Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/C-959-14.htm
Timestamp: 2017-10-22 15:33:40
Document Index: 334181209

Matched Legal Cases: ['artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 244', 'artículo 5', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 13', 'artículo 29', 'artículo 33', 'artículo 5', 'artículo 209', 'artículo 150', 'artículo 5', 'artículo 134', 'artículo 95', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 13', 'artículo 209', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 243', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 29', 'artículo 33', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 152', 'artículo 1', 'artículo 5', 'artículo 149', 'artículo 5', 'Artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 33', 'artículo 1', 'artículo 6', 'artículo 95']

C-959-14
Sentencia C-959/14
DISPOSICIONES PENALES Y ADMINISTRATIVAS PARA SANCIONAR LA CONDUCCION BAJO EL INFLUJO DEL ALCOHOL U OTRAS SUSTANCIAS PSICOACTIVAS-Cosa juzgada constitucional
COSA JUZGADA FORMAL-Configuración/COSA JUZGADA MATERIAL-Configuración
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL ABSOLUTA Y RELATIVA-Distinción
COSA JUZGADA RELATIVA EXPLICITA-Configuración/COSA JUZGADA RELATIVA IMPLICITA-Configuración
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Identidad de cargos y de contenido normativo
Referencia: expediente D-10299
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3º del artículo 5º de la Ley 1696 de 2013 “Por la cual se dictan disposiciones penales y administrativas para sancionar la conducción bajo el influjo del alcohol u otras sustancias psicoactivas”.
Actoras: Marcela del Pilar Rodríguez Barrera y Esperanza Pineda Velasco.
Bogotá D.C., diez (10) de diciembre de dos mil catorce (2014).
Las ciudadanas Marcela del Pilar Rodríguez Barrera y Esperanza Pineda Velasco formularon ante la Corte Constitucional acción pública de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3º del artículo 5º de la Ley 1696 de 2013.
Por medio de auto del siete (07) de julio de dos mil catorce (2014), el magistrado sustanciador decidió admitir la demanda al considerar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Como consecuencia de ello dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiera su concepto de rigor; comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta; así como al Ministro del Interior, al Ministro de Justicia y del Derecho y a la Ministra de Transporte.
En la misma providencia, se invitó, con el propósito de que rindieran concepto técnico sobre la norma demandada a las facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, de los Andes, Libre, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario, al igual que a la Defensoría del Pueblo, la Dirección General de la Policía Nacional, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y la Corporación Fondo de Prevención Vial.
A continuación se transcribe subrayado el texto de la norma objeto de proceso, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 49.009 del diecinueve (19) de diciembre de dos mil trece (2013):
“LEY 1696 DE 2013
PARÁGRAFO 3o. Al conductor del vehículo automotor que pese a ser requerido por las autoridades de tránsito, con plenitud de garantías, no permita la realización de las pruebas físicas o clínicas a que se refiere la presente ley o se dé a la fuga, se le cancelará la licencia, se le impondrá multa correspondiente a mil cuatrocientos cuarenta (1.440) salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv) y procederá la inmovilización del vehículo por veinte (20) días hábiles.”
Las ciudadanas Marcela del Pilar Rodríguez Barrera y Esperanza Pineda Velasco interpusieron acción pública de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3º del artículo 5º de la Ley 1696 de 2013 al considerar que su contenido normativo es incompatible con el Preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 29, 33 y 209 de la Constitución Política. De forma general, las demandantes afirman: “La norma acusada es violatoria de la Constitución Política de Colombia, porque en el evento de que sin practicar ninguna prueba a un conductor se le impone la sanción pecuniaria más alta y CANCELACIÓN DE LA LICENCIA DE CONDUCCIÓN sin tener derecho a la defensa y a controvertir las pruebas y la sanción que se impone, contrariando principalmente varias normas fundamentales”. En efecto a su juicio, el parágrafo censurado impide el ejercicio de varios derechos constitucionales.
Las actoras advierten que el parágrafo demandado desconoce los principios consagrados en el preámbulo porque el legislador no tuvo en cuenta que todo ciudadano que deba comparecer ante una autoridad merece un trato justo bajo un marco jurídico que le garantice acceder a la justicia para defender sus derechos. De hecho, enfatizan que comoquiera que la sanción dispuesta en el parágrafo censurado opera automáticamente y sin pruebas se vulnera el derecho de defensa.
En lo relacionado con el artículo 1, las demandantes señalan: “(…) no hay proyecto, plan, esquema, norma, ley para la organización social que pueda constituirse de manera lícita si deja de lado al hombre como medida y destino final de su establecimiento.”. En la misma línea argumentativa, frente al artículo 2 concluyen: “(…) no podía entonces el legislador con esta norma conculcar derechos constitucionales que propenden a garantizar la real y efectiva protección de todas las personas residentes en Colombia , en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades.”.
En cuanto el artículo 13 de la C.P, las actoras argumentan que el parágrafo demandado: “(…) deja en desigualdad de armas a las partes, que decir desigualdad, deja totalmente desarmado legal y jurídicamente al ciudadano frente a un Estado fortalecido, dominante, superior, que tiene todo el poder de investigar, recaudar la prueba, dictar fallos y sancionar. Y además, sin el derecho a recurrir.”
Por su parte, las demandantes fundamentan la violación del artículo 29 de la C.P. en que el parágrafo acusado no previó ningún tipo de procedimiento anterior a la interposición de la sanción. De hecho, consideran que se facultó a los agentes de tránsito para imponer la sanción sin ningún procedimiento alternativo o probatorio que diera lugar a la sanción: “(…) si el inculpado rechaza la comisión de la infracción, la norma no trae un procedimiento para acudir ante una autoridad que decrete las pruebas conducentes que le sean solicitadas y las de oficio que considere útiles, dejando en manos de la autoridad policiva de tránsito todo el poder omnímodo probatorio y sancionatorio.”.
Al respecto, precisan que el legislador olvidó que nadie puede ser sancionado sino ha sido vencido en un juicio con el pleno de las garantías, en especial, el derecho de contradicción: “Esta norma permite que el funcionario de tránsito sea el que determine en qué circunstancias hay que practicar las pruebas y decida automáticamente sobre la fuga sin tener parámetros claros, en que consiste la misma, como la velocidad que lleva el vehículo, las condiciones del tiempo, la visión que tenga del retén, es decir sin garantía del derecho de defensa, de contradicción y debido proceso, termine sancionando al presunto infractor. Cuales garantías se pueden obtener de las que predica el Párrafo 3 acusado. Es por todos estos aspectos de los que se deduce que al imponerse una sanción, sin permitir que operen los derechos legales y constitucionales del debido proceso, esto es el derecho a la defensa, de contradicción, la doble instancia, la presunción de inocencia, el juez natural e imparcial, frente a una situación que no puede ser rebatida, porque se reduce a la simple decisión del agente de tránsito en cuanto a informar que no fue posible la toma de muestras o que se dio a la fuga, que puede estar sesgada por algunos de los factores antes enunciados.”.
Ahora bien, indican que el precepto demandado vulnera el artículo 33 de la C.P porque: “cuando de manera voluntaria el conductor acepte practicarse la prueba, estaría renunciando al derecho de no auto incriminación, pero al hacerlo debe surgir a reglón seguido el Derecho a la Defensa, derecho fundamental que el legislador omitió en el texto normativo acusado Parágrafo 3 del artículo 5 de la Ley 1696 de 2013, cuando vulnerando flagrantemente la Carta Política, desconoce de tajo la posibilidad de tener un debido proceso que le permita al ciudadano agotar la contradicción mediante el aporte o solicitud de pruebas y ser vencido en un juicio pleno de formas propias, especialmente en este caso genera muchísimas dudas sobre su procedimiento ”.
Por último, señalan que el parágrafo demandado como inconstitucional desconoce el artículo 209 de la Constitución pues supone una actuación del funcionario de policía por fuera de los principios que rigen la función administrativa.
1. Oscar David Gómez Pineda
El interviniente hace un contextualización de la expedición de la Ley 1696 de 2013, en términos de ajuste de la legislación a la normatividad internacional de incompatibilidad de la actividad de la conducción de vehículos automotores con el consumo de alcohol u otras sustancias psicoactivas. Así mismo, describe los ejes de la ley 1696 bajo los siguientes aspectos: i) cero tolerancia con la conducción habiendo consumido alcohol y otras sustancias psicoactivas; ii) incremento de las consecuencias jurídicas por la conducción habiendo consumido alcohol u otras sustancias psicoactivas; iii) sanción de la conducta autónoma de negarse a la práctica de la prueba de embriaguez; iv) no otorgamiento de beneficios por confesión voluntaria de la conducta; v) progresividad de las sanciones; y vi) adopción de medidas preventivas para garantizar la efectividad de la sanción.
Bajo los presupuestos presentados, el señor Gómez Pineda concluye que el parágrafo demandado no contraviene norma constitucional alguna. En primer lugar, señala que en virtud del artículo 150 de la Ley 769 de 2002 existe la obligación de los conductores de vehículos de practicarse la prueba de alcoholemia[1]. No obstante, para evitar entrar en controversia con el derecho a la no autoincriminación por conducir bajo los efectos del alcohol y comoquiera que se requiere el consentimiento para la toma de los exámenes, lo que regula la norma demandada es una infracción autónoma para quien se niegue a practicarse la prueba de alcoholemia.
Adicionalmente, agrega que no se desconoce el derecho al debido proceso ni a la presunción de inocencia pues el Código Nacional de Tránsito en sus artículos 135 y 136 establece el procedimiento para impugnar comparendos.
Finalmente, hace un recuento sobre legislación comparada en la que se especifica la sanción por la negativa a la práctica de las pruebas de embriaguez en los siguientes países: Argentina, Chile, Uruguay, Perú Ecuador, Panamá, el Estados Unidos (Estado de La Florida), España, Portugal y Japón.
El Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Territorial solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma acusada. En tal sentido, retoma el concepto del catedrático de la Universidad Externado de Colombia Oscar David Gómez Pineda, experto en normativa de tránsito y transporte.
Luego, dedica un capítulo al principio del debido proceso administrativo y la potestad sancionatoria de la administración, para concluir lo siguiente: “(…) no le asiste razón a las demandantes, al afirmar que las sanciones impuestas en el parágrafo 3 del artículo 5 de la Ley 1696 de 2013, al conductor que no permita la realización de la prueba de alcoholemia, se imponen sin respetar el derecho al debido proceso, pues dicha afirmación carece de sustento y no se corresponde con la normatividad del Código de Tránsito en la cual se prevé el procedimiento contravencional por infracciones de tránsito, el cual está compuesto por cuatro etapas fundamentales: la orden de comparendo, la presentación del inculpado en los términos dispuestos por la ley, la audiencia de pruebas y alegatos y la audiencia de fallo”.
Igualmente, precisa que la Corte debe observar lo decidido en el proceso D-10081 y otros en el que se resuelve un cargo similar al propuesto por las demandantes en esta oportunidad.
El Secretario General de la Policía Nacional solicita que se declare la ineptitud sustantiva de la demanda y en subsidio exequible el parágrafo 3 de la Ley 1696 de 2013. Respecto a la ineptitud de los cargos considera que la demanda carece de un hilo conductor con las justificaciones correspondientes a la realidad jurídica y fáctica.
Ahora bien, en lo relacionado con exequibilidad del texto demandado el Secretario General contextualiza la expedición de la ley 1696 de 2013 a partir de la exposición de motivos, en torno a dos argumentos: i) la protección a la integridad de las personas, y ii) reducir el índice de muertes y lesiones causadas por la conducción en estado alteración por el alcohol. En este último aspecto, destacó, luego de presentar estadísticas completas, que: “(…) observar la disminución de accidentes de tránsito y delitos asociados a la conducción bajo el efecto del alcohol; por lo que bien puede decirse que con la entrada en vigencia de la Ley 1696 del 19 de diciembre de 2013 se ha generado impacto positivo que redunda en la garantía del interés general, la protección de bienes jurídicos relevantes para la comunidad y la salvaguarda de la integridad personal y vida de los actores viales.”
Asimismo, enfatizó en la potestad normativa que tiene el legislador para regular actividades potencialmente peligrosas como la conducción de vehículos y que el contenido de la norma censurada no vulnera derechos fundamentales. En particular, porque de acuerdo con el artículo 134 del Código Nacional de Tránsito le ha sido asignada la competencia y jurisdicción a los organismos de tránsito para conocer, investigar y sancionar las personas que se encuentran conduciendo en estado de embriaguez.
Por último, puntualizó que el contenido del precepto acusado no implica: “(…) que la persona está obligada a declarar o actuar en contra de si misma, ya que por el contrario, cuenta con todas las herramientas legales para demostrar in situ o controvertir de manera posterior, que no se encontraba ejerciendo una actividad peligrosa que adrede hace aún más riesgosa por el hecho de inducirse en un estado de embriaguez, que mediante el ejercicio responsable de los derechos consagrados en el artículo 95 de la Constitución Política, voluntariamente puedo haber evitado de manera previa. // Así queda demostrado que los argumentos presentados por la parte actora, no son válidos ni aplicables para este caso, máxime si se tiene presente que el permitir la práctica de la prueba de embriaguez, constituye un medio efectivo y garantista, no solo para el conductor de un vehículo, sino para la comunidad que espera que las personas que ejercen este tipo de actividad, lo hagan de manera idónea y en la plenitud de sus capacidades sensoriales, con el ánimo de no verse afectadas porque no se controlaron regulares comportamientos que aunque son lícitos, pueden generar consecuencias graves que pueden ser previsibles.”
4. Ministerio de Salud y Protección Social
La apoderada del Ministerio de Salud y Protección Social solicita que se declaren constitucionales los artículos demandados ya que son medidas que se han adoptado en otros países con resultados importantes para la salud pública como la reducción de la accidentalidad vial, la disminución de muertes por conducir bajo los efectos del alcohol y otras lesiones asociadas al consumo del alcohol. En ese contexto, observa que su intervención sigue de cerca los motivos expuestos en la solicitud de exequibilidad del proceso D-10081 acumulado a cargo del magistrado Mauricio González Cuervo.
La consideración del consumo de alcohol como un problema de salud pública en el país se fundamenta en las siguientes estadísticas: “cerca de siete millones de personas con edades entre 12 y 65 años son consumidores del alcohol, lo que equivale a 35% de la población en ese rango de edades. Alrededor de 2.4 millones de personas presentan un consumo de riesgo o perjudicial de alcohol; esta cifra representa el 35% del total de consumidores y 12.5% de la población total entre 12 y 65 años. La mayor prevalencia de consumo de alcohol se presenta entre los jóvenes de 18 a 24 años (46%), seguidos por los adultos jóvenes con edades entre 25 y 34 años (43%). La mayor proporción de consumidores de riesgo o perjudicial de alcohol se encuentra en estos mismos grupos de edad, con casi 673 mil jóvenes de 18 a 24 años (19% de la población total en esa franja), Cerca de 20% de la población entre 12 y 17 años de edad consume alcohol de edad consume alcohol; uno de cada tres consumidores de esta franja presenta un consumo de riesgo o perjudicial, lo que en términos globales equivale al 6.14% de la población total del todo el país en este rango de edad (Ministerio de la Protección Social. Dirección Nacional de Estupefacientes y UNODOC, 2009)”
Aunado a que durante el 2012 la embriaguez aparente fue reportada como la tercera causa de muerte y lesionados en accidentes de tránsito (143 muertos y 1453 lesionados), después de la violación de normas de tráfico y el exceso de velocidad. Al respecto, destaca que es necesario adoptar medidas normativas para la reducción de los daños asociados al alcohol al volante, en particular, disuadir a las personas a que conduzcan bajo los efectos del alcohol.
5. Ministerio de Transporte
La representante del Ministerio de Transporte precisa que la demanda de las accionantes Rodríguez Barrera y Pineda Velasco debe acumularse a los procesos D-10081, D-10083 y D-10095, los cuales se deben resolver previamente en el Despacho del magistrado Mauricio González Cuervo. Por consiguiente, refiere que se reiteran las razones por las que ese Ministerio considera que son constitucionales las disposiciones de la Ley 1696 de 2013 sobre sanciones a conductores encontrados en flagrancia bajo el influjo del alcohol u otras sustancias psicoactivas y que fueron presentadas oportunamente en el proceso acumulado descrito.
El Defensor Delgado para Asuntos Constitucionales y Legales solicitó a la Corte “declarar la exequibilidad del parágrafo 3º del artículo 5º de la Ley 1696 de 2013, siempre y cuando se entienda que las pruebas físicas y clínicas deberán realizarse de forma que respeten los estándares que configuran el derecho al debido proceso”.
En su criterio, las demandantes proponen dos cargos: i) por omisión legislativa relativa por cuanto el legislador no reguló el procedimiento para la imposición de la sanción de que trata la norma censurada; y ii) por violación de las garantías inherentes al debido proceso y el derecho a la no autoincriminación pues deja al libre albedrío de las autoridades de tránsito la imposición de la sanción sin que el presunto infractor tenga la posibilidad de aportar pruebas o ejercer su derecho de defensa.
Bajo tales premisas, concluye respecto de la omisión legislativa relativa que las demandantes no cumplen con los requisitos jurisprudenciales para que se estructure un cargo de inconstitucionalidad. Y frente al cargo por desconocimiento al debido proceso y al derecho a la no autoincriminación señala que: “(…) sería ineficaz y contrario al propósito de la Ley demandada que se castigue la conducción de vehículos automotores bajo el influjo del alcohol u otras sustancias psicoactivas, pero se les prive a las autoridades de tránsito de la posibilidad de acreditar tal circunstancia mediante la realización de las pruebas físicas o clínicas respectivas // Por otro lado, adviértase que el sometimiento a tal requerimiento se erige en una carga mínima y razonable que debe soportar el ciudadano dentro del marco de respeto a las reglas mínimas de convivencia en una sociedad, en este caso, normas de tránsito que pretenden asegurar la seguridad e integridad tanto de los peatones como de los conductores de vehículos automotores. En consecuencia, esta carga se enmarca dentro del deber de colaboración con la administración de justicia y el deber de solidaridad, los cuales se desprenden de los artículos 1 y 95 de la Constitución y forman parte de la cláusula general del Estado Social de Derecho”.
Por último, precisa que las autoridades de tránsito deben ser especialmente diligentes y rigurosas al practicar las pruebas físicas y clínicas de que trata el parágrafo demandado, a fin de evitar cualquier tipo de abusos e irregularidades. De tal forma que los ciudadanos cuenten con la posibilidad de aportar y controvertir las pruebas que estimen pertinentes en el curso del respectivo proceso en el se impone la contravención.
La Decana de la Facultad de Derecho solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada. Sobre el particular, puntualiza que las actuaciones de las autoridades de tránsito de enmarcan dentro del respeto a los derechos fundamentales, la legalidad y el debido proceso, tal y como lo reconoció la sentencia C-089 de 2011. En tal sentido, advierte que las demandantes hacen una lectura aislada del parágrafo acusado sin tener en cuenta que la misma debe ser analizada en conjunto con el ordenamiento jurídico colombiano y las normas del Código Contencioso Administrativo.
El Procurador General de la Nación, mediante concepto 5816, solicitó a la Corte Constitucional que se inhiba de efectuar un pronunciamiento de fondo sobre la presunta imposición de una sanción sin pruebas y en forma automática, en atención a que este cargo carece de certeza, así como sobre la gravedad de la sanción de la cancelación de la licencia de conducción pues las demandantes no lograron formular un verdadero cargo. Igualmente, requirió la inhibición respecto de la supuesta violación del principio constitucional de la presunción de buena fe e inocencia ya que el cargo aducido carece de pertinencia.
Adicionalmente, el representante del Ministerio Público instó a la Corte para que declare la constitucionalidad condicionada de la expresión “no permita la realización de las pruebas físicas o clínicas a que se refiere la presente ley”, precisando que no podrá considerarse como evasión a la prueba de alcoholemia “ el hecho de exigir a la autoridad de tránsito ciertos elementos que garanticen la imparcialidad, veracidad y tecnicidad de la pericia, como lo son, por ejemplo, la exhibición de los certificados de calibración de los aparatos utilizados para tal fin; o que el conductor pueda ser conducido y citado para su práctica inmediata ante un perito técnico de policía judicial, distinto de la autoridad de tránsito que le requiere, sino que tales u otras solicitudes similares serán interpretadas como requerimientos mínimos del debido proceso”.
Por último, solicitó a la Corte la exequibilidad condicionada de la expresión “o se de a la fuga” bajo el entendido que “en todo caso la disposición demandada tiene por fin sancionar, con la gravedad propia de la contravención en estudio, el escape ciudadano a la práctica de la prueba de alcoholemia una vez la misma ha sido requerida al conductor y no a la fuga en general, pues en este último evento se desbordaría la proporcionalidad y la tipicidad, comprendiendo esta a partir del principio (sic) la unidad de materia”
2. Las demandantes plantean que el parágrafo 3 del artículo 5 de la Ley 1696 de 2013 impide el ejercicio de varios derechos constitucionales, en tanto impone una sanción automática a los conductores que se fuguen o se nieguen a la práctica de pruebas físicas o clínicas para determinar el grado de alcoholemia. Las actoras refieren que en la norma acusada la ausencia de un procedimiento previo, de una etapa probatoria, y en general, de las garantías propias del derecho al debido proceso (igualdad de armas, derecho de defensa, presunción de inocencia), desconocen el Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 13, 29, 33 y 209 de la Constitución Política. Además, son enfáticas en señalar que la aceptación de la pruebas físicas y clínicas comprende una renuncia al derecho de no autoincriminación.
3. El Ministerio Público y la representante de la Policía Nacional coinciden en la solicitud de ineptitud sustantiva de la demanda porque en su concepto no se presentan argumentos que configuren un cargo constitucionalidad. En tal sentido, advierten que las actoras se limitan a transcribir las normas constitucionales que en su criterio resultan vulneradas por el parágrafo 3 del artículo 5º de la Ley 1696 de 2013, sin desarrollar argumentos que cuestionen su exequibilidad. Asimismo, que presentan argumentos que no cumplen los requisitos de suficiencia y pertinencia.
Para formular los problemas jurídicos objeto de pronunciamiento, la Sala resolverá previamente los cuestionamientos sobre la aptitud sustantiva de la demanda, formulados por el Procurador General de la Nación y el Secretario General de la Policía Nacional.
Reiteración de jurisprudencia. Los requisitos de configuración de cargos de inconstitucionalidad frente al principio pro actione.
4. La Carta Política faculta a los ciudadanos, como parte de la participación, ejercicio y control del poder político, a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley (Art. 40.6 de la C.P.). De forma correlativa, otorga competencia a la Corte Constitucional para decidir sobre las acciones de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra leyes (Art. 241.4 de la C.P.).
5. En esa medida, para la Corte la valoración de los cargos presentados en las demandas de inconstitucionalidad está mediada no solo por el cumplimiento de los requisitos legales sino por la garantía de acceso a la administración de justicia de todos los ciudadanos[2]. Frente a lo primero el Tribunal está llamado a observar el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991[3], y respecto a lo segundo, debe garantizar el principio pro actione según el cual “(…) el examen de los requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un riguroso escrutinio y se debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante esta Corte”[4].
6. Puntualmente, con relación a las razones por las cuales las normas demandadas violan la Constitución Política, la Corte ha reiterado que dichos argumentos deben cumplir las condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia[5].
6.1. La claridad de los cargos planteados se predica de aquellos que tienen una coherencia argumentativa tal que le permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación. De acuerdo con la jurisprudencia, debido al carácter público de la acción de inconstitucionalidad, no resulta exigible la adopción de una técnica específica para demostrar la inconstitucionalidad de un precepto. Pero ello no exime al demandante de presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de forma coherente y comprensible.
6.2. La certeza de las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad se dirijan contra una proposición normativa “real y existente”[6]. Esto es, que la norma contra la que se inicia la acción esté efectivamente contenida en la disposición acusada y no sea una proposición inferida por el actor, implícita o construida a partir de normas que no fueron objeto de demanda. Un cargo es cierto, entonces, cuando atribuye a la norma que se acusa un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto.
En ejercicio de sus atribuciones, la Corte puede diferenciar entre varios sentidos posibles del precepto, admitiendo aquéllos que se avienen a la Constitución y desechando los que la contradicen. Pero, tal como lo precisó esta Corporación desde sus primeros pronunciamientos, “esa técnica de control difiere de aquella encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”[7].
6.3 Las razones expresadas por el demandante son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada. La Corte ha dicho que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’[8] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan”[9].
6.4. La pertinencia de los argumentos de la demanda de inconstitucionalidad está relacionada con que el reproche formulado por el peticionario sea de naturaleza constitucional, y no fundado solamente en consideraciones legales y doctrinarias. Por ello, son impertinentes los cargos que se sustenten en la interpretación subjetiva de las normas acusadas a partir de su aplicación en un problema particular y concreto; los que se fundan en el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales; y los que califican la norma de “inocua, innecesaria o reiterativa”[10] a partir de una valoración parcial de sus efectos, entre otras.
6.5. Por último, la suficiencia se predica de las razones que guardan relación, por una parte, “con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”[11] y, por otra parte, con el alcance persuasivo de los argumentos de la demanda que, “aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” [12].
7. A partir de estos elementos de juicio, pasa la Corte a valorar los argumentos presentados por las ciudadanas en la demanda objeto de estudio.
7.1 La Sala encuentra que carecen de suficiencia, especificidad y pertinencia los argumentos presentados respecto a la violación del Preámbulo y los artículos 1, 2, 13 y 209 de la Constitución Política, porque:
i) En cuanto al Preámbulo el concepto de la violación no cumple con el requisito de especificidad pues de forma genérica las demandantes afirman que la sanción automática prevista en la norma censurada vulnera el trato justo y el marco jurídico del párrafo introductorio de la Constitución. Las actoras no definen de qué forma la disposición legislativa viola la norma superior, de tal forma que se genere un argumento que cuestione la constitucionalidad del parágrafo acusado;
ii) En relación con los artículos 1 y 2 de la Constitución el cargo carece de suficiencia, las actoras se limitan a reproducir y comentar el contenido de los artículos constitucionales sin proponer razones objetivas que cuestionen la exequibilidad del texto demandado;
iii) Sobre el artículo 13 de la C.P los argumentos no cumplen con el requisito de especificidad pues se limitan a sugerir la desigualdad de las partes, es decir, entre la autoridad de tránsito y el conductor que se da a la fuga o no permite la práctica de las pruebas físicas o clínicas durante la imposición de la sanción. Esto, sin tener en cuenta que se exponen similares razones a las invocadas para fundamentar la violación del derecho al debido proceso (Art. 29 de la C.P), lo que conlleva a la elusión de contrastar el contenido del parágrafo demandado con la disposición constitucional.
iv) Por último, frente al artículo 209 de la C.P. los planteamientos incumplen con el requisito de pertinencia comoquiera que sustentan la inconstitucionalidad del parágrafo 3 del artículo 5 de la Ley 1696 de 2013, en la supuesta actuación del funcionario de policía con desconocimiento de los principios que rigen la función pública. Las apreciaciones sobre hipótesis en las que será aplicada la norma cuestionada no son parámetros para adelantar el juicio de constitucionalidad que le compete a esta Corte.
7.2 Por el contrario, la Sala considera que los motivos de inconstitucionalidad planteados por las demandantes respecto a la vulneración a las garantías al debido proceso (Art. 29 de la C.P) y al derecho a la no auto incriminación (Art. 33 de la C.P) cumplen con los requisitos de claridad, certeza, pertinencia, suficiencia y especificidad, que habilitan a la Corte para un pronunciamiento sobre la exequibilidad del parágrafo 3 del artículo 5 de la Ley 1696 de 2013.
Presentación del problema jurídico y metodología de la decisión.
8. Corresponde a la Corte definir si las sanciones previstas en el parágrafo 3 del artículo 5 de la Ley 1696 de 2013 de cancelación de la licencia de conducción, imposición de multa (1.440 smdlv) e inmovilización del vehículo por 20 días hábiles, al conductor de vehículo automotor que una vez requerido por las autoridades de tránsito se da a la fuga o no permite la realización de las pruebas físicas o clínicas para determinar su grado de alcoholemia, desconoce los derechos al debido proceso (Art. 29 de la C.P) y a la no auto incriminación (Art. 33 de la C.P.), por cuanto no se establece un procedimiento previo ni una etapa probatoria en detrimento de las garantías propias del derecho al debido proceso (igualdad de armas, derecho de defensa, presunción de inocencia) y constituye una renuncia a la prohibición de declarar en contra de sí mismo.
9. Previo a resolver el problema jurídico descrito la Corte deberá determinar si existe cosa juzgada constitucional tal y como lo proponen el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio de Transporte.
Reiteración de jurisprudencia. Cosa juzgada constitucional.
10. El artículo 243 de la Constitución Política dispone, de una parte, que los fallos dictados por la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada, y de otra, que ninguna autoridad podrá reproducir el texto de una norma declarada inexequible siempre que esté vigente el mismo marco normativo con base en el cual se profirió la sentencia[13].
11. La jurisprudencia constitucional ha decantado la categorización de la cosa juzgada material y la cosa juzgada formal a partir de la norma estudiada[14]. Asimismo, ha clasificado la cosa juzgada en absoluta o relativa siempre que exista una decisión previa de exequibilidad sobre la misma norma. A su turno ha definido que la cosa juzgada constitucional relativa puede ser implícita o explícita[15].
11.1 Existe cosa juzgada formal: “cuando se predica del mismo texto normativo que ha sido objeto de pronunciamiento anterior de la Corte”; y hay cosa juzgada material “cuando a pesar de que no se está ante un texto normativo formalmente idéntico, su contenido sustancial es igual””[16]
11.2 La cosa juzgada absoluta y relativa: “la Corte Constitucional también ha precisado la diferencia entre la cosa juzgada absoluta y la cosa juzgada relativa. La primera, se basa en la presunción según la cual el Tribunal analiza la conformidad de la norma demandada con todos los artículos de la Constitución Política, mientras que la segunda supone la existencia de una decisión definitiva, únicamente en relación con los problemas jurídicos efectivamente abordados por la Corporación.”[17]
11.3 La cosa juzgada relativa bien puede ser explícita o implícita: “la Sala Plena ha explicado que la cosa juzgada relativa se puede configurar solo si en la parte resolutiva de la sentencia la Corte declara la constitucionalidad de la norma por los cargos analizados (cosa juzgada relativa explícita), o si de la parte motiva se infiere inequívocamente que el examen se limitó a los cargos o problema jurídico construidos en la demanda (cosa juzgada relativa implícita).”[18]
12. Ahora bien, comoquiera que la Sala Plena decidirá sobre la constitucionalidad de un parágrafo que fue declarado exequible por una sentencia anterior: “es preciso que la nueva controversia verse (i) sobre el mismo contenido normativo de la misma disposición examinada en oportunidad previa por la Corte Constitucional, y (ii) sobre cargos idénticos a los analizados en ocasión anterior.”[19].
Configuración de cosa juzgada constitucional en relación con el parágrafo 3 del artículo 5 de la Ley 1696.
11. En la sentencia C-633 de 2014[20] se estudiaron tres demandas acumuladas en las que se solicitó la inconstitucionalidad del parágrafo 3 del artículo 5 de la Ley 1696 de 2013 por violación de los artículos 29 y 33 de la Constitución Política. Para resolver el cargo, la Corte consideró el alcance del derecho al debido proceso, en especial, del derecho de defensa. Luego, relacionó el derecho al debido proceso con la garantía de no auto incriminación a través de la figura de comportamientos pasivos[21]. En tal sentido, la Sala concluyó en esa oportunidad lo siguiente:
“(i) el derecho de defensa y el derecho a la no autoincriminación constituyen elementos fundamentales del derecho al debido proceso reconocido por el artículo 29 de la Constitución. En segundo lugar, (ii) el derecho defensa protege todos los comportamientos, activos y pasivos que asuma la persona investigada o sometida a un proceso sancionatorio. En esa dirección y no existiendo un deber específico de contribuir a desvirtuar la propia inocencia, la persona se encuentra habilitada para guardar silencio o no hacerlo, para actuar o no actuar en el curso del proceso, para presentar o no presentar pruebas, para impugnar o no las decisiones. En tercer lugar, (iii) el derecho a la no autoincriminación protegido por la regla prevista en el artículo 33 de la Carta prohíbe que las autoridades obliguen a las personas a emitir declaraciones o manifestaciones que puedan incriminarlas. De ello se sigue que el desconocimiento del derecho a la autoincriminación constituye simultáneamente una violación del derecho de defensa. Sin embargo, no toda restricción legislativa del derecho a actuar pasivamente en el proceso se encuentra prohibida por la garantía de no autoincriminación.”[22]
12. Posteriormente, este Tribunal fundamentó la constitucionalidad del parágrafo 3 el artículo 5 de la Ley 1696 de 2013, en dos premisas, a saber: i) la conducción como actividad peligrosa justifica la intervención de las autoridades con el propósito de controlar los riesgos que le son propios; y ii) la relación de especial sujeción entre los conductores y las autoridades de tránsito que permiten la imposición de obligaciones especiales[23]. Al respecto, concluyó:
“Considerando que la medida tiene como finalidad controlar una fuente de riesgo para intereses constitucionales con un alto valor constitucional como la vida y la integridad personal, empleando una estrategia que genera incentivos suficientes para admitir la realización de la prueba, se concluye que no es caprichosa y además es efectivamente conducente. Cuando las personas adoptan la decisión de conducir vehículos automotores aceptan integrarse a una relación de especial sujeción respecto de las autoridades de tránsito, que las habilita para prevenir y sancionar los comportamientos que afectan o agravan la seguridad del tránsito. Los conductores, entonces, deben asumir que las autoridades de tránsito intervengan en cualquier momento, dentro de los límites fijados en la ley, para asegurar que el ejercicio de esta actividad peligrosa se desarrolle en condiciones adecuadas. En esa dirección, imponer el deber de practicarse los exámenes físicos y clínicos, bajo la amenaza de una sanción, constituye un instrumento valioso. Se trata, reitera la Corte, de una consecuencia derivada de la decisión de emprender el ejercicio de una actividad peligrosa en la que la prevención constituye uno de los ejes cardinales.
Impedir la adopción de esta medida legislativa equivaldría a aceptar que los otros conductores y peatones deban someterse, ante la negativa de practicarse la prueba, a participar en el tránsito con sujetos que debido al consumo de alcohol incrementan exponencialmente los riesgos de afectación de la vida e integridad de las personas.”[24]
13. Adicionalmente, la Corte destacó que la imposición de las sanciones previstas en el parágrafo demandado implica observar las plenas garantías, entendidas como el suministro de información precisa y clara de las autoridades de tránsito a los conductores sobre: “(i) la naturaleza y objeto de la prueba, (ii) el tipo de pruebas disponibles, las diferencias entre ellas y la forma de controvertirlas, (iii) los efectos que se desprenden de su realización, (iv) las consecuencias que se siguen de la decisión de no permitir su práctica, (iv) el trámite administrativo que debe surtirse con posterioridad a la práctica de la prueba o a la decisión de no someterse a ella, (v) las posibilidades de participar y defenderse en el proceso administrativo que se inicia con la orden de comparendo y todas las demás circunstancias que aseguren completa información por parte del conductor requerido, antes de asumir una determinada conducta al respecto. En adición a ello la Corte precisa que el conductor tiene derecho a exigir de las autoridades de tránsito la acreditación (vi) de la regularidad de los instrumentos que se emplean y (vii) la competencia técnica del funcionario para realizar la prueba correspondiente.”.
14. Con base en los argumentos expuestos, la sentencia C-633 de 2014 declaró exequible el parágrafo 3 del artículo 5 de la Ley 1696 de 2013.
15. Como se observa, la Sala evidencia la existencia de identidad de normas y cargos entre lo estudiado en la sentencia C-633 de 2014 y lo solicitado por las demandantes en esta oportunidad. En efecto, en el pronunciamiento previo ya la Corte analizó que la conducción de vehículos es una actividad peligrosa que exige una intervención de las autoridades de tránsito en el desarrollo de la misma. De hecho, destacó que la relación de especial sujeción entre conductores y autoridades de tránsito permite la exigencia de obligaciones y deberes a los conductores.
En tal sentido, este Tribunal avaló las condiciones previstas por el parágrafo demandado para la imposición de sanciones sin que ello vulnere el derecho al debido proceso, en particular, el derecho de defensa y la presunción de inocencia. La Sala puntualizó que el parágrafo acusado defiende la protección de los derechos a la vida y la integridad personal de quienes intervienen como peatones o conductores en la actividad de conducción. Por lo tanto, como medida de seguridad vial sancionar la fuga o la no práctica de la prueba para determinar el grado de alcoholemia de quienes conducen, no constituye un desconocimiento de las garantías del derecho al debido proceso sino la salvaguarda de intereses con un alto valor constitucional como la vida y la integridad personal.
En este orden de ideas, la Corte destacó la imposición de las sanciones previstas en el parágrafo 3º del artículo 5 de la Ley 1696 de 2013, debe contar con garantías informativas previas sobre el tipo de pruebas, la idoneidad del personal que las realiza, los efectos de no acceder a su práctica, las consecuencias según los resultados y los procedimientos de los que dispone el conductor para controvertirlas.
De igual forma, la Corte descartó la vulneración de la prohibición de declarar en contra de sí mismo cuando el parágrafo 3 del artículo 5 de la Ley 1696 de 2013, permite la imposición de sanciones al conductor de vehículo automotor que no permita la práctica de pruebas físicas o clínicas para determinar su grado de alcoholemia. La Sala Plena concluyó que la garantía al comportamiento pasivo de no declarar en contra de sí mismo no se extiende a conductas como la regulada en el parágrafo demandado.
En síntesis, los cargos formulados en la sentencia C-633 de 2014 contra el parágrafo 3 del artículo 5 .de la Ley 1696 de 2013 son idénticos a los que pretenden en esta ocasión que la Corte declare inexequible el parágrafo 3 del artículo 5 de la Ley 1696 de 2013. De lo anterior se sigue, que frente a lo decidido en la sentencia C-633 de 2014 se configura cosa juzgada formal y relativa implícita, pues, de una parte, se trata del mismo texto normativo que fue objeto de pronunciamiento anterior, y de otra, la mencionada declaratoria de exequibilidad no expuso de manera expresa que la constitucionalidad se circunscribía determinados artículos de la Constitución Política. No obstante, los cargos que se estudian en esta oportunidad coinciden con los decididos de manera previa.
Por consiguiente, no queda otra alternativa para la Sala que declarar en este fallo estarse a lo resuelto en la sentencia C-633 de 2014 que declaró exequible “el parágrafo 3º del artículo 152 de la Ley 769 de 2002, incorporado originalmente por el artículo 1º de la Ley 1548 de 2012 y subrogado por el artículo 5º de la Ley 1696 de 2013 y el inciso trece del artículo 149 de la Ley 769 de 2002”.
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-633 de 2014 que declaró exequible el artículo 5 del parágrafo 3 de la Ley 1696 de 2013.
[1] Ley 769 de 2002. Art. 150. EXAMEN. Las autoridades de tránsito podrán solicitar a todo conductor de vehículo automotor la práctica de examen de embriaguez, que permita determinar si se encuentra bajo efectos producidos por el alcohol o las drogas, o sustancias estupefacientes, alucinógenas o hipnóticas.
[2] Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-100 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa;
[3] Decreto 2067 de 1991. Artículo 2o. “Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: //1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; //2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; // 3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; // 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y // 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.”
[4] Cft. Sentencias C-069 de 2009, C-508 de 2008, C-451 de 2005, C-040 de 2005, C-480 de 2003 y C-1052 de 2001.
[5] Así lo exige el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y lo ha sostenido esta Corte en las sentencias C-335 de 2012, C-372 de 2009, C-1087 de 2008, C-293 de 2008, C-922 de 2007, C-370 de 2006, C-889 de 2002, C-183 de 2002 y C-1052 de 2001. En la presente decisión se sigue principalmente la exposición del precedente sintetizado desde la sentencia C-1052/01 M.P Manuel José Cepeda Espinosa.
[6] Sentencia C-1052/01 M.P Manuel José Cepeda Espinosa.
[7] Sentencia C-504/95 M.P José Gregorio Hernández Galindo.
[9] C-1052/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[13] Cfr.Sentencia C-840 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; sentencia C-712 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y sentencia C-004 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[14] Cfr. Sentencia C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[15] Sentencia C-153 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[16] Sentencia C-468 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
[17] Sentencia C-178 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa. Sentencia C-840 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En esta última, este Tribunal estableció: “En síntesis, es preciso indicar que los rasgos más relevantes del fenómeno de cosa juzgada constitucional son: (i) que las sentencias de la Corte Constitucional hacen tránsito, como principio general, a cosa juzgada constitucional absoluta; (ii) que las sentencias de inexequibilidad siempre hacen tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta ya que estas normas son expulsadas del ordenamiento jurídico, siendo imposible volver a entablarse cualquier discusión o debate sobre su constitucionalidad; y (iii) que se configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional relativa en los casos de exequibilidad o inexequibilidad parcial, en razón a que se deja abierta la posibilidad de nuevas demandas del artículo o la norma que ya ha sido analizado, siempre que medien cargos diferentes a los considerados por este Tribunal. ”
[18] Sentencia C-178 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa, sentencia C-712 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; sentencia C-430 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez, y C-729 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[19] Sentencia C-712 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, reiterando la sentencia C-228 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[20] M.P. Mauricio González Cuervo. AV. María Victoria Calle Correa.
[21] Sentencia C-633 de 2014: “La Corte considera que el derecho a comportarse pasivamente en un proceso sancionatorio se encuentra protegido constitucionalmente por el derecho de defensa y, en cuanto se refiere a la decisión de no declarar, se encuentra protegido también por el artículo 33 de la Constitución. Sin embargo, la decisión de no declarar no es la única posibilidad de actuar pasivamente en el proceso en tanto la persona podría, entre otras cosas, abstenerse de presentar pruebas o alegatos. //En ese sentido, toda violación del derecho a la no autoincriminación (art. 33) constituye una violación del derecho a la actuación pasiva en el proceso sancionatorio -amparada por el derecho de defensa (art. 29)-. Sin embargo, no toda violación del derecho a asumir comportamientos pasivos constituye una violación de la garantía a la no autoincriminación, en tanto esta última únicamente protege al sujeto –mediante una norma con estructura de regla- ante cualquier intento de obligarlo a emitir una declaración o manifestación escrita u oral que puede incriminarlo. Así las cosas, salvo que se trate de la imposición de una obligación de declarar, cualquier otra intervención en el derecho a comportarse pasivamente en un proceso sancionatorio, constituye una intervención en el derecho a la defensa cuya validez deberá evaluarse teniendo como punto de partida que se encuentra reconocido por una norma con estructura de principio.”
[22] Sentencia C-633 de 2014.
[23] Sentencia C-633 de 2014: “(…) tal como es reconocido desde el artículo 1º del Código Nacional de Tránsito, en el que se establece que aunque todo colombiano tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, “está sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades para garantía de la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, para la preservación de un ambiente sano y la protección del uso común del espacio público”. // 4.5.2. La fijación de una obligación de acatamiento de las instrucciones impartidas por una autoridad de tránsito guarda correspondencia con el deber general de respetar a las autoridades del Estado. Este deber encuentra fundamento constitucional en el artículo 6º conforme al cual los particulares son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes y en el artículo 95 que establece la obligación de toda persona de cumplir la ley y la Constitución. De hecho existen disposiciones en otras áreas del ordenamiento jurídico que sancionan el incumplimiento de las órdenes dadas por las autoridades judiciales y administrativas. Así ocurre, por ejemplo, en el caso del tipo penal de fraude a resolución judicial, conforme al cual incurrirá en la pena allí prevista la persona que por cualquier medio se sustraiga al cumplimiento de obligación impuesta en resolución judicial o administrativa (art. 454).”
[24] Sentencia C-633 de 2014.