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Timestamp: 2018-01-23 10:01:13
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Sinopsis artículo 135 - Constitución Española
Sinopsis artículo 135
Concordancias: Artículos 133.4, 134.7, 149.1.14ª, 157.1.e).
La reforma del artículo 135 de la Constitución, de 27 de septiembre de 2011, la segunda que se ha realizado desde la aprobación de la Constitución en 1978, ha supuesto una profunda modificación de este precepto, el cual se encuadra en el Título VII relativo a las materias de Economía y Hacienda. Los dos apartados que incluía este artículo en su anterior redacción han quedado convertidos en seis, lo que da una idea de la profundidad y relevancia de la reforma llevada a cabo. Sólo el apartado 3 de la actual redacción conserva la regulación de la deuda pública, refundiendo eso si, la redacción de los anteriores dos apartados e introduciendo algunos cambios. Los restantes cinco apartados son de nueva redacción y su eje central, así queda reflejado en la nueva redacción, es asegurar el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria por parte, principalmente, del Estado y de las Comunidades Autónomas.
Como recoge la propia Exposición de Motivos, el motivo de la reforma ha sido cumplir con los compromisos asumidos por España al integrarse en la Unión Económica y Monetaria Europea, un marco en el cual la estabilidad presupuestaria adquiere un valor estructural y condicionante de la capacidad de actuación financiera y presupuestaria de las Administraciones Públicas. Se concibe así la estabilidad presupuestaria como esencial para el mantenimiento y desarrollo del Estado Social que se proclama en el artículo 1.1 de la Constitución. Así pues, se opta por incluir en la Constitución y, por tanto, por otorgar a la estabilidad presupuestaria el máximo nivel normativo posible dentro de nuestro ordenamiento jurídico. Esta es la mejor prueba de lo que ya es una realidad agudizada desde el comienzo de la actual crisis, que, entre otros Alzaga, ya expresaron con claridad: las pautas que nos llegan en política económica desde Bruselas son cada vez más precisas, de forma que la potestad soberana de elaborar los Presupuestos Generales del Estado va a estar condicionada, por la política de gobernanza económica europea. En definitiva, la reforma constitucional consagra una nueva atribución de competencias derivadas de la Constitución, necesaria para proseguir la construcción de la Unión Europea.
La introducción del principio de estabilidad presupuestaria en nuestro ordenamiento jurídico arranca en el año 2001 con la aprobación de dos leyes, la Ley 18/2001, de 12 de noviembre, de estabilidad presupuestaria, y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la anterior. Ambas normas encuentran su fundamento político y jurídico en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento acordado en el Consejo de Amsterdam en junio de 1997. La idea central de dicho acuerdo supone la limitación del uso del déficit público como instrumento de política económica y su contención a unos límites comunes a todas las economías de los países integrantes de la Unión Económica y Monetaria. Ambas normas fueron aprobadas por las Cortes Generales sobre la base competencial de la competencia exclusiva del Estado atribuida por el artículo 149.1.11ª y 14ª de la Constitución, respecto al Sistema Monetario, la Hacienda General y la Deuda del Estado, así como sobre la base competencial recogida en los artículos 149.1.13ª y 18ª, de la Constitución, relativos a las bases y coordinación de la planificación económica general y las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas. El objetivo de estas dos normas era señalar una serie de límites de déficit y endeudamiento a todas las Administraciones Públicas; Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales, así como unos mecanismos de control para asegurar su cumplimiento. El fundamento de la competencia estatal para establecer estas medidas de política económica, relativas a la estabilidad presupuestaria, sobre el resto de las Administraciones Públicas, ha sido avalado por la Sentencia del Tribunal Constitucional 198/2011.
Ambas leyes fueron sustancialmente modificadas en 2006 por la Ley Orgánica 3/2006, y por la Ley 15/2006, lo cual se tradujo en la necesidad de un nuevo Texto Refundido de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre. No obstante, y a raíz de la aprobación de la reforma del artículo 135 de la Constitución, se aprueba la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, con el objeto de dar cumplimiento a lo establecido en la nueva redacción del artículo 135 de la Constitución tras la reforma. A su vez, dicha Ley Orgánica 2/2012, ha sido modificada por la Ley Orgánica 4/2012, de 28 de septiembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
La tramitación de la reforma
La existencia de mecanismos de reforma constitucional es una necesidad jurídica de los sistemas políticos demo-liberales vigentes. Son las propias constituciones las que regulan los instrumentos y procedimientos de reforma constitucional con un triple objetivo: por un lado, la adecuación a la realidad jurídica, por otro, ser instrumento de articulación de la continuidad jurídica del Estado, y en tercer lugar, constituirse en institución básica de garantía. Como es obvio, la Constitución de 1978 también recoge estos mecanismos de reforma en su Título X
La segunda reforma que ha experimentado nuestra Carta Magna se inició el 28 de agosto de 2011. En esta fecha, los Grupos Parlamentarios Socialista y Popular en el Congreso de los Diputados presentaron conjuntamente una Proposición de reforma solicitando su tramitación por el procedimiento de urgencia y lectura única en Pleno. La elección de este cauce procedimental generó alguna controversia dada la trascendencia de la reforma a acometer. No obstante, la situación del momento y el amplio consenso político de la reforma justifica el procedimiento legislativo empleado.
Por tanto, se sigue en este caso lo establecido en el artículo 166 de la Constitución que atribuye la iniciativa para la reforma a los sujetos legitimados en el artículo 87.1 y 2 del texto constitucional, es decir al Gobierno, al Congreso de los Diputados y al Senado. En concreto, y respecto al Congreso, se exige en el artículo 146 del Reglamento del Congreso de los Diputados, que la iniciativa sea suscrita por dos Grupos parlamentarios o una quinta parte de los Diputados. Por otra parte, y teniendo en cuenta la materia que abordaba la reforma, el procedimiento de reforma a seguir es el regulado en el artículo 167, conocido como procedimiento ordinario o general frente al agravado, regulado en el artículo 168.
El 30 de agosto de 2011, se acordó en el Pleno de la Cámara la toma en consideración de la Proposición de reforma, así como su tramitación directa y en lectura única. Ese mismo día la Mesa del Congreso acordó la apertura de un plazo para la presentación de enmiendas que finalizaba al día siguiente. Se presentaron 24 enmiendas, teniendo lugar el debate en el Pleno el día siguiente, 2 de septiembre de 2011. Todas las enmiendas presentadas fueron rechazadas, incorporándose sólo una corrección gramatical por asentimiento. En la votación de conjunto, el resultado fue: votos emitidos 321; a favor 316; en contra 5.
El texto aprobado por el Congreso fue remitido al Senado y publicado el 3 de septiembre, pasando a la Comisión Constitucional. Se abrió un plazo de presentación de enmiendas que concluyó el 5 de septiembre, presentándose un total de 29. La Comisión rechazó las enmiendas y aprobó como Dictamen el texto enviado por el Congreso el día 6 de septiembre. Finalmente, el Pleno debatió la Proposición de Reforma el día 7 de septiembre, siendo el resultado de la votación 236 votos emitidos; 233 a favor y 3 en contra. El texto aprobado por el Senado no introdujo ninguna variación respecto al enviado por el Congreso. En ambas Cámaras, se alcanzó en votación final la mayoría de tres quintos exigida por el artículo 167.1 para los procedimientos de reforma ordinaria.
A continuación, se abrió el plazo preceptivo establecido en el artículo 167.3 de la Constitución de 15 días para que, por lo menos, una décima parte de los miembros de cualquiera de las dos Cámaras soliciten la celebración de un referéndum sobre la reforma iniciada. Transcurrido este plazo sin que se hubiese solicitado por un número suficiente de Diputados o Senadores, Su Majestad el Rey sancionó y promulgó la Reforma el 27 de septiembre, siendo publicado ese mismo día el texto definitivo de la Reforma del artículo 135 de la Constitución en el BOE de 27 de septiembre de 2011.
La necesidad de mantener bajo control los abultados déficits públicos de las Administraciones españolas, objetivo principal de la reforma que ahora se comenta, se ha plasmado en la Constitución debido a la grave situación de crisis económica actual y a la pertenencia de España a la moneda única. Al margen de explicaciones teóricas, lo cierto es que en todo el mundo occidental, y especialmente en la Unión Europea, la exigencia por prestar nuevos servicios públicos y mejorar los ya existentes ha supuesto un constante incremento del gasto público. No obstante, el establecimiento de una Unión Económica y Monetaria supuso la necesidad de limitar el crecimiento de los déficits públicos y del endeudamiento para garantizar la estabilidad de la moneda única y de los precios. Para ello se aprobó en 1997 un conjunto de decisiones y normas que se integraron bajo la denominación de Pacto de Estabilidad y Crecimiento, las cuales fueron ampliamente reformadas en 2005 para flexibilizarlas atendiendo a criterios de distinción entre déficit estructural y cíclico. Ahora bien, es a partir de 2008, cuando la preocupación por el equilibrio de las cuentas públicas se pone de plena actualidad ante la grave crisis económica que se inicia en ese momento, lo cual motivó reformas de las exigencias de estabilidad presupuestaria.
En algunos Estados miembros, como medida para alcanzar la estabilidad presupuestaria, se constitucionalizan los techos de gasto máximos que limitan el déficit de las Administraciones Públicas. Así, Alemania reformó el artículo 109 de su Ley Fundamental de Bonn en 2009, estableciendo como regla general un límite de déficit inicial no superior al 0,35% del PIB en el Presupuesto de la Federación. En la reforma de la Constitución española ha influido notablemente la reforma de la Constitución alemana especialmente en lo que se refiere al control del déficit en los Estados fuertemente descentralizados, en los cuales esta materia reviste una gran complejidad.
El nuevo artículo 135 comienza por establecer un principio de actuación de todas las Administraciones Públicas en sus actuaciones: el de estabilidad presupuestaria. Ahora bien, en el apartado 2 del mismo artículo se admite la existencia de un déficit estructural del Estado y las Comunidades Autónomas que en ningún caso podrá superar los márgenes establecidos por la Unión Europea. No obstante, esta flexibilización contrasta con lo establecido para las Entidades Locales, las cuales estarán obligadas a presentar equilibrio presupuestario de forma taxativa a partir de 2020, según lo establecido en la Disposición adicional única de la Reforma del artículo 135 de la Constitución, de 27 de septiembre de 2011.Así pues, esta posibilidad de que exista déficit en los Presupuestos de Estado y Comunidades Autónomas no debe ser interpretada como un abandono del objetivo de estabilidad presupuestaria. El nuevo artículo 135.1 obliga a todas las Administraciones Públicas a adaptarse al principio de equilibrio presupuestario, lo cual no impide que existan excepciones a este principio en cuanto a las cuantías fijadas previamente de déficit. Es decir, que se admite la existencia de cierta cantidad de déficit siempre que este no exceda unos límites fijados. Este déficit permitido, déficit estructural, no deberá superar nunca los márgenes establecidos por la Unión Europea. Tampoco deberá superar los límites establecidos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria. En concreto, el artículo 11 de esta ley fija el límite máximo permitido de déficit estructural, el cual viene definido como déficit ajustado del ciclo, neto de medidas excepcionales y temporales. No obstante, esta misma disposición permite que, en caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo, y de acuerdo con la normativa europea, podrá alcanzarse, en el conjunto de Administraciones Públicas, un déficit estructural del 0,4 por ciento del Producto Interior Bruto nacional expresado en términos nominales, o bien el establecido en la normativa europea cuando este fuera inferior.
Además, en el apartado 4 de este mismo artículo 135, se establecen una serie de excepciones a estos principios generales. Así, se permite superar los límites de déficit estructural y de volumen de deuda en situaciones excepcionales, tales como catástrofes naturales, recesión económica, o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y amenacen su sostenibilidad financiera. Para la apreciación de estas circunstancias excepcionales que permitan sobrepasar los límites fijados se requiere la aprobación de la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados. Es lógico que la propia Constitución regule los mecanismos de respuesta ante situaciones graves y adversas que obliguen al Estado a intervenir de forma decidida, evitando así situaciones de riesgo para la estabilidad económica o social del país. El Estado es responsable último, y por ello debe estar habilitado para responder con medidas extraordinarias a situaciones extraordinarias, no pudiendo su actuación quedar rígidamente limitada en esta materia.
En cuanto a la deuda pública, la reforma ha mantenido el contenido del antiguo artículo 135 en el nuevo apartado 3, estableciendo la obligatoriedad de estar autorizados por ley para emitir deuda, así como el mandato de pago de los créditos que satisfacen la deuda pública. Se introduce, una importante novedad consistente en vincular el volumen total de deuda pública de todas las Administraciones Públicas, medido en relación con el PIB, al valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en concreto en el artículo126, que está fijado en el 60% del PIB.
Por otra parte, el nuevo marco normativo definido en la reforma del artículo 135 atribuye un importante ámbito de actuación para regular la materia a la ley orgánica, difiriendo gran parte de la regulación de desarrollo, a diferencia de lo que han hecho otras reformas constitucionales como la llevada a cabo en Alemania. De hecho, el apartado 5 de este artículo en su nueva redacción, remite a una ley orgánica para el desarrollo de los principios a los que se refiere el artículo 135 y para la regulación de aspectos tan esenciales como la distribución de los límites de déficit y de deuda entre Administraciones Públicas, la metodología para el cálculo del déficit estructural, y la responsabilidad de cada Administración en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. Esta previsión constitucional se ha llevado a efecto mediante la aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la cual deroga la Ley Orgánica 2/2001, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria y al Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre.
Esta ley, de capital importancia para articular con detalle el principio de estabilidad presupuestaria, introduce una serie de principios a continuación de este, que permiten crear un marco coherente y completo. Estos principios son: el de sostenibilidad financiera; eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos; responsabilidad y lealtad institucional. No obstante, lo más relevante es la fijación de un límite de déficit estructural del 0¿4% del PIB, y del límite del volumen de deuda pública en el 60% del PIB, como ya se ha explicado antes. Así mismo es relevante la distribución entre Administraciones Públicas que efectúa del nivel de endeudamiento medido en porcentaje sobre el PIB nacional. Para la Administración General del Estado el porcentaje es del 4% del total, para las Comunidades Autónomas el 13%, y para el conjunto de las Corporaciones Locales del 3%.
Por otra parte, la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, establece nuevos límites al endeudamiento de las Comunidades Autónomas, de forma tal que la deuda pública de cada una de ellas no podrá exceder del 13% del PIB regional. Así mismo, la autorización del Estado a las Comunidades Autónomas para realizar operaciones de crédito y emisiones de deuda tendrá en cuenta el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública. Esta norma, como se ha indicado, ha experimentado una reforma con posterioridad, mediante la Ley Orgánica 4/2012, de 28 de septiembre, con el objeto de reforzar las obligaciones de cumplimiento de los límites de gasto por parte de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, para lo cual se intensifican las medidas de disciplina fiscal y financiera.
Son muchos los cambios que en el ámbito presupuestario introduce la nueva ley y no todos ellos están directamente relacionados con los parámetros antes citados, aunque tienen igual o más relevancia. Así, la Disposición adicional segunda de la norma citada regula la trascendental cuestión de la responsabilidad por incumplimiento de Derecho comunitario. Ahora se establece de modo inequívoco la responsabilidad de las distintas Administraciones Públicas respecto a las sanciones que se imponga al Reino de España, asumiendo esa responsabilidad en la parte que les corresponda. Además, se regula un específico control de constitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional, sobre las leyes, actos con fuerza de ley y disposiciones normativas sin fuerza de ley que vulneren el artículo 135 de la Constitución. Por último, son especialmente relevantes los períodos transitorios consignados en la ley citada, ya que los límites de déficit y deuda pública antes descritos serán de aplicación a partir de 2020.
Véase bibliografía:
Sinopsis elaborada por:
Andres Jiménez Diaz. Letrado de las Cortes Generales. Profesor Asociado. Universidad Carlos III. Diciembre, 2003.
Actualizada por Vicente Moret, Letrado de las Cortes Generales. 2012