Source: https://gomesaltimari.com.br/artigo-parecer-pat-03-2018-um-gol-contra-da-procuradoria-geral-do-estado-de-sao-paulo-2a-parte-o-imbroglio-juridico/
Timestamp: 2019-05-20 17:30:17+00:00
Document Index: 64803205

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Artigo | PARECER PAT 03/2018 – Um gol contra da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo – 2ª parte – O imbróglio jurídico – Gomes Altimari Advogados
“Nenhuma lei, pelo rei feita, o obriga, senão enquanto ele, fundado na razão e igualdade, quiser a ela submeter o seu poder real” – (ordenações filipinas – livro 2, título 35, § 21).
O artigo 24 da Lei 9.868/99 – A lei que dispõe sobre o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade (ADIN) e da ação declaratória de constitucionalidade (ADC) perante o Supremo Tribunal Federal tem a seguinte previsão:
A respeito do assunto versado neste dispositivo legal, esclarece o professor Robson Maia Lins, com percuciência, que se trata da consagração do chamado “efeito dúplice”, previsto na Constituição de 1988 como resposta à polêmica implantada desde a introdução, no nosso ordenamento jurídico, do controle concentrado de constitucionalidade, resumindo que: “Assim, a procedência de ADIn equivale à improcedência da ADC; e a improcedência de ADIn corresponde a procedência da ADC. Alí, decisão pela inconstitucionalidade: aqui, pela constitucionalidade”.[1]
Em 02/10/1995 o Estado de São Paulo aprovou a Lei nº 9.176 que, introduzindo o artigo 66-B à Lei 6374/89 assegurou aos contribuintes o direito à restituição de ICMS cobrado no regime de substituição tributária, tanto para os casos de não realização do fato gerador presumido, como para os casos de comprovação de operação final com base de cálculo inferior à que serviu para a retenção antecipada. Tal providência decorreu da necessidade de se dar atendimento ao comando do §7º do artigo 150 da Constituição.
Em 02/12/2002, arrependido e não mais disposto a cumprir a Constituição, o Estado de São Paulo ajuizou a ADIn 2.777-8 tencionando declarar inconstitucional a sua própria lei (o inciso II do artigo 66-B), para que assim se visse livre de dar aos seus contribuintes um direito que era deles por disposição constitucional. A outra opção era ter revogado o inciso II do artigo 66-B, só que ai restaria um passivo tributário para ser cumprido, além das certeiras ações judiciais contra a revogação. Por isso o ajuizamento da ADIn apresentou-se como a melhor estratégia. O arrependimento, no entanto, para o bem do Direito, “não se mostrou eficaz”, conforme afirmou o Ministro Marco Aurélio quando votou na ADIn 2.777-8
Reconhecida a repercussão geral, foi a ADIn 2.777-8-8 julgada improcedente em 19/10/2016, tendo ficado decidido pelo STF que:
I – Com base no § 7° do art. 150 da Constituição Federal, é constitucional exigir-se a restituição de quantia cobrada a maior, nas hipóteses de substituição tributária para frente em que a operação final resultou em valores inferiores àqueles utilizados para efeito de incidência do ICMS.
II – Constitucionalidade do inc. II do art. 66-B da Lei 6.374/1989 do Estado de São Paulo (acrescentado pela Lei estadual 9.176/1995).
III – Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.
A decisão, dada a repercussão geral, acompanhou o que foi decidido no RE 593.849-MG (Relator o Ministro Edson Fachin), em acórdão que teve decisão do STF de que:
Confirmou-se, assim, o efeito dúplice da decisão, ou seja, o decreto de improcedência da ADIn de São Paulo corresponde à declaração de constitucionalidade do dispositivo normativo atacado, não havendo de se falar, dada a confirmação de procedência do inciso II do artigo 66-B, em retirada da sua vigência e validade que, aliás, estavam, bem ao contrário, confirmadas pelo STF.
Ledo engano, porém de quem imaginou que o problema estava resolvido e que o direito dos contribuintes paulistas estava assegurado, bastando requerer a sua operacionalização junto às unidades fazendárias. Não é assim, pois o Estado ainda vive sob a égide das Ordenações Filipinas e tem aquela mensagem acima epigrafada como a sua norma de exegese.
Na petição da ADIn 2.777-8 havia até pedido de medida liminar sob a alegação de periculum in mora, apesar de transcorridos já mais de 7 anos de vigência e aplicação do inciso II do artigo 66-B da Lei 6374/89. E, pior, fundamentada na alegação de que a restituição do ICMS cobrado e pago a mais era um benefício fiscal concedido contrariamente ao que prevê a Constituição, o que fez exigir da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo o oferecimento de informações.
Nas informações, pontuou a Casa de leis paulista que o projeto da lei 9.176/95 foi de iniciativa do Governador do Estado de São Paulo, que pediu tramitação em regime de urgência e em cuja exposição de motivos esclareceu que: “…através da lei aprovada pela Assembleia Legislativa, se estaria tornando o instituto mais democrático e ofertando aos contribuintes maior segurança jurídica”, concluindo, no mérito “…que a restituição do imposto pago antecipadamente em razão da substituição não constituiria benefício fiscal, mas direito do contribuinte por força das limitações ao poder de tributar previstas nos arts. 150 a 152 da Constituição da República.”[2]
Em 07 de fevereiro de 2007, antes, portanto, da decisão do STF, o placar da votação da ADIn 2.777-8-8 era de 5 a 5. Antevendo futuro desfecho desfavorável, tratou o Estado de São Paulo de adotar nova providência, que no sentir das cabeças pensantes personificadoras do ente estatal, seria capaz de garantir o desiderato de burla aos direitos dos contribuintes. Foi então aprovada, em 22/12/2008, a Lei nº 13.291, que inseriu no artigo 66-B da Lei 6374/89 o parágrafo 3º, com a seguinte redação:
3º – O disposto no inciso II do “caput” deste artigo aplica-se apenas na hipótese de a base de cálculo do imposto devido por substituição tributária ter sido fixada nos termos do “caput” do artigo 28.
O referido “caput” do artigo 28, por sua vez, com redação também casuisticamente dada pela Lei 12.681, de 24/7/2007, prevê que:
Artigo 28 – No caso de sujeição passiva por substituição, com responsabilidade atribuída em relação às operações ou prestações subseqüentes, a base de cálculo será o preço final a consumidor, único ou máximo, autorizado ou fixado por autoridade competente.
Resumindo, o que prevê o artigo 28 são os casos de tabelamento de preços, hipótese inexistente e que, por inexistente, jamais ocorreria de verdade. Ou seja, previa o §3º um engodo, que esvaziava o conteúdo do inciso II do artigo 66-B, de modo que, qualquer que fosse a decisão que viesse a ser dada na ADIn 2.777-8, estaria o Estado livre de garantir o ressarcimento, já que este ressarcimento só seria possível em sobrevindo aquela situação conjuntural referida pelo § 3º.
A pretensão das autoridades pensantes, então em exercício na Administração Tributária do Estado de São Paulo, vislumbrava a possibilidade de construção de norma jurídica a partir do referido §3º sob a alegação de que este §3º não estaria declarado inconstitucional porque não comporia o objeto da ADIn, uma vez que editado em momento posterior ao ajuizamento. Ou seja, a aposta era de que se poderia driblar eventual decisão desfavorável do STF mediante a construção de norma jurídica equivalente àquelas declaradas inconstitucionais pelo STF, a partir de texto normativo pretensamente não declarado inconstitucional (o referido §3º). Se fosse procedente a ADIn 2.777-8-8 e declarado inconstitucional o inciso II do artigo 66-B o Estado sairia vencedor; mas sairia vencedor também se fosse julgada improcedente, porque ai, declarada a constitucionalidade do inciso II, estaria declarada a constitucionalidade de todo o artigo 66-B, inclusive do novel §3º. O contribuinte perderia sempre, o jogo é só ganha-ganha. Sem dúvida, uma engenharia jurídica invejável, pena que não tão jurídica assim.
E não deu outra. O Parecer PAT 03/2018, exarado pela Procuradoria Geral do Estado em resposta à consulta formulada pela Consultoria Tributária do Estado de São Paulo foi exatamente no sentido de confirmação desta tese, tentando esvaziar a decisão do STF com a seguinte afirmação:
“Alteração do dispositivo, no correr do julgamento da ação direta, por meio de acréscimo do parágrafo terceiro, a restringir aplicação do dispositivo somente aos casos de preços fixados por autoridade competente (tabelamento)”
A possibilidade de manobras desta espécie já foi denunciada na obra de Robson Maia Lins (página 149 do texto já citado), lembrando o ilustre autor que o antídoto contra esta engenhosa construção é, na verdade, uma das propriedades das decisões do STF, que se chama “…efeito transcendente, isto é, efeito que transcende aos enunciados prescritivos que serviram de base para a construção da norma declarada constitucional ou inconstitucional”.
A observação que cabe aqui é para esclarecer que a decisão de improcedência da ADIn 2.777-8, com a confirmação da constitucionalidade do inciso II do artigo 66-B, tem efeito vinculante (para todos os órgãos públicos) e erga omnes (contra todos os administrados), significando isso que a decisão do STF afigura-se numa proibição de construção de (toda e qualquer) norma jurídica que a contrarie, com o consequente aniquilamento de todas as normas que já foram construídas em sentido contrário ao que foi decidido.
Nesta linha, esclarece o doutor Robson Maia Lins (pag. 150) que a decisão do STF declarando a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade de determinada norma
“veda que a mesma norma seja constituída a partir de qualquer outro texto normativo, mesmo que não indicado nas petições iniciais da ADIn e ADC, nem na respectiva decisão, mas desde que postos no sistema até o respectivo julgamento da ação de controle de constitucionalidade.”
É precisamente a situação posta em análise, isto é, o §3º não estava indicado na petição da ADIn 2.777-8 por uma impossibilidade temporal, já que foi (propositadamente) inserido no artigo 66-B da Lei 6374/89 somente em 2007, o que, no entanto, não significa que está imune à proibição criada pela decisão do STF e, por outro lado, entrou ele no sistema normativo antes do julgamento do STF, o que significa que está atingido pela proibição criada pela decisão do STF.
De novo, é o esclarecimento ofertado pelo professor Robson Maia Lins aplicável ao caso como uma luva, como se tivesse a situação aqui posta como a sua base, apesar de ter vindo ao mundo bem antes dela. Concluiu o professor, de forma lúcida que
“Da mesma forma, se declarada constitucional determinada norma construída a partir de determinado texto, não será dado ao Judiciário e ao Executivo deixarem de aplicar a norma a pretexto de construir outra, a partir de outros enunciados prescritivos, que discipline a conduta em sentido contrário à examinada pelo STF.”
Há, como se vê, uma evidente tentativa de se esvaziar o comando da decisão do STF, pretensão que demonstra os reflexos e influências que ainda causam as Ordenações Filipinas na interpretação e aplicação de leis tributárias lá pelos lados de alguns órgãos governamentais, pois a tentativa bem reflete o comando epigrafado.
Definido o caminho que será seguido pela Administração Tributária do Estado de São Paulo, já que deve ela se subordinar à interpretação ofertada Pela Procuradoria Geral do Estado, resta aos contribuintes a alternativa (única, aliás), de buscar socorro junto ao Poder Judiciário, onde aquela mensagem legislada pelas Ordenações Filipinas já deixou, de há muito tempo, de ser norma de interpretação, e passou faz parte apenas da história do Direito.
De qualquer modo, já há um prejuízo para os contribuintes, pois o Estado atingiu um de seus objetivos, que era o de pelo menos procrastinar o ressarcimento e complicar a vida dos contribuintes.
Não deixem de ler o próximo artigo a respeito, quando falaremos sobre a decisão do STF.
[1] Controle de Constitucionalidade da Norma Tributária-Decadência e Prescrição. Ed. Quartier Latin. 2005. Pg144/145.
[2] STF-Relatório da ADIn 2.777-8/São Paulo, relator Min. Cesar Peluso, Plenário, 26/11/2003