Source: https://jus.com.br/artigos/41243/registro-de-precos-procedimentos-conexos-e-linguagem-pratica
Timestamp: 2018-12-19 16:01:35+00:00
Document Index: 130797869

Matched Legal Cases: ['artigo 15', 'artigo 21', 'artigo 7', 'artigo 22', 'artigo 22', 'artigo 65', 'artigo 23']

Registro de preços: procedimentos conexos e linguagem prática - Jus.com.br | Jus Navigandi
Resumo: Este artigo procura elevar alguns pontos acerca do Sistema de Registro de Preços, através de uma linguagem simples, e sua implicação quando de sua adoção para a boa administração dos setores da Administração Pública que lidam diretamente com a matéria. Não se busca aqui delongar sobre a origem e outros sucedâneos sobre o objeto em comento, já que há hoje extraordinário material sobre o assunto à disposição de qualquer interessado.
Palavras Chaves: Registro de Preços, Procedimentos, Preços, Linguagem Prática
-Necessidade do Registro de Preços; -A Administração Pública e a Necessidade de Contratações Eficientes (Ampla Pesquisa de Mercado); - Registrando Preços; - Ferramenta de Gestão; - Compromisso no Fornecimento; “O Carona”(Órgão não participante – não vinculado originalmente à instituição do RP); - Semelhança com Sistemas Privados; - Vantagens e Desvantagens; - Desnecessidade de Material – Estoque Mínimo; - Exemplo Prático; - Problemas dos Editais Padrão / Minutas do Edital; -Conclusão; - Bibliografia.
Necessidade do Registro de Preços
Se fulcra na necessidade da administração pública em, otimizar processos e tornar mais transparente a dinâmica do Estado, impulsionada que foi pela criação da modalidade de licitação, denominada pregão eletrônico.
De acordo com Bittencourt (2004, p. 10)3[1] o pregão é uma nova modalidade de licitação que busca incrementar a competitividade e a agilidade nas contratações públicas, atingidas com a desburocratização dos procedimentos, devido ao estabelecimento de uma sequência diferenciada das demais modalidades licitatórias para as etapas do certame.
Já o Sistema de Registro de Preços, previsto no artigo 15, II da Lei 8666/93, foi criado (Decreto 7892/2013 – regulamenta o Sistema de Registro de Preços) para ser utilizado para a aquisição de bens e serviços comuns, entretanto, quando um objeto não é um bem disponível normalmente no mercado mas há frequente necessidade de aquisição deste para a Administração e em grande quantidade total, este objeto se amolda às características dos demais bens ditos comuns, cabendo à utilização do registro de preços para sua aquisição.
Dizer que, neste ano de 2015 e seguintes, que estamos em uma época de mudança e de instabilidade econômica parece até redundância ou afirmação prosaica. Contudo, o que importa é que à medida que o ambiente se torna mais instável e turbulento – como é o que está acontecendo no mundo de hoje –, maior a necessidade de opções diferentes para a solução dos problemas e situações que se alternam e se diferenciam de maneira crescentemente diversa, buscando o fornecedor onde quer que ele se encontre, tudo com o fito de perseguir fins que se concretizem na satisfação do interesse público.
Cediço que buscamos através do tema “Sistema de Preços”, o incremento da competitividade e a ampliação das oportunidades de participação nas licitações, contribuindo para o esforço de redução de despesas de acordo com as metas de ajuste fiscal, é o que deve nortear a nova modalidade de procedimento na aquisição.
A Administração Pública e a Necessidade de Contratações Eficientes (Ampla Pesquisa de Mercado)
Administração é todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. A Administração não pratica atos de governo; pratica, tão-somente, atos de execução, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competência do órgão e de seus agentes. São os conhecidos atos administrativos.
A exigência de licitação é prevista na Constituição Federal, sendo conceituada por Hely Lopes MEIRELLES (2002, p. 25)8 como:
“O procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse. Visa propiciar iguais oportunidades aos que desejam contratar com o Poder Público, dentro dos padrões previamente estabelecidos pela Administração, e atua como fator de eficiência e moralidade nos negócios administrativos”.
MEIRELLES (2002)9 explica que "Licitação é o procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para contrato de seu interesse”.
De acordo com MEIRELLES11 (2003) o contrato administrativo exige licitação prévia, só dispensável, inexigível ou vedada nos casos expressamente previstos em lei, e que constitui uma de suas peculiaridades, de caráter externo. Assim, a licitação é o antecedente necessário do contrato administrativo; o contrato é o consequente lógico da licitação. Mas esta, observa-se, é apenas um procedimento administrativo preparatório do futuro ajuste, de modo que não confere ao vencedor nenhum direito ao contrato, apenas uma expectativa de direito. Realmente, concluída a licitação, não fica a Administração obrigada a celebrar o contrato, mas, se o fizer, há de ser com o proponente vencedor.
Sérgio Resende de Barros (1995)12, explica que com a licitação, entre outros fins, o legislador procurou garantir a contratação contra conluios, partindo do pressuposto ou do preconceito de que administradores e administrados não merecem confiança. Mas os conluios subsistiram com a licitação. Existem na licitação.
Isso pode ocorrer, seja na combinação das fases que a antecedem – estipulação de preços entre fornecedores, seja no momento da disputa (comunicação telefônica ou digital entre licitantes durante o processo de disputa).
Essa impotência do instituto levou a doutrina a repetir o cotejo entre o risco de conluio que não deixa de existir e a perda de eficiência que passa a existir com a licitação, a fim de reiterar o questionamento em face daquele pressuposto de que a Administração Pública de fato irá contratar o melhor produto pelo melhor preço. De fato, sem um estudo anterior que serve de paradigma para o pregoeiro, qual seja, sem um estudo de impacto orçamentário coligido através de ampla pesquisa de mercado, que não se deve resumir a coleta de informações através de orçamentos enviados pelos próprios (futuros) participantes do certame. A ampla pesquisa* envolve a participação de mais elementos, quais sejam, levantamento de preços praticados em outras licitações (seja por aquisição, seja por registro de preços), consulta a sites oficias, como por exemplo, preços registrados ou de mercado constantes do ComprasNet, pesquisa ao sites de outras pessoas jurídicas públicas (no campo circunscrito as licitações em andamento, às realizadas, aos Registro de Preços em vigor ou com término em data de aproximadamente de três meses – lembremos que este é o prazo estipulado por muitos órgãos internos de controle da administração pública para considerarem levando-se em conta a inflação em nosso país, como termo de validade de propostas para fins de atualização de preços em base comparativa aos preços registrados e confirmar a vantagem em relação aos preços nele constante – igual ou menor que os praticados em mercado). Ademais, também podemos “lançar mão” da pesquisa in loco, como por exemplo, levantamento em grande centros de compras dos preços à varejo praticados (na cidade de São Paulo, a título de exemplo, temos a rua Santa Ifigênia para eletroeletrônicos e a Rua da Consolação para elétricos). Também a consulta telefônica é frutífera, desde que se tenha pormenorizado o objeto de consulta (os preços variam muito em decorrência da marca/modelo e das especificações técnicas, v.g., capacidade útil, amperagem, dureza, espessura do material, etc.). Desta feita, a consulta in loco, quando possível é medida de cautela.
Conforme os estudos de DI PIETRO (2003, p. 254)14 ao falar-se em procedimento administrativo faz-se referência a alguns atos preparatórios do ato final objetivado pela Administração. Assim sendo, “a licitação é um procedimento integrado por atos e fatos da Administração e atos e fatos do licitante, todos contribuindo para formar a noção do serviço público, intimamente ligado à prestação de atividades cujo foco primordial é o atendimento de necessidades da população, pelos mais diversos meios, vêm sofrendo, enorme modificação em seu conteúdo e forma” (grifos do autor).
Neste sentido, também não é desleal, a pesquisa sobre material e ensaios já realizada por fornecedor com apuração dos custos e preços disponibilizada para pesquisa (ex. vi, compra de material in natura,v.g., com base nos preços dos atacadistas, Ceasa,etc.), pois muito embora o particular almeje o benfazejo lucro, ele também, assim como o advogado no patrocínio de suas causas particulares em relação a justiça, o fornecedor é parte essencial ao funcionamento do bom andamento da administração. O que se deve fazer é dar amplo conhecimento aos demais licitantes para se manifestarem sobre a pesquisa anexa ao processo de compras. É elemento de gestão e eficiência que independe de norma regulamentadora e baseia-se no espírito trazido desde a Emenda Constitucional nº 19 que adicionou o vocábulo "eficiência" como mais um dos princípios norteadores da administração pública. O servidor e o administrador público devem possuir como objetivo inerente a satisfação integral do interesse público Assim, a administração pública restou, por um tênue divisor, muito assemelhada à iniciativa privada no que concerne à prestação de seus serviços, porém com uma distinta diferença, possui uma série de regras e fundamentos dos quais resta atrelada (normas exorbitantes de direito público), mas sempre caracterizada pela vontade da Administração Pública em adquirir algo e o desejo do vencedor da licitação em fornecê-lo. Seu objeto é o objeto da licitação. A forma é aquela prescrita em lei, não deixando de ressaltar que ele sempre deverá ser realizado por escrito (art. 60, parágrafo único, Lei 8666/93).
Registrando Preços
Antes da definição, tal qual a importância da energia elétrica em relação a explicação da forma do represamento e escoamento da água em uma hidrelétrica, importante antes de explicar o sistema de registros de preços, é de explicar o grau de importância do sistema de registros de preços. Conseguimos isso, pelo estudo da sistemática do Sistema de Registro de Preços:
{C}a) {C}Ausência de obrigatoriedade de aquisição em face do registro de preços, essa possibilidade decorre, a princípio, do poder discricionário, o qual Hely Lopes Meirelles assim definiu: "Poder Discricionário é o que o Direito concede à Administração, de modo explícito ou implícito, para a prática de atos administrativos com liberdade na escolha de sua conveniência, oportunidade e conteúdo21 Mutatis Mutandis, a Administração pode comprar ou não do licitante registrado, estando, contudo, condicionado aos limites da lei, e nas seguintes condições: quando da obtenção de preço mais vantajoso no mercado ou diante da recusa de o licitante registrado rever o seu preço. Somente na presença dessas duas condições é que a Administração poderá deixar de contratar com o licitante registrado
{C}a) A adoção da sistemática de obtenção de bens de uso frequente, por meio de registro de preços, por não comprometer recursos orçamentários, uma vez que o preço é meramente registrado, possibilita a otimização dos recursos orçamentários, pois a sua vinculação ocorrerá no momento da aquisição e, não na abertura do procedimento licitatório. De fato, o orçamento brasileiro, por mais das vezes é somente aprovado no final de março / começo de abril. Quando as aquisições do ano anterior padecem de um planejamento de aquisições a contento (por exemplo, pela impossibilidade de apurar-se com exatidão o consumo ânuo de determinado item de compra), ou quando surgem necessidades prementes no final de ano, como por exemplo, compras urgentes de medicamentos (não emergentes – pois nesse caso, cogita-se pela inexigibilidade), anulação de licitações feitas a destempo em ano anterior e que implicam em nova feitura licitatória para adiantar o processo licitatório para que quando chegue a liberação do orçamento, possa-se expedir requisitório de compras em tempo curto;
{C}b) A introdução do sistema de registro de preços flexibiliza a aquisição de bens de uso frequente, na medida em que a Administração não é compelida a efetivá-los, mas o fornecedor é obrigado a fornecê-los. Aqui fica o bom senso do operador do sistema de compra. Deve-se registrar àquilo que se tem como previsão objetiva de compra. Não se deve registrar por suposição de compra. Na justificativa, quando da abertura do processo de registro, normalmente anexo ou no corpo do pedido de registro, deve-se fundamentar o porquê daquela previsão de aquisição e o porquê daquela compra (provável destino e provável consumo).
A consumação do ato da contratação apenas acontece se, e apenas se, houver necessidade. O licitante empenha-se a manter durante o prazo definido a disponibilidade do produto nos quantitativos máximos pretendidos. A ausência de determinada previsão causa insegurança no mundo dos negócios, o fornecedor ofertará preços com previsão acima de seis meses – conforme o Edital de Registro – e poderá aferir prejuízo com a aquisição à zero ou diminuta do registrado, pois no mais das vezes mantém estoque mínimo necessário para o eventual atendimento do órgão registrador. À médio prazo, referido órgão administrativo que assim agir, ficará sujeito a propostas de preços muito elevadas e encontrará dificuldades em obter preços para compor planilha estimativa para fins de aquisição (orçamentos), pois provocará dentro duma perspectiva subjetiva, uma natural “má vontade” do orçamentista.
{C}c) A Administração, quando os preços registrados se mostrarem superiores aos praticados no mercado, pode realizar licitação paralela, oportunidade em que esta demonstrar que os preços são superiores aos do registro, ficam liberadas destes a vontade contratual.
{C}d) A Administração Pública sugere – como em qualquer licitação – o objeto que ambiciona conseguir e corrobora os quantitativos aquilatados e máximos pretendidos. Reafirmamos, desigualmente, no entanto, da licitação convencional não se assume o compromisso de contratação, nem mesmo de quantitativos mínimos.
O Sistema de Registro de Preços constitui em relevante ferramenta de gestão, na qual as demandas são incertas, freqüentes15 ou de difícil mensuração. Por conseguinte, como já decidiu o Tribunal de Contas da União também pode ser usado para objetos que estão sujeitos de outras variáveis inibidoras do uso da licitação convencional, tal como se dá com um Município que espera recursos de convênios – muitas vezes transferidos em final de exercício com prazo adstrito para a aplicação; liberados os recursos se o objeto já houver sido licitado pelo Sistema de Registro de Preços compete somente emitir a nota de comprometimento para consumar a contratação16.
O sistema de aquisição por preços registrados torna viável ao administrador antecipar-se as dificuldades e levar o procedimento licitatório com vários meses de antecedência, impedindo as sistemáticas urgências de atendimento. Não é, consequentemente, por acaso que vem tomando cada vez mais espaço como procedimento de trabalho.
Compromisso no Fornecimento
O que ocorre de fato é que o licitante vencedor compromete-se a fornecer o objeto da licitação nas quantidades, preços e condições registrados, pelo prazo de vigência do registro, sempre que for solicitado pela Administração Pública.
O licitante tem o dever de garantir o preço, salvo supervenientes e comprovadas alterações dos custos dos insumos, podendo também se exonerar da obrigação por ocorrência de caso fortuito ou de força maior, na forma preconizada no artigo 21, §2º do Decreto 7892/2013. A efetivação através de concorrência ou pregão é consequência do objeto do Sistema de Registro de Preços: a concorrência destina-se à aquisição de bens e serviços comuns acima de R$ 650.000,00, valor do qual se presume uma aquisição de grande quantidade ou de serviços contínuos que podem ser fracionados, e este é o principal diferencial deste procedimento, pois permite o planejamento das aquisições de acordo com as necessidades da Administração pública. A modalidade pregão abrange compras e serviços comuns em qualquer quantidade e valor acima de R$ 8.000,00, uma vez que até esse valor é dispensável a licitação, e pode ser utilizado para aquisições cujo objeto seja o mesmo da concorrência. A princípio, a concorrência ou pregão utilizado para o registro de preços visará o menor preço, mas poderá ser adotado o tipo técnica e preço, principalmente quando se tratar de prestação de serviços, mediante despacho devidamente fundamentado da autoridade máxima do órgão requisitante, conforme artigo 7º, § 1º do Decreto 7892/2013.
“O Carona”(Órgão não participante – não vinculado originalmente a instituição do RP)
O artigo 22 do Decreto 7892/2013, manteve o mesmo teor do revogado Art. 8º do Decreto 3931/01.
Art. 22. Do Decreto 7892/2013, § 3º:
“As aquisições ou contratações adicionais a que se refere este artigo não poderão exceder, por órgão ou entidade, a cem por cento dos quantitativos dos itens do instrumento convocatório e registrados na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes”
Muitos e respeitáveis doutrinadores tem sustentado que o instituto do “carona” produz resultados inaceitáveis ou teratológicos, pois dá a Administração Pública o “poder” de realizar contratações ilimitadas com base em uma única licitação que suscitou o registro de preços. Dizem que há ofensa ao princípio da legalidade e a isonomia entre os licitantes e ampla concorrência.
Na prática, data vênia, não é o que se apresenta no “dia-a-dia”. Vejamos:
{C}a) Um órgão verifica que o outro órgão licitou um produto em condições de oferta satisfatórias em relação ao mercado (Lembremos que com o advento da internet - a relação comprador/fornecedor rompeu fronteiras - verificamos o preço praticado em qualquer parte do território nacional, pois as empresas já se profissionalizaram o suficiente para terem representantes em outros Estados que o seu de origem). O carona, após aceitação do órgão registrador, acata as mesmas regras da empresa que teve o objeto registrado e se predispõe a fornecer aqui ou acolá já embutindo as despesas de logística e armazenamento para despacho. Assim: a) não há preço de mercado inferior (não se ofende assim a ampla concorrência), b) não há prejuízo para o órgão registrador, c) Não há despesa para o órgão aderente (ex, vi, atende ao princípio da economicidade), d) evita-se a perda de tempo com a confecção de um processo longo e demorado (atende ao princípio da eficiência e remete novamente a economicidade), e) estimula a iniciativa privada à pratica em mercado de preços condizentes com a demanda, já que terão a oportunidade de celebrar mais e novos contratos, evitar-se-á a cartelização e composição de preços, pois sempre haverá alguém num momento posterior querendo quebrar a hegemonia de fornecimento daquele fornecedor e se colocar no seu lugar (estimulo a ampla competitividade). É da essência do capitalismo e não ofende a chamada social democracia, pois preços mais baixos só fornecem vantagem a Administração como ente público e aos administrados por via direta (via direta: para Marx, o capital humano não era gestor de si. Hoje ele faz parte do processo de produção. Vai ao mercado, apura preços, pesquisa, paga suas contas, adere a crédito, etc.).
{C}b) O Sistema de Registro de Preços permite á contratação de serviços e bens de forma rápida pelo “carona”, logo possibilita um prazo de entrega em média por volta de quarenta dias (normalmente trinta dias do contrato mais 10 dias aproximadamente para a formalização da adesão). Não há licitação (excetuadas situações extraordinárias) que atenda a necessidade de ninguém neste prazo. Qualquer licitação por pregão, por mais célere que seja demora em média 60 (sessenta) dias para a conclusão mais 30 dias para a entrega, totalizando, neste raciocínio, 90 (noventa) dias no mínimo;
{C}c) Cria-se mais uma responsabilidade com o fornecedor beneficiário da ata de registro de preços, pois ao aceitar o fornecimento decorrente da adesão, diz expressamente que se compromete a não descumprir as obrigações presentes e futuras decorrentes da ata (artigo 22, §2º do Decreto 7892/2013). Aqui, não se consegue vislumbrar qual o prejuízo para a Administração Pública, pois não há dano sem prejuízo, e tanto o órgão aderente, quanto o órgão gerenciador da ata, não tem sua responsabilidade solidarizada ou ampliada. Ao contrário, com uma licitação, dois órgãos públicos serão atendidos;
{C}d) O decreto revogado (3931/2001) limitava a participação ao limite de cem por cento dos quantitativos registrados na Ata de Registro de preços para as aquisições/contratações por “caronas”. À época era comum se cercar de informações pelas seguintes razões:
- Alguns órgãos internos, ao arrepio do TCU, entendiam que 100% do total registrado era 100% dos quantitativos registrados para o gerenciador da ata e 100% dos quantitativos para o “carona” e assim não se poderia abrir a regra a outros eventuais "caronistas";
- Outros entediam que 100% do quantitativo era o que perfazia o total do registrado, seja para o gerenciador, seja para o carona. Assim, o registrador consumindo 70% da ata, por exemplo, “abriria mão” de 30% para o “carona” se o caso para o “carona”. Se se utiliza 60%, os 10% restante poderia o gerenciador abrir mão para um segundo carona;
- Por fim, havia àqueles que entendiam que 100% era 100% do registrado, mais 100% da “carona”, ou seja, o aderente poderia utilizar até 200% do valor registrado.
- Mas, com o Decreto 7892/2013, a questão se amornou, pois não há mais referida restrição do total registrado, podendo cada órgão não participante aderir a 100% do registrado. Assim:
§ 1º Os órgãos e entidades que não participaram do registro de preços, quando desejarem fazer uso da ata de registro de preços, deverão consultar o órgão gerenciador da ata para manifestação sobre a possibilidade de adesão. (grifos nossos)
Na linguagem do Sistema de Registro de Preços não há conceitos a priori. É uma lei cogente. Só é pertinente aquilo que está fixo. A probabilidade de um órgão contratar o fornecedor selecionado mediante licitação por outro órgão é restrita ao Sistema de Registro de Preços. Qualquer outra tentativa é burla a Lei de Licitações.
Semelhança com Sistemas Privados
“O poder da Administração depende do sistema jurídico que se acha inserida. As regras de direito definem as prerrogativas e as sujeições da Administração, os princípios de sua organização. Toda Administração se encontra encerrada numa regulamentação jurídica, formulação dos princípios do poder político. Tal sistema jurídico pode ser simplesmente uma disposição do funcionamento interno da Administração. Nesse sentido, não interessa o problema do poder da Administração em suas relações com a sociedade, mas somente a repartição do poder no interior da máquina administrativa(...) (Charles Debbasch, Science Administrative, 1971, p.48 apud Cretella Júnior,1999, p.225) (grifos nossos)
Quando da utilização do Sistema de Registro de Preços, constata-se algumas particularidades desse sistema que se assemelham às práticas comerciais do setor privado, como os contratos de fornecimento parcelado, onde, por exemplo, uma montadora de automóveis contrata o fabricante de determinada peça automotiva para fornecer esta peça na quantidade necessária para a instalação em quantos veículos forem montados. Analisando o exemplo acima, se tal contrato não existisse, a montadora precisaria manter um estoque da referida peça que permitisse o atendimento da demanda, mas o estoque seria limitado à disponibilidade orçamentária da empresa e do espaço físico para o armazenamento da peça. Isto se tornaria um problema quando as vendas se aquecessem, pois a demanda poderia ser maior que o estoque e haveria a falta do componente, tornando difícil a negociação de compra da peça junto aos fornecedores já que, no mercado, os preços tendem a aumentar tanto quanto aumenta a procura.
Também deve se considerar que o espaço físico para o estoque contempla diversos itens cuja aplicação pode variar conforme o modelo de automóvel produzido. O contrario também poderia ocorrer se a montadora investisse em um estoque de peças para as quais não houvesse demanda, ocasionando prejuízos pelo capital aplicado, bem como a possibilidade de deterioração do material no estoque. Para evitar essa situação desfavorável, que pode até afetar os compromissos já firmados pela empresa, como por exemplo, uma transportadora que adquire veículos utilitários para renovar sua frota e assim atingir as metas de um contrato de transporte firmado com outra empresa: se a montadora não entregar os veículos adquiridos no prazo estipulado, poderá ocasionar prejuízos à transportadora e, consequentemente, responder por estes.
Ao contratar um fornecedor de peças para fornecimento conforme demanda, a montadora evitará os transtornos acima descritos e ainda garantirá a manutenção dos preços mesmo quando o mercado apresentar variações, pois durante o período de vigência do contrato, salvo situações específicas previstas neste, não haverá alterações de preços no objeto contratado, bem como a questão do fornecimento será assegurada mediante penalidades aplicáveis pelo não atendimento do pedido nas quantidades e prazos estipulados, além do fato da aplicação de capital somente no valor necessário e com o retorno do investimento assegurado, assim como não haverá deterioração do material por decurso de tempo.
Para quem fornece a peça, também há vantagens como a certeza de que os pedidos da referida montadora serão feitos somente àquela empresa, se for o contrato de exclusividade no fornecimento, bem como a estipulação de prazos e quantidades dos lotes conforme a capacidade do fornecedor, permitindo ao fornecedor atender ao pedidos sem problemas quanto à sua produção, como também obrigando a montadora a firmar seus compromissos mediante planejamento de produção que considerará as condições do referido contrato de fornecimento.
O Sistema de Registro de Preços concede à Administração Pública as mesmas condições de aquisição do exemplo supra, pois, respeitados os limites legais e os princípios que regem os atos da Administração, permite firmar um contrato com características semelhantes aquele firmado na iniciativa privada no tocante a prazos, quantidades e preços, evitando os problemas descritos no exemplo acima.
Sem esse sistema, a Administração estaria obrigada a estocar materiais em quantidades muitas vezes superiores ou inferiores às necessidades posteriores à aquisição, bem como contratar serviços que nem sempre permaneceriam necessários até o prazo final de vigência do contrato ou dependeriam de alguma eventualidade que poderia não se concretizar.
Nesse aspecto, as aquisições de maior valor, e consequentemente de maior complexidade, apresentavam essa dificuldade de planejamento e consequente prejuízo ao erário. Estas aquisições de maior valor são realizadas através de concorrência ou pregão, não por acaso as mesmas modalidades de licitação que seleciona com que fornecedor ou prestador a Administração firmará o contrato.
No setor privado, entretanto, os contratos normalmente trazem a obrigatoriedade de aquisição de uma quantidade mínima em determinados intervalos de prazo, ao passo que no registro de preços a Administração tem a liberdade de comprar ou não, conforme sua necessidade.
É necessário destacar este fator em face do princípio da primazia do interesse público e da economia, pois uma aquisição desnecessária, cujo bem não se possa utilizar ou da qual o serviço não possa ser prestado significa aplicação indevida do erário, com a possibilidade de caracterização de improbidade administrativa.
O Sistema de Registro de Preços, ao desobrigar a Administração de adquirir o que não necessita, garante a observação dos princípios supracitados e resguarda a legalidade dos atos do funcionário público responsável pela gestão do contrato, entretanto, há necessidade de estabelecer a quantidade por lote e o prazo de entrega de bens, assim como a prestação e o prazo de serviços para que o contratado não seja submetido a um pedido maior que sua capacidade de atendimento.
Esses limites normalmente são estabelecidos pela Administração no edital do certame através do qual se consolidará o Registro de Preços, cabendo ao licitante aceitar essas condições ou não, caso em que poderá manifestar-se perante a Administração questionando ou até mesmo impugnando o edital. Uma quantidade muito grande do objeto em um prazo muito reduzido pode caracterizar limitação de competição ao privilegiar um reduzido grupo de empresas em detrimento de médias e pequenas que poderiam fornecer o bem ou prestar o serviço em quantidades um pouco menores.
É dever do requisitante da aquisição, que será o gestor do contrato, justificar a necessidade das quantidades e prazos exigidos e responder aos questionamentos dos licitantes a respeito da aquisição da mesma maneira como comprovará a necessidade da contratação, das características e das condições do objeto.
Outra característica do Sistema de Registro de Preços que diz respeito à quantidade do bem ou serviço é o fato do sistema permitir, semelhantemente aos contratos decorrentes de licitações, majorar em até vinte e cinco por cento as quantidades contratadas, mediante comprovação da necessidade e anuência do fornecedor contratado, conforme artigo 65, §1º da Lei 8.66/93 (cumpre observar que o referido parágrafo inicia-se mencionando a obrigatoriedade do fornecimento pelo Contratado, mas este poderá justificar sua recusa comprovando as ocorrências previstas na alínea d do inciso I do mesmo artigo citado, havendo em muitos órgãos federais a orientação para formalização de consulta ao fornecedor para anuência deste ao aditamento do contrato). Esta característica permite que um aumento da demanda de um objeto do registro de preços ocorrida na vigência do contrato seja suprida ou amenizada até a realização de um pregão ou concorrência para suprir o excedente da referida demanda.
No outro lado do ajuste, olhando para o Administrador Público, este deve definir as quantidades do objeto do edital. O administrador deverá observar a quantidade do objeto da licitação que normalmente é adquirida para atender suas necessidades, dentro do período que se almeja viger a Ata de Registro de Preços.
Essa quantidade poderá ser encontrada pesquisando as requisições anteriores do objeto e considerando também o custo dessas aquisições.Convém observar um pequeno percentual a maior como margem de segurança, caso a demanda seja maior que o previsto, ainda que se considere a possibilidade de aditar a ata em 25%.
Para bens de consumo constante, uma prática comum no âmbito da União, é registrar a quantidade consumida no ano anterior, acrescido de 20%, não considerando o aditamento da ata, pois este percentual garante certa segurança para casos como o de crescimento do consumo em decorrência de ampliações nos setores, aumento do quadro de funcionários e de equipamentos, etc. Se estes 20% e ainda o aditamento da ata em 25% não forem suficientes para atender a demanda, certamente permitirão preparar o processo licitatório adequado em tempo de atender a demanda excedente, ou ainda encontrar outra ata de registro de preços vigente da qual possa se utilizar.
Por outro lado, embora não existe impedimentos ou limitações legais para o caso de registro muito acima do necessário, esta prática é inconveniente em médio prazo, pois os fornecedores que participam de licitações acompanham o andamento de alguns contratos para utilizar esses parâmetros na elaboração de suas ofertas e, ao notarem registros excessivos que criam falsa expectativa de fornecimento, podem abster-se de participar de certames voltados a esta finalidade ou oferecer preços elevados.
Além disso, a possibilidade de fornecimento de uma quantidade muito grande pode desestimular pequenos fornecedores, restringindo a competição pois, embora seja possível dividir o total da quantidade do objeto em lotes e registrar o preço de mais de um fornecedor, sempre será considerado o total para a composição dos custos e do preço final para o licitante, conforme exposto anteriormente.
Portanto, a quantidade ideal do objeto a ser registrado, é aquela que será realmente necessária, acrescida de uma margem mínima de segurança. Seguindo ainda este raciocínio, também é preciso considerar, em segundo plano, a possível disponibilidade orçamentária para tais aquisições pois, embora não seja necessário orçamento disponível no momento do registro, será necessário no momento da aquisição. Neste caso, deve ser considerada a previsão orçamentária para aquele exercício – ou também para o seguinte, conforme a vigência da ata – não como um limitador, mas como orientador na definição das quantidades do objeto.
Embora a Administração não seja obrigada a adquirir em virtude de existir um registro de preços, pelos motivos acima destacados, convém utilizar o registro de preços com prudência, evitando problemas a curto ou em longo prazo.
Inicialmente poderíamos fazer um paradigma entre as vantagens e desvantagens do Sistema de Registro de Preços, entretanto, as desvantagens se fulcram basicamente na implementação do sistema em épocas de inflação galopante, em que a prefixação de preços entre a Administração e o particular não se manteriam por mais de trinta dias ante a desvalorização da moeda e a flutuação da economia.
Hoje, com a crescente instabilidade da moeda, deve-se adotar com cautela o Sistema (ou adotá-lo com preferência ao prazo de seis meses, p.ex.) eis que o particular pode projetar seus preços na perspectiva de um ano e ante a possibilidade de erro quando da projeção de inflação futura não poder cumprir com o avençado, ou cumpri-lo (por medo da multa de inadimplemento contratual e pena de inabilitação de licitar com a administração), fornecê-lo em patente prejuízo à empresa (em alguns casos, podendo leva-la a recuperação judicial) e por sucedâneo causar prejuízo a sociedade em geral (desemprego, menor arrecadação, etc.). Não é este o espírito do interesse público.
Evidentemente, há situações explicáveis somente aos economistas, já que em que pese não haver estabilidade econômica se permite a integridade do Registro de Preços nos casos de excessiva oferta de determinado produto no mercado em que não ocorre a queda do preços no mercado, mantendo-se vigora a proposta registrada. Cediço que se os preços caírem em demasia há inviabilização do uso do Registro, ante a transmutação dos preços, agora, elevados.
Reafirmamos: A grande vantagem do Sistema de Registro de Preços, é a possibilidade de se adiantar o procedimento das compras públicas, sem ter que se esperar a reserva orçamentária, que em alguns casos, dependendo da dinâmica do Congresso Nacional pátrio pode chegar somente em abril ou maio do ano. Assim, se é possível verificando o consumo dos últimos anos ou em se tratando de aquisição nova, resultado de prévia pesquisa junto as unidades de consumo das quantidades necessárias de aquisição para o ano. Na mesma esteira de pensamento a Prof.ª do Instituto Brasileiro de Administração Pública de São Paulo, Renata Fernandes de Tolosa Payá20: “A aquisição dos bens, cujos preços foram registrados através do sistema de registro de preços, não é decorrência obrigatória, ao contrário do fornecimento de tais bens, que é obrigatório. Assim, a Administração Pública não é compelida a realizar a reserva orçamentária prévia, ficando sujeita a apontar recursos a serem utilizados na ocasião da celebração do contrato ou outro documento equivalente. Uma vez realizada a licitação para aquisição pelo sistema de registro de preços, o fornecedor cujo preço foi registrado terá preferência no fornecimento, salvo se, na realização de nova licitação, constatar-se que o preço registrado é superior ao da licitação específica realizada”. De fato, e reafirme-se, a licitação realizada através do sistema de registro de preços não gera a obrigação de a Administração Pública celebrar contratos. Por esse motivo, não exige, também, que a Administração Pública tenha disponibilidade de recursos financeiros para a instauração do certame, ao contrário do que ocorre nas demais licitações. A lei 8666/93, em seu art. 40, inciso XIV, exige que no instrumento convocatório das licitações esteja previsto o cronograma de desembolso máximo por período, em conformidade com a disponibilidade de recursos financeiros. A referida previsão, no entanto, não é exigida nas licitações realizadas pelo sistema de registro de preços, uma vez que a Administração irá contratar se e quando tiver interesse em fazê-lo. Dessa forma, inexiste nesse procedimento a necessidade de aguardar a disponibilização de recursos financeiros para instauração da licitação, possibilitando que os certames sejam realizados meses anteriores ao início do exercício financeiro e assegure as celebrações das possíveis contratações para o período seguinte, sem tumultuar a máquina administrativa.
Desnecessidade de Material – Estoque Mínimo
Outra vantagem sem tamanho é a questão da desnecessidade de material. Hoje, na era na informática e da automação, o estoque de matérias por estimativa, faz com que se aloje por tempo desnecessário material sujeito a desatualização e obsoletização. Além disso, é grave e desnecessária a Administração Pública ter que perder tempo alocando espaço físico para a estocagem de materiais. Numa aquisição comum, a Administração já possui recursos financeiros, há a previsão de que esses bens terão de ser adquiridos no decorrer do exercício financeiro, mas nem sempre existe espaço para guardá-los.
Nas aquisições através de modalidades de licitação sem o uso do Registro, a Administração terá que disponibilizar um local adequado, tal como um galpão, um depósito ou ainda reorganizar provisoriamente um espaço utilizado para outra finalidade, para efetuar o recebimento do material adquirido. Além disso, se inadequado o local, o objeto da aquisição poderá sofrer danos ou mesmo ação de fatores da natureza, trazendo um prejuízo que representará um percentual do valor da aquisição que se perde sem concretizar sua utilização. O círculo se torna vicioso, pois além do prejuízo financeiro, esta perda pode ainda prejudicar o suprimento das necessidades que originaram a aquisição, levando até a uma aquisição complementar.
Pelo Sistema de Registro de Preços, não há necessidade de espaço para o estoque visto que as aquisições são realizadas na medida em que houver interesse da Administração, podendo ser celebradas inúmeras contratações dentro do período de validade da ata, conforme exposto anteriormente.
Ainda se pode destacar outra vantagem do registro de preços com relação à disponibilidade orçamentária: muitas vezes, um determinado órgão ou unidade gestora recebe diversas parcelas de recursos orçamentários e, como consequência, realiza certames seguidos, adquirindo conforme possibilitam esses recursos, mas sempre sob o risco de não conseguir efetuar essas aquisições em tempo, podendo até mesmo ter de devolver esses recursos, por força da lei orçamentária, em que as compras não devem ser empenhadas até o final do exercício fiscal. Através do registro de preços, é realizado um único certame, que pode ser realizado antes do início do período de exercício, bastando posteriormente contratar de acordo com os recursos financeiros disponibilizados e assim atender às necessidades da Administração sem a preocupação de realizar o certame em tempo e garantindo um preço adequado e pré-estabelecido.
Um exemplo prático e hodierno de quem trabalha em repartição de material e patrimônio, está na aquisição de mobiliário ergonômico, que hoje, por orientação da maioria dos departamentos médicos dos órgãos federais e em obediência as normas da ABNT (Associação Brasileira de Normas Técnicas) é adotado pela maioria dos órgãos públicos federais, cujos projetos foram elaborados para permitir maior produtividade dos servidores que deles se utilizam e evitar lesões por má postura, além de permitir a instalação de equipamentos de informática com o máximo aproveitamento de espaço. Um mobiliário como este até existe no mercado, mas cada fabricante cria o seu projeto, ora visando o custo e o preço final, ora visando o aspecto visual e cada um deles com suas medidas e cores, além dos materiais utilizados em sua produção. Considerando o princípio da padronização e da economicidade, quase todos os órgãos federais têm um projeto de mobiliário próprio que atende a estas necessidades e utilizam o sistema de registro de preços para esse objeto. A economia e praticidade advinda da utilização deste procedimento são notórias, pois, sua aquisição e instalação dependem de reformas ou ampliações das instalações prediais e realizar um pregão para cada ocasião seria muito dispendioso e inseguro – mesmo porque a Administração está diante de uma situação de necessidade, por mais que tenha planejado a obra em questão - enquanto o registro de preços garante o planejamento, o preço e o prazo necessário para a aquisição da quantidade necessária do referido mobiliário.
No exemplo acima, como normalmente ocorre, o registro de preços se consolida através da modalidade Pregão, pois a Concorrência, destinada a aquisições acima de R$650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais), conforme o artigo 23, inciso II, alínea c da Lei 8.666/93, tem sua aplicabilidade restrita aos contratos acima desse valor. Aliás, cumpre observar que a praticidade da modalidade Pregão e sua quase ausência de limites quanto aos valores da aquisição – desde que acima de R$8.000,00 (oito mil reais) – a tornam a modalidade ideal para o registro de preços, fato que tem sido observado em todos os processos.
Também é muito comum coincidir características de construção, materiais, regulagens e cores, mas predominantemente esses projetos são exclusivos de cada órgão.
Problemas dos Editais Padrão / Minutas do Edital
Também não é possível o uso de editais-padrão, que dispensariam a oitiva do órgão jurídico, pois, de acordo com a Lei 8.666/93, art. 38, § único, o exame das minutas dos editais deve ser conclusivo, porque a Lei usa o termo “aprovadas”, originando o entendimento de que cada edital é específico para a necessidade apresentada e para a forma de licitação com a qual se pretende supri-la.
A assessoria jurídica da Administração pode não estar formalizada no organograma, fato que não gera nenhum problema desde que o examinador possua a habilitação jurídica para tanto.
O órgão jurídico é isento de responsabilidade pelas opiniões que no desempenho de suas funções emitir. Essa prerrogativa se harmoniza com a fixação de responsabilidade, quando deixa de ser crítica alusiva a comportamento ou registro de tese, mas orientação em caso concreto. Contudo, é indispensável para a responsabilização que o agente jurídico tenha sido o efetivo responsável pelo ato, induzindo o superior ao erro, abraçando tese evidente e manifestamente incorreta. Quando, porém, explicita duas ou três teses, demonstra a divergência doutrinária e/ou jurisprudencial, concluindo pela possibilidade de adoção de qualquer delas, mas apenas manifestando sua orientação pelo acatamento de uma, não pode ser penalizado, isentando a si e a autoridade que praticou o ato. Portanto, o tema é complexo e depende de exame do caso concreto.
O exame jurídico das minutas de editais também é um exercício de análise lógica. Não pode, portanto, esquecer um exame de consistência de normas, prazos e documentos que devem ser apresentados. A participação do órgão jurídico deve ser sempre visando à concretização do interesse público, aos princípios adotados pelo Direito Administrativo, buscando alternativas factíveis para a ação administrativa.
Em poucas palavras, de tudo o que foi dito, insta salientar que o Sistema de Registro de Preços hoje disciplinado pelo decreto nº 7892/2013 muito embora tenha tido sua aplicabilidade aumentada nos últimos anos, ainda não alcançou totalmente a abrangência e o entendimento a que faz jus.
A simplicidade de operacionalização do Sistema de Registro de Preços e sua celeridade permitem alcançar excelentes resultados na prática, principalmente por apresentar maior celeridade nas compras e contratações, não apresentando limites de utilização, proporcionando redução de custos na elaboração do certame, prescindindo de prévia dotação orçamentária para a sua feitura e quando implementado evita o acúmulo desnecessário de bens em estoque.
O primordial, entretanto, é a observação, a todo custo, dos princípios que embasam o direito público, respeitando a razão de ser da Administração Pública: O Interesse Público. Nós.
[1]BITTENCOURT, Marcus Vinicius Corrêa. Manual de Direito Administrativo. Belo Horizonte. Editora Fórum, 2004,p.10;.
8 MEIRELLES, H. L. Licitação e Contrato Administrativo. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 2002.
11 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 28. ed. São Paulo: Malheiros, 2003.
12 BARROS, Sérgio Resende de. Liberdade e Contrato: a crise da licitação. Piracicaba: UNIMEP, 1995.
*Art. 5º Caberá ao órgão gerenciador a prática de todos os atos de controle e administração do Sistema de Registro de Preços, e ainda o seguinte: (...)
IV - realizar pesquisa de mercado para identificação do valor estimado da licitação e, consolidar os dados das pesquisas de mercado realizadas pelos órgãos e entidades participantes, inclusive nas hipóteses previstas nos §§ 2º e 3º do art. 6º deste Decreto;”
14 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2003.
21 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros,1996.p.102.
15 TCU recomenda o uso do Sistema de Registro de Preços nesses casos de contratações frequentes. Fonte: TCU - Plenário - Acórdão 1365/2003. No mesmo sentido, para evitar o fracionamento, o TCU recomenda o uso do Sistema de Registro de Preços. Fonte: TCU – Primeira Câmara - Acórdão 3146/2004.
16 Nesse sentido: Sistema de Registro de Preços – deve ser regra. Sempre que presente uma das hipóteses permissivas, processar, preferencialmente, as aquisições de bens por intermédio do Sistema de Registro de Preços. Fonte: TCU – Plenário - Prestação de Contas. Acórdão 56/1999. Sistema de Registro de Preços – restrições orçamentárias. O TCU entende que o Sistema de Registro de Preços é uma ferramenta adequada a enfrentar as restrições orçamentárias. Nesse sentido: TCU - Primeira Câmara - Acórdão 3146/2004. Destaca-se o seguinte excerto do voto:
“Deste modo, resta cristalino que não há como suscitar situação emergencial; as dificuldades orçamentárias eram plenamente previsíveis, e o comportamento de fracionar a aquisição mediante dispensa de procedimento licitatório deu-se por dois anos. Portanto, proporemos a rejeição das razões de justificativas apresentadas pelo Sr. Gilvandro. Novamente lembramos que o Sistema de Registro de Preços, previsto no art. 15 da Lei nº. 8.666/93 e regulamentado pelo Decreto nº. 2.743, de 21 de agosto de 1998, presta-se bem às dificuldades apresentadas pelo responsável.”
20 TOLOSA PAYÁ, Registro de Preços. Artigo do Livro: Temas Controvertidos sobre Licitações & Contratos Administrativos – Organização do Prof. Sidney Bittencout. Rio de Janeiro: Temas e Ideias Editora,1999.p.133