Source: https://olympus.uniurb.it/index.php?option=com_content&view=article&id=15689:2016angelini_opram&catid=98&tmpl=component&print=1&layout=default&Itemid=126
Timestamp: 2019-10-16 05:44:19+00:00
Document Index: 136745738

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 51', 'art. 47', 'art. 2', 'art. 47', 'art. 7', 'art. 26', 'art. 18', 'art. 50', 'art. 48', 'art. 50', 'art. 50', 'art. 30', 'art. 48', 'art. 47', 'art. 48', 'art. 37', 'art. 30']

Luciano Angelini, Questioni aperte in materia di rappresentanza dei lavoratori per la sicurezza (Relazione), Pesaro 30 settembre 2016
Pesaro, 30 settembre 2016 – ore 9,30
Per dirvi subito come la penso, ritengo che la disposizione statutaria, fosse stata già implicitamente abrogata dal d.lgs. n. 626/1994. Ogni possibile dubbio è caduto a seguito dell’emanazione del d.lgs. n. 81/2008, che in tal senso dà all’interprete una chiara indicazione operativa: nel rapporto fra disciplina preesistente e il d.lgs. n. 81/2008, occorre innanzitutto preservare quest’ultimo; ogni normativa preesistente che si dovesse porre in contraddizione o fosse tale da comprometterne la piena esplicazione, andrebbe per ciò soltanto considerata superata.
A fronte della necessità di preservare l’unicità sistematica e regolativa del decreto n. 81/2008, in tema di rappresentanza collettiva occorrerà dunque operare un contemperamento che, valutato il modello statutario, ne verifichi la sopravvivenza operativa e funzionale, rispetto al modello fondato sulle figure dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza. L’esito di tale contemperamento non potrà che riconoscere come le nuove norme sui RLS costituiscano una disciplina in sé esaustiva e compiuta, che non concede alcuno spazio alla disciplina statutaria. Una compiutezza ed esaustività cui concorre in modo determinante la forte legittimazione attribuita alla figura dei RLST, a cui è stato affidato il decisivo compito di assicurare la presenza di una rappresentanza che possa esercitare i diritti collettivi di tutela della salute e sicurezza dei lavoratori, in tutti i casi in cui i lavoratori non avessero provveduto ad eleggere e designare i rappresentanti aziendali.
L’indiscutibile valorizzazione della rappresentanza territoriale operata dal legislatore del 2008 non poteva non essere accolta con grande favore nel comparto artigiano, che vi aveva già ampiamente fatto ricorso nella prospettiva residuale e solo facoltativa delineata dal decreto 626/1994.
Ai sensi dell’art. 2 dell’Accordo applicativo del decreto legislativo 81/2008 e smi nel settore dell’Artigianato del 2011, il RLS territoriale, operante nell’ambito del sistema della bilateralità artigiana, individua la forma di rappresentanza degli interessi collettivi in materia di tutela della salute e sicurezza dei lavoratori più adeguata per le aziende del settore. Le parti stipulanti sono impegnate a far sì che tale modello si affermi in modo generalizzato nelle imprese che occupano fino a 15 lavoratori: qualora dovessero risultare costituiti RLS aziendali, gli stessi continueranno ad operare sino alla fine del loro mandato e potranno essere rieletti soltanto se adeguatamente formati e se le parti sociali di riferimento riterranno di proseguire con tale tipologia di rappresentanza.
La residualità in cui l’accordo relega il modello di rappresentanza aziendale non ha mancato di suscitare perplessità1, per diradare le quali occorre ampliare la prospettiva d’indagine partendo dal riconoscere come il d.lgs. n. 81/2008 abbia fortemente valorizzato il ruolo della contrattazione collettiva, affidandole il compito di rendere effettiva la disciplina di legge attraverso la sua concreta attuazione e in considerazione delle specifiche caratteristiche dei diversi settori produttivi.
Ciò appare tanto più vero se si considera il modello di rappresentanza territoriale non disgiuntamente dalla rete degli OP, tra le cui funzioni vi è anche quella di essere la prima istanza di riferimento in merito a controversie sorte sull’applicazione dei diritti di rappresentanza, informazione e formazione, previsti dalle norme vigenti” (art. 51, comma 2), comprese le attribuzioni del RLS come specificate dalla contrattazione collettiva (art. 47, comma 5, d.lgs. n. 81/2008)2.
È dunque rispetto a questa più ampia cornice che la lettura dell’art. 2 dell’accordo interconfederale va compiuta, considerando attentamente il ruolo dell’autonomia collettiva e le opzioni dalla stessa compiute al fine di realizzare una più efficace rappresentanza per la sicurezza. Tutto ciò, senza ovviamente tacere che, a dato normativo invariato, il diritto dei lavoratori a scegliere un proprio RLS nelle imprese fino a 15 lavoratori è radicato direttamente nella legge (art. 47, commi 2 e 3)3.
Peraltro, sempre nell’ottica di tutela effettiva che il d.lgs. n. 81/2008 persegue, perché possa dirsi soddisfatto il requisito della presenza del RLS aziendale, quest’ultimo deve risultare non solo formalmente individuato, ma anche sostanzialmente posto nelle condizioni di poter esercitare le attribuzioni che gli sono riconosciute, e dunque, innanzitutto, adeguatamente formato.
Avevo in tal senso citato alcuni esempi ripresi dalla contrattazione dell’edilizia relativi alle lavorazioni in appalto, che tracciavano una sorta di embrionale funzione di supporto e di consulenza svolta dal RLS territoriale o dal RLS di sito produttivo a favore del rappresentante aziendale dell’impresa affidataria o appaltatrice, al quale veniva attribuito il compito del tutto nuovo di “coordinatore” dei RLS delle aziende appaltanti4. Avevo altresì richiamato una clausola contenuta nell’art. 7 del contratto (edili ed affini) della provincia di L’Aquila del 23 dicembre 2011 relativo al versamento alla Cassa edile del contributo per il RLS territoriale. Dopo aver ricordato che tale versamento è obbligatorio soltanto per le imprese nelle quali non è stato eletto o designato il rappresentante aziendale, essa prevedeva che le imprese nelle quali fosse stato eletto o designato quest’ultimo, qualora intendessero avvalersi ugualmente del RLS territoriale, avrebbero dovuto continuare ad effettuare il versamento.
Il tenore letterale della clausola non consentiva fraintendimenti sulla possibile “convivenza”, operativa e funzionale, fra rappresentati aziendali e territoriali; l’elezione del rappresentante aziendale non impediva l’accesso al sistema della pariteticità, nel caso in cui l’impresa avesse ritenuto opportuno avvalersene. Un versamento che, tuttavia, non avrebbe potuto comunque far ottenere alcuno “sconto” sulla formazione da assicurare al RLS aziendale5. Il modello di rappresentanza attuato nell’azienda restava quello aziendale: esso veniva soltanto “supportato” attraverso una virtuosa sinergia con la rappresentanza territoriale e, soprattutto, con la bilateralità e le sue indiscutibili risorse.
Rispetto a queste prime interessanti aperture ad una utile interazione fra modelli di rappresentanza, possiamo ora sostenere che quella descritta non fosse una scelta sperimentale o (peggio) “stravagante”. Infatti, essa è stata riconfermata dal recentissimo contratto integrativo provinciale dell’Aquila siglato il 29 luglio 2016, che ha disposto un incremento della quota premiale sulla contribuzione obbligatoria prevista per l’accesso alla bilateralità dello 0,10% anche per quelle imprese che, pur avendo al loro interno il RLS, richiederanno nel corso del semestre almeno una volta l’intervento del RLST6.
Sono dunque ancora più convinto di quanto non lo fossi nel 2012, che le Casse Edili ci abbiano indicato un percorso virtuoso che è sicuramente possibile seguire per cercare di dare maggiore efficacia all’azione rappresentativa a tutela della salute e sicurezza dei lavoratori. Si tratta di una prospettiva che anche la contrattazione del settore artigiano potrebbe considerare, definendo ambiti e strumenti grazie ai quali favorire la collaborazione fra RLS aziendali e RLS territoriali7, soprattutto su alcuni temi come l’informazione, la formazione e l’assistenza di natura più tecnico/operativa.
Quello che la contrattazione collettiva dell’edilizia ci propone, cioè di favorire un effettivo sostegno ai RLS da parte dei RLST attraverso forme di più o meno stringenti di coordinamento, non va considerata come un’ipotesi eccezionale, peregrina o distonica rispetto al contesto delineato dal decreto n. 81/2008. Il buon coordinamento anche della funzione rappresentativa costituisce uno degli strumenti strategici che il legislatore (e la stessa contrattazione collettiva), hanno indicato per dare maggiore efficacia ed effettività alla rappresentanza collettiva, soprattutto quando questa deve svolgersi in contesti difficili, perché caratterizzati da realtà molto complesse e articolate.
Come sicuramente saprete, una delle più importanti novità che il d.lgs. n. 81/2008 ha introdotto in tema di rappresentanza collettiva è stata l’istituzione della figura del RLS di Sito produttivo, chiamata ad operare in grandi contesti produttivi a elevata complessità organizzativa e gestionale, connotati dalla compresenza di più aziende o cantieri, nei quali possono svilupparsi diverse problematiche legate ai processi d’interferenza delle lavorazioni e al rilevante numero di addetti mediamente operanti, tra cui rientrano sicuramente i porti, i centri intermodali di trasporto, gli impianti siderurgici, i grandi cantieri.
Ho già avuto modo di esprimere il mio convincimento in merito alle grandi potenzialità che la figura del RLS di sito produttivo potrebbe realizzare nel caso si riuscisse a prevedere, da un lato, l’obbligatorietà della sua elezione/individuazione, oggi lasciata alla mera iniziativa dei soli RLS designati o eletti nelle aziende operanti nel Sito e, dall’altro lato, di formalizzare l’allargamento dell’ambito di competenza di questa rappresentanza, ora delimitato attorno alla nozione tassativa di “Sito produttivo”, così da ricomprendervi anche altre (ora) comuni forme di “interconnessione organizzativa” fra imprese, con particolare attenzione alla realtà dei gruppi e delle reti, dove è particolarmente importante presidiare le attività “integrative” di cooperazione e di coordinamento della rappresentanza aziendale, specie quando si tratta di controllare e promuovere misure relativamente a appalti o somministrazioni (vedi art. 26 del d.lgs. n. 81/2008).
Per quanto concerne la presenza obbligatoria del RLS di sito produttivo, tale scelta risolverebbe soprattutto il problema di dover continuare a “fare affidamento” sui rappresentanti territoriali per le imprese appartenenti al Sito che non abbiano eletto/designato un proprio rappresentante per la sicurezza, evitando non soltanto le gravi conseguenze che potrebbero determinarsi in ragione delle specifiche dinamiche che caratterizzano l’attività produttiva delle imprese in conseguenza della loro particolare collocazione (nel sito), ma anche l’insorgere di altre problematiche connesse alla contemporanea presenza nel Sito (con funzioni di supplenza) di più RLST competenti per materia, presenza che accentuerebbe ulteriormente l’esigenza di dover provvedere anche al loro specifico coordinamento8.
In tema, l’INAIL ha emanato alcune Circolari (n. 11 del 10 febbraio 2014, n. 11 del 12 marzo 2009, 21 maggio 2009) nelle quali si stabilisce che tale comunicazione, ora solo telematica (prima anche via fax), deve avvenire a cadenza annuale (entro il 31 marzo), va effettuata per la singola azienda o unità produttiva in cui opera la rappresentanza, deve riferirsi alla situazione in essere al 31 dicembre dell'anno precedente e riguarda sia il nominativo del RLS aziendale che del RLST competente.
Relativamente alla comunicazione da effettuarsi a aziende e lavoratori, tuttavia, è fondamentale, in quanto ne costituisce il presupposto, che all’OP sia nota l’elezione/designazione del RLS aziendale. Purtroppo, il dettato normativo ha previsto l’obbligo datoriale di trasmettere i nominativi dei rappresentanti aziendali soltanto nei confronti dell’INAIL (art. 18, comma 1, lett. aa)9.
La procedura si presenta senz’altro coerente rispetto all’obbligo informativo posto in capo agli OP dal legislatore. Resta ovviamente la possibilità che si verifichi, specie quando l’impresa, non rispondendo alla comunicazione degli OP, continui a versare la quota contributiva nonostante che nella stessa sia stato eletto o designato un RLS aziendale, l’erronea attribuzione alla stessa della rappresentanza territoriale10.
Nello specifico, Olympus, su richiesta del dott. Giuliano Tagliavento, nella sua veste di Dirigente della PF Prevenzione e Promozione della salute nei luoghi di lavoro della Regione Marche, è stato chiamato a rendere un parere nel quale, visto il contenuto degli accordi stipulati a livello nazionale e regionale dalla bilateralità artigiana (Accordo 2011, punti 2.1.13 – punto 2.1.16) si chiedeva di valutare se quanto previsto dall’art. 50, comma 1, lett. b) del d.lgs. n. 81/2008 – secondo cui il RLS deve essere consultato preventivamente e tempestivamente in ordine alla valutazione dei rischi, alla individuazione, programmazione, realizzazione e verifica della prevenzione nella azienda o unità produttiva – può ritenersi assolto da parte del datore di lavoro con l’invio del documento di valutazione dei rischi all’Organismo Paritetico Territoriale (per l’Artigianato) e l’adesione al sistema del RLS Territoriale previsto dall’art. 48 del d.lgs. n. 81/200811.
La soluzione del quesito chiede innanzitutto di chiarire il concetto di “consultazione”, una forma di partecipazione “debole”, che si traduce nel diritto del consultato di esprimere un parere preventivo, di cui il consultante potrebbe eventualmente non tenere conto12.
Rispetto a ciò, la contrattazione, non potendo mai porsi contra legem, fa quello che è stata chiamata a fare dal legislatore: dettare le specifiche modalità mediante le quali si possono svolgere le attribuzioni previste dall’art. 50 del d.lgs. n. 81/2008 quando queste debbano essere esercitate dal RLST, operando all’interno del sistema della pariteticità.
In definitiva, le disposizioni legislative e contrattuali prefigurano un processo dinamico che, in linea con l’obiettivo del continuo miglioramento delle condizioni di sicurezza perseguito dal d.lgs. n. 81/2008, deve realizzare un costante dialogo e un proficuo confronto tra i vari attori del sistema di prevenzione, in perfetta coerenza con la prospettiva partecipata imposta dalle direttive comunitarie.
Dunque, tornando al quesito, l’obbligo di consultazione potrà dirsi assolto dal datore di lavoro quando, una volta che egli abbia inviato all’OP la documentazione necessaria (punti 2.1.13 e 2.1.16 dell’Accordo applicativo), il RLST, presane visione, sia stato messo effettivamente nelle condizioni di eseguire tutte le verifiche del caso – compresi eventuali accessi in azienda – così da poter esprimere il proprio parere sulle varie attività previste dallo stesso art. 50, comma 1, lett. b), del d.lgs. n. 81/2008.
Un tema notevolmente sottovalutato riguarda lo specifico ruolo che i RLS devono svolgere affinché l’adozione da parte dell’impresa di un modello di gestione e di organizzazione possa valere come esimente dalla responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni, secondo quanto previsto dal d.lgs. n. 231/2001.
In base all’art. 30 del d.lgs. n. 81/2008, affinché operi l’esimente, il modello organizzativo deve essere adottato ed efficacemente attuato, comportando anche il rispetto delle regole sulla consultazione dei RLS. Tale riferimento, esplicitamente limitato alla sola consultazione, deve tuttavia più correttamente interpretarsi come un’indicazione meramente esemplificativa, che non preclude l’esercizio anche di tutte le altre prerogative attribuite ai RLS, dalla legge come dalla stessa contrattazione collettiva.
Non posso soffermarmi sull’istituto dell’asseverazione (per ogni approfondimento faccio con piacere agli scritti del prof. Pascucci e di Chiara Lazzari pubblicati sul sito dell’Osservatorio14), se non per sottolineare che quella dell’asseverazione di un modello di organizzazione e gestione è un’attività complessa che richiede il possesso di capacità e competenze professionali significative, supportate da risorse tecnico-strumentali non irrilevanti15. Dunque, a fronte di un coinvolgimento così rilevante degli OP, appare per lo meno contraddittorio mettere in dubbio la capacità dei RLST di esercitare adeguate funzioni di controllo sui modelli di gestione adottati nelle imprese in cui siano chiamati a svolgere la loro ordinaria funzione rappresentativa. E ciò anche considerando che, come ben sottolineano tutti gli accordi collettivi che disciplinano la loro nomina/designazione, i RLST devono essere in possesso di specifiche cognizioni tecnico/pratico, aver maturato un’adeguata esperienza e seguito un percorso di formazione del tutto particolare (art. 48, comma 7), non comparabile, per durata e contenuti, con la formazione cui è soggetto un RLS aziendale.
1 Ad esempio, sono state stigmatizzate le modalità con le quali i firmatari dell’accordo interconfederale hanno deciso di ribadire la loro opzione a favore dei rappresentanti territoriali, in particolare sottolineando il concetto del “di norma”, che compare per la prima volta, dunque non casualmente, nel testo dell’art. 47 del d.lgs. n. 81/2008 in relazione all’elezione/designazione del RLS aziendale. Peraltro, nel contenuto della stessa previsione si rinviene anche l’utilizzo della disgiuntiva “oppure”, che farebbe (al contrario) propendere per una piena fungibilità tra le due figure di rappresentanti (aziendali e territoriali); né andrebbe sottovalutato il rinvio esplicito alle disposizioni dell’art. 48, dedicato interamente al RLS territoriale, le quali non contemplano alcuna distinzione di tipo dimensionale, a fronte dell’obiettivo assolutamente prioritario di garantire l’effettiva rappresentanza degli interessi collettivi, dovendo il RLS territoriale esercitare le sue funzioni con le stesse modalità e procedure in qualunque impresa in cui non sia stato eletto o designato un RLS aziendale.
5“Resta inteso che ogni RLS interno dovrà ricevere adeguata formazione ai sensi dell’art. 37, D.Lgs. 81/2008 e s.m.i.”.
15 In quest’ottica, sarebbe stato più che opportuno attribuire alla Commissione consultiva permanente non soltanto il compito, molto importante, di elaborare procedure semplificate per l’adozione e l’efficace attuazione dei modelli di organizzazione e di gestione nelle piccole e medie imprese (art. 30, comma 5 bis, d.lgs. n. 81/2008), ma anche quello di indicare criteri univoci, ispirati agli standard internazionali, per lo svolgimento di una corretta attività di asseverazione, evitando il probabile rischio di divergenze fra le valutazioni operate dalle commissioni tecniche istituite nell’ambito dei diversi Organismi paritetici. Una soluzione che ben si sarebbe collocata nel solco di quella collaborazione istituzionale che si è ritenuto in altri casi di formalizzare fra OP e Commissione consultiva – ad esempio, quando gli OP forniscono indicazioni alla Commissione per l’individuazione di settori e criteri finalizzati alla definizione di un sistema di qualificazione delle imprese e dei lavoratori autonomi - e, più in generale, fra OP e gli organismi pubblici comunque preposti al sistema della prevenzione. Non a caso, l’Accordo interconfederale del 13 settembre 2011 ha attribuito all’OP paritetico nazionale dell’artigianato, in un’ottica di coordinamento, il compito di predisporre, in collaborazione con gli OP regionali, i criteri relativi alle ‘specifiche commissioni paritetiche, tecnicamente competenti’…nonché sulle procedure e sulle modalità per il rilascio delle attestazioni relative allo svolgimento delle attività e dei servizi di supporto al sistema delle imprese.
16 Altre disposizioni prescrittive riguardano ad esempio l’obbligo di consultazione dei Documenti, che può avvenire solo in azienda…ecc…(che può essere letto anche come diritto condizionato).