Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/Autos/2009/A033-09.htm
Timestamp: 2017-11-24 01:52:27
Document Index: 345662580

Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 9', 'artículo 2', 'artículo 154', 'artículo 157', 'Artículo 8', 'artículo 157', 'artículo 8', 'artículo 156', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 160', 'artículo 157', 'artículo 157', 'artículo 157', 'artículo 241', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 160', 'artículo 157', 'artículo 165', 'artículo 168', 'artículo 157', 'artículo 195', 'artículo 150', 'artículo 241', 'artículo 157', 'artículo 241', 'artículo 202', 'artículo 241', 'artículo 2002', 'artículo 160', 'artículo 40', 'artículo 160']

A033-09
Auto 033/09
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Vulneración por omisión de publicación de textos completos del memorando de entendimiento y sus modificaciones/SANCION Y PROMULGACION DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Constituye un vicio subsanable la sanción y promulgación de ley cuya versión resulta incompleta respecto de los textos aprobados/LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Devolución al Congreso
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Importancia/SANCION Y PROMULGACION DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Importancia
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Término para subsanar vicios encontrados en trámite legislativo
Referencia: Expediente LAT- 322
Revisión Constitucional del “ Memorando de Entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” firmado en Cartagena de Indias el 8 de diciembre de 2000, la “Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” firmada en Santiago de Chile el 6 de diciembre de 2001 y la “Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006 y la Ley 1186 de 2008 aprobatoria del Memorando y sus modificaciones.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución Política, ha proferido el siguiente
En el proceso de revisión constitucional de la Ley 1186 de 2008 por medio de la cual se aprueba el “Memorando de Entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” , la “Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” y la “Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” .
Con base en lo dispuesto en el artículo 241-10 de la Carta Política, mediante oficio radicado en la Secretaría General de esta corporación el 18 de abril de 2008 (Fl. 1 Cuad. principal), dentro del término Constitucional, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República remitió copia autenticada de la Ley 1186 de 2008, para efectos de su revisión constitucional.
El Magistrado Sustanciador, mediante auto del 8 de mayo de 2008 (Fls. 13 y 14 Cuad. Ppal. ), avocó el conocimiento del proceso y dispuso la práctica de pruebas. Recibidas éstas, mediante auto de veinticinco (25) de Agosto de 2008 (Fls 36 y 37 Cuad. ppl) ordenó continuar el trámite del mismo y, en consecuencia, fijar en lista el proceso por el término de 10 días con el fin de permitir la intervención ciudadana, así como dar traslado al señor Procurador General de la Nación para el concepto correspondiente y comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República y al Ministro de Relaciones Exteriores.
A continuación se transcribe el texto de la ley enviada para revisión, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 46.960 de 14 de abril de 2008:
( Documento extraído de la página del Senado de la República www.secretariasenado.gov.co )
En cuanto al trámite se afirma, que la iniciativa legislativa fue discutida y aprobada en las comisiones y plenarias del Congreso, respetando los plazos y trámites establecidos en la Carta y en la ley 5 de 1992, por lo que a este respecto no encuentra en este punto incompatibilidad alguna entre el trámite dado en el Congreso al proyecto de ley aprobatoria del tratado sub-examine y la Carta Política.
Como justificación de los acuerdos internacionales bajo estudio, se señala que el blanqueo de capitales es hoy reconocido como una de las conductas delictivas de naturaleza transnacional. Así las cosas, la comunidad internacional ha hecho referencia expresa a esta conducta en varios instrumentos internacionales. Así pues, las 40 recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional, GAFI, constituyen un punto obligado de referencia en la medición de las fortalezas y debilidades de las políticas adoptadas contra el delito de lavado de activos.
Ahora bien, indica el interviniente, a parte de la conveniencia de incorporar los instrumentos internacionales mencionados al ordenamiento interno, también es cierto que éstos son constitucionales. Así pues, se encuentra que las normas bajo estudio se avienen al marco superior, en particular al artículo 9 de la Carta que establece que las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía Nacional, en el respeto de la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia.
De igual forma guarda armonía con el inciso segundo del mismo artículo superior que señala que la política exterior de Colombia se orientará hacia la integración latinoamericana y del Caribe. La adopción de medidas tendientes a prevenir, sancionar y erradicar el fenómeno del lavado de activos y la financiación del terrorismo del ámbito regional armoniza con la consecución de los fines esenciales del Estado consagrados en el artículo 2 Superior, en particular con la garantía de la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, la defensa de la independencia nacional, el mantenimiento de la integridad territorial, el aseguramiento de la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Por último, señala el interviniente, debe tenerse presente que la lucha contra un fenómeno que afecta de manera directa el orden económico y social del país, incide de manera tangible en la protección de los derechos y garantías fundamentales de los ciudadanos. De allí, se reitera, que el marco delimitado por el acuerdo se encuentre acorde con los postulados constitucionales. Se afirma además que mediante la sentencia C-931 de 2007, se estudió la constitucionalidad de la ley 1017 de 2006 por medio de la cual se aprobó el convenio sobre blanqueo, detección, embargo y confiscación de los productos de un delito, hecho en Estrasburgo en noviembre de 1990; así las cosas y dado que, el memorando de entendimiento guarda similitud filosófica y práctica con el convenio de Estrasburgo que motivo el pronunciamiento enunciado, resulta plenamente viable predicar idénticas consideraciones respecto de éste instrumentos, denotando igualmente su compatibilidad con la Carta Política.
La intervención del ciudadano Alex Movilla Andrade, Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Popular del Cesár, no será tenida en cuenta por haber sido presentada de forma extemporánea, acorde con constancia de la Secretaría General de esta Corporación.
El Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, mediante Concepto No. 4629 recibido el 6 de octubre de 2008, solicita a la Corte devolver a la Cámara de Representantes la ley 1186 de 14 de abril de 2008 por medio de la cual se aprueba el “Memorando de Entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos ( GAFISUD)” firmado en Cartagena de Indias el 8 de diciembre de 2000, la “Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” firmada en Santiago de Chile el 6 de diciembre de 2001 y la “Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006, con el fin de que sean subsanados los vicios de forma detectados en este concepto. En lo que tiene que ver con el contenido de la ley aprobatoria esta sería exequible.
2.2. Trámite del proyecto de ley en el Congreso de la República.
El texto original con la respectiva exposición de motivos radicados en el Senado, aparecen publicados en la Gaceta del Congreso No. 469 del 24 de septiembre de 2007, cumpliéndose así, con los requisitos referentes a la iniciación de esta clase de asuntos en el Senado de la República (artículo 154 constitucional), y a la publicación del proyecto de ley antes de darle curso en la comisión respectiva (numeral 1 del artículo 157 de la Carta).
b) La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado, en sentido favorable, fue presentada por la senadora Adriana Gutiérrez Jaramillo y aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 547 del 1 de noviembre de 2007.
c) El proyecto de ley 149 de 2007 Senado fue anunciado para primer debate en el Senado de la República el 31 de octubre de 2007, tal como consta en el Acta No. 08 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 668 de 18 de diciembre de 2007, en la que se lee: “Anuncio de discusión y votación de proyectos de ley por orden del Presidente de la Comisión Segunda del Senado de la República, anuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión. (Artículo 8° del Acto Legislativo número 01 de 2003) (…) 2. Proyecto de ley número 149 de 2007 Senado (…)”. Y al final se indica: “El señor Presidente, Senador Carlos Emiro Barriga Peñaranda agradece a los Senadores por la asistencia y cita para el miércoles 7 de noviembre a las 10:00 a. m. para proyectos”.
Efectivamente el proyecto de ley en estudio, fue discutido y aprobado en la sesión que se llevó a cabo el día miércoles 7 de noviembre de 2007, según se observa en el Acta No. 09 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 669 de 18 de diciembre de 2007. En oficio dirigido a la Secretaria General de la Corte Constitucional el 20 de mayo de 2008, suscrito por el Secretario General de la Comisión Segunda del Senado, se establece que el Proyecto de Ley No. 149 de 2007 Senado, fue aprobado con un quórum deliberatorio y decisorio “integrado por nueve (9) de los trece (13) H. Senadores que conforman la Comisión Segunda del Senado”.
En relación con la publicación de la ponencia, esta Procuraduría observa: la ponencia para debate en Comisión en el Senado, fue publicada el 1 de noviembre de 2007, es decir, con posterioridad a la realización del anuncio para primer debate, que se llevó a cabo el día 31 de octubre del mismo año. Lo anterior podría considerarse como una infracción al numeral 1º del artículo 157 Constitucional que preceptúa que “los proyectos de ley deben ser publicados oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva”. Sin embargo, la Corte Constitucional ha sostenido que lo que quiere significar el citado mandato constitucional, cuando señala que las ponencias deben ser publicadas antes de darle curso en la comisión respectiva, es que esa publicación se realice con anterioridad a la discusión y aprobación del mismo, y no que deba llevarse a cabo previamente al anuncio del proyecto de ley.
Así, la Corte ha afirmado: “al haber anunciado la votación del proyecto antes de la publicación de la ponencia, no se incurrió en ningún vicio de trámite, como quiera que (i) el proyecto junto con su exposición de motivos fue publicado en el medio de difusión oficial del Congreso; (ii) la ponencia fue publicada después del anuncio que establece el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, pero antes de la iniciación del debate (…) Por lo tanto, se respetó plenamente el principio de publicidad, pues al momento de iniciar el debate del proyecto los congresistas sabían que iban a discutir, y al haber sido anunciada su votación, también conocían lo que iban a votar en esa sesión (…)”[1]. En ese sentido, ha concluido esa Corporación que “el requisito establecido en el artículo 156 del Reglamento del Congreso se refiere a la publicación del informe de ponencia previo al debate, y por tanto, no resulta procedente establecer una analogía frente al anuncio. En este sentido podría concluirse que tanto el anuncio como la publicación de la ponencia deben realizarse en forma previa al debate y votación, pero no existe un condicionamiento dirigido a exigir que la publicación de la ponencia sea previa al anuncio”[2].
d) La ponencia favorable para segundo debate en el Senado de la República fue presentada por la senadora Adriana Gutiérrez Jaramillo y aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 616 del 3 de diciembre de 2007.
e) El Proyecto de Ley fue inicialmente anunciado en la sesión del 4 de diciembre de 2007, tal como consta en el Acta No. 24 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 40 del 15 de febrero de 2008, en la que se lee: “Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003 la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. Sí señor Presidente, los proyectos para la Sesión Plenaria son los siguientes: (…) Proyecto de ley número 149 de 2007 Senado (…)”. Y al final se observa: “Siendo las 11:50 p.m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 5 de diciembre de 2007, a las 3:00 p.m.”
Con todo, en la sesión del 5 de diciembre de 2007 no se llevó a cabo la discusión y aprobación del Proyecto de Ley en estudio, pero fue nuevamente anunciado en los siguientes términos: “Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003 la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. Señora Presidenta, los proyectos para la próxima sesión Plenaria del día lunes son los siguientes: Proyecto de ley número 149 de 2007 Senado”. Y al finalizar se indica: “Siendo las 8:10 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día lunes 10 de diciembre de 2007, a las 11:00 a. m.” Lo anterior, consta en el Acta No. 25 de la fecha señalada, publicada en la Gaceta del Congreso No. 41 del 15 de febrero de 2008.
Sin embargo, en la sesión del 10 de diciembre de 2007 no se realizó la discusión del Proyecto de Ley, pero fue anunciado de nuevo así: “Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la siguiente sesión. Sí señor Presidente, los proyectos para discutir y votar en la próxima Sesión Plenaria son los siguientes: (…) Proyecto de ley número 149 de 2007 Senado (…)”. Y al final se lee: “Siendo las 9:30 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día martes 11 de diciembre de 2007, a las 11:00 a. m.” Así lo establece el Acta No. 26 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 58 de 26 de febrero de 2008.
No obstante, en la sesión del 11 de diciembre de 2007 tampoco se efectuó la discusión del proyecto de ley, pero sí fue anunciado de la siguiente manera: “Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la siguiente sesión. Sí, Señora Presidenta los Proyectos son los siguientes: (…) Proyecto de ley número 149 de 2007 Senado”. Y al finalizar se observa: “Siendo las 9:40 p.m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 12 de diciembre de 2007, a las 10:00 a. m.” Así lo establece el Acta No. 27 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 59 de 26 de febrero de 2008.
En efecto, finalmente el proyecto fue debatido y aprobado el miércoles 12 de diciembre de 2007, según consta en Acta No. 28, publicada en la Gaceta del Congreso No. 60 de 26 de febrero de 2008. En oficio de 1 de agosto de 2008, dirigido a la Secretaria General de la Corte Constitucional, el Secretario General del Senado afirmó que el proyecto se aprobó “sin solicitud de verificación del quórum, ni votación nominal, ni impedimentos, ni votos negativos por lo tanto fue aprobado según acta por los honorables senadores que durante la sesión registraron su asistencia a la sesión, 95 senadores.”
Sobre este punto, esta Procuraduría observa: revisado el trámite legislativo surtido en la Plenaria del Senado, resulta claro que en esta oportunidad se dio cumplimiento a la exigencia constitucional prevista en el Acto Legislativo 01 de 2003, artículo 8. En efecto, durante la sesión del día 4 de diciembre de 2007, se anunció la votación del proyecto de ley de la referencia para la sesión del miércoles 5 de diciembre de 2007, fecha en la que el citado proyecto de ley no fue debatido ni sometido a votación, pero se dio aviso para el día lunes 10 de diciembre de ese año, y lo mismo sucedió en esta sesión en la que nuevamente se anunció para el 11 de diciembre y en esta fecha para la sesión del 12 diciembre, sesión en la que finalmente se llevó a cabo la discusión y aprobación del proyecto en mención. Así las cosas, la aprobación del proyecto en la plenaria del Senado, pese a las sucesivas prórrogas, se realizó de conformidad con el mandato constitucional indicado, pues no se presentó un rompimiento en la cadena de anuncios.
a) Mediante Decretos 096 y 078 de 2007, el Gobierno Nacional convocó al Congreso de la República a sesiones extraordinarias a partir del seis (6) de febrero del año en curso, y dentro de los temas previstos en la convocatoria se incluyó el proyecto de la referencia. Lo anterior puede verificarse en la Gaceta del Congreso No. 43 del 19 de febrero de 2008 y en certificación expedida por el Secretario General del Senado el 14 de mayo de 2008.
b) La ponencia para primer debate fue presentada por el Representante Pablo Enrique Salamanca Cortés y aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 43 del 19 de febrero de 2008.
c) El proyecto de ley fue anunciado para primer debate en la sesión del 4 de marzo de 2008, tal como se observa en el Acta No. 06 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 270 del 19 de mayo de 2008, en la que se lee: “Anuncio de proyectos de ley para aprobación en primer debate para la próxima sesión de Comisión, de acuerdo a lo que usted ordena señor Presidente. Proyecto de ley número 149 de 2007 Senado 214 de 2008 Cámara”.
Efectivamente, el Proyecto de ley fue debatido y aprobado en la siguiente sesión, que se llevó a cabo el día 5 de marzo de 2008, tal como consta en el Acta No. 07 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 270 del 19 de mayo de 2008. En Certificación suscrita por la Secretaria General de la Comisión Segunda Constitucional Permanente el 27 de mayo de 2008, se indica que el proyecto fue aprobado en primer debate “por unanimidad con la asistencia de 15 Honorables Representantes”.
Al respecto, la Procuraduría observa: aunque en principio podría afirmarse que el anuncio fue impreciso o indeterminado, al decir que se cita “para la próxima sesión de Comisión”, sí es determinable, pues indudablemente se refirió a la sesión que se llevó a cabo el día 5 de marzo de 2008, es decir, el día de la sesión inmediatamente siguiente a la fecha en que se anunció el Proyecto de Ley. Lo anterior, sigue la posición de la Corte Constitucional, que en Autos 089 de 2005 y 311 de 2006 estableció que “esta disposición [artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003] requiere para su cumplimiento que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable”. Con el propósito de definir lo que se entiende por ‘determinable’ en el anuncio de la fecha para votación de un proyecto, la Corte ha sostenido que “expresiones como ‘para la siguiente sesión’ o ‘en la próxima sesión’, contextualizan el anuncio de la presidencia de la respectiva comisión o plenaria en el escenario del cumplimiento del artículo 160 constitucional.(…) Independientemente de la expresión que para tales propósitos se utilice, el énfasis que la Corte ha querido hacer es que el anuncio correspondiente debe poder determinar la sesión en la cual el proyecto de ley en trámite debe ser votado”.
c) La ponencia para segundo debate fue presentada por el Representante Pablo Enrique Salamanca Cortés y aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 81 del 13 de marzo de 2008.
d) El proyecto de ley fue anunciado para ser debatido y aprobado en Plenaria de la Cámara, en la sesión del 25 de marzo de 2008. El anuncio se realizó en los siguientes términos: “Anuncie los proyectos para mañana a las 3 de la tarde. (…)Proyecto de ley número 214 de 2008 Cámara, 149 de 2007 Senado (…) Han sido anunciados los proyectos, para ser discutidos y votados en la Sesión del día de mañana, señor Presidente o en la próxima Sesión en que se debatan proyectos de ley, el día de mañana miércoles 26 de marzo.” Al finalizar se observa: “Una vez agotado el Orden del Día, se levanta la Sesión siendo las 5:39 p.m., y se convoca para el miércoles 26 de marzo de 2008, a las 3:00 de la tarde.” Lo anterior puede verificarse en el Acta No. 96 de la fecha señalada, publicada en la Gaceta de Congreso No. 144 de 16 de abril de 2008.
En efecto, el proyecto de ley fue debatido y aprobado en la sesión del miércoles 26 de marzo de 2008, como consta en el Acta No. 97 de esa fecha, publicada en la Gaceta Nº 253 de 14 de mayo de 2008. Según certificación expedida el 20 de mayo de 2008 por el Secretario General de la Cámara de Representantes, la sesión contó con la asistencia de 141 Representantes y “fue considerada y aprobada por mayoría de los presentes”.
e) El texto definitivo aprobado en plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso No.94 del 2 de abril de 2008. En relación con este punto, la Procuraduría observa que en la publicación del texto definitivo no se incluye el texto del Memorando y sus Modificaciones, lo cual es sin duda una violación al principio de publicidad consagrado en el artículo 157 Superior, teniendo en cuenta además que ese fue el texto que se envió a sanción presidencial pero no fue el texto que efectivamente sancionó el Presidente de la República. Lo anterior, contraría lo establecido por la Corte Constitucional[3] sobre el principio de publicidad, cuando señala que éste es un aval al derecho de participación política de los ciudadanos en general de saber qué va a convertirse en Ley de la República.
De otro lado, entre la aprobación del proyecto en el Senado (12 de diciembre de 2008) y la iniciación del debate en la Cámara de Representantes (5 de marzo de 2008) transcurrió un lapso no inferir a los quince días.
El 14 de abril de 2008, el Presidente de la República sancionó la ley aprobatoria del instrumento internacional objeto de examen, convirtiéndose en la Ley 1186 de 2008. Sin embargo, este despacho pudo verificar tanto en el expediente como en el Diario Oficial No. 46.960 del 14 de abril de 2008 -en el cual se publicó la Ley 1186 de 2008-, que la Modificación al Memorando de Entendimiento entre los gobiernos de los Estados del Grupo de Acción Financiera de Sudamérica contra el Lavado de Activos (GAFISUD), firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006, no está incluida en la Ley. Es decir, el Presidente de la República sancionó la Ley aprobatoria sin la Modificación suscrita el 21 de julio de 2006, lo cual hace improcedente el estudio de constitucionalidad de la Ley Aprobatoria y del Memorando, en la medida que desde el punto de vista del derecho internacional, las Modificaciones realizadas al Memorando hacen parte de un solo instrumento y así debe ser ratificado por el Estado Colombiano, lo que supone que su ley aprobatoria interna incluya todas las partes integrantes del mismo, requisito que no fue cumplido en este caso y por ello la Corte Constitucional no podría realizar un análisis sobre la constitucionalidad de un Tratado que de acuerdo a su ley aprobatoria está incompleto. Lo anterior se traduce en un vicio de inconstitucionalidad por vulneración del principio de publicidad consagrado en el artículo 157 Superior.
La finalidad de respetar el principio de publicidad en el trámite legislativo y del artículo 157 de la Carta, según lo ha señalado la Corte Constitucional es, “poner en conocimiento de los miembros del Congreso el estudio preliminar realizado por los Senadores o Representantes que actúan como ponentes, con el fin de que éstos puedan evaluar y analizar con la debida anticipación las normas que serán objeto de estudio en las comisiones y en las plenarias de las Cámaras”.[4] Como ya se advertía, según la Corte, se trata de un aval al derecho de participación política de los congresistas y de los ciudadanos en general, que tendrán la oportunidad de conocer previamente el texto que se someterá a su aprobación, dándoles la posibilidad de participar en el debate expresando sus juicios y opiniones con respecto al proyecto. Es una exigencia mínima de racionalidad deliberativa y decisoria que implica que con anterioridad los congresistas conozcan los informes de ponencia para un provechoso desarrollo de la discusión legislativa.
a) Cuando se publicó el texto definitivo aprobado en Plenaria de la Cámara de Representantes, no se publicó el texto del Memorando y sus Modificaciones, tal como consta en la Gaceta del Congreso No. 94 del 2 de abril de 2008.
b) Se observa tanto en el expediente como en el Diario Oficial No. 46.960 del 14 de abril de 2008, que el Presidente de la República sancionó la Ley Aprobatoria del Acuerdo en estudio sin que estuviera dentro del texto la Modificación al Memorando firmada el 21 de julio de 2006 en Brasilia.
Atendiendo a lo anterior, debe afirmarse que el trámite legislativo en estudio se encuentra viciado de inconstitucionalidad, desde la etapa surtida con la publicación del texto aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Ahora bien, con base en la jurisprudencia de la Corte Constitucional[5], esta Procuraduría considera que los vicios analizados son subsanables pues tanto el Senado de la República como la Cámara de Representantes expresaron plenamente su voluntad al aprobar debidamente el proyecto de ley con base en la publicación del mismo, que incluyó el texto del Memorando y sus Modificaciones (Gaceta del Congreso No. 469 del 24 de septiembre de 2007).
En atención a lo anterior, este despacho solicitará a la Corte Constitucional la devolución de la Ley No. 1186 de 2008 a la Cámara de Representantes para que sea subsanado el vicio advertido en la publicación del texto definitivo aprobado en la plenaria, y además, con el fin de que sea subsanado el vicio detectado en la sanción presidencial.
Debe precisarse que las anteriores consideraciones se fundamentan en la información que obra en el expediente remitido a este despacho y en lo observado en el Diario Oficial citado, de tal forma, previendo el caso en que la Corte logre determinar que la publicación mencionada sí se efectuó debidamente y con observancia del principio constitucional de publicidad y se subsane lo correspondiente a la expedición de la ley, pues, como se dijo, en la ley no obstante que se enuncian tres tratados, sólo se publicaron dos de ellos, se realizará a continuación el análisis material del Memorando y sus Modificaciones.“
Desde esta perspectiva se requiere, en razón del trámite ordinario; (i) la publicación oficial del proyecto de ley; (ii) el inicio del procedimiento legislativo en la comisión constitucional correspondiente del Senado de la República; (iii) la aprobación reglamentaria en los debates de las comisiones y plenarias de cada una de las cámaras (Art. 157 C.P.); (iv) que entre el primer y segundo debate medie un lapso no inferior a ocho días y que entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, transcurran por lo menos quince días (Art. 160 C.P.); (v) la comprobación del anuncio previo a la votación en cada uno de los debates; y (vi) la sanción presidencial y la remisión del texto a la Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes (Art. 241-10 C.P.).
Para el caso del presente asunto de constitucionalidad, la Sala considera pertinente abordar el estudio de forma o procedimiento del presente tratado para determinar la existencia de vicios de procedimiento, y el carácter subsanable o no de los mismos, dentro del trámite de aprobación de la Ley 1186/08. Ello, porque de encontrarse acreditada la existencia de una irregularidad subsanable, esta Corporación se vería inhabilitada para emitir un pronunciamiento definitivo y, en su lugar, debería dar aplicación a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 241 C.P., según el cual cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto de control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado.
Con este fin, la Corte adoptará la siguiente metodología. En primer lugar, ésta Corporación analizará el trámite dado al Memorando y sus modificaciones, además de la ley aprobatoria de éstos, con el propósito de determinar si se ajustan a la Constitución, de conformidad con el material probatorio recaudado en el expediente de la referencia. En segundo lugar, hará una breve exposición de las reglas previstas por la jurisprudencia constitucional sobre el contenido y alcance del principio de publicidad, así como respecto del requisito de sanción presidencial y la promulgación de la ley. Con base en estos presupuestos, determinará si existen vicios procedimentales y el carácter subsanable o no de los mismos. Para en tercer lugar y en el evento de que se determine por esta Sala (i) bien que el trámite de ley estudiado se encuentra acorde con la Constitución, analizar el contenido material del Memorando y sus modificaciones; (ii) o bien en el caso en que se encuentren vicios insubsanables declarar la inexequibilidad de la ley aprobatoria del Memorando y sus Modificaciones; o (iii) bien en el caso en que se evidencien vicios subsanables dentro del proceso legislativo, tomar una decisión provisional ordenando la devolución a la autoridad competente para la subsanación de los mismos.
2. Análisis formal del Memorando, sus modificaciones y la ley aprobatoria de éstos.
2.1 Negociación y suscripción del Memorando y sus modificaciones.
Sobre este tema el Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante escrito de 28 de mayo de 2008 (Fl. 1 Cuad. 1.) manifestó respecto del convenio mencionado que “ … El 27 de octubre de 2006 el Presidente de la República ordenó proceder a la refrendación de la firma bajo reserva de ratificación del Memorando de Entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” firmado en Cartagena de Indias el 8 de diciembre de 2000, la “Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” firmada en Santiago de Chile el 6 de diciembre de 2001, al entonces Ministro de Justicia y del Derecho, señor ROMULO GONZALEZ TRUJILLO, de conformidad con el artículo 8 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados.
El 26 de julio de 2006 el Presidente de la República confirió Plenos Poderes al Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de la Embajada de Colombia ante el Gobierno de Brasil, MARIO GALOFRE CANO, para que en representación del Gobierno Nacional procediera a la suscripción de la modificación del Memorando de entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006.”
2.2 Trámite de la ley aprobatoria
2.2.1 Conforme a la Constitución Política, las leyes aprobatorias de tratados internacionales deben surtir, en general, el mismo trámite que cualquier ley ordinaria (Arts. 157, 158, 160 y 165), con dos particularidades: i) por tratarse de asuntos referidos a las relaciones internacionales, su trámite debe iniciarse en el Senado de la República (Art. 154), y ii) el Gobierno Nacional debe remitirlas a la Corte Constitucional dentro de los seis (6) días siguientes a la sanción presidencial, para que la misma efectúe su revisión constitucional (Art. 241, Num. 10).
2.2.2 El proyecto de la Ley 1186 de 2008 fue presentado el 20 de septiembre de 2007 ante la Secretaría del Senado de la República por el Gobierno Nacional, a través de los Ministros del Interior y de Justicia y el Ministro de Relaciones Exteriores, donde fue radicado con el No. 149 de 2007 Senado, y se publicó junto con la Exposición de Motivos, en la Gaceta del Congreso No. 469 del 24 de septiembre de 2007 ( Fl. 79 y ss Cuaderno 2), antes de darle curso en la comisión respectiva, de conformidad con lo dispuesto en el Art. 157, Num. 1, de la Constitución Política.
2.2.3 La ponencia para primer debate ante la Comisión Segunda de tal corporación correspondió a la Senadora Adriana Gutiérrez Jaramillo, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 547 del 1 de Noviembre de 2007 (Fls. 111 a 113 Cuad. 2). Dicha comisión le impartió su aprobación. Lo anterior sucedió el 7 de noviembre de 2007, como consta en el Acta No 09 del mismo día, según certificación expedida por el Secretario General de la Comisión Segunda del Senado de la República (Fl. 1 cuad. 3). La anterior acta fue publicada en la Gaceta del Congreso No 669 del 18 de diciembre de 2007 (Fl. 139 cuad. 3).
El Secretario de dicha comisión certificó (Fl. 2 cuad. 3) que el anuncio establecido en el artículo 8° del Acto Legislativo No. 1 de 2003, respecto del proyecto ya mencionado, se efectúo en la sesión del día 31 de octubre de 2007, como consta en el Acta No. 08 de 2007, publicada en la Gaceta del Congreso No. 668 de 18 de diciembre de 2007 (Fls. 119 y 130 cuad. 3).
2.2.4 La plenaria del Senado de la República dio segundo debate al proyecto de ley, con ponencia de la Senadora Adriana Gutiérrez Jaramillo, publicada en la Gaceta del Congreso No. 616 de 3 de diciembre de 2007 (Fls. 141 a 145 Cuad. 2), el segundo debate en la Plenaria del Senado se efectúo el 12 de diciembre de 2007, en sesión ordinaria, como consta en el Acta No 28 publicada en la Gaceta del Congreso No. 60 de 26 de febrero de 2008 (Fls. 79 a 81 Cuaderno 7).
2.2.5 Con relación al anuncio que menciona el artículo 8° del Acto Legislativo No 1 de 2003, el Secretario General del Senado señala que éste se cumplió como se evidencia en la Gaceta del Congreso No. 59 del 26 de febrero de 2008 (Fl.46 y 47 cuad. 7).
2.2.6 Así entonces, el proyecto se radicó en la Cámara de Representantes con el No. 214 de 2008 Cámara. La ponencia para primer debate correspondió al Representante Pablo Enrique Salamanca Cortés, fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 43 del 19 de febrero de 2008 (Fls 148 Cuad. 4). La Comisión le impartió su aprobación el 5 de marzo de 2008, según consta en el Acta No. 07 publicada en la Gaceta del Congreso No. 270 de 19 de mayo de 2008 (Fls. 21 a 24 Cuad 8). La Secretaria de dicha comisión certificó que el anuncio establecido en el artículo 8° del Acto Legislativo No. 1 de 2003, respecto del proyecto ya mencionado, se efectúo en la sesión del día 4 de marzo de 2008 como consta en el Acta No. 6, publicada en la Gaceta del Congreso No. 270 de 19 de mayo de 2008 (Fl. 4 cuad. 8).
2.2.7 El segundo debate se surtió en la plenaria de la Cámara de Representantes con ponencia del Representante Pablo Enrique Salamanca Cortés, publicada en la Gaceta del Congreso No. 081 de 13 de marzo de 2008 (Fls. 155 y ss Cuad. 4). El proyecto de ley fue aprobado en la sesión del 26 de marzo de 2008, como consta en el Acta No. 97 de 2008 publicada en la Gaceta No. 253 de 14 de mayo de 2008 (Fls. 186 y ss Cuad. 4).
2.2.8 En igual forma, certifica el Secretario General de la Cámara de Representes que lo indicado en el artículo 8° del Acto Legislativo No. 1 de 2003 se cumplió como consta en el Acta No. 96 de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso No. 144 de 16 de abril de 2008 (Fl. 229 Cuad 4).
2.2.9 En la Gaceta del Congreso No. 094 de 2 de abril de 2008 (Fl. 165 Cuad. 4) se publicó el texto definitivo del proyecto de Ley 214 de 2008 Cámara, 149 de 2007 Senado.
2.2.10 En la tramitación referida se cumplió la exigencia contenida en el Art. 160 de la Constitución Política, en el sentido de que entre el primero y el segundo debates debe mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra deberán transcurrir por lo menos quince (15) días. Así mismo se cumplió con lo dispuesto por el inciso único del artículo 160 Superior, en lo relativo al anuncio previo para votación, anuncio que debe ser previo a la aprobación, y realizarse en sesión diferente a la misma. Sobre este requisito, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que el anuncio para votación debe ser determinado o determinable en cuanto a su objeto y a la fecha de su realización, requisitos que se cumplen en este caso.
2.2.11 Así mismo, en dicha tramitación se dio cumplimiento a lo establecido en los Arts. 156 y 157 de la mencionada ley, en cuanto la iniciación del primer debate en ambas cámaras tuvo lugar después de la publicación de las ponencias respectivas en la Gaceta del Congreso.
2.2.12 El texto del proyecto de ley finalmente aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 94 de 2008. En esta publicación sólo se incluyó el texto de la ley 1186 de 2008, sin incluir el Memorando y sus Modificaciones.
2.2.13 El Presidente de la República sancionó la ley el día 14 de abril de 2008 (Fl. 2 Cuad. Ppal.), la cual publicada en el Diario Oficial No. 46.960 de la misma fecha; y el texto del Memorando y una de sus modificaciones junto con el de la ley, fue radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 18 de abril de 2008 (Fl. 1 Cuad . Ppal), dentro del término establecido en el Art. 241, Num. 10, Superior.
2.3 El principio de publicidad en el trámite legislativo; la sanción presidencial y la promulgación de las leyes; y los vicios de forma subsanables. Reiteración de jurisprudencia.
2.3.1 El Congreso de la República, a través de la expedición de una ley, tiene la función constitucional de aprobar o improbar los tratados que el gobierno celebre con otros Estados o entidades de derecho público internacional.[6]
2.3.2 En este orden de ideas, y siguiendo los parámetros del artículo 157 constitucional, ningún proyecto será ley si no reúne los siguientes requisitos:
(i) Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.
(ii) Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras.
(iii) Haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate.
(iv) Haber obtenido la sanción del Gobierno
En cuanto a este último numeral, agrega el artículo 165 superior que “aprobado un proyecto de ley por ambas cámaras, pasará al Gobierno para su sanción. Si éste no lo objetare, dispondrá que se promulgue como ley”. Adicionalmente, el artículo 168 del mismo estatuto establece que “si el Presidente no cumpliere el deber de sancionar las leyes (...), las sancionará y promulgará el presidente del Congreso”.
2.3.3 No obstante, la sanción dada por el Gobierno a un proyecto remitido por el Congreso con el propósito de que se convierta en ley de la República, no puede ser cualquiera tipo de sanción. La sanción presidencial de los proyectos de ley remitidos por el Congreso al Presidente de la República debe ser en los términos y según las condiciones que la Constitución establece.[7]
2.3.4 Por consiguiente la sanción de un proyecto de ley es el acto a través del cual el Presidente de la República, la suscribe y da fe de su existencia y autenticidad. Así pues, la sanción presidencial se convierte en un requisito de validez (art. 157 constitucional) señalado por la Constitución única y exclusivamente para las leyes.[8]
2.3.5 Uno de los vicios que se puede presentar durante este trámite es que se publique el texto aprobado finalmente por la Cámara de Representantes de manera incompleta o incorrecta.
2.3.6 A continuación, la Corte recordará brevemente algunos antecedentes jurisprudenciales que de esta Corporación en relación con el principio de publicidad, la sanción presidencial y la promulgación de la ley, así como en relación con los criterios jurisprudenciales para determinar el carácter subsanable de los vicios de forma acaecidos durante el trámite legislativo, para posteriormente estudiar el caso concreto.
2.4 El principio de publicidad en el trámite legislativo
2.4.1 En reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha enfatizado en la trascendencia y necesidad del cumplimiento del principio de publicidad consagrado en la Constitución Nacional durante el trámite legislativo, principio que constituye un elemento esencial para la validez y por ende constitucionalidad de dicho trámite, y en consecuencia para la validez y constitucionalidad de las normas aprobadas. El principio de publicidad encuentra su fundamento iusfilosófico en las premisas de un Estado constitucional y democrático de derecho, uno de cuyos presupuestos normativos es la participación informada no sólo de los legisladores sino también de los ciudadanos en el proceso democrático de formación de las leyes, para lo cual resulta imperativo, la publicidad no sólo de las ponencias para los cuatro debates que deben surtirse durante el proceso legislativo por expreso mandado constitucional, sino también la publicidad de la integridad del texto finalmente aprobado por el Legislador, así como finalmente la publicación íntegra del texto ya sancionado por el presidente de la República.
2.4.2 Constituyen así mismo presupuestos que fundamentan el principio de publicidad, la exigencia de transparencia y de racionalidad del trámite legislativo, lo cual se transfiere a las normas producidas con el cumplimiento de tales reglas y principios, y termina generando una presunción de validez, racionalidad y legitimidad propia del ejercicio del principio democrático en un Estado constitucional y democrático de Derecho, presunción que sólo puede ser desvirtuada por el Tribunal Constitucional previa la comprobación de una irregularidad que vicie de manera insubsanable la esencia de tales principios, garantes del trámite legislativo y la validez de las normas jurídicas.
“La debida formación de la voluntad democrática de las cámaras legislativas garantiza que las normas producidas por el Congreso estén precedidas de altos niveles de representación popular, a partir de los cuales pueda predicarse la legitimidad de dichas disposiciones. Un Estado constitucional interesado por el fortalecimiento de la democracia debe contar, en ese sentido, con procedimientos que garanticen la transparencia de la información dentro del trámite legislativo. Al respecto, la jurisprudencia de la Corte ha establecido que el principio de publicidad cumple importantes finalidades dentro del Estado social de derecho, “pues el Congreso es el lugar en donde se realiza de manera privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones y opciones políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la propia discusión parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad, con lo cual las deliberaciones producen resultados más justos. En efecto, existen determinados argumentos y motivos que pueden invocarse a puerta cerrada pero que no son admisibles al hacerse públicos, pues su injusticia se vuelve manifiesta. (…)De otro lado, la publicidad articula la actividad del Congreso con la ciudadanía, y es una condición necesaria para que el público esté mejor informado sobre los temas de trascendencia nacional, con lo cual se estrechan además las relaciones entre electores y elegidos, valor esencial en una democracia participativa como la colombiana (CP art. 1º). La publicidad es pues una condición de legitimidad de la discusión parlamentaria, pues es la única manera de que el Congreso cumpla una de sus funciones esenciales, esto es, la de traducir políticamente la opinión de los distintos grupos y sectores de la sociedad y, a su vez, la de contribuir a la preservación de una sociedad abierta en la cual las distintas opiniones puedan circular libremente. Por todo ello, sin transparencia y publicidad de la actividad de las asambleas representativas no cabe hablar verdaderamente de democracia constitucional”[9]”[10]
2.4.3 Como mecanismos que prodigan eficacia material al principio de publicidad al interior del trámite legislativo, se encuentra la obligación de publicar los proyectos de ley y las ponencias correspondientes, condición regulada por los artículos 157-1 y 160 C.P. y los artículos 156 y 157 de la Ley 5ª de 1992 - Reglamento del Congreso, así como la obligación de publicar el texto final en un solo texto, como extensión del principio de publicidad consagrado en el artículo 157 Superior y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 195 del Reglamento del Congreso, así como finalmente la promulgación de la ley sancionada por el presidente, de conformidad con los artículos 157, 165, 166, 168 de la Constitución Nacional y 196 de la Ley 5ª de 1992 o Reglamento del Congreso.
2.4.4 Las reglas contenidas en las normas constitucionales y orgánicas antes expuestas han permitido a la jurisprudencia de la Corte identificar a la omisión del requisito de publicación del informe de ponencia o del texto final aprobado por la plenaria, en el caso de los tratados internacionales, en la Cámara de Representantes, como un vicio de procedimiento en el trámite legislativo. En efecto, de una parte, el conocimiento del informe es un presupuesto ineludible de la deliberación congresional, en tanto escapa a toda lógica que los miembros del Congreso puedan válidamente aprobar una norma si no les han sido garantizados los mecanismos para estudiar el proyecto sometido a su consideración y las observaciones que respecto del mismo han realizado los ponentes asignados para el efecto. De otra parte, la publicación del texto final aprobado por la plenaria en donde surta el cuarto debate, es necesario para dar a conocer no sólo a los congresistas, sino también a los ciudadanos el contenido final del texto aprobado por el Legislador. De otra parte, la publicación del texto definitivo aprobado por el Congreso, guarda una estrecha relación con el trámite posterior de la sanción y promulgación de la ley, en cuanto a través de él se publicita el texto final el cual debe coincidir, guardar coherencia y continuidad, con el texto que será remitido al Gobierno para su respectiva sanción y promulgación.
2.4.5 En conclusión, la publicidad tanto de los informes de ponencia como del texto final del proyecto de ley aprobado en cuarto debate por el Congreso, constituye un requisito inherente a la transparencia y publicidad que ordena la Constitución para el trámite de los proyectos de ley en el Congreso. El cumplimiento de este requisito, es necesario en tanto posibilita que los legisladores tengan acceso al contenido del proyecto y la actuación de sus ponentes antes de proceder a su deliberación y posterior votación; y en tanto permite que los ciudadanos conozcan el contenido final del proyecto de ley aprobado por el Legislador. Así mismo, la publicación del texto final aprobado por el Congreso guarda íntima conexión con el requisito constitucional posterior relativo a la sanción por el Presidente de la ley respectiva y la promulgación de la misma, requisito éste último que constituye una expresión del principio de publicidad.
En este orden de ideas, insiste esta Sala en que el requisito de publicación de los informes de ponencia y del texto definitivo aprobado por el Congreso, es una condición para el conocimiento y participación de los congresistas y de los ciudadanos en el trámite de las leyes aprobadas por el Legislador, razón por la cual se insiste, constituye un requisito sine qua non de la producción del derecho en el contexto de un Estado constitucional y democrático de derecho.[11]
2.5 La sanción presidencial y la promulgación de las leyes
2.5.1 Esta Corte ha establecido que la formación de la ley es un proceso complejo en donde intervienen no sólo el órgano legislativo sino también el Gobierno a través de la sanción y promulgación de la ley, requisito éste que es indispensable para la validez de la ley y mediante el cual el Gobierno suscribe dicha ley dando fé de su existencia y autenticidad, y constituye un requisito esencial para que un proyecto de ley se convierta en Ley de la República.[12]
2.5.2 Esta Corporación también ha señalado que al cumplir su papel de sanción de las leyes, el presidente no puede modificar el texto definitivo aprobado por las Cámaras, ya que en dicho evento se estaría violando el procedimiento constitucional de formación de las leyes establecido en los artículos 166 y 167 Superiores, y terminaría siendo el Ejecutivo el que determinara el contenido del texto definitivo de las leyes y no el Congreso, lo cual constituye un vicio material de competencia que es claramente violatorio de la Constitución.[13]
2.5.3 De otra parte, esta Corporación ha distinguido en materia de tratados internacionales, entre las funciones que ejerce el Presidente de la República en su calidad de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, en cuanto la suscripción de los tratados internacionales la realiza el primer mandatario en su condición de Jefe de Estado, mientras que la de sancionar las leyes aprobatorias de tratados o convenios internacionales, la ejerce en desarrollo de sus funciones como Jefe de Gobierno. A este respecto ha concluido la Corte que la función presidencial de sancionar las leyes (i) hace parte de los actos de gobierno; (ii) tiene un alcance restringido al otorgamiento de validez a las normas aprobadas por el Congreso; y (iii) es una etapa del procedimiento legislativo que carece de connotación en el ámbito de configuración normativa, potestad que recae en el exclusivo de la competencia de las cámaras.[14]
2.5.4 En este mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que la sanción presidencial de una ley hace parte integral del trámite legislativo de formación de las leyes, con el cual se culmina el trámite de formación de las leyes, constituye una expresión del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público, en este caso entre el Legislativo y el Ejecutivo, que sin embargo no implica por parte del gobierno colegislación ni tampoco aprobación por parte del Ejecutivo de la labor cumplida por el Congreso en la expedición de las leyes, razón por la cual esta Corporación ha insistido en que el gobierno no puede variar ni modificar el contenido del texto definido remitido para sanción.[15]
2.5.5 Igualmente, la Corte ha resaltado que es requisito sine qua non para que el presidente proceda a la sanción y promulgación de la ley que el texto definitivo de ésta sea enviado por el Congreso de la República de manera íntegra y sin modificaciones, variaciones de contenido o errores mecanográficos, porque esto implica el incumplimiento del requisito constitucional que le corresponde al Congreso de remisión del texto definitivo de ley para sanción presidencial y en consecuencia impide que el Gobierno cumpla con sus funciones relativas o bien a la objeción o a la sanción del texto de la ley, de conformidad con lo dispuesto por la Constitución Política.[16]
2.5.6 De otra parte, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido la necesidad de diferenciar entre el acto de sanción presidencial de la ley y el acto de su promulgación. En relación con este último, esta Corte ha recabado en la importancia de la promulgación de las leyes como condición necesaria para la vigencia, eficacia y obligatoriedad de las mismas, en que la promulgación de las normas generales y abstractas producidas por el Legislador constituye un desarrollo y expresión del principio general de publicidad, así como un requisito que le corresponde cumplir al gobierno con posterioridad a la sanción de las leyes.[17]
En otros pronunciamientos esta Corte ha insistido en que la promulgación de la ley constituye un requisito constitutivo para su vigencia, el cual es imperioso para que el precepto normativo produzca los efectos jurídicos correspondientes, sea oponible y obligatoria frente a sus destinatarios, o en otras palabras, para que entre en vigencia y sea vinculante. También ha dejado en claro esta Corporación que el requisito de la promulgación se surte con la publicación oficial de la misma en el Diario Oficial.[18]
2.5.7 Finalmente, considera esta Sala, es importante reiterar su jurisprudencia en relación con la conexión analítica entre la promulgación de las leyes y el principio de publicidad, el cual es un eje constitutivo de todas las actuaciones de los poderes públicos en un Estado constitucional y democrático de Derecho, en cuanto el momento de la promulgación, esto es, en el cual se hace pública una ley, constituye el punto de referencia para la entrada en vigencia, la obligatoriedad y la oponibilidad de la misma respecto de los ciudadanos. A este respecto la Corte ha manifestado:
Sobre el principio de publicidad y su importancia en Estado de derecho también se ha pronunciado extensamente esta Corporación (…).
En definitiva la promulgación de la ley es una exigencia constitucional expresamente señalada en los artículos 165 y 166 de la Carta de 1991, por lo tanto la omisión de esta etapa del procedimiento legislativo supone una vulneración de la Constitución, una de las formas en que se puede materializar tal infracción es cuando una disposición prevé la entrada en vigor de una ley antes de su publicación, porque esto supone que una ley comience a producir efectos jurídicos sin haber sido promulgada.” [19]
2.5.8 A continuación entrará la Sala a referirse brevemente a los requisitos establecidos por esta Corporación para que los vicios de forma surtidos durante el trámite legislativo puedan ser considerados como subsanables.
2.6 Vicios de procedimiento subsanables
En reiterada jurisprudencia, esta Corporación se ha manifestado sobre el principio de la instrumentalidad de las formas jurídicas, el cual pone de relieve el carácter de instrumento de las formas en el derecho, esto es, como medios o mecanismos para garantizar el cumplimiento de los fines señalados o determinados por el ordenamiento jurídico. En este sentido, tal principio debe entenderse en forma paralela o complementaria al principio de primacía de la sustancia sobre las formas en el derecho. Sobre este tema, esta Corte ha puesto de presente cinco escenarios diferentes, que plantean problemas y soluciones diferentes a nivel constitucional, análisis que la Sala se permite reiterar en esta nueva oportunidad[20]:
2.6.1 En primer término, ha señalado esta Corporación que no toda vulneración de una regla relativa a la formación de las leyes, contenida en la Constitución Nacional o en el Reglamento del Congreso, implica la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. Así en ciertos eventos, puede tratarse de una irregularidad que no tiene mayor relevancia a nivel constitucional, en cuanto no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y especialmente en tanto no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las Cámaras, ni a desconocer los requisitos básicos y esenciales contenidos en la Carta Política para la producción de las normas en un Estado constitucional y democrático de Derecho. En estos casos, ha determinado esta Corte que en sentido estricto, no se configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia[21].
2.6.2 En segundo término, ha expresado esta Corporación que si bien puede existir o corroborarse la existencia de un vicio de forma ocurrido dentro del trámite legislativo, es posible que ésta irregularidad haya sido convalidada dentro del proceso mismo de formación de la ley. Esta eventualidad se presenta cuando se evidencia que en el proceso legislativo se ha cumplido con el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o bien cuando la irregularidad ha sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para ello. En este escenario, cobra total vigencia el principio de la prevalencia del derecho sustancial (CP art. 228), y por consiguiente no tiene sentido que el Tribunal Constitucional declare la inconstitucionalidad de la disposición acusada.
2.6.3 En tercer término, esta Corte ha establecido que es posible que exista un vicio en la formación de la ley, y que éste no haya sido convalidado, pero que la Corte constate que dicha irregularidad puede ser subsanada durante la revisión de constitucionalidad de la ley. En tal evento, la Constitución Nacional expresamente establece que el juez constitucional debe devolver la norma sujeta a control a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, ésta proceda a subsanarlo (CP art 241 par).
2.6.4 En un cuarto escenario, la jurisprudencia de esta Corporación tiene establecido que puede ocurrir que existan vicios en el proceso de formación de la ley, y que éstos no hayan sido convalidados en el trámite legislativo, pero pueden ser subsanados por la misma Corte Constitucional, al pronunciarse ésta sobre la norma en cuestión.
2.6.6 En síntesis, esta Corte ha puesto de relieve que en aras de determinar el carácter subsanable o no de un vicio de forma ocurrido dentro del proceso legislativo, el juez constitucional debe determinar (a) si la entidad de la irregularidad ocurrida durante el trámite en el Congreso es de tal envergadura que constituya un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (b) si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite de la ley; (c) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte estudiar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto de forma constatado; y (d) si no hay lugar a ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es procedente que ese mismo Tribunal pueda subsanar, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los criterios anteriormente señalados, y atendiendo los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
2.6.7 Finalmente y en cuanto a los criterios establecidos por esta Corte para la determinación de cuándo un vicio de forma es subsanable o no, en materia de leyes aprobatorias de tratados internacionales, esta Corte ha establecido y reiterado:
(i) En primer lugar, que el vicio detectado en el trámite del proceso legislativo de aprobación de tratados o convenios internacionales tiene carácter subsanable, siempre y cuando “el Senado se haya pronunciado de tal forma que la Cámara donde por mandato constitucional ha de iniciarse el trámite de los proyectos de leyes aprobatorias de un tratado ha expresado de manera completa su voluntad. Así, una de las etapas estructurales del trámite, v.gr., la aprobación por el Senado, habrá concluido a plenitud sin vicio alguno.”[22]
En este orden de ideas, una condición fundamental para que el vicio en que se incurre en materia de leyes aprobatorias de tratados internacionales sea subsanable es que el Senado de la República, Cámara en donde debe iniciarse el trámite legislativo, de conformidad con el expreso mandato constitucional, haya manifestado válidamente su voluntad de aprobar el proyecto puesto a consideración[23]. Por lo anterior, ha manifestado esta Corte que “una falencia en el cumplimiento del mencionado requisito en un momento posterior a la votación en la Plenaria del Senado se considera un vicio subsanable que desencadenará la devolución de la ley aprobatoria de un tratado internacional al Congreso para que subsane el vicio y continúe su trámite desde el momento en que se produjo, cuando se reúnan las demás condiciones de subsanabilidad”[24].
(ii) En segundo lugar, esta Corte ha establecido que un vicio tiene el carácter de subsanable, cuando su ocurrencia no incide negativamente en la manifestación de la voluntad de las minorías congresionales.
Sobre este punto, ha resaltado este Tribunal el hecho de que si el vicio afecta el principio de representatividad de la opinión de las minorías, de modo que, de no haberse presentado, los resultados de la votación habrían determinado un rumbo distinto al acto sometido a aprobación, el vicio se torna insubsanable[25].
Observa la Sala que, este requisito cobra mayor importancia o nivel de cumplimiento cuando se trata del trámite legislativo de leyes aprobatorias de tratados internacionales, debido a la naturaleza propia de éstos. Así, el artículo 150 de la Constitución Nacional limita la intervención de los congresistas a aprobar o improbar los tratados objeto de examen, excluyendo por tanto para los congresistas la posibilidad de modificar el contenido del tratado, lo cual reduce drásticamente el margen de potestad deliberativa de los congresistas en el sentido que les está vedado agregar, suprimir o modificar las disposiciones contenidas en el tratado o convenio internacional[26].
2.6.8 De conformidad con lo expuesto, la Corte recuerda que la propia Constitución Política consagra claramente en el parágrafo del artículo 241 Superior que si la Corte encuentra un “vicio de procedimiento subsanable” en la formación del acto sujeto a su control, “ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado”.
3. El caso Concreto. Irregularidades en la publicación del texto finalmente aprobado por el Congreso; así como en la sanción y promulgación de la ley 1186 de 2008, que produce la existencia de vicios subsanables
3.1 Acorde con los postulados teóricos expuestos, entra esta Corte a establecer si la sanción presidencial efectuada por el jefe de Estado a la ley 1186 de 2008, aprobatoria ésta del “Memorando de Entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” firmado en Cartagena de Indias el 8 de diciembre de 2000, la “Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” firmada en Santiago de Chile el 6 de diciembre de 2001 y la “Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006; se realizó en los términos y según las condiciones que la Constitución establece (art. 168 constitucional) y en consecuencia si es válida para el proceso de formación de la ley en análisis (art. 157 constitucional).
Para resolver el caso en concreto esta Sala entrará a (i) especificar las irregularidades encontradas; (ii) reiterar los fundamentos teóricos expuestos en esta providencia respecto del principio de publicidad, la sanción y promulgación, así como en relación con el carácter subsanable de los vicios de forma; (iii) para luego determinar la forma de subsanación que corresponde en este caso y los términos de la misma; y (iv) finalmente exponer una síntesis sobre el caso en concreto.
3.2 Los vicios de forma constatados por la Corte
3.2.1 En todo el proceso de formación de la ley sometida a estudio se puede constatar que la voluntad del legislador fue aprobar los acuerdos internacionales sometidos a control como un integrum.
3.2.2 En otras palabras, en cada una de las diferentes etapas del procedimiento legislativo de formación de la ley 1186 de 2008, la discusión y aprobación por parte del Congreso de la República se centró en el Memorando de Entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos ( GAFISUD)” firmado en Cartagena de Indias el 8 de diciembre de 2000, la “Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos ( GAFISUD)” firmada en Santiago de Chile el 6 de diciembre de 2001 y la “Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos ( GAFISUD)” firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006.[27]
3.2.3 El texto definitivo aprobado en plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso No.94 del 2 de abril de 2008. En esta publicación del texto definitivo no se incluyó ni el Memorando ni las Modificaciones del Memorando.
3.2.4 El Presidente de la República sancionó la ley el día 14 de abril de 2008 (Fl. 2 Cuad. Ppal.). Del documento remitido por el gobierno nacional se encuentra:
(i) “Ley No 1186 14 abr. 2008”[28]
“Por medio de la cual se aprueba el “MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO ENTRE LOS GOBIERNOS DEL GRUPO DE ACCIÓN FINANCIERA DE SUDAMERICA CONTRA EL LAVADO DE ACTIVOS ( GAFISUD)” firmado en Cartagena de Indias el 8 de diciembre de 2000, la “MODIFICACIÓN DEL MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO ENTRE LOS GOBIERNOS DEL GRUPO DE ACCIÓN FINANCIERA DE SUDAMERICA CONTRA EL LAVADO DE ACTIVOS (GAFISUD)” firmada en Santiago de Chile el 6 de diciembre de 2001 y la “MODIFICACIÓN DEL MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO ENTRE LOS GOBIERNOS DEL GRUPO DE ACCIÓN FINANCIERA DE SUDAMERICA CONTRA EL LAVADO DE ACTIVOS (GAFISUD)” firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006.[29]
(ii) “EL CONGRESO DE COLOMBIA . Visto el texto del “MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO ENTRE LOS GOBIERNOS DEL GRUPO DE ACCIÓN FINANCIERA DE SUDAMERICA CONTRA EL LAVADO DE ACTIVOS (GAFISUD)” firmado en Cartagena de Indias el 8 de diciembre de 2000, la “MODIFICACIÓN DEL MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO ENTRE LOS GOBIERNOS DEL GRUPO DE ACCIÓN FINANCIERA DE SUDAMERICA CONTRA EL LAVADO DE ACTIVOS (GAFISUD)” firmada en Santiago de Chile el 6 de diciembre de 2001 y la “MODIFICACIÓN DEL MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO ENTRE LOS GOBIERNOS DEL GRUPO DE ACCIÓN FINANCIERA DE SUDAMERICA CONTRA EL LAVADO DE ACTIVOS ( GAFISUD)” firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006, que a la letra dicen:
( Para ser transcrito: Se adjunta fotocopia del texto íntegro del instrumento internacional mencionado )[30]
3.2.5. No obstante lo anterior, solamente se integró en el documento sancionatorio de la ley, el Memorando de Entendimiento entre los Gobiernos de los Estados del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD) firmado en Cartagena de Indias el 8 de diciembre de 2000[31] y la “Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” firmada en Santiago de Chile el 6 de diciembre de 2001[32].
De esta manera, no fue integrado al documento sancionatorio realizado por el Presidente de la República la “Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos ( gafisud)” firmada en brasilia el 21 de julio de 2006.
3.2.6. Ahora bien, si bien es cierto la trascripción de la ley presentada en la presente providencia extraído de la página oficial del Senado de la República[33] (numeral II) no contiene sino el Memorando del que se viene hablando sin ninguna de las dos modificaciones posteriores, lo cierto es que la publicación física del Diario Oficial No 46.960 del 14 de abril, de la ley 1186 de 2008, si contiene la primera modificación aunque evidencia la misma falencia señalada en el numeral anterior. (Fls. 108 y ss Cuad. Ppl)
3.2.7 Pues bien, la Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de sudamerica contra el lavado de activos (Gafisud)” firmada en brasilia el 21 de julio de 2006, fue la última modificación realizada al Memorando firmado seis años atrás de ésta en la ciudad de Cartagena de Indias.
Esta modificación buscó variar i. el artículo V del Memorando original, concerniente a la “ Estructura y Funciones “, numerales 3 y 4 respecto de la composición del Pleno y las funciones de éste; las reglas que regirán el Pleno, ii. el artículo VI del Memorando original numeral 2 concerniente al “Mecanismo de adopción de decisiones” y iii. El artículo VIII concerniente al “Financiamiento“ numeral 1.
3.2.8 Esta Corporación al examinar los documentos remitidos para su estudio, verificó la ausencia de la “Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (gafisud)” firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006”, por lo cual mediante auto de 29 de julio de 2008 resolvió: “Tercero. SOLICITAR al Secretario Jurídico de la Presidencia de la República remita a esta Corporación la “Modificación al Memorando de Entendimiento entre los gobiernos de los estados del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006.” [34]
3.2.9 El Secretario Jurídico de la Presidencia de la República remitió a esta Corte, la “Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (gafisud)” firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006, documento recibido el 4 de agosto de 2008.
Sin embargo, la modificación referida, no cuenta con las formalidades propias de la sanción presidencial.[35] En otras palabras, la modificación aludida no cuenta con la sanción del Presidente de la República.
3.2.10 En relación con la sanción presidencial, efectuada el 14 de abril de 2008, esta Corte verificó tanto en el expediente como en el Diario Oficial No. 46.960 del 14 de abril de 2008 -en el cual se publicó la Ley 1186 de 2008-, que la Modificación al Memorando de Entendimiento entre los gobiernos de los Estados del Grupo de Acción Financiera de Sudamérica contra el Lavado de Activos (GAFISUD), firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006, no está incluida en la Ley.
3.2.11 En síntesis, en la presente revisión oficiosa de constitucionalidad de la Ley 1186 de 2008 aprobatoria del “Memorando de Entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” firmado en Cartagena de Indias el 8 de diciembre de 2000, la “Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” firmada en Santiago de Chile el 6 de diciembre de 2001 y la “Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006, se evidencia por esta Corte, dos vicios inconstitucionalidad en el trámite legislativo por vulneración del principio de publicidad, la sanción y promulgación de la ley, mandatos constitucionales contenidos en los artículos 157, 165 y 168 de la Constitución Política, vicios que sin embargo son subsanables, como ya lo anotó la Corte. Estos vicios son relativos a:
(i) La publicación del texto definitivo aprobado en Plenaria de la Cámara de Representantes, por cuanto no se publicó el texto del Memorando y sus Modificaciones, tal como consta en la Gaceta del Congreso No. 94 del 2 de abril de 2008.
(ii) La sanción y promulgación de la Ley 1186 de 2008, en cuanto se observa tanto en el expediente como en el Diario Oficial No. 46.960 del 14 de abril de 2008, que el Presidente de la República sancionó la Ley Aprobatoria del Acuerdo en estudio sin incluir el texto la Modificación al Memorando firmada el 21 de julio de 2006 en Brasilia, y así mismo fue su promulgación.
Por consiguiente, esta Corte concluye que el texto definitivo aprobado en plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta de Congreso No. 94 del 2 de abril de 2008, sin incluir el texto del Memorando y sus Modificaciones, lo cual quebranta el principio de publicidad consagrado en el artículo 157 de la Constitución Nacional. Adicionalmente, el texto completo fue el que se envió al Presidente de la República para su correspondiente sanción, pero no fue el que efectivamente se sancionó.
Por lo anterior, evidencia la Sala que existen unos vicios de inconstitucionalidad en esta etapa del trámite de la Ley 1186 de 2008, que pueden ser subsanados, como quiera que el Congreso de la República expresó de manera plena su voluntad de aprobar dicha ley, de conformidad con el procedimiento establecido en la Constitución Política, en la medida que los vicios se presentaron luego de haberse aprobado debidamente en cuarto debate el proyecto de ley bajo estudio.
3.3 Reiteración de los fundamentos teóricos expuestos en la presente providencia
3.3.1 Con base en los fundamentos teóricos expuestos en la parte motiva y considerativa de esta providencia, reitera esta Sala la importancia y trascendencia del principio constitucional de publicidad dentro del trámite legislativo, y el tal medida, advierte la necesidad de que se subsane la irregularidad encontrada en el presente proceso respecto de la publicación del texto finalmente aprobado por el Congreso.
3.3.3 Finalmente, reitera esta Sala los criterios fijados por esta Corporación en materia de vicios de forma subsanables, en cuanto debe tratarse (i) en primer lugar, de un vicio posterior a la etapa surtida en el trámite ante Senado de la República; (ii) en segundo lugar, no deben haberse vulnerado la votación de los grupos políticos minoritarios; y (iii) en tercer lugar, debe haber el Congreso expresado plena y claramente su voluntad de aprobar dicha ley.
De conformidad con lo anterior, evidencia la Corte que los dos vicios de inconstitucionalidad ocurridos durante el proceso legislativo de aprobación de la Ley 1186 de 2008 sub examine, son en criterio de la Corte vicios subsanables pues (i) se presentaron en una etapa posterior al debate y aprobación en el Senado; (ii) se presentaron luego de la aprobación definitiva del contenido del proyecto de ley en el cuarto debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes; y (iii) por tanto, en este caso es claro que el Congreso de la República tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes expresó plena y claramente su voluntad, razón por la cual no existe afectación de la conformación de la voluntad democrática.
3.4 La subsanación que corresponde y los términos para la misma
3.4.1 Por las consideraciones previas, la Sala estima que la falencia relativa a la publicación del texto definitivo aprobado por la Cámara de Representantes, así como la sanción presidencial y promulgación de la ley 1186 de 2008 detectada en este procedimiento puede ser saneada por el Congreso y el Gobierno. Así las cosas, en vista de que los defectos procedimentales surgieron en el momento de la publicación del texto final, la sanción presidencial y promulgación de la ley 1186 de 2008, la Corte se encuentra inhabilitada para emitir un pronunciamiento definitivo y, en su lugar, deberá dar aplicación a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 241 C.P., según el cual cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto de control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado.
3.4.2 Por consiguiente, la Corte devolverá al Congreso de la República la Ley 1186 de 2008 para que sea subsanado el vicio advertido en cuanto a la publicación integral de la Ley 1186 de 2008, conjuntamente con el “Memorando de Entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” firmado en Cartagena de Indias el 8 de diciembre de 2000, la “Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” firmada en Santiago de Chile el 6 de diciembre de 2001 y la “Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006.
3.4.3 En consecuencia, debe advertir esta Sala al Congreso de la República para que en adelante se surtan con mayor cuidado la totalidad de las etapas del trámite de los proyectos de ley aprobatorias de tratado, dando cumplimiento a sus requisitos constitucionales, especialmente en este caso, de la publicación del texto íntegro de la ley aprobatoria conjuntamente con el Tratado, Acuerdo, Convención o Memorando aprobado y sus respectivas modificaciones.
3.4.4 De otra parte, la Corte devolverá al Congreso de la República la Ley 1186 de 2008 para que luego de que sea subsanado el vicio advertido en cuanto a la publicación del texto definitivo aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes, se remita al Gobierno el texto completo de la Ley 1186 de 2008 junto con el Memorando y sus Modificaciones, para que sea debidamente sancionada y promulgada incluyendo la Modificación al Memorando suscrita en Brasilia el 21 de julio de 2006, de conformidad con los artículos 157, 165 y 168 de la Constitución Nacional.
3.4.5 Finalmente y con fundamento en el término previsto en el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992, determina esta Corte que los vicios encontrados por esta Corporación dentro del trámite legislativo de aprobación de la Ley 1186 de 2008, deberán ser subsanados dentro de los treinta (30) días subsiguientes a su devolución al Congreso.
3.4.6 Una vez subsanados los vicios encontrados por esta Corte y surtidas debidamente la publicación del texto definitivo de la Ley 1186 de 2008 aprobado por la Cámara de Representantes conjuntamente con el Memorando y todas sus Modificaciones, la ley deberá ser enviada a la Corte Constitucional para que este Tribunal decida definitivamente sobre su exequibilidad.
3.5.1 Con fundamento en las razones anteriormente expuestas esta Corte ordenará devolver al Congreso la Ley 1186 de 2008, aprobatoria del “Memorando de Entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos ( GAFISUD)” firmado en Cartagena de Indias el 8 de diciembre de 2000, la “Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos de los Estados de grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” firmada en Santiago de Chile el 6 de diciembre de 2001 y la “Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)”, firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006”, con el fin de que:
(i) Se publique el texto final aprobado por la Plenaria de la Cámara, incluyendo el Memorando y sus modificaciones.
(ii) Se remita al Gobierno el texto definido de manera íntegra para su correspondiente sanción y promulgación en debida forma, de conformidad con el procedimiento establecido en la Constitución Política y las consideraciones expuestas en esta providencia.
3.5.2 Finalmente, para la subsanación de los vicios encontrados esta Corte concederá al Congreso el término total de treinta (30) días, contados a partir de la devolución de la Ley 1186 de 2008 al Congreso, de conformidad con el artículo 241 de la Constitución Nacional y el artículo 2002 de la Ley 5ª de 1992. Así mismo, se concederá al Gobierno el término de diez (10) días para sancionar y promulgar debidamente la ley 1186 de 2008, contados a partir de la remisión que le haga el Congreso de la República, de conformidad con lo establecido en los artículos 165 y 166 de la Constitución Nacional.
DEVOLVER al Congreso la Ley 1186 de 2008, aprobatoria del “Memorando de Entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” firmado en Cartagena de Indias el 8 de diciembre de 2000, la “Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos de los Estados de grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” firmada en Santiago de Chile el 6 de diciembre de 2001 y la “Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)”, firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006”, con el fin de que proceda a su sanción y publicación en debida forma, de conformidad con el procedimiento establecido en la Constitución Política y las consideraciones expuestas en esta providencia.
SALVAMENTO DE VOTO AL AUTO 033 DE 2009 DEL MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍA
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY APROBATORIA DE TRATADO-Problema de la producción de las normas jurídicas, la validez de las mismas y su importancia (Salvamento de voto)
Revisión Constitucional del Memorando de Entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el Lavado de Activos (GAFISUD) firmado en Cartagena de Indias el 8 de diciembre de 2000, la “Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” firmada en Santiago de Chile el 6 de diciembre de 2001 y la “Modificación del memorando de entendimiento entre los gobiernos del grupo de acción financiera de Sudamérica contra el lavado de activos (GAFISUD)” firmada en Brasilia el 21 de julio de 2006 y la Ley 1186 de 2008 aprobatoria del Memorando y sus modificaciones.
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me permito salvar mi voto a la presente decisión, por cuanto en mi concepto la Ley 1186 de 2008, aprobatoria del Memorando de entendimiento de la referencia, adolece de dos vicios de procedimiento en su formación que son insubsanables, los cuales debían conducir en mi concepto a su declaratoria de inconstitucionalidad, como paso a exponer a continuación:
1. En primer lugar, no se cumplió en debida forma con el anuncio previo de la votación del respectivo proyecto de ley en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, exigido en el inciso final del artículo 160 de la Constitución Política.
A este respecto, me permito reiterar los argumentos con base en los cuales sostengo que el requisito del anuncio previo para votación con el lleno de todas las exigencias constitucionales es fundamental para la validez de las normas jurídicas y su falta constituye un vicio insubsanable. Por consiguiente, me referiré (i) en primer lugar, al problema de teoría del derecho respecto de la producción de las normas jurídicas, la validez de las mismas, y su importancia en el control constitucional; y (ii) en segundo lugar, a la naturaleza del anuncio previo para votación de los proyectos como requisito constitucional.
Se hace necesario entonces tomar una postura clara de teoría y filosofía del derecho, en relación con el concepto de norma jurídica, el cual entraña el concepto de validez de las mismas, lo cual a su vez conlleva necesariamente la pregunta por el modo de producción jurídico-institucional de las normas. De este modo, tenemos que en un sistema jurídico es fundamental determinar en primer término, qué es norma jurídica, elemento básico y esencial del derecho, como el concepto de “célula” para la biología. Por ello, la primera parte de teoría del derecho se encuentra dedicada al análisis y determinación de lo que es norma jurídica, parte esencial de la cual, es la pregunta de cuándo un enunciado normativo hace parte del sistema jurídico, o en otros términos, a la pregunta por la validez de los preceptos jurídicos[36]. Esta problemática corresponde a la teoría de las normas y aborda la parte estática del derecho[37].
No obstante, el derecho no está compuesto por una sola norma sino por una pluralidad de normas jurídicas. En consecuencia, la segunda parte de la teoría del derecho es la que se refiere a la teoría del ordenamiento jurídico que aborda la parte dinámica de las normas[38]. En esta parte se encuentra el análisis de lo que son las antinomias jurídicas, para resolver las cuales hay que acudir a los criterios de vigencia en el tiempo y/o jerarquía de los enunciados jurídicos validos, así como los problemas de unidad, coherencia y plenitud de los ordenamientos jurídicos.
Esta característica propia de las normas jurídicas como válidas, es lo que llevó a Hans Kelsen a afirmar que el derecho pertenece al mundo del “deber ser” y no al mundo del “ser”, ya que la pregunta por el derecho es la pregunta por la validez de la norma jurídica, es decir, por la existencia deontológica, y no la pregunta por la existencia fenomenológica de las cosas, lo que condujo al filósofo del derecho austriaco a sostener que por ello mismo la lógica formal no funciona para el derecho, por cuanto su finalidad es la constatación de una correspondencia con un fenómeno del mundo del ser, mientras que en cambio en el derecho de lo que se trata es de constatar si una norma es válida, es decir de si existe en el mundo del derecho o del “deber ser” y ello de acuerdo con aquellas reglas que estipulan y prevén los presupuestos para su producción jurídica[39]. Así mismo, esta característica de la validez, propia del derecho, es lo que permite explicar, según Kelsen, que se puedan encontrar normas válidas que se opongan entre sí y sin embargo sigan siendo válidas.
A este respecto, hay que recordar que el sistema jurídico es como el ave fénix que se crea y se reproduce a sí mismo, y contiene por tanto normas que estipulan la forma de la reproducción de las normas jurídicas, las cuales Hart denomina “reglas secundarias”[40]. Así mismo, a este problema fundamental del derecho acerca de la determinación de la pertenencia o no de una norma a un sistema jurídico de conformidad con las normas o reglas previstas por el propio sistema para su reproducción, es lo que Hart identificó como el problema del reconocimiento de las normas jurídicas como tales, a cuyo problema contribuyó con su teoría de la “regla de reconocimiento y validez jurídica”[41].
Lo anterior, lo ejemplifica el filósofo del Derecho H.L.A. Hart de la siguiente manera: “Si se plantea la cuestión sobre si una cierta regla es jurídicamente válida, para resolverla debemos usar un criterio de validez suministrado por otra regla. ¿Es válida esta pretendida ordenanza del County Council de Oxfordshire? Sí: porque fue dictada en ejercicio de potestades conferidas y de acuerdo con el procedimiento especificado, por un decreto del Ministerio de Salud Pública. A este primer nivel, el decreto suministra los criterios para apreciar la validez de la ordenanza. Puede no haber necesidad práctica de seguir adelante; pero existe la posibilidad de hacerlo. Podemos cuestionar la validez del decreto y apreciarla en términos de la ley que faculta al Ministro a adoptar tales medidas“[42]
Como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación sobre la materia,[43] el anuncio de la votación pretende hacer eficaces valores y principios constitucionales primordiales para la actividad legislativa. En efecto, el anuncio permite que los congresistas conozcan con la debida antelación qué proyectos de ley van a ser sometidos a votación, requisito indispensable para la concreción del principio de publicidad propio de la actividad congresional y, por ende, para la adecuada formación de la voluntad democrática al interior de las cámaras. Además, el cumplimiento del requisito mencionado facilita la actuación de los ciudadanos y las organizaciones sociales en el trámite de aprobación de los proyectos de ley, lo cual materializa la democracia participativa y el ejercicio de los derechos políticos previstos en el artículo 40 C.P.
( … ) La Sala insiste en que el requisito para el procedimiento legislativo previsto en el inciso final del artículo 160 C.P. obliga a que al interior de las cámaras legislativas sean anunciados, de manera específica, cierta y expresa, cuáles son los proyectos de ley que serán sometidos a votación en la siguiente sesión y la fecha, determinada o determinable, en que se realizará esa reunión (…)”[44](Negrilla fuera de texto)
2. En segundo lugar, como lo ha señalado la Corte, la modificación del texto de la ley aprobada, constituye un vicio material de competencia, por cuanto el Ejecutivo realiza un acto –la reforma del texto aprobado por las cámaras- para el cual no tiene facultades.
[1] Sentencia C-721 de 2007
[2] Sentencia C-665 de 2007
[3] Sentencia C-140 de 1998
[4] Sentencia C-140 de 1998
[5] Auto 311 de 2006 y Sentencia C-576 de 2006
[6] Art. 150 . 16. Constitución Política. “ Aprobar o improbar los tratados que el gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el Estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados.
[7] Art. 168 . Constitución Política “Si el Presidente no cumpliere el deber de sancionar las leyes en los términos y según las condiciones que la Constitución establece, las sancionará y promulgará el presidente del Congreso.”
[8] La exigencia de la Sanción presidencial señalada de manera exclusiva para las leyes, indica que dicha necesidad no sea indispensable para los actos legislativos mediante los cuales el Congreso reforma la Constitución, porque las decisiones de la voluntad constituyente no pueden, por su misma naturaleza, quedar subordinadas a la aquiescencia de ningún poder constituído, salvo la competencia estricta y precisa atribuída a la Corte para efectos del control formal. (Ver Sentencia C- 543 de 1998 Corte Constitucional )
[9] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-386/96. Este precedente es reiterado en la sentencia C-915/01.
[10] Auto 232 del 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[11] Sobre este tema ver Auto 232 del 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[12] Sentencia C-543-98, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[13] Ver sentencias C-546/93. MP Carlos Gaviria Díaz, criterio reiterado, entre otras, en las sentencias C-531 de 1995 y C-055 de 1996 y Sentencia C-497-98, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[14] Ver Sentencia C-172-06, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[15] Sentencia C-932- 06, M.P. Humberto Sierra Porto.
[16] Sentencia C-574-06, M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[17] Sentencia C-925-05, M.P. Manuel José Cepeda.
[18]Sentencia C-932- 06, M.P. Humberto Sierra Porto.
[20] Sobre este tema ver Sentencias C-497-98, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-872 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[21] A modo de ejemplo, esta Corte ha señalado que, a pesar de que en principio los informes de ponencia deben ir firmados por todos los ponentes, en caso de divergencia de criterios entre ellos, la falta de firma de quienes que se apartaron de la posición mayoritaria, no constituye realmente un vicio de procedimiento, pues esa situación "no tiene la suficiente entidad para viciar la legitimidad de la publicación del informe ponencia para segundo debate. En efecto, las discrepancias entre los ponentes no pueden llegar al punto de torpedear el proceso legislativo, a través de conductas negativas que desvirtúan la función legislativa”. Sentencia C-055 de 1995. MP Alejandro Martínez Caballero, fundamento 8. Ver también sentencia C-872 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[22] Sentencia C-576 de 2006 MP: Manuel José Cepeda Espinosa, reiterado en Auto 311-06, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[23] Sentencia C-649 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[24] Sentencia C-576 de 2006.
[25] Ver Auto 089 de 2005 y Sentencia C-872 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[26] Ver Auto 089 de 2005 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, ver también Sentencia C-872 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[27] Gaceta del Congreso No. 469 del 24 de septiembre de 2007; ( Fl. 79 y ss Cuaderno 2 ) , Gaceta del Congreso No. 547 del 1 de Noviembre de 2007 (Fls. 111 a 113 Cuad. 2), Gaceta del Congreso No 669 del 18 de diciembre de 2007 ( fl. 139 cuad. 3 ) , Gaceta del Congreso No 668 de 18 de diciembre de 2007 ( fls. 119 y 130 cuad. 3 ), Gaceta del Congreso No. 616 de 3 de diciembre de 2007 (Fls. 141 a 145 Cuad. 2), Gaceta del Congreso No 60 de 26 de febrero de 2008 ( Fls. 79 a 81 Cuaderno 7), Gaceta del Congreso No 59 del 26 de febrero de 2008 ( Fl.46 y 47 cuad. 7 ), Gaceta del Congreso No. 43 del 19 de febrero de 2008 (Fls 148 Cuad.4 ), Gaceta del Congreso No 270 de 19 de mayo de 2008 (Fls. 21 a 24 Cuad 8 ), Gaceta del Congreso No 270 de 19 de mayo de 2008( Fl. 4 cuad. 8 ) , Gaceta del Congreso No. 081 de 13 de marzo de 2008 (Fls 155 y ss Cuad. 4 ), Gaceta No 253 de 14 de mayo de 2008 ( Fls 186 y ss Cuad. 4 ) ,Gaceta del Congreso No 144 de 16 de abril de 2008 ( Fl. 229 Cuad 4 ), Gaceta del Congreso No 094 de 2 de abril de 2008 ( Fl. 165Cuad. 4 ).
[28] Folio 2 cuad. Ppl.
[31] Folio 3 a 8 cuad. ppl
[32] Folio 9 a 11 cuad. Ppl.
[33] www.secretariasenado.gov.co
[34] Folio 25 cuad. Ppl.
[35] Cuad. 6
[36] Sobre el concepto y la validez de las normas jurídicas ver Hans Kelsen, Contribuciones a la Teoría Pura del Derecho, Fontamara, México, 1992, Págs. 52-60, 62-65. Así mismo, Riccardo Guastini, Distinguiendo, estudios de teoría y metateoría del derecho, Editorial Gedisa, Barcelona, 1999, págs. 92-110, 307-343.
[37] Norberto Bobbio, Teoría del Derecho, Editorial Temis, 2007, Págs. 3-139.
[38] Ibidem, Págs. 143-265.
[39] Sobre este tema consultar Hans Kelsen, Teoría Pura del Derecho, Porrua, 1998.
[40] Ver H.L.A. Hart, El concepto del Derecho, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, Págs. 99-125.
[41] Ver H.L.A. Hart, El concepto del Derecho, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, Págs. 125-137.
[42] Ibidem, Pág. 133.
[43] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-533/04, C-644/04, C-333/05, C-400/05, y C-473/05.
[44] Corte Constitucional Sentencia C- 930 de 2005.