Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/208171083
Timestamp: 2020-02-27 16:08:03
Document Index: 334043277

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 12', 'artículo 11', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 48', 'artículo 39', 'artículo 53', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'Artículo 1', 'artículo 39', 'artículo 1', 'artículo 39', 'artículo 1', 'artículo 39', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 39', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 16', 'artículo 12', 'artículo 11', 'artículo 2', 'artículo 53', 'artículo 48', 'artículo 25', 'artículo 1', 'artículo 39', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 39', 'artículo 11', 'artículo 39', 'artículo 27', 'artículo 39', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 12', 'artículo 39', 'artículo 33', 'artículo 53', 'artículo 13', 'artículo 29', 'artículo 2', 'artículo 58', 'artículo 24', 'artículo 36']

Sentencia de Constitucionalidad nº 428/09 de Corte Constitucional, 1 de Julio de 2009 - Jurisprudencia - VLEX 208171083
Demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 1º y 2º del artículo 1º de la ley 860 de 2003, “por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones”, el aparte demandado regula, las semanas cotizadas antes de la ocurrencia del accidente o la enfermedad y el tiempo de fidelidad que debe acreditar el accionante para poder acceder a la pensión de invalidez ya sea causada por enfermedad o por accidente, el demandante considera que el artículo demandado vulnera los artículos 48 y 53 de nuestra constitución, el cargo formulado consiste en que se estaría violando el principio de progresividad al establecer unos requisitos más gravosos para acceder a la pensión que los previstos en la ley anterior y sin que exista un propósito constitucional que justifique la medida. La corte considera, que si bien debe existir la protección constitucional a la estabilidad de los regímenes pensionales, resulta inadmisible aceptar la “petrificación constitucional” de los mismos, en relación con el requisito de cotizar 50 semanas en los últimos tres (3) años para tener derecho a la pensión de invalidez, no implica una regresión en materia de exigibilidad de la pensión de invalidez, pues si bien se aumentó el número de semanas mínimas de cotización exigidas de 26 a 50, de igual manera aumentó el plazo para hacer valer las semanas de uno a tres años anteriores a la estructuración de la invalidez, sin embargo el establecimiento de una exigencia adicional de fidelidad, que no estaba prevista en la ley 100 de 1993, aparece, como una medida regresiva en materia de seguridad social al hacer más riguroso el acceso a la pensión de invalidez, este requisito no logra desvirtuar la presunción de regresividad, el costo social de esta modificación es mayor que el beneficio que representa, se concluye que el requisito de fidelidad contemplado en la norma analizada, tanto en su numeral 1° como en el 2°, deben ser declarados inexequibles. .
Sentencia citada en: 379 sentencias, 12 artículos doctrinales, una disposición normativa, 2 noticias
C-428-09 Sentencia C-428/09 Sentencia C-428/09
La Corte Constitucional no desconoce la libertad de configuración del Legislador, como titular de una significativa discreción en materia pensional. Sin embargo, como esta reforma debe considerarse, prima facie, regresiva en la protección de un derecho social ya que puede implicar una afectación a personas en estado de debilidad manifiesta (discapacitados), su control constitucional ha de ser aún más estricto, y el que las regulaciones acusadas sean menos favorables que aquellas que fueron subrogadas no implica su inconstitucionalidad automática, por cuanto la Constitución faculta al Legislador para realizar cambios normativos, siempre que exista una posible justificación de las disminuciones en la protección de derechos sociales, pues si bien debe existir la protección constitucional a la estabilidad de los regímenes pensionales, resulta inadmisible aceptar la petrificación constitucional de los mismos. En relación con el requisito de cotizar 50 semanas en los últimos tres (3) años para tener derecho a la pensión de invalidez, este aspecto de la reforma no implica una regresión en materia de exigibilidad de la pensión de invalidez, pues si bien se aumentó el número de semanas mínimas de cotización exigidas de 26 a 50, de igual manera aumentó el plazo para hacer valer las semanas de uno a tres años anteriores a la estructuración de la invalidez, lo que implica que la medida, a pesar de hacer más gravoso el requisito de semanas mínimas de cotización, prima facie, en realidad está permitiendo a ciertos grupos poblacionales el acceso a una prestación que anteriormente les estaba vedada, siendo antes que regresiva, favorable a los intereses de muchos cotizantes, por lo que se concluye que el supuesto carácter inequívocamente regresivo de la medida no es cierto y que, por el contrario, se puede derivar de su aplicación una progresión en el acceso a la pensión de invalidez al reducirse la densidad requerida para que sea concedida.
Si bien mediante sentencia C-1094 de 2003 la Corte analizó una demanda formulada contra el artículo 12 de la Ley 797 de 2003 (pensión de sobrevivientes), en la que se cuestionaba, entre otras, que se consagraran exigencias diferentes para comprobar la fidelidad de la afiliación al sistema general de pensiones, dependiendo de la causa que ocasionara el fallecimiento del afiliado, y como lo impugnado en esa oportunidad fue el trato diferente no justificado ni razonable que la ley dispensa a los miembros del grupo familiar de quien muere por enfermedad o por accidente, así como la extensión de los mencionados porcentajes diferentes a los casos de suicidio y homicidio, considera la Sala que para el caso no se está en presencia de una cosa juzgada en relación con el requisito exigido de fidelidad del sistema, ya que lo debatido en dicha oportunidad fue la desigualdad de consagrar diferente rango de fidelidad para reclamar la pensión de sobrevivientes por enfermedad o accidente y por homicidio y suicidio. De la misma manera, en sentencia C-1056 de 2003, la Corte analizó, entre otras, la constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 797 de 2003, disposición que tenía un contenido normativo muy similar al del artículo 1° de la Ley 860 de 2003, aquí demandado, pero en dicha ocasión se revisó solamente el aspecto procedimental en el trámite de la Ley 797 de 2003, encontrando la Corte que se omitieron pasos indispensables del proceso legislativo, por lo que se declaró inexequible el artículo al no haberse debatido la norma de acuerdo con la normativa aplicable. Por las anteriores consideraciones no se puede hablar de cosa juzgada, por cuanto las declaraciones de inexequibilidad analizadas se limitan a aspectos específicamente invocados en cada una de las demandas de inconstitucionalidad, ninguno de los cuales se ataca en el actual proceso.
Actor: O.A.F.B..
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano O.A.F.B. solicita a esta Corporación declare inexequible el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 "por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones."
Parágrafo 2°. Cuando el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres (3) años.
2.1. A su juicio, el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, contraría el principio de progresividad contenido en el artículo 48 de la CP, al establecer unos requisitos para acceder a la pensión de invalidez más gravosos que los que exigía el artículo 39 de la Ley 100 de 1993. En efecto, (...) aumenta la cantidad de semanas cotizadas requeridas para tener derecho a percibir la pensión de invalidez, de 26 a 50, y además, establece un requisito de fidelidad al sistema exigiendo que se haya cotizado el 20% del tiempo transcurrido entre cuando cumplió los 20 años de edad y la fecha de la primera calificación de invalidez.
2.2. La norma demandada viola el artículo 53 de la Constitución pues se muestra regresiva frente a la protección otorgada por la legislación anterior, sin que exista un propósito constitucional importante que justifique la medida. Expresa: no se entiende justificada la medida de establecer que el trabajador haya tenido que cotizar el 20% del tiempo transcurrido entre la fecha en que arribó a la edad de 20 años y el momento de la primera calificación de invalidez (...) no existe un propósito constitucional importante que se pretenda alcanzar con esta medida como tampoco establece un régimen de transición que permita a los trabajadores amparados por la reglamentación anterior continuar disfrutando de sus derechos adquiridos.
El interviniente sostiene que a través de la Ley 100 de 1993, la Ley 797 de 2003 y la Ley 860 de 2003, se busca desarrollar los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, se establecen las condiciones bajo las cuales se podrá acceder a las diferentes prestaciones del Sistema General de Pensiones, entre las cuales se encuentra la pensión de invalidez del afiliado, lo cual propende por un orden justo y una convivencia pacífica. Con el fin de dar una mayor equidad y cobertura en el Sistema Pensional, se buscó ampliar progresivamente la participación de los afiliados en el Sistema General de Pensiones reflejando de una manera real la participación de los mismos dentro del Sistema, buscando amparar a aquellas personas que se encontraban aportando al Sistema General de Pensiones situación que refleja el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 y la exposición de motivos cuando señala: Al requerirse más semanas, cuando se tiene mayor edad, se impone la cultura de la afiliación a la seguridad social y se controlan los fraudes. La norma acusada establece requisitos para acceder a la pensión de invalidez, que son sanos, socialmente saludables y fiscalmente responsables, teniendo en cuenta la real contribución del afiliado en el sistema, buscando con ello evitar fraudes, e imponer la cultura de afiliación al Sistema de Seguridad Social.
La Ley 100 de 1993, buscó solución a los problemas financieros estructurales que se evidenciaban en el Sistema Pensional, que eran el resultado de bajas cotizaciones, de la dispersión de regímenes y beneficios exagerados. Dicha regulación es más expedita con la reforma introducida por el artículo 1º de la Ley 860 2003, pues determina el requisito para acceder a la pensión de invalidez, ya no en semanas cotizadas sino en densidad de cotización, permitiendo ampliar la cobertura de este beneficio a aquellas personas, que si bien no tenían el requisito de las 26 semanas en el último año inmediatamente anterior a la fecha del siniestro, sí podían tener dentro de los 3 años 50 semanas de cotización y además por la densidad de cotizaciones podían acceder a la prestación a pesar de no tener ni 50 semanas de cotización; esto es, amplió el ámbito temporal para acreditar las semanas de cotización.
Tal condición de progresividad, fue analizada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la decisión de febrero 28 de 2003, en el caso "Cinco pensionistas vs. Perú", donde se dijo que "Los derechos económicos, sociales y culturales tienen una dimensión tanto individual como colectiva y su desarrollo progresivo se debe medir en función de la creciente cobertura de los derechos económicos, sociales y culturales en general, y del derecho a la seguridad social y a la pensión en particular, sobre el conjunto de la población, teniendo presentes los imperativos de la equidad social, y no en función de las circunstancias de un limitado grupo de pensionistas no necesariamente representativos de la situación general prevaleciente. Si bien la seguridad social debe responder a principios de eficiencia, universalidad, integridad, participación, progresividad y sostenibilidad financiera, ninguno de tales principios es absoluto. Por tanto, es perfectamente viable darle aplicación al principio de progresividad en la medida en que el Estado debe ofrecer unos niveles de progresividad a través de la cobertura de la seguridad social, lo que está directamente relacionado con la sostenibilidad financiera que es lo que permite que el Estado pueda ofrecer unas prestaciones sin que puedan afectarse generaciones presentes, pasadas y futuras, asegurando el equilibrio financiero.
Sostiene que de haber efectuado un análisis integral y no aislado y descontextualizado de la reforma introducida por el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, el accionante habría llegado a una conclusión opuesta a la que plantea en la demanda, esto es que la norma acusada no vulnera el principio de progresividad, y que adicionalmente, protege fines constitucionales como el de la sostenibilidad financiera del sistema pensional (Art. 48.7 de la C.P.), que corresponde a su vez al inciso 1º del Artículo 1º del Acto Legislativo 1º de 2005 y protege el derecho al mínimo vital de los afiliados al régimen de ahorro individual que cumpliendo con los requisitos de edad y semanas de cotización, previstos en la ley, no alcancen a reunir el capital suficiente para una pensión de un salario mínimo mensual vigente, que en la actualidad se estima que serán alrededor del 20% de los futuros pensionados de este régimen, y para quienes se creó el Fondo de Garantía de Pensión Minima.[3]
La norma acusada no es contraria al principio de progresividad (Art. 48 de la C.P.) ni menoscaba los derechos de los trabajadores (Art. 53 de la C.P.), pues si se comparan los requisitos establecidos en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, para acceder a la pensión vitalicia de invalidez ocasionada por riesgo común, con los requisitos definidos posteriormente en el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, se constata que este último artículo impuso condiciones diferentes pero no más restrictivas que las inicialmente previstas en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993. Por tal razón, el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 no es contrario al principio de progresividad. De la lectura del artículo 39 (inicial) de la Ley 100 de 1993, resalta que la norma establecía un requisito diferente, dependiendo de si el afiliado al sistema pensional se encontraba o no cotizando para la fecha en la que se configuró su estado de invalidez, a saber: i) Si se encontraba cotizando para cuando se estructuró su estado de invalidez, se le exigía haber cotizado al sistema, como mínimo 26 semanas, con anterioridad a la citada invalidez. ii) Si no se encontraba cotizando para cuando se consolidó su estado de invalidez, se le exigía haber cotizado como mínimo 26 semanas del año inmediatamente anterior a la fecha de estructuración del estado de invalidez. Por su parte, el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, eliminó el trato diferenciado entre los afiliados que se encontraran cotizando al sistema y aquellos que no lo estuvieran haciendo, para el momento en el que se estructura su estado de invalidez, y estableció unos mismos requisitos para todos los afiliados, salvo para los jóvenes menores de 20 años de edad, que se invalidaran, para quienes se estableció un tratamiento especial (parágrafo 1º, artículo 1º Ley 860 de 2003).
Indica que resulta indispensable tener en cuenta que además de los cambios a los requisitos para acceder a la pensión vitalicia por invalidez, las citadas leyes disminuyeron el porcentaje de la cotización destinado a financiar la prima de Fogafín, la prima del seguro previsional (con el que se cubre el riesgo de invalidez y muerte de los afiliados al sistema pensional)[5] y los gastos de administración (inciso 3 del artículo 7 de la Ley 797 de 2003) y ordenaron trasladar dicho porcentaje (0.5%)[6] al Fondo de Garantía de Pensión Mínima, para la protección del derecho al mínimo vital de quienes, cumpliendo con los requisitos de edad y semanas de cotización, no alcancen a reunir el capital suficiente para una pensión de un salario mínimo mensual vigente ordenado (inciso 3 del artículo 7 de la Ley 797 de 2003), y que se estima que serán alrededor del 20% de los futuros pensionados de este régimen pensional.
El requisito de densidad de semanas contempla requisitos menos gravosos para acceder a la pensión de invalidez. En efecto, si se compara el texto original del artículo 39 de la Ley 100 de 1993, establecía: a. Que el afiliado se encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento de producirse el estado de invalidez. b. Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez. Con dicha norma se exigía en un lapso de tiempo de un (1) año, que se cotizara al menos la mitad del mismo, si el afiliado no estaba cotizando. En últimas, exigía cotizar el 50% del tiempo tomado como referencia todo ello para hacer viable la efectividad del seguro de invalidez que compra la AFP, con un porcentaje de la cotización.
Sobre el requisito de fidelidad al sistema, plantea la cosa juzgada material al estimar que el requisito de fidelidad, reproducía lo dicho en materia de pensión de sobrevivientes, caso sobre el cual la Corte Constitucional ya se pronunció en la sentencia C-1094 de 2003 cuando sostuvo: "De conformidad con las precedentes consideraciones, la Sala declarará inexequible el parágrafo 2º del artículo 12 de la Ley 797 de 2003. Así mismo, y sólo por los cargos analizados, se declarará la exequibilidad del resto del artículo en referencia, en el entendido que para el caso del literal a) del numeral 2 será exigible haber cotizado el veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que el afiliado al sistema que fallezca cumplió 20 años de edad y la fecha se su muerte.
Considera que una de las características de los Derechos Humanos es el de progresividad, éste mandato se vuelve en sí mismo una regla constitucional, la cual es aplicable a cualquier tipo de derecho humano, a la vez que su aplicación depende del estado actual del mismo en un contexto determinado. Así las cosas, como quiera que la Corte Constitucional, en numerosos pronunciamientos ha sostenido que la progresividad se erige en un principio; luego éste se constituye como una regla de conducta jurídica que no debe admitir excepción alguna. Lo anterior quiere decir que, la cualidad antagónica de los derechos derivados de la Seguridad Social, cual es la regresividad, deviene en su inconstitucionalidad.
Retomando los elementos que contempla la Corte para admitir la posibilidad de retroceder en un derecho afectando el principio de progresividad, aduce que es posible establecer que las medidas implementadas mediante la Ley 860 de 2003 son claramente injustificadas y desproporcionadas, toda vez que duplica el aspecto cuantitativo de los requisitos para acceder a la pensión de invalidez, a la vez que exige un requisito de fidelidad que, lejos de favorecer la población con más cotización, impacta negativa y significativamente a los grupos poblacionales de mayor edad.
Sostiene que la norma que se acusa es inconstitucional toda vez que, como lo afirma el accionante, ésta es regresiva por exigir más cotizaciones y un concepto nuevo de fidelidad. Tal regresión no es válida, especialmente cuando se trata de reglamentar las condiciones necesarias para que un afiliado obtenga su pensión de invalidez en el Sistema de Seguridad Social. En un Estado social de derecho la protección al ser humano es uno de los requisitos inequívocos para que exista, esta premisa no se cumple cuando se hace más gravoso para el inválido obtener la pensión de invalidez.
3.7. Central de Trabajadores de Colombia CUT-.
Aduce que la Corte Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones sobre el concepto de progresividad que alimenta a la seguridad social. En estas sentencias la Corte ha determinado que: (i) existe un contenido esencial de los derechos sociales y económicos que se materializa en los derechos mínimos de subsistencia para todos; (ii) la existencia de unos contenidos mínimos de los derechos sociales que el Estado debe garantizar a todas las personas; y (iii) la prohibición prima facie de retrocesos constitucionales frente al nivel de protección alcanzado en seguridad social consistente en que una vez alcanzado un determinado nivel de protección constitucional, el amplio margen de configuración del legislador sobre los derechos sociales se reduce al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice el mandato de progresividad aunando a que en virtud de la conexión intima que guarda dicho principio de progresividad con el derecho a la igualdad, esta Corporación ha manifestado que cualquier disminución o exclusión respecto de sujetos de especial protección, es inadmisible.
3.8. Confederación General del Trabajo CGT-.
Señaló que el límite que el derecho internacional establece para Colombia con respecto a la progresividad de los derechos sociales, en particular al de las pensiones, es mayor y más exigente que cualquier test de proporcionalidad de la Corte Constitucional. Se puede entender entonces, que una norma que es regresiva en materia social debe tener una justificación y deliberación, de lo contrario debe ser eliminada del ordenamiento en virtud de los compromisos que ha adquirido Colombia mediante los tratados internacionales.
3.1.1. La Corte, al analizar una demanda formulada contra el artículo 12 de la Ley 797 de 2003 (pensión de sobrevivientes), arribó en la citada Sentencia C-1094 de 2003 a las siguientes conclusiones: Al revisar los antecedentes de la norma, constató que el artículo 16 del proyecto de ley, proponía unos requisitos diferentes a los que finalmente fueron aprobados, dado que en la ponencia para primer debate se propuso modificar los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes, en el sentido que no se establecieran en términos de semanas sino de densidad de cotización. Allí se cuestionaba que (i) se consagraran exigencias diferentes para comprobar la fidelidad de la afiliación al sistema general de pensiones, dependiendo de la causa que ocasionara el fallecimiento del afiliado, esto es, haber cotizado el 25% del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años de edad y la fecha del fallecimiento, si la muerte es causada por enfermedad, o el 20% por el mismo rango si la muerte es causada por accidente; (ii) se establezca que se aplicará lo prescrito para accidente si la causa del fallecimiento es homicidio, y que se aplicará lo dispuesto para enfermedad si es suicidio.
De igual manera señaló, que Para tener derecho a la pensión de invalidez o de sobrevivencia causada por enfermedad común, se exige que el afiliado haya cotizado al menos el 25% del tiempo transcurrido entre los 20 años, y la edad en que ocurre el siniestro. Cuando la causa sea un accidente, el requisito es del 20% de cotización durante el mismo período[11]. Como justificación de la propuesta se argumentó que Al requerirse más semanas, cuando se tiene mayor edad, se impone la cultura de la afiliación a la seguridad social y se controlan los fraudes.
3.1.2. Sobre este punto es oportuno destacar que este Tribunal, en la mencionada Sentencia C-1094 de 2003, dejó en claro que como la finalidad aducida por el legislador al expedir la Ley 797 de 2003 (propiciar una cultura de afiliación al sistema general de pensiones y controlar los fraudes), no fue cuestionada por los actores en su demanda, tal motivación no sería objeto de pronunciamiento por la Corte en dicha oportunidad (Expediente D-4659). En tal sentido precisó que como lo impugnado en esa oportunidad por los accionantes, fue el trato diferente no justificado ni razonable que la ley dispensa a los miembros del grupo familiar de quien muere por enfermedad o por accidente, así como la extensión de los mencionados porcentajes diferentes a los casos de suicidio y homicidio, sobre ese punto especifico era que habría de pronunciarse y en tal medida señaló:
si bien no se desconoce que puedan ocurrir algunos eventos en los cuales el deceso del afiliado se produzca por negligencia o descuido de su parte, ello no es suficiente respaldar su generalización y, de paso, desestimar que, por principio, las muertes por enfermedad se producen por factores ajenos a la voluntad del afiliado, que responden a aspectos como aquellos propios de la evolución de la enfermedad, la cobertura y exclusiones del sistema de seguridad social, el tipo de afiliación, la capacidad económica de la persona, la ubicación geográfica y la eficacia de las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo del Estado, entre otros. Estas circunstancias y la ausencia de argumentos para sustentar la distinción de trato frente a la muerte causada por accidente, hacen que la referida diferenciación carezca de fundamento razonable que la justifique desde una perspectiva constitucional.
Así entonces, no hay criterios objetivos que comprueben que la muerte por enfermedad de un afiliado al sistema general de pensiones deba merecer una exigencia superior a la fijada para los casos de muerte por accidente, cuando se trata de fijar la densidad de cotización para efectos de la pensión de sobrevivientes.
Tercero. Declarar inexequible el parágrafo 2º del artículo 12 de la Ley 797 de 2003 y Exequible, por los cargos analizados en esta Sentencia, el resto de este artículo, en el entendido que para el caso del literal a) del numeral 2 será exigible la cotización del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que el afiliado al sistema que fallezca cumplió 20 años de edad y la fecha de su muerte.
3.1.3. Acorde con lo expuesto, la Sala estima, que para el caso no se está en presencia de una cosa juzgada en relación con el requisito exigido de fidelidad del sistema y de cara a las razones invocadas en la motivación de la norma donde se invoca que la misma se expide con el fin de propiciar la cultura de afiliación al sistema general de pensiones y la de controlar los fraudes. Se estima, que tales aspectos no fueron cuestionados por los actores en la Sentencia C-1094 de 2003. Como se indicó anteriormente, ya que lo debatido en dicha oportunidad fue la desigualdad de consagrar diferente rango de fidelidad para reclamar la pensión de sobrevivientes por enfermedad o accidente y por homicidio y suicidio[12].
Del trámite especifico de cada uno de los artículos 11, 18, 21 y 23 de la Ley 797 de 2003 en el Congreso de la Republica que ya se resumió en esta Sentencia y que ahora se analiza, surge entonces con absoluta claridad, que mediante proposición aprobada en al sesión del 18 de Diciembre de 2002, fueron suprimidos del texto del proyecto de Ley sin que se votara sobre su contenido, (Acta No 18 de 10 de diciembre de 2002).
Este artículo fue introducido artículo nuevo durante el debate en la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes, por el representante M.E.R. como Proposición Aditiva No 22 (Cuaderno No 4- pruebas enviadas por la Cámara de Representantes).
Es decir, el citado artículo 11 de la ley 797 de 2003, tan solo fue objeto de aprobación en la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes y sobre el (SIC) no se decidió ni por las Comisiones Séptimas en las sesiones conjuntas, ni tampoco por Senado de la Republica, no obstante lo cual fue sometido a conciliación y así se dio por aprobado en el texto de la ley
(i) En caso de invalidez causada por enfermedad se exige haber cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
(ii) En caso de invalidez causada por accidente se exige haber cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su .fidelidad (de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
Quedan exceptuados de dicha obligación Los menores de veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis (26) semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su declaratoria. (Parágrafo 1º), así como el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres (3) años. (Parágrafo 2º).
La doctrina sobre la prohibición prima facie de las medidas que constituyan un retroceso frente al nivel de protección ya alcanzado en materia de derechos sociales prestacionales es ampliamente aceptada por la jurisprudencia y doctrina internacionales de derechos humanos. En particular, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, que es el intérprete autorizado del PIDESC, y cuyos criterios son entonces relevantes para determinar el contenido y alcance de los derechos sociales (CP Art. 93)[18], ha señalado en varias oportunidades que las medidas regresivas, que disminuyen una protección ya alcanzada a un derecho social, se presumen contrarias al Pacto. En esos eventos, ha señalado el Comité, el Estado tiene que demostrar que esas medidas son compatibles con el Pacto. Así, en la Observación General No 3 sobre las obligaciones derivadas del PIDESC, el Comité señaló que todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga[19]. Y esa instancia internacional ha reiterado ese criterio en las observaciones generales sobre el alcance de distintos derechos. Por ejemplo, la Observación 14 de 2000, sobre el derecho a la salud, señala que frente a todos los derechos sociales existe una fuerte presunción de que no son permisibles las medidas regresivas, y por ello si se adoptan cualesquiera medidas deliberadamente regresivas, corresponde al Estado Parte demostrar que se han aplicado tras el examen más exhaustivo de todas las alternativas posibles y que esas medidas están debidamente justificadas por referencia a la totalidad de los derechos enunciados en el Pacto en relación con la plena utilización de los recursos máximos disponibles del Estado Parte.[20] [21]
La jurisprudencia ha determinado que para que pueda ser constitucional el cambio normativo regresivo[24], las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese retroceso en el desarrollo de un derecho social. La sentencia C-507 de 2008, tratando el tema, destacó que la satisfacción plena de los derechos sociales exige una inversión considerable de recursos públicos con los cuales el Estado no cuenta de manera inmediata, por lo que la exigibilidad de los derechos sociales está sometida a una cierta gradualidad progresiva de manera que el Estado solo está obligado a brindar un cubrimiento hasta el máximo de los recursos posibles, situación contemplada en el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales.
Esta circunstancia ubica al Estado en la búsqueda del mayor nivel de satisfacción de los derechos económicos sociales y culturales, aunque reconociendo la existencia de limitaciones objetivas que impiden que esta sea universal e inmediata. Así, el mandato de progresividad se constituye como un dispositivo que cuenta con la flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo real y las dificultades que implica para cada país el asegurar la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales[, en el que se establece] una obligación de proceder lo más expedita y eficazmente posible[25] con miras a lograr el objetivo del cubrimiento completo y universal para la población. En el mismo sentido, y como garantía de compromiso con la progresividad, está claro que una norma que se presente como desfavorable frente al estándar de protección en materia de derechos económicos, sociales y culturales, habrá de presumirse regresiva[26], por lo que se impone una carga especialmente rigurosa al Estado que se vea en la necesidad de aplicarla, de darle una consideración particularmente cuidadosa a la medida, que además deberá justificarse plenamente, como única forma para desvirtuar la presunción. Al respecto, la Corte ha señalado[27]:
En todo caso, la Corte ha considerado que el juicio debe ser particularmente estricto cuando la medida regresiva afecte los derechos sociales de personas o grupos de personas especialmente protegidos por su condición de marginalidad o vulnerabilidad. A este respecto la Corte ha señalado: si en términos generales los retrocesos en materia de protección de los derechos sociales están prohibidos, tal prohibición prima facie se presenta con mayor intensidad cuando se desarrollan derechos sociales de los cuales son titulares personas con especial protección constitucional[29].
En el caso citado, al realizar el juicio de proporcionalidad, la Corporación consideró que la medida perseguía una finalidad legítima pues buscaba reducir el déficit fiscal. Sin embargo, encontró que el Gobierno no había presentado razones suficientes para demostrar que, luego de un análisis juicioso y detallado de todas las alternativas, era posible concluir que no existía otra medida tan eficaz como la estudiada pero menos lesiva del derecho de acceso a la educación pública superior[30].
Adicionalmente, la Corte, en la sentencia C-177 de 2005, se refirió a la refutación de la llamada teoría de la irreversibilidad, pues si bien ésta encuentra terreno fecundo en épocas de desarrollo y crecimiento de las economías estatales -cuando existen presupuestos suficientes y donde es posible mantener y aumentar las inversiones de carácter social-, luego, en épocas de crisis económica con presupuestos estatales limitados, se llega a un punto en el que la propia prestación del servicio está en peligro de suspenderse o en la inminencia de incumplir el mandato que inspira el Estado Social del Derecho. Dijo la citada sentencia:
La pretensión del actor equivale a asumir que los supuestos de eficacia diferida condicional, es decir, aquellos que sólo generan consecuencias jurídicas cuando la hipótesis en ellos contemplada tiene realización cabal, deben tratarse como supuestos de eficacia inmediata y, por ende, que las hipótesis en ellos establecidas han de tenerse por inmodificables aun cuando su realización penda todavía de un hecho futuro de cuyo advenimiento no se tiene certeza. Es la llamada teoría de la irreversibilidad que, sin éxito, ha tratado de abrirse paso en países como España y Alemania, donde ha sido rechazada no sólo por consideraciones de orden jurídico sino también por poderosas razones de orden social y económico. Aludiendo a una sola de éstas, entre muchas susceptibles de análisis, dice L.P.A.: En épocas de desarrollo y crecimiento de la economía, con presupuestos estatales bien nutridos, es posible la creación y puesta a punto de instituciones de carácter social que luego, en épocas de crisis económica, con presupuestos estatales limitados por la misma, resultan de difícil mantenimiento. De ahí que aparezca muy problemática la afirmación de la exigencia constitucional del mantenimiento de prestaciones otorgadas bajo una coyuntura diferente.1
De aplicarse el criterio del actor, se llegaría al absurdo de que las normas laborales se volverían inmodificables y toda la legislación laboral estática, a pesar de los grandes cambios que en esta materia es necesario introducir, en atención al dinamismo de las relaciones laborales y las políticas sociales y económicas, que en defensa del interés social o general debe prevalecer sobre el particular, y las cuales finalmente redundan en el mejoramiento de la clase trabajadora".
3.3.3. Frente a la protección de los derechos económicos sociales y culturales, en concreto los relativos al tema pensional, debe insistirse en que es inaceptable la petrificación constitucional de los regímenes pensionales a la que se llegaría de optar por acoger sin reserva la tesis de la irreversibilidad absoluta del estándar de protección. Como se ha visto, esta inamovilidad en materia pensional no tiene asidero a la luz de la doctrina jurídica contemporánea, por cuanto la trascendencia de los hechos económicos y sociales lleva a que en ciertas circunstancias sean necesarias restricciones puntuales en estas materias. No puede desconocerse que los Estados y las sociedades pueden enfrentar momentos y períodos de severas restricciones económicas y abruptos cambios sociales que pueden hacer imposible el mantenimiento de un grado de protección alcanzado previamente. Consecuente con lo anterior, la Corte ha reiterado que la prohibición de los retrocesos en materia de derechos económicos sociales y culturales no es absoluta sino que debe ser entendida como una prohibición prima facie, lo cual significa que un retroceso debe presumirse en principio inconstitucional, pero puede ser justificable[32].
Aparte de lo anterior cabe resaltar que dentro de un Estado Social de Derecho se debe tener en cuenta el contexto económico y social con el fin de evitar las inequidades y los efectos perversos de los fallos de constitucionalidad. Así lo ha manifestado esta Corporación, cuando ha establecido que la labor del juez constitucional en un Estado Social de Derecho, no excluye la valoración constitucional de aspectos socioeconómicos que resulten pertinentes para solucionar el problema jurídico respectivo. Esta Corporación ha reconocido que [e]n las sentencias () sobre las instituciones rectoras de la política macroeconómica o sobre las metas de la misma, la Corte les había reconocido a [las] variables [socioeconómicas] un valor constitucional[33]. Un claro ejemplo de lo anterior aparece en relación con las sentencias sobre las leyes anuales de presupuesto cuando ha resaltado la importancia de ponderar la racionalización del gasto público en el análisis constitucional[34]. También ha sido explícita en valorar las metas de la política macroeconómica en coyunturas críticas como manifestaciones de un interés general imperioso[35].
3.4.1. En el mismo sentido y en lo que compete a la condición más favorable o más beneficiosa en el ámbito laboral y al no menoscabo por la ley de los derechos de los trabajadores, el artículo 53 C.P.[36] reconoce que las nuevas normas de carácter laboral o pensional no puede disminuir las condiciones favorables consolidadas previamente para los trabajadores, de modo que las más beneficiosas para el trabajador deben ser reconocidas y respetadas por las leyes posteriores. El principio de favorabilidad en materia laboral opera en caso de duda, tanto en la aplicación como en la interpretación de las fuentes formales del derecho. La razón de ser de este principio es la protección al artífice de la perfección social que es el trabajador, en razón de su situación de debilidad económica o material frente al patrono en la relación laboral. El trabajador no puede ser sometido a principios de desfavorabilidad, porque ello supondría una acción en desmejora de beneficios adquiridos, y tenidos como fines del Estado Social de Derecho (Cfr. Preámbulo), en aras de fortalecer cuestiones subordinadas al artífice del trabajo[37]. En aplicación de lo anterior, la Corte ha dicho:
Dentro de este marco, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido los requisitos para que en un caso concreto pueda argumentarse la existencia de una duda sobre la legislación aplicable, la cual permita la aplicación del principio en comento. En efecto, la sentencia T-1268 de 2005, al estudiar un caso similar a los planteados en la referencia, estimó como la favorabilidad laboral resulta aplicable no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones dentro de los parámetros de razonabilidad y partiendo de la jurisprudencia y doctrina pertinentes. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los elementos del principio de favorabilidad laboral son (i) la noción de duda ante la necesidad de elegir entre dos o más interpretaciones, y (ii) la noción de interpretaciones concurrentes. || En estos aspectos, la Corte ha considerado que la duda debe revestir un carácter de seriedad y objetividad, pues no sería dable que ante una posición jurídicamente débil, deba ceder la más sólida bajo el argumento que la primera es la más favorable al trabajador. En ese orden, la seriedad y la objetividad de la duda dependen a su vez de la razonabilidad de las interpretaciones. En efecto, la fundamentación y solidez jurídica de las interpretaciones, es la que determina que la duda que se cierna sobre el operador jurídico, sea como tal una duda seria y objetiva.
En cuanto a la razonabilidad de la duda que precede a la aplicación del principio de favorabilidad laboral, la Corte también ha identificado requisitos definidos. Al respecto, la sentencia T-545 de 2004 consideró que la utilización del citado principio estaba supeditada, en todo caso, a la presencia de una divergencia interpretativa sobre las fuentes formales de derecho, la cual debe estar precedida de un número plural de interpretaciones que son consideradas como razonables y objetivas. Para que estos requisitos concurran en el caso concreto, debe comprobarse que tales interpretaciones concuerdan con criterios de (i) corrección de la fundamentación jurídica; (ii) aplicación judicial o administrativa reiterada, y (iii) corrección y suficiencia de la argumentación.[38] [39]
La Constitución delega al legislador la función de configurar el sistema de pensiones, y le da un amplio margen de discrecionalidad para hacerlo, precisamente para garantizar que el sistema cuente con los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante, y para darle eficacia a los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad, conforme al artículo 48 de la Carta. De tal modo, es necesario que el legislador pueda transformar las expectativas respecto de la edad y tiempo de servicios necesarios para adquirir la pensión, de tal forma que el Estado pueda cumplir sus obligaciones en relación con la seguridad social, a pesar de las dificultades que planteen los cambios en las circunstancias sociales.
3.5.2. En otra oportunidad, frente a una demanda propuesta contra algunos apartes de los artículos 15, 19 y 21 de la Ley 100 de 1993, este Tribunal reiteró los criterios establecidos anteriormente al señalar en la sentencia C-714 de 1998 que A juicio de la Corte las disposiciones jurídicas acusadas descansan en la libertad que la Constitución le otorga al legislador para diseñar el sistema o los subsistemas de seguridad social que mejor se adecuen a los propósitos que éste debe cumplir dentro de un estado social de derecho y para disponer que ella se extienda de manera progresiva, cuantitativa y cualitativa a la totalidad de la población colombiana, según los artículos 46 y 48 superiores[42].
[Ello]no significa que la legislación deba permanecer petrificada indefinidamente y que no pueda sufrir cambios o alteraciones, y tampoco que toda modificación normativa per se desconozca derechos adquiridos, pues nadie tiene derecho a una cierta y eterna reglamentación de sus derechos y obligaciones, ni aún en materia laboral en la cual la regla general, que participa de la definición general de este fenómeno jurídico, en principio hace aplicable la nueva ley a todo contrato en curso, aun si se tiene en cuenta aspectos pasados que aún no están consumados, y tiene por lo tanto efectos retrospectivos, de un lado, y pro futuro, del otro[45]. (Subrayas fuera del original)
3.6.3. Aún así, esta Corporación también ha sostenido que cualquier tránsito legislativo debe consultar parámetros de justicia y equidad, y que, como toda actividad del Estado, está sujeta a los principios de razonabilidad y proporcionalidad[46]. Las expectativas legítimas de quienes aspiran a pensionarse bajo un régimen determinado, deben ser objeto de alguna consideración protectora por el legislador, con el fin de evitar que los cambios de legislación generen situaciones desiguales e inequitativas, de promover o de asegurar beneficios sociales para ciertos sectores de la población o, en fin, para perseguir cualquier otro objetivo de interés público o social[47]. En este sentido, las expectativas legítimas no pueden ser modificadas de una manera arbitraria por parte del Legislador en contraposición a la confianza legítima de los ciudadanos. Lo pueden ser, sin embargo, bajo parámetros de justicia y de equidad que la Constitución le fija [al legislador] para el cumplimiento cabal de sus funciones [48].
Los principios constitucionales del trabajo y el respeto de los derechos adquiridos no son los únicos que limitan la libertad de configuración del Legislador cuando adelanta una reforma laboral. Existe otra restricción en este campo, que es a primera vista menos obvia, pero que tiene un sustento normativo, doctrinario y jurisprudencial muy claro, y es la siguiente: la Constitución hace del trabajo no sólo un derecho fundamental sino que además éste es un principio y valor del ordenamiento, por lo cual el Estado tiene el deber de protegerlo especialmente (CP arts. 1° y 25). Además, el derecho al trabajo es un derecho social, que como tal tiene unos contenidos mínimos, que son de aplicación inmediata y deben ser protegidos siempre por el Estado, pero que igualmente es, como todo derecho social, un derecho de desarrollo progresivo. (Subrayas fuera del original).
Con el fin de garantizar la progresividad de los derechos sociales, se consagran regímenes de transición, que le permiten al legislador ir más allá de la protección de los derechos adquiridos de las personas, para salvaguardar incluso las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 [de la Carta] que ordena dar especial protección al trabajo[51]. Los regímenes de transición, en consecuencia, (i) recaen sobre expectativas legítimas de los asociados y no sobre derechos adquiridos; (ii) su fundamento es el de salvaguardar las aspiraciones de quienes están cerca de acceder a un derecho específico de conformidad con el régimen anterior y (iii) su propósito es el de evitar que la subrogación, derogación o modificación del régimen anterior, impacte excesivamente las aspiraciones válidas de los asociados, especialmente si existe la posibilidad de minimizar esa incidencia y de armonizar las expectativas ciudadanas y los cambios legislativos a través de un régimen de transición.
3.7.1. La determinación sobre la regresividad de las modificaciones introducidas por el artículo 1 de la Ley 860 de 2003 es propia de un juicio de constitucionalidad abstracto, por lo que el juez de tutela carece de competencia para realizar una declaración en este sentido[52]. No obstante, el análisis realizado por esta Corporación en sede de revisión de tutela puede aportar valiosas luces sobre la aplicación a casos concretos de la normativa.
En general, cuando la Corte Constitucional inaplicó por inconstitucionales los requisitos de la Ley 860 de 2003, lo hizo considerándolos más gravosos frente a los exigidos por el artículo 39 de la ley 100 de 1993, de tal manera que esta Corporación ha constatado la regresividad que implica la vigencia del artículo 1 de la Ley 860 de 2003 para efectos de acceder a la pensión de invalidez al exigir requisitos anteriormente no contemplados por la ley, como ocurre con las condiciones de fidelidad que establece el artículo 1 de la Ley 860 de 2003 y establecer condiciones más estrictas para acceder a esta prestación, a través del aumento de las semanas de cotización[53]. En general, de la jurisprudencia analizada se pueden extraer los argumentos fundamentales que se encaminan a resaltar lo gravoso de la norma frente a los accionantes.
[s]e pone de manifiesto, entonces, que la norma puede lesionar en forma significativa a las personas mayores, porque les exige un tiempo más alto de fidelidad al sistema. De esta manera, si bien es cierto que la Corte Constitucional ha sostenido que es claro que no toda regulación más estricta de la forma de satisfacer un derecho social implica per se un retroceso en este campo. Por ejemplo, un incremento en la cotización en seguridad social no es en sí mismo un retroceso pues no disminuye las protecciones ya alcanzadas por la población[54], en el caso concreto se tiene que la regulación más estricta sí es directamente vulneradora del principio de progresividad toda vez que al tornar más pedregoso el camino para acceder a la pensión de invalidez deja a los grupos discapacitados en estado de abandono, además de repercutir de manera más lesiva respecto de los grupos poblacionales de mayor edad.
Así las cosas, encontramos que la norma, para el caso concreto, debe ser inaplicada por inconstitucional al vulnerar los artículos 13, 46 y 48 de la Carta Política relativos, en su orden, a la especial protección que merecen las personas en circunstancia de debilidad manifiesta, a la protección y asistencia que merecen las personas pertenecientes a la tercera edad, y al derecho a la seguridad social[55].
Al respecto, la sentencia señaló que, para cumplir con la exigencia de fidelidad al sistema, las personas deben cumplir con las siguientes semanas de cotización al sistema:
En general se analizó la norma bajo la luz de unos parámetros uniformes, sostenidos a lo largo del desarrollo jurisprudencial del tema, determinándose que las modificaciones legislativas al régimen de pensión de invalidez contenidas tanto en la Ley 797 de 2003 como en la Ley 860 de 2003, han estado dirigidas a imponer requisitos más rigurosos para acceder la prestación económica tales como (i) el aumento en el número de semanas de cotización en el periodo anterior a la estructuración de la invalidez; y (ii) la incorporación de un nuevo requisito, relativo a la fidelidad mínima al sistema de seguridad social en salud, el cual otorga un nivel de protección más favorable a aquellos trabajadores que han cotizado continuamente, desde el inicio de su vida laboral.[56][57], mostrándose claramente regresivas. Esta afirmación de la Corte se fundó en la comprobación de las siguientes circunstancias: (i) imponen requisitos más gravosos para el acceso a la prestación económica de pensión por invalidez; (ii) no están fundadas en razones suficientes que faculten al Congreso para disminuir el nivel de protección; (iii) afectan con una mayor intensidad a personas que por su avanzada edad y situación de discapacidad, son sujetos de especial protección por parte del Estado; y (iv) no contemplan medidas adicionales que busquen evitar la afectación desproporcionada de los intereses jurídicos de los afiliados al sistema al momento de la modificación legal, entre ellos un régimen de transición[58].
Dado lo anterior, la Corte asumió que se estaba frente a una medida regresiva, y que por lo mismo debía presumirse su inconstitucionalidad, prima facie, la cual podrá desvirtuarse cuando se logr[ara] establecer: (i) que la medida se encuentra justificada y ajustada al principio de proporcionalidad; (ii) que la medida no desconoce situaciones particulares y concretas consolidadas bajo la legislación anterior, por lo que se muestra respetuosa de los derechos adquiridos; o que (iii) si bien afecta a situaciones ya consolidadas, contempla otros mecanismos, como los regímenes de transición, dirigidos a proteger los derechos adquiridos o las expectativas legítimas[59][60]. Sin embargo, ninguna de estas circunstancias de exclusión de la inconstitucionalidad de la norma se encontraron en la disposición para los casos concretos analizados, aspecto que se manifiesta claramente en que en ninguna de las 17 sentencias analizadas[61] la Corte determinó que la aplicación de la disposición para el caso concreto estaba acorde con la Constitución. Por el contrario consideró que se estaba frente a la vulneración de los postulados de la Constitución, y por ende procedió a tutelar el derecho y a ordenar que se privilegiara la disposición contenida en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, en su redacción original.
En la Sentencia T-080/2008 se concluyó que a pesar de que el legislador en ejercicio de su potestad de configuración puede establecer las reglas que regirán la seguridad social, el principio de progresividad limita el ámbito para el ejercicio de dicha potestad, ya que exige que no se desconozcan reconocimientos ya efectuados a favor de los afiliados, esto es, que no se contemplen medidas que resulten más restrictivas que las existentes. En este sentido, dichas medidas se presumen prima facie inconstitucionales, salvo que sea posible establecer que ellas obedecen a criterios de razonabilidad y proporcionalidad que hacen imperiosa la necesidad de dar ese paso regresivo en el desarrollo de este derecho prestacional.
Finalmente, cabe anotar que como mecanismo para la determinación del carácter regresivo de la norma, la Corte dispuso que deben concurrir dos circunstancias fácticas precisas [en el caso concreto]: (1) la proximidad temporal entre la fecha de la estructuración de la invalidez y la entrada en vigencia del nuevo régimen que incrementó los requisitos para acceder a la prestación y, (2) el cumplimiento de los requisitos legales consagrados en el régimen de la ley 100 de 1993 para el reconocimiento de la pensión de invalidez[62]
Análisis de la demanda de la referencia.
4.2. En la exposición de motivos efectuada al proyecto de Ley número 140 de 2003 Senado, 166 Cámara por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y Ley 797 de 2003[63], que finalmente culminó con la expedición de la Ley 860 de 2003, se indica que el proyecto de ley busca subsanar los defectos de forma que halló la Corte Constitucional en el trámite de las iniciativas que a la postre fueron sancionadas como Ley 797 de 2003. Destacó igualmente, la importancia que revisten las modificaciones propuestas en el proyecto al Sistema Pensional, para su sostenibilidad financiera. De otro lado, indicó que el contenido del proyecto de ley -de origen gubernamental-contempla tres propuestas a saber: (i) modificar parcialmente el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993; (ii) modificar en los mismos términos que traía el artículo 11 de la Ley 797 de 2003, el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, relativo a los requisitos que deben cumplirse para obtener la pensión de invalidez en el Sistema General de Pensiones; (iii) derogar el parágrafo 1º del artículo 27 de la Ley 100 de 1993.
2. Pensión de Invalidez
Al requerirse más semanas, cuando se tiene mayor edad, se impone la cultura de la afiliación a la seguridad social y se controlan los fraudes. Cuando un afiliado haya cotizado 20 años o mil semanas, la cobertura del seguro se mantiene en forma vitalicia, así haya dejado de cotizar por un tiempo prolongado. (negrilla y subrayado adicionado)
4.3. En Colombia, como es de conocimiento, el sector del sistema de seguridad social en pensiones se ha convertido en una bomba de tiempo, que pone en peligro la sostenibilidad del mismo debido a un pasivo pensional ingente que genera grandes presiones presupuestales para el sistema. Aparte de lo expuesto, es un hecho irrebatible que la población no cotiza sistemáticamente, ya por la insuficiencia, inestabilidad o informalidad de la oferta laboral o por prácticas de elusión que han carecido de adecuados controles y sanciones. Atendiendo muchas de estas problemáticas, el Legislador expidió la Ley 100 de 1993 para procurar solución a los problemas financieros estructurales del sistema pensional, los cuales, en buena parte habían sido el resultado de modelos basados en bajas cotizaciones -si es que las había-, dispersión de regímenes pensionales y beneficios exagerados, dejando de lado por completo el tema de la sostenibilidad en el largo plazo como esperanza de cubrimiento prestacional para las generaciones futuras.
Así, teniendo en cuenta que la Corte ha entendido que la prohibición de las regresiones no es absoluta sino que debe ser entendida como una prohibición prima facie, lo cual significa que un retroceso debe presumirse en principio inconstitucional, pero puede ser justificable[67], debe entonces la Sala, entrar a analizar si la finalidad invocada por el legislador al expedir la Ley 860 de 2003, según la cual, con la norma se buscaba reducir el déficit fiscal y evitar la evasión y el fraude, cumple con los requisitos de razonabilidad y proporcionalidad que exige el ordenamiento Superior.
Sea lo primero señalar que el examen que realice la Corte Constitucional no puede desconocer la libertad de configuración del Legislador, como titular de una significativa discreción en materia pensional. Sin embargo, como esta reforma debe considerarse, prima facie, regresiva en la protección de un derecho social ya que puede implicar una afectación a personas en estado de debilidad manifiesta (discapacitados), su control constitucional ha de ser aún más estricto[68]. Ahora bien, el que las regulaciones acusadas sean menos favorables que aquellas que fueron subrogadas no implica su inconstitucionalidad automática, por cuanto la Constitución faculta a Legislador para realizar cambios normativos, siempre que exista una posible justificación de las disminuciones en la protección de derechos sociales. Como se expuso atrás, si bien debe existir la protección constitucional a la estabilidad de los regímenes pensionales, resulta inadmisible aceptar la petrificación constitucional de los mismos.
Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez
Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes condiciones:
Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez
Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su .fidelidad (de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
4.9. Ahora bien, la Corte no puede desconocer, al confrontar los textos normativos del artículo 39 (original) de la Ley 100 de 1993 con las modificaciones introducidas en los numerales 1º y 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, que el Legislador agregó un requisito de acceso al beneficio pensional más gravoso para el cotizante. En la norma -numerales 1° y 2°-, se estipuló la demostración de su fidelidad de cotización para con el sistema con cotizaciones mínimas del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
Al analizar la comentada finalidad, la Corporación concluyó que en relación con las personas de la tercera edad no había existido un análisis significativo para la adopción de la medida que, a la postre, desconoce sus garantías mínimas, pues resulta paradójico que, so pretexto de promover la cultura de la afiliación y mediante la exigencia de un requisito que contempla un incentivo para los agentes en el sentido de afiliarse desde temprana edad, toda vez que sólo así podrán gozar de las garantías propias en materia de seguridad social en pensiones, se penalice a aquellas personas que carecen de un hábito en tal sentido y que se comportaron de acuerdo a la legislación imperante hasta antes de la entrada en vigencia de la Ley 860 de 2003[71].
Así las cosas, la Corte ha estimado que la cultura de afiliación al sistema no se puede promover castigando a quienes no vienen participando de ella y que tampoco se puede pretender infundirla desprotegiendo a ciertos sectores de la población, sin crear un régimen de transición o un mecanismo similar para proteger a las personas que bajo diferentes condiciones venían cotizando al sistema, motivos por los cuales, el requisito de fidelidad al sistema debe ser entendido como una proyección que no es predicable respecto de las personas que al momento de entrar en vigencia la norma ya hacían parte de la tercera edad, toda vez que sobre ellas ya no puede recaer la pretendida culturización[72].
En conclusión, la medida adoptada por el legislador sacrifica el cuidado que merecen las personas objeto de especial protección, es desproporcionada y carece de justificación, porque en el seno del Congreso de la República no se adelantó un debate sobre la incidencia de la norma, ni se consideró la posibilidad de adoptar medidas alternativas para acometer los mismos propósitos procurando disminuir el impacto negativo sobre la población[73], de todo lo cual se desprende que desconoce el principio de progresividad.[74]
Lo anterior permite apreciar como este requisito de fidelidad no logra desvirtuar la presunción de regresividad, a diferencia del anterior caso analizado, respecto del cual la reforma mostró matices de progresividad a pesar del aumento en el número de semanas requeridas. A pesar de poder tener un fin constitucional legítimo, en tanto buscaría asegurar la estabilidad financiera del sistema pensional mediante la cultura de afiliación y disminución del fraude, la norma no es conducente para la realización de dichos fines al imponer una carga mayor a las personas a quienes no se les había exigido fidelidad -los afiliados de la tercera edad. En muchos casos, los afiliados de la tercera edad que padecen de discapacidad van a encontrarse con una barrera infranqueable de acceso al beneficio, pues muchos de ellos ya no podrán cumplir el nuevo requisito consagrado en la norma, a pesar de cotizar el 100% de los periodos restantes. Se aprecia la desprotección a la población incapacitada más vulnerable, como es la perteneciente a la tercera edad. Igualmente debe resaltarse que para promover la cultura de la afiliación y evitar el fraude, existen otras alternativas de tipo administrativo, que serían menos lesivas que obstaculizar el derecho de acceso a la pensión de jubilación por invalidez a cierto grupo de personas.
En cuanto al propósito de evitar el fraude, la jurisprudencia de tutela ha señalado que es claro que la búsqueda de dicha finalidad a partir de una exigencia como la señalada, además de presumir la mala fe de los afiliados, genera que personas que en forma imprevista y sorpresiva se han visto afectadas en su salud por una grave enfermedad o por un accidente que los lleva a un estado de invalidez, queden desprotegidas y no puedan acceder a un beneficio establecido precisamente para evitar esta situación[75]: De manera que la norma, contrario a impedir fraudes al sistema, termina presumiendo la mala fe de todos los afiliados, sometiéndolos a un requisito que puede hacer nugatorio el beneficio de la pensión de invalidez.
Primero. Declarar EXEQUIBLE el numeral 1º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, salvo la expresión y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez, la cual se declarará INEXEQUIBLE.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, salvo la expresión y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez, la cual se declara INEXEQUIBLE.
Dr. M.G. CUERVO
... no desconoce la Sala la obligación de progresividad con que el Estado debe ofrecer la cobertura en la seguridad social, la cual como ya lo ha dilucidado la jurisprudencia constitucional, no es un principio absoluto sino que debe estar sujeto a las posibilidades que el sistema tenga de seguir ofreciendo unas prestaciones sin que se afecte la sostenibilidad financiera del sistema.
"Según señalan los convenios internacionales que fundan la seguridad social, ésta debe entenderse como una economía del bienestar justa que comprenda a las generaciones presentes, pasadas y futuras. A manera de ilustración, el numeral 3° del artículo 12 del Código Iberoamericano de Seguridad Social aprobado por la Ley 516 de 1999 establece que "3. Los Estados ratificantes recomiendan una política de racionalización financiera de la Seguridad Social basada en la conexión lógica entre las diferentes funciones protectoras de ésta, la extensión de la solidaridad según sus destinatarios, y la naturaleza compensatoria o sustitutiva de rentas de sus prestaciones, que guarde la debida concordancia con las capacidades económicas del marco en que debe operar y basada en el adecuado equilibrio entre ingresos y gastos y la correspondencia, en términos globales, entre la capacidad de financiación V la protección otorgada.
[3] Esto es consistente con el hecho de que el 83% de los afiliados al Régimen de Ahorro Individual con solidaridad cotizan sobre 2 o menos [] salarios mínimos mensuales vigentes y que a su vez, la densidad de cotización en este régimen, es de 45.7% (Fuente: Superfinanciera).
[13] El texto original del artículo 39 de la Ley 100 de 1993 era el siguiente:ARTICULO 39. Requisitos para obtener la Pensión de Invalidez. Tendrán derecho a la pensión de invalidez, los afiliados que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sean declarados inválidos y cumplan alguno de los siguientes requisitos: a) Que el afiliado se encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos 26 semanas, al momento de producirse el estado de invalidez; b) Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos 26 semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez. PARAGRAFO. Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de la presente Ley.
[16] ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.
[17] En particular el Art. 26 del Pacto, que señala que los Estados están comprometidos a lograr progresivamente la efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales, en la medida de los recursos disponibles.
[23] La doctrina sobre la prohibición prima facie de las medidas que constituyan un retroceso frente al nivel de protección ya alcanzado en materia de derechos sociales prestacionales es ampliamente aceptada por la jurisprudencia y doctrina internacionales de derechos humanos. En particular, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, que es el intérprete autorizado del PIDESC, y cuyos criterios son entonces relevantes para determinar el contenido y alcance de los derechos sociales (CP Art. 93)[23], ha señalado en varias oportunidades que las medidas regresivas, que disminuyen una protección ya alcanzada a un derecho social, se presumen contrarias al Pacto. En esos eventos, ha señalado el Comité, el Estado tiene que demostrar que esas medidas son compatibles con el Pacto. Así, en la Observación General No 3 sobre las obligaciones derivadas del PIDESC, el Comité señaló que todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga[23].
1 Estado Social y Administración Pública. E.. Civitas, M., 1983.
[33] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-122 de 1997, M.A.B.C. y E.C.M., C-315 de 1997, M.P.H.H.V.. En especial ver la sentencia C-481 de 1999, M.P.A.M.C. sobre el valor constitucional del control de la inflación, así como sobre la coordinación de la política monetaria con la política macroeconómica general.
[34] Por ejemplo, en la C-053 de 1998 M.P.F.M.D., al pronunciarse sobre un artículo de la Ley 331 de 1996 correspondiente al presupuesto para la vigencia fiscal de 1997 que regulaba los aumentos salariales de algunos trabajadores oficiales, el cual fue parcialmente declarado inexequible, la Corte dijo: Lo anterior implica que quienes son responsables de su programación, aprobación y ejecución, el gobierno y el legislador, paralelamente han de propender a la realización de dos objetivos fundamentales: de una parte mejorar las condiciones de trabajo y bienestar de los funcionarios a su servicio estableciendo salarios y prestaciones sociales justos y competitivos en el mercado, y de otra, disminuir el déficit que en el presupuesto ocasionan dichos gastos de funcionamiento, aspiraciones que en principio pueden parecer contradictorias, pero que en el contexto del Estado social de derecho han de encontrar un espacio propicio para su materialización simultánea.
[38] Respecto del contenido específico de los requisitos expuestos, la sentencia T-545/04 señaló: El criterio de razonabilidad de la interpretación como producto de una correcta fundamentación jurídica, es un desarrollo del artículo 53 de la Constitución, en la medida en que la duda debe surgir a partir de una divergencia interpretativa sobre las fuentes formales del derecho. Esto implica que las opciones hermenéuticas, por un lado deben encuadrar en el marco semántico de las disposiciones de las fuentes formales, y de otro, deben estar en consonancia con las disposiciones de la Constitución. Sólo serán admisibles como razonables, aquellas interpretaciones de las fuentes formales, que además de encuadrarse en el marco de las disposiciones normativas respectivas, también se correspondan con la interpretación autorizada de las normas constitucionales. ||El criterio de razonabilidad de la interpretación como producto de su aplicación administrativa y judicial reiterada, es un desarrollo del artículo 13 de la Constitución, en la medida en que garantiza uniformidad en la forma en que el derecho objetivo se concreta en las prácticas sociales: ya sea en la decisión judicial de controversias o en el funcionamiento ordinario de la administración. Además, la aplicación reiterada de ciertas interpretaciones de las disposiciones jurídicas ofrece un elemento de objetividad que permite a su vez cualificar, en los casos problemáticos, cuando se está en presencia de una duda objetiva y no se trata en cambio de un eventual capricho del operador jurídico.|| Finalmente, el criterio de razonabilidad de la interpretación como resultado de un proceso de argumentación suficiente, es un desarrollo del artículo 29 de la Constitución, en la medida en que se proscribe la arbitrariedad del operador jurídico y se exige que su actuación esté debidamente motivada. El control racional del discurso jurídico está determinado entonces por la posibilidad real de escrutinio sobre las razones para la decisión de los operadores jurídicos: que sea posible un juicio sobre la suficiencia de los argumentos, su idoneidad, su corrección, y su pertinencia.|| 22. Por otra parte, además de la razonabilidad, las interpretaciones deben ser efectivamente concurrentes al caso bajo estudio. Es decir, las opciones hermenéuticas deben aplicar a los supuestos de hecho de las disposiciones en juego y a las situaciones que delimiten fácticamente cada caso bajo examen. En este sentido, no sería admisible hablar de dos interpretaciones divergentes cuando se pueda establecer que las mismas no son aplicables a un mismo supuesto de hecho o que no consulten los límites fácticos de los casos por resolver.||23. Por último, y este criterio es determinante para definir los criterios de la regla de preferencia de la favorabilidad, entre aquellas interpretaciones concurrentes que sean razonables, que se apliquen al supuesto de hecho del caso y que generen un motivo de duda serio y objetivo, el operador jurídico deberá elegir aquella interpretación que más favorezca los derechos constitucionales del trabajador. Lo anterior, bajo el criterio hermenéutico general de la Constitución, según el cual los operadores jurídicos deben escoger siempre aquella interpretación que más se avenga con el principio de eficacia de los derechos fundamentales, de conformidad con el artículo 2º de la Constitución Política.
[41] Ver entre otras: Sentencia C-1489 de 2000, M.P, A.M.C.; C-671 de 2002, M.P, E.M.L.; C-1027 de 2002, M.P, C.I.V.H.; C-516 de 2004, M.P, J.C.T..
[42] Sentencia C-714 de 1998 M.P.F.M.D.
[L]a jurisprudencia al igual que la doctrina, distingue los derechos adquiridos de las simples expectativas, y coinciden ambas en afirmar que los primeros son intangibles y por tanto, el legislador al expedir la ley nueva no los puede lesionar o desconocer. No sucede lo mismo con las denominadas "expectativas", pues como su nombre lo indica, son apenas aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador.
Nuestro Estatuto Superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y prohíbe al legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado el propio Constituyente para el cumplimiento de su función.
(..) Entonces, mientras no se realicen íntegramente los presupuestos, condiciones o requisitos que la misma norma contempla para adquirir el derecho, mal puede hablarse de "derecho adquirido"; lo que existe es una simple esperanza de alcanzar ese derecho algún día, es decir, una "expectativa", y como se ha reiterado, la Constitución no las protege. Sin embargo, considera la Corte que las 'expectativas' pueden y deben ser objeto de valoración por parte del legislador quien en su sabiduría, y bajo los parámetros de una anhelada justicia social, debe darles el tratamiento que considere acorde con los fines eminentemente proteccionistas de las normas laborales.
[44] Sentencia C-613/96 (M.P.E.C.M.) F.J. No. 9.
[45] CSJ Sala Plena. Sentencia 115 del 26 de septiembre de 1991. M.P.J.S.G..
[46] En relación con la diferencia entre derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas y expectativas legítimas o expectativas de derecho, la Corte ha dicho: Dicho principio está íntimamente ligado a los derechos adquiridos, que son aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una ley y, por lo mismo, han instituido en favor de sus titulares un derecho subjetivo que debe ser respetado. De ahí que sea válido afirmar que una ley posterior no puede afectar lo que de manera legítima se ha obtenido bajo la vigencia de una ley anterior. Los derechos adquiridos se diferencian de las meras expectativas, que son aquellas esperanzas o probabilidades que tiene una persona de adquirir en el futuro un derecho que, por no haberse consolidado, puede ser regulado por el legislador según las conveniencias políticas que imperen en el momento, guiado por parámetros de justicia y de equidad que la Constitución le fija para el cumplimiento cabal de sus funciones. (resaltado y subrayado fuera de texto) Sentencia C-926 de 2000 (M.P.C.G.D..
[47] Sentencia C-147 de 1997 M.P.A.B.C..
[48]Sentencia C-926 de 2000 M.P.C.G.D..
[49] Sentencia C-789 de 2002. M.P.R.E.G..
[50] Sobre el particular, dijo la sentencia C-314 de 2004 (M.P.M.G.M.C.) que el principio de confianza legítima protege algunas expectativas fundadas en la buena fe, así: No obstante lo anterior, en diversos pronunciamientos de esta Corporación ha acogido la doctrina según la cual el legislador, en respeto por el principio de buena fe, debe atender a la confianza legítima que el legislador en ciertos casos ha generado en los ciudadanos, respecto del régimen jurídico que será aplicado a determinada actividad. No se trata, por supuesto, de que esta confianza impida el tránsito de legislación, pues tal conclusión llevaría a la petrificación del orden jurídico, sino de la necesaria previsión de los efectos de ese tránsito respecto de las situaciones jurídicas concretas que, aunque no estén consolidadas ni hayan generado derechos adquiridos, si han determinado cierta expectativa válida, respecto de la permanencia de la regulación
[51] Sentencia C-168 de 1995. M.P.C.G.D.. En la sentencia C-613 de 1996. M.P.E.C.M. se dijo expresamente que: el régimen de transición no constituye un derecho adquirido o algo parecido, sino la expectativa legítima que tiene una persona de acceder a una pensión de vejez con los requisitos previstos en él, sin que ello implique renuncia del legislador a modificar las condiciones y requisitos en la forma como se otorga una pensión, en razón a que el legislador con fundamento en su libertad de configuración normativa frente al tema de los requisitos pensionales, no está obligado a mantener en el tiempo las expectativas que tienen las personas conforme a las leyes vigentes en un momento determinado.
[53] Corte Constitucional. Sentencia T-069/2008. Ver además entre otras, las sentencias T-974 de 2005, MP: J.A.R.; T-1291 de 2005, MP: C.I.V.H. ; T-221 de 2006, MP: R.E.G.; T-043 de 2007, MP: J.C.T.; T-699 A, de 2007, MP: R.E.G.; T-580 de 2007, MP: H.A.S.P.; y T-628 de 2007, MP: C.I.V.H..
[54] Corte Constitucional, Sentencia C-38 de 2004, M.P.E.M.L..
[56] Sobre el tránsito normativo de la pensión de invalidez, ver entre otras la sentencia T-043 de 2007, MP: J.C.T..
[59] Sobre el principio de progresividad y el desarrollo legal de los derechos sociales existe una sólida jurisprudencia elaborada en sede de control abstracto de constitucionalidad. Así, en la sentencia C-671 de 2002, al estudiar la constitucionalidad del artículo 24 del Decreto Ley 1795 de 2000, por el cual se estructura el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, la Corte dispuso que la norma resultaba constitucional condicionadamente, puesto que si bien ésta pretendía alcanzar un fin legítimo como era proteger la especialidad y viabilidad financiera del sistema de salud de la fuerza pública a través de la exclusión de un grupo poblacional de su cobertura, dicha medida era desproporcionada porque implicaba un retroceso en la protección del derecho a la salud de esta población. En la sentencia C-931 de 2004, que analizó la constitucionalidad de la Ley anual de presupuesto para el 2004, la Corte estudió, entre otros aspectos, la norma que dejaba de reajustar las transferencias a favor de las universidades públicas. Estimó que la medida resultaba prima facie inconstitucional, como quiera que introducía un retroceso en un derecho social debido a que el congelamiento de los recursos otorgados a las instituciones públicas de educación superior obligaba a limitar el acceso a ese nivel de educación. La norma fue declarada exequible de forma condicionada. En la sentencia C-991 de 2004 la Corte asumió el estudio de constitucionalidad de la Ley 812 de 2002 que fijó un límite temporal a la protección laboral reforzada, dentro de procesos de renovación de la administración pública, a favor de sujetos de especial protección constitucional. La Corte declaró la inexequibilidad de la disposición al constatar la regresividad de la medida y establecer, paralelamente, que a pesar de que ésta perseguía un fin constitucional legítimo como era la eficiencia del gasto estatal, y era necesaria, como quiera que no existía otro instrumento a través del cual se pudiera lograr igual o mayor realización del fin de la eficiencia, encontró que la medida era desproporcionada, por cuanto afectaba en alto grado la estabilidad laboral reforzada de los sujetos de especial protección constitucional. En la sentencia C-789 de 2002 la Corte analizó la constitucionalidad del artículo 36 incisos 4 y 5 de la Ley 100 de 1993, norma que excluía del régimen de transición para acceder a la pensión a aquellas personas de determinada edad que decidieran voluntariamente cambiarse de sistema de cotización. La Corte declaró la exequibilidad condicionada del precepto al estimar que la expectativa de acceder a una pensión se torna legítima cuando más cerca está la persona de cumplir con los requisitos para su reconocimiento. Bajo esta óptica una modificación que haga más exigente el acceso a este derecho social deberá estar plenamente justificada. En la sentencia C- 038 de 2004 , la Corte estudio la constitucionalidad de la Ley 798 de 2002 , norma que modificó varias disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo en aras de la flexibilización del mercado laboral y el incremento de las tasas de empleo. La Corte consideró que la norma era regresiva, y sobre ella pesaba en consecuencia, una presunción de inconstitucionalidad prima facie. Sin embargo encontró que a pesar de que efectivamente establece un retroceso en materia laboral, esta era una disposición justificada y proporcional por cuanto busca promover la generación de nuevos empleos y fomentar el crecimiento económico. En todos estos casos, la Corte reiteró su doctrina consistente en que cuando el legislador decide adoptar una medida que implica un retroceso en relación a la protección alcanzada por la legislación anterior, debe presumirse la inconstitucionalidad de la medida regresiva, por cuanto el principio de progresividad ordena que, prima facie, estén prohibidas este tipo de medidas. Se trata de una presunción que debe ser desvirtuada mediante la demostración de su justificación, adecuación y proporcionalidad para alcanzar un propósito constitucional de particular importancia.
[63] En la Gaceta del Congreso No. 667 del 9 de diciembre de 2003, se publicó la PONENCIA PARA PRIMER DEBATE Al proyecto de ley NUMERO 140 DE 2003 Senado, 166 CAmara por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y Ley 797 de 2003.
[68] Con base en lo anterior, es conveniente resaltar que la Corte ha precisado que el juicio proporcionalidad en el caso de una medida regresiva debe ser particularmente estricto cuando la medida afecte los derechos sociales de personas o grupos de personas especialmente protegidos por su condición de marginalidad o vulnerabilidad. Así se ha establecido que si en términos generales los retrocesos en materia de protección de los derechos sociales están prohibidos, tal prohibición prima facie se presenta con mayor intensidad cuando se desarrollan derechos sociales de los cuales son titulares personas con especial protección constitucional (Sentencias C-673 de 2001, C-025 y C-991 de 2004). Ahora bien, el hecho de que las regulaciones acusadas sean menos favorables que aquellas que fueron subrogadas no implica automáticamente su inconstitucionalidad, por cuanto la Carta autoriza que el Legislador realice esos cambios normativos, siempre que exista una posible justificación de disminuciones en la protección de derechos sociales y el principio de proporcionalidad.
[78] Al respecto, ver entre otras, las sentencias C-251 de 1997, Fundamento 8, SU-624 de 1999, C-1165 de 2000, C-1489 de 2000 y C-671 de 2001. Esta posición ha sido reiterada entre otras en las sentencias C-333 de 2003, MP: C.I.V.H., C-038 de 2004, MP: E.M.L., C-991 de 2004, MP: M.G.M.C..
[79] Sentencia C-1141 de 2008 (MP: H.A.S.P..
[80] Sentencia C-671 de 2002, MP: E.M.L..