Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-11001032400020030005701-de-junio-22-de?documento=jurcol&contexto=jurcol_7599204223aaf034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-08-18 19:43:08
Document Index: 84586462

Matched Legal Cases: ['artículo 6', 'artículo 189', 'artículo 48', 'artículo 46', 'artículo 23', 'artículo 101', 'artículo 39', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 189', 'artículo 48', 'artículo 46', 'artículo 23', 'artículo 101', 'artículo 39', 'artículo 101', 'artículo 39', 'artículo 39', 'artículo 69', 'artículo 58', 'artículo 131', 'artículo 6', 'artículo 41', 'artículo 58', 'artículo 101', 'artículo 39', 'artículo 39', 'artículo 22', 'artículo 23', 'artículo 41', 'artículo 189', 'artículo 48', 'artículo 39', 'e contrario', 'artículo 4', 'artículo 150', 'artículo 6']

﻿ SENTENCIA 11001032400020030005701 DE JUNIO 22 DE 2006
SENTENCIA 11001032400020030005701 DE 22 DE JUNIO DE 2006
CONTENIDO:LOS FONDOS DE EMPLEADOS DESARROLLAN UNA ACTIVIDAD FINANCIERA. LES SON APLICABLES LOS DECRETOS 790 Y 2280 DEL 2003, SOBRE ADMINISTRACIÓN DEL RIESGO DE LIQUIDEZ PARA LAS COOPERATIVAS DE AHORRO Y CRÉDITO. YA QUE LA NATURALEZA SOLIDARIA DE UN FONDO PERMITE ASIMILAR SU ACTIVIDAD A LA DEL SECTOR COOPERATIVO. A SU VEZ, LO ÚNICO QUE PRETENDEN LAS NORMAS ES PROTEGER LOS DEPÓSITOS DE SUS ASOCIADOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:BANCO COMERCIAL, FONDO DE EMPLEADOS, COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO, AFILIACIÓN AL FONDO DE EMPLEADOS
Sentencia 2003-00057 de junio 22 de 2006
Radicación 11001 0324 000 2003 00057 01
Bogotá, D.C., veintidós de junio de dos mil seis.
Actor: Asociación de Fondos de Empleados de Bogotá, ASFE
Los citados decretos 790 de 31 de marzo de 2003 y 2280 de 2003, que modificó(sic) el artículo 6º del anterior, fueron expedidos por el Presidente de la República en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, en concordancia con lo dispuesto en los literales h) y f) del numeral 1º del artículo 48 del estatuto orgánico del sistema financiero, el artículo 46 del Decreto-Ley 1480 de 1989, el artículo 23 del Decreto-Ley 1481 de 1989 y el artículo 101 de la Ley 795 de 2003, por el cual se adicionó un parágrafo 2º al artículo 39 de la Ley 454 de 1998.
De acuerdo con las facultades que sirvieron de fundamento para su expedición y lo invocado en su parte motiva, se trata, sin lugar a dudas, de decretos reglamentarios especial o de ley marco, como tal, constituye actos administrativos de carácter general y de orden nacional, por lo cual su control corresponde a esta jurisdicción en acción de simple nulidad en proceso de única instancia.
Del primero de ellos se pide la nulidad, en cuanto incluyen los fondos de empleados, del encabezado y de los artículos 6º, 7º, 8º y 9º, los cuales hacen parte del capítulo II “fondo de liquidez para cooperativas de ahorro y crédito, cooperativas multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito, fondos de empleados y asociaciones mutualistas” del citado decreto, y todo el segundo decreto, en cuanto modificó el artículo 6º en mención en el sentido de incluir los fondos de empleados. Tales textos que para su mejor apreciación se transcriben así:
Del Decreto 790 de 2003:
“Por medio del cual se dictan normas sobre la gestión y administración de riesgo de liquidez de las cooperativas de ahorro y crédito, las secciones de ahorro y crédito de las cooperativas multiactivas e integrales, los fondos de empleados y las asociaciones mutualistas.
ART. 8º—Condiciones especiales para el uso del fondo de liquidez. La entidades de que trata el presente decreto podrán utilizar el fondo de liquidez, previo aviso a la Superintendencia de la Economía Solidaria, entidad que verificará que su utilización obedeció exclusivamente a las causas descritas en el artículo 7º del presente decreto.
El Decreto 2280 de 2003, reza:
“DECRETO NÚMERO 2280 DE 2003
El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, en concordancia con lo dispuesto en los literales h) y f) del numeral 1º del artículo 48 del estatuto orgánico del sistema financiero, el artículo 46 del Decreto-Ley 1480 de 1989, el artículo 23 del Decreto-Ley 1481 de 1989 y el artículo 101 de la Ley 795 de 2003, por el cual se adicionó un parágrafo 2º al artículo 39 de la Ley 454 de 1998,
PAR. 1º—Los fondos de empleados deberán mantener un porcentaje equivalente al 10% sobre todos los depósitos y exigibilidades como fondo de liquidez, salvo respecto de la cuenta de los ahorros permanentes en los eventos en que los estatutos de la entidad establezcan que estos depósitos pueden ser retirados únicamente al momento de la desvinculación definitiva del asociado, caso en el cual el porcentaje a mantener será del dos por ciento (2%) del total de dicha cuenta. Si los estatutos establecen que los ahorros permanentes pueden ser retirados en forma parcial, el porcentaje a mantener en el fondo de liquidez por este concepto será de 10% de todos los depósitos y exigibilidades, incluyendo la cuenta ahorros permanentes (resaltado de la Sala).
ART. 2º—Vigencia. El presente decreto rige a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”.
2.1. Las acusaciones que se formulan en la demanda.
A tales enunciados el actor le endilga la violación de los artículos 333, 334, 335, 150.19 y 13 de la Constitución Política; 39 de la Ley 454 de 1998; 101 y 102 de la Ley 795 de 2003; del Decreto-Ley 1481 de 1989, y 5º de la Ley 489 de 1998 por razones cuya tesis central es la de que según estas normas los fondos de empleados no pueden ser destinatarios de las normas reguladoras de las entidades financieras, por ser distintas de ellas en virtud de ser del sector solidario y no estar destinados a captar ahorro del público ni de terceros sino de sus asociados. De allí se desprenden las acusaciones de falta de aplicación de las normas constitucionales invocadas, violación del derecho de igualdad, incompetencia, falta y falsa motivación.
Así las cosas, el meollo del asunto consiste en precisar si por efecto de las normas en que se funda el acto acusado, los fondos de empleados pueden ser incluidos o no en el decreto enjuiciado; sea porque algunas de esas normas les sean aplicables o no, o porque capten o no ahorro del público o de terceros. Sobre el particular, vista la referida normativa se tiene lo siguiente:
2.1.1. A los fondos se les aplica subsidiariamente el régimen de las cooperativas.
Esta precisión viene al caso en razón de que si bien está referido a la actividad de captación y utilización de ahorros captados del público o terceros (actividad financiera), el campo de aplicación del decreto está delimitado por un elemento orgánico en la medida en que identifica expresamente las entidades a las cuales está dirigido, todas por cierto pertenecientes al sector solidario, de allí que en sus fundamentos jurídicos se invoquen normas que regulan expresamente ese sector, como es el caso del artículo 101 de la Ley 795 de 2003, que adiciona el artículo 39 de la Ley 454 de 1998, el cual se refiere expresamente a las cooperativas. Dicho artículo dice:
“ART. 101.—(L. 795/2003) Adiciónase el artículo 39 de la Ley 454 de 1998 con el siguiente parágrafo:
PAR. 2º—Las cooperativas de ahorro y crédito y las cooperativas multiactivas con sección de ahorro y crédito, deberán constituir y mantener un fondo de liquidez cuyo monto, características y demás elementos necesarios para su funcionamiento serán determinados por el Gobierno Nacional”.
De la regulación de los fondos de empleados y de las entidades del sector solidario, la Sala deduce que esa norma tiene implícitos a dichos fondos, en la medida en que se da la remisión a la regulación de las cooperativas en lo no previsto en la regulación de los mismos, lo cual incluso permite colegir también que los fondos de empleados se asemejan o equiparan a las cooperativas, tal como se puede apreciar a continuación.
El artículo 69 del Decreto 1481 de 1989, “por el cual se determinan la naturaleza, características, constitución, regímenes interno, de responsabilidad y sanciones, y se dictan medidas para el fomento de los fondos de empleados”, establece:
“ART. 69.—Las materias y actuaciones no reguladas en el presente decreto ni en sus decretos reglamentarios, se resolverán aplicando las disposiciones legales vigentes para las entidades cooperativas y, en subsidio, las previstas en el Código de Comercio para sociedades, siempre y cuando no se afecte la naturaleza de los fondos de empleados y su carácter de no lucrativos”.
Con lo anterior resulta concordante el artículo 58 de la Ley 454 de 1998 “por la cual se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria, se transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo de Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el fondo de garantías para las cooperativas financieras y de ahorro y crédito, se dictan normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones”. Dicho artículo reza:
Ese precepto se articula con el artículo 131 de la Ley 79 de 1988, “por la cual se actualiza la legislación cooperativa” en cuanto dispone que “a los fondos de empleados, asociaciones mutualistas, (...) les serán aplicables, en subsidio de disposiciones legales y normas estatutarias, las disposiciones de la presente ley mientras el gobierno expide los estatutos correspondientes”.
Aunque está dicho en el plenario, no está de más acotar que los fondos de empleados son entidades de naturaleza solidaria y así aparece consagrado en el artículo 6º, parágrafo 2º, de la precitada ley, al disponer que “tienen el carácter de organizaciones solidarias entre otras: cooperativas, los organismos de segundo y tercer grado... los fondos de empleados, las asociaciones mutualistas, ...”.
Además, vistas desde la materialidad de su actividad, los fondos de empleados son similares a las formas de cooperativas que interesan al sub lite, especialmente con las de ahorro y crédito, y las multiactivas con sección de ahorro y crédito, pues las primeras son definidas en el artículo 41 de la citada ley como “organismos cooperativos especializados cuya función principal consiste en adelantar actividad financiera exclusivamente con sus asociados, su naturaleza jurídica se rige por las disposiciones de la Ley 79 de 1988 y se encuentran sometidas al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de la Economía Solidaria”.
A su turno, los fondos de empleados están igualmente autorizados para realizar esa actividad con la misma limitación, esto es, exclusivamente para sus asociados, al tenor de los artículos 22 y 23 del Decreto 1481 de 1989, así:
“ART. 22.—Servicios de ahorro y crédito. Los fondos de empleados prestarán los servicios de ahorro y crédito en forma directa y únicamente a sus asociados, en las modalidades y con los requisitos que establezcan los reglamentos y de conformidad con lo que dispongan las normas que reglamenten la materia.
Sin perjuicio de los ahorros permanentes de que trata el capítulo anterior, los asociados podrán hacer en fondo de empleados otros depósitos de ahorro, bien sean estos a la vista, a plazo o a término.
ART. 23.—Inversión de los ahorros. Los depósitos de ahorro que se capten deberán ser invertidos en créditos a los asociados en las condiciones y con las garantías que señalen los estatutos y reglamentos de conformidad con las normas que reglamenten la materia, sin perjuicio de poder adquirir activos fijos para la prestación de los servicios.
Los fondos de empleados tomarán las medidas que permitan mantener la liquidez necesaria para atender los retiros de los ahorros”.
Con lo anterior y de manera más directa con la parte final de esta última disposición, se observa una estrecha relación del artículo 58 del mismo decreto, cuyo objeto específico es la protección de los ahorros de los asociados, a saber:
“ART. 58.—Protección de los depósitos. A los ahorros de los asociados, depositados en los fondos de empleados, les serán aplicables los beneficios que las normas legales consagren a favor de los depositantes en secciones de ahorro de los bancos comerciales, en cajas de ahorros, en entidades financieras, en cooperativas u organismos cooperativos de grado superior”.
La normativa reseñada no hace más que reflejar una situación de similitud material o sustancial, procedimental, axiológica y teleológica entre los fondos de empleados y las cooperativas, la cual es puesta de presente por la Corte Constitucional en sentencia citada por la parte demandada, número C-272 de 1994, al considerar que “los fondos de empleados guardan semejanza con las cooperativas de empleados, por ser organizaciones sin ánimo de lucro, formadas por trabajadores que son los aportantes y los gestores de la misma, y que se asocian con el objeto de producir o distribuir conjuntamente bienes y servicios para satisfacer las necesidades de sus miembros, además de estar sujetos al control y vigilancia del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas”.
En ese orden, cabe decir que el objeto del decreto acusado “la gestión y administración de riesgo de liquidez” en cuanto a la actividad de ahorro y crédito se refiere, es un tópico que según las comentadas normas tiene relación directa con los fondos de empleados en lo atinente al ahorro que pueden captar de sus asociados, pues es una exigencia que ellas le imponen a esos fondos, pero el estatuto que los rige no regula ese punto, de donde resulta imperativo aplicar la remisión que a la normatividad de las cooperativas hacen los artículos 69 del Decreto 1481 de 1989, 58 de la Ley 454 de 1998 y 131 de la Ley 79 de 1988, en cuanto en dicha normativa existe disposición que lo regule, como en efecto existe según aparece en los fundamentos jurídicos del decreto acusado, esto es, el artículo 101 de la Ley 795 de 2003 en tanto adiciona un parágrafo 2º al artículo 39 de la Ley 454 de 1998, previamente transcrito.
De modo que en virtud de esa forzosa remisión al no existir precepto que regule el tema en la regulación especial de los fondos de empleados, cabe leer el citado parágrafo en el sentido de que “las cooperativas de ahorro y crédito y las cooperativas multiactivas con sección de ahorro y crédito (y los fondos de empleados), deberán constituir y mantener un fondo de liquidez cuyo monto, características y demás elementos necesarios para su funcionamiento serán determinados por el Gobierno Nacional”; ya que por efecto de la misma deben entenderse incluidos en esta norma los referidos fondos, pues los ahorradores de los fondos de empleados tienen tanto derecho a contar con ese mecanismo de protección como los de las cooperativas de ahorro y crédito o las multiactivas o integrales con secciones de ahorro y crédito.
En consecuencia, el análisis jurídico precedente desvirtúa el argumento central de la demanda, esto es, que las normas invocadas como violadas no incluyen los fondos de empleados, puesto que están implícitos en uno de los artículos objeto de desarrollo y que sirven de sustento al decreto enjuiciado.
2.1.2. Los fondos de empleados sí desarrollan actividad financiera como las cooperativas.
Partiendo de la delimitación de esa actividad en relación con el cooperativismo, que trae el artículo 39 de la Ley 454 de 1998, esto es, “la captación de depósitos, a la vista o a término de asociados o de terceros para colocarlos nuevamente a través de préstamos, descuentos, anticipos u otras operaciones activas de crédito y, en general, el aprovechamiento o inversión de los recursos captados de los asociados o de terceros”, la Sala observa que los fondos de empleados están autorizados para desarrollar esa actividad, tal como se evidencia en la norma antes comentada, toda vez que el artículo 22 del Decreto 1481 de 1989 de manera expresa establece que “los fondos de empleados prestarán los servicios de ahorro y crédito en forma directa y únicamente a sus asociados”, y que sus asociados además de los ahorros permanentes “podrán hacer otros depósitos de ahorro, bien sean estos a la vista, a plazo o a término”.
A su vez, recuérdese que el artículo 23 ibídem prevé que los depósitos de ahorro que capten los fondos de empleados deberán ser invertidos en créditos a sus asociados.
En esas condiciones, los fondos de empleados se asimilan a las cooperativas de ahorro y crédito atendiendo la definición que de estas hace el artículo 41 de la Ley 454 de 1998 en el sentido de que “son los organismos cooperativos especializados cuya función consiste en adelantar actividad financiera exclusivamente con sus asociados”.
De esta forma, cabe decir que además de la equiparación de los fondos de empleados con las cooperativas que desarrollan actividad financiera, dichos fondos desarrollan tal actividad y por razón de la misma se hallan inmersos en la normativa constitucional referente a ella, es decir, la decisión de incluir también a los fondos de empleados en el Decreto 790 de 2003 es enteramente compatible con las disposiciones que se aducen en sus fundamentos jurídicos, esto es, el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, los literales h) y f) del numeral 1º del artículo 48 del estatuto orgánico del sistema financiero, y los artículos 46 del Decreto-Ley 1480 de 1989, 23 del Decreto-Ley 1481 de 1989 y 101 de la Ley 795 de 2003, por el cual se adicionó un parágrafo 2º al artículo 39 de la Ley 454 de 1998, y a la luz de tales regulaciones es posible establecer que la actividad de los fondos de empleados encuadra en ellas; al igual que con los artículos de rango constitucional invocados como violados en los cargos de la demanda, de suerte que contrario a lo que se sostiene en aquella, antes que ser violatorio de esos preceptos, el decreto acusado, modificado en la forma antes indicada por el Decreto 2280 de 2003, es una adecuada y clara aplicación de lo que en ellos se prevé.
De los primeros resta traer a colación los enunciados siguientes:
“ART. 189.—(De la Constitución Política) Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa:
“ART. 48.—(Del estatuto financiero) instrumentos de la intervención.
h) (Modificado por el artículo 4º de la Ley 510 de 1999). Dictar normas que amplíen los mecanismos de regulación prudencial con el fin de adecuar la regulación a los parámetros internacionales”.
Mientras que los segundos son los artículos 13, 333, 334 y 335, que a la letra dicen:
ART. 335.—Las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y solo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito.
En efecto, quedó visto que los fondos de empleados desarrollan una actividad económica en la forma de actividad financiera, pues captan ahorros del público, que en este caso viene a estar conformado por sus asociados cuando actúan como ahorradores, pues en esa condición se ubican en la situación de terceros frente al fondo respectivo, ya que en la medida en que coloquen depósitos a la vista o a término le pueden exigir igualmente a la vista o al final del término su devolución, sin necesidad de dejar de ser socios.
De modo que considerada su actividad tanto en forma genérica, es decir, en tanto actividad económica de particulares, como de forma específica, actividad financiera, que lo es independientemente de que lo haga como entidad de economía solidaria, toda la normativa precedentemente comentada le es pertinente y por ello aplicable, luego el decreto no es otra cosa que un desarrollo de la misma en cuanto a las entidades en él señaladas.
NIÉGASE la pretensión de la demanda presentada por la Asociación de Fondos de Empleados de Bogotá, ASFE, para que se declare la nulidad del encabezado y artículos 6º, 7º, 8º y 9º del Decreto 790 de 2003 y del Decreto 2280 de 2003, que modifica el artículo 6º del Decreto 790 de 2003.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 22 de junio de 2006.