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Timestamp: 2017-10-18 07:24:04+00:00
Document Index: 180103552

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ']

Droit du travail | lex libris
Archives de catégorie : Droit du travail
1ers arrêts de la cour de cassation sur les nouvelles règles de représentation syndicales
Par quatre arrêts rendus le 8 juillet dernier, la cour de cassation est venue apporter des précisions attendues et ici toutes favorables aux syndicats de salariés. je ne vais pas faire ici de résumer de ces décisions importantes, le communiqué de la cour de cassation étant suffisamment clair et exhaustif (à lire à ce lien ).
Rappelons simplement que la loi du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale a révolutionné les règles de la représentativité syndicale. D’un système ou prédominait une présomption irréfragable (que personne ne pouvait contester) de représentativité, la loi a fait place à une série de critères qui fait une place beaucoup plus importante à l’audiance. Ainsi, l’article L 2121-1 du code du travail énumère-t-il les critères à l’aune desquels pourra être appréciée la représentativité des syndicat dont découle en grande partie leur capacité à négocier des accords collectifs (pour faire court) :
La représentativité des organisations syndicales est déterminée d’après les critères cumulatifs suivants :
7° Les effectifs d’adhérents et les cotisations. (1)
Il n’en reste pas moins que le législateur a prévu le maintien des anciennes règles de représentativité, jusqu’à ce que de nouvelles élections professionnelles soient organisées. D’où des difficultés d’interprétation et d’application. Mais parmis ces arrêts, celui-ci m’a paru le plus important, car il concerne les conditions d’application de l’article L 2142-1 du code du travail, qui lui est d’application immédiate.
Cet article dispose en effet que Dès lors qu’ils ont plusieurs adhérents dans l’entreprise ou dans l’établissement, chaque syndicat qui y est représentatif, chaque syndicat affilié à une organisation syndicale représentative au niveau national et interprofessionnel ou chaque organisation syndicale qui satisfait aux critères de respect des valeurs républicaines et d’indépendance et est légalement constituée depuis au moins deux ans et dont le champ professionnel et géographique couvre l’entreprise concernée peut constituer au sein de l’entreprise ou de l’établissement une section syndicale qui assure la représentation des intérêts matériels et moraux de ses membres conformément à l’article L. 2131-1.
Comment une organisation syndicale, en cas de contestation, peut-elle prouver qu’elle a plusieurs adhérents (en réalité 2 minimum) ? Doit-elle fournir la liste de ces adhérents, au risque de constituer un frein aux adhésions par peur de représailles patronales voire de discriminations ? Non précise la chambre sociale de la cour de cassation. Au visa l’alinéa 6 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, l’article 11 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, l’article 9 du code civil et les articles L. 2141-4 et L. 2141-5 et L. 2142-1 du code du travail, elle précise que l’adhésion du salarié à un syndicat relève de sa vie personnelle et ne peut être divulguée sans son accord ; qu’à défaut d’un tel accord, le syndicat qui entend créer ou démontrer l’existence d’une section syndicale dans une entreprise, alors que sa présence y est contestée ne peut produire ou être contraint de produire une liste nominative de ses adhérents ; Voilà qui est particulièrement protecteur et susceptible de garantir au plus haut point la liberté syndicale. Ainsi donc, en cas de contestation sur l’existence d’une section syndicale, le syndicat doit apporter les éléments de preuve utiles à établir la présence d’au moins deux adhérents dans l’entreprise, dans le respect du contradictoire, à l’exclusion des éléments susceptibles de permettre l’identification des adhérents du syndicat, dont seul le juge peut prendre connaissance .
Il me semble que cette jurisprudence constituera un frein à la multiplication, toujours possible, des contestations portant sur l’existence de la section syndicale, qui reste l’organisation de base du syndicalisme dans les entreprises. L’employeur risque en effet de partir au contentieux avec seulement des suppositions, qui ne seront levées que par le juge, sans qu’il puisse jamais savoir le nombre exact d’adhérents et donc faire pression sur les salariés.
Autre élément à souligner allant dans le même sens, la cour de cassation considère que la présence d’élus au comité d’entreprise suffit à une organisation syndicale pour désigner un représentant syndical en son sein. Pas besoin de prouver sa représentativité au sein de l’entreprise ou de l’établissement concerné.
(1) Cela ne veut pas dire que la représentativité prouvé eétait auparavant absente. Ainsi, dans cet arrêt UNSA du Conseil d’Etat en date du 5 novembre 2004 (RDP 2005 p 919)
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Pas de discrimination dans les concours de la fonction publique
Un candidat malheureux au concours interne d’officier de la police nationale a obtenu du Conseil d’Etat l’annulation de la délibération par laquelle le jury de concours a arrêté la liste des candidats déclarés admis.
Le Conseil d’Etat, par son arrêt du 10 avril dernier a fondé sa décision sur l’article 6 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, telle qu’elle résulte de la loi du 16 novembre 2001 relative à la lutte contre les discriminations : « Aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison de leurs opinions politiques , syndicales, philosophiques ou religieuses, de leur origine … »
Le Conseil d’Etat précise que même « s’il n’appartient pas au juge de l’excès de pouvoir de contrôler l’appréciation faite par un jury de la valeur des candidats, il lui appartient en revanche de vérifier que le jury a formé son appréciation sans méconnaître les normes qui s’imposent à lui. » Ainsi, il n’existe pas de contrôle sur l’appréciation faite par un jury de concours, qui est souverain, mais un contrôle sur les critères ayant servi à porter un jugement sur la valeur du candidat.
En l’espèce, lors de l’entretien d’évaluation que devait passer le candidat, les membres du jury lui avaient posé des questions sur ses origines et sur ses pratiques confessionnelles ainsi que sur celle des son épouse, des questions, mais étaient il besoin de le préciser qui étaient « étrangères aux critères permettant au jury d’apprécier l’aptitude d’un candidat ».
Il me semble que c’est la première fois que le Conseil d’Etat annule une décision administrative prise en violation de l’interdiction des discriminations dans la fonction publique. C’est que se posent souvent des questions de preuve. Ici, nous ne saurons pas comment le candidat malheureux a pu convaincre le juge de l’existence de discriminations. Il « ressort des pièces du dossier » que des questions ont été posées sur l’origine et la pratique confessionnelle du candidat. Mais l’administration ne contestait « pas sérieusement » l’existence de ces questions. Il est possible qu’en la matière, il existe une présomption de faute de l’administration en présence d’indices de discrimination ? Si cette hypothèse s’avérait exacte, cela faucillerait la tâche des requérants et constituerait une meilleure protection. Notons aussi que le Conseil d’Etat ne se pose pas la question de savoir si les réponses aux questions posées ont été déterminantes dans la décision de ne pas retenir le candidat parmi les lauréat. Le seul fait d’avoir utilisé des critères étrangers à l’appréciation des qualités et des compétences du fonctionnaires suffit, ce qui est une nouvelle fois très protecteur. Précisons enfin que l’intervention du MRAP, association antiraciste, qui avait « intérêt à l’annulation de la délibération du jury », a été admise par le Conseil d’Etat.
Quelles conséquences peut avoir cette annulation ? Heureusement pour les lauréats de concours, si leur nomination n’a pas été contestée devant le juge de l’excès de pouvoir, elle est devenue définitive et l’administration ne peut revenir sur ces décisions créatrices de droit. Ainsi en a décidé le Conseil d’Etat par un arrêt du 10 octobre 1997 L. Il privilégie ici la sécurité juridique. Les décisions créatrices de droit ne peuvent être en effet être retirés après le délai de 4 mois suivant leur édiction. Tel n’est pourtant pas le cas lorsque le juge annule les tableaux d’avancement ou les listes d’aptitude où l’administration est obligée de remettre en cause l’ensemble des nominations intervenues en conséquence du tableau d’avance ou de la liste annulée (CE 25 mai 1979). Plus contestable, l’administration n’est nullement obligée d’ouvrir un nouveau concours de recrutement.
Il restera néanmoins au candidat la possibilité d’intenter une recours indemnitaire en réparation des préjudices que lui aura fait subir son élimination illicite.
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Rappels à l’ordre sur le travail dominical
Par deux fois, le Conseil d’Etat est venu rappeler les règles concernant les dérogations au repose dominical, qui reste la règle.Dans la première affaire jugée le 28 octobre 2008, était en cause les articles L 3132-26 et L 332-27 du code du travail, qui donne le pouvoir au maire, ou au préfet de police à paris, d’accorder des dérogations ne pouvant excéder 5 par ans pour chaque commerce de détail.
Après avoir eu recours aux travaux parlementaire, le Conseil d’Etat estime tout d’abord que les décisions prises à cet égard ne peuvent l’être qu’à l’égard d’une catégorie d’établissements exerçant la même activité commerciale, sans pouvoir être limité à un seul établissement.
Dès lors, estime la Haute juridiction, « la cour administrative d’appel de Paris n’a pas commis d’erreur de droit en jugeant que le préfet de Paris avait méconnu ces dispositions en accordant aux magasins des Galeries Lafayette, du Printemps Haussmann, du Bon Marché, du bazar de l’hôtel de Ville et de la Samaritaine, qui exercent la même activité commerciale, des autorisations individuelles d’ouverture dominicale à des dates propres pour chacune des sociétés. »Il s’agit là à vrai dire d’une application du principe d’égalité : les sociétés exerçant le même type de commerce sont traitées de la même façon, même si l’une d’entre elles seulement a fait une demande de dérogation individuelle.
Cela limite aussi la concurrence et donc l’intérêt de demander des dérogations à des dates distinctes.Mais le Conseil d’Etat ne s’arrête pas là. Il précise que les modalités d’application du repos compensateurs ne doivent pas être décidées librement par l’employeur.
En effet, « il incombe au préfet (ou au maire) de déterminer les modalités du repos compensateur, et notamment de préciser si le repos auquel les salariés ont droit est accordé collectivement ou par roulement et se de trouve fixé dans la quinzaine qui précède ou dans celle qui suit le dimanche travaillé ».
L’autorité administrative ne peut donc se contenter de reproduire les textes, il faut qu’elle opère elle-même un choix. Gageons qu’elle le feront sur la base d’une concertation, notamment avec les organisations syndicales, dont l’avis n’est malheureusement pas requis par les textes, mais cela supprime un pouvoir qui relève normalement de l’employeur.
La deuxième affaire concernait l’application de l’article L 3132-25 qui donne la possibilité au préfet d’accorder de dérogations pour les établissements de vente au détail qui mettent à disposition du public des biens et des services destinés à faciliter son accueil ou ses activités de détente ou de loisirs d’ordre sportif, récréatif ou culturel dans les communes touristiques ou thermales et dans les zones touristiques d’affluence exceptionnelle ou d’animation culturelle permanente figurant sur une liste établie par le préfet sur demande des conseils municipaux concernés.
Elle vient à peine d’être jugée par le Conseil d’Etat hier et concernait les magasins Vuitton sur les Champs Elysées.
Sous prétexte que le magasin fréquenté par des touristes vend des articles de maroquinerie, joaillerie, vêtements et accessoires qui « peuvent être regardés comme étant, au moins pour une partie de la clientèle étrangère, au nombre des attraits touristiques de la capitale française » ou encore qu’il commercialise des livres d’art et de voyage et présente des œuvres artistiques, la cour administrative d’appel de Paris avait rejeté le recours pour excès de pouvoir présenté par une organisation syndicale de travailleurs et une organisation patronale.
Ce faisant, la cour a inexactement qualifié les faits estime le Conseil d’Etat : « Les produits de maroquinerie, de joaillerie, vêtements et accessoires qui sont mis à disposition du public par cet établissement ne revêtent pas, par nature, les qualités architecturales ou artistiques du lieu dans lequel ils sont mis en vente, le caractère de biens et de services destinés à faciliter l’accueil du public ou les activités de détente ou de loisirs d’ordre sportif, récréatif ou culturel… ; …si les livres d’art et de voyage qui y sont également commercialisés peuvent être regardés comme facilitant les activités de loisirs d’ordre culturel, ils ne sont, ainsi que l’a souverainement apprécié la cour administrative d’appel, destinés à accompagner ou promouvoir les ventes des autres articles de la marque Louis Vuitton, leur mise à disposition du public revêtant dès lors un caractère accessoire de celle de ces derniers articles : enfin, les espaces d’exposition et les manifestations culturelles, accessibles gratuitement dans le magasin, n’entrent pas dans les prévisions de l’article (du code du travail) qui ne portent que sur les biens et services mis à la disposition du public à titre onéreux »
Voilà qui est une application remarquable du principe d’interprétation stricte des dérogations. Le principe pour les salariés est le repos dominical. Les dérogations doivent être interprétés strictement. Faute de quoi, le principe serait vidé de sa substance.
En ce sens, un supplément d’âme culturel et des manifestations culturelles gratuites ne transforment pas un établissement en commerce mettant à disposition du public des biens et services destinés facilité son accueil ou ses activités de détente ou de loisirs d’ordre sportif, récréatif. De la même façon, ce n’est pas parce qu’un magasin est fréquenté par des touristes et qu’il est particulièrement apprécié par une partie de ce public que l’établissement entrerait dans le champ d’application de l’article L 3132-25 du code du travail.
Des rappels à l’ordre salutaires, mais qui pourraient amener les pouvoirs publics à faire évoluer une législation jugée par eux justement trop restrictive. Le juge étant le serviteur de la loi, il ne pourrait que s’incliner…
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le licenciement des assistants parlementaires
Selon une information publiée par le journal électronique médiapart (dont je recommande vivement la lecture et donc l’abonnement)(1), le collège des questeurs a diffusé au mois de janvier 2007 une note expliquant aux députés la procédure à suivre pour le licenciement des leurs plus proches collaborateurs, les assistants parlementaires, dans le cas où les représentants de la Nation décidaient de ne pas se représenter ou s’ils étaient battus.
On y lit que ces assitants parlementaires doivent être licenciés pour motif personnel. Or, comme les assistants sont régis par le code du travail comme tout salarié d’une entreprise, écarter le motif économique et privilégier un motif lié à la personne a des conséquences importantes : il ne peut en effet s’agir que d’un motif disciplinaire, une insuffisance ou une incapacité professionnelle : ce n’est pas vraiement le cas ! Et si le licenciement résulte d’une faute, le salarié n’a alors pas droit à toutes les indemnités auxquelles il aurait eu droit. Il y a fort à parier que tels licenciements seraient privés de cause réelle et sérieuse. Mais quels assitants osera les contester ? (2).
Cette lettre, à mon sens, pourrait être contestée devant le conseil d’Etat par tout assistant parlementaire, voire par leur syndicat affilié à l’UNSA. Elle leur fait effectivement grief, dans la mesure où ce lienciement est moins « avantageux » que le licenciement pour motif économique. Je forme l’hypothèse que la recommandation des questeurs s’apparente à une circulaire, à laquelle on ferait application de la jurisprudence du 18 décembre 2002 « Duvignères » :
Considérant que l’interprétation que par voie, notamment, de circulaires ou d’instructions l’autorité administrative donne des lois et règlements qu’elle a pour mission de mettre en .uvre n’est pas susceptible d’être déférée au juge de l’excès de pouvoir lorsque, étant dénuée de caractère impératif, elle ne saurait, quel qu’en soit le bien-fondé, faire grief ; qu’en revanche, les dispositions impératives à caractère général d’une circulaire ou d’une instruction doivent être regardées comme faisant grief, tout comme le refus de les abroger ; que le recours formé à leur encontre doit être accueilli si ces dispositions fixent, dans le silence des textes, une règle nouvelle entachée d’incompétence ou si, alors même qu’elles ont été compétemment prises, il est soutenu à bon droit qu’elles sont illégales pour d’autres motifs ; qu’il en va de même s’il est soutenu à bon droit que l’interprétation qu’elles prescrivent d’adopter, soit méconnaît le sens et la portée des dispositions législatives ou réglementaires qu’elle entendait expliciter, soit réitère une règle contraire à une norme juridique supérieure ;
Il serait plus logique que les assistants parlementaires soient régis pas un statut de droit public compte tenu de leurs fonctions, à l’instar des collaborateurs de cabinet dans ls collectivités territoriales et leurs établissements publics de coopération intercommunale. il n’est pas sûr qu’ils y gagnent. Ainsi, pour ce qui concerne ces collaborateurs, leur engagement expire nécessairement avec le mandat de l’autorité qui les a nommé. Il s’agit donc d’engagements à durée déterminée…
(1) Fabrice ARFI « comment les députés oublient la loi pour leurs collaborateurs », 20/04/08
(2) voir toutefois la condamnation de Ségolène Royal mais pour non paiement de salaires, selon Le Figaro,
mais aussi les explications du maire de Melle sur cette affaire sur le site Désir d’Avenir de l’ex candidate à la présidentielle.
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le Conseil d’Etat et le licenciement pour perte de confiance
En principe, dans la fonction publique, la perte de confiance entre le salarié et l’employeur ne peut justifier un licenciement. C’est ainsi que dans cette décision du 6 avril 2001 , le conseil d’État précise-t-il que « le motif de la perte de confiance n’est pas de nature à justifier le licenciement d’un agent contractuel de droit public » quand bien même l’agent contractuel d’un niveau sans doute important dans la hiérarchie, avait des « désaccords fondamentaux » avec la direction de l’office sur la stratégie à appliquer à la direction du développement dont il avait la charge ainsi que sur le « mode de management » de l’équipe qui la composait.
Toutefois, en ce qui concerne l’autorisation de licenciement des « salariés protégés » titulaire d’un mandat de représentation au sein des entreprises privées, la perte de confiance peut, dans certains cas, justifier qu’une autorisation soit accordée. Ainsi, dans cet arrêt du 16 juin 1995, le Conseil d’État indique qu’il dans le cas où à l’appui de sa demande d’autorisation de licenciement, l’employeur allègue la perte de confiance vis-à-vis du salarié protégé, il appartient à l’autorité administrative de rechercher si les éléments invoqués à l’appui de la demande justifient une telle allégation, compte tenu de la nature des fonctions exercées par le salarié, de l’ensemble des règles applicables à son contrat de travail et des exigences propres à l’exécution normale du mandat dont il est investi. S’il ne ressort pas des pièces du dossier que l’intéressé exerce des fonctions de responsabilité de nature à justifier ladite allégation, alors même que le statut de cadre lui serait reconnu, le licenciement ne peut être légalement autorisé. Et, dans cet arrêt postérieur du 31 janvier 2001 , « est de nature à justifier la perte de confiance invoquée à son égard par son employeur l’attitude d’un secrétaire général d’association qui s’est abstenu à plusieurs reprises et sans motif d’assister aux réunions du bureau de l’association, qui, invité de manière réitérée à justifier de ses absences au travail, a refusé de le faire et dont le comportement personnel perturbait le fonctionnement de l’association ».
Ainsi donc, pour le Conseil d’État, seules les plus hautes fonctions dans l’encadrement supérieur des entreprises peuvent justifier un licenciement pour perte de confiance, à condition que l’attitude concrète du salarié protégé soit de nature à entraîner la rupture du contrat de travail. De façon générale, on a peine à distinguer ce qui relève de la pure perte de confiance de la faute disciplinaire.
Il en est particulièrement de même pour les titulaires d’un emploi fonctionnel d’une collectivité locale ou de l’un de ses établissements publics. ces titulaires d’emplois fonctionnel peuvent être des contractuels, mais aussi des fonctionnaires occupant ces postes de directeur général, directeur général adjoint ou directeur général des services techniques par la voie du détachement.
Le législateur a certes renforcé les garanties des titulaires de ces postes. la fin du détachement doit être motivée, et précédée d’un entretien, l’organe délibérant obligatoirement informé. Un délai de 6 mois entre la date de l’élection de l’exécutif territorial et la fin des fonctions doit être respectée. Et dans cet arrêt du 22 juillet 2006 , la haute juridiction précise que les dispositions de l’article 53 de la loi du 26 janvier 1984, dans leur rédaction issue de la loi du 27 décembre 1994, interdisent de mettre fin aux fonctions des personnes occupant certains emplois fonctionnels avant l’expiration d’un délai de six mois à compter de la désignation de l’autorité territoriale. Elles s’appliquent dans tous les cas où il est procédé à cette désignation, y compris lorsque la même autorité est réélue après un renouvellement de l’assemblée délibérante.
Mais, de façon générale, les titulaires d’emplois fonctionnels doivent bénéficier de la confiance, et j’allais dire même même d’une forme de complicité avec l’autorité territoriale pour exercer normalement leurs fonctions de nature hybride administrative-politique. C’est bien ce que confirme cette décision du Conseil d’Etat du 7 janvier 2004 : « Il peut être mis fin au détachement des agents occupant les emplois fonctionnels mentionnés à l’article 53 de la loi du 26 janvier 1984 pour des motifs tirés de l’intérêt du service. Eu égard à l’importance du rôle des titulaires de ces emplois et à la nature particulière des responsabilités qui leur incombent, le fait pour le secrétaire général d’une commune de s’être trouvé placé dans une situation ne lui permettant plus de disposer de la part de l’autorité territoriale de la confiance nécessaire au bon accomplissement de ses missions peut légalement justifier qu’il soit, pour ce motif, déchargé de ses fonctions ».
On peut toutefois penser qu’en l’espèce, la solution est bien sévère pour le fonctionnaire. En effet, il ne lui était nullement reproché des fait ou agissements que l’on pourrait qualifier de fautifs, telles que des divergences politiques, mais seulement des « différends d’ordre professionnels ». Bien au contraire, il avait été agressé par un adjoint du maire qui s’est trouvé condamné par le juge pénal. On peut comprendre qu’une perte de confiance pour de tels motifs puissent justifier que soit mis fin au détachement de l’intéressé, mais, dans la mesure où aucune faute ne peut lui être reproché, lui reconnaître un droit à être indemnisé du préjudice qu’il a subi… D’autant plus que des tracts avaient été distribués au sein de la commune relatant les faits…
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Fin de partie pour le Contrat Nouvellle Embauche ?
Nous apprenons ce matin que l’Organisation Internationale du travail se serait trouvé « dans l’incapacité de conclure (…) qu’une durée aussi longue que deux ans [avant que le contrat ne soit consolidé] soit raisonnable ». En outre, mais je pense qu’aucune juridiction ne l’aurait admis peut-on penser, un contrat de travail ne peut être rompu « en l’absence d’un motif valable ». Or, pendant cette période de consolidation de deux ans, l’employeur pouvait licencier sans devoir donner au salarié les motifs de sa décision.
Rappelons que le Conseil d’Etat , appelé à se prononcer sur la légalité de l’ordonnance instituant le CNE, avait jugé au contraire « qu’en l’espèce, eu égard au but en vue duquel cette dérogation a été édictée et à la circonstance que le « contrat nouvelles embauches » est un contrat à durée indéterminée, la période de deux ans pendant laquelle est écartée l’application des dispositions de droit commun relatives à la procédure de licenciement et aux motifs pouvant le justifier peut être regardée comme raisonnable »
Pour sa part, le conseil des prud’hommes de Longjumeau avait au contraire jugé que le CNE était contraire à la convention internationale afférente, n’hésitant pas à se déclarer compétente pour apprécier la légalité de l’ordonnance, acte administratif à la convention internationale du travail n°158. La cour d’appel avait rejeté le déclinatoire de compétence pris par le préfet de l’Essone en ces termes : « la séparation des pouvoirs interdit au juge judiciaire d’exercer sa censure sur les actes de l’Exécutif mais ne lui interdit pas d’en vérifier la compatibilité avec des conventions internationales qu’il a l’obligation d’appliquer étant directement applicables en droit interne ».
Enfin, le tribunal des conflits n’a pu trancher cette intéressante question, considérant que l’ordonnance avait été implicitement ratifiée, ce qui lui avait fait perdre son caractère réglementaire (voir, à ce sujet, les passionnants développements du professeur Frédéric Rolin ).
Quoi qu’il en soit, et quoi qu’on en pense (car après tout, la durée non raisonnable d’une période au cours de laquelle un contrat peut être rompu sans que la procédure de droit commun du licenciement soit respectée est un question quelque peu subjective), il semble bien que le contrat nouvelle embauche ait vécu. En effet, même si, à en croire Le Monde le collège des employeurs de l’OIT a déploré « l’interprétation rigide » des conventions internationales de l’OIT « en réponse à une politique tournée vers l’amélioration de l’emploi », « avant le verdict de l’OIT, le Medef avait indiqué qu’il accepterait de renoncer à ce contrat en échange de la signature d’un accord sur la modernisation du marché du travail », dont le chantier est en cours…
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Le contrôle des actes de la HALDE
la Haute Autorité contre les Discriminations et pour l’Egalité (HALDE) est une autorité administrative indépendante , créée par la loi n°2004-1486 du 30 décembre 2004 . Elle est « compétente pour connaître de toutes les discriminations, directes ou indirectes, prohibées par la loi ou par un engagement international auquel la France est partie ». Toute personne qui s’estime victime de discrimination peut saisir la haute autorité dans les conditions précisées par le décret n°2005-215 du 4 mars 2005 , mais elle a aussi un pouvoir d’autosaisine. Elle a de nombreux pouvoirs, dont ceux de proposer des transactions, de saisir le procureur de la république, présenter des observations auprès des juridictions d’office ou à la demande des parties, porte à la connaissance des autorités ou personnes publiques investies du pouvoir disciplinaire les faits de nature à entraîner des poursuites disciplinaires, un pouvoir de recommandation, de communication et d’information.
Dans deux décisions récentes du 13 juillet 2007 n°297742 et n°294195 , le Conseil d’Etat est venu donner des précisions sur le contrôle juridictionnel des actes de la HALDE.
Dans le premier arrêt, la haute juridiction a considéré que « la réponse par laquelle la haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité refuse de donner suite à une réclamation n’est pas susceptible de recours pour excès de pouvoir ; que, par suite, les conclusions de Mme X tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de la lettre de la haute autorité en date du 1er août 2006 refusant de donner suite à sa réclamation relative à une discrimination dont elle estime avoir été victime dans le cadre de ses différents emplois au sein des services déconcentrés du ministère de l’intérieur ne sont pas recevables », tout en précisant que ces réponses, si elles s’avéraient infondées, seraient « de nature à engager la responsabilité de l’Etat, à l’égard de ceux à qui elles auraient directement causé un préjudice ».
On peut se demander si, toutefois, cette jurisprudence n’est pas déjà pour partie obsolète, du fait de l’intervention de la loi n°2006-396 du 31 mars 2006 qui est venue modifier celle du 30 décembre 2004. En effet, le Conseil d’Etat, pour juger que le recours pour excès de pouvoir est irrecevable, précise que les pouvoirs de la HALDE se limitent à « recueillir toute information relative aux faits dont elle a connaissance » et « peut, respectivement, procéder à une médiation, formuler des « recommandations » tendant à remédier à tout fait ou à toute pratique qu’elle estime être discriminatoire, ou à en prévenir le renouvellement ou proposer une transaction pénale ». Or, la loi précitée du 31 mars 2006, qui ne pouvait pas s’appliquer aux faits de l’espèce, a renforcé les pouvoirs de la HALDE : sans apparemment que le législateur lui ait laissé le choix, elle « informe le procureur de la République » dès lors qu’elle a connaissance de faits pouvant revêtir une qualification pénale. Elle « porte à la connaissance des autorités ou personnes publiques investies du pouvoir disciplinaire les faits de nature à entraîner des poursuites disciplinaires. La personne mise en cause en est tenue informée ». Enfin, les agents de la haute autorité assermentés et spécialement habilités par le procureur de la République peuvent constater par procès-verbal les délits de discrimination, notamment dans le cas où il est fait application des dispositions de l’article 225-3-1 du code pénal ».
Aussi, compte tenu notamment de ces évolutions, il est possible que la jurisprudence issue du contrôle des refus de la CNIL donner suite à des plaintes puisse aussi s’appliquer à la HALDE, dès lors, tout au moins, que serait en cause des faits constitutifs d’une infraction pénale. rappelons à cet égard le considérant principal de cette décision du 27 octobre 1999 n° 196306 : « il appartient à la commission nationale de l’informatique et des libertés d’aviser le procureur de la République des faits dont elle a connaissance dans l’exercice de ses attributions, si ces faits lui paraissent suffisamment établis et si elle estime qu’ils portent une atteinte suffisamment caractérisée aux dispositions dont elle a pour mission d’assurer l’application ». Le Conseil d’Etat avait alors exercé avait alors exercé un contrôle restreint de la décision de ne pas informer le procureur de la République des faits dont la commission avait eu connaissance.
En tout état de cause, nous pensons qu’il serait fort utile que le Conseil d’Etat aligne son contrôle sur sa jurisprudence relative à la CNIL afin de donner une portée utile aux dispositions législatives relative à la lutte contre les discriminations…
La deuxième décision concerne au contraire le recours d’une personne morale mise en cause par la HALDE. Le Conseil d’Etat décide d’une part que « lorsqu’elle émet des recommandations sans faire usage de la possibilité dont elle dispose de leur assurer une publicité particulière, la haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité n’énonce pas, en principe, des règles qui s’imposeraient aux personnes privées ou aux autorités publiques, mais recommande aux personnes concernées les mesures qui lui semblent de nature à remédier à tout fait ou à toute pratique qu’elle estime être discriminatoire, ou à en prévenir le renouvellement ; que, par suite, ces recommandations ne constituent pas, par elles-mêmes, des décisions administratives susceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir ; qu’il en irait, en revanche, différemment de recommandations de portée générale, qui seraient rédigées de façon impérative » et d’autre part que « le simple rappel par la haute autorité de la possibilité ouverte aux parties par l’article 13 de la loi du 30 décembre 2004 de demander aux juridictions civiles, pénales ou administratives, lorsqu’elles sont saisies de faits relatifs à des discriminations, de l’inviter à présenter des observations ne saurait être regardé comme présentant le caractère d’une décision faisant grief ».
Ainsi, il est nécessaire de faire le départ entre les simples « recommandations », qui n’obligent en rien leur destinataire n’étant sont pas des décisions faisant griefs et de ce fait, insuceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir (ce qui se conçoit parfaitement), et celles qui, de portée générale, seraient rédigées de façon impérative, qui s’imposent dès lors à leur destinataire. En outre, dans la première sorte de recommandations qui n’ont pas force obligatoire, il faut distinguer celles qui ne font pas l’objet d’une publicité particulière (qui ne font pas grief) et celles qui le sont ( qui pourraient l’être, si l’on a bien compris). Par publicité, il faut sans doute entendre des faits mentionnés dans le rapport public de la HALDE. En effet, dans l’arrêt commenté, la délibération de la HALDE portant recommandation à la société a fait l’objet d’une publication dans le site internet de l’autorité administrative indépendante.
Essayons de distinguer ce qui pourrait être une décision faisant grief d’une décision ne faisant pas grief : dans l’affaire commentée, relative à la délibération n°2006-56 du 3 avril 1996, il est recommandé « en conséquence la mise en place d’une formation des personnels d’encadrement et des ressources humaines sur le harcèlement moral et le droit du travail
applicable, la création d’une procédure d’alerte favorisant l’expression de tous les salariés
dans des conditions satisfaisantes, et le règlement amiable des conflits » .
Comparons maintenant avec la délibération « anonymisée » (du moins dur le site de la HALDE) n°2006-56 du 3 avril 2006 relative à des faits d’un refus de recrutement en raison de l’âge du postulant à un emploi public d’une université (1). La HALDE indique d’abord que « même si Monsieur B ne bénéficiait pas d’un droit à être recruté à l’issue des contrats aidés, l’Université ne pouvait, sans même l’analyser, écarter sa candidature au profit
de candidats plus jeunes, le réclamant justifiant d’une expérience suffisante pour ce poste ».
Ensuite, la HALDE ne laisse aucun choix à l’université : « le Collège de la haute autorité constate que l’Université a mis en place une procédure de recrutement fondée sur un critère discriminatoire et qu’il y a lieu d’indemniser le préjudice
subi par Monsieur B né de la perte de chance d’occuper un emploi en qualité de contractuel de
droit public et de se maintenir sur le marché de l’emploi.
Le Collège de la haute autorité recommande à l’Université de proposer une réparation à
Monsieur B dans les trois mois suivant notification de la présente délibération. »
Voilà qui nous semble une délibération répondant aux conditions mises par le Conseil d’Etat pour pouvoir faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Bien entendu, la recevabilité d’un recours ne préjuge en rien de ses chances de prospérer.
(1) la lecture des délibérations de la HALDE est particulièrement instructive. Les administrations et les entreprises ne sont pas à l’abris de contestations de ce type. En ce qui concerne la fonction publique, rappelons que l’ordonnance n°2005-901du 2 août 2005, relative aux conditions d’âge et au nouveau parcours d’accès aux carrières des fonctions
publiques des « conditions d’âge peuvent être fixées lorsqu’elles sont justifiées
par l’expérience ou l’ancienneté requises par les missions à accomplir, ou pour des postes
classés par décret dans la catégorie active les emplois présentant un risque particulier ou des
fatigues exceptionnelles. Ainsi, aucun décret ne restreint l’accès au concours de technicien de
catégorie B à une condition d’âge. »
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L’article 178 de la loi n° 2002-73 du du 17 janvier 2002 de modernisation sociale a rendu applicable aux agents publics une partie des dispositions adoptées par le législateur pour protéger les salariés contre le harcèlement :
« Art. 6 quinquies. – Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel.
« 1o Le fait qu’il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ;
« 2o Le fait qu’il ait exercé un recours auprès d’un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ;
« 3o Ou bien le fait qu’il ait témoigné de tels agissements ou qu’il les ait relatés.
« Est passible d’une sanction disciplinaire tout agent ayant procédé aux agissements définis ci-dessus.
« Les dispositions du présent article sont applicables aux agents non titulaires de droit public. »
Toutefois, ce trouvent exclues de ce dispositif, les dispositions prévues pour faciliter la prévention ou la médiation de faits de harcèlement, et surtout celui relatif à l’aménagement de la preuve de tels faits, favorable aux salariés. A ce dernier titre, le législateur avait prévu en effet que « en cas de litige relatif à l’application des articles L. 122-46 et L. 122-49, le salarié concerné présente des éléments de fait laissant supposer l’existence d’un harcèlement. Au vu de ces éléments, il incombe à la partie défenderesse de prouver que ses agissements ne sont pas constitutifs d’un tel harcèlement et que sa décision est justifiée par des éléments objectifs étrangers à tout harcèlement. Le juge forme sa conviction après avoir ordonné, en cas de besoin, toutes les mesures d’instruction qu’il estime utiles. »
le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 12 janvier 2002 , avait toutefois limité la portée de cette innovation en considérant que les règles de preuve plus favorables à la partie demanderesse [c’est à dire aux salariés] instaurées par les dispositions critiquées ne sauraient dispenser celle-ci d’établir la matérialité des éléments de fait précis et concordants qu’elle présente au soutien de l’allégation selon laquelle la décision prise à son égard constituerait une discrimination en matière de logement ou procéderait d’un harcèlement moral ou sexuel au travail ; qu’ainsi, la partie défenderesse sera mise en mesure de s’expliquer sur les agissements qui lui sont reprochés et de prouver que sa décision est motivée, selon le cas, par la gestion normale de son patrimoine immobilier ou par des éléments objectifs étrangers à tout harcèlement ; qu’en cas de doute, il appartiendra au juge, pour forger sa conviction, d’ordonner toutes mesures d’instruction utiles à la résolution du litige ; que, sous ces strictes réserves d’interprétation, les articles 158 et 169 ne méconnaissent pas le principe constitutionnel du respect des droits de la défense » et elles ne s’appliquent pas devant le juge pénal.
Il n’en reste pas moins que même avant l’intervention de cette loi, les faits de harcèlement moral dans les fonctions publiques étaient répréhensibles. On peut même considérer que le fait, pour l’administration, de ne pas être intervenu pour protéger un de ses agents contre de tels faits engage sa responsabilité. J’en veux pour preuve, cette décision du Conseil d’Etat en date du 24 novembre 2006, qui sanctionne l’office national de la chasse et de la faune sauvage pour des faits de harcèlement moral.
Cette décision est importante à plusieurs autres titres. Pour sa définition du harcèlement moral, d’abord. Tout d’abord, la mutation d’un agent pour nécessité de service ne peut constituer, en soit, une illégalité. A fortiori, ne s’agit-il pas là de harcèlement moral. Ce sont les circonstances qui ont suivi cette mutation qui caractérise des faits de harcèlement moral :
« Considérant qu’il résulte de l’instruction, et notamment des nombreuses pièces produites par Mme A devant la cour administrative d’appel de Paris, d’une part, qu’après l’affectation de la requérante à la mission conseil juridique de l’Office national de la chasse par la décision précitée du 4 novembre 1991, les relations de celle-ci avec sa hiérarchie, et notamment avec la responsable de ce service, se sont rapidement dégradées ; que cette dernière, en raison de l’attitude jugée récalcitrante de Mme A, ne lui a plus adressé d’instructions que par voie écrite, parfois même par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, incitant ses collaborateurs à faire de même et multipliant, à cette occasion, les consignes inutilement tatillonnes, y compris pour les tâches les plus simples, dans lesquelles la requérante a été progressivement confinée ; que celle-ci a vu son comportement et ses capacités professionnelles systématiquement dénigrés, dans des termes souvent humiliants pour un agent de son ancienneté, et son honnêteté mise en doute à plusieurs reprises, sans que jamais une procédure de licenciement pour insuffisance professionnelle ou de sanction disciplinaire ait été engagée à son encontre selon les formes et avec les garanties prévues par son statut ; que l’isolement de Mme A au sein du service a été renforcé par des mesures vexatoires telles que l’interdiction de pénétrer dans certaines pièces ou d’assister, sans que soit invoqué un motif précis tiré de l’intérêt du service, aux voeux du directeur de l’établissement ; que, d’autre part, alors même que Mme A a, à de nombreuses reprises, attiré l’attention du directeur de l’Office national de la chasse sur ces difficultés, il ne résulte pas de l’instruction qu’aucune mesure ait été prise pour mettre un terme à cette situation, qui a conduit au placement de la requérante en congé de maladie pour un état dépressif pendant cinq mois et demi au cours de l’année 1995 ; que cette carence a rendu possible la persistance, sur une période d’au moins six ans, des agissements mentionnés précédemment, qui, par leur répétition, ont excédé les limites de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique » :
Le juge utilise ici la méthode du faisceau d’indice et relève une série de faits graves : la hiérarchie ne s’adresse plus à elle que par écrit, on ne lui donne plus que des consignes inutilement tatillonnes, on la confine dans des taches simples (au regard de ses compétences sans doute) on remet en cause sa compétence et sa probité en des termes humiliants sans qu’une procédure de sanction disciplinaire ait été engagée. On la maintient à l’isolement, lui interdisant l’accès à certaines pièces et aux voeux du personnel sans que des motifs tirés de l’intérêt du service soient invoqués etc…. Toute cela est vraiment caricatural ! Mais ce qu’il faut retenir surtout, au delà de ces faits ahurissants, c’est la motivation du juge. Bien que prévenue de ce qu’elle subissait, la direction s’est abstenue d’intervenir et de mettre fin à la situation. Et à mon sens, c’est bien cette carence qui est retenue par la Haute juridiction pour juger l’office a été fautif, une abstention qui a rendu possible la persistance de tels agissements (pendant au moins 6 ans quand même !). Mais encore c’est seulement leur « répétition » qui excède l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. Si je crois bien comprendre, des agissements isolés de harcèlement moral, ou qui ne se répètent pas trop dans le temps, pourraient ne pas excéder un exercice « normal » du pouvoir hiérarchique ? Nous n’en savons rien, tant le raisonnement a contrario est délicat à manier.
Mais la suite de l’arrêt est à mon sens bien plus critiquable. En effet, le Conseil d’Etat exonère en partie l’office de sa responsabilité en retenant la faute de la victime :
« Considérant, il est vrai, qu’il résulte de l’instruction que Mme A, qui regardait comme illégale et injustifiée son affectation à la mission conseil juridique de l’Office national de la chasse, a fait preuve, tout au long des années en cause, et sous couvert de défendre l’intérêt du service, d’une mauvaise volonté persistante dans l’accomplissement des tâches qui lui étaient imparties, ignorant ou critiquant fréquemment les consignes qui lui étaient données et dénonçant celles-ci à tout propos, en termes péremptoires, dans des courriers adressés au directeur de l’Office, voire aux autorités de tutelle ; qu’ainsi, la requérante a largement contribué, par son attitude, à la dégradation des conditions de travail dont elle se plaint ; que, si cette circonstance n’est pas de nature à retirer leur caractère fautif aux agissements rappelés précédemment de sa hiérarchie, elle est, dans les circonstances de l’espèce, de nature à atténuer la responsabilité de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage à hauteur de la moitié des conséquences dommageables de ceux-ci »
Voilà qui est étrange, pour ne pas dire choquant et guère pédagoqique : en quoi une telle faute de l’agent pourrait atténuer la responsabilité de l’administration ? accepter une telle exonération partielle (50 % quand même) n’est-ce pas considérer que l’administration n’a pas eu totalement tort en harcelant son agent plutôt que d’engager à son encontre une procédure de sanction disciplinaire ? Par ailleurs, une telle motivation rend l’agent en partie responsable du sort qu’il a subi : est-ce bien raisonnable ? sans doute pas !
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