Source: https://www.meltingpot.org/Diritti-sotto-sequestro-Oltre-Dublino-2-detenzione.html
Timestamp: 2019-09-17 12:19:16+00:00
Document Index: 15328892

Matched Legal Cases: ['§ 27', 'art.49', 'art. 17', 'sentenza ', 'art. 4', 'art. 2', 'art. 31', 'art.28', 'art. 31', 'art. 36', 'art. 6', 'art.12', 'art.18', 'art. 29', 'art.26', 'art. 38', 'art. 39', 'art. 33', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 19', 'art. 43', 'art. 8', 'art. 8', 'art.14', 'art.15', 'art. 16', 'art. 26', 'art. 20', 'art. 21', 'art.23', 'art. 5']

Diritti sotto sequestro - Oltre Dublino 2, detenzione amministrativa in vista per i richiedenti asilo e qualche garanzia procedurale in più - Progetto Melting Pot Europa
Diritti sotto sequestro - Oltre Dublino 2, detenzione amministrativa in vista per i richiedenti asilo e qualche garanzia procedurale in più
Grandinata estiva di regolamenti e direttive dell’Unione Europea in materia di protezione internazionale
Alla fine del mese di giugno, proprio quando si intensificavano gli arrivi di richiedenti asilo sulle coste maltesi e italiane, più spesso per effetto di azioni di salvataggio condotte in acque internazionali, l’Unione Europea ha adottato una grandinata di provvedimenti per realizzare nei prossimi anni un “Sistema unico” di asilo in Europa, di fronte al fallimento dei precedenti tentativi di armonizzazione e in presenza di migliaia di movimenti secondari di richiedenti asilo che si spostano dal paese di primo ingresso verso gli stati che garantiscono standard più elevati di accoglienza e protezione. Negli stessi giorni, in Germania ed in Belgio, si moltiplicavano le proteste di quei rifugiati o titolari di protezione umanitaria che, dopo essere giunti in Italia nel 2011, ed avere ottenuto qui un titolo di soggiorno, rivendicavano il diritto di restare nei paesi di seconda accoglienza nei quali si erano trasferiti. E di converso, a Lampedusa, centinaia di migranti che dopo lo sbarco avrebbero dovuto avere accesso alla procedura di protezione internazionale in Italia, particolarmente somali ed eritrei, rifiutavano di farsi rilevare le impronte digitali per il timore di restare “ingabbiati” in un paese che non garantiva un effettivo diritto all’accoglienza ed una sia pur minima prospettiva di integrazione. Risultato tangibile questo di come l’Italia ha gestito la cd. Emergenza Nordafrica” del 2011, con misure che hanno a lungo oscillato tra la detenzione e l’accoglienza, per concludersi poi con lo smantellamento del sistema di accoglienza modellato sull’emergenza “permanente”, con la creazione di alcune mega-strutture, come i CARA di Mineo (Catania), Crotone e Bari dove migliaia di richiedenti asilo trascorrono mesi, e talvolta anni, in attesa dell’esito della loro procedura in una prospettiva di definitiva emarginazione sociale. E ancora in questi ultimi mesi si verifica una crescente clandestinizzazione di potenziali richiedenti asilo, anche minori non accompagnati, come avviene regolarmente in provincia di Siracusa in Sicilia, persone che, pur di non presentare una domanda di protezione internazionale in Italia, si danno ancora una volta alla clandestinità, probabilmente nelle mani di trafficanti che li aiutano a raggiungere altri paesi europei. Un fallimento del sistema di accoglienza italiano certificato già nel 2012 da Rapporti come “Il diritto alla protezione”, coordinato dall’ASGI e “Lampedusa non è un’isola” dell’Associazione A Buon Diritto, ribadito anche da alcune sentenze della giurisprudenza tedesca, che negli anni scorsi avevano ritenuto di bloccare i trasferimenti Dublino verso l’Italia, a fronte delle croniche inadempienze, da parte del nostro paese, degli obblighi di accoglienza e protezione sanciti dalle normative dell’Unione Europea. Un orientamento giurisprudenziale che dopo l’arrivo di numerosi rifugiati provenienti dall’Italia, negli ultimi mesi, è stato fortemente contrastato, al punto di sfociare in sentenze di segno opposto. E le scadenze elettorali ormai imminenti non lasciano presagire nulla di buono da parte delle istituzioni e dell’opinione pubblica tedesca, in favore dei migranti che si trasferiscono dall’Italia in Germania con un permesso di soggiorno per motivi umanitari, o addirittura senza alcun titolo di soggiorno, per chiedere asilo direttamente in quel paese. Basta una manifestazione di protesta di qualche centinaio di richiedenti asilo per riaccendere anche nei paesi più grandi dell’Unione Europea la sindrome dell’invasione.
Il Tribunale amministrativo di Kassel, il 12 novembre 2012, aveva bloccato alcuni trasferimenti forzati di migranti richiedenti asilo verso l’Italia, in applicazione del Regolamento Dublino II. Secondo l’orientamento prevalente in Germania, anche se oggi si registrano decisioni contrarie, il quadro legislativo, e soprattutto le prassi applicative, quindi i comportamenti della polizia italiana in frontiera, non corrispondono agli standard di garanzia imposti dal diritto comunitario e riconosciuti dal diritto tedesco, infatti «in Italien nicht an den zu fordernden und bei Einfügung des § 27a AsylVfG vorausgesetzten union– bzw. völkerrechtlichen Standard heranreichen. Insbesondere ist fraglich, ob die Antragsteller ihre Asylgründe in Italien noch uneingeschränkt vorbringen können». In particolare, si dubitava fortemente. da parte dei giudici tedeschi, che i richiedenti asilo in Italia potessero esporre senza limitazioni indebite le ragioni sulle quali si basa la loro istanza di protezione internazionale.
Nelle decisioni dei Tribunali amministrativi tedeschi si evidenziava pure la penosa condizione abitativa cui sono costretti i richiedenti asilo in Italia, peraltro ridotti assai spesso alla condizione di senzatetto. E si sottolineava come le pratiche di accoglienza terminassero sistematicamente prima che i tribunali si fossero pronunciati sui ricorsi avverso i dinieghi di status, con conseguenze particolarmente gravi nel caso di nuclei familiari con figli minori. Circostanza che si è verificata ancora alla fine del mese di febbraio del 2013, con la scadenza della cd. emergenza Nordafrica e con la cessazione degli interventi di accoglienza finanziati dalla Protezione civile in base all’ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri (OPCM) n. 5933 del 2011.
Mentre in diversi paesi europei l’applicazione delle normative in materia di protezione internazionale impegnava sempre più i Tribunali interni e la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, dopo molti anni di attese e rinvii si è giunti, si potrebbe dire all’improvviso, all’adozione di un corposo sistema normativo che entra in vigore subito ma avrà applicazione con scadenze diverse (da sei mesi a due anni dalla data di pubblicazione) ponendo da subito questioni assai complesse sul piano della coerenza del sistema. Il nuovo Regolamento Eurodac n. 603/2013 sarà applicabile solo quando scadrà il termine di attuazione delle due Direttive 2013/32/CE e 2013/33/CE, e dunque il 20 luglio 2015, mentre il Regolamento n.604/2013, che modifica il Regolamento Dublino n.343 del 2003, entra in vigore il 20 luglio 2013, ed in base a quanto previsto dall’art.49, “si applica alle domande di protezione internazionale presentate a partire dal primo giorno del sesto mese successivo alla sua entrata in vigore e, da tale data, si applica ad ogni richiesta di presa in carico o di ripresa in carico di richiedenti indipendentemente dalla data di presentazione della domanda. Per le domande presentate prima di tale data, lo Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale è individuato conformemente ai criteri enunciati nel regolamento (CE) n. 343/2003. I riferimenti nel presente regolamento al regolamento (UE) n. 603/2013, alla direttiva 2013/32/UE e alla direttiva 2013/33/UE si intendono fatti, fino alle date della loro applicazione, rispettivamente al regolamento (CE) n. 2725/2000, alla direttiva 2003/9/CE e alla direttiva 2005/85/CE”
Quando il nuovo Regolamento Dublino III n. 604/2013 sarà direttamente applicabile nell’ordinamento interno, dunque al 20 gennaio 2014, a meno che il nostro legislatore non abbia bruciato i tempi nell’attuazione delle nuove Direttive, evento assai improbabile alla luce dell’esperienza, dovrà ancora riferirsi alle norme interne vigenti emanate in attuazione delle Direttive in materia di accoglienza ( 2003/9/CE), di qualifiche ( 2004/83/CE) , modificata dalla direttiva 13 dicembre 2011, 2011/95/UE, e di procedure per il riconoscimento di una forma di protezione internazionale (2005/85/CE). Rimangono quindi in vigore le norme interne di attuazione e specificamente il decreto legislativo n.140 del 2005 in materia di accoglienza, il decreto legislativo n.251 del 2007 in materia di qualifiche, ed il decreto n.25 del 2008, modificato dal decreto legislativo n.159 dello stesso anno, in materia di procedure per il riconoscimento di uno status di protezione internazionale.
L’identificazione ed il trattenimento dei richiedenti asilo
Il Regolamento (UE) n. 603/2013 , prevede nuove disposizioni in materia di rilievo delle impronte digitali dei richiedenti asilo in modo da rendere più rapido ed efficace l’accesso alla banca dati e di salvaguardare i dati personali dei richiedenti asilo rispetto a terzi, privati ed autorità di altri stati. Si prevede la possibilità che questi dati vengano inseriti con modalità omogenee in centrali informatiche alle quali potranno avere accesso anche le autorità di Europol per fini di lotta al terrorismo ed alla criminalità organizzata. Ad un primo esame della normativa, che sarà applicabile soltanto a partire dal 20 luglio 2015 sembra che le esigenze di tutela dei richiedenti asilo e dei soggetti più vulnerabili come i minori non accompagnati, siano sovrastati dai poteri di indagine delle autorità di polizia a livello interno e dell’Unione Europea. Ma dal momento che è ancora lontana l’applicazione di queste norme, che sostituiranno nel 2015 il Regolamento n. 407/2002/CE del Consiglio, del 28 febbraio 2002, sulle modalità di applicazione del Regolamento n. 2725/2000/CE che istituiva il sistema Eurodac, che sarà pure abrogato nel 2015, ne parleremo in altra sede dopo avere verificato la concreta applicazione del nuovo Regolamento Dublino.
Il Regolamento (UE) n. 604/2013, del 26 giugno 2013, che sostituisce il precedente Regolamento 343/2003/CE, detto comunemente Dublino 2, stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (rifusione), superando in parte, con criteri apparentemente più flessibili, il precedente Regolamento che sarà abrogato. Rimane comunque applicabile la cd. clausola umanitaria secondo la quale uno stato di secondo ingresso può comunque prendere in esame la richiesta di protezione di un richiedente che sia transitato in altro stato dell’Unione per ragioni umanitarie fondate in particolare su motivi familiari culturali o umanitari. In base all’art. 17 (“Clausole discrezionali”) del nuovo Regolamento, “in deroga all’articolo 3, paragrafo 1, ciascuno Stato membro può decidere di esaminare una domanda di protezione internazionale presentata da un cittadino di un paese terzo o da un apolide, anche se tale esame non gli compete in base ai criteri stabiliti nel presente regolamento.
Lo Stato membro che diventa competente ai sensi del presente paragrafo lo indica immediatamente nell’Eurodac ai sensi del regolamento (UE) n. 603/2013, aggiungendo la data in cui è stata adottata la decisione di esaminare la domanda”.
Da tempo, nelle diverse istituzioni europee, erano emerse posizioni critiche verso le modalità applicative del Regolamento Dublino, per le ingiustizie, soprattutto disparità di trattamento, che si verificavano nelle prassi applicate dai ministeri dell’interno dei diversi paesi U.E. presso i quali avevano sede le cd. “Unità Dublino”, uffici preposti specificamente alla realizzazione delle procedure di trasferimento forzato. Le posizioni di chiusura di alcuni paesi, come la Gran Bretagna e l’Irlanda, che traevano evidenti benefici dal blocco dei richiedenti asilo nei paesi di primo ingresso, aveva però impedito il raggiungimento di un accordo e l’adozione di un testo generalmente condiviso.
La Corte di Giustizia dell’Unione Europea si era già pronunciata sul tema dei rinvii di richiedenti asilo, sempre in base al regolamento Dublino 2, verso paesi che non garantivano adeguati standard di accoglienza e procedurali, come nel caso della Grecia. Nella causa C-411/10 davanti alla Corte di Lussemburgo, un cittadino afgano, risultava tratto in arresto il 24 settembre 2008 in Grecia dove non aveva potuto presentare domanda di asilo. Dopo la liberazione, gli veniva ingiunto di lasciare il territorio greco entro trenta giorni, e quindi veniva espulso in Turchia. Evaso dalle carceri turche, riusciva a raggiungere infine il Regno Unito, dove arrivava il 12 gennaio 2009 chiedendo contestualmente asilo. Il 30 luglio 2009 veniva informato che sarebbe stato trasferito in Grecia il 6 agosto 2009, in conformità delle disposizioni del Regolamento Dublino 343/2003.
Con la sentenza del 21 dicembre 2011 (cause riunite C-411 e 493/2010), con riferimento ai casi di trasferimento di richiedenti asilo dal Regno Unito e dall’Irlanda verso la Grecia, la Corte di giustizia della UE ha riconosciuto che «il diritto dell’Unione osta a una presunzione assoluta secondo la quale lo Stato membro che il Regolamento designa come competente rispetta i diritti fondamentali dell’Unione Europea. Gli Stati membri, infatti, compresi gli organi giurisdizionali nazionali, sono tenuti a non trasferire un richiedente asilo verso lo Stato membro designato come competente quando non possono ignorare che le carenze sistemiche nella procedura di asilo e nelle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo costituiscono motivi seri e comprovati di credere che il richiedente corra un rischio reale di subire trattamenti inumani o degradanti ai sensi dell’art. 4 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea». Secondo la Corte, gli Stati membri dispongono di vari strumenti adeguati per valutare il rispetto dei diritti fondamentali e, pertanto, i rischi realmente corsi da un richiedente asilo nel caso in cui venga trasferito verso lo Stato competente.
Adesso su questi aspetti il nuovo Regolamento 604/2013, che potremmo definire Dublino 3, fissa, all’art. 2 comma 3, il principio che “Qualora sia impossibile trasferire un richiedente verso lo Stato membro inizialmente designato come competente in quanto si hanno fondati motivi di ritenere che sussistono carenze sistemiche nella procedura di asilo e nelle condizioni di accoglienza dei richiedenti in tale Stato membro, che implichino il rischio di un trattamento inumano o degradante ai sensi dell’articolo 4 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, lo Stato membro che ha avviato la procedura di determinazione dello Stato membro competente prosegue l’esame dei criteri di cui al capo III per verificare se un altro Stato membro possa essere designato come competente. Qualora non sia possibile eseguire il trasferimento a norma del presente paragrafo verso un altro Stato membro designato in base ai criteri di cui al capo III o verso il primo Stato membro in cui la domanda è stata presentata, lo Stato membro che ha avviato la procedura di determinazione diventa lo Stato membro competente”.
Se il nuovo Regolamento n.604 del 2013 appare inserire elementi di flessibilità che andranno a sostituire le rigidità del precedente Regolamento Dublino 2 n. 343 del 2003, soprattutto laddove si prevede l’effetto sospensivo dei ricorsi ed una maggiore ampiezza della categoria di familiare, anche fratelli, per fondare una richiesta nello stato nel quale questi si trovi già presente, desta grande preoccupazione l’estensione generalizzata della detenzione amministrativa a tutti i richiedenti asilo per i quali la polizia ritenga sussistere un “rischio notevole di fuga”, nella fase di esame dell’istanza di protezione. Un apprezzamento meramente discrezionale che rischia di diventare una prassi ordinaria.
Infatti si afferma che, in accordo con l’art. 31 della Convenzione di Ginevra la proposizione di una istanza di protezione internazionale da parte di una persona che sia stata costretta a fare ingresso irregolare non legittima automaticamente l’adozione di una misura restrittiva della libertà personale ma si aggiunge subito dopo che in peculiari circostanze, che nella prassi hanno ampia diffusione, il richiedente può comunque essere trattenuto in un centro di detenzione amministrativa. Ed infatti in base all’art.28 del Regolamento n.604 del 2013 “1. Gli Stati membri non possono trattenere una persona per il solo motivo che sia oggetto della procedura stabilita dal presente regolamento. 2. Ove sussista un rischio notevole di fuga, gli Stati membri possono trattenere l’interessato al fine di assicurare le procedure di trasferimento a norma del presente regolamento, sulla base di una valutazione caso per caso e solo se il trattenimento è proporzionale e se non possano essere applicate efficacemente altre misure alternative meno coercitive.
3. Il trattenimento ha durata quanto più breve possibile e non supera il tempo ragionevolmente necessario agli adempimenti amministrativi previsti da espletare con la dovuta diligenza per eseguire il trasferimento a norma del presente regolamento. Qualora una persona sia trattenuta a norma del presente articolo, il periodo per presentare una richiesta di presa o di ripresa in carico non può superare un mese dalla presentazione della domanda. Lo Stato membro che esegue la procedura a norma del presente regolamento chiede una risposta urgente in tali casi. Tale risposta è fornita entro due settimane dal ricevimento della richiesta. L’assenza di risposta entro due settimane equivale all’accettazione della richiesta e comporta l’obbligo di prendere in carico o di riprendere in carico la persona, compreso l’obbligo di adottare disposizioni appropriate all’arrivo della stessa. Qualora una persona sia trattenuta a norma del presente articolo, il trasferimento di tale persona dallo Stato membro richiedente verso lo Stato membro competente deve avvenire non appena ciò sia materialmente possibile e comunque entro sei settimane dall’accettazione implicita o esplicita della richiesta da parte di un altro Stato membro di prendere o di riprendere in carico l’interessato o dal momento in cui il ricorso o la revisione non hanno più effetto sospensivo ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 3”
Il Regolamento fa poi riferimento alle condizioni di trattenimento: “ Per quanto riguarda le condizioni per il trattenimento delle persone e le garanzie applicabili alle persone trattenute, al fine di assicurare le procedure di trasferimento verso lo Stato membro competente, si applicano gli articoli 9, 10 e 11 della direttiva 2013/33/UE”. Fino a quando questa Direttiva non sarà applicata in Italia, e comunque fino al 20 luglio 2015, il trattenimento amministrativo dei richiedenti asilo resterà sottoposto alla disciplina del decreto legislativo 25 del 2008, che attuava la Direttiva 2005/85/CE sulle procedure di protezione internazionale, integrato dal decreto legislativo n. 159 del 2008. Sempre che il legislatore italiano non intenda intervenire con una riforma organica della materia, anticipando l’attuazione delle direttive comunitarie, piuttosto che continuare a procedere con misure di carattere emergenziale e di stampo meramente repressivo.
Di particolare interesse alcuni aspetti garantisti introdotti dal nuovo Regolamento. Ad esempio in base all’art. 31 comma 2,“Nella misura in cui l’autorità competente dispone delle pertinenti informazioni conformemente al diritto nazionale, lo Stato membro che effettua il trasferimento trasmette allo Stato
membro competente qualsiasi informazione che ritiene necessaria per tutelare i diritti e le esigenze specifiche immediate della persona da trasferire, in particolare:a) qualsiasi misura immediata che lo Stato membro competente deve adottare onde far sì che siano adeguatamente soddisfatte le esigenze particolari della persona da trasferire, comprese eventuali cure mediche immediate che possono essere richieste;
b) gli eventuali estremi di familiari, parenti o persone legate da altri vincoli di parentela nello Stato membro destinatario; c) nel caso dei minori, informazioni sulla loro istruzione; d) una stima dell’età di un richiedente”.
Nel nuovo regolamento si considera anche la possibile gestione congiunta delle emergenze derivanti da un afflusso massiccio di richiedenti protezione internazionale, in quanto in base all’articolo 33 si prevede un “Meccanismo di allerta rapido, di preparazione e di gestione delle crisi” che dovrebbe dare una ruolo concreto al nuovo Ufficio europeo per il sostegno dei richiedenti asilo, EASO, “Qualora, sulla base in particolare delle informazioni ottenute dall’EASO a norma del regolamento (UE) n. 439/2010, la Commissione stabilisca che l’applicazione del presente regolamento può essere ostacolata da un rischio comprovato di speciale pressione sul sistema di asilo di uno Stato membro e/o da problemi nel funzionamento del sistema di asilo di uno Stato membro, in cooperazione con l’EASO, rivolge raccomandazioni a tale Stato membro invitandolo a redigere un piano d’azione preventivo. Lo Stato membro interessato informa il Consiglio e la Commissione della sua intenzione di presentare un piano d’azione preventivo al fine di porre rimedio alla pressione e/o ai problemi nel funzionamento del sistema di asilo pur garantendo la protezione dei diritti fondamentali dei richiedenti la protezione internazionale. Uno Stato membro può redigere, su propria discrezione e iniziativa, un piano d’azione preventivo e procedere alle revisioni successive del medesimo. Nell’elaborare tale piano, lo Stato membro può chiedere l’assistenza della Commissione, di altri Stati membri, dell’EASO e di altre agenzie pertinenti dell’Unione”. La norma dovrebbe comportare un monitoraggio più efficace da parte delle istituzioni europee sulle gravi, reiterate inadempienze che si riscontrano in Italia, con riferimento agli obblighi di protezione ed accoglienza sanciti dalla normativa dell’Unione Europea.
In base all’art. 36 del Regolamento n. 604 del 2013 gli Stati membri possono concludere accordi bilaterali di cooperazione amministrativa ai fini di semplificare e rendere più rapide le procedure di riammissione, “detti accordi possono avere per oggetto: a) scambi di ufficiali di collegamento;b) una semplificazione delle procedure e un accorciamento dei termini applicabili alla trasmissione e all’esame delle richieste di presa in carico o di ripresa in carico dei richiedenti”. come pure possono mantenere i precedenti accordi negoziati sulla base del vigente Regolamento Dublino 2 n. 343 del 2003. In ogni caso però questi accordi bilaterali devono passare al vaglio della Commissione Europea e questa potrebbe essere forse l’occasione per accantonare definitivamente l’Accordo bilaterale stipulato nel 1999 tra Italia e Grecia sulla base del quale centinaia di migranti non sono riusciti a formalizzare la loro richiesta di asilo in Italia, e sono stati respinti dalle frontiere portuali dell’Adriatico, in particolare da Ancona e da Venezia verso la Grecia, spesso con lo stesso traghetto con il quale erano arrivati, senza che la volontà comunque manifestata di chiedere una qualche forma di protezione fosse formalizzata dalle autorità di polizia.
Le due direttive su procedure e qualifiche
Il Parlamento ed il Consiglio dell’Unione Europea hanno approvato nello stesso giorno, il 26 giugno 2013, due Direttive che riguardano le procedure e le qualifiche per il riconoscimento di uno status di protezione internazionale. Questi atti sono stati pubblicati nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea del 29 giugno 2013 e dovranno trovare attuazione negli ordinamenti nazionali entro il 20/21 luglio 2015.
La Direttiva 2013/32/UE del 26 giugno 2013 disciplina procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale ( come rifusione della precedente normativa e delle modifiche apportate), fissa all’art. 6 termini perentori (tre giorni) per la registrazione delle domande di asilo, aumenta le garanzie di difesa prima e durante il colloquio personale (art.12 e 14-17) e poi con l’accesso al patrocinio a spese dello stato in caso di ricorso ( artt. 19 e 20-22). Tuttavia si prevede anche che nel caso di ricorsi manifestamente infondati il giudice possa escludere il patrocinio gratuito. Si dettano regole per la visita medica “previo consenso del richiedente”, per accertare i segni di “persecuzioni o di danni gravi subiti” ( art.18). Si limita la discrezionalità della polizia nell’ammissione alla procedura, che si applica non solo alla frontiera ma anche nelle “zone di transito”, dettando norme più favorevoli per i minori non accompagnati e i soggetti vulnerabili, ma si prevedono anche casi di diniego o di ritiro implicito quando il richiedente non risponde alla richiesta di “informazioni essenziali” oppure non compare in sede di audizione, salvo un giustificato motivo ( ritiro implicito della domanda secondo l’art. 29). Si prevede comunque una formazione peculiare per gli agenti delle forze di polizia che “per primi vengono a contatto con i richiedenti protezione internazionale”, tenendo in conto anche “i pertinenti orientamenti elaborati dall’EASO” ( Ufficio europeo per il sostegno dei richiedenti asilo).
Rispetto alla precedente Direttiva 2005/85/CE sulle procedure, aumentano i casi di detenzione amministrativa o di limitazione della libertà di circolazione, come il soggiorno obbligato, per i quali la nuova Direttiva sulle procedure rinvia alla direttiva 2013/33/UE sull’accoglienza, stabilendo comunque l’esigenza di “un rapido controllo giurisdizionale” (art.26), si rileva una maggiore attenzione per le garanzie procedurali e per l’esercizio effettivo dei diritti di difesa. Al “Considerando” 25 la nuova Direttiva stabilisce, in particolare, che è “opportuno che ciascun richiedente abbia un accesso effettivo alle procedure, l’opportunità di cooperare e comunicare correttamente con le autorità competenti per presentare gli elementi rilevanti della sua situazione, nonché disponga di sufficienti garanzie procedurali per far valere i propri diritti in ciascuna fase della procedura. Inoltre, è opportuno che la procedura di esame di una domanda di protezione internazionale contempli di norma per il richiedente almeno: il diritto di rimanere in attesa della decisione dell’autorità accertante; la possibilità di ricorrere a un interprete per esporre la propria situazione nei colloqui con le autorità; la possibilità di comunicare con un rappresentante dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR) e con altre organizzazioni che prestano consulenza e assistenza ai richiedenti protezione internazionale; il diritto a un’appropriata notifica della decisione e della relativa motivazione in fatto e in diritto; la possibilità di consultare un avvocato. o altro consulente legale; il diritto di essere informato circa la sua posizione giuridica nei momenti decisivi del procedimento, in una lingua che capisce o è ragionevole supporre possa capire; e, in caso di decisione negativa, il diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice. Inoltre, secondo il Considerando 42 la designazione di un paese terzo quale paese di origine sicuro “non può stabilire una garanzia assoluta di sicurezza per i cittadini di tale paese”. Se un richiedente asilo dimostra che vi sono validi motivi per ritenere sicuro il suo paese, “la designazione del paese come sicuro non può più applicarsi al suo caso”.
L’art. 38 della Direttiva limita il ricorso alla categoria di “paese terzo sicuro” poi definita all’art. 39, per stabilire l’inammissibilità di una domanda di protezione internazionale, ribadendo comunque l’esigenza di rispettare il principio di non refoulement affermato dall’art. 33 della Convenzione di Ginevra, il divieto di trattamenti inumani o degradanti sancito dall’art. 3 della Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo, e comunque richiedendo “l’esame caso per caso della sicurezza del paese per un determinato richiedente e/o la designazione nazionale dei paesi che possono essere considerati generalmente sicuri”. Una formulazione di compromesso che potrebbe dare adito ad espulsioni collettive che rimangono comunque vietate dall’art. 4 del Quarto protocollo allegato alla Cedu, oltre che dall’art. 19 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea. L’art. 43 prevede le “Procedure di frontiera”, stabilendo che in frontiera, e nelle zone di transito, stabilendo la inammissibilità delle domande di persone che provengono da paesi terzi ritenuti “sicuri”, e questa previsione appare formulata in parziale contrasto con la garanzia di una procedura individuale comunque sancita in diverse parti della Direttiva, e segnatamente dal Considerando 42.
La Direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, come “rifusione”, stabilisce nuove norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale ed alla detenzione amministrativa, che viene prevista quando occorra la identificazione, seppure entro termini assai brevi. Mentre in precedenza il trattenimento era disciplinato nell’ambito della direttiva sulle procedure 2005/85/CE, adesso la sede principale di questa disciplina si trova maggiormente collegata con la normativa in materia di accoglienza. Una novità che corrisponde alla prassi diffusa in molti paesi europei, ed anche in Italia, paesi nei quali appare sempre più difficile distinguere la detenzione amministrativa dalle misure di prima accoglienza ed identificazione dei richiedenti asilo.
Si ampliano le ipotesi di detenzione amministrativa e di confinamento dei richiedenti asilo (art. 8-11), lasciando piena discrezionalità al legislatore nazionale nello stabilire i casi di trattenimento, quando occorra procedere alla identificazione, dunque nella maggior parte dei casi di ingresso irregolare. Rimane soltanto una affermazione, in via di principio, al Considerando 15, che la proposizione di una istanza di asilo non giustifica la detenzione amministrativa dei richiedenti protezione internazionale, ma nella pratica si rischia di estendere a tutti i richiedenti asilo una qualche forma di limitazione della libertà personale, e non soltanto della libertà di circolazione, come pure alcuni passaggi della nuova Direttiva lascerebbero intendere. Per trattenimento, da sottoporre comunque alla convalida giurisdizionale, la nuova Direttiva sulle procedure intende qualsiasi forma di “confinamento che limiti la libertà di circolazione”, e non la libertà personale, come avviene in Italia per i richiedenti asilo nei casi di detenzione amministrativa nei CIE o nei nuovi centri informali. Secondo l’art. 8, comma 2, della Direttiva “ove necessario e sulla base di una valutazione caso per caso, gli Stati membri possono trattenere il richiedente, salvo che non siano applicabili misure alternative meno coercitive” Il successivo comma 3 dello stesso articolo specifica che il richiedente asilo può essere trattenuto soltanto “a) per determinarne o verificarne l’identità o la cittadinanza,b) per determinare gli elementi su cui si basa la domanda di protezione internazionale che non potrebbero ottenersi senza il trattenimento, in particolare se sussiste il rischio di fuga del richiedente, c) per decidere, nel contesto di un procedimento, sul diritto del richiedente di entrare nel territorio, d) quando la persona è trattenuta nell’ambito di una procedura di rimpatrio ai sensi della Direttiva 2008/115/CE… e lo stato membro interessato può comprovare , in base a criteri obiettivi, tra cui il fatto che la persona in questione abbia già avuto l’opportunità di accedere alla procedura di asilo, che vi sono fondati motivi per ritenere che la persona abbia manifestato la volontà di presentare la domanda di protezione internazionale al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione della decisione di rimpatrio”. Appare evidente come questa previsione rimetta alle autorità di polizia un potere enorme nella valutazione di inammissibilità della domanda di protezione, un potere che la Direttiva 2005/85/CE aveva tentato di circoscrivere a fronte di abusi documentati in numerosi rapporti internazionali che confermavano quanto questo tipo di valutazioni fossero frutto di una prassi orientata sistematicamente al contenimento delle richieste di protezione ed al respingimento collettivo di tutti coloro che dalle stesse autorità di polizia in frontiera fossero ritenuti provenienti da paesi ritenuti, a torto o a ragione, come “paesi terzi sicuri”. Gli articoli 9 ( Garanzie per i richiedenti trattenuti) 10 ( Condizioni di trattenimento), secondo cui “il trattenimento dei richiedenti ha luogo, di regola, in appositi centri di trattenimento. Lo stato membro che non possa ospitare il richiedente in un apposito centro di trattenimento e sia obbligato a sistemarlo in un istituto penitenziario, provvede affichè il richiedente trattenuto sia separato dai detenuti ordinari e siano applicate le condizioni di trattenimento previste dalla …Direttiva,” e 11 (Trattenimento di persone vulnerabili e di richiedenti con esigenze di accoglienza particolari), pur introducendo garanzie procedurali, confermano il largo ricorso alla detenzione amministrativa per la maggior parte dei richiedenti asilo, anche nel caso di famiglie con minori, ipotesi che fino alla data di entrata in vigore della normativa di attuazione della nuova direttiva rimangono escluse da qualsiasi regime detentivo. Rimane comunque la facoltà per il legislatore nazionale di adottare anche a tale riguardo disposizioni più favorevoli. Ipotesi sulla quale non sembra possibile sperare, dal momento che già nelle prassi attuali applicate dalle forze di polizia si ricorre al trattenimento amministrativo generalizzato dei richiedenti asilo, anche a fronte della carenza cronica in Italia di strutture di seconda accoglienza, e più di recente, per la indisponibilità da parte dei richiedenti protezione internazionale che vogliono raggiungere altri paesi europei, a farsi identificare ed a rilasciare le proprie impronte digitali.
4)Con specifico riferimento della detenzione amministrativa dei richiedenti asilo, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha emesso una importante decisione che riguarda proprio l’applicazione della Direttiva sui rimpatri 2008/115/CE dopo una richiesta di protezione internazionale, in uno dei tanti casi nei quali, negli stati dell’Unione Europea, la condizione dei richiedenti asilo era soggette alle stesse restrizioni della libertà personale, come il trattenimento nei centri di detenzione, previste per gli immigrati irregolari in attesa di espulsione o di respingimento. La Corte di Giustizia dell’Unione Europea nella causa Arslan (C-534/11), in coerenza con le Direttive appena approvate, ha stabilito “che il solo fatto che un richiedente asilo, al momento della proposizione della sua domanda, sia oggetto di un provvedimento di allontanamento e che sia disposto il suo trattenimento in base all’articolo 15 della direttiva 2008/115 non permette di presumere, senza una valutazione caso per caso di tutte le circostanze pertinenti, che egli abbia presentato tale domanda al solo scopo di ritardare o compromettere l’esecuzione della decisione di allontanamento e che sia oggettivamente necessario e proporzionato mantenere il provvedimento di trattenimento”.
Per la Corte di Giustizia non è astrattamente esclusa la possibilità della detenzione amministrativa per i richiedenti asilo o altra forma di protezione, che le stesse direttive di recente approvazione pure prevedono, ma:
Dall’Europa provengono in definitiva un qualche allentamento delle regole imposte dal Regolamento Dublino 2 (343/2003/CE), nuove ipotesi di trattenimento amministrativo dei richiedenti asilo, collegate ad una sfera sempre più ampia di discrezionalità amministrativa, ma anche maggiori garanzie contro il rischio di allontanamento forzato prima dell’accesso alla procedura e ulteriori garanzie per i soggetti vulnerabili ed i minori non accompagnati. Le nuove norme in materia di accoglienza, contenute nella Direttiva 2013/33/UE, malgrado sembrino a prima vista accrescere gli standard in materia di tutela del nucleo familiare, di scolarizzazione ed istruzione dei minori (art.14) di lavoro (art.15), di formazione professionale ( art. 16) di assistenza sanitaria e condizioni materiali di accoglienza ( artt. 17-19 e 18), appaiono di rilievo secondario rispetto alla estensione dei casi di detenzione amministrativa, e si dovrà verificare a livello nazionale e regionale la loro effettiva applicazione. Per quanto riguarda la implementazione delle Direttive sarà assai importante il contributo dei Parlamenti nazionali, anche dal punto di vista del rispetto assoluto dei principi costituzionali (nella Costituzione italiana, ad esempio, gli articoli 3-10-13- 24 e 32) e dei divieti di espulsione e di respingimento comunque sanciti a livello internazionale. La Direttiva sembra comunque garantire a tutti i richiedenti protezione internazionale mezzi di ricorso effettivo ( art. 26) e conferma la garanzia che deve essere offerta dagli stati membri per “l’accesso gratuito all’assistenza ed alla rappresentanza legali”, sempre con la notevole limitazione che il patrocinio gratuito potrà essere escluso “se un autorità competente ritiene che il ricorso o la revisione non abbiano prospettive concrete di successo. In tal caso, gli Stati membri garantiscono che l’assistenza e la rappresentanza legali non siano oggetto di restrizioni arbitrarie e che non sia ostacolato l’accesso effettivo del richiedente alla giustizia”.
5)Intanto la situazione dei richiedenti asilo nei paesi dell’Unione più vicini alle coste africane appare sempre più critica. La decisione della Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha preceduto di pochi giorni l’ordine interinale con il quale la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha imposto a Malta di sospendere due voli di respingimento verso la Libia di immigrati somali ed eritrei ai quali questo paese aveva negato accesso alla procedura o aveva respinto l’istanza di protezione. E sulla stessa vicenda un richiamo assai duro al governo maltese è stato rivolto dalla Commissaria Europea agli affari interni Cecilia Malmstroem che ha ribadito il divieto di respingimenti verso la Libia.
In Italia già oggi non esiste, almeno sulla carta, alcun impedimento formale all’accesso alla procedura di protezione internazionale e qualunque intenzione di chiedere asilo, anche se manifestata con comportamenti concludenti o a gesti, deve essere verbalizzata dalle autorità di polizia che, a partire dal decreto legislativo n.25 del 2008 non hanno più alcun potere discrezionale nel valutare una domanda come manifestamente infondata. Il trattenimento dei richiedenti asilo nei centri di primo soccorso ed accoglienza, o nei centri di identificazione, successivamente alla formalizzazione della domanda di asilo e nelle more dell’esame amministrativo della stessa, per i tempi assai prolungati e per l’assenza di garanzie procedurali, si pone invece in contrasto, oltre che con la disciplina dell’Unione Europea, recentemente riformata, con la normativa vigente in materia di accoglienza dei richiedenti asilo, disciplinata dal D.Lgs 140/05 e D.Lgs 25/08 come poi riformato dal D. Lgs. 159 dello stesso anno. L’accoglienza dei richiedenti asilo, al di là delle ipotesi di invio presso la rete del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati, può avvenire, nelle ipotesi tassativamente indicate dall’art. 20 comma 2 lettere a, b e c del D.Lgs 25/08, solamente presso i CARA (centri di accoglienza per richiedenti asilo), ovvero, se occorre il trattenimento amministrativo, nelle ipotesi disciplinate dall’art. 21 del citato D.Lgs 25/08, nei CIE (centri di identificazione ed espulsione).
In base all’art.23 del Regolamento di attuazione n.394 del 1999, le attività di prima accoglienza e soccorso e quelle svolte per esigenze igienico-sanitarie, si possono svolgere infatti anche al di fuori dei centri di identificazione ed espulsione ma solo “per il tempo strettamente necessario all’avvio dello stesso ai predetti centri o all’adozione dei provvedimenti occorrenti per l’erogazione di specifiche forme di assistenza di competenza dello Stato”. Un “tempo strettamente necessario” che non si può estendere sulla base di scelte discrezionali delle autorità di polizia, in base all’età o alla nazionalità dei migranti. Non risulta pertanto possibile utilizzare i centri di primo soccorso ed accoglienza, come quello di Contrada Imbriacola a Lampedusa, di Pozzallo o di Porto Palo ( tendopoli) a Ragusa, o di Cagliari Elmas, o altri centri istituiti in base alla cd. legge Puglia del 1995, come “centri di accoglienza” per richiedenti asilo o come centri di identificazione, poiché non presentano i requisiti previsti dalla legge. Si tratta di centri di trattenimento nei quali si possono realizzare limitazioni della libertà personale sottratte a qualsiasi controllo del giudice e non risulta alcuna garanzia sul fatto che in questi luoghi venga assicurata, in linea con gli standard europei, l’erogazione dei necessari servizi di supporto, consulenza legale ed orientamento, con particolare attenzione ai presunti minori ed alle situazioni maggiormente vulnerabili, come le donne e le vittime di tortura.
Di fronte alla “grandinata” di normative europee in materia di asilo e protezione sussidiaria, rimane da definire un quadro normativo interno per l’istituto della “protezione umanitaria” che costituisce ancora una delle soluzioni più frequenti adottate dalle Commissioni territoriali competenti a decidere sulle istanze di protezione internazionale. Di certo la individuazione dei destinatari da parte della nuova normativa dell’Unione Europea, che si rivolge solo ai richiedenti protezione internazionale ( asilo o protezione sussidiaria) taglia fuori coloro che in Italia chiedono od ottengono il riconoscimento dello status di protezione umanitaria ai sensi dell’art. 5 comma 6 del T.U. n. 286 del 1998 in materia di immigrazione. Questa scelta dell’Unione Europea costituisce un ulteriore ostacolo, probabilmente insormontabile, per un loro successivo reinsediamento legale in un altro paese. Come dire che anche la nuova normativa appare destinata ad aumentare il numero delle persone che cadranno o saranno costretti in una condizione di soggiorno irregolare, pur avendo titolo per chiedere ed ottenere uno status di protezione internazionale o umanitaria.
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[ 22 luglio 2013 ]