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Timestamp: 2020-04-01 04:41:30
Document Index: 321348291

Matched Legal Cases: ['artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 120', 'artículo 102', 'artículo 6', 'artículo 125', 'artículo 122', 'artículo 124', 'artículo 140', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 28']

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Dictamen : 158 del 12/05/2008
Consultante: Leonel Rosales Maroto
Cargo: Director a. í. Dirección de Urbanismo
C-158-2008
Leonel Rosales Maroto
Director a. í.
Con aprobación de la Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio PU-C-D-403-2007 del 08 de junio de 2007 y PU-C-D-430-2007 del 18 de junio de 2007, en los que solicita pronunciarnos acerca de los alcances de la circular DCAT-0595-2006 emitida por el catastro nacional sobre la calificación de planos de agrimensura, la cual fue emitida a raíz del voto del tribunal registral administrativo número 087-2005.
I. ADMISIBILIDAD Y OBJETO DE LA CONSULTA
No obstante el carácter de órgano superior consultivo técnico – jurídico que ostenta esta Procuraduría, el ejercicio de esta función se encuentra limitada a los términos delimitados por el legislador en nuestra ley orgánica (ley número 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), específicamente los numerales 3 inciso b), 4 y 5, así como la profusa jurisprudencia administrativa que éste órgano ha emitido al respecto. De este modo, se han desarrollado requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas, los cuales deben ser revisados antes de entrar a analizar el fondo de la consulta planteada. En ese sentido se ha manifestado:
“Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.
Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa." (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del año 2002. El subrayado no corresponde al original)
Acorde con lo anterior, se desprende que la consulta ha sido planteada en términos que conducen a revisar el contenido de lo dispuesto tanto en la circular de catastro como en la resolución del tribunal registral administrativo, lo cual pone entredicho la competencia de este órgano para pronunciarse en el ejercicio de su función consultiva, por tratarse de actos concretos de la administración.
En este sentido, mediante dictamen C-430-2006 del 24 de octubre de 2006 se declaró inadmisible una consulta realizada por el concejo municipal de Orotina en la que se solicitaba revisar el criterio vertido por el tribunal contencioso administrativo en su carácter de jerarca impropio de dicho ente municipal, a lo cual éste órgano asesor señaló[1]:
“…Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante ´indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento´ (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, ´estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa´ (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público. ” (C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.” (C-151-2002 del 12 de junio).”
Finalmente, se observa, además, que dar respuesta a la cuestión planteada involucraría una revisión del criterio emitido sobre el particular por el Tribunal Contencioso Administrativo. En virtud de lo anterior, estima esta Procuraduría General que debe declinar la función consultiva para el caso consultado en razón de que emitir el criterio requerido supone contravenir el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica transcrito anteriormente.” (El resaltado no es del original).
Así las cosas, resulta evidente que la consulta presentada no trata acerca de una cuestión genérica, por el contrario, versa sobre un asunto concreto, e incluso conlleva a la revisión de un acto administrativo específico, lo cual es de resorte ajeno a la actividad propia de éste órgano asesor. Por consiguiente, lo que procede es emitir un criterio general acerca de los alcances de las circulares administrativas, en tanto actos internos de la administración pública, pero sin entrar a valorar el contenido de la circular dictada por el catastro nacional.
II. LAS CIRCULARES ADMINISTRATIVAS, NATURALEZA JURÍDICA Y ALCANCES JURIDICOS RESPECTO DE TERCEROS
Las circulares administrativas corresponden a actos administrativos internos o interorgánicos[2] de alcance general (artículo 120.1 ley general de la administración pública, en adelante LGAP) que a su vez son resultado del ejercicio de la potestad de jerarquía, específicamente del poder de instrucción en manos del superior jerárquico (artículo 102.a LGAP). A través de ellas, el superior jerárquico puede determinar de manera general la forma en la que se ejercen las funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia, como de legalidad, salvo las restricciones que establecen otras fuentes superiores del ordenamiento administrativo (artículos 6 y 105.1 LGAP). Sobre el tema de la relación de jerarquía y la potestad de mando e instrucción, éste órgano asesor ha señalado:
La potestad de impartir órdenes particulares o dictar circulares sobre el modo en que se debe ejercer la función pública. Esto tomando en cuenta tanto criterios de oportunidad como de legalidad.” (Dictamen número C-217-2007 del 3 de julio de 2007. El resaltado no es del original)
Por consiguiente, las circulares administrativas son actos que por su naturaleza reflejan una relación de jerarquía, de manera que el alcance de sus efectos –en principio– han de circunscribirse exclusivamente al ámbito de las relaciones intra-administrativas, y consisten en regulaciones que ordenan la conducta de los subordinados en aspectos de conveniencia, oportunidad e inclusive legalidad, con el fin de disminuir el ámbito de discrecionalidad que pueda manejar el inferior en la toma de decisiones[3]. El tribunal contencioso administrativo también se ha pronunciado respecto a la naturaleza de las circulares:
“V).- SOBRE LA NATURALEZA JURIDICA DE LAS DISPOSICIONES COMBATIDAS Y SUS EFECTOS: Las autoridades administrativas que han emitido las disposiciones combatidas las denominan ´circular´ y, aún cuando las ´circulares´ no se encuentran de manera expresa incluidas dentro de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo (artículo 6 LGAP) es una de ellas, con la aclaración de que la aplicación de este tipo de normas está circunscrita al ámbito interno, de tal suerte que el destinatario de las mismas solo será el subordinado jerárquico o quien se encuentre en relación de sujeción especial, resultando en estos supuestos innecesaria su publicación, al carecer sus disposiciones de trascendencia en el ámbito externo. Las circulares cumplen su función -interna- con la simple exposición en vitrinas o murales (artículo 125 de la L.G.A.P) o la comunicación a los sujetos que deben acatarlas. En efecto, las circulares han sido concebidas para producir efectos a lo interno de la administración, en tanto provienen de la potestad de mando y fiscalización del jerarca. Se producen dentro del marco de una relación de supremacía especial, merced a la cual existen una serie de potestades implícitas que permiten regular el desenvolvimiento de una especial y concreta relación jurídica…” (Resolución número 17-2006 del 15 de febrero de 2006. El resaltado no es del original)
También en una resolución anterior, la número 600-2002 de la sección tercera, dictada el 21 de junio de 2002, este mismo Tribunal sostuvo:
“I.- La Ley General de la Administración Pública establece una distinción entre actos administrativos externos e internos, que tiene relevantes repercusiones jurídicas y que, por consiguiente, supone un régimen jurídico diferenciado. El acto externo es el que repercute en la esfera patrimonial o extrapatrimonial de los administrados, al representar la aplicación específica de una potestad de imperio, por lo que tienen valor y efecto ante el ordenamiento jurídico administrativo. Los actos administrativos internos, en contraposición, no tienen esa proyección externa, toda vez, que sus efectos se producen y agotan a nivel interorgánico, esto es, en el seno de una organización administrativa, entre un órgano y otro. En los ordinales 120 y 121 del texto legal supracitado los actos externos se subdividen en generales que incluye las subcategoría del decreto puro y simple y el decreto de alcance normativo (reglamento o decreto reglamentario) y los concretos que comprende las singulares manifestaciones denominadas acuerdos y resoluciones. Las circulares son un típico acto administrativo interno de alcance general, puesto que, de ordinario son dictadas por los órganos de dirección y están destinadas a una pluralidad indeterminada de funcionarios públicos de la organización. Tal y como lo prescribe el artículo 122, párrafo 1°, LGAP “Los actos internos carecerán de valor ante el ordenamiento general del Estado en perjuicio del particular, pero no en su beneficio”. De su parte, el numeral 125, párrafo 1°, del cuerpo normativo citado, al regular la forma en que adquieren eficacia las circulares, indica que deben ser expuestas en las vitrinas o murales del respectivo órgano o ente por un plazo mínimo de un mes e incluidas en un prontuario o repertorio de libre acceso para los funcionarios y administrados. La circular interna no puede establecer requisitos, condiciones, trámites o cargas que no están establecidas en la ley (artículo 124 LGAP), primero por tratarse de actos administrativos internos que carecen de validez ante el ordenamiento jurídico, segundo por cuanto no son publicadas en el Diario Oficial para que todos los administrados y usuarios de los servicios públicos se impongan de su contenido y tercero por que su función no es la de reglamentar las leyes, dado que, este último aspecto le está librado, en exclusiva y por reserva constitucional expresa, al Poder Ejecutivo (artículo 140, inciso 18, de la Constitución Política) a través de los reglamentos ejecutivos, los cuales, en todo, caso no pueden establecer requisitos, condiciones o exigencias no contenidas en la ley, ya que, uno de sus límites sustanciales lo constituye el principio de legalidad o de reserva de ley, de lo contrario el reglamento incurre en un vicio de ultra vires y se produce su nulidad absoluta. El reglamento ejecutivo debe desarrollar y complementar la ley ejecutada dentro de sus parámetros y límites, por lo que debe respetar el contenido esencial del instrumento legislativo sin incrementar las restricciones establecidas o crear nuevas que no han sido establecidas por el legislador (Voto de la Sala Constitucional No. 3550-90). Esta última limitación es aplicable, por mayoría de razón, a las circulares que son simples actos administrativos internos de alcance general” (El resaltado no es del original).
Por su parte, éste órgano asesor se ha referido recientemente respecto al tema del poder de instrucción. En efecto, en el dictamen número C-023-2008 del 25 de enero de 2008, dijimos:
“Resta por determinar si, en virtud de su potestad jerárquica, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social puede ordenar la conducta de la Dirección Nacional de Pensiones.
Al llegar a este punto, es oportuno hacer un breve excurso aclaratorio. De acuerdo con el numeral 102 inciso a) de la Ley General de la Administración Pública, la potestad jerárquica que corresponde al Ministro, por su condición superior Jerárquico, conlleva el poder de instrucción. Este implica el poder de dirección; sin embargo, el poder de instrucción es mucho más amplio e intenso que el que dimana del poder de dirección en sentido estricto. (…)
Así las cosas, en virtud de la potestad jerárquica, el superior está habilitado no solamente para revisar lo actuado por el inferior, sino para indicarle el modo de ejercer sus competencias. (…)
Es menester remarcar, empero, que el poder de instrucción se diferencia de la orden –a pesar de tener por fundamento común la potestad jerárquica– por su carácter general[4]. Las instrucciones o circulares, por principio, no deben referirse a casos concretos, sino que se trata de disposiciones u ordenanzas que deben respetar cierto grado de abstracción.
No está de más acotar que las circulares, instrucciones o lineamientos que dicte el superior jerárquico constituyen actos internos de alcance general cuyo destinatario, por regla, son los órganos internos de la Administración subordinados al jerarca. …” (El resaltado no es del original)
También es importante tener claro que el superior se halla vinculado por el principio de legalidad y el sistema de fuentes del ordenamiento administrativo, razón por la cual no puede modificar, por vía de circulares o instrucciones, el marco normativo superior que rige la competencia, ni tampoco crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas relacionadas con casos concretos sometidos a conocimiento del inferior. Por el contrario, sí puede regular, mediante instrucción o circular, la forma en que en el órgano subordinado debe ejercer sus competencias, verbigracia la forma en que debe interpretar la ley en determinados casos. Ello, sin perjuicio de las facultades de revisión e incluso de avocación sobre casos concretos, que le asisten en tanto superior jerárquico.
Asimismo, vale acotar que si una instrucción en particular prescribe la realización de actos evidentemente extraños a la competencia del inferior, o manifiestamente arbitrarios –por constituir su ejecución abuso de autoridad o cualquier otro delito– el inferior jerárquico debe negarse a obedecerla (art. 108 LGAP). En todos los demás casos, aunque el acto del superior sea contrario al ordenamiento por cualquier otra razón, el inferior está en la obligación de obedecer, debiendo consignar y enviar por escrito sus observaciones al jerarca (art. 109 LGAP).
Finalmente, atendiendo al objeto de esta consulta, quedaría por examinar los alcances jurídicos de las circulares administrativas respecto de terceros, es decir, aquellas hipótesis en las cuales estos actos pasan tener efectos externos más allá de la relación interorgánica, bien por que dichos actos sean invocados para reclamar un beneficio o bien por que los mismos causen un perjuicio y su invocación en estrados judiciales sea necesaria para declarar su nulidad.
En este sentido, podemos identificar tanto de las resoluciones antes citadas y como de lo dispuesto expresamente por los numerales 122 a 125 LGAP, una serie de hipótesis y situaciones en las que las circulares administrativas eventualmente podrían tener efectos externos:
a) Si la circular por si misma o por el acto de aplicación causa beneficio al administrado (art. 122.1 LGAP), éste puede invocarlo a efectos de su reclamo.
c) Si la circular esta regulada por ley, reglamento o cualquier otra norma (art. 123.1 LGAP), puede ser invocada por el tercero a efectos de reclamar el beneficio o para pedir su nulidad y/o la del acto de indebida aplicación (arts. 122.1 y 122.3 LGAP, 49 de la constitución política y 1, 10, 36, 37 y 42 CPCA).
g) Si la circular contradice o violenta lo dispuesto en una norma superior según el sistema de fuentes del derecho administrativo, puede ser invocada a efectos de solicitar su nulidad (6, 11.1, 13.1, 19.1, 59.1, 158, 166 LGAP, 49, 121.1, 140.18 de la constitución política, 1, 10, 36, 37 y 42 CPCA)[5]
Para consideración de la administración consultante, y por tratarse de un precedente que tiene relación con los supuestos descritos en los puntos b), e) y g), nos permitimos transcribir otro extracto de la resolución 600-2002 del tribunal contencioso administrativo, que citamos líneas arriba:
“II.- En la especie, el Registro de la Propiedad Mueble, al momento de la calificación, le apuntó al recurrente como omisiones del documento que pretende inscribir –traspaso de un vehículo automotor-, todo con fundamento en la circular No. DRPM-115-98 del 13 de julio de 1998, los siguientes: a) número de chasis; b) revisión técnica y c) declaración jurada. Bajo esa inteligencia, el punto medular del sub júdice consiste en determinar con precisión cuáles son los requisitos impuestos por la ley para el traspaso de un vehículo. El artículo 8 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres (No. 7331 del 13 de abril de 1993 y sus reformas) fija, con meridiana claridad, los recaudos que debe cumplir el traspaso de un vehículo automotor al indicar los siguientes: a) nombres, números de cédulas y domicilio exacto de los otorgantes; b) precio, marca, estilo, modelo, color, número de motor, número de placas, clase de combustible y cilindraje; c) hora, fecha, lugar de otorgamiento y nombre del notario que autoriza la escritura pública. A todas luces, el legislador no exige en un traspaso el número de chasis, la revisión técnica y una declaración jurada, estos son requisitos cuya verificación la Dirección del Registro Público de la Propiedad Mueble le ha venido exigiendo a los registradores, al momento de la calificación, con sustento en la circular interna No. DRPM-115-98. El Registro de la Propiedad Mueble, de esta forma, pretende exigirle a los usuarios de los servicios registrales requisitos impuestos por vía de circular y no de ley, siendo que como ya se indicó la forma de reglamentar las leyes es a través de los reglamentos ejecutivos, siendo que, incluso éstos, no pueden exceder los parámetros fijados por aquéllas estableciendo ex novo condiciones no contenidas en la ley reglamentada. Este órgano colegiado debe, por consiguiente, aplicar el ordinal 122, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública por lo que los requisitos establecidos en la circular supracitada, en tanto perjudican a los usuarios de los servicios registrales, carecen de todo valor y efecto ante el ordenamiento jurídico administrativo y los órganos jurisdiccionales, razón por la que no les pueden ser exigidos. En todo caso, este Tribunal está llamado a desaplicar los requisitos ilegales de la circular No. DRPM-115-98 en estricto apego del artículo 8, inciso 2°, de la Ley Orgánica del Poder Judicial el que manda a no aplicar reglamentos o actos administrativos de alcance general que resulten manifiesta y evidentemente ilegales.
III.- Los registros que conforman el registro nacional, para un futuro, deben abstenerse de la práctica ilegal de “reglamentar” por vía de circulares los requisitos, condiciones y trámites para la inscripción o registro de actos y documentos, puesto que, en tales casos deben coordinar, a través de la Junta del Registro Nacional, con el Poder Ejecutivo a fin de ser dictados los reglamentos ejecutivos pertinentes, siempre y cuando éstos, respeten los límites formales y sustanciales de la potestad reglamentaria.” (El resaltado no es del original)
Así las cosas, y conforme a lo expuesto, cabría la posibilidad de recurrir a los medios procesales previstos en el ordenamiento, para impugnar una circular cuyos efectos externos perjudiquen a un tercero.
1) En tratándose de un asunto concreto, que incluso conlleva a la revisión de un acto administrativo específico, se declina el ejercicio de la función consultiva en cuanto al análisis del fondo de la consulta. Empero, a modo de consideraciones orientativas generales se procede a analizar el tema del alcance de las circulares administrativas.
2) Las circulares administrativas corresponden a actos administrativos internos o interorgánicos de alcance general. Son resultado del ejercicio de la potestad de jerarquía, específicamente del poder de instrucción en manos del superior jerárquico.
3) A través de las circulares, el superior jerárquico puede determinar de manera general la forma en la que se ejercen las funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia, como de legalidad, salvo las restricciones que establecen otras fuentes superiores del ordenamiento administrativo.
4) El alcance de sus efectos –en principio– han de circunscribirse exclusivamente al ámbito de las relaciones intra-administrativas. No obstante, estos actos pueden tener efectos externos más allá de la relación interorgánica, bien por que dichos actos sean invocados para reclamar un beneficio, o bien por que los mismos causen un perjuicio y su invocación en estrados judiciales sea necesaria para declarar su nulidad.
5) Procede recurrir a los medios procesales previstos en el ordenamiento, para impugnar una circular cuyos efectos externos perjudiquen a un tercero.
[1] En el mismo sentido, puede consultarse el dictamen número C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005.
[2] Cfr. ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. Tomo II. San José, Biblioteca Jurídica Diké, 2002, p. 420.
[3] Al decir de Ortiz, reducir o restringir su libertad de determinación. Ver infra cit.
[4] En un análisis sobre la potestad de dirección, Eduardo Ortiz nos indica las diferencias entre ésta y la potestad de mando, supremacía o instrucción, y específica lo siguiente sobre la orden: “La potestad de impartir directrices es, en primer lugar, radicalmente diferente de la de dar órdenes; así como no puede confundirse con la de contralor, tampoco puede equipararse a la potestad común de mando. La orden es un mandato que regula exhaustivamente la conducta ordenada, tanto en cuanto a momento y motivo como en cuanto a contenido. Es una regulación puntual y concreta de la conducta del interior y elimina toda libertad de determinación de éste. La directriz es una imposición de menor intensidad vinculante.” (Resaltado no es del original) ORTIZ ORTIZ, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. Tomo I. San José, Biblioteca Jurídica Diké, 2002, p. 361.
[5] Por ejemplo, mediante sentencia número 2001-01465 del 21 de febrero del 2001, la sala constitucional declaró inconstitucional una circular del instituto nacional de criminología por considerar que la misma había interferido ilegítimamente en el ejercicio y disfrute de derechos fundamentales de los privados de libertad. Señaló el tribunal constitucional que del artículo 28 de la Constitución se derivan cuatro corolarios de gran importancia en la regulación y limitación de los derechos fundamentales:
a.) El principio mismo de «reserva de ley», del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del poder legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales;
b.) Que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas;
c.) Que ni aún en los reglamentos ejecutivos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer; y
d.) Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales.