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Timestamp: 2019-02-17 20:07:38+00:00
Document Index: 45291873

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 95', 'art. 95', 'sentenza ', 'art. 95', 'sentenza ', 'art. 95', 'art. 97', 'art. 69', 'art. 83', 'art. 83', 'sentenza ', 'art. 95', 'art. 57', 'art. 95', 'art. 18', 'art. 69', 'sentenza ', 'art. 30', 'art. 30', 'art. 70', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 95', 'art. 18', 'art.97', 'art. 56', 'art. 83', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 267']

Pubblicato il 24/01/2019N. 00019/2018 REG.RIC.
N. 00020/2018 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 19 di A.P. del 2018, proposto dalla Industria Italiana Autobus S.p.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Tozzi, Laura Di Giovanni e Guido Molinari, con domicilio eletto presso lo studio Guido Molinari/Quorum Studio Legale in Roma, via degli Scipioni, 281
Comune di Palermo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Carmelo Lauria, domiciliato ai sensi dell’articolo 25 del cod. proc. amm. presso la Segreteria della Sezione in Roma, piazza Capo di Ferro, 13
Irisbus Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Carlo Malinconico, domiciliato ai sensi dell’articolo 25 del cod. proc. amm. presso la Segreteria della Sezione in Roma, piazza Capo di Ferro, 13
sul ricorso numero di registro generale 20 di A.P. del 2018, proposto dalla Industria Italiana Autobus S.p.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Tozzi, Laura Di Giovanni e Guido Molinari, con domicilio eletto presso lo studio Guido Molinari/Quorum Studio Legale in Roma, via degli Scipioni, 281
Comune di Palermo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Carmelo Lauria, ai sensi dell’articolo 25 del cod. proc. amm. presso la Segreteria della Sezione in Roma, piazza Capo di Ferro, 13
quanto al ricorso n. 19 del 2018, della sentenza in forma semplificata del T.A.R. della Sicilia, Sezione III, n. 1552/2018;
quanto al ricorso n. 20 del 2018, della sentenza in forma semplificata del T.A.R. della Sicilia, Sezione III, n. 1553/2018
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Palermo e della Irisbus Italia S.p.A.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2018 il Cons. Claudio Contessa e uditi per le parti gli avvocati Alessandro Tozzi e Carlo Malinconico
1.1. Con due ricorsi proposti dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia l’odierna appellante Industria Italiana Autobus s.p.a. ha impugnato i provvedimenti del 7 maggio 2018 con cui il Comune di Palermo ha disposto la sua esclusione dalla procedura aperta per la fornitura di 33 autobus urbani (suddivisa in due lotti) e ha disposto l’aggiudicazione della gara in favore della Irisbus Italia s.p.a.
L’appellante è stata esclusa dalle procedure di gara relative a entrambi i lotti e ha proposto due distinti ricorsi in primo grado e in appello (ricorsi che qui occorre riunire).
In particolare la stazione appaltante ha disposto l’esclusione della Industria Italiana Autobus dalla gara per avere essa omesso di indicare, in sede di domanda di partecipazione e di offerta economica, i costi della manodopera relativi al personale da impiegare nelle lavorazioni, con conseguente violazione dell’articolo 95, comma 10 del ‘Codice dei contratti pubblici’ (Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50).
Secondo l’appellante il Comune di Palermo, dopo aver rilevato la mancata indicazione dei costi per la manodopera, avrebbe errato nel non consentire alla stessa di giovarsi del ‘soccorso istruttorio’ (i.e.: della possibilità di sanare, senza essere esclusa, le carenze relative ad elementi formali della domanda).
Il Comune avrebbe poi errato nel non considerare che l’appalto per cui è causa avrebbe ad oggetto semplici forniture senza posa in opera, per le quali non sussisterebbe l’obbligo di indicazione separata dei costi per la manodopera.
1.2. Con sentenza n. 1552/2018 il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia ha respinto il ricorso osservando: i) che la normativa nazionale (articolo 95, comma 10 del ‘Codice dei contratti’) del 2016 è chiara nell’imporre ai concorrenti l’obbligo di indicare in modo distinto già in sede di offerta i costi della manodopera e che la violazione di tale obbligo comporta sicuramente l’esclusione dalla gara; ii) che la violazione di tale obbligo assume valenza sostanziale (e non soltanto formale) anche perché la normativa interna impone ai concorrenti di “indicare” tali costi (e non soltanto di “tenere conto” degli stessi; iii) che in tal ipotesi non è ammesso il c.d. ‘soccorso istruttorio’ di cui all’articolo 83, comma 9 del ‘Codice’ in quanto tale beneficio è espressamente escluso per violazioni relative al contenuto dell’offerta economica (e l’indicazione distinta dei costi della manodopera riguarda, appunto, il contenuto dell’offerta economica); iv) vero è che la giurisprudenza nazionale (e in particolare la sentenza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 19 del 2016) ha ammesso il soccorso istruttorio a fronte della mancata indicazione dei costi per la manodopera e per la sicurezza; ma è anche vero che tale sentenza ha riguardato un previgente (e non più pertinente) quadro normativo, risalente al 2006, il quale non chiariva in modo adeguato l’obbligo di indicare tali costi. A seguito dell’entrata in vigore del nuovo ‘Codice dei contratti pubblici’ del 2016, invece, la mancata indicazione non sarebbe più scusabile in quanto attualmente il Legislatore la impone con una disposizione estremamente precisa.
1.3. La sentenza del Tribunale amministrativo è stata impugnata dinanzi al Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana (CGARS – Giudice amministrativo di appello) dall’Industria Italiana Autobus s.p.a. la quale ne ha chiesto la riforma articolando tre motivi (rispettivamente rubricati: i) Erroneità; ii) Violazione e falsa applicazione del combinato disposto degl articoli 83, comma 9 e 95, comma 10 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria; iii) Violazione e falsa applicazione dell’articolo 95, comma 10 – Eccesso di potere per travisamento dei fatti).
1.4. Il CGARS, con ordinanza n. 772/2018, ha rilevato un contrasto in giurisprudenza circa l’interpretazione dell’articolo 95, comma 10 del ‘Codice dei contratti pubblici’ in relazione all’ipotesi di mancata indicazione da parte del concorrente dei costi della manodopera e per la sicurezza e ha conseguentemente rimesso la decisione all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ai sensi dell’articolo 99 del codice del processo amministrativo.
Prima di illustrare il quesito sollevato dal CGARS occorre qui ricostruire brevemente i termini del contrasto giurisprudenziale.
1.5. In particolare, sono recentemente emersi due orientamenti concernenti la perdurante, o meno, vigenza dopo l’entrata in vigore del nuovo ‘Codice dei contratti pubblici’ (d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50) del principio di diritto enunciato dall’Adunanza plenaria con la sentenza n. 19 del 2016, in base al quale “nelle ipotesi in cui l’obbligo di indicazione separata dei costi di sicurezza aziendale non sia stato specificato dalla legge di gara, e non sia in contestazione che dal punto di vista sostanziale l’offerta rispetti i costi minimi di sicurezza aziendale, l’esclusione del concorrente non può essere disposta se non dopo che lo stesso sia stato invitato a regolarizzare l’offerta dalla stazione appaltante nel doveroso esercizio dei poteri di soccorso istruttorio”.
1.5.1. Un primo orientamento interpretativo, sul presupposto per cui il principio enunciato in quella sede fosse limitato alle gare bandite nel vigore del precedente D.lgs. n. 163 del 2006, ha ritenuto che, con l’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici, la mancata indicazione separata dei costi per la sicurezza aziendale non avrebbe più potuto essere sanata attraverso il soccorso istruttorio, perché la norma avrebbe determinato, al contrario, un automatismo espulsivo incondizionato a prescindere dalla assenza di uno specifico obbligo dichiarativo nella lex specialis.
Per la V Sezione, l’art. 95, comma 10 del Codice dei Contratti avrebbe dunque chiarito l’obbligo per i concorrenti di indicare nell’offerta economica i cc.dd. costi di sicurezza aziendali, ed avrebbe superato le incertezze interpretative, in ordine all’esistenza e all’ampiezza dell’obbligo dichiarativo, definite dall’Adunanza plenaria con le sentenze nn. 3 e 9 del 2015, ritenendo che, con tale escamotage, si finirebbe per consentire “(…) in pratica ad un concorrente (cui è riferita l’omissione) di modificare ex post il contenuto della propria offerta economica” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 7 febbraio 2017, n. 815; id., 28 febbraio 2018 n. 1228; id., 12 marzo 2018, n. 1228; id., 25 settembre 2018, n. 653).
- in quei casi l’obbligo di separata indicazione degli oneri per la sicurezza aziendale era stato imposto, a pena di esclusione, ai partecipanti alla procedura di gara dalla lex specialis della procedura, mediante un’espressa previsione contenuta nel disciplinare o nella lettera di invito
- l’obbligo emergerebbe comunque con adeguata chiarezza dalla litera legis, in quel caso disattesa dalla società appellata;
- l’appellante avrebbe poi, ancorato la determinazione del quantum di tali oneri a un parametro incerto e fluttuante quale l’“un per cento del margine dell’offerta”, per cui il livello delle spese destinate alla tutela della salute e della sicurezza sul lavoro avrebbe potuto essere compromesso in caso di “(…) ricadute economiche della commessa [con] un andamento negativo”;
- l’obbligo di indicazione sarebbe chiaramente sancito dalla legge e la sua violazione determinerebbe conseguenze escludenti a prescindere dal dato che l’esclusione non sia stata testualmente enunciata dagli articoli 83 e 95 del Codice in quanto precetto posto a “salvaguardia dei diritti dei lavoratori cui presiedono le previsioni di legge, che impongono di approntare misure e risorse congrue per preservare la loro sicurezza e la loro salute”.
1.5.2. Il secondo orientamento interpretativo ha affermato invece che, anche dopo l’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici e nonostante l’espressa previsione di un puntuale obbligo dichiarativo ex art. 95, comma 10, la mancata indicazione separata degli oneri di sicurezza aziendale non determinerebbe di per sé l’automatismo espulsivo, almeno nei casi in cui tale obbligo dichiarativo non sia espressamente richiamato nella lex specialis, a meno che si contesti al ricorrente di aver presentato un’offerta economica indeterminata o incongrua, perché formulata senza considerare in alcun modo i costi derivanti dal doveroso adempimento degli oneri di sicurezza (come affermato dalla Sezione III del Cons. Stato nella sentenza 27 aprile 2018, n. 2554).
- l’isolato esame dell’art. 95, comma 10, del D.lgs. n. 50 del 2016 non sarebbe in sé decisivo, nemmeno sulla base dei principi contenuti nella sentenza n. 9 del 25 febbraio 2014 dell’Adunanza Plenaria, per affermare il suo carattere imperativo, a pena di esclusione e l’effetto ipso iure espulsivo della mancata formale evidenziazione di tali costi nel contesto dell’offerta economica;
- l’art. 95, comma 10 deve essere letto insieme con l’art. 97, comma 5, lett. c), dello stesso Codice, il quale prevede al contrario – e in coerenza con l’art. 69, par. 2, lett. d), della Direttiva 2014/24/UE e con tutto l’impianto della nuova disciplina europea di settore – che la stazione appaltante escluda il concorrente solo laddove, in sede di chiarimenti richiesti, detti oneri risultino incongrui;
- tale soluzione non comporterebbe poi alcuna violazione del disposto dell’art. 83, comma 9, del d.lgs. n. 50 cit., in quanto il consentire all’impresa di specificare la consistenza degli oneri per la sicurezza già inclusi (ma non distinti) nel prezzo complessivo dell’offerta non si tradurrebbe in alcuna manipolazione o alterazione in corso di gara dell’offerta stessa contrastante con le regole di trasparenza e parità di trattamento tra le concorrenti;
- in base al canone interpretativo di cui al brocardo ubi lex voluit dixit ubi noluit tacuit, l’aggiunta di un diverso ed ulteriore adempimento rispetto a quelli tipizzati finirebbe per far dire alla legge una cosa che legge non dice e che, si presume, non voleva dire;
- se il primo indirizzo privilegia il principio di par condicio competitorum, il secondo orientamento sembrerebbe inteso a salvaguardare i diversi principi di massima partecipazione alle gare e di tassatività e tipicità delle cause di esclusione di cui all’art. 83, comma 8 del nuovo. In base a tale disposizione le cause di esclusione dalla gara, in quanto limitative della libertà di concorrenza, devono essere ritenute di stretta interpretazione, senza possibilità di estensione analogica (cfr. Cons. Stato, V, sentenza n. 2064 del 2013), per cui, in caso di equivocità delle disposizioni, deve essere preferita l’interpretazione che, in aderenza ai criteri di proporzionalità e ragionevolezza, eviti eccessivi formalismi e illegittime restrizioni alla partecipazione;
- l’esclusione non potrebbe farsi derivare automaticamente dall’applicazione della legge, non prevedendo l’art. 95, comma 10, del D.lgs. n. 50 del 2016 alcuna sanzione espulsiva, né richiedendo tale disposizione alcuna “specifica” indicazione degli oneri per la sicurezza interna. Secondo tale orientamento, infatti, ciò non sarebbe casuale in quanto il legislatore nazionale, nell’attuare la Direttiva 2014/24/UE, non si è realmente discostato dall’orientamento sostanzialistico del diritto eurounitario, espressamente posto dall’art. 57 di tale Direttiva e non ha mai inteso comprendere l’inadempimento di questo mero obbligo formale – la mancata indicazione degli oneri per la sicurezza interna separatamente dalle altre voci dell’offerta – tra le cause di esclusione.
- la formalistica ipotesi escludente contrasterebbe sia con la lettera dell’art. 95, comma 10, del d.lgs. n. 50 del 2016, non comminante espressamente l’effetto espulsivo, sia con la ratio della norma, la cui finalità è quella di consentire la verifica della congruità dell’offerta economica anche sotto il profilo degli oneri aziendali “concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro”, ritenuto dal codice di particolare importanza per la salute dei lavoratori, in sede di verifica dell’anomalia, in coerenza con le previsioni del legislatore europeo nell’art. 18, par. 2, e nell’art. 69, par. 2, lett. d), della Direttiva 2014/24/UE e nel Considerando n. 37 della stessa Direttiva, il quale rimette agli Stati membri l’adozione di misure non predeterminate al fine di garantire il rispetto degli obblighi in materia di lavori;
- la direttiva 2014/24/UE, di cui le norme del nuovo Codice costituirebbero attuazione, avrebbe “replicato” senza sostanziali modifiche le previsioni di cui alla previgente direttiva 2004/18/CE, secondo cui la mancanza di indicazioni, da parte degli offerenti, relative al rispetto di tali obblighi, non determinerebbe automaticamente l’esclusione dalla procedura di aggiudicazione;
- la soluzione automaticamente escludente si porrebbe, quindi, in contrasto con i principi dell’Unione (per tutte: Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sez. VI, 10 novembre 2016, in causa C-162/16, Spinosa), ove l’impresa dimostri, almeno in sede di giustificazioni, che sostanzialmente la sua offerta comprenda gli oneri per la sicurezza e che tali oneri siano congrui.
1.5.3. Analogo contrasto interpretativo si rinviene nella giurisprudenza dei Tribunali amministrativi regionali.
La tesi c.d. formalistica favorevole all’automatismo espulsivo senza possibilità di soccorso istruttorio è stata accolta, ad esempio, da T.A.R. Umbria, I, n. 56 del 22 gennaio 2018, T.A.R. per la Calabria, I, 6 febbraio 2018, n. 332 e 7 febbraio 2018, n. 337; T.A.R.. Sicilia Catania, III, 31 luglio 2017, n. 1981; T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 5 gennaio 2017, n. 34.
La contraria tesi c.d. sostanzialistica, favorevole al soccorso istruttorio, risulta accolta da: T.A.R. Campania, sentenze n. 521 del 6 agosto 2018, n. 3149 dell’11 maggio 2018 e n. 4611 del 3 ottobre 2017; T.A.R. Lazio, n. 8119 del 20 luglio 2017; T.A.R. Lombardia - Brescia, n. 912 del 14 luglio 2017; T.A.R. Sicilia, n. 1318 del 15 maggio 2017.
1.5.4. Va inoltre segnalato che la Corte di Giustizia dell’UE, sez. VI, con la sentenza 23 novembre 2017, in causa C-486/17 (Olympus Italia) ha dichiarato irricevibile una questione del tutto analoga a quella che qui di seguito sarà posta (questione che era stata sollevata dal T.A.R. per la Basilicata con ord. 25 luglio 2017, n. 525).
Di recente, tuttavia, analoga questione pregiudiziale è stata nuovamente sottoposta all’attenzione della Corte di giustizia dal T.A.R. per il Lazio (ordinanza 24 aprile 2018, n. 4562, allo stato non definita), il quale ha dichiarato di propendere per la tesi c.d. ‘sostanzialista’.
1.6. Il CGARS ha quindi rimesso a questa Adunanza plenaria il seguente quesito:
“1) se, per le gare bandite nella vigenza del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, la mancata indicazione separata del costo della manodopera (e degli oneri di sicurezza) determini immediatamente e incondizionatamente l’esclusione del concorrente, senza possibilità di soccorso istruttorio, anche quando non è in discussione l’adempimento da parte del concorrente degli obblighi di sicurezza, né il computo dei relativi costi e oneri nella formulazione dell’offerta, né vengono in rilievo profili di anomalia dell’offerta, ma si contesta soltanto che l’offerta non specifica la quota di prezzo corrispondente ai predetti costi oneri;
2) se, ai fini della eventuale operatività del soccorso istruttorio, assuma rilevanza la circostanza che la lex specialis taccia sull’onere di indicazione del costo della manodopera e degli oneri di sicurezza (come nel caso di specie) ovvero richiami espressamente l’obbligo di dichiarare il costo della manodopera e gli oneri di sicurezza”.
A seguito della rimessione dinanzi a questa Adunanza plenaria le parti costituite hanno argomentato le proprie tesi.
Alla pubblica udienza del giorno 12 dicembre 2018 il ricorso è stato trattenuto in decisione dinanzi a questa Adunanza Plenaria.
2. Le disposizioni giuridiche pertinenti.
2.1. Le disposizioni del diritto dell’unione europea.
La questione dedotta resta attratta nelle seguenti disposizioni di cui alla Direttiva 2014/24/UE sugli appalti pubblici.
2.1.1. In primo luogo viene in rilievo l’articolo 18 (“Principi per l’aggiudicazione degli appalti”) il quale stabilisce
- al paragrafo 1: “Le amministrazioni aggiudicatrici trattano gli operatori economici su un piano di parità e in modo non discriminatorio e agiscono in maniera trasparente e proporzionata”;
- al paragrafo 2: “Gli Stati membri adottano misure adeguate per garantire che gli operatori economici, nell’esecuzione di appalti pubblici, rispettino gli obblighi applicabili in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro stabiliti dal diritto dell’Unione, dal diritto nazionale, da contratti collettivi o dalle disposizioni internazionali in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro elencate nell’allegato X”.
2.1.2. In termini, sostanzialmente coincidenti, dispongono sia l’art. 30 (“Principi generali”), comma 3 della Direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione e sia l’articolo 36 (“Principi per l’aggiudicazione degli appalti”), comma 2 della Direttiva 2014/25/UE sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, secondo cui: “Gli Stati membri adottano misure adeguate per garantire che gli operatori economici, nell’esecuzione di appalti pubblici, rispettino gli obblighi applicabili in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro stabiliti dal diritto dell’Unione, dal diritto nazionale, da contratti collettivi o dalle disposizioni internazionali in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro elencate nell’allegato XIV”.
2.1.3. L’articolo 56, paragrafo 3 della direttiva 2014/24/UE stabilisce quanto segue:
2.1.4. L’articolo 69 (“Offerte anormalmente basse”) della medesima direttiva stabilisce quanto segue:
d) il rispetto degli obblighi di cui all’articolo 18, paragrafo 2”.
2.2. Le disposizioni del diritto nazionale di cui al d.lgs. N. 50 del 2016 (‘codice dei contratti pubblici’).
2.2.1. Il Decreto legislativo n. 50 del 2016 (‘Codice dei contratti pubblici’), all’art. 30 (‘Principi per l’aggiudicazione e l’esecuzione di appalti e di concessioni’) reca numerose disposizioni applicabili in tutti i casi di affidamento ed esecuzione di appalti di opere, lavori, servizi, forniture e concessioni. In particolare, l’articolo 30:
- al comma 1 stabilisce che: “L’affidamento e l’esecuzione di appalti di opere, lavori, servizi, forniture e concessioni ai sensi del presente codice garantisce la qualità delle prestazioni e si svolge nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza. Nell'affidamento degli appalti e delle concessioni, le stazioni appaltanti rispettano, altresì, i principi di libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché di pubblicità con le modalità indicate nel presente codice. Il principio di economicità può essere subordinato, nei limiti in cui è espressamente consentito dalle norme vigenti e dal presente codice, ai criteri, previsti nel bando, ispirati a esigenze sociali, nonché alla tutela della salute, dell’ambiente, del patrimonio culturale e alla promozione dello sviluppo sostenibile, anche dal punto di vista energetico”;
- al comma 3 stabilisce che “Nell’esecuzione di appalti pubblici e di concessioni, gli operatori economici rispettano gli obblighi in materia ambientale, sociale e del lavoro stabiliti dalla normativa europea e nazionale, dai contratti collettivi o dalle disposizioni internazionali elencate nell’allegato X.”;
- al comma 4 stabilisce che “Al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quelli il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente”.
2.2.2. L’articolo 83 (‘Criteri di selezione e soccorso istruttorio’), comma 9 del ‘Codice’, fissa le condizioni per ammettere il c.d. ‘soccorso istruttorio’ per il caso di carenze formali delle domande di partecipazione.
2.2.3. L’articolo 95 (‘Criteri di aggiudicazione dell’appalto’) al comma 10 fissa l’obbligo per i concorrenti di indicare i costi per la manodopera e di sicurezza.
2.2.4. L’articolo 97 (‘Offerte anormalmente basse’), al comma 5, stabilisce che “La stazione appaltante richiede per iscritto, assegnando al concorrente un termine non inferiore a quindici giorni, la presentazione, per iscritto, delle spiegazioni. Essa esclude l'offerta solo se la prova fornita non giustifica sufficientemente il basso livello di prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al comma 4 o se ha accertato, con le modalità di cui al primo periodo, che l'offerta è anormalmente bassa in quanto:
-	non rispetta gli obblighi di cui all'articolo 30, comma 3 [obblighi in materia ambientale e sociale].
-	non rispetta gli obblighi di cui all'articolo 105 [subappalto];
-	sono incongrui gli oneri aziendali della sicurezza di cui all'articolo 95, comma 10 rispetto all'entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi e delle forniture;
-	il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all'articolo 23, comma 16”.
3. La motivazione del rinvio.
3.1. Va in primo luogo disposta la riunione dei due ricorsi in epigrafe per evidenti ragioni di connessione di carattere oggettivo e soggettivo (art. 70 cod. proc. amm.).
3.2. Questo Consiglio di Stato (organo giurisdizionale avverso le cui decisioni non può proporsi un ricorso di diritto interno – se non in ipotesi del tutto eccezionali -) ritiene che ai fini della decisione risulti necessario risolvere alcune questioni relative alla conformità delle disposizioni nazionali dinanzi richiamate con il diritto dell’Unione europea primario e derivato e che sia dunque necessario sollevare una questione per rinvio pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE).
3.3. In primo luogo, va precisato che questo Giudice ritiene che il pertinente quadro giuridico nazionale imponga di aderire alla tesi secondo cui, nelle circostanze rilevanti ai fini del decidere, la mancata puntuale indicazione in sede di offerta dei costi della manodopera comporti necessariamente l’esclusione dalla gara e che tale lacuna non sia colmabile attraverso il soccorso istruttorio.
Questo Consiglio di Stato si domanda tuttavia se il quadro normativo nazionale in tal modo ricostruito risulti in contrasto con le pertinenti disposizioni e princìpi del diritto dell’Unione europea, con particolare riguardo ai princìpi di legittimo affidamento, di certezza del diritto, di libera circolazione, di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi.
3.4. Qui di seguito si indicheranno le ragioni per cui si ritiene che la pertinente normativa nazionale debba necessariamente essere interpretata nel senso di comportare l’esclusione del concorrente che non abbia ottemperato all’obbligo legale di indicare separatamente i costi della manodopera e della sicurezza dei lavoratori, senza che possa essere invocato il beneficio del c.d. ‘soccorso istruttorio’.
3.4.1. Il primo argomento che conferma la conclusione dinanzi richiamata sub 3.4 deriva dalla pertinente giurisprudenza della Corte di Giustizia.
Si osserva al riguardo che l’illegittimità dei provvedimenti di esclusione di un concorrente per violazione di obblighi da lui non adeguatamente conoscibili è stata ritenuta dalla Corte di giustizia in relazione a ipotesi in cui tali obblighi non emergevano con chiarezza “dai documenti di gara o dalla normativa nazionale” (in tal senso, la sentenza 2 giugno 2016 in causa C-27/15 – Pippo Pizzo – e l’ordinanza 10 novembre 2016 in causa C-140/16 – Edra Costruzioni -).
Ma il punto è che attualmente esiste una disposizione del diritto nazionale che fissa in modo del tutto chiaro tale obbligo (si tratta del più volte richiamato articolo 95, comma 10 del ‘Codice dei contratti pubblici’ del 2016).
Del resto, nessun argomento sembra sostenere la tesi secondo cui una clausola escludente potrebbe operare solo se espressamente richiamata dal bando o dal capitolato e non anche direttamente in base alla forza di una legge adeguatamente chiara, come l’articolo 95 comma 10, citato.
3.4.2. Il secondo argomento che conferma la conclusione dinanzi richiamata è di carattere testuale.
Lo stesso articolo 95 comma 10 stabilisce, poi, che i concorrenti hanno l’obbligo di “indicare” tali costi e non soltanto quello – più generico – di tenerne conto ai fini della formulazione dell’offerta.
Ne consegue che, in base ad espresse disposizioni del diritto nazionale, la mancata indicazione dei costi per la manodopera e la sicurezza dei lavoratori non sia sanabile attraverso il meccanismo del c.d. ‘soccorso istruttorio’ in quanto tale mancata indicazione è espressamente compresa fra i casi in cui il soccorso non è ammesso.
3.4.3. Il terzo argomento che conferma la conclusione dinanzi richiamata deriva dalla pertinente giurisprudenza nazionale.
In particolare, la sentenza dell’Adunanza plenaria n. 9 del 2014, nell’interpretare il principio legale della ‘tipicità e tassatività’ delle cause di esclusione dalle pubbliche gare (oggi fissato all’articolo 83, comma 8 del ‘Codice’), ha chiarito che nella materia delle procedure ad evidenza pubblica sussiste una causa di esclusione per ogni norma imperativa che preveda in modo espresso un obbligo o un divieto (laddove l’obbligo non venga rispettato o il divieto venga trasgredito).
3.4.4. Il quarto argomento che conferma la conclusione dinanzi richiamata sub 3.4 deriva anch’esso dalla pertinente giurisprudenza nazionale.
In particolare, la sentenza dell’Adunanza plenaria n. 3 del 2015 (che è stata resa in base al quadro normativo anteriore al nuovo ‘Codice dei contratti pubblici’) ha stabilito che “nelle procedure di affidamento di lavori i partecipanti alla gara devono indicare nell'offerta economica i costi interni per la sicurezza del lavoro, pena l'esclusione dell'offerta dalla procedura anche se non prevista nel bando di gara”.
Sul punto controverso l’Adunanza plenaria è poi tornata con la sentenza n. 19 del 2016 (che è stata invece resa dopo l’entrata in vigore del ‘Codice’ del 2016, ma si è pronunciata su una vicenda sorta anteriormente).
La sentenza in questione (dopo aver premesso di non intendere discostarsi da quanto affermato dalla precedente sentenza n. 9 del 2015, ma di operare un mero chiarimento di carattere temporale) ha stabilito che, in caso di mancata indicazione dei richiamati oneri, il soccorso istruttorio è ammesso, ma solo per le gare indette prima dell’entrata in vigore del nuovo ‘Codice dei contratti’.
La stessa sentenza, al punto 37, ha affermato che in tali casi il beneficio del soccorso istruttorio si giustifica (per le sole gare indette prima dell’entrata in vigore del ‘Codice’ del 2016) in quanto “nell’ordinamento nazionale mancava una norma che, in maniera chiara e univoca, prescrivesse espressamente la doverosità della dichiarazione relativa agli oneri di sicurezza”.
Tuttavia, una volta introdotta nell’ordinamento nazionale una disposizione (quale l’articolo 95, comma 10 del nuovo ‘Codice’) la quale enuncia in modo espresso l’obbligo di indicare in modo separato i costi della manodopera e quelli per la sicurezza dei lavoratori, è venuta meno la ragione (unica) che aveva indotto l’Adunanza plenaria (con la sentenza n. 19 del 2016) ad ammettere il soccorso istruttorio in caso di mancata indicazione di tali costi da parte del concorrente.
Non a caso, la stessa sentenza n. 19 del 2016 precisava che la questione dovesse considerarsi ormai superata per le vicende sorte dopo l’entrata in vigore del nuovo ‘Codice’, “che ora risolve la questione prevedendo espressamente, all’art. 95, co. 10, l’obbligo di indicare gli oneri di sicurezza” (punto 37 della motivazione).
3.4.5. Il quinto argomento che conferma la conclusione sopra richiamata è di carattere sostanziale.
Ebbene, in particolare negli appalti ad alta intensità di manodopera (in cui gli oneri lavorativi costituiscono la parte prevalente – o pressoché esclusiva – degli oneri di impresa) il concorrente che formuli un’offerta economica omettendo del tutto di specificare quali siano gli oneri connessi alle prestazioni lavorative non commette soltanto una violazione di carattere formale, ma presenta un’offerta economica di fatto indeterminata nella sua parte più rilevante, in tal modo mostrando un contegno certamente incompatibile con l’onere di diligenza particolarmente qualificata che ci si può ragionevolmente attendere da un operatore professionale.
3.5. Per le ragioni sin qui evidenziate deve concludersi nel senso che il quadro normativo nazionale deve necessariamente essere inteso nel senso di comportare l’esclusione del concorrente il quale non abbia ottemperato all’obbligo legale di separata indicazione dei costi della manodopera e della sicurezza dei lavoratori, senza che tale concorrete possa invocare il beneficio del c.d. ‘soccorso istruttorio’.
4. La necessità del rinvio pregiudiziale.
4.1. Ricordato che la Corte di Giustizia UE, sez. VI, 23 novembre 2017, in C-486/17 ha dichiarato irricevibile una questione del tutto analoga a quella qui posta e che era stata sollevata dal T.A.R. per la Basilicata (ord. 25 luglio 2017, n. 525), questa Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ritiene che, in relazione alla (già ricordata) circostanza per cui un’analoga questione è stata nuovamente rimessa all’attenzione al competente Giudice europeo dal T.A.R. per il Lazio (dalla cit. ordinanza n. 4562/2018), si debba richiedere la corretta interpretazione del diritto europeo della Corte di giustizia.
E ciò anche in relazione ai principi di cui alla precedente ordinanza della Corte di Giustizia UE, Sesta Sezione del 10 novembre 2016 in Câ€‘697/15 (MB s.r.l.), specificamente relativa all’obbligo di indicare nell’offerta dei costi aziendali per la sicurezza sul lavoro.
Ai sensi di tale ordinanza, infatti:
- quando una “condizione per la partecipazione alla procedura di aggiudicazione, pena l’esclusione da quest’ultima, non sia espressamente prevista dai documenti dell’appalto e possa essere identificata solo con un’interpretazione giurisprudenziale del diritto nazionale, l’amministrazione aggiudicatrice può accordare all’offerente escluso un termine sufficiente per regolarizzare la sua omissione” (cfr. punto 32);
- il principio della parità di trattamento e l’obbligo di trasparenza ostano all’esclusione di un offerente dalla procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico a seguito dell’inosservanza, da parte di detto offerente, di oneri che non fossero adeguatamente conoscibili ex ante;
- “i principi della parità di trattamento e di proporzionalità devono inoltre essere interpretati nel senso che non ostano al fatto di concedere a un tale offerente la possibilità di rimediare alla situazione e di adempiere detto obbligo entro un termine fissato dall’amministrazione aggiudicatrice”.
In tale direzione appare necessario che sia la Corte a risolvere definitivamente la questione interpretativa, soprattutto in considerazione della norma che impone agli Stati membri l’adozione di “misure adeguate” per garantire che gli operatori economici, nell’esecuzione di appalti pubblici, rispettino gli obblighi applicabili in materia di sicurezza sul lavoro di cui al ricordato art. 18 della Dir. 2014/24/UE.
4.2. L’avviso di questa adunanza plenaria a sostegno della tesi “escludente”.
4.2.1. Richiamandosi alle considerazioni che precedono, questa Adunanza Plenaria ritiene che, tra le opposte finalità della tutela della concorrenza e della proporzionalità nei riguardi degli offerenti (ed in special modo di quelli stabiliti in altri Stati membri), da un lato, e le esigenze della certezza del diritto, della parità di trattamento e della effettività della tutela economica e sociale del lavoro e della sicurezza dei prestatori, più volte richiamate dal diritto comunitario, dall’altro, debbano essere previlegiate tali ultime esigenze.
Una volta che la legge nazionale abbia definitivamente, formalmente e, soprattutto, chiaramente sancito l’obbligo per l’offerente di dichiarare in sede di offerta separatamente i costi aziendali per la sicurezza sul lavoro, si ritiene in primo luogo che gli offerenti, anche di altri Stati membri, non possano più addure a loro discolpa la sussistenza di un condizione meno favorevole.
Imporre l’obbligo della dichiarazione degli oneri nell’offerta, peraltro, non costituisce affatto un adempimento meramente formale, in quanto la presenza della dichiarazione non preclude la verifica della sua correttezza sostanziale attraverso la richiesta “di spiegazioni”, di cui all’articolo 69 della Dir. 2014/24 (ed all’art.97, comma 5, del d.lgs. n.50/2014), che è tipica della fase successiva all’apertura delle offerte economiche ed ha un profilo eminentemente oggettivo.
In tal caso, non può dunque parlarsi affatto di “soccorso istruttorio”, che come tale afferisce propriamente alla fase dell’ammissione e della verifica dei requisiti e quindi a profili tipicamente soggettivi, in quanto la normativa nazionale, utilizzando la facoltà concessa dalla Direttiva all’art. 56, par. 3 della Dir. 2014/24/UE, all’art. 83, comma 9 del d.lgs. n. 50/2014 e s.m.i. ha limitato il soccorso istruttorio agli elementi formali “(…) del documento di gara unico europeo di cui all'articolo 85, con esclusione di quelle afferenti all'offerta economica e all'offerta tecnica (…)”.
4.2.2. Gli offerenti che partecipano alle gare comunitarie sono soggetti imprenditoriali, che si presumono in possesso di adeguate professionalità, per i quali il mancato adempimento di un onere obbligatoriamente previsto dalla legge costituisce una grave negligenza addebitabile ai medesimi concorrenti.
- in una gara d’appalto una offerta presuppone la puntuale valutazione del “punto di convenienza” della commessa sul piano finanziario ed organizzativo e, dunque, la stesura di un vero e proprio business plan; comprende cioè tutti gli oneri diretti, indiretti ed eventuali. Ciò posto, è dunque evidente che la dichiarazione non può diventare un artato “costrutto” postumo meramente formale, ma deve costituire un “dato oggettivo” che ha il suo presupposto logico, economico e fattuale nel computo economico dei tutti oneri, ivi compresi quelli aziendali per la sicurezza del personale, che sono connessi all’affare;
- come dimostrano le corrispondenze in materia intercorrenti tra stazioni appaltanti ed imprese che vengono all’attenzione di questo Giudice, la verifica in un momento successivo delle omesse dichiarazioni degli oneri in questione trova spesso le più fantasiose allocazioni postume di valori indeterminati (e/o percentuali generiche) operati con riferimento talvolta alle spese generali, talvolta agli imprevisti, talvolta agli oneri indiretti, talvolta agli utili, ecc..
- per questo, a prescindere dalla indubbia addebitabilità all’offerente dell’omesso adempimento, si deve ritenere che la mancata dichiarazione costituisce un elemento in grado di far dubitare della serietà ed appropriatezza dell’offerta.
Per questa Adunanza Plenaria il principio di effettività dei principi dell’ordinamento giuridico comunitario dovrebbe condurre alla conclusione che la tutela della sicurezza del lavoro e dei diritti dei lavoratori debba comportare la legittimità comunitaria dell’esclusione dell’offerente che abbia omesso di dichiarare in sede di offerta i costi aziendali per la sicurezza sul lavoro per ragioni quindi, innanzitutto, di ordine sostanziale.
4.2.3. Ulteriori argomenti a sostegno della tesi qui affermata vengono desunti dalla giurisprudenza della stessa Corte di giustizia.
Va in particolare osservato che il diritto dell’Unione europea (nell’interpretazione fornitane dalla CGUE) non impedisce l’esclusione di un concorrente dalla gara per ragioni di carattere formale e dichiarativo a condizione: i) che le ragioni e le condizioni dell’esclusione siano chiaramente e previamente stabilite dal diritto nazionale o dal bando di gara; ii) che le clausole che dispongono l’esclusione mirino a propria volta a conseguire obiettivi e princìpi di interesse per il diritto UE (quali il principio della par condicio competitorum fra concorrenti professionali).
4.2.3.1. Con la sentenza 6 novembre 2014 in causa C-42/13 (Cartiera dell’Adda), ad esempio, la Corte di giustizia ha stabilito che “l’articolo 45 della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004 (…) letto in combinato disposto con l’articolo 2 della stessa, nonché il principio di parità di trattamento e l’obbligo di trasparenza devono essere interpretati nel senso che essi non ostano all’esclusione di un operatore economico da una procedura di aggiudicazione, in base alla motivazione che tale operatore non ha rispettato l’obbligo, previsto dai documenti dell’appalto, di allegare alla propria offerta, sotto pena di esclusione, una dichiarazione ai sensi della quale la persona indicata in tale offerta come suo direttore tecnico non è oggetto di procedimenti o di condanne penali, anche qualora, a una data successiva alla scadenza del termine stabilito per il deposito delle offerte, una siffatta dichiarazione sia stata comunicata all’amministrazione aggiudicatrice o sia dimostrato che la qualità di direttore tecnico è stata erroneamente attribuita a tale persona”.
E’ qui importante osservare che con la sentenza in parola la Corte di giustizia: i) ha stabilito che il concorrente può legittimamente essere escluso dalla gara per una lacuna di carattere formale e dichiarativo, a condizione che la relativa prescrizione sia conoscibile ex ante da un operatore diligente; ii) ha escluso che, in tali circostanze, il concorrente incorso in errore possa essere ammesso a dimostrare che il requisito non dichiarato fosse in concreto posseduto. Quanto sopra, come è evidente, equivale a negare il beneficio del ‘soccorso istruttorio’ tutte le volte in cui la clausola escludente fosse chiara e sia stata comunque violata dal concorrente.
4.2.3.2. Con la sentenza 2 giugno 2016 in causa C-27/15 (Pippo Pizzo) la Corte di giustizia ha stabilito che “il principio di parità di trattamento e l’obbligo di trasparenza devono essere interpretati nel senso che ostano all’esclusione di un operatore economico da una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico in seguito al mancato rispetto, da parte di tale operatore, di un obbligo che non risulta espressamente dai documenti relativi a tale procedura o dal diritto nazionale vigente, bensì da un’interpretazione di tale diritto e di tali documenti nonché dal meccanismo diretto a colmare, con un intervento delle autorità o dei giudici amministrativi nazionali, le lacune presenti in tali documenti (…)”.
4.2.3.3. Con l’ordinanza 10 novembre 2016 in causa C-140/16 (Edra costruzioni) la Corte di giustizia, pronunciandosi proprio su un caso italiano relativo agli obblighi dichiarativi in tema di sicurezza sul lavoro, ha stabilito che “il principio della parità di trattamento e l’obbligo di trasparenza (…) devono essere interpretati nel senso che ostano all’esclusione di un offerente dalla procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico a seguito dell’inosservanza, da parte di detto offerente, dell’obbligo di indicare separatamente nell’offerta i costi aziendali per la sicurezza sul lavoro, obbligo il cui mancato rispetto è sanzionato con l’esclusione dalla procedura e che non risulta espressamente dai documenti di gara o dalla normativa nazionale, bensì emerge da un’interpretazione di tale normativa e dal meccanismo diretto a colmare, con l’intervento del giudice nazionale di ultima istanza, le lacune presenti in tali documenti. I principi della parità di trattamento e di proporzionalità devono inoltre essere interpretati nel senso che non ostano al fatto di concedere a un tale offerente la possibilità di rimediare alla situazione e di adempiere detto obbligo entro un termine fissato dall’amministrazione aggiudicatrice”.
La decisione in questione conferma, anche a contrario, le conclusioni sin qui suggerite da questo Giudice del rinvio in quanto: i) essa è stata pronunciata in un momento storico in cui la normativa italiana non chiariva la valenza escludente connessa alla mancata indicazione degli oneri per la sicurezza (tale regola era stata infatti a quel tempo enucleata dalla sola giurisprudenza); ii) al contrario, la normativa nazionale fissa oggi l’obbligo di indicazione di tali oneri in modo del tutto chiaro e conoscibile da un operatore professionale, attraverso un’espressa previsione di legge, avente carattere cogente ed imperativo (il più volte richiamato articolo 95, comma 10).
In considerazione di tutto quanto sopra esposto, l’Adunanza plenaria formula alla Corte di giustizia dell’Unione Europea ai sensi dell’art. 267 del T.F.U.E. il seguente quesito interpretativo pregiudiziale:
“se il diritto dell’Unione europea (e segnatamente i princìpi di legittimo affidamento, di certezza del diritto, di libera circolazione, di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi) ostino a una disciplina nazionale (quale quella di cui agli articoli 83, comma 9, 95, comma 10 e 97, comma 5 del ‘Codice dei contratti pubblici’ italiano) in base alla quale la mancata indicazione da parte di un concorrente a una pubblica gara di appalto dei costi della manodopera e degli oneri per la sicurezza dei lavoratori comporta comunque l’esclusione dalla gara senza che il concorrente stesso possa essere ammesso in un secondo momento al beneficio del c.d. ‘soccorso istruttorio’, pur nelle ipotesi in cui la sussistenza di tale obbligo dichiarativo derivi da disposizioni sufficientemente chiare e conoscibili e indipendentemente dal fatto che il bando di gara non richiami in modo espresso il richiamato obbligo legale di puntuale indicazione”.
La segreteria curerà pertanto la trasmissione della presente ordinanza alla cancelleria della Corte di giustizia dell’Unione Europea, mediante plico raccomandato al seguente indirizzo: Rue du Fort Niedergrünewald, L-2925, Lussemburgo.
Dispone che il presente provvedimento, unitamente a copia degli atti di giudizio indicati in motivazione, sia trasmesso, a cura della Segreteria, alla Cancelleria della Corte di Giustizia dell’Unione Europea.
Claudio Contessa Filippo Patroni Griffi