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Timestamp: 2018-11-17 07:04:50
Document Index: 156894921

Matched Legal Cases: ['Art. 20', 'Art. 50', 'Art. 51', 'Art. 51', 'Art. 84', 'Art. 77', 'Art. 71', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 83', 'Art. 87', 'Art. 87']

Politikverflechtung im deutschen Föderalismus | Masterarbeit, Hausarbeit, Bachelorarbeit veröffentlichen
Spielt die Theorie der Politikverflechtung bei den aktuellen Reformvorschlägen noch eine Rolle?
2. Der Föderalismus in Deutschland
3. Die Theorie der Politikverflechtung
3.1. Politikverflechtung
3.2. Die Politikverflechtungsfalle
4. Reformvorschläge der Bertelsmann-Stiftung
5. Welchen Einfluß hat die Politikverflechtungstheorie auf die Reformvorschläge der Bertelsmann-Stiftung?
6. Weitere Sichtweisen auf den Reformbedarf des Föderalismus
Die vorliegende Arbeit stellt zunächst die Funktionsweise des deutschen Föderalismus vor, so wie sie im Grundgesetz formuliert ist. Im Anschluß daran wird die Theorie der Politikver- flechtung im deutschen Föderalismus dargestellt, sowie die Politikverflechtungsfalle. Die Verflechtung im deutschen Föderalismus zeigt sich besonders bei den Gemeinschaftsauf- gaben, die im Rahmen der großen Finanzverfassungsreform 1969 Eingang in das Grundgesetz fanden. Die Gemeinschaftsaufgaben waren auch das empirische Untersuchungsgebiet für die Theorie der Politikverflechtung, die 1976 von Fritz W. Scharpf, Bernd Reissert und Fritz Schnabel veröffentlicht wurden.
In einem Artikel von 1985 veröffentlichte Fritz W. Scharpf seine Überlegungen zur Politikverflechtungsfalle, nach der eine institutionelle Reform des politikverflochtenen Systems aus sich heraus unwahrscheinlich ist.
Hieran schließt sich die Vorstellung der Vorschläge der Bertelsmann-Kommission »Verfassungspolitik und Regierungsfähigkeit« mit ihren »Zehn Vorschlägen zur Optimierung der Regierungsfähigkeit im deutschen Föderalismus« an. Das wesentliche Anliegen der Kommission besteht in einer stärkeren Zuordnung der Verantwortlichkeit an die Ebenen von Bund, Ländern und Gemeinden. Die Politikverflechtung soll hierdurch überwunden und die diagnostizierte Reform-Blockade aufgehoben werden.
In einem Vergleich wird festgestellt, inwieweit sich die Theorie zur Politikverflechtung in den Vorschlägen der Bertelsmann-Stiftung niedergeschlagen haben, wobei sich in einigen Berei- chen deutlich unterschiedliche Ausrichtung bei der Bewertung der Probleme und Lösungen zeigen.
Weitere Unterschiede zeigen sich bei der Betrachtung der Notwendigkeit der Reform des Föderalismus durch weitere Sichtweisen, in denen die Elemente, die als Ursache für die Blokkade der Regierungspolitik auf Bundesebene betrachtet werden, als notwendige Einrichtungen der vertikalen Gewaltenteilung erscheinen.
In einem Fazit wird schließlich abgewogen, inwieweit Reformen möglich sind und der Bedarf besteht.
In den letzten Jahren ist der deutsche Föderalismus und insbesondere der Bundesrat verstärkt in das öffentliche Interesse gerückt. Parteipolitisch gegensätzliche Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat haben die Diskussion um Politikblockade und Politikverflechtung nicht zuletzt auch angesichts der Reformpolitik der Regierung Schröder unter der Überschrift »Agenda 2010« in den Vordergrund gerückt. »Durch den Zwang zur Konsensbildung trügen der Föde- ralismus und insbesondere der Bundesrat dazu bei, dass schnelle und effiziente Entscheidun- gen - gerade in Zeiten erhöhten Reformdrucks - unmöglich seien« (LHOTTA: 2003: S. 16). Verschiedene Medien und Verbände beklagen eine Regierungsunfähigkeit, die durch den Fö- deralismus bedingt sei, weswegen auch eine Reform des Föderalismus dringend notwendig sei.
Im Oktober 2003 setzen Bundestag und Bundesrat eine gemeinsame Bundesstaatskommission ein, die die Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung zum Ziel hat. In ihr wirken neben Vertretern von Bundestag und Bundesrat auch Vertreter der Wissenschaft mit. Bis zum Jahresende soll die Bundesstaatskommission ihre Vorschläge zur Reform des Föderalismus vorlegen.
Bereits im Vorfeld dieser Kommission setzte die Bertelsmann-Stiftung die Kommission »Verfassungspolitik & Regierungsfähigkeit« ein und erarbeitete »zehn Vorschläge zur Optimierung der Regierungsfähigkeit im deutschen Föderalismus«, die mit diesem Untertitel unter dem Namen »Entflechtung 2005« veröffentlicht wurden.
In der vorliegenden Arbeit sollen die Vorschläge der Bertelsmann-Stiftung zur Reform des Föderalismus vorgestellt und anhand der Theorie zur Politikverflechtung untersucht werden. Dabei wird zunächst ein kurzer Überblick über den deutschen Föderalismus, wie er im Grundgesetz verankert ist, gegeben sowie über die Rolle des Bundesrates in der Bundesge- setzgebung. Anschließend werden die Theorieansätze zur Politikverflechtung vorgestellt, welcher sich ein Überblick über die Vorschläge der Bertelsmann-Stiftung zur Reform des deutschen Föderalismus anschließt.
In der Folge werden diese Vorschläge anhand der Politikverflechtungstheorie auf die Aspekte hin untersucht, inwieweit diese Theorie in den Vorschlägen berücksichtigt wurden, und welche Unterschiede in der Problembetrachtung und bei den Lösungsansätzen bestehen.. Dabei soll auch die Frage untersucht werden, inwieweit auch die Theorie der Politikverflechtungsfalle nach Fritz W. Scharpf heute noch relevant ist.
Zum Abschluß sollen weitere Sichtweisen auf die Frage der Notwendigkeit zur Reform des deutschen Föderalismus dargestellt werden, insbesondere die Problematik des vorgeblich zu- nehmenden Einflusses des Bundesrates auf die Bundesgesetzgebung. Abschließend sollen die Ergebnisse dieser Arbeit in einem Fazit bewertet werden.
Die Festlegung des Systems in Deutschland auf den Föderalismus erfolgt im Artikel 20 Ab- satz 1 des Grundgesetzes: »Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und so- zialer Bundesstaat« (Art. 20 Abs. 1 GG) Durch den Bundesrat wirken die Bundesländer an der Bundesgesetzgebung mit (Art. 50 GG). Der Bundesrat besteht aus Mitgliedern der Lan- desregierungen, wobei die Anzahl der Stimmen eines jeden Landes von der Bevölkerungs- größe des Bundeslandes abhängt (Art. 51 Abs. 1 und 2 GG). Jedes Land hat jedoch minde- stens drei und höchstens sechs Stimmen, die nur einheitlich abgegeben werden können (Art. 51 Abs. 3 GG).
Im Rahmen der Mitwirkung an der Bundesgesetzgebung kennt die Verfassung zwei Möglich- keiten des Bundesrates, nämlich die der zustimmungspflichtigen Gesetze (unter anderen Art. 84 und 85, sowie 104, 105 und 107 GG, vgl. auch KILPER/LHOTTA: 1996: S. 113) und die der Gesetze, bei denen der Bundesrat Einspruch einlegen kann. Legt der Bundesrat mit der absoluten Mehrheit seiner Stimmen Einspruch gegen ein Gesetz ein, muß der Bundestag den Einspruch mit der absoluten Mehrheit seiner Stimmen zurückweisen. Wird der Einspruch mit einer 2/3-Mehrheit eingelegt, so muß dieser ebenfalls vom Bundestag mit 2/3-Mehrheit ab- gewiesen werden. (Art. 77 Abs. 3 und 4 GG). Kommt im Bundestag die entsprechende Mehr- heit, die zur Zurückweisung des Einspruchs notwendig ist, nicht zustande, ist das Gesetz ge- scheitert.
Insofern werden nicht nur die zustimmungspflichtigen Gesetze dem Bundesrat zugeleitet, sondern jedes Gesetz, welches im Bundestag beschlossen wird, ergeht auch an den Bundesrat zur Stellungnahme. Billigt der Bundesrat das Gesetz, wird es über die Bundesregierung an den Bundespräsidenten zur Ausfertigung weitergeleitet. Legt er einen Antrag auf Beratung ein, geht das Gesetz, auch wenn es nicht zustimmungspflichtig ist, an den Vermittlungsaus- schuß, welcher Vorschläge zur Änderung ausarbeitet, die dann wiederum dem Bundestag zur Beschlußfassung zugeleitet werden, und anschließend wieder zurück in den Bundesrat einge- bracht werden. Billigt der Bundesrat das Gesetz, kann es über die Regierung zum Bundesprä- sidenten zur Ausfertigung und Verkündung weitergeleitet werden. Legt jedoch der Bundesrat Einspruch ein, muß dieser vom Bundestag überstimmt werden, ansonsten ist das Gesetz ge- scheitert (KILPER/LHOTTA: 1996: S. 122-124).
Die Zuständigkeiten im Rahmen der ausschließlichen und konkurrierenden Gesetzgebung sind in den Artikeln 70 bis 74 des Grundgesetzes geregelt. In der ausschließlichen Gesetzgebung haben die Bundesländer nur dann Gesetzgebungsbefugnis, wenn sie hierzu ausdrücklich in einem Bundesgesetz ermächtigt werden (Art. 71 GG).
Im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung hingegen haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, »solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat« (Art. 72 Abs. 1 GG). Eingriffsrechte in diesen Bereich hat der Bund nur im Interesse der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse, oder zur Herstellung der Rechts- und Wirtschaftseinheit des Landes (Art. 72 Abs. 2 GG). Die Gebiete der ausschließlichen Gesetzgebung und der konkurrierenden Gesetzgebung werden in den Artikeln 73 und 74 gegeneinander abgegrenzt.
In der Fassung des Artikels 72 Absatz 2 GG, wie sie bis zum 15. November 1994 galt, war ein Katalog vorgesehen, der besagte, in welchen Fällen das Bedürfnis bestand, daß der Bund eine Angelegenheit des Landesgesetzgebers regelt. Diese Bedürfnisklausel im Artikel 72 Absatz 2 GG alter Fassung, sollte eigentlich ein Schutz des Landesgesetzgebers sein, erwies sich je- doch in der Praxis als unwirksam, weil der Bund nahezu immer argumentieren konnte, daß die Herstellung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse einen Akt der Bundesgesetzgebung erforderte. Weil der Bundesgesetzgeber in dieser Frage auch vom Verfassungsgericht unter- stützt wurde, konnte er die konkurrierende Gesetzgebung überwiegend zu seiner Sache ma- chen. (KILPER/LHOTTA:1996: S. 101-102)
Die Ausführung von Bundesgesetzen erfolgt durch die Länder »als eigene Angelegenheit« (Art. 83 GG). Der Bund kann jedoch allgemeine Verwaltungsvorschriften mit Zustimmung des Bundesrates erlassen und darüber hinaus eine Rechtsaufsicht über die Ausführung der Gesetze durch die Landesverwaltungen führen (KILPER/LHOTTA: 1996: S. 102). Die Bundesverwaltung ist auf wenige Bereiche begrenzt (Art. 87 Abs. 1 GG). Jedoch ist es dem Bund möglich, »für Angelegenheiten, für die dem Bunde die Gesetzgebung zusteht, selb- ständige Bundesoberbehörden und neue bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechtes durch Bundesgesetz« (Art. 87 Abs. 3 GG) einzurichten. Somit trennt der deutsche Föderalismus die Zuständigkeiten von Bund und Ländern weniger nach Sachgebieten als nach Staatsfunktionen (vgl. KILPER/LHOTTA: 1996: S. 101). Bei den Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern wirkt sich dieser Umstand auch dadurch aus, daß es über lange Zeit einen Streit um die Frage gab, ob die Finanzierung der Umsetzung von Bundesaufgaben durch die Verwaltungen der Länder Aufgabe der gesetzge- berischen Ebene ist, die das Gesetz veranlaßt hat, oder ob die Verwaltungsaufgaben durch die Länder zu finanzieren sind, denen die Umsetzung des Gesetzes obliegen. Hinzu kommt, daß die Verfassung zwar Steuern den unterschiedlichen Ebenen von Bund und Ländern zuweist, jedoch die Steuergesetzgebung weitgehend beim Bund angesiedelt ist (vgl. KILPER/LHOTTA: 1996: S. 105-106).
Zur Frage der Politikverflechtung haben sich im Laufe der Zeit mehrere Autoren eingelassen. Die Theorie selbst geht auf eine Arbeit von Fritz Scharpf zusammen mit Bernd Reissert und Fritz Schnabel aus dem Jahr 1976 zurück, in der die Politikverflechtung von Bund und Län- dern untersucht wurde. Fritz Scharpf hat darüber hinaus seine These von der Politikverflech- tungsfalle entwickelt.
Die Politikverflechtungstheorie rückt die »Interaktion zwischen dezentralen und zentralen Entscheidungseinheiten selbst in den Mittelpunkt des wissenschaftlichen Interesses« (SCHARPF/REISSERT/SCHNABEL 1976: S. 28).
Dabei wird auf die im Grundgesetz angelegte Verflechtung zwischen Bund und Ländern verwiesen, die durch die funktionale Aufgabenteilung bei der Gesetzgebung zustande kommt, und den zu der Zeit noch neueren Mustern der Verflechtung im Rahmen der 1969 geschaffenen Gemeinschaftsaufgaben.
Durch die Kompetenzverteilung auf die verschiedenen Ebenen findet eine Disziplinierung der Ansprüche an den Staat statt. Wer etwas erreichen will, muß sich auf die verschiedenen Ebenen innerhalb der Politikverflechtung einlassen (ebd. S. 18-20).
Die Politikverflechtung ist dem Umstand geschuldet, daß sich Mehr-Ebenen-Probleme nicht durch Ein-Ebenen-Entscheidungen lösen lassen. Hierauf reagiert der föderal gegliederte Staat mit der Verflechtung zwischen den Entscheidungsebenen, weil eine reine Zentralisierung oder eine reine Dezentralisierung der Entscheidungen zu suboptimalen Ergebnissen für die Gesamteinheit führen würde (ebd. S. 29).
Bei den Verflechtungsarten unterscheidet Fritz W. Scharpf drei Möglichkeiten: Die horizon- tale Verflechtung, die hierarchische Verflechtung und die Verbundsysteme (vertikale Ver- flechtung).
Die horizontale Verflechtung beschreibt die Selbstkoordination der verflechtungsbedürftigen dezentralen Einheiten einer Ebene. Als Beispiel wäre hier die Selbstkoordination der Bun- desländer im Rahmen der Kultusministerkonferenz zu nennen.
Mit der hierarchischen Politikverflechtung wird ein die dezentralen Ebenen umfassendes Kollektiv (zum Beispiel die Bundesebene in Deutschland) vorausgesetzt, welche in der Lage ist, Steuerungsprogramme selbst zu formulieren und zu beschließen. Sie kann dabei »auf die Informationsbestände der Untereinheiten zurückgreifen, ist für ihre Entscheidung jedoch nicht formell oder materiell auf deren Konsens angewiesen« (ebd.: S. 35). Das Auftreten dieser Form der Verflechtung sei jedoch im föderalen System der Bundesrepublik eher unwahr- scheinlich.
Als dritte Politikverflechtungsart werden die Verbundsysteme (vertikale Politikverflechtung) genannt. Hier ist das umfassende Kollektiv bei den Entscheidungen auf den Konsens mit den dezentralen Ebenen angewiesen. Insbesondere diese Form der Politikverflechtung soll die negativen Folgen verhindern oder mindern, die durch reine Dezentralisierung oder reine Zen- tralisierung entstehen. Auch hier ist der Informationsaustausch zwischen den Ebenen ge- währleistet. (Zu den Verflechtungsarten: SCHARPF/REISSERT/SCHNABEL: 1976: S. 34- 36).
Dabei werden bei der Bearbeitung der Probleme vier Problemstrukturen unterschieden: Niveauprobleme, bei denen entweder zu viele oder zu wenige Aktivitäten produziert werden, Niveaufixierungs-Probleme, bei »denen es darauf ankommt, ein bestimmtes Aktivitätenniveau weder zu unterschreiten noch zu überschreiten« (ebd. S. 26), Verteilungsprobleme, bei denen die Verteilung von Ressourcen im Mittelpunkt steht, und Interaktionsprobleme, bei denen die Verarbeitung übergreifender Probleme im Mittelpunkt steht, wie zum Beispiel effektiv problemlösende Regionalentwicklungs-Strategien (ebd. 26-27).
Mit der großen Finanzverfassungsreform von 1969 wurde die Mischfinanzierung legalisiert, die seit den 50er Jahren praktiziert wurde, vom Grundgesetz jedoch nicht gedeckt war. Mit dieser Reform sollte das bis dahin unkoordinierte Vorgehend zwischen Bund und Ländern zu einem »kooperativen Föderalismus« koordiniert werden (KILPER/LHOTTA 1996: S. 196). Auch wurde durch diese Reform mit der Einführung der »Gemeinschaftsaufgaben« die Politikverflechtung verfassungsmäßig abgesichert.
Ziel des Bundes war, stärkeren Einfluß auf die öffentlichen Investitionen zu bekommen, für die er vorher nur zu knapp 20% zuständig war. Es ging somit um »stärkeren Einfluß auf den Zeitverlauf und die Konjunkturwirksamkeit der öffentlichen Investitionen« (SCHARPF 1994: S. 16).
V153260
9783640652693
9783640653010
Politikverflechtung Föderalismus Föderalismus-Kommission Bertelsmann-Stiftung
Udo Ehrich (Autor), 2004, Politikverflechtung im deutschen Föderalismus, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/153260
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