Source: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=208503&pageIndex=0&doclang=CS&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7701351
Timestamp: 2019-07-23 01:02:26+00:00
Document Index: 39833016

Matched Legal Cases: ['čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 30', 'čl. 4', 'čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 4', 'čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 44', 'čl. 44', 'čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 8', 'čl. 30', 'čl. 132', 'čl. 2', 'čl. 4', 'čl. 2', 'čl. 4', 'čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 53', 'čl. 2', 'čl. 44', 'čl. 43', 'čl. 2', 'čl. 11', 'čl. 11', 'čl. 61', 'čl. 184', 'čl. 44', 'čl. 44', 'čl. 123', 'čl. 129', 'čl. 44', 'čl. 2', 'čl. 1', 'čl. 2']

přednesené dne 5. prosince 2018(1)
Věc C‑341/17 P
„Kasační opravný prostředek – EZOFF, EZZF a EZFRV – Výdaje vyloučené z financování Evropskou unií – Výdaje vynaložené Řeckou republikou – Nařízení (ES) č. 1782/2003 – Nařízení (ES) č. 796/2004 – Režim podpor na plochu – Pojem ‚stálá pastvina‘ – Paušální finanční oprava“
1. Řecká republika se tímto kasačním opravným prostředkem domáhá, aby Soudní dvůr zrušil rozsudek Tribunálu Evropské unie ze dne 30. března 2017 ve věci Řecko v. Komise(2) v rozsahu, v němž jím Tribunál zamítl žalobu proti prováděcímu rozhodnutí Evropské komise 2014/950/EU(3), kterým došlo k paušálnímu krácení příspěvku Evropské unie na různé zemědělské podpory vyplácené Řeckou republikou.
2. Režim podpor společné zemědělské politiky Unie (dále jen „SZP“) se vyznačuje nejen jistou technickou složitostí, ale i tím, že jeho ustanovení jsou předmětem neustálého upřesňování, aktualizací a revizí.
3. Důsledkem toho je mimo jiné souběžná existence různých pojmů sloužících k definici zemědělských ploch, na které lze poskytnout podporu. Terminologické rozdíly, které lze vysvětlit zejména konkrétním regulačním kontextem použití daných pojmů, mohou vést ke značným obtížím při stanovení podmínek, za kterých lze na dotčené plochy poskytnout podporu.
4. Tyto obtíže jsou v tomto řízení o kasačním opravném prostředku obzvláště palčivé, co se týče určení rozsahu pojmu „stálá pastvina“, jak byl uplatňován v systému SZP v letech 2005 až 2015. V tomto řízení o kasačním opravném prostředku vyvstává zejména otázka, zda je restriktivní výklad tohoto pojmu zastávaný Komisí, který Tribunál v napadeném rozsudku uznal za správný(4), v souladu s právem. Podle tohoto výkladu lze jako „stálé pastviny“ klasifikovat jen plochy, které jsou téměř zcela porostlé travinami a zelenými pícninami, nikoli však dřevinami. Tento úzký výklad má dalekosáhlý dopad na vyplácení zemědělských podpor ve středomořských státech, což vysvětluje okolnost, že do tohoto řízení jako vedlejší účastník na straně Řecké republiky vstoupilo Španělské království. Určení rozsahu pojmu „stálá pastvina“ je nad rámec tohoto řízení relevantní též pro další řízení o kasačním opravném prostředku(5), které bylo u Soudního dvora zahájeno na návrh Řecké republiky, jakož i pro řízení(6), které bylo u Tribunálu zahájeno na návrh Španělského království.
5. V tomto řízení o kasačním opravném prostředku se jedná o krácení příspěvků Unie na podpory vyplácené za rok žádosti 2008. Rozhodný právní rámec v tomto případě tvoří nařízení (ES) č. 1782/2003(7), jakož i prováděcí nařízení (ES) č. 795/2004(8) a č. 796/2004(9) vydaná na tomto základě.
6. Nařízení č. 1782/2003 bylo nahrazeno nařízením (ES) č. 73/2009(10), které zase bylo nahrazeno nařízením (EU) č. 1307/2013(11). Posledně uvedeným nařízením v tomto řízení argumentuje Řecká republika, neboť definice trvalých travních porostů[, zahrnující trvalé travní porosty a stálé pastviny], která je v něm obsažena, je, přinejmenším co se doslovného znění týče, výslovně širší než definice obsažená v nařízení č. 1782/2003, které je rozhodné v tomto případě.
A. Nařízení č. 1782/2003
7. Nařízení č. 1782/2003 stanovilo společné podmínky pro přímé platby v rámci různých režimů podpor příjmů, na něž se vztahuje SZP. Body 3, 4, 21 a 24 odůvodnění nařízení č. 1782/2003 v tomto ohledu stanovily toto:
„(3) Aby se zabránilo opuštění zemědělské půdy a zajistilo její udržování v dobrém zemědělském a ekologickém stavu, je třeba stanovit normy, které se mohou nebo nemusí opírat o předpisy členských států. Je tudíž vhodné stanovit rámec Společenství, v němž by mohly členské státy přijmout normy beroucí v úvahu charakteristiky dotyčných oblastí, zejména půdní a klimatické podmínky, jakož i stávající způsoby hospodaření (využití půdy, střídání plodin, zemědělské praktiky) a strukturu zemědělských podniků.
(4) Jelikož mají stálé pastviny kladný vliv na životní prostředí, je vhodné přijmout opatření podporující zachování stávajících stálých pastvin, aby se zabránilo jejich obecně rozšířené přeměně na ornou půdu.
(21) Režimy podpor, na něž se vztahuje společná zemědělská politika, poskytují přímou podporu příjmů, zejména s cílem zajistit zemědělskému obyvatelstvu přiměřenou životní úroveň. Tento cíl je úzce spjat se zachováním venkovských oblastí. Aby se zabránilo nepatřičnému přidělení zdrojů Společenství, je nutné, aby nebyla provedena žádná platba podpory ve prospěch zemědělců, kteří uměle vytvořili podmínky vyžadované pro vyplacení takových podpor.
(24) Zlepšení konkurenceschopnosti zemědělství Společenství a rozvoj norem v oblasti jakosti potravin a životního prostředí nutně způsobují pokles úředních cen zemědělských produktů a zvýšení výrobních nákladů pro zemědělské podniky ve Společenství. Pro dosažení těchto cílů a propagaci udržitelného a více tržně zaměřeného zemědělství je třeba přejít od podpory produkce k podpoře producentů zavedením odděleného systému podpory příjmů pro každý zemědělský podnik. Ačkoliv se částky skutečně vyplacené zemědělcům nezmění, oddělením se výrazně zvýší účinnost podpory příjmů. Je tudíž vhodné, aby jednotná platba na zemědělský podnik závisela na dodržování norem v oblasti životního prostředí, bezpečnosti potravin, zdraví zvířat a dobrých životních podmínek zvířat, jakož i na udržování zemědělského podniku v dobrém zemědělském a ekologickém stavu.“
8. Podle čl. 2 písm. c) nařízení č. 1782/2003 se
„ ‚zemědělskou činností‘ rozumí produkce, chov nebo pěstování zemědělských produktů včetně sklizně, dojení, plemenářské činnosti a chovu zvířat pro zemědělské účely nebo udržování půdy v dobrém zemědělském a ekologickém stavu podle článku 5“.
9. Článek 29 nařízení č. 1782/2003 stanovil toto:
„Aniž jsou dotčena případná zvláštní ustanovení v jednom nebo druhém režimu podpor, žádná platba nebude provedena ve prospěch osob, u nichž je zjištěno, že vytvořily uměle podmínky požadované pro poskytnutí takových plateb a získaly tak výhodu, která není v souladu s cíli dotyčného režimu podpor.“
10. Ústředním prvkem nařízení č. 1782/2003 byla jednotná platba, oddělená od produkce, která byla upravena v hlavě III. Aby tuto platbu mohli využívat, museli zemědělci nabýt „platební nároky“, které spolu s každým hektarem, na který lze poskytnout podporu a který zemědělec ohlásil, vedly k vyplacení platby. Článek 44 („Použití platebních nároků“) odst. 2 k tomu ve znění, které je rozhodné pro toto řízení(12), uváděl:
„2. ‚Hektarem, na který lze poskytnout podporu‘ se rozumí jakákoli zemědělská plocha zemědělského podniku, která se využívá jako orná půda nebo stálá pastvina, kromě ploch, na nichž jsou trvalé kultury a lesy nebo které jsou vyčleněny pro nezemědělskou činnost.“
B. Nařízení č. 795/2004 a č. 796/2004
11. Článek 2 nařízení č. 795/2004 ve znění rozhodném pro tento případ(13) zněl ve výňatcích následovně:
„Pro účely hlavy III nařízení (ES) č. 1782/2003 a pro účely tohoto nařízení se rozumí:
a) ‚zemědělskou půdou‘ celková plocha orné půdy, stálých pastvin a trvalých kultur.“
12. Článek 2 první pododstavec nařízení č. 796/2004 ve znění nařízení č. 239/2005 a č. 972/2007, které je v tomto případě rozhodné(14), obsahoval následující definice:
„1) ‚ornou půdou‘ [se rozumí] půda obdělávaná za účelem produkce plodin a půda vyňatá z produkce nebo udržovaná v dobrém zemědělském a ekologickém stavu v souladu s článkem 5 nařízení (ES) č. 1782/2003 bez ohledu na to, zda se nachází pod skleníky nebo pevným či mobilním krytem;
1a) ‚zemědělským pozemkem‘ souvislá plocha, na níž jeden zemědělec pěstuje jednu skupinu plodin. Je-li však v kontextu tohoto nařízení požadováno samostatné vykázání využití určité plochy, toto zvláštní použití uvedený zemědělský pozemek dále vymezuje;
2) ‚stálou pastvinou‘ půda využívaná k pěstování trav nebo jiných zelených pícnin na přírodních (přirozený osev) nebo uměle vytvořených (umělý osev) plochách, která nebyla zahrnuta do střídání plodin v zemědělském podniku po dobu pěti let nebo déle, s výjimkou půdy vyňaté z produkce […]
2a) ‚travami nebo jinými zelenými pícninami‘ veškeré byliny, které se tradičně nacházejí na přírodních pastvinách nebo jsou běžně přítomny ve směsích osiv pro pastviny či louky v členském státě (bez ohledu na to, zda jsou využívány k pastvě zvířat). […]“
13. Ohledně čl. 2 prvního pododstavce bodu 2 a 2a nařízení č. 796/2004 uváděl první bod odůvodnění nařízení č. 239/2005, ze kterého vychází zde uvedené znění těchto ustanovení:
„Článek 2 nařízení Komise (ES) č. 796/2004 obsahuje některé definice, které je třeba vyjasnit. Zejména by měla být vyjasněna definice pojmu ‚stálá pastvina‘ v bodě 2 uvedeného článku a rovněž by měla být doplněna definice pojmu ‚trávy nebo jiné zelené pícniny‘. V této souvislosti je nicméně nutné přihlédnout k tomu, že členské státy potřebují mít určitou míru pružnosti, aby mohly zohlednit místní agronomické podmínky.“
14. Článek 8 („Obecné zásady týkající se zemědělských pozemků“) odst. 1 nařízení č. 796/2004, ve znění rozhodném pro tento případ (tj. ještě před změnou provedenou nařízením č. 380/2009)(15), stanovil:
„(1) Zalesněný pozemek se považuje za zemědělský pozemek pro účely režimu podpory na ‚plochu‘ za předpokladu, že zemědělské činnosti uvedené v článku 51 nařízení (ES) č. 1782/2003 nebo případně plánovanou produkci lze provádět podobným způsobem jako na nezalesněných pozemcích, které se nacházejí ve stejné zóně.“
15. Článek čl. 30 odst. 2 nařízení č. 796/2004, který po celou dobu zůstal nezměněn, zněl následovně:
„(2) Celkovou plochu zemědělského pozemku lze zohlednit za předpokladu, že je plně využívána podle obvyklých zásad dotyčného členského státu nebo regionu. V ostatních případech se zohlední skutečně využívaná plocha.
C. Nařízení č. 1307/2013
16. Nařízení č. 1307/2013 navázalo na reformy SZP, které probíhaly v 90. letech 20. století a po roce 2000.
17. Článek 4 nařízení č. 1307/2013 nyní stanoví:
„(1) Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
(h) ‚trvalými travními porosty a stálými pastvinami‘ (společně uvedené jako „trvalé travní porosty“) půda využívaná k pěstování trav nebo jiných bylinných pícnin na přírodních (přirozený osev) nebo uměle vytvořených (umělý osev) plochách, která nebyla zahrnuta do střídání plodin v zemědělském podniku po dobu pěti a více let. Lze sem zařadit i jiné druhy jako křoviny a stromy, které mohou být spásány, pokud trávy a jiné bylinné pícniny i nadále převažují, jakož i, pokud tak členské státy rozhodnou, půdu, kterou lze spásat a která tvoří součást zavedených místních postupů v případech, kdy na plochách využívaných jako pastviny obvykle nepřevažují trávy a jiné bylinné pícniny;
Členské státy mohou rozhodnout, že půda, kterou lze spásat a která tvoří součást zavedených místních postupů v případech, kdy na plochách využívaných jako pastviny obvykle nepřevažují trávy a jiné bylinné pícniny, se má považovat za trvalé travní porosty podle odst. 1 písm. h).“
18. Článek 32 odst. 5 nařízení č. 1307/2013 o provádění režimu základní platby, který v zásadě odpovídá režimu jednotné platby, který upravovalo nařízení č. 1782/2003, rovněž stanoví:
„Pro účely vymezení ‚způsobilého hektaru‘ mohou členské státy, které přijaly rozhodnutí podle čl. 4 odst. 2 druhého pododstavce, použít k přeměně dotčených hektarů ve ‚způsobilé hektary‘ redukční koeficient.“
III. Okolnosti sporu
A. Rozhodnutí Komise
19. Podle bodů 1 až 11 napadeného rozsudku lze okolnosti předcházející sporu popsat v podstatě následovně:
20. V září 2008 a v únoru 2009 provedla Evropská komise dvě šetření, která se týkala výdajů v oblasti podpor na plochu a opatření pro rozvoj venkova vynaložených Řeckou republikou k tíži záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV)(16).
21. Dopisy ze dne 21. listopadu 2008 a 13. května 2009 Komise Řecké republice sdělila výsledky šetření a Řecká republika k nim v lednu a červenci 2009 písemně zaujala stanovisko.
22. V důsledku toho proběhlo dne 8. dubna 2010 dvoustranné jednání. Dne 2. června 2010 Komise oznámila Řecké republice své závěry, na které Řecká republika odpověděla dne 2. srpna 2010.
23. Dne 31. května 2013 Komise Řeckou republiku informovala, že setrvává na svém stanovisku ohledně čisté částky a důvodů zamýšlených oprav.
24. Řecká republika se následně dne 11. července 2013 obrátila na smírčí orgán, který nakonec ve svém stanovisku ze dne 31. ledna 2014 konstatoval, že sice nelze zaznamenat sblížení postojů stran, vyzval je však k dalšímu jednání.
25. Dne 26. března 2014 Komise vydala své konečné stanovisko. Vytýkala v něm: zaprvé nedostatky ve fungování systému evidence půdy a geografického informačního systému(17), které měly nepříznivý dopad na křížové a správní kontroly, zadruhé nedostatky v kontrolách na místě a zatřetí nesprávné výpočty plateb a sankcí. Komise navíc zdůraznila, že tyto nesprávnosti byly zjištěny opakovaně. Konečná čistá částka opravy uložené Řecké republice činila 86 007 771,11 eura.
26. Dne 19. prosince 2014 přijala Komise sporné prováděcí rozhodnutí. V tomto rozhodnutí Komise zaprvé odmítla vůči Řecké republice za rok žádosti 2008 zaprvé výdaje v oblasti podpor na plochu v celkové výši 61 012 096,85 eura, od které následně odečetla částku 2 135 439,32 eura, takže výše vzniklých finančních dopadů činila 58 876 657,53 eura. Zadruhé Komise odmítla výdaje ve výši 10 504 391,90 eura v oblasti opatření vztahujících se na plochu v rámci rozvoje venkova, od které následně odečetla částku 2 588 231,20 eura, takže výše vzniklých finančních dopadů činila 7 916 160,7 eura.
27. Opravy se vztahovaly k následujícím klasifikacím:
– Pro zemědělce vykazující pouze pastviny byla uložena paušální oprava ve výši 10 %.
– Pro zemědělce, kteří nevykazovali pastviny, byla uložena paušální oprava ve výši 2 %.
– Pro dodatečné podpory vázané na plochu byla uložena paušální oprava ve výši 5 %.
– Pro všechna opatření pro rozvoj venkova vztahující se na plochu byla uložena paušální oprava ve výši 5 %.
28. Ve své souhrnné zprávě, připojené ke spornému prováděcímu rozhodnutí(18), Komise opravy odůvodnila opakovaně zjištěnými nedostatky integrovaného administrativního a kontrolního systému, konkrétně ve fungování LPIS-GIS a u kontrol na místě, které podle ní neodpovídaly požadavkům uvedeným v článku 20 nařízení č. 1782/2003, resp. v článcích 23 a 30 nařízení č. 796/2004. Komise uvedla, že mimo jiné zjistila následující nesrovnalosti:
– Při používání LPIS-GIS byla – zejména u ploch využívaných jako pastviny – zjištěna pochybení ohledně hranic referenčních pozemků a jejich maximální přípustné plochy. V důsledku toho křížové kontroly, které mají zabránit neoprávněnému kumulovanému poskytnutí podpory, často nebyly důsledné.
– V rámci kontrol na místě byly jako plochy, na které lze poskytnout podporu, klasifikovány plochy, které nesplňovaly kritéria pro pastviny stanovená na základě čl. 2 prvního pododstavce bodů 2 a 2a nařízení č. 796/2004; dotčené plochy byly zarostlé dřevinami a zelenými pícninami, nacházely se v odlehlých oblastech a neměly viditelné hranice. Neproběhlo vyměření těchto ploch. Navíc kontroly na místě na základě dálkového průzkumu, jakož i klasické kontroly na místě byly nedostatečné.
29. Zjištěná pochybení podle názoru Komise představovala trvalý nedostatek ve fungování klíčových a dodatečných kontrol a pro zemědělské fondy vyvolávala v souvislosti s podporami na plochu riziko ztrát. Tyto nedostatky se odrazily rovněž na dodatečných podporách „vázaných“ na plochu.
B. Rozsudek Tribunálu
30. Žalobou ze dne 2. března 2015 se Řecká republika domáhala, aby Tribunál zrušil sporné prováděcí rozhodnutí v rozsahu, v němž bylo z financování Evropskou unií pro rok žádosti 2008 vyloučeno 10 % celkové částky výdajů na podpory na pastviny, 5 % z celkové částky výdajů na dodatečné podpory vázané na plochu a 5 % celkové částky výdajů na opatření vztahující se na plochu v rámci rozvoje venkova.
31. Tribunál zaprvé ohledně opravy ve výši 10 % výdajů na podpory na pastviny konstatoval, že tato oprava je bez ohledu na výklad pojmu „stálé pastviny“ odůvodněná a přiměřená již jen kvůli nedostatkům integrovaného administrativního a kontrolního systému(19). Tribunál v této souvislosti poukázal na nesprávné používání LPIS-GIS, které mělo dopad na odhalování duplicitních záznamů a na spolehlivost správních křížových kontrol, na neprovedené vyměření v rámci kontrol na místě, jakož i na nesprávné provádění kontrol na místě na základě dálkového průzkumu; podle Tribunálu ani nebyly zaregistrovány údaje, které by umožnily doložení skutečně provedených kontrol na místě(20). S ohledem na tyto dalekosáhlé nedostatky posoudil Tribunál otázku způsobilosti ohlášených ploch jako „stálých pastvin“ podle čl. 2 prvního pododstavce bodu 2 nařízení č. 796/2004, a tím i otázku výkladu tohoto pojmu jako irelevantní pro rozhodnutí ve věci(21). Tribunál nicméně výslovně uznal správnost posouzení Komise týkajícího se způsobilosti ploch z hlediska poskytování podpory a výkladu pojmu „stálá pastvina“(22), na němž bylo toto posouzení založeno.
32. Zadruhé Tribunál zachoval opravu ve výši 5 % dodatečných podpor vázaných na plochu(23).
33. Zatřetí Tribunál sporné prováděcí rozhodnutí zrušil v rozsahu, v němž se týká opravy ve výši 5 007 867,36 eura s finančním dopadem ve výši 2 689 811,61 eura (po odpočtu ve výši 2 318 055,75 eura), která byla v souvislosti s opatřeními v oblasti rozvoje venkova vztahujícími se na plochu uložena pro výdaje, které byly pro rozpočtový rok 2009 stanoveny ve vztahu k roku žádosti 2008. Podle Tribunálu totiž Komise dostatečně neodůvodnila, do jaké míry byla zohledněna předchozí oprava, uložená na základě prováděcího rozhodnutí 2013/214/EU(24), aby se předešlo duplicitnímu uložení oprav(25).
34. Ve zbývající části Tribunál žalobu zamítl a uložil Řecké republice náhradu nákladů.
IV. Návrhová žádání a řízení před Soudním dvorem
35. Podáním ze dne 6. června 2017 podala Řecká republika návrh na zahájení tohoto řízení o kasačním opravném prostředku. Domáhá se, aby Soudní dvůr
– zrušil napadený rozsudek v rozsahu, v němž byla žaloba proti spornému prováděcímu rozhodnutí zamítnuta,
– zrušil sporné prováděcí rozhodnutí a
– uložil Komisi náhradu nákladů.
36. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr
– kasační opravný prostředek zamítl částečně jako nepřípustný a odmítl částečně jako neopodstatněný;
– uložil Řecké republice náhradu nákladů řízení.
37. Španělské království do řízení vstoupilo jako vedlejší účastník na straně Řecké republiky. Navrhuje, aby Soudní dvůr:
– vyhověl kasačnímu opravnému prostředku a
38. Všichni účastníci předložili písemná vyjádření. Jednání se konalo dne 13. září 2018.
39. Kasační opravný prostředek, ohledně něhož Komise namítá, že je nepřípustný (viz část A), je založen na celkem šesti důvodech kasačního opravného prostředku. V rámci prvních tří důvodů kasačního opravného prostředku Řecká republika napadá závěr Tribunálu ohledně paušální opravy ve výši 10 % pro zemědělce vykazující pouze pastviny (viz část B). Čtvrtý a pátý důvod kasačního opravného prostředku se týká závěru Tribunálu ohledně paušální opravy ve výši 5 % pro dodatečné podpory vázané na plochu (viz část C). A konečně v rámci šestého důvodu kasačního opravného prostředku Řecká republika kritizuje závěr Tribunálu ohledně paušální opravy ve výši 5 % v oblasti rozvoje venkova v rozsahu, v jakém nebyla zrušena Tribunálem (viz část D).
A. K přípustnosti kasačního opravného prostředku
40. Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, se Řecká republika neomezuje na opakování žalobních důvodů, které proti původnímu rozhodnutí Komise vznesla již v první instanci. Navzdory podobnosti důvodů kasačního opravného prostředku a žalobních důvodů, původně vznesených proti dotčenému rozhodnutí Komise, a obsáhlým odkazům na podání učiněná v prvním stupni, naopak Řecká republika s odkazy na určité, částečně doslova citované pasáže rozsudku, formuluje samostatnou právní kritiku úvah Tribunálu.
41. Žaloba je proto přípustná.
B. Důvody kasačního opravného prostředku směřující proti závěru Tribunálu ohledně finanční opravy ve výši 10 % výdajů pro zemědělce vykazující pouze stálé pastviny
42. Řecká republika uvádí tři důvody kasačního opravného prostředku směřující proti posouzení Tribunálu týkajícího se paušální opravy ve výši 10 % výdajů pro zemědělce vykazující pouze pastviny(26).
43. První a druhý důvod kasačního opravného prostředku souvisejí s otázkou způsobilosti vykázaných ploch podle čl. 2 prvního pododstavce bodu 2 nařízení č. 796/2004, který vymezuje pojem „stálá pastvina“ (viz oddíly 1 a 2). Třetím důvodem kasačního opravného prostředku Řecká republika napadá závěr Tribunálu, že paušální částka oprav ve výši 10 % mohla být uložena již jen kvůli nedostatkům integrovaného administrativního a kontrolního systému (viz oddíl 3).
44. V rámci prvního důvodu svého kasačního opravného prostředku Řecká republika zaprvé namítá porušení čl. 2 prvního pododstavce bodu 2 nařízení č. 796/2004 z důvodu nesprávného výkladu pojmu „stálá pastvina“ [viz písmeno a)]. Zadruhé zpochybňuje úvahu uvedenou v bodě 66 napadeného rozsudku, která je podle jejího názoru nesprávná a nedostatečně odůvodněná [viz písmeno b)]. Zatřetí Tribunálu vytýká, že dostatečně neobjasnil kritérium přezkumu rozhodné pro výklad pojmu „stálá pastvina“ [viz písmeno c)].
a) První část prvního důvodu kasačního opravného prostředku
45. Řecká republika namítá, že napadený rozsudek opomíjí správný výklad pojmu „stálá pastvina“, pokud jde o druhy vegetace, které zahrnuje.
46. Podle Tribunálu byla kritériem, které pro podpory na pastviny zvolilo nařízení č. 796/2004, vegetace vyskytující se na dotčených plochách. To podle něj mělo zajistit, aby nedošlo k vyplacení podpor na plochy nevyužívané k zemědělské činnosti. Převážný výskyt jiných rostlin než bylin totiž podle názoru Tribunálu ukazuje na upuštění od zemědělské činnosti na dotčených plochách. Omezení definice „stálých pastvin“ pouze na plochy porostlé trávou a zelenými pícninami tudíž podle něj mělo zabránit riziku poskytnutí podpor na plochy, které nejsou skutečně užívány pro chov zvířat(27).
47. Podle vysvětlení Tribunálu(28) tedy posouzení plochy jako „stálých pastvin“ podle nařízení č. 1782/2003 a č. 796/2004 předpokládá „plochu zahrnující zemědělskou výrobu“(29), což „v zásadě […] [zahrnuje] jedině […] trávy a jiné zelené pícniny“(30), „lesy a pozemky pokryté dřevinami jsou [naopak] v zásadě vyloučeny“(31). Tolerovat lze „marginální výskyt dřevin“ „v rozsahu, v němž [není] […] naruš[en] rozvoj zdrojů krmiv, a tím skutečné využívání pozemků jako pastvin“(32).
48. Podrobnosti, zejména ke konkrétní míře koexistence bylin a dřevin, kterou lze tolerovat, uvedeny nejsou. Tribunál sice v této souvislosti odkazuje na příručku Společného výzkumného střediska (Joint Research Center) Komise obsahující pokyny k nejlepšímu způsobu dodržování platných právních ustanovení týkajících se SZP(33) z roku 2008(34), neobjasňuje ale, jaký význam jí přesně přikládá(35).
49. Řecká republika, podporovaná Španělským královstvím, se zasazuje o extenzivní výklad pojmu „stálá pastvina“, který zahrnuje rovněž tak zvané „pastviny středomořského typu“, jejichž vegetace je typická také (resp. pouze) křovinami a dřevinami.
50. Podle ustálené judikatury unijních soudů musí být ustanovení unijního práva vykládána nejen s ohledem na jejich znění, ale i s ohledem na kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž jsou součástí(36).
51. Základem výkladu je v tomto případě systém podpor na plochu, jak byl upraven v nařízeních č. 1782/2003 a č. 796/2004 platných pro rok žádosti 2008.
52. Řecká republika navíc odkazuje na čl. 4 odst. 1 písm. h) nařízení č. 1307/2013, který obsahuje širokou definici pojmu „trvalé travní porosty“. Podle této definice přicházejí jako „trvalé travní porosty [a stálé pastviny]“ v úvahu též plochy, na nichž rostou i jiné druhy jako křoviny a stromy, které mohou být spásány, a to buď pokud i nadále převažují trávy a jiné bylinné pícniny, nebo tam, kde na plochách využívaných jako pastviny obvykle nepřevažují trávy a jiné bylinné pícniny, výše uvedené plochy tvoří součást zavedených místních postupů(37).
53. Jak správně poznamenávají všichni účastníci, je přímé použití tohoto ustanovení, které vstoupilo v účinnost teprve po období, které je relevantní v tomto řízení, vyloučeno, jelikož nebyla stanovena jeho zpětná účinnost. Na rozdíl od toho, co tvrdí Řecká republika, lze toto ustanovení i v rámci výkladu použít jen za určitých podmínek. Nová právní úprava totiž sama o sobě neobsahuje téměř žádnou závaznou informaci o normativním obsahu předcházející právní úpravy, jelikož provedené změny textu nelze chápat jen jako objasnění, ale i jako obsahovou změnu právního stavu(38). Přesto lze v tomto případě konstatovat, že definice „trvalých travních porostů [a stálých pastvin]“ v nařízení č. 1307/2013 přinejmenším nebrání extenzivnímu výkladu pojmu „stálých pastvin“ za platnosti nařízení č. 1782/2003.
54. Východiskem pro výklad je tudíž čl. 2 první pododstavec bod 2 nařízení č. 796/2004 ve znění platném pro období, které je v tomto řízení relevantní(39). Toto ustanovení vymezuje „stálou pastvinu“ jako „půd[u] využívan[ou] k pěstování trav nebo jiných zelených pícnin na přírodních (přirozený osev) nebo uměle vytvořených (umělý osev) plochách, které nejsou zahrnuty do střídání plodin […] po dobu pěti let nebo déle“. „Travami nebo jinými zelenými pícninami“ jsou podle čl. 2 prvního pododstavce bodu 2a nařízení č. 796/2004 „veškeré byliny, které se tradičně nacházejí na přírodních pastvinách nebo jsou běžně přítomny ve směsích osiv pro pastviny či louky v členském státě (bez ohledu na to, zda jsou využívány k pastvě zvířat)“(40).
55. Z toho vyplývají tři závěry: zaprvé čl. 2 první pododstavec body 2 a 2a nařízení č. 796/2004 pro klasifikaci jako stálá pastvina vyžaduje „bylinnou“ vegetaci(41). Zadruhé původ této vegetace je irelevantní. Článek 2 první pododstavec bod 2 nařízení č. 796/2004 výslovně uvádí jak umělý, tak přirozený výsev. Z toho zatřetí vyplývá, že formulaci „k pěstování trav nebo jiných zelených pícnin“ nelze chápat v běžném smyslu slova „pěstování“ jako výsev a aktivní obdělávání půdy za účelem produkce zemědělských produktů. Tato formulace může nanejvýš naznačit zemědělské využití dané plochy.
56. Znění čl. 2 prvního pododstavce bodu 2 nařízení č. 796/2004 tudíž bez jakýchkoli pochybností zahrnuje pouze zemědělsky využívané plochy, porostlé výlučně bylinami. Z hlediska smíšených ploch je znění tohoto ustanovení nejasné: je otázkou, zda účelem výslovného uvedení „trav nebo jiných zelených pícnin“ bylo kategorické vyloučení přítomnosti, resp. zemědělského využití jiných typů vegetace.
57. Striktní výklad, podle něhož pojem „stálá pastvina“ nezahrnuje smíšené plochy a plochy porostlé výlučně dřevinami, je však třeba odmítnout.
58. Zaprvé musí být členským státům podle prvního bodu odůvodnění nařízení č. 239/2005 v souvislosti s definicemi pojmů „stálá pastvina“, resp. „trávy nebo jiné zelené pícniny“ přiznána určitá míra pružnosti, aby mohly zohlednit různé agronomické podmínky panující v Unii(42). Z toho lze vyvodit závěr, že definice pojmu „stálá pastvina“ obsažená v čl. 2 prvním pododstavci bodu 2 nařízení č. 796/2004 ve znění nařízení č. 239/2005 nelze – zejména i s ohledem na vegetaci – vykládat příliš úzce. Jak při jednání uvedla jak Řecká republika, tak Španělské království, představují faktory, které ovlivňují agronomické podmínky, především podmínky životního prostředí, jako zeměpisná poloha a klima, jakož i zemědělské zvyklosti.
59. Zadruhé je třeba zohlednit skutečnost, že nařízení č. 796/2004 s definicí „stálé pastviny“, která je v něm obsažena, slouží k provedení nařízení č. 1782/2003, které mimo jiné upravuje [jednotnou] platbu, v jejímž rámci jsou „stálé pastviny“ plochou, na kterou lze poskytnout podporu(43). Prováděcí nařízení musí být, pokud možno, vykládáno v souladu s ustanoveními základního nařízení(44).
60. Nařízení č. 1782/2003 pro „stálé pastviny“ nestanoví žádnou konkrétní vegetaci. Její čl. 44 odst. 2 vylučuje pouze „trvalé kultury“ a „lesy“(45). Některá jazyková znění tohoto ustanovení sice naznačují „bylinnou“ vegetaci(46), převážná většina jazykových znění však používá výrazy, které jsou z hlediska vegetace neutrální a které lze nejspíše přeložit jako „stálá/é pastvina/y“(47).
61. „Stálá pastvina“ je navíc podle čl. 44 odst. 2 nařízení č. 1782/2003 ve spojení s čl. 2 písm. a) nařízení č. 795/2004 jedním z druhů zemědělské půdy. Článek 2 písm. a) nařízení č. 795/2004 totiž pojem „zemědělská půda“ vymezuje jako „celkov[ou] ploch[u] orné půdy, stálých pastvin a trvalých kultur“(48).
62. Určujícím znakem každé zemědělské půdy, na kterou lze poskytnout podporu, je „zemědělská činnost“, která je na ní provozována podle čl. 2 písm. c) nařízení č. 1782/2003(49). Vyplývá to jednak z vymezení opuštěné zemědělské půdy, uvedeného v třetím bodu odůvodnění tohoto nařízení, jednak z funkce jednotné platby, vyjádřené v bodech odůvodnění 21 a 24, kterým je stabilizace příjmů ze zemědělské činnosti s cílem zaručit zemědělskému obyvatelstvu přiměřenou životní úroveň(50). Podle důvodové zprávy k návrhu nařízení č. 1782/2003 by však podpora příjmů měla být poskytnuta jen aktivním zemědělcům, „kteří skutečně produkují nebo udržují půdu v dobrém zemědělském stavu, čímž je zachována vazba na využívání půdy“(51) (neoficiální překlad).
63. Z výše uvedeného pro definici „stálých pastvin“ vyplývá, že druh vegetace je ve vztahu k využití dané plochy podřízeným kritériem. Rozhodné je tedy skutečné využívání dané plochy pro zemědělskou činnost typickou pro „stálé pastviny“(52). Podle čl. 2 písm. c) nařízení č. 1782/2003 to může být např. chov zvířat, jak uvedly Řecká republika a Španělské království.
64. Přítomnost dřevin proto nemůže bránit zařazení plochy jako „stálé pastviny“, jestliže nemá nepříznivý dopad na efektivní provozování zemědělské činnosti. Může tomu tak např. být v případě, kdy dřeviny ve vztahu k bylinám zaujímají jen podřadnou roli. Navíc může výskyt dřevin efektivitu provozování zemědělské činnosti dokonce zvyšovat. Efektivitu je totiž vždy nutno chápat v konkrétním kontextu již uvedených(53) agronomických podmínek. Proto musí být do pojmu „stálá pastvina“ zahrnuty i smíšené plochy, na kterých převažují dřeviny, resp. plochy porostlé výlučně dřevinami přinejmenším tehdy, pokud v důsledku daných agronomických podmínek nelze očekávat vegetaci, v níž převažují byliny, a proto musejí být pro činnosti typické pro „stálé pastviny“ využívány tyto plochy.
65. Tento široký výklad pojmu „stálé pastviny“, který kromě čistě bylinných ploch zahrnuje i smíšené plochy a plochy porostlé výlučně dřevinami, pokud slouží k efektivnímu zemědělskému využití, je též v souladu s cíli nařízení č. 1782/2003, konkrétně stabilizací příjmů ze zemědělské činnosti, zachováním venkovských oblastí a ochranou životního prostředí.
66. Cíl spočívající ve stabilizaci příjmů ze zemědělské činnosti(54) platí podle koncepce, z níž vychází nařízení č. 1782/2003, bez rozdílu pro veškeré zemědělské obyvatelstvo Unie. Regionální původ zemědělce tudíž nesmí, byť i nepřímo, rozhodovat o přístupu k platbám upraveným tímto nařízením. K tomu by ale došlo, pokud by byl pro způsobilost zemědělských ploch z hlediska poskytování podpory rozhodující určitý druh vegetace, jehož výskyt je značně podmíněn klimatem. Nebylo by tedy přijatelné, aby aktivní zemědělci, kteří za daných agronomických podmínek efektivně využívají plochy, které mají k dispozici, mohli ze stabilizace svých příjmů pomocí jednotné platby těžit v menší míře než zemědělci v jiných členských státech Unie, a to jen kvůli jinému typu vegetace, který je podmíněn klimatickými podmínkami.
67. Navíc je stabilizace příjmů podle bodu 21 odůvodnění nařízení č. 1782/2003 úzce spjata se zachováním venkovských oblastí(55). V tomto ohledu měla Komise při reformě SZP v roce 2003 na zřeteli rovněž cílenou podporu rozmanitých tradičních a ekologicky přínosných způsobů hospodaření, aby zastavila trend směřující ke stále specializovanější produkci zvířat a obilí, jakož i trvalých kultur(56). V této souvislosti se právě tradičně obhospodařované smíšené plochy a plochy, porostlé výlučně dřevinami, jeví jako hodné podpory.
68. Ochrana životního prostředí navíc nepatří jen k obecným cílům SZP(57), nýbrž i ke konkrétním cílům režimu jednotné platby podle nařízení č. 1782/2003(58). V tomto ohledu má podle bodů 3 a 4 odůvodnění tohoto nařízení podpora „stálých pastvin“ zvláštní význam, jelikož vytváří finanční pobídky pro to, aby bylo zabráněno scénářům, které jsou z hlediska životního prostředí nežádoucí, konkrétně opouštění zemědělské půdy, resp. přeměně dalších ploch na ornou půdu. Efektivita tohoto mechanismu by však byla oslabena, jestliže by definice „stálé pastviny“ uvedená v čl. 2 prvním pododstavci bodu 2 nařízení č. 796/2004 byla, co se vegetace týče, vykládána příliš restriktivně. A i kdyby nehrozilo upuštění od využívání, resp. jeho změna, jeví se široká definice jako nutná z hlediska ochrany životního prostředí. Jinak by totiž byl zavdán podnět k odstraňování odchylných vegetačních struktur bez ohledu na jejich přínos pro životní prostředí, a to i kdyby neměly negativní dopad na provozování zemědělské činnosti na dotčených plochách.
69. Široké pojetí „stálých pastvin“ vycházející z cílů nařízení č. 1782/2003, které v rozhodující míře souvisí s efektivním zemědělským využitím, však neznamená, že je kritérium vegetace zakotvené v čl. 2 prvním pododstavci bodu 2 nařízení č. 796/2004 obsoletní. Toto kritérium naopak zakládá právní domněnku v tom smyslu, že zemědělsky využívanou plochu, jejíž vegetace sestává výhradně z bylin, lze bez dalšího klasifikovat jako „stálou pastvinu“ ve smyslu čl. 2 prvního pododstavce bodu 2 nařízení č. 796/2004. Naproti tomu v případě smíšených ploch, resp. ploch porostlých výlučně dřevinami, je třeba důkladnějšího posouzení, v jehož rámci musí být pozitivně prokázáno efektivní využívání a popř. tradiční způsob hospodaření.
70. Mimoto čl. 8 odst. 1 a čl. 30 odst. 2 nařízení č. 796/2004(59) zdůrazňují, že efektivní zemědělské využívání, resp. tradiční způsoby hospodaření jsou pro způsobilost dotčené plochy z hlediska poskytování podpor důležitější než krajinné prvky. V souladu s tím jsou za zemědělské pozemky považovány pozemky, které vykazují stromový porost nebo jiné krajinné prvky jako keře, příkopy a zídky, pokud neomezují zemědělskou činnost, resp. pokud jsou tyto krajinné prvky součástí místních zemědělských zvyklostí(60).
71. Naproti tomu čl. 132 odst. 3 druhý pododstavec nařízení č. 1782/2003 (týkající se extenzifikační prémie), na který poukazuje Španělské království, není pro výklad pojmu „stálá pastvina“ přímo relevantní. Extenzifikační prémie je součástí režimu podpor, jehož cílem je omezení intenzivního chovu zvířat, který není vázán na plochu a který byl používán již před zavedením jednotné platby. Pojem „pastviny“ užívaný v této souvislosti neoznačuje plochu, na kterou lze poskytnout podporu, nýbrž slouží pouze jako matematická veličina pro výpočet intenzity chovu, tj. poměru velkých dobytčích jednotek k počtu hektarů. I když lze s ohledem na skutečnost, že jsou „stálé pastviny“ využívány zejména pro chov zvířat, očekávat určité přiblížení těchto pojmů, musí být pojem „stálých pastvin“ i přesto vymezen pouze ve svém specifickém kontextu.
72. Zahrnutí smíšených ploch a ploch porostlých výlučně dřevinami do definice „stálé pastvy“ podle čl. 2 prvního pododstavce bodu 2 nařízení č. 796/2004 konečně nezvyšuje riziko zneužití. Bod 21 odůvodnění a článek 29 nařízení č. 1782/2003 sice stanoví, že ve prospěch zemědělců, kteří uměle vytvořili podmínky požadované pro vyplacení plateb, a získali tak výhodu, která není v souladu s cíli plateb, nebude nic vyplaceno(61). Smíšené plochy a plochy porostlé výlučně dřevinami, které jsou využívány nanejvýš pro forma, tj. bez vůle využít zemědělský potenciál těchto ploch, jen za účelem vytvoření způsobilosti z hlediska poskytování podpory, však podporu neobdrží ani podle široké definice „stálých pastvin“, jelikož pro tuto definici je rozhodující zemědělské využívání daných ploch.
73. Široké pojetí pojmu „stálá pastvina“ obsaženého v nařízeních č. 1782/2003 a č. 796/2004 platných pro rok žádosti 2008, které je založeno na efektivním využívání plochy pro zemědělskou činnost typickou pro „stálé pastviny“, se tak konečně do značné míry přibližuje definici „trvalých travních porostů“ obsažené v čl. 4 odst. 1 písm. h) pozdějšího nařízení č. 1307/2013. Tato definice kromě pastvin výslovně zahrnuje též půdu porostlou jinými druhy rostlin, které lze spásat jako součást místních postupů(62). Z toho vyplývá, že – i když samo nařízení č. 1307/2013 v zásadě neumožňuje žádný přesvědčivý závěr ohledně výkladu nařízení č. 796/2004(63) – nelze pojem „stálá pastvina“ uvedený v čl. 2 prvním pododstavci bodu 2 nařízení č. 796/2004 v žádném případě chápat šíře než pojem „trvalé travní porosty“ uvedený v čl. 4 odst. 1 písm. h) nařízení č. 1307/2013.
74. Nařízení č. 1307/2013 v této souvislosti umožnuje v rámci výpočtu [jednotné] platby zohlednit okolnost, že čistě bylinné plochy ve srovnání se smíšenými plochami a plochami porostlými výlučně dřevinami obvykle vyžadují jiné udržovací náklady. Článek 32 odst. 5 nařízení č. 1307/2013 pro tento případ totiž upravuje redukční koeficient, který mohou členské státy fakultativně použít. Jeho účinky jsou stejné jako v případě systému pro rata, jak jej upravuje například řecký akční plán z roku 2012, zmíněný v napadeném rozsudku(64), se zřetelem k nové úpravě obsažené v nařízení č. 1307/2013(65). Při uplatňování takového sytému se celkový počet hektarů „stálých pastvin“ za účelem výpočtu jednotné platby, která má být vyplacena, procentuálně sníží v závislosti na množství dřevin, které se tam vyskytují.
75. Pokud je pojem „stálá pastvina“ uvedený v čl. 2 prvním pododstavci bodu 2 nařízení č. 796/2004 chápán jako plocha, která je efektivně využívána pro zemědělskou činnost, která je typická pro „stálé pastviny“, nebrání tak uplatňování takového systému pro rata. Při výpočtu podpory to umožňuje proporcionální zohlednění množství bylin na plochách stálých pastvin.
76. Tato okolnost však nezpochybňuje základní kvalifikaci dotčené plochy jako „stálé pastviny“. Na rozdíl od názoru Komise má totiž, jak při jednání správně poznamenalo Španělské království, otázka, zda lze na „stálou pastvinu“ poskytnout podporu, přednost před otázkou, zda lze podporu na tuto plochu v důsledku výskytu dřevin procentuálně snížit uplatněním systému pro rata.
77. Tribunál v napadeném rozsudku konstatoval, že skutečné, efektivní využívání ploch pro zemědělskou činnost představovalo zásadní podmínku způsobilosti těchto ploch z hlediska poskytování podpory podle nařízení č. 1782/2003(66). Ve výsledku však Tribunál potvrdil hodnocení Komise uvedené ve sporném prováděcím rozhodnutí a tím přiznal indikativní povaze bylinné vegetace jako rozhodující podmínce pro klasifikaci ploch jako „stálých pastvin“ příliš velký význam(67). První část prvního důvodu kasačního opravného prostředku je tedy opodstatněná.
b) Druhá část prvního důvodu kasačního opravného prostředku
78. V rámci druhé části prvního důvodu kasačního opravného prostředku Řecká republika napadá závěr Tribunálu uvedený v bodě 66 napadeného rozsudku, podle něhož by byly sporné plochy nezpůsobilé bez ohledu na definici pojmu „stálá pastvina“. Tribunál podle jejího názoru – stejně jako předtím Komise ve sporném prováděcím rozhodnutí – nedostatečně zohlednil, že k uplatnění platebních nároků v rámci jednotné platby byla použita pouze malá část vykázaných ploch(68).
79. Touto výtkou Řecká republika naráží na tak zvaný „vyrovnávací účinek“. Ten vyplývá z okolnosti, že mnoho zemědělců vlastní více půdy než platebních nároků, takže základem pro výpočet výše jednotné platby může být jen část vykázaných „stálých pastvin“. Tím se pro zemědělské fondy snižuje riziko ztrát, které vzniká, jestliže jsou k uplatnění platebních nároků použity plochy, které nesplňují stanovená kritéria. Vychází se totiž z toho, že existují plochy, které ještě nebyly vykázány a které by tato kritéria splňovaly. Vyrovnávací účinek je tudíž důležitým faktorem pro výpočet sazby oprav, která se určuje podle míry výskytu nedostatků kontrolního systému a rizika ztrát, které v důsledku toho vzniká pro zemědělské fondy.
80. Tribunál se však v bodě 66 napadeného rozsudku nevypořádává s výpočtem sazby oprav, nýbrž pouze objasňuje, že na sporné plochy by nebylo možno poskytnout podporu bez ohledu na pojetí „stálých pastvin“. Jak ukazuje bod 40 [napadeného rozsudku] a jak potvrdila Komise při jednání, nejednalo se totiž u sporných ploch ani čistě o pastviny, ani o smíšené plochy, resp. o plochy porostlé výlučně dřevinami, nýbrž – pokud je bylo možno lokalizovat – o písčitý mořský břeh, lesy a podobně.
81. Tato výtka tudíž musí být zamítnuta.
c) Třetí část prvního důvodu kasačního opravného prostředku
82. V rámci třetí části prvního důvodu kasačního opravného prostředku Řecká republika vytýká nedostatečné odůvodnění: úvahy Tribunálu uvedené v bodech 20 až 22 napadeného rozsudku podle ní nedostatečně objasňují kritérium přezkumu prvního žalobního důvodu. Podle jejího názoru nemají žádný vztah k problému, který je z právního hlediska jádrem prvního žalobního důvodu, a to k výkladu pojmu „stálá pastvina“ podle čl. 2 prvního pododstavce bodu 2 nařízení č. 796/2004.
83. Tato výtka je založena na nesprávném výkladu bodů 20 až 22 napadeného rozsudku. Úvahy uvedené v těchto bodech totiž vůbec nemají představovat právní kritérium přezkumu prvního žalobního důvodu. Naopak předcházejí právnímu posouzení všech žalobních důvodů a osvětlují zásady vyplývající z judikatury, které jsou relevantní pro celý rozsudek a týkají se důkazního břemene a břemene tvrzení, která nese Komise, pokud pro rozpor s unijním právem odmítne výdaje k tíži zemědělských fondů. Normy, které jsou podle názoru Tribunálu relevantní pro výklad pojmu „stálé pastviny“ jsou naproti tomu uvedeny v bodech 27 až 32 napadeného rozsudku. V této okolnosti nelze spatřovat nesprávné právní posouzení.
84. Třetí část prvního důvodu kasačního opravného prostředku je tudíž neopodstatněná.
85. Druhý důvod kasačního opravného prostředku Řecká republika zaprvé zakládá na porušení článku 296 SFEU, podle něhož musí být právní akty Unie odůvodněny, jelikož se Tribunál podle jejího názoru dopustil nesprávného právního posouzení tím, že zamítl výtku, že sporné prováděcí rozhodnutí není dostatečně odůvodněné [viz písmeno a)]. Dále Řecká republika namítá nedostatečné odůvodnění samotného napadeného rozsudku, jelikož Tribunál podle jejího názoru tento rozsudek dostatečně neodůvodnil, jak vyžaduje článek 36 ve spojení s čl. 53 odst. 1 statutu Soudního dvora, jakož i článek 117 jednacího řádu Tribunálu [viz písmeno b)].
a) První část druhého důvodu kasačního opravného prostředku
86. V rámci první části druhého důvodu svého kasačního opravného prostředku Řecká republika namítá, že Tribunál v bodech 68 až 76 napadeného rozsudku porušil článek 296 SFEU. Tribunál se podle ní dopustil nesprávného právního posouzení, když zamítl námitku, podle níž Komise v odůvodnění sporného prováděcího rozhodnutí nezohlednila všechny argumenty Řecké republiky týkající se výkladu pojmu „stálá pastvina“.
87. Jak s odkazem na příslušnou judikaturu uvedl Tribunál(69), je odůvodnění rozhodnutí o nepřevzetí výdajů k tíži zemědělských fondů dostatečné tehdy, pokud z korespondence uskutečněné v rámci postupu schválení účetní závěrky a ze souhrnné zprávy plyne, že dotčený členský stát byl do tohoto postupu úzce zapojen a znal tedy důvody, na kterých bylo daného rozhodnutí založeno. Je to odůvodněno zvláštnostmi postupu schválení účetní závěrky, který upravuje široké zapojení členských států. Podle zjištění Tribunálu uvedených v bodech 72 až 74 napadeného rozsudku, která Řecká republika nezpochybňuje, byla v tomto případě otázka výkladu pojmu „stálá pastvina“ řešena v rámci postupu schválení účetní závěrky. V odmítnutí tvrzení Řecké republiky ohledně nedostatečného odůvodnění rozhodnutí Komise tedy nelze spatřovat nesprávné právní posouzení.
88. První část druhého důvodu kasačního opravného prostředku je tudíž neopodstatněná.
b) Druhá část druhého důvodu kasačního opravného prostředku
89. Rovněž výtku, že se samotný napadený rozsudek dostatečně nevypořádal s argumentací Řecké republiky týkající se výkladu pojmu „stálá pastvina“, která byla Řeckou republikou vznesena v rámci druhé části druhého důvodu kasačního opravného prostředku, je třeba zamítnout.
90. Tribunál se totiž výkladu pojmu „stálé pastviny“ věnoval podrobně a bral při tom zřetel na argumenty Řecké republiky(70). V této souvislosti se Tribunál rovněž zabýval zejména argumenty týkajícími se významu otázky, zda lze na pastviny středomořského typu poskytnout podporu, pro středomořské státy, jakož i nové úpravy zakotvené nařízením č. 1307/2013, které Řecká republika uvedla v rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku.
91. Třetí důvod svého kasačního opravného prostředku Řecká republika založila na výtce týkající se závěrů Tribunálu uvedených v bodech 88 až 103 napadeného rozsudku, podle nichž byla – bez ohledu na definici pojmu „stálá pastvina“ – sazba oprav týkající se podpor pro zemědělce vykazující pouze pastviny, která činí 10 %, přiměřená. Řecká republika v této souvislosti v podstatě tvrdí, že Tribunál nepřípustným způsobem doplnil odůvodnění sporného prováděcího rozhodnutí, jakož i že v tomto ohledu nedostatečně odůvodnil napadený rozsudek [viz písmeno a)] a porušil zásadu proporcionality [viz písmeno b)].
a) První část třetího důvodu kasačního opravného prostředku
92. Řecká republika považuje body 88 až 103 napadeného rozsudku za nesprávné ve třech ohledech: zaprvé podle ní Tribunál sporné prováděcí rozhodnutí doplnil nepřípustným způsobem, když měl za to, že již jen nesrovnalosti v administrativním a kontrolním systému postačují k odůvodnění sazby oprav týkajících se podpor pro zemědělce vykazující pouze pastviny ve výši 10 %. Tento závěr je totiž podle jejího názoru založen pouze na tom, že na plochy vykázané jako „stálé pastviny“ nelze poskytnout podporu, a tudíž na nesprávném výkladu pojmu „stálá pastvina“ uvedeného v čl. 2 prvním pododstavci bodu 2 nařízení č. 796/2004. Zadruhé se Tribunál podle názoru Řecké republiky nezabýval neoprávněným zvýšením sazby oprav na 10 % ve srovnání s 5 % v předchozím roce, resp. zlepšením zjištěným u klasických kontrol na místě. Zatřetí se rozsudek nedostatečně vypořádal s tak zvaným „vyrovnávacím účinkem“(71) a jeho vlivem na sazbu oprav.
93. Na rozdíl od toho, jak to vnímá Řecká republika, však ze souhrnné zprávy, která obsahuje odůvodnění sporného prováděcího rozhodnutí, plyne, že Komise sazbu oprav týkajících se podpor pro zemědělce vykazující pouze pastviny ve výši 10 % nezaložila v rozhodující míře na tom, že na určité plochy nelze poskytnout podporu, nýbrž na nedostatcích kontrolního systému. Okolnost, že na dotčené plochy nelze poskytnout podporu, je používána pouze jako indicie nedostatků kontrol na místě. Z výše uvedeného plyne, že se Tribunál nedopustil nesprávného právního posouzení spočívajícího v doplnění rozhodnutí Komise, když v napadeném rozsudku odůvodnil sazbu oprav konkrétními nedostatky kontrolního systému(72).
94. Tribunál se rovněž vypořádal s významem zjištěného zlepšení u kontrol na místě(73), sazbou oprav v přecházejícím roce(74) a vyrovnávacím účinkem(75).
95. S ohledem na výše uvedené se výsledek tohoto posouzení, a to že bez ohledu na otázku definice „stálých pastvin“ sazbu oprav odůvodňují nedostatky kontrolního systému, nejeví ani jako nepřípustné doplnění odůvodnění Komise, ani jako nedostatečně odůvodněný. První část třetího důvodu kasačního opravného prostředku je tedy neopodstatněná.
b) Druhá část třetího důvodu kasačního opravného prostředku
96. Řecká republika v potvrzení sazby oprav týkajících se podpor pro zemědělce vykazující pouze pastviny ve výši 10 % v bodech 88 až 103 napadeného rozsudku spatřuje porušení zásady proporcionality. Sazba oprav podle ní měla činit 5 %. Sazba oprav ve výši 10 % byla podle ní uplatněna, jelikož byly hodnoceny nedostatky kontrolního systému týkající se všech vykázaných ploch, a to bez dostatečného zohlednění vyrovnávacího účinku(76).
97. Podle kritérií formulovaných judikaturou, z nichž Tribunál vycházel(77), se výše paušální sazby oprav určuje podle rozsahu nedostatků kontrolního systému a z toho vyplývajícího rizika ztrát pro zemědělské fondy, způsobeného výdaji, které nejsou kryty unijním právem. Při určování sazby oprav je vždy třeba brát v potaz zásadu proporcionality.
98. V tomto případě měl Tribunál ve shodě s Komisí za to, že je třeba zjištěné nesrovnalosti týkající se LPIS-GIS a kontrol na místě vyhodnotit jako značně nedostatečné uplatňování kontrolního systému s typicky vysokým rizikem ztrát pro fond. Podle názoru Tribunálu by to podle pokynů Komise pro výpočet finančních důsledků při přípravě rozhodnutí o schválení roční účetní závěrky záruční sekce EZOZF(78) v zásadě odůvodňovalo sazbu oprav ve výši 25 %(79). Komise při jednání v řízení o kasačním opravném prostředku dokonce poukázala na okolnost, že zvažovala sazbu oprav až do výše 50 %. Při pozdějším novém soupisu sporných ploch v Řecku, při němž se vycházelo z rozšířené definice [„stálých pastvin“], bylo zaznamenáno snížení ploch, na které lze poskytnout podporu, přibližně o 50 %, čímž vyšel najevo rozsah původního problému týkajícího se uplatnění kontrolního systému. Na tento aspekt již poukázal napadený rozsudek(80). Sazba oprav ve výši 10 %, která je ve srovnání s 25 %, resp. 50 % značně snížená, je podle napadeného rozsudku odůvodněna zohledněním vyrovnávacího účinku(81).
99. Tyto úvahy dokládají, že se Tribunál se zásadou proporcionality a hlediska, které jsou pro ni relevantní, vypořádal přiměřeným způsobem, v němž nelze spatřovat nesprávné právní posouzení. Ostatně je přitom vždy třeba brát v úvahu, že se jedná o paušální opravu. Zdá se, že právě tuto okolnost Řecká republika opomíjí, když by chtěla chyby kontrolního systému zohledňovat jen potud, pokud k nim došlo v souvislosti s plochami, které byly použity pro uplatnění platebních nároků.
100. Řecká republika dále argumentuje tím, že porušení zásady proporcionality vyplývá z toho, že závěry uvedené v bodě 103 napadeného rozsudku jsou v rozporu ze závěry Soudního dvora uvedenými v rozsudku ve věci Planes Bresco(82).Význam citované části rozsudku Planes Bresco, která pojmově vymezuje hektary stálých pastvin, na které lze poskytnout podporu, podle čl. 44 odst. 2 nařízení č. 1782/2003 vůči krmným plochám podle čl. 43 odst. 2 tohoto nařízení, které byly původně zohledněny pro výpočet platebních nároků zemědělského podniku, není pro posouzení přiměřenosti sazby oprav však zřejmý.
101. V důsledku toho musí být také druhá část třetího důvodu zamítnuta jako neopodstatněná.
102. Ve výsledku je tudíž třeba konstatovat, že opodstatněná je jen první část prvního důvodu kasačního opravného prostředku. Tribunál se dopustil nesprávného právního posouzení, když založil napadený rozsudek na příliš restriktivním výkladu pojmu „stálá pastvina“ uvedeného v čl. 2 prvním pododstavci bodu 2 nařízení č. 796/2004.
103. Toto nesprávné právní posouzení však v tomto případě nevede ke zrušení napadeného rozsudku(83). Tribunál totiž výslovně konstatoval, že nedostatky integrovaného administrativního a kontrolního systému sazbu oprav ve výši 10 %, uloženou pro zemědělce vykazující pouze pastviny, odůvodňují bez ohledu na definici „stálých pastvin“(84). Tribunál tudíž sám vyložil důvody, o které se bez ohledu na výklad pojmu „stálá pastvina“ opírá výrok napadeného rozsudku. Tento závěr Tribunálu Řecká republika napadla bez úspěchu. Z tohoto důvodu nemůže úspěch první části prvního důvodu kasačního opravného prostředku vést ke zrušení napadeného rozsudku.
104. Ostatně okolnost, že se v tomto případě nejednalo o podpory vázané na vykázané zemědělské plochy jen u podpor pro zemědělce vykazující pouze pastviny, nýbrž u všech podpor, které byly na základě sporného prováděcího rozhodnutí dotčeny krácením, toto konstatování nezpochybňuje(85).
105. Dodatečné podpory vázané na plochu nejsou totiž zaprvé vázány na existenci stálých pastvin jako ploch, na které lze poskytnout podporu, nýbrž na plochy využívané k pěstování určitých zemědělských plodin(86). Zadruhé Řecká republika ve svém kasačním opravném prostředku nenapadala závěry Tribunálu týkající se krácení podpor pro opatření pro rozvoj venkova vztahující se na plochu ohledně toho, zda lze na využívané plochy poskytnout podporu, nebo ohledně přiměřenosti krácení, nýbrž pouze ohledně toho, že ve vztahu k roku žádosti 2008/rozpočtovému roku 2010 nebylo zohledněno prováděcí rozhodnutí 2013/214(87).
106. Závěr o nesprávném právním posouzení Tribunálu při výkladu pojmu „stálá pastvina“ tak nemůže v rámci tohoto kasačního opravného prostředku při posouzení krácení týkajícího se dodatečných podpor vázaných na plochu, jakož i opatření pro rozvoj venkova vztahujících se na plochu, hrát žádnou roli.
C. Důvody kasačního opravného prostředku směřující proti posouzení Tribunálu ohledně finanční opravy ve výši 5 % pro dodatečné podpory vázané na plochu
107. V rámci čtvrtého a pátého důvodu svého kasačního opravného prostředku Řecká republika napadá posouzení Tribunálu ohledně paušální opravy ve výši 5 % týkající se dodatečných podpor na plochu(88).
1. Čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku
108. V rámci čtvrtého důvodu kasačního opravného prostředku Řecká republika namítá nesprávný, resp. nedostatečně odůvodněný výklad a způsob uplatňování článku 31 nařízení (ES) č. 1290/2005(89) ve spojení s článkem 11 nařízení (ES) č. 885/2006(90). Tato ustanovení vyžadují, aby Komise z vlastní iniciativy s dotčeným členským státem projednala v rámci dvoustranného jednání veškeré výsledky kontrol, na kterých je nakonec založena finanční oprava.
109. Tribunál tomuto dvoustrannému jednání takový význam nepřikládal. Podle Tribunálu se podle čl. 11 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 885/2006 se prvním písemným sdělením, které již musí členskému státu umožnit dokonalé seznámení se s výsledky kontroly Komise, aby měl zaručenu možnost řádně se vyjádřit, zahajuje kontradiktorní řízení, které vede k rozhodnutí o účetní závěrce(91). Pokud Komise této informační povinnosti učinila zadost, nemůže se členský stát dovolávat toho, že tyto výsledky nebyly projednány též v rámci dvoustranného jednání podle čl. 11 odst. 1 třetího pododstavce nařízení č. 885/2006(92).
110. Tento výklad není stižen nesprávným právním posouzením.
111. Ani článek 31 nařízení č. 1290/2005, ani článek 11 nařízení č. 885/2006 neobsahují pokyny týkající se obsahu dvoustranného jednání. První z uvedených ustanovení pouze stanoví, že členskému státu musí být písemně sděleny výsledky kontrol, což druhé uvedené ustanovení upřesňuje v tom smyslu, že k tomu musí dojít již prostřednictvím prvního písemného sdělení.
112. Samotné dvoustranné jednání už neslouží především k informování členského státu, nýbrž má na základě předem uskutečněné výměny informací již v této rané fázi tohoto řízení umožnit dohodu o právním hodnocení protiprávního jednání a o opatřeních, která je třeba přijmout, požadovanou článkem 31 odst. 3 nařízení č. 1290/2005.
113. Mimoto Tribunál své závěry týkající se obsahu procesních záruk upravených v článku 31 nařízení č. 1290/2005 ve spojení s článkem 11 nařízení č. 885/2006 použil na skutkový stav v této věci způsobem, který je logicky odůvodněný(93).
114. Argumentace Tribunálu je kromě toho i dostatečně podrobná a srozumitelná. V souladu s tím musí být odmítnuta i kritika Řecké republiky, že odůvodnění Tribunálu týkající se výše uvedených procesních záruk je nedostatečné a rozporné.
115. Čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku je tudíž jako celek neopodstatněný.
2. Pátý důvod kasačního opravného prostředku
116. V rámci pátého důvodu kasačního opravného prostředku Řecká republika napadá nedostatečné odůvodnění sazby oprav ve výši 5 % uložené ohledně dodatečných podpor na plochu, jakož i nepřípustné doplnění odůvodnění sporného prováděcího rozhodnutí prostřednictvím bodů 126 až 128, jakož i 132 až 133 napadeného rozsudku.
117. Na rozdíl od názoru Komise nelze tento pátý důvod kasačního opravného prostředku zamítnout jako nepřípustný. Jeho odůvodnění je sice, jak tomu bylo již i u jiných částí kasačního opravného prostředku, vágní, v jádru je však právě i kvůli odkazu na určité části rozsudku dostatečně konkrétní, aby ho bylo možno přezkoumat z hlediska jeho opodstatněnosti.
118. Na rozdíl od názoru Řecké republiky však hlediska, která byla rozhodující pro stanovení sazby oprav pro dodatečné podpory vázané na plochu ve výši 5 %, zřetelně vyplývají z napadeného rozsudku(94). Týká se to konkrétně již uvedených nesrovnalostí v kontrolním systému, které, jak již bylo uvedeno, vyplývají také ze souhrnné zprávy(95), jakož i vyrovnávacího účinku(96), který není pro dodatečné podpory vázané na plochu relevantní, a tudíž i okolnosti, že sazba krácení ve výši 5 % vztahující se na dodatečné podpory vázané na plochu byla vyšší než ta ve výši 2 % týkající se podpor pro zemědělce, kteří nevykázali pastviny(97). V rámci úvah týkajících se těchto otázek Tribunál náležitě zohlednil i příslušné argumenty Řecké republiky.
119. Z výše uvedeného plyne, že i pátý důvod kasačního opravného prostředku je neopodstatněný.
D. K důvodu kasačního opravného prostředku směřujícímu proti posouzení Tribunálu týkajícího se finanční opravy ve výši 5 % pro opatření pro rozvoj venkova vztahující se na plochu (šestý důvod kasačního opravného prostředku)
120. Šestý důvod kasačního opravného prostředku se vztahuje na paušální opravu ve výši 5 % v oblasti rozvoje venkova, v rozsahu, ve kterém ji Tribunál nezrušil(98).
121. Řecká republika v této souvislosti tvrdí, že se Tribunál v plném rozsahu nevypořádal s její výtkou vznesenou v prvostupňovém řízení, což se rovná nedostatku odůvodnění. Tribunál se podle ní námitkou nedostatečného zohlednění opravy uložené ohledně podpor na rozvoj venkova již prováděcím rozhodnutím 2013/214 zabýval pouze stran roku žádosti 2008/rozpočtového roku 2009, avšak nikoli stran roku žádosti 2008/rozpočtového roku 2010.
122. V žalobě podané v prvním stupni Řecká republika v rámci svého žalobního důvodu týkajícího se opravy ve výši 5 % pro podpory na rozvoj venkova namítala nejprve nedostatek odůvodnění, jakož i nesprávné posouzení skutkového stavu a porušení zásady proporcionality, a napadla tudíž dotčenou opravu jako celek (tj. 5 % dotčených výdajů, což činí částku ve výši 10 504 391,90 eura(99)). Dále Řecká republika Komisi vytýkala, že když z částky 10 504 391,90 eura odečetla pouze částku ve výši 2 588 231,20 eura, dostatečně nezohlednila předchozí opravu, která byla ze stejných důvodů uložena prováděcím nařízením 2013/214 a jejíž výše činila 6 175 094,49 eura(100). Řecká republika prostřednictvím tohoto argumentu neusilovala o zrušení základní částky opravy týkající se podpor na rozvoj venkova (5 % dotčených výdajů, 10 504 391,90 eura), nýbrž o zrušení sporného prováděcího rozhodnutí v rozsahu, ve kterém při výpočtu částky, která měla být od této základní částky odečtena, nebylo dostatečně zohledněno prováděcí rozhodnutí 2013/214.
123. Tribunál v napadeném rozsudku nejprve zamítl výtku týkající se nedostatečného odůvodnění, jakož i – byť jen implicitně – výtku týkající se nesprávného posouzení skutkového stavu a porušení zásady proporcionality(101). Řecká republika v tomto ohledu Komisi vytýkala, že nedostatečně zohlednila zvýšení počtu kontrol na místě, ačkoli toto posílení kontrol mělo za následek výrazné snížení rizika ve vztahu k zjištěným pochybením. Tribunál se touto výtkou zabýval po věcné stránce a zamítl ji, přestože znovu explicitně neuvedl právní důvody nesprávného posouzení skutkového stavu ani porušení zásady proporcionality(102). Z tohoto zamítnutí vyplývá, že Tribunál návrh Řecké republiky na zrušení opravy ve výši 5 % pro podpory na rozvoj venkova zamítl jako celek.
124. Tribunál naopak částečně vyhověl návrhovému žádání Řecké republiky ohledně druhé části žalobního důvodu, který se týkal této záležitosti, jež se týkala nedostatečného zohlednění opravy, která již byla uložena předchozím prováděcím rozhodnutím 2013/214 a které se týká tento důvod kasačního opravného prostředku. Tribunál navzdory vlastnímu zkoumání a výpočtu dospěl k závěru, že není zřejmé, jak byly vypočteny částky, které Komise odečetla od opravy ve výši 5 % pro podpory na rozvoj venkova. Tribunál z toho vyvodil závěr, že sporné prováděcí rozhodnutí je stran zohlednění předchozí opravy podpor na rozvoj venkova uložené prováděcím rozhodnutím 2013/214 nedostatečně odůvodněné(103).
125. Své úvahy související s touto otázkou však Tribunál jak v odůvodnění, tak ve výroku napadeného rozsudku bez zjevného důvodu omezil na opravu za rok žádosti 2008/rozpočtový rok 2009, provedenou sporným prováděcím rozhodnutím, a na částku, která byla od této opravy odečtena (oprava ve výši 5 007 867,36 eura, odpočet ve výši 2 318 055,75 eura a konečná částka ve výši 2 689 811,61 eura(104)). Řecká republika se však ve své žalobě podané v prvním stupni výslovně dovolávala, aby v rámci sporného prováděcího rozhodnutí byla zohledněna celková částka opravy podpor na rozvoj venkova uložené prováděcím rozhodnutím 2013/214, která se týkala nejen roku žádosti 2008/rozpočtového roku 2009, ale i roku žádosti 2008/rozpočtového roku 2010. Z prováděcího rozhodnutí 2013/214 a ze sporného prováděcího rozhodnutí, jakož i ze souhrnných zpráv, které jsou jejich součástí, skutečně plyne, že obě prováděcí rozhodnutí stanoví opravy podpor na rozvoj venkova pro rok žádosti 2008/rozpočtový rok 2009 a pro rok žádosti 2008/rozpočtový rok 2010(105).
126. Tím, že se Tribunál ve svých úvahách omezil jen na opravu za rok žádosti 2008/rozpočtový rok 2009, nezabýval se tedy argumentem Řecké republiky v plném rozsahu. V této okolnosti spočívá porušení povinnosti uvést odůvodnění(106).
127. Vzhledem k výše uvedenému je šestý důvod kasačního opravného prostředku opodstatněný.
128. Z úvah uvedených v bodech 122 a 125 tohoto stanoviska je ostatně zřejmé, že tento důvod kasačního opravného prostředku na rozdíl od tvrzení Komise nepředstavuje rozšíření žalobních důvodů uvedených v prvním stupni. Tento důvod kasačního opravného prostředku se rovněž týká odůvodnění napadeného rozsudku a otázky, zda se Tribunál tímto argumentem Řecké republiky zabýval dostatečně, a nikoli skutkových otázek, které nepodléhají přezkumu v řízení o kasačním opravném prostředku, jak se domnívá Komise.
129. Je však třeba konstatovat, že – jak tvrdí Komise – je nutno výrok napadeného rozsudku ve světle jeho odůvodnění chápat tak, že Tribunál nezrušil opravu ve výši 5 % pro podpory na rozvoj venkova za rok žádosti 2008/rozpočtový rok 2009 kvůli její základní částce, nýbrž jen kvůli (nedostatečné) částce, kterou Komise od této částky odečetla za účelem zohlednění opravy uložené již prováděcím rozhodnutím 2013/214(107). V souladu s tím je třeba tento důvod kasačního opravného prostředku chápat tak, že Řecká republika navrhuje, aby Soudní dvůr napadený rozsudek zrušil v rozsahu, ve kterém Tribunál ohledně podpor na rozvoj venkova nezohlednil opravu za rok žádosti 2008/rozpočtový rok 2010, která byla z týchž důvodů uložena již prováděcím rozhodnutím 2013/214.
VI. Zrušení napadeného rozsudku a konečné rozhodnutí ve věci
130. Podle čl. 61 prvního pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie zruší Soudní dvůr rozhodnutí Tribunálu, je-li opravný prostředek opodstatněný. Pak může vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje, nebo věc vrátit zpět Tribunálu k rozhodnutí.
131. První část prvního důvodu kasačního opravného prostředku a šestý důvod kasačního opravného prostředku jsou opodstatněné. Již jsem však konstatovala, že úspěch první části prvního důvodu kasačního opravného prostředku nemůže vést ke zrušení napadeného rozsudku(108). V důsledku toho je nutno napadený rozsudek zrušit jen v části týkající se posouzení Tribunálu ohledně finanční opravy ve výši 5 % pro podpory na rozvoj venkova, na kterou se vztahuje šestý důvod kasačního opravného prostředku.
132. Soudní řízení ohledně této otázky rovněž dovoluje vydat rozhodnutí ve věci. Tribunál se výtkou dvojího uložení opravy zabýval pouze ve vztahu k roku žádosti 2008/rozpočtovému roku 2009. Úvahy uvedené v napadeném rozsudku, podle nichž Komise nebyla schopna odůvodnit, do jaké míry oprava uložená prováděcím rozhodnutím 2013/214 ovlivnila výši opravy uvedené ve sporném prováděcím rozhodnutí, lze však přenést také na opravu vztahující se k roku žádosti 2008/rozpočtovému roku 2010. V tomto ohledu tedy Soudní dvůr může vydat konečné rozhodnutí ve věci.
133. Článek 138 odst. 3 jednacího řádu Soudního dvora, použitelný na řízení o kasačním opravném prostředku na základě čl. 184 odst. 1 téhož řádu, stanoví, že pokud měli účastníci řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch, ponese každý z nich vlastní náklady řízení. Jeví-li se to však vzhledem k okolnostem v projednávané věci jako odůvodněné, může Soudní dvůr rovněž rozhodnout, že účastník řízení ponese vlastní náklady řízení a nahradí část nákladů řízení vynaložených druhým účastníkem řízení.
134. V tomto případě měla Řecká republika částečně úspěch ve vztahu jak ke kasačnímu opravnému prostředku, tak řízení v prvním stupni.
135. Proto se s ohledem na náklady jak řízení v prvním stupni, tak řízení o kasačním opravném prostředku jeví jako odůvodněné rozhodnout, že Řecká republika ponese jednu třetinu vlastních nákladů řízení a nahradí jednu třetinu nákladů vynaložených Komisí a že Komise ponese dvě třetiny vlastních nákladů řízení a nahradí dvě třetiny nákladů vynaložených Řeckou republikou.
136. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl následovně:
„1) Rozsudek Tribunálu Evropské unie ze dne 30. března 2017 (T‑112/15, EU:T:2017:239) se zrušuje v rozsahu, ve kterém Tribunál ve vztahu k roku žádosti 2008/rozpočtovému roku 2010 zamítl výtku dvojího uložení opravy ve výši 5 % ohledně podpor na rozvoj venkova z téhož důvodu a uložil Řecké republice náhradu veškerých nákladů řízení v prvním stupni.
2) Prováděcí rozhodnutí Komise 2014/950/EU ze dne 19. prosince 2014 se ohledně výdajů vynaložených Řeckou republikou v oblasti rozvoje venkova EZFRV Osa 2 (2007–2013, opatření vztahující se na plochu) zrušuje v rozsahu, v němž se týká zohlednění prováděcího rozhodnutí Komise 2013/214/EU ze dne 2. května 2013 při výpočtu opravy pro rozpočtový rok 2010 uložené z důvodu nedostatků v systému evidence půdy (LPIS) a kontrolách na místě (druhý pilíř, rok žádosti 2008).
3) Ve zbývající části se kasační opravný prostředek zamítá.
4) Řecká republika ponese jednu třetinu vlastních nákladů řízení v prvním stupni a nákladů řízení o kasačním opravném prostředku, jakož i nahradí jednu třetinu nákladů řízení vynaložených Komisí v prvním stupni a nákladů vynaložených Komisí v řízení o kasačním opravném prostředku.
5) Komise ponese dvě třetiny vlastních nákladů řízení v prvním stupni a nákladů řízení o kasačním opravném prostředku, jakož i nahradí dvě třetiny nákladů řízení vynaložených Řeckou republikou v prvním stupni a nákladů vynaložených Řeckou republikou v řízení o kasačním opravném prostředku.“
1– Původní jazyk: němčina.
2 T‑112/15, EU:T:2017:239, dále jen „napadený rozsudek“.
3 Prováděcí rozhodnutí Komise ze dne 19. prosince 2014, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF), v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. 2014, L 369, s. 71), dále jen „sporné prováděcí rozhodnutí“.
4 Tento výklad byl v mezidobí opět Tribunálem shledán za správný, viz rozsudek ze dne 4. října 2018, Řecko v. Komise (T‑272/16, nezveřejněný, EU:T:2018:651, bod 33 až 66).
5 Věc C‑252/18 P, Řecko v. Komise.
6 Věc T‑459/16, Španělsko v. Komise.
7 Nařízení Rady ze dne 29. září 2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (EHS) č. 2019/93, (ES) č. 1452/2001, (ES) č. 1453/2001, (ES) č. 1454/2001, (ES) č. 1868/94, (ES) č. 1251/1999, (ES) č. 1254/1999, (ES) č. 1673/2000, (EHS) č. 2358/71 a (ES) č. 2529/2001 (Úř. věst. 2003, L 270, s. 1; Zvl. vyd. 03/40, s. 269). Nařízení č. 1782/2003 bylo několikrát změněno. Pokud je mi známo, nebylo ani ve sporném prováděcím rozhodnutí, ani v napadeném rozsudku výslovně uvedeno, z jakého znění v tomto případě Komise a Tribunál vycházely. Z ustanovení, která jsou relevantní v tomto případě, se pozdější změny, pokud je mi známo, týkají jen čl. 44 odst. 2; ohledně tohoto ustanovení z bodu 28 napadeného rozsudku vyplývá, že Tribunál vycházel z původního znění čl. 44 odst. 2 nařízení č. 1782/2003, tj. ze znění tohoto ustanovení před tím, než bylo změněno čl. 123 bodem 5 nařízení Rady (ES) č. 479/2008 ze dne 29. dubna 2008 o společné organizaci trhu s vínem, o změně nařízení (ES) č. 1493/1999, (ES) č. 1782/2003, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 3/2008 a o zrušení nařízení (EHS) č. 2392/86 a (ES) č. 1493/1999 (Úř. věst. 2008, L 148, s. 1), který ostatně podle čl. 129 odst. 2 písm. c) tohoto nařízení platil až od 1. ledna 2009. Toto stanovisko tedy rovněž vychází z původního znění čl. 44 odst. 2 nařízení č. 1782/2003 (viz bod 10 tohoto stanoviska).
8 Nařízení Komise ze dne 21. dubna 2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla k režimu jednotné platby podle nařízení Rady (ES) č. 1782/2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce (Úř. věst. 2004, L 141, s. 1; Zvl. vyd. 03/44, s. 226). Rovněž nařízení č. 795/2004 bylo několikrát změněno. Není třeba podrobně zjišťovat, jaké znění tohoto nařízení bylo použitelné v období, které je relevantní pro tento případ; pro účely tohoto řízení stačí uvést, že přinejmenším čl. 2 písm. a) citovaný v tomto stanovisku (bod 11 tohoto stanoviska) platil ve svém původním znění, jelikož byl zrušen až čl. 1 bodem 1 nařízení Komise (ES) č. 370/2009 ze dne 6. května 2009, kterým se mění nařízení (ES) č. 795/2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla k režimu jednotné platby podle nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 (Úř. věst. 2009, L 114, s. 3), které platilo od 1. ledna 2009.
9 Nařízení Komise ze dne 21. dubna 2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro podmíněnost, odlišení a integrovaný administrativní a kontrolní systém podle nařízení Rady (ES) č. 1782/2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce (Úř. věst. 2004, L 141, s. 18; Zvl. vyd. 03/44, s. 243). Rovněž nařízení č. 796/2004 bylo několikrát změněno. Ani v tomto případě však není nutné podrobně zjišťovat, jaké znění tohoto nařízení bylo použitelné v období, které je relevantní pro tento případ; pro účely tohoto řízení stačí uvést, že ustanovení, která jsou rozhodná v tomto případě, v každém případě platila ve znění nařízení (ES) č. 239/2005 (Úř. věst. 2005, L 42, s. 3), jakož i č. 972/2007 (Úř. věst. 2007, L 216, s. 3), nikoli však ve znění nařízení Komise (ES) č. 380/2009 ze dne 8. května 2009 (Úř. věst. 2009, L 116, s. 9) (viz body 12 až 14 tohoto stanoviska).
10 Nařízení Rady ze dne 19. ledna 2009, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (ES) č. 1290/2005, (ES) č. 247/2006, (ES) č. 378/2007 a zrušuje nařízení (ES) č. 1782/2003 (Úř. věst. 2009, L 30, s. 16).
11 Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 17. prosince 2013, kterým se stanoví pravidla pro přímé platby zemědělcům v režimech podpory v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zrušují nařízení Rady (ES) č. 637/2008 a nařízení Rady (ES) č. 73/2009 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 608).
12 Viz výše poznámku pod čarou 7.
13 Viz výše poznámku pod čarou 8.
14 Viz výše poznámku pod čarou 9.
15 Viz výše poznámku pod čarou 9.
16 Oba jsou dále společně uváděny jako „zemědělské fondy“.
17 Dále jen „LPIS-GIS“.
18 Dále jen „souhrnná zpráva“.
19 Viz zejména body 40 až 43 a 66, jakož i body 77 a 84 až 97 napadeného rozsudku.
20 Viz zejména body 40 a 41, jakož i 89 až 94 napadeného rozsudku.
21 Viz zejména body 66, 88 a 95 napadeného rozsudku.
22 Viz body 24 až 67, zejména body 33 až 36 napadeného rozsudku.
23 Body 107 až 137 napadeného rozsudku.
24 Prováděcí rozhodnutí Komise 2013/214/EU ze dne 2. května 2013, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF), v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. 2013, L 123, s. 11).
25 Body 152 až 168 napadeného rozsudku.
26 Body 23 až 106 napadeného rozsudku.
27 Bod 35 napadeného rozsudku.
28 Body 24 až 67 napadeného rozsudku.
29 Bod 29 napadeného rozsudku.
30 Bod 34 napadeného rozsudku.
31 Bod 36 napadeného rozsudku.
32 Body 35 a 51 napadeného rozsudku.
33 Dále jen „Doporučení uvedená ve WikiCAP“.
34 Dostupné na adrese http://ies-webarchive-ext.jrc.it/mars/mars/Bulletins-Publications/Art-30-guidelines-version-of-22-05-2008-for-the-2008-campaign.html.
35 Body 37 až 39 napadeného rozsudku.
36 Rozsudky ze dne 14. června 2012, Banco Español de Crédito (C‑618/10, EU:C:2012:349, bod 61), ze dne 14. ledna 2016, Vodafone (C‑395/14, EU:C:2016:9, bod 40) a ze dne 25. ledna 2018, Komise v. Česká republika (C‑314/16, EU:C:2018:42, bod 47).
37 Viz bod 17 tohoto stanoviska.
38 Z rozsudku Tribunálu ze dne 6. listopadu 2014, Řecko v. Komise (T‑632/11, EU:T:2014:934, body 90 až 99), citovaného Řeckou republikou, nevyplývá nic jiného. I v tomto případě totiž výklad rozhodný pro rozhodnutí vyplývá pouze z časově použitelné právní úpravy, kdežto odkaz na novou právní úpravu slouží jen jako ilustrace.
39 Viz bod 5 a poznámka pod čarou 9, jakož i bod 12 a poznámka pod čarou 14 tohoto stanoviska.
40 Viz bod 12 tohoto stanoviska.
41 Jelikož čl. 2 první pododstavec body 2 a 2a nařízení č. 796/2004 výslovně uvádí výskyt „trav nebo jiných zelených pícnin“, lze vycházet z existence požadavku na výskyt bylin, ačkoli většina jazykových znění používá pro označení samotné předmětné plochy výrazy, které jsou z hlediska vegetace neutrální a které lze nejspíše přeložit jako „stálá/é pastvina/y“. Viz na jednu stranu německé („Dauergrünland“), nizozemské („blijvend grasland”), dánské („permanente græsarealer”) a polské („trwałe użytki zielone”) jazykové znění, a na druhou stranu francouzské („pâturages permanents“), anglické („permanent pasture“), italské („pascolo permanente”), španělské („pastos permanentes”), portugalské („pastagens permanentes”), estonské („püsikarjamaa“), finské („pysyvä laidun”), řecké („μόνιμος βοσκότοπος”), maďarské („állandó legelő”) nebo bulharské („постоянни пасбища”) jazykové znění. K této otázce viz též bod 60 a poznámky pod čarou 46 a 47 tohoto stanoviska.
42 Viz bod 13 tohoto stanoviska.
43 Viz bod 10 tohoto stanoviska.
44 Rozsudky ze dne 10. března 1971, Deutsche Tradax (38/70, EU:C:1971:24, bod 10), ze dne 19. července 2012, Pie Optiek (C‑376/11, EU:C:2012:502, bod 34), a ze dne 26. července 2017, Česká republika v. Komise (C‑696/15 P, EU:C:2017:595, bod 33).
45 Opět viz bod 10 tohoto stanoviska.
46 Viz např. německé („Dauergrünland“), nizozemské („blijvend grasland“) nebo dánské („permanente græsarealer“) jazykové znění.
47 Viz např. francouzské („pâturages permanents“), anglické („permanent pasture“), italské („pascolo permanente“), španělské („pastos permanentes“), portugalské („pastagens permanentes“), estonské („püsikarjamaa“), finské („pysyvän laitumen“), polské („trwałe pastwiska“), řecké („μόνιμους βοσκοτόπους“), maďarské („állandó legelőből“) nebo bulharské („постоянни пасища“) jazykové znění.
48 Viz bod 11 tohoto stanoviska.
49 Viz bod 8 tohoto stanoviska.
50 Viz bod 7 tohoto stanoviska.
51 COM (2003) 23 final, s. 4.
52 V tomto smyslu viz též rozsudky ze dne 14. října 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, bod 37), ze dne 2. října 2014, Grund (C‑47/13, EU:C:2014:2248, bod 35), ze dne 2. července 2015, Wree (C‑422/13, EU:C:2015:438, bod 36) a ze dne 9. června 2016, Planes Bresco (C‑333/15 a C‑334/15, EU:C:2016:426, bod 35).
53 Viz bod 58 tohoto stanoviska.
54 Viz bod 62 tohoto stanoviska.
55 Viz bod 7 tohoto stanoviska.
56 Viz sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu ze dne 10. července 2002 ohledně střednědobého hodnocení reformy společné zemědělské politiky, COM (2002) 394 final, s. 8, 12 a 13.
57 Rozsudek ze dne 16. července 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, bod 29).
58 Viz COM (2002) 394 final, s. 9, 13 a 21; COM (2003) 23 final., s. 10; rozsudek ze dne 14. října 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, bod 39 obsahující odkaz na body odůvodnění 3, 21 a 24 nařízení č. 1782/2003).
59 Viz body 14 a 15 tohoto stanoviska.
60 Blíže viz doporučení uvedená ve WikiCAP pro rok 2008 (http://ies-webarchive-ext.jrc.it/mars/mars/Bulletins-Publications/Art-30-guidelines-version-of-22-05-2008-for-the-2008-campaign.html), jakož i doporučení uvedená ve WikiCAP pro rok 2009 (http://ies-webarchive-ext.jrc.it/mars/mars/Bulletins-Publications/Art30-guidelines-for-the-2009-campaign.html).
61 Viz body 7 a 9 tohoto stanoviska.
62 Viz body 17 a 52 tohoto stanoviska.
63 Viz bod 53 tohoto stanoviska.
64 Viz zejména body 58, 61 a 64 napadeného rozsudku.
65 Komise při jednání na dotaz uvedla, že akční plán, vypracovaný na konci roku 2012, sloužil k postupnému zmírnění problémů, které se vyskytly v souvislosti s kontrolním systémem. Akční plán byl však uplatňován až souběžně s reformou SZP provedenou nařízením č. 1307/2013.
66 Viz bod 29 napadeného rozsudku.
67 Viz body 46 a 47 tohoto stanoviska.
68 K jednotné platbě viz bod 10 tohoto stanoviska.
69 Bod 71 napadeného rozsudku.
70 Viz body 24 až 65, zejména body 43 až 65 napadeného rozsudku.
71 K vyrovnávacímu účinku viz bod 79 tohoto stanoviska.
72 Viz bod 31 tohoto stanoviska, jakož i body 84 až 96 napadeného rozsudku.
73 Body 98 až 100 napadeného rozsudku.
74 Bod 101 napadeného rozsudku.
75 Body 95, 102 a 103 napadeného rozsudku.
76 Viz bod 92 tohoto stanoviska.
77 Body 78 až 83 napadeného rozsudku.
78 Dokument VI/5330/97 ze dne 23. prosince 1997.
79 Body 82, 95 a 105 napadeného rozsudku.
80 Bod 102 napadeného rozsudku; v tomto bodě obsažený odkaz na „širší definic[i] ‚stálých pastvin‘ zahrnující dřevinnou vegetaci“, která „se [používá] od roku 2012“, uvedený v tomto bodě, nepředstavuje rozpor s bodem 64 napadeného rozsudku, podle něhož neexistují žádné důkazy pro to, že bylo možné výše uvedený akční plán používat před rokem 2012. Bod 102 se totiž vztahuje výlučně na nový soupis ploch provedený za účelem aktualizace LPIS-GIS, který byl podle informace Komise uvedené při jednání zahájen již v bezprostřední návaznosti na vypracování akčního plánu, aby bylo připraveno jeho skutečné uplatňování od roku 2014/2015.
81 Body 95, 102 a 103 napadeného rozsudku.
82 Rozsudek ze dne 9. června 2016 (C‑333/15 a C‑334/15, EU:C:2016:426, bod 39).
83 K závěru, že důvod kasačního opravného prostředku je irelevantní, jelikož se výrok rozsudku jeví jako správný z jiných právních důvodů, které uvedl sám Tribunál, může Soudní dvůr dospět i po meritorním přezkumu dotčeného důvodu kasačního opravného prostředku, viz rozsudek ze dne 12. listopadu 1996, Ojha v. Komise (C‑294/95 P, EU:C:1996:434, bod 52).
84 Body 66, 88 a 95 napadeného rozsudku.
85 Viz body 26 a 27 tohoto stanoviska.
86 Viz úvahy Tribunálu uvedené v bodě 136 napadeného rozsudku, jakož i článek 72 a násl. nařízení č. 1782/2003.
87 Viz body 120 a 121 tohoto stanoviska.
88 Body 107 až 137 napadeného rozsudku.
89 Nařízení Rady ze dne 21. června 2005 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. 2005, L 209, s. 1).
90 Nařízení Komise ze dne 21. června 2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1290/2005, pokud jde o akreditaci platebních agentur a dalších subjektů a schválení účetní závěrky EZZF a EZFRV (Úř. věst. 2006, L 171, s. 90).
91 Body 113 až 116 napadeného rozsudku.
92 Bod 120 napadeného rozsudku.
93 Body 115 až 119 napadeného rozsudku.
94 Body 126 až 136 napadeného rozsudku.
95 Viz bod 93 tohoto stanoviska.
96 K vyrovnávacímu účinku viz bod 79 tohoto stanoviska. Jak Tribunál objasnil v bodě 136 napadeného rozsudku, nelze vyrovnávací účinek na dodatečné podpory vázané na plochu použít. Pro tento typ podpor, které jsou vázány na produkci, se totiž nevyužívají „platební nároky“, jež se uplatňují na základě ploch, na které lze poskytnout podporu, jejichž počet může být nižší než celkové plochy vykázané zemědělcem. V případě dodatečných podpor na plochu naopak jako základ pro příslušnou podporu slouží pouze vykázaná skutečně obdělávaná plocha.
97 Viz bod 27 tohoto stanoviska.
98 Body 138 až 168 napadeného rozsudku.
99 Viz body 26 a 27 tohoto stanoviska.
100 Viz bod 26 tohoto stanoviska.
101 Bod 140 až 151 napadeného rozsudku.
102 Body 141 až145, jakož i 150 a 151 napadeného rozsudku.
103 Body 152 až 168, jakož i výrok napadeného rozsudku.
104 Celková oprava podpor na rozvoj venkova uložená sporným prováděcím rozhodnutím sestává z následujících částek: celková výše opravy 10 504 391,90 eura, z toho 5 007 867,36 eura za rozpočtový rok 2009 a 5 496 524,54 eura za rozpočtový rok 2010; celková výše odpočtu 2 588 231,20 eura, z toho 2 318 055,75 eura za rozpočtový rok 2009 a 270 175,45 eura za rozpočtový rok 2010; celková výše výsledné částky 7 916 160,70 eura, z toho 2 689 811,61 eura za rozpočtový rok 2009 a 5 226 349,09 eura za rozpočtový rok 2010.
105 Zmatek patrně mohla vyvolat okolnost, že prováděcí rozhodnutí 2013/214 nestanovilo jen opravy pro rok žádosti 2008, ale i pro rok žádosti 2009. Ze souhrnné zprávy k tomuto prováděcímu rozhodnutí je však patrné, že se opravy pro rok žádosti 2008 týkaly rozpočtových roků 2009 a 2010. Prováděcí rozhodnutí 2013/214 se tudíž stejně jako sporné prováděcí rozhodnutí vztahovalo jak na rok žádosti 2008/rozpočtový rok 2009, tak na rok žádosti 2008/rozpočtový rok 2010. Komise ostatně jak ve svém písemném vyjádření, tak při jednání uvedla, že se v rámci plnění povinností vyplývajících z napadeného rozsudku chystá provést nový výpočet částky, kterou je třeba odečíst od opravy uložené sporným prováděcím rozhodnutím ohledně podpor na rozvoj venkova za účelem zohlednění prováděcího rozhodnutí 2013/214, a že se tento odpočet bude týkat jak opravy ve výši 5 007 867,36 eura za rozpočtový rok 2009, tak opravy ve výši 5 496 524,54 eura za rozpočtový rok 2010.
106 Rozsudky ze dne 14. července 2005, Acerinox v. Komise (C‑57/02 P, EU:C:2005:453, bod 36), ze dne 11. dubna 2013, Mindo v. Komise (C‑652/11 P, EU:C:2013:229, bod 41) a ze dne 30. května 2018, L’Oréal v. EUIPO (C‑519/17 P a C‑522/17 P až C‑525/17 P, nezveřejněný, EU:C:2018:348, bod 81 a násl.).
107 Viz body 122 až 124 tohoto stanoviska.
108 Viz bod 103 tohoto stanoviska.