Source: http://blogs.helsinki.fi/vol-spj/suomi-eussa/
Timestamp: 2017-03-29 11:01:51+00:00
Document Index: 24428458

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

4.2 SUOMI EUROOPAN UNIONISSA – Suomen poliittinen järjestelmä - verkkokirja
Suomen yhdentymiskehitys (Reijo Kemppinen)
EU:n vaikutus Suomen poliittiseen järjestelmään (Tapio Raunio)
Perustietoa Euroopan unionista (Euroopan unionin kotisivu)
Suomi Euroopan unionissa (Reijo Kemppinen/ Eurooppa-tiedotuksen kotisivu)
Kuva: Lehtikuva/Valtioneuvoston kanslia
Suomen yhdentymiskehitys
Ks. luku: Suomen jäsenyyden tausta Reijo Kemppisen teoksesta ”Suomi Euroopan unionissa” (Eurooppa-tiedotuksen kotisivu)
Suomi ja Euroopan unioni -ohjelmasarja
Euroopan unionin nykyisiä ongelmia, globaaleja haasteita, valtaa ja johtajuutta pohditaan kiehtovan ajankohtaisessa radiosarjassa (2007), joka on toteutettu Helsingin yliopiston Avoimen yliopiston, yleisen valtio-opin laitoksen ja YLE Radio 1:n tiede- ja opetusohjelmien yhteistyönä. Sarja käsittelee Euroopan unionia, ja sen on toimittanut Pirjo Koskinen.
EU:n vaikutus Suomen poliittiseen järjestelmään
Tapio Raunio (Raunion vuoden 2008 luentoesitteet täydentävät kuvaa EU:n poliittisista haasteista syksyllä 2008)
Euroopan unionin (EU) politiikka vaikuttaa niin suorasti kuin epäsuorasti jäsenvaltioiden kansalliseen politiikkaan. Unionin jäseniksi hyväksytyt valtiot luopuvat vapaaehtoisesti suuresta osasta itsemääräämisoikeuttaan ja sitoutuvat noudattamaan jo voimassa olevaa sekä tulevaisuudessa säädettävää ylikansallista lakinormistoa. Integraatiosta seuraavien epävirallisten velvoitteiden ja varsinkin Euroopan talous- ja rahaliiton (EMU) katsotaan myös olennaisesti kaventavan kansallisen politiikan liikkumavaraa.Toisaalta vain jäsenyys tarjoaa suoran mahdollisuuden aktiivisesti vaikuttaa ylikansallisen politiikan sisältöön. Jäsenvaltiot ovat EU:n päätöksentekojärjestelmän keskeisiä toimijoita, sillä hallitusten välistä ulottuvuutta edustavat Eurooppa-neuvosto eli tuttavallisemmin huippukokoukset sekä ministerineuvosto ovat edelleen unionin selkeästi tärkeimmät päätösfoorumit. Kuva: Niko Lipsanen (CC)
Jäsenvaltioiden poliittiset linjaukset, yhteistyökyky, sekä aktiivisuus vaikuttavat ratkaisevasti siihen, kuinka menestyksekkäästi kukin hallitus pystyy ajamaan omia kansallisia tavoitteitaan. Valtioiden tavoitteet rakentuvat kansallisten parlamenttien ja hallitusten toimesta, mutta tavoitteita muokkaavat yhtä lailla EU-instituutioiden päätökset ja jäsenvaltioiden keskeiset epäviralliset sopimukset. (Hix 2005)Tässä luvussa analysoidaan EU:n vaikutusta Suomen poliittiseen järjestelmään (ks. tarkemmat kartoitukset EU-jäsenyyden vaikutuksista Suomen poliittiseen järjestelmään Raunio & Wiberg toim. 2000; Raunio & Tiilikainen 2003; Raunio & Saari toim. 2006). Artikkelin seuraavassa osassa kartoitetaan integraation vaikutuksia puolueiden ja kansalaisten kannalta. Sen jälkeen tarkastellaan, miten unionijäsenyys on muuttanut kansallisten toimielintemme valtasuhteita. Luvun viimeisessä osassa arvioidaan Suomen integraatiopolitiikkaa sekä keskustellaan lyhyesti politiikan tulevaisuudesta yhdentyvässä Euroopassa.
Kansalaismielipide ja puolueet
Euroopan yhdentyminen on osoittautunut vaikeaksi puolueille. Valtaosa unionin jäsenvaltioiden keskeisistä puolueista perustettiin ennen integraation alkua, ja näin niiden ideologia ja kannattajakunta pohjautuvat kansallisiin jakolinjoihin eivätkä Eurooppa-kysymyksiin. Yhdentyminen oli puolueiden kannalta verrattain vähämerkityksinen asia 1980-luvun lopulle asti. Euroopan yhteisön (EY) toimivalta oli varsin kapea ja sen päätöksenteko perustui lähes yksinomaan hallitusten yksimielisyyteen. Yhtenäisasiakirja (allekirjoitettu 1986) ja Maastrichtin sopimus (1992) toimivat kuitenkin vedenjakajina lisäämällä tuntuvasti unionin toimivaltaa ja ylikansallistamalla päätöksentekoa. Varsinkin Maastrichtin sopimusten ratifiointia edeltäneet parlamenttikeskustelut ja kansanäänestykset osoittivat sekä yhdentymisen kasvaneen merkityksen puolueille että niiden hajanaisuuden integraatiokysymyksissä.
Integraatio on aiheuttanut väliaikaisia tai pysyviä jakolinjoja niin puolueiden sisällä kuin niiden kesken. Erityisesti integraation syventäminen ja institutionaaliset kysymykset ovat osoittautuneet puolueiden kannalta ongelmallisiksi. Esimerkiksi Norjassa, Ranskassa ja Tanskassa EU-kysymykset ovat kansanäänestysten tai Euroopan parlamentin (EP) vaalien yhteydessä johtaneet uusien puolueiden perustamiseen. Puolueiden sisällä EU-aiheet ovat johtaneet puoluejohtajien eroamiseen – kuuluisimpana esimerkkinä Ison-Britannian pääministeri Margaret Thatcher – ja järjestäytyneen opposition syntyyn. Esimerkiksi Ison-Britannian ja Ranskan suuret puolueet ovat lähes koko toisen maailmansodan jälkeisen ajan olleet sisäisesti hajautuneita integraation suhteen.
Integraation syventyessä unionista on tullut puolueiden kannalta yhä tärkeämpi tekijä. Samalla puolueet ovat vahvistaneet asemaansa EU:n instituutioissa. Puolueiden ensisijaiset vaikutuskanavat ovat toki edelleen kansalliset hallitukset ja parlamentit, mutta myös unionitason puolueyhteistyö niin europuolueissa kuin Euroopan parlamentin puolueryhmissä on lisännyt merkitystään. Turhan usein sivuutetaan myös se tosiseikka, että ministerineuvoston ja Eurooppa-neuvoston kokouksiin osallistuvat ministerit ovat myös puoluepoliitikkoja eivätkä pelkästään jäsenvaltioiden edustajia.
Lokakuun 1994 kansanäänestys EU-jäsenyydestä osoitti suomalaisten puolueiden kärsivän samoista ongelmista kuin muiden jäsenvaltioiden puolueet (Paloheimo 1995). Tosin jäsenyys ja integraatiokysymykset eivät ole aiheuttaneet suomalaisille puolueille yhtä paljon vaikeuksia kuin Norjan, Ruotsin ja Tanskan puolueille (Heidar & Svåsand toim. 1997). Kansanäänestyksessä jäsenyyttä puolsi 56,9 % äänestäneistä ja 43,1 % oli jäsenyyttä vastaan. Äänestysprosentti oli 74. Kyllä-leirillä oli kolme merkittävää etua. Ensinnäkin selkeä enemmistö maamme poliittisesta eliitistä – kolme puoluejärjestelmämme keskeistä puoluetta (SDP, keskusta, kokoomus), valtaosa kansanedustajista sekä entinen presidentti Mauno Koivisto ja hänen seuraajansa Martti Ahtisaari – puolsi jäsenyyttä. Toiseksi enemmistö sanomalehdistä asettui avoimesti tukemaan Suomen EU-jäsenyyttä. Lisäksi johtavat taloudelliset etujärjestöt sekä suuryritykset lobbasivat näkyvästi jäsenyyden puolesta. Kyllä-linjan voimavarat olivat moninkertaiset verrattuna jäsenyyden vastustajien resursseihin. Ei-leiri oli sisäisesti varsin hajanainen ja huonosti organisoitu. Kansanäänestystä edeltäneiden kyselytutkimusten mukaan mielipiteet kansan keskuudessa jakautuivat kuitenkin melko tasan jäsenyyden puolesta ja vastaan. Taulukko 1 kuvaa jäsenyyden kannatuksen väestöryhmittäin lokakuun 1994 kansanäänestyksessä.
Taulukko 1. EU-jäsenyyden kannatus väestöryhmittäin lokakuun 1994 kansanäänestyksessä.
Alle 120 000 mk
120 000-180 000 mk
Yli 180 000 mk
Perus/ammattikoulu
Ylioppilas/opistotutkinto
Johtava asema, yrittäjä
Lähde: Paloheimo 1995, 117; 2000: 58.
Sukupuolten välinen jäsenyyden kannatuksen ero oli varsin pieni: hieman useampi mies kuin nainen oli jäsenyyden kannalla. Samoin ikäryhmien välillä ei ollut juuri lainkaan eroja. Tulotaso sekä koulutus korreloituivat varsin odotetusti äänestyspäätöksen kanssa: mitä paremmat ansiot ja korkeampi koulutustaso, sitä varmemmin henkilö äänesti jäsenyyden puolesta. Maanviljelijöistä vain 6 prosenttia kannatti jäsenyyttä. Alueittain tarkasteltuna jäsenyyden kannatus oli voimakkainta pääkaupunkiseudulla ja Etelä-Suomen muissa asutuskeskuksissa, heikointa puolestaan maaseudulla ja Pohjois-Suomessa. (Ks. Jenssen ym. toim. 1998, Pesonen toim. 1994.)
Kuten väestöryhmittäisestä tarkastelusta voidaan päätellä, aiheutti jäsenyyskysymys vakavia jakolinjoja puolueiden sisällä. Kokoomus omaksui vuonna 1991 myönteisen kannan jäsenyyteen ja 89 % puolueen kannattajista tuki kansanäänestyksessä jäsenyyttä. RKP omaksui samoin vuonna 1991 myönteisen kannan EU-jäsenyyteen ja 85 % puolueen valitsijoista kannatti jäsenyyttä. Keskustan johtama porvarihallitus teki keväällä 1992 päätöksen EU-jäsenyyden hakemisesta. Keskustan sisällä oli kuitenkin eriäviä näkemyksiä: puoluejohto ja Etelä-Suomen suurten asutuskeskusten äänestäjät kannattivat jäsenyyttä kun taas valtaosa maalla asuvista vastusti jäsenyyttä. Puolue hyväksyi jäsenyyttä tukeneen kannanoton kesäkuun 1994 puoluekokouksessaan vasta pääministeri Esko Ahon uhattua eroavansa, mikäli puoluekokous asettuisi vastustamaan jäsenyyttä. Puolueen virallisesta kannasta huolimatta vain 36 % sen kannattajista valitsi kansanäänestyksessä kyllä-vaihtoehdon. SDP päätyi jäsenyyden kannalle syksyllä 1991 ja kansanäänestyksessä 75 % sosialidemokraattien kannattajista tuki jäsenyyttä. Vasemmistoliitto ei ottanut lainkaan kantaa EU-jäsenyyteen. Kansanäänestyksessä neljännes (24 %) puolueen kannattajista äänesti jäsenyyden puolesta. Vihreä liitto jätti myös kantansa auki koska sen johto ja kenttäväki olivat pahoin jakautuneet kysymyksessä. Noin joka toinen (55 %) puolueen kannattaja äänesti jäsenyyden puolesta. Ainoat selvät ei-puolueet olivat Kristillisdemokraatit (tuolloin Kristillinen liitto, SKL) ja Perussuomalaisten edeltäjä Suomen Maaseudun Puolue (SMP), joiden johto ja kannattajat äänestivät varsin yksimielisesti jäsenyyttä vastaan. SKL oli eronnut porvarihallituksesta kesällä 1994 sen EU-jäsenyyttä puoltaneen kannan takia.
Euroopan yhdentymisen on yleisesti tulkittu myötävaikuttaneen puolueiden ideologioiden samankaltaistumiseen (ks. kuitenkin esim. Budge ym. 2001). Ideologinen lähentyminen selittyy ensisijaisesti jäsenvaltioiden talouspolitiikkojen yhdenmukaistumisella, näin varsinkin talous- ja rahaliiton puitteissa. Hallitusvastuuta kantavat tai sitä tavoittelevat puolueet eivät harvoja poikkeuksia lukuun ottamatta juuri ole missään jäsenvaltiossa kyseenalaistaneet integraation järkevyyttä tai unionin toimintaa. Jäsenvaltioiden suurista ja keskikokoisista puolueista voidaan lähes kaikki lukea hallituskelpoisiksi. Ainoan poikkeuksen muodostavat tietyt äärioikeistolaiset ja vasemmistolaiset puolueet, jotka, osin tarkoituksella, ovat pysytelleet ns. systeeminvastaisina puolueina. Nämä puolueet ovat yleensä omaksuneet EU-kriittisiä äänenpainoja osana niiden yleistä hallituspuolueiden vastaista profiilia (Taggart 1998). Useissa jäsenvaltioissa (kuten Benelux-maat, Espanja sekä Irlanti, Italia ja Saksa aina 1990-luvun lopulle asti) onkin keskeisten puolueiden välillä vallinnut konsensus integraation suhteen.
Suomalaisten puolueiden kesken on samoin jäsenyyden alkuvuosina vallinnut verrattain laaja konsensus kansallisen EU-politiikan suhteen. Suomessa vaihtoehtopolitiikan todennäköisyyttä laskevat myös laajapohjaiset enemmistöhallitukset sekä korporatistinen poliittinen kulttuurimme, jossa eri etujärjestöillä on keskeinen asema politiikan valmistelussa. Integraatiopolitiikassa hallitusasetelma on näkynyt erityisesti EMU-päätöksissä. Vaikka hallituspuolueista SDP, kokoomus ja RKP omaksuivat varsinaiset EMU-myönteiset kantansa vasta vuonna 1997, olivat nämä kolme puoluetta tosiasiallisesti sitoutuneet talous- ja rahaliiton jäsenyyteen jo huomattavasti aikaisemmin. Keskusta oli johtavana hallituspuolueena vienyt Suomen EU:n jäseneksi, ja Ahon hallitus oli jäsenyysneuvotteluissa sitoutunut kaikkiin Maastrichtin sopimuksen tavoitteisiin, talous- ja rahaliitto mukaan lukien. Jouduttuaan oppositioon maaliskuun 1995 eduskuntavaalien jälkeen keskusta omaksui EU-kriittisempiä äänenpainoja ja päätyi syksyn 1997 ylimääräisessä puoluekokouksessaan vastustamaan Suomen EMU-jäsenyyttä. Samalla puolue kuitenkin sitoutui kunnioittamaan eduskunnan kantaa, ilmoittaen ettei se tulisi tavoittelemaan Suomen eroamista talous- ja rahaliitosta mikäli eduskunta hyväksyisi Suomen EMU-jäsenyyden. Vasemmistoliitto ja Vihreä liitto olivat hallituskumppaneina vaikeassa tilanteessa. Hallitus oli sitoutunut EMU-jäsenyyteen, mutta samalla molempien puolueiden kannattajien enemmistö oli haastattelututkimusten mukaan talous- ja rahaliittoon liittymistä vastaan. Lopulta molemmat puolueet omaksuivat jäsenyyttä puoltavat kannanotot, Vasemmistoliitto tosin vasta jäsenäänestyksen jälkeen.
Suomalaiset puolueet ovat jäsenyyden alkuvuosina ottaneet varsin aktiivisesti kantaa unioniin. Tämä johtuu kolmesta tekijästä: EU-jäsenyys on uusi asia ja näin puolueet ovat joutuneet hahmottelemaan integraatiopoliittisia tavoitteitaan koska aiempia kannanottoja ei yksinkertaisesti ole tehty; puolueet ovat laatineet ohjelmia vuosien 1996 ja 1999 europarlamenttivaaleihin; suuret ratkaisut kuten vuosien 1996-1997 ja 2000 hallitusten väliset konferenssit (HVK) ja EMU ovat nostaneet unionin kotimaan politiikan esityslistalle. Seuraavassa käydään lyhyesti läpi suomalaisten puolueiden integraatiokannat (ks. tarkemmin Paloheimo 2000; Raunio 2005; Johansson & Raunio 2001).
SDP:n europolitiikka heijastelee sen eurooppalaisten sisarpuolueiden kantoja. Jäsenmaiden sosialidemokraattiset puolueet ovat vähitellen omaksuneet varsin yhtenevän kannan integraation suhteen. Sosialidemokraattien EU-kantaa selittävät parhaiten puolueen johdon ja varsinkin entisen pääministerin Paavo Lipposen tuki yhdentymiselle sekä puolueen maltillinen poliittiseen keskustaan sijoittuva ideologia. SDP korostaa yhdentymisen merkitystä ennen kaikkea työllisyyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin mahdollistajana ollen valmis unionin toimivallan ja ylikansallisen demokratian rajoitettuun vahvistamiseen. Keskusta haluaa suurpuolueistamme selkeimmin säilyttää unionin itsenäisten valtioiden yhteenliittymänä. Vaikka puolue päätyi kesällä 1994 tukemaan Suomen EU-jäsenyyttä, on keskusta ideologisesti enemmän sidoksissa kansallisvaltioaatteeseen kuin muut keskeiset puolueemme. Keskusta tukeekin unionin nykyisen institutionaalisen rakenteen ja toimivallan säilyttämistä. Kokoomuksen myönteistä suhtautumista unioniin selittää pitkälti yhdentymisen markkinahenkinen luonne, ja puolue onkin painottanut erityisesti talous- ja rahaliiton merkitystä. Valtaosa puolueen kannattajista ja sitä lähellä olevista etujärjestöistä ovat tukeneet jäsenyyttä ja tiiviimpää tukeutumista länteen.
Vasemmistoliiton sisällä yhdentyminen on herättänyt vilkasta keskustelua. Selkeä enemmistö puolueessa vastusti ensin itse jäsenyyttä ja on sittemmin suhtautunut varauksellisesti integraation syventämiseen. Puolue on kuitenkin vuodesta 1998 alkaen omaksunut aikaisempaa EU-myönteisempiä linjauksia. Samoin Vihreän liiton rivit ovat jakautuneet EU-kysymyksissä. Vihreiden aatemaailma painottaa kansainvälistymisen tärkeyttä maailman ongelmien ratkomiseksi, mutta toisaalta unionin nähdään kehittyvän vääristä lähtökohdista, jotka eivät ota huomioon kansalaisten ja ympäristön tarpeita. Vaikka puolue kritisoi voimakkaastikin unionia, on se samalla puolueistamme ehkä selkeimmin EU:n toimivallan vahvistamisen kannalla. Vihreä liitto suhtautuu lisäksi myönteisesti ylikansallisen demokratian vahvistamiseen hallitusten välisen ulottuvuuden kustannuksella. RKP:n europolitiikka on hyvin yhdentymismielistä ja puolue on tukenut integraation tiivistämistä. Kristillisdemokraatit ei puolestaan halua lisätä unionin toimivaltaa. Perussuomalaiset on eduskuntapuolueistamme EU-kielteisin, mutta sekään ei suoranaisesti tavoittele Suomen eroamista unionista.
Kaikki eduskuntapuolueemme kannattavat maamme EU-jäsenyyttä, eikä yksikään puolue vaadi Suomen eroavan unionista. Huomionarvoista onkin, että puolueemme ovat pragmaattisesti ja perin kiltisti sopeutuneet jäsenyyteen, eivätkä Vasemmistoliittoa ja Vihreää liittoa lukuun ottamatta ole pahemmin kyseenalaistaneet unionin perusarvoja tai politiikkaa. EU-kansanäänestyksessä kielteisen kannan omaksuneet puolueet tyytyvät integraation syventämisen vastustamiseen eli hyväksyvät unionin nykyiset toimivaltuudet. Ero Ruotsiin on huikea, tukevathan läntisen naapurin puolueista Vasemmistopuolue ja Ympäristöpuolue maansa eroa unionista. (Johansson & Raunio 2001). Yksikään puolueistamme ei toisaalta ole asettanut tavoitteekseen varsinaista liittovaltiota. Ainoastaan Vihreän liiton linjausten voidaan tietyiltä osin katsoa poikkeavan puolueidemme kansallisvaltion roolia painottavasta retoriikasta.
Yhteenvetona puolueidemme integraatiokannoista voidaan todeta, että kansalaisten ja puolueaktiivien keskuudessa esiintyvä mielipidejakauma ei toistu eduskunnassa. Komission teettämien Eurobarometrien ja kansallisten kyselytutkimusten mukaan suomalaiset suhtautuvat keskimääräistä varauksellisemmin maansa EU-jäsenyyteen ja integraation tiivistämiseen (Wiberg 2000). Tässä suhteessa yhtäläisyys muihin jäsenvaltioihin on jälleen ilmeinen. Tutkimusten mukaan kansanedustajat suhtautuvat integraatioon myönteisemmin kuin puolueaktiivit ja puolueiden kannattajat (Katz & Wessels toim. 1999; Schmitt & Thomassen toim. 1999; Mattila & Raunio 2006). Osittain tästä johtuen puolueidemme voi jatkossakin olettaa pitävän matalaa profiilia EU-asioissa ja keskittyvän kotimaisiin vaaliteemoihin, jotka ovat valitsijoiden kannalta tutumpia ja joissa puolueet ovat yhtenäisempiä. Puolueiden kampanjatyö kesäkuun 1999 EP-vaaleissa oli poikkeuksellisen vaisua. Puolueiden puheenjohtajat jättivät suosiolla kampanjoinnin ehdokkaiden harteille eivätkä edes yrittäneet virittää keskustelua unionista (Pesonen toim. 2000). Tosin vuoden 2004 EP-vaaleissa puolueiden kampanjointi oli selkeästi aktiivisempaa, ja myös äänestysprosentti nousi vuoden 1999 vaaleihin verrattuna (Mattila & Raunio 2005). Samoin jäsenyysajan neljissa eduskuntavaaleissa ovat EU-asiat jääneet taka-alalle, vaikka eduskunta viime kädessä ohjaakin Suomen integraatiopolitiikkaa.
Integraatio on kuitenkin tuonut Suomen poliittiseen kenttään merkittävän uuden jakolinjan. Jako vasemmistoon ja oikeistoon on edelleen puoluejärjestelmämme ensisijainen ulottuvuus, mutta kansainvälisen maailmankuvan ja enemmän kansallisvaltiokeskeisen, asutuskeskusten ulkopuolelle keskittyvän ajattelun vastakkainasettelu on korostunut jäsenyyden myötä (Paloheimo 1995; 2000). Lähes kaikki puolueemme ovat enemmän tai vähemmän epäyhtenäisiä integraation suhteen, mutta puolueiden sisällä kytevä EU-oppositio ei ole johtanut puolueiden jakaantumiseen tai uusien perustamiseen. Sama havainto pätee kautta unionin. Eurooppa-kysymykset ovat vain harvoissa jäsenvaltioissa johtaneet suoraan uusien puolueiden perustamiseen (Mair 2000). EU-jäsenyyteen kielteisesti asennoituvat liikkeet ovat jääneet marginaalisiksi. Vaihtoehto EU:lle ja Vapaan Suomen Liitto voittivat yhteensä 2,7 % äänistä vuoden 1996 Euroopan parlamentin vaaleissa eivätkä osallistuneet vuoden 1999 EP-vaaleihin. EU-jäsenyyttä vastustava Suomen Kommunistinen Puolue (SKP) sai 0,7 % äänistä vuoden 2007 eduskuntavaaleissa.
EU on vaikuttanut puoleiden toimintaan Suomessa, mutta samalla puolueemme ovat osallistuneet ylikansalliseen puolueyhteistyöhön unionin instituutioiden ja europuolueiden kautta. Euroopassa toimii neljä merkittävää europuoluetta: Euroopan kansanpuolue (EPP, perustettu 1976), Euroopan sosialidemokraattinen puolue (ESP, 1992), Euroopan liberaali- ja demokraattipuolue (ELDR, 1993) sekä Euroopan vihreiden puolueiden federaatio (EFGP, 1993), joista viimeksi mainittu muutti nimensä Euroopan vihreäksi puolueeksi (EGP) vuonna 2004 (ks. Hix & Lord 1997; Johansson & Zervakis toim. 2002). Sosialidemokraateilla on pitkät perinteet toiminnasta Sosialistisessa Internationaalissa. Porvarihallituksen jätettyä Suomen EY-jäsenyyshakemuksen maaliskuussa 1992, haki SDP täysjäsenyyttä Euroopan yhteisön sosialististen ja sosialidemokraattisten puolueiden konfederaatiossa (CSPEC), jonka liitännäisjäsen SDP oli ollut vuodesta 1990 alkaen. CSPEC muutettiin marraskuussa 1992 Euroopan sosialidemokraattiseksi puolueeksi ja samalla SDP hyväksyttiin jäseneksi uuteen europuolueeseen. Kokoomus on ollut EPP:n jäsen vuodesta 1995. Täysjäsenyys toteutui EPP:n sääntöjen mukaisesti vasta Suomen liityttyä unioniin. Kokoomus oli toiminut kansanpuolueen tarkkailijajäsenenä vuodesta 1993.
Keskusta liittyi Liberaaliin Internationaalin vuonna 1982, tullen sen täysjäseneksi vuonna 1988. Puolue hyväksyttiin ELD-federaation tarkkailijajäseneksi maaliskuussa 1992. Puolueesta tuli ELDR:n täysjäsen tammikuun alusta 1995 Suomen liityttyä unioniin. RKP:sta tuli ELD-federaation tarkkailijajäsen heinäkuussa 1992. Suomen tultua EU:n jäseneksi vuoden 1995 alusta hyväksyttiin RKP euroliberaalien täysjäseneksi. Samoin Liberaalinen kansanpuolue on kuulunut euroliberaaleihin. Vihreä liitto liittyi EFGP-federaatioon sen perustamiskokouksessa Helsingissä vuonna 1993.
Puolueidemme asema itsenäisinä järjestöinä ei kuitenkaan ole uhattuna. Kansalaisten ja europuolueiden suhde on toistaiseksi lähes olematon. Europuolueilla ei ole ”omaa” äänestäjäkuntaa eikä yksilöjäseniä. Europuolueista EPP ja ELDR tosin sallii yksilöjäsenyyden, mutta tätä mahdollisuutta ovat hyödyntäneet vain aniharvat unionin kansalaiset. Vaikka suomalaiset puolueaktiivit kuuluvat kansallisen puolueensa välityksellä europuolueeseen, on erittäin todennäköistä, että enemmistö puoluesidonnaisista EU-kansalaisista ei tunne oman europuolueensa ideologiaa tai toimintaperiaatteita. Kansallisten puolueiden toiminnan painopiste on edelleen kansallisessa politiikassa. Näköpiirissä ei ole sellaisia institutionaalisia uudistuksia – kuten eurovaalien ehdokasasettelun siirtäminen europuolueiden vastuulle tai komission muuttaminen eurovaalien pohjalta valittavaksi todelliseksi EU-hallitukseksi – jotka antaisivat aihetta europuolueiden aseman olennaiseen vahvistamiseen kansallisten jäsenpuolueidensa kustannuksella.
Puolueidemme integraatiokantojen ennakoiminen on varsin hankalaa, mutta niiden voi olettaa pysyvän suhteellisen samankaltaisina myös tulevaisuudessa. Ennuste rakentuu kahden tekijän varaan. Ensinnäkin kotimainen EU-politiikan valmistelujärjestelmä myötävaikuttaa puolueiden integraatiolinjausten samankaltaistumiseen (ks. seuraava alaluku). Toiseksi suomalaisten puolueiden EU-kannat heijastelevat eurooppalaisten puolueperheiden suhtautumista integraatioon. Euroopan unioni merkitsee eri asioita eri puolueperheille. Vuosina 1996-97 toteutettiin laaja haastattelututkimus, jossa tiedusteltiin unionimaiden kansanedustajien integraatiokantoja. 71 % euroedustajista ja 62 % kansallisten parlamenttien jäsenistä kannatti EU:n toimivallan vahvistamista. Päätöksenteon ja toimivaltuuksien ylikansallistaminen nautti selkeästi useammin kannatusta vasemmistoedustajien keskuudessa. (Eduskunta ei ollut tutkimuksessa mukana; ks. Katz & Wessels toim. 1999, Schmitt & Thomassen toim. 1999.) Integraatiokannatuksen lisääntyminen vasemmiston keskuudessa on loogista, sillä varsinkin talous- ja rahaliiton myötä perinteisten vasemmiston painopistealueiden kuten työllisyyden, ympäristöpolitiikan ja sosiaalipolitiikan ajaminen edellyttää yhä enenevässä määrin Euroopan tason yhteistyötä. Unionimaiden sosialidemokraattiset ja vihreät puolueet sekä osin myös radikaali vasemmisto ovatkin muuttaneet varsin perusteellisesti suhtautumistaan yhdentymiseen. Lopputuloksena on unionin puoluepoliittiseksi hevosenkengäksi ristitty asetelma, jossa maltilliset, poliittiseen keskustaan sijoittuvat puolueperheet (kristillisdemokraatit, liberaalit, sosialidemokraatit, valtaosin myös vihreät ja konservatiivit) tukevat päätöksenteon ja toimivaltuuksien ylikansallistamista. Integraation vastustajat sijoittuvat puolestaan hevosenkengän molempiin päihin. Koska radikaalin vasemmiston ja nationalistisen oikeiston yhteistyö on epätodennäköistä, johtaa tämä integraatiomyönteisen enemmistön tahdittamaan politiikkaan. (Hix 1999a; Marks & Wilson 2000; Ray 1999; Hooghe ym. 2002.; Marks ym. 2006)
Kansallisten toimielinten valtasuhteet
Vertailevien tutkimusten mukaan integraation on tulkittu johtaneen hallinnon ja päätöksenteon sektorikohtaisuuden vahvistumiseen, virkamiesten roolin korostumiseen asioiden valmistelussa ja niiden koordinoinnissa, parlamentaarisen vaikutuskanavan heikentymiseen sekä alueiden aseman vahvistumiseen. Samalla jäsenvaltioiden kansalliset poliittiset instituutiot ovat enenevässä määrin alkaneet omaksua varsin yhteneviä organisatorisia ratkaisuja. Ennen kaikkea jäsenvaltioiden poliittiset instituutiot, puolueet, etujärjestöt, yritykset ja joukkotiedotusvälineet ovat unionin vallan kasvun myötä alkaneet ”eurooppalaistua” (europeanisation), jolla tässä yhteydessä tarkoitetaan EU:n entistä oleellisempaa merkitystä niiden toiminnassa (Ladrech 1994; Featherstone & Radaelli toim. 2003). Asukasluvultaan pienissä jäsenvaltioissa – kuten Suomessa – on edellisten piirteitten lisäksi korostunut kansallisen Eurooppa-politiikan koordinoinnin tarve ja erityisesti yhtenäisen kansallisen linjan puolustaminen, jonka on katsottu parantavan pienten valtioiden asemaa EU-päätöksenteossa. (Ks. Bulmer & Lequesne toim. 2005; Guyomarch ym. 1998; Hanf & Soetendorp toim. 1998; Johansson toim. 2002; Goetz & Hix toim. 2001; Cowles ym. toim. 2001; Wessels ym. toim. 2003.)
EU-jäsenyys vie luonnollisesti valtaa kaikilta Suomen ja muiden jäsenvaltioiden poliittisilta toimielimiltä. Vastapainona kansalliset poliittiset toimijat pääsevät vaikuttamaan yhteisen ylikansallisen politiikan sisältöön. Kansallisen päätäntävallan supistuminen on epäilemättä keskeisin jäsenyyden seuraus, mutta integraatio on myös vaikuttanut olennaisesti kansallisten toimielintemme väliseen valtatasapainoon. Jäsenyyden vaikutusten ymmärtämiseksi on syytä ensin tarkastella kansallisen EU-politiikkamme koordinointijärjestelmää eli sitä, mitkä toimijat osallistuvat Suomen integraatiokantojen muovaamiseen (ks. tarkemmin Mattila 2000; Lampinen ym. toim. 1998; Kinnunen 2003).
Taulukko 2. EU-asioiden valmistelu Suomessa ja unionin instituutioissa.
EU-TASON VALMISTELU
VALMISTELU SUOMESSA
1) Komissio aloittaa säädösvalmistelun
1) Vastuuministeriö aloittaa kansallisen valmistelun
2) Komissio neuvottelee eturyhmien ja kansallisten virkamiesten kanssa
2) Vastuuministeriö osallistuu neuvotteluihin ja muotoilee Suomen alustavaa kantaa
3) Komissio päättää ehdotuksen sisällön
3) Virkamiehet päättävät alustavasta kannasta. Eduskuntaa informoidaan asiasta
4) Komissio julkistaa ehdotuksen
4) Ministeriöiden välisissä keskusteluissa päätetään Suomen tarkempi kanta
5) Neuvoston työryhmät ja Euroopan parlamentti aloittavat ehdotuksen käsittelyn
5) Vastuuvirkamies osallistuu työryhmätyöskentelyyn ja esittää Suomen kannan sekä raportoi edistymisestä Suomessa. Eduskunnan suurta valiokuntaa informoidaan ja se voi antaa ohjeita Suomen linjasta. EU-edustusto esittää tarvittaessa Suomen tavoitteet suomalaisille Euroopan parlamentin jäsenille
6) COREPER ja neuvosto käsittelevät ehdotuksen
6) Pysyvä edustaja, ministeri ja virkamiehet hiovat Suomen kantaa. EU-ministerivaliokunta päättää ministerin liikkumavarasta neuvostossa. Suuri valiokunta kuulee vastuuministeriä
Lähteet: Mukailtu seuraavien julkaisujen vastaavista kuvioista: Rehn 1998a, 16; Mattila 2000, 139.
EU-asioiden valmistelukoneistomme perustuu pitkälti niihin rakenteisiin, jotka luotiin jo Suomen liittyessä Euroopan talousalueeseen (ETA) vuonna 1994. Taulukossa 2 esitetään yleisellä tasolla EU-tason ja suomalaisen säädösvalmistelun eteneminen. Taulukko on yksinkertaistettu versio valmistelun etenemisestä. Valmistelutyö lähtee tavanomaisesti liikkeelle siitä, että komissio ilmoittaa aloittavansa lain valmistelun ja viestittää siitä kansallisiin ministeriöihin. Suomessa asiaa alkaa hoitaa se virkamies, jonka toimenkuvaan kyseinen asia kuuluu. Kuultuaan komission suunnitelmista hän neuvottelee ministeriönsä johdon kanssa vaadittavista toimenpiteistä ja Suomen alustavasta kannasta asiaan. Samaan aikaan vastuuvirkamies osallistuu myös Brysselissä asiasta käytäviin neuvotteluihin ja raportoi asian edistymisestä Suomessa.
Kun vastuuministeriö on päättänyt omasta kannastaan, se toimittaa asian EU-jaoston käsiteltäväksi. Jaostojen päätehtävä on koordinoida ja sovitella ministeriöiden, keskusvirastojen ja muiden mahdollisten asianosaisten kantoja käsiteltävän asian suhteen. Ministeriö voi lähettää asian käsiteltäväksi jaostossa, tai jos asia on luonteeltaan sellainen, että lisäkäsittely ei ole tarpeen, Suomen kanta voidaan lähettää jaostolle vain tiedoksi. Jaoston jäsenillä on kuitenkin tarvittaessa oikeus vaatia asian käsittelyä jaostossa. EU-jaostot on koottu tiettyjen politiikkasektoreiden ympärille ja niitä oli vuonna 2005 yhteensä 37. Esimerkkeinä voidaan mainita ympäristö-, liikenne- ja teollisuusjaostot sekä kauppapoliittinen jaosto. Jaostot koostuvat sille kuuluvan asia-alueen virkamiehistä sekä ministeriöistä että keskusvirastoista. Koska EU:n politiikkasektorijako eroaa monelta osin Suomen ministeriöiden välisestä työnjaosta, on jaostojen yksi tärkeä tehtävä yhdistää valmisteluun virkamiehiä kaikista niistä ministeriöistä, joita käsiteltävä asia koskettaa. Toimivaltaisen ministeriön edustaja toimii jaoston puheenjohtajana. Jaostossa on myös edustettuna EU-sihteeristön edustaja. Jaostot voivat kokoontua joko suppeassa tai laajassa kokoonpanossa. Suppeassa kokoonpanossa asioiden käsittelyyn osallistuvat vain virkamiehet, kun taas laaja kokoonpano sisältää myös eturyhmien nimittämiä edustajia esimerkiksi elinkeinoelämän, ammattiyhdistysliikkeen tai maatalouden tuottajajärjestöistä.
Mikäli asiasta ei päästä yhteisymmärrykseen EU-jaostossa, sen käsittely siirtyy EU-asioiden komiteaan, jossa on edustus kaikista ministeriöistä, valtioneuvoston kansliasta, presidentin kansliasta, EU-sihteeristöstä, oikeuskanslerin virastosta, Suomen Pankista ja Ahvenanmaan maakuntahallituksesta. Ministeriöitä edustavat komiteassa kansliapäälliköt. Puheenjohtajana toimii EU-sihteeristön edustaja. EU-asioiden komitea kokoontuu kerran viikossa ja se edustaa unioniasioiden valmistelussa korkeinta virkamiestasoa. Sen pääasiallinen tehtävä on toimia ministeriöiden välisenä korkean tason koordinaatioelimenä, joka käsittelee laajakantoisia kysymyksiä. Tämän lisäksi komiteassa käsitellään kaikki asiat, joista alemmilla tasoilla ei päästy yhteisymmärrykseen.
Brysselissä Suomen valmistelua koordinoi Suomen pysyvä EU-edustusto, jota johtaa Suomen EU-suurlähettiläs. Edustuston tehtävä on toimia yhteydenpitäjänä EU-tason elinten ja Suomessa sijaitsevan valmistelukoneiston välillä. Lisäksi se välittää Suomeen tietoja valmistelun etenemisestä Brysselissä ja muiden jäsenmaiden kannoista. EU-edustuston tärkeyttä korostaa erityisesti se, että EU-suurlähettiläs osallistuu ministerineuvoston tärkeimmän valmisteluelimen, pysyvien edustajien komitean eli COREPERin kokouksiin Suomen edustajana. Useimmat EU-päätökset sovitaan tosiasiallisesti lopullisesti jo COREPERin kokouksissa ilman, että ministereiden tarvitsee asiasta erikseen neuvotella.
Valtioneuvoston kanslian alaisuudessa sijaitsevan EU-sihteeristön tehtävänä on nimensä mukaisesti koordinoida EU-asioiden valmistelukoneiston toimintaa. Ennen kesää 2000 EU-sihteeristö oli sijoitettu ulkoministeriöön, mutta sen asema koettiin sen verran ongelmalliseksi, että Paavo Lipposen II hallitus päätti siirtää sihteeristön suoraan pääministerin alaisuuteen valtioneuvoston kansliaan. Tämä oli luonnollinen muutos, koska EU-asiat ovat luonteeltaan suurimmaksi osaksi sisäpoliittisia eivätkä ulkopoliittisia. Keskeisin yksittäinen EU-politiikan toimija Suomessa on pääministeri, joten sihteeristön siirto pois ulkoministeriöstä oli siinäkin mielessä varsin luonteva ratkaisu. EU-sihteeristö avustaa ministeriöitä ja muita unioniasioiden valmisteluun osallistuvia tahoja kantojen yhteensovittamisessa, toimii EU-ministerivaliokunnan ja EU-asioiden komitean sihteeristönä sekä huolehtii tiedonkulusta Suomen ja Brysselissä sijaitsevan EU-edustuston välillä. Lisäksi sihteeristön velvollisuuksiin kuuluu unionin yleisen kehityksen seuranta ja analysointi, EU-asioista tiedottaminen sekä sellaiset integraatioasiat, jotka eivät kuulu minkään ministeriön toimialaan. Näiden tehtävien lisäksi EU-sihteeristö huolehtii unionin päätöksentekoon liittyvästä asiakirjahallinnosta eli se kirjaa, jakelee ja arkistoi EU:n toimielimistä tulevat ja Suomesta niihin lähetettävät asiakirjat.
Hallitus ja erityisesti pääministeri ovat keskeisessä asemassa Suomen EU-politiikkaa muodostettaessa. Unionin tärkein lainsäädännöllinen toimielin on ministerineuvosto, jonka toimintaan ministerit osallistuvat. Pääministerin asemaa korostaa se, että hän osallistuu aina Eurooppa-neuvoston kokouksiin yhdessä muiden EU-maiden johtajien kanssa. Maaliskuussa 2000 voimaan astunut perustuslaki vahvisti lisäksi hallituksen asemaa entisestään vahvistamalla hallituksen nimitysvaltaa. Hallitus nimeää Suomen ehdokkaat komissioon ja useisiin muihin EU-toimielimiin. EU-suurlähettilään nimittää kuitenkin presidentti.
Hallituksen tärkein unioniasioiden koordinaatioelin on EU-ministerivaliokunta. Mikäli EU-asioiden komitea ei pääse yhteisymmärrykseen tai jos asia on muutoin poliittisesti tärkeä, siirtyy sen käsittely EU-ministerivaliokuntaan. Lisäksi ministerivaliokunta vahvistaa aina ennen ministerineuvoston kokousta Suomen lopullisen kannan käsiteltäviin asioihin ja mahdollisesti sen, minkälainen liikkumavara neuvoston kokoukseen osallistuvalla ministerillä on. Ministerivaliokunnan puheenjohtajana toimii pääministeri ja sen jäseninä ovat ulkoministeri, oikeusministeri, ulkomaankauppaministeri, kauppa- ja teollisuusministeri, valtiovarainministeri, maa- ja metsätalousministeri sekä kolme muuta ministeriä, joista pääministeri määrää kaksi ja kolmantena on se ministeri, jonka toimialaan käsiteltävä asia kuuluu. Valiokunta on kuitenkin avoin kaikille hallituksen jäsenille, jotka haluavat osallistua asioiden käsittelyyn.
Presidentti osallistuu Eurooppa-neuvoston kokouksiin pääministerin ja ulkoministerin (sekä mahdollisesti valtiovarainministerin) ohella ensisijaisesti silloin, kun niissä keskustellaan ulko- ja turvallisuuspolitiikan eli toisen pilarin asioista. Presidentti ei voi kuitenkaan itsenäisesti päättää osallistumisestaan Eurooppa-neuvoston tapaamisiin, vaan päätöksen siitä tekee hallitus. Vakiintuneen käytännön mukaan presidentti kuitenkin osallistuu kokouksiin halutessaan. Presidentin rooli Suomen EU-kantojen muotoilussa on kuitenkin käytännössä marginaalinen. Hallitus vastaa unionin ykköspilarin (yhteisöt) ja kolmannen pilarin (oikeus- ja sisäasiat) alaisuuteen kuuluvissa asioissa sekä enenevissä määrin myös toisen pilarin asioissa kansallisen kannan muotoilusta eduskunnan myötävaikutuksella. Presidentti ei tähän kansalliseen valmisteluprosessiin osallistu.
Jäsenyys merkitsi erityistä haastetta eduskunnalle, koska kansalliset parlamentit osallistuvat EU-päätöksentekoon vain epäsuorasti hallitustensa välityksellä. Eduskunnassa hahmoteltiin jo ennen jäsenyyttä suuren valiokunnan ja erikoisvaliokuntien varaan rakentuva unioniasioiden valvontajärjestelmä, joka on saanut laajalti tunnustusta muissa jäsenvaltioissa niin virkamiesten kuin tutkijoiden keskuudessa (kuvio 1). Eduskunnan järjestelmää voidaan perustellusti pitää jopa esikuvana kansallisen parlamentaarisen valvonnan järjestämiseksi. (Jääskinen 2000; Raunio 2007) Suomen mallin vahvoja puolia ovat sen ankkurointi perustuslakiin, EU:n lainsäädäntöehdotusten käsittelyn etupainotteisuus, erikoisvaliokuntien järjestelmällinen osallistuminen unioniasioiden käsittelyyn, eduskunnan rajoittamaton tietojensaantioikeus, neuvoston kokousten systemaattinen ennakkokäsittely ja jälkikäteisraportointi niissä tehdyistä päätöksistä sekä julkisuusperiaatteen soveltaminen. EU-asioiden parlamentaarista valvontaa vaikeuttaa kuitenkin unionin esityslistalla olevien asioiden valtava määrä ja monimutkaisuus. On myös melko epärealistista ajatella, että eduskunta kaataisi hallituksen yksittäiseen direktiiviin liittyvän erimielisyyden takia. Toistaiseksi hallituksen ja eduskunnan välillä ei ole ilmennyt vakavia ristiriitoja integraatiokysymyksissä, joskin eduskunta on esimerkiksi talous- ja rahaliiton sekä yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan suhteen omaksunut hallitusta kriittisempiä äänenpainoja. Erityiskiitoksen ansaitsee ministereiden kuuleminen suuressa valiokunnassa ennen ja jälkeen ministerineuvoston kokousten. Kuulemistilaisuuksissa ministereillä ei ole varaa synnyttää vaikutelmaa, että he eivät suhtautuisi vakavasti eduskunnan kannanottoihin tai kansanedustajien kysymyksiin. Säännölliset kuulemiset ovat parantaneet tai ainakin tiivistäneet hallituksen ja eduskunnan välistä vuoropuhelua ja tämä kehitys on puolestaan heijastunut myös kotimaisen lainsäädännön valmistelun valvontaan.
Edellä kuvattu EU-asioiden valmistelukoneistomme ei pääpiirteiltään eroa muiden jäsenvaltioiden vastaavista järjestelmistä (ks. Kassim ym. toim. 2000, 2001; Zeff & Pirro toim. 2006). Järjestelmän seuraukset kansallisten toimielinten valtasuhteiden kannalta ovat samoin varsin yhtenevät muiden jäsenmaiden kanssa. Ne voidaan tiivistää seuraavaan neljään pääkohtaan (ks. Mattila 2000).
Hallituksen asema suhteessa eduskuntaan ja presidenttiin on korostunut. Tosin on muistettava, että näihin muutoksiin ovat vaikuttaneet myös muut tekijät, etenkin uusi perustuslaki. Keskeiset EU:n päätökset tehdään joko ministerineuvostossa tai Eurooppa-neuvostossa. Edellisiin osallistuvat alakohtaiset ministerit, jälkimmäisiin pääministeri. Eduskunta antaa tarvittaessa Suomen neuvottelijoille ohjeet, miten kokouksissa pitäisi toimia, mutta nämä ohjeet eivät yleensä voi olla kovin tiukkoja, koska silloin Suomen edustajilla ei olisi toimintamahdollisuuksia tilanteiden yllättäen muuttuessa. Vaikka eduskunta onkin tehostanut omaa toimintaansa EU-asioiden valmistelussa, ei se voi täysin kompensoida menetettyä valta-asemaa.Pääministerin rooli on korostunut.
Pääministeristä on yhä kiistattomammin tullut maamme poliittinen johtaja, johon Suomen poliittinen järjestelmä henkilöityy. Tähän on vaikuttanut se, että hallituksen valta suhteessa oppositioon on kasvanut, muun muassa pitkäikäisten ja laajapohjaisten hallitusten ansiosta. EU-politiikan suhteen pääministerin roolia korostaa erityisesti hänen säännöllinen osallistumisensa Eurooppa-neuvoston kokouksiin, joissa päätetään unionin suuntalinjoista. Koska Suomen ulkopolitiikka on lisääntyvässä määrin sidottu EU:n yhteiseen ulkopolitiikkaan, pääministerin rooli on keskeinen myös ulkopolitiikan johdossa. Lisää painoarvoa pääministerille Suomen integraatiopolitiikan johtajana antoi EU-sihteeristön siirtäminen ulkoministeriöstä valtioneuvoston kansliaan vuonna 2000. Vaikka sihteeristön tehtävä onkin monella tavalla tekninen, kuvastaa sen uusi sijainti pääministerin roolia Suomen EU-politiikan vetäjänä.
EU-jäsenyys on kasvattanut ministerien ja ministeriöiden työtaakkaa. Tärkeimpien ministerien ajasta yhä suurempi osa menee virallisten ja epävirallisten ministerineuvostojen kokouksiin ja niihin liittyvään matkustamiseen. Työtaakka ei ole jakautunut tasaisesti eri ministerien kesken. Eniten uusia tehtäviä on tullut valtiovarainministeriön, maa- ja metsätalousministeriön, ulkoministeriön sekä osittain myös valtioneuvoston kanslian vastuualueille.
Lainsäädännön painopisteen siirtyminen Brysseliin on kasvattanut yksittäisten (keskitason) virkamiesten vaikutusvaltaa. EU-asioihin vaikuttaminen vaatii siihen osallistuvilta hyvää teknistä tietämystä valmisteltavan asian sisällön suhteen ja vahvaa unionin päätöksentekojärjestelmän tuntemusta. Lähinnä virkamiehistä koostuvien komission ja neuvoston työryhmien keskeinen asema lainsäädännön valmistelussa ja sen toimeenpanossa yhdistettynä unionin lakien tekniseen luonteeseen ovat väistämättä vahvistaneet virkamiesten asemaa. Pääasiallisesti kotimaan politiikan asioiden työllistämillä ministereillä, ministeriöiden korkeimmalla virkamiesjohdolla ja kansanedustajilla on harvemmin aikaa ja voimavaroja paneutua yhtä yksityiskohtaisesti EU-asioihin. Jälleen on tärkeää huomata, että politiikan virkamiesvaltaisuuden lisääntyminen ei ole suomalainen ilmiö, vaan vertailevien tutkimusten mukaan integraatio on johtanut virkamiesten roolin kasvamiseen kaikissa tai lähes kaikissa jäsenvaltioissa. Itse asiassa eduskunta on toisaalta pyrkinyt – ja onnistunut – hillitsemään päätöksenteon tosiasiallista virkamiespainotteisuutta kuulemalla säännöllisesti vastuuvirkamiehiä ja ministereitä unioniasioissa. Päätöksenteon virkavaltaistumisen onkin arvioitu olevan Suomessa vähäisempää kuin muissa jäsenvaltioissa (Raunio & Wiberg 2000).
Unionissa on varsinkin 1990-luvun alun jälkeen puhuttu ahkeraan ”alueiden Euroopasta”. Maastrichtin sopimuksella perustettiin neuvoa-antava alueiden komitea, jonka tarkoituksena on toimia alueiden äänitorvena unionin päätöksenteossa. Rakennerahastojen kautta kanavoidut aluetuet ovat puolestaan luoneet suoria yhteyksiä unionin instituutioiden (erityisesti komission) ja alueiden välille. Jäsenvaltioiden välillä on kuitenkin suuria eroja. Eräissä jäsenvaltioissa, kuten Espanjassa, Isossa-Britanniassa, Italiassa ja Ranskassa, jäsenyys ja unionin aluepolitiikka ovat myötävaikuttaneet alueellisen identiteetin ja aluetason toimivallan vahvistumiseen. Suomessakin aluehallinnon rooli on vahvistunut jäsenyyden myötä, mutta kotimainen aluetasomme on edelleen varsin heikko. Jäsenyys ei ole johtanut vilkkaaseen keskusteluun maakunnallisen päätöksenteon demokratisoinnista. Maakuntien voimavarat ovat rajalliset, eikä suurimmilla puolueillamme näytä olevan aitoa halua lisätä alueiden toimivaltaa. Kuntien ja maakuntien vapaudet ovat lisääntyneet, mutta samalla ero kasvukeskusten ja taantuvien alueiden välillä on kasvanut. Koska EU:n Suomeen kohdistamat rakennepoliittiset tuet tulevat kaikella todennäköisyydellä laskemaan unionin laajentumisten myötä, ei unionin aluepolitiikalla yksin kyetä hillitsemään maaltamuuttoa ja alueellista eriarvoistumista. (Ks. Sandberg 2000.)
Suomen integraatiopolitiikka
Suomen on yleisesti katsottu selvinneen EU-jäsenyyden tuomista haasteista kunniakkaasti. Esimerkiksi arvostetun englantilaisen The Economist -lehden nimimerkki Charlemagne arvioi maaliskuussa 1999 maamme sopeutumista unioniin seuraavasti:
”Etäisestä sijainnistaan huolimatta suomalaiset ovat EU-jäsenyyden alkamisestaan vuodesta 1995 lähtien osoittaneet melkeinpä yliluonnollista taitoa hallita unionin toimintaa. Monet tahot näkevät suomalaiset malliesimerkkinä siitä, kuinka pienen maan tulee toimia unionin instituutioissa: ei saarnaten kuten Ruotsi, ei vastahankaan asettuen kuten Tanska, ei turhan kunnianhimoisesti kuten Itävalta, vaan vaatimattomasti mutta määrätietoisesti, periaatteita noudattaen suhteellisuudentajua menettämättä.” (Charlemagne: Sauli Niinistö, on Europe’s edge, The Economist 13.3.1999.)
Kansainvälisten arvioiden mukaan tunnollisen ja yhteistyökykyisen jäsenen maineessa oleva Suomi onkin onnistunut varsin hyvin sopeutumaan uuteen toimintaympäristöön. Harjoitetun politiikan mielekkyydestä voidaan toki olla kahta mieltä. Toisten mielestä maamme poliittinen johto on sopeutunut kiitettävän pragmaattisesti ja joustavasti unionin valtavirtaan. Toiset taas tulkitsevat maamme myötäilevän liikaa keskeisiä jäsenvaltioita. Näkemykset eivät ole toisiaan poissulkevia, onhan poliittinen eliittimme puolustellut yhdentymishenkisiä linjauksiaan nimenomaan sillä, että hankalaksi heittäytyminen vaikeuttaisi omien tavoitteidemme saavuttamista. Rakentavan ja aktiivisen yhteistyön kautta kertynyttä luottamuspääomaa voidaan jatkossa hyödyntää kansallisesti tärkeistä asioista neuvoteltaessa (ks. Rehn 1998b, 76-77).
Rakentavan käyttäytymisen ohella toisena integraatiopolitiikkaamme ohjaavana perusajatuksena on, että yhtenäisen kansallisen linjan muovaaminen ja sen ajaminen Brysselissä (speaking with one voice) parantavat pienen jäsenmaan vaikutusvaltaa (Stubb ym. 2001). Tässäkin suhteessa Suomen käyttäytyminen on varsin pitkälle samanlaista muiden asukasluvultaan pienten jäsenvaltioiden kanssa ja varsinkin muiden Pohjoismaiden kanssa (Bergman & Damgaard toim. 2000). Toisaalta Suomi on suhtautunut pohjoismaisia EU-kumppaneitaan Ruotsia ja Tanskaa myötämielisemmin päätöksenteon ylikansallistamiseen. Poliittisen johtomme mukaan vahva, yhteisiin sääntöihin nojautuva unioni kykenee paremmin turvaamaan jäsenvaltioiden tasavertaisen kohtelun ja pienten jäsenvaltioiden oikeudet. Hallitusten välisyyden korostuminen puolestaan suosisi suuria jäsenvaltioita, joilla luonnollisesti on joka tapauksessa enemmän painoarvoa EU-pöydissä.
Suomi onkin epäilemättä pieni jäsenvaltio (taulukko 3). Suomella on yksi komissaari kahdestakymmenestäseitsemästä. Ministerineuvostossa Suomella on enemmistöpäätöksiä tehtäessä seitsemän ääntä 345:stä eli alle 2 prosenttia. Suomen 14 europarlamentin jäsentä muodostavat yhdessä alle kahden prosentin osuuden Euroopan parlamentin 785 jäsenestä. Taulukko 3. Paikkajako jäsenvaltioiden kesken EU:n instituutioissa.
ASUKASLUKU (miljoonaa, 2004)
(äänten painot)
PARLA-MENTTI
Politiikan tutkimuksen kannalta on tärkeää analysoida sen järjestelmän seurauksia, jolla kotimaista EU-politiikkaamme tehdään. Ensinnäkin on hyvä muistaa, että maamme poliittinen järjestelmä on parlamentarisoitumisesta huolimatta edelleen varsin konsensushakuinen. Hallituksen lakiesityksille pyritään jo asioiden valmisteluvaiheessa varmistamaan laaja yhteiskunnallinen hyväksyttävyys eri etujärjestöjä ja asiantuntijoita kuulemalla. Ulkopoliittinen päätöksenteko on pitkälti olosuhteiden pakosta samoin perustunut varsin laajaan yksimielisyyteen, jossa keskeiset yhteiskunnalliset toimijat eivät juuri ole kyseenalaistaneet maan virallisia linjauksia. Vaikka EU-jäsenyys on pitkälti hävittänyt eron perinteisen ulko- ja sisäpolitiikan välillä, on Suomen integraatiopolitiikkaa leimannut jäsenyyden alkuvuosina varsin laaja eliittikonsensus.
Eduskunnassa EU-asioiden käsittelyjärjestelmän tarkoituksena on turvata koko parlamentin vaikutusmahdollisuudet suhteessa hallitukseen, ja suuren valiokunnan työskentelyn ohjenuorana on mahdollisimman laajan konsensuksen rakentaminen hallituksen ja opposition kesken. Osittain tämä johtuu myös varsin hajanaisesta puoluejärjestelmästämme. Opposition ”sitominen” harjoitettavan EU-politiikan taakse vähentää puoluepoliittisia näkemyseroja integraation suhteen ja luo ennustettavuutta sekä jatkuvuutta kansalliseen integraatiopolitiikkaan. Tämä on johtanut (julkisten) ristiriitojen häviämiseen EU-politiikan suhteen: eduskunnan ja hallituksen kannat myötäilevät toisiaan ja hallitus-oppositio-vastakkainasettelu puuttuu lähes täydellisesti. Suomen EU-politiikan linjaaminen onkin ollut luonteeltaan pragmaattista ja laajaan konsensukseen perustuvaa. (Raunio & Wiberg 2000; 2001; Raunio 2005).
Euroopan unionin merkitys Suomen poliittisen järjestelmän kannalta tuskin vähenee lähitulevaisuudessa. Vaikka jäsenvaltiot eivät olisikaan valmiita siirtämään lisää toimivaltaa EU:lle, merkinnee erityisesti talous -ja rahaliitto kansallisten politiikkojen koordinoinnin lisääntymistä. Integraation syveneminen tulee entisestään vahvistamaan unionin ja jäsenvaltioiden keskinäisriippuvuutta. EU:n rakenne ja päätöksenteko muistuttavatkin pitkälti liittovaltioista tuttua yhteistoimintafederalismia, jossa osavaltiot ja liittovaltiot ovat taloudellisesti ja poliittisesti vahvasti sidoksissa toisiinsa (ks. Raunio 2002). EU-kirjallisuudessa usein käytetty luonnehdinta ”monitasoinen poliittinen järjestelmä” (multi-level governance) kuvaakin tilaa, jossa päätöksenteon tasot ovat voimakkaasti linkittyneet toisiinsa (ks. Hooghe & Marks 2001). Demokratian kannalta tilanne on sikäli ongelmallinen, että päätöksenteon seuraaminen ja eri instituutioiden vastuualueiden tunnistaminen on kansalaisille yhä hankalampaa. Tavallaan kyseessä on kahden poliittisen järjestelmän ominaisuuden välinen ristiriita: jäsenvaltioiden ja unionin vahva keskinäisriippuvuus todennäköisesti parantaa poliitikkojen kykyä ratkaista yhteiskunnallisia ongelmia, mutta samalla päätöksenteon läpinäkyvyys ja avoimuus heikkenevät.
Baker, David & Seawright, David (toim.): Britain For and Against Europe. British Politics and the Question of European Integration. Clarendon Press 1998, Oxford.
Bergman, Torbjörn & Damgaard, Erik (toim.): Delegation and Accountability in European Integration. The Nordic Parliamentary Democracies and the European Union. Frank Cass 2000, Lontoo.
Budge, Ian, Klingemann, Hans-Dieter, Volkens, Andrea, Bara, Judith & Tanenbaum, Eric (toim.): Mapping Policy Preferences. Estimates for Parties, Electors, and Governments 1945-1998. Oxford University Press 2001, Oxford.
Cowles, Maria Green, Caporaso, James & Risse, Thomas (toim.): Transforming Europe. Europeanization and Domestic Change. Cornell University Press 2001, Ithaca.
Featherstone, Kevin & Radaelli, Claudio (toim.): The Politics of Europeanization.
Oxford University Press 2003, Oxford.
Goetz, Klaus H. & Hix, Simon (toim.): Europeanised Politics? European Integration and National Political Systems. Frank Cass 2001, Lontoo.
Guyomarch, Alain, Machin, Howard & Ritchie, Ella : France in the European Union. Macmillan 1998, Basingstoke.
Hanf, Kenneth & Soetendorp, Ben (toim.): Adapting to European Integration. Small States and the European Union. Longman 1998, Lontoo.
Heidar, Knut & Svåsand, Lars (toim.): Partier uten grenser? Tano Aschehoug 1997, Otta.Hix, Simon (1999a): Dimensions and alignments in European Union politics. Cognitive constraints and partisan responses. European Journal of Political Research 1/1999.
Hix, Simon (2005): The Political System of the European Union. 2. painos. Palgrave 2005, Lontoo.Hix, Simon & Lord, Christopher: Political Parties in the European Union. Macmillan 1997, Basingstoke.
Hooghe, Liesbet & Marks, Gary: Multi-Level Governance and European Integration. Rowman & Littlefield 2001, Lanham, MD.
Hooghe, Liesbet, Marks, Gary & Wilson, Carole: Does Left/Right Structure Party Positions on European Integration? Comparative Political Studies 8/2002.
Jenssen, Anders Todal, Gilljam, Mikael & Pesonen, Pertti (toim.): To Join or Not to Join. Three Nordic Referendums on Membership in the European Union.
Scandinavian University Press 1998, Oslo.
Johansson, Karl Magnus (toim.): Sverige i EU. 2. painos. SNS Förlag 2002, Tukholma.Johansson, Karl Magnus & Raunio, Tapio: Partisan responses to
Europe. Comparing Finnish and Swedish political parties. European Journal of Political Research 2/2001.
Johansson, Karl Magnus & Zervakis, Peter (toim.): European Political Parties between Cooperation and Integration. Nomos 2002, Baden-Baden.
Jääskinen, Niilo: Eduskunta – Aktiivinen sopeutuja. Teoksessa Raunio, Tapio & Wiberg, Matti (toim.): EU ja Suomi. Unionijäsenyyden vaikutukset suomalaiseen yhteiskuntaan. Edita 2000, Helsinki.
Kassim, Hussein, Peters, Guy & Wright, Vincent (toim.): The National Co-ordination of EU Policy. The National Level. Oxford University Press 2000, Oxford.
Kassim, Hussein, Menon, Anand, Peters, Guy & Wright, Vincent (toim.): The National Co-ordination of EU Policy. The European Level. Oxford University Press 2001, Oxford.
Katz, Richard & Wessels, Bernhard (toim.): The European Parliament, the National Parliaments, and European Integration. Oxford University Press 1999, Oxford.
Kinnunen, Jussi: Managing Europe From Home: The Europeanisation of the Finnish Core Executive. Organising for EU Enlargement Project, OEUE Phase 1, Occasional Paper 3.1. – 09.03, 2003, Dublin.
Ladrech, Robert: Europeanization of Domestic Politics and Institutions. The Case of France. Journal of Common Market Studies 1/1994.
Lampinen, Risto, Rehn, Olli & Uusikylä, Petri (toim.): EU-asioiden valmistelu Suomessa. Eduskunnan kanslian julkaisu 7/1998.
Bulmer, Simon & Lequesne, Christian (toim.): The Member States of the European Union. Oxford University Press 2005, Oxford.Mair, Peter: The Limited Impact of Europe on National Party Systems. West European Politics 4/2000.
Marks, Gary & Wilson, Carole J.: The Past in the Present. A Cleavage Theory of Party Response to European Integration. British Journal of Political Science 3/2000.
Marks, Gary, Hooghe, Liesbet, Nelson, Moira & Edwards, Erica: Party Competition and European Integration in East and West: Different Structure, Same Causality. Comparative Political Studies 2/2006.
Mattila, Mikko & Raunio, Tapio: Cautious Voters – Supportive Parties: Opinion Congruence Between Voters And Parties On The EU Dimension. European Union Politics 4/2006.
Mattila, Mikko: Valtioneuvosto. Suomen EU-politiikan määrittelijä. Teoksessa Raunio, Tapio ja Wiberg, Matti (toim.): EU ja Suomi. Unionijäsenyyden vaikutukset suomalaiseen yhteiskuntaan. Edita 2000, Helsinki.
Mattila, Mikko & Raunio, Tapio: Kuka edustaa EU:n vastustajia? Euroopan parlamentin vaalit 2004. Politiikka 1/2005.
Paloheimo, Heikki: Pohjoismaiden EU-kansanäänestykset. Puolueiden peruslinjat ja kansalaisten mielipiteet Suomessa, Ruotsissa ja Norjassa. Politiikka 2/1995.
Paloheimo, Heikki: Vaaliohjelmat ja ehdokkaiden mielipiteet. Teoksessa Pesonen, Pertti (toim.): Suomen europarlamenttivaalit. Tampere University Press 2000, Tampere.
Pesonen, Pertti (toim.): Suomen EU-kansanäänestys 1994. Raportti äänestäjien kannanotoista. Ulkoasiainministeriö, Eurooppatiedotus ja Painatuskeskus 1994, Helsinki.
Pesonen, Pertti (toim.): Suomen europarlamenttivaalit. Tampere University Press 2000,Tampere.Raunio, Tapio: Facing the European Challenge. Finnish Parties Adjust to the Integration Process. West European Politics 1/1999.
Raunio, Tapio: Puolueet – Ideologista lähentymistä yhtenäisyyden kustannuksella. Teoksessa Raunio, Tapio & Wiberg, Matti (toim.): EU ja Suomi. Unionijäsenyyden vaikutukset suomalaiseen yhteiskuntaan. Edita 2000, Helsinki.
Raunio, Tapio: The Parliament of Finland. A Model Case for Effective Scrutiny? Teoksessa Maurer, Andreas & Wessels, Wolfgang (toim.): National Parliaments on their Ways to Europe: Losers or Latecomers? Nomos 2001, Baden-Baden.
Raunio, Tapio: Liittovaltiot: Federalismin teoria ja arki. Gaudeamus 2002, Helsinki.
Raunio, Tapio & Saari, Juho (toim.): Eurooppalaistuminen: Suomen sopeutuminen Euroopan integraatioon. Gaudeamus 2006, Helsinki.
Raunio, Tapio & Matti Wiberg: Eduskunta tiennäyttäjänä integraation kansallisessa valmistelussa. Politiikka 3/1997.
Raunio, Tapio & Wiberg, Matti: Building Elite Consensus. Parliamentary Accountability in Finland. Journal of Legislative Studies 1/2000.Raunio, Tapio & Wiberg, Matti (toim.): EU ja Suomi. Unionijäsenyyden vaikutukset suomalaiseen yhteiskuntaan. Edita 2000, Helsinki.
Raunio, Tapio & Wiberg, Matti: Parliamentarizing Foreign Policy Decision-Making. Finland in the European Union. Cooperation and Conflict 1/2001.
Raunio, Tapio & Tiilikainen, Teija: Finland in the European Union. Frank Cass 2003, Lontoo.Raunio, Tapio: Hesitant Voters, Committed Elite: Explaining the Lack of Eurosceptic Parties in Finland. Journal of European Integration 4/2005.
Raunio, Tapio: The Finnish Eduskunta: Effective Scrutiny, Partisan Consenus. Teoksessa Tans, Olaf, Zoethout, Carla & Peters, Jit (toim.): National Parliaments and European Democracy: A Bottom-up Approach to European Constitutionalism. Europa Law Publishing 2007, Groningen.
Ray, Leonard: Measuring party orientations towards European integration. Results from an expert survey. European Journal of Political Research 2/1999.
Rehn, Olli (1998a): EU-asioiden kansallinen koordinaatio ja poliittinen ohjaus. Teoksessa Lampinen, Risto, Rehn, Olli & Uusikylä, Petri (toim.): EU-asioiden valmistelu Suomessa. Eduskunnan kanslian julkaisu 7/1998.
Rehn, Olli (1998b): Suomen EU-puheenjohtajuuden eurooppalaiset haasteet. Valtiovarainministeriö 1998, Helsinki.
Sandberg, Siv: Kunnat ja alueet – vapaus lisääntyy, erot kasvavat. Teoksessa Raunio, Tapio & Wiberg, Matti (toim.): EU ja Suomi. Unionijäsenyyden vaikutukset suomalaiseen yhteiskuntaan. Edita 2000, Helsinki.
Schmitt, Hermann & Thomassen, Jacques (toim.): Political Representation and Legitimacy in the European Union. Oxford University Press 1999, Oxford.
Stubb, Alexander C-G., Kaila, Heidi & Ranta, Timo: Finland: An Integrationist
Member State. Teoksessa Zeff, Eleanor E. & Pirro, Ellen B. (toim.): The European Union and the Member States. Cooperation, Coordination, and Compromise. Lynne Rienner 2001, Boulder.
Taggart, Paul: A touchstone of dissent. Euroscepticism in contemporary Western European party systems. European Journal of Political Research 3/1998.
Wessels, Wolfgang, Maurer, Andreas & Mittag Jürgen (toim.): Fifteen into one? The European Union and its member states. Manchester University Press 2003, Manchester.
Wiberg, Matti: Yleinen mielipide – vuoden 1994 kansanäänestyksen rintamalinjat tallella. Teoksessa Raunio, Tapio & Wiberg, Matti (toim.): EU ja Suomi: Unionijäsenyyden vaikutukset suomalaiseen yhteiskuntaan. Edita 2000, Helsinki.
Zeff, Eleanor E. & Pirro, Ellen B. (toim.): The European Union and the Member
States. Lynne Rienner 2006, Boulder.