Source: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2006.309.01.0022.01.POR&toc=OJ:C:2006:309:FULL
Timestamp: 2019-11-13 03:05:29+00:00
Document Index: 100857470

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Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (Código Aduaneiro Modernizado) COM(2005) 608 final — 2005/0246 (COD)
Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (Código Aduaneiro Modernizado)»
COM(2005) 608 final — 2005/0246 (COD)
Em 17 de Janeiro de 2006, o Conselho decidiu, de harmonia com o disposto no artigo 95.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta supramencionada.
Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Mercado Único, Produção e Consumo, que emitiu parecer em 31 de Maio de 2006, sendo relator U. BURANI.
Na 428.a reunião plenária de 5 e 6 de Julho de 2006 (sessão de 5 de Julho), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 152 votos a favor, 1 voto contra e 3 abstenções, o seguinte parecer.
1. Introdução: princípios inspiradores do novo Código
O programa de acção para as alfândegas da Comunidade (Alfândega 2007), que o Conselho adoptou em 2002, incluía entre as principais acções uma revisão radical do Código Aduaneiro Comunitário em vigor (Regulamento do Conselho (CEE) n.o 2913/92), que se tinha tornado obsoleto devido à evolução registada nos mercados e nas tecnologias, à adopção de diversos Tratados e, sobretudo, aos sucessivos alargamentos da União Europeia.
A ideia de propor um Código totalmente renovado assenta na consideração de que o antigo Código, todavia vigente, «Não acompanhou as alterações radicais ocorridas no contexto do comércio internacional, nem a evolução das atribuições das alfândegas». A proposta em apreço é coerente com as políticas comunitárias — em particular com os princípios do mercado interno e da protecção dos consumidores, bem como com a Estratégia de Lisboa — e constituiu a base para posteriores medidas de racionalização dos regimes e procedimentos aduaneiros, bem como de adequação das disposições em função da criação de normas comuns entre os sistemas informáticos dos Estados-Membros.
Na opinião da Comissão, este conjunto de medidas permitirá aplicar as orientações do Conselho em matéria de e-Government e da iniciativa «Legislar melhor», para além de realizar uma série de objectivos concretos, como aumentar a segurança das fronteiras externas, reduzir o risco de fraude e aumentar a coerência com as demais políticas comunitárias e, em particular, a política fiscal.
O novo Código foi elaborado no quadro da Estratégia de Lisboa, que tem por objectivo tornar a Europa «um local mais atractivo para investir e trabalhar»; é também coerente com as propostas apresentadas pela Comissão — e aprovadas pelo Conselho, em Dezembro, de 2003 — para a criação de um ambiente simplificado e sem papéis. Para além disso, a orientação do Conselho é também aplicada na proposta paralela de decisão relativa «a um quadro sem papel para as alfândegas e o comércio» (COM(2005) 609, de 30.11.2005), sobre a qual o Comité emitirá outro parecer.
As inovações do novo Código não são apenas de carácter formal ou de mera actualização; de bem maior importância são na realidade as alterações que se introduzem nas orientações de política aduaneira. Nos últimos vinte anos, as alfândegas registaram uma progressiva diminuição das suas funções em termos de percepção de direitos, com um correspondente e significativo aumento das suas responsabilidades na aplicação de medidas não pautais sobre segurança, controlo da imigração clandestina, combate à contrafacção, lavagem de dinheiro, tráfico de estupefacientes, higiene, saúde, ambiente e protecção dos consumidores, além da cobrança do IVA e dos impostos especiais de consumo. Todavia, o documento da Comissão não menciona de modo explícito, relativamente ao termo «segurança», uma função colateral que seguramente virá a caber às alfândegas, isto é, a de uma valiosa ajuda em matéria de controlo de tráfico de armas e de combate ao terrorismo. Esta omissão transforma-se em verdadeira carência no atinente aos sistemas de informação, questão que o CESE analisa no ponto 3.1.3.1.
Outra inovação consiste na adopção de procedimentos informatizados. No Código em vigor já estão previstos esses procedimentos — e são largamente adoptados por quase todos os Estados-Membros — mas continuam a ser facultativos tanto para as alfândegas nacionais como para os utilizadores. Em contrapartida, o novo Código não prevê a sua obrigatoriedade, passo indispensável para a supressão do suporte em papel, objectivo da iniciativa paralela referida no ponto 1.3.
A elaboração de um novo Código está em consonância com as políticas da Comissão e respeita aos procedimentos estabelecidos sobre viabilidade, transparência e avaliação de impacto. O CESE congratula-se por terem sido consultados os sectores da sociedade civil interessados e por os respectivos pareceres terem sido em grande medida favoráveis. Concorda com a Comissão quanto ao cumprimento das bases legais e dos princípios de subsidiariedade e de proporcionalidade, ao passo que se reserva a possibilidade de aduzir ulteriormente algumas observações em matéria de avaliação de impacto.
A Comissão analisou quatro diversas abordagens na matéria optando, no final, por uma solução que prevê uma colaboração reforçada dos sistemas informáticos aduaneiros nacionais. Esta escolha justifica-se, segundo a Comissão, pela necessidade de respeitar o princípio de subsidiariedade e a constatação da pouca disponibilidade dos Estados-Membros para aceitarem uma solução assente num sistema europeu centralizado. O CESE toma nota desta escolha forçada, embora frisando que esta última opção teria representado uma solução mais fiável, mais simples e menos onerosa para os utilizadores. Quando ao princípio de subsidiariedade, a sua aplicação teria tido tendência para ser mais a nível europeu que nacional.
Em Fevereiro do ano transacto, o CESE analisou uma «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário» (1), que já propunha inovações em matéria de eliminação do suporte papel e de gestão integrada das fronteiras externas. O Comité nota com satisfação que os princípios enunciados na referida proposta, e que considerou largamente positivos, foram mantidos na proposta em apreço e concretamente traduzidos em disposições sobre as quais, mais uma vez, se pronuncia favoravelmente.
O conjunto das novas disposições concede uma maior atenção aos direitos e exigências dos operadores o que se traduz, sobretudo, numa série de disposições que têm em conta, se for o caso, os possíveis danos decorrentes dos procedimentos. Tal sensibilidade é prova, tanto da simplificação da legislação, como da fusão dos regimes aduaneiros, que são reduzidos dos actuais treze para três: importação, exportação e regimes especiais. Assim, graças ao trabalho de redacção, foram alterados, integrados ou transferidos para as disposições de aplicação mais de dois terços dos 258 artigos do Código em vigor, passando de 258 para 200 artigos.
O CESE reconhece que a Comissão efectuou um trabalho delicado e laborioso, respeitando os princípios gerais do mercado único e com nítido respeito pelos direitos e necessidades dos operadores. Todavia, sublinha que a falta de um regulamento de aplicação, cuja redacção é competência da própria Comissão, deixa por agora alguma incerteza sobre diversas normas. Por isso, o Comité deseja que seja elaborado e rapidamente adoptado um novo regulamento de aplicação.
3.1 Título I: disposições gerais
O artigo 3.o enumera os territórios nacionais que compõem o território aduaneiro da Comunidade. O artigo não aduz observações especiais, salvo pela dúvida que surge devido ao n.o 3, onde se afirma que «Determinadas disposições da legislação aduaneira podem ser aplicadas fora do território aduaneiro da Comunidade, quer no âmbito de legislação específica quer no âmbito de convenções internacionais». A segurança jurídica não permite que numa lei se possa falar de «determinadas disposições» sem precisar, no próprio texto ou num anexo, de que disposições se trata. Por razões jurídicas — e também por exigência de transparência — é necessário indicar de forma explícita e pormenorizada a que territórios e a que legislações é feita referência. Demasiadas são as vezes em que escapam ao cidadão — bem como aos peritos — isenções e derrogações concedidas em diversas ocasiões e de diversas formas: frequentemente, tais isenções e tais derrogações constituem uma verdadeira distorção da concorrência, e nem sempre temporal.
Em geral, o intercâmbio e a protecção dos dados e das informações (artigos 5.o, 6.o e 7.o) não suscitam observações particulares, dado que a legislação proposta cabe na protecção normal que as administrações públicas outorgam à vida privada dos cidadãos e à confidencialidade empresarial. O CESE considera muito favoráveis as disposições do artigo 8.o, ao estabelecer que as autoridades aduaneiras devem fornecer informações sobre a aplicação da legislação aduaneira, bem como promover a transparência, colocando gratuitamente à disposição dos operadores — através da Internet — as decisões legislativas e administrativas, além dos formulários de requerimento.
No entanto, o n.o 1 do artigo 5.o, que impõe a utilização de meios electrónicos para todos os intercâmbios de dados, documentos, decisões e notificações entre os operadores económicos e as autoridades aduaneiras, requer uma reflexão específica. Esta disposição, inteiramente aceitável quando diz respeito a empresas ou operadores profissionais, pode causar dificuldades se o importador (ou, mais raramente, o exportador) for um privado e não necessariamente um «operador económico». O problema não é de forma alguma secundário, numa fase em que o volume de compras de produtos por Internet ou por correspondência em países terceiros aumenta de forma exponencial. O CESE toma nota do facto de que a matéria está a ser examinada segundo o procedimento da comitologia e sugere que os privados sejam explicitamente incluídos entre os que estão habilitados, em conformidade com o artigo 93.o, a apresentar declarações sumárias. Também haveria que modificar as disposições do artigo 94.o, que atribuem às autoridades aduaneiras a possibilidade de aceitar declarações sumárias de importação em suporte papel, mas só em circunstâncias excepcionais. Como alternativa ou como aditamento, poder-se-ia analisar a possibilidade de alargar aos particulares a declaração simplificada ocasional, em suporte papel que se estabelece no artigo 127.o.
Sempre em matéria de meios electrónicos, mas de forma mais geral, o CESE chama a atenção para os elevados custos do novo procedimento informático integrado. Esses custos devem ocorrer no curto prazo, ao passo que uma parte considerável dos benefícios (especialmente os de caracter qualitativo) só serão perceptíveis a médio e longo prazo. Alguns Estados-Membros parecem já preocupados tanto com os encargos que devem assumir, como com a obrigação de respeitarem os prazos de arranque dos novos sistemas. Outros, particularmente os mais avançados em matéria de informatização, consideram dispendioso mudar o seu sistema, acabado de adoptar, para adoptarem o sistema comum. O CESE pretende transmitir essas perplexidades, que a Comissão deverá ter em conta, mas todavia considera que o interesse da Europa em ter um sistema aduaneiro eficiente e moderno merece alguns sacrifícios individuais, com possíveis auxílios quanto a recursos, que se deveriam limitar a casos precisos e devidamente justificados.
O artigo 10.o prevê que os Estados-Membros colaborem com a Comissão tendo em vista «o desenvolvimento, manutenção e utilização de um sistema electrónico comum de registo e de manutenção de dados» relativo a todos os operadores e às autorizações concedidas. As dúvidas sobre a natureza e o funcionamento do sistema esfumam-se com o artigo 194.o: cada Estado-Membro mantém o seu próprio sistema de informação e garante a interoperabilidade com os sistemas dos demais Estados-Membros de acordo com regras e normas estabelecidas pela Comissão, assistida pelo Comité do Código Aduaneiro. A data de entrada em vigor do sistema será 30 de Junho de 2009. O CESE considera que um sistema assente em bases de dados nacionais que se intercambiam reciprocamente — uma vez garantida a interoperabilidade, informação e actualizações — pode vir a revelar-se difícil de gerir e, além disso, caro. Sobretudo, é muito improvável que tal sistema possa estar em funcionamento na data prevista. Na avaliação do impacto, a Comissão considera que o custo adicional da aplicação do sistema será de 40 a 50 milhões de euros anuais, um número optimista segundo diversos peritos.
Há, além disso, uma lacuna evidente e de importância vital no projecto deste sistema ou, pelo menos, na sua formulação. Com efeito, não se faz qualquer referência a uma possibilidade estruturada de acesso aos sistemas informáticos das autoridades incumbidas de lutar contra o terrorismo e a criminalidade organizada, obviamente no pleno respeito das normas sobre protecção da vida privada e das actividades produtivas. Por diversas ocasiões, e por diversas vezes, o CESE sublinhou este aspecto. Desde há muitos anos que o Conselho evoca a necessidade de colaboração entre as diversas autoridades,isto é, polícia criminal e financeira, alfândegas, serviços secretos, OLAF e Europol mas, lamentavelmente, até agora sem grandes resultados.
O artigo 11.o, referente ao representante aduaneiro, suscita particular interesse. O artigo dispõe que este representante pode incumbir-se do «cumprimento dos actos e formalidades previstos na legislação aduaneira» agindo em nome e por conta de outrem (representação directa) ou em nome próprio (representação indirecta). O n.o 2 impõe que o representante aduaneiro esteja estabelecido no território aduaneiro da Comunidade. No entanto, o CESE frisa que a Comissão, na exposição de motivos, afirma que «Foram alteradas as regras sobre os representantes, sendo suprimidas as restrições anteriormente em vigor, dado serem incompatíveis com um ambiente informatizado e com os princípios do mercado único.» Dever-se-ia deduzir que o representante aduaneiro dispõe de uma autorização única (passaporte comunitário) que o habilita a actuar em todo o território da Comunidade e em nome de qualquer operador, onde quer que esteja estabelecido. Seria útil redigir este artigo, de forma mais explicita, fazendo eventualmente menção a uma regulamentação diferente, que trate das modalidades de criação de um registo, lista ou outro meio, à imagem do disposto pelo operador económico autorizado, a que o ponto seguinte se refere.
Outra figura interessante é a de operador económico autorizado (artigos 4.o e 13.o a 16.o) que, na prática, é uma empresa (raramente uma única pessoa) que apresenta especiais garantias de seriedade, solvabilidade e competências profissionais tais que as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros lhe concedem o direito a um certo número de facilitações no que respeita aos controlos e procedimentos aduaneiros. A Comissão reserva-se o direito de precisar, com base no disposto no citado artigo 196.o, as modalidades de concessão do estatuto de operador económico autorizado. O CESE toma nota destas disposições, destinadas a agilizar o comércio internacional e a criação de um ambiente favorável aos intercâmbios; todavia, observa que muito dependerá das condições para a concessão do estatuto e das normas para evitar eventuais abusos. Além disso, também não está claro se à figura do operador económico autorizado será concedido ou não o «passaporte europeu».
As disposições do artigo 22.o constituem um passo decisivo para a harmonização dos regimes aduaneiros, ao obrigar os Estados-Membros — embora em termos bastante «flexíveis» — a determinarem sanções administrativas ou penais em caso de incumprimento da legislação aduaneira comunitária. O CESE reconhece a necessidade de conseguir ter uma regulamentação harmonizada neste matéria delicada. Todavia, tem dúvidas sobre qual será o acolhimento que os Estados-Membros darão às tentativas de impor regras ou directrizes em matéria penal, um domínio no qual são de esperar resistências ou, pelo menos, reservas.
Os artigos 24.o, 25.o e 26.o tratam dos recursos por via administrativa (o artigo 23.o exclui a legislação penal), para os quais se estabelece um procedimento em duas fases: a primeira perante as autoridades aduaneiras e a segunda perante uma instância superior, judicial ou outra. Em caso de sanções, é aplicado o princípio geral «solve et repete», salvo quando as autoridades aduaneiras considerarem que a medida imposta poderia causar «prejuízo irreparável» para o recorrente: sinal de atenção às necessidades do cidadão, que o CESE regista com satisfação.
O artigo 27.o estabelece o óbvio princípio de dar às autoridades aduaneiras a possibilidade de efectuar todo o tipo de controlos: físico, administrativo, contabilístico ou estatístico. Estabelece ainda a instauração de um sistema electrónico para a gestão do risco, com o objectivo de «identificar e avaliar os riscos e criar as medidas necessárias para a sua prevenção». Este sistema, que os Estados-Membros, em colaboração com a Comissão, deverão aplicar o mais tardar até 30 de Junho de 2009, será também regulado pelas normas que a Comissão adoptar com base no artigo 196.o. O CESE congratula-se com esta iniciativa e espera que a Comissão tenha sondado devidamente a disponibilidade de todos os Estados-Membros para aplicar um sistema que será presumivelmente dispendioso e difícil de gerir.
O artigo 30.o isenta de controlos e de formalidades aduaneiras as bagagens de mão e as bagagens de porão das pessoas que efectuem um voo intracomunitário sem prejuízo, no entanto, dos controlos de segurança e dos controlos decorrentes das proibições ou restrições prescritas pelos Estados-Membros. Tal é o mesmo que dizer que a isenção só se aplica em países que não tenham estabelecido proibições ou restrições. Visto que limitações existem sempre e em todo o lado, nem que fosse apenas para as mercadorias sujeitas a impostos especiais, na prática a norma geral carece de sentido e as alfândegas continuarão a poder controlar sempre as bagagens, quer sejam de mão, quer de porão.
4. Título seguintes, de II a VIII: formalidades e procedimentos aduaneiros
Os Títulos de II a VIII tratam de formalidades e procedimentos aduaneiros, retomando em larga medida o conteúdo do Código em vigor. O CESE não pretende efectuar um exame pormenorizado desta matéria, já amplamente debatida no decurso das consultas das partes interessadas efectuadas antes da redacção do texto. Assim, limita-se a comentar alguns artigos de interesse especial.
O artigo 55.o estabelece que a dívida aduaneira é constituída mesmo nos casos de contrabando ou tráfico ilegal (definidos como «importação ou exportação mesmo quando for relativa a mercadorias que estão sujeitas a uma medida de proibição ou de restrição aplicáveis à importação ou à exportação»): os direitos aduaneiros são todavia devidos, sem prejuízo de outras medidas penais ou administrativas. Em contrapartida, são isentos de dívida aduaneira a moeda falsa e os estupefacientes que não façam parte dos circuitos autorizados. Evidentemente, esse tráfico só é considerado sob o ponto de vista penal, excepto quando a legislação de um Estado-Membro preveja que os direitos aduaneiros devam servir de base à determinação de sanções pecuniárias. Apesar de um parecer contrário do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, o CESE não considera que as administrações aduaneiras devam perder uma receita legítima, renunciando a constituir uma dívida aduaneira — sanções administrativas e penais aparte — pelo menos no atinente aos estupefacientes, determinando o seu valor a preços de mercado. O facto de uma importação de droga ser um acto criminoso não deixa de ser sempre uma importação (ilegal). Em suma, compreende-se a isenção relativa a moeda falsa, mas não a relativa a estupefacientes.
De acordo com o artigo 61.o, as autoridades aduaneiras podem exigir do devedor a prestação de uma garantia, a fim de assegurar o pagamento de uma dívida aduaneira. O artigo 64.o estabelece que uma das formas autorizadas para a prestação de garantia é a fiança e o artigo 66.o precisa que o fiador pode ser «um banco ou outra instituição financeira oficialmente acreditados na Comunidade». Esta disposição é importante, visto que reconhece que qualquer banco ou instituição financeira de qualquer Estado-Membro pode prestar uma fiança válida para as autoridades aduaneiras de outro Estado-Membro. Trata-se de um princípio importante e já em vigor, mas que muitas vezes as alfândegas de diversos Estados-Membros entravam. Todavia, falta compreender o significado da expressão «oficialmente acreditados na Comunidade» que, na opinião do CESE, é um pleonasmo e é confusa: os bancos e as instituições financeiras estabelecidos na Comunidade já dispõem de «passaporte europeu», sem necessidade de mais precisões.
Sempre em matéria de fiança, o artigo 83.o estabelece que, em conformidade com o procedimento previsto no artigo 196.o, a Comissão pode adoptar medidas com vista a assegurar o pagamento junto dos fiadores no âmbito de um «regime especial». No entanto, não há indicações sobre o conteúdo e o alcance desse regime especial. Se é uma referência ao pedido de execução do fiador «ao primeiro pedido»,não se está certamente perante algo de novo, dado que tal tipo de garantia já existe e está previsto mesmo em outras regulamentações (por exemplo, o regulamento financeiro da UE); Se, pelo contrário, se pensa em outras fórmulas, seria bom precisá-las, dado que o custo de uma fiança varia conforme o risco e as modalidades de execução por parte do fiador.
O artigo 83.o também estabelece que serão cobrados juros de mora sobre o montante dos direitos, correspondentes ao período compreendido entre o termo do prazo fixado e a data do pagamento. O artigo 84.o contempla o caso contrário, quando são as autoridades aduaneiras que têm que reembolsar o importador ou o exportador. Nesse caso, é afirmado expressamente que nenhum juro será devido nos primeiros três meses. O CESE sublinha a manifesta e inadmissível disparidade de tratamento entre a autoridade pública e o cidadão.
5. Título IX: Comité do Código Aduaneiro e disposições finais
As disposições deste Título são fundamentais para compreender a estrutura do Código e o seu alcance. A chave é o artigo 196.o, que estabelece que para a aplicação do regulamento, «a Comissão é assistida pelo Comité do Código Aduaneiro», adiante designado por «Comité,» que actua com referência «aos artigos 4.o e 7.o da Decisão 1999/468/CE, tendo em conta o disposto no seu artigo 8.o». Na prática, isto significa que a Comissão tem o poder de regulamentar, embora com a assistência do Comité, todas as matérias do Código Aduaneiro, o que cabe no procedimento comunitário normal. Nesta matéria, o CESE nada tem a objectar. Deseja, no entanto, que as regras que venham a ser adoptadas respeitem as necessidades dos utilizadores e sejam suficientemente flexíveis para se poderem adequar rapidamente à evolução da técnica, da tecnologia e das práticas comerciais.
Em conformidade com o procedimento previsto no artigo 196.o, a Comissão (artigo 194.o) pode adoptar medidas que prevejam:
regras e normas para a interoperabilidade dos sistemas aduaneiros;
casos e condições em que a Comissão pode adoptar decisões para solicitar aos Estados-Membros que revoguem ou alterem uma decisão;
medidas de aplicação complementares, sempre que tal se afigure necessário, nomeadamente nos casos em que a Comunidade aceite compromissos ou assuma obrigações decorrentes de acordos internacionais que impliquem a adaptação das disposições do Código.
Assim, os poderes da Comissão são bastante vastos e incluem a faculdade de determinar por si própria (segundo travessão) os casos e as condições em que pode solicitar aos Estados-Membros que revoguem ou alterem uma decisão. O CESE observa que, em relação aos aspectos previstos no primeiro e terceiro travessões, a Comissão exerce a sua função institucional de coordenação e de execução das decisões adoptadas ou apoiadas pelo Conselho; no caso do segundo travessão, está-se perante o exercício do poder de tipo inabitual — ainda que, tudo somado, esteja justificado pelas circunstâncias e, certamente, não suscite críticas por parte do CESE.
De maneira geral, o CESE frisa que a decisão de controlar todos os tipos de operações realizadas pelos cidadãos, incluindo as operações comerciais e aduaneiras, tem influência no livre trânsito e decorre de opções políticas, repartidas em função dos domínios de competência entre a UE e os Estados-Membros. Evidentemente, é à Comissão que cabe executar estas opções.
O CESE espera que a reforma iniciada no domínio aduaneiro não ponha em questão o equilíbrio necessário entre a liberdade de comércio e a segurança dos utilizadores e consumidores finais, no pleno respeito das competências profissionais do pessoal das alfândegas e dos que trabalham para os importadores e exportadores.
(1) JO C 110, de 30/04/2004.