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Timestamp: 2019-05-25 14:55:41
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MINEM y MINCU violan sistemáticamente el derecho de los pueblos indígenas a beneficiarse de las actividades extractivas en sus territorios | Revista Ideele
Julio César Mejía Tapia Investigador en derechos de la naturaleza y pueblos indígenas
El Ministerio de Energía y Minas y el Ministerio de Cultura no solo incumplen el derecho a la consulta previa de los proyectos mineros (Antapaccay, Hudbay, Las Bambas y otros), de los proyectos petroleros (lotes 116, 192, 135, 137, 102 y otros) y de los proyectos de infraestructura pública (Majes- Siguas II, línea de trasmisión eléctrica Moyobamba – Iquitos), sino que también violan el derecho de los pueblos indígenas a beneficiarse de las actividades extractivas en su territorio, que debe ser precisado al momento de realizarse la consulta previa.
El derecho de los pueblos indígenas a beneficiarse de las actividades extractivas en sus territorios tiene fundamento constitucional
2. […] "los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades". (Subrayado nuestro).
El derecho surge cada vez que se realicen actividades extractivas en sus territorios
Cada vez que se realizan actividades extractivas en el territorio de los pueblos indígenas, surge el derecho de los pueblos indígenas a beneficiarse de esta actividad. “Siempre que sea posible” deberá entenderse como: siempre que estemos ante actividades extractivas rentables. De lo contrario, no tiene sentido exigirlo. La distribución de los beneficios puede adoptar diferentes formas, como la celebración de acuerdos específicos con cada comunidad, la negociación de acuerdos entre los Estados y los territorios autogobernados, o la redistribución de impuestos e ingresos para su aplicación a los fines de desarrollo específicos de los pueblos indígenas[1].
El Tribunal Constitucional ha reconocido y desarrollado el derecho de los pueblos indígenas a beneficiarse de las actividades extractivas en su territorio
En el fundamento 34 de la STC No 03343-2007-PA/TC, el Tribunal Constitucional hace una interpretación del artículo 15.2 del Convenio 169 de la OIT. Según éste, “el artículo indica que los pueblos indígenas deberán participar en los beneficios de tales actividades””. Añade el tribunal en el fundamento 39 de la misma sentencia: “De igual forma, si se lleva a afecto la extracción de recursos naturales que se encuentran dentro de los territorios de las comunidades nativas, es claro que tendrán que implementarse mecanismos de participación de las comunidades en actividad y de las rentas que se puedan generar”. En la STC No 00022-2009-PI, precisa que la consulta no solo busca acuerdos del Estado con los pueblos indígenas sino, “en especial al concepto de coparticipación en el disfrute de la riqueza obtenida por la industria ubicada dentro del territorio de determinados pueblos indígenas, los que deberán resultar notoriamente beneficiados” (f.j. 33). (Subrayado nuestro).
La Corte Interamericana de Derechos Humanos también ha reconocido este derecho en jurisprudencia vinculante
Este derecho a compartir los beneficios que se obtengan de la explotación de los recursos naturales ha sido abordado también por la Corte Interamericana en la sentencia recaída en el Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam[2]. En palabras de la Corte IDH, “el Estado debe garantizar que los miembros del pueblo Saramaka se beneficien razonablemente del plan que se lleve a cabo dentro de su territorio”[3]. (Subrayado nuestro). Más adelante, la Corte IDH precisa que: “Se puede decir que el concepto de compartir los beneficios, el cual puede encontrarse en varios instrumentos internacionales respecto de los derechos de los pueblos indígenas y tribales […], es inherente al derecho de indemnización reconocido en el artículo 21.2 de la Convención”[4]. Como sabemos, dicha norma establece que “[n]inguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley”.
¿Desde cuando es exigible el derecho de los pueblos indígenas a beneficiarse delas actividades extractivas en su territorio?
De acuerdo con el fundamento 23 de la STC No 00025-2009-PI, “La exigibilidad del derecho a la consulta está vinculada con la entrada en vigencia en nuestro ordenamiento jurídico del Convenio 169 de la OIT”. Añade que: “desde el 02 de febrero de 1995, el Convenio 169 de la OIT es de cumplimiento obligatorio en nuestro ordenamiento”.
El derecho de los pueblos indígenas a beneficiarse de las actividades extractivas se debe concretar y materializar en los procesos de consulta previa
El Incumplimiento sistemático del derecho de los pueblos indígenas a beneficiarse de las actividades extractivas en su territorio en los procesos de consulta previa
Acuerdos respectos de los beneficios.
Lote 169[5]
Lote 195[6]
Lote 164[7]
Lote 189[8]
Lote 175[9]
Lote 192[10]
Lote 190[11]
Lote 191[12]
Lote 165[13]
Lote 197[14]
Lote 198[15]
Proyecto[16] Aurora
Proyecto[17] Toropunto
Proyecto[18]Misha
Proyecto La Merced[19]
Proyecto Anama[20]
Proyecto[21] Corcapunta
Proyecto Apumayo[22] (I)
Proyecto Apumayo[23] (II)
Proyecto[24] Puquiopata
Proyecto[25] Guadalupe
Proyecto Pantería[26]
Proyecto Ares[27]
Proyecto[28] Corani
"El mejoramiento de la calidad de vida que se exige no es desde nuestra perspectiva cultural, sino desde la perspectiva de ellos; es decir, el concepto de calidad de vida debe ser definido interculturalmente, desde la experiencia de cada pueblo indígena".
Balance del desconocimiento de este derecho en los procesos de consulta previa realizados
De 22 procesos de consulta previa realizados con el aval del Viceministerio de Interculturalidad, solo en un caso se ha respetado el derecho de los pueblos indígenas a beneficiarse de las actividades en su territorio. Nos referimos al proceso de consulta del lote 192. Fuera de este caso en el que se logra un beneficio porque lo exigieron las comunidades, en ningún proceso de consulta previa se ha respetado este derecho.
De los procesos de consulta que señalamos, solamente en el caso del Lote 195 se hace mención expresa del derecho a compartir los beneficios de las actividades económicas que se desarrollen en los territorios de los pueblos indígenas. Para las consultas de los Lotes 164, 175, 191 y 165, el acuerdo fue recibir directamente el “canon petrolero”, que sabemos está dirigido a los gobiernos regionales, provinciales y distritales, y son usados para gastos corrientes. Los Decretos de Urgencia No 026-2010 y 028-2006, que obligan a estos gobiernos subnacionales a invertir un porcentaje de este en favor de las comunidades nativas afectadas, no se cumplen. Para la consulta del Lote 192 se acordó crear un fondo social de un porcentaje.
Respecto de esto último, a menudo se confunde este derecho con el canon y el sobrecanon en sí mismo. Como bien sabemos, éstos constituyen participaciones de las que gozan los gobiernos locales (municipalidad provinciales y distritales) y los gobiernos regionales del total de los ingresos y rentas obtenidas por el Estado, por la explotación económica de dicho recurso natural en sus territorios, pero no a título de derecho fundamental. El derecho a compartir beneficios a diferencia del canon, no es una “contribución” a los gobiernos regionales, sino que tiene la “naturaleza” de un derecho fundamental y/o constitucional. Los gobiernos subnacionales pueden recibir ingentes cantidades de dinero, pero nada asegura que éste se gaste en beneficio de los pueblos indígenas.
Finalmente, en el caso de las consultas para minería no se registró ningún acuerdo sobre el derecho a compartir beneficios. En la mayoría de casos, el proceso de consulta previa finalizó en la etapa de evaluación interna, por lo que podemos decir válidamente que no hay diálogo intercultural en el modelo de proceso de consulta previa instaurado por el Estado. A esto se suma la omisión de los acuerdos mínimos que deberían constar en las actas de consulta previa según los estándares internacionales e internos de la consulta previa, libre e informada en los 24 procesos de consulta previa analizados en este artículo.
A manera de conclusión: ¿beneficio para quién y para qué?
Los beneficios obtenidos deben estar orientados a implementar la concepción de desarrollo de los pueblos indígenas. La interpretación del artículo 15.2, que reconoce el derecho de los pueblos indígenas a beneficiarse de la explotación de los recursos naturales en sus territorios, debe realizarse en concordancia con el derecho de éstos a decidir sus propias prioridades de desarrollo, contenido en el artículo 7.1 del mismo Convenio 169 de la OIT. Según esta última disposición, “los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural”. (Subrayado nuestro).
El control sobre sus propias instituciones, que resulta relevante en esta disposición, también puede ser encontrado en el principio contenido en el quinto considerando del Convenio 169 de la OIT, cuando señala: “reconociendo las aspiraciones de esos pueblos a asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven”.
La interpretación del artículo 15.2 del Convenio 169 de la OIT también debe realizarse en consonancia con el artículo 23 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, la cual precisa que “los pueblos indígenas tienen derecho a determinar y a elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio de su derecho al desarrollo. En particular, los pueblos indígenas tienen derecho a participar activamente en la elaboración y determinación de los programas de salud, vivienda y demás programas económicos y sociales que les conciernan y, en lo posible, a administrar esos programas mediante sus propias instituciones”.
A continuación el Convenio 169 de la OIT señala uno de los elementos del contenido constitucional del derecho a compartir beneficios, cual es, el mejoramiento de la calidad de vida de los pueblos indígenas. En efecto, según el artículo 7.2 del mismo convenio, “el mejoramiento de las condiciones de vida […] del nivel de salud y educación de los pueblos interesados, con su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de desarrollo económico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones deberán también elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento”.
Resulta interesante el énfasis que pone la propia OIT en el combate contra la pobreza en que se encuentran los pueblos indígenas. Según ésta, “la reducción de la pobreza es un motivo de preocupación esencial para los pueblos indígenas, ya que existe una desproporción en la representación que ellos tienen entre los pobres”[30]. Pero la OIT va más allá, reconociendo que “los pueblos indígenas con frecuencia terminan siendo las víctimas del desarrollo en lugar de ser sus beneficiarios. Mientras que la construcción de infraestructura, la explotación del petróleo, la explotación forestal y la minería han contribuido al crecimiento económico de determinados sectores de la sociedad, las consecuencias para los pueblos indígenas a menudo han sido devastadoras. Sufrieron el despojo de sus tierras, la desaparición de sus bosques y la contaminación de sus ríos. Por lo tanto, han sido despojados de sus medios de vida, a menudo sin recibir ninguna compensación ni acceso a medios de vida alternativos”[31]. Añade la OIT que “Ll pobreza de los pueblos indígenas es un reflejo de su posición generalmente marginal dentro de las sociedades nacionales. Esto implica que los pueblos indígenas también se ven marginados con respecto a su participación en la creación de estrategias de desarrollo y en cuanto al acceso a recursos destinados a paliar la pobreza”[32].
Ciertamente, el mejoramiento de la calidad de vida que se exige no es desde nuestra perspectiva cultural, sino desde la perspectiva de ellos;, es decir, el concepto de calidad de vida debe ser definido interculturalmente, desde la experiencia de cada pueblo indígena. Como bien señala la propia OIT, el punto de partida fundamental consiste en comprender “que los pueblos indígenas son pueblos distintos con sus propias historias, territorios, estrategias de medios de vida, valores y creencias, por lo que tienen sus propias ideas con respecto a la pobreza y al bienestar”[33]. Llama la atención la OIT en el sentido que “si no se incluyen las percepciones y aspiraciones propias de los pueblos indígenas en las estrategias y los programas de desarrollo, existe el riesgo de que estos fracasen o incluso agraven la situación, por ejemplo, al privar a los pueblos indígenas de acceder a recursos cruciales, al debilitar las estructuras tradicionales de gobierno o al contribuir a la pérdida de los idiomas indígenas”[34].
Por ello exige que “los gobiernos deben asegurarse de que los pueblos indígenas sean consultados y participen en el proceso de desarrollo nacional en todos los niveles. Sin los pueblos indígenas, el desarrollo inclusivo, sostenible y orientado hacia la pobreza no será posible. En respuesta a esto, el Convenio 169 estipula un enfoque del desarrollo basado en los derechos, cuya base sea el respeto por los derechos de los pueblos indígenas de decidir sus propias prioridades y que subraye la importancia de los conceptos de consulta y participación”[35].
Dos palabras resultan claves para entender esto: la primera es la facultad de los pueblos indígenas de “decidir desde su identidad cultural sobre su propio desarrollo”, y la segunda "es el derecho a controlar su propio desarrollo económico, social y cultural”. Resulta claro que el derecho a decidir sobre sus propias prioridades de desarrollo, es una concreción del derecho a la libre determinación o a la autodeterminación. Como señala María Clara Galvis: “El derecho a la autodeterminación les permite a los pueblos indígenas perseguir su bienestar y futuro de acuerdo con sus propias prácticas, modos de vida y costumbres. Este derecho resulta de vital importancia en la medida en que garantiza la supervivencia de los pueblos indígenas como pueblos distintos”[36].
[1] Organización Internacional del Trabajo, Los derechos de los pueblos indígenas y tribales en la práctica. Una guía sobre el convenio núm. 169 de la OIT, OIT, Ginebra, 2009, p. 108.
[2] Corte IDH, Caso del Pueblo Saramaka vs. Suriname¸ de fecha 28 de noviembre de 2007, (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas), párrafos 138 al 140.
[3] Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka. Vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2007. Serie C No. 172, párr. 129.
[4] Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka. Vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2007. Serie C No. 172, párr. 138.
[5]Ver acta de consulta previa en: http://consultaprevia.cultura.gob.pe/wp-content/uploads/2014/09/ACTA-DE-CONSULTA2.pdf
[6]Ver acta de consulta previa en: http://consultaprevia.cultura.gob.pe/wp-content/uploads/2014/11/ACTA-DE-CONSULTA.pdf
[7]Ver acta de consulta previa en: http://consultaprevia.cultura.gob.pe/wp-content/uploads/2014/10/ACTA-DE-CONSULTA.pdf
[8]Ver acta de consulta previa en: http://consultaprevia.cultura.gob.pe/wp-content/uploads/2014/10/ACTA-DE-CONSULTA1.pdf.
[9]Ver acta de consulta previa en: http://consultaprevia.cultura.gob.pe/wp-content/uploads/2014/09/Acta-Di--logo-Intercultural-Lote-175.pdf.
[10]Ver acta de consulta previa en: http://consultaprevia.cultura.gob.pe/wp-content/uploads/2015/07/Acta-de-Consulta-L-192-Alto-Pastaza.pdf.
[11]Ver acta de consulta previa en: http://consultaprevia.cultura.gob.pe/wp-content/uploads/2015/02/Acta-de-...
[12]Ver acta de consulta previa en: http://consultaprevia.cultura.gob.pe/wp-content/uploads/2015/02/ACTA-DE-CONSULTA-PREVIA.pdf.
[13]Ver acta de consulta previa en: http://consultaprevia.cultura.gob.pe/wp-content/uploads/2015/02/Acta-de-Consulta-Lote-165.pdf.
[14] Ver acta de consulta previa en: http://consultaprevia.cultura.gob.pe/wp-content/uploads/2015/02/Acta-de-Consulta-Previa-Lote-197.pdf.
[15] Ver acta de consulta previa en: http://consultaprevia.cultura.gob.pe/wp-content/uploads/2015/02/Acta-de-Cosulta-Previa-Lote-198.pdf.
[16] Ver acta de consulta previa en: http://consultaprevia.cultura.gob.pe/wp-content/uploads/2015/09/Acta-de-consulta-previa-proyecto-de-exploracion-Aurora.pdf.
[17] Ver acta de consulta previa en: http://consultaprevia.cultura.gob.pe/wp-content/uploads/2015/11/Acta-de-Evaluacion-Interna-Toropunto.pdf .
[18] Ver acta de consulta previa en: http://consultaprevia.cultura.gob.pe/wp-content/uploads/2016/01/Acta-de-Evaluacion-Interna-Misha.pdf.
[19] Ver acta de consulta previa en: http://consultaprevia.cultura.gob.pe/wp-content/uploads/2016/05/Acta-de-Consulta-La-Merced.pdf.
[20] No se llevó a cabo ni la etapa de evaluación interna ni la de diálogo. El MINEM como entidad promotora del Proyecto Minero “Anama” ha dado por concluido el proceso de Consulta Previa. Aún a la espera de la decisión final.
[21] La comunidad campesina de Llacllín no participó. La comunidad campesina de Huacyon, señaló en la etapa de evaluación interna a través del acta del 25 de setiembre de 2016, estar de acuerdo con la medida propuesta por la entidad promotora. El acta de evaluación interna debe considerarse como acta de consulta, disponible en: http://consultaprevia.cultura.gob.pe/wp-content/uploads/2016/09/2-Acta-de-Evaluacion-Interna-HUACYON.pdf
[22] No se llegaron a acuerdos con las comunidades. La Comunidad Campesina de Paras decidió no continuar el Proceso de Consulta Previa y la comunidad de Chaviñas señalo que no está de acuerdo con la actividad minera. Acta de consulta disponible en: http://consultaprevia.cultura.gob.pe/wp-content/uploads/2016/09/Acta-de-...
[23] la Comunidad Campesina de Para desistió de participar en el Proceso de Consulta Previa, la comunidad campesina de Sancos decidió en la etapa de evaluación interna estar de acuerdo con la medida propuesta por la entidad promotora y de esa manera, con el inicio de actividades del proyecto de explotación Apumayo. Ver Acta en: http://consultaprevia.cultura.gob.pe/wp-content/uploads/2016/09/Evaluacion-Interna-Sancos.pdf
[24]La comunidad campesina de Sauricay señaló, que el Acta de Asamblea General Extraordinaria (celebrada el 20 de diciembre de 2016) sea considerada como Acta de Consulta Previa. Disponible en: http://consultaprevia.cultura.gob.pe/wp-content/uploads/2016/11/Puquiopata-Acta-Evaluacion-Interna.pdf
[25] Ver acta de consulta previa en: http://consultaprevia.cultura.gob.pe/wp-content/uploads/2016/11/Acta-de-consulta-previa.pdf
[26] La comunidad campesina de Cajamarca señaló, que el Acta de Asamblea General Extraordinaria (celebrada el 10 de junio de 2017) sea considerada como Acta de Consulta Previa. Disponible en: http://consultaprevia.cultura.gob.pe/wp-content/uploads/2017/06/Panter--a-Acta-de-Evaluacion-Interna.pdf
[27] La comunidad campesina de Orcopampa manifestó encontrarse informada sobre la medida administrativa consultada, Con ello, el Ministerio de Energía y Minas da por concluido este proceso de consulta previa, según lo establecido en el artículo 19.4 del Decreto Supremo N° 001-2012-MC, Reglamento de la Ley de Consulta Previa. Ver acta de evaluación interna en:
[28] Las comunidades campesinas de Chacaconiza y Quelcaya señalaron, que el Acta de Asamblea General Extraordinaria (celebrada el 10 de junio de 2017) sea considerada como Acta de Consulta Previa. Con ello el Ministerio de Energía y Minas da por concluido este proceso de consulta previa. Ver Actas en:
[29] Organización Internacional del Trabajo, Los derechos de los pueblos indígenas y tribales en la práctica. Una guía sobre el convenio núm. 169 de la OIT, OIT, Ginebra, 2009, pág. 118
[30] Ibídem, pág. 117.
[36] María Clara Galvis, Manual para defender los derechos de los pueblos indígenas, DPLF, 2011, Washington, Pág. 9.