Source: http://www.laleggepertutti.it/108987_i-doveri-del-dipendente-pubblico
Timestamp: 2017-01-17 21:23:53+00:00
Document Index: 173027152

Matched Legal Cases: ['art. 51', 'art. 97', 'art. 1', 'art. 54', 'art. 54', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 54', 'art. 2043', 'art. 53', 'art. 98', 'art. 53', 'art. 53']

Professionisti Pubblicato il 17 gennaio 2016 Articolo di Edizioni Simone Professionisti I doveri del dipendente pubblico L’AUTORE: Edizioni Simone
Doveri del lavoratore nel pubblico impiego, normativa anticorruzione e codice etico.
Il rapporto di pubblico impiego è di tipo bilaterale: da questo, infatti, deriva una serie di doveri e diritti sia per il lavoratore che per il datore di lavoro.
I doveri del dipendente, in particolare, possono essere raggruppati in due ampie tipologie: l’una di stampo prettamente pubblicistico, riconducibile al dovere di fedeltà alla Repubblica, sancito dall’art. 51 Cost., ai principi di imparzialità e buon andamento, ex art. 97 Cost., e al carattere democratico della Repubblica (art. 1 Cost.), che impone di favorire rapporti di fiducia fra amministrazione e cittadino.
L’altra tipologia si richiama, invece, ai doveri di diligenza, obbedienza e fedeltà sanciti, come per il rapporto di lavoro privato, dagli artt. 2104 e 2105 c.c.
La definizione dei doveri del dipendente compete in genere ad un codice di comportamento «uniforme» valevole per tutte le amministrazioni pubbliche che, nonché ai codici di comportamento adottati dalle singole amministrazioni, contenenti eventuali integrazioni e specificazioni al codice generale resesi necessarie in seguito a verifica di applicabilità.
Il codice di comportamento, a sua volta, viene recepito in allegato ai contratti collettivi e coordinato con le previsioni contrattuali in materia di responsabilità disciplinare.
Nel campo del pubblico impiego si sono susseguiti tre codici di comportamento “generali”: il D.M. 31-3-1994, approvato all’indomani della privatizzazione; il D.M. 28-11-2000, che per primo definiva con puntualità gli obblighi di diligenza, lealtà e imparzialità della condotta del pubblico dipendente; infine, il D.P.R. 16-4-2013, n. 62, adottato in base alla L. 190/2012, cd. legge anticorruzione e che ha sostituito il previgente del 2000.
Questo nuovo codice costituisce ad oggi il punto di riferimento fondamentale per delineare il sistema dei doveri (e delle responsabilità) dei pubblici dipendenti e si inserisce in un contesto di riforma della P.A. nella direzione del recupero della legalità, della trasparenza e della democraticità dell’azione amministrativa (v. infra).
I doveri degli impiegati trovano precisa enunciazione anche nella contrattazione collettiva, le cui disposizioni vanno sempre coordinate con la legislazione ordinaria.
La disciplina pattizia, in particolare, detta in maniera puntuale i doveri e gli obblighi dei pubblici dipendenti (cfr., a titolo esemplificativo, il CCNL Comparto Ministeri). In particolare, il dipendente deve:
a) collaborare con diligenza, osservando le norme del contratto collettivo, le disposizioni per l’esecuzione e la disciplina del lavoro impartite dall’amministrazione, anche in relazione alle norme in materia di sicurezza e di ambiente di lavoro;
b) rispettare il segreto d’ufficio;
d) nei rapporti con il cittadino, fornire tutte le informazioni cui abbia titolo, nel rispetto delle disposizioni in materia di trasparenza e di accesso all’attività amministrativa previste dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 e dai regolamenti attuativi della stessa vigenti nell’amministrazione, nonché attuare le disposizioni in tema di autocertificazione;
f) durante l’orario di lavoro, mantenere nei rapporti interpersonali e con gli utenti una condotta uniformata a princìpi di correttezza ed astenersi da comportamenti lesivi della dignità della persona;
g) non attendere ad occupazioni estranee al servizio e ad attività, che ritardino il recupero psicofisico, in periodo di malattia o infortunio;
h) eseguire gli ordini inerenti all’espletamento delle proprie funzioni o mansioni che gli siano impartiti dai superiori. Se ritiene che l’ordine sia palesemente illegittimo, il dipendente deve farne rimostranza a chi l’ha impartito, dichiarandone le ragioni; se l’ordine è rinnovato per iscritto ha il dovere di darne esecuzione.
n) osservare scrupolosamente le disposizioni che regolano l’accesso ai locali dell’amministrazione da parte del personale e non introdurre, salvo che non siano debitamente autorizzate, persone estranee all’amministrazione stessa in locali non aperti al pubblico;
o) comunicare all’amministrazione la propria residenza e, ove non coincidente, la dimora temporanea, nonché ogni successivo mutamento delle stesse;
p) in caso di malattia, dare tempestivo avviso all’ufficio di appartenenza, salvo comprovato impedimento;
q) astenersi dal partecipare all’adozione di decisioni o ad attività che possano coinvolgere direttamente o indirettamente interessi finanziari o non finanziari propri.
Il nuovo codice etico dopo la normativa anticorruzione
Come anticipato, la materia dei doveri dei pubblici impiegati e delle conseguenti responsabilità è stata profondamente innovata con la L. 6-11- 2012, n. 190, cd. legge anticorruzione.
Le PP.AA., difatti, devono definire un piano di prevenzione della corruzione che fornisca la valutazione del diverso livello di esposizione degli uffici al rischio di corruzione e che indichi gli interventi organizzativi volti a prevenire tale rischio. Inoltre, esse dovranno nominare un responsabile della prevenzione, cui spetta il compito di elaborare la proposta del piano di prevenzione e di formare i dipendenti che operano nei settori più a rischio.
L’art. 54 D.Lgs. 165/2001, sostituito dalla L. 190/2012, ha attribuito all’esecutivo il compito di definire un nuovo codice di comportamento dei pubblici dipendenti, per assicurare la qualità dei servizi, la prevenzione della corruzione, il rispetto dei doveri costituzionali di diligenza, lealtà, imparzialità e servizio esclusivo alla cura dell’interesse pubblico.
Tale codice deve contenere una apposita sezione dedicata ai doveri della dirigenza e comunque prevedere per tutti i dipendenti il divieto di chiedere o accettare, a qualsiasi titolo, compensi, regali o altre utilità in connessione con lo svolgimento delle proprie funzioni; ammessi solo i regali di modico valore.
La violazione dei doveri recati dal codice è fonte di responsabilità disciplinare nonché rilevante ai fini della responsabilità civile, amministrativa e contabile nel caso essa sia collegata alla violazione di doveri, obblighi, leggi o regolamenti.
Detto codice — adottato appunto con il D.P.R. 62/2013 — dovrà, poi, essere a sua volta integrato con un codice di comportamento a livello di ogni singola amministrazione.
I doveri del pubblico dipendente alla luce del nuovo codice di comportamento
A) Ambito di applicazione e principi generali
Il D.P.R. 62/2013 definisce, ai fini dell’art. 54 del T.U. pubblico impiego, i doveri minimi di diligenza, lealtà, imparzialità e buona condotta che i pubblici dipendenti sono tenuti ad osservare. Le previsioni di questo Codice sono poi integrate e specificate dai codici di comportamento adottati dalle singole amministrazioni.
Esso trova applicazione per tutti i dipendenti pubblici, dirigenti e non, ma viene anche specificato che le relative prescrizioni costituiscono principi di comportamento per le restanti categorie di personale sottratte alla privatizzazione, ex art. 3 del D.Lgs. 165/2001, in quanto compatibili con le disposizioni dei rispettivi ordinamenti.
Non solo: le pubbliche amministrazioni sono tenute ad estendere, per quanto compatibili, gli obblighi di condotta previsti dal codice a tutti i collaboratori o consulenti, con qualsiasi tipologia di contratto o incarico e a qualsiasi titolo, ai titolari di organi e di incarichi negli uffici di diretta collaborazione delle autorità politiche, nonché nei confronti dei collaboratori a qualsiasi titolo di imprese fornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favore dell’amministrazione.
Proprio per questo motivo, negli atti di incarico o nei contratti di acquisizioni delle collaborazioni, delle consulenze o dei servizi, le amministrazioni inseriscono apposite disposizioni o clausole di risoluzione o decadenza del rapporto in caso di violazione degli obblighi derivanti dal codice.
I principi generali del nuovo codice (art. 3) ricalcano in larga parte quelli enunciati dal previgente codice del 2000. Infatti, il pubblico dipendente:
— osserva la Costituzione e serve la Nazione con disciplina ed onore, conformando la propria condotta ai principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa;
— svolge i propri compiti nel rispetto della legge, perseguendo l’interesse pubblico senza abusare della posizione o dei poteri di cui è titolare;
— rispetta i principi di integrità, correttezza, buona fede, proporzionalità, obiettività, trasparenza, equità e ragionevolezza e agisce in posizione di indipendenza e imparzialità, astenendosi in caso di conflitto di interessi;
— non usa a fini privati le informazioni di cui dispone per ragioni di ufficio, evita situazioni e comportamenti che possano ostacolare il corretto adempimento dei compiti o nuocere agli interessi o all’immagine della pubblica amministrazione: prerogative e poteri pubblici sono esercitati unicamente per le finalità di interesse generale per le quali sono stati conferiti;
— esercita i propri compiti orientando l’azione amministrativa alla massima economicità, efficienza ed efficacia e nella gestione di risorse pubbliche segue una logica di contenimento dei costi, che non pregiudichi la qualità dei risultati;
— nei rapporti con i destinatari dell’azione amministrativa assicura la piena parità di trattamento a parità di condizioni, astenendosi, altresì, da azioni arbitrarie che abbiano effetti negativi sui destinatari dell’azione amministrativa o che comportino discriminazioni di qualsiasi genere;
— dimostra la massima disponibilità e collaborazione nei rapporti con le altre pubbliche amministrazioni, assicurando lo scambio e la trasmissione delle informazioni e dei dati in qualsiasi forma anche telematica, nel rispetto della normativa vigente.
B) Le novità introdotte dal codice del 2013
Il nuovo codice reca dei profili innovativi rispetto alla passata disciplina.
Interessante è, in primo luogo, la disciplina in tema di regali, compensi e altre utilità.
Il dipendente, infatti, non deve chiedere, nè sollecitare, per sè o per altri, regali o altre utilità. Allo stesso modo non accetta, per sè o per altri, regali o altre utilità, salvo quelli d’uso di modico valore effettuati occasionalmente nell’ambito delle normali relazioni di cortesia e nell’ambito delle consuetudini internazionali (ossia quelli di valore non superiore, in via orientativa, a 150 euro, anche sotto forma di sconto).
In ogni caso, indipendentemente dalla circostanza che il fatto costituisca reato, il dipendente non chiede, per sè o per altri, regali o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto un atto del proprio ufficio da soggetti che possano trarre benefici da decisioni o attività inerenti all’ufficio, nè da soggetti nei cui confronti è o sta per essere chiamato a svolgere o a esercitare attività o potestà proprie dell’ufficio ricoperto.
Ancora, il dipendente non può accettare, per sè o per altri, da un proprio subordinato, direttamente o indirettamente, regali o altre utilità, salvo quelli d’uso di modico valore. Come pure non può offrire, direttamente o indirettamente, regali o altre utilità a un proprio sovraordinato, salvo quelli d’uso di modico valore.
I regali e le altre utilità comunque ricevuti fuori dai casi consentiti, a cura dello stesso dipendente cui siano pervenuti, sono immediatamente messi a disposizione dell’amministrazione per la restituzione o per essere devoluti a fini istituzionali.
Importante anche il nuovo richiamo alla prevenzione degli illeciti nell’amministrazione.
È questo uno degli echi più evidenti della legge anticorruzione, L. 190/2012. In particolare, il dipendente deve rispettare le prescrizioni contenute nel Piano per la prevenzione della corruzione, prestare la sua collaborazione al responsabile della prevenzione e, fermo restando l’obbligo di denuncia all’autorità giudiziaria, segnalare al proprio superiore gerarchico eventuali situazioni di illecito nell’amministrazione di cui sia venuto a conoscenza.
Tra i doveri, ancora, spiccano quelli connessi al rispetto del principio di trasparenza nell’ambito dell’organizzazione dei pubblici uffici.
Viene, infatti, sancito che il dipendente assicura l’adempimento degli obblighi di trasparenza totale previsti in capo alle pubbliche amministrazioni secondo le disposizioni normative vigenti, prestando la massima collaborazione nell’elaborazione, reperimento e trasmissione dei dati sottoposti all’obbligo di pubblicazione sul sito istituzionale e, ancora, che la tracciabilità dei processi decisionali adottati dai dipendenti deve essere, in tutti i casi, garantita attraverso un adeguato supporto documentale, che consenta in ogni momento la replicabilità.
Tale ultimo profilo si correla strettamente con quanto previsto dal D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33, recante il riordino degli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni.
Per i dirigenti, infine, è previsto:
— l’obbligo di comunicare all’amministrazione le partecipazioni azionarie e gli altri interessi finanziari che possono porli in conflitto d’interesse con le funzioni che svolgono;
— l’obbligo di fornire le informazioni sulla propria situazione patrimoniale previste dalla legge;
— il dovere, nei limiti delle loro possibilità, di evitare che si diffondano notizie non vere sull’organizzazione, sull’attività e sugli altri dipendenti.
Precisa anche l’elencazione dei criteri cui il dipendente deve ispirarsi nella condotta privata, nel comportamento in servizio nonché nei rapporti con il pubblico:
— nei rapporti privati — comprese le relazioni extralavorative con pubblici ufficiali nell’esercizio delle loro funzioni — il dipendente non sfrutta, nè menziona la posizione che ricopre nell’amministrazione per ottenere vantaggi e non assume nessun altro comportamento che possa nuocere all’immagine dell’amministrazione;
— nell’ambito dei comportamenti in servizio, egli non ritarda nè adotta comportamenti tali da far ricadere su altri dipendenti il compimento di attività o l’adozione di decisioni di propria spettanza ed utilizza il materiale o le attrezzature di cui dispone per ragioni di ufficio e i servizi telematici e telefonici dell’ufficio nel rispetto dei vincoli posti dall’amministrazione;
— nei rapporti con il pubblico si fa riconoscere attraverso l’esposizione in modo visibile del badge o altro supporto identificativo messo a disposizione dall’amministrazione ed opera con spirito di servizio, correttezza, cortesia e disponibilità.
C) Vigilanza e sanzioni
Sull’applicazione del codice (e dei codici di comportamento adottati dalle singole amministrazioni), vigilano i dirigenti responsabili di ciascuna struttura, le strutture di controllo interno e gli uffici etici e di disciplina.
La violazione degli obblighi previsti dal codice integra comportamenti contrari ai doveri d’ufficio. Ferme restando le ipotesi in cui la violazione delle relative disposizioni, nonché dei doveri e degli obblighi previsti dal Piano di prevenzione della corruzione, dà luogo anche a responsabilità penale, civile, amministrativa o contabile del pubblico dipendente, essa è fonte di responsabilità disciplinare accertata all’esito del procedimento disciplinare, nel rispetto dei principi di gradualità e proporzionalità delle sanzioni.
Con la legge anticorruzione n. 190 del 2012 fa il suo ingresso, per la prima volta nell’ordinamento italiano, il whistleblowing, termine che deriva dall’espressione inglese «blow the whistle», letteralmente «soffiare il fischietto», riferendosi in maniera figurata all’azione dell’arbitro nel segnalare un fallo o a quella di un poliziotto che tenta di fermare un’azione illegale, con ciò intendendo la situazione di chi denuncia pubblicamente, ovvero riferisce alle autorità attività illecite o fraudolente all’interno dell’organizzazione di lavoro: si tratta del nuovo art. 54bis D.Lgs. 165/2001 (novellato dal D.L. 90/2014, come conv.), che disciplina la tutela del dipendente (pubblico) che segnala attività illecite.
La norma dispone che, fuori dei casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per lo stesso titolo ai sensi dell’art. 2043 c.c., il pubblico dipendente che denuncia all’autorità giudiziaria, alla Corte dei conti o all’A.N.AC. (Autorità Nazionale Anticorruzione) ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia.
Nell’ambito del procedimento disciplinare, inoltre, l’identità del segnalante non può essere rivelata, senza il suo consenso, sempre che la contestazione dell’addebito disciplinare sia invece fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione, l’identità può essere rivelata ove la sua conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell’incolpato.
La denuncia è, a sua volta, sottratta all’accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge sul procedimento amministrativo.
Le Linee Guida in tema di tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti sono state dettate dalla Determina 28 aprile 2015, n. 6.
Oltre al whistleblowing ed al nuovo codice di comportamento dei pubblici dipendenti, le più recenti iniziative legislative hanno predisposto diverse
È un iter, è opportuno ribadirlo, tuttora in divenire, dal momento che i numerosi eventi di attualità impongono una rivisitazione della legislazione in tal senso. Si tratta di un profilo in stretta connessione con quanto messo in luce retro in ordine al principio della trasparenza.
In particolare, con la L. 190/2012, oltre a quanto già detto sia in merito a doveri dei dipendenti e nuovo codice comportamentale sia in ordine alla figura del dirigente, chiamato a porsi quale figura di riferimento per rafforzare (e gestire) l’intera politica di lotta al malaffare nelle amministrazioni (cd. Responsabile della prevenzione della corruzione), ha introdotto le seguenti novità:
— è stata prevista la rotazione dei dipendenti e dei dirigenti che lavorano nei settori più delicati ed esposti (quali appalti e concorsi);
— è stato inserito nel corpus del Testo Unico pubblico impiego un nuovo articolo, il 35bis, riguardante la prevenzione della corruzione nella formazione delle commissioni per l’accesso ai pubblici uffici e nell’assegnazione agli stessi (su cui v. retro Cap. 3);
— è stato novellato l’art. 53, sul sistema di incompatibilità e cumulo di impieghi ed incarichi (v. subito infra).
Ulteriori importanti tasselli sono stati introdotti, come più volte evidenziato, dal D.Lgs. 33/2013, cd. Testo Unico per la trasparenza nelle amministrazioni pubbliche — con il quale ogni aspetto dell’azione e delle organizzazione della P.A. diviene, in sostanza, pubblico — e con il D.Lgs. 39/2013, recante la nuova normativa in tema di incompatibilità ed inconferibilità di incarichi dirigenziali e di vertice nelle amministrazioni e negli enti privati in controllo pubblico.
In particolare, per «inconferibilità» si intende la preclusione, permanente o temporanea, a conferire gli incarichi previsti dal presente decreto a coloro che abbiano riportato condanne penali per i reati previsti dal capo I del titolo II del libro secondo del codice penale, a coloro che abbiano svolto incarichi o ricoperto cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati da pubbliche amministrazioni o svolto attività professionali a favore di questi ultimi, a coloro che siano stati componenti di organi di indirizzo politico.
L’«incompatibilità» è, invece, l’obbligo per il soggetto cui viene conferito l’incarico di scegliere, a pena di decadenza, entro il termine perentorio di quindici giorni, tra la permanenza nell’incarico e l’assunzione e lo svolgimento di incarichi e cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati dalla pubblica amministrazione che conferisce l’incarico, lo svolgimento di attività professionali ovvero l’assunzione della carica di componente di organi di indirizzo politico.
Il dovere di esclusività: la disciplina in tema di incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi
Tra i principali doveri del pubblico dipendente vi è anche quello di esclusività: egli è tenuto a riservare la propria attività lavorativa solo all’amministrazione di appartenenza. Ciò discende dall’art. 98 Cost. (secondo cui i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione).
La disciplina base in tema di incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi nel pubblico impiego è recata dall’art. 53 D.Lgs. 165/2001 (come novellato dalla L. 190/2012 e dal D.L. 101/2013, conv. in L. 125/2013); tale articolo si applica sia ai dipendenti privatizzati che a quelli in regime di diritto pubblico.
Secondo tale disposizione, il pubblico impiegato non può svolgere attività commerciali, imprenditoriali, industriali, artigiane e professionali in costanza di rapporto di lavoro. Tale dovere viene meno solo in caso di impiego part time non superiore al 50% dell’orario ordinario.
Il dipendente, inoltre, può svolgere solo gli incarichi previamente conferiti o approvati dall’amministrazione di appartenenza o che siano comunque previsti o disciplinati dalla legge o da altre fonti normative; senza autorizzazione non possono essere conferiti incarichi, né da parte delle PP.AA. né da parte di enti pubblici economici e soggetti privati.
Gli incarichi retribuiti di cui si parla nell’art. 53 sono tutti gli incarichi, anche occasionali, non compresi nei compiti e nei doveri di ufficio, per i quali è previsto, sotto qualsiasi forma, un compenso.
Sono esclusi da tale ambito i compensi derivanti:
— dalla collaborazione a giornali, riviste, enciclopedie e simili;
— dalla utilizzazione economica da parte dell’autore o inventore di opere dell’ingegno e di invenzioni industriali;
— dalla partecipazione a convegni e seminari;
— da incarichi per i quali è corrisposto solo il rimborso delle spese documentate;
— da incarichi per lo svolgimento dei quali il dipendente è posto in posizione di aspettativa, di comando o di fuori ruolo;
— da incarichi conferiti dalle organizzazioni sindacali a dipendenti presso le stesse distaccati o in aspettativa non retribuita;
— da attività di formazione diretta ai dipendenti della Pubblica Amministrazione, nonché di docenza e ricerca scientifica.
Secondo la migliore dottrina, sono esclusi dagli incarichi retribuiti quelli svolti gratuitamente anche in assenza di un’espressa previsione normativa.
L’autorizzazione va chiesta dai soggetti pubblici o privati che intendano conferire l’incarico al dipendente all’amministrazione di appartenenza di quest’ultimo, la quale deve pronunciarsi in merito nei successivi 30 giorni (decorso il termine per provvedere l’autorizzazione si intende accordata se richiesta per incarichi da conferirsi da pubbliche amministrazioni; negli altri casi, si intende definitivamente negata).
Anche in tale settore ha inciso la normativa anticorruzione, specie con riferimento alla più marcata separazione tra politica e amministrazione ed al conseguente divieto per chi abbia avuto compiti in organizzazioni politiche e sindacali di essere destinatario di incarichi di direzione di strutture deputate alla gestione del personale.
In generale, si conferma il divieto di conferimento degli incarichi atipici, ossia non correlati a compiti e doveri d’ufficio previsti dalla legge; la disciplina delle incompatibilità viene raccordata a quella sul conflitto di interessi, statuendo che l’eventuale autorizzazione a ricoprire incarichi esterni al rapporto di lavoro avvenga sulla base di criteri oggettivi e predeterminati idonei a scongiurare potenziali situazioni di conflitto.
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