Source: http://www.riforme.net/leggi/SenatoMarzo04_commento-ddl-cost.htm
Timestamp: 2018-09-24 19:20:00+00:00
Document Index: 37408785

Matched Legal Cases: ['art. 119', 'art. 57', 'art. 60', 'art. 94', 'art. 94', 'art. 92', 'art. 88', 'art. 94', 'art. 95', 'art. 94']

Ddl Cost.: Dal Senato ... un testo suicida per una riforma che non c'è?
(commento Ddl di revisione Costituzionale votato in prima lettura dal Senato il 24 marzo 2004)
Franco Ragusa, 30 marzo 2004
Nell'accingersi a commentare il testo di riforma costituzionale licenziato dal Senato, viene immediatamente spontaneo chiedersi se ne valga la pena.
Da un lato, l'impressione di un impianto costituzionale traballante; dall'altro, la constatazione di aver già affrontato, in meno di tre anni, l'esame di altri 3 progetti di riforma molto diversi uno dall'altro.
Ci troveremo, tra qualche mese, a commentare un testo profondamente modificato?
Di certo, la Camera dei Deputati dovrà per forza trovare delle soluzioni per dotare di un minimo di coerenza interna tutta la parte relativa ai rapporti tra le due Camere e tra il Governo ed il Senato federale. Se la riforma del Titolo V dell'Ulivo aveva infatti introdotto elementi d'indeterminatezza riguardo alle competenze legislative di Stato e Regioni, quest'indeterminatezza viene ora estesa anche alle due Camere.
C'è poi da risolvere la cosiddetta "contestualità affievolità", per cui in nome di non si sa bene quale federalismo, gli elettori potrebbero essere chiamati a votare per un governo regionale che potrebbe durare anche un solo anno. E riguardo a quest'ultimo aspetto, è netta l'impressione di trovarsi di fronte ad una "testo suicida" che dovrà necessariamente essere cambiato, azzerando così nuovamente il processo di revisione avviatosi con il voto in prima lettura da parte del Senato.
Prima di entrare nel merito delle modifiche apportate al "nuovo Titolo V", non si può trascurare un accenno all'esasperata polemica politica che sulla questione ha diviso, e continua a dividere, i due poli.
Di fronte ad un tale scontro, infatti, lo spettatore poco informato potrebbe essere indotto a pensare all'esistenza di due posizioni inconciliabili tra loro.
Andando a vedere nel concreto, invece, si scopre che tra il progetto del Governo e il testo in vigore, approvato dall'Ulivo alla fine della scorsa legislatura, le differenze sono minime:
- rimane invariato il modello di "legislazione concorrente" (formula ambigua che non riesce a nascondere le profonde differenze con il modello di legislazione concorrente tedesco);
- nulla cambia anche riguardo ai limiti posti all'intervento statale al fine di garantire l'uguaglianza dei cittadini (diversamente dalla Costituzione tedesca, che utilizza gli strumenti della legislazione concorrente per garantire eguali condizioni di vita, il nuovo Titolo V ha introdotto l'assurdo principio della "tutela dei livelli essenziali");
- anche l'introduzione della cosiddetta "devolution" di Bossi, infine, non cambia, sostanzialmente, quanto già sancito in Costituzione a seguito della riforma ulivista: la sanità e la scuola di serie A per le regioni ricche e di serie B per quelle più povere sono già presenti nel nuovo Titolo V là dove non sono previste, per l'appunto, le eguali condizioni di vita; mentre per tutto il resto non bisogna dimenticare che "Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato" (Art. 117, comma 4, testo cost. vigente).
Dopo oltre due anni di aspre polemiche, quindi, si deve constatare come la maggioranza di governo sia di fatto ritornata al punto di partenza, guardandosi bene dal mettere in discussione i punti più deboli della riforma approvata dall'Ulivo.
Passando ad esaminare le novità introdotte, invece, la più rilevante e certamente costituita da quell'interesse nazionale da porre al vaglio del Senato "federale" che potrebbe condurre all'annullamento di una legge regionale:
La previsione contenuta nel progetto appare, però, in netta contraddizione con la su citata costituzionalizzazione del principio della diversità di trattamento attraverso la formula della "tutela dei livelli essenziali".
Art. 120, comma 3
Come si vede, obiettivo della "Repubblica federale italiana" non è il raggiungimento di uguali livelli di prestazioni, bensì quello di fissare per legge le differenze, dividendo i cittadini in cittadini di serie A e di serie inferiori.
Per altro, l'introduzione del riferimento a "livelli essenziali di prestazione" va necessariamente combinato con le ampie competenze affidate alle Regioni, ma soprattutto, con il principio del federalismo fiscale all'art. 119.
Tenuto fermo questo quadro ispiratore, che può ben essere definito di "federalismo competitivo", appare decisamente curiosa la pretesa di "richiamare all'ordine" le Regioni attraverso il vago richiamo al pregiudizio dell'interesse nazionale.
Di quale pregiudizio potrebbe infatti parlarsi se è la Costituzione a fissare le competenze e, quindi, a dire cosa le Regioni possono e non possono fare?
E' sin troppo evidente che ci si trova di fronte ad un tentativo maldestro di far quadrare i conti tra le diverse esigenze all'interno della maggioranza di governo.
Volendo cioè mantenere il quadro di "federalismo competitivo" realizzato dall'Ulivo, la maggioranza ha pensato bene d'introdurre ulteriori elementi d'incertezza attraverso l'introduzione di una forma di controllo squisitamente politica, affidata agli equilibri del momento (giudizio affidato al Senato federale), e non di legittimità (giudizio affidato alla Corte Costituzionale), tali da aprire le porte ad ingerenze e conflitti di ogni tipo.
L'introduzione del controllo di tipo politico sulle leggi regionali, in considerazione che in ogni caso si tratterebbe di un intervento da modulare con la legittima pretesa delle Regioni di poter disporre delle competenze che la Costituzione assegna loro, potrebbe apparire, e nella sostanza probabilmente lo è, più un'enunciazione di principio indirizzata a tranquillizzare gli elettori di AN che altro.
L'impianto complessivo della riforma, però, con le ultime modifiche apportate dal Senato alla bozza dei quattro saggi, risulta decisamente orientata verso un indebolimento generalizzato delle Regioni nei confronti del Senato federale. Addirittura, si arriva a legare e determinare la durata delle legislature regionali alle scadenze per il rinnovo del Senato federale.
il nuovo Senato federale della Repubblica sarà composto da duecento senatori eletti in ciascuna Regione contestualmente all’elezione dei rispettivi Consigli regionali (art. 57). Inoltre, con legge ... si stabilisce, nel caso di scioglimento dei Consigli regionali ... la durata della successiva legislatura regionale in modo da assicurare la contestualità di cui all’articolo 57, secondo comma (art. 60).
Cosa possa ora stabilire una tale legge appare poco chiaro. O meglio, è sin troppo chiaro, in quanto tale legge non potrebbe che prendere atto dell'automatismo temporale già fissato in Costituzione.
Ma al di là delle parole di troppo, la sostanza di tale formulazione sarà quella di creare dei forti condizionamenti alla corretta e libera espressione dell'autonomia regionale. Alla faccia delle tante parole spese per il federalismo, qui si è arrivati all'istituzione di Consigli regionali deboli per dettato costituzionale, che nell'ipotesi di scioglimento anticipato potrebbero essere eletti per periodi inferiori a 5 anni, o anche per un solo anno, con tutti i problemi di effettiva capacità di governo che ne conseguono.
Una tale norma è chiaramente finalizzata ad impedire la fine anticipata delle legislature regionali, visto che sarebbe da folli sciogliere un Consiglio regionale per eleggerne uno nuovo che potrebbe durare per un tempo troppo breve. Ma tutto ciò, anziché conferire forza ai Governi regionali, sarà produttivo soltanto di debolezze ed inefficienze.
Altro motivo d'inquietudine per questa "contestualità" di elezione è il riferimento esplicito all'elezione del Senato e non dei singoli senatori:
L'articolo fa chiaramente intendere l'impossibilità di elezioni disgiunte, regione per regione o per gruppi (come per altro confermato da quanto previsto nelle norme transitorie), facendo così coincidere l'elezione di tutti i Consigli regionali con una scadenza elettorale, quella del Senato federale, di tipo nazionale.
E' forte il rischio, quindi, di una campagna elettorale regionale affievolita perché sovrastata dall'interesse dei poli nazionali, meglio organizzati, a non lasciare troppa autonomia alle strutture locali per esigenze di politica nazionale. E a nulla varrà la favoletta che ad essere eletti saranno soltanto quei candidati locali ed autorevoli in grado di fare gl'interessi del proprio territorio.
L'esperienza dei collegi uninominali, in tal senso, ha già dato ampie dimostrazioni di malcostume politico, con candidati calati dall'alto ed il più delle volte sconosciuti agli elettori; "e chi ci sta ci sta, altrimenti a casa con la "libertà" di non votare".
Per altro, a differenza della bozza dei 4 saggi, il progetto licenziato dal Senato non fissa più, in Costituzione, il sistema elettorale di tipo proporzionale che, in qualche misura, avrebbe potuto attenuare i guasti della semplificazione maggioritaria.
Altra vittima della bozza di Lorenzago, è la previsione dello scioglimento del Senato federale.
Risultato sin troppo ovvio alla luce dell'art. 94 che prevede per la sola Camera dei Deputati la possibilità di sfiduciare il Primo ministro.
Meno ovvio, però, se si guarda alle tante materie per le quali sarà il Senato federale ad avere l'ultima parola o il medesimo peso della Camera dei Deputati.
Uno degli aspetti più "originali" della riforma costituzionale del Governo, infatti, è quella di aver previsto una sorta di bicameralismo che non tiene conto del rapporto di fiducia che lega il Governo (e quindi l'azione di governo) alla sola Camera dei Deputati, con un combinato di disposizioni in grado di realizzare due obiettivi contrastanti tra loro: il Senato federale non viene eletto per decidere le sorti del Governo; ma, al tempo stesso, possiede ampi poteri d'intervento sull'azione di governo.
Al Senato federale sono infatti assegnate competenze riguardanti materie attinenti la sfera tipica dell'azione di governo, in un combinato di disposizioni che, per altro, affida alla discrezionalità dei Presidenti delle Camere, e non ad un Organo di legittimità, la decisione sulle eventuali questioni di competenza tra le due Camere in ordine all’esercizio della funzione legislativa:
La Camera dei deputati esamina i disegni di legge concernenti le materie di cui all’articolo 117, secondo comma, ivi compresi i disegni di legge attinenti ai bilanci ed al rendiconto consuntivo dello Stato, salvo quanto previsto dal terzo comma del presente articolo. ...
Il Senato federale della Repubblica esamina i disegni di legge concernenti la determinazione dei princìpi fondamentali nelle materie di cui all’articolo 117, terzo comma, salvo quanto previsto dal terzo comma del presente articolo. ... Entro i trenta giorni successivi la Camera dei deputati delibera e può proporre modifiche sulle quali il Senato federale della Repubblica decide in via definitiva. ... Qualora il Governo dichiari che le modifiche proposte dalla Camera dei deputati sono essenziali per l’attuazione del suo programma e tali modifiche siano approvate ai sensi dell’articolo 94, secondo comma, al disegno di legge si applica la procedura prevista dagli ultimi due periodi del terzo comma del presente articolo.
I Presidenti del Senato federale della Repubblica e della Camera dei deputati, d’intesa tra di loro, decidono le eventuali questioni di competenza tra le due Camere in ordine all’esercizio della funzione legislativa. I Presidenti possono deferire la decisione ad un comitato paritetico, composto da quattro deputati e da quattro senatori, designati dai rispettivi Presidenti sulla base del criterio di proporzionalità rispetto alla composizione delle due Camere. La decisione dei Presidenti o del comitato non è sindacabile in alcuna sede legislativa.
I 4 saggi, come ricordato, forse alla luce di quest'ampia assegnazione di competenze, nel loro progetto avevano previsto la possibilità di sciogliere il Senato federale.
Ma come già avuto modo di commentare (Vecchio e nuovo Titolo V nella bozza dei 4 saggi), il problema da risolvere non può risiedere nell'individuazione del tipo di controlli e pressioni da esercitare nei confronti dell'Organo rappresentativo svincolato dal rapporto di fiducia, bensì, nella corretta definizione del tipo d'intervento da attribuire all'Organo "sulla carta" più vicino alle istanze locali in merito anche alle competenze legislative assegnate allo Stato.
Ma è proprio su questo punto, come detto, che il progetto dei saggi, come anche il testo licenziato dal Senato, realizza un'assurda suddivisione di competenze tra la Camera dei Deputati ed il Senato federale, sottraendo alla prima materie che la Costituzione assegna alla legislazione statale.
Riassumendo il tutto con un esempio concreto: con il "bicameralismo asimmetrico" licenziato dal Senato gli elettori votano per il Governo del Paese, Camera dei Deputati e indicazione del Primo Ministro, ben sapendo, però, di non avere voce in capitolo riguardo la determinazione di alcuni interessi nazionali, quali la determinazione dei princìpi fondamentali nell'ambito della legislazione concorrente, in quanto affidati al Senato Federale. Per altro, in conseguenza del possibile scioglimento anticipato della sola Camera dei Deputati, il Senato federale potrebbe risultare "temporalmente" inadeguato per rispondere alle nuove esigenze politiche espresse dagli elettori con il voto dato per la Camera dei Deputati.
Ed in riferimento a quest'ultimo aspetto, sarebbe stato più opportuno optare per un meccanismo di rinnovo del Senato di tipo parziale, ad esempio ogni 12 o 24 mesi, secondo una distribuzione territoriale non omogenea.
Un simile meccanismo di rinnovo potrebbe infatti permettere agli elettori di apportare piccole ma sensibili correzioni di rotta, e questo alla luce dei comportamenti concreti e non delle promesse elettorali; correzioni che potrebbero rivelarsi tanto più utili (in modo particolare con il riparto di competenze adottato) proprio al fine di riequilibrare il quadro politico nel caso di scioglimento anticipato della Camera dei Deputati.
Prima di affrontare gli aspetti riguardanti la forma di Governo sono doverose alcune premesse.
In primo luogo si deve dare atto alla maggioranza di Governo di avere in qualche modo accolto le indicazioni provenienti dalle opposizioni di centro sinistra (bozza Amato).
In secondo luogo si deve dare atto, sempre alla maggioranza di Governo, di non aver cambiato, per la prima volta nella legislatura, la sostanza di una sua proposta di revisione della Costituzione.
Quale che sia la formula adottata, infatti, che il Primo ministro possa disporre o no del potere di scioglimento diventa una questione di nessuna importanza in presenza di meccanismi in ogni caso in grado di condurre automaticamente, se messi in moto, allo scioglimento della Camera fiduciaria. E per l'appunto, entrambi i progetti, della maggioranza di governo e delle opposizioni di centro sinistra, prevedono norme antiribaltone tali da condurre allo scioglimento della Camera fiduciaria; a meno di non aggirare il suddetto principio prevedendo la possibilità di Governi di minoranza o, in forma più esasperata, quello che potremmo definire il ribaltone del Primo Ministro.
Ma escludendo queste possibilità, come la logica del principio antiribaltone imporrebbe (autosufficienza della maggioranza espressa dagli elettori, sempre secondo quella che è la peculiare e non dimostrata pretesa dei sistemi maggioritari, e cioè che il voto degli elettori possa essere univocamente letto come una chiara espressione di volontà di governo), il sistema è forzatamente portato a risolvere con lo scioglimento tutte le tensioni politiche all'interno della maggioranza di governo.
Il progetto licenziato dal Senato, invero, ha una peculiarità tutta sua: quello di vietare agli uni, la maggioranza parlamentare, ciò che invece viene largamente consentito agli altri, il Primo Ministro con al seguito un drappello di fedelissimi.
Per il Primo Ministro, infatti, sarà sufficiente disporre del consenso di pochi deputati per imporre al resto della maggioranza il ricatto dello scioglimento laddove non vi fossero i numeri, sempre all'interno della maggioranza uscita vincente dalle elezioni, per poter sostenere, autonomamente, un nuovo "Governo".
Diversamente, nel caso della mozione di sfiducia, nulla potrebbe impedire, ai sensi dell'art. 94 comma 3, che a soccorrere il Primo Ministro, contro la propria maggioranza, possano giungere i voti dei parlamentari a lui non collegati (art. 92, comma 2); con voto esplicito o attraverso tecniche parlamentari, quali l'astensione, non farebbe molta differenza:
Art. 94, comma 3:
In qualsiasi momento la Camera dei deputati può obbligare il Primo ministro alle dimissioni, con l’approvazione di una mozione di sfiducia. La mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un quinto dei componenti della Camera dei deputati, deve essere votata per appello nominale e approvata dalla maggioranza assoluta dei componenti.
In altre parole, mentre nel caso di dimissioni del Primo Ministro la maggioranza parlamentare uscita dalle elezioni deve dimostrare di essere autosufficiente al fine di proporre un nuovo Primo Ministro (art. 88), al Primo Ministro è invece data la possibilità, con il consenso di parte delle forze di opposizione (non essendoci all'art. 94 comma 3 alcun riferimento alla maggioranza uscita dalle elezioni), di operare dei ribaltoni contro parte della propria maggioranza impedendo l'approvazione della mozione di sfiducia.
Volendo ragionare sino alle estreme conseguenze, visti anche gli ampi poteri in materia di revoca dei ministri (art. 95), nulla potrebbe impedire al Primo Ministro, con un drappello di fedelissimi al seguito, di passare dall'altra parte.
Certamente, si tratta di un'ipotesi estrema. Ma per l'appunto, anche soltanto l'esistenza di questa possibilità, anche se assurda, non fa che confermare l'esistenza di un problema senza soluzione sinché si rimarrà vincolati all'idea che è soltanto attraverso la semplificazione bipolare che si possono garantire efficienza di governo e rispetto della sovranità popolare.
Non ragionando per ipotesi estreme, infatti, la necessità dell'autosufficienza della maggioranza, anche nei confronti delle mozioni di sfiducia, può significare una cosa soltanto: rendere il sistema fortemente vulnerabile in quanto qualsiasi forza all'interno della maggioranza di governo potrebbe essere in grado di condizionare l'intera azione di governo pena l'inevitabile rischio di scioglimento della legislatura.
Senza l'aggiramento previsto all'art. 94 comma 3, quindi, il Premier forte potrebbe esistere soltanto sulla carta.
Ma come e perché, come già accennato, quello si vieta agli uni, la maggioranza parlamentare, può invece essere largamente consentito agli altri, il Primo Ministro con al seguito un drappello di fedelissimi?
Deriva plebiscitaria? Nostalgia dell'uomo forte? Impossibilità di far quadrare i conti?
Da tutto questo quadro emerge una verità sin troppo chiara per non essere vista: nella "logica antiribaltone" c'è qualcosa, all'origine, che non permette di conciliare le diverse esigenze senza che tutti i rimedi ipotizzabili si rivelino peggiori del male.
Per arrivare subito al punto, il problema da risolvere è l'esigenza stessa che ci si debba dotare di un meccanismo antiribaltone.
Ma da dove scaturisce questa esigenza? Dalla demagogica convinzione che nei sistemi bipolari il corpo elettorale possa esprimere una chiara ed univoca volontà di governo.
Gli elettori, secondo i sostenitori della logica maggioritaria, votano per un preciso programma di Governo. La cosa è però più teorica che pratica, come ha avuto inutilmente modo di evidenziare il professor Sartori durante l'undicesima seduta della Commissione Bicamerale per le riforme istituita nella XIII legislatura: «Con tutto il rispetto, mi chiedo quante cose voti un povero elettore, quante volontà esprima e come si faccia a sapere quale abbia espresso. Il voto è per un partito, per un programma, quello dell'Ulivo ha cento punti: per quale di questi cento punti ha votato l'elettore? Non esageriamo con la tesi per la quale il popolo ha espresso una certa volontà: ...»
Diversamente, è proprio a causa del meccanismo di elezione maggioritario che gli elettori sono costretti a subire la politica dall'alto.
Con quale criterio, infatti, si può pensare che l'elettore eventualmente deluso da una determinata coalizione possa votare chi determinate scelte non le fa, l'altra parte (perché: “che bello, c'è l'alternanza!”), è un mistero ancora tutto da scoprire.
Accertata l'esistenza di un mondo dei sogni assunto a mondo reale, al commentatore non rimane altro che constatare gli sterili tentativi, sia della maggioranza che dell'opposizione, assurdamente arroccate a difesa di un bipolarismo che la realtà sociale italiana non riesce a digerire, di trovare dei modi sotterranei, inconfessabili, per cercare di limitare i danni e per vanificare i principi da loro ritenuti irrinunciabili.