Source: https://it.scribd.com/document/366302622/2009-12-Dicembre-Corte-Dei-Conti-Deliberazione-178-2008-Comune-Palermo-Personale-Stabilizzazione-Precari-Spesa-Delibera-Corte-Dei-Conti-178-2008-Ispet
Timestamp: 2019-11-21 15:33:46+00:00
Document Index: 111330715

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 27', 'art. 17', 'art. 1', 'art. 17', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 17', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 100', 'art. 17', 'art. 1', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 114', 'art 17', 'art. 120', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 118', 'art.\n119', 'art. 17', 'art. 3', 'art. 97', 'art. 17']

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20/2009/P
Sezione centrale di controllo di legittimit su atti del Governo
nelladunanza del 12 novembre 2009
Visto il testo unico delle leggi sullordinamento della Corte dei conti,
approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214;
vista la legge 21 marzo 1953, n. 161 contenente
modificazioni al predetto testo unico;
visto lart. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20;
visto lart. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340;
visto il regolamento per lorganizzazione delle funzioni di controllo
della Corte dei conti, approvato con delibera delle Sezioni Riunite 16
giugno 2000, modificato ed integrato, da ultimo, con delibera n.
229/CP/2008 del 19 giugno 2008;
visto lart. 17, commi 30 e 30-bis del decreto legge 1 luglio 2009, n.
78, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102;
visti gli artt. 1, comma 2, e 7, comma 6 del decreto legislativo 30
visto lart. 1, comma 9 della legge 23 dicembre 2005, n. 266;
visti gli artt. 3, 5, 97, 100, 114, 117, commi secondo, terzo e
quarto, 118, 119 e 120, comma secondo della Costituzione;
visti gli artt. 9 e 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3;
vista la deliberazione n. 420 del Direttore generale dellAzienda
Sanitaria Locale (ASL) della provincia di Cremona, adottata nella seduta
del 28 luglio 2009, con la quale stato approvato un contratto di con-
sulenza con lUniversit degli studi di Bergamo, avente ad oggetto la
analisi statistica ed epidemiologica delle leucemie nella provincia di
Cremona anche in relazione agli effetti eventuali delle raffinerie o altre
fonti emissive puntuali;
vista la nota prot. 560 in data 23 ottobre 2009 con la quale il
Consigliere delegato al controllo di legittimit sugli atti dei Ministeri isti-
tuzionali, nel trasmettere una relazione in pari data del Consigliere
istruttore, ha chiesto che fossero deferite allesame collegiale della Se-
zione centrale del controllo di legittimit le problematiche e le opzioni
interpretative sottese alla citata deliberazione;
vista lordinanza in data 5 novembre 2009, con la quale il Presidente
della predetta Sezione ha convocato per il giorno 12 novembre 2009 il
Collegio della Sezione centrale di legittimit su atti del Governo e delle
amministrazioni dello Stato per lesame delle questioni proposte;
vista la nota n. 269/P del 5 novembre 2009 della Segreteria della
Sezione, con cui la predetta ordinanza stata comunicata alla Pre-
sidenza del Consiglio dei Ministri (Segretariato Generale e Dipartimento
della funzione pubblica), al Ministero del lavoro, della salute e delle poli-
tiche sociali (Gabinetto e Segretariato Generale), al Ministero
delleconomia e delle finanze (Gabinetto e Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato -IGOP) ed allAzienda sanitaria locale della Provincia
di Cremona (Direzione generale);
udito il relatore, Consigliere dott. Antonio De Salvo;
intervenuti i rappresentanti della Presidenza del Consiglio dei
Ministri (Consigliere Ferruccio Sepe, Capo dellUfficio Bilancio e Ragio-
neria; Consigliere Anna Lucia Esposito, Capo dellUfficio del Segretario
Generale; Dirigente Simonetta Pasqua, Capo del Servizio trattamento
del personale presso il Dipartimento della funzione pubblica) e del Mini-
stero del lavoro, della salute e delle politiche sociali (Dirigente Luca Sa-
batini).
In data 29 settembre 2009 pervenuta allUfficio di controllo di
legittimit sugli atti dei Ministeri istituzionali (designato dal Presidente
della relativa Sezione per lesame di taluni atti posti in essere da
soggetti aventi sede nellambito territoriale della Regione Lombardia) la
deliberazione n. 420 del Direttore generale dellAzienda Sanitaria Locale
(ASL) della Provincia di Cremona, adottata nella seduta del 28 luglio
2009, con la quale stato approvato un contratto di consulenza con
lUniversit degli studi di Bergamo (dellimporto di euro 17.000 pi IVA)
avente ad oggetto la analisi statistica ed epidemiologica delle leucemie
nella provincia di Cremona anche in relazione agli effetti eventuali delle
raffinerie o altre fonti emissive puntuali.
Il controllo preventivo di legittimit su atti del genere stato
introdotto (attraverso il meccanismo dellinserimento) dallart. 17,
comma 30, del decreto legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con
modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, il quale recita:
Allart. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, dopo la lettera
f), sono inserite le seguenti:
f-bis) atti e contratti di cui allart. 7, comma 6, del decreto legislativo
f-ter) atti e contratti concernenti studi e consulenze di cui allarticolo 1,
comma 9, della legge 23 dicembre 2005, n. 266.
Il successivo comma 30-bis del medesimo art. 17 prevede, poi:
Dopo il comma 1 dellarticolo 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e
successive modificazioni, inserito il seguente: 1-bis. Per i controlli
previsti dalle lettere f-bis) e f-ter) del comma 1 competente in ogni
caso la sezione centrale del controllo di legittimit.
In sostanza, il citato art. 17, comma 30, attraverso il richiamo a
norme precedenti, ha previsto la sottoposizione al controllo preventivo di
legittimit della Corte dei conti di due ulteriori tipologie di atti, in
aggiunta a quelle gi tassativamente indicate nellart. 3, comma 1 della
legge 14 gennaio 1994, n. 20:
1) atti e contratti di conferimento di incarichi individuali, mediante
contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e con-
tinuativa, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche
universitaria (art. 7, comma 6, del decreto legislativo n. 165/2001),
posti in essere da pubbliche amministrazioni;
2) atti e contratti concernenti incarichi di studio, consulenza e ricerca
conferiti a soggetti estranei alle pubbliche amministrazioni (art. 1,
comma 9, della legge n. 266/2005).
Prima di procedere allesame di merito della pervenuta deliberazione
ASL, si reso necessario approfondire talune questioni pregiudiziali,
onde stabilire gli esatti confini della nuova materia attribuita alla fun-
zione di controllo preventivo della Corte dei conti, sotto laspetto ogget-
tivo e soggettivo.
Sotto il primo profilo, occorre accertare se entrambe le due citate
tipologie si riferiscano unicamente ad incarichi individuali, ovvero se la
norma abbia riguardo anche agli incarichi di consulenza conferiti (come
nella specie) ad enti ed organismi, e se lassoggettamento a controllo
prescinda dallimporto del corrispettivo, ovvero si esplichi (come nel
caso degli altri contratti passivi) soltanto nellipotesi che si superi una
determinata soglia (attualmente, 515.000 euro IVA esclusa).
Sotto il secondo profilo, occorre accertare se il nuovo controllo
riguardi soltanto le strutture statali ministeriali (centrali e periferiche),
ovvero tutte le pubbliche amministrazioni dettagliatamente menzionate
dallart. 1, comma 2 del decreto legislativo 165/2001, ovvero ancora,
tutte queste ultime amministrazioni ma con talune eccezioni.
Infine, atteso che il comma 30 bis del ripetuto decreto legge
78/2009 prevede in ogni caso la competenza esclusiva della Sezione
centrale del controllo, necessario verificare se tale competenza
riguardi tutto il procedimento di controllo, oppure soltanto la fase finale
(con istruttoria ed ordinaria definizione - per quanto attiene,
ovviamente, ad organismi locali - rimessa alle articolazioni regionali
della Corte dei conti, e rimessione alla Sezione centrale dei soli casi in
cui gli esiti del controllo conducano ad un contrasto con le
Pertanto, il Consigliere istruttore ha proposto di sottoporre le
suddette, pregiudiziali perplessit, allesame collegiale della Sezione
centrale, fermo restando che la deliberazione ASL in s considerata, ove
ritenuta soggetta al controllo di questa Sezione, non presenta problemi
di legittimit; il Consigliere delegato ha convenuto sulla predetta
proposta, ed ha chiesto al Presidente della Sezione di deferire la
questione allesame collegiale; il Presidente, concordando sulla
prospettata necessit, ha convocato la Sezione per ladunanza odierna,
a) i rappresentanti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, oltre a
prospettare unasserita esclusione dal controllo per gli incarichi autoriz-
zati da specifiche disposizioni, hanno espresso lavviso che, sotto il pro-
filo soggettivo, rientrino nella previsione normativa tutte le pubbliche
amministrazioni, ad eccezione degli enti locali territoriali nelle loro varie
articolazioni, e con esigenza di un ulteriore approfondimento per quanto
attiene alle Universit ed agli Enti di ricerca;
b) il rappresentante del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche
sociali si rimesso, sostanzialmente, alle valutazioni della Corte.
La Sezione chiamata ad interpretare le norme contenute in due
commi di un articolo inserito in un provvedimento durgenza (decreto
legge 78/2009, concernente provvedimenti anticrisi, nonch proroga di
termini e della partecipazione italiana a missioni internazionali, avente
finalit diverse da una regolamentazione organica delle funzioni della
Corte dei conti (sia in sede di controllo che nellambito della giurisdizione
di responsabilit), e quindi in unottica congiunturale che ha come obiet-
tivo fondamentale non gi una sistemazione concettuale delle predette
funzioni, ma il raggiungimento in tempi brevi di un riequilibrio dei bilanci
Per quanto qui interessa, il legislatore ha evidentemente ritenuto
che uno degli elementi che incidono in maniera rilevante su detti bilanci
sia costituito dalle forme sempre pi diffuse di affidamento ad estranei
alla pubblica amministrazione di incarichi di collaborazione coordinata e
continuativa, ovvero di consulenze per studi e ricerche; di conseguenza,
il legislatore intervenuto per limitare detti incarichi, affidando alla
Corte dei conti il compito di verificarne la legittimit.
Se cos , per quanto attiene alla identificazione delloggetto del
controllo linterpretazione non pu che essere il pi possibile aderente al
testo normativo (in cui si obiettivizzata la volont del legislatore), il
quale - attraverso i richiami operati ad altre disposizioni - si riferisce
espressamente sia alle collaborazioni coordinate e continuative che agli
incarichi di consulenza, studio e ricerca.
Fattispecie che possono, comunque, essere considerate estranee
alla previsione normativa riguardano:
a) le esternalizzazioni di servizi, necessarie per raggiungere gli scopi
istituzionali dellamministrazione, semprech non vi sia duplicazione con
strutture interne e non vengano posti in essere rapporti di collabora-
zione coordinata e continuativa ovvero incarichi di consulenza, studio e
b) le prestazioni professionali consistenti nella resa di servizi o adempi-
menti obbligatori per legge, e semprech manchi qualsiasi facolt
discrezionale dellamministrazione;
c) il patrocinio e la rappresentanza in giudizio dellamministrazione;
d) gli appalti, i contratti e gli incarichi conferiti nellambito delle materie
regolate dal codice degli appalti pubblici (decreto legislativo 163/2006 e
successive modificazioni) per lavori, servizi e forniture, atteso che trat-
tasi di un corpus autonomo che trova in se stesso la propria compiuta
Sotto il profilo, poi, del valore del contratto, ritiene la Sezione che
il legislatore non abbia inteso limitare il controllo agli atti di importo pari
o superiore a 515.000 euro (che attualmente costituisce la soglia per il
controllo preventivo di legittimit della Corte dei conti nella generale
materia dei contratti per servizi e forniture): invero, in disparte la consi-
derazione che nel citato comma 30 dellart. 17 non si fa cenno ad im-
porti contrattuali, di tutta evidenza che, ove si restringesse il controllo
ai soli atti di notevole importo (di rarissima attuazione per quanto
riguarda la tipologia contrattuale di cui trattasi) verrebbe vanificata la
finalit del legislatore di monitorare e contenere la spesa per collabora-
zioni e consulenze.
Dal punto di vista oggettivo, quindi, latto oggi in esame
(deliberazione ASL di affidamento di un incarico discrezionale di
consulenza, studio e ricerca) rientra tra quelli che la nuova norma
assoggetta al controllo preventivo di legittimit di questa Corte, in
quanto ricompreso tra quelli disciplinati dallart. 1, comma 9 della legge
266/2005.
Occorre esaminare, peraltro, laspetto soggettivo del controllo.
Al riguardo, rileva la Sezione che il legislatore non si dato carico
di indicare in modo inequivoco quali soggetti avesse di mira
nellintrodurre le due nuove ipotesi di controllo.
Ad una prima approssimazione, facendo leva sullaspetto
meramente formale, sembrerebbe che il controllo sia limitato alle sole
amministrazioni statali dirette, centrali e periferiche, atteso che
lintroduzione del nuovo controllo stata disposta mediante la tecnica
dellinserimento di due nuove lettere nellart. 3, comma 1 della legge
20/1994, il quale sembra riferirsi unicamente alle predette
amministrazioni statali, e daltra parte la denominazione stessa di
questa Sezione centrale di controllo di legittimit su atti del Governo e
delle Amministrazioni dello Stato (a cui il comma 30 bis demanda in
ogni caso lesercizio del controllo in questione) sembrerebbe indicare
una incisiva limitazione dellarea da sottoporre a controllo.
Peraltro, ritiene la Sezione che una siffatta interpretazione
vanificherebbe lintenzione del legislatore, il quale si chiaramente
proposto di intervenire su una vasta platea di soggetti, in modo da
conseguire effettivamente apprezzabili contenimenti di spesa in funzione
Deve affermarsi, quindi, che in via di principio il nuovo controllo
riguarda tutte le pubbliche amministrazioni, comprese quelle non facenti
parte delle strutture dirette dello Stato.
A tale affermazione non osta lart. 100 della Costituzione, il quale,
nel prevedere che la Corte dei conti esercita il controllo preventivo di
legittimit sugli atti del Governo, non esclude che il legislatore
ordinario affidi alla stessa Corte ulteriori funzioni di controllo.
Rimane da verificare, peraltro, se norme di rango costituzionale
impediscano al legislatore di affidare siffatte funzioni nei confronti di
Al riguardo, la Sezione rileva che il comma 30 dellart. 17 non
menziona espressamente gli enti locali territoriali e le loro varie
articolazioni (tra cui le ASL), ma tale indicazione risulta solo
indirettamente dallampio spettro di pubbliche amministrazioni citate
nelle norme da esso richiamate, in particolare dallart. 1, 2 comma, del
Orbene, se il ripetuto comma 30 avesse direttamente ed
esplicitamente affermato la sua applicabilit agli enti territoriali suddetti,
linterprete, ove si fosse posto il dubbio di legittimit costituzionale della
norma, non avrebbe potuto fare altro che rimettere gli atti alla Corte
costituzionale; ma, come detto, tale espressa ed inequivoca
affermazione non si rinviene nella norma, per cui il giudice, prima di
sollecitare lintervento della Corte costituzionale, ha il dovere di
verificare se la norma consenta uninterpretazione costituzionalmente
orientata, che la sottragga a censure di incostituzionalit.
In modo molto incisivo, al riguardo, la stessa Corte costituzionale
(la quale ripetutamente ha richiamato i giudici al previo esperimento di
tale doveroso compito) ha precisato che in linea di principio, le leggi
non si dichiarano costituzionalmente illegittime perch possibile darne
interpretazioni incostituzionali (e qualche giudice ritenga di darne), ma
perch impossibile darne interpretazioni costituzionali (sentenza 356
del 14.10-22.10.1996).
Occorre, pertanto, verificare se il ripetuto comma 30 consenta
uninterpretazione che non lo ponga in contrasto con parametri costitu-
opportuno premettere, al riguardo, che allodierna adunanza lo
stesso rappresentante del Dipartimento della Funzione Pubblica ha
espresso lavviso che la norma non si riferisca agli enti locali territoriali
ed alle loro articolazioni; ci, del resto, in armonia con lordine del
giorno G1430 in tal senso presentato al Senato (in sede di discussione
sul decreto legge correttivo del decreto legge 78/2009) nella seduta del
23 settembre 2009, ed accolto dal Governo.
In realt, che lintenzione del legislatore durgenza (fatta propria
dal Parlamento) non fosse quella di comprendere i suddetti enti locali
territoriali, risulta indirettamente dalla circostanza che lemanazione
della norma non stata n preceduta n accompagnata da consultazioni
con le Regioni (in proprio, e quali soggetti legittimati ad intervenire a
tutela delle autonomie locali - vedi sentenza della Corte costituzionale 9-
14 novembre 2005, n. 417).
ben vero, al riguardo, che - come recentemente ribadito dalla
Corte costituzionale (sentenza n. 284 del 2-6 novembre 2009, la quale
richiama, tra le pi recenti, le sentenze nn. 249, 232, 225, 107 e 88 del
2009) - lesercizio della funzione legislativa sfugge alle procedure di le-
ale collaborazione, e quindi il legislatore statale non aveva alcun ob-
bligo di consultazione; ma, nel caso di specie, sembra pi plausibile che
il legislatore statale non abbia neppure avvertito sul piano della mera
opportunit lesigenza di una siffatta consultazione, proprio perch non
aveva alcuna intenzione di intervenire su competenze proprie delle au-
tonomie locali.
Daltra parte, sarebbe difficilmente concepibile che il legislatore
ignorasse che dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, operata
con legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, i controlli preventivi di
legittimit sugli atti di Regioni ed enti locali sono venuti meno, non solo
per labrogazione espressa degli artt. 125, comma 1, e 130 della
Costituzione, ma anche perch il nuovo art. 114 della Costituzione ha
posto su un piano di equiordinazione Comuni, Province, Citt
metropolitane, Regioni e Stato, tutti - pur con le innegabili differenze -
dotati di pari dignit e, dunque, non pi assoggettabili a controlli
centralizzati; a sua volta (come rilevato dalla Regione Veneto nel suo
ricorso dell1-3 ottobre 2009 alla Corte costituzionale, per la declaratoria
di illegittimit dellart 17, commi 30 e 30 bis, del decreto legge 78/2009)
la legge 5 giugno 2003, n. 131, promulgata al fine di adeguare
lordinamento allintervenuta riforma del titolo V della Costituzione, ha
riservato allautonomia normativa e organizzativa di detti enti la materia
dei controlli, e gli unici controlli previsti dalla Costituzione vigente su
Regioni ed altri enti locali territoriali sono quelli a carattere sostitutivo
di cui allart. 120, secondo comma, Cost., con gli specifici limiti e vincoli
ivi previsti, e, implicitamente, il controllo sugli organi di governo attri-
buito alla legislazione esclusiva dello Stato dallart. 117, secondo
comma, lett. p), Cost., mentre al di fuori di essi vige la regola
dellautonomia degli enti, anche nella ideazione del sistema dei con-
Ritiene la Sezione che una competenza statale in materia di
controlli preventivi di legittimit sugli enti locali sarebbe incompatibile
con la vigente Costituzione, anche ove fosse invocata la potest
legislativa concorrente in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici
e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, inserita
nellelenco dellart. 117, terzo comma, Cost.: ci in quanto, in disparte
la difficolt di ritenere che gli equilibri della finanza pubblica possano di-
pendere in misura sostanziale dagli atti di conferimento di incarichi e
consulenze, la norma in contestazione, ove intendesse sottoporre a
controlli interdittivi (e non meramente collaborativi) singoli atti di regioni
o enti locali, anzich limitarsi allindicazione dellesigenza di una verifica
pi rigorosa delle spese correnti per incarichi e consulenze, esorbite-
rebbe dalla competenza dello Stato, il quale legittimato a porre solo i
principi fondamentali, rimanendo nellautonomia di Regioni ed enti lo-
cali la concreta previsione degli strumenti e dei procedimenti di verifica,
in applicazione dellautonomia amministrativa riconosciuta dallart. 118
della Costituzione, nonch dellautonomia finanziaria prevista dallart.
119 della Costituzione, che risulterebbe compromessa qualora
lintervento statale intervenisse sulle singole scelte degli enti locali, anzi-
ch limitarsi ad una disciplina di principio delle politiche di bilancio, con
la fissazione di tetti generali al disavanzo od alla spesa corrente, in via
transitoria ed in vista di specifici obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica (si vedano, al riguardo, le citate sentenze della Corte costitu-
zionale n. 417/2005 e n. 284/2009).
In conclusione, una interpretazione costituzionalmente orien-
tata della norma (conforme, del resto, a quanto prospettato dagli stessi
rappresentanti della Presidenza del Consiglio dei Ministri) porta a
ritenere che la stessa non applicabile alle Regioni ed altri enti locali
territoriali, ivi comprese le relative articolazioni; e poich le Aziende Sa-
nitarie Locali (ASL) sono unarticolazione infraregionale (ai sensi del de-
creto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni e
integrazioni), la deliberazione n. 420 della ASL di Cremona non sog-
getta al controllo preventivo di legittimit di cui allart. 17, commi 30 e
30 bis del decreto legge 78/2009, e sulla medesima non luogo a deli-
Per quanto riguarda, invece, le Universit e gli Enti di ricerca, la
Sezione ritiene che la questione non sia matura per una decisione, an-
che perch sulla stessa non risulta attivato un contraddittorio con le
amministrazioni (anche centrali) interessate; la questione, pertanto,
potr essere affrontata in via pregiudiziale ed in modo esaustivo allor-
ch, eventualmente, verr deferito allesame collegiale un atto emanato
da uno dei predetti soggetti.
Per completezza, deve infine essere accertato se e quale ripartizione di
competenze sussista eventualmente tra la Sezione centrale di controllo e
le articolazioni regionali della Corte dei conti.
La lettera della norma di unestrema chiarezza, e non lascia
adito a dubbi, allorch essa afferma che la competenza spetta in ogni
caso alla Sezione centrale. Daltra parte, una volta espunti gli enti locali
territoriali, la norma si sottrae ai dubbi di costituzionalit che altrimenti
sarebbero stati prospettabili per contrasto con il principio di ragionevo-
lezza, di cui allart. 3 della Costituzione, e con quello di buon anda-
mento, di cui allart. 97 della medesima carta costituzionale.
La Sezione centrale di controllo di legittimit, risolte le questioni
preliminari come in motivazione (in particolare, nel senso che lart. 17,
commi 30 e 30 bis del decreto legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con
modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, non applicabile nei
confronti degli enti locali territoriali e delle rispettive articolazioni),
dichiara non esservi luogo a deliberare sul provvedimento dellAzienda
Sanitaria Locale della provincia di Cremona trasmesso per il controllo.
Depositata in Segreteria il 25 novembre 2009
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