Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-1066-de-diciembre-6-de-2012?documento=jurcol&contexto=jurcol_d4244f44550f0162e0430a0101510162&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-15 09:20:31
Document Index: 94227089

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﻿ Sentencia T-1066 de diciembre 6 de 2012
SENTENCIA T-1066 DE 06 DE DICIEMBRE DE 2012
CONTENIDO:PROCEDENCIA DE TUTELA. NO EXISTE UNA CAUSAL ESPECÍFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES POR EL HECHO DE SOSTENERSE UN CRITERIO DIFERENTE AL DE OTROS OPERADORES JUDICIALES DE LA MISMA JERARQUÍA Y ESPECIALIDAD. LA PRIMA DE SERVICIOS CONSTITUYE FACTOR SALARIAL PARA LA LIQUIDACIÓN DE CESANTÍAS EN FAVOR DE DOCENTES AL SERVICIO DEL SECTOR OFICIAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO AL DEBIDO PROCESO, PRIMA DE SERVICIOS, DOCENTE DEL SECTOR PÚBLICO, DERECHO A LA IGUALDAD, PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL
Sentencia T-1066 de diciembre 6 de 2012
Ref.: Expediente T-3.534.094
Nº de radicación Demandante
1 2009-00076 Lesbia Carlota
2 2009-00094 Libardo Giraldo Gil
3 2009-00531 María del Pilar León Villanueva
4 2009-00043 Dalila Girón Duque
5 2009-00082 Walter León Rodríguez
6 2009-00040 Gloria María Aguirre
7 2009-00054 José Jair Peña Fuentes
8 2009-00066 Nelly Echeverry “Deuribe”
9 2009-00047 Juan de Jesús Caro Castellanos
10 2009-00105 Nidia Rodríguez
11 2009-00041 Gloria Elena Cárdenas
12 2009-00087 Blanca Alcira Urruti Hernández
13 2009-00041 Gloria Elena Cárdenas de Fernández
14 2009-00515 Martha Susana Cárdenas Murillo
15 2009-00050 Anunciación Cifuentes Guevara
16 2009-00037 Francisco José Meneses Ariza
17 2009-00504 Emelia Peña Guerrero
18 2009-00074 Mariela Giraldo Henao
19 2009-00071 Edgar Cruz Henao
20 2009-00073 Teodoro Bustos
21 2009-00136 Fanny Posada de Díaz
22 2009-00043 Sara Nora Castaño
23 2009-00540 Jairo Ramírez Salcedo
24 2009-00089 Martha Lucía Gil de Ruíz
25 2009-00059 Alba Lucía Estrada Ocampo
26 2009-00072 Berenice Rodríguez
27 2009-00064 Gloria Sánchez de López
28 2009-00432 Elizabeth Ariza Herreño
29 2009-00065 Domitila Ardila Piedrahíta
30 2009-00033 Jairo Emilio Aguirre Pérez
31 2009-00035 Sandra Victoria Arce Osorio
32 2009-00026 Claudia Patricia Sena Soto
33 2009-00118 María Irma Escobar Pineda
34 2009-00070 Rosa Elcira Ortiz Castro
35 2009-00086 Gloria Campuzano Salgado
36 2009-00519 Melba Cristina Meza Franco
37 2009-00038 Stella Pino Martínez
38 2009-00041 Ligia Beltrán Rivera
39 2009-00027 Julia Elena León Giraldo
40 2009-00075 Zoraida Trujillo Marín
41 2009-00048 Amanda Elena Aguirre
42 2009-00062 José Noved Patiño Velázquez
43 2009-00079 Fabio Riaño Montoya
44 2009-00042 Adiela Maldonado Nieto
45 2009-00083 Jorge Eduardo García
46 2009-00048 Adriana Gómez López
Para el tutelante, el Tribunal Administrativo del Quindío interpretó erróneamente el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y le dio un alcance equivocado a la tesis sostenida por la Sección Segunda —Subsección A— del Consejo de Estado, la cual, mediante sentencia de 25 de marzo de 2010, determinó que la prima de servicios es factor salarial para la liquidación de cesantías. Para el tutelante lo anterior no supone la existencia de esa prestación económica (prima de servicios) a favor del personal docente.
“De lo expuesto (...) se puede determinar entonces que existe en el presente caso una equivoca e indebida apreciación de la norma legal (representada en el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989) así como una indebida aplicación del concepto jurisprudencial que se invocó, situación que dio origen a la presentación de una vía de hecho, al imponer con base en dichos supuestos el Tribunal Administrativo del Quindío, múltiples condenas a cargo del municipio de Armenia, situación que como ya se indicó dará origen a un evidente perjuicio irremediable, el cual se traducirá en el pago de enormes cantidades de dinero por concepto de una prestación social no reconocida, ni desarrollada por disposición legal alguna, y que generará un consecuente y lógico detrimento de los recursos públicos destinados a la educación, toda vez que según lo señala el numeral 1º del artículo 15 de la Ley 715 de 2001, es precisamente con dichos dineros con los cuales se deberá asumir y satisfacer dichas sanciones”(1).
“[...] se sirva tutelar a favor del municipio de Armenia, los derechos constitucionales al debido proceso y a la igualdad, los cuales han resultado vulnerados con la actuación de la autoridad judicial Tribunal Contencioso Administrativo del Quindío; toda vez que esta misma autoridad judicial dio aplicación a una norma claramente improcedente y que de ninguna manera da origen al derecho prestacional indebidamente reconocido; razón por la cual, se dio lugar a la presencia de una vía de hecho con dicho ejercicio de la jurisdicción, y que se encuentra reflejada en la presencia de un ‘defecto sustantivo’ que a su vez constituye una de las denominadas por la honorable Corte Constitucional ‘causales genéricas de procedibilidad’ de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, situación que además aunada por el diferente tratamiento legal otorgado por esa misma entidad judicial respecto a otros casos semejantes conocidos por otra autoridad de semejante jerarquía, hace viable y procedente solicitar su amparo y trámite mediante el ejercicio de la presente acción”(2).
2. Respuesta de la entidad accionada y de terceros con interés en el proceso.
2.1. Tribunal Administrativo del Quindío.
El tribunal accionado dio respuesta a la tutela interpuesta por el municipio de Armenia, Quindío, en contra de su interpretación de las normas vigentes en materia de reconocimiento de la prima de servicios a personal docente. En su respuesta el tribunal manifiesta, en primer lugar, que el amparo solicitado no cumple con las causales genéricas de procedibilidad, porque “el accionante lo que hace es tratar de utilizar la acción de tutela como un recurso de instancia a fin de obtener una modificación de las decisiones que no le resultaron favorables”(3). Para el tribunal “de manera lamentable viene haciendo carrera el mal uso de la acción de tutela —por no decir el abuso de la misma—, para tratar de buscar que en un término exiguo, de máximo diez días, se estudie, analice y defina, lo que ya tuvo ocasión de estudiarse, analizarse y definirse en un proceso ordinario con todas las garantías del caso”(4).
Sigue el tribunal afirmando “Sobre el punto no se requiere mayor explicación, pues en los fallos del tribunal se hace el estudio en extenso del tema. Desde luego, que se entiende que la decisión tiene una honda repercusión en el presupuesto de la entidad, pero de lo que se trata no es de verificar esa afectación, sino encontrar si en efecto a dichos servidores (docentes) se les conculca o no un derecho laboral. El tribunal encontró que sí, en tanto que el accionante en esta acción constitucional insiste en que no; por lo tanto todo gira en torno a establecer cuál de las dos interpretaciones consulta de mejor manera los principios constitucionales y la legalidad en materia laboral, para un sector en concreto de la administración pública”(5).
De otro lado, en cuanto a la presunta vulneración del derecho a la igualdad del municipio de Armenia por cuenta de la existencia de pronunciamientos de otros tribunales en un sentido opuesto al de las sentencias censuradas, señala el tribunal: “bien se sabe que las decisiones de un tribunal no pueden atar a otro, en razón de la autonomía e independencia que se reconoce a la rama judicial. Se desconoce el contenido del fallo de dicha corporación [Tribunal Administrativo de Risaralda], por lo que resultaría de buen recibo que el honorable Consejo de Estado, como máximo tribunal contencioso administrativo del país se pronuncie sobre el tema”(6).
Treinta y tres (33) de los docentes accionantes en las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho que dieron lugar a la decisiones del Tribunal Administrativo del Quindío censuradas, respondieron mediante apoderado judicial al amparo presentado por el municipio de Armenia. En su contestación, el apoderado de los docentes manifiesta que la Sección Quinta del Consejo de Estado ha sido enfática en denegar la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, porque de otra manera se estaría haciendo uso de la tutela como una tercera instancia, lo cual iría en contra de los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada y la inmutabilidad de la sentencia.
En consecuencia, para la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado modificar las decisiones del Tribunal Administrativo del Quindío “implicaría desconocer los principios de cosa juzgada, de seguridad jurídica e incluso de independencia y autonomía de los jueces consagrados en el artículo 228 de la Carta Política, y representaría la equivocación de admitir que el juez de tutela puede inmiscuirse en todos los casos en las competencias del juez natural del asunto por la sola razón del desacuerdo de alguna de las partes con lo que este resolvió como autoridad judicial en ejercicio de sus legítimas competencias”(7).
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de mayo de 2012 (M.P. María Elizabeth García Gonzalez) confirmó la sentencia proferida por la Sección Quinta de la misma corporación, mediante la cual se negó el amparo de tutela de los derechos al debido proceso y a la igualdad solicitado por el municipio de Armenia. Para el ad quem procede la acción de tutela contra providencias judiciales de manera excepcional, cuando se trata de casos de violación del derecho de acceso a la administración de justicia, “cuando la persona afectada no tuvo siquiera la oportunidad de ingresar al proceso, pues en este caso no se quebranta la cosa juzgada ni la seguridad jurídica que caracterizan a las providencias judiciales que han puesto fin a un proceso, entendiendo la cosa juzgada como aquella que da a los fallos ejecutoriados el carácter de inmutables, intangibles, indiscutibles y obligatorios que, ,[sic] por lo mismo no pueden ser modificados”(8).
“Es claro que, en este caso, el actor no está de acuerdo con las decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo del Quindío, lo cual no constituye una situación excepcional que dé lugar a conceder el amparo de los referidos derechos fundamentales, máxime si el accionante tuvo la oportunidad de controvertir las decisiones que les resultaron desfavorables en los respectivos procesos”(9).
6. Providencias del Tribunal Administrativo del Quindío aportadas al proceso.
Nº de radicación Demandante Providencia
1 2009-00076 Lesbia Carlota Sentencia de octubre 27 de 2011
2 2009-00094 Libardo Giraldo Gil Sentencia de octubre 27 de 2011
3 2009-00043 Dalila Girón Duque Sentencia de octubre 27 de 2011
4 2009-00082 Walter León Rodríguez Muriel Sentencia de octubre 27 de 2011
5 2009-00040 Gloria Marina Aguirre de López Sentencia de octubre 27 de 2011
6 2009-00054 José Jair Peña Fuentes Sentencia de octubre 27 de 2011
7 2009-00066 Nelly Echeverry de Uribe Sentencia de octubre 27 de 2011
8 2009-00047 Juan de Jesús Caro Castellanos Sentencia de octubre 27 de 2011
9 2009-00105 Nidia Rodríguez Sentencia de octubre 27 de 2011
10 2009-00087 Blanca Elcira Urruti Hernández Sentencia de octubre 27 de 2011
11 2009-00041 Gloria Elena Cárdenas de Fernández Sentencia de diciembre 14 de 2011
12 2009-00515 Martha Susana Cárdenas Murillo Sentencia de octubre 27 de 2011
13 2009-00050 Anunciación Cifuentes Guevara Sentencia de octubre 27 de 2011
14 2009-00037 Francisco José Meneses Ariza Sentencia de octubre 27 de 2011
15 2009-00504 Emelia Peña Guerrero Sentencia de octubre 27 de 2011
16 2009-00074 Mariela Henao Giraldo Sentencia de octubre 27 de 2011
17 2009-00071 Edgar Cruz Henao Sentencia de octubre 27 de 2011
18 2009-00073 Teodoro Bustos Sentencia de octubre 27 de 2011
19 2009-00136 Fanny Posada de Díaz Sentencia de octubre 27 de 2011
20 2009-00043 Sara Nora Castaño de Botero Sentencia de octubre 27 de 2011
21 2009-00065 Domitila Ardila Piedrahíta Sentencia de octubre 27 de 2011
22 2009-00118 María Irma Escobar Pineda Sentencia de octubre 27 de 2011
23 2009-00519 Melva Cristina Mesa Franco Sentencia de octubre 27 de 2011
24 2009-00038 Stella Pino Martínez Sentencia de octubre 27 de 2011
25 2009-00041 Ligia Beltrán Rivera Sentencia de octubre 27 de 2011
26 2009-00027 Julia Elena León Giraldo Sentencia de octubre 27 de 2011
27 2009-00075 Zoraida Trujillo Marín Sentencia de octubre 27 de 2011
28 2009-00048 Amanda Elena Aguirre Sentencia de octubre 27 de 2011
29 2009-00062 José Noved Patiño Velázquez Sentencia de octubre 27 de 2011
30 2009-00079 Fabio Riaño Montoya Sentencia de octubre 27 de 2011
31 2009-00042 Adiela Maldonado Nieto Sentencia de octubre 27 de 2011
32 2009-00083 Jorge Eduardo García Laverde Sentencia de octubre 27 de 2011
En este caso, el tutelante municipio de Armenia considera que el Tribunal Administrativo del Quindío vulneró sus derechos a la igualdad y al debido proceso al ordenar el pago de la prima de servicios a docentes oficiales, con base en lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y en una sentencia de la Subsección “A” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Para el actor se configura un defecto sustantivo en las decisiones del Tribunal Administrativo del Quindío por cuenta de la indebida interpretación y aplicación de la norma y de las sentencias mencionadas, defecto que debe llevar al juez constitucional a invalidar las providencias materia de análisis.
3. Legitimación por activa para la presentación de la acción de tutela por una persona jurídica de derecho público, dada su titularidad de algunos derechos de rango fundamental. Reiteración de jurisprudencia.
El artículo 86 de la Constitución Política contempla que toda persona tiene “acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
De esta manera, con arreglo a estas dos disposiciones, la titularidad para el ejercicio de la acción de tutela, como requisito de procedibilidad de la acción, se encuentra en cabeza de toda persona cuyos derechos fundamentales hayan sido vulnerados o amenazados, por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por los particulares en los casos que la ley establece, pudiendo solicitar el amparo de manera directa o a través de representante, con el fin de alcanzar la protección inmediata de los mismos. En materia de titularidad de la acción de tutela el artículo 86 constitucional no hace entonces distinción alguna, de manera que la misma es predicable no solo de las personas naturales sino también de las jurídicas.
“Hay derechos de las personas jurídicas, que ellas pueden reclamar dentro del Estado social de derecho y que las autoridades se obligan a respetar y a hacer que les sean respetados. Y, claro está, entre la inmensa gama de derechos que les corresponden, los hay también fundamentales, en cuanto estrechamente ligados a su existencia misma, a su actividad, al núcleo de las garantías que el orden jurídico les ofrece y, por supuesto, al ejercicio de derechos de las personas naturales afectadas de manera transitiva cuando son vulnerados o desconocidos los de aquellos entes en que tienen interés directo o indirecto. La naturaleza propia de las mismas personas jurídicas, la función específica que cumplen y los contenidos de los derechos constitucionales conducen necesariamente a que no todos los que se enuncian o se derivan de la Carta en favor de la persona humana les resulten aplicables. Pero, de los que sí lo son y deben ser garantizados escrupulosamente por el sistema jurídico en cuanto de una u otra forma se reflejan en las personas naturales que integran la población, la Corte Constitucional ha destacado derechos fundamentales como el debido proceso, la igualdad, la inviolabilidad de domicilio y de correspondencia, la libertad de asociación, la inviolabilidad de los documentos y papeles privados, el acceso a la administración de justicia, el derecho a la información, el habeas data y el derecho al buen nombre, entre otros. En conexidad con ese reconocimiento, ha de señalar la Corte que las personas jurídicas tienen todas, sin excepción, los enunciados derechos y que están cobijadas por las garantías constitucionales que aseguran su ejercicio, así como por los mecanismos de defensa que el orden jurídico consagra. De allí que la Corte Constitucional haya sostenido desde sus primeras sentencias que son titulares no solamente de los derechos fundamentales en sí mismos sino de la acción de tutela para obtener su efectividad cuando les sean conculcados o estén amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular (C.P. art. 86).
Dentro de las personas jurídicas, las estatales propiamente dichas así como las de capital mixto —público y privado— no están excluidas de los derechos fundamentales, en lo que se ajuste a su naturaleza, actividad y funciones, toda vez que, por conducto de sus órganos y con indudable repercusión en el interés y en los derechos de los seres humanos, son sujetos que obran con mayor o menor autonomía dentro del cuerpo social, que no puede menos de reconocer su existencia y su influjo, benéfico o perjudicial según cada caso, como tampoco ignorar sus obligaciones, deberes, cargas y prerrogativas. La persona jurídica pública no es un simple enunciado teórico ni una ficción, como durante algún tiempo lo aceptaron la ley y la doctrina, sino una incontrastable y evidente realidad que las normas no ignoran ejerce derechos y contrae obligaciones”(10).
En consecuencia, las personas jurídicas de derecho público, y entre ellas las entidades territoriales, son titulares de derechos fundamentales bajo precisos requerimientos. En este sentido, este tribunal ha sostenido que “las personas jurídicas de derecho público pueden ser titulares de aquellos derechos fundamentales cuya naturaleza así lo admita”(11). Aceptada en tales términos la titularidad de algunos derechos fundamentales por parte de personas jurídicas, y entre ellas, de las personas jurídicas de derecho público, como son, entre otras, las entidades territoriales, se encuentran entonces estas constitucionalmente habilitadas para ejercitarlos y defenderlos a través de los recursos que, para tales efectos, ofrece el ordenamiento jurídico, como es el caso de la acción de tutela del artículo 86 constitucional.
4. Un asunto previo: la tesis de las secciones Quinta y Primera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales únicamente ante “vías de hecho”.
En los fallos de primera y segunda instancia dentro de este proceso de tutela, las secciones Quinta y Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado denegaron el amparo solicitado con base en la doctrina de la procedencia de la acción de tutela ante la ocurrencia de una “vía de hecho”. En efecto, las dos secciones sostienen en sus decisiones que el recurso de amparo solo procede excepcionalmente cuando existe un completo desconocimiento del acceso a la administración de justicia y del derecho de defensa, al punto que “la persona afectada no tuvo siquiera la oportunidad de ingresar al proceso, pues en este caso no se quebranta la cosa juzgada ni la seguridad jurídica que caracterizan a las providencias judiciales que han puesto fin a un proceso, entendiendo la cosa juzgada como aquella que da a los fallos ejecutoriados el carácter de inmutables, intangibles, indiscutibles y obligatorios que, por lo mismo, no pueden ser modificados”(12).
“De conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente. En hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia. Pero, en cambio, no está dentro de las atribuciones del juez de tutela la de inmiscuirse en el trámite de un proceso judicial en curso, adoptando decisiones paralelas a las que cumple, en ejercicio de su función, quien lo conduce, ya que tal posibilidad está excluida de plano en los conceptos de autonomía e independencia funcionales, a los cuales ya se ha hecho referencia. De ningún modo es admisible, entonces, que quien resuelve sobre la tutela extienda su poder de decisión hasta el extremo de resolver sobre la cuestión litigiosa que se debate en un proceso, o en relación con el derecho que allí se controvierte”(13).
En consecuencia, en la Sentencia C-543 de 1992 se admitió la procedencia excepcional(14) de la acción de tutela, pues los jueces y tribunales, en su condición de autoridades públicas y tratándose de operadores judiciales, pueden vulnerar derechos fundamentales en el marco de su función de impartir justicia(15). Así, para este tribunal es claro que los jueces no pueden estar exentos del escrutinio que impone el respeto a las garantías fundamentales, ni, en consecuencia, de la posibilidad de que sus decisiones sean infirmadas a través del recurso de amparo, cuando estas decisiones conllevan a vulneraciones de derechos fundamentales.
“La vía de hecho judicial y ha señalado que esta existe ‘cuando la conducta del agente carece de fundamento objetivo, obedece a su sola voluntad o capricho y tiene como consecuencia la vulneración de los derechos constitucionales de la persona’. En efecto, en tales circunstancias, el funcionario judicial antepone de manera arbitraria su propia voluntad a aquella que deriva de manera razonable del ordenamiento jurídico, por lo cual sus actuaciones, manifiestamente contrarias a la Constitución y a la ley, no son providencias judiciales sino en apariencia. En realidad son vías de hecho, frente a las cuales procede la tutela, siempre y cuando se cumplan los otros requisitos procesales señalados por la Constitución, a saber que se esté vulnerando o amenazando un derecho fundamental, y la persona no cuente con otro medio de defensa judicial adecuado”(16).
Estos requisitos fueron compilados primero en la Sentencia T-462 de 2003 y posteriormente en la Sentencia C-590 de 2005(17). Así, por ejemplo, en la Sentencia C-590 de 2005 este tribunal partió de advertir que la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales encuentra fundamento no solo en el artículo 86 constitucional, sino también en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 2º) y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 25), incorporados en el orden interno por mandato del artículo 93 de la Carta Superior. Con base en esas disposiciones, el Estado colombiano se encuentra en la obligación de implementar un recurso sencillo, efectivo y breve de protección efectiva de los derechos fundamentales contra cualquier acción u omisión de las autoridades públicas que pudiera vulnerarlos(18). Conforme a lo anterior, en la perspectiva de asegurar la realización de este derecho se hace necesario disponer de un mecanismo judicial que permita demandar la protección de los derechos de los ciudadanos cuando, en ejercicio de sus atribuciones como autoridad pública, los jueces los desconozcan, vulneren o amenacen con vulnerarlos.
“[L]os casos en que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales han sido desarrollados por la doctrina de esta corporación tanto en fallos de constitucionalidad, como en fallos de tutela. Esta línea jurisprudencial, que se reafirma por la Corte en esta oportunidad, ha sido objeto de detenidos desarrollos. En virtud de ellos, la corporación ha entendido que la tutela solo puede proceder si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad. Dentro de estos pueden distinguirse unos de carácter general, que habilitan la interposición de la tutela, y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesto”(19).
(i) La relevancia constitucional de la cuestión que se discute a la luz de los derechos fundamentales de las partes(20). En atención a este primer requisito general de procedencia, la tarea inicial del juez de tutela consiste en “indicar con toda claridad y de forma expresa porqué[sic] la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”(21).
(ii) El cumplimiento del requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, de manera que se hubieren agotado todos los medios —ordinarios y extraordinarios— de defensa judicial existentes para dirimir la controversia, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable(22). Con esto se pretende asegurar que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales no termine vaciando las atribuciones que la propia Constitución Política y la ley han asignado a otras jurisdicciones, con la consecuente concentración de los poderes inherentes a ellas en la jurisdicción constitucional.
(iii) La inmediatez en la interposición de la acción de tutela, vale decir, que esta se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. Lo anterior encuentra fundamento en el texto mismo del artículo 86 constitucional, que establece la acción de tutela con el fin de asegurar la “protección inmediata” de derechos constitucionales fundamentales. Por el contrario, como ha manifestado esta Corte, permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la providencia judicial, implicaría el sacrificio de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, privando todas las decisiones judiciales de la certidumbre necesaria para ser mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos(23).
(iv) El carácter decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora, cuando se trate de alegar la existencia de una irregularidad procesal(24).
(vi) Por último, la censura de una providencia judicial que no corresponda a una sentencia adoptada en un proceso de tutela, pues admitir el recurso de amparo contra la sentencia que puso fin a un proceso de tutela sería tanto como permitir que los debates sobre la protección de los derechos fundamentales se prolongasen de manera indefinida(25).
(iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales(26) o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
(viii) Violación directa de la Constitución(27).
En síntesis, cumplidos los requisitos o causales de carácter general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, así como alguno(s) de los defectos constitutivos de las causales específicas, el juez constitucional no tiene otro camino que invalidar la providencia judicial atacada mediante la acción de tutela y conceder el amparo solicitado de los derechos fundamentales conculcados con la actuación del administrador de justicia. De esta manera, con el desarrollo de esta jurisprudencia y con la precisión de los requisitos, tanto generales como específicos, de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, este tribunal ha procurado conservar “un equilibrio adecuado entre los principios de cosa juzgada, autonomía e independencia judicial —pilares de la administración de justicia en un Estado democrático—, y la prevalencia y efectividad de los derechos fundamentales —razón de ser del Estado constitucional y democrático de derecho—”(28).
6. El defecto sustantivo como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia.
En primer lugar, conviene recordar cuál es el fundamento del reconocimiento del defecto sustantivo como una causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, no obstante el necesario respeto de la autonomía de los jueces y tribunales en su labor de interpretar y aplicar las normas jurídicas. Al respecto, este tribunal ha señalado que la “construcción dogmática del defecto sustantivo como causal de procedibilidad de la acción de tutela, parte del reconocimiento de la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta. Por tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado social de derecho”(29).
Al sintetizar los requisitos generales y las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, esta corporación, en la Sentencia C-590 de 2005, describió el defecto sustantivo como “los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión”(30).
A partir de esa definición, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado una serie de subreglas que permiten determinar la existencia de un defecto sustantivo. En este sentido, son múltiples los pronunciamientos de este tribunal en los que se han precisado circunstancias en las que se puede estar frente al denominado defecto sustantivo(31). Al respecto, conviene recordar que la Sentencia SU-448 de 2011(32)sintetizó los supuestos de configuración de un defecto material o sustantivo así:
(i) cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente(33), b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada(34), c) es inexistente(35), d) ha sido declarada contraria a la Constitución(36), e) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, “no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”(37).
(ii) cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable(38) o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes”(39) o cuando en una decisión judicial “se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial”(40).
(iii) cuando no toma en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes(41),
(iv) la disposición aplicada se muestra, injustificadamente regresiva(42) o contraria a la Constitución(43).
(v) cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento se utiliza “para un fin no previsto en la disposición”(44).
(vi) cuando la decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso(45).
(vii) cuando se desconoce la norma del ordenamiento jurídico constitucional o infraconstitucional aplicable al caso concreto(46).
(viii) cuando se adopta una decisión “con una insuficiente sustentación o justificación de la actuación(47) que afecte derechos fundamentales”(48);
(ix) “cuando se desconoce el precedente judicial(49) sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación, que hubiese permitido una decisión diferente si se hubiese acogido la jurisprudencia(50)”(51), o
(x) “cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución siempre que se solicite su declaración por alguna de las partes en el proceso(52)”(53).
7. Inexistencia de una causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales por el hecho de sostenerse un criterio diferente al de otros operadores judiciales de la misma jerarquía y especialidad.
“El solo hecho de contrariar el criterio interpretativo de otros operadores jurídicos, e incluso de los distintos sujetos procesales, no puede considerarse como una de las causales que haga procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, pues sin lugar a dudas dicha manifestación jurídica corresponde al ejercicio de la función prevista a cargo de los jueces de otorgarle sentido a las disposiciones que aplican y de limitar los efectos que puedan derivarse de ellas, conforme se deduce del contenido normativo de los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial previstos en los artículos 228 y 230 del Texto Superior”(54).
Para el peticionario, en tales providencias judiciales del tribunal accionado se configura un defecto sustantivo como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, debido a la errónea interpretación y aplicación del parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y de una sentencia de la Subsección “A” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Para el actor dicho defecto debe llevar al juez constitucional a invalidar las decisiones judiciales materia de análisis.
El tribunal accionado y treinta y tres (33) de los docentes beneficiados con la sentencias del tribunal, dieron respuesta a la acción de tutela advirtiendo que el municipio peticionario únicamente pretende modificar a través del recurso de amparo el resultado de un proceso que se surtió con respeto pleno al debido proceso para esa entidad territorial y que concluyó parcialmente de forma contraria a los intereses de esta. Coinciden en afirmar, el tribunal accionado y los terceros intervinientes, que no existe vulneración alguna de garantías iusfundamentales en el presente asunto y que el único interés del municipio es controvertir por vía de tutela una providencia judicial que este no comparte.
8.1. Análisis del cumplimiento de las causales genéricas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales en el presente caso.
El segundo de los requisitos generales para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales exige que se hubieren agotado todos los medios —ordinarios y extraordinarios— de defensa judicial existentes para dirimir la controversia, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
Al respecto conviene recordar que de conformidad con el inciso 4º del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela “Solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En el mismo sentido, el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, dispuso: “La acción de tutela no procederá (...) Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.
En el caso bajo examen, el peticionario cuenta con un recurso extraordinario para controvertir las decisiones judiciales del tribunal accionado, a través de las cuales este reconoció el pago de la prima de servicios a docentes oficiales. En efecto, el tutelante tiene a su alcance el recurso extraordinario de revisión, el cual procede contra “contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por el Consejo de Estado y por los tribunales administrativos”, conforme a lo previsto en el artículo 185 del Código Contencioso Administrativo (D. 1/84), aplicable a todos los procedimientos iniciados con anterioridad a la vigencia del Nuevo Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (jul. 2/2012)(55).
Sin embargo, la jurisprudencia de esta corporación ha reconocido también que la sola existencia, en abstracto, de un mecanismo de defensa judicial no excluye de plano la procedencia de la acción de tutela, puesto que es preciso analizar, de conformidad con las condiciones específicas que rodean el caso, la eficacia e idoneidad del medio ordinario de defensa, así como la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable invocado por el tutelante(56). En otras palabras, este tribunal ha reconocido dos situaciones excepcionales en las cuales es procedente la acción de tutela, ante la existencia de otro medio de defensa judicial: de un lado, que el medio o recurso existente no sea eficaz e idóneo y, del otro, que en el escrito de tutela se hubiere invocado el recurso de amparo como un mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable al actor.
8.2. Posible configuración de un defecto sustantivo en las sentencias del Tribunal Administrativo del Quindío.
8.2.1. Motivación de las sentencias controvertidas y reconocimiento de la prima de servicios a docentes oficiales.
A manera de ejemplo, se presenta a continuación la parte motiva de una de las sentencias del Tribunal administrativo del Quindío, en lo relativo al pago de la prima de servicios a los docentes reclamantes, sentencia que, por lo demás, es mencionada por el municipio tutelante como ejemplo de la errónea aplicación e interpretación del derecho vigente por parte del tribunal accionado. Se trata de la sentencia del veintisiete (27) de octubre de dos mil once (2011) proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por Emelia Peña Guerrero contra el municipio de Armenia(57). Si bien se presenta a título ilustrativo, las restantes providencias judiciales contra las cuales el municipio de Armenia dirige su censura, de las cuales reposa copia de 32 de ellas en el plenario, comparten el mismo tipo de argumentación y elaboran sus fundamentos a partir de idénticas normas legales.
1. En primer lugar, parte el tribunal de constatar la calidad en la que actúa la demandante: “pertenece a la planta de DOCENTES de un establecimiento educativo ubicado en la ciudad de Armenia, por lo que, sin duda, el régimen que la cobija es de carácter especial, tal y como se entrará a precisar”(58).
2. Dicho lo anterior, el tribunal procede a hacer un recuento del régimen prestacional de los empleados públicos, dentro del cual menciona los decretos 1042 de 1978(59) y 1919 de 2002(60).
“ART. 104.—De las excepciones a la aplicación de este decreto. Las normas del presente decreto no se aplicarán a las siguientes personas, cuya remuneración se establecerá en otras disposiciones: (...) b) al personal docente de los distintos organismos de la Rama Ejecutiva”.
4. Con base en lo anterior, el tribunal accionado concluye que el régimen prestacional de los empleados públicos, previsto en los decretos 1042 de 1978 y 1919 de 2002, no resulta aplicable a la demandante: “Así las cosas, esta corporación tiene para manifestar que a la actora no le asiste derecho a disfrutar de las prestaciones contenidas en los decretos 1042 de 1978 y 1919 de 2002 (...) Resumiendo lo manifestado líneas atrás, se tiene que los docentes se encuentran exceptuados de la aplicación de los decretos 1042 de 1978 y 1919 de 2002 (régimen general), lo cual obliga a esta corporación a pronunciarse sobre el régimen al cual se encuentran sujetos dichos empleados”(61) (destacado del texto original).
5. Acto seguido, el tribunal precisa el régimen aplicable a la actora en sede de nulidad y restablecimiento del derecho. Al respecto, el tribunal accionado encuentra que la actora se encuentra sujeta al régimen contemplado en la Ley 91 de 1989 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio” y en la Ley 115 de 1994 “Por la cual se expide la ley general de educación”. Por lo anterior, concluye el tribunal: “De lo hasta aquí discurrido, en criterio de la Sala, se tiene que el régimen dentro del cual se encuentran los docentes, es de carácter especial, motivo por el cual, no son de recibo los argumentos de la parte demandante para acceder a sus pretensiones (...) hechas las anteriores consideraciones, este tribunal modificará la sentencia de primera instancia, pues, como quedó dicho, a la actora no le asiste derecho a que la administración municipal le reconozca y pague suma alguna de dinero, por concepto de prima de antigüedad y/o incremento por antigüedad, bonificación por servicios prestados y la bonificación por recreación, ya que los docentes no gozan de las prestaciones sociales enlistadas en el Decreto 1042 de 1978, pero no puede predicarse lo mismo, respecto a la prima de servicios, como pasa a analizarse” (destacado del texto original).
a) Al respecto, el tribunal menciona como fundamento, en primer lugar, lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989: “Parágrafo 2º. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no pagará las siguientes prestaciones, que continuarán a cargo de la Nación como entidad nominadora, en favor del personal nacional o nacionalizado, vinculado antes o con posterioridad al 31 de diciembre de 1989: primas de navidad, de servicios y de alimentación, subsidio familiar, auxilio de transporte o movilización y vacaciones.” (destacado y subrayas del tribunal).
“ART. 115.—Régimen especial de los educadores estatales. El ejercicio de la profesión docente estatal se regirá por las normas del régimen especial del estatuto docente y por la presente ley. El régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en la Ley 91 de 1989, en la Ley 60 de 1993 y en la presente ley. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política, el Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones y salarios legales. En ningún caso se podrán desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los educadores” (destacado del tribunal).
c) Asimismo, en tercer lugar, el tribunal trascribe apartes de la decisión de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, Sección Segunda —Subsección A—, corporación que, afirma el tribunal, en sentencia del 25 de marzo de 2010 “reconoció como factor para su liquidación [de las cesantías] la prima de servicios, lo que permite a este tribunal reafirmar lo hasta aquí sostenido, relativo al efecto útil de la norma contenida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que estableció dicha prestación a favor de los docentes” (destacado del tribunal).
d) Por último, encuentra el tribunal accionado que, no obstante que el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere al “personal docente nacional o nacionalizado” sin hacer referencia a los docentes territoriales, estos tienen derecho al pago de la prima de servicios, como en el caso de la demandante:
(i) porque el proceso de nacionalización de los docentes, del cual son reflejo las leyes 43 de 1975 y 91 de 1989, fue revertido en virtud del proceso de descentralización administrativa previsto en la Constitución Política y articulado a partir de las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001(62). Con ocasión de este proceso, dice el tribunal, la nación fue subrogada por las entidades territoriales en el cumplimiento de las obligaciones que le correspondían en materia salarial y prestacional, no así en materia de prestaciones económicas (pensión), las cuales siguen en cabeza de la nación;
(ii) porque la Ley 115 de 1994 estableció la administración municipal de la educación, disponiendo como atribución de los municipios “en general dirigir la educación” (art. 153);
“[N]o hay duda sobre la obligación que pesa sobre la entidad demandada de reconocer y pagar la prima de servicios a los servidores públicos que ostentan la calidad de docente, no solo por habérselo reconocido dicho beneficio en el régimen especial que los gobierna (L. 91/89, art. 15 y L. 115/94, art. 115), sino porque la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido la inclusión de dicha prima al momento de liquidar otro tipo de prestaciones, tales como la cesantía de los servidores que tienen dicha calidad.
Aunado a lo anterior, el establecimiento donde labora la demandante, está a cargo del ente territorial accionado, en virtud de los dispuesto por las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, atrás analizadas, lo que implica que a cargo de dicho ente territorial está la obligación de cancelar la aludida prima de servicios, como ente nominador, en razón a la llamada descentralización administrativa”(63).
8.2.2. Reparos del peticionario respecto del reconocimiento de la prima de servicios a docentes oficiales por parte del Tribunal Administrativo del Quindío.
Para el tutelante, las decisiones censuradas a través del recurso de amparo, interpretaron y aplicaron erróneamente la Ley 91 de 1989 y la tesis sostenida por la Sección Segunda —Subsección A— del Consejo de Estado en sentencia del 25 de marzo de 2010. Los cargos formulados por el municipio tutelante se contraen entonces a lo siguiente.
1. De un lado, el municipio tutelante censura la aplicación e interpretación hecha por el Tribunal Administrativo del Quindío del parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, utilizada por el tribunal para reconocer el pago de la prima de servicios a los docentes demandantes. Esto se desprende de varias de las afirmaciones del tutelante:
“Ha señalado dicha corporación [el Tribunal Administrativo del Quindío] (...) que el fundamento de la imposición de reconocer y pagar la mencionada prima de servicios a cargo del ente territorial y a favor del personal docente, radica en el señalamiento que de esta prestación realiza el parágrafo 2º del artículo 15 de 1989 (sic), situación que respalda en pronunciamiento realizado por el honorable Consejo de Estado (en el cual se toma como factor salarial dicha prima de servicios para liquidar las cesantías de un educador) hace inferir como existente el derecho prestacional solicitado a favor del personal docente y a cargo en otro tiempo de la nación y ahora de las entidades territoriales. Esto último como consecuencia del proceso de descentralización de la educación originado en la ya extinta Ley 60 de 1993 y que respaldó posteriormente la Ley 715 de 2002”(64) (destacado original).
Luego de trascribir los razonamientos del Tribunal Administrativo del Quindío respecto de la prima de servicios y lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, continúa el peticionario afirmando:
“Indicando todo lo anteriormente transcrito, que el soporte de la decisión de condenar a la entidad territorial al pago de la prima de servicios a favor del personal docente, estriba únicamente en dos situaciones, la primera representada en la interpretación que se dio al parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, y la segunda en el alcance que se dio al pronunciamiento emitido por el Consejo de Estado a través de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda, Subsección A el día veinticinco (25) de marzo de dos mil diez (2010), radicado bajo el número 63001-23-31-000-2003-01125-01(0620-09), en el cual fungió como actora la señora Aracelly García Quintero y como Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en cuanto al señalamiento que realiza de la prima de servicios como factor salarial para la liquidación de cesantías. “ (destacado fuera del texto original)(65).
Con base en estos razonamientos concluye entonces el peticionario respecto de la aplicación del parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, lo siguiente:
Si bien la redacción de la disposición anotada no es la más afortunada, tampoco es posible dar un alcance mayor y mucho menos diferente al que tiene la disposición y que es consecuente con su naturaleza. Recordemos que el alcance de la Ley 91 de 1989, es dar origen al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, situación de la cual se desprende el establecer competencias y funciones para ese órgano recién creado, sin que se desprenda de la naturaleza, composición orgánica y del espíritu de la misma norma, la facultad o disposición de crear prestaciones sociales diferentes a las que legalmente asisten al personal docente (...)
Si se analizan estos factores, podemos concluir sin temor alguno, que de ninguna manera se puede dar el alcance pretendido por el tribunal administrativo a la disposición contenida en el parágrafo segundo del artículo 15 de la Ley 91 de 1989; pues la misma tuvo como objeto crear y establecer las competencias que en efecto asumió el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin dar lugar a la creación de nuevas prestaciones sociales, solo delimitó la competencia entre el citado fondo y la nación (en ese entonces) para el reconocimiento de las prestaciones ya existentes” (destacado y subrayas originales)(66).
Por todo lo anterior, y luego de citar la jurisprudencia de este tribunal en materia de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, considera el tutelante que se configura un defecto sustantivo en la decisión del Tribunal Administrativo del Quindío en las sentencias materia de análisis de reconocer la prima de servicios a docentes oficiales con base en el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
“[E]s necesario indicar que se presenta como ‘causal genérica de procedibilidad’ (sic) en el presente caso, la originada con base en el ‘defecto sustantivo’, toda vez que según lo señalado por la honorable Corte Constitucional en la jurisprudencia anotada, esta tiene lugar cuando ‘la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable’; siendo precisamente este el caso, pues tal y como se señaló en el hecho 6 del presente escrito, el fallador le atribuyó un alcance diferente al contenido del parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, el cual no da origen a ningún tipo de prestación económica o salarial, sino que únicamente se encarga de deslindar, zanjar o precisar temas de competencia entre el Fondo Prestacional Docente y la Nación (ahora entidades territoriales); sin que sea el efecto de la norma, el de establecer prestaciones (propiamente la prima de servicios), como muy respetuosamente considera esta entidad territorial, de manera equivocada propuso el Tribunal Administrativo del Quindío”(67) (subrayas y destacado del texto original)(68).
Para el actor entonces el defecto sustantivo se configura por cuenta de la indebida interpretación y aplicación del parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 para el reconocimiento de la prima de servicios a docentes oficiales. En consecuencia, así configurado, dicho defecto constituye una causal específica de procedibilidad del recurso de amparo contra las providencias del tribunal accionado, y debe llevar al juez constitucional, según afirma el actor, a invalidar las providencias materia de análisis.
8.2.3. No se configura un defecto sustantivo en la interpretación y aplicación del derecho vigente efectuadas por el Tribunal Administrativo del Quindío para el reconocimiento de la prima de servicios a docentes oficiales.
8.2.3.1. Materiales en los que se apoya el reconocimiento de la prima de servicios a docentes oficiales por parte del Tribunal Administrativo del Quindío.
Conviene señalar en primer lugar que en el caso bajo examen las decisiones del Tribunal Administrativo del Quindío fueron suficientemente motivadas y no por referencia exclusiva a lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y a la sentencia del 25 de marzo de 2010 de la Sección Segunda, Subsección A, de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, como asegura el peticionario. Por el contrario, encuentra esta Sala que, como se desprende de la reconstrucción del iter argumentativo del tribunal accionado, las decisiones judiciales controvertidas se apoyaron no solo en la norma mencionada y en la decisión de la jurisdicción contenciosa referida, materiales que en sí mismos podrían ofrecer apoyo a la posición del tribunal, sino que también se sustentaron en la aplicación de la Ley 115 de 1994(69) y de la Ley 812 de 2003(70) (en armonía con lo previsto en la L. 715/2001(71)).
“ART. 115.—Régimen especial de los educadores estatales. El ejercicio de la profesión docente estatal se regirá por las normas del régimen especial del estatuto docente y por la presente ley. El régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en la Ley 91 de 1989, en la Ley 60 de 1993 y en la presente ley. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política, el Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones y salarios legales. En ningún caso se podrán desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los educadores”.
“ART. 81.—Régimen prestacional de los docentes oficiales. El régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley”.
Estas dos normas son utilizadas por el tribunal accionado para justificar su decisión de aplicar la Ley 91 de 1989 como fundamento normativo para el reconocimiento de la prima de servicios a docentes oficiales. En consecuencia, no resulta fiel al contenido de las decisiones judiciales controvertidas, afirmar que estas se apoyaron exclusivamente en la Ley 91 de 1989 y en la sentencia del Consejo de Estado aludida. Dicha afirmación del peticionario omite la mención que se hace en las decisiones controvertidas de la dos normas recién trascritas, piezas fundamentales en la argumentación del tribunal accionado para establecer si de lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se puede entender derivada una prestación como la prima de servicios.
Así, es precisamente lo dispuesto en el artículo 115 de la Ley 115 de 1994 y en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, lo que permite determinar si la Ley 91 de 1989 resulta aplicable en una controversia relativa al régimen prestacional de los docentes oficiales, como la presente. Respecto de esta cuestión, encuentra esta Sala que, a la luz de lo contemplado en la Ley 115 de 1994 y en la Ley 812 de 2003, la aplicación del parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 para el reconocimiento de la prima de servicios a docentes oficiales, en los términos de las decisiones cuestionadas, no resulta irrazonable, caprichosa, ni arbitraria. Por el contrario, y sin perjuicio de la labor de unificación de la jurisprudencia en materia contenciosa laboral del Consejo de Estado, observa la Sala que, prima facie, resulta razonable afirmar que la norma de la Ley 91 de 1989 mencionada (i) resulta aplicable a los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho resueltos por el tribunal accionado para el reconocimiento de la prima de servicios a docentes oficiales, (ii) es pertinente en cuanto hace parte del régimen prestacional de los docentes estatales, tal como se ha reconocido en varias disposiciones legales, entre ellas las trascritas(72), y (iii) se encuentra vigente, en tanto no ha sido derogada ni declarada inconstitucional por esta corporación, a pesar de los diversas modificaciones en el régimen prestacional de los docentes estatales(73).
8.2.3.2. La interpretación y aplicación de la norma al caso concreto, se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable de los jueces y tribunales.
Sin embargo, encuentra esta Sala necesario recordar que es a los jueces y tribunales, en su condición de órganos de realización de los principios, valores y garantías constitucionales, a quienes la Constitución Política confía la labor de interpretar con autoridad las normas que hacen parte del ordenamiento jurídico. Lo anterior sin perjuicio de su obligación de motivar suficiente y adecuadamente sus decisiones, y de adoptar estas a partir de criterios y argumentos razonables, que las hagan controlables por parte de sus destinatarios. En otras palabras, los jueces y tribunales en sus decisiones tienen derecho a hacer primar de manera razonada su interpretación frente a la de otros operadores jurídicos, incluidas las partes que concurren al proceso. En eso consiste precisamente la labor de administrar justicia. Lo anterior, halla sustento en la necesidad de realizar el valor de seguridad jurídica a través de las decisiones judiciales. De no admitirse lo anterior, el derecho se convertiría en una interminable competencia entre interpretaciones posibles de las fuentes jurídicas aplicables, sin posibilidad alguna de alcanzar precisión y definición.
En el caso examinado se discute acerca de la interpretación del parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y de su posible contenido prestacional: de un lado, el tribunal accionado entiende reconocida en esa norma la prima de servicios para los docentes oficiales, mientras que, del otro, el ente territorial accionante estima injustificada dicha interpretación y considera que la Ley 91 de 1989, en particular la norma en comento, solo establece responsabilidades entre diferentes entidades sin llegar a contemplar el reconocimiento o pago de dicha prestación. En otras palabras, el peticionario en este caso rechaza el carácter prestacional de lo dispuesto en la Ley 91 de 1989 y de su artículo 15, por cuanto, asegura, su propósito era eminentemente competencial y administrativo. En palabras del tutelante el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 “no da origen a ningún tipo de prestación económica o salarial, sino que únicamente se encarga de deslindar, zanjar o precisar temas de competencia entre el Fondo Prestacional Docente y la Nación (ahora entidades territoriales)”(74).
En este sentido, acerca del alcance de la Ley 91 de 1989, y en particular del artículo 15, se pronunció este tribunal mediante Sentencia C-506 de 2006(75). En esa oportunidad, la Corte estudió, entre otros, un cargo contra esa normatividad relativo a la vulneración del principio de unidad de materia, como consecuencia, según el actor, de la inclusión en ella de normas con contenido prestacional, más allá del sentido administrativo de la creación del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, en apariencia objetivo central de su promulgación. Conviene recordar el cargo que en ese entonces formuló el actor contra la Ley 91 de 1989, en tanto coincide con la censura que hace el municipio de Armenia respecto de la decisión del tribunal Administrativo del Quindío de darle un alcance prestacional a lo dispuesto en ella:
“El actor centra su acusación en el argumento de la incongruencia normativa que se presenta en los artículos 2º y 15, parcialmente acusados, al hacer relación a aspectos principalísimos como son los derechos prestacionales de los docentes que no han debido contenerse en la ley demandada que regula una materia totalmente diferente como lo es la creación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para lo cual bastaba con referir a su organización y funcionamiento”(76).
No encuentra así la Corte en las normas examinadas una ruptura con el núcleo temático de la ley por cuanto se trata de medidas consecuentes con el tema central de la misma. Con la creación de un Fondo especial además de regular los aspectos administrativos propios de dicho ente administrativo como los referidos a la naturaleza administrativa, órgano de dirección y funciones, entre otros, era también indispensable abordar como un desarrollo y puesta en marcha de dicho Fondo, las situaciones acaecidas bajo los diferentes regímenes prestacionales vigentes para dicho momento, como lo hizo el legislador a través de las normas demandadas al señalar la manera, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 43 de 1975, como la nación y las entidades territoriales asumirían las obligaciones prestacionales para con el personal docente nacional y nacionalizado, causados hasta la fecha de la promulgación de la presente ley, y así mismo, indicar las disposiciones que habrán de regir a dicho personal partir de la vigencia de la Ley 91 de 1989 y con posterioridad al 1º de enero de 1990. Las normas acusadas guardan entonces una relación objetiva y razonable, como también de conexidad causal, teleológica, temática y sistémica con la materia dominante de la Ley 91 de 1989. Por consiguiente, se habrá de declarar la exequibilidad de los artículos 2º y 15 de la Ley 91 de 1989, en relación con el cargo por violación del principio de unidad de materia”(77).
Conforme a lo manifestado por esta corporación, resulta entonces claro el contenido prestacional de la Ley 91 de 1989, y de su artículo 15, para lo cual se dispone “consecuencialmente” la creación del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. Es entonces la Ley 91 de 1989 un conjunto de normas expedido con el fin de definir el régimen prestacional de los docentes estatales (nacionales, nacionalizados y territoriales) para lo cual se dispone la creación de un Fondo unificado nacional, y no lo contrario(78).
De esta manera, observa la Sala que la interpretación efectuada por el tribunal accionado del parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, como una disposición con un contenido prestacional y como base textual para el reconocimiento de la prima de servicios a docentes oficiales, no resulta irrazonable, caprichosa, ni arbitraria y no debe dar lugar a la configuración de un defecto sustantivo, como causal específica que lleve a invalidar las decisiones del tribunal accionado.
Tanto no es irrazonable, caprichosa, ni arbitraria la interpretación y aplicación del parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 hecha por el tribunal Administrativo del Quindío, que el propio Consejo de Estado, órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ha efectuado el mismo tipo de análisis. Así por ejemplo, en la sentencia de la Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del 25 de marzo de 2010, mencionada por el tribunal accionado en apoyo de sus decisiones, el Consejo de Estado determinó que la prima de servicios es factor salarial para la liquidación de cesantías.
Adicionalmente, en la sentencia del veintidós (22) de marzo de 2012 la Sección Segunda, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió un caso análogo al que dio lugar a las decisiones del Tribunal Administrativo del Quindío acusadas por el tutelante(79). Se trató de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra los actos administrativos a través de los cuales un municipio “negó el reconocimiento y pago de la prima de servicios y la solicitud de reliquidación de los intereses a las cesantías con inclusión de dicho rubro”. Al respecto, anota el Consejo de Estado: “Tanto la administración como el Tribunal de Santander determinaron que los maestros no tienen derecho al reconocimiento a la prima de servicios, en tanto que la Ley 91 de 1989 no consagra este derecho para esta clase de servidores públicos. Por el contrario, señalaron que a la luz de la citada ley, específicamente, del parágrafo 2º del artículo 15, los docentes quedaron excluidos de ese reconocimiento económico” (destacado del texto).
“Por consiguiente, encuentra la Sala que a la demandante en su carácter de docente territorial le asiste el derecho al reconocimiento de la prima de servicios, por disposición expresa de la Ley 91 de 1989 (...) Tampoco resulta lógico que la entidad territorial niegue el reconocimiento de un emolumento a uno de sus empleados, so pretexto de que la Ley 91 de 1989 haya excluido al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio de pagar tal obligación. No se pueden confundir los compromisos prestacionales a los que está obligado el Fondo con las obligaciones laborales que deben ser pagadas por el nominador, pues son situaciones completamente diferentes”(80).
8.3. Vulneración de derechos fundamentales.
8.3.1. Debido proceso constitucional.
“Considera esta entidad vulnerado el derecho al debido proceso, toda vez que según se indicó en el acápite de hechos, la actuación del Tribunal Contencioso Administrativo del Quindío se ampara en una norma no aplicable al caso [parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989]; toda vez que la citada disposición no constituye el origen o fuente de la prestación reconocida”(81).
En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional —artículo 29 de la Constitución Nacional—, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural(82); el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa —que incluye el derecho a la defensa técnica—; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos”(83).
A partir de lo anterior, observa la Sala que en el caso materia de análisis el actor no alega una vulneración del debido proceso constitucional, en tanto su crítica respecto de las providencias atacadas hace referencia a la aplicación de una norma sustantiva y no procedimental, como lo es el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Diferente sería si el peticionario manifestara que, en el trámite de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se le encontró responsable del pago de la prima de servicios a docentes oficiales, no contó con el derecho de defensa, no tuvo la oportunidad de presentar y controvertir pruebas o que el trámite del proceso se siguió por un procedimiento diferente al previsto en la ley. Por el contrario, ninguno de estos reparos es formulado por el actor en contra del procedimiento surtido ante el tribunal accionado. En consecuencia, no se advierte en este asunto vulneración alguna del derecho al debido proceso constitucional del peticionario.
8.3.2. Igualdad.
Como ha advertido esta corporación, el principio de igualdad comprende dos garantías fundamentales: (i) la igualdad ante la ley y (ii) la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades. Estas dos garantías “operan conjuntamente en lo que respecta a la actividad judicial, pues los jueces interpretan la ley y como consecuencia materialmente inseparable de esta interpretación, atribuyen determinadas consecuencias jurídicas a las personas involucradas en el litigio. Por lo tanto, en lo que respecta a la actividad judicial, la igualdad de trato que las autoridades deben otorgar a las personas supone además una igualdad en la interpretación y en la aplicación de la ley”(84).
En el presenta asunto, el municipio tutelante considera vulnerado su derecho a la igualdad porque “la actuación del Tribunal Contencioso Administrativo del Quindío ofrece un tratamiento diferente al ya establecido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda”(85).
Si bien es cierto que el Tribunal Administrativo de Risaralda, como lo demuestra el actor(86), llega a conclusiones diferentes en cuanto al reconocimiento del pago de la prima de servicios a docentes oficiales frente a lo decidido por el Tribunal Administrativo del Quindío, también lo es que, por ejemplo, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca comparte la misma interpretación del tribunal accionado, como lo hace notar uno de los intervinientes en sede de tutela en representación de los docentes(87). Sin embargo, como se expresó previamente, dicha comparación es inútil tratándose de tribunales ubicados en el mismo nivel jerárquico, a la luz de los principios de autonomía e independencia judicial.
En efecto, como ya se anotó en esta sentencia y se reitera ahora, el hecho de sostenerse, en una decisión judicial, un criterio diferente al utilizado por otros operadores jurídicos, no implica per se una violación del principio de igualdad, ni constituye en sí mismo una de las causales específicas para la procedibilidad de la acción de tutela respecto de providencias judiciales(88).
2. CONFIRMAR la sentencia proferida, en segunda instancia, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 24 de mayo de 2012, la cual confirmó la sentencia proferida por la Sección Quinta de la misma corporación el 16 de febrero de 2012, dentro de la acción de tutela del municipio de Armenia contra el Tribunal Administrativo del Quindío, en el sentido de NEGAR el amparo solicitado por el tutelante, con base en las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
Magistrados: Alexei Julio Estrada—María Victoria Calle Correa—Luis Ernesto Vargas Silva—.
(1) Fl. 12, cdno. 1.
(2) Fl. 20, cdno. ppal.
(3) Fl. 182, cdno. ppal.
(4) Fl. 182, cdno. ppal.
(5) Fl. 183, cdno. ppal.
(6) Fl. 184, cdno. ppal.
(7) C.E., Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de tutela del 16 de febrero de 2012.
(8) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de tutela del 24 de mayo de 2012.
(9) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de tutela del 24 de mayo de 2012.
(10) Sent. SU-182/98.
(11) Sent. C-360/96.
(12) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de tutela del 24 de mayo de 2012.
(13) Sent. C-543/92.
(14) Varias razones imponen el carácter excepcional de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales: “Sin embargo, el panorama es claro ya que como regla general la acción de tutela no procede contra decisiones judiciales y esto por varios motivos. Entre ellos, en primer lugar, el hecho que las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales proferidos por funcionarios profesionalmente formados para aplicar la Constitución y la ley; en segundo lugar, el valor de cosa juzgada de las sentencias a través de las cuales se resuelven las controversias planteadas ante ellos y la garantía del principio de seguridad jurídica y, en tercer lugar, la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público inherente a un régimen democrático”. Sentencia C- 590 de 2005.
(15) Ratio decidendi que fue necesario reiterar de forma expresa en la Sentencia C-590 de 2005: “Se ha sostenido que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-543-92, declaró la inexequibilidad de varias disposiciones legales que permitían la tutela contra sentencias. Con base en esa referencia se afirma que el amparo constitucional de los derechos fundamentales no procede contra decisiones judiciales porque así lo estableció esta corporación en un fallo de constitucionalidad; fallo que, a diferencia de las decisiones proferidas con ocasión de la revisión de las sentencias de tutela, tiene efectos erga omnes [...] a través de la Sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, disposiciones que consagraban la acción de tutela contra decisiones judiciales. No obstante, en esa oportunidad la Corte indicó de manera expresa que la acción de tutela sí podía proceder contra omisiones injustificadas o actuaciones de hecho de los funcionarios judiciales, cuando quiera que las mismas vulneraran los derechos fundamentales”.
(16) Sent. T-572 de 1994.
(17) Reiterados en múltiples pronunciamientos de la Corte, dentro de los que conviene mencionar la Sentencia SU-813 de 2007.
(18) Sent. C-590 de 2005.
(19) Sent. C-590 de 2005.
(20) Como se advirtió en la Sentencia T-173 de 1993, esta exigencia procura evitar que la acción de tutela se convierta en un instrumento para involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
(21) Sent. C-590 de 2005.
(22) Sent. T-504 de 2000.
(23) Sent. C-590 de 2005.
(24) “No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.” Sentencia C-590 de 2005.
(25) Sents. T-088 de 1999 y SU-1219 de 2001.
(26) Sent. T-522 de 2001.
(27) No obstante la importancia de la presentación de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, este tribunal ha advertido sin embargo la imposibilidad de definir fronteras estrictas entre ellas: “En este punto es necesario aclarar que los arriba mencionados no son conceptos cuyas fronteras hayan sido enunciadas de manera definitiva por la Corte Constitucional. Muchos de los defectos presentes en las decisiones judiciales son un híbrido de las tres hipótesis mencionadas, y muchas veces, es casi imposible definir las fronteras entre unos y otros. Por ejemplo, el desconocimiento de la ley aplicable al caso concreto debido a una interpretación caprichosa (sin el fundamento argumentativo adecuado) o arbitraria (sin justificación alguna) de la normatividad, muy seguramente dará lugar a la vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de (i) la actividad hermenéutica antojadiza del juez (defecto sustantivo) y (ii) de la denegación del derecho al acceso a la administración de justicia que tal entendimiento de la normatividad genera (defecto procesal).”. Sentencia T-701 de 2004.
(28) Sent. T-079 de 2010.
(29) C. Const., Sent. T-757/2009.
(30) Sent. C-590/2005.
(31) Ver al respecto, entre otras, las sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 y T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993, T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999, T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003, T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-545 de 2010, T-1029 de 2010, T-581 de 2011 y T-762 de 2011.
(32) En el mismo sentido ver la T-545 de 2010.
(33) Sent. T-189 de 2005.
(34) Ver Sent. T-205 de 2004.
(35) Sent. T-800 de 2006.
(36) Sent. T-522 de 2001.
(37) Sent. SU-159 de 2002.
(38) Sent. T-051 de 2009, T-1101 de 2005 y T-1222 de 2005.
(39) Sent. T-462 de 2003 y T-001 de 1999.
(40) Sent. T-066 de 2009.
(41) Sent. T-814 de 1999, T-842 de 2001 y T-1244 de 2004.
(42) Sent. T-018 de 2008.
(43) Sent. T-086 de 2007.
(44) Sent. T-231 de 1994.
(45) Sent. T-807 de 2004.
(46) Sent. T-056 de 2005.
(47) Sent. T-114 de 2002, T-1285 de 2005.
(48) Sent. T-086 de 2007.
(49) Ver la sentencias T-292 de 2006, SU-640 de 1998 y T-462 de 2003.
(50) Sentencias T-193 de 1995, T-949 de 2003 y T-1285 de 2005.
(51) Sent. T-086 de 2007.
(52) Sents. SU-1184 de 2001, T-1625 de 2000, T-522 de 2001 y T-047 de 2005.
(53) Sent. T-086 de 2007.
(54) Sent. T-565 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(55) El recurso extraordinario de revisión se encuentra actualmente regulado por el artículo 248 y siguientes del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (L. 1437/2011).
(56) Sent. T-578 de 2010.
(57) Identificado con el número 63001-3331-004-2009-00504-01. En el caso mencionado el Tribunal Administrativo del Quindío se encuentra ante una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, presentada por una docente vinculada a un plantel educativo ubicado en la ciudad de Armenia contra, entre otros actos administrativos, un oficio expedido por el Secretario de Educación Municipal, por medio del cual se le niega a la actora el pago de la prima de servicios, de antigüedad y/o incremento por antigüedad, bonificación por servicios prestados y la bonificación por recreación. La demandante alega que se encuentra vinculada en calidad de docente desde el año 1999 y que hasta el momento de la demanda solamente ha percibido el pago de la prima de vacaciones y de la prima de navidad. Indica que no le han pagado las restantes prestaciones reclamadas ante la administración, las cuales fueron negadas a través de los actos administrativos cuya nulidad demanda. Como fundamento de su reclamación, la actora menciona el Decreto 1919 de 2002 y el Decreto 1042 de 1978, con base en los cuales, dice “el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del nivel central y descentralizado de las entidades municipales y departamentales, será el señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional”. Folio 31, cuaderno principal. En primera instancia, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia acogió parcialmente las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad de los actos administrativos por los cuales se negaron las prestaciones sociales reclamadas, manifestando que “el régimen de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, lo regula el Decreto 1042 de 1978, que de la lectura del artículo 1º del Decreto 1919 de 2002 se puede establecer que a los empleados públicos del orden territorial se les aplican las disposiciones (prestacionales y factores salariales) que el Gobierno Nacional le reconoció a los empleados del orden nacional en aras de prevalecer el principio de igualdad, inaplicándose para tal efecto la expresión ‘del orden nacional’ de que trata el Decreto 1042 de 1978”. Folio 32, cdno. ppal.
(58) Fl. 34, cdno. ppal.
(59) “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones”.
(60) “Por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial.”
(61) Fl. 37, cdno. ppal.
(62) La cual otorgó a los distritos y municipios certificados la facultad de “administrar... el personal docente y administrativo de los planteles educativos” (art. 7.3).
(63) Fl. 48, cdno. ppal.
(64) Fl. 4, cdno. ppal.
(65) Fl. 6, cdno. ppal.
(66) Fls. 7 y 8, cdno. ppal.
(67) Fl. 17, cdno. ppal.
(68) Fl. 6, cdno. ppal.
(69) “Por la cual se expide la ley general de educación”.
(70) “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario.”
(71) “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (A.L. 01/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.
(72) Incluso en el artículo 6º de la Ley 60 de 1993 (derogada por la L. 715/2001) se contemplaba igualmente que “El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones”.
(73) Así, en 2006, esta corporación manifestó que, a pesar de las diversas modificaciones legislativas al régimen prestacional de los docentes estatales, “las normas acusadas [apartes de los artículos 2º y 15 de la Ley 91 de 1989] continúan produciendo efectos jurídicos según lo dispuesto en la nueva regulación cuando señala que el régimen prestacional de los docentes mencionados es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad”.
(74) Fl. 6, cdno. ppal.
(75) En esa oportunidad se demandaron algunas expresiones de los artículos 2º y 15 de la Ley mencionada.
(76) Sent.C-506/2006.
(77) Sent. C-506/2006.
(78) Así, por ejemplo, en la exposición de motivos de la Ley 91 de 1989, se lee: “Durante la etapa electoral, el Presidente Virgilio Barco, se propuso incluir dentro del programa de gobierno, las acciones necesarias para poner en marcha un estudio con miras a lograr una solución realista al problema que afecta a los maestros en el pago de las prestaciones sociales. (...) Los resultados arrojados sirvieron como base para conciliar formulas capaces de responder en forma razonable y dar una solución definitiva, sin detrimento de las conquistas y derechos laborales de los docentes y que permita aplicar estrategias financieras capaces de responder a las erogaciones que pudieran resultar exigibles (...) Con este proyecto pretendemos definir, de una vez por todas, las responsabilidades en material salarial y prestacional, y replantear los mecanismos financieros y administrativos vigentes para el pago de las obligaciones existentes y futuras. Con el ánimo de poner fin a las fallas administrativas que constantemente obstaculizan el pago oportuno de las prestaciones sociales y los servicios médico asistenciales del personal docente y administrativo oficial del país, de crear un mecanismo ágil y eficaz para efectuar tales pagos y de garantizar el buen manejo de los dineros recaudados a través de un fondo especial, el gobierno pone en consideración el presente proyecto de ley...” Sentencia C-506 de 2006.
(79) Teresa Hermencia Bautista Ramón contra el municipio de Floridablanca. En ese caso el Tribunal de Santander negó el reconocimiento de la prima de servicios)
(80) La Subsección B de la misma Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha reconocido igualmente el pago de la prima de servicios a docentes oficiales, aunque no por referencia a la Ley 91 de 1989, sino a los decretos 1042 y 1045 de 1978. Cfr. Sentencia de febrero 16 de 2012, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de Amada Julia Moguea contra el municipio de San Onofre.
(81) Fl. 19, cdno. ppal.
(82) Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver Sentencia SU-1184 de 2001.
(83) Sentencia T-061 de 2007. Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.
(84) Sentencia T-1023 de 2006.
(85) Fl. 20, cdno. ppal.
(86) Fl. 82, cdno. ppal.
(87) Fl. 116, cuaderno 1 de la Corte.
(88) Sentencia T-565 de 2006.