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Timestamp: 2020-01-27 21:20:05
Document Index: 311979796

Matched Legal Cases: ['Art. 82', 'Art. 34', 'Art. 88', 'Art. 88', 'Art. 90', 'Art. 89', 'BGE', 'Art. 34', 'BGE', 'Art. 95', 'Art. 34', 'BGE', 'Art. 42', 'Art. 106', 'BGE', 'Art. 105', 'Art. 95', 'Art. 97', 'Art. 99', 'BGE', 'BGE', 'Art. 99', 'Art. 34', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 34', 'Art. 34', 'Art. 34', 'Art. 34']

1C_641/2013 - 2014-03-24 - Politische Rechte - Stimmrecht
1C_641/2013
A.a. Im Rahmen der Gesamtplanung für die Jahre 2013-2017 prüfte der Stadtrat Luzern (Stadtregierung) verschiedene Spar- und Entlastungsmassnahmen. Dabei zog er eine Steuererhöhung von 3,08% durch Erhöhung des Steuerfusses um eine Zehntelseinheit von 1,75 auf 1,85 in Kombination mit einem Spar- und Entlastungspaket von vier Millionen Franken in Betracht. Mit Blick auf das für die eventuelle Erhöhung des Steuerfusses obligatorische Finanzreferendum, für das der 16. Dezember 2012 reserviert wurde, informierte der Stadtrat Luzern die Öffentlichkeit bereits ab Juli 2012 über die geplanten Massnahmen und die mögliche anstehende Abstimmung.
B.a. Bereits vorher, am 18. Oktober 2012, hatte der in Luzern wohnende Yves Holenweger Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Luzern erhoben, worin er die behördlichen Interventionen des Stadtrates sowie des Stadtpräsidenten Luzern beanstandete. Am 21. November reichte Yves Holenweger eine weitere Eingabe ein, in der er unter anderem die in der Zwischenzeit den Stimmberechtigten zugestellten behördlichen Abstimmungserläuterungen anfocht.
Am 16. Dezember 2012 nahmen die Stimmberechtigten der Stadt Luzern den Voranschlag 2013 und damit auch die vom Stadtrat beschlossene Steuererhöhung mit 11'128 Ja-Stimmen (63,92%) gegen 6'282 Nein-Stimmen (36,08%) an.
D.a. Yves Holenweger führte beim Verwaltungsgericht des Kantons Luzern (heute: Kantonsgericht) Beschwerde gegen die Entscheide des Regierungsrates vom 27. November und 11. Dezember 2012, wobei er hauptsächlich die Wiederholung der Abstimmung und eventuell die Feststellung beantragte, dass die Abstimmungsfreiheit verletzt worden sei.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als Stimmrechtsbeschwerde an das Bundesgericht stellt Yves Holenweger die folgenden Anträge:
Der Stadtrat Luzern beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das kantonale Justiz- und Sicherheitsdepartement hat für den Regierungsrat des Kantons Luzern auf eine Stellungnahme verzichtet. Das Kantonsgericht schliesst ohne weitere Ausführungen auf Abweisung der Beschwerde.
Mit Replik vom 29. September 2013 hält Yves Holenweger an seiner Beschwerde fest. Mit Eingabe vom 16. November 2013 beantragt er die Entgegennahme eines nachträglichen Beweismittels.
Am 27. November 2013 äusserte sich der Stadtrat Luzern nochmals zur Sache.
Yves Holenweger liess sich dazu mit weiterer Eingabe vom 14. Dezember 2013 vernehmen.
Mit verfahrensleitender Verfügung vom 17. September 2013 wies das präsidierende Mitglied der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das Gesuch um aufschiebende Wirkung bzw. vorsorgliche Massnahmen ab.
1.1. Mit der Beschwerde nach Art. 82 lit. c
BGG kann beim Bundesgericht die Verletzung von politischen Rechten geltend gemacht werden. Dazu zählt die Rüge, Abstimmungserläuterungen oder sonstige behördlichen Informationen vor der Abstimmung seien mangelhaft oder nicht hinreichend neutral und objektiv, was eine zuverlässige und unverfälschte Willensbildung und -äusserung der Stimmberechtigten im Sinne von Art. 34 Abs. 2
BV verhindere (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_385/2012 vom 17. Dezember 2012, in: ZBl 114/2013 524 E. 1.2).
1.2. Von der Stimmrechtsbeschwerde an das Bundesgericht werden sowohl eidgenössische als auch kantonale und kommunale Stimmrechtssachen erfasst (Art. 88 Abs. 1
BGG). Bei den letzteren ist die Stimmrechtsbeschwerde gegen Akte letzter kantonaler Instanzen zulässig (Art. 88 Abs. 1 lit. a
BGG). Das angefochtene Urteil ist ein solcher kantonal letztinstanzlicher Akt in einer kommunalen Stimmrechtssache. Überdies handelt es sich um einen beschwerdefähigen Endentscheid (vgl. Art. 90
1.4. Der Beschwerdeführer ist als Stimmberechtigter in der Stadt Luzern zur Beschwerde legitimiert (vgl. Art. 89 Abs. 3
BGG; BGE 134 I 172 E. 1.3.3 S. 176). Da allerdings im vorliegenden Fall ein Gestaltungsbegehren auf Aufhebung der beanstandeten Abstimmung vorliegt und zulässig ist, verfügt der Beschwerdeführer nicht über ein schutzwürdiges Interesse an der formellen Feststellung, der Stadtrat Luzern habe gegen Art. 34 Abs. 2
BV verstossen. Auf das subsidiär erhobene Feststellungsbegehren kann daher nicht eingetreten werden (BGE 137 IV 87 E. 1 S. 88 f.; Urteil 1C_405/2012 vom 12. September 2013 E. 1.2; je mit Hinweisen).
1.5. Nach Art. 95 lit. a
, c und d BGG kann in Stimmrechtssachen in rechtlicher Hinsicht die Verletzung von Bundesrecht, der kantonalen verfassungsmässigen Rechte sowie der kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und derjenigen über Volkswahlen und -abstimmungen gerügt werden. Der Beschwerdeführer macht einzig einen Verstoss gegen Art. 34 Abs. 2
BV geltend, was das Bundesgericht frei prüft (vgl. BGE 129 I 185 E. 2 S. 190; 123 I 175 E. 2d/aa S. 178; je mit Hinweisen).
2.1. Gemäss Art. 42 Abs. 2
BGG ist in der Begründung in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Der Beschwerdeführer muss sich wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinandersetzen. Rein appellatorische Kritik ohne Bezug zum angefochtenen Entscheid genügt nicht. Besondere Anforderungen gelten, wenn die Verletzung von Grundrechten (unter Einschluss von Verfahrensfehlern und der willkürlichen Erhebung des Sachverhalts) geltend gemacht wird. Dies prüft das Bundesgericht nicht von Amtes wegen, sondern nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2
BGG; BGE 135 III 127 E. 1.6 S. 130; 134 II 244 E. 2.1 und 2.2 S. 245 f.; je mit Hinweisen).
3.1. Gemäss Art. 105 Abs. 1
BGG legt das Bundesgericht seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat. Deren Sachverhaltsfeststellung kann nur auf Rüge hin oder von Amtes wegen berichtigt oder ergänzt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer gravierenden Rechtsverletzung (im Sinne von Art. 95
BGG) beruht (Art. 97 Abs. 1
BGG). Soweit der Beschwerdeführer sich auf andere Tatsachen beruft, als sie im angefochtenen Urteil festgestellt wurden, legt er nicht dar, dass die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen offensichtlich unrichtig sind oder auf einer massgeblichen schwerwiegenden Rechtsverletzung beruhen, weshalb darauf nicht eingegangen werden kann (vgl. dazu insbes. hinten E. 3.2.4 und 7.3).
3.2. Nach Art. 99 Abs. 1
BGG dürfen im bundesgerichtlichen Verfahren neue Tatsachen und Beweismittel nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt.
3.2.2. Der Beschwerdeführer macht dazu geltend, in BGE 138 I 61 (zur Unternehmenssteuerreform II des Bundes) habe das Bundesgericht in einem Verfahren des nachträglichen Rechtsschutzes geprüft, ob die damaligen Abstimmungserläuterungen mit der Abstimmungsfreiheit vereinbar gewesen seien. Es müsse ihm daher ebenfalls unbenommen bleiben, sich auf nachträgliche Ereignisse zu berufen. Zwar trifft es zu, dass nachträglich bekannt gewordene Beeinflussungen durch Behörden bei entsprechender Erheblichkeit zu einem Verfahren zur Überprüfung einer Abstimmung und gegebenenfalls zu deren Aufhebung und Wiederholung führen können (vgl. dazu etwa schon die bundesgerichtlichen Urteile zum Laufental BGE 113 Ia 146 und 114 Ia 427). Diesfalls ist aber ein völlig neues Verfahren einzuleiten, in dem alle Instanzen zu durchlaufen sind. Soweit wie hier die kantonalen Behörden und insbesondere das kantonal letztinstanzliche Gericht den Rechtsstreit bereits beurteilt haben, greift Art. 99 Abs. 1
BGG uneingeschränkt. Das vorinstanzliche Verfahren bestimmt insoweit nicht nur den Streitgegenstand, sondern auch die tatsächliche und beweismittelmässige Thematik des bundesgerichtlichen Verfahrens.
4.1. Die in Art. 34 Abs. 2
BV als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (BGE 139 I 2 E. 6.2 S. 13 f.; 138 I 61 E. 6.2 S. 82; 135 I 292 E. 2 S. 293, je mit Hinweisen).
4.2. Das Ergebnis eines Urnengangs kann unter anderem durch eine unzulässige behördliche Beeinflussung der Willensbildung der Stimmberechtigten im Vorfeld von Urnengängen verfälscht werden. Eine solche fällt namentlich in Bezug auf amtliche Abstimmungserläuterungen in Betracht (BGE 139 I 2 E. 6.2 S. 14; 138 I 61 E. 6.2 S. 82; 135 I 292 E. 2 S. 293, je mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung sind behördliche Abstimmungserläuterungen oder Abstimmungsbotschaften, in denen eine Vorlage erklärt und zur Annahme oder Ablehnung empfohlen wird, unter dem Gesichtswinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist dabei zwar nicht zur Neutralität verpflichtet - und darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben -, wohl aber zur Sachlichkeit. Sie verletzt ihre Pflicht zu objektiver Information, wenn sie über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Dem Erfordernis der Objektivität genügen Abstimmungserläuterungen, wenn die Aussagen wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe dafür sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr oder unsachlich, sondern lediglich ungenau
oder unvollständig sind. Die Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen, die gegen eine Vorlage erhoben werden können, erwähnen. Im Sinne einer gewissen Vollständigkeit verbietet das Gebot der Sachlichkeit indessen, in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Elemente zu unterdrücken, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben (BGE 139 I 2 E. 6.2 S. 14; 138 I 61 E. 6.2 S. 82, 135 I 292 E. 4.2 S. 297; je mit Hinweisen).
4.3. Stellt das Bundesgericht im Vorfeld einer Abstimmung oder bei deren Durchführung Mängel fest, so hebt es den Urnengang nur auf, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben können. Die Beschwerdeführenden müssen in einem solchen Fall allerdings nicht nachweisen, dass sich der Mangel auf das Ergebnis der Abstimmung entscheidend ausgewirkt hat. Es genügt, dass nach dem festgestellten Sachverhalt eine derartige Auswirkung im Bereich des Möglichen liegt. Mangels einer ziffernmässigen Feststellbarkeit der Auswirkung eines Verfahrensmangels ist nach den gesamten Umständen und grundsätzlich mit freier Kognition zu beurteilen, ob der gerügte Mangel das Wahl- oder Abstimmungsergebnis beeinflusst haben könnte. Dabei ist auch die Grösse des Stimmenunterschiedes, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der Abstimmung mit zu berücksichtigen. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung der Abstimmung abgesehen werden (BGE 138 I 61 E. 4.7.2 S. 78; 135 I 292 E. 4.4 S. 301; 132 I 104 E. 3.3 S. 110; 130 I 290
E. 3.4 S. 296; je mit Hinweisen).
6.1. Der Beschwerdeführer macht nicht die Verletzung von kantonalem unter Einschluss von kommunalem Recht oder deren verfassungswidrige Anwendung, sondern einzig einen Verstoss gegen die Abstimmungsfreiheit nach Art. 34 Abs. 2
BV geltend. Der Grosse Stadtrat Luzern beschloss am 25. Oktober 2012 über den Voranschlag 2013 und erhöhte gleichzeitig den Steuerfuss für das Jahr 2013 auf 1,85 Einheiten. Erst von diesem Zeitpunkt an war klar, dass es zu einer obligatorischen Volksabstimmung kommen würde, die dann in der Folge am 16. Dezember 2012 stattfand.
6.2.2. Zweck des Beitrages im Stadtmagazin vom 4. Oktober 2012 war es, über das hängige Verfahren zur Entwicklung der Stadtfinanzen und den Steuerfuss zu informieren und gleichzeitig auf die Möglichkeit einer späteren Volksabstimmung hinzuweisen. Im Zeitpunkt des Erscheinens des Stadtmagazins hatte dazu noch keine Debatte im Grossen Stadtrat stattgefunden. Es gab mithin weder einen entsprechenden Parlamentsbeschluss noch klar feststehende Mehrheits- und Minderheitsstandpunkte dazu. Die Positionen der Fraktionen konnten demnach noch nicht beleuchtet werden. Hingegen hatten die Medien die Finanzlage und -strategien der Stadt Luzern bereits erheblich thematisiert. Das rechtfertigte, dass der Stadtrat die verschiedenen Varianten und deren Folgen zu Handen der Stimmberechtigten darlegte. Ein Verbot von kommunikativen Massnahmen, bevor der politische Meinungsbildungsprozess beendet und die Parlamentsdebatte geführt ist, ergibt sich aus Art. 34 Abs. 2
BV nicht.
6.5. Mit seinen allgemeinen Informationen an die Öffentlichkeit im Stadtmagazin vom 4. Oktober 2012 sowie in den Abstimmungsunterlagen verletzte der Stadtrat Luzern demnach Art. 34 Abs. 2
BV nicht. Damit erweist sich auch der Vorwurf des Beschwerdeführers als unbegründet, der Stadtrat von Luzern habe eine unzulässige manipulative Gesamtkampagne geführt.
7.1. Zu prüfen bleiben schliesslich die an besondere Personengruppen gerichtete Informationsschreiben der Stadtbehörden. Das Kantonsgericht beurteilte die Zulässigkeit solcher Schreiben als fraglich. Tatsächlich erscheint es heikel, wenn die Behörden bestimmte Personengruppen, die von der einen oder anderen Sparmassnahme möglicherweise besonders betroffen wären, auf die Folgen des Sparprogramms hinweisen, über das abzustimmen ist. Dass ein entsprechendes Informationsbedürfnis besteht, ist zwar nicht zu bestreiten. Der Beschwerdeführer ist aber der Ansicht, wenn schon, dann hätte es genügt, diesem Bedürfnis im Rahmen der allgemeinen Behördeninformationen zu entsprechen.
7.5. In seiner rechtlichen Beurteilung kommt das Kantonsgericht in Ziff. 10.2.1 des angefochtenen Entscheides zum Schluss, aufgrund der zeitlichen Verhältnisse sowie der inhaltlich richtigen und sachlichen Informationen seien die fraglichen Schreiben im zu beurteilenden Fall gerade noch vertretbar gewesen; in Ziff. 10.3. bezeichnet die Vorinstanz dieselben Schreiben demgegenüber als "zielüberschiessend" und unverhältnismässig im Sinne der Rechtsprechung, ohne sie letztlich aber beanstanden zu wollen; in Ziff. 10.4 wird ergänzend ausgeführt, bei künftigen Abstimmungen sei darauf zu achten, dass spezielle, auf bestimmte Personengruppen zielende Informationen nur ausnahmsweise und bei Vorliegen triftiger Gründe zulässig seien. Es ist nachvollziehbar, dass der Beschwerdeführer darin einen Widerspruch sieht. Was das Schreiben vom 10. September 2012 an die Eltern mit Betreuungsgutschriften betrifft, könnte ein triftiger Grund dafür allenfalls darin gesehen werden, dass die finanziellen Vergünstigungen und allfällige weitere städtische Leistungen zumindest teilweise bereits ab Januar 2013 weggefallen wären und es sich daher hätte rechtfertigen können, die Betroffenen spätestens drei Monate vorher auf diese mögliche Situation
vorzubereiten, damit sie sich darauf rechtzeitig hätten einstellen können. Die im Schreiben enthaltenen Informationen gingen aber weit über das dafür Erforderliche hinaus. Wie insbesondere die darin aufgeführten abstrakten Rechenbeispiele belegen, diente das Schreiben auch als Werbung für die Steuererhöhung, was nicht zulässig erscheint und hätte unterbleiben müssen.
7.6. Selbst wenn im vorliegenden Fall die direkt an besonders betroffene Personengruppen gerichteten Informationsschreiben beanstanden werden, hat dies indessen nicht die Aufhebung der Volksabstimmung zur Folge. Die Vorlage wurde vom Volk am 16. Dezember 2012 mit 11'128 Ja-Stimmen (63,92%) gegen 6'282 Nein-Stimmen (36,08%) angenommen. Der Beschwerdeführer bezeichnet die Stimmbeteiligung von rund 33% als extrem tief und rechnet vor, bereits 5% der Stimmberechtigten hätten ein anderes Ergebnis erwirken können. Ein solcher Vergleich ist indessen nicht zulässig. Die Stimmbeteiligung ist im schweizerischen Vergleich zwar eher, nicht aber aussergewöhnlich tief. Das Ergebnis entspricht sodann beinahe einer Zweidrittelsmehrheit. Dass bei einer um 5% höheren Stimmbeteiligung die entsprechenden Zusatzstimmen alle gegen die Vorlage gerichtet gewesen wären, ist höchst unwahrscheinlich. Von den an der Abstimmung teilnehmenden Stimmberechtigten hätten mehr als 13% bzw. mehr als 2'200 Personen anders abstimmen müssen. Damit handelt es sich schon deswegen nicht um ein knappes Resultat. Hinzu kommt, dass die beanstandeten Schreiben lediglich an einige Hundert Personen gerichtet waren und damit schon von der Anzahl her das Gesamtergebnis nicht
massgeblich zu beeinflussen vermochten.
7.7. Die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den allfälligen fraglichen Mangel anders ausgefallen wäre, erscheint demgemäss nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt. Von der Aufhebung der Abstimmung kann daher schon aus diesem Grunde abgesehen werden (vgl. vorn E. 4.3), weshalb nicht endgültig entschieden werden muss, ob die entsprechende Verhaltensweise der Stadtbehörden vor Art. 34 Abs. 2
BV standhält oder nicht.
Entscheid : 1C_641/2013
Regeste : Stimmrecht
113-IA-146 • 114-IA-427 • 123-I-175 • 129-I-185 • 129-II-438 • 130-I-290 • 132-I-104 • 134-I-172 • 134-II-142 • 134-II-244 • 135-I-292 • 135-III-127 • 137-IV-87 • 138-I-61 • 139-I-2
1C_385/2012 • 1C_405/2012 • 1C_641/2013
bundesgericht • stimmberechtigter • kantonsgericht • vorinstanz • regierungsrat • exekutive • wiese • sachverhalt • parlament • beweismittel • abstimmungsbotschaft • kommunikation • realisierung • abstimmungskampf • wille • kv • rechtsverletzung • abstimmung • referendum • sachverhaltsfeststellung