Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20190128/lois.html
Timestamp: 2019-08-19 00:37:43+00:00
Document Index: 249410421

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Commission des lois : compte rendu de la semaine du 28 janvier 2019
M. Philippe Bas, président. - En application de l'article 13 de la Constitution, ainsi que de la loi organique et de la loi du 23 juillet 2010 relatives à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, nous allons procéder à l'audition de Mme Marie-Laure Denis, dont la nomination est envisagée par le Président de la République pour exercer les fonctions de présidente de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Cette audition est publique et sera suivie d'un vote à bulletins secrets comme le prévoit l'article 19 bis de notre règlement. Aucune délégation de vote ne sera admise.
Conformément à l'article 13 de la Constitution, le Président de la République ne pourrait pas procéder à la nomination de Mme Marie-Laure Denis si les votes négatifs au sein de notre commission et de la commission des lois de l'Assemblée nationale représentaient au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions.
C'est la première fois que notre commission donne un avis sur une nomination à ce poste : cette fonction ne figurait pas, à l'origine, dans la liste des postes soumis à cette procédure. Cet oubli a été réparé grâce au Sénat, avec l'adoption de la loi portant statut général des autorités administratives indépendantes (AAI) et des autorités publiques indépendantes (API), dont M. Jacques Mézard était l'un des auteurs et le rapporteur.
Notre commission connaît bien la CNIL. Son champ de compétences est particulièrement vaste, tant les traitements automatisés de données sont devenus courants. Les entreprises et les collectivités de toutes tailles y ont ainsi recours et les usages des données se sont complexifiés, notamment avec les algorithmes et le big data.
Le contexte de l'action de la CNIL a évolué avec l'adoption du Règlement général sur la protection des données (RGPD), puis d'une loi en 2018 - encore dans toutes les mémoires - qui a mis à jour la loi relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
Mme Marie-Laure Denis est conseiller d'État. Elle a débuté sa carrière dans l'administration en 1990 et a exercé des fonctions importantes, notamment au sein d'autorités administratives indépendantes, tels que le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) dont elle a été membre de 2004 à 2011 et l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep) de 2011 à 2017. Vous êtes membre de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) depuis 2017. Ce parcours fait de vous une spécialiste des AAI, même si vous avez aussi exercé des fonctions à la direction de cabinets ministériels.
Mme Marie-Laure Denis, candidate proposée par le Président de la République aux fonctions de présidente de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. - Je suis très honorée d'échanger avec vous lors de cette audition, de vous éclairer sur mon parcours et de vous présenter la façon dont j'aborderais mes fonctions si je rejoignais le collège de la CNIL en qualité de présidente. J'ai commencé mon parcours professionnel au Conseil d'État, où j'ai appris la rigueur du raisonnement juridique et le travail en formation collégiale. S'en sont suivies deux expériences en cabinet ministériel qui m'ont familiarisée avec la décision administrative et le fonctionnement de l'État. J'ai aussi trouvé beaucoup de plaisir à diriger des équipes et à coordonner l'action des administrations dans mes domaines de compétences. Depuis quinze ans, j'ai eu la chance de travailler dans plusieurs autorités administratives indépendantes. Après avoir été membre du collège du CSA, j'ai assumé des fonctions comparables pendant six ans à l'Arcep. Depuis deux ans, parallèlement à mon activité de juge au Conseil d'État, je suis membre de la formation de règlement des différends et des sanctions de la CRE.
J'ai vécu cette expérience de la régulation dans des secteurs en constante mutation et en constante évolution numérique au CSA, lors de l'arrivée de la télévision numérique terrestre, et à l'Arcep, au moment de la montée en puissance du quatrième opérateur de télécommunications. Alors que les équilibres de marché étaient bouleversés, j'ai pu mesurer qu'une régulation par le dialogue et l'échange était souvent plus productive pour une autorité de supervision que le recours à des méthodes unilatérales. Ainsi, à l'Arcep, j'ai travaillé sur la programmation de l'extinction de l'itinérance de Free sur le réseau d'Orange ; alors qu'une nouvelle disposition législative votée en 2015 donnait à l'Arcep le pouvoir de modifier unilatéralement le contrat d'itinérance conclu entre les deux opérateurs, il a semblé préférable au collège de l'Autorité de publier des lignes directrices. Les acteurs savaient ainsi quel était l'objectif, et nous les avons fortement incités à négocier. Orange et Free ont programmé eux-mêmes les conditions d'extinction de l'itinérance, sans que l'Arcep ait recours à des mesures unilatérales.
Le dialogue avec le Parlement est tout aussi essentiel. Il doit être régulier et confiant, et c'est déjà le cas : la CNIL a été auditionnée près de trente fois en 2018 sur de nombreux projets et propositions de loi. Elle traite de sujets relatifs au numérique et plus particulièrement à la protection des données. En 2017, elle a ainsi rendu 177 avis sur des projets de textes, et le chiffre pour 2018 devrait être du même ordre. Ces échanges permettent à la CNIL de nourrir ses propres réflexions grâce à l'expérience de terrain des élus. Je souhaite que ces relations se poursuivent dans la confiance et le respect réciproque du rôle de chacun.
Les échanges doivent être fréquents avec les autres autorités administratives indépendantes : la CNIL a par construction un fonds d'actions transversales. Les AAI doivent avoir en commun l'objectif de contribuer à la lisibilité et à l'efficacité de l'action publique.
Si j'ai l'honneur d'être désignée présidente de la CNIL, j'attacherai la plus grande importance à l'animation du collège de la Commission, dans le respect de la grande diversité de ses dix-huit membres, et avec le souci d'une démarche aussi participative et ouverte que possible. Je veillerai à ce que les 200 agents de la CNIL, dirigés par le secrétaire général sous l'autorité du président, puissent contribuer à leurs missions dans les meilleures conditions et avec professionnalisme.
Si la CNIL doit avoir une attitude ouverte et constructive, elle doit aussi se montrer très ferme dans l'exercice de ses missions de surveillance et de régulation, car son rôle est capital ; elle est chargée, dans le domaine qui la concerne, d'assurer la défense des libertés individuelles. Cet enjeu est essentiel pour l'équilibre de notre démocratie à l'heure de la massification des données personnelles et de l'essor des réseaux sociaux - sur lesquels la protection de la vie privée paraît quelque peu malmenée.
La présidence de la CNIL suppose une indépendance, une neutralité, une impartialité et des valeurs auxquelles je suis, par nature et par caractère, profondément attachée. Les différentes étapes de ma vie professionnelle, principalement partagée entre la juridiction administrative et les AAI, en témoignent.
Il y a un peu plus de quarante ans, un des premiers présidents de la CNIL, le sénateur Jacques Thyraud, avait posé un constat clairvoyant en estimant que « l'informatique est porteuse d'une vie meilleure, mais aussi de graves appréhensions ». C'est toujours vrai, mais les enjeux liés à la protection des données informatisées ne sont plus les mêmes. La régulation de ces données privées vient de subir un changement majeur de paradigme et le pouvoir de sanction de la CNIL est entré dans une nouvelle ère : la révolution numérique démultiplie la capacité de collecte et de traitement des données personnelles qui sont exploitées à une échelle industrielle dans une économie mondialisée. Facteurs d'innovation et de progrès - comme dans le domaine de la santé - et de nouveaux services bien souvent gratuits, de tels développements s'accompagnent d'abus, voire de dérives qui mettent gravement et directement en cause les libertés individuelles. La précédente décennie a été marquée par des révélations sur des ventes de données à des fins commerciales, qui ont pu interférer avec le fonctionnement de la démocratie. La confiance des utilisateurs de services numériques a été entamée, et chacun mesure à quel point le ciblage publicitaire numérique peut être intrusif dans nos vies. C'est la raison pour laquelle s'exprime une demande sociale de transparence et de sécurisation de plus en plus forte. Sur le site internet de la CNIL, qui reçoit plus de 8 millions de connexions par an, la rubrique la plus consultée est celle de la sécurisation - notamment des mots de passe.
Le Parlement s'est saisi de cette demande du public lors du vote de la loi du 20 juin 2018. Celle-ci renforce le droit des personnes à maîtriser les usages de leurs données personnelles en prévoyant notamment un accès à une information plus claire et accessible, un nouveau droit à la portabilité des données, et le renforcement de la protection des enfants de moins de quinze ans. Le Gouvernement et le Parlement ont ainsi choisi de mettre en conformité la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés avec la directive du 27 avril 2016 - dite directive « Police-justice » - et avec le RGPD. Ce règlement européen, entré en vigueur le 25 mai 2018, est l'exemple même de la régulation qui a évolué, en abandonnant un contrôle a priori devenu inadapté et qui visait à l'origine les grands fichiers administratifs, au profit d'un système de contrôle a posteriori qui responsabilise tous ceux qui traitent des données personnelles. Ceux-ci sont engagés dans une logique de conformité qu'il leur faut pouvoir démontrer. La CNIL les accompagne par la mise à disposition d'outils, de guides, de référentiels et d'échanges avec les 80 000 délégués à la protection des données personnelles qui sont en train d'être désignés dans de nombreux organismes publics.
Il me paraît essentiel que la CNIL s'adapte à la spécificité des acteurs : ils n'ont pas tous les mêmes moyens pour se conformer aux obligations découlant du RGPD, notamment les PME et les TPE, ou les communes de petite taille. Celles-ci peuvent regrouper leurs moyens pour se mettre en conformité avec le RGPD, en mutualisant, par exemple, la mission de délégués à la protection des données. Vigilants, vous avez veillé, au Sénat, à ce que la CNIL accompagne les collectivités territoriales, leurs groupements et les PME, et leur donne une information adaptée. Cela doit être une priorité, et la CNIL publiera au premier semestre 2019 un guide pour les collectivités locales.
Fort logiquement, la contrepartie de la responsabilisation des acteurs s'est traduite par un renforcement très significatif du pouvoir de sanction de la CNIL. L'actualité récente a braqué les projecteurs sur ce changement d'échelle. Les sanctions prononcées ne se comptent plus en centaines de milliers d'euros - le maximum de ce qu'avait fait la CNIL jusqu'à présent - mais peuvent désormais atteindre 4 % du chiffre d'affaires annuel mondial d'une entreprise. Certes, la CNIL ne doit sanctionner les manquements que lorsque c'est nécessaire, avec un souci de proportionnalité et en étant particulièrement attentive au fondement juridique de ses décisions, mais elle ne doit pas hésiter à recourir à la sanction : il y va de son autorité et de sa crédibilité. Le RGPD a prévu des dispositions allant de pair : un accompagnement des acteurs lors de leur mise en conformité, et en contrepartie un contrôle beaucoup plus dissuasif.
La dimension européenne de la mission de la CNIL est désormais essentielle. Le RGPD impose à tout acteur international, dès lors qu'il propose un bien ou un service à destination du consommateur européen, de se soumettre au droit européen, même s'il n'est pas établi en Europe. C'est une avancée considérable puisque le droit européen est celui qui comporte le plus de standards de protection. Le règlement a aussi organisé une régulation de l'instruction des plaintes de données transfrontalières entre les différentes CNIL européennes et ouvert la possibilité de prendre des sanctions communes - ce qu'aucune autre entité géographique au monde ne fait. Réunies dans un comité européen de la protection des données, les autorités de régulation pourront adopter des positions communes, voire arbitrer d'éventuelles divergences par des décisions contraignantes. La CNIL devra oeuvrer pour que le niveau de protection des données soit le plus harmonisée possible sur le territoire européen. En effet, le règlement ayant laissé des marges de manoeuvre aux États membres pour durcir la réglementation ou l'assouplir, il ne faudrait pas, comme en matière fiscale, avoir une compétition intra-européenne pour attirer ou conserver le siège des grandes entreprises du numérique.
La bulle de protection qui entoure une donnée en Europe est-elle conservée lorsque cette donnée est exploitée en dehors du territoire de l'Union ? De quelle capacité l'Europe dispose-t-elle pour limiter l'accès d'autorités étrangères aux données des citoyens européens ? L'encadrement juridique des flux transfrontaliers de données entre l'Europe et les États-Unis comporte un enjeu de défense de nos valeurs et de protection de la vie privée. Des accords ont été négociés entre les États-Unis et l'Europe, mais sont parfois insuffisants. Ainsi, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a-t-elle invalidé le Safe Harbor en 2015. Le nouvel accord, Privacy Shield, doit donc faire l'objet d'une évaluation rigoureuse et d'une grande vigilance ; c'est un enjeu de souveraineté, dans un contexte où les États-Unis ont adopté juste avant la mise en oeuvre du RGPD un Cloud Act qui facilite l'accès par les autorités américaines, dans le cadre d'une procédure judiciaire, aux données stockées à l'étranger par des entreprises américaines.
La CNIL doit continuer à prendre toute sa part dans la construction d'une régulation européenne unifiée de la protection des données, comme sa présidente Isabelle Falque-Pierrotin s'est appliquée à le faire en présidant de 2014 à 2018 la Réunion des CNIL européennes (G29), et l'année dernière la Conférence internationale des commissaires à la protection des données. L'Europe est en train de devenir une référence mondiale en matière de régulation de la protection des données personnelles ; la Californie s'en est récemment inspirée et certains des plus grands acteurs mondiaux du numérique ont appelé les États-Unis à se doter d'une réglementation fédérale reprenant largement celle adoptée en Europe. L'accord qui vient d'être conclu entre l'Union européenne et le Japon en est aussi une illustration. La CNIL a donc vocation à être une référence en Europe, au moment où la réglementation relative à la protection des données personnelles est une grande ambition.
C'est avec ces convictions que je me présente aujourd'hui devant vous. J'espère vous avoir fait partager la détermination qui serait la mienne à contribuer à ce que la CNIL incarne dans les cinq prochaines années une référence en matière de protection numérique de la vie privée. Il ne s'agit pas d'opposer la vie privée aux politiques publiques ou à la vie des affaires, mais de trouver un équilibre fructueux qui soit gage d'efficacité et de protection.
M. Philippe Bas, président. - La CNIL demande régulièrement une importante revalorisation de ses moyens matériels et humains, bien inférieurs à ceux de ses homologues européens. En outre, le RGPD confère à la CNIL des missions complexes et chronophages. Quelle sera votre marge de manoeuvre ? La CNIL a-t-elle les capacités matérielles d'exercer pleinement ses missions ? Ne sera-t-elle pas contrainte de faire des choix et de limiter certaines actions ?
Mme Marie-Laure Denis. - En 2018, la CNIL avait 200 agents et un budget de 17,6 millions d'euros. Le législateur est conscient de l'importance de la mise en oeuvre du RGPD puisque 15 postes équivalents temps plein et 400 000 euros de budget de fonctionnement supplémentaires devraient être attribués en 2019. Cependant, je note que pour une population analogue, la commission britannique compte 500 agents et son homologue allemand 700 - même si je me méfie des comparaisons internationales, surtout avec un système fédéral ; il en est de même dans de nombreux pays qui reçoivent beaucoup moins de plaintes que la France. Tout n'est bien sûr pas une question de moyens, parce que les ambitions sont infinies dans le domaine du numérique. Mais il faut reconnaître que la CNIL est sous tension : elle a enregistré l'année dernière 11 000 plaintes, soit 37 % de plus. S'y ajoutent désormais environ 600 plaintes transfrontalières, dont 400 concernent la France en tant qu'autorité concernée et une quinzaine en tant qu'autorité chef de file, selon la répartition des rôles entre les différentes CNIL européennes.
Dans la mise en oeuvre du RGPD, la CNIL doit être au plus près des acteurs, et concevoir des packs sectoriels de mise en conformité - déjà sept ont été rédigés, notamment pour les personnes âgées ou les véhicules connectés. Nous devons poursuivre cette adaptation aux différents publics.
Par ailleurs, la dimension européenne est plus prégnante ; il y a un enjeu de soft power qui nous incite à être présents et à faire valoir nos positions au sein du Comité européen de la protection des données. De l'extérieur, il me semble que les équipes de la CNIL sont sous tension et certainement très désireuses de faire au mieux leur travail. Il faudrait peut-être mutualiser le plus possible, notamment avec le CSA et l'Arcep sur la télévision connectée, et avec la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) sur l'ouverture des données. Les deux collèges de la CADA et de la CNIL ont siégé ensemble à deux reprises depuis deux ans et un guide sur l'ouverture des données sera publié. Un partenariat avec la Banque publique d'investissement (BPI France) a permis d'éditer un guide très utile et didactique à destination des PME et des TPE. Nous devons avoir des relais locaux puisque la CNIL n'a pas d'antennes locales - cela coûterait une fortune et serait moins adapté.
M. Jean-Yves Leconte. - La CNIL a été créée à l'origine pour réagir à une polémique, afin de protéger les données informatiques personnelles des citoyens qui étaient transmises à l'État. Petit à petit, les choses ont évolué. Avec le RGPD, sa mission première devient de protéger contre tous les usages des données personnelles, et en particulier par les entreprises privées. Votre parcours montre que vous seriez parfaitement adaptée à la mission initiale de la CNIL, mais quelles compétences vous permettront d'évaluer les risques potentiels des évolutions technologiques actuelles et futures sur les données personnelles ? La CNIL a-t-elle un rôle dans la réflexion sur la responsabilité juridique des objets commandés par intelligence artificielle ? Les compétences techniques sont importantes pour faire face aux nouveaux enjeux. J'ai l'impression que vous avez un CV qui correspondrait à la CNIL d'il y a dix ans...
Par ailleurs, depuis l'adoption du RGPD, vous pouvez prononcer des amendes très fortes : 4 % du chiffre d'affaires mondial ; c'est bien, mais quand vous prenez de telles décisions, vous n'en êtes pas responsable : en cas de contentieux, c'est l'État qui paie. Comment envisagez-vous d'exploiter cette nouvelle compétence qui engage l'État tout en étant indépendante ?
Mme Marie-Laure Denis. - Ce sera à vous de juger de mes compétences, mais il ne faut pas regarder les compétences uniquement dans le rétroviseur. Pendant quinze ans, au sein d'autorités de régulation, j'ai été au contact des entreprises : au CSA pour les libertés publiques, à l'Arcep, qui est plutôt une autorité de concurrence sectorielle, pour la défense de la liberté de communication. Dans ces deux autorités, il y a des enjeux économiques que les acteurs ne se privent pas de rappeler, de même au Comité des sanctions et de règlement des différends de la CRE. Au service de l'État depuis trente ans, je n'ai certes pas travaillé en entreprise, mais j'ai vraiment été au contact de grands acteurs du numérique alors que le secteur était chamboulé. Comme ces autorités de régulation sont supposées avoir un rôle d'expertise et de prospective, j'ai naturellement réfléchi, avec mes collègues, aux enjeux de ces secteurs.
M. Philippe Bas, président. - La question de Jean-Yves Leconte portait sur votre connaissance du monde de l'entreprise, mais aussi sur votre familiarité avec les technologies de l'information.
Mme Marie-Laure Denis. - À l'égard des technologies, la CNIL doit être neutre. Elle n'a pas à porter un jugement sur les objets connectés, les algorithmes ou l'intelligence artificielle. Elle a simplement à porter un jugement sur l'usage, même si naturellement il vaut mieux comprendre ce dont on parle. D'ailleurs, la CNIL comprend des experts qui maîtrisent mieux que moi ces technologies. En ce qui concerne les usages, même un profil qui n'est pas technologique peut comprendre les principes de transparence ou de supervision, car la machine recèle beaucoup de promesses et de possibilité, mais elle n'a pas de bon sens ni de valeurs morales. La CNIL est davantage chargée de l'encadrement des technologies que des technologies elles-mêmes.
En ce qui concerne les amendes, je ne suis pas convaincue que la CNIL coûte très cher à l'État.
M. Jean-Yves Leconte. - On l'a déjà vu avec le CSA. En cas de forte amende, si vous perdez le contentieux, vous exposez l'État puisque c'est lui qui paie.
Mme Marie-Laure Denis. - L'État est gagnant puisqu'il récupère le produit des amendes. À charge pour la CNIL de faire en sorte que le risque contentieux soit le plus faible possible. À ce niveau d'amende, il importe de s'assurer de la solidité juridique de la sanction, notamment via une amende proportionnée.
M. Pierre-Yves Collombat. - Votre profil a été décliné : appartenance à un grand corps, expérience des cabinets ministériels. C'est sans surprise le profil des présidents des hautes autorités. Mais s'agissant de la CNIL, une certaine maîtrise technique me paraissait absolument indispensable. Certes, vous dites que vous n'avez pas à juger des techniques, mais ne faudrait-il pas les connaître suffisamment pour en percevoir les mauvais usages ou les failles ? Par exemple, nous avons longuement réfléchi et hésité sur la question de la mutualisation des fichiers devant servir à l'établissement des passeports et des cartes d'identité. Quelle était la meilleure technique pour éviter de mauvais usages ? Il me semble important que savoir comment les technologies fonctionnent pour ne pas être complètement dépendant de l'avis des experts.
M. Philippe Bas, président. - Se pose donc de nouveau la question de la dimension technique de la fonction. Vous pourriez répondre, comme à Jean-Yves Leconte, que si vous n'êtes pas ingénieur, ces technologies ne vous sont pas étrangères et que vous êtes en mesure d'en saisir toutes les complexités. Par ailleurs, je note que le législateur a opportunément prévu l'existence d'un collège afin, justement, d'y regrouper des compétences variées, lesquelles ne peuvent être le fait d'une seule personne !
Mme Marie-Laure Denis. - Effectivement, les personnes désignées au sein du collègue de la CNIL le sont en fonction de deux critères de par la loi : une connaissance en matière de liberté individuelle et une expertise des sujets technologiques. J'ai l'impression, au vu du profil des différents présidents de la CNIL depuis l'origine, que sans être ingénieurs eux-mêmes ils ont réussi, avec l'aide d'experts, à mener à bien leur mission, même si j'ai bien conscience que le contexte technologique a changé. La CNIL compte dix-huit membres au sein de son collège, ce qui est considérable et rare. On peut espérer que les profils y sont complémentaires. Il faudrait sinon avoir des compétences juridiques, connaître la régulation, pouvoir siéger dans les instances européennes, et maîtriser parfaitement les technologies. C'est le mouton à cinq pattes ! Je n'ai pas la prétention de remplir toutes ces caractéristiques !
M. Alain Richard. - D'après la commission d'enquête présidée par Jacques Mézard, un écart se creuse dans la durée entre le niveau de rémunération et le déroulement de carrière des agents. Au départ, il s'agit de fonctionnaires détachés puis le renouvellement se poursuit avec des fonctionnaires contractuels. Seriez-vous favorable à davantage de transparence en ce qui concerne les rémunérations et les grilles de salaire des autorités administratives indépendantes (AAI) ?
Mme Marie-Laure Denis. - Le recours aux contractuels s'impose de plus en plus sur les sujets techniques. Les rémunérations doivent davantage répondre à une logique de marché et il n'y a pas de raison que la CNIL ne soit pas totalement transparente par rapport à la rémunération de ses agents. Si l'on veut pouvoir conserver dans des structures de petite taille des agents de talent, il faut pouvoir leur offrir des perspectives de carrière ainsi que des débouchés dans les hautes autorités administratives indépendantes.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je connais un excellent agrégé de philosophie qui est devenu spécialiste de l'hydrologie - il n'est pas loin de moi... Je connais une autre personne qui a suivi d'importantes études de lettres et qui a réalisé une station d'épuration pour 300 000 habitants. Je ne partage donc pas l'esprit du temps qui voudrait que les hauts fonctionnaires ou les grands corps fussent des obstacles au changement. Ils sont au service de politiques qui prennent des décisions en s'appuyant sur de l'expertise.
Je suis fasciné par la richesse d'internet, mais je n'accepte pas la généralisation de l'anonymat. De nombreux messages postés en ligne sont contraires à la loi parce qu'ils sont racistes, diffamatoires ou autres. Je voudrais que l'on puisse bien toujours retrouver la personne qui porte la responsabilité de tels messages, or j'ai l'impression que l'on n'y arrive pas. Quelle est votre réflexion sur ce point ? Il me semble nécessaire que chacun réponde de ses actes et de ses écrits, ce qui est loin d'être le cas actuellement.
Mme Marie-Laure Denis. - Si j'étais présidente de la CNIL, j'aborderais avec humilité mes fonctions pour comprendre au mieux tous les enjeux. Votre question porte en substance sur le statut du « pseudonymat » en ligne. Il est certes protecteur de laisser le moins de traces possible sur la toile. J'ignore si la CNIL a réfléchi sur ce sujet, qui me semble aussi relever du législateur, mais il est certain que l'anonymat favorise les propos illicites et la violence. Il y existe un équilibre à trouver entre la protection de la vie privée sur internet et la responsabilité des auteurs de propos condamnables. En 2016, la loi pour une République numérique a donné à la CNIL pour mission de s'interroger sur des débats de société ou sur des questions éthiques, et c'est un des sujets sur lesquels il serait opportun de se pencher.
M. Dany Wattebled. - Instaurerez-vous un délai de réponse pour les questions posées à la CNIL par nos concitoyens ou par les sénateurs ? J'ai posé une question il y a plus de six mois concernant l'utilisation des caméras de lecture automatique de plaques d'immatriculation (LAPI) pour l'écotaxe. À ce jour, je n'ai toujours pas eu de réponse...
Mme Marie-Laure Denis. - La CNIL doit être attachée à répondre avec célérité... avec les moyens qui sont les siens. Je ne peux que m'engager, si j'étais présidente de la CNIL, à ce que cette autorité réponde rapidement aux questions qui lui sont posées.
M. François Grosdidier. - Quels sont les délais de la CNIL pour traiter les questions dont elle est saisie par l'exécutif, notamment les projets de décret ? Il y a deux ans et demi, le Parlement a adopté une disposition permettant l'accès des polices municipales aux fichiers des plaques minéralogiques et des permis de conduire. Il a fallu attendre plus de deux ans pour que les décrets d'application soient pris. Ayant saisi très régulièrement le ministère de l'intérieur de cette question, on m'a souvent répondu que c'était à cause du Conseil d'État et de la CNIL. Comptez-vous vous imposer des délais minimum ?
La CNIL est chargée de protéger les citoyens, mais elle les protège bien souvent contre la puissance publique, alors que cette dernière est aussi elle-même chargée de protéger les citoyens ! On voit ainsi des policiers confrontés à des difficultés d'accès aux fichiers. Je pense aussi aux difficultés d'utilisation de la vidéo-protection. Les technologies avancent très vite pour la protection de la population, mais leur usage est retardé par le souci de respecter ces principes importants dont la CNIL est le gardien. Mais à l'inverse, quand il s'agit de protéger nos concitoyens d'intérêts privés situés à l'extérieur de nos frontières, la CNIL est bien souvent impuissante. Dans la mesure où ces questions dépassent le cadre national, existe-t-il une concertation des organismes comparables à l'échelle européenne ?
Mme Marie-Laure Denis. - La CNIL répond en urgence sur un tiers des textes dont elle est saisie, mais deux ans est bien sûr un délai trop long. Logiquement, ce n'est pas de son ressort, mais rien ne lui interdit de comprendre d'où vient le blocage.
Comme je l'ai souligné dans mon propos liminaire, il ne faut pas opposer protection de la vie privée et enjeux légitimes de sécurité. La CNIL a pour mission d'insérer en quelque sorte une troisième variable afin de protéger de la manière la plus encadrée possible les citoyens français. L'idée est de porter le moins possible atteinte à la vie privée avec des fichiers qui ont une finalité précise, des durées de conservation, etc.
En ce qui concerne la vidéo-protection, le code de la sécurité intérieure a été rédigé du temps des caméras fixes, or il existe aujourd'hui des caméras-piétons, des drones, de la reconnaissance faciale... Qui dit reconnaissance faciale dit biométrie, sujet sur lequel les textes sont à l'heure actuelle très peu diserts. Il convient de donner une assise juridique plus forte à la vidéo-protection et la CNIL a d'ailleurs appelé publiquement, l'automne dernier, à un débat de société sur ce sujet.
La coopération entre les CNIL européennes est intégrée au sein du comité européen de protection des données (EDPB). Elle vise non seulement à traiter les plaintes transfrontalières, mais aussi à élaborer une véritable doctrine dont peut s'inspirer la commission, notamment pour conclure des accords d'adéquation avec les pays étrangers. Cette coopération doit être menée avec beaucoup d'engagement et de détermination, mais sans être naïf. Le règlement européen a laissé des marges d'adaptation aux différents pays pour assouplir ou au contraire renforcer la réglementation en matière de protection des données. Il faut veiller à ce que tout reste suffisamment harmonieux.
M. François Bonhomme. - Vous avez notamment évoqué la loi de 2016 relative aux conditions de l'expérimentation de l'usage de caméras individuelles par les agents de police municipale dans le cadre de leurs interventions. Les projets de reconnaissance faciale se développent, souvent importés de pays européens qui ne sont pas soumis aux mêmes contraintes. Cela pose la question de la trace biométrique. La directive européenne dite « police-justice » de 2018 a autorisé les systèmes de traitement automatisé des données, avec une réserve de « nécessité absolue », qui reste à définir. Comment voyez-vous l'évolution du droit actuel sur ce point ? Vous avez dit que la CNIL était une sorte de thermomètre, comment pensez-vous votre mission vis-à-vis du public, de plus en plus intéressé par ces questions ? Comment envisagez-vous de rassurer tout un chacun ?
Mme Marie-Laure Denis. - Il serait souhaitable que la CNIL ne soit pas obligée de se prononcer au coup par coup sur la reconnaissance faciale, mais qu'elle puisse mener une réflexion d'ensemble, solide juridiquement, pour traiter les grands enjeux de société que cela soulève. Nous avons un très gros effort de pédagogie à faire en direction de nos concitoyens sur les droits nouveaux créés par le RGPD : il faut que leur consentement soit plus éclairé, qu'ils en connaissent les conséquences, qu'ils connaissent le droit à la portabilité des données. Nous aurons gagné lorsque nous serons arrivés à faire du Consumer empowerment, afin d'aider les consommateurs à prendre en compte la protection des données dans leurs choix. Pour y arriver, un effort de vulgarisation est nécessaire. La CNIL reçoit 200 000 appels par an, 17 000 requêtes par internet, elle traite 11 000 plaintes, il y a 8 millions de contacts sur son site internet ; mais ce n'est pas suffisant : il faudrait essayer de démultiplier ses actions avec des relais.
M. Éric Kerrouche. - Que pensez-vous de la dissémination des informations privées ? Utilisez-vous, vous-même, un réseau privé virtuel (VPN) ou une messagerie cryptée pour communiquer ? Quelle est votre position sur la neutralité du net ?
Mme Marie-Laure Denis. - La CNIL ne peut qu'être favorable au chiffrement des données. Je n'ai rien contre la technologie de la blockchain, qui permet un partage de données infalsifiables.
La neutralité du net intéresse plusieurs AAI et nous concerne tous. La France est en pointe sur ce sujet. Il est fondamental qu'internet soit accessible à tous, sans considérations de puissances ou d'intérêts économiques. Mais dans d'autres pays, c'est sujet à débat ; ce n'est pas acquis.
Mme Muriel Jourda. - La loi du 13 novembre 2014 permet le blocage des sites faisant l'apologie du terrorisme et diffusant de la pédopornographie. Le dispositif de blocage est soumis au contrôle d'une personnalité qualifiée qui est désignée au sein de la CNIL par celle-ci. Or cette personnalité alerte depuis plusieurs années sur l'insuffisance des moyens qui sont mis à disposition, risquant même, je la cite, « de compromettre l'effectivité de son contrôle. »
Mme Marie-Laure Denis. - C'est en effet un magistrat membre du collège de la CNIL qui est chargé de contrôler ce que fait le ministère de l'intérieur, voire de saisir un juge, le cas échéant en référé, s'il y a une divergence d'appréciation. Les cas soumis sont très nombreux et ce nombre a augmenté de 1 270 % en un an. Deux volontaires parmi les agents de la CNIL traitent ainsi 30 000 sites par an, dont 6 000 ont été fermés pour apologie du terrorisme et 1 000 pour pédopornographie. Cela suppose un examen au cas par cas qui demande beaucoup de motivation...
Mme Esther Benbassa. - Justement, dans le contexte de la mise en place du RGPD, la CNIL dispose-t-elle de suffisamment de personnels ?
Mme Marie-Laure Denis. - Le budget de la CNIL dépend du programme 308, qui regroupe plusieurs AAI sous la houlette du Secrétariat général du Gouvernement (SGG). Si je suis nommée présidente de la CNIL, je ferai le siège de ce dernier pour augmenter les moyens de cette autorité, dont les missions ont été considérablement renforcées. Mais soyons aussi réalistes : dans un contexte budgétaire contraint, il faut aussi faire des gains de productivité et développer au maximum les partenariats avec ceux qui ont peut-être plus de moyens que nous. J'ai découvert une vidéo, vue 6 millions de fois, qui donne des conseils aux adolescents et jeunes adultes pour protéger leur vie privée. Elle a été faite par la Mutuelle générale de l'Éducation nationale (MGEN), mais c'est la CNIL qui en a fourni la substance.
M. Jacques Mézard. - La CNIL a inauguré le cycle de création des AAI qui se sont multipliées en quelques décennies. Depuis la commission d'enquête sénatoriale à laquelle j'ai participé en 2015, il y en a moins. La question de leur fusion a été abordée, le Défenseur des droits étant précurseur en la matière. Seriez-vous opposée à une fusion avec d'autres AAI ?
M. Philippe Bas, président. - M. Mézard parle d'expérience : il a été l'un des auteurs et le rapporteur de la loi portant statut général des AAI.
Mme Marie-Laure Denis. - Je me garderais bien d'avoir une position de principe sur un sujet aussi important. On peut en effet imaginer toutes les organisations possibles. Le rapprochement de la CNIL et de la CADA - dont le président siège au collège de la CNIL et dont le collège peut siéger avec le sien - montre combien cela peut être utile.
Concernant la CNIL en particulier, il ne faut pas ignorer une problématique juridique : la plupart des textes européens sur la protection des données exigent une AAI. Qu'en serait-il en cas de fusion ? On se retrouverait probablement avec des sous-collèges et des services différents... Deuxième point à prendre en compte : les données personnelles vivent avec le RGPD un vrai bouleversement ; une fusion serait un deuxième bouleversement qui pourrait être contre-productif.
Mais je suis ouverte naturellement à tout ce qui peut contribuer à nouer des liens supplémentaires avec les autres AAI : mutualisation de fonctions supports, enquête commune avec le CSA et l'Arcep par exemple sur la télé connectée ou avec l'Autorité de la concurrence sur la publicité.
M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie et invite mes collègues à rejoindre la salle de la commission des lois afin de procéder au vote.
La réunion, suspendue à 17 h 15, est reprise à 17 h 25.
M. Philippe Bas, président. - Nous avons procédé à l'audition de Mme Marie-Laure Denis, que le Président de la République envisage de nommer aux fonctions de présidente de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Nous allons maintenant procéder au vote sur cette proposition de nomination. Il se déroulera à bulletins secrets comme le prévoit l'article 19 bis de notre Règlement. En application de l'article 3 de la loi organique du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, les délégations de vote ne sont pas autorisées.
Il vous est demandé d'inscrire la mention « pour » ou « contre » sur un bulletin blanc. Je vous rappelle que le Président de la République ne pourrait pas procéder à la nomination de Mme Marie-Laure Denis si les votes négatifs au sein de notre commission et de la commission des lois de l'Assemblée nationale représentaient au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions.
Les dépouillements des scrutins auront lieu demain matin à 10 h 30, simultanément au sein des commissions des lois de l'Assemblée nationale et du Sénat.
M. Loïc Hervé. - En ma qualité de membre de la CNIL désigné par le Sénat, je vous informe que je ne prendrai part ni au vote ni au dépouillement.
Mme Nathalie Delattre est désignée rapporteur sur la proposition de loi n° 8 (2018-2019) tendant à améliorer la lisibilité du droit par l'abrogation de lois obsolètes, présentée par M. Vincent Delahaye, Mme Valérie Létard et plusieurs de leurs collègues.
M. Loïc Hervé est désigné rapporteur sur la proposition de loi n° 91 (2018-2019) relative au renforcement de la sécurité des sapeurs-pompiers, présentée par M. Patrick Kanner et les membres du groupe socialiste et républicain.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio est désignée rapporteur sur la proposition de loi n° 259 (2018-2019) visant à interdire l'usage des lanceurs de balles de défense dans le cadre du maintien de l'ordre et à engager une réflexion sur les stratégies de désescalade et les alternatives pacifiques possibles à l'emploi de la force publique dans ce cadre, présentée par Mme Éliane Assassi et plusieurs de ses collègues.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie est désignée rapporteure sur la proposition de loi n° 261 (2018-2019) visant à lutter contre toutes les violences éducatives ordinaires, présentée par Mme Laurence Rossignol et les membres du groupe socialiste et républicain.
La commission procède au dépouillement du scrutin sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de Mme Marie-Laure Denis aux fonctions de présidente de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), simultanément à celui de la commission des lois de l'Assemblée nationale.
Nombre de votants : 211(*)
La réunion, suspendue à 10 h 40, est reprise à 14 h 30.
M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie de participer à cette table-ronde en vue de l'examen, en nouvelle lecture, du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice et du projet de loi organique relatif au renforcement de l'organisation des juridictions, dont MM. Buffet et Détraigne sont rapporteurs.
Depuis plusieurs années, le Sénat a réalisé un travail approfondi sur les enjeux d'évolution de l'autorité judiciaire, que nous voyons d'abord comme un service public avec des impératifs d'amélioration de gestion et de facilitation de l'accès au droit de nos concitoyens. À la suite du rapport de la mission d'information de la commission des lois sur le redressement de la justice d'avril 2017, nous avons adopté nos propres propositions de loi, qui ont inspiré une partie des travaux du Gouvernement - ce dont nous nous réjouissons. Mais la préparation de ses textes a fait perdre du temps : pour une loi de programmation quinquennale, mieux vaut avoir cinq ans devant soi plutôt que trois... Nous aurions préféré que nos propositions de loi fussent inscrites directement à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, quitte à ce que le Gouvernement les amende en profondeur.
Parmi les points de désaccord avec le Gouvernement, après la loi de programmation quinquennale de 2002 qui avait prévu et permis d'atteindre une hausse du budget de 37 %, et même si la situation des finances publiques ne permet pas de situer l'augmentation des crédits de la justice à cette hauteur pour les cinq ans à venir, nous souhaitions aller au-delà des 23,5 % proposés par le Gouvernement. Nous sommes au regret de devoir prendre acte des choix budgétaires adoptés dans la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
Nous sommes également en désaccord sur le traitement de la surpopulation carcérale et la pérennisation du financement de l'aide juridictionnelle - nous en parlerons toutefois peu je crois cet après-midi.
Vous aurez à vous exprimer notamment sur la réorganisation des tribunaux d'instance et de grande instance, ainsi que sur une meilleure garantie des droits et libertés du justiciable en matière pénale, mais nous vous écouterons sur tout sujet que vous souhaiteriez évoquer.
En fin de journée, nous entendrons madame la garde des Sceaux. Nous ne pourrons pas, faute de temps, lui présenter une synthèse complète de nos échanges, mais nous avons souhaité, avec les rapporteurs, faire précéder cette audition d'un temps de dialogue et d'écoute avec vous pour savoir si nous avons encore une chance de réduire la distance entre vos attentes et le texte gouvernemental adopté par l'Assemblée nationale. Telle est notre conception de la mission du Sénat : être toujours constructif. Nous ne sommes ni une chambre d'obstruction, ni même une chambre d'opposition ; nous sommes la seconde assemblée du Parlement et essayons de trouver des solutions pour faire accepter une réforme gouvernementale si elle comporte suffisamment d'éléments acceptables - sans toutefois reprendre à notre compte l'ensemble du projet de loi. La commission mixte paritaire a échoué, et les chances d'aboutir à un compromis ne sont pas très élevées : cela ne nous dissuade pas d'essayer d'apprécier de bonne foi les conditions d'un compromis. Il en va de l'intérêt supérieur de la justice.
Me Christiane Féral-Schuhl, présidente du Conseil national des barreaux. - Merci de cette initiative. Votre assemblée avait su, en première lecture, améliorer sensiblement le texte.
Toutes nos positions sont communes, concertées et ont été votées unanimement par les élus représentants des avocats.
Sur les principes, le Gouvernement veut déjudiciariser pour gérer des stocks, ce qui nous inquiète. Nous souhaitons que chacun conserve un accès au juge. Le juge est au service d'hommes et de femmes. Dès qu'elle se borne à traiter des dossiers, la justice s'éloigne de sa finalité. La déjudiciarisation s'effectue aussi au profit d'acteurs privés. Ne basculons pas vers une justice privée ou au service d'acteurs privés, comme le prévoit l'article 3 du projet de loi avec les plates-formes pour lesquelles nous voulons une certification obligatoire et non facultative. Une déjudiciarisation s'effectue au profit d'administrations ou d'associations de droit privé, comme la caisse des allocations familiales (CAF) pour les pensions alimentaires. Regardez les files d'attente devant les agences : les personnes qui viendront demander la révision de leur pension alimentaire ne vont qu'aggraver la saturation du service.
Enfin, cette déjudiciarisation se fait sans garantie. Si l'on supprime le juge, il faut une contrepartie. Les avocats sont une profession réglementée, ils apportent des garanties aux citoyens : indépendance, secret professionnel, déontologie, formation... Cette garantie n'est pas utilisée dans cette réforme.
La méthode combine deux procédés dangereux : expérimentation et renvoi aux ordonnances. L'expérimentation ne peut être un moyen de légiférer en douce sur le tribunal criminel départemental, la révision des pensions alimentaires par le directeur de la CAF, la réforme des cours d'appel, la dématérialisation de la notification de ses droits au gardé à vue... Ces expérimentations risquent de s'inscrire dans le droit positif parce qu'il sera difficile de revenir en arrière. Comment le ferions-nous une fois que les structures administratives se seront organisées, que les budgets auront été affectés à ces missions et que des personnels auront été formés aux nouvelles procédures ?
Le Gouvernement associe à cette expérimentation le recours aux ordonnances, ce qui donne un effet iceberg : on ne voit plus la réforme dans sa globalité. Le nombre d'expérimentations associées aux ordonnances risque d'occulter tout le débat et d'établir durablement des mesures pourtant annoncées comme provisoires...
Nous proposons trois points d'amélioration du volet civil de la réforme. Nous demandons que les plates-formes numériques de médiation, prévues à l'article 3 du projet de loi, puissent faire l'objet d'une certification obligatoire. À l'origine, nous avions demandé une labellisation par des professionnels du droit pour plus de garanties. Pourquoi pas une certification, si elle est obligatoire...
L'article 2 prévoit le recours obligatoire à la conciliation et à la médiation. On va généraliser le recours à ces plates-formes, qui contribueront directement au service public de la justice. On ne peut pas subordonner l'accès au juge au recours par le justiciable à des acteurs du secteur marchand ni contrôlés, ni réglementés, ni certifiés. C'est d'autant plus important qu'avec l'open data, il faut des garanties particulières, notamment sur l'algorithme qui sera utilisé.
À l'article 6, l'Assemblée nationale nous a envoyé un signal en encadrant les pouvoir d'appréciation du directeur de la caisse d'allocations familiales (CAF) sur la revalorisation des pensions alimentaires, mais nous craignons l'absence de définition de ce qu'est un dossier complexe. Nous demandons donc la suppression de cet article qui n'a aucun sens et va compliquer le traitement des dossiers. Le directeur de la CAF n'a pas à se substituer au juge.
Sur la dématérialisation des procédures, l'article 13 prévoit que la procédure devant le tribunal de grande instance (TGI) peut se dérouler sans audience, à l'initiative des parties lorsqu'elles en sont expressément d'accord ; mais le tribunal peut également décider de tenir une audience s'il estime impossible de rendre une décision au regard des preuves écrites ou si l'une des parties en fait la demande. Si l'une des parties le demande, il faudrait prévoir que le tribunal tienne une audience sans laisser au juge cette faculté d'appréciation.
Nous pourrons revenir au cours du débat sur la suppression de la représentation obligatoire par avocat en appel en matière de contentieux de la sécurité sociale et de l'admission à l'aide sociale : l'avocat apporte des garanties sur des dossiers particulièrement complexes.
Me Jérôme Gavaudan, président de la Conférence des bâtonniers. - Nous sommes une intersyndicale et avions préparé une déclaration préliminaire. Nous gagnerions du temps à la présenter au début de cette table-ronde. M. Vincent Charmoillaux, magistrat, pourrait vous la lire.
M. Philippe Bas, président. - Je vous en prie.
M. Vincent Charmoillaux, secrétaire général du Syndicat de la magistrature. - Je précise que si cette déclaration nous est commune, le Syndicat de la magistrature détaillera ensuite d'autres mesures. Au-delà des organisations invitées aujourd'hui, qui représentent les acteurs de la justice en juridiction au sens strict, ce projet de loi de programmation pour la justice suscite une opposition au sein des acteurs du monde de la justice dans son ensemble. Cette déclaration rassemble certaines organisations présentes aujourd'hui - la CGT des chancelleries et services judiciaires, l'UNSA services judiciaires, le Syndicat des greffiers de France-Force ouvrière, la CFDT, la Conférence des bâtonniers, le Barreau de Paris, la Fédération nationale des unions de jeunes avocats (FNUJA), le Syndicat des avocats de France et le Syndicat de la magistrature - mais aussi le SNPES - PJJ - FSU, la CGT insertion-probation, la CGT - PJJ, le syndicat Solidaires, la Ligue des droits de l'Homme, le Genepi, l'Observatoire international des prisons, qui expriment tous leur opposition à un texte qui dégradera considérablement les conditions dans lesquelles la justice est rendue en France.
Cette mobilisation générale du monde judiciaire s'est concrétisée le 15 janvier dernier par une manifestation de plus de 8 000 professionnels et citoyens qui refusent de voir leur justice ainsi dégradée. Nous n'agissons pas par corporatisme, bien au contraire ; nos organisations représentent des professions et des positions différentes, dont les intérêts ne se regroupent pas nécessairement, voire sont divergents. Ce qui nous rassemble, c'est la défense d'une justice de qualité égale pour tous, protectrice des libertés et rendue dans des conditions respectueuses des justiciables. Nous n'agissons pas par conservatisme. Au contraire, nous voyons mieux que quiconque les faiblesses, les insuffisances d'un service public de la justice aujourd'hui exsangue. Notre point commun, c'est justement de vivre au quotidien ces difficultés face aux justiciables.
La France compte 10 juges, 3 procureurs et 34 greffiers pour 100 000 habitants, contre une moyenne de 22 juges, 11,7 procureurs et 69 greffiers parmi les 45 États du Conseil de l'Europe. Le budget que la France alloue à ses services judiciaires est de 65,9 euros par habitant en Europe occidentale. Seule la Grèce, l'Irlande et le Portugal font moins bien. En Allemagne, c'est presque le double. Nous ne pouvons pas entendre que l'argent manquerait avec 0,20 % du PIB consacré à la justice, contre une moyenne de 0,31 % en Europe. La France est 37e du classement du Conseil de l'Europe sur 42, derrière des États comme la Moldavie, l'Ukraine, l'Albanie, la Turquie, la Russie ou la Bosnie-Herzégovine. Allouer une part si faible de la richesse nationale à la justice est un choix politique délibéré. Dans ces conditions, les incantations sur la nécessité d'une plus grande célérité de la justice sont inaudibles, voire violentes. Allez dire à un procureur français qu'il doit être plus efficace, alors qu'il traite 3 465 procédures par an contre 578 en moyenne en Europe...
Le projet de loi doit répondre à cette urgence, en prévoyant une augmentation de 24 % du budget du ministère de la justice et la création de 6 500 emplois d'ici 2022. Mais ces ressources sont presque intégralement consacrées à l'administration pénitentiaire et à la construction de places de prison, elles n'amélioreront en rien la manière dont est rendue la justice au quotidien. Derrière les éléments de langage, le budget des services judiciaires pour 2019 est en augmentation de 1,72 % en 2019 pour une inflation de 1,8 % en 2018 - il diminue donc en euros constants !
Le projet de loi de programmation, dans la configuration actuelle de nos services publics, ne donne pas à la justice les moyens de remplir ses missions, et encore moins d'améliorer le service apporté aux justiciables. Au contraire, cet ensemble hétéroclite de mesures touchant des domaines très divers est traversé par une logique d'une certaine cohérence ; c'est une loi de rationnement, dont l'objet est d'organiser la pénurie et de la concilier avec un certain niveau de productivité en sacrifiant tout ce qui peut l'être, au mépris du sens même du service public. On sacrifie l'accès de tous à la justice avec l'idée, à peine dissimulée et déjà expérimentée avec les conseils de prud'hommes (CPH), qu'une justice moins accessible est une justice que les justiciables subissent moins, et donc moins chargée. La dématérialisation sans prise en compte de la fracture numérique et la suppression des tribunaux d'instance portent en germe la dévitalisation de la justice de proximité. La mise en place de pôles de compétences civiles entraînera un éloignement géographique. L'absorption des greffes des conseils de prud'hommes par le tribunal judiciaire conduira à vider le CPH de sa substance. Tout cela s'inscrit dans cette logique de sacrifier la qualité du débat judiciaire avec l'idée que l'audience judiciaire serait un luxe coûteux dont il faudrait faire usage avec parcimonie.
Au pénal, c'est l'expérimentation d'une justice criminelle sans jurés, le développement du recours imposé à la visioconférence, la généralisation des réponses simplifiées superficielles et les audiences à juge unique au détriment du débat collégial ou civil, c'est l'instauration d'une procédure sans contact humain pour les petits litiges et la création d'une juridiction nationale des injonctions de payer - qui est en réalité un distributeur automatique au bénéfice des organismes de crédit.
On sacrifie des missions de l'autorité judiciaire en faisant fi du rôle protecteur de l'autorité judiciaire en matière civile. Des missions sont privatisées en confiant des prérogatives aux CAF en matière de révision de pensions alimentaires, en imposant le recours obligatoire à des plates-formes privées payantes de médiation. Des missions pourtant essentielles de contrôle judiciaire sur l'activité des services de police seront purement et simplement abandonnées. Au-delà de cette logique de rationnement, ce texte marque, à rebours des éléments de langage, un biais bien peu favorable aux libertés. L'extension du recours aux techniques d'enquête intrusive dans un cadre beaucoup moins protecteur de l'enquête préliminaire marque un recul fort de la protection des libertés publiques et des droits de la défense. Le Sénat y a été particulièrement sensible en première lecture et a préféré en rester au droit en vigueur. La construction prévue de nombreuses places de prison, la réduction des possibilités d'aménagement de peines, la mise en place de mandats de dépôt à effet différé ne pourront qu'augmenter le nombre d'incarcérations. La construction annoncée de vingt nouveaux centres éducatifs fermés, structures qui ont pourtant largement montré leurs limites, participe de la même logique de promotion de l'enfermement. Enfin, le vote par surprise d'une habilitation du Gouvernement à réformer en totalité la justice pénale des enfants et des adolescents par voie d'ordonnance, sans réflexion ni débat, laisse craindre le pire.
Dans tous les domaines, ce texte, en son état actuel, entérine un retrait et un affaiblissement de la justice dans le seul souci d'économies de bouts de chandelle. Si nous sommes mobilisés ensemble, ce n'est pas pour défendre les intérêts catégoriels mais pour défendre le sens même de nos professions. Si la justice ne représente plus un moyen, accessible à tous, de régler les litiges pacifiquement par le droit, après avoir entendu les parties, nous risquons de voir les conflits actuellement régulés par l'autorité judiciaire s'exprimer par des moyens beaucoup moins respectueux de l'intérêt général. C'est là tout le sens de l'existence de la justice.
M. Philippe Bas, président. - Pourrez-vous nous transmettre un exemplaire de cette déclaration ?
M. Vincent Charmoillaux. - Nous vous le transmettrons.
M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie. Nous reprenons le cours de notre table ronde.
Me Jérôme Gavaudan, président de la Conférence des bâtonniers. - La Conférence des bâtonniers réunit l'ensemble des bâtonniers de province, présents sur tous les territoires - tout comme vous - et qui sont attachés à l'accès aux juges et à la justice, ainsi qu'à l'aménagement du territoire. Un territoire vit par ses services publics, et la justice en est un. L'accès au juge représente l'accès au droit, comme le dit le Défenseur des droits. Nous, les avocats, sommes inscrits à des Barreaux, eux-mêmes rattachés aux actuels tribunaux de grande instance.
Nous n'approuvons pas les dispositions du projet de loi sur l'organisation judiciaire dans sa dernière version adoptée en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale. Nous en avions d'ailleurs déjà débattu avec vos rapporteurs et vous-même, monsieur le président. Même si nous n'étions pas d'accord avec vous, la réforme proposée par le Sénat dans le cadre du rapport de la mission d'information sur le redressement de la justice, traduit dans deux propositions de loi adoptées en octobre 2017, était tout de même d'une autre ampleur. Nous regrettons que votre travail n'ait pas été repris. Le projet de loi a une vision très utilitariste de la gestion des tribunaux. Nous souhaitons que quelques évolutions du Sénat soient reprises à l'Assemblée nationale ; mais est-ce encore possible, compte tenu des règles fixées par la Constitution pour la procédure parlementaire ?
M. Philippe Bas, président. - Tout amendement adopté au Sénat en commission ou en séance peut être repris en lecture définitive à l'Assemblée nationale ; c'est bien la seule chance qui reste d'infléchir certains points, mais évidemment il faut à l'Assemblée nationale l'accord du Gouvernement et de sa majorité. Ils peuvent y trouver un avantage, compte tenu des tensions et des possibilités d'amélioration qui subsistent par rapport au texte porté par le Gouvernement.
Me Jérôme Gavaudan, président de la Conférence des bâtonniers. - Merci de ces éclaircissements, optimistes malgré tout. Nous sommes choqués par le principe de spécialisation des cours d'appel et des tribunaux de grande instance. Il porte en germe la dévitalisation des juridictions et à terme - même si nous pouvons accorder du crédit aux déclarations de la ministre - la fermeture de certaines juridictions. La fusion du TI et du TGI, de même que celle des greffes du tribunal judiciaire et du conseil des prud'hommes, va dans le même sens. Le Gouvernement va tuer les juridictions de proximité.
La Conférence des bâtonniers souhaiterait mieux encadrer le pouvoir réglementaire par la loi. Nous avons fait des propositions en ce sens. Nous prenons au mot les rédacteurs de la loi qui nous parlent de concertation et de maillage territorial. Au Parlement de contrôler. Sinon, le texte permettra au pouvoir réglementaire de faire ce qu'il veut.
En matière civile, deux notions ont été introduites, la volumétrie et la technicité du contentieux, tant au niveau des cours d'appel que des juridictions de première instance, pour autoriser la spécialisation. La profession toute entière se bat pour aller au-delà et parler de « haute technicité » et de « faible volumétrie », pour ne prendre en compte concrètement que des contentieux de niche. Nous souhaitons vivement la mention de ces deux adjectifs pour que le pouvoir réglementaire soit encadré par la loi.
Le renvoi aux ordonnances pour réformer l'organisation de tout ce qui n'aurait pas été examiné est assez pénible ; il donne un sentiment d'inachèvement de la réforme.
Me Marie-Aimée Peyron, bâtonnier du Barreau de Paris. - Je remercie tous les sénateurs et sénatrices de ce travail de qualité. Vous étiez parvenus à un rééquilibrage entre les droits des victimes et de la défense en matière pénale. Je me concentrerai sur le volet pénal de la réforme.
Permettez-moi une parenthèse. Ce texte ne répond pas aux véritables difficultés que nous rencontrons, à savoir un manque de moyens humains et financiers. Actuellement, pour 1 000 euros d'argent public, seuls 4 euros sont dépensés pour notre justice. Nous allouons à notre système judiciaire 66 euros par habitant, alors que l'Allemagne y consacre le double et la Suisse, quatre fois plus. Nous manquons cruellement de greffiers, de magistrats et de procureurs, ce que dénoncent toutes les études européennes.
En matière pénale, nous voulons garantir les droits de la défense dans le cas du régime de la garde à vue. À l'article 31, le Sénat avait maintenu l'obligation de présenter le gardé à vue au procureur de la République pour autoriser le prolongement de sa garde à vue au-delà de 24 heures. Il faut maintenir le droit en vigueur et conditionner la prolongation d'une garde à vue à la présentation au procureur de la République de la personne concernée. De même, l'avocat doit être obligatoirement informé en cas de transport du gardé à vue sur un autre lieu, au cas où ce transport puisse amener à découvrir, en sa présence, des éléments qui l'incriminent. De même, il convient d'informer l'avocat en cas d'hospitalisation, et informer la victime de son droit à être assistée d'un avocat. À l'article 31 bis, le Sénat avait adopté un amendement précisant qu'au cours de l'enquête de flagrance et de l'enquête préliminaire, la victime doit être informée de son droit d'être assistée par un avocat dès son dépôt de plainte et pour toute audition par les forces de l'ordre. Nous souhaiterions que vous rétablissiez ces dispositions, puisqu'elles ont été supprimées à l'Assemblée nationale. Nous nous mobiliserons à vos côtés pour renforcer le contradictoire, en améliorant l'accès au dossier par l'avocat durant la garde à vue, dans le cadre de l'enquête préliminaire, dans un contexte où le parquet dispose de davantage de prérogatives. De même, l'avocat doit être informé d'une perquisition, comme vous l'aviez prévu au Sénat.
Il faut aussi revenir sur l'allongement du délai au terme duquel il est possible de se constituer partie civile. Nous remercions les députés qui sont revenus au délai de trois mois, tout en laissant la possibilité de le prolonger de trois mois supplémentaires si l'enquête l'exige. Mais la rédaction actuelle est juridiquement floue. Nous proposons donc que cette décision de prolongation du délai revienne au doyen des juges d'instruction ; ce serait une solution simple, claire et précise.
À l'article 35, le Sénat avait rendu obligatoire le consentement préalable du justiciable à la visioconférence pour le placement en détention provisoire et sa prolongation. Cela est absolument essentiel pour garantir les droits de la défense. L'Assemblée nationale a adopté plusieurs dispositions pour améliorer et clarifier l'article, mais le Gouvernement a limité les cas où le justiciable peut refuser la visioconférence au placement initial en détention provisoire et, pour sa prolongation, à la seule hypothèse où son transport doit être évité en raison de risques graves de troubles à l'ordre public ou d'évasion.
À l'article 27, nous appelons le Sénat à restreindre le recours aux perquisitions, géolocalisations et interceptions par voie de communication électronique aux infractions punies d'au moins cinq ans d'emprisonnement comme vous l'avez fait en première lecture. De même, à l'article 22, limitez le recours aux enquêtes sous pseudonyme aux infractions punies d'au moins trois ans d'emprisonnement.
À l'article 29, nous vous demandons d'encadrer le recours aux techniques spéciales d'enquête, afin de mieux garantir les libertés fondamentales. Précisez que les autorisations de techniques spéciales d'enquête doivent faire l'objet de recours devant la chambre de l'instruction ; supprimez la possibilité qu'en cas d'urgence, les techniques spéciales d'enquête puissent être autorisées par le procureur de la République sans contrôle préalable d'un juge. Le juge des libertés et de la détention (JLD) doit pouvoir intervenir au cours de l'enquête, en amont de l'autorisation. Un procès-verbal de l'opération de destruction doit être rédigé et adressé aux avocats et aux parties s'ils le demandent.
Enfin, à l'article 32, nous voulons limiter le recours à l'enquête en flagrance aux infractions punies d'une peine d'emprisonnement d'une durée égale ou supérieure à cinq ans. Ce seuil paraît beaucoup plus adapté pour garantir l'équilibre entre l'efficacité de l'enquête et les droits des justiciables.
À l'article 39, nous voulons supprimer l'allongement de trois à cinq jours de la durée maximale de la détention provisoire en cas de déferrement préalable à une comparution immédiate, disposition manifestement attentatoire aux libertés. À l'article 42, nous souhaitons revenir sur l'expérimentation du tribunal criminel départemental. Mes collègues reviendront sur les problèmes de surpopulation carcérale que ce projet de loi ne fera que renforcer.
Me Roy Spitz, président de la Confédération nationale des avocats. - Au nom de la Confédération nationale des avocats, je vous remercie pour le travail extraordinaire que vous avez fait en amont, en première lecture. Nous vous transmettons notre retour de terrain et les réflexions qui ont été partagées par nos adhérents. Nous sommes dans un moment quasiment historique de notre profession d'avocat, qui parle d'une seule voix ! Le Conseil national des Barreaux, la Conférence des bâtonniers, l'Ordre des avocats de Paris et les différents syndicats... Malgré quelques divergences, nous défendons l'intérêt du justiciable - sans corporatisme. Quand le justiciable est servi, la profession l'est également.
Les raisons de l'état actuel de la justice résident dans son manque de moyens. Nous essayons de faire tourner une machine à l'économie. Vous aviez déjà demandé des moyens supplémentaires en première lecture. Nous sommes très loin du compte. En outre, cela ne sert à rien d'augmenter le budget s'il n'est pas affecté au fonctionnement de la justice judiciaire mais à la construction de maisons d'arrêt et à la rémunération des gardiens... Le budget n'est pas à la hauteur.
Deux points préoccupent aussi nos adhérents : la déjudiciarisation et l'éloignement du justiciable par rapport à la juridiction.
En ce qui concerne la déjudiciarisation, la profession s'inquiète que l'on confie aux directeurs de CAF le soin de réviser des prestations alimentaires. Les garanties n'y sont pas, malgré les réserves ou les limitations introduites par l'Assemblée nationale. La profession suggère des modifications sur ce point. Cela fait très longtemps qu'elle réclame de pouvoir bénéficier de la force exécutoire sur l'acte d'avocat. Ne serait-ce pas préférable ? Renvoyer la question à un directeur de CAF comporte des risques de conflit d'intérêts.
Par ailleurs, je déplore les recours incessants aux plates-formes de règlement des litiges. Nous ne pouvons pas imposer à des justiciables de passer par des plates-formes privées et non contrôlées. La solution ne doit certes pas dépendre exclusivement d'un algorithme, mais quel est le ratio exact ? S'agira-t-il de 99 % ? Sans contrôle, nous ignorons quelles seront les données de la plates-forme et si un algorithme serait utilisé pour suggérer des solutions à un justiciable qui peut être vulnérable.
En ce qui concerne l'éloignement du justiciable, je ne reviendrai pas sur la visioconférence pour la détention provisoire, qui constitue un mauvais éloignement du justiciable, comme l'a souligné Mme le bâtonnier de Paris. J'évoquerai plutôt la question de la plénitude de juridiction. L'idée d'expérimenter la spécialisation des juridictions a été lancée. La présence de magistrats spécialisés diffusant le savoir nous paraît préférable à la concentration des dossiers entre quelques magistrats. En cas de besoin, nous pourrions tenir une audience collégiale spécialisée. Un magistrat du ressort viendrait devant la juridiction partager son savoir et former ses collègues. Cela se pratique dans les entreprises. Pourquoi pas dans les tribunaux ?
Si l'on respecte le justiciable, nous aurons atteint notre objectif d'une bonne loi !
Me Aminata Niakate, présidente de la Fédération nationale des jeunes avocats. - Je vous remercie de cette démarche qui vise à renouer le dialogue entre la Chancellerie et l'ensemble de nos professions. Cela a été souligné, il y a une unanimité extraordinaire : merci de l'entendre, ce qui n'est pas le cas de la Chancellerie ni de la majorité à l'Assemblée nationale. Le dialogue nous a d'ailleurs semblé compliqué entre l'Assemblée nationale et le Sénat, comme l'atteste l'échec de la commission mixte paritaire. J'ai en mémoire une audition avec les rapporteurs du projet de loi à l'Assemblée nationale où la base de discussion a été exclusivement le texte de la Chancellerie et les amendements du Gouvernement sans aucunement prendre en compte le travail du Sénat, alors que pourtant votre travail allait dans le bon sens.
Quoi qu'il en soit, nous sommes d'irréductibles optimistes et nous voulons être entendus. Globalement, nous avons le sentiment que le projet proposé vise à sacrifier le service public de la justice à des considérations purement budgétaires. Sous couvert de modernité, il s'agit avant tout de faire des économies en éloignant le justiciable de son juge.
Je reviendrai sur la tentative de conciliation ou de médiation obligatoire à peine d'irrecevabilité qui peut être soulevée d'office. En première lecture, le Sénat a supprimé cette disposition. Bien sûr, il faut encourager les modes alternatifs de règlement des litiges, mais cette barrière quasi-couperet de l'accès à la justice, pour les petits litiges, pourrait dissuader le justiciable de saisir le juge pour des raisons de coût, surtout si la procédure de médiation est confiée à des plates-formes en ligne. Le couperet de l'irrecevabilité prononcée d'office, sans possibilité de régulariser, nous semble dangereux.
Autre mesure, déjà évoquée par Mme la présidente du Conseil national des Barreaux : la suppression des audiences. À tout moment, l'une des parties, si elle en exprime le souhait, devrait pouvoir expliquer sa situation à un juge, car certains messages ne passent que par l'oralité et ont du mal à transparaître dans les écrits.
Me Laurence Roques, présidente du Syndicat des avocats de France. - Je vous remercie de cette audition et du large temps que vous nous consacrez - plus que l'Assemblée nationale ! Je sais que le Sénat est très attaché à entendre les avocats. Le moment est particulier puisque les avocats, mais aussi les personnels de greffe et les magistrats ont senti l'exigence qui était celle des justiciables du quotidien. Quand ils se plaignaient de la justice, nous disions l'importance d'un maillage territorial accessible, d'une justice orale, gratuite et rapide. Nous n'imaginions pas que tout cela pourrait aboutir à une telle colère populaire ! Dès lors que l'on ouvre un débat national sur les services publics, la justice devrait en être.
En ce qui concerne les plates-formes dématérialisées, la dématérialisation telle qu'elle est prônée ne répondra certainement pas à l'exigence d'accessibilité pour le justiciable le plus faible. Quoi qu'il en soit, j'ai du mal à imaginer qu'une telle dématérialisation ne se fasse pas au sein du service public de la justice mais soit transférée à des plates-formes privées, avec une labellisation facultative. On voit comment ça se passe avec le cinéma : les plates-formes sont dématérialisées et certains réalisateurs ne passent plus que par elles. Or elles appartiennent toutes aux géants du web, les GAFA. Comment ne pas craindre que, d'ici quelques années, tout ne se trouve pas alors concentré entre les mains de ces derniers ?
En ce qui concerne la CAF, la barémisation me pose un problème. Le montant des pensions alimentaires décidé par le juge aux affaires familiales fait l'objet d'une décision cousue main, même si des tableaux peuvent aiguiller la réflexion : comment imaginer, outre le fait que la CAF serait juge et partie, de s'en remettre dorénavant à la seule barémisation ?
Quand on n'augmente pas les moyens de la justice, une façon de faire moins et moins cher, c'est de retirer un certain nombre de missions au service public de la justice. Des actes tels que l'assistance médicale à la procréation ou la possession d'état seront désormais payants puisqu'ils dépendront des notaires. Ils ne coûtent qu'entre 50 et 100 euros, certes. La Chancellerie affirme que les greffiers ne voudraient plus le faire, mais je ne vois pas l'intérêt de transférer cette charge de service public gratuite à des notaires.
En ce qui concerne le contentieux des injonctions de payer, qui fait couler beaucoup d'encre, l'Assemblée nationale a un peu évolué. La contestation de l'injonction de payer ou la demande d'un délai de paiement pourront donc être plaidées devant un juge territorialement compétent. C'est évidemment un moindre mal ; il n'en demeure pas moins que l'injonction nationale dématérialisée sera une chambre d'enregistrement d'un certain nombre de créances. Même en prévoyant dix juges au sein du tribunal de grande instance à compétence nationale spécialement désigné, comment imaginer qu'avec 500 000 injonctions de payer en moyenne par an, la qualité des décisions rendues sera identique à celle d'aujourd'hui, alors que les juges territorialement compétents traitent beaucoup moins de dossiers ? L'injonction nationale dématérialisée est à mon sens un cadeau que l'on fait aux organismes de crédit et aux banques. Ce n'est peut-être pas le bon message politique en ce moment !
Beaucoup de choses ont été dites en ce qui concerne le pénal. J'apporterai quelques compléments sur la plainte en ligne. Elle ne peut être acceptée qu'à la condition de préserver le dépôt physique de plainte.
La comparution à délai différé me semble une très mauvaise idée. Elle est en réalité une facilité donnée au procureur de la République qui n'aurait pas terminé son enquête, et ce au détriment du prévenu qui pourra être placé deux mois en détention provisoire. Cela n'est pas admissible !
Mme Katia Dubreuil, présidente du Syndicat de la magistrature. - Je vous remercie également de cette invitation. Le sentiment des magistrats est que le projet de loi est quasiment déjà adopté définitivement pour le Gouvernement et sa majorité. Nous espérons beaucoup de ce nouvel examen au Sénat.
Nous avons tous reçu la semaine dernière une note de la direction des services judiciaires nous expliquant comment allait se mettre en oeuvre la fusion des tribunaux d'instance et des tribunaux de grande instance. Nous avons peu apprécié ce tour de passe-passe consistant présenter la mesure comme une simple réforme administrative, qui ne changera rien... Nous savons bien que si !
Par exemple, il a été question à un moment de nommer les tribunaux d'instance « chambres détachées » : il faut arrêter de vouloir nous faire prendre des vessies pour les lanternes !
Je reviendrai sur la fusion. On nous dit qu'elle ne changera rien. Le socle de compétences qui était celui du tribunal d'instance, cette justice spécifique peu coûteuse, rapide, efficace, simple d'accès pour tout le monde, va disparaître. Les contentieux sur lesquels on met l'accent en période de pénurie, ce ne sont pas ceux de la justice de proximité, ni les contentieux des litiges de moins 10 000 euros, relatifs par exemple à la consommation, mais les affaires pénales et les affaires familiales !
La note qui nous a été adressée il y a quelques jours indique que le contentieux des litiges de moins 10 000 euros figurera par décret dans le socle de compétences des futures chambres détachées. Il y a plusieurs écueils. D'abord le contentieux des litiges de moins de 10 000 euros est aujourd'hui attribué par la loi, non par décret, au juge d'instance. Ici, il s'agira d'un décret que le Gouvernement pourra modifier comme il veut. Par ailleurs, qui est concerné par les chambres détachées ? Beaucoup de tribunaux d'instance sont actuellement dans la même ville que le tribunal de grande instance... Donc, cela ne changera rien. On se paye vraiment de notre tête !
Il en va pareillement de toutes les dispositions dans ce projet de loi, mais il est difficile de le mettre en évidence et de le démontrer aux justiciables, aux citoyens, aux députés, aux sénateurs, à nos représentants parlementaires. Cette réforme, pourtant, met fin à la justice de proximité et à un certain nombre de principes fondateurs qui font le sens de nos fonctions de magistrat.
M. Vincent Charmoillaux, secrétaire général du Syndicat de la magistrature. - Le diable se niche dans les détails et cette loi regorge de détails ! Prenons l'exemple d'une disposition qui n'a l'air de rien, qui mobilise peu les foules, mais illustre tous les dangers du projet de loi : l'article 30. Il concerne les réquisitions, c'est-à-dire les actes d'enquête par lesquels les policiers demandent des informations à un tiers. Aujourd'hui, au cours de l'enquête préliminaire, le policier agit sur autorisation du procureur de la République, excepté dans le régime très particulier de la flagrance. Le projet de loi part d'un vrai constat : le contrôle des parquets sur les réquisitions est très superficiel - parce qu'il y a quatre fois moins de procureurs en France que dans la moyenne des autres pays européens. Décide-t-on de donner plus de moyens à la justice ? Non, on supprime purement et simplement le contrôle, sur un critère de coût : l'autorité judiciaire n'est plus gardienne de la liberté individuelle, mais des deniers publics !
L'étude d'impact du projet de loi montre clairement qu'un tel changement entraînera une hausse des frais de justice. Demain, les policiers feront des actes d'enquête qui leur seraient éventuellement aujourd'hui refusés par le procureur. Ce dernier se bornera à s'assurer qu'on ne dépasser pas trop les dépenses...
Mais pourquoi s'arrêter là ? Le projet de loi ouvrira ces réquisitions aujourd'hui réservées aux officiers de police judiciaire aux agents de police judiciaire, c'est-à-dire à des professionnels qui ne sont pas spécialement formés pour cela, ni spécialement habilités, ni spécialement contrôlés. Hors de toute notion d'urgence, sans autorisation judiciaire, sans même la supervision d'un professionnel de plein exercice, des stagiaires, des réservistes, pourront obtenir des renseignements sur votre patrimoine, sur les prescriptions de votre médecin, la facturation détaillée de votre téléphone, voire vos relevés bancaires !
Voilà ce qui arrive quand on supprime des garanties dans un seul souci d'économie. Il ne faudra pas s'étonner lorsque surviendront les premiers scandales !
Mme Béatrice Brugère, secrétaire générale du syndicat Unité Magistrats. - Je vous remercie de nous donner la parole puisque nous n'avons pas participé à l'intersyndicale et à la déclaration liminaire, même si nous partageons une partie de ce qui a été dit. Nous vous transmettrons une note portant sur toutes les dispositions que nous avons critiquées, mais également en mentionnant tous les ajouts du Sénat que nous approuvons.
Ce qui nous inquiète, c'est la non-prise en compte de l'intelligence collective. On met souvent en avant la coproduction, mais en réalité, celui qui a le pouvoir le garde et n'entend pas le partager !
Il n'est pas anodin que le Sénat ait émis le désir de nous entendre. Nous vivons de façon assez nouvelle un blocage important avec de fortes manifestations dans les rues - je veux parler des gilets jaunes. La déconnexion est totale entre ce que les citoyens attendent et ce que le Gouvernement propose. La justice est absolument centrale dans la cohésion et la paix sociales. Dans cet environnement si particulier, légiférer prend une autre importance. Tremblez avant de changer la loi ! Il est essentiel de réfléchir à la production et à la qualité de la loi, car nous avons perdu trop de temps à faire de mauvaises lois, notamment en défaisant et refaisant, au gré des alternances, les réformes précédentes. Nous arrivons au bout d'un processus d'incohérence totale au civil comme au pénal.
Tout cela manque d'une vision cohérente. Les éléments de langage sont toujours les mêmes : une justice plus efficace, plus rapide, plus proche des citoyens, etc. Or cela ne fonctionne plus symboliquement dans ce pays. Ce projet, qui sera peut-être malheureusement voté, au moins en partie, sous sa forme actuelle, aura des conséquences extrêmement importantes. Comme le disaient très justement mes collègues, de toutes petites choses auront des effets énormes.
J'ajoute que notre syndicat a voulu participer jusqu'au bout à la négociation avec la Chancellerie. On peut se satisfaire de quelques avancées, mais elles sont minimes. Nous demandions depuis très longtemps l'organisation de chantiers de la justice et de la sécurité. Il faut faire toujours plus avec moins. Je vous renvoie à l'intéressant rapport de la Cour des comptes sur l'approche méthodologique des coûts de la justice, rendu cette semaine : on ne s'attaque pas dit la Cour au vrai problème de la justice, qui est le mode de fonctionnement interne de ce ministère.
Mme Claire Danko, membre du Bureau national du syndicat Unité Magistrats. - On a beaucoup parlé de la méthode - elle nous a tous interpellés. Nous avons comparé le projet de loi qui vous avait été soumis initialement et le texte que vous examinez à présent en nouvelle lecture : de mémoire de magistrats, c'est la première fois que l'on biffe si peu ! La tâche est rude ! Notre syndicat a assisté à tous les débats au Sénat. Nous pouvons témoigner avec quelle énergie vous avez essayé de faire comprendre l'intérêt de propositions sur lesquelles nous étions tous d'accord. On ne peut que regretter que cet immense travail n'ait donné que deux pages de modifications sémantiques. Je vous souhaite donc bon courage !
Mme Brigitte Bruneau-Berchère, secrétaire générale adjointe UNSA Services judiciaires. - Merci de nous recevoir, car nous sommes les petites mains de la justice. Nous représentons ici les fonctionnaires de catégories A, B et C. Les petites mains de la justice, ce sont des fonctionnaires mal entendus, des directeurs qui ne sont plus à leur place. La gouvernance n'est pas respectée et nous avons d'énormes difficultés en matière de ressources humaines. Ce sont des greffiers qui n'ont, hélas, aucune reconnaissance et qui effectuent de nombreuses tâches dans l'ombre. Ils fuient logiquement vers le privé...
Aujourd'hui, nous craignons, au-delà du peu d'estime accordée aux fonctionnaires de justice en France, de devenir des pions à l'occasion de la fusion des greffes des tribunaux d'instance et des conseils de prud'hommes. La Chancellerie conseille à nos collègues de demander une mutation aux prud'hommes ou au tribunal d'instance s'ils veulent se reposer : c'est scandaleux ! Terminer sa journée à quatre heures du matin toute la semaine dans un tribunal de grande instance ne devrait pas être la norme ! La Chancellerie est persuadée de pouvoir dégager des économies par la mutualisation. C'est faux ! Dans d'autres ministères, la mutualisation n'a entraîné que des situations difficiles à gérer. Au ministère de l'éducation nationale, on regrette d'ailleurs déjà cette méthode. Demain, le service public deviendra très médiocre. Les fonctionnaires font l'interface entre les justiciables et les auxiliaires de justice que sont les avocats. Chaque jour, nous sommes insultés, nous devons faire face à des gens en larmes, nous passons un temps considérable à expliquer aux justiciables, au téléphone ou par mail, comment engager la procédure. Tout cela est totalement méconnu par le ministère !
Nous serons trimballés d'une juridiction à l'autre sur le département. Je suis pour ma part plutôt pénaliste. Je ne serais guère à l'aise aux prud'hommes ! Tout cela est très inquiétant.
M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie de ce témoignage sur la réalité vécue par les greffiers.
M. Michel Demoule, secrétaire général CGT des chancelleries et services judiciaires. - Notre organisation syndicale est de loin la plus représentative parmi le corps des directeurs des services de greffe et la deuxième parmi les greffiers. Notre intervention portera sur l'article 53, sur la fusion TI-TGI à laquelle sont opposés syndicats de fonctionnaires des greffes, syndicats de magistrats et organisations syndicales ou professionnelles d'avocats. Une telle unanimité aurait tout de même dû interpeller la garde des Sceaux et justifier une expérimentation a minima sur quelques sites.
Depuis Descartes, nous savons que c'est le doute qui fait avancer l'humanité et non l'obscurantisme des intégristes de tous poils. Nous ne voyons pas dans la fusion TI-TGI une volonté de supprimer des juridictions. Mais cette suppression sera désormais plus facile. En 2013, une enquête d'opinion auprès des Français avait montré que le conseil de prud'hommes était de loin la juridiction la mieux identifiée : 88 % des sondés savaient à quoi elle servait, contre seulement 56 % pour le tribunal de grande instance. Et 95 % d'entre eux considéraient que la justice était trop lente. Nous ne voyons vraiment pas comment la fusion TI-TGI pourrait améliorer la situation, au contraire...
Je ne reviens pas sur la question des moyens, déjà largement évoquée. A nos yeux, l'un des principaux problèmes est la gouvernance des juridictions. Les médecins soignent les patients, mais ce ne sont pas eux qui dirigent l'hôpital. Les magistrats rendent la justice, mais il n'est pas dans leurs fonctions de gérer les tribunaux. De nombreux rapports ont conclu qu'il fallait recentrer le juge sur ses missions, dire le droit, trancher les litiges, mais c'est toujours le contraire qui se passe ! Il y a près de trente ans, dans le cadre d'une mission d'enquête sénatoriale sur la justice présidée par Hubert Haenel, le rapporteur Jean Arthuis, déclarait : « le ministère de la justice est extraordinairement centré sur lui-même, auto-administré, les magistrats ont toujours considéré qu'ils devaient prendre en charge eux-mêmes l'administration de leur ministère et qu'ils devaient tout à la fois être experts en relations humaines, en gestion financière, en informatique, en construction ou en programmation : autant d'exigences qui à chaque fois ont été des échecs retentissants ». On ne peut mieux résumer la situation !
Dans les conseils de prud'hommes, c'est le directeur des services de greffe qui gère la juridiction sous le contrôle a posteriori du président et du vice-président. Depuis 2015, en application d'une réforme statutaire qui a rencontré l'hostilité de la grande majorité du corps, la majorité des postes de directeur des services de greffe des conseils de prud'hommes est transformée au fil du temps en postes de greffiers fonctionnels. Loin de recentrer le juge sur sa mission, la fusion TI-TGI ne fera que renforcer le pouvoir de petits potentats locaux au détriment du bon fonctionnement du service public de la justice.
Le summum est atteint avec l'amendement, ajouté subrepticement, sur l'intégration du greffe des conseils de prud'hommes au sein du greffe du futur tribunal judiciaire. Lors des débats à l'Assemblée nationale, le 17 janvier, la rapporteure indiquait que « l'amendement présente l'avantage de sanctuariser l'existence d'un greffe du conseil de prud'hommes » et que « la rédaction qui a été élaborée avec les syndicats, notamment Force ouvrière qui représente les greffes des tribunaux de commerce, sacralise l'existence d'un greffe du conseil des prud'hommes ». Dans notre République laïque, le conseil de prud'hommes et son greffe n'avaient besoin d'être ni sanctuarisés, ni sacralisés !
De fait, toute juridiction autonome a un greffe autonome : c'est suffisant. Lorsque j'entends la garde des Sceaux annoncer que l'organisation proposée permettra au justiciable qui se présente au service d'accueil unique du justiciable (SAUJ) d'être accueilli au sein d'un greffe unifié, je m'insurge !
Personne ne se présente à l'accueil d'un conseil de prud'hommes pour divorcer. Seul le lobby des conférences de chefs de juridiction et premiers présidents est favorable à la fusion, mais il est vrai que le service public de la justice leur est souvent inconnu. La CGT, vous l'aurez compris, demande la suppression de l'article 53 du projet de loi.
M. Michel Besseau, directeur des services de greffe judiciaires, élu au comité technique ministériel de CFDT Interco Justice. - Nous souscrivons à un grand nombre des interventions précédentes. L'alerte a été donnée dès le début 2018. Lorsque des représentants du monde judiciaire qui ont a priori des intérêts divergents se sont unis pour la défense du service public, le Gouvernement aurait dû se poser des questions !
Ayant fait une grande partie de ma carrière au sein des conseils de prud'hommes, je partage entièrement les propos de mon collègue de la CGT. L'amendement 870 rectifié de la rapporteure à l'Assemblée nationale a ainsi modifié le texte de l'article 53 dans son alinéa 12 : « lorsqu'un conseil de prud'hommes a son siège dans la même commune que le siège d'un tribunal judiciaire ou de l'une de ses chambres de proximité, le greffe du tribunal judiciaire comprend, d'une part, les services de greffe de cette juridiction et, d'autre part, le service de greffe du conseil des prud'hommes, dans des conditions propres à garantir le bon fonctionnement du conseil de prud'hommes. »
La rapporteure explique que cet amendement a été rédigé en collaboration avec l'organisation syndicale FO-tribunaux de commerce. Or les greffiers des tribunaux de commerce n'ont rien à voir avec ceux des prud'hommes : ils ne sont pas fonctionnaires, et leur rémunération n'est certes pas la même ! Cela montre une méconnaissance totale du monde de la justice, en particulier prud'homale. Cet amendement intègre le greffe au sein du tribunal judiciaire, ce qui permettra à ce dernier de disposer librement du personnel affecté au conseil de prud'hommes. Comme nous l'avons dit en février 2018, nous avons tout simplement l'impression de devenir des pions. La consultation du président du conseil de prud'hommes prévue par le même amendement n'apporte aucune garantie, puisque ne sont précisées ni les modalités de la consultation, ni la portée de l'avis. Enfin, l'ignorance du fonctionnement de la juridiction prud'homale est d'autant plus flagrante qu'il n'est pas fait mention de la consultation du vice- président, nécessaire dans une juridiction paritaire.
Enfin les motifs avancés nous paraissent fallacieux. La garde des Sceaux avance comme unique argument l'intégration des greffiers de prud'hommes aux SAUJ. Or depuis un arrêté du 13 juillet 2017, des agents du conseil de prud'hommes travaillent au sein des SAUJ. De plus, il est avéré que les justiciables ne s'adressent pas à ces services d'accueil pour les conflits du travail, puisqu'ils ont bien identifié le conseil de prud'hommes comme juridiction compétente. La rapporteure fait valoir une allocation optimale des moyens, mais c'est bien le tribunal judiciaire qui bénéficiera des personnels du conseil de prud'hommes, et non le contraire. Le but inavoué de ce texte est la disparition de la juridiction prud'homale.
Il est stupéfiant que le Gouvernement ne tienne pas compte de l'étude d'impact d'avril 2018 qui écartait l'absorption des tribunaux de commerce et des conseils de prud'hommes par les TGI, au motif que la composition de ces entités est très différente et que cette organisation offre une grande visibilité aux yeux des citoyens. Ce texte mélange le tout et le n'importe quoi, le réglementaire et le législatif ; il bouleverse l'organisation du monde judiciaire et la perception qu'en ont les citoyens.
Nous demandons un amendement qui propose systématiquement une alternative à la dématérialisation. Comment ferons-nous lorsque la vidéoconférence ne fonctionnera pas ? Dans le TGI de l'Ouest parisien où je travaille, nous avons eu une panne électrique d'une demi-journée et des pannes informatiques régulières qui ont entraîné l'arrêt total de l'utilisation de nos outils informatiques. On nous promet 500 millions d'euros pour la dématérialisation, or le Québec a engagé les mêmes sommes pour six fois moins d'habitants.
M. Jean-Jacques Pieron, membre du Bureau du Syndicat des greffiers de France-FO Services judiciaires. - Ce projet de loi suscite l'opposition de l'ensemble des organisations syndicales. Nous regrettons que leur voix, et celle des justiciables, n'aient pas davantage été entendues.
Ce texte procède d'une rationalisation à outrance. Le budget n'est en réalité pas en augmentation, puisque les services pénitentiaires en seront les principaux bénéficiaires. Au cours de ces dernières années, seuls cinquante postes de greffiers ont été créés.
Avec la fusion des greffes des tribunaux d'instance et des conseils de prud'hommes au sein des tribunaux judiciaires, on demandera à un fonctionnaire d'aller remplacer le greffe du juge des libertés et de la détention ou des pôles sociaux des tribunaux de grande instance - qui fonctionnent cahin-caha, avec des stocks très importants. C'est se moquer des justiciables et du personnel. On tente de supprimer des audiences, prétendument pour le plus grand bien du justiciable mais en réalité par souci d'économie.
Les greffiers ne refusent aucunement d'exercer leurs compétences en matière de procréation médicalement assistée. Bien au contraire, l'objectif non exprimé de ce projet de loi consiste à supprimer ce corps en retirant aux greffiers leurs pouvoirs propres pour en faire des secrétaires-greffiers, ce qui était leur ancienne appellation.
Le développement du numérique, loin des lendemains qui chantent que l'on nous promet, a lui aussi pour objet d'économiser du personnel. Le chiffre de 900 emplois économisés a été évoqué ; je tiens à votre disposition des documents qui en attestent.
Enfin, dans le cadre de la fusion des tribunaux d'instance et des tribunaux de grande instance, le ministère essaie de trouver des effectifs où il le peut sans réelles créations d'emplois.
Les greffiers sont un rouage essentiel de l'institution judiciaire. L'un des buts cachés du projet est de les supprimer ; or sans eux, la machine s'arrêtera.
M. Michel Montisci, greffier principal, représentant du syndicat C. Justice. - C. Justice est hostile au projet de loi dans son ensemble. Nous ne sommes pas opposés à la modernisation, mais elle doit être conduite avec bon sens, dans le dialogue. C'est grâce aux greffiers que les décisions sortent et sont publiées ; or ils n'ont pas été valablement consultés. La voie de l'amendement est utilisée pour abolir tout dialogue. Cela relève d'une volonté politique : la majorité introduit et fait voter les amendements par l'Assemblée nationale, qui a le dernier mot.
Le dialogue avec les organisations syndicales du ministère est soigneusement évité. C'est cohérent avec le recours aux ordonnances. On peut penser ce qu'on veut de l'action de Mme Taubira, mais elle a oeuvré dans le dialogue pour envisager les juridictions du XXIe siècle. La parole ministérielle a été tenue : beaucoup d'évolutions non souhaitées n'ont pas vu le jour. La discussion a eu lieu à ciel ouvert.
Ce gouvernement préfère programmer la disparition des conseils de prud'hommes à travers un amendement à l'article 53 - car faire passer le greffe sous l'autorité du tribunal judiciaire, c'est le faire disparaître. Les tribunaux d'instance fonctionnent eux aussi très bien, malgré l'affaiblissement de leurs effectifs introduit par la réforme Dati de la carte judiciaire, et malgré la peste qu'on a tenté d'introduire en leur sein. La disparition des tribunaux d'instance et des conseils de prud'hommes aura des effets en matière de gestion des ressources humaines. Ainsi, des problèmes graves entre agents ou avec la hiérarchie peuvent aujourd'hui être résolus par la médiation ou, au pire, par une mutation dans une même ville, voire sur le même site. Demain, avec une seule hiérarchie non différenciée et des tribunaux regroupés, les personnes concernées devront déménager plus loin. C'est un recul très net.
La déjudiciarisation de la révision des pensions alimentaires confiée à la CAF robotise purement et simplement les décisions. Le juge statue après avoir entendu les parties, dans une décision proportionnée et individuelle. Il retire des débats et pièces tous les éléments objectifs, voire subjectifs qui lui sont nécessaires. Un barème serait contraire à l'esprit de justice. Les cas d'espèce sont innombrables ; la particularité doit pouvoir être entendue et prise en compte ; seul le juge est garant des libertés individuelles. La CAF, organisme de droit privé qui distribue de l'argent public, ne présente pas de garanties de neutralité. Où est le bon sens ? De plus, dans le cadre de la répartition des fonds dans la procédure de saisie de rémunération, la Caisse des dépôts et consignations pourra prélever des frais à la charge des débiteurs.
Nous déplorons que les débats les plus importants se déroulent la nuit. Un texte aussi important ne devrait pas être légitimé par le vote de moins de trente députés ou sénateurs. La représentation nationale ne fait pas son travail. Permettez-moi de conclure par une citation de Beaumarchais : « Quand le mal a toutes les audaces, le bien doit avoir tous les courages ».
M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie. Je note une convergence de vos interventions sur plusieurs points. Vous voulez davantage de garanties sur la procédure pénale, notamment sur le point des missions particulières de l'avocat et des dispositions en matière de comparution à délai différé, afin de ne pas dégrader la protection des personnes incriminées.
Vous demandez que les plates-formes sur internet fassent l'objet d'une certification obligatoire ; le Sénat s'était prononcé en ce sens en première lecture. Je note aussi votre préoccupation sur la révision des pensions alimentaires par les CAF ; votre opposition à la réforme par ordonnances de la justice des mineurs, qui a elle aussi rencontré l'opposition du Sénat ; vos points de vue sur l'organisation de l'accès à la justice, à travers la réforme de l'instance et de la grande instance, avec une focalisation sur les greffes des conseils des prud'hommes et des tribunaux généralistes.
Dans plusieurs domaines, comme la certification des plates-formes, vous réclamez une inflexion et non une remise en cause radicale. Vous souhaitez éviter que les conciliations ne rendent plus difficile l'accès à la justice.
Quant à la réorganisation des tribunaux, certains d'entre vous n'y sont pas totalement opposés mais exigent que la procédure apporte toutes les garanties au justiciable en matière de proximité.
Plusieurs d'entre vous estiment que nous avons amélioré le projet du Gouvernement. Je vous en remercie ; c'est ce que nous pensons aussi ! Je constate que les points sur lesquels le Sénat a pris les positions les plus fortes sont ceux que vous avez soulevés. Je suis frappé à la fois de votre unanimité et de votre modération, et j'en déduis qu'il est possible de retirer le venin de certaines dispositions par des ajustements. C'est justement ce que l'on peut attendre de la navette parlementaire !
Je rappelle que l'Assemblée nationale n'a pas toujours le dernier mot car dans plus de 70 % des cas, la commission mixte paritaire aboutit à un accord. Encore faut-il que le Gouvernement y soit favorable : c'est l'esprit du système majoritaire, qui peut comporter des inconvénients quand sa logique est poussée jusqu'à l'extrême.
Notre travail consistera à évaluer si, pour sortir de l'impasse où ce texte se trouve, nous pourrions, par des amendements repris à l'Assemblée nationale et en dépit de l'échec de la commission mixte paritaire, atteindre un meilleur équilibre. Cet esprit, je l'espère, trouvera un écho positif chez la garde des Sceaux puisque le Gouvernement a besoin que cette réforme rencontre un minimum de consensus. C'est ce que la commission des lois recherche dans ses travaux, afin de mettre les réformes successives à l'abri des alternances et des oppositions partisanes.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Sur de nombreux points, le Sénat est en accord avec vos analyses et avait inclus dans son texte un grand nombre de vos recommandations. L'enjeu consiste maintenant à les faire accepter. Certes, nous n'aurons pas gain de cause sur tout, mais nous tenterons de l'obtenir sur les points les plus saillants.
La modification par ordonnance de l'ordonnance de 1945 sur la justice des mineurs en fait partie. Il convient également de rééquilibrer la procédure pénale.
En matière civile, le Sénat reste en désaccord avec le Gouvernement sur le rôle de la CAF dans la révision des pensions alimentaires, comme sur la numérisation et la certification des intervenants dans les procédures de recouvrement. Ne pas laisser faire n'importe quoi à n'importe qui est une exigence naturelle ; il faut protéger la partie la plus faible, c'est-à-dire celle qui pourrait être abusée, faute de pouvoir apprécier sa situation, par ce type de dispositifs.
La comparution à délai différé, que nous avions supprimée, est une disposition tout à fait exotique. Soit l'on dit clairement que l'on ne veut plus de l'instruction, soit l'on met en place un autre système, mais il ne faut pas demeurer dans un entre-deux qui ne satisfait personne. Les placements en détention provisoire, et donc les emprisonnements, ne diminueront pas, bien au contraire. De plus, le tribunal aura une responsabilité supplémentaire dans la préparation du dossier qu'il aura à traiter à l'audience.
Il est assez rare de vous voir tous unis, formant bloc -la dream team de la justice française ! C'est le signe qu'il se passe quelque chose. Il serait étonnant que nous ne soyons pas entendus.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Je suis en plein accord avec mon co-rapporteur et avec le président. L'ensemble des acteurs de la justice est, pour l'essentiel, sur la ligne que le Sénat a défendue en première lecture. Dans ces conditions, nous allons essayer de rétablir notre texte.
Mme Brigitte Lherbier. - Directrice des études de l'Institut d'études judiciaires de Lille-2, j'avais coutume de dire à mes étudiants qu'ils seraient, dans leurs futures fonctions, confrontés à des personnes vulnérables ; des personnes pour qui le divorce, le licenciement, une agression qui les amène devant eux est le pire qui puisse leur arriver.
Je suis réconfortée de vous voir incarner cette idée de la justice : une justice humaine, tournée vers ceux qui ont besoin de vous. Les élus que nous sommes ont l'habitude de recevoir des personnes qui attendent une écoute. Adjointe à la sécurité du maire de Tourcoing, j'en ai fait l'expérience.
Or ce projet de loi m'a fait craindre une justice inhumaine et dématérialisée. Ainsi, l'assistance éducative tend à se déjudiciariser, alors que le juge est seul à pouvoir porter la parole de la justice ; quant à la vidéoconférence, elle ne saurait remplacer le contact humain.
Dans notre département, nous avons vécu Outreau : nous avons su ce que ne pas veiller à la garantie du droit pouvait entraîner. J'espère que nous ne préparons pas une justice qui pourrait déraper. Soyez assurés que la commission des lois a été très attentive à vos revendications, elle les partage. Le Sénat fuit le sectarisme et recherche le consensus. Votre unanimité doit être entendue. Notre président saura dire à la garde des Sceaux : « Ne démolissez pas notre justice ! »
M. Philippe Bas, président. - Nous ferons de notre mieux !
M. Alain Richard. - J'ai cru entendre des représentants des barreaux suggérer que le recours aux plates-formes en ligne de conciliation, de médiation ou de résolution amiable allait devenir obligatoire. Ce n'est pas ainsi que je lis l'article 3 du projet de loi, articulé à la loi de novembre 2016. Pouvez-vous éclaircir votre position ?
Me Christiane Féral-Schuhl, présidente du Conseil national des barreaux. - J'ai insisté sur la nécessité de rendre la certification obligatoire à cause de l'article 2 du projet de loi, qui systématise le recours aux procédures de conciliation et de médiation.
M. Alain Richard. - Et alors ? Il n'est écrit nulle part qu'il est obligatoire de recourir à la médiation en ligne.
Me Christiane Féral-Schuhl, présidente du Conseil national des barreaux. - Il existe un lien entre les articles 2 et 3, dans la mesure où l'obligation de conciliation et de médiation devrait accroitre le recours aux plates-formes, qui est déjà engagé. Assureurs et banques les utilisent de plus en plus souvent. Le risque est là, et imposer la certification est une protection. Je ne prétends pas qu'il sera obligatoire d'y recourir.
M. Alain Richard. - Donc il n'est en aucun cas obligatoire de recourir à ces plates-formes.
Me Christiane Féral-Schuhl, présidente du Conseil national des barreaux. - Je n'ai jamais dit cela, mais elles vont intervenir de plus en plus. Il n'y a évidemment pas d'obligation pour les justiciables d'y avoir recours.
M. Philippe Bas, président. - C'est ainsi que j'avais compris vos propos.
Mme Katia Dubreuil, présidente du Syndicat de la magistrature. - Ce texte va généraliser le recours à la médiation avant la saisine du juge sous peine d'irrecevabilité ; comme les médiateurs sont en nombre insuffisant, les usagers se reporteront inévitablement sur les plates-formes en ligne, ce qui malmène la gratuité de la justice et présente des garanties insuffisantes.
Mme Claire Danko, membre du Bureau national du syndicat Unité Magistrats. - Le projet de loi rend obligatoire le recours au médiateur et au conciliateur en deçà d'un certain montant et pour les conflits de voisinage. Or ce texte est entouré d'un véritable flou artistique, parce qu'une grande partie des mesures seront détaillées au niveau réglementaire. Cela appelle une grande vigilance.
Les 21 recommandations récemment déposées par la Chancellerie sur la formation des conciliateurs sont particulièrement inquiétantes, qu'il s'agisse du statut, de la formation, de la rémunération ou de l'indemnisation.
M. Jacques Bigot. - Depuis plus d'un an, le Sénat recherche un consensus. Malheureusement, compte tenu de l'entêtement de la Chancellerie, les marges de manoeuvre sont très limitées. Demandons des signes positifs à la garde des Sceaux. Une grande partie des mesures relèveront du réglementaire. Si la garde des Sceaux estime qu'aucune juridiction ne sera supprimée, comment rédiger la loi de façon à le garantir ? La proposition de loi déposée par le président Bas apportait des garanties de ce type : une consultation locale, par exemple du conseil de juridiction ou du conseil départemental, pourrait être rendue obligatoire avant toute modification de la carte. Le précédent de la réforme Dati a beaucoup inquiété les territoires - et les sénateurs.
Exiger une conciliation préalable à la saisine du juge, alors même que les conciliateurs de justice sont en nombre insuffisant, entraînera inévitablement un développement des plates-formes. Je ne vois pas pourquoi une certification ne serait pas imposée pour garantir la qualité de la médiation. C'est un travail supplémentaire pour la Chancellerie, mais c'est important pour le justiciable.
Certaines mesures montrent une méconnaissance des procédures par la Chancellerie. Certes, l'impossibilité d'engager la procédure de divorce avant l'expiration de la phase de conciliation est obsolète ; cependant, comme nous l'avons expliqué en séance, l'audience de conciliation sert non à concilier mais à mettre en place des mesures provisoires. Sur ce point nous avons été entendus, puisque dès la saisine par assignation, le juge aux affaires familiales peut désormais organiser une réunion pour les mesures provisoires.
Nous avons également alerté le Gouvernement sur la vidéoconférence, introduite parce que l'administration pénitentiaire n'a pas les moyens d'assumer la charge des transferts. Il convient de verrouiller ce dispositif appelé à se généraliser, au regard des événements de Tarascon.
Il conviendrait de nous faire entendre de la ministre sur ces quelques points. On ne réforme pas la justice sans écouter.
Mme Brigitte Bruneau-Berchère, secrétaire générale adjointe UNSA Services judiciaires. - Les représentants du personnel ne sont pas associés aux conseils de juridiction. Les comités techniques paritaires, de fait, ne sont plus paritaires. Or les magistrats et les fonctionnaires sont la vie de la juridiction. Il est très important qu'ils puissent émettre des avis et dialoguer avec le chef de cour.
M. Henri-Ferréol Billy, secrétaire national, CGT des chancelleries et services judiciaires. - Les juridictions sont fusionnées pour mutualiser les effectifs et le budget. En 2017, les 22 tribunaux d'instance parisiens représentaient 198 postes, ramenés à 160 en 2018. La fusion a donc supprimé 18 % des effectifs. La réforme Dati de la carte judiciaire a produit les mêmes effets, et ce sera également le cas de la fusion des juridictions envisagée ici.
La garde des Sceaux assure que les lieux de justice seront maintenus. Or ce maintien pourrait consister à conserver un agent pour l'accueil et le fameux SAUJ, pour transférer le reste ailleurs. Je ne crois pas aux garanties données. L'étude d'impact a clairement établi que l'objectif était de supprimer les postes : au 1er janvier 2020, les régies des tribunaux d'instance seront supprimées, dans le but d'économiser 140 ETP - puisque l'on ne parle pas d'agents mais d'effectifs, de petits bâtons sur un diagramme. En créant des juridictions nationales, 185 ETP pourront être supprimés. Les agents seront des pions entre les mains des chefs de juridiction.
M. Jean-Jacques Pieron, membre du Bureau du Syndicat des greffiers de France-FO Services judiciaires. - Je vois mal comment concilier le maintien des lieux de justice et le transfert de certaines compétences à des sociétés privées. Le projet de loi me semble un leurre : il s'agit en réalité d'un vaste plan d'économie au mépris du personnel et des justiciables.
M. Michel Montisci, greffier principal, représentant du syndicat C. Justice. -La garde des Sceaux affirme qu'il n'y aura aucune fermeture de site. Je n'y crois guère : un chef de cour pourra décider de déplacer des compétences - et le personnel afférent - d'un site vers un autre, conduisant à la fermeture progressive du premier. Souvenez-vous des promesses non tenues s'agissant des conseils de prud'hommes...
M. Jean-Pierre Sueur. - La garde des Sceaux s'est effectivement engagée à ce qu'aucun tribunal de grande d'instance ne soit supprimé. Le département du Loiret en compte deux. Avec la spécialisation envisagée, l'un pourrait concentrer la majeure partie de l'activité judiciaire et l'autre, sans pour autant fermer, se trouver réduit à une coquille vide. Lorsque je l'ai interrogée en séance publique, elle a m'a apporté une triple garantie : la spécialisation ne portera que sur des matières techniques ; elle ne pourra pas concerner plus de 10 % de l'activité d'un tribunal d'instance ; enfin, elle ne s'engagera que sur la base du volontariat du tribunal concerné. Vous pouvez retrouver ses propos au Journal officiel. Certes, il s'agit de garanties verbales qui, à défaut de figurer dans le projet de loi, seront peut-être précisées par des textes d'application, mais, prononcées devant la représentation nationale, elles font foi pour interpréter la loi.
Me Laurence Roques, présidente du Syndicat des avocats de France. - Le contentieux de la nationalité nous apporte un exemple concret des conséquences de la spécialisation des tribunaux et de la concentration judiciaire. Avec la fermeture des tribunaux d'instance dans les arrondissements à Paris, le délai de délivrance d'un certificat de nationalité française est passé de quatre à trente-six mois. Quant au volontariat, je n'y crois guère... Les garanties évoquées par la garde des Sceaux ne suffisent pas ; le justiciable y perd.
Je m'inquiète également des propos tenus par Mme Belloubet devant la Conférence des bâtonniers s'agissant de l'évaluation prochaine des contentieux dans chaque juridiction par son président et par l'inspection des services judiciaires. Des techniques de management sont appliquées à la justice et les avocats tenus à l'écart de l'expertise. En l'absence de contentieux suffisants dans une juridiction, notamment dans un département rural comme la Lozère, un tribunal de grande instance pourrait perdre la spécialité. La réforme se fonde sur un audit !
Le procédé n'apparaît guère étonnant si nous nous souvenons qu'elle fut précédée d'un rapport de l'Institut Montaigne sur la dématérialisation de la justice, qui propose de régler la gestion des flux par la médiation. Les articles 2 et 3 du projet de loi doivent être lus comme un recours obligatoire à cette procédure assorti d'une bifurcation vers les plates-formes pour désengorger la justice.
Me Jérôme Gavaudan, président de la Conférence des bâtonniers. - S'agissant de la spécialisation, lorsqu'un département compte plusieurs tribunaux d'instance, le projet de loi devrait préciser les critères de haute technicité et la volumétrie de la matière, qui justifient cette spécialisation. À l'époque de la concertation avec la Chancellerie - car il y en eut une - nous avons compris que, pour le directeur des services judiciaires, tout contentieux peut être considéré comme spécial et technique. En outre, le critère strictement volumétrique de 10 % de l'activité me semble inopérant : il pourrait conduire, par exemple, à spécialiser des tribunaux en fonction de tel ou tel type de contentieux immobilier au mépris de toute lisibilité pour le justiciable dont le dossier concerne un unique bien. Un accident mortel du travail pourrait relever de deux tribunaux, l'un spécialisé en droit du travail, l'autre en droit pénal. Lequel serait alors compétent ? Nous sommes attachés à la plénitude de la juridiction. Le projet de loi mérite d'être davantage précisé, en concertation avec les professionnels de la justice qui possèdent une connaissance fine de la spécialisation des contentieux. Ainsi, les décrets qui en découleront seront strictement encadrés.
Me Christiane Féral-Schuhl, présidente du Conseil national des barreaux. - Professionnels de la justice, nous sommes des acteurs de la démocratie et aimons notre métier. Conscient des difficultés d'exercice de nos professions, nous souhaitions une réforme ambitieuse de la justice. Hélas, celle qui nous est proposée met à mal des procédures qui donnent satisfaction et, a contrario, ne règle nullement les problèmes que nous rencontrons. Le projet de loi renvoie à moult décrets et ordonnances. Il demeure muet sur l'accès au droit. Le chantier de l'aide juridictionnelle, qui pose la question de la représentation obligatoire, s'annonce délicat.
La privatisation de certaines fonctions m'inquiète. Je suis notamment consternée par la subvention attribuée par le secrétariat général de l'innovation, qui dépend directement du Premier ministre, à un acteur privé de l'open data pour assurer une mission relative aux décisions judiciaires. Les justiciables devront payer pour accéder aux plates-formes qui mettent à disposition des actes rédigés par des fonctionnaires : cette évolution me préoccupe.
En conclusion, la réforme proposée demeure incomplète. La menace de la privatisation pèse sur une justice qui ne cesse de se déliter.
M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie pour votre force de conviction.
M. Michel Besseau, directeur des services de greffe judiciaires, élu au comité technique ministériel de CFDT Interco Justice. - L'article 53 du projet de loi est révélateur : il veut régler par la loi ce qui relève du domaine réglementaire. A contrario, le texte n'apporte pas les garanties législatives nécessaires à une exécution satisfaisante de la justice, pourtant indispensable à nos concitoyens, et à la protection des libertés individuelles. Par exemple, la gestion des greffes des conseils de prud'hommes ressort de la partie réglementaire du code du travail, mais celle des juridictions de l'ordre judiciaire relève du code de l'organisation judiciaire : or, il y a confusion dans le projet de loi. Cet imbroglio me semble révélateur du débat qui nous préoccupe depuis trois mois et des reproches que les Français font aux élites.
Par ailleurs, des plates-formes et des start-up oeuvrant dans le secteur de la dématérialisation sont soutenues par des lobbys. Dans le cadre du processus de forfaitisation des délits, l'une d'elles a récemment présenté un système permettant d'analyser le document de l'amende afin de permettre, moyennant finance, sa contestation. Son modèle économique repose exclusivement sur des données provenant de la puissance publique ! De grands groupes financent des entreprises destinées, à l'aune de la réforme que nous engageons, à s'enrichir au détriment de l'État... Nous devons veiller à conserver les moyens modernes dans le domaine public sans les confier au privé ou, à défaut, à taxer lourdement ces entreprises.
Me Roy Spitz, président de la Confédération nationale des avocats. - Vincent Charmoillaux a évoqué l'article 30 du projet de loi et les mesures d'enquête pouvant être réalisées, sous certaines conditions, par des agents judiciaires. Une fois le dossier complété avec des éléments confidentiels, le plaignant, même après un non-lieu ou l'abandon des poursuites, pourra en obtenir la copie. Cette possibilité pose un grave problème de confidentialité.
Laurence Roques a regretté l'accroissement des délais de délivrance des certificats de nationalité française. De même, la déjudiciarisation du divorce par consentement mutuel n'a pas permis de gain de temps pour le traitement des dossiers.
Jérôme Gavaudan s'est inquiété de la spécialisation des tribunaux. À la Conférence nationale des avocats, nous croyons davantage à l'utilité d'une spécialisation des magistrats au sein d'une juridiction qui conserverait la plénitude de ses compétences.
Je suis favorable aux évolutions numériques. Mais le processus nécessite, pour réussir, l'adhésion des professionnels concernés. Or, nous assistons avec la présente réforme à une numérisation de la justice à marche forcée.
Me Marie-Aimée Peyron, bâtonnier du Barreau de Paris. - La médiation obligatoire dénie le principe de la médiation. Le Barreau de Paris s'est engagé en faveur du numérique. Pour autant, la justice ne peut se passer de l'humain. À titre d'illustration, les professionnels, des magistrats aux greffiers en passant par les avocats, ont alerté sur la dangerosité des escaliers du nouveau palais de justice de Paris, lieu par essence anxiogène. Une tentative de suicide leur a hélas donné raison. Il apparaît nécessaire d'engager des travaux pour installer un filin ou rehausser les garde-corps. Quand les professionnels alertent unanimement sur un problème, il faut les écouter ! Le Parlement et la Chancellerie doivent nous entendre et nous soutenir !
M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie d'aborder cette question concrète : en visitant le chantier peu de temps avant son achèvement, des collègues sénateurs avaient fait état des mêmes craintes.
Mme Sophie Joissains. - Face à ce projet de loi, arme de destruction massive de l'efficacité et des symboles de la justice, je salue la démarche du président de notre commission de tenter jusqu'au bout d'obtenir un compromis avec la garde des Sceaux. Je salue également la belle unanimité des professionnels contre la réforme. Il est regrettable que votre mouvement ne soit pas connu du grand public, mais il est vrai que l'opinion a été confrontée récemment à l'expression de nombreux mécontentements. Vous devriez tenter de faire connaître votre combat dans des termes simples et concrets. N'en doutez pas, nous serons à vos côtés.
M. Philippe Bas, président. - Il appartient également aux membres de vos professions de participer au Grand débat puisque la question des institutions, dont l'autorité judiciaire fait partie, y est posée. Je vous remercie pour ces échanges riches et féconds que nous allons relayer auprès de la garde des Sceaux, d'autant qu'ils rejoignent nos préoccupations. J'espère que nous obtiendrons quelques avancées au cours du processus législatif qui prochainement s'achèvera.
La réunion, suspendue à 17 h 30, est reprise à 18 heures.
M. Philippe Bas, président. - Nous venons de réunir des représentants de l'ensemble de professions de la justice : avocats, magistrats, personnels de greffe, personnels judiciaires... Nous avons été impressionnés par les convergences de vues qui se sont exprimées, et nous avons ressenti les interventions que nous avons entendues comme convergentes avec nombre de points de vue que nous avions traduits dans votre projet de loi.
Vous l'aviez déposé au Sénat pour que son examen en première lecture y débute, et nous avions apprécié ce geste du Gouvernement. Nous avions beaucoup échangé dans les mois précédents, et vous avez vous-même souligné l'intérêt que vous aviez pris à l'examen des réflexions du Sénat. Celles-ci avaient donné lieu à un rapport, adopté en avril 2017, qui reprenait beaucoup de lignes directrices que vous avez vous-même arrêtées.
Aussi la suite du processus législatif nous a-t-elle beaucoup déçus. Nous avons eu l'impression d'une occasion manquée. Notre travail visait à dégager des consensus et à faire en sorte qu'une réforme ambitieuse de la justice soit acceptée par ses acteurs. C'est une nécessité pour toute réforme, et l'on voit comment celles qui sont mises en oeuvre par voie d'autorité rencontrent de grandes difficultés qui en limitent la portée, quelles que soient leurs ambitions - car il ne suffit pas d'avoir raison pour faire évoluer une société.
Malgré l'échec de la commission mixte paritaire, nous pensons - vous savez que le Sénat est généralement uni sur les questions de justice, qui dépassent les clivages politiques - que votre réforme, telle qu'elle sort de l'Assemblée nationale, se heurte à de telles résistances que vous pourriez vous-même trouver intérêt à ce que nous fassions un travail ensemble pour mieux prendre en compte un certain nombre de préoccupations qui se sont exprimées, et qui ne nous ont pas paru remettre en cause radicalement votre approche. Il s'agirait plutôt d'amender certaines dispositions qui ne sont pas mûres ou mériteraient d'être entourées de plus de garanties.
La table ronde a mis en évidence cinq attentes profondes.
Premier point : la déjudiciarisation. La conciliation préalable obligatoire suscite de fortes réserves. Ce n'est pas que la recherche d'une conciliation préalable soit une mauvaise approche : nous la partageons avec vous. C'est son caractère obligatoire qui, à certains égards, apparaît comme portant atteinte aux chances de réussite de la conciliation elle-même. La certification obligatoire des plates-formes, que nous avions adoptée, est une mesure attendue car, si on développe la conciliation et que celle-ci passe par les plates-formes, le justiciable a besoin d'être certain que ces plates-formes offriront toutes les garanties nécessaires.
Le recours aux directeurs des caisses d'allocations familiales (CAF) pour la révision des pensions alimentaires continue à susciter des questions. On nous dit que les CAF ont déjà beaucoup de travail, comme les juridictions, et que déshabiller Pierre pour habiller Paul n'est pas forcément une amélioration du service public rendu aux usagers.
Deuxième point : la procédure pénale qui est l'un des principaux points d'achoppement, qu'il s'agisse de la prolongation de la garde à vue, des perquisitions, de l'accès au dossier, de la comparution à délai différé ou du recours à la visioconférence sans l'accord de la personne poursuivie. Pour ce qui concerne les plaintes en ligne, beaucoup de sujets pourraient donner lieu à des discussions, sur lesquels nous vous offrirons des pistes de compromis possible si vous souhaitez ouvrir le dialogue.
Troisième point : le regroupement du tribunal d'instance et du tribunal de grande instance n'a généralement pas été contesté dans son principe mais plutôt dans ses modalités, et dans les garanties qui accompagneront ces regroupements de juridictions. Nous sommes prêts à y travailler aussi car nous avons nos propres idées sur le sujet. Quant à la spécialisation de certaines juridictions, les notions de technicité et de volumétrie appellent des précisions qui rassureraient, tout en étant d'ailleurs conformes aux intentions que vous aviez exprimées. Nous avons eu aussi un long échange sur les greffes des conseils de prud'hommes qui a souligné l'extrême importance de cette fonction. Nous en avions tenu compte au moment du vote de la loi sur la justice du XXIe siècle, présentée par Mme Taubira. Ce sujet est extrêmement délicat. Mérite-t-il un conflit aigu avec les professionnels ? Une voie de sortie pourrait être d'engager un dialogue plus approfondi.
Quatrième point : la justice des mineurs. Vous connaissez notre opposition à une réforme qui serait conçue, rédigée et mise en oeuvre par voie d'ordonnance. Cette disposition a été introduite en séance publique à l'Assemblée nationale, et nous ne pouvions pas, sans pouvoir nous appuyer sur un vote du Sénat, faire autre chose que refuser cette procédure en commission mixte paritaire. Pourquoi ne présenteriez-vous pas un projet de loi dans les mêmes délais, puisque vous allez y travailler dans un temps relativement bref et que, de toute façon, vous avez décidé de ne pas mettre en oeuvre une telle ordonnance avant qu'elle ait été ratifiée ?
Si j'ai bien compris le contenu du texte, la question du budget est revenue à plusieurs reprises. La comparaison avec les effectifs de la justice des principales démocraties européennes montre que l'effort de rattrapage est considérable. Nous pensons - et les professionnels partagent notre opinion - qu'un effort plus important aurait dû être planifié. Nous voyons bien que votre marge de manoeuvre est très faible. Cependant les professionnels que nous avons entendus sont très sensibles au sujet, et le Sénat avait prévu une trajectoire budgétaire plus ambitieuse, même si les contraintes des finances publiques ne nous sont évidemment pas inconnues.
Il y a aussi entre nous, Gouvernement et Sénat, des désaccords sur lesquels nous n'avons pas eu d'échange avec les professionnels. Il faut en prendre acte, mais ce n'est pas en traitant de ces questions que nous sortirons de l'impasse actuelle entre les professions judiciaires et le Gouvernement. Prenons donc acte de notre désaccord sur la manière dont le projet de loi traite la question de la surpopulation carcérale, sur le fait que vous ne souhaitez pas, à ce stade, assurer la pérennité du financement de l'aide juridictionnelle, et sur le parquet national antiterroriste, dont nous ne percevons pas la valeur ajoutée dans la lutte contre le terrorisme.
Vous le savez, madame la garde des Sceaux, le Sénat n'est pas une chambre d'obstruction. Le Sénat est par nature une assemblée constructive. Il ne cherche pas à empêcher, il n'est pas dans une opposition systématique, quelle que soit la majorité en place. Rien n'est plus important pour lui que de réussir à trouver des accords avec l'Assemblée nationale et le Gouvernement pour participer jusqu'au bout au processus législatif. Et, même s'il n'y a pas d'accord lors de la commission mixte paritaire, nous ne désespérons pas d'être utiles en discutant avec vous d'un certain nombre d'inflexions qui nous paraissent depuis le début nécessaire à votre projet. Vous apprécierez si ces inflexions sont acceptables. En tous cas, cette audition nous est utile pour essayer de voir s'il est encore possible de cheminer ensemble vers un résultat, qui ne peut naturellement pas être le texte adopté par le Sénat, et nous le comprenons très bien, mais qui ne serait pas non plus exactement la réforme que vous avez rétablie dans tous ses points à l'Assemblée nationale.
Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la justice. - Vous avez souhaité que je m'exprime devant votre commission des lois à un stade relativement avancé de la navette parlementaire. Je vous en suis reconnaissante car j'apprécie toute occasion d'échanger avec vous. J'ai bien compris que vous avez organisé, juste avant cette audition, une table ronde où un certain nombre d'acteurs du monde judiciaire sont venus s'exprimer.
Le débat que nous avons eu dans votre assemblée en première lecture avait été de très haute tenue, ce qui ne m'avait pas surprise. Il m'avait conduite à un double constat. D'abord, celui de la convergence réelle entre nous pour donner plus de moyens à la justice tout en l'adaptant aux exigences de notre temps. Le Sénat avait dès 2017 souhaité redresser la justice. Je ne sais pas s'il faut procéder à un redressement de la justice, mais je sais qu'il faut faire de notre justice un service public exemplaire et un motif de fierté au profit des justiciables. De ce point de vue, je n'ai pas de doute, notre ambition est la même.
J'ai observé aussi au cours de ce débat des divergences dans la manière d'aborder les différentes questions qui se posent aujourd'hui à la justice. Il y avait une différence d'approche sur l'idée même de réforme sur certains points. Pour d'autres, ces divergences traduisent des différences de fond peut-être plus profondes.
Sur la procédure civile, j'avais regretté en octobre dernier que votre assemblée fût revenue sur plusieurs des mesures proposées par le Gouvernement. J'avais d'ailleurs indiqué que je ne partageais pas certaines préventions du Sénat, notamment quant au recours au numérique et à la dématérialisation. Je crois en effet que le numérique et la dématérialisation constituent un grand progrès si les garanties nécessaires sont apportées, pour que la justice demeure une justice humaine. Mon projet fournit l'ensemble de ces garanties. Il a d'ailleurs intégré de nombreux éléments supplémentaires souhaités notamment par les avocats.
Il ne faut pas renoncer à l'ambition de réformer, et pour moi le statu quo n'était pas une option. Je peux comprendre les appréhensions face au changement qui peuvent mettre en cause un certain nombre d'habitudes ou de situations acquises, mais il me semble qu'il faut les dépasser. Il peut aussi y avoir des divergences d'appréciation, car tout cela n'est pas une science exacte, mais au contraire une réalité humaine. Je crois sincèrement, toutefois, que le projet que je défends débouchera sur une justice plus simple pour les justiciables, tout en maintenant un haut niveau d'exigence et une réelle proximité ainsi qu'une plus grande efficacité.
Sur la procédure pénale, nous avions également des divergences. Vous les avez rappelées à l'instant, monsieur le président. J'assume ma volonté de mieux protéger les Français par un certain nombre de dispositions qui figurent dans le texte, et en même temps de préserver la garantie des droits. Ces garanties sont bien là, le Conseil d'État l'a amplement confirmé dans son avis. Ainsi, au renforcement des pouvoirs des enquêteurs répond de manière systématique le contrôle des magistrats du parquet et du siège par le juge des libertés et de la détention (JLD). Sur les actes d'enquête, je rappelle que les magistrats du parquet sont avant tout des magistrats indépendants et garants, à ce titre, de la liberté individuelle. Quant au JLD, je ne pense pas que les contrôles qu'il effectue soient purement formels. Par l'intervention de ce juge statutaire, la garantie des droits me semble assurée.
Le Sénat a très sensiblement modifié le texte dans un sens qui m'a semblé, ainsi qu'à plusieurs observateurs, éloigné des besoins exprimés par les juridictions, par les enquêteurs et par les justiciables.
Nos positions respectives sont tout aussi éloignées sur la question des peines. Si le Sénat a partagé les objectifs globaux que je proposais, vous avez adopté un point de vue opérationnel différent, en particulier sur les plus courtes peines. La prison demeure pour vous un outil, une forme d'horizon possible pour les plus petits délits. Pour notre part, nous proposons une approche par paliers, permettant de moduler davantage la réponse apportée aux personnes qui ont commis des infractions et, donc, de renforcer l'individualisation.
Vous ne souhaitiez pas, par exemple, faire du bracelet électronique une véritable peine. Si je propose un sursis probatoire mêlant à la fois les avantages de la contrainte pénale et ceux du sursis avec mise à l'épreuve, c'est dans un souci d'efficacité et de souplesse, pour surmonter les difficultés rencontrées dans l'application de la peine de contrainte pénale depuis sa création. Votre assemblée avait fait un autre choix, celui de la peine de probation. Nous y avons réfléchi pendant la navette et nous sommes arrivés à la conclusion que ce système serait moins opérationnel que le sursis avec mise à l'épreuve, et que les magistrats ne s'en saisiraient pas davantage que de la contrainte pénale.
Enfin, sur l'organisation des juridictions, nous nous retrouvons pour créer une juridiction unique de première instance, que vous aviez proposé d'appeler tribunal de première instance et que l'Assemblée nationale a dénommée tribunal judiciaire. Mais vous avez écarté la possibilité de répartir entre les tribunaux d'un même département, lorsqu'il y a plusieurs tribunaux de grande instance, des contentieux très spécialisés. Vous avez aussi rejeté l'expérimentation qui concernerait des régions administratives comportant plusieurs cours d'appel. Le Sénat n'a donc pas complètement suivi les lignes qui avaient été tracées par le travail très complet fait par la commission des lois en 2017.
J'aurais évidemment préféré que nous puissions trouver des terrains d'entente plus nombreux. Je vous l'avais dit en première lecture. Les conditions n'ont pas été réunies pour que ce soit le cas, et l'Assemblée nationale a souhaité revenir aux propositions faites par le Gouvernement - mais elle l'a fait en faisant assez largement évoluer le texte sur des points importants.
Elle a préservé un certain nombre d'avancées qui avaient été adoptées par le Sénat. C'est le cas notamment des garanties relatives aux services en ligne qui pourront donner des consultations juridiques sans le concours d'un avocat, ou du renforcement des obligations des plates-formes. Je pourrais également citer la suppression de la représentation obligatoire devant les tribunaux paritaires des baux ruraux, ou l'inscription dans la loi des conditions d'expérimentation de la révision des pensions alimentaires, alors que le Gouvernement demandait simplement une habilitation. D'autres évolutions se sont ajoutées : le délai imposé à une victime pour se constituer partie civile devant le juge d'instruction à la suite d'une plainte laissée sans réponse a été maintenu à trois mois.
En matière d'alternatives aux poursuites, l'actuelle limitation du champ d'application de la composition pénale aux délits punis d'une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à cinq ans a été également maintenue. Des éléments destinés à mieux encadrer le rôle de la caisse d'allocations familiales ont été adoptés pour l'expérimentation que le projet de loi propose de conduire en matière de révision des pensions alimentaires. Peut-être aurons-nous l'occasion de revenir sur ce sujet. Je pourrais aussi citer des dispositions qui ont clarifié certains points concernant la répartition des contentieux spécialisés exclusivement sur la base de projets locaux. Je pense également à l'inscription dans la loi de la consultation obligatoire des conseils de juridiction.
Bref, à l'occasion de cette nouvelle lecture, le texte que je vous propose a très sensiblement évolué, à tel point qu'un grand quotidien du début d'après-midi a évoqué un « recul du Gouvernement », ce qui m'a semblé curieux et, hélas, assez significatif de l'état d'esprit qui prévaut encore dans notre pays : si un Gouvernement est fermé à toute évolution de ses propositions, on estime qu'il est dur et arrogant ; s'il accepte la discussion, on qualifie les compromis de reculade ! Il me semble important de trouver des convergences et je crois que c'est une bonne manière d'avancer.
L'habilitation que le Gouvernement a demandée sur la justice des mineurs a suscité des interrogations et des critiques. Le Gouvernement souhaite prendre ce dossier à bras le corps, en s'appuyant sur le travail parlementaire déjà engagé par les deux assemblées. Le temps de la ratification sera pleinement employé pour que les deux chambres débattent de cette réforme et modifient le texte que le Gouvernement leur proposera dans le sens qui leur semblera utile. Je suis absolument résolue à mener à bien cette réforme, que deux majorités successives n'ont pas réussi à faire aboutir depuis plus de dix ans.
Nous arrivons à un stade de la navette ou le texte se dessine assez précisément. Le Gouvernement est satisfait des évolutions que le texte a connues pour le moment, mais je ne doute pas que cette audition sera à nouveau l'occasion pour chacun d'entre nous d'exprimer son point de vue et d'éclairer ses choix respectifs, ce qui permet toujours de progresser, comme nous le souhaitons tous.
M. Philippe Bas, président. - Merci pour cette introduction extrêmement précise. Il est heureux que vous ayez réussi à trouver des convergences avec votre propre majorité. Nous allons essayer d'apprécier ce soir la possibilité que vous en trouviez aussi avec le Sénat - et avec les professions de justice que nous avons entendues.
M. Yves Détraigne, rapporteur. - Après votre propos, on a le sentiment que rien de ce que nous pourrions proposer ne serait accepté par le Gouvernement !
J'évoquerai malgré tout l'article 53 du projet de loi, sur la réforme de l'organisation des juridictions de première instance. La fusion des tribunaux d'instance et de grande instance cristallise une grande partie de l'opposition du monde judiciaire, qui craint la fermeture de sites judiciaires, le recul de la justice de proximité et s'oppose à la mutualisation des greffes des conseils de prud'hommes avec ceux du tribunal judiciaire dans une même commune.
Sans remettre en cause le principe de la fusion des tribunaux d'instance et de grande instance en première lecture, le Sénat avait apporté d'importantes garanties susceptibles d'apaiser certaines des craintes exprimées par les représentants du monde judiciaire.
Il avait mis en place un dispositif d'encadrement de toute modification de la carte judiciaire, qui devait être précédée d'une évaluation au vu des observations présentées par les chefs de cour ainsi que par le conseil départemental. Il fixait au niveau national un socle de compétences des chambres détachées, afin d'éviter qu'elles ne soient définies au cas par cas. Il supprimait la spécialisation de certains tribunaux au sein d'un département, la procédure permettant de procéder à cette spécialisation à l'échelle départementale étant particulièrement lourde. Que pensez-vous de ces propositions du Sénat ?
Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux. - Une chose n'est pas écrite dans la loi, mais c'est l'une de mes convictions fortes : en première instance, il n'y a de justice que de proximité. Toute société humaine organisée a besoin d'un juge. Cela n'a de sens que si les citoyens ont le sentiment qu'ils peuvent le saisir avec facilité. Aussi, je le répète solennellement devant vous, aucune juridiction ne sera fermée.
Vous évoquez la fusion des tribunaux d'instance et des tribunaux de grande instance. Nous souhaitons qu'il y ait un tribunal judiciaire, ou plusieurs, par département. S'il y a un tribunal de grande instance et un tribunal d'instance, par exemple, l'ensemble formera un tribunal judiciaire. En effet, pour le justiciable, il est beaucoup plus simple d'aller au tribunal sans avoir à se demander s'il doit aller au tribunal d'instance ou au tribunal de grande instance. Actuellement, lorsqu'un justiciable dépose une requête auprès d'un tribunal qui n'est pas compétent, il lui faut parfois attendre longtemps pour recevoir une réponse négative. Désormais, il déposera sa requête dans n'importe quel site et celle-ci sera, s'il le faut, réorientée.
Un tribunal judiciaire comprendra plusieurs sites, correspondant aux sites actuels. Comment garantir que les tribunaux d'instance ne seront pas fermés ou dévitalisés ? Aujourd'hui, rien ne garantit le maintien d'un tribunal d'instance. Nous ne dégradons donc pas la situation actuelle, nous l'améliorons. Dans chacun des tribunaux d'instance, qui s'appelleront désormais tribunaux de proximité, les juges et le personnel seront affectés par des textes qui mentionneront le lieu d'affectation : on ne joue pas avec les personnes, qui doivent savoir où elles travaillent, où elles vivent, où elles peuvent inscrire leurs enfants à l'école. Nous maintenons donc le lieu d'affectation des personnels et des magistrats. Puis, il y aura, dans ces tribunaux de proximité, un juge statutaire qui exercera ses compétences : le juge des contentieux et de la protection. Ce juge statutaire traitera quatre dossiers essentiels de la justice du quotidien : le surendettement, les baux d'habitation, les crédits à la consommation et les tutelles. Les tribunaux d'instance isolés traiteront comme aujourd'hui les contentieux civils de moins de 10 000 euros. Enfin, nous laissons la possibilité aux chefs de juridiction d'augmenter les compétences de ces tribunaux de proximité en y adjoignant le contentieux familial post-divorce, selon les bassins socio-économiques et de population et en fonction des contentieux jugés. Ainsi, je garantis que les tribunaux de proximité perdureront tous et ne seront pas des coquilles vides.
La spécialisation ne jouera que lorsque, dans un même département, il y aura plusieurs tribunaux judiciaires. Ce que nous proposons à l'article 53 du projet de loi, dont le texte, je le rappelle, comporte le verbe conjugué « peuvent » et non pas « doivent », est que, sur la base d'un projet local, les juridictions répartissent entre les tribunaux judiciaires du département des contentieux très spécialisés. Cela revient à créer des pôles de compétence spécialisés sur des contentieux qui ne sont pas des contentieux de masse. Ces derniers seront exclus de ces spécialisations. Or, dans un tribunal de grande instance, 90 % des contentieux civils concernent les contrats, la famille, la responsabilité. On ne touche à rien de tout cela ! Mais pour les contentieux sur les enlèvements illicites d'enfants, sur les contrats de transport, sur les droits d'enregistrement ou des sujets de ce type, qui représentent une infime part du stock d'affaires, il ne serait pas absurde de décider que l'un des tribunaux judiciaires du département les traite tous. Cela ne produira aucune dévitalisation mais au contraire un renforcement de l'efficacité et de la qualité de la justice. Ces contentieux spécialisés peuvent faire l'objet, s'il y a un projet local, d'une répartition équilibrée entre les différents tribunaux du territoire. Il importe à la fois de garantir la proximité et d'assurer une qualité élevée de la justice par cette proposition de spécialisation des tribunaux.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous ne sommes pas là pour refaire l'ensemble du texte, sur lequel nous avons incontestablement des divergences, mais pour essayer d'apaiser un peu les inquiétudes qui se révèlent dans l'ensemble des professions judiciaires. Magistrats, avocats, greffiers sont tous d'accord pour considérer que ce texte est porteur d'un certain nombre de difficultés futures et que, si nous n'y prenons pas garde, nous risquons de voir des conflits apparaître et des justiciables se sentir éloignés du système. Nous ne sommes pas ici pour renverser la table, mais pour chercher une piste qui permette d'avancer sur certains points, que notre président a rappelés.
Vous vous engagez solennellement, c'est bien. Mais il serait mieux que cela soit inscrit formellement dans le texte de loi. En matière civile, sur la spécialisation des tribunaux de grande instance, notre table ronde a débouché sur une proposition. Vous présentez la spécialisation comme fondée sur le volontariat. Cela peut aboutir à la disparition d'un des tribunaux concernés. Pourquoi ne pas préciser que la spécialisation ne concerne que des contentieux de haute technicité et de faible volume ? Ces deux critères servent à la fois votre objectif, qui est de spécialiser, et le nôtre, qui est de s'assurer qu'il n'y aura pas de suppression de tribunaux de grande instance dans certains départements.
La possibilité que l'avocat soit informé d'une perquisition chez la personne poursuivie, dans le cadre de l'enquête préliminaire menée par le procureur de la République, n'est pas prévue par le texte. Nous estimons que les pouvoirs importants donnés au procureur de la République font que cela serait une bonne chose. Nous ne demandons pas qu'il soit présent pour que la perquisition commence, mais qu'il soit simplement informé de manière à ce qu'il puisse, s'il le souhaite, venir. Cela se fait en matière fiscale.
En matière civile, le Sénat a déjà prévu un socle minimal de compétences pour les chambres détachées.
Enfin, vous avez dit en séance, devant les sénateurs, que la justice des mineurs ferait l'objet d'un texte spécial, à part. Nous en avions pris acte, et nous étions d'accord. À l'Assemblée nationale, vous avez demandé à pouvoir légiférer par voie d'ordonnance.
Il y a une opposition réelle du Sénat sur ce point, et nous vous demandons de bonne foi de revenir dessus. Cela ferait tomber une pression inutile sur ce texte important, qui mérite que tous les parlementaires puissent s'exprimer et que le Parlement soit saisi.
Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux. - Je ne peux que saluer votre volonté d'apporter des apaisements à des inquiétudes. C'est indispensable. C'est ce à quoi je m'emploie lorsque je rencontre le personnel des juridictions et les avocats, avec qui j'ai un dialogue constructif.
Vous dites qu'il faudrait ajouter des adjectifs aux deux critères de la spécialisation, et parler de « faible volumétrie » et de « haute technicité ». Nous avons déjà eu ce débat. Pour nous, ces deux critères n'avaient pas en eux-mêmes à être qualifiés. Il y a une conjonction de coordination : il faut que les deux conditions soient remplies. Cela s'oppose par définition au contentieux de masse ; il va de soi que des contentieux techniques sont par nature de faible volumétrie. Ce sont les barreaux qui nous avaient demandé de définir ces deux critères. Bien sûr, ils auraient souhaité, comme vous, que nous ajoutions les qualificatifs « haute » et faible ».
Vous me suggérez d'introduire une information de l'avocat par la personne qui fait l'objet d'une perquisition. C'est d'abord un sujet qui a fait l'objet de très longs débats devant votre assemblée et à l'Assemblée nationale. Rien n'empêche la personne perquisitionnée d'appeler son avocat ; nous voulons construire une loi de simplification de la procédure : le préciser dans le texte serait une complication.
Sur les mineurs, lorsque je vous ai dit que cela fera l'objet d'un texte à part, je le pensais. Et cela fera l'objet d'un texte à part... J'avais la certitude, partagée par d'autres, qu'il fallait revoir l'ordonnance de 1945. Je me suis engagée à construire ce texte totalement avec vous. Je proposerai d'ici quelques jours une méthode de consultation qui nous conduira à entendre les organisations syndicales des magistrats et des professionnels chargés de la protection de l'enfance, ainsi que les parlementaires qui le souhaiteront - l'Assemblée nationale a d'ores et déjà constitué un groupe de contact où tous les groupes sont représentés.
Si j'ai choisi la voie de l'ordonnance, c'est que j'ai voulu me contraindre à proposer un texte, pour ensuite laisser un temps de dialogue long pour le Parlement. Mais je ne souhaite pas revenir en arrière sur ce point, je vous le dis clairement.
M. Philippe Bas, président. - Permettez-moi d'intervenir : les parlementaires ne sont pas des partenaires de concertation. Le Gouvernement présente un projet de loi et ils en débattent. Le fait que quelques collègues veuillent bien collaborer avec le Gouvernent ne peut pas être un substitut au travail législatif. Je vais désormais donner la parole aux collègues qui souhaitent vous interroger.
M. Philippe Bonnecarrère. - Où en est votre projet informatique, dont la réussite est une condition nécessaire mais non suffisante du succès de votre réforme ? C'est une faiblesse historique de votre ministère. Lors de votre première audition, vous nous aviez rappelé le montant des investissements et votre implication personnelle dans ce travail - puisque vous présidez une fois tous les deux mois une réunion de pilotage de ce projet.
Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux. - Vous avez raison de rappeler la faiblesse de notre ministère, et l'ambition qui est la nôtre. Pour la réussite, je vous en laisserai juge. J'ai beaucoup entendu que la numérisation risquait d'éloigner le justiciable de son juge. Ce n'est pas du tout ce que nous voulons faire. La numérisation a un double objectif : faciliter le travail des greffiers et des magistrats ; permettre au justiciable d'avoir un atout supplémentaire dans son rapport à la justice. Celui-ci pourra se traduire par une plainte ou une requête en ligne - qui ne viendra pas se substituer à la plainte ou à la requête sur support papier - ou par le suivi de leur procédure en ligne - qui sera mis en oeuvre à la fin de cette année civile.
Avec 560 millions d'euros et des recrutements d'ingénieurs et de techniciens, nous avons les moyens d'agir sur les trois fronts des infrastructures, des équipements, et de l'accompagnement du personnel. Concernant les applicatifs, le casier judiciaire en ligne est déjà à l'oeuvre puisqu'un million de personnes se sont déjà connectées pour obtenir un extrait ; c'est un projet très compliqué en raison des problèmes de sécurité. La procédure pénale native est également en développement, mais nous en déploierons bientôt les premières briques dans deux cours d'appel. L'accompagnement du personnel suppose des modes nouveaux de relations, y compris avec les avocats.
M. Philippe Bas, président. - Vous avez estimé dans votre introduction que le Sénat avait des préventions sur le numérique et les plates-formes, et qu'il fallait dépasser les réticences à l'égard des changements qui tiennent aux habitudes et aux situations acquises, les habitudes acquises. Nous avons beaucoup travaillé sur ces questions. Il n'est du pouvoir de personne d'empêcher les Français d'accéder à des plates-formes qui existent déjà, sur le modèle américain. Vous avez eu la gentillesse de clôturer le premier forum parlementaire de la legal tech qui s'est tenu au Sénat en juin dernier. Nous n'avons donc pas de prévention particulière envers le numérique, mais nous souhaitons, au moment où la place de la conciliation dans la justice grandit, que les plates-formes fassent l'objet d'une certification obligatoire, pour que les Français ne se fassent pas - si vous me permettez l'expression - arnaquer. Dans les nouvelles technologies il y a le meilleur, mais aussi le pire. Moins libéraux que vous, nous pensons qu'une garantie de l'État serait importante. Nous aimerions donc que vous acceptiez nos propositions sur le sujet.
Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux. - J'ai entendu dire que le projet de loi, en renforçant les obligations de conciliation, contraindrait les justiciables, vu le trop faible nombre de conciliateurs, à se tourner vers des plates-formes numériques. Rappelons que la conciliation est obligatoire depuis la loi de 2016 - que vous avez votée - pour les conflits de moins de 4 000 euros. Nous ne faisons guère qu'étendre par la voie règlementaire cette obligation aux litiges de moins de 5 000 euros, ainsi qu'aux conflits de voisinage. Le directeur des services judiciaires va commencer un processus de recrutement pour porter le nombre de conciliateurs de justice de 2 100 aujourd'hui à 2 500 à la fin de l'année.
Quant à la certification des plates-formes, j'ai beaucoup dialogué avec les avocats, qui m'ont fait progresser sur ce sujet. Au-delà des obligations qui s'imposeront à toutes les plates-formes, le Comité français d'accréditation (Cofrac) pourra en labelliser certaines. Nous refusons la labellisation obligatoire car cela reviendrait à soumettre cette activité à une autorisation administrative, alors qu'elle relève de la liberté d'entreprendre. Le Conseil national des barreaux (CNB) vient d'ouvrir une plate-forme. En cas de non-respect des obligations, il pourra y avoir des sanctions pénales et des actions civiles en responsabilité.
M. Jacques Bigot. - Les professionnels de la justice ont manifesté un accord exceptionnel sur la question du budget de votre ministère : son augmentation servira pour l'essentiel l'administration pénitentiaire, et la réforme qui se profile permettra de réduire les effectifs dans les tribunaux, qui n'ont pas besoin de cela. Nous partageons cette analyse, comme en témoigne le rapport de notre mission d'information sur le redressement de la justice, ayant débouché sur les propositions de loi du président Bas adoptées par le Sénat en octobre 2017. Il faut faire le parallèle avec les fermetures de services publics. Lorsqu'il y a deux tribunaux de grande instance dans un département, l'un dans la ville-centre et l'autre dans une zone moins dynamique, la spécialisation ne peut aboutir qu'à un glissement vers la fusion. Si vous tenez votre promesse de ne pas le faire, c'est votre successeur qui s'en chargera.
Les fonctionnaires des greffes nous le disent : la spécialisation permettra de limiter les recrutements et, à la fin, il n'y aura plus qu'une personne pour donner des renseignements au public.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement qui prévoit la mutualisation des greffes dans les villes où existent à la fois un tribunal d'instance et un conseil de prud'hommes. Là aussi, c'est une façon de réduire le personnel et de faire des économies.
Au moment où nous espérions que le Président de la République ait compris que la verticalité ne fonctionnait pas, cela étonne. Nous cherchons à faire en sorte - par une saisine du conseil de juridiction ou des conseils départementaux - que des garanties soient données pour que l'organisation territoriale n'échappe pas aux territoires. Un retour à la verticalité de Mme Dati inquiète tout le monde.
Le Président de la République a cité le Sénat dans les sujets soumis au grand débat. Il est certain que si on passe de la procédure accélérée aux ordonnances avec une vague discussion de quelques mois avec quelques sénateurs, on n'a plus besoin du Sénat !
Vous nous demandez d'adopter une habilitation à réformer la justice des mineurs par ordonnance et le Gouvernement nomme un secrétaire d'État à la protection de l'enfance. Attention ! Comme le dit Michel Amiel, qui siège dans un groupe proche du Gouvernement : « un mineur dangereux est un mineur en danger ». Il faudra concilier protection et justice pénale des mineurs. Plutôt que faire un code pénal de l'enfance, faudrait-il écrire un code global qui inclue les deux problématiques.
Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux. - Le conseil de juridiction, il est dans le texte. Vous me l'aviez tellement demandé que je l'ai repris. Sur la réforme des juridictions, j'ai toujours dit que nous devions consulter les professionnels du droit et les acteurs locaux. Le conseil de juridiction est la meilleure solution. Il sera consulté à chaque changement.
M. Jacques Bigot. - Pas sur la spécialisation.
Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux. - Aucun projet ne pourra être présenté sans que le conseil de juridiction ait été consulté.
Vous craignez que les territoires ne soient pas suffisamment pris en compte. Nous augmentons les effectifs. Il y a eu 192 emplois affectés, magistrats et assistants de justice dans les juridictions judiciaires. Je sais que cela ne suffira pas à nous faire remonter dans les classements européens, mais ce n'est pas rien. Le budget de la justice est en hausse de 25 %. Nous avons comblé plus de la moitié des vacances d'emplois dans les juridictions et espérons combler tout d'ici la fin de l'année.
Vous reprochez à ce texte sa verticalité ? C'est tout le contraire ! Dans les départements comportant plusieurs tribunaux, nous n'imposerons rien depuis Paris, mais ouvrirons la possibilité de construire des projets locaux, qui seront ensuite traduits dans un texte à Paris. Si personne ne veut rien faire, rien ne sera fait. Vous évoquez le cas d'un département comportant un tribunal dans une zone dense et un autre dans une zone qui l'est moins. Le dispositif que je propose peut rééquilibrer les choses en apportant plus d'activité au deuxième, rien ne l'interdit. Avec du volontarisme, cela peut se faire. Des missions d'appui aux acteurs locaux les aideront, s'ils veulent bien se saisir du problème.
Vous rapportez les difficultés soulevées par les fonctionnaires des greffes. Nous les rencontrons et je comprends les inquiétudes lorsqu'on évoque la fusion d'un tribunal d'instance avec un tribunal de grande instance, qu'ils soient éloignés ou se situent tous deux dans une même cité judiciaire. Les choses ne se feront pas sans leur accord. Les délégations de personnel, vers une autre juridiction, aujourd'hui possible sans leur accord, par exemple, leur seront soumises.
Lorsqu'il y a un conseil de prud'hommes dans le même bâtiment qu'un tribunal d'instance, nous considérons que les accueils ne doivent pas être séparés. Avec le service d'accueil unique du justiciable (SAUJ), l'ensemble des fonctionnaires de greffe doivent être capables de répondre aux questions du justiciable. Certains greffes de conseils de prud'hommes ont des effectifs faibles, car ils ont peu d'activité : ceux-là seront confortés par cette mutualisation. Nous garantissons par ailleurs dans le texte que cela ne pourra se faire que dans l'objectif d'améliorer le fonctionnement des conseils de prud'hommes.
M. Jean-Pierre Sueur. - Sincèrement, je ne comprends pas votre objectif, y compris votre objectif politique. Cet après-midi, nous avons entendu longuement des représentants du monde judiciaire, qui nous ont tous dit leur désaccord avec le texte. Je pensais que vous viendriez devant nous pour nous proposer quelques pistes d'ouverture, sachant ce que pensent ces représentants. Au contraire, vous défendez le texte inexorablement, comme s'il n'y avait pas la moindre place pour le compromis. Vous évoquez la navette, mais vous savez bien que la procédure accélérée a été déclarée ; s'il y a une CMP qui ne réussit pas, vous n'êtes absolument pas obligée de demander à l'Assemblée de dire le dernier mot, vous pouvez continuer la navette qui est de droit ; c'est la Constitution - vous la connaissez parfaitement.
Il y a le grand débat ; quelques questions sur la justice auraient pu être posées. Mais il n'y a rien, comme sur la culture.
Vous êtes habituée au débat, madame la ministre, vous avez été élue locale ; aussi je ne comprends pas votre attitude. M. le rapporteur rappelle ce que vous m'aviez répondu en séance publique : la spécialisation ne concernera que des contentieux de faible volume - 10 % maximum du contentieux total - sur des sujets très techniques et sur la base du volontariat. On pourrait inscrire cela plus précisément dans le texte. En quoi cela serait-il un problème ? En quoi ce qui a été voté par l'Assemblée nationale serait-il le souverain bien ?
Ce qui m'abasourdit, c'est l'argument que vous évoquez pour justifier votre demande d'habilitation à prendre une ordonnance : cela vous contraindrait à écrire un texte. Mais un projet de loi aussi ! En quoi cela serait-il négatif ?
M. Philippe Bas, président. - Le Sénat ne veut pas vous faire perdre la face, il n'en a d'ailleurs pas le pouvoir. Mais il veut vous alerter sur l'impasse dans laquelle vous vous trouvez avec les professions judiciaires. M. Sueur se demande pourquoi vous ne profitez pas de ce passage devant le Sénat pour apaiser certaines tensions.
Mme Muriel Jourda. - Concernant la fusion des greffes des tribunaux d'instance et des conseils de prud'hommes, votre réponse est une vue de l'esprit. L'accueil du justiciable ne serait en rien amélioré. Ces greffiers ne peuvent pas s'apporter d'aide mutuelle ; ils ne font pas le même métier. Je n'en vois pas l'intérêt.
Par ailleurs, votre texte reviendrait à ce que le directeur de la CAF puisse prendre une décision de fond concernant les pensions alimentaires. Qu'on puisse lui donner une compétence juridictionnelle, même si les parties sont d'accord, cela est contesté par toutes les professions du droit. Les anciens conjoints sont dans un rapport de force que seuls les avocats et les juges perçoivent, un directeur de CAF ne le percevra pas forcément. Les barèmes ne fonctionnent d'ailleurs pas : en effet les situations ne sont jamais identiques. Enfin, la CAF paie une allocation pour le parent isolé lorsque aucune pension n'est versée ou si elle est trop faible. Cela ne créerait-il pas un conflit d'intérêts avec une décision de son directeur prise par ailleurs en matière de pension alimentaire ?
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Cette réunion est un mystère pour moi : elle n'aura servi à rien. Comment expliquez-vous que des groupes opposés politiquement, et l'ensemble des professions judiciaires - dans mon souvenir, cela n'est pas arrivé depuis l'affaire Laetitia - se mobilisent contre votre réforme. Comment pouvez-vous penser avoir raison contre tout le monde ?
Mme Sophie Joissains. - Oui, nous nous opposons tous à cette réforme qui ne prend pas en considération les publics les plus fragiles. Ainsi, la plainte en ligne sera difficile pour les personnes qui ne sont pas à l'aise avec le numérique. Les personnes vivant dans les quartiers prioritaires attendent aujourd'hui des heures aux commissariats, qui sont souvent en sous-effectif. On leur dira : retournez chez vous, déposez votre plainte en ligne... et elles ne le feront pas.
Les plates-formes non certifiées seront le terrain de jeu d'escrocs professionnels. La liberté d'entreprendre ne peut pas concerner la justice, qui est un service public.
Je n'ai pas de problème avec les déjudiciarisations, si cela ne change pas les droits du justiciable. Or celles que vous proposez augmentent le coût de la justice concernant les actes de possession d'état ou les accords sur l'assistance médicale à la procréation par exemple. Les injonctions de payer seront traitées par un tribunal unique concernant des sommes qui peuvent paraître modiques, mais qui, pour certains, le ne sont pas. Cela créera un fossé entre le justiciable et son juge, alors que la justice est là pour protéger le faible contre le fort et apporter des garanties à tous les citoyens. Enfin, je regrette un glissement vers un système inquisitorial, avec l'accroissement énorme des pouvoirs du procureur au détriment de ceux du juge d'instruction. Des atteintes à la vie privée seront inévitables.
Mme Brigitte Lherbier. - Je me demandais : intervenir, mais pourquoi ? Nous avons fait le tour des sujets sans avoir de réponse. Nous avons tous assisté aux audiences de rentrée des juridictions de nos différentes contrées. Pour la première fois depuis trente ans, on sent une inquiétude partout en France, chez les magistrats comme chez les avocats.
Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux. - Madame de la Gontrie, je ne suis jamais sûre d'avoir raison contre tout le monde. Mais j'ai mis en oeuvre une méthode - qui peut-être ne se voit pas au regard de ce qui vous a été présenté cet après-midi - qui m'a permis de faire remonter des propositions des magistrats, des enquêteurs, des avocats... Ce sont elles que j'ai traduites dans le texte qui vous a été présenté. Je crois dans une justice de proximité, humaine, accessible et plus efficace. J'écoute beaucoup ce qu'on me dit.
Monsieur Sueur, je m'étonne que vous me reprochiez l'absence de compromis alors que j'ai beaucoup travaillé avec vous, sur la compétence en matière de crime contre l'humanité, notamment, comme avec d'autres de vos collègues.
Madame Jourda, le texte a beaucoup évolué, car j'ai travaillé avec les élus et les avocats. Concernant les pensions, n'oublions pas qu'il s'agit d'une expérimentation dans laquelle le directeur de la CAF n'a pas de fonction juridictionnelle : il se contentera de modifier un montant en fonction d'évolutions objectives de la situation. Sa décision peut toujours faire l'objet d'un recours. Un tel dispositif existe dans bien des pays. Je ne vois pas quel serait l'intérêt de la CAF de fixer une pension trop peu importante, puisqu'elle serait obligée de la compléter.
Cette réunion est un mystère pour vous, Madame de la Gontrie. Sachez que c'est toujours avec un grand plaisir que je réponds à l'invitation de la commission des lois du Sénat.
Madame Joissains, ce projet de loi permet au contraire de prendre en compte les publics les plus fragiles : c'est vrai en matière d'aide aux victimes de terrorisme. La plainte en ligne est un atout pour un certain nombre de femmes. Il faut voir comment, sur les plates-formes, ces femmes qui n'osent pas tout de suite porter plainte sont conduites vers cette démarche avec beaucoup de psychologie par des officiers de police et de gendarmerie. La cour criminelle permettra aux victimes d'avoir une réponse plus rapide. Sur l'accroissement du rôle du procureur, la tendance est réelle, mais elle a commencé il y a longtemps ; elle remonte au moins à la création en 2000 du juge des libertés et de la détention. Certes, cette pente n'est pas modifiée radicalement par la réforme.
Madame Lherbier, dans l'ensemble de ces dispositions, il y a des atouts pour les territoires et pour les plus fragiles. J'ai lu les discours prononcés lors des audiences solennelles. Je mesure l'inquiétude, mais aussi les attentes que suscite ce texte.
M. Philippe Bas, président. - Merci du soin que vous avez pris à argumenter vos positons. Nous espérions certes plus d'ouverture... nous ne pouvons pas le nier.
Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux. - Merci de vos observations. Je serai toujours prête à travailler pour l'amélioration du texte.
* 1 N'a pas pris part au vote : 1