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Timestamp: 2018-04-26 14:28:12+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 2', 'artigo 6', 'artigo 12', 'artigo 17', 'artigo 49', 'artigo 3', 'artigo 170', 'artigo 225', 'artigo 37']

Ana Mônica Medeiros Ferreira RESUMO - PDF
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Manuel Varejão Ribeiro
1 O BIODIESEL COMO ESTRATÉGIA DE MITIGAÇÃO ÀS MUDANÇAS CLIMÁTICAS: UMA ANÁLISE CONSTITUCIONAL * BIODIESEL AS A STRATEGY FOR CLIMATE CHANGE MITIGATION: CONSTITUTIONAL ANALYSIS RESUMO Ana Mônica Medeiros Ferreira A utilização de biodiesel resulta na redução de emissões de gases de efeito estufa para a atmosfera, que pode ser analisada como uma estratégia de mitigação as mudanças climáticas. O Estado na função de agente regulador da atividade econômica, que sob a égide da Constituição Federal exerce o poder de estabelecer diretrizes para o desenvolvimento sustentável, deve impor medidas no campo energético que promova tal desenvolvimento, sendo um exemplo disso o investimento em fontes renováveis de energia como o biodiesel. A recente inserção do biodiesel derivado de vegetais oleaginosos na matriz energética brasileira enseja a análise de alguns aspectos a ele pertinentes. Partimos de considerações acerca das mudanças climáticas e seus reflexos no ordenamento jurídico para construir uma definição de desenvolvimento sustentável e passando pelo conceito de biodiesel, analisam-se suas vantagens sociais, econômicas e ambientais em relação aos combustíveis fósseis predominantemente utilizados. PALAVRAS-CHAVES: DIREITO; MUDANÇA CLIMÁTICA; BIODIESEL. ABSTRACT The biodiesel use results in reducing emissions of greenhouse gases into the atmosphere, which can be analyzed as a strategy for mitigation climate change. The state as a regulating agent of economic activity, which under the Federal Constitution has the power to establish guidelines for the development, shall impose the energy field to promote such development, one example being the investment in renewable energy such as biodiesel. The recent insertion of biodiesel derived from oily vegetables in the Brazilian genetic matrix calls for the analysis of some aspects that belong to it. This study begins with considerations about climate change and its consequences in law to an introduction to sustainable development definition, it goes through the concept of biodiesel and a brief historical, the paper analyzes it s advantages social, economic and environmental related to the fossil fuels predominantly used. KEYWORDS: LAW - CLIMATE CHANGE BIODIESEL * Trabalho publicado nos Anais do XVIII Congresso Nacional do CONPEDI, realizado em São Paulo SP nos dias 04, 05, 06 e 07 de novembro de
2 1. CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES É sabido que o clima da Terra vem sofrendo alterações nas últimas décadas. Tais alterações ocorrem por fatores naturais, como as glaciações, mudanças no movimento de placas terrestres, ciclo de atividade solar, e por fatores antropogênicos, ou seja, a interferência pelo homem, como desmatamento, emissão de gases nocivos, mau uso do solo e da água, a própria explosão demográfica, dentre outros. Entretanto, para a maioria da comunidade científica a maior parcela de responsabilidade deste fenômeno, hoje conhecido como Mudança Climática Global, se deve as ações antropogênicas. As ações antropogênicas têm implicado no aumento da poluição, desmatamento e queimadas de floresta nativas e formação de ilhas de calor nos grandes centros, dentre outros. A interação destas ações vem contribuindo para as Mudanças Globais do Clima, resultando no aumento da concentração de gases que intensificam o efeito estufa. Assim, verifica-se uma contribuição no aumento na temperatura média na superfície terrestre de ordem não natural Os estudos científicos mais recentes alertam para um século XXI de inúmeras transformações em nosso planeta manifestas através de enchentes, secas, furacões, derretimento de geleiras, epidemias, destruição de lavouras. O aquecimento global é um dos principais problemas ambientais do século, desafiando a humanidade e a ciência a encontrar soluções técnicas e tecnológicas e a buscar outros estilos de produção, consumo e convivência. A atividade econômica está diretamente relacionada com a utilização de energia, uma vez que energia é sinônimo de poder, e quem pode pagar por ela tem maior chance de usufruir de suas variadas formas de utilização. Em contrapartida, o não acesso marginaliza. Assim, as formas de gerá-la deixam de ser um problema exclusivamente técnico, para se constituírem em questões que envolvem aspectos energéticos, econômicos e ambientais. Atualmente, o sistema energético internacional é fortemente dependente de combustíveis fósseis (carvão, petróleo e gás): cerca de 80% do consumo mundial de energia se originam dessas fontes, consumo este que apresentava um crescimento anual de cerca de 2% (média em 20 anos), e que nos últimos cinco anos cresceu em média 3,1% ao ano[1]. Esta é uma situação que não pode perdurar não só pela exaustão gradativa das reservas de combustíveis fósseis como também pelos efeitos negativos ao meio ambiente que resultam do seu uso, entre os quais o aquecimento global. O debate sobre o aumento da segurança no fornecimento de energia, impulsionado pelos efeitos de ordem ambiental e social da redução da dependência de combustíveis fósseis, contribui para o interesse mundial por soluções sustentáveis por meio da geração de energia oriunda de fontes limpas e renováveis. Nessa agenda, o Brasil ocupa posição destacada em função da sua liderança nas principais frentes de negociação e da significativa participação das fontes renováveis na sua matriz energética. 2504
3 Um programa de grande destaque no contexto da introdução de energias renováveis a matriz energética brasileira é o Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel (PNPB). Na mesma corrente de política pública do PROALCOOL foi pensada a inserção do biodiesel na matriz energética brasileira em A produção e o consumo de biodiesel no Brasil, portanto, foram determinados por meio das Medidas Provisórias nº. 214 e 227, convertidas nas respectivas Leis nº /05 e /05. A principal diretriz do programa é implantar um modelo de energia sustentável, a partir da produção e uso do biodiesel obtido de diversas fontes oleaginosas, que promova a inclusão social, garantindo preços competitivos, produto de qualidade e abastecimento. Diante deste panorama, o objetivo desta da pesquisa é o estudo do Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel PNPB frente às mudanças climáticas. O trabalho é estruturado conforme as idéias da hermenêutica constitucional moderna que vê nos princípios valores substanciais capazes de construir uma relação harmônica entre o direito e a sociedade. 2. MUDANÇAS CLIMÁTICAS 2.1. SITUAÇÃO ATUAL E PERSPECTIVAS A mudança do clima no planeta Terra vem se manifestando de diversas formas, destacando-se o aquecimento global, a maior freqüência e intensidade de eventos climáticos externos, alteração nos regimes de chuvas, perturbações nas correntes marinhas, retração de geleiras e a elevação do nível dos oceanos. Os estudos na área apontam que desde a Revolução Industrial a temperatura média do planeta aumentou cerca de 0,6 graus Celsius ( C) e recentemente o fenômeno tem se acelerado: as maiores temperaturas médias anuais do planeta foram registradas nos últimos anos do século XX e nos primeiros anos do século XXI[2]. A década de 1990 foi a mais quente desde que as primeiras medições foram efetuadas no fim do século XIX. Este aumento nas décadas recentes corresponde principalmente ao aumento no uso de combustível fóssil (carvão mineral e petróleo) durante este período, e, em menor escala, pelo desmatamento da cobertura vegetal do planeta[3]. A comunidade científica especializada no tema já não tem mais dúvidas de que este fenômeno, chamado de alargamento do efeito estufa, é causado principalmente pelo aumento da concentração na atmosfera de certos gases, ditos de efeito estufa. Eles impedem a liberação para o espaço de calor emitido pela superfície terrestre, a partir de seu aquecimento pelo sol, tal qual ocorre numa estufa[4]. É importante saber que o efeito estufa é um fenômeno natural para manter o planeta aquecido. O problema é que, ao lançar muitos gases de efeito estufa (GEEs) na atmosfera, o planeta se torna quente demais, podendo levar a graves conseqüências. O mecanismo do efeito estufa é o seguinte: os raios solares que vêm do Sol chegam à 2505
4 atmosfera terrestre e são espalhados, absorvidos e refletidos. Quando chegam à superfície da Terra, estes raios são absorvidos e reemitidos de volta para a atmosfera. Com os GEEs atuantes, temos uma barreira que impede que esta energia liberada pela Terra seja emitida para o espaço, e retorna novamente. Cada vez que a energia bate na barreira e volta, a temperatura aumenta. Porque uma parcela dessa radiação é refletida pela atmosfera, outra é por ela absorvida e uma terceira parte atravessa a atmosfera atingindo a superfície terrestre. Ali, 30% dessa radiação é refletida e 70% é absorvida, transformada em energia e depois liberada na forma de raios infravermelhos. Esses raios sobem em direção ao espaço, mas encontram uma camada que impede que saiam da atmosfera terrestre, contribuindo, estão, para o aquecimento da superfície do planeta Essa camada é formada pelos chamados GEEs, gases de efeito estufa, que são os seguintes, segundo o Anexo A do Protocolo de Kyoto: dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), óxido nitroso (N2O), hidrofluocarbonos (HFCs), perfluocarbonos (PFCs), hexafluoreto de enxofre (SF6)[5]. Entre os gases de efeito estufa (GEEs), os mais significativos são o dióxido de carbono (CO 2 ) e o metano (CH 4 ), emitidos pela intensificação da atividade antrópica. A concentração de CO 2 na atmosfera que era de 280 ppm (partes por milhão) na era préindustrial, já superou os 380 ppm. A Terra sempre passou por ciclos naturais de aquecimento e resfriamento, da mesma maneira que períodos de grande atividade geológica lançaram a superfície quantidades colossais de gases que formaram de tempos em tempos uma espécie de bolha gasosa sobre o planeta, criando um efeito estufa natural. Ocorre que, atualmente, a atividade industrial está afetando o clima terrestre na sua variação natural, o que sugere que a atividade humana é um fator determinante no aquecimento[6]. Apesar das incertezas científicas que ainda existem em relação às possíveis conseqüências da mudança globais do clima da Terra, a elevação da temperatura do planeta é uma realidade comprovada e um tema cada vez mais debatido. Os Relatórios do IPCC (Painel Intergovernamental de Mudança do Clima, Intergovernamental Painel on Climate Change), mostram que até 2100, mesmo que fosse possível eliminar totalmente a emissão de gases que intensificam o efeito estufa, só o que já está acumulado poderá trazer uma variação entre 1,4 e 5,8 graus na temperatura da Terra. Os efeitos adversos do aquecimento global e da maior freqüência e intensidade de efeitos climáticos extremos podem provocar um aumento da vulnerabilidade do planeta em diversas áreas, como por exemplo, perdas na agricultura e ameaça a biodiversidade, expansão de vetores de doenças endêmicas, aumento da freqüência e intensidade de enchentes e secas, mudança do regime hidrológico, com impactos sobre a capacidade de geração hidrelétrica. Além disso, a elevação do nível do mar pode vir a afetar regiões costeiras, em especial grandes regiões metropolitanas litorâneas[7]. Tais perspectivas são particularmente alarmantes para os países em desenvolvimento, que deverão sofrer mais fortemente os impactos das mudanças climáticas e poderão ter comprometidos seus esforços de combate à pobreza e os demais objetivos de desenvolvimento do milênio[8]. 2506
5 Em termos econômicos, estudos indicam que o aquecimento pode causar o mais profundo e extenso dano à economia mundial jamais visto. Pondera-se que, caso uma pequena parcela de investimento do PIB mundial fossem destinadas às ações de mitigação hoje, perderia evitar uma perda considerável do mesmo PIB ao longo de 50 anos[9]. Dada a complexidade do tema, que tem interfaces com diversas áreas do conhecimento, é imperativo e urgente a universalização dos saberes fundamentais referentes ao tema das mudanças climáticas e seus desdobramentos sócio-econômicos e ambientais. Cabe ressaltar que as informações devem ser democratizadas para toda população e que a atenção maior direcionada aos gestores públicos e lideranças regionais é norteada pelo pressuposto que são esses atores os que têm poder de atalho junto aos órgãos públicos no que concerne as tomadas de decisão que tenham impacto significativo em relação às Mudanças Globais, bem como atuam como agentes formadores e opinião[10] O PROTOCOLO DE KYOTO Em decorrência dos riscos acarretados pelas mudanças climáticas, foi estabelecida, no âmbito da Organização das Nações Unidas, a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, durante a Cúpula da Terra no Rio de Janeiro em 1992, com o objetivo de estabelecer as diretrizes e condições para estabilizar os níveis de gases do efeito estufa na atmosfera terrestre. A Convenção do Clima tem como órgão supremo a Conferência das Partes (COP) composta pelos países signatários, que se reúnem anualmente para operacionalizar a Convenção e cuja primeira reunião ocorreu em Berlim, Alemanha, em Durante a COP3, realizada em Kyoto, Japão em 1997, foi adotado o Protocolo de Kyoto, pelo qual os países industrializados deverão reduzir suas emissões de GEEs 5,2%, em média, em relação às emissões de 1990, nos anos de 2008 a 2012[11]. A meta geral de 5% para os países desenvolvidos deve ser atingida por meio de cortes de 8% na União Européia (UE), Suíça e na maioria dos Estados da Europa Central e Oriental; 7% nos EUA; e 6% no Canadá, Hungria, Japão e Polônia. Nova Zelândia, Rússia e Ucrânia devem estabilizar suas emissões, enquanto a Noruega pode aumentar suas emissões em até 1%, a Austrália em até 8% e a Islândia em até 10%. A UE fez seu próprio acordo interno para atingir sua meta de 8%, distribuindo taxas diferentes para os seus Estados-membros, exatamente como foi dividida a meta de 5% de todo o grupo desenvolvido. Essas metas variam de uma redução de 28% em Luxemburgo e cortes de 21% na Dinamarca e Alemanha a aumentos de 25% na Grécia e de 27% em Portugal[12]. É importante ressaltar que o Protocolo de Kyoto não criou, com seus mecanismos, direitos de emissão de GEEs. O documento criou o direito a emitir uma quantidade limitada de poluição dentro de um determinado parâmetro. E que todas as autorizações ou direitos de emissão criados dentro do espectro do Protocolo são pertencentes em última instância aos governos nacionais. Para que entidades privadas sejam proprietárias de, por exemplo, créditos de carbono, elas precisam de autorização específica, inclusive 2507
6 porque o Protocolo não traz nenhuma obrigação de redução de emissão a nenhuma pessoa, física ou jurídica, do setor privado[13]. O Brasil não tem por enquanto compromissos formais com a redução ou com a limitação das suas emissões antrópicas de gases de efeito estufa, conforme estabelecido na Convenção e confirmado pelo Protocolo de Kyoto[14]. O Brasil e os demais Países do Não Anexo 1 foram chamados a adotar medidas para que o crescimento necessário de suas emissões seja limitado pela introdução de medidas apropriadas, contando, para isso, com recursos financeiros e acesso à tecnologia dos países industrializados. Além disso, é compromisso de todas as partes desenvolverem e, periodicamente, atualizar, publicar e tornar disponível para as Conferências das Partes, inventários de emissões por fontes emissoras e remoções por sumidouros de todos os gases de efeito estufa gerados pelas atividades humanas[15]. Antes de quantificar a redução da emissão de gases de efeito estufa que vai solicitar a seus signatários, o Protocolo de Kyoto, no artigo 2, elenca atitudes a serem tomadas pelos países do Anexo I no sentido de conseguirem efetivamente diminuir essas emissões. Tais itens são, em linhas gerais: aumento da eficiência energética em setores relevantes da economia de cada país; proteção e aumento dos sumidouros de GEEs, incluindo a promoção de práticas sustentáveis de manejo florestal, florestamento e reflorestamento; promoção de formas sustentáveis de agricultura; pesquisa, promoção e desenvolvimento e o aumento do uso de formas novas e renováveis de energia e de tecnologias de seqüestro de dióxido de carbono; redução gradual ou eliminação de incentivos fiscais, isenções tributárias e subsídios às atividades que não estejam de acordo com os objetivos de redução de emissão de GEE; adoção de medidas para limitar e/ou reduzir as emissões do setor de transportes; limitação e/ou redução da emissão de metano por meio de sua recuperação e utilização no tratamento de resíduos e de geração e distribuição de energia[16]. O Protocolo de Kyoto possibilita e incentiva a troca de tecnologias, de energias renováveis, tecnologia e possibilidades de ganhos às várias nações. Seus mecanismos de flexibilização são muito importantes, pois permitem aos países que têm metas de redução de emissão a cumprir que o façam internamente, com processos mais eficientes, e por meio de investimento em outros países, trazendo ganhos a diferentes populações simultaneamente. Além disso, suas regras oferecem incentivos econômicos para a redução de emissão de GEEs. São três os mecanismos de flexibilização, que visam uma maior cooperação entre nações e auxiliar os países do Anexo I a cumprirem as metas acordadas no documento elaborado na COP3. Deve- se salientar que são mecanismos de flexibilização e, sendo assim, não podem ser a única forma de cumprimento das metas, mas sim adicionais a medidas tomadas internamente em cada país[17]. O primeiro é a implementação conjunta de processos previsto no artigo 6º, onde países do Anexo I podem adquirir de outras nações que tenham meta a cumprir unidades de redução de emissões, desde elas não sejam necessárias para a parte que as está vendendo alcançar seus objetivos, ou seja, essas unidades de redução de emissão devem estar sobrando, além da meta que deve ser atingida. Podem, outrossim, investir em 2508
7 projetos de mitigação do aquecimento global naquelas nações que também tenham metas dentro do Protocolo. O segundo instrumento previsto pelo artigo 12 é o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo que incentiva os países do Anexo I a investir em projetos que contribuam para o desenvolvimento sustentável em nações que não são do Anexo I. Esses projetos devem conter adicionalidade, ou seja, devem ter níveis de emissões de GEEs em um nível inferior ao existente sem sua implementação. O terceiro mecanismo é o Comércio de reduções certificadas de emissões, previsto no artigo 17, mais conhecido como comércio de créditos de carbono, esse mecanismo visa a compra de unidades de redução de emissão que estejam devidamente certificadas e disponíveis, a partir de projetos de implementação conjunta, somente entre países do Anexo I. Já há Bolsas comercializando esses contratos no mundo. Há ainda a comercialização de emissões reduzidas a partir de projetos manejados em países em desenvolvimento, que funciona nos mesmos moldes do comércio de créditos de carbono. Essas reduções certificadas são comercializadas hoje em boa parte das Bolsas de carbono mundiais LEGISLAÇÃO APLICÁVEL ÀS MUDANÇAS CLIMÁTICAS NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO O Brasil possui posição de destaque nas negociações internacionais acerca da mitigação do aquecimento global, tendo o próprio MDL surgido da proposta brasileira de fundo de desenvolvimento limpo. Além disso, a regulamentação pátria do MDL continua sendo de vanguarda, cabendo sua análise sob as perspectivas dos princípios jurídicos do ordenamento nacional[18]. Nosso país aprovou os termos da Convenção por meio do Decreto Legislativo nº 01/94, e os promulgou por meio do Decreto Federal nº 2.652/98, sendo, portanto, instrumento legal válido no ordenamento jurídico pátrio. Com o Decreto Legislativo 144 do dia vinte de junho de 2002, o Brasil ratificou o texto do Protocolo de Kyoto. Assim, ficam sujeitos à aprovação do Congresso Nacional quaisquer atos que possam resultar em revisão da Convenção sobre Mudanças Climáticas, bem como quaisquer ajustes complementares que, nos termos do inciso I do artigo 49 da Constituição Federal, acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio. E, ainda cabe mencionar que a Resolução nº 01 de onze de setembro de 2003 da Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima veio dispor sobre os procedimentos e modalidades possíveis para o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo no âmbito do Protocolo de Kyoto[19]. Essas medidas dos Poderes Legislativo e Executivo foram marcos necessários para subsidiar futuras ações do país em defesa do ambiente global, seja no âmbito do Poder Público ou da sociedade civil organizada. 2509
8 3. DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E A POLÍTICA ENERGÉTICA NACIONAL 3.1. PRINCÍPIOS DA POLÍTICA ENERGÉTICA NACIONAL A Emenda Constitucional nº 9, de 9 de novembro de 1995 que determinou a abertura do setor petrolífero nacional, promovida pela Emenda Constitucional, exigiu a elaboração de um novo plano estratégico no setor energético para o desenvolvimento do país. Tal deliberação foi feita através da Lei nº /97, conhecida como Lei do Petróleo, que além de prever a criação de um órgão regulador para o setor, a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), dispôs sobre as condições de contratação com os novos atores da indústria petrolífera e dos princípios que o Poder Público deve observar no delineamento das políticas públicas relacionadas ao setor energético. Apesar da Lei do Petróleo tratar principalmente do hidrocarboneto que lhe dá o nome, a este não se limita. Ao cuidar dos princípios e objetivos da Política Energética Nacional aborda a generalidade das fontes de energia disponíveis. Cuida, portanto, não só das diretrizes atribuídas à indústria do petróleo e seus derivados, mas também à do gás natural, da energia elétrica, do carvão e das fontes alternativas de energia, descoberta ou por descobrir, a exemplo dos biocombustíveis. A Lei nº 9.478/97, como dito, apresentou um norte para o desenvolvimento do setor energético sem, no entanto, trazer programas concretos, mas apenas delineou os princípios e objetivos que deveriam ser seguidos quando de sua feitura e implementação. Em verdade, o texto legal, em diversos momentos trouxe a reprodução dos princípios constitucionais que norteiam a República Federativa e a Ordem Econômica. Ao abordar a Política Energética Nacional, a Lei do Petróleo limitou-se a traçar os seus princípios e objetivos fundamentais, norteando o legislador e o administrador na elaboração e execução das políticas públicas. Ao dispor que constituem objetivos das políticas nacionais para o aproveitamento racional das fontes de energia preservar o interesse nacional, promover o desenvolvimento, ampliar o mercado de trabalho, proteger os interesses do consumidor, proteger o meio ambiente, garantir o fornecimento de derivados de petróleo em todo o território nacional e promover a livre concorrência, a lei reforça a necessidade de observância sistemática de nosso ordenamento jurídico, através da adequação das normas legais com a supremacia constitucional. Tais princípios, principalmente no tocante a proteção do meio ambiente e ao aproveitamento racional das fontes de energia, se adequam com a idéia de 2510
9 desenvolvimento sustentável incorporada em nosso ordenamento jurídico que trataremos a seguir O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL NO ORDENAMENTO JURÍDICO PÁTRIO Em várias instâncias internacionais, a partir dos anos 1970, deu-se início, a uma discussão de grande relevância: a conciliação do crescimento econômico mundial com a preservação de um meio ambiente saudável. Várias foram as iniciativas visando à formulação de alternativas ao modelo econômico no qual a produção de riqueza está diretamente relacionada ao aumento da miséria, da degradação ambiental e da poluição. A solução para estes problemas pode ser alcançada por meio de um desenvolvimento sustentável, conceito do qual é cabível um breve histórico. Aprovada durante a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano em 1972, a Declaração de Estocolmo foi o primeiro documento a introduzir na agenda política internacional a dimensão ambiental como condicionadora e limitadora do modelo tradicional de crescimento econômico e do uso dos recursos naturais. Em 1980, foi produzido o documento A Estratégia Mundial para a Conservação sob o patrocínio e supervisão do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), tratando da manutenção da vida no planeta e a preservação da diversidade biológica, pela primeira vez utilizando o termo desenvolvimento sustentável. Dois anos depois foi elaborado o Relatório Brundtland, fruto da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento criada pelas Nações Unidas. Este documento consolidou a crítica ao modelo de desenvolvimento adotado pelos países industrializados e refletido no mundo inteiro, lançando o conceito de desenvolvimento sustentável, que é aquele que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as futuras gerações satisfazerem suas próprias necessidades. Todo este processo foi concluído na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD) mais conhecida como Rio-92, quando da elaboração e aprovação da Agenda 21, documento que endossa o conceito fundamental de desenvolvimento sustentável e combina as aspirações compartilhadas por todos os países ao progresso econômico e material com a necessidade de uma consciência ecológica[20]. Um dos objetivos fundamentais da República, previsto no artigo 3º da Constituição, é o de garantir o desenvolvimento nacional, também qualificado como princípio constitucional impositivo e norma-objetivo[21]. A idéia de desenvolvimento implica numa dinâmica social constante, posto que se trate de um processo que visa elevar os níveis social, econômico, ambiental e cultural da sociedade, pois desenvolvimento não se confunde com crescimento, posto que não se trata de um processo meramente quantitativo, mas sim qualitativo, que abrange o próprio crescimento, como têm se referido diversos economistas contemporâneos. 2511
10 Na Constituição Brasileira de 1988, os quatro primeiros artigos tratam dos "princípios fundamentais", sendo estes, ao lado do preâmbulo, o embasamento de toda a ordem jurídica brasileira. Destaca-se o art. 3 o, que é a diretriz política adotada pelo Estado brasileiro. Interessa observar que, nesse ponto, os princípios constitucionais possuem uma dimensão funcional de programa de ação (função dirigente e impositiva), impondo, prospectivamente, tarefas e programas aos poderes públicos, que devem, de qualquer forma, buscar a sua concretização, justamente por essas tarefas serem imposições normativo-constitucionais, ou seja, serem o núcleo fundamental da Constituição Dirigente [22]. Neste contexto, garantir o desenvolvimento implica também na instituição de políticas públicas direcionadas para tal fim, justificadas e fundamentadas no art. 3º, II da Constituição, haja vista a situação atual de subdesenvolvimento apontada nos principais indicadores econômicos brasileiros. Ao estabelecermos relações entre a necessidade de desenvolvimento, com seus desdobramentos econômicos e sociais, e a necessidade de proteção ao meio-ambiente, todos direitos assegurados pelo texto constitucional, evidencia-se o pressuposto de situações em que a ocorrência de casos difíceis demandará a utilização de técnicas de ponderação e razoabilidade para assegurar a efetividade do mesmo texto constitucional. Embora a definição de desenvolvimento sustentável do Relatório Brundtland não se limite ao impacto da atividade econômica no meio ambiente, também abarcando as conseqüências dessa relação na qualidade de vida e no bem-estar da sociedade, é na preocupação ambiental que ela se manifesta de forma mais aparente e concreta. Dentre os vários dispositivos constitucionais que se propõem a regrar o tema do desenvolvimento sustentável, destaca-se pela relevância, no contexto do presente estudo, o artigo 170, VI que reputa a defesa do meio ambiente como um dos princípios da ordem econômica[23]. A Constituição Federal Brasileira, inspirada no conceito de desenvolvimento sustentável estabelece em seu artigo 225 que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preserválo para as presentes e futuras gerações. E também abriu espaços à participação e atuação da população na preservação e na defesa ambiental, impondo à coletividade o dever de defender o meio ambiente e colocando como direito fundamental de todos os cidadãos brasileiros, além de ampliar o rol das ações judiciais na tutela ambiental[24]. A preocupação atual da Constituição com o meio ambiente é um marco histórico de inegável valor, visto que as Constituições que a antecederam jamais se preocuparam com a proteção do meio ambiente, inclusive sem sequer empregar a expressão meio ambiente [25]. A noção de prevenção diz respeito ao conhecimento antecipado dos sérios danos que podem ser causados ao bem ambiental em determinada situação e a realização de providências para evitá-los[26]. Destaca ainda que, no sistema normativo brasileiro, podem ser encontrados alguns instrumentos de tutela ambiental, seja para pesquisa, seja para ação de prevenir, no âmbito administrativo, como o licenciamento ambiental e 2512
11 respectivo estudo prévio de impacto ambiental, zoneamento administrativo, tombamento e as sanções administrativas. O Direito Ambiental, ramo do Direito Público, permite ao Estado, em especial na hipótese de sanções administrativas, impor multas ao poluidor, o que visa inibir futuras agressões ao meio ambiente. Todavia, não se quer com isso inviabilizar a atividade econômica, mas tão-somente excluir do mercado o poluidor que ainda não constatou que os recursos ambientais são escassos, que não pertencem a uma ou algumas pessoas e que sua utilização encontra-se limitada na utilização do próximo, uma vez que o bem ambiental é um bem de uso comum do povo[27]. Apesar dos custos das ações preventivas, como dito, revelarem-se, a priori, elevados, não há como postergar a implementação das medidas ambientais diante da certeza ou probabilidade da concretização do dano ambiental, porque as lesões ao meio ambiente são, na sua grande maioria, irreparáveis e trazem conseqüências que interferem na qualidade de vida da população. A decisão de agir antecipadamente ao dano ambiental, de forma preventiva, é premissa fundamental para garantir a eficácia da aplicação do princípio da precaução, o que reforça o entendimento de que tanto os Estados como as empresas não podem se eximir da responsabilidade de preservar o meio ambiente[28]. Além da proteção ao meio ambiente, o art. 170 vem consagrar o princípio da redução das desigualdades regionais e sociais, depreendendo-se, portanto, desta disposição, que os benefícios do desenvolvimento econômico e as estruturas normativas criadas para dar suporte à este crescimento, devem estar voltadas também à redução das desigualdades em todas as regiões de nosso país, procurando, através de políticas públicas e incentivos, reduzir as diferenças entre estas regiões. A referida redução das desigualdades regionais e sociais é também um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, conforme estabelece o art. 3º, III da Constituição. Para se chegar ao denominado desenvolvimento sustentável, é necessário que se busque a realização de três situações: crescimento econômico, qualidade de vida e justiça social, de forma que, neste contexto de mundo globalizado, vivenciado pela quebra de paradigmas e propondo-se novos modelos a serem seguidos pela sociedade moderna ou pós-moderna, a interpretação adequada aos dispositivos constitucionais que tratam da ordem econômica e financeira deve se dar no sentido de que, a exploração pela atividade econômica, a busca pelo lucro, pelo desenvolvimento econômico só será legítima se não ferir ou impedir a busca dos princípios que tem por objetivo a justiça social, e, tratando-se do meio ambiente, que não ultrapasse os limites de uma exploração sustentável, para que não se comprometa a qualidade de vida e nem mesmo a própria vida. É necessário, portanto, que se faça uma análise conjunta dos dispositivos constitucionais expressos nos artigos 3º, 170 e 225, de modo que eles possam existir de forma harmônica, que haja uma conciliação entre eles. Referidos princípios constitucionais mostram que não pode haver conflitos na própria Constituição Federal entre os princípios por ela abarcados e, sim, a análise valorativa desses princípios no sentido de aplicá-los de forma razoável e equilíbrio para o desenvolvimento equilibrado, equacionado com o meio ambiente. 2513
12 Nesse sentido o Supremo Tribunal Federal já se pronunciou revelando o desenvolvimento sustentável como princípio de caráter constitucional [29]. O princípio do desenvolvimento sustentável, além de impregnado de caráter eminentemente constitucional, encontra suporte legitimador em compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro e representa fator de obtenção do justo equilíbrio entre as exigências da economia e as da ecologia, subordinada, no entanto, a invocação desse postulado, quando ocorrente situação de conflito entre valores constitucionais relevantes, a uma condição inafastável, cuja observância não comprometa nem esvazie o conteúdo essencial de um dos mais significativos direitos fundamentais: o direito à preservação do meio ambiente, que traduz bem de uso comum da generalidade das pessoas, a ser resguardado em favor das presentes e futuras gerações. Assim, compreende-se pelo dispositivo que a atividade econômica só pode desenvolverse de forma legítima se atender ao princípio da defesa do meio ambiente entre os demais relacionados na Constituição POLÍTICAS PÚBLICAS NO SETOR DE ENERGIA A estruturação de um modelo prestacional de Estado, pautado por uma maior intervenção no domínio econômico e social, têm demonstrado ser de suma relevância para o Direito e o estudo das políticas públicas. O interesse jurídico pelas políticas públicas vem crescendo com a hipertrofia do Poder Executivo, característica do Estado social. O conceito de política, no sentido de programa de ação, só recentemente entrou a fazer parte das cogitações da teoria jurídica, havendo pouca produção teórica que permita maior acúmulo sobre seu conceito e o regime jurídico a que estão submetidas. Segundo Bucci tal fato ocorre devido ao modo como se estruturou o Estado liberal ser mais voltado a limitação do poder para a garantia das liberdades individuais, em sentido omissivo, do que a ação do Estado, em sentido comissivo e construtivo. As instituições do poder e a repartição tradicional de atribuições entre os Poderes Legislativo e Executivo foram concebidas em torno da autoridade do Estado e não conformadas ao caráter prestacional e de gestão que a Administração assume hoje[30]. Há uma questão que deve ser analisada previamente à definição de política pública: a política não é norma nem um ato jurídico; no entanto, as normas e atos jurídicos são componentes da mesma, uma vez que esta pode ser entendida como um conjunto organizado de normas e atos tendentes à realização de um objetivo determinando. As normas, decisões e atos que integram a política pública têm na finalidade da política seus parâmetros de unidade. Isoladamente, as decisões ou normas que a compõem são de natureza heterogênea e submetem-se a um regime jurídico próprio[31]. No entendimento de alguns autores, as políticas públicas são programas de ação governamental. Acredita-se que há certa proximidade entre as noções de política pública e de plano, embora aquela possa consistir num programa de ação governamental 2514
13 veiculado por instrumento jurídico diverso do plano. Podemos dizer que a política é mais ampla que o plano e define-se como o processo de escolha dos meios para a realização dos objetivos do governo, com a participação dos agentes públicos e privados. A política pública transcende os instrumentos normativos do plano ou do programa. Há, no entanto, um paralelo evidente entre o processo de formulação da política e a atividade de planejamento[32]. Política Pública é conceito bastante abrangente que envolve não apenas a prestação de serviços ou o desenvolvimento de atividades executivas diretamente pelo Estado, como também sua atuação normativa reguladora e de fomento, nas mais diversas áreas. Com efeito, a combinação de um conjunto normativo adequado, uma regulação eficiente, uma política de fomento bem estruturada e ações concretas do Poder Público poderão conduzir os esforços públicos e as iniciativas privadas para o atendimento dos fins considerados valiosos pela Constituição e pela sociedade[33]. É correto definir políticas públicas como sendo programas de ação governamental visando a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados[34]. As políticas públicas podem ser entendidas como o conjunto de planos e programas de ação governamental voltados à intervenção no domínio social, por meio dos quais são traçadas as diretrizes e metas a serem fomentadas pelo Estado, sobretudo na implementação dos objetivos e direitos fundamentais dispostos na Constituição. Há certa similaridade entre as noções de política e a de plano, embora a mesma possa consistir num programa de ação governamental que não se exprima, necessariamente, no instrumento jurídico do plano. A política publica transcende os instrumentos normativos do plano ou do programa. É preciso distinguir política pública e política de governo, vez que enquanto esta guarda profunda relação com um mandato eletivo, aquela, no mais das vezes, pode atravessar vários mandatos. Deve-se reconhecer, por outro lado, que o cenário político brasileiro demonstra ser comum a confusão entre estas duas categorias. A cada eleição, principalmente quando ocorre alternância de partidos, grande parte das políticas públicas fomentadas pela gestão que deixa o poder é abandonada pela gestão que o assume. Inegável, por certo, que o estudo das políticas públicas pelo Direito Administrativo marca profundamente a evolução do Direito como um todo, acompanhando a consolidação do chamado Estado Democrático de Direito, o Estado constitucional pautado pela defesa dos direitos de liberdade e pela implementação dos direitos sociais. No Estado constitucional, pautado pelas teses do novo constitucionalismo, a função fundamental da Administração Pública é a concretização dos direitos fundamentais positivos, por meio de políticas públicas geradas no seio do Poder Legislativo ou pela própria Administração, políticas estas orientadas pelos princípios e regras dispostos na Constituição. Independentemente do espaço de poder onde são geradas, se no Poder Legislativo através da aprovação de leis, planos e orçamentos ou na Administração Pública, impende concluir que as políticas públicas são atividades marcadamente administrativas 2515
14 e submetidas ao regime jurídico administrativo. As funções de planejar, governar, gerir e direcionar os recursos financeiros são próprias da Administração Pública. Um dos principais problemas que se colocam quando do estudo da implementação de políticas públicas é a possibilidade do controle jurisdicional. Tradicionalmente o juízo de constitucionalidade tem por objeto, como sabido, apenas normas e atos administrativos. Coloca-se como desafio estabelecer até que ponto e sob quais parâmetros estaria aberta a via judicial à discussão acerca da legalidade e constitucionalidade da ação ou omissão do Poder Público no implemento de políticas públicas. A discussão deste tema apesar de instigante não faz parte do presente estudo. Feitas as considerações iniciais sobre a conceituação de políticas públicas seguimos em frente com o tema das políticas públicas no setor de energia. A implantação de políticas públicas depende, necessariamente, da obediência a certas determinações do ordenamento jurídico. Em primeiro lugar, aos dispositivos constitucionais, que trazem os princípios que regem as atividades administrativas em geral, a saber, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Em segundo lugar, é preciso verificar o que traz a legislação ordinária sobre o setor específico ao qual se destinam as políticas. No caso do setor energético, especialmente no tocante à indústria do petróleo, gás natural e biocombustíveis, a Lei 9.478/97, como já exposto, enumera as diretrizes necessárias ao aproveitamento racional dos recursos, em respeito ao interesse público que circunda as fontes de energia. O Conselho Nacional de Política Energética tem a tarefa de implementar as políticas energéticas de forma harmônica e uniforme. E além do Conselho, os demais administradores, como aqueles das Agências estão sujeitos aos princípios e objetivos trazidos na lei e na Constituição Federal, sob pena de lesão a toda a sociedade pela dilapidação de deste patrimônio. É sabido que a atividade econômica está diretamente relacionada com a utilização de energia, uma vez que energia é sinônimo de poder, e quem pode pagar por ela tem maior chance de usufruir de suas variadas formas de utilização. Em contrapartida, o não acesso marginaliza. Assim, as formas de gerá-la deixam de ser um problema exclusivamente técnico, para se constituírem em questões que envolvem aspectos energéticos, econômicos e ambientais. Nesse ponto devemos parar e refletir que as políticas públicas no setor energético não devem apenas satisfazer as necessidades da sociedade de maneira imediata sem verificar os riscos pela utilização de determinada forma de energia. Devemos aqui observar os princípios trazidos na Lei do Petróleo e no artigo 37 da Carta Magna, em especial no princípio da eficiência. Conforme já dissemos, a efetivação do princípio da eficiência deve ser mensurada também em termos dos custos sociais de determinadas estruturas e práticas administrativas e sua repercussão sobre a formação de uma consciência de ação coletiva, de interesse público, dos cidadãos. O princípio da eficiência por estar relacionado com o meio que a Administração Pública realiza suas funções está intimamente relacionado com o desenvolvimento sustentável quando falamos em políticas públicas no setor energético. Uma vez que incorporar a 2516
15 dimensão de eficiência na Administração pública está intimamente ligada a capacidade de gerar mais benefícios, na forma de prestação de serviços à sociedade, com os recursos disponíveis, em respeito ao cidadão contribuinte. Sob a ótica do desenvolvimento sustentável[35], as fontes renováveis de energia terão participação cada vez mais relevante na matriz energética global nas próximas décadas. A crescente preocupação com a promoção do desenvolvimento em bases sustentáveis vêm estimulando a realização de pesquisas de desenvolvimento tecnológico que vislumbram a incorporação dos efeitos da aprendizagem e a conseqüente redução dos custos de geração dessas tecnologias[36]. O debate sobre o aumento da segurança no fornecimento de energia, impulsionado pelos efeitos de ordem ambiental e social da redução da dependência de combustíveis fósseis, contribui para o interesse mundial por soluções sustentáveis por meio da geração de energia oriunda de fontes limpas e renováveis. Nessa agenda, o Brasil ocupa posição destacada em função da sua liderança nas principais frentes de negociação e da significativa participação das fontes renováveis na sua matriz energética[37]. O Brasil apresenta situação privilegiada em termos de utilização de fontes renováveis de energia. No país, 46% da Oferta Interna de Energia (OIE) é renovável, enquanto a média mundial é de 13% e nos países desenvolvidos, de apenas 6%. A OIE, também denominada de matriz energética, representa toda a energia disponibilizada para ser transformada, distribuída e consumida nos processos produtivos do País[38]. Um programa de grande destaque no contexto da introdução de energias renováveis a matriz energética brasileira é o Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel (PNPB). Na mesma corrente de política pública do PROALCOOL foi pensada a inserção do biodiesel na matriz energética brasileira em 2004[39]. A produção e o consumo de biodiesel no Brasil, portanto, foram determinados por meio das Medidas Provisórias nº. 214 e 227, convertidas nas respectivas Leis nº /05 e /05. A principal diretriz do programa é implantar um modelo de energia sustentável, a partir da produção e uso do biodiesel obtido de diversas fontes oleaginosas, que promova a inclusão social, garantindo preços competitivos, produto de qualidade e abastecimento[40]. 4. O PROGRAMA NACIONAL DE PRODUÇÃO E USO DO BIODISEL 4.1. BIODIESEL: UMA DEFINIÇÃO TÉCNICA O biodiesel é um combustível biodegradável e obtido de fontes renováveis, podendo ser extraído por diferentes processos químicos, entre eles o craqueamento, a esterificação e a transesterificação. Este último é o mais utilizado e consiste numa reação química de óleos vegetais ou de gorduras animais com o álcool comum (etanol) ou o metanol, estimulado por um catalisador[41]. 2517
16 Desse processo, além do biodiesel em si, também se extrai a glicerina, que é removida do óleo vegetal e utilizada na fabricação de sabonetes e diversos outros cosméticos. Como se verá mais adiante, o biodiesel pode ser produzido a partir de dezenas de espécies vegetais, muitas das quais o Brasil é produtor. Assim, este biocombustível substitui total ou parcialmente o óleo diesel de petróleo em motores de ciclo diesel automotivos (de caminhões, tratores, camionetas, etc.) ou estacionários (geradores de eletricidade, calor, etc.)[42]. O aparecimento do biodiesel remonta ao final do século XIX, quando Rudolf Diesel desenvolveu um motor em 1985, intencionando que sua invenção funcionasse à base de diversos óleos vegetais e vaticinando a relevância da sua utilização. Expondo sua criação na Mostra Mundial de Paris em 1900, Diesel utilizou óleo de amendoim para produzir combustão. Com o aparecimento e crescimento posterior da indústria do petróleo no século XX, deu-se a perda do interesse pela produção de combustíveis provenientes de óleos vegetais. O petróleo era, àquela época, o mais barato dos combustíveis, tendo a indústria petrolífera tirado proveito daquela recente invenção e denominado um dos seus derivados como óleo diesel. Sendo a inserção do biodiesel na matriz energética brasileira bastante recente, pois o seu uso comercial foi autorizado no final de 2004, também o são as definições legais para o termo biodiesel[43]. O Decreto nº 5.927, de 6 de dezembro de 2004, o conceitua como combustível para motores a combustão interna com ignição por compressão, renovável e biodegradável, derivado de óleos vegetais ou de gorduras animais, que possa substituir parcial ou totalmente o óleo diesel de origem fóssil. Posteriormente, a Lei nº , de 13 de janeiro de 2005, ao modificar o inciso XXV do art. 6º da Lei do Petróleo, o definiu como biocombustível derivado de biomassa renovável para uso em motores a combustão interna com ignição por compressão ou, conforme regulamento, para geração de outro tipo de energia, que possa substituir parcial ou totalmente combustíveis de origem fóssil O REGIME TRIBUTÁRIO APLICADO À INDÚSTRIA BRASILEIRA DO BIODIESEL A tributação não é usada pelo Estado apenas com o seu caráter de arrecadação de recursos para o erário público; ela também pode ser utilizada de maneira deliberada e indireta com a finalidade de solucionar problemas, influenciando setores em vista de determinados objetivos políticos, econômicos e sociais. Enquanto a primeira característica é meramente fiscal, a segunda permeia a noção de extrafiscalidade. No âmbito da tributação, o Estado estabelece o balanceamento entre a possibilidade de se atingir os fins almejados pela Constituição e pela política econômica e a capacidade do setor privado em arcar com tais encargos. Portanto, vê-se nitidamente que os tributos têm o poder de criar condições para que uma política econômica possa ou não ser viabilizada. 2518
17 O emprego de isenções e benefícios fiscais, assim como o aumento ou redução das alíquotas, pode fazer com que determinados comportamentos se harmonizem com os objetivos e princípios estabelecidos pelas políticas públicas, como é o caso da política energética nacional. O Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel utilizou-se de instrumentos normativos que estruturassem o incipiente mercado brasileiro de biodiesel mediante uma política fiscal diferenciada, a instituição de um Selo Social, a regionalização da atividade, e a garantia de um mercado consumidor através da obrigatoriedade de sua mistura no diesel de petróleo e mediante a realização de leilões de oferta. O governo brasileiro estimulou a produção dessa fonte energética através da isenção fiscal, evitando maiores transtornos no plano energético nacional e permitindo uma maior competitividade para o biodiesel produzido nas condições previstas na legislação específica. A legislação específica neste caso é a Lei , de 13 de janeiro de 2005 (Lei do Biodiesel), a Lei nº , de 18 de maio de 2005, que dispõe, dentre outros assuntos, sobre a incidência da Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins sobre as receitas decorrentes da venda do biodiesel; o Decreto Nº 5.457, de 06 de junho de 2005, que reduz as alíquotas da Contribuição para o PIS/PASEP e da COFINS incidentes sobre a importação e a comercialização de biodiesel; e por fim, o Decreto Nº 5.297, de 6 de dezembro de 2004, que dispõe sobre os coeficientes de redução das alíquotas de contribuição para o PIS/PASEP e da COFINS, incidentes na produção e na comercialização de biodiesel, sobre os termos e as condições para a utilização das alíquotas diferenciadas AS VANTAGENS DO BIODIESEL PARA O BRASIL O marco regulatório, formado por todas as normas acerca do biodiesel na ocasião da autorização do seu uso comercial no Brasil, considera a diversidade de oleaginosas disponíveis no país, a garantia do suprimento e da qualidade, a competitividade frente aos demais combustíveis e uma política de inclusão social. As regras do Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel (PNPB) determinados por meio das Medidas Provisórias nº. 214 e 227, convertidas nas respectivas Leis nº /05 e /05 permitem a produção a partir de diferentes oleaginosas e rotas tecnológicas, possibilitando a participação do agronegócio e da agricultura familiar. A normatização feita pela Agência Nacional do Petróleo Gás Natural e Biocombustíveis - ANP, responsável pela regulação e fiscalização do novo produto, cria a figura do produtor de biodiesel, estabelece as especificações do combustível e estrutura a cadeia de comercialização. Também foram revisadas 18 resoluções que tratam sobre combustíveis líquidos, incluindo agora o biodiesel. A ANP passa a ter como atribuição implementar a política nacional do biodiesel além do petróleo e do gás natural, com ênfase na garantia do suprimento e na proteção dos interesses dos consumidores quanto a preço, qualidade e oferta de produtos. 2519
18 A produção e uso do biodiesel no Brasil, como fonte de energia alternativa e renovável substitutiva ou complementar ao diesel de origem fóssil, apresenta as mais diversas vantagens para o país. Dentre elas podemos destacar os aspectos econômicos, ambientais e sociais, uma vez que esse combustível permite a economia de divisas com a importação de petróleo e óleo diesel, reduz a poluição ambiental e cria empregos em áreas pouco desenvolvidas, gerando inclusão social[44]. O Brasil apresenta uma enorme potencialidade para a utilização do biodiesel na sua matriz energética, pois para a sua fabricação as plantas industriais têm ampla flexibilidade em termos de tamanho e de matérias-primas empregadas (mamona, dendê ou palma, soja, girassol, babaçu, pinhão manso, amendoim, nabo forrageiro, caroço de algodão, etc.), com pequena ou nenhuma necessidade de modificação, possibilitando que a produção desse combustível renovável se adapte às peculiaridades regionais do país e que se implante um programa não excludente. 5. O BIODIESEL COMO INSTRUMENTO DE MITIGAÇÃO DAS MUDANÇAS CLIMÁTICAS Considerando que a produção e a regularidade do abastecimento de biodiesel foi um sucesso em todo o País, o Governo, apenas três meses após o início da obrigatoriedade, resolveu antecipar metas. O Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) estabeleceu que passaria de 2% para 3% o percentual mínimo de mistura obrigatória de biodiesel ao óleo diesel comercializado ao consumidor final. A medida entrou em vigor no dia 1º de julho de Em relação ao processamento de biodiesel, o País conta hoje com 43 unidades de produção em operação comercial, totalizando uma capacidade produtiva de 2,88 bilhões de litros/ano. Considerando tanto as unidades já autorizadas como as em processo de regularização, são ao total 96 unidades com uma capacidade de mais de 4 bilhões de litros/ano[45]. A mistura B3 (3% de biodiesel) implica uma demanda anual de aproximadamente 1,3 bilhão de litros de biodiesel. O maior uso deste novo combustível, sob a perspectiva econômica, favorece a agregação de valor às matérias-primas oleaginosas de origem nacional e o desenvolvimento da indústria nacional de bens e serviços. Possibilita ainda a redução da importação de diesel de petróleo, com efetivos ganhos na balança comercial. Em termos ambientais, a ampliação do uso do biodiesel reduz a participação do óleo diesel na matriz energética, um combustível eminentemente fóssil, e significa a diminuição das principais emissões veiculares. O aumento do uso do biodiesel contribui também para ampliação da geração de emprego e renda em sua cadeia produtiva, com um caráter nitidamente social, voltado à inclusão da agricultura familiar. O uso de B3 não exigiu alteração nos motores. Os veículos que passarem a utilizar o biodiesel misturado até a proporção B5 têm garantia de fábrica assegurada pela Associação Nacional dos Fabricantes de Veículos Automotores (ANFAVEA)[46]. 2520
19 Entre as vantagens ambientais de utilização do biodiesel, cabe destacar a significativa diminuição das emissões de diversos poluentes, especialmente o monóxido de carbono, hidrocarbonetos totais, material particulado, enxofre e gases causadores do efeito estufa. Embora haja ligeiro aumento na emissão de óxido de nitrogênio, os efeitos líquidos da redução global da pressão sobre o meio ambiente são altamente favoráveis ao biodiesel, especialmente quando se considera todo o ciclo de vida do produto. Outro impacto positivo sobre o meio ambiente advém da possibilidade de se cultivar algumas espécies oleaginosas, especialmente o dendê, em áreas degradadas da região Norte do país, onde existem condições de solo e clima favoráveis. A mamona e outras matérias-primas podem desempenhar idêntico papel em outras regiões, especialmente no Semi-Árido nordestino. Cabe registrar, também, que a possibilidade de produzir biodiesel com resíduos gordurosos de frituras e esgoto tende a diminuir o despejo de material graxo no meio ambiente[47]. Deve-se considerar, ainda, que o biodiesel utilizado como aditivo ao diesel de origem fóssil melhora sua lubricidade. Além disso, facilita o atendimento de compromissos firmados no âmbito da Convenção do Clima e pode proporcionar a obtenção de créditos de carbono ao governo brasileiro[48], sob o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) do Protocolo de Kyoto, desde que seu uso ou mistura ao diesel não seja compulsório. Para uma avaliação mais precisa dos benefícios ambientais do biodiesel, é necessário levar em conta todo seu ciclo de vida, envolvendo desde a produção de insumos até o consumo. Quanto ao efeito estufa, deve-se avaliar a quantidade de gases emitidos em todas as fases desse ciclo e deduzi-la do volume capturado na fotossíntese da biomassa que lhe serve de matéria-prima. Entretanto, analisando-se apenas as emissões de gases de efeito estufa geradas pelo ciclo de vida do insumo álcool (desconsiderando os do ciclo de vida da matéria graxa), o uso do biodiesel metílico reduz a emissão de gases causadores do citado efeito em 95%. Quanto ao biodiesel etílico, a redução é de 96,2%, havendo, portanto, diferença pouco significativa entre os dois ésteres. As emissões de poluentes locais do biodiesel variam, basicamente, em função do tipo de óleo vegetal ou gordura animal usados em sua produção. Tomando-se por base o biodiesel puro (B100), produzido com óleo de soja, seu uso reduz as emissões do monóxido de carbono em 48%, de material particulado em 47%, do óxido de enxofre em praticamente 100% e dos hidrocarbonetos totais[49] em 67%. Não obstante sua redução, os hidrocarbonetos totais apresentam uma diversidade de compostos tóxicos que não são controlados individualmente. Dos 21 hidrocarbônicos tóxicos que provocam câncer e outros sérios efeitos à saúde, sete são metais e, portanto, não estão presentes no biodiesel. Dos 14 compostos restantes, não controlados, a Agência Americana de Proteção Ambiental avaliou onze. Apesar de haver grande variação nos efeitos à saúde que cada composto tóxico provoca individualmente, a quantidade de dados disponíveis sobre o total de compostos tóxicos é muito maior do que a existente sobre os compostos em separado. Assim, a correlação entre as emissões totais de gases tóxicos do biodiesel em relação ao diesel convencional é estatisticamente 2521
20 mais relevante, podendo-se afirmar que o uso do biodiesel reduz em cerca de 16% a emissão total desses gases tóxicos, em relação ao diesel de petróleo[50]. Todavia, ao comparar-se ao diesel de origem fóssil, o uso do biodiesel aumenta em aproximadamente 10% as emissões de óxido de nitrogênio (NOx)[51], o que não deve constituir obstáculo para seu uso devido às grandes vantagens em relação aos outros poluentes. Ademais, há estudos em andamento visando reduzir a formação do NOx mediante o emprego de catalisadores adequados. Ao reduzir a poluição, o uso do biodiesel permitiria que se evitassem custos de variada ordem, relacionados principalmente à saúde pública. As estimativas indicam que a substituição do diesel de origem fóssil pelo biodiesel puro (B100) proporcionaria redução desses custos em R$ 192 milhões anuais, nas dez principais cidades brasileiras, e em aproximadamente R$ 873 milhões, em nível nacional. Com relação a esse aspecto, o biodiesel, assumindo caráter de substituto direto do óleo diesel, tem papel importante, dadas a estruturação do setor de transporte nacional, com predomínio do transporte rodoviário, e as elevadas emissões associadas à combustão do óleo diesel, principalmente de óxidos de enxofre e fuligem. O pode-se depreender que a utilização do biodiesel em substituição ao diesel no período decenal deverá ser responsável por evitar o lançamento de cerca de 62 milhões de toneladas de CO 2 [52]. 5. CONSIDERAÇÕES FINAIS Acreditamos que a Carta Constitucional Brasileira elevou o desenvolvimento sustentável à condição de princípio, uma vez que o desenvolvimento previsto do art. 3º deve ser interpretado conjuntamente com os artigos 170 e 225. Nesse sentido podemos dizer que o único desenvolvimento possível a ser previsto pela Constituição é o desenvolvimento sustentável, já que o Brasil participou da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, documento que endossa o conceito fundamental de desenvolvimento sustentável e combina as aspirações compartilhadas por todos os países ao progresso econômico e material com a necessidade de uma consciência ecológica. Além de ter ratificado o texto do Protocolo de Kyoto se comprometendo a juntar esforços para combater o aquecimento global e reduzir a emissão de gases de efeito estufa no planeta. Com a Lei nº /05 e a Lei nº /05 o Brasil deu um passo importante para a construção de ferramentas para a introdução do biodiesel na matriz energética brasileira. O Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel (PNPB) veio como forte instrumento de desenvolvimento sustentável no setor energético pátrio. Não há dúvida alguma dos benefícios proporcionados pela substituição dos combustíveis fósseis por fontes alternativas de energia. Nesse quesito, a introdução do biodiesel na matriz energética brasileira figura como importante fator de concretização 2522