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Timestamp: 2015-10-06 22:27:22+00:00
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ADCT: fun��o e interpreta��es pr�ticas - Constitucional - �mbito Jur�dico
Constitucional ADCT: fun��o e interpreta��es pr�ticas
Ricardo Russell Brand�o Cavalcanti
Este trabalho visa fazer um estudo sobre a ADCT � ATO DAS DISPOSI��ES CONSTITUCIONAIS TRANSIT�RIAS da Constitui��o da Rep�blica Federativa do Brasil de 1988, buscando explicar qual � a sua natureza jur�dica, qual � a sua fun��o, qual a sua utilidade, bem como demonstrar a forma como a mesma vem sendo utilizada no Brasil. Iremos analisar que o pr�prio conceito da ADCT j� nos guia para o entendimento de qual � a sua natureza jur�dica, por�m, iremos procurar demonstrar que o tratamento que lhe � dado pelos nossos constituintes desvirtuou o objeto do referido instituto. Precisaremos abordar alguns conceitos, como, por exemplo, o conceito de Poder Constituinte Origin�rio e de Poder Constituinte Derivado. N�o iremos nos aprofundar no estudo dessas mat�rias, para n�o fugirmos do objetivo do nosso trabalho, entretanto, n�o podemos estudar a ADCT, ou o ADCT, uma vez que estamos tratando do Ato das Disposi��es Constitucionais Transit�rias, sem termos uma breve no��o sobre outros assuntos pertinentes. Nosso trabalho ser� baseado primordialmente no estudo doutrin�rio, incluindo aqui alguns artigos retirados da Internet, mas tentaremos tamb�m trazer a tona � vis�o jurisprudencial, bem como analisar a atua��o dos nossos legisladores. Talvez a atua��o dos nossos constituintes atuais n�o seja o suficiente para chegarmos a uma conclus�o de qual � a real fun��o do ADCT, por�m poderemos visualizar o modo como o mesmo � encarado. Ao final, tentaremos procurar demonstrar qual � o real objetivo da exist�ncia do Ato das Disposi��es Constitucionais Transit�rias, bem como qual � a melhor forma de preservar o fim dos nossos constituintes origin�rios. CAP�TULO I
A partir de agora tentaremos demonstrar o que � o Ato das Disposi��es Constitucionais Transit�rias, explicitando qual � a sua natureza jur�dica, bem como trazendo a tona outros temas pertinentes. 1.1 Da Natureza Jur�dica
N�o h� d�vida de que o ADCT � uma norma constitucional, n�o s� porque foi elaborado pelos nossos constituintes de 1988, como tamb�m em face do fato do mesmo s� ser alterado por Emenda Constitucional.
Entretanto, se analisarmos a Constitui��o de 1988, perceberemos que o ADCT foi inserido fora do texto constitucional, tendo, inclusive, uma numera��o pr�pria, diferentemente do que acontece, por exemplo, no C�digo de Processo Civil, no que tange as suas disposi��es finais e transit�rias. Por�m, ao que parece, n�o existem discuss�es relevantes acerca do fato da ADCT trazer normas constitucionais, uma vez que, assim como foi explicitado acima, � com esse status que ele vem sendo encarado pelos nossos legisladores, bem como pelos nossos tribunais. A d�vida maior � saber o que o nosso constituinte quis dizer com o termo �transit�rias�.
Segundo o Minidicion�rio Aur�lio da L�ngua Portuguesa (Ferreira, 1977, p.476), transit�rio quer dizer: de pouca dura��o, passageiro, ef�mero. Assim sendo, com base no conceito acima, as normas do ADCT s� deveriam vigorar por algum tempo.
De fato, alguns dos seus dispositivos nos d�o essa impress�o, como, por exemplo, o caput do artigo 77, in verbis: At� o exerc�cio financeiro de 2004, os recursos m�nimos aplicados nas a��es e servi�os p�blicos de sa�de ser�o equivalentes: (...).
Conforme podemos verificar, a referida norma constitucional teve uma vida ef�mera, pois, na presente data, j� deixou de vigorar. Por outro lado, diz o artigo 15 da ADCT, in verbis: Fica extinto o Territ�rio Federal de Fernando de Noronha, sendo sua �rea incorporada ao Estado de Pernambuco.
N�o h� como dizer que o dispositivo acima � uma norma tempor�ria, pelo contr�rio, ele acaba com as discuss�es que existiam em torno da propriedade de Fernando de Noronha, passando o ex-Territ�rio para os dom�nios do Estado de Pernambuco de forma definitiva, n�o apenas por um prazo determinado.
Assim sendo, n�o podemos dizer que o ADCT traz apenas normas de pouca dura��o.
Al�m disso, ao dizermos que existe um local destinado para as normas passageiras, corremos o risco de afirmar, a contrario sensu, que as demais normas s�o permanentes, o que n�o � verdade, pois, tirando as Cl�usulas P�treas, todos os demais dispositivos da nossa atual Constitui��o podem ser modificados pelo poder constituinte derivado reformador, podendo ent�o vir a deixarem de existir. Desse modo, acreditamos que quando o constituinte origin�rio utilizou-se da express�o �transit�ria�, ele quis dizer que as referidas normas buscavam a transi��o de um ordenamento jur�dico para outro, uma vez que a Constitui��o de 1988, decorrente do poder Constituinte origin�rio, que como sabemos � aut�nomo, fez com que pass�ssemos a ser regidos por outra ordem jur�dica totalmente desvinculada da Constitui��o anterior.
Nesse sentido, Lu�s Roberto Barroso, ao falar das disposi��es transit�rias, diz que as mesmas significam: �a influ�ncia do passado com o presente, a positividade que se imp�e com aquela que se esvai� (BARROSO, 1993, p,310). Pelas palavras do referido autor, fica claro que o mesmo entende que a fun��o maior da ADCT � justamente fazer uma transi��o entre o ordenamento jur�dico que se vai com o ordenamento jur�dico que chega, sendo esse tamb�m o entendimento de do autor franc�s Paul Roubier, ao dizer que as disposi��es transit�rias: t�m por finalidade estabelecer um regime intermedi�rio entre duas leis, permitindo a concilia��o das situa��es jur�dicas pendentes com a nova ordem legislativa (ROUBIER, apud FERRAZ, 1999, p. 56)
Da� surge a maior finalidade de uma ADCT, qual seja, fazer um elo de liga��o entre duas constitui��es, evitando, assim, um colapso decorrente da referida transi��o, o que teria acontecido se o nosso Texto Magno n�o trouxesse o artigo 19, que foi criticado por muitos, sendo apelidado de �Trem da alegria�, uma vez que efetivou os funcion�rios p�blicos que ingressaram no poder p�blico a mais de cinco anos, sem a realiza��o de concurso p�blico.
Por�m, a feitura do referido artigo 19 teve suma import�ncia, pois seria nefasto para o andamento da administra��o p�blica se todos os funcion�rios p�blicos n�o concursados fossem demitidos, vez que n�o haveria material humano para tocar o pa�s durante o tempo necess�rio para a realiza��o de novas sele��es p�blicas. Em um primeiro momento n�s poder�amos pensar que o ideal seria que esses funcion�rios ficassem no servi�o p�blico durante um prazo determinado, prazo esse suficiente para realiza��o de novos concursos, por�m, o pa�s correria o risco de muitos n�o se interessarem em continuar em um trabalho sem estabilidade.
Desse modo, tendo em vista tudo que foi acima aludido, chegamos � conclus�o que os dispositivos do ADCT t�m natureza jur�dica de normas constitucionais de transi��o, sejam tempor�rias ou n�o, fazendo parte do que Raul Rocha Machado chama de Direito Transit�rio (HORTA, 1995, P.321), apesar de reconhecermos que muitas de suas regras s� vigoram durante certo espa�o de tempo. Outrossim, n�o h� d�vida de que as mesmas s�o normas constitucionais, embasando esse �ltimo entendimento, vamos encerrar esse t�pico com as palavras do mestre portugu�s Canotilho, ao falar do que ele chama de princ�pio da unidade da constitui��o:
�Significa que todas as normas contidas numa Constitui��o formal t�m igual dignidade (n�o h� normas s� formais, nem hierarquia de supra-infra-ordena��o dentro da lei constitucional) princ�pio do qual extrai a rejei��o de duas teses: a tese da antinomias das normativas e a tese das normas constitucionais inconstitucionais�. (CANOTILHO, 1982, p.190)
Como o nosso texto n�o � um trabalho forense e sim um trabalho acad�mico, onde n�o devemos t�o somente exaltar as pessoas que n�s citamos e sim fazer uma an�lise de suas palavras, n�s temos que fazer uma cr�tica a uma parte das palavras do professor da Faculdade de Coimbra.
Acreditamos que existem normas constitucionais inconstitucionais, uma vez que existe a possibilidade de uma emenda constitucional padecer desse v�cio, haja vista que o poder constituinte derivado � limitado pelo poder constituinte origin�rio, de modo que se os nossos constituintes atuais ultrapassarem os limites dados pelo texto origin�rio de 1988, n�s poderemos ter a feitura de uma emenda constitucional inconstitucional, como essas �ltimas s�o tamb�m consideradas leis constitucionais, tendo em vista que passam a integrar o texto da constitui��o, teremos, nesse caso, normas constitucionais inconstitucionais. O pr�prio Supremo Tribunal Federal � STF se pronunciou nesse sentido na ADIn 939 � DF, onde considerou a Emenda Constitucional n�mero 3/93, que instituiu o Imposto sobre Movimenta��o Financeira, inconstitucional. 1.2 Da divis�o de Jos� Afonso da Silva e outras discuss�es relevantes
Jos� Afonso da Silva (SILVA, 2005, p. 44 e 45) traz uma divis�o muito esclarecedora dos elementos das constitui��es, sen�o vejamos:
(1) Elementos org�nicos, s�o os elementos que regulam a estrutura do Estado e do Poder, como os dispositivos que regulam as For�as Armadas. (2) Elementos limitativos, s�o os que trazem a subst�ncia dos direitos e garantias fundamentais, como os direitos individuais e suas garantias. (3) Elementos S�cio-ideol�gicos, regulam a rela��o do Estado individualista com o Estado Social, como o T�tulo que trata Da Ordem Econ�mica e Financeira. (4) Elementos de estabiliza��o constitucional, tratam de buscar a solu��o de conflitos constitucionais, a defesa da Constitui��o, do Estado e das institui��es democr�ticas, como o T�tulo que regula o Estado de Defesa. (5) Elementos formais de aplicabilidade, s�o os que trazem as regras da constitui��o, como o pre�mbulo e a ADCT. Tendo em vista a divis�o acima, chegamos � conclus�o que o professor da Universidade de S�o Paulo considerou as normas do ADCT como regras de aplicabilidade, ou seja, elas ajudariam a Constitui��o de 1988 a ter efic�cia. Conforme a exposi��o no t�pico anterior, j� demonstramos nosso entendimento no sentido de consideramos que o instituto objeto desse estudo traz normas de transi��o.
Entretanto, acreditamos que n�o nos afastamos da divis�o dada por Jos� Afonso, uma vez que quando as regras transit�rias em tela protegem o novo ordenamento jur�dico, elas d�o uma base de sustenta��o para que os dispositivos constitucionais possam vir a ser aplicados, haja vista que s� um ordenamento jur�dico em perfeito funcionamento � capaz de suportar novas regras. Outrossim, quando o referido autor insere o ADCT dentro de uma classifica��o dos elementos da Constitui��o, ele ratifica o nosso entendimento no sentido de considerar que n�o existem discuss�es a respeito do fato do mesmo trazer normas tamb�m constitucionais. O mesmo autor afirma isso em outra obra ao dizer: As normas das disposi��es transit�rias fazem parte integrante da Constitui��o. Tendo sido elaboradas e promulgadas pelo constituinte, revestem-se do mesmo valor jur�dico da parte permanente da Constitui��o (SILVA, 1982, p.190).
N�o obstante o referido autor embasar o entendimento acima mencionado, ousamos n�o concordar plenamente com as suas palavras supracitadas, uma vez que o mesmo deixa a entender que as normas do ADCT s�o transit�rias, bem como que as demais s�o permanentes.
Como j� explicamos, acreditamos que as normas do ADCT n�o s�o sempre tempor�rias, bem como as demais, salvo as Cl�usulas P�treas, n�o s�o permanentes. Ali�s, nesse �ltimo aspecto, os nossos constituintes n�o nos deixam mentir, uma vez j� realizaram sessenta e sete Emendas Constitucionais, al�m das emendas de revis�o, muitas delas, assim como veremos adiante, alterando as pr�prias normas dos Atos de Disposi��es Constitucionais Transit�rias. Em verdade, n�o podemos dizer sequer que as Cl�usulas P�treas s�o permanentes, uma vez que se for instalada uma nova Assembl�ia Nacional Constituinte, com a conseq�ente elabora��o de uma nova Constitui��o, ou at� mesmo se, atrav�s de uma revolu��o, for outorgado um novo texto constitucional em sua plenitude, as cl�usulas ditas imut�veis poder�o ser modificadas, tendo em vista que o poder constituinte origin�rio � ilimitado, aut�nomo e incondicional, ou seja, n�o sofre qualquer limite oriundo do texto anterior, seja vertical, seja horizontal; tem exist�ncia e validade independentes da antiga Constitui��o; e elabora as suas normas sem obedecer a qualquer regra oriunda do antigo ordenamento jur�dico. Passemos agora a fazer um estudo sobre a possibilidade de modifica��o dos de Disposi��es Constitucionais Transit�rias. 1.3 Da mutabilidade do ADCT
Conforme j� foi mencionado no decorrer de nossa explana��o, acreditamos que as nossas Disposi��es Transit�rias t�m como fim prec�puo evitar um colapso entre um ordenamento jur�dico e outro. Assim sendo, ao que parece, n�o teria o m�nimo sentido qualquer modifica��o nas suas normas ap�s a sua cria��o, uma vez que s� existe mudan�a no ordenamento jur�dico quando uma nova constitui��o � criada.
Acontece que boa parte das nossas emendas constitucionais modificou os Atos das Disposi��es Constitucionais Transit�rias, como as de n�mero 10, 21 e 29.
N�o existe d�vida de que o Supremo Tribunal Federal � STF aceita a possibilidade do ADCT ser modificado, caso contr�rio muitas emendas constitucionais teriam sido declaradas inconstitucionais. Mas qual � a explica��o para esse fen�meno? Assim como j� mencionamos, as normas inseridas nas referidas disposi��es s�o normas constitucionais, de modo que n�o existe hierarquia entre elas e os demais dispositivos da Carta Magna brasileira. Desta feita, ao que parece, elas s� poderiam n�o ser modificadas se estivessem inseridas dentre as Cl�usulas P�treas, pois sen�o elas teriam mais �for�a� ou mais import�ncia do que as demais normas constitucionais. Acontece que se o ADCT tem como fun��o evitar um colapso quando da mudan�a de ordenamento jur�dico n�o deveria haver utilidade em suas normas serem alteradas, ou seja, essas modifica��es desvirtuam o fim do instituto. Nesse sentido, Anna C�ndida da Cunha Ferraz, ap�s reconhecer a possibilidade das Disposi��es Transit�rias serem reformadas, afirma que elas enfrentam o seguinte limite: o da compatibilidade da �modifica��o� com a �finalidade� do regramento contido em suas disposi��es.(FERRAZ, 1999, p.60).
Nesse diapas�o, se n�o podemos negar a possibilidade das referidas normas serem alteradas, uma vez que n�o s�o Cl�usulas P�treas, n�o podemos por outro lado aceitar que as altera��es nas mesmas estejam em desacordo com a sua finalidade. Nesse �ltimo caso, a altera��o poder� at� ser formalmente constitucional, mas ser� materialmente inconstitucional.
Desse modo, se a finalidade da ADCT � trazer normas com fito de fazer uma tranquila transi��o entre um ordenamento jur�dico e outro, poderemos considerar que as emendas n�o poder�o inserir normas com outros objetivos. � verdade que o pr�prio constituinte de 1988 inseriu no ADCT normas com finalidades diversas da por n�s apontada, como no caso do artigo 48, que estabeleceu um prazo para a elabora��o do C�digo de Defesa do Consumidor. Por�m, ao contr�rio do poder constituinte derivado, o poder constituinte origin�rio n�o pode ser declarado inconstitucional, estando totalmente livre para ditar o seu conte�do, uma vez que � aut�nomo, ilimitado e incondicionado. De qualquer forma, as emendas devem respeitar o ato jur�dico perfeito, n�o podendo alterar as normas das Disposi��es Transit�rias que j� surtiram efeito. Como o j� citado artigo 48, uma vez que o C�digo de Defesa do Consumidor j� foi criado. Pensar de outra seria ferir um dos mais comezinhos princ�pios do Direito, qual seja, o da seguran�a jur�dica.
Infelizmente, encontramos uma enorme dificuldade em fazermos uma pesquisa mais aprofundada, uma vez que a dificuldade para conseguirmos doutrina qualificada para o nosso estudo foi imensa.
Ao que parece, os nossos manuais n�o se preocupam com o aprofundamento do assunto em tela, talvez os nossos doutrinadores n�o tenham se atinado para a import�ncia do referido instituto. Por outro lado, talvez pelo mesmo motivo, n�o h� uma grande diversidade de obras que tratem sobre o assunto. Entretanto, podemos tirar algumas conclus�es.
A primeira delas � que, ao que parece, a finalidade das normas do ADCT, ou ao menos a principal finalidade, � fazer uma transi��o pac�fica de um ordenamento jur�dico, � luz de uma Constitui��o, para outro, � luz de um novo Texto Constitucional. Para cumprir esse objetivo, a maioria dos seus dispositivos traz normas tempor�rias, entretanto a efemeridade n�o � um requisito para a exist�ncia das referidas normas e nem tamb�m um pressuposto de validade.
Existe a possibilidade das normas em tela serem alteradas, pois n�o s�o Cl�usulas P�treas, entretanto, essas mudan�as n�o podem desvirtuar o fim primordial do instituto, al�m disso, a reforma deve obedecer ao ato jur�dico perfeito, n�o alterando as normas que j� surtiram os seus efeitos. Por derradeiro, acreditamos que o ADCT foi muito importante quando da cria��o do Texto Maior de 1988, e poder� continuar sendo, mesmo sofrendo mudan�as, desde que as mesmas n�o agridam o que parece ser o seu principal fim: evitar que a nossa Constitui��o Cidad� traga malef�cios insuper�veis para o povo brasileiro. Refer�ncias bibliogr�ficas:
BARROSO, Lu�s Roberto. O DIREITO CONSITUCIONAL E A EFETIVIDADE DE SUAS NORMAS. 2.ed., Rio de Janeiro: Renovar, 1993.
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FERREIRA, Aur�lio Buarque de Holanda. MINIDICION�RIO DA L�NGUA PORTUGUESA. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1977.
FERREIRA, Roberval Rocha. A CONSTITUI��O SEGUNDO A JURISPRUD�NCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Olinda, 2005.
HORTA, Raul Machado. CONSTITUI��O E ATOS DAS DISPOSI��ES CONSTITUCIONAIS TRANSIT�RIAS. Rio de Janeiro: Renovar, 1993.
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MORAES, Alexandre de. DIREITO CONSTITUCIONAL. S�o Paulo: Atlas, 2005.
Defensor P�blico Federal. Professor Universit�rio. Especilista em Direito P�blico Pela FMN. Mestrando em Direito Processual pena Unicap
CAVALCANTI, Ricardo Russell Brand�o. ADCT: fun��o e interpreta��es pr�ticas. In: �mbito Jur�dico, Rio Grande, XIV, n. 88, maio 2011. Dispon�vel em: <http://www.ambitojuridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=9457&revista_caderno=9>. Acesso em out 2015.