Source: https://blog.landot-avocats.net/2019/06/11/seml-et-spl-rapide-decryptage-de-la-loi-2019-463-du-17-mai-2019-article-mini-video-4/
Timestamp: 2019-06-19 11:52:00+00:00
Document Index: 183915916

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ']

SEML et SPL : rapide décryptage de la loi 2019-463 du 17 mai 2019 [article +mini vidéo]
Éric Landot 11 Juin. 2019 Brèves et articles
Nouvelle diffusion un mois après la promulgation de ladite loi
DÉCRYPTONS ENSEMBLE LA LOI 2019-463 DU 17 MAI 2019 AVEC, CI-DESSOUS, UNE COURTE VIDÉO (5mn20) et UN ARTICLE.
I/ Voici ce décryptage en vidéo
II/ Voici ce décryptage sous la forme d’un article (plus complet que la vidéo)
OUF ! En matière d’entreprises publiques locales (SEML et SPL), le législateur est venu promptement réparer les bêtises corriger le tir après l’intervention du Conseil d’Etat.
Un éminent membre de cette éminente Institution dirait que le législateur a corrigé sa copie, les lacunes de l’ancienne version de la loi étant révélées par l’interprétation lumineuse, forcément lumineuse, du Conseil d’Etat.
Sauf que NON ce n’est pas le cas. N’en déplaise à la révérence quasi-instinctive envers la jurisprudence administrative dans laquelle nous fûmes tous biberonnés depuis nos études.
OUI c’est le législateur qui est venu, en pompier, éteindre un incendie déclenché par une interprétation qui n’était pas imposée par le droit des SEML et des SPL… et qui reposait sur une profonde incompréhension de ce qu’est, en droit, l’objet social d’une entreprise commerciale.
Mais célébrons déjà dans un premier temps ce nouveau texte qui (re-)légalise ce qui doit l’être et qui conserve dans l’illégalité ce qui devait y demeurer (I) pour revenir ensuite vers cet arrêt du Conseil d’Etat du 14 novembre 2018 pour mieux comprendre les raisons de ce nouveau texte (II) avant, enfin, de voir, maintenant, ce qui est légal ou ne l’est pas (III).
II.A. Ce que prévoit la loi du 17 mai 2019 (publiée au JO de samedi)
Portée par de nombreux élus de tous courants politiques, poussée par la Fédération des entreprises publiques locales, dont la réactivité fut impressionnante, a donc été publiée au JO de samedi la loi n° 2019-463 du 17 mai 2019 tendant à sécuriser l’actionnariat des entreprises publiques locales.
https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000038485588&dateTexte=&categorieLien=id
Sur la proposition de loi, voir :
https://blog.landot-avocats.net/2019/04/04/spl-la-loi-va-vite-retricoter-ce-qui-fut-a-la-va-vite-par-le-conseil-detat-detricote/
Ce texte est simple. Décortiquons le ensemble.
Le deuxième alinéa de l’article L. 1531-1 du code général des collectivités territoriales est complété par deux phrases ainsi rédigées : « Lorsque l’objet de ces sociétés inclut plusieurs activités, celles-ci doivent être complémentaires. La réalisation de cet objet concourt à l’exercice d’au moins une compétence de chacun des actionnaires. »
il demeure illégal d’être actionnaire d’une SPL ou d’une SEML sans avoir d’intersection entre les compétences de l’actionnaire, en droit public, et l’objet social de cette SPL ou SEML, d’autre part.Il a toujours été naturellement interdit de prendre des actions de SEM ou de SPL pour une collectivité ou un EPCI qui n’aurait aucune intersection de compétences avec l’objet social de cette SEM ou de cette SPL.Sources ; voir par exemple (pour le droit des SEML mais le même raisonnement s’applique) : CAA Bordeaux, 27 avril 2004, Communauté intercommunale des villes solidaires (Civis), req. n° 00BX00369. CE, avis, 19 décembre 1995, Section de l’Intérieur, n° 358102.
il est possible d’être actionnaire d’une SPL ou d’une SEML en ayant des compétences qui ne recoupent pas TOUS les domaines couverts par ledit objet social.
Après le 2° de l’article L. 1522-1 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un 3° ainsi rédigé :
« 3° La réalisation de l’objet de ces sociétés concourt à l’exercice d’au moins une compétence de chacune des collectivités territoriales et de chacun des groupements de collectivités territoriales qui en sont actionnaires. »
Le troisième alinéa de l’article L. 327-1 du code de l’urbanisme est complété par une phrase rédigée : « La réalisation de l’objet de ces sociétés concourt à l’exercice d’au moins une compétence de chacune des collectivités territoriales et de chacun des groupements de collectivités territoriales qui en sont actionnaires. »
IDEM pour les SPLA, lesquelles donnaient lieu à des débats singulièrement complexes depuis l’arrêt du CE du 14 novembre 2018.
Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les dispositions de la présente loi s’appliquent aux sociétés mentionnées aux articles L. 1521-1 et L. 1531-1 du code général des collectivités territoriales et à l’article L. 327-1 du code de l’urbanisme constituées antérieurement à sa date de publication.
… et donc nul besoin de dissoudre les SPL ou SEML pour les recréer postérieurement à cette nouvelle loi ; sauf décision de justice passées en force de chose jugée, les illégalités antérieures disparaissent sous réserve que lesdites sociétés soient en conformité avec les exigences de la nouvelle loi.
I. – Au titre VI du livre VIII de la première partie du code général des collectivités territoriales, les références à l’article L. 1522-1 du même code renvoient au même article L. 1522-1 dans sa rédaction résultant de la présente loi.
II. – A l’article 8-1 de la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, la référence à l’article L. 1522-1 du code général des collectivités territoriales renvoie au même article L. 1522-1 dans sa rédaction résultant de la présente loi.
Ajustements..
II.B. Retour sur ce qu’était cet arrêt du Conseil d’Etat du 14 novembre
II.B.1. le débat juridique initial
Comme évoqué ci-avant, il a toujours été interdit de prendre des actions de SEM ou de SPL pour une collectivité ou un EPCI qui n’aurait aucune intersection de compétences avec l’objet social de cette SEM ou de cette SPL… en dépit du fait qu’une telle situation n’est pas rare dans la vie réelle. Hélas.
Sources, déjà précitées ci-avant : voir par exemple (pour le droit des SEML mais le même raisonnement s’applique) : CAA Bordeaux, 27 avril 2004, Communauté intercommunale des villes solidaires (Civis), req. n° 00BX00369. CE, avis, 19 décembre 1995, Section de l’Intérieur, n° 358102.
Plus délicate, mais plus centrale, était donc, avant l’arrêt du 14 novembre 2018 puis la loi du 17 mai 2019, la réponse à apporter à une autre question : l’objet social de la SPL doit-il, ou ne doit-il pas, relever intégralement des compétences de chaque actionnaire ?
L’article L.1531-1 du CGCT dispose que :
« les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, des sociétés publiques locales dont ils détiennent la totalité du capital ».
On retrouvait les limitations, avec la même formulation, qui s’appliquaient en matière de SEML (art. L.1521-1 du CGCT), interprétées par l’État comme suit (circulaire du 16 juillet 1985 relative à l’information sur les conditions de constitution, de fonctionnement et de contrôle des sociétés d’économie mixte locales ; JO 24 août 1985) :
« Les sociétés d’économie mixte locales peuvent, en conséquence, exercer des compétences autres qu’administratives, reconnues par la loi aux collectivités locales, mais ne peuvent remplir des missions qui ne relèvent pas des attributions des collectivités locales actionnaires.
Sur ce point, voir aussi : Cass. com., 1er avril 1974, Association pour l’étude et la défense des intérêts des quartiers c/ SEM de rénovation et de construction de Draguignan, pourvoi n° 72-12626, Bull. civ IV n° 117.
Toute la question était donc, avant novembre 2018, de savoir, donc, si cette exigence de participation de chaque personne publique actionnaire « dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi » imposait :
que l’objet social soit à l’intersection des compétences de chaque actionnaire [auquel cas, par principe, une commune et la communauté dont cette commune est membre ne peuvent créer ensemble une SEML ni une SPL : le principe de spécialité impliquant qu’une compétence transférée à un EPCI ne peut être exercée que par lui et non plus par la commune membre (CE, Ass., 16 octobre 1970, Commune de Saint-Vallier, Rec. p. 583)… sauf dans le cas particulier des transferts d’actions d’une SEML communale à une SPL dans le cadre du dernier alinéa de l’article L.1521-1 du CGCTapplicable aux SPL par l’effet du dernier alinéa de l’article L.1531-1 du CGCT] ;
ou s’il suffit que chaque actionnaire ait au moins une compétence relevant de l’objet social de la société pour que cet actionnaire puisse en prendre des actions.
Pour trancher ce délicat problème, il importait d’étudier deux aspects : celui de la finalité de l’outil, celui de la (certes maigre) jurisprudence rendue sur ce point.
En premier lieu, tant la jurisprudence que la doctrine avaient autorisé la coexistence d’établissements publics de coopération intercommunale, à fiscalité propre ou non, et de communes membres, dans l’actionnariat de SEML et de SPL (la jurisprudence en matière de SEML s’appliquant en matière de SPL puisque, sur ce point, les formulations des articles L.1531-1 et L.1521-1 du CGCT sont en tout point les mêmes, comme il l’a été signalé ci-avant). En effet, le tribunal administratif de Versailles a explicitement admis la coexistence d’une commune et d’un EPCI à fiscalité propre dans le capital d’une telle société (TA Versailles, 12 octobre 1993, Commune de Réau c/ Syndicat d’agglomération nouvelle de Sénart et Préfet de Seine-et-Marne, Rec. Lebon, T., p. 663). Le résumé de ce jugement, fait par le Conseil d’État dans les tables du Recueil Lebon, étant très clair sur ce point, en posant notamment que :
« dans l’hypothèse où cet objet concernerait des compétences transférées au syndicat communautaire, la commune se trouve alors dans l’obligation d’associer ce syndicat à l’institution et à la gestion de la société d’économie mixte ainsi créée ».
Le juge des référés du TA de Lille avait admis la création d’une SPL entre un syndicat mixte de transports et une communauté d’agglomération membre SPL (TA Lille, Ord., 29 mars 2012, CCSA, n° 1201729).
Une autre jurisprudence pouvait être citée. Dans une affaire, la cour administrative d’appel de Bordeaux avait eu à connaître d’un litige concernant :
« une société d’économie mixte locale créée dans les conditions définies par la loi n° 83-597 du 7 juillet 1983, dont plus de la moitié du capital est détenue par les communes de Poitiers, Châtellerault, Parthenay et Naintré, le Département de la Vienne, les communautés d’agglomération de Poitiers et du pays châtelleraudais ».
On le voit, le capital comprenait des communes ET des communautés dont ces communes sont membres. Cela n’a pas empêché la cour de poser que « par suite, le moyen tiré de ce que cette société n’aurait pas compétence pour procéder à des expropriations en vue de la réalisation de l’opération qui lui a été confiée par la convention d’aménagement susmentionnée doit être écarté ».
Mais il est vrai que dans ce dossier, on peut se demander si le moyen soulevé avait été aussi déployé sur ce point qu’il l’eût pu (CAA Bordeaux, 4 décembre 2006, M. Jean X, n° 03BX02474).
Sur la base du TA de Versailles précité, certains auteurs estimaient qu’une collectivité peut participer à une SEM dont l’objet n’entrerait pas intégralement dans ses compétences dès lors que d’autres collectivités territoriales pouvaient assurer cette compétence (Encyclopédie des collectivités locales, Guy Durand, Dalloz, chapitre 2, section 2 [folio n° 6230] 2010-4).
Tel était d’ailleurs également le point de vue d’une doctrine autorisée, à savoir M. J.-C. Michel, in Vade-mecum du créateur de SEM, éd. Le Moniteur, 2005, p. 47, ouvrage initié par la Fédération des SEM (auj. FEPL).
D’autres auteurs s’étaient posé la question sous un autre angle. Les dispositions de la loi n° 2002-1 du 2 janvier 2002 relative à la modernisation des sociétés d’économie mixte prévoient que les communes peuvent rester actionnaires d’une SEM après avoir transféré leur compétence rattachée à l’objet social de cette dernière, à condition qu’elles cèdent à l’EPCI plus des deux tiers des actions qu’elles détenaient antérieurement au transfert de compétences (article L.1521-1 alinéa 2).
Mais il n’était pas anodin de noter que des auteurs avaient envisagé le transfert de compétences de la SEM des communes actionnaires vers la communauté avec la cohabitation qui en résulte, ou n’en résulte pas, entre communes et communautés au sein de cet actionnariat indépendamment, en ce cas, de ce mécanisme de 2002… puisque alors, selon ces auteurs, la commune ne céderait ses parts que pour les compétences transférées et garderait celles relatives aux compétences gardées. C’est en tout cas l’interprétation faite par certains auteurs (« SEM et intercommunalité : l’obligation de cession des actions de l’article L.1521-1 dernier aliéna du CGCT s’applique-t-elle lorsque le transfert de compétences à un EPCI ne recouvre qu’une partie de l’objet de la société ? », Stéphane Penaud, Conseil supérieur de l’ordre des experts-comptables, Semaine J. du 10 octobre 2006).
Mais cette jurisprudence restait, avant novembre 2018, peu abondante et de rédactions malaisées.
Aussi fallait-il, selon nous, étudier également ce problème du point de vue de la finalité de cet outil. Il nous semblait, ou aurait semblé, en effet, en ce domaine pour le moins logique pour le juge d’appliquer un raisonnement fondé sur la finalité de cet outil (critère dit téléologique) et, surtout, fondé sur ce qu’est un objet social.
En effet, l’objet d’une société anonyme ne réalise pas un transfert de compétences, mais n’est qu’une simple habilitation à agir dans un domaine considéré (pour un exemple intéressant en matière de SEML, voir Cass. crim., 17 novembre 2004, pourvoi n° 04-80678).
Tel était d’ailleurs le sens aussi de l’arrêt « Civis » précité (CAA Bordeaux, 27 avril 2004, Communauté intercommunale des villes solidaires [Civis], req. n° 00BX00369).
Le principe même des SPL n’est pas de se faire transférer une compétence, mais d’agir au cas par cas, contrat par contrat, pour ses actionnaires.
C’est donc contrat par contrat que s’apprécie la légalité de l’intervention de la SPL pour chaque actionnaire pris isolément. L’acte de création de la SPL n’est qu’une habilitation générale à conclure des contrats. Tant qu’il n’y a pas de contrat, il ne peut y avoir violation des domaines d’intervention de chacun…
II.B.2. des jurisprudences de TA et de CAA contradictoires avant novembre 2018
Ainsi qu’il l’a été précisé ci-avant, le juge des référés du TA de Lille avait admis la création d’une SPL entre un syndicat mixte de transports et une communauté d’agglomération membre SPL (TA Lille, Ord., 29 mars 2012, CCSA, n° 1201729).
MAIS un tribunal administratif (TA Rennes, 11 avril 2013, Préfet des Côtes d’Armor, n° 1203243, 1203244, 1203245, 1203246, 1203247 et 1203248), dans un jugement très contesté, en avait estimé autrement, au contraire donc du TA de Lille.
Les conclusions du rapporteur public (et l’on retrouve exactement le même raisonnement un peu basique dans le tout nouvel arrêt du Conseil d’Etat) se fondaient sur le caractère étrange du fait que la commune puisse siéger au sein de la SPL pour traiter de questions parfois intercommunalisées… passons sur le fait que si le droit étrange disparaissait nous perdrions la moitié de nos encyclopédies juridiques, pour noter qu’un tel « raisonnement » méconnaît profondément ce qu’est un objet social d’une société (non ce n’est pas une intersection de compétences comme pour un EPCI ou un syndicat mixte mais un champ d’action possible qui dans le cas des SPL se cristallise contrat par contrat, qui est donc le vrai moment où l’on vérifie que chacun utilise cet outil commun au prisme de ses propres compétences, actionnaire par actionnaire !).
La CAA de Nantes a eu la malencontreuse idée de confirmer ce jugement (CAA Nantes, 19 septembre 2014, n° 13NT01683). Puis la CAA de Lyon de lui emboîter le pas dans un arrêt fort mal rédigé en date du 04 octobre 2016 (CAA Lyon, 04 octobre 2016, SEMERAP, req. n°15LY01355, 14LY02753, 14LY02728, 15LY01281, 15LY01347, 14LY02730, 15LY01314, 15LY01280, 15LY01309, 14LY02729, 15LY01312, 14LY02731, 15LY01393, 15LY01343, 15LY01099).
Mais le débat ne semblait toujours pas en 2014 clos pour autant car, dans un même temps, deux tribunaux administratifs allaient en sens inverse, confirmant la position du TA de Lille.
Il s’est agi, de manière très explicite, de la position du TA de Clermont-Ferrand (1er juillet 2014, n° 1301728, 1301729, 1301730, 1301731 et 1301732, voir commentaire Y. Wels in Semaine juridique ACT n° 5, 2 février 2015, 2023).
Cette même position fut partagée, mais à mi-mots, par un jugement du TA de Melun en date du 7 novembre 2014 (Commune de Saint-Thibault-des-Vignes c/ CAMG, n° 1206600).
Le débat demeurait donc entre les positions :
d’une part des TA de Lille, de Melun et de Clermont-Ferrand, qui autorisaient une SPL entre une commune et sa communauté dès lors que chaque actionnaire retrouve un peu de ses compétences dans l’objet social de la SPL ;
d’autre part du TA de Rennes et de la CAA de Nantes, puis de la CAA de Lyon qui imposaient que l’objet social soit, comme s’il s’agissait d’une compétence en droit public, à l’intersection des champs d’attributions des actionnaires de la SPL.
Entre ces positions d’au moins trois TA, d’une part, et d’un TA et de deux CAA, d’autres part, nul entre deux ne semblait possible.
Et pourtant, en 2016 puis en 2018, certaines juridictions tentèrent une synthèse, apparemment moins rigoureuse en droit mais que l’on pouvait comprendre et défendre.
Ces tentatives de synthèse furent faites par l’arrêt n° 14LY02753 du 4 octobre 2016, de la cour administrative d’appel de Lyon puis par le TA de Toulouse dans une affaire jugée le 7 février 2018 (voir ici).
Ces juridictions n’interdirent pas qu’il y ait SPL entre une commune et son EPCI à FP… pour peu que la commune conserve une part de recoupement entre ses compétences et l’objet social de la SPL, mais en introduisant une notion de prépondérance qui était complexe.
II. B.3. La position tranchée, du Conseil d’Etat le 14 novembre 2018
Par une délibération du 29 mai 2013, le comité du syndicat mixte pour l’aménagement et le développement des Combrailles (SMADC), composé de communes et communautés de communes, a donné son accord à la transformation de la société d’économie mixte pour l’exploitation des réseaux d’eau potable et d’assainissement en société publique locale dénommée société d’exploitation mutualisée pour l’eau, l’environnement, les réseaux, l’assainissement dans l’intérêt du public (SEMERAP) et a approuvé le projet de statuts de cette société.
Par un jugement du 1er juillet 2014, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a, sur déféré du préfet du Puy-de-Dôme, annulé cette délibération.
Le SMADC et la SEMERAP se sont alors pourvus en cassation contre l’arrêt du 4 octobre 2016 par lequel la cour administrative d’appel de Lyon avait rejeté l’appel du SMADC contre ce jugement.
La position du Conseil d’Etat, traduite par un arrêt du 14 novembre 2018, est d’une grande rigidité, voire d’une réelle brutalité, se refusant à comprendre ou même étudier ce qu’est un objet social d’une société multiactivités.
Le Conseil d’Etat certes prend en compte (ça c’est du droit public, donc il ne l’a pas oublié) le cas du transfert de la compétence à l’intercommunalité. Mais hormis ce cas (et très très probablement pour certaines compétences ; voir ci-après III), point de salut :
« Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, hormis le cas, prévu par l’article L. 1521-1 du code général des collectivités territoriales, où l’objet social de la société s’inscrit dans le cadre d’une compétence que la commune n’exerce plus du fait de son transfert, après la création de la société, à un établissement public de coopération intercommunale, la participation d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités territoriales à une société publique locale, qui lui confère un siège au conseil d’administration ou au conseil de surveillance et a nécessairement pour effet de lui ouvrir droit à participer au vote des décisions prises par ces organes, est exclue lorsque cette collectivité territoriale ou ce groupement de collectivités territoriales n’exerce pas l’ensemble des compétences sur lesquelles porte l’objet social de la société.»
Précisons que tout ceci reposait sur la formulation d’une partie du code qui est exactement la même pour les SEML et les SPL.
On voit que pour certaines de ces sociétés qui correspondent à des outils (sociétés d’aménagement, de construction, d’AMO…), ce raisonnement s’avère particulièrement inadapté. Il l’est aussi pour des cas où une société va gérer par exemple plusieurs services publics qui peuvent avoir intérêt à mettre des moyens en commun. Nul n’est choqué que des élus des communes et des élus des structures intercommunales siègent ensemble pour gérer en commission des services qui leur sont communs et qui peuvent être portés par l’intercommunalité ou par une commune membre (art. L. 5211-4-2 du CGCT), sans création de personne morale il est vrai. On crée des services techniques en commun, on les gère en commun… Idem pour des GIP, des indivisions / ententes en matière de biens…
CE, 14 novembre 2018, n°405628, à publier aux tables du rec.
Voir notre vidéo courroucée à ce sujet :
https://blog.landot-avocats.net/2018/12/12/un-arret-qui-seme-un-vent-de-panique-sur-les-spl-et-les-seml-associant-une-commune-et-son-epci-a-fiscalite-propre-courte-video-3/
II.C. Ce qui, maintenant, est légal et ce qui ne l’est pas
II. C.1. Ce qui est légal depuis la loi du 17 mai 2019
Il est donc désormais possible d’être actionnaire d’une SPL ou d’une SEML en ayant des compétences qui ne recoupent pas TOUS les domaines couverts par ledit objet social.
II.C.2. Le cas de l’intercommunalisation d’une compétence auparavant communale (et, là, la commune peut conserver des actions même s’il n’y a pas d’intersection entre les compétences des la commune et celles de la société)
Il est en effet toujours possible d’utiliser une astuce :
créer une SPL (ou une SEML) entre communes pour des compétences restant communales mais sur le point d’être en tout ou partie intercommunalisées ;
puis l’intercommunalisation intervient ;
les communes doivent alors transférer à l’EPCI les deux-tiers des actionsde la SPL (art. L. 1521-1 du CGCT applicable par renvoi du droit des SPL à celui des SEML. — NB : il existe un débat juridique non tranché sur les conditions financières de ce transfert : mise à disposition des actions à titre gratuit car il s’agit d’un bien (art. L. 5211-5 et L. 1321-1 du CGCT) ou cession à la valeur vénale supposée — solution plus probable en droit — ?).
Le même cas se retrouve sans doute (avec un débat juridique à ce propos cependant) « à l’étage du dessus » en cas de transfert entre un EPCI à fiscalité propre et un syndicat mixte.
II.C.3. Ce qui n’est pas légal et ne l’a jamais été sauf dans un cas particulier
Comme évoqué ci-avant à deux reprises, il est et a toujours été illégal d’être actionnaire d’une SPL ou d’une SEML en n’ayant aucune intersection entre les compétences de l’actionnaire et l’objet social de la SPL ou de la SEML SAUF dans l’hypothèse ci-avant décrite en III.B.
III. EN RESUME
IV. Voici le texte de cette loi
LOI n° 2019-463 du 17 mai 2019 tendant à sécuriser l’actionnariat des entreprises publiques locales (1)
Fait à Paris, le 17 mai 2019.Emmanuel Macron
(1) Travaux préparatoires : loi n° 2019-463.Sénat :
Zones sensibles : mission impossible