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Timestamp: 2016-10-21 22:09:58
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⭐La discapacidad en Argentina
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Víctor Manuel Ríos de la Cruz
1 La discapacidad en Argentina Esta publicación cuenta con el auspicio y la declaración de Interés Cultural por la Secretaría de Cultura de la Presidencia de la Nación. Declarado de Interés por la Honorable Cámara de Diputados de la Nación mediante Resolución 5161-D-05. Declarado de Interés Legislativo por la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires mediante Resolución 381/2006.2 La discapacidad en Argentina: un diagnóstico de situación y políticas públicas vigentes a 2005 Fundación Par 20063 1ª Edición, octubre ª Reimpresión, noviembre by Fundación Par Thames 808, ( C1414DCR) Buenos Aires, Argentina Tel.: (011) Correctora: Susana Pardo Fotografía: Marcelo del Arco, Alberto Raggio Diseño de Tapa y Publicidad: McCann Ericksson de Argentina Prensa: Feedback Diseño gráfico: Visual DG ISBN-10: ISBN-13: Hecho el depósito que marca la Ley Impreso en Argentina La reproducción total o parcial de este libro, en cualquier forma que sea, no autorizada por los editores, viola derechos reservados. Cualquier utilización debe ser previamente solicitada.4 Fundación Par Consejo de Administración Presidente Jacqueline C. de de las Carreras Vicepresidente José Antonio Estéves Tesorero Dylan Williams Secretario Jorge Steverlynck Vocales Fernando de las Carreras Martín Barrantes Javier González Moreno Iván Pavlovsky Horacio Luchía Puig Equipo de Gestión Directora Desarrollo & Comunicaciones Marina Klemensiewicz Coordinador de Programas Alejandro del Mármol Servicio de Integración Laboral Carlos Beltramo Comunicaciones Luciana Mantero Administración María Nachar Consejo Asesor Voluntario Mariano Narodowski Ernesto Kritz Roberto Asensio Hugo Fiamberti Luis Ávalos Pepe Eliaschev Norberto Gagliardi Gabriela Michetti Cecilia Figari María Bernarda Pirovano Antonio Cóppola5 Es una organización no gubernamental sin fines de lucro, cuya misión es la de promover la integración de personas con discapacidad y el fortalecimiento, en la sociedad, del derecho de igualdad de oportunidades. Bajo nuestro lema: a igual capacidad, igual oportunidad, enfocamos nuestra acción en la promoción y formación laboral de personas con discapacidad motora y sensorial, sin compromiso mental, para que puedan integrarse al mundo laboral como trabajadores competitivos. A 18 años de nuestro nacimiento, y en vista de los resultados obtenidos a través de nuestro trabajo, estamos cada vez más convencidos de la importancia social de continuar esforzándonos para lograr que las personas con discapacidad motora y/o sensorial puedan integrarse al mundo laboral como trabajadores competitivos. Nuestros logros personas con discapacidad consiguieron un empleo digno a través de la gestión de Par participaron en cursos de capacitación concurrieron al menos a una entrevista de trabajo. 400 empresas gestionaron sus recursos humanos a través de Par. Campañas de bien público Hemos lanzado distintas campañas públicas de concientización con el objetivo de: Contribuir a un cambio de comportamientos y conductas en toda la sociedad. Brindar la más amplia información acerca de las potencialidades laborales de las personas con discapacidad motora o sensorial, sin compromiso mental. Derribar las barreras de desconocimiento y prejuicios. NUESTROS PROGRAMAS 1. Servicio de Integración Laboral Compuesto por un equipo interdisciplinario de profesionales, el SIL es el encargado de realizar la evaluación de las capacidades laborales de las personas. Nuestro objetivo es acompañar a cada trabajador para que detecte sus fortalezas y debilidades y así pueda insertarse en el ámbito productivo de forma competitiva. Actuamos como nexo entre los trabajadores con discapacidad y las empresas, sin costo económico para ninguna de las partes. Funcionamos como una consultora de empleo con el fin de promover RR.HH. no convencionales, competitivos. Las personas evaluadas forman parte de una base de datos actualizada de trabajadores aptos para realizar diversas actividades. Este programa es la columna vertebral de nuestra organización, ya que nos permite conocer y trabajar personalmente con todas las personas con discapacidad motriz y/o sensorial que se acercan a nuestra organización buscando un empleo o la manera de ingresar al mercado laboral. 2. Educación para el trabajo Fundación Par fue la organización elegida en la Argentina por Microsoft para llevar adelante el CENTRO POETA (Programa de Oportunidades para el Empleo a través de las Tecnologías en las Américas), donde se brindará capacitación informática con tecnología de punta y especialmente adaptada para personas con discapacidad. 96 Con el objetivo de brindar herramientas que mejoren los perfiles laborales de los trabajadores desarrollamos cursos gratuitos en: iniciación a la informática, manejo de Windows, Word, Excel, Power Point, Access. También, desde el programa de educación para el trabajo, se realizan talleres de telemarketing y calidad de atención al cliente, cómo gestionar un negocio y una microempresa. 3. Apoyo a emprendedores En un contexto de alto desempleo, esta iniciativa busca capacitar y fortalecer a las personas para que puedan desarrollar sus propios emprendimientos e ingresar al mercado laboral a través del trabajo por cuenta propia o del autoempleo. Para darle fuerza a esta idea, desde 2002 realizamos el concurso anual Capacitados para emprender, a partir del cual 250 personas de Buenos Aires, Córdoba y Neuquén transformaron sus ideas de negocios en proyectos concretos y sustentables. 4. Por la igualdad de derechos y oportunidades Desde 2002, y con el auspicio del Ministerio de Relaciones Exteriores del Reino Unido, realizamos un profundo diagnóstico de situación y de políticas públicas en el nivel nacional sobre la discapacidad. A partir de la publicación libro La discapacidad en Argentina, de acceso gratuito, y del lanzamiento de distintas campañas de concientización, Fundación Par apunta promover nuevas propuestas y proyectos para mejorar masivamente la calidad de vida de esta población. 5. Par en el interior Se trata de un programa de capacitación en distintas localidades del interior del país, con el objetivo de brindar, a las personas con discapacidad, herramientas que fomenten su integración laboral. Además, nos permite trabajar junto a organizaciones locales llevando nuestro mensaje, experiencias y visión de trabajo. Par en el interior comenzó en 2003 y ya recorrió nueve ciudades. 6. Es un portal gratuito de búsqueda laboral destinado a personas con discapacidad motora y/o sensorial donde pueden ingresar su CV y acceder a las ofertas laborales publicadas por las empresas. Además, se puede encontrar toda la información sobre el mundo del trabajo: capacitaciones, oportunidades y toda la información necesaria para los microemprendedores. 7. Transformando las escuelas Este programa busca generar una transformación de fondo en el sistema educativo argentino, promoviendo la concientización de todos los actores de la comunidad escolar y favoreciendo la transformación de las escuelas en escuelas inclusivas. Busca reducir la exclusión de la niñez y adolescencia con discapacidad y promover la igualdad de oportunidades en el sistema educativo común. Para ello se realizan foros, charlas y actividades vivenciales con padres, docentes, alumnos y directivos de escuelas comunes y especiales. Además se brindan herramientas prácticas para lograr una genuina integración sostenida en el tiempo. 107 Agradecimientos Sir Robin Cristopher, Embajador Británico en Buenos Aires ( ); Dr. John Hughes, Embajador Británico en Buenos Aires; Mal Green, Constanza Galli y Freya Jackson, Embajada Británica en Buenos Aires; Carmen Güiraldes; Adelma Molinari, Fendin; Ana Dones, FALDAD; Ignacio Rizzi, Ministerio de Trabajo de la Nación; Lic. Gustavo Huebe, CONADIS; Prof. Antonio Lacal Zuco; Adelaida Heredia ( Coca ), Jefa del Servicio de Terapia Ocupacional del Instituto de Rehabilitación Psicofísica; Analía del Franco, David Brown y el equipo de Analogías; Beatriz Anchorena, Hugo García Garcilazo, Alicia Amate, María Laura Esquivel, Cecilia Figari, Claudio Benardelli, Marta Mendía; Elena Dal Bo, Edgardo Vicente, Hogar Septiembre; Luis Rodríguez, Amar; Lic. Gladys Masse, Dirección de Estadísticas Poblacionales del INDEC; Lic. Violeta Correa, Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo; Ana Correa, Subsecretaría de Comunicación del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.8 INDICE Prólogo Introducción Capítulo I - Caracterización de las personas con discapacidad Capítulo II - Relevamiento de las instituciones gubernamentales y no gubernamentales sobre la discapacidad Capítulo III - Análisis de la Sensibilidad del Presupuesto de la Administración Pública Nacional con respecto a las Políticas de Discapacidad Capítulo IV - La legislación Capítulo V - Accesibilidad al medio físico y comunicacional Capítulo VI - La salud Capítulo VII - La rehabilitación Capítulo VIII - La seguridad social Capítulo IX - El Sistema Único de Prestaciones Básicas para las Personas con Discapacidad Capítulo X - La educación Capítulo XI - El trabajo Capítulo XII - Nuestras propuestas ANEXOS Cuestionario Ley Nº Legislación Argentina relacionada con la Discapacidad Descripción de las Prestaciones Básicas de acuerdo con los objetivos de cada servicio - Resolución 36/9 Prólogo Qué es discriminar? Para el diccionario de la Real Academia Española, discriminar es seleccionar excluyendo. Pero también es dar trato de inferioridad a una persona o colectividad por motivos raciales, religiosos, políticos, etcétera. Si bien, en sentido lato, discriminar no es otra cosa que la facultad de distinguir (y por ende es una aptitud necesaria para cualquier elección), la discriminación en su significación más amplia hace mención al trato especial que se tiene con seres humanos ya sea por motivos de discapacidades, raciales, religiosos, políticos, sociales, sexuales, etcétera. Qué reacción se produce en el hombre frente a algo distinto? Por qué se anima el hombre a admirar lo diferente en la naturaleza y no reacciona igual cuando se trata de otros seres humanos? Qué es lo que hace que una persona se conmueva ante la vista de un árbol torcido, o caído, o una flor exótica, y sienta rechazo por un par que es diferente? Qué sobrevive en nosotros de aquel terror original y primario de vernos reflejados en lo que no querríamos ser? Acaso no somos únicos e irrepetibles? Por qué nos cuesta tanto, entonces, enriquecernos en la diferencia, y completarnos, en 1510 vez de predisponernos bien sólo entre iguales? En qué momento optamos por concentrar la atención en las superficialidades en lugar de valorar la singularidad más profunda de los otros? Yo me muevo en una silla de ruedas desde mis quince años porque tuve polio. Tengo una vida plena, autónoma y tan feliz como la de cualquiera. En mi propia experiencia aprendí que las claves son una buena rehabilitación, un entorno familiar afectivo (pero no sobreprotector) y una sociedad abierta y dispuesta a recibirte como a un igual. Estoy convencida de que todos (cualesquiera sean nuestras capacidades) contamos con una fuerza interior que nos permite enfrentar los obstáculos y seguir adelante con esperanza y coraje. Pero también sé que es importante la ayuda. Es por todo esto que me involucré personalmente en el trabajo con la discapacidad. Y todo lo que quiero es colaborar para que la vida de las personas con discapacidad sea más justa, más equitativa. Porque anhelo colaborar para que existan oportunidades reales para todos, confío en que este libro producirá un cambio en el corto plazo. Estoy segura de que, después de leerlo, las respuestas a las preguntas que escribí más arriba serán otras. JACQUELINE C. DE DE LAS CARRERAS* * Traductora Pública e Intérprete, UBA, Miembro de C.A.D.I.S., (Corporación Argentina de Discapacitados) Representante Argentina y de la Región Latinoamericana por la Organización Mundial de Personas Impedidas Fundadora y actual Presidente de Fundación Par. 1611 Introducción El escenario del siglo XXI puede definirse como la gran aldea y la globalización, como el mecanismo a través del cual se motoriza la sociedad. En este contexto, las estructuras sociales adquirieron una dimensión sin antecedentes en el desarrollo de la humanidad: la democratización, la concientización, la participación y la integración se convirtieron en el motor del desarrollo. Acorde con estos avances, la vanguardia en derechos humanos enfatiza la equidad y la igualdad de oportunidades para todos los hombres, sin distinciones de raza, credos o funcionalidad. Dicha igualdad debe ser garantizada por las sociedades y los gobiernos. En cualquiera de sus formas, la discriminación se inmiscuye en la participación para oponerse al progreso particular y colectivo. Uno de los grupos históricamente marginados en las sociedades es el que constituyen las personas con discapacidad. El sistema en conjunto de las Naciones Unidas está comprometido en la eliminación de estos prejuicios, y prueba de ello son por mencionar las más trascendentes la declaración del Año Internacional de las Personas con Discapacidad (1981), la Década de las personas con discapacidad ( ) y la declaración de las Normas Uniformes 1712 para la equiparación de oportunidades para las personas con discapacidad (1993). Para arribar a la solución de un problema, cualquiera éste sea, es condición previa conocer a fondo su dimensión real. En el caso de las sociedades en transformación, como es la argentina, la información suele ser escasa o inexistente, y esta ignorancia es aún más notoria en el caso de aquellos problemas que no afectan en forma directa a la mayoría. En la Argentina, las personas con discapacidad no merecieron hasta hace pocos años ninguna atención especial por parte de los sucesivos gobiernos. Para profundizar en el asunto, es imprescindible forjar un perfil actualizado del grupo de las personas con discapacidad, que tampoco pierda de vista el objetivo final de asegurar el ejercicio de los derechos a todas las personas por igual. En su contacto con las necesidades de integración de las personas con discapacidad, la Fundación PAR experimenta a diario esta carencia, y reconoce que es en parte responsabilidad suya contribuir a la búsqueda de soluciones. Y es así como en 2003, Fundación Par vio la posibilidad de presentarle al Gobierno Británico, a través de la Embajada Británica de Buenos Aires, un proyecto que se proponía realizar por primera vez un profundo diagnóstico de situación y de políticas públicas sobre la discapacidad en la Argentina. Finalmente, entre un total de 306 propuestas de organizaciones no gubernamentales de todo el mundo, el Gobierno Británico seleccionó de la Argentina los proyectos de Fundación Par y del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS). Ambos eran de tres años de duración y fueron seleccionados por sus capacidades de generar cambios y promover el desarrollo pleno y global de los derechos humanos en un sentido amplio. Desde Par, sabíamos que esto significaba un desafío institucional y la profesionalidad más absoluta. Por ello, una de las primeras tareas fue conformar un comité de especialistas que reclutó a las personas más idóneas (por trayectoria y accionar) en las distintas áreas definidas para el estudio de investigación, a saber: 1813 Presidenta: Jacqueline C. de de las Carreras Dirección del Proyecto: Marina Klemensiewicz Área Legislación: Hugo García Garcilazo Área Rehabilitación: Alicia Amate Área Salud: María Laura Esquivel Área Seguridad Social: Cecilia Figari Área Accesibilidad: Claudio Benardelli Área Educación: Marta Mendía Área Trabajo: Fundación Par El comité fue responsable de elaborar el cuestionario que se utilizaría para ejecutar la investigación, y Fundación PAR contrató los servicios de Analogías, una consultora dedicada a la ejecución de investigaciones por muestreos. Ya desde la misma encuesta, la concreción del trabajo se topó con dificultades de diversa índole. Puesto que no existe en el nivel nacional un listado oficial de organizaciones que trabajan con discapacidad, establecer el universo de estudio fue el primero de los escollos, que se sorteó lentamente recurriendo a cada uno de los Consejos Federales del país y a las escasas bases de datos que existen disgregadas y desactualizadas en diversos organismos y organizaciones públicas. Un segundo problema fue la disponibilidad de los encuestados. En la mayoría de los casos, debimos presentar con anticipación un pedido de autorización para realizar el cuestionario. Fueron más de 500 cartas enviadas de antemano. El estudio de investigación comenzó en octubre de 2003 y finalizó en abril de 2004, y fue presentado por Analogías al comité el mes siguiente. Posteriormente, se realizaron 50 entrevistas en profundidad con distintos referentes claves en el tema de la discapacidad. Paralelamente, Fundación Par contrató a la Lic. Beatriz Anchorena para que realice un análisis de la sensibilidad del presupuesto de la Administración Pública Nacional al respecto de las políticas con discapacidad. 1914 Con toda la información provista, el comité fue responsable de la elaboración de esta publicación entre octubre de 2004 y agosto de A nuestro juicio, la información recogida revela facetas de la realidad nacional que permitirán en un futuro cercano elaborar estrategias y acciones de valor que garanticen progresos para la población de personas con discapacidad y a su núcleo familiar. Los resultados reflejados en este libro se complementarán con la presentación de propuestas concretas a los representantes del poder político del país. Esperamos que el análisis y las iniciativas contenidas en La discapacidad en Argentina: un diagnóstico de situación y políticas públicas vigentes al 2005, colaboren a llamar la atención de la sociedad y sus gobernantes hacia la mejora de la calidad de vida de esta población. 2015 Capítulo I Caracterización de las personas con discapacidad16 I CARACTERIZACIÓN DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD ANTES DE INTRODUCIRNOS en el desarrollo del libro, creemos necesario expresar el concepto base que es el punto de partida. A efectos de aclarar nuestra visión del universo de las personas con discapacidad, adherimos al artículo de la ley /81 que establece: Entiéndase por persona con discapacidad, a los efectos de la presente norma, a toda persona que padezca una alteración funcional permanente, transitoria o prolongada, física, sensorial o mental, que en relación a su edad y medio social implique desventajas considerables para su adecuada integración familiar, social o laboral. Como es evidente, esta definición de la normativa nacional trasciende las barreras de la concepción clásica de enfermedad (etiología-patología-enfermedad) e intenta superar el ámbito de la salud para considerar las consecuencias que la enfermedad tiene en el individuo, tanto en su cuerpo como en su persona y en su relación con la sociedad. En 1980, la Organización Mundial de la Salud (OMS) elaboró una clasificación general de la discapacidad. La CIDDM (Clasificación Internacional de Deficiencias, Discapacidades y Minusvalías) o ICIDH en inglés (International Classification of Impairments, Disabilities & Handicaps) contemplaba tanto la visión de sus orígenes médicos hasta sus manifestaciones últimas en todos los aspectos de la vida humana: sociales, económicos, políticos, laborales, culturales, de entretenimiento o placer, etcétera. A partir de CIDDM, el antiguo esquema fue reemplazado por una visión más abarcativa (enfermedad-deficiencia-discapacidad-minusvalía) que representó un enorme aporte a las áreas de la rehabilitación, educación, estadística, política, legislación, demografía, sociología, economía y antropología. Por primera vez se señaló al entorno físico y social como un factor decisivo en la discapacidad, y a las propias deficiencias de diseño como las causantes de limitaciones y reducción de oportunidades. 2317 La Discapacidad en Argentina Esta primera clasificación partía de un enfoque lineal, basado en las consecuencias de la enfermedad o el daño (factor intrínseco) hacia la siguiente progresión: 1. las deficiencias que se presentan en lo corporal, fisiológico u orgánico (exteriorizada); 2. las discapacidades, entendidas como las restricciones en la actividad de un individuo debido a cualquier deficiencia (objetivada); y 3. las minusvalías, entendidas como situaciones desventajosas, derivadas de deficiencias o discapacidades, que limitan o impiden participar o desempeñar roles sociales en niveles considerados normales (socializada). No obstante el progreso, muchos expresaron su preocupación por algunas definiciones que figuraban en la clasificación (como la de minusvalía, por ejemplo). Argumentaban que, además de contener ciertas connotaciones negativas, éstas podían todavía ser interpretadas como de carácter médico y centrado en la persona, y no eran útiles a la hora de aclarar la relación recíproca entre las condiciones o expectativas sociales y las capacidades de la persona. Por esta razón, la OMS decidió someter la clasificación a una reformulación conceptual radical y desde un enfoque biopsicosocial que se expresó en una nueva CIDDM, llamada CIDDM-2. La OMS la puso a disposición de los interesados, cuyos comentarios y sugerencias fueron valorados en la redacción del texto definitivo de esta clasificación, aprobado en el 2001 por 191 países. 1 La nueva versión recibe el nombre de Clasificación Internacional del Funcionamiento, la Discapacidad y la Salud (comúnmente conocida por su sigla: CIF), y en ella el término discapacidad es reemplazado por el término neutro de actividad y las circunstancias negativas en esta dimensión se describen como limitaciones de 1 Nuestro país estuvo representado por el ámbito legislativo (diputada Liliana Lizzi Comisión de Discapacidad ) y por grupos voluntarios: no hubo representantes oficiales del Ministerio de Salud en la investigación. 2418 I CARACTERIZACIÓN DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD la actividad; el término minusvalía se reemplaza por el de participación, y las circunstancias negativas en esta dimensión se describen como restricciones de la participación. La clasificación de la CIF cubre toda alteración en términos de estados funcionales en los niveles corporal, individual y social asociados a estados de salud. En la CIF, los términos funcionamiento y discapacidad son concebidos como resultantes de la interacción dinámica entre los estados de salud y los factores contextuales, y son extensibles a la vida de cualquier persona. Esta clasificación internacional tiene, por ende, carácter de aplicación universal, aunque requiere de una capacitación específica para su aplicación. La CIF ha sido aceptada como una de las clasificaciones de las Naciones Unidas e incorpora las Normas Uniformes para la Equiparación de Oportunidades para las Personas con Discapacidad. En consecuencia, aporta un instrumento apropiado para la implantación de los mandatos internacionales sobre los derechos humanos, así como de legislaciones nacionales. Además de una herramienta estadística y de investigación, la CIF ayuda a la valoración de las necesidades clínicas y es también un marco de referencia conceptual para la mejora de la participación social, tanto en la concientización como en el diseño de políticas. Sin embargo, debemos aclarar que los países en desarrollo carecen en general de una cultura de registros y de formación específica, y aún no advierten la importancia de la sistematización en los registros para la comparación de datos intra e interpoblación a través de un lenguaje común, como lo propone en este caso la CIF. Más cerca en la historia, el Banco Mundial definió, en diciembre de 2004: La discapacidad es el resultado de la interacción entre personas con diferentes niveles de funcionamiento y un entorno que no considera estas diferencias. En otras palabras, personas con limitaciones físicas, sensoriales o mentales son a menudo discapacitadas no por una condición de diagnóstico sino porque se les restringe el acceso a la educación, los mercados laborales y los servicios públicos. Esta exclusión conduce a la pobreza y, co- 2519 La Discapacidad en Argentina mo en un círculo vicioso, la pobreza conduce a más discapacidad, porque aumenta la vulnerabilidad de las personas a la desnutrición, la vivienda indigna y las condiciones de trabajo. Epidemiología Datos Internacionales 2 7 al 10% población mundial padece algún tipo de discapacidad: personas. De este total, solamente el 1% sufre algún tipo de discapacidad severa o grave que requiere de intervenciones más complejas y 3% requiere asistencia de rehabilitación inmediata y podría mejorar. El otro 6% requiere de intervenciones no especializadas en los distintos componentes del proceso de rehabilitación integral (educación, trabajo, área social, deportiva, recreacional). Según estimaciones de la OMS, el 50% de las discapacidades actuales son prevenibles: accidentes, desnutrición, violencia y falta de inmunización. El Banco Mundial estima que una de cada 10 personas en el mundo sufre de algún padecimiento sensorial, intelectual o mental, con consecuencias en su capacidad de producción. Mientras, en los países en desarrollo viven 400 millones de personas con discapacidad. Cada año se suman de personas con discapacidad moderada o severa. Cada día se suman personas con discapacidad moderada o severa. Para el 2025, habrá un estimado de 600 millones de personas con discapacidad. 2 Fuente: Organización Panamericana de la Salud (OPS) 2620 I CARACTERIZACIÓN DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD Son predictores de discapacidad: enfermedades emergentes y crónicas; accidentes de todo tipo; uso y abuso de alcohol, drogas, violencia social; envejecimiento poblacional; desnutrición; niñez abandonada; grupos sociales postergados pobreza extrema, desplazamiento de grupos poblacionales ; contaminación ambiental y situaciones bélicas. Datos en la Argentina: ENDI 3 La Encuesta Nacional de Personas con Discapacidad (ENDI), realizada en el período , tuvo por objetivo cuantificar y caracterizar a las personas con discapacidad en lo que concierne al desenvolvimiento de la vida cotidiana dentro del entorno físico y social. La definición de la que partió considera la discapacidad como toda limitación en la actividad y restricción en la participación que se origina en una deficiencia y que afecta a una persona en forma permanente para desenvolverse en su vida cotidiana dentro de su entorno físico y social. Las unidades de análisis fueron tanto las personas con discapacidad como sus familias, y sólo fue aplicado en hogares particulares (no fue administrado en hogares o ninguna otra modalidad de internación). La muestra geográfica se circunscribió a localidades de más de habitantes: alcanzó al 84% de la población total (15 de las provincias más grandes del país) y estuvo conformada por una mayoría de hogares con al menos una persona con discapacidad y una proporción menor de hogares sin ninguna persona con discapacidad. La ENDI se llevó a cabo en dos etapas. En la primera, se incluyó una pregunta destinada a detectar hogares con al menos una persona con discapacidad en el Censo Los datos obtenidos 3 Primeros resultados de la Encuesta Nacional de Personas con Discapacidad (ENDI) Complementaria del Censo21 La Discapacidad en Argentina permitieron proporcionar el marco para seleccionar la muestra de hogares en la que se aplicó la encuesta. La segunda etapa fue la realización de la encuesta, que tuvo lugar en las principales localidades del país entre noviembre 2002 y el primer semestre de Los datos proporcionados por el Instituto Nacional de estadísticas y Censos (INDEC) sobre la base de informes censales y encuestas han permitido determinar la existencia al menos de personas con discapacidad viviendo en nuestro país. Algunos resultados de la ENDI 7,1% población total de la Argentina que vive en localidades de o más habitantes padece algún tipo de discapacidad ( ). 20,6% de los hogares de habitantes o más albergan al menos una persona con discapacidad. En uno de cada cinco hogares del país reside por lo menos una persona con discapacidad. Esta prevalencia es levemente superior en las mujeres (7,3%) que en los varones (6,8%). Distribución etaria: - 0 a 14 años: 12% años: 41% - 65 y más: 47% Según tipo de discapacidades: - 39,5% motora (donde el 61,6% es por miembros inferiores) - 22% visual - 18% auditiva 4 2822 I CARACTERIZACIÓN DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD - 15,1% mental: 63,2% padece retraso mental y 36,8%, psicosis infantil o autismo. Según cantidad de discapacidades: - 73,9% de personas con una discapacidad - 20,1% de personas con dos discapacidades - 5,9% de personas con tres o más discapacidades Del 73,9% que está afectada por una sola discapacidad: - 31% sólo por discapacidad motora - 14,4% sólo por discapacidad visual - 12,2% sólo por discapacidad auditiva - 12,1% sólo por discapacidad mental - 2,1% sólo por discapacidad del habla - 2,1% sólo por otro tipo de discapacidad El 26,1% restante manifiesta dos o más discapacidades. Las causas de la discapacidad 5 : - 44,7% por enfermedad - 12,8% de nacimiento - 9,2% ignora las razones - 5,0% por accidente laboral - 4,0% accidente doméstico - 2,9% por accidente de tránsito Cobertura de salud: - 60% tiene cobertura por obra social y/o plan de salud privado o mutual - 38,4% no tiene cobertura 5 Los datos a continuación no estaban publicados al momento de la elaboración de este libro. 2923 La Discapacidad en Argentina Tenencia del Certificado de Discapacidad: - 14,6% tiene certificado - 81,8% no tiene certificado - 3,6% desconoce el certificado Al cierre de este libro, los datos de esta encuesta aún estaban siendo procesados. Sin embargo, el muestreo parcial es una primera aproximación que permitirá, al cabo de los entrecruzamientos, obtener un perfil demográfico, epidemiológico, social y laboral que ayude a detectar las necesidades y las áreas a trabajar en prevención, atención y rehabilitación. La discapacidad y la discriminación Las causas y consecuencias de la discriminación constituyen un campo de los derechos humanos. Su amplitud, profundidad y especificidad es tal que ninguna sociedad o individuo se encuentra voluntaria o involuntariamente libre de los prejuicios y de la discriminación, en tanto exista ignorancia, miedo, soberbia e impunidad. La Argentina ratificó la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad 6 con la sanción de la Ley el 6 de julio de El instrumento de ratificación fue depositado el 10 de enero de En abril de 2002, por resolución Nº 192 del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, se creó una Comisión de Trabajo para elaborar un proyecto de reglamentación de la Ley Participaron de la citada Comisión tanto instituciones gubernamentales como organizaciones de la sociedad civil, entre ellas, la CTA, la AMIA y el Arzobispado de Buenos Aires. El día 3 de diciembre de 2002 concluyó la tarea de la Comisión de Trabajo. En esa oportunidad se presentó el proyecto de reglamentación. Esta 6 Fuente: Informe Regional de las Américas Monitoreo Internacional sobre Derechos y Discapacidad - IDRM-CIR 3024 I CARACTERIZACIÓN DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD Comisión se constituyó en el Comité de Evaluación de Seguimiento de la Convención. (Esta ley todavía no está reglamentada, septiembre de 2005). Existe también la Ley Actos Discriminatorios, que justamente no menciona la discapacidad entre las razones de discriminación, por lo que queda librada su aplicación a la interpretación del juez. Lo normal es que considere la discapacidad dentro de las protecciones de la Ley. Si bien puede parecer que la legislación relacionada con la discapacidad en Argentina es amplia y de avanzada, la mayoría de las leyes no contempla sanciones por incumplimiento, son de carácter declaratorio por lo que muchas veces no se cumplen. En nuestro país, diversas organizaciones del sector social y organismos públicos trabajan en esta temática con el fin contribuir a generar una sociedad abierta y respetuosa de las diferencias. En el marco de la sociedad civil, el Foro de ONGs que Luchan contra la Discriminación se compone de 24 organizaciones sociales, y cuenta con centros de denuncias gratuitos ubicados en las provincias de Tucumán, Catamarca, Mendoza, Córdoba, Santa Fe, Buenos Aires, La Pampa y Río Negro, y en la ciudad de Buenos Aires. Según un reciente estudio realizado por este Foro, sobre casos denunciados en Capital Federal y el conurbano bonaerense entre marzo de 2004 y marzo de 2005, 70% de las denuncias corresponde a casos de discriminación que se dan en el sistema de salud y en el ámbito laboral (de este 70%, las más afectados son las personas con VIH/SIDA y las personas con discapacidad). Según el estudio, los conflictos por discriminación en el sistema de salud constituyen el 43,1% del total, mientras que el 27,1% corresponde al ámbito laboral, y el 15,9% responde a cuestiones raciales. En el ámbito de la salud, los casos de VIH/SIDA y discapacidad suman el 90% del total de las denuncias recibidas. 7 7 Fuente: INFOCIVICA, Productora de Noticias Cívicas Fundación Poder Ciudadano civica.org 3125 La Discapacidad en Argentina Por otra parte, y desde el Estado, datos recientes del Instituto Nacional contra la Discriminación y Xenofobia y el Racismo (INADI) confirman que el 20% de las denuncias recibidas durante 2004 estuvieron motivadas por razones político-ideológicas; el 17%, por hechos relacionados con enfermedades; el 14%, por etnicidad, y el 13%, por discapacidad. 8 A su vez un estudio exploratorio preliminar realizado por el INADI acerca de los motivos o causas que aluden las personas con discapacidad o con alguna enfermedad al presentar su denuncia, indica que: El 25% denuncia haber sido discriminado en el acceso a mejoras de condiciones laborales (salarios, ascensos u otros). El 18,75% denuncia agresiones recibidas por parte de personas (empleadores u otros). El 10,41% denuncia que las instalaciones públicas y/o privadas no reúnen condiciones adecuadas para la movilidad de las personas con discapacidad. El 10,41% denuncia la negativa a ser admitidos en una obra social. El 12,5% denuncia la negativa a la obtención del boleto gratuito en los medios de transporte. El 6,25% denuncia la negativa al acceso a una vacante en instituciones educativas. El 6,25% denuncia la negativa al ingreso a lugares públicos (bares, restaurantes o lugares de recreación). Del análisis de estos datos puede concluirse que la principal situación que afecta en términos de discriminación a las personas con discapacidad se relaciona con las situaciones que ocurren en el ámbito de trabajo. En el orden de los motivos, la otra situación que lleva a las personas a presentar una denuncia se relaciona con las agresiones recibidas por parte de empleadores u otros. Cabe señalar que, si bien estos motivos pueden no parecer los más importantes en la discriminación que experimentan las personas con discapacidad, adquieren 8 Fuente: diario Página 12: 3226 I CARACTERIZACIÓN DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD jerarquía en el momento de constituirse en una denuncia que espera un dictamen y que puede dar pie a otra intervención. En el caso de las agresiones, se espera del INADI una intervención mediadora que contribuya a mejorar la situación. Al mismo tiempo, se nota un cierto desinterés del Estado en la solución de estas situaciones. 9 Bibliografía general Encuesta Nacional de personas con discapacidad (ENDI), (http://www.indec.mecon.gov.ar) OMS, Clasificación Internacional del Funcionamiento, (http://www.who.ch/icidh) ONU, Programa de Acción Mundial para las Personas con Discapacidad, ONU, Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad, Rodríguez Gauna, Cecilia (coord. encuesta) y Masse Gladis (dir. Estadísticas Poblacionales), Resultados regionales y nacionales de ENDI. Buenos Aires, UCA, Schalock, R., Hacia una nueva concepción de la discapacidad. IV Jornadas de Investigación Apoyos, Autodeterminación y Calidad de Vida, Salamanca, Amarú, Fuente: INADI: creado por Ley Nº27 Capítulo II Relevamiento de las instituciones gubernamentales y no gubernamentales sobre la discapacidad Este relevamiento fue realizado por la empresa Analogías por encargo de Fundación Par. El trabajo completo de esta investigación está disponible y puede ser consultado en la sede de Fundación Par, Thames 808 o en28 II RELEVAMIENTO DE INSTITUCIONES EL RELEVAMIENTO de instituciones gubernamentales y no gubernamentales sobre discapacidad se desarrolló en tres etapas debido a dos motivos fundamentales: A. Falta de información en organismos públicos sobre instituciones gubernamentales y no gubernamentales con relación a la discapacidad. B. Falta de información sobre la problemática de la discapacidad tanto en organismos públicos como en organismos privados. Primera parte: Relevamiento de instituciones gubernamentales y no gubernamentales sobre la discapacidad 2.a Objetivos Este relevamiento de instituciones públicas, privadas y no gubernamentales dedicadas al tema de la discapacidad se planteó a partir de dos objetivos: Como paso previo para poder desarrollar cabalmente la investigación-diagnóstico de las políticas y problemáticas existentes en nuestro país. Para sumariar la existencia de estas instituciones con información actualizada y certera. Esta primera etapa era de suma importancia porque, al momento de comenzar la investigación, se desconocía la magnitud del universo de trabajo. Por lo tanto, uno de los primeros objetivos de este estudio fue aproximarnos a la cuantificación de organizaciones dedicadas a este tema, con relación a cualquiera de las siete áreas definidas por Fundación Par. 2.b Metodología Esta primera parte se realizó mediante un tipo de estudio denominado desk research, la investigación a través de análisis de datos 3729 La Discapacidad en Argentina secundarios. Su alcance es el territorio nacional de la República Argentina. Su resultado es un relevamiento de las organizaciones, agencias gubernamentales y ONGs dedicadas a problemáticas relacionadas con la discapacidad en la Argentina. Se obtuvo la siguiente información: Tipo de organización (ámbito) Ubicación y alcance Problemática a la que se dedica (Área) Tipo de discapacidad que contempla Misión Esta clasificación nos permitió construir una matriz de trabajo, incluyendo el universo completo de organizaciones de interés. La búsqueda fue realizada con la mayor exhaustividad posible. 2.c Definición de las categorías de trabajo: secciones El relevamiento de las instituciones se dividió en 2 secciones, de acuerdo con el ámbito de la institución: a partir de las peculiaridades del ámbito público frente a las instituciones privadas y las organizaciones no gubernamentales. El relevamiento cuenta, entonces, con dos secciones diferenciadas: 1) Instituciones públicas 2) Instituciones privadas y organizaciones no gubernamentales 2.d Definición de las categorías de trabajo: áreas La clasificación de las instituciones según su área de trabajo nos ayudó a conocer mejor nuestro universo. También nos permitió usar este criterio (junto a otros) para segmentar la muestra de instituciones a ser incluidas en la investigación, asegurando una representación de toda la variedad de instituciones existentes. 3830 II RELEVAMIENTO DE INSTITUCIONES El relevamiento se llevó a cabo utilizando las siete áreas de trabajo definidas por Fundación Par: educación, salud, rehabilitación, seguridad social, legislación, trabajo y accesibilidad. Sin embargo, fue necesaria la inclusión de algunos criterios adicionales de clasificación, para aumentar la precisión. Las áreas con las que se ha trabajado son las siguientes: Instituciones públicas 1) Salud 2) Educación 3) Seguridad social 4) Rehabilitación 5) Trabajo 6) Legislación 7) Accesibilidad 9) Alojamiento: hogares y centros de día 10)Organismos de áreas múltiples: organismos públicos con responsabilidad sobre todos los temas relacionados con la discapacidad. 11)Áreas múltiples: dependencias o programas públicos con foco en más de una de las áreas definidas. Instituciones privadas y organizaciones no gubernamentales 1) Salud 2) Educación 3) Rehabilitación 4) Trabajo 5) Cultura y esparcimiento 6) Alojamiento: hogares y centros de día 7) Información y orientación: instituciones cuyas únicas tareas son brindar información y orientación en temas relacionados con la discapacidad. 3931 La Discapacidad en Argentina 2.e Definición de las categorías de trabajo: regiones Las instituciones fueron agrupadas en regiones geográficas según su ubicación para facilitar el análisis de su distribución en el territorio nacional. Las regiones utilizadas son las siguientes: 1) AMBA: Área Metropolitana de Buenos Aires, comprende Capital Federal y el Conurbano Bonaerense 2) Centro: comprende las provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Entre Ríos, Córdoba y La Pampa 3) NEA: Noreste, comprende las provincias de Corrientes, Misiones, Chaco, Formosa y Santiago del Estero 4) NOA: Noroeste, comprende las provincias de Salta, Jujuy, Tucumán, Catamarca y La Rioja 5) Cuyo: comprende las provincias de San Juan, San Luis y Mendoza 6) Patagonia: comprende las provincias de Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego 3. Matriz de datos: cuadro-resumen TOTAL PAÍS Total Públicas ONGs y privadas Cantidad instituciones Cantidad de organizaciones por región Total Públicas ONGs y privadas AMBA Centro NEA NOA Cuyo Patagonia (Ver 4. Matriz de datos, en página siguiente) 4032 41 4. Matriz de datos Gobierno Nacional Cdad. Bs. As. Bs. As. Centro Entre Ríos Sta. Fe Córdoba La Pampa Corrientes Misiones Chaco Regiones Geográficas NEA NOA Formosa Sgo. del Estero Salta Jujuy Tucumán Catamarca La Rioja San Juan San Luis Mendoza Neuquén Río Negro Seguridad social Salud Trabajo Legislación 2 2 Rehabilitación Educación Cultura y esparcim Alojamiento Accesibilidad transporte Múltiples áreas - Organismos Múltiples áreas Sin especificar Total Cuyo Patagonia Chubut Santa Cruz T. Fuego Total II RELEVAMIENTO DE INSTITUCIONES Regiones Geográficas AMBA Centro NEA NOA Cuyo Patagonia ONGs e Instituciones GBA Cdad. Bs. As. Bs. As. Entre Ríos Sta. Fe Córdoba La Pampa Corrientes Misiones Chaco Formosa Sgo. del Estero Salta Jujuy Tucumán Catamarca La Rioja San Juan San Luis Mendoza Neuquén Río Negro Salud Trabajo Legislación Rehabilitación Educación Orientación / Información Cultura y esparcim Alojamiento Sin especificar Total Chubut Santa Cruz T. Fuego Total33 La Discapacidad en Argentina 5. Fuentes Instituciones privadas y organizaciones no gubernamentales 1) Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad (CENOC) 2) Grupo de Análisis y Desarrollo Institucional y Social (GADIS) 3) Comisión Nacional para la Integración de personas discapacitadas 4) Comisiones provinciales para personas discapacitadas 5) Acceder.com 6) Búsquedas propias en: internet, guías telefónicas Instituciones públicas 1) Página web Gobierno Nacional 2) SIEMPRO Guía de Programas 3) Págias web Gobiernos Provinciales 4) Comisión Nacional para la Integración de personas discapacitadas 5) Consejos provinciales para personas discapacitadas 6) Guías de Programas Sociales Provinciales 7) Áreas de Discapacidad Gobiernos Provinciales 8) Áreas de Educación y Salud Gobiernos Provinciales 6. Aspectos técnicos y algunas consideraciones El relevamiento se realizó durante Entre las dificultades que encontramos están la falta de una sistematización de datos y el problema de la convivencia de diferentes criterios bajo los que una organización puede enrolarse (en diferentes áreas). Tampoco existe un acuerdo generalizado en cuanto a la financiación de las instituciones y dónde ubicarlas. Y, finalmente, también nos encontramos con el problema de que en algunos casos había cierta resistencia a brindar la información necesaria. La investigación se llevó a cabo mediante entrevistas face to face a actores de instituciones públicas y privadas vinculadas con la discapacidad en la Argentina. 4234 II RELEVAMIENTO DE INSTITUCIONES Para la elaboración del cuestionario, se realizó una prueba piloto con 25 entrevistas en el ámbito de Capital Federal y Gran Buenos Aires. Luego de la prueba piloto, se definió el cuestionario* definitivo con el cual se trabajó. Alcance del estudio: nacional. Diseño muestral: aleatorio, estratificado según tipo de institución y área de injerencia de las instituciones. Tipo de relevamiento: entrevistas personales llevadas a cabo previo contacto con aplicación de un cuestionario semi-estructurado. Selección de las instituciones: previo al estudio, se elaboró una base de datos compuesta por instituciones públicas y privadas de todo el país. Para la selección de las instituciones a entrevistar, se regionalizó la base según las zonas geográficas de uso habitual: Región Cuyo Región Noroeste Argentino Región Patagonia Región Noreste Argentino Región Centro En este contexto fueron seleccionadas las instituciones a entrevistar. Cantidad de casos: 580 sobre base de 1200, con un error muestra de ± 1,8, con un margen de confianza del 95%. Período de relevamiento: oct/dic 2003, mar/abr 2004 Segunda parte: Diagnóstico de los problemas y políticas de la discapacidad en la Argentina Se indagaron las siguientes dimensiones: Las principales problemáticas del área según las organizaciones. * Cuestionario disponible en las páginas 317 a 346 de Anexos 4335 La Discapacidad en Argentina 1) Política de las organizaciones: lineamientos principales de la organización, las problemáticas a las que se dedican. Asimismo, se exploraron sus orígenes y sus logros hasta el momento. Misión. 2) Acciones llevadas a cabo: las acciones llevadas a cabo por la organización en materia de discapacidad, los programas en los cuales están enmarcadas. Correlación entre la misión y la implementación.3) Necesidades y demandas: principales demandas de cada organización con el fin de optimizar su misión. Se enfatizó en todas las necesidades relacionadas con las políticas públicas del área, y con la colaboración y comunicación con otras organizaciones. Gobierno Determinar la dependencia gubernamental y relaciones con las demás agencias públicas relacionadas. Conocer la composición del personal (profesional/no profesional, planta permanente/temporario). Evaluar el nivel de rotación del personal y de continuidad de las políticas públicas, con relación a los cambios de gestión gubernamental. Evaluar el nivel de superposición de acciones con otras dependencias de gobierno, instituciones y ONGs, tanto en el nivel geográfico como en las áreas de competencia y el tipo de población atendida. Indagar el nivel de colaboración con las instituciones privadas y no gubernamentales del área. Indagar la responsabilidad en tareas de regulación y control. Instituciones y ONGs Evaluar la estructura interna de la organización y composición del personal (profesional/no profesional, rentado/voluntario). Evaluar el nivel de superposición de acciones (y organizaciones) tanto a nivel geográfico, como en las áreas de competencia y el tipo de población atendida. 4436 II RELEVAMIENTO DE INSTITUCIONES Conocer las formas de financiación y situación financiera actual. Indagar sistemas de colaboración y redes de comunicación entre las diferentes entidades. Explorar las relaciones de las organizaciones con los organismos del Estado competentes en el área. Explorar las relaciones de las organizaciones con la comunidad, teniendo en cuenta los lineamientos de la rehabilitación basada en la comunidad (CBR). Indagar las principales demandas de la organización, tanto hacia las instancias gubernamentales como frente al resto de los actores sociales. Rehabilitación Existencia y vigencia de políticas públicas de rehabilitación. Lineamientos y acciones estatales dirigidas al tema (presupuesto, implementación, responsables). Nivel de integración de la rehabilitación en los servicios de salud. Intervención del factor tiempo en el comienzo de la rehabilitación. Modalidades de práctica efectiva de la rehabilitación basada en la comunidad. Seguridad social Distribución geográfica de los servicios de seguridad social. Calidad de los servicios, estándares. Problemas de inequidad. Vigencia de modelos alternativos: institucionalizado vs. rehabilitación basada en la comunidad. Salud Práctica de políticas de prevención. Existencia de políticas de vigilancia epidemiológica. 4537 La Discapacidad en Argentina Funcionamiento de servicios de rehabilitación en hospitales Exploración de las dos áreas de crecimiento de población discapacitada (población envejecida y niños con NBI). Articulación de la rehabilitación basada en la comunidad con el sistema de APS. Legislación Grado de aplicación real de la legislación vigente. Barreras que impiden la aplicación (conocimiento, contralor estatal, sanciones). Educación Problemas de aplicación de los marcos conceptuales vigentes. Deficiencias en la aplicación del proceso de integración. Concepción del discapacitado en los educadores (educación de los profesionales que atienden en el área). Rol de la supervisión en instituciones educativas privadas. Trabajo Barreras a la inserción laboral de personas con discapacidad. Prejuicios y desconocimiento de legislación. Barreras arquitectónicas. Desvinculación del empleado y situación judicial. Existencia y funcionamiento de incentivos en empresas. Contralor estatal. Carencias educativas, psicológicas. Accesibilidad al lugar de trabajo. Presentación de resultados Los datos fueron procesados con SPSS. 4638 II RELEVAMIENTO DE INSTITUCIONES Los cuadros presentados son el resultado de los cruces de las variables dependientes con las variables independientes. Aspectos a resaltar Para resaltar los aspectos de esta etapa, a su vez tenemos que dividirla en dos etapas: 1. Entre las dificultades encontradas en campo, destacamos las siguientes: a. Lo que se había definido como universo no era tal, ya que en muchos casos (17%) o se habían mudado o no existía ya la institución. b. En algunos casos (aproximadamente un 9%) no se concedía la entrevista. c. Cuando se concedía la entrevista, si bien con anticipación se pedía por la persona de mayor rango dentro de la institución, llegado el momento de la entrevista no éramos recibidos por el contacto inicial (y, por lo tanto, en algunos casos tampoco el máximo responsable). 2. En una segunda etapa, en el momento de la edición nos encontramos con los siguientes problemas: a. Cuando había que clasificar en qué área trabajaba una institución, se sabía que correspondía a trabajo, pero en muchos casos se había autoclasificado de trabajo y alguna otra área. Como criterio, se resolvió respetar la respuesta de los entrevistados. 4739 La Discapacidad en Argentina Datos más relevantes Distribución de la muestra según tipo de institución Otras Privadas con fines de lucro Públicas Privadas sin fines de lucro Tipo de Institución % Total Públicas 37,2 216 Privadas con fines de lucro 11,9 69 Privadas sin fines de lucro 49,0 284 Otras 1,9 11 Total 100, Distribución de la muestra según áreas Accesibilidad Legislación Seguridad Social Cultura y Esparcimiento Trabajo Rehabilitación Salud Educación Áreas % Educación 42,1 Salud 22,0 Rehabilitación 22,0 Trabajo 20,6 Cultura y Esparcimiento 20,3 Seguridad Social 9,6 Legislación 4,4 Accesibilidad / Barreras arquitectónicas 4,0 Se aclara que en las tablas la sumatoria no da exactamente 100; las instituciones podían dar más de una respuesta. 4840 II RELEVAMIENTO DE INSTITUCIONES Distribución de la muestra según áreas y tipo de institución Áreas Total % Pública % Tipo de Institución Privadas Privadas con fines sin fines de lucro de lucro % % Otras % Educación 42,1 61,0 41,2 28,2 36,4 Salud 22,0 15,0 25,0 25,4 18,2 Rehabilitación 22,0 14,6 26,5 27,1 9,1 Trabajo 20,6 16,0 16,2 25,7 9,1 Cultura y Esparcimiento 20,3 9,9 22,1 27,1 36,4 Seguridad Social 9,6 7,0 13,2 10,7 9,1 Legislación 4,4 4,2 1,5 5,4 Accesibilidad / Barreras arquitectónicas * Organizaciones que se clasificaron en más de un área. 4,0 2,8 5,9 4,3 9,1 Distribución de la muestra según región geográfica Cuyo NOA Patagonia NEA Centro Región geográfica % Centro 67,0 NEA 10,0 Patagonia 8,7 NOA 7,7 Cuyo 6,6 Total 100, Se aclara que en las tablas la sumatoria no da exactamente 100; las instituciones podían dar más de una respuesta. 4941 La Discapacidad en Argentina Principales problemas en relación a la discapacidad en nuestro país según tipo de institución (1) Total Públicas Privadas con fines de lucro Privadas sin fines de lucro La discriminación 94,4 97,7 95,6 86,1 Las leyes relacionadas con la discapacidad no se cumplen 56,1 55,4 64,7 55 Reformulación de políticas públicas 51,8 55,9 36,8 51,8 Imposibilidad de acceso al trabajo 40,9 44,6 33,8 40 Las obras sociales no reconocen los tratamientos 31,8 29,1 29,4 33,9 La pobreza asociada a la discapacidad 29,7 36,2 32,4 24,6 Accesibilidad 28,8 25,8 27,9 31,8 Dificultades para acceder a la pensión 25,9 26,3 29,4 25 Problemas de presupuesto 25,7 28,6 22,1 23,9 Falta de información estadísticas 21,3 18,8 26,5 22,1 Falta de ofertas de servicios 15,9 17,4 7,4 16,4 El asistencialismo 15 20,7 10,3 12,5 Centralización de las prestaciones 9,3 9,9 10,3 8,6 Accidentes causales de discapacidad 8,4 10,3 8,8 6,4 Costo de educación 2,1 3,3 1,5 1,4 Integración laboral 2,1 3,8 1,4 Falta de apoyo familiar 1,9 1,4 4,4 1,8 Otras 2,8 4,2 1,5 2,1 Ns/Nc 8 6,6 14,7 7,9 Las cifras están expresadas en términos de porcentajes. Se aclara que en las tablas la sumatoria no da exactamente 100; las instituciones podían dar más de una respuesta. 5042 II RELEVAMIENTO DE INSTITUCIONES Los más afectados porque las leyes relacionadas con la discapacidad no se cumplen según tipo de institución (2) Total Públicas Todos 64,5 Todos 50 25,8 Discapacidad mental Discapacidad 35,3 mental 8,6 Discapacidad motora 8,8 Discapacidad motora 4,3 Discapacidad visual 5,9 Discapacidad visual 4,3 Discapacidad auditiva 8,8 Discapacidad auditiva Priv. con fines de lucro Priv. sin fines de lucro Todos 75 Todos 71,7 16,7 Discapacidad mental 21,7 Discapacidad mental 8,3 Discapacidad motora 8,7 Discapacidad motora 8,3 Discapacidad visual 2,2 Discapacidad visual 0 Discapacidad auditiva 2,2 Discapacidad auditiva Se aclara que en las tablas la sumatoria no da exactamente 100; las instituciones podían dar más de una respuesta. 5143 La Discapacidad en Argentina Los más afectados por la discriminación según tipo de institución (3) Total Públicas Todos 64,5 Todos 58,3 21 Discapacidad mental 29,2 Discapacidad mental 19,4 Discapacidad motora 25 Discapacidad motora 6,5 Discapacidad visual 4,2 Discapacidad visual 4,8 Discapacidad auditiva 8,3 Discapacidad auditiva Priv. con fines de lucro Priv. sin fines de lucro Todos 83,3 Todos 64,5 16,7 Discapacidad mental 16,1 Discapacidad mental 16,7 Discapacidad motora 16,1 Discapacidad motora 9,7 Discapacidad visual 3,2 Discapacidad auditiva Se aclara que en las tablas la sumatoria no da exactamente 100; las instituciones podían dar más de una respuesta. 5244 II RELEVAMIENTO DE INSTITUCIONES Discriminación: líneas de acción que deberían tomarse según tipo de institución (4.1) Total Públicas Privadas con fines de lucro Privadas sin fines de lucro Generar información 72,9 74,5 72,0 72,2 Trabajar sobre la discriminación de la sociedad 36,9 34,6 34,6 37,1 Integración del discapacitado a la sociedad 32,7 34,4 32,4 39,7 Programas de concientización 25,0 23,5 38,2 22,1 Hacer cumplir las leyes 12,9 10,8 8,8 16,1 Políticas Estatales 5,6 8,0 1,5 5,0 Falta de asistencia social al discapacitado 4,2 3,3 4,4 5,0 Falta de profesionales con formación 4,0 4,0 3,5 4,2 Falta de presupuestos 2,4 2,3 2,9 2,5 Barreras físicas 2,3 2,8 0 2,5 Involucrar a los padres en el tratamiento 1,4 0,9 2,9 1,4 Cobertura de las obras sociales 1,4 2,5 Ninguna 0,7 0,5 1,5 0,7 Otras 2,1 1,9 0,5 2,7 Ns/Nc 0,7 0,9 0,7 Las cifras están expresadas en términos de porcentajes. Se aclara que en las tablas la sumatoria no da exactamente 100; las instituciones podían dar más de una respuesta. 5345 La Discapacidad en Argentina Accesibilidad al medio físico y comunicacional: líneas de acción que deberían tomar según tipo de institución Total Públicas Privadas con fines de lucro Privadas sin fines de lucro Arreglar veredas rotas, coches sobre rampas 44,6 44,4 51,4 43,3 Que se cumplan las leyes vigentes 25,2 25,4 20,6 26,1 Educación a la población 22,9 22,2 26,2 22,5 Que el transporte público sea gratuito 20,8 20,2 23,5 21,4 Plan de barreras arquitectónicas 18,4 15,5 19,1 19,6 Mayor apoyo del Estado 13,1 14,0 12,7 12,6 Acceso generalizado a la escritura braile 8,4 8,3 7,4 8,8 Instalar semáforos para discapacitados 7,0 6,1 7,4 7,9 Instalar paradas de colectivos adecuadas 3,3 1,9 2,9 4,6 Instalar baños apropiados 3,0 2,8 1,5 3,6 Mayor acceso a la cultura para el discapacitado 2,6 2,3 1,5 3,2 Mayor integración del discapacitado a la sociedad 2,6 1,9 1,5 3,6 Mayor control del Estado 1,6 4,4 2,1 Que los Municipios controlen las barreras físicas 1,4 1,9 1,4 Educar al discapacitado 1,6 2,8 2,9 0,4 Otros 3,8 4,5 1,2 4,1 Ns/Nc 4,7 5,6 2,9 3,9 Las cifras están expresadas en términos de porcentajes. Se aclara que en las tablas la sumatoria no da exactamente 100; las instituciones podían dar más de una respuesta. 5446 II RELEVAMIENTO DE INSTITUCIONES Legislación: líneas de acción que deberían tomarse según tipo de institución (4.3) Total Públicas Privadas sin fines de lucro Privadas sin fines de lucro Que se cumplan las leyes existentes 83,6 87,8 80,9 81,1 Modificar leyes 22,2 21,6 17,6 23,6 Legislar sobre campañas sobre derechos 8,7 9,4 5,9 8,2 Brindar información a los padres 4,7 2,8 5,9 5,4 Crear leyes sobre medicamentos y obras sociales 4,4 3,8 6,1 Que el gobierno cumpla 3,7 5,6 2,9 2,5 Leyes jubilatorias 3,3 2,3 2,9 4,3 Menor burocracia 2,6 2,3 2,9 2,1 Implementar la ley , ,4 2,9 2,1 Crear leyes sobre acceso a la educación 1,9 2,3 5,9 0,7 Obtener un mayor presupuesto 1,4 0,9 2,1 Ley para el transporte gratuito 1,6 2,8 1,1 Que los legisladores estudien sobre discapacidad 1,0 2,1 Otras 4,2 2,8 1,5 6,1 Ns/Nc 4,2 2,3 10,3 3,9 Las cifras están expresadas en términos de porcentajes. Obras Sociales: líneas de acción que deberían tomarse según tipo de institución (4.4) No están pensadas para la discapacidad Que el estado audite a las obras sociales Total Públicas Privadas sin fines de lucro Privadas sin fines de lucro 57,7 58,2 57,4 57,9 37,2 31,9 41,2 40,4 Accesibilidad al paciente 30, ,4 Las obras sociales no pagan a las instituciones 7 2,3 14,7 8,2 Se aclara que en las tablas la sumatoria no da exactamente 100; las instituciones podían dar más de una respuesta. 5547 La Discapacidad en Argentina Total Las cifras están expresadas en términos de porcentajes. Públicas Privadas sin fines de lucro Privadas sin fines de lucro Informar a los padres 4 4,7 5,9 3,2 Las obras sociales cumplen bajo presión 3,8 3,8 4,4 3,6 Que se entreguen los insumos necesarios 4 5,6 5,9 2,5 Cobertura a los que estan fuera del sistema 3,5 6,1 2,5 Que se cumpla la ley ,9 0,9 1,5 2,9 Que la obras sociales brinden apoyo a las instituciones 1,4 0,5 1,5 2,1 Capacitación 1,6 1,9 1,5 1,4 El único que cumple es el PAMI 1,4 0,9 2,1 Que dejen de ser negocio las obras sociales 1,4 0,5 1,5 2,1 Régimen único de salud 1,2 1,4 1,4 Otras 2,6 0,9 4,4 3,6 Nada 1,2 1,4 1,5 1,1 Ns/Nc 8 11,3 5,9 6,1 Tercera parte: relevamiento de referentes Por lo señalado anteriormente referido a los problemas en campo y a la baja representación de instituciones publicas, Fundación Par solicitó una tercera etapa que comprendiera a los referentes en materia de discapacidad. Se realizó una investigación cuali-cuanti con los principales referentes en el tema de discapacidad. La definición de referentes estaba determinada por la referencia a: La institución La persona-referente dentro de la institución Se realizaron 50 entrevistas con un cuestionario semi-estructurado con preguntas abiertas y cerradas. La información se presentó tanto en sus aspectos cuantitativos como en un análisis cualitativo. 5648 Capítulo III Análisis de la Sensibilidad del Presupuesto de la Administración Pública Nacional con respecto a las Políticas de Discapacidad Este relevamiento fue realizado por Beatriz Anchorena por encargo de Fundación Par. El trabajo completo de esta investigación está disponible y puede ser consultado en la sede de Fundación Par, Thames 808.49 EL PRESENTE ESTUDIO1 es uno de los ejes axiales del diagnóstico que se propone este libro. Su objetivo fue indagar en los recursos financieros que destina el Estado Nacional para solucionar los problemas de los discapacitados a través del análisis del presupuesto con respecto a la población con discapacidad. El presupuesto constituye la principal herramienta de planificación pública y, a partir de su análisis, podemos observar las prioridades que le asignan los gobiernos a la administración y solución de los diferentes problemas de la sociedad. En esta investigación nos concentramos en la Administración Pública Nacional, desde el punto de vista del Gasto. 3 El estudio se enmarca dentro de las corrientes de pensamiento que proponen como herramienta de administración y planificación incorporar presupuestos sensibles a diferentes problemáticas sociales. 4 Consecuentemente, este documento es un primer aporte en el sentido de identificar, dentro del presupuesto nacional, los programas presupuestarios y el gasto vinculado con la discapacidad. 1 El presente capítulo es un resumen del estudio original, cuyos resultados en extenso están a disposición del lector en Fundación Par. 2 Se definió tomar el 2003 como año central del análisis ya que 2001 y 2002 significaron años excepcionales dado la crisis política por la que atravesó el país. Fue imposible tomar como referencia el año 2004 ya que los resultados debieron estar listos en el segundo semestre del 2004 y se utilizaron como insumos información de evaluación presupuestaria disponible cinco meses después del cierre presupuestario anual. 3 Teniendo en cuenta que en nuestro país existen tres niveles de gobierno, estamos dejando fuera del análisis a los gobiernos provinciales y municipales. Si bien muchos servicios a la población con discapacidad son ofrecidos desde los gobiernos provinciales principalmente los de educación y salud, el objetivo del presente documento es abordar la problemática de la población con discapacidad desde el punto de vista macro de análisis de una política nacional, que permita, consecuentemente, instalar un debate en la agenda pública que propicie los instrumentos adecuados para abordar esta temática extremadamente compleja que aqueja de acuerdo con los resultados de la Primera Encuesta Nacional de Discapacidad, ENDI, ( ) al 7,1% de nuestra población. 4 En cambio, no son usuales los análisis y estudios presupuestarios desde problemáticas específicas que atañen a diferentes grupos de población. En el ámbito internacional se pueden observar algunos avances en este sentido, principalmente con respecto al análisis del presupuesto desde una perspectiva de género o de infancia. Consecuentemente, presupuestos sensibles al género comenzaron a implementarse en países como Australia, Gran Bretaña y México, a fin de incorporar indicadores específicos de impacto de las políticas sobre las mujeres y hombres de manera diferenciada además de poner sobre la mesa sus problemáticas particulares a la hora de diseñar las políticas públicas. 5950 La Discapacidad en Argentina Al plantear un presupuesto sensible a la discapacidad no hacemos referencia a un presupuesto aparte para los discapacitados. Los presupuestos sensibles a la discapacidad son esfuerzos concretos por identificar los recursos que el gobierno está destinando a programas que benefician a la población con esa problemática, a la vez de asegurar que estos presupuestos recojan las necesidades de las personas con necesidades especiales como insumo para el diseño de las políticas. Sólo aquellas acciones que encuentren expresión en la asignación del gasto público serán desarrolladas e instrumentadas cabalmente por el gobierno. Por lo tanto, es fundamental analizar hasta qué punto los derechos de las personas con discapacidad fundamentan, guían y determinan la acción gubernamental, a contraluz de los recursos que se les asignan. La falta de evaluación detallada de lo que se está invirtiendo en la población con discapacidad y de aquellos servicios que no están directamente focalizados hacia las personas con necesidades especiales, pero que necesariamente tienen un impacto en su bienestar, inhibe las posibilidades de diseñar políticas y asignar recursos con mejores resultados. Por consiguiente, también, inhibe evaluar y contribuir hacia el cumplimiento de los derechos de la población con discapacidad. El presupuesto por programas La metodología presupuestaria con la cual cuenta nuestro país, a partir de la Reforma de Administración Financiera de 1992, es el denominado Presupuesto por Programas. Se ha dejado atrás el sistema tradicional, como fuera el Presupuesto por Insumos, en el que cada repartición del Estado centraba su atención en la disponibilidad y uso de los recursos financieros asignados, sin especificar previamente qué es lo que se pretendía lograr con el uso de esos recursos, hacia una concepción más actual y racional donde lo fundamental está constituido por la producción. 6051 III ANÁLISIS DE LA SENSIBILIDAD DEL PRESUPUESTO La producción de bienes y servicios públicos requiere de acciones presupuestarias que se agrupan en diferentes categorías dentro del Presupuesto: Programas presupuestarios: constituyen la categoría mayor y representan Productos Finales, o sea los bienes o servicios que cada organismo entrega a la sociedad o a otras jurisdicciones. El presupuesto Nacional tiene más de 300 Programas Presupuestarios. Actividades: representan la producción intermedia que se genera dentro de cada organismo de la administración pública. Se clasifican en Actividades Específicas cuando condicionan a un solo producto final; Actividades Comunes, cuando condicionan a dos o más productos finales pero no a todos, y Actividades Centrales, que son las que condicionan a todos los productos finales de una jurisdicción o entidad, por ejemplo: la conducción superior, contaduría, tesorería, administración de personal, jurídicos, etcétera. Proyectos: constituyen una inversión física real, por ejemplo: la construcción de un edificio. Como en el caso de las Actividades, el Proyecto podrá ser específico, común o central según condicione a uno, a varios o a todos los productos finales de ese ámbito presupuestario. Cada proyecto podrá estar constituido por una o más Obras y también por Actividades Específicas de ese proyecto. El encuadre metodológico El presente estudio tiene como objeto determinar, a través del relevamiento y análisis del presupuesto nacional 2003, el gasto del Estado en políticas y acciones para la población con discapacidad. A fin de clasificar los Programas Presupuestarios relevados y analizados, se construyó una categorización del gasto ad hoc, que nos permite hacer un recorte del presupuesto vinculado a la discapacidad. 6152 La Discapacidad en Argentina Gasto etiquetado para discapacidad: es aquel cuya asignación de recursos se encuentra explícitamente rotulada como gasto para responder a una problemática de la población con discapacidad y cuyo quantum se puede determinar con precisión, en forma directa o aplicando metodologías que permitan establecer de manera criteriosa (cálculo de bajo margen de error) el gasto específico asociado a la temática. Por ejemplo: Programa, Subprograma, Proyecto Obras focalizados en discapacidad o metas físicas que cuantifiquen resultados esperados a partir de los cuales se pueda inferir la asignación de recursos. Gasto con mención a la discapacidad: es aquel cuya asignación de recursos no se encuentra rotulada pero tiene asociada una mención a la temática en la política presupuestaria de la institución o en la descripción general del programa. También se consideran dentro de esta categoría aquellos casos en los que, en el marco de la Unidad Ejecutora del programa presupuestario, se encuentra alguna unidad organizativa dedicada explícitamente a la problemática. En este caso, se trabaja con una estimación del quantum de recursos aplicando metodologías o proyecciones que permiten aproximaciones menos precisas. Gasto indeterminado: son aquellos recursos que uno supone que llegan a la población con discapacidad, pero que no pueden ser determinados como gastos vinculados a la discapacidad. Esto implica que los presupuestos en general no son sensibles a la problemática y que no incorporan la perspectiva de la discapacidad en el diseño de las políticas. Por ejemplo, una gran variedad de programas de los Ministerios de Desarrollo Social y de Educación, que trabajan con grupos vulnerables dentro de los cuales hay población con discapacidad o con comunidades educativas con participación de escuelas especiales, destinan muchos recursos a la discapacidad pe- 6253 III ANÁLISIS DE LA SENSIBILIDAD DEL PRESUPUESTO ro no incorporan ni indicadores ni perspectivas apropiadas para medir el impacto de su accionar ni para diseñar las políticas más adecuadas a las necesidades de estos grupos. A los fines operativos de este estudio se utilizaron las dos primeras categorías, ya que la tercera engloba gastos generales a toda la población, incluidas las personas con necesidades especiales. Sin embargo, es importante aclarar que es justamente en el Gasto Indeterminado donde se observa una falta total de perspectiva hacia la población con discapacidad en el diseño, implementación y evaluación de políticas. La investigación incluyó el relevamiento, análisis y sistematización de: La estructura presupuestaria: que nos permitió un primer mapa de las políticas y dilucidar en forma genérica qué lugar y prioridad ocupa en las definiciones del gobierno nacional. La política presupuestaria de cada jurisdicción, que nos permitió analizar en qué medida la problemática de la discapacidad forma parte de los objetivos que justifican la asignación de recursos en las políticas públicas y seleccionar los programas vinculados a la discapacidad, es decir nuestro universo de estudio. El crédito presupuestario, para interiorizarnos de la cantidad de dinero que el gobierno asignó a las políticas vinculadas con la discapacidad. El objeto del gasto y las metas, para conocer en qué se planificó gastar para obtener qué productos. La ejecución presupuestaria para conocer efectivamente cuánto se gastó y si hubo aumentos o recortes y cuánto efectivamente se devengó. La evaluación presupuestaria, a través de las metas físicas de los programas presupuestarios para conocer los productos y servicios brindados a la población. 6354 La Discapacidad en Argentina Análisis general del presupuesto vinculado a la discapacidad En el presente estudio se analizaron más de 300 Programas Presupuestarios de la Administración Pública Nacional (APN), de 12 jurisdicciones y de más de 50 organismos descentralizados, con el fin de relevar aquellos vinculados a políticas de discapacidad de acuerdo con las categorías de Gasto Etiquetado y Gasto con Mención a la Discapacidad. Como primera conclusión observamos la existencia de diecinueve (19) Programas Presupuestarios vinculados con la discapacidad, que representan en términos de crédito original 5 un total de $ Del total de recursos vinculados a la discapacidad, el 62% ($ ) corresponden a Gastos Etiquetados y el 38% ($ ) a Gastos con Mención a la Discapacidad (gráfico 1). Gráfico 1. Gasto etiquetado y gasto con mención en la APN GE GM 38% 62% 5 Cuando decimos crédito original nos referimos al crédito aprobado por el Congreso de la Nación (Ley de Presupuesto) y distribuido por el Jefe de Gabinete (Decisión Administrativa). 6 Este gasto desciende a $418,844,051 si no contabilizamos los Planes Jefes y Jefas de Hogar. De todas maneras, más adelante argumentamos porque consideramos que existe una inversión en población con discapacidad a través de estos planes sociales. 6455 III ANÁLISIS DE LA SENSIBILIDAD DEL PRESUPUESTO De los veinte (20) Programas analizados, once (11) Programas fueron clasificados como Gasto Etiquetado y ocho (8) como Gasto con Mención a la Discapacidad. En un primer nivel de análisis, sería importante observar qué peso tiene este gasto con respecto al total del presupuesto de la Administración Pública Nacional. En este caso, el gasto vinculado con la discapacidad es el 1% del gasto total presupuestado de la Administración Pública Nacional (APN). 7 (gráfico 2). En un segundo nivel de análisis podemos recortar aún más nuestro universo y medir el tamaño del gasto vinculado a la discapacidad sobre el total de la Finalidad Servicios Sociales (gráfico 3). En este caso, observamos que el gasto de discapacidad es del 2% del total de gasto de la Finalidad Servicios Sociales. Es importante aclarar que el gasto vinculado con la discapacidad corresponde en un 99% a la Finalidad Servicios Sociales. 8 Gráfico 2. Gasto presupuestado: discapacidad/apn 1% Administración Pública Gasto Total Discapacidad Gasto Total 99% 7 En los últimos diez años, los países latinoamericanos han hecho esfuerzos importantes por vincular recursos con resultados a través de diferentes técnicas presupuestarias (presupuesto por programas, presupuesto base cero, etc.). Sin embargo, aún resta mucho trabajo para vincular el presupuesto a problemáticas de colectivos de personas. Por ejemplo, en el caso del Presupuesto Mexicano, respecto de un análisis de presupuesto con perspectiva de género, el gasto etiquetado total dio como resultado menos del 0,1% del total del presupuesto. 8 Las otras finalidades son: Administración Gubernamental, Servicios de Defensa y Seguridad, Servicios Económicos y Deuda Pública. 6556 La Discapacidad en Argentina Gráfico 3. Gasto discapacidad por función (finalidad Servicios Sociales) 2% Finalidad Servicios Sociales Gasto vinculado a la discapacidad 98% Gráfico 4. Gasto discapacidad por función (Finalidad Servicios Sociales). 34% 17% 4% Función Salud Función Promoción y Asistencia Social Función Seguridad Social Función Educación y Cultura 3% 42% Función Trabajo En el gráfico 4 podemos ver cómo se distribuye el gasto vinculado a la discapacidad por funciones de la Finalidad Servicios Sociales. 9 El mayor peso del gasto se refleja en la Función Seguridad Social con un 42% que involucra tanto las Pensiones No Contributivas por Invalidez como las Asignaciones Familiares por Hijo Discapacitado a Activos y Pasivos. 9 Las funciones de la finalidad Servicios Sociales son: salud, promoción y asistencia social, seguridad social, educación y cultura, ciencia y técnica, trabajo, vivienda y urbanismo, agua potable y alcantarillado. 6657 III ANÁLISIS DE LA SENSIBILIDAD DEL PRESUPUESTO Le sigue en orden de importancia la Función Trabajo con un 34%, que corresponde exclusivamente al Plan Jefas y Jefes de Hogar. Si bien este programa está clasificado por Finalidad / Función como Trabajo es un programa de sostenimiento del ingreso más vinculado con la asistencia social que con políticas activas de empleo. El tercer lugar lo ocupa la Función Salud, con un 17%. Llama la atención el poco peso de la Función Educación y Cultura. La primera explicación está vinculada a la descentralización de la educación con la consecuente administración y gestión de los recursos en el nivel de los gobiernos provinciales. También se observa la poca sensibilidad del presupuesto de educación hacia la problemática de la discapacidad. Análisis jurisdiccional del Presupuesto vinculado a la Discapacidad Son cinco (5) las jurisdicciones que manifiestan a través de sus presupuestos asignaciones de recursos de forma directa y/o indirecta a la población con discapacidad: Presidencia de la Nación, Ministerio de Salud de la Nación, Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, Ministerio de Trabajo de la Nación, Ministerio de Educación de la Nación. Estas organizaciones agrupan los diecinueve (19) programas presupuestarios vinculados a la discapacidad a partir del análisis del presupuesto nacional Presidencia de la Nación La Presidencia de la Nación está compuesta por seis (6) sub-jurisdicciones (Secretarías de Estado), de las cuales cuatro (4) desarrollan actividades vinculadas con la discapacidad: la Secretaría General, la Secretaría de Turismo, la Secretaría de Cultura y la Secretaría de Deporte. En el año 2003, la Presidencia de la Nación dispuso de un crédito presupuestario aprobado por el Congreso de la Nación para acciones vinculadas a la problemática de discapacidad de $20.991,855. Lo que representa un 3% del crédito presupuestario 6758 La Discapacidad en Argentina total vinculado a discapacidad en la APN. Y un 1% del crédito presupuestario general de la jurisdicción. Ahora bien, del crédito presupuestario vinculado a discapacidad, sólo $ se pueden considerar como Gastos Etiquetados, y $ son Gastos con Mención de Discapacidad. Respecto de la ejecución presupuestaria, se devengaron $ aproximadamente del crédito total vinculado a la discapacidad, es decir un 55%. En el marco de la Presidencia de la Nación, la Secretaría General de la Nación incluye en su política presupuestaria una referencia hacia las personas con discapacidad: Participar, a través de la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas, en la elaboración de las iniciativas que proyecten las entidades públicas y privadas de todo el país relacionadas con el problema de la discapacidad, avanzar en el estudio de las necesidades de recursos humanos especializados en la asistencia a personas discapacitadas, formulando pautas para su formación y perfeccionamiento y desarrollando campañas permanentes de información, concientización y motivación comunitaria. El crédito del Programa 21 vinculado a la discapacidad es de $ El mismo es ejecutado por la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas con Discapacidad (CONADIS) que integra el Consejo Nacional de Políticas Sociales. En este sentido, la CONA- DIS es la Unidad Ejecutora de la Actividad Presupuestaria 02 denominada Prestaciones Básicas perteneciente al Programa Presupuestario 21ejecutado por el Consejo Nacional de Políticas Sociales. La CONADIS no es un programa presupuestario sino una actividad dentro de un programa presupuestario que vincula a diferentes organizaciones que trabajan en temas de política social. Para ejemplificar podemos comparar la Conadis con el Consejo Nacional para la Mujer. Las dos organizaciones integran funcionalmente el Consejo Nacional de Políticas Sociales, pero el Consejo tiene independencia presupuestaria al conformar un programa presupuestario propio. 6859 III ANÁLISIS DE LA SENSIBILIDAD DEL PRESUPUESTO A partir de la comparación de estos dos organismos, se puede concluir que en términos de prioridades de política pública, los problemas vinculados a las mujeres están mejor posicionados en la agenda pública que los problemas de la población con discapacidad. El crédito presupuestario asignado por el Congreso de la Nación y distribuido por el Jefe de Gabinete de Ministros es de $ para Consejo Nacional de Políticas Sociales y dentro de ese presupuesto se le asignaron $ a las políticas vinculadas con la discapacidad. Claramente se trata de un Gasto Etiquetado ya que la totalidad de los $17.2 millones tiene como destinatarios a la población con discapacidad. La Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas tiene como responsabilidad primaria: Coordinar, normatizar, asesorar, promover y difundir, con carácter nacional, todas aquellas acciones que contribuyan directa o indirectamente a la integración de las personas con discapacidad, sin distinción de edad, sexo, raza, religión o nivel socio-económico, asegurando una equitativa distribución y acceso a los beneficios que se instituyan. El presupuesto de la CONADIS ($ ) se gasta mayoritariamente en transferencias. Las mismas se presupuestaron de la siguiente forma: $10 millones se transfieren a ONGs, $5.9 millones a Provincias y Municipios y $ al exterior. y las metas presupuestarias establecidas son: provincias asistidas técnica y financieramente 250 municipios asistidos técnica y financieramente 20 organizaciones asistidas técnica y financieramente 8000 consultas de organizaciones de la comunidad atendidas 12 seminarios de capacitación 6960 La Discapacidad en Argentina 5 publicaciones de Difusión de Información Institucional 4600 organizaciones comunitarias asistidas en fortalecimiento de sus actividades instituciones incorporadas en Individualización de Organizaciones Comunitarias y Entidades de Bien público En el 2003 la CONADIS ejecutó un 44% del Programa 21, un total de $7,9 millones. 2. Ministerio de Salud de la Nación En 2003, el Ministerio de Salud dispuso de un crédito presupuestario aprobado por el Congreso de la Nación para acciones vinculadas a la problemática de discapacidad de $ Lo que representa un 17% del crédito presupuestario total vinculado a discapacidad en la APN. Y un 10% del crédito presupuestario general de la jurisdicción. Del crédito presupuestario destinado a discapacidad en el Ministerio de Salud, el 46% está asignado en el nivel central y el 54% en entes descentralizados. Los organismos descentralizados son el Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad (SNRPPD), la Administración de Programas Especiales (APE) y tres hospitales: el Instituto Nacional de Rehabilitación Psicofísica del Sur (INRPS), la Colonia Nacional Montes de Oca (CNMO) y el Hospital Nacional Baldomero Sommer (HNBS). Ahora bien, del crédito presupuestario considerado como vinculado a discapacidad, $ son Gastos Etiquetados y $ son Gastos con Mención de Discapacidad. Respecto de la ejecución presupuestaria, se devengaron $ es decir una sobreejecución del 14%. 3. Ministerio de Desarrollo Social de la Nación En el año 2003, el Ministerio de Desarrollo Social dispuso de un crédito presupuestario aprobado por el Congreso de la Nación para acciones vinculadas a la problemática de discapacidad de 7061 III ANÁLISIS DE LA SENSIBILIDAD DEL PRESUPUESTO $ , lo que representa un 26,5% del crédito presupuestario total vinculado a discapacidad en la APN. Y un 10% del crédito presupuestario general de la jurisdicción. El Gasto Etiquetado es el 99% del crédito vinculado a la discapacidad y se ejecuta en el nivel central. El 1% restante es Gasto con Mención a la Discapacidad y se ejecuta de forma descentralizada a través del Consejo de la Niñez, el Adolescente y la Familia. Asimismo, el 96% del crédito del Ministerio de Desarrollo Social vinculado a la discapacidad corresponde al Programa de Pensiones No Contributivas, específicamente a las pensiones por invalidez. 4. Ministerio de Trabajo de la Nación En 2003, el Ministerio de Trabajo dispuso de un crédito presupuestario aprobado por el Congreso de la Nación para acciones vinculadas a la problemática de discapacidad de $ , que representa alrededor del 50% del crédito presupuestario total vinculado a discapacidad en la APN. Y un 1,3% del crédito presupuestario general de la Jurisdicción. La ejecución presupuestaria ascendió a $ para 2003, es decir hubo una sobreejecución del 4%. Del crédito presupuestario destinado a discapacidad en el Ministerio de Trabajo, el 67,5% 10 está asignado en el nivel central y el 32,5% en entes descentralizados (ANSES). Ahora bien, del crédito presupuestario considerado como vinculado a discapacidad, sólo $ es Gasto Etiquetado y $ es Gasto con Mención de Discapacidad. 10 Este porcentaje corresponde al crédito presupuestario del Programa Jefes y Jefas de Hogar y lo clasificamos como gasto con Mención a la Discapacidad. Si bien el Programa no explicita recursos para la población con discapacidad, se conformó una Unidad para Personas con Discapacidad y Grupos Vulnerables cuyas tareas se desarrollan en un 99% en el terreno de la discapacidad. Esta Unidad aparece dentro de la política presupuestaria del Ministerio y articula demandas con respecto al acceso y otorgamiento de beneficios y/o soluciones transitorias al desempleo: por un lado, desarrollando acciones orientadas a mejorar las oportunidades ocupacionales de la población con discapacidad y para eliminar los condicionamientos sociales que impiden su integración, por otro lado articulando el acceso a las soluciones transitorias y beneficios a desempleados que la Secretaría de empleo otorga a través de los Planes Jefes de Hogar. 7162 La Discapacidad en Argentina 5. Ministerio de Educación de la Nación El Ministerio de Educación, dentro de las jurisdicciones consideradas vinculadas con la discapacidad, es la de menor relevancia en términos de políticas públicas específicas hacia esa población. Para el año 2003, contó con un crédito presupuestario de $ , en términos de Gasto con Mención a la Discapacidad. Lo que representa un 3% del crédito presupuestario total vinculado a discapacidad en la APN y un 0,6% del crédito total de la jurisdicción. Dicho crédito se destina a la población definida como grupos vulnerables, donde se incluye a las personas con discapacidad. Otros subgrupos incluidos son: familias de escasos recursos, poblaciones aborígenes, adultos que no completaron su educación básica. 6. Existen otras jurisdicciones que contemplan de forma directa o indirecta a la población con discapacidad en la provisión de políticas públicas: Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, Ministerio de Economía, Ministerio del Interior, a través del Instituto Nacional contra la Discriminación (INADI). Observaciones generales La primera limitación del presente estudio radicó en la circunscripción del análisis al gobierno nacional, dejando fuera todos los presupuestos provinciales. Muchas de las acciones de salud, educación y accesibilidad se dan el marco de las provincias y municipios, que por cuestiones de tiempo y disponibilidad de información no fueron incluidos en este estudio. Dado que en los últimos años se ha descentralizado la administración y gestión de las escuelas, nuestro análisis respecto de la discapacidad en el campo educativo es muy breve. Sin embargo, una de las conclusiones que obtenemos es que el presupuesto de la car- 7263 III ANÁLISIS DE LA SENSIBILIDAD DEL PRESUPUESTO tera de educación nacional es muy poco sensible a la discapacidad, desde la formulación de políticas públicas. También encontramos límites vinculados con los procesos de ritualización de la formulación presupuestaria, donde las diferentes organizaciones tienden a repetir los mismos esquemas y metas año tras año, aun cuando la política y las acciones cambien significativamente. En este sentido, a veces es difícil traducir el presupuesto en bienes y servicios concretos a la población. Finalmente, es importante aclarar que el presente estudio es un aporte al debate de las políticas públicas vinculadas con la discapacidad. 7364 Cuadro Resumen. Discapacidad: Gasto Original, Gasto Devengado, Programa Presupuestario, Finalidad Función, Tipo de Gasto 74 Jurisdicción / Entidad PP Nro PP Nombre Asistencia Coordinación de Políticas Sociales AE/SP/P Nro. A Prestaciones Turísticas A02 y A Desarrollo y Acción Cultural Fomento y Apoyo Económico a Bibliotecas Populares Fomento del Deporte Social y Recreación Desarrollo del Deporte de Alto Rendimiento Apoyo al Desarrollo de la Atención Médica P01 A02 AE 06 AE/SP/P Nombre CPO $ CPO Disc $ CPE Disc $ FF Sistema de Prestaciones Básicas Prestaciones Turísticas en Unidades Turísticas Embalse y Chapadmalal Remodelación de Edificios Culturales Escuela de Iniciación Deportiva Atención Médica de los Beneficiarios de Pensiones No Contributivas Tipo de Gasto ,2 GE GM ,4 GE ,4 GM ,4 GE ,4 GM ,1 GE Cobertura de Emergencias Sanitarias ,1 GM Prevención y Control de las Discapacidades ,1 GE Asistencia Financiera a Agentes del Seguro de Salud ,1 GE La Discapacidad en Argentina65 75 Jurisdicción / Entidad PP Nro. PP Nombre AE/SP/P Nro. AE/SP/P Nombre CPO $ CPO Disc $ CPE Disc $ FF Atención a Discapacitados Psicofísicos ,1 GE Atención de Pacientes ,1 GE Atención de Enfermos ,1 GM Formulación de Políticas para la Tercera Edad y Acción Social Pensiones No Contributivas Promoción y Protección del Niño, el Adolescente y la Familia Tipo de Gasto ,2 GE ,3 GE ,2 GM Acciones de Empleo SP 03 Plan Jefes de Hogar ,6 GM Asignaciones Familiares ,3 GE Acciones Compensatorias en Educación ,4 GM Total III ANÁLISIS DE LA SENSIBILIDAD DEL PRESUPUESTO Jurisdicción / Entidad: Ministerio u organismo descentralizado PP Nro: Número de Programa Presupuestario PP Nombre: Nombre del Programa Presupuestario AE / SP / P Nro: Número de la Actividad Específica, Subprograma o Proyecto de Obra. CPO $: Crédito presupuestario en pesos CPO Disc $: Crédito presupuestario original vinculado a la discapacidad en pesos CPE Disc $: Crédito presupuestario ejecutado vinculado a la discapacidad en pesos FF: Finalidad Función Tipo de Gasto: Gasto etiquetado o Gasto con Mención a la Discapacidad.66 Capítulo IV La legislación Hugo García Garcilazo Abogado, U.B.A (1958) Director Interventor en el Instituto para Ciegos Román Rosell, (1967 a 1970). Jefe del Servicio Nacional de Rehabilitación y Capacitación del Ciego. Representante argentino ante el Consejo Mundial para la Promoción Social de los Ciegos y de la Secretaría de Estado del Menor y la Familia ante la Comisión Interministerial. Presidente del Consejo Regional Latinoamericano de la Organización Mundial de Personas Impedidas y miembro del World Committee for the UN Decade for Disabled Persons.67 Sobre la excepción, la regla Según el artículo 43 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la ciudad protege el trabajo en todas sus formas. Asegura al trabajador los derechos establecidos en la Constitución Nacional y se atiene a los convenios ratificados y considera las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo ( ). Además, de acuerdo con la misma norma, la Ciudad asegura un cupo del cinco por ciento del personal para las personas con necesidades especiales. Pero tuvo que intervenir un ciudadano, con un reclamo ante la Justicia, para que el gobierno diera los primeros pasos en el cumplimiento de esta norma. Fernando Kuzis, contador, con disminución total de su visión, fue confirmado a mediados de enero de Para esa fecha, un fallo de la Cámara en lo Contencioso Administrativo porteña ratificó el emitido en primera instancia y condenó al Gobierno de la Ciudad a cumplir con el cupo del 5% para personas con discapacidad en los empleos públicos. El fallo contiene la doctrina: las leyes no necesitan estar reglamentadas para que entren en vigencia sus derechos, y los poderes públicos deben respetarlos poniendo en marcha sus disposiciones. Este es sólo un ejemplo. El incumplimiento de la legislación sobre discapacidad es, en nuestro país, la regla y no la excepción. 7968 IV LA LEGISLACIÓN El alcance del concepto EN SENTIDO ESTRICTO, el término legislación hace referencia al conjunto de normas dictadas por el Poder Legislativo. Sin embargo, el uso corriente otorga a la palabra legislación un sentido más amplio, comprehensivo de todo tipo de normas. 1 Conviene recordar que existe un orden jerárquico en las normas: en primer término, están las normas constitucionales, y luego, en orden decreciente de prelación, las leyes que dictan el Congreso y las legislaturas provinciales, los decretos provenientes de los Poderes Ejecutivos, las resoluciones de los ministerios, las disposiciones de las direcciones nacionales, generales y de entes autárquicos y descentralizados. Otro tanto ocurre en los Estados provinciales y, con cierto grado de similitud, en las comunas o municipios; en estos últimos son las Ordenanzas dictadas por los Concejos Deliberantes las que contienen los elementos esenciales de las leyes, mientras que los decretos, provenientes de los poderes ejecutivos comunales, suelen reglamentar dichas ordenanzas, sin perjuicio de referirse a otros aspectos del manejo gubernamental. Asimismo, en las comunas o municipios, dependientes de los respectivos poderes ejecutivos, existen secretarías y otras reparticiones que a su vez producen resoluciones y disposiciones. Se considera que las leyes dictadas por los cuerpos legislativos procuran concretar en los hechos las declaraciones, derechos, garantías y enunciados que contienen las constituciones. A su vez, los decretos de los poderes ejecutivos reglamentan esas leyes para llevarlas efectivamente a la práctica, en tiempo, lugar y modo. A su turno, las resoluciones y disposiciones, relativas a sus correlativos decretos, implementan en detalle la ejecución de los mismos. En la Argentina, la Constitución Nacional adopta la forma Representativa, republicana y federal (art. 1). Esto indica la existen- 1 Correspondería titular a este capítulo Normativa Jurídica, pero conservaremos el de Legislación por ser la que más se aviene al uso popular. 8169 La Discapacidad en Argentina cia de Estados provinciales, los cuales, al federarse, constituyeron el Estado Nacional. El artículo 5 reconoce el derecho de las provincias a dictar sus propias constituciones. Como las provincias son anteriores a la Nación (el Preámbulo de la Constitución reza: Nos, los representantes del pueblo de la Nación Argentina, reunidos en Congreso General Constituyente por voluntad y elección de las provincias que la componen, en cumplimiento de pactos preexistentes 2 [ ] ), ellas se reservan todas las facultades no expresamente delegadas a la Nación. Hay normas dictadas por los poderes nacionales que no se aplican automáticamente en las provincias, lo que requiere la adhesión de éstas o el dictado de normas similares para que rijan en sus territorios. La normativa sobre discapacidad Ya hemos aludido al orden jerárquico que reconocen las normas. Ahora corresponde señalar otra característica: existen normas generales, sectoriales y particulares. a) Son normas de carácter general aquellas cuyo destinatario es toda la población. Las constituciones son el ejemplo más acabado de norma general. Asimismo, las leyes deberían también ser de carácter general, pues, en principio, los cuerpos legislativos tienen por misión regular las condiciones de vida de toda la comunidad. Sin embargo, a menudo ese principio generalista no pasa de ser un enunciado teórico, pues las necesidades propias de ciertos sectores y situaciones tiende a que se legisle para determinados grupos de personas, actividades e intereses, que responden a características que los identifican y diferencian del resto de la comunidad. En tales casos, estas últimas se asimilan a las normas que describimos en el próximo punto. 2 Los principales pactos preexistentes tenidos en cuenta a la hora de sancionarse la Constitución Nacional de 1853 son: Tratado del Pilar, Tratado del Cuadrilátero, Pacto Federal del 4 de Enero de 1831 y el Acuerdo de San Nicolás, del 31 de mayo de70 IV LA LEGISLACIÓN b) Las normas sectoriales tienen por objeto la regulación de sólo un aspecto de los tantos que componen la existencia y la dinámica de una comunidad determinada: el agro, el comercio, el turismo, la salud, la seguridad, la discapacidad, etcétera. Las leyes de este tipo son efectivamente sectoriales, aunque sin abandonar el principio de la generalidad, pues no se refieren a individuos determinados sino a todos los individuos integrantes de la comunidad que podrían encontrarse afectados por las notas distintivas de un sector. Ejemplos: la ley , que estableció el Sistema Integral de Protección de los Discapacitados; las leyes y 20888, de jubilaciones especiales para personas con discapacidad; la ley , de franquicias a favor de las personas con discapacidad para la compra de automotores. c) Las normas particulares son las que afectan a individuos o a cosas determinadas. El decreto del Poder Ejecutivo que designa al Presidente de la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas (CONADIS) es una norma particular, como también lo es la resolución ministerial que acuerda un subsidio o aplica una multa. En el caso de la declaración por el Congreso de la utilidad pública de un inmueble, tenemos el ejemplo de una ley de carácter particular. Las distinciones precedentes no son ociosas. En el caso específico de la discapacidad, sirven para poner de manifiesto el grado de comprensión y aceptación que han alcanzado, entre la población en general y, sobre todo, entre legisladores y funcionarios públicos, los principios de equiparación de oportunidades, de accesibilidad para todos y de inclusión social que emanan de las Constituciones y de los documentos internacionales y regionales sobre derechos humanos. Cuando se trata de legislar para la comunidad entera previendo la inclusión de todos mediante una adecuada técnica legislativa, no serían necesarias tantas normas de carácter sectorial como las que existen en la Argentina. Por consiguiente, el fenómeno nos lleva a sostener que la profusa normativa sobre discapacidad que caracteriza al país es la evidencia de que las personas con discapacidad no han encontrado todavía su lugar en la legislación para todos. No 8371 La Discapacidad en Argentina obstante, hay ejemplos recientes de leyes que procuran incluir a todas las situaciones y necesidades, tal como lo hace la ley N. 962 (Código de la Edificación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires). Esta norma titula a su anexo I Accesibilidad física para todos y, a continuación, incorpora una serie de definiciones relativas a la discapacidad, tales como: Accesibilidad al medio físico: es aquella que posibilita a las personas con discapacidad permanente o circunstancias discapacitantes desarrollar actividades en edificios y en ámbitos urbanos y utilizar los medios de transporte y sistemas de comunicación. Adaptabilidad: es la posibilidad de modificar una estructura o entorno físico para hacerlo accesible a las personas con discapacidad o con circunstancias discapacitantes. Barreras arquitectónicas: son los impedimentos físicos que presenta el entorno construido a las personas con discapacidad o con circunstancias discapacitantes. Barreras en la comunicación: son los impedimentos que presentan las formas de emisión, transmisión y recepción de mensajes (visuales, orales, auditivos, táctiles o gestuales) a las personas con discapacidad o con circunstancias discapacitantes. Barreras en el transporte: son los impedimentos que presentan los sistemas de transporte, particulares y colectivos (de corta, media y larga distancia), terrestres, marítimos, fluviales o aéreos a las personas con discapacidad o con circunstancias discapacitantes. Barreras físicas: expresión que involucra a las barreras arquitectónicas, las barreras urbanísticas, las barreras en el transporte y las barreras en la comunicación. La historia de las leyes sobre discapacidad en la Argentina Las personas con discapacidad han llamado la atención de los legisladores desde comienzos del siglo XX. Aunque en 1908 aparece 8472 IV LA LEGISLACIÓN la primera mención a la materia, es necesario aclarar que estas leyes primeras no se referían al término discapacidad que se forjó varios decenios más tarde y que regulaban para casos particulares de personas ciegas, sordas, lisiadas, etcétera. Previa a cualquier manifestación de carácter legislativo, fueron los ciegos quienes despertaron el interés de la sociedad por su educación, su protección y por la posibilidad de que cumpliesen algunas tareas. Alrededor de 1860 Domingo Faustino Sarmiento se refería en uno de sus libros de viajes por Francia a un método de lectura y escritura para ciegos con puntos en relieve: fue en el Asilo de Huérfanos que comenzó, en 1887, la enseñanza del Sistema Braille. En 1902 se inauguraba la primera escuela especial privada, fundada y dirigida por el ciego italiano Francisco Gatti, para instrucción primaria y talleres. Dicha escuela fue nacionalizada mediante la ley 5796 (la primera ley que se ocupa de personas con una discapacidad específica). Siempre con referencia a ciegos, a la mencionada ley le siguieron otras varias: a) Ley 9339, de 1913, que crea la Institución Argentina de Ciegos, la que posteriormente se transformó en el Patronato Nacional de Ciegos (1939). b) Ley , de 1949, que otorga a los ciegos indigentes un pase gratuito para viajar en el transporte público en la Capital Federal y en los territorios nacionales. c) Ley , de 1950, que se ocupa del trabajo de los ciegos y establece cupos de empleos en la Administración Pública Nacional. Dicha ley fue reglamentada en 1961 mediante el decreto d) Ley , de 1961, que establece un régimen especial de jubilaciones a favor de los ciegos. e) Ley , de 1960, referida a la gratuidad de la producción de los por entonces Talleres Gráficos del Sistema Braille. f) Ley , de 1960, que crea la Dirección Nacional Editora Braille. 8573 La Discapacidad en Argentina g) Ley , de 1974, que mejora el régimen jubilatorio de la ley Cabría preguntarse por qué son las personas con discapacidad visual las que se anticipan en lo legislativo, y la respuesta aparece como obvia apenas se la enuncia y analiza: los ciegos no ven, pero son visibles. En su gran mayoría, no tienen dificultad para acceder al medio físico, y pueden concurrir a todas partes y abordar una amplia gama de actividades. 3 Las personas con discapacidad auditiva, en cambio, no tienen visibilidad, porque pasan desapercibidos a menos que intenten comunicarse. En 2001 (noventa y tres años después de la primera ley específica para los discapacitados visuales) se adopta la ley , de creación del Programa Nacional de Detección Temprana y Atención de la Hipoacusia, ley que fuera observada parcialmente por Decreto del Poder Ejecutivo Nº 469/01. En cuanto a las personas con discapacidad motriz, su visibilidad fue mínima hasta hace algunos decenios, porque la inaccesibilidad al medio físico les dificultaba la salida de sus casas. En 1943 se fundó ALPI (Asociación para la Lucha contra la Parálisis Infantil) como reacción a una epidemia de poliomielitis que tuvo lugar en ese año, y hacia mediados de la década del 50, a raíz de otra gran epidemia que afectó a varios miles de personas (en su mayoría, niños), se produjo una notable movilización: se creó la Comisión Nacional de Rehabilitación del Lisiado, la cual constituyó la base del Servicio Nacional de Rehabilitación, creado por ley En cuanto a la discapacidad mental, ésta logra efectiva y orgánica inserción legislativa recién con la ley y su Decreto Reglamentario Nº 498/83, que instaura el Sistema Integral de Protección 3 Hacia principios del siglo XX eran muchos los ciegos que se dedicaban a la música y a la afinación de pianos, lo que los volvía populares. La real barrera estaba en el acceso al conocimiento, ya que éste se presentaba para ser aprehendido por vía visual. La informática adaptada por medio de programas lectores de pantalla ha abierto en los últimos años una puerta muy ancha en ese aspecto. 8674 IV LA LEGISLACIÓN de las Personas Discapacitadas. El artículo 2 de dicha ley, al definir qué se considera discapacidad a los efectos de esa norma, establece que la persona con discapacidad es aquella que padezca una alteración funcional permanente o prolongada, física o mental, que en relación a su edad y medio social, implique desventajas considerables para su integración familiar, social, educacional o laboral. Este enunciado ha sido tomado como una indirecta o encubierta definición de la discapacidad, aunque no lo es, pues se limita a señalar qué habrá de entenderse por persona con discapacidad a los efectos de esa ley, como queda enunciado. Posteriores normas se refieren a las personas con discapacidad mental, especialmente a la hora de ocuparse de su trabajo, que se orienta principalmente a los talleres protegidos. (Es sabido que las personas con discapacidad mental son las que experimentan en mayor grado la discriminación social, laboral, educativa y familiar, resultando las que están en mayor desventaja: se echa de menos, pues, una sostenida acción dirigida a mejorar su situación.) Por otra parte, la ley se ocupa de la salud mental, apuntando a situaciones de patología psiquiátrica que no deben confundirse con la discapacidad mental. En la década del 70 comenzó a sentirse la influencia del trabajo que venía realizándose en otros países y de la acción y documentos del sistema de las Naciones Unidas. Por ese entonces, la Argentina era miembro del Comité de las Naciones Unidas encargado de la preparación y organización del Año Internacional de los Impedidos, desde donde se solicitaba a los distintos países el estudio de las posibilidades de adopción de normas acordes con los principios y recomendaciones emanadas de los entes internacionales. El Gobierno Nacional conformó una comisión intersectorial cuyo cometido era la redacción de un anteproyecto de ley abarcativo de la temática de la discapacidad (ya había aparecido el término, con aval de la Academia Argentina de Letras, a la cual se consultó expresamente). Luego de tres años de labor con algunos interregnos se aprobó la ley , que instaura el Sistema Integral de Protección de los Discapacitados, reglamentada dos años después mediante el Decreto 498/83. 8775 La Discapacidad en Argentina Las personas con discapacidad recién figuran expresamente en la Constitución Nacional a partir de la reforma de En efecto, como resultado de la evolución experimentada en las cuatro últimas décadas del siglo XX a la cual se hace referencia en la sección dedicada a la normativa internacional y también por influencia de las leyes que precedieron a dicha reforma, se hace una mención explícita de las personas con discapacidad en la Segunda parte, Título Primero, Capítulo IV Atribuciones del Congreso artículo 75, inciso 23: 23. Legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad. Al reformar sus constituciones, muchas provincias tienen en cuenta a las personas con discapacidad. También lo hace la correspondiente a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La ley y otras normativas El 16 de marzo de 1981 se publicó en el Boletín Oficial la ley de instauración del Sistema Integral de Protección de los Discapacitados, culminando un período de cinco años de trabajo de un equipo intersectorial e interdisciplinario que tuvo a su cargo la redacción del anteproyecto. Dos años después se dictó el Dto. 498/83, reglamentario de la ley. Esta ley, madre de la reciente normativa argentina sobre discapacidad, 4 procuró instaurar un sistema comprehensivo de todas las situaciones, y a la vez enunciar una definición legal del concepto 4 Ver texto completo en Anexos, página76 IV LA LEGISLACIÓN discapacidad, que tantas controversias provoca. Asimismo, establece por ley el certificado de discapacidad y legisla sobre salud, rehabilitación, educación, trabajo y accesibilidad al medio físico. Las leyes anteriores todas de gran importancia surgieron a título de solución para situaciones puntuales relativas a un aspecto de la discapacidad. Posteriores leyes han complementado y modificado las disposiciones de la ley , pero ésta sigue siendo el principal referente sobre la materia. Entre ellas cabe mencionar ahora, sin perjuicio de comentarlas en las respectivas secciones: - Ley , con su decreto reglamentario, que precisan los aspectos relacionados con la accesibilidad. - Ley , de trabajo. - Ley , con sus normas complementarias, que establece el Sistema de Prestaciones Básicas. Además, es oportuno resumir el contenido de otras normas, anteriores o posteriores en el tiempo, también centrales para el segmento. I. Empleo La Ley Nacional de Empleo Nº se ocupa del empleo de las personas con discapacidad en sus arts. 86, 87, 88 y 89. Se contempla: la promoción de talleres protegidos de producción, el trabajo a domicilio, el otorgamiento prioritario del uso de espacios en inmuebles de dominio público y privado para la explotación de pequeños comercios, la obligación por parte del Estado nacional y de las empresas y sociedades del Estado a emplear a personas con discapacidad idóneas (4% del personal total) y el impulso a reservar puestos para personas con discapacidad en las convenciones colectivas de trabajo. Asimismo, se establece que los empleadores que contraten trabajadores con discapacidad por tiempo indeterminado gozarán de exenciones impositivas y previsionales, y contarán con créditos para la ejecución de obras destinadas a la supresión de barreras arquitectónicas. Esta ley prohíbe que las pólizas de seguro por accidente discriminen, en la pri- 8977 La Discapacidad en Argentina ma y en las condiciones, a los trabajadores calificados como discapacitados. II. Talleres protegidos de producción y grupos laborales protegidos Mediante la ley se prevé la creación y organización de talleres protegidos de producción y grupos laborales protegidos: mientras que los primeros se componen con personas con discapacidad en condiciones de participar regularmente en las operaciones del mercado, los segundos asumen las características de talleres protegidos terapéuticos. En todos los casos, tienen por finalidad asegurar un empleo remunerado y la prestación de servicios de adaptación laboral y social que requieran sus trabajadores. Además, conforme reza su artículo 1º, estas organizaciones estarán obligadas a ajustar su gestión a todas las normas y requisitos que afectan a cualquier empresa del sector al que pertenezcan, debiendo además cumplir con los recaudos establecidos en el artí. 22 de la ley Los trabajadores de los talleres protegidos de producción y de los grupos laborales protegidos están comprendidos en un régimen laboral especial, pero se les aplican supletoriamente las normas de la legislación común. En lo que a accidentes de trabajo se refiere, están sometidos a la ley 9688 y sus modificatorias. Por otra parte, sin perjuicio de las leyes previsionales y , gozan de un régimen previsional particular: los trabajadores aportan el 10% de sus remuneraciones, y los talleres y empleadores que incorporan a trabajadores con discapacidad en grupos laborales protegidos están obligados por ello a contribuciones equivalentes al 50% de las correspondientes al resto de los empleados. III. Régimen para la adquisición de automotores La ley y sus modificatorias y establecen un régimen de franquicias que facilita a las personas con discapacidad la adquisición de vehículos (adaptados o no, según la índole de la discapacidad en cada caso). Dichas franquicias consisten en 9078 IV LA LEGISLACIÓN la exención del pago de impuestos, cuyo monto varía de acuerdo con la procedencia del vehículo (nacional o importado). La importación se autoriza en aquellos casos en que la correspondiente adaptación no puede obtenerse en el país. Originalmente, sólo podían acceder a los beneficios de este régimen aquellas personas con discapacidad que podían conducir personalmente el automóvil, pero posteriormente fue modificada para no excluir a las personas con discapacidad (visuales y mentales, entre otros) que deben recurrir a la ayuda de otros para trasladarse. IV. La Ley del Cheque En 1995 se sancionó la ley , que regula el instrumento bancario denominado cheque. Esta ley establece que los fondos que recaude el Banco Central de la República Argentina en virtud de las multas previstas en la ley deben ser transferidos al Instituto Nacional de Seguridad Social para Jubilados y Pensionados para financiar programas de atención integral para las personas con discapacidad. Luego de algunos años de implementación confusa, se dictó una nueva ley la , en marzo de 2003 que establece que los fondos recaudados por el Banco Central se destinarán a la aplicación de los programas y proyectos a favor de las personas con discapacidad, administrados por el Comité Coordinador de Programas para Personas con Discapacidad. El Comité Coordinador presidido por el titular de la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas con Discapacidad (que cuenta con una Unidad Ejecutora de Proyectos) administra el Fondo Nacional para la Integración de Personas con Discapacidad, que se aplica al desarrollo de diversos programas: para la prevención y detección precoz, de accesibilidad, de contención social, de promoción de la educación integrada, de inserción laboral, de incentivo a la investigación, entre otros. V. Código Electoral La ley modifica el Código Electoral con el propósito de posibilitar la participación de las personas con discapacidad en los comicios. Su artículo 1º enuncia: Las personas que tuvieren impo- 9179 La Discapacidad en Argentina sibilidad concreta para efectuar todos o algunos de los movimientos propios para sufragar, serán acompañados por el presidente de la mesa al cuarto oscuro, donde a solas con el ciudadano elector, colaborará con los pasos necesarios hasta la introducción del voto, en la medida que la discapacidad lo requiera. VI. Acceso a la educación superior La ley de Educación Superior fue modificada por la ley con el propósito, entre otros, de promover en las universidades nacionales el acceso a la educación superior de las personas con discapacidad, garantizándoles la accesibilidad al medio físico, servicios de interpretación y los apoyos técnicos necesarios y suficientes. VII. Turismo accesible La ley , aún no reglamentada, define al turismo accesible como el complejo de actividades originadas durante el tiempo libre, orientado al turismo y la recreación, que posibilitan la plena integración desde la óptica funcional y psicológica de las personas con movilidad y/o comunicación reducidas. Esta ley toca no solamente a las personas contempladas dentro del régimen de la ley , sino también a aquellas que padezcan alteraciones funcionales por circunstancias transitorias, cronológicas y/o antropométricas, circunstancia ésta que introduce una muy necesaria inclusión. Es obligación de las agencias de viaje informar a estas personas y/o familiares o acompañantes de los inconvenientes e impedimentos que pudieran obstaculizar su integración física, funcional o social. Los establecimientos declarados accesibles serán identificados con el logo internacional de accesibilidad, reglamentado por la ley Se legisla, además, acerca de la publicidad a realizar por los efectores turísticos. VIII. Prevención En materia de prevención, las leyes y establecen la obligatoriedad de la realización de acciones para la detección 9280 IV LA LEGISLACIÓN temprana de la fenilcetonuria y el hipotiroidismo congénitos. A tal efecto, obliga a la realización de una prueba de rastreo para la detección precoz de la fenilcetonuria y el hipotiroidismo congénito por parte de todas las maternidades y establecimientos asistenciales, estatales o no, que tengan a su cuidado niños recién nacidos. Asimismo, las obras sociales y los seguros médicos deberán considerarla como prestación de rutina en el cuidado del recién nacido. IX. Acceso bonificado a actividades culturales del Gobierno nacional La Resolución 1656/97 de la Secretaría de Cultura de la Nación procura incentivar la concurrencia de personas con discapacidad a espectáculos artísticos mediante la bonificación del precio de las localidades. Se establece que las personas con discapacidad quedan eximidas del pago de cualquier derecho de admisión en todos los conciertos, muestras, obras teatrales, exposiciones y cualquier otra actividad de la Secretaría de Cultura de la Presidencia de la Nación y sus organismos dependientes. Y que se bonificará al acompañante de la persona con discapacidad en un 50% del importe de la entrada. X. Recreación El Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales, mediante Resolución Nº 3104/2003, dispone que toda película de producción argentina editada en video deberá ser subtitulada en idioma nacional, teniendo que cumplimentarse el subtitulado en español por el sistema de texto escondido o closed caption o en copia magnética o digital de calidad apta para su exhibición televisiva, reproducción por medios electrónicos o exhibición en salas que cuenten con equipos de videoproyección. XI. Licencia por maternidad de hijo con Síndrome de Down La ley da derecho a licencia especial sin goce de sueldo por seis meses a la madre trabajadora en relación de dependencia, 9381 La Discapacidad en Argentina a consecuencia del nacimiento de un hijo con Síndrome de Down. La falta de sueldo es compensada con una asignación familiar similar a la remuneración que hubiese percibido de haber prestado servicios durante el período de dicha licencia especial. XII. Día de las Personas con Discapacidad La ley declara el 3 de diciembre como Día Nacional de las Personas con Discapacidad, con el propósito de divulgar las normas que amparan a las personas con discapacidad, fortalecer las acciones tendientes a establecer principios de igualdad de oportunidades y fomentar conductas responsables y solidarias para una sociedad justa. Los antecedentes en el mundo Con carácter universal y en esta perspectiva histórica, pueden encontrarse declaraciones y apelaciones a favor de la dignidad e igualdad de todos y cada uno de los individuos que componen el género humano. Además de la Biblia, cabe recordar la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano, en la Revolución Francesa de 1789, que universalizó las nociones de libertad, igualdad y fraternidad. Pero es recién a mediados del siglo XX, luego de la Segunda Guerra Mundial y con la creación de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), que la comunidad internacional llega a la convicción de que es impostergable plasmar en documentos y en acciones aquellos principios y derechos que son inherentes a todos los hombres, pero que sin embargo son consuetudinariamente desconocidos y conculcados. Con esto, se pretendía favorecer la paz duradera, al promover la igualdad de derechos y la equiparación de oportunidades, en procura de disminuir la pobreza, favorecer la salud y la educación, el pleno empleo y, en suma, el mejoramiento de la calidad de vida. En la Carta de las Naciones Unidas se otorga primordial importancia a la reafirmación de los principios de paz, 9482 IV LA LEGISLACIÓN fe en los Derechos Humanos y en las libertades fundamentales, en la dignidad y valor de la persona humana y en la promoción de la justicia social. La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 afirma el derecho de todas las personas, sin distinción alguna, a casarse, a la propiedad privada, a igual acceso a los servicios públicos, a la seguridad social y a la realización económica, social y cultural. Ya en la década del 60, los Pactos Internacionales sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y los relativos a Derechos Civiles y Políticos contienen similares reafirmaciones, siempre con carácter general a favor de todos los individuos. A principios de la década del 70 en respuesta a la creciente presión de las organizaciones dedicadas a prestar servicios a las personas con discapacidad y aquellas representativas de sus derechos, sobre todo de organizaciones escandinavas y canadienses, el Sistema de la Organización de las Naciones Unidas promulgó una larga serie de documentos referidos específicamente a las personas con discapacidad. Así, en la Declaración sobre el Progreso Social y el desarrollo se establece la necesidad de proteger a las personas desventajadas física y mentalmente, y de asegurarles su bienestar y rehabilitación. Asimismo garantiza a todas ellas a acceder a oportunidades de trabajo útil y productivo. A ésta le siguen otras, y son las principales: - La Declaración de Derechos de las Personas con Retardo Mental. - La Declaración de los Derechos de las Personas Sordas y Ciegas. - La Declaración de los Derechos de los Impedidos (tal la terminología empleada), aprobada en 1975, que incluía la decisión de declarar al año 1981 el Año Internacional de los Impedidos. - La aprobación por la Asamblea General de la ONU del Programa Mundial de Acción Concerniente a las Personas con Discapacidad para la década 1983/1992. Este documento es un aporte relevante de las Naciones Unidas al conocimiento de la realidad de la temática de la discapacidad en el mundo. En su redacción, tuvieron influencia decisiva los dirigentes de las organizaciones re- 9583 La Discapacidad en Argentina presentativas de las personas con discapacidad, quienes lograron que el enfoque cambiase del paradigma médico al paradigma político y de derechos humanos. Abarca todas las áreas, y contiene recomendaciones para la acción de los gobiernos, las organizaciones privadas y la comunidad en general. - La aprobación por la Asamblea General de la ONU en 1993 de las Normas Uniformes Relativas a las Personas con Discapacidad. Estas Normas Uniformes son el compendio organizado y sistematizado de todo lo que se había venido promoviendo hasta ese entonces por la ONU, y equivale, en forma condensada, al Programa Mundial de Acción a que hacemos referencia en el parágrafo anterior. Su lectura y observancia permitiría que los problemas subsistentes tuvieran las soluciones adecuadas, no solamente a la hora de redactar normas sino también al momento de su aplicación efectiva. Por su parte, en forma simultánea e independiente de los pronunciamientos de la Asamblea General de la ONU, las Agencias que componen el Sistema de las Naciones Unidas se ocuparon de las personas con discapacidad a través de documentos, declaraciones, recomendaciones, acuerdos, etc.: La Organización Internacional del Trabajo (OIT) produjo en 1959 la Recomendación Nº 99, base de los posteriores documentos sobre el trabajo de las personas con discapacidad. La Organización Mundial de la Salud (OMS) también se ocupa del asunto, siendo uno de sus principales aportes las definiciones de deficiencias, incapacidades y minusvalías. En el mismo orden, registran intensa actividad el comité y el Instituto de Derechos Humanos, la UNESCO, la Comisión Económica y Social y el alto Comisionado para los Refugiados. En nuestro continente, la Organización de Estados Americanos (OEA) precedió por algunos meses a la ONU al aprobar en 1948 la Declaración Americana de los Derechos y los Deberes del Hombre, a la cual siguieron tratados y convenciones: contiene apelaciones a veces generales y otras específicas respeto de derechos, 9684 IV LA LEGISLACIÓN obligaciones, dignidad y valor de los seres humanos. Merece especial mención la Convención Interamericana sobre la Eliminación de Toda Forma de Discriminación contra las Personas con Discapacidad (suscripta en Guatemala el 8 de junio de 1999 y ratificada por la Argentina mediante ley Nº , actualmente en proceso de reglamentación). Los Jefes de Estado, reunidos en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, en noviembre de 2003, declararon a 2004 Año Iberoamericano de los Derechos de las Personas con Discapacidad. Cabe aclarar que, aunque no todos los documentos antes mencionados tienen jerarquía de normas jurídicas, funcionan como normas morales a las que la comunidad internacional proclama e impulsa. La mayoría de ellas ha servido de base para planes, programas y acciones emprendidas por las agencias del Sistema de las Naciones Unidas, para convenios bilaterales y multilaterales, y también han promovido el dictado de normas nacionales y locales relativas a la discapacidad. La labor de la CONADIS Inspiradas en los documentos del Sistema de las Naciones Unidas y en la prédica de las organizaciones internacionales representativas de las personas con discapacidad, las entidades locales propugnaron que el Gobierno nacional contase con un ente coordinador y promotor de las acciones estatales sobre la materia, sin perjuicio de las competencias específicas de las distintas áreas. Fueron decisivas en el caso la gestión de CADIS (Corporación Argentina de Discapacitados) y la constitución en Buenos Aires del Consejo Regional Latinoamericano de la Organización Mundial de Personas Discapacitadas (OMDPI), en El proceso culminó con el dictado del decreto del Poder Ejecutivo Nacional Nº 1101, del 10 de julio de 1987, que creó la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas, para responder a la demanda generalizada de un órgano de gobier- 9785 La Discapacidad en Argentina no que coordinara y armonizara el accionar de las distintas áreas estatales y privadas involucradas en la temática, asesorando y promoviendo medidas legislativas y de otra índole. Desde entonces, y hasta el presente, la CONADIS se desempeña como promotora y/o coordinadora de prácticamente todas las acciones de gobierno relacionadas con la discapacidad. Es de destacar que desde la CONADIS, o bien con su intervención, se ha gestado una profusa normativa, complementaria de la ley : decreto 1027/94, leyes y (cheque), ley (trabajo), leyes y decreto reglamentario Nº 914/97, y (accesibilidad al medio físico y el transporte), ley y dto. 38/04 (gratuidad del transporte colectivo de pasajeros), ley (Sistema de Prestaciones Básicas en Habilitación y Rehabilitación Integral a Favor de las Personas con Discapacidad) y ley (trabajo), entre otras. Según reza el decreto fundante de la Comisión Nacional Asesora: Que es responsabilidad del Estado atender a la plena integración de las personas discapacitadas, con iguales derechos y obligaciones que el resto de la población. Que la acción estatal frente a la problemática de las personas discapacitadas debe ser encarada por un ente interorgánico de coordinación y de asesoramiento, en razón de la naturaleza global de aquella, tal como lo consideran las normas y declaraciones de carácter nacional e internacional y, en especial, la ley Nº Que ese cometido se ha ido cumpliendo con eficacia a través de la mencionada Comisión Nacional, cuya actuación, luego de dos años de funcionamiento, ha puesto en evidencia la necesidad de elevar el alcance e imperio de sus acciones mediante su organización con dependencia directa del Poder Ejecutivo Nacional. Que esta jerarquización se corresponde con el sentir manifestado reiteradamente por las organizaciones que nuclean a personas discapacitadas, y está aconsejada por los organismos internacionales especializados en la materia. 9886 IV LA LEGISLACIÓN Que, asimismo, es oportuno modificar la denominación del ente, para que refleje con mayor claridad su objetivo de promover la integración plena de las personas discapacitadas al seno de la sociedad. Que las funciones que se atribuyen al ente que se crea no implican detrimento alguno de la competencia y funciones ejecutivas asignadas por la legislación vigente a los Ministerios correspondientes y sus dependencias. La actual estructura orgánica de la CONADIS fue aprobada por decreto Nº 984/92, que reformuló sus funciones. Este decreto introdujo el carácter vinculante de la participación de la CONADIS como órgano de consulta, dándole una jerarquía de la que antes carecía. La CONADIS es dirigida y administrada por un presidente (designado por el Poder Ejecutivo, con nivel de Secretario de Estado), asistido por un directorio compuesto por cinco vocales. Cuenta con un Comité Técnico y un Comité Asesor. El primero (conforme el artículo 5, actualizado posteriormente para ajustarse a las reformas en la nomenclatura de las respectivas áreas) está conformado por delegados de los siguientes organismos gubernamentales: Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos Ministerio de Cultura y Educación Ministerio de Justicia Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Administración Nacional de Seguridad Social Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación Consejo Nacional del Deporte Secretaría de Salud Instituto Nacional de Salud Mental Departamentos de Rehabilitación Secretaría de Acción Social Dirección Nacional de Promoción a la Persona con Discapacidad Secretaría de Vivienda y Calidad Ambiental Administración Nacional del Seguro de Salud 9987 La Discapacidad en Argentina Instituto Nacional de Obras Sociales Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires Secretaría de Gobierno Secretaría de la Función Pública de la Presidencia de la Nación (previéndose invitar a los Poderes Legislativo y Judicial para que designen sendos representantes para que formen parte del Comité Técnico en calidad de Consultores) El Presidente de la CONADIS preside a la vez el Comité Coordinador de Programas para Personas con Discapacidad creado por Decreto Nº 153/96, que administra al FONDO NACIONAL PARA LA INTE- GRACIÓN DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD creado por Dto. Nº 1077/2003, que es el receptor del importe de las multas provenientes de las infracciones a la ley ( Ley del Cheque ). Por iniciativa de la CONADIS siguiendo con la tendencia imperante de procurar que ciertas áreas tengan tratamiento unificado en todo el país no obstante su organización federal, a mediados de 1996 se dictó la ley de creación del CONSEJO FEDERAL DE DISCAPACIDAD. Aunque conserva las mismas funciones, la CONADIS ha perdido en la práctica por indirectas y complejas circunstancias capacidad operativa e influencia. En 2002 dejó de depender directamente del Poder Ejecutivo Nacional a través de la Jefatura de Gabinete de Ministros, quedando en la órbita del Consejo Nacional de Articulación de Políticas Sociales. Siendo el Estado el principal incumplidor de la normativa que él mismo dicta, muchos de los esfuerzos que realiza la CONADIS tropiezan con la resistencia de los funcionarios de las diversas áreas de gobierno y de los responsables de los servicios privados. Es un lugar común atribuir a la CONADIS la responsabilidad por la falta de soluciones a los múltiples problemas que persisten. Y, sin embargo, es justo aclarar que ella también padece la burocracia estéril, la improvisación, la falta de formación específica de los 10088 IV LA LEGISLACIÓN funcionarios, la elusión de responsabilidades y la incapacidad en la toma de decisiones que caracterizan a los órganos de gobierno de los últimos tiempos. La falta de ética y de solidaridad cierta y no declamada enturbia el aire de los recintos donde deberían encontrarse las soluciones a los problemas que aquejan a las personas con discapacidad. El incumplimiento generalizado La situación de las personas con discapacidad en la Argentina es ambigua, e incierta. Es ambigua porque, si bien aparentan ser objeto de la preocupación de la sociedad y del Estado, la realidad habla de otra cosa. Para comprender el fenómeno, acaso deberíamos trascender el marco jurídico para internarnos en el laberinto de la lingüística y la sociología. Existe entre nosotros una expresión arraigada: en el habla común, y aun por escrito, nada parece ser lo que es; todo es como si. El cielo no está nublado, sino como nublado. Mi obra social es como buena. Estamos viviendo como en democracia. Pareciera que nos hemos acostumbrado a la idea de que nada es verdaderamente real y acabado sino aparente o incompleto. En materia de normativa sobre discapacidad, qué es lo real y qué es lo aparente? Lo real es que existe un cuerpo no sistematizado de normas, y lo aparente es que esas normas sirven al objetivo que supuestamente tienen. Aunque sirven poco, ya que no fueron dictadas en virtud de su cumplimiento, sino para satisfacer demandas, presiones y tendencias que las imponen. En nuestro medio existen normas para hacer como si se previniera la discapacidad, como si se promoviera o asistiera a las personas con discapacidad y como si se investigase y se capacitase. Las normas relativas a la accesibilidad y al empleo son ejemplos asombrosos. Sobre accesibilidad al medio físico y al transporte existen normas clarísimas: la ley en sus arts. 20, 21 y 22 y su decreto reglamentario modificaron ampliamente el pa- 10189 La Discapacidad en Argentina norama que imperaba hasta su aparición, y la ley y su reglamento (decreto 914/97) completaron la regulación sobre este aspecto tan decisivo. Sin embargo, alcanza con preguntar a una persona con discapacidad motriz qué es lo que sucede con las calles, con los accesos a los edificios, con los baños adaptados, con los ómnibus y subterráneos, para descubrir que las normas no han cambiado la deplorable realidad previa a su dictado: pasaron veintidós años desde que el decreto 498/83 impusiera un plazo de diez años para la adaptación de los edificios públicos, y a la fecha apenas un diez por ciento de dichos edificios fue objeto de alguna adaptación. Con el empleo ocurre otro tanto. Los cupos y las preferencias que se propusieron a favor de los ciegos mediante la ley en 1950, y que luego se ampliaron a todas las personas con discapacidad por medio de las leyes y y sus respectivos decretos reglamentarios, y más recientemente con la ley aún sin reglamentar, tampoco se han cumplido. Es por esto que los interesados se vuelcan cada vez con más decisión al reclamo judicial por vía del amparo o de un juicio ordinario. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires proclama, en el art. 43 de su Constitución: La Ciudad protege el trabajo en todas sus formas. Asegura al trabajador los derechos establecidos en la Constitución Nacional y se atiene a los convenios ratificados y considera las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo. La Ciudad provee a la formación profesional y cultural de los trabajadores y procura la observancia de su derecho a la información y consulta. Garantiza un régimen de empleo público que asegura la estabilidad y capacitación de sus agentes, basado en la idoneidad funcional. Se reconocen y organizan las carreras por especialidad a las que se ingresa y en las que se promociona por concurso público abierto. Asegura un cupo del cinco por ciento del personal para las personas con necesidades especiales, con incorporación gradual en la forma que la ley determine. En 10290 IV LA LEGISLACIÓN todo contrato de concesión de servicios o de transferencia de actividades al sector privado, se preverá la aplicación estricta de esta disposición. Reconoce a los trabajadores estatales el derecho de negociación colectiva y procedimientos imparciales de solución de conflictos, todo según las normas que los regulen. El tratamiento y la interpretación de las leyes laborales debe efectuarse conforme a los principios del derecho del trabajo. El cupo del 5% para trabajadores con necesidades especiales eufemismo legal porteño de dudoso acierto, ratificado a fines de 2004 por una ley especial, no se cumple, y se verifican resistencias y pretextos de toda laya de parte del Gobierno de la Ciudad Autónoma para acatar esta disposición. Finalmente, en enero de 2005 la justicia local intervino para otorgar razón y amparo a un contador público con discapacidad visual: tanto el fallo de primera instancia como el de segunda contienen la creciente tendencia doctrinaria que sostiene que las constituciones y las leyes no necesitan ser reglamentadas para que tengan vigencia los derechos que ellas contienen, y que los poderes públicos deben respetarlos y poner en marcha sus disposiciones. 5 Pero las normas dejan de cumplirse no solamente en materia de discapacidad, sino en todas las áreas: no se previene porque nadie respeta las normas de tránsito ni aplica los conocimientos provenientes de las escasas acciones de educación vial; tampoco se aceptan las disposiciones relativas a la conservación del medio ambiente, o las de prevención contra el Sida, etcétera. Para ciudadanos y funcionarios de todo nivel la norma es el incumplimiento, y esta sí que se cumple. Las soluciones no están en el dictado de más leyes, ni en el perfeccionamiento de las actuales. La solución vendrá de la mano de una decisión comunitaria de cumplir las leyes, de todas maneras. 5 Ver Pina, Rolando: Cláusulas Constitucionales Operativas y Programáticas. Buenos Aires, Estrada,91 La Discapacidad en Argentina Toda ley debe cumplirse por defectuosa que sea, y si es realmente mala debe propiciarse su modificación, y cumplirse también una vez lograda. Lo preocupante es que, entre nosotros, no se cumplen ni las leyes buenas ni las malas, lo que desalienta para una correcta legislación que de cualquier manera queda sólo en el papel. Parece que ni las personas con discapacidad ni quienes se dedican a la discapacidad profesional o voluntariamente conocen cabalmente la legislación específica. Por consiguiente, no saben en lo básico cuáles son sus derechos ni a qué prestaciones pueden aspirar. Qué justificativo hay para ello? Será que hasta los mismos afectados y los supuestamente especializados niegan el problema, o se resisten a que se produzcan ciertos cambios? Cómo se va a cumplir una normativa si los propios interesados, afectados y dedicados la desconocen y por ende no luchan organizada y eficazmente por su observancia? El relevamiento realizado para este estudio corrobora las apreciaciones precedentes. - Para las 580 organizaciones relevadas, el incumplimiento de la leyes relacionadas con la discapacidad es el segundo problema en orden de importancia que afecta a las personas con discapacidad (56%), luego de la discriminación (94,4%). - En cuanto a los tipos de personas con determinadas discapacidades que son afectadas por el incumplimiento de la normativa, el 64% contesta que todas, mientras que el 25,8% considera a la discapacidad mental como la más afectada. Para la motora, 8,6%; la visual, 4,3% y la auditiva, 4,3%. - El 84% de los consultados sostiene la necesidad de hacer cumplir la legislación, mientras que el 22% propugna su modificación. - Consultadas acerca de cuáles son las normas que más tienen en cuenta para su trabajo, apenas el 12% responde que la Ley del Discapacitado, aunque sin identificarla, por lo que cabe la duda sobre a qué ley se están refiriendo. Las demás menciones son también llamativamente imprecisas. 10492 IV LA LEGISLACIÓN - Los sectores más responsables en el cumplimiento de la normativa son: para el 74%, el gobierno; para el 38%, la sociedad en general. - En cuanto a las causas del incumplimiento, el 65,8% las atribuye a la falta de contralor del Estado, mientras que el 30,3% menciona la falta de difusión de las leyes vigentes. - El 87,1% sostiene que son pocas las personas con discapacidad que conocen sus derechos, mientras que el 4,3% afirma que ninguna los conoce. El 6,9% cree que casi todas los conocen. - El 80,3% afirma que pocas veces las personas con discapacidad ejercen sus derechos, y el 7,7% opina que nunca. El 8,5% dice casi siempre. - En cuanto a las causas del no ejercicio de los derechos: el 78,3% menciona la falta de difusión por parte del Estado, mientras que el 35,8% lo atribuye a la burocracia que dificulta su ejercicio. Se menciona también la falta de acercamiento de la familia, y también el aislamiento, pobreza y marginalidad que afecta a muchas personas con discapacidad. - El 60,7% de las instituciones consultadas desconoce las normas internacionales a que adhirió el país, y sí las conoce el 39,3%. Es mayor el desconocimiento entre las entidades privadas sin fines de lucro, y no deja de asombrar el hecho de que haya organizaciones relacionadas específicamente con la legislación que desconocen el tópico. La gran demanda consiste en el cumplimiento y difusión de la legislación. Si bien es cierta la afirmación de que el Estado no controla el cumplimiento, la raíz del problema del incumplimiento es más profunda: es el propio ejemplo de un Estado incumplidor de la normativa de donde deriva la negligencia de la comunidad en su conjunto. 10593 Capítulo V Accesibilidad al medio físico y comunicacional Claudio Benardelli Arquitecto, U.B.A., Experto en Accesibilidad al Medio Físico. Coordinador de Asesoramiento Técnico en la CONADIS desde 1992 a la fecha. Ha co-redactado el Proyecto de Reglamentación de la Ley Nacional Nº (Decreto Nº 914/97) y de las Leyes Nº , y Participó como miembro del grupo de trabajo para la 1º propuesta de modificación del Código de la Edificación de la Ciudad de Buenos Aires incorporando la Accesibilidad al Medio Físico en 1994/95. Coordinó el Diseño y la Planificación del Plan Nacional de Accesibilidad, hoy en ejecución. Es Conferencista invitado a varios Congresos, Seminarios nacionales e internacionales.94 La paradoja de Gustavo * Con once meses, Gustavo contrajo poliomielitis. La enfermedad comprometió totalmente sus piernas y parte de la movilidad de su torso y miembros superiores, y hoy se moviliza en silla de ruedas. Lentamente, y siempre salvando obstáculos, Gustavo se recibió de licenciado en Sistemas Informáticos y consiguió un buen puesto de trabajo que requería de sus amplios conocimientos. Hasta entonces siempre se había trasladado en remises o taxis, con el costo que esto implica, porque el transporte público no se adaptaba a sus necesidades. Pero gracias a sus logros económicos, en 1999 (a los 39 años) pudo comprarse su primer auto. A fines de 2004, Gustavo y su auto fueron arrollados por un vehículo de transporte público de pasajeros. Él sufrió pequeñas lesiones, pero el automóvil quedó destrozado. Después de casi nueve meses del accidente, la burocracia del seguro aún bloquea su única posibilidad de movilizarse e interactuar con la sociedad.** * Si bien esta historia está basada en un caso real, el nombre es ficticio con motivo de resguardar la intimidad de la persona involucrada. ** En Argentina, impera el grave incumplimiento legal respecto a la incorporación de unidades de transporte público de pasajeros adaptados a las necesidades de las personas con algún tipo de discapacidad.95 LA ACCESIBILIDAD AL MEDIO FÍSICO Y COMUNICACIONAL es un derecho a ejercer por todas las personas en igualdad de condiciones y con equiparación de oportunidades. Cuando hablamos de planificar para que una ciudad sea accesible, generalmente nos referimos a diseñar o adecuar un medio cultural no sólo para un segmento particular, sino para que todos tengan acceso a él. Ahora bien, la accesibilidad al medio físico y comunicacional es un tema que atraviesa las actividades cotidianas de todas las personas y, en especial, de las personas con discapacidad. Es por ello que para poder empezar a hablar de la accesibilidad al medio físico y comunicacional deberemos conceptualizar debidamente lo que significa y comprehende la palabra accesibilidad, y dilucidar que contiene una acepción social y otra técnica. Ello pondrá de relieve la importancia de incluirla en todas las políticas que se diseñen con relación a ella. Entiéndese por accesibilidad la posibilidad de las personas con movilidad y/o comunicación reducida de gozar de las adecuadas condiciones de seguridad y autonomía como elemento primordial para el desarrollo de las actividades de la vida diaria, sin restricciones derivadas del ámbito físico urbano, arquitectónico, del transporte o las comunicaciones, para su integración y la equiparación de sus oportunidades. 1 La accesibilidad permite a las personas participar de las actividades sociales y económicas para las que se ha concebido el entorno. Por ello, cuando se rompe la cadena de accesibilidad (llegar, entrar, usar, comunicarse, salir), por inobservancia o negligencia, se infringe el derecho de las personas. Podemos entender también por accesibilidad el conjunto de esfuerzos que se realizan en los diferentes ámbitos de la actividad humana para facilitar el acceso a medios y recursos sociales, culturales, laborales, etc., en términos de la mayor igualdad posible para las personas. 1 Ley Nacional Nº , artículo96 La Discapacidad en Argentina Las barreras sociales como base de las del tipo físico Las personas presentan diferencias de talla, de capacidades motrices y de facultades auditivas o visuales. Una persona puede diferir de otra en la fuerza de los brazos, el vigor físico o en sus facultades mentales. Además, hay personas cuya movilidad está limitada debido a la edad avanzada, a una enfermedad, a alergias o a una lesión temporal. Algunas no pueden caminar y dependen de una silla de ruedas. Otros se ven limitados en el uso de sus brazos. Hay personas con problemas de visión o ciegas, con problemas de audición o sordas, y otras que tienen dificultades para aprender u orientarse. Asimismo, existen personas con deficiencias en la función cardíaca o pulmonar, o problemas en el sistema respiratorio, por lo que adolecen también de un menor vigor físico. Hay personas que presentan una combinación de las limitaciones mencionadas. Finalmente, están aquellos que tienen que enfrentar restricciones temporales y se ven obligados a trasladar maletas pesadas, a transportar un cochecito de bebé, una silla de ruedas o un carrito de compras. Tomando en cuenta la Primera Encuesta Nacional de Personas con Discapacidad , existe en nuestro país aproximadamente un 7,1% de personas con discapacidad permanente (motrices, sensoriales, mentales y viscerales). 2 Sin embargo, cuando hablamos de impedimentos para la libre movilidad y comunicación de las personas o falta de accesibilidad, a este porcentaje hay que sumarle el de las personas que por una u otra causa ven limitadas sus posibilidades de desplazamiento, orientación y/o uso de instalaciones de manera temporal (embarazadas, familias con niños entre 3 meses y 2 años, niños entre 6 y 10 años, personas obesas, personas que cargan bultos, accidentados con discapacidad en rehabilitación sin secuela posterior, etc.); la franja de la 3º y 4º edad, y los núcleos familiares de las per- 2 En la Argentina se realizó la Primera Encuesta Nacional de Personas con Discapacidad (1ª ENDI 2002) - Complementaria del Censo general de población 2001 Argentina. 11297 V ACCESIBILIDAD AL MEDIO FÍSICO Y COMUNICACIONAL sonas con discapacidad permanente o temporal. Y así llegamos a una cifra que sorprende: casi un 40% de la población padece alguna limitación de uso del medio físico y comunicacional en las actividades de su vida diaria. En el siguiente cuadro se ven resumidas las distintas posibilidades de movilidad y/o comunicación reducida: Discapacidades permanentes Sensoriales Visuales Auditivos Discapacidades temporales Ancianos: mayores de 65 años Físicos motores Afectados por discapacidades asociadas Lesionados sin secuela posterior Mujeres embarazadas Niños entre 5 y 10 años Analfabetismo Ambulantes Semi-ambulantes No ambulantes Mentales Sensoriales, físicos y mentales Sensoriales Motrices Psíquicos Ambulantes Semi-ambulantes No ambulantes Por eso, partiendo del principio de que todas las personas son únicas en cuanto a sus capacidades y limitaciones, no hay por qué presentar requisitos de accesibilidad recíprocamente conflictivos: todo el mundo puede beneficiarse de la ampliación del alcance del número de personas consideradas en los estudios de accesibilidad. El acceso a cualquier edificio, por ejemplo, es más fácil para todos sean bajos, altos, obesos, delgados, fuertes o débiles si las puertas se abren con suavidad y la distancia útil de paso es alta, an- 11398 La Discapacidad en Argentina cha y no tiene escalones. No hay duda de que un interruptor de luz a un metro del nivel del piso puede ser utilizado tanto por un adulto alto como por una persona baja, o de que la instalación de un ascensor nos beneficia a todos, más aún si éste es lo suficientemente grande como para transportar un usuario de silla de ruedas o servir de ayuda en una mudanza. Puesto que no es necesario crear soluciones independientes o específicas para cada categoría de limitaciones personales, es importante poner el foco en el papel activo que juega la sociedad toda en la temática de la discapacidad. Como bien lo expresa Demetrio Casado Pérez, la sociedad, en efecto, no es sólo el escenario en el que acontece el problema sino que es un personaje importante del drama. La sociedad discapacita y rehabilita, segrega y agrega. La sociedad, por ello, ha de ser objeto de intervenciones que la hagan cada vez menos agresiva y más accesible, menos áspera y más hospitalaria, menos normativa y más tierna (1987). 3 De esta manera aparece la sociedad como actor, como incidente, como agente provocador de resultados (positivos o negativos, justos o injustos) y no sólo como lugar del acontecer. Y la sociedad actúa a través de las instituciones o asociaciones que le dan vida, a través de las personas en su carácter social y de todas sus entidades representativas. Eliminando las barreras sociales Existe un punto de partida: abandonar la concepción de las personas con discapacidad como sujetos de caridad [ ] y tomar conciencia de las personas con discapacidad como sujetos titulares de derechos. 4 3 Pantano, L., La discapacidad como problema social (Prólogo de Demetrio Casado Pérez), Buenos Aires, EUDEBA, Declaración de Madrid. Marzo de99 V ACCESIBILIDAD AL MEDIO FÍSICO Y COMUNICACIONAL La falta de información, la falta de una comunidad receptiva, abierta y técnicamente preparada para las diferencias en donde incluyo a las instituciones de y para personas con discapacidad contribuye a que los datos obtenidos en los estudios realizados para este trabajo (que se verán más adelante) concluyan en una necesidad urgente de normalización de criterios y un conocimiento más acabado de lo que la palabra accesibilidad encierra en su concepto: en el estado actual de las cosas, la noción de accesibilidad se limita a la persona usuaria de una silla de ruedas. Esto es una barrera social. Se trataría, entonces, de poder abordar el problema desde un ángulo distinto: desde la persona como sujeto activo dentro del medio físico y no desde la visión asistencialista y contenedora que propone el modelo reduccionista médico. Un ejemplo clásico de los procesos sociales excluyentes es, por ejemplo, el diseño de sistemas de transporte y de edificios públicos basados en los estándares del ciudadano medio, los cuales no toman en cuenta a las personas con discapacidad, a las personas de edad avanzada o a los niños. Como consecuencia, muchos ciudadanos que no se ajustan a ese patrón medio no tienen acceso a las mismas oportunidades de las que disfruta la mayoría. [ ] Una situación de discapacidad aparece cuando, confrontado a un medio o a circunstancias hostiles, un individuo no está a la medida de reaccionar como él entiende o como cuando él se siente en toda seguridad. La discapacidad es entonces la expresión cualitativa de una desadaptación de un individuo en relación al medio. La gravedad de esta discapacidad está cuantitativamente ligada a la importancia de esa desadaptación [ ]. 5 En consecuencia, la concientización, la difusión y el asesoramiento deberían ser acciones básicas de todo organismo guberna- 5 Conté, Michel et alter, Productos industriales y discapacidad. Aplicación de la Domótica, París, Egeris,100 La Discapacidad en Argentina mental y de las ONGs dedicadas al tema de la discapacidad, de manera de lograr una comprensión acabada y objetiva de la especificidad en todas las áreas sociales, tendiendo a eliminar la segregación, la conmiseración y el asistencialismo. Hoy en día el énfasis se desplaza desde el control, la asistencia y la tutela hacia la gestión de los apoyos y la adaptación del entorno. El diagnóstico pasa de ser una etiqueta que se pone a las personas a ser una descripción de sus puntos fuertes, de sus limitaciones y de sus necesidades de apoyo. La planificación no se centra en los servicios, sino en la persona. No importan tanto los protocolos como los resultados. Los nuevos conceptos conducen a la valoración de la diversidad humana como un factor positivo para la sociedad y productivo para la economía. Ahora sabemos que es necesario que los problemas se formulen en el ámbito colectivo para que empiecen a ser reconocidos como tales y puedan ser objeto de intervención. Por ello, DERRIBEMOS LAS BARRERAS SOCIALES: las del desconocimiento, las de la discriminación, las del incumplimiento, las del no-respeto, las del no-derecho, las de la negligencia, etcétera. Desde el punto de vista técnico: la accesibilidad plena y los grados de accesibilidad Los alcances que persigue la plena ACCESIBILIDAD AL MEDIO FÍSICO Y COMUNICACIONAL se pueden definir según las siguientes tres premisas: INTEGRACIÓN FÍSICA: acercarse, acceder, circular, informarse, comunicarse y hacer uso de las instalaciones. INTEGRACIÓN FUNCIONAL: equipar el entorno para el pleno desarrollo de actividades, lo que supone disponer de facilidades en las cuales intervengan indiscriminadamente todos los actores al mismo tiempo. 116101 V ACCESIBILIDAD AL MEDIO FÍSICO Y COMUNICACIONAL INTEGRACIÓN SOCIAL: considerar personas de condición heterogénea, donde la integración social sea una realidad, respetando la diversidad y utilizando juntos los diferentes servicios. El propósito enunciado podría lograrse integrando las distintas necesidades de las personas en una solución útil para todos. Aunque no se puede diseñar todo para todas las personas, sí es alcanzable que todo sea lo más flexible e integrador posible, con un diseño de calidad, sostenible y universal en el que todos aportemos y avancemos hacia una sociedad decente, respetuosa con las personas y con el medio y mejor preparada para las futuras generaciones. En cuanto a las condiciones espaciales, en la accesibilidad pueden observarse distintos grados de resolución que dependen del objeto, espacio, medio de transporte o comunicación del que se parte (y aun teniendo en cuenta que cualquier destino debe llegar a ser visitable por personas con movilidad y/o comunicación reducida). El concepto universal distingue dos requisitos esenciales: la visitabilidad y la adaptabilidad. En aquellos destinos existentes en los cuales no se pueden aplicar acabadamente los dos requisitos anteriores, se debe aplicar un tercero llamado practicabilidad. Visitabilidad. Entiéndase por visitabilidad la accesibilidad estrictamente limitada al ingreso y uso de los espacios comunes y un local sanitario, que permita la vida de relación de las personas con movilidad reducida. 6 Adaptabilidad. Entiéndase por adaptabilidad la posibilidad de modificar en el tiempo el medio físico, con el fin de hacerlo completa y fácilmente accesible a las personas con movilidad reducida. 7 6 Ley Nacional Nº Ley Nacional Nº102 La Discapacidad en Argentina Practicabilidad. El presente concepto se refiere a los lugares que, aun habiendo realizado algunas adaptaciones, todavía no se encuentran plenamente accesibles, pero pueden ser utilizados por personas con movilidad reducida en un grado de esfuerzo con o sin ayuda. Sobre este último concepto, puede citarse la ley Nº 962 ( Modificación del Código de la Edificación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires - ACCESIBILIDAD FÍSICA PARA TODOS) que dice: [ ] la practicabilidad es la posibilidad de modificar una estructura o un entorno físico para hacerlo parcialmente accesible. La practicabilidad es un grado restringido de la adaptabilidad. Existe otra referencia al tema en el Manual de Accesibilidad del Centro Estatal de Autonomía Personal y Ayudas Técnicas (CEA- PAT): Un espacio, instalación o servicio se considera practicable cuando, sin ajustarse a todos los requerimientos que lo califiquen como adaptado o accesible, no impide su utilización a las personas con movilidad y/o comunicación reducida con la ayuda de otra persona, o sea que es la adaptación limitada a condiciones mínimas de los ámbitos físicos para ser utilizados por las personas con movilidad reducida. Es cierto que esta es una visión general de la problemática que enfrenta cualquier persona con discapacidad a la hora de sortear las múltiples barreras arquitectónicas que se le presentan a diario. Todavía, la mejor forma de constatar y evidenciar las dificultades de movilidad y accesibilidad de las personas es recorrer un trayecto con ellas para tomar nota de cada uno de los obstáculos encontrados. Sabemos que las barreras físicas condicionan el proceso de integración: suprimirlas es una necesidad para algunas personas y una mejora para el resto. Convencidos de que construir sin barreras no implica un costo mayor, nos ahorramos posteriores medidas correctoras que incrementan el presupuesto. 118103 V ACCESIBILIDAD AL MEDIO FÍSICO Y COMUNICACIONAL Criterios de accesibilidad Como se verá con detalle en los siguientes puntos, cualquier solución de accesibilidad que se emprenda deberá apoyarse en estos cinco criterios básicos: Diversidad: las situaciones y necesidades personales de los usuarios son múltiples. Autonomía: ha de favorecerse la máxima autonomía posible de los usuarios en cualquier instalación, servicio, transporte y comunicación, especialmente la de aquellos que tengan alguna limitación en su movilidad o comunicación, evitando que dependan de otras personas. 8 Dignidad: en ningún caso debe atentarse contra la dignidad de la persona y su derecho a la privacidad. Las soluciones de accesibilidad deben garantizar el respeto a la persona con algún tipo de discapacidad. Seguridad: el uso de las áreas urbanas, instalaciones, servicios, transporte y comunicaciones en general ha de ser seguro para todos los usuarios, por tanto cualquier ayuda técnica o solución de accesibilidad ha de velar por la integridad de quienes las utilizan y de quienes no las necesitan. 9 Compatibilidad: la accesibilidad deberá ser una cualidad en todas las áreas, que garantice la posibilidad de uso de todo tipo de usuarios, sin perder su esencia propia o su naturaleza. 8 Este concepto se encuentra también en la Ley Nacional Nº Este concepto se encuentra también en la Ley Nacional Nº104 La Discapacidad en Argentina La accesibilidad en la historia argentina a. Ámbito legislativo En la Argentina existe, desde 1981, una legislación de Protección Integral a las Personas con Discapacidad, reglamentada en el año En sus artículos 20, 21 y 22 la citada reglamentación establece la eliminación de barreras arquitectónicas, urbanísticas y en el transporte fijando un plazo de diez años para su ejecución. Puesto que recién para la década del 80 comienza a hablarse en la Argentina de la discapacidad como problema social, 10 al cabo del plazo fijado los resultados todavía no eran visibles. Faltarían todavía algunos años para instalar la temática y fijar políticas de concientización en el ámbito estatal y político; para que las organizaciones no gubernamentales de y para personas con discapacidad comenzaran a agruparse y a organizarse en un proceso de defensa de los derechos adquiridos, y para que la población en general empezara a tomar contacto con las circunstancias. En 1993 los legisladores nacionales, observando el incumplimiento generalizado, presentaron un proyecto de modificación de los artículos citados. Dicho proyecto contemplaba por primera vez en nuestro país a un segmento mucho mayor de población: el denominado personas con movilidad reducida (que ya hemos analizado). La modificación de la normativa mencionada es promulgada en 1994 y se reglamenta en Cada artículo se refiere respectivamente a arquitectura, urbanismo y transporte. El decreto reglamentario (hoy vigente) invita a provincias y municipios a adherirse a él. Es recién en enero de 2003 cuando el Municipio más grande del país (Ciudad Autónoma de Buenos Aires), y en el cual se basan todas las legislaciones comunales de edificación del interior del país, 10 Ver Pantano, Liliana, La discapacidad como problema social. Buenos Aires, EUDEBA,105 V ACCESIBILIDAD AL MEDIO FÍSICO Y COMUNICACIONAL adhiere a la normativa en lo que respecta a la modificación de su Código de Edificación. 11 Al día de la fecha, únicamente lo que pertenece a la órbita del Estado nacional (transporte público) está cumpliendo y con demasiadas demoras con lo normado. Otras leyes relacionadas: Ley Nº : Medidas para quienes arbitrariamente impidan el pleno ejercicio de los derechos y garantías fundamentales reconocidos en la Constitución Nacional. Ley Nº : Apruébase una Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, suscripta en Guatemala. Ley Nº : Frecuencias de los Buses Accesibles. Ley Nº : Pase libre en el Transporte Público Terrestre para personas con discapacidad. Ley Nº : Turismo Accesible. Ley Nº : Publicidad de las Frecuencias de los Buses Accesibles. Ley Nº : Cupo laboral en la Administración Pública Nacional. b. Ámbito de la concientización e información En lo que concierne a otras acciones desarrolladas, poco a poco se va haciendo notoria la reducción de barreras culturales y físicas que se oponen a la integración plena lograda en los últimos tiempos. A grandes rasgos, puede decirse que estas gestiones, en cuanto a difusión e información se refiere, se orientaron siempre a generar acceso a la educación común cuando esto es posible, al empleo competitivo o protegido, a la salud y a la rehabilitación 11 Ley Nº 962: Modificación del Código de la Edificación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Accesibilidad Física para Todos. 121106 La Discapacidad en Argentina integral, al deporte y a la recreación, al transporte público y privado, etcétera. Ya en la década del 80, las ideas más notables en el área de la comunicación social con relación a la problemática de la discapacidad eran la necesidad de eliminar barreras físicas y la búsqueda de inserción laboral. Las ONGs y el Consejo Publicitario Argentino (entidad sin fines de lucro integrada por empresas privadas, agencias y medios de comunicación) produjeron dos campañas que considero las primeras en el país sobre el tema de la discapacidad y en las que estuvieron involucrados profesionales y representantes asociativos. 1984/85 Construyamos para todos : toma como objetivo eliminar barreras físicas que excluyen al 40% de la población, grupo que hoy denominamos personas con movilidad y/o comunicación reducida Discapacitación no es invalidez : consistió en testimonios de personas con discapacidad (traductora, arquitecto, profesor de matemática) que operan sobre los empleadores y sobre las mismas personas con discapacidad. Se pone el acento en las capacidades. Ambas campañas constituyeron un esfuerzo conjunto de especialistas en comunicación y de personas comprometidas con el mejoramiento de la imagen de las personas con discapacidad (las mismas personas con discapacidad, sus familiares y variados profesionales). Ambos aportes generaron mensajes creíbles y comunicables, que produjeron un importante impacto despojado de sensacionalismo o de sensiblería. En torno a 1990, en la convicción de la necesidad de generar una creciente conciencia social con relación a la integración y participación de personas con discapacidad y de tender a una adecuada equiparación de oportunidades, se produjo una nueva campaña, relacionada con las anteriores. Más que puntualizar un aspecto, se entendió la urgencia de mostrar la diversidad inherente a la discapacidad y de generar una valoración positiva de la diferencia a través de su reconocimiento y comprensión. 122107 V ACCESIBILIDAD AL MEDIO FÍSICO Y COMUNICACIONAL Fue esta una campaña más agresiva que invitaba al espectador a sentirse diferente frente a los otros (todas personas con discapacidad). Al comienzo, un locutor en off proponía el eslógan: Imagine un mundo que no está preparado para usted. A continuación, aparecía una persona sin discapacidad, interactuando con personas exclusivamente con el mismo tipo de discapacidad, en un ámbito preparado para ellas. Incluyó tres spots: uno sobre personas con discapacidad motriz, otro sobre sordos y uno sobre ciegos. No llegó a producirse uno sobre personas con discapacidad intelectual. El título de la campaña fue: Hagamos un mundo con lugar para todos. En 1996, el SITEA (Sistema Teleeducativo Argentino), del Ministerio de Cultura y Educación, junto con la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas (Organismo Gubernamental), produjo otra campaña orientada a un objetivo claro de mediados de la década del 90 la inclusión escolar acompañando la nueva legislación y la urgencia de preparar a la comunidad educativa para una integración de verdadera calidad humana que beneficiara a todos. Esta nueva producción se tituló Hagamos en la escuela espacio para todos, y comprendió cuatro spots: Poema: muchacho ciego integrado al ciclo secundario Presente: niña ciega en el primario Natación: niña con Síndrome de Down, en escuela primaria común Ajedrez: discapacitado motor, secundario Nuevamente, se destaca el trabajo del especialista en comunicación y del conocedor de la discapacidad. Su objetivo fue la propia concepción de la discapacidad, orientándose a generar un cambio en las pautas culturales: en este caso, favorecer la inclusión del niño y del joven con discapacidad mostrando sus otras capacidades y los beneficios de la convivencia en el medio escolar común. 123108 La Discapacidad en Argentina El panorama actual Es evidente que el avance producido en el ámbito de la concientización y la información no produjo los efectos esperados en la sociedad y en los responsables directos de la aplicabilidad de las normativas en lo que refiere al ámbito físico y su adecuación. En todo caso, sirvió para concientizar en parte a los propios protagonistas, que hoy en día toman posición desde movimientos asociativos para ejercer la defensa de sus derechos con distintas suertes. Entre las premisas consideradas en las asociaciones, el hecho de que una persona con discapacidad motriz no pueda tomar el subte (metro) o el colectivo (bus), o de que una persona sorda no tenga forma de entrar en contacto con un sistema de emergencias o de recibir información en su lengua propia, ya no se analizan como meras molestias o inconveniencias sino como verdaderos actos de discriminación que una sociedad democrática, según la Constitución argentina, no puede permitir. Es obvio advertir que la situación en que se encuentran las personas con discapacidad en la Argentina es crítica, frente al incumplimiento de la legislación vigente por parte del Estado y la sociedad, por la ineficacia o inaplicabilidad de muchas políticas públicas y por la comisión de actos discriminatorios. Sin embargo, en medio de una situación social cada vez más excluyente, la presencia de la temática y el colectivo organizado de las personas con discapacidad ha ganado visibilidad gracias a las diversas acciones de ONGs de y para personas con discapacidad. Pese a estos esfuerzos, la persona con discapacidad continúa siendo objeto de graves discriminaciones. Es verdaderamente preocupante que todavía se la presente de manera unidimensional, destacándose de ella sólo su discapacidad y forzando, por ende, la difusión de una imagen conmovedora y desamparada que obstaculiza en cierta medida la integración. Esta actitud de sobreprotección mengua el poder de la legislación vigente, que es muy completa, en cuanto los destinatarios de su accionar son considerados seres que merecen compasión. 124109 V ACCESIBILIDAD AL MEDIO FÍSICO Y COMUNICACIONAL Como el Estado ha perdido terreno en su función de regulador de los servicios públicos, las personas con discapacidad han quedado abandonadas y a la suerte de los vaivenes de grupos de poder para gozar de determinados derechos adquiridos: salud, rehabilitación integral, educación, capacitación laboral, comunicación, accesibilidad, cultura, recreación, deporte, posibilidades de formar una familia, fuentes de trabajo adecuado y digno, etcétera. Los legisladores no han asumido plenamente esta temática, y sólo en los últimos años se conformaron comisiones parlamentarias especializadas. Los sucesivos gobiernos no han sabido ajustarse a la Constitución Nacional (art. 75, inc. 23) en su actuación en la materia, ni han desarrollado una política integral referida a la discapacidad y por ende a la accesibilidad. Sí hubo, en cambio, reconocimiento de diversas necesidades y situaciones problemáticas puntuales en leyes correspondientes, aunque el grado de incumplimiento por acción y por omisión y aun por actos incompatibles con los deberes de los funcionarios públicos han colocado a este colectivo social en una situación grave. Que algunos discursos se hayan referido a la discapacidad no implicó acciones concretas para acompañarlos. Por el contrario, hay indicativos alarmantes, como la falta de exigencia a empresas de servicios públicos (transporte ferroviario, transporte automotor colectivo de pasajeros, etc.) del cumplimiento de la legislación. Un ejemplo elocuente La accesibilidad al transporte público es uno de los eslabones fundamentales de la cadena de accesibilidad, ya que es la fuente de comunicación entre el acceso a los diferentes servicios y actividades de la vida diaria. Para definir el problema más gráficamente, haremos una estimación del cumplimiento de la normativa actual sobre este asunto a partir de la cantidad de población con movilidad y/o comunica- 125110 La Discapacidad en Argentina ción reducida estimada en el Área Metropolitana de la Provincia de Buenos Aires (que comprende Ciudad de Buenos Aires y Conurbano Bonaerense), con relación a la cantidad en unidades del transporte automotor colectivo de pasajeros. Ubicación geográfica Ubicación Provincia de Buenos Aires, Área Metropolitana y Área Metropolitana de Buenos Aires. Se estima que el Área Metropolitana de Buenos Aires tiene una población de de personas. Es la superficie de mayor concentración de población del país. Partimos del índice de la ENDI 12 (el 7,1% de la población posee algún tipo de discapacidad), y del dato de que cerca del 30% de esa cifra corresponde a personas con discapacidad motriz. Área metropolitana: Población estimada del área: Cantidad de personas con discapacidad según INDEC: 7,1%: Fuente: INDEC. Primera Encuesta Nacional de Personas con Discapacidad Complementaria Censo Total país, abarca al conjunto de los centros urbanos del país con habitantes o más. 126 Mostrar más
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