Source: http://www.gluecksspiel-und-recht.de/urteile/Bundesverfassungsgericht--20000719.html
Timestamp: 2013-05-24 08:42:52
Document Index: 307612230

Matched Legal Cases: ['Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 1', 'Art. 70', 'Art. 106', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 12', 'Art. 14', 'Art. 12', 'Art. 14', 'Art. 1', 'Art. 12', 'Art. 14', 'Art. 12', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 12', 'Art. 19', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 12', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 1', 'Art. 12', 'Art. 19', 'Art. 12', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 74', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 12', 'Art. 1', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 80', 'Art. 12']

Bundesverfassungsgericht , Beschluss v. 19.07.2000 - Az.: 1 BvR 539/96: Bundesverfassungsgericht Hier drucken
Beschluss v. 19.07.2000 - Az.: 1 BvR 539/96: Leitsatz:
1.Das Betreiben einer �ffentlichen Spielbank ist, solange diese T�tigkeit nicht gesetzlich verboten und privaten Unternehmen zug�nglich ist, Aus�bung eines Berufs im Sinne von Art. 12 Abs. 1 GG. 2.Beschr�nkungen des Zugangs zu diesem Beruf sind zul�ssig, wenn mit ihnen wichtige Gemeinwohlbelange verfolgt werden und der Verh�ltnism��igkeitsgrundsatz gewahrt ist. 3.Die Regelungen des baden-w�rttembergischen Spielbankenrechts von 1995 und 1996 �ber die Tr�gerschaft der �ffentlichen Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz sind mit dem Grundrecht der Berufswahlfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig, weil sie den Grundsatz der Verh�ltnism��igkeit nicht wahren.
1. der S p i e l b a n k B a d e n - B a d e n Gesellschaft mit beschr�nkter Haftung & Co Kommanditgesellschaft, Baden-Baden, 2. der Spielbank Baden-Baden Gesellschaft mit beschr�nkter Haftung & Co S p i e l b a n k K o n s t a n z Kommanditgesellschaft,
vertreten durch die Spielbank Baden- Baden Gesellschaft mit beschr�nkter Haftung, Baden-Baden,
- Bevollm�chtigte: Rechtsanw�lte Professor Dr. R�diger Zuck und Koll,
M�hringer Landstra�e 5,
Stuttgart- gegen1. � 1 Abs. 3 und 5, � 13 Abs. 1 Satz 2 und 3,
Abs. 2 Satz 1 des baden-w�rttembergischen Gesetzes
�ber �ffentliche Spielbanken (Spielbankengesetz - SpBG) vom 23. Februar 1995 (GBl S. 271), 2. Art. 1 des baden-w�rttembergischen Gesetzes zur �nderung des Spielbankengesetzes vom 12. Februar 1996 (GBl S. 127)
undAntrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, Beteiligte: Landesregierung Baden-W�rttemberg,
vertreten durch den Ministerpr�sidenten, - Bevollm�chtigte: Rechtsanw�lte Professor Dr. Klaus-Peter Dolde und Dr. Winfried Porsch,
Heilbronner Stra�e 156, Stuttgart - hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung des
Richters K�hling,
der Richter H�mig,
undder Richter Hoffmann-Riem,
Di Fabio am 19. Juli 2000 beschlossen:
Artikel 1 des baden-w�rttembergischen Gesetzes zur �nderung des Spielbankengesetzes vom 12. Februar 1996 (Gesetzblatt f�r Baden-W�rttemberg Seite 127) und � 13 Absatz 1 Satz 2 und 3 in Verbindung mit � 1 Absatz 3 und 5 des baden-w�rttembergischen Gesetzes �ber �ffentliche Spielbanken (Spielbankengesetz - SpBG) vom 23. Februar 1995 (Gesetzblatt f�r Baden-W�rttemberg Seite 271) sind mit Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.
Im �brigen wird die Verfassungsbeschwerde, soweit sie von den Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2 erhoben worden ist, verworfen.
Der Landesgesetzgeber ist verpflichtet, bis zum 31. Dezember 2001 eine verfassungsgem��e Regelung zu treffen.
Das nach Ma�gabe der Spielbankvertr�ge zwischen der B�der- und Kurverwaltung Baden-Baden und den Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2 vom 20. Juni 1984 auf diese �bertragene Recht zum Betreiben der Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz bleibt bis zur Bekanntgabe einer Entscheidung �ber die Erteilung neuer Spielbankerlaubnisse f�r diese Spielbanken auf der Grundlage einer gesetzlichen Neuregelung, l�ngstens bis zum 31. M�rz 2002, aufrechterhalten. Die Verfassungsbeschwerde wird, soweit sie von den Beschwerdef�hrern zu 3 bis 11 eingelegt worden ist, verworfen. Damit erledigt sich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung. Das Land Baden-W�rttemberg hat den Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2 die im Verfassungsbeschwerdeverfahren entstandenen notwendigen Auslagen zu erstatten. Sachverhalt:
( vgl.Entscheidungsgr�nde )
A. Die Verfassungsbeschwerde betrifft Regelungen des baden-w�rttembergischen Spielbankenrechts �ber die Tr�gerschaft �ffentlicher Spielbanken.
I. 1. Das Spielbankenrecht geh�rt in der Bundesrepublik Deutschland zum Recht der �ffentlichen Sicherheit und Ordnung, f�r das die L�nder gem�� Art. 70 Abs. 1 GG die ausschlie�liche Gesetzgebungskompetenz haben (vgl. BVerfGE 28, 119). In Baden-W�rttemberg galt deshalb zun�chst - wie in den anderen Bundesl�ndern - das Gesetz �ber die Zulassung �ffentlicher Spielbanken vom 14. Juli 1933 (RGBl I S. 480; im Folgenden: Spielbankengesetz 1933) als Landesrecht fort (vgl. BVerfGE 28, 119 <144 ff.>), bis es durch das Gesetz �ber �ffentliche Spielbanken (Spielbankengesetz - SpBG) vom 23. Februar 1995 (GBl S. 271) abgel�st wurde. Nach � 1 des Spielbankengesetzes 1933 konnten in bestimmten Kur- und Badeorten �ffentliche Spielbanken zugelassen werden. Die Spielbankerlaubnis konnte sowohl privaten als auch �ffentlichen Unternehmen erteilt werden. Wer ohne beh�rdliche Erlaubnis �ffentlich Gl�cksspiele veranstaltet oder die Einrichtungen hierzu bereitstellt, wird nach � 284 StGB mit Freiheits- oder mit Geldstrafe bestraft.
2. In der Bundesrepublik Deutschland gibt es derzeit 46 �ffentliche Spielbanken (vgl. dazu und zum Folgenden die Internet-Angaben unter der URL : http://www.casinoland.de/bank16.shtml ). Von ihnen werden sechs als Staatsbetriebe des Freistaats Bayern, 25 durch Gesellschaften, deren Anteile vollst�ndig vom jeweiligen Land gehalten werden, und die restlichen 15 in privater Tr�gerschaft betrieben. Die Spielbankunternehmen haben 1999 bei einem Umsatz von zusammen 68 Milliarden DM einen Brutto-Spielertrag von rund 1,7 Milliarden DM erwirtschaftet.
Auch bei den privat gef�hrten Spielbanken haben die L�nder in hohem Ma�e Anteil an den erzielten Erl�sen. Spielbankunternehmer sind zwar weitgehend von den allgemeinen Steuern (insbesondere Einkommen-, Umsatz- und Lotteriesteuer) befreit (vgl. � 6 Abs. 1 der Verordnung �ber �ffentliche Spielbanken vom 27. Juli 1938 , � 4 Nr. 9 Buchstabe b des Umsatzsteuergesetzes 1999 in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. Juni 1999 , � 12 SpBG), unterliegen jedoch einer Spielbankabgabe von in der Regel 80 % des Brutto-Spielertrags (vgl. �� 6 und 7 SpBG), deren Aufkommen nach Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG den L�ndern zusteht. Au�erdem erheben die L�nder Abgaben auch auf das so genannte Troncaufkommen (vgl. � 8 Abs. 2-4 SpBG); das sind Zuwendungen, die von den Spielbankbesuchern f�r in der Spielbank besch�ftigte Personen aufgebracht werden, von diesen jedoch nicht entgegengenommen werden d�rfen und deshalb dem Tronc zugef�hrt werden (vgl. � 8 Abs. 1 SpBG). Das Troncaufkommen betr�gt erfahrungsgem�� zwischen 45 und 55 % der Brutto-Spielertr�ge und wird nach Abzug der Troncabgabe zur Deckung der Personalkosten der Spielbanken verwendet (vgl. Lauer, Staat und Spielbanken, 1993, S. 79). Dar�ber hinaus ergeben sich vielfach aus Beteiligungen der �ffentlichen Hand an Spielbankunternehmen und aus Spielbankvertr�gen weitere Einnahmequellen. Trotzdem verbleibt den privaten Spielbankunternehmen wegen der durch die Beschr�nkung der Zahl legaler Spielbanken erzeugten Knappheit des Markts regelm��ig ein erheblicher Gewinn, der auf knapp 20 % der Brutto-Spielertr�ge gesch�tzt wird (vgl. Lauer, a.a.O., S. 81 f.).
II. 1. Die Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2 betreiben - jeweils in der Rechtsform einer GmbH & Co. KG - die Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz. Dabei handelt es sich um die beiden einzigen �ffentlichen Spielbanken des Landes Baden-W�rttemberg in privater Tr�gerschaft. Die Beschwerdef�hrer zu 3 bis 11 sind mit Ausnahme des Beschwerdef�hrers zu 4, dessen Anteile inzwischen der Beschwerdef�hrer zu 9 �bernommen hat, als Kommanditisten an mindestens einer der Beschwerdef�hrerinnen beteiligt.
Grundlage des Betriebs der beiden Spielbanken ist derzeit die im Dezember 1983 nach dem Spielbankengesetz 1933 erteilte Spielbankerlaubnis in Verbindung mit Besonderen Bedingungen zur Spielbankerlaubnis vom Februar 1991, die umfangreiche Kontrollrechte des Landes Baden-W�rttemberg vorsehen. Inhaberin der Erlaubnis, die bis zum 31. Dezember 2000 gilt, ist die B�der- und Kurverwaltung Baden-Baden, die heute den Namen "B�der- und Kurhausverwaltung Baden-Baden" f�hrt (vgl. LTDrucks 11/5198, S. 5, 8; 11/6878, S. 4). Sie hat diese Erlaubnis mit Zustimmung des Innenministeriums Baden-W�rttemberg jeweils durch Spielbankvertrag vom 20. Juni 1984 auf die Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2 �bertragen.
2. Mit dem Spielbankengesetz von 1995 hat das Land Baden-W�rttemberg das Spielbankenrecht neu geordnet. Dabei sind die Voraussetzungen f�r die Gr�ndung einer neuen Spielbank in Stuttgart geschaffen, die Rechtsgrundlagen f�r die Erteilung von Spielbankerlaubnissen neu bestimmt und die Aufsicht �ber die Spielbanken erstmals gesetzlich n�her geregelt worden. Die einschl�gigen Vorschriften lauten:
(1) Mit Erlaubnis des Innenministeriums darf in den St�dten Baden-Baden, Konstanz und Stuttgart eine Spielbank betrieben werden.
(2) �ber die Zulassung weiterer Spielbanken entscheidet die Landesregierung durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Landtags.
(3) Die Erlaubnis darf nur einem Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts erteilt werden, dessen s�mtliche Anteile unmittelbar oder mittelbar vom Land gehalten werden. Die Voraussetzungen des Satzes 1 m�ssen w�hrend der gesamten Dauer des Bestehens der Erlaubnis gegeben sein.
1. wenn durch den Betrieb der Spielbank weder die �ffentliche Sicherheit oder Ordnung gef�hrdet noch sonstige �ffentliche Belange beeintr�chtigt werden,
2. wenn der Erlaubnisinhaber und die sonst verantwortlichen Personen Gew�hr f�r den ordnungsgem��en Betrieb der Spielbank bieten.
(5) Die Erlaubnis kann nicht auf einen anderen �bertragen oder einem anderen zur Aus�bung �berlassen werden.
(1) Die Spielbanken unterliegen der staatlichen Aufsicht. Die Aufsicht hat den Schutz der �ffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie sonstiger �ffentlicher Belange zu gew�hrleisten und sicherzustellen, dass dieses Gesetz, die in der Erlaubnis verf�gten Nebenbestimmungen sowie die Spielordnung eingehalten werden, insbesondere dass der Spielbetrieb ordnungsgem�� durchgef�hrt wird und die Auszahlung der Spielgewinne jederzeit gew�hrleistet ist.
(2) Die Aufsichtsbeh�rde kann alle zur Erf�llung der in Absatz 1 bezeichneten Aufgaben erforderlichen Anordnungen und sonstigen Ma�nahmen treffen. Sie ist insbesondere berechtigt, w�hrend der �blichen Gesch�fts- und Betriebszeiten der Spielbank
1. den gesamten Betrieb der Spielbank zu �berwachen und zu �berpr�fen und sich hierbei auch Dritter zu bedienen,
2. alle dem Betrieb der Spielbank dienenden R�ume zu betreten, Pr�fungen und Besichtigungen vorzunehmen und die gesch�ftlichen Unterlagen der Spielbank einzusehen,
In � 13 Abs. 1 und 2 SpBG war au�erdem hinsichtlich der Spielbanken Baden-Baden und Konstanz bestimmt:
�bergangsvorschriften f�r die Spielbanken Baden-Baden und Konstanz
(1) Die nach dem Gesetz �ber die Zulassung �ffentlicher Spielbanken vom 14. Juli 1933 (RGBl. I S. 480) erteilten Erlaubnisse zum Betrieb �ffentlicher Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz gelten bis zum Ablauf ihrer derzeitigen Geltungsdauer fort. �ber die erneute Erteilung dieser Erlaubnisse entscheidet die Landesregierung durch Rechtsverordnung, die der Zustimmung des Landtags bedarf. Dabei kann von � 1 Abs. 3 und 5 abgewichen werden. Die f�r die Spielbanken Baden-Baden und Konstanz bestehenden Spielordnungen gelten, soweit sie den Bestimmungen dieses Gesetzes nicht widersprechen, mit der Ma�gabe fort, dass sich unbeschadet des Hausrechts des Spielbankunternehmers die Berechtigung zur Teilnahme am Spiel und die Schlie�ung der Spielbank an bestimmten Tagen ausschlie�lich aus � 3 dieses Gesetzes ergeben. ...
Durch Art. 1 des Gesetzes zur �nderung des Spielbankengesetzes vom 12. Februar 1996 (GBl S. 127; im Folgenden: �nderungsgesetz - �ndG) sind in � 13 Abs. 1 SpBG die S�tze 2 und 3 gestrichen worden.
3. Antr�ge der Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2, ihnen f�r die Zeit ab 1. Januar 2001 eine neue Erlaubnis f�r den Betrieb der Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz zu erteilen, sind nach In-Kraft-Treten des �nderungsgesetzes gestellt, dann aber von den Beschwerdef�hrerinnen zum Ruhen gebracht worden. Am 8. Juni 2000 ist eine "Spielbankgesellschaft des Landes Baden-W�rttemberg GmbH & Co. KG" gegr�ndet worden. Das Land h�lt neben allen Anteilen an der Komplement�r-GmbH auch den Kommanditanteil.
III. 1. Mit der Verfassungsbeschwerde wenden sich die Beschwerdef�hrer unmittelbar gegen Art. 1 �ndG sowie gegen � 1 Abs. 3 und 5, � 13 Abs. 1 Satz 2 und 3, Abs. 2 Satz 1 SpBG. Ger�gt wird die Verletzung von Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 und 3 GG. Zur Begr�ndung f�hren die Beschwerdef�hrer unter Bezugnahme auf ein von ihnen vorgelegtes Rechtsgutachten (vgl. Senatsbeschluss vom 10. Mai 2000 - 1 BvR 539/96 -) im Wesentlichen aus:
Der Betrieb von Spielbanken falle unter den weit gefassten Berufsbegriff des Art. 12 Abs. 1 GG. Ihre Monopolisierung bei Unternehmen der �ffentlichen Hand stelle eine objektive Beschr�nkung der Berufswahlfreiheit dar, die nur zul�ssig sei, wenn sie zur Abwehr nachweisbarer oder h�chstwahrscheinlicher schwerer Gefahren f�r ein �berragend wichtiges Gemeinschaftsgut unumg�nglich sei. Es spreche viel daf�r, dass die mit den angegriffenen Regelungen beabsichtigte �berf�hrung der Spielbanken in staatliche Tr�gerschaft allein oder doch vorrangig erwerbswirtschaftliche Zwecke verfolge und damit keine �berragend wichtigen Gemeinschaftsg�ter sch�tzen solle. Soweit der Eingriff angeblich Belangen der �ffentlichen Sicherheit und Ordnung diene, sei er hierf�r jedenfalls weder geeignet noch erforderlich. Die staatliche Tr�gerschaft von Spielbanken in privatrechtlicher Form gew�hrleiste ersichtlich keinen besseren Schutz vor den mit dem Spielbankenbetrieb verbundenen Gefahren als die nichtstaatliche Tr�gerschaft. Art. 14 GG, der auch das Recht am eingerichteten und ausge�bten Gewerbebetrieb als Eigentum erfasse, sei ebenfalls verletzt.
2. Die Beschwerdef�hrer begehren au�erdem den Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel, die Anwendung von Art. 1 �ndG sowie � 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 in Verbindung mit � 1 Abs. 3 und 5 SpBG bis zur Entscheidung in der Hauptsache, l�ngstens f�r die Dauer von sechs Monaten, auszusetzen und f�r denselben Zeitraum die vor�bergehende Fortgeltung der auf sie �bertragenen Spielbankerlaubnis anzuordnen.
IV. Zu der Verfassungsbeschwerde und dem Eilantrag hat sich namens der Landesregierung Baden-W�rttemberg das Innenministerium des Landes ge�u�ert.
1. Es h�lt die Verfassungsbeschwerde f�r unzul�ssig und unbegr�ndet.
a) Ihrer Zul�ssigkeit stehe entgegen, dass die Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2 im Hinblick auf die Notwendigkeit von Vollzugsakten durch das Spielbankengesetz in der Fassung des �nderungsgesetzes nicht unmittelbar in ihren Rechten betroffen seien. Die Beschwerdef�hrer zu 3 bis 11 �bten als Kommanditisten nicht den Beruf eines Spielbankunternehmers aus und k�nnten deshalb allenfalls in einer Chance beeintr�chtigt sein, auch k�nftig Gewinnbeteiligungen abzusch�pfen. In diese Chance werde durch das �nderungsgesetz jedoch nicht unmittelbar eingegriffen. Auch das Spielbankengesetz alter Fassung betreffe die Beschwerdef�hrer nicht unmittelbar. Es bed�rfe ebenfalls der Umsetzung durch mehrere Vollzugsakte. Des Weiteren f�hre auch der Grundsatz der Subsidiarit�t zur Unzul�ssigkeit der Verfassungsbeschwerde. Die Beschwerdef�hrer k�nnten bei den Verwaltungsgerichten Anfechtungsklage gegen eine Erteilung von Spielbankerlaubnissen an Dritte und Verpflichtungsklage gegen die Ablehnung eigener Antr�ge erheben.
b) Die Verfassungsbeschwerde sei auch unbegr�ndet. Weder Art. 12 Abs. 1 GG noch Art. 14 Abs. 1 GG sei verletzt.
Zwar werde der Beruf des selbst�ndigen Spielbankunternehmers, den die Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2 derzeit aus�bten, von Art. 12 Abs. 1 GG gesch�tzt. Auch griffen die Spielbankengesetze von 1995 und 1996 mittelbar in das Recht der Beschwerdef�hrerinnen ein, nach dem 31. Dezember 2000 diesen Beruf zu ergreifen. Sie bewirkten eine objektive Zulassungsregelung. Diese sei jedoch zul�ssig, weil sie mit dem Ziel, die Bev�lkerung vor den Gefahren zu sch�tzen, die sich aus der Ausnutzung der Spielleidenschaft erg�ben, dem Schutz eines �berragend wichtigen Gemeinschaftsguts diene.
Dazu k�men fiskalische und sozialpolitische Erw�gungen. Die Einnahmen der Spielbanken sollten weitgehend zugunsten �ffentlicher sozialer und gemeinn�tziger Zwecke abgesch�pft werden. Die F�rderung gemeinn�tziger Zwecke und die darauf ausgerichteten fiskalischen Zwecke seien im Sozialstaat des Grundgesetzes �berragend wichtige Gemeinschaftsg�ter. Allerdings dienten die Regelungen des Spielbankengesetzes nicht der Abwehr von nachweisbaren schweren Gefahren auch f�r diese Gemeinschaftsg�ter.
Die Beschr�nkung der Erteilung der Spielbankerlaubnis auf Unternehmen in der Rechtsform des privaten Rechts, deren s�mtliche Anteile unmittelbar oder mittelbar vom Land gehalten w�rden, sei geeignet, die Bev�lkerung vor den Gefahren der strafbaren Ausbeutung der nat�rlichen Spielleidenschaft zu sch�tzen, und daf�r auch erforderlich. Gegen�ber solchen Unternehmen best�nden umfangreichere und intensivere Informations-, Kontroll- und Einwirkungsm�glichkeiten als gegen�ber Unternehmen, deren Anteile �berwiegend von Dritten gehalten w�rden. Bei landeseigenen Unternehmen k�nne deshalb sowohl die Abwehr von Gefahren, die mit dem �ffentlichen Gl�cksspiel verbunden seien, als auch die F�hrung von Spielbanken unter Ber�cksichtigung �ffentlicher Belange besser gew�hrleistet werden als durch staatliche Kontrollmechanismen gegen�ber von Dritten beherrschten privaten Betreibergesellschaften. Dazu komme die �ffentliche Kontrollm�glichkeit durch den Landesrechnungshof, der die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsf�hrung des Landes einschlie�lich seiner Betriebe pr�fe.
Die von den Beschwerdef�hrern vorgeschlagene Alternative, zum Schutz der ordnungspolitischen Gemeinschaftswerte den Spielbankenbetrieb einer kontingentierten Zulassung durch den Staat zu unterwerfen, die Konzessionserteilung von strengen subjektiven Zulassungsvoraussetzungen abh�ngig zu machen und den Betrieb einer strengen staatlichen Aufsicht zu unterstellen, sei nicht so eindeutig gleich geeignet wie die Beschr�nkung der Erlaubniserteilung auf landeseigene Unternehmen, dass der Gesetzgeber verpflichtet w�re, diese Alternative zu w�hlen.
Bei objektiver W�rdigung aller Umst�nde sei die Verstaatlichung der Spielbanken in Baden-W�rttemberg unter Ber�cksichtigung der damit verfolgten Gemeinwohlzwecke den Betroffenen auch zumutbar. Bedeutung und Gewicht des Schutzes der Bev�lkerung vor strafbarer Ausnutzung der nat�rlichen Spielleidenschaft und vor den Gefahren des Spielbetriebs h�tten es gerechtfertigt, diesen generell zu untersagen. Demzufolge k�nnten Private vom Beruf des Spielbankunternehmers grunds�tzlich ausgeschlossen werden.
2. Mangels Zul�ssigkeit der Verfassungsbeschwerde, aber auch bei Abw�gung der Folgen beim Ergehen und beim Nichtergehen einer einstweiligen Anordnung k�nne auch der auf den Erlass einer solchen gerichtete Antrag keinen Erfolg haben.
V. Die Landesregierung Baden-W�rttemberg ist dem Verfahren beigetreten. Sie hat auf m�ndliche Verhandlung verzichtet.
B. Die Verfassungsbeschwerde ist, soweit sie die Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2 erhoben haben, im Wesentlichen zul�ssig, hinsichtlich der Beschwerdef�hrer zu 3 bis 11 dagegen unzul�ssig.
I. 1. Zul�ssig ist die Verfassungsbeschwerde, soweit sich die Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2 gegen Art. 1 �ndG und � 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 in Verbindung mit � 1 Abs. 3 und 5 SpBG wenden.
a) Die Zul�ssigkeit einer Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz setzt voraus, dass der Beschwerdef�hrer durch die angegriffene Norm selbst, gegenw�rtig und unmittelbar in seinen Grundrechten betroffen ist. Selbstbetroffenheit ist jedenfalls dann gegeben, wenn der Beschwerdef�hrer Adressat der Regelung ist. Gegenw�rtig ist die Betroffenheit, wenn die angegriffene Vorschrift auf die Rechtsstellung des Beschwerdef�hrers aktuell und nicht nur virtuell einwirkt, wenn das Gesetz die Normadressaten mit Blick auf seine k�nftig eintretende Wirkung zu sp�ter nicht mehr korrigierbaren Entscheidungen zwingt oder wenn klar abzusehen ist, dass und wie der Beschwerdef�hrer in der Zukunft von der Regelung betroffen sein wird. Unmittelbare Betroffenheit liegt schlie�lich vor, wenn die angegriffene Bestimmung, ohne eines weiteren Vollzugsakts zu bed�rfen, die Rechtsstellung des Beschwerdef�hrers ver�ndert. Das ist auch anzunehmen, wenn die Norm ihren Adressaten bereits vor konkreten Vollzugsakten zu sp�ter nicht mehr revidierbaren Dispositionen veranlasst (vgl. BVerfGE 1, 97 <101 ff.>; 97, 157 <164>).
Auch f�r Verfassungsbeschwerden gegen Gesetze gilt dar�ber hinaus der in � 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG zum Ausdruck kommende Grundsatz der Subsidiarit�t. Danach ist die Verfassungsbeschwerde eines von der angegriffenen Regelung selbst, gegenw�rtig und unmittelbar Betroffenen unzul�ssig, wenn er vor Anrufung des Bundesverfassungsgerichts in zumutbarer Weise Rechtsschutz durch die allgemein zust�ndigen Gerichte erlangen kann (vgl. BVerfGE 71, 305 <335 ff.>; 74, 69 <74>). Damit soll neben der Entlastung des Bundesverfassungsgerichts erreicht werden, dass dieses nicht auf ungesicherter Tatsachen- und Rechtsgrundlage entscheiden muss (vgl. BVerfGE 79, 1 <20>; 97, 157 <165>).
b) Nach diesen Grunds�tzen bestehen gegen die Zul�ssigkeit der Verfassungsbeschwerde der Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2, soweit diese sich gegen Art. 1 �ndG sowie � 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 in Verbindung mit � 1 Abs. 3 und 5 SpBG wenden, keine Bedenken.
aa) Die Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2 sind durch Art. 1 �ndG selbst, gegenw�rtig und unmittelbar betroffen, weil bereits jetzt ohne weiteren Vollzugsakt feststeht, dass sie nach der durch diese Vorschrift geschaffenen Rechtslage ab dem 1. Januar 2001 keine Chance mehr haben, den Betrieb der Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz fortzusetzen. Sie erf�llen nicht die Erlaubnisvoraussetzungen des � 1 Abs. 3 SpBG, weil die Anteile an ihnen nicht vollst�ndig vom Land Baden-W�rttemberg gehalten werden; auch ist die �bertragung einer Spielbankerlaubnis auf sie nach � 1 Abs. 5 SpBG nicht mehr m�glich. Es kommt daher in Betracht, dass die Beschwerdef�hrerinnen in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG verletzt sind.
Der Grundsatz der Subsidiarit�t steht der Zul�ssigkeit der Verfassungsbeschwerde gegen Art. 1 �ndG ebenfalls nicht entgegen. Die Durchf�hrung eines beh�rdlichen Erlaubnisverfahrens mit anschlie�ender Anrufung der Verwaltungsgerichte ist den Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2 insoweit nicht zuzumuten, weil es offensichtlich aussichtslos w�re (vgl. BVerfGE 79, 1 <20> m.w.N.). � 1 Abs. 3 und 5 SpBG, nach dem sich die Erteilung neuer Spielbankerlaubnisse f�r die Spielbanken Baden-Baden und Konstanz nach Streichung der S�tze 2 und 3 in � 13 Abs. 1 SpBG ausschlie�lich richtet, l�sst die Erteilung oder �bertragung solcher Erlaubnisse an die Beschwerdef�hrerinnen nicht mehr zu. Ein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum ist dem Innenministerium insoweit nicht einger�umt. Der Misserfolg eines von den Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2 betriebenen Verwaltungs- und Verwaltungsstreitverfahrens st�nde deshalb von vornherein fest.
bb) Auch die Regelung in � 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 in Verbindung mit � 1 Abs. 3 und 5 SpBG, die wieder auflebt, wenn sich Art. 1 �ndG als verfassungswidrig und nichtig erweist (vgl. Klein, in: Benda/Klein, Lehrbuch des Verfassungsprozessrechts, 1991, Rn. 1166; Pestalozza, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl. 1991, � 20 Rn. 127; Schlaich, Das Bundesverfassungsgericht, 4. Aufl. 1997, Rn. 422 ff.), betrifft die Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2 zu ihrem Nachteil selbst, gegenw�rtig und unmittelbar.
Die Beschwerdef�hrerinnen werden durch � 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 SpBG, der ausdr�cklich �bergangsbestimmungen f�r die Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz enth�lt, beschwert. Zwar erm�glichen diese Bestimmungen, ab dem 1. Januar 2001 Spielbankerlaubnisse f�r diese Spielbanken weiter auch Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts zu erteilen, deren Anteile wie die an den Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2 nicht gem�� � 1 Abs. 3 SpBG in vollem Umfang vom Land gehalten werden, oder derartige Erlaubnisse abweichend von � 1 Abs. 5 SpBG auf solche Unternehmen zu �bertragen. Dies wirkt sich auf die Rechtsstellung der Beschwerdef�hrerinnen jedoch nicht nur beg�nstigend aus. Denn nach der Stellungnahme der Landesregierung hat sich die Chance der Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2, f�r die genannten Spielbanken eine Spielbankerlaubnis zu erhalten, durch die angegriffene Regelung gegen�ber der Rechtslage nach dem Spielbankengesetz 1933 verschlechtert. Vor Erteilung der Erlaubnis an eine private Gesellschaft abweichend von � 1 Abs. 3 und 5 SpBG muss n�mlich nicht nur das Innenministerium nach � 1 SpBG (vgl. dazu LTDrucks 11/5340, S. 5), sondern au�erdem die Landesregierung beim Rechtsverordnungserlass nach � 13 Abs. 1 Satz 2 SpBG eine Ermessensentscheidung treffen. F�r eine Ver�nderung des Spielbankenrechts zum Nachteil der Beschwerdef�hrerinnen spricht dar�ber hinaus auch der Umstand, dass die Regelungen in � 1 Abs. 3 und 5 SpBG eine Handhabung des � 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 SpBG nahe legen, die von den M�glichkeiten nach Satz 3 nur ausnahmsweise und damit restriktiv Gebrauch macht. Hierbei ist auch zu ber�cksichtigen, dass Ziel der gesetzlichen Neuregelung des Spielbankenwesens in Baden-W�rttemberg auch die Verstaatlichung des Spielbankenbetriebs war.
Dass diese Rechtsfolgen f�r die Zeit ab dem 1. Januar 2001 eintreten werden, ist f�r die Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2 als Adressatinnen der Regelung ohne weiteres erkennbar. Dies trifft sie auch unmittelbar. Zwar setzt die Anwendung der �bergangsvorschriften auf die Beschwerdef�hrerinnen mehrere Vollzugsakte voraus, weil danach, wie ausgef�hrt, �ber die erneute Erteilung der Erlaubnisse zum Betrieb der Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz erst die Landesregierung durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Landtags und sodann nach � 1 SpBG das Innenministerium abschlie�end durch Verwaltungsakt zu entscheiden haben. Doch ergibt sich die unmittelbare Betroffenheit der Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2 daraus, dass diese veranlasst worden sind, im Hinblick auf die ihre Rechtsstellung verschlechternde neue Rechtslage Dispositionen vorzunehmen, die sie sp�ter nicht mehr r�ckg�ngig machen k�nnen. Sie haben dazu vorgetragen, dass sie langfristige, �ber den 31. Dezember 2000 hinausreichende Investitionsentscheidungen f�r die beiden Spielbankbetriebe nicht mehr treffen k�nnten und damit zu Dispositionen gezwungen seien, die nicht mehr ungeschehen gemacht werden k�nnten. Die Landesregierung Baden-W�rttemberg ist dem nicht entgegengetreten. Auch sonst ist nicht erkennbar, dass die Einsch�tzung der Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2 nicht zutrifft.
Der Subsidiarit�tsgrundsatz f�hrt ebenfalls nicht zur Unzul�ssigkeit der Verfassungsbeschwerde gegen � 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 in Verbindung mit � 1 Abs. 3 und 5 SpBG. Eine Vorkl�rung des Beschwerdevorbringens durch die daf�r zust�ndigen Gerichte (vgl. dazu BVerfGE 72, 39 <43 f.> m.w.N.) ist weder in tats�chlicher noch in rechtlicher Hinsicht geboten. Auch sind die durch die Verfassungsbeschwerde aufgeworfenen Fragen zu den genannten Vorschriften von allgemeiner Bedeutung im Sinne des insoweit entsprechend anwendbaren � 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG. Sie betreffen den k�nftigen Spielbankenbetrieb in Baden-Baden und Konstanz und damit Unternehmen, die f�r die Verfahrensbeteiligten, aber auch f�r Spielbankbesucher und die Allgemeinheit im Einzugsbereich der Spielbanken einen hohen, insbesondere wirtschaftlichen und der Unterhaltung und Freizeitgestaltung dienenden Stellenwert haben.
2. Unzul�ssig ist die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2 allerdings insoweit, als sie sich gegen � 13 Abs. 2 Satz 1 SpBG richtet. Dem Beschwerdevortrag ist nicht zu entnehmen, aus welchen Gr�nden speziell diese Bestimmung, nach der das Innenministerium die gem�� � 13 Abs. 1 Satz 1 SpBG fortgeltende Erlaubnis zum Betrieb der Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz an die Vorschriften des Spielbankengesetzes von 1995 anpassen kann, gegen die von den Beschwerdef�hrerinnen als verletzt ger�gten Grundrechte versto�en soll. Die Verfassungsbeschwerde gen�gt deshalb hinsichtlich � 13 Abs. 2 Satz 1 SpBG nicht den Substantiierungserfordernissen des � 92 in Verbindung mit � 23 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 BVerfGG.
II. Ebenfalls unzul�ssig ist die Verfassungsbeschwerde, soweit sie von den Beschwerdef�hrern zu 3 bis 11 erhoben worden ist.
1. Das ergibt sich hinsichtlich des Beschwerdef�hrers zu 4 schon daraus, dass dieser seine Anteile an den Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2 w�hrend des Verfassungsbeschwerdeverfahrens auf den Beschwerdef�hrer zu 9 �bertragen hat. Der Beschwerdef�hrer zu 4 ist deshalb durch die angegriffenen Regelungen nicht mehr selbst und gegenw�rtig in seinen Grundrechten betroffen. Ein gleichwohl bestehendes Rechtsschutzinteresse ist nicht ersichtlich.
2. Hinsichtlich der Beschwerdef�hrer zu 3, 5 bis 11 folgt die Unzul�ssigkeit der Verfassungsbeschwerde daraus, dass die angegriffenen Vorschriften sie nicht selbst und unmittelbar in den Grundrechten betreffen, deren Verletzung sie geltend machen.
Eine Beeintr�chtigung des Grundrechts der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG scheidet von vornherein aus. Die Beschwerdef�hrer sind nicht Betreiber von Spielbanken; die Spielbankerlaubnis f�r die Unternehmen in Baden-Baden und Konstanz ist nicht auf sie, sondern auf die Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2 �bertragen worden. Die Beschwerdef�hrer beabsichtigen auch nicht, k�nftig Spielbankbetreiber zu werden. Dass sie als Kommanditisten in die Spielbankenaufsicht und das Verfahren der Erlaubniserteilung einbezogen werden, �ndert an dieser Beurteilung nichts.
Dem Beschwerdevortrag ist auch nicht zu entnehmen, dass in Bezug auf die Beschwerdef�hrer zu 3, 5 bis 11 eine Verletzung ihres Eigentumsgrundrechts in Betracht kommt. Die Kommanditanteile dieser Beschwerdef�hrer sind zwar Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 14, 263 <276 f.>; 50, 290 <341>). Die angegriffenen Vorschriften beeintr�chtigen aber allenfalls die mit diesen Anteilen verbundenen Gewinnaussch�ttungen, wenn der gegenw�rtige Gesch�ftszweck der Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2, der Betrieb von Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz, ab dem 1. Januar 2001 entf�llt. Diese Gewinnerwartungen werden vom Gew�hrleistungsbereich des Art. 14 Abs. 1 GG nicht umfasst. Denn die Eigentumsgarantie sch�tzt nur Rechtspositionen, die einem Rechtssubjekt bereits zustehen, nicht dagegen erst in der Zukunft liegende (Umsatz- und Gewinn-)Chancen und Verdienstm�glichkeiten (vgl. BVerfGE 28, 119 <141 f.>; 68, 193 <222 f.> m.w.N.).
Das Beschwerdevorbringen gibt zu einer anderen Beurteilung keinen Anlass. Im Anfall eines Reingewinns, an dem den Beschwerdef�hrern nach den ma�geblichen Gesellschaftsvertr�gen Anteile zustehen, verwirklichen sich nur jene in der Zukunft liegenden Chancen und Verdienstm�glichkeiten, die Art. 14 Abs. 1 GG nicht unterfallen. An dieser rechtlichen Einsch�tzung �nderte sich nichts, wenn, wie die Beschwerdef�hrer unter Hinweis auf die der Verfassungsbeschwerde beigef�gte �bersicht �ber die in den Jahren 1989 bis 1994 erzielten �bersch�sse der Spielbanken Baden-Baden und Konstanz geltend machen, die H�he der zu erwartenden Gewinne auch f�r die Zeit ab dem 1. Januar 2001 im Wesentlichen festst�nde. Abgesehen davon ist auch zweifelhaft, ob diese Annahme der Beschwerdef�hrer tats�chlich zutrifft. Die Beschwerdef�hrerin zu 1 hat jedenfalls in ihrer Stellungnahme vom 22. November 1995 zum Entwurf des �nderungsgesetzes zum Spielbankengesetz gegen�ber dem Innenministerium Baden-W�rttemberg ausgef�hrt, dass die dem Gesetzentwurf zugrunde liegende Vorstellung einer ab 2001 gleich bleibenden H�he der Gesch�ftsgewinne "reine Spekulation" sei, weil die H�he der Brutto-Spielertr�ge einerseits und die m�gliche Kostenentwicklung andererseits von Faktoren abh�ngig seien, die auch nicht ansatzweise �berblickt werden k�nnten.
C. Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2 ist, soweit zul�ssig, auch begr�ndet. Die angegriffenen Vorschriften des Art. 1 �ndG und des � 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 in Verbindung mit � 1 Abs. 3 und 5 SpBG sind mit dem Grundgesetz nicht vereinbar.
I. Verfassungsrechtlicher Pr�fungsma�stab ist das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Es sch�tzt neben der freien Berufsaus�bung auch das Recht, einen Beruf frei zu w�hlen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete T�tigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient. Bei diesem weiten, nicht personal gebundenen Berufsbegriff ist das Grundrecht gem�� Art. 19 Abs. 3 GG auch auf juristische Personen des Privatrechts anwendbar (vgl. BVerfGE 97, 228 <252 f.> m.w.N.). Auch ihnen garantiert es mit der freien Berufswahl grunds�tzlich das Recht, einen Gesch�ftsbetrieb zu er�ffnen, fortzusetzen oder zu beenden (vgl. BVerfGE 44, 105 <117>; 84, 133 <146>).
Eingriffe in dieses Recht sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, der auch f�r Ma�nahmen gilt, die die Freiheit der Berufswahl betreffen (vgl. BVerfGE 7, 377 <399 ff.>; 86, 28 <40>), nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschr�nkende Gesetze gen�gt. Dies ist der Fall, wenn die eingreifende Norm kompetenzgem�� erlassen worden ist, durch hinreichende, der Art der betroffenen Bet�tigung und der Intensit�t des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gr�nde des Gemeinwohls gerechtfertigt wird und dem Grundsatz der Verh�ltnism��igkeit entspricht (vgl. BVerfGE 95, 193 <214>).
II. Diesen Ma�st�ben wird weder Art. 1 �ndG (1) noch � 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 in Verbindung mit � 1 Abs. 3 und 5 SpBG (2) gerecht.
1. Die Regelung des Art. 1 �ndG, in � 13 Abs. 1 SpBG die S�tze 2 und 3 zu streichen, hat zur Folge, dass auch f�r den Betrieb der Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz gem�� � 1 Abs. 3 SpBG eine Erlaubnis nur Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts erteilt werden darf, deren s�mtliche Anteile unmittelbar oder mittelbar vom Land Baden-W�rttemberg gehalten werden, und dass eine so erteilte Erlaubnis nach � 1 Abs. 5 SpBG weder auf einen anderen �bertragen noch ihm zur Aus�bung �berlassen werden kann. Unternehmen in privater Tr�gerschaft ist es danach verwehrt, in den genannten St�dten eine Spielbank zu betreiben.
a) Das ber�hrt die Freiheit der Berufswahl und damit, wovon mit Recht auch der Landesgesetzgeber ausgegangen ist (vgl. LTDrucks 11/6878, S. 5), den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG. Das Betreiben einer �ffentlichen Spielbank ist, solange diese T�tigkeit nicht gesetzlich verboten und privaten Unternehmen zug�nglich ist, Aus�bung eines Berufs im Verst�ndnis des Art. 12 Abs. 1 GG (vgl. auch BVerwGE 96, 302). Es ist seiner Art nach jedenfalls auf einen l�ngeren Zeitraum und in diesem Sinne auf Dauer angelegt. Die Bet�tigung als Spielbankunternehmer dient auch der Erzielung von Gewinnen, die zur Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage verwendet werden k�nnen. Die Merkmale des verfassungsrechtlichen Berufsbegriffs sind damit erf�llt.
Dieser Beurteilung steht nicht entgegen, dass das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung vom 18. M�rz 1970 ausgef�hrt hat, mit der Zulassung einer Spielbank entstehe kein Gebilde des wirtschaftlichen Lebens und ihr Betrieb sei nicht wirtschaftliche Bet�tigung (vgl. BVerfGE 28, 119 <146, 148>). Diese Ausf�hrungen bezogen sich nicht auf das Grundrecht der Berufsfreiheit. Sie dienten vielmehr der Begr�ndung daf�r, dass das Spielbankenrecht nicht zum Recht der Wirtschaft im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG geh�rt, sondern dem Recht zur Wahrung der �ffentlichen Sicherheit und Ordnung zuzurechnen ist. Das Bundesverfassungsgericht ist deshalb auch in anderem Zusammenhang davon ausgegangen, dass Regelungen, die den Betrieb von Spielbanken verbieten, das Grundrecht auf freie Berufswahl ber�hren (vgl. Beschluss des Vorpr�fungsausschusses des Ersten Senats vom 23. April 1975 im Verfahren 1 BvR 455/74, Umdruck S. 2).
b) Art. 1 �ndG greift in dieses Grundrecht auch ein. Unternehmen, die wie die Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2 in privater Tr�gerschaft gef�hrt werden, haben danach k�nftig keine Chance mehr, eine Erlaubnis zum Betrieb der Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz zu erhalten. Dies wirkt, weil der Zugang zum Beruf des Spielbankunternehmers insoweit nicht von der Qualifikation der Unternehmen oder von sonstigen Kriterien abh�ngig ist, auf welche die Bewerber um eine Erlaubnis Einfluss nehmen k�nnen, wie eine objektive Berufszulassungsvoraussetzung (vgl. BVerfGE 7, 377 <406>; 11, 168 <183>).
Grundrechtsbeschr�nkungen dieser Art sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Allgemeinen nur zul�ssig, wenn sie zur Abwehr nachweisbarer oder h�chstwahrscheinlicher schwerer Gefahren f�r ein �berragend wichtiges Gemeinschaftsgut zwingend geboten sind (vgl. BVerfGE 7, 377 <408>; 11, 168 <183>). Ein so weit gehender Grundrechtsschutz gilt jedoch nur f�r Berufe, die ihrer Art nach wie hinsichtlich der M�glichkeiten, den jeweiligen Beruf tats�chlich auch zu ergreifen, nicht durch atypische Besonderheiten gekennzeichnet sind. Um einen derartigen Beruf handelt es sich bei dem Beruf des Spielbankunternehmers nicht. Er weist vielmehr Besonderheiten auf, die auch die Grundrechtspr�fung beeinflussen. Der Betrieb einer Spielbank ist eine an sich unerw�nschte T�tigkeit, die der Staat gleichwohl erlaubt, um das illegale Gl�cksspiel einzud�mmen, dem nicht zu unterdr�ckenden Spieltrieb des Menschen staatlich �berwachte Bet�tigungsm�glichkeiten zu verschaffen und dadurch die nat�rliche Spielleidenschaft vor strafbarer Ausbeutung zu sch�tzen (vgl. BVerfGE 28, 119 <148>). Dabei ist die Zahl der zugelassenen Spielbanken herk�mmlich und verfassungsrechtlich unbedenklich in erheblichem Ma�e beschr�nkt; auch in Baden-W�rttemberg bestanden bis zum In-Kraft-Treten des Spielbankengesetzes von 1995 nur zwei und bestehen inzwischen nach dem Ergehen dieses Gesetzes lediglich drei solcher Unternehmen.
Diesen Besonderheiten des Spielbanken"marktes" w�rde nicht angemessen Rechnung getragen, wenn der Staat Eingriffe in das Recht der freien Wahl des Berufs des Spielbankunternehmers nur unter der Voraussetzung vornehmen d�rfte, dass dies zum Schutz �berragend wichtiger Gemeinschaftsg�ter und zur Abwehr ihnen drohender schwerer Gefahren notwendig ist. Die Verknappung des Marktes und die Eigent�mlichkeiten des Gegenstandes der beruflichen T�tigkeit erfordern hier einen breiteren Regelungs- und Gestaltungsspielraum des staatlichen Gesetzgebers. Ausreichend, im Interesse eines wirksamen Grundrechtsschutzes allerdings auch notwendig ist deshalb, Beschr�nkungen des Zugangs zu jenem Beruf nur davon abh�ngig zu machen, dass mit der im Einzelfall beabsichtigten Beschr�nkung wichtige Gemeinwohlbelange verfolgt werden. Auch derartige Beschr�nkungen erfordern aber die strikte Beachtung des Verh�ltnism��igkeitsgrundsatzes.
c) Gemessen daran l�sst sich Art. 1 �ndG verfassungsrechtlich nicht rechtfertigen
aa) Die Regelung ist allerdings kompetenzgem�� zustande gekommen (vgl. BVerfGE 28, 119 <144 ff.>). Auch dient sie wichtigen Gemeinwohlzielen. Nach der Begr�ndung zum Entwurf des �nderungsgesetzes war mit diesem vor allem beabsichtigt, durch die Schaffung umfangreicherer und intensiverer Informations-, Kontroll- und Einwirkungsm�glichkeiten, wie sie bei F�hrung �ffentlicher Spielbanken in staatlicher Tr�gerschaft angenommen werden, die Abwehr von Gefahren, die der Bev�lkerung und den Spielteilnehmern durch das �ffentliche Gl�cksspiel drohen, zu effektuieren (vgl. LTDrucks 11/6878, S. 4 ff.). Das ist ein legitimes Regelungsziel, das zugunsten von Grundrechtsbeschr�nkungen der hier in Rede stehenden Art selbst dann angef�hrt werden k�nnte, wenn es zur Rechtfertigung solcher Beschr�nkungen des Schutzes �berragend wichtiger Gemeinschaftsg�ter bed�rfte.
Angestrebt war mit dem �nderungsgesetz nach der Gesetzesbegr�ndung au�erdem, die Einnahmen der Spielbanken weitgehend f�r die F�rderung �ffentlicher Zwecke abzusch�pfen, die Spielertr�ge also m�glichst vollst�ndig zugunsten der Allgemeinheit zu verwenden (vgl. LTDrucks 11/6878, S. 4, 6). Auch diese Zielsetzung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. In ihr findet einer der f�r die Zulassung von Spielbanken ma�geblichen Grundgedanken seinen Ausdruck (vgl. BVerfGE 28, 119 <146>). Dabei geht es nicht nur darum, aus fiskalischen Gr�nden die Einnahmen des Staats zu erh�hen, was allein als Rechtfertigungsgrund f�r Beschr�nkungen der Berufswahlfreiheit nicht ausreichen w�rde. Sinn und Zweck der Absch�pfung ist vielmehr, einen Ausgleich daf�r herzustellen, dass die beim Betrieb von Spielbanken anfallenden hohen Gewinne relativ risikolos erzielt werden k�nnen, weil der Markt, auf dem sie erwirtschaftet werden, aus Gr�nden der �ffentlichen Sicherheit und Ordnung auf nur wenige Anbieter begrenzt ist, auf die sich eine nicht unbeachtliche Nachfrage nach Spielm�glichkeiten verteilt. Deshalb, aber auch weil Spielbankgewinne, wie ausgef�hrt, aus einer an sich unerw�nschten, die Spielleidenschaft des Menschen ausnutzenden T�tigkeit stammen, sollen sie im Prinzip nicht den privaten Spielbankunternehmern verbleiben, sondern auch �ber die Spielbankabgabe hinaus abgesch�pft und - ebenso wie sonstige Ertr�ge aus dem Betrieb einer Spielbank - zur F�rderung sozialer, kultureller oder sonstiger gemeinn�tziger Zwecke verwendet werden (vgl. � 9 SpBG). Auch dieser Belang ist so gewichtig, dass er Beschr�nkungen der Berufsfreiheit von Spielbankunternehmern rechtfertigen kann.
bb) Die angegriffene Regelung gen�gt jedoch nicht den Anforderungen des Verh�ltnism��igkeitsgrundsatzes.
(1) Zwar ist Art. 1 �ndG mit den Folgewirkungen des � 1 Abs. 3 und 5 SpBG auch f�r die in Baden-Baden und Konstanz errichteten Spielbanken zur Verwirklichung der genannten Regelungsziele geeignet. Das leuchtet hinsichtlich der Absicht der Gewinnabsch�pfung f�r gemeinn�tzige Zwecke ohne weiteres ein, weil im Hinblick auf die Zugangssperren des � 1 Abs. 3 und 5 SpBG Gewinne in der Hand privater Spielbankunternehmer nicht mehr entstehen k�nnen. Nichts anderes gilt aber auch f�r die ordnungspolitische Zielsetzung, den Spielbankenbetrieb in den genannten St�dten so zu organisieren, dass den von einem solchen Betrieb ausgehenden Gefahren f�r Spieler und Allgemeinheit wirksamer begegnet werden kann. Es sind keine Anhaltspunkte daf�r ersichtlich, dass das Mehr an Informations-, Kontroll- und Einwirkungsm�glichkeiten, das sich der Gesetzgeber von der �berf�hrung der Tr�gerschaft der Spielbanken Baden-Baden und Konstanz in die Hand staatlich gef�hrter Unternehmen verspricht (vgl. LTDrucks 11/6878, S. 5), ungeeignet sein k�nnte, die Gefahrenabwehr im Bereich dieser Spielbanken zu verbessern.
(2) Art. 1 �ndG ist jedoch zur Erreichung des Ziels, die Einnahmen der Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz weitgehend abzusch�pfen, um sie f�r gemeinn�tzige Zwecke verwenden zu k�nnen, schon nicht erforderlich. Statt der absoluten Zugangssperre f�r Spielbankunternehmen in privater Tr�gerschaft h�tte es andere Mittel gegeben, die zur Zielerreichung gleicherma�en geeignet gewesen w�ren, die Tr�ger jener Unternehmen aber weniger belastet h�tten (vgl. BVerfGE 83, 1 <18>). M�glich w�re etwa gewesen, die Gewinnabf�hrungen �ber die in den �� 6 und 7 SpBG genannten S�tze hinaus so zu erh�hen, dass unter Wahrung des nach den Grunds�tzen der Wirtschaftlichkeit f�r den wirtschaftlichen Bestand des jeweiligen Spielbankbetriebs notwendigen Anteils am Brutto-Spielertrag (vgl. � 7 Satz 2 SpBG) das Ma� an Absch�pfung und Verteilungsgerechtigkeit erreicht worden w�re, das der Gesetzgeber hat herbeif�hren wollen. Auch andere weniger belastende Mittel h�tten wohl zur Verf�gung gestanden. So h�tte etwa gepr�ft werden k�nnen, ob der erstrebte Absch�pfungseffekt - allein oder in Kombination mit der Abf�hrung sp�ter erzielter Gewinne - durch eine Regelung erreicht werden k�nnte, nach der die Spielbankerlaubnis beim Vorliegen mehrerer Bewerbungen unter den im Sinne des � 1 Abs. 4 SpBG geeigneten Erlaubnisbewerbern versteigert und demjenigen von ihnen erteilt wird, der das h�chste Gebot - gegebenenfalls auch hinsichtlich laufend abzuf�hrender Gewinne - abgibt.
Hinsichtlich des Gesetzeszwecks der Gefahrenabwehr kann allerdings die Erforderlichkeit der angegriffenen Regelung nicht grunds�tzlich in Abrede gestellt werden. Dem Gesetzgeber ist, worauf die Landesregierung in ihrer Stellungnahme zutreffend hingewiesen hat, auch bei Grundrechtsbeschr�nkungen der vorliegenden Art ein Beurteilungs- und Prognosespielraum einger�umt. Ihm steht insbesondere in Bezug auf die Bewertung und die Auswahl der f�r das beabsichtigte Regelungsvorhaben in Erw�gung zu ziehenden Ma�nahmen ein weiter Bereich des Ermessens zu, das sich auch auf die Einsch�tzung der sp�teren Wirkungen der gesetzlichen Normierung erstreckt. Infolge dieser Einsch�tzungspr�rogative k�nnen Ma�nahmen, die der Gesetzgeber zum Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsguts wie der Abwehr der Gefahren, die mit dem Betrieb und dem Besuch �ffentlicher Spielbanken verbunden sind, f�r erforderlich h�lt, verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass Beschr�nkungen, die als Alternativen in Betracht kommen, die gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen indessen weniger belasten (vgl. BVerfGE 25, 1 <12, 19 f.>; 40, 196 <223>; 77, 84 <106>).
Das kann f�r den Betrieb der Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz nicht mit der n�tigen Sicherheit festgestellt werden. Allerdings ist in der Begr�ndung zum Entwurf des �nderungsgesetzes von 1996 nur allgemein die Rede davon, dass bei landeseigenen Spielbankunternehmen wegen der in diesem Fall bestehenden umfangreicheren und intensiveren staatlichen Informations-, Kontroll- und Einwirkungsm�glichkeiten bis hin zur Einschaltung des Landesrechnungshofs die Gefahrenabwehr besser gew�hrleistet werde als durch staatliche Kontrollmechanismen gegen�ber privaten Betreibergesellschaften, die von Dritten beherrscht werden (vgl. LTDrucks 11/6878, S. 5). Warum das Mehr an erwarteter "Kontrolldichte" (vgl. a.a.O.) erforderlich sein soll, wird damit nicht ausdr�cklich gesagt. Insbesondere ist nicht ohne weiteres erkennbar, weshalb sich das im Interesse wirksamer Gefahrenvorsorge gebotene Ma� an Aufsicht und Kontrolle vor dem Hintergrund gesetzlicher Vorgaben (vgl. insbesondere � 5 SpBG) nicht wie bisher auf vertraglicher Grundlage erreichen und sicherstellen l�sst. Auch die Beratungen des Gesetzentwurfs im Landtag geben dar�ber keinen Aufschluss. Von ineffizienter Kontrolle in der zur�ckliegenden Zeit wird dort nicht berichtet. Im Gegenteil bestand im Parlament �bereinstimmung darin, dass die Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz hervorragend gef�hrt worden und Skandale sowie sonstige Unzutr�glichkeiten nicht hervorgetreten sind (vgl. Landtag von Baden-W�rttemberg, Plenarprotokolle, Bd. 8, 1995/96, S. 6791, 6796). Gleichwohl l�sst sich nicht eindeutig ausschlie�en, dass Spielbankkontrolle und Eind�mmung der Spielleidenschaft wirksamer sein werden, wenn die Spielbanken auch in Baden-Baden und Konstanz k�nftig in staatlicher Tr�gerschaft gef�hrt werden.
Die Erwartung, dass interne Kontrolle des Staates �ber eigene Spielbankunternehmen auf der Grundlage von � 5 SpBG und unter Inanspruchnahme allgemeiner haushalts- und gesellschaftsrechtlicher Kontroll- und Ingerenzbefugnisse effektiver sein wird als externe Kontrolle �ber Unternehmen in privater Tr�gerschaft, ist ohne gegenteilige Erfahrungswerte nicht widerlegbar. Das Gleiche gilt etwa f�r die Annahme, dass Spielordnungen (vgl. � 4 SpBG) von staatlichen Spielbanken wirkungsvoller als von privaten in den Dienst der Gefahrenabwehr gestellt werden, indem etwa niedrigere H�chstgrenzen f�r Spieleins�tze festgelegt werden oder der Spielbetrieb strengeren pers�nlichen und zeitlichen Beschr�nkungen unterworfen wird. Schlie�lich kann Werbung f�r die Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz bei staatlicher Tr�gerschaft st�rker sachbezogen betrieben werden, wenn sie nicht in erster Linie auf Umsatzsteigerung, sondern auf Information �ber Gegenstand und Funktionsweise der jeweiligen Spielbank gerichtet ist und damit eher einer gemeinwohlbezogenen Steuerung der Spielleidenschaft dient. Unter diesen Umst�nden konnte der Landesgesetzgeber davon ausgehen, dass er mit der angegriffenen Regelung die Vorkehrungen gegen die Gefahren verbessern wird, die mit dem Betrieb einer Spielbank zwangsl�ufig verbunden sind.
(3) Art. 1 �ndG ist jedoch, soweit er auf ordnungspolitische Erw�gungen gest�tzt ist, wegen seiner weit reichenden Folgen f�r Unternehmen, die die Voraussetzungen des � 1 Abs. 3 SpBG nicht erf�llen, nicht im engeren Sinne verh�ltnism��ig. Die Grenze der Zumutbarkeit wird bei einer Gesamtabw�gung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gr�nde nicht mehr gewahrt (vgl. dazu BVerfGE 75, 284 <298> m.w.N.).
Der Eingriff in die freie Berufswahl durch Art. 1 �ndG wiegt schwer. Zwar werden von ihm keine bereits verfestigten Rechtspositionen betroffen. Da die Geltungsdauer der f�r die Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz erteilten Spielbankerlaubnis und der f�r diese Spielbanken geschlossenen Spielbankvertr�ge mit Ablauf des Jahres 2000 endet, ist �ber die Erteilung von Erlaubnissen f�r die Zeit ab dem 1. Januar 2001 neu zu entscheiden. Rechtliche Vorgaben daf�r gibt es, abgesehen von � 1 Abs. 4 SpBG, nicht (vgl. auch nachstehend unter C II 2 a). Das w�rde ohne die Rechts�nderung durch die angegriffene Vorschrift auch f�r die Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2 gelten (vgl. � 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 SpBG), die sich im Hinblick auf die von ihnen genutzte Erlaubnis gegen�ber den f�r die Neuerteilung zust�ndigen Stellen nicht auf Vertrauensschutz berufen k�nnten; die geltende und von ihnen wahrgenommene Erlaubnis ist ihnen nicht selbst erteilt worden, und auch die Spielbankvertr�ge, durch die das der B�der- und Kurverwaltung Baden-Baden gew�hrte Recht zum Betreiben der Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz von dieser mit Zustimmung des Innenministeriums Baden-W�rttemberg auf die Beschwerdef�hrerinnen �bertragen worden ist, enthalten keine Regelungen, auf die sich Erwartungen auf eine Neuerteilung an die Beschwerdef�hrerinnen gr�nden lie�en.
Schwere und Nachhaltigkeit des Grundrechtseingriffs ergeben sich jedoch aus den Konsequenzen, zu denen � 1 Abs. 3 und 5 SpBG f�hrt. Diese Regelung schlie�t k�nftig jeden, der in Baden-Baden und Konstanz eine �ffentliche Spielbank in privater Allein- oder Mittr�gerschaft betreiben will, von der Wahl und Aus�bung des Berufs eines Spielbankunternehmers aus, weil ihm schon die Chance einer Bewerbung um Zulassung zu diesem Beruf genommen wird, und sei es auch in Konkurrenz zu einem staatlichen oder ganz oder teilweise in �ffentlicher Tr�gerschaft gef�hrten Unternehmen. Der vollst�ndige Ausschluss einer solchen Chance ist angesichts des Umstands, dass die privat gef�hrten Spielbanken in Baden-W�rttemberg seit Jahrzehnten beanstandungsfrei, ja erkl�rterma�en vorbildhaft betrieben werden, Missst�nde und Unregelm��igkeiten als Ausl�ser f�r die mit dem Spielbankenbetrieb verbundenen Gefahren also nicht erkennbar geworden sind, unangemessen.
Dass der Kreis der von Art. 1 �ndG Betroffenen klein sei, wie die Landesregierung in ihrer Stellungnahme ausgef�hrt hat, �ndert an dieser Beurteilung nichts. Abgesehen davon, dass nicht bekannt ist, wie viele private Interessenten sich um die Erlaubnis f�r den Betrieb der Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz bewerben werden, wenn die M�glichkeit dazu wieder geschaffen wird, mindert die geringe Zahl von Betroffenen nicht die Schwere des den Einzelnen treffenden Eingriffs. Diese wird auch nicht durch die angestrebte Verbesserung der Gefahrenabwehr aufgewogen. So wirkungsvoll und Erfolg versprechend, dass die Schwere des Grundrechtseingriffs ausgeglichen und damit gerechtfertigt werden k�nnte, ist diese Verbesserung nicht. Weder den Gesetzesmaterialien noch der Stellungnahme der Landesregierung sind dazu �berzeugende Hinweise zu entnehmen. Auch sonst ist in dieser Hinsicht nichts ersichtlich. Offenbar ist davon noch 1995 auch der Landesgesetzgeber ausgegangen, als er zugunsten der Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz die Sonderregelung in � 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 SpBG beschloss. Es ist nicht erkennbar und auch von der Landesregierung im Verfassungsbeschwerdeverfahren nicht behauptet worden, dass sich insoweit die Verh�ltnisse binnen Jahresfrist ge�ndert haben. Auch inzwischen m�gliche Erkenntnisse aus Vergleichen unter den verschiedenen baden-w�rttembergischen Standorten hat die Landesregierung nicht f�r ihren Standpunkt herangezogen.
d) Die Unvereinbarkeit des Art. 1 �ndG mit Art. 12 Abs. 1 GG f�hrt gem�� � 95 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG zur Nichtigkeit der Vorschrift.
2. Die Regelung des � 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 in Verbindung mit � 1 Abs. 3 und 5 SpBG, die infolgedessen wieder auflebt (vgl. oben unter B I 1 b bb), kann vor dem Hintergrund der Ausf�hrungen zu Art. 1 �ndG verfassungsrechtlich ebenfalls keinen Bestand haben. Sie ist derart unbestimmt, dass bei ihrem Vollzug die Beachtung der nach Art. 12 Abs. 1 GG gebotenen Ma�st�be nicht gew�hrleistet ist.
a) � 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 SpBG l�sst zwar erkennen, dass es auch f�r die Zeit nach dem 31. Dezember 2000 m�glich sein soll, die Erlaubnis zum Betrieb �ffentlicher Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz Unternehmen zu erteilen, die nicht die Merkmale des � 1 Abs. 3 SpBG erf�llen, oder sie solchen Unternehmen im Wege der �bertragung oder zur Aus�bung zu �berlassen. Nicht geregelt ist jedoch, unter welchen Voraussetzungen die Landesregierung als nach � 13 Abs. 1 Satz 2 SpBG erm�chtigter Verordnungsgeber von � 1 Abs. 3 und 5 SpBG abweichen darf. Damit ist nicht sichergestellt, dass die Zugangssperren des � 1 Abs. 3 und 5 SpBG nur zur Anwendung kommen d�rfen, wenn Gemeinwohlbelange, die in der konkreten Situation berechtigterweise zu ber�cksichtigen sind, dies unter strikter Wahrung des Verh�ltnism��igkeitsgrundsatzes unabweisbar verlangen (vgl. oben C II 1 b und c). Das verst��t nicht nur gegen die Anforderungen, die sich aus dem Grundrecht der Berufswahlfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG ergeben. Im Zusammenhang damit ist vielmehr auch der in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zum Ausdruck kommende, aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem des Grundgesetzes folgende Grundsatz verletzt, dass Inhalt, Zweck und Ausma� von gesetzlichen Rechtsverordnungserm�chtigungen im Gesetz hinreichend bestimmt werden m�ssen. Dieser Grundsatz ist auch f�r die �bertragung rechtsetzender Gewalt im Bereich der Landesgesetzgebung verbindlich (vgl. BVerfGE 55, 207 <226>; 58, 257 <277>; 73, 388 <400>).
Im Spielbankengesetz ebenfalls nicht geregelt ist, welche Grunds�tze gelten, wenn sich mehrere Unternehmen in privater Tr�gerschaft gleichzeitig um eine Erlaubnis f�r den Spielbankenbetrieb in Baden-Baden und Konstanz bewerben. Offen bleibt damit insbesondere, nach welchen Kriterien die Auswahl unter solchen Bewerbern zu treffen ist, die gleicherma�en den Anforderungen des � 1 Abs. 4 SpBG gen�gen. Auch dies bedarf im Hinblick auf den Grundrechtsschutz aus Art. 12 Abs. 1 GG gem�� Satz 2 dieser Vorschrift n�herer gesetzlicher Regelung. Dabei w�re, falls die abschlie�ende Festlegung der Auswahlma�st�be dem Verordnungsgeber vorbehalten sein sollte, wiederum eine gesetzliche Erm�chtigung erforderlich, deren Inhalt, Zweck und Ausma� hinreichend deutlich erkennbar sind.
b) Auch die Verfassungswidrigkeit des � 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 in Verbindung mit � 1 Abs. 3 und 5 SpBG hat nach � 95 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG die Nichtigkeit der Regelung zur Folge.
D. Der Landesgesetzgeber ist verfassungsrechtlich gehalten, eine verfassungsgem��e Neuregelung zu erlassen. Hierf�r erscheint ein Zeitraum bis zum 31. Dezember 2001 angemessen. Da nicht absehbar ist, dass die Neuregelung noch im Jahre 2000 ergehen wird, ist es vorsorglich geboten, f�r die Zeit ab dem 1. Januar 2001 im Wege einer Anordnung nach � 35 BVerfGG eine �bergangsregelung zu treffen (vgl. Nr. 1 Abs. 4 des Entscheidungstenors). Diese kn�pft an den derzeit bestehenden Rechtszustand an und erh�lt das den Beschwerdef�hrerinnen zu 1 und 2 vertraglich �bertragene Recht zum Betreiben der beiden Spielbanken vor�bergehend aufrecht. In zeitlicher Hinsicht ist dabei ber�cksichtigt, dass dieses Recht so lange fortbestehen sollte, bis die zust�ndigen Stellen f�r die �ffentlichen Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz auf der Grundlage der gesetzlichen Neuregelung �ber neue Spielbankerlaubnisse entschieden haben. Die bisherige Erlaubnis wirkt deshalb bis zur Bekanntgabe einer solchen Entscheidung, l�ngstens aber bis zum 31. M�rz 2002, fort. Verstreicht dieser Termin, ohne dass eine Entscheidung �ber neue Spielbankerlaubnisse bekannt gegeben worden ist, kann der Betrieb der beiden Spielbanken nicht fortgef�hrt werden (vgl. � 284 StGB).
E. Mit der Entscheidung �ber die Verfassungsbeschwerde erledigt sich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.
F. Die Kostenentscheidung beruht auf � 34 a Abs. 2 und 3 BVerfGG.
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