Source: http://kraken.slv.cz/9As94/2007
Timestamp: 2018-08-18 16:52:44+00:00
Document Index: 12363739

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', '§ 88', '§ 39', '§ 85', 'soud ', '§ 88', '§ 53', '§ 34', '§ 103', '§ 76', '§ 75', '§ 76', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 88', 'soud ', '§ 85', 'soud ', '§ 85', '§ 88', '§ 59', '§ 33', 'soud ', '§ 75', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 105', '§ 109', '§ 109', 'soud ', '§ 14', 'soud ', '§ 85', '§ 137', '§ 88', '§ 88', '§ 85', '§ 60', 'soud ', 'soud ', '§ 88', '§ 88', 'soud ', 'soud ', '§ 102', '§ 107', 'soud ', '§ 85', '§ 88', 'soud ', '§ 76', 'soud ', '§ 85', '§ 88', '§ 85', '§ 88', '§ 76', 'soud ', '§ 76', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 85', 'soud ', 'soud ', '§ 110', '§ 60', '§ 60', 'Soud ', '§ 120']

9As94/2007
9 As 94/2007-172
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedkynì Mgr. Daniely Zemanové a soudcù JUDr. Barbary Poøízkové a JUDr. Radana Malíka v právní vìci ¾alobkynì: D. M., proti ¾alovanému: Krajský úøad Karlovarského kraje, se sídlem Závodní 353/88, Karlovy Vary, proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 29. 8. 2005, è. j. 1220/RR/05/Stu, ve vìci odstranìní stavby a ve vìci povolení zmìny v jejím u¾ívání, za úèasti osob zúèastnìných na øízení: 1) J. R., 2) G. R., 3) STATEK BOR ZEOS, spol. s r. o., se sídlem Bor 98, Sadov, o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 12. 10. 2007, è. j. 57 Ca 61/2005-126,
Vèas podanou kasaèní stí¾ností se ¾alovaný (dále jen stì¾ovatel nebo odvolací orgán ) domáhá zru¹ení shora oznaèeného rozsudku Krajského soudu v Plzni (dále jen krajský soud ), kterým bylo zru¹eno jeho rozhodnutí ze dne 29. 8. 2005, è. j. 1220/RR/05/Stu. Tímto rozhodnutím stì¾ovatel na základì odvolání vlastníka zemìdìlské hospodáøské budovy v obci Hájek, èást obce Nová Víska, na stavebním pozemku è. 73 v k. ú. Nová Víska u Ostrova (osoba zúèastnìná na øízení-STATEK BOR ZEOS, spol. s r. o., dále také jen vlastník stavby ) zmìnil výrok rozhodnutí Mìstského úøadu Ostrov, odboru výstavby (dále jen stavební úøad ), ze dne 24. 3. 2005, è. j. výst/2672/04/St, jím¾ bylo vlastníku pøedmìtné stavby dle § 88 odst. 1 písm. b) zákona è. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen stavební zákon ), a § 39 vyhlá¹ky è. 132/1998 Sb., naøízeno odstranìní nepovolených stavebních úprav a uvedení hospodáøské budovy do pùvodního stavu. Stì¾ovatel jako¾to odvolací orgán zmìnil výrok rozhodnutí stavebního úøadu v prvním stupni tak, ¾e namísto naøízení odstranìní nepovolených stavebních úprav povolil zmìnu v u¾ívání stavby dle § 85 odst. 1 stavebního zákona z pùvodní odchovny mladého dobytka na stáj pro výkrm prasat o kapacitì maximálnì 200 kusù a pro nový zpùsob u¾ívání stanovil podmínky pod body 1. a 2. výroku nového rozhodnutí.
Krajský soud zru¹il ¾alobou napadené rozhodnutí pro nezákonnost a výrok rozhodnutí opøel o dva faktické závìry, které jsou podle názoru soudu nepochybné. Dle prvního z nich správní orgán prvého stupnì zahájil, pøesnìji z moci úøední pokraèoval v øízení o odstranìní nepovolené stavby ve smyslu ustanovení § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, a vydal rozhodnutí, jím¾ naøídil vlastníku stavby, spoleènosti STATEK BOR ZEOS, spol. s r. o., odstranìní shora specifikované stavby, resp. odstranìní nepovolených stavebních úprav. Druhým výchozím faktem pak byla skuteènost, ¾e stì¾ovatel v odvolacím øízení zmìnil rozhodnutí stavebního úøadu tak, ¾e povolil zmìnu v u¾ívání stavby. Stì¾ovatel tedy rozhodoval o jiném pøedmìtu øízení, ne¾ o kterém vedl øízení a rozhodoval správní orgán prvního stupnì. Tímto vadným procesním postupem stì¾ovatel bez opory v zákonì poru¹il zásadu dvojinstanènosti øízení [§ 53 zákona è. 71/1967 Sb., o správním øízení (správní øád), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, dále jen správní øád ], ¾alobkyni a dal¹í úèastníky øízení tak zkrátil na právu domáhat se ochrany jejich veøejných subjektivních práv, které by mohli realizovat v rámci odvolacího øízení (§ 34 odst. 3 správního øádu). Podle názoru krajského soudu takový procesní postup, kdy odvolací orgán zmìní pøedmìt øízení, o nìm¾ rozhodoval správní orgán prvního stupnì, není z hlediska zákona (správního øádu) pøípustný ani tehdy, pokud by snad odvolací orgán bìhem odvolacího øízení dospìl k závìru, ¾e na pøedmìtné zemìdìlské hospodáøské budovì nebyly provedeny ¾ádné nepovolené stavební úpravy.
Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti své námitky podøadil pod ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ), a namítá tak nesprávné posouzení právní otázky, které spatøuje v nesprávné aplikaci § 76 odst. 1 písm. c) s. ø. s. a § 75 odst. 2 tého¾ právního pøedpisu. Stì¾ovatel je toho názoru, ¾e výrok rozsudku je s tìmito ustanoveními v rozporu. Dle § 76 odst. 1 písm. c) s. ø. s. soud zru¹í napadené rozhodnutí pro vady øízení bez jednání rozsudkem pro podstatné poru¹ení ustanovení o øízení pøed správním orgánem, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí o vìci samé. Podle pøesvìdèení stì¾ovatele soud zru¹il napadené rozhodnutí pro vady øízení, ani¾ by k tomu byl dùvod uvedený v citovaném ustanovení.
Pod bodem 1 kasaèní stí¾nosti stì¾ovatel uvádí, ¾e z obsahu odùvodnìní rozsudku je zøejmé, ¾e soud posuzoval pøedmìt øízení na základì pouze ètyø písemností, a to: 1) podání ze dne 4. 9. 2003, kterým po¾ádal vlastník stavby (STATEK BOR ZEOS, spol. s r. o.)-zemìdìlské hospodáøské budovy situované na stavebním pozemku è. 73 v k. ú. Hájek-Nová Víska u Ostrova, o povolení zmìny v jejím u¾ívání; 2) oznámení orgánu prvního stupnì ze dne 17. 3. 2004, è. j. výst/2672/04/St, o pokraèování øízení o odstranìní této hospodáøské budovy podle § 88 stavebního zákona; 3) rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì ze dne 24. 3. 2005, è. j. výst/2672/04/Stu, jím¾ bylo zmínìnému vlastníku stavby ulo¾eno odstranìní nepovolených stavebních úprav provedených za úèelem zøízení stáje pro výkrm prasat a uvedení budovy do pùvodního stavu (tj. stáje pro chov skotu); a 4) rozhodnutí stì¾ovatele ze dne 29. 8. 2005, è. j. 1220/RR/05/Stu, kterým bylo rozhodnutí pod bodem 3 zmìnìno tak, ¾e vlastníku hospodáøské budovy byla povolena zmìna v u¾ívání této stavby (na výkrmnu prasat-viz shora). Na základì tìchto ètyø písemností dospìl soud ke dvìma shora ji¾ uvedeným závìrùm, ze kterých má vyplývat, ¾e stì¾ovatel rozhodoval o jiném pøedmìtu øízení, ne¾ o kterém vedl øízení a rozhodoval správní orgán prvého stupnì. S uvedeným názorem soudu se stì¾ovatel nemù¾e v ¾ádném pøípadì ztoto¾nit.
Dle jeho názoru je tøeba vycházet i z obsahu ostatních písemností, které byly v prùbìhu posuzovaného správního øízení vydány a jsou souèástí správního spisu, nikoliv pou¾ít pro posouzení vìci pouze nìkteré písemnosti, vytr¾ené z kontextu. Stì¾ovatel vycházel i z obsahu jiných písemností, a to: 1) ¾ádosti spoleènosti STATEK BOR ZEOS, spol. s r. o., o povolení zmìny v u¾ívání pøedmìtné zemìdìlské hospodáøské stavby k výkrmu vepøového dobytka v poètu do 200 ks; 2) oznámení o zahájení øízení o odstranìní nepovolených stavebních úprav provedených za úèelem zøízení stáje pro výkrm prasat ze dne 25. 9. 2003, è. j. výst/19032/03/St; 3) rozhodnutí stavebního úøadu jako správního orgánu prvního stupnì ze dne 16. 10. 2003, è. j. výst/19032/03/St, kterým úøad ¾adateli povolil podle § 85 odst. 1 stavebního zákona shora konkretizovanou zmìnu v u¾ívání stavby; 4) rozhodnutí odvolacího orgánu ze dne 3. 2. 2004, kterým bylo na základì odvolání ¾alobkynì zru¹eno rozhodnutí pod bodem 3 a vìc byla vrácena k novému projednání; 5) sdìlení ze dne 17. 3. 2003, è. j. výst/2672/04/St, o pokraèování øízení o odstranìní stavby (nepovolené zmìnì ve zpùsobu u¾ívání); 6) protokolu z prùbìhu ústního jednání ze dne 31. 3. 2004, jeho¾ pøedmìtem bylo pokraèování øízení o odstranìní stavby po odvolání (nepovolená zmìna ve zpùsobu u¾ívání); 7) rozhodnutí ze dne 6. 4. 2004, è. j. výst/2672/04/St, o odkázání úèastníkù øízení ve vìci obèanskoprávních námitek na soud a pøeru¹ení správního øízení; 8) rozsudku Okresního soudu v Karlových Varech ze dne 16. 8. 2004, sp. zn. 16 C 285/2003-38, kterým bylo rozhodnuto o povinnosti vlastníka stavby zdr¾et se obtì¾ování ¾alobkynì nad míru pøimìøenou pachy ze stavby vepøína, u¾ívané k jinému úèelu, ne¾ ke kterému byla stavba postavena; 9) rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 15. 12. 2004, sp. zn. 12 Co 496/2004, kterým byl rozsudek okresního soudu potvrzen; 10) rozhodnutí stavebního úøadu ze dne 24. 3. 2005, è. j. výst/2672/04/St, kterým bylo vlastníku stavby naøízeno odstranìní nepovolených stavebních úprav, provedených za úèelem zøízení stáje pro výkrm prasat; 11) zápisu z místního ¹etøení konaného dne 20. 4. 2005 v pøedmìtném objektu z dùvodu provìøení provádìných stavebních úprav, z nìho¾ vyplývá, ¾e objekt je v pùvodním stavu a nebyly v nìm provedeny ¾ádné stavební úpravy; 12) rozhodnutí ¾alovaného ze dne 29. 8. 2005, è. j. 1220/RR/05/Stu, kterým bylo rozhodnutí pod bodem 10 zmìnìno tak, ¾e spoleènosti STATEK BOR ZEOS, spol. s r. o., stì¾ovatel povolil zmìnu v u¾ívání popsané hospodáøské budovy z odchovny mladého dobytka na stáj pro výkrm prasat o kapacitì maximálnì 200 kusù (proti tomuto rozhodnutí podala ¾alobkynì ¾alobu).
Z obsahu písemností, které jsou dolo¾eny ve spisu (nejen z vý¹e uvedených), je zøejmé, ¾e od poèátku je pøedmìtem vedeného øízení zejména zmìna v u¾ívání stavby a øízení je jednoznaènì vedeno na návrh spoleènosti STATEK BOR ZEOS, spol. s r. o., podaný dne 5. 9. 2003. Øízení o této ¾ádosti probíhalo bezdùvodnì v tom smyslu, ¾e vlastník provedl na stavbì nepovolené stavební úpravy, pøesto¾e v ¾ádném záznamu státního stavebního dohledu nebo v jiném dokladu není ani zmínka o jejich provedení. Naopak ve zru¹eném rozhodnutí stavebního úøadu ze dne 16. 10. 2003, è. j. výst/19032/03/St, je v odùvodnìní rozhodnutí uvedeno, ¾e ¾ádné nepovolené stavební úpravy zji¹tìny nebyly. Pøesto stavební úøad pokraèoval v øízení o odstranìní stavby (zmìny ve zpùsobu u¾ívání ve smyslu § 85 stavebního zákona) podle § 88 stavebního zákona a v tomto smyslu vydal i rozhodnutí pod bodem 10, které následnì stì¾ovatel v odvolacím øízení pøezkoumával. Po vydání rozhodnutí provedl stavební úøad dne 20. 4. 2005 místní ¹etøení na základì podaného odvolání. Pøi tomto ¹etøení opìt konstatoval, ¾e v objektu nebyly provedeny ¾ádné stavební úpravy a je zøejmé, ¾e objekt je v pùvodním stavu. Z uvedeného vyplývá, ¾e celé správní øízení u orgánu prvého stupnì bylo vedeno zmateènì, a pøesto¾e vlastník stavby po¾ádal o zmìnu v u¾ívání stavby bez provedených stavebních úprav, k èemu¾ byl pøímo vyzván orgánem státního stavebního dohledu, byla tato zmìna v celém øízení posuzována tak, ¾e v souvislosti s ní byly vlastníkem stavby provedeny nepovolené stavební úpravy, pøesto¾e jejich provedení nebylo vùbec prokázáno. Stì¾ovatel byl tedy pro vady øízení oprávnìn zru¹it napadené rozhodnutí a vìc vrátit stavebnímu úøadu k novému projednání a rozhodnutí. Ze spisového materiálu plyne, ¾e pøedmìtné správní øízení v té dobì probíhalo u stavebního úøadu ji¾ témìø dva roky (nejprve navrhovateli vyhovìl, pak rozhodl v jeho neprospìch). Ve vztahu k délce øízení ukládá správní øád správnímu orgánu s ohledem na zásadu rychlosti a hospodárnosti vyøídit vìc, která je pøedmìtem øízení, vèas a bez zbyteèných prùtahù. Po¾adavek hospodárnosti øízení znamená, ¾e správní orgán pou¾ije v øízení takové prostøedky, které jsou úèinné, nezvy¹ují zbyteènì náklady øízení a pøitom nále¾itì objasòují skutkový stav a vedou ke správnému rozhodnutí, ani¾ by pøitom zbyteènì zatì¾ovaly úèastníky a dal¹í osoby zúèastnìné na øízení.
Pro objektivní a spolehlivé zji¹tìní stavu vìci jsou správní orgány zavázány opatøit si ve¹keré podklady, zji¹tìný stav musí odpovídat skuteènosti, pøièem¾ zpùsob a rozsah zji¹tìní závisí na správním orgánu, který øízení vede a dùkazy hodnotí jednotlivì a ve vzájemné souvislosti. V návaznosti na poslednì uvedené a na ustanovení § 59 správního øádu v tehdy úèinném znìní posoudil stì¾ovatel celou zále¾itost s vìdomím, ¾e vrátit vìc stavebnímu úøadu po zru¹ení prvoinstanèního rozhodnutí mù¾e odvolací orgán pouze tehdy, pokud je to vhodnìj¹í, zejména z dùvodu rychlosti nebo hospodárnosti øízení. Není-li taková vhodnost dána, a následnì v rámci rozhodnutí i odùvodnìna, je odvolací orgán povinen dokazování doplnit, popø. odstranit vady øízení a ve vìci rozhodnout sám, a to zmìnou napadeného rozhodnutí. V praxi je povinnost rozhodnout ve vìci zmìnou napadeného rozhodnutí odùvodnìna pøedev¹ím rychlostí øízení (odvolací orgán je povinen ve vìci rozhodnout poté, kdy z povahy vìci je zøejmé, ¾e její pøípadné vrácení prvoinstanènímu správnímu orgánu mù¾e vìc pouze prodlou¾it. K tomuto závìru dospìl stì¾ovatel v posuzovaném pøípadì, proto zji¹tìné vady øízení odstranil a ve smyslu § 33 správního øádu dal úèastníkùm mo¾nost, aby se pøed vydáním rozhodnutí mohli vyjádøit k jeho podkladùm i ke zpùsobu jeho zji¹tìní, popø. navrhnout jeho doplnìní. Pøedmìtem posuzovaného øízení, které bylo pravomocnì ukonèeno, byla dle názoru stì¾ovatele zejména zmìna v u¾ívání stavby, a proto je ji¾ pøes dva roky stavba u¾ívána jako vepøín, ani¾ by v ní byly provedeny nìjaké stavební úpravy oproti pùvodnímu stavu. Podle nìj je také tøeba si uvìdomit, ¾e rozsudkem Krajského soudu v Plzni byla nastolena situace, která zpùsobila, ¾e spoleènost STATEK BOR ZEOS, spol. s r. o., by byla po nabytí právní moci tohoto rozsudku v nelehké situaci, nebo» by u¾ívala stavbu jako vepøín bez pravomocného povolení, èím¾ by jí byla odebrána ve¹kerá právní jistota, kterou nabyla v dobré víøe. Vzhledem k tomu, ¾e pøedmìtem u¾ívání jsou navíc ¾ivá zvíøata, zpùsobil by soud svým postupem, zejména pak tím, ¾e rozhodnutí stì¾ovatele zru¹il, ani¾ by vyvolal ústní jednání a spoleènost STATEK BOR ZEOS, spol. s r. o., tak nemìla vùbec mo¾nost se k vìci vyjádøit, této spoleènosti velmi vá¾ný zásah do jejích práv.
Pod bodem 2 kasaèní stí¾nosti tvrdí stì¾ovatel rozpor s ustanovením § 75 odst. 2 s. ø. s., s tím, ¾e dle tohoto ustanovení je soud povinen pøezkoumat napadené rozhodnutí v mezích ¾alobních bodù, a vymezením ¾alobních bodù je vázán. To soud v tomto konkrétním pøípadì neuèinil, nebo» se ¾alobními body vùbec nezabýval a tuto skuteènost odùvodnil tím, ¾e rozhodnutí ru¹í pro vady øízení, které spatøuje ve zmìnì pøedmìtu rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì stì¾ovatelem. Jak v¹ak stì¾ovatel uvedl a odùvodnil shora, pøedmìt správního øízení stì¾ovatel jako odvolací orgán nezmìnil, v rozhodnutí pouze opravil nesprávnì uvedené ustanovení právního pøedpisu a nedopustil se tedy podstatného poru¹ení ustanovení o øízení pøed správním orgánem, soud se proto mìl ¾alobními body zabývat.
Závìrem svého podání stì¾ovatel navrhuje, aby Nejvy¹¹í správní soud napadený rozsudek Krajského soudu v Plzni zru¹il a vìc vrátil tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
®alobkynì jako druhá úèastnice øízení ani vlastník stavby èi jiná z osob zúèastnìných na øízení se k obsahu kasaèní stí¾nosti nevyjádøili.
Nejvy¹¹í správní soud nejprve posoudil formální nále¾itosti kasaèní stí¾nosti a konstatoval, ¾e kasaèní stí¾nost je podána vèas, jde o rozhodnutí, proti nìmu¾ je kasaèní stí¾nost pøípustná, a stì¾ovatel je v souladu s § 105 odst. 2 s. ø. s. øádnì zastoupen. Poté pøezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasaèní stí¾nosti a v rámci uplatnìných dùvodù (§ 109 odst. 2 a 3 s. ø. s.), zkoumal pøi tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti (§ 109 odst. 2, 3 s. ø. s.), a dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost není dùvodná.
Ze spisového materiálu Nejvy¹¹í správní soud zjistil nìkteré skuteènosti, které pova¾uje za podstatné pro posouzení vìci. V prvé øadì se jedná o skuteènost, ¾e stavebnímu úøadu byl doruèen podnìt ¾alobkynì datovaný dnem 16. 6. 2003 (dokument oznaèený jako stí¾nost je zalo¾en na è. l. 1 správního spisu), k pro¹etøení podmínek pro zmìnu u¾ívání stavby (pùvodního teletníku v Nové Vísce-zemìdìlské hospodáøské budovy na stavebním pozemku è. 73 v k. ú. Hájek-Nová Víska u Ostrova) na výkrmnu prasat, v nìm¾ ¾alobkynì tvrdí, ¾e k budovì teletníku mìla být v blí¾e neurèeném èasovém období pøedcházejícím podání stí¾nosti vybudována pøístavba dodateènì povolená stavebním úøadem (takové rozhodnutí týkající se pøístavby nicménì správní spis neobsahuje). Zároveò se ¾alobkynì s odkazem na § 14 odst. 1 správního øádu prohlásila za úèastnici øízení ve vìci zmìny v u¾ívání stavby. Kasaèní soud ze spisu také ovìøil, ¾e orgán státního stavebního dohledu na základì zji¹tìní, ¾e pøedmìtná stavba (kravín) je u¾ívána k jinému úèelu, a to k chovu prasat, vyzval dne 16. 7. 2003 vlastníka stavby k tomu, aby v souladu se stavebním zákonem podal ¾ádost o zmìnu ve zpùsobu u¾ívání a opatøil si kromì pøedepsaných nále¾itostí nové vyjádøení Okresní hygienické stanice v Karlových Varech, vyjádøení Okresní veterinární správy v Karlových Varech a vyjádøení Mìstského úøadu v Ostrovì, odboru ¾ivotního prostøedí (výzva s è. j. SSD/8/03 je zalo¾ena na è. l. 4 spisu). Na è. l. 16 spisu je dále zalo¾ena ¾ádost vlastníka stavby o zmìnu ve zpùsobu u¾ívání stavby ze dne 4. 9. 2003 a oznámení o zahájení øízení o odstranìní stavby ze dne 25. 9. 2003, è. j. výst/19032/03/St (na è. l. 17).
Ze spisu takté¾ vyplynulo, ¾e rozhodnutím ze dne 16. 10. 2003, è. j. výst/19032/03/St, stavební úøad vlastníku stavby povolil podle § 85 odst. 1 stavebního zákona zmìnu v u¾ívání stavby, pøièem¾ pro tuto zmìnu v u¾ívání stanovil podmínky (body 1-3), rozhodl o námitkách úèastníkù øízení a zároveò ve výroku tého¾ rozhodnutí pod písm. b) zastavil zahájené øízení o odstranìní stavby s odùvodnìním, ¾e z porovnání dolo¾ené dokumentace bylo zji¹tìno, ¾e na stavbì nebyly provedeny ¾ádné stavební úpravy podléhající stavebnímu povolení. Toto rozhodnutí bylo následnì zru¹eno odvolacím orgánem dne 3. 2. 2004 (è. j. 139/RR/RO/SP/04) pro vady øízení, spoèívající v tom, ¾e stavební úøad se nedostateènì vypoøádal s námitkami úèastníkù øízení a postupem dle § 137 stavebního zákona mìl v daném pøípadì øízení pøeru¹it a úèastníky s jejich námitkami obèanskoprávního charakteru mìl odkázat na civilní soud. Stavební úøad tak uèinil a po nabytí právní moci rozsudku Krajského soudu v Plzni ve druhém stupni ze dne 15. 12. 2004, sp. zn. 12 Co 496/2004, pak po opìtovném zahájení øízení o odstranìní stavby (zmìny ve zpùsobu u¾ívání) ke dni 17. 3. 2004 vydal dne 24. 3. 2005, è. j. výst/2672/04/St, rozhodnutí, jím¾ naøídil vlastníku stavby odstranìní nepovolených stavebních úprav. Na toto rozhodnutí pak ji¾ navazuje ¾alobou napadené rozhodnutí stì¾ovatele, jím¾ bylo poslednì citované rozhodnutí zmìnìno tak, ¾e vlastníku stavby byla naopak povolena zmìna v u¾ívání stavby.
Pøedmìtem sporu je v posuzované vìci otázka, zda odvolací orgán postupoval v souladu se zákonem, kdy¾ rozhodnutí stavebního úøadu zmìnil ve výroku tak, jak je uvedeno vý¹e, a zda tím zatí¾il øízení podstatnou vadou spoèívající v tom, ¾e byl takto nezákonnì zmìnìn pøedmìt øízení a poru¹ena zásada dvojinstanènosti øízení.
Úvodem k dané problematice je mo¾no konstatovat, ¾e úèelem øízení o odstranìní stavby podle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona je uvedení právního a skuteèného stavu do souladu, a to buï vydáním dodateèného stavebního povolení za pøedpokladu, ¾e jsou splnìny zákonem stanovené podmínky, tj. stavebník proká¾e, ¾e stavba je v souladu s veøejným zájmem, zejména s územnì plánovací dokumentací, cíli a zámìry územního plánování, obecnými technickými po¾adavky na výstavbu, technickými po¾adavky na stavby a zájmy chránìnými zvlá¹tními pøedpisy, nebo odstranìním závadné stavby ohro¾ující ¾ivot nebo zdraví osob [cit. dikce § 88 odst. 1 písm. a)] v pøípadì, ¾e zákonem stanovené podmínky splnìny nejsou, a stavbu zároveò nelze hospodárnì opravit. Z povahy tohoto øízení je zøejmé, ¾e k uvedení právního a skuteèného stavu do souladu dochází ex post, a¾ poté, co stavba postavená bez stavebního povolení èi ohlá¹ení ji¾ existuje. Øízení o odstranìní stavby zahajuje stavební úøad ze své úøední povinnosti a odpovídá také za úplnost skutkových zji¹tìní nezbytných k prokázání zákonných pøedpokladù potøebných k vydání rozhodnutí o odstranìní stavby. Výchozím skutkovým zji¹tìním je pak samotná existence nepovolené stavby nebo stavební úpravy.
Úèelem øízení o zmìnì v u¾ívání stavby je pøedev¹ím preventivní ochrana pøed takovým u¾íváním staveb, které by mohlo zasáhnout veøejné zájmy pro futuro. Zmìny v u¾ívání staveb, jejich èástí nebo jejich provozního zaøízení, které podléhají povolovacímu øízení ve smyslu § 85 stavebního zákona, se proto týkají jen takových zmìn u¾ívání staveb, které by mohly ohrozit zdraví, ¾ivot osob nebo ¾ivotní prostøedí, pøièem¾ je v tomto ohledu tøeba vycházet z po¾adavkù zvlá¹tních pøedpisù chránících veøejné zájmy (srov. Dole¾al, J.-Mareèek, J.-Voboøil, O.: Stavební zákon v teorii a praxi, Úplné znìní zákona s komentáøem, související provádìcí pøedpisy, nakl. Linde, a. s., Praha 2005, s. 166). Obecnì lze proto konstatovat, ¾e není nutné, aby stavební úøad schvaloval ve¹keré zmìny v u¾ívání staveb un bloc (takový postup by byl v praxi znaènì neefektivní a nehospodárný), ale zabýval se pouze tìmi èinnostmi souvisejícími s konkrétními posuzovanými stavbami èi provozovnami, které mohou mít potenciálnì negativní vliv na externí prostøedí, tzn. mohly by ru¹ivì pùsobit na okolí napø. hlukem, vibracemi, exhalacemi, nebo by mohly toto své okolí dokonce nìjakým zpùsobem ohro¾ovat (napø. z dùvodu nakládání s hoølavinami, výbu¹ninami nebo jinými nebezpeènými látkami). Kromì veøejného zájmu mohou být za urèitých okolností nìkterými zpùsoby u¾ívání staveb dotèeny èi ohro¾eny i nìkteré zájmy soukromé, typicky napø. výkon vlastnických práv sousedù obtì¾ováním nad míru pøimìøenou pomìrùm nejen ji¾ zmínìným hlukem èi vibracemi, ale i prachem, popílkem, kouøem, plyny, parami, pachy, pevnými a tekutými odpady, svìtlem, stínìním apod. nebo dokonce i vnikáním chovaných zvíøat na sousedící pozemek èi ne¹etrným, popøípadì v nevhodné roèní dobì uskuteèòovaným odstraòováním koøenù stromu nebo vìtví stromu pøesahující na pozemek jiného vlastníka. Z vý¹e uvedeného je zøejmé, ¾e o takový pøípad se jedná i v právì posuzované vìci.
Ji¾ prima facie je tak patrno, ¾e se jedná o dvì rùzná øízení, která je nutno dùslednì od sebe odli¹ovat, jakkoli tato øízení mohou v nìkterých pøípadech po právní i logické stránce souviset. Jedná se o ty pøípady, kdy zmìna v u¾ívání stavby vy¾aduje stavební úpravy, tj. zmìnu vlastní stavby. Takové øízení v¹ak ji¾ není primárnì øízením o zmìnì v u¾ívání stavby, ale po procesní stránce podléhá re¾imu stavebního øízení (§ 60 a násl. stavebního zákona) z dùvodu zmìny stavby, která podmiòuje zmìnu v jejím u¾ívání. Stavebník proto v takovém pøípadì podá ¾ádost o stavební povolení na zmìnu stavby, pøièem¾ obsah této ¾ádosti je podobný jako u ¾ádosti o stavební povolení novostavby. Navíc je v¹ak v této ¾ádosti tøeba uvést, jakou zmìnu v u¾ívání stavebník po provedení stavebních úprav navrhuje, nebo» pøi zmìnì v u¾ívání stavby spojené se zmìnou stavby je nutno provést i kolaudaci zmìny stavby. Ve výroku kolaudaèního rozhodnutí se pak uvede mimo jiné i nový úèel u¾ívání stavby.
Otázku soubìhu obou zmínìných øízení, tj. øízení o odstranìní stavby a øízení o zmìnì v u¾ívání stavby, ji¾ Nejvy¹¹í správní soud v obdobné vìci øe¹il. V rozsudku ze dne 15. 3. 2007, è. j. 8 As 28/2005-120, publikovaném ve Sbírce rozhodnutí NSS 6/2007 pod è. 1200, dostupném té¾ na www.nssoud.cz, se tento soud vyslovil k procesnímu postupu stavebního úøadu za situace, kdy v prùbìhu øízení o odstranìní stavby podá vlastník stavby ¾ádost o zmìnu v jejím u¾ívání tak, ¾e konstatoval povinnost stavebního úøadu øízení o odstranìní stavby pøeru¹it a zahájit øízení o podané ¾ádosti. V pøípadì, ¾e úøad ¾ádosti v tomto øízení vyhoví, øízení o odstranìní stavby zastaví. Pokud tedy jde o øízení o povolení zmìny v u¾ívání stavby zahájené z podnìtu vlastníka (stavebníka) stavby, která má být jako nepovolená odstranìna, uplatní se analogický postup, jakým se dodateènì povoluje stavba v rámci øízení o odstranìní stavby dle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona.
Rozdíl je v¹ak v tom, ¾e podá-li v prùbìhu øízení o odstranìní stavby stavebník ¾ádost o dodateèné povolení stavby (nikoli ¾ádost o zmìnu v u¾ívání stavby), øízení se nepøeru¹uje, nebo» jde o postup zákonem pøedvídaný a v zákonì explicitnì upravený. Zvlá¹tností øízení dle § 88 stavebního zákona je to, ¾e postup stavebního úøadu se procesnì podobá klasickému stavebnímu øízení (viz vý¹e), av¹ak výsledkem øízení není stavební povolení, ale dodateèné povolení stavby (pokud není naøízeno její odstranìní). Postup stavebního úøadu v pøípadì, ¾e stavebník v prùbìhu øízení o odstranìní stavby podá ¾ádost o zmìnu v jejím u¾ívání, zákon neøe¹í (nebo» nejde o zcela typický krok, který zároveò nelze zcela vylouèit), proto jej bylo nutno dovodit judikatornì v soudní praxi (viz shora). Stavební úøad mìl v tomto konkrétním pøípadì primárnì zahájit øízení o zmìnì v u¾ívání stavby, a na tomto závìru nic nemìní ani skuteènost, ¾e ¾ádost o zmìnu v u¾ívání stavby byla jejím vlastníkem v posuzované vìci podána na výzvu státního stavebního dohledu, tj. a¾ poté, co stavba ji¾ byla k jinému ne¾ schválenému úèelu u¾ívána, a stavebnímu úøadu byl také doruèen podnìt k pro¹etøení situace. V ka¾dém pøípadì tato ¾ádost z èasového hlediska pøedcházela zahájení øízení o odstranìní stavby ze strany stavebního úøadu, které mohlo a mìlo být zahájeno pouze v pøípadì, ¾e by nepovolené stavební úpravy byly prokazatelnì zji¹tìny (v takovém pøípadì by pak byl stavební úøad øízení o odstranìní stavby nebo nepovolené zmìny stavby povinen zahájit).
V souvislosti s námitkou, jí¾ se stì¾ovatel odvolává na rychlost a hospodárnost øízení, jako¾ i na právní jistotu jeho úèastníkù, pova¾uje Nejvy¹¹í správní soud za vhodné uvést, ¾e povinností soudù, stejnì jako i dal¹ích orgánù veøejné moci, nepochybnì je pøispívat interpretací a aplikací práva k právní jistotì a tím k naplnìní legitimních oèekávání subjektù práva jako jeho u¾ivatelù. Lze proto jistì souhlasit se stì¾ovatelem v tom smyslu, ¾e cílem, ke kterému je nutno smìøovat, je rozhodnì pøedev¹ím úspì¹né vyøe¹ení sporù, ke kterým do¹lo mezi úèastníky øízení, a to pokud mo¾no v rámci rychlého a hospodárného øízení, ani¾ by uplatòování výluènì formálního hlediska vedlo k jeho nikoli nezbytnému prodlu¾ování (srov. obdobnì nález Ústavního soudu ze dne 4. 3. 2004, sp. zn. IV. ÚS 290/03).
Nejvy¹¹í správní soud na tomto místì jen na okraj podotýká, ¾e argumentace stì¾ovatele v závìru jeho podání, v ní¾ vyslovuje obavy z toho, ¾e po nabytí právní moci rozsudku krajského soudu by mohlo dojít k vá¾nému zásahu do práv vlastníka stavby, jemu¾ by po nabytí právní moci rozsudku byla odebrána ve¹kerá právní jistota, kterou nabyl v dobré víøe , je nepøípadná. Vlastník zemìdìlské stavby v dané vìci jednak u¾íval stavbu v rozporu se schváleným úèelem u¾ívání, proto se nelze v jeho pøípadì dovolávat právní jistoty, kterou by nabyl v dobré víøe, a zároveò je tøeba brát v úvahu, ¾e kasaèní stí¾nost je opravným prostøedkem proti ji¾ pravomocnému rozhodnutí krajského soudu (§ 102 s. ø. s.), který ze zákona nemá odkladný úèinek; ten mù¾e být kasaèní stí¾nosti pøiznán jen na návrh stì¾ovatele (§ 107 s. ø. s.).
Se stì¾ovatelem v¹ak lze souhlasit v tom ohledu, ¾e zbyteèné prodlu¾ování délky øízení je rozhodnì ne¾ádoucím jevem, kterému je tøeba úèinnì pøedcházet. V obecné rovinì proto kasaèní soud nikterak nezpochybòuje, ¾e v rámci smìøování k tomuto cíli a naplòování svých zákonem stanovených povinností je stì¾ovatel jako odvolací orgán v odvolacím øízení oprávnìn v odùvodnìných pøípadech pochybení správního orgánu prvního stupnì napravit a jeho rozhodnutí zmìnit. Nelze to v¹ak èinit zpùsobem, jakým to uèinil stì¾ovatel v posuzovaném pøípadì, kdy se jako odvolací orgán dopustil de facto tého¾ pochybení jako správní orgán prvního stupnì, tj. mezi obìma popsanými typy øízení nerozli¹oval, a pøedmìt øízení, o nìm¾ rozhodoval stavební úøad jako správní orgán prvního stupnì, zmìnil. Dotèená øízení je nutno vést samostatnì. Nelze zcela promiscue v prùbìhu øízení pøecházet od jednoho pøedmìtu øízení ke druhému, ani tato øízení smì¹ovat v jedno zpùsobem, jak to uèinil v tomto pøípadì stavební úøad v prvním stupni øízení, kdy¾ v odùvodnìní rozhodnutí ze dne 24. 3. 2005 uvedl, ¾e jeho rozhodnutí bylo výsledkem cit.: pokraèování øízení, spojené s ústním jednáním dne 31. 3. 2004 (!), o odstranìní stavby (zmìny ve zpùsobu u¾ívání ve smyslu § 85 stavebního zákona) podle § 88 stavebního zákona .
Nejvy¹¹í správní soud proto uzavírá, ¾e jakkoli rozhodnutí stì¾ovatele nelze pova¾ovat za nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ø. s. (nebo» v odùvodnìní napadeného rozhodnutí stì¾ovatel svùj postup zdùvodnil), ztoto¾òuje se zdej¹í soud plnì s názorem krajského soudu, ¾e stì¾ovatel rozhodoval o jiném pøedmìtu øízení, ne¾ o kterém vedl øízení a rozhodoval správní orgán prvního stupnì, nebo» rozhodoval o zmìnì v u¾ívání stavby dle ustanovení § 85 stavebního zákona, zatímco stavební úøad rozhodl v prvním stupni o odstranìní stavby dle § 88 tého¾ právního pøedpisu. Stì¾ovatel tak formálnì nerozli¹il pøedmìt øízení podle § 85 a § 88 stavebního zákona a obì øízení de facto smísil v jedno, èím¾ celé øízení zatí¾il záva¾nou vadou, a navíc tím poru¹il i zásadu dvojinstanènosti øízení a úèastníky øízení tak zkrátil na jejich procesních právech. Jakkoli tedy zvoleným postupem stì¾ovatel sledoval legitimní cíl (svým postupem zøejmì skuteènì zamý¹lel vadu zmateènì vedeného pøedchozího øízení zhojit), nutno konstatovat, ¾e jím zvolený procesní postup je z hlediska zákona nepøípustný a je v rozporu se základními principy správního øízení.
Kasaèním námitkám stì¾ovatele proto nelze pøisvìdèit, a to ani námitce uvedené pod bodem 2 kasaèní stí¾nosti. V souladu s ustanovením § 76 odst. 1 písm. c) s. ø. s. mù¾e soud rozhodovat bez naøízení jednání pro podstatné poru¹ení ustanovení o øízení pøed správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o vìci samé, co¾ se stalo v souzené vìci. Za vady øízení dle ust. § 76 odst. 1 písm. c) s. ø. s. pøitom lze pova¾ovat situaci, kdy byl ve správním øízení poru¹en celý soubor procesních práv úèastníka øízení, v dùsledku èeho¾ øádný proces fakticky absentoval. Za takových okolností, kdy se jedná o pochybení takového charakteru a záva¾nosti, ¾e brání pøezkoumání napadeného rozhodnutí v mezích ¾alobních bodù, a zároveò jsou tato pochybení bez dal¹ího patrná ze správního spisu, soud k existenci takových vad pøihlédne z úøední povinnosti i bez námitky úèastníka øízení (¾alobce). Ke shodnému závìru dospìl zdej¹í soud pøi posuzování nastínìné procesní otázky napø. v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 24. 11. 2003, è. j. 2 Azs 23/2003-39, publikovaném ve Sbírce rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu pod è. 272/2004, www.nssoud.cz. Rozhodování o jiném pøedmìtu øízení v dané vìci takovou vadou podle názoru kasaèního soudu bezpochyby je. V takovém pøípadì proto nelze krajskému soudu vytýkat, ¾e se ji¾ jednotlivými ¾alobními body nezabýval.
Nejvy¹¹í správní soud pova¾uje za vhodné podotknout, ¾e stì¾ovatel postupoval zcela správnì, kdy¾ zru¹il rozhodnutí stavebního úøadu, který mìl odkázat úèastníky øízení k vyøe¹ení obèanskoprávních námitek úèastníkù správního øízení podle stavebního zákona na civilní soud (viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 23. 4. 2008, è. j. 9 As 61/2007-52). Následný výrok shora citovaného rozsudku Krajského soudu v Plzni, který zní na povinnost vlastníka stavby zdr¾et se obtì¾ování ¾alobkynì nad míru pøimìøenou pomìrùm pachy z objektu stávajícího vepøína (bývalého kravína), pak mù¾e být dostateèným dùvodem k vydání rozhodnutí o odstranìní nepovolených stavebních úprav (byly-li v¹ak vùbec provedeny), pøípadnì k neudìlení povolení ke zmìnì ve zpùsobu u¾ívání hospodáøské budovy, která byla pùvodnì urèena k chovu krav, za podmínky, ¾e ¾ádoucího stavu není mo¾no dosáhnout jiným zpùsobem. Je toti¾ zøejmé, ¾e zmìna chovu hospodáøských zvíøat v tomto objektu je zmìnou v u¾ívání stavby, která podléhá re¾imu povolení dle § 85 stavebního zákona, nebo» tato zmìna je skuteènì zpùsobilá negativnì ovlivnit okolní prostøedí.
S ohledem na v¹e vý¹e uvedené nezbývá závìrem ne¾ konstatovat, ¾e krajský soud nepochybil, kdy¾ ¾alobou napadené rozhodnutí zru¹il pro nezákonnost. Nejvy¹¹í správní soud proto dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost není dùvodná, a proto ji dle § 110 odst. 1 s. ø. s. zamítl.
Výrok o náhradì nákladù øízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1, vìtu první, s. ø. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má úèastník, který mìl ve vìci plný úspìch, právo na náhradu nákladù øízení pøed soudem, které dùvodnì vynalo¾il proti úèastníkovi, který ve vìci úspìch nemìl. Stì¾ovatel v soudním øízení úspìch nemìl, proto na náhradu nákladù øízení nemá právo, a ¾alobkyni jako druhé úèastnici øízení náklady nevznikly. Náklady ve smyslu § 60 odst. 5 s. ø. s. nevznikly ani vlastníku stavby, ani dal¹ím osobám zúèastnìným na øízení. Soud proto rozhodl o náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti za pou¾ití § 120 s. ø. s. tak, ¾e ¾ádný z úèastníkù nemá právo na náhradu nákladù øízení.