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Timestamp: 2019-12-13 21:55:05+00:00
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Matched Legal Cases: ['Artigo 91', 'artigo 31', 'artigo 4', 'artigo 91', 'artigo 155', 'artigo 31']

Supremo Tribunal Federal STF - AG.REG. NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA : AgR ACO 779 RJ - RIO DE JANEIRO 0002307-62.2005.1.00.0000
Supremo Tribunal Federal STF - AG.REG. NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA : AgR ACO 779 RJ - RIO DE JANEIRO 0002307-62.2005.1.00.0000 - Inteiro Teor
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30/11/2016 PLENÁRIO
AG.REG. NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 779 RIO DE JANEIRO
Agravo regimental em ação cível originária. LC Nº 86/97 e alterações posteriores. Emenda Constitucional nº 42/03. Artigo 91, § 3º, ADCT. Regra de transição. Desoneração tributária do imposto sobre operações que destinem mercadorias ao exterior. Pretensão do Estado agravante de compensação integral pelas perdas decorrentes da arrecadação do ICMS exportação. Inexistência de dispositivo legal que obrigue a União a fazer a compensação integral. Precedentes. Observância da metodologia de cálculo prevista no Anexo da Lei Complementar nº 87/96 e em suas alterações posteriores. Agravo regimental não provido.
1. Os critérios de repasse dos recursos tendentes a compensar as perdas dos estados, do Distrito Federal e dos municípios com as desonerações do ICMS nas operações com exportações já se encontravam previamente traçados no Anexo da Lei Complementar nº 87/96 e em suas alterações posteriores, mesmo antes da Emenda Constitucional nº 42/2003, a qual incluiu o art. 91 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. A pretensão do Estado agravante de compensação integral pelas perdas decorrentes da arrecadação do ICMS exportação não sobressai, a priori , do art. 91 do ADCT; tampouco há na Lei Complementar nº 87/96 determinação nesse sentido. Precedentes.
2. O art. 91, § 3º, do ADCT dispõe, expressamente, que, enquanto não for editada a lei complementar a que se refere o caput do mesmo dispositivo, com a definição do montante a ser entregue pela União aos
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ACO 779 AGR / RJ
Estados e ao Distrito Federal, permanece vigente o sistema de entrega de recursos previsto no art. 31 e Anexo da LC nº 87/96, com a redação dada pela LC nº 115/02. Observância, no caso – consoante aferição pericial – das regras estabelecidas na legislação para o cálculo do montante repassado. Ausência de direito à compensação integral pelas perdas decorrentes da arrecadação do ICMS importação.
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em sessão plenária, sob a presidência da Senhora Ministra Cármen Lúcia, na conformidade da ata do julgamento e das notas taquigráficas, por unanimidade de votos e nos termos do voto do Relator, em negar provimento ao agravo regimental.
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ESTADO DO RIO DE JANEIRO interpõe tempestivo agravo regimental contra a decisão mediante a qual neguei seguimento à ação cível originária, por não vislumbrar dispositivo legal ou constitucional que obrigue a União a fazer a compensação integral pela perda do ICMS decorrente da desoneração prevista na alínea a do inciso X do parágrafo 2º do art. 155 da Constituição Federal. Eis a fundamentação adotada:
“Cuida-se de ação cível originária proposta pelo Estado do Rio de Janeiro em face da União, objetivando a cobrança de valores correspondentes às compensações financeiras pelas perdas decorrentes da desoneração do ICMS sobre as exportações.
Transcrevo relatório do Ministro Sepúlveda Pertence, à época relator, em decisão na qual indeferiu a liminar ante a ausência dos requisitos autorizadores para sua concessão:
‘Alega o autor que a União não vem lhe entregando a integralidade dos créditos a que tem direito, conforme os critérios estabelecidos em normas constitucionais e legais (CF, art. 155, § 2º, X, a; art. 91 do ADCT, com a redação da EC 42/03; Lei Complementar 87/96; Lei Complementar 115/2002).
Pretende o Estado (f. 9):
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‘(a) a condenação da ré a ‘indenizar o ESTADO DO RIO DE JANEIRO por todas as perdas financeiras causadas em decorrência da entrega a menor dos recursos previstos no art. 31 da LC 87/96 (e sucessivas alterações) e no art. 91 do ADCT, tal como se apurar em perícia (...), relativamente ao período de 3 de fevereiro de 2000 diante (abrangendo as parcelas vincendas)’ (f.9) – ‘qüinqüênio anterior a 3 de fevereiro de 2005 - data do despacho judicial que ordenou a citação da União na notificação que lhe foi feita – por meio da ACO 764 – , com a conseqüente interrupção do prazo prescricional, nos termos do art. 202, I e II, do NCC’ (f. 6).
(b) que as ‘quantias apuradas sejam acrescidas de juros de 1% a.m. e correção monetária pelo IGP-DI/FGV, por ser este o índice expressamente previsto no Anexo da LC 87/96 para a atualização dos valores em questão (cf. redação dada ao item 1.2 do Anexo pela LC 102/00), ambos a partir do vencimento de cada parcela’.
(c) que ‘seja reconhecido e declarado o direito do ESTADO DO RIO DE JANEIRO compensar os valores líquidos em que a União vier a ser condenada (...) com as parcelas vincendas de sua dívida para com a União; ou, sucessivamente – para a hipótese de rejeição do presente pedido de compensação -, seja a União, então, compelida a satisfazer a sua obrigação mediante pagamento da referida quantia ao ESTADO DO RIO DE JANEIRO.’ (f. 9)
Afirmando que o repasse em valores inferiores aos que seriam realmente devidos vem causando ‘prejuízos irreparáveis não só à pessoa jurídica de direito público (O ESTADO DO RIO JANEIRO, como ente formal que é) como, também, a toda a sociedade fluminense (...)’, requer antecipação de tutela, na forma que explicita (f. 8).
A União foi citada (f. 123) e contestou (f. 125/145), requerendo ‘a extinção do processo com julgamento do
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mérito, para que sejam rejeitados os pedidos formulados na petição inicial, em razão da improcedência dos fundamentos da ação’.
O autor replicou (f. 152/163).’ (fls. 167 a 168)
Deferida a produção de prova pericial requerida pelo autor, foram os autos baixados à Justiça Federal do Rio de Janeiro para os trâmites necessários em relação à perícia.
Laudo pericial juntado às fls. 213 a 246.
A União apresentou impugnação ao laudo pericial. (fls. 269 a 273).
O Estado do Rio de Janeiro, por sua vez, junta documentos relativos ao processo administrativo interno nº E-14/005.982/07 e, em petição, ressalta o valor da diferença apurado na perícia judicial, requerendo a devolução dos autos ao STF para o prosseguimento da ação. (fls. 274 a 282).
Às fls. 286 a 291 foram juntados, pelo perito responsável, esclarecimentos ao laudo pericial.
A União faz nova juntada de documentos e manifestação acerca dos esclarecimentos prestados pelo perito judicial às fls. 286 a 291. (fls. 310 a 345).
Retornando os autos a esta Suprema Corte, o Estado do Rio de Janeiro reitera o pedido de procedência da ação, apresentado documentos necessários para realização de perícia referentes aos anos de 2005 a 2010. (fls. 369 a 504).
A União pleiteia o prosseguimento do feito, juntando manifestação da Secretaria do Tesouro Nacional. (fls. 506 a 509).
Após razões finais e não havendo mais provas a produzir, seguiram-se os autos à Procuradoria-Geral da República, a qual opinou pela improcedência do pedido, em parecer assim ementado:
‘Constitucional. Repartição de receitas. Compensação pelo ICMS incidente sobre mercadorias e serviços destinados à exportação. Lei Complementar 87/96. Histórico acerca da metodologia de repasses e
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compensações. Inexistência do dever da União em ressarcir os Estados por valores fixos ou mínimos. Modelo atual. Lei Complementar 115/2002 e Emenda Constitucional 42/2003.
Ação cível originária ajuizada com o objetivo de buscar receitas não repassadas pela União a título de compensação pelas perdas na arrecadação do ICMS incidentes sobre produtos e serviços endereçados ao exterior.
Desoneração tributária de insumos produzidos e direcionados para países estrangeiros. Acordo político conduzido pela União e os Estados. Interesse conjunto em alçar índices positivos na balança comercial brasileira, meta que exigiu esforços de todos os entes, inclusive dos Estados-membros. Inexistência de dever jurídico da União em tal ressarcimento, sob pena de subverter as bases do federalismo e imputar à União culpa ou responsabilidade por ajuste concertado que visou a significativos ganhos comuns.
Modelo de compensação dos Estados baseado no critério temporal e em repasses sucessivos e decrescentes, tudo com vistas a propiciar o tempo necessário para o aquecimento econômico do Estado, sem deixar de transferir valores mínimos indispensáveis a fazer frente às perdas de arrecadação, sem comprometimento com valores específicos ou compensações absolutas. Necessidade de manutenção do modelo federal sem a subjugação econômica de uma unidade federada por outra.
Prova documental que indica o decréscimo de repasses financeiros para o Estado-autor. Ausência de outros fatores essenciais para demonstrar o déficit real nas receitas estaduais. Conclusão que não leva em consideração o paulatino incremento na economia estadual e a robustecimento das receitas por meio de outras fontes.
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Parecer pela improcedência dos pedidos deduzidos na ação cível originária.’ (fls. 532 a 533)
A competência da Corte para o julgamento da lide é inconteste, por figurar no caso típico conflito de índole federativa (art. 102, I, f, CF/88).
O autor, o Estado do Rio de Janeiro, pretende a compensação, na integralidade, das perdas sofridas pelo estado com a desoneração do ICMS e a manutenção dos créditos referentes aos produtos exportados.
Acerca do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS, o art. 155, § 2º, inciso X, alínea a, da Constituição Federal assim dispõe:
‘Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:
a) sobre operações que destinem mercadorias para o exterior, nem sobre serviços prestados a destinatários no exterior, assegurada a manutenção e o aproveitamento do montante do imposto cobrado nas operações e prestações anteriores;’
O referido dispositivo contempla uma imunidade constitucionalmente definida, a qual se trata de uma hipótese de não-incidência tributária.
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Depreende-se das informações colhidas na contestação apresentada pela União que a formulação da política nacional relativa ao ICMS contou com a participação ativa dos Estadosmembros da Federação. Transcrevo trechos das razões expostas:
‘As alterações promovidas na política nacional em relação a tributos incidentes nas atividades econômicas afetadas ao comércio exterior têm por causa a necessidade de garantir a isonomia do parque produtivo brasileiro frente aos competidores do mercado externo.
No âmbito da competência dos Estados, o Confaz desonerou parcela significativa das exportações, com a finalidade de fomentar a competitividade dos produtos brasileiros no mercado internacional.
Nesse sentido, a Lei Complementar nº 87, de 13 de setembro de 1996, aperfeiçoou a legislação sobre o ICMS como também estabeleceu mecanismo de entrega de recursos pela União aos Estados e Municípios, para compensar a perda de receita em face da desoneração do tributo sobre atividades de exportação de mercadorias e serviços.
Posteriormente, em 19 de dezembro de 2003, a Emenda Constitucional nº 42 manteve a sistemática de tributação e transferência de recursos, assegurando, ademais, a manutenção e o aproveitamento do montante do imposto cobrado nas operações e prestações anteriores.
Portanto, o novo panorama conferido ao sistema tributário nacional não resulta da competência legislativa exclusiva da União, mas deriva da atuação harmônica dos poderes públicos representantes de todas as unidades federativas do País, mediante processo especial de formação dos preceitos normativos (art. 60 e §§, c/c art. 69, da CF/88).
Importa salientar que à União cumpre a função de
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entregar rigorosamente os recursos aos Estados e Municípios de acordo com os mandamentos legais. Até o momento, não consta no ordenamento jurídico brasileiro qualquer dispositivo legal que determine a obrigatoriedade de haver compensação ou ressarcimento integral pela perda da arrecadação.
Em verdade, os mecanismos de entrega de recursos resultam de prolongadas negociações entre todos os entres federados. Os Estados têm considerável participação no conjunto das receitas tributárias do setor público, beneficiados até mesmo com o crescimento real da arrecadação do ICMS, com reflexos no Produto Interno Bruto (PIB) do País.
É importante registrar esse histórico para enfatizar que, não obstante a evolução positiva da arrecadação do ICMS, a União concordou em entregar recursos aos Estados e seus Municípios em montantes superiores àqueles que seriam devidos na vigência do acordo consagrado no anexo da Lei Kandir.’ (fls. 127, 129 e 137)
A doutrina ensina que
‘O objetivo da norma constitucional em exame é favorecer as exportações de mercadorias e a prestação de serviços de transporte e de comunicação a destinatários localizados no exterior, fazendo com que tais mercadorias e serviços tenham bons preços no mercado internacional. Um das fórmulas encontradas para isso foi justamente colocar a salvo do ICMS tais operações e prestações.
Como é fácil notar, a Constituição Federal, ao desonerar de ICMS as exportações bem assim ao garantir aos contribuintes o direito à manutenção dos respectivos créditos, refletiu a opção política do País de garantir a competitividade dos produtos brasileiros no mercado internacional com – também neste caso – a neutralização
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do tributo cobrado nas operações anteriores (internas).’ (Carrazza, Roque Antonio. ICMS. 14. ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2009. p. 498).
Nessa conformidade, a política relativa ao ICMS foi discutida entre todos os Estados-membros, sendo aprovada pelo Legislativo, com o fim específico de alavancar as exportações brasileiras, tornando os produtos nacionais mais competitivos face ao mercado internacional.
Destarte, da leitura dos artigos correspondentes à entrega de recursos pela União aos estados, não consta qualquer disposição que garanta a compensação integral do valor referente à desoneração do ICMS. Cito os artigos:
‘Art. 31. Nos exercícios financeiros de 2003 a 2006, a União entregará mensalmente recursos aos Estados e seus Municípios, obedecidos os montantes, os critérios, os prazos e as demais condições fixadas no Anexo desta Lei Complementar.”
“Art. 91. A União entregará aos Estados e ao Distrito Federal o montante definido em lei complementar, de acordo com critérios, prazos e condições nela determinados, podendo considerar as exportações para o exterior de produtos primários e semi-elaborados, a relação entre as exportações e as importações, os créditos decorrentes de aquisições destinadas ao ativo permanente e a efetiva manutenção e aproveitamento do crédito do imposto a que se refere o art. 155, § 2º, X, a.
§ 3º Enquanto não for editada a lei complementar de que trata o caput, em substituição ao sistema de entrega de recursos nele previsto, permanecerá vigente o sistema de entrega de recursos previsto no art. 31 e Anexo da Lei Complementar nº 87, de 13 de setembro de 1996, com a redação dada pela Lei Complementar nº 115, de 26 de
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dezembro de 2002.’
Ademais, no laudo pericial apresentado em 17/1/08, o perito judicial reconheceu a existência de diferenças entre as perdas de arrecadação do imposto e as entregas realizadas pela União, nos moldes de cálculo proposto pelo Estado do Rio de Janeiro, entretanto, afirmou que as compensações efetuadas pela União estavam em conformidade com a legislação vigente à época. Transcrevo:
‘5. Quesito do réu – União Federal (fl. 191)
1. Queira o ilustre perito esclarecer se houve repasse dos recursos financeiros a menor, ao Estado do Rio de Janeiro, de acordo com o art. 31 da LC nº 87/96 e art. 91 do ADCT, no período de 3 de fevereiro de 2000 a 3 de fevereiro de 2005.
Resposta: Os repasses dos recursos financeiros ao Estado do Rio de Janeiro, no período de 3 de fevereiro de 2000 a 3 de fevereiro de 2005, foram efetuados de acordo com o art. 31 da LC nº 87/96 e art. 91 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.’ (fl. 219)
Por sua vez, esta Suprema Corte manifestou-se acerca da controvérsia em duas oportunidades, em sede de liminar em ação cautelar, firmando o entendimento de que a legislação não prevê a compensação integral das perdas decorrentes da desoneração do ICMS em relação aos produtos destinados à exportação.
Nos autos da AC nº 1.325/AM-MC, o Relator, Ministro Joaquim Barbosa assim concluiu:
‘O art. 31 da LC 87/1996 e o respectivo anexo não se reportam textualmente ao critério ‘histórico-econômico’ para definição do mecanismo de cálculo dos valores que a União deverá entregar aos demais entes federados, como ressarcimento à desoneração das operações de exportação
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do pagamento de ICMS. O Anexo à LC 87, com a redação dada pela LC 115/2000, alude a valores fixos, divididos entre os entes federados de acordo com coeficientes individuais de participação.
Tal constatação fica prejudicada, entre outros motivos, ante a manifestação do procurador-geral da República, Dr. Antônio Fernando Barros Silva e Souza, nos autos da ACO 792 (rel. min. Ricardo Lewand[ow]ski), que versa sobre matéria análoga à presente:
‘11. Pois bem. Tendo em vista a norma prescrita no § 3º do art. 91 do ADCT-CF/88, de que enquanto não for editada a devida lei complementar, o repasse dos recursos deverá se dar nos moldes do descrito no art. 31 da LC 87/96, com redação dada pela LC 115/2002, não há como acolher o pedido dos autores.
12. Admitir a pretensão ora posta em apreço significa declarar, de forma genérica, o direito dos Estados a uma compensação integral não prevista em lei, observese que compensação requer a presença de requisitos estipulados na norma complementar.
13. Dessa maneira, em que pese o eventual direito à compensação dos prejuízos sofridos com a desoneração do ICMS nas exportações, não há norma legal que determine seja a compensação efetuada de forma genérica e integral. A previsão de repasse de recursos da União para os Estados é feita nos termos do artigo 31 da Lei Complementar nº 87/96, alterado pela Lei Complementar nº 115/2002’’ (DJ de 11/10/06 – grifei).
Nesse mesmo sentido é a decisão monocrática do Ministro Ricardo Lewandowski nos autos da AC nº 1.392/MS-MC:
‘De fato, a presente ação cautelar visa a assegurar o ressarcimento, por parte da União, aos Estados, de
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margem por estes considerada devida, referente ao critério histórico-econômico correspondente à reposição de perdas das exonerações de ICMS das operações de exportação dos produtos primários e dos semi-elaborados, em decorrência da disciplina instituída pela LC 87/96. Segundo os requerentes, o critério econômico ‘contido historicamente’ na legislação corresponderia à reposição de 50% (cinqüenta por cento) das perdas decorrentes da mencionada desoneração.
A legislação apontada pelos requerentes como disciplinadora da matéria (art. 31 e anexo da LC 87/96) não apresenta, contudo, ao menos a primeira vista, a determinação de recomposição das perdas no percentual pleiteado.
Essa circunstância foi observada pelo Min. Joaquim Barbosa, em decisão proferida em caso semelhante (AC 1.325/DF)’ (DJ de 1º/12/06 – grifei).
Esta também é a orientação percebida no parecer da Procuradoria-Geral da República, cujos fundamentos adoto em minhas razões de decidir:
As sucessivas modificações do cálculo se devem aos ajustes políticos, financeiros e contábeis relacionados ao menor ou maior ganho financeiro decorrente da recomposição de caixa dos Estados em função de novas formas de receita ou incrementos das já existentes.
Inexiste ofensa à regra constitucional pela União, uma vez que o conjunto normativo disciplinador dessa matéria foi submetido à discussões políticas e técnicas no âmbito do Congresso Nacional, o que significa dizer que os Estados tiveram, por meio de seus representantes, pleno espaço de participação e influência no resultado final de cada uma das inúmeras alterações da Lei Kandir, inclusive a própria Lei Complementar 115/2002, que
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vinculou os montantes globais ao estipulado nas leis orçamentárias anuais da União, e da Emenda Constitucional 42/2003, que alçou à órbita constitucional a atual redação do anexo da Lei Complementar 87/96.
Consigne-se ainda que o acordo estabelecido entre a União e os Estados com vistas à desoneração da exportações, de fato, não pode ser imputado integralmente aos cofres federais. O arranjo de um novo perfil de tributação pelo consumo foi alterado não em benefício exclusivo da União, mas e, favor de toda a cadeia produtiva do país, sabidamente fonte primária de receitas tributárias para todos os entes da federação.
A perda expressiva por parte dos Estados nos primeiros momentos da redução tributária foi sanada com um alto custo para a União, como entidade coordenadora da federação e a mais próspera. Entretanto, o subsídio deveria ser provisório e, intuitivamente, decrescente, dada a viabilidade de novas receitas que o estímulo tributário acabou por gerar nas economias locais.
Quanto aos dados apresentados pelo Estado do Rio de Janeiro, percebe-se, prima facie, uma acentuada perda não compensada pela União. Todavia, a conclusão do autor não se coaduna com o modelo de transferências.
A uma primeira razão, porque o autor não especifica em seus gráficos as receitas, sejam originárias, sejam derivadas, resultantes do aquecimento econômico da região, haja vista que o regime adotado de transferências antecipa esse fenômeno e prevê uma diminuição paulatina nas respectivas dotações.
E como segunda razão, têm-se o compromisso da União em contrabalançar as perdas estaduais, no regime atual, não se vincula a valores fixos e nem a compensações absolutas, o que denotaria uma perspectiva antifederalista, ante a submissão econômica de um ente por outro.
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Diante do quadro exposto, parece razoável que a demonstração das perdas parta de um quadro global de receitas originárias e derivadas não eventuais, para se concluir acerca do alegado saldo deficitário.
Isso porque a análise de valores atinente somente ao que deixou de ser arrecadado a título de ICMS-exportação e a cronologia dos repasses da União não se mostram capazes de evidenciar a penúria do Estado-autor e tampouco que tal condição foi provocada pelos aludidos decréscimos financeiros.
Ressalte-se que, embora a discussão tenha lugar no campo da análise da questão de direito, já que a parte autora reclama do desrespeito ao art. 91 do ADCT e ao princípio federativo, o perito designado pela Justiça Federal do Rio de Janeiro, questionado sobre os montantes repassados ao Estado-autor, respondeu que os repasses dos recursos financeiros ao Estado do Rio de Janeiro, no período de 3 de fevereiro de 2000 a 3 de fevereiro de 2005, foram efetuados de acordo com o art. 31 da LC nº 87/96 e art. 91 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
Evidencia-se assim a inexistência de discrepâncias entre os valores legalmente devidos e os pagos pela União a título de transferência mensal aos Estados.’ (fls. 547 a 550)
Nessa conformidade, entendo não haver qualquer dispositivo legal ou constitucional que obrigue a União a fazer a compensação integral pela perda do ICMS decorrente da desoneração proposta pela alínea a do inciso X,do parágrafo 2º, do art. 155 da Constituição Federal. Ao contrário, consoante reconhece a doutrina e a jurisprudência desta Corte, buscam os dispositivos constitucionais respeitantes à matéria favorecer a toda a Federação, especialmente através do estímulo à cadeia produtiva do país, com evidente incentivo à geração de receitas tributárias a todos os entes federativos; sendo certo, ainda, que
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os Estados-membros da Federação participam ativamente das discussões quanto à forma de entrega dos recursos.
Ante o exposto, nego seguimento à presente ação, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Condeno o autor em honorários advocatícios fixados em 10% (dez por cento) do valor da causa (art. 20, § 4º, CPC). Sem custas (artigo 4º, inciso I, da Lei 9.289/96)” (fls. 553-565).
O agravante alega que o fato de cada um dos estados-membros da Federação ter participado da formulação da política nacional relativa ao ICMS aprovada pelo Legislativo, cujo escopo teria sido alavancar as exportações brasileiras, não configura argumento hábil a afastar o direito do autor de ser ressarcido pelas perdas derivadas de tal política.
Aduz que a Lei Complementar nº 87/96, na parte que disciplina a entrega de recursos pela União aos estados, garante a compensação integral pelas perdas sofridas pela fazenda estadual e que não haveria nenhuma razão para o repasse, senão compensar integralmente tais perdas.
“o objetivo do repasse foi a compensação pelos ônus que suportam os estados com a perda de receita e manutenção de créditos escriturais contra si. Não fosse isso, o benefício seria inconstitucional, por privilegiar uns em detrimento de outros sem causa legítima” (fls. 573).
Afirma que restou demonstrado, no laudo pericial e em seus anexos, juntados aos autos, que “nem mesmo a compensação mínima sustentada pela União vem sendo corretamente paga ao Estado do Rio de Janeiro” (fl. 573), o que já ensejaria a procedência da presente ação.
Acrescenta que, apesar de o referido laudo e seus anexos
“não conterem todo o valor devido pela União ao Estado do Rio de Janeiro, dado que ainda não foram consideradas as diferenças de repasses posteriores a abril/2005 nem as demais
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desonerações previstas no caput do artigo 91 do ADCT da CF88 (que também contemplam créditos fiscais nas aquisições de bens para o ativo permanente e a efetiva manutenção e aproveitamento do crédito do imposto a que se refere o artigo 155, § 2º, X, ‘a’, da CF-88), ou na LC nº 87/96, comprovam a total procedência dos pedidos formulados nesta demanda” (fl. 574).
Sustenta, desse modo, a existência de diferença a ser paga pela demandada no valor de R$ 5.580.448.064,89, com correção monetária e juros, devendo-se acrescentar, ainda, o valor devido em relação a períodos posteriores a abril de 2005.
Aduz que a resposta da perícia judicial ao 5º quesito apresentado pela União deve ser confrontada com a conclusão da perícia, na qual teria sido constatado prejuízo para a fazenda estadual.
Argui que a avaliação feita pelo perito no referido quesito, no sentido de que os repasses foram feitos de acordo com a legislação, escapa a suas atribuições, e que o que deve ser considerado para o julgamento desta ação é a constatação da perícia de que houve perda de receita não compensada.
O agravante insiste na alegação de que, a fim de se evitar uma fraude ao art. 91 do ADCT, deveriam ser adotados, relativamente aos anos de 2004 em diante (em relação aos quais a Lei Complementar nº 115/02 não estipulou um valor pré-determinado dos recursos a serem repassados pela União aos Estados), os últimos critérios estabelecidos pelo legislador complementar para o cálculo do repasse mínimo, quais sejam:
“(i) o mesmo valor global de 2003 (R$ 3.900.000.000,00) – último ano para o qual o Anexo da LC 87/96 fixou critério de apuração do valor a ser repassada;
(ii) o mesmo percentual de 5,86503% para o Estado do Rio de Janeiro, previsto no item 1.5 do Anexo (c/ redação da LC 115/02); e
(iii) o mesmo índice de correção monetária (IGP-DI/FGV) anteriormente previsto no item 1.2 do Anexo (c/ redação da LC
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102/00)” (fl. 576).
Defende que, ao não se utilizarem tais critérios,
“a União, a partir de 2004, repassaria aos Estados apenas o quanto quisesse, o que, evidentemente, não está de acordo com o espírito da norma constitucional (art. 91 do ADCT), nem tampouco com o da própria Lei Complementar nº 87/96, já que nesses textos há expressa determinação para que a União compense efetivamente os Estados pela perda de arrecadação que ela, União, gerou, através da desoneração heterônoma instituída pela LC 87/96” (fl. 576).
Assevera que, “se a Lei Complementar se limita a dizer que a União ‘entregará (...) os montantes consignados a essa finalidade nas correspondentes Leis orçamentárias Anuais (item 1.2 do Anexo, c/ redação da LC 115/02), isto equivale, a rigor, a uma não-previsão”, razão pela qual, no entendimento do agravante, haveria “necessidade de integração da norma posterior, a partir de 2004, com os critérios de outras normas” (fls. 576-577).
Requer, por fim,
“seja reformada a decisão agravada, a fim de que se dê seguimento e provimento à presente ação, acolhendo-se inteiramente os pedidos contidos na inicial.
Subsidiariamente, pede, tendo em vista a natureza das partes em conflito, seja reduzido o valor dos honorários para R$ 1.000,00. (...)” (fl. 579).
Voto-MIN.DIASTOFFOLI
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Em síntese, consoante reafirmado na peça de agravo do Estado do Rio de Janeiro, pretende o autor ver reconhecido seu direito à “compensação integral pelas perdas sofridas pela fazenda estadual”, ao argumento de que “o sentido e o alcance dos preceitos legais e constitucionais apontam para tal necessidade”, pois “o objetivo do repasse foi a compensação pelo ônus que suportaram os estados com a perda de receita e [a] manutenção dos créditos escriturais contra si”.
Insiste que a perícia teria sido conclusiva no sentido de que “os valores pagos ao Estado do Rio de Janeiro foram inferiores ao devido (fls. 213/246)”. Aduz que o “juízo que fez o perito no referido quesito (‘os repasses (…) foram feitos de acordo com a legislação’) foi de direito, juízo que escapa às suas atribuições”.
Refuto, novamente, os argumentos.
O art. 155, § 2º, X, a, da Constituição, em sua redação original, previa a não incidência do ICMS sobre operações que destinassem ao exterior produtos industrializados, excluídos os semi-elaborados definidos em lei complementar.
§ 2.º O imposto previsto no inciso II atenderá ao seguinte: (…)
a) sobre operações que destinem ao exterior produtos industrializados , excluídos os semi-elaborados definidos em lei complementar.”
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A definição de produtos semielaborados, para fins da não incidência constitucionalmente estabelecida, foi, inicialmente, prevista no Convênio 66/1988 e, depois, na Lei Complementar nº 65/91.
Em 1996, a Lei Complementar 87/96, no art. 3º, II, ampliou a desoneração do ICMS para alcançar todas as “operações e prestações que destinem ao exterior mercadorias, inclusive produtos primários e produtos industrializados semi-elaborados, ou serviços”.
Determinou, ainda, a manutenção dos créditos relativos aos insumos utilizados na produção das mercadorias industrializadas e semielaboradas destinadas ao exterior, conforme art. 32:
II - darão direito de crédito , que não será objeto de estorno, as mercadorias entradas no estabelecimento para integração ou consumo em processo de produção de mercadorias industrializadas, inclusive semi-elaboradas, destinadas ao exterior;
III - entra em vigor o disposto no Anexo integrante desta Lei Complementar.”
Em contrapartida à desoneração das exportações, a Lei Complementar nº 87/96 atribuiu à União o dever de entregar recursos mensalmente aos estados e ao Distrito Federal, obedecidos os montantes, os critérios, os prazos e as demais condições fixadas em seu anexo. Segundo a redação original da lei, os recursos seriam entregues com base no produto da arrecadação no período de junho de 1995 a junho de 1996 , nos seguintes termos:
“Art. 31. Até o exercício financeiro de 2.002 , inclusive, a União entregará mensalmente recursos aos Estados e seus
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Municípios, obedecidos os limites, os critérios, os prazos e as demais condições fixados no Anexo desta Lei Complementar, com base no produto da arrecadação estadual efetivamente realizada do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação no período julho de 1995 a junho de 1996, inclusive ” (redação original).
O art. 31 da Lei Complementar nº 87/96, sofreu alterações pelas Leis Complementares nºs 102/2000 e 115/2002, in verbis :
“Art. 31. Nos exercícios financeiros de 2000, 2001 e 2002 a União entregará mensalmente recursos aos Estados e seus Municípios, obedecidos os montantes, os critérios, os prazos e as demais condições fixados no Anexo desta Lei Complementar ” (Redação dada pela LCP nº 102, de 11.7.2000).
“Art. 31. Nos exercícios financeiros de 2003 a 2006, a União entregará mensalmente recursos aos Estados e seus Municípios, obedecidos os montantes, os critérios, os prazos e as demais condições fixadas no Anexo desta Lei Complementar ” (redação atualizada pela Lei Complementar nº 115/02).
A propósito, trago à colação o item 1, caput e subitens, do Anexo da LC nº 87/96, com a redação dada pela LC nº 115/2002:
“1. A entrega de recursos a que se refere o art. 31 da Lei Complementar no 87, de 13 de setembro de 1996, será realizada da seguinte forma :
1.1. a União entregará aos Estados e aos seus Municípios, no exercício financeiro de 2003 , o valor de até R$ 3.900.000.000,00 (três bilhões e novecentos milhões de reais), desde que respeitada a dotação consignada da Lei Orçamentária Anual da União de 2003 e eventuais créditos adicionais;
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1.2. nos exercícios financeiros de 2004 a 2006 , a União entregará aos Estados e aos seus Municípios os montantes consignados a essa finalidade nas correspondentes Leis Orçamentárias Anuais da União ;
1.5. A parcela pertencente a cada Estado, incluídas as parcelas de seus Municípios, será proporcional aos seguintes coeficientes individuais de participação : (…)” (grifei).
Vide que a LC nº 102/00, para os exercícios de 2000 a 2002, previu montantes globais a serem distribuídos. As parcelas pertencentes ao Distrito Federal e a cada estado, incluídas as de seus municípios, seriam proporcionais aos coeficientes individuais de participação. Para o período compreendido entre 2003 e 2006, prescreveu ela o retorno do modelo original da Lei Kandir, nos termos do art. 31, § 4º-A, então a si acrescido. Todavia, tal dispositivo nem sequer chegou a ser aplicado, em razão de sua revogação pela LC nº 115/02, a qual manteve, em suma, o modelo de entrega de recursos previsto na LC nº 102/00 para aquele primeiro período. A principal diferença residia no fato de que, para os exercícios de
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2004 a 2006, os montantes globais a serem partilhados seriam aqueles consignados a essa finalidade nas correspondentes leis orçamentárias da União.
Sobreveio, a Emenda Constitucional nº 42/2003, alterando o art. 155, X, a, da Constituição, alçando ao texto constitucional um amplo sistema de desoneração das exportações, assegurando, ademais, a manutenção e o aproveitamento do montante do ICMS cobrado nas operações e prestações anteriores.
“Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: […]
II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior; [...]
a) sobre operações que destinem mercadorias para o exterior , nem sobre serviços prestados a destinatários no exterior, assegurada a manutenção e o aproveitamento do montante do imposto cobrado nas operações e prestações anteriores. ”
A referida emenda constitucional também incluiu o art. 91 do ADCT, estabelecendo mecanismo de compensação das perdas de arrecadação sofridas pelos entes da federação decorrentes da desoneração das exportações:
“Art. 91. A União entregará aos Estados e ao Distrito Federal o montante definido em lei complementar, de acordo com critérios, prazos e condições nela determinados, podendo considerar as exportações para o exterior de produtos primários e semi-elaborados, a relação entre as exportações e as importações, os créditos decorrentes de aquisições destinadas ao ativo permanente e a efetiva manutenção e aproveitamento do crédito do imposto a que se refere o art.
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155, § 2º, X, a .
§ 2º A entrega de recursos prevista neste artigo perdurará, conforme definido em lei complementar , até que o imposto a que se refere o art. 155, II, tenha o produto de sua arrecadação destinado predominantemente, em proporção não inferior a oitenta por cento, ao Estado onde ocorrer o consumo das mercadorias, bens ou serviços.
Sobressai da disposição transitória que o legislador constituinte atribuiu ao legislador complementar a definição do montante a ser entregue pela União aos Estados e ao Distrito Federal, de acordo com critérios, prazos e condições a serem previstos na respectiva lei complementar e, como regra de transição, estipulou que, enquanto não editada a lei complementar em questão, a matéria seria regida pela Lei Complementar nº 87/96 .
Do que até aqui exposto, já se pode depreender que os critérios de repasse dos recursos tendentes a compensar as perdas dos estados, do Distrito Federal e dos municípios com as desonerações do ICMS, nas operações com exportações, já se encontravam previamente traçados no
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anexo da própria Lei Complementar nº 87/96, mesmo antes da Emenda Constitucional nº 42/2003. Após a referida emenda, na forma do § 3º do art. 91 do ADCT, até que sobrevenha lei complementar em substituição ao sistema de entrega de recursos nele previsto, a União deverá se ater aos parâmetros traçados na Lei Complementar nº 87/96, na redação dada pela Lei Complementar nº 115/2002 .
Também se pode perceber, do que já foi apresentado, que o modelo de seguro-receita constante da Lei Kandir originária não foi o adotado pelas Leis Complementares nºs 102/2000 e 115/2002. Afinal, com esses diplomas, a entrega de recursos pela União aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios passou a não mais ser baseada no produto da arrecadação estadual efetivamente realizada do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação no período julho de 1995 a junho de 1996. Em suma, o modelo por elas acolhido faz menção a montante global a ser partilhado entre o Distrito Federal e os estados, já incluída as parcelas de seus municípios, proporcionalmente aos respectivos coeficientes individuais de participação fixados em tabela.
A priori , portanto, nada há expresso no art. 91 do ADCT, tampouco na Lei Complementar nº 87/96 ou em seu anexo, no sentido da obrigatoriedade de a União compensar integralmente os estados pelas perdas na arrecadação do ICMS incidente sobre mercadorias e serviços destinados ao exterior.
Nesse sentido, já se manifestou esta Suprema Corte nos autos da AC nº 1.325-MC/DF e da AC nº 1.392-MC/DF, das quais destaco, respectivamente, os seguintes trechos:
“O art. 31 da LC 87/1996 e o respectivo anexo não se reportam textualmente ao critério ‘histórico-econômico’ para definição do mecanismo de cálculo dos valores que a União deverá entregar aos demais entes federados, como ressarcimento à desoneração das operações de exportação do pagamento de ICMS. O Anexo à LC 87, com a redação dada pela LC 115/2000, alude a valores fixos, divididos entre os
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entes federados de acordo com coeficientes individuais de participação.
12. Admitir a pretensão ora posta em apreço significa declarar, de forma genérica, o direito dos Estados a uma compensação integral não prevista em lei, observe-se que compensação requer a presença de requisitos estipulados na norma complementar.
13. Dessa maneira, em que pese o eventual direito à compensação dos prejuízos sofridos com a desoneração do ICMS nas exportações, não há norma legal que determine seja a compensação efetuada de forma genérica e integral. A previsão de repasse de recursos da União para os Estados é feita nos termos do artigo 31 da Lei Complementar n.º 87/96, alterado pela Lei Complementar n.º 115/2002' (AC nº 1.325-MC/DF, Relator o Ministro Joaquim Barbosa , DJ de 11/10/06 – grifei).
De fato, a presente ação cautelar visa a assegurar o ressarcimento, por parte da União, aos Estados, de margem por estes considerada devida, referente ao critério histórico econômico correspondente à reposição de perdas das exonerações de ICMS das operações de exportação dos
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produtos primários e dos semi-elaborados, em decorrência da disciplina instituída pela LC 87/96. Segundo os requerentes, o critério econômico ‘contido historicamente’ na legislação corresponderia à reposição de 50% (cinqüenta por cento) das perdas decorrentes da mencionada desoneração.
Essa circunstância foi observada pelo Min. Joaquim Barbosa, em decisão proferida em caso semelhante (AC 1.325/DF) (…)” (AC nº 1.392-MC/DF, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski , DJ de 1º/12/06 – grifei).
Transcrevo, também, no mesmo sentido, trechos da recente decisão proferida pelo e. Ministro Edson Fachin nos autos da ACO nº 792/PR (da qual a citada AC nº 1.392/DF era preparatória):
“(...) [A] nova conformação do sistema tributário nacional não resultou do exercício da sua competência legislativa privativa, mas da atuação harmônica de todas as unidades federativas do país. As alterações implementadas pela EC 42/03 refletiram a escolha política de facilitar as exportações, inclusive produtos primários ou industrializados semi-elaborados, com vistas à melhoria do equilíbrio da balança comercial nacional.
Conforme demonstrado, esta Corte assentou entendimento no sentido de que os dispositivos constitucionais que regulam a desoneração do ICMS para produtos destinados à exportação favorecem toda a Federação ao estimular a competitividade dos produtos brasileiros no mercado internacional.
(…) diante da constitucionalidade da redação dada pela EC 42/03 ao art. 155, § 2º, X, ‘a’, da Constituição, e do reiterado entendimento desta Corte no sentido da inexistência de norma
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que confira à União a obrigação de compensar integralmente as perdas de receita da arrecadação de ICMS sobre produtos destinados à exportação, é inviável o pedido” (ACO nº 792/PR, Relator o Ministro Edson Fachin , DJe de 4/2/16).
A questão, então, que remanesce – diante da ausência de previsão legal de integralidade na compensação – é se estaria havendo descumprimento, por parte da União, dos ditames da LC nº 87/96 , que, diante da omissão legislativa quanto à regulamentação do art. 91 do ADCT, rege, desde sua edição, os repasses a esse título.
No ponto, o laudo elaborado pelo perito judicial no caso (fls. 213-222) revela justamente o contrário, conforme consignado na decisão ora impugnada:
“(…) [O] perito judicial reconheceu a existência de diferenças entre as perdas de arrecadação do imposto e as entregas realizadas pela União, nos moldes de cálculo proposto pelo Estado do Rio de Janeiro, entretanto, afirmou que as compensações efetuadas pela União estavam em conformidade com a legislação vigente à época . Transcrevo:
5. Quesito do réu União Federal (fl. 191)
Resposta: Os repasses dos recursos financeiros ao Estado do Rio de Janeiro, no período de 3 de fevereiro de 2000 a 3 de fevereiro de 2005, foram efetuados de acordo com o art. 31 da LC nº 87/96 e art. 91 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (fl. 219)”.
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A conclusão da perícia é clara quanto à correspondência entre os valores repassados pela União e os traçados como devidos pela LC nº 87/96 e, por consequência, também pelo art. 91 do ADCT, que manteve, até a edição de nova lei complementar, os ditames da LC nº 87/96.
Ressalte-se que a afirmação pelo perito de cumprimento dos ditames legais não corresponde a atuação que transborda a competência técnica do perito, pois, no caso, os critérios de cálculo estão previstos na lei complementar, sendo, pois, imperativo que o perito se debruçasse sobre ela, mais especificamente sobre os critérios nela previstos.
Atente-se, portanto, que, ao contrário do que salientado pela agravante, a perícia não concluiu pela existência de valores em desconformidade com o que deveria ser repassado a título de compensação ao Estado do Rio de Janeiro. Em verdade, a conclusão do perito no sentido de que houve diferenças comparadas com os repasses de recursos oriundos da União foi feita tendo por base “a metodologia requerida pela autora”, ou seja, concluiu o perito que o repasse que pretende a autora é distinto do que foi efetivamente realizado pela União. Vide o trecho em questão:
“De acordo com o objetivo da perícia e considerando as informações constantes nos autos, foi possível concluir que a metodologia requerida pela Autora , baseando-se nos valores das exportações desoneradas de ICMS, apresentou diferenças financeiras comparadas com os repasses de recursos oriundos da União .”
Por fim, no tocante à alegação do agravante de que, tendo em vista a falta de regulamentação sobre os critérios que nortearão o cálculo dos recursos a serem repassados aos estados, haveria a “necessidade de integração da norma posterior, a partir de 2004, com os critérios de outras normas”, também não subsiste razão ao agravante.
Novamente, ressalto que o art. 91 do ADCT dispõe, expressamente, em seu § 3º, que, enquanto não for editada a lei complementar a que se refere o caput do mesmo dispositivo, com a definição do montante a ser
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entregue pela União aos estados e ao Distrito Federal, permanece vigente o sistema de entrega de recursos previsto no art. 31 e no anexo da LC nº 87/96, com a redação dada pela LC nº 115/02 .
A eventual omissão legislativa quanto à regulamentação do art. 91, caput , do ADCT – que é objeto nesta Suprema Corte da Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão nº 25/DF (em pauta juntamente com a presente ação cível) e nesses autos será examinada – não autoriza a adoção de critérios diversos do estabelecido no § 3º do art. 91 do ADCT.
Percebe-se, assim, que o agravante, ao sustentar que deveriam ser aplicados, para o cálculo do repasse de 2004 em diante, os critérios delineados em sua peça de agravo regimental (fls. 576), pretende, em verdade, fazer valer metodologia de cálculo diferente da estabelecida no item 1.2 do Anexo da LC nº 87/96, com a redação dada pela LC nº 115/2002, para os anos de 2004 a 2006 (“1.2. nos exercícios financeiros de 2004 a 2006, a União entregará aos Estados e aos seus Municípios os montantes consignados a essa finalidade nas correspondentes Leis Orçamentárias Anuais da União”). A pretensão é de todo incabível, à luz do princípio constitucional da legalidade.
Desse modo, não há que se falar que a compensação pela desoneração das exportações vem ocorrendo de maneira indevida.
Não vislumbro, portanto, qualquer razão que enseje a reforma da decisão agravada.
Mantenho, assim, a conclusão adotada no decisum monocrático pela improcedência da presente ação.
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O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Coerente com o que venho fazendo nos processos submetidos à minha relatoria, devo divergir. Entendo que, a qualquer momento, o terceiro pode intervir, e recebe o processo no estágio no qual se encontra.
Provejo o agravo.
Eu anoto, em meu voto, que há situações excepcionais em que a Corte tem aceitado essa adesão do amicus curiae mesmo depois de liberado para a pauta. Mas, no presente caso, não se demonstrou nenhuma excepcionalidade.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Reconheço haver essa jurisprudência: "Inserido o processo em pauta, não cabe mais acolher pedido". Mas é a visão que tenho sobre o sistema, sobre o direito posto.
Por isso, para guardar coerência, estou divergindo.
ExtratodeAta-30/11/2016
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AG.REG. NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 779
PROCED. : RIO DE JANEIRO RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Decisão : O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, negou provimento ao agravo regimental. Presidiu o julgamento a Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 30.11.2016.
Presidência da Senhora Ministra Cármen Lúcia. Presentes à sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki, Roberto Barroso e Edson Fachin.
Vice-Procurador-Geral da República, Dr. José Bonifácio Borges de Andrada.
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/772554778/agreg-na-acao-civel-originaria-agr-aco-779-rj-rio-de-janeiro-0002307-6220051000000/inteiro-teor-772554798