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Timestamp: 2019-01-21 02:17:07+00:00
Document Index: 147216612

Matched Legal Cases: ['art. 118', 'art. 18', 'art. 118', 'art. 128', 'art. 17', 'art. 21', 'art.23', 'art.114', 'art. 118', 'art. 114', 'art. 119', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 20', 'art. 114', 'art. 119', 'art.119', 'art. 119', 'art. 13', 'art. 15', 'art. 23', 'art. 15', 'art. 23', 'art. 18', 'art. 24', 'art. 20', 'sentenza ', 'sentenza ']

Lo strano caso delle città metropolitane in Italia
Scritto da Antonio Falginella
LA CITTA’ METROPOLITANA: EVOLUZIONE, RATIO E RIFERIMENTI NORMATIVI
CENNI DI DIRITTO COMPARATO DELL’ISTITUTO E SUE APPLICAZIONI IN ALCUNI PAESI EUROPEI
EVOLUZIONE LEGISLATIVA DELL’ISTITUTO: DALLA L. 142/90 ALLA L. 42/2009
La prima previsione normativa nella legge di riforma degli enti locali (L.142/90)
Il modello flessibile della L. 265/99
Lo schema di riforma del T.U.EE.LL. 267/00
Il riconoscimento costituzionale della L. Cost. 3/2001
LA REGOLAMENTAZIONE DEGLI ASPETTI FINANZIARI DELLE CITTA’ METROPOLITANE
La legge delega 42/09
I decreti attuativi della delega: in particolare, il D. Lgs. 68/2011
Il presente lavoro si propone di effettuare un breve excursus sull’istituto della città metropolitana, partendo dagli albori dello stesso e analizzandone la graduale evoluzione normativa, fino ad arrivare ai giorni nostri. In realtà, quello della città metropolitana è stato ed è, tuttora, un fenomeno notevolmente dibattuto, perché, secondo la visuale di chi scrive, andrebbe collocato in un’analisi di più ampio respiro, che ha visto, da più di un ventennio, l’evoluzione e la graduale preponderanza del ruolo degli enti locali, nell’odierna società.
Uno dei momenti più significativi dell’affermazione e del riconoscimento del giusto ruolo a queste realtà è consistito (anche se, oramai, è passato già un decennio) nella presa d’atto e nella rivalutazione di questo fenomeno anche da parte del legislatore costituzionale, con la L. Cost. 18 ottobre 2001 n.3, di riforma del titolo V della Costituzione, alla quale pure si farà cenno nell’apposito capo di trattazione.
In sostanza, con l’art. 118 Cost. novellato, è stato, per la prima volta, attribuito rango costituzionale ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, arrivandosi, così, ad ammettere la centralità e preminenza dei bisogni della comunità locale, con conseguente individuazione delle più efficaci modalità per il relativo soddisfacimento.
Purtroppo, come si cercherà di evidenziare, a tutt’oggi, l’istituto della Città Metropolitana resta, nella sostanza, inattuato, anche se non possono certamente sottacersi gli apprezzabili sforzi fatti in proposito: non va trascurato, infatti, che dopo la riforma costituzionale, è stata di recente varata la legge sul cd. Federalismo fiscale (L. 42/2009), che, tra gli altri profili, si concentra sugli aspetti finanziari degli enti locali, tra cui, le Città metropolitane.
Come meglio vedremo, infatti, pur contenendo la legge in parola il conferimento di una delega al Governo, l’opzione legislativa di base è stata quella di estendere espressamente alle Città metropolitane il sistema di finanziamento delle Province, seppure con alcune peculiarità. Inoltre, la normativa de qua detta una disciplina transitoria, da applicarsi nelle more dell’emanazione dei decreti attuativi (il cui termine ordinatorio era fissato per il 21 maggio 2011).
Ciononostante, a prescindere dai tempi applicativi, sarebbe opportuno mutuare in questa sede uno dei più ricorrenti spunti di riflessione: ossia che prodromica alla regolamentazione finanziaria dell’Istituto sarebbe una più netta e inequivoca individuazione delle funzioni da attribuirsi al predetto ente, in mancanza della quale diventa sicuramente arduo stimolare l’interesse e l’iniziativa dei comuni interessati.
A: UNA BREVE NOZIONE
La Città metropolitana è un ente locale, non ancora organicamente disciplinato. Tale istituto era stato introdotto per la prima volta dalla L. 142/90, sul nuovo ordinamento degli Enti Locali, che non ne dava una definizione, ma la inseriva, all’art. 18, come uno dei due livelli di articolazione della cd. area metropolitana (livello che si aggiungeva a quello dei Comuni).
Partendo dal significato letterale dei due termini che la compongono, si può tentare di delinearne a grandi linee il concetto.
Da un lato, la nozione di “città” evoca la compresenza di una nutrita schiera di popolazione in un determinato luogo; dall’altro, il termine “metropolitana”, in aggiunta, evoca, altresì, la compresenza di una molteplicità di insediamenti abitativi attorno ad un centro principale, rispetto al quale i satelliti si pongono in un rapporto di continuità e interdipendenza, in funzione di eterogenee relazioni lavorative e personali.
B: RATIO
La ratio del fenomeno delle città metropolitane si rinviene nel processo di industrializzazione cui il nostro Paese (e non certamente unico in Europa) ha assistito già a partire dal secolo scorso.
In sostanza, tale fenomeno, inizialmente, è rimasto circoscritto alle aree dei Paesi più sviluppati mentre, in un secondo momento, si è esteso anche a Paesi caratterizzati da forte sottosviluppo, con esodo della popolazione dalle campagne verso le aree metropolitane di richiamo.
Al di là delle inevitabili ripercussioni che tale fenomeno ha comportato sul piano economico e giuridico, va evidenziata, nell’analisi che ci occupa, un’altra conseguenza non certo positiva sul piano politico: la carenza di effettiva democraticità nelle decisioni cruciali per la vita della popolazione (il cd. deficit democratico), tra cui, ad esempio, quelle riguardanti i servizi pubblici locali, i trasporti, l’esercizio delle funzioni amministrative. Infatti, da un lato si corre il rischio che tali decisioni vengano assunte da enti sottodimensionati; dall’altro, il rischio opposto è che la decisione venga traslata su enti rappresentativi di aree molto più vaste di quella considerata (oltre che dalla stessa lontani).
In entrambi i casi, come è facilmente intuibile, le decisioni assunte non rispecchierebbero realmente quelli che sono i bisogni e le esigenze delle singole comunità.
Pertanto, nella disamina dell’istituto della città metropolitana, diventa cruciale definire i criteri per la ripartizione delle funzioni tra centro e periferia.
A proposito delle città metropolitane, si prospettano, in astratto, diversi tipi di soluzione, a seconda che si privilegino le esigenze di accentramento o di decentramento
Un primo tipo di modello è quello che, lasciando intatte le prerogative e l’articolazione dei pubblici poteri, ricorre a forme elastiche di gestione delle funzioni e servizi comuni attraverso intese, accordi o accordi di programma.
E’ prevista la possibilità di deleghe di funzioni singole od organiche dai livelli superiori a quelli inferiori e viceversa.
Il predetto modello, tuttavia, anche se non arriva a modificare il preesistente quadro istituzionale ed è connotato da elasticità e flessibilità, che ne agevolano il costante adattamento, presenta l’inconveniente di essere debole sul piano istituzionale e, sostanziandosi nella creazione di soggetti distinti rispetto agli enti di base (i comuni), pone problemi di raccordo con gli enti preesistenti e di individuazione dei relativi organi rappresentativi.
Espressione, invece, di una tendenza accentratrice è quel modello connotato dalla creazione di un nuovo ente di governo, che detiene in sé il potere decisionale dell’intera area (vasta o meno che sia).
Va detto al riguardo, tuttavia, che il modello in parola, pur fornendo, in apparenza, una soluzione semplificata al problema, presenta il grave inconveniente di mancanza di flessibilità e di adattamento alle esigenze delle singole realtà locali: in altre parole, un’autorità fortemente centralizzata difficilmente riuscirebbe ad interpretare e farsi partecipe dei reali bisogni delle singole comunità.
Costituisce, infine, una via di mezzo quel modello che tende a controbilanciare accentramento e decentramento: ossia quello che prevede una suddivisione di funzioni tra un ente centralizzato (deputato a svolgere le funzioni di area vasta) e le comunità periferiche (alle quali vengono affidate le funzioni afferenti le singole comunità).
Questo terzo modello anche se, in apparenza, opera un efficace raccordo tra la forza istituzionale dell’ente centrale e il rispetto dei caratteri di democraticità e autonomia delle singole realtà locali, potrebbe, tuttavia, andare incontro ad eventuali resistenze da parte di queste ultime, timorose che il loro ruolo venga sminuito.
Anche se non esiste il criterio perfetto, va rilevato come possa sopperire al riguardo l’oramai diffuso principio di sussidiarietà, che stabilisce come le attività amministrative dovrebbero essere svolte dall'entità territoriale più vicina ai cittadini (i comuni) e delegata ai livelli amministrativi territoriali superiori (Regioni, Province, Aree metropolitane, Comunità montane ed isolane) solo se questi possono rendere il servizio in maniera più efficace ed efficiente. Tale principio, inizialmente introdotto dal Trattato di Maastricht, è stato mutuato nel nostro ordinamento dalla L.127/97 (cd. Bassanini bis) ed è, successivamente, stato costituzionalizzato nel novellato art. 118 Cost.
C: FONDAMENTO NORMATIVO
Prima di soffermarsi nel dettaglio, che sarà affrontato negli appositi paragrafi, è opportuno in questa sede fare un veloce accenno ai principali riferimenti normativi dell’istituto delle città metropolitane.
L. 142/90: Capo VI, artt. 17ss.;
L. 436/93, articolo unico;
L. 265/95;
D. Lgs. 267/00 (cd. T.U. EE.LL.);
L. Cost. 3/2001;
L. 42/09.
In sintesi, come meglio vedremo in prosieguo, si cercherà di definire sommariamente alcuni aspetti dell’istituto e di valutare lo stato di attuazione del fenomeno, anche in chiave problematica.
Come già accennato in precedenza, è utile fare una piccola premessa che precede la prima disciplina delle città metropolitane di cui alla L. 142/90, richiamando brevemente la ratio che ha presieduto alla loro istituzione.
In sostanza, in Italia, come pure in altri paesi d’Europa, si andava facendo strada la consapevolezza dell’inadeguatezza della suddivisione del territorio in Comuni (tradizionalmente identificativi di una collettività locale più circoscritta) e Province (enti esponenziali di un’area molto più vasta, comprendente sia territori urbanizzati che territori agricoli e corrispondenti ad una sorta di sommatoria di Comuni): disegno, quest’ultimo, contemplato dalla legge Rattazzi del 1859 e trasfusa nella prima legge comunale e provinciale del Regno d’Italia del 1865.
Il recente processo di espansione geografica e la creazione di sempre più ampi insediamenti avevano dato vita, invece, ad un territorio ben più vasto di quello istituzionale, occupato da una popolazione composta non solo di residenti, ma anche di pendolari, dei cd. city users (tra cui, ad es., i turisti, che rispetto ai primi hanno un uso della città più saltuario, ma non certo meno invasivo), dei metropolitan businessmen (spinti da motivi di affari), ecc. (3).
La presa d’atto di questo fenomeno aveva portato a ipotizzare ulteriori enti, a dimensione ultramunicipale, per il governo del nuovo territorio così composito e variegato (risultando la precedente soluzione piuttosto riduttiva e non realmente rappresentativa delle esigenze della popolazione).
In Italia le prime espressioni di questa tendenza possono rinvenirsi in alcune regioni a statuto speciale: si vedano, a titolo esemplificativo, la L.R. Sicilia 9/86, che attribuiva alle tre aree metropolitane di Palermo, Messina e Catania competenze ulteriori rispetto a quelle già conferite ai comuni e alla corrispondente provincia; la L.R. Friuli Venezia Giulia 10/88, che dettava una normativa differenziata per l’area metropolitana triestina.
Si andranno, inoltre, qui di seguito ad illustrare brevemente le esperienze più significative dell’Istituto in alcuni paesi europei che, come vedremo, hanno di gran lunga preceduto l’Italia e oscillano tra la previsione di mere forme associative tra comuni e l’istituzione di appositi enti di area vasta, retti da un regime differenziato.
Negli anni ’70 a Londra fu inaugurato un governo metropolitano strutturato su due livelli: i boroughs (32 distretti più la City), con un proprio Consiglio e un Sindaco e il G.L.C. (Greater London Council), autorità di governo operante sull’intero territorio metropolitano e dotata anch’essa di un proprio consiglio.
Il G.L.C. (esteso successivamente a tutte le altre contee) fu, però, soppresso nel 1985 dal Local Governmente Act, con conseguente assorbimento delle relative funzioni da parte del Governo o di altri enti appositi.
Di recente, tuttavia, a seguito dell’approvazione del Greater London Authority Act del 1999, è ritornata operativa una G.L.A. (Greater London Authority), composta da un Sindaco e da un’Assemblea di 25 membri, rappresentativa sia delle circoscrizioni che della Grande Londra.
B: SPAGNA
La creazione dell’area metropolitana di Barcellona risale al 1953: questa comprendeva il capoluogo e 27 comuni della provincia. In quel contesto venne creata una Commissione finalizzata all’analisi e allo studio dello sviluppo urbanistico, composta da rappresentanti, sia ministeriali, sia dei vari comuni interessati (Commissione che, nel tempo, vide la rappresentanza locale rafforzarsi notevolmente, fino a diventarne, grazie a una legge del 1974, componente esclusiva, con funzioni relative al territorio- la cd. Corporazione Metropolitana di Barcellona, C.M.B.).
Nel 1987, in seguito all’approvazione della nuova Costituzione, la C.M.B. venne sciolta e le relative competenze in materia urbanistica devolute alle comunità autonome, a loro volta affiancate da due specifici enti per la gestione dei servizi di trasporto, nonchè idrico e di smaltimento rifiuti.
Parallelamente,venne istituita un’associazione di municipi, cui erano devolute funzioni di coordinamento tra i comuni e la gestione di alcuni servizi di interesse comune.
Strutture analoghe sono state create anche a Madrid e a Valencia, anche se con modalità diverse.
In Francia, la L. 82/69 (conosciuta anche come legge P.L.M.), con successive modifiche, ha conferito alle tre città di Parigi, Lione e Marsiglia lo status di città metropolitane.
Peculiare è la città di Parigi, il cui territorio è stato suddiviso interamente in circondari, con conseguente eliminazione della sovrapposizione tra Comune e dipartimento. Esistono due livelli di governo: quello del Comune- dipartimento (a cui sono devolute le funzioni tipicamente comunali, nonché le competenze in materia di urbanistica, alloggi, istruzione e sanità, edilizia locale) e quello dei 20 arrondissements amministrativi, in cui, a sua volta, è suddiviso il Comune (cui spettano poteri consultivi e propositivi in materia di urbanistica, insediamenti e dotazioni infrastrutturali).
Peculiarità dell’esperienza tedesca è, da un lato, la suddivisione in “lander”, dall’altro, la presenza di tre “Città Stato” (ossia Berlino,Brema e Amburgo): queste, aggiungendosi agli altri 13 Lander sono, contemporaneamente, Land e comune e i loro rappresentanti sono organi di entrambi.
In ogni caso, la legge tedesca conferisce un’ampia discrezionalità ai vari Lander per l’organizzazione degli enti locali.
A: LA PRIMA PREVISIONE NORMATIVA NELLA LEGGE DI RIFORMA DEGLI ENTI LOCALI (L. 142/90)
La prima concretizzazione normativa dell’istituto si è avuta con la L. 142/90, la quale, nell’apposito Capo VI, denominato “Aree Metropolitane”, artt. 17 ss., cerca di dettare una prima disciplina di senso compiuto.
La legge in parola subentra a seguito di un ampio dibattito almeno decennale, di cui sono stati protagonisti non solo giuristi, ma anche sociologi, economisti, architetti ed esperti di pianificazione territoriale. In sostanza, ci si era resi conto che, per svolgere al meglio i cd. servizi e le funzioni “di area vasta”, era necessario prevedere un nuovo ente, che trascendesse i tradizionali confini comunali. Prodromica a questo Ente sarebbe stata la creazione di un’area (metropolitana), per sopperire ad esigenze di governo unitario e non più frazionato di tali funzioni. Ipotesi, questa, che doveva fare i conti, peraltro, con la normativa costituzionale precedente la riforma del Titolo V della Costituzione, dalla quale traspariva la visione di uno stato ispirato a principi di uniformità e unitarietà (nonostante la creazione del nuovo modello di amministrazione regionale), come si desumeva, tra l’altro, dalla riserva di legge statale di cui al previgente testo dell’art. 128 Cost., secondo il quale “Le Province e i Comuni sono enti autonomi nell’ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni”.
L’art. 17 L.142/90 individuava 9 “aree metropolitane”, elencate nominativamente (Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli), prevedendo che se ne potessero formare altre tra “gli altri comuni i cui insediamenti abbiano con essi rapporti di stretta integrazione in ordine alle attività economiche, ai servizi essenziali alla vita sociale, nonché alle relazioni culturali e alle caratteristiche territoriali”.
Si trattava di un criterio misto: da un lato, nominativo, dall’altro, funzionale, con il limite, tuttavia, che il riferimento, in questa seconda parte, era generico e ancorato a criteri distintivi molto elastici e variabili. Solo più in là, con la L. 265/99, verrà specificato che i Comuni che sarebbero andati a costituire l’area metropolitana dovevano essere uniti da “contiguità territoriale”.
Il modello individuato dal legislatore del 1990 aveva carattere rigido, prevedendo l’istituzione di un nuovo Ente, strutturato su due livelli di governo (la Città metropolitana, che sarebbe subentrata alla provincia di riferimento, e i comuni); la legge prevedeva, altresì, l’applicazione transitoria della disciplina riguardante le Province, ivi compresa quella elettorale. Gli organi previsti, eletti direttamente, erano il Consiglio metropolitano, la Giunta metropolitana e il Sindaco.
In ordine alle funzioni amministrative, erano attribuite alla città metropolitana, oltre alle funzioni di competenza provinciale, “le funzioni normalmente affidate ai comuni quando hanno precipuo carattere sovracomunale o debbono, per ragioni di economicità ed efficienza, essere svolte in forma coordinata nell'area metropolitana”, nell'ambito di alcune materie specificamente elencate.
Quanto alle modalità di attuazione, la procedura prevista sarebbe dovuta durare complessivamente 24 mesi, con le seguenti scansioni: in una prima fase, alle Regioni veniva demandata la facoltà (non l’obbligo) di provvedere alla perimetrazione dell’area metropolitana, previa consultazione dei Comuni e delle Province interessate, entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge.
Entro diciotto mesi dalla delimitazione dell'area metropolitana, la Regione, sentiti i comuni interessati (che rimanevano titolari di tutte le funzioni non espressamente conferite alla Città metropolitana), avrebbe dovuto provvedere al riordino delle circoscrizioni territoriali dei comuni dell'area metropolitana.
Inoltre, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della legge, il Governo avrebbe dovuto adottare, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, appositi decreti legislativi per la costituzione, su proposta delle rispettive regioni, delle singole città metropolitane.
Qualora, poi, le Regioni non avessero provveduto tempestivamente ai suddetti adempimenti, l’art. 21 prevedeva una sorta di meccanismo sostitutivo: il Governo, cioè, con deliberazione del Consiglio dei ministri, doveva invitare la Regione ad adempiere. Decorsi inutilmente sei mesi, avrebbe provveduto direttamente, emanando i decreti legislativi istitutivi, sentiti i comuni interessati e previo parere delle competenti Commissioni parlamentari.
Tra le Regioni che hanno provveduto alla delimitazione delle aree metropolitane, vi sono state la Liguria, il Veneto e l’Emilia Romagna.
Come vedremo, tuttavia, la città metropolitana rappresenterà la “grande incompiuta” della L. 142/90, verosimilmente, tra l’altro, per il carattere innovativo dell’istituto rispetto al tradizionale assetto istituzionale e per la palese contraddizione rilevata tra la previsione della facoltatività della decisione della Regione e quella di un intervento sostitutivo, peraltro abbastanza rigoroso, solo in caso di inadempimento successivo.
B: Il modello flessibile della L. 265/99
Proprio per la mancata attuazione della L.142/90 sul punto, il legislatore del 1999 propone un modello più flessibile e attento alle esigenze delle comunità locali, secondo una sorta di processo di “bottom-up” (ossia dal basso verso l’alto), che vede come organo propulsore proprio il Comune.
Le disposizioni novellate sono contenute nel Capo II della su richiamata legge, che va a sostituire in parte qua le corrispondenti disposizioni della L. 142/90 in tema di aree metropolitane.
Tra le modifiche più significative, ad esempio, vi è la previsione in termini di obbligatorietà (e non più di facoltatività) della delimitazione dell’area metropolitana da parte delle Regioni interessate (ossia quelle in cui insistono i comuni capoluogo già individuati dal legislatore del 1990), che deve avvenire entro centottanta giorni dall’entrata in vigore della legge: in caso di inerzia è previsto un potere sostitutivo del Governo, sentita la conferenza unificata.
Il più incisivo coinvolgimento dei comuni interessati risiede nell’innovativa previsione che la Regione deve provvedere su conforme proposta di questi ultimi e non più “sentiti” gli stessi.
Al contrario, è prevista come facoltativa l’istituzione della città metropolitana nell’ambito dell’area metropolitana: la legge introduce un iter piuttosto complesso, secondo il quale è prevista la convocazione di un’apposita assemblea, che adotta una proposta di statuto della città metropolitana, su conforme deliberazione dei Comuni interessati. Tale proposta deve essere sottoposta a referendum nei predetti comuni e, ove approvata, viene presentata dalla Regione ad una delle due Camere per l’approvazione con legge.
In sintesi, la L.265/99 si contraddistingue per alcune eclatanti novità: non vi è più coincidenza automatica tra Città metropolitana e Provincia di riferimento; non vi è più l’obbligo di istituire la Città metropolitana, ma l’alternativa di gestire sotto forma di esercizio coordinato determinate funzione di “area vasta”, sulla scorta di un’intesa tra Regione ed Enti locali.
C: LO SCHEMA DI RIFORMA DEL T.U.EE.LL. 267/00
Con l’emanazione del D. Lgs. 267/00 si conclude l’evoluzione della disciplina della Città metropolitana precedente la riforma del Titolo V della Costituzione.
Nel Capo III (artt. da 22 a 26) del suddetto T.U. vengono, sostanzialmente, recepite le innovazioni già introdotte dalla L.265/99 sopra analizzata. In particolare, al modello uniforme delineato dalla L.142/90, se ne contrappone uno essenzialmente variegato, dal momento che il T.U. in parola consente il ricorso a formule istituzionali diversificate, sia di tipo strutturale (ad es. consorzi tra Enti preesistenti), sia di tipo funzionale (accordi, convenzioni, ecc.). Formule, queste che, dunque, non coincidono necessariamente con la Città metropolitana.
Ogni realtà metropolitana potrebbe avere un ordinamento diverso dalle altre e il relativo processo di ridefinizione potrebbe o fermarsi alla delimitazione dell’area, oppure arrivare alla creazione della Città metropolitana, oppure ancora scegliere soluzioni intermedie.
Peraltro, è emblematica la statuizione del comma 5 dell’art.23, secondo il quale “La città metropolitana, comunque denominata, acquisisce le funzioni della provincia”.
Il dettato normativo, cioè, prevede che l’istituto della città metropolitana possa, addirittura, assumere denominazioni diverse, lasciando ai Comuni la facoltà di deciderne il nomen iuris e, così, abbandonando il criterio di uniformità rispetto alla L.142/90.
Con questa nuova disciplina, in sostanza, si valorizzano i criteri di flessibilità e volontarietà, già prima della riforma del Titolo V della Costituzione.
La delimitazione materiale dell’area metropolitana (che spetta alla Regione su proposta degli Enti Locali) e l’adozione della legge di istituzione della Città metropolitana in sostituzione della Provincia non sono più correlate, anche perché, come già anticipato, si potrebbero adottare forme più elastiche e soddisfacenti di collaborazione.
Come esempio concreto, si ricordi che, in attuazione delle procedure previste dal T.U. 267/00, la Regione Toscana ha proceduto a deliberare (dopo un’assemblea cui hanno partecipato i sindaci dei comuni interessati) la perimetrazione dell’area metropolitana comprendente i territori delle tre province di Firenze, Prato e Pistoia (che costituiscono un’unica Regione urbana in ragione della loro stretta integrazione territoriale, culturale ed economica).
D: IL RICONOSCIMENTO COSTITUZIONALE AD OPERA DELLA L.COST. 3/01
Con la riforma del Titolo V della Costituzione, la Città metropolitana riceve per la prima volta dignità costituzionale, nel senso che, all’art.114 Cost., viene inserita a pieno titolo tra gli enti costitutivi della Repubblica, in un elenco dove se ne fa menzione subito dopo le Province e prima delle Regioni. In particolare, la norma la riconosce (unitamente ai Comuni, alle Province e alle Regioni), come ente autonomo “con proprio statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione”.
Sulla base del dettato costituzionale, la Città metropolitana deve considerarsi ente non alternativo al Comune, bensì intermedio tra quest’ultimo e la Regione e deve con questi coesistere. A conferma di ciò si pone non solo il dettato letterale del testo, ma anche la formulazione dell’art. 118 Cost. novellato, secondo il quale la città metropolitana è indicata come un livello di governo “sussidiario” rispetto al Comune, destinatario in via generale delle funzioni amministrative.
Parimenti, nella nuova formulazione è stato sciolto il dubbio se la Città metropolitana dovesse o meno sostituirsi alla Provincia ovvero coesistere con essa. In sostanza, la tecnica di elencazione, non alternativa ma cumulativa, e l’interpretazione data in un ordine del giorno del Senato, secondo il quale, in sede di seconda approvazione della legge “le città metropolitane sono sempre previste in alternativa alle province”, potrebbe far propendere per una doppia lettura, ugualmente valida.
Ciononostante, la lettura preferibile potrebbe essere quella di città metropolitana come una sorta di Provincia speciale, che, su un territorio particolare, subentrerà a quella ordinaria e sarà caratterizzata da poteri specifici in ragione della peculiarità dell’area su cui insiste.
Disciplina speciale è stata espressamente riservata dall’art. 114 Cost. a Roma capitale, nel senso che è stato demandato al legislatore statale il compito di dettare per questa un ordinamento differenziato, con esclusione di ogni competenza regionale in materia.
Parimenti, la legge costituzionale detta una prima disciplina con riguardo all’autonomia statutaria, regolamentare e finanziaria della città metropolitana, nonché alle relative funzioni amministrative (artt. 118 e 119 Cost.).
E’demandato, invece, alla legge statale il compito di definirne le “funzioni fondamentali”, gli organi di governo e il relativo sistema elettorale.
Va detto, tuttavia, che, nonostante qualche tentativo di attuazione della nuova disciplina costituzionale (si pensi alla L. 131/2003- cd. legge La Loggia, la cui delega è scaduta), nulla di concreto è stato, ad oggi, realizzato, soprattutto per il dettaglio degli organi di governo e il sistema elettorale.
Solo la L. delega 42/2009, come vedremo meglio infra, detta alcune interessanti disposizioni in materia di federalismo fiscale e costituisce, almeno in parte, un punto di riferimento per le nuove amministrazioni locali e regionali che si avventurassero nell’istituzione della Città metropolitana.
A: LA LEGGE DELEGA 42/09
Solo da pochi anni, in attuazione delle disposizioni contenute nell’art. 119 Cost. novellato, è stata emanata la legge 42/09, contenente, tra l’altro, una delega al Governo per l’attuazione del federalismo fiscale.
In particolare, l’art. 23 della su richiamata normativa contiene una disciplina transitoria per le città metropolitane, finalizzata a consentire, sin da subito, l’avvio delle procedure di prima istituzione del suddetto ente, nelle more dell’approvazione di una specifica legge sull’individuazione delle relative funzioni fondamentali e del sistema elettorale.
Ancora, la legge in parola ha optato per la soluzione di estendere alle Città metropolitane il sistema di finanziamento delle Province, integrato da alcuni tratti specifici (vedi infra paragrafo successivo).
A proposito della disciplina transitoria, la legge, all’art. 23, detta una complessa procedura, secondo la quale la proposta di istituzione del nuovo Ente può essere avanzata: congiuntamente dal Comune capoluogo e dalla Provincia; oppure dal Comune capoluogo insieme ad almeno il 20% dei Comuni della Provincia interessata.
Tale proposta deve contenere la perimetrazione della Città metropolitana, l’articolazione interna in Comuni e la proposta di uno Statuto provvisorio.
La stessa andrà poi sottoposta al parere della Regione interessata e a referendum. Nell’ultima fase, è prevista l’adozione, da parte del Governo, di appositi decreti legislativi delegati, istitutivi della Città metropolitana, in conformità alla proposta approvata con referendum.
Va evidenziato, al riguardo, che, nelle more della disciplina transitoria, l’adozione del decreto governativo di istituzione della Città metropolitana non comporta automaticamente la soppressione della Provincia di riferimento (come, invece, dovrebbe avvenire nel momento dell’insediamento degli organi ordinari dell’Ente). Non si va, cioè, a creare e ad aggiungere, sin da subito, un nuovo ente locale a tutti gli effetti, bensì si realizza un nuovo modello di cooperazione per determinate funzioni di area vasta, a carattere generale, che si pone come prodromico ad un successivo livello stabile.
In altre parole, sembra che il legislatore del 2009 abbia voluto introdurre, con la previsione della disciplina transitoria, una sorta di sperimentazione, che aggiunge ulteriore flessibilità al modello già presente nella L. 265/99.
B: IL FEDERALISMO FISCALE
La normativa previgente alla L. 42/09, ad eccezione di qualche accenno, non prendeva in considerazione i profili finanziari connessi all’istituzione del nuovo Ente. La L. 142/90, infatti, vi faceva solo un veloce riferimento all’art. 20, denominato “Riordino delle circoscrizioni territoriali dei comuni dell’area metropolitana”, nella parte in cui stabiliva che la Regione avrebbe provveduto “anche alla istituzione di nuovi comuni per scorporo da aree di intensa urbanizzazione o per fusione di comuni contigui, in rapporto al loro grado di autonomia, di organizzazione e di funzionalità”. Nel contempo, disponeva che “ai nuovi comuni sono trasferiti dal comune preesistente, in proporzione agli abitanti ed al territorio, risorse e personale nonché adeguati beni strumentali immobili e mobili”.
Il su richiamato accenno al trasferimento delle risorse, non faceva, tuttavia, espresso riferimento alla questione del finanziamento della Città metropolitana.
Un passo avanti si è avuto con la riforma del Titolo V della Costituzione, in seguito alla quale, coerentemente alla “costituzionalizzazione” del nuovo Ente, di cui all’art. 114, si introducevano, all’art. 119, precise disposizioni in materia di autonomia finanziaria degli Enti Locali (tra cui venivano ricomprese, a pieno titolo, le Città metropolitane).
Ciononostante, come vedremo tra breve, l’uniformità di disciplina non significa che la stessa debba essere applicata indistintamente per tutti gli Enti Locali. Le Città metropolitane conserveranno una certa peculiarità, poiché, se, da un lato, sono state concepite, già dalla L.142/90, come alternative alle Province (nel senso che sul territorio così delimitato non può insistere alcuna Provincia e che, tra le sue competenze,vi sono anche quelle delle Province); dall’altro, invece, pur assorbendo alcune competenze specifiche dei Comuni, continuano a coesistere con questi sullo stesso territorio.
La L. 42/09 si propone di attuare i principi base introdotti dall’art.119 Cost. novellato: ossia la previsione di tributi ed entrate propri degli Enti Locali e la compartecipazione al gettito dei tributi erariali (previsione, quest’ultima, che non assicura autonomia di entrate, in quanto comporto solo che una parte del gettito di alcuni tributi dello Stato venga trasferita agli enti esponenziali delle comunità che hanno contribuito a produrre ricchezza).
Per evitare situazioni di squilibrio, indotte da una diversa distribuzione della ricchezza sul territorio, sempre l’art. 119 prevede l’istituzione di un fondo perequativo “per i territori con minore capacità fiscale per abitante”.
L’art. 13 della L. 42/09 delinea, limitatamente al fondo perequativo, un modello di federalismo fiscale cd. “a cascata”, che prefigura un rapporto dallo Stato alle Regioni e da queste ultime agli Enti Locali: in altre parole, lo Stato ripartisce il fondo tra le Regioni e saranno queste, poi, a dover ripartire tra i singoli Enti Locali i suddetti fondi. Non sono specificati i criteri cui si dovranno attenere le Regioni in tali operazioni, però è precisato che queste ultime debbano applicare un indicatore di fabbisogno finanziario e altri indicatori di fabbisogno di infrastrutture.
La L. 42/09 ha, altresì, differenziato le previsioni per le Regioni, da un lato, e per gli Enti Locali (tra cui le Città metropolitane), dall’altro. Una distinzione si fa in relazione al tipo di funzioni da finanziare: per le Regioni, si distingue il finanziamento delle spese necessarie ad assicurare i livelli essenziali delle prestazioni da quello di tutte le altre spese; per gli Enti Locali, si distingue il finanziamento delle spese per le funzioni fondamentali da quello di tutte le altre funzioni.
Oltre alle su richiamate disposizioni generali, è il caso di sottolineare la disciplina specifica dettata dal legislatore del 2009 per le Città metropolitane, in virtù della loro peculiarità. L’art. 15, infatti, intitolato “Finanziamento delle Città metropolitane”, pone tre principi base.
Il primo, secondo il quale dovrà essere adottato sul punto uno specifico decreto legislativo, diverso da quello previsto per gli altri Enti Locali.
Il secondo è che verrà applicata la disciplina stabilita per gli altri Enti Locali, con alcune particolarità: la Città metropolitana, infatti, sarà titolare di autonomia impositiva corrispondente alle funzioni esercitate dagli altri enti territoriali e, a tal fine, verrà disposto “il contestuale definanziamento nei confronti degli enti locali le cui funzioni sono trasferite, anche attraverso l'attribuzione di specifici tributi, in modo da garantire loro una più ampia autonomia di entrata e di spesa in misura corrispondente alla complessità delle medesime funzioni”.
In altre parole, il nuovo dettato normativo potrà interpretarsi nel seguente modo: come anticipato all’art. 23 del decreto in esame, le Città metropolitane sono destinate a subentrare alle Province (che verranno soppresse non subito, bensì dalla data di insediamento degli organi delle Città metropolitane). Pertanto, il nuovo Ente, da un lato, assumerà i tributi e le compartecipazioni spettanti alle Province per le funzioni che queste ultime non potranno più esercitare, dall’altro, si approprierà anche del relativo ambito territoriale.
Diversamente accadrà nel rapporto con i Comuni, dei quali le Città metropolitane assumeranno tributi e compartecipazioni, ma senza sottrazione del relativo ambito territoriale, essendone prevista la reciproca coesistenza.
Il terzo principio che si ricava dal su richiamato art. 15, infine, è che, sempre alle Città metropolitane, sarà possibile attribuire specifici tributi “in modo da garantire loro una più ampia autonomia di entrata e di spesa in misura corrispondente alla complessità delle medesime funzioni”.
Da questa statuizione, sembra che il legislatore non abbia voluto disporre per le predette finalità l’utilizzo del fondo perequativo, bensì che abbia operato solo sul versante del potere impositivo (atteso che, ad es., al fine della perequazione, si potrebbero riconoscere anche aliquote differenziate per i vari enti).
C) I DECRETI ATTUATIVI DELLA DELEGA: IN PARTICOLARE, IL D. LGS. 68/2011
Il D. Lgs. n. 68 del 6 maggio 2011 è il quinto decreto attuativo della legge delega in materia di federalismo fiscale n. 42/2009.
Lo stesso si colloca, cronologicamente, dopo i D. Lgs.: 85/2010 (sul federalismo demaniale, che detta, in particolare, i criteri per l’attribuzione a comuni, province, citta' metropolitane e regioni di un proprio patrimonio, in attuazione dell'articolo 19 della L. 42/2009.); 156/2010 (sull’ordinamento transitorio di Roma capitale); 216/2010 (sulla determinazione dei costi e fabbisogni standard di Comuni, Province e Città metropolitane) e 23/2011 (sul federalismo municipale).
Il Capo III del D. Lgs. 68/11(artt. 23 e 24) è dedicato alle Città metropolitane.
L’art. 23 disciplina il fondo perequativo per le Province e le Città metropolitane, stabilendo che lo stesso è alimentato “dalla quota del gettito della compartecipazione provinciale all’IRPEF di cui all’art. 18” dello stesso decreto, “non devoluto alle Province e Città metropolitane competenti per territorio”. Il fondo in questione è articolato in due componenti, di cui la prima “riguarda le funzioni fondamentali delle Province e delle Città metropolitane, la seconda le funzioni non fondamentali”. Nel bilancio delle Regioni a statuto ordinario sono istituiti due fondi: uno a favore dei Comuni, l’altro a favore delle Province e delle Città metropolitane, alimentati dal fondo perequativo dello Stato.
L’art. 24 disciplina il sistema finanziario delle Città metropolitane, stabilendo che il sistema finanziario e il patrimonio delle Province soppresse sono attribuiti alle Città metropolitane dalla data di insediamento dei rispettivi organi.
Si stabilisce, altresì, che, con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, sono attribuite alle Città metropolitane alcune fonti di entrata: compartecipazioni al gettito dell’IRPEF prodotta sul territorio relativo e alla tassa automobilistica regionale; l’imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore, esclusi i ciclomotori; l’IPT (Imposta Provinciale di Trascrizione); i tributi di cui all’art. 20 e la facoltà di istituire un’addizionale sui diritti di imbarco portuali ed aeroportuali.
Le predette fonti di entrata finanziano: le funzioni fondamentali della Città metropolitana già attribuite alla Provincia; la pianificazione territoriale generale e delle reti infrastrutturali; la strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici; la promozione e il coordinamento dello sviluppo economico e sociale; le altre funzioni delle Città metropolitane.
E’ previsto, altresì, che, con regolamento da adottarsi entro un anno dall’entrata in vigore del suddetto decreto, sia disciplinata l’imposta di scopo delle Città metropolitane.
Attraverso questo breve excursus sulla città metropolitana, si è tentato di delineare la genesi e l’evoluzione dell’istituto fino ai giorni nostri.
La constatazione finale è che, nell’arco di circa un ventennio, rispetto all’emanazione della legge di riforma delle autonomie locali (L.142/90), di fatto, nonostante vari tentativi, la Città metropolitana non è ancora 'decollata', per ragioni diversificate, rappresentate soprattutto dalla resistenza sia dei vari livelli delle realtà locali, sia del Governo centrale.
Ciononostante, si è assistito, progressivamente, ad una sorta di presa d’atto del fenomeno di recente, le grandi città si pongono esse stesse come soggetti istituzionali, capaci di gestire le proprie comunità di riferimento e, nel contempo, di rappresentarle anche a livello internazionale, candidandosi a diventare sede di eventi sportivi, economici e culturali (con conseguente promozione e sviluppo del relativo territorio). E’ anche per questo motivo, verosimilmente, che è stato nuovamente affrontato il dibattito su questo tema (pur mostrandosi il nostro Paese, per tradizione, almeno inizialmente, restio allo sviluppo delle autonomie locali).
La normativa transitoria della L. 42/09 si presta a questa chiave innovativa di lettura e, con le previsioni in tema di federalismo fiscale, pone le basi per una più sollecita e mirata attuazione della riforma costituzionale: il trasferimento delle risorse finanziarie secondo i criteri previsti, ancorchè in via transitoria, consentirà un concreto e realistico calcolo dell’effettivo costo del trasferimento delle funzioni, soprattutto per la Città metropolitana, alla concreta realizzazione della quale non si poteva arrivare con le precedenti normative, laddove gli aspetti finanziari erano sottaciuti o appena velocemente accennati.
Ed è in quest’ottica che vanno letti i numerosi decreti emanati in parziale attuazione della legge delega, in particolare il più recente n. 68/11 (anche se, come emerge dalla sua struttura, pure quest’ultimo, per essere concretamente attuato in tutte le parti, necessiterà dell’emanazione di un consistente numero di regolamenti, decreti ministeriali, leggi e delibere regionali).
PUBUSA A:, Città metropolitana, in Encicl. dir., aggiornamento- III, Giuffrè- Milano, 1999, pp. 360 ss.;
FORLENZA O. e TERRACCIANO G., Regioni ed enti locali dopo la riforma costituzionale, Edizioni Il Sole 24 Ore, 2002;
MARZANATI A., La questione delle città metropolitane in Italia, in Nuova Rassegna, n. 9, 2006, pp.1121 ss.;
BRANCASI A. e CARETTI P., Il sistema dell’autonomia locale tra esigenze di riforma e spinte conservatrici: il caso della Città metropolitana, in Le Regioni, 2010, pp.727 ss.;
PINTO F., Città metropolitana, aggiornamento 2010, in Digesto pubbl., UTET, Torino, pp. 23 ss.;
Corte Cost., sentenza 11 luglio 1991, n. 343;
Corte Cost., sentenza 25 luglio 1994, n.347;
Consiglio di Stato, Sez. I, par n. 12068/2004 del 22 febbraio 2005.