Source: http://www.assemblee-nationale.fr/budget/plf2001/a2628-07.asp
Timestamp: 2019-12-15 16:36:05+00:00
Document Index: 35629586

Matched Legal Cases: ["l'article 1", "l'article 299", "l'article 33", "l'article 18", "l'article 41", "l'article 12", "l'article 12", "l'article 12", "l'article 10", "l'article 20", "l'article 31", "l'article 42", "l'article 32", "l'article 10", "l'article 20", "l'article 30", "l'article 30", "l'article 32", "l'article 80", "l'article 70", "l'article 31"]

N° 2628.- Avis de M. Jérôme Lambert, au nom de la commission des lois, sur le projet de loi de finances pour 2001.- Tome VII : Outre-mer - Départements d'outre-mer.
Voir le numéro : 2624 (annexe 35).
I. - UNE AMÉLIORATION TIMIDE DE LA SITUATION ÉCONOMIQUE DANS UN CLIMAT SOCIAL QUI DEMEURE DIFFICILE 7
A. L'AMÉLIORATION DE LA SITUATION ÉCONOMIQUE DANS LES DÉPARTEMENTS ET COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER 7
1. Les départements d'outre-mer 7
2. Les collectivités territoriales à statut particulier 9
B. UNE EMBELLIE QUI N'A QUE PEU DE PRISE SUR LA SITUATION SOCIALE 10
1. Un chômage qui se maintient à des taux exceptionnellement élevés 10
2. Une corrélation logique du taux de chômage avec les chiffres de l'exclusion 12
3. Un climat social pesant 13
II. - L'ANNÉE 2000 CONSACRE UNE ANNÉE DE RÉFORMES DÉTERMINANTES POUR L'OUTRE-MER 14
A. LA LOI D'ORIENTATION : UNE NOUVELLE DONNE POUR LES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER 14
1. Le volet institutionnel 14
2. L'affirmation des identités outre-mer 17
3. Le développement économique 18
4. L'expression de la solidarité nationale pour mettre fin aux inégalités sociales 20
5. Des moyens nouveaux pour Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélémy 20
B. LA RÉFORME DU DISPOSITIF FISCAL À L'INVESTISSEMENT, COROLLAIRE INDISPENSABLE DE LA LOI D'ORIENTATION 21
C. LE NOUVEAU STATUT DE MAYOTTE, OU LA FIN DES ATERMOIEMENTS 24
III. - CETTE PROFONDE MUTATION TROUVE UNE TRADUCTION CONCRÈTE DANS LES CHOIX BUDGÉTAIRES OPÉRÉS POUR 2001 25
A. UNE AUGMENTATION GLOBALE DES CRÉDITS DESTINÉS À L'OUTRE-MER 25
B. UNE CROISSANCE DES DOTATIONS DESTINÉES AU SECRÉTARIAT D'ÉTAT À L'OUTRE-MER CORRESPONDANT À L'ÉVOLUTION DE SES MISSIONS 26
1. L'évolution des missions du secrétariat d'Etat à l'outre-mer 26
2. Un budget en forte croissance 29
AUDITION de M. Christian PAUL, secrétaire d'État à l'outre-mer et EXAMEN EN COMMISSION 43
L'année qui s'achève restera marquée pour les départements d'outre-mer par l'ampleur des réformes menées en matière institutionnelle, économique et sociale ; l'adoption définitive, d'ici la fin de l'année, de la loi d'orientation pour l'outre-mer, la réforme du dispositif d'aide fiscale à l'investissement, la mise en place d'un nouveau statut pour Mayotte témoignent ainsi de la volonté du gouvernement d'adapter et de moderniser le cadre dans lequel évoluent aujourd'hui les départements et collectivités territoriales d'outre-mer.
Ces réformes, initiées par M. Jean-Jack Queyranne et poursuivies par son successeur au secrétariat d'Etat à l'outre-mer, M. Christian Paul, s'inscrivent dans un contexte particulièrement préoccupant pour les départements d'outre-mer : alors que la métropole connaît ces douze derniers mois une tendance très nette à la baisse du nombre de demandeurs d'emploi, le taux de chômage reste dans les départements d'outre-mer trois fois plus élevé que la moyenne nationale et le nombre d'allocataires du RMI cinq fois plus élevé.
Il n'y a pas de fatalité en la matière: contrairement aux idées reçues, et notamment aux discours trop souvent entendus en métropole stigmatisant l'assistanat dont dépendrait l'outre-mer, les économies ultra-marines connaissent des taux de croissance et de création d'emplois supérieurs à ceux observés en métropole ; cette vitalité économique ne parvient pas cependant à absorber la forte croissance démographique, deux fois supérieure à celle observée en métropole, qui caractérise encore ces départements.
Les réformes entreprises, que ce soit dans la loi d'orientation ou la loi de finances, avec la réforme du dispositif fiscal à l'investissement, misent sur ce dynamisme économique et proposent des mesures en faveur des entreprises d'une ampleur inégalée ; elles s'accompagnent d'actions de solidarité destinées aux plus démunis, telles que l'alignement du niveau du RMI alloué dans les départements d'outre-mer sur le niveau métropolitain. Elles ont également l'originalité de ne pas dissocier l'économie des considérations d'ordre institutionnel : avec la loi d'orientation, c'est l'ensemble du pacte unissant la République à l'outre-mer qui fait l'objet d'une refondation ; y sont notamment pour la première fois reconnues les aspirations différentes, voire divergentes, des quatre départements d'outre-mer.
La loi de finances pour 2001 traduit très concrètement et très fidèlement les choix opérés par le législateur ; votre rapporteur, qui a également eu l'honneur de rapporter devant l'Assemblée nationale la loi d'orientation pour l'outre-mer, se félicite ainsi de la progression exceptionnelle des crédits que connaît le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer ; avec une croissance des dépenses ordinaires et des crédits de paiement de l'ordre de 7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2000, le secrétariat d'Etat se voit ainsi doté des moyens d'intervention nécessaires aux actions de grande ampleur prévues dans la loi d'orientation.
L'urgence qui s'attache à ces mesures est réelle : l'amélioration timide de la situation économique observée dans les départements d'outre-mer contraste avec un climat social qui demeure toujours très difficile.
I. - UNE AMÉLIORATION TIMIDE DE LA SITUATION ÉCONOMIQUE DANS UN CLIMAT SOCIAL QUI DEMEURE DIFFICILE
A. L'AMÉLIORATION DE LA SITUATION ÉCONOMIQUE DANS LES DÉPARTEMENTS ET COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER
1. Les départements d'outre-mer
Avec un décalage de six mois, voire un an, avec la reprise économique métropolitaine, les économies domiennes ont connu au dernier semestre 1999 et au premier semestre 2000 une embellie qui semble annoncer les taux de croissance que connaît la métropole actuellement.
Pour l'ensemble des quatre départements d'outre-mer, le regain de croissance observé est essentiellement dû à une forte reprise de la consommation des ménages, comme l'atteste le recours très important aux financements bancaires et aux crédits à la consommation.
· L'étude des secteurs de production confirme cette amélioration sensible de la situation économique : le secteur primaire, et plus particulièrement les productions agricoles, ont bénéficié de conditions climatiques très favorables : en Guadeloupe, le secteur de la banane, qui avait été marqué en 1998 par une série de conflits sociaux et paraissait de plus très affecté par le passage du cyclone « Georges » a ainsi vu sa production augmenter ; la filière canne-sucre-rhum a également profité des bonnes conditions climatiques, permettant d'atteindre des quotas de production jamais atteints depuis 1989.
La Martinique a également connu une production agricole de bonne qualité, avec notamment une augmentation des exportations dans le secteur bananier ; cette augmentation n'a pu toutefois compenser qu'en partie la baisse des cours dans un contexte de surproduction et de différend commercial avec les Etats-Unis. La campagne de récolte de la canne à sucre a également été caractérisée par une augmentation de la production, qui a davantage profité aux producteurs de rhum qu'à la production sucrière. La production d'ananas reste encore trop pénalisée par des coûts de production élevés et la concurrence de la production venue d'Asie.
La Réunion a connu l'une de ses meilleures campagnes sucrières depuis dix ans, après deux années - 1998, 1999 - très médiocres.
La Guyane apparaît obligatoirement en retrait dans les résultats de la production agricole ; le secteur rizicole a ainsi été marqué, après 1998, par une deuxième année de contraction de la production, avec une chute des rendements due notamment aux fortes précipitations qu'a connu le département pendant l'année. La pêche, troisième secteur d'activité exportateur après l'activité spatiale et l'activité aurifère, a également été marquée par un recul net du produit des pêches, dans un contexte de raréfaction des ressources. L'exploitation forestière a connu une année en demi-teinte, avec une croissance de l'activité des scieries et des exportations, contrastant avec un recul de 10 % du volume brut de production. Secteur quelque peu à part, la production aurifère a été fragilisée par la baisse des cours, qui a affecté la confiance des investisseurs miniers, et une diminution du budget consacré à l'exploitation et à la recherche.
· Le secteur industriel a connu partout une embellie dans les départements français d'Amérique, due principalement à la croissance des commandes publiques dans le BTP.
En Martinique, l'année a commencé lentement en raison du blocage du port par les grévistes. La construction de logements particuliers a ensuite progressé par rapport à 1998, relayée par la suite, par une importante commande publique avec des chantiers de grande envergure, tels que la construction du Palais de justice à Fort-de-France ou le terminal pour conteneurs de la Pointe des grives. La Guadeloupe a connu le même type de scénario pour le bâtiment et les travaux publics, avec toutefois un relais moins important de la commande publique. La Guyane a vu son secteur secondaire essentiellement entraîné par la commande publique, avec une croissance des commandes de la part de l'Etat, des collectivités locales ou des maîtres d'ouvrage sociaux ; le secteur des grands chantiers nationaux s'est cependant limité à la poursuite de la liaison routière avec le Brésil. Il faut citer également dans ce secteur la place très particulière qu'occupent les activités spatiales, pour lesquelles Arianespace obtient désormais le premier rang mondial ; l'année 1999 restera ainsi marquée par la réussite du démarrage du nouveau lanceur lourd Ariane 5.
La Réunion a connu une année plus contrastée : malgré un bon niveau d'engagement et de consommation des crédits dans le logement social, la construction de logements privés a été inférieure à celle de l'année précédente, alors même que, dans le même temps, la commande publique marquait le pas.
· Le secteur tertiaire est essentiellement constitué du produit des activités touristiques, du moins en Guadeloupe, Martinique et à la Réunion ; ce secteur a connu, dans le département de la Réunion, de très bons résultats durant l'année 1999. L'activité hôtelière s'est révélée excellente sur l'année, avec un maintien du taux d'occupation des établissements malgré une hausse de plus de 22 % des capacités d'accueil ; les résultats ont été beaucoup plus mitigés en Martinique et Guadeloupe, où le secteur pâtit de la concurrence des autres îles de la Caraïbe ; les professionnels affirment également avoir souffert du nombre trop faible de places mis à disposition par les compagnies aériennes à des périodes jugées pourtant essentielles pour l'activité du secteur. La Guyane connaît, là encore, une place particulière dans le secteur : l'activité touristique reste encore marginale et demeure très liée à l'activité spatiale ; l'année 1999 n'en est pas moins restée, sur le plan touristique, une année globalement satisfaisante corrélée à un rythme de lancement soutenu de satellites.
2. Les collectivités territoriales à statut particulier
Mayotte a connu, comme en 1998, une année de croissance économique, avec, comme pour les départements d'outre-mer, un développement essentiellement dû à l'augmentation de la demande interne et notamment de la consommation des ménages. Ce dernier facteur a pu notamment bénéficier de la revalorisation de 1,01 % du salaire minimum interprofessionnel garanti.
Le secteur du bâtiment et des travaux publics, principale activité de l'archipel, a également connu une croissance importante grâce à la commande publique, et notamment l'accroissement du volume des travaux réalisés pour le compte de l'Etat et de la collectivité territoriale ; un effort de rattrapage dans les infrastructures liées au secteur de l'éducation, de l'assainissement, de la voirie routière, de la santé et de la résorption de l'habitat insalubre a, en effet, été rendu possible par la Convention de développement économique et social signé entre l'Etat et le Conseil général de Mayotte.
Saint-Pierre-et-Miquelon n'a pas pu bénéficier de la même embellie : l'archipel reste encore marqué par le débat sur la reconversion de son économie ; en effet, s'il y a bien eu une hausse des quotas de morue en 1999, le secteur de la pêche s'est néanmoins heurté à une raréfaction des ressources halieutiques. Deux grands chantiers, l'aéroport et la mise en place du réseau d'assainissement, ont permis de maintenir la situation des entreprises de bâtiment en 1999, mais les perspectives ont été plus sombres en 2000.
B. UNE EMBELLIE QUI N'A QUE PEU DE PRISE SUR LA SITUATION SOCIALE
1. Un chômage qui se maintient à des taux exceptionnellement élevés
Le niveau de chômage est structurellement plus important dans les départements d'outre-mer qu'en métropole. Il a, de plus, progressé plus rapidement dans ces départements : entre décembre 1994 et décembre 1999, le nombre de demandeurs d'emploi a crû de 17,4 %, passant de 179 445 à 210 634 dans les DOM alors que durant la même période, ce nombre diminuait de 9,6 % en métropole.
L'amélioration de la situation économique, confirmée par tous les indicateurs macro-économiques, tels que la reprise de l'investissement ou la hausse de la consommation des ménages, ne paraît avoir ainsi que peu de prise sur les chiffres du chômage ; les taux constatés dans les départements d'outre-mer restent toujours très inquiétants, même si on les corrige en tenant compte d'une économie informelle estimée importante.
Indicateur de chômage dont :
Source : DDTEFP-INSEE
En Martinique, le nombre de demandeurs d'emploi a baissé, de 49 993 en décembre 1998 à 48 667 en décembre 1999. Cette baisse a essentiellement profité aux jeunes de moins de 25 ans, qui ont pu bénéficier du dispositif emploi-jeunes ; l'inquiétude porte davantage sur les chômeurs longue durée, qui ont vu leur effectif croître de 2,5 % en 1999. Représentant désormais 62 % des chômeurs, les chômeurs de longue durée semblent pâtir d'une rigidité du marché du travail, voire d'une véritable sédimentation.
La Guadeloupe semble avoir mieux profité de la reprise économique avec une amélioration du marché du travail sensible dès le deuxième semestre de 1999 ; ce sont les jeunes essentiellement qui ont pu bénéficier de cette reprise.
La Réunion n'a pas connu une année aussi bonne que l'année précédente en termes de reprise de l'emploi ; la baisse du nombre de demandeurs d'emploi n'a été que de 0,9 %, contre 4,3 % en 1998. Le traitement social du chômage a permis de faire reculer le nombre de personnes au chômage depuis plus d'un an, sans toutefois que cela ne ce soit traduit par des signes marqués de recrutement dans le secteur concurrentiel. Il en est de même avec le taux d'emploi des jeunes : le recours massif aux emplois-jeunes, de l'ordre de 2 666 supplémentaires en 1999, n'a permis de réduire le nombre de demandeurs d'emploi que de 400 personnes. Le taux de chômage des jeunes atteint ainsi à la Réunion un triste record : 57,9 % des jeunes de moins de 25 ans sont au chômage.
La situation du chômage en Guyane s'est dégradée à partir de 1991, sous le double effet de la baisse de la commande publique et d'un fort accroissement de la population active ; les taux de chômage observés restent néanmoins nettement moins élevés que dans les autres départements d'outre-mer et connaissent même une amélioration certaine en ce qui concerne le chômage des jeunes.
Mayotte subit actuellement un taux de chômage de 41,2 % ; ce chiffre extrêmement préoccupant connaîtrait néanmoins une amélioration, avec une baisse de 18 % du nombre de demandeurs d'emplois en fin de mois entre 1998 et 1999.
La situation du marché du travail ne s'est pas améliorée à Saint-Pierre-et-Miquelon, avec une moyenne annuelle des demandeurs d'emploi en hausse de 6 % ; le taux de chômage recensé reste toutefois sans commune mesure avec les taux constatés dans les départements d'outre-mer et parait même inférieur au taux métropolitain.
Comparé au taux métropolitain, qui avoisine les 10%, le chômage observé dans les départements d'outre-mer atteint des taux difficilement soutenables pour les économies domiennes, qui mettent réellement en jeu l'avenir de la cohésion sociale ; ils exigent une réponse massive de la part de l'Etat : la loi d'orientation pour l'outre-mer paraît être le cadre adapté à cette réponse, avec la mise en _uvre d'exonérations de cotisations sociales exceptionnelles par leur montant. Il s'agit, avec l'adoption de ce texte, d'exprimer véritablement une solidarité nationale à l'égard d'une situation qui ne peut perdurer.
2. Une corrélation logique du taux de chômage avec les chiffres de l'exclusion
La situation particulièrement détériorée du marché de l'emploi dans les DOM se traduit de manière logique sur les chiffres observés de l'exclusion.
Fin décembre 1999, on compte pour les quatre départements d'outre-mer 127 176 bénéficiaires du RMI, soit une croissance annuelle de 7 % en moyenne, avec un taux de progression de 7 % à la Réunion, 6,1 % à la Martinique, 5 % en Guyane, 8,7 % en Guadeloupe ; en métropole, l'évolution moyenne sur un an est de 2,5 %. L'ensemble des personnes couvertes par le RMI représente 16,4 % de la population dans les DOM, pour une moyenne proche de 3,4 % en métropole. Ces chiffres font apparaître l'existence, dans les départements d'outre-mer, d'une véritable société duale distinguant d'une part les personnes inclues dans le système productif et de l'autre celles relevant de la solidarité sociale.
Le tableau ci-après fait état de l'évolution des titulaires du RMI dans les DOM.
NB : métropole : 956 596 allocataires - St Pierre et Miquelon : 47 allocataires
Le RMI alloué dans les DOM faisait jusqu'à maintenant l'objet d'une réfaction de 20 % par rapport au niveau du RMI métropolitain. La loi d'orientation, qui a prévu l'alignement sur trois ans du niveau du RMI domien sur celui métropolitain, a cherché à traduire, là encore, dans les faits l'expression de la solidarité nationale à l'égard de la situation particulièrement difficile que connaissent les DOM. Cette inégalité dans les conditions d'attribution ne se justifiait plus et venait même accroître les tensions sociales dans des départements où se côtoyaient des traitements dans la fonction publique majorés de 40 à 53 % avec des minima sociaux réduits de 20 %.
3. Un climat social pesant
L'embellie des économies des départements d'outre-mer ne s'est pas traduite par une amélioration du climat social. Le nombre de jours perdus pour fait de grèves a augmenté en 1998 de 41 %, ce qui dénote une sérieuse dégradation de la situation sociale.
Le secteur de la banane a été touché par des conflits longs et difficiles, en Guadeloupe comme en Martinique, qui ont eu des répercussions sur l'ensemble des secteurs économiques, dans la mesure où ils se sont exprimés à travers des actions spectaculaires, telles que barrages routiers et blocages portuaires, aux conséquences très négatives sur l'économie.
Un autre conflit, celui des dockers de Guadeloupe qui a entraîné un blocage du port durant plus de six semaines, a également généré de nombreuses situations de chômage technique.
Le dialogue social, très perturbé aux Antilles, l'est beaucoup moins en Guyane, où la conflictualité a diminué de moitié en 1998, et à la Réunion.
Une action d'envergure visant à agir sur les conditions du dialogue social à la Martinique a été mise en place par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, en liaison avec l'institut national du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle. Six modules se sont déroulés au cours de l'année 2000 dont le dernier a eu lieu à Lyon du 9 au 13 octobre 2000. A l'issue de ce dernier module a été adoptée la « résolution pour la modernisation du dialogue et des pratiques sociales à la Martinique », signée par les principaux leaders syndicaux et patronaux.
II. - L'ANNÉE 2000 CONSACRE UNE ANNÉE DE RÉFORMES DÉTERMINANTES POUR L'OUTRE-MER
L'année qui s'achève restera marquée par l'ampleur des réformes entreprises en direction de l'outre-mer, et plus spécifiquement en direction des départements d'outre-mer et de la collectivité territoriale de Mayotte. En une année, le secrétariat d'Etat à l'outre-mer aura ainsi mené à bien la réforme tant attendue du régime de défiscalisation des investissements outre-mer, mis en place la consultation de la population mahoraise préparatoire à l'élaboration d'un nouveau statut de la collectivité territoriale, dessiné, avec la loi d'orientation pour l'outre-mer, un nouveau cadre institutionnel pour les départements d'outre-mer et élaboré une série de mesures dans le domaine économique et social destinées à lutter efficacement contre le chômage.
Avant même la promulgation de l'ensemble de ces textes, le bilan des réformes apparaît, d'ores et déjà, impressionnant ; le gouvernement, et l'ensemble de la représentation nationale ont ainsi pris conscience de l'urgence qui s'attachait à réviser le cadre institutionnel, économique et social dans lequel évoluaient les départements d'outre-mer jusqu'à présent.
A. LA LOI D'ORIENTATION : UNE NOUVELLE DONNE POUR LES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER
Avant même que l'examen de cette loi ne soit définitif et avant même une éventuelle saisine du Conseil constitutionnel, il est permis de présenter la loi d'orientation comme une grande loi qui ouvre enfin des perspectives nouvelles pour des départements à bout de souffle, qui souffrent d'un taux de chômage endémique et réclament une redéfinition de leurs liens avec la métropole. Certains orateurs n'ont pas hésité à faire le parallèle entre cette loi et la loi de départementalisation de 1946, qui a offert aux « quatre vieilles colonies » le statut de département, ou même le décret Schoelcher de 1848 abolissant l'esclavage. Il est bien trop tôt encore pour déterminer quelle postérité aura la loi ; il est néanmoins certain que la démarche retenue, notamment dans le domaine institutionnel, marque une nouvelle étape dans l'histoire de l'outre-mer.
1. Le volet institutionnel
· Les évolutions institutionnelles
L'apport essentiel de la loi d'orientation pour l'outre-mer dans le domaine institutionnel est d'avoir reconnu à chacun des départements un destin différent. Le Premier ministre l'avait annoncé dès le début de l'année dans une lettre adressée à tous les présidents d'assemblée : « les aspirations sont différentes d'un département à l'autre. Le Gouvernement est donc décidé à rompre avec la vision traditionnellement uniforme des départements d'outre-mer et à offrir à chacun d'entre eux la possibilité d'une évolution différenciée. » Ce principe est concrètement repris avec les articles 38 et 39 () du texte, qui proposent des solutions différenciées pour les départements français d'Amérique et la Réunion.
L'article 39 offre aux régions d'outre-mer ne comprenant qu'un seul département la possibilité, au sein d'une instance dénommée « congrès des élus départementaux et régionaux », de délibérer de toutes propositions relatives à l'évolution institutionnelle, à de nouveaux transferts de compétences et à la répartition des compétences au niveau local.
Le congrès des élus départementaux et régionaux est la réunion des membres du conseil général et du conseil régional. Les propositions qu'il émet sont transmises au Premier ministre ainsi qu'aux deux assemblées locales, qui doivent à leur tour en délibérer. Au vu des propositions du congrès et des délibérations des assemblées locales, le gouvernement peut demander au Parlement l'autorisation d'organiser une consultation des populations intéressées.
L'article 38 crée un deuxième département à la Réunion ; cette bidépartementalisation, qui devrait intervenir dès le 1er janvier 2001, exclut de facto l'instauration d'un congrès, réservé aux régions monodépartementales. Concrétisation d'un large consensus politique, la création d'un deuxième département à la Réunion est une réponse pragmatique aux difficultés d'aménagement du territoire que connaît le département.
Voie ouverte vers une évolution future du statut pour les départements français d'Amérique, bidépartementalisation avec attachement au statut de droit commun pour la Réunion, la loi d'orientation s'est efforcée de répondre avec souplesse aux revendications exprimées par les uns et les autres, comme l'atteste la rédaction, proposée en nouvelle lecture à l'Assemblée, de l'article 1er :
« [La présente loi] reconnaît à la Guadeloupe, à la Guyane, à la Martinique et à la Réunion la possibilité de disposer à l'avenir d'une organisation institutionnelle qui leur soit propre. Respectant l'attachement des Réunionnais à ce que l'organisation de leur île s'inscrive dans le droit commun, elle accorde aux assemblées locales des départements français d'Amérique la capacité de proposer des évolutions statutaires. Dans ce cadre, elle pose le principe de la consultation des populations qui seraient envisagées. »
· L'approfondissement de la décentralisation
Reprenant les thèmes du rapport remis par les parlementaires MM. Claude Lise et Michel Tamaya en juin 1999, intitulé « les départements d'outre-mer : la voie de la responsabilité », le projet de loi a initié une évolution déterminante permettant d'accroître les champs d'intervention des collectivités d'outre-mer. Les missions effectuées sur place par la commission des lois, que ce soit par votre rapporteur ou d'autres parlementaires, se sont en effet toutes rejointes sur le même constat : la tutelle métropolitaine est perçue à la fois comme trop présente et inadaptée aux réalités locales.
Forte de ce constat, la loi d'orientation prévoit en premier lieu un accroissement du régime des consultations des assemblées locales. Elles seront désormais consultées sur les projets de lois, d'ordonnances, de décrets comportant des dispositions d'adaptation les concernant ainsi que sur les propositions d'actes communautaires pris en application de l'article 299-2 du traité instituant la Communauté européenne. Dans ces mêmes domaines, les assemblées se voient également reconnaître par la loi un pouvoir de proposition.
Suivant la même logique de responsabilisation, la loi prévoit d'accorder des compétences nouvelles aux collectivités locales : la région se voit confier, sur sa demande, la voirie classée route nationale, la gestion et la conservation des ressources biologiques de la mer, l'adaptation d'un schéma d'aménagement en matière de développement durable, de mise en valeur du territoire et de protection de l'environnement et enfin l'élaboration d'un plan énergétique régional. Le département devient compétent dans la gestion des ressources en eau, avec la création d'un Office de l'eau, établissement public local rattaché au département ; son avis est requis sur les orientations générales de la programmation des aides au logement et la présidence du conseil départemental de l'habitat lui est confiée.
La loi d'orientation donne également aux collectivités territoriales les moyens budgétaires et financiers d'exercer l'ensemble de leurs compétences dans de bonnes conditions : l'article 33 du projet prévoit ainsi de majorer pour 2001 la dotation globale de fonctionnement des communes de 40 millions de francs, répartis entre les départements au prorata de leur population et entre les communes suivant le même critère, à l'exception de la Guyane où la répartition entre les communes se fait à hauteur de 75 % au prorata de la population et pour les 25 % restants à parts égales entre les communes.
Des mesures spécifiques sont prises en faveur des communes classées stations balnéaires ; par ailleurs, les conseils généraux des quatre départements d'outre-mer se voient reconnaître le droit de voter les taux des droits de consommation sur le tabac, le produit de cette ressource étant affecté au budget du département.
Enfin, l'amélioration des conditions d'adressage du courrier devrait permettre une croissance du produit des impôts locaux.
2. L'affirmation des identités outre-mer
· La reconnaissance des spécificités culturelles
La loi d'orientation met en place une série de mesures reconnaissant l'importance des aspects culturels dans le développement des départements d'outre-mer.
Certaines sont très pragmatiques : il en est ainsi de l'alignement du prix du livre dans les DOM sur celui métropolitain, de la mise en place d'un dispositif de soutien à la production cinématographique ultra-marine ou de l'intervention pour avis des conseils départementaux de l'éducation nationale sur les questions d'aménagement des rythmes scolaires ou de programmes d'enseignement. Le développement de l'internet à Saint-Pierre-et-Miquelon, avec l'objectif de suppression du surcoût de la surtaxe satellitaire participe également de cette catégorie de mesures d'application très directe.
D'autres articles de la loi d'orientation se veulent en revanche de portée plus générale, en _uvrant pour une reconnaissance des identités ultra-marines : il en est ainsi de l'article 18 qui intègre les langues régionales en usage dans les départements d'outre-mer dans le patrimoine linguistique de la Nation ; elles bénéficient à ce titre d'un renforcement des politiques pour en faciliter l'emploi. L'article 17 bis, introduit par le Sénat, assigne, en outre, à l'Etat et aux collectivités locales le devoir d'encourager le respect, la protection et le maintien des connaissances des communautés autochtones.
· Le développement de la coopération internationale
Les nouvelles compétences qui seront confiées en matière internationale aux conseils régionaux et généraux des départements d'outre-mer ont pour objectif d'intensifier les contacts existants avec l'environnement régional. Ces échanges apparaissent désormais comme un atout à la fois pour le développement économique, social et culturel et l'insertion des départements d'outre-mer dans leur zone respective.
Les dispositions prévues par le projet de loi devraient se traduire par la participation accrue des élus aux rencontres bilatérales comme multilatérales et à la conduite des négociations. De même, il ouvre au profit des régions une possibilité de demande d'adhésion à des organisations internationales régionales en tant que membres associés ou observateurs.
Quatre fonds de coopération régionale feront suite au dispositif existant actuellement pour la seule région Antilles-Guyane. Ils seront gérés au sein de comités paritaires auxquels participeront les élus.
· L'amélioration de la compétitivité économique
La loi d'orientation pour l'outre-mer prévoit un vaste dispositif d'exonérations et d'allégements de cotisations sociales, destinés à promouvoir les activités économiques et à favoriser la création d'emplois et d'activités indépendantes. Il concerne les petites entreprises, jusqu'à dix salariés, les entreprises exposées à la concurrence et les professions indépendantes.
Ainsi, la totalité des entreprises de moins de onze salariés, soit 90 % des entreprises des départements d'outre-mer, bénéficieront d'une exonération de cotisations patronales de sécurité sociale de 100 % dans la limite de rémunération de 1,3 fois le SMIC, soit un montant maximum de 32 500 francs par salarié et par an, auquel peut encore s'ajouter 9 000 francs en cas d'accord de réduction du temps de travail.
Les secteurs exposés à la concurrence, qu'elle soit régionale ou internationale, bénéficient également du même régime d'exonérations, quelque soit le nombre de salariés ; ont ainsi été énumérés comme secteurs concurrentiels particulièrement fragiles, les entreprises des secteurs de l'industrie, de la restauration, de la presse, du tourisme, de l'hôtellerie, de la production audiovisuelle, des énergies renouvelables, des nouvelles technologies de l'information et de la communication, de la pêche, de la conchyliculture, de l'aquaculture et de l'agriculture. Les entreprises du bâtiment ne bénéficient de ces exonérations qu'à hauteur de 50 %.
Comme on le voit, le champ couvert par les exonérations est extrêmement vaste ; la loi d'orientation met ainsi en place un plan très ambitieux de soutien aux entreprises destiné à lutter efficacement contre les handicaps que constituent l'insularité, l'éloignement, l'étroitesse des marchés et le surcoût des matières premières. A ces exonérations spécifiques viennent s'ajouter un plan global de dynamisation des entreprises indépendantes, avec une exonération totale des charges pendant l'année qui suit la création de l'entreprise, l'allégement massif, à hauteur de 50 % dans la limite de 180 000 francs par an, des charges sociales une fois l'exploitation lancée et la mise en place d'un plan d'apurement des dettes sociales et fiscales.
Au total, 112 000 salariés seront concernés par le champ des exonérations de cotisations sociales prévues dans la loi, soit la moitié des effectifs du secteur privé dans les départements d'outre-mer.
Au-delà de l'amélioration de la compétitivité des entreprises, il s'agit avant tout de favoriser l'emploi ; c'est la raison pour laquelle sont mis en place les projets initiative jeunes, consistant en une aide financière de 48 000 francs sur deux ans, attribués aux personnes de moins de 30 ans créant une entreprise ou suivant une mobilité ; la création des congés solidarité, dispositif de préretraite attribué en contrepartie de l'embauche de jeunes, ainsi que l'instauration d'un titre de travail simplifié, à l'image du chèque emploi service, participent de la même logique.
· L'organisation des transports
Les départements d'outre-mer souffrent de l'absence d'une organisation des transports publics ; les transports collectifs existants sont assurés par des personnes privées en méconnaissance des dispositions législatives régissant les délégations de service public. Les projets de réforme envisagés se sont cependant tous heurtés à l'hostilité des concessionnaires qui craignent la suppression d'avantages acquis. La loi d'orientation pose les conditions d'un moratoire, préalable indispensable à une remise à plat du système : les conditions d'accès à la profession de transporteur public sont aménagées et les conventions et autorisations actuelles relatives aux services réguliers de transport routier de personnes sont prorogées pendant un délai de 18 mois, délai durant lequel devrait être élaboré un nouveau projet de loi. Enfin, les modalités de répartition du fonds d'investissement pour les routes et les transports (FIRT) sont modifiées afin de pouvoir bénéficier, dans les grandes villes, au développement des transports urbains.
4. L'expression de la solidarité nationale pour mettre fin aux inégalités sociales
· Des solutions innovantes dans le domaine de la lutte contre les exclusions
Afin de favoriser le retour sur le marché du travail des personnes touchant le revenu minimum d'insertion, la loi d'orientation met en place pour les départements d'outre-mer une solution innovante consistant en la création d'une nouvelle allocation, dénommée allocation de retour à l'activité, cumulable pendant deux ans avec un revenu d'activité.
· La réalisation de l'égalité sociale
Corollaire pourtant logique des lois de départementalisation de 1946, l'égalité sociale des départements d'outre-mer avec les prestations métropolitaines ne s'est faite pourtant que lentement et par étapes progressives : ce n'est qu'en 1955 que les assurances maladie, maternité, invalidité et décès sont étendues aux départements d'outre-mer et qu'en 1972 que les caisses d'allocations familiales sont créées. Au milieu des années 80, les inégalités subsistent et les écarts avec la métropole en termes de salaires, de prestations familiales ou de logement social restent flagrants. Un nouvel essor d'alignement des DOM sur la métropole est donné dans les années 90, avec l'harmonisation des allocations familiales, la mise en place de l'allocation de garde d'enfant à domicile ou l'allocation parentale d'éducation.
La loi d'orientation se présente comme le dernier volet
- l'ultime ? - de cette marche vers l'égalité : le RMI, dont le niveau dans les DOM subissait une réfaction de 20 %, se verra aligné sur le niveau métropolitain dans un délai de trois ans. L'allocation de parent isolé sera alignée dans un délai de sept ans et les barèmes d'allocation logement unifiés d'ici le 1er juillet 2001.
5. Des moyens nouveaux pour Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélémy
L'article 40 du projet de loi étend à Saint-Pierre-et-Miquelon l'ensemble du dispositif destiné à favoriser l'emploi, avec notamment la mise en place des exonérations de cotisations sociales prévues aux articles 2 et 3. Le projet comprend également une série de dispositions diverses spécifiques à l'archipel dont la plus importante, prévue à l'article 41, concerne le mode de désignation du bureau du Conseil général de la collectivité territoriale et la dévolution de la compétence d'urbanisme aux maires.
Les communes de Saint-Martin et Saint-Barthélémy se voient reconnaître, compte tenu de leur spécificité, la faculté d'être dotées d'un certain nombre de compétences telles que la formation professionnelle, l'action sanitaire, l'environnement ou l'aménagement du territoire. Cette faculté ne peut toutefois intervenir qu'après signature d'une convention avec la collectivité locale exerçant ces compétences de droit commun, le conseil régional ou le conseil général de la Guadeloupe.
Les deux îles bénéficient également de prérogatives particulières en matière de finances locales et se voient dotées de chapitres spécifiques les concernant au sein des contrats de plan signés entre l'Etat et la région. Il est, en outre, institué un conseil culturel spécifique à l'île de Saint-Martin.
L'ampleur des réformes proposées, que ce soit dans le domaine institutionnel, économique ou social, traduit l'ambition du gouvernement et de l'ensemble de la représentation nationale de donner aux départements d'outre-mer les instruments indispensables à leur développement et de responsabiliser davantage leurs institutions en leur confiant des compétences dérogatoires au droit commun. Les moyens accordés en loi de finances sont à la hauteur de ces ambitions : une première enveloppe spécifique de 325 millions de francs, inscrite sur le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer permettra de concrétiser les réformes entreprises ; s'y ajoutent, sur le budget du ministère de l'emploi et de la solidarité, 3,5 milliards de francs destinés à compenser les exonérations de cotisations sociales. L'ensemble du dispositif aurait néanmoins été incomplet sans la réforme du régime de soutien fiscal à l'investissement, régime essentiel aux économies ultra-marine, modifié jusqu'à présent par petites touches, sans réelle vision d'ensemble, et qui prêtait de plus en plus fréquemment le flanc à la critique.
B. LA RÉFORME DU DISPOSITIF FISCAL À L'INVESTISSEMENT, COROLLAIRE INDISPENSABLE DE LA LOI D'ORIENTATION
Adopté le 20 octobre dernier par l'Assemblée nationale, l'article 12 () de la première partie du projet de loi de finances pour 2001 propose un nouveau dispositif d'aide fiscale aux investissements outre-mer, issu des réflexions conjointes du groupe de travail parlementaire animé par le rapporteur général de la commission des finances et d'un groupe de travail mis en place par le gouvernement réunissant les ministères concernés, administrations de l'outre-mer et des finances, les représentants des acteurs économiques locaux et des monteurs en financement externalisé, spécialistes des dossiers de financement pour des contribuables de métropole.
Le système actuel repose sur trois mécanismes de défiscalisation : le premier permet une déduction du revenu net global, pour les contribuables relevant de l'impôt sur le revenu, du montant de certains investissements productifs réalisés outre-mer ; le deuxième permet une déduction de même nature pour les contribuables soumis à l'impôt sur les sociétés ; le troisième, enfin, prévoit une réduction d'impôt sur le revenu pour les personnes physiques, calculée sur la base de certains investissements réalisés outre-mer, principalement dans le secteur du logement.
La mission conduite l'année précédente par votre rapporteur dans les départements français d'Amérique avait permis de prendre concrètement conscience de l'importance du dispositif de défiscalisation pour les économies des départements d'outre-mer, mais également d'en connaître les limites : la loi « Pons » était ainsi souvent critiquée par les acteurs économiques locaux, qui la jugeait peu créatrice d'emplois, trop tournée vers des secteurs artificiels tel que la croisière ; nombreux également étaient ceux qui la rendait responsable du développement non maîtrisé de secteurs tels que l'hôtellerie ou la restauration. Elle était, en outre, perçue comme profitant inégalement aux départements d'outre-mer, certains départements comme la Guyane ayant l'impression de ne recueillir qu'une portion congrue des retombées économiques du système.
Le gouvernement s'est efforcé de mener une réflexion permettant de rendre le système plus juste, plus efficace et davantage tourné vers un objectif de création d'emplois, l'équilibre de l'ensemble ne devant pas être plus coûteux que le dispositif actuel.
La principale innovation consiste à remplacer, pour les contribuables soumis à l'impôt sur le revenu, un régime de déduction du revenu net global par un régime de réduction d'impôt égale à 50 % ou 60 % de l'investissement. Cette réduction d'impôt est néanmoins limitée à la moitié de l'impôt dû, le solde pouvant être reporté sur l'année suivant l'investissement, dans la limite, là encore, d'un plafond. Une exception est faite pour les investisseurs professionnels participant de manière directe, personnelle et continue à l'exploitation, en d'autres termes pour les investisseurs domiens, qui permet de bénéficier d'un crédit d'impôt, calculé dans la limite d'une base de 10 millions de francs d'investissement. Le mécanisme mis en place se veut à la fois plus transparent et plus juste, le système de crédit d'impôt respectant le principe de la progressivité de l'impôt.
Le mécanisme se veut également plus efficace, les taux de réduction étant modulés en fonction du secteur économique ou géographique de l'investissement réalisé : ainsi, les opérations de rénovation hôtelière sont éligibles à un taux de 60 % et la définition des opérations pouvant faire l'objet d'une réduction est revue de manière plus large. Surtout, le taux diffère selon le département, le territoire ou la collectivité concernée : le taux de 60 %, pour les contribuables soumis à l'impôt sur le revenu, devrait ainsi être retenu pour l'ensemble des investissements réalisés en Guyane, à Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna. Il serait de 50 % dans les autres départements ou territoires. Cette disposition permettra d'attirer les investisseurs dans des secteurs géographiques trop souvent délaissés actuellement, alors même que les besoins de développement de ces collectivités sont extrêmement importants et considérés comme prioritaires.
S'agissant du volet social, le système proposé se veut davantage créateur d'emplois ; pour cette raison, le secteur de la croisière a été exclu du dispositif, de même que celui des immobilisations incorporelles, qui est apparu en terme de localisation difficilement contrôlable avec un coût non maîtrisable. En revanche, ont été proposés comme secteurs nouvellement éligibles, car prometteurs en terme d'emplois, les secteurs de la maintenance, des transports aériens interrégionaux, des logiciels nécessaires à l'exploitation et, sur amendement du gouvernement en séance, des services informatiques.
Enfin, le dispositif de réduction d'impôt est maintenu pour ce qui concerne le secteur du logement mais aménagé afin d'orienter les investissements vers le logement intermédiaire plutôt que vers l'achat de résidence principale.
La rédaction de l'article 12 du projet de loi de finances pour 2001 est loin d'être définitive et les lectures ultérieures permettront d'affiner le dispositif. La philosophie restera cependant inchangée : il s'agit de mettre en place un système plus juste fiscalement, qui correspond vraiment aux besoins des économies ultra-marines en terme de développement et qui se traduit par des créations nettes d'emplois. La loi « Pons » était souvent dénoncée par les tenants de l'égalité républicaine à tous prix comme le terrain propice de l'évasion fiscale, cette critique occultant, cependant, la légitimité des moyens à mettre en _uvre au service du développement outre-mer. Le nouveau dispositif proposé cherche à concilier l'impératif de développement économique avec le maintien d'un avantage fiscal intéressant ; le consensus qui s'est exprimé en séance lors de l'adoption de l'article 12 permet d'être optimiste quant à la réussite du dispositif.
C. LE NOUVEAU STATUT DE MAYOTTE, OU LA FIN DES ATERMOIEMENTS
La consultation de la population mahoraise du 2 juillet 2000, instituée par la loi n° 2000-391 du 9 mai 2000 a permis de mettre fin à l'incertitude juridique qui caractérisait le statut de Mayotte depuis 1958.
Par deux consultations en date du 22 décembre 1974 et 8 février 1976, Mayotte a démontré sa volonté de rester dans l'ensemble français ; cette volonté manifeste est pourtant contestée par la République fédérale islamique des Comores, ancienne colonie française qui a accédé à l'indépendance en 1975 et revendique Mayotte au nom de l'unité et de l'intégrité de son territoire. La position française, qui a consisté à organiser les consultations sur l'indépendance île par île et non sur l'ensemble du territoire comorien, est régulièrement condamnée au sein d'enceintes internationales, telles que l'Assemblée générale des Nations Unies ou l'Organisation de l'Unité Africaine.
La résolution de la question internationale étant longtemps apparue comme un préalable indispensable à la mise en place d'un statut, l'archipel mahorais a vécu une longue période d'atermoiements et d'indécisions relatives à la définition des liens l'unissant à la métropole. Le 11 avril 1976, la population de Mayotte refuse massivement le statut de territoire d'outre-mer, 80 % des votants mahorais exprimant, par le biais de bulletins « sauvages », leur désir de voir Mayotte devenir un département d'outre-mer. Un projet de loi de départementalisation est déposé en ce sens à l'Assemblée nationale mais ne sera pas discuté.
La loi du 24 décembre 1976 met en place un régime temporaire, faisant de Mayotte une collectivité territoriale à statut particulier pour une durée de trois ans. A l'issue de ce délai, la population devait être consultée pour se prononcer sur une triple option : le maintien du statut de 1976, la transformation en département d'outre-mer ou l'adoption d'un statut différent.
La loi du 22 décembre 1979 prolonge le délai de trois ans prévu dans la loi de 1976 par un nouveau délai de cinq ans.
Le terme échu en 1984, aucune consultation ne fut organisée et Mayotte se trouve toujours définie actuellement par ce statut hybride de collectivité territoriale à statut particulier, destiné au départ à n'être que provisoire.
Deux facteurs décisifs ont permis d'aboutir à la loi du 9 mai 2000 et à l'organisation de la consultation de la population de Mayotte : sur le plan international, l'instabilité politique chronique des Comores et la demande de sécession d'Anjouan ont mis en valeur la - très relative - prospérité de l'archipel ; sur le plan interne, le réalisme de certains élus a conduit à ne plus présenter le statut de département d'outre-mer comme un objectif exigible à court terme.
La loi du 9 mai 2000 a permis de mettre en place la consultation de la population mahoraise qui a eu lieu le 2 juillet 2000 ; cette consultation faisait expressément référence à l'accord du 27 janvier 2000, passé entre trois des principales formations politiques mahoraises, qui prévoit de faire de Mayotte une collectivité départementale au statut original lui permettant d'exercer des compétences propres dans le cadre d'une assemblée unique, qui gardera l'appellation de Conseil général.
Les résultats de la consultation ont montré que 73 % des votants, soit 51 % des inscrits, approuvaient les termes de l'accord du 27 janvier 2000. La majorité absolue au « oui » a démontré la volonté d'inscrire l'avenir institutionnel de Mayotte dans la République française. Il reste maintenant au secrétariat d'Etat à l'outre-mer à poursuivre la réforme : l'élaboration du projet de loi est en cours ; le conseil général de Mayotte devrait en être saisi pour avis dans le courant du mois de novembre et le projet de loi devrait être déposé avant la fin de l'année au Parlement.
Dans le même temps, l'actualisation et la modernisation du droit applicable à l'archipel se poursuit : quatre ordonnances, intervenant dans les domaines de la santé publique, de l'état-civil, du statut civil de droit local et des conditions d'entrée et de séjour des étrangers ont été publiées aux mois de mars et avril derniers. Leur ratification par le Parlement devrait intervenir prochainement.
III. - CETTE PROFONDE MUTATION TROUVE UNE TRADUCTION CONCRÈTE DANS LES CHOIX BUDGÉTAIRES OPÉRÉS POUR 2001
A. UNE AUGMENTATION GLOBALE DES CRÉDITS DESTINÉS À L'OUTRE-MER
Les crédits affectés au secrétariat d'Etat à l'outre-mer ne reflètent que partiellement l'action de l'Etat outre-mer ; l'ensemble des dotations affectées au secrétariat d'Etat n'occupe en effet qu'une place modeste par rapport à des ministères contributeurs tels que l'éducation nationale, le ministère de l'intérieur ou le ministère de l'emploi et de la solidarité. Le document retraçant l'effort budgétaire et financier en faveur des départements et collectivités d'outre-mer place ainsi le secrétariat d'Etat à l'outre-mer en quatrième position dans l'importance des dotations, soit 11 % de l'effort total de la Nation.
Cette année, c'est au ministère de l'emploi et de la solidarité qu'il revient de traduire concrètement, en terme de dotations budgétaires, l'effort tout à fait exceptionnel que constitue, pour le développement des activités économiques, la loi d'orientation pour l'outre-mer. Le coût total du dispositif d'exonérations sociales, prévues aux articles 2 et 3 du projet s'élève à 3,5 milliards de francs par an, soit quatre fois le coût du dispositif mis en place précédemment par la loi du 25 juillet 1994, dite « loi Perben ». L'ensemble de ces exonérations étant remboursées aux organismes de Sécurité sociale, les dotations budgétaires prévues à cet effet ont été inscrites au budget du ministère de l'emploi et de la solidarité.
L'expression de solidarité avec l'outre-mer est donc loin de se limiter à la seule étude des crédits du secrétariat à l'outre-mer ; c'est néanmoins au secrétariat d'Etat à l'outre-mer qu'il revient véritablement de créer une politique dynamique et ambitieuse de réformes, et de prévoir en termes budgétaires la traduction de ces réformes.
B. UNE CROISSANCE DES DOTATIONS DESTINÉES AU SECRÉTARIAT D'ÉTAT À L'OUTRE-MER CORRESPONDANT À L'ÉVOLUTION DE SES MISSIONS
1. L'évolution des missions du secrétariat d'Etat à l'outre-mer
a) Les missions traditionnelles du secrétariat d'Etat à l'outre-mer
Crée en 1959, le secrétariat d'Etat à l'outre-mer s'est vu imparti en premier lieu une mission de souveraineté, consistant à assurer la présence de la République et le respect de la loi outre-mer. A ce titre, il lui revient de veiller au respect du statut constitutionnel des territoires, collectivités et départements d'outre-mer, dans le cadre du principe d'assimilation législative qui caractérise les DOM et Saint-Pierre-et-Miquelon et du principe de spécialité législative spécifique aux TOM, à la Nouvelle-Calédonie et à Mayotte.
Cette mission a été affirmée à plusieurs reprises et décrite très précisément dans deux circulaires en date du 21 avril 1988 et du 15 juin 1990 ; y est prévue notamment l'association systématique du secrétariat d'Etat à l'outre-mer au travail gouvernemental lors de la préparation des textes législatifs et réglementaires.
Cette association, dès en amont de l'élaboration des textes, permet au secrétariat d'Etat à l'outre-mer d'exposer, dans les fiches d'impact qui accompagnent les projets de loi, les raisons pour lesquelles telle ou telle disposition est rendue applicable ou non aux territoires d'outre-mer.
Cette mission, qui fait du secrétariat d'Etat à l'outre-mer le destinataire de tous les projets de lois ou de décrets, lui impose d'intervenir dans des champs de compétence extrêmement variés ; cette transversalité des domaines d'intervention se retrouve également dans l'association du ministère au travail de codification entrepris par la Commission supérieure de codification ; depuis la suppression, en 1997, de la commission adjointe à la commission supérieure de codification chargée de l'outre-mer, il revient à la commission supérieure de procéder à l'examen systématique, code par code, des textes applicables outre-mer. Cet examen se fait en coordination avec le secrétariat d'Etat à l'outre-mer et le ministère en charge du code. L'urgence qui s'attache à procéder à cette codification doit être rappelée : le principe de spécialité législative qui régit les territoires d'outre-mer rend en effet souvent très complexe la détermination du droit applicable outre-mer.
Dans le cadre de cette mission de souveraineté, le secrétariat d'Etat à l'outre-mer exerce également l'entière autorité gouvernementale civile dans les territoires d'outre-mer et, dans les départements d'outre-mer, les missions attribuées en métropole au ministère de l'intérieur. Pour assurer ces missions, le ministère est amené à jouer un rôle de coordination générale, pour toutes les administrations, des agents de l'Etat en poste outre-mer. Il procède notamment à l'agrément des fonctionnaires de catégorie A, des directeurs de service civil ainsi que des directeurs d'établissements publics, de sociétés d'Etat ou de sociétés d'économie mixte affectés outre-mer.
Il a, en outre, pour les départements d'outre-mer, la charge budgétaire des 1 193 emplois affectés dans les préfectures ; la fonction préfectorale fait néanmoins l'objet d'une gestion conjointe, la charge des dépenses de fonctionnement des préfectures restant imputée sur le budget du ministère de l'intérieur.
Cette mission traditionnelle impartie au secrétariat d'Etat, consistant à affirmer la présence de l'Etat outre-mer, reste primordiale. Elle semble néanmoins devoir être concurrencée désormais par une nouvelle mission de soutien et de développement des économies ultra-marines, dans un contexte de crise économique et de dégradation du climat social.
La croissance tout à fait exceptionnelle des dotations budgétaires affectées au secrétariat d'Etat à l'outre-mer atteste de ces évolutions.
b) Une implication accrue dans le développement économique et social de l'outre-mer
Le projet de loi de finances pour 2001 fixe le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer à 6,81 milliards de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, traduisant ainsi une progression des dotations par rapport à la loi de finances initiale pour 2000 de l'ordre de 6,94 % ; les crédits ouverts en dotations de programme, fixés à 2,24 milliards de francs connaissent également une augmentation de 21,24 %.
S'inscrivant dans la continuité de la politique menée depuis le début de la législature en direction des DOM-TOM, cette croissance importante des crédits illustre la priorité que représente, pour le gouvernement, le développement économique de l'outre-mer : les quatre derniers exercices budgétaires, de 1998 à 2001, révèlent en effet une progression du budget de l'outre-mer de près de 40 % en dépenses ordinaires et crédits de paiement.
Cette croissance des crédits - tout à fait exceptionnelle - doit néanmoins être analysée en toute objectivité ; elle correspond en fait en grande partie à des transferts de crédits provenant d'autres ministères : ainsi, la loi de finances initiale pour 1998 dotait le secrétariat d'Etat à l'outre-mer de crédits destinés à financer le logement social, auparavant inscrit sur les crédits du ministère du logement ; celle pour 1999 transférait du ministère de l'emploi vers le secrétariat d'Etat à l'outre-mer les crédits destinés à financer le dispositif des emplois jeunes ; enfin, la loi de finances de l'année précédente connaissait des transferts d'importance, avec des dotations d'un montant de 326 millions de francs en provenance des ministères de l'éducation nationale, de l'économie et des finances, de la jeunesse et des sports et de l'emploi et de la solidarité destinées à financer la mise en _uvre du nouveau statut de la Nouvelle-Calédonie, auxquelles se sont ajoutés des transferts d'un montant de 231,7 millions de francs en provenance du ministère de l'emploi dans le cadre du financement des contrats emplois consolidés dans les départements d'outre-mer.
Ces transferts, s'ils contribuent à relativiser le montant des moyens nouveaux accordés à l'outre-mer sont néanmoins l'illustration de l'évolution des missions imparties au secrétariat d'Etat ; ce dernier concentre désormais la totalité, ou du moins la majeure partie des crédits destinés à l'emploi, l'insertion et la formation dans les départements et collectivités territoriales d'outre-mer ; il est désormais également responsable des crédits relatifs à l'amélioration du logement. Ces transferts ne sont donc pas uniquement des jeux d'écriture comptables entre ministères mais traduisent une réalité concrète, qui assure désormais au secrétariat d'Etat à l'outre-mer un rôle déterminant dans le domaine économique ou social.
L'évolution des missions confiées au secrétariat d'Etat à l'outre-mer répond ainsi à une volonté déterminée de prendre en compte les spécificités de l'outre-mer, grâce à l'instauration progressive d'un interlocuteur unique.
Le périmètre d'intervention du secrétariat d'Etat à l'outre-mer paraît à peu près stabilisé à la lecture du projet de loi de finances pour 2001. Les transferts de crédits paraissent en effet plus limités que les années précédentes : ils correspondent, pour un montant de 52 millions de francs, à des dotations en provenance du ministère de l'éducation nationale, qui s'inscrivent dans la continuité des dotations attribuées à la Nouvelle-Calédonie dans le cadre de la mise en place du nouveau statut prévu par la loi organique du 19 mars 1999. S'y ajoutent des transferts d'un montant de 7 millions de francs, en provenance du ministère des Affaires étrangères, correspondant à la mise en _uvre des fonds de coopération régionale prévus dans la loi d'orientation pour l'outre-mer ; la logique de ces transferts est identique à celle des années précédentes, qui consiste à faire du secrétariat d'Etat à l'outre-mer le véritable maître d'_uvre de réformes aussi essentielles que le nouveau statut de la Nouvelle-Calédonie ou la loi d'orientation pour l'outre-mer.
Les transferts vers les autres ministères concernent essentiellement une dotation d'un montant de 13 millions de francs vers le ministère de la recherche, pour la prise en charge du « Marion Dufresne » ; ce navire qui assure la liaison avec les îles Kerguelen, effectue également des activités de recherche dans les mers australes.
2. Un budget en forte croissance
Le montant total des crédits destinés au secrétariat d'Etat à l'outre-mer s'élève à 6,81 milliards de francs, soit une progression de 6,94 % par rapport à l'année précédente.
Les départements d'outre-mer sont les principaux bénéficiaires de cette croissance budgétaire, avec une progression de la part des crédits qui leur sont exclusivement consacrés de l'ordre de 9,6 %. Cette priorité accordée au développement des DOM se vérifie également si l'on raisonne, non plus en terme de progression des crédits, mais en valeur absolue : avec près de 5 400 millions de francs de dotations, la part des crédits réservés aux départements d'outre-mer représente près de 80 % du budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer.
Comme les années précédentes, les choix budgétaires ont mis l'accent prioritairement sur l'emploi ; avec près de 2 64l millions de francs, le fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer et la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon (FEDOM) représente près de 40 % du total du budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer. Mais cette croissance des crédits concerne également le logement ou le développement de l'action culturelle.
Une étude par agrégats regroupant les postes budgétaires par objectifs permet une analyse plus approfondie de ces évolutions budgétaires.
Le projet de loi de finances pour 2001 est présenté sous forme de trois agrégats distincts :
· l'agrégat n° 21 qui regroupe les actions en faveur de l'emploi et de l'insertion sociale ;
· l'agrégat n° 22 qui regroupe les actions en faveur du développement économique et social ;
· l'agrégat n° 31 qui concerne l'ensemble des crédits destinés à l'administration générale.
Concernant l'évolution de ces agrégats par rapport aux années précédentes, le moins que l'on puisse dire est que le changement de nomenclature deux années de suite ne facilite pas les comparaisons sur le long terme : décliné sous forme de trois agrégats en 1999 - administration générale, collectivités locales, développement social et économique - puis de cinq en 2000 - administration générale, action en faveur des collectivités locales, d'établissements publics et de divers organismes, action en faveur de l'emploi et de l'insertion sociale, action en faveur du logement, action en faveur de l'investissement et du développement économique et social - la loi de finances pour 2001 a finalement opté pour une présentation sous forme de trois agrégats.
La comparaison avec l'année précédente, en tenant compte de la modification des agrégats, permet néanmoins de constater les évolutions suivantes :
· L'agrégat « action en faveur de l'emploi et de l'insertion sociale »
Cet agrégat regroupe l'ensemble des actions spécifiques en faveur de l'emploi, de l'insertion, de la formation professionnelle, de l'action culturelle et de la coopération régionale.
Sur le total de 3 321 millions de francs que représente cet agrégat, 95 % sont réservés aux départements d'outre-mer. La comparaison avec l'agrégat de l'année précédente, qui avait une dénomination identique, ne paraît pas réellement pertinente, tant la structure de l'agrégat a été modifiée : font désormais partie de l'agrégat les crédits d'un montant de 451 millions de francs affectés au service militaire adapté (SMA) ; a, en revanche, disparu le chapitre 46-01 dénommé « actions d'insertion en faveur des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion dans les départements d'outre-mer ». Ce chapitre, qui fera plus loin l'objet d'un examen, désigne, en fait, la part de la créance de proratisation affectée à hauteur de 70 % à l'aide au logement et pour le reste aux agences départementales d'insertion dans le cadre de la gestion du RMI.
Figurent dorénavant dans l'agrégat comme grands postes budgétaires :
Le fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer et la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon (FEDOM) chapitre 44-03
En loi de finances initiale pour 2000, le montant total des crédits inscrits au chapitre 44-03 s'élevait à 2 101,7 millions de francs ; avec un total de 2 640 millions de francs, la dotation du FEDOM connaît donc une progression de 25,6 %, justifiée entièrement par les mesures nouvelles prévues dans la loi d'orientation pour l'outre-mer. Les choix budgétaires opérés ont en effet retenu deux orientations, consistant à reconduire intégralement le nombre de solutions d'insertion connues l'année dernière et à financer en totalité le dispositif prévu par la loi d'orientation.
DOTATIONS BUDGÉTAIRES ET SOLUTIONS D'INSERTION
PRÉVUES POUR LE BUDGET 2001
Contrats emploi consolidés
Projets initiative jeunes (1)
Congés solidarité (1)
Allocations de retour à l'activité (1)
Primes à la création d'emploi « nouvelle formule » (1)
(1) Dispositif mis en place dans le cadre de la loi d'orientation pour l'outre-mer.
Au total, le nombre de solutions d'insertion prévues par le projet de loi de finances pour 2001 s'élève à 88 000, soit 27 000 de plus que l'année précédente.
A l'ensemble de ces dotations viendra s'ajouter, en cours d'année, la part de la créance de proratisation destinée à l'insertion ; le montant de cette créance est calculée comme le différentiel existant entre le montant du RMI en métropole et celui, d'un montant inférieur, alloué dans les DOM. Le total de la somme constituée par ce différentiel est inscrit au chapitre 46-01 dans un article appelé « crédit à répartir », qui est effectivement réparti en cours d'exercice entre les dotations destinées au FEDOM et celles destinées à l'aide au logement. Les clés de répartition usuelles retenues pour la créance font du FEDOM le destinataire de 30 % de cette créance soit, calculé pour l'année 2001, un montant de 152 millions de francs.
Du fait de l'alignement progressif du RMI ultra-marin sur le niveau métropolitain, adopté dans la loi d'orientation pour l'outre-mer, le différentiel diminue et le montant de 152 millions de francs calculé cette année pour la créance de proratisation est, dès lors, inférieur d'un tiers à celui calculé l'année précédente. Conformément à ses engagements, le Gouvernement a prévu de compenser intégralement ce manque à gagner pour le FEDOM en prévoyant une dotation supplémentaire de 50 millions de francs. Le principe de cette compensation intégrale a également été retenu pour la part de la créance de proratisation affectée à l'aide au logement ; cette compensation s'étalera sur les trois exercices budgétaires à venir, l'alignement du RMI étant prévu pour trois ans.
L'action sociale, culturelle et de coopération régionale (chapitre 46-94)
L'intitulé du chapitre a été modifié afin de pouvoir y inscrire l'ensemble des dotations ayant trait à la coopération régionale. Le chapitre connaît une croissance de ces dotations de l'ordre de 44 millions de francs, soit une augmentation de 23,5 %. Sur deux exercices budgétaires, la progression des crédits inscrits au chapitre aura été de 58 %, ce qui démontre l'effort tout à fait exceptionnel porté sur les actions culturelles ou d'insertion.
Ce renforcement de l'action du secrétariat d'Etat à l'outre-mer résulte, là encore, essentiellement de la mise en _uvre de la loi d'orientation pour l'outre-mer, avec la création d'un fonds de promotion des échanges éducatifs, sportifs et culturels et l'installation dans chaque département d'outre-mer d'un fonds de coopération régionale.
Le nouveau fonds de promotion des échanges éducatifs, sportifs et culturels, inscrit à l'article 10 du chapitre, se voit doté de crédits d'un montant de 12 millions de francs ; il est destiné à promouvoir les déplacements des publics concernés, essentiellement sportifs ou artistes ; à ces crédits viennent s'ajouter, à hauteur de 6 millions de francs, les crédits du fonds d'aide aux échanges artistiques et culturels pour l'outre-mer, géré en partenariat avec le ministère de la culture.
Les fonds de coopération régionale font l'objet d'un nouvel article au sein du chapitre (article 35) ; alimentés par des crédits d'un montant égal à 20 millions de francs, ils pourront éventuellement, aux termes du nouvel article L. 4433-4-6 du code général des collectivités territoriales, être abondés en cours d'année par des dotations du département, de la région ou de toute autre collectivité publique. Ces fonds remplacent l'ancien Fonds interministériel Caraïbe, avec un transfert de crédits à hauteur de 7 millions de francs en provenance du ministère des affaires étrangères.
Ces nouvelles dotations viennent compléter, pour les départements d'outre-mer et les collectivités territoriales à statut particulier, les dotations habituelles du chapitre : l'article 20, intitulé « migrants originaires des DOM » regroupe les crédits destinés au financement de l'agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT) ; d'un montant de 43,65 millions de francs, inchangé par rapport à l'année précédente, ces crédits permettent à l'agence de promouvoir l'insertion professionnelle des personnes originaires des DOM par le biais de la mobilité. En 1999, l'action de l'ANT aura permis à 4 698 jeunes de suivre une formation ou un stage qualifiants en métropole.
Le développement de la formation dans le cadre d'une mobilité est également l'objectif poursuivi par les crédits inscrits à l'article 31 au titre de la « préformation et formation professionnelle dans les départements d'outre-mer et collectivités territoriales ». La formation individualisée mobilité (FIM) permet ainsi à de jeunes ressortissants des DOM de poursuivre en métropole une formation qualifiante de niveau V. Les crédits y afférents sont identiques à ceux de l'année précédente et s'élèvent à 27,9 millions de francs. Sont également compris dans l'article, à hauteur de 0,67 million de francs, un dispositif de mobilité en direction des jeunes de Saint-Pierre-et-Miquelon et des subventions à des actions de formation variées menées par des associations à but non lucratif.
Le chapitre confirme également l'effort tout à fait exceptionnel entrepris dès l'année dernière en direction de Mayotte : l'article 42, créé par la loi de finances initiale pour 2000, regroupe l'ensemble des crédits destinés à l'emploi et la formation professionnelle dans la collectivité territoriale. En progression de 8 millions de francs par rapport à l'année précédente, les crédits d'un montant de 63,3 millions de francs permettent de financer, pour 9 millions de francs les chantiers de développement local; ce dispositif mis en place à Mayotte et dans les territoires d'outre-mer permet de donner à des catégories de population particulièrement défavorisées une rémunération en contrepartie d'un travail d'intérêt général, pendant une durée déterminée de trois mois par an au plus. S'ajoute au dispositif le financement, pour 48,55 millions de francs, des contrats emploi-solidarité et des contrats emplois consolidés, la participation au programme de formation professionnelle mis en place par le CFPA pour 3 millions de francs et enfin un programme de formation destiné aux cadres mahorais pour 2,75 millions de francs. Cet article doit être complété dans sa lecture par l'article 32 qui met en place des bourses d'enseignement supérieur destinées aux étudiants mahorais ; les crédits prévus à hauteur de 861 220 francs permettent aux jeunes de l'archipel d'acquérir une formation liée au développement économique de Mayotte.
Avec ces deux articles, le secrétariat d'Etat à l'outre-mer dispose de l'ensemble des moyens destinés à la formation et à l'insertion à Mayotte ; cette concentration des moyens permet, à n'en pas douter, une réelle efficacité et une réponse adaptée à la situation très spécifique de la collectivité territoriale.
Le service militaire adapté (SMA) désigne une forme spécifique de service militaire destiné aux jeunes des départements, territoires et collectivités d'outre-mer ; ce service a pour mission de faciliter l'insertion des jeunes dans la vie active par une formation professionnelle dispensée dans le cadre militaire ; il a également pour objectif de participer au développement des collectivités d'outre-mer et de fournir une aide aux plans de secours en cas de catastrophes naturelles.
Compte tenu de l'accent porté sur l'insertion, l'ensemble des crédits destinés au SMA n'apparaît plus logiquement dans l'agrégat « administration générale » mais dans celui retraçant les actions de développement de l'emploi et de l'insertion.
Dans le cadre de la loi du 28 octobre 1997 relative à la professionnalisation des armées, il est procédé depuis 1999 à un remplacement progressif des appelés par des volontaires. La loi de finances initiale pour 2000 avait ainsi prévu le remplacement de 1 000 appelés et 80 cadres par le recrutement de 600 volontaires ; le mouvement se poursuit en 2001 avec, en prévision, la création de 900 postes de volontaires, gagés par la suppression de 900 postes d'appelés, 30 postes de cadres et 2 postes de personnels civils. En trois ans, 2 000 postes ont ainsi été ouverts dans le cadre du SMA.
Pour les DOM, ce mouvement se traduit par la création de 774 postes de volontaires et la suppression de 790 postes d'appelés.
Au total, les crédits destinés au service militaire adapté représentent près de 451 millions de francs, soit 6,6 % du budget du secrétariat d'Etat. La part réservée aux départements d'outre-mer s'élève à 333 millions de francs.
Le SMA dispensant une formation professionnelle, il est éligible à ce titre aux dotations du fonds social européen. Celles-ci devraient s'élever en 2001 à 54 millions de francs.
· L'agrégat « action en faveur du développement économique et social »
Cet agrégat est assurément le plus disparate des trois agrégats composant la structure du budget ; par rapport à l'année précédente, il regroupe pratiquement l'agrégat « action en faveur des collectivités locales et des établissements publics », l'agrégat « action en faveur du logement » et l'agrégat « action en faveur de l'investissement et du développement économique et social ».
L'ensemble des dotations affecté à cet agrégat est de 2 838 millions de francs. La part réservée exclusivement aux départements d'outre-mer s'élève à 1 907 millions de francs soit 67 % du total.
Figurent dans cet agrégat comme grands postes budgétaires :
La situation du logement dans les DOM et à Mayotte exige de la part de l'Etat une réelle mobilisation des moyens : les besoins sont en effet extrêmement importants compte tenu notamment de la croissance démographique, alors même que la situation sociale caractérisée par un taux de chômage très élevé ne favorise pas l'accès à la propriété. Cette demande de logements bute également sur la faiblesse des ressources des collectivités locales et sur un environnement difficile caractérisé par la rareté des disponibilités foncières.
Ainsi, le secrétariat d'Etat à l'outre-mer évalue les besoins de constructions de logements sociaux pour l'ensemble des départements d'outre-mer et Mayotte à 14 000 par an ; le nombre de personnes par logement, même s'il est en diminution, reste néanmoins beaucoup plus élevé qu'en métropole - 3,57 personnes par logement contre 2,57 en métropole. Enfin, le nombre de logements insalubres est estimé à 58 000 dans les quatre départements d'outre-mer et Mayotte. Dans cette collectivité territoriale, c'est l'ensemble du parc traditionnel, soit 15 000 logements, qui fait l'objet d'un diagnostic d'insalubrité.
Dans ce contexte extrêmement difficile, l'action de l'Etat apparaît déterminante ; les crédits destinés à l'aide au logement sont essentiellement regroupés dans le chapitre 65-01, composé de trois articles : l'article 10 relatif à l'aide au logement dans les DOM, Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte, article dénommé couramment la ligne budgétaire unique (LBU) ; l'article 20 relatif à la résorption de l'habitat insalubre ; l'article 30 regroupant les crédits destinés à l'aide prévue dans le cadre de la loi du 30 décembre 1996.
La ligne budgétaire unique rassemble la totalité des aides à la pierre ; elle permet la construction de logements sociaux, l'amélioration des logements existants et l'accession à la propriété. Elle se caractérise par la fongibilité totale des crédits, laissant ainsi, au niveau local, une grande souplesse de gestion.
Pour 2001, le montant des crédits de la ligne budgétaire unique s'élève, en autorisations de programme, à 1 350 millions de francs, soit une hausse des crédits de 250 millions de francs.
Cette hausse correspond aux engagements de l'Etat de maintenir l'effort budgétaire en faveur du logement, malgré la baisse programmée de la créance de proratisation. Cette créance, issue du différentiel entre les niveaux du RMI métropolitain et ultra-marin est inscrite au chapitre 46-01. Elle vient abonder en cours d'année, à hauteur des trois quarts de son montant, la ligne budgétaire unique et les crédits destinés à la résorption de l'habitat insalubre.
L'alignement progressif sur trois ans du RMI ultra-marin sur le niveau métropolitain implique cette année une réduction d'un tiers environ du montant des crédits issus de la créance. Calculé sur le nombre prévisionnel de personnes qui toucheront le RMI dans les DOM en 2001, la part de la créance de proratisation affectée au logement aurait dû, en effet, atteindre, si le niveau du RMI était resté inchangé, un montant de 733,5 millions de francs ; elle ne sera, en fait, que de 498 millions de francs, soit une réduction de 235,5 millions de francs ; l'augmentation de crédits de 250 millions de francs en faveur du logement va donc un peu au delà de la simple compensation de la réduction de la créance de proratisation. Au total, les crédits destinés au logement, abondés de la part de la créance de proratisation, atteindront 1 848 millions de francs, soit une hausse de 4 % par rapport à l'année précédente.
La ligne budgétaire unique se voit dotée de crédits d'un montant de 1 190 millions de francs, abondés en cours d'année par 371 millions issus de la créance de proratisation. Elle permettra de financer la réhabilitation et la construction de 16 500 logements, contre 15 760 en l'an 2000. Le nombre de logements neufs ou améliorés grâce à l'aide de l'Etat sur les six dernières années est récapitulé dans le tableau ci-dessous :
NOMBRE DE LOGEMENTS NEUFS ET RÉHABILITÉS
FINANCÉS AVEC L'AIDE DE L'ÉTAT
L'article 20 relatif à la résorption de l'habitat insalubre représente un montant de 130 millions de francs, auxquels viendront s'ajouter 126 millions de francs au titre de la créance de proratisation. Ce total de 256 millions de francs permettra la réhabilitation de 2 300 logements.
L'article 30, abondé à hauteur de 30 millions de francs, est la traduction budgétaire de la mise en _uvre de la loi du 30 décembre 1996 ; cette loi a prévu une aide destinée aux habitants de Martinique et Guadeloupe occupant sans titre la bande littorale dénommée « zone des cinquante pas géométriques ». Cette zone relève depuis un édit royal du domaine public mais cette affectation n'a pas empêché la construction progressive et sans autorisation d'habitations individuelles. La loi du 30 décembre 1996 a mis fin à l'incertitude juridique qui pesait sur des constructions parfois très anciennes, en prévoyant une cession gratuite pour les parcelles dont l'occupation est antérieure à 1955 et une cession onéreuse pour celles dont l'occupation est postérieure. En application de la loi, l'article 30 prévoit une dotation exceptionnelle permettant aux occupants installés après 1955 d'obtenir une aide pour l'achat de leur terrain.
Les actions en faveur des collectivités locales et établissements publics
Il convient de rappeler ici que les dotations de « droit commun » accordées aux collectivités territoriales des départements d'outre-mer , telles que la dotation globale de fonctionnement, la dotation globale d'équipement ou la dotation générale de décentralisation restent du ressort du ministère de l'intérieur. Les dotations accordées par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer ne sont que des dotations complémentaires qui doivent leur existence aux difficultés financières très préoccupantes rencontrées par les collectivités d'outre-mer.
L'ensemble des dotations du budget du secrétariat d'Etat destinées aux collectivités locales et établissements publics atteint cette année un montant de 577 millions de francs. Les territoires d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie bénéficient de ces dotations à hauteur de 523 millions de francs. Le détail de l'ensemble des subventions attribuées aux départements d'outre-mer est le suivant :
Le chapitre 41-51 récapitule le total des subventions de caractère obligatoire dues par l'Etat aux collectivités locales, au titre des exonérations de taxe foncière prévues par les articles 1384 et 1384 A du code général des impôts. Le montant de cette dotation est inférieur de 7 millions à celui de l'année précédente et atteint un total de 25 millions de francs.
Le chapitre 41-91 comprend les subventions de caractère facultatif et regroupe essentiellement, dans le cadre du présent avis, les dotations accordées à Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte. Pour Saint-Pierre-et-Miquelon, une dotation de 11 millions de francs prévue à l'article 32 permet de subventionner la desserte maritime de l'archipel ; l'article 80 poursuit, à hauteur de 80 000 francs, l'apurement de la dette de la collectivité territoriale. Mayotte continue d'être dotée, à l'article 70, d'une subvention de 3,6 millions de francs pour la mise en _uvre du contrat de développement signé avec l'Etat ; cette subvention était justifiée par l'exercice de compétences étatiques dévolues à la collectivité territoriale ; la mise en place d'un nouveau statut devrait normalement se traduire par l'extinction progressive de cette dotation.
Ce chapitre comprend également un article nouveau, abondé à hauteur de 3 millions de francs, permettant la mise en place des Offices de l'eau dans les départements d'outre-mer ; ces établissements publics, créés par la loi d'orientation, sont chargés de faciliter les actions d'intérêt commun dans le domaine de la gestion de l'eau. Ils seront cofinancés également par le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement avec le concours des collectivités locales.
Le chapitre 67-51, dénommé « travaux divers d'intérêt local » regroupe des actions extrêmement hétéroclites, qui prennent la forme de subventions ponctuelles aux collectivités locales. Le montant de la dotation demandée au titre du projet de loi de finances pour 2001 s'élève à 5 millions de francs en autorisations de programme et 2,5 millions de francs en crédits de paiement.
Le montant total des autorisations de programme affectées en 1999 est de 13,7 millions de francs, celles affectées au 31 juillet 2000 de 4,5 millions de francs.
Enfin, le chapitre 58-01 désigne une dotation spécifique à la Guyane, permettant de compléter pour un montant de 12 millions de francs les dotations du fonds d'investissement des routes et transports (FIRT).
Le fonds d'investissement pour les départements d'outre-mer (FIDOM)
Le FIDOM est destiné à concourir au développement économique et à l'aménagement du territoire par l'octroi d'aides bénéficiant à des programmes de subventions et d'investissements. Le FIDOM comprend deux volets, le premier, dénommé « FIDOM général » au chapitre 68-01 regroupant les interventions relevant directement de l'Etat, le second figurant au chapitre 68-03, dénommé « FIDOM décentralisé », et regroupant les interventions relevant de la compétence des régions et départements. Depuis 1997, ce dernier volet n'est toutefois plus doté en autorisations de programme.
Le montant de la subvention attribuée au FIDOM général connaît pour l'année 2001 une augmentation de 15 % pour les crédits de paiement et de 55 % pour les autorisations de programme, atteignant ainsi pour les premiers 250 millions de francs et pour les secondes 340 millions de francs.
Les dotations de l'année précédente, qui s'élevaient en autorisations de programme à 220 millions de francs, ont servi prioritairement, à hauteur de 187 millions de francs, au financement des contrats de plan ; ont également été financés dans le cadre du FIDOM un nombre important d'opérations diverses, parmi lesquelles on peut notamment citer le programme de constructions scolaires en Guyane pour un montant de 8,1 millions de francs, le soutien au plan social mis en place pour les dockers à la Réunion pour 100 000 francs ou le plan d'aide à l'investissement à Mayotte pour 1,32 millions de francs.
Le comité du FIDOM n'a pas encore procédé à la répartition de l'enveloppe budgétaire allouée dans le cadre du projet de loi de finances pour 2001 ; il devrait néanmoins reconduire les orientations retenues l'année précédente avec, en outre, la possibilité de financer, dans le cadre des contrats de plan, la mise en place des fonds régionaux d'aménagement foncier et urbain (FRAFU). La loi d'orientation a effectivement étendu à l'ensemble des départements d'outre-mer le dispositif du FRAFU qui était expérimenté depuis 1994 à la Réunion et à la Martinique depuis 1999.
Le FRAFU permet de renforcer le partenariat entre l'Etat, les régions, les départements et l'Union européenne pour le financement de la ressource foncière, sa viabilisation et son aménagement. Les départements d'outre-mer souffrent en effet de la rareté du foncier aménagé, avec un nombre important de constructions anarchiques et des carences dans les équipements de viabilisation, principalement d'adductions d'eau et d'assainissement. Ces insuffisances rendent difficiles la mise en _uvre de programmes de construction sociale, alors même que les besoins se font particulièrement pressants dans ces départements.
Les résultats probants obtenus par les FRAFU à la Réunion et à la Martinique ont plaidé pour une extension du système à l'ensemble des départements d'outre-mer. L'ensemble de ces fonds seront financés par les régions, les départements, les fonds européens du FEDER et l'Etat. Pour ce dernier, la part du financement issue du FIDOM pour la mise en place de ces fonds devrait atteindre 530 millions de francs sur la durée du XIIème plan
- 2000-2006 - représentant un montant annuel de 75,7 millions de francs. La répartition annuelle des crédits entre les départements d'outre-mer serait la suivante :
- Guadeloupe 15,7 millions de francs
- Martinique 14,3 millions de francs
- Guyane 18,6 millions de francs
- Réunion 27,1 millions de francs
· L'agrégat « administration générale »
La présentation, en dernière position de la loi de finances de l'agrégat « administration générale » est révélatrice d'une volonté du secrétariat d'Etat de disposer d'un budget d'intervention plutôt que d'un budget de fonctionnement ; cette volonté est confirmée par la part modeste qu'occupe l'agrégat dans l'ensemble des dotations ; d'un montant de 655,6 millions de francs, l'agrégat ne représente que 10 % du budget du secrétariat d'Etat.
La baisse des crédits constatés par rapport à l'année précédente, pour laquelle le montant de l'ensemble des crédits destinés à l'administration générale atteignait 1 072 millions de francs, est due aux transferts des crédits correspondant au financement du service militaire adapté vers l'agrégat regroupant les actions en faveur de l'emploi et de l'insertion sociale.
En terme de personnels, le nombre total d'emplois budgétaires passe de 2 153 à 2 172 agents, soit la création de 19 postes supplémentaires. Dans les départements d'outre-mer, l'effort de renforcement de l'encadrement est poursuivi avec la création de 8 emplois de catégorie A et 4 emplois de catégorie B dans les préfectures de la Réunion et de la Guyane. En outre, 4 postes d'attachés et 4 postes de secrétaires administratifs sont créés dans chacun des départements pour les services du secrétariat général aux affaires économiques régionales.
Pour Mayotte, les crédits inscrits aux chapitres 31-98 et 34-96 permettront d'assurer la mise en _uvre de l'ordonnance n° 2000-219 du 8 mars 2000 relative à l'état-civil mahorais. Les crédits dégagés assureront la mise en place de la commission de réforme de l'état-civil, avec notamment le recrutement d'une quarantaine d'agents contractuels.
Les dépenses de fonctionnement des services déconcentrés, et notamment les services de préfecture des quatre départements d'outre-mer sont pris en charge par le ministère de l'intérieur ; les dépenses de fonctionnement inscrites au budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer ne concernent que les territoires d'outre-mer, la Nouvelle-Calédonie et Saint-Pierre-et-Miquelon. Pour cette collectivité, les crédits sont inscrits au chapitre 37-10 et sont fixés cette année au même montant de 2 497 millions de francs que l'année précédente. Viennent s'ajouter à ces crédits les dotations inscrites au chapitre 57-91 qui prévoit, à l'article 31 une ouverture d'autorisations de programme pour 3 millions de francs. Ces crédits permettront l'achèvement de la construction de la préfecture de l'archipel.
Le même chapitre 57-91 prévoit dans son article 90 une ouverture d'autorisations de programme à hauteur de 2 millions de francs pour la construction de la préfecture à Mayotte.
Il a observé également que l'Etat avait donné à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française les moyens de financer leur développement, regrettant cependant que la mise en _uvre des contrats de plan ait connu des rythmes différenciés, notamment dans les trois provinces calédoniennes. Sur ce point précis, il a observé que l'insuffisante formation des personnels ou des élus de ces collectivités représentait un facteur limitant pour mener à bien des projets parfois complexes. Afin d'accroître la capacité des services territoriaux, provinciaux et communaux pour concevoir et engager des opérations de développement, il a souhaité que les actions de formation, comme celle mise en place en Nouvelle-Calédonie après 1988, soient développées.
Il a également insisté sur la nécessité de prendre en compte les communes dans le cadre des relations entre l'Etat et la Polynésie française. Rappelant que, lors de l'examen à l'Assemblée nationale et au Sénat des propositions de loi relatives à la composition de l'assemblée territoriale de la Polynésie française, les particularités des communes des archipels éloignés avaient été invoquées pour justifier une représentation politique suffisante de ces archipels, il a estimé qu'elles devaient également être prises en compte dans la gestion concrète des communes, qui manquent aujourd'hui d'autonomie. Il a donc souhaité que ces collectivités deviennent des partenaires à part entière, soulignant le rôle essentiel qu'elles doivent jouer pour répondre aux préoccupations les plus concrètes des Polynésiens.
Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la Commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du secrétariat d'Etat à l'outre-mer pour 2001 : départements d'outre-mer.
() La numérotation des articles correspond à une numérotation provisoire, dans l'attente de l'adoption définitive de la loi.
() La numérotation de l'article correspond à une numérotation temporaire dans l'attente de l'adoption définitive de la loi de finances.