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Timestamp: 2016-10-22 05:29:28
Document Index: 245970534

Matched Legal Cases: ['Art. 6', 'Art. 85', 'Art. 6', 'Art. 6', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE']

111 Ia 349. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 27. M�rz 1985 i.S. Theiler gegen Grosser Rat des Kantons Bern (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 6b Cst. bern.; art. 85 let. a OJ; r�f�rendum financier; r�novation de b�timents. 1. Le droit bernois ne d�finit pas les d�penses nouvelles et li�es (consid. 4b). 2. Notion de d�penses li�es, en g�n�ral et en mati�re d'entretien et de transformation d'�difices publics (consid. 4c). 3. Sont consid�r�es comme li�es les d�penses faites � de pures fins d'entretien ou pour les transformations que requiert une meilleure r�partition des locaux, quand bien m�me une autre utilisation du b�timent serait th�oriquement concevable (consid. 4d). 4. Dans le calcul de la somme �ventuellement soumise au r�f�rendum, les d�penses li�es peuvent �tre port�es en d�duction du cr�dit total (consid. 5a). Faits � partir de page 35
Der Regierungsrat des Kantons Bern unterbreitete dem Grossen Rat auf die Septembersession 1984 hin eine Vorlage betreffend Renovation des Geb�udes M�nsterplatz 12, Tscharnerhaus, in Bern, in dem sich der Sitz der kantonalen Finanzdirektion befindet. Er beantragte, es sei ihm f�r diese Renovation ein Verpflichtungskredit von insgesamt Fr. 1'880'000.-- einzur�umen. Dem begr�ndeten Antrag ist zu entnehmen, dass der Regierungsrat davon ausging, von diesem Gesamtkredit entfielen Fr. 980'000.-- auf eigentlichen Unterhalt, d.h. auf werterhaltende Massnahmen und damit gebundene Ausgaben, die restlichen Fr. 900'000.-- dagegen auf neue Ausgaben. Der Regierungsrat beantragte, der Kreditbeschluss sei nicht dem fakultativen Referendum zu unterstellen, da die neuen, nicht gebundenen Ausgaben den Betrag von einer Million Franken nicht erreichten. Der Kantonsrat genehmigte am 12. September 1984 entgegen einem Antrag seines Mitgliedes Luzius Theiler den beantragten Kredit und lehnte dessen Unterstellung unter das fakultative Referendum ab.
Gegen diesen Beschluss erhob Luzius Theiler gest�tzt auf Art. 85 lit. a OG staatsrechtliche Beschwerde.
3. a) Gem�ss Art. 6 Ziff. 4 der Staatsverfassung des Kantons Bern (KV-BE) unterliegen der Volksabstimmung die Beschl�sse des Grossen Rates, welche f�r den gleichen Gegenstand eine neue, nicht gebundene Gesamtausgabe von mehr als zehn Millionen Franken zur Folge haben; j�hrlich wiederkehrende Ausgaben, die einer fortgesetzten Aufgabe oder einer st�ndigen Einrichtung dienen, werden nicht zusammengerechnet (obligatorisches Referendum). Nach Art. 6b KV-BE unterliegen ferner der Volksabstimmung auf Begehren von 5000 Stimmberechtigten diejenigen Beschl�sse des Grossen Rates, welche f�r den gleichen Gegenstand eine Gesamtausgabe von mehr als einer Million Franken zur Folge haben (fakultatives Referendum).BGE 111 Ia 34 S. 36
b) Der Grosse Rat des Kantons Bern hat am 12. September 1984 f�r die Renovation des Tscharnerhauses in Bern in einer einzigen Abstimmung einen Gesamtkredit von Fr. 1'880'000.-- bewilligt. Betragsm�ssig w�rde dieser Beschluss klarerweise dem fakultativen Referendum unterstehen, wenn er eine neue, nicht gebundene Ausgabe zur Folge h�tte, und er w�re dem Referendum entzogen, wenn er eine gebundene Ausgabe zum Gegenstand h�tte. Die Beh�rden des Kantons Bern (Regierungsrat und Grosser Rat) vertreten weder den einen noch den anderen Standpunkt. Sie halten vielmehr daf�r, von den fraglichen Ausgaben entfielen Fr. 980'000.-- auf Unterhaltsaufwendungen und seien demgem�ss gebunden; der andere Teilbetrag von Fr. 900'000.-- dagegen diene insbesondere der Wiederherstellung der kunsthistorischen Bausubstanz im Sinne der Denkmalpflege und sei daher als eine neue Ausgabe zu betrachten. Da die entsprechenden Aufwendungen den Betrag von einer Million Franken nicht �berstiegen, habe die Vorlage dem fakultativen Referendum nicht unterstellt werden m�ssen.
4. a) Der Beschwerdef�hrer bestreitet zun�chst, dass der f�r Unterhaltsarbeiten angeforderte Teil des Kredites zu den gebundenen Ausgaben zu z�hlen sei. Er vertritt die Auffassung, es handle sich bei den vorgesehenen Arbeiten um solche, welche den ordentlichen Unterhalt �berstiegen und durch den beabsichtigten "weiteren Ausbau der Verwaltungspr�senz" bedingt seien. Eine Renovation, die sich auf das strikte Minimum beschr�nken w�rde, k�me wesentlich billiger zu stehen. Auch w�re es denkbar, das Geb�ude ganz oder teilweise f�r andere Zwecke zu verwenden, so etwa, darin Wohnungen einzurichten. Unter dieser Voraussetzung w�re der Unterhaltsanteil in anderer Weise einzusetzen. Dementsprechend w�rden echte Wahlm�glichkeiten bestehen, welche das fakultative Mitspracherecht des B�rgers erforderlich machten.
b) Wie das Bundesgericht schon wiederholt festgestellt hat, besteht kein verbindlicher bundesrechtlicher Begriff der neuen und gebundenen Ausgaben; kantonales Recht ist daher grunds�tzlich zu ber�cksichtigen. Das Bundesgericht hat aber ebenfalls schon fr�her dargelegt, dass im bernischen Recht keine eigene Umschreibung der Begriffe "neue" und "gebundene" Ausgaben besteht; im Gegenteil sei bei der letzten Revision der Staatsverfassung in den Jahren 1969/70, welche die Bestimmungen �ber das Referendum umfasst habe, ausdr�cklich auf die Rechtsprechung des BGE 111 Ia 34 S. 37Bundesgerichtes verwiesen worden (BGE 108 Ia 238 E. 3c; BGE 105 Ia 85 ff. E. 6b, je mit Hinweisen). Der Beschwerdef�hrer bringt nichts vor, was diese Feststellung in Frage stellen w�rde. Es ist daher im folgenden von derjenigen Abgrenzung zwischen neuen und gebundenen Ausgaben auszugehen, die sich in der Rechtsprechung des Bundesgerichtes herausgebildet hat.
c) Nach der erw�hnten Rechtsprechung gelten Ausgaben dann als gebunden und damit nicht als referendumspflichtig, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfange nach vorgesehen oder zur Erf�llung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, die Stimmb�rger h�tten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die daraus folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bed�rfnis voraussehbar war oder falls gleichg�ltig ist, welche Sachmittel zur Erf�llung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass �bernommenen Aufgaben gew�hlt werden. Es kann jedoch auch dann, wenn die Frage, "ob" eine mit Ausgaben verbundene Aufgabe zu erf�llen sei, weitgehend durch den Grunderlass pr�judiziert ist, das "wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Beh�rde in bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalit�ten eine verh�ltnism�ssig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine neue Ausgabe anzunehmen (BGE 108 Ia 237 /238 E. 3b mit zahlreichen Hinweisen).
Bei der finanzrechtlichen Zuordnung der Aufwendungen f�r den Unterhalt und die Umgestaltung staatlicher Geb�ude hat das Bundesgericht in Anwendung der vorstehenden Grunds�tze erkannt, dass Ausgaben f�r den blossen Geb�udeunterhalt grunds�tzlich als gebunden, solche f�r die Erweiterung oder die Erg�nzung staatlicher Geb�ude als neu zu betrachten sind. Ausgaben f�r den Umbau staatlicher Geb�ude unterliegen jedenfalls dann dem Finanzreferendum, wenn sie mit einer Zweck�nderung verbunden sind. Es l�sst sich dagegen nicht in allgemeiner Weise sagen, dass gr�ssere Ausgaben f�r die Instandstellung, Erneuerung oder den Umbau eines Geb�udes immer dann als gebunden zu betrachten sind, wenn der Zweck des Geb�udes beibehalten wird. Wie es sich damit verh�lt, h�ngt davon ab, ob die entscheidende Beh�rde hinsichtlich des "ob" oder "wie" der Aufwendungen eine verh�ltnism�ssig grosse Handlungsfreiheit besitzt (BGE 103 Ia 449/450 E. 3b mit Hinweis; Urteil vom 23. M�rz 1979 in ZBl 81/1980 S. 127/128 E. 4b; Urteil vom 24. Mai 1978 in ZBl 80/1979 S. 122 E. 3b).
Wegleitend f�r die Aufteilung der im Zusammenhang mit der Renovation des Tscharnerhauses entstehenden Kosten in neue und gebundene Ausgaben war f�r die kantonalen Beh�rden das "Merkblatt Liegenschaften" der kantonalen Steuerverwaltung. Wie in den nachstehenden Erw�gungen zu zeigen sein wird, ist im vorliegenden Fall nicht dar�ber zu befinden, ob diese Praxis, die auf den Unterhaltsbegriff des Steuerrechts abstellt, vor den von der Rechtsprechung zum Finanzreferendum entwickelten Grunds�tzen standh�lt und ob die Aufteilung im einzelnen sachgerecht erfolgt ist. Zu pr�fen ist aber die grunds�tzliche Frage, ob der Regierungsrat bzw. der Grosse Rat �berhaupt einen Teil der Kosten als gebunden qualifizieren durfte, was der Beschwerdef�hrer bestreitet. F�r die Beurteilung dieser Frage ist auf die oben erw�hnte Rechtsprechung des Bundesgerichts abzustellen.
d) Das Tscharnerhaus wurde vom Kanton Bern im Jahre 1928 erworben und durch einen schonenden Umbau f�r Verwaltungszwecke ausgestaltet. Die letzte Aussenrenovation erfolgte im Jahre 1955. Das Geb�ude ist Sitz der kantonalen Finanzdirektion.
Die Erneuerung der elektrischen und sanit�ren Anlagen, die Sanierung der Heizung durch Ersatz der �lfeuerung durch einen Gasheizkessel sowie die Teil-Innenrenovation, welche die Erneuerung der Bodenbel�ge und verschiedene Malerarbeiten umfasst, stellen offensichtlich reine Unterhaltsmassnahmen dar, deren Kosten ohne weiteres als gebundene Ausgaben qualifiziert werden k�nnen. Der Regierungsrat erachtet dar�ber hinaus die bauliche Anpassung der Raumeinteilung aufgrund der Neuverteilung der Aufgaben innerhalb der Finanzdirektion als geboten. Es sind keine Gr�nde ersichtlich, die an der Notwendigkeit dieser Massnahmen zweifeln liessen, zumal sie auch der Beschwerdef�hrer nicht bestreitet. Diese Massnahmen f�hren zu keiner Zweck�nderung des Geb�udes. Es kann auch nicht gesagt werden, die Beh�rden h�tten in diesen Punkten hinsichtlich des "ob" oder "wie" eine verh�ltnism�ssig grosse Handlungsfreiheit besessen. Auch diese Ausgaben k�nnen daher finanzrechtlich als gebunden betrachtet werden.
Daran �ndert nichts, dass der Beschwerdef�hrer geltend macht, es w�re auch eine andere Verwendung des Geb�udes, z.B. ganz oder teilweise zu Wohnzwecken, denkbar. Dem ist entgegenzuhalten, dass dies eine vollst�ndige Neukonzeption voraussetzen w�rde. Der Beschwerdef�hrer legt nicht dar, wo in diesem Fall die BGE 111 Ia 34 S. 39Finanzdirektion des Kantons untergebracht werden k�nnte. Zweifellos w�re aber die Beschaffung neuer R�umlichkeiten erheblich aufwendiger als die vorgesehene Renovation. Zudem w�re sie wohl in der Folge mit gr�sseren Aufwendungen f�r den Betrieb verbunden, da kaum ein �hnlich zentral gelegenes Geb�ude erworben werden k�nnte. Hinzu kommt, dass eine �bergangsl�sung getroffen werden m�sste, die wiederum zus�tzliche Kosten zur Folge h�tte. Zwar hat das Bundesgericht entschieden, dass eine Beh�rde das Finanzreferendum nicht dadurch vermeiden kann, dass sie zur Erf�llung einer Aufgabe des Gemeinwesens die "zweckm�ssigste" und "billigste" der in Betracht fallenden L�sungen w�hlt (BGE BGE 95 I 221 /222 E. 4b). Der zitierte Fall ist aber mit dem vorliegenden nicht vergleichbar. W�hrend dort eine im Zusammenhang mit dem Abschluss von zwei Konkordaten zus�tzlich �bernommene Aufgabe zur Diskussion stand, geht es im vorliegenden Fall um die Fortf�hrung einer Aufgabe, bei der die Art und Weise der Erf�llung dadurch, dass das Tscharnerhaus bereits Sitz der Finanzdirektion ist, weitgehend pr�judiziert ist. Eine andere Betrachtungsweise w�rde bedeuten, dass bei einem Umbau eines staatlichen Geb�udes immer dann eine verh�ltnism�ssig grosse Handlungsfreiheit der Beh�rden und damit die Referendumspflicht der betreffenden Ausgabe anzunehmen w�re, wenn sich irgendein anderer Verwendungszweck des Geb�udes, ungeachtet allf�lliger Mehrkosten oder daraus entstehender Schwierigkeiten, denken liesse, was nicht im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung liegt (vgl. BGE 103 Ia 450 /451 E. 3c).
Da der Beschwerdef�hrer auch nicht darlegt, wie eine sparsamere Renovation durchgef�hrt werden k�nnte, ergibt sich zusammenfassend, dass zumindest der f�r die Erneuerung der elektrischen und sanit�ren Anlagen, die Heizungssanierung und die teilweise Innenrenovation samt baulicher Anpassung der Raumeinteilung bestimmte Teilbetrag des Gesamtkredites als gebunden zu betrachten ist.
5. a) Der Kredit f�r die Renovation des Tscharnerhauses enth�lt neben gebundenen unbestrittenermassen auch neue Ausgaben. Die kantonalen Beh�rden bezifferten diese mit Fr. 900'000.-- und unterstellten die Vorlage, da dieser Betrag unter der Referendumsgrenze von einer Million Franken blieb, nicht dem fakultativen Referendum. Zu pr�fen ist, ob es zul�ssig war, vom Gesamtkredit von Fr. 1'880'000.-- den Anteil der gebundenen Ausgaben in Abzug zu bringen. Auf den ersten Blick scheint dies jedenfalls BGE 111 Ia 34 S. 40nicht die einzig denkbare L�sung darzustellen. Architektonisch handelt es sich um ein Gesamtprojekt, das einerseits der Renovation bestehender Bauteile, andererseits der Wiederherstellung historischer Bausubstanz, also der Denkmalpflege, dient. Dabei bereitet die Aufteilung bestimmter Positionen auf neue und gebundene Ausgaben gewisse Schwierigkeiten (vgl. nachstehend E. 5b). Indessen hat das Bundesgericht ein Vorgehen, das dem im vorliegenden Falle gew�hlten entspricht, als zul�ssig anerkannt. Im Urteil vom 23. M�rz 1979 betreffend Umbau und Renovation eines Kanzleigeb�udes in Appenzell wurde ausgef�hrt, von den gesamten Umbau- und Renovationskosten h�tten diejenigen, die auf die �berholung einzelner B�ros, die Ersetzung der Heizung, die Erneuerung der sanit�ren Anlagen und den Um- und Ausbau der obersten Stockwerke entfielen, bei der Bestimmung der eventuell dem Referendum unterstehenden Ausgabensumme in Abzug gebracht werden d�rfen (ZBl 81/1980 S. 129/130 E. 5c). In diesem Urteil wird zutreffend auf BGE 100 Ia 366 ff. verwiesen, wo die Aufwendungen f�r Strassenunterhalt im Kanton Freiburg ebenfalls als von einem globalen Strassenbaukredit abzugsberechtigt erkl�rt wurden. Der erste der erw�hnten F�lle l�sst sich sehr wohl mit dem vorliegenden vergleichen. Die Kritik des Beschwerdef�hrers gibt keinen Anlass, die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu versch�rfen. Zu ihren Gunsten l�sst sich anf�hren, dass es wenig sinnvoll w�re, Unterhaltsarbeiten zwar grunds�tzlich als gebunden zu betrachten und von der Referendumspflicht auszunehmen, die Dinge jedoch dann anders zu betrachten, wenn diese Unterhaltsarbeiten zusammen mit neuen baulichen Arbeiten ausgef�hrt werden. Hinzu kommt, dass bei Unterstellung der Gesamtausgaben unter das fakultative Referendum nach Ablehnung der Vorlage Zweifel daran entstehen k�nnten, ob der Unterhalt nun doch in der vorgesehenen und notwendigen Weise durchgef�hrt werden d�rfe oder nicht. Der Abzug der gebundenen Ausgaben von den Gesamtaufwendungen ist somit nicht zu beanstanden.
b) (Es folgen Ausf�hrungen dar�ber, dass die Aufteilung des Gesamtkredites in gebundene und neue Ausgaben nicht zu beanstanden ist, soweit sie vom Bundesgericht �berpr�ft wird, und dass im �brigen die entsprechenden R�gen ungen�gend substantiiert sind.)