Source: http://laboralparatodos.com/sentencia-c-33811constitucionalidad-articulo-53-parcial-de-la-ley-734-de-2002-empresas-de-economia-mixta-que-se-rijan-por-el-regimen-privado/
Timestamp: 2017-01-24 19:10:51
Document Index: 319150071

Matched Legal Cases: ['artículo 53', 'artículo 53', 'artículo 53', 'artículo 53', 'artículo 123', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 97', 'artículo 2', 'artículo 210', 'artículo 6', 'artículo 208']

[Sentencia C-338/11]Constitucionalidad, artículo 53 (parcial) de la Ley 734 de 2002-Empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado | laboralparatodos.com
[Sentencia C-338/11]Constitucionalidad, artículo 53 (parcial) de la Ley 734 de 2002-Empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado
Inicio » Sentencias » [Sentencia C-338/11]Constitucionalidad, artículo 53 (parcial) de la Ley 734 de 2002-Empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado	Sentencia C-338/11
Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 53 (parcial) de la Ley 734 de 2002, “Por la cual se expide el Código Disciplinario Unico”.
Tras citar algunos apartes de la Sentencia C-127 de 2003, la actora reclama la inexequibilidad del segmento acusado, “para que, con su retiro del ordenamiento jurídico, se aplique a todos los servidores por igual el poder disciplinario del Estado, incluidos los de las sociedades de economía mixta o ‘empresas de economía mixta’ como impropiamente se señala allí”.
Para concluir, la demandante señala que “mientras que un particular que cumple funciones de interventoría o el gerente de una fundación creada por el Estado, son sujetos disciplinables, el director o gerente de una sociedad de economía mixta donde el Estado tenga cualquier porcentaje de participación (…) no estará sometido a la acción disciplinaria del Estado”. III.	INTERVENCION DE LA FACULTAD DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD DEL NORTE
En representación de la Facultad de Derecho de la Universidad del Norte, intervino la profesora María Lourdes Ramírez Torrado, quien efectúa una aproximación al concepto de relación de especial sujeción, a partir de la ley, la jurisprudencia y la doctrina y concluye que “las personas objeto de esta demanda tienen una relación voluntaria con la administración y cumplen funciones públicas necesarias (tanto así que se trata de una institución que conforma el sector descentralizado por servicios) para el desarrollo del Estado”. Esa situación “los hace parte integrante de la figura de las relaciones de sujeción especial, y por ende son sujetos pasivos del derecho disciplinario”, ya que, como lo ha afirmado la propia Corte Constitucional, “el ejercicio de esas funciones implica un cumplimiento de los compromisos que estos adquieren con el Estado y con la sociedad” y una consecuencia de ello es la aplicación del derecho disciplinario”. Comparte, en consecuencia, la solicitud de inexequibilidad formulada en la demanda.
“Al desarrollar su discurso, la Corte distingue las nociones de función pública y de servicio público, para concluir que sólo el ejercicio de una función pública da a lugar a la acción de la potestad disciplinaria en contra de los particulares. De ello se sigue que el sólo hecho de que un particular esté a cargo de la prestación de un servicio público no lo hace sujeto del derecho disciplinario. (…)
La descentralización admite varias modalidades, como que, junto a la de carácter territorial, aún antes de la vigencia de la Constitución de 1991 se le había dado cabida a la denominada descentralización por servicios , en cuyo caso se le otorgan a entidades públicas no territoriales algunas funciones que les permiten ejercer, autónomamente, una actividad especializada, dado el grado de tecnificación requerido por el ejercicio de ciertas competencias y aún la conveniencia de que sean cumplidas en concurrencia con los particulares.
Sin embargo, esta parte de la definición fue hallada inconstitucional por esta Corte, tras estimar que los artículos 150-7, 300-7 y 313-6 confieren competencia, en su orden, al Congreso, las asambleas y los concejos para crear o autorizar la constitución de sociedades de economía mixta, “sin que se hubieren señalado porcentajes mínimos de participación de los entes estatales en la composición del capital de tales sociedades”, lo cual significa que una sociedad de economía mixta tan solo requiere que surja de la voluntad del legislador, si se trata de una perteneciente a la Nación, o por así disponerlo una ordenanza departamental o un acuerdo municipal, si se trata de entidades territoriales” y que su calidad de ‘mixta’ surge de que “su capital social se forme por aportes del Estado y de los particulares, característica que determina su sujeción a un régimen jurídico que le permita conciliar el interés general que se persigue por el Estado o por sus entidades territoriales, con la especulación económica que, en las actividades mercantiles, se persigue por los particulares” .
Como en otra oportunidad lo destacó la Corte, para la existencia de las sociedades de economía mixta no basta la autorización legal, “pues en atención a que son organismos constituidos bajo la forma de sociedades comerciales, es indispensable la celebración de un contrato entre el Estado o sus entidades y los particulares que van a ser parte de ellas”, de modo que “su organización es la propia de las sociedades comerciales” previstas en el Código de Comercio, sus estatutos son expedidos por los socios y están contenidos en el contrato social, no obstante lo cual “no son particulares”, sino organismos vinculados del nivel descentralizado, que hacen parte de la estructura de la Administración Pública .
En este sentido, la Corporación ha advertido que las sociedades de economía mixta, pese a su naturaleza jurídica específica, “no pierden su carácter de expresiones de la actividad estatal” y que, por lo tanto, “no es acertado sostener que la participación de particulares en la composición accionaria y la ejecución de actividades comerciales en pie de igualdad con las sociedades privadas sean motivo para excluir a las sociedades de economía mixta de la estructura del estado” .
La pertenencia a la estructura del Estado se evidencia en el aporte público para la constitución del capital social, así como en su condición de entidades descentralizadas que “como todas las demás entidades descentralizadas por servicios, según lo ha explicado tradicionalmente la teoría administrativa clásica, se ‘vinculan’ a la Rama Ejecutiva del Poder Público, es decir a la Administración Central” .
Ahora bien, la demandante considera que como “las sociedades de economía mixta hacen parte del sector descentralizado por servicios de la rama ejecutiva del sector público”, las personas que prestan sus servicios en ellas son servidores públicos, ya que el artículo 123 superior les confiere tal calidad a “los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”, pese a lo cual la expresión demandada les da el trato de particulares, siendo que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 6º de la Constitución, “los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes”, mientras que “los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. Los anteriores argumentos imponen efectuar una referencia al régimen jurídico de los servidores de las sociedades de economía mixta. 4. El régimen jurídico de los servidores de las sociedades de economía mixta
Del régimen jurídico de las sociedades de economía mixta hace parte la definición del régimen jurídico de sus servidores o, en otros términos, de la clase de vínculo que une a las personas que laboran en ellas con esas entidades descentralizadas, luego es claro que al legislador le compete regular esa relación .
Como se ha destacado en la jurisprudencia constitucional, “el Congreso ha establecido como regla general” que las sociedades de economía mixta “están sujetas a un régimen de derecho privado”, en razón del “tipo de actividades industriales y comerciales que llevan a cabo” y con “la situación de concurrencia y competencia económica en que se cumplen tales actividades”, lo que implica que, “por razones funcionales y técnicas, se adecue más al desarrollo de tales actividades la vinculación de sus trabajadores mediante un régimen de derecho privado” .
Con fundamento en las disposiciones que se acaban de citar, la Corte ha concluido que la noción de servidor público es genérica y que comprende diferentes especies, entre las que se encuentran los trabajadores oficiales, quienes, a diferencia de los empleados públicos, no se vinculan a la administración mediante una relación legal y reglamentaria, sino en virtud de un contrato de trabajo, sin perjuicio de que el legislador “pueda establecer nuevas denominaciones, clases o grupos de servidores públicos” .
En efecto, en un primer momento, la jurisprudencia constitucional indicó que “el criterio determinante para establecer si un particular podía ser sujeto o no de responsabilidad disciplinaria estaba dado por el tipo de relación con el Estado”, de tal forma que “si de dicha relación no se derivaba una especial subordinación del particular frente al Estado, no cabía la aplicación del régimen disciplinario” , como lo estimó la Corte al declarar la inexequibilidad de algunas expresiones contenidas en los artículos 29 y 32 de la Ley 200 de 1995, con fundamento en que la inexistencia de una relación de subordinación entre los contratistas de prestación de servicios y la administración significaba que esos contratistas no eran destinatarios de la ley disciplinaria” .
En una segunda etapa, la Corporación precisó que el criterio subjetivo, “plenamente aplicable para el caso de los servidores públicos, debía sustituirse en el caso de los particulares por un criterio material que no atendiera a la calidad o condición de quien actúa sino a la función pública que le haya sido encomendada y al interés, también público, que a ella es inherente” , dado que “tal ejercicio de funciones públicas no puede estar despojado de los necesarios controles ni hallarse exento de las responsabilidades que en sí mismo implica”, eventos en los cuales “la responsabilidad del particular es material y la aplicación del régimen disciplinario objetiva”, de modo que cambia la lectura del artículo 6º superior “que ya no admite una interpretación literal sino sistemática”, pues el particular “por razón de la tarea que efectivamente desarrolla, en la medida de esta y en cuanto toca con el interés colectivo, es públicamente responsable por su actividad” .
La síntesis de la evolución jurisprudencial de la que se acaba de dar cuenta conduce a afirmar que “el criterio esencial para determinar si un particular puede ser sujeto o no del control disciplinario, lo constituye el hecho de que este cumpla o no funciones públicas” o, en términos más generales, que “el control disciplinario fue reservado por el Constituyente para quienes cumplen de manera permanente o transitoria funciones públicas” .
En cuanto a este aspecto, la jurisprudencia de la Corte llegó a estimar que cuando para el ejercicio de las funciones y actividades propias de las entidades estatales se acude a la constitución de entidades en cuyo seno concurren el Estado y los particulares, “la circunstancia de que se asigne a los particulares el ejercicio de funciones públicas no modifica su status de particulares ni los convierte por este hecho en servidores públicos”, sin perjuicio de que “el ejercicio de dichas funciones públicas implique un incremento de los compromisos que estos adquieren con el Estado y con la sociedad” .
Así pues, se impone considerar que es menester analizar cada caso específico y determinar cuál es el régimen de los respectivos servidores o trabajadores, en lugar de generalizar una conclusión y pretender derivar de ella alguna posición absoluta. En este sentido la Corte repara en que, aun tratándose de los particulares que desarrollan funciones públicas, el vínculo con el Estado no surge de la misma manera en todos los casos, puesto que, en ciertas situaciones se atribuyen directamente funciones administrativas a una organización de origen privado, en otras oportunidades se autoriza a las entidades o autoridades públicas titulares de las funciones administrativas para que atribuyan algunas a particulares, mediante un convenio precedido de un acto administrativo y, en una tercera hipótesis, se procura la concurrencia de las entidades estatales con los particulares, merced a la formación de entidades caracterizadas por esa concurrencia, como sucede, precisamente, con las sociedades de economía mixta .
Para responder a los mencionados interrogantes la Corporación se refirió a la existencia de zonas de certeza positiva y de certeza negativa, entre las cuales queda una zona de incertidumbre librada a la decisión del legislador. En la zona de certeza positiva “aparecerían aquellos supuestos en los cuales no es posible acudir a la aplicación del régimen de derecho privado”, como acontece con la actividades de política pública, mientras que en la zona de certeza negativa “aparecen aquellas actividades, generalmente de gestión económica o de producción de bienes (…) que el Estado opta por desarrollar en competencia con agentes económicos particulares” .
De conformidad con el anterior esquema, la Corte concluyó que las sociedades de economía mixta “de acuerdo con la ley han de organizarse, bajo la forma de sociedades comerciales, tienen como objeto social el desarrollo de actividades industriales y comerciales” y, estándoles vedado el desarrollo de actividades monopolizadas a favor del Estado, “tienen vocación para actuar solo en aquellos ámbitos librados a la plena competencia con agentes económicos íntegramente privados”, razones todas que explican la decisión del legislador de “definir que el régimen jurídico aplicable a tales organismos sea el de derecho privado” , lo que, tratándose de sus servidores, se traduce en que “por razones funcionales y técnicas” resulta más adecuado “al desarrollo de tales actividades la vinculación de sus trabajadores mediante un régimen de derecho privado” .
Ahora bien, aunque la regla general indica que las sociedades de economía mixta están sujetas a un régimen de derecho privado, el hecho de que al legislador le corresponda definir su régimen jurídico le permite introducir “diferencias” o “salvedades a la aplicación del régimen general establecido para dichas sociedades de economía mixta” .
Tales diferencias o salvedades se fundan en “el porcentaje de capital público presente en dichas entidades” , ya que, “en atención al porcentaje de la participación del Estado o de sus entes territoriales en las empresas de economía mixta, puede el legislador en ejercicio de sus atribuciones constitucionales establecer, si así lo considera pertinente, regímenes jurídicos comunes o diferenciados total o parcialmente, pues es claro que para el efecto existe libertad de configuración legislativa” . Ejemplo de lo anterior es el parágrafo del artículo 97 de la Ley 489 de 1998, de acuerdo con cuyas voces “los regímenes de las actividades y de los servidores de las sociedades de economía mixta en las cuales el aporte de la Nación, de entidades territoriales y de entidades descentralizadas, sea igual o superior al 90% del capital social es el de las empresas industriales y comerciales del Estado”.
Así mismo, a título de ejemplo, también cabe citar que la Corte encontró avenida a la Constitución una expresión contenida en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, según la cual, para efectos de contratación administrativa, son entidades estatales aquellas “en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%) , tras estimar que “entre las salvedades al régimen general aplicable” bien puede estar la que prevé que para los solos efectos de contratación se considere que a algunas sociedades de economía mixta se les aplique “el estatuto de contratación de las entidades estatales” .
La Corte ha advertido que las salvedades al régimen de derecho privado basadas en el porcentaje de participación pública tienen un importante fundamento en la preponderante misión que les atañe a las sociedades de economía mixta “de atraer el capital privado hacia el desarrollo conjunto de proyectos de interés general y asumir directamente dentro de un ente societario los resultados de la correspondiente gestión con sus beneficios y responsabilidades”, elemento que “permite encontrar razonable que el legislador determine modulaciones en cuanto al régimen aplicable” .
Especial relevancia tienen en el caso de las sociedades de economía mixta los particulares que concurren con el Estado para su conformación y, dado que se trata de organismos constituidos bajo la forma de sociedades comerciales, resulta “indispensable la celebración de un contrato entre el Estado o sus entidades y los particulares que van a ser parte de ellas”, debiéndose destacar que “la participación económica de particulares conlleva la intervención de estos tanto en el manejo de la sociedad como en la toma de decisiones, según sea el monto del aporte”, de manera que el Estado no actúa solo “sino en compañía de su socio, es decir de un particular” y, por ello, “habrá reparto de utilidades y de pérdidas entre sus socios”, ya que los dineros que reciban por el ejercicio de su actividad “serán repartidos entre las entidades públicas y los particulares” .
La responsabilidad exigida de acuerdo con las reglas del derecho privado a las que, por regla general, las ha sometido el legislador, tiene clara correspondencia con el objeto social de las sociedades de economía mixta que, si bien es cierto, cuentan con aportes de índole pública, están caracterizadas por el ánimo de lucro que persiguen los comercialmente asociados, mediante el desarrollo de actividades industriales o comerciales que acercan al Estado o a sus entidades al ámbito propio de los particulares, hasta el punto de tornar recomendable la sujeción a un régimen de derecho privado, juzgado más acorde con “el tipo de actividades industriales y comerciales”, con “la situación de concurrencia con los particulares y con razones funcionales y técnicas atinentes al cumplimiento de su objeto social .
En relación con los argumentos precedentes, la Corte Constitucional ha estimado que el legislador, al determinar el régimen jurídico de las sociedades de economía mixta, debe “adoptar el modelo institucional adecuado teniendo en cuenta aspectos específicos como la actividad que el mismo asigne” y “dotar a la entidad que crea del coherente régimen jurídico que permita a esta cumplir el objeto y finalidades asignadas por el propio legislador” .
A renglón seguido, la Corporación apuntó que “en la medida en que la sociedad de economía mixta ostenta legalmente características, dentro de las cuales no cabe el ejercicio de ‘función administrativa’, ya que, según la misma ley, debe cumplir actividades industriales y comerciales conforme al derecho privado, “no es pertinente aludir a violación de aquellos principios propios de la función administrativa por la circunstancia de que el legislador asigne a la entidad un régimen de derecho privado” .
Y es que si se observa que el objeto social de las sociedades de economía mixta consiste en el cumplimiento de actividades de naturaleza industrial y comercial, se percibe como razonable la exclusión de sus trabajadores del régimen disciplinario contemplado en la Ley 734 de 2002, en la medida en que este tipo de actividades no comportan propiamente el ejercicio de una función administrativa y en que su desarrollo aproxima al Estado o a sus entidades a la esfera de quienes, como particulares, actúan guiados por el ánimo de obtener un lucro.
Frente a este cuestionamiento, la Corte recordó que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 210 de la Carta, el legislador está facultado para establecer la responsabilidad de los presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas y que, al ejercer esta competencia, “bien puede establecer diferencias fundadas en el porcentaje de capital público presente en dichas entidades”, lo cual tiene una justificación constitucionalmente válida, porque “el alto porcentaje de capital público “resulta adecuado para el logro del referido propósito de atraer a los particulares a asociarse para el desarrollo de actividades industriales y comerciales, logrando así objetivos públicos de fomento o intervención económica políticamente definidos y considerados como de interés general” .
Así lo ha estimado la Corporación al puntualizar que “con arreglo al principio de legalidad”, surgido del artículo 6º superior, “la incorporación de los particulares que ejercen funciones públicas como sujetos pasibles del poder disciplinario no representa ni podría representar, so pena de flagrante oposición a los mandatos superiores, una norma abierta que de modo automático exponga a quien se halle en tal hipótesis al escrutinio arbitrario de su actividad por parte de los organismos que ejercen el poder disciplinario y a la expectativa de posibles procesos y sanciones ajenas a reglas legales predeterminadas o al derecho de defensa” .
En la misma línea argumentativa, la Corporación acotó que la sola definición de las hipótesis en las que cabe la aplicación de la normatividad disciplinaria a servidores como los de las sociedades de economía mixta no implica “una definición íntegra del régimen disciplinario que el Estado puede aplicar a tales personas”, pues, en tales eventualidades, también le corresponde al legislador establecer el régimen, “consagrar las faltas que pueden imputarse a las personas en dicha situación, estatuir las reglas procesales aplicables y las pertinentes sanciones, sin que pueda entenderse que se les traslada en bloque el régimen consagrado para los servidores públicos” .
Finalmente, la Corporación estima de interés consignar que la constitucionalidad ahora declarada no significa ausencia total de controles en relación con las actividades regidas por el derecho privado, porque las sociedades de economía mixta son organismos vinculados, pertenecientes a la estructura de la administración pública y, en los términos de las leyes respectivas, “están sujetas a la dirección y control administrativos”, así como “al control Fiscal por parte de la Contraloría General de la República y al régimen de garantías del patrimonio estatal “frente a la propia administración Estado y frente a los particulares”, pues la Constitución “determina consecuencias directas de la circunstancia de que una sociedad comercial tenga el carácter de sociedad de economía mixta y hace imperativa la vigilancia, seguimiento y control de los recursos estatales, cualquiera sea la forma de gestión de los mismos, en los términos que prevea la ley” .
La Corte también ha considerado que las sociedades de economía mixta “están sujetas a un control político que ejerce el Congreso de la República, en virtud de lo reglado por el último inciso del artículo 208 de la Constitución Política” y que, aunque gozan de autonomía jurídica, son objeto del denominado control administrativo de tutela “por parte de las entidades a las que se vinculan” y en los términos actualmente establecidos en los artículos 41, 98 y 99 de la Ley 489 de 1998 , fuera de las maneras de hacer efectiva la responsabilidad conforme al derecho privado y al derecho penal, si fuere el caso.