Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/rap-info/i3769.asp
Timestamp: 2017-10-20 07:07:25+00:00
Document Index: 131544765

Matched Legal Cases: ["l'article 145", "l'article 88", 'arrêt ', "l'article 91", "l'article 91", "l'article 91", "l'article 91", "l'article 91", "l'article 91", "l'article 7", "l'article 128", "l'article 47", "l'article 47", "l'article 128", "l'article 128", "l'article 128", "l'article 7", "l'article 52", "l'article 53", "l'article 128", "l'article 8", "l'article 47", "l'article 8", "l'article 88", "l'article 88", "l'article 251", "l'article 251", "l'article 88", "l'article 88", "l'article 88", "l'article 88", "l'article 88", "l'article 88", "l'article 88", "l'article 88", "l'article 88"]

N° 3769 - Rapport d'information de M. Édouard Balladur déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission des affaires étrangères dressant le bilan de l'activité de la Commission des Affaires étrangères lors de la XIIème législature (2002-2007)
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 7 mars 2007.
I – L’ASSEMBLÉE NATIONALE ET LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE DE LA FRANCE 5
– LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES : DU DIAGNOSTIC AUX PROPOSITIONS 9
– LA POLITIQUE INTERNATIONALE ET LES DÉBATS DANS L’HÉMICYCLE 11
– ASSOCIER DE FAÇON ÉTROITE LE PARLEMENT À LA DÉFINITION ET AU CONTRÔLE DE LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET EUROPÉENNE DE LA FRANCE 12
II – BILAN D’ACTIVITÉS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES 17
1. ACTIVITÉS LÉGISLATIVES 19
– Ratification de conventions et de traités internationaux 21
– Autres projets ou propositions de loi 21
– Propositions de résolution 22
– Avis budgétaires 23
2. INFORMATION ET CONTRÔLE 25
– Auditions 27
– Rapports d’information 33
– Réunions avec d’autres commissions des affaires étrangères, tables rondes, colloques 34
– Annexe 1 : Débats en séance publique consacrés à la politique étrangère ou européenne 37
– Annexe 2 : Modification de l’article 128 du Règlement de l’Assemblée nationale 39
– Annexe 3 : Circulaire du 22 novembre 2005 du Premier ministre
relative à l'application de l'article 88-4 de la Constitution 45
I – L’ASSEMBLÉE NATIONALE
ET LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE DE LA FRANCE
par M. Edouard Balladur,
Les cinq années de la législature qui s’achève auront été marquées sur le plan international et européen par de multiples événements qui ont entraîné de profonds bouleversements. De nouveaux équilibres sont nés.
Les conséquences du 11 septembre 2001 ont placé la lutte contre le terrorisme international et le risque de prolifération des armes de destruction massive au premier rang des préoccupations. Comment endiguer de telles menaces sans engager une réflexion nouvelle sur l’avenir du Traité de non prolifération ?
L’intervention américaine en Irak, décidée unilatéralement, a fait resurgir sur le devant de la scène le débat sur le rôle et l’efficacité des Nations unies face à la liberté et la souveraineté des Etats.
Plus que jamais la nécessité de règles internationales communes se fait sentir dans de nombreux domaines : l’économie, chacun sait que l’échec des négociations de Doha dans le cadre de l’OMC se traduirait par le retour à des rapports de force dans un cadre bilatéral préjudiciables aux pays les plus démunis ; l’environnement dont la dégradation accélérée est catastrophique pour chacun ; l’énergie, puisque la sécurité d’approvisionnement de tous les pays passe par une relation d’interdépendance entre Etats producteurs contraints de réaliser des investissements de grande ampleur et consommateurs susceptibles de leur apporter les technologies et les débouchés à long terme.
La mondialisation des échanges n’a pas fait disparaître les sources de tensions et d’affrontements, loin de là ; afin d’en pallier les effets, de grands ensembles politiques et économiques se constituent ou se renforcent.
Dans ce monde compliqué, où se multiplient et s’enchevêtrent les centres de décision, l’Europe occupe une place éminente ; il lui faut la défendre mieux qu’elle ne le fait aujourd’hui.
La construction politique de l’Union européenne marque le pas. Son élargissement à vingt-sept membres et davantage à plus long terme conduit à s’interroger sur les conditions d’un fonctionnement efficace de l’Union et à se demander quelle est la nature de l’Europe que nous voulons et quelles alliances nous permettront de défendre les valeurs qui sont les nôtres.
Autant de questions auxquelles la commission des Affaires étrangères s’est efforcée de réfléchir tout au long de cette législature, en même temps qu’elle s’acquittait de sa mission législative autorisant la ratification ou l’approbation de plus de deux cents traités ou conventions et qu’elle tentait, dans le cadre de ses activités de contrôle, de se tenir exactement informée de la politique menée par le Gouvernement.
Sur ce dernier point, l’expérience m’a personnellement amené à des réflexions que j’exposerai brièvement avant de formuler quelques propositions susceptibles d’améliorer le rôle de notre Assemblée en matière de politique étrangère et européenne.
Chacun ressent les difficultés que nos institutions, vieilles de presque un demi–siècle, connaissent aujourd’hui. Le Parlement, longtemps omnipotent, est, depuis 1958, limité dans son action. C’est l’évidence même en matière de politique étrangère, prérogative traditionnelle du pouvoir exécutif. Soyons clairs dès maintenant pour éviter tout malentendu. Il ne saurait être question de remettre en cause cette vocation du Gouvernement et du Chef de l’Etat à mener des négociations, à signer des traités, à conduire nos relations internationales. La Constitution donne bien mandat au pouvoir exécutif, dans son ensemble, pour agir dans ce domaine. Cela est conforme à la tradition comme au bon sens.
Pour autant, le Parlement peut–il être tenu à l’écart des réponses apportées à des questions difficiles qui, à l’heure de la mondialisation, pèsent d’un grand poids sur l’avenir de notre pays et de chaque Français ? Peut–on l’accepter alors même que s’exprime ce besoin de nos concitoyens d’être associés à la vie publique, dans un cadre démocratique renouvelé ? Les cinq années qui viennent de s’écouler montrent que non. Elles m’ont conforté dans cette conviction : la diplomatie française, prérogative de l’exécutif, doit demeurer sous l’œil vigilant des parlementaires ; elle doit pouvoir faire l’objet d’une évaluation critique et de débats publics ; elle doit apparaître aux Français comme une question importante dont eux–mêmes et leurs représentants ne sauraient être tenus éloignés. Le Parlement n’est–il pas le lieu privilégié pour cela ?
Cette fin de législature m’inspire des réflexions sur les travaux de la commission des Affaires étrangères, sur le rôle plus général du Parlement en matière de politique étrangère, enfin, sur la manière dont pourrait être améliorée son action dans ce domaine particulier. Quant au bilan que je souhaite dresser au terme de ce quinquennat parlementaire, il est placé sous trois signes : le sérieux, la frustration et l’espoir. Le sérieux du travail des membres de la commission, dont l’engagement n’a jamais été pris en défaut, comme le montre notamment le nombre de rapports remis par eux ; la frustration qui fut souvent la nôtre de voir ce travail insuffisamment pris en compte par le pouvoir exécutif ; l’espoir de rénover le rôle du Parlement en matière de politique étrangère et européenne par le recours à de nouveaux moyens de contrôle et d’expression.
La commission des affaires étrangères : du diagnostic aux propositions
Tout d’abord la commission des Affaires étrangères a été très active, non seulement sur le plan législatif mais aussi comme force de proposition et organe de contrôle de la politique étrangère et européenne de la France.
Pour s’en tenir à quelques données chiffrées, la commission a entendu 158 personnalités, souvent de tout premier plan, parmi lesquels des chefs d’Etat, des ministres des Affaires étrangères, des experts dans les domaines les plus divers. On en trouvera la liste dans la seconde partie du présent rapport. La commission a également organisé seize réunions conjointes avec les cinq autres commissions permanentes et la délégation pour l’Union européenne, portant sur des domaines variés comme les questions militaires, culturelles, audiovisuelles ou économiques.
La commission des Affaires étrangères a également été très active dans le domaine législatif, aspect de sa tâche que l’on oublie parfois. Avec 237 projets de loi de ratification, la commission a examiné plus de la moitié des 469 textes adoptés par l’Assemblée nationale de 2002 à 2007. Parmi les projets de loi importants qui ont été soumis à la commission, on peut citer, par exemple, les deux traités qui ont permis, en 2004 et 2007, l’élargissement de l’Union européenne à douze nouveaux membres et celui autorisant l’élargissement de l’OTAN.
On regrettera cependant que la commission ne puisse obtenir communication des avis du Conseil d’Etat sur les projets de loi qu’il lui revient d’étudier.
Toutes les questions internationales importantes de ces cinq dernières années ont été abordées par la commission : le Proche–Orient, l’Irak, la prolifération nucléaire, l’énergie, l’Europe, la mondialisation, la diversité culturelle, la Côte d’Ivoire, l’aide humanitaire, le terrorisme, l’OTAN, l’Afghanistan, les relations transatlantiques… Ce fut le cas souvent lors des auditions mais aussi, et surtout, dans le cadre de seize rapports d’information publiés sur les thèmes suivants :
– la mondialisation ;
– la télévision française d’information à vocation internationale ;
– la Méditerranée et le processus euroméditerranéen ;
– la coopération internationale pour lutter contre le terrorisme ;
– les ONG françaises ;
– le rôle de l’Union européenne dans la solution du conflit du Proche–Orient ;
– les relations entre l’Union européenne et la Russie ;
– le statut des journalistes et correspondants de guerre en cas de conflit ;
– les relations entre l’Europe et les Etats–Unis ;
– la situation en Haïti ;
– l’énergie et la géopolitique ;
– la situation de la langue française dans le monde ;
– l’organisation et le financement de l’audiovisuel extérieur ;
– la situation des Français rapatriés de Côte d’Ivoire ;
– le suivi de l’usage des fonds collectés par les ONG pour venir en aide aux victimes du Tsunami ;
– le suivi des négociations d’adhésion de la Turquie à l’Union européenne.
Cette activité de la commission a toujours été tendue vers un objectif : ne pas se contenter de dresser un bilan de la situation internationale – ce qui est utile – mais aller au–delà, en formulant des propositions concrètes dont le Gouvernement puisse, comme je l’ai souhaité instamment, s’inspirer utilement. Malheureusement les études engagées par la commission et les propositions qui ont été systématiquement faites par les Présidents et Rapporteurs des missions d’information n’ont été prises que trop rarement en compte par un pouvoir exécutif parfois trop sûr de son fait et par une administration dont les habitudes d’esprit, pour confortables qu’elles soient, ne sont plus en phase avec les nécessités du temps.
Je le regrette tant ces propositions, que ce soit dans le rapport consacré à la mondialisation, celui relatif aux relations transatlantiques, à l’énergie ou celui portant sur le rôle de l’Union européenne dans le conflit du Proche–Orient, pour n’en citer que quelques uns, étaient constructives, équilibrées, réalistes.
La politique internationale et les débats dans l’hémicycle
Ma deuxième observation porte sur les travaux de l’Assemblée nationale dans son ensemble, et non plus seulement la commission des Affaires étrangères. On doit constater que les députés n’ont pas toujours pu débattre dans l’hémicycle de grandes questions qui ont pourtant marqué la vie internationale pendant cinq ans.
Aucun débat n’a été autorisé en séance publique sur la lutte contre le terrorisme, la situation en Afrique et en particulier en Côte d’Ivoire, le rôle de l’OTAN ou la prolifération nucléaire. Tout juste une séance consacrée à l’Irak, une autre à la candidature de la Turquie à l’Union européenne, une autre au Proche–Orient ont-elles pu être organisées au prix d’une insistance répétée. Je dois à l’honnêteté d’ajouter à cette liste des débats tenus dans l’hémicycle les quelques séances qui ont été consacrées aux Conseils européens. Mais combien celles-ci furent décevantes, pour des raisons que je vais évoquer plus loin !
Cet état de fait n’est pas nouveau. Les causes sont de trois ordres.
Tout d’abord la réticence de l’exécutif pris au sens large
– autorité politique et appareil administratif – à voir porter devant le Parlement les questions de politique étrangère. Cette méfiance est traditionnelle, ancienne et injustifiée, car fondée sur une vision dépassée du rôle du Parlement selon laquelle les députés seraient incapables de débattre et de se prononcer de manière responsable sur des sujets sensibles.
En deuxième lieu, l’idée, tout aussi fausse, selon laquelle nos concitoyens ne se passionneraient pas pour les grands débats internationaux. Au contraire, leur intérêt pour ces questions est réel, même s’il ne s’appuie pas toujours sur une analyse précise. Mais ne nous appartient–il pas, justement, de les éclairer ?
Enfin les débats qui sont aujourd’hui organisés au Parlement sur les grands problèmes internationaux ne sont le plus souvent qu’une suite de déclarations à la tribune sans qu’il y ait toujours de réponses précises apportées aux questions posées, ni que puisse se dégager une idée claire de ce qu’est le sentiment de l’Assemblée ; les séances tenues la veille des Conseils européens et qui ne font l’objet d’aucun vote des députés en sont la démonstration. Aucun dialogue ne se noue lors de ce qui ressemble à une litanie répétitive et solennelle. Bien peu nombreux sont ceux qui se contentent d’un exercice qui ne fait plus illusion.
La question essentielle est celle du vote qui est l’expression naturelle de la démocratie. Si l’Assemblée pouvait, au terme d’un débat, voter une résolution exprimant ses choix, comme cela est possible dans la plupart des parlements, la situation serait toute autre ; la discussion serait plus vivante, elle aurait un sens parce qu’elle aurait une conclusion. L’intention n’est pas de gêner le Gouvernement, de suspendre son action internationale aux « foucades » parlementaires, comme certains le craignent, ou de retomber dans les pratiques de la IVe République. Sans doute la diplomatie a–t–elle parfois besoin d’être menée discrètement ; pour autant, dans une démocratie, il est normal que les représentants du peuple soient informés avec le plus de précision possible et qu’ils puissent exprimer leurs préférences. De ce point de vue, la situation peut être améliorée.
Associer de façon étroite le Parlement à la définition
et au contrôle de la politique étrangère et européenne de la France
Les politiques étrangère et européenne sont étroitement imbriquées à la politique nationale ; elles influent sur son cours ; elles ont des conséquences sur l’économie, la situation sociale du pays, l’état du droit. Il est donc légitime que, dans ce domaine, le rôle du Parlement soit accru.
La politique européenne a été portée, au premier plan, pendant cette législature, avec l’élargissement de l’Union à vingt-sept membres, le traité constitutionnel et la candidature de la Turquie à l’Union européenne. Le référendum du 26 mai 2005 a montré tout l’intérêt de nos concitoyens pour ces questions mais aussi les incompréhensions et les oppositions à un processus de construction européenne jugé trop opaque.
En janvier 2005 j’avais déposé avec les vice-présidents Hervé de Charette et Roland Blum un amendement à l’article 88-4 de la Constitution à l’occasion de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du Traité constitutionnel européen. Cet amendement aurait contraint le Gouvernement à soumettre obligatoirement tout projet d’acte ou tout document européen dès lors que la demande lui en aurait été faite notamment par le Président de l’Assemblée nationale ou du Sénat, ou les présidents de la commission des Affaires étrangères et des délégations pour l’Union européenne ce qui aurait entraîné la possibilité pour l’Assemblée de voter une résolution. Cet amendement a fait l’objet d’un avis défavorable du Gouvernement, ce dernier estimant qu’il aurait fait obstacle aux dispositions de l’article 52 de la Constitution qui confiait au Président de la République la négociation et la ratification des traités.
Toutefois, le Premier ministre s’est engagé par une circulaire du 22 novembre 2005 « à donner suite, en règle générale, aux demandes émanant des présidents des commissions des Affaires étrangères de chaque assemblée ou des présidents des délégations parlementaires pour l’Union européenne, de se faire communiquer des documents dont la transmission ne serait pas obligatoire, mais qui pourraient utilement éclairer leurs travaux ».
Je suis convaincu, pour ma part, que l’exercice des compétences diplomatiques du pouvoir exécutif ne fait pas obstacle à une association plus étroite du Parlement à son action, ainsi que c’est le cas dans toutes les démocraties voisines.
Je crois qu’à l’occasion de la prochaine législature, il serait nécessaire de poursuivre dans ce sens en franchissant une nouvelle étape afin de redonner au Parlement un droit d’initiative en matière de contrôle de la politique européenne avec la possibilité de voter des résolutions, évidemment non contraignantes pour le Gouvernement et le Président de la République. La politique européenne a une telle influence sur la politique nationale que le Parlement doit y être plus étroitement associé.
Pour que le Parlement revienne dans le « jeu européen » – ce qui est de plus en plus souhaité d’ailleurs pour les institutions communautaires elles–mêmes qui manquent cruellement d’assise démocratique –, il faut aussi réviser nos méthodes de travail.
Si la Délégation pour l’Union européenne de l’Assemblée nationale et ses membres ont accompli un important travail au cours de cette législature, on peut légitimement s’interroger sur certaines pratiques. Est–il judicieux, par exemple, que cette délégation produise des rapports sur les pays candidats à l’entrée dans l’Union alors que ce travail incombe légitimement à la commission des Affaires étrangères qui est saisie du projet de loi autorisant la ratification d’un traité d’adhésion lorsque celui–ci est signé ? De même, doit–elle produire des rapports sur les politiques européennes des visas ou de l’industrie, sujets qui relèvent de la commission des Lois, pour l’un, et de la commission des Affaires économiques, pour l’autre ? A terme, ce serait les compétences des six commissions permanentes qui seraient absorbées avec tous les risques de confusion et de double emploi.
Avec l’expérience, et sans que cela puisse être interprété comme remettant en cause l’existence même de la Délégation, j’estime qu’il serait plus utile qu’existe au sein de chaque commission permanente un groupe de suivi des questions européennes, composé de quelques députés désignés à cet effet, qui permettrait de mieux articuler les travaux de chaque commission permanente avec les activités de l’Union européenne. Ces groupes de travail seraient informés par la représentation de l’Assemblée nationale à Bruxelles et par la Délégation pour l’Union européenne qui s’en tiendrait à un travail, d’ailleurs essentiel et considérable, de filtrage et de tri des textes communautaires, conformément à l’esprit de l’article 88–4 de la Constitution. Cette organisation nouvelle mettrait l’Europe au cœur même du travail quotidien des députés, des commissions, de l’Assemblée nationale elle même.
Quant à la commission des Affaires étrangères, elle aurait pour charge de suivre la politique étrangère de l’Union, prise au sens large (élargissement, aide au développement, voisinage…). Elle aurait aussi à connaître de grands débats sur l’avenir de l’Europe, ses institutions et ses politiques.
Le second champ qui me semble nécessaire d’explorer est celui de l’information sur les négociations ou les grandes questions internationales. Après l’échec du référendum de 2005, nous avons pris l’initiative de créer un groupe de suivi des négociations d’adhésion de la Turquie à l’Union européenne. Composé de huit membres et présidé par M. Hervé de Charette, ce groupe de suivi a pu demeurer en contact permanent avec les négociateurs français. Grâce à la coopération, cette fois active, du ministère des Affaires étrangères, les membres du groupe mais aussi ceux de la commission des Affaires étrangères dans leur totalité ont pu être informés, presque en direct, de ces pourparlers. Je souhaite que cette méthode utile puisse être étendue à d’autres questions comme, par exemple, celle de la dette des pays du Sud, problème qui suppose une attention constante de la part du Parlement. Pour cela, il faut qu’au sein de la commission des Affaires étrangères, certains députés soient chargés de l’examen, en permanence, pendant toute la législature, de dossiers spécifiques. Ainsi les questions européennes et internationales, sujets de politique nationale, seront-elles l’objet d’un examen plus complet et précis par le Parlement.
En prenant mes fonctions de Président de la commission des Affaires étrangères il y a cinq ans, j’avais exprimé ma conviction ancienne qu’il n’y avait pas lieu de mettre en œuvre ce que l’on appelle la « diplomatie parlementaire ». Ces cinq années ne m’ont pas fait changer d’avis. La diplomatie est la prérogative de l’exécutif. Mais le Parlement doit jouer tout son rôle, à sa juste place, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui.
Il est frappant de constater à quel point les grands problèmes internationaux influencent la vie de nos sociétés, que ce soit le climat, le terrorisme, les pandémies, la pauvreté dans le monde… mais aussi combien les citoyens aspirent à une ouverture plus grande de la vie démocratique. Comment imaginer que le Parlement pourrait s’en tenir à un rôle limité et qu’il ne répondrait pas à cette demande que manifestent nos concitoyens ?
Les questions de politique étrangère doivent faire l’objet de plus d’attention et de suivi de la part du Parlement. Ainsi ne peut on envisager, par exemple, qu’une fois par trimestre, une séance de questions au gouvernement puisse être exclusivement consacrée aux questions internationales et à la politique étrangère de la France ?
Permettre au Parlement de s’exprimer sur la politique étrangère, c’est ouvrir notre pays aux grandes questions internationales. C’est l’une des conditions pour que la France s’adapte mieux à la mondialisation, en maîtrise les conséquences et aborde l’évolution internationale plus confiante et plus forte.
Propositions pour renforcer le rôle du Parlement en matière de politique étrangère et européenne
Œ Créer au sein de chaque commission permanente un groupe chargé, en liaison avec la délégation pour l’Union européenne, de suivre l’actualité européenne dans les domaines de compétences de la commission.
 Obtenir communication des avis du Conseil d’Etat sur les projets de loi autorisant le Gouvernement à ratifier les traités et conventions dont la France est signataire.
Ž Instaurer chaque trimestre une séance de questions d’actualité consacrée aux questions internationales et à la politique étrangère de la France.
 Reconduire ou créer des groupes de suivi au sein de la commission des Affaires étrangères, pour les cycles de négociations ou discussions de longue durée (ex. : entrée de la Turquie dans l’Union européenne, négociations commerciales dans le cadre de l’OMC, réalisation des Objectifs de développement du millénaire, suite du protocole de Kyoto en matière d’environnement, etc.).
II – BILAN D’ACTIVITÉS
L'article 53 de la Constitution prévoit, dans certains cas, l’intervention du Parlement pour autoriser la ratification des traités et accords internationaux. La commission des Affaires étrangères de l’Assemblée nationale examine systématiquement tous les projets de loi autorisant la ratification ou l’approbation d’instruments juridiques internationaux y compris les accords fiscaux.
Sous la XIIe législature, la commission a examiné 237 projets de loi de ratification. La commission conclut à l’adoption ou au rejet du projet de loi de ratification. Si elle ne peut pas amender le texte du traité ou de l’accord à ratifier, ni formuler de réserves sur son application, la commission peut toujours, avant de se prononcer, demander des précisions ou des éclaircissements.
Elle peut aussi faire connaître son avis au Gouvernement sur l’opportunité de l’inscription d’un projet de loi de ratification à l’ordre du jour de la séance publique.
Nombre de textes examinés par la commission des Affaires étrangères
Projets de loi constitutionnelle
Projets d’autorisation de ratification
dont 41 ont fait l’objet d’un débat en séance publique et 196 d’une procédure d’examen simplifiée *
ratification de conventions et de traités internationaux
Au cours de la XIIe législature, la commission des Affaires étrangères a examiné 237 projets de loi de ratification de conventions et de traités internationaux dont :
– 41 projets de loi autorisant l’approbation de conventions internationales examinés et ayant fait l’objet d’un débat en séance publique (par exemple : traités d’élargissement de l’Union européenne ; traité d’élargissement de l’OTAN) ;
– 196 projets de loi autorisant l’approbation de conventions internationales examinés et ayant fait l’objet d’une procédure d’examen simplifiée sans débat (article 107 du Règlement de l’Assemblée nationale) en séance publique.
autres projets ou propositions de loi
La commission des Affaires étrangères a par ailleurs examiné cinq textes qui ont fait l’objet d’un débat en séance publique :
– 4 projets de loi pour lesquels elle s’est saisie pour avis dont :
. 2 projets de loi constitutionnelle (projet de loi n° 378 relatif au mandat d'arrêt européen – projet de loi n° 2022 modifiant le Titre XV de la Constitution relatif à l’Union européenne),
. 2 projets de loi (projet de loi n° 187 relatif à la programmation militaire 2003-2008 – projet de loi n° 810 relatif au droit d'asile) ;
– 1 proposition de loi relative aux privilèges et immunités de la délégation du Comité international de la Croix-Rouge en France.
La commission des Affaires étrangères a examiné :
– 3 propositions de résolution en matière communautaire portant sur :
– la coopération judiciaire entre l'Union européenne et les Etats-Unis d'Amérique. Cette proposition est devenue définitive en application de l’article 151-3 du Règlement de l’Assemblée nationale ;
– la mise en oeuvre de l'action-cadre "Mettre à jour et simplifier l'acquis communautaire". Cette proposition est devenue définitive dans les mêmes conditions que la précédente ;
– la création d'un instrument de soutien financier visant à encourager le développement économique de la communauté chypriote turque. Cette proposition a été rejetée par la commission ;
– 5 propositions de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête sur :
– le rôle de la France dans le soutien aux régimes militaires d'Amérique latine entre 1973 et 1984 ;
– les conditions dans lesquelles le Gouvernement est intervenu dans la crise de la Côte d'Ivoire depuis le 19 septembre 2002 ;
– les circonstances relatives à l'enlèvement, à la détention et aux conditions de libération en Irak de Mme Florence Aubenas et M. Hussein Hanoun ;
– l'état de la dette des pays en développement à l'égard de la France, sur les conséquences pour le développement de ces pays, sur les perspectives d'annulation de la dette ;
– la situation de la langue française au sein de l'Union européenne et dans le reste du monde.
Au cours de la XIIe législature, la commission des Affaires étrangères a rendu des avis sur les budgets suivants :
– Projets de loi de finances pour 2003, 2004, 2005 :
1. « Affaires étrangères »
2. « Coopération et développement »
3. « Francophonie et relations culturelles internationales »
4. « Affaires européennes »
5. « Défense »
6. « Ecologie et développement durable »
7. « Commerce extérieur »
– Projets de loi de finances pour 2006 et 2007, en application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) :
1. « Action extérieure de l’Etat »
2. « Aide publique au développement »
3. « Rayonnement culturel et scientifique »
4. « Médias » (pour 2007)
5. « Affaires européennes »
6. « Défense »
7. « Ecologie et développement durable »
8. « Développement des entreprises »
La commission des Affaires étrangères se tient continuellement informée des derniers développements de l’actualité et des négociations internationales en procédant à des auditions.
Au cours de la XII e législature, elle a entendu le ministre des Affaires étrangères à 47 reprises et reçu près d’une centaine de personnalités au cours de 159 auditions.
Elle constitue des missions d’information sur les questions qu’elle estime importantes.
Quinze rapports d’information ont ainsi été publiés.
– Autres membres du Gouvernement
– Premiers ministres
– Commissaires européens
La commission des Affaires étrangères a procédé à 47 auditions du ministre des Affaires étrangères : M. Dominique de Villepin (20) ; M. Michel Barnier (12); M. Philippe Douste-Blazy (16).
- Mme Noëlle Lenoir, Ministre déléguée aux Affaires européennes (2 octobre 2002)
– M. Jean-Jacques Aillagon, Ministre de la Culture (28 janvier 2003)
– M. François Loos, Ministre délégué au Commerce extérieur (4 février 2003 et 17 septembre 2003)
– M. Pierre-André Wiltzer, Ministre délégué à la Coopération et à la Francophonie (22 octobre 2002 et 28 octobre 2003)
– Mme Michèle Alliot-Marie, Ministre de la Défense (19 mars 2003, 9 novembre 2004, 10 mai 2006 et 5 décembre 2006)
– M. Renaud Muselier, Secrétaire d'Etat aux Affaires étrangères (12 novembre 2003 et 1er février 2005)
– M. Francis Mer, Ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie (16 décembre 2003)
– M. Nicolas Sarkozy, Ministre de l'Intérieur, de la Sécurité intérieure et des Libertés locales (11 février 2004)
– M. Hervé Gaymard, Ministre de l'Agriculture, de l'Alimentation, de la Pêche et des Affaires rurales (15 juin 2004)
– M. Xavier Darcos, Ministre délégué à la Coopération, au Développement et à la Francophonie (5 octobre 2004)
– Mme Claudie Haigneré, Ministre déléguée aux Affaires européennes (19 octobre 2004)
– M. Renaud Donnedieu de Vabres, Ministre de la Culture et de la Communication (15 mars 2005 et 17 janvier 2007)
– Mme Catherine Colonna, Ministre déléguée aux Affaires européennes (6 juillet 2005 et 18 octobre 2005)
– Mme Christine Lagarde, Ministre déléguée au Commerce extérieur (7 décembre 2005)
– Mme Brigitte Girardin, Ministre déléguée à la coopération, au développement et à la francophonie (25 octobre 2006)
– M. Tran Duc Luong, Président de la République socialiste du Vietnam (29 octobre 2002)
– M. Joaquim Chissano, Président de la République du Mozambique, Président de l’Union africaine (6 mai 2004)
– M. Hamid Karzaï, Président de la République islamique d'Afghanistan (4 octobre 2005)
– Sa Majesté le Roi Abdullah II du Royaume hachémite de Jordanie (21 mars 2006)
– M. Traian Basescu, Président de la République de Roumanie (31 mai 2006)
– M. Jean-Claude Juncker, Premier Ministre du Grand Duché du Luxembourg (27 février 2004)
– M. Recep Tayyip Erdogan, Premier ministre de la République turque (20 juillet 2004)
– M. Siméon de Saxe-Cobourg Gotha, Premier ministre de la République de Bulgarie (6 octobre 2004)
– M. Charles Konan Banny, Premier ministre de la République de Côte d’Ivoire (12 avril 2006)
– M. Macky Sall, Premier ministre du Sénégal (4 juillet 2006)
– M. Ioannis Kassoulides, Ministre des Affaires étrangères de la République de Chypre (29 octobre 2002)
– M. Franco Frattini, Ministre des Affaires étrangères de la République italienne (26 février 2003)
– M. Jaap de Hoop Scheffer, Ministre des Affaires étrangères des Pays-Bas (14 mai 2003)
– Mme Lydie Polfer, Ministre des Affaires étrangères du Grand Duché du Luxembourg (27 février 2004)
– M. Silvan Shalom, Ministre des Affaires étrangères de l’Etat d’Israël (15 février 2005)
– M. Miguel Angel Moratinos, Ministre des Affaires étrangères du Royaume d’Espagne (10 mai 2005)
– M. Hoshyar Zebari, Ministre des Affaires étrangères de la République d'Irak (29 novembre 2005)
– M. Stefan Meller, Ministre des Affaires étrangères de la République de Pologne (7 décembre 2005)
– M. Li Zhaoxing, Ministre des Affaires étrangères de la République populaire de Chine (7 février 2006)
– M. Ivailo Kalfin, Ministre des Affaires étrangères de la République de Bulgarie (21 mars 2006)
– M. Marek Borowski, Maréchal de la Diète de la République de Pologne (5 mars 2003)
– M. Andreas Khol, Président du Conseil national autrichien (28 avril 2004)
– M. Mohammad Yunus Qanoni, Président de la Wolesi Jirga (Assemblée nationale) de la République islamique d’Afghanistan (20 septembre 2006)
– M. Günter Verheugen, Commissaire européen à l’élargissement de l’Union européenne (25 septembre 2002)
– M. Antonio Vitorino, Commissaire européen à la Justice et aux Affaires intérieures (12 novembre 2002)
– M. Christopher Patten, Commissaire européen chargé des relations extérieures (20 novembre 2002)
– M. Pascal Lamy, Commissaire européen chargé du Commerce extérieur (15 janvier 2003)
– M. Michel Barnier, Commissaire européen à la politique régionale et à la réforme des institutions (7 octobre 2003)
– M. Louis Michel, Commissaire européen chargé du développement et de l’aide humanitaire (2 mars 2005)
– M. Joaquin Almunia, Commissaire européen chargé des affaires économiques et monétaires (5 avril 2005)
– M. Olli Rehn, Commissaire européen chargé de l'élargissement (6 décembre 2005)
– Son Exc. M. Nissim Zvili, Ambassadeur d’Israël en France (4 décembre 2002)
– Mme Leila Shahid, Déléguée générale de la Palestine en France (4 décembre 2002)
– Son Exc. M. André Janier, Ambassadeur, Chef de la section des intérêts français en Irak (26 mars 2003)
– Son Exc. Sir John Holmes, Ambassadeur de Grande-Bretagne en France (9 avril 2003 et 6 juillet 2005)
– Son Exc. M. Jean-Pierre Guinhut, Ambassadeur de France à Kaboul (8 juin 2004)
– Son Exc. M. Mouafak Mehdi Abboud Al Hmoud, Ambassadeur de la République d’Irak (14 décembre 2004)
– Son Exc. M. Jean-David Levitte, Ambassadeur de France aux Etats-Unis (30 mars 2005)
– Son Exc. M. Fathallah Sijilmassi, Ambassadeur du Royaume du Maroc en France (18 janvier 2006)
– Son Exc. M. Alexander Avdeev, Ambassadeur de la Fédération de Russie (22 mars 2006)
– Mme Hind Khoury, Déléguée générale de Palestine en France (17 mai 2006)
– Son Exc. M. Bernard Poletti, Ambassadeur de France en Iran (30 août 2006)
– Son Exc. Mme Sylvie Fadlallah, Ambassadeur de la République libanaise (3 octobre 2006)
– Son Exc. M. Daniel Shek, Ambassadeur de l’Etat d’Israël (4 octobre 2006)
– M. Valéry Giscard d’Estaing, Président de la Convention sur l’avenir de l’Europe (27 novembre 2002)
– M. Jean-Claude Trichet, Gouverneur de la Banque de France (11 décembre 2002)
– M. Renaud Denoix de Saint-Marc, Vice-Président du Conseil d’Etat (17 décembre 2002)
– M. Jean-François Thony, sous-directeur des affaires juridiques du FMI (12 mars 2003)
– Mme Thérèse Delpech, Commissaire pour les affaires irakiennes à la CCVINU (19 mars 2003 et 31 mai 2006)
– M. Zéphirin Diabré, Administrateur adjoint du PNUD (26 mars 2003)
– M. Gérard Chaliand, spécialiste des conflits, sur la question irakienne (1er avril 2003)
– M. Thierry Desmarest, PDG de TotalFinaElf (8 avril 2003)
– M. Angelo Gnaedinger, Directeur général du Comité international de la Croix rouge (9 avril 2003)
– M. Abdou Diouf, Secrétaire général de l’Organisation internationale de la Francophonie (28 mai 2003)
– M. Jacques Rogge, Président du Comité International Olympique (24 juin 2003)
– M. Juan Somavia, Directeur général de l’Organisation internationale du travail (14 octobre 2003)
– M. Alexis Keller, universitaire, défenseur de l’initiative de Genève sur le règlement du conflit israélo-palestinien (10 décembre 2003)
– Mme Shirin Ebadi, Prix Nobel de la Paix (18 décembre 2003)
– M. François David, PDG de la Coface (4 février 2004)
– Dr Mohamed El Baradei, Directeur général de l’AIEA (6 mai 2004)
– M. Gilles Kepel, Professeur à l’Institut d’Etudes Politiques de Paris (12 mai 2004)
– M. Marc Tessier, Président-Directeur général de France Télévisions, et M. Patrick Le Lay, Président-Directeur général de TF1 (18 mai 2004)
– M. Gijsbert Marius de Vries, Coordonnateur européen pour la lutte contre le terrorisme (22 juin 2004)
– M. Jacques Viot, Président de l’Alliance Française (23 juin 2004)
– M. Lakhdar Brahimi, conseiller spécial auprès du Secrétaire général des Nations unies (21 octobre 2004)
– M. Simon Serfaty, chercheur au centre d’études internationales et stratégiques à Washington (16 novembre 2004)
– M. Jean-Pierre Landau, conseiller financier à la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) (24 novembre 2004)
– Mme Wangari Maathai, Prix Nobel de la Paix, Ministre déléguée à l’Environnement, aux ressources naturelles et à la faune sauvage de la République du Kenya (25 janvier 2005)
– M. Maurice Druon, Secrétaire perpétuel honoraire de l’Académie française (8 février 2005)
– M. Bruno Tertrais, maître de recherches à la Fondation pour la Recherche stratégique (4 mai 2005)
– M. Philippe Thiébaud, Gouverneur pour la France de l’Agence internationale de l’énergie atomique (11 mai 2005)
– M. Stanislas Lefebvre de Laboulaye, Secrétaire général adjoint du ministère des Affaires étrangères, Directeur général des Affaires politiques et de sécurité (11 mai 2005)
– M. Newt Gingrich, ancien Président de la Chambre des Représentants des Etats-Unis, coordinateur du groupe de travail (Task Force) mandaté par le Congrès américain, sur la réforme des Nations unies (1er juin 2005)
– M. Antonio Maria Costa, Secrétaire général adjoint des Nations unies, Directeur exécutif de l'Office des Nations unies contre la drogue et le crime (15 juin 2005)
– M. Christian Noyer, Gouverneur de la Banque de France (29 juin 2005)
– M. Philippe Errera, Directeur adjoint du centre d'analyse et de prévision du ministère des Affaires étrangères (31 mai 2006)
– M. Alain de Pouzilhac, Président du directoire de la Chaîne française d’information internationale (14 juin 2006)
– M. José Angel Gurria Trevino, Secrétaire général de l’OCDE (24 octobre 2006)
– M. Pascal Lamy, Directeur général de l’OMC (6 décembre 2006)
– Représentants d’ONG sur la situation au Darfour (Médecins du Monde, Solidarités, Action contre la faim) (23 janvier 2007)
– M. Jean-Michel Severino, Directeur général de l’Agence française de développement (AFD) et de M. Philippe Etienne, Directeur général de la Coopération internationale et du développement, sur l’aide publique au développement (31 janvier 2007)
– MM. Bruno Tertrais, maître de recherches à la Fondation pour la recherche stratégique, Olivier Roy, Directeur d’études à l’Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, et Hall Gardner, professeur à l’American University of Paris et à l’Institut d’études politiques de Paris, sur la politique étrangère des Etats-Unis au Moyen-Orient (7 février 2007)
– Mme Louise Arbour, Haut Commissaire des Nations unies aux Droits de l'Homme (7 février 2007)
– M. Benjamin Netanyahu, ancien Premier ministre de l’Etat d’Israël (21 février 2007)
rapports d_information
– Création d’une télévision française d’information à vocation internationale (mission d’information commune avec la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales - M. Christian Kert, rapporteur) – n° 857
– Mondialisation (M. Renaud Donnedieu de Vabres, rapporteur) – n° 1279
– Avenir du processus euroméditerranéen (M. Jean-Claude Guibal, rapporteur) – n° 1297
– Coopération internationale pour lutter contre le terrorisme (M. Michel Delebarre, rapporteur) – n° 1716
– Relations entre l'Union européenne et la Russie (M. René André, rapporteur) – n° 1989
– Rôle de l'Union européenne dans la solution du conflit au Proche-Orient (M. Christian Philip, rapporteur) – n° 2205
– Les ONG françaises (M. Roland Blum, rapporteur) – n° 2250
– Relations entre l'Europe et les Etats-Unis (M. Axel Poniatowski, rapporteur) – n° 2567
– Statut des journalistes et correspondants de guerre en cas de conflit (MM. Pierre Lellouche et François Loncle, rapporteurs) – n° 2935
– Energie et géopolitique (M. Jean-Jacques Guillet, rapporteur) – n° 3468
– Suivi des négociations d'adhésion de la Turquie à l'Union européenne (M. Hervé de Charette, rapporteur) – n° 3493
– Organisation et financement de l'audiovisuel extérieur (M. François Rochebloine, rapporteur) – n° 3589
– Situation de la langue française dans le monde (M. André Schneider, rapporteur) – n° 3693
– Français rapatriés de Côte d'Ivoire (M. Jean-Luc Reitzer, rapporteur) – n° 3694
– Utilisation par les ONG françaises des aides publiques et privées françaises destinées aux victimes du tsunami (M. Roland Blum, rapporteur) – n° 3743
réunions avec d_autres commissions des affaires étrangères
– Réunion commune des commissions des Affaires étrangères de l’Assemblée nationale et du Bundestag : audition de MM. Joschka Fischer et Dominique de Villepin, Ministres des Affaires étrangères allemand et français (23 janvier 2003)
– Réunion de travail avec une délégation de la commission des Affaires étrangères de la Chambre des Communes conduite par son Président, M. Donald Anderson (14 mai 2003)
– Réunion de travail avec une délégation de la commission des Affaires étrangères de la Diète polonaise sur le fonctionnement de l'Europe à vingt-cinq et sur la définition d'une politique étrangère et de sécurité commune (19 novembre 2003)
– Réunion de travail avec une délégation de la commission des Affaires étrangères du Bundestag (17 décembre 2003)
– Réunion à Berlin avec la commission des Affaires étrangères du Bundestag (28 juin 2004)
– Réunion de travail avec une délégation de la commission des Affaires étrangères du Bundestag (28 juin 2006)
– Débat sur l'élargissement et l'approfondissement de l'Europe (5 novembre 2003)
– Représentants des associations Médecins du Monde (MDM) et Action contre la Faim (ACF) sur la situation humanitaire en Tchétchénie et en Ingouchie (12 avril 2006)
– Table ronde, avec la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, sur le thème : « Recherche et langue française » (30 mai 2006)
– Table ronde, avec la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, sur la coopération en matière sanitaire (21 juin 2006)
– Représentants d’ONG (Médecins du Monde, Solidarités, Action contre la faim) sur la situation au Darfour (23 janvier 2007)
– Colloque sur les visions partagées de la France et de l'Ukraine sur l'avenir de la construction européenne (30 novembre 2005)
Débats en séance publique consacrés à la politique étrangère ou européenne
Les questions européennes et de politique étrangère peuvent faire l’objet de débats en séance publique sous la forme d’une déclaration du Gouvernement suivie des interventions des représentants des différents groupes politiques et des réponses du Premier ministre ou du ministre.
Sous la XIIe législature, un temps de parole a été également attribué au Président de la commission des Affaires étrangères ainsi qu’au Président de la délégation pour l’Union européenne lors des débats préalables à la tenue des Conseils européens.
Aucun vote n’est possible à l’issue d’un débat ainsi organisé en application de l’article 132 du Règlement de l’Assemblée nationale.
La procédure de l’ordre du jour réservé qui prévoit qu’une séance par mois est réservée par priorité à l’ordre du jour fixé par chaque assemblée (article 48-3 de la Constitution) permet également de discuter de questions internationales.
Dans le cadre de l’ordre du jour réservé (article 48 – 3 de la Constitution)
Participation à l’aide au développement en Afrique
Débat sur les suites du sommet de Cancun
Débat sur les délocalisations et attractivité de la France
Communications du Gouvernement (article 132 du Règlement), suivies d’un débat
Candidature de la Turquie à l’Union européenne
Ratification du Traité établissant une constitution sur l’Europe
Débat préalable au Conseil européen des 16 et 17 juin 2005
Débat préalable au Conseil européen des 15 et 16 décembre 2005
Débat préalable au Conseil européen des 23 et 24 mars 2006
Débat préalable au Conseil européen des 15 et 16 juin 2006
Débat préalable au Conseil européen des 14 et 15 décembre 2006
Modification de l’article 128 du Règlement de l’Assemblée nationale
La modification en 2003 de l’article 128 du Règlement de l’Assemblée nationale, validée par le Conseil constitutionnel, permet désormais de présenter des amendements aux projets de loi de ratification ou d’approbation de textes internationaux.
Ce droit d’amendement est toutefois limité au dispositif du projet de loi et ne s’applique pas au texte des accords, traités ou conventions.
Extrait du Règlement de l’Assemblée nationale :
« 1. Lorsque l'Assemblée est saisie d'un projet de loi autorisant la ratification d'un traité ou l'approbation d'un accord international non soumis à ratification, il n'est pas voté sur les articles contenus dans ces actes [mention supprimée en 2003 : et il ne peut être voté d’amendement].
2. L'Assemblée conclut à l'adoption, au rejet ou à l'ajournement. Les dispositions de l'article 91, alinéas 4 ou 5, sont applicables. La motion d'ajournement, qui peut être motivée, est appelée après la clôture de la discussion générale ; son adoption, qui est notifiée au Premier ministre, entraîne les effets prévus à l'article 91, alinéa 8. »
Extrait des débats de l’Assemblée nationale
relatifs à la modification de l’article 128 du Règlement - 1ère séance publique du 26 mars 2003
M. le président. « Art. 7. - L'article 128 du règlement de l'Assemblée nationale est ainsi modifié :
« I. - Dans la deuxième phrase du dernier alinéa, la référence : "l'article 91, alinéa 4 est remplacée par la référence : "l'article 91, alinéas 4 ou 5.
« II. - A la fin de la dernière phrase du dernier alinéa, la référence : "l'article 91, alinéa 7 est remplacée par la référence : "l'article 91, alinéa 8. »
M. Balladur et M. Clément ont présenté un amendement, n° 5, ainsi rédigé :
« Après le premier alinéa de l'article 7, insérer le paragraphe suivant :
« « A la fin du premier alinéa de l'article 128, les mots : "et il ne peut être présenté d'amendement sont supprimés. »
M. Pascal Clément, président de la commission, rapporteur. Cet amendement - on lui pardonnera son origine récente - tend à répondre à une question qui s'est posée ce matin encore mais à laquelle les députés de la commission des affaires étrangères sont souvent confrontés.
Ce matin, donc, la commission des affaires étrangères s'est réunie pour examiner un projet de loi de ratification de six conventions de l'Organisation internationale du travail. Or, dans ce type de procédure, la ratification est autorisée aux termes de chacun des six articles, les six conventions étant annexées au projet de loi. Bien sûr, le Parlement ne peut en aucun cas amender une convention négociée par les gouvernements ou par les chefs d'Etat. Cela étant, l'article 47 de son règlement offre au Sénat la possibilité de ratifier, par exemple dans le cas que je viens d'évoquer, cinq conventions et d'en refuser une. L'Assemblée, en revanche, pour en refuser une est obligée de les repousser toutes les six. Autrement dit, il existe une forte disparité entre le règlement du Sénat et celui de l'Assemblée nationale.
Je précise encore une fois qu'il ne s'agit ni de créer un droit d'amendement concernant les conventions, ni de permettre le vote de la ratification d'une convention sous condition : le Parlement ne dispose pas de tels pouvoirs sous la Ve République. Il n'est cependant pas normal que le Sénat puisse, parmi les conventions qui lui sont soumises, en éliminer une et conserver les autres, alors que l'Assemblée ne peut même pas rétablir la convention qu'il aurait ainsi supprimée. Nous n'avons même pas ce droit-là !
C'est parce qu'il existe un tel écart entre les pouvoirs du Sénat et ceux de l'Assemblée que j'ai déposé, avec mon collègue président de la commission des affaires étrangères, un amendement visant soit à donner à l'Assemblée les mêmes pouvoirs qu'au Sénat, soit, au cas où - et je ne l'exclus pas - le Conseil constitutionnel considérerait que le règlement du Sénat n'est pas conforme à la Constitution, à provoquer l'annulation de la disposition qui confère ce pouvoir au Sénat. Tel est l'intérêt de cet amendement. On ne fait pas un texte par rapport au juge constitutionnel, mais, comme les pouvoirs de l'Assemblée concernant la ratification des traités font l'objet d'un débat légitime, il ne revient à personne, sauf au juge constitutionnel, de prendre une décision.
J'ai soutenu personnellement et avec suffisamment de conviction, lors du débat sur la réforme constitutionnelle, la possibilité pour le Sénat de bénéficier de la primeur de l'examen des textes concernant les collectivités territoriales pour réclamer aujourd'hui que les règlements des deux assemblées fassent l'objet d'une stricte égalité de traitement.
Nous verrons donc si le juge constitutionnel nous suit. S'il ne nous suivait pas, la même logique devrait conduire le Conseil, à la prochaine occasion, à revenir sur l'article 47 du règlement du Sénat. Tel est l'objet de cet amendement.
M. le président. Je vous remercie, monsieur le président de la commission des lois.
Permettez-moi, cependant, de vous interroger du haut de mon perchoir (sourires.), à propos de l'article 128.
M. Pascal Clément, président de la commission, rapporteur. Vous avez tous les droits, monsieur le président !
M. le président. En effet, l'article 128 prévoit déjà l'ajournement. Ainsi, dans le cas où la commission croit que le Gouvernement a tort d'inclure six conventions dans une seule loi de ratification, l'Assemblée pourrait décider l'ajournement, ce qui obligerait le Gouvernement à retirer son texte et à le vérifier.
Ce n'est qu'une observation car je ne suis ni juriste ni spécialiste du règlement.
M. Gérard Léonard. Mais si ! (Sourires.)
M. le président. Un magistrat, ce n'est pas un juriste ! (sourires.)
M. Philippe Vuilque. J'ai bien entendu vos propos, monsieur le président, mais nous sommes tout à fait favorables à cet amendement. D'ailleurs, l'un de nos collègues l'avait également suggéré.
En fait il s'agit d'un juste retour des choses. A cet égard, je partage entièrement l'avis du président Clément selon lequel, même si - car cela est possible - le Conseil constitutionnel décidait que le règlement du Sénat n'est pas si constitutionnel que cela et qu'il faudra le revoir, cela serait tout bénéfice pour l'Assemblée nationale !
Je profite de l'occasion pour rappeler, monsieur le président, que nous avons été particulièrement choqués que les lois de décentralisation donnent la primauté au Sénat pour l'examen des textes concernant les collectivités territoriales. Si donc nous pouvions faire cette petite amabilité au Sénat, je ne vois pas pourquoi nous nous en priverions.
M. le président. Il n'est pas question d'amabilité. Il faut que la position du Conseil constitutionnel soit logique : ce qui est bon pour le Sénat doit être bon pour nous.
M. Gérard Léonard et M. Jean Le Garrec. Voilà !
M. Bernard Accoyer. Bon pour la France !
M. le président. Le problème est de savoir si une telle disposition est constitutionnelle.
M. Philippe Vuilque. Exactement.
M. le président. Si le Conseil constitutionnel décidait que tel n'est pas le cas, nous serions dans une situation juridique difficile, car il faudrait qu'il décide aussi que ce qu'il a accepté pour le Sénat est également inconstitutionnel. En effet, les deux assemblées doivent être dans des situations identiques. (« Très bien ! » sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)
M. Philippe Vuilque. L'Assemblée ne doit pas être défavorisée !
M. le président. Je m'interrogeais simplement sur la possibilité d'utiliser l'article 128 dans ce but, mais je ne suis pas président de la commission des lois.
M. Pascal Clément, président de la commission, rapporteur. Vous auriez pu aisément ! (sourires.)
M. Jean-Louis Idiart. Qui peut le plus peut le moins !
M. Pascal Clément, président de la commission, rapporteur. Monsieur le président de l'Assemblée, je vous fais d'abord observer qu'ajourner signifie seulement retarder, ce qui pourrait poser problème. Nous voulons que l'Assemblée puisse repousser une convention présentée avec d'autres dans un projet de loi de rectification, ou en réintroduire une rejetée par le Sénat. Or, actuellement nous ne pouvons pas revenir sur un amendement du Sénat éliminant une convention, car lui seul a ce pouvoir. C'est pourquoi il est bon de modifier le règlement de l'Assemblée.
Le règlement du Sénat a été certes soumis au Conseil constitutionnel. Si ce dernier a été distrait, il sera obligé d'avaler son chapeau, ce que je n'ose pas croire !
M. le président. N'imaginons pas cette hypothèse, monsieur le président.
M. Pascal Clément, président de la commission, rapporteur. Monsieur le président, je ne l'imagine que par pur jeu de l'esprit ! (Sourires.)
M. Guy Geoffroy. Evidemment !
M. le président. Vous me rassurez !
M. Pascal Clément, président de la commission, rapporteur. Donc, si le Conseil constitutionnel a laissé passer, même par pure distraction - improbable ! -, une telle disposition, celle-ci est devenue constitutionnelle et les questions que nous nous posons sur la constitutionnalité de cet amendement sont sans objet.
M. le président. Elles ne se posent plus.
M. Pascal Clément, président de la commission, rapporteur. En effet son contenu a déjà été validé par le Sénat.
M. le président. Exact.
M. Pascal Clément, président de la commission, rapporteur. En conséquence elle sera constitutionnelle pour l'Assemblée, CQFD. (« Très bien ! » sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)
M. le président. Il est bon de se retrouver entre juristes de temps à autre, cela fait du bien ! (Sourires.)
M. Jean Le Garrec. Et les compliments réciproques sont bien agréables !
M. le président. Certes ! Mais quant on m'adresse des compliments sur la façon dont je préside les débats, il n'y a aucun journaliste dans les tribunes. (Rires.)
Je vais les convoquer et nous recommencerons la semaine prochaine !
M. Maurice Leroy. Comptez sur nous pour donner toute la publicité que cela mérite !
M. le président. Merci monsieur Leroy, j'ai été très sensible à vos propos, mais il n'y avait personne du côté de la presse quand vous les avez tenus !
M. Jean Le Garrec. Quelle ingratitude !
M. Jean-Louis Idiart. Si c'était pareil à l'UMP M. Accoyer serait plus tranquille !
M. le président. N'en rajoutez pas !
M. le président. Je mets aux voix l'article 7, modifié par l'amendement n° 5.
Extrait de la décision n° 2003-470 DC du Conseil constitutionnel du 9 avril 2003,
portant sur la modification de l’article 128 du Règlement de l’Assemblée nationale
« SUR LE 1° DE L'ARTICLE 8 DE LA RÉSOLUTION :
13. Considérant, d'une part, qu'en vertu de l'article 52 de la Constitution : « Le Président de la République négocie et ratifie les traités. - Il est informé de toute négociation tendant à la conclusion d'un accord international non soumis à ratification » ; que, d'autre part, la compétence pour négocier, conclure et approuver les accords internationaux non soumis à ratification appartient au pouvoir exécutif ;
14. Considérant qu'aux termes des deux premiers alinéas de son article 53 : « Les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l'Etat, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi. - Ils ne prennent effet qu'après avoir été ratifiés ou approuvés » ;
15. Considérant que le seul pouvoir reconnu au Parlement en matière de traités et d'accords internationaux par la Constitution est celui d'en autoriser ou d'en refuser la ratification ou l'approbation dans les cas mentionnés à l'article 53 ;
16. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 128 du règlement de l'Assemblée nationale, dans sa rédaction actuellement en vigueur : « Lorsque l'Assemblée est saisie d'un projet de loi autorisant la ratification d'un traité ou l'approbation d'un accord international non soumis à ratification, il n'est pas voté sur les articles contenus dans ces actes et il ne peut être présenté d'amendement » ;
17. Considérant que le 1° de l'article 8 de la résolution soumise à l'examen du Conseil constitutionnel supprime, à la fin de l'alinéa précité, les mots : « et il ne peut être présenté d'amendement » ;
18. Considérant que cette suppression, comme l'absence, depuis l'origine, de toute référence aux amendements dans l'article 47 du règlement du Sénat, ne sauraient être interprétées comme accordant aux membres du Parlement compétence pour assortir de réserves, de conditions ou de déclarations interprétatives l'autorisation de ratifier un traité ou d'approuver un accord international non soumis à ratification ;
19. Considérant que le 1° de l'article 8 de la présente résolution n'est conforme à la Constitution que sous la stricte réserve d'interprétation figurant ci-dessus ; »
Circulaire du 22 novembre 2005 du Premier ministre
Le Premier ministre a souhaité « qu’une nouvelle étape soit franchie dans l’association du Parlement à la prise des décisions européennes ».
La circulaire du 22 novembre 2005 prévoit notamment de transmettre au Parlement tout projet d’acte communautaire soumis à la codécision, que ce projet comporte ou non des dispositions à caractère législatif.
Elle prévoit enfin qu’il sera donné suite, en règle générale, aux demandes des présidents des commissions des Affaires étrangères et des délégations européennes de chaque assemblée qui souhaiteraient la communication de documents d’origine communautaire dont la transmission par le Gouvernement au Parlement ne serait pas obligatoire.
« L'association de l'Assemblée nationale et du Sénat à la prise de décision européenne répond à une double exigence de démocratie et d'efficacité.
Le cadre de cette association est fixé par l'article 88-4 de la Constitution.
Dans sa rédaction applicable, cet article dispose :
« Selon les modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions peuvent être votées, le cas échéant en dehors des sessions, sur les projets, propositions ou documents mentionnés à l'alinéa précédent. »
Cet article fait donc obligation au Gouvernement de soumettre au Parlement les projets et propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne dont tout ou partie des dispositions relèveraient, en droit interne, du domaine de la loi. Il ouvre la faculté au Gouvernement de soumettre, en sus, au Parlement tout autre projet d'acte et, plus largement, tout document émanant d'une institution de l'Union européenne.
Mes prédécesseurs ont usé de la faculté ainsi offerte en décidant que seraient systématiquement transmis aux deux assemblées les livres verts, les livres blancs et le programme annuel de travail de la Commission.
Je souhaite qu'une nouvelle étape soit franchie dans l'association du Parlement à la prise des décisions européennes. Aussi ai-je décidé que celui-ci, alors même que l'article 88-4 de la Constitution dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle n° 2005-204 du 1er mars 2005 n'est pas entré en vigueur, serait désormais mis en mesure de se prononcer sur tout projet d'acte destiné à être soumis au Parlement européen et au Conseil de l'Union européenne en application de la procédure dite de « codécision » régie par l'article 251 du traité instituant la Communauté européenne, que ce projet d'acte comporte ou non des dispositions à caractère législatif.
Il a néanmoins paru utile que ces projets d'actes continuent à être soumis au Conseil d'Etat, afin que le Parlement soit toujours en mesure de savoir quels sont ceux qui relèveraient du domaine de la loi s'il s'agissait de dispositions nationales.
En outre, afin de renforcer encore l'association du Parlement, je suis prêt à donner suite, en règle générale, aux demandes émanant des présidents des commissions des affaires étrangères de chaque assemblée ou des présidents des délégations parlementaires pour l'Union européenne, de se faire communiquer des documents dont la transmission ne serait pas obligatoire, mais qui pourraient utilement éclairer leurs travaux. Je souhaite que les éventuelles observations sur ces documents fassent l'objet de votre part d'un examen attentif.
Je souhaite enfin attirer particulièrement votre attention sur la nécessaire implication de chaque département ministériel dans ce dispositif. En effet, si, du point de vue procédural, c'est au secrétariat général du Gouvernement qu'il revient d'effectuer les transmissions requises, c'est au ministère matériellement compétent qu'il incombe, une fois cette transmission réalisée, de répondre efficacement et rapidement aux demandes d'informations adressées par les assemblées. La qualité de ce dialogue entre les assemblées et chaque ministère est une condition indispensable pour assurer une association effective du Parlement à la prise de décision.
A cet égard, un soin particulier doit être apporté à la réalisation de la fiche d'impact juridique simplifiée prévue par la circulaire du 27 septembre 2004 relative à la procédure de transposition en droit interne des directives et décisions-cadres négociées dans le cadre des institutions européennes.
L'annexe jointe à la présente circulaire, qui se substitue à la circulaire du 13 décembre 1999, précise les modalités de mise en oeuvre du dispositif ainsi amendé.
I. - Transmission des textes des Communautés européennes
1. Projets et propositions d'actes devant être adoptés
selon la procédure de codécision
Dès réception des projets et propositions d'actes relevant de la procédure de codécision de l'article 251 du traité instituant la Communauté européenne, le secrétariat général des affaires européennes (SGAE) les transmet :
- au secrétariat général du Gouvernement (SGG), qui les adresse aux présidents des assemblées parlementaires ; les assemblées en publient la liste au Journal officiel (informations parlementaires) ;
- au Conseil d'Etat, qui dispose d'un délai de quinze jours ouvrables à compter de sa saisine pour faire connaître au SGG et au SGAE son analyse quant à la nature législative ou réglementaire de ces projets ou propositions d'actes. En cas d'urgence, le SGAE peut demander au Conseil d'Etat de se prononcer dans un délai réduit.
Dans les vingt-quatre heures suivant réception de l'avis du Conseil d'Etat, le SGG le communique aux délégations pour l'Union européenne des assemblées. Le SGAE en assure dans le même délai la diffusion interministérielle.
2. Autres projets et propositions d'actes ne devant pas être adoptés selon la procédure de codécision et relevant des premier et troisième piliers de l'Union européenne
Dès réception des autres projets et propositions d'actes ne relevant pas de la procédure de codécision, le SGAE les transmet au SGG et au Conseil d'Etat. Ce dernier dispose d'un délai de sept jours ouvrables à compter de sa saisine pour faire connaître au SGG et au SGAE son analyse quant à la nature législative ou réglementaire de ces projets ou propositions d'actes. En cas d'urgence, le SGAE peut demander au Conseil d'Etat de se prononcer dans les trois jours de sa saisine ou dans les vingt-quatre heures en cas d'urgence absolue.
Dans les vingt-quatre heures de la réception de l'avis du Conseil d'Etat, le SGG transmet aux présidents des assemblées parlementaires tout projet ou proposition d'acte comportant des dispositions de nature législative ainsi que l'avis du Conseil d'Etat y afférent. Les assemblées en publient la liste au Journal officiel (informations parlementaires).
Le SGG communique au SGAE la liste des projets et propositions d'actes ainsi transmis au Parlement. Le SGAE en assure la diffusion interministérielle et transmet aux délégations pour l'Union européenne des assemblées les avis du Conseil d'Etat sur les projets et propositions d'actes ne comportant pas de disposition de nature législative.
3. Documents relevant des premier et troisième piliers
Les livres verts, les livres blancs, le programme de travail annuel de la Commission sont soumis au Parlement dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution.
Par ailleurs, sur proposition du secrétaire général du SGAE, faite en accord avec le ministre chargé des affaires européennes et le ministre chargé des relations avec le Parlement, le Premier ministre transmet au titre de l'article 88-4 de la Constitution les autres documents, et notamment les communications de la Commission, qu'il estime revêtir un intérêt particulier pour le Parlement.
Les documents sont adressés aux présidents des assemblées parlementaires par le SGG. Les assemblées en publient la liste au Journal officiel (informations parlementaires). Le SGG communique au SGAE la liste des documents ainsi transmis au Parlement en application de l'article 88-4 de la Constitution.
4. Projets et propositions d'actes ainsi que documents
relevant du deuxième pilier de l'Union européenne
Dès réception des projets et propositions d'actes relevant de la PESC et susceptibles de comporter des mesures de nature législative, le ministre des affaires étrangères les transmet au SGG et au Conseil d'Etat. Ce dernier dispose d'un délai de sept jours ouvrables à compter de sa saisine pour faire connaître au SGG et au ministre des affaires étrangères, service de la PESC, son analyse quant à la nature législative ou réglementaire de ces textes. En cas d'urgence, le ministre des affaires étrangères peut demander au Conseil d'Etat de se prononcer dans les trois jours de sa saisine, ou dans les vingt-quatre heures en cas d'urgence absolue.
Le SGG communique au ministre des affaires étrangères la liste des textes transmis au Parlement en application de l'article 88-4 de la Constitution. Il en assure la diffusion interministérielle. Le ministre des affaires étrangères transmet aux délégations pour l'Union européenne des assemblées les avis du Conseil d'Etat sur les textes ne comportant pas de disposition de nature législative.
Sur proposition du ministre des affaires étrangères, faite en accord avec le ministre chargé des relations avec le Parlement, le Premier ministre transmet les autres documents qu'il estime revêtir un intérêt particulier pour le Parlement dans le domaine de la PESC. Les documents mentionnés au présent alinéa sont adressés aux présidents des assemblées parlementaires par le SGG.
II. - Information du Parlement sur le déroulement
des procédures de l'Union européenne
Les ordres du jour sont fréquemment modifiés en cours de semestre, en raison des contraintes de l'actualité. Ces modifications sont notifiées aux assemblées par les soins du SGAE.
b) Les ordres du jour de chacune des sessions du Conseil sont communiqués aux assemblées par les soins du SGAE dès que le Gouvernement en a été rendu destinataire par la présidence en exercice. En pratique, celle-ci doit les adresser au gouvernement de chaque Etat membre au moins quatorze jours avant le début de la session.
III. - Modalités et délai d'examen des textes par le Parlement
C'est notamment le cas lorsqu'est intervenu le dépôt, dans le mois suivant la transmission du texte au Parlement par le SGG, d'une proposition de résolution.
1. Adoption de résolutions
a) Les propositions de résolution formulées par les députés dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution sont portées à la connaissance du SGG et transmises aussitôt par celui-ci au SGAE ou au ministre des affaires étrangères s'agissant des actes de la PESC. Ces derniers vérifient, dans les conditions prévues au point V, si le Gouvernement entend ou non exercer la faculté, que lui reconnaît le règlement de l'Assemblée nationale, de demander à la commission compétente de déposer son rapport dans le mois de session ordinaire suivant cette demande. Dans l'affirmative, le SGAE, ou le ministre des affaires étrangères s'agissant des actes de la PESC, en informe sans délai le SGG, lequel saisit aussitôt de la demande le président de l'Assemblée nationale.
b) Si le rapport de la commission compétente conclut à l'adoption d'une résolution, le président de l'Assemblée nationale l'adresse au SGG qui le communique immédiatement au SGAE ou au ministre des affaires étrangères s'agissant des actes de la PESC.
c) Le SGAE ou le ministre des affaires étrangères selon les cas vérifie, dans les conditions prévues au point V, si le Gouvernement entend ou non exercer la faculté que lui ouvre le règlement de l'Assemblée nationale de demander l'inscription de la proposition de résolution à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Dans l'affirmative, le SGAE ou le ministre des affaires étrangères s'agissant des actes de la PESC informe sans délai le SGG, qui saisit aussitôt de la demande d'inscription le président de l'Assemblée nationale.
Cette procédure doit être menée avec célérité car c'est dans le délai de huit jours, à compter de la date de distribution du rapport que le SGG doit faire connaître au président de l'Assemblée nationale que le Gouvernement demande l'inscription de la résolution à l'ordre du jour.
a) Les propositions de résolution formulées par les sénateurs dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution sont aussitôt transmises au SGG par le Sénat.
Le SGG communique ces documents au SGAE ou au ministre des affaires étrangères s'agissant des actes de la PESC.
b) Si le rapport de la commission compétente conclut à l'adoption d'une résolution, il est immédiatement transmis, par les soins du Sénat, au SGG, qui le communique immédiatement au SGAE ou au ministre des affaires étrangères s'agissant des actes de la PESC.
c) Le SGAE ou le ministre des affaires étrangères selon les cas vérifient, dans les conditions prévues au point V, si le Gouvernement entend ou non exercer la faculté que lui ouvre le règlement du Sénat de demander l'inscription de la proposition de résolution à l'ordre du jour du Sénat. Dans l'affirmative, le SGAE ou le ministre des affaires étrangères s'agissant des actes de la PESC informent sans délai le SGG, qui saisit aussitôt de la demande d'inscription le président du Sénat.
Cette procédure doit être menée avec célérité car c'est dans le délai de dix jours à compter de la date de distribution du rapport que le SGG doit faire connaître au président du Sénat que le Gouvernement demande l'inscription de la résolution à l'ordre du jour du Sénat.
2. Procédure d'examen accélérée
IV. - Prise en compte de l'intérêt attaché par le Parlement
à l'examen d'un texte
- d'interroger le SGAE ou le ministre des affaires étrangères s'agissant des actes de la PESC (qui tiennent, chacun pour ce qui le concerne, un tableau des textes en cours d'examen au Parlement en vue du vote éventuel d'une résolution) ;
1. Dans la négociation des actes des Communautés européennes
Lorsqu'un texte a été soumis au Parlement en application de l'article 88-4 de la Constitution et que celui-ci a clairement manifesté son intention de se prononcer sur ce texte, mais qu'il n'a pas encore adopté de résolution à son sujet, il convient de faire pleinement usage des dispositions de procédure communautaire permettant au Gouvernement de réserver la position de la France dans l'attente d'une prise de position des assemblées. A cet égard, deux hypothèses sont à distinguer :
Lorsqu'une résolution de l'Assemblée nationale ou du Sénat est devenue définitive, selon l'une ou l'autre des modalités prévues par leur règlement, le président de l'assemblée concernée la transmet au SGG qui la communique au SGAE ou au ministre des affaires étrangères s'agissant des actes de la PESC.
V. - Décision de faire usage des facultés ouvertes
au Gouvernement par le règlement de chaque assemblée
Il appartient au SGAE de prendre l'attache du cabinet du Premier ministre et des ministères concernés en vue de faire connaître au SGG si le Gouvernement entend exercer les prérogatives mentionnées au point III (1°) ci-dessus, qui lui sont reconnues par le règlement de chaque assemblée. Si, après chaque consultation des ministères concernés, il apparaît qu'une réunion interministérielle s'impose pour harmoniser la position du Gouvernement quant à l'exercice de ses prérogatives, cette réunion sera convoquée par le SGG à la demande du SGAE ou du ministre des affaires étrangères pour les actes de la PESC, dans les conditions habituelles.
VI. - Participation des ministres aux débats parlementaires
relatifs aux textes transmis au titre de l'article 88-4 de la Constitution
Le ministre chargé de la négociation des actes des Communautés européennes et de l'Union européenne assure, en liaison avec le ministre chargé des affaires européennes, la représentation du Gouvernement au cours des débats parlementaires consacrés à l'examen des textes tant en commission que devant l'assemblée.
Il y défend la position du Gouvernement, telle qu'elle est définie, de manière interministérielle, et sous l'autorité du Premier ministre, par le SGAE ou par le ministre des affaires étrangères pour les actes de la PESC.
VII. - Adoption définitive des textes par les institutions
de l'Union européenne et information des assemblées
Lorsqu'un acte dont le projet a été transmis aux assemblées parlementaires en application de l'article 88-4 de la Constitution est définitivement adopté par les institutions de l'Union européenne, le SGAE ou le ministre des affaires étrangères s'agissant des actes de la PESC notifient l'acte adopté au SGG, qui en informe les assemblées parlementaires.
Le SGAE ou le cas échéant le ministre des affaires étrangères, s'agissant des actes de la PESC, fournit par ailleurs au ministre compétent et au ministre chargé des affaires européennes les éléments leur permettant d'informer les assemblées de la manière dont les résolutions votées par elles sur les actes de l'Union européenne ont été prises en compte lors des négociations de ces actes.
* En application de l’article 107 du Règlement de l’Assemblée nationale, l’examen en séance publique d’un projet de loi autorisant la ratification d’un traité ou l’approbation d’un accord peut se dérouler sans débat, le projet étant mis directement aux voix par le Président.