Source: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A6-2009-0236&language=ES
Timestamp: 2017-12-16 07:26:40
Document Index: 183203236

Matched Legal Cases: ['artículo 51', 'artículo 119', 'artículo 31', 'artículo 30', 'artículo 5', 'artículo 4', 'artículo 2', 'Artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 7', 'artículo 3', 'artículo 8', 'Artículo 3', 'artículo 4', 'Artículo 3', 'artículo 10', 'artículo 4', 'Artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 7', 'artículo 3', 'artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 6', 'artículo 4', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 3', 'artículo 13', 'artículo 6', 'artículo 4', 'artículo 11', 'artículo 35', 'artículo 175', 'artículo 175', 'artículo 203', 'Artículo 31', 'Artículo 32', 'Artículo 30', 'artículo 175', 'Artículo 175', 'artículo 174', 'artículo 175', 'Artículo 203', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 10', 'artículo 2', 'artículo 30', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 175', 'artículo 31', 'artículo 32', 'artículo 31', 'artículo 30', 'artículo 32', 'artículo 31', 'artículo 31', 'artículo 30', 'artículo 30', 'artículo 2', 'artículo 31', 'artículo 175', 'artículo 31', 'artículo 175', 'artículo 203', 'artículo 203', 'artículo 175', 'artículo 230', 'artículo 230', 'artículo 1', 'artículo 13']

INFORME sobre la propuesta de Directiva (Euratom) del Consejo por la que se establece un marco comunitario sobre seguridad nuclear - A6-0236/2009
Ciclo relativo al documento : A6-0236/2009
449k 554k
sobre la propuesta de Directiva (Euratom) del Consejo por la que se establece un marco comunitario sobre seguridad nuclear
– Vista la propuesta de la Comisión al Consejo (COM(2008)0790),
– Vistos los artículos 31 y 32 del Tratado Euratom, conforme a los cuales ha sido consultado por el Consejo (C6-0026/2009),
– Vista la opinión de la Comisión de Asuntos Jurídicos sobre el fundamento jurídico propuesto
– Visto el artículo 51 y 35 de su Reglamento,
– Vistos el informe de la Comisión de Industria, Investigación y Energía y la opinión de la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria (A6-0236/2009),
2. Pide a la Comisión que modifique en consecuencia su propuesta, de conformidad con el artículo 119, párrafo segundo, del Tratado Euratom y que garantice que se respetan los requisitos jurídicos previstos por el Tratado Euratom para la aprobación de esta propuesta, especialmente la consulta al grupo de expertos de conformidad con el artículo 31 Euratom;
(6) Aunque cada Estado miembro es libre de decidir respecto a la combinación de energías que quiere utilizar, tras un período de reflexión, ha aumentado el interés en la construcción de nuevas plantas y algunos Estados miembros han decidido conceder licencias para nuevas centrales. Por otra parte, en los años próximos se prevé que los titulares de licencias presenten solicitudes para la prolongación de la vida útil de las centrales eléctricas nucleares.
(6) Cada Estado miembro es libre de decidir respecto a la combinación de energías que quiere utilizar.
Es importante defender el principio de que los Estados miembros son libres de decidir respecto a la combinación de energías que desean utilizar. Es igualmente importante señalar que la Directiva no pretende crear incentivos para que los Estados miembros incluyan la energía nuclear en su combinación de energías. Por consiguiente, la esencia del texto suprimido en el considerando 6 debe trasladarse al considerando 7, con objeto de establecer esa distinción.
(7) Con este fin, deben prepararse mejores prácticas para orientar a los organismos reguladores en sus decisiones respecto a la prolongación de la vida útil de las instalaciones nucleares.
(7) La seguridad nuclear es un asunto de interés comunitario, que debe tomarse en consideración a la hora de adoptar decisiones sobre la concesión de licencias para nuevas centrales y/o la prolongación de la vida útil de las instalaciones nucleares. Con este fin, deben prepararse mejores prácticas para orientar a los organismos reguladores y a los Estados miembros cuando decidan conceder o no licencias para nuevas centrales, así como en sus decisiones respecto a la prolongación de la vida útil de las instalaciones nucleares.
La seguridad nuclear es un asunto de interés comunitario y, por lo tanto, debe ser motivo para desarrollar mejores prácticas, al margen de que algunos Estados miembros deseen conceder licencias para nuevas centrales. Por otra parte, cabe señalar que estas mejores prácticas podrían servir de orientación también para los Estados miembros y no solo para los organismos reguladores.
(9) La mejora continua de la seguridad nuclear exige que los sistemas de gestión establecidos y los titulares de licencias aseguren un alto nivel de seguridad para la población.
(9) La mejora continua de la seguridad nuclear exige que los sistemas de gestión establecidos y los titulares de licencias y responsables de la gestión de los residuos aseguren el nivel de seguridad más alto posible para la población.
Las normas de seguridad de las instalaciones nucleares existentes y futuras deben ser las más elevadas y corresponder a los aspectos tecnológicos, reguladores y operativos más avanzados de la Unión. También debe aplicarse el mismo principio básico a la gestión de los residuos nucleares.
(10) Los principios fundamentales y los requisitos del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) constituyen un marco internacionalmente reconocido de prácticas en el que deben basarse los requisitos de seguridad nacionales. Los Estados miembros han contribuido considerablemente a la mejora de estos principios y requisitos.
(10) Los principios fundamentales, los requisitos y las directrices del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) constituyen un conjunto de normas y un marco internacionalmente reconocido de prácticas en el que deben basarse los requisitos de seguridad nacionales. Los Estados miembros han contribuido considerablemente a la mejora de estos principios, requisitos y directrices. Esas normas deben reflejar las mejores prácticas internacionales en materia de requisitos de seguridad y constituir, por lo tanto, una buena base para la legislación comunitaria. No se pueden introducir en la legislación comunitaria mediante una simple referencia en la presente Directiva a la Colección de normas de seguridad del OIEA nº SF-1 (2006). Por ello, debe añadirse a la presente Directiva un anexo que recoja los Principios fundamentales de seguridad.
Al tratarse únicamente de recomendaciones sin carácter vinculante, los principios de seguridad del OIEA no se pueden introducir en la legislación comunitaria mediante una simple referencia, en la presente Directiva, a la Colección de normas de seguridad del OIEA. Debe añadirse a la presente Directiva un anexo que recoja los Principios fundamentales de seguridad. Este planteamiento presenta la ventaja clara de una mayor seguridad de la reglamentación a nivel comunitario y aportará el fundamento jurídico para la aplicación de esos principios.
(13) La aportación de información a la población de manera precisa y en el momento oportuno acerca de cuestiones importantes de seguridad nuclear debe basarse en un alto nivel de transparencia respecto a los problemas relacionados con la seguridad de las instalaciones nucleares.
(13) La aportación de información a los trabajadores de la industria nuclear y a la población de manera precisa y en el momento oportuno acerca de cuestiones importantes de seguridad nuclear debe basarse en un alto nivel de transparencia respecto a los problemas relacionados con la seguridad de las instalaciones nucleares.
Esta enmienda es coherente con el artículo 30 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, que dispone que deben establecerse en la Comunidad normas básicas para la protección sanitaria de la población y los trabajadores contra los peligros que resulten de las radiaciones ionizantes, así como con las Directivas comunitarias sobre información y consulta de los trabajadores.
(13 bis) A fin de garantizar el acceso a la información, la participación pública y la transparencia, los Estados miembros deben adoptar todas las medidas apropiadas para aplicar las obligaciones establecidas en los convenios internacionales que ya fijan los requisitos nacionales a nivel nacional, internacional o transfronterizo, como el Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (Convenio de Aarhus de 25 de junio de 1998)1.
---------------------------------------------------------------1 DO L 124 de 17.5.2005, p. 1; DO L 164 de 16.6.2006, p. 17, y Reglamento (CE) nº 1367/2006, DO L 264 de 25.9.2006, p. 13.
Enmienda relacionada con las disposiciones sobre transparencia que figuran en el artículo 5 de la propuesta objeto de examen.
(15) A fin de asegurar la aplicación eficaz de los requisitos de seguridad para las instalaciones nucleares, los Estados miembros deben establecer organismos reguladores como autoridades independientes. Los organismos reguladores deben estar dotados de las competencias y recursos necesarios para dar cumplimiento a sus obligaciones.
(15) A fin de asegurar la regulación eficaz de las instalaciones nucleares, los Estados miembros deben establecer organismos reguladores como autoridades independientes de intereses que pudieran afectar indebidamente a decisiones sobre cuestiones de seguridad nuclear. Los organismos reguladores deben estar dotados de las competencias y recursos necesarios para dar cumplimiento a sus obligaciones.
Enmienda relacionada con la enmienda 20 al artículo 4, apartado 1, presentada por el ponente, sobre la independencia del organismo regulador.
(19) Los organismos reguladores encargados de la seguridad de las instalaciones nucleares de los Estados miembros deben cooperar principalmente a través del Grupo Europeo de Alto Nivel sobre Seguridad Nuclear y Gestión de los Residuos Radiactivos, que ha elaborado diez principios para la regulación de la seguridad nuclear. Este Grupo debe contribuir al marco comunitario sobre seguridad nuclear a fin de mejorarlo continuamente.
(19) Los organismos reguladores encargados de la supervisión de las instalaciones nucleares de los Estados miembros deben cooperar principalmente a través del Grupo Europeo de Alto Nivel sobre Seguridad Nuclear y Gestión de los Residuos Radiactivos. El Grupo de Alto Nivel ha elaborado diez principios para la regulación de la seguridad nuclear que son importantes en el contexto de la presente Directiva. Este Grupo debe contribuir al marco comunitario sobre seguridad nuclear a fin de mejorarlo continuamente.
1. La presente Directiva tiene por objeto crear un marco comunitario para la seguridad nuclear en la Unión Europea. Crea la base para la elaboración de legislación y disposiciones reguladoras en los Estados miembros, en materia de seguridad nuclear, y tiene por objeto establecer, mantener y mejorar continuamente la seguridad nuclear en la Comunidad, y fortalecer el papel que desempeñan los organismos reguladores nacionales.
El objetivo de la Directiva debe definirse con mayor claridad. Su propósito es crear un marco comunitario único. La enmienda aborda directamente este aspecto.
2. Se aplicará al diseño, emplazamiento, construcción, mantenimiento, explotación y clausura de instalaciones nucleares, actividades para las cuales se tendrá en cuenta la seguridad con arreglo al marco legislativo y reglamentario del Estado miembro correspondiente.
Dado que la Directiva tiene por objeto crear un marco común con la inclusión de los principios de seguridad del OIEA en un anexo, es importante subrayar que los Estados miembros deberán aplicar lo dispuesto en la presente Directiva.
2. Se aplicará al diseño, emplazamiento, construcción, mantenimiento, puesta en servicio, explotación y clausura de instalaciones nucleares, así como al trabajo realizado por los subcontratistas a quienes recurran los operadores, actividades para las cuales debe tenerse en cuenta la seguridad con arreglo al marco legislativo y reglamentario del Estado miembro correspondiente.
Los trabajadores que realizan actividades como las reparaciones, el mantenimiento y la limpieza de instalaciones nucleares representan un grupo de trabajadores que constituye un posible factor de riesgo y está potencialmente expuesto a un riesgo para la salud y la seguridad en una instalación nuclear. Con mucha frecuencia, estas actividades se subcontratan, incluso en varios niveles sucesivos. Estos trabajadores son los menos formados e informados, y no están integrados en los procedimientos de salud y seguridad del titular. La Directiva debe aclarar que todos los implicados tienen una importante responsabilidad en lo que afecta a la seguridad y la cultura de seguridad.
(1) «Instalación nuclear»: toda instalación de fabricación de combustible nuclear, reactor de investigación (incluidos conjuntos críticos y subcríticos), central eléctrica nuclear, instalación de almacenamiento de combustible gastado, instalación de enriquecimiento o instalación de reprocesamiento.
(1) «Instalación nuclear»: toda instalación de fabricación de combustible nuclear, reactor de investigación (incluidos conjuntos críticos y subcríticos), central eléctrica nuclear, instalación de almacenamiento de combustible gastado y residuos radiactivos, instalación de enriquecimiento o instalación de reprocesamiento, incluidas las instalaciones de manipulación y tratamiento de sustancias radiactivas producidas durante la explotación de una instalación.
(3) «Material radiactivo»: cualquier material que contenga uno o más radionucleidos cuya actividad o concentración no pueda dejar de tenerse en cuenta en lo que se refiere a protección contra las radiaciones.
(3) «Sustancia radiactiva»: cualquier material que contenga uno o más radionucleidos cuya actividad o concentración no pueda dejar de tenerse en cuenta en lo que se refiere a protección contra las radiaciones.
El concepto de «sustancia radiactiva» se utiliza en la Directiva 96/29/Euratom por la que se establecen las normas básicas relativas a la protección sanitaria de los trabajadores y de la población contra los riesgos que resultan de las radiaciones ionizantes.
(8) «Organismo regulador»: cualquier organismo autorizado por un Estado miembro para conceder en su territorio licencias y supervisar el emplazamiento, diseño, construcción, puesta en servicio, explotación o clausura de instalaciones nucleares.
(8) «Organismo regulador»: una autoridad o sistema de autoridades designadas por un Estado miembro como depositarias de la autoridad legal para dirigir el proceso regulador, incluida la cuestión de las autorizaciones y, por lo tanto, la regulación de la seguridad nuclear y de la seguridad de la radiación, de los residuos radiactivos y del transporte.
Deben establecerse claramente las responsabilidades del organismo regulador encargado de regular y controlar los aspectos de seguridad de las instalaciones nucleares. Este proceso es distinto de los sistemas de concesión de licencias, que son responsabilidad de las autoridades nacionales o gubernamentales competentes.
(9) «Licencia»: toda autorización que el organismo regulador otorgue al solicitante y que le confiera la responsabilidad del emplazamiento, diseño, construcción, puesta en servicio, explotación o clausura de una instalación nuclear.
(9) «Licencia»: toda autorización que un gobierno o una autoridad nacional facultada por dicho gobierno otorgue al solicitante y que le confiera la responsabilidad del emplazamiento, diseño, construcción, puesta en servicio, explotación o clausura de una instalación nuclear.
Véase la justificación al artículo 2, apartado 8.
Artículo 2 – apartado 10
(10) «Reactores eléctricos nuevos»: los reactores eléctricos nucleares con licencia para funcionar después de la entrada en vigor de la presente Directiva.
(10) «Reactores eléctricos nuevos»: los reactores eléctricos nucleares con licencia de construcción después de la entrada en vigor de la presente Directiva.
Por lo que se refiere al artículo 6, apartado 2, la cuestión es determinar cuándo se pueden introducir nuevos requisitos, en particular, en materia de diseño de la seguridad. La autorización para funcionar llega al final del proceso regulador, una vez que se ha completado la construcción y difícilmente se puede prever una revisión del expediente en materia de seguridad.
Responsabilidad y marco para la seguridad de las instalaciones nucleares
Marco jurídico para la seguridad de las instalaciones nucleares
Según se presenta, el artículo 3 modificado es una reorganización de los artículos 3, 4, 8 y 10 de la propuesta y se refiere a la obligación de los Estados miembros de adoptar un marco legislativo y reglamentario que garantice la regulación y la supervisión de las instalaciones nucleares. Esto incluye: (i) un margo reglamentario apropiado que establezca, en particular, requisitos de seguridad nacionales, un sistema de concesión de licencias e inspecciones reglamentarias, y el derecho de los Estados miembros a imponer medidas de seguridad más rigurosas; (ii) concesión de prioridad a las políticas en materia de seguridad; (iii) una revisión inter pares del marco reglamentario y del organismo regulador existente.
(Véanse las disposiciones reintroducidas en el artículo 7, apartado 1 (nuevo)).
1. Los Estados miembros establecerán y mantendrán un marco legislativo y reglamentario, basado en las mejores prácticas disponibles a escala comunitaria e internacional, que rija la seguridad de las instalaciones nucleares. Este marco incluirá requisitos nacionales de seguridad, un sistema de concesión de licencias y control de instalaciones nucleares, la prohibición de su explotación sin licencia, y un sistema de supervisión reglamentaria, mediante el cual se puedan suspender, modificar o revocar las licencias, con las medidas necesarias para asegurar su cumplimiento.
Véase la justificación de la enmienda 11 al título del artículo 3.
2 bis. Los Estados miembros velarán por que se adopte una legislación con vistas a la retirada de la licencia de explotación de una instalación nuclear en caso de infracciones graves de las condiciones establecidas para la concesión de la licencia.
(Enmienda nueva, reformulación parcial del artículo 8, apartado 2.)
2 ter. Los Estados miembros velarán por que todas las organizaciones dedicadas a actividades directamente relacionadas con las instalaciones nucleares adopten políticas que den la prioridad debida a la seguridad nuclear.
Artículo 3 – apartado 2 quáter (nuevo)
2 quáter. Los Estados miembros velarán por que, al menos cada diez años, el organismo regulador y el sistema regulador nacional se sometan a una revisión internacional inter pares destinada a mejorar continuamente la infraestructura reguladora.
Los Estados miembros notificarán a la Comisión los resultados de la revisión internacional inter pares.
(Enmienda nueva, reformulación parcial del artículo 4, apartado 5.)
Las revisiones internacionales inter pares permiten a los Estados miembros y a sus organismos reguladores intercambiar las mejores prácticas reguladoras y la elaboración de un planteamiento común para los requisitos internacionales y comunitarios. Esto contribuiría a reforzar la armonización de los requisitos de seguridad a nivel comunitario y a mejorar continuamente la seguridad nuclear en la Comunidad. Por ello, debe mantenerse informada a la Comisión de los resultados de las revisiones inter pares.
Artículo 3 – párrafo 2 quinquies (nuevo)
2 quinquies. Los Estados miembros podrán establecer medidas de seguridad más estrictas que las prescritas en la presente Directiva.
(Enmienda nueva, tomada directamente del artículo 10.)
Designación y responsabilidades de los organismos reguladores
El presente artículo 4 reorganizado está consagrado al organismo regulador, sus funciones, recursos y competencias. En particular, debe reforzarse claramente y desarrollarse la independencia del organismo regulador con respecto a la política de los gobiernos y de la industria nuclear.
Artículo 4 – apartado -1 (nuevo)
-1. Los Estados miembros designarán un organismo regulador nacional responsable de regular, supervisar y evaluar la seguridad de las instalaciones nucleares.
Véase la justificación de la enmienda 18 al título del artículo 4.
1. Los Estados miembros se asegurarán de la independencia efectiva del organismo regulador. Con este fin, se asegurarán de que, al desempeñar las funciones reguladoras que le encomienda la presente Directiva:
a) el organismo regulador es jurídicamente distinto y funcionalmente independiente de cualquier otra entidad pública o privada, en particular de aquellas cuya misión sea promover o explotar instalaciones nucleares o justificar beneficios sociales y que esté libre de cualquier influencia que pueda afectar a la seguridad;
b) que el personal del organismo regulador y los responsables de su gestión actúen con independencia de cualquier interés comercial y, al desempeñar sus deberes reguladores, no pidan ni acepten instrucciones de ningún gobierno ni ninguna otra entidad pública.
Este requisito se entenderá sin perjuicio de una estrecha cooperación, como convenga, con las demás autoridades nacionales competentes.
Además de respaldar la insistencia del ponente en la independencia del organismo regulador, es preciso garantizarla en todas sus actividades y no únicamente cuando desempeña «tareas reguladoras».
2. Los Estados miembros velarán por que el organismo regulador tenga la autoridad, la base de conocimientos técnicos y los recursos económicos y humanos adecuados para cumplir sus obligaciones y desempeñar sus funciones. El organismo regulador supervisará y regulará la seguridad de las instalaciones nucleares y velará por el cumplimiento de los requisitos aplicables en materia de seguridad y las condiciones establecidas en la licencia.
Véase la justificación de la enmienda 8 sobre el artículo 2, apartado 8, y las disposiciones reintroducidas en la enmienda 23 sobre el artículo 4, apartado 3 bis (nuevo).
3 bis. Los Estados miembros garantizarán que los organismos reguladores lleven a cabo evaluaciones, investigaciones y controles sobre seguridad nuclear, y, en su caso, actuaciones para asegurar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad nuclear en las instalaciones nucleares, durante toda su vida útil, incluso durante la clausura.
(Enmienda nueva, reformulación parcial del artículo 8, apartado 1.)
3 ter. Los Estados miembros garantizarán que el organismo regulador esté facultado para ordenar la suspensión de la explotación de cualquier instalación nuclear cuando la seguridad no esté garantizada.
(Enmienda nueva, reformulación parcial del artículo 8, apartado 3.)
(Véanse las disposiciones reintroducidas en el artículo 7, apartado 3.)
(Véanse las disposiciones reintroducidas en el artículo 3, apartado 2 quáter (nuevo), relativas al marco jurídico establecido por los Estados miembros).
5a. Los órganos reguladores de los Estados miembros intercambiarán las mejores prácticas reguladoras y elaborarán un planteamiento común en relación con los requisitos de seguridad nuclear internacionalmente aceptados.
Esto permitiría la armonización de los requisitos de seguridad y del marco de los procesos reguladores en la Unión Europea.
Los Estados miembros informarán a la población y a la Comisión acerca de los procedimientos y los resultados de las actividades de vigilancia en materia de seguridad nuclear, e informarán inmediatamente a la población en caso de que se produzca algún incidente. Asimismo, garantizarán también que los organismos reguladores informen a la población de manera efectiva en los campos de su competencia. El acceso a la información estará garantizado de conformidad con las obligaciones nacionales e internacionales correspondientes.
1. Los Estados miembros aplicarán al emplazamiento, diseño, construcción, explotación y clausura de las instalaciones nucleares las partes de los principios fundamentales de seguridad del OIEA (Principios fundamentales de seguridad del OIEA: Nociones fundamentales de seguridad nº SF - 1 (2006)), que son importantes para la creación de de un marco comunitario de seguridad nuclear, tal como se especifica en el anexo. Asimismo, aplicarán las obligaciones y requisitos establecidos en la Convención sobre Seguridad Nuclear1.
________________________________________________________________1DO L 318 de 11.12.1999, p. 20, y DO L 172 de 6.5.2004, p. 7.
Véase el considerando 10. La referencia a un acto no vinculante en la Directiva no lo transforma en vinculante. Para que el contenido de los Principios fundamentales de seguridad sea vinculante, sus términos deben incluirse en un acto vinculante. La inclusión de un anexo que contenga las disposiciones de las Nociones fundamentales de seguridad permitirá: ( i) garantizar la coherencia con la Guía práctica común del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión para la redacción de los textos legislativos comunitarios; (ii) garantizar la seguridad jurídica del texto con una referencia «estática» a los principios del OIEA antes mencionados.
Véase la justificación de la enmienda 28 al artículo 6, apartado 1, párrafo primero.
2. Para la concesión de la licencia de construcción de los reactores nucleares nuevos, los Estados miembros procurarán elaborar requisitos de seguridad adicionales que reflejen la mejora continua de la experiencia de explotación de los reactores existentes, los conocimientos obtenidos de los análisis de seguridad de las instalaciones en explotación, el estado de las metodologías y la tecnología y los resultados de la investigación en materia de seguridad.
Puesto que las tecnologías y las normas de seguridad mejoran, los requisitos de seguridad de las instalaciones nucleares deben aumentar continuamente. El nivel de seguridad de las instalaciones nucleares debe buscar ser cada vez mejor, a fin de obtener, en todo momento, la mejor seguridad posible. La referencia a los niveles de seguridad establecidos por la WENRA por lo que se refiere a los nuevos reactores nucleares no debe figurar en el cuerpo de la Directiva, ya que aún no están maduros los niveles comunes de referencia de seguridad para los futuros reactores. La CE no puede obligar a los Estados miembros a aplicarlos.
2 bis. La Comisión velará por que todos los países que deseen adherirse o estén en proceso de negociación de su adhesión a la UE cumplan, como mínimo, las normas establecidas en la presente Directiva y los principios que figuran en el Anexo, tal y como los ha establecido el OIEA.
Es imprescindible asegurar que los países vecinos de la UE cumplan al menos las mismas normas de seguridad nuclear, pues las consecuencias de los accidentes nucleares siempre pasan por encima de las fronteras.
Obligaciones de los titulares de licencias
Responsabilidades de los titulares de las licencias
Este artículo, reorganizado y redactado de nuevo, se consagra a las responsabilidades del titular de la licencia: los Estados miembros velarán por que la responsabilidad primordial de la seguridad de una instalación nuclear recaiga en el titular de la licencia y adoptarán las medidas adecuadas para garantizar que el titular de la licencia asume su responsabilidad.
-1. Los Estados miembros velarán por que la responsabilidad primordial de la seguridad de las instalaciones nucleares, durante toda la vida útil de estas, recaiga en el titular de la licencia. Esta responsabilidad del titular no podrá delegarse.
(Enmienda nueva, reformulación parcial del artículo 3, apartados 1 y 2.)
1. Los Estados miembros velarán por que los titulares de licencias sean responsables de diseñar, construir, explotar y clausurar sus instalaciones nucleares de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6.
La Directiva debe dirigirse a los Estados miembros, y no a los titulares de licencias.
2. Asimismo, los Estados miembros velarán por que los titulares de licencias establezcan y apliquen sistemas de gestión que sean verificados regularmente por el organismo regulador.
3. Los Estados miembros velarán por que los titulares de licencias asignen los recursos financieros y humanos adecuados para cumplir sus obligaciones. El personal empleado por los titulares de licencia tendrá la cualificación adecuada para todas las actividades de importancia en relación con la seguridad nuclear.
3 bis. Los Estados miembros velarán por que el organismo regulador evalúe regularmente la suficiencia y cualificaciones del personal de los titulares de licencias, sobre la base de un informe sobre la base de un informe presentado por el titular de licencia sobre la evaluación de cuestiones relativas al empleo como la salud y la seguridad, las cualificaciones y la formación, el número de personas empleadas y el recurso a subcontratistas.
Se reconoce de forma general que el factor humano es un factor de riesgo importante en las actividades nucleares. Aunque la responsabilidad del titular de la licencia está clara, cabe mejorar la información sobre su cultura de seguridad relacionada con el factor humano. Una información regular permitirá conseguir mejoras. Esta enmienda es coherente con y complementaria de la enmienda 35 del ponente.
3 bis. Las autoridades reguladoras relevantes presentarán cada tres años un informe a la Comisión Europea y a los interlocutores sociales europeos sobre la seguridad nuclear y la cultura de seguridad. La Comisión, consultando a los interlocutores sociales europeos, podrá proponer mejoras para garantizar la seguridad nuclear, incluida la protección de la salud al máximo nivel posible en la UE.
Los principios fundamentales de seguridad a que se refiere la CE y propuestos en la enmienda 43 del ponente no establecen la forma de mejorar la experiencia en lo que se refiere a la seguridad nuclear, en particular, los aspectos de salud y seguridad. Los Estados miembros, los reguladores, la CE, los operadores y los representantes de los trabajadores se beneficiarán de un intercambio regular de información y experiencias que permita las mejoras y la creación de una cultura de seguridad a nivel de la UE. Los interlocutores sociales afectados son los que participan en el diálogo social intersectorial y sectorial del sector de la electricidad.
(Véanse las disposiciones reintroducidas en el artículo 4, apartado 3 bis (nuevo)).
(Véanse las disposiciones reintroducidas en el artículo 3, apartado 2 bis (nuevo)).
(Véanse las disposiciones reintroducidas en el artículo 4, apartado 3 ter (nuevo)).
Con el fin de formar recursos humanos nacionales y preservar el conocimiento nuclear, los Estados miembros velarán por que, si procede, mediante la cooperación transnacional, se den oportunidades de educación y formación para la formación básica y teórica y práctica continua en seguridad nuclear.
(Véanse las disposiciones reintroducidas en el artículo 3, apartado 2 quinquies (nuevo)).
Los Estados miembros informarán a la Comisión sobre la aplicación de la presente Directiva al mismo tiempo y con la misma periodicidad que elaboran sus informes nacionales para las reuniones de revisión de la Convención sobre Seguridad Nuclear. Basándose en este informe, la Comisión presentará un informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre los progresos en la aplicación de la presente Directiva, acompañado, en su caso, de propuestas legislativas.
(i) Es necesario garantizar una buena coordinación con los informes elaborados por los Estados miembros en el marco de las disposiciones correspondientes de la Convención sobre Seguridad Nuclear.(ii) La supervisión, la información y la transparencia son primordiales para la aplicación de la presente Directiva. Esto es fundamental para garantizar la asociación del PE a los asuntos de que trata el capítulo III del Tratado Euratom y, en particular, para que se le informe rigurosamente.
Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva antes de [transcurridos dos años a partir de la fecha prevista en el artículo 13]. Comunicarán inmediatamente a la Comisión el texto de dichas disposiciones.
El principal objetivo en materia de seguridad es proteger a los trabajadores y a la población en general de los efectos nocivos de las radiaciones ionizantes que pueden producir las instalaciones nucleares.
1. Para asegurar la protección de los trabajadores y la población en general, las instalaciones nucleares deben funcionar cumpliendo las normas de seguridad más exigentes que se puedan razonablemente lograr teniendo en cuenta los factores sociales y económicos.
Además de las medidas relativas a la protección sanitaria establecidas en las normas básicas de Euratom (Directiva 96/29/Euratom), deberán tomarse las siguientes medidas:
- restricción de la probabilidad de que se produzcan circunstancias que puedan conducir a la pérdida de control sobre el núcleo de un reactor nuclear, una reacción nuclear en cadena o una fuente radiactiva, y
- atenuación de las consecuencias de estos acontecimientos en caso de que ocurran.
2. El objetivo fundamental de seguridad se tendrá en cuenta en todas las instalaciones nucleares y en todas las fases del período de vida útil de la instalación nuclear.
Principio 1: Responsabilidad de la seguridad
Cada Estado miembro velará por que la responsabilidad primordial de la seguridad de una instalación nuclear recaiga en el titular de la licencia relevante y adoptará las medidas adecuadas para garantizar que todos los titulares de licencias asuman su responsabilidad.
1.1 Cada Estado miembro se cerciorará de que el titular de la licencia ha tomado disposiciones para:
- establecer y mantener las competencias necesarias;
- proporcionar capacitación e información adecuadas;
- establecer procedimientos y arreglos para mantener la seguridad en toda circunstancia;
- verificar la idoneidad del diseño y la adecuada calidad de las instalaciones nucleares;
- garantizar el control en condiciones de seguridad de todo el material radiactivo que se utilice, produzca o almacene;
- garantizar el control en condiciones de seguridad de todos los residuos radiactivos que se generen;
cumplir con la responsabilidad de la seguridad de una instalación nuclear.
Estas funciones se cumplirán de conformidad con los objetivos y requisitos de seguridad aplicables que haya establecido o aprobado el organismo regulador, lo cual se logrará mediante la aplicación de un sistema de gestión.
Principio 2: Liderazgo y gestión en Pro de la seguridad
Deben establecerse y mantenerse un liderazgo y una gestión de seguridad eficaces en todas las organizaciones a las que concierna la seguridad nuclear.
2.1 El liderazgo en las cuestiones de seguridad se demostrará en los más altos niveles de una organización. Se establecerá y mantendrá un sistema de gestión eficaz que integre todos los elementos de la gestión, de modo que los requisitos de la seguridad se definan y apliquen de forma coherente con los demás requisitos, incluidos los relativos al desempeño humano, a la calidad y a la protección, y de modo que la seguridad no se vea comprometida por otros requisitos o exigencias.
El sistema de gestión también garantizará la promoción de una cultura de la seguridad, la evaluación regular del comportamiento en materia de seguridad y la aplicación de las enseñanzas extraídas de la experiencia.
2.2 Se integrará en el sistema de gestión una cultura de la seguridad que rija las actitudes y los comportamientos en relación con la seguridad de todas las organizaciones y personas interesadas. Una cultura de la seguridad abarca lo siguiente:
- un compromiso individual y colectivo respecto de la seguridad de parte de los dirigentes, la administración y el personal en todos los niveles;
- la rendición de cuentas de las organizaciones y personas de todos los niveles en lo que concierne a la seguridad;
- medidas que estimulen una actitud inquisitiva y de aprendizaje y que desalienten la autocomplacencia en lo que respecta a la seguridad.
2.3 El sistema de gestión reconocerá toda la gama de interacciones de las personas, en todos los niveles, con la tecnología y con las organizaciones. Para evitar los fallos de seguridad, los fallos humanos de importancia y los fallos de organización, deben tenerse en cuenta los factores humanos y deben respaldarse el buen desempeño y las buenas prácticas.
Principio 3: Evaluación de la seguridad
Se realizarán evaluaciones de la seguridad completas y sistemáticas antes de la construcción y puesta en funcionamiento de las instalaciones nucleares, así como a lo largo de toda su vida útil. Se aplicará un enfoque diferenciado en función de la magnitud del riesgo potencial de la instalación nuclear.
3.1 El organismo regulador exigirá una evaluación de la seguridad nuclear en todas las instalaciones nucleares, aplicando un enfoque diferenciado. Esta evaluación de la seguridad entrañará el análisis sistemático de las operaciones normales y sus efectos, de las formas en que pueden producirse fallos, y de las consecuencias de éstos. Las evaluaciones de la seguridad abarcarán las medidas de seguridad necesarias para controlar el peligro; también se evaluarán los elementos de seguridad técnicos y del diseño a fin de comprobar que cumplan las funciones de seguridad para los que fueron concebidos. Cuando se requieran medidas de control o acciones de los operadores para mantener la seguridad, deberá efectuarse una evaluación inicial de la seguridad con el fin de verificar que las disposiciones adoptadas sean sólidas y de fiar. Un Estado miembro sólo autorizará una instalación nuclear si se ha demostrado, a satisfacción del organismo regulador, que las medidas de seguridad propuestas por el titular de la licencia son adecuadas.
3.2 El proceso de evaluación de la seguridad de las instalaciones y actividades requerido se repetirá, en su totalidad o en parte, según sea necesario, en una fase posterior de las operaciones para tener en cuenta los cambios en las circunstancias (como la aplicación de nuevas normas o las novedades científicas y tecnológicas), la retroinformación sobre la experiencia operacional, las modificaciones y los efectos del envejecimiento. En el caso de las operaciones que continúan por períodos prolongados, las evaluaciones se revisarán y repetirán siempre que sea necesario. La continuación de esas operaciones estará supeditada a que las nuevas evaluaciones demuestren que las medidas de seguridad siguen siendo adecuadas.
3.3En el contexto de las evaluaciones de seguridad exigidas, se identificarán y analizarán los precursores de accidentes (sucesos desencadenantes que pueden conducir a condiciones de accidente), y se tomarán medidas para impedir que los accidentes se produzcan.
3.4 Para reforzar aún más la seguridad se establecerán procesos para la retroalimentación y el análisis de la experiencia operativa en las propias instalaciones y en otras, incluidos los acontecimientos desencadenantes, los precursores de accidente, los accidentes que han estado a punto de producirse, los accidentes y los actos no autorizados, de forma que se puedan extraer lecciones para compartir y aprender de las mismas.
Principio 4: Optimización de la seguridad
Los Estados miembros velarán por la optimización de las instalaciones nucleares con el fin de proporcionar el nivel de seguridad más alto que razonablemente se pueda alcanzar sin limitar indebidamente su funcionamiento.
4.1 La optimización de la seguridad requerirá la adopción de criterios sobre la importancia relativa de diversos factores, entre ellos:
- la probabilidad de que se produzcan acontecimientos previsibles, y sus consecuencias;
- la magnitud y distribución de las dosis de radiación recibidas;
- los factores económicos, sociales y medioambientales derivados de los riesgos de radiación;
- La optimización de la seguridad significa también utilizar las buenas prácticas y el sentido común en la medida en que sea útil en las actividades cotidianas.
Principio 5: Prevención y atenuación
Los Estados miembros velarán por que se desplieguen todos los esfuerzos posibles para prevenir los accidentes e incidentes nucleares y atenuar sus consecuencias en sus instalaciones nucleares.
5.1 Cada Estado miembro velará por que los titulares de licencias desplieguen todos los esfuerzos posibles:
- para prevenir que se produzcan condiciones anormales o incidentes que puedan conducir a una pérdida de control;
- para prevenir la escalada de las condiciones anormales o incidentes que se produzcan; y que
- para atenuar toda consecuencia nociva de un accidente
aplicando la «defensa en profundidad».
5.2 La aplicación del concepto de defensa en profundidad garantizará que ningún fallo técnico, humano o de organización pueda dar lugar a efectos perjudiciales, y que las combinaciones de fallos que pudieran causar efectos perjudiciales importantes sean sumamente improbables.
5.3 La defensa en profundidad se aplicará a través de la combinación de una serie de niveles de protección consecutivos e independientes que tendrían que fallar todos a la vez antes de que se produjeran efectos nocivos para los trabajadores o la población. Entre los niveles de la defensa en profundidad se encuentran los siguientes:
- una adecuada selección del emplazamiento;
- un diseño adecuado de la instalación nuclear, que consiste en:
Alta calidad del diseño y la construcción
Alta fiabilidad de los componentes y equipos
Sistemas de control, limitación y protección y elementos de vigilancia;
- una organización adecuada, con:
Un sistema de gestión eficaz, con un firme compromiso con la cultura de la seguridad
Procedimientos y prácticas operacionales completos
Procedimientos completos de gestión de accidentes
Disposiciones de preparación ante casos de emergencia
Principio 6: Preparación y respuesta ante emergencias
Los Estados miembros velarán por que se adopten disposiciones para la preparación ante casos de emergencia y la respuesta a los accidentes en las instalaciones nucleares de acuerdo con lo dispuesto en la Directiva 96/29/Euratom.
Los principios fundamentales sobre seguridad del OIEA y la CSN también abarcan una serie de actividades e instalaciones distintas de las de la presente Directiva. Este Anexo incluye los principios del OIEA y de la CNS relevantes, adaptados al contexto de la UE, a los que se refiere la presente propuesta. Al optar por la adaptación de los principios fundamentales de seguridad del OIEA y la CNS, la clarificación del artículo 6, apartado 1 que se propone en otra enmienda debe de estar relacionada con el Anexo.
La propuesta de Directiva de la Comisión tiene por objeto reanudar el proceso de establecimiento de un marco comunitario común sobre la seguridad nuclear, iniciado en 2003.
El objetivo es crear un marco comunitario sobre seguridad nuclear basado en varios objetivos operacionales, a saber: el refuerzo del papel de los reguladores nacionales, el fortalecimiento de su independencia y la garantía de un alto nivel de transparencia en cuestiones relacionadas con la seguridad de las instalaciones nucleares. La presente propuesta integra los principios que figuran en los principales instrumentos internacionales vigentes, como la Convención sobre Seguridad Nuclear y los trabajos sobre seguridad realizados por el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA).
El ponente acoge con especial satisfacción esta propuesta, la cual contribuye a fortalecer el actual marco jurídico europeo para así reforzar la transparencia y la gobernación de las actividades nucleares. El PE ha insistido(1) en que es urgente desarrollar una normativa comunitaria sólida y adoptar medidas concretas a escala europea en los ámbitos de la seguridad nuclear, de la gestión de residuos radiactivos y del desmantelamiento de las instalaciones nucleares. Esto tiene especial importancia dada la relevancia de la energía nuclear, que se genera en quince de los veintisiete Estados miembros y que satisface aproximadamente un tercio de la demanda de electricidad en la Unión Europea. Es probable que el papel desempeñado por la energía nuclear adquiera protagonismo en vista del relativo «renacimiento» de este tipo de energía (actualmente hay seis nuevos reactores en construcción en cuatro Estados miembros) y la ampliación del ciclo de vida de las centrales. Asimismo, la energía nuclear constituye una de las mejores bazas para lograr una política energética europea independiente y cumplir el objetivo de reducción de emisiones de CO2 en la lucha contra el cambio climático.
A este respecto, el ponente desea subrayar que aunque la opción de incluir la energía nuclear en la combinación de energías utilizada recae en los Estados miembros, la Unión Europea desempeña la labor clave de garantizar que esta fuente de energía se desarrolle con arreglo a una normativa estricta y a un marco reglamentario conforme al Tratado Euratom. Ya es un hecho libre de controversia la competencia de la Comisión en el ámbito de la seguridad nuclear en virtud de los artículos 31 y 32 del Tratado Euratom con el fin de «elaborar normas de seguridad uniformes para la protección sanitaria de la población y los trabajadores, y velar por su aplicación», según confirmó la Sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-29/99 Comisión/Consejo(2).
Por otro lado, el planteamiento de la Comisión allana el terreno para el desarrollo de un corpus legislativo de normas armonizadas sobre seguridad nuclear y legislación derivada que conforme el marco de las normativas nacionales de los Estados miembros en esta materia. Asimismo, resulta de vital importancia en lo relativo a los acuerdos de cooperación de Euratom sobre seguridad nuclear, control de los materiales nucleares y asistencia a terceros países, con el fin de garantizar que toda la actividad nuclear se lleva a cabo con arreglo a los niveles más altos de seguridad. Por tanto, esta propuesta fortalece la credibilidad internacional de la contribución de Euratom en el ámbito de la seguridad nuclear.
RECOMENDACIONES DEL PONENTE:
I – Opción política:
La opción política que mantiene la Comisión consiste en la elaboración de legislación comunitaria que establezca un marco común sobre la base de las normativas internacionales existentes elaboradas por el OIEA, complementado con requisitos adicionales aplicables a las nuevas instalaciones nucleares y destinado a conseguir, mantener y mejorar continuamente la seguridad nuclear en toda la Comunidad. Este marco dispone una serie de principios de seguridad e impone a los Estados miembros el requisito de aprobar un marco legislativo y reglamentario que garantice la reglamentación y supervisión de las instalaciones nucleares, principalmente a través de la elaboración de requisitos nacionales de seguridad, un sistema de concesión de licencias de instalaciones nucleares, un organismo regulador independiente y un sistema de supervisión, evaluación y control de instalaciones nucleares.
(i) En general, el ponente puede aprobar esta opción, ya que respeta totalmente el principio de subsidiariedad en un ámbito de competencias compartidas con los Estados miembros. Además, ofrece suficiente flexibilidad para la aplicación de la Directiva, garantiza la definición común de los principios de seguridad referidos en la Directiva y deja a los Estados miembros la responsabilidad de adoptar las medidas necesarias y la libertad de aprobar normas más estrictas.
Este planteamiento cumple el principio de responsabilidad nacional de la seguridad de las instalaciones nucleares y la principal responsabilidad recae en el titular de la licencia bajo el control de un organismo regulador independiente.
A este respecto, el ponente propondría, por tanto, una ligera mejora del orden en que se estructura el proyecto de propuesta con el fin de reflejar con mayor claridad la jerarquía de normas y responsabilidades entre la definición de un marco reglamentario nacional, la labor del organismo regulador independiente, los principios y requisitos que deben adoptarse y la responsabilidad del titular de la licencia.
(ii) El ponente confía en que, al mismo tiempo, la Directiva marco disponga una verdadera armonización de los principios de seguridad; la propuesta pide a los Estados miembros el respeto de los principios del OIEA y la observancia de las obligaciones establecidas en la Convención sobre Seguridad Nuclear, formalizada bajo los auspicios del OIEA, lo que demuestra que la Comisión reconoce la existencia de la normativa necesaria a escala internacional y su correcto desarrollo. Esta normativa constituye una buena base para la legislación comunitaria, cuyo fin es, por tanto, garantizar su aplicación real y uniforme por parte de los Estados miembros.
Asimismo, el ponente comparte la opinión de que las normas, métodos y pautas del OIEA conforman un buen marco de mejores prácticas reconocidas a escala internacional, de las que a su vez derivan la mayor parte de los requisitos nacionales. Su introducción en la legislación europea tiene el objeto de asegurar la observancia de las obligaciones a nivel comunitario y proporcionar a la Comisión los instrumentos necesarios para controlar y sancionar el respeto de dicha normativa y garantizar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en la Directiva por las legislaciones nacionales.
II - Credibilidad del proceso de armonización de las normas de seguridad:
(i) El ponente muestra su preocupación por garantizar la verdadera independencia del organismo regulador.
El valor añadido fundamental de la Directiva propuesta es el refuerzo de la labor del organismo regulador en la legislación nacional. El ponente considera que esta labor debería definirse mejor y aumentar su independencia, lo que aseguraría su legitimidad mediante el apoderamiento de este organismo para la adopción de las medidas urgentes oportunas, incluida la suspensión de la actividad de las instalaciones nucleares (véase la nueva redacción del artículo 4).
(ii) Seguridad jurídica de la reglamentación a nivel comunitario
Los fundamentos, requisitos y pautas establecidos por el OIEA constituyen una normativa y un marco de prácticas en los que debe basarse la legislación comunitaria y los requisitos nacionales de seguridad. En concreto, la Comisión reconoce que los diez principios fundamentales que publicó el OIEA en 2006 constituyen un conjunto unificado de principios y la base sobre la cual deben establecerse los requisitos de seguridad de los Estados miembros. Sin embargo, al tratarse de recomendaciones exclusivas sin carácter vinculante, el ponente considera que no pueden introducirse en la legislación comunitaria mediante una mera referencia a la colección de normas de seguridad del OIEA en esta Directiva. Por tanto, el ponente recomendaría adjuntar a la Directiva un anexo con los principios de seguridad fundamentales. Este planteamiento presenta la clara ventaja del aumento de la seguridad de la reglamentación a nivel comunitario, trasmitiría el fundamento jurídico para la aplicación de dichos principios y haría efectiva la armonización a escala europea.
En cuanto a las obligaciones que derivan de la Convención sobre Seguridad Nuclear, el ponente acoge con satisfacción la referencia directa que figura en la Directiva a las obligaciones establecidas por los Estados miembros.
Por su parte, no está claro el papel que desempeñan la WENRA y el Grupo de alto nivel con vistas a la adaptación y desarrollo de requisitos de seguridad adicionales para los «nuevos reactores». El ponente muestra menor preocupación por la calidad de estos grupos ad hoc (la WENRA es una asociación informal de autoridades reguladoras nucleares) que por el hecho de que los niveles y normas de seguridad para las futuras tecnologías aún no se hayan desarrollado del todo. La Directiva apenas puede prejuzgar los resultados de este proceso y hacer que los Estados miembros se comprometan a aplicarlos. El ponente considera este proceso una fuente de inseguridad jurídica. De acuerdo con el principio de subsidiariedad, el ponente recomendaría preferiblemente alentar a los Estados miembros a llevar a cabo la continua mejora de las normas de seguridad. Al tener en cuenta las mejores prácticas disponibles y las mejores experiencias adquiridas y reflejar las mejoras y desarrollos tecnológicos, la armonización constituirá una «carrera ascendente», puesto que los niveles de las normas de seguridad aumentan y se llevan a cabo continuas mejoras.
III - Transparencia
(i) Es necesario reforzar el actual marco jurídico para mejorar la transparencia y la aceptación pública.
El ponente apoya la referencia a los convenios internacionales pertinentes. En este ámbito también se han elaborado una serie de prescripciones para garantizar el acceso a la información, la participación de los ciudadanos y la transparencia en los contextos nacionales, internacionales y transfronterizos, como el Convenio de Aarhus o el Convenio de Espoo. Al pedirles a los Estados miembros el cumplimiento de sus obligaciones, la Directiva proporciona a la Comisión los instrumentos necesarios para que los Estados miembros organicen de forma efectiva la transparencia del proceso de toma de decisiones y de los resultados de los controles en el ámbito de la seguridad.
(ii) El ponente considera que la supervisión, la presentación de informes y la transparencia son elementos esenciales de la Directiva marco.
Subraya la necesidad de garantizar la participación del Parlamento Europeo en cuestiones recogidas en las disposiciones del Tratado Euratom, y en particular, proporcionar a éste las herramientas necesarias para que disponga de información actualizada y siga la actividad en el ámbito de la seguridad nuclear.
La Comisión debería mantener debidamente informado al Parlamento Europeo sobre los informes periódicos relativos a la aplicación de la Directiva elaborados de conformidad con el artículo 11; la frecuencia de dichos informes debería adaptarse a los requisitos de la Convención sobre Seguridad Nuclear y su proceso de revisión.
Tanto estos informes como las revisiones inter pares contribuyen a la identificación de los ámbitos de mejores prácticas y a reforzar la mejora continua de la seguridad nuclear en la Comunidad. El Parlamento Europeo debe formar parte del proceso.
Por todas las razones mencionadas, el ponente propone que se enmiende la propuesta de la Comisión.
Informe Maldeikis sobre la evaluación de Euratom - 50 años de política europea de la energía nuclear (A6-0129/2007, de 2 de abril de 2007); Informe Reul sobre fuentes convencionales de energía y tecnología energética (A6-0348/2007, de 24 de octubre de 2007).
Asunto C-29/99 Comisión de las Comunidades Europeas/Consejo de la Unión Europea, Rec. 2002, p. I-11221.
Sra. D.ª Angelika Niebler
Asunto: Dictamen sobre la base jurídica de la Propuesta de Directiva (Euratom) del Consejo por la que se establece un marco comunitario sobre seguridad nuclear (COM(2008)0790 – C6-0026/2009 – 2008/0231(CNS))
Sra. Niebler:
De conformidad con el artículo 35, apartado 3, del Reglamento, la Comisión de Asuntos Jurídicos decidió examinar la cuestión de la base jurídica de la referida propuesta de la Comisión.
La comisión examinó el asunto en su reunión del 31 de marzo de 2009.
La propuesta que nos ocupa, relativa al establecimiento de un marco comunitario sobre seguridad nuclear, está siendo examinada actualmente por la Comisión de Industria bajo la dirección del ponente, Sr. Hökmark. La Comisión de Medio Ambiente ha elaborado una opinión cuya ponente es la Sra. Harms. En su proyecto de opinión, la Sra. Harms ha sugerido fundamentar la propuesta en una base jurídica adicional, el artículo 175, apartado 1, del Tratado CE, que se sumaría así a los artículos 31 y 32 del Tratado Euratom.
Trasfondo de la legislación propuesta
El presente es el tercer intento que se hace en la presente década de introducir nuevas normas sobre seguridad nuclear (las dos propuestas anteriores, de 2002 y 2003, fueron retiradas).
El objetivo de la propuesta de 2002 fue
«definir las obligaciones básicas y los principios generales en materia de seguridad de las instalaciones nucleares», que serán complementadas «ulteriormente con el establecimiento de normas y mecanismos comunes de control para garantizar un alto nivel de seguridad». En la revisión del año 2003 se suprimió el requisito de introducir obligaciones básicas y principios generales, sustituyéndolos por mecanismos comunitarios que fueran capaces de garantizar la aplicación de principios comunes de seguridad nuclear, con inclusión, en particular, de un sistema comunitario de verificación. La propuesta que nos ocupa no prevé tales mecanismos, y no habrá verificaciones comunitarias. La propuesta se limita a transponer los requisitos de la Convención sobre Seguridad Nuclear (CSN) del Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA).
La base jurídica elegida por la Comisión son los artículos 31 y 32 del Tratado Euratom. Surge en este contexto la cuestión de saber si parece oportuno añadir, como base jurídica, el artículo 175, apartado 1, del Tratado CE, que involucraría al Parlamento con arreglo al procedimiento de codecisión. Como alternativa se ha planteado la posibilidad de recurrir al artículo 203 del Tratado Euratom, bien en combinación con los artículos 31 y 32, o como base jurídica exclusiva, a fin de cubrir la vertiente tecnológica de la seguridad nuclear y los aspectos relativos al medio ambiente.
Las bases jurídicas en examen
En aras de la claridad y por motivos prácticos incluimos a continuación las disposiciones relevantes de los Tratados.
Artículo 31 EURATOM
El Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo, determinará, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, que le remitirá los dictámenes de los comités por ella recibidos, las normas básicas mencionadas.
Artículo 32 EURATOM
La Comisión procederá a la instrucción de toda petición formulada por un Estados miembro.
Artículo 30 EURATOM
b) las exposiciones y contaminaciones máximas admisibles,
c) los principios fundamentales de la vigilancia médica de los trabajadores.
Obsérvese que estas disposiciones figuran incluidas en el capítulo 3 del Título II del Tratado Euratom, bajo la rúbrica Salud y Seguridad.
En el contexto del actual debate se ha formulado la propuesta de añadir como base jurídica el artículo 175, apartado 1:
Artículo 175, apartado 1
El artículo 174, al que remite el apartado 1 del artículo 175, dice lo siguiente:
— los datos científicos y técnicos disponibles,
— las condiciones del medio ambiente en las diversas regiones de la Comunidad,
— las ventajas y las cargas que puedan resultar de la acción o de la falta de acción,
Artículo 203 EURATOM
Cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta a la Asamblea, adoptará las disposiciones pertinentes.
Importa aclarar por qué la elección de la base jurídica es tan importante. Como ha destacado el Tribunal de Justicia, la elección de la base jurídica tiene un significado constitucional(1), ya que la Comunidad se rige por el principio de delegación de poderes. En otras palabras, la Comunidad solo puede actuar si los Tratados le confieren el poder de hacerlo. Ahora bien, el problema que se plantea son aquellos ámbitos en que no hay una base jurídica a la que pueda acogerse la acción de la Comunidad (ahí donde la Comunidad no dispone de la “competencia suficiente”), o donde el cambio de la base jurídica lleve aparejado un cambio de procedimiento de aprobación. Un ejemplo elocuente lo ofrecen las conclusiones del Abogado General Jacobs en el asunto C-314/99 Países Bajos : Comisión(2), donde el cambio de la base jurídica habría supuesto la aplicación de un procedimiento distinto del que se aplicó.
En el contexto del asunto British American Tobacco(3), el Servicio Jurídico del Parlamento ha puesto de relieve que un error que atañe a la base jurídica es más que un defecto puramente formal, en la medida en que debido a ese error se produce una irregularidad en la adopción del acto que pueda dar pie a la anulación del mismo, ya que en ese caso participa de su sustancia, haciendo que sea ilegal.
A la luz de estas consideraciones, el Tribunal de Justicia ha elaborado una serie de criterios que deben tenerse en mente cuando se examine la adecuación de una determinada base jurídica:
1) La elección de la base jurídica de una medida debe descansar en criterios objetivos, verificables por los órganos judiciales;
2) Estos criterios incluyen, en particular, el objetivo y el contenido de la medida;
3) Sin embargo, carecen de relevancia a este respecto el hecho de que una institución desee participar plenamente en la adopción de una medida, el trabajo efectuado en otros aspectos relativos a la esfera de acción cubierta por la medida, o el contexto en que se adopte(4).
Para apreciar adecuadamente el objetivo y el contenido de la presente iniciativa, debemos examinar la propuesta de la Comisión y tomar asimismo en consideración las enmiendas que se han presentado en la comisión competente para el fondo y en la opinión de la Comisión de Medio Ambiente.
Objetivo y contenido de la legislación propuesta
De acuerdo con la exposición de motivos de la propuesta de la Comisión(5), el objetivo y el contenido de la propuesta de directiva se resumen de la siguiente forma:
«El presente proyecto de Directiva por la que se establece un marco comunitario sobre seguridad nuclear tiene por objeto reanudar el proceso de establecimiento de un marco comunitario común sobre la seguridad nuclear, actualizando y sustituyendo la propuesta de la Comisión sobre una Directiva del Consejo (Euratom) por la que se establecen las obligaciones básicas y los principios generales en el ámbito de la seguridad de las instalaciones nucleares(6), incluida en el paquete inicial sobre seguridad nuclear.
El renovado interés por la energía nuclear expresado por una serie de Estados miembros, teniendo en perspectiva las numerosas prolongaciones de la vida útil de las instalaciones y la construcción de nuevas centrales, hace que el momento en el que se presenta esta propuesta revisada sea especialmente oportuno. Es evidente que los efectos de los incidentes radiológicos no se detienen en las fronteras, lo cual no sólo tiene consecuencias en la salud de los trabajadores y los ciudadanos en general sino, además, implicaciones económicas muy amplias para el sector de la generación de energía. Por eso, promulgar una legislación comunitaria vinculante que recoja principios de seguridad nuclear aceptados internacionalmente daría una mayor garantía a la población comunitaria en general al aportar seguridad jurídica.
…(omisión)
En este marco, la propuesta legislativa revisada parte de a) el trabajo técnico de la Asociación de Reguladores Nucleares de Europa Occidental (Western European Nuclear Regulators Association (WENRA)) terminado en 2006 para las instalaciones nucleares ya existentes, con la participación de todos los reguladores europeos sobre seguridad nuclear, b) el principio de que sólo unos reguladores fuertes e independientes pueden garantizar constantemente la seguridad de funcionamiento de las centrales eléctricas nucleares de la Unión Europea, c) la consagración en la legislación comunitaria de los principios que figuran en los principales instrumentos internacionales, de manera destacada en la Convención sobre Seguridad Nuclear (CSN)(7), celebrada bajo los auspicios del Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA), así como de los trabajos sobre seguridad realizados por el OIEA(8).
Mediante este marco comunitario sobre seguridad nuclear, se prevé alcanzar varios objetivos operacionales, a saber: el refuerzo del papel de los reguladores nacionales, la responsabilidad primordial del titular de la licencia en materia de seguridad bajo el control del organismo regulador, la prioridad a la seguridad, el fortalecimiento de la independencia del organismo regulador, la garantía de un alto nivel de transparencia en cuestiones relacionadas con la seguridad de las instalaciones nacionales, la aplicación de los sistemas de gestión, la supervisión regular de la seguridad, la disponibilidad de conocimientos técnicos, y la prioridad a la seguridad.»
La parte dispositiva y los considerandos de la Directiva propuesta
En esta sección nos centraremos en las disposiciones que se refieren específicamente a los aspectos medioambientales.
El artículo 1 expone los objetivos y el ámbito de aplicación de la Directiva, en particular, por cuanto se refiere a la necesidad de «conseguir, mantener y mejorar continuamente la seguridad nuclear en la Comunidad, así como de reforzar el papel de los organismos reguladores.» Su ámbito de aplicación comprende «el diseño, el emplazamiento, la construcción, el mantenimiento, el funcionamiento y la clausura de las instalaciones nucleares, para lo cual debe tenerse en cuenta la seguridad con arreglo al marco legislativo y reglamentario del Estado miembro correspondiente». La Directiva se adoptará sin perjuicio de la Directiva del Consejo 96/29/Euratom, de 13 de mayo de 1996, por la que se establecen las normas básicas relativas a la protección sanitaria de los trabajadores y de la población contra los riesgos que se derivan de las radiaciones ionizantes(9), ya que ésta última, como indica su considerando 3, define las normas básicas de seguridad. El artículo 1 establece asimismo que cada Estado miembro puede decidir llevar a cabo su propio programa nuclear.
En el artículo 2 están las definiciones. Se atrae la atención sobre el hecho de que la «seguridad nuclear» se define en él como «la consecución de condiciones de explotación adecuadas mediante medidas tomadas para prevenir accidentes o paliar sus consecuencias, cuyo resultado sea la protección de los trabajadores, de la población, y del aire, las aguas y el suelo contra peligros indebidos de radiación derivados de las instalaciones nucleares.»
El artículo 3 establece que la responsabilidad primordial de la seguridad de las instalaciones nucleares recae en el titular de la licencia, y que los Estados miembros deben establecer y garantizar un marco legislativo y reglamentario (requisitos nacionales de seguridad, un sistema de concesión de licencias y control, así como un sistema de supervisión reglamentaria).
El artículo 4 se ocupa de los organismos reguladores (dotados de independencia, autoridad, competencia y de los recursos económicos y humanos adecuados), que expiden las licencias y desempeñan funciones de supervisión. Los órganos reglamentarios y los sistemas de reglamentación nacionales se someterán cada diez años a una revisión.
El artículo 5 se ocupa de la transparencia (información al público).
En el artículo 6 se establece que los Estados miembros deberán cumplir los principios fundamentales de seguridad del OIEA, «a fin de garantizar un alto nivel de seguridad en las instalaciones nucleares, incluyendo, entre otras cosas, medidas efectivas contra posibles riesgos radiológicos, así como la prevención de accidentes y la respuesta a los mismos, la gestión del envejecimiento, la gestión a largo plazo de todos los materiales radiactivos producidos, y la información a la población y las autoridades de los Estados vecinos». Deberán desarrollar requisitos de seguridad complementarios, sobre la base de los requisitos de seguridad desarrollados por la Asociación de Reguladores Nucleares de Europa Occidental (WENRA).
El artículo 7 define las obligaciones de los titulares de licencias, y el artículo 8 se ocupa de los aspectos de supervisión.
El articulo 9 trata de la educación y formación.
El artículo 10 precisa que los Estados miembros podrán establecer medidas de seguridad más estrictas que las definidas por la Directiva.
Los artículos 11, 12, 13 y 14 contienen precisiones, respectivamente, sobre los informes, la transposición, la entrada en vigor y los destinatarios de la Directiva.
El preámbulo de la Directiva no contiene ninguna referencia explícita a la protección del medio ambiente; no obstante, el considerando 5 alude a la eficaz protección contra los riesgos radiológicos e insiste en la necesidad de evitar accidentes que puedan tener consecuencias radiológicas, es decir, que puedan suponer una amenaza para el entorno. En los considerandos restantes se justifica lo dispuesto en la parte dispositiva, con referencia al artículo 2, letra b, del Tratado de Euratom, de acuerdo con el cual la Comunidad debe establecer normas de seguridad uniformes para la protección sanitaria de la población y de los trabajadores y velar por su aplicación, así como al artículo 30, al que ya hemos hecho alusión. El principal motivo para la adopción de la Directiva se expone en el considerando 5: «Si bien es cierto que el sistema de protección radiológica establecido por las normas de seguridad básicas vigentes, teniendo en cuenta los conocimientos científicos actuales, garantiza un alto nivel de protección sanitaria de la población, dicha protección debe complementarse para asegurar que se mantiene, desarrolla y mejora continuamente un alto nivel de seguridad de las instalaciones nucleares. El mantenimiento de un alto nivel de seguridad, desde el diseño hasta la clausura, es condición sine qua non para lograr plenamente los objetivos de protección sanitaria enunciados en el artículo 2, letra b), del Tratado. Con este fin, deben mantenerse unas defensas eficaces contra los riesgos radiológicos y deben evitarse accidentes que puedan tener consecuencias radiológicas.»
El principal cambio propuesto por el proyecto de informe de la Comisión de Industria (PR\764148EN.doc, ponente: Gunnar Hökmark) consiste en añadir un anexo en el que se exponen los principios fundamentales del OIEA, «reformulados para adaptar sus disposiciones a las obligaciones de los Estados miembros», debido a que «no se pueden introducir en la legislación comunitaria mediante una simple referencia en la presente Directiva a la Colección de normas de seguridad del OIEA nº SF-1 (2006)» (Enmienda 1 al considerando 10). En muchos casos, estos principios se hacen eco de las necesidades de protección del medio ambiente, por cuanto atañe, por ejemplo, al control en condiciones de seguridad de todo el material radiactivo, la gestión de los residuos radiactivos, la gestión de riesgo de radioactividad (expresada en términos generales, tomando en consideración los factores medioambientales, la protección de las generaciones presentes y futuras – las personas y el medio ambiente, los efectos nocivos para el medio ambiente, etc.). Más específicamente, el principio 8 contiene un largo pasaje sobre el medio ambiente que merece que citemos in extenso: «Mientras que los efectos de la exposición a las radiaciones sobre la salud humana se conocen relativamente bien, aunque con incertidumbres, los efectos de las radiaciones en el medio ambiente no se han investigado tan a fondo. El sistema actual de protección radiológica proporciona en general una protección adecuada de los ecosistemas del entorno humano contra los efectos nocivos de la exposición a las radiaciones. Las medidas que se han adoptado para proteger el medio ambiente han tenido por finalidad, en general, proteger los ecosistemas contra la exposición a radiaciones que pudieran tener consecuencias adversas para las poblaciones de una especie (no para los organismos individualmente).»
Ninguna otra enmienda del proyecto de informe de la Comisión de Industria hace explícitamente referencia a la protección del medio ambiente en sí. Lo mismo se aplica a la opinión de la Comisión de Medio Ambiente (AD\775321EN.doc, ponente: Rebecca Harms).
A la luz de este análisis se impone la impresión de que el centro de gravedad de la directiva propuesta es la seguridad nuclear en general, y que su objetivo es asegurar el cumplimiento de las normas de seguridad fijadas por la Directiva 96/29/Euratom, a fin de garantizar de esta manera que se mantenga, desarrollo y mejore continuamente el nivel de seguridad de las instalaciones nucleares. Las referencias explícitas al medio ambiente contenidas en el artículo 2, y a los ecosistemas en el anexo propuesto por la Comisión de Industria, indican con claridad que, a efectos de la directiva, la seguridad nuclear debe ser entendida también como parte de la protección del medio ambiente, y no solo en relación con la protección de la salud de los trabajadores y el público en general. Sentadas estas premisas, conviene tener en cuenta, sin embargo, que la principal meta del instrumento es complementar el sistema de normas sobre radiación establecido por la Directiva 96/29/Euratom para la protección de la salud de los trabajadores y del público general frente a los peligros ligados a las radiaciones ionizantes, y ninguna de las disposiciones propuestas para la nueva directiva se refieren específicamente a la protección contra los riesgos para el medio ambiente. Efectivamente, la nueva directiva (incluido el anexo propuesto) se limita en lo esencial a exigir a los Estados miembros que respeten los principios de seguridad del OIEA, y se abstiene de especificar con arreglo a qué parámetros técnicos lo deben hacer, o de dar precisiones sobre las responsabilidades y los cometidos de los titulares de las licencias y de los reguladores. La utilización del término «principios» lo corrobora.
Pese a lo dicho aquí, si la Comunidad se propusiese, por ejemplo, desarrollar el principio 8 y conferirle el carácter de una legislación específica para la protección de los ecosistemas del entorno humano frente a perjuicios ligados a la exposición a radiaciones, el fundamento jurídico a tomar en consideración sería sin duda el artículo 175, apartado 1, del Tratado CE.
La base jurídica apropiada
La Comisión justifica la elección de la base jurídica de la siguiente manera:
«La base jurídica de la propuesta es el artículo 31 del Tratado Euratom, en conjunción con el artículo 32. El artículo 31 define el procedimiento para la elaboración de las normas básicas de seguridad que establece el artículo 30 para la protección sanitaria de la población y los trabajadores contra los peligros de las radiaciones ionizantes. El artículo 32 prevé explícitamente que estas normas básicas pueden completarse según el procedimiento establecido en el artículo 31.»(10)
Acerca de la base jurídica, los diputados han formulado las siguientes sugerencias:
Una referencia al artículo 31 del Tratado Euratom debería aparecer en el capítulo 3, «Salud y Seguridad». Además, en el preámbulo del Tratado Euratom, los Estados miembros declaran que les guía la preocupación de «establecer condiciones de seguridad que eviten todo riesgo para la vida y la salud de las poblaciones».
Se alega que las normas que deben adoptarse en el marco de la propuesta atañen a «la protección sanitaria de la población y los trabajadores contra los peligros que resulten de las radiaciones ionizantes» (artículo 30). De hecho, el artículo 30 establece las bases de un sistema de protección contra las radiaciones, al definir niveles de radiación máximos permitidos y niveles de exposición y contaminación. Se ha alegado por otra parte que la sentencia en el asunto C-29/99 Comisión contra Consejo [2002], Rec. I-11221 ha establecido que los Estados miembros mantienen la competencia exclusiva sobre los aspectos tecnológicos de la seguridad nuclear. No obstante, la propuesta y, de forma aún más clara, las propuestas del ponente (con el anexo relativo a los principios de seguridad) se refieren a los aspectos tecnológicos de la seguridad nuclear, lo que, por cuanto se sostiene, trasciende los límites de competencia de la Comunidad con arreglo al Tratado Euratom.
Además, el artículo 2, apartado 2, de la propuesta contiene una nueva definición de la «seguridad nuclear». De conformidad con la misma, la «seguridad nuclear», objetivo central de la Directiva, se define con referencia a «la protección de los trabajadores, de la población, y del aire, las aguas y el suelo contra peligros indebidos de radiación derivados de las instalaciones nucleares». No obstante, la protección del medio ambiente no figura explícitamente incluida en el artículo 31 Euratom. Los artículos 37 y 38 del Tratado Euratom hacen referencia al aire, al agua y al suelo, pero las disposiciones de dichos artículos no proporcionan ninguna base legal para la adopción de medidas legislativas, sino que habilitan para la recogida de datos y para formular recomendaciones.
Se ha alegado, por el contrario, que la protección del medioambiente es una competencia (compartida) de la Comunidad Europea con arreglo al artículo 175 del Tratado CE, y, por lo tanto, las disposiciones de este artículo deberían utilizarse como una base jurídica adicional. A diferencia del artículo 31 Euratom, que prevé meramente una consulta al Parlamento Europeo, el artículo 175 del Tratado CE establece la aplicación del procedimiento de codecisión.
Se ha observado a este respecto que la nueva propuesta ya no establece la obligación de informar regularmente al Parlamento Europeo sobre la situación relativa a la aplicación de la Directiva y la seguridad nuclear en la CE (a diferencia de lo que establecían las dos propuestas precedentes).
Se ha señalado que otras directivas anteriores con disposiciones sobre instalaciones nucleares se basaban en el Tratado CE; así ocurre en el caso de la Directiva del Consejo 85/337/CEE sobre la evaluación de los efectos de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. Ésta última se basa en el Tratado CE a título exclusivo, concretamente en la normativa sobre la protección del medio ambiente.
Se ha alegado que, como alternativa y último recurso, cabría recurrir a la base jurídica del artículo 203 del Tratado Euratom (bien exclusivamente o a título adicional), con objeto de abarcar los aspectos tecnológicos y medioambientales a los que hemos hecho alusión.
La Comisión considera que si bien el sistema de protección contra las radiaciones establecido por las normas de seguridad vigentes garantiza un elevado nivel de protección para la salud de la población, deberá ser completado a fin de garantizar el mantenimiento, desarrollo y mejora continua de un elevado nivel de seguridad nuclear. Por esta razón, la nueva propuesta legislativa se presenta al amparo de los artículos 31 y 32 del Tratado Euratom.
Si bien es cierto que el Tratado Euratom no contiene un fundamento explícito sobre seguridad nuclear, el Tribunal de Justicia, en una serie de sentencias (Asunto 187/87 Saarland y otros [1988] Rec. 5013; Asunto C-70/88 Parlamento contra Consejo [1991] Rec. I-4529 y Asunto C-29/99 Parlamento contra Consejo [2002] Rec. I-11221) ha subrayado que, por cuanto atañe a las competencias de la Comunidad, no es adecuado establecer una distinción artificial entre la protección de la salud de la población, por una parte, y la seguridad de las fuentes de radiación ionizantes, por otra, y ha establecido que, por consiguiente, la Comunidad posee la competencia legislativa para establecer, en materia de protección para la salud, un sistema de autorización que los Estados miembros deben aplicar.
A la luz del detallado análisis del objetivo y contenido de la directiva propuesta, se ha llegado a la conclusión de que el Servicio Jurídico está en lo cierto cuando afirma que los artículos 31 y 32 del Tratado Euratom representan un fundamento jurídico adecuado y que no es necesario recurrir al artículo 203 del Tratado Euratom. Esta posición no sufre menoscabo por la introducción de un anexo sobre principios de seguridad, puesto que éste no altera el objetivo del instrumento propuesto.
Distinto caso se plantearía si la Comunidad desarrollase el principio 8 y presentara una legislación específica, por ejemplo, sobre la protección de los ecosistemas en el entorno humano contra los efectos nocivos de la exposición a radiaciones, en cuyo caso la base jurídica apropiada sería sin duda el artículo 175, apartado 1 del Tratado CE.
El Servicio Jurídico opina que si se confirmara que, efectivamente, como parece, la Comisión no logra que un grupo de personas designadas por el Comité Científico y Técnico le haga entrega de un nuevo dictamen sobre las normas básicas antes de dar curso a su propuesta, se incumple uno de los requisitos fundamentales en materia de procedimiento, con la consecuencia de que, de acuerdo con el artículo 230, segundo subpárrafo, del Tratado CE, el acto pueda ser anulado, una vez fuere adoptado. Esta posición parece jurídicamente concluyente. Se recomienda que la comisión competente para el fondo dilucide el problema con la Comisión Europea con miras a una solución realmente satisfactoria.
En la reunión del 31 marzo 2009, la Comisión de Asuntos Jurídicos, a la luz de que la Comisión no ha conseguido, al parecer, obtener un nuevo dictamen sobre normas básicas elaborado por un grupo de personalidades designadas por el Comité Científico y Técnico antes de presentar su nueva propuesta, y al incumplirse de esta forma uno de los requisitos fundamentales en materia de procedimiento, lo que, de acuerdo con el artículo 230, segundo subpárrafo, daría pie a la anulación del acto una vez fuese adoptado, decidió por 13 voto(s) a favor, 6 voto(s) en contra y ninguna abstención(11) subrayar la conveniencia de que el acto se base en los artículos 31 y 32 del Tratado Euratom.
Dictamen 2/00 de 6 de diciembre de 2001 sobre el Protocolo de Cartagena (2001) Rec. I-9713.
[2002] Rec. I-5521
Asunto C-491/2001 The Queen contra Secretary of State for Health, ex parte: British American Tobacco (Investments) Ltd e Imperial Tobacco Ltd. [2002] Rec. I-11453.
Asunto C-269/97 Comisión v. Consejo [2000] Rec. I-2257, apartados 43 y 44.
COM(2008)790 final.
COM 2003/32 final y COM (2004)526 final.
INFCIRC/449 (OEIA).
Principios fundamentales de seguridad (OIEA). Nociones fundamentales de seguridad nº SF-1 (2006).
DO L 159, 29.6.1996, p.1
Exposición de motivos, apartado 3.2.
Estuvieron presentes en la votación final: Giuseppe Gargani (presidente), Rainer Wieland (vicepresidente), Lidia Joanna de Oedenberg (vicepresidenta), Francesco Speroni (vicepresidente), Monica Frassoni (ponente de opinión), Carlo Casini, Bert Doorn, Nicole Fontaine, Neena Gill, Klaus-Heiner Lehne, Véronique Mathieu, Hans-Peter Mayer, Manuel Medina Ortega, Hartmut Nassauer, Aloyzas Sakalas, Eva-Riitta Siitonen, Jacques Toubon, Diana Wallis, Jaroslav Zvĕřina, Tadeusz Zwiefka.
OPINIÓN de la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria (18.3.2009)
sobre la propuesta de Directiva del Consejo por la que se establece un marco comunitario sobre seguridad nuclear
Ponente de opinión: Rebecca Harms
En la propuesta de Directiva publicada se anuncia que su objetivo es «conseguir, mantener y mejorar continuamente la seguridad nuclear en la Comunidad, así como reforzar el papel de los organismos reguladores». No obstante, en la propuesta no se prevé el establecimiento de nuevas competencias que permitan la consecución de ese objetivo, por lo que no aportará una mayor seguridad.
La propuesta de la Comisión es el tercer intento en la última década de introducir nuevas normas en materia de seguridad nuclear. En el primer intento, en noviembre de 2002, se proclamó que:
«Para alcanzar a escala comunitaria los objetivos en materia de radioprotección (...) es preciso, en una primera fase, definir las obligaciones básicas y los principios generales en materia de seguridad de las instalaciones nucleares (...). Esta Directiva será complementada ulteriormente con el establecimiento de normas y mecanismos comunes de control para garantizar un alto nivel de seguridad (...)».
No obstante, lo que en 2002 parecía esencial ahora parece ser superfluo. En las revisiones de 2003 se suprimió el requisito de establecer obligaciones básicas y principios generales, que se sustituyó por mecanismos comunitarios que aseguren el cumplimiento de los principios comunes de seguridad nuclear, en particular mediante la creación de un sistema comunitario de verificación.
Sin embargo, en la última propuesta de Directiva se excluye ese mecanismo, por lo que ya no habrá verificación comunitaria. En su lugar, en la propuesta sólo se prevé cumplir los requisitos de la Convención sobre Seguridad Nuclear (CSN) del Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA). Ello sólo exige la publicación de un informe anual sobre la situación del sector nuclear y someter ese informe a la revisión paritaria de otras partes contractuales de la Convención. Todos los Estados miembros que explotan centrales nucleares son ya partes contractuales de la Convención. La Comisión no indica que un sólo Estado miembro de la UE haya incumplido la Convención.
La principal crítica a la propuesta es que sólo se propone legislación por el mero afán de legislar, sin que ello aporte nuevos requisitos de seguridad. Esa opinión la ha expresado asimismo el grupo de evaluación de impacto de la Comisión, que ya ha señalado en dos ocasiones la falta de valor añadido de la Directiva.
Existen reparos reales y justificados sobre las normas y prácticas de seguridad nuclear vigentes en la UE. En líneas generales, los márgenes de seguridad descienden a medida que las centrales nucleares se acercan al fin de sus vidas Según se indica, «un gran número de las instalaciones actualmente en funcionamiento en la UE llegarán al final de su vida útil prevista antes de 2030»(1). Se precisan, por consiguiente, medidas que contribuyan a reducir los riesgos nucleares.
En lugar de establecer un mecanismo de aplicación de cuestionable valor para una convención internacional vigente, en la propuesta de Directiva se debe prever un mecanismo que introduzca y refuerce las normas comunes de seguridad y exija la introducción de las mejores técnicas, prácticas y regímenes reglamentarios disponibles en todas las centrales nucleares en funcionamiento en la UE. Sólo entonces los ciudadanos de la UE podrán tener confianza en que se ha hecho todo lo posible por reducir el riesgo de accidentes nucleares. De no ser así, no debería aprobarse la Directiva.
La Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria pide a la Comisión de Industria, Investigación y Energía, competente para el fondo, que incorpore en su informe las siguientes enmiendas:
(12 bis) Para alcanzar a escala comunitaria los objetivos en materia de seguridad nuclear mencionados en el artículo 1, apartado 1, es preciso, en una primera fase, definir las obligaciones básicas y los principios generales en materia de seguridad de las instalaciones nucleares en la presente Directiva marco. En una fase ulterior ello debería complementarse con la adopción de normas y mecanismos de control comunes, que desarrollaría la Asociación de Reguladores Nacionales de Europa Occidental (WENRA), en estrecha cooperación con el Grupo Europeo de Alto Nivel sobre Seguridad Nuclear y
Gestión de los Residuos Radiactivos y en consulta con el Parlamento Europeo, para asegurar el mayor nivel de seguridad, teniendo presentes los últimos avances tecnológicos, que pueden definirse como «estado de la técnica».
Con vistas a conseguir el mayor nivel de seguridad de las instalaciones nucleares, en la presente Directiva se prevé el establecimiento de obligaciones básicas y principios generales que permitan la adopción de normas comunes de seguridad cuando se revise la presente Directiva dentro de los dos años siguientes a su entrada en vigor.
1. La presente Directiva tiene por objeto establecer, mantener y mejorar continuamente la seguridad nuclear en la Comunidad, y fortalecer el papel que desempeñan los organismos reguladores nacionales, estableciendo las obligaciones básicas y los principios generales que aseguren un alto nivel de seguridad de las instalaciones nucleares y creando el marco necesario para la adopción de normas comunes de seguridad.
2. Se aplicará al diseño, emplazamiento, construcción, mantenimiento, explotación y clausura de instalaciones nucleares, actividades para las cuales debe tenerse en cuenta la seguridad con arreglo al marco legislativo y reglamentario del Estado miembro correspondiente, a la legislación comunitaria y a la Convención sobre Seguridad Nuclear.
Puede lograrse una seguridad efectiva con medidas vinculantes y normas de seguridad armonizadas.
1. La responsabilidad primordial de la seguridad de las instalaciones nucleares recaerá en el titular de la licencia bajo el control del organismo regulador. Cualquier decisión sobre las medidas de seguridad y los controles que deban aplicarse a una instalación nuclear corresponderá al organismo regulador con arreglo a las normas comunitarias e internacionales y a la mejor tecnología disponible y será aplicada por el titular de la licencia.
Puede lograrse una seguridad efectiva con medidas vinculantes y normas de seguridad armonizadas, debiéndose aplicar en cada Estado miembro la mejor tecnología disponible.
2. Los Estados miembros establecerán y mantendrán un marco legislativo y reglamentario, basado en las mejores prácticas disponibles a escala comunitaria e internacional, que rija la seguridad de las instalaciones nucleares. Este marco incluirá requisitos nacionales de seguridad, un sistema de concesión de licencias y control de instalaciones nucleares, la prohibición de su explotación sin licencia, y un sistema de supervisión reglamentaria con las medidas necesarias para asegurar su cumplimiento.
Para lograr una verdadera seguridad en toda Europa, los requisitos y las medidas que deben cumplirse tendrán que armonizarse y cada Estado miembro deberá aplicar las mejores prácticas disponibles.
1. Los Estados miembros se asegurarán de que el organismo regulador es efectivamente independiente de toda organización cuya misión sea promover, diseñar, construir, explotar instalaciones nucleares o gestionar el enriquecimiento de combustible, el almacenamiento de combustible gastado o el reprocesamiento, o justificar beneficios sociales, y garantizarán también que esté libre de cualquier influencia que pueda afectar a la seguridad.
Debe velarse por el cumplimiento de todos los requisitos previos para adoptar una decisión independiente.
5. Al menos cada cinco años, el organismo regulador se someterá y someterá el sistema regulador nacional a una revisión internacional inter pares destinada a mejorar continuamente la infraestructura reguladora.
La tecnología nuclear evoluciona rápidamente y diez años son un período demasiado largo para garantizar la seguridad nuclear.
En particular, garantizarán que se ponen en práctica los principios fundamentales de seguridad del OIEA aplicables, a fin de garantizar un alto nivel de seguridad en las instalaciones nucleares, incluyendo, entre otras cosas, medidas efectivas contra posibles riesgos radiológicos, así como la prevención de accidentes y la respuesta a estos, la gestión del envejecimiento, la gestión a largo plazo de todos los materiales radiactivos producidos, y la información a la población y las autoridades de los Estados vecinos y otros países potencialmente en peligro.
Los países que se encuentran en la trayectoria de una nube o de vapor de agua radiactivos como consecuencia de un accidente tecnológico pueden estar en mayor situación de peligro (dependiendo de las condiciones meteorológicas) que los países vecinos.
2. En lo que se refiere a la seguridad de los reactores nucleares en activo, cuya vida útil se ha prolongado y nuevos, los Estados miembros procurarán elaborar requisitos de seguridad adicionales, con miras a la mejora continua de la seguridad basándose en los niveles de seguridad europeos preparados por la Asociación de Reguladores Nucleares de Europa Occidental (WENRA) y en estrecha colaboración con el Grupo Europeo de Alto Nivel sobre Seguridad Nuclear y Gestión de los Residuos Radiactivos.
Las medidas de seguridad deberían ser obligatorias no solo para las nuevas centrales nucleares, sino principalmente para las centrales en activo y cuya vida útil se ha prolongado, ya que suelen funcionar con una tecnología más antigua.
3. Los titulares de licencias asignarán los recursos financieros, y humanos adecuados para cumplir sus obligaciones.
3. Los titulares de licencias asignarán los recursos financieros, técnicos y humanos adecuados para cumplir sus obligaciones.
Los recursos técnicos son importantes para lograr una seguridad nuclear efectiva.
2. Los organismos reguladores estarán facultados para retirar la licencia de explotación en caso de infracciones de las normas de seguridad graves (tal como se definen en los reglamentos del OIEA) o reiteradas más de tres veces en la instalación nuclear.
Los Estados miembros, por separado y mediante la cooperación transnacional, darán oportunidades de educación y formación adecuadas para la formación teórica y práctica continua en las mejores prácticas de seguridad nuclear disponibles, que serán obligatorias para los titulares de licencias.
Es preciso establecer medidas para evitar los errores humanos.
Los Estados miembros presentarán a la Comisión un informe sobre las medidas adoptadas para cumplir sus obligaciones en virtud de la presente Directiva y sobre la situación de seguridad en las instalaciones ubicadas en su territorio antes de que haya trascurrido un año desde la fecha de aplicación de la presente Directiva, y a continuación cada año.
La Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo cada dos años un informe sobre la aplicación de la presente Directiva y sobre la situación de seguridad en la Comunidad, con arreglo a los informes presentados por los Estados miembros.
Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva antes de [transcurridos dieciocho meses a partir de la fecha prevista en el artículo 13]. Comunicarán inmediatamente a la Comisión el texto de dichas disposiciones, así como una tabla de correspondencias entre las mismas y la presente Directiva.
Dos años para la transposición y un solo año para la elaboración del informe sobre los avances son un calendario poco equilibrado en la medida en que no ofrece tiempo suficiente para evaluar el avance logrado en la aplicación de la Directiva.
Marco comunitario para la seguridad nuclear
Comisión Europea 2008: documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña a la propuesta adjunta de Directiva (Euratom) del Consejo revisada por la que se establece un marco comunitario sobre seguridad nuclear. Evaluación de impacto (SEC(2008)2892 de 26 de enero de 2008.
Última actualización: 14 de abril de 2009 Aviso jurídico