Source: http://www.rechtsprechung.saarland.de/cgi-bin/rechtsprechung/document.py?Gericht=sl&Art=en&Datum=2015-9&nr=5137&anz=19&pos=13&Frame=2
Timestamp: 2019-06-19 15:13:09
Document Index: 343008053

Matched Legal Cases: ['§ 5', '§ 5', '§ 206', '§ 5', '§ 209', 'Art. 3', '§ 11', '§ 206', '§ 12', '§ 56', 'Art. 3', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 206', '§ 104', '§ 123', '§ 5', '§ 5', '§ 104', '§ 47', '§ 47', '§ 5', '§ 47', '§ 47', '§ 5', '§ 206', '§ 206', '§ 30', '§ 41', '§ 48', '§ 41', '§ 5', '§ 209', '§ 206', '§ 51', '§ 51', '§ 6', '§ 6', '§ 7', '§ 5', 'Art. 48', '§ 206', '§ 5', '§ 30', 'Art. 28', 'Art. 3', '§ 30', '§ 5', '§ 5', 'Art. 20', 'Art. 60', '§ 5', '§ 5', '§ 206', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', '§51', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 51', '§ 5', '§ 5', '§ 51', 'Art. 3', '§ 56', '§ 5', '§ 30', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 47', '§ 5', '§ 132', '§ 132', '§ 52']

2 C 29/15
OVG Saarlouis Urteil vom 17.9.2015, 2 C 29/15
Der Antragsteller ist fraktionsloses Mitglied der Regionalversammlung des Antragsgegners. Er wendet sich mit dem Normenkontrollantrag gegen eine Vorschrift in der Geschäftsordnung für die Regionalversammlung, den Regionalverbandsausschuss, die Regionalversammlungsausschüsse und die aufgrund besonderer Rechtsvorschriften gebildeten Ausschüsse und Beiräte des Regionalverbandes Saarbrücken (im Folgenden: GO), welche die Zuschüsse an Fraktionen in der Regionalversammlung regelt.
Eine Beschlussvorlage der Verwaltung vom 14.7.2014 für die Regionalversammlung sah eine Festsetzung der Kostenzuschüsse für Fraktionen in einer Gesamthöhe von 316.417,50 EUR vor. Dieser Gesamtbetrag wurde aufgrund eines mit der angespannten Haushaltslage begründeten gemeinsamen Antrags der Fraktionen von CDU und SPD zur „Deckelung der Fraktionskostenzuschüsse“ auf die im Haushaltsentwurf für das Haushaltsjahr 2014 ursprünglich genannte Summe von 310.830,36 EUR zuzüglich einer Pauschale von jeweils 4.267,50 EUR für die beiden „durch die Kommunalwahl hinzugewonnenen Fraktionsmitglieder“ begrenzt. Die Zuschüsse in dieser Höhe wurden von der Regionalversammlung am 24.7.2014 beschlossen. In derselben Sitzung wurde ein Antrag des Antragstellers, „fraktionslosen Mitgliedern einen von der Verwaltung festzulegenden Zuschuss zu gewähren“, von der Regionalversammlung abgelehnt. Auf Vorschlag der Verwaltung wurde dann in der Sitzung am 27.11.2014 eine entsprechende Regelung über die Verteilung in den § 5 Abs. 3 GO aufgenommen. Der § 5 GO hat folgenden Wortlaut:
(§ 206 Abs. 4 KSVG)
(1) Eine Fraktion besteht aus mindestens zwei Mitgliedern der Regionalversammlung.
(2) Die Bildung einer Fraktion, ihre Bezeichnung, der Name des Vorsitzenden/der Vorsitzenden und seines Stellvertreters/seiner Stellvertreterin sowie ihre Mitglieder sind dem Regionalverbandsdirektor/der Regionalverbandsdirektorin schriftlich mitzuteilen.
(3) Die Fraktionen erhalten Zuschüsse, die sich wie folgt zusammensetzen:
Grundsätzlich werden 56.100,- EUR an Zuschüssen an die Fraktionen nach Sitzen in der Regionalversammlung verteilt.
Hinzu kommen folgende Zuschüsse:
Alle Fraktionen erhalten zusätzlich einen Grundzuschuss in Höhe von 34.140,- EUR.
Dieser Grundzuschuss erhöht sich um 4.267,50 EUR je weiterem Fraktionsmitglied bis zur maximalen Höhe von 10 Fraktionsmitgliedern bzw. bis zu einem Betrag von 68.280,- EUR.
Der Grundzuschuss je Fraktion erhöht sich jährlich entsprechend den Tarifsteigerungen im TVÖD.
Die Gesamtsumme aller Fraktionskostenzuschüsse wurde gemäß Beschluss vom 24.7.2014 von 316.417,50 EUR auf 310.830,36 EUR reduziert, indem die Zuschüsse für die beiden größten Fraktionen begrenzt wurden auf die ursprünglich im Haushaltsentwurf 2014 genannten Summen und lediglich der von der Verwaltung errechnete Pauschalbetrag für das jeweils durch die Kommunalwahl hinzugewonnene Fraktionsmitglied für beide Fraktionen hinzugerechnet wurde.
Demnach ergeben sich für die Legislaturperiode 2014 – 2019 abgeändert folgende reduzierte Fraktionszuschüsse für die Fraktionen von CDU und SPD:
Pauschale pro Fraktionsmitglied
CDU 82.135,00 EUR
= 86.402,50 EUR
SPD 81.710,00 EUR
= 85.977,50 EUR
In der Sitzung am 18.12.2014 wurde ein erneuter Antrag des Antragstellers vom Oktober 2014, wonach die keiner Fraktion angehörenden Mitglieder der Regionalversammlung rückwirkend zum 3.7.2014 einen monatlichen Grundzuschuss in Höhe eines Viertels des Grundzuschusses für Fraktionen erhalten sollten, von der Regionalversammlung mehrheitlich abgelehnt. Gleichzeitig wurde – einstimmig – beschlossen, diesen Antrag mit dem Abstimmungsergebnis der Kommunalaufsicht zur Prüfung vorzulegen.(vgl. dazu die Sitzungsniederschrift vom 18.12.2014, Blätter 38/39 der Gerichtsakte) Das ist im Januar 2015 geschehen.
Der Antragsteller vertritt die Auffassung, der eine abstrakte generelle Regelung der Rechte und Pflichten der Mitglieder der Regionalversammlung darstellende und daher normenkontrollfähige § 5 Abs. 3 GO verstoße in mehrfacher Hinsicht gegen höherrangiges Recht. Die Vorschrift sei bereits aus sich heraus nicht verständlich, inkonsistent und unlogisch. Das ihr zugrunde liegende Verteilungskonzept sei nicht stimmig, unklar verworren, mehrdeutig und daher rechtswidrig. Völlig „konfus“ sei bereits, dass die Fraktionen einen Grundzuschuss erhielten, der sich abhängig von der Anzahl ihrer Mitglieder erhöhe, und dass zusätzlich weitere 56.100,- EUR „nach Sitzen in der Regionalversammlung“ verteilt werden sollten. Es sei noch nachzuvollziehen, dass jede Fraktion einen festen Sockelbetrag zur Bestreitung unabhängig von der Größe anfallender Fixkosten und darüber hinaus zusätzliche Leistungen in Abhängigkeit von ihrer Mitgliederstärke erhalte. Allerdings erschließe sich nicht, wie es zu rechtfertigen sei, dass einerseits der Sockelbetrag proportional zur Stärke der Fraktion erhöht werde, zugleich aber weitere Mittel „nach Sitzen in der Regionalversammlung“ verteilt würden. Es bleibe unklar, wie sich die einzelnen Rechnungsposten zueinander verhielten. Unklar sei ferner, ob sich die nach den Tarifsteigerungen im TVÖD zu vollziehende Erhöhung des jährlichen Grundzuschusses auf den regulären Grundzuschuss in Höhe von 34.140,- EUR oder auf den in Abhängigkeit von der Mitgliederzahl erhöhten Grundzuschuss beziehe und ob sich die genannten Zahlen auf einen Monat, ein Jahr oder auf die gesamte Legislaturperiode bezögen. Das letztgenannte Defizit insbesondere an Transparenz lasse sich nicht durch einen Rückgriff auf Angaben an anderer Stelle beheben. Rechtswidrig sei ferner die vorgesehene automatische Anpassung der Grundzuschüsse. Nach dem so genannten 1. Diätenurteil des Bundesverfassungsgerichts sei es verfassungsrechtlich nicht zulässig, die Höhe der Entschädigung von Parlamentsabgeordneten einem Automatismus zu unterwerfen. Danach sei es vielmehr geboten, jede Veränderung im Plenum zu diskutieren und vor den Augen der Öffentlichkeit darüber zu entscheiden. Zwar handele es sich bei Regionalversammlung nicht um ein Parlament und es gehe hier um Fraktionszuschüsse. Gleichwohl greife der Rechtsgedanke der Entscheidung ein, weil auch hier die Abgeordneten in eigener Sache, das heißt über ihnen zu Gute kommende Finanzmittel entschieden. Wie die Kopplung an die tarifrechtlichen Steigerungen zeige, hätten Fraktionszuschüsse einkommensähnlichen Charakter. Deswegen müsse auch dabei die Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts Beachtung finden, wonach es nicht angehe, dass eine schleichende Selbstbedienung der Mandatsträger in intransparenter Weise hinter verschlossenen Türen stattfinde und die rechtlich vorgeschriebenen Mitwirkungsrechte der Mitglieder der Regionalversammlung ausgehebelt würden. Erschwerend komme hinzu, dass der beschlossene „Erhöhungsautomatismus“ ausschließlich von den durch den Beschluss begünstigten Fraktionen verändert werden könne und dass die fraktionslosen Mitglieder mangels eines eigenen Antragsrechts nach den §§ 209, 171 Nr. 6, 41 Abs. 1 Satz 1 KSVG nicht einmal eine neue Abstimmung darüber erzwingen könnten. Die Rechtswidrigkeit der Vorschrift ergebe sich aber auch deshalb, weil fraktionslose Mitglieder der Regionalversammlung ohne sachliche Rechtfertigung unter Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG bei der Verteilung der Zuschüsse vollständig unberücksichtigt blieben. Demgegenüber gebiete der nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts insoweit zu beachtende allgemeine Gleichheitssatz deren angemessene Teilhabe. Zwar treffe es zu, dass die Fraktionen in der Regionalversammlung wichtige Aufgaben erfüllten. Daraus könne aber nicht gefolgert werden, dass die Aufgabenwahrnehmung durch die fraktionslosen Mitglieder unwichtig wäre und keine Veranlassung bestehe, diesen ein Teilhaberecht an der Verteilung finanzieller Ressourcen zuzubilligen. Nach der „Wüppesahl“-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dürfe ein fraktionsloser Abgeordneter nicht – wie hier von der Regionalversammlung praktiziert – völlig „kaltgestellt“ werden. Der Antragsgegner verkenne, dass die fraktionslosen Abgeordneten im Bundestag gerade die hier von ihm verlangte Grundausstattung erhielten. In dem Urteil sei mit Blick darauf lediglich ein Anspruch auf eine weiter gehende Zuwendung von Mitteln verneint worden. Die in dem § 11 Abs. 1 AbgG vorgesehene monatliche Entschädigung entspreche „strukturell“ derjenigen der Mitglieder der Regionalversammlung nach dem § 206 Abs. 2 KSVG. Dass dieser Betrag für die ehrenamtliche Betätigung deutlich niedriger bemessen sei, sei nicht zu beanstanden. Die dem fraktionslosen Bundestagabgeordneten darüber hinaus gewährte Amtsausstattung nach dem § 12 AbgG in Form einer monatlichen Kostenschale für die Unterhaltung eines Wahlkreisbüros einschließlich entsprechender Repräsentationsaufgaben mit Fahrtkosten, für Aufwendungen zur Beschäftigung von Mitarbeitern, für die Bereitstellung eines eingerichteten Büros am Sitz des Bundestags und der Nutzungsmöglichkeit des gemeinsamen Informations- und Kommunikationssystems des Bundestags, für die Benutzung von Verkehrsmitteln oder von Dienstfahrzeugen, die ebenfalls von der Höhe des Aufwands her auf die fraktionslosen Mitglieder der Regionalversammlung sicher nicht übertragbar sei, finde allerdings im saarländischen Kommunalrecht keine Entsprechung. Die Regelung zeige aber ein von der Fraktionszugehörigkeit unabhängiges Bedürfnis nach Gewährung einer zusätzlichen, den Gegebenheiten des jeweiligen Parlaments angepassten, hier freilich deutlich geringeren Amtsausstattung über die pauschale Aufwandsentschädigung hinaus auf. Zwar solle der ehrenamtlich Tätige an seiner kommunalen Arbeit nicht „verdienen“. Es könne aber auch nicht sein, dass fraktionslose Mitglieder der Regionalversammlung am Ende noch Geld aus ihrem eigenen Vermögen für eine Bereitstellung von Räumlichkeiten für Bürgergespräche, für das Drucken von Informationsmaterial und für die Durchführung von Informationsveranstaltungen aufwenden müssten, während solche Kosten von den Fraktionen gewissermaßen „aus der Portokasse“ bezahlt werden könnten. Die kostenlose Überlassung von Räumen an Fraktionen werde im Haushaltsplan für 2015 als geldwerter Vorteil in einer Gesamthöhe von 54.392,- EUR beziffert, die zu den eigentlichen finanziellen Zuschüssen hinzuaddiert werden müssten. Die Fraktionen der Regionalversammlung würden daher jährlich mit 365.222,- EUR alimentiert, wohingegen fraktionslose Mitglieder in keiner Weise beteiligt würden. Hierin liege einerseits eine „maßlose Überprivilegierung“ der Fraktionen und andererseits ein „Kaltstellen“ der Fraktionslosen. Welche – nicht notwendig geldwerten – Leistungen diesen, etwa in Form einer kostenlosen Zurverfügungstellung einzelner Büroräume oder vergleichbarer logistischer und organisatorischer Infrastruktur, zu gewähren seien, habe die Regionalversammlung nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden. Der in einer „Ratsfraktion“ anfallende sachliche und personelle Aufwand möge insgesamt höher sein als der eines fraktionslosen Mitglieds. Innerhalb einer Fraktion bestehe aber auch die Möglichkeit der Arbeitsteilung, etwa bei der Vorbereitung von Sitzungen. Während Redebeiträge zu verschiedenen Tagesordnungspunkten auf die Mitglieder einer Fraktion verteilt werden könnten, müsse sich ein fraktionsloses Mitglied selbständig und ohne Unterstützung in sämtliche Themen einarbeiten. Dieses habe daher letztlich sogar einen höheren individuellen Aufwand. Dass bereits ein Zusammenschluss von zwei Mitgliedern der Regionalversammlung zur Fraktion zu einem jährlichen „Geldsegen“ von 34.140,- EUR führe, müsse als verwunderlich angesehen werden. Er – der Antragsteller – bestreite insoweit „mit Nichtwissen“, dass die Fraktionsgeschäftsführer einer größeren Fraktion ein vergleichsweise signifikant größeres Arbeitsaufkommen hätten und ein – insoweit vom Antragsgegner als Rechtfertigung angeführtes – Gehalt in doppelter Höhe bezögen. Ein Bruttoeinkommen eines Fraktionsgeschäftsführers in Höhe von (68.280,- EUR: 12 =) 5.690,- EUR sei auch in der Höhe nicht angemessen. Das Anknüpfen der „Geschäftsführerzuschüsse“ an die bereits anderweitig „eingepreiste“ Fraktionsgröße sei daher objektiv willkürlich und verletze den Gleichheitssatz. Weshalb diese ohnehin schon völlig überzogenen Mittel auch noch jährlich erhöht werden müssten, sei nicht ersichtlich. Derzeit gebe es vier fraktionslose Mitglieder in der Regionalversammlung, was bei der Gesamtzahl von 45 Mitgliedern einem Anteil von 9 % entspreche. Die Mittelverteilung komme daher nur rund 90 % der Mitglieder zugute und „gehe an jedem zehnten Abgeordneten komplett vorbei“. Dies sei offensichtlich ermessenfehlerhaft. Hinzu komme, dass der Beklagte zusätzlich zu erheblichen finanziellen Zuwendungen sämtlichen Fraktionen Büroräume mit entsprechender Ausstattung zur Verfügung stelle, wohingegen fraktionslose Mitglieder für Recherchen, Vorarbeiten zu Sitzungen sowie für das Führen von Bürgergesprächen ihre privaten Ressourcen auf eigene Kosten nutzen müssten und lediglich auf die allgemeine Auslagenpauschale verwiesen würden. Diese stehe im Übrigen auch fraktionsgebundenen Mitgliedern zu, obwohl diese wegen der Fraktionszugehörigkeit nahezu keinen eigenen Aufwand hätten. Es sei auch vollkommen abwegig, die Anschaffung von Literatur, die Durchführung regelmäßiger Bürgergespräche oder von Informationsveranstaltungen für interessierte Bürger aus einer monatlichen Zahlung von 243,- EUR zu bestreiten. Es könne nicht angehen, dass die Fraktionen derartige Kosten auf Grund ihrer „mehr als üppigen“ Zuschüsse und der ihnen zusätzlich kostenlos zur Verfügung stehenden Räume „aus der Portokasse bezahlen“ könnten, während das fraktionslose Mitglied dafür sein Privatvermögen angreifen müsse. Eine konsistente Regelung müsse umgekehrt die fraktionslosen Mitglieder mit einer angemessenen Grundausstattung unterstützen, um diese Benachteiligung auszugleichen. Das von der Regionalversammlung praktizierte Ressourcenverteilungsverfahren führe insgesamt zu einer unverhältnismäßigen und daher verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigenden Überprivilegierung der Fraktionen beziehungsweise zu einer Benachteiligung fraktionsloser Mitglieder. Bestehende Unterschiede rechtfertigten zwar zweifelsohne keine völlige finanzielle Gleichstellung von fraktionslosen und fraktionsgebundenen Mitgliedern. Dass Fraktionslose aber von jeder Zuschussgewährung völlig ausgeschlossen würden, sei nicht mehr ermessenfehlerfrei begründbar. Verfassungsrechtlich geboten sei es daher, den fraktionslosen Mitgliedern der Regionalversammlung eine finanzielle Grundausstattung in Höhe eines angemessenen Bruchteils des den Fraktionen zustehenden Zuschusses zu gewähren. Hier scheine ein Anteil von einem Viertel angemessen. Dass ein entsprechender Ausgleich geboten sei, verdeutliche auch die einen solchen ausdrücklich vorsehende Bestimmung in § 56 Abs. 3 GemO NRW. Dass der saarländische Gesetzgeber eine am allgemeinen Gleichheitssatz orientierte Regelung bisher nicht getroffen habe, führe nicht dazu, dass die darin zum Ausdruck gebrachten rechtlichen Vorgaben keine Gültigkeit besäßen. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus der bisherigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung. Dort sei zwar stets betont worden, dass das einzelne Ratsmitglied keinen originären Anspruch auf Bezuschussung mit Sach- und Finanzmitteln habe. Wenn aber etwas zur Verteilung anstehe, ergebe sich in den Grenzen des Art. 3 Abs. 1 GG ein Teilhabeanspruch. Dass sich ein solcher bei fraktionslosen Mitgliedern quantitativ von den den Fraktionen zufließenden Zuschüssen unterscheide, sei unstreitig, weshalb er – der Antragsteller – nur eine angemessene Teilhabe an den zur Verfügung gestellten Mitteln verlange.
§ 5 Abs. 3 der Geschäftsordnung der Regionalversammlung des Antragsgegners für unwirksam zu erklären,
§ 5 Abs. 3 der Geschäftsordnung der Regionalversammlung des Antragsgegners insoweit für unwirksam zu erklären, als fraktionslose Mitglieder der Regionalversammlung bei der Mittelverteilung vollständig unberücksichtigt bleiben.
Er hält den Normenkontrollantrag für unbegründet. Der Gesetzgeber habe die Entscheidung, welche Rechte die Fraktionen in Bezug auf ihre sachliche und finanzielle Ausstattung haben sollten, in die Hände der Regionalversammlung gelegt. Diese Autonomie schließe einen weiten Gestaltungsspielraum ein. Dieser sei besonders groß hinsichtlich der Frage, was die Regionalversammlung für erforderlich halte, damit die ihr obliegenden Aufgaben ordnungsgemäß erfüllt werden könnten. Da die Fraktionen bedeutsame Einrichtungen zur politischen Willensbildung darstellten, gehöre in den Zusammenhang auch die Entscheidung, ob überhaupt und gegebenenfalls in welchem Umfang „Gemeinderatsfraktionen“ zur Erfüllung ihrer Aufgaben durch Geld und Sachmittel unterstützt würden. Derartige zweckgebundene Zuwendungen seien in gewissem Umfang zulässig. Die Entscheidung stehe im Ermessen der Regionalversammlung, die Bindungen nur im Hinblick auf den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz unterliege. Danach sei eine rein proportionale Verteilung der Mittel unzulässig, da diese zu einer gleichheitswidrigen Benachteiligung kleinerer Fraktionen führe. Vielmehr müsse nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung ein anderer, sachgerechter Verteilungsmaßstab gewählt werden, beispielweise ein Kombinationsmodell mit einem größeren oder einem kleineren fraktionsstärkeunabhängigen Sockelbetrag. Von daher gebe es keine Anhaltspunkte, dass die von der Regionalversammlung beschlossene Regelung, wonach 56.100,- EUR an Zuschüssen an die Fraktionen nach Sitzen in der Regionalversammlung verteilt würden und alle Fraktionen zusätzlich einen Grundzuschuss in Höhe von 34.140,- EUR erhielten, der sich um 4.267,50 EUR je weiterem Fraktionsmitglied bis zur maximalen Höhe von 10 Fraktionsmitgliedern beziehungsweise einem Betrag von 68.280,- EUR erhöhe, gegen höherrangiges Recht, insbesondere den Gleichbehandlungsgrundsatz, verstoße. Maßgebend sei, dass insgesamt 170.700,- EUR, also mehr als die Hälfte des Gesamtbetrages, als Sockelbetrag zu gleichen Teilen und der Rest proportional verteilt würden. Hintergrund sei gewesen, dass im Vergleich zur vorangegangenen Legislaturperiode die Fraktionsstärke stärkere Berücksichtigung habe finden sollen. Deswegen sei der bisherige Betrag von 18.700,- EUR für die Verteilung nach Sitzen der Fraktionen auf 56.100,- EUR verdreifacht worden. Der verbleibende Rest der insgesamt zur Verfügung stehenden Mittel in Höhe von 310.830,36 EUR werde primär für die Fraktionsgeschäftsführer/innen benötigt. Aus den genannten Gründen sei beschlossen worden, dass jede Fraktion grundsätzlich einen Grundzuschuss von 34.140,- EUR für deren Anstellung erhalte. Da auch bei diesen Kosten die Fraktionsstärke habe berücksichtigt werden sollen, sei beschlossen worden, dass sich dieser Grundzuschuss je weiterem Fraktionsmitglied bis zur maximalen Höhe von zehn Fraktionsmitgliedern beziehungsweise bis zu einem Betrag von 68.280,- EUR erhöhe. Bedenken gegen die verfassungsrechtliche Zulässigkeit dieser automatischen Anpassung bestünden nicht. Die Mittel müssten jährlich im Haushalt bereitgestellt werden und unterlägen daher der Beschlussfassung durch die Regionalversammlung. Ein Verstoß gegen höherrangiges Recht könne auch nicht daraus hergeleitet werden, dass in dem § 5 Abs. 3 GO keine Berechnungs- und Zahlungsintervalle angegeben würden. Der Antragsteller könne sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass der allgemeine Gleichheitssatz eine angemessene Teilhabe auch der fraktionslosen Mitglieder der Regionalversammlung an den zur Verteilung stehenden Mitteln gebiete. Entgegen seiner Ansicht stelle der Fraktionsstatus ein zulässiges Differenzierungskriterium dar. So habe beispielsweise das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass einem fraktionslosen Mitglied des Deutschen Bundestags keine den Fraktionen vergleichbaren Zuwendungen zustünden, weil diese die parlamentarische Arbeit steuerten und erleichterten, indem sie insbesondere eine Arbeitsteilung unter ihren Mitgliedern organisierten, gemeinsam Initiativen vorbereiteten und aufeinander abstimmten sowie eine umfassende Information der Fraktionsmitglieder unterstützten. Fraktionen erfüllten in kommunalen Vertretungskörperschaften dieselben Funktionen wie im Bundestag. Nach den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsätzen müsse der Antragsteller aufgrund seiner Stellung als fraktionsloses Mitglied nicht nur bei finanziellen Transferleistungen eine „gewisse Ungleichbehandlung grundsätzlich hinnehmen“. Das Bundesverfassungsgericht habe es als ausreichend erachtet, dass der Deutsche Bundestag durch seine Verwaltung und insbesondere durch seinen wissenschaftlichen Dienst die für einen Ausgleich erforderlichen Leistungen anbiete. Dem fraktionslosen Abgeordneten dürften daher, soweit in zumutbarem Rahmen begehrt, juristischer Rat und Hilfestellung bei der Formulierung von Anträgen und Initiativen nicht versagt werden. Dafür, dass speziell der Antragsteller auf eine solche Hilfestellung angewiesen wäre, gebe es im Hinblick auf seine juristischen Kenntnisse keine Anhaltspunkte.
Unter dem 29.6.2015 hat das Landesamt für Verwaltung – Kommunalaufsichtsbehörde – mitgeteilt, dass der Beschluss der Regionalversammlung vom 18.12.2014, mit dem der Antrag des Antragstellers auf Bezuschussung fraktionsloser Mitglieder in Höhe eines Viertels des den Fraktionen gewährten Grundzuschusses abgelehnt worden war, nicht zu beanstanden sei. In der Begründung heißt es unter anderem, ein sachlicher Grund für die Differenzierung liege in der Aufgabenstellung der Fraktionen, den „technischen Ablauf der Arbeit des Beschlussgremiums in gewissem Grad zu steuern und damit zu erleichtern“. Bei der Erfüllung dieser Aufgaben betrieben die Fraktionen einen notwendigen sachlichen und personellen Aufwand, der bei einem fraktionslosen Mitglied nicht anfalle. In kommunalen Volksvertretungen sei es vornehmlich Aufgabe der Fraktionen, abweichende Meinungen der in ihr zusammengeschlossenen Abgeordneten zu einem mehrheitlich für richtig gehaltenen Standpunkt zusammenzuführen, um so durch die Vorwegbildung klarer Mehrheiten die Zusammenarbeit des Rates zu erleichtern und um eine zügige Bewältigung der Aufgaben des Rates überhaupt erst zu ermöglichen. Allein in dieser Funktion sei die Erstattung solcher Kosten an die Fraktion gerechtfertigt, die weder über den Haushaltsansatz für den Gemeinderat als Ganzes noch über die Auslagenerstattung und Aufwandsentschädigung der einzelnen Mandatsträger erfasst würden. Unter Zugrundelegung vom Bundesverfassungsgericht entwickelter Grundsätze müsse der Antragsteller eine Ungleichbehandlung, die aus seinem Status als fraktionsloses Mitglied der Regionalversammlung resultiere, grundsätzlich hinnehmen. Fraktionen erhielten Zuwendungen aufgrund ihrer besonderen Funktion und ihres Koordinierungsaufwands, den ein fraktionsloses Mitglied in dieser Form nicht haben könne. Allerdings dürfe die Gewährung von Fraktionsmitteln nicht dazu führen, dass die darin zusammengeschlossenen Mitglieder bei der Wahrnehmung ihres Mandats gegenüber fraktionslosen Mandatsträgern ungleich bevorzugt würden. Wo dies unvermeidliche Folge der Fraktionsbildung sei, bedürfe es kompensatorischer – nicht notwendig geldwerter – Maßnahmen zugunsten der Fraktionslosen, um die Gleichheit der Mandatswahrnehmung wieder herzustellen. Soweit der Antragsteller finanzielle Zuwendungen für die Vorbereitungen von Sitzungen begehre, erhielten die Mitglieder der Regionalversammlung gemäß §§ 206 Abs. 2, 51 Abs. 1 Satz 1 KSVG einen monatlichen Grundbetrag in angemessener Höhe zur Abgeltung der mit ihrer Tätigkeit verbundenen Auslagen. Damit seien die sich aus der Wahrnehmung des politischen Mandats ergebenden Kosten im Sinne eines „Grundaufwands politischer Tätigkeit“ abgegolten. Ein Anspruch auf Vollkostenerstattung bestehe nicht. Vielmehr seien die Mitglieder der Regionalversammlung kraft Gesetzes ehrenamtlich tätig.
Auf Anfrage des Senats hat der Antragsgegner die den einzelnen Fraktionen der Regionalversammlung jahresbezogen gewährten Zuschüsse wie folgt konkretisiert:
1.) CDU (16 Mitglieder):
Quartal: 21.600,63 EUR
Jahr: 86.402,50 EUR
Grundzuschuss pro Fraktion (2 Mitglieder) von
34.140,00 EUR
Zusätzlich pro weiteres Mitglied
bis max. 10: 4267,50 EUR x 8 Mitglieder
68.280,00 EUR
Plus des von 56.100,00 EUR entfallenden Anteils nach
Sitzen: 56.100,00 EUR/41 Mitglieder der RV, die in
Fraktionen sind, x 16 Mitglieder der CDU-Fraktion
21.892,68 EUR
90.172,68 EUR
Summe gemäß Beschluss vom 24.07.2014 auf Antrag von CDU/SPD 86.402,50 EUR.
2.) SPD (15 Mitglieder):
Quartal: 21.494,38 EUR
Jahr: 85.977,50 EUR
Fraktionen sind, x 15 Mitglieder der SPD-Fraktion
20.524.39 EUR
88.804,39 EUR
Summe gemäß Beschluss vom 24.07.2014 auf Antrag von CDU/SPD 85.977,50 EUR.
3.) DIE LINKE (4 Mitglieder):
Quartal: 12.037,04 EUR
Jahr: 48.148,17 EUR
bis max. 10: 4267,50 EUR x 2 Mitglieder
8.535,00 EUR
42.675,00 EUR
Fraktionen sind, x 4 Mitglieder der Linke-Fraktion
5.473,17 EUR
48.148,17 EUR
4.) B'90/DIE GRÜNEN (4 Mitglieder):
Fraktionen sind, x 4 Mitglieder der B'90-Fraktion
5.) AfD (2 Mitglieder):
Quartal: 9.219,15 EUR
Jahr: 36.876,59 EUR
bis max. 10: 4267,50 EUR x O Mitglieder
Plus des von 56.100,00 EUR entfallenden Anteils nach,
Fraktionen sind, x 2 Mitglieder der AfD-Fraktion
2.736,59 EUR
36.876,59 EUR
Für das 2. Halbjahr 2014 wurden auf dieser Basis folgende Beträge für die Fraktionen als Auszahlungsbetrag pro Quartal berechnet:
CDU: 21.600,63 EUR
SPD: 21.494,38 EUR
DIE LINKE (damals noch 5 Mitglieder): 13.405,27 EUR
B'90/DIE GRÜNEN: 12.004,46 EUR
AfD: 9.202,86 EUR.
Die der Berechnung für die Zukunft zugrunde gelegte Fraktionsstärke der Partei DIE LINKE (4 Mitglieder) berücksichtigt den Austritt des Mitglieds Hannelore V. zum 1.11.2014. Neben der seither fraktionslosen Frau V. gehören keiner Fraktion an die Mitglieder H. (PIRATEN), M. (FDP) und der Antragsteller (NPD).
Die fraktionslosen Mitglieder erhalten nach der Auskunft des Antragsgegners eine monatliche Aufwandsentschädigung von 243,00 EUR sowie 25,00 pro Teilnahme an Sitzungen der Regionalversammlung. Des Weiteren werden sie in ihrer Arbeit derart unterstützt, dass ihnen bei Teilnahme an der papierlosen Gremienarbeit (Nutzung eines IPads mit der Software Mandatos) nicht nur die monatlichen UMTS-Kosten bis zur Höhe von 30,00 EUR im Monat erstattet werden, wie dies für alle am papierlosen Verfahren teilnehmenden Mitglieder gilt, sondern dass auch die Hardwarekosten für die Anschaffung des IPads übernommen werden.
Der Antragsgegner hat ferner mitgeteilt, dass die Fraktionen zusätzlich Sachzuwendungen insbesondere durch die Überlassung von Räumen erhalten, und den geldwerten Vorteil im Sinne einer kalkulatorischen Miete bei den einzelnen Fraktionen wie folgt beziffert: bei der CDU-Fraktion insgesamt 13.733,98 EUR, bei der SPD-Fraktion 18.516,63 EUR, bei der Fraktion DIE LINKE 6.098,46 EUR, bei der Fraktion B90/DIE GRÜNEN 5.688,18 EUR und bei der AfD-Fraktion 10.807,69 EUR.
Im Nachgang zur mündlichen Verhandlung hat der Antragsgegner die grundsätzlichen Vorgaben für die Zuschussgewährung nach Kostengruppen, die Rechenschaftsberichte der einzelnen Fraktionen in der Regionalversammlung für das zweite Halbjahr 2014 und den sich darauf beziehenden Prüfvermerk seines Hauptamtes zu den Akten gereicht. Der Antragsteller hat dazu innerhalb der ihm insoweit eingeräumten Frist (Schriftsatznachlass) mit Schriftsätzen vom 18.9. und vom 28.9.2015 Stellung genommen. Wegen des Inhalts im Einzelnen wird auf die genannten Unterlagen verwiesen. Mit dem letztgenannten Schriftsatz hat der Antragsteller beantragt, die mündliche Verhandlung wieder zu eröffnen und gleichzeitig den „Beweisantrag gestellt“,
„die kompletten Rechenschaftsberichte der gegenwärtigen und ehemaligen Fraktionen der Regionalversammlung für die Geschäftsjahre 2012 bis 2014 samt der entsprechenden Prüfberichte der Verwaltung beizuziehen, in Augenschein zu nehmen und auszugsweise zu verlesen zum Beweis der Tatsache, dass die gegenwärtigen und ehemaligen Fraktionen der Regionalversammlung die ihnen zur Verfügung gestellten Mittel in erheblichem Umfange zweckwidrig verwenden, insbesondere zur „Alimentierung“ der Fraktionsmitglieder sowie zur Werbung für die dahinterstehenden politischen Parteien, und dass die Verwaltung die Mittelverwendung durch die Fraktionen nicht in angemessenem Maße kontrolliert.“
Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen. Er war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.
Für die vom Antragsteller beantragte Wiedereröffnung der am 17.9.2015 geschlossenen mündlichen Verhandlung (§ 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO) bestand aus Sicht des Senats keine Veranlassung.(vgl. dazu den Beschluss des Senats vom 29.9.2015 – 2 C 388/14 –) Das von dem Antragsteller in dem ersten entsprechenden Gesuch im Schriftsatz vom 18.9.2015 herausgestellte Informationsdefizit bezüglich der bei der Gewährung der Zuschüsse an die Fraktionen in der Regionalversammlung berücksichtigungsfähigen "Kostenarten" wurde durch die vom Antragsgegner am selben Tag übersandten und an den Antragsteller übermittelten Rechenschafts- und Prüfberichte aller Fraktionen für das zweite Halbjahr 2014 ("Jahresabschluss") ausgeräumt. Weiterer Aufklärungsbedarf besteht nicht. Der Antragsteller hatte innerhalb der in der mündlichen Verhandlung am 17.9.2015 mit Blick auf den angekündigten Nachtrag des Antragsgegners zu dem Punkt gewährten und auf seinen Antrag hin verlängerten Schriftsatznachlassfrist ausreichend die Möglichkeit zur Darlegung seines Standpunkts. Er hat hiervon zunächst durch Schriftsatz vom 18.9.2015 Gebrauch gemacht und auch das in dem Schriftsatz vom 28.9.2015 enthaltene Vorbringen des Antragstellers bietet dem Senat keinen Grund, die mündliche Verhandlung wieder zu eröffnen. Der Antragsteller beschäftigt sich darin vordringlich mit einzelnen Positionen der Rechenschaftsberichte der Fraktionen für das zweite Halbjahr 2014 und stellt die zweckentsprechende Verwendung der Mittel aus den Fraktionszuschüssen in Abrede, reklamiert – bereits thematisch außerhalb des Schriftsatznachlasses – eine ergänzende über die Kosten gegenzurechnende Berücksichtung des Wertes der kostenlosen Überlassung von Räumen des Saarbrücker Schlosses für von den Fraktionen in der Regionalversammlung durchgeführte Neujahrsempfänge(vgl. dazu die seinen Antrag auf Überlassung eines Raumes an ihn für eine entsprechende Veranstaltung (§ 123 Abs. 1 VwGO) zurückweisenden Beschlüsse des Senats vom 29.12.2014 – 2 B 409/14 –, NVwZ-RR 2015, 312, und vom 5.1.2015 – 2 B 1/15 –, KommJur 215, 140, in denen jeweils der Fraktionsstatus als taugliches Differenzierungskriterium angesehen wurde; auch gegen diese Entscheidungen hat der Antragsteller Verfassungsbeschwerden (Az. Lv 12/14 –) erhoben, über die – soweit es den Verfassungsgerichtshof des Saarlandes angeht – ersichtlich noch nicht abschließend entschieden ist) und stellt abschließend zusammenfassend fest, es sei daran „festzuhalten“, dass die Mittelverteilung in der Regionalversammlung „jedenfalls mit rechtlichen Maßstäben nicht einmal mehr ansatzweise nachvollziehbar sei“ sowie dass die Fraktionen „dermaßen überprivilegiert“ seien, dass sie offensichtlich nicht mehr wüssten, was sie mit den ihnen zustehenden Finanzmitteln Sinnvolles anfangen sollten, so dass sich „schon regelrecht an Realsatire grenzende Resultate“ wie etwa „Rückstellungen für 20 Stühle für insgesamt 5.000,- EUR bei einer Zwei-Mann-Fraktion“ ergäben. Dabei verkennt der Antragsteller schon im Ansatz, dass die in der beanstandeten Norm der Geschäftsordnung ausgewiesenen Zuschüsse nicht das festschreiben, was den einzelnen Fraktionen – mit seinen Worten – „zusteht“. Was den Fraktionen insoweit „zusteht“ beziehungsweise was sie – umgangssprachlich – letztlich verbrauchen dürfen, ist nur das, was nach Rechnungslegung und anschließender Überprüfung durch die Verwaltung beziehungsweise durch das Rechnungsprüfungsamt beim Antragsgegner als zweckentsprechend verwendet anerkannt wird. Selbst wenn im konkreten Fall bezogen auf die Rechenschaftsberichte für 2014 seit der letzten Kommunalwahl eine Kontrolle in einzelnen Punkten bei der bisherigen (ersten) Prüfung – wofür es in der Tat Anhaltspunkte geben mag – bisher nur unzureichend oder im Ergebnis zu „unkritisch“ erfolgt sein sollte, hätte das keinen Einfluss auf die Gütigkeit der Geschäftsordnungsnorm (§ 5 Abs. 3 GO) als solcher und damit auch nicht für den Ausgang des vorliegenden Normenkontrollverfahrens. Dafür, dass hier – gar in Form eines kollusiven Zusammenwirkens zwischen Verwaltung und Fraktionen – eine planmäßige Zweckentfremdung von Zuschussmitteln aus dem öffentlichen Haushalt des Antragsgegners betrieben würde, die gegebenenfalls einen Rückschluss auf eine Unwirksamkeit der Zuschussgewährung als solcher in dem § 5 Abs. 3 GO rechtfertigen könnte, gibt es nach den vorgelegten Prüfungsunterlagen indes keine durchgreifenden Anhaltspunkte. Die die Grundlage für den Schriftsatznachlass bildende, seitens des Antragsgegners angekündigte Benennung der nach seinen Angaben in Abstimmung mit der Kommunalaufsichtsbehörde entwickelten grundsätzlich bedeutsamen „betriebswirtschaftlichen Kostengruppen“ lässt ebenfalls nicht den Schluss zu, dass hier eine Zweckentfremdung der Zuschüsse an die Fraktionen seitens der Verwaltung von vorneherein oder gar „in großem Stil“ gefördert oder auch nur toleriert würde. Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass der schriftsätzlich „gestellte“, das heißt für den Fall der Wiedereröffnung angekündigte, im Tatbestand wörtlich wiedergegebene „Beweisantrag“ nicht zu einer für die Entscheidung bedeutsamen weiteren Ermittlung des Sachverhalts führen kann. Soweit der Antragsteller eine Beiziehung „der kompletten Rechenschaftsberichte der gegenwärtigen und ehemaligen Fraktionen in der Regionalversammlung für die Geschäftsjahre 2012 bis 2014 samt der entsprechenden Prüfberichte der Verwaltung“, deren „Inaugenscheinnahme“ sowie eine „auszugsweise Verlesung“ – gemeint wohl durch das Gericht in mündlicher Verhandlung – beantragt hat, bleibt festzuhalten, dass diese Unterlagen, was die Rechenschaftsberichte aus den Jahren 2012 bis Mitte 2014 angeht, schon im Hinblick auf die Diskontinuität und die insoweit durch die Dauer der „Legislaturperiode“ begrenzte Bildung einer Regionalversammlung und daher naturgemäß auch der in derselben von den jeweils aktuellen Mitgliedern gebildeten Fraktionen für die den Gegenstand der vorliegenden Normenkontrollentscheidung bildende Beurteilung der Wirksamkeit der von der aktuellen Regionalversammlung, der der Antragsteller im Übrigen erstmals seit Mitte 2014 angehört, für ihre Arbeit festgelegten Geschäftsordnung, keine Rolle spielen. Deswegen kommen eine Beiziehung und/oder die beantragte Verlesung dieser Unterlagen in diesem Normenkontrollverfahren nicht in Betracht.
Soweit der Antragsteller auch über seinen Antrag auf Wiedereröffnung (§ 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO) ausdrücklich eine „förmliche Entscheidung durch den gesamten Senat“ erbeten hat, wird im Übrigen auf den Beschluss vom 29.9.2015 verwiesen.
Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Er wurde unter Wahrung der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt und ist nach den §§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, 18 AGVwGO insbesondere auch statthaft. Danach unterliegen im Saarland alle im Range unter dem (förmlichen) Landesgesetz stehenden „Rechtsvorschriften“ der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle im Rahmen dieser Gerichtsbarkeit. Zu diesem potentiellen Prüfungsgegenstand gehört auch die hier zur Rede stehende Bestimmung im § 5 Abs. 3 der „Geschäftsordnung für die Regionalversammlung, den Regionalverbandsausschuss, die Regionalversammlungsausschüsse und die aufgrund besonderer Rechtsvorschriften gebildeten Ausschüsse und Beiräte des Regionalverbandes Saarbrücken“ (im Folgenden: GO). Ob es sich bei derartigen Bestimmungen in Geschäftsordnungen konkret um „Rechtsvorschriften“ im Sinne der genannten Vorschriften handelt, hängt im Wesentlichen davon ab, ob sie aufgrund eines abstrakt generellen Charakters geeignet sind, zu einer Vielzahl von Rechtsstreitigkeiten zu führen. Das ist hier der Fall. Die streitige Geschäftsordnung regelt unter anderem die Rechtsstellung der Mitglieder des kommunalen Vertretungsorgans Regionalversammlung. Die sich aus ihr ergebenden einzelnen Befugnisse sind grundsätzlich auch im Verwaltungsrechtsweg im Wege des Kommunalverfassungsstreitverfahrens durchsetzbar. Dass derartige Geschäftsordnungen nicht das Außenrechtsverhältnis der Bürgerinnen und Bürger zum Staat betreffen und daher nicht in den entsprechenden Publikationsorganen der Gemeinden und Gemeindeverbände „verkündet“ werden müssen, steht dem nicht entgegen.(vgl. hierzu etwa BVerwG, Beschluss vom 15.9.1987 – 7 N 1.87 –, DVBl. 1988, 790, VGH Kassel, Urteil vom 22.3.2007 – 8 N 2359/06 –, LKRZ 2007, 262, jeweils zur Festsetzung von Fraktionsmindeststärken, Ziekowin Sodan/Ziekow, VwGO 3. Auflage 2010, § 47 Rn 111 m.w.N. aus der Rechtsprechung)
Die Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) und das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers unterliegen keinen durchgreifenden Bedenken. Auch unter diesen Aspekten bezieht sich die Möglichkeit einer Verletzung in „eigenen“ Rechten auf die sich aus seiner Stellung als Mitglied der Regionalversammlung ergebenden Befugnisse.
Der damit insgesamt zulässige Normenkontrollantrag des Antragstellers ist jedoch – im Haupt- wie im Hilfsantrag – nicht begründet. Die Annahme der Unwirksamkeit des § 5 Abs. 3 GO gebietende Verstöße gegen höherrangiges Recht sind nicht feststellbar.
1. Die vom Antragsteller beanstandete Regelung in der Geschäftsordnung der Regionalversammlung des Antragsgegners findet ihre rechtliche Grundlage in dem § 206 Abs. 4 KSVG. Danach können sich Mitglieder der Regionalversammlung, die derselben Partei oder politischen Gruppierung mit im Wesentlichen gleicher politischer Zielsetzung angehören, zu einer Fraktion zusammenschließen, die aus mindestens zwei Mitgliedern bestehen muss. Die Möglichkeit, sich unter diesen Vorgaben einer Fraktion anzuschließen, fehlt nach der Entscheidung des Landesgesetzgebers zu einem Verzicht auf eine Sperrklausel (Mindestklausel) bei der Mandatsvergabe im Kommunalwahlrecht inzwischen vermehrt und so auch im Falle des Klägers.(Nach dem amtlichen Endergebnis der letzten Kommunalwahl im Saarland am 25.5.2014 entfiel auf die von dem Antragsteller angeführte Liste der Nationaldemokratischen Partei Deutschlands (NPD) bei einem Stimmenanteil von 2,0 % eins von insgesamt 45 Mandaten in der Regionalversammlung.) Hinsichtlich der Einzelheiten der Bildung von Fraktionen in der Regionalversammlung beim Antragsgegner sowie insbesondere auch – soweit hier von Bedeutung – wegen ihrer Rechte und Pflichten im Einzelnen verweist der § 206 Abs. 4 Satz 2 KSVG auf eine Regelung in der Geschäftsordnung, räumt also der darüber befindenden Regionalversammlung ein vom Wortlaut her zunächst nicht beschränktes Entscheidungsermessen ein.
Fraktionen sind – notwendig – auf die Dauer einer Wahlperiode angelegte ständige Gliederungen kommunaler Vertretungsorgane, hier der Regionalversammlung, die durch Gesetz oder die jeweilige Geschäftsordnung anerkannt und durch diese mit eigenen Mitwirkungsrechten ausgestattet sind, um den technischen Ablauf der Arbeit im Wege einer „Binnensteuerung“ zu erleichtern und damit letztlich die notwendige Willensbildung in dem Vertretungsorgan zu steuern. Unter dem letztgenannten Aspekt kommt ihnen neben arbeitsökonomischen Gesichtspunkten insbesondere die Aufgabe zu, parteipolitische Vorstellungen durch Vorabstimmung unter ihren Mitgliedern zu kanalisieren, in die Arbeit des Gremiums einzubringen und umzusetzen.(vgl. hierzu etwa Grosin Lehné/Weirich, KSVG, Loseblatt, Rn 5.1 zu § 30) Die Fraktionen in kommunalen Vertretungskörperschaften erfüllen damit im Grundsatz die gleichen Funktionen wie diejenigen in den Landtagen und im Deutschen Bundestag.(vgl. dazu etwa OVG des Saarlandes, Beschluss vom 29.12.2014 – 2 B 409/14 –, NVwZ-RR 2015, 312, betreffend die bevorzugte Berücksichtigung von Fraktionen in der Regionalversammlung des Antragsgegners bei einer Vergabe von Räumlichkeiten für Neujahrsempfänge) Insoweit handelt es sich bei ihnen um notwendige Einrichtungen des kommunalen Verfassungsrechts mit entsprechend öffentlich-rechtlichem Status. Das zeigt der Umstand, dass das Kommunalselbstverwaltungsgesetz des Saarlandes den Fraktionen an verschiedenen Stellen ausdrücklich eigene Rechte und Befugnisse zuweist, wie etwa beim Initiativrecht für die Einberufung des Gemeinderats beziehungsweise – hier – der Regionalversammlung (§§ 41 Abs. 1 Satz 2, 209, 171 Nr. 6 KSVG) oder eines seiner Ausschüsse (§ 48 Abs. 6 KSVG) sowie für die Bestimmung der Tagesordnung (§ 41 Abs. 1 Satz 3 KSVG).
Den nach der letzten Kommunalwahl im Mai des vergangenen Jahres, insgesamt nunmehr fünf Fraktionen in der Regionalversammlung werden auf der Grundlage und nach näherer Maßgabe der Regelung in dem § 5 Abs. 3 GO nach der vom Antragsgegner übersandten Aufstellung Fraktionskostenzuschüsse von auf das Jahr bezogen insgesamt 305.552,93 EUR gezahlt. Zusätzlich werden den Fraktionen Sachzuwendungen insbesondere durch die Überlassung von Räumen gewährt, deren geldwerten Vorteil im Sinne einer „kalkulatorischen Miete“ der Antragsgegner bei der CDU-Fraktion mit insgesamt 13.733,98 EUR, bei der SPD-Fraktion auf 18.516,63 EUR, bei der Fraktion DIE LINKE mit 6.098,46 EUR, bei der Fraktion B‘90/DIE GRÜNEN auf 5.688,18 EUR und bei der AfD-Fraktion mit 10.807,69 EUR beziffert hat.
Über die Verweise in den §§ 209, 171 Nr. 14 KSVG sind die gemäß § 206 Abs. 2 Satz 1 KSVG hingegen auf die grundsätzlich ehrenamtlich tätigen Mitglieder der Regionalversammlung insgesamt – unabhängig von einer Fraktionszugehörigkeit im Einzelfall – die Vorschriften über die Entschädigung der Gemeinderatsmitglieder entsprechend anwendbar. Abgesehen von einem im Einzelfall zu ersetzenden Verdienstausfall infolge von Teilnahmen an Sitzungen (§ 51 Abs. 3 KSVG) erhalten auch die keiner Fraktion angehörenden Mitglieder der Regionalversammlung Sitzungsgelder und zur Abgeltung der mit ihrer Tätigkeit verbundenen baren Auslagen einen monatlichen Grundbetrag „in angemessener Höhe“, über die die Regionalversammlung selbst entscheidet (§ 51 Abs. 1 Sätze 1 und 2 KSVG). Die Regionalversammlung beim Antragsgegner hat insoweit in dem § 6 Abs. 1 GO festgelegt, dass den Mitgliedern neben einem im Einzelfall nachzuweisenden Verdienstausfall sowie zusätzlich 25,- EUR Sitzungsgeld pro Teilnahme an einer Sitzung der Regionalversammlung (§ 6 Abs. 4 GO) eine monatliche pauschalierte Aufwandsentschädigung gewährt wird, deren Höhe 50 % der Aufwandsentschädigung der ehrenamtlichen Regionalverbandsbeigeordneten und damit im Ergebnis monatlich 243.- EUR beträgt.(vgl. dazu den § 7 Abs. 1 der Verordnung über die Aufwandsentschädigung der ehrenamtlichen Beigeordneten, Ortsvorsteherinnen und Ortsvorsteher vom 15.3.1989, Amtsblatt 1989, 455, zuletzt geändert durch die Verordnung vom 1.12.2008, Amtsblatt 2008, 2106) Über diese finanziellen Zuwendungen werden der Antragsteller und die inzwischen drei weiteren fraktionslosen Mitglieder der Regionalversammlung nach Angaben des Antragsgegners in ihrer Arbeit dadurch unterstützt, dass ihnen bei einer Teilnahme an der papierlosen Gremienarbeit (Nutzung eines IPads mit der Software Mandatos) die monatlichen UMTS-Kosten bis zur Höhe von 30,00 EUR im Monat erstattet werden und dass auch die Hardwarekosten für die Anschaffung eines IPads übernommen werden. Hierauf beschränkt sich die finanzielle Unterstützung der nicht fraktionsgebundenen Mitglieder.
2. Die in der Geschäftsordnung der Regionalversammlung angelegte Handhabung von Zuwendungen (nur) an die fünf Fraktionen unterliegt – was die hier umstrittene Gewährung von finanziellen Fraktionszuschüssen auf der Grundlage des § 5 Abs. 3 GO angeht – keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Auch wenn die Gewährung solcher Zuschüsse im Kommunalverfassungsrecht des Saarlandes nicht ausdrücklich vorgeschrieben ist, sind derartige Zuwendungen grundsätzlich zulässig. Dabei geht es nicht wie in dem vom Antragsteller genannten 1. Diätenurteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1975(vgl. BVerfG, Urteil vom 5.11.1975 – 2 BvR 193/74 –, NJW 1975, 2331) um die Frage der rechtlichen Qualität einer „angemessenen und ihre <der Abgeordneten> Unabhängigkeit sichernden“ Entschädigung beziehungsweise – danach – Alimentierung der einzelnen Abgeordneten und ihrer Familien, dort konkret des Deutschen Bundestags im Sinne des Art. 48 Abs. 3 Satz 1 GG. Die Mitglieder der Regionalversammlung sind gemäß § 206 Abs. 1 Satz 1 KSVG vor vorneherein ehrenamtlich tätig und der hier allein zur Rede stehende Fraktionszuschuss ist funktional strikt an der Aufgabenstellung der Fraktionen zu orientieren und zielt daher nur auf die Befähigung zur Wahrnehmung gerade ihrer Aufgaben für das Funktionieren der „Kommunalparlaments“.
Zuwendungen an die Fraktionen, hier in Form der von der Regionalversammlung in § 5 Abs. 3 GO festgelegten Fraktionszuschüsse, für deren „parlamentarische“ Arbeit, nicht für die einer sie tragenden Partei,(vgl. hierzu zutreffend Grosin Lehné/Weirich, KSVG, Loseblatt, Rn 5.4 zu § 30, wonach die Zuwendungen keinesfalls zu einer verdeckten Partei- oder gar Wahlkampffinanzierung benutzt werden dürfen, über die ordnungsgemäße Verwendung Nachweise zu führen sind und bei nicht entsprechenden Verwendungsnachweisen eine Rückzahlung zu erfolgen hat; vgl. dazu beispielsweise auch VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 11.10.2010 – VGH O 24/10 – DVBl. 2010, 1504, betr. Landtagsfraktionen, dort auch zur Überprüfungspflicht des Landesrechnungshofs) sind grundsätzlich Ausfluss der kommunalen Finanz- und Organisationshoheit der Regionalversammlung, das heißt einerseits des Rechts der Gemeinden und – hier – Gemeindeverbände zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens (Finanzhoheit) sowie andererseits ihrer Befugnis, eigene Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in organisatorischer sowie verfahrensrechtlicher Hinsicht selbst zu regeln (Organisationshoheit). Zu Letzterem gehört unter anderem das Recht zur eigenständigen Organisation der Verwaltungsgliederung einschließlich der Regelung der Rechtsverhältnisse innerhalb der Kommunalvertretung. Beide Rechte ergeben sich letztlich aus der institutionellen Garantie gemeindlicher Selbstverwaltung in den Art. 28 Abs. 2 GG und 117 Abs. 3 SVerf. Von daher entscheiden die kommunalen Vertretungsorgane – Gemeinde- oder Stadträte, Kreistage oder die Regionalversammlung – nach Ermessen auch, ob und in welchem Umfang die ihm angehörenden Fraktionen durch Geld und Sachmittel in ihrer Arbeit unterstützt werden.
Der im konkreten Fall der Regionalversammlung dadurch eröffnete weite Gestaltungsspielraum(vgl. hierzu etwa OVG des Saarlandes, Urteil vom 1.2.1996 – 1 R 2/93 –, AS 25, 317, kein Anspruch auf ein „Fraktionszimmer“) wird allerdings beschränkt durch allgemeine verfassungsrechtliche Grundanforderungen. Grenzen der Finanzierung durch die Bereitstellung von Haushaltsmitteln für die notwendigen sachlichen und personellen Aufwendungen ergeben sich vor allem aus den zuvor beschriebenen Aufgaben der Fraktionen. Nur deren Bewältigung soll finanziert werden. Die gewährten Mittel müssen dabei unter den Fraktionen nach einem Maßstab verteilt werden, der sich allein an deren tatsächlichem oder dem zu erwartenden Bedarf für ihre Geschäftsführung orientiert. Darüber hinaus muss das kommunale Vertretungsorgan – hier die Regionalversammlung – bei der Entscheidung über solche Zuwendungen die Grundsätze der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung und auch die finanzielle Leistungsfähigkeit der jeweiligen kommunalen Gebietskörperschaft, hier die des Antragsgegners, berücksichtigen und dabei insgesamt insbesondere den allgemeinen Grundsatz der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) beachten.(vgl. hierzu etwa Grosin Lehné/Weirich, KSVG, Loseblatt, Rn 5.4 zu § 30, unter Verweis auf ein die Zuwendungen an Fraktionen betreffendes Schreiben des Ministeriums für Inneres, Familie, Frauen und Sport vom 23.2.2005) Bei der Bemessung der Fraktionszuschüsse hat sich in der Praxis – mit Blick auf den Grundsatz der Chancengleichheit und die hierzu ergangene Rechtsprechung – allgemein ein Kombinationsmodell entwickelt, das neben einer Mindestausstattung für alle Fraktionen eine Differenzierung nach deren Größe im Einzelfall vorsieht und das auch der hier umstrittenen Regelung in § 5 Abs. 3 GO zugrunde liegt. Dies ist sachgerecht, weil nicht nur der Sachaufwand der Fraktion für Papier, Porto, Telefone und dergleichen, sondern auch der Zeitbedarf etwaiger angestellter Kräfte in der Geschäftsführung bei der Vor- und Nachbereitung der Sitzungen und durch das Verfassen und Übermitteln schriftlicher Beratungsvorlagen, Einladungen und dergleichen von der Fraktionsgröße, das heißt der Zahl ihrer Mitglieder abhängig ist.
An diesen Maßstäben erweist sich die vom Antragsteller beanstandete Vorschrift über die Fraktionszuschüsse in § 5 Abs. 3 GO im Ergebnis als wirksam.
3. Die Vorschrift genügt zunächst den rechtsstaatlichen Anforderungen (Art. 20 GG, Art. 60 Abs. 1 SVerf) an eine hinreichende inhaltliche Bestimmtheit von Rechtsnormen. Dabei ist davon auszugehen, dass auch die Regionalversammlung beim Erlass derartiger generell-abstrakter Regelungen grundsätzlich die rechtsstaatlichen Gebote der Normenklarheit und der Widerspruchsfreiheit berücksichtigen muss, die letztlich dazu dienen, auf der Ebene der Rechtsanwendung unklar gefasster Normen ein „Eindringen“ Dritter in die Kompetenzen des jeweils nach der Rechtsordnung zur Regelung befugten Normgebers zu verhindern.(vgl. etwa BVerfG, Urteile vom 15.7.2003 – 2 BvF 6/98 –, NVwZ 2003, 1497, zum Verhältnis Bund/Länder bei der Festlegung von Verwaltungszuständigkeiten; zuletzt vom 2.6.2015 – 2 BvE 7/11 –, DÖV 2015, 670 (Ls.), <Unterstützungseinsätze Bundespolizei>) Insoweit folgt eine Unwirksamkeit des § 5 Abs. 3 GO entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht bereits daraus, dass – mit seinen Worten – die Vorschrift „völlig konfus“, unklar und oder gar „verworren“ wäre. Aus der Vorschrift ergibt sich ausreichend deutlich, bis zu welcher Höhe den Fraktionen der Regionalversammlung jährliche Zuwendungen aus Steuermitteln zur Verfügung gestellt werden und wie sich die Beträge – fraktionsbezogen – zusammensetzen.
Alle Fraktionen erhalten nach § 5 Abs. 3 Satz 2 GO einen Grundzuschuss in Höhe von 34.140,- EUR. Dieser erhöht sich bezogen auf die Größe der jeweiligen Fraktion für jedes „weitere“, das heißt die Mindeststärke von zwei Mitgliedern (§ 206 Abs. 4 KSVG) übersteigende Mitglied bis zu höchstens zehn Mitgliedern um 4.267,50 EUR. Diese Erhöhungsbeträge berechnen sich beispielsweise bei der CDU, die über (10 – 2 =) 8 „weitere“ anrechenbare Mitglieder verfügt, auf (8 x 4267,50 EUR =) 34.140,- EUR, so dass sich für diese Fraktion insgesamt ein Grundzuschuss von (2 x 34.140,- EUR =) 68.280,- EUR pro Jahr ergibt. Bei der kleinsten AfD-Fraktion, die lediglich zwei Mitglieder zählt, bleibt es dagegen beim Grundzuschuss in Höhe der erwähnten 34.140,- EUR, da es keine „weiteren“ Mitglieder gibt. Die entsprechende Berechnung ergibt für die übrigen drei Fraktionen in der Regionalversammlung Grundzuschüsse in Höhe von ebenfalls 68.280,- EUR bei der SPD-Fraktion (15 Mitglieder) und jeweils 42.675,- EUR bei den Fraktionen DIE LINKE (4 Mitglieder) und B90/DIE GRÜNEN (4 Mitglieder). Diese unterschiedlich hohen Grundzuschüsse tragen den verschiedenen Fraktionsstärken Rechnung und sind so hinsichtlich des Erhöhungsanteils bereits Ausdruck des schon erwähnten, in der Rechtsprechung wenn nicht für geboten erachteten, so doch zumindest als zulässig angesehenen Kombinationsmodells.
Zusätzlich wird ein in § 5 Abs. 3 Satz 1 GO festgeschriebener Gesamtbetrag in Höhe von 56.100,- EUR an die Fraktionen „nach Sitzen in der Regionalversammlung“ verteilt. Dabei ist es für den Senat nachvollziehbar und nicht zu beanstanden, dass, weil es um Fraktionszuschüsse geht, als Bezugsgröße die Zahl der nach dem Austritt von Frau V. aus der Fraktion DIE LINKE noch 41 fraktionsgebundenen Mitglieder („Sitze“) in Ansatz gebracht wird. Der so errechnete Betrag von 1.368,2926 EUR ergibt in Multiplikation mit den Mitgliederzahlen der jeweiligen Fraktion Beträge von 21.892,68 EUR (CDU-Fraktion), 20.524,39 EUR (SPD-Fraktion), jeweils 5.473,17 EUR (Fraktionen DIE LINKE und B90/DIE GRÜNEN) und von 2.736, 59 EUR (AfD-Fraktion).
Die von dem Antragsteller schließlich unter dem Verweis auf eine aus seiner Sicht unzureichende Bestimmtheit beanstandete Regelung in dem § 5 Abs. 3 Satz 3 GO, wonach sich „der Grundzuschuss“ jährlich „entsprechend den Tarifsteigerungen im TVÖD“ erhöht, unterliegt unter diesem Aspekt ebenfalls keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Wie der Bezug zum „Tarifvertrag“ für den Öffentlichen Dienst verdeutlicht, kann diese „Steigerung“ lediglich den Anteil der Zuschüsse an die Fraktionen betreffen, der von diesen im Rahmen eines geschlossenen Arbeitsvertrages als Entgelt an angestellte Beschäftigte gezahlt wird. Im Ergebnis dürfte es sich dabei lediglich um einen – meist ins Leere gehenden – klarstellenden Hinweis handeln, dass bei der notwendigen abschließenden Rechnungslegung die entsprechenden Entgeltsteigerungen anerkannt werden, was nach dem § 5 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GO zugrunde liegenden, auf eine pauschalierte Vorabbewilligung zielenden Zuschusssystem letztlich finanziell nur dann zum Tragen kommt, wenn die einzelnen Fraktionen ansonsten die ihnen gewährten Zuschüsse vollständig ordnungsgemäß zweckbezogen „verbraucht“ haben. Nur in diesem Fall kommt überhaupt eine „Erhöhung“ der Zuschüsse über die zuvor genannten Beträge einer Tarifsteigerung hinaus in Betracht. Diese ist dann aber auch gerechtfertigt, wenn die Beschäftigung der jeweiligen Kräfte durch die Fraktionen als solche im Rahmen der Rechnungsprüfung nicht zu beanstanden ist. Einen weiteren Regelungsgehalt hat der § 5 Abs. 3 GO, der damit im Ergebnis auf eine nachträgliche „Spitzabrechnung“ zielt, wenn er zu einer „Erhöhung“ führen soll, nicht.
Der § 5 Abs. 3 Satz 4 GO enthält schon nach seinem Wortlaut keine normative Regelung, sondern nur den Hinweis, dass die Regionalversammlung im Juli 2014 die Gesamtsumme der Fraktionskostenzuschüsse (reduziert) auf einen Betrag von 310.830,60 EUR beschränkt hat. Insgesamt führt die zuvor genannte Berechnung zu einem jährlichen maximalen Gesamtzuschuss an die Fraktionen in der Regionalversammlung in Höhe von 305.552, 93 EUR vor Rechnungslegung. Weil damit der genannte Höchstbetrag jedenfalls nicht überschritten wird, lässt sich auch unter diesem Gesichtspunkt keine die Annahme ihrer Unwirksamkeit rechtfertigende „innere Widersprüchlichkeit“ der Vorschrift begründen.
4. Der in § 5 Abs. 3 GO gewählte Verteilungsmaßstab ist grundsätzlich am Zweck der Fraktionsbildung und an dem sich aus der Fraktionstätigkeit in der Regionalversammlung ergebenden Finanzierungsbedarf für die Fraktionsgeschäftsführung orientiert.(vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 5.7.2012 – 8 C 22.11 –, NVwZ 2013, 442) Der daraus resultierende Ausschluss des Antragstellers, der in der Regionalversammlung wiederholt, zuletzt im Dezember 2014 beantragt hatte, ihn als fraktionsloses Mitglied zumindest zu einem Teil, konkret betragsmäßig zu einem Viertel der den Fraktionen gewährten Zuschüssen, an dieser Verteilung von im wesentlichen umlagegenerierten Haushaltsmitteln des Antragsgegners zu beteiligen, beinhaltet auch keine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes in Art. 3 Abs. 1 GG unter dem Aspekt des Willkürverbots. Die Regelung bewegt sich insoweit zumindest im Rahmen des der Regionalversammlung des Antragsgegners – wie erwähnt – zustehenden Ermessens. Bei einer Verteilung von Haushaltsmitteln an Stadtratsfraktionen – hier entsprechend an die Fraktionen in der Regionalversammlung des Antragsgegners – ist, wie eingangs erwähnt, der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu beachten.(vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 5.7.2012 – 8 C 22.11 –, NVwZ 2013, 442, dort zu Zuschüssen für die Geschäftsführungstätigkeit) Danach muss sich der Verteilungsmaßstab an den mit der Bildung von Fraktionen mit Blick auf das Funktionieren des Rates/der Versammlung verfolgten Zwecken und an dem daraus resultierenden Bedarf orientieren. Dass das von der Regionalversammlung beschlossene Kombinationsmodell diesen Anforderungen – was die Berücksichtigung der einzelnen Fraktionen der Regionalversammlung angeht – im Grundsatz Rechnung trägt, unterliegt keinen durchgreifenden Zweifeln. Dabei kann nicht pauschal davon ausgegangen werden, dass eine „Willkürlichkeit“ eines vollständigen Ausschlusses umso eher gegeben ist, je höher die Summe der auf diese Weise zugeteilten Gesamtmittel und – dementsprechend – die Diskrepanz im Einzelfall ist. Der allgemeine Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebietet ganz allgemein „wesentlich Gleiches“ gleich und „wesentlich Ungleiches“ nach seiner Eigenart verschieden zu behandeln. Der jeweilige Normgeber muss von daher auch bei Unterscheidungen im Bereich von durch ihn gewährten Begünstigungen einen vernünftigen, sich aus der Natur der Sache ergebenden oder in sonstiger Weise „einleuchtenden“ Grund angeben können.(vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 5.7.2012 – 8 C 22.11 –, NVwZ 2013, 442, mit zahlreichen Nachweisen aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts)
Die von dem Kläger aufgeworfene Frage, ob bei einer Verteilung dieser Mittel trotz des Fehlens jeder Koordinierungsaufgabe für die Arbeit in der Regionalversammlung in dem im Zusammenhang mit den Fraktionszwecken zuvor beschriebenen Sinn eine zumindest anteilige Beteiligung auch der – derzeit vier – fraktionslosen Mitglieder der Regionalversammlung zwingend ist, so dass bei einer Nichtberücksichtigung eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes beziehungsweise des Gebotes der Chancengleichheit angenommen werden muss, ist zu verneinen.
Ergibt sich die grundsätzliche Legitimation, das heißt das „Ob“ der Gewährung solcher Zuschüsse aus den erwähnten Aufgaben der Fraktionen in der kommunalen Vertretungskörperschaft einer Binnenkoordination im Sinne der technischen und inhaltlichen Koordination der Abläufe und der Willensbildung zunächst ihrer Mitglieder und dann in der Konsequenz der Regionalversammlung insgesamt, so gibt es unter dem Gesichtspunkt der „Gleichbehandlung“ kein stichhaltiges Argument für eine zwingende Beteiligung fraktionsloser Mitglieder, bei denen kein derartiger, irgendwie gearteter Koordinierungsaufwand auftritt. Der auf die Finanzierung der Tätigkeit der Fraktionen in der Regionalversammlung zielende (ausschließliche) Zuwendungszweck gibt vielmehr den sachlichen Grund für Differenzierungen bei der Bemessung dieser Zuschüsse vor. Das gilt für die hier zu entscheidende Frage des generellen Ausschlusses des nicht fraktionsgebundenen Antragsstellers in gleicher Weise, sofern man den allgemeinen Gleichheitssatz in seiner besonderen Ausprägung als Grundsatz der Chancengleichheit in den Blick nimmt.(vgl. dazu etwa OVG Lüneburg, Beschluss vom 9.6.2009 – 10 ME 17/09 –, DVBl. 2009, 917, wonach der Grundsatz der Chancengleichheit verlangt, dass „alle Gruppen und Fraktionen“ einen Anspruch auf sachgerechte und willkürfreie Teilhabe an der Vergabe der für diesen Zweck zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel haben) Fraktionszuschüsse wahren die Chancengleichheit der Fraktionen, wenn sie sich in dem beschriebenen Sinne nach ihrem gesetzlichen Zweck bemessen und hierauf beschränken. Auch insoweit ist die „Chancengleichheit“ kein Maßstab.
Soweit der Antragsteller die ihm in seiner Eigenschaft als Mitglied des Regionalparlaments zur Bewältigung dieser Aufgabe nach Maßgabe des §51 Abs. 1 KSVG zugewiesenen Mittel und Unterstützungen als nicht auskömmlich ansieht, ist das eine andere Frage.(vgl. in dem Zusammenhang etwa VGH München, Beschluss vom 12.10.2010 – 4 ZB 10.1246 –, wonach das einzelne Mitglied eines Stadtrats keinen Anspruch auf Gewährung bestimmter Zuwendungen, sondern lediglich einen solchen auf sachgerechte und ermessensfehlerfreie Verteilung bereitgestellter Mittel und Ressourcen, dort zur Überlassung eines Raumes, und OVG Münster, Beschluss vom 10.2.2012 – 15 B 212/12 –, OVGE 54, 251, Bereitstellung eines Raumes für eine Bürgersprechstunde) Der „Vergleich“ dieser Zuwendung mit dem Fraktionszuschuss ist auch unter dem Aspekt von vorneherein nicht gerechtfertigt. Weil die Fraktionen als Gliederungen der Regionalversammlung dazu dienen, den Willensbildungsprozess in der Versammlung vorzubereiten und zu strukturieren und damit effektiver zu gestalten, finanziert sich die Regionalversammlung durch die Fraktionszuschüsse letztlich selbst. Zuwendungen an Fraktionen sind vor dem Hintergrund von vorneherein nicht für eine (zusätzliche) Alimentierung der fraktionsangehörigen Mandatsträger in der Regionalversammlung bestimmt. Deswegen sind die vom Antragsteller in dem Zusammenhang vorgetragenen Vergleiche unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten schon vom Maßstab her nicht zulässig. Hinsichtlich der finanziellen Unterstützung einzelner – ehrenamtlicher – Ratsmitglieder wird in der Literatur im Übrigen regelmäßig darauf verwiesen, dass es weder einen Anspruch auf Vollkostenerstattung noch auf die Gewährleistung eines „Existenzminimums“ gebe.(vgl. etwa Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung NRW, Loseblatt Band I, Anm IV.5 zu § 56 GemO NRW, unter Verweis auf OVG Münster, Beschluss vom 22.1.2010 – 15 B 1797/09 –, NVwZ-RR 2010, 534)
Auch die von dem Antragsteller für seine Argumentation angeführte Regelung des nordrhein-westfälischen Landesgesetzgebers in dem § 56 Abs. 3 GemO NRW gibt insoweit keinen Anlass für eine andere Betrachtung. Die Vorschrift enthält zunächst eine gesetzliche Festschreibung der Verpflichtung der Gemeinden zur Gewährung von „Zuwendungen zu sachlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung“ an Ratsfraktionen „und Gruppen“ aus Mitteln des Haushalts (Satz 1) und eine Transparenz gewährleistende Verpflichtung zur Darstellung dieser Ausgaben in einer besonderen Anlage zum Haushaltsplan (Satz 2). Diese Bestimmungen betreffen vom Wortlaut her ebenfalls nur Mehrheiten von Mitgliedern der Räte, die sich entweder als Fraktion oder als „Gruppe“ zusammengeschlossen haben, wobei der anschließende § 56 Abs. 3 Satz 3 GemO NRW einen proportional bestimmten, auf die kleinste Fraktion bezogenen Anteil für die „Gruppen“ vorgibt. Hintergrund beziehungsweise Anlass für diese Regelungen war die in Nordrhein-Westfalen im Gefolge der Kommunalwahl im Jahre 1999 unter Wegfall der Sperrklausel (5 %) umstrittene Frage, ob Zuwendungen auch an Gruppen von Mitgliedern in Räten ohne Fraktionsstatus zulässig waren.(vgl. dazu im Einzelnen – bejahend – OVG Münster, Urteil vom 18.6.2002 – 15 A 1598/01 –, NVwZ-RR 2003, 59) Der von dem Antragsteller angesprochene § 56 Abs. 3 Satz 4 GemO NRW bestimmt für das fraktions- und gruppenlose Mitglied dann eine Pflicht der Gemeinde, ihm in „angemessenem Umfang Sachmittel und Kommunikationsmittel zum Zwecke seiner Vorbereitung auf die Ratssitzung“ zur Verfügung zu stellen und dem folgenden § 56 Abs. 3 Satz 5 GemO NRW lässt sich lediglich eine in das Ermessen des Rates gestellte Möglichkeit, ihm statt dessen „finanzielle Zuwendungen aus Haushaltsmitteln“ in der dort limitierten Weise zu gewähren. Das entspricht im Grundsatz auch der saarländischen Regelung in dem § 51 Abs. 1 KSVG. Da das nordrhein-westfälische Landesrecht ohnehin keine Wirkungen auf die Rechtslage im Saarland hat, muss dem hier nicht weiter nachgegangen werden.
Im Ergebnis lässt sich daher nicht feststellen, dass hier im Wesentlichen gleiche Sachverhalte vorliegen, so dass die daran anknüpfende Ungleichbehandlung im Sinne der Differenzierung bei den Fraktionszuschüssen zwischen fraktionsangehörigen und nicht fraktionsgebundenen Mitgliedern der Regionalversammlung nicht als Verstoß gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz unter dem Aspekt der „Willkürlichkeit“ gewertet werden kann. Insoweit fehlt es – bezogen auf die Intention der Regelung (§ 5 Abs. 3 GO) – vielmehr an gleich gelagerten Sachverhalten. Unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten wäre es daher beispielsweise zu beanstanden, wenn die Regionalversammlung einer ihrer Fraktionen unter Verweis auf ihre geringe Größe – etwa bei der Mindeststärke von zwei Mitgliedern – derartige Zuwendungen im Rahmen ihrer Ermessensausübung vollständig versagen würde. Darum geht es hier aber nicht.
Dass letztlich alle übrigen Fraktionen nach dem Austritt von Frau V. aus der Fraktion DIE LINKE angesichts der damit verringerten Zahl der fraktionsangehörigen Mitglieder – von 42 auf 41 – geringfügig mehr erhalten als vorher, ist systemgerecht und nicht zu beanstanden. Der Gesamtbetrag der Fraktionszuschüsse ist insoweit jedenfalls festgeschrieben. Die durch den Austritt auf 4 Mitglieder „geschrumpfte“ Fraktion DIE LINKE erhält entsprechend weniger.
5. Die im Vortrag des Antragstellers wiederholt anklingende Frage, ob die konkreten Mittelansätze in dem § 5 Abs. 3 GO für die einzelnen Fraktionen nicht deutlich überhöht sind, betrifft ebenso wenig wie die zuvor angesprochene Frage auskömmlicher eigener Ausstattung des Antragstellers (§ 51 Abs. 1 und 3 KSVG) als „einfaches“ ehrenamtliches Mitglied den allgemeinen Grundsatz der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG).
Wie eingangs erwähnt, muss sich die Verteilungsentscheidung des Gremiums allerdings stets auf die für die Führung der Fraktionsgeschäfte notwendigen Tätigkeiten und auf die hierfür erforderlichen Personalaufwendungen beziehen und – vor allem – auch beschränken. Sie darf insbesondere nicht zu einer verdeckten Parteienfinanzierung und auch nicht zu einer zusätzlichen allgemeinen Aufwandsentschädigung für die fraktionsgebundenen Mitglieder der Regionalversammlung missbraucht werden. Nach der insoweit übertragbaren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Zuwendungen an Parlamentsfraktionen liegt ein entsprechender Missbrauch vor, wenn ein Parlament – entsprechend die Regionalversammlung des Antragsgegners – seinen Fraktionen Haushaltsmittel in einer Höhe zuwendet, die den Bedarf infolge der Fraktionsgeschäftsführung erkennbar übersteigen und damit zu einer „verschleierten“ Parteienfinanzierung führen.(vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 13.6.1989 – 2 BvE 1/88 –, DÖV 1989, 719, Rehn/Cronauge/ von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung NRW, Loseblatt Band I, Anm IV.2 zu § 56 GemO NRW) Das hätte dann in dem Zusammenhang im Ergebnis zur Folge, dass das letztlich über die Kreisumlage aus Steuermitteln bestrittene Haushaltsaufkommen des Antragsgegners als eine Art „Selbstbedienungsladen“ vor allem von den beiden großen Fraktionen missbraucht würde. Dafür gibt es keine durchgreifenden Anhaltspunkte.
Der Antragsgegner hat für die spätere Rechnungslegung Vorgaben in Form eines sechs Kostenarten (Kategorien) umfassenden Katalogs bezuschussungsfähiger Kostenarten entwickelt, diese den betroffenen Fraktionen mitgeteilt und auch erläutert. Zu den Kostenarten gehören danach neben den Kosten der laufenden Geschäftsführung, für die Beschaffung von Literatur und Tagespresse sowie Zeitschriften und Kosten für Fortbildung und Reisekosten, letztere aber nur, soweit sie der Vorbereitung von Initiativen der Fraktion oder der Meinungsbildung zu konkret anstehenden Entscheidungen der Regionalversammlung dienen. Als vierte Kostengruppe nennt die Aufstellung Kosten für „Öffentlichkeitsarbeit und Bewirtung“. Hierzu zählen nach den Vorgaben des Antragsgegners die Öffentlichkeitsarbeit durch eigene Publikationen, Pressekonferenzen, einschließlich der Bewirtung, und Presseerklärungen. Da in diesem Bereich eine „Zweckentfremdung“ der Mittel eher denkbar erscheint, hat der Antragsgegner in seinem Schreiben an die Fraktionen ausdrücklich darauf hingewiesen, dass diese dabei „besonders auf die Abgrenzung einer zulässigen Öffentlichkeitsarbeit von einer unzulässigen Wahlwerbung für die sie tragende Partei zu achten“ haben. Als fünfte Kostengruppe nennt die Aufstellung die „Personalausgaben“, das heißt die mit einer Beschäftigung von Fraktionsmitarbeitern verbundenen Kosten, und schließlich sechstens „Sonstiges“, wobei die Erläuterungen insoweit beispielsweise Beiträge zu kommunalpolitischen Vereinigungen nennt, sofern diese eine unterstützende Leistung für die Fraktion bei der Wahrnehmung ihrer Arbeit leisten. In dem Hinweis an die Fraktionen hat der Antragsgegner zudem ausdrücklich Beispiele für „unzulässige Verwendungen“ der „Fraktionsgelder aus kommunalen Haushaltsmitteln“ genannt, wie etwa einen Aufwendungsersatz für Fraktionsmitglieder für Fraktionssitzungen, Verfügungsmittel für Fraktionsvorsitzende, die Durchführung „geselliger Veranstaltungen“, Spenden und für eine Teilnahme an Parteiveranstaltungen.
Die Gewährung der Fraktionszuschüsse nach Maßgabe des § 5 Abs. 3 GO erfolgt – wie gesehen – nur pauschal vorab. Dieser Umstand als solcher unterliegt keinen durchgreifenden Bedenken. Es ist ausreichend, die zweckgebundene und damit ordnungsgemäße Verwendung der Mittel nachträglich nachzuweisen und diese Rechenschaftsberichte – seitens der Verwaltung – zu überprüfen, um dem letztlich zuständigen Rechnungsprüfungsamt der Gemeinde – hier des Antragsgegners – eine Kontrolle mit Blick auf gegebenenfalls zurückzuerstattende Beträge zu ermöglichen.(vgl. hierzu etwa Grosin Lehné/Weirich, KSVG, Loseblatt, Rn 5.4 zu § 30 am Ende) Das gilt insbesondere auch mit Blick auf die eingangs erwähnten Gebote der Sparsamkeit und zur Beachtung der Haushaltssituation des wesentlich umlagefinanzierten Regionalverbandes. Eine zwingende rechtliche oder gar gesetzliche Vorgabe für eine sog. „Spitzabrechnung“, das heißt eine allein nachträgliche Erstattung zuvor konkret als zweckdienlich verwandt nachgewiesener Ausgaben der Fraktionen ist nicht ersichtlich. Der Antragsgegner führt auch die rechtlich erforderlichen und in dem einschlägigen Erlass des Ministeriums für Inneres vom 23.2.2005 geforderten nachträglichen Überprüfungen einer zweckentsprechenden Verwendung der Zuschüsse anhand von den Fraktionen zu erstellender detaillierter Rechenschaftsberichte – nach Angaben des Sitzungsvertreters im Übrigen unter ständiger persönlicher Beteiligung des Regionalverbandsdirektors – durch, die einzeln geprüft werden und gegebenenfalls auch zu Beanstandungen geltend gemachter Ausgaben sowie bei nicht nachgewiesener zweckentsprechender Verwendung zu Rückforderungen beziehungsweise – aus Sicht der Fraktionen – zu Rückzahlungen führen. Das war beispielsweise im abgelaufenen zweiten Halbjahr 2014 – nach der Neukonstituierung der Regionalversammlung im Anschluss an die letzte Kommunalwahl im Mai 2014 – bei der CDU-Fraktion der Fall, die per Saldo zum 31.12.2014 einen „Bestand“ (Überschuss) von 1.242,40 EUR ermittelt und zurückgezahlt hat. Auch die Fraktion DIE LINKE hat nach dem Prüfbericht den sich nach dem Austritt von Frau V. rein rechnerisch (§ 5 Abs. 3 Sätze 2 und 3 GO) ergebenden Betrag der Verringerung des auf sie entfallenden Zuschusses (912,15 EUR) an den Antragsgegner zurück erstattet. Auf diese Weise soll sichergestellt werden, dass eine „Zweckentfremdung“ im Sinne einer „verdeckten“ zusätzlichen „Aufwandsentschädigung“ der fraktionsgebundenen Mitglieder der Regionalversammlung oder gar eine „verschleierte“ Finanzierung der die jeweilige Fraktion tragenden politischen Partei soweit wie möglich verhindert wird. Auf die Berechtigung jeder einzelnen in den Schlussabrechnungen der Fraktionen für 2014 aufgeführten Positionen muss hier nicht eingegangen werden. Das ist eine Frage der „richtigen“ Kontrolle durch die Verwaltung beim Antragsgegner, wobei selbst einzelne – hier unterstellt – Fehler bei der Bewertung der Einhaltung der Zweckgebundenheit jedenfalls für die Frage der Wirksamkeit der vom Antragsteller beanstandeten Norm in § 5 Abs. 3 GO keine Bedeutung erlangen. Etwas anderes könnte in dem Zusammenhang – wie eingangs bereits erwähnt – nur gelten, wenn auf dieser Ebene ein weit reichender bewusster Ausfall der Kontrolle im Sinne eines „Wegsehens“ oder gar ein bewusstes Zusammenwirken zwischen der Verwaltung beim Antragsgegner und den Fraktionen in der Regionalversammlung festgestellt werden könnte mit dem Ziel, durch eine bloße „Scheinkontrolle“ die genannten zweckwidrigen Verwendungen zugunsten der fraktionsangehörigen Mandatsträger oder gar der politischen Parteien „im Hintergrund“ zu erreichen und nur den Anschein der Ordnungsmäßigkeit bei der Prüfung der Rechenschaftsberichte zu erzeugen. Dafür gibt es im konkreten Fall indes keine durchgreifenden Anhaltspunkte. Das insgesamt allerdings den Eindruck einer zumindest sehr wohlwollenden Beurteilung vermittelnde Überprüfungsergebnis der Verwaltung (Hauptamt) enthält beispielsweise bei der notwendigen Erstausstattung der neu gebildeten AfD-Fraktion verschiedene Beanstandungen. Das betrifft etwa die Größe beziehungsweise die Preise eines nach dem Rechenschaftsbericht angeschafften Fernsehers und eines „Fraktionshandys“ oder einer EDV-Ausstattung. Außerdem sind aus der ohne Weiteres nachzuvollziehenden Sicht des Hauptamtes bei den für 2015 im Zusammenhang mit einer „Rückstellung“ angekündigten Anschaffungen zur Ausstattung der dieser Fraktion erst im November 2014 überlassenen Fraktionsräume „einige Posten deutlich zu hinterfragen“. Das betrifft die geplante Anschaffung von 20 Stühlen (ca. 5.000,- EUR) angesichts der Fraktionsstärke von nur zwei Mitgliedern, eines Multifunktionslaserdruckers, die angekündigte Computerausstattung und den – seitens der Verwaltung insgesamt mit Blick auf die Fraktionsarbeit – als nicht notwendig erachteten Kauf einer „Compact Surround Anlage“, wobei klargestellt wurde, dass die Kosten für die zuletzt genannte Anlage – im Falle der Geltendmachung im Jahr 2015 – beanstandet, das heißt nicht anerkannt werden. Diese vom Antragsteller in seinem Schriftsatz vom 28.9.2015 als – am Maßstab der Fraktionstätigkeit – ungerechtfertigt angeführten Positionen sind daher auch im Rahmen der Prüfung als zumindest kritisch beziehungsweise nicht akzeptabel eingestuft worden. Auch andere Ausgabenpositionen in den Rechenschaftsberichten, die der Antragsteller unter den Stichworten „Werbung“, „unzulässige Selbstbewirtung“ oder „präsente Ehrungen bei Neujahrsempfängen“ oder bilanzierte „Verbindlichkeiten“ angeführt hat, mögen insoweit kritischer zu bewerten oder zu beanstanden sein. Das ist indes eine Frage der Einzelfallprüfung der Rechenschaftsberichte durch die dazu berufenen Verwaltungsabteilungen des Antragsgegners, nicht eine solche der Wirksamkeit der Geschäftsordnung der Regionalversammlung, speziell ihres § 5 Abs. 3 GO. Solange das dieser Regelung zugrunde liegende, auf eine nachträgliche Kontrolle der zweckentsprechenden Verwendung der Zuschüsse und eine gegebenenfalls anschließende, nicht betragsmäßig begrenzte Rückforderung nicht nachgewiesen ordnungsgemäß verwandter Mittel zielende Konzept nicht erkennbar missbraucht wird, berührt das die Gültigkeit der den Gegenstand des Normenkontrollantrags bildenden „Rechtsvorschrift“ (§ 47 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) nicht.
6. Vor dem Hintergrund unterliegt die Wirksamkeit des die Gewährung von Zuschüssen an die in der Regionalversammlung beim Antragsgegner gebildeten Fraktionen regelnden § 5 Abs. 3 GO keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, so dass der Normenkontrollantrag zurückzuweisen ist. Aus den vorstehenden Gründen ergibt sich gleichzeitig auch die Unbegründetheit des vom Hauptantrag letztlich inhaltlich umfassten Hilfsantrags des Antragstellers, gerichtet auf eine teilweise („insoweit“) Unwirksamkeitserklärung der Vorschrift.
Die Voraussetzungen für die von dem Antragsteller schriftsätzlich angeregte Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor. Die Rechtssache hat insbesondere nicht die von ihm in der Antragsschrift vom 12.2.2015 geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, da sie keine im Revisionsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Rechtsfrage aufwirft, deren Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hätte. Die durch die Gewährung von Zuschüssen – insbesondere hinsichtlich der Grenzen – an Fraktionen in saarländischen Kommunalvertretungen aufgeworfenen allgemeinen, aus verfassungsrechtlichen Grundsätzen der Rechtsstaatlichkeit und des allgemeinen Gleichbehandlungsgebots abzuleitenden Rechtsfragen allgemeiner Art, sind, soweit sie überhaupt dem revisiblen Recht zugeordnet werden können, in der Rechtsprechung ausreichend geklärt. Fragen der Handhabung durch die Regionalversammlung beim Antragsgegner betreffen lediglich den konkreten Einzelfall und sind daher im vorgenannten Verständnis nicht „grundsätzlicher“ Art.
Der Streitwert wird entsprechend der vorläufigen Streitwertbestimmung im Beschluss des Senats vom 17.2.2015 – 2 C 29/15 – für das Normenkontrollverfahren auf der Grundlage des § 52 Abs. 1 GKG auf 10.000,- EUR festgesetzt.