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Timestamp: 2016-10-24 20:21:12+00:00
Document Index: 265331841

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 4', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 5', 'ATF ', 'art. 13', 'art. 8', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 16', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'ATF ', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 182', 'ATF ', 'art. 16', 'art. 6', 'art. 32', 'ATF ', 'art. 83', 'art. 16', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 83']

139 II 384
139 II 38428. Extrait de l'arr�t de la IIe Cour de droit public dans la cause Makhlouf contre D�partement f�d�ral de l'�conomie, de la formation et de la recherche (recours en mati�re de droit public)
2C_721/2012 du 27 mai 2013
Ordonnance instituant des mesures � l'encontre de la Syrie; proc�dure tendant � contester l'inscription sur la liste des personnes vis�es par les mesures de coercition. Base l�gale et nature des mesures de coercition (consid. 2.1 et 2.2). Celui qui entend contester son inscription dans l'annexe de l'ordonnance instituant les mesures ne peut recourir contre l'ordonnance elle-m�me, mais doit requ�rir sa radiation aupr�s du D�partement f�d�ral comp�tent (consid. 2.3). Faits � partir de page 384
BGE 139 II 384 S. 384
A. Le 9 mai 2011, le Conseil de l'Union europ�enne (ci-apr�s: le Conseil) a adopt� la d�cision 2011/273/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO L 121 du 10 mai BGE 139 II 384 S. 3852011 p. 11). Cette d�cision institue notamment une interdiction d'entr�e et de transit sur le territoire de l'Union des personnes mentionn�es dans une annexe (art. 3 par. 1) et le gel de tous les fonds et ressources �conomiques appartenant � l'ensemble des personnes physiques ou morales, des entit�s et des organismes �num�r�s dans cette annexe (art. 4 par. 1; voir �galement R�glement [UE] n� 442/2011 du Conseil du 9 mai 2011 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie [JO L 121 du 10 mai 2011 p. 1]).
B. Le 18 mai 2011, le Conseil f�d�ral suisse a �dict� l'ordonnance instituant des mesures � l'encontre de la Syrie (RO 2011 2193; ci-apr�s: aO-Syrie). Ces mesures de coercition comprenaient notamment le gel des avoirs et des ressources �conomiques appartenant � ou sous contr�le des personnes physiques, entreprises et entit�s mentionn�es dans l'annexe 2 (art. 2 al. 1 aO-Syrie), ainsi que, pour les personnes physiques cit�es dans dite annexe, une interdiction d'entr�e en Suisse et de transit par la Suisse (art. 4 al. 1 aO-Syrie).
L'annexe 2 a �t� modifi�e � plusieurs reprises par le D�partement f�d�ral de l'�conomie - devenu entre-temps le D�partement f�d�ral de l'�conomie, de la formation et de la recherche (ci-apr�s: le D�partement) -, la premi�re fois le 24 mai 2011 (RO 2011 2285) et la derni�re le 4 juin 2012 (RO 2012 3257).
Dans sa nouvelle teneur du 16 ao�t 2011 (RO 2011 3807), l'annexe 2 mentionnait en 33e position "Mohammed Makhlouf (alias Abu Rami)", avec les informations d'identification "n� � Latakia (Syrie) le 19.10.1932" et les indications suivantes sous la rubrique "Fonction resp. motifs":
"Proche associ� et oncle maternel de Bachar et Mahir Al-Assad, associ� d'affaires et p�re de Rami, Ihab et Iyad Makhlouf."
Par acte du 16 septembre 2011, Mohamad Makhlouf a recouru au Tribunal administratif f�d�ral contre la modification du 16 ao�t 2011 de l'annexe 2 de l'aO-Syrie. Il a conclu principalement � ce qu'il soit ordonn� � l'autorit� comp�tente de le radier de ladite annexe et � ce que les mesures de blocage frappant ses avoirs soient lev�es.
C. Le 8 juin 2012, le Conseil f�d�ral a �dict� une nouvelle ordonnance instituant des mesures � l'encontre de la Syrie (RS 946.231. 172.7; ci-apr�s: O-Syrie). Celle-ci est entr�e en vigueur le lendemain, en abrogeant celle du 18 mai 2011. Elle pr�voit des mesures similaires � celles de la pr�c�dente, � l'encontre des personnes mentionn�es dans une annexe 7, o� figure Mohamad Makhlouf. BGE 139 II 384 S. 386
Par arr�t du 14 juin 2012, le Tribunal administratif f�d�ral est entr� en mati�re sur le recours de Mohamad Makhlouf et l'a rejet�. Sur le plan de la recevabilit�, il a consid�r� que Mohamad Makhlouf contestait son inscription respectivement dans l'annexe 2 de l'aO-Syrie et dans l'annexe 7 de l'O-Syrie. Bien qu'elle ait �t� effectu�e dans l'annexe d'une ordonnance du Conseil f�d�ral, cette inscription avait pour effet de soumettre l'int�ress� � des mesures de coercition (gel de ses avoirs, interdiction d'entr�e et de transit sur territoire suisse) suffisamment individualis�es et concr�tis�es pour qu'elle pr�sente les caract�ristiques mat�rielles d'une d�cision au sens de l'art. 5 de la loi f�d�rale du 20 d�cembre 1968 sur la proc�dure administrative (PA; RS 172.021). (...)
D. Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, Mohamad Makhlouf demande au Tribunal f�d�ral (...) d'annuler l'arr�t du 14 juin 2012 ainsi que, dans la mesure o� elles le concernent, l'aO-Syrie dans sa teneur du 16 ao�t 2011 et l'O-Syrie et d'ordonner au D�partement et � toute autorit� comp�tente de lever (...) les mesures prises � son encontre (...).
L'autorit� pr�c�dente a renonc� � se d�terminer sur le recours. Le D�partement a propos� de le rejeter.
Dans un premier temps, le Tribunal f�d�ral a examin� si l'autorit� pr�c�dente �tait � bon droit entr�e en mati�re sur le recours dirig� directement contre une ordonnance du Conseil f�d�ral. Il a tranch� la question par la n�gative, mais a consid�r� qu'un renvoi de la cause � l'autorit� comp�tente, � savoir le D�partement, ne s'imposait pas et qu'il pouvait ainsi revoir l'arr�t attaqu� sur le fond.
2. 2.1 Comme l'aO-Syrie, l'O-Syrie fait partie des ordonnances du Conseil f�d�ral servant � mettre en oeuvre des sanctions internationales � l'�gard d'Etats, de mouvements ou de personnes (pour une pr�sentation chronologique et syst�matique de ces textes, voir ROLAND E. VOCK, Die Umsetzung wirtschaftlicher Embargomassnahmen durch die Schweiz, in Allgemeines Aussenwirtschafts- und Binnenmarktrecht, SBVR vol. XI, 2e �d. 2007, p. 239 ss n. 61 ss; ANDREA CLAUDIO CARONI, Finanzsanktionen der Schweiz im Staats- und V�lkerrecht, 2008, p. 92 ss; J�RG K�NZLI, Vom Umgang des Rechtsstaats mit Unrechtsregimes, 2008, not. p. 530 ss). BGE 139 II 384 S. 387
Au nombre de ces textes figure l'ordonnance du 2 octobre 2000 instituant des mesures � l'encontre de personnes et entit�s li�es � Oussama ben Laden, au groupe "Al-Qa�da" ou aux Taliban (RS 946.203; ci-apr�s: l'ordonnance sur les Taliban), qui a donn� lieu � l'arr�t du Tribunal f�d�ral du 14 novembre 2007 en la cause Youssef Nada, publi� aux ATF 133 II 450. A la suite de cet arr�t, Youssef Nada a port� sa cause devant la Cour europ�enne des droits de l'homme. Par arr�t de la Grande Chambre du 12 septembre 2012, celle-ci a consid�r� qu'il y avait eu violation par la Suisse de l'art. 13 combin� avec l'art. 8 CEDH (arr�t Nada Youssef Mustapha contre Suisse, � 209 ss).
Depuis le 1er janvier 2003, les ordonnances en question reposent sur la loi f�d�rale du 22 mars 2002 sur l'application de sanctions internationales (loi sur les embargos, LEmb; RS 946.231), entr�e en vigueur � cette date.
Selon l'art. 1 al. 1 LEmb, la Conf�d�ration peut �dicter des mesures de coercition pour appliquer les sanctions visant � faire respecter le droit international public, en particulier les droits de l'homme, d�cr�t�es par l'Organisation des Nations Unies, par l'Organisation pour la s�curit� et la coop�ration en Europe ou par les principaux partenaires commerciaux de la Suisse. La comp�tence d'�dicter des mesures de coercition appartient au Conseil f�d�ral (art. 2 al. 1 LEmb). Ces mesures prennent la forme d'ordonnances (art. 2 al. 3 LEmb), car il s'agit de normes abstraites de port�e g�n�rale (Message du 20 d�cembre 2000 concernant la loi f�d�rale sur l'application de sanctions internationales [adopt�e sous le nom de loi sur les embargos], FF 2001 1363 ch. 2.1.1). En vertu de l'art. 16 LEmb, le d�partement comp�tent - � savoir le D�partement f�d�ral de l'�conomie, de la formation et de la recherche - peut adapter ("nachf�hren", "aggiornare") les annexes des ordonnances vis�es � l'art. 2 al. 3.
2.2 A propos de l'ordonnance sur les Taliban, certains auteurs consid�rent que les mesures qu'elle pr�voit sont de nature individuelle et abstraite (FELIX UHLMANN, in VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz �ber das Verwaltungsverfahren, 2009, nos 44 s. ad art. 5 PA; WIEDERKEHR/RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, vol. I, 2012, p. 117 ss n. 378 ss, qui parlent d'acte normatif r�glant une situation particuli�re ["Einzelfallgesetz"]). OESCH distingue entre les diff�rentes sortes de mesures institu�es par ce genre d'ordonnances: l'embargo "classique" consistant � interdire la fourniture de certains biens tels que des �quipements militaires, l'interdiction faite � BGE 139 II 384 S. 388certaines personnes d'entrer en Suisse et de transiter par ce pays et le gel des avoirs de personnes d�termin�es. Selon cet auteur, alors que les premi�res ont le caract�re g�n�ral et abstrait d'un acte normatif, les deuxi�mes sont de nature individuelle et concr�te: elles r�glent des droits et des obligations pour un nombre restreint de destinataires, nomm�ment d�sign�s, et au regard d'une situation pr�cise, dans des limites temporelles et spatiales d�terminables. Les mesures de gel des avoirs entrent elles aussi plut�t dans la cat�gorie des d�cisions individuelles et concr�tes. Il est toutefois aussi concevable de les qualifier de mesures individuelles et abstraites, d�s lors qu'elles touchent un nombre d�termin� de personnes ou d'entit�s cit�es nomm�ment, en se rapportant de mani�re g�n�rale � tous leurs avoirs se trouvant en Suisse - au lieu de se limiter par exemple � des comptes bancaires sp�cifiques - (MATTHIAS OESCH, UNO-Sanktionen und ihre Umsetzung im schweizerischen Recht, RSDIE 2009 p. 347 s.).
La cat�gorie des mesures individuelles et abstraites est mal connue en droit suisse et son r�gime peu clair (cf. MARKUS M�LLER, in Kommentar zum Bundesgesetz �ber das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, n� 25 ad art. 5 PA). Les auteurs pr�cit�s la rattachent aux d�cisions (UHLMANN, op. cit., n� 44 ad art. 5 PA; OESCH, op. cit., p. 348 note de bas de page 45), WIEDERKEHR/RICHLI pr�cisant que cette assimilation r�pond � un besoin de protection juridictionnelle (op. cit., p. 806 n. 2252). UHLMANN rel�ve que la forme de l'ordonnance n'est pas incontestable dans ces conditions et ne doit en tout cas pas conduire � exclure toute protection juridictionnelle (op. cit., n� 45 ad art. 5 PA).
Certains auteurs se r�f�rent � l' ATF 133 II 450, qu'ils interpr�tent en ce sens que l'inscription d'une personne sur l'annexe de l'ordonnance sur les Taliban constituerait en elle-m�me une d�cision attaquable (OESCH, op. cit., p. 348; cf. aussi MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3e �d. 2011, p. 199 note de bas de page 111, selon lesquels cette qualification repr�senterait un cas-limite; CARONI, op. cit., p. 86 note de bas de page 361). Pourtant, il ressort plus exactement de cet arr�t que l'inscription d'une personne sur l'annexe de l'ordonnance sur les Taliban (ou sa radiation de ladite annexe) ne constitue pas en elle-m�me une d�cision au sens de l'art. 5 PA, mais, en tant qu'elle affecte les droits fondamentaux de cette personne, produit les m�mes effets qu'une d�cision. Lorsque l'autorit� comp�tente est saisie d'une requ�te de l'int�ress� tendant � sa radiation de BGE 139 II 384 S. 389l'annexe - ce qui revient il est vrai � demander la modification de l'ordonnance -, elle doit d�s lors statuer sur celle-ci en rendant une d�cision sujette � recours, de mani�re � offrir une protection juridictionnelle (consid. 2.1 p. 454; dans ce sens: WIEDERKEHR/RICHLI, op. cit., p. 117 n. 380, p. 802 n. 2214 en rel. avec n. 2216; UHLMANN, op. cit., n� 9 ad art. 5 PA note de bas de page 24; cf. aussi WALDMANN/SCHMITT, La nature juridique controvers�e d'une ordonnance du Conseil d'Etat, Revue fribourgeoise de jurisprudence [RFJ] 2009 p. 130; GAZZINI/FELLRATH, La proc�dure de gestion des listes de personnes affect�es par les sanctions des Nations Unies devant le Tribunal f�d�ral suisse, RDAF 2009 I p. 149, selon lesquels ce sont les d�cisions du D�partement concernant la gestion de la liste suisse qui sont sujettes � recours).
2.3 La LEmb pr�voit express�ment que le Conseil f�d�ral �dicte les mesures de coercition sous la forme d'ordonnances (art. 2 al. 3), dont l'annexe mentionnant les personnes et entit�s vis�es est une partie int�grante. L'usage de cette forme cr�e l'apparence d'un texte normatif (selon l'art. 182 al. 1 Cst., la forme de l'ordonnance est utilis�e par le Conseil f�d�ral pour �dicter des r�gles de droit), qui n'est pas attaquable en tant que tel - en l'absence d'un contr�le abstrait -, mais seulement � l'occasion du prononc� d'une d�cision fond�e sur celui-ci. Faire abstraction de la forme d'un tel acte pour y voir une d�cision mat�rielle directement sujette � recours entra�ne une ins�curit� juridique. Il convient plut�t d'admettre que l'ordonnance - y compris son annexe mentionnant les personnes et entit�s vis�es - ne peut �tre contest�e en tant que telle. Comme dans l'affaire � la base de l' ATF 133 II 450, l'int�ress� doit requ�rir sa radiation aupr�s du d�partement comp�tent, lequel est tenu de statuer sur la requ�te en rendant une d�cision, afin d'offrir une protection juridictionnelle (consid. 2.1 p. 454). Il y a d'autant moins de raison de s'�carter de la proc�dure suivie dans ce pr�c�dent que la LEmb, qui est post�rieure � l'ordonnance sur les Taliban, a en quelque sorte consacr� la proc�dure de radiation de l'annexe d'une telle ordonnance, en pr�voyant que le D�partement est comp�tent pour adapter lesdites annexes (art. 16 LEmb). Le D�partement en question �tant l'autorit� administrative sp�cialis�e, qui a un acc�s aux sources d'informations plus large que les autorit�s judiciaires, la tenue d'une proc�dure devant lui permet de mener une instruction et de pallier le fait - dont le recourant se plaint pr�cis�ment en l'esp�ce - que les listes originelles de personnes et d'entit�s vis�es par les mesures de coercition BGE 139 II 384 S. 390doivent souvent �tre �tablies sur la base d'informations relativement sommaires, fr�quemment collect�es par les organisations ou pays �trangers � l'origine des sanctions (voir � cet �gard VOCK, op. cit., p. 2775 s. n. 167 s.).
Comme les mesures de coercition institu�es par les ordonnances reposant sur la LEmb affectent des droits de caract�re civil au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH, cette disposition doit �tre respect�e. Celle-ci garantit l'acc�s � un juge et les clauses d'irrecevabilit� des art. 32 al. 1 let. a de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif f�d�ral (LTAF; RS 173.32) et 83 let. a LTF ne sont pas applicables (arr�t 2C_349/2012 du 18 mars 2013 consid. 1.1.1; ATF 133 II 450 consid. 2.2 p. 454 s. s'agissant de la disposition de l'OJ correspondant � l'art. 83 let. a LTF). La d�cision rendue par le D�partement peut donc ensuite �tre d�f�r�e au Tribunal administratif f�d�ral et le prononc� de ce dernier au Tribunal de c�ans (cf. arr�t 2C_349/2012 pr�cit�, consid. 1.1.3).
Il d�coule de ce qui pr�c�de que le recourant ne pouvait directement interjeter un recours contre l'aO-Syrie en tant qu'elle le concernait, mais devait requ�rir sa radiation de l'annexe aupr�s du D�partement et attaquer la d�cision de ce dernier. Partant, le recours interjet� le 17 juin 2011 n'�tait pas recevable devant l'autorit� pr�c�dente. Cela n'entra�ne toutefois pas la nullit� de l'arr�t du Tribunal administratif f�d�ral du 14 juin 2012 et il n'y a pas lieu non plus d'annuler celui-ci et de renvoyer la cause au D�partement, afin qu'il rende une d�cision sur le bien-fond� de l'inscription du recourant dans l'annexe de l'O-Syrie. L'annulation, en effet, ne s'impose pas, du moment qu'aucun des participants � la proc�dure - ni, en particulier, le recourant, qui a choisi de contester son inscription directement devant l'autorit� pr�c�dente, ni le D�partement - ne la requiert; quant au renvoi � cette derni�re autorit�, il repr�senterait un d�tour proc�dural inutile, d�s lors que ledit D�partement s'est amplement d�termin� devant l'autorit� pr�c�dente et le Tribunal de c�ans et que sa position est ainsi suffisamment connue (cf., par analogie, la jurisprudence rendue en mati�re d'assurances sociales, selon laquelle, pour des motifs d'�conomie de proc�dure, le Tribunal f�d�ral renonce � annuler la d�cision rendue par une autorit� incomp�tente et � renvoyer le dossier � celle qui est comp�tente, lorsque les participants � la proc�dure ne se plaignent pas du vice affectant le prononc� et que la cause est en �tat d'�tre jug�e: arr�ts 9C_891/2010 du 31 d�cembre BGE 139 II 384 S. 3912010 consid. 2.2; I 232/03 du 22 janvier 2004 consid. 4.2.1, in SVR 2005 IV n� 39 p. 145; U 152/02 du 18 f�vrier 2003 consid. 2.1). Rien ne s'oppose par cons�quent � ce que le Tribunal de c�ans examine l'arr�t attaqu� sur le fond.
133 II 450
art. 16 LEmb,
art. 1 al. 1 LEmb suite... ,
art. 2 al. 1 LEmb,
art. 2 al. 3 LEmb,
art. 83 let. a LTF