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Timestamp: 2019-09-22 22:35:00+00:00
Document Index: 902285

Matched Legal Cases: ['art.1', 'art.3', 'art.34', 'art.46', 'art.41', 'art.3', 'art.1', 'art. 2043', 'art.2041', 'sentenza ', 'art.1', 'art. 1', 'art.1', 'sentenza ', 'art.43', 'art.1', 'art.55', 'art.43', 'art.36', 'sentenza ', 'sentenza ']

Adunanza della sezione 9 aprile 2003 | Diritti Uomo
Adunanza della sezione 9 aprile 2003
ADUNANZA DELLA SEZIONE PRIMA 9 APRILE 2003. Richiesta di parere in ordine alla procedura da seguire in caso di sentenze di condanna emanate dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo in materia di “accessione invertita”
Adunanza della Sezione Prima 9 aprile 2003
N. Sezione 1926/02 La Sezione
Richiesta di parere in ordine alla procedura da seguire in caso di sentenze di condanna emanate dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo in materia di “accessione invertita”
Vista la relazione trasmessa con nota prot. n. 8340 DAGL 15.1/27320.0 in data 31 maggio 2002, con la quale la Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi chiede il parere del Consiglio di Stato sul quesito indicato in oggetto.
ESAMINATI gli atti e udito il relatore-estensore Consigliere Marcello Borioni;
Negli ultimi tempi la Corte di Strasburgo ha in più occasioni affermato che la perdita della proprietà per effetto della c.d. accessione invertita contrasta con l’art.1 del protocollo addizionale n.1 alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Per conseguenza ha posto a carico del Governo italiano l’obbligo di restituire il bene o di sopportare gli oneri economici sostitutivi, se la restituzione non è possibile.
La Presidenza del Consiglio dei Ministri riferisce che gli enti locali, dal cui illegittimo operato trae origine la condanna, “non prendono posizione in merito al risarcimento del danno riconosciuto in sede europea”, determinando l’intervento della stessa Presidenza, quale astratta destinataria dei provvedimenti della Corte indirizzati allo Stato italiano. Chiede un parere “in merito alla possibile procedura da adottare con riferimento alla eventuale ripetizione delle somme pagate a titolo risarcitorio in esecuzione delle sentenze di condanna, che si fondano principalmente sulla limitata indennità dell’espropriazione e sulla mancata previsione legislativa dell’istituto, di creazione giurisprudenziale, della c.d. accessione invertita”.
Il riferimento alla “limitata indennità dell’espropriazione” lascia intendere che il quesito si riferisca ai casi in cui il proprietario dell’area interessata dall’accessione invertita abbia ottenuto dall’ente locale l’indennità calcolata in conformità ai criteri dettati dall’art.3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n.662, il cui ammontare è largamente inferiore al reale valore dell’area.
Ciò premesso, giova ricordare che la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, ratificata e resa esecutiva in Italia con legge 4 agosto 1955, n.848, riconosce ai cittadini degli Stati contraenti alcuni diritti e garanzie specificati nel testo del Trattato e in protocolli aggiuntivi.
Ai cittadini è riconosciuta anche la legittimazione, una volta esauriti i rimedi e le impugnative interne, ad adire la Corte europea dei diritti dell’uomo per denunziare la violazione, da parte di uno Stato contraente, dei diritti garantiti dalla Convenzione (art.34 come modificato dal Protocollo n.11, reso esecutivo con la legge 28 agosto 1997, n. 296).
Le sentenze della Corte di Strasburgo trovano fonte nell’obbligo assunto dagli Stati di conformarsi alla Convenzione e producono gli effetti previsti dall’art.46, come modificato dal Protocollo n.11 (“Gli Stati contraenti si impegnano a conformarsi alle sentenze definitive della Corte nelle controversie nelle quali sono parti”).
Qualora accerti la fondatezza del ricorso, la Corte ordina allo Stato chiamato in giudizio di porre fine alla violazione della Convenzione e di ripristinare, se possibile, la situazione anteriore. Se il diritto interno dello Stato soccombente non consente la piena riparazione delle conseguenze pregiudizievoli derivanti dalla violazione della convenzione o dei suoi protocolli, la Corte accorda, quando è il caso, “un'equa soddisfazione alla parte lesa” (art.41 della Convenzione, come modificato dal Protocollo n.11).
A differenza di quanto previsto dal Trattato della Comunità europea (artt.244 e 256), nessuna norma della Convenzione rende le sentenze della Corte di Strasburgo direttamente eseguibili negli ordinamenti nazionali.
Il giudizio davanti alla Corte è, dunque, circoscritto all’accertamento dell’inadempienza dello Stato rispetto agli obblighi derivanti a suo carico dalla Convenzione; gli effetti delle conseguenti decisioni si svolgono e si esauriscono sul piano sopranazionale, pur quando si concretino nell’obbligo dello Stato soccombente ad adottare interventi riparatori in favore del ricorrente.
Ciò trova conferma nelle decisioni rese, in tema di accessione invertita, in data 30 maggio nei casi società Carbonara e Ventura/Italia e società Belvedere/Italia, nelle quali la Corte, pur tenendo conto di quanto previsto dal citato art.3, comma 65, della legge n.662/1996: a) ha accertato la violazione dell’art.1 del Protocollo n.1, che tutela la proprietà, per carenze addebitate allo Stato; b) ha invitato il Governo a trovare un accordo con i ricorrenti su quanto chiesto per danni materiali e morali, riservandosi di intervenire direttamente se necessario.
Dalle considerazioni che precedono emergono concordanti ragioni formali e sostanziali per escludere che le sentenze della Corte incidano sui rapporti giuridici nell’ambito degli ordinamenti nazionali e per escludere, di conseguenza, che esse contengano elementi sufficienti per l’esperimento di una azione giudiziaria intesa ad ottenere dal Comune, che oltretutto è terzo rispetto alla lite risolta dalla Corte, la ripetizione delle somme pagate dallo Stato al privato a titolo di “equa soddisfazione”.
La possibilità di un’azione risarcitoria dello Stato nei confronti del Comune va, dunque, verificata alla luce dell’ordinamento interno.
In mancanza di norme che dispongano diversamente, l’azione potrebbe trovare fondamento nell’art. 2043 del codice civile, che prevede l’obbligo del risarcimento del danno patrimoniale ingiustamente sofferto per effetto dell’attività altrui.
Per giurisprudenza costante è ingiusto il danno che, in mancanza di una causa di giustificazione, incide su un interesse giuridicamente rilevante.
Tuttavia, il pregiudizio che residua in capo al proprietario dell’area pari alla differenza fra la somma determinata dalla Corte (“equa soddisfazione”) e l’indennità prevista dall’ordinamento interno nelle ipotesi di accessione invertita non può essere qualificato ingiusto, perché, sul punto, l’operato dell’amministrazione – specie se posto in essere anteriormente alle prime decisioni della Corte di Strasburgo e, perciò, con totale difetto di colpa - è conforme a norme primarie integralmente vincolanti. Se all’ente, per questo verso, non può essere mosso alcun addebito, nemmeno è configurabile a suo carico una responsabilità nei confronti di altri soggetti dell’ordinamento riconducibile alla fattispecie aquiliana.
Neppure potrebbe essere utile chiamare in giudizio l’ente locale in base alla regola generale dell’arricchimento senza causa (art.2041 cod. civ.), perché, in tal caso, dovrebbe essere dimostrato che lo Stato, nel dare esecuzione alla sentenza della Corte di Strasburgo, ha adempiuto un’obbligazione gravante sull’ente locale.
Ma così non è perché, come osservato in precedenza, dalle decisioni della Corte derivano soltanto obbligazioni che gravano sullo Stato.
La possibilità di rivalsa potrebbe acquisire maggiore consistenza se si affermasse il principio secondo cui le norme della Convenzione europea, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n.848, sono direttamente applicabili nell’ordinamento interno.
Nel caso in esame il riferimento va fatto al citato Protocollo addizionale n.1, il cui art.1 riconosce a qualsiasi persona fisica o morale il diritto al rispetto dei propri beni; aggiunge che nessuno può essere privato della proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
In un primo tempo la giurisprudenza era concorde nel riconoscere alle norme della Convenzione efficacia meramente programmatica, nel senso che da esse consegue soltanto l’impegno degli Stati contraenti ad adottare specifiche normative di attuazione (fra le altre, Cass. pen. sez. I, n.616 e n.1770 del 1983; 2770 del 1984; n.4182 del 1987; sez. II, n.10683 del 1989).
All’indicato indirizzo si è affiancato un diverso orientamento (in tal senso, fra le prime sentenze: sez. I penale, 8 settembre 1982, n.7845; 26 gennaio 1983, n.2599; 21 marzo 1985, n.2665) secondo il quale le norme della Convenzione e dei Protocolli addizionali, una volta introdotte nell’ordinamento statale (legge 4 agosto 1955, n.848), sono “fonte di diritti ed obblighi per tutti i soggetti” (Cass. Civile, sez. I, 8 luglio 1998, n.6672). Fanno eccezione le norme di contenuto generico, dalle quali deriva soltanto l’impegno degli Stati contraenti ad apprestare idonei strumenti di attuazione (Cass. Civ., sez.III, 12 gennaio 1999, n.254; Cass. Penale 28 maggio 1996, n.2549). Anche la Corte Costituzionale ha attribuito alle norme della Convenzione un valore diretto ed immediato, se pure ai fini interpretativi, aggiungendo che, trattandosi di norme “derivanti da una fonte riconducibile ad una competenza atipica” sono “insuscettibili di abrogazione o di modificazione da parte di disposizioni di legge ordinarie” (Corte Costituzionale, 19 gennaio 1993, n.10). La tesi della particolare resistenza delle norme convenzionali è stata recepita dalla Corte di Cassazione (sez. I, 8 luglio 1998, n.7772; I pen., 10 luglio 1993, n.2194).
Alla luce del più recente indirizzo (da ultimo, Cass. Civ., I Sez, 14 giugno 2002, n.8503), avvalorato dall’undicesimo Protocollo addizionale, con il quale è stata ammesso, accanto al ricorso dello Stato, il ricorso individuale alla Corte di Strasburgo, anche i soggetti dell’ordinamento nazionale sarebbero immediatamente e direttamente vincolati al rispetto dei diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione. In tal caso la lesione del diritto di proprietà per violazione della Convenzione produrrebbe un permanente danno “ingiusto” anche nell’ambito dell’ordinamento interno, con le conseguenze che ne deriverebbero sul piano sostanziale e processuale.
In questa prospettiva occorre accertare, anzitutto, se il disposto dell’art. 1 del Protocollo aggiuntivo n. 1, che tutela il diritto di proprietà, presenta i caratteri propri delle norme di immediata recettività.
Dalla norma citata emerge che la Convenzione tutela il diritto di proprietà, ma ne consente il sacrificio per ragioni di pubblica utilità “nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale”.
La Convenzione demanda così al legislatore nazionale di disciplinare i casi ed i modi di ingerenza della pubblica amministrazione nella proprietà privata, fermo restando il successivo controllo di sostanziale compatibilità della disciplina nazionale, da parte della Corte, secondo i parametri fissati dalla Convenzione (idoneità alla soddisfazione di interessi pubblici; giusto equilibrio fra la privazione del bene e l’indennizzo).
Se l’art.1 del Protocollo n.1 definisce una fattispecie di tutela della proprietà non sufficientemente precisa nei suoi elementi costitutivi è da escludere, alla stregua della giurisprudenza predetta, che sia suscettibile di un inserimento immediato nell’ordinamento degli Stati contraenti e di immediata applicazione da parte degli organi giurisdizionali interni.
Tuttavia la stessa norma subordina l’interferenza della pubblica amministrazione nella proprietà privata alla condizione “preliminare ed essenziale”, come è detto nelle sentenze citate in precedenza, che avvenga nel rispetto del principio di legalità. La Corte di Strasburgo ha affermato che questo principio è violato nel caso dell’accessione invertita, poiché, in tal caso, da un lato, non è offerta al privato una tutela efficace per la mancanza di “sufficiente accessibilità, precisione e prevedibilità di applicazione del diritto interno”; dall’altro, si consente all’amministrazione di trarre benefici da una situazione contraria alla legge.
Sotto questo secondo profilo potrebbe essere individuata nella Convenzione una puntuale ed immediata soglia di tutela della proprietà, nel senso che è consentito alle amministrazioni pubbliche di acquisire beni altrui soltanto se l’azione è conforme alle norme che disciplinano l’istituto espropriativo. Si tratterebbe, in altri termini, di un puntuale criterio precettivo, idoneo, in quanto tale, a porsi come fonte diretta di obblighi e di diritti soggettivi nell’ordinamento interno. Per conseguenza l’acquisizione avvenuta in violazione del principio di legalità manterrebbe i caratteri dell’illecito pur in presenza di norme nazionali - che sarebbero recessive rispetto alla norma convenzionale - intese a legittimare l’acquisizione del bene a posteriori, mediante il pagamento di una indennità di importo inferiore al suo valore effettivo. L’amministrazione beneficiaria dell’accessione sarebbe, quindi, tenuta a subire le conseguenze del suo operato, ivi compreso, l’obbligo di risarcire il danno integrale al proprietario e, per conseguenza, l’obbligo di rivalere lo Stato di quanto pagato, allo stesso titolo, in esecuzione di una sentenza della Corte di Strasburgo.
Non può, tuttavia, non rilevarsi che il tema della diretta applicabilità delle disposizioni della Convenzione nell’ordinamento italiano, sul quale questo Consiglio di Stato ha avuto occasione di esprimersi per altri aspetti (Adunanza generale, 1 marzo 2001, n.2), presenta, allo stato, profili di incertezza, che si riflettono anche sulla possibilità di prevedere con ragionevole sicurezza l’esito di una azione di rivalsa nei confronti dell’ente locale.
Va osservato, infine, che il problema posto dal quesito potrebbe essere ridimensionato per effetto del D. Lgs. 8 giugno 2001, n.325 (Testo unico delle disposizioni in materia di espropriazione per pubblica utilità), il cui art.43 dispone che, nel caso di utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico, l’amministrazione può disporne l’acquisizione al suo patrimonio disponibile previo il risarcimento dei danni al proprietario (comma 1). La stessa norma (comma 6) pone la regola generale secondo cui il risarcimento va determinato “nella misura corrispondente al valore del bene”. Con l’entrata in vigore del testo unico, prevista per il prossimo 30 giugno 2003 (art.1 del D. Lgs. 27 dicembre 2002, n.302), i casi di risarcimento parziale, che determinano l’intervento della Corte di Strasburgo, si restringeranno alle situazioni indicate nella disciplina transitoria di cui all’art.55 dello stesso testo unico.
Beninteso, qualora fossero applicati, come prevede, in linea astratta, il citato art.43, comma 6, del testo unico (“Fatti salvi i casi in cui la legge disponga altrimenti”), criteri di determinazione del danno riduttivi rispetto al valore del bene, resterebbe la probabilità di subire condanne da parte della Corte di Strasburgo e si riprodurrebbe la problematica esposta in precedenza.
Anche per questa ragione, appare, in conclusione, meritevole di considerazione l’ipotesi di un intervento legislativo che preveda in modo esplicito la possibilità di riversare sull’amministrazione beneficiaria dell’accessione invertita gli oneri gravanti sullo Stato per effetto di sentenze rese dalla Corte di Strasburgo. In tal caso dovrebbe essere posta in evidenza la possibilità per l’ente locale di intervenire nel giudizio davanti alla Corte ai sensi dall’art.36, comma 2, della Convenzione.
In questa prospettiva, un percorso utile, seguito in altri Stati, potrebbe essere quello di prevedere, in seguito ad una sentenza di condanna da parte della Corte di Strasburgo, la riapertura del procedimento giurisdizionale interno, promosso inutilmente dal privato per rivendicare il diritto al risarcimento pieno del danno poi riconosciuto dalla Corte. Perché possa essere addebitato all’amministrazione locale l’onere di eseguire la sentenza della Corte, il giudice nazionale, nel nuovo procedimento, dovrebbe considerare inapplicabile il diritto interno che prevedesse indennità di importo minore.
(LiciaGrassucci)
(Giovanni Ruoppolo)