Source: http://documenti.camera.it/leg16/dossier/Testi/FI0545_0.htm
Timestamp: 2019-01-22 04:29:59+00:00
Document Index: 87886667

Matched Legal Cases: ['art. 40', 'art. 40', 'art. 56', 'art. 12', 'art. 4', 'art. 8', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 7', 'art. 10', 'art. 19', 'art. 6', 'art. 19', 'art. 11']

Camera dei deputati Dossier FI0545_0 [data]
Autore: Servizio Studi - Dipartimento finanze
Titolo: Istituzione dell'Agenzia fiscale dei monopoli di Stato - Schema di decreto ministeriale n. 411 (art. 40, co. 5-bis, D.L. n. 159/2007) - Elementi per l'istruttoria normativa
SCH.DEC 411/XVI
Serie: Atti del Governo Numero: 358
DL 1999 0300 ISTITUZIONE DI ENTI
Organi della Camera: VI-Finanze
n. 358/0
Istituzione dell’Agenzia fiscale dei monopoli di Stato
Schema di decreto ministeriale n. 411
(art. 40, co. 5-bis, D.L. n. 159/2007)
Elementi per l’istruttoria normativa
Numero dello schema di decreto
n. 411
Ministro competente
Ministro dell’economia e delle finanze
Art. 40, comma 5-bis, del D.L. 1° ottobre 2007, n. 159
termine per l’espressione del parere
VI (Finanze)
Presupposti normativi
Le Agenzie fiscali
L’articolo 57 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300[1] istituisce le Agenzie fiscali, affidando a queste la gestione di alcune funzioni esercitate in precedenza dai rispettivi dipartimenti del Ministero delle finanze. L’art. 56 del suddetto decreto attribuisce al Ministero dell’economia e delle finanze le funzioni di indirizzo, vigilanza e controllo sui risultati di gestione delle Agenzie fiscali, nel rispetto dell’autonomia gestionale ad esse attribuita, nonché il coordinamento delle attività e dei rapporti tra le Agenzie e gli altri enti e organi che comunque esercitano funzioni nei settori della fiscalità di competenza dello Stato. Il Titolo V, Capo II, sezione II, del medesimo D.Lgs. n. 300/1999 ne reca la relativa disciplina.
Attualmente l’ordinamento contempla quattro Agenzie fiscali: Agenzia delle entrate, Agenzia delle dogane, Agenzia del territorio e Agenzia del demanio. Si tratta di enti pubblici non economici, dotati di personalità giuridica di diritto pubblico - fatta eccezione per l'Agenzia del demanio, configurata come ente pubblico economico - che, in conformità con le disposizioni di legge (contenute nel medesimo D.Lgs. n. 300/1999) e dei rispettivi statuti, godono di autonomia regolamentare, amministrativa, patrimoniale, organizzativa, contabile e finanziaria. Le Agenzie operano nell'esercizio delle funzioni pubbliche ad esse affidate in base ai principi di legalità, imparzialità e trasparenza, con criteri di efficienza, economicità ed efficacia nel perseguimento delle rispettive missioni.
Ai sensi dell’articolo 66 del D.Lgs. n. 300/1999, le Agenzie sono regolate dalla legge e dai rispettivi statuti, deliberati da ciascun comitato di gestione ed approvati dal Ministro dell’economia e delle finanze[2]. Gli statuti disciplinano le competenze degli organi di direzione dell'Agenzia e recano i princìpi generali in ordine alla organizzazione ed al funzionamento dell'Agenzia, prevedendo forme adeguate di consultazione con le organizzazioni sindacali.
Con decreto del Ministro 28 dicembre 2000 sono state emanate disposizioni sulle modalità di avvio delle agenzie fiscali e sull'istituzione del ruolo speciale provvisorio del personale dell'amministrazione finanziaria. Il DM 14 marzo 2000 ha approvato gli statuti provvisori delle agenzie.
Gli articoli 67 e 68 del D.Lgs. n. 300/1999 disciplinano, rispettivamente gli organi delle Agenzie fiscali (Direttore - nominato con decreto del Presidente della Repubblica previa deliberazione del consiglio dei ministri, su proposta del ministro dell’economia e delle finanze - Comitato di gestione e Collegio dei revisori dei conti) e le relative funzioni.
Sotto il profilo contabile, ai sensi dell’articolo 70 le entrate delle agenzie fiscali sono costituite da:
- finanziamenti a carico del bilancio dello Stato, determinati in modo da tenere conto dell'incremento dei livelli di adempimento fiscale e del recupero di gettito nella lotta all'evasione. I finanziamenti vengono accreditati a ciascuna Agenzia su apposita contabilità speciale soggetta ai vincoli del sistema di tesoreria unica;
- corrispettivi per i servizi prestati a soggetti pubblici o privati, incluse le amministrazioni statali per le prestazioni che non rientrano nella convenzione;
- altri proventi patrimoniali e di gestione.
L’istituzione dell’AAMS
L’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS) è stata istituita con il regio decreto-legge 2258 del 1927, con il compito di svolgere "servizi di monopolio di produzione, importazione e vendita dei sali e tabacchi e produzione e vendita del chinino di Stato". A partire dagli anni ‘90 l’AAMS ha progressivamente abbandonato il regime di monopolio sulla produzione e commercializzazione dei sali e dei tabacchi – con il D.Lgs. n. 283 del 1998 le competenze sono state trasferite all’Ente Tabacchi Italiani (ETI), poi trasformato nel 2000 in società per azioni ed infine ceduto nel 2004 alla società British American Tobacco (BAT) – per dedicarsi al settore dei giochi, fino ad acquisire le funzioni statali in materia (art. 12, legge n. 383/2011, art. 4, D.L. n. 138/2002 e art. 8, D.L. n. 282/2002).
Le competenze istituzionali
Nel comparto dei giochi l’AAMS provvede alla verifica della regolarità del comportamento degli operatori e al contrasto dei fenomeni di gioco illegale.
Per quanto riguarda i tabacchi l’AAMS gestisce le procedure connesse alla riscossione delle accise, nonché la tariffa di vendita al pubblico e l’articolazione delle rivendite dei prodotti da fumo.
L’organizzazione dell’AAMS è regolamentata dal DPR n. 385 del 2003. La Direzione generale, con sede a Roma, è articolata in 4 direzioni: strategie; giochi; accise; organizzazione e gestione delle risorse.
Presso l'AAMS operano, altresì, il Comitato generale per i giochi, la Commissione per la trasparenza dei giochi e la Consulta tecnica nazionale dei giochi.
L’AAMS è presente sul territorio con 14 uffici regionali: Piemonte e Val D'Aosta, Liguria, Lombardia, Veneto e Trentino-Alto Adige, Friuli-Venezia Giulia, Emilia-Romagna, Toscana e Umbria, Marche, Abruzzo e Molise, Lazio, Campania, Calabria e Basilicata, Puglia, Sicilia, Sardegna.
Gli uffici regionali sono articolati in sezioni distaccate, come da ultimo definite, con provvedimento AAMS del 14 febbraio 2011.
Con D.P.C.M. 30 giugno 2011 è stata disposta la rideterminazione delle dotazioni organiche del personale appartenente alla qualifica dirigenziale di seconda fascia (100 unità), nonché di quello delle aree prima (170 unità), seconda (1.748 unità) e terza (868) dell'AAMS, per un totale di 2.786 unità di qualifica non dirigenziale. Ad esse vanno aggiunte le qualifiche dirigenziali di prima fascia (5 unità).
Rispetto alla precedente rideterminazione delle dotazioni (1.342 unità), prevista dal DPCM 8 febbraio 2006, il raddoppio del personale è dovuto agli effetti dell’articolo 41, comma 16-quaterdecies, del D.L. n. 207 del 2008, che, al fine di potenziare l’efficienza e l’efficacia dell’azione a tutela del gioco legale e responsabile ha autorizzato l’AAMS ad avvalersi, oltre che di 2 unità dirigenziali generali e 2 unità dirigenziali non generali extraorganico, del personale dei ruoli del Ministero dell’economia e delle finanze già in servizio nei soppressi Dipartimenti provinciali del tesoro, nelle Ragionerie provinciali dello Stato e nelle Direzioni provinciali dei servizi vari. Tale processo di trasferimento del personale è continuato con l’articolo 2, comma 1-ter, del D.L. n. 40 del 2010.
Ai sensi dell’articolo 9 del R.D.L n. 2258 del 1927, trattandosi di una amministrazione autonoma, il bilancio di previsione delle entrate e delle spese dell'AAMS è presentato all'approvazione del Parlamento in allegato allo stato di previsione della spesa del Ministero dell’economia e delle finanze. Analogamente il conto consuntivo è allegato in appendice al rendiconto generale dello Stato. Inoltre nell’articolato della legge di approvazione del rendiconto sono presenti specifiche disposizioni sull’AAMS relativamente alle entrate, alle spese, al riassunto generale e alla situazione finanziaria.
Nel bilancio a legislazione vigente per il 2012 (A.S. 2969) sono previste entrate e spese pari a 17,6 miliardi di euro, di cui 16,2 miliardi relativi alle gestioni speciali.
La trasformazione dell’AAMS in Agenzia fiscale
La trasformazione dell’AAMS in Agenzia fiscale è stata disposta dall’articolo 40, commi da 2 a 6 del D.L. 1° ottobre 2007, n. 159 (con decorrenza inizialmente stabilita al 1° ottobre 2008).
Le citate norme hanno affidato ad appositi decreti del Ministro dell'economia e delle finanze:
- sentite le organizzazioni rappresentative dei dipendenti e le associazioni di categoria dei soggetti titolari di concessione alla rivendita di generi di monopolio, l’individuazione dei servizi da trasferire all'istituenda Agenzia;
- l’approvazione dello Statuto provvisorio e delle disposizioni necessarie al primo funzionamento dell'Agenzia;
- la data dalla quale le funzioni svolte dall'AAMS sono esercitate dall'Agenzia, con contestuale cessazione di tali funzioni da parte dell'AAMS, che viene soppressa.
I predetti provvedimenti del Ministro dell’economia e delle finanze sono adottati sentite le competenti Commissioni parlamentari.
Ai sensi del richiamo operato al D.Lgs. n. 300/199 (articolo 73, commi 2, 5 e 6) il Ministro provvede con propri decreti a definire e rendere esecutive le fasi della trasformazione e dispone in ordine alle assegnazioni di beni e personale afferenti alle attività di ciascuna Agenzia.
Le disposizioni hanno inoltre previsto che il Ministro invii periodicamente una relazione al Parlamento sul processo di trasformazione dell’AAMS.
Per espressa previsione normativa (articolo 2, comma 1-ter del D.L. 40 del 2010), all’istituenda Agenzia si applica la richiamata sezione II del capo II del titolo V del D.Lgs. n. 300/1999.
In linea con la normativa sopra richiamata, lo schema di decreto ministeriale in esame reca alcune disposizioni transitorie per il primo funzionamento dell’Agenzia.
In particolare con l’articolo 1 sono approvati lo Statuto provvisorio e il Regolamento provvisorio di amministrazione, allegati allo schema di decreto.
Ai sensi del comma 3, fino alla nomina dei nuovi organi, il direttore generale dell’AAMS assume le funzioni di Direttore dell’Agenzia e il Comitato di gestione è composto dal Direttore, quale Presidente, e dai dirigenti di I fascia dell’AAMS.
L’articolo 2 assegna all’Agenzia le risorse umane, strumentali e finanziarie, beni patrimoniali mobili e immobili e tutti gli altri diritti e beni già nella titolarità dell’AAMS.
Si segnala che lo schema di decreto non indica la data per il trasferimento delle funzioni (che la relazione illustrativa individua nel 1° ottobre).
Lo Statuto provvisorio e il Regolamento provvisorio di amministrazione dell’Agenzia ricalcano la struttura dei rispettivi documenti delle altre Agenzie fiscali (Entrate, Territorio, Dogane e Demanio).
Con riferimento allo Statuto si segnala che, ai sensi dell’articolo 1, l’Agenzia è sottoposta all’alta vigilanza del Ministro dell’economia e delle finanze, mentre non è previsto il controllo della Corte dei conti, eliminato per le Agenzie fiscali dall’articolo 27 della legge n. 340 del 2000 (legge di semplificazione 1999).
Il rapporto tra l’Agenzia e il Ministero è regolato, ai sensi dell’articolo 59 del D.Lgs. n. 300 del 1999 da una apposita convenzione.
Il citato articolo 59 prevede che il Ministro, dopo l'approvazione del DPEF (ora Documento di economia e finanza) determina annualmente con un proprio atto di indirizzo e per un periodo almeno triennale, gli sviluppi della politica fiscale, le linee generali e gli obiettivi della gestione tributaria, le grandezze finanziarie e le altre condizioni nelle quali si sviluppa l'attività delle agenzie fiscali. Tale atto di indirizzo è adottato d'intesa con le regioni e sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica (articolo 10, D.Lgs. n. 68/2011, c.d. federalismo regionale).
Analogamente alle altre Agenzie fiscali, gli organi dell’Agenzia sono: il Direttore dell’Agenzia, il Comitato di gestione (quattro membri, oltre il Direttore che lo presiede) e il Collegio dei revisori dei conti (composto dal presidente, due membri effettivi e due supplenti, iscritti al registro dei revisori contabili). Gli organi durano in carica tre anni.
Le attribuzioni del Direttore ricalcano quelle degli Statuti delle altre Agenzie. In particolare, il Direttore è il legale rappresentante dell’Agenzia, la dirige e ne è responsabile.
L’articolo 15 dello Statuto provvisorio specifica (comma 1) che le entrate dell’istituenda Agenzia sono costituite dai finanziamenti erogati a carico del bilancio dello Stato ei proventi individuati dalle voci di entrata di cui al relativo stato di previsione dell’AAMS.
Fino all’entrata in vigore del regolamento di contabilità, che – analogamente a quanto previsto per le altre Agenzie – dovrà essere conforme ai principi desumibili dal codice civile, l’articolo 15 (comma 2) dispone l’applicazione all’Agenzia delle disposizioni contabili già vigenti per l’AAMS.
Con riferimento al Regolamento provvisorio di amministrazione si segnala che attualmente l’AAMS è composta da quattro uffici di funzione dirigenziale di livello generale: Direzione per le strategie; Direzione per i giochi; Direzione per le accise; Direzione per l'organizzazione e la gestione delle risorse. Con il nuovo Regolamento di amministrazione provvisorio (art. 3) le direzioni generali salgono da quattro a sei: Direzione Centrale Giochi; Direzione Centrale Accise; Direzione Centrale Uffici Periferici; Direzione Centrale Legale, Audit e Sicurezza; Direzione Centrale del Personale; Direzione Centrale Amministrazione, Pianificazione e Controllo.
Analogamente a quanto stabilito dai Regolamenti di amministrazione delle altre Agenzie fiscali, è prevista (art. 4) un’articolazione periferica dell’Agenzia dei monopoli in Direzioni provinciali e interprovinciali. Le Direzioni provinciali e interprovincialiassumono la responsabilità della gestione degli obiettivi e delle risorse esercitando una serie di funzioni elencate. Il Direttore dell’Agenzia definisce con propri provvedimenti l’articolazione degli uffici periferici e l’individuazione delle posizioni dirigenziali, su proposta della Direzione Centrale del Personale di concerto con le Direzioni centrali interessate.
Le dotazioni organiche complessive del personale dell’Agenzia (art. 7) rimangono immutate rispetto a quelle attuali, così come determinate dal D.P.C.M. 30 giugno 2011: 5 unità di qualifica dirigenziale generale; 100 unità di qualifica dirigenziale non generale; 2786 unità di qualifica non dirigenziale.
Al riguardo, si ricorda che è in corso una procedura di riallocazione di personale verso l’AAMS, secondo quanto previsto, da ultimo, dall’articolo 2, comma 1-ter, del D.L. n. 40/2010, il quale ha soppresso le direzioni territoriali dell’economia e delle finanze. Il Regolamento prevede che all’esito di tale riallocazione di personale, per ripianare le carenze organiche, l’Agenzia attivi ulteriori procedure di mobilità, su base selettiva, del personale proveniente da altre pubbliche amministrazioni, nonché altre forme di reclutamento sempre mediante selezione, ivi comprese quelle concorsuali. L’Agenzia, individuerà appositi programmi per la formazione del predetto personale al fine di renderlo idoneo agli specifici compiti istituzionali cui verrà adibito, avvalendosi delle strutture della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione per il personale con qualifica dirigenziale e della Scuola superiore dell’economia e delle finanze per il personale delle aree funzionali.
Per quanto riguarda l’accesso alla dirigenza,il Regolamento non prevede alcuna disposizione. Si ricorda, peraltro, che il TAR Lazio, con sentenze n. 1601 e n. 1602 del 2002, ha soppresso la disposizione del Regolamento dell’Agenzia delle entrate che disciplinava l’accesso alla dirigenza, ritenendola non conforme alle norme inderogabili stabilite per tutte le amministrazioni pubbliche e gli enti pubblici non economici relative all’accesso alla dirigenza.
Il Regolamento in esame prevede (art. 10) il conferimento di incarichi di funzioni dirigenziali a tempo determinato, da tre a cinque anni, con facoltà di rinnovo, ai dirigenti appartenenti al ruolo dell’Agenzia. Possono essere assunti come dirigenti con contratto a tempo determinato, entro il limite del 20% della dotazione organica dei dirigenti di prima fascia del proprio ruolo e del 7% cento della dotazione organica dei dirigenti di seconda fascia, persone di particolare e comprovata qualificazione professionale. La durata degli incarichi non può comunque eccedere per gli incarichi di vertice il termine di tre anni e per gli altri incarichi di funzione dirigenziale il termine di cinque anni.
Si segnala che il comma 6-ter dell’art. 19 del D.Lgs. n. 165/2001 ha reso direttamente applicabile a tutte le pubbliche amministrazioni (comprese, pertanto, le Agenzie fiscali) la disciplina sugli incarichi dirigenziali conferiti a soggetti esterni nel limite del 10% della dotazione organica dei dirigenti appartenenti alla prima fascia e dell'8% della dotazione organica di quelli appartenenti alla seconda fascia. Successivamente, l’art. 6, comma 21-sexies, del D.L n. 78/2010 ha previsto per le Agenzie fiscali la possibilità di conferire incarichi esterni in misura superiore alle percentuali fissate dal citato art. 19, comma 6, purché nei limiti delle facoltà assunzionali. L’Agenzia delle entrate ha individuato come limiti agli incarichi dirigenziali esterni il 20 e il 7% della dotazione, rispettivamente per i dirigenti di prima e di seconda fascia. Le Agenzie del territorio e delle dogane hanno posto come limiti il 10 e l’8 %. L’Agenzia del demanio ha previsto il limite del 5%, senza distinguere tra le posizioni dirigenziali.
L’Agenzia dei monopoli, per la copertura delle posizioni dirigenziali vacanti all’atto del proprio avvio, può stipulare, previa specifica valutazione dell’idoneità a ricoprire provvisoriamente l’incarico, contratti individuali di lavoro a termine con propri funzionari, con l’attribuzione dello stesso trattamento economico dei dirigenti, con l’obbligo di avviare nei sei mesi successivi la procedura selettiva (art. 11). Per inderogabili esigenze di funzionamento dell’Agenzia, le eventuali vacanze sopravvenute possono essere provvisoriamente coperte, previo interpello e salva l’urgenza, con le stesse modalità di cui al comma 1, fino all’attuazione delle procedure di accesso alla dirigenza previste dalle norme vigenti, e comunque non oltre il 31 dicembre 2012.
Le norme transitorie prevedono che le disposizioni in materia di mobilità, di reclutamento di personale, anche di livello dirigenziale, nonché di conferimento di incarichi di livello dirigenziale non generale – per la quota eventualmente eccedente le misure percentuali previste dall’articolo 19, comma 6, del D.Lgs. n. 165 del 2001 – si applicano nei limiti delle ordinarie facoltà assunzionali dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato nonché delle eventuali risorse rese disponibili ai sensi e con le modalità di cui all’articolo 1, comma 14, del D.L. n. 262/2006, ed all’articolo 1, comma 530, della legge n. 296/2006.
La prima norma contempla un fondo destinato a finanziare, tra l’altro, uno specifico programma di assunzioni di personale qualificato, alimentato dall’attività di riduzione della base imponibile evasa ed al contrasto dell'impiego del lavoro non regolare, del gioco illegale e delle frodi negli scambi intracomunitari e con Paesi esterni al mercato comune europeo.
La seconda norma prevede che, al fine di potenziare l'azione di contrasto dell'evasione e dell'elusione fiscale, nonché l'attività di monitoraggio e contenimento della spesa, una quota parte, stabilita con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, delle risorse previste per il finanziamento di specifici programmi di assunzione del personale dell'amministrazione economico-finanziaria, sia destinata alle Agenzie fiscali.
Servizio Studi – Dipartimento Finanze
( 066760-9496 – *st_finanze@camera.it
File: FI0545_0.doc
[1] Recante la riforma dell'organizzazione del Governo, a norma dell'articolo 11, della L. 15 marzo 1997, n. 59.
[2] L'Agenzia del demanio è regolata, salvo che non sia diversamente disposto dal D.Lgs. n. 300/1999, dal codice civile e dalle altre leggi relative alle persone giuridiche private, trattandosi – come visto supra – di ente pubblico economico.