Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2005-00084-54552-de-febrero-1-de-2018?documento=jurcol&contexto=jurcol_9a5d27a79bc241059da2b33acade1a1d&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-07-19 23:10:12
Document Index: 202564724

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 209', 'ARTÍCULO 6', 'artículo 128', 'artículo 295', 'artículo 1', 'artículo 136', 'artículo 254', 'artículo 34', 'artículo 80', 'artículo 61', 'artículo 10', 'artículo 61', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 34', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 34', 'artículo 209', 'artículo 6', 'artículo 8', 'artículo 79', 'artículo 80', 'artículo 61', 'artículo 48', 'artículo 80', 'artículo 34', 'artículo 128', 'artículo 295', 'Artículo 14']

﻿ SENTENCIA 2005-00084/54552 DE FEBRERO 1 DE 2018
SENTENCIA 2005-00084 DE 01 DE FEBRERO DE 2018
CONTENIDO:NO RESPETAR EL PRINCIPIO DE COORDINACIÓN Y COLABORACIÓN ACARREA VICIOS DE ILEGALIDAD. SEGÚN LO DISPUESTO POR EL ARTÍCULO 209 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS DEBEN COORDINAR SUS ACTUACIONES PARA EL ADECUADO CUMPLIMIENTO DE LOS FINES DEL ESTADO. ASÍ, EN LOS TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 6 DE LA LEY 489 DE 1998, LAS ENTIDADES ADMINISTRATIVAS PRESTARÁN SU COLABORACIÓN A LAS DEMÁS ENTIDADES PARA FACILITAR EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES Y SE ABSTENDRÁN DE IMPEDIR O ESTORBAR SU CUMPLIMIENTO. POR TANTO, NO RESPETAR EL PRINCIPIO DE COORDINACIÓN Y COLABORACIÓN NO SOLO ACARREA VICIOS DE ILEGALIDAD, SINO QUE, AÚN MÁS, IMPLICA UNA CLARA AMENAZA AL BUEN FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. EN ESTE SENTIDO, EN EL CASO CONCRETO, LA COLABORACIÓN DEL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA NO PODÍA REDUCIRSE A LA FORMULACIÓN DE RECOMENDACIONES, COMO EN EFECTO LAS HIZO, SINO QUE TAL COLABORACIÓN COMPRENDÍA UN CONCEPTO MUCHO MÁS AMPLIO, ESTO ES, PARTICIPAR ACTIVAMENTE EN LA CONFECCIÓN MISMA DE LOS ESTUDIOS QUE, SIRVIERON DE BASE PARA QUE LA AUTORIDAD AMBIENTAL ADOPTARA LA DECISIÓN DE ESTABLECER LAS ZONAS COMPATIBLES CON LA ACTIVIDAD MINERA. POR ÚLTIMO, SE ESTABLECE QUE NO ES DE RECIBO ENTENDER QUE, AL CELEBRARSE UN CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA, SE EXCLUYA O SE LIBERE AL CONCESIONARIO DEL CUMPLIMIENTO DE LAS DISPOSICIONES QUE, EN MATERIA AMBIENTAL, DISPONGAN LAS AUTORIDADES COMPETENTES, POR EL CONTRARIO, ÉSTAS SE ENTIENDEN INCORPORADAS AL CONTRATO MISMO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, PRINCIPIO DE COLABORACIÓN, CONCESIÓN MINERA, MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, PRINCIPIO DE COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA
Sentencia 2005-00084 de febrero 1º de 2018
Radicación: 11001 03 24 000 2005 00084 01 (54552)
Actor: Gravas y Arenas Italcolombianas Ltda.
Demandado: Nación - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida, en única instancia, por Gravas y Arenas Italcolombianas Ltda.
Bogotá, primero de febrero de dos mil dieciocho.
Corresponde a la Subsección A de la Sección Tercera resolver en única instancia la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada en el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 6º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con lo previsto en el artículo 295 de la Ley 685 de 2001[también se tiene en cuenta lo dispuesto en el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003 —actual reglamento del Consejo de Estado—](8).
En lo atinente a la oportunidad para la presentación de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, se establece en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo que ello debe ocurrir dentro de los 4 meses “contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación, o ejecución del acto según el caso”, so pena de caducidad.
En el caso sub examine, se observa que la resolución demandada fue publicada en el Diario Oficial 45.714 el 27 de octubre de 2004, fecha esta última en la cual empezó a regir (Res. 1197, art. 7º ejusdem); por consiguiente, se impone concluir que la demanda se formuló en tiempo oportuno, teniendo en cuenta que se radicó ante esta corporación el 23 de febrero de 2005, es decir, dentro de los 4 meses siguientes a la fecha en que se publicó la mencionada resolución (fl. 1, cdno. 1).
En relación con los medios probatorios obrantes en el presente asunto, cabe señalar que las pruebas documentales que hubieren sido aportadas en copias simples serán valoradas libremente por la Sala, aunque no cumplan con las exigencias del artículo 254 del Código de Procedimiento Civil; al respecto, conviene recordar que la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en aplicación de los principios de buena fe, lealtad procesal y prevalencia del derecho sustantivo sobre el formal, cambió su posición en cuanto a la valoración de las copias simples, para entender procedente su estimación siempre y cuando no se hubieran tachado de falsas a lo largo del proceso en el que se pretendan hacer valer. Sobre el particular consideró:
Por lo (sic) tanto, la Sala en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas.
“Lo anterior no significa que se estén aplicando normas derogadas (retroactividad) o cuya vigencia se encuentra diferida en el tiempo (ultractividad), simplemente se quiere reconocer que el modelo hermenéutico de las normas procesales ha sufrido cambios significativos que permiten al juez tener mayor dinamismo en la valoración de las pruebas que integran el acervo probatorio, para lo cual puede valorar documentos que se encuentran en copia simple y frente a los cuales las partes han guardado silencio, por cuanto han sido ellas mismas las que con su aquiescencia, así como con la referencia a esos documentos en los actos procesales (v.gr. alegatos, recursos, etc.) los convalidan, razón por la que, mal haría el juzgador en desconocer los principios de buena fe y de lealtad que han imperado en el trámite, con el fin de adoptar una decisión que no refleje la justicia material en el caso concreto o no consulte los postulados de eficacia y celeridad”(9).
4.1. Con el material probatorio allegado al plenario la Sala encuentra acreditado que, entre la Nación —Ministerio de Minas y Energía— y Gravas y Arenas Italcolombianas Ltda. (Gravicol Ltda.), se celebró el contrato 15243 del 30 de enero de 1996, el cual tenía por objeto la explotación y apropiación, por parte de esta última, de materiales de construcción (arena, gravas, gravillas y arcilla) que se encuentran en la zona ubicada dentro de las coordenadas “… 1041730.00 y 1001410.00”, en el municipio de Tabio (C/marca.) (fl. 27, cdno. 1). La explotación es de “… un mínimo anual de 45.000 metros cúbicos …” (fl. 26, cdno. 1) y la vigencia del contrato es de 30 años, contados desde el 22 de mayo de 1998 hasta el 22 de mayo de 2028, según se indicó en el registro 93-0359-15243-03-00000-00 y en el certificado minero obrantes a folios 34 y 212 del cuaderno 1, respectivamente.
4.2. Mediante Resolución 849 del 11 de junio de 1997, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) aprobó el “… Plan de manejo y recuperación ambiental …” y declaró “… ambientalmente viable la exploración minera de materiales de construcción de la sociedad Gravas y Arenas Italcolombianas Ltda., ubicada en jurisdicción del municipio de Tabio (C/marca.)” (fl. 37, cdno. 1). En dicha resolución se consideró (se transcribe conforme obra, inclusive con errores):
“Que en memorial calendado el 21 de octubre de 1996, la sociedad Gravas y Arenas Italcolombianas Ltda. presentó la información solicitada en el Auto DRL1994 y anexo copia del contrato de concesión 15243 para mediana minería suscrito entre el Ministerio de Minas y Energía y la Sociedad Gravas y Arenas Italcolombianas el 30 de enero de 1996.
“Que en memorando interno DCS-GM-E 113, calendado el 6 de marzo de 1997, el Grupo de Minería, manifestó que el proyecto se encuentra localizado en zona no compatible con la minería, no obstante se aprobó el plan de manejo y restauración ambiental con las adiciones requeridas por la corporación” (se resalta, fl. 36 y 36 vto., cdno. 1).
4.3. La anterior resolución fue modificada por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, pues allí se declaró “… ambientalmente viable la exploración minera …”, cuando, en realidad, se trataba de una viabilidad para la “… explotación minera de materiales de construcción …”, como se indicó en la Resolución 2204 de 31 de diciembre de 1997, obrante a folio 38 del cuaderno 1.
4.4. Mediante memorando 2200-I3-78195 del 7 de octubre de 2004, varias direcciones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (entre estas, las de “Desarrollo sectorial sostenible”, “Ordenamiento territorial”, “Ecosistemas”, “Licencias, permisos y trámites” y la “Oficina asesora jurídica”) presentaron concepto favorable a dicho ministerio, con el fin de obtener la sustitución de la Resolución 813 del 14 de julio de 2004, por medio de la cual se redefinieron y establecieron las “… zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y con la minería de arcillas en la Sabana de Bogotá…” (fl. 91, cdno. 1). En dicho concepto se consignó que las áreas compatibles con la actividad minera se establecieron “… a través del cruce de información temática (por medio de un sistema de información geográfica) obtenida de mapas de la CAR, de información de PRODEA y de información del IGAC y del INGEOMINAS” (fl. 106, cdno. 1); además, se advirtió:
“En la Sabana de Bogotá, (sic) no se podrán autorizar nuevas explotaciones mineras de materiales de construcción y de arcillas en zonas diferentes a las contempladas en el presente concepto” (fl. 112, cdno. 1).
4.5. El referido concepto fue tenido en cuenta por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial al momento de expedir la Resolución 1197 del 13 de octubre de 2004, acá demandada, pues se consideró ser “… el resultado de la evaluación técnica, … con el propósito de establecer las zonas compatibles con la actividad minera (ZCAM) en la Sabana de Bogotá, con respecto a materiales de construcción y arcillas” (fl. 6, cdno. 1).
4.6. Previo a la expedición de la aludida Resolución 1197 de 2004, la directora general de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca le expresó al Viceministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, lo siguiente (ofi. 06789, jun. 1º/2004):
“Este despacho no comparte la posición de incluir nuevas áreas como compatibles con la minería, (sic) y que correspondan a las que cuentan actualmente con títulos mineros vigentes expedidos por la autoridad minera.
“… reiteramos la inconveniencia de que se incluyan como zonas compatibles con la minería todas las actividades que cuenten con título minero, incluidas desde luego (sic) aquellas actividades mineras que hayan obtenido títulos mineros de materiales de construcción en zonas incompatibles con posterioridad a la Resolución 222 de 1994” (se resalta, fls.191 y 191 vto., cdno. 1).
4.7. La secretaria general de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, al contestar el exhorto 0657, expedido por el secretario de la Sección Primera del Consejo de Estado, expresó (se transcribe conforme obra, inclusive con errores):
“En su momento la corporación no compartió que para las nuevas áreas a incluir en la zonificación se incorporaran las que tenían títulos mineros vigentes a esa fecha, como era el caso específico del contrato de concesión minera 15243, localizada en el municipio de Tabio y que tiene como beneficiaria a la sociedad GRAVICOL LTDA.
“… la corporación a través de varios comunicados expuso al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, los comentarios y propuestas en relación con el proyecto de modificación de la Resolución 222 de 1994 por la Resolución 1197 de 2004, lo cual no fue concertado por la CAR” (se resalta, ofi. 07889, jun. 5/2007, fls. 188 y 189, cdno. 1).
4.8. Mediante oficio SCT0439 del 12 de junio de 2007, la subdirectora de contratación y titulación minera del Ingeominas, en respuesta al exhorto 10631, expedido igualmente por el secretario de la Sección Primera de esta corporación, manifestó (se transcribe conforme obra, inclusive con errores):
“En lo referente a las recomendaciones sobre las áreas que debían ser consideradas como compatibles, tanto el Ministerio de Minas y Energía como Ingeominas, sugirieron al MAVDT … se incluyera dentro de las zonas compatibles aquellas áreas que contaran con título minero, entre las que se encontraba el área del contrato de concesión minera 15243. Esta propuesta surgió después del año 2003 con un grupo técnico interministerial, integrado por funcionarios de los ministerios de Minas y Energía, MAVDT, CAR, DAMA, CORPOGUAVIO, MINERCOL LTDA., INGEOMINAS y UPME, quienes recomendaron la expedición de una resolución de carácter transitorio mientras se mejoraba el conocimiento geológico y ambiental de la Sabana de Bogotá a través de investigaciones integrales que permitieran obtener criterios válidos para ordenar la actividad minera y por consiguiente expedir una resolución sustentada en un conocimiento más profundo en los aspectos técnicos, económicos, ambientales y sociales de la actividad minera en la Sabana de Bogotá.
“Sin embargo, así se haya participado en los procesos que condujeron a la expedición de las resoluciones 813 y 1197 de 2004, en ambos casos el MAVDT aplicó, para establecer zonas compatibles, una metodología que no fue concertada con el Ministerio de Minas y Energía e Ingeominas y, además, de manera autónoma, sin previa consulta o deliberación, el MAVDT expidió las citadas resoluciones” (se resalta, fl. 210, cdno. 1).
4.9. Se tiene por demostrado que la demandante ha dado cabal cumplimiento al plan de manejo y restauración ambiental, “… aprobado para el área del contrato de concesión 15243 …”, según consta en el Oficio 1821 del 27 de agosto de 2007, expedido por la “Jefe de la Oficina Provincial Sabana Centro” de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (fls. 223 y 223 vto., cdno. 1).
4.10. También obra en el expediente el dictamen pericial rendido el 21 de noviembre de 2007, en el cual se concluyó (conforme obra, inclusive con errores):
“El contrato 15243 código GBC-2 compromete un área factible para realizar trabajos de minería. Es un contrato de concesión a largo plazo (30 años), que actualmente cumple con todos los requisitos que el Estado colombiano exige para el funcionamiento. Actualmente cuenta también con un plan de manejo ambiental aprobado por la autoridad competente (CAR). Como en el momento el contrato cumple con los requisitos legales y técnicos, debería ser concurrente con la resolución 1197 de 2004 POLÍGONO 7 [en este polígono se encuentra el área del contrato 15243, celebrado entre la demandante y el Ministerio de Minas y Energía].
“No todas las áreas del POLÍGONO 7 comprenden zonas iguales en cuanto a la cota de altura sobre el nivel del mar. Son similares en cuanto a su topografía, formación geológica, uso del suelo e hidrológica.
“…No es lógico que el POLÍGONO 7 en su área con la mayoría de cotas de altura superiores a 2600 msnm, sea destinado como área de explotación minera, y se excluya el área del contrato 15243, en donde la mayoría de cotas de altura, están por debajo del límite aceptado por el plan de ordenamiento territorial del municipio de Tabio” (fls. 7 y 8, cdno. anexo)(10).
4.11. Finalmente, Gravicol Ltda. aportó unas certificaciones con miras a demostrar la disminución de sus ventas durante los años 2004 y 2005 (fls. 40, 41 y 42, cdno. 1); no obstante, para la Sala no merecen mayor credibilidad, pues se trata de documentos elaborados por la demandante —desde su perspectiva— y no se allegó ningún soporte probatorio que las justifique. Así, pues, dichas certificaciones carecen de eficacia probatoria y, en consecuencia, no serán tenidas en cuenta por la Sala.
De la lectura detenida de la demanda se puede evidenciar que la parte actora formuló tres cargos de ilegalidad en contra de la Resolución 1197 de 2004:
En primer lugar, alegó la violación del artículo 34 de la ley 685 de 2001(11), toda vez que, en su criterio, para la expedición de dicho acto administrativo se debió contar con la colaboración de la autoridad minera (Ministerio de Minas y Energía), lo cual no ocurrió, pues ésta —la autoridad minera— no participó en la elaboración de los estudios técnicos, sociales y ambientales que precedieron a la expedición del mencionado acto administrativo.
En segundo lugar, indicó que se desconocieron los derechos que adquirió con la celebración del contrato de concesión minero 15243, como quiera que la zona de explotación —establecida en dicho contrato— se incluyó en el “escenario 7”, esto es, no compatible con las actividades de minería, y se ordenó un aprovechamiento decreciente, con miras a obtener el cierre definitivo de la mina [según la demandante, se desconoció el artículo 80 de la Constitución Política y los artículos 1º —numeral 1º— y 3º de la Ley 99 de 1993].
Y, en tercer lugar, alegó violación del derecho a la igualdad (C.P., art. 13), pues la demandada declaró algunas zonas como “compatibles” con la minería y, al mismo tiempo, de manera caprichosa excluyó otras que gozaban de las mismas características. Lo anterior, según la demandante, conlleva una falsa motivación, en tanto no se expusieron las verdaderas razones de la decisión y, en su criterio, se favorece “… a una de las más poderosas compañías mineras del país” [no especificó cuál —ver, numeral 1º de los antecedentes—].
El texto normativo demandado es el siguiente (se transcribe conforme obra, inclusive con errores):
“RESOLUCIÓN 1197 DE 2004
“Por la cual se establecen las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y de arcillas en la Sabana de Bogotá, se sustituye la Resolución 813 del 14 de julio de 2004 y se adoptan otras determinaciones.
“LA MINISTRA DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, en uso de sus facultades legales en especial las conferidas por los artículos 61 de la Ley 99 de 1993, 2º y 6º del Decreto 216 de 2003, y
“ART. 1º—Establecimiento de zonas compatibles. Establecer las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y de arcillas en la Sabana de Bogotá, que se encuentran en los siguientes municipios: Bogotá, D.C., Bojacá, Cajicá, Chía, Chocontá, Cogua, Cota, Cucunubá, El Rosal, Facatativá, Funza, Gachancipá, Guasca, Guatavita, La Calera, Madrid, Mosquera, Nemocón, Sesquilé, Sibaté, Soacha, Sopó, Subachoque, Suesca, Tabio, Tausa, Tenjo, Tocancipá, Villapinzón y Zipaquirá.
“Las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y arcillas en la Sabana de Bogotá, se encuentran dentro de las siguientes coordenadas planas, origen Bogotá:
[Por su extensión, se omite transcribir todas las coordenadas descritas en la resolución; no obstante, para lo que acá interesa, es importante anotar que no se incluyeron las coordenadas 1041730.00 y 1001410.00, correspondientes al contrato de concesión 15243, celebrado entre la parte actora y el Ministerio de Minas y Energía].
“PAR. 1º—El desarrollo de actividades mineras de materiales de construcción y de arcillas en las zonas a que se refiere el presente artículo está sujeto al cumplimiento de las normas ambientales vigentes sobre la materia.
“PAR. 2º—De conformidad con lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 61 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, el Distrito Capital y los municipios de la Sabana de Bogotá deberán sujetarse a lo dispuesto en la presente resolución, al momento de adoptar determinaciones en sus planes de ordenamiento territorial, esquemas de ordenamiento territorial o planes básicos de ordenamiento territorial.
“PAR. 3º—No se podrán autorizar nuevas actividades de exploración y/o explotación de materiales de construcción y de arcillas, en zonas diferentes a las señaladas en el presente artículo.
“ART. 2º—CONSIDERACIONES AMBIENTALES DE CARÁCTER ESPECIAL. Las autoridades ambientales competentes al momento de adoptar determinaciones de carácter particular y concreto en relación con explotaciones mineras de materiales de construcción y de arcillas en la Sabana de Bogotá, en las zonas señaladas en el artículo anterior, tendrán en cuenta, entre otros aspectos, la necesidad de adoptar las medidas necesarias con relación a los siguientes ecosistemas que requieren de un manejo especial, de conformidad con las normas que regulan la materia:
“1. Páramos y subpáramos.
“2. Bosques alto-andinos.
“3. Cuerpos de agua y sus rondas hídricas.
“4. Valles de inundación.
“5. Zonas de recarga de acuíferos y acuíferos.
“6. Zonas de nacederos o manantiales.
“7. Microcuencas abastecedoras de acueductos o de agua utilizada en proyectos existentes con fines agropecuarios, forestales o agroindustriales.
“8. Zonas en las que existan especies de flora o fauna silvestres endémicas, amenazadas o en peligro de extinción.
“9. Áreas de reserva forestal declaradas en la Resolución Ejecutiva 76 del 31 de marzo de 1977 del Ministerio de Agricultura.
“10. Áreas que se encuentren en procesos de recuperación o restauración ambiental.
“PAR.—En los anteriores casos, las autoridades ambientales competentes deberán excluir o restringir estas zonas frente a las solicitudes que se le presenten.
“ART. 3º—ESCENARIOS Y TRANSICIÓN. De acuerdo con el análisis de la actividad minera de materiales de construcción y de arcillas, y su manejo ambiental en la zona de interés ecológico nacional declarada en el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, para efectos de la presente resolución se definen los siguientes escenarios o situaciones que corresponden a las zonas intervenidas o no con la actividad minera y que cuentan o no con título, permiso u otra autorización minera y ambiental, que requieren ser manejadas adecuadamente.
“1. Escenario 1.
“La minería en zonas compatibles con actividad minera, que cuenten con título, permiso u otra autorización minera vigente y con autorización ambiental, continuarán su actividad minera y la autoridad ambiental competente realizará el seguimiento ambiental.
“2. Escenario 2.
“La minería en zonas compatibles con actividad minera, con título, permiso u otra autorización minera vigente, que no cuentan con autorización ambiental, que no hayan presentado el plan de manejo ambiental y se encuentren en explotación; la autoridad ambiental competente fijará los términos de referencia para la elaboración del plan de manejo ambiental por parte de los interesados, quienes deberán entregarlo para su respectivo pronunciamiento.
“En caso de no presentarse el plan de manejo ambiental, la autoridad ambiental competente suspenderá la actividad minera, suspensión que se mantendrá hasta tanto se establezca o se imponga el plan de manejo ambiental por parte de la autoridad ambiental competente.
“La autoridad ambiental competente, realizará el seguimiento ambiental.
“3. Escenario 3.
“La minería en zonas compatibles con actividad minera, con título, permiso u otra autorización minera vigente, que no cuentan con autorización ambiental, que hayan presentado el plan de manejo ambiental, se encuentran explotando y que no cuenten con pronunciamiento por parte de la autoridad ambiental competente, esta deberá pronunciarse sobre el mismo.
“4. Escenario 4.
“5. Escenario 5.
“La minería que se encuentre fuera de zonas compatibles con actividad minera, con título minero, permiso u otra autorización minera vigente, que en virtud de lo dispuesto en la Resolución 222 de 1994, se encontraba en zonas compatibles y cuente con autorización ambiental, podrá continuar su actividad de acuerdo con el instrumento administrativo de manejo y control ambiental establecido.
“6. Escenario 6.
“La minería fuera de zonas compatibles con actividad minera, con título minero, permiso u otra autorización minera vigente, que en virtud de lo dispuesto en la Resolución 222 de 1994, se encontraba en zona compatible y que el interesado haya presentado el plan de manejo ambiental y que no exista pronunciamiento por parte de la autoridad ambiental competente, esta deberá pronunciarse sobre el mismo.
“7. Escenario 7.
“La minería fuera de zonas compatibles con actividad minera, con título, permiso u otra autorización minera vigente, que cuente con autorización ambiental y se encuentre en explotación, la autoridad ambiental competente entregará términos de referencia para elaborar el plan de manejo, recuperación y restauración ambiental, PMRRA, del área.
“En caso que no se presente el plan de manejo, recuperación y restauración ambiental, PMRRA, la autoridad ambiental competente suspenderá la actividad minera, la cual se mantendrá hasta tanto se establezca o se imponga el mismo, por parte de la autoridad ambiental competente.
[La parte actora se encuentra ubicada en este escenario, pues su zona de explotación no se declaró compatible con la actividad minera, contaba con las autorizaciones minera y ambiental y, además, se encontraba en explotación].
“8. Escenario 8.
“La minería fuera de zonas compatibles con actividad minera, con título, permiso o autorización minera vigente, que cuente con autorización ambiental y que no ha efectuado explotación, no se podrá adelantar la explotación.
“9. Escenario 9.
“La minería fuera de zonas compatibles con actividad minera, con título, permiso u otra autorización minera vigente, que no cuente con autorización ambiental, que ha venido explotando, la autoridad ambiental competente suspenderá de manera inmediata las actividades mineras y entregará los términos de referencia para la elaboración y presentación del plan de manejo, recuperación y restauración ambiental, PMRRA, para pronunciamiento por parte de la autoridad ambiental competente.
“10. Escenario 10.
“La minería fuera de zonas compatibles con actividad minera, con título, permiso u otra autorización minera vigente, que no cuente con autorización ambiental, que fue objeto de explotación y esta no se encuentra activa, la autoridad ambiental competente podrá determinar en qué casos se debe imponer el plan de manejo, recuperación y restauración ambiental, PMRRA, o en cuáles situaciones es improcedente, por cuanto la zona se viene recuperando.
“11. Escenario 11.
“La minería fuera de zonas compatibles con actividad minera, con título, permiso u otra autorización minera vigente, que no cuente con autorización ambiental y que no ha efectuado explotación, la autoridad ambiental competente no podrá otorgar ningún tipo de autorización ambiental y en consecuencia no se podrá adelantar la explotación.
“12. Escenario 12.
“La minería fuera de zonas compatibles con actividad minera, sin título, permiso o autorización minera vigente, que no cuente con autorización ambiental y que se encuentre en explotación, la autoridad ambiental competente suspenderá de manera inmediata las actividades, entregará términos de referencia para elaborar el plan de manejo, recuperación y restauración ambiental, PMRRA, del área. Una vez se cumpla y se acepte el plan de restauración ambiental, la autoridad ambiental competente ordenará el cierre definitivo de la minería.
“PAR. 1º—Las anteriores medidas ambientales, se adoptarán sin perjuicio de las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar.
“PAR. 2º—En cualquiera de los escenarios planteados en el presente artículo, en los cuales se haya presentado previamente a la publicación de este acto administrativo, a consideración de la autoridad ambiental correspondiente, el plan de manejo ambiental o el plan de manejo, recuperación o restauración ambiental, PMRRA; esta contará con el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente resolución para efectuar el pronunciamiento sobre él mismo.
“PAR. 3º—En cualquiera de los escenarios planteados en el presente artículo, en los cuales no se hayan presentado previamente los planes de manejo ambiental o los planes de manejo, recuperación o restauración ambiental; la autoridad ambiental competente procederá a fijar los términos de referencia para ese efecto en un término que no podrá exceder de tres (3) meses contados a partir de la publicación del presente acto administrativo. Los interesados contarán con el término de seis (6) meses para presentar dichos planes. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la presentación de estos, la autoridad ambiental competente deberá efectuar su pronunciamiento.
“PAR. 4º—En los casos no previstos en el presente artículo, las autoridades ambientales competentes deberán proceder a realizar los análisis casuísticos correspondientes y a adoptar las determinaciones que se ajusten a lo dispuesto en el presente acto administrativo y en las normas ambientales que regulan la materia.
“ART. 4º—INSTRUMENTOS ADMINISTRATIVOS DE MANEJO Y CONTROL AMBIENTAL. Establézcanse como instrumentos administrativos de manejo y control ambiental, el plan de manejo ambiental, PMA, y el plan de manejo, recuperación o restauración ambiental, PMRRA, para efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo anterior.
“PAR. 1º—Entiéndase por plan de manejo ambiental, PMA, el documento que producto de una evaluación ambiental establece de manera detallada las acciones que se implementarán para prevenir, mitigar, corregir o compensar los impactos negativos que se causen por el desarrollo de un proyecto, obra o actividad minera. Incluye los planes de seguimiento, monitoreo, contingencia y abandono, según la naturaleza del proyecto, obra o actividad.
“PAR. 2º—Entiéndase por plan de manejo, recuperación o restauración ambiental, PMRRA, aquel que comprende estrategias, acciones y técnicas aplicables en zonas intervenidas por la minería con el fin de corregir, mitigar, y compensar los impactos y efectos ambientales ocasionados, que permitan adecuar las áreas hacia un cierre definitivo y uso post minería. Debe contener entre otros, los componentes geotécnico, geomorfológico, hídrico, ecosistémico, paisajístico.
“En los escenarios señalados en el artículo anterior, la explotación que se realice con fundamento en los planes de manejo, recuperación o restauración ambiental, PMRRA, debe ser decreciente buscando el cierre definitivo de la explotación minera. En tales casos, la remoción de materiales debe estar justificada de manera exclusiva para la estabilización geotécnica y la recuperación definitiva de las áreas afectadas. La remoción de materiales deberá estar justificada de manera exclusiva hacia la estabilización geotécnica, geomorfológica y paisajística.
“El plan de manejo, recuperación o restauración ambiental, PMRRA, tendrá una duración hasta por la vigencia del título minero, el cual no podrá ser objeto de prórroga. El PMRRA podrá extenderse más allá del título minero, cuando el tiempo para la restauración no sea suficiente para desarrollarlo adecuadamente, sin exceder de tres (3) años. Los materiales extraídos podrán ser objeto de comercialización.
“Una vez se acepte mediante acto administrativo motivado la restauración del área minera, la autoridad ambiental competente procederá al cierre definitivo de la misma.
“ART. 7º—Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación en el Diario Oficial, sustituye la Resolución 813 del 14 de julio de 2004 y demás disposiciones que le sean contrarias.
“Publíquese y cúmplase.
“La Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
Sandra Suárez Pérez”
[Se subraya y resalta].
5.1. Primer cargo.
La Sala advierte que el primer cargo de ilegalidad ya fue resuelto por esta corporación en sentencia del 23 de junio de 2010, expediente 30987(12), razón por la cual —en esta oportunidad— se reitera el mismo análisis que en dicha sentencia se realizó, el cual se transcribe literal y, por su relevancia, in extenso:
“Estudio del primer cargo
“En síntesis el contenido de las normas acusadas se refiere al establecimiento de zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y de arcillas en la Sabana de Bogotá. Y el cargo es el mismo: ausencia de cumplimiento del deber de colaboración al adelantar los estudios técnicos, sociales y ambientales que sirvan de base al efecto, vicio asociado al reproche de ilegalidad alegado.
“El cargo está construido a partir del no cumplimiento con el deber de colaboración, al expedirse el acto acusado sin que se haya cumplido con la exigencia de elaborar los estudios técnicos, sociales y ambientales en colaboración con la autoridad minera, tal y como lo establece el artículo 34 de la Ley 685 de 2001.
“La Sala pasa a determinar, con base en el material probatorio recaudado y siguiendo los derroteros conceptuales arriba señalados, si al principio de colaboración —de rango constitucional y legal— se le dio efectivamente aplicación en este caso.
“De la prueba documental referida, encuentra la Sala que la autoridad minera no tuvo participación alguna en la elaboración del estudio técnico, social y ambiental de que trata el artículo 34 de la Ley 685. Por el contrario, si bien se adelantó un estudio contratado por el ministerio accionado con una firma privada, el Ministerio de Ambiente se limitó a convocar a las autoridades mineras respectivas para ‘dar a conocer los resultados de dicho estudio’.
“La ‘colaboración’ del Ministerio de Minas y Energía no podía verse reducida, con arreglo al marco jurídico vigente a la época de los hechos, a formular observaciones de carácter jurídico, sino a participar activamente en la confección de unos estudios que sirvieran de base para que la autoridad ambiental finalmente adoptase la decisión respectiva. Tampoco bastaba la participación activa en la confección de los borradores del acto administrativo que finalmente adopta la autoridad ambiental.
“Como ya se indicó el Código de Minas, norma que sirvió de fundamento para la expedición del acto acusado, contenía una exigencia de experticia fundamental que tenía que llevarse a cabo en colaboración con la autoridad minera (principio de coordinación y colaboración administrativa).
“Tan importantes son los estudios que la misma norma señaló que el acto administrativo que contenga la decisión de exclusión o restricción de trabajos y obras de exploración y explotación mineras en las zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente, debe estar expresamente motivado en los mismos (deber de motivación en la experticia).
“Y si la autoridad minera tan sólo es convocada a posteriori, como en efecto lo fue en el caso sub lite con arreglo a la prueba documental arriba referida, y si su participación ex post se contrajo a formular objeciones a dicho estudio —justamente porque no participó activamente en su desarrollo como ordena la norma— y a hacer recomendaciones al proyecto de acto administrativo que debía adoptarse, no se cumplió el principio de colaboración y coordinación previsto en la ley.
“Y si bien la Corte Constitucional en Sentencia C-339 de 2002 entendió que ‘el deber de colaboración no limita ni condiciona el ejercicio de la competencia de la autoridad ambiental quien es la que puede establecer las zonas de exclusión’, ello no entraña que la atribución asignada pueda ejercerse, como en este evento sucedió, haciendo caso omiso de la exigencia de adelantar previamente en colaboración con la autoridad minera, los estudios técnicos, sociales y ambientales respectivos.
“El condicionamiento de la Corte se explica en que la entidad ambiental no puede quedar subordinada al querer de la autoridad minera, de modo que si ésta decide no colaborar aquella no pueda llevar adelante su función.
“Con esta perspectiva, la Sala encuentra que si un acto administrativo, con arreglo a la ley, debe formarse con la colaboración de otra entidad distinta de la titular justamente para evitar la toma de decisiones irreflexivas y precipitadas, de omitirse esa exigencia se incurre en un vicio de ilegalidad.
“Con arreglo al criterio sentado, se impone concluir que el artículo 1º y su parágrafo 3º y el parágrafo del artículo 2º de la Resolución 1197 de 2004, expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, vulneraron de manera notoria y protuberante lo prescrito por el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 (Código de Minas), deben ser retirados del ordenamiento jurídico” (se resalta).
Y, en congruencia con lo transcrito, en la parte resolutiva de dicha sentencia se dispuso:
“Primero. DECLÁRANSE NULOS el artículo 1º y su parágrafo 3º, lo mismo que el parágrafo del artículo 2º de la Resolución 1197 de 2004, expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial [apartes resaltados y subrayados en la citada Resolución 1197 de 2004 —ver, págs. 14 a 20 supra—]
“Segundo. NIÉGANSE las demás pretensiones anulatorias de la demanda”.
Así las cosas, se dejó sin efecto la norma que estableció las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y de arcillas en la Sabana de Bogotá (Res. 1197/2004, art. 1º, par. 3º), pues, como también quedó demostrado en este proceso, el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, para establecer las zonas compatibles con la minería, aplicó “… una metodología que no fue concertada con el Ministerio de Minas y Energía [ni con el] Ingeominas …”, al tiempo que, “… sin consulta o deliberación, … expidió las citadas resoluciones” [se refiere a las resoluciones 813 y 1197 de 2004 —ver, numeral 4.8 supra—].
En este orden de ideas, la autoridad minera no tuvo ninguna participación en la elaboración de los estudios técnicos, sociales y ambientales de que trata el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 [ver, pie de pág. 11], estudios que, en últimas, fueron determinantes para que se establecieran las zonas compatibles con la actividad minera y se expidiera la Resolución 1197 de 2004.
Ahora, si bien PRODEA adelantó dichos estudios, como lo admite la misma demandada [ver, nums. 2º y 4.4 supra], lo cierto es que no se demostró, al menos en este asunto, que efectivamente el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial haya convocado al Ministerio de Minas y Energía ni, mucho menos, solicitado su colaboración para la realización de tales estudios.
La colaboración del Ministerio de Minas y Energía no podía reducirse a la formulación de recomendaciones (como en efecto las hizo —ver, numeral 4.8 supra—), sino que tal colaboración comprendía un concepto mucho más amplio, esto es, participar activamente en la confección misma de tales estudios que, finalmente, sirvieron de base para que la autoridad ambiental adoptara la decisión de establecer las zonas compatibles con la actividad minera.
Conviene anotar que, con arreglo a lo dispuesto por el artículo 209 de la Constitución Política, las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado y, pese a existir funciones separadas en los diferentes órganos del mismo, deben colaborar armónicamente para la realización de sus fines (art. 113 de la misma Constitución).
Asimismo, en virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus funciones, con el objetivo de lograr los fines y cometidos estatales; así, en los términos de que trata el artículo 6º de la Ley 489 de 1998, las entidades administrativas “… prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento …”.
Bajo este escenario, para la Sala es claro que no respetar el principio de coordinación y colaboración no solo acarrea vicios de ilegalidad, sino que, aún más, implica una clara amenaza al buen funcionamiento de la administración pública. En tales circunstancias, en cuanto al primer cargo, la Sala se atendrá a lo ya resuelto por esta corporación en la referida sentencia del 23 de junio de 2010.
5.2. Segundo cargo.
En cuanto al segundo cargo, esto es, el desconocimiento de los derechos adquiridos con la celebración del contrato 15243, la Sala considera que no está llamado a prosperar, toda vez que los negocios jurídicos y los contratos de concesión minera deben cumplir las disposiciones normativas dispuestas en materia ambiental.
En efecto, dada la protección especial que la Constitución le da al medio ambiente, el contrato de concesión minera (en tanto instrumento jurídico necesario para poder constituir, declarar y probar el derecho a la exploración y explotación de minas)(13) se somete en muchos aspectos a normas de orden público que limitan de manera importante la autonomía de la voluntad de las partes.
En este orden de ideas, la Constitución estableció un sistema normativo ecologista, preocupado por el desarrollo sostenible, denominado por la jurisprudencia “Constitución ecológica” y entendido como “… el conjunto articulado de disposiciones fundamentales que regulan las relaciones entre la sociedad y la naturaleza, en orden a proteger el medio ambiente”(14); en consecuencia, la protección de los recursos naturales y del medio ambiente constituye uno de los puntos axiales de la Constitución Política de 1991, como se desprende, por ejemplo, de lo dispuesto en su artículo 8º, que establece:
Igualmente, su artículo 79 dispone:
“Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines” (se resalta).
Por su parte, el artículo 80 constitucional es imperativo en sostener que:
“Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas” (se resalta).
Ahora, a partir de esa dimensión ecológica y tratándose de la Sabana de Bogotá, se contempló en el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 lo siguiente:
“Declárase (sic) la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal.
“El Ministerio del Medio Ambiente determinará las zonas en las cuales exista compatibilidad con las explotaciones mineras, con base en esta determinación, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), (sic) otorgará o negará las correspondientes licencias ambientales.
“Los municipios y el Distrito Capital, (sic) expedirán la reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de que trata este artículo y las que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente”.
Y, en cuanto a la competencia de la autoridad ambiental, el artículo 48 de la Ley 685 de 2001 (actual Código de Minas) señaló:
“El concesionario de minas para proyectar, preparar y ejecutar sus estudios, trabajos y obras, no requerirá licencias, permisos o autorizaciones distintas de las relacionadas en este código o en las disposiciones legales a que éste haga remisión expresa, sin perjuicio de la competencia de la autoridad ambiental” (se resalta).
De esta manera, no es extraño al sistema jurídico colombiano que algunas zonas, por ser de especial valor para la conservación ecológica y ambiental, se sustraigan de los usos de la minería atendiendo al hecho de que podrían destruirse o deteriorarse como consecuencia de las obras y labores extractivas; por consiguiente, no es de recibo entender que, al celebrarse un contrato de concesión minera, se excluya o se libere al concesionario del cumplimiento de las disposiciones que, en materia ambiental, dispongan las autoridades competentes. Este aspecto, entonces, se entiende incorporado al contrato minero y no hace parte del libre ejercicio de la autonomía negocial de las partes.
Así las cosas y dado que es obligación constitucional del Estado proteger las riquezas naturales de la Nación y “… conservar las áreas de especial importancia ecológica …” (arts. 8º y 79 ejusdem), es apenas natural que haya una serie de obligaciones, tanto para las autoridades mismas como para los particulares, de cara a la explotación racional de la minería.
Bajo este escenario, el hecho de que la demandante haya celebrado el mencionado contrato de concesión minera no la excluye, exonera ni, mucho menos, libera del cumplimiento de las disposiciones que se dicten en materia ambiental; por el contrario, éstas se entienden incorporadas al contrato mismo, como se dijo, y de ahí que no se observe en esta oportunidad violación alguna por parte de la resolución demandada.
Ahora, con la decisión de ordenarse que la explotación minera sea decreciente, con miras a obtener el cierre definitivo de la mina, no solo se está desarrollando la competencia establecida en cabeza del Ministerio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (particularmente, en la L. 99/93, art. 61), sino que, además, se está cumpliendo con los derroteros constitucionales relacionados anteriormente (entre esos, el artículo 80 constitucional —citado por la actora—).
Por lo demás, en relación con la violación de los artículos 1º (num. 1º) y 3º de la Ley 99 de 1993(15), el demandante no explicó en qué consistía el concepto de la violación, razón por la cual, para el efecto, se reiteran las mismas consideraciones ya señaladas. En consecuencia, se desestima el cargo formulado.
5.3. Tercer cargo.
En relación con este cargo y después de examinar la resolución acusada, considera la Sala que también es infundado, en el entendido de que no se advierte falsa motivación en las decisiones contenidas en dicho acto administrativo ni, mucho menos, se observa que se haya adoptado de manera caprichosa, como lo sostiene la demandante.
En efecto, las decisiones se encuentran suficientemente motivadas y, como se vio al estudiar el primer cargo, el acto acusado se fundamentó en los estudios técnicos, sociales y ambientales realizados por PRODEA, con los cuales se determinaron las zonas compatibles con la minería.
Ahora, si bien es cierto en la atrás mencionada sentencia del 23 de junio de 2010 [ver, numeral 5.1 supra] se declaró la nulidad de las normas que establecieron las zonas compatibles con la actividad minera, lo cierto es que ello no encarna –per se– una falsa motivación de la resolución acá demandada, pues no se observan razones engañosas, simuladas o equivocadas que desconozcan los hechos descritos por el actor o los antecedentes que tuvo en cuenta la parte demandada, se insiste, para expedir tal acto administrativo. Una cosa es hallar estas razones y, otra muy distinta, es declararse la nulidad por un aspecto formal, esto es, la falta de colaboración entre los Ministerio de Minas y Energía, y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
En cuanto al contenido y alcance de la falsa motivación del acto administrativo, esta corporación ha sostenido:
“En síntesis, el vicio de falsa motivación es aquél que afecta el elemento causal del acto administrativo, referido a los antecedentes de hecho y de derecho que, de conformidad con el ordenamiento jurídico, facultan su expedición y, para efectos de su configuración, corresponderá al impugnante demostrar que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad …”(16).
De igual forma, se ha dicho que la falsa motivación “… es el vicio que afecta el elemento causal del acto administrativo, referente a los antecedentes legales y de hecho previstos en el ordenamiento jurídico para provocarlo, es decir, que las razones expuestas por la administración al tomar la decisión, sean contrarias a la realidad”(17).
Puestas así las cosas, para la Sala resulta perfectamente claro que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial no incurrió en falsa motivación, pues, se insiste, en el acto acusado no se observan razones engañosas, simuladas o contrarias a la realidad ni, mucho menos, se observa que se le haya dado a los antecedentes o a los hechos un alcance diferente al que efectivamente correspondía.
Lo hasta aquí expuesto resulta suficiente, por sí solo, para despachar desfavorablemente la súplica de nulidad por este cargo, pues, además, brillan por su ausencia elementos de prueba capaces de cuestionar, con algún viso de seriedad, la fundamentación contenida en la resolución acusada.
Bajo este escenario, no existen razones para considerar que se haya incurrido en violación al derecho a la igualdad de la demandante, bajo la égida de una decisión caprichosa, ni en falsa motivación; en consecuencia, se negará la pretensión de nulidad formulada por este cargo.
5.4. Ahora, si bien es cierto que en el estudio del primer cargo se dijo que se estaría a lo resuelto en la sentencia del 23 de junio de 2010 [ver, num. 5.1 supra], lo cual, en principio, implicaría el restablecimiento del derecho de la parte actora, también es cierto que la Sala no cuenta con elementos de juicio suficientes que le permitan afirmar que la zona comprendida entre las coordenadas “…1041730.00 y 1001410.00”, objeto del contrato de concesión minera 15243, adjudicada a la demandante, efectivamente es compatible con el ejercicio de la actividad minera y que, por consiguiente, se debe prorrogar dicho contrato a la demandante.
En efecto, la demandante no probó que el área adjudicada es compatible con las actividades de minería, por el mismo hecho de que no se cuenta —hasta este momento— con los nuevos estudios técnicos, sociales y ambientales que deben realizar en colaboración el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial con el Ministerio de Minas y Energía. En este orden de ideas, si bien es cierto en el expediente obra un dictamen pericial en el cual se sugiere que el “Polígono 7” (en el que se encuentra incluido el área del contrato 15243) es compatible con las actividades de explotación minera, igualmente es cierto que no se explican las razones con fundamento en las cuales se llegó a tal conclusión y, de existir, se insiste, se requiere, en todo caso, de los referidos estudios técnicos, sociales y ambientales, como lo establece el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 [ver, pie de pág. 11].
En casos similares, la jurisprudencia de la Sala ha sostenido que al demandante le corresponde, si quiere salir avante en sus pretensiones, cumplir una doble carga procesal: de una parte, demostrar que el acto lesionó normas superiores del ordenamiento jurídico y, de otra, probar que, efectivamente, merece el restablecimiento del derecho conculcado(18), lo cual no se hizo en este proceso. Correspondía a la parte actora, entonces, no solo probar los cargos de ilegalidad formulados contra el acto administrativo acusado, sino que, adicionalmente, se encontraba en el deber de demostrar que su área concesionada se ajustaba a los requisitos legales, de acuerdo con los estudios técnicos, sociales y ambientales, circunstancias que la harían acreedora al derecho de continuar su explotación.
Finalmente, la demandante no demostró las sumas supuestamente dejadas de percibir ni, mucho menos, que haya incurrido en expensa alguna como producto de la elaboración de nuevos estudios y planes de manejo y restauración ambiental.
1. ESTÉSE a lo resuelto en la sentencia del 23 de junio de 2010, dictada por la Sección del Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso 30987, respecto del primer cargo formulado en el presente asunto.
8 A juicio de la Sala, el numeral 6º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo no fue derogado por el Código de Minas. Antes bien, existe armonía entre esta disposición y la contenida en el artículo 295 de la Ley 685 de 2001, bajo cuya vigencia se expidió la resolución acusada. Sobre el particular, se recomienda consultar el auto del 27 de marzo de 2012, dictado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, dentro del expediente 38703.
9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, radicado 05001-23-31-000-1996-00659-01, expediente 25022. El ponente de la presente decisión deja constancia de que no comparte la citada postura de la Sala Plena de la Sección, pero la acata.
10 El dictamen fue complementado en el sentido de explicar los instrumentos utilizados para la realización de dicha experticia (fls. 250 y 251, cdno. 1).
11 Dicha norma establece:
“No podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente y que, de acuerdo con las disposiciones legales sobre la materia, expresamente excluyan dichos trabajos y obras.
“No obstante, la autoridad minera previo acto administrativo fundamentado de la autoridad ambiental que decrete la sustracción del área requerida, podrá autorizar que en las zonas mencionadas en el presente artículo, con excepción de los parques, puedan adelantarse actividades mineras en forma restringida o sólo por determinados métodos y sistemas de extracción que no afecten los objetivos de la zona de exclusión. Para tal efecto, el interesado en el contrato de concesión deberá presentar los estudios que demuestren la compatibilidad de las actividades mineras con tales objetivos” (se resalta).
12 Radicado 11001-03-26-000-2005-00041-00(30987), actor: Germán Arturo Blanco Álvarez, demandado: Nación - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
13 Artículo 14 de la Ley 685 ejusdem.
14 Corte Constitucional, Sentencia C-495 de 1996, citada en la sentencia de 23 de junio de 2010, expediente 30987, de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
15 Dichas normas establecen:
“ART. 1º—La política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales:
“1. El proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo.
“ART. 3º—Se entiende por desarrollo sostenible el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades”.
16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 8 de septiembre de 2005, expediente 3644.
17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 4 de marzo de 2000, radicado 1998-0503-01-9772.
18 Ver, entre otras, las siguientes sentencias: de 4 de junio de 2008 (exp. 14169), de 4 de junio de 2008 (exp. 17783), de 26 de abril de 2006 (exp. 16041), de mayo 3 de 1999 (exp. 12344) y de 13 de mayo de 1996 (exp. 9474).