Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/c1089371.html
Timestamp: 2020-02-18 19:27:02+00:00
Document Index: 243660487

Matched Legal Cases: ['art. 28', 'art. 85', 'art. 15', 'arrêt ', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 53', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 45', 'art. 31', 'art. 28', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 7']

DFR - BGE 89 I 371
BGE 89 I 371
En 1921, la constitution du canton de Fribourg a été revisée pour accorder au peuple le droit de référendum en matière de lois et de décrets, ainsi que le droit d'initiative dans le domaine législatif. Les dispositions suivantes furent alors adoptées:
Le 3 novembre 1961, Gérald Ayer remit à la Chancellerie d'Etat de Fribourg une demande d'initiative, signée par 41 citoyens actifs du canton, en vue de l'adoption d'une loi introduisant des mesures propres à lutter contre la spéculation foncière. Cette initiative était ainsi conçue:
Agissant par la voie du recours de droit public, Gérald Ayer et consorts requièrent le Tribunal fédéral d'annuler la décision du Grand Conseil. Ils se fondent essentiellement sur les art. 28 bis, 28 ter, 31 et 45 lettres b et d Cst. cant.
1.- (Qualité pour recourir admise; art. 85 litt. a OJ, RO 88 I 251, consid. 1).
2.- Estimant l'initiative contraire à la constitution cantonale, le Grand Conseil était compétent pour la déclarer irrecevable (art. 15 de la loi fribourgeoise du 13 mai 1921 sur l'exercice du droit d'initiative; RO 80 I 161/162; 88 I 251, consid. 2). Il reste à savoir si c'est à bon droit qu'il a usé en l'espèce de ce pouvoir. La solution de cette question dépend du droit constitutionnel cantonal. En principe dès lors, le Tribunal fédéral l'examinera librement. Toutefois, il ne s'écartera pas sans nécessité de l'opinion du Grand Conseil, qui est l'autorité supérieure compétente pour interpréter la constitution (RO 88 I 153, consid. 3: 89 I 44). Comme il l'a jugé dans son arrêt Geissbühler (cf. JdT 1962 I 273/274), cette réserve ne signifie cependant pas qu'il juge sous le seul angle de l'arbitraire. Elle exprime simplement la retenue avec laquelle il exerce son plein pouvoir à l'égard d'une décision émanant de l'autorité suprême d'un canton et interprétant une règle constitutionnelle de ce canton relative à un droit individuel.
3.- a) Le Grand Conseil estime qu'en droit constitutionnel fribourgeois, l'initiative législative prévue par l'art. 28 ter Cst. cant. ne peut avoir pour objet qu'une "loi au sens matériel". Cette opinion est exacte. En droit fribourgeois, le constituant a voulu en effet que l'initiative, introduite par l'art. 28 ter Cst. cant., ne pût porter que sur une loi et fût ainsi plus étroitement limitée que le référendum, recevable contre une loi ou un décret de portée générale non urgent (art. 28 bis Cst. cant.; Bulletin officiel des séances du Grand Conseil, 1920, séance du 26 janvier 1920, p. 3; 1921, séance du 10 mai 1921, p. 346). Il est nécessaire dès lors de définir la loi par son contenu et de donner à ce terme son sens matériel. Sinon, les citoyens pourraient aisément éluder la distinction entre loi et décret de portée générale et étendre ainsi sans limite leur droit d'initiative. Il leur suffirait de dénommer loi n'importe quel texte. Dans des cas voisins de la présente espèce, le Tribunal fédéral a d'ailleurs déjà donné sa préférence à une définition de la loi fondée sur le contenu de celle-ci (RO 73 I 108/109; 74 I 114/115; cf. dans le même sens les définitions des art. 53 Cst. Uri, 25 lettre a Cst. Obwald, 54 Cst. St-Gall).
Toutefois, l'art. 28 bis al. 3 Cst. cant. prévoit le référendum notamment à l'égard de "toute loi ... entraînant une dépense extrabudgétaire de plus de 500 000 fr.". Il part donc de l'idée qu'une loi peut prévoir une dépense déterminée ou déterminable. L'art. 28 ter Cst. cant., relatif à l'initiative, n'attribue certainement pas au terme de loi un sens différent. De plus, conformément à l'art. 45 litt. b Cst. cant., l'initiative des lois appartient non seulement à chaque membre du Grand Conseil, mais au peuple. Or, comme le Grand Conseil l'admet lui-même, les lois décrétées par lui peuvent arrêter des dépenses. On ne voit pas pourquoi il en irait autrement de celles que le peuple a le droit de proposer.
La possibilité pour les initiants de proposer des dépenses n'est pas contraire non plus - les arguments ci-dessus le démontrent - au principe de la séparation des pouvoirs, d'autant moins qu'en droit fribourgeois ce principe ne vaut que dans les limites de la loi (art. 31 al. 4 Cst. cant.) et, a fortiori, de la constitution, notamment de l'art. 28 ter Cst. cant. Enfin, malgré ce que pense le Grand Conseil, elle ne faussera pas le jeu du référendum financier, qui ne s'étend pas aux dépenses votées par le peuple (GIACOMETTI, op.cit., p. 532); elle ne compromettra pas davantage le fonctionnement de l'initiative, le Grand Conseil ayant le pouvoir de présenter un contre-projet sous forme de loi, même si le projet des initiants propose une dépense.
4.- L'article premier de l'initiative définit le but, l'objet et l'ampleur des mesures à prendre. Il constitue une disposition-programme, qui ne confère aucun caractère particulier à l'initiative et, partant, ne la prive pas de sa nature législative. Au contraire, il invite l'Etat "à promouvoir une politique de réserve de terrains à bâtir à longue échéance". Il envisage donc non des mesures prises dans des cas individuels et concrets, mais des règles générales et abstraites. D'ailleurs, des dispositions-programmes existent dans plusieurs lois fribourgeoises, que personne n'aurait l'idée de considérer comme des actes administratifs (cf. par exemple art. 1er de la loi du 14 février 1951 sur l'enseignement secondaire et art. 1er du code forestier du 5 mai 1954). Contribuant à préciser la volonté du législateur, elles sont utiles pour l'interprétation de la loi dans son ensemble.
L'art. 2 décrit les trois moyens d'action proposés. En invitant l'Etat à soutenir des organisations privées, il ne favorise pas l'une d'elles individuellement, mais vise à établir, de manière générale et abstraite, des rapports entre l'Etat et les bénéficiaires. Dans la mesure où il envisage la création d'une institution cantonale de droit public, il pose une règle générale et abstraite d'organisation; peu importe que l'institution à créer soit unique, car ses relations avec l'Etat et les tiers ne pourront être définies que d'une manière générale et abstraite; la loi fribourgeoise du 14 février 1945 concernant les allocations familiales ne perd pas son caractère législatif du fait qu'en son article premier elle prévoit la création d'une caisse cantonale de compensation. Enfin, l'action par l'intermédiaire d'institutions publiques existantes est un problème d'organisation et de procédure, dont la solution ne saurait être individuelle et concrète. Dès lors, l'art. 2 de l'initiative est conforme à la définition de la loi posée par le Grand Conseil.
Quant à l'art. 7, qui a trait à l'exécution de la loi et à son entrée en vigueur, il renforce encore le caractère législatif de l'initiative. On ne conçoit guère en effet que l'exécution de simples actes administratifs requière l'adoption d'un règlement.