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Timestamp: 2018-04-26 17:28:05+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 3', 'art.1', 'art. 9', 'art. 7', 'art. 9', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 9', 'art. 4', 'art. 3', 'art. 53', 'art. 4', 'art.1', 'art. 9']

webimpossibile.net | 15 maggio 2006 | di Lorenzo Spallino (con la collaborazione di Michele Diodati) | come citare questo articolo | condividi
^René Magritte - L'impero delle luci^
Il contratto tra Comune di Como e C.S.U. S.p.A.
Il contratto tra C.S.U. S.p.A. e DataMain s.r.l.
Verifica di conformità alla legge 4/2004
Il Comune di Como era tenuto a rispettare la legge 4/2004?
La legge è stata rispettata?
Il sito è accessibile?
Qual'è l'effetto della violazione della legge?
C.S.U. era tenuta a rispettare la legge 4/2004?
La legge 4/2004 sull'accessibilità degli strumenti informatici stabilisce che i contratti che hanno per oggetto i siti di delle pubbliche amministrazioni devono prevedere il rispetto delle linee guida in materia di accessibilità. Poiché la legge punisce con la nullità i contratti che non contengano tale previsione, molto si è detto e discusso circa la reale portata di una simile sanzione. A distanza di dieci mesi dalla pubblicazione dei requisiti tecnici per la valutazione della accessibilità, analizziamo uno dei primi casi di specie, particolarmente interessante sia per la presenza di più soggetti coinvolti nella realizzazione del sito in questione sia perchè, come spesso avviene, il sito è solo una delle prestazioni concordate tra le parti. Si tratta del contratto stipulato tra il Comune di Como e Como Servizi Urbani S.p.A. per l'organizzazione della mostra ^René Magritte - L'impero delle luci^, contratto che prevede, tra l'altro, la realizzazione del sito internet della mostra in questione. Il sito [nota 1] - la cui realizzazione è stata a sua volta affidata da C.S.U. ad una società esterna - non rispetta i requisiti tecnici fissati dal Decreto Ministeriale 8.7.2005 in tema di accessibilità: doveva rispettarli? se sì, chi era tenuto a farlo? chi risponde della inaccessibilità del sito? Si tratta di domande ricorrenti sui forum, cui spesso sono date risposte necessariamente parziali, in quanto prive di elementi concreti circa i profili contrattuali intervenuti tra le parti. Abbiamo quindi cercato di dar loro risposta ricostruendo l'intera fattispecie sulla scorta dei contratti sottoscritti dai vari protagonisti.
Il Comune di Como ha avviato nel 2004 un ciclo di ^grandi mostre^ centrate su personaggi di primo piano della scena culturale del '900. Iniziata con Mirò, proseguita con Picasso, l'iniziativa è proseguita con una mostra dedicata a René Magritte, presenti ottanta opere del surrealista belga, di cui quaranta provenienti dai Musées Royaux des Beaux Arts del Belgio. Come nelle mostre precedenti, la coorganizzazione della mostra è stata affidata a Como Servizi Urbani S.p.A. - d'ora in avanti C.S.U. -, società a capitale pubblico creata nel maggio del 1997 dal Comune di Como con l'obiettivo della gestione di impianti e di aree di sosta, impianti sportivi, servizi connessi alla mobilità, servizi mortuari e cimiteriali, pubbliche affissioni e pubblicità. L'oggetto sociale di C.S.U. è stata via via ampliato nel corso degli anni, come via via sono cresciuti i servizi affidati in gestione [nota 2]: oggi la società gestisce per conto del Comune di Como parcheggi a pagamento, autosili, centri polisportivi, porti turistici, farmacie comunali e quant'altro. Per dare un'idea delle cifre in gioco, nel 2005 il Comune di Como ha incassato da C.S.U. 1.800.000 euro.
Il contratto con C.S.U. per l'organizzazione della mostra ^René Magritte - L'impero delle luci^ è stato approvato con determina n. 9 del 7 febbraio 2006 a firma del Dirigente Responsabile del settore Cultura - Musei. Il contratto prevede, al punto 15, la realizzazione di "sito web e sistema di prenotazioni on line e tramite numero verde". Copia della determina è disponibile all'indirizzo doc/csu/determina7.2.06.pdf.
Come per la quasi totalità dei compiti affidatagli, C.S.U. stipula a sua volta dei contratti con soggetti terzi, cui assegna la realizzazione di compiti specifici relativi all'organizzazione della mostra (biglietteria, bookshop, hostess, pulizia, vigilanza, sicurezza, e così via). Nel caso del sito, C.S.U. ha stipulato un contratto con DataMain s.r.l., società amministratrice del servizio SMS del Comune di Como, il quale prevede la realizzazione:
di "un sistema di risponditore automatico, da utilizzarsi sia a scopo informativo che come sistema di prenotazione";
di "una applicazione informatica per la gestione integrata delle prenotazioni";
"del sito istituzionale della mostra al fine di aumentare e migliorare la sua visibilità su Internet" (costo del solo sito: cinquemila euro).
Copia del contratto tra C.S.U. e DataMain s.r.l. - o, meglio, della proposta definitiva di DataMain s.r.l. a C.S.U. - è disponibile all'indirizzo doc/csu/datamain.pdf. Il sito della mostra è pubblicato all'indirizzo http://www.magrittecomo.it/.
La risposta è positiva. Il Comune di Como è soggetto istituzionalmente tenuto al rispetto della legge 4/2004, in quanto rientrante nella definizione di pubblica amministrazione contenuta nell'articolo 1 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, cui l'art. 3 della legge 9 gennaio 2004 fa riferimento per definire l'ambito soggettivo di applicazione della legge [nota 3]. Va detto che del tutto indifferente è la circostanza che il Comune di Como non fosse obbligato, nell'organizzare la mostra, a prevedere anche la realizzazione di un sito dedicato: a differenza del Codice dell'amministrazione digitale [nota 4], la legge 4/2004 non distingue infatti tra attività istituzionali e attività non istituzionali. La circostanza può, ma non deve, stupire: il legislatore ha scelto infatti di definire l'elenco delle inclusioni in modo soggettivo (ossia attraverso l'indicazione dei soggetti cui la legge si applica) e in modo oggettivo i casi di esclusione (ossia attraverso l'indicazione delle fattispecie nelle quali la legge non trova applicazione indipendentemente dalla qualifica del soggetto interessato). Quello che il legislatore non ha fatto è di definire positivamente i casi di applicazione della legge. Il che è del tutto ragionevole: in primo luogo perchè è difficile dire cosa quale sia l'ambito istituzionale cui limitare l'applicazione della legge, in secondo luogo perchè non si vede per quale motivo la realizzazione di un percorso comunicativo via internet come, nel caso di specie, di una iniziativa culturale di un'amministrazione comunale non rientri nell'ambito delle attività istituzionali di questa, come certamente vi rientra la mostra stessa. allo stato, dunque, qualunque contratto stipulato da un'amministrazione comunale per la realizzazione di un sito internet deve prevedere il rispetto dei ventidue requisiti tecnici del Decreto Ministeriale 8.7.2005.
In quanto "soggetto erogatore" ai sensi dell'articolo 3 della legge 4/2004, il Comune di Como era tenuto a far sì che il contratto stipulato con C.S.U. S.p.A. prevedesse, nella parte relativa alla realizzazione del sito in questione, il rispetto dei requisiti tecnici di accessibilità stabiliti dal Decreto Ministeriale 8.7.2005. Così dispone, infatti, il secondo comma dell'articolo 4 della legge 4/2004 [nota 5].
La risposta è negativa. La legge non impone alle Pubbliche Amministrazioni di realizzare siti accessibili: diversamente, essa stabilisce che i contratti che abbiano per oggetto siti esistenti o nuovi debbano contenere un espresso riferimento al rispetto dei requisiti tecnici fissati dal Decreto Ministeriale. Il che a significare che il sito potrebbe anche essere conforme ai requisiti ma che, qualora il contratto non ne preveda il rispetto, la disposizione contenuta nell'articolo 4 è comunque violata. Quali che siano le implicazioni della tecnica di scrittura utilizzata dal legislatore, sta di fatto che il contratto tra Comune di Como e C.S.U. non prevede il rispetto dei requisiti tecnici di accessibilità nella realizzazione del sito. Il che concretizza la violazione della disposizione in questione.
Il sito www.magrittecomo.it non rispetta la gran parte dei ventidue requisiti descritti nell'allegato A del Decreto Ministeriale 8 luglio 2005. Si veda la scheda di Michele Diodati. Si tratta di un esame sommario del sito, certamente non corrispondente alle modalità d'indagine, piuttosto complesse, che fanno parte di una verifica tecnica fatta a stretto dettato di legge, ma comunque sufficiente a determinare la violazione dei principali requisiti. Violazione così importante che, va detto, evidenzia come il il sito non sia stato progettato per rispettarli, come, d'altro canto, non richiesto dal contratto.
L'enunciato del 1° requisito tecnico richiede di usare almeno HTML 4.01 come linguaggio di marcatura dei siti di nuova realizzazione e impone al contempo di usare la DTD strict del linguaggio prescelto, rispettandola integralmente (cioè realizzando pagine web che possano essere validate a zero errori sulla base di quella DTD). La sola home page del sito "Magritte, l'impero delle luci" contiene una triplice violazione di questo requisito: a) dichiara la DTD di HTML 4.0; b) dichiara la versione transitional invece della versione strict; c) contiene, al momento in cui scrivo, 39 errori di codifica, riscontrati dal validatore del W3C. La violazione del primo requisito è costante in tutto il sito, per un insieme di tutti e tre i fattori sopra indicati. Tra gli errori di codifica spicca l'uso di elementi e attributi proprietari (EMBED, leftmargin, topmargin).
Il 2° requisito impone di non usare i frame nei siti di nuova realizzazione. "Magritte, l'impero delle luci" viola il 2° requisito in tutte le pagine interne, basate invece proprio su una struttura a frame.
Il 3° requisito richiede di "Fornire una alternativa testuale equivalente per ogni oggetto non di testo presente in una pagina" e viene violato ripetutamente dal sito in esame, che manca di specificare l'attributo 'alt' per le immagini, che rimangono così prive di un testo alternativo.
Il 6° requisito richiede che i colori di primo piano e sfondo abbiano soglie di contrasto superiori a quelle previste da due specifici algoritmi, indicati al punto d) del paragrafo 2 ("Metodologia per la verifica tecnica"). Il contenuto testuale del sito "Magritte" non supera in genere le suddette soglie di contrasto rispetto alle sfondo e vìola dunque il 6° requisito.
L'11° requisito impone di usare i fogli di stile per controllare la presentazione, facendo in modo che le pagine web "possano essere lette anche quando i fogli di stile siano disabilitati o non supportati". Nel sito "Magritte" i fogli di stile sono utilizzati, ma non in modo ottimale: eliminandoli, otteniamo per esempio, nelle pagine interne, che le voci di menu appaiano in testo nero su sfondo blu scuro, perciò completamente illeggibili. Ciò dimostra che anche il requisito 11 è stato violato.
Il 14° requisito richiede di associare esplicitamente etichette e controlli in un modulo, cosa che nel sito "Magritte" non è stata fatta (nel modulo per le prenotazioni online non compare neppure l'ombra dell'elemento LABEL, deputato a questo scopo).
Sospetta violazione anche dei requisiti 16 e 17, per quanto riguarda l'oggetto realizzato in tecnologia Flash presente in home page, che fornisce la possibilità di navigare tra le opere in esposizione nella mostra e tra le sale della Villa che la ospita (servirebbero ulteriori accertamenti).
Ce n'è abbastanza per affermare con sicurezza che il sito "Magritte, l'impero delle luci" non supera allo stato attuale la verifica tecnica, che richiede di non violare alcuno dei ventidue requisiti tecnici descritti nell'allegato A del Decreto Ministeriale 8 luglio 2005.
Qualora il contratto stipulato tra Comune di Como e C.S.U. sia stato riportato in firma con il medesimo testo licenziato nella delibera dirigenziale n. 7/2006, esso è nullo, non prevedendo il rispetto dei requisiti di accessibilità di cui al D.M. attuativo dell'articolo 11. Così dispone, infatti, l'articolo 4 della legge 4/2004 là dove, al secondo comma, prevede che i soggetti erogatori:
non possono stipulare, a pena di nullità, contratti per la realizzazione e la modifica di siti INTERNET quando non è previsto che essi rispettino i requisiti di accessibilità stabiliti dal decreto di cui all’articolo 11.
Si tratta di una sanzione che elimina in radice qualsiasi effetto prodotto dal contratto, che deve ritenersi come mai intervenuto: la nullità in questione è infatti assoluta, non sanabile a posteriori attraverso, ad esempio, la successiva integrazione del contratto, ed opera in modo del tutto, diciamo così, automatico. Va da sé che, per effetto del principio della conservazione degli atti, la nullità in questione non si estende a tutto il contratto stipulato tra Comune di Como e C.S.U., ma colpisce la sola previsione relativa alla realizzazione del sito internet della mostra.
Una volta accertato che il contratto stipulato tra Comune di Como e C.S.U. è nullo, la risposta alla domanda ha poca importanza ai fini che qui interessano. A chi interessasse, basti dire che la risposta non è affatto scontata. C.S.U. non è un'azienda municipalizzata, ma una società a capitale pubblico concessionaria di pubblici servizi, qualifica non intuitivamente collocabile all'interno della platea dei soggetti erogatori diversi dalle pubbliche amministrazioni (art. 3), la cui elencazione non ha alcuna pretesa di organicità [nota 6]. Se la risposta fosse positiva, anche il contratto tra C.S.U. e DataMain sarebbe nullo e DataMain sarebbe quindi costretta a restituire a C.S.U. il compenso ricevuto. Se la risposta fosse negativa, il contratto sarebbe valido, poiché anche assumendo l'inesistenza del contratto tra Comune di Como e C.S.U. per effetto della nullità del contratto sottoscritto, nulla vietava a C.S.U. di realizzare un sito dedicato alla mostra. Ovviamente a sue spese.
La risposta agli interrogativi sopra elencati può non lasciare soddisfatti. La domanda che i comuni lettori è ragionevole si pongano è infatti la seguente: ma in concreto, adesso cosa succede? La risposta non può essere puntuale, potendosi al più prefigurare una serie di scenari probabili, ma non certi.
Le somme. Anzitutto è ragionevole affermare che, essendo il contratto nullo, il Comune di Como dovrebbe attivarsi verso C.S.U. per essere rifuso delle somme relative alla creazione del sito in questione. Cosa non facile, perchè il contratto non specifica le somme in questione, né è possibile utilizzare il dato del costo per C.S.U. (5.000 euro), poiché è indifferente all'amministrazione comunale il costo sopportato dal fornitore del concessionario. Diciamo che tale dato può essere una base di partenza per una trattativa stragiudiziale tra le parti.
Il danno erariale. Il versamento a C.S.U. delle somme relative alla realizzazione del sito in questione configura un illecito amministrativo-contabile per esborso attuativo di contratto nullo, che in qualche modo dovrà essere sanato, trasferendosi la responsabilità del suo mancato appianamento al dirigente responsabile del settore. Sempre con riferimento ai profili erariali, la determinazione del danno non potrà prescindere dalla valutazione dei vantaggi comunque conseguiti dall'amministrazione, secondo il principio dell’art.1, comma 1-bis, l. n. 20 del 1994 [nota 7]: vantaggi che nella fattispecie in qualche misura non possono non dirsi conseguiti, essendo il sito stato realizzato.
La responsabilità dirigenziale. Esiste ovviamente un profilo di responsabilità dirigenziale che opera, anch'esso in modo del tutto automatico, per effetto dell'articolo 9 della legge, il quale qualifica l'inosservanza delle disposizioni contenute nella legge 4/2004 come responsabilità dirigenziale e disciplinare. Abbiamo trattato altrove della reale portata della disposizione: ci permettiamo di rinviare all'intervento in questione [nota 8].
I controllori. A chi spettava accertare il mancato rispetto della legge 4/2004 nella fattispecie? Le modalità di controllo su soggetti erogatori sono fissate nell'art. 9 del Regolamento: mentre al CNIPA sono affidati i controlli verso le amministrazioni dello Stato (art. 7, c. 1, lettera b, legge Stanca; art. 9, c. 2, Regolamento) e i poteri ispettivi di controllo sui soggetti privati (art. 7, Regolamento), regioni, province autonome e enti locali sono delegate a vigilare autonomamente “sull’attuazione da parte dei propri uffici delle disposizioni della legge” (art. 7, c. 2, legge Stanca; art. 9, c. 3, Regolamento). Nella fattispecie, il compito di realizzare il sito in questione è stato affidato ad un soggetto terzo: il che a significare che anche qualora il Comune di Como avesse provveduto a nominare un responsabile dell’accessibilità informatica - analogamente a quanto disposto dall'articolo 9 del Regolamento per l'amministrazione pubblica centrale - non si vede quale controllo questo responsabile avrebbe potuto svolgere, potendo questo essere svolto con esclusivo riferimento alla attuazione da parte degli uffici comunali delle disposizioni della legge. Il che a significare, in altre parole, che al più il responsabile in questione potrebbe sollecitare il settore legale del Comune a svolgere un'attività di contestazione nei confronti del soggetto fornitore in un'ottica meramente contrattuale.
E se il sito venisse cancellato? Qualora C.S.U. disponesse la cancellazione immediata del sito per sottrarsi alle censure in tema di inaccessibilità, l'A.C. nulla potrebbe opporre, poiché il contratto, in quanto nullo, è come non fosse mai venuto ad esistenza. Né, d'altro canto, il Comune di Como era obbligato, nell'organizzare la mostra, a prevedere anche la realizzazione di un sito dedicato. Considerazione che apre scenari facilmente immaginabili nella stesura di contratti dove la realizzazione di un sito non è l'oggetto principale degli stessi ma solo un corollario.
E se il sito fosse reso accessibile? Siamo fuori tempo massimo: la nullità per violazione di legge opera indipendentemente dal suo accertamento in sede giudiziale. Il contratto tra Comune di Como e C.S.U. è nullo, nella parte relativa al sito, e niente potrà farlo tornare in vita. Neppure la sua conversione a conformità ai ventidue requisiti.
Insomma: un quadro complessivo per niente chiaro, ricco di scenari complessi anche in un caso dove è solare la violazione della principale prescrizione contenuta nella legge 4/2004 relativa alla nullità dei contratti sottoscritti in violazione dell'art. 4. Il che dovrebbe far riflettere sulla effettività della tutela. Un dato infatti è certo: il sito www.magrittecomo.it non rispetta i ventidue requisiti tecnici in materia di accessibilità e quali che saranno le iniziative che l'amministrazione comunale vorrà intraprendere, non sarà di certo reso accessibile prima della chiusura della mostra, prevista per il 16 luglio 2006. Né, d’altro canto, vi è un obbligo in tal senso: con buona pace dei soggetti che la legge dichiara di voler tutelare.
Pubblicato all'indirizzo http://www.magrittecomo.it/.
E' disponibile in formato pdf la visura camerale di C.S.U. [PDF 402,90KB]
Legge 9.1.2004, n. 4, art. 3 (Soggetti erogatori): "1. La presente legge si applica alle pubbliche amministrazioni di cui al comma 2 dell’articolo 1 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, agli enti pubblici economici, alle aziende private concessionarie di servizi pubblici, alle aziende municipalizzate regionali, agli enti di assistenza e di riabilitazione pubblici, alle aziende di trasporto e di telecomunicazione a prevalente partecipazione di capitale pubblico e alle aziende appaltatrici di servizi informatici".
Decreto Legislativo 7.3.2005, n. 82, art. 53 (Caratteristiche dei siti): "1. Le pubbliche amministrazioni centrali realizzano siti istituzionali su reti telematiche che rispettano i principi di accessibilità, nonché di elevata usabilità e reperibilità, anche da parte delle persone disabili, completezza di informazione, chiarezza di linguaggio, affidabilità, semplicità di consultazione, qualità, omogeneità ed interoperabilità. Sono in particolare resi facilmente reperibili e consultabili i dati di cui all’articolo 54". Si veda Codice della P.A. digitale: accessibilità ed usabilità dei siti istituzionali, dove è trattato il problema della interpretazione dell'espressione "siti istituzionali".
Legge 9.1.2004, n. 4, art. 4 (Obblighi per l’accessibilità): "2. I soggetti di cui all’articolo 3, comma 1, non possono stipulare, a pena di nullità, contratti per la realizzazione e la modifica di siti INTERNET quando non è previsto che essi rispettino i requisiti di accessibilità stabiliti dal decreto di cui all’articolo 11. I contratti in essere alla data di entrata in vigore del decreto di cui all’articolo 11, in caso di rinnovo, modifica o novazione, sono adeguati, a pena di nullità, alle disposizioni della presente legge circa il rispetto dei requisiti di accessibilità, con l’obiettivo di realizzare tale adeguamento entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del medesimo decreto".
Si veda Legge Stanca: soggetti erogatori
Legge 14 gennaio 1994, n. 20 "Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti", art.1, comma 1-bis: “Nel giudizio di responsabilità, fermo restando il potere di riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall'amministrazione o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità”.
Legge 9.1.2004, n. 4, art. 9 (Obblighi per l’accessibilità): "1. L'inosservanza delle disposizioni della presente legge comporta responsabilità dirigenziale e responsabilità disciplinare ai sensi degli articoli 21 e 55 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ferme restando le eventuali responsabilità penali e civili previste dalle norme vigenti". Si veda Legge Stanca: la sanzione della responsabilità dirigenziale.
Determina 7.2.2006, n. 7: approvazione del contratto Comune di Como / C.S.U. [PDF 1023,76KB]
Contratto C.S.U. / DataMain s.r.l. [PDF 1014,09KB]
Visura camerale C.S.U. [PDF 402,90KB]
Il sito della mostra ^René Magritte - L'impero delle luci^
Il sito di C.S.U. S.p.A.
Link alla legge 4/2004 e alle disposizioni attuative: