Source: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=7233
Timestamp: 2019-06-19 01:42:50+00:00
Document Index: 82771445

Matched Legal Cases: ['art. 211', 'art. 8', 'art. 30', 'art. 30', 'art. 8', 'art. 3', 'art. 30', 'art. 30', 'art. 30', 'art. 30', 'art. 20', 'art. 30', 'art. 30', 'art. 30', 'art. 30', 'art. 67', 'art. 95']

DELIBERA N. 444 DEL 9 maggio 2018
OGGETTO: Istanza di parere di precontenzioso ex art. 211, comma 1, del d.lgs.50/2016 presentata da De Vizia Transfer S.p.A. –Servizi ambientali nel territorio dei comuni di Padova, Saonara, Ponte San Nicolò e Noventa Padovana – Importo a base di gara: euro 9.300.000,00 (lotto 1 + lotto 2) - S.A.: AcegasApsAmga S.p.A.
PREC 238/17/S
Con istanza acquisita al prot. n. 32927 del 2 marzo 2017, l’operatore economico De Vizia Tranfer S.p.A., invitato a partecipare alla procedura ristretta in epigrafe, ha lamentato il grave vulnus ai principi di tutela della concorrenza e parità di trattamento che deriverebbe dalla previsione contenuta nella lettera di invito della possibilità, per l’eventuale personale delle cooperative sociali di tipo B del soggetto aggiudicatario, di essere escluso dall’applicazione della clausola prevista dall’art. 8, parte A, comma 1, lettera d, del CCNL Servizi Ambientali Utilitalia/FISE, contratto indicato ai sensi dell’art. 30, comma 4, d.lgs. n. 50/2016, nella stessa lettera di invito, come il contratto in vigore per il settore e nella zona nella quale si eseguono le prestazioni, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, corrispondente per ambito di applicazione alle attività oggetto dell’appalto.
Ad avviso dell’istante, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 30 del d.lgs. n. 50/2016, eventuali accordi tra le parti che prevedono deroghe all’applicazione dei CCNL di settore (quale, nel caso in esame, la dichiarazione delle parti posta in calce all’art. 8 del CCNL Servizi Ambientali Utilitalia/FISE che consente di non applicare lo stesso contratto al personale svantaggiato per una quota complessiva non superiore al 5%, incrementabile fino al 15% sulla base di accordi aziendali, dell’ammontare complessivo del volume economico delle attività previste dall’art. 3, comma 1, lett.a9 del medesimo CCNL) sono da considerarsi nulli se emanati dopo l’entrata in vigore del nuovo Codice o abrogati se anteriori.
Secondo la ricostruzione dell’istante, l’introduzione di una previsione che consente soltanto ad alcuni dei concorrenti di derogare nei confronti dei propri dipendenti alle condizioni stabilite dal CCNL indicato come contratto collettivo da adottare ai sensi dell’art. 30, comma 4, si traduce in una discriminazione tra gli operatori partecipanti alla gara avente un palese effetto distorsivo del confronto concorrenziale.
L’istante ha altresì lamentato l’illegittimità dei criteri di attribuzione dei punteggi incentrati sull’utilizzo dei lavoratori svantaggiati. In particolare, De Vizia Tranfer S.p.A. ha contestato la legittimità dei criteri (a4i) e a4ii)) che valorizzano le ore di formazione in materia di sicurezza e in materia ambientale per il personale svantaggiato da adibire al servizio, sia perché attengono all’attività pregressa dell’impresa e non alle caratteristiche dell’offerta sia perché, in presenza della clausola sociale che impone all’aggiudicatario di assicurare la continuità occupazionale del personale attualmente impiegato nell’appalto, si traducono in un punteggio attribuibile alle sole cooperative sociali che attualmente gestiscono l’appalto. Del pari censurabili, secondo l’istante, sarebbero i criteri a1) (numero complessivo di lavoratori svantaggiati da inserire nel servizio) e a3) (numero ore lavorative per personale svantaggiato inserito), in quanto costituirebbero di fatto una duplicazione del medesimo profilo, finendo per gonfiare il punteggio attribuibile ai medesimi soggetti (cooperative sociali di tipo B)
A seguito dell’avvio dell’istruttoria (nota prot. n. 85208 del 26 giungo 2017), AcegasApsAmga S.p.A. ha replicato con nota acquisita al prot. n. 86843 del 30 giungo 2017 evidenziando che è lo stesso CCNL Servizi Ambientali Utilitalia, indicato ai sensi dell’art. 30, comma 4, d. lgs. n. 50/2016 quale contratto con il più stretto legame di connessione con l’attività oggetto del contratto, a prevedere una disciplina speciale derogatoria nel chiaro intento di favorire l’inserimento lavorativo di personale svantaggiato. Inoltre, con riferimento ai criteri a41) e a4ii) inerenti la valutazione della formazione in materia di sicurezza e in materia ambientale, la stazione appaltante ha precisato che essi sono da ritenere applicabili al personale aggiuntivo (rispetto a quello già impiegato nell’appalto) che è stato necessario coinvolgere visto l’ampliamento del perimetro del servizio di raccolta e spazzamento.
Con successiva nota acquisita al prot. n. 88218 del 5 luglio 2017, l’istante ha ribadito le proprie censure e con nota acquisita al prot. n. 35475 del 23 aprile 2018 ha integrato la documentazione a corredo dell’istanza.
Il comma 4 dell’art. 30 del d.lgs. n. 50/2016 dispone che «Al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quelli il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente».
La ratio della disposizione, secondo il Consiglio di Stato, è quella di «garantire, con la generalizzata applicazione dei contratti collettivi, che il personale impiegato sia adeguatamente tutelato e percepisca una retribuzione proporzionata rispetto all’attività in concreto svolta» (sez. III, 12 marzo 2018, n. 1574).
La norma è stata novellata dal “decreto correttivo” (d.lgs. n. 56/2017) che ne ha ampliato l’originario ambito applicativo dai soli lavori («Al personale impiegato nei lavori oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato …») ai settori dei servizi e delle forniture («Al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato …»). La portata non interpretativa ma innovativa (e dunque non retroattiva) della novella apportata dal “correttivo” al comma 4 dell’art. 30 è chiarita dalla giurisprudenza che ha evidenziato che «l’art. 20 del d.lgs. n. 56/2017, nel prevedere, al comma 1 della lett.a), l’inserimento al comma 4 dell’art. 30 del d.lgs. n. 50 cit., dopo le parole “nei lavori”, delle parole “servizi e forniture”, appare norma provvista di portata innovativa e che va ad integrare il precetto preesistente e, perciò non ha natura di norma di interpretazione autentica» (TAR Veneto, 18 ottobre 2017, n. 957).
Ne consegue che la gara in esame, avviata prima del “correttivo” (il bando è stato pubblicato in data 28 luglio 2016), essendo una gara di servizi, è sottratta ratione temporis al comma 4 dell’art. 30.
L’inapplicabilità al caso in esame dell’art. 30 comma 4 priva di fondamento normativo le doglianze dell’istante relative alla legittimità della deroga all’applicazione del CCNL Servizi Ambientali Utilitalia nei confronti del personale svantaggiato prevista dallo stesso contratto collettivo.
L’inapplicabilità ratione temporis del comma 4 dell’art. 30 potrebbe addirittura indurre a dubitare della legittimità della clausola della lettera d’invito che impone l’applicazione del CCNL Servizi Ambientali Utilitalia; ciò alla luce del consolidato orientamento giurisprudenziale formatosi nel vigore del codice precedente secondo cui «la contrattazione collettiva che le imprese partecipanti a procedure di affidamento ad appalti pubblici sono tenute a rispettare deve essere coerente con la natura delle prestazioni oggetto dei contratti posti a gara (“collegata alla realtà dell’operazione successiva”), a garanzia della corretta esecuzione degli stessi» (Consiglio di Stato, sez. V, 11 luglio 2014, n. 3571), così che la scelta del CCNL applicabile al personale va considerata rientrante nelle prerogative di organizzazione dell’imprenditore e nella libertà negoziale delle parti, con il solo limite della coerenza con l’oggetto dell’appalto, (cfr. Consiglio di Stato sez. III, n. 5597 del 9 dicembre 2015; Consiglio di Stato, sez. III, 10 febbraio 2016, n. 589).
Per quanto concerne la legittimità dei criteri di valutazione dell’offerta incentrati sull’utilizzo dei lavoratori svantaggiati, su un piano generale, si osserva che, sulla scorta del Considerando 99 della direttiva 2014/24/UE, secondo cui possono essere oggetto dei criteri di aggiudicazione anche misure tese alla promozione sociale di persone svantaggiate o di membri di gruppi vulnerabili nel personale incaricato dell’esecuzione dell’appalto, e dell’art. 67, comma 2, della stessa direttiva, l’art. 95, comma 6, lett. a), d.lgs. n. 50/2016 annovera tra gli aspetti qualitativi oggetto di possibile valutazione ai fini dell’aggiudicazione anche le “caratteristiche sociali”.
Nel caso in esame, 25 dei 70 punti attribuibili all’offerta tecnica sono riservati all’inserimento lavorativo di personale socialmente svantaggiato. Di questi 25 punti, 5 sono attribuiti in ragione del numero delle ore di formazione (in materia di sicurezza aziendale e ambientale) del personale svantaggiato che sarà impiegato nell’appalto.
Ferma restando la riconosciuta possibilità di valutare profili di carattere soggettivo quale criterio di valutazione qualora consentano di apprezzare meglio il contenuto e l’affidabilità dell’offerta e riguardino comunque aspetti che incidono in maniera diretta sulla qualità della prestazione, purché il peso da attribuire ai criteri di natura soggettiva sia comunque limitato (ad esempio non più di 10 punti sul totale, cfr. Linee guida n. 2 “Offerta economicamente più vantaggiosa”, 21 settembre 2016), si osserva che tali ultimi criteri incentrati sulla formazione del personale impiegato nell’appalto non paiono coerenti con l’impianto della gara, che reca una clausola sociale che impone il riassorbimento del personale del fornitore uscente, poiché - benché tale clausola non debba essere intesa come un obbligo di totale riassorbimento dei lavoratori del pregresso appalto e presupponga che le condizioni di lavoro siano armonizzabili con l’organizzazione dell’impresa subentrante e con le esigenze tecnico-organizzative e di manodopera previste nel nuovo contratto – cfr. Nota illustrativa al Bando tipo n. 1/2017 - l’impossibilità di utilizzare, se non residualmente, il proprio personale nell’appalto sembrerebbe impedire a tutti gli operatori economici diversi dal fornitore uscente di usufruire del punteggio ad essi corrispondente. L’applicazione in questi termini del criterio si rivelerebbe lesivo dei principi di concorrenza e di parità di trattamento.
la lex specialis di gara, limitatamente alla previsione del CCNL applicabile, non è discriminatoria nei confronti degli operatori economici diversi dalle cooperative sociali;
il criterio di valutazione delle offerte incentrato sulle ore di formazione del personale svantaggiato che verrà impiegato nell’appalto, così come formulato, non pare coerente con l’impianto della gara recante la clausola di riassorbimento del personale uscente.