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Timestamp: 2019-03-25 15:53:06
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Artículo publicado en la Revista BCV . XIV. 1". Caracas-Venezuela 2000
I. Evolución de la Constitución Económica venezolana
II. Marco referencial para el análisis de la Constitución Económica de 1999
1. La neutralidad política de la Constitución
II. La Constitución Económica de 1999
1. Preliminar: el régimen socio-económico y la función del Estado en la economía
2. Principios de origen liberal
1.1. Libertad económica y protección a la iniciativa privada
1.2. Derecho de propiedad
3. Principios de origen intervencionista
3.1. Prohibición de monopolios
3.2. Derecho a la calidad en los bienes y servicios
3.3. Fomento a las asociaciones comunitarias y cooperativas
3.4. La intervención directa del Estado en la economía
3.5. Protección a la industria nacional
3.6. Régimen laboral
3.7.1. Derecho al trabajo y derechos conexos
3.7.2. Régimen de la función pública
3.7. Régimen tributario
4. Competencias especializadas
4.1. La planificación como medio de acción del Estado
4.2. Integración económica
4.3. Régimen monetario
4.4. Intervención en la economía del Presidente de la República
La Constitución es la norma suprema rectora del ordenamiento jurídico del Estado y de las actuaciones de los órganos del Poder Público. En ese texto pueden distinguirse dos partes: una dogmática, que establece las limitaciones para el ejercicio del poder frente a los ciudadanos: los derechos y garantías; y una orgánica, que prevé la organización de los Poderes Públicos, su funcionamiento, y ámbito de competencia[1]. En general las normas constitucionales determinan la organización, funciones y competencias del Poder Público en los distintos niveles político-territoriales, establecen el estatuto de derechos fundamentales de los ciudadanos y el límite de actuación de los órganos del Estado respecto de éstos, es decir: la extensión, naturaleza y alcance de las relaciones entre el Estado y los ciudadanos.
Dentro del conjunto de las relaciones que se desenvuelven entre el Estado y los ciudadanos, se encuentran las de carácter económicas. Cualquier sistema económico, sea de corte capitalista, socialista o mixto, precisa de una estructura normativa que permita a los diferentes actores de la vida económica la adquisición y el uso de los factores de producción, de los productos y los servicios. Todo sistema económico tiene su formulación jurídica y, en tal sentido, su organización y funcionamiento depende de las normas; como fundamento del sistema jurídico, la Constitución constituye una de las bases del régimen económico.
En tal sentido, corresponde a la Constitución establecer las líneas rectoras del régimen económico, consagrar los derechos económicos de los ciudadanos y delimitar el ámbito de participación del Estado en la vida económica. A ese conjunto de normas que regulan los aspectos económicos de la vida nacional se les ha denominado Constitución Económica (CE). La CE es un término que tiene su origen en Alemania, donde se ha utiliza para distinguirlo de otra disciplina relacionada: el Derecho Administrativo de la Economía. La CE comprende el conjunto de normas de rango constitucional que establecen el marco regulatorio para el desarrollo de la actividad económica, previendo formas de interrelación entre la iniciativa económica de los particulares (individualmente o en grupos, asociaciones o empresas), y la actividad del Estado. Autores como García Pelayo han definido a la CE como «[...] el conjunto de las normas básicas destinadas a proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica o, dicho de otro modo, para el orden y proceso económico [...]»[2].
De esa forma, la CE precisa la concepción del Estado frente a la propiedad privada, la libertad contractual, la libertad de comercio y de industria, la naturaleza y grado de intervención del Estado dentro de la economía, el grado de iniciativa personal de los particulares en el mercado y la tutela jurídica que se le concede a esa iniciativa. Por su parte el Derecho Administrativo de la Economía se relaciona con la aplicación concreta de los principios predicados por la CE y comprende los procedimientos y órganos creados por la ley para dar plena instrumentación al sistema económico escogido, así como la intervención coercitiva de los poderes públicos en la actividad económica.
En algunos países de tradición anglosajona como Gran Bretaña y Estados Unidos se han estudiado con encomiable seriedad las relaciones entre la economía y el derecho. Hoy se observa un mayor interés por el derecho para los economistas y una mayor interés por lo económico para los juristas. Y es que hoy en día resulta innegable que el derecho se encuentra al servicio de la economía: la norma jurídica está llamada a llenar vacíos de la realidad económica con criterios prudenciales que escapan por completo al movimiento económico[3] y que son de necesaria aplicación a fin de prevenir desigualdades en el ámbito socio-económico.
En el estudio de la CE como apunta Eduardo Novoa Monreal se advierte una indiscutible interdependencia entre derecho, política y economía.
En efecto, la búsqueda de los instrumentos jurídicos apropiados para el desarrollo económico precisa de una determinación sobre cuál ha de ser la dirección de ese desarrollo económico, para luego indagar sobre las formas en las que puede ser instrumentado y los medios jurídicos más adecuados para el logro de esa finalidad, No obstante, como bien señala Novoa Monreal, si se quiere tener claridad en cuanto a la clase de desarrollo de desarrollo económico que se pretende instrumentar, será necesario fundamentarse en datos objetivos, pues de lo contrario el modelo de desarrollo económico se transformaría en un “mero receptáculo de inspiraciones y aspiraciones subjetivas”. De ahí que sea necesario el establecimiento de un equilibrio entre las funciones políticas a cargo del Estado, el modelo de desarrollo económico perseguido y los medios jurídicos instrumentados.
De otra parte, es importante señalar que el orden económico en la Constitución tiene una finalidad intrínseca que deriva de su condición de instrumento idóneo para la limitación recíproca de los intereses en presencia. En ese sentido, la CE toma en consideración elementos que, no siendo exclusivamente económicos, son extraños y hasta contrarios a la noción de eficiencia económica. En concreto, nos referimos al valores como el de la solidaridad, la seguridad jurídica, el respeto de los derechos a la defensa y al debido proceso. Sin embargo, son precisamente estos elementos los que permiten un mejor funcionamiento del sistema.
La CE venezolana establece ciertos principios de origen marcadamente liberal, principalmente la propiedad y la libertad económica que, lejos de ser absolutos, encuentran sus limitaciones en la propia Constitución. También existen otros principios de origen intervencionista que se han ido moderando y acoplando a la realidad económica venezolana, como ocurre con las normas en materia tributaria, financieras, laborales y de distribución de recursos y competencias, entre otras. Finalmente, la Constitución también prevé unas competencias especializadas en materias tales como política comercial, integración económica, actividades industriales y Banca Central, entre otras.
El objeto del presente estudio es el examen de la CE venezolana desde una doble perspectiva: Principios de origen liberal; Principios de origen intervencionista y Competencias especializadas, las cuales abarcan el conjunto de actividades estatales y mandatos constitucionales no reconducibles a las dos primeras categorías.
II. Evolución de la Constitución Económica en Venezuela
1. Nuestro primer texto constitucional en 1811 adoptó un sistema económico basado en tres principios: el bien común; la propiedad privada y la libre iniciativa industrial y comercial. De allí que, con algunas notas típicas del modelo de Estado social, la primera Constitución se inclinó al sistema económico liberal. No se reguló expresamente la forma en la cual intervendría el Estado. Por el contrario, de manera bastante general se postulaba el principio de libertad de industria y comercio, salvo para las materias que formaban en ese momento parte la subsistencia del Estado, pudiendo el Congreso “libertarlas” cuando lo juzgase útil y conveniente a la causa pública. La orientación del texto era sin duda la de ampliar el campo de acción de los particulares en la vida económica.
2. La Constitución de 1819, con una técnica mucho más elaborada que la anterior, consagró, de una parte, la propiedad privada[4] y la libertad de industria y comercio[5], y de la otra, estableció límites ciertos de esos derechos, en obsequio del interés general. Ese texto Constitucional otorgó por primera vez rango constitucional a las limitaciones al derecho de propiedad, al establecerse que «[...] nadie puede ser privado de su propiedad, cualquiera que sea, sino con su consentimiento, a menos que la necesidad pública o la utilidad general probada legítimamente lo exijan. En estos casos la condición de una justa indemnización debe presuponerse [...]» (artículo 15). Se reconoció así que la propiedad no es un derecho absoluto y que tiene límites derivados de la necesidad pública y la utilidad general.
Se incorporó por primera vez en 1819, el principio de distribución de las cargas públicas, al disponerse que «[...] la sociedad tiene derecho para exigir de cada ciudadano las contribuciones, subsidios, cargas e impuestos que la representación nacional crea necesarios para los gastos públicos [...]» (Título 1°, Sección Segunda, Artículo 7°)
3. Las Constituciones de 1821 y 1830, en términos generales, mantuvieron la misma línea de sus predecesoras. Aun más el liberalismo, llegó a su punto de mayor expresión, precisamente, con la Constitución de 1830, que facilitó el nacimiento de la denominada oligarquía conservadora, grupo gobernante identificado con el sector comercial venezolano que promovía el afianzamiento de las libertades económicas. Ello se ve reflejado en la promulgación en 1834 de una Ley de Libertad de Contratos que permitía a las partes contratantes pactar libremente cualquier tipo de interés, sin limitación alguna[6]. Sin embargo, la flexibilidad de los postulados económicos de la Constitución de 1830 fomentó el nacimiento de una corriente política-económica completamente distinta: la oligarquía liberal. Tal circunstancia, produjo importantes cambios legislativos que acentuaron el rol intervencionista del Estado. Así, en 1848 la Ley de Libertad de Contratos fue reformada sobre la base de que dicha libertad “no debe dañar la igualdad que la ley debe proteger en el ejercicio de todas las industrias”. Se llegó incluso en 1849 a sancionar una ley en cuya virtud el Gobierno podía sustituirse en acreencias privadas, pagando tales obligaciones con la emisión de billetes.
4. La Constitución de 1857, aunque de corta duración y dictada con una motivación eminentemente política[7], pero en sintonía con las anteriores, consagró la libertad de industria[8] y la propiedad como derecho inviolable, aunque admitió su afectación por causa de interés público[9], y el deber de los ciudadanos de contribuir con las cargas públicas (artículo 96, numeral 3°).
5. Las Constituciones de 1858, 1864, 1874, 1881, 1891, 1893 tampoco presentaron variaciones sustanciales en relación con las Constituciones anteriores
6. Con las Constituciones de 1901 y 1904 se consolidó el proceso de intervencionismo estatal en la economía cuando, por primera vez, se autorizó la intervención directa del Estado en actividades económicas de interés general, al facultar al Ejecutivo para que reglamentara servicios públicos prestacionales, como el servicio de correos, telégrafos y teléfonos federales.
7. En las Constituciones de 1914 y 1922 continuó el proceso intervencionista y se hizo mención por primera vez a la prohibición de los monopolios[10]. La Constitución de 1925 afianzó la intervención indirecta del Estado en la economía al someter el derecho de libertad de industria a las prohibiciones y limitaciones que exijan el orden público y las buenas costumbres, sin que puedan concederse monopolios para el ejercicio exclusiva de ninguna industria (artículo 32, numeral 8°). Los textos constitucionales sancionados posteriormente en 1928, 1929 y 1931 preservaron esas disposiciones.
El proceso de intervención del Estado en la economía tomó auge con la Constitución de 1936 con disposiciones establecedoras de mayores limitaciones a los derechos de propiedad y a la libertad de empresa. En tal sentido, dicha Constitución dispuso la posibilidad de establecer, por razón de interés nacional, restricciones y prohibiciones especiales para la adquisición y transferencia de determinadas clases de propiedad (artículo 32, numeral 2°). Asimismo se facultó al Poder Federal para gravar ciertas especies con el objeto de crear rentas al Erario, y reservarse el ejercicio de determinadas industrias para asegurar los servicios públicos y la defensa y crédito de la Nación (artículo 32, numeral 9°).
La Constitución en 1945 no introdujo reformas sustanciales en el régimen de los derechos de propiedad y de industria y comercio. Sin embargo, se otorgó al Congreso la facultad de autorizar al Presidente para «Dictar determinadas y precisas facultades extraordinarias destinadas a proteger la vida económica y financiera de la Nación, cuando la necesidad o la conveniencia pública lo requieran» (artículo 104, numeral 29). Con dicha norma, por primera vez se abrió la vía para que el Presidente de la República ejecutara actividades normativas de primer grado –decretos-leyes- e impusiera restricciones, controles y limitaciones a los derechos económicos.
En la Constitución de 1947 aparecen todos los caracteres del Estado-interventor: el Estado planifica, racionaliza, fomenta y regula la actividad económica de los particulares[11]. También se previó en esta Constitución la figura del Estado empresario: el Estado que crea personas jurídicas para realizar actividades financieras o industriales (artículo 239).
La propiedad en la Constitución de 1953, como derecho constitucionalmente consagrado, no sufrió transformaciones de fondo[12]. Sin embargo, llama la atención que dicho Texto Fundamental –sancionado en un régimen de facto­- se limitó a garantizar, en su artículo 35, ordinal 12, la libertad de industria y comercio, conforme a las leyes, sin ningún tipo de determinación en relación con el alcance o extensión de ese derecho[13]
I. Marco referencial para el análisis de la Constitución Económica
La CE venezolana precisa del establecimiento de un par de coordenadas para su análisis, de modo que sirvan de clave interpretativa. En concreto, nos referimos al principio de neutralidad política de la CE y al principio de subsidiariedad.
1. Neutralidad política de la CE
A la Constitución no corresponde el establecimiento de paradigmas económicos; el carácter mutable de las necesidad del Estado y la coyuntura económica justifican la neutralidad política de la Constitución. Ello se traduce en la imposibilidad de deducir, de la letra de dicho Texto, modelo económico alguno o una orientación político-económica concreta, pues se entiende que éstas son tareas que están encomendadas al legislador, a quien corresponderá dar un sentido concreto a los lineamientos establecidos en la Ley Fundamental.
En el logro de ese objetivo fue exitoso el Constituyente de 1961, cuando optó por dejar «Cierta flexibilidad al legislador ordinario para resolver cuestiones e injertar modificaciones que correspondieran a las necesidades y a la experiencia de la República sin tener que apelar a una reforma constitucional»[14]. Lo mismo puede afirmarse de la Constitución de 1999, en cuanto a la formulación del postulado de libertad económica.
La neutralidad política de la Constitución evita comprometer al Estado con unas específicas doctrinas económicas y con la garantía o imposición de las correspondientes concepciones acerca de la política de ordenación óptima o adecuada[15]. No obstante, debe advertirse, esa neutralidad de la Constitución no implica en modo alguno la ausencia de bases jurídicas sobre las cuales pueda desarrollarse una economía; antes por el contrario, lo que hace es delegar en el legislador el desarrollo de dichas bases.
Así, el orden económico en la Ley Fundamental alemana de 1949 fue concebido bajo el principio de neutralidad política; los debates del Consejo Parlamentario alemán estuvieron presididos por la idea de que sólo debían ser recogidos en el texto constitucional los Derechos fundamentales clásicos[16]. La nueva Constitución de Finlandia (que entró en vigencia el 1° de marzo de 2000) se mueve en la misma dirección y, por lo que se refiere al orden económico, se limitó a consagrar la libertad económica garantizando a todos los ciudadanos el derecho a ganarse la vida mediante el empleo, la ocupación o la actividad comercial de su preferencia, de conformidad con la Ley.
En todo caso, debe advertirse que la falta de una decisión definitiva por parte del Constituyente en relación con un determinado modelo económico en ningún caso implica disminución de las libertades cuando el legislador ordinario regula cuestiones relativas al orden económico y social, e incide en este contexto en la esfera de los Derechos fundamentales. Así, se ha entendido que la ausencia de una determinación explícita en relación con un determinado modelo económico y de un mandato de institucionalizar una determinada constitución económica, no debe distraer la atención de la tarea de garantizar la efectividad de las libertades individuales en los procesos económicos[17].
Ciertamente, desde el mismo instante en que se consagra el derecho de libertad económica, la CE venezolana incorpora una voluntad política de configurar procesos privados de producción y distribución, sobre el principio de libre competencia; sin embargo, la ausencia de normas que, a texto expreso, establezcan un mandato concreto en relación con el régimen socio-económico, en modo alguno puede ser interpretado como un espacio exento de tutela, en aquellos casos en los cuales el legislador regule cuestiones atinentes a dicho régimen e incida negativamente sobre la esfera de los Derechos fundamentales.
Esa ha sido la orientación de la jurisprudencia del Máximo Tribunal, el cual en sentencia del 15 de diciembre de 1998, con ponencia de la Dra. Hildegard Rondón de Sansó. En el caso concreto, fue solicitada la inconstitucionalidad de la Ley de Privatización argumentándose que la política de privatización no es un principio establecido en la norma fundamental sino que, por el contrario el artículo 97 de al Constitución sólo permitía al Estado reservarse determinadas industrias, explotaciones o servicios de interés público por razones de conveniencia nacional. Así, había alegado el accionante que la Ley de Privatización requería para su existencia de una norma constitucional que la estableciera en forma expresa.
En esa oportunidad, el Alto Tribunal se inclinó por reconocer carácter neutral a la Constitución venezolana, señalando que: «la Constitución Económica, entendida como el conjunto de normas constitucionales destinadas a proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica, no está destinada -salvo el caso de las constituciones socialistas de modelo soviético- a garantizar la existencia de un determinado orden económico, sino que actúan como garantes de una economía social de mercado, inspiradas en principios básicos de justicia social y con una “base neutral” que deja abiertas distintas posibilidades al legislador, del cual sólo se pretende que observe los límites constitucionales» (CSJ/CP; 15.12.98, Pedro Antonio Pérez A.).
El principio de subsidiariedad es el principio rector que justifica la intromisión del Estado en el plano económico. La vigencia del principio de subsidiariedad veda al Estado hacer todo lo que los particulares puedan realizar con su propia iniciativa o industria.
Cassagne y Barra en Argentina, Soto Kloss y Massini en Chile y Troncoso en España, han puesto de relieve el principio de subsidiariedad para destacar que la intervención estatal en la economía debe restringirse exclusivamente a aquellos campos en los que la iniciativa privada sea insuficiente o, a lo sumo, para complementar ésta.
La subsidiariedad es un principio de Derecho natural que se encuentra a la cabeza de las reformas y transformaciones que se están operando en casi todos los países del mundo[18]. La subsidiariedad no promueve una minimización de la presencia del Estado en la economía y la vida social; por el contrario, lo que persigue es reafirmar la autoridad del Estado en sus funciones soberanas y la eficiencia de las actividades supletorias que lleve a cabo: el Estado se ve refortalecido pues su solidez se fundará no sobre el alcance o extensión de sus actividades, sino por su eficiencia en el cumplimiento de los cometidos que le son esenciales. El Estado Subsidiario es, en esencia, como lo ha destacado Cassagne, el Estado de Justicia.
En tal sentido, la expresión “Estado de Justicia“ -noción recientemente reivindicada por ese la Sala Constitucional de ese Tribunal Supremo en sentencia del 28 de marzo de 2000 con ponencia del Dr. Delgado Ocando-, fue acuñada por Del Vecchio para designar la concepción superadora, tanto del Estado de Derecho, como del modelo que le siguió: “el Estado Social de Derecho”[19]. Esta superación se explica porque, si bien se mantiene determinados postulados fundamentales del “Estado de Derecho (independencia del poder judicial, sujeción de la Administración al bloque de la legalidad y la garantía de las libertades y derechos individuales), se equilibra el abstencionismo estricto que propició el régimen liberal del siglo XIX, con un limitado y razonable intervencionismo que restituye la plenitud del Derecho natural, a través del principio de subsidiariedad.
De este modo, el Estado -más que sometido a derecho o a la ley- se encuentra vinculado a un valor superior: la justicia, en sus diferentes especies, sin poner acento exclusivamente en la justicia distributiva (propia del Estado benefactor), asignándole mayor potencialidad y trascendencia al cumplimiento efectivo de las funciones estatales básicas[20].
La subsidiariedad, en definitiva, es una consecuencia obligada de las finalidades que el Estado persigue y presupuesto indispensable para permitir el adecuado ejercicio de las garantías individuales: el Estado no puede acaparar y absorber para si todas las iniciativas individuales y colectivas que se generan en el seno de la sociedad. La intervención estatal debe restringirse a aquellos campos en los que la iniciativa privada sea insuficiente o, a lo sumo, para complementar ésta. En tal sentido, cuando las actividades economías estatales concurran con la de los particulares, el respeto al principio de libre competencia siempre obligará al Estado a competir en igualdad de condiciones respecto de los particulares, pues de lo contrario la subsidiariedad se vería anulada.
III. La Constitución Económica de 1999
La nueva Constitución no contiene cambios fundamentales que alteren la estructura socio-económica del Estado. Siguiendo los pasos trazados por el Constituyente de 1961, el nuevo texto constitucional no define al régimen socio-económico en forma rígida y consagra los principios de justicia social, eficiencia, democracia, libre competencia e iniciativa, defensa del ambiente, productividad y solidaridad. De esa forma, y así aparece recogido en la Exposición de Motivos, el Constituyente de 1999 evitó dogmatismos ideológicos en relación con los roles que deben jugar el Estado y el mercado en la economía y evitando una visión extrema y excluyente de los contenidos sociales de todo sistema económico, establece las bases para la formación de una economía de respeto a la acción individual.
En ese sentido, tal y como lo plantea la referida Exposición de Motivos, lo que se persigue es un equilibrio entre Estado y mercado, en razón de que el problema no es la medida de la intervención del Estado, sino la calidad de su actuación. El mercado no es un como tal, no es un fin en si mismo, sino un medio para satisfacer las necesidades colectivas; por lo que debe haber un equilibrio los fines y los principios rectores, equilibrio entre productividad y solidaridad, equilibrio entre eficiencia económica y justicia social, dando libertad y protegiendo la iniciativa privada a la par de que se resguarda el interés colectivo.
Esta declaración de principios debe vincularse con el artículo 2 en el que se consagran como valores superiores del ordenamiento jurídico venezolano «[...] la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político», con el artículo 3 que establece como fin esencial del Estado «[...] la promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo».
El modelo de Estado hacia el cual la nueva Constitución nos conduce es el del Estado subsidiario. Con dicho término no nos estamos refiriendo al Estado paternalista, que mediante políticas de fomento subsidia la actividad privada, sino del Estado que respetando la iniciativa privada, subordina su acción al mantenimiento y al desarrollo de la dignidad de las personas que forman parte de la sociedad civil; del Estado que interviene subsidiariamiente ante la ausencia o insuficiencia de la iniciativa privada; del Estado que cuando concurre con los particulares en la economía, lo hace en condiciones de libre competencia.
Los principios de origen liberal están comprendidos fundamentalmente por el derecho de libertad y a la protección de la libre iniciativa privada y el derecho de propiedad. Como extensión de éste último se agrega la garantía de no confiscación.
2.1. Libertad económica y la protección a la iniciativa privada
En tal sentido, y con algunas modificaciones formales, en el artículo 112 se repite la fórmula empleada en el artículo 96 la Constitución de 1961, al disponerse que «Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social»[22].
El derecho de libertad económica consiste en el reconocimiento a «Todas las personas» de la libertad para asumir la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en el propio Texto Constitucional y en la ley. Sin embargo, como ocurre con todos los derechos constitucionales, la libertad es la regla y las limitaciones la excepción. Así, en nuestro ordenamiento jurídico-constitucional se reconocen dos categorías principales de limitaciones a ese derecho: las limitaciones legislativas y constitucionales y las limitaciones establecidas mediante reserva constitucional o legal.
2.1.1. Limitaciones legislativas y constitucionales
La primera categoría de limitaciones se halla establecida en el propio artículo 112 al disponer que el derecho de libertad de industria y comercio estará limitado por la propia Constitución y las leyes dictadas «Por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social». Hay limitaciones que pueden establecerse a nivel del propio texto constitucional, como ocurre por ejemplo con la prohibición de los monopolios, los abusos de la posición de dominio y la exigencia de obtener concesiones del Estado para la explotación de recursos naturales propiedad de la Nación o la prestación de servicios de naturaleza pública (cf. art. 113). En estos casos, ha sido el propio constituyente el que, con la finalidad de proteger el ejercicio de ese derecho, ha decidido imponerle restricciones.
Sin embargo, puede ocurrir también que sea el legislador quien establezca cortapisas a ese derecho. Así ocurre, por ejemplo, con las Leyes de Protección al Consumidor y al Usuario, para la Promoción y Protección de la Libre Competencia y sobre Prácticas Desleales del Comercio Internacional, entre otras, las cuales prevén restricciones a los agentes económicos, en salvaguarda del interés público.
2.1.3. Limitaciones establecidas mediante reserva constitucional o legal
El derecho de libertad de industria y comercio también puede ser limitado mediante reserva constitucional o legal de actividades, es decir, mediante una disposición normativa que establezca la competencia exclusiva del Estado para ejercer determinada actividad. En ese sentido, el artículo 302 de la Constitución establece que: «El Estado se reserva, mediante la ley orgánica respectiva, y por razones de conveniencia nacional, la actividad petrolera y otras industrias, explotaciones, servicios y bienes de interés público y de carácter estratégico [...]» (resaltado nuestro).
La disposición constitucional precedentemente transcrita prevé la reserva de la actividad petrolera al Estado, con lo cual queda constitucionalmente excluida la participación de los particulares en dicho ámbito. Sin embargo, la reserva también puede producirse en virtud de un acto legislativo; en ese sentido, mediante Ley Orgánica, pueden ser reservadas «[O]tras industrias, explotaciones, servicios y bienes de interés público y de carácter estratégico» (resaltado nuestro). En tales casos, el legislador restringe la esfera de libertades económicas de los particulares, obligándoles a obtener una concesión para ejercer la industria, explotación, servicio o bien que ha sido reservado; dicho acto, por configurar una limitación a la libertad económica, debe hacerse mediante ley formal (i.e. ley orgánica).
Así ocurre, por ejemplo, con las reservas en materia de importación, fabricación y expendio de fósforos (cf. art. 1° del Estatuto Orgánico de la Renta Nacional del Fósforo), de transmisión o distribución de energía eléctrica (cf. arts. 44 y 45 de la Ley del Servicio Eléctrico) y de telecomunicaciones (cf. art. 1° Ley de Telecomunicaciones), en los cuales el legislador ha estimado conveniente establecer niveles de control más intensos para regular la intervención de particulares en dichas actividades, mediante la exigencia de concesiones[23]
Esta disposición se complementa con el artículo 113 de la Constitución de 1999 que prevé la posibilidad de que se otorguen concesiones para la explotación de recursos naturales propiedad de la Nación o para la prestación de servicios de interés público.
También de manera similar a la Constitución anterior, el artículo 112 prevé la protección a la iniciativa privada en los siguientes términos: «El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía, e impulsar el desarrollo integral del país».
La Constitución de 1999, con justificaciones formalmente distintas, mantiene intactas las facultades de intervención del Estado en la economía que establecía la de 61[24]. Dichos poderes de intervención per se, no constituyen un elemento negativo y, por el contrario, utilizados racional y oportunamente, atendiendo al principio de subsidiariedad, pueden servir para el logro de la finalidad para los cuales se han establecido.
2.2. Derecho de propiedad
Siguiendo la tradición Constitucional Venezolana el texto Constitucional estableció protección al derecho de propiedad. El derecho de propiedad no sufre modificaciones sustanciales en relación con el régimen previsto en relación con la Co61[25]; siendo la única modificación la supresión de la mención a la “función social” de la propiedad[26]. El artículo 115 de la Constitución prevé ahora lo siguiente: «Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general.»
Estimamos que la eliminación de dicha expresión no desvirtúa el hecho de que la propiedad cumpla una eminente función social. En efecto, la función social de la propiedad, como señalamos anteriormente, se traduce en la posibilidad de que ésta pueda ser afectada por el Estado a la satisfacción de intereses colectivos. Ello aparece implícito en la propia norma, la cual establece que la propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general y podrá ser objeto de expropiación[27]. En ese sentido, la potestad expropiatoria es refundida en una sola norma junto con el derecho de propiedad, y se establece (en términos similares a la Co61) que «Sólo que solo por causas de utilidad pública o de interés social y mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes». La inclusión de la expresión “pago oportuno” es compatible con las tendencias modernas en el derecho comparado que predican la necesidad de que el pago, además de ser justo, se produzca en forma tempestiva.
Constituyen igualmente limitaciones al derecho de propiedad las contenidas en los artículos 12 y 13 de la Constitución de 1999, en cuanto comprenden determinados bienes dentro del dominio público nacional y, consecuentemente, los somete a reglas especiales para su tráfico jurídico. El artículo 12 prevé que «Los yacimientos mineros y de hidrocarburos, cualquiera que sea su naturaleza, existentes en el territorio nacional, bajo el lecho del mar territorial, en la zona económica exclusiva y en la plataforma continental, pertenecen a la República, son bienes del dominio público y, por tanto, inalienables e imprescriptibles. Las costas marinas son bienes del dominio público». Asimismo, de conformidad con el artículo 13 del texto constitucional, «Las tierras baldías existentes en las dependencias federales y en las islas fluviales o lacustres no podrán enajenarse, y su aprovechamiento, solo podrá concederse en forma que no implique, directa ni indirectamente, la transferencia de la propiedad de la tierra».
La protección a la propiedad industrial e intelectual no está incluida en el capítulo de los derechos económicos, sino que es recogida dentro de los Derechos Culturales y Educativos. En el artículo 98 de la Co99 se establece que «El Estado reconocerá y protegerá la propiedad intelectual sobre obras científicas literarias y artísticas, invenciones, innovaciones, denominaciones, patentes, marcas y lemas de acuerdo con las condiciones y excepciones que establezcan la ley y los tratados internacionales suscritos y ratificados por la República en esta materia». Consideramos que la incorporación de los tratados internacionales en los que Venezuela es parte constituye un aspecto positivo que consolida la incorporación de éstos en el marco regulatorio de esa materia[28].
Estimamos que la efectividad de estas normas en todo caso, dependerá del establecimiento de medios de protección de la propiedad (de cualquier tipo) que funcionen adecuadamente y sean capaces de proveer a los titulares del derecho de una tutela rápida y eficaz para la preservación de su derecho. Habiendo sido repetidas, con algunas mejoras, las fórmulas empleadas por el constituyente de 1961,el aporte más importante en esta materia vendrá en el desarrollo legislativo que se haga de las nuevas disposiciones constitucionales.
2.3. Garantía de no confiscación
Como una extensión del derecho de propiedad, el artículo 116 de la nueva Constitución se consagró la garantía de no confiscación. Sin embargo, en la nueva Constitución se amplía el alcance del régimen de excepciones a esa prohibición al preverse que «Por vía de excepción podrán ser objeto de confiscación, mediante sentencia firme, los bienes de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, responsables de delitos cometidos contra el patrimonio público, los bienes de quienes se hayan enriquecido al amparo del Poder Público y los bienes provenientes de las actividades comerciales, financieras o cualesquiera otras vinculadas al tráfico ilícito de sustancias psicotrópicas y estupefacientes.»
3.1. Prohibición de los monopolios
El principio de libre competencia es establecido como uno de los postulados rectores del régimen socio-económico en el artículo 299 de la Constitución. Dicho principio es reafirmado en la nueva Constitución en el artículo 113, una prohibición de los monopolios[29] en los siguientes términos:
«Se declaran contrarios a los principios fundamentales de esta Constitución cualquier acto, actividad, conducta o acuerdo de los particulares que tenga por objeto el establecimiento de un monopolio o que conduzca, por sus efectos reales e independientemente de la voluntad de aquéllos, a su existencia, cualquiera que fuere la forma que adoptare en la realidad. También es contraria a dichos principios el abuso de la posición de dominio que un particular, un conjunto de ellos o una empresa o conjunto de empresas, adquiera o haya adquirido en un determinado mercado de bienes o de servicios, con independencia de la causa determinante de tal posición de dominio, así como cuando se trate de una demanda concentrada. En todos los casos antes indicados, el Estado deberá adoptar las medidas que fueren necesarias para evitar los efectos nocivos y restrictivos del monopolio, del abuso de la posición de dominio y de las demandas concentradas, teniendo como finalidad la protección de los consumidores, los productores y el aseguramiento de condiciones efectivas de competencia en la economía. [...]».
Esta disposición es complementada por el artículo 114 que prevé que «El ilícito económico, la especulación, el acaparamiento, la usura, la cartelización y otros delitos conexos, serán penados severamente de acuerdo con la ley».
La prohibición de monopolios estaba presente en el artículo 97 de la Constitución de 1961[30]. Si bien la intención del Constituyente de 1961 fue evitar la concentración del poder económico, es lo cierto que tuvo un resultado opuesto. La creciente intervención estatal en la economía, en la práctica convirtió al Estado venezolano en el primer monopolizador. Tal circunstancia es más grave, si consideramos que las conductas monopólicas del Estado, sean legales (e.g. telecomunicaciones) o de facto (e.g. electricidad, transporte aéreo), se produjeron en sectores que, por su naturaleza eminentemente comercial, han debido ser desarrolladas por particulares.
La prohibición de monopolios se enmarca dentro de la obligación general que tiene el Estado de asegurar a los habitantes condiciones óptimas para el libre ejercicio de sus derechos económicos.
Como excepción a la prohibición de monopolios, el artículo 113 in fine prevé que «Cuando se trate de explotación de recursos naturales propiedad de la Nación o de la prestación de servicios de naturaleza pública con exclusividad o sin ella, el Estado podrá otorgar concesiones por tiempo determinado, asegurando siempre la existencia de contraprestaciones o contrapartidas adecuadas al interés público». Con esta disposición se ha mantenido la tradición de conferir rango constitucional a las concesiones[31].
Dentro de la misma línea de equilibrar la libre iniciativa con la protección del interés público, el artículo 117 que establece el derecho de todas las personas a disponer de bienes y servicios de calidad, «[…] así como a una información adecuada y no engañosa sobre el contenido y características de los productos y servicios que consumen, a la libertad de elección y a un trato equitativo y digno.»
Se delegó en el legislador el establecimiento de «[L]os mecanismos necesarios para garantizar esos derechos, las normas de control de calidad y cantidad de bienes y servicios, los procedimientos de defensa del consumidor, el resarcimiento de los daños ocasionados y las sanciones correspondientes por la violación de estos derechos».
En todo caso, es oportuno advertir que este tipo de disposiciones constitucionales pueden convertirse en letra muerta sin una actividad legislativa complementaria que desarrolle la labor del constituyente y vitalice estos derechos.
El artículo 118 de la Constitución fomenta la formación de asociaciones comunitarias y cooperativas para el desarrollo de actividades económicas:
«Se reconoce el derecho de los trabajadores y de la comunidad para desarrollar asociaciones de carácter social y participativo, como las cooperativas, cajas de ahorro, mutuales y otras formas asociativas. Estas asociaciones podrán desarrollar cualquier tipo de actividad económica, de conformidad con la ley. La ley reconocerá las especificidades de estas organizaciones, en especial, las relativas al acto cooperativo, al trabajo asociado y su carácter generador de beneficios colectivos.
El Estado promoverá y protegerá estas asociaciones destinadas a mejorar la economía popular.»
En todo caso, es importante tener en cuenta que el fomento de rango constitucional a dicho tipo de organizaciones, de ninguna manera puede desarrollarse o interpretarse en desmedro de otras formas de creación de fuentes de trabajo y de riqueza.
El fomento a las formas de asociación cooperativas o comunitarias se manifiesta también en el artículo 308, el cual establece que «El Estado protegerá y promoverá la pequeña y mediana industria, las cooperativas, las cajas de ahorro, así como también la empresa familiar, la microempresa y cualquier otra forma de asociación comunitaria para el trabajo, el ahorro y el consumo, bajo régimen de propiedad colectiva, con el fin de fortalecer el desarrollo económico del país, sustentándolo en la iniciativa popular. Se asegurará la capacitación, la asistencia técnica y el financiamiento oportuno» (artículo 308).
Estimamos que, sin perjuicio de que el Estado pueda favorecer formas de organización empresarial colectivas, el derecho a la propiedad privada debe ser protegido efectivamente, sin que la vocación colectivista del nuevo texto constitucional pueda invocarse como principio para enervar ese derecho.
Además de las facultades para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía, establecidas en el artículo 112, la nueva Constitución enfatiza las diversas formas de intervención del Estado en la economía, sea mediante la expansión de la administración funcionalmente descentralizada (art. 300), la reserva de actividades (art. 302), otorgando privilegios a sectores económicos (art. 305-309).
La creación de empresas estatales e institutos autónomos para la gestión de actividades económicas y servicios, esta prevista en el artículo 300 de la Constitución, el cual delega en el legislador el establecimiento de «[L]as condiciones para la creación de entidades funcionalmente descentralizadas para la realización de actividades sociales o empresariales, con el objeto de asegurar la razonable productividad económica y social de los recursos públicos que en ellas se inviertan». No negamos que el uso de entes descentralizados funcionalmente por la administración pueda resultar una técnica útil para el logro de algunas metas, sea como prestador de servicios públicos que no sean suficientemente rentables para ser dados en concesión, o parar explotar recursos naturales. La actividad empresarial del Estado encuentra justificación en el caso de aquellas actividades cuya ejecución por particulares no garantiza la prestación adecuada del servicio o cuando no puede ser prestada a un costo razonable.
No obstante lo anterior, la experiencia en Venezuela ha demostrado que la gestión empresarial del Estado normalmente es ineficiente. Si bien la participación estatal en la economía alguna vez tuvo su justificación en las concepciones político-económicas vigentes en el momento, en la actualidad esa tendencia se ha revertido hasta llegarse a aceptar la idea de que la injerencia del Estado en la vida económica nacional debe reducirse a lo estrictamente necesario. Dicha ineficiencia, se veía acentuada por las condiciones monopólicas o de dominio en las que actuaba el Estado venezolano quien, sin ningún tipo de incentivo para mejorar o ser más eficiente, se limitaba a ejercer actividades empresariales sin mejorar o actualizar sus técnicas de gestión. La acción directa del Estado en la economía será útil y propicia para el crecimiento económico, en la medida en que respete el principio de subsidiariedad y se desarrolle en condiciones de igualdad, libre concurrencia y competencia con los demás agentes económicos[32]
La posibilidad de que el Estado pueda intervenir en la economía y restringir el ámbito de participación de los particulares en la economía se ve mucho más acentuado en el artículo 300 de la Constitución que, de manera general establece que «El Estado se reserva, mediante la ley orgánica respectiva, y por razones de conveniencia nacional, la actividad petrolera y otras industrias, explotaciones, servicios y bienes de interés público y de carácter estratégico.». Mediante la reserva, el Estado queda como monopolizador de la actividad y se condiciona la participación del sector privado en actividades comprendidas dentro de la esfera de la reserva a la obtención de una concesión.
El Estado también puede intervenir en la economía mediante el favorecimiento de determinados sectores económicos. En ese sentido se establece un número de responsabilidades compulsorias en relación con el sector agrícola y de la cría, que adecuadamente arbitradas pueden servir para impulsar este sector económico. En ese sentido, el artículo 305 establece:
El Estado promoverá la agricultura sustentable como base estratégica del desarrollo rural integral, y en consecuencia garantiza la seguridad alimentaria de la población; entendida como la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y el acceso oportuno y permanente a éstos por parte de los consumidores. La seguridad alimentaria deberá alcanzarse desarrollando y privilegiando la producción agropecuaria interna, entendiéndose como tal la proveniente de las actividades agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola. La producción de alimentos es de interés nacional y fundamental al desarrollo económico y social de la Nación. A tales fines, el Estado dictará las medidas de orden financiero, comercial, transferencia tecnológica, tenencia de la tierra, infraestructura, capacitación de mano de obra y otras que fueran necesarias para alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento. Además, promoverá las acciones en el marco de la economía nacional e internacional para compensar las desventajas propias de la actividad agrícola. El Estado protegerá los asentamientos y comunidades de pescadores artesanales, así como sus caladeros de pesca en aguas continentales y los próximos a la línea de costa definidos en la ley.
El artículo 307 establece en su encabezado que «El régimen latifundista es contrario al interés social», y agrega: «La Ley dispondrá lo conducente en materia tributaria para gravar las tierras ociosas y establecerá las medidas necesarias para su transformación en unidades económicas productivas, rescatando igualmente las tierras con vocación agrícola. La Ley desestimulará mediante disposiciones tributarias la permanencia de tierras ociosas […]».
La finalidad de esa norma es compatible con las finalidades del régimen socio-económico; sin embargo, en su interpretación no pueden abrirse vías para que se establezcan gravámenes injustos a la propiedad privada. No obstante, Queda la duda si la calificación por el legislador de tierras ociosas, incluirá aquellas que pertenecen al Estado.
El artículo 301 regula el uso de la política comercial para favorecer a los productores nacionales. Si bien el favorecimiento la industria nacional constituye un elemento importante para fomentar el crecimiento y desarrollo económico, el uso indiscriminado de políticas proteccionistas puede tener un efecto contrario.
En tal sentido, se establecen disposiciones proteccionistas en el artículo 301, el cual dispone que «El Estado se reserva el uso de la política comercial para defender las actividades económicas de las empresas nacionales públicas y privadas. No se podrá otorgar a empresas y organismos o personas extranjeros regímenes más beneficiosos que los establecidos para los nacionales. La inversión extranjera esta sujeta a las mismas condiciones que la inversión nacional.». La igualdad de tratamiento en materia de inversiones extranjeras es un principio recogido en nuestra legislación comunitaria andina; sin embargo, estimamos que el uso de la política comercial, aún cuando sea para defender a la empresa nacional, puede crear distorsiones y desigualdades entre los distintos productores y favorecer la creación de anticompetitivas.
Se configura una especial forma de proteccionismo respecto del sector privado en general, mediante la prohibición de venta de las acciones de Petróleos de Venezuela, S.A. por razones de soberanía económica, política y de estrategia nacional (artículo 303). Sin embargo, queda claramente establecido que el Estado puede entrar en convenios de asociación con el sector privado para el desarrollo y la explotación de esas actividades. De esa forma, se le ha otorgado rango constitucional a la nacionalización petrolera, pero al mismo tiempo se establece la posibilidad de continuar en convenios de asociación con el sector privado.
En todo caso, que la norma lo que procura es el establecimiento de condiciones leales y equitativas para los productores locales y otorgarles una protección adecuada, en particular, contra las prácticas desleales del comercio internacional.
3.6. Planificación como medio de acción del Estado
La Constitución se refiere repetidamente a la planificación como medio de acción estatal para la consecución de sus objetivos. La planificación constituye un medio de intervención del Estado en la economía, pues los agentes económicos se verán de una u otra forma en la necesidad de adaptar el ejercicio de sus actividades a lo previsto en el plan. En ese sentido, de manera general, y en materia económica, el artículo señala la planificación estratégica, democrática, participativa y de consulta previa como instrumento para el logro de las finalidades del régimen socioeconómico.
De manera concreta, la nueva Constitución prevé la aprobación por la Asamblea Nacional de las líneas generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación presentado por el Ejecutivo Nacional (artículo 187 ordinal 8°), siendo atribución del Presidente de la República la formulación de dicho Plan así como dirigir, previa aprobación de la Asamblea Nacional, su ejecución (artículo 236 ordinal 18°). La actividad planificadora no queda circunscrita como tarea atribuida al Poder Nacional, también se prevén medios para que las entidades regionales, a través del Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas[33] (artículo 166) y los municipios, a través el Consejo local de Planificación Pública[34] (artículo 182), puedan ejecutar actividades de planificación.
En relación con la fuerza obligatoria de la planificación, la doctrina se ha inclinado por reconocer que en los países donde rige una economía de mercado la planificación tendrá carácter vinculante, mientras que para el sector privado tendrá carácter meramente indicativo. Las previsiones del plan, no pueden constituir una obligación para el sector privado, ya que ello menoscabaría el régimen de libertad de industria y la iniciativa privada; por ello, sin perjuicio de que el Estado pueda crear incentivos a favor de aquellos que coadyuven en la ejecución de la planificación, el empresario privado puede actuar con plena libertad de acción e incluso ejecutar actividades que sean contrarias al plan. Desde otra perspectiva, un plan de desarrollo, indicativo para los particulares, actúa como una garantía para éstos, en cuanto señala cual será el comportamiento o las acciones que tomará el sector público durante la vigencia del plan[35].
3.7. Régimen laboral
Si bien los derechos relacionados con el trabajo se encuentran enumerados dentro «De los Derechos Sociales y de las Familias», es indiscutible que el Estado, al regular las relaciones que se derivan entre los trabajadores y sus patrones en virtud de un vínculo laboral, está interviniendo dentro del sistema económico.
Así, al Constitución reconoce al trabajo como un hecho social que goza de la protección del Estado; establece la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales; la primacía de la realidad; la irrenunciabilidad de los derechos laborales; el principio in dubio pro operario y la sanción de nulidad de toda medida o acto patronal contraria a la Constitución. Se regulan aspectos relacionados con el derecho colectivo del trabajo, tales como, la alternabilidad de los directivos sindicales, la imposición de sanciones a los directivos y representantes sindicales que abusen de los beneficios derivados de la libertad sindical para su lucro o interés personal y la obligación de los directivos de las organizaciones sindicales de hacer declaración jurada de bienes (cf. art. 95).
La falta de legislación que desarrolle la materia, no ha sido obstáculo para que el Tribunal Supremo, en sentencia del 16 de marzo de 2000, ya haya entrado a interpretar el texto constitucional y con base en infracciones de orden público y constitucionales, haya casado de oficio un fallo para establecer el alcance de la presunción sobre la existencia de la relación laboral.
Una de las novedades incorporadas en el texto Constitucional es el reconocimiento del derecho de huelga a todos los trabajadores y trabajadoras del sector público y del sector privado, dentro de las condiciones que establezca la ley. Consideramos que el otorgamiento de ese derecho a nivel del sector público, impone la obligación al legislador de establecer cuidadosamente las condiciones en las cuales podrá ser ejercido el derecho de huelga en el sector público, pues ello podría abrir una brecha para que pueda paralizarse la Administración Pública y los servicios por ella gestionados en situaciones de conflictividad laboral.
De otra parte, hay aspectos que aun deben ser dilucidados en relación con su vigencia práctica. En tal sentido, el artículo 87 prevé que la Ley adoptará las medidas tendentes a garantizar el ejercicio de los derechos laborales de los trabajadores no dependientes; sin embargo, ante la ausencia de un patrono a quien pueda exigírsele el cumplimiento a favor del trabajador, corresponderá al legislador determinar en que condiciones serán ejercidos esos derechos.
La Constitución de 1999 delegó en el legislador el establecimiento del Estatuto de la función pública «Mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública […]» (cf. art. 144)[36]. Se establece, igualmente, la prohibición a los funcionarios de contratar con la República, los estados y los municipios (art. 145 Co99).
No obstante en esta materia, de nuevo, el constituyente se extendió y reguló aspectos que corresponden a la esfera del estatuto cuya elaboración fue delegada al legislador, tales como el sistema de elección a los cargos (art. 146 Co99), el régimen de salarios (art. 147 Co99), el régimen de incompatibilidades (art. 148 Co99) y la prohibición a los funcionarios de aceptar cargos honores o recompensas (art. 149 Co99).
3.8. Régimen tributario
3.8.1. Principios rectores del régimen tributario
Las bases del régimen tributario en la Constitución de 1999 se mantienen en forma casi idéntica a la Constitución de 1961. Ésta última, consecuente con las tendencias universales en materia tributaria, constitucionalizó una serie de principios rectores de la actividad impositiva. En ese sentido, consagró los principios de justa distribución de las cargas públicas[37], de progresividad, de legalidad tributaria, la prohibición de pago con servicios personales, y las garantías de no confiscación y de irretroactividad tributaria.
El artículo 316 de la nueva Constitución dispone las bases fundamentales del régimen tributario al prever que «El sistema tributario procurará la justa distribución de las cargas publicas según la capacidad económica del contribuyente, atendiendo al principio de progresividad, así como la protección de la economía nacional y la elevación del nivel de vida de la población, y deberá sustentarse para ello en un sistema eficiente para la recaudación de los tributos» (principios de justa distribución de las cargas públicas, de progresividad y la recaudación eficiente).
Se establece asimismo en el artículo 317 que «No podrá cobrarse impuesto, tasa, ni contribución alguna que no estén establecidos en la ley, ni concederse exenciones y rebajas, ni otras formas de incentivos fiscales, sino en los casos previstos por las leyes que ningún tributo puede tener efecto confiscatorio y la prohibición de obligaciones tributarias pagaderas en servicios personales […]» (principio de legalidad tributaria y las prohibiciones de tributos confiscatorios y pagaderos en servicios personales).
En adición, se introducen un par de elementos novedosos. En primer lugar se constitucionaliza a la Administración Tributaria y, para apuntalar el principio de eficiencia en la recaudación, se le confiere autonomía técnica, funcional y financiera para el ejercicio de sus competencias . En segundo término, se dispone que la evasión fiscal, sin perjuicio de otras sanciones establecidas por la ley, podrá ser castigada penalmente y que en el caso de los funcionarios públicos se establecerá el doble de la pena (cf. art. 317 Co99).
3.8.2. El principio de la inmunidad tributaria
El artículo 180 de la Constitución prevé a texto expreso, por primera vez en la historia constitucional venezolana, la inmunidad de los entes político-territoriales y las personas jurídicas estatales creadas por éstos (i.e. institutos autónomos, empresas del Estado) frente a la potestad tributaria de los Municipios, en los siguientes términos:
La potestad tributaria que corresponde a los Municipios es distinta y autónoma de las potestades reguladoras que esta Constitución o las leyes atribuyan al Poder Nacional o Estadal sobre determinadas materias o actividades.
Las inmunidades frente a la potestad impositiva de los Municipios, a favor de los demás entes políticoterritoriales, se extiende sólo a las personas jurídicas estatales creadas por ellos, pero no a concesionarios ni a otros contratistas de la Administración Nacional o de los Estados. (resaltado nuestro).
La disposición constitucional precedentemente transcrita tiene un doble contenido: en primer lugar, prevé la autonomía de la potestad tributaria municipal, es decir, la capacidad de dictar sus propias normas dentro del marco normativo general[38], frente a las potestades reguladoras que la Constitución o las leyes atribuyen al Poder Nacional o Estadal[39] y, en segundo lugar, la denominada inmunidad tributaria (también denominada inmunidad fiscal) de la República, los estados y de las personas jurídicas creadas por éstos, frente al poder tributario local. La inmunidad tributaria es una limitación implícita del ejercicio del poder de imposición de que son titulares los municipios, con respecto de las actividades y operaciones ejecutadas por otros entes políticos territoriales o personas jurídicas creadas por éstos.
Antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, la vigencia efectiva del principio de inmunidad tributaria en Venezuela y la no sujeción, al poder tributario municipal, de la República y los estados, así como los entes creados por éstos, había sido reconocida por la doctrina y la jurisprudencia[40]. Sin embargo ahora, ya con base en el ordenamiento positivo, no hay duda de que la República, los estados y los entes descentralizados de éstos no están obligados al pago de tributos municipales.
No obstante, cabe advertir que la incorporación del principio de la inmunidad tributaria, también sirvió para excluir de manera expresa la posibilidad de que los concesionarios y demás contratistas de la Administración Pública Nacional y de los estados pudieran estar excluidos del pago de tributos municipales. En efecto, de acuerdo con el régimen previsto en el artículo 180 de la Constitución, las inmunidades establecidas a favor de los demás entes político-territoriales, frente a la potestad impositiva de los Municipios, se extiende únicamente a las personas jurídicas creadas por ellos (i.e. institutos autónomos y empresas).
La incorporación de dicha norma puede ser interpretada como un ataque directo al equilibrio del régimen tributario y la capacidad económica de las empresas contribuyentes que sean concesionarios o contratistas de la República o de los Estados[41]. De otra parte, es importante tener en cuenta que para la adecuada inserción del principio de inmunidad tributaria, sin que ello produzca desequilibrios en la economía, será necesario que el principio de subsidiariedad tenga aplicación plena, pues de lo contrario, se plantearían graves desigualdades y perjuicios a la libre competencia, en aquellos sectores de la economía en los que el Estado concurra con los particulares.
3.8.3. Régimen tributario y descentralización
La mayor deficiencia del nuevo texto Constitucional es que no supera el régimen centralista previsto en la Constitución de 1961[42] y no dota a los estados de potestades tributarias originarias que les permitan tener ingresos propios necesarios para impulsar la descentralización político-territorial. Por el contrario, prácticamente mantiene el mismo esquema competencial y deja a los Estados aquellas potestades tributarias que le habían sido transferidas de conformidad con la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias de los órganos del Poder Público. Si había una razón para modificar la Constitución, en lo que concierne al régimen tributario, era para afianzar los procesos de descentralización mediante el conferimiento de potestades tributarias originarias a las entidades federales. Tal modificación hubiera favorecido no sólo el proceso de descentralización y la progresiva eliminación del vínculo de dependencia entre el poder central y las demás entidades político-territoriales, sino también daría lugar a la competencia entre las entidades federales a través de la formulación de regulaciones y regímenes atractivos a la inversión que propicien la creación de riqueza en sus respectivas comunidades[43].
4.1. Favorecimiento de la integración económica
La Constitución de 1999 enfatiza el rol del Estado en el favorecimiento de la integración económica. La nueva disposición constitucional constituye un importante avance en relación con la Constitución anterior, cuyo artículo 108 disponía que «La República favorecerá la integración económica latinoamericana. A este fin procurará coordinar recursos y esfuerzos para fomentar el desarrollo económico y aumentar el bienestar y seguridad comunes»[44]. Dicha disposición constitucional sirvió de base para que Venezuela se incorporara a la Comunidad Andina (Acuerdo de Cartagena), así como para la conformación de un ordenamiento jurídico comunitario para la regulación de materias tales como inversiones extranjeras, marcas, franquicias y propiedad intelectual, entre otras.
Ahora bien, en el preámbulo de la Constitución de 1999 expresamente se señaló que uno de los fines de la Constitución es consolidar la integración latinoamericana, de acuerdo con el principio de no intervención y autodeterminación de los pueblos; asimismo, el artículo 153 prevé:
«La República promoverá y favorecerá la integración latinoamericana y caribeña, en aras de avanzar hacia la creación de una comunidad de naciones, defendiendo los intereses económicos, sociales, culturales, políticos y ambientales de la región. La República podrá suscribir tratados internacionales que conjuguen y coordinen esfuerzos para promover el desarrollo común de nuestras naciones, y que aseguren el bienestar de los pueblos y la seguridad colectiva de sus habitantes. Para estos fines, la República podrá atribuir a organizaciones supranacionales mediante tratados, el ejercicio de las competencias necesarias para llevar a cabo estos procesos de integración. Dentro de las políticas de integración y unión con Latinoamérica y el Caribe, la República privilegiará relaciones con Iberoamérica, procurando sea una política común de toda nuestra América Latina. Las normas que se adopten en el marco de los acuerdos de integración serán consideradas parte integrante del ordenamiento legal vigente y de aplicación directa y preferente a la legislación interna»
La disposición antes citada propicia la consolidación del proceso de integración de la Comunidad Andina y de los demás acuerdos de integración económica de los cuales Venezuela es partícipe. Con la inclusión de esta norma los constituyente reconocieron que la integración es un proceso necesario e irreversible ante las nuevas realidades del entorno internacional.
Ello es especialmente importante en nuestro país, donde no obstante haberse suscrito un acuerdo de integración, en varias ocasiones el Congreso de la República insistió en que las decisiones de los órganos comunitarios requerían su autorización expresa para que tuvieran validez dentro de la República. En ese sentido, la bondad de la nueva norma constitucional se encuentra en la posibilidad efectiva de que las normativas del ordenamiento jurídico supranacional puedan incorporarse directamente en el sistema jurídico interno, como ocurre en los esquemas comunitarios más avanzados (i.e. Unión Europea).
4.2. Régimen monetario
La Constitución elevó a rango constitucional al Banco Central de Venezuela[45]. La constitucionalización de los bancos centrales ha encontrado su razón de ser en la necesidad de garantizar su autonomía a largo plazo para hacerlo menos vulnerable a presiones externas o cambios a nivel legislativo, que puedan trastocar la autonomía que dichos entes requieren para llevar a cabo eficientemente sus funciones.
En tal sentido, se prevé que las competencias monetarias del Poder Nacional serán ejercidas de manera exclusiva y obligatoria por el Banco Central de Venezuela, a quien se le reconoce autonomía para la formulación y el ejercicio de las políticas de su competencia y la ejecución de sus funciones en coordinación con la política económica general (cf. art. 318). Asimismo, se establece como objetivo fundamental lograr la estabilidad de precios y preservar el valor interno y externo de la unidad monetaria y se consagra que para el adecuado cumplimiento de su objetivo, el Banco tendrá entre sus funciones las de formular y ejecutar la política monetaria, participar en el diseño y ejecutar la política cambiaria, regular la moneda, el crédito y las tasas de interés, administrar las reservas internacionales, y todas aquellas que establezca la ley (cf. art. 318).
Ahora bien, el funcionamiento del Banco Central en un sistema democrático impone también el establecimiento de un régimen de responsabilidades y controles. Dicho régimen, sin embargo, debe arbitrarse de tal forma que no menoscabe la autonomía del ente. En el derecho comparado, ello se ha logrado mediante la fijación de mecanismos de rendición periódica de cuentas al Poder Legislativo y el control posterior, por la Contraloría, de la gestión de las operaciones administrativas del Banco, por lo que respecta a la sinceridad de sus gastos y operaciones.
No obstante, el Constituyente de 1999 optó por un control amplio sobre el Banco Central
En efecto, además de disponerse la obligación del Banco de rendir cuenta de las actuaciones, metas y resultados de sus políticas por ante la Asamblea Nacional, se establece la auditoría anual de las cuentas y balances, a cargo de firmas especializadas, seleccionadas por el Ejecutivo Nacional, el control posterior por la Contraloría General de la República, por lo que se refiere a la legalidad, sinceridad, oportunidad, eficacia y eficiencia de la gestión administrativa del Banco, la inspección y vigilancia por el organismo público de supervisión bancaria (Superintendencia de Bancos), la aprobación del presupuesto de gastos por la Asamblea Nacional y la sujeción de las cuentas y balances del Banco a auditorías externas (cf. art. 319).
Los propósitos y objetivos perseguidos con la elevación a rango constitucional del Banco Central de Venezuela se vieron desvirtuados con la inclusión de las regulaciones anteriormente descritas. A la par que le confiere autonomía, ésta es sin embargo menoscabada en forma significativa al preverse un régimen de control que además de escapar del ámbito de un texto constitucional, conspira contra las nociones de autonomía técnica, administrativa, funcional y patrimonial que corresponde por su naturaleza a los Bancos Centrales. De otra parte, se prevén disposiciones sancionatorias, como la remoción del directorio y la aplicación de sanciones administrativas en caso de incumplimiento sin causa justificada del objetivo y de las metas (cf. art. 319) que pertenecen al ámbito del legislador.
No se persigue el establecimiento de un Banco Central que no tenga una responsabilidad visible frente al poder público y la sociedad civil. Por el contrario, el principio de responsabilidad, inherente a todo sistema democrático, tiene plena vigencia en esta materia. En ese sentido, la decisión de otorgar autonomía e independencia al Banco Central debe ir acompañada de mecanismos que permitan el establecimiento de responsabilidades. Sin embargo, dichos mecanismos no deben invalidar esa autonomía, pues de lo contrario se desnaturalizan las funciones del Banco.
4.3. Intervención en la economía del Presidente de la República.
De manera similar a la Co61, se prevé la posibilidad de que el Presidente de la República pueda dictar actos normativos con rango y fuerza de ley[46]. En ese sentido, el artículo 236 de la nueva Constitución establece como atribuciones y deberes del Presidente «Declarar los estados de excepción y decretar la restricción de garantías en los casos previstos por la Constitución» (art. 236, ord. 7°); conforme esta facultad el Presidente de la República se hallaría autorizado a dictar decretos-leyes, es decir regular materias originalmente reservadas al legislador. En segundo lugar, el Presidente queda facultado para «Dictar, previa autorización por una ley habilitante, decretos con fuerza de ley» (art. 236, ord. 8°)[47].
La Constitución de 1961 calificaba de extraordinaria la facultad del Presidente para dictar medidas en materia económica y financiera y establecía que éstas debían ser requeridas por el interés público (cf. art. 190, ord. 8°). No obstante, debe advertirse que aún cuando la Constitución de 1999 no prevé en forma específica dichas restricciones materiales, ésta es mucho más rigurosa en cuanto a los límites formales, materiales y temporales para que la Asamblea Nacional pueda aprobar leyes habilitantes
En efecto, por lo que se refiere a las limitaciones formales, de acuerdo con el nuevo régimen constitucional las referidas leyes deben ser aprobadas por las tres quintas partes de sus integrantes. En segundo lugar, las leyes habilitantes deben «Establecer las directrices, propósitos y el marco de las materias que se delegan al Presidente [...]»; resultaría, por ende, inconcebible una Ley Habilitante en la que no queden expresadas cuales son las materias en las que legislará el Presidente de la República, así como la finalidad y el sentido que tendría dicha actividad legislativa extraordinaria[48].
Por último el referido artículo 203 de la Constitución de 1999 prevé que «Las leyes habilitantes deben fijar el plazo para de su ejercicio», es decir, deben estar limitadas en el plano temporal. El carácter temporal de las potestades legislativas extraordinarias de la República era un elemento que había sido desarrollado por la doctrina que, ante la omisión al respecto de la Constitución de 1961, había destacado que el carácter extraordinaria de la actividad legislativa del Presidente debía aparejar la imposición de limitaciones temporales al ejercicio de dicha actividad[49]. Con la nueva Constitución, dichos límites tienen ahora naturaleza constitucional.
La Constitución Económica comprende el conjunto de normas que contienen las líneas rectoras del régimen económico, consagran los derechos económicos de los ciudadanos y delimitan el ámbito de participación del Estado en la vida económica.
La interpretación de las normas de la CE debe hacerse con base en los principios de la neutralidad política de la Constitución y el principio de subsidiariedad.
La neutralidad política implica la imposibilidad de deducir, de la letra del texto constitucional, modelo económico alguno o una orientación político-económica concreta, en el entendido de que éstas son tareas que están encomendadas al legislador. La neutralidad política persigue que pueda dotarse al estado de un instrumento que, además de dar espacio al legislador para que produzca leyes adecuadas a los requerimientos del grupo social, también pueda convertirse en un instrumento eficaz y predecible para asegurar los derechos fundamentales de los ciudadanos.
El principio de subsidiariedad es el principio rector que justifica la intromisión del Estado en el plano económico. La vigencia del principio de subsidiariedad veda al Estado hacer todo lo que los particulares puedan realizar con su propia iniciativa o industria; en consecuencia, la intervención estatal en la economía debe restringirse exclusivamente a aquellos campos en los que la iniciativa privada sea insuficiente o, a lo sumo, para complementar ésta.
La Constitución consagra los dos principios fundamentales que constituyen la piedra angular del sistema económico liberal: el derecho a la libertad económica y el derecho de propiedad, los cuales son garantizados por el texto constitucional. Sin embargo, no están consagrados como derechos absolutos y se prevé la posibilidad de que puedan ser limitados por razones de interés público o social.
La CE también contiene principios de origen intervencionista, que se imponen coactivamente a los particulares, que justifican ciertas formas de organización económica y de intervención del Estado en la económica. Surgen como un contrapeso a los principios de origen liberal y propenden al establecimiento de un sistema económica sano y equilibrado.
Dentro de estos principios intervencionistas encontramos, las normas constitucionales reguladoras de las relaciones laborales, la prohibición de monopolios, el régimen tributario y, en general, los mecanismos de intervención directa e indirecta del Estado en la economía.
Por último, las competencias económicas especializadas se refieren a un conjunto de cometidos a cargo exclusivamente del Estado y que tienen impacto sobre el régimen económico. Dentro de estas competencias encontramos la planificación, el favorecimiento de la integración, el régimen monetario y los mecanismos de intervención del Presidente en la economía.
[1] La Roche, Humberto, Derecho Constitucional, Vadell Hermanos Editores, Valencia, Venezuela, 1991, p. 156.
[2] Citado en Bermejo Vera, José y otros, Derecho Administrativo Especial, Editorial Civitas, Madrid, 1996, p. 673.
[3] Cf. Velilla, Marco, Reflexiones sobre la Constitución Económica Colombiana en Constitución Económica Colombiana. El Navegante Editores. Bogota, 1996. P. 91.
[4] «La propiedad es el derecho de gozar y disponer libremente de sus bienes y del fruto de sus talentos, industria o trabajo» (Título 1°, Sección Primera, Artículo 12).
[5] «La industria de los ciudadanos puede libremente ejercitarse en cualqueir género de trabajo, cultura o comercio» (Título 1°, Sección Primera, Artículo 13)
[6] Gil Fortoul, José, Historia Constitucional de Venezuela, Tomo II, Madrid, 1967, pp. 70–71.
[7] Su objetivo político circunstancial, fue el de permitir la reelección inmediata del Presidente José Tadeo Monagas y concentrar el poder en el Presidente de la República. Sin embargo, destaca en la historia constitucional venezolana por: i) haber abolido la pena de muerte por delitos políticos y ii) elevado a rango constitucional la abolición de la esclavitud que había sido decretada por ley en 1854, bajo la presidencia del general José Gregorio Monagas. Cfr. Diccionario de Historia de Venezuela. Constituciones de Venezuela. Fundación Polar, p. 1030.
[8] Artículo 97.
[9] «La propiedad es inviolable y sólo por causa de interés público legalmente comprobado puede el Congreso obligar a un venezolano enajenarla previa la justa indemnización» (artículo 108).
[10] «La Nación garantiza a los venezolanos: [...] 8° La libertad de industria, salvo las prohibiciones y limitaciones que exijan el orden público y las buenas costumbres; en consecuencia, queda abolida la concesión de monopolios, y la ley sólo otorgará privilegio temporal de propiedad intelectual de patente de invención, de marcas de fábrica y para construir vías de comunicación no garantidas (sic) ni subvenidas por la Nación ni los Estados» (artículo 22, numeral 8°)
10«Todos pueden dedicarse libremente al comercio o la industria y al ejercicio de cualquier otra actividad lucrativa, sin más limitaciones que las establecidas por esta Constitución y las leyes por razones sanitarias o de seguridad pública. El Estado protegerá la iniciativa privada, pero podrá reservarse el ejercicio de determinadas industrias, explotaciones o servicios de interés público para asegurar el normal funcionamiento de éstos o la defensa o crédito de la Nación, y el derecho de dictar medidas de orden económico para planificar, racionalizar y fomentar la producción, y regular la circulación y el consumo de la riqueza, a fin de lograr el desarrollo de la economía nacional.» (artículo 73, encabezado).
11«Se garantiza a los habitantes de Venezuela: [...] 9°. El derecho de propiedad. En virtud de su función social la propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley, de conformidad con la cual también podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes mediante sentencia firme y pago del precio» (artículo 35, numeral 9°).
[13] « Se garantiza a los habitantes de Venezuela: [...] La libertad de industria y de comercio, conforme a las leyes» (artículo 35,. Numeral 12)
[14] Exposición de Motivos de la Constitución de 1961.
[15] Cf. Papier, J. Ley Fundamental y orden económico en Benda, Maihofer et al. Manual de Derecho Constitucional, Marcial Pons, Madrid, 1996, p. 562
[16] «El constituyente concibió la Ley Fundamental de 1949 como un texto provisional. La determinación constitucional del orden económico y social del pueblo alemán debía quedar reservada a una futura constitución para todos los alemanes; no se quería anticipar lo que en ese momento se fuera a decidir. Por lo demás, también la voluntad de no crear normas programáticas o mandatos constitucionales, sino de establecer un Derecho directamente aplicable y susceptible de entrar inmediatamente en vigor influyó decisivamente en la decisión de los padres de la Constitución de garantizar tan sólo las libertades clásicas» (Papier, Ob. cit. P. 563).
[17] Así lo ha entendido al jurisprudencia del Tribunal Constitucional alemán desde 1954, cuando al debatirse la constitucionalidad de una Ley de ayuda a la inversión hizo referencia a la neutralidad político-económica de la Ley Fundamental, que permite al legislador desarrollar la política económica a su juicio más adecuada, siempre y cuando respete la Ley Fundamental, y, en particular, los Derechos fundamentales. Estos criterios fueron ratificados posteriormente en otra sentencia del Tribunal Constitucional (sobre co-gestión) en la que se concretó la tesis básica predominante en la doctrina juspublicista alemana, de la neutralidad política de la Ley Fundamental: la Ley Fundamental no contiene determinación o garantía de modelo económico alguno, sino que encomienda al régimen económica al legislador, quien decidirá libremente dentro de los márgenes trazados por la Ley Fundamental. (Papier)
[18] Cf. Cassagne, Juan C. La internvención administrativa. Edit. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1996, p. 111.
[19] Del Vecchio, G. Filosofía del Derecho. Edit Bosch. Barecelona, 1963.
[20] Cf. Cassagne, Juan C. Ob. cit. p. 113.
[21] Artículo 96 Co61: «Todos pueden dedicarse a la actividad lucrativa de su preferencia, sin mas limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes por razones de seguridad, de sanidad u otras de interés social.»; Artículo 98 Co61: «El Estado protegerá la iniciativa privada, sin perjuicio de la facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y fomentar la producción y regular la circulación, distribución y consumo de la riqueza, a fin de impulsar el desarrollo económico del país»
[22] El desarrollo de esta materia en Venezuela no ha sido uniforme; algunos textos constitucionales han tenido una marcada orientación liberal, mientras que otros han sido más proclives a facilitar la intervención estatal en la economía. Así, por ejemplo, la Constitución de 1830 -que facilitó el nacimiento de la denominada oligarquía conservadora- promovía el afianzamiento de las libertades económicas y ello se vio reflejado en la promulgación en 1834 de una Ley de Libertad de Contratos que permitía a las partes contratantes pactar libremente cualquier tipo de interés, sin limitación alguna[22]. Sin embargo, la flexibilidad de los postulados económicos de la Constitución de 1830 fomentó el nacimiento de una corriente política-económica completamente distinta: la oligarquía liberal. Tal circunstancia, produjo importantes cambios legislativos que acentuaron el rol intervencionista del Estado. Así, en 1848 la Ley de Libertad de Contratos fue reformada sobre la base de que dicha libertad no debe dañar la igualdad que la ley debe proteger en el ejercicio de todas las industrias. Se llegó incluso en 1849 a sancionar una ley en cuya virtud el Gobierno podía sustituirse en acreencias privadas, pagando tales obligaciones con la emisión de billetes. Ejemplos similares se encuentran en el siglo XX; así, por ejemplo, el proceso de acentuación de las facultades de intervención estatal presentes en las Constituciones sancionadas entre 1901 y 1947 se detuvo con la Constitución de 1953, la cual se limitó a garantizarla libertad de industria y comercio, conforme a las leyes, sin ningún tipo de determinación en relación con el alcance o extensión de ese derecho (cf. art. 35, ord. 12).
[23] La reserva también puede versar sobre bienes del dominio público; en tales casos, el legislador excluye a los particulares del uso de una porción concreta del dominio público, reservándose su aprovechamiento con carácter de exclusividad. Tal situación se presenta, por ejemplo, en materia minera (cf. art. 23 de la Ley de Minas y Decreto N° 2.039), de recursos forestales (cf. art. 65 de la Ley Forestal de Suelos y Aguas), entre otras, en las cuales, los particulares requieren de concesiones para su aprovechamiento.
[24] El artículo 98 de la Co61 utiliza una fórmula similar: «El Estado protegerá la iniciativa privada, sin perjuicio de la facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y fomentar la producción y regular la circulación, distribución y consumo de la riqueza, a fin de impulsar el desarrollo económico del país».
[25] El derecho de propiedad fue previsto en el artículo 99 de la CO61 en los siguientes términos: «Se garantiza el derecho de propiedad. En virtud de su función social la propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general».
[26] La incorporación de la noción de la función social de la propiedad, no es sino la constitucionalización de las finalidades de utilidad pública e interés general que deben fundamentar las limitaciones que se impongan al derecho, se postula el equilibrio entre la protección a la propiedad privada y la sujeción de esta a las limitaciones que imponga la ley con finalidades de utilidad pública e interés general: es la conciliación entre las posturas que propugnan el respeto irrestricto de la propiedad y las que impulsan la concepción social de la propiedad.
[27] Es en la Constitución de 1819 cuando por primera vez se otorga rango constitucional a las limitaciones al derecho de propiedad. En dicha Constitución se estableció que «[N]adie puede ser privado de su propiedad, cualquiera que sea, sino con su consentimiento, a menos que la necesidad pública o la utilidad general probada legítimamente lo exijan. En estos casos la condición de una justa indemnización debe presuponerse [...]» (artículo 15). Se reconoció así que la propiedad no es un derecho absoluto y que tiene límites derivados de la necesidad pública y la utilidad general.
[28] En la Co61 se le otorgó protección a la propiedad industrial e intelectual en el artículo 100 al disponer que «Los derechos sobre obras científicas, literarias y artísticas, invenciones, denominaciones, marcas y lemas gozarán de protección por el tiempo y en las condiciones que la ley señale». Si bien en 1961, esa materia no había adquirido la preponderancia que tiene actualmente, es lo cierto que el constituyente consideró que la protección a los derechos de propiedad industria e intelectual debía formar parte del catálogo de derechos económicos fundamentales. A tales efectos, fue delegada en el legislador la tarea de efectuar un desarrollo legislativo.
[29] En las Constituciones de 1914 y 1922 aparece por vez primera la prohibición de los monopolios. Más adelante, con la Constitución de 1925 se sometió el derecho de libertad de industria a las prohibiciones y limitaciones que exijan el orden público y las buenas costumbres, «[S]in que puedan concederse monopolios para el ejercicio exclusiva de ninguna industria» (cf. art. 32, ord. 8°). Los textos constitucionales sancionados posteriormente en 1928, 1929 y 1931 preservaron esas disposiciones.
[30] A primera vista esta disposición parecía estar dirigida a prohibir las posiciones dominantes dentro del mercado; sin embargo, una interpretación progresiva y las nuevas tendencias en materia de defensa de la competencia, que no atacan las estructuras económicas en posiciones dominantes, sino las conductas abusivas en las que éstas incurran[30], fue la orientación que dicha norma tomó en definitiva y que se dio a la Ley de Promoción y Protección al Ejercicio de la Libre Competencia.
[31] El artículo 97 de la Co61 establecía que «Sólo podrán otorgarse, en conformidad con la ley, concesiones con carácter de exclusividad, y por tiempo limitado, para el establecimiento y la explotación de obras y servicios de interés público»La Constitución de 1947, de la cual es tributaria la de 1961, disponía en su artículo 73 «No se concederán monopolios; pero podrán otorgarse concesiones, con carácter de exclusividad y por tiempo limitado, para fomentar el establecimiento y el desarrollo de obras o servicios de utilidad general, siempre que no envuelvan, directa o indirectamente, la obligación de garantizar intereses o utilidades a los capitales invertidos» (resaltado nuestro). La Constitución de 1945, a pesar de no hacer referencia directamente a la concesión, alude en su artículo 32,8° a la posibilidad de que se otorgaran privilegios temporales, conforme a la ley y por tiempo determinado, para «[E]l establecimiento y la explotación de ferrocarriles, empresas de navegación aérea, canalización, tranvías, fuerza hidráulica, líneas telefónicas o telegráficas, cuando tales obras se lleven a cabo o se instalen a costa del concesionario, sin garantizarles proventos ni subvenirlas la Nación». Disposiciones similares a ésta aparecen el las Constituciones de 1935 (artículo 32, 8°), 1929 (artículo 32,8°) y 1928 (artículo 32,8°).
[32] “La experiencia demuestra que son mayores las posibilidades de estimular el crecimiento económico y reducir la pobreza si el gobierno actúa a modo de complemento del mercado, mientras que ocurren fracasos trágicos si se actúa en pugna con el mercado”. Braber B. Conable, Presidente del Banco Mundial, en Prefacio del Informe sobre el desarrollo mundial 1991. La tarea acuciante del desarrollo. Citado por Mariano r. Brito y Carlos E Delpiazzo Derecho Administrativo de la Regulación Económica, Universidad de Montevideo, Montevideo, 1998, p. 21
[33] El Consejo Nacional de Planificación y Coordinación de Políticas públicas es presidido por el Gobernador e integrado por los Alcaldes, los directores Estadales de los ministerios y representación de los legisladores electos por el Estado a la Asamblea Nacional, del Consejo Legislativo, de los concejales y de las comunidades indígenas donde las hubiera.
[34] El Consejo Local de Planificación Público será presidido por el Alcalde e integrado por los concejales, los Presidentes de las juntas Parroquiales y representantes de organizaciones de vecinos y otras de la sociedad organizada.
[35] Caballero Sierra, G y Anzola Gil, M. Teoría Constitucional. Editorial Temis, Bogotá, 1995, p. 318-319.
24 En efecto, el artículo 122 de la Constitución de 1961 delegaba en el legislador el establecimiento de la carrera administrativa mediante las normas de ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro de los empleados de la Administración Pública Nacional, y su incorporación al sistema de seguridad social. Con base en esta disposición constitucional, fue dictada la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, que constituyen el estatuto general de los funcionarios públicos.
[37] Se incorporó por primera vez en 1819, el principio de distribución de las cargas públicas, al disponerse que «[...] la sociedad tiene derecho para exigir de cada ciudadano las contribuciones, subsidios, cargas e impuestos que la representación nacional crea necesarios para los gastos públicos [...]» (Título 1°, Sección Segunda, Artículo 7°).
[38] Cf. Villegas, H. Curso de finanzas, derecho financiero y tributario, 5ta Ed., Edit. Depalma, Buenos Aires, 1992, p. 230
[39] En la organización política del Estado, la Constitución efectúa la repartición de competencias tributarias entre los entes que la integran, ya directamente en su propio texto, o ya indirectamente autorizando o delegando a la ley para que la haga. En el primer caso, la Constitución atribuye esa competencia a la República, a los Estados y a los Municipios; de ahí que las potestades tributarias atribuidas a tales entes constituyen una categoría denominada potestades tributarias originarias. En el segundo caso, las atribuidas por la ley, autorizada o delegada por la Constitución, comprenden las potestades tributarias derivadas.
El ejercicio de la potestad tributaria tiene básicamente dos limitaciones. La primera está representada por las materias en que cada uno de los entes público-territoriales puede ejercer su respectiva competencia tributaria sin invadir la de otro u otros, y la segunda, la capacidad contributiva, que debe informar el sistema tributario, cuya valoración corresponde hacer al Legislador, no solo materialmente, sino también jurídicamente.
[40] Cf. Sentencias de la CSJ/SPA del 05.10.70 (CANTV) y del 11.06.81 (CORPOZULIA).
[41] Desde el punto de vista de los concesionarios y otros contratistas de la Administración Nacional y estadal, dicha norma conspira contra la función de coordinación que debe ejercer el Poder Nacional, mediante ley, de todos los poderes tributarios y contra la idea de un Sistema Tributario integrador de la multiplicidad de tributos (cf. Brewer Carías, Allan, Debate Constituyente, T. III, Fundación de Derecho Público; Caracas, 1999, pp. 74-75).
[42] La Constitución de 1961 estableció la división de la potestad tributaria entre los distintos niveles político-territoriales existentes con un modelo eminentemente centralista. Las entidades federales fueron dejadas prácticamente sin poderes tributarios originarios y se les asignó, únicamente, una potestad tributaria residual de poca significación práctica. Tal circunstancia condujo a la creación de una relación de dependencia entre los Estados y el Poder Nacional, quien en promedio suministra más del 90% del financiamiento del gasto de los gobiernos de los Estados. Fue mediante la Ley de Descentralización que se concretó la posibilidad de transferir a los Estados la potestad de establecer tributos en materia de papel sellado; tasas por uso de carreteras, puentes, autopistas, puertos, aeropuertos y contribuciones por la explotación de minerales no metálicos. De otra parte, La falta de fuentes regulares de ingresos por concepto de tributos también ha tenido efectos perniciosos a nivel de las entidades municipales quienes, en muchos casos, abusando de sus potestades tributarias, han dictado ordenanzas -abiertamente inconstitucionales- para el cobro de tributos reservados al Poder Nacional y han regulado tributos municipales en violación de los principios de no confiscación y de progresividad.
[43] Cfr. De León, Ignacio, Reflexiones para una reforma del sistema económico en la Constitución en La CE. p. 51.
[44] La génesis de tal norma se encuentra en el artículo 119 de la Constitución de 1864, que preveía que «El Ejecutivo tratará con los gobiernos de América sobre pactos de alianza o confederación». La referida disposición se repitió en las constituciones posteriores y desapareció en la 1901.
[45] No puede calificarse como una omisión del constituyente la falta de un desarrollo más acabado del régimen monetario. No fue sino hasta hace poco más de diez años que el tema comenzó a debatirse en foros constitucionales. En tal sentido, algunos países como Chile, México, Colombia y Filipinas aprovecharon sus procesos de reforma constitucional para regular el régimen monetario y otorgar rango constitucional a sus bancos centrales, a fin de garantizar, a largo plazo, la autonomía e independencia de estos entes y para especializar sus funciones restringiéndolas al logro de un objetivo primario: el control de la inflación.
[46] De acuerdo con la Co61 dicha facultad extraordinaria podía ser ejercida cuando: (i) se produjera una suspensión o restricción de garantías constitucionales (art. 190, ord. 6°), Co61) (ii) el Congreso autorizara al Presidente para dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera (art. 190, ord. 8°, Co61) y (iii) cuando en caso de urgencia comprobada y durante el receso las cámaras legislativas, la Comisión Delegada autorizara al Presidente para la creación, modificación o supresión de servicios públicos (art. 190, ord. 11 Co61).
[47] La posibilidad de que el Presidente pueda dictar actos normativos de primer grado aparece en la Constitución de 1909, cuando por primera vez, se autorizó la intervención directa del Estado en actividades económicas de interés general, al facultar al Ejecutivo para que reglamentara el servicio de correos, telégrafos y teléfonos federales (cf. art. 14, ord. 14). Más adelante, en la Constitución en 1945, se otorgó al Congreso la facultad de autorizar al Presidente para «Dictar determinadas y precisas facultades extraordinarias destinadas a proteger la vida económica y financiera de la Nación, cuando la necesidad o la conveniencia pública lo requieran» (artículo 104, numeral 29). Con dicha norma, por primera vez se abrió la vía para que el Presidente de la República ejecutara actividades normativas de primer grado –decretos-leyes- e impusiera restricciones, controles y limitaciones a los derechos económicos.
[48] No obstante, es oportuno señalar que a pesar del carácter extraordinario que se reconocía a la facultad del Presidente para dictar decretos-leyes, es lo cierto que durante la vigencia de la Constitución de 1961 ésta pareciera haber sido la regla y en la práctica ha servido al Ejecutivo para introducir reformas en el sistema económico y sentar las bases para la ejecución de un programa económico. Así, fue normal durante los últimos 5 quinquenios que el Ejecutivo solicitara al Congreso que dictara una Ley Habilitante que permitiera al Presidente legislar en materia económica mediante decretos; de esa forma fueron dictadas leyes dirigidas a regular el régimen tributario, la hacienda pública, las relaciones laborales y las relaciones económicas.
[49] Cf. Andueza Acuña. José Guillermo, Las Potestades Normativas del Presidente de la República en Estudios sobre la Constitución, T. IV, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1979.