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Timestamp: 2019-08-19 20:45:47
Document Index: 407079968

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IX Violación del artículo 21 de la Convención Americana
En cuanto al artículo 21 de la Convención, la Comisión alegó que:
el derecho de propiedad consagrado en la Convención Americana no puede interpretarse aisladamente, sino que debe hacerse tomando en cuenta el conjunto del sistema jurídico en el que opera, considerando tanto el derecho nacional como el internacional, en virtud del artículo 29 de la Convención. Al respecto, y en una situación que también involucraba reclamaciones sobre tierras ancestrales de los pueblos indígenas, la Corte Interamericana, mediante una interpretación evolutiva del artículo 21 de la Convención, consideró que dicho artículo protege los derechos de los miembros de las comunidades indígenas en el marco de la propiedad comunal;
si bien la legislación vigente en el Paraguay presenta un marco jurídico favorable para los pueblos indígenas, ésta no es suficiente para la debida protección de sus derechos si no está acompañada de políticas y acciones estatales que velen por la aplicación y cumplimiento efectivo de las normas a las que el propio Estado soberanamente se ha obligado;
la protección del derecho a la propiedad de los pueblos indígenas sobre sus territorios ancestrales es un asunto de especial importancia, porque su goce efectivo implica no sólo la protección de una unidad económica sino la protección de los derechos humanos de una colectividad que basa su desarrollo económico, social y cultural en la relación con la tierra;
en el año 1993 la Comunidad Yakye Axa inició los trámites contemplados en la legislación paraguaya para reclamar al menos parte de su territorio ancestral. Desde esa fecha han transcurrido 12 años y la Comunidad aún no puede gozar de las tierras que reclama;
en este caso se realizaron todos los trámites para encontrar una “solución definitiva” al reclamo planteado por la Comunidad. Solución que contemplaba al menos dos vías. La primera, la compra directa del bien reclamado para luego ser transferido a la comunidad solicitante y, la segunda, en caso de no fructificar la compra directa del bien reclamado, solicitar la expropiación del bien. Efectivamente, el Poder Ejecutivo, a través del INDI y del propio Presidente de la República, ha intentado estas vías sin resultados. El Poder Legislativo ha denegado el reclamo aduciendo “la racionalidad de la explotación en la tierra reclamada”;
las tierras reclamadas por la Comunidad indígena Yakye Axa son parte de su hábitat tradicional o territorio ancestral, tal como el propio Estado lo reconoció. La Corte debería tutelar el derecho de la Comunidad a vivir en dicho territorio, derecho contemplado y protegido por el artículo 21 de la Convención y por la propia legislación interna paraguaya;
el territorio que reclaman es un lugar sagrado, es el único lugar donde tendrán plena libertad porque es la tierra que les pertenece, es el lugar donde podrán recuperar la convivencia, la cultura y la alegría;
la ocupación de un territorio por parte de un pueblo o comunidad indígena de acuerdo a la legislación paraguaya no se restringe al simple núcleo de casas de los indígenas. Por el contrario, el territorio incluye un área física conformada por un núcleo de casas, recursos naturales, cultivos, plantaciones y su entorno, ligados en lo posible a su tradición cultural;
ha quedado acreditado que la Comunidad Yakye Axa es una comunidad cazadora y recolectora, por lo que la superficie del territorio que se le transfiera debe ser suficiente para que preserve sus propias formas de vida, asegure su viabilidad cultural y económica, así como su propia expansión, y
el Estado no ha garantizado el derecho de propiedad de la Comunidad indígena Yakye Axa de Pueblo Enxet-Lengua y sus miembros a su territorio ancestral, privándoles no sólo de la posesión material de su territorio sino además de la base fundamental para desarrollar su cultura, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica.
En cuanto al artículo 21 de la Convención, los representantes alegaron que:
éste incluye el derecho de los pueblos y comunidades indígenas a la propiedad comunitaria sobre las tierras ancestralmente habitadas, tierras que incorporan su hábitat tradicional, esto es, el hábitat que los miembros de estas comunidades han recorrido y humanizado, y en relación con el cual mantienen vínculos de pertenencia. En estas tierras los pueblos y comunidades indígenas, por el solo hecho de su existencia, tienen el derecho a vivir libremente;
el reconocimiento del derecho a vivir en la tierra de los antepasados y en el hábitat humanizado por los pueblos y comunidades indígenas, de acuerdo con su propia forma de vida, implica la adopción, en el orden jurídico interno del Paraguay, de un concepto de derecho de propiedad de la tierra distinto del concepto general del derecho de propiedad privada. Conforme a este concepto, la tierra vuelve a ser fuente de la vida y de la cultura de los pueblos y comunidades indígenas. Esto implica, a su vez, la adopción de criterios de valoración del uso de la tierra distintos a los contemplados en el derecho privado y en el propio derecho agrario;
la Constitución Nacional del Paraguay reconoce el derecho de los pueblos indígenas, como grupos de cultura anteriores a la conformación del Estado, a vivir en su tierra ancestral y en su hábitat respectivo. La Constitución es complementada por el Convenio No. 169 de la OIT, incorporado en el derecho interno paraguayo, mediante la Ley No. 234 de 1993. De esta forma, el Convenio No. 169 de la OIT, en los términos del artículo 29.b) de la Convención, establece el alcance dado por la legislación paraguaya al derecho de propiedad y vincula asimismo al Estado en su deber de protección del derecho de propiedad comunitaria;
el derecho de las comunidades indígenas a la propiedad colectiva de sus tierras tradicionales se concreta, entre otras, en la obligación del Estado de delimitar, demarcar y titular el territorio de las respectivas comunidades. En este mismo sentido, el Estado tiene la obligación de restituir a los pueblos y comunidades indígenas su tierra ancestral y el hábitat que les es propio, así como protegerlos de terceros que pretenden turbar la posesión o realizar actos contra su integridad, sobre la existencia, valor, uso o el goce de los bienes ubicados en las zonas geográficas donde habitan y realizan sus actividades los miembros de la Comunidad;
la obligación de los Estados de restituir sus tierras a comunidades indígenas debe realizarse acorde con el derecho consuetudinario, los valores, usos y costumbres de estas;
en los trámites de reivindicación de las tierras ancestrales de la Comunidad ante el IBR y ante el INDI, el Estado ha reconocido y señalado el territorio que debería ser demarcado, delimitado y titulado a favor de la Comunidad Yakye Axa. Ese territorio corresponde a la tierra ancestral de la Comunidad. Sin embargo, a pesar de este explícito reconocimiento, el Estado no ha garantizado el derecho de la Comunidad Yakye Axa a la propiedad y posesión comunitaria de su tierra ancestral;
lo que la Comunidad Yakye Axa reclama es la tierra ancestral a la que pertenece históricamente y de la que depende la permanencia e identidad de la Comunidad como tal. En este sentido, la Comunidad ha probado con su historia (recogida en los testimonios de sus miembros y en los peritajes antropológicos) y con las normas y usos que guían su manera de identificar su tierra, que el derecho de propiedad comunitaria existía antes de ser despojada de la misma, y de que varias de las familias de la Comunidad se vieron forzadas a desplazarse a la Colonia de “El Estribo”. El desplazamiento de la Comunidad a esta Colonia, forzado por condiciones de extrema precariedad y pobreza, no ha anulado ese derecho. Este es el aspecto del derecho de propiedad comunitaria cuya protección se reclama en el marco de la Convención Americana, interpretada a la luz del Convenio No. 169 de la OIT y de las obligaciones reconocidas en la propia Constitución paraguaya, y es el aspecto del derecho que no ha sido garantizado por el Estado;
el derecho a la tierra ancestral prevalece, en este sentido, en el marco de la Convención Americana y en el orden constitucional paraguayo sobre el derecho de propiedad privada. Este derecho goza de una posición preferente frente al derecho de propiedad en general, y ello en razón del conjunto de derechos que, en la situación específica de la Comunidad Yakye Axa, están vinculados estrechamente a la garantía de este derecho: el derecho a la vida, el derecho a la identidad étnica, el derecho a la cultura y a la recreación de la misma, el derecho a la integridad y supervivencia como comunidad indígena;
la imposibilidad de restituir la tierra ancestral a la Comunidad Yakye Axa en razón de la existencia de una “explotación racional” por los actuales propietarios de la tierra reclamada, es un argumento errado. En el presente caso, el Estado ha aplicado a la tierra ancestral criterios de valoración de la explotación de la tierra propios del derecho agrario rural no indígena, a pesar de la incorporación en su legislación interna del Convenio No. 169 de la OIT y de la remisión expresa que hace la Ley No. 904/81 al Convenio, y
la Convención Americana provee pautas para definir las restricciones permisibles a los derechos; a saber: a) ser una medida adoptada legalmente, b) ser necesaria (y no solo útil o razonable) y c) hacerse con el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática de acuerdo con lo establecido por la Convención. En el presente caso, la decisión tomada no es una medida necesaria porque es posible compensar económicamente a los actuales propietarios, no corresponde a la medida menos restrictiva del derecho, ya que sacrificar el derecho de propiedad de la Comunidad Yakye Axa a su tierra ancestral en aras de tutelar una particular noción de productividad de la propiedad privada implica sacrificar la existencia misma de la Comunidad, y no garantiza tampoco el interés social en una sociedad democrática y pluralista en el marco de la Convención.
En cuanto al artículo 21 de la Convención, el Estado alegó que:
el instrumento de reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana es suficientemente claro cuando establece que los hechos a ser juzgados por este Tribunal, a la luz de la Convención, deben ser posteriores a la ratificación producida el 11 de marzo de 1993. En consecuencia, devienen improcedentes los argumentos históricos (coloniales y post-coloniales) introducidos por la parte demandante en el presente caso;
no ha violado el derecho a la propiedad comunitaria de la Comunidad Yakye Axa. Reconoce su derecho a las tierras ancestrales, que abarcan una parte importante del vasto territorio chaqueño y que corresponden a un espacio geográfico mucho más amplio que el espacio reivindicado de la Estancia Loma Verde, y en tal sentido ha venido actuando diligentemente para allanar el camino para ese fin;
según el informe final del II Censo Nacional Indígena de Población y Viviendas 2002, la Comunidad Yakye Axa forma parte de la familia lingüística Lengua-Maskoy, autodenominado Enxet-Sur. Si alguna vez los miembros de esta Comunidad indígena estuvieron en la finca que hoy reivindican: Estancia Loma Verde, lo hicieron individualmente como “peones”. En efecto, se ha probado que muchos de los indígenas identificados como “peones” de la mencionada Estancia han nacido en lugares diversos. Sus ascendientes probablemente vivieron y migraron internamente en un amplio territorio del Chaco Central, dentro del cual se encuentra la Estancia en cuestión, así como otras estancias con fincas diferentes, lo cual hace que sea inexplicable jurídica y racionalmente la radicalización del petitorio de expropiación de la Estancia Loma Verde;
la Comunidad Yakye Axa no tiene ni la propiedad ni la posesión de la tierra reclamada. Sus reivindicaciones se basan en un derecho ancestral de sus antepasados, documentado únicamente en un dictamen antropológico formulado por el antropólogo Miguel Chase Sardi, quien en una obra anterior sobre comunidades indígenas del Paraguay no hace referencia a la propiedad ni a la posesión de las tierras que reivindica la Comunidad Yakye Axa;
en el derecho paraguayo no hay forma de adquirir derecho de propiedad con sólo justificar que alguna vez los antepasados ocuparon tal o cual espacio geográfico;
el derecho a la tierra ancestral debe ir acompañado de la posesión del bien reivindicado. Si bien el Poder Ejecutivo ha reconocido que el territorio tradicional de la población indígena identificada como Enxet-Lengua tenía su hábitat tradicional en la zona del Chaco paraguayo, no significa que por su sola voluntad se estaría desposeyendo a quienes tienen la propiedad de los inmuebles conforme a la legislación interna. En tal sentido, el Poder Judicial es el que tiene la jurisdicción para entender en los casos de disputa del mejor derecho. En este caso, el Poder Judicial ha determinado que no es posible privar a los propietarios del inmueble de ejercer dentro de su propiedad los derechos que la ley le confiere. Asimismo, el Poder Legislativo ha denegado la expropiación solicitada por haberse comprobado que el inmueble reclamado está racionalmente explotado;
ha garantizado a la Comunidad indígena el acceso a todos los medios legales disponibles para ejercer el derecho a la propiedad, y si tal derecho no se ha podido satisfacer hasta la fecha se debe a situaciones de hecho y de derecho que no han sido resueltas en sede interna, sin que ello represente una obstrucción o denegación de derechos;
ha ofrecido a la Comunidad Yakye Axa soluciones de ubicación temporal, mientras se negociaba una solución al fondo del asunto, sin que ello fuera posible dada la intransigencia de los representantes y la insistencia de los miembros de la Comunidad de ubicarse en la vera del camino público. Asimismo, el INDI ha ofrecido a la Comunidad, como alternativa de solución a este conflictivo caso, una propiedad de 25.000 hectáreas en una zona de asentamiento de un grupo importante del pueblo Enxet-Lengua. Sin embargo, este ofrecimiento, inicialmente aceptado por los líderes indígenas, fue rechazado al día siguiente de la reunión mantenida con los representantes de la Comunidad;
con el propósito de terminar el litigio, los líderes de la Comunidad indígena Yakye Axa han manifestado su voluntad de llegar a un acuerdo en relación con varias ofertas realizadas por el Estado para su asentamiento definitivo. Sin embargo, los representantes han mantenido la petición de las 18.000 hectáreas en la propiedad de la Estancia Loma Verde, por lo que han sustituido la voluntad de la Comunidad que sí está dispuesta a considerar una solución alternativa que se adecue a sus pretensiones conforme a la ley;
no ha intervenido en la migración de la Comunidad Yakye Axa hacia la denominada “zona anglicana” o específicamente a la Estancia “El Estribo”;
el derecho a la tierra comunitaria consagrado por la Constitución Nacional del Paraguay protege el colectivo conformado por los individuos de una misma cultura, en la inteligencia de que ésta perdurará sobre la base del intercambio socio cultural de sus integrantes. La legislación paraguaya regula la cantidad de tierra que corresponde a una comunidad organizada con personería jurídica, que en el caso de la región occidental del Chaco es de un mínimo de 100 hectáreas por familia;
las instituciones administrativas internas han encontrado dificultades para responder efectivamente el reclamo de la Comunidad Yakye Axa, debido a la compleja situación de colisión de derechos, entre los institutos del derecho a la propiedad privada y a la propiedad comunitaria de tierras indígenas, ambos amparados constitucionalmente y por las normas del derecho internacional de los derechos humanos, y
está dispuesto a encontrar una solución al problema de acceso a la tierra comunitaria de la Comunidad en el marco de la Constitución, de la Convención Americana, del Convenio No. 169 de la OIT, agotando todos los medios internos a su alcance, como la negociación con los propietarios, la eventual solicitud de expropiación o la ubicación en una tierra en la extensión y calidad necesarias para el desarrollo de sus actividades tradicionales, más aún teniendo en cuenta que dicha Comunidad no tiene arraigo en un lugar determinado, sino que considera como su territorio una vasta extensión del Chaco paraguayo.
El artículo 21 de la Convención Americana dispone que:
Al analizar el contenido y alcance del artículo 21 de la Convención en el presente caso, la Corte tomará en cuenta, a la luz de las reglas generales de interpretación establecidas en el artículo 29 de la misma y como lo ha hecho anteriormente191, la significación especial de la propiedad comunal de las tierras ancestrales para los pueblos indígenas, inclusive para preservar su identidad cultural y trasmitirla a las generaciones futuras, así como las gestiones que ha realizado el Estado para hacer plenamente efectivo este derecho (supra párr. 51).
En otras oportunidades, tanto este Tribunal192 como la Corte Europea de Derechos Humanos193 han señalado que los tratados de derechos humanos son instrumentos vivos, cuya interpretación tiene que acompañar la evolución de los tiempos y las condiciones de vida actuales. Tal interpretación evolutiva es consecuente con las reglas generales de interpretación consagradas en el artículo 29 de la Convención Americana, así como las establecidas por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
En este sentido, esta Corte ha afirmado que al dar interpretación a un tratado no sólo se toman en cuenta los acuerdos e instrumentos formalmente relacionados con éste (inciso segundo del artículo 31 de la Convención de Viena), sino también el sistema dentro del cual se inscribe (inciso tercero del artículo 31 de dicha Convención)194.
En el presente caso, al analizar los alcances del citado artículo 21 de la Convención, el Tribunal considera útil y apropiado utilizar otros tratados internacionales distintitos a la Convención Americana, tales como el Convenio No. 169 de la OIT, para interpretar sus disposiciones de acuerdo a la evolución del sistema interamericano, habida consideración del desarrollo experimentado en esta materia en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
El corpus juris del Derecho Internacional de los Derechos Humanos está formado por un conjunto de instrumentos internacionales de contenido y efectos jurídicos variados (tratados, convenios, resoluciones y declaraciones). Su evolución dinámica ha ejercido un impacto positivo en el Derecho Internacional, en el sentido de afirmar y desarrollar la aptitud de este último para regular las relaciones entre los Estados y los seres humanos bajo sus respectivas jurisdicciones. Por lo tanto, esta Corte debe adoptar un criterio adecuado para considerar la cuestión sujeta a examen en el marco de la evolución de los derechos fundamentales de la persona humana en el derecho internacional contemporáneo195.
Debe tenerse en cuenta, además, que en virtud del artículo 29.b) de la Convención ninguna disposición de ésta puede ser interpretada en el sentido de “limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados”.
El Convenio No. 169 de la OIT contiene diversas disposiciones que guardan relación con el derecho a la propiedad comunal de las comunidades indígenas que se examina en este caso, disposiciones que pueden ilustrar sobre el contenido y alcance del artículo 21 de la Convención Americana. El Estado ratificó e incorporó el referido Convenio No. 169 a su derecho interno mediante la Ley No. 234/93.
Haciendo uso de los criterios señalados, este Tribunal ha resaltado que la estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de su cultura, vida espiritual, integridad, supervivencia económica y su preservación y transmisión a las generaciones futuras196.
Al respecto, el testigo Albino Fernández, maestro y miembro de la Comunidad Yakye Axa, en su declaración por affidávit señaló que
[l]as celebraciones que hacemos en la Comunidad, pero no en nuestras tierras, no las podemos hacer siguiendo del todo la tradición, no las podemos hacer completas.
En nuestras tierras, en las tierras Yakye Axa, al este del casco de la Estancia Loma Verde, se encuentra el cementerio de nuestros antepasados, donde la Comunidad enterraba a los ancianos que vivieron y murieron ahí. De recuperar nuestras tierras, allí seguiríamos enterrando a nuestros muertos. Para cambiar y mejorar toda esta situación necesitamos nuestras tierras. Sin nuestras tierras sufre el maestro, sufren los niños y las niñas y sufren sus padres.
En nuestras tierras podríamos también mantener nuestro idioma y nuestra cultura tradicional y enseñarlos en la Escuela.
Por su parte, el señor Tomás Galeano, líder de la Comunidad, manifestó que:
pensamos ir a Yakye Axa porque ahí tenemos todo, […] según nuestra cultura, del bosque, de los animales, ahí ya entra la fiesta cultural que nosotros podamos realizar adentro del territorio de Yakye Axa para esa práctica de la cultura.
En este sentido, el señor Tomás Galeano indicó que
la fiesta consiste, la cultura nuestra consiste [en] la armonía, tranquilidad. También […] puede haber entre eso gente que cura a los enfermos, que cura a su comunidad, que protege a su gente, por eso nuestros hijos estaban muy bien anteriormente, y nuestros nietos porque habían muchos chamanes entre nosotros, por eso necesitamos, requerimos tener el territorio nuestro […] para seguir practicando la cultura nuestra.
La cultura de los miembros de las comunidades indígenas corresponde a una forma de vida particular de ser, ver y actuar en el mundo, constituido a partir de su estrecha relación con sus territorios tradicionales y los recursos que allí se encuentran, no sólo por ser estos su principal medio de subsistencia, sino además porque constituyen un elemento integrante de su cosmovisión, religiosidad y, por ende, de su identidad cultural.
Lo anterior guarda relación con lo expresado en el artículo 13 del Convenio No. 169 de la OIT, en el sentido de que los Estados deberán respetar “la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación.”
En consecuencia, la estrecha vinculación de los pueblos indígenas sobre sus territorios tradicionales y los recursos naturales ligados a su cultura que ahí se encuentren, así como los elementos incorporales que se desprendan de ellos, deben ser salvaguardados por el artículo 21 de la Convención Americana. Al respecto, en otras oportunidades, este Tribunal ha considerado que el término “bienes” utilizado en dicho artículo 21, contempla “aquellas cosas materiales apropiables, así como todo derecho que pueda formar parte del patrimonio de una persona; dicho concepto comprende todos los muebles e inmuebles, los elementos corporales e incorporales y cualquier otro objeto inmaterial susceptible de tener un valor”197.
La Constitución paraguaya reconoce la identidad cultural de los pueblos indígenas y la liga al respectivo hábitat de cada uno de ellos, otorgándoles, además, una serie de derechos específicos, que sirven de base para que este Tribunal defina el alcance del artículo 21 de la Convención, como lo ha hecho en los párrafos anteriores. La Constitución señala:
Por su parte, el artículo 3 de la Ley No. 43/89 señala que el asentamiento de las comunidades indígenas comprende un “área física conformada por el núcleo de casas, recursos naturales, cultivos, plantaciones y su entorno, ligados en lo posible a su tradición cultural […]”.
Ahora, en el presente caso no se discute la existencia del derecho de los miembros de las comunidades indígenas, específicamente de la Comunidad Yakye Axa, a sus territorios, en el entendido de lo que la tierra significa para sus miembros, ni se discute el hecho que la caza, pesca y recolección sea un elemento esencial de su cultura. Hay un consenso entre las partes respecto de la normativa interna que consagra los derechos territoriales de los miembros de las comunidades indígenas. Lo que está en discusión es la realización efectiva de estos derechos.
Como ya fue señalado, Paraguay reconoce el derecho a la propiedad comunitaria de los pueblos indígenas, pero, en el presente caso, la Corte debe determinar si lo ha hecho efectivo en la realidad y la práctica. Está probado (supra párr. 50.24) que los miembros de la Comunidad iniciaron desde 1993 los trámites establecidos en la legislación interna para la reivindicación de los territorios que reclaman como propios, sin que hasta la fecha sus derechos territoriales hayan sido materializados. En efecto, el Estado en su contestación a la demanda “reconoc[ió] que por circunstancias de hecho y de derecho no ha podido satisfacer este derecho hasta la fecha”.
El Estado alegó que el derecho a la propiedad de los miembros de la Comunidad no ha podido efectivizarse porque los representantes de la misma han mantenido una actitud “intransigente en la obtención de 18.000 [hectáreas] de la Estancia Loma Verde” y porque el Congreso “ha considerado la productividad o la utilización económica de la tierra” como criterio para negar la expropiación de los territorios reivindicados, haciéndose imposible que el Estado confisque tierras en desconocimiento del derecho a la propiedad privada de sus actuales dueños.
La Corte concuerda con el Estado en el sentido de que tanto la propiedad privada de los particulares como la propiedad comunitaria de los miembros de las comunidades indígenas tienen la protección convencional que les otorga el artículo 21 de la Convención Americana. No obstante, el reconocimiento meramente abstracto o jurídico de las tierras, territorios o recursos indígenas carece prácticamente de sentido si no se ha establecido y delimitado físicamente la propiedad.
Ahora bien, cuando la propiedad comunal indígena y la propiedad privada particular entran en contradicciones reales o aparentes, la propia Convención Americana y la jurisprudencia del Tribunal proveen las pautas para definir las restricciones admisibles al goce y ejercicio de estos derechos, a saber: a) deben estar establecidas por ley; b) deben ser necesarias; c) deben ser proporcionales, y d) deben hacerse con el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática.
El artículo 21.1 de la Convención dispone que “[l]a ley puede subordinar [el] uso y goce [de los bienes] al interés social.” La necesidad de las restricciones legalmente contempladas dependerá de que estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo, siendo insuficiente que se demuestre, por ejemplo, que la ley cumple un propósito útil u oportuno. La proporcionalidad radica en que la restricción debe ajustarse estrechamente al logro de un legítimo objetivo, interfiriendo en la menor medida posible en el efectivo ejercicio del derecho restringido. Finalmente, para que sean compatibles con la Convención las restricciones deben justificarse según objetivos colectivos que, por su importancia, preponderen claramente sobre la necesidad del pleno goce del derecho restringido198.
Al aplicar estos estándares a los conflictos que se presentan entre la propiedad privada y los reclamos de reivindicación de propiedad ancestral de los miembros de comunidades indígenas, los Estados deben valorar caso por caso las restricciones que resultarían del reconocimiento de un derecho por sobre el otro. Así, por ejemplo, los Estados deben tener en cuenta que los derechos territoriales indígenas abarcan un concepto más amplio y diferente que está relacionado con el derecho colectivo a la supervivencia como pueblo organizado, con el control de su hábitat como una condición necesaria para la reproducción de su cultura, para su propio desarrollo y para llevar a cabo sus planes de vida. La propiedad sobre la tierra garantiza que los miembros de las comunidades indígenas conserven su patrimonio cultural.
Al desconocerse el derecho ancestral de los miembros de las comunidades indígenas sobre sus territorios, se podría estar afectando otros derechos básicos, como el derecho a la identidad cultural y la supervivencia misma de las comunidades indígenas y sus miembros.
Por el contrario, la restricción que se haga al derecho a la propiedad privada de particulares pudiera ser necesaria para lograr el objetivo colectivo de preservar las identidades culturales en una sociedad democrática y pluralista en el sentido de la Convención Americana; y proporcional, si se hace el pago de una justa indemnización a los perjudicados, de conformidad con el artículo 21.2 de la Convención.
Esto no significa que siempre que estén en conflicto los intereses territoriales particulares o estatales y los intereses territoriales de los miembros de las comunidades indígenas, prevalezcan los últimos por sobre los primeros. Cuando los Estados se vean imposibilitados, por razones concretas y justificadas, de adoptar medidas para devolver el territorio tradicional y los recursos comunales de las poblaciones indígenas, la compensación que se otorgue debe tener como orientación principal el significado que tiene la tierra para éstas (supra párrs. 131, 135 y 139).
Al respecto, el artículo 16.4 del Convenio No. 169 de la OIT, al referirse al retorno de los pueblos indígenas a los territorios de los que han sido desplazados señala que
cuando el retorno no sea posible, […] dichos pueblos deberán recibir, en todos los casos posibles, tierras cuya calidad y cuyo estatuto jurídico sean por lo menos iguales a los de las tierras que ocupaban anteriormente, y que les permitan subvenir a sus necesidades y garantizar su desarrollo futuro. Cuando los pueblos interesados prefieran recibir una indemnización en dinero o en especie, deberá concedérseles dicha indemnización, con las garantías apropiadas.
La elección y entrega de tierras alternativas, el pago de una justa indemnización o ambos no quedan sujetas a criterios meramente discrecionales del Estado, deben ser, conforme a una interpretación integral del Convenio No. 169 de la OIT y de la Convención Americana, consensuadas con los pueblos interesados, conforme a sus propios procedimientos de consulta, valores, usos y derecho consuetudinario.
En el presente caso, no se ha llegado a un acuerdo entre los miembros de la Comunidad y el Estado respecto de los ofrecimientos de tierras alternativas que este último ha realizado. El testigo Esteban López, en la audiencia pública llevada ante este Tribunal, sostuvo qué
[l]astimosamente para el Gobierno yo creo que no han trabajado en forma en donde corresponde, en forma legal, digamos así, el Gobierno de Paraguay puede hacer lo que quiera, no consultar a los pueblos indígenas, podemos hacer la aclaración, porque si la Cámara de Diputados tenía interés de solucionar el problema, por qué no se llega a la Comunidad, se reúne con la gente, queremos preguntar esta oferta, tenemos un lugar, […] buscamos una solución, usted podrá estar de acuerdo, o no estar de acuerdo, pero nosotros recibimos la notificación sin consulta, así rápidamente se quiso hacer y después viendo a los propietarios con papel en su mano, toda la noche anda por mi casa, […] hay que saber, hay que entender, entonces, eso es una violación, […] si hubiese sido la voluntad del Estado de buscar una salida, bueno, nos reunimos otras veces, llegamos a un acuerdo, firmamos todos, no hay problema, no se puede hacer jugar un indígena [...].
Nosotros conocemos las leyes, para la buena salida se tiene que consultar a los pueblos indígenas, los Estados, si se llega a un acuerdo con la Comunidad yo creo que se solucionaría el problema, pero depende ya de los grupos, de los miembros de la Comunidad, pero el acercamiento al Estado tiene que ser, no sé, cada semana, porque como estoy diciendo, estoy expresando nuestra lucha ya propusimos que es una lucha sagrada, hemos pasado momentos difíciles y la lucha no se puede vender no más en un día ni en ocho días, y hay que dialogar, llevaría mucho tiempo.
Debe recordarse que, con fundamento al artículo 1.1 de la Convención, el Estado está obligado a respetar los derechos reconocidos en la Convención y a organizar el poder público para garantizar a las personas bajo su jurisdicción el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos199.
La garantía del derecho a la propiedad comunitaria de los pueblos indígenas debe tomar en cuenta que la tierra está estrechamente relacionada con sus tradiciones y expresiones orales, sus costumbres y lenguas, sus artes y rituales, sus conocimientos y usos relacionados con la naturaleza, sus artes culinarias, el derecho consuetudinario, su vestimenta, filosofía y valores. En función de su entorno, su integración con la naturaleza y su historia, los miembros de las comunidades indígenas transmiten de generación en generación este patrimonio cultural inmaterial, que es recreado constantemente por los miembros de las comunidades y grupos indígenas.
Si bien el Paraguay reconoce el derecho a la propiedad comunitaria en su propio ordenamiento, no ha adoptado las medidas adecuadas de derecho interno necesarias para garantizar el uso y goce efectivo por parte de los miembros de la Comunidad Yakye Axa de sus tierras tradicionales y con ello ha amenazado el libre desarrollo y transmisión de su cultura y prácticas tradicionales, en los términos señalados en el párrafo anterior.
Por todo lo expuesto, la Corte concluye que el Estado violó el artículo 21 de la Convención Americana, en perjuicio de los miembros de la Comunidad Yakye Axa, en relación con los artículos 1.1 y 2 de la misma.