M. Marc-Philippe Daubresse, Mme Françoise Guégot, M. Alfred Marie-Jeanne, Mme Maina Sage, M. Jean-Jacques Urvoas
Assistaient également à la réunion. - M. Éric Alauzet, M. François André, Mme Isabelle Attard, M. Denis Baupin, Mme Fanélie Carrey-Conte, M. Pascal Cherki, M. Alain Chrétien, M. Dino Cinieri, Mme Seybah Dagoma, Mme Cécile Duflot, M. Olivier Faure, M. Alain Fauré, M. Yann Galut, Mme Annie Genevard, M. Jean-Marc Germain, M. Claude Goasguen, M. Serge Grouard, M. Christian Jacob, Mme Chaynesse Khirouni, Mme Viviane Le Dissez, M. Pierre Lellouche, M. Noël Mamère, M. Alain Marsaud, M. Michel Ménard, M. Philippe Meunier, M. Christian Paul, M. Dominique Potier, M. François Pupponi, M. François de Rugy, M. Paul Salen, M. Éric Straumann, M. Lionel Tardy, M. Michel Vauzelle