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Timestamp: 2017-07-26 10:42:56
Document Index: 174700713

Matched Legal Cases: ['artículo 214', 'artículo 241', 'artículo 56', 'artículo 37', 'artículo 198', 'Artículo 198', 'artículo 193', 'artículo 199', 'artículo 79', 'artículo 112', 'artículo 200', 'artículo 4', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 13', 'artículo 5']

[Sentencia C-298/10]- Constitucionalidad del Decreto Legislativo 074 de 2010- modificaciones al régimen del Fondo de Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito -FONSAT- | laboralparatodos.com
[Sentencia C-298/10]- Constitucionalidad del Decreto Legislativo 074 de 2010- modificaciones al régimen del Fondo de Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito -FONSAT-
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Referencia: expediente RE-155 Revisión oficiosa del Decreto Legislativo 074 de 2010, “Por medio del cual se introducen modificaciones al régimen del Fondo de Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito -FONSAT- y se dictan otras disposiciones”.
Bogotá D.C., veintiséis (26 ) de abril de dos mil diez (2010).
En cumplimiento de lo previsto en el artículo 214 numeral 6° de la Constitución Política de Colombia, el señor Presidente de la República remitió a esta Corporación al día siguiente de su expedición, copia del Decreto Legislativo N° 074 de 2010, para efectos de su revisión constitucional de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 7° de la Carta Fundamental.
Avocado el conocimiento por el Magistrado Sustanciador, éste ordenó mediante providencia de veintiocho (28) de enero de dos mil diez (2010), oficiar al Secretario General de la Presidencia de la República, a fin de que, en trámite con las dependencias gubernamentales pertinentes y dentro de los tres (3) días siguientes a la comunicación de esa providencia, remitiera a esta Corporación un informe detallado acerca e las razones fácticas que motivaron la expedición del Decreto 074 de 2010. Así mismo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 56 del Acuerdo 05 de 1992, en el mismo auto se ordenó que una vez vencido el término anterior el proceso fuese fijado en lista de la Secretaría General por el término de cinco (5) días, con el fin de permitir a los ciudadanos defender o impugnar la constitucionalidad del Decreto 074 de 2010, en los términos del artículo 37 del Decreto 2067 de 1991.
Vencido el período probatorio respectivo, se ordenó dar traslado del expediente al Procurador General de la Nación, quien emitió el concepto de rigor dentro del término legal correspondiente. Agotados los trámites respectivos, procede la Corte a examinar la constitucionalidad del decreto sometido a su revisión.
2. TEXTO DEL DECRETO
“Decreto 074
“Por medio del cual se introducen modificaciones al régimen del Fondo de Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito -FONSAT- y se dictan otras disposiciones.
“Que la dinámica y mayor complejidad adquirida por el Sistema General de Seguridad Social en Salud – SG SSS, frente al flujo de recursos también ha evidenciado que los procedimientos y mecanismos legales para su distribución y giro resultan insuficientes lo cual conlleva a ineficiencias y desvíos, perjudicando a los diferentes agentes del Sistema, haciendo más costosa la financiación del mismo y poniendo en evidencia, aún más, la liquidez de Entidades Promotoras de Salud -EPS y de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud – IPS, por lo que resulta necesaria la adopción de medidas excepcionales para modificar la administración, redistribuir y racionalizar los recursos y las fuentes de financiación del Sistema.
“Que el SGSSS, a través de las entidades territoriales y las EPS del régimen contributivo y subsidiado venia asumiendo los excedentes del gasto no cubierto por el esquema de cobertura de atención de las víctimas de accidentes de tránsito, generando mayor presión en los recursos del SGSSS destinados a la prestación de los servicios de salud. “Que de igual manera, se ha podido establecer que el esquema actual para el reconocimiento a las IPS públicas y privadas por concepto de la atención a las víctimas de los accidentes de tránsito presenta múltiples responsables de su pago con cargo a recursos provenientes del seguro obligatorio de accidentes de tránsito y del SG SSS, según las responsabilidades establecidas por las normatividad hasta ahora vigente, generando retrasos en el flujo de recursos por este concepto e impactando también la situación financiera de las IPS. “Que por lo anterior, se hace necesario introducir modificaciones al esquema actual de reconocimiento y pago de la atención de las víctimas de accidentes de tránsito, con el fin de centralizar en las aseguradoras administradoras del Seguro Obligatorio de Daños Corporales Causados a las Personas en Accidentes de Tránsito -SO AT, las coberturas que actualmente cubren con cargo a este seguro, la responsabilidad de la administración del Fondo del Seguro de Accidentes de Tránsito – Fonsat, y una cobertura con cargo al Fonsat, adicional a la que venían asumiendo las aseguradoras, la cual se venía realizando con cargo a los recursos del SGSSS, “Que estas medidas permiten liberar una parte de recursos del SGSSS que hoy se destinan a cubrir parcialmente los excedentes de la atención de estos accidentes e incorporarlos en el flujo para el cubrimiento de las prestaciones de servicios de salud a cargo del SGSSS, así como disminuir los trámites y los agentes intervinientes, racionalizando así el proceso de pago de la atención de las víctimas de accidentes de tránsito, generando eficiencia y celeridad en el flujo de los recursos hacia las IPS, y reduciendo el número de trámites, procesos y responsables de pago. “Que estas medidas se requieren para evitar nuevas dificultades financieras y superar las que atraviesan las IPS públicas y privadas, generar recursos para la atención de los beneficios del SGSSS, mejorar el flujo de recursos en el SGSSS, todo lo cual, busca garantizar el goce efectivo del derecho a la salud. “Decreta:
“Artículo Primero: En los casos de accidentes de tránsito, el cubrimiento de los servicios de salud y demás prestaciones económicas seguirán a cargo de las aseguradoras autorizadas para administrar el Seguro Obligatorio de Daños Corporales Causados a las Personas en Accidentes de Tránsito -SOAT.
“Parágrafo Primero: Para efectos de la asunción de los costos de las prestaciones relacionadas con las coberturas mencionadas, las entidades aseguradoras podrán celebrar contratos con los Prestadores de Servicios de Salud debidamente habilitados para el efecto, para que asuman la prestación de los servicios a las tarifas que acuerden, las cuales no podrán exceder las tarifas vigentes para el SOAT.
“Parágrafo Segundo: La atención inicial de urgencias y la atención de urgencias, siempre y cuando la IPS cuente con la habilitación para ello, se continuará prestando en la Institución Prestadora de Servicios de Salud, IPS, más cercana al lugar del accidente, a las tarifas SOAT. Si la IPS más cercana cuenta con el convenio al que se refiere el parágrafo anterior, se aplicarán las tarifas convenidas ; lo propio se aplicará a la prestación de servicios posterior a la urgencia, consiguiente a la referencia del paciente.
El pago de los servicios se ajustará a las definiciones contenidas en las normas que regulan las relaciones entre Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud -IPS – y Entidades Pagadoras de Servicios. “Artículo Segundo: Modifíquese el artículo 198 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el cual quedará así:
Artículo 198. Fondo del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito “FONSAT”. Créase el Fondo del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito “FONSAT” como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística, con fines de interés público, para el pago de siniestros ocasionados por vehículos no identificados o no asegurados y como instrumento de apoyo para la Atención de estas Urgencias del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
“Parágrafo: El FONSAT contará con un comité de administración que estará integrado por tres (3) representantes de las aseguradoras autorizadas para administrar el Seguro Obligatorio de Daños Corporales Causados a las Personas en Accidentes de Tránsito -SOAT – y por dos (2) delegados del Ministro de la Protección Social.
El Ministerio de la Protección Social continuará definiendo los formatos de las reclamaciones y requisitos para el pago, tanto para el SOAT como para el FONSAT. “Artículo Tercero: Modifíquese el literal e ) del artículo 193 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el cual quedará así:
“e. Indemnización por gastos de transporte y movilización de las victimas al centro asistencial. En el caso de la cobertura a la que se refiere este literal, se reconocerá una indemnización equivalente a los costos del transporte suministrado, hasta un máximo de quince (15) salarios mínimos legales diarios vigentes al momento de la ocurrencia del accidente, en consideración a las características del vehículo y teniendo en cuenta si se trata de transporte rural o urbano, de conformidad con lo que al respecto señale el Ministerio de la Protección Social.” “Artículo Cuarto: Modifíquese el artículo 199 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el cual quedará así:
c. E n caso de que las coberturas antes indicadas no alcanzaran a cubrir la totalidad de la atención médica señalada, dicho exceso deberá ser pagado contra los recursos del FONSAT, debiendo éste repetir contra las Entidades Promotoras de Salud o las Administradoras de Riesgos Profesionales, según el caso, conforme el reglamento que se expida para tal fin.”
3. Registro de los recursos administrados por las entidades aseguradoras al “Fonsat”. Las entidades aseguradoras que cuenten con autorización para la operación del ramo de seguro obligatorio de daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito -SOAT – registrarán el 20 % del valor de las primas emitidas por cada una de ellas, a la cuenta del Fondo del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito “FONSAT”. Dicho registro deberá efectuarse al momento de la expedición de la póliza.
“Parágrafo. Las aseguradoras encargadas de administrar el “FONSAT” entablarán todas las acciones de repetición que legalmente resulten procedentes contra los responsables del pago, causados por los accidentes y en el evento de establecerse que los mismos estaban asegurados, tales acciones se ejercerán ante las entidades aseguradoras respectivas.
De conformidad con el artículo 79 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 112 de la ley 1992, el FONSAT establecerá el cobro coactivo, para hacer efectivas estas obligaciones.”
“Artículo Quinto: Las reclamaciones presentadas al Fondo de Solidaridad y Garantía, FOSYGA, por las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, IPS, que hubieren iniciado el proceso de acreditación y las ya acreditadas en desarrollo del Sistema Obligatorio de Garantía de la Calidad, derivadas de atenciones médico asistenciales por daños causados a las personas en accidentes de tránsito y que a la fecha de entrada en vigencia del presente Decreto se encuentren glosadas con estado de auditoría devuelto, independientemente de su fecha de ocurrencia podrán ser pagadas por una sola vez de manera anticipada a la nueva radicación ante el Fondo de Solidaridad y Garantía, FOSYGA, mientras la Institución Prestadora de servicios, IPS, correspondiente, subsana el motivo de glosa.
Dentro de los 30 días calendario siguientes a la entrada en vigencia del presente Decreto, el Ministerio de la Protección Social definirá los elementos propios de este pago anticipado y los mecanismos de compensación en caso de que las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, IPS, no subsanen el motivo de glosa en los términos establecidos por dicho Ministerio. “Artículo Sexto: Con el propósito de cubrir reclamaciones por daños corporales causados a las personas por accidentes de tránsito que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto no hubieran sido presentadas ante el administrador fiduciario de los recursos Fosyga, estando dentro del plazo establecido para ello de conformidad con el decreto ley 1281 de 2002, así como aquellas que habiendo sido radicadas se encuentren en trámite o que estando glosadas sean susceptibles de ser subsanadas o radicadas nuevamente, se adicionará el Presupuesto General de la Nación, con cargo a los excedentes de la Subcuenta ECAT del FOSYGA, para la atención de los eventos antes descritos siempre que éstos hubiesen ocurrido con anterioridad a la entrada en vigencia de la nueva operación del FONSAT. Para el reconocimiento de las reclamaciones de que trata este artículo, el administrador fiduciario de los recursos del Fosyga continuará aplicando las reglas y el procedimiento vigente antes de la expedición del presente Decreto.
Parágrafo: Una vez obtenido el resultado de auditoría sobre las reclamaciones a las que se refiere el presente artículo, las instituciones prestadoras de servicios de salud públicas o privadas habilitadas, tendrán derecho a radicar nuevamente por una única vez la reclamación debidamente subsanada, surtido este trámite no será procedente una nueva radicación. “Artículo Séptimo: Vigencia y Derogatorias. El presente Decreto rige a partir de su publicación y deroga todas las normas que le sean contrarias, en especial el artículo 200 Sistema Financiero.
“Publíquese y Cúmplase ÁLVARO URIBE VÉLEZ El Ministro del Interior y de Justicia
MARIA CLAUDIA LOPEZ S.” 3. PRUEBAS RECIBIDAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
3.1. Memorial de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Mediante Oficio de 28 de enero de 2010, recibido por la Secretaría General de la Corte Constitucional el 2 de febrero de 2010, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, Edmundo del Castillo Restrepo, hizo llegar a la Corte Constitucional una comunicación en la que manifiesta que, por precisas instrucciones del doctor Bernardo Moreno Villegas, indica a esta Corporación que “se solicitó a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social” que intervinieran dentro del presente proceso, suministrando “los datos pedidos” en el Auto de veintiocho (28) de enero de dos mil diez (2010) y explicando “las razones fácticas que justifican la constitucionalidad del decreto”. 3.2. Informe conjunto de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social.
3.2.1 En cuanto a la primera solicitud formulada por el magistrado sustanciador, en el sentido de explicar si la cobertura del seguro obligatorio de accidentes de tránsito se ve o no reducida a consecuencia de las medidas adoptadas en el Decreto 074 de 2010, los señores ministros afirmaron que dicha cobertura no se reduce por tal razón, sino que, antes bien, la cobertura para gastos médicos se aumenta. Presentando las razones por las cuales afirman lo anterior, expusieron los siguientes argumentos: Recuerdan los señores ministros, que mediante la Ley 33 de 1986 se creo el Seguro Obligatorio de Daños Corporales Causados a las Personas por Accidentes de Tránsito -en adelante SOAT-, “posteriormente reglamentado con el Decreto Ley 1032 de 1991, recogido hoy en los artículos 198 y siguientes del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y modificado por la Ley 100 de 1993”. Dicho seguro, dicen, “tuvo por propósito superar una grave problemática de salud pública, hoy superada, consistente en la negativa de los hospitales a atender a las víctimas de accidentes de tránsito, particularmente de vehículos no identificados…”. Con el valor de las primas de dicho seguro, más sus rendimientos, “las compañías de seguros constituyen una mutualidad en su interior, con la cual asumen el valor de todas las reclamaciones…”. Prosiguen los señores ministros explicando que mediante el Decreto Ley 1032 de 1991 se creó el Fondo del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito “FONSAT”, que se nutre del 20% de las primas del SOAT, destinado a cubrir los daños causados a las personas por vehículos no identificados o no asegurados. De esta manera, el seguro vino a tener dos grupos de coberturas sufragadas por la misma prima: una para quienes adquirían el seguro y otra para las víctimas de vehículos no asegurados o no identificados. Hoy en día, dicho seguro incluye una cobertura de 500 SMLDV a cargo de la compañía de seguros, para cubrir gastos médico quirúrgicos y 300 SMLDV adicionales en caso de víctimas politraumatizadas, a cargo de la subcuenta ECAT del Fosyga, para un total cubierto de hasta 800 SMLDV. Para el caso de los vehículos no asegurados o no identificados, se estableció una cobertura de 800 SMLDV a cargo de la subcuenta ECAT del Fosyga. De igual forma, se estableció un reconocimiento de 10 SMLDV para gastos de transporte de la víctima del lugar del accidente a la Institución Prestadora de Servicios IPS. Explican entonces los dos jefes de las carteras ministeriales, que con la expedición del Decreto Legislativo 074 de 2010, concretamente de sus artículos tercero y cuarto, se incrementa la cobertura destinada para víctimas politraumatizadas, pasando de 300 a 600 SMLDV, para el caso de vehículos asegurados. Y para el caso de los no asegurados, la cobertura de 800 SMLDV existente con anterioridad se ve incrementada a 1.100 SMLDV. Adicionalmente, la cobertura para gastos de transporte aumenta, pasando de 10 SMLDV a 15 SMLDV. Adicionalmente, “cuando estas coberturas no alcancen a cubrir la totalidad de la atención médica señalada, el exceso será asumido contra los recursos del FONSAT, quien repetirá contra las Entidades Promotoras de Salud o las Administradoras de Riesgos Profesionales, en los pocos casos en que ello se requiera.” Aclaran entonces los señores ministros, que “ambos incrementos en la cobertura se otorgaron sin que ello implicara un aumento en el costo del seguro o de la prima del mismo.” 3.2.2. Pasan entonces los ministros a explicar detalladamente la procedencia de los recursos económicos que se destinarán para cubrir los excedentes de la atención de los accidentes de tránsito no cubiertos por el SOAT, y al respecto indican que la ampliación de los montos máximos de cobertura por prestación de gastos médicos quirúrgicos y por transporte de la víctima se hará con cargo al FONSAT. Es decir, los recursos de dicho Fondo, tras la expedición del Decreto Legislativo 074 de 2010, conservan su integridad. Explican entonces que “el cambio está dado en que el recaudo proveniente del 20% de las primas emitidas por las aseguradoras del ramo se mantiene en administración en las compañías de seguros, debiendo registrarse dicho valor en el FONSAT, desde el momento del pago correspondiente a la prima. Así lo dispone el numeral 2° del artículo 4° del Decreto 074”. De esta manera se optimizará el manejo de los recursos del FONSAT. Adicionalmente, explican que la administración misma del FONSAT pasará a manos de las aseguradoras autorizadas para expedir el SOAT (antes estaba en manos de una entidad pública vigilada por la superintendencia Financiera de Colombia), a través de un Comité de Administración integrado pro representantes de dichas entidades y dos delegados del Ministerio de la Protección Social. De esta forma, dicen los señores ministros, se logrará también optimizar la administración e los recursos. 3.2.3. Entra enseguida el memorial gubernamental a señalar las razones por las cuales las medidas adoptadas en el Decreto 074 de 2010 contribuirán a superar la situación de insuficiencia en los recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud y a garantizar el acceso de la población a los servicios de salud en el territorio nacional, y al respecto explica que las medidas adoptadas en dicho Decreto “coadyuvarán en la superación de la insuficiencia, ineficiencia y asimetría del flujo de recursos del Sistema, eliminando el traslado a las Instituciones Prestadoras de Salud de los costos de ineficiencia administrativa y de las dificultades presupuestales de la sub cuenta ECAT del Fosyga, así como la necesidad de realizar tres cobros para una sola presentación de servicios de salud”. Adicionalmente, de un lado el aumento en las coberturas generará un mayor flujo de recursos hacia las IPS, quienes podrán actuar con más holgura a la hora de ofrecer la atención; y de otro, dicho aumento de la cobertura hace menos probable que la atención de una víctima requiera prestaciones con cargo a los recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud, por lo cual se contribuirá a superar la situación de insuficiencia de tales recursos.
Finalmente, el memorial gubernamental explica que el Decreto Legislativo 074 de 2010 prevé un régimen de transición que permitirá a las IPS acreditadas o en proceso de acreditación, por una vez, recibir el pago anticipado de las reclamaciones glosadas, presentadas al Fosyga a la fecha de entrada en vigencia del Decreto, derivadas de la atención de accidentes de tránsito, mientras la IPS correspondiente subsana el motivo de la glosa. 3.3	. Informe individual del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
En lo relativo a los efectos presupuestales de las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 074 de 2110, el titular de la cartera de Hacienda reitera que la cobertura del SOAT no se verá reducida a consecuencia de dichas medidas. Además, nuevamente explica que los recursos económicos que a partir de la entrada en vigencia del Decreto se destinarán para cubrir excedentes de atención de los accidentes de tránsito no cubiertos por el SOAT serán los mismos que se reservaban a ese fin antes de la expedición de tal Decreto, es decir los provenientes del FONSAT; reitera que “el cambio esta dado en que el recaudo proveniente del 20% de las primas emitidas por las aseguradoras del ramo se mantiene en administración en las compañías de Seguros, debiendo registrarse dicho valor en el FONSAT, desde el momento del pago corresponderte de la prima”. Refiriéndose entonces a las razones por las cuales las medidas adoptadas en el Decreto 074 de 2010 contribuirán a superar las situación de insuficiencia en los recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud, y a garantizar el acceso de la población a los servicios de salud en el territorio nacional, el señor ministro de Hacienda y Crédito Público expone lo siguiente: 3.3.1. Destinación de los recursos del FONSAT: se modifica y amplía el destino de estos recursos a tres finalidades: a) al pago de indemnizaciones que se originen en accidentes de transito causados por vehículos no identificados o no cubiertos por el SOAT; b) a otorgar cobertura adicional de 600 SMLDV, cuando la cobertura ordinaria para gastos médicos, quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios resulte insuficiente; y c) en caso de que los anteriores recursos no alcanzaran a cubrir la totalidad de la atención médica señalada, el exceso deberá ser pagado con cargo al FONSAT, debiendo éste repetir contra las EPS o las Administradores de Riesgos Profesionales, según el caso. Con lo anterior, dice el señor Ministro, (i) se mantienen todas las coberturas del SOAT; (ii) con cargo a los recursos del FONSAT se prevé un incremento de hasta 600 SMLDV tanto en la cobertura de gastos médicos, quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios del SOAT, “como en la análoga cobertura que se paga con cargo al FONSAT. En consecuencia a partir de la entrada en vigencia del Decreto 074 de 2010 la cobertura total será de hasta 1100 smlv, de los cuales los primeros 500 smdlv correrán por cuenta de la aseguradora, en el caso de los vehículos asegurados, o en su defecto por el FONSAT, cuando corresponda a casos de vehículos no asegurados o no identificados, y los restantes 600 smdlv por cuenta del FONSAT”; y (iii) los recursos del FONSAT serán optimizados y maximizados para proporcionar mejor atención, permitiendo que se atienda a las víctimas cuyos gastos superen los 1100 SMDLV, con posterior repetición contra la EPS o ARP, según el caso. 3.3.2. Administración de los recursos del FONSAT: Explica el señor ministro que el FONSAT ya no será administrado por una “entidad pública vigilada por la Superintendencia Bancaria (hoy financiera) cuyo régimen legal le permita desarrollas sistemas de administración fiduciaria”, sino por las mismas aseguradoras autorizadas para explotar el SOAT, a través de un Comité de Administración integrado por tres representantes de estas aseguradoras y dos delegados del Ministro de la Protección Social. Con lo anterior, dice, se optimizarán los recursos, dejándolos en manos de “entidades que han evidenciado un bien manejo de la actividad próxima y similar que realizan con respecto de los vehículos asegurados”.
3.3.3. Liberación de cargas a entidades territoriales: Afirma aquí el titular de la cartera de Hacienda, que con el Decreto “se busca liberar parte de los recursos que el SGSSS, a través de las entidades territoriales y las EPS del régimen contributivo y subsidiado venía asumiendo al tener que pagar los excedentes no cubiertos ni por el SOAT ni por el Fonsat por concepto de gastos médicos, quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios, de víctimas de accidentes de tránsito, lo cual permitirá que esos recursos del SGSSS sean destinados a la prestación de servicios de salud”.
3.3.4. Mejoramiento de trámites: Afirma el Ministro que el Decreto 074 de 2010 contiene disposiciones que permitirán mejorar los tiempos de respuesta en los pagos y objeciones a las IPS, pues se adopta un procedimiento único que busca que las entidades eleven una sola reclamación, independientemente de la cuenta de donde provengan los recursos. 3.3.5. Mejora en la contratación de redes prestadoras del servicio: Dice el memorial ministerial que el Decreto autoriza a las aseguradoras para celebrar contratos con prestadores del servicio de salud, a las tarifas que se acuerden, por dentro de las vigentes para el SOAT; con lo cual dichas aseguradoras podrán negociar tales tarifas, esperándose su disminución. 3.3.6. Mecanismos para garantizar fluidez de recursos a las IPS: con varios mecanismos se asegura garantizar la fluidez de recursos a las IPS, entre ellos: (i) el pago de lo no glosado cuando respecto de una cuanta se presenten glosas; (ii) la fijación de un plazo de seis meses para la presentación de las cuentas, contado a partir de la prestación del servicio; y (iii) la norma transitoria que permite el pago anticipado, por una vez, de reclamaciones presentadas al Fosyga a la fecha de entrar en vigencia el Decreto, derivadas de la atención de accidentes de tránsito, mientras la IPS subsana el motivo de la glosa. 3.3.7. Incentivos a la administración de recursos. Con el fin de optimizar la administración de los recursos, el Decreto crea una serie de incentivos para las aseguradoras por su gestión y atención de los siniestros. Finalmente, refiriéndose a los efectos presupuestales de las normas del Decreto bajo examen, el señor ministro dice que los recursos del FONSAT siguen siendo recursos del ECAT, pero para mejorar la eficiencia se traslada su administración a las aseguradoras que operan el ramo del SOAT. Aclara, sin embargo, que el artículo 6° del Decreto “tiene efecto presupuestal, dado que demanda adicionar el Presupuesto General de la Nación, con cargo a los excedentes de la sub cuenta ECAT del Fosyga, con el fin de cubrir las reclamaciones por daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito que a la fecha del Decreto 074 del 21 de enero de 2010, no hubieran sido presentadas al administrador fiduciario de los recursos del Fosyga, estando para ello dentro del plazo establecido de conformidad con el decreto ley 1281 de 202, así como aquellas que habiendo sido radicadas se encuentren en trámite o que estando glosadas sean susceptibles de ser subsanadas”. Los recursos para atender lo anterior se estiman por el señor ministro en $197.566.896.000 “los cuales se programaron mediante el decreto 134 del 21 de enero de 2010, “por el cual se modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia 2010”. Por último, para precisar el alcance de la expresión “…A partir de la vigencia del presente Decreto, no procederá transferencia al FOSYGA del 20% del valor de las primas emitidas…” contenida en último inciso del artículo 2° del Decreto Legislativo 074 de 2010, el Ministro explica que el FONSAT es una cuenta especial de la Nación, cuyos recursos hacen parte de la Subcuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT- del Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA, y por lo tanto se incorporan en el presupuesto de dicha Sub cuenta y, a través de ella, en el Presupuesto General de la Nación. Como el Decreto 074 de 2010 busca generar eficiencia en la administración de los recursos, “establece como medida de giro de los recursos que el 20% del valor de las primas emitidas no se transfieran (giren) al FOSYGA, lo que significa, en términos presupuestales, una ejecución sin situación de fondos por parte del FOSYGA, con lo cual se evita que exista una transferencia de las administradoras al FOSYGA y luego de éste a las administradoras o a las IPS, que hoy afectan los tiempos de giro y de pago”. 3.4	. Informe individual del Ministro de la Protección Social.
No obstante, el contenido del respetivo memorial de respuesta individual es de idéntico tenor literal al de respuesta conjunta presentada con el Ministro de Hacienda y Crédito Público, reseñado ad supra en el numeral 3.2 de esta providencia, por lo cual se hace innecesario volver a resumir ahora sus contestaciones. 4. INTERVENCIONES.
4.1. Intervención del Ministerio de la Protección Social. Intervino dentro del proceso el señor Ministro de la Protección Social, Diego Palacio Betancourt, a fin de solicitar a la Corte que declare la exequibilidad del Decreto Legislativo 074 de 2010. En sustento de la anterior petición expuso los siguientes argumentos:
4.1.1. Inicialmente, destaca el señor Ministro que dentro de los considerandos de Decreto Legislativo 4975 de 2009, por el cual se declaró el estado de emergencia social, el Gobierno manifestó que de conformidad con lo expresado por las EPS y las IPS, en los últimos meses se ha agravado de manera profunda su situación financiera “en atención a las limitaciones propias del proceso para el giro de los recursos lo cual amenaza grave e inminentemente la continuidad en la prestación del servicio de salud”. Así mimo, en dichos considerandos se dijo que se observaba “un incremento ostensible de la cartera hospitalaria en todo el país”, coetáneo con “un cambio súbito en la tendencia a la disminución que traía dicha cartera en los últimos años”; en virtud de lo anterior, en las consideraciones del mencionado Decreto se explicó:
4.1.2	Continúa la intervención explicando que la sub cuenta de Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT-, del FOSYGA, hace parte del Presupuesto General de la Nación, por lo cual sus recursos deben ser incluidos en la Ley anual de Presupuesto. Para dicha subcuenta ECAT, dice, “la apropiación presupuestal ha sido inferior a la demanda de recursos por los servicios prestados, razón por la cual se han llegado a presentar rezagos en el pago por parte del Fosyga, de más de tres meses”. Lo anterior ha llevado a que se detecte “una diferencia importante en el tiempo promedio de pago del Fondo de Solidaridad y Garantía por servicios de salud asociados a accidentes de tránsito y eventos catastróficos, frente al tiempo promedio de las aseguradoras que administran el seguro obligatorio de accidentes de tránsito”. Así, se ha llegado a observar que, en los hospitales públicos, el período promedio de cobranza en 2008 para cuentas presentadas y pagadas ante el Fosyga fue de 32 meses, mientras que el periodo para las aseguradoras fue de 4.8 meses. En consecuencia, “la proporción de cartera mayor a 360 días por servicios de salud asociados a accidentes de tránsito y eventos catastróficos es significativamente mayor cuando se trata de Fosyga, frente a las aseguradoras”. En este contexto, dice la intervención ministerial que con las medidas adoptadas en el Decreto 074 de 2010 se pretende lograr el incremento en la velocidad en el flujo de recursos hacia los prestadores, lo que generará mejores condiciones de acceso, calidad y oportunidad en la atención a las víctimas de accidentes de tránsito, a la vez que permitirá unificar la cobertura de 1.100 SMLDV y ampliar la cobertura de gastos de transporte de 10 a 15 SMLDV. En síntesis, se pretende superar una situación innecesaria de iliquidez y de ineficiencia. 4.1.3. Hechas las anteriores explicaciones generales, la intervención ministerial se ocupa de analizar el texto del Decreto 074 de 2010. Tras afirmar que cumple con los requisitos de forma relativos a la firma del Presidente de la República y de todos los ministros, así como a su expedición dentro del término de los treinta días establecidos en el Decreto 4975 de 2009, el señor Ministro destaca que en la parte de consideraciones del Decreto 074 se puso de presente: (i) que resultaba necesaria la adopción de medidas excepcionales para modificar la administración, y redistribuir y racionalizar los recursos y las fuentes de financiación del Sistema de Seguridad Social en Salud -; (ii) que dicho Sistema, a través de las entidades territoriales y las EPS del régimen contributivo y subsidiado, venía asumiendo los excedentes del gasto no cubierto por el esquema de cobertura de atención de las víctimas de accidentes de tránsito, generando mayor presión en los recursos del SGSSS destinados a la prestación de los servicios de salud; (iii) que el esquema para el reconocimiento a las IPS públicas y privadas por concepto de la atención a las víctimas de los accidentes de tránsito presentaba múltiples responsables de su pago, generando retrasos en el flujo de recursos por este concepto e impactando también la situación financiera de las IPS; (iv) que se hacía necesario introducir modificaciones al esquema de reconocimiento y pago de la atención de las víctimas de accidentes de tránsito, con el fin de centralizar en las aseguradoras administradoras del SOAT las coberturas que se venían cubriendo con este seguro, la responsabilidad de la administración del FONSAT, y una cobertura adicional con cargo al mismo FONSAT, adicional a la que venían asumiendo las aseguradoras, la cual se venía pagando con recursos del SGSSS; (v) que de esta manera se liberaría una parte de recursos del SGSSS que se destinaban a cubrir parcialmente los excedentes de la atención de estos accidentes, e incorporarlos en el flujo para el cubrimiento de las prestaciones de servicios de salud a cargo del SGSSS, así como disminuir los trámites y los agentes intervinientes, racionalizando así el proceso de pago. 4.1.4. Refiriéndose a la parte dispositiva del Decreto, el señor Ministro de la Protección Social destaca la adopción de las siguientes medidas: (i) la unificación, mediante un sólo procedimiento y un sólo pagador, de todos los servicios médico quirúrgicos derivados de un accidente de tránsito; (ii) la ampliación de los montos a reconocer, por prestaciones derivadas de dichos accidentes; (iii) la administración del FONSAT por las aseguradoras que operan el SOAT, aclarando que los recursos continúan perteneciendo al Sistema destinado a la cobertura de eventos catastróficos ECAT; (iv) la previsión de un pago anticipado a las IPS, respecto de las reclamaciones presentadas con anterioridad la Decreto, que por presentar diferencias sustanciales hubieren sido glosadas. 4.1.5. En un nuevo acápite, la intervención de la Cartera de la Protección Social se refiere a la relación directa y específica del Decreto 074 de 2010 con el Estado de Emergencia. Sobre este tema afirma que las IPS han venido enfrentando una situación de iliquidez, derivada, entre otras razones, de las dificultades operativas y presupuestales del Fosyga. Los atrasos en los pagos por parte de este último Fondo generan un lucro cesante en cabeza de dichas IPS, que no debería darse y ha venido siendo tolerado, y que aunado a la crisis generada por las prestaciones por fuera del POS que la red hospitalaria presta pero las entidades territoriales no pagan, hace que la situación sea insostenible. Explica también el señor ministro, que para cobrar al Fosyga es necesario que se agote primero la cobertura del SOAT, lo cual significa que primero debe facturarse a la compañía de seguros y esperar al correspondiente pago, antes de que el Fosyga entre a cubrir el excedente. Para este último efecto es necesario adelantar un trámite administrativo que no lleva menos de dos meses. Ahora bien, aquella parte de los gastos que no cubran las aseguradoras ni el Fosyga, son de cargo de las EPS o las ARP, según el caso, y a estas entidades deben dirigirse las IPS para hacer el recobro del excedente del servicio prestado. Adicionalmente, destaca la intervención que la cartera hospitalaria corresponde en un mayor volumen a las entidades territoriales y EPS, y que había empezado a presentar un incremento preocupante, por lo cual se hacía necesario asumir una mayor cobertura contra recursos propios de los accidentes de tránsito. En virtud de todo lo anterior, el Ministerio encuentra que el Gobierno debía tomar las medidas extraordinarias e inmediatas adoptadas en el Decreto 074 de 2010, siendo claro que existe una relación directa y específica de conexidad externa e interna entre ellas y la situación que determinó la declaratoria de Estado de Emergencia Social. Precisando entonces por qué sí se presenta una relación de conexidad interna entre las medidas adoptadas por el Decreto 074 y la parte de consideraciones del mismo, la intervención afirma que “el Gobierno tuvo en cuenta la necesidad de hacer más eficiente el trámite de cobro de las prestaciones médicas necesarias como consecuencia de un accidente de tránsito, al tiempo que incrementó el valor máximo a reconocer, para liberar al Sistema General de Seguridad Social en Salud, de la presión que implica tener que asumir su costo desde 800 SMLDV”. Y en cuanto a la conexidad externa, sostiene que “las causas de la Declaratoria de Estado de Emergencia Social comprenden la alta iliquidez de las entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, a la que contribuye la ineficiencia del esquema previsto en la legislación para el trámite y cobro de las prestaciones médico quirúrgicas por accidentes de tránsito así como el agravamiento de la cartera de las entidades hospitalarias en cabeza Sistema de Seguridad Social en Salud, derivado en alguna medida, por este tipo de prestaciones”. 4.1.6. Pasa el señor Ministro a referirse a la insuficiencia de la legislación ordinaria para superar la situación de iliquidez de las IPS; tras recordar la historia legislativa del SOAT y del ECAT, afirma que “la Ley previó cuánto pagar y quién debía hacerlo, por lo que sólo una norma con fuerza de ley podía modificar tanto la definición de la cobertura, como la unificación de las coberturas en un solo pagador”. Más adelante, la intervención defiende que las medidas adoptadas en el Decreto 074 de 2010 eran indispensables para conjurar la crisis y prevenir la extensión de sus efectos, pues “resultaba indispensable hacer más eficiente el trámite de reclamación y pago de las prestaciones médico asistenciales derivadas de un accidente de tránsito, así como incrementar las coberturas para dichas prestaciones”. Por último, afirma que el Decreto 074 de 2010 cumple con todos los requisitos exigidos por la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción, en cuanto no violenta ni vulnera ninguno de los derechos humanos o fundamentales, se trata de una reorganización administrativa para hacer más eficiente el Sistema e incrementar el beneficio a las víctimas de accidentes de tránsito, y la medida está directa y específicamente encaminada a dotar de recursos a las IPS, lo que coadyuvará a detener el deterioro de la cartera hospitalaria, que es una de las razones que generó la crisis. En tal virtud, afirma que se cumple con el requisito de finalidad exigido por la mencionada Ley estatutaria, así como con el de necesidad que también es requerido por la misma, pues sin las medidas adoptadas en el mencionado Decreto 074 no es posible conjurar la situación que dio origen a la declaratoria de emergencia social. Finalmente, la medida es proporcional a la gravedad de las circunstancias que exigieron la Declaratoria de Emergencia, “pues no resulta razonable que existiendo la fuente para incrementar las coberturas… no se hiciere y continúe exigiendo dos o más cobros para una única atención, en detrimento de la calidad del servicio y el volumen de recursos que efectivamente llegan a cubrir las prestaciones y que no se desvíen en costos administrativos y trámites innecesarios”. Con fundamento en los anteriores argumentos, el Ministro de la Protección Social solicita a la Corte Constitucional declarar exequible el Decreto Legislativo 074 de 2010. 4.2.	Intervención del ciudadano Jorge Enrique García Ríos. Intervino dentro el proceso el ciudadano Jorge Enrique García Ríos, quien solicitó a la Corte declarar inexequibles todos los decretos expedidos al amparo de la Declaración de Emergencia Social. En sustento de esta solicitud, adujo que ellos vulneraban los artículos 48, 49 y 86 de la Constitución Política. Para defender su posición expuso las circunstancias fácticas en las cuales, a su parecer, tanto su padre como él recibieron una pésima atención por parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 4.3.	Intervención de los ciudadanos representantes de la comunidad ante las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado de la ciudad de Bogotá. Solicitud de Audiencia Pública. Un grupo de 37 ciudadanos, representantes de la comunidad ante las Juntas Directivas de las Empresas Sociales del Estado de la ciudad de Bogotá, intervinieron dentro el proceso para manifestar su preocupación por los decretos de emergencia social. Consideran que tales decretos tienen su origen en las declaraciones del Presidente de ACEMI, hechas el 12 de noviembre de 2009, en las que supuestamente alertó sobre la situación financiera de las EPS, causada por la deuda del Fosyga para con ellas, que las llevaría a una inminente suspensión en la prestación del servicio de salud. Afirman que el valor de la unidad de pago por capitación que reciben las EPS por cada afiliado se determina con base en la información que reportan las EPS sobre la cantidad de usuarios que tienen, los servicios que les presta y el valor de la atención. Explicado lo anterior indican que “la sospecha es que hayan podido ponerse de acuerdo para presentar reportes con información unificada”, y que por esta razón están siendo investigadas por la Superintendencia de Industria y Comercio. Sugieren entonces que las EPS están haciendo un acuerdo para no otorgar ciertos servicios, lo cual atenta contra las reglas de la libre competencia económica, pues si una EPS, en forma individual otorga un servicio y pide al Gobierno que sea incluido en la UPC, entonces el mismo se deja de pagar como gasto adicional. De otro lado, al parecer de los intervinietnes, el señor Ministro de la Protección Social, en contravía con la Sentencia T-760 de 2008, dijo que se necesita limitar el POS a actividades estrictamente necesarias y con evidencia científica de que el tratamiento realmente sirve. Con base en estas declaraciones y las del Presidente de ACEMI, el presidente declaró la Emergencia social que le permitió expedir una serie de decretos que afectan los derechos de la población. Entra entonces el escrito a describir el alcance normativo de cada uno de los decretos expedidos al amparo de la declaración de Emergencia Económica, después de lo cual consigna una serie de opiniones, entre las cuales sobresalen las siguientes, en cuanto tienen alguna relación con el control de constitucionalidad del Decreto 074 de 2010 que debe adelantar ahora esta Corporación:
–	Las decisiones contenidas en los decretos implican cambios tan drásticos, que lo que realmente buscan es una reforma integral del Sistema de Seguridad Social en Salud, sin pasar por el Congreso de la República.
–	Se trata de una reforma que afecta negativamente el derecho a la salud de los colombianos.
–	Los decretos adoptados constituyen “un riesgo para la democracia en la medida en que las normas producidas a su amparo no se someten al trámite regular del poder legislativo”.
–	Las motivaciones formuladas por el Presidente de la República para justificar la declaratoria de emergencia “generan interrogantes sobre la comprensión de los verdaderos problemas que aquejan al sistema de salud del país, particularmente en lo que tiene que ver con su modelo de financiamiento”.
–	En los decretos se advierte “una tendencia a eludir el cumplimiento de los principios constitucionales establecidos en la Sentencia de la Corte (aluden a la Sentencia T-760 de 2008), concertando la atención pública en la solución de la deuda contraída con las EPS valiéndose de la Emergencia Social”. Adicionalmente a lo anterior, la intervención presenta una serie extensa de consideraciones relativas a las supuestas verdaderas causas de los problemas financieros que presenta el Sistema de Seguridad en Salud y a la necesidad de pensar en adoptar una política pública diferente en la materia. Finaliza el escrito con la solicitud formal de convocar una audiencia pública previa a la adopción de las decisiones de la Corte. 4.4.	Intervención del ciudadano Carlos Eduardo Peña. Intervino también el ciudadano Carlos Eduardo Peña, quien solicito la declaratoria de inconstitucionalidad de todos los decretos expedidos al amparo de la declaración de Emergencia Social, al considerar que vulneran los derechos fundamentales a la vida, la igualdad, la equidad, la dignidad y el trabajo, y favorecen tan sólo a los grandes empresarios que comercian con la salud. Justifica su posición con la presentación del caso relativo a la manera en la cual su señora madre fue atendida por el Sistema General de Salud, tras lo cual falleció. 4.5.	Intervención de los ciudadanos investigadores del Grupo de Protección Social del Centro de Investigaciones para el Desarrollo –CID de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia. Los investigadores del Grupo de Protección Social del Centro de Investigaciones para el Desarrollo -CID- de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia intervinieron dentro el proceso para presentar un documento titulado “Emergencia social para lucro financiero”, en donde, entre otras consideraciones, se expone lo siguiente: A juicio de los investigadores, el Gobierno declaró la emergencia social con el argumento de que se presentaba una crisis financiera del sistema de salud. Sin embargo, afirman que “los argumentos que sustentan la emergencia son equivocados y las consecuencias de la aplicación de las nuevas medidas resultan nefastas para la salud de la población”. A su parecer, el Gobierno declaró la emergencia por dos razones: (i) el incremento de los recobros al Fosyga por servicios No-POS, debido a los excesos de algunos agentes del sistema, y (ii) la obligación de igualar el plan de los regímenes contributivo y subsidiado. En cuanto a lo primero, hacen ver que el incremento del gasto no es un hecho que haya aparecido de forma intempestiva o sobreviniente, y respecto de lo segundo señalan que “la igualación de los planes tampoco es un invento reciente, pues en la Ley 100 de 1993 se ordenó su establecimiento en el año 2000. La Ley 1122 de 2007, en cambio, propuso la universalización conservando la desigualdad de los planes. La Corte Constitucional, en su Sentencia T-760, no hizo más que señalar la inconstitucionalidad de esta desigualdad estructural y ponerle un plazo al Gobierno para que cumpliera la Ley 100 de 1993”.
Haciendo un análisis de las razones por las cuales el Sistema de Salud es inviable desde el punto de vista económico, afirman los investigadores que eso se debe a tres razones: la política de flexibilización laboral y la precarización del empleo, la disminución de recursos de los entes territoriales generada por las dos reformas consecutivas al sistema de transferencias y la inversión de los recursos del Fosyga en títulos de deuda pública o TES, decisión esta que retrasa el flujo de recursos e incrementa los rendimientos en el sector financiero. Refiriéndose a las medidas tributarias adoptadas por el Gobierno para conjurar la crisis, indican que los impuestos a la cerveza, al cigarrillo y los juegos de azar, “son regresivos por cuanto su consumo es considerable en los sectores de menores ingresos”. Continúan con el análisis de las razones esgrimidas por el Gobierno como causantes de la crisis, sobre lo cual expresan que los excesos de los agentes del sistema, a los que se refiere el Gobierno, tampoco explican la crisis. En este sentido dicen: “Supone (el Gobierno) que los enfermos abusan del sistema a través de las tutelas, que los médicos y los odontólogos formulan a su arbitrio servicios y medicamentos por fuera del Plan Obligatorio de Salud (POS), que los municipios se quedan con los recursos para el Régimen Subsidiado, que algunos medicamentos requieren un nuevo mecanismo de control de precios y que los hospitales siguen siendo muy ineficientes. Nada se dice sobre el altísimo costo de la intermediación de las empresas promotoras de salud (EPS), sus estrategias de integración vertical, doble aseguramiento y sobrefacturación, que podrían explicar mejor el incremento abrupto de los recobros al Fosyga en dos años, diez veces mayor en afiliados del Contributivo que del Subsidiado. Por esta interpretación, las medidas se concentran en controlar el comportamiento “irracional” de estos agentes, con premios y castigos, y proteger el lucro financiero que se ha venido haciendo, a costa de la salud de la población”. Y frente al tema de las tutelas, agregan que más de la mitad son debidas a servicios o medicamentos que están dentro del POS, pues así lo ha demostrado la Defensoría del Pueblo. Por otra parte, indican que “el costo anual de las tutelas, sumando las del contributivo y las del subsidiado, corresponde solo al 5,46 por ciento del total de 32 billones de pesos que circulan en el sistema”.
Volviendo al asunto de las medidas adoptadas en los decretos legislativos expedidos al amparo de la emergencia declarada, sostienen que el Gobierno igualó “por lo bajo” el POS, y que aquellas prestaciones que excluyó y llamó “prestaciones excepcionales en salud” (PRES) se financiarán por los afiliados al Sistema que las requieran, para lo cual se acude a la demostración de la capacidad de pago. Refiriéndose a los profesionales de la salud, se “les restringe su autonomía al establecer que los servicios y medicamentos que irán en el POS y en las PRES serán definidos con base en la “evidencia científica”, y que los estándares adoptados son “de obligatorio cumplimiento”, de manera que los médicos y odontólogos serán sancionados si ordenan servicios o medicamentos por fuera de los estándares, con multas entre 10 y 50 salarios mínimos (Art. 31, Dec. 131/10). Esta restricción a la autonomía profesional no se ha visto en la historia reciente de ningún país democrático”. Por otro lado, afirman que a los municipios se les quita el manejo de los recursos para el Régimen Subsidiado, por medio del giro directo de los recursos a las EPS, lo cual significa un retroceso en materia de autonomía territorial. Presentadas todas las anteriores críticas, opinan que “los sistemas de protección social son, en todo el mundo, un resultado de decisiones políticas. Si se quiere superar el problema estructural del actual sistema, es necesario desarrollar un amplio debate nacional y construir, en medio de acuerdos políticos fuertes y legítimos, un nuevo arreglo institucional”.
4.6.	Intervención de la Facultad Nacional de Salud Pública de la Universidad de Antioquia. Por intermedio del Decano de la facultad de Salud Pública, la Universidad de Antioquia intervino oportunamente dentro del proceso.
4.7.	Nueva intervención del Ministerio de la Protección Social Este Ministerio, a través de la Jefe de la Oficina Asesora y Jurídica y de Apoyo Administrativo, nuevamente solicitó la exequibilidad del Decreto 074 de 2010 expedido en el marco de la emergencia social. Para sustentar su petición, el interviniente hizo referencia en primer lugar a la relación que existe entre los hechos que motivan la declaratoria del Estado de Emergencia Social y las medidas que en su desarrollo adoptó el Gobierno. Señaló que, dentro de las razones por las cuales el Gobierno Nacional declaró dicho estado, se encuentran la crisis en la que se encuentra el Sistema General de Seguridad Social en Salud, debido a la falta de agilidad en el flujo de los recursos, “ya que, tal como se planteó en el Decreto 4975 de 2009, la dinámica y mayor complejidad adquirida por el mismo ha evidenciado que los procedimientos y mecanismos existentes para su distribución y giro resultan insuficientes, lo que conlleva a ineficiencias y desvíos que perjudican a los diferentes agentes del Sistema (EPS e IPS)”. Igualmente, el incremento ostensible de la cartera hospitalaria de todo el país y el hecho de que el mismo sistema asuma los excedentes del gasto no cubierto por el esquema de cobertura de atención a las víctimas de accidentes de tránsito y eventos catastróficos, ha agravado de manera profunda la situación financiera de las entidades prestadoras del servicio.
En segundo lugar, para determinar si las medidas adoptadas en el decreto sometido a estudio estaban directamente orientadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extinción de sus efectos, realizó un breve análisis de los principios de necesidad y proporcionalidad. Con relación al principio de necesidad, manifestó que una de las causas de la grave situación financiera de las IPS se deriva de la falta de agilidad en el giro de los recursos del Sistema de Salud y del pago oportuno a dichas instituciones por la prestación de sus servicios, verbigracia, el cobro por la atención a víctimas de accidentes de tránsito. Señaló que en estos eventos, resulta tortuoso el trámite para cobrar las prestaciones médico asistenciales brindadas por una IPS “pues la existencia hasta de tres pagadores, genera costos administrativos innecesarios y dilaciones en el pago oportuno a dichas instituciones por la prestación de sus servicios”. Además, que por tratarse de víctimas politraumatizadas la cobertura contemplada resulta insuficiente, razón por la que en la mayoría de los casos el excedente debía ser cubierto por el Sistema de Seguridad Social en Salud.
Por lo tanto, consideró necesaria la “unificación mediante un solo procedimiento y en un solo pagador de todos los servicios médico quirúrgicos derivados de un accidente de tránsito se trate o no de un vehículo identificado o asegurado; la ampliación del monto máximo a reconocer por prestación de servicios médico quirúrgicos derivados de accidentes de tránsito de 800 smdlv a 1.100 smdlv y, la administración de los recursos por parte de las aseguradoras, a través del Fondo del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito – FONSAT- para el pago de siniestros ocasionados por accidentes de tránsito de vehículos no identificados o no asegurados y el mayor valor de los eventos que superen la cobertura del seguro hasta los 1.100 smldv”.
Respecto de la proporcionalidad de las medidas, señaló que las mismas cumplen este principio ya que de no adoptarse “se produciría la cesación de pagos al talento humano en salud y demás proveedores, generando la inviabilidad financiera de hospitales y demás prestadores de servicios de salud y aumentando la probabilidad de su cierre, con lo cual se afecta de manera directa el goce efectivo del derecho a la salud de los habitantes del territorio nacional.”
4.8.	Intervención del Secretario Jurídico de la Presidencia de la República El secretario jurídico de la Presidencia de la República intervino dentro del proceso solicitando la constitucionalidad del decreto objeto de estudio.
Para el interviniente, el Decreto 074 de 2010 contiene medidas indispensables para modificar la administración, redistribuir y racionalizar los recursos y las fuentes de financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
4.9.	Intervención del ciudadano Miguel Andrés Araque Marín
El interviniente solicita la inexequibilidad del Decreto 074 de 2010, por considerar que no se ajusta a los presupuestos materiales establecidos en la Carta Política.
En primer lugar, manifestó que la crisis financiera del Sistema General de Seguridad Social en Salud que justificó la declaratoria de la emergencia social no tiene conexidad con las modificaciones al régimen del FONSAT. Señaló que “tan solo se introducen reglas de procedimiento, sin incorporar nuevas fuentes de recursos que permitan superar o conjurar la crisis de desequilibrio financiero del Sistema General de Seguridad Social en Salud”. Consideró además, que las medidas “lejos de ampliar la cobertura en la protección y garantía del derecho a la salud, la restringe a los accidentes de tránsito, desconociendo la finalidad del FONSAT y sus antecedentes. (…) Las únicas medidas aceptables son aquellas destinadas a evitar el quiebre del Sistema General de Seguridad Social en Salud que en este caso implican la incorporación de nuevos recursos, pero no otras que implican reformas de fondo al sistema de salud, las cuales deben ser debatidas en los Sistemas Democráticos antes de ser adoptadas”.
4.10.	Fabián Andrés Valderrama Triviño Manifestó el interviniente, que el artículo 5 del Decreto 074 de 2010 vulnera el principio de igualdad contemplado en el artículo 13 Superior al estipular que “sólo pueden tener derecho al pago anticipado de las cuentas glosadas las IPS que se encuentran acreditadas o en proceso de acreditación, dejando por fuera las IPS habilitadas, que aunque no están acreditadas ni en el proceso, prestan la misma atención bajo los mismos parámetros de calidad a las víctimas de accidentes de tránsito”.
A su juicio, luego de realizar una comparación entre las IPS acreditadas y las habilitadas, no se observa un criterio que justifique un trato desigual entre las mismas “toda vez que son actores del sistema general de seguridad social, que prestan la atención médico quirúrgica necesaria para las víctimas de accidentes de tránsito, y así mismo la obligación de pago por parte del Estado la tiene el FOSYGA, fondo que debería realizar el pago anticipado de las cuentas glosadas a todas las IPS sin reparar en acreditación, dado que dicho reparo daría lugar a una injusticia de trato desigual para iguales.” Concluyó expresando que no se presenta justificación alguna para que el Gobierno “traspase los límites de la igualdad”, establecido como un pilar fundamental de convivencia y de una sociedad justa y equitativa, razón por la que solicita la inexequibilidad del artículo 5 del decreto bajo estudio.
4.11.	Intervención de Superintendencia Financiera de Colombia. La titular de la Subdirección de Representación Judicial y Funciones Jurisdiccionales de la Superintendencia Financiera, oportunamente solicitó la constitucionalidad del Decreto 074 de 2010.
Afirmó que “al examinar la motivación del Decreto 074 de 2010 frente a la motivación que fundamenta la expedición del Decreto 4985 de 2009, encontramos que existe la debida concordancia y/o correspondencia entre este último (causa) y aquél (consecuencia o medida adoptada)”. Al respecto, señaló que el Decreto 074 establece y diseña un mecanismo para liberar una parte de los recursos del sistema General de Seguridad Social en Salud destinados a cubrir parcialmente los excedentes de la atención de accidentes de tránsito para incorporarlos hacia las IPS, disminuir los trámites y los agentes administrativos de las IPS públicas y privadas y a garantizar el goce efectivo del derecho a la salud.
Por lo anterior, consideró que el citado decreto “constituye un medio dirigido a conjurar directamente las causas – evidencia de que los procedimientos y mecanismos establecidos en la ley para la distribución y giro de recursos resultan insuficientes para conjurar el déficit de recursos para atender los servicios derivados del sistema general de salud – que originaron la declaratoria de la emergencia social.”
4.12.	Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La asesora del despacho del citado Ministerio, solicitó la exequibilidad del decreto 074 de 2010 por considerar que las medidas adoptadas “guardan una conexidad de la mayor intensidad con la declaratoria de Emergencia Social mediante el Decreto 4975 de 2009, dado que busca de manera directa contribuir a conjurar la crisis provocada por el desbordamiento de la demanda y por los costos de los servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud del Régimen Contributivo, los cuales se vienen financiando con cargo a los excedentes de la subcuenta de compensación del Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA.”
Argumentó además, que con el anterior decreto se busca la eficiencia y celeridad en el flujo de los recursos hacia las IPS, reduciendo el número de trámites, procesos y responsables de pago, razón por la que en el mismo se establece “como medida de giro de los recursos que el 20% del valor de las primas emitidas no se transfiera (giren) al FOSYGA, lo que significa, en términos presupuestales, una ejecución sin situación de fondos por parte del FOSYGA, con lo cual se evita que exista una transferencia de las administradoras al FOSYGA y luego de éste a las administradoras o a las IPS, que hoy afectan los tiempos de giro y de pago.”
El Procurador General de la Nación, en concepto No. 4940 del 5 de abril de 2010, solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad del Decreto 074 de 2010 como consecuencia de la inconstitucionalidad del Decreto 4975 de 2009.
De manera preliminar, resaltó que mediante concepto No. 4921 de marzo 2 de 2010 solicitó la inexequibilidad del Decreto 4975 de 2009 mediante el cual el Gobierno Nacional declaró el Estado de emergencia social, por considerar que no reunía las exigencias constitucionales para su validez en cuanto a las hipótesis de hecho en que se motiva. Como consecuencia de lo anterior, todos los decretos extraordinarios que se expidan con base en tal declaratoria devienen en inconstitucionales.
En primer lugar, señaló que aunque el Decreto analizado mantiene una relación directa con el Decreto 4975 de 2009, no respeta los criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad que aplican para las medidas legislativas de carácter extraordinario. Lo anterior, por cuanto “en ningún aparte del mencionado instrumento jurídico se observa mención alguna al actual esquema de cobertura de atención de las víctimas de accidentes de tránsito como una de las causas de la alegada crisis económica del sector de la salud en el país, de manera que las prescripciones contenidas en el decreto sub judice no se pueden enmarcar en las necesidades y fines señalados en aquel, los cuales se concretan en conjurar las circunstancias de hecho y de derecho que la generan e impedir la extensión de sus efectos en relación con el actual déficit financiero del SGSSS.” Añadió que “es preciso afirmar que el decreto que se analiza no guarda una relación directa de conexidad temática, sistémica y teleológica con el decreto declarativo que le sirve de fundamento, en razón a que su objeto de regulación, cual es el régimen del fondo de Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito – FONSAT – no se identifica con las razones expuestas y sustentadas – argumental y probatoriamente – por el Gobierno Nacional como justificación de la presente emergencia social y de las medidas excepcionales que se adopten en su desarrollo”.
En segundo lugar, omitió el estudio de proporcionalidad al no verificarse la conexidad externa de estas medidas extraordinarias, razón por la que procede directamente su declaratoria de inexequibilidad. En tercer lugar y sin perjuicio de lo anterior, el Procurador examinó la conexidad interna de esas medidas señalando que el Decreto 074 de 2010, en principio, guardaría “una relación directa de conexidad sustantiva entre su motivación y su contenido normativo”, sin embargo, “al analizar materialmente aquel encontramos que las razones que sustentan sus disposiciones se encuentran claramente enunciadas pero insuficientemente acreditadas”.
En ese sentido, afirmó que “en el estado de excepción que se analiza el margen de discrecionalidad del Gobierno Nacional para valorar las circunstancias que lo originan es considerablemente menor al que lo reviste para efectos de declarar los dos restantes, a saber, el de guerra exterior y conmoción interior, debiendo entonces respaldar aquí sus consideraciones en datos objetivos que demuestren la ocurrencia efectiva de cada supuesto de hecho que invoque a tal fin, situación que brilla por su ausencia en este caso.”
Concluyó manifestando que ante el insuficiente sustento argumentativo y probatorio de las razones invocadas como justificación de las medidas extraordinarias adoptadas en el Decreto 074 de 2010, no era posible constatar la conexidad interna entre la parte motiva y la parte resolutiva del citado acto administrativo.
6. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
6.2. Inexequibilidad por consecuencia. Mediante Sentencia C-252 de 2010, esta Corporación judicial declaró la inexequibilidad del Decreto 4975 de 2009, por el cual el Presidente de la República declaró el estado de emergencia social, por un período de treinta días.
En dicho pronunciamiento, la Corte consideró que la excepcional gravedad de la situación financiera del sistema de seguridad social en salud, que según lo explicado en el referido Decreto 4975 de 2009, pone en serio e inminente riesgo el efectivo disfrute del derecho fundamental a la salud, por parte de la mayoría de la población, debía llevar a establecer un efecto diferido respecto de la declaración de inconstitucionalidad por consecuencia de algunos de los decretos legislativos. En virtud de lo anterior, en la parte resolutiva la Corte decidió que los efectos de esa sentencia se determinarían de acuerdo con el considerando 5.2. de la misma, en donde a su vez se explicó que tales efectos se diferirían en el tiempo, solamente respecto de las normas contenidas en decretos legislativos que establecieran fuentes tributarias de financiación orientadas exclusivamente al goce efectivo del derecho a la salud. El Decreto Legislativo 074 de 2010, “Por medio del cual se introducen modificaciones al régimen del Fondo de Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito -FONSAT- y se dictan otras disposiciones, que ahora revisa la Corte, fue expedido con fundamento en el precitado Decreto 4975 de 2009. El Decreto Legislativo 074 de 2010 no contiene medidas relativas a fuentes tributarias orientadas exclusivamente al goce efectivo del derecho a la salud. En virtud de lo anterior, en la presente oportunidad se presenta la figura de la inconstitucionalidad por consecuencia, ante el retiro del ordenamiento de la norma que daba sustento jurídico al Decreto que ahora se examina, sin que sea el caso de diferir en el tiempo los efectos de la presente decisión. En efecto, esta Corporación ha explicado que la inconstitucionalidad por consecuencia de los decretos legislativos consiste en el “decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente de la norma que permitía al Jefe de Estado asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias previstas en la Constitución” . Ha agregado, que en este supuesto, “la Corte Constitucional no puede entrar en el análisis de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente que las normas que consagran consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución” .
En tal virtud, en la parte resolutiva de la presente decisión se declarará la inexequibilidad por consecuencia del Decreto Legislativo 074 de 2010.
Declarar INEXEQUIBLE por consecuencia el Decreto N° 074 de 2010, “Por medio del cual se introducen modificaciones al régimen del Fondo de Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito -FONSAT- y se dictan otras disposiciones”.