Source: http://www.orzeczenia.com.pl/aktualnosc/9/prawa-wyborcze-w-polsce/
Timestamp: 2017-09-20 23:50:00+00:00
Document Index: 30076503

Matched Legal Cases: ['art. 62', 'art.103', 'art.100', 'art.100', 'art. 128', 'art. 127', 'art. 84', 'art. 87', 'K 9/05\n', 'K 8/94\n']

Realizacja zasady powszechności biernego prawa wyborczego w wyborach do Sejmu i Senatu oraz na Prezydenta Rzeczypospolitej.
Próba opisu poszanowania zasad powszechności oraz równości kandydowania w świetle obowiązującego ustawodawstwa
Kazimierz M. Chojna
Powszechność stanowi pierwszy i podstawowy przymiotnik służący do określenia prawa wyborczego. Zasada powszechności pełni rolę conditio sine qua non demokratycznych wyborów. Wraz z demokratyzacją zachodnich ustrojów państwowych, pod koniec XIX wieku, coraz szerszy stawał się korpus wyborczy, by po drugiej wojnie światowej zaliczyć do niego wszystkich pełnoletnich obywateli. Zasada powszechności stanowi najistotniejsze uprawnienie narodu i obywateli.[1]
Bierne prawo wyborcze określa, przez normy zawarte w ustawie zasadniczej i innych ustawach, krąg osób które mogą kandydować i być wybieranymi w wyborach.
Już wstępna analiza Konstytucji RP ukazuję, że grupa osób korzystających z biernego prawa wyborczego różni się od grupy osób posiadających czynne prawo wyborcze. Normy prawa wyborczego zawężają grupę kandydatów w stosunku do wyborców. Taka sytuacja jest efektem zastosowania przez ustrojodawcę cenzusów wyborczych. Są to ograniczenia powszechności prawa wyborczego, które powodują, że osoby pozbawione określonych cech i kwalifikacji nie mogą kandydować na pewne mandaty i urzędy.[2]
Współcześnie, w państwach demokratycznych, dopuszcza się stosowanie pewnych cenzusów, które nie naruszają zasady powszechności. Zdaniem Leszka Garlickiego te ograniczenia nie łamią zasady powszechności ponieważ mają „naturalny charakter“ – wynikają z tradycji państwa i są powszechnie akceptowane przez społeczeństwo.[3] Są to cenzusy: wieku, obywatelstwa, domicylu oraz warunek posiadania pełni praw publicznych i zdolności do czynności prawnych. W zależności od wyborów cenzusy się aktywizują, a ich normy stają się surowsze (np. by zostać prezydentem trzeba ukończyć 35 lat, zaś radnym jedynie 18).
Polski ustrojodawca zakreślił bardzo szeroki krąg osób, które stanowią podmioty biernego prawa wyborczego. Podstawowym kryterium zaliczenia do tego kręgu jest prawo wybierania. Jest ono zaostrzone przez podwyższoną granicę wieku w zależności od wyborów – takie rozwiązania zostało przyjęte w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku[4].
Niektóre ustawodawstwa wprowadzają w wyborach do pewnych organów dodatkowe cenzusy (najczęściej są one wynikiem uznawanych tradycji – co stanowi legitymację do stosowania tych cenzusów). Za przykład może służyć Belgia, w której o mandat senatora mogą się osoby o szczególnych zasługach, godnościach, majątku lub wykształceniu. W Estonii kandydaci do parlamentu muszą wykazać się znajomością języka ojczystego. W Wielkiej Brytanii członkowie Izby Lordów muszą wykazać tytuł szlachecki. Polski ustrojodawca nie wprowadził żadnych dodatkowych cenzusów na poziomie konstytucyjnym – postanowił jak najbardziej upowszechnić prawo wyborcze.
Bardzo istotnym elementem powszechności biernego prawa wyborczego jest równość kandydowania. Zasada równości w ramach prawa do bycia wybieranym oznacza, że każdy podmiot (po spełnieniu pewnych podstawowych wymagań) uczestniczy w wyborach na takich samych zasadach. Przysługują mu zatem równe szanse w ubieganiu się o wybór.[5] „Natomiast w mniej wyraźny sposób zasada równości odnosi się do sytuacji prawnej już zgłoszonych kandydatów. W świecie współczesnym za kandydatami stoją najczęściej wysuwające ich partie czy ugrupowania, w systemach opartych na zasadzie proporcjonalności jest to wręcz konieczne“ [6]
Jednakże przepisy ordynacji wyborczych, które regulują i precyzują ogólne normy konstytucyjne wprowadzają dosyć znaczne i niedostrzegalne z pozycji przeciętnego obywatela zawężenie grona osób, które mogą się starać o wybór oraz kandydować na równi z innymi kandydatami. Sytuacja taka ma miejsce nie tylko w wyborach określanych jako proporcjonalne.
Wśród doktryny przeważa pogląd, iż prawne rozwiązania dające dużym partiom zwiększone szanse w wyborach na poziomie ogólnokrajowym, są ceną konieczną do opłacenia w zamian za stabilny system polityczny. Takie pogląd wyrażają np. L.Garlicki i P.Winczorek. Jednakże niektórzy polscy konstytucjonaliści stają na odmiennym stanowisku. Zdaniem Bogusława Banaszka „nie do pogodzenia jest zmonopolizowanie prawa do wysuwania kandydatów jedynie przez określone podmioty, np. partie polityczne“
Ta praca jest próbą zbadania rzeczywistej powszechności biernego prawa wyborczego oraz analizy aktów normatywnych regulujących akt wyborów. Postaram się również wykazać w jakiej mierze przestrzegana jest zasada równości kandydowania oraz ocenić realność szansy uzyskania mandatu czy danego urzędu. Ukaże także proces, który powoduje, że obecnie w Parlamencie zasada coraz mniej przedstawicieli różnych partii i ugrupowań, a Polska scena polityczna zdaje się dążyć ku tendencjom Europejskim, gdzie dwie lub kilka partii budują podstawy politycznego układu sił.[7]
Warunki uzyskania prawa wybieralności
Do przeprowadzenia oceny realności powszechnego biernego prawa wyborczego w Polsce konieczne jest zbadanie formalnych warunków udziału wyborach. Podstawową przesłanką, postawioną przez Konstytucję jest ukończenie danego wieku. Kandydat na Prezydenta RP musi mieć ukończone 35 lat, przyszły senator 30 lat, poseł na sejm 21, wójt, burmistrz i prezydent miasta 25 lat, natomiast radni organów stanowiących samorządu 18 lat.
Dodatkowym wymaganiem jest wypełnienie oświadczenia lustracyjnego. Kandydat musi odpowiedzieć, pisemnie, na pytanie czy w latach 1944-1990 pracował, służył lub współpracował ze służbami bezpieczeństwa. Ten wymóg choć akceptowany przez społeczeństwo, został w pewnej mierze skrytykowany przez OECD, który wskazuje na złą procedurę lustracyjną (nie zapewniającą odpowiedniego prawa do obrony i dostępu do materiałów dowodowych)[8] i powodował pozwy przeciw Polsce skierowane do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.[9] Zagraniczna doktryna dostrzega i akceptuję potrzebę stosowania prawa odsuwającego od organów publicznych osoby zbyt blisko związane z system bezpieczeństwa PRL, ale również brak możliwości obrony osoby oskarżonej o współpracę oraz na brak uzasadnienia dla prawa nie pozwalającego na szeroki dostęp do akt SB i UB. Takie rozwiązania stanowią ograniczenie powszechności biernego prawa wyborczego w praktyce – szanse osoby pomówionej na zdobycie mandatu zdecydowanie zmniejszają się, a na wyrok sądowy, nawet w trybie wyborczym nie ma aż tak dużego odbicia w społeczeństwie by kandydat mógł powrócić do statusu poprzedzającego przykry dla niego fakt.[10]
Cenzus domicylu – czyli zamieszkiwania na danym terytorium przez pewien czas był obecny w polskim ustawodawstwie i warunkował możliwość korzystania z biernego prawa wyborczego. Obowiązywał on od 1990 do 1993 roku w wyborach do Sejmu i Senatu RP – o jego przyjęciu zaważył przypadek kandydata na Prezydenta RP p. S. Tymińskiego, a prawo to określano prześmiewczo mianem lex Tymiński [11]. W wyborach samorządowych taki wymóg obowiązywał do roku 2006, ale Trybunał Konstytucyjny uznał je za sprzeczny z art. 62 Konstytucji.[12] Obecnie w Polsce nie występuje cenzus domicylu, a więc prawo wyborcze przysługuję wszystkim niezależnie od miejsca stałego zamieszkania.
Zarówno kandydaci do obu izb parlamentarnych jak i na urząd Prezydenta objęci są zasadą incompabilitas. Zasada niepołączalności stanowi ograniczenie powszechności biernego prawa wyborczego i ma zapewniać odpowiednie wykonanie mandatu czy urzędu. Zasada incompabilitas szerzej dotyka Prezydenta RP niż posłów czy senatorów. Artykuł 132 konstytucji zakazuję pełnienie jakiegokolwiek innego urzędu czy funkcji publicznej. Ma on stanowić gwarancję dystansu wobec pozostałych konstytucyjnych organów państwa, ale nie stanowi odpolitycznienia urzędu.[13] Posłowie i Senatorowie również podlegają zasadzie niepołączalności. W ich przypadku tę zasadę należy rozpatrywać w dwóch aspektach: formalnym i materialnym. Formalny aspekt oznacza zakaz pełnienia określonych stanowisk państwowych – są one ujęte w katalogu zapisanym w art.103 Konstytucji – nie jest to katalog zamknięty i poszerzony jest w ustawie o wykonaniu mandatu posła i senatora z 1996 roku. Artykuł 107 mówi o incompabilitas w aspekcie materialnym tzn. Dotyczy zakazów podejmowania pewnych typów działalności już w czasie trwania kadencji. Ratio legis tych postanowień nie nasuwa wątpliwości. Ustrojodawca miał na względzie ograniczenie kryminogennych sytuacji oraz uniknięcie konfliktu interesów. [14]
Jak wspomniałem we wstępie tego rodzaju wymagania są powszechnie akceptowane przez społeczeństwo i nie łamią zasady powszechności prawa wyborczego.
Analizę systemu prawa wyborczego pod kątem realizacji zasady powszechności zacznę od wyborów do Sejmu i Senatu RP. Wybory te odbywają się łącznie, ale wybory na posłów są proporcjonalne, zaś wybory na godność senatora większościowe. Możliwość kandydowania w wyborach do Sejmu i Senatu RP obarczona jest wymaganiami formalnymi, związanymi wykazaniem określonego poparcia dla kandydata oraz jego komitetu wyborczego.
Wprowadzenie takich rozwiązań ma na celu przeprowadzenie wstępnej selekcji kandydatów, usunięcie kandydatur które na pewno nie zdobędą uznania wyborców. Zgodnie z artykułem 100 Konstytucji RP kandydatów mogą zgłaszać partię polityczne i wyborcy. Ordynacja wyborcza do Sejmu RP i Senatu RP z 2001 r.[15], mocą przepisów odsyłających (art.100 ust.3) ujętych w konstytucji przekazują komitetom wyborczym kompetencje związane z pełnieniem czynności wyborczych. Komitety wyborcze powoływane są przez partię, koalicję i wyborców. Należy zwrócić uwagę, że partię i koalicję nie muszą przechodzić przez proces zawiązywania nowych komitetów wyborczych wraz z każdymi wyborami. Wystarczy, że złożą zawiadomienie o odpowiedniej treści do Państwowej Komisji Wyborczej. Natomiast komitety wyborcze wyborców muszą przy okazji każdych wyborów założyć nowy komitet wyborczy. Przepisu artykułu 98 ordynacji wymagają by co najmniej 15 osobowy komitet zebrał co najmniej 1000 podpisów obywateli mających prawo wybierania.
Jedną z kompetencji przyznanych komitetom wyborczym jest prawo zgłaszania kandydatów. By zgłosić kandydata na posła należy stworzyć okręgową listę wyborczą – zawierającą dane kandydata lub kandydatów. Następnie trzeba zgromadzić 5000 podpisów osób popierających tę listę. Listy przyjmuję, rozpatruję oraz rejestruję okręgowa komisja wyborcza. Komitety wyborcze, które zebrały 5000 podpisów w połowie okręgów wyborczych, w skali kraju, są zwolnione z obowiązku zbierania list poparcia w reszcie okręgów.
Następnym wymaganiem formalnym, które ordynacja stawia komitetom wyborczym są progi wyborcze. Artykuł 133, omawianej ustawy, wprowadza 8% próg wyborczy dla koalicyjnych komitetów wyborczych, natomiast pozostałe podmioty muszą zdobyć 5% głosów w skali kraju by ich kandydaci zostali uwzględnieni w podziale mandatów. Z tego wymagania zwolnione są komitety wyborcze zrzeszone w organizacjach mniejszości narodowych – od czasu I kadencji Sejmu, z uprawnienia tego korzysta mniejszość niemiecka.
Zatem by uczestniczyć w podziale mandatów komitety wyborcze muszą zdobyć, szacując na podstawie wyborów parlamentarnych z 2007 roku, 1 515 518 głosów. W przypadku komitetów koalicyjnych było to 2 424 937 ważnych głosów.
Opisane regulacje prawne powodują, że ugrupowania polityczne o małym lub jedynie lokalnym poparciu nie są w stanie uzyskać odpowiedniej liczby głosów i są wykluczone z uczestnictwa w podziale mandatów. Taka sytuacja powoduję, że mandat poselski mogą zdobyć jedynie kandydaci będący członkami partii lub osoby popierane przez partię i startujące z jej list wyborczych. Jak wskazuje Jerzy Buczkowski, a za nim Alina Jarecka przepisy Ordynacji wyborczej do Sejmu RP, regulujące materie zgłaszania kandydatów i obsadzania mandatów, tylko pozornie wychodzą na przeciw każdemu komitetowi. W rzeczywistości ustanowione zostały po to by wspierać najsilniejsze ugrupowania Sejmu I kadencji. Wraz ze zmianą ustawy zasadniczej oraz ustanowieniem nowej ordynacji w 2001 ich charakter się nie zmienił – nadal służą one do podtrzymywania status quo silnej pozycji partii średnich i dużych. Ponadto opisane regulację powodują nie tylko ułatwienie organizacji pracy partyjnych KW (w ½ okręgów nie muszą zbierać podpisów) ale stanowią również duże odciążenie w zakresie finansowym (koszta osób zbierających podpisy, prawników sporządzających odpowiednie dokumentacje dla np. PKW etc.). Kandydaci wysuwani przez wyborców nie mogą cieszyć się takimi przywilejami. Jak wspomniałem we wstępie doktryna nie uważa takiego stanu prawnego, za łamanie zasady powszechności biernego prawa wyborczego.
Sytuację, w której jedynie partię są w stanie prowadzić skuteczną politykę wyborczą do Sejmu potęgują rozwiązania przyjęte w rozdziale 20 ordynacji – ustalanie wyników głosowania i wyników wyborów w okręgu wyborczym. Zasada proporcjonalności powoduję, że konieczne jest wybranie metody przeliczenia głosów oddanych na listy na mandaty poselskie. Ustawodawca zdecydował się przyjąć w kwestii podziału mandatów nieco zmodyfikowany model D’Hondta. Jak powszechnie wiadomo model ten wspiera ugrupowania duże i średnie, kosztem małych i najmniejszych.
W wyborach do Senatu RP zostały przyjęte nieco inne rozwiązania prawne, z wyłączeniem sposobu tworzenia komitetów wyborczych. Na podstawie art.100 kandydatów mogą zgłaszać partię i wyborcy. Ordynacja do Senatu RP wprowadza wymaganie zebrania 3000 podpisów osób, mających prawo wybierania i popierających zgłoszenie kandydata. Ustawodawca nie wprowadził progów wyborczych. Komitety wyborcze mogą zgłosić tylko jednego kandydata na jeden mandat. Wybrani zostają Senatorowie, którzy kolejno zdobyli największą liczbę głosów. Zatem wymagania stawiane kandydatom i komitetom są dużo mniejsze niż te w wyborach do Sejmu RP. Wynikiem takich rozwiązań jest stosunkowo wysoka liczba Senatorów niezależnych, w przeciwieństwie do posłów – którzy tylko w nielicznych wypadkach nie są członkami partii. Tym samym wybory na godność senatora wydają się bardziej wypełniać, z formalnego punktu widzenia, zasady równości i powszechności niż wybory Sejmowe.
Kampania wyborcza w środkach przekazu społecznego
Nie ulega wątpliwości, że w dużej mierze o sukcesie komitetów wyborczych przesądza ich obecność w mediach oraz zasoby finansowe. To na tym polu najczęściej występują różnice w równości kandydatów i list wyborczych. Ordynacja wyborcza do Sejmu RP i Senatu RP reguluję te kwestie w rozdziałach: 13 – sposób finansowania kampanii wyborczej, 23 i 33 – kampania wyborcza w programach radiowych i telewizyjnych oraz w rozdziale 34, który reguluję kwestię finansową w wyborach uzupełniających do Senatu.
Zbadajmy regulację prawną wyznaczającą ramy prawne prowadzenia kampanii wyborczej w radio i telewizji. Konstytucja RP oraz Ordynacja wyborcza do Sejmu i Senatu Rzeczpospolitej z 2001 roku daje prawo do prowadzenia agitacji wyborczej komitetom wyborczym. Artykuł 181 ordynacji w okresie w okresie 15 dni przed dniem zakończenia kampanii wyborczej zapewnia komitetom wyborczym bezpłatny dostęp do czasu antenowego TVP SA oraz Polskiego Radia SA. Komitetom wyborczym, które zarejestrowały swoje listy wyborcze w więcej niż połowie okręgów wyborczych w skali kraju przysługuję bezpłatny dostęp do ogólnokrajowych programów, których transmisję są odbierane również za granicą. Komitetom on mniejszym zasięgu przysługuję jedynie dostęp do programów regionalnych. Czas rozpowszechniania audycji wyborczych jest znacznie dłuższy dla programów ogólnokrajowych. Audycję wyborcze przygotowywane są przez komitety wyborcze. Jak wskazuję praktyka korzystają w tym celu z usług specjalistycznych firm produkcyjnych. Artykuł 185 stanowi, że niezależnie od bezpłatnego czasu antenowego, komitety wyborcze, począwszy od pierwszego dnia wyborów mogą na własny koszt agitować wyborców za pomocą radia i telewizji. Wydatki na prowadzenie kampanii wyborczej w mediach nie mogą przekroczyć 80% budżetu funduszu wyborczego.
Takie rozwiązania prawne, powodują że duże partie i koalicje, posiadające większe zaplecze organizacyjne i finansowe, mają zapewnione większą siłę agitacji wyborczej. Mniejsze partie i komitety wyborcze wyborców nie tylko mają ograniczone szanse agitacji i zdobycia mandatów, ale również pokonania progu wyborczego w przypadku wyborów do Sejmu. O ile rozsądne wydaję się ograniczenie rozpowszechniania audycji „lokalnych“ komitetów wyborczych do regionalnych programów, o tyle mało racjonalne jest zmniejszenie czasu antenowego przyzwanego tym ugrupowaniem w stosunku do ilości czasu przyznanego komitetom ogólnokrajowym. Efekt ten spotęgowany jest przez fakt, że programy regionalne charakteryzują się mniejszą oglądalnością i słuchalnością niż programy ogólnokrajowe. Tym samym mniejsze ugrupowania mają ograniczenia szanse dotarcia do wyborców.
Niewątpliwie bardzo istotne regulacje prawne zostały zawarte w artykule 185 ustęp 3 oraz artykule 186 ustęp 2. Po pierwsze wysokość opłat za czas rozpowszechniania, które pobierane są od komitetów wyborczych, musi być dla nich jednakowa. Po drugie nadawcy nie mogą odmówić rozpowszechniania audycji i ogłoszeń wyborczych (praktyka-łamanie tego przepisu). Są to niewątpliwe ważne gwarancję zapewniające równość kandydowania.
Na poziomie tej pracy mogę jedynie zasygnalizować, że istotny wpływ na zasadę równości kandydowania ma fakt dużej zależności mediów publicznych (TVP SA oraz PR SA) od polityków. Sytuacja ta jest wynikiem złego ustawodawstwa (ustawa o RTV z 1992)[16] i polem wielkich kontrowersji. Niestety taki stan powoduję, iż wiele programów informacyjnych, a w szczególności publicystycznych jest używana do propagowania na rzecz konkretnego komitetu czy nawet kandydata. Często też zdarza się, że obecność niektórych komitetów jest niemalże przemilczana, a kandydaci nie się zapraszani do debat wyborczych co negatywnie rzutuje na dotrzymanie zasady powszechności biernego prawa wyborczego. Na ten problem wskazują krajowi publicyści jak i OECD [17]. Należy na tym etapie wspomnieć o planowanej nowelizacji.[18]
Zamieszczanie materiałów agitacyjnych w prasie i Internecie nie jest poddane tak szczegółowej regulacji prawnej. Ustawodawca wyszedł z założenia, że organizacje polityczne będą w stanie same zapewnić sobie dostęp do tych środków przekazów.
Normy dotyczące prowadzenia kampanii wyborczych do Sejmu i Senatu RP w radio i telewizji bez wątpienia preferują partie duże i silne kosztem małych partii i komitetów wyborczych wyborców. Moim zdaniem analiza powyższych praw wskazuję na złamanie zasady równości – poprzez oddawanie dużym partiom dłuższego czasu antenowego.
Odpowiednie finansowanie jest podstawowym elementem sukcesu każdej kampanii wyborczej. Zgodnie z normami konstytucyjnymi i ustawowymi finansowanie kampanii wyborczych jest jawne, a wydatki związane z prowadzeniem kampanii wyborczej mogą pochodzić jedynie ze środków własnych komitetów wyborczych. Środki pieniężne mogą być pozyskiwane i zbierane jedynie w czasie trwania kampanii wyborczej. W celu dokładniejszej kontroli wydatków ordynacje wyborcze nakładają na partię obowiązek tworzenia funduszu wyborczego. Wydatki na kampanię wyborczą partii mogą pochodzić ze środków własnych funduszu wyborczego. W przypadku koalicji wyborczych oraz komitetów wyborców środki mogą być ponadto przekazywane przez osoby fizyczne. Obecnie każda uprawniona osoba może wesprzeć zatem komitet wyborczy wyborców i komitet wyborczy organizacji kwotą nie większą niż 19 755 zł (15-krotność najniższego wynagrodzenia). Ponadto komitety wyborcze wyborców mogą zaciągać kredyty bankowe na wydatki związane z kampanią wyborczą. Wszelkie nadwyżki muszą być przekazane na Fundusz Wyborczy partii politycznej, a w przypadku komitetów zawiązywanych ad hoc (komitety koalicyjne i wyborców) zgodnie z postanowieniami umowy koalicyjnej lub zostać oddane na cele charytatywne. W doktrynie można odnaleźć głosy oznajmiające, że jest to złamanie zasady równości wyborów.[19] W mojej opinii tak nie jest – przekazanie nadwyżek i środków niewykorzystanych na rzecz organizacji charytatywnych stanowi dobre i logiczne z ekonomicznego punktu widzenia rozwiązanie. Natomiast fakt, że partie mogą w ten sposób powiększyć budżet swojego Funduszy Wyborczego nie jest zjawiskiem negatywnym. Pieniądze przeznaczone na kampanię wracają do tego samego źródła, z którego zgodnie z prawem zostały przelane.
Kwoty, które komitety wyborcze mogą wydać na prowadzenie kampanii wyborczej są przedmiotem ustawowej limitacji. Podstawowa wysokość limitu to 1 złoty na każdego wyborcę – dalej limity różnicowane są przez dwie kategorie limitów - okręgowy oraz ponadokręgowy (1 zł /wyborcę). Różnica występuje w przypadku limit okręgowego (dla komitetów, które zarejestrowały kandydatów tylko w jednym okręgu wyborczym) polega ona na podzielenie liczby wyborców przez 560 (suma mandatów senatorskich i poselskich) i następnie pomnożenie jej przez liczbę mandatów, które komitet mógłby uzyskać. Prosta arytmetyka wykazuję, iż komitet zgłaszający np. 4 senatorów w jednym okręgu może wydać około 220 tysięcy złotych podczas gdy komitety ponadokręgowe około 30 milionów złotych. Moim zdaniem tak duże dysproporcje stanowią przykład łamania zasady równości kandydowania. Dobrze ukazuję to przykład partii zgłaszającej 100 kandydatów na senatorów może ona wydać na promocję każdego z nich ponad 300 tysięcy złotych, podczas gdy komitet wyborczy wyborców, który zgłasza tylko jednego kandydata na godność Senatora w tym samym okręgu może wydać około 55 tysięcy złotych – czyli prawie 60-krotnie mniej. Przyjmując założenie, ze partie zgłaszają więcej kandydatów niż jest w sumie mandatów do obsadzenia w wyborach są one w lepszej pozycji materialnej niż komitety wyborców. Wszelkie koszta promocyjne są w ich przypadku niższe w przeliczeniu na kandydata – spotkania wyborcze są organizowane wspólnie dla wielu kandydatów, a np. wydatki związane z promocją zewnętrzną (billboardy i plakaty wyborcze) są kupowane na jedną zbiorczą fakturę – co pozwala wynegocjować zdecydowanie obniżone ceny. Moim zdaniem mniejsze komitety powinny być wyposażane w większe możliwości finansowe by móc sprostać konkurencji dużych partii. Dotyczy to szczególnie wyborów do Senatu, gdzie nie jest celem wyłonienie jak najsilniejszego ugrupowania lecz wybranie wybitnych jednostek, które swoim autorytetem mają kształtować tzw. „izbę rozwagi“.
Bardzo istotnym elementem polskiego prawa wyborczego jest prawo do dotacji z budżetu państwa. Mechanizm stosowania tych dotacji został ujęty w art. 128 ordynacji wyborczej z 2001 roku – w istocie nieznacznie zmieniony w stosunku do krytykowanej ordynacji z 1993 roku (mechanizm przyznawania tych dotacji obrazuję schemat 1). Podobnie jak cała ordynacja jest on korzystniejszy dla dużych partii i koalicji – dotacja zwiększa się wraz z ilością wydanych pieniędzy, a przede wszystkim jest wprost proporcjonalna do ilości uzyskanych mandatów. W praktyce taki model refinansowania wydatków wyborczych prowadzi do wykluczenia małych partii, które nie w stanie przejść przez próg wyborczy i nieskutecznych komitetów wyborczych, których kandydaci na senatorów nie otrzymali mandatów. Dotację zatem nie mają charakteru refundacji lecz są nagrodą za dobry wynik wyborów.[20]
W przypadku małych partii brak dotacji oznacza problemy finansowe, które często oznaczają koniec tego ugrupowania. Natomiast komitety wyborcze wyborców, które zgłaszają kandydatów mniej znanych i nie będących faworytami mają problemy z zaciąganiem kredytów bankowych. Tym sam obciążenie problemami finansowymi mniejszych podmiotów biernego prawa wyborczego, powoduje przyznanie przywilejów dla dużych partii, które nie zajęte takimi problemami mogą bardziej skupić się na promocji swoich kandydatów.[21]
Rozwiązania finansowe przyjęte w polskim ustawodawstwie nie są stosowane w krajach zachodniej Europy. Polscy politycy przyjęli wersję najkorzystniejszą dla nich samych, nie dla rozwoju demokracji. Jak wskazuję S.Gebethner „refundacja kosztów kampanii powinna być dokonywana odpowiednio do liczby (procentu) głosów uzyskanych w wyborach przez daną partię“.[22] We Włoszech np. wszystkie partie mogą liczyć na częściowy zwrot wydatków po przekroczeniu 2% głosów, w RFN każdy uzyskany głos jest następnie przeliczony na refundacje bez względu na zdobycie mandatu w Bundestagu. Mimo 20-letniej już krytyki, którą doktryna i niektórzy komentatorzy wysuwają pod adresem takiego ustawodawstwa nic w kwestii mechanizmu przyznawania dotacji się nie zmieniło. Dowodem jest coraz mniejsza liczba ugrupowań wchodzących do Sejmu, a przede wszystkim Senatu (obecnie znajdują się w nim jedynie: PO, PiS oraz niezależny Włodzimierz Cimoszewicz).
Przyjęcie zmian w prawie wyborczym, które pozwoliłyby bardziej odzwierciedlić rzeczywiste poparcie społeczeństwa oraz spowodowałyby szersze uczestnictwo w wyborach zarówno biernych jak i czynnych zaleca raport OECD z 2008 roku.[23]
Różnice w regulacjach prawnych dotyczących wyborów prezydenckich i ich wpływ na istotę tych wyborów
Wybory prezydenckie są przedmiotem podobnego unormowania co wybory parlamentarne. Tryb i zasady wyboru Prezydenta reguluję Konstytucja RP oraz ustawa o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 1990 r[24].
Pierwsza istotna różnica znajduję się w normach określających sposób zgłaszania kandydatów. Prawo do zgłaszania kandydatów przyznane jest wyborcom. Artykuł 127 Konstytucji RP wstępnie określa wymagania konieczne do zgłoszenia kandydatury (ust.3) i uzyskania mandatu prezydenta RP. Wymagania formalne są doprecyzowane w ustawie o wyborze Prezydenta RP. Artykuł 45 ustawy wymaga zebrania 100 tysięcy podpisów osób popierających kandydaturę i posiadających prawo do wybierania. Taki wymóg ma na celu zgłaszanie jedynie „sensownych kandydatur“ – takich, które na najpóźniej 45 dni przed dniem głosowania, wykazują się już pewnym poparciem społecznym. Oznacza to, że komitety wyborcze mają około 5 miesięcy na zebranie podpisów. W przypadku skróconych wyborów prezydenckich czas przeznaczony na zebranie list poparcia jest znacznie skrócony i wynosi od 15 do 30 dni. Jak wskazała praktyka nawet tak krótki okres nie stanowił przeszkody dla Komitetów Wyborczych. W ostatnich wyborach prezydenckich rozpisanych w przyspieszonym trybie komitety wyborcze, miały 15 dni na zebranie 100 000 podpisów, a zgłoszonych zostało 10 kandydatów. Siedem komitetów nie dostarczyło wymaganej liczby podpisów. Dla porównania w wyborach w poprzednich wyborach prezydenckich wystartowało tylko pięciu kandydatów więcej, a 10 komitetów nie sprostało wymaganiom określonym w art. 127 ust.3 Konstytucji RP.
Zdaniem niektórych polityków i konstytucjonalistów, w tym i Leszka Garlickiego, wymóg zebrania 100 tysięcy podpisów osób popierających kandydaturę jest złym rozwiązaniem. Wskazują oni, że prowadzi to do kryminogennych zjawisk takich jak kupowanie podpisów lub fałszerstwa.[25] Ponadto wskazują, że 100 tysięcy to liczba za mała by odsunąć kandydatury bezsensowne, a za dużo by możliwe było sprawdzenie legalności takich podpisów. W mojej opinii ten wymóg formalny jest dobrym rozwiązaniem. Jeżeli stosunkowo duża część społeczeństwa (prawie pół procenta uprawnionych do głosowania) popiera pewnego kandydata oznacza to, że zasługuję on na możliwość kandydowania. Wyższa liczba oznaczałaby zachwianie zasad równości i powszechności – kandydaci popierani przez silne ugrupowania nie mieli by problemu ze zdobyciem takiego poparcia, natomiast mniejsze komitety wyborcze z pewnością tak.
Wyjątkowość urzędu Prezydenta RP, najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej, wymaga wybrania kandydata godnego tego urzędu.[26] Stąd też podwyższona granica wieku, wymaganego do kandydowania – 35 lat. Ograniczenia biernego prawa wyborczego są ujęte w ten sam sposób co w wyborach parlamentarnych. Ustrojodawca nie zdecydował się na przyjęcie zapisu, zgodnie z którym prezydentem może zostać osoba, która uzyskała obywatelstwo zgodnie z ius soli. Takie rozwiązania przyjęto np. w USA. Kandydować może każdy obywatel polski. Preambuła Konstytucji RP mówi: ‚my Naród Polski – wszyscy obywatele Rzeczypospolitej“. Zatem naród stanowią wszyscy obywatele zarówno ci przebywający za granicą jak i np. polscy Żydzi. Nie można osoby innej narodowości pozostawić poza pojęciem obywatela RP.[27]
Prowadzenie kampanii wyborczej w radio i telewizji jest ujęte w podobne normy prawne co w przypadku Ordynacji do Sejmu RP i Senatu RP. Jest ona unormowana w rozdziale 11 ustawy – prowadzenie kampanii. Również w ciągu ostatnich 15 dni komitetom wyborczym przysługuję bezpłatny czas antenowy. Jest on dłuższy niż w przypadku wyborów parlamentarnych – zarówno w ujęciu bezwzględnym (więcej godzin emisji) jak i bezwzględnym (mniej kandydatów do podziału tego czasu). Zdecydowanie najdłuższy czas antenowy TVP SA i PR SA przysługuję kandydatom w przypadku II tury wyborów – odpowiednio 3 i 4 godziny.
Większe różnice prawne można odnaleźć w sposobie finansowania kampanii wyborczej i wyborów – opisanych w rozdziale 12 ustawy. Na uwagę zasługują przepisy o solidarnej odpowiedzialności członków komitetu wyborczego za zobowiązania, które są ponadto niezbywalne. Wydatki na kampanię nie mogą przekroczyć zgodnie z art. 84d 12 milionów złotych, ale zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2010 r. w wyborach Prezydenta RP kwota na wydatki komitetu nie może przekroczyć 15 552 123 złotych. (Źródła przychodów komitetów wyborczych w 2005 roku ukazuję wykres nr 1) Dalszy artykuł określa, że komitety wyborcze mogą czerpać środki z wpłat obywateli RP, mających miejsce zamieszkania w Polsce oraz z funduszów wyborczych partii. Komitety mogą zaciągać również kredyty – za które ich członkowie odpowiadają solidarnie swoim mieniem. Następnie art. 87 wprowadza zakaz zbiórek pieniędzy. Moim zdaniem takie rozwiązanie prawne stanowi olbrzymie pogwałcenie zasad równości kandydowania i powszechności biernego prawa wyborczego i w istocie jest wprowadza niewidoczny cenzus wyborczy do prawa bycia wybieranym. Określiłbym te rozwiązania prawne w pierwszej kolejności jako cenzus poparcia partyjnego w drugiej jako cenzus majątkowy w swym tradycyjnym znaczeniu. Normy ustawy o wyborcze Prezydenta RP powodują, że kandydat który nie został wysunięty przez partię lub nie posiada ogromnego majątku nie ma równych szans w kampanii wyborczej.
Opisane prawo należy uznać za szkodliwe dla funkcjonowania polskiego systemu politycznego. Powoduje m.in. ograniczenie więzów kandydata ze swoimi wyborcami, a zacieśnienie z partiami politycznymi. Ponadto dofinansowanie otrzymane z partii buduje poważne i wymierne zobowiązania przyszłego Prezydenta RP. [28]
W tej pracy mogę jedynie zasygnalizować problem przekraczania dozwolonego limitu wydatków przez komitety wyborcze. W wyborach prezydenckich w 2005 roku komitet wyborczy Donalda Tuska przekroczył dozwoloną kwotę o niemalże pół miliona złotych. Ten fakt uwidoczniony jest w komunikatach PKW.[29]
Ogólna ocena analizowanych aktów normatywnych prowadzi do wniosku, że Rzeczpospolita Polska jest krajem przestrzegającym zasady powszechności biernego prawa wyborczego. W obowiązującej konstytucji oraz ustawach nie wprowadzono cenzusów, które byłyby niedopuszczalne w demokratycznym państwie. Ponadto polskie prawo wyborcze dopuszcza szerszą grupę do kandydowania na np. mandat senatora niż prawo belgijskie czy estońskie. Zaś przyjęte regulację takie jak np. cenzus wieku czy niedopuszczalność osób ubezwłasnowolnionych wyrokiem sądu nie stanowią przekroczenia granic powszechności i są współcześnie przyjęte za “naturalne”.
Moim zdaniem dużo gorzej rysuję się aspekt równości kandydowania. Przyjęte ordynacje sprzyjają ugrupowaniom najsilniejszym i przede wszystkim najbogatszym. Wykluczają zaś z gry politycznej partie i komitety słabsze. Niewątpliwie nie da się stwierdzić, że kandydat ubiegający się o godność senatora z ramienia partii jest w równej sytuacji co osoba wysunięta przez komitet wyborczy wyborców. We wszystkich opisywanych wyborach osoba nie związana z partią polityczną znajduję się z góry na gorszej pozycji. Zatem można postawić tezę, że przynależność partyjna decyduję o sukcesie wyborczym.
Oczywiście w przypadku wyborów sejmowych wspieranie partii silnych, o dużym poparciu społecznym ma swoje uzasadnienie. W systemie rządów parlamentarno-gabinetowych podstawowym warunkiem dla prawidłowego funkcjonowania państwa jest stabilny parlament, od którego można oczekiwać, że przetrwa całą kadencje. Dlatego kluczowa wydaję się potrzeba istnienia silnych partii czy koalicji. Nie ulega wątpliwości, że zbyt duża liczba małych partii, których horyzonty polityczne często nie wykraczają poza następne wybory prowadzi do destabilizacji izb ustawodawczych, a tym samym zmniejsza zaufanie obywateli oraz innych państw i organizacji do takiego kraju. Bardzo dobrze ukazują to implikację wyborów w 1991 roku. Wówczas brak klauzul zaporowych oraz przeliczanie większości głosów metodą Hare’a-Niemeyera[30] doprowadziło do sytuacji, w której aż 29 komitetów wyborczych uzyskało mandaty, a najsilniejszy z nich uzyskał wynik 13,5%.
Jednakże uregulowania, które powodują przewagę silnych partii w wyborach do Senatu czy na urząd Prezydenta RP są niepotrzebne i powodują hermetyzację polskiej polityki. Świadczy o tym fakt, że obecnie w Senacie znajdują tylko 2 partie (PO i PIS) i tylko jeden senator niezależny. Kandydaci na najważniejsze urzędy są de facto narzucani, a wyborcy nie odczuwają rzeczywistego wpływu na politykę państwa. Powoduję to proces rozczarowania polityką i alienacji obywateli od państwa, takie zjawiska społeczne dobrze ukazują prace Alexandra Heywooda. W Polsce, ostatnich lat, prowadzi to do zjawiska polaryzacji społeczeństwa. Walka polityczna między dwoma głównymi partiami, o podobnych cechach, prowadzi do walki nie na argumenty merytoryczne lecz emocjonalne.
Zdecydowanie największe odejście od zasady równości kandydowania – co w dużym stopniu rzutuję na zasadę powszechności dotyczy sposobu finansowania kampanii wyborczej. Partie duże i największe zyskują wraz z każdymi kolejnymi wyborami nowe środki finansowe. Natomiast partie mniejsze w przypadku przegranej często znikają z życia politycznego. Ważny i pozytywny głos w tej materii zabrał TK, który jeszcze za obowiązywania poprzedniej konstytucji orzekł o niezgodności z konstytucją przepisów faworyzujących posłów i senatorów poprzedniej kadencji[31]
Najbardziej radykalne założenia prawne zostały przyjęte w ustawie o wyborze Prezydenta RP. Ustawa ta wprowadza zasadę zależności Prezydenta RP od partii, która sfinansuję jego kampanie wyborczą. Jaki zatem jest sens zapisu konstytucyjnego, że to wyborcy zgłaszają kandydatów na Prezydenta RP? A z jakich powodów podmioty przedstawiające kandydatów na ten urząd nie są dofinansowywane przez państwo? Przeczy to w mojej opinii roli stania na straży konstytucji, a przede wszystkim zapobiega uchwalaniu wzorca bezpartyjnego “arbitra”, który stoi ponad podziałami partyjnymi.
Załączniki do pracy:
Źródło: Wybory prezydenckie 2005. Monitoring finansów wyborczych, Warszawa 2006, s. 41
Wysokość dotacji podmiotowej w wyborach do Sejmu i Senatu oblicza się według wzoru:
Dp=(WxM)/560
W - sumę wydatków na kampanię wyborczą komitetów wyborczych (do wysokości przysługujących komitetom wyborczym limitów), które uzyskały co najmniej 1 mandat,
Źródło: Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej i Senatu Rzeczypospolitej (Dz.U. 2007 Nr 190 poz.1360)
[1] A. Jamróz, Demokracja współczesna, s.41, Białystok 1993
[2] J. Buczkowski, Podstawowe zasady prawa wyborczego III Rzeczypospolitej, Lublin 1998 s.47
[3] Leszek Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2008 s.151
[4] Konstytucja z 2 kwietnia 1997, Dz.U. 1997, NR 78 poz. 483 z pozn. Zm.
[5] B.Banaszak, Prawo Wyborcze Obywateli, Warszawa, s.15
[6] L. Garlicki, op.cit, s.155
[7] A.Jarecka, Zasada równości i powszechności prawa wyborczego w Polsce, s. 167
[8] Raport OECD z 21 marca 2008, pre-parliamentary elections in Poland, s.3
[9] Bobek v. Poland, Judgement of 17 July 2007
[10] Erna Matanović Anđelko Milardović Davor Pauković Davorka Vidovic, Lustration and consolidation of democracy and the rule of law in Central and Eastern Europe [w:] Political Science Research Forum, Zagreb, s.55
[11] B. Banaszak, op.cit, s.29
[12] Wyrok TK z 20 lutego 2006 roku, K 9/05
[13] L. Garlicki, op.cit, s.255
[14] L. Garlicki, op.cit, s.221
[15] Ustawa z dnia 12 kwietnia 2001 r.,Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, tekst jednolity, Dziennik Ustaw z 2007 r. Nr 190 poz. 1360 z poźn. zmian.
[16] Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r.o radiofonii i telewizji, Dz.U. z 2004 Nr 253 poz. 2531 z późn. zm
[17] raport oecd, op.cit, s.13 i następne
[18] W Dz.U. Nr 152, poz. 1023 została opublikowana ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz ustawy o opłatach abonamentowych, która wejdzie w życie w życie z dniem 4 września 2010 roku.
[19] Taka opinię przedstwaia J.Buczkowski wskazując na to, że każde kolejne wybory polepszają sytuacje partii, podczas gdy komitety wyborcze wyborców muszą zaczynać gromadzenie funduszy od początku.
[20] A. Jarecka, op.cit, s.162
[21] Z. Jackiewicz, Ordynacja wyborcza do Sejmu RP w świetle doświadczeń wyborów 1993, „Państwo i Prawo“, z. 3, s.41
[22] S.Gebethner, Problemy finansowania partii politycznych, a system wyborczy w latach 90 [w:] Historia,Idee,Politka 1995, s.428
[23] raport oecd z 21 marca 2008, op.cit, s.3
[24] Ustawa z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.(tekst jednolity) Dz. U. z 2000 Nr 47, poz. 544 z poźn. zm.
[25] L.Garlicki, op.cit,s.257 i 258
[26] W.Skrzydło (red.) Polskie prawo konstytucyjne, s.315, Toruń 2004
[27] L.Garlicki, op.cit,s.55
[28] Jarosław Zbieranek, Partyjne pępowiny kandydatów. Kilka uwag na temat finansowania kampanii wyborczej na urząd Prezydenta RP [w:] wybory 2010 –komentarze ISP, strony nienumerowane
[29] Źródło http://www.pkw.gov.pl
[30] Jest to tzw. metoda największej reszty – korzystna dla mniejszych ugrupowań. Liczbę uzyskanych mandatów oblicza się za pomocą wzoru:
[31] Orzeczenie TK z 20 grudnia 1994 roku, K 8/94
Q - liczba uzyskanych przez daną listę mandatów
V1 - liczba ważnie oddanych głosów na daną listę w okregu wyborczym
S - liczba mandatów do obsadzenia w danym okręgu wyborczym
Vt - łączna liczba głosów oddanych w danym okręgu wyborczym
X,... - wynik dzielenia