Source: http://library.fes.de/fulltext/asfo/00801004.htm
Timestamp: 2017-10-20 23:20:11
Document Index: 66225421

Matched Legal Cases: ['§ 85', 'Art. 2', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 27', 'Art. 2', 'Art. 4']

Multikulturelle Einwanderungsgesellschaften in Westeuropa / Axel Schulte. - Teil 5
2. Aufgaben und Erfordernisse spezieller Integrationspolitiken
2.1 Integration der Einwanderungsminderheiten
2.1.1 Abbau des Ausländerstatus und rechtlich-politische Gleichstellung
2.1.2 Soziale Gleichstellung
2.1.3 Gewährleistung gleicher Chancen zur kulturellen Entfaltung
2.2 Steuerung und Integration neuer Zuwanderungen
Die auf Demokratisierung und Integration gerichteten Politiken können speziellen und/oder allgemeinen Charakter haben. [Fn.25: Vgl. dazu auch die Unterscheidung von direkter und indirekter Integrationspolitik bei Hammar/Lithmann 1987, S. 239f. und Werner 1994, S. 96f. Direkte Maßnahmen gehen danach von den besonderen Bedürfnissen der Zuwanderer aus, die spezielle (direkte) Maßnahmen erfordern, um deren Lage und Integration zu verbessern (z.B. durch Sprachunterricht und Wohnungs-, Bildungs- und Beschäftigungsprogramme für Migranten). Die indirekte Integrationspolitik ist demgegenüber ein Element der allgemeinen Sozial-, Wirtschafts- und Bildungspolitik des Aufnahmelandes, die die Migranten weitgehend als gleichberechtigt einbezieht. Bei Vergleichen zwischen Integrationspolitiken sind deshalb sowohl die direkten Maßnahmen als auch die indirekten zu berücksichtigen. Trotz ihrer jeweils unterschiedlichen Orientierung bestehen zwischen beiden Ausprägungen der Integrationspolitik enge Verknüpfungen und wechselseitige Auswirkungen.]
Spezielle Integrationspolitiken sind unmittelbar und in erster Linie auf ein besonderes Politikfeld gerichtet. Im Rahmen der vorliegenden Thematik betrifft dies den Bereich der Migration, in dem sich als zentrale Aufgaben die Integration der Einwanderungsminderheiten und die Steuerung neuer Migrations- und Zuwanderungsprozesse stellen. Bei allgemeinen Integrationspolitiken stehen demgegenüber eher die Probleme und Konflikte im Vordergrund, die die Gesamtheit der Bevölkerung betreffen und somit gesamtgesellschaftliche Dimensionen aufweisen. Im folgenden werden zunächst Aufgaben und Erfordernisse spezieller und im Anschluß daran die allgemeiner Integrationspolitiken näher dargestellt.
Mit dem Übergang vom System der vorübergehenden Gastarbeit" zur dauerhaften Niederlassung werden Prozesse und Politiken der Integration, d.h. der Eingliederung der zugewanderten Personen(gruppen) in die Aufnahmegesellschaften relevant und erforderlich (Entzinger 1990). [Fn.26: Vgl. dazu auch die in (quasi-)amtlichen Dokumenten der Ausländerpolitik in der Bundesrepublik enthaltenen Einschätzungen: „So große Volksgruppen (wie die 4,33 Millionen Ausländer, die sich 1984 in der Bundesrepublik Deutschland aufhielten, A.S.) als Fremdkörper zu betrachten und sich nicht um ihre Eingliederung zu bemühen, wäre töricht und somit politisch gefährlich." (Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung 1985, S. 25) „Integration der rechtmäßig und auf längere Dauer hier lebender Ausländer ist unverzichtbare Voraussetzung für ein gedeihliches Zusammenleben von Deutschen und Ausländern. Sie ist ein Indikator für erfolgreiche Ausländerpolitik." (Günther 1997, S. 15)]
Im Kern geht es dabei um die Verwirklichung von formell und real gleichen Chancen der Teilhabe der Einwanderungsminderheiten an wichtigen Bereichen der Aufnahmegesellschaft (Hammar/Lithmann 1987; Werner 1994, S. 93ff.).
Prozesse der Integration werden - positiv oder negativ - durch eine Vielzahl von Faktoren beeinflußt, die zum einen auf der Seite der Zuwanderer, zum anderen auf der der Aufnahmegesellschaften existieren (können). Zu den zentralen Aufgaben von Integrationspolitiken gehört es, die Hindernisse abzubauen, die die Erreichung des Ziels einer erfolgreichen Eingliederung erschweren. [Fn.27: Vgl. Werner 1994, S. 96f. Dieser Auffassung liegt letztlich die Einschätzung zugrunde, daß „Integration" kein „selbstlaufender Prozeß", sondern „Resultat bewußter Anstrengungen" ist, also besonderer staatlicher Maßnahmen, gesellschaftlicher Initiativen und pädagogischer Prozesse bedarf (Joas 1995, S. 71).]
Im Unterschied zu Sichtweisen, nach denen Integrationshemmnisse vor allem oder ausschließlich auf seiten der Migranten bestehen [Fn.28: So wird in verbreiteten Sichtweisen vor allem unter Verweis auf kulturelle Fremdheiten, kriminelle Verhaltensweisen und politische Radikalität den Betroffenen mangelnde Integrationswilligkeit bzw. -bereitschaft unterstellt (vgl. z.B. DER SPIEGEL 16/1997) oder pauschal von deren Nicht-Integrierbarkeit bzw. vom „Ausländerproblem" gesprochen. Gemeinsam ist diesen Sichtweisen, daß „Integration" in erster Linie als Problem von defizitären Einstellungs- und Verhaltensproblem auf Seiten der Zuwanderer interpretiert wird. Zwar kann und sollte nicht geleugnet werden, daß auch unter Migranten Einstellungen und Verhaltensweisen existieren (können), die Prozesse der Eingliederung behindern. Gleichwohl sollte hierfür nicht die Gesamtheit der „Ausländer" verantwortlich gemacht werden. Zudem muß berücksichtigt werden, daß die als problematisch erachteten Einstellungen und Verhaltensweisen auch durch Erfahrungen der Ablehnung und Diskriminierung von seiten der Mehrheitsgesellschaft beeinflußt sein können. Vor allem ist aber davon auszugehen, daß es sich bei dem Integrationsproblem um ein strukturelles Problem handelt und in dieser Hinsicht zwischen den Migranten auf der einen und den Aufnahmegesellschaften auf der anderen Seite erhebliche Machtunterschiede und soziale Ungleichheiten bestehen. Dieser Sachverhalt wird in der sozialwissenschaftlichen Literatur mit unterschiedlichen Begriffen bezeichnet, z.B. als „Etablierten-Außenseiter-Verhältnis" (Elias/Scotson 1990), „Zentrum-Peripherie-Beziehung" (Kreckel 1992, S. 39ff.), „ethnische Stratifikation" (Fijalkowski 1984) und „(neue) soziale Ungleichheit" (Schäfers 1995, S. 234ff.). Gemeinsam ist diesen Begriffen, daß „Ungleichheit" nicht als natürliches, biologisches oder bloß individuelles Phänomen, sondern als ein soziales Problem interpretiert, in dieser Hinsicht also „stets von gesellschaftlich verankerten Formen der Begünstigung und Bevorrechtigung einiger, der Benachteiligung und Diskriminierung anderer" gesprochen wird (Kreckel 1992, S. 15) und somit auch Veränderungen von sozialen Ungleichheiten für möglich und notwendig gehalten werden.] , ist
eher davon auszugehen, daß für den Erfolg bzw. Mißerfolg von Integrationsprozessen in erster Linie Strukturen und Prozesse auf seiten der Aufnahmegesellschaft entscheidend sind. [Fn.29: Vgl. die zusammenfassende Schlußfolgerung, die Heitmeyer/Müller/Schröder aus ihrer Untersuchung des Verhältnisses von „Desintegration und islamischem Fundamentalismus" bei türkischen Jugendlichen ziehen: „Es sind nicht zuletzt Ausgrenzungs tendenzen in der deutschen Mehrheitsgesellschaft, die identitätsstiftende bzw. -sichernde Abgrenzungs tendenzen bei Teilen der türkischen Migranten befördern. Diese können sich dann auch mit gesellschaftlich riskantem, weil demokratieablehnendem bzw. -gefährdendem religiösen Fundamentalismus und/oder Nationalismus verbinden." (1997a, S. 32) Dieser Befund stimmt überein mit der von Rothermund vertretenen Auffassung, daß die jeweilige Beschaffenheit des „Zentrums" und die damit verbundenen Verhaltensweisen entscheidende Bedeutung für den Ausbruch und die Entwicklung ethnischer Konflikte haben: „Wenn dieses Zentrum kulturell, politisch und wirtschaftlich zugleich stark und offen ist. Karriereaussichten und Arbeitsplätze bietet, so werden Konflikte weitgehend entschärft; ist das Zentrum aber kulturell rückständig, politisch repressiv und wirtschaftlich schwach, so daß es sich nur internen (und/oder externen) Kolonialismus und Diskriminierung erhalten kann, dann werden ethnische Konflikte zunehmen." Diese vielfach gewaltsam ausgetragenen Konflikte würden wiederum die Diskriminierung der betreffenden ethnischen Gruppen begünstigen und so den „Teufelskreis des ethnischen Konflikts" verstärken und gemäßigten Vermittlern den Boden entziehen (Rothermund 1987, S. 179).]
Dementsprechend müssen Integrationspolitiken vor allem darauf gerichtet sein, der sozialen Marginalisierung und strukturellen Desintegration" (Boehning) der Angehörigen dieser Bevölkerungsgruppe entgegenzuwirken und ihnen formell und real gleiche Teilhabechancen in wichtigen Bereichen der Gesellschaft zu sichern.
Für diese Sichtweise sprechen sowohl zentrale gesellschaftspolitische Gesichtspunkte als auch fundamentale rechtliche Normen. [Fn.30: Vgl. dazu insgesamt Schulte 1995, S. 11ff. mit weiterführenden Literaturhinweisen.]
Zu den gesellschaftspolitischen Gesichtspunkten gehören insbesondere die folgenden:
Daueraufenthalt und Inklusion: Da sich in den meisten westeuropäischen Ländern faktisch Einwanderungsprozesse vollzogen haben, ist eine Eingliederung der Immigranten unabdingbar. Von zentraler Bedeutung ist dabei zunächst eine grundsätzliche Anerkennung der dauerhaften Präsenz und der Zugehörigkeit der zugewanderten Bevölkerungsgruppen zu den jeweiligen Aufnahmegesellschaften. Wenn derartige Maßnahmen nicht oder nur in unzureichender Weise durchgeführt werden, so besteht die Gefahr, daß sich Desintegrationsprozesse, Ungleichheiten und Konflikte verschärfen und die gesamtgesellschaftliche Integration gefährdet wird.
Nutzung menschlicher Ressourcen: Unter funktionalen Gesichtspunkten stellen die Zuwanderer Ressourcen dar, die einen positiven Beitrag für die ökonomische, demographische, soziale und kulturelle Entwicklung der Aufnahmegesellschaften leisten (können). Werden die bestehenden sozialen Ungleichheiten und Diskriminierungen nicht vermindert, so wird dieses Humankapital" nur unzureichend genutzt. Zugleich werden damit die sozialen Probleme verschärft, die in den westlichen Ländern aufgrund des Geburtenrückgangs und der Überalterung bereits bestehen. Zudem hat die
Nichtintegration ausländischer Zuwanderer" erhebliche (zusätzliche) Kosten für die Aufnahmegesellschaften zur Folge (vgl. von Loeffelholz/Thränhardt 1996).
Zivilisation: Zivilisation" kann als ein historischer Prozeß verstanden werden, in dessen Verlauf die Individuen sich zunehmend von Fremdzwängen lösen und lernen, ihre Triebe und Affekte selbst zu regulieren, Gewalttätigkeit und Gewaltbereitschaft abzubauen, die Sitten und Umgangsformen zu verfeinern und Mitgefühl mit anderen Menschen in relativer Unabhängigkeit von deren Gruppenzugehörigkeit zu empfinden (Elias 1992). Unter diesem Gesichtspunkt stellen Formen und Mechanismen der sozialen Desintegration Elemente der Entzivilisierung", dagegen gerichtete Maßnahmen demgegenüber Schritte zum historischen Zivilisationsprozeß dar.
Die Notwendigkeit von Politiken einer vorbehaltlosen und dauerhaften Integration" (Kühn 1979, S. 3) ergibt sich darüber hinaus auch und insbesondere aus rechtlichen Normen, die als verpflichtende Leitbilder vor allem für staatliche Integrationspolitiken besondere Relevanz haben - und zwar unabhängig davon, ob und in welchen Formen Integrations-"Defizite" bei Angehörigen der Einwanderungsminderheiten bestehen. Dazu sind insbesondere die folgenden Grundsätze zu zählen:
Menschenwürde, Menschenrechte und Rechtsstaatsprinzip: Nach dem Grundsatz der Menschenwürde hat jeder Mensch eine angeborene und unverlierbare Würde; diese Eigenschaft macht seine Persönlichkeit aus und kommt in der Fähigkeit zur Selbstbestimmung und Selbstgestaltung in der Koexistenz mit anderen Menschen zum Ausdruck. Diese Würde, die vor allem Einzelpersonen zukommt, aber auch auf Personengruppen bezogen werden kann, darf weder von staatlicher noch von nichtstaatlicher Seite angetastet werden. Für staatliche Gewalten enthält das Prinzip der Menschenwürde eine zweifache Verpflichtung: erstens die Verpflichtung zu einem negativen Verhalten, d.h. zur Unterlassung jeder Beeinträchtigung der Würde, und zweitens das Gebot eines positiven Handelns in den Fällen, in denen die menschliche Würde durch nicht-staatliche Akteure beeinträchtigt oder bedroht wird. Mit der rechtlichen Verankerung dieses Leitbildes geht ein Bekenntnis zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten und eine Bindung der staatlichen Gewalten an diese Rechte einher. Diese Unterwerfung der gesamten Staatsgewalt unter das (demokratisch zustandegekommene) Recht stellt den Kern des Rechtsstaatsprinzips dar.
Gleichheitsgrundsatz, Diskriminierungsverbote und Sozialstaatsprinzip: Der Gleichheitsgrundsatz bedeutet in allgemeiner Form, daß vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich behandelt werden dürfen, es sei denn, daß eine Differenzierung sachlich gerechtfertigt ist. Darüber hinaus erfordert der Gleichheitsgrundsatz in bestimmten Bereichen eine formale (egalitäre) Gleichstellung. Dies gilt insbesondere auch für die Personenmerkmale, die einem Diskriminierungsverbot unterliegen und damit als rechtlich nicht differenzierungsfähig angesehen werden. Der Gleichheitsgrundsatz und das Diskriminierungsverbot werden auf verschiedenen rechtlichen Ebenen, insbesondere im Völkerrecht, im Europarecht und im Verfassungsrecht formuliert; damit sind für staatliche Institutionen jeweils bestimmte Verpflichtungen verbunden, gegen Formen der Diskriminierung allgemein und die von Wanderarbeitern bzw. Immigranten im besonderen vorzugehen, diese in bestimmten Bereichen gleichzustellen oder ihnen gewisse Mindestrechte zu gewähren. Der Sozialstaatsgrundsatz enthält schließlich für staatliches Handeln die allgemeine Verpflichtung, die gesellschaftliche Entwicklung nicht dem freien Spiel der (Markt-)Kräfte zu überlassen, sondern die Bedin-
gungen für ein menschenwürdiges Leben zu schaffen und für eine gerechte und ausgeglichene Gestaltung der gesellschaftlichen Verhältnisse zu sorgen.
Demokratie und Demokratisierung: Die demokratische Staatsform basiert auf dem Grundsatz der Volkssouveränität, wonach sich alle Staatsgewalt vom Willen des Volkes" herleitet. Dieses umfaßt grundsätzlich die Gesamtheit der in einem bestimmten Territorium dauerhaft ansässigen, rechtlich mündigen Bürger; diese sollen auf der Basis von rechtlicher Gleichheit und politischer Freiheit ihre Interessen und ihren politischen Willen artikulieren und organisieren können. Dynamisch verstanden enthält das demokratische Prinzip auch die Vorstellung, eine Kongruenz zwischen den Inhabern politischer Rechte und den dauerhaft einer staatlichen Herrschaft Unterworfenen, also auch den länger im Inland lebenden Migranten herzustellen und so die politische Partizipation wie auch die gesellschaftliche Integration zu gewährleisten. [Fn.31: Nach Hufen leisten die politische Teilhabe und die Legitimation staatlicher Gewalt durch Wahlen - als zentrale Bestandteile der demokratischen Verfassung neben dem Grundrechtsschutz - einen wesentlichen Beitrag zur Integration der Zugewanderten in die Gesellschaft. „Politische Teilhabe im allgemeinen Sinne bietet die Möglichkeit, Angehörige fremder Kulturen über einen bloßen Minderheitenschutz hinaus in das öffentliche Leben einzubeziehen und ihnen die Artikulation ihrer Interessen in einem für sie schwierigen Umfeld zu ermöglichen." (Hufen 1994, S. 127)]
In dem Maße, wie es Integrationspolitiken gelingt, die in der jeweiligen Aufnahmegesellschaften bestehenden Hemmnisse und Hindernisse der Eingliederung der Angehörigen der Einwanderungsminderheiten abzubauen [Fn.32: Vgl. die Interpretation des Integrationsbegriffs in dem „Bericht über die Lage der Ausländer in der Bundesrepublik Deutschland": „Der Gedanke der Integration ist die Leitidee aller Maßnahmen und Schritte, die die Situation der Migrantinnen und Migranten in der Bundesrepublik verbessern sollen." (Beauftragte der Bundesregierung für die Belange der Ausländer 1995, S. 49)] , können sie auch zur Demokratisierung und Integration auf der gesamtgesellschaftlichen Ebene beitragen. Dies soll im folgenden für den politischen, sozialen und kulturellen Bereich konkretisiert werden. [Fn.33: In den westeuropäischen Ländern existieren unterschiedliche Typen der Integrationspolitik, die wiederum maßgeblich durch die in den jeweiligen Ländern vorherrschenden politischen Kulturen geprägt sind (Oberndörfer/Berndt 1992, S. 27ff.). Allerdings lassen sich neben Unterschieden auch Konvergenztendenzen feststellen, so z.B. Tendenzen der Annäherungen zwischen „multikulturell" und „monokulturell" orientierten Integrationspolitiken (Werner 1994, S. 44).]
Mit den Immigrationsprozessen sind in einem quantitativ erheblichen Maße neue Bevölkerungsgruppen entstanden, deren Angehörige zwar dauerhaft im Lande sind, vielfach aber nicht über die Staatsangehörigkeit des Aufnahmelandes verfügen und sich somit in dem besonderen Ausländerstatus befinden. Als Nicht-Staatsangehörige sind sie zwar nicht rechtlos, da auch für sie in verschiedener Hinsicht gleiche Rechte, insbesondere die Menschenrechte sowie Ansprüche auf wirksamen Rechtsschutz gelten. [Fn.34: Hufen (1994, S. 128) weist zusätzlich darauf hin, daß den Betroffenen im Bereich der Verwaltung Möglichkeiten der Beteiligung im Rahmen des Verfahrens- und Prozeßrechts zur Verfügung stünden.]
Andererseits verfügen sie aufgrund des Fehlens der inländischen Staatsangehörigkeit nicht über die Bürgerrechte. Sie unterliegen somit einer besonderen staatlichen Dispositionsbefugnis und ausländerrechtlichen Sondernormen (Alexy 1994, S. 189f.; Dohse 1981) Damit besteht zwischen dem sozialen Tatbestand der Einwanderung und dem rechtlich-politischen Ausländerstatus ein Spannungsverhältnis, das sich für die Betroffenen in vielfälti-
gen (direkten und indirekten) Benachteiligungen, Diskriminierungen und Verunsicherungen auswirkt und erhebliche gesellschaftliche Konfliktpotentiale in sich birgt. [Fn.35: Vgl. dazu die folgenden, im wesentlichen übereinstimmenden Einschätzungen: „Der Ausländerstatus schließt einen wachsenden Teil der Bevölkerung von staatsbürgerlichen Rechten aus, deren Wahrnehmung nach der grundgesetzlichen Ordnung der entscheidende Integrationsfaktor ist. Er verwehrt den Zuwanderern, ihre Interessen angemessen zur Geltung zu bringen, und blockiert deren Teilnahme am politischen Willensbildungsprozeß." (Alexy 1994, S. 190) „Ausländische Mitbürger leben nach wie vor in einer Situation des 'taxation without representation', aus der bekanntlich in der Geschichte bereits einmal ein politischer Konsens zerbrach." (Hufen 1994, S. 128) „Nicht nur aus Gründen der Menschlichkeit und Gerechtigkeit, sondern auf längere Sicht auch im eigenen Interesse, sollten die europäischen Industriestaaten mit der Verfestigung der Rechtsstellung der Einwanderer der sechziger und siebziger Jahre nicht warten, bis die Kinder und Enkel der Einwanderer einen Antrag auf Einbürgerung gestellt haben. Die ausländischen Arbeitnehmer sind als Arbeitskräfte gekommen. Es zeigte sich, daß es Menschen waren. Wenn sie bleiben, sollte man sie vernünftigerweise öffentlich als vollwertige Mitbürger anerkennen. Aus der jüngsten Geschichte nicht nur Europas können wir lernen, welche Risiken eine langfristige Marginalisierung von Bevölkerungsgruppen einzig und allein aufgrund ihrer Herkunft mit sich bringt." (Groenendijk 1985, S. 79) Vgl. auch ähnliche Feststellungen und Warnungen in dem 1979 veröffentlichten Memorandum des ersten Ausländerbeauftragten der Bundesregierung (Kühn 1979, S. 2). Oftmals wird übersehen, daß die vom Ausländerrecht ausgehenden Verunsicherungen nicht nur die rechtlich-politische Lage der Immigranten betreffen, sondern auch vielfach negative Folgen im Bereich von physischer und psychischer Gesundheit haben (vgl. Zeitschrift für Sozialreform 4/1997). Die genannte Tendenz ist insbesondere für die staatliche Ausländerpolitik in der Bundesrepublik charakteristisch. Insofern wird hier zu Recht von einer diskriminierenden „Institutionalisierung von Unsicherheit" (Melotti) gesprochen. Legitimiert wird dieses Konzept durch das Prinzip, daß die Bundesrepublik „kein Einwanderungsland" sei. So wird in der Ausländerpolitik der Bundesrepublik bei den dauerhaft Zugewanderten (weiterhin) vor allem auf das Fehlen der deutschen Staatsangehörigkeit abgestellt. Da die Möglichkeiten für deren Erwerb aber gleichzeitig sehr restriktiv sind bzw. gehandhabt werden, wird letztlich der Ausländerstatus der Immigranten politisch (re)produziert. Hierbei ist zu berücksichtigen, daß die von staatlicher Seite ausgehende Diskriminierung nicht von vornherein gleichbedeutend ist mit der generellen Unterscheidung zwischen Staatsangehörigen und Ausländern. Diese wird in der Regel als zulässig erachtet, sofern sie nicht willkürlichen Charakter hat, sondern sachlich begründet wird. So wird in westlichen Demokratien im allgemeinen zwischen Menschen- und Bürgerrechten unterschieden. Aufgrund der erfolgten Einwanderungs- und Niederlassungsprozesse wird diese herkömmliche Unterscheidung jedoch fragwürdig. Aus den Grundrechten läßt sich nämlich als Folge dauernden Aufenthalts die Notwendigkeit zunehmender Statusangleichung von Staatsfremden und Staatsangehörigen ableiten. Diese Konsequenz wurde bisher in der herrschenden staatlichen Ausländerpolitik allerdings nur in einer sehr halbherzigen und widersprüchlichen Weise gezogen. So wird einerseits Erfordernissen der Integration zumindest partiell durchaus Rechnung getragen, andererseits wird versucht, die besondere staatliche Dispositionsbefugnis über die „Ausländer" so lange und so weit wie möglich aufrechtzuerhalten, um das, was jeweils als „Belange" oder „Interessen" der Bundesrepublik definiert wird, den (Im-)Migranten gegenüber durchzusetzen. In Anlehnung an Dohse kann dies als spezifische „Logik" der staatlichen Ausländerpolitik in der Bundesrepublik bezeichnet werden. In diesem Zusammenhang fungiert die „Ausländerbehandlung" zugleich als ein „Paradigma für Inländerbehandlung" (Dohse 1981, insbes. S. 231ff. und 412ff.).]
Politische Maßnahmen, die auf eine Verminderung dieses Spannungsverhältnisses und der damit einhergehende Konfliktpotentiale zielen, müssen vor allem die besondere staatliche Dispositionsbefugnis über Ausländer" sowie deren rechtlich normierte sowie institutionell fixierte Ungleichbehandlung abbauen und die rechtlich-politische Emanzipation der Angehörigen dieser Bevölkerungsgruppe fördern: Der 'Wille zur Verfassung' kann und muß auch die Ausländer erfassen, damit hier nicht langfristig ein die Stabilität bedrohendes Potential der 'Nichtdazugehörigen' entsteht." (Hufen 1994, S. 129)
Entsprechende Maßnahmen können an den historischen Prozeß der politischen Demokratisierung anknüpfen [Fn.36: Kennzeichnend für die politische Demokratie im Unterschied zu Formen autokratischer Herrschaft ist nach Bobbio, daß die Befugnis, kollektive Entscheidungen zu treffen oder an ihnen mitzuwirken, einer vergleichsweisen hohen Anzahl von Gruppenmitgliedern zukommt. Prozesse der politischen Demokratisierung beinhalten vor allem, daß sich die Anzahl der Stimmberechtigten fortschreitend vermehrt und so ein Mehr von politischer Gleichheit realisiert wird. Die Ausweitung von politischen Rechten, insbesondere der Übergang vom eingeschränkten zum allgemeinen Wahlrecht und die damit verbundene Ausweitung des Rechts, wenn auch nur indirekt, an der Bildung jener Institutionen teilzunehmen, in denen politische Entscheidungen getroffen werden, stelle somit ein Indiz für die Entwicklung der Demokratie in einem bestimmten Land dar. Mit der Verallgemeinerung des freien und gleichen Wahlrechts und der damit verbundenen Einbeziehung der Nichtbesitzenden, der weniger Gebildeten, der Frauen und jüngerer Bevölkerungsgruppen sei der Prozeß der politischen Demokratisierung an einem Endpunkt angelangt (Bobbio 1988 c, S. 53). Dieser Endpunkt ist nach meiner Auffassung aber wiederum nur als ein vorläufiger zu betrachten, da die Einbeziehung der Immigranten eine neue Herausforderung bzw. Etappe in diesem Prozeß darstellt. Von Groenendijk wird diese Perspektive unter dem Gesichtspunkt der „rechtlichen Emanzipation der Einwanderer in Westeuropa" in der folgenden Weise beschrieben: „Im vergangenen Jahrhundert hat sich in den meisten europäischen Ländern die Emanzipation großer Bevölkerungsteile vollzogen, die früher praktisch vollkommen von der Teilnahme am öffentlichen Leben ausgeschlossen waren, weil die Angehörigen der Gruppe nicht als vollwertige Bürger galten. Es handelte sich dabei nacheinander um die Juden, Industriearbeiter, Frauen und Jugendlichen. Bei jeder dieser Gruppen kam es zu einer allmählichen Verfestigung ihrer Rechtsstellung. Die Gewährung der Bürgerrechte und politischen Rechte ging der sozialen Emanzipation stets voraus." Daran anschließend wird - quasi als Aufgabe der Integration - gefragt: „Zeichnet sich eine solche Entwicklung auch bei den Einwanderern ab, die sich nach dem 2. Weltkrieg in Westeuropa niedergelassen haben? Werden diese Einwanderer vollwertige Staatsbürger, und nach welcher Zeitspanne? Oder bleiben sie mit ihren Kindern rechtlich und sozial zweitrangige Einwohner?" (Groenendijk 1985, S. 74)] und sich auf die im Verfassungs- und Ausländerrecht entwik-
kelte Auffassung stützen, nach der die Ausländer als Folge zunehmender Aufenthaltsdauer einen materiell-rechtlichen Rechtszuwachs erlangen (müssen). [Fn.37: Vgl. Schwerdtfeger 1980, S. 28ff.; Franz 1994, S. 616f.; Alexy 1994, S. 189ff.]
Dazu können insbesondere die folgenden Maßnahmen, die unter Inklusions-, Integrations- und Demokratisierungsgesichtspunkten jeweils unterschiedliche Reichweiten aufweisen, beitragen:
Verleihung von Bürgerrechten an Zuwanderer auf lokaler Ebene. In der Form des (aktiven und passiven) kommunalen Wahlrechts erhalten die Einwanderer dadurch nach einer bestimmten Aufenthaltsdauer die politische Gleichstellung, zumindest auf der Ebene der Gemeinden. Wenn diese Gleichstellung allerdings auf diese Ebene und auf Angehörige von EU-Mitgliedstaaten beschränkt und der Ausländerstatus ansonsten unberührt bleibt, wird die institutionelle Ungleichbehandlung nur in einem sehr beschränkten Maße abgebaut.
Novellierungen des geltenden Ausländerrechts. Hierbei geht es vor allem um Änderungen von Bestimmungen des geltenden Ausländerrechts, die sich für die Inländer ohne deutsche Staatsangehörigkeit als besonders problematisch und reformbedürftig erwiesen haben. Dazu gehören insbesondere die Undurchsichtigkeit, die das Ausländergesetz insgesamt kennzeichnet, sowie die restriktive Fassung der Bestimmungen, die die Wiederkehr für junge Ausländer und ältere Arbeitnehmer, den Nachzug von Ehegatten und Kindern, insbesondere auch bei sonstigen" Ausländern, das eigenständige Aufenthaltsrecht der Ehegatten, das Daueraufenthaltsrecht für junge Ausländer und das Aufenthaltsrecht für Vertragsarbeitnehmer aus der ehemaligen DDR betreffen; [Fn.38: Vgl. Beauftragte der Bundesregierung für die Belange der Ausländer 1994. In dem Gesetz zur Änderung ausländer- und asylrechtlicher Vorschriften vom 29.10.1997 wurde einigen dieser Gesichtspunkte Rechnung getragen. Allerdings erfolgte dies in nur beschränkter Weise und zudem wurden diese partiellen Verbesserungen begleitet von Unterlassungen von Verbesserungen sowie von Verschärfungen, die insbesondere den Bereich der Ausweisungsmöglichkeiten und den der Abschiebungshaft betreffen. Zur Kritik der entsprechenden Gesetzentwürfe vgl. Ökumenischer Vorbereitungsausschuß zur Woche der ausländischen Mitbürger/DGB Bundesvorstand 1996.]
Einführung eines Niederlassungsrechts. Durch das Niederlassungsrecht werden den Zuwanderern, die weder eingebürgert werden noch ihre Herkunftsnationalität aufgeben wollen, ein sicherer Aufenthalt, ein freier und gleicher Zugang zum Arbeitsmarkt wie auch (weitgehend) gleiche soziale und politische Rechte eingeräumt. [Fn.39: Zum Verhältnis von Staatsbürger-Status einerseits und Niederlassungs- bzw. „Denizen"-Status andererseits vgl. Groenendijk 1985 sowie die Beiträge in Brubaker 1989 und Bauböck 1994.]
Erleichterungen des Erwerbs der Staatsangehörigkeit. Der Erwerb der Staatsangehörigkeit des Aufnahmelandes hebt für die Immigranten den Ausländerstatus und die damit verbundene rechtlich-politische Benachteiligung auf. Sie erwerben Teilhaberechte auch in den Bereichen, die verfassungsrechtlich den jeweiligen Staatsbürgern vorbehalten sind. Daher sind entsprechende Maßnahmen von besonderer Relevanz. Als dringlich erscheinen sie insbesondere in der Bundesrepublik, da hier das Staats-
angehörigkeitsrecht und die Einbürgerungspraxis im europäischen Vergleich durch erhebliche Restriktionen gekennzeichnet sind. [Fn.40: So wird bei dem Erwerb der Staatsangehörigkeit kraft Gesetzes (insbesondere durch Geburt) ausschließlich auf das Prinzip der Abstammung von deutschen Staatsangehörigen abgestellt. Dies führt dazu, daß die Kinder von Eltern mit nicht-deutscher Staatsangehörigkeit rechtlich „Ausländer" bleiben, auch wenn es sich bei ihnen gesellschaftlich längst um Inländer handelt. Bei dem Erwerb der Staatsangehörigkeit auf dem Wege der Einbürgerung müssen Ausländer vielfältige Anforderungen erfüllen, zu denen verschiedene sozio-kulturelle, gesellschaftspolitische und ökonomische Integrationsleistungen und insbesondere das Ausscheiden aus der bisherigen Staatsangehörigkeit gehören. Zudem verfügen die Behörden bei Entscheidungen über Einbürgerungsanträge über einen weiten Ermessensspielraum, den sie unter dem Gesichtspunkt des 'öffentlichen Interesses' nutzen können. In dem Ausländergesetz von 1990 und in nachfolgenden Änderungen sind zwar gewisse Erleichterungen der Einbürgerung für junge Ausländer und solche mit längerem Aufenthalt in der Bundesrepublik verankert worden; von Bedeutung sind in dieser Hinsicht vor allem individuelle Rechtsansprüche ohne den Zwang zu ethnisch-kultureller Assimilation (§§ 85ff. AusIG). Unter diesem Gesichtspunkt sind sie von Rittstieg als „der schüchterne Einstieg in die rechtliche Anerkennung einer multiethnischen Gesellschaft" bezeichnet worden (Rittstieg 1997, S. XVIII). Allerdings enthalten auch diese Bestimmungen verschiedene Einschränkungen und sie halten grundsätzlich an dem Prinzip der Aufgabe oder dem Verlust der bisherigen Staatsangehörigkeit als Voraussetzung der Einbürgerung fest. Vgl. die Bestimmungen des Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetzes von 1913, der Einbürgerungsrichtlinien von 1977 und des Ausländergesetzes von 1990, abgedruckt u.a. in Rittstieg 1997.]
Der Abbau der vom geltenden Staatsangehörigkeitsrecht ausgehenden institutionellen Diskriminierung kann durch verschiedene Maßnahmen erfolgen, und zwar insbesondere durch eine stärkere Berücksichtigung des Territorialprinzips, eine Reduzierung der für die Einbürgerung erforderlichen Voraussetzungen, die Einführung bzw. Erweiterung von Rechtsansprüchen auf Seiten der Antragsteller, die Zulassung der Möglichkeit einer doppelten Staatsangehörigkeit und die Ermöglichung eines kollektiven einmaligen Erwerbs der Staatsbürgerschaft für Altfälle";
Verringerung der Differenz zwischen Menschen- und Bürgerrechten: Dies kann dadurch erfolgen, daß bestimmte Grundrechte, die bisher als Bürgerrechte konzipiert sind, als Menschenrechte (um)definiert werden und/oder ein neuer Bürgerbegriff entwickelt wird, der nicht nur die jeweiligen Staatsangehörigen, sondern auch die dauerhaft in einem Territorium lebenden Personen umfaßt;
Überprüfung und (gegebenenfalls) Änderung von rechtlichen Bestimmungen, die sachlich nicht (mehr) legitimierbare Ungleichbehandlung von Ausländern" beinhalten: Von Bedeutung sind in dieser Hinsicht vor allem einschränkende Sonderregelungen für Ausländer auf dem Gebiet der Sozialleistungen und des Zugangs zu Beruf und Ausbildung (Franz 1994);
Verstärkung von Verfahren und Institutionen zur Bildung und Belebung demokratischer Öffentlichkeit über das Staatsvolk hinaus" (Hufen 1994, S. 129f.): Neben den Beteiligungsmöglichkeiten bei Wahlen und Verwaltungsverfahren ist die Mitwirkung an der Herstellung demokratischer Öffentlichkeit eine wichtige Form demokratischer Beteiligung. Diese Öffentlichkeit darf nicht völkisch verengt verstanden werden, sondern beinhaltet die das eigentliche Staatsvolk übergreifende interkulturelle Öffentlichkeit, in der Konflikte ausgetragen und Interessen zugeordnet werden und legitimer Druck auf die politisch Entscheidenden ausgeübt wird. Die Anerkennung und Förderung dieser Prozesse kann zur Integration der Angehörigen der Einwanderungsminderheiten wesentlich beitragen:
Das Grundgesetz wirkt auch insofern kulturintegrativ, als es über die Kommunikationsgrundrechte und den Gleichheitssatz die Beteiligung an diesem Prozeß verfassungsrechtlich absichert und der Minderheit eine Chance zur Artikulation ihrer Interessen gegen die Entscheidungen der Mehrheit gibt." (Hufen 1994, S. 129)
Maßnahmen zum Abbau der institutionellen Diskriminierung auf der Ebene der Europäischen Union (EU). Die Notwendigkeit derartiger Maßnahmen ergibt sich zum einen daraus, daß das EU-Recht bis heute auch für EU-Angehörige bestimmte Gleichstellungsdefizite aufweist. Das Problem der institutionellen Diskriminierung auf Gemeinschaftsebene stellt sich zweitens im Hinblick auf Drittstaatsangehörige, die sich dauerhaft in einem EU-Mitgliedstaat niedergelassen und sich damit sozial zu EU-Inländern" entwickelt haben, aufgrund ihrer fehlenden rechtlichen Zugehörigkeit zu einem der Mitgliedstaaten aber weiterhin als Drittstaatler" gelten. [Fn.41: Zum Abbau institutioneller Diskriminierung auf der Ebene der Europäischen Union können beitragen - eine Berücksichtigung des Merkmals der „ethnischen oder kulturellen Herkunft" bei den Merkmalen, die dem Diskriminierungsverbot auf EU-Ebene unterworfen sind; - eine Verminderung der rechtlichen Differenz zwischen Angehörigen von EU-Mitgliedstaaten und den Drittstaatsangehörigen, die sich dauerhaft in einem der EU-Mitgliedstaaten niedergelassen haben, durch die Schaffung eines Niederlassungsstatus und durch Gewährung von politischen Rechten für diese Personengruppe; - die Erleichterung des Erwerbs der Staatsangehörigkeit in den einzelnen Mitgliedstaaten, da deren Besitz die Voraussetzung für die Unionsbürgerschaft und die damit verbundenen Rechte darstellt; und - die Weiterentwicklung der bestehenden Ansätze einer Unionsbürgerschaft, wobei in diesem Zusammenhang auch eine Demokratisierung der Institutionen der Europäischen Union erfolgen muß.]
Eine durch die verschiedenen Maßnahmen bewirkte Verstärkung der Rechtsstellung der Einwanderer hat nicht nur unmittelbare Folgen für deren alltägliche Lebenssituation. sondern darüber hinaus auch eine hohe symbolische Bedeutung für den Umgang mit Einwanderern im gesellschaftlichen Bereich. [Fn.42: „Die Regierung gibt ihren Bürgern ein gutes Vorbild, indem sie Einwanderer nicht anders behandelt als die übrigen Einwohner. Gesetzliche Ungleichheit ist eine Rechtfertigung für die Diskriminierung der Einwanderer durch Einzelne, Betriebe oder nicht-staatliche Organisationen." (Groenendijk 1985, S. 78)]
Ein zentrales Erfordernis für die Integration der Einwanderungsminderheiten ist deren soziale Gleichstellung. Gleichberechtigung kann sich nicht in der Herstellung formaler Rechtsgleichheit erschöpfen, sondern enthält darüber hinaus auch eine tatsächliche Dimension. Dabei ist hinsichtlich der Beurteilung des Erfolgs von Integrationsprozessen nicht so sehr die Frage von Bedeutung, welche Fortschritte ein Individuum oder eine Gruppe macht, sondern vor allem der über eine bestimmte zeitliche Phase erfolgende Vergleich zwischen zwei oder mehr Gruppen und die Frage, ob relevante Merkmale mehr oder weniger gleich werden (Böhning 1995, S. 2). [Fn.43: Im Bereich des Arbeitsmarkts beinhaltet Integration dementsprechend einen „Prozeß in Richtung gleicher Erwerbsstrukturen zwischen ausländischen Erwerbstätigen/ethnischen Minoritäten und einheimischen Beschäftigten" (Werner 1994, S. 98). Wenn vergleichbare Gruppen von Arbeitnehmern über vergleichbare Chancen und Resultate hinsichtlich der Beschäftigung, der Entlohnung, des sozioökonomischen Status und anderer arbeitsmarktrelevanter Merkmale verfügen, so kann von einer erfolgreichen Integration gesprochen werden.]
Wenn ein Integrationsprozeß in diesem Sinne nicht erfolgt oder wenn ein relativ fortgeschrittener Zustand von Integration im Verlauf der Zeit Rückschritte macht, da die Merkmale ungleich werden, so stellt dies eine Form der Desintegration" dar.
Die Lebenssituation der Mehrheit der Immigranten in den westeuropäischen Einwanderungsgesellschaften ist nun in einem besonderen Maße durch soziale Ungleichheiten und Benachteiligungen gekennzeichnet. Diese weisen vielfältige Formen auf, sie sind in nahezu allen Lebensbereichen vorhanden und haben sich im Prozeß der Einwanderung - trotz Verbesserungen, die in den vergangenen Jahren in einzelnen Bereichen und für
bestimmte Gruppen erfolgt sind - bisher im wesentlichen aufrechterhalten. [Fn.44: Vgl. u.a. Fijalkowski 1984; Geißler 1992, S. 156ff.; Werner 1994, S. 139ff.; Boehning 1994, S. 90; Seifert 1994. Fijalkowski spricht in diesem Zusammenhang von „ethnischer Stratifikation" und bezeichnet damit „die Stabilisierung der ungünstigen Anfangssituation zur Regelhaftigkeit einer ausweglosen Dauersituation in fast allen Hinsichten der Lebenslage" (Fijalkowski 1984, S. 432). Von besonderer Bedeutung sind in diesem Zusammenhang die Benachteiligungen der Immigranten im Beschäftigungssystem (Überrepräsentation bei un- und angelernten Arbeiten, auf belastenden und gesundheitsgefährdenden Arbeitsplätzen und bei Akkord- und Schichtarbeit, schlechte Entlohnungsbedingungen, hohe Kündigungs- und Arbeitslosigkeitsraten usw.), im Wohnbereich (Konzentration in alten Stadtvierteln mit schlechter Bausubstanz und/oder in ungünstig gelegenen und schlecht ausgestatteten Neubausiedlungen), bei der schulischen und beruflichen Bildung (Überrepräsentation in Sonderschulen und Unterrepräsentation in weiterführenden Schulen, schlechtere Schulabschlüsse, weniger und schlechtere Ausbildungsplatze, geringere Chancen, einen Arbeitsplatz zu erhalten, unzureichende Respektierung und Förderung der Herkunfts- und Migrantenkulturen), und im Kultur- und Medienbereich (mangelnde Präsenz und Partizipation auf den verschiedenen Ebenen, insbesondere in mittleren und höheren Stellen).]
So zählen z.B. die in der Bundesrepublik lebenden Ausländer - neben anderen Bevölkerungsgruppen - nach dem 1994 erschienenen Armutsbericht des DGB und des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes zu den besonderen Risikogruppen der Armut: Bei der Unterversorgung in einzelnen Lebensbereichen sind sie danach überdurchschnittlich stark vertreten. [Fn.45: „16,7 Prozent von ihnen sind einkommensarm, 44,2 Prozent wohnraumunterversorgt und 8,3 Prozent wohnungsausstattungsunterversorgt. 27,2 Prozent verfügen über keinen allgemeinbildenden Schulabschluß und über die Hälfte, 55,7 Prozent, über keinen beruflichen Abschluß. Weit über ein Drittel, 37,2 Prozent, fallen in den Bereich kumulativer Armut. Mehr als jedes andere Merkmal weist damit die Nationalität einen engen Zusammenhang mit Unterversorgungsrisiken in der Bundesrepublik Deutschland auf; es läßt sich somit bei den Ausländern von einer ausgesprochenen Armutsgruppe sprechen - ein Umstand von ganz wesentlicher Bedeutung für eine integrative Ausländerpolitik in der Bundesrepublik Deutschland." (Hanesch u.a. 1994, S. 172f.)]
Die kumulative Armutsquote, d.h. die Quote für die Unterversorgung von Personen in mehr als einem Lebensbereich liegt für die Ausländer mit 37,2 Prozent etwa fünfmal so hoch wie der Durchschnitt der Westbevölkerung mit 7,3 Prozent. Diese Befunde haben dazu geführt, daß die Arbeitsimmigranten mehrheitlich unter sozialstrukturellen Gesichtspunkten den sozialen Randgruppen" bzw. Randschichten" zugerechnet werden - Bevölkerungsgruppen also, deren soziale Lage unter verschiedenen Gesichtspunkten durch erhebliche Benachteiligungen, beeinträchtigte Lebenschancen und eine unzureichende Integration in die Kerngesellschaft gekennzeichnet ist. [Fn.46: Zu den Begriffen „soziale Randgruppen" bzw. „Randschichten" und der Zuordnung der Mehrheit der „Ausländer" zu diesen Gruppen bzw. Schichten vgl. u.a. Schäfers 1995, S. 254ff. und Geißler 1992, S. 165.]
Diese strukturelle Desintegration" (Böhning), die für Teilgruppen innerhalb der Einwanderungsminderheiten z.B. für Jugendliche oder für Migranten türkischer Nationalität wiederum verschärfte Ausprägungen aufweist, impliziert auch für die Gesellschaft erhebliche Gefahren und Nachteile, da sie die Entstehung und Entwicklung von kriminellen, extremen oder fundamentalistischen Einstellungen und Verhaltensweisen auf seiten der Betroffenen sowie ablehnender, aggressiver und repressiver Reaktionen auf seiten der Mehrheitsbevölkerung fördert und damit insgesamt die Gefahr der Entwicklung von sozialer, ethnischen und politischen Konflikte vergrößert. [Fn.47: Vgl. Werner 1994, S. 100. Zum Verhältnis von sozialen Ungleichheiten, ethnischen Unterschieden und Konfliktpotentialen vgl. auch die folgenden Einschätzungen: „Es gibt praktisch keine Gesellschaft auf der Welt, in der verschiedene ethnische Gruppen einander völlig gleichgestellt sind. Ethnische Ungleichheiten und einige andere Unterschiede (wie z.B. religiöse Differenzen) entsprechen normalerweise auch gewissen Schichtengrenzen. Die mit der ethnischen Zugehörigkeit verbundenen Ungleichheiten sind oft Ursachen von Spannungen oder von gegenseitiger Feindschaft und spielen daher eine Rolle bei der Auslösung von Konflikten, die zum Zusammenbruch der zivilen Ordnung führen können." (Giddens 1997, S. 325) „Eine entscheidende Voraussetzung jeder Integrationspolitik ist (...), daß für die Zuwanderer im Wirtschaftsleben eine angemessene Perspektive besteht. Derzeit verdichten sich jedoch die Hinweise darauf, daß gerade die - häufig bereits in der Bundesrepublik Deutschland geborenen - Kinder der Zuwanderer erhebliche Schwierigkeiten beim Zugang in das Berufsleben haben. Daß soziale Ausgrenzung und ethnische Minderheitenlage eine Mischung bilden, die ein außerordentliches Konfliktpotential in sich birgt, liegt auf der Hand." (Alexy 1994, S. 192)]
Zudem werden vorhandene menschliche Ressourcen nur unzureichend genutzt, was wiederum zusätzliche Kosten verursacht (von Loeffelholz/Thränhardt 1996).
Da diese Problem- und Konfliktlage nicht von selbst verschwinden wird und ihr Bestand zudem im Widerspruch zu dem verfassungsrechtlich verankerten Sozialstaatsprinzip steht (Alexy 1994, S. 192), müssen besondere politische Maßnahmen zu ihrem Abbau konzipiert und durchgeführt werden. Soweit hierbei bestimmte Defizite der Information und der sprachlichen und beruflichen Qualifikation auf der Seite der Immigranten eine Rolle spielen, können besondere Fördermaßnahmen zur Verminderung dieser Mängel einen wesentlichen Beitrag leisten. [Fn.48: Völkerrechtliche Verpflichtungen zur Durchführung derartiger Maßnahmen ergeben sich u.a. aus Art. 2 Abs. 2 des Internationalen Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung vom 7. März 1966 (vgl. den Text in Simma/Fastenrath 1992, S. 74ff.).]
Diese können wiederum unterschiedliche Ausprägungen aufweisen (Schulte 1995, S. 17ff.). Die Maßnahmen, die in erster Linie auf die Herstellung einer größeren Chancengleichheit abzielen, sind darauf gerichtet, bei den Angehörigen der Minderheiten die Voraussetzungen im Wettbewerb um Arbeitsplätze und Aufstiegsmöglichkeiten zu verbessern, vor allem durch wirksame(re) Maßnahmen zur Beratung und einer allgemeinen und beruflichen Qualifizierung, wobei individuelle, gruppenspezifische und lokale Besonderheiten Berücksichtigung finden sollten. Beispielhaft für diesen Ansatz sind Maßnahmen, die in Großbritannien als positive action schemes" praktiziert werden. Diese umfassen besondere Ausbildungs- und Unterstützungsprogramme für Angehörige ethnischer Minderheiten in den Beschäftigungszweigen, in denen sie in den letzten zwölf Monaten unterrepräsentiert waren, sowie besondere Maßnahmen, um sie auf ausgeschriebene Stellen aufmerksam zu machen und ihre Bewerbungschancen zu erhöhen. Auf diese Weise sollen Angehörige von Minderheitengruppen dazu ermutigt und qualifiziert werden, auf einer gleichen Grundlage mit Angehörigen bisher privilegierter Gruppen um Beschäftigung und soziale Leistungen zu konkurrieren.
Bei einem anderen Typ von Fördermaßnahmen, der z.B. in den USA als positive Diskriminierung" bzw. als affirmative action" entwickelt wurde, wird von der Annahme ausgegangen, daß eine effektive Durchsetzung des Gleichheitsgrundsatzes nicht nur gleiche Zugangschancen, sondern auch eine Gleichheit des Resultats erfordert. Die Angehörigen bisher benachteiligter Bevölkerungsgruppen sollen in allen gesellschaftlichen Bereichen und auf allen Ebenen entsprechend ihrem jeweiligen Anteil an der Gesamtbevölkerung präsent sein. Um diese Verteilungsgerechtigkeit durchzusetzen, wird vielfach auf das Instrument von Quoten zurückgegriffen. Danach sind bei Einstellungen und Beförderungen vor allem im öffentlichen Dienst, in Unternehmen, in den Medien und im Bildungssystem entsprechend qualifizierte Angehörige benachteiligter Arbeitnehmergruppen gegenüber anderen Bewerbern so lange bevorzugt zu berücksichtigen, bis der ihrem Bevölkerungsanteil entsprechende Anteil an den Beschäftigten in dem jeweiligen Bereich bzw. auf der jeweiligen Ebene erreicht worden ist.
Die benachteiligte soziale Lage der Immigranten ist nun allerdings nicht allein durch sprachliche, qualifikatorische oder kulturelle Defizite" der Betroffenen bedingt. Sie ergibt sich auch nicht ausschließlich als zwangsläufige Folge technologischer Veränderungen und wirtschaftlicher Rezessionen, von denen die Arbeitsimmigranten im besonderen Maße betroffen sind. Vielmehr spielen in dieser Hinsicht (auch) Formen und Mechanismen sozialer Diskriminierung eine Rolle. Dabei handelt es sich um Ungleichbehandlungen, die Gleichheits- und Gleichbehandlungsgrundsätzen widersprechen und eine Benachteiligung bzw. Bevorzugung zum Ziel oder zur Folge haben. [Fn.49: Im rechtlichen Sinn bedeutet Diskriminierung eine ungleiche Behandlung von Menschen, wenn sie an ein persönliches Merkmal anknüpft, dessen Berücksichtigung die Rechtsordnung verbietet (Rittstieg/Rowe 1992, S. 60ff.). Nach der Definition, die im Internationalen Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung enthalten ist, umfaßt der Begriff der Rassendiskriminierung (auch ethnische Diskriminierung genannt) „jede auf der Rasse, der Hautfarbe, der Abstammung, dem nationalen Ursprung oder dem Volkstum beruhende Unterscheidung, Ausschließung, Beschränkung oder Bevorzugung, die zum Ziel oder zur Folge hat, daß dadurch ein gleichberechtigtes Anerkennen, Genießen oder Ausüben von Menschenrechten und Grundfreiheiten im politischen, wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen oder jedem sonstigen Bereich des öffentlichen Lebens vereitelt oder beeinträchtigt wird" (Art. 1 Abs. 1). Von „sozialer" Diskriminierung wird dann gesprochen, „wenn die Ausschließung explizit oder implizit unter Hinweis auf mehreren Menschen gemeinsame, sozial bedeutsame Merkmale erfolgt, wenn also dadurch die Mitglieder einer sozialen Kategorie betroffen sind" (Vaskovics 1989, S. 128). Diskriminierungen können verschiedene Arten und Intensitäten aufweisen; sie können beabsichtigt oder unbeabsichtigt, offenkundig oder versteckt und unmittelbar oder mittelbar sein (Rittstieg/Rowe 1992, S. 78ff.). Ermöglicht wird Diskriminierung grundsätzlich dadurch, daß zwischen deren Urheber und Objekt ein Machtungleichgewicht besteht (Wollenschläger 1994a, S. 10). Dabei kann es sich um eine staatliche oder eine gesellschaftliche Machtposition handeln. Von daher ist zu unterscheiden zwischen einer institutionellen bzw. staatlichen Diskriminierung, die vom Gesetz oder von staatlichen Einrichtungen ihren Ausgangspunkt nimmt, und einer gesellschaftlichen Diskriminierung, die von Privatpersonen und/oder sozialen Gruppen getragen wird.]
Bei den gesellschaftlichen bzw. ethnischen Diskriminierungen, die in den westeuropäischen Ländern ein verbreitetes Phänomen darstellen [Fn.50: Vgl. Zegers de Beijl 1995; Goldberg/Mourinho/Kulke 1995; Schulte 1995; Beauftragte der Bundesregierung für die Belange der Ausländer 1995, S. 73ff.; Pollmann 1995. Die Relevanz dieser Problematik kommt gesellschaftspolitisch auch darin zum Ausdruck, daß 1997 zum Europäischen Jahr gegen Rassismus, Fremdenfeindlichkeit und Antisemitismus erklärt wurde (vgl. Interkultureller Rat 1997; Europäische Kommission 1997).] , sind zum einen die Benachteiligungen von Gewicht, die von Personen ausgehen, die über gesellschaftliche Macht - z.B. im Zusammenhang mit dem öffentlichen Angebot bzw. Verkauf von Waren, Dienstleistungen, Wohnungen und Beschäftigungsmöglichkeiten - verfügen. So erfahren in der Bundesrepublik lebende Ausländer alltägliche Diskriminierungen als Kunden von Banken oder Versicherungen, als Arbeitnehmer in Betrieben, Wohnungssuchende bei Maklern und Vermietern oder als Antragsteller bei Behörden" (Martens 1994). Zum anderen gehören dazu die offenen und aggressiven Diskriminierungen durch rechtsextremistisch, ausländerfeindlich und rassistisch motivierte Propaganda, Aktivitäten und Gewaltanschläge. [Fn.51: Diese Phänomene haben in den letzten Jahren in verschiedenen westeuropäischen Ländern an Zahl und Intensität erheblich zugenommen. Sie richten sich insbesondere gegen Immigranten und Flüchtlinge sowie gegen Personen und Gruppen, die Solidaritätsarbeit leisten, aber auch gegen Angehörige (bzw. Sympathisanten) anderer Minderheitengruppen wie Sinti und Roma, Juden, Nichtseßhafte, Behinderte, Homosexuelle und politisch Andersdenkende (Europäisches Parlament 1991). Als ideologische Grundlagen spielen hierbei ausländerfeindliche und rassistische Einstellungen eine erhebliche Rolle. Gekennzeichnet sind diese durch die nachdrückliche Betonung von (tatsächlichen oder fiktiven) Unterschieden biologischer, aber auch sozialer und kultureller Art zwischen dem Rassisten und seinem Opfer, die Wertung dieser Unterschiede zum Nutzen des Rassisten und zum Schaden seines Opfers, die Verabsolutierung dieser Unterschiede, indem diese verallgemeinert und für endgültig erklärt werden, und die Legitimierung einer Aggression oder eines Privilegs (Memmi 1987). Bedingt sind diese Orientierungen zum einen durch eher spontane Mechanismen, insbesondere durch gesellschaftliche Desintegrationsprozesse, die sich vor allem auf Angehörige unterer und mittlerer gesellschaftlicher Schichten (real oder vermeintlich) verunsichernd oder negativ auswirken. Zum anderen werden Fremdenangst und Rassismus aber auch bewußt produziert. Von Bedeutung ist in dieser Hinsicht vor allem der „Diskurs der Elite", der institutionalisierte wie auch interpersonelle Texte und Dialoge umfaßt und von Kinder- und Schulbüchern bis zu verschiedenen massenmedialen, politischen, geschäftlichen und beruflichen Diskursen der Mitglieder herrschender Gruppen und Institutionen reicht (van Dijk 1991). Hierzu gehören auch Aktivitäten und Kampagnen, die von der alten und neuen Rechten, von national und konservativ orientierten Organisationen und von Teilen der Medien organisiert werden und sich gegen „nicht-integrierbare Ausländer", „Überfremdung" und „Asylantenfluten", aber auch gegen kritische Interpretationen der nationalsozialistischen und faschistischen Vergangenheit richten (Thränhardt1993).]
Um den verschiedenen Formen und Mechanismen der Diskriminierung wirksam vorzubeugen bzw. entgegenzutreten, müssen von daher zusätzlich zu den Politiken der sozialen Förderung Antidiskriminierungsmaßnahmen durchgeführt werden. [Fn.52: Nach Böhning (1995, S. IV) ist die Bekämpfung von Diskriminierung ein zentrales Thema für Länder, in denen bedeutende Migrantenbevölkerungen existieren. Vgl. dazu auch die Position von Groenendijk: „Will man Einwanderern einen vollwertigen Platz in der Gesellschaft sichern, kann man sich nicht mit der Einschränkung der Ausweisungsmöglichkeit und der Aufhebung der gesetzlich verankerten Zurücksetzung begnügen. Dann müssen auch Werkzeuge entwickelt werden, um die Zurücksetzung durch Behörden, Organisationen und Mitbürger zu unterbinden." (Groenendijk 1985, S. 78) Auf der völkerrechtlichen Ebene gibt es eine Vielzahl internationaler Abkommen und Verträge, die völkerrechtlich relevante Diskriminierungsverbote enthalten. Besondere Bedeutung hat die Rassendiskriminierungskonvention vom 7.3.1966. Nach Art. 2 Abs. 1 dieses Abkommens besteht eine allgemeine Verpflichtung der Vertragsstaaten, „mit allen geeigneten Mitteln unverzüglich eine Politik der Beseitigung der Rassendiskriminierung in jeder Form und der Förderung des Verständnisses unter allen Rassen zu verfolgen". Diese Verpflichtung bezieht sich auf die Sicherstellung des Verbots der Rassendiskriminierung zum einen im Verhältnis der Staatsgewalt zum Bürger, zum anderen im Bereich der Privatrechtsbeziehungen und soll, falls es die Umstände erfordern, durch geeignete gesetzliche Vorschriften gewährleistet werden. Darüber hinaus sind Diskriminierungsverbote im Recht der Europäischen Gemeinschaft/Union und in den Verfassungen der einzelnen Staaten (z.B. in Art. 3 Abs. 3 GG) verankert. Die letzteren binden die Staatsgewalt in allen ihren hoheitlichen Erscheinungsformen unmittelbar, geben eine Rechtsweggarantie im Falle von Normverletzungen und haben auch gewisse Bedeutung für den Bereich der Privatrechtsbeziehungen, wobei eine Konkretisierung dieser „Drittwirkung" vor allem durch den Gesetzgeber, aber auch durch die Rechtsprechung erfolgen muß.]
Unter rechtlichen Gesichtspunkten geht es hierbei vor allem darum,
die Völker- und verfassungsrechtlich verankerten Diskriminierungsverbote durch rechtliche Bestimmungen auf der Gesetzesebene zu ergänzen, die die Formen der direkten und indirekten Diskriminierung erfassen und auf Privatpersonen unmittelbar und mittelbar wirken;
im zivilrechtlichen Bereich Ansprüche auf Unterlassung, Schadensersatz und Genugtuung bei diskriminierenden Handlungen in den Bereichen Verkauf und gewerbliche Vermietung von Wohnungen, Ausbildung und Beruf sowie Warenverkauf und öffentliche Dienstleistungen aller Art (Ladengeschäfte, Gastwirtschaften, Diskotheken, Hotels, Banken, Versicherungen) zu gewährleisten,
die Schwierigkeiten des Nachweises von Diskriminierungen zu vermindern, indem die Beweislast unter bestimmten Voraussetzungen nicht nur dem Objekt, sondern auch dem jeweiligen Träger auferlegt wird und zudem statistische Informationen sowie Testmethoden als Beweismittel zugelassen werden,
wirksame Vorkehrungen für die Durchsetzung der rechtlichen Ansprüche der Opfer zu schaffen,
Lösungen in konkreten Diskriminierungsfällen nicht ausschließlich auf gerichtlichem Wege, sondern auch durch Vermittlung oder Schlichtung zu ermöglichen,
strafrechtliche Normen bei der Verfolgung von ausländerfeindlichen und rassistischen Übergriffen, Gewaltakten und Propaganda konsequenter umzusetzen und gegebenenfalls zu verschärfen,
antirassistischen Vereinigungen Möglichkeiten einzuräumen, Untersuchungen durchzuführen und bei Prozessen als Nebenkläger aufzutreten, und
Diskriminierungsfälle von amtlichen Stellen systematisch zu erfassen, zu dokumentieren und zu veröffentlichen. [Fn.53: Vgl. zu diesen Vorschlägen u.a. Friedrich-Ebert-Stiftung 1994; Schulte 1995, S. 15ff. (mit weiterführenden Literaturhinweisen); Zegers de Beijl 1995, insbes. S. 41 ff.; Rittstieg /Rowe 1992, S. 60ff.; Wollenschläger 1994a; Beauftragte der Bundesregierung für die Belange der Ausländer 1995, S. 75; Senatsverwaltung für Soziales - Die Ausländerbeauftragte des Senats von Berlin 1993; Die Ausländerbeauftragte des Senats von Berlin 1994.]
Diesen Gesichtspunkten ist bisher in den Integrationspolitiken der einzelnen westeuropäischen Länder in unterschiedlicher Weise Rechnung getragen worden (Schulte 1995, S. 15ff.; Zegers de Beijl 1995).
Insgesamt sind besondere Förder- und Antidiskriminierungsmaßnahmen unter sozialstaatlichen Gesichtspunkten und zum Abbau der Desintegration benachteiligter sozialer Gruppen, zu denen auch ein großer Teil der Einwanderungsminderheiten zu zählen ist,
ein absolutes und minimales Erfordernis" (Zegers de Beijl 1995, S. 43). Die genannten Maßnahmen liegen im Interesse der unmittelbar Betroffenen wie auch der Einwanderungsgesellschaft insgesamt. Allerdings kann nicht ausgeschlossen werden, daß derartige, auf die Integration der Einwanderungsminderheiten gerichteten Förder- und Antidiskriminierungsmaßnahmen bei anderen Bevölkerungsgruppen wiederum auf Widerstand stoßen und somit Anlaß für neue soziale und politische Auseinandersetzungen geben. [Fn.54: Darauf verweisen z.B. die Kontroversen, die über diese Thematik in westeuropäischen Einwanderungsländern geführt werden. Während dabei auf der einen Seite eine Verstärkung der Unterstützungsprogramme im Sinne der amerikanischen „affirmative action" und eine Verpflichtung der öffentlichen Institutionen zu einer, Angehörige der ethnischen Gruppen stärker berücksichtigenden Quotierung (bis zur Realisierung der Gleichstellung) gefordert wird, wird andererseits insbesondere die Form positiver Diskriminierung, aber auch die der positiven Aktion problematisiert, vor allem im Hinblick auf ihre verfassungsrechtliche Zulässigkeit (Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes und des Diskriminierungsverbots), ihre Wirksamkeit (unzureichende Verminderung struktureller Ungleichheiten), ihre mangelnde Akzeptanz bei der einheimischen Bevölkerung und ihre (unbeabsichtigten) Folgen (Förderung ethnischer Orientierungen und Konkurrenzmechanismen). Vgl. zu dieser Kontroverse Baringhorst 1991, S. 68ff.; Sieveking 1994; Rittstieg/Rowe 1992, S. 63ff.; Alexy 1994, S. 191f.]
Diese Möglichkeit sollte allerdings nicht zur Aufgabe dieser Bemühungen führen. Denn zum einen stellen diese - wie erläutert - ein unabdingbares Erfordernis dar. Zudem ist zu berücksichtigen, daß Strategien zum Abbau von sozialen Ungleichheiten in pluralistischen Gesellschaften, die durch die Heterogenität von Macht- und Herrschaftsinteressen gekennzeichnet sind, in der Regel nicht ohne Konflikte durchgesetzt werden können. Wie Erfahrungen in klassischen Einwanderungsländern (z.B. in Australien) zeigen, kann die Gefahr der Verschärfung derartiger Konflikte dann vermindert werden, wenn ethnisch-kulturelle Zugehörigkeiten und Unterschiede nicht verabsolutiert und Einzelfallregelungen vorgesehen werden, bei der Durchführung der Förderpläne auf starre Regelungen verzichtet wird, die institutionellen Hindernisse für die soziale, politische und kulturelle Entfaltung von Minderheiten beseitigt werden, für die Bevölkerung einigermaßen zufriedenstellende Lebensperspektiven geschaffen und die Antidiskriminierungs- und Fördermaßnahmen von Maßnahmen der Aufklärung, des Abbaus von Vorurteilen und des interkulturellen Lernens begleitet werden (vgl. Rittstieg/Rowe 1992, S. 27ff.).
Neben rechtlich-politischen und sozial-strukturellen spielen auch ethnisch-kulturelle Gesichtspunkte für die Integration der Einwanderungsminderheiten und somit auch für das Zusammenleben von einheimischen und zugewanderten Bevölkerungsgruppen eine erhebliche Rolle. [Fn.55: Dieser Gesichtspunkt wurde von den traditionellen Konzeptionen der Demokratisierung vielfach übersehen. Thematisiert wurden von diesen vor allem die politische Sphäre sowie die Erweiterung der politischen zur sozialen Demokratie. Der Bereich der Kultur wurde demgegenüber weniger beachtet. Erst im Zusammenhang mit neueren sozialen Bewegungen und Prozessen der Zuwanderung wird diesem Bereich eine stärkere Aufmerksamkeit geschenkt. So betont z.B. Touraine im Rahmen seiner jüngsten Auseinandersetzung mit der demokratischen Frage, daß die Demokratie das menschliche Wesen nicht darauf reduziere, nur ein Staatsbürger („citoyen") zu sein; sie erkenne es als ein freies Individuum an, das aber auch zu ökonomischen oder kulturellen Kollektiven gehöre (Touraine 1994, S. 29). Zur Bedeutung kultureller im Verhältnis zu anderen sozialen Faktoren vgl. auch die aus verfassungsrechtlicher Sicht getroffene Feststellung von Robbers (1994, S. 393): „So groß die Bedeutung der Staatsangehörigkeit für die rechtliche Strukturierung unterschiedlicher Rechte und Pflichten ist, so sehr würde es an der sozialen Relevanz der kulturellen Dimension vorbeigehen, blieben die Unterschiede und Gegensätzlichkeiten von Lebensweisen, Traditionen und Wertvorstellungen außer Betracht, deren Vermittlung und friedliche Zusammenordnung Aufgabe der Verfassung ist. Verfassungsrechtliche Antworten verlangen nicht primär die prinzipiell und weithin problemlosen Kurzbesuche von Ausländern aus geschäftlichem oder touristischem Interesse, der Antworten bedarf vielmehr das Wachsen größerer nationaler und ethnischer Minderheiten, die auf Dauer in Deutschland zu siedeln beginnen." Das Phänomen der Multikulturalität und die sich darauf beziehende Debatte sind daher nicht nur als Ablenkung von „strukturellen" Fragen, sondern auch als Symptom für die Entwicklung der „Gastarbeiterfrage" zur „Minderheitenfrage" zu sehen. Zu den Begriffen der Kultur, Ethni zität und kulturellen Identität vgl. die entsprechenden begrifflichen Erläuterungen in dem einleitenden Abschnitt. Ergänzend sei darauf hingewiesen, daß „Kulturen" als alltägliche bzw. symbolische Lebenswelten begriffen werden, die aus dem sozialen Zusammenwirken von Individuen unter jeweils spezifischen historischen Bedingungen hervorgehen. Sie enthalten einerseits bestimmte kollektive Gewohnheiten, die in „Standardisierungen" der Kommunikation (Zeichen und Sprache), des Denkens, des Empfindens und des Handelns zum Ausdruck kommen und sich wiederum auf die Individuen prägend auswirken. Andererseits stellen Kulturen Angebote für Prozesse der Orientierung und Identitätsbildung der Individuen zur Verfügung, mit denen diese wiederum selbständig und aktiv umgehen können bzw. müssen (Hansen 1995). Dies entspricht der der Demokratie zugrundeliegenden individualistischen Gesellschaftskonzeption, nach der jedes Individuum eine Person mit gleicher Würde und Fähigkeit zur Selbstbestimmung ist (Bobbio 1995, S. 14). Zum (mehrdeutigen) Verhältnis von Individuum und Kultur bzw. kultureller Identität vgl. u.a. Bausinger 1987; Auernheimer 1995, S. 101 ff.; Erdheim 1993; Hansen 1995, S. 121 ff. Das Verhältnis von Kultur und Individuum ist somit weder als ein organisches noch als ein deterministisches, sondern als ein dialektisches Verhältnis zu begreifen. Als historische und soziale Phänomene enthalten Kultur und Ethnizität sowohl traditionale als auch dynamische sowie durchaus auch widersprüchliche Elemente. So wird z.B. bei den Kulturen der Einwanderer zwischen Herkunftskulturen einerseits und Migrantenkulturen bzw. Zwischenwelten andererseits unterschieden (Hettlage-Varjas/Hettlage 1984); zudem muß generell die Möglichkeit multipler kultureller Zugehörigkeiten berücksichtigt werden.]
Dadurch, daß hinsichtlich der kulturellen Entfaltung der Minderheiten,
vor allem im Bereich der Sprache(n), der religiösen Überzeugungen und verschiedener Alltagstraditionen Unterschiede gegenüber den Dominanzkulturen" der Aufnahmegesellschaften existieren, wird zu Recht von einer Pluralisierung von Kultur und Ethnizität gesprochen und die Frage gestellt, wie dieses vergleichsweise neue sozio-kulturelle Phänomen politisch bewältigt werden soll. [Fn.56: Vor einer Überschätzung des Ausmaßes dieser „Multikultur" muß allerdings gewarnt werden. Durch diese wird die Dominanz der jeweils nationalen Kulturen und der sich auf globaler Ebene ausbreitenden westlichen Konsumkultur und Industriezivilisation, die mit erheblichen Tendenzen der Homogenisierung einhergehen, kaum in Frage gestellt.]
Hinsichtlich des politischen Umgangs mit der kulturellen Entfaltung von Einwanderungsminderheiten und der Integration der damit verbundenen ethnisch-kulturellen Heterogenität existieren sehr unterschiedliche Politiktypen. Vereinfacht lassen sich Politiken der Verminderung der kulturellen Heterogenität einerseits und solche der Beibehaltung und Förderung der kulturellen Heterogenität andererseits unterscheiden. [Fn.57: Vgl. Heckmann 1994. Laissez-faire-Politiken bleiben hier unberücksichtigt. Unter dem Gesichtspunkt unterschiedlicher politischer Kulturen, die den jeweiligen politischen Umgang mit der ethnisch-kulturellen Vielfalt in den einzelnen Ländern beeinflussen, ist der Unterschied zwischen der multikulturellen Minderheitenpolitik, die im Vereinigten Königreich und in den Niederlanden vorherrscht, und der in Frankreich praktizierten Politik, die durch eine Kombination von Gleichstellung der Individuen und kultureller Assimilation gekennzeichnet ist, von Bedeutung. Nach Melotti sind beide Politiktypen mit Problemen und Tendenzen der Absicherung der Hegemonie der Aufnahmegesellschaften über die Zuwanderer verbunden. Unter diesem Gesichtspunkt hat er den französischen Typ der Integrationspolitik als „ethnozentristische Assimilation", den britischen als „ungleichen Pluralismus" gekennzeichnet (Melotti 1992).]
Innerhalb dieser Haupttypen existieren jeweils sehr unterschiedliche Sichtweisen und Begründungen.
So plädieren national-konservativ, nationalistisch, ethnozentristisch oder (kultur-)rassistisch orientierten Positionen für eine Politik der Verminderung ethnisch-kultureller Heterogenität vor allem deswegen, weil sie in dieser Heterogenität eine Bedrohung dessen sehen, was sie als nationale Identität bezeichnen. Dies beruht wiederum im wesentlichen auf der Annahme, daß
Volk", Kultur" und Identität" homogene und insbesondere nationale Gebilde sind,
zwischen dem eigenen" Volk und seiner Kultur einerseits und fremden" Völkern und Kulturen andererseits unverträgliche Gegensätze bestehen,
die Kulturen ungleichwertig sind, wobei in der Regel die eigene" Kultur als die höherwertige, die fremden" Kulturen als die minderwertigen gelten, und
eine ungleiche Behandlung, Unterdrückung oder Ausschaltung des Heterogenen" erforderlich ist, wenn der soziale Frieden und die eigene" Identität bewahrt werden sollen (Kalpaka/Räthzel 1986; Memmi 1987).
Von diesem Ausgangspunkt her werden die Zuwanderung und dauerhafte Anwesenheit von Ausländern" als Bedrohung", Unterwanderung" oder Überfremdung" interpretiert. [Fn.58: Beispielhaft für diese Position ist die Begründung eines Gesetzentwurfes, der zur Novellierung des Ausländergesetzes im Bundesministerium des Innern 1988 erarbeitet wurde. Zuwanderung und Daueraufenthalt von Ausländern in der Bundesrepublik wurden hier gewertet als „Verzicht auf die Homogenität der Gesellschaft, die im wesentlichen durch die Zugehörigkeit zur deutschen Nation bestimmt wird. Die gemeinsame deutsche Geschichte, Tradition, Sprache und Kultur verlören ihre einigende und prägende Kraft. Die Bundesrepublik Deutschland würde sich zu einem multinationalen und multikulturellen Gemeinwesen entwickeln, das auf die Dauer mit entsprechenden Minderheitenproblemen belastet wäre. Schon im Interesse der Bewahrung des inneren Friedens, vornehmlich aber im nationalen Interesse muß einer solchen Entwicklung bereits im Ansatz begegnet werden... Die Bewahrung des eigenen nationalen Charakters ist das legitime Ziel eines jeden Volkes und Staates." (Entwurf für ein Gesetz zur Neuregelung des Ausländerrechts. Stand: 1.2.1988, Begründung zu Artikel 2 „Ausländeraufenthaltsgesetz", S. 23)]
Damit geht in der Regel eine Betonung, Bewertung und Verabsolutierung von (biologischen oder kulturellen) Unterschieden einher, was wiederum im wesentlichen als Mittel fungiert, Machtungleichheiten abzusichern. Bezogen auf die Mehrheitsbevölkerung werden so Prozesse der ideologischen Vergemeinschaftung und Homogenisierung gefördert. Indem ein heterogenes" Element, ein innerer oder äußerer Feind, eine Gruppe vermeintlich Verantwortlicher identifiziert und fixiert wird, trägt dies dazu bei, von den eigentlichen Ursachen sozialer Probleme abzulenken und diese zu personalisieren. Insbesondere bei den Bevölkerungsgruppen, bei denen infolge zunehmender gesellschaftlicher Probleme und fehlender Erklärungs- und Handlungsmöglichkeiten Verunsicherungen und Ängste auftreten, wird damit die Bereitschaft gefördert, sich vermittels der Identifizierung von vermeintlich Schuldigen" zu entlasten und durch die Ausübung von latenter und/oder manifester Gewalt gegenüber diesen, in der Regel sozial Schwächeren Gefühle der Orientierung, der Vergemeinschaftung, der Handlungsfähigkeit, der Überlegenheit und des Selbstbewußtseins zu gewinnen. Hinsichtlich der Einwanderungsminderheiten, und zwar insbesondere gegenüber den als nicht-integrationsfähig" angesehenen Personen(-gruppen) legitimieren diese Sichtweisen Maßnahmen der Entrechtlichung, der Vorenthaltung von Rechten und der Verdrängung. Hierbei spielen die Fremdheit" oder andere als defizitär und problematisch angesehene Merkmale der Zuwanderer und ihrer Kulturen als Argumentationsmuster eine besondere Rolle. [Fn.59: Für diese Tendenzen gibt es in der Bundesrepublik eine Vielzahl von Beispielen, die für den „Diskurs der Elite" über das „Ausländerproblem" charakteristisch sind. So wurde in einem Kommentar der Frankfurter Allgemeinen Zeitung (FAZ) vom 2.12.1982 die These vertreten, daß nicht die Ausländer allgemein, sondern die „aus ganz und gar fremden Kulturkreisen Gekommene(n)" das eigentliche „Ausländerproblem" ausmachten (gemeint waren insbesondere „die Turk-Völker"). Der „offenkundig unerträglichen Situation" sollte Abhilfe geschaffen werden „mit radikalem Stopp des Zuzuges aus den fremden Kulturkreisen und mit allmählicher Verringerung der Zahl der Allzufremden in der Bundesrepublik". In ähnliche Richtung gingen die Ausführungen von Schilling, die dieser im Oktober 1982 auf einer Fachtagung vortrug. Gegen Vorschläge, „das Zusammenleben von Deutschen und Einwanderern auf der Grundlage einer multikulturellen Gesellschaft zu regeln", trug er zunächst Einwände vor, die sich auf die kulturelle Ebene bezogen und verwies hierbei insbesondere auf die kulturelle „Geschlossenheit" der türkischen Volksgruppe und die „tiefe kulturelle Kluft zwischen den Moslems und den Einheimischen". Seine Vorschläge für praktische Maßnahmen richteten sich zwar ebenfalls gegen die Türken, verließen aber die kulturelle Ebene; gefordert wurde nämlich insbesondere „eine konsequente Repatriierung von arbeitslosen Ausländern" (Schilling 1983). Diese Tendenz, kulturelle „Fremdheiten" für Maßnahmen der Entrechtlichung und für die Vorenthaltung von Rechten zu instrumentalisieren, ist in der neueren Diskussion über die Frage der Erleichterung der Einbürgerung und der Zulassung einer doppelten Staatsbürgerschaft wieder aktuell geworden. In einem Leitartikel des SPIEGEL wandte sich Augstein gegen das „Heilmittel" der doppelten Staatsbürgerschaft. Unter „Privilegierten, die demselben Kulturkreis angehören", habe es zwar noch nie prinzipielle Schwierigkeiten mit der Staatsangehörigkeit gegeben: „Sehr anders wäre das mit den Türken. Sie gehören einem Kulturkreis an, der mit dem unseren vor und nach Prinz Eugen nichts gemein hat. Hier kann es nur eine Entscheidung geben. Entweder, sie wollen Deutsche werden, mit allen Rechten und Pflichten, oder Türken bleiben, was ihnen ja freisteht (...)" (Augstein 1993) Daß dieser kulturrassistische Diskurs Auswirkungen auf das ge sellschaftspolitische Klima und das Bewußtsein und Verhalten von Teilen der deutschen Bevölkerung hat, zeigt die Vielzahl der gegen Migranten gerichteten gewaltsamen Übergriffe in den vergangenen Jahren, aber auch der folgende „alltägliche" Leserbrief, der sich kritisch mit der liberalen Haltung des Stuttgarter Oberbürgermeisters Rommel zur Frage der Erleichterung der Einbürgerung befaßt: „ Einen ganz wesentlichen Punkt verschweigen Sie unserer Bevölkerung! Ein sehr großer Teil dieser Ausländer im Lande sind dem islamischen Kultur- und Religionskreis zuzurechnen. Diese Menschen unter uns sind absolut integrationsunwillig! Sie streben einen islamischen Staat im Staate an, und dafür kämpfen die vielen Koranschulen im Lande. Sie nützen dabei sehr geschickt unsere Verfassung aus, indem sie sich auf das Asylrecht (= weitere Hereinholung von Mohammedanern) berufen und auch auf die freie Religionsentfaltung verweisen! Wie hat doch ein Kirchenfürst die Situation im Lande beschrieben: 'Der Islam setzt nicht mehr auf Gewalt, sondern auf die bevölkerungspolitische Überrumpelung des sterbenden Europas!' Haben Sie sich von einem gesunden Nationalempfinden schon so weit entfernt, daß diese Feststellung auf Sie keinen Eindruck mehr macht?" (DIE ZEIT Nr. 12 vom 17.3.1989, S. 76, Leserbrief)]
Für eine Politik der Verminderung ethnischer Heterogenität wird aber auch aus eher liberal-demokratischer Sicht plädiert. Aus dieser Sicht gehen nämlich Politiken des Multikulturalismus mit erheblichen Gefahren und Problemen einher; diesen wird vorgeworfen,
eine soziale Segmentation zu begünstigen und damit die Chancen der Zugewanderten in der Aufnahmegesellschaft zu beeinträchtigen (Heckmann 1994, S. 154ff.),
durch das Auseinanderdriften der ethnischen Gruppen und durch kulturelle Separierungstendenzen die Balkanisierung" und Desintegration des gesellschaftlichen und politischen Gemeinwesens zu fördern (Schlesinger 1993),
eine Ethnisierung gesellschaftlicher und politischer Konflikte zu bewirken (Radtke 1996) und
die Autonomie des Individuums und universale Orientierungen preiszugeben und damit in einem grundsätzlichen Widerspruch zu den Ansprüchen der Aufklärung und den Menschenrechten zu stehen (Finkielkraut 1989, S. 95ff.).
Diese Einwände sind in verschiedener Hinsicht durchaus zutreffend, enthalten aber auch zugleich problematische Elemente. [Fn.60: Vgl. die ausführlichere Darstellung und Kritik bei Schulte 1997b, S. 291 ff.]
Zum einen wird zu wenig berücksichtigt, daß der" Multikulturalismus sehr unterschiedliche Ausprägungen aufweisen kann und daher weder auf ein Feiern von Unterschieden" reduziert werden (Heckmann 1994, S. 161) noch dessen verschiedene Ausprägungen unterschiedslos als Spielart einer Ideologie bezeichnet werden sollten (Radtke 1992, S. 129ff.). Die vorgetragenen Einwände betreffen somit in erster Linie diejenigen Konzeptionen, in denen in naiver, unkritischer und einseitiger Weise ethnisch-kulturelle Vielfalt" verabsolutiert wird und damit (potentiell) einhergehende desintegrative Auswirkungen, Instrumentalisierungen für Herrschaftsstrategien und -interessen sowie Gefährdungen demokratischer Rahmenbedingungen übersehen oder geleugnet werden. [Fn.61: Vgl. dazu die Kritik von Touraine (1994, S. 97ff.) an einem „radikalen" bzw. „extremen" Multikulturalismus.]
Da der Multikulturalismus nicht nur eine extreme", sondern auch eine gemäßigte" Form haben kann, handelt es sich bei den genannten problematischen Tendenzen zwar um mögliche, nicht aber um zwingende Begleiterscheinungen. Darüber hinaus enthalten die Aussagen präskriptive und restriktive Folgen für die Möglichkeiten der kulturellen Entfaltung insbesondere auf der Seite der Angehörigen von Einwanderungsminderheiten. [Fn.62: Dies erfolgt zum einen durch bestimmte inhaltliche Vorgaben („kulturelle Assimilation") und zum anderen durch Eingrenzungen der kulturellen Entfaltung auf den „privaten" Bereich. Die damit verbundenen präskriptiven und restriktiven Folgen stehen in Widerspruch zu dem „objektiven" Beobachterstandpunkt, den einzelne der genannten Positionen von ihrem Selbstverständnis her beanspruchen (vgl. z.B. Radtke 1990).]
Dabei wird nicht hinreichend berücksichtigt, daß auch im kulturellen Bereich menschenrechtliche Normen existieren und zwischen diesen sowie den politischen und wirtschaftlich-sozialen Grundrechten ein enger Zu-
sammenhang besteht (Windfuhr 1996). Schließlich werden die Ungleichgewichte, die auch in den westlichen Ländern zwischen den jeweiligen Dominanz- und Minderheitenkulturen bestehen, und die Notwendigkeit, diese Ungleichgewichte abzubauen, zu wenig thematisiert.
Im Unterschied zu den aufgezeigten Politiktypen liegen Politiken der Beibehaltung bzw. Förderung kultureller Vielfalt in der Regel positive Bewertungen dieses Phänomens zugrunde. Allerdings existieren auch hier durchaus unterschiedliche Begründungen, Zielsetzungen und Interessen:
konservative Sichtweisen sind in erster Linie an dem Ziel der Bewahrung der kulturellen Identität orientiert - nicht zuletzt, um im Zusammenhang mit der Nicht-Anerkennung des Einwanderungstatbestandes die Rückkehrfähigkeit der Betroffenen zu erhalten und/oder Ungleichbehandlungen zu legitimieren;
technokratisch orientierte Positionen sind an Kosten- und Nutzenerwägungen orientiert und sehen Integrationsmaßnahmen nur dann und insoweit vor, wie dadurch ein Beitrag zur kulturellen Bereicherung des Aufnahmelandes erfolgt;
ethnopluralistische Positionen plädieren für den Kampf von Kulturen und Ethnien - in der Erwartung bzw. Hoffnung, daß es dadurch zu einer Erneuerung der jeweils vorherrschenden National- und Volkskultur kommt und diese sich als stärkere" gegenüber den jeweiligen Minderheitenkulturen durchsetzt.
In Abgrenzung von den genannten Politiktypen wird im folgenden für eine Politik der demokratische Integration kultureller bzw. ethnischer Heterogenität plädiert. Deren zentrale Aufgaben bestehen darin, die kulturelle Selbstbestimmung, Entfaltung und Partizipation von Individuen und Gruppen zu ermöglichen, bestehende Ungleichheiten zwischen Mehrheits- und Minderheitenkulturen abzubauen, Prozesse des kulturellen Austauschs zu fördern und Mechanismen der Regelung und Integration von Konflikten zur Verfügung zu stellen.
Bei der Bewältigung dieser Aufgaben muß berücksichtigt werden, daß Prozesse der kulturellen Entfaltung nicht nur harmonische oder gar idyllische Phänomene sind, sondern sowohl bei der Mehrheitsbevölkerung als auch bei den Minderheiten in der Regel mit Konflikten einhergehen (können). Diese können unterschiedliche Bereiche betreffen und von unterschiedlicher Art und Intensität sein. Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang die bereits erläuterte Unterscheidung zwischen echten oder unechten Konflikten. Unechte Konflikte kommen zwar im kulturellen Bereich zum Ausdruck, werden aber durch Ursachen bedingt, die mit der kulturellen Entfaltung der Minderheiten wenig oder gar nichts zu tun haben. In diesen Fällen müssen erfolgversprechende Lösungsstrategien bei externen" Bereichen, z.B. bei nicht gelösten strukturellen Problemen und/oder bei (kultur-)rassistischen Einstellungen und Verhaltensweisen auf Seiten der Mehrheitsgesellschaft ansetzen. [Fn.63: Sofern die vorliegenden Berichte über die in Duisburg geführte Auseinandersetzung über den lautsprecherverstärkten Aufruf des Imam zum Gebet zutreffen, sind hier (auch) Elemente eines „unechten" bzw. „umgeleiteten" Konflikts vorhanden. Für diese These spricht, daß die z.T. starre Haltung auf der Seite der Immigranten türkischer Herkunft mit Erfahrungen von ausländerpolitischen und alltäglichen Diskriminierungen in Zusammenhang gestanden hat und von den deutschen Einwohnern in den Bürgerversammlungen zu dieser Thematik „ganz andere Gesichtspunkte" als die religiöse Streitfrage, nämlich soziale Fragen (z.B. die Konkurrenz um die Arbeitsplätze, die Arbeitslosigkeit und der „Reichtum" der „Türken") als Problem thematisiert wurden. Neben diesen „unechten" Elementen enthält der Konflikt allerdings auch „echte" kulturelle Streitfragen (vgl. Kirbach 1997a; Kirbach 1997b).]
Innerhalb der echten, d.h. mit der kulturellen Entfaltung der Minderheiten in Zusammenhang stehenden Konflikte sollte zudem zwischen
alltäglichen und extremen Ausprägungen unterschieden werden. Während es bei dem ersten Typ um Konflikte zwischen unterschiedlichen Normen innerhalb des geltenden rechtlichen Rahmens geht, handelt es sich bei dem zweiten Typ um Verletzungen zentraler demokratischer und rechtsstaatlicher Verfahrensregeln und Werte. [Fn.64: Vgl. unten die Ausführungen zum „Basiskonsens".]
Die folgenden Überlegungen beziehen sich zunächst auf die Bewältigung von den kulturellen Konflikten, die mit der kulturellen Entfaltung der Minderheiten in Zusammenhang stehen und echter sowie alltäglicher Art sind. Diese reichen vom vom Minarett im Wohngebiet über das Schächtungsverbot nach deutschem Tierrecht bis zum Feiertagsrecht, vom Eingriff in fundamentalistisch ausgeübte Elternrechte bis zur Strafzumessung bei religiös motivierten Straftaten." (Hufen 1994, S. 116) [Fn.65: Zu diesen „alltäglichen" Konflikten vgl. insgesamt auch Kühnert 1992. Zu Konflikten im Schulbereich vgl. u.a. Albers 1994; Alberts 1992; Rädler 1996; Spies 1993. Zu Konflikten um den Bau von Moscheen in Wohngebieten und den (lautsprecherverstärkten) Gebetsaufruf des Muezzins vgl. u.a. Beauftragte der Bundesregierung für die Belange der Ausländer (1997b); Kirbach 1997a und 1997b. Zum Konflikt zwischen dem Schächten von Tieren aus religiösen Gründen und Gesichtspunkten des Tierschutzes vgl. u.a. Kluge 1992; Kühl/Unruh 1991. Zu (inter-)kulturellen Konflikten im Jugendbereich vgl. u.a. Friedrich-Ebert-Stiftung 1997; Heitmeyer/Müller/Schröder 1997a und 1997b; Seidel-Pielen 1996.]
Hinsichtlich der Sicherung der kulturellen Entfaltung der Minderheiten und der Integration der damit (potentiell) einhergehenden Konflikte sind zum einen verfassungsrechtliche Prinzipien von Bedeutung. [Fn.66: Insofern wird in diesem Zusammenhang zu Recht von einer „kulturintegrativen Funktion der Verfassung" gesprochen (Hufen 1994, S. 1118ff.). Unter Integration im verfassungs- und staatsrechtlichen Sinne versteht Hufen nicht eine vorgegebene Einheit, sondern einen Prozeß ständigen Zusammenführens verschiedener Einheiten, also Herstellung von Einheit, die mehr sei als bloße Addition von Einzelelementen. Sie bedeute aber nicht Assimilation unter Aufgabe der je eigenen Identität, sondern wahre den Charakter der integrierten Individuen und Gruppen. An diesem Prozeß seien unter Gesichtspunkten einer demokratischen Verfassung auch die Nicht-Staatsangehörigen zu beteiligen. Die Verfassung fungiere unter diesem Gesichtspunkt als Grundmuster gesellschaftlicher, politischer und (inter-)kultureller Konflikte und ihrer Lösungen.]
Dazu gehören die folgenden, für pluralistische Demokratien generell gültigen (Verfassungs-)Prinzipien, wobei diese allerdings im Hinblick auf die besonderen Voraussetzungen und Merkmale von multikulturellen Einwanderungsgesellschaften neu zu überdenken und zu konkretisieren sind [Fn.67: Diese Auffassung unterscheidet sich von Sichtweisen, nach denen zwischen „kulturellem Pluralismus" und „Multikulturalismus" ein strikter Gegensatz besteht. So sind z.B. nach Tibi (1996) und Oberndörfer (1996) für den Multikulturalismus - im Gegensatz zum Pluralismus - die Abschottung zwischen unterschiedlichen Kulturen, ein Wertrelativismus und ein fehlender Wertekonsens kennzeichnend. Eine von dieser Sichtweise divergierende Bestimmung des Verhältnisses von Multikulturalismus und (kulturellem) Pluralismus wurde von mir an anderer Stelle entwickelt (Schulte 1990, S. 11ff.). Daran wird in den folgenden Überlegungen angeknüpft. Vgl. dazu auch ähnliche Überlegungen von Böhning (1994) und Werner (1994).]:
Kulturelle Demokratie: Grundsätzlich ist davon auszugehen, daß Demokratie nicht nur als eine rechts- und sozialstaatliche, sondern auch als kulturstaatliche bzw. kulturelle Demokratie begriffen werden muß. Entscheidungen über die Art und Weise und die Richtung der kulturellen Entfaltung werden somit nicht durch eine äußere oder übergeordnete Instanz inhaltlich vorgegeben, sondern im Rahmen der Selbstbestimmung von den Individuen und Gruppen eigenständig getroffen. [Fn.68: Vgl. u.a. Robbers 1994, S. 422ff.; Messia 1987, S. 65; Touraine 1994, S. 261 ff. Richter (1994, S. 638ff.) vertritt aufgrund einer „'Zusammenschau' aller kulturverfassungsrechtlichen Regelungen des Grundgesetzes" die Auffassung, daß auch die Bundesrepublik, obgleich eine entsprechende explizite Formulierung fehle, „nach ihrer Verfassung als Kulturstaat" zu bezeichnen sei. Um das Verhältnis des Staates zur Kultur angesichts der Existenz einer multikulturellen Gesellschaft zu verdeutlichen, unterscheidet er zwischen drei Modellen des Kulturstaates (Kulturstaat als „Nationalstaat", als „immerwährender Integrationsvorgang" und als „paritätischer Kulturstaat"). In jedem dieser „Modelle" findet nach Richter „Multikulturalität" unterschiedlichen Ausdruck, nämlich im ersten in gar keiner, im zweiten nur in widersprüchlicher und erst im dritten in adäquater Weise. Richters Verständnis von Multikulturalität ist allerdings eher inhaltlich, nämlich an der „Erhaltung" der Vielzahl der Kulturen orientiert, im Unterschied zu dem von mir vertretenen eher offenen oder formalen Verständnis, bei dem die „Er möglichung" und „Gewährleistung" von kultureller Selbstbestimmung und gleicher Chancen (unterschiedlicher) kultureller Entfaltung im Mittelpunkt steht.]
Kulturelle Entfaltung als Menschenrecht: Die Menschenrechte stellen eine unteilbare Einheit dar. Neben den bürgerlichen und politischen sowie den wirtschaftlichen und sozialen Rechten gehören zu ihnen die kulturellen Rechte, die vor allem auf dem Grundsatz der Menschenwürde und dem gleichen Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit basieren und insbesondere die Glaubens- und Bekenntnisfreiheit, die Meinungs-, Informations- und Pressefreiheit sowie das Recht auf Bildung und auf Teilnahme am kulturellen Leben umfassen.
Autonomie, Gleichheit und Teilhabe: Das Recht auf kulturelle Entfaltung, das den Menschen in gleicher Weise zusteht, umfaßt die Freiheit von heteronomen Vorgaben (vor allem von staatlicher Seite) sowie die Freiheit zu eigenen Entscheidungen (Bobbio 1995, S. 11f.) [Fn.69: Nach Auffassung von Böhning schließt Integration unter kulturellen Gesichtspunkten eine Dimension kultureller Autonomie ein. Wenn Integration etwas anderes als Assimilation sei, müsse sie unterschiedliche kulturelle Wahrnehmungen und Praktiken von der Familie, der Gesellschaft usw. ermöglichen (Böhning 1995, S. 2). Im Unterschied zur Assimilation ziele Integration darauf ab, einer nicht assimilierbaren Kultur einen autonomen Raum zu verschaffen (Böhning 1994, S. 88).]
Diese kulturelle Autonomie ist nicht nur Abwehrrecht, sondern beinhaltet darüber hinaus ein Recht auf sozio-kulturelle Teilhabe. Unter diesem Gesichtspunkt kann die Inanspruchnahme dieses Rechts nicht auf den privaten bzw. persönlichen Bereich beschränkt werden, vielmehr muß sich die kulturelle Teilhabe auch auf weitere gesellschaftliche und kulturelle Bereiche erstrecken (können). [Fn.70: „Die multikulturelle Gesellschaft wäre die logische Konsequenz von Integration. In einer multikulturellen Gesellschaft werden nicht nur die hinzukommenden Kulturen respektiert, sondern die Beibehaltung der Sprachen und die Ausübung des Glaubens dieser Kulturen wird finanziell durch öffentliche Mittel gefördert; und zwar nicht nur im Privatbereich, sondern in staatlichen Bildungseinrichtungen und in Privatschulen religiöser Ausrichtung." (Böhning 1994, S. 90) Zur Frage der kulturellen Autonomie vgl. auch Art. 27 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte vom 19. Dezember 1966 (Simma/Fastenrath 1992, S. 31).]
Individuelle und kollektive Entfaltung: Das Recht auf ethnisch-kulturelle Entfaltung steht zunächst Individuen zu. Da die Entwicklung von Kultur und Identität aber in sozialen Zusammenhängen und Netzwerken erfolgt, erstreckt sich der demokratische Prozeß gleicher subjektiver Rechte auch auf die Gewährleistung der gleichberechtigten Koexistenz verschiedener ethnischer Gruppen und ihrer kulturellen Lebensformen." (Habermas 1993. S. 172) [Fn.71: Vgl. auch Robbers 1994, S. 422f. und die Formulierung in Art. 2 der Verfassung der Republik Italien: „Die Republik anerkennt und gewährleistet die unverletzlichen Rechte des Menschen, sei es als Einzelperson, sei es innerhalb der sozialen Gemeinschaften, in denen sich seine Persönlichkeit entfaltet (...)" (Kimmel 1996, S. 243)].
Legitimität von Dissens und Differenz: Ebenso wie im politischen und sozialen Bereich wird die Heterogenität auch im kulturellen Raum als legitim angesehen und grundsätzlich positiv beurteilt. Dies beinhaltet, daß nicht die Differenz, sondern die Ungleichheit als Gegensatz zum Prinzip der Gleichheit angesehen (Bobbio 1994, S. 157) und die Einbeziehung des Anderen" in differenzempfindlicher" Weise angestrebt wird (Habermas 1996, S. 172ff.). [Fn.72: Ein grundlegender Charakterzug der modernen, pluralistischen Demokratie besteht nach Bobbio in der Freiheit zum Dissens, in der Tatsache, daß Dissens zugelassen ist: „Dieser grundlegende Charakterzug der modernen Demokratie stützt sich auf das Prinzip, demzufolge Dissens, wird er innerhalb bestimmter Grenzen geäußert, die von den sogenannten Spielregeln gesetzt werden, nicht destruktiv für die Gesellschaft ist, sondern im Gegenteil förderlich: Demnach ist eine Gesellschaft, in der kein Dissens zugelassen ist, eine tote oder dem Tode geweihte Gesellschaft." (Bobbio 1988c, S. 60) Zur Entfaltung eines „demokratischen Differenzbegriffs" im Rahmen einer „Pädagogik der Vielfalt" vgl. Prengel 1993, S. 180ff.]
(Chancen-)Gleichheit und Toleranz: Die verschiedenen Gruppen und Kulturen sollen nicht in einem Verhältnis der Über- und Unterordnung zueinander stehen, sondern über grundsätzlich gleiche rechtliche und faktische Möglichkeiten der Entfaltung verfügen. Maßgebend für das wechselseitige Verhältnis ist der Grundsatz der Toleranz. Als Verfassungsprinzip enthält Toleranz eine passive und eine positive Dimension und gilt sowohl gegenüber divergierenden Individualansichten als auch gegenüber Gruppenüberzeugungen. [Fn.73: Vgl. Fraenkel 1973, S. 363; Robbers 1994, S. 422; Maffioletti 1987, S. 121.]
Austausch und Kommunikation: Die verschiedenen Gruppen und Kulturen sollen nicht in einem gleichgültigen Verhältnis nebeneinander existieren, sondern sich wechselseitig und in einer bewußten Form begegnen und miteinander auseinandersetzen.
Konflikte und Gewaltlosigkeit: Konflikte werden als ein normales" Element heterogener Gesellschaften betrachtet; ihre Austragung ist grundsätzlich frei, allerdings an bestimmte Regeln, insbesondere an den Grundsatz der Gewaltlosigkeit geknüpft.
Kompromisse und Konsens: Die Integration der legitimen Vielfalt" soll durch wechselseitige Kompromisse sowie durch einen von allen Akteuren anerkannten Minimalkonsens erreicht werden.
Gemeinwohl und neue Synthesen: Orientieren sich die gesellschaftlichen, politischen und kulturellen Auseinandersetzungen an diesen Regeln und regulativen Ideen, so wird erwartet, daß als Resultate das Gemeinwohl" bzw. neue Synthesen" entstehen.
Die dargestellten Gesichtspunkte garantieren (auch) den Angehörigen von Minderheitengruppen eine autonome kulturelle Entfaltung; für damit einhergehende Konflikte werden Mechanismen der Konfliktregulierung zur Verfügung gestellt. Zu den letzteren gehört auch das in der Rechtsprechung entwickelte Prinzip der praktischen Konkordanz der unterschiedlichen Grundrechtspositionen" (Hesse 1995, S. 142f.): In den Fällen, in denen unterschiedliche Grundrechtspositionen (z.B. die Glaubens- und Bekenntnisfreiheit und der besondere Schutz von Ehe und Familie einerseits und das Prinzip der staatlichen Schulaufsicht andererseits) in Konflikt geraten, werden sie einander zugeordnet und ihre jeweiligen Schranken herausgearbeitet. Auf diese Weise soll keine der grundrechtlichen Garantien im kulturellen Bereich vorschnell geopfert, sondern nach dem Prinzip des schonenden Ausgleichs behandelt werden. Grundsätzlich ist dabei davon auszugehen, daß die Schranken der jeweiligen kulturellen Betätigungsformen der Grundrechte um so deutlicher hervortreten,  je mehr das 'forum internum' grundrechtlicher Selbstbestimmung verlassen und die Wirkung auf andere Grundrechtsträger gesucht wird":
So wird - um nur wenige Beispiele zu erwähnen - auch dem durch sein Gewissen dem Tierschutz Verpflichteten möglicherweise zugemutet, unerläßliche religiös bedingte Schlachtrituale zu ertragen, so schützen weder Religionsfreiheit noch Elternrecht vor der allgemeinen Schulpflicht. Die Religionsfreiheit schafft kein Recht darauf, nicht mit den religiösen Symbolen anderer Gemeinschaften im Schulunterricht in Berührung zu kommen. Ein gültiger Arbeitsvertrag darf nicht unter Hinweis auf Fasten- oder Feiertagsregeln einer Religionsgemeinschaft gebrochen werden. Die Baugenehmigung für eine Moschee im rein christlich geprägten Umfeld muß zwar nicht zuletzt im Hinblick auf Art. 4 GG bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen erteilt werden, die grundrechtliche 'Gegengabe' muß aber darin bestehen, daß der Gebetsaufruf vor Sonnenaufgang die Nachtruhe und damit die Gesundheit der Nachbarn nicht tangiert. Dagegen scheint es unverhältnismäßig, die Teilnahme am koedukativen Sportunterricht auch für muslimische Mädchen unbedingt und ausnahms-
los durchzusetzen oder einer Frau die Ausstellung eines Personalausweises zu versagen, weil sie kein Lichtbild ohne Kopfbedeckung beibringen möchte. Diese wenigen Beispiele zeigen, daß die durch das Zusammenleben unterschiedlicher Kulturen entstehenden Rechtsfälle des täglichen Lebens zwar kompliziert, aber keineswegs unlösbar sind." (Hufen 1994, S. 126f.)
[Fn.74: Unter diesem Gesichtspunkt unterscheidet Richter (1994, S. 645) im Rahmen seiner Überlegungen zu „Verfassungsfragen multikultureller Gesellschaften" vier Dimensionen der „Kultur", nämlich 1. Werte, 2. Kreativität, 3. Kommunikation und 4. Sozialisation. Nach Richter unterscheiden sich die Menschen in multikulturellen Gesellschaften in diesen vier Dimensionen wesentlich voneinander. Jede dieser Dimensionen gehe mit jeweils unterschiedlichen, nämlich abgestuften gesellschaftlichen Grenzen einher. Danach ist die kulturelle Freiheit im Bereich der Werte am größten, während sie in den Dimensionen der Kreativität, Kommunikation und Sozialisation durch staatliche Regelungen zunehmend eingeschränkt werden kann - allerdings nur unter der Voraussetzung, daß diese Begrenzungen den verfassungsmäßigen Erfordernissen der Geeignetheit, der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit genügten. Die Multikulturalität finde deshalb verfassungsrechtlich in den unterschiedlichen Dimensionen der Kultur unterschiedlich Ausdruck:
„- Das Grundgesetz gewährleistet, daß die kulturellen Unterschiede im Bereich der Wertordnung geschützt sind; der Wertpluralismus ist Verfassungsprinzip. Dies gilt selbst dann, wenn es sich um Werte handelt, die im Widerspruch zu den Wertentscheidungen des Grundgesetzes stehen.
- Das Grundgesetz gewährleistet auch, daß die kulturellen Unterschiede in der Gestaltung der Lebensumwelt, im Massenkonsum und in der Kunst durch Kreativität Ausdruck finden können; diese findet allerdings ihre Grenzen in den geschützten Interessen anderer; insbesondere in den Grundrechten, aber auch in den verfassungsrechtlich legitimierten Gemeinwohlinteressen.
- In den offenen Gesellschaften des Westens verbleiben Wertordnung und Kreativität nicht in der Sphäre des Privaten, sondern werden öffentlich wahrgenommen und verhandelt; Kommunikation ist das Lebenselement insbesondere multikultureller Gesellschaften. Die verfassungsrechtlich geschützte Freiheit der Kommunikation wird nun in der Sphäre der Öffentlichkeit nicht nur durch die Rechte anderer und durch Gemeinwohlinteressen begrenzt, sondern sie bedarf einer multikulturell ausgestalteten gesetzlichen Organisationsform, wie es insbesondere im Bereich der Massenkommunikation augenfällig ist.
- Im Bereich der Sozialisation wird die pluralistische Struktur multikultureller Gesellschaften besonders deutlich. Über die familiäre Erziehung bestimmen die Eltern nach Maßgabe ihrer kulturellen Orientierung; der Staat darf nur zum Schutz der Kinder und Jugendlichen eingreifen, nicht aber zum Schutz der Durchsetzung bestimmter kultureller Interessen; die kulturellen Interessen der Eltern setzen sich auch gegenüber denjenigen der Kinder und Jugendlichen durch. Durch die Schule gewährleistet der Staat dagegen, das 'kulturelle Minimum', die funktionalen gesamtgesellschaftlichen Notwendigkeiten, muß jedoch dabei die durch die Multikulturalität bedingten unterschiedlichen Interessen berücksichtigen. Dies kann binnenpluralistisch in gemeinschaftlichen Schulen für alle, aber auch außenpluralistisch in getrennten Schulen für die unterschiedlichen kulturellen Gruppen geschehen." (Richter 1994, S. 654f.; vgl. auch Hesse 1995, S. 142ff.)]
Um gleiche kulturelle Entfaltungschancen zu gewährleisten, müssen diese relativ allgemein gehaltenen verfassungsrechtlichen Gesichtspunkte durch politische Maßnahmen konkretisiert und ergänzt werden. So sollten den Angehörigen der Einwanderungsminderheiten zum einen Möglichkeiten einer kulturautonomen Integration eingeräumt werden. [Fn.75: Vgl. Heckmann 1980, S. 115ff. Dies wird auch als „plurale" bzw. „Binnenintegration" bezeichnet (vgl. Just 1985a, S. 24f.; EIwert 1984, S. 51 ff.) Gefragt wird dabei vor allem danach, „welche Sozialsysteme die ausländische Bevölkerung selbst entwickelt hat, um ihre Angehörigen zu integrieren, und zwar nicht in die deutsche Gesellschaft als Einwanderungsgesellschaft, sondern in die Gesellschaft der Einwanderer in Deutschland". Damit wird zwar eine Abgrenzung gegenüber assimilationsorientierten Integrationskonzeptionen vorgenommen, gleichwohl wird der Begriff der kulturautonomen Integration von Heckmann nicht im Sinne einer Isolierungs- oder Abspaltungskonzeption verstanden; vielmehr wird von einer „Dialektik von 'Anders-sein' und doch 'Zusammen-sein'" ausgegangen (Heckmann 1980, S. 116f.).]
Deutlicher als in einem assimilatorisch orientierten Konzept werden damit die besonderen sozio-kulturellen Bedürfnisse und Interessen der Einwanderer berücksichtigt und für deren Entfaltung Spielräume geschaffen. Dies kann durch Politiken der Anerkennung gefördert werden. [Fn.76: Vgl. dazu die Beiträge in Taylor 1993 und insbesondere die Position von Habermas. Ausgehend von der Frage, in welcher Hinsicht ein demokratischer Rechtsstaat zur Wahrung der Integrität der Lebensform seiner Bürger bei der Aufnahme von Immigranten (z.B. im Rahmen der Einbürgerung) von diesen Anpassungsleistungen verlangen darf, unterscheidet Habermas grundsätzlich zwischen zwei Integrations- bzw. Assimilationsebenen, nämlich der politischen Kultur einerseits und kulturellen Lebensweisen, Praktiken und Gewohnheiten andererseits. Zur Wahrung der Identität des Gemeinwesens, die auch durch Immigration nicht angetastet werden dürfe, sei eine Anpassung der Immigranten an die in der politischen Kultur verankerten Verfassungsprinzipien legitim und erforderlich; diese politische Integration rechtfertige aber nicht „die erzwungene Assimilation zugunsten der Selbstbehauptung einer im Lande dominierenden kulturellen Lebensform", da dies die kollektive Identität der Herkunftskultur der Einwanderer berühre und mit einer Mißachtung der ethnisch-kulturellen Integrität dieser Bevöl kerungsgruppe einhergehe: „Demnach muß von Einwanderern nur die Bereitschaft erwartet werden, sich auf die politische Kultur ihrer neuen Heimat einzulassen, ohne deshalb die kulturelle Lebensform ihrer Herkunft aufgeben zu müssen." (Habermas 1993, S. 184) Eine derartige Politik ist meines Erachtens weder gleichbedeutend mit einem „Feiern von Unterschieden" (Heckmann 1994, S. 161) noch mit einer Politik des „administrativen Artenschutzes" (Habermas 1993, S. 171 ff.). Bei Politiken der Anerkennung darf allerdings nicht übersehen werden, daß Vorstellungen von „Ethnizität" und „(kollektiver) Identität" auch ideologischen Charakter haben und damit insgesamt ambivalent sein können (vgl. Bausinger 1987, S. 83ff.).]
Diese zielen darauf ab, die Angehörigen der Migranten-
gruppen vor einer Mißachtung" ihrer kulturellen und identitätsbildenden Lebensformen und Traditionen von seiten der Mehrheitsgesellschaft zu schützen und ihnen den gleichen Respekt wie der Mehrheitskultur zukommen zu lassen sowie Möglichkeiten autonomer Entscheidungen über die Aufrechterhaltung und Weiterentwicklung ihrer jeweiligen kulturellen Lebensformen zu sichern (Honneth 1990). Eine derartige Politik impliziert auch die Förderung der sozio-kulturellen Beziehungen, Organisationen und Zusammenhänge, die von den Zuwanderern im Verlauf des Einwanderungsprozesses in Form von Einwandererkolonien entwickelt werden. [Fn.77: Heckmann versteht hierunter eine zusammenfassende Konzeption, „welche die sozial verbundene Einwanderergruppe in einer bestimmten ökologischen Einheit und ihre sozial-kulturelle und ökonomische Organisation meint... Die Einwandererkolonie ist mehr als die einfache Agglomeration von Menschen; ihre Entstehung und Entwicklung ist Prozeß und Leistung" (Heckmann 1980, S. 109; vgl. auch Heckmann 1981, S. 208ff.). Indizien für die Entstehung von Einwandererkolonien sind nach Heckmann z.B. die Existenz eigener Kirchengemeinden, eigener schulischer Einrichtungen, von Vereinen, Geschäften, Restaurants und Lokalen sowie die Niederlassung von ausländischen Ärzten. Als aktuelle Beiträge zu Kolonie- und Gemeindestrukturen vgl. Behrendt 1997, Unbehaun 1997 und Yalcin-Heckmann 1997.]
Unter bestimmten Voraussetzungen und für bestimmte Phasen dieses Prozesses können sie nämlich als Ressourcen" fungieren, und zwar vor allem dadurch, daß sie den Betroffenen Möglichkeiten der Orientierung, der Vernetzung, der Identitätsbildung, der Integration und der Interessenvertretung bieten. [Fn.78: Vgl. Nnoli 1993, S. 280ff. Unter diesen Gesichtspunkten können sie auch als eine „indirekte Partizipation in separater Form" (Just 1985b) bzw. als ein Element „kommunitärer" Demokratie (Kallscheuer 1995) interpretiert werden. Dies erfordert allerdings auch bestimmte, nämlich demokratische(re) Binnenstrukturen.]
Prozesse der kultur-autonomen Integration können zusätzlich durch einen besonderen Minderheitenschutz abgesichert und verbessert werden. [Fn.79: Die Fragen des Minderheitenschutzes haben in den vergangenen Jahren an Aktualität und Relevanz gewonnen; sie haben sowohl im internationalen Recht als auch im Verfassungsrecht einzelner europäischer Staaten Eingang gefunden (vgl. u.a. Capotorti 1985; Ermacora 1988; Nowak 1989, S. 513ff.; Hofmann 1992; Frowein/Hofmann/ Oeter 1993; Stopp 1994; Wollenschläger 1994b). In der Bundesrepublik ist die Frage der Ergänzung des Grundgesetzes um einen Minderheitenschutzartikel vor allem im Rahmen der in der Folge der deutschen Einigung geführten Verfassungsdiskussion aufgeworfen worden (vgl. Franke/Hofmann 1992; Holtschneider 1994; Murswiek 1995 sowie die Dokumentation der kontroversen Positionen bei Neumann 1994, S. 32ff.). Ebenso wie die stärkere Beachtung kultureller Dimensionen insgesamt kann auch dies als Symptom für die Entwicklung hin zur multikulturellen Einwanderungsgesellschaft gewertet werden. Vgl. dazu auch die von Robbers im Hinblick auf eine verfassungsrechtliche Minderheitenschutzklausel vertretene Auffassung: „Das Grundgesetz kennt bewußt und aus der vorkonstitutionellen Vergangenheit erklärbar keine Minderheitenbestimmung. Die grundgesetzliche Ordnung zielt auf Gleichheit der Individuen, die ihre Gruppenzugehörigkeit frei wählen und im pluralistischen Wettbewerb Gruppeninteressen wahren und durchsetzen können. Lediglich die Religionsgemeinschaften, nicht aber ethnische, nationale oder kulturelle Minderheiten besitzen einen hervorgehobenen, besonderen verfassungsrechtlichen Status. Der vom Grundgesetz konstituierte Pluralismus ist ein Pluralismus der Individuen, erst sekundär ein solcher der Gruppen. Mit der zunehmenden sozialen Relevanz von Minderheiten bedürfen ihre spezifischen Ansprüche aber auch verfassungsrechtlicher Anerkennung durch eine Minderheitenschutzklausel." (Robbers 1994, S. 393) Meine Überlegungen zielen auf eine demokratische Konzipierung des Minderheitenschutzes (vgl. auch Incesu 1995). Sie unterscheiden sich zum einen von national-konservativ orientierten Auffassungen. Diese plädieren zwar für einen wirksamen Schutz von deutschen Minderheiten in anderen Staaten, sind aber im Hinblick auf den Schutz von Minderheiten im Inland eher restriktiv orientiert. Dieser soll nur für alteingesessene Minderheiten gelten, insbesondere für diejenigen, die in bestimmten geographischen Räumen konzentriert und/oder Staatsangehörige des Landes sind. Ein Minderheitenschutz für andere Gruppen, vor allem für „neue" Minderheiten wie die Zuwanderer ausländischer Herkunft wird abgelehnt - nicht zuletzt deswegen, weil angenommen wird, daß dieser die multikulturelle Gesellschaft verfestige und so die Integration der Betroffenen gefährde. Unterschiede der hier vorgetragenen Sichtweise bestehen aber auch gegenüber Positionen, die sich selbst als universalistisch verstehen (vgl. z.B. Alexy 1994; Oberndörfer 1996; Tibi 1996). Danach darf und kann ein Minderheitenschutz in westlichen Demokratien ausschließlich individuell angelegt sein. Ein darüber hinaus gehender „kollektiver" Minderheitenschutz beinhalte ein „völkisches" Denken, ebne ethnischen Konflikten den Weg, gefährde die soziale und politische Integration und sei mit demokratischen Grundsätzen nicht vereinbar. Vgl. aber demgegenüber die Einschätzung von Finkielkraut: „Der Geist der europäischen Neuzeit (...) findet sich sehr gut mit der Existenz von nationalen oder religiösen Minderheiten ab, unter der Bedingung, daß diese sich nach dem Vorbild der Nation aus gleichen und freien Einzelpersonen zusammensetzen." (Finkielkraut 1989, S. 114)]
Die Notwendigkeit und die
Ausgestaltung eines derartigen, über ein individuelles Diskriminierungsverbot hinausgehenden und kollektive Elemente enthaltenden Minderheitenschutzes lassen sich aus historischen Erfahrungen und internationalen Vergleichen sowie völkerrechtlichen und demokratietheoretischen Gesichtspunkten herleiten. Die entsprechenden Bestimmungen sollten sowohl vor einer (staatlichen) Zwangsassimilation schützen als auch Fördermaßnahmen im sozio-kulturellen Bereich umfassen und nicht nur für Angehörige alter" bzw. nationaler Minderheiten, sondern nach einer gewissen Stabilisierung" des Aufenthaltes auch für die Angehörigen neuer" ethnischer Minderheiten (unabhängig von deren Staatsangehörigkeit) gelten. Dieser Schutz sollte nicht als Artenschutz" verstanden werden, sondern den Angehörigen der Minderheitengruppen die gleichberechtigte Chance" (Habermas 1993, S. 172) sichern, die jeweils eigene Kultur und Identität zu erhalten und/oder weiter zu entwickeln. Bei Vorhandensein der entsprechenden objektiven Voraussetzungen muß den Individuen selbst die Entscheidung obliegen, ob sie sich den jeweiligen Minderheiten zurechnen wollen oder nicht.
Die Maßnahmen zur Anerkennung der Minderheitenkulturen und zur Ermöglichung einer kulturautonomen Integration sollten ergänzt werden durch Maßnahmen, die interkulturelle Orientierungen fördern. [Fn.80: Vgl. dazu als expliziten Beitrag Waldhoff/Tan/Kürsat-Ahlers 1997.]
Hierzu gehört zunächst, daß die Kulturen der Einwanderungsminderheiten in den verschiedenen gesellschaftlichen Bereichen, angemessen(er) und unverkürzt(er) als bisher zur Entfaltung kommen können. [Fn.81: Dies gilt z.B. für schulische und außerschulische Lern- und Bildungsprozesse (Auernheimer 1995), das Verhältnis zwischen unterschiedlichen Religionen (Hummel 1994), die Medien (Bundeszentrale für politische Bildung 1987; Winkler 1995), den Bereich der Gesundheitsversorgung (Collatz 1992), das Rechtssystem (Ehringfeld 1996) und den Bereich von Kunst, Literatur und Malerei (Schwencke 1990). Besondere Aufmerksamkeit sollte dabei der sprachlichen Ebene geschenkt werden. Zum Verhältnis von herrschender Verkehrssprache und den Sprachen der Migranten in multikulturellen Einwanderungsgesellschaften vgl. Beck-Oberdorf/Bethscheider 1990; Gogolin 1996; Beauftragte der Bundesregierung für die Belange der Ausländer 1997a. Alexy (1994, S. 190f.) hat darauf verwiesen, daß Sprachstreitigkeiten häufig im Mittelpunkt von Minderheitenkonflikten stehen. Dies sei nicht zuletzt darauf zurückzuführen, daß Sprache nicht selten als Herrschaftsmittel benutzt werde. Im Extremfall werde die Minderheitensprache verboten; unterhalb dieser Schwelle gebe es eine Vielzahl von Nadelstichen, die sich gegen die unzureichende Beherrschung der Landes- bzw. Amtssprache durch die jeweilige Minderheit richteten und von Diskriminierungen am Arbeitsplatz bis zu Benachteiligungen im Rechtsverkehr reichten. Im Hinblick auf das Verhältnis von Mehrheits- und Minderheitensprachen vertritt Alexy (ähnlich wie Heckmann 1994) die Auffassung, daß eine offene Gesellschaft aus Gründen der dynamischen Integration nicht auf eine gemeinsame Sprache verzichten könne und von daher gezielte Bemühungen unternommen werden müßten, den Zuwanderern die deutsche Sprache zu vermitteln, vor allem auch um Benachteiligungen im Gesellschaftsleben zu verhindern. Daneben sprächen gute Gründe dafür, die Muttersprache im Schulunterricht angemessen zu berücksichtigen. Wahrend die bei Muttersprachenorientierung auftretenden benachteiligenden Folgen von ihm nicht weiter problematisiert werden, beurteilt Castles dies vor dem Hintergrund der multikulturellen Einwanderungsgesellschaft Australiens eher als ein ungelöstes Problem innerhalb des Multikulturalismus. So spricht er von einer „Spannung" zwischen der Garantie des Rechts der Minderheiten auf kulturelle und sprachliche Differenz einerseits und deren Exklusion von Positionen realer Macht in Fällen, in denen sie dieses Recht praktisch wahrnähmen, andererseits (Castles 1996, S. 270).]
Dies impliziert auch, daß die verschiedenen kulturellen Bereiche für die Angehörigen der zugewanderten Gruppen offen stehen und diese bei der Besetzung von beruflichen Positionen dem Gleichheitsgrundsatz und dem Diskriminierungsverbot entsprechend beteiligt werden müssen. Auf dieser Grundlage können dann inter- und intrakulturelle Prozesse erfolgen, die auf Begegnung, Austausch und Verstehen, aber auch auf Selbstreflexion sowie wechselseitige Kritik und Beurteilung gerichtet sind. Dies kann wiederum den Ab-
bau ethnozentristischer, fremdenfeindlicher und (kultur-)rassistischer Einstellungen und Verhaltensweisen begünstigen (vgl. unten).
Neben der Integration der Einwanderungsminderheiten stellt die Steuerung neuer Migrations- und Zuwanderungsprozesse eine weitere zentrale Aufgabe von speziellen Integrationspolitiken dar. Seit Mitte der 80er Jahre sind die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft/Union in wachsendem Maße mit dem Phänomen neuer Zuwanderungen insbesondere aus Drittländern konfrontiert. Diese Zuwanderungen sind in den verschiedenen Aufnahmeländern Anlaß und Gegenstand von heftigen Reaktionen, Kontroversen und Konflikten geworden. [Fn.82: Vgl. dazu u.a. Blanke 1993; Fassmann/Münz 1996; Heckmann/Bosswick 1995; Heinelt 1994; Miles/Thränhardt 1995; Nuscheler 1995; Opitz 1994; Opitz 1996; Faist/Hillmann/Zühlke-Robinet 1996.]
Während Teile der inländischen Bevölkerung - vor allem unter Berufung auf die Sorge um die Gefährdung von Arbeitsplätzen und die Angst vor kultureller Überfremdung" - deutliche Vorbehalte, Ängste und Aggressionen äußerten, die sich vielfach zu gewaltsamen Übergriffen gegen Flüchtlinge, Ausländer und Angehörige anderer Minderheitengruppen steigerten, wurden auf der Ebene der Politik - unter Hinweis auf die Ängste der Bevölkerung, den Mißbrauch" des Asylrechts durch Asylanten" und Wirtschaftsflüchtlinge", die mit den Zuwanderungen verbundenen finanziellen und sozialen Belastungen" und die Notwendigkeit der Sicherung des inneren Friedens" - zunehmend restriktive Maßnahmen im Bereich der Zuwanderungspolitik durchgesetzt, die vor allem in Verschärfungen der Asylrechtsbestimmungen zum Ausdruck kamen. Gegenüber diesen Tendenzen, die durch die spezifische Art der Berichterstattung eines erheblichen Teils der Massenmedien unterstützt und (mit-)produziert wurden, setzten sich andere Personen und Gruppen unter Hinweis auf die globalen Hintergründe der Zuwanderungen und die prekäre und bedrohliche Lage vieler Flüchtlinge und Migranten für die Aufrechterhaltung eines liberalen Asylrechts, eine menschenwürdige Behandlung der Zuwanderer und die Durchführung konsequenter Integrationsmaßnahmen ein. Die folgenden Überlegungen sollen dazu beitragen, Hintergründe und Zusammenhänge der neuen Zuwanderungen zu verdeutlichen, die darauf bezogenen Kontroversen und Konflikte zu erläutern und Elemente angemessener Steuerungs- und Integrationspolitiken aufzuzeigen.
Im Vergleich zu dem herkömmlichen Modell" der regulären Arbeitsmigration haben die neuen Migrationsprozesse einen komplexeren" Charakter, der vor allem in den folgenden Merkmalen zum Ausdruck kommt:
die globale Dimension: deutlicher als die älteren sind sie neueren Migrationsbewegungen Teil eines umfassenden und weltweit zunehmenden Phänomens bzw. Problems. So wird zu Recht von einem Weltproblem 'Migration'" gesprochen (Opitz 1994). Die wachsenden Flucht- und Migrationsbewegungen konzentrieren sich zwar noch zum größten Teil auf die Länder und Regionen des Südens"; gleichwohl nehmen sie zunehmend internationalen und interkontinentalen Charakter an und greifen auch auf die entwickelten Staaten über.
der quantitative Umfang: Nach Schätzungen internationaler Organisationen betrug die Zahl der Menschen, die 1993 nicht in ihren Heimatländern lebten, zwischen 70 und 85 Millionen; hinzu kommen erhebliche Zahlen illegaler Zuwanderer sowie ca. 16 bis 20 Millionen Flüchtlinge und Asylbewerber (Opitz 1996, S. 9).
die Einbindung einer immer größeren Zahl von (Herkunfts-)Ländern in die Migrationsprozesse: Die Herkunftsregionen der neuen Migrationsbewegungen liegen in einem verstärkten Maße in den Ländern der Peripherie, also des Südens" und des Ostens".
die Zunahme der Wanderungsbewegungen in die industrialisierten Staaten des Westens": Sowohl in den klassischen Einwanderungsländern (USA, Kanada, Australien) als auch in den De-facto-Einwanderungsländern Westeuropas sind die Anteile der ausländischen Bevölkerung seit den achtziger Jahren gestiegen. Dies gilt auch für die südeuropäischen Länder, die über viele Jahrzehnte zu den klassischen Emigrationsländern gehörten (Italien, Spanien, Portugal, Griechenland).
die Diversifizierung der Zielländer der internationalen Migration: Zusätzlich zu den klassischen Einwanderungsländern und den De-facto-Einwanderungsländern in Westeuropa entwickelten sich neue Zielpunkte insbesondere der Arbeitsmigration, so zum einen die wirtschaftlich prosperierenden Golfstaaten, zum anderen Japan und die Tiger-Staaten" Südostasiens (Singapur, Hongkong, Taiwan, Südkorea, Malaysia) und schließlich auch wirtschaftlich weniger erfolgreiche Staaten im Süden und Osten Asiens, wie z.B. Indien und die östlichen Regionen Rußlands.
der geringere Grad der Kontrolle: Im Vergleich mit den älteren entziehen sich die neueren Migrationsbewegungen stärker der politischen Kontrolle. Das damit einhergehende Anwachsen der irregulären Migration ist kennzeichnend vor allem für die Migrationsbewegungen aus den Entwicklungsländern Südasiens, dem Mittleren Osten und den nordafrikanischen Staaten.
die Mischung unterschiedlicher Migrationstypen: Innerhalb der neuen Wanderungsbewegungen mischen sich verschiedene Migrationstypen, so vor allem Flüchtlinge und Asylbewerber, klassische Arbeitsmigranten, koloniale Migranten, Umweltflüchtlinge, Armutsmigranten" sowie Angehörige spezifischer Gruppen, wie z.B. Experten, ethnisch als zugehörig geltende Migranten (z.B. Aussiedler) und Juden aus der ehemaligen Sowjetunion. Innerhalb der genannten Gruppen machen Frauen und Kinder einen erheblichen Anteil aus.
die wachsende Bedeutung von Kommunikations- und Beförderungsmitteln: Die neuen technologischen Entwicklungen erhöhen durch weltweite Informations- und Verkehrsnetze das internationale Mobilitäts- und Migrationspotential beträchtlich. Die Massenmedien vermitteln weltweit Informationen und Bilder über das Leben in den Ländern des reichen Nordens" und der westlichen Zivilisation. Damit wird das Bewußtsein der eigenen desolaten Lage und die Bereitschaft vertieft, sie durch Migration zu verändern. Die Realisierung dieser Motivation wird durch die modernen Verkehrssysteme erleichtert.
die Zunahme von Binnenwanderungen: Zusätzlich zu den grenzüberschreitenden Migrationsströmen existieren umfangreiche Wanderungsbewegungen, die zumeist von den armen Landgebieten in die Städte und Metropolen der jeweiligen Heimatländer verlaufen und hier die Slumgürtel anwachsen lassen. [Fn.83: Der Anteil der Stadtbevölkerung in den Entwicklungsländern betrug 1950 16,2 Prozent (267 Mill.), 1980 30,5 Prozent (972 Mill.) und 1995 36 Prozent. Der Zuwachs resultierte mehr als zur Hälfte aus Wanderungsgewinnen. Besonders dramatisch vollzog sich dieses Wachstum in den Megastädten des „Südens". Zu diesen und den folgenden Zahlenangaben vgl. Opitz 1996.]
Angesichts des Wachstums der Weltbevölkerung - und das heißt vor allem der Dritten Welt" - um jährlich etwa 100
Millionen wird aller Voraussicht nach nicht nur dieses Problem, sondern auch das der Migration insgesamt weiter an Schärfe zunehmen.
Den strukturellen Hintergrund der neuen Migrationsbewegungen stellen wachsende Disparitäten und Ungleichheiten zwischen den Ländern und Regionen des Zentrums" und der Peripherie" dar. Während sich in den Industriestaaten der westlichen Welt die Lebensbedingungen in den vergangenen Jahrzehnten vergleichsweise verbesserten, verschlechterten sie sich in vielen anderen Regionen der Welt - vor allem in denen des Südens" und in Teilen des Ostens" dramatisch, und zwar in ökonomischer, politischer und ökologischer Hinsicht:
Die sich vertiefenden Gefälle der Lebensqualität zwischen, aber auch innerhalb der verschiedenen Weltregionen manifestierten sich vor allem in drei Bereichen: Wirtschaftlich in zunehmenden Disparitäten der ökonomischen Leistungs- und wissenschaftlich-technischen Innovationsfähigkeit; letztere ist die wichtigste Voraussetzung, um auf dem sich immer dichter verknüpfenden Weltmarkt überleben zu können. Politisch in unterschiedlichen Niveaus von Stabilität und Sicherheit. Ökologisch in einer zunehmenden Schädigung der Umwelt bei unterschiedlicher Fähigkeit zu wirksamen Gegenmaßnahmen." (Opitz 1994, S. 50)
Diese zunehmende Unwirtlichkeit" (Opitz) in vielen Peripherie-Ländern stellt eine wesentliche Ursache für die Entwurzelung einer Vielzahl von Menschen und deren Migration dar, wobei die Lebenslagen und -perspektiven der Migranten wiederum durch ein besonders hohes Maß von Abhängigkeiten, Unsicherheiten und Diskriminierungen gekennzeichnet sind (Favero 1987). Maßgebend sind hierbei die folgenden historischen Prozesse und strukturellen Faktoren:
Politische Prozesse und Faktoren: Den zentralen Hintergrund für Flucht und Vertreibung in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts bilden interne und internationale Konflikte insbesondere in der Form von kriegerischen Auseinandersetzungen:
So weisen die internationalen Kriegsstatistiken für die Zeit zwischen 1945 und 1995 nahezu 200 Kriege und Konflikte aus, von denen die meisten innerstaatliche Konflikte waren und es bis heute sind. Geht man ferner davon aus, daß dem Ausbruch zahlreicher Konflikte Phasen der Repression vorausgehen, die von mehr oder minder starken Verletzungen von Menschen- und Minderheitenrechten geprägt sind, so überrascht es kaum, daß die Schätzungen über die Zahl der Opfer von Flucht und Vertreibung die Hundert-Millionen-Grenze erheblich überschreiten." (Opitz 1996, S. 3)
Geprägt waren und sind diese Phänomene nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges durch drei große historische Prozesse, die in enger Verbindung miteinander stehen: den Ost-West- Konflikt, den Zerfall der großen Kolonialreiche der europäischen Mächte und die Bildung neuer Staaten auf den Territorien der früheren Kolonialimperien. Im Umfeld eines jeden dieser drei Prozesse kam es gleichzeitig mit den damit verbundenen Konflikten zu einer Vielzahl riesiger Fluchtbewegungen in vielen Teilen der Welt. [Fn.84: Ende der siebziger Jahre betrug die offizielle Zahl der Flüchtlinge noch etwa 2,5 Millionen Menschen, 1985 schon 11 Millionen und stieg bis 1990 weiter auf 17 Millionen an. Auch nach dem Ende des Ost-West-Konflikts erhöhte sich ihre Zahl zunächst auf 18,2 Millionen 1993, um in den beiden folgenden Jahren auf 13,4 Millionen zu fallen. Die wirklichen Zahlen liegen aber erheblich höher. 1993 betrug die Zahl der Binnenflüchtlinge ca. 24 Millionen Menschen. Rechnet man weitere Flüchtlingsgruppen, die statistisch zumeist unberücksichtigt bleiben ein, so nähert sich die Gesamtzahl der Flüchtlinge deutlich der 50-Millionen-Grenze, wobei der weitaus überwiegende Teil auf die Regionen des „Südens" entfällt.]
Wirtschaftliche Prozesse und Faktoren: Das moderne kapitalistische Weltwirtschaftssystem produzierte und produziert insbesondere zwei Typen von Wirtschaftsflüchtlingen: Zum einen Armutsflüchtlinge. Die teils gewaltsame, teils freiwillige Einbindung großer Teile der Welt in ein stark arbeitsteilig strukturiertes System führte zur Zerstö-
rung von sich selbst tragender Subsistenzsysteme und zur Entstehung exportorientierter Ökonomien, die unter ungerechten und protektionistisch erschwerten Produktions- und Austauschbedingungen leiden. Die damit einhergehende wirtschaftliche Marginalisierung weiterer Regionen der Welt und erhebliche Verschlechterung der Lebensbedingungen von weit über einer Milliarde Menschen veranlaßte Millionen von Menschen, nach neuen Lebensräumen zu suchen, zu einem großen Teil in Form von Landflucht innerhalb der betroffenen Länder mit der Folge rapider Verstädterung vieler Entwicklungsländer (ca. 40 Mio. Menschen jährlich), zu einem geringeren Teil in Form von regionalen und internationalen Wanderungsbewegungen. Nur ein relativ kleiner Teil von ihnen erreicht auf interkontinentalen Wanderungen die wohlhabenderen Regionen des Nordens". Neben diesen Armutsflüchtlingen" ziehen neue wirtschaftliche Wachstumspole in verschiedenen Regionen der Welt auch qualifizierte Arbeitskräfte an, denen es um die relative Verbesserung ihrer Lebens- und Arbeitsbedingungen geht (brain drain). Deren Abwanderung aus den Armuts- und Krisenregionen schwächt in der Regel die Entwicklungspotentiale ihrer Heimatländer, beeinträchtigt damit die Entwicklungsprozesse und trägt damit wiederum zu neuen Migrationsbewegungen bei. [Fn.85: Die Gesamtzahl dieser beiden Gruppen von „Wirtschaftsflüchtlingen" ist nicht bekannt. Nach Berechnungen der ILO beträgt allein die Zahl der illegalen Wanderarbeiter ca. 100 Millionen, die Gesamtzahl dürfte erheblich darüber liegen.]
Demographische Faktoren: Als Folge von verbesserten hygienischen und medizinischen Rahmenbedingungen, die zu einer signifikanten Absenkung der Sterberate bei nur langsam sich verändernden Reproduktionsgewohnheiten führen, wächst die Weltbevölkerung rapide. [Fn.86: Nach Schätzungen wird die derzeitige Weltbevölkerung in Höhe von 5,4 Milliarden Menschen bis zum Jahre 2025 auf 8,5 Milliarden Menschen anwachsen, von denen nur 1,4 Milliarden in den wohlhabenden Regionen der Welt, dagegen 7,1 Milliarden Menschen in ihren krisenanfälligen, armen Regionen leben werden.]
Da damit aller Voraussicht nach soziale Probleme wie absolute Armut, Hunger, Massenarbeitslosigkeit und soziale und politische Instabilität anwachsen werden, führt dies mit großer Wahrscheinlichkeit zu erheblichen regionalen und überregionalen Migrationsbewegungen.
Ökologische Faktoren: Die Umweltzerstörung, die in einem engen Zusammenhang mit der Entwicklung des Weltwirtschaftssystems und der Zunahme der Weltbevölkerung steht, stellt heute eine der Hauptursachen für die Produktion von Umweltflüchtlingen" dar. [Fn.87: Nach realistischen Schätzungen haben bereits 25 Millionen - vor allem im Sahel, am Horn von Afrika, in Südasien, Mexiko und China - im Jahre 1995 aufgrund schwerer Umweltschäden ihre Siedlungsgebiete verlassen. Weltweit sind derzeit die Siedlungsgebiete von zirka 135 Millionen Menschen unmittelbar bedroht. Zudem besteht die Gefahr des Verlustes von ca. 140 Millionen Hektar Land bis 2015 wegen Raubbau an Boden.]
Bei zunehmender Unwirtlichkeit der Städte und der Absperrung von Grenzen zwecks unerwünschter Zuwanderung wird die Abwanderung wachsender Bevölkerungsanteile in ökologisch labile Regionen erfolgen und damit die Zerstörung der dortigen Umwelt durch Überbelastung weiter zunehmen. Unberücksichtigt bleiben hierbei die Konsequenzen, die sich aus den prognostizierten globalen Klimaveränderungen für das Migrationsgeschehen ergeben können. Die Situation wird verschärft durch rasante Industrialisierung und Modernisierung insbesondere in der asiatisch-pazifischen Region und die blinde Nachahmung energieintensiver westlicher Konsumgewohnheiten und Lebensstile.
Kulturelle Faktoren: Die politische und wirtschaftliche Zerstörung der alten Lebensbedingungen sowie neue emanzipations- und konsumorientierter Lebensstile und -standards, wie sie sich in den westlichen Industriestaaten entwickelten und über
moderne Kommunikationsmittel global vermittelt werden, führen in vielen Regionen der Welt zu einer Erosion traditioneller Weltanschauungen, Werthaltungen und Lebensstile. Begleitet werden diese Prozesse von geistiger Entfremdung und Heimatlosigkeit und einem Zerfall der materiellen Lebensgrundlagen und traditioneller Bindungen, Loyalitäten und Lebenswelten. In gewissem Sinne entspricht somit der Unwirtlichkeit" großer Regionen der Welt der hohe Wohlstand anderer - vor allem in Nordamerika, Westeuropa und Japan -, die damit kontrapunktisch zu Fluchtpunkten wurden.
Zusätzlich zu den aufgeführten Push-Faktoren sind für die neuen Migrations- und Zuwanderungsbewegungen auch von den westlichen Ländern ausgehende Pull-Faktoren von Bedeutung; dabei spielen Sogwirkungen inländischer (Teil-)Arbeitsmärkte eine besondere Rolle. Trotz steigender Arbeitslosenzahlen, des Niedergangs traditioneller Industriezweige und der Schließung der Grenzen gegenüber Arbeitsmigranten aus Nicht-EU-Ländern besteht durchaus eine Nachfrage nach zusätzlichen ausländischen Arbeitskräften - und zwar zum einen im Bereich hochqualifizierter Arbeit (Expertenmigration"), zum anderen im Bereich von unqualifizierten, Gelegenheits- und underground"-Tätigkeiten (Saisonarbeitskräfte in der Landwirtschaft und im Baugewerbe, vor allem aber im sog. informellen Sektor", also bei Dienstleistungen aller Art im privaten Sektor und nicht zuletzt im Bereich einer wachsenden Schattenwirtschaft) (Körner 1990, S. 200ff.).
Da die Ursachen, die den Flucht- und Migrationsbewegungen zugrunde liegen, strukturellen und komplexen Charakter haben und somit in absehbarer Zeit nicht wesentlich entschärft oder gar beseitigt werden können, wird der Migrations- und Zuwanderungsdruck im Bereich der politischen Flüchtlinge, der Arbeitsmigranten und der Umweltflüchtlinge aller Voraussicht nach nicht nur weiter anhalten, sondern sich noch erheblich verstärken. Damit werden voraussichtlich vier große Tendenzen einhergehen:
eine weitere Globalisierung der Migration, d.h. die Einbeziehung von immer mehr Ländern, sowohl als Ziel- als auch als Herkunftsländer, in das Migrationsgeschehen;
eine weitere Beschleunigung bzw. Zunahme der Migration, die sich schon derzeit in vielen Regionen abzeichnet;
eine weitere Differenzierung der Migration in Gestalt der Entstehung neuer Formen von Migration;
eine zunehmende Feminisierung der Migration, die zwar immer schon viele Fluchtbewegungen kennzeichnete, sich inzwischen aber auch immer stärker in der Arbeitsmigration beobachten läßt." (Opitz 1996, S. 10)
Vor diesem Hintergrund stellen Bestrebungen, die neuen Migrationsbewegungen mit politischen Mitteln zu steuern und die mit ihnen verbundenen Probleme und Konflikte zu bewältigen, eine äußerst schwierige Aufgabe dar. [Fn.88: So wird in einem für die EG-Kommission erstellten Sachverständigenbericht festgestellt: „Ganz gleich, welche Haltung die Mitgliedstaaten zu der Frage der Zulassung neuer Zuwanderer einnehmen, ein Zugang von Zuwanderern kann in einem bestimmten Umfang als unvermeidlich angesehen werden." (Europäische Gemeinschaften - Kommission 1990, S. 6)]
Gleichwohl sind Bemühungen um eine verstärkte Suche nach tragfähigen Strategien zur Senkung des Migrationsdrucks unerläßlich. Wird nämlich darauf verzichtet oder scheitern diese,
(...) so wird sich neben den Problemen wie Massenarmut, Bevölkerungswachstum und ökologischem Verfall auch der Migrationsdruck weiter verstärken und auch in den derzeit noch politisch-wirtschaftlich stabilen Regionen der Welt zu einer erheblichen Destabilisierung führen. Die 'eine Welt' ist nicht nur unsere Zukunft, sondern auch unser Schicksal." (Opitz 1996, S. 16)
Hinsichtlich der politischen Reaktionen auf diese Ausgangslage lassen sich vereinfacht zwei Politiktypen unterscheiden. [Fn.89: Die Darstellung konzentriert sich auf aktive Politiken. Auf Politiken des „Laissez-faire "wird im folgenden - u.a. wegen der rechtsstaatlichen, demokratischen und sozialen Verpflichtungen der westeuropäischen Gesellschaften und wegen der mit einer derartigen Orientierung verbundenen problematischen gesellschaftlichen Folgen - nicht näher eingegangen (zur Kritik dieses Politiktyps vgl. z.B. Hein 1989, S. 6).]
Bei dem ersten handelt es sich um die in den EU-Ländern vorherrschende Politik der geschlossenen Grenzen und/oder der nur zeitlich befristeten Zulassung. Sie ist primär von der Absicht geprägt, Zuwanderungen von Familienangehörigen der Arbeitsimmigranten, vor allem aber von Ausländern aus Drittländern so weit wie möglich zu reduzieren. Diese Politiken bewegen sich zwar in der Regel innerhalb des geltenden völkerrechtlichen Rahmens und werden z.T. auch von kritischen Beobachtern als verständlich und nachvollziehbar" angesehen (Opitz 1994, S. 60), gleichwohl gehen sie - nicht zuletzt unter Gesichtspunkten der Konfliktbewältigung und der Integration - mit erheblichen Defiziten und problematischen Konsequenzen einher. So sind sie zum einen durch eine konservativ-nationalstaatliche Option" geprägt; ausgegangen wird dabei davon, Fremde zur Wahrung der Interessen der eigenen Gesellschaft nach freiem Ermessen auszuschließen." (Körner 1990, S. 203). [Fn.90: Zum herrschenden Selbstverständnis und zur Begründung dieses Politiktyps in der Bundesrepublik vgl. beispielhaft Borttscheller 1996 und Kanther 1996.]
Aufgrund dieser Verabsolutierung der in den Aufnahmeländern herrschenden Belange" werden die auf internationaler Ebene bestehenden Disparitäten, die Interessen der Herkunftsländer und die schwierige Lebenssituation der Flüchtlinge und Migranten vernachlässigt. Dementsprechend spielen Maßnahmen zur Beseitigung der strukturellen Ursachen der Migrationsbewegungen, zur Verminderung von Tendenzen eines brain drain" und zur Verbesserung der Lebenssituation der Migranten nur eine untergeordnete Rolle.
Zudem ist fraglich, ob und in welchem Ausmaß reine Abschottungspolitiken wirksam sind. Werden Steuerungsmaßnahmen nämlich nicht von Maßnahmen zur Entschärfung der Migrationsursachen begleitet, müssen sie, selbst wenn sie kurzfristig erfolgreich durchgeführt werden könnten, letztlich unter dem zunehmenden Migrationsdruck scheitern. Diese beschränkte Wirksamkeit von Politiken rigider Zulassungsrestriktionen resultiert darüber hinaus auch aus Strukturveränderungen und Sogwirkungen auf den Arbeitsmärkten der Industrieländer, die (trotz verbreiteter Arbeitslosigkeit bei den Inländern) die Einwanderung solcher ausländischer Arbeitnehmer begünstigen, die nur über geringe Qualifikationen verfügen und im Bereich einzelner Dienstleistungen, vor allem auf dem sekundären Arbeitsmarkt eingesetzt werden (Opitz 1994. S. 60).
Zudem gehen die Abschottungspolitiken in der Regel mit problematischen Auswirkungen auf die einheimische Bevölkerung einher. Sie beanspruchen zwar, die Interessen der einheimischen Bevölkerung einschließlich der der bereits Zugewanderten zu schützen. Aber die so angestrebte Integration" basiert weniger auf der Bewältigung zentraler gesellschaftlicher und politischer Probleme im Inneren als auf einer Frontstellung gegen Bedrohungen" von außen. Da zudem die Zuwanderungen unter quantitativen und qualitativen Gesichtspunkten häufig in hysterischer" Weise überschätzt werden [Fn.91: „Die Migrationspotentiale, auf die sich die Staaten Europas kurz- und mittelfristig einzustellen haben (...), sind zwar erheblich und erfordern von den Regierungen größte Aufmerksamkeiten, rechtfertigen aber in keiner Weise die hysterischen Reaktionen, zu denen es in einigen Länder gekommen ist." (Opitz 1994, S. 59) Zum Beitrag der Medien in dieser Hinsicht vgl. die kritischen Einschätzungen von Gerhard 1991 und Butterwegge 1997.] , von daher erhebliche Widersprüche zwischen dem auf der programmatischen Ebene vertretenen Prinzip des Nicht-Einwanderungslandes" und den in der Realität stattfindenden Zuwanderungen auftreten, und diese Politiken auf nationaler und europäischer Ebene
zunehmend den Bereichen der öffentlichen Sicherheit und des Kampfes gegen die Kriminalität, die Drogen und den Terrorismus zugeordnet werden (Hein 1989, S. 23), fördern sie bei der einheimischen Bevölkerung in direkter oder indirekter Weise soziale Ängste, Unsicherheiten und Feindbilder und insgesamt ablehnende, aggressive oder rassistische Einstellungen und Verhaltensweisen gegenüber Zuwanderern, was wiederum die Entstehung und Entwicklung von sozialen Konflikten (mit-)produziert.
Die Politiken der Abschottung bzw. der nur zeitlich befristeten Zulassung haben darüber hinaus erhebliche Auswirkungen auf die Zuwanderer. Zum einen werden ja, um deren dauerhafte Niederlassung zu verhindern, Maßnahmen zu einer konsequenten und dauerhaften Integration bewußt unterlassen. Zudem gehen diese Politiken mit einer weitreichenden Entrechtlichung der Migranten einher. Dies betrifft in zunehmenden Maße Flüchtlinge und Asylbewerber. [Fn.92: In Anlehnung an Dohses Charakterisierung der staatlichen Ausländerpolitik in der Bundesrepublik kann die damit verbundene politische Logik als „materielle Entrechtlichung" durch „formelle Verrechtlichung" beschrieben werden (Dohse 1981, S. 418f.). Gravierende Beispiele sind in dieser Hinsicht der „Asylkompromiß" vom 6. Dezember 1992 und die daraus resultierenden verfassungs- und einfachgesetzlichen Asylrechtsänderungen des Jahres 1993. Die drei Urteile des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Mai 1996, die diese Änderungen verfassungsrechtlich legitimieren, markieren nach Marx „einen dramatischen Wendepunkt in der bisherigen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zum Asylrecht, jedoch auch einen Bruch mit der bisherigen grundrechtsfreundlichen Tradition des Bundesverfassungsgerichtes" (Marx 1996, S. VII). Vgl. dazu insgesamt auch die Beiträge in Blanke 1993 und Barwig u.a. 1994b.]
Da in der Realität trotz der Abschottungsmaßnahmen Zuwanderungen stattfinden, werden damit wiederum - zumindest indirekt - Formen der irregulären" oder illegalen" Immigration, der Abbau von Rechtssicherheit, die Ausbreitung des sog. sekundären Arbeitsmarktes, die Entwicklung von Bevölkerungsgruppen ohne soziale Schutzrechte und eine neue" Unterschichtung gefördert - also insgesamt Prozesse und Phänomene, die Risiken und Gefahren sowohl für die betroffenen Individuen (z.B. aufgrund fehlender sozialer Absicherung und Ausbeutung) als auch für die Gesellschaft (Marginalisierung von Gruppen) beinhalten, in einem deutlichen Widerspruch zu integrationspolitischen Zielsetzungen stehen und neue Konflikte produzieren (können) (Körner 1990. S. 201 ff.; Werner 1994, S. 95).
Ausgangspunkt der zweiten politischen Strategie ist die von Körner als kosmopolitisch" bezeichnete Option; hierbei wird davon ausgegangen,
daß in einer zunehmend enger miteinander verbundenen Weltgesellschaft souveräne Ausschließungsrechte für die Nationalstaaten (und deren Gesellschaften) nicht mehr gelten. Denn jegliche internationale Migration, sei sie nun politisch veranlaßt (das ist der Fall der Flüchtlingsmigration) oder wirtschaftlich bedingt (das ist der Fall der Wirtschafts- und Arbeitsmigration), ist die logische Konsequenz der heute für jedermann einsichtigen Tatsache, daß die sozio-ökonomischen Lebenschancen räumlich ungleich verteilt sind." (Körner 1990, S. 204)
Zudem wird angenommen, daß es sich bei den gegenwärtigen Flüchtlings- und Migrationsbewegungen um Oberflächenphänomene tiefgreifender historischer Prozesse handelt, die nicht von heute auf morgen gestoppt, sondern bestenfalls mittel- und langfristig verlangsamt und umgelenkt werden können (Opitz 1993, S. 280ff.). Politische Strategien, die zu einer gewissen Entschärfung der Probleme beitragen sollen, müssen von daher umfassenden Charakter haben, die verschiedenen Problemebenen berücksichtigen und sich in koordinierter Weise sowohl auf die jeweilige regionale als auch auf die internationale Ebene beziehen. Bei der Entwicklung und Durchführung dieser Maßnahmen kommt den Ländern des Nordens" eine besonders wichtige Rolle zu, da sie für die derzeitige Situation eine Mitverantwortung tragen, ein Eigeninteresse an der Verminderung des Migrationsdrucks haben und unter den möglichen politischen Akteuren noch am ehesten über die dafür notwendigen finanziellen und technischen Mittel ver-
fügen. Die entsprechenden Steuerungspolitiken müssen darauf gerichtet sein, den Migrationsdruck sowohl hinsichtlich der Ursachen als auch im Bereich der Folgen, d.h. bei den aktuell vorhandenen Migranten zu vermindern. [Fn.93: Zur Gewichtung der beiden Ebenen vgl. die Einschätzung von Opitz: „Die ungleich größere Bedeutung kommt dabei der Beseitigung der Ursachen zu; von eher marginaler Bedeutung - im Hinblick auf die Gesamtproblematik - ist dagegen die Neugestaltung der Einwanderungs- und Asylpolitik in reicheren Ländern, da diese - prozentual gesehen - nur einem Bruchteil der Migranten zugute kommt und häufig nicht einmal den am meisten schutzbedürftigen und Armen." (Opitz 1993, S. 281)]
Auf der Ebene der Ursachenbekämpfung sind umfassende Maßnahmen im wirtschaftlichen Bereich, zur Absenkung des Bevölkerungswachstums, zur Bekämpfung der politisch bedingten Fluchtbewegungen und zur Beendigung der regionalen und globalen Umweltzerstörung erforderlich. Nach Opitz gehören dazu insbesondere die folgenden Elemente:
Da die Migrationsursachen sowohl im wirtschaftlichen wie im politischen Bereich vornehmlich struktureller Natur sind, müssen sich auch Gegenstrategien auf strukturverändernde Maßnahmen konzentrieren. Zentrale Elemente bilden im ökonomischen Bereich - im Osten wie im Süden - ein verstärkter Kapitalzufluß aus privaten und öffentlichen Quellen, entwicklungskonforme Entschuldungsstrategien, ein stärkerer Technologietransfer, vor allem aber eine Öffnung unserer Märkte. Eine solche Öffnung setzt allerdings in den Industriestaaten zweierlei voraus: Den Abbau von Branchen, die ohne Subventionen auf dem Weltmarkt nicht mehr konkurrenzfähig sind, und zugleich die Entwicklung neuer kapital- und technologieintensiver Strukturen zur Schaffung neuer Arbeitsplätze. In den Ländern des Ostens und des Südens müssen gleichzeitig marktwirtschaftliche Strukturen geschaffen und Eigeninitiative gefördert werden. Hinzukommen müssen eine stärkere Berücksichtigung ökologischer Probleme bei der Gestaltung der Modernisierungsprozesse sowie eine gezielte Familienplanungspolitik. Nicht minder schwierig und nur langfristig durchführbar sind Strukturreformen im politischen und sicherheitspolitischen Bereich. Zu ihnen gehört auch der Ausbau leistungsfähiger internationaler und regionaler Organisationen. Ihnen kommen vor allem zwei Aufgaben zu: Die Durchsetzung einer friedlichen Austragung zwischenstaatlicher Konflikte sowie die Garantierung eines besseren Menschen- und Minderheitenschutzes. Von beiden Zielen sind wir derzeit noch weit entfernt." (Opitz 1994, S. 60f.)
Bei aller Notwendigkeit der Beseitigung bzw. Verminderung von Migrations- und Fluchtursachen ist dieses Politikelement allerdings allein nicht ausreichend. Da der Migrationsdruck selbst bei verstärkter Ursachenbekämpfung kaum abnehmen wird und sich die Zuwanderungen auf Dauer kaum wirksam unterbinden lassen, müssen Politiken auch auf aktuell stattfindende Migrations- und Zuwanderungsprozesse reagieren. Bei dieser Folgenbekämpfung, d.h. im Bereich der Maßnahmen zur Linderung der derzeit existierenden Flüchtlings- und Migrationsbewegungen geht es um zwei Problembereiche: Zum einen um die von Flüchtlings- und Migrationsbewegungen betroffenen Länder des Südens", die nicht nur 90% aller politischen Flüchtlinge beherbergen, sondern auch das Ziel der Mehrheit der Armuts- und Umweltflüchtlinge sind. Besonders dringlich sind dabei Maßnahmen zu einer verbesserten finanziellen und personellen Ausstattung des UNHCR, zur Entlastung der Flüchtlings-Erstaufnahmeländer durch ein gerechteres burden-sharing, zur Repatriierung und Reintegration rückkehrwilliger Flüchtlinge in ihre Heimatländer und zu einer dauerhaften Um- und Ansiedlung nicht-rückkehrwilliger oder -fähiger Flüchtlinge in dazu bereite Staaten der betreffenden Region.
Zum anderen müssen die politischen Maßnahmen auf die westlichen Industriestaaten gerichtet sein. Hier erscheinen für Steuerungs- und Integrationspolitiken insbesondere die folgenden Maßnahmen angemessen:
die internationale Harmonisierung der Asylgesetzgebung auf der Basis einer liberal ausgelegten Genfer-Konvention und die Erhaltung bzw. Wiedereinführung einer liberalen Asylpolitik, die politisch Verfolgten einen effektiven Verfolgungsschutz, also
insbesondere freien Zutritt, sichere Zuflucht und menschenwürdige Lebensbedingungen bietet. Damit wird dem Gesichtspunkt Rechnung getragen, daß Asylsuchende und Flüchtlinge - neben nachziehenden Familienangehörigen - Gruppierungen sind, die sich nur schwer quantitativ planen oder quotieren" lassen (Hein 1989, S. 9);
die Schaffung großzügiger und berechenbarer Einwanderungsgesetze auf der Ebene der Einzelstaaten und der EU insgesamt. Die darauf gerichteten Konzepte wenden sich einerseits gegen die herrschende Ausländerpolitik, die von dem Grundsatz bzw. der Fiktion bestimmt ist, daß die Bundesrepublik kein Einwanderungsland ist, zum anderen aber auch gegen eine Politik der offenen Grenzen". Plädiert wird für ein Konzept, das Zuwanderungen zuläßt, aber kanalisiert, und zwar für alle Zuwanderer, ob aus Ost- und Südosteuropa oder aus der Dritten Welt" (Funcke 1991, S. 45). Durch eine öffentliche Erörterung der Ursachen und Folgen der Zuwanderungen und durch eine gesetzlich verankerte Quotierung und Kontingentierung der Einwanderung nach internationalen Krisenschwerpunkten und nach humanitären, ökonomischen, demographischen und sozialpolitischen Kriterien sollen Zuwanderungsprozesse transparenter und planbarer gemacht und desintegrative Auswirkungen insbesondere auf den Arbeits- und Wohnungsmarkt, im Bildungssystem und bei den Sozialleistungen vermieden werden. Zudem soll dadurch eine Entlastung des Asyl- und Flüchtlingsrechts von der Inanspruchnahme durch Armutsflüchtlinge und Arbeitsemigranten erreicht werden (Werner 1994, S. 94ff.; Mehrländer/Schultze 1992). Begleitet werden muß dies von wirksamen Maßnahmen zum Abbau von Formen der illegalen Einreise und Beschäftigung;
Maßnahmen zur Sicherung der Integration: Da zwischen Zuwanderungs- und Eingliederungspolitik ein enger Zusammenhang besteht, müssen steuerungspolitische von integrationspolitischen Maßnahmen begleitet werden - und zwar in zwei Richtungen: Zum einen müssen der Aufenthalt sowie die rechtliche, politische und soziale Eingliederung der Zuwanderer gesichert (vgl. oben), zum anderen die Akzeptanz der einheimischen Bevölkerung gefördert werden (vgl. unten). [Fn.94: Zusätzlich ist in diesem Zusammenhang auch die Schaffung eines internationalen Rechtsschutzes für Wanderarbeiter von Bedeutung.]
Obwohl dieser Politiktyp im Vergleich zu dem ersten problemadäquater ist, ist er dennoch auch mit Problemen und Gefahren verbunden. Dazu gehören zunächst mögliche Zielkonflikte, die sich z.B. dann ergeben, wenn aufgrund der Orientierung an den Belangen" der Aufnahmegesellschaften andere wichtige Gesichtspunkte, insbesondere die Bekämpfung von Fluchtursachen, die Berücksichtigung von Interessen der Herkunftsregionen und die Beachtung humanitärer Gesichtspunkte vernachlässigt werden. Diskrepanzen zur Realität ergeben sich vor allen dann, wenn die Schwierigkeiten der Verminderung der Migrationsursachen unterschätzt werden und naiv-optimistisch von der Annahme ausgegangen wird. eine großzügige Einwanderungspolitik der entwickelten Länder des 'Westens' könne sowohl zur Entschärfung des Migrationsdrucks aus dem 'Süden' wie auch zur Behebung bevölkerungsstruktureller Probleme beitragen, die auf einige Länder Westeuropas als Folge von Überalterung und Geburtenrückgang zukommen" (Opitz 1996, S. 13). Realistischer erscheint demgegenüber die Annahme, daß auch eine großzügige Zuwanderungspolitik den Migrationsdruck aus dem Süden nur geringfügig und nur langfristig senken kann und eine wirkliche Entlastung letztlich nur auf dem Wege einer wirkungsvollen Bekämpfung der Migrationsursachen zu erwarten ist. Zudem ist zu berücksichtigen, daß diese Konzeption im Zusammenhang mit der be-
absichtigten Regulierung von Zuwanderungen mit ähnlichen Problemen konfrontiert wird, wie sie bei den an der konservativen Option orientierten Politiken auftreten, und damit auch (unbeabsichtigte) Folgen im Bereich der (nicht-quotierten) Zuwanderung von Flüchtlingen und/oder im Hinblick auf die Förderung von irregulären oder illegalen Immigrationsprozessen auftreten können. Die Wirksamkeit dieser Strategie ist darüber hinaus auch abhängig von Entwicklungen und Problemen in anderen gesellschaftlichen Bereichen.
Allerdings ist es für die auf die Industriestaaten bezogenen Zuwanderungspolitiken nicht zuletzt unter Gesichtspunkten der gesellschaftlichen Integration unabdingbar, die Einstellungen der einheimischen Bevölkerung gegenüber den Problemen der Migration und Integration in Richtung einer größeren Akzeptanz zu beeinflussen. Dies gilt zum einen hinsichtlich der Vermittlung der Einsicht, daß Maßnahmen zum Abbau von Flucht- und Migrationsursachen unerläßlich sind [Fn.95: Vgl. dazu die in dem Bericht des Club of Rome enthaltene Einschätzung „daß der Bevölkerungsdruck, fehlende Chancengleichheit sowie Tyrannei und Unterdrückung Auswanderungswellen in Richtung Norden und Westen auslösen werden, die sich nicht mehr eindämmen lassen. Unsere Nachkommen werden wahrscheinlich Massenwanderungen unbekannten Ausmaßes erleben. Dieser Prozeß hat bereits begonnen (...). Man muß deshalb dringend die wirtschaftlichen Bedingungen in den armen Ländern verbessern und gleichzeitig wirksame Mittel der Bevölkerungskontrolle einführen. Wir möchten jedoch betonen, daß eine Reduzierung des Wirtschaftsgefälles und eine sinnvolle und kooperative Entwicklungshilfe beileibe nicht nur eine bloße humanitäre Geste darstellen, sondern auch für die reichen Länder von grundlegendem Interesse sind. Die breite Öffentlichkeit in den Industrieländern hat das noch nicht begriffen, und solange das so bleibt, werden die Politiker wahrscheinlich auch nicht handeln. Andererseits ist klar, daß keine Maßnahmen die Einwanderungsbewegung wirkungsvoll stoppen werden. Dies könnte zu einer deutlichen Verschärfung des defensiven Rassismus in den Zielländern führen und bei allgemeinen Wahlen rechtsgerichteten Diktatoren zur Macht verhelfen. Dazu darf es nicht kommen. Deshalb kommt es nicht nur darauf an, die Entwicklungshilfe für die armen Länder zu erhöhen; ebenso wichtig ist es, die Bevölkerung der reichen Länder darauf vorzubereiten, diese Tatsache zu akzeptieren." (King/Schneider 1991, S. 43)] , aber auch hinsichtlich der Vorbereitung der Einheimischen auf die Integration neuer Zuwanderer und das Zusammenleben mit diesen:
Dies sind überaus schwierige, nur langfristig lösbare Aufgaben. Auch hier stehen wir vor einer Problematik, deren Schwierigkeit und Tragweite wir erst allmählich zu begreifen beginnen. Scheitern wir dabei, d.h. werden auf der einen Seite die Zuwanderer in ethnische und soziale Gettos abgedrängt und gelingt es auf der anderen Seite nicht, durch behutsame Steuerung von Aufklärung die Sorge der einheimischen Bevölkerung vor Überfremdung abzubauen und von den Chancen zu überzeugen, die eine vernünftige Zuwanderung eröffnet, so sind schwere gesellschaftliche Konflikte vorprogrammiert. Die (...) Stimmungslage, die sich seit einigen Jahren in der 'Festung Europa' ausbreitet, zeigt die Gefahren, mit denen wir konfrontiert sind." (Opitz 1994, S. 61f.)