Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/circular-externa-9-de-2004?documento=legcol&contexto=legcol_75992041f4a1f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-20 19:33:13
Document Index: 27724160

Matched Legal Cases: ['artículo 21', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 40', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 39', 'artículo 39', 'artículo 287', 'artículo 37', 'artículo 47']

CIRCULAR EXTERNA 9 DE 22 DE JUNIO DE 2004
CONTENIDO:SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR. REFORMA LOS ESTATUTOS EN RELACIÓN CON LA TOMA DE DECISIONES SOBRE PONDERACIÓN DE VOTO EN LAS ASAMBLEAS DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR.
Asunto: Reforma de estatutos en relación con la toma de decisiones sobre ponderación de voto en las asambleas de las cajas de compensación familiar.
(Nota: Aclarada por la Circular Externa 2 de 2005 de la Superintendencia del Subsidio Familiar)
El artículo 21 del Decreto Reglamentario 341 de 1988 dispone:
Cada afiliado por el solo hecho de serlo tiene derecho en las reuniones de la asamblea a un (1) voto, por lo menos. Los estatutos de cada caja podrán adoptar sistemas de votación ponderada. En todo caso deberá tenerse en cuenta el número de trabajadores beneficiarios vinculados laboralmente a la empresa afiliada.
Es preciso indicar que la norma transcrita recoge dos postulados propios de la democracia representativa. Uno, inherente a las democracias políticas que pregona el principio ecuménico de un ciudadano - un voto. El otro que permite introducir elementos que cualifiquen, ponderen o den mayor peso al voto de ciertos afiliados sobre otros. El artículo aclara que no es obligatorio que las cajas adopten los dos mecanismos. De hecho muchas de ellas, en desarrollo de su autonomía, no establecen sistemas de ponderación. Otras, por el contrario, también en ejercicio de la predicada autonomía, han establecido sistemas de ponderación.
Esta superintendencia ha aprobado sistemas de ponderación fundados, básicamente, en el número de trabajadores pero igualmente es cierto que también ha avalado que se establezcan criterios fundados en la participación económica.
No obstante, con miras a brindar la profundidad que requiere este debate, es preciso señalar que no cualquier sistema de ponderación del voto puede ser admisible. Existe un margen de razonabilidad, rebasado el cual se pervierte el(sic) sistema de representación lo cual surge de una manera evidente en las normas constitucionales que tratan la materia, las cuales son posteriores. Para este despacho no puede pasar desapercibido que el nuevo ordenamiento constitucional expedido en 1991 profundizó el ideario democrático. No puede olvidarse que el mismo traer(sic) una cosmovisión fundada en el referente permanente de una sociedad que así se piensa y actúa invariable en la mayoría de sus actos a manera de “forma de vida, valiosa por sí misma” (Cfr. C. Lindner, en Adela Cortina, en Ética aplicada y democracia radical, Ed. Tecnos, Madrid 2001, pág. 93).
De este modo, las restricciones a ese esquema en cualquier escenario, podrían erosionar este postulado tanto como el principio de expansión de la democracia, formulado por la Corte Constitucional (C. Const., Sent. C-179, mar. 12/2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, acerca del carácter de la democracia expansiva. En dicho fallo se produjo un importante cambio de jurisprudencia respecto de los legitimados para solicitar la revocatoria del mandato y una reflexión respecto al paulatino crecimiento de la cultura política. En el mismo sentido la Sent. C-292, abr. 8/2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynnett de esa misma corporación).
El estatuto fundamental insistió en el tema de la participación no solo como un principio del Estado sino en su carácter de motivo (preámbulo) para la adopción de ese nuevo ordenamiento. Esa característica, que no se restringe a este tema sino que se desborda en otros, ha dado origen a que ese ordenamiento sea denominado con apelativos como la constitución ecológica, la constitución garantista o la constitución étnica, y, por qué no, la constitución participativa, para destacar uno de los aspectos en los que existe un tratamiento prolijo y más o menos consistente pues se recrea en varios de sus acápites. De allí que sea usual plantearlo como innovador pero más que ello, tal conjunción de circunstancias refleja el retraso institucional en el cual estaba sumido el país; perpetuado en todos sus niveles en virtud de un anquilosamiento de más de un siglo, con paréntesis rescatables.
Normativamente el cambio fue evidente pues existe un esfuerzo de reiteración desde lo general (principios) hasta lo particular (situaciones específicas de la participación). De allí que sean varias las disposiciones que invitan a la participación en los diferentes niveles de la organización política y no exclusivamente en ellos. El ya relatado artículo 2º junto al preámbulo y el artículo 1º, insisten en el término. Uno de los motivos privilegiados para expedir ese ordenamiento fue entonces el escenario participativo que permite un orden político, económico y social justo. Los principios fundamentales lo incluyen en la organización de la República y en los ya relatados fines esenciales. Tales premisas desembocan en el artículo 40 que pretende resumir la noción de ciudadanía en una democracia representativa y participativa. Para mayor consistencia, la participación trasciende al fenómeno de la empresa (art. 55), es decir, la mirada desde el trabajo, que coexiste con aquella del consumo o usuario de un servicio (educación, p. ej., arts. 68 y 78). La participación se impulsa en acciones judiciales novedosas dentro del ordenamiento como son la tutela, la acción de cumplimiento y las acciones populares, sin pasar por alto la posibilidad de presentar derecho de petición e información. A manera de epílogo del título II, la Constitución contempla como uno de los deberes de la persona y el ciudadano el de “participar en la vida política, cívica y comunitaria del país” (art. 95, num. 5º, se resalta).
Al parecer, de la breve descripción realizada, el poder, en todas sus dimensiones (ejecutivo, legislativo, judicial, organismos de control, económico), permite el ingreso del ciudadano de diversas maneras, bien como definidor bien a título de impulsor de una circunstancia que deberá ser dirimida por el organismo o la entidad competente o bien como gestor de una actividad. El cúmulo de disposiciones, según se puede leer, lo hace manifiesto y cualitativamente importante. Es más, admitiría que se involucraran en aspectos trascendentales de la decisión política e incorpora temas relativos al mercado, la economía, los servicios sociales y el trabajo.
Si constitucionalmente la normatividad redunda en el escenario participativo, el desarrollo legislativo también ha sido profuso. Además de las leyes 131 y 134, ambas de 1994, relacionadas con los mecanismos de participación ciudadana descritos en los artículos 259 y 103 de la Constitución Política, se expidieron normas en un cúmulo de temas en los que se contempla la misma con diversas intensidades y propósitos [L. 42/93, sobre control fiscal, (art. 26); L. 60/93, anterior ley de transferencias (art. 23), así como la L. 715 que introduce el sistema general de participaciones; L. 62/93, régimen de policía; L. 70/93, sobre comunidades negras (arts. 1º y 2º); L. 80/93, sobre contratación administrativa (art. 66); L. 87/93, sobre control interno (arts. 4º y 12); L. 99/93, sobre medio ambiente (arts. 69 y 72); L. 100/93, sobre el sistema de seguridad social (arts. 153, 155 y 231); L. 101/93, relativa al régimen del sector agropecuario (arts. 14 y 61); L. 105/94, concerniente al servicio de transporte; L. 107/94, sobre el fomento de las prácticas democráticas en los colegios; L. 115/94, en materia de educación (art. 142); L. 136/94, régimen municipal (arts. 77, 117, 142, 167); L. 142/94, relativo a los servicios públicos domiciliarios (art. 62); L. 152/94, ley orgánica del plan; L. 160/94, sistema nacional de reforma agraria (arts. 1º, 7º y 8º); L. 181/95, sobre el deporte (art. 4º); L. 190/95, normas anticorrupción; L. 375/97, sobre la juventud (arts. 5º, 14 y 15); L. 388/97, Ley de Ordenamiento Territorial (arts. 4º y 24); L. 397/98, sobre cultura; L. 489/98, que contiene las normas generales de la administración pública (arts. 32 a 35); L. 720/2001, sobre voluntariado; y L. 743/2002, por la cual se desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política en lo referente a los organismos de acción comunal. Debe aclararse que la L. 563/2000 sobre veedurías ciudadanas, fue declarada inexequible mediante la Sent. C-1338/2000. Es de señalar que en los decretos-ley antitrámites (D.L. 1122/99 y 266/2000) se incluían normas relacionadas con la participación en la adopción de disposiciones. Como se recordará, dichos regímenes fueron declarados inexequibles en su totalidad. En cuanto a las consultas previas debe destacarse la L. 21/91 por medio de la cual se aprueba el Convenio 169/89 de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, sobre pueblos indígenas y tribales extensiva a las comunidades negras (D. 1320/98). Con el propósito de profundizar aún más, la posibilidad de acceso a la justicia se vio reforzada mediante cuatro herramientas básicas, a saber: la acción de tutela, la acción pública de constitucionalidad, las acciones populares (L. 472/98) y la acción de cumplimiento (L. 397/97).]
Ahora bien, toda esta declaración de principios, postulados y planteamientos no son inmunes ni ajenos a las cajas de compensación familiar. Estas, como es bien sabido, son organismos de carácter privado, creados con el fin de administrar la prestación social del subsidio familiar. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado:
“7.8. En efecto, según lo consagra el artículo 38 de la Ley 21 de 1982, las cajas de compensación familiar son personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista por el Código Civil, las cuales cumplen funciones de seguridad social y se encuentran sometidas al control y vigilancia del Estado. Conforme a los lineamientos de la jurisprudencia cfr. las sentencias C-575 de 1992, C-183 y C-508 de 1997. También se puede consultar la Sentencia 32 del 19 de marzo de 1987, de la honorable Corte Suprema de Justicia, se definen como entes jurídicos de naturaleza especialísima, cuya función predeterminada es el pago del subsidio familiar, entendida esta como una prestación social de obligatorio pago por parte de todos los empleadores del sector público o privado que tuvieran uno o más trabajadores de carácter permanente” Ley 21 de 1982, citada en la Sentencia C-575 de 1992. Actividad que cumplen en consonancia con aquellas adicionales que, a partir de los recaudos del subsidio familiar que administran, tanto la Ley 100 de 1993 como la Ley 789 de 2002 le han asignado y que, en todo caso, están relacionadas con el régimen subsidiado de salud y con otras prestaciones propias de la seguridad social (C. Const., Sent. C-655, ago. 5/2003).
Así mismo, ese Alto Tribunal en la Sentencia C-655 citada también ha destacado que los recursos que maneja son fruto de una parafiscalidad y, por tanto, tienen el carácter de públicos. Como consecuencia de ello están sujetos al control y vigilancia de las autoridades públicas especializadas en dichos temas. En virtud de ser renta parafiscal, tiene una destinación especial, razón de más para profundizar en el aspecto finalístico ya señalado e insistir en el logro de los objetivos sociales allí previstos.
En este sentido, como herramientas de política social y como administradoras de un recurso público, deben ser entendidas como organizaciones en las cuales deben primar los principios de la democracia representativa propios de las corporaciones públicas. Fue así como en la Ley 188 de 1995 se estableció el siguiente texto:
Si bien dicha norma formaba parte de un plan de desarrollo que ya finalizó, la Corte Constitucional tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre esta disposición y al respecto indicó:
En ese orden de ideas, la Corte no encuentra ninguna objeción a que la ley exija que las entidades que manejan contribuciones parafiscales elijan a sus representantes y directivos por medios democráticos, pues de esa manera se busca que —como bien lo señala el ciudadano interviniente— todos los intereses que conforman el sector gravado parafiscalmente se encuentren adecuadamente representados y puedan incidir en la forma de manejo de tales recursos. En efecto, es necesario recalcar que las contribuciones parafiscales son fruto de la soberanía fiscal y son cobradas coactivamente. Son pues obligatorias y no voluntarias pues “el sujeto gravado no puede eximirse del deber de pagar la contribución” Sentencia C-546 de 1994, rasgo que diferencia a estas contribuciones parafiscales de las tasas y las acerca a la naturaleza jurídica de los impuestos. Ahora bien, uno de los más viejos y clásicos principios del constitucionalismo es aquel de que no debe haber impuesto sin representación, que se concreta en la norma según la cual sólo los órganos plurales de representación popular pueden establecer impuestos (C.P., art. 338), por lo cual resulta perfectamente congruente que se exijan mecanismos de representación democrática en la elección de los directivos de las entidades encargadas de manejar recursos parafiscales. Es más, por tal razón, la democratización de las agremiaciones encargadas de manejar tales contribuciones no es una novedad de la Constitución de 1991 sino que es una vieja tradición del derecho público colombiano. En efecto, la Ley 66 de 1942 autorizó al gobierno para prorrogar los contratos celebrados con la Federación Nacional de Cafeteros, entidad encargada desde esa época de manejar recursos parafiscales, aun cuando en ese entonces no recibieran tal denominación. Esa ley estableció que por tal razón era procedente una modificación de los estatutos de la federación a fin de perfeccionar sus mecanismos democráticos internos de representación, con medidas como las siguientes: todos los cafeteros debían afiliarse a la federación para gozar de sus beneficios y votar para elegir los comités municipales, que a su vez elegían los comités departamentales y el comité nacional, elecciones en las cuales se aplicaría el sistema de cuociente electoral para garantizar una representación equitativa.
15. La Corte considera entonces que, por el carácter público y coactivo de los recursos parafiscales que manejan estas entidades, asociaciones o agremiaciones, es legítimo que la ley ordene la elección democrática de sus representantes. No se trata entonces de una injerencia de las autoridades en la autonomía de una entidad asociativa que pudiera desconocer su autonomía interna y, por ende, violar el derecho de asociación (C.P., art. 38), sino que es una expresión del carácter democrático que, por mandato de la propia Constitución, deben tener ciertas entidades, por las funciones particulares que ejercen en la sociedad (C.P., arts 26, 39 y 103). En ese orden de ideas, la Corte concluye que la norma acusada no tiene reserva de ley estatutaria pues no desarrolla una nueva institución y mecanismo de participación ciudadana (C.P., art. 152) sino que es una disposición que no hace más que reiterar y cumplir el mandato del artículo 39 de la Carta, según el cual las organizaciones sociales y gremiales se deben sujetar a los principios democráticos. En efecto, una entidad que maneja recursos parafiscales es una típica organización gremial de las reguladas por el artículo 39 superior, pues estas contribuciones gravan a un sector de la sociedad para que la entidad que las administre efectúe inversiones y brinde servicios a ese mismo sector (C.C., Sent. C-191, mar. 8/96, M.P. Alejandro Martínez Caballero).
De esta manera, esta entidad debe propender a que en organismos de esta índole se preserven tales principios pues en ellos es más importante su función social que la ponderación del peso económico de sus integrantes. Una ponderación que utilice los criterios económicos es más propia de las sociedades comerciales pero es ajena a aquellas en donde no se propende al lucro sino que la rige la solidaridad. Es la tesis que ha sostenido la Corte Constitucional cuando revisó la toma de decisiones en las corporaciones autónomas regionales. En dicha ocasión puntualizó:
Ahora bien, esta Sala comparte el concepto del Procurador General de la Nación, en el sentido de que el derecho al voto de los miembros de las asambleas corporativas no debe ser proporcional al aporte efectuado por los entes territoriales. El criterio eminentemente económico escogido por el legislador no goza de justificación constitucional, puesto que dicho sistema de voto, proporcional a los aportes anuales de rentas o a los que por cualquier causa o concepto hayan efectuado a la corporación, podría generar la adopción de medidas por parte de su máximo órgano directivo que no necesariamente redunden en favor del interés general (arts. 1º, 79 y 209 de la Carta) sino de ciertas zonas dentro de la respectiva región, o que no se ajusten al concepto de desarrollo sostenible (art. 80 ibídem), y que, por el contrario, sólo beneficien a los entes territoriales que hayan aportado mayores recursos. Se discrimina así a los entes territoriales con menor capacidad económica, pues estos no podrán participar en iguales condiciones en la toma de decisiones que afectan a la región a la que pertenecen. Así las cosas, se declarará inexequible dicha limitación, que vulnera el principio de igualdad (C.P. art. 13) —también aplicable a las entidades territoriales, todas las cuales, excepto en lo relativo a la autorización otorgada a la ley para establecer categorías de municipios (C.P. art. 320, que es específico), tienen la misma importancia y los mismos derechos constitucionales, con independencia de su capacidad económica— y el artículo 287 de la Constitución Política, que reconoce derechos a las entidades territoriales, sin discriminación, específicamente en lo relacionado con el ejercicio de las competencias que les correspondan (num. 2º).
Así, en las corporaciones autónomas regionales no está de por medio el objetivo de rendimiento de capitales aportados por las entidades que las conforman sino el cumplimiento de una función constitucional de primer orden frente a la cual cada uno de los componentes tiene idéntica posición y jerarquía, y por lo tanto un solo voto cuando se trata de adoptar decisiones. El factor predominante en cuanto a las mismas corresponde al principio democrático de la participación (C.P., arts. 1º y 2º).
Además —agrega— el Estado deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados (C. Const., Sent. C-794 jun. 29/2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
Es por ello que esta superintendencia reitera que en un régimen democrático y social en el cual se halla inmerso nuestro sistema de subsidio familiar, cada persona goza de una igual dignidad y condición, por lo cual sus intereses y preferencias merecen una igual consideración y respeto por parte de las autoridades. No se olvide que, de conformidad con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, lo ponderado quiere decir “racional, proporcional, imparcial, mesurado, equilibrado, justo, es decir, que con su existencia se busca desarrollar los principios de equidad y justicia”.
Con la vigencia del aparte en comento, el voto ponderado fundado en privilegios económicos establece una discriminación en contra de la naturaleza jurídica de las cajas de compensación familiar y de la normatividad que las rige, por cuanto son corporaciones de derecho privado, sin ánimo de lucro, que cumplen funciones de seguridad social, la cual, de conformidad con la Constitución Política, es un servicio público. Con la misma se está circunscribiendo las decisiones de la asamblea a los grandes aportantes y, por lo tanto, no existe una democrática participación en la toma de las mismas, por parte de todos los afiliados a la corporación, esto es, de las empresas medianas y pequeñas, sectores que tienen iguales derechos y obligaciones y cuya opinión también cuenta al momento de decidir. Al establecer sistemas de votación ponderada con base en los aportes de las empresas afiliadas, se consagra una distinción fundada en los privilegios económicos, se imponen límites injustificados al derecho a participar en las asambleas generales de las cajas de compensación familiar en igualdad de condiciones y por lo tanto, se desconoce la vigencia de un orden justo, democrático, participativo y pluralista. Así mismo los afiliados, pequeñas y medianas empresas, ven reducida su capacidad de expresión y libre pensamiento. Si bien es cierto que el voto ponderado procede en algunas organizaciones, la existencia del voto ponderado por aporte en las cajas de compensación familiar crea un mecanismo de distinción o preferencia que atenta contra la igualdad de las personas, al conferirle diferente peso a los intereses, preferencias y valores a los individuos, lo cual impide que se tomen decisiones legítimas. Con este proceder, crean discriminaciones injustificadas y obstáculos a la participación que atentan contra la construcción de un consenso demoliberativo.
Debe recordarse, además, que el sistema de subsidio familiar está soportado en los principios de solidaridad, de integralidad y de consenso. No se trata de que cada afiliado pugne hacia su lado sino que la prestación social denominada subsidio familiar beneficie a la población de medianos y bajos ingresos afiliada a la caja sin que importe la empresa o patrono al cual presta sus servicios.
No sobra, finalmente, aludir al pronunciamiento C-522 del 10 de julio de 2002 igualmente valioso de la Corte Constitucional en el que indicó:
La existencia de un voto ponderado que confiere mayor peso a las opiniones de una persona más que a la otra, es una regla extraña a la democracia participativa fundada en la igualdad de las personas y en la soberanía popular. Por ello una norma que pretenda establecer el voto ponderado, restringido o censitario o que confiera al sufragio de unos ciudadanos mayor peso que al de otros es inconstitucional. En un régimen democrático la regla una persona un voto sólo puede ser alterada por mandato constitucional y en especial se considera un tema que le compete exclusivamente al denominado poder constituyente.(sic)
(...) Conforme a lo anterior, en ámbitos en donde la Carta exige una organización democrática, en principio la regla para adoptar decisiones colectivas debe conferir un mismo peso al voto de las distintas personas; sin embargo, es posible apartarse de esa norma de decisión, siempre y cuando existan razones constitucionales claras que justifiquen ese alejamiento de la regla “una persona un voto”.
(...) el mantener un voto porcentual se revela odioso y antidemocrático porque no existe argumento que justifica la preeminencia del mayor propietario en decisiones que afectan derechos fundamentales de las personas o definen las reglas para la convivencia...”.
En consecuencia, la Corte Constitucional declarará exequibles las normas demandadas pero frente al parágrafo 2º del artículo 37 de la Ley 675 de 2001, establecerá el condicionamiento de exequibilidad en el entendido que el voto de cada propietario equivaldrá al porcentaje de coeficiente del respectivo bien privado en relación con las asambleas de copropietarios los bienes inmuebles destinados a vivienda, sólo cuando se trate de decisiones de tipo económico, las demás se regirán por la regla un voto por cada unidad privada. Las decisiones de las asambleas de copropietarios de los inmuebles de tipo mixto (de vivienda y comerciales) deberán hacer la respectiva distinción al momento de votar para cumplir con el condicionamiento...”.
Por lo tanto, consideramos que no es a la rama judicial del Norte de Santander a la que se le está causando agravio injustificado, sino a las pequeñas y medianas empresas afiliadas a esta corporación, razón por la cual no es viable la solicitud de revocatoria directa por esta causal.
En consecuencia, el bagaje constitucional, legal y jurisprudencial nos permite concluir que estamos en presencia de una inconstitucionalidad sobreviniente la cual debe ser enmendada.
Por esta razón esta superintendencia, en ejercicio de las funciones previstas en la ley, debe proceder a emitir las órdenes necesarias para que la constitución y funcionamiento de las entidades encargadas de recaudar los aportes y pagar las asignaciones del subsidio familiar se ajusten a la ley y, obviamente, a nuestro ordenamiento constitucional (D. 2150/92, art. 2º).
En mérito de lo expuesto, se permite instruir lo siguiente:
Para las próximas asambleas generales de afiliados de las cajas de compensación familiar a realizarse en el presente año, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 47 de la Ley 21 de 1982 que consagra entre las funciones de tales asambleas la de “... Expedir los estatutos que deberán someterse a la aprobación de la Superintendencia del Subsidio Familiar...”, deberán suprimir de sus estatutos mecanismos de ponderación del voto basados en los aportes de las empresas afiliadas, en el caso de que exista dicha cláusula en los mismos, y realizar todos los ajustes que sean requeridos para la intangibilidad de esa instrucción.
La presente circular será publicada en el Diario Oficial, deroga las disposiciones que sean contrarias y entrará a regir a partir del 1º de julio de 2004.
N. del D.: La presente circular externa va dirigida a consejos directivos, directores administrativos, de las cajas de compensación familiar.