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Timestamp: 2020-05-30 17:44:07
Document Index: 145802570

Matched Legal Cases: ['artículo 31', 'De lege ferenda', 'artículo 4', 'artículo 373', 'Artículo 2', 'artículo 55']

Responsabilidades aeronáuticas ambientales – CEDAE Online
Responsabilidades aeronáuticas ambientales
La aviación civil produce un impacto ambiental adverso cuyo encuadre legal y control jurídico aún están pendientes.
En esta breve reseña serán abordados no solo el tema del ruido sino también el de las emisiones fumígenas producidas por los motores de las aeronaves, el del manejo de los residuos sólidos aeroportuarios, el vinculado con el tratamiento de ciertos efluentes líquidos y el asociado con la expansión de la infraestructura aeronáutica.
Publicado en Lexis-Nexis Jurisprudencia Argentina, Buenos Aires, 19 febrero 2003, JA 2003-I, fascículo 8, ISBN 987-1016-31-X (pp. 16-28).
Como toda actividad antropogénica, la aviación civil produce un impacto ambiental adverso cuyo encuadre legal y control jurídico aún están pendientes, y si bien las molestias y daños producidos por el ruido de las aeronaves en las inmediaciones de los aeródromos ha sido objeto de análisis y regulación por parte de la OACI (Organización de Aviación Civil Internacional) desde hace casi cuatro décadas, ello de ninguna manera agota todas las áreas de tensión que se suscitan entre las actividades aeronáuticas y el medio ambiente.
En esta breve reseña, entonces, serán abordados no solo el tema del ruido sino también el de las emisiones fumígenas producidas por los motores de las aeronaves, el del manejo de los residuos sólidos aeroportuarios, el vinculado con el tratamiento de ciertos efluentes líquidos y el asociado con la expansión de la infraestructura aeronáutica.
I.- La protección del medio ambiente en la labor de la OACI
Si bien la percepción ambiental de la OACI acerca de las perturbaciones generadas por la actividad aeronáutica se concentra al principio en el problema del ruido, no pasaron muchos años hasta que el citado organismo decidiera ampliar considerablemente su mandato inicial.
En 1977 crea el Comité sobre las Emisiones de los Motores de las Aeronaves (CAEE según su sigla en inglés), cuya labor debía desarrollarse en paralelo a las del pionero Comité sobre Ruido (CAN, en inglés) creado a comienzos de la década de los setenta. Ambos grupos son fusionados en 1983 para constituir el actual Comité sobre Protección del Medio Ambiente y la Aviación (CPMAA), mejor conocido por su acrónimo en inglés CAEP. Se trata de un organismo técnico que depende directamente del Consejo de la OACI y cuyas recomendaciones son transmitidas generalmente a la Comisión de Aeronavegación.
Integrado por 19 expertos designados por los 187 Estados miembros de la OACI, se divide en grupos de trabajo que operan regularmente, sin perjuicio de reunirse en sesiones plenarias oficiales que, desde 1986 hasta la fecha se han celebrado en cinco oportunidades.
Si bien su logro más tangible son los estándares de ruido y de emisiones de los motores de las aeronaves contenidos, respectivamente, en los Volúmenes I y II del Anexo 16 al Convenio de Chicago de 1944, no puede dejar de mencionarse el inventario de otras fuentes de degradación ambiental asociados a la actividad aeronáutica que publicara hace casi una década como documento C-WP/9375. Allí se citan, entre otros, la erosión del suelo, la contaminación de las napas freáticas y del curso de los ríos, la eliminación de los desechos generados por los aeropuertos, los efectos adversos sobre la flora y la fauna, y los asociados con la disposición final de las aeronaves que son retiradas de servicio y con el abandono de instalaciones aeroportuarias obsoletas.
Recientemente, en su 32th período de sesiones, la Asamblea de OACI aprobó la Resolución A32-9, por medio de la cual insta a los Estados en general y al Consejo en particular, a trabajar con otros organismos especializados de Naciones Unidas en la identificación de las acciones que la OACI debiera adoptar para reducir el riesgo creado por la introducción de especies no autóctonas potencialmente invasivas en áreas distintas a las de su hábitat natural. Se trata, sin duda, de comenzar a desarrollar una actividad paralela dentro del medio aeronáutico a la que, desde hace una década, viene realizando la OMI (Organización Marítima Internacional) respecto del riesgo ambiental creado por la introducción de especies invasivas a través de las aguas de lastre de los buques[1].
II.- Responsabilidades aeronáuticas derivadas del daño producido por el ruido de las aeronaves
Buenos Aires fue la sede, en 1968, de la 16th Sesión de la Asamblea de la OACI donde el tema del ruido de las aeronaves fue analizado por vez primera[2]. Luego de cuatro años de estudios técnicos el citado organismo establecía – a través del Anexo 16 al Convenio de Chicago de 1944 sobre Aviación Civil Internacional[3] – los primeros estándares para la certificación del nivel de ruido de los motores de las aeronaves.
Dividido en Capítulos, este Anexo establece niveles máximos de exposición al ruido durante las operaciones de despegue y aterrizaje. Las mediciones deben realizarse en tres puntos distintos, dos de ellos debajo de las líneas de aproximación y despegue y el tercero a ambos lados del eje de pista. Dentro de la clasificación de aeronaves hecha a través de los diferentes Capítulos, la más compleja es la implementada por los números 2 y 3, que las distingue según hayan sido diseñadas antes o después de 1977. Obviamente los estándares de ruido establecidos para el primer grupo en base a los puntos de medición arriba mencionados, son más altos que los del segundo. De ahí que se haya previsto un cronograma gradual de retiro de esas unidades, que ya quedó completado en Estados Unidos y que para el próximo mes de abril de 2002 también lo estará en Europa. La principal consecuencia jurídico-económica que se deriva del cronograma es que luego de esa fecha las aeronaves del Capítulo 2 ya no podrán volar ni hacia ni desde esos mercados, a menos que sustituyan sus plantas de poder por otras más modernas y silenciosas o les acoplen unos hush-kits especialmente diseñados para disminuir el nivel de ruido.
Actualmente el CAEP está trabajando en la certificación de un nuevo estándar de ruido para las aeronaves (el futuro Capítulo IV) que sería unos 10 EPNdB (Equivalent Perceived Noise level) más bajo que el establecido en el Capítulo III y cuya aplicación se haría efectiva a partir del 1 de enero de 2006[4].
El otro tema asociado a la gradual sustitución de la flota mundial de aeronaves civiles por la nueva generación de modelos más silenciosos, es mejorar la calidad de vida de quienes viven en los alrededores de los aeródromos.
Sin embargo, dado que la aviación necesita ineludiblemente de los aeródromos para poder operar, y considerando a su vez que la industria aeronáutica es una significativa fuente de creación de empleos directos e indirectos, la tendencia actual en materia de planificación ambiental aeroportuaria es generar un estado de balance entre los derechos de los propietarios y las necesidades del aeródromo. Para ello, tanto en EE.UU. como en Europa se están llevando a cabo programas de mitigación que ponen énfasis en cuatro aspectos: compensar a quienes viven en la vecindad de un aeropuerto por el ruido de las aeronaves, adoptar ordenanzas de zonificación que regulen el uso de la tierra, contar con legislación adecuada para coordinar el desarrollo aeroportuario y finalmente, limitar el reconocimiento judicial de los daños sufridos como consecuencia del ruido[5]. Desde nuestro punto de vista, la inclusión de este último ítem dentro del programa supone tomar la decisión político-económica de asignarle mayor valor jurídico al desarrollo, e incluso expansión, aeroportuario que al resarcimiento económico de los perjuicios sufridos por quienes viven en las vecindades de un aeropuerto. Es obvio que el jurista tuvo ante sí la difícil tarea de escoger entre dos bienes jurídicos contrapuestos y a su vez ubicados a un mismo nivel, tales como la protección e incluso la expansión de las fuentes de trabajo, y el derecho a una mejor calidad ambiental de vida. Y en aquellas latitudes se optó por el primero, ubicándolo ligeramente por encima del segundo.
Estos programas tienen – a su vez – otra faceta inquietante, pues entre los países que lo llevan a cabo, como por ejemplo Suecia, también se encuentra EE.UU., una nación federal como la Argentina. De ahí que sea interesante conocer cómo trata de armonizar el ejercicio de las potestades federales con las que poseen los estados provinciales y más aun con las de las municipalidades.
a) legislación y jurisprudencia estadounidense
EE.UU. desde 1925, con la Air Mail Act, y luego con la Civil Aeronautics Act de 1938, reemplazada en 1958 por la Federal Aviation Act, ha puesto claramente en manos del poder federal la atribución de decidir y legislar en materia aeronáutica, lo que – por el principio de no contradicción – supone decidir también en materia aeroportuaria. Incluso la National Environmental Policy Act (NEPA) de 1969, en tanto ley federal, dedica alrededor de 50 artículos a regular los aspectos ambientales vinculados con el desarrollo y la operación de los aeródromos. Entre ellos se destaca la obligación de producir una declaración de impacto ambiental como paso previo a completar cualquier plan federal de acción vinculado con el aeropuerto que tenga un impacto significativo sobre la calidad del ambiente humano.
Lo que no deja en claro aquella ley de 1969 es cómo resolver los conflictos jurisdiccionales entre el gobierno federal y el local cuando ambos pretenden regular el mismo tema ambiental aeroportuario, el uno en tanto ejerce su poder soberano sobre el espacio aéreo estadounidense (con especial énfasis en controlar aquél que se sitúa sobre los aeropuertos), el otro en tanto ejerce su control sobre el suelo, sea como parte de su poder de policía sea como propietario del aeródromo.
Para resolver parcialmente el vacío legal, la Airport and Airway Improvement Act de 1982 dispuso que toda medida de mitigación del ruido en los alrededores de un aeródromo, debía adoptarse en función del principio que, para el gobierno de EE.UU., la seguridad de las operaciones aéreas es prioridad absoluta. De ahí que la ley dedique algunos preceptos a reducir lo que ha dado en llamar usos incompatibles del terreno que rodea a los aeropuertos, en tanto conducirían a causar problemas de ruido. También califica como contrario al interés público cualquier restricción artificial con que las autoridades locales planeen reducir la capacidad del aeropuerto y su posible expansión.
Es indudable las consecuencias jurídicas que estas normas tienen sobre la jurisdicción municipal al momento de aprobar las ordenanzas de zonificación. Por eso la ley prevé la implementación de acciones coordinadas entre la Secretaría de Transporte y las autoridades estaduales y municipales en el desarrollo de planes multimodales que combinen a la aviación con otros medios de transporte, o relativos a la planificación del uso de la tierra en función del conjunto de objetivos sociales, económicos, ambientales y energéticos (Airport and Airway Improvemente Act, § 47101.g.1 y 2).
Esta ley ha sido parcialmente modificada en 1987 y 1992 por la Airport and Airway Safety and Capacity Expansion Act y por la Airport and Airway Safety, Capacity, Noise Improvement and Intermodal Transportation Act, de modo que actualmente la Secretaría de Transporte debe desarrollar para cada aeropuerto un sistema de medición del impacto sonoro que identifique aquellos usos de la tierra que son compatibles con diferentes exposiciones al ruido. El encargado de hacer los mapas de exposición al ruido es el propietario del aeródromo, quien debe someterlos a consideración de las autoridades locales y de la EPA (la agencia de política ambiental norteamericana) para su posterior aprobación por la Secretaría de Transporte, previa audiencia pública con amplia participación popular. La ley exige que el operador del aeropuerto explique cuáles son las medidas que ha tomado o que tomará para reducir los actuales usos de la tierra incompatibles con las actividades del aeródromo así como para prevenir futuros usos incompatibles dentro del área de mapeo. Esas medidas pueden incluir la adopción de un sistema preferencial de pistas de aterrizaje y despegue, o restricciones a la operación de ciertas aeronaves poco silenciosas (v.gr. las del Capítulo 2 del Anexo 16 al Convenio de Chicago), o construir barreras y escudos acústicos, o exigir el cumplimiento de ciertos procedimientos de vuelo que limitan la exposición al ruido (v.gr., los recomendados por la OACI[6]), o constituir servidumbres, land rights and development rights to property que sean compatibles con las operaciones del aeropuerto.
Como todas estas obras demandan dinero, la Secretaría de Transporte puede ordenar que el Airport and Airway Trust Fund, creado por el Internal Revenue Code de 1986, provea los fondos necesarios para la insonorización de las residencias afectadas por el ruido. Aun así, la Secretaría puede negarse a aprobar aquellos programas de mitigación que impliquen una carga irracional al comercio interestatal o internacional.
Nuevamente se ve como, entre el desarrollo del sistema nacional e internacional de transporte aéreo y las cargas ambientales que deben soportar los vecinos, el legislador ha optado por favorecer a los primeros. Además la ley en esta oportunidad, al igual que la Airport Noise and Capacity Act de 1990, ha seguido el criterio inaugurado en 1973 por el Supremo Tribunal americano al decidir el caso City of Burbank v. Lockheed Air Terminal, en el que la Corte declaró nulas las ordenanzas municipales sobre control sonoro basándose en que la ley federal tenía preeminencia sobre la local cuando ésta, dictada como consecuencia del ejercicio de su poder de policía, afectaba desfavorablemente al comercio interestatal. El preopinante, juez Douglas, también sostuvo que el esfuerzo de la Federal Aviation Administration (la autoridad de aplicación de las normas aeronáuticas en EE.UU.) por establecer un balance entre seguridad y eficiencia en el transporte aéreo, requería un sistema uniforme y exclusivo de regulaciones federales, aun cuando admitió que los gobiernos locales estaban legitimados para regular el uso de la tierra alrededor de los aeródromos bajo la figura de la objeción del propietario. Pareciera que la Corte ha querido en este caso establecer una distinción entre las potestades que tiene el municipio cuando es propietario de un aeródromo, de las que posee en función de su poder de policía, siempre y cuando ellas entren en conflicto con la legislación federal.
El aeropuerto de Burbank-Glendale-Pasadena era por entonces propiedad de la Lockheed, quien se vio perjudicada por la prohibición de realizar vuelos nocturnos impuesta por las autoridades municipales en ejercicio de su poder de policía. Como se dijo en el párrafo anterior, la decisión de la Corte favoreció a la empresa aeronáutica, quien años después (1979) terminó vendiendo el aeropuerto al propio municipio. Alentado por la teoría del juez Douglas acerca de la objeción del propietario, el municipio consideró inobjetable su facultad para fijar niveles de ruido a las aeronaves que operaban en él, afectando ahora a la empresa Hughes Airwest. En autos City of Burbank v.Hughes Airwest nuevamente la Corte decidió que la autoridad local, aun cuando fuese propietaria del aeropuerto, carecía de potestad para regular el tema del ruido producido por las aeronaves ya que el gobierno federal no delegó en ella, ni por convenio especial ni por ley ambiental, ninguna facultad de control en esta materia[7].
Habitualmente los magistrados del Alto Tribunal también citan la doctrina de la preeminencia de ley federal sobre la local, basándose en la cláusula 2 del artículo VI de la Constitución americana, del que el artículo 31 de nuestra Constitución Nacional es cabal espejo.
La jurisprudencia sentada por el caso Burbank ha sido recientemente reinterpretada en autos Gustafson v. City of Lake Angelus (1996), donde la parte actora se negó a cumplir con las ordenanzas que prohibían la operación de hidroaviones en el lago Angelus sosteniendo que las regulaciones federales tenían preeminencia sobre las locales. El tribunal distrital hace suyo el argumento del demandante al sostener que la Federal Aviation Act declara que los EE.UU. ejercen soberanía exclusiva sobre el espacio aéreo y que las normas emitidas con el objeto de regular toda actividad sobre dicho espacio, incluyendo a la aeronáutica, son expresiones de la potestad federal. La vuelta de tuerca es dada por el Tribunal de Apelaciones del Sexto Circuito al sostener que, si bien ese aserto era correcto, no había ninguna norma federal que limitara la facultad municipal de dictar ordenanzas que reglamenten las operaciones de las aeronaves en tierra, estableciendo una distinción entre las normas federales que regulan el espacio aéreo y las municipales que regulan la superficie. En otras palabras, en el caso Gustafson se propone establecer una línea de corte según que la aeronave esté en el suelo o en vuelo, acordándole plenas facultades normativas y de control a las autoridades locales mientras las aeronaves se desplazan por la superficie y hasta el preciso momento en que – por efecto del despegue – entran dentro del espacio aéreo.
La interpretación del tribunal de alzada nos merece tres observaciones: por un lado induce a hacer del vuelo un hecho divisible cuando por su naturaleza técnica es indivisible pues, conforme al estado actual del arte de la ingeniería, para que las aeronaves puedan despegar, o bien aterrizar, es inexorable el contacto con la superficie, sea terrestre sea acuática. Por el otro, puede conducir a una conflictiva dualidad normativa si para el mismo hecho se establecen estándares de ruido diferentes según que la aeronave esté aún en el aire pero próxima a aterrizar o que ya lo haya hecho unos segundos más tarde. Y por último, la sentencia no parece haber tenido en cuenta el concepto jurídico universalmente aceptado de aeronave en vuelo, que comienza desde que se aplica la fuerza motriz para despegar (o sea, cuando aún está en contacto con el suelo) y concluye al terminar el recorrido del aterrizaje (lo que supone un nuevo contacto con el terreno).
Finalmente, en 1998, en National Helicopter Corp. v. City of New York, los tribunales americanos volvieron a aplicar la doctrina de la objeción del propietario al considerar que la ciudad de New York, en tanto propietaria del aeropuerto, podía imponer toques de queda para la operación de aeronaves con miras a restringir el ruido que producen, siempre que ello no implique arbitrariedad o discriminación o interfiera con los precios, las rutas o el servicio ofrecido por las compañías aéreas.
En aras de favorecer la expansión de la industria aérea, varios normas y fallos norteamericanos han limitado las causales que habilitarían las demandas contra el aeropuerto. Luis Zambrano, en el artículo citado en nota 5, divide las demandas de los vecinos en cinco categorías: a) los propietarios cuestionan las ordenanzas locales de zonificación que califican a ciertas áreas como “áreas de riesgo aeroportuario”; b) los propietarios sostienen que las ordenanzas de zonificación violan los derechos de propiedad y de igualdad ante la ley consagrados en la Constitución americana; c) los vecinos reclaman contra las restricciones zonales que limitan sus derechos a expensas de la expansión de los aeropuertos; d) los propietarios argumentan que aquellos usos del suelo que eran reconocidos con anterioridad a la aprobación de nuevas normas de zonificación más restrictivas, deben estar exentos de cumplir con ellas; y e) los vecinos se niegan a cumplir con aquellas ordenanzas que fueron aprobadas sin observar el proceso de planificación coordinada.
En mérito a la brevedad, y por tener mayores puntos de contacto con la legislación argentina, sólo me referiré a tres de ellas. Dentro de la primer categoría cita como precedentes adversos al reclamo formulado por los propietarios, los casos Citizens for Equal Property Rights v. Board of Supervisors (1999), Northwest Properties v. Outagamie County (1998) y City of Bridgeport v. Town of Stratford (1997), en los que los tribunales de Missouri, Wiscoussin y Connecticut respectivamente denegaron las demandas interpuestas por los ciudadanos sosteniendo en el primer caso, que las ordenanzas que limitaban el derecho a construir ciertas estructuras por considerar que obstruían las rutas de vuelo de las aeronaves, eran coherentes con las leyes que habían autorizado la construcción del aeropuerto; en el segundo se consideró que las normas federales que establecen restricciones al dominio en las cercanías de los aeródromos permitían a las municipalidades limitar la dimensión de los lotes de terreno de las unidades residenciales; mientras que en el tercero se determinó que esas mismas normas federales imponían sobre la ciudad de Stratford la obligación de establecer zonas de riesgo alrededor de los aeropuertos.
En el hipotético caso de que esas demandas hubiesen sido interpuestas ante tribunales argentinos, no cabe duda que las sentencias serían semejantes, pues también nosotros contamos con normas federales específicas que establecen restricciones administrativas al dominio sobre los fundos linderos y próximos a cada aeródromo, en aras de la seguridad del vuelo. Son las superficies de despeje de obstáculos reguladas por los artículos 30 a 35 del Código Aeronáutico (ley 17.285/67, Capítulo II del Título III) que, si bien insuficientes, obligan a limitar la altura de las construcciones, plantaciones, estructuras e instalaciones de cualquier índole que constituyan un peligro para la circulación aérea. Dada su naturaleza federal, toda norma provincial o municipal le está subordinada, lo que implica que cualquier política de planeamiento urbano y de zonificación debe respetarlas, caso contrario el art. 34 del Código Aeronáutico autoriza al propietario del aeródromo a intimar al infractor la eliminación del obstáculo, pudiendo recurrir aun a la vía judicial para exigir su demolición o supresión. Si el propietario no actúa conforme a la ley, el propio Código autoriza a la autoridad aeronáutica a intimar su cumplimiento o en su defecto a proceder por sí según lo indicado en el párrafo anterior. La reglamentación a este Capítulo (Decreto 2352/83, art. 3 incs. 12 a 18 y art. 4 incs. 9 a 13) sólo prevé sanciones de multa e inhabilitaciones temporarias que, interpretando la ratio legis, sólo pueden hacerse efectivas sobre el propietario o explotador del aeródromo. Sin embargo, ni las multas – por lo irrisorio de su monto –, ni las inhabilitaciones – por el acotadísimo número de legitimados pasivos a los que alcanza -, son suficientes para disuadir a los infractores, de ahí la proliferación de construcciones, instalaciones y actividades (supuesto no contemplado en el Código argentino) que conspiran contra la seguridad de la circulación aérea y, por lo tanto, ponen en peligro no solo la vida de los terceros en la superficie sino también la de los miles de pasajeros que están a bordo de las aeronaves. Se trata de una manifestación más de la ineficacia de la norma frente a un problema concreto.
Dada la importancia del bien jurídico protegido, un aggiornamiento del Código Aeronáutico es imprescindible, sobre todo en este Capítulo. Mientras tanto cabe preguntarse si, mediante otras inferencias jurídicas que refuercen la eficacia de la norma, no es posible encontrar una solución actual al problema planteado. Esa solución vendría de la mano de considerar a los preceptos del Capítulo II del Título III del Código Aeronáutico como normas de orden público (considero que las hay también en otros Capítulos del mismo cuerpo normativo, pero poco o nada se ha escrito hasta ahora sobre este tema). De esa forma, cada vez que las autoridades municipales aprueban planes de planeamiento urbano o de zonificación que no tengan en cuenta, total o parcialmente, las áreas de despeje de obstáculos alrededor de los aeródromos, o bien cuando admiten excepciones a los mismos, incurrirían notoriamente en el delito de incumplimiento de los deberes de funcionario público. A su vez, toda esa legislación, al ser contraria a normas de orden público, quedaría invalidada desde su aprobación.
A modo de ejemplo de cómo una norma de orden local puede impropiamente avanzar sobre las competencias federales en materia de aviación y medio ambiente, puede citarse el proyecto de “Ley de ordenamiento ambiental del alumbrado de exteriores” que está siendo considerado por la legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La ley regularía todas las instalaciones e instrumentos de alumbrado exterior público y privado con miras a controlar la contaminación lumínica que producen, y si bien a través del art. 2 excluye de su ámbito de aplicación a los aeropuertos de titularidad estatal[8], ello no la exime de las siguientes críticas: a) la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, como los demás entes provinciales o municipales, carecen de potestad para regular aspectos que un Código de fondo, como el Aeronáutico, determina que caen bajo la esfera federal, por lo tanto no tiene facultad para decidir si excluye o no de su ámbito de aplicación cuestiones que, en razón de la materia, le está vedado regular; b) aun así, el proyecto solo excluye a los aeropuertos de titularidad estatal, lo que indica que si la titularidad del aeroparque Jorge Newbery quedara en algún momento en manos privadas (por ahora solo fue dado en concesión), ello lo colocaría bajo la esfera de acción de la ley, materia que – como fue dicho en el punto anterior – escapa a sus competencias.
Retomemos ahora la clasificación de Zambrano. Dentro de la segunda categoría este autor cita los casos Comes v. City of Atlantic (1999) y City of Kansas v. Hon (1998), en los que se sostuvo que las leyes que habían autorizado la expansión aeroportuaria suponían el ejercicio del derecho de expropiación por razones de utilidad pública. En este punto es claro que, según la Constitución argentina, sería indispensable contar con una norma expresa y detallada que así lo disponga, siendo insuficiente la mera interpretación extensiva de la ley.
Finalmente, dentro de la quinta categoría alude a los casos City of Des Moines v. Puget Sound Regional Council (1999) y Board of County Commissioners v. City of Olathe (1998). En el primero se determinó que los planes maestro regionales prevalecían sobre las ordenanzas municipales de zonificación que no guardaran coherencia con aquellos, mientras que en el segundo se sostuvo que, aun cuando los proyectos de ordenanzas de zonificación contradecían en algunos puntos al plan maestro de expansión aeronáutica, las autoridades locales conservaban el derecho de prescribir, cambiar o rehusar el cambio de zonificación si ello era una acción razonable.
Nótese que de las sentencias citadas por el autor del artículo, a pesar de tratar en él el tema del ruido, ninguna se refiere específicamente a ese tópico, sino al de la zona de protección que rodea a todo aeródromo en razón del riesgo aeronáutico. Cabe suponer que, a través de ellas, el autor ha querido significar que para los jueces norteamericanos si los fundos están emplazados dentro de la zona de riesgo, ese riesgo implicaría también el de asumir las cargas ambientales con que el ruido producido por las aeronaves grava a sus propiedades. De ser así, ello explicaría porqué la Sección 47503 de la National Environmental Policy Act (NEPA) ha eliminado el derecho de acción por daños que antes tenían las personas expuestas al ruido de las aeronaves, si la propiedad fue adquirida después del 18 de febrero de 1980 y está ubicada dentro del área respecto de la cual se elaboró un mapa de exposición al ruido luego aprobado por la EPA y la persona tenía, o debió haber tenido, conocimiento del mismo (de hecho, la existencia de estos estudios de impacto es dada a conocer a través de tres publicaciones en el periódico de mayor circulación en el lugar donde opera el aeropuerto). Sin embargo esta norma no es de alcance universal, ya que solo beneficia a aquellos aeródromos que han preparado una EIS porque desean recibir una subvención del gobierno.
A pesar de haber transcurrido casi 50 años desde que fue resuelto, el caso Causby (1946) sigue citándose como precedente para invocar la teoría de la expropiación inversa (taking cause of action). Como se recordará, Causby demandó a la Fuerza Aérea por el daño que producía sobre las gallinas de su granja el ruido de las aeronaves militares que volaban apenas a unos 83 pies del suelo, alegando que esos vuelos violaban el derecho de propiedad que tenía sobre el espacio aéreo que cubría su fundo. La Corte, si bien se negó a admitir la existencia de un derecho de propiedad absoluto “que pudiera extenderse hasta la periferia del universo”, interpretó que los vuelos afectaban el derecho consagrado en la Constitución nacional luego de la Quinta Enmienda (“la propiedad privada no será tomada para uso público sin una justa compensación”), ya que, al interferir con el uso y goce de la tierra, constituían una apropiación parcial del valor de la propiedad que debía ser indemnizada.
Catorce años después la Suprema Corte estadounidense, en autos Amstrong v. United States se refirió a la dificultad de fijar una línea que demarcase con certeza a partir de qué altura los vuelos podían calificarse como inocuos desde el punto de vista de la perturbación de los derechos de los terceros en la superficie por el ruido producido por las aeronaves. Es decir, hasta qué altura había una expropiación parcial de la propiedad del superficiario que generase un derecho a indemnización, y a partir de cuál ese daño era meramente consecuencial y por ende no compensable. Subsiguientes decisiones llevaron ese límite a los 500 pies, hasta que en 1981 en Branning v. Unites States la Cámara de Apelaciones decidió que, aun cuando en el caso que ocupaba su atención los vuelos se hacían por encima de los 500 pies y por lo tanto no había una invasión física del espacio aéreo que cubría la heredad, el ruido producía una disminución del valor del fundo que debía ser indemnizado. La saga continúa con un nuevo eslabón añadido en el año 1997 cuando, en Argent v. United States, se sostuvo que independientemente de la línea imaginaria de los 500 pies, para saber si el reclamo de la parte actora era procedente o no, había que evaluar si el ruido no imponía sobre la persona una carga desproporcionada sobre el uso de la propiedad que lo privaba del goce de la misma. Por “carga desproporcionada” se entendió aquélla que resulta de un ruido peculiarmente molesto que menoscaba significativamente el uso y goce del suelo.
La dificultad con la que ahora se enfrentan los tribunales norteamericanos es la de calcular el monto de ese menoscabo. El dilema está claramente expuesto en el caso Citizens Concerned About Jet Noise Inc. v. Dalton (1999), en el que el tribunal admitió que al ser prácticamente imposible fijar una regla universal que determine con exactitud qué factores contribuyen a disminuir el valor de una propiedad, no era factible fijar estándares federales que cuantifiquen el impacto del ruido de las aeronaves sobre la cotización de aquélla.
Así pues, en Seale v. Pearson (1999) el actor demandó a una empresa dedicada a la práctica del paracaidismo que, desde el aeropuerto Moundville de Alabama, operaba aeronaves cuyos motores – al sobrevolar habitualmente entre los 50 y los 150 pies – generaban un nivel de ruido perturbador para la esposa de Seale, afectada ya por un tumor cerebral. El tribunal consideró que no había razones legítimas para volar por debajo de los 500 pies, condenando a la empresa a indemnizar a Seale con U$S 23.000 en concepto de daños compensatorios y U$S 29.000 por daños punitivos. La base del cálculo de los primeros se hizo sobre el valor estimado de la renta que debió producir la propiedad durante el período en que el actor sufrió las consecuencias del ruido[9].
Como contrapartida, en el caso Benton v. Savannah Airport Comisión (1999), el reclamo de la actora basado en que el tráfico aéreo y el ruido le impedían usar productivamente su heredad, fue desoído tanto por el tribunal de primera instancia como por la Cámara de Apelaciones al considerar que su presentación era extemporánea, pues dejó pasar cuatro años desde que, en 1992, se procedió a alargar la pista de aterrizaje para atender a la mayor demanda de tráfico aéreo.
b) legislación y jurisprudencia sueca, noruega y danesa
Si se parte de la base que la nueva generación de aeronaves utilizan turbinas cada vez más silenciosas, y debido a lo que en Europa se considera como un fracaso de la OACI por fijar estándares de ruido más severos que los propuestos en el Volumen I del Anexo 16 al Convenio de Chicago, la Comisión de la Unión Europea decidió publicar a fines de 1999 el llamado Libro Blanco, a través del cual se fijaron cuatro líneas de acción: 1) establecer nuevas reglas de certificación que pondrían fuera del mercado en apenas dos años a las aeronaves más ruidosas; 2) aplicar normas más estrictas en ciertas áreas consideradas sensibles al ruido; 3) promover mayores restricciones a la emisión de óxidos de nitrógeno (NOx), y 4) propiciar la introducción de un impuesto al fuel.
Hasta ahora el jet fuel está exento internacionalmente de todo tributo debido a una política adoptada por la OACI en la década de los cincuenta que ha pervivido hasta el presente. Europa es hostil al mantenimiento de esta tesitura. Muy por el contrario, apoya la política de aplicar también un impuesto al CO2 emitido por las turbinas de las aeronaves cuando queman combustible. Como esta posición se enfrenta al criterio de la OACI[10], algunos países como Suecia, Noruega, Dinamarca y Gran Bretaña han sustituido el impuesto al fuel por una tasa ambiental pagada por los pasajeros.
Dentro de este contexto, en octubre de 2000 la Civil Aviation Authority de Suecia introdujo nuevas tasas que gravan el ruido de las aeronaves basándose en las recomendaciones dadas por el Consejo Europeo de Aviación Civil (ECAC en el siglario inglés). Según la ECAC, cada aeropuerto está facultado a variar las tasas de acuerdo con la gravedad del problema que tenga asociado al ruido. Así por ejemplo, el de Arlanda aplica tasas que oscilan entre las 30 y las 600 coronas por aterrizaje, mientras que el de Zurich cobra 20 coronas a cada pasajero que parte desde sus instalaciones. En este último caso, para el cálculo de la tasa no se ha tomado en cuenta el ruido efectivamente producido por la aeronave, sino cómo cubrir el costo de 3.000 coronas que demanda el aislamiento sónico de cada propiedad cercana al aeropuerto como prerrequisito para la expansión de sus instalaciones.
En 1997 la propia Civil Aviation Authority de Dinamarca demandó a SAS por infringir, en el aeropuerto de Copenhagen, las normas ambientales en materia de ruido al operar sus aeronaves MD-80. El caso fue cerrado cuando las lecturas del registrador de datos mostró que los niveles acústicos estaban dentro de lo admisible. Actualmente un comité inter-partes apoyado por la autoridad danesa estudia nuevas medidas de reducción del impacto sónico en el citado aeropuerto.
El resto de los precedentes jurisprudenciales suecos, noruegos y dinamarqueses, están asociados a otros problemas ambientales ocasionados por las actividades aeronáuticas, tales como la disposición de residuos o la contaminación de los cursos de agua por el uso de anticongelantes o descongelantes.
III.- Otras responsabilidades aeronáuticas ambientales diferentes al ruido
Como fue dicho en el comienzo, aparte del ruido hay otros factores de tensión ambiental producidos por la actividad aeronáutica[11], tales como:
a)el deterioro de la capa de ozono estratosférico o la contribución al cambio climático ocasionados por las emisiones fumígenas de los motores de las aeronaves (NOx, SOx, CO y CO2 principalmente).
b) la alteración de la biota o el deterioro de la salud humana provocados por el empleo de plaguicidas, insecticidas, fertilizantes, exfoliantes, desmalezantes y herbicidas durante las operaciones de trabajo aéreo.
c)el deterioro del suelo producido por el lixiviado de residuos acumulados a cielo abierto dentro del aeropuerto por no tener políticas adecuadas para su manejo y disposición final, o bien por filtraciones de combustible desde los depósitos subterráneos emplazados dentro de los aeropuertos.
d)la polución de los cursos de aguas superficiales o subterráneos ocasionada por el uso de anticongelantes o descongelantes para la aviación.
e)la desaparición de humedales, y su incidencia adversa sobre la avifauna dependiente o asociada a esos ecosistemas, como consecuencia de la expansión de la industria aeronáutica.
f)la alteración de un entorno prístino y único como el antártico debido a la construcción de nuevos aeródromos o a la expansión de los existentes.
g)la modificación del ecosistema autóctono por la introducción de especies extranjeras invasivas a través de la actividad aeronáutica.
h)los trastornos ambientales ocasionados por los accidentes de aviación.
i)efectos adversos sobre la salud humana debidos a que la calidad del aire dentro de la cabina de pasajeros dista de satisfacer los estándares mínimos requeridos.
j)el desafió ambiental que presenta la disposición final de las aeronaves desprogramadas y puestas fuera de servicio, así como el cierre de algunos aeródromos considerados obsoletos.
Habiéndonos concentrado en el tema del ruido, es obvio que el tratamiento de estos otros, por su variedad y novedad, demandaría una extensión que excede la propuesta para este trabajo. Sin embargo, es posible referirse brevemente a algunos de ellos, especialmente a aquellos que han dado lugar a pronunciamientos jurisprudenciales.
a) el medio ambiente y el trabajo aéreo
La jurisprudencia norteamericana trae uno de los precedentes más tempranos sobre la responsabilidad derivada del uso de plaguicidas a través del trabajo aéreo. Se trata del caso S.A. Gerrard Co. v. Fricker (1933), por el cual la Corte Suprema de Arizona interpretó que, por ser la aeroaplicación de productos químicos una actividad inherentemente peligrosa, el dueño del fundo que la contrató debía ser responsabilizado por la muerte de las abejas de los panales de su vecino. Indudablemente este fallo sentó las bases de un desarrollo jurisprudencial que, con los años, consideraría que a medida que se incrementa el peligro de un daño que debe ser razonablemente prevenido, también se incrementa el umbral de la diligencia exigida.
En el caso Heeb v. Prysock (1952) resuelto por la Suprema Corte de Arkansas, se condenó al granjero que contrató la realización de un trabajo aéreo para rociar sus campos con una sustancia que sabía, o debió haber sabido, que podría ser llevada por el viento hacia fundos vecinos y dañarlos.
Dos años más tarde, en Schultz v. Harless (1954), los tribunales texanos condenaron – por el contrario – al piloto de la aeronave por haber aplicado compuestos químicos conociendo, o debiendo haber conocido, que sería perjudicial para la plantación de algodón sobre la que fue asperjado.
Fácil es advertir que en los casos citados, así como en los subsiguientes hasta 1983, las responsabilidades fueron discernidas en función del daño a las personas o a las cosas, pero sin considerar al ambiente como un bien jurídico protegible. Fue en la fecha citada en que por primera vez se analizó la cuestión ambiental asociada al trabajo aéreo, y si bien la sentencia fue desfavorable, al menos permitió introducir en el debate un campo que antes no había sido considerado. Es el caso Oregon Environmental Council v. Kunzman (1983), incoado por un grupo de ambientalistas con el fin de impedir la fumigación aérea de unos predios cercanos al área urbana por estimar que no se había hecho el estudio de impacto ambiental exigido por la Ley Federal sobre Insecticidas, Fungicidas y Raticidas de 1988 al regular el tema de la aplicación aérea de productos tóxicos o venenosos. El tribunal consideró que el requisito estaba cubierto por el simple hecho de que el piloto había respetado la instrucción contenida en la etiqueta del producto que exigía que se advirtiera a los consumidores evitar su inhalación o prevenirlos de que tome contacto con la piel o con los ojos, razón por la cual rechazó la demanda argumentando que el caso no creaba un derecho privado de acción colectiva[12].
A mediados de enero del presente año, un estudio jurídico de EE.UU. especializado en cuestiones ambientales que involucren el interés público, solicitó a la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas que presione a su país y a Colombia para que detengan el rociado aéreo de los cultivos de coca con un amplio espectro de herbicidas concentrados y lo sustituyan por otros métodos alternativos, en razón de que estudios de impacto ambiental han demostrado su efecto nocivo sobre la salud humana y el medio ambiente. En el hombre produce desórdenes gastrointestinales, vértigo y mareos, fiebre, dificultades respiratorias, dermatitis, severas irritaciones oculares, deformación del aparato respiratorio de los fetos y abortos espontáneos. La dispersión del producto ha destruido también más de 1.500 hectáreas de cultivos lícitos de yuca, maíz, tomate, caña de azúcar, árboles frutales y pasturas para el ganado, y una alta mortandad de pollos y vacas. El trabajo aéreo está en manos de un contratista privado que opera con protección militar de las FF.AA. norteamericanas. Frente a la denuncia, el Departamento de Estado de ese país ha afirmado que, en una relación costo-efecto, estas operaciones son el modo más apto de manejar la magnitud del problema asociado al tráfico de estupefacientes, en tanto que aseguran que, con este método, la erradicación de los cultivos de coca no desembocará en situaciones violentas.
Ciertamente este caso presenta aristas muy interesantes, donde aspectos de derecho público y de derecho privado entran en conflicto con los intereses ambientales. Por un lado hay un delito internacional que controlar, en razón del cual Colombia ha suscripto acuerdos gubernamentales que implicarían la restricción de una parte de sus derechos soberanos mediante la figura de la jurisdicción de fuerzas armadas extranjeras. Por el otro está el debate, aún inconcluso, sobre la inserción de los derechos ambientales dentro de los derechos humanos. La consecuencia jurídica que conllevaría categorizarlos de ese modo habla por sí sola, si se tiene en cuenta el consenso que existe entre los publicistas de nota en el sentido de considerarlos normas de ius cogens, imperativaso de orden público internacional. Finalmente está el tema de los daños transfronterizos, pues la dispersión atmosférica del producto se ha extendido a una parte del territorio ecuatoriano. Es aquí donde la respuesta a las preguntas de en qué medida la defensa de un interés público nacional puede validar acciones con efectos nocivos transfronterizos, y que tan adecuada es la responsabilidad aeronáutica por daños a terceros en la superficie para satisfacer el daño dimanante, serán claves a la hora de encuadrar jurídicamente estos hechos.
b) el medio ambiente y el uso aeronáutico de anticongelantes y descongelantes
En climas álgidos como el de la Antártida u otros menos rigurosos pero igualmente propicios para la formación de hielo, se emplea el glicol como sustancia anticongelante o descongelante de pistas y aeronaves. Una vez aplicado, el 80% del producto se escurre por las pistas y se filtra en el suelo, a menos que sea recogido por un sistema de colectores periféricos o aspirado por vehículos especiales a fin de ser re-usado, mientras que un 15% es emitido a la atmósfera dispersándose sobre la vecindad. Un B-747 necesita alrededor de 1.000 lts, y el aeropuerto de Frankfurt, por ejemplo, emplea más 500.000 litros diarios si las condiciones climáticas así lo requieren. Su principal impacto ambiental es la deprivación del oxígeno de los cuerpos de agua sobre los que se derrama, con consecuencias fatales (según el grado de concentración del producto) sobre las especies aeróbicas que habitan en ellos[13].
En diciembre de 1999, durante una violenta tormenta que asoló el aeropuerto de Landvetter, 20 m3 de glicol se derramaron desde un tanque de depósito perteneciente a la empresa SAS. El incidente fue investigado sin que se detectaran daños significativos en la planta municipal de tratamiento de aguas residuales. Sin embargo, la Autoridad Sueca de Aviación Civil asumió los costos de cualquier proceso de descontaminación a fin de evitar una acción legal. También en 1999 Olso Lufthavn, en tanto operador del aeropuerto de Gardermoen, fue sancionado con una multa de 2.1 millones de coronas por infringir las reglamentaciones sobre uso de este componente. SAS también fue investigada por la Nacional Pollution Authority en relación a este caso, obligándosela a tomar medidas correctivas y rutinas más estrictas en el uso del producto[14].
Un de los puntos más controvertidos relacionado con el uso del glicol es quién debe solicitar las licencias de vertido, si el explotador de la aeronave, la empresa encargada del handling, el operador del aeródromo o bien todos ellos colectivamente. No se trata de una cuestión menor, pues de esta definición jurídica depende la asignación de responsabilidades. La dificultad para discernirlas se refleja en la legislación consultada, cuya comparación pone en evidencia la falta de una matriz común.
c) la diversidad biológica y la expansión de la industria aeronáutica
El 18 de mayo de 2001 la Corte Federal Constitucional de Alemania rehusó hacer lugar a la medida de no innovar solicitada tres semanas antes por dos NGOs con el objeto de impedir la expansión de la planta industrial que la empresa Airbus posee en Hamburgo, pues – según la parte actora – ello implicaría la desaparición del 25% del humedal más importante de Europa, el Mühlenberger Loch, amparado por la Convención Ramsar de 1971, y las Directivas Para la Protección de la Avifauna y sobre Flora, Fauna y Hábitat de la Unión Europea. La decisión es consistente con la emitida a mediados de febrero de 2001 por el Supremo Tribunal Administrativo de Hamburgo, quien sostuvo que los perjuicios que se derivarían para la empresa en caso de detener y prohibir las obras eran mayores que los invocados por los peticionantes.
El citado humedal desempeña un papel clave para 70 especies de aves migratorias, y para un número no menos importante de peces del río Elba que lo utilizan como zona de desove.
La expansión de la planta de Airbus Industrie es para completar el equipamiento y el tapizado interior del A380, lo que representa sólo un 5% de la producción total de la aeronave. Sin embargo, el gobierno alemán sostiene que con ello se crearán 2.000 puestos de trabajo. Una cifra significativa para un país con una alta tasa de desempleo. De ahí que haya invocado la cláusula Ramsar del “interés nacional urgente” para eliminar parte del humedal de la lista de lugares sometidos a especial protección por el citado convenio. Aun así, para que el proyecto sea ejecutado necesita recibir del gobierno un subsidio de 600 millones de dólares.
Dentro de una visión ecosistémica, Ramsar protege y administra 1.060 humedales alrededor del mundo, y en sus 30 años de vigencia sólo ha registrado dos bajas, ambas en Alemania que, como país miembro de la Unión Europea, está comprometido por el Tratado de Ámsterdam cuyo art. 174 (ex 130 R), ata las políticas comunitarias y de los Estados miembro a alcanzar el nivel de protección ambiental más elevado, basándose en los principios de cautela y acción preventiva.
La Corte entendió que ningún derecho constitucional de la parte actora sería afectado por la desaparición del 25% del humedal, cuyo terreno será rellenado con once millones de metros cúbicos de arena que se tomarán de otros humedales e islas cercanas.
La vencedora argumentó que crearía un área similar a la ocupada, aunque doblando su superficie, aguas abajo del río Elba.
El caso, sucintamente expuesto, abre interesantes interrogantes en los siguientes aspectos: la necesidad de definir los alcances del concepto “interés nacional urgente” empleado por el Convenio Ramsar como único fundamento para menguar la extensión de un humedal o eliminarlo de la lista de humedales especialmente protegidos; una más cabal comprensión por parte de la judicatura de la noción de interés ambiental colectivo; la necesidad de contar siempre con una declaración de impacto ambiental previa, y finalmente ameritar si la aplicación de la figura de la compensación equivalente (que coincide con la propuesta de Airbus de crear un humedal sustituto aguas abajo) es conveniente en todos los casos, incluso ex post ante, o solo ex post facto, es decir, cuando ya se produjo un daño que por su envergadura es irreparable (v.gr. los producidos por el Exxon Valdez en las costas de Alaska).
IV.- De lege ferenda
Esta apretada síntesis sobre algunas disfunciones ambientales de la actividad aeronáutica es suficiente para mostrar los desafíos que plantea su regulación jurídica.
En el proyecto de Código Aeronáutico que nos encomendara realizar el año pasado el Ministerio de Defensa – Fuerza Aérea Argentina[15], se incluyeron varios preceptos específicos, algunos agrupados bajo un mismo capítulo, otros dispersos a lo largo del proyecto, con el objeto de que tanto la seguridad operacional como los aspectos ambientales impregnaran su estructura.
Con el objeto de dar por concluida la discusión acerca de quien es la autoridad competente para legislar en materia aeronáutica ambiental, en el artículo 4 se declaró objeto de legislación nacional la incidencia ambiental de las operaciones vinculadas con la aeronáutica civil.
En el Capítulo 1 del Título relativo a la “Circulación Aérea”, se dispuso que la Autoridad Aeronáutica dictará las normas que hagan a la protección del medio ambiente durante las operaciones de despegue, circulación, aterrizaje y amaraje de las aeronaves (art. 11), mientras que unos artículos más adelante se prevé la reglamentación del transporte de aquellas cosas que representen un peligro para el medio ambiente (art. 17).
Todo el Capítulo IV del Título III sobre “Infraestructura y Servicios de Navegación Aérea” está dedicado a la “Preservación del Medio Ambiente”, señalándose al explotador del aeródromo público así como a las empresas que en él operan como responsables del cumplimiento de las disposiciones relativas a la atenuación del ruido y al control efectivo de la contaminación del aire, el agua y el suelo tanto dentro del aeródromo como en sus inmediaciones, así como del manejo sustentable de los efluentes y de los desechos y residuos generados por la actividad aeronáutica. Sin embargo, como una exacerbación de los cuidados ambientales puede comprometer la seguridad aérea, por el art. 46 se ha decidido colocar a esta última por encima de la primera.
El emplazamiento de un nuevo aeródromo, así como la modificación, ampliación, desplazamiento o traslado de los existentes, deberá contar con una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) previa con carácter vinculante respecto de la medida a adoptar.
Finalmente se prevé la elaboración de un Plan Nacional de Contingencias que prevea las acciones a tomar en caso de riesgo ambiental (por ejemplo, los derivados de un accidente aéreo).
En el Capítulo siguiente se amplían las limitaciones al dominio fijadas por el Código vigente, incluyéndose aquéllas áreas necesarias para proteger las rutas de aproximación y salida de las aeronaves. Ello supone una limitación a las competencias municipales, cuyos códigos de zonificación alrededor de los aeródromos públicos deberán ser preparados en coordinación con la Autoridad Aeronáutica.
En el Capítulo II del Título V sobre “Personal Aeronáutico”, por razones ambientales se impone al comandante de la aeronave la obligación de realizar echazones de combustible sólo en circunstancias extraordinarias producidas en una emergencia, prohibiéndose el desalojo parcial injustificado durante el vuelo.
En el Título VII, dedicado a la regulación de diferentes contratos aeronáuticos, cuando se aborda al contrato de trabajo aéreo se le exige al explotador de la aeronave que cumpla con las normas de prevención de la contaminación ambiental (inc. 4 del art. 184 del Capítulo III). Esta simple referencia extiende su responsabilidad más allá de los daños a terceros en la superficie, incluyendo a los producidos cuando la aeronave está en suelo y el aeroaplicador manipula los compuestos químicos que empleará en la fumigación.
Dentro de la figura de los daños a terceros en la superficie, regulada en el Capítulo III del Título X sobre “Responsabilidad”, se decidió incluir también a los causados al medio ambiente (art. 267), pero con la peculiaridad de que para este caso el espectro de consecuencias indemnizables no se circunscribe solo a las directas sino que fue ampliado a todas las que son inherentes a la responsabilidad extracontractual. Como modo de balancear la severidad del modelo de responsabilidad objetiva escogido tanto por el legislador internacional en el Convenio de Roma de 1952, como por los autores del Código Aeronáutico vigente desde 1967, toda vez que una aeronave en vuelo causa daños a terceros en la superficie, solo se deben reparar los que sean consecuencia directa del hecho. Sin embargo, como las bondades del modelo tradicional dejan de serlo cuando se pretende aplicarlo a los daños ambientales, de por sí más extensos, duraderos y variables, el art. 267 fija una excepción a la regla general.
Ya en el Capítulo V dedicado a la “Responsabilidad del explotador del aeródromo”, el art. 283 lo hace responsable, en solidaridad pasiva con los explotadores de las aeronaves y los titulares de los talleres y hangares que operan dentro de sus instalaciones, por la contaminación del suelo y de los cursos de agua superficiales y subterráneos tanto dentro de las áreas aeroportuarias como en sus inmediaciones. Las causales de exoneración que establece el art. 286 son las tradicionales, por ende sólo se podrán eximir de responsabilidad probando la culpa de la víctima, el hecho de un tercero por quien no deban responder, o bien el caso fortuito o la fuerza mayor.
Finalmente, el plazo de prescripción de las acciones fue fijado en 5 años para todas las que tengan por objeto la reparación de los daños causados al ambiente (Título XVI, art. 373), contados a partir del momento en que se produjo el hecho o acto contaminante o, si no fuese posible determinarlo, desde el día en que se comprobó la contaminación perjudicial, mientras que las derivadas de la repetición de las sumas de dinero pagadas demás en los casos de responsabilidad solidaria, prescriben a los 6 meses (art. 371). Como está expresado en la nota al artículo 373, debido a que los daños al ambiente son una cuestión aparte de los comúnmente regulados en un Código Aeronáutico, y considerando su peculiaridad temporal para expresarse o ser detectados, se fijó respecto de ellos un plazo más extenso que el establecido – como promedio – para otras figuras.
V.- Comentario final
A través de esta síntesis, en la que solo se hizo referencia a algunas diacronías ecológicas entre la aviación y el medio ambiente, hemos pretendido llamar la atención sobre uno de los capítulos menos conocido y más incompletamente abordado del Derecho Aeronáutico. Su posible regulación jurídica fue propuesta sucintamente en el acápite anterior que, de ser incluida en un futuro Código Aeronáutico que reemplace al vigente, permitiría controlar muchas actividades poluentes que, al día de hoy, carecen de un tratamiento jurídico sistemático y adecuado.
[1] Capaldo, Griselda: Synergies between freshwater conservation and The Law of the Sea, en Newsletter 2002 of the Environmental Law Centre, Bonn 2002. Ver también IMO Assembly Resolution A.868 (20) “Guidelines for the control and management of ships’ ballast water, to minimise the transfer of harmful aquatic organisms and pathogens”,
[2] Coloquium on Environmental Aspects of Aviation, ICAO, Montreal 9-11 April 2001.
[3] El citado convenio se encuentra en vigor desde el 4 de abril de 1947. La Argentina lo aprueba por Decreto-ley 15.110/46, luego validado por ley 13.891/49, depositando su instrumento de adhesión (ya que no fue signatario original) el 4 de junio de 1946.
[4] SAS Environmental Report 2000, pág. 13; Hupe, Jane: Experts reformulating strategy for alleviating aviation´s impact on the environment, ICAO Journal, Vol. 56 – N° 4/20001, pág. 5; Franken, Willem: Expert propose more stringent standards for noise from large jets and propeller-driven aeroplanes, ibídem, pág. 8; Depitre, Alain: Re-certification of aircraft to new noise standards remains an important issue, ibídem, pág. 14; Garvey, Jane: Complex noise issue calls for environmentally and economically responsible solution, ibídem, pág. 20.
[5] Zambrano, Luis: Balancing the Rights of Landowners with the Needs of Airports: the Continuing Battle over noise, en Journal of Air Law and Commerce, Vol. 66/2000, pg. 445.
[6] ver PIO 01/2001 (17 Jan 2001); y Cir 205 Recommended Methods for Computing Noise Contour Around Airports.
[7] Capaldo, Griselda: Daño ambiental y Derecho Aeronáutico – Breve teoría del homo ambiens, Ed. Universida, Buenos Aires 1997, pág. 252.
[8] Artículo 2: se excluyen del ámbito de aplicación de esta ley los siguientes aparatos e instalaciones:
a) puertos y aeropuertos e instalaciones vinculadas a vías ferroviarias, carreteras y autopistas de titularidad estatal.
b) instalaciones y dispositivos de señalización de costas.
c) instalaciones de las fuerzas y cuerpos de seguridad, y de carácter militar.
d) vehículos a motor.
e) en general aquellas infraestructuras que lo requieran para garantizar la seguridad de los ciudadanos.
[9] Rodríguez, Blanca: Recent Developments in Aviation Liability Law, Journal of Air Law and Commerce, Vol. 66/2000, pág. 21.
[10] La OACI recomienda la recíproca exención de impuestos al jet fuel cargado por las aeronaves al emprender servicios aéreos internacionales; también propone hacer una distinción entre tasas e impuestos (que no difiere de la hecha por el Derecho Tributario argentino), definiendo a las primeras como aquella recaudación que se hace para sufragar los costos de los servicios y prestaciones recibidas por la aviación civil, en tanto que los segundos se caracterizan por no tener conexión alguna con la aviación y serían aplicados por el gobierno nacional o provincial con el fin inmediato es engrosar la renta pública. En atención a las definiciones propuestas, la OACI sólo aprueba la aplicación de tasas ambientales, sea a nivel local sea a nivel internacional. Ver Doc. 8632 ICAO´s Policies on Taxation in the Field of Internacional Air Transport, y la Council Resolution on Environmental Charges and Taxes (adopted on 9 December 1996).
[11] Capaldo, Griselda: op. cit. en nota 6.
[12] Todos los casos citados están compilados en: Redfield, Sarah: Chemical Trespass?. An Overview of Statutory and Regulatory Efforts to Control Pesticide Drift, en 73 Kentucky L.J., 1985, pág. 855 y 885; Chappuis, Richard (Jr.): The Flight of Toxic Tort – Aerial Application of Insecticides and Herbicides: From Drift Liability to Toxic Tort, en Journal of Air Law and Commerce, Vol. 58/1992, pág. 411.
[13] Schweizer, F. – Boateng, E.: Disposal for airport waste, en New World Transport, Sterling, London 1994; Pölman, K.: New developments in aircraft deicing fluids and specifications, en Flight Safety Digest, Vol. 12/1994, Netherlands; Longroy, S.: The regulation of storm water runoff and its impact on aviation, JAL&C, Vol. 58, N° 2/1992.
[14] SAS Environmental Report 1999 y 2000.
[15] Consultoría aprobada por el CONICET por Resolución 453/01.
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