Source: http://kraken.slv.cz/6As165/2015
Timestamp: 2018-09-26 09:51:04+00:00
Document Index: 27551315

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', '§ 65', '§ 186', '§ 189', '§ 50', '§ 51', '§ 65', 'soud ', '§ 103', '§ 31', '§ 31', '§ 50', '§ 31', '§ 31', '§ 50', 'soud ', '§ 31', '§ 31', '§ 31', 'soud ', 'soud ', '§ 31', '§ 31', 'soud ', '§ 31', '§ 31', '§ 39', '§ 189', 'soud ', '§ 109', '§ 50', 'soud ', 'soud ', '§ 17', '§ 2', '§ 32', '§ 28', '§ 31', 'soud ', '§ 31', 'soud ', 'soud ', '§ 31', 'soud ', '§ 31', 'soud ', 'soud ', '§ 31', 'soud ', '§ 186', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 31', 'soud ', '§ 31', '§ 32', '§ 50', '§ 32', '§ 50', '§ 32', '§ 186', '§ 189', '§ 50', 'in fine', '§ 39', '§ 189', '§ 31', 'soud ', '§ 31', '§ 31', '§ 31', '§ 31', '§ 31', '§ 31', '§ 31', '§ 31', '§ 31', 'soud ', '§ 104', '§ 104', '§ 104', '§ 104', '§ 104', '§ 50', '§ 186', '§ 189', '§ 50', 'in fine', '§ 50', '§ 45', '§ 189', '§ 51', '§ 189', '§ 189', '§ 78', '§ 20', '§ 186', '§ 186', '§ 189', '§ 51', '§ 2', '§ 55', '§ 23', '§ 32', '§ 51', '§ 87', '§ 28', '§ 9', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 9', '§ 9', '§ 10', '§ 9', '§ 10', '§ 10', '§ 51', '§ 10', '§ 31', '§ 31', '§ 246', '§ 246', '§ 31', 'soud ', 'soud ', '§ 65', 'soud ', '§ 7', 'soud ', '§ 31', '§ 65', '§ 186', '§ 189', 'soud ', '§ 31', 'soud ', '§ 103', '§ 110', '§ 71', 'in fine', 'soud ', 'soud ', '§ 110', 'soud ', '§ 110', '§ 55', '§ 55', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 31', 'de lege ferenda', '§ 36', '§ 31', '§ 31', '§ 31', '§ 10']

6As165/2015
6 As 165/2015-38
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v roz¹íøeném senátu slo¾eném z pøedsedy senátu JUDr. Josefa Baxy a soudcù JUDr. Karla ©imky, Mgr. Jany Brothánkové, JUDr. Zdeòka Kühna, JUDr. Lenky Matyá¹ové, JUDr. Barbary Poøízkové a Mgr. Ale¹e Roztoèila v právní vìci ¾alobce: D. P., zastoupen Mgr. Petrem ©vadlenou, advokátem se sídlem Velké námìstí 135/19, 500 02 Hradec Králové, proti ¾alovanému: policejní prezident Policie Èeské republiky, Policejní prezidium, se sídlem Strojnická 27, 170 89 Praha 7, týkající se ¾aloby proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 14. 12. 2011, è. j. PPR-7019-19/ÈJ-2011-99KP, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 27. 5. 2015, è. j. 2 A 31/2014-93,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 27. 5. 2015, è. j. 2 A 31/2014-93, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
I. 1. Jádro sporu
[1] Jádrem sporu v projednávané vìci je právní otázka, v jakém slo¾ení, tedy zda samosoudcem, anebo senátem, rozhoduje krajský soud o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ø. s.), je-li ¾alobou napadeným rozhodnutím rozhodnutí slu¾ebního funkcionáøe podle èásti dvanácté, hlavy ètvrté zákona è. 361/2003 Sb., o slu¾ebním pomìru pøíslu¹níkù bezpeènostních Sborù (dále jen zákon o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech ), ve vìci jednání pøíslu¹níka, které má znaky pøestupku (viz § 186 odst. 1 vìta první, 2. alt. a § 189 zmínìného zákona).
I. 2. Rozhodné skutkové okolnosti a prùbìh pøedchozích øízení
[2] Skutkovým jádrem vìci je údajné jednání ¾alobce, které mìlo spoèívat v tom, ¾e dne 3. 11. 2010 dopoledne z lesního pozemku parc. è. 322/1 v k. ú. V., obec V., pravdìpodobnì spoleènì s dal¹ími dvìma osobami nespadajícími pro úèely posuzování jejich jednání jako pøípadného veøejnoprávního deliktu do pùsobnosti zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech, mìl ukrást døevní hmotu z pora¾eného smrku, a tím zpùsobit spoluvlastníkùm døeva V. M. a L. N. ¹kodu ve vý¹i 1.806 Kè.
[3] Tento skutek kvalifikoval ¾alovaný (dále té¾ stì¾ovatel ) v odvolacím øízení jako jednání mající znaky pøestupku podle § 50 odst. 1 písm. a) zákona è. 200/1990 Sb., o pøestupcích (dále jen pøestupkový zákon ), nebo» spoèívalo po právní stránce v úmyslném zpùsobení ¹kody na cizím majetku kráde¾í. Za uvedené jednání ulo¾il stì¾ovatel ¾alobci podle § 51 odst. 1 písm. d) zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech kázeòský trest spoèívající v odnìtí slu¾ební hodnosti inspektora.
[4] Naopak stì¾ovatel dospìl k závìru, ¾e ¾alobci nebylo prokázáno, ¾e by se dopustil jednání spoèívajícího v tom, ¾e mìl také dne 3. 11. 2010 dopoledne na hranicích lesních pozemkù parc. è. 296/1 a è. 373 v k. ú. V., obec V. ukrást døevní hmotu z pora¾ené tøe¹nì a tím zpùsobit vlastníku døeva Mìstským lesùm Vysoké Mýto s. r. o. ¹kodu ve vý¹i 2.339 Kè.
[5] Rozhodnutí stì¾ovatele napadl ¾alobce ¾alobou podle § 65 a násl. s. ø. s. o ¾alobì rozhodl specializovaný samosoudce Mìstského soudu v Praze rozsudkem tak, ¾e rozhodnutí stì¾ovatele zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. Dùvody pro zru¹ení shledal dva: Jednak podle soudu mìl stì¾ovatel v odvolacím øízení nezákonnì vyboèit z rozsahu, v jakém ¾alobce napadl rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì odvoláním. Dále se soud neztoto¾nil se závìrem stì¾ovatele, ¾e jednání, je¾ mìlo spoèívat v kráde¾i døevní hmoty z pora¾eného smrku, bylo ¾alobci prokázáno nad jakoukoli pochybnost.
I. 3. Rozhodné argumenty v kasaèní stí¾nosti ¾alovaného a ve vyjádøení ¾alobce k ní
[6] Proti rozsudku podal stì¾ovatel kasaèní stí¾nost, v ní¾ mimo jiné namítal zmateènost rozsudku Mìstského soudu v Praze [§ 103 odst. 1 písm. c) s. ø. s.]. Byl pøesvìdèen, ¾e ve vìci nemìl rozhodovat specializovaný samosoudce, nýbr¾ senát, nebo» øízení o ¾alobì proti rozhodnutí stì¾ovatele nespadá do výètu vìcí rozhodovaných ve správním soudnictví, v nich¾ podle § 31 odst. 2 s. ø. s. rozhoduje specializovaný samosoudce. Podle stì¾ovatele øízení proti ¾alobci nebylo øízením ve vìci pøestupku, nýbr¾ øízením podle zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech, které pouze hmotnìprávnì posuzovalo naplnìní skutkové podstaty podle pøestupkového zákona. ®alobce byl podle stì¾ovatele ¾alobou napadeným správním rozhodnutím uznán vinným z jednání, které má znaky pøestupku, av¹ak nikoli z pøestupku. Stì¾ovatel poukázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 9. 2003, è. j. 4 Ads 128/2012-49, podle nìho¾ vìci uvedené povahy nejsou pro úèely urèení, zda o nich rozhoduje ve správním soudnictví specializovaný samosoudce podle § 31 odst. 2 s. ø. s., anebo specializovaný senát, pova¾ovány za vìci pøestupkù .
[7] Vedle toho stì¾ovatel napadl i dal¹í závìry Mìstského soudu v Praze.
[8] ®alobce ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti právní názor stì¾ovatele odmítl. Mìl za to, ¾e by» se v jeho pøípadì postup stì¾ovatele øídil zákonem o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech, hmotnìprávní posouzení ¾alobcova jednání vychází z pøestupkového zákona. Pøedmìtem øízení bylo jednání mající znaky pøestupku dle § 50 odst. 1 písm. a) pøestupkového zákona. Podle ¾alobce proto jeho vìc spadá mezi vìci pøestupkù dle § 31 odst. 2 s. ø. s.
Pokud by zákonodárce zamý¹lel svìøit specializovaným samosoudcùm pouze øízení dle pøestupkového zákona, podle ¾alobce by to v citovaném ustanovení výslovnì uvedl. Zvolená formulace ve vìcech pøestupkù v¹ak podle ¾alobce vypovídá o opaku, nebo» se nepochybnì jedná o ¹ir¹í vymezení. Podle ¾alobce se proto výjimka definovaná v § 31 odst. 2 s. ø. s. vztahuje na v¹echna jednání, která z hmotnìprávního hlediska naplòují znaky pøestupku a která jsou za pøestupek zákonem oznaèena, tedy i na jednání ¾alobce, které stì¾ovatel hmotnìprávnì kvalifikoval podle § 50 odst. 1 písm. a) pøestupkového zákona.
II. Dùvody pro postoupení vìci roz¹íøenému senátu a reakce úèastníkù øízení
[9] Pøi pøedbì¾ném posouzení vìci ¹estý senát dospìl k závìru, ¾e Nejvy¹¹í správní soud zaujal v minulosti ke shora popsané rozhodné právní otázce v rùzných svých rozhodnutích odli¹né právní názory.
[10] V první øadì ¹estý senát poukázal na znìní rozhodné právní úpravy (§ 31 s. ø. s.). Obecným pravidlem je rozhodování specializovaným senátem; ve vìcech vyjmenovaných v odst. 2 zmínìného paragrafu, mj. i ve vìcech pøestupkù, v¹ak rozhoduje specializovaný samosoudce.
[11] Dále ¹estý senát uvedl, ¾e podle jeho názoru první senát v rozsudku z 18. 4. 2007, è. j. 1 As 20/2006-51, dospìl k závìru, ¾e o ¾alobì proti rozhodnutí slu¾ebního funkcionáøe ve vìci spáchání kázeòského pøestupku policistou, které je kázeòským deliktem, rozhoduje senát. Naopak o ¾alobì proti rozhodnutí slu¾ebního funkcionáøe ve vìci spáchání jednání, které má znaky pøestupku, policistou, je¾ po hmotnìprávní stránce zùstává pøestupkem, rozhoduje samosoudce. První senát k tomu uvedl: Aèkoli je tedy s policistou o obou typech správních deliktù vedeno obdobné øízení, nic to nemìní na jejich hmotnìprávní podstatì. Posouzení, zda v pøípadném soudním pøezkumu bude rozhodovat samosoudce, nebo senát, pak závisí právì na povaze spáchaného deliktu. Podle ¹estého senátu pova¾oval první senát za rozhodné, jaký typ protiprávního jednání je policistovi kladen za vinu, by» v obou pøípadech je vedeno øízení o kázeòském deliktu pøíslu¹ným funkcionáøem dle speciálních procesních pravidel.
[12] Oproti tomu ètvrtý senát v rozsudku z 30. 9. 2013, è. j. 4 Ads 128/2012-49, vyslovil, ¾e se nejedná o pøípad taxativnì vyjmenovaný v § 31 odst. 2 s. ø. s., rozhoduje-li pøíslu¹ný funkcionáø ve vìcech kázeòských o vinì pøíslu¹níka bezpeènostních Sborù za spáchání jednání majícího znaky pøestupku. Ètvrtý senát pova¾oval øízení pøed krajským soudem za zmateèné, pokud v takové vìci rozhodoval specializovaný samosoudce, a nikoli senát. K tomu dospìl, tøeba¾e v posuzovaném pøípadì byla policistka uznána vinnou ze spáchání jednání, je¾ má znaky pøestupku, a tudí¾ by se dalo uva¾ovat o výjimce podle § 31 odst. 2 s. ø. s. v tom smìru, ¾e se jedná o vìc pøestupkù . Ètvrtý senát k tomu uvedl: Za podstatné v¹ak Nejvy¹¹í správní soud shledává to, ¾e správní orgány nevedly klasické øízení podle zákona o pøestupcích , ale jednalo se z procesního hlediska o øízení podle zákona o slu¾ebním pomìru, které hmotnìprávnì posuzovalo naplnìní skutkové podstaty podle zákona o pøestupcích. By» tedy byl ve vìci pou¾it pøestupkový zákon, nelze pøehlédnout procesní aspekt spoèívající v pou¾ití zákona o slu¾ebním pomìru, co¾ vede Nejvy¹¹í správní soud k závìru, ¾e se nejedná o èistì pøestupkovou vìc , na kterou dopadá ustanovení § 31 odst. 2 s. ø. s. Výjimka podle § 31 odst. 2 s. ø. s. má být dle ètvrtého senátu vykládána restriktivnì, tedy má dopadat pouze na vìci výslovnì tam zmínìné, a nikoli na vìci mající s nimi urèitou spojitost. Rozhoduje-li správní orgán podle zákona o slu¾ebním pomìru a posuzuje, zda urèité jednání má znaky pøestupku, èi nikoli, má ¾aloby proti jeho rozhodnutí projednat a rozhodnout o nich krajský soud v tøíèlenném senátu podle § 31 odst. 1 s. ø. s.
[13] ©estý senát proto dospìl k závìru, ¾e rozsudky prvního a ètvrtého senátu jsou ve vzájemném rozporu.
[14] Podle ¹estého senátu je takový rozpor dán i pøesto, ¾e první senát rozhodoval ve vìci, na ni¾ se aplikoval zákon è. 186/1992 Sb., o slu¾ebním pomìru pøíslu¹níkù Policie Èeské republiky, zatímco ètvrtý senát vycházel z úpravy obsa¾ené v zákonì o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech, jím¾ byl nahrazen zákon è. 186/1992 Sb. Podle ¹estého senátu je pro vìc podstatný pøedev¹ím výklad § 31 odst. 2 s. ø. s. Oba zmínìné zákony o slu¾ebních pomìrech rozli¹ují kázeòské delikty na typické kázeòské pøestupky (spoèívající v poru¹ení slu¾ebních povinností) a jednání, která mají znaky pøestupku. Oba té¾ obsahují vlastní procesní úpravu, pøesto¾e správní orgán rozhoduje hmotnìprávnì o pøestupku ve smyslu zákona o pøestupcích, jako¾ i témìø toto¾né ustanovení odkazující na zákon o pøestupcích (§ 39 odst. 1 zákona è. 186/1992 Sb. a § 189 odst. 1 zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech).
[15] ©estý senát dodal, ¾e ke stejnému názoru jako první senát zøejmì dospìl také tøetí senát Nejvy¹¹ího správního soudu v rozsudku ze dne 28. 5. 2014, è. j. 3 Ads 72/2013-19. Nejvy¹¹í správní soud je dle § 109 odst. 4 s. ø. s. povinen zkoumat i bez námitky, zda pøedchozí soudní øízení nebylo zmateèné, pøièem¾ rozhodoval-li místo senátu ve vìci samosoudce, jde o rozhodování soudu v nesprávném obsazení zakládající zmateènost øízení (rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 15. 10. 2003, è. j. 3 Azs 5/2003-32). Rozsudek ve vìci sp. zn. 3 Ads 72/2013 se rovnì¾ zabýval situací, kdy správní orgán uznal policistu vinným ze spáchání jednání majícího znaky pøestupku dle § 50 odst. 1 písm. a) zákona o pøestupcích. Krajský soud byl pøi pøezkumu správního rozhodnutí obsazen specializovanou samosoudkyní a tøetí senát neshledal dùvody pro zru¹ení napadeného rozsudku, tak¾e lze mít za to, ¾e aproboval jako souladné se zákonem, a nikoli zmateèné, pokud krajský soud ve vìci rozhodoval v takovémto slo¾ení.
[16] Vzhledem k popsaným rozporùm ¹estý senát vìc postoupil roz¹íøenému senátu.
III. 1. Pravomoc roz¹íøeného senátu
[17] Podle § 17 odst. 1 vìty první s. ø. s., dospìl-li senát Nejvy¹¹ího správního soudu pøi svém rozhodování k právnímu názoru, který je odli¹ný od právního názoru ji¾ vyjádøeného v rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu, postoupí vìc k rozhodnutí roz¹íøenému senátu.
[18] První senát v rozsudku è. j. 1 As 20/2006-51 uvedl (zvýraznìní provedl roz¹íøený senát): Teorie správního práva setrvává na èlenìní jednotlivých typù deliktù vycházejícím z klasifikaèních hledisek vyvozených z pozitivního práva, jimi¾ jsou zejména subjekt deliktu a jeho postavení, charakter poru¹ovaných povinností, zavinìní, a úèel a zamìøení ukládaných sankcí (k tomu srov. napø. D. Hendrych a kol.: Správní právo, Obecná èást, 6. vydání, C. H. Beck, 2006, str. 423 a násl.; P. Prùcha: Správní právo, Obecná èást, 7. doplnìné a aktualizované vydání, Masarykova univerzita a Doplnìk, 2007, str. 386; P. Mates a kol.: Základy správního práva trestního, 3. vydání, C. H. Beck, 2002, str. 10). Podle tìchto kritérií pak nutno mezi jinými odli¹it té¾ pøestupky a správní disciplinární (èi kázeòské) delikty. Pøestupek je v § 2 odst. 1 zákona Èeské národní rady è. 200/1990 Sb., o pøestupcích, definován jako zavinìné jednání, které poru¹uje nebo ohro¾uje zájem spoleènosti a je za pøestupek výslovnì oznaèeno v tomto nebo jiném zákonì, nejde-li o jiný správní delikt posti¾itelný podle zvlá¹tních právních pøedpisù anebo o trestný èin . Jako správní disciplinární delikt je pak teorií oznaèován delikt fyzické osoby, která je ve zvlá¹tním právním vztahu k urèité instituci (státní, profesní èi jiné), se zvlá¹tními právy a povinnostmi vyplývajícími právì z tohoto slu¾ebního, zamìstnaneckého, èlenského, resp. jinak specificky oznaèeného vztahu. Odli¹nost zde tkví zejména ve specialitì subjektu deliktu, kterým mù¾e být pouze osoba pøíslu¹ející k dané instituci, a dále v objektu deliktu, jím¾ je disciplína, tedy právem stanovený závazný øád, kázeò, poøádek uvnitø instituce. Podle § 32 odst. 1 slu¾ebního zákona je kázeòským pøestupkem zavinìné poru¹ení základních povinností policisty, pokud nejde o trestný èin. Podle odstavce 2 tého¾ ustanovení se jako kázeòský pøestupek vyøizuje té¾ jednání policisty, které má znaky pøestupku, pokud to stanoví zvlá¹tní pøedpis. Aèkoli je tedy s policistou o obou typech správních deliktù vedeno obdobné øízení, nic to nemìní na jejich hmotnìprávní podstatì. Posouzení, zda v pøípadném soudním pøezkumu bude rozhodovat samosoudce nebo senát, pak závisí právì na povaze spáchaného deliktu. V daném pøípadì byl ¾alobce pùvodním rozhodnutím uznán vinným za zavinìné poru¹ení základních povinností podle § 28 odst. 1 písm. a) slu¾ebního zákona. Podle tohoto ustanovení je policista povinen plnit svìdomitì a øádnì úkoly ulo¾ené mu zákony a dal¹ími obecnì závaznými právními pøedpisy; plnit svìdomitì a øádnì úkoly ulo¾ené mu rozkazy a pokyny slu¾ebních funkcionáøù a nadøízených, s nimi¾ byl øádnì seznámen. Z toho je zøejmé, ¾e ¾alobce byl uznán vinným a potrestán za spáchání správního disciplinárního deliktu, nikoli za jednání, které má znaky pøestupku. Vìc tedy byla správnì pøidìlena senátu.
[19] Ètvrtý senát v rozsudku è. j. 4 Ads 128/2012-49 uvedl (zvýraznìní provedl roz¹íøený senát): [13] Výkladem ustanovení § 31 odst. 2 s. ø. s. se Nejvy¹¹í správní soud zabýval napø. v rozsudku ze dne 28. 12. 2011, è. j. 7 Ans 9/2011-106; v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 17. 12. 2010, è. j. 4 Aps 2/2010-44; v rozsudku ze dne 15. 11. 2007, è. j. 9 Aps 5/2007-63. Z této judikatury Nejvy¹¹ímu správnímu soudu vyplývá, ¾e rozhodování v senátu je zásada, z ní¾ jsou mo¾né výjimky, ale pouze v taxativnì stanovených pøípadech podle ustanovení § 31 odst. 2 s. ø. s. [14] Smysl a úèel uvedeného pravidla a výjimky z nìj je zøejmý. Pro vìt¹inu typù vìcí øe¹ených krajskými soudy ve správním soudnictví má zákonodárce za to, ¾e mají být rozhodovány kolegiálnì, a to senátem slo¾eným ze tøí soudcù, proto¾e takové obsazení soudu je vhodné zejména s ohledem na obecnou typovou obtí¾nost a záva¾nost projednávaných vìcí. Kvùli úspoøe veøejných prostøedkù a za úèelem zjednodu¹ení øízení v nìkterých vybraných vìcech, které jsou typovì jednodu¹¹í, zákon zavádí výjimku z pravidla, ¾e v tìchto vìcech rozhoduje krajský soud ve správním soudnictví samosoudcem. ( ) [17] V posuzovaném pøípadì dospívá Nejvy¹¹í správní soud k závìru, ¾e napadené rozhodnutí nespadá do ¾ádné z kategorií rozhodnutí vymezených v § 31 odst. 2 s. ø. s., ( ). Nejvy¹¹í správní soud si je vìdom toho, ¾e stì¾ovatelka byla uznána vinnou za spáchání jednání, je¾ má znaky pøestupku, a tudí¾ by se dalo uva¾ovat o výjimce podle ustanovení § 31 odst. 2 s. ø. s. v tom smìru, ¾e se jedná o vìc pøestupkù . Za podstatné v¹ak Nejvy¹¹í správní soud shledává to, ¾e správní orgány nevedly klasické øízení podle zákona o pøestupcích , ale jednalo se z procesního hlediska o øízení podle zákona o slu¾ebním pomìru, které hmotnìprávnì posuzovalo naplnìní skutkové podstaty podle zákona o pøestupcích. By» tedy byl ve vìci pou¾it pøestupkový zákon, nelze pøehlédnout procesní aspekt spoèívající v pou¾ití zákona o slu¾ebním pomìru, co¾ vede Nejvy¹¹í správní soud k závìru, ¾e se nejedná o èistì pøestupkovou vìc , na kterou dopadá ustanovení § 31 odst. 2 s. ø. s. [18] Nadto Nejvy¹¹í správní soud poukazuje na to, ¾e podle zákona o slu¾ebním pomìru se mohou vést nejen øízení o skutcích, které mají znaky pøestupku, ale rovnì¾ o kázeòských pøestupcích. By» podle ustanovení § 186 odst. 4 zákona o slu¾ebním pomìru nelze vést spoleèné øízení o kázeòském pøestupku a o jednání, které má znaky pøestupku, Nejvy¹¹í správní soud nepova¾uje za nemo¾né, aby správní orgány nesprávnì vedly øízení o jednání, které by vyhodnotily jako pøestupek, který by v¹ak mìl být správnì posouzen jako kázeòský pøestupek; pokud by to následnì bylo ¾alobnì napadáno a zpochybòováno, bylo by za takové situace krajnì obtí¾né urèit, v jakém slo¾ení má soud o dané vìci rozhodovat. [19] Nejvy¹¹í správní soud s ohledem na vý¹e zmínìný sporný pøípad spoèívající v urèení, zda se jedná o pøestupek, nebo kázeòský pøestupek, a s ohledem na to, ¾e výjimka podle ustanovení § 31 odst. 2 s. ø. s. má být vykládána restriktivnì, tj. má dopadat pouze na vìci výslovnì tam zmínìné, a nikoli na vìci mající s nimi urèitou spojitost, dospívá k závìru, ¾e v pøípadì, kdy správní orgán rozhoduje podle zákona o slu¾ebním pomìru a posuzuje, zda urèité jednání má znaky pøestupku èi nikoli, má o ¾alobách proti jeho rozhodnutí rozhodovat krajský soud v tøíèlenném senátu podle ustanovení § 31 odst. 1 s. ø. s.
[20] Je zjevné, ¾e právní názor prvního senátu vyslovený v rozsudku è. j. 1 As 20/2006-51 a právní názor ètvrtého senátu vyslovený v rozsudku è. j. 4 Ads 128/2012-49 byly zformulovány v souvislosti s rùznými právními úpravami-ten první v souvislosti se zákonem è. 186/1992 Sb., druhý pak v souvislosti se zákonem o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech. Proto je nejprve nutno vyjasnit, nakolik oba právní názory øe¹ily obdobnou právní otázku.
[21] Právní otázka je obecnì vzato definována jednak vstupními podmínkami, jednak mo¾nými variantami pravidla chování, které bude správné (v souladu s právem) za daných vstupních podmínek. Vstupní podmínky mají jednak rozmìr skutkový. Ten je dán skutkovými okolnostmi, je¾ musí být patøiènì vymezeny rozhodnými skutkovými znaky, tedy znaky pro úèely øe¹ení právního problému identifikovatelnými a ovìøitelnými i v jiných obdobných pøípadech, na základì nich¾ lze jednotlivé skutkové situace odli¹ovat od jiných skutkových situací. Dále mají vstupní podmínky rozmìr právní, daný dal¹ími právními pravidly tvoøícími normativní okolí øe¹ené právní otázky. Øe¹ením právní otázky je pokyn (normativní pravidlo), jak v situaci definované vstupními podmínkami jednat v souladu s právem. Právní otázky jsou tedy obdobné tehdy, jsou-li jejich vstupní podmínky obdobné, tj. jsou-li obdobné jak ve svém skutkovém, tak ve svém právním rozmìru.
[22] Pøi porovnání právních otázek øe¹ených dvìma vý¹e zmínìnými rozsudky je patrné, ¾e se týkaly obdobných právních institutù, konkrétnì speciálního typu veøejnoprávní sankèní odpovìdnosti pøíslu¹níkù bezpeènostních Sborù (disciplinární odpovìdnosti), pøièem¾ rozhodné parametry této odpovìdnosti byly jak z hlediska struktury (tj. definování jednotlivých skutkových podstat, podmínek odpovìdnosti, pravidel o øízení, provázanosti s jinými sankèními a odpovìdnostními systémy, které by na daného pøíslu¹níka mohly být pøípadnì uplatnitelné aj.), tak z hlediska funkce (tj. smyslu a úèelu existence zvlá¹tního typu odpovìdnosti v pøípadì pøíslu¹níkù daných Sborù) obdobné.
[23] Ve shodì s pøedkládajícím senátem má roz¹íøený senát za to, ¾e obì úpravy shodnì rozli¹ují mezi dvìma typy správních deliktù, kterých se policista mù¾e dopustit.
[24] Prvním typem je kázeòský pøestupek v pravém (u¾¹ím) smyslu. Jeho znaky jsou navzájem obdobnì definovány v § 32 odst. 1 zákona è. 186/1992 Sb. a v § 50 odst. 1 zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech. Podle § 32 odst. 1 zákona è. 186/1992 Sb. (k)ázeòským pøestupkem je zavinìné poru¹ení základních povinností policisty, pokud nejde o trestný èin. Podle § 50 odst. 1 zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech (k)ázeòským pøestupkem je zavinìné jednání, které poru¹uje slu¾ební povinnost, ale nejde o trestný èin nebo o jednání, které má znaky pøestupku nebo jiného správního deliktu. Za takové jednání se pova¾uje i dosahování neuspokojivých výsledkù ve výkonu slu¾by uvedené v závìru slu¾ebního hodnocení.
[25] Druhým typem je jednání policisty, které má znaky pøestupku, je¾ je definováno jako samostatný typ správního deliktu. V jednom pøípadì je pojímáno jako kázeòský pøestupek sui generis-viz § 32 odst. 2 zákona è. 186/1992 Sb., který stanoví, ¾e (j)ako kázeòský pøestupek se vyøizuje té¾ jednání policisty, které má znaky pøestupku, pokud to stanoví zvlá¹tní pøedpis, a v poznámce pod èarou odkazuje na pøestupkový zákon. V druhém pøípadì je jednodu¹e oznaèeno za jednání, které má znaky pøestupku (viz § 186 odst. 1 vìta první, 2. alt., rovnì¾ s odkazem v poznámce pod èarou na pøestupkový zákon, a § 189 zmínìného zákona; viz té¾ vyluèovací klauzule u¾ívající mimo jiných také pojmu jednání, které má znaky pøestupku v § 50 odst. 1 vìtì první in fine uvedeného zákona).
[26] S jednáním policisty, které má znaky pøestupku, je po hmotnìprávní stránce zacházeno velmi podobnì jak v zákonì è. 186/1992 Sb. (viz zejména jeho § 39), tak v zákonì o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech (viz jeho § 189, zejm. odst. 1). Procesní re¾imy jsou pak rovnì¾ velmi podobné, nebo» rozhodování o jednání policisty, které má znaky pøestupku, je v obou právních úpravách definováním zvlá¹tního typu osobní pøíslu¹nosti svìøeno bezvýjimeènì pouze orgánùm existujícím v rámci øídící struktury daného bezpeènostního Sboru (ve staré i nové úpravì tzv. slu¾ebním funkcionáøùm), a tedy vyòato z pravomoci obecných orgánù rozhodujících ve vìcech tìch kterých pøestupkù.
[27] Ze srovnání rozhodných právních pravidel v zákonì è. 186/1992 Sb. a v zákonì o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech je tedy patrné, ¾e pravidla pro posuzování jednání policisty, které má znaky pøestupku, jako správního deliktu spáchaného policistou jsou v obou zákonech obdobná.
[28] O skutkové obdobnosti vìcí øe¹ených prvním a ètvrtým senátem té¾ nejsou pochyby -v obou ¹lo o jednání policisty, pøièem¾ rozhodné bylo, zda ¹lo o jednání, které mìlo mít znaky pøestupku, anebo o kázeòský pøestupek policisty v pravém (u¾¹ím) slova smyslu.
[29] V pøípadì prvního senátu ¹lo o kázeòský pøestupek policisty, nebo» mu bylo kladeno za vinu, ¾e svým pøístupem k plnìní slu¾ebních povinností umo¾nil, aby se zaji¹tìná cizinka dostala do ohro¾ení ¾ivota, nebo» si pøivodila otravu alkoholem. První senát dovodil, ¾e v jím projednávaném pøípadì mìl ¾alobu proti rozhodnutí o kázeòském pøestupku v pravém (u¾¹ím) slova smyslu posuzovat specializovaný senát krajského soudu, pøièem¾ pou¾il v této souvislosti argumentu, ¾e pokud by se naopak jednalo hmotnìprávnì o jednání mající znaky pøestupku, a contrario by platilo, ¾e takovou vìc by mìl naopak posuzovat specializovaný samosoudce.
[30] V pøípadì ètvrtého senátu se jednalo o jednání policistky, které mìlo mít znaky pøestupku proti bezpeènosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, spáchané policistkou mimo rámec výkonu slu¾by. Ètvrtý senát dovodil, ¾e o takové vìci nemìl rozhodovat specializovaný samosoudce, nýbr¾ senát, nebo» nejde o vìc pøestupku , jeliko¾ jednání policisty, které má znaky pøestupku, není pøestupkem.
[31] Mezi rozhodnutími prvního a ètvrtého senátu tedy existuje rozpor v øe¹ení rozhodné právní otázky, nebo» pro odpovìï na to, kdy má rozhodovat specializovaný samosoudce, pou¾ily oba senáty rùzná testovací kritéria-zatímco pro první senát je rozhodnou hmotnìprávní podstata jednání kladeného policistovi za vinu, pro ètvrtý senát je rozhodné to, ¾e policista se pøísnì vzato pøestupku dopustit nemù¾e, jeliko¾ se mù¾e dopustit toliko jednání jiného ne¾ pøestupek, jeho¾ hmotnìprávní podstata je definována podle pravidel stanovených pøestupkovým zákonem. Pravomoc roz¹íøeného senátu k rozhodování tedy je dána.
III. 2. Právní názor roz¹íøeného senátu
[32] Podle § 31 odst. 1 s. ø. s. (k)rajský soud ve vìcech správního soudnictví, nestanoví-li zákon jinak, rozhoduje ve specializovaných senátech slo¾ených z pøedsedy a dvou soudcù. Podle jeho odst. 2 pak (v)e vìcech dùchodového poji¹tìní, nemocenského poji¹tìní, uchazeèù o zamìstnání a jejich podpory v nezamìstnanosti a podpory pøi rekvalifikaci podle pøedpisù o zamìstnanosti, sociální péèe, pomoci v hmotné nouzi a státní sociální podpory, dávek pìstounské péèe, ve vìcech pøestupkù, mezinárodní ochrany, rozhodnutí o správním vyho¹tìní, rozhodnutí o povinnosti opustit území, rozhodnutí o zaji¹tìní cizince, rozhodnutí o prodlou¾ení doby trvání zaji¹tìní cizince, jako¾ i jiných rozhodnutí, jejich¾ dùsledkem je omezení osobní svobody cizince, jako¾ i v dal¹ích vìcech, v nich¾ tak stanoví zvlá¹tní zákon, rozhoduje specializovaný samosoudce. (Zvýraznìní pøidal roz¹íøený senát.)
[33] Jádrem øe¹ení rozhodné právní otázky ve vìci pøedlo¾ené roz¹íøenému senátu je vymezení, co v¹e se rozumí vìcmi pøestupkù ve smyslu § 31 odst. 2 s. ø. s.
III. 2. 1. Zásady výkladu ustanovení o obsazení správních soudù
[34] Z dosavadní judikatury roz¹íøeného senátu i tzv. malých senátù Nejvy¹¹ího správního soudu lze dovodit urèité základní zásady, v jejich¾ svìtle je tøeba posoudit i nyní øe¹enou právní otázku.
[35] První takovouto zásadou je, ¾e rozhodování specializovaným senátem krajského soudu je pravidlem, zatímco rozhodování jeho specializovaným samosoudcem výjimkou z tohoto pravidla. Pravidlo, ¾e senát je více ne¾ samosoudce, je opøeno o vcelku jednoduchou úvahu, ¾e kolegiální rozhodování v (na krajských soudech tøíèlenných) senátech poskytuje úèastníkùm øízení vìt¹í pravdìpodobnost uvá¾livého, profesionálního, dostateènì bedlivého a ze v¹ech relevantních úhlù vìc nahlédnuv¹ího posouzení jejich vìci. Tato úvaha vychází z teze, kterou lze obtí¾nì empiricky ovìøit, nicménì je v èeském justièním systému tradována, a sice ¾e senát tvoøený nìkolika málo soudci (v daném pøípadì tøemi) je optimální kombinací kolektivního rozumu a individuální odpovìdnosti ka¾dého jednotlivého soudce. Jinak øeèeno, senátní rozhodování umo¾ní na jedné stranì pohlédnout na projednávanou vìc vícero úhly pohledu, pøemý¹let o ní v názorových alternativách, které se mohou støetnout v diskusi soudcù a následnì získat, anebo nezískat podporu v hlasování senátu, a tím zajistí rozhodnutí vy¹¹í pøesvìdèivost a legitimitu. Senát slo¾ený z málo èlenù pøitom relativnì úèinnì brání syndromu kolektivní neodpovìdnosti a nezájmu o vìc ze strany jiných èlenù ne¾ toho, který vìc pøipravuje k rozhodnutí. A» jsou vý¹e popsané pøedstavy opøeny o realitu, anebo nikoli, v ka¾dém pøípadì je lze pova¾ovat za vìcné dùvody, pro které je v § 31 odst. 1 s. ø. s. zakotveno základní pravidlo rozhodování krajských soudù ve správním soudnictví prostøednictvím specializovaných senátù.
[36] Výjimku z pravidla rozhodování specializovanými senáty zákonodárce pøi rozhodování krajských soudù ve správním soudnictví stanovuje ve vìcech, v nich¾ obecnì vzato lze nalézt znak urèité typové jednoduchosti (oblast sociální èi pøestupková) nebo vìcech, kde je vedle jejich typové jednoduchosti té¾ silnì pøítomen prvek zájmu na rychlém a nekomplikovaném rozhodování (vìci mezinárodní ochrany a cizinecké; viz k tomu napø. bod 10 zvlá¹tní èásti dùvodové zprávy k návrhu zákona, kterým se mìní zákon è. 150/2002 Sb., soudní øád správní, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a nìkteré dal¹í zákony, snìmovní tisk 319/0, Parlament Èeské republiky, Poslanecká snìmovna 2010-2013, dostupná z http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=6&T=319, nav¹tíveno 5. 6. 2016). Je jistì mo¾no vést sáhodlouhé diskuse, nakolik jsou vìci napøíklad dùchodové s mezinárodním prvkem èi vìci mezinárodní ochrany ¾adatelù o azyl ze zemí jako tøeba Sýrie, Afghánistán èi Irák vskutku typovì jednoduché. Nicménì ve velkém zobecnìní lze mít za to, ¾e vìci projednávané specializovaným samosoudcem budou èastìji jednodu¹¹í ne¾ vìci projednávané podle obecného pravidla v § 31 odst. 1 s. ø. s.
[37] Je-li rozhodování specializovaným senátem pravidlem, zatímco rozhodování specializovaným samosoudcem výjimkou z tohoto pravidla, lze obecnì vzato v pochybnostech vycházet ze zásady, ¾e rozsah výjimky má být interpretován spí¹e restriktivnì. Jinak øeèeno, budou-li stejnì pøesvìdèivé dùvody pro zaøazení urèitého typu vìci do jedné i do druhé kategorie, má dostat pøednost její zaøazení mezi vìci rozhodované specializovaným senátem.
[38] Dal¹í zásadou, spí¹e v¹ak podpùrného charakteru, pro výklad pravidel podle § 31 s. ø. s. by mìla být snaha o pokud mo¾no minimalizaci výkladových nejasností a nejednoznaèností. Jinak øeèeno, za jinak stejných okolností a pøi respektu k pravidlùm popsaným vý¹e, která lze pova¾ovat za nadøazená, je tøeba dát pøednost spí¹e takovému pravidlu, které pou¾ije pro pøiøazení vìci tomu, anebo onomu zpùsobu rozhodování jednodu¹¹í, jednodu¹eji zjistitelná, jednoznaènìj¹í èi stabilnìj¹í kritéria.
[39] Vý¹e uvedená výkladová pravidla na¹la svùj odraz napøíklad v komplexní úvaze obsa¾ené v usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 23. 10. 2014, è. j. 4 Ans 11/2013-25, è. 3152/2015 Sb. NSS (zvýraznìní provedl nyní roz¹íøený senát): [12] Restriktivní výklad pojmu vìc zaujala judikatura v pøípadì § 31 odst. 2 s. ø. s., který zakotvuje výjimku ze zásady senátního rozhodování ve správním soudnictví. Podle § 31 odst. 2 s. ø. s. ve vìcech dùchodového poji¹tìní, úrazového poji¹tìní, nemocenského poji¹tìní, uchazeèù o zamìstnání a jejich podpory v nezamìstnanosti a podpory pøi rekvalifikaci podle pøedpisù o zamìstnanosti, sociální péèe, pomoci v hmotné nouzi a státní sociální podpory, ve vìcech pøestupkù, mezinárodní ochrany, rozhodnutí o správním vyho¹tìní, rozhodnutí o povinnosti opustit území, rozhodnutí o zaji¹tìní cizince, rozhodnutí o prodlou¾ení doby trvání zaji¹tìní cizince, jako¾ i jiných rozhodnutí, jejich¾ dùsledkem je omezení osobní svobody cizince, jako¾ i v dal¹ích vìcech, v nich¾ tak stanoví zvlá¹tní zákon, rozhoduje specializovaný samosoudce. Judikatura NSS (srov. rozsudky ze dne 28. 12. 2011, è. j. 7 Ans 9/2011-106, a ze dne 22. 11. 2011, è. j. 1 Ans 10/2011-86) dovodila, ¾e v § 31 odst. 2 uvedené okruhy øízení dopadají pouze na ¾aloby proti rozhodnutí správního orgánu, nikoli na øízení o ¾alobì na ochranu proti neèinnosti správního orgánu nebo o ¾alobì na ochranu pøed nezákonným zásahem. [13] Jak judikatura k výkladu § 31 odst. 2 s. ø. s. opakovanì uvedla, smysl a úèel pravidla senátního rozhodování a výjimky z nìj je zøejmý. Pro vìt¹inu typù vìcí øe¹ených krajskými soudy ve správním soudnictví má zákonodárce za to, ¾e mají být rozhodovány kolegiálnì, tedy senátem slo¾eným ze tøí soudcù. Takové obsazení soudu je vhodné zejména s ohledem na obecnou typovou obtí¾nost a záva¾nost projednávaných vìcí. I proto judikatura výjimku obsa¾enou v § 31 odst. 2 s. ø. s., kdy má být vìc projednávána samosoudcem, interpretuje restriktivnì, tj. vztahuje ji pouze na jeden ze tøí typù ¾alob pøed krajským soudem, a sice na ¾alobu proti rozhodnutí správního orgánu (takto napø. shora cit. rozsudek è. j. 7 Ans 9/2011-106). Judikatura NSS zde vychází z premisy, ¾e v pøípadì neèinnostní nebo zásahové ¾aloby je pøedmìtem øízení neèinnost nebo zásah správního orgánu, nikoliv vìc , od ní¾ se neèinnost nebo zásah odvíjí. Opaèný pøístup, tj. ¾e urèující není neèinnost èi zásah, by podle této judikatury obecnì vyluèoval napø. projednávání ¾alob na ochranu proti neèinnosti správního orgánu v soukromoprávních vìcech ; ty pøitom správní soudy bì¾nì projednávají a rozhodují (takto cit. rozsudek è. j. 1 Ans 10/2011-86, bod 14).
[40] Obdobná základní hlediska jsou patrná i v usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 21. 1. 2015, è. j. 9 Azs 66/2014-69, è. 3181/2015 Sb. NSS. To se sice netýkalo otázky, v jakém slo¾ení má o urèitém druhu vìcí rozhodovat krajský soud, nýbr¾ toho, v jakých vìcech soud (v daném pøípadì Nejvy¹¹í správní soud) mù¾e rozhodovat ve zjednodu¹eném re¾imu, tj. o nepøijatelnosti podle § 104a s. ø. s., a v jakých naopak ne. I zde dal roz¹íøený senát pøednost restriktivnímu výkladu ve sporných pøípadech, jinak øeèeno, v pochybnostech v neprospìch zjednodu¹eného rozhodovacího re¾imu. V zmínìném usnesení se uvádí (zvýraznìní provedl nyní roz¹íøený senát): [23] Pokud by zákonodárce zamý¹lel nepøijatelnost vztáhnout na v¹echny kasaèní stí¾nosti proti rozhodnutím krajských soudù vydaným v øízení o ¾alobách proti rozhodnutím ministerstva ve vìci mezinárodní ochrany, musel by tento svùj zámìr v ustanovení § 104a s. ø. s. výslovnì vyjádøit. Jestli¾e tak neuèinil, je namístì aplikovat obecný princip, podle nìho¾ je tøeba výjimky omezující standard soudní ochrany a pøístup k soudu interpretovat restriktivnì (srov. napø. usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 23. 10. 2014, è. j. 4 Ans 11/2013-25, bod 18; rozsudek roz¹íøeného senátu ze dne 26. 10. 2005, è. j. 1 Afs 86/2004-54). Nelze zde ani shledat ¾ádné dùle¾ité dùvody, které by ospravedlòovaly opaèný postup: poèet kasaèních stí¾ností proti procesním rozhodnutím vydaným v øízení o ¾alobách proti rozhodnutí ministerstva ve vìci mezinárodní ochrany v minulých letech nepøekraèoval jednotky pøípadù, nelze tedy usuzovat, ¾e by podmínìní jejich projednatelnosti pøijatelností ve smyslu § 104a s. ø. s. významným zpùsobem pøispìlo k naplnìní úèelu tohoto ustanovení, tj. k uvolnìní kapacity Nejvy¹¹ího správního soudu a omezení zneu¾ívání soudní ochrany proti rozhodnutím ve vìcech mezinárodní ochrany. [24] Pou¾itelnost § 104a s. ø. s. nelze spojovat ani se záva¾ností vìci èi intenzitou zásahu do práv jednotlivce, který je pøedmìtem pøezkumu. Rozhodnutí ministerstva ve vìci mezinárodní ochrany, tj. zpravidla její zamítnutí, mù¾e mít pro ¾ivotní pomìry ¾adatele naprosto osudové dopady (v extrémních pøípadech i jeho ohro¾ení na ¾ivotì v pøípadì následného pøedání do zemì pùvodu), naproti tomu nìkteré vìci, v nich¾ je úèastníkùm zaruèen opravný prostøedek v neomezené míøe, mohou být svojí povahou spí¹e bagatelní, napø. pokuta 1.000 Kè ulo¾ená za správní delikt. Dùvodem pro pøijetí právní úpravy nepøijatelnosti kasaèní stí¾nosti ve vìcech mezinárodní ochrany tedy nebyla úvaha o malé záva¾nosti tìchto vìcí, nýbr¾ jejich urèitá typová charakteristika a vysoké procento zjevnì neopodstatnìných ¾alob a kasaèních stí¾ností, které azylové vìci vykazovaly. Právì a pouze v kasaèních stí¾nostech proti rozhodnutím krajských soudù o ¾alobách proti rozhodnutí ve vìci mezinárodní ochrany jde ostatnì o posouzení vìcí mezinárodní ochrany na nì¾ se nepøijatelnost dle výslovného znìní § 104a odst. 1 s. ø. s. vztahuje. Na dùvod pøijetí právní úpravy nepøijatelnosti lze usuzovat i z tehdej¹ích odborných èlánkù publikovaných k novele (srov. ©imíèek, V.: Pøijatelnost kasaèní stí¾nosti ve vìcech azylu-jedna z cest k efektivitì práva, in: Soudní rozhledy 6/2006, s. 201). ( )
[41] Rozhodování specializovaným samosoudcem v pøípadech, kdy mìl rozhodovat specializovaný senát krajského soudu, je stálou judikaturou Nejvy¹¹ího správního soudu pova¾ováno za zmateèné (viz napø. jeho rozsudek ze dne 27. 1. 2011, è. j. 4 Ads 108/2010-39, è. 2366/2011 Sb.), zatímco naopak v pøípadech, kdy namísto samosoudce nesprávnì rozhodoval senát, vada øízení dosahující intenzity zmateènosti není spatøována (rozsudek ze dne 15. 10. 2003, è. j. 3 Azs 5/2003-32). I to je nepochybnì výrazem pøesvìdèení, ¾e rozhodování soudu v senátu má obecnì vzato vy¹¹í autoritu ne¾ rozhodování samosoudcem.
III. 2. 2. Správní delikty pøíslu¹níkù bezpeènostních Sborù a pøestupky
[42] Vý¹e nastínìné zásady plynoucí z rozhodování Nejvy¹¹ího správního soudu je tøeba zohlednit i v nyní projednávané vìci.
[43] Je nepochybné, ¾e zákon o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech rozli¹uje mezi dvìma typy správních deliktù spáchaných policisty. Jednak je jím kázeòský pøestupek podle § 50 odst. 1 zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech, jím¾ je zavinìné jednání, které poru¹uje slu¾ební povinnost, ale nejde o trestný èin nebo o jednání, které má znaky pøestupku nebo jiného správního deliktu. Za takové jednání se pova¾uje i dosahování neuspokojivých výsledkù ve výkonu slu¾by uvedené v závìru slu¾ebního hodnocení. Druhým typem deliktu je pak jednání, které má znaky pøestupku (viz § 186 odst. 1 vìta první, 2. alt., rovnì¾ s odkazem v poznámce pod èarou na pøestupkový zákon, a § 189 zmínìného zákona; viz té¾ vyluèovací klauzule u¾ívající mimo jiných také pojmu jednání, které má znaky pøestupku v § 50 odst. 1 vìtì první in fine uvedeného zákona).
[44] Oba dva delikty stojí vedle sebe a hmotnìprávnì jsou definovány odli¹ným zpùsobem. Kázeòský pøestupek je definován jakousi generální klausulí podle § 50 odst. 1 zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech. Ta svým obsahem v podstatì odkazuje na pojem slu¾ebních povinností policisty, jak jsou definovány ve zmínìném zákonì, napøíklad v jeho § 45 a násl., èi v jiných zákonech.
[45] Druhý typ správního deliktu, jednání, které má znaky pøestupku, nemá v zákonì o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech plnohodnotnou definici skutkových podstat, nýbr¾ je konstruován jako delikt se skutkovými podstatami definovanými v jednotlivých zákonech upravujících pøestupky. Rozsah, v jakém se pro urèení podmínek odpovìdnosti za tento správní delikt pou¾ijí obecné èi zvlá¹tní pøedpisy o pøestupcích, vyplývá z § 189 zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech. Ten stanoví v odst. 1, ¾e (p)øi projednávání jednání, které má znaky pøestupku, se postupuje podle zvlá¹tního právního pøedpisu, jde-li o a) rozhodování, zda má jednání pøíslu¹níka v¹echny znaky potøebné k urèení viny, b) rozhodování o propadnutí vìci, zákazu èinnosti a upu¹tìní od výkonu jeho zbytku, c) ukládání ochranného opatøení zabrání vìci, d) posuzování, zda byla zme¹kána lhùta k podání podnìtu, e) spoleèné øízení, f) odlo¾ení vìci, nebo g) zastavení øízení.
[46] Za jednání, které má znaky pøestupku, se pøíslu¹níkovi ukládá kázeòský trest (viz § 51 zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech) stejnì jako za kázeòský pøestupek. Podle odst. 1 zmínìného ustanovení lze jako kázeòský trest ulo¾it a) písemné napomenutí, b) sní¾ení základního tarifu a¾ o 25 % na dobu nejvý¹e 3 mìsícù, c) odnìtí slu¾ební medaile, d) odnìtí slu¾ební hodnosti, e) pokuta, f) propadnutí vìci, nebo g) zákaz èinnosti. Podstatné je, ¾e (k)ázeòské tresty uvedené v odstavci 1 písm. e) a¾ g) lze ulo¾it pouze za jednání, které má znaky pøestupku. Lze je ulo¾it spoleènì, popøípadì spoleènì s kázeòskými tresty uvedenými v odstavci 1 písm. a) a c). Podle odst. 3 platí, ¾e (p)okuta se ukládá pøíslu¹níkovi ve vý¹i, kterou pro pøestupek stanoví zvlá¹tní právní pøedpis, a to i v pøípadì opakovaného jednání majícího znaky pøestupku.
[47] Vý¹e citované ustanovení znamená, ¾e zákon o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech obsahuje v podstatné míøe autonomní úpravu sankcí za jednání, které má znaky pøestupku, jakkoli jde o úpravu silnì opøenou o obecnou právní úpravu sankcí za pøestupky. V § 189 odst. 3 tohoto zákona se stanoví dal¹í autonomní pravidlo o sankcích, které obecná úprava sankcí za pøestupky nezná-(j)estli¾e slu¾ební funkcionáø pøíslu¹níkovi ukládá kázeòský trest sní¾ení základního platu za jednání, které má znaky pøestupku, nesmí pøekroèit jeho úhrnná vý¹e horní hranici pokuty, která je za toto jednání stanovena zvlá¹tním právním pøedpisem (tedy pøíslu¹ným ustanovením zákona definujícího vý¹i pokuty za daný pøestupek).
[48] Vedle uvedených pravidel lze v dal¹ích odstavcích § 189 zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech najít i nìkterá dal¹í pravidla vztahující se na zvlá¹tní situace, napøíklad v odst. 2 se stanoví zvlá¹tní podmínka postihu pøíslu¹níka za jednání, které má znaky pøestupku ublí¾ení na cti-za nì lze ulo¾it kázeòský trest a¾ po neúspì¹ném pokusu o smír osoby ublí¾ené na cti a pøíslu¹níka (v tomto smyslu je pravidlo v uvedeném ustanovení formulováno mo¾ná ponìkud kategoriètìji ne¾ obdobné ustanovení o pokusu o smír v § 78 pøestupkového zákona, jakkoli zøejmì smysl a úèel obou pravidel byl historickým zákonodárcem vnímán jako obdobný).
[49] Nová, pøísnìj¹í úprava zániku odpovìdnosti za pøestupek uplynutím doby, je¾ je obsa¾ena v § 20 odst. 2 a 3 pøestupkového zákona, ve znìní zákona è. 204/2015 Sb., nebyla analogicky pøevzata do obdobné úpravy v § 186 odst. 10 vìtì druhé zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech. Podle ní i nadále platí, ¾e (k)ázeòský trest za jednání, které má znaky pøestupku, lze ulo¾it nejpozdìji do 1 roku ode dne, kdy do¹lo ke spáchání pøestupku. Samotný § 186 v¹ak byl zákonem è. 204/2015 Sb. výslovnì novelizován. Stalo se tak v¹ak pouze vlo¾ením nového odst. 2, který souvisí s novì zøizovanou evidencí pøestupkù (do ní se zapisují postupem upraveným v novém § 189a zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech také jednání, která mají znaky pøestupku, spáchaná pøíslu¹níky), a pøeèíslováním stávajících odstavcù. Podobnì zùstalo novelizací v zákonì è. 204/2015 Sb. nedotèeno èasové omezení pravomoci ulo¾it kázeòský trest za kázeòský pøestupek vojáka (§ 51 odst. 2 vìta první zákona è. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, stanoví, ¾e (j)ako kázeòský pøestupek se vyøídí té¾ jednání vojáka oznaèené za pøestupek ve zvlá¹tním právním pøedpise). I z tohoto následného legislativního vývoje týkajícího se obou zákonù o slu¾ebních pomìrech je zøejmé, ¾e jednání, které má znaky pøestupku, spáchané pøíslu¹níkem, jakkoli je po své obsahové stránce pøestupkem, má v øadì ohledù ponìkud jiný re¾im ne¾ pøestupky v pravém slova smyslu a ¾e zákonodárce s ním takto odli¹nì také zachází.
[50] Klíèovým argumentem pro závìr, ¾e jednání, které má znaky pøestupku, není pøísnì vzato pøestupkem, je, ¾e toto jednání nesplòuje jeden z obligatorních znakù pøestupku, jeliko¾ není za pøestupek výslovnì oznaèeno v pøestupkovém nebo jiném zákonì (§ 2 odst. 1 pøestupkového zákona). Naopak, zákon o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech toto jednání pojmenovává specifickým oznaèením, u¾itým dokonce i v nadpisu své èásti dvanácté, hlavy ètvrté. Obdobná oznaèení uvedených jednání u¾ívají § 55 odst. 1 zákona è. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnìtí svobody, § 23b zákona è. 293/1993 Sb., o výkonu vazby, § 32 zákona è. 129/2008 Sb., o výkonu zabezpeèovací detence a o zmìnì nìkterých souvisejících zákonù. Podobnou, ale v dílèích ohledech se li¹ící úpravu lze nalézt v § 51 odst. 2 zákona è. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání. Zákon è. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, pak stanoví-na rozdíl od právní úpravy vztahující se na soudce obecných soudù a státní zástupce (viz § 87 zákona è. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, pøísedících a státní správì soudù a o zmìnì nìkterých dal¹ích zákonù, a § 28 zákona è. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství)-, ¾e u soudce Ústavního soudu (k)árným provinìním je té¾ jednání, které má znaky pøestupku podle zvlá¹tních pøedpisù.
[51] Jednání, které má znaky pøestupku, je po procesní stránce projednáváno zpùsobem podstatnì se li¹ícím od obecného re¾imu projednávání pøestupkù-orgánem, který má pravomoc taková jednání projednávat, je slu¾ební funkcionáø, tedy správní orgán v rámci øídící struktury bezpeènostního Sboru. Pøíslu¹ník bezpeènostního Sboru je tedy-na rozdíl napøíklad od soudcù obecných soudù, státních zástupcù èi fakultativnì poslancù nebo senátorù (u poslancù a senátorù zále¾í toti¾ na jejich volbì pøíslu¹ného procesního re¾imu, viz § 9 odst. 3 pøestupkového zákona) -obligatornì vyòat z pravomoci orgánù obecnì projednávajících pøestupky a o jeho jednání majícím znaky pøestupku mù¾e být rozhodováno výluènì slu¾ebním funkcionáøem pøíslu¹ného bezpeènostního Sboru postupem podle zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech. Pøestupkový zákon s tím výslovnì poèítá, stejnì jako u osob, které se mìly dopustit jednání, které má znaky pøestupku, podléhající vojenské kázeòské pravomoci nebo bìhem výkonu trestu odnìtí svobody nebo zabezpeèovací detence, a to vèetnì pravidla o zmìnì osobní pøíslu¹nosti pøestupkového orgánu v pøípadì, ¾e pachatel pøestane být takovou osobou (viz § 10 odst. 1 a 2 pøestupkového zákona).
[52] Ani argumentace znìním § 10 odst. 2 pøestupkového zákona v tom smyslu, ¾e jednání spadající pùvodnì do pùsobnosti zvlá¹tních pøedpisù se projedná jako pøestupek , pokud jeho pachatel pøestal být osobou uvedenou ve výètu v § 10 odst. 1 zmínìného zákona, není pøesvìdèivý. Formulaci uvedeného ustanovení je tøeba vnímat v kontextu ustanovení podobné povahy a úèelu, a sice § 9 pøestupkového zákona, jen¾ praví, ¾e (j)ednání, které má znaky pøestupku, jeho¾ se dopustila osoba po¾ívající výsad a imunit podle zákona nebo mezinárodního práva, nelze jako pøestupek projednat, nestanoví-li zákon jinak. Z obsahu a úèelu § 9 je zjevné, jaký má být význam formulace nelze jako pøestupek projednat -zalo¾it hmotnìprávní výluku z pøestupkové odpovìdnosti osob, na nì¾ zmínìné ustanovení dopadá. Podobnì tedy § 10 odst. 2 pøestupkového zákona neøíká nic jiného ne¾ to co § 9, jen jaksi v obráceném smyslu -pokud osoba spadající do pùsobnosti zvlá¹tních pøedpisù podle § 10 odst. 1 pøestupkového zákona pøestane být zánikem svého specifického právního postavení (typicky zánikem slu¾ebního pomìru) osobou, na ni¾ se má vztahovat výluka z pùsobnosti pøestupkového zákona, stanoví § 10 odst. 2, ¾e se na ni od tohoto okam¾iku bude pøestupkový zákon vztahovat a ¾e se její jednání ex lege stává pøestupkem, který má být jako takový projednán podle obecných pravidel pøestupkového práva.
[53] Podpùrnì lze argumentovat i nìkterými jinými ustanoveními zákonù týkajících se slu¾ebních pomìrù. Shora ji¾ zmínìný § 51 odst. 2 zákona è. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, stanoví, ¾e (j)ako kázeòský pøestupek se vyøídí té¾ jednání vojáka oznaèené za pøestupek ve zvlá¹tním právním pøedpise. Význam tohoto ustanovení je zjevný a bylo ji¾ na nìj vý¹e poukázáno
-zalo¾it zvlá¹tní typ správního disciplinárního deliktu vojáka spoèívajícího v jednání, které, kdyby je spáchala takøíkajíc obyèejná osoba, by bylo pøestupkem. Vyøízení nebo projednání urèitého jednání jako delikt urèitého typu je významovì toté¾. Není tedy ¾ádného dùvodu pøikládat ani formulaci v § 10 odst. 2 pøestupkového zákona jiný význam ne¾ ten, který byl popsán vý¹e.
[54] Vý¹e popsané znaky jednání, které má znaky pøestupku podle zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech ukazují, ¾e se u nìho nejedná o pøestupek v pravém slova smyslu, nýbr¾ o zvlá¹tní typ disciplinárního deliktu, kterého se mù¾e dopustit toliko pøíslu¹ník bezpeènostního Sboru. Tento disciplinární delikt má s pøestupkem spoleèný hmotnìprávní základ (mo¾né skutkové podstaty takového deliktu odpovídají skutkovým podstatám obecných pøestupkù) a lze za nìj ulo¾it podobné, av¹ak v dílèích ohledech nikoli zcela toto¾né sankce jako za pøestupek. Samotný hmotnìprávní základ správního deliktu odvozený od skutkových podstat pøestupkù v¹ak z takového deliktu je¹tì neèiní pøestupky, nebo» tìmi jsou jen taková jednání, která bez výjimek naplòují v¹echny znaky pøestupkù stanovené zákonem.
[55] Za takové situace nelze § 31 odst. 2 s. ø. s., podle nìho¾ specializovaný samosoudce rozhoduje mimo jiné ve vìcech pøestupkù, vztáhnout na jednání, které má znaky pøestupku podle zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech, nebo» ve vìcech ¾alob proti rozhodnutí správního orgánu týkajícímu se takovéhoto jednání nejde o vìci pøestupkù, nýbr¾ o vìci jiných správních deliktù ne¾ pøestupky (konkrétnì deliktù disciplinárních).
III. 2. 3. Zásada rovného zacházení
[56] Extenzívní výklad zmínìné pasá¾e § 31 odst. 2 s. ø. s. nelze opøít ani o argument, ¾e v takovém pøípadì mají pøíslu¹níci bezpeènostních Sborù vy¹¹í komfort soudní ochrany svých veøejných subjektivních práv ne¾ jiné osoby, které se dopustí obsahovì shodných jednání jako tito pøíslu¹níci, ale na rozdíl od nich bude jednání tìchto osob právnì kvalifikováno jako pøestupek. Nerovné zacházení mezi takto vymezenými skupinami osob v oblasti soudní ochrany je legitimováno vý¹e popsanou zásadou, ¾e ve správním soudnictví je rozhodování specializovaným senátem pravidlem, zatímco rozhodování specializovaným samosoudcem výjimkou z tohoto pravidla, která má být v pochybnostech vykládána restriktivnì. Ve vìcech bì¾ných pøestupkù plyne pravidlo, ¾e o nich rozhoduje samosoudce, z prostého textu zákona, pøièem¾ lze stì¾í pochybovat o tom, ¾e jednoduchý zákonodárce má diskreèní oprávnìní takovýto zjednodu¹ený re¾im soudní ochrany pro danou skupinu pøípadù stanovit, pokud se tak rozhodne. Ve vìcech jednání, která mají znaky pøestupku, dopustí-li se jich pøíslu¹níci bezpeènostních Sborù, v¹ak z prostého textu zákona rozhodnì neplyne, ¾e by o nich mìl rozhodovat specializovaný samosoudce. Naopak, pøesvìdèivìj¹í je výklad pøesnì opaèný, opøený o argument a contrario ve spojení s povinností restriktivního výkladu výjimky z pravidla.
III. 2. 4. Historický vývoj právní úpravy a závìry z nìho plynoucí
[57] I pohled na právní úpravu rozhodování ve správním soudnictví ve vìcech pøestupkù a jiných správních deliktù úèinnou mezi léty 1993 a 2002 spí¹e naznaèuje-ani¾ by v¹ak dával v obecnì dostupné star¹í judikatuøe èi v literatuøe zcela jednoznaèné odpovìdi-, ¾e samosoudce tehdy rozhodoval toliko ve vìcech pøestupkù v pravém slova smyslu, nikoli ve vìcech jiných správních deliktù, by» by po hmotnìprávní stránce ¹lo o ekvivalent pøestupku. Tehdej¹í úprava stanovila v § 246 odst. 3 o. s. ø. ve znìní, je¾ se mezi léty 1992 a 2002 nezmìnilo (toliko v roce 1992 ¹lo o odst. 4, textovì v¹ak identický), ¾e (o)kresní soudy jsou vìcnì pøíslu¹né k pøezkoumávání rozhodnutí o pøestupcích a v pøípadech, kdy to stanoví zákon. Standardní dobový komentáø autorù J. Bure¹e a L. Drápala, k nim¾ posléze pøibyl M. Mazanec, uvedené ustanovení vykládal tak,
¾e se vztahuje na pøestupky, a» ji¾ jsou zakotveny v pøestupkovém nebo jiném zákonì a a» o nich rozhodl jakýkoli orgán, vèetnì orgánù ústøedních, av¹ak nevztahuje se na jiné správní delikty fyzických a právnických osob (viz Bure¹, J.-Drápal, L.: Obèanský soudní øád. Komentáø. Praha, C. H. Beck 1994, str. 497, bod 9; obdobnì i dal¹í vydání, ji¾ se spoluautorem M. Mazancem). V dal¹ích vydáních uvedeného komentáøe se k této úvaze dodává, ¾e pøestupky je v tomto smyslu nutno odli¹ovat nejen od jiných správních deliktù fyzických a právnických osob, ale samozøejmì také od deliktù disciplinárních èi poøádkových (v 3. vydání z roku 1997 viz str. 745, bod 11, v 4. vydání z roku 2000 viz str. 794-795, bod 11, v 5. vydání z roku 2001 viz str. 1070-1071, bod 11). Z publikovaných rozhodnutí správních soudù, aè neøe¹ila samotnou nyní projednávanou otázku, lze velmi obezøetnì soudit, ¾e vìcnou pøíslu¹nost okresních soudù vskutku vztahovala spí¹e pouze na pøestupky v pravém slova smyslu (viz unesení Vrchního soudu v Praze ze dne 13. 12. 1994, sp. zn. 7 A 22/93, a ze dne 28. 4. 1997, sp. zn. 6 A 26/97).
[58] V dùvodové zprávì k návrhu soudního øádu správního nelze nalézt argumenty pro závìr, ¾e pojem vìcí pøestupkù v navrhovaném zákonì má být vykládán jinak ne¾ pojem rozhodnutí o pøestupcích ve smyslu pøedchozí právní úpravy v § 246 odst. 3 o. s. ø., ve znìní do konce roku 2002. Proto lze pova¾ovat § 31 odst. 2 s. ø. s., v nìm¾ se hovoøí o vìcech pøestupkù , za v tomto ohledu ideového následníka døívìj¹í úpravy. Historický zákonodárce zøejmì nemìl v roce 2002, kdy¾ vymezoval, v jakých pøípadech má soud v novém správním soudnictví rozhodovat samosoudcem, o tom, na jaké typy správních deliktù se bude rozhodování samosoudcem vztahovat, jinou pøedstavu, ne¾ jaká vyplývala ji¾ z dosavadní právní úpravy. I historický výklad tedy spí¹e nasvìdèuje, ani¾ by v¹ak dával explicitní odpovìï, ¾e vìcmi pøestupkù nutno rozumìt jen vìci pøestupkù v pravém slova smyslu.
III. 2. 5. Argument jednoduchostí rozli¹ovacího kritéria
[59] Podpùrnì lze argumentovat i tím, ¾e výklad, ¾e ve vìcech jednání, která mají znaky pøestupku, dopustí-li se jich pøíslu¹níci bezpeènostních Sborù, rozhodují specializované senáty krajských soudù, a nikoli jejich specializovaní samosoudci, poskytuje i vìt¹í jednoduchost kritérií, podle nich¾ se to, v jakém obsazení krajský soud rozhoduje, posuzuje. Bude-li podána ¾aloba podle § 65 a násl. s. ø. s. ve vìci jakéhokoli správního deliktu pøíslu¹níka bezpeènostního Sboru, o nìm¾ bylo rozhodováno postupem podle zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech, lze vcelku jednodu¹e zjistit, ¾e ¾alobce je (pøíp. v rozhodné dobì byl) pøíslu¹níkem bezpeènostního Sboru a ¾e v jeho vìci bylo rozhodováno o nìkterém ze správních deliktù podle zmínìného zákona. V takové situaci ji¾ je obsazení soudu bez nutnosti jakéhokoli hlub¹ího zkoumání zøejmé a fixované na skuteènosti, o nich¾ si lze jen stì¾í pøedstavit, ¾e by se-a¾ na zcela mimoøádné okolnosti-mohly zmìnit.
III. 2. 6. Argument eventuální soudní praxí pøi výkladu ustanovení o obsazení soudù
[60] Naopak argumentem ve prospìch závìru, ¾e o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu, jeho¾ pøedmìtem je jednání pøíslu¹níka, které má znaky pøestupku, má rozhodovat samosoudce, by nebylo, ani pokud by takový postup krajské soudy nebo Nejvy¹¹í správní soud v minulosti ve významné míøe mlèky praktikovaly.
[61] K hodnotì ustálené rozhodovací praxe se (tehdy k otázce k pravidlùm pøechodu nároku na poskytnutí jednorázové penì¾ní èástky úèastníkùm národního boje za osvobození), vyjádøil roz¹íøený senát ji¾ døíve ve svém usnesení ze dne 4. 5. 2010, è. j. 4 Ads 77/2007-91, bod 37: Dùvodem k zachování dosavadního výkladu § 7 odst. 2 zákona è. 261/2001 Sb., resp. obdobných ustanovení zákona è. 217/1994 Sb. a 39/2000 Sb., zastávaného vrchními soudy a pøejatého i Nejvy¹¹ím správním soudem, nemù¾e být v daném pøípadì ani prostý fakt, ¾e takový výklad byl del¹í dobu aplikován a ¾e si na nìj právní praxe zvykla. Argument po¾adavkem právní jistoty, a tedy tím, ¾e stálá aplikaèní praxe je èi mù¾e být hodnotou sama o sobì, jistì má svoji váhu. Stabilní aplikaèní praxe zaji¹»uje dostateènou pøedvídatelnost právní regulace, sni¾uje transakèní náklady úèastníkù právních vztahù a umo¾òuje lep¹í plánování jejich jednání. Proto obvykle platí, ¾e èím déle byl urèitý výklad zákona aplikován, tím silnìj¹í musí být dùvody pro zmìnu takové aplikaèní praxe, nebo» tím více je zmìnou dotèena právní jistota. Soudy jsou v¹ak povolány k tomu, aby nalézaly právo, tj. hledaly a nacházely pomocí právní argumentace jeho správný obsah, pøièem¾-systémovì vzato-v úvahu se nabízející interpretaèní alternativy musí být v¾dy mo¾no seøadit podle míry jejich pøesvìdèivosti a pouze jedna jediná mù¾e být shledána za daných okolností nejpøesvìdèivìj¹í. Zmìna judikatury je proto namístì v¾dy, dospìje-li soud k závìru, ¾e dosud aplikovaná interpretaèní alternativa není správná, tj. ¾e je z dobrých dùvodù ménì pøesvìdèivá ne¾ jiné nabízející se interpretace, a ¾e i pøi zohlednìní hodnoty, kterou za daných okolností i se zohlednìním délky dosavadní aplikaèní praxe, od ní¾ se má ustoupit, pøedstavují právní jistota a s ní spojený zájem na stabilitì právních (a tedy spoleèenských) vztahù, nelze dosavadní interpretaci pøesvìdèivì hájit. Pøesnì k takové situaci do¹lo v projednávané vìci-dosud aplikovaná interpretaèní alternativa rozhodné právní otázky je ve srovnání s jinou, k ní¾ se roz¹íøený senát pøiklonil, natolik nepøesvìdèivá a vykazuje natolik výrazné slabiny pøi pokusech ji argumentaènì obhájit (viz výklad shora podaný), ¾e se jí nelze dr¾et ani s pøihlédnutím k hledisku právní jistoty. Navíc nelze pøehlédnout, ¾e závìry nyní vyslovené, zejména ty o vztahu obecné a zvlá¹tní právní úpravy, mají obecnìj¹í význam, vyu¾itelný i pro jiné obdobné pøípady.
Z vý¹e uvedeného je zøejmé, ¾e ustálená aplikaèní praxe je jedním z faktorù, který je tøeba pøi výkladu práva brát v úvahu, nicménì jen výjimeènì mù¾e být sama o sobì faktorem rozhodujícím. V nyní projednávané vìci nelze hodnotu aplikaèní praxe, a» by ji¾ byla jakákoli, pøeceòovat. Pravidla obsazení soudu je toti¾ tøeba podobnì jako vymezení pravomoci a vìcné pøíslu¹nosti soudù pova¾ovat za zcela zásadní prvek dìlby moci, a tím i její (sebe)kontroly uvnitø justièního systému a zprostøedkovanì i vùèi dal¹ím mocím resp. orgánùm veøejné moci v rámci ústavního systému jako celku. Vymezují kompetence soudù-øíká se jimi, kdo a za jakých podmínek je vùbec oprávnìn vykonávat moc soudní. Právì proto musí být tato pravidla stanovena zákonem, výslovnì a pokud mo¾no stabilnì a jednoznaènì (k podmínkám vymezení pravomocí obecnì viz napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 25. 11. 2009, è. j. 7 Afs 111/2009-64, è. 2017/2010 Sb. NSS). Roz¹íøený senát proto ani nepova¾oval za potøebné podrobnìji zji¹»ovat, zda a pøípadnì jaká byla v minulosti soudní praxe v obsazení krajských soudù pøi rozhodování o ¾alobách proti rozhodnutím správních orgánù, jejich¾ pøedmìtem bylo jednání pøíslu¹níka, které mìlo znaky pøestupku. Samotná skuteènost, ¾e praxe se urèitým smìrem vyvinula, by toti¾ nemohla mít rozhodující váhu pøi posuzování, zda se tak stalo v souladu se zákonem.
III. 3. Závìr
[62] Roz¹íøený senát, jak shora popsáno, dùkladnì uvá¾il rùzné argumenty, je¾ svìdèí pro dvì v úvahu pøicházející øe¹ení rozhodné právní otázky. Dospìl k závìru, ¾e øada argumentù svìdèí, tu více, tu ménì silnì, pro závìr, ¾e o ¾alobách proti rozhodnutím slu¾ebních funkcionáøù, jejich¾ pøedmìtem je jednání pøíslu¹níka, které má znaky pøestupku, má u krajského soudu rozhodovat senát podle § 31 odst. 1 s. ø. s., pøièem¾ tyto argumenty se navzájem doplòují a nejsou v rozporu. Naopak neshledal ¾ádný pøesvìdèivý argument pro závìr, ¾e by tak mìl èinit samosoudce. Roz¹íøený senát proto dospìl k následujícímu závìru ohlednì rozhodné právní otázky:
[63] Je-li ¾alobou proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ø. s.) napadeno rozhodnutí slu¾ebního funkcionáøe podle èásti dvanácté, hlavy ètvrté zákona o bezpeènostních slu¾ebních pomìrech o jednání pøíslu¹níka, které má znaky pøestupku (§ 186 odst. 1 vìta první, 2. alt. a § 189 zmínìného zákona), rozhoduje krajský soud ve správním soudnictví o ¾alobì specializovaným senátem (§ 31 odst. 1. s. ø. s.).
[64] Roz¹íøený senát v dané vìci posoudil pøedlo¾enou právní otázku v souladu se svými obecnými závìry uvedenými shora a dospìl k závìru, ¾e je namístì rozhodnout o kasaèní stí¾nosti rozsudkem ve vìci samé. Mìstský soud v Praze vydal rozsudek, který stì¾ovatel napadl kasaèní stí¾ností, v nesprávném obsazení-namísto specializovaného senátu rozhodoval specializovaný samosoudce. Tím byl naplnìn stí¾ní dùvod zmateènosti øízení pøed Mìstským soudem v Praze podle § 103 odst. 1 písm. c) s. ø. s. To je nutným a dostateèným dùvodem ke zru¹ení rozsudku tohoto soudu a vrácení mu vìci k dal¹ímu øízení. Proto tak také roz¹íøený senát podle § 110 odst. 1 vìty první s. ø. s. a s ohledem na § 71 odst. 1 in fine Jednacího øádu Nejvy¹¹ího správního soudu sám rozhodl, nebo» by bylo nehospodárné vracet vìc ¹estému senátu.
[65] Vzhledem k tomu, ¾e ve vìci nemìlo být v daném obsazení soudu Mìstským soudem v Praze vùbec rozhodováno, nelze se zabývat dal¹ími stí¾ními námitkami. To bude pøípadnì mo¾no èinit a¾ poté, co Mìstský soud v Praze vydá rozhodnutí ve vìci ve správném obsazení.
[66] Mìstský soud v Praze je vázán právním názorem vysloveným Nejvy¹¹ím správním soudem ve zru¹ovacím rozhodnutí (§ 110 odst. 4 s. ø. s.).
[67] Mìstský soud v Praze v novém rozhodnutí rozhodne i o náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti (§ 110 odst. 3 vìta první s. ø. s.)
V Brnì dne 26. èervence 2016
Odli¹né stanovisko k rozsudku v souladu s § 55a s. ø. s. uplatnili soudci JUDr. Josef Baxa a JUDr. Zdenìk Kühn. Text odli¹ného stanoviska je pøipojen.
Odli¹né stanovisko podle § 55a s. ø. s. soudcù JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Zdeòka Kühna k odùvodnìní rozsudku roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 26. 7. 2016, è. j.-38
[1] Roz¹íøený senát ve své rozhodovací praxi opakovanì zdùrazòuje vysokou hodnotu ustálené rozhodovací praxe. Naposledy se tak stalo v kauze Spolana (usnesení RS NSS ze dne 16. 2. 2016, è. j. 10 Afs 186/2014-60, bod 44). Pøipomínáme, ¾e v kauze Spolana jsme èelili naprosto jednoznaènì pøeva¾ující soudní praxi, která zpoplatòovala druhou a ka¾dou dal¹í x-tou kasaèní stí¾nost tého¾ stì¾ovatele. Tato praxe v¹ak byla kritizována právní doktrínou, nará¾ela na související civilní judikaturu, a pøedev¹ím se nedala pøesvìdèivì odùvodnit. Právì proto, po peèlivé úvaze a pøesvìdèivé argumentaci, roz¹íøený senát pøedchozí jednotnou praxi zmìnil.
[2] Tvrdíme, ¾e nyní èelíme obdobné situaci, toti¾ pøeva¾ující rozhodovací praxi, kterou naprosto jednotnì podporuje právní doktrína a podle ní¾ krajské soudy více ménì postupují.
[3] Jako pøíklad lze uvést rozsudek Krajského soudu v Ostravì-poboèka Olomouc ze dne 6. 10. 2014, è. j. 76 A 5/2013-52: zde s výslovným odkazem na judikát prvého senátu rozhodoval specializovaný samosoudce. Stejnì tak se o judikát prvého senátu opøel Krajský soud v Plzni v rozsudku ze dne 28. 6. 2013, è. j. 17 A 50/2012-61, a Mìstský soud v Praze v rozsudku ze dne 2. 11. 2012, è. j. 2 A 23/2011-30. Oba tyto rozsudky Nejvy¹¹í správní soud akceptoval, ani¾ by se touto otázkou jakkoliv dále zabýval a bez dal¹ího implicite stvrdil rozhodnutí v tìchto vìcech samosoudcem, ani¾ by rozhodnutí krajských soudù ru¹il pro zmateènost (rozsudky è. j. 3 Ads 72/2013-19 a è. j. 3 Ads 125/2012-23). Ostatnì i v nynìj¹í vìci postupoval krajský soud v dùvìøe v na¹i judikaturu-dokonce ¹lo o stejného soudce, vùèi nìmu¾ byl pøed deseti lety adresován rozsudek prvého senátu, od nìho¾ se nyní vìt¹ina odchyluje.
[4] Je pravda, ¾e v nìkterých vìcech v obdobných situacích rozhodovaly krajské soudy v senátu a Nejvy¹¹í správní soud tuto vadu bez dal¹ího pøe¹el (napø. vìci vedené pøed NSS pod sp. zn. 1 As 89/2015 a sp. zn. 3 Ads 111/2012). To je nicménì pøirozené, nebo» dle na¹í ustálené rozhodovací praxe zakládá zmateènost øízení nesprávným obsazením soudu jen rozhodování samosoudce namísto senátu, nikoliv rozhodování senátu namísto samosoudce. Proto tuto vadu nemusel Nejvy¹¹í správní soud ani nijak dále øe¹it, notabene pokud ji ani nikdo nenamítal.
[5] Nelze ani podceòovat, ¾e v¹echny relevantní komentáøe odkazují na rozsudek prvého senátu, a bez nìjaké dal¹í argumentace reprodukují jeho závìry, ¾e má v tìchto vìcech rozhodovat specializovaný samosoudce (viz zcela shodnì komentáøe k § 31 SØS in: L. Jemelka, M. Podhrázký, P. Vete¹ník, J. Zavøelová, D. Bohadlo, P. ©uránek.: Soudní øád správní. Komentáø. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 184.; Potì¹il l., ©imíèek V. a kol.: Soudní øád správní. komentáø, Leges, Praha 2014, s. 187.; Bla¾ek, T., Jirásek, J., Molek, P., Pospí¹il, P., Sochorová, V., ©ebek, P.: Soudní øád správní-online komentáø. 3. aktualizace. Praha : C. H. Beck, 2014). Bì¾ný u¾ivatel i bì¾ný soudce bude bezesporu tomuto konsensu doktríny pøisuzovat význam. Právì od tìchto komentáøù, které vycházejí z na¹í stabilní judikatury, bude odvozovat svùj dal¹í postup. 1
1 Z jiných ne¾ komentáøových publikací na rozsudek prvého senátu odkazuje a opakovanì jím argumentuje jako správným F. Husseini [Husseini, F. Mo¾nost subsidiární aplikace správního øádu na správní øízení dle zákona o výkonu trestu odnìtí svobody. Správní právo, 2009, è. 7-8, s. 385-414; tý¾, Kázeòské trestání odsouzených (od trestání na tìle k trestání na svobodì, od právního offsidu k soudnímu pøezkumu). In Cofola 2010. Právnická fakulta, Masarykova univerzita, 2010; tý¾, Soudní pøezkum rozhodnutí o ulo¾ení kázeòského trestu de lege ferenda. Právní rozhledy 8/2011, s. 281].
[6] Tvrdíme tedy, ¾e judikát prvého senátu vytvoøil ustálenou rozhodovací praxi, naproti tomu judikát ètvrtého senátu je excesem z této ustálené rozhodovací praxe. V takovémto pøípadì by mìl roz¹íøený senát pùvodní judikaturu potvrdit, leda¾e pro zmìnu judikatury budou záva¾né dùvody. Postup vìt¹iny je ale jiný. Vìt¹inì je lhostejné, ¾e malý senát v pozdìj¹í vìci dostateènì nezohlednil judikaturu a rozhodl opaènì, èím¾ vznikla v¹em dal¹ím senátùm povinnost tuto otázku pøedlo¾it roz¹íøenému senátu. Vìt¹ina se nyní na oba názory dívá jako na plnohodnotné konfliktní názory, mezi nimi¾ si volnì vybírá. To je ale omyl, takovýmto postupem zásadním zpùsobem nabouráváme váhu ustálené rozhodovací praxe NSS.
[7] Na popøení témìø deset let staré judikatury pøitom podle nás ¾ádné záva¾né dùvody nejsou. Jakkoliv je právní názor vìt¹iny právnì korektní a pøesvìdèivý, proti tomuto názoru stojí stejnì tak záva¾né dùvody opaèné.
[8] Celé stanovisko vìt¹iny stojí na tom, ¾e výjimka z pravidla musí být vylo¾ena restriktivnì (bod 31). I s tímto se lze v obecnosti ztoto¾nit. Takovýto výklad v¹ak nesmí vést k tomu, ¾e zalo¾í nerovnost mezi úèastníky soudního procesu. Zásada rovnosti úèastníkù soudního procesu je v zákonné rovinì zalo¾ena § 36 odst. 1 s. ø. s. co¾ je jen provedení ústavní kautely rovnosti úèastníkù soudního procesu v èl. 37 odst. 3 Listiny. Názor vìt¹iny smìøuje k tomu, ¾e budeme odli¹nì zacházet s policisty, kteøí spáchají naprosto stejný pøestupek, jako jiný normální smrtelník. Jejich vìc se posuzuje podle naprosto stejného hmotného práva jako vìc normálního smrtelníka, pøesto nový výklad vede k tomu, ¾e normální smrtelník dostane jen samosoudce, zatímco policista èi jiný pøíslu¹ník ozbrojeného Sboru senát.
[9] Nemáme nic proti tomu, ¾e nìkteré kategorie osob nebo èinù mají mít na základì zákona odli¹ný procesní re¾im a bude o nich ve správním øízení rozhodováno jinými orgány. Zákon zde jistì vychází ze zájmu mít pøehled o nekázni tìchto osob nebo ze znalosti specifik prostøedí, v nìm¾ do¹lo k deliktu, pøípadnì té¾ zaji¹tìní nepodjatých orgánù. Tím to v¹ak konèí. Nemá a nemù¾e to mít ¾ádný vliv na obsazení soudu. Názor vìt¹iny, podle které není podstatné, co se stalo, ale kdo to udìlal, vede k protiústavní nerovnosti. Nerovnosti, kterou zalo¾il nikoliv zákonodárce, ale dne¹ním rozhodnutím teprve roz¹íøený senát.
[10] Odùvodnit toto rozdílné zacházení lze jen jedinou odli¹ností, toti¾ odli¹ným procesním re¾imem. My se naproti tomu zcela ztoto¾òujeme s názorem prvého senátu, ¾e rozhodující pro výklad § 31 odst. 2 s. ø. s. ( ve vìcech pøestupkù ) je hmotné právo, nikoliv právo procesní. Hmotné právo není slu¾kou práva procesního, proto ostatnì i sám text § 31 odst. 2 jasnì naznaèuje, ¾e klíèová bude hmotnìprávní povaha vztahu, nikoliv to, ¾e o urèité vìci se z nìjakých dùvodù povede jiné øízení. Srovnáme-li vypoètené agendy v § 31 odst. 2 s. ø. s., vidíme vìcný výèet agend neboli jejich hmotnìprávní podstatu, nikoliv procesní re¾im projednávání ve správním øízení èi dokonce osobní výèet, tedy tzv. osobní jurisdikci.
[11] Vìt¹ina si tento problém zjevnì uvìdomuje a vychází proto z teze, ¾e jednání mající znaky pøestupku vùbec není pøestupkem. To je ale neudr¾itelné. Takovýto názor se nemù¾e pøesvìdèivì vypoøádat s § 10 odst. 2 zákona o pøestupcích, který navazuje na výluku pro pøíslu¹níky ozbrojených Sborù v odstavci prvém, a øíká: Toto jednání [mající znaky pøestupku] se v¹ak projedná jako pøestupek, pokud jeho pachatel pøestal být osobou uvedenou v odstavci 1 (tedy mj. pøíslu¹níkem ozbrojených Sborù). Tá¾eme se tedy: co to v takovémto pøípadì vlastnì je? Z jednání, které nebylo vèera pøestupkem (máme-li následovat logiku vìt¹inového stanoviska) se stává zítra pøestupek, proto¾e pøestupce mezitím pøestal být pøíslu¹níkem ozbrojených Sborù? Mù¾eme takto transformovat toté¾ jednání v závislosti na statusu pøestupce? Nebo to stále není pøestupek (budeme-li slovíèkaøit, zákon tu u¾ívá sousloví projedná jako pøestupek), a tedy i v takovémto pøípadì, jakkoliv u¾ to v¹e pobì¾í v kolejích naprosto bì¾ného pøestupkového øízení, bude rozhodovat senát?
[12] Jediné rozumné øe¹ení je tedy podle nás uzavøít, ¾e osoba podezøelá z pøestupku mù¾e takto i mìnit procesní re¾im, jestli¾e se stane policistou nebo naopak v prùbìhu projednávání jím pøestane být. Je jasné, ¾e to bude mít vliv na kompetence jednotlivých správních orgánù, nikoliv v¹ak na slo¾ení soudu pøezkoumávajícího rozhodnutí o pøestupku.
[13] Ze v¹ech uvedených dùvodù máme za to, ¾e roz¹íøený senát mìl potvrdit stávající judikaturu, zalo¾enou rozhodnutím prvého senátu.
V Brnì dne 26. èervence 2016 JUDr. Josef Baxa pøedseda roz¹íøeného senátu
JUDr. Zdenìk Kühn èlen roz¹íøeného senátu