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Timestamp: 2019-01-19 04:34:38
Document Index: 144435531

Matched Legal Cases: ['artículo 4', 'artículo 169', 'artículo 93', 'artículo 63', 'artículo 674', 'artículo 63', 'artículo 141', 'artículo 29', 'artículo 142', 'artículo 80']

﻿ Sentencia 2005-00055 de octubre 134 de 2010
SENTENCIA 2005-00055 DE 14 DE OCTUBRE DE 2010
CONTENIDO:BIEN DE USO PÚBLICO. ADVERTIDA LA CALIDAD DE BIEN DE USO PÚBLICO SE DESCALIFICA SU DESTINACIÓN COMO PLAZA DE MERCADO PARA PODERLO ENAJENAR, PARA ASÍ PROCEDER, DEBE DE MANERA INMEDIATA, DESTINAR OTRO BIEN DE CARACTERÍSTICAS EQUIVALENTES PARA QUE CUMPLA ESA FUNCIÓN, CUANDO ESO NO SUCEDE, SE DESCONOCE LA AUTORIDAD CONSTITUCIONAL Y LEGAL, CONSTITUYENDO UNA IRRESPONSABLE DISIPACIÓN DE LOS BIENES DE LA COMUNIDAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:BIEN DE USO PÚBLICO, ACTOS DEL CONCEJO MUNICIPAL, PLAZA DE MERCADO
REVISTA TUTELA N°:134 DE FEBRERO DE 2011, PG.252
Sentencia 2005-00055 de octubre 134 de 2010
Radicación número: 50001-23-31-000-2005-00055-01(AP)
Actor: Orlando Hernández Mora.
7.1. Las acciones populares - Finalidad y procedencia. Las acciones populares tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas. Se caracterizan por poseer un carácter altruista pues mediante su ejercicio se busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico para la rápida y sencilla protección de los referidos derechos, cuya amenaza o vulneración, así como la existencia del peligro, agravio o daño contingente, deben probarse necesariamente para la procedencia del amparo.
Resulta así claro que mientras no se haya producido su reconocimiento legal, no se puede considerar que un interés determinado, así tenga carácter general, revista la naturaleza de colectivo; por consiguiente, solo será derecho colectivo susceptible de ser amenazado o vulnerado por la acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares, aquél que, reuniendo las características propias del interés colectivo, esté reconocido como tal por la ley, la constitución o los tratados internacionales.”.
7.3. El caso bajo estudio.
El actor le atribuye al Municipio de Villavicencio (Meta) y a la Empresa de Desarrollo Urbano de Villavicencio – EDUV la vulneración de los derechos colectivos previstos en los literales b), d) y e) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, toda vez que la Policía Nacional, por instrucciones del alcalde, ingresó a la Plaza San Isidro impidiendo el uso, goce, utilización y la destinación del espacio público del inmueble donde funciona el mercado, sin expedir ningún acto administrativo que desafecte su servicio público o extinga la destinación del bien. Por ello, mediante el ejercicio de la acción popular pretende que se restablezca disfrute y destinación del espacio público de dicha plaza.
De los artículos 63, 72, 82, 102 y 332 de la Constitución Política se deduce que se consideran bienes de dominio público, los destinados al desarrollo o cumplimiento de las funciones públicas del Estado o los que están afectados al uso común.
Los primeros, es decir, los patrimoniales o fiscales, también conocidos como propiamente estatales, pertenecen a una persona jurídica de derecho público de cualquier naturaleza y de esta manera general están destinados a la prestación de las funciones públicas o de los servicios públicos, su dominio corresponde al Estado “pero su uso no pertenece generalmente a los habitantes”, es decir, el Estado los posee y los administra de manera similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad.
Por su parte, los bienes de uso público universal, igualmente conocidos como bienes públicos del territorio, son aquellos cuyo dominio resulta también del Estado pero su uso pertenece a todos los habitantes del territorio y están a su servicio permanente. Como ejemplo de ello se relacionan las calles, plazas, parques, puentes, caminos, ejidos, etc. A partir de tales características se impone que ninguna entidad estatal tiene sobre ellos la titularidad de dominio equivalente a la de un particular, lo anterior por estar destinados al servicio de todos los habitantes. Sobre ellos el Estado ejerce básicamente derechos de administración y de policía, con miras a garantizar y proteger su uso y goce común, por motivos de interés general.
La diferencia entre los bienes de uso público y los bienes fiscales ha estado tradicionalmente apoyada en el régimen jurídico que ostentan cada una de esas clases de bienes: el derecho público para los bienes de uso público y el derecho privado para los bienes fiscales, en éste último caso existe una asimilación de la propiedad de las entidades públicas sobre el bien a la propiedad que tienen los particulares sobre sus propios bienes, como se anotó.
Se ha precisado en reiteradas oportunidades(1) que si bien la progresiva ampliación del derecho administrativo ha generado que se pierda la nitidez de la frontera entre el derecho público y el derecho privado como criterio diferenciador de esas dos clases de bienes, también lo es que cada día aumenta la aplicación de normas de derecho público a los bienes de carácter fiscal, resaltando que los bienes de uso público se caracterizan por estar fuera del comercio y por ser inalienables, inembargables e imprescriptibles.
La jurisprudencia ha sido consecuente con tal consideración desde ya hace más 60 años. En efecto, la honorable Corte Suprema de Justicia en sentencia de 26 de septiembre de 1940, expuso que “los bienes del Estado son o de uso público o fiscales. Los bienes de uso público lo son por naturaleza o por el destino jurídico; se rigen por normas legales y jurídicas especiales, encaminadas a asegurar cumplida satisfacción en el uso público”.
En lo atinente a las plazas de mercado, la Sala estima necesario hacer dos precisiones, la primera relacionada con la naturaleza de la actividad y, la segunda, referente a los bienes en los cuales se presta el servicio.
i) La actividad de las plazas es un servicio público
Es incuestionable que la actividad de las plazas de mercado constituye un servicio público del orden municipal, tanto por determinación de la Ley como por reconocimiento jurisprudencial.
Justamente, desde el punto de vista legal, se ha precisado que ello se desprende tanto del numeral 15 del artículo 169 del Código de Régimen Político y Municipal que hoy corresponde al numeral 10 del artículo 93 del Código de Régimen Municipal, como de los artículos 365 y siguientes de la Constitución Política de 1991.
Desde el punto de vista jurisprudencial, son múltiples las providencias que lo han reconocido, como es el caso de las siguientes: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Expedientes 3026, 9 de noviembre de 1979, Consejero Ponente: Dr. Jacobo Pérez Escobar; 959, 24 de julio de 1990, Consejero Ponente: Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez; 3944, 25 de enero de 1996, Consejero Ponente: Dr. Ernesto Rafael Ariza; 5303, 6 de julio de 2000, Consejero Ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa; Corte Constitucional, sentencia de junio 23 de 1993, Rad. T-9472, Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
ii) Los bienes inmuebles en los cuales se presta el servicio de plaza de mercado son bienes de uso público
Como bien se ha señalado, las plazas de mercado se han entendido como una especie de las plazas enunciadas en los artículos 674 y 1005 del Código Civil, esto es, son bienes de uso público cuando son propiedad del Estado, en especial de los municipios. De modo que el género es la plaza y la especie es la plaza de mercado, por consiguiente una y otra están revestidas de las características de los bienes de uso público, tales como:
— Que sea del dominio o propiedad del municipio.
— Que exista afectación del mismo al uso público, ya sea formal o de hecho.
Además, las mismas se encuentran cobijadas por los atributos propios de dichos bienes, como son la inembargabilidad, inenajenabilidad e imprescriptibilidad, consagrados en el artículo 63 de la Constitución y en el mencionado artículo 674.
Igualmente, se ha sostenido que para que una plaza de mercado pueda considerarse como bien de uso público, debe estar destinada a la realización de actividades de expendio o venta de víveres o productos de primera necesidad, según se deduce de los artículos 1º y 2º del Decreto 929 del 11 de mayo de 1943, y de la interpretación que ha realizado del mismo la Corte Constitucional en diferentes providencia, en especial en el proceso T-238 de 1993.
La forma de institucionalizar un bien como de uso público depende de dos eventos: a) si es natural, como los ríos o las playas, o b) si es artificial, precisamente, como las plazas de mercado, sobre todo cuando se presta el servicio en recintos cerrados o edificios. En este evento, esto es, en el caso de bienes artificiales, que es el que interesa en el sub lite, se tiene que para que adquiera la categoría de bien de uso público, se requiere su afectación al uso público, la cual consiste en la manifestación de voluntad del Estado, a través de la autoridad competente, por medio de la cual incorpora al uso o goce de la comunidad.
Esa declaración de voluntad puede presentaras de manera formal, es decir, a través de un acto jurídico, o de hechos o comportamientos que indiquen de manera inequívoca la decisión de consagrar el bien de uso público, verbigracia la inauguración de una obra y darla como abierta al público.
Así, la adscripción de un bien a la prestación de un servicio público no determina por sí misma su calidad de bien de uso público, toda vez que esta última se encuentra ligada fundamentalmente al uso del bien por parte de todos los habitantes de un territorio.
Al respecto, se tiene que si bien otros regímenes jurídicos como el Francés reconocen el carácter de bienes de uso público aquellos afectados a un servicio público, también lo es que en Colombia el legislador adoptó el criterio romano(2), en el sentido de calificar el dominio público por el hecho de la utilización a que están destinados los bienes. Es así como la plurimencionada disposición —art. 674— dispone que “se llaman bienes de aquéllos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión o bienes públicos del territorio”.
Entonces, la calidad de bien de uso público depende de dos factores: a) que sean construidos en terrenos pertenecientes a una entidad de derecho público y b) que sean destinados al uso común de los habitantes.
En el caso de la Plaza de Mercado San Isidro, está probado dentro del proceso que el inmueble donde funciona pertenece a una entidad de derecho público denominada Empresas Públicas de Villavicencio y que dicho inmueble está destinado al uso común.
En efecto, se corroboró del acervo probatorio allegado al plenario que el terreno fue adquirido por el Municipio en virtud de la permuta realizada con la Intendencia en los años 50, lo anterior con el fin de destinarlo a la construcción de un mercado público que sustituyera al de “Villa Julia” que presentaba graves problemas de infraestructura.
Para esos efectos, el Concejo Municipal dispuso el aporte del predio a la sociedad Plaza de Mercado de Villavicencio, creada con esa finalidad a través escritura de 1960. Sociedad que fue disuelta y liquidada en el año de 1963, logrando la restitución del inmueble a la propiedad del municipio, esto es, a través de la escritura pública 1294 del 16 de octubre de 1963 – compraventa: valor acto: $ 689.489 (fls. 237. cdno. 1).
El 25 de abril de 1966, mediante escritura pública 514, el Municipio de Villavicencio transfirió a favor de las empresas públicas “el dominio y la posesión que tiene sobre el lote de terreno, construcciones, y anexidades, situado en la Urbanización San Isidro y que forma la manzana comprendida dentro de las carreras 24 y 25 y las calles 16 y 16ª” (fls. 393 y 394, cdno. ppal).
En consecuencia, a la fecha la propiedad del bien se encuentra radicada en cabeza de una entidad de naturaleza pública – Empresas Publicas de Villavicencio.
Ahora, el inmueble citado, por su naturaleza de plaza de mercado, como por los diferentes documentos y manifestaciones de las partes, es un predio abierto al público que se encuentra destinado a prestar el servicio a la población de Villavicencio.
Según se desprende del plenario, la actividad que se ha venido realizando por más de 40 años es la de comercialización de artículos de primera necesidad.
A lo anterior se agrega el tratamiento que frecuentemente se le ha dado al mismo por parte del municipio, del concejo e incluso por la propia jurisprudencia constitucional al resolver casos relacionados con la protección de los derechos e intereses colectivos de la población del departamento del Meta(3).
El propio Tribunal Administrativo del Meta, a través de su Sala Plena, con ocasión de la demanda en ejercicio de la acción de nulidad contra el Acuerdo 28 de 1992, expedido por el Concejo Municipal de Villavicencio, a través del cual se otorgó la facultad al alcalde municipal para enajenar el bien donde se encuentra ubicada la Plaza de Mercado San Isidro, consideró lo siguiente(4):
“Examinado el acto acusado, encuentra el tribunal, como primera medida, que el concejo, advirtiendo la calidad de uso público del mercado de San Isidro le descalifica su destinación como plaza de mercado para poderlo enajenar, pero olvida que para así proceder, debe de manera inmediata, destinar otro bien de características equivalentes para que cumpla esa función, cuando eso no sucede, como acá aconteció, se desconoce la autoridad constitucional y legal, constituyendo una irresponsable disipación de los bienes de la comunidad.
Pero no se detuvo el concejo en la voluntad de vender, sino que bajo el calificativo de inversión social, destinaba el valor de la enajenación o venta para amortizar el precio de locales que los vendedores minoristas, en propiedad, debían adquirir en una central de abastos, cuando ordena erradicarlos de sus puestos en la plaza San Isidro: obviamente así entendido el bien de uso público se diluía con el único objetivo de beneficiar el patrimonio particular.
Se vislumbra un torcido interés particular, no en beneficio de los vivanderos, que por decisión de autoridad debían trasladarse con todo y su comercio y además comparar locales al mercado de propiedad privada a donde se les ordenaba se mudaran.
Se evitó en este proceso el saqueo desvergonzado de los bienes de dominio público, más no sobra advertir que así se hubiera ejecutado la decisión del concejo, quedaba pendiente y mancillando cualquier transacción, la inalienabilidad e imprescriptibilidad que protege los bienes indicados en el artículo 63 de la Constitución Nacional, de los cuales las Plaza de Mercado San Isidro de Villavicencio, hace parte” (negrillas de la Sala).
Incluso, dentro de la sentencia recurrida en este proceso, uno de los magistrados de la Sala de Decisión del Tribunal del Meta aclaró su voto porque, a su juicio, aún cuando comparte la decisión de fondo no está de acuerdo con la motivación, pues dice que ya el tribunal en la época en que sus decisiones eran de Sala Plena, había manifestado sin objeción alguna que el predio que ocupaba la Plaza de Mercado San Isidro era por destinación un bien de uso público, razón por la cual no entiende porque ahora se quiera manifestar lo contrario, menos aún cuando el Municipio de Villavicencio al contestar la demanda y posteriormente en su alegato de conclusión es puntual en expresar que, según el Decreto 7º de 2005, los inmuebles donde se encontraban las plazas de mercado San Isidro y Siete de Agosto, son bienes de uso público destinadas al uso común de los habitantes de Villavicencio.
En consecuencia, la Sala considera que el inmueble en el cual se prestaba el servicio público de mercado en la Plaza de Mercado San Isidro en la ciudad de Villavicencio, es un bien de uso público y no un bien fiscal de las empresas públicas del municipio, como lo consideró el juez de instancia.
De otro lado, en cuanto a la amenaza o vulneración del derecho colectivo a la utilización y defensa de los bienes de uso público, la Sala no lo encuentra transgredido por la siguiente razón:
Con ocasión de la expedición del plan de ordenamiento territorial del año 2000 y de lo ordenado en la sentencia proferida por esta corporación dentro de la acción popular 2002-059, se expidieron las decretos 381 de 2003 y 007 de 2005 a través de los cuales se dispuso la relocalización de los vendedores o comerciantes del lugar.
En efecto, el Decreto 353 de 2000, por medio del cual se adopta el plan de ordenamiento territorial del municipio de Villavicencio, dispone en su artículo 141 lo siguiente:
“Intervenciones estructurantes. Para alcanzar los objetivos territoriales del plan de ordenamiento se consideran acciones estructurantes en la vigencia del norte con relación al sistema de equipamientos:
1. La relocalización del mercado minorista San Isidro en la Plaza Minorista, ampliada y mejorada del 7 de agosto y en la Central minorista de Cemerca.
2. La relocalización de actividades de comercio de escala urbana y regional que hoy funcionan en los alrededores de la Plaza San Isidro hacia el proyecto Central de Mayoristas de los Llanos (Cemall) y la Central de Abastos de Villavicencio Propiedad Horizontal en su parte mayorista (Llanabastos)” (negrillas de la Sala).
El Acuerdo 21 del 4 de septiembre de 2002, por el cual se modifica el plan de ordenamiento territorial del municipio de Villavicencio, prevé en su artículo 29:
“El numeral primero del artículo 142 del plan de ordenamiento territorial del municipio de Villavicencio – Norte quedará así:
1. La relocalización del mercado minorista de las plazas San Isidro y 7 de Agosto a una central minorista que se defina mediante el estudio pertinente” (negrillas de la Sala).
De otra parte, en sentencia del 20 de marzo de 2003, la Sección Primera del Consejo de Estado, con ponencia del consejero Dr. Camilo Arciniegas Andrade, resolvió, entre otros aspectos, lo siguiente:
“ÍNSTASE al alcalde de Villavicencio para que a la mayor brevedad la administración municipal complete el proceso de carnetización de los vendedores ambulantes, adelante las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales que sean necesarias para ejecutar lo apropiado y para incluir en el presupuesto las de la próxima vigencia con miras a asegurar que entre en funcionamiento la central de abastos Cemerca y que se ejecuten los proyectos de reubicación de la plaza de mercado San Isidro y de los vendedores ambulantes, así como la construcción de la plaza minorista en el sector Montecarlo-Ciudad Porfía” (fl. 114, cdno. 1. negrillas y subrayado de la Sala).
También figuran en el informativo fotocopia de los decretos 381 de 2003 (fls. 122 a 126), y 007 de 2005 (fls. 127 a 131), expedidos por la administración municipal de Villavicencio Meta.
En el primero de ellos se ordenó sustituir la Plaza de Mercado 7 de agosto a partir del día 16 de febrero de 2004; reubicar a los comerciantes que allí laboran en la Central de Abastos de Villavicencio; ajustar los permisos, licencias, autorizaciones o contratos de arrendamientos vigentes a las nuevas normas contempladas para la reubicación; y advertir que en caso de no atender esto último, los comerciantes deben ser desalojados. Para adoptar tales decisiones se consideró, entre otras circunstancias, que las plazas de mercado son bienes de uso público, que el plan de ordenamiento territorial ordena dicha relocalización, y que la aludida plaza “se desnaturalizó por la invasión del espacio público interno y externo, por el abandono de los comerciantes en el más alto porcentaje en la utilización de los locales o puestos que aparecen cerrados permanentemente, por la insalubridad peligrosa que se percibe en su interior y exterior, por el caos vehicular y social que allí se arraiga y porque ya no cumple con una verdadera función social”.
En el otro decreto, el 007 de 2005, se adicionó y aclaró la orden de policía impartida en el anterior, incluyendo para los mismos fines a la Plaza de Mercado San Isidro. Para ello se tuvo en cuenta, entre otras consideraciones, las siguientes:
“Que el municipio de Villavicencio de tiempo atrás viene haciendo inversiones en la Central Minorista de Mercado “Cemerca” – Central de Abastos de Villavicencio, con la compra del predio, de locales comerciales y de unos derechos fiduciarios.
Que el proceso de reubicación voluntaria de los comerciantes de ambas plazas de mercado se viene socializando desde el comienzo de esta administración y se agota con la asignación de locales a los comerciantes reubicados.
Que las actividades de comercio en las plazas de Mercado San Isidro y siete de agosto se desarrollan en condiciones precarias de salubridad, generando invasión del espacio público, circunstancias propensas para alterara el orden público en las comunas 1 y 3, y alterando el medio ambiente del sector” (negrillas de la Sala).
Lo anterior evidencia que desde mucho antes del ejercicio de la presente acción popular se tenía prevista la relocalización del comercio existente en la Plaza de Mercado San Isidro en otro lugar inicialmente previsto expresamente en el plan de ordenamiento territorial, cambiándose posteriormente a otro definido mediante los estudios pertinentes según se dispuso al modificar el POT.
Así, pues, la administración municipal obró en cumplimiento de una sentencia proferida por esta corporación en la que se le instó a proceder a la mayor brevedad posible con el proyecto de reubicación de la plaza de mercado San Isidro, decisión judicial que nació en ejercicio de amparo de intereses colectivos, razón por la cual resulta improcedente conceder la protección constitucional en los términos perseguidos por el actor.
En la actualidad y de acuerdo con la información allegada por el ente territorial, con ocasión del requerimiento realizado por el despacho, el inmueble se encuentra desocupado de vendedores. No obra documento alguno del cual se pueda desprender que se ha impedido por el ente territorial su disfrute y, por ende, la satisfacción de las necesidades urbanas y/o la circulación tanto peatonal o vehicular en la zona.
Incluso, revisada la prueba documental existente no se encontró decisión alguna del concejo municipal que haya cambiado la destinación al inmueble.
Así, la Sala considera que ante la inexistencia de omisión o acción de la autoridad pública demandada que pueda considerarse como la causa que atente, amenace o vulnere los derechos o intereses colectivos de la comunidad, pues el recurrente no demostró la forma de la trasgresión actual de los mismos, ni de los hechos alegados con su impugnación, se debe llegar a la misma conclusión de la providencia de instancia.
Ciertamente, la Sala no encuentra dentro del acervo probatorio medio alguno que demuestre los hechos que el actor pretende probar y los cuales sustentan sus pretensiones. El accionante con su actuación, faltó a su deber de aportar los elementos mínimos para demostrar la vulneración a los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la defensa del patrimonio público.
Con fundamento en los análisis precedentes, la Sala confirmará, por otras razones, la sentencia proferida el 12 de julio de 2005, por el Tribunal Administrativo del Meta, en cuanto resolvió negar el amparo de los derechos e intereses colectivos invocados.
1. CONFÍRMASE la providencia apelada, esto es, la sentencia proferida el 12 de julio de 2005, por el Tribunal Administrativo del Meta, por las razones expuestas en la parte motiva.
2. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMÍTASE copia auténtica de ésta decisión a la Defensoría del Pueblo.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 14 de octubre de 2010».
(1) Véase entre otras la sentencia del 24 de julio de 1990. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero Ponente: Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez.
(2) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 25 de enero de 1996. Exp. 3944. Consejero Ponente: Dr. Ernesto Rafael Ariza.
(3) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencias A.P. 583 del 26 de septiembre de 2002. Consejero Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque. A.P. 00245 del 26 de noviembre de 2009. Consejera Ponente: Dra. María Claudia Rojas Lasso.
(4) Tribunal Administrativo del Meta. Sentencia de 10 de junio de 1994. Exp. 3811. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Salinas Escobar.