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Timestamp: 2017-08-21 13:58:47+00:00
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Le Conseil d'Etat et la justice administrative française opèrent depuis un an une mise à jour discrète de leur fonctionnement. Mais il semble s'agir d'une adaptation aux exigences institutionnelles de l'entrée en application du Traité de Lisbonne, plutôt que d'une réelle réforme dans le sens qu'auraient pu souhaiter les administrés s'ils avaient vraiment été informés et consultés. En particulier, en ce qui concerne les garanties d'impartialité et d'indépendance à l'égard de la grande majorité des justiciables.
Le 27 juin, devant la Commission pour l'Etude des Communautés Européennes (CEDECE), le Vice-Président du Conseil d'Etat français Jean-Marc Sauvé a déclaré à propos du projet de Communauté européenne mis en place par étapes au cours des cinq dernières décennies :
« C’était un projet politique qui s’adossait à la création d’un ordre juridique nouveau servi par une organisation juridictionnelle qui prenait appui sur les cours suprêmes des Etats membres et qui était régulée par une Cour de justice. »
Dont acte. Les Etats membres de l'Union Européenne deviennent des provinces d'un Etat européen dans un « ordre juridique nouveau ». C'est précisément le genre de questions par rapport auxquelles des référendums ont été évités après 2005 dans plusieurs pays européens. Rien d'étonnant, donc, à ce que la discrétion soit de mise un peu partout. Mais qu'en pensent les Européens en général et les Français en particulier ? Quelles réformes institutionnelles auraient-ils souhaité ? En France, l'affaire d'Outreau avait été suivie d'un débat exprimant un certain nombre de critiques du fonctionnement institutionnel qui paraissent aujourd'hui enterrées et oubliées. Ces critiques ne concernaient pas uniquement les juridictions de l'ordre judiciaire.
L'article de Simon Charbonneau et Noël Mamère du 7 juillet 2008 dans Libération, intitulé « Le Conseil d’Etat, une aberration juridique » et publié un mois et demi après l'arrêt 301689 du Conseil d'Etat (14 avril) concernant l'affaire de l'autoroute A 65 , ne contient rien de vraiment novateur par rapport à des analyses mises en ligne bien avant dans des sites citoyens. Il reflète avant tout un certain malaise qui semble s'être accru progressivement dans le pays depuis une vingtaine d'années.
Par exemple, l'article d'Isabelle Debergue du 13 septembre 2006 dans AgoraVox, intitulé : « Justice : et s’il fallait d’abord réformer la réforme ? », soulignait déjà le rôle central du Conseil d'Etat dans l'ensemble des réformes institutionnelles, alors qu'il est souvent lui-même directement ou indirectement concerné. Il était notamment question du rôle du Conseil d'Etat dans la réforme de la justice, alors que les conseilleres d'Etat sont eux-mêmes des juges. Isabelle Debergue écrivait :
« Une question paraît inévitable : peut-on vraiment espérer une réforme de la Justice avec l’actuel tissu institutionnel ? Ne risque-t-on pas de tourner en rond si on ne réforme pas au préalable les institutions devant émettre des avis, des propositions, des jugements... sur cette réforme ? » (fin de citation)
L'article proposait quatre mesures : i) « Le Conseil d’Etat ne devrait pas être une juridiction administrative » (création, donc, d'une Cour Administrative Suprême); ii) « Une stricte séparation des carrières » (l'opposé de la situation actuelle); iii) «Les magistrats ne devraient en aucun cas pouvoir (...) travailler pour une partie de leur temps à l’extérieur de leur entité d’appartenance » (cohérent avec le point précédent); iv) « La composition et le fonctionnement du Conseil d’Etat (...) seraient réformés dans le sens d’une ouverture directe aux citoyens » (ce que d'autres auteurs ont également réclamé).
Moins de deux mois après l'article d'Isabelle Debergue, la Cour Européenne des Droits de l'Homme (CEDH) rendait (le 9 novembre 2006) l'arrêt Sacilor-Lormines dont nous avons déjà commenté un extrait dans notre article du 19 avril.
Par les questions de fond qui y ont été traitées, l'arrêt Sacilor-Lormines présente un intérêt exceptionnel et mériterait d'être porté à la connaissance de tous les citoyens. Mais jusqu'à présent, il a été évoqué uniquement dans des cercles relativement restreints.
Pourtant, le débat public paraît nécessaire. Car, même sur les questions où la plaidoirie de l'avocat de la partie requérante n'a pas été suivie par la CEDH, il s'agit d'une jurisprudence basée sur les lois existantes et sur une certaine lecture de ces lois. Les citoyens peuvent faire évoluer la jurisprudence s'ils parviennent à faire évoluer les lois et les règlements. A condition d'avoir été informés et mis à même d'exposer leur point de vue.
On peut également se demander quelle réponse aurait donné la CEDH à une plaidoirie différente sur les mêmes problèmes, dans une requête qui n'aurait pas émané d'une société industrielle et qui aurait abordé les mêmes questions sous d'autres angles et avec d'autres éléments d'information à l'appui.
Nous rappelons dans ce qui suit l'extrait de l'arrêt reproduisant la plaidoirie de l'avocat de la société Sacilor-Lormines sur la question de l'indépendance et de l'impartialité du Conseil d'Etat en tant que juridiction (source : base de données HUDOC de la CEDH).
EXTRAIT DE l'ARRET SACILOR-LORMINES
« 3. La requérante alléguait en particulier de l'iniquité de la procédure devant le Conseil d'Etat au motif que celui-ci n'est pas un tribunal indépendant et impartial et que le commissaire du Gouvernement participe ou est présent au délibéré. (...)
38. La requérante dénonce plusieurs violations de l'article 6 § 1 de la Convention, aux termes duquel :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, (...) et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) ».
A. Sur l'indépendance et l'impartialité du Conseil d'Etat
39. La requérante soutient en premier lieu que le Conseil d'Etat n'est pas indépendant et impartial en raison du cumul de fonctions qui lui sont attribuées mais également du fait de la nomination et du statut de ses membres. En particulier, elle explique que le Conseil d'Etat a pleinement participé aux réformes législatives du droit minier et qu'il ne saurait être indépendant et impartial sur des questions relatives à l'application de ces réformes. Elle expose également que ce manque d'indépendance et d'impartialité est illustré par la nomination, le 26 mai 2000, d'un des membres de la formation de jugement qui a rendu l'arrêt du 19 mai 2000 au poste de secrétaire général du ministère chargé des mines. En second lieu, la requérante se plaint du cumul des fonctions consultatives et contentieuses du Conseil d'Etat ; elle explique que la section des travaux publics avait rendu un avis à la demande du secrétaire d'Etat à l'Industrie sur diverses questions de droit minier alors qu'il était saisi du recours hiérarchique contre l'arrêté du 18 mai 1997, et que la section du contentieux n'a fait que reprendre l'analyse de la section consultative. Elle en déduit que le Conseil d'Etat n'a pas statué, dans ses arrêts des 19 mai 2000 et 5 avril 2002, de manière indépendante et impartiale.
a) Sur l'indépendance et l'impartialité des membres du Conseil d'Etat
40. La requérante rappelle l'importance croissante dans la jurisprudence de la Cour de la notion de séparation du pouvoir exécutif et de l'autorité judiciaire (...) Elle souligne que le Conseil d'Etat cumule plusieurs fonctions – législative, réglementaire, administrative, conseil du gouvernement, juridictionnelle – et qu'elle a été confrontée à l'exercice de toutes ces fonctions.
41. En premier lieu, le Conseil d'Etat a été associé à la préparation de plusieurs projets de loi, conformément à l'article 39 de la Constitution, qui ont bouleversé le code minier ; or elle aurait particulièrement eu à souffrir du nouvel article 84 du code minier issu de la réforme de 1994 et repris par la loi du 30 mars 1999. Cette prérogative est exercée par la formation la plus importante, l'assemblée générale, qui comprend au moins les six présidents de section et trente cinq conseillers d'Etat. Elle fait observer que le Gouvernement ne conteste pas que les membres des formations de jugement qui ont rendu les arrêts du 19 mai 2000 et du 5 avril 2002 ont participé aux formations administratives qui ont préparé ces réformes législatives. La requérante soutient que le réalisme et le pragmatisme imposent de considérer que la position adoptée par les formations administratives ne peut être sans influence sur la section du contentieux. Le Conseil d'Etat ne peut être associé aux secrets du gouvernement et statuer ensuite comme un tribunal indépendant et impartial sur les procès intentés à propos d'actes administratifs pris par ce dernier sur le fondement de textes législatifs à la conception desquels il a participé. Une institution qui exerce une fonction législative et prépare des lois bouleversant le code minier et imposant des contraintes imprévisibles et excessivement lourdes aux concessionnaires miniers ne peut être ensuite un tribunal indépendant et impartial sur des questions relatives à l'application de ces réformes. Il en est de même de l'intervention de l'institution en matière réglementaire puisqu'elle se considère comme le co-auteur des décrets pris par le gouvernement. Cela résulte de la doctrine et également de la propre jurisprudence du Conseil d'Etat puisqu'en cas d'irrégularité de la consultation, le décret est annulé pour méconnaissance de « la compétence que le Conseil d'Etat exerce conjointement avec le gouvernement » (CE Ass. 9 juin 1978, SCI Boulevard Arago, Rec. p. 237). Compte tenu de l'étroitesse des relations entre le gouvernement et le Conseil d'Etat, la requérante considère que le manque d'indépendance et d'impartialité confine à l'atteinte à l'exigence de séparation des pouvoirs (...) et va bien au-delà du simple défaut d'impartialité censuré dans l'arrêt Procola c. Luxembourg (...). En l'espèce, le Conseil d'Etat a lui-même pris conjointement avec le gouvernement français les mesures réglementaires des lois qu'il avait préparées.
42. La requérante soutient que son analyse précédente est confirmée par l'examen de la carrière des membres du Conseil d'Etat. Il n'existe pas au sein du Conseil d'Etat un corps de fonctionnaire exerçant exclusivement les fonctions de juge. Les membres du Conseil d'Etat exercent, au cours de leur carrière, des hautes fonctions dans l'administration active. Le décret no 63-766 du 30 juillet 1963 relatif à l'organisation et au fonctionnement du Conseil d'Etat organise un brassage entre les sections administratives et la section du contentieux. Ce mode de fonctionnement ne permet pas de garantir au justiciable un juge véritablement indépendant. C'est ainsi qu'en l'espèce, le conseiller d'Etat Bernard Pêcheur, qui a siégé au sein de la formation ayant rendu l'arrêt du 19 mai 2000, a été nommé, par décret du 26 mai 2000, secrétaire général du ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie dont relève précisément la politique minière, alors même que ledit arrêt n'avait pas été notifié. Pareille pratique du gouvernement est, selon la requérante, de nature à jeter un doute sérieux sur l'indépendance du Conseil d'Etat statuant au contentieux, portant ainsi atteinte à la confiance nécessaire que la justice doit inspirer au public. Cela signifie que, au cours du délibéré, l'un des membres de la formation de jugement a été pressenti pour exercer des fonctions particulièrement importantes au sein du ministère opposé au concessionnaire. Il s'agit d'une confusion entre l'exécutif et le Conseil d'Etat qui, en vérité, en constitue l'un des rouages essentiels. Le problème vient de l'absence de définition par la loi d'un statut devant garantir l'indépendance et l'impartialité des membres du Conseil d'Etat statuant au contentieux. Cette carence constitue une violation en soi de l'article 6 § 1 de la Convention (...).
43. De même, la requérante fait valoir que les membres du Conseil d'Etat ne sont pas des magistrats ; ils sont nommés en conseil des ministres, la seule condition de nomination des conseillers d'Etat est d'avoir 45 ans sans que soit posée une condition particulière de compétence en matière juridique, contrairement à ce qu'il en est pour le Conseil d'Etat luxembourgeois dont la Cour européenne a censuré le mode de fonctionnement (Procola précité). La requérante soutient que d'une manière générale, les membres du Conseil d'Etat ne bénéficient pas de garanties particulières contre les pressions extérieures.
(fin de l'extrait) »
Rappelons que, sur le plan institutionnel, la plaidoirie de la partie requérante n'a pas été suivie par la CEDH. Mais la nomination du 26 mai 2000 évoquée par l'avocat de la Société Sacilor-Lormines a été jugée susceptible de mettre en cause l'apparence d'impartialité de l'arrêt rendu une semaine plus tôt. Il nous semble que, globalement, les points évoqués mériteraient un large débat citoyen, les tribunaux ne faisant en principe qu'appliquer les lois que les représentants du peuple votent et peuvent à tout moment modifier. La CEDH ne pouvait pas aller plus loin que les éléments d'appréciation fournis par la plaidorie de l'avocat de la partie requérante et la Convention « minimale » dont elle est censée contrôler le respect par les Etats membres du Conseil de l'Europe.
Quant aux origines « révolutionnaires » que Charbonneau et Mamère semblent vouloir attribuer au Conseil d'Etat, il paraît plus exact de suivre l'exposé du site du Conseil d'Etat, qui évoque les institutions du Moyen-Age et de l'Ancien Régime. Le site rappelle que l'expression « Conseil d'Etat » est apparue en 1578.
Voir aussi notre article du 9 juillet :
04:45 Publié dans Institutions | Lien permanent | Commentaires (2) | Tags : Conseil d'Etat, Justice, Europe, Traité de Lisbonne, Mamère, réforme, Jean-Marc Sauvé | | Facebook | | Imprimer | | |
Le Vice-Président du Conseil d'Etat, Jean-Marc Sauvé, a présenté à la presse le 25 juin un projet de réforme de la justice administrative. Le communiqué du Conseil d'Etat du même jour en expose les grandes lignes. D'après ce texte, la juridiction administrative « se réforme pour accroître ses performances globales en préservant la qualité de la justice rendue ». Un critère de productivité, devant « l’augmentation constante et massive du nombre des justiciables ». En même temps, il s'agirait de « favoriser l’ouverture de la juridiction administrative sur son environnement » : à savoir, « davantage d’échanges avec les avocats, les universitaires... et tous ceux qui font vivre la Cité ». On peut s'inquiéter de ces critères de « réforme », à plusieurs titres. D'emblée, parce que la notion de « performance » ne correspond pas forcément à la meilleure égalité des chances des citoyens devant la justice, a fortiori dans l'actuel contexte global de régression des prestations des services publics. Mais aussi, parce la définition de « ceux qui font vivre la Cité » paraît partiale pour un service dont les missions intéressent l'ensemble des citoyens.
Le procès de première instance sur l'affaire d'Outreau a eu lieu de mai à juillet 2004. Depuis, il n'a guère été tenu compte des critiques exprimées par les citoyens envers le fonctionnement de la justice française. Bien au contraire, les dispositions prises après cette date sont souvent allées à l'opposé de ce qu'aurait souhaité la grande majorité des Français.
Mais certains cercles et groupes sociaux sont davantage écoutés. Les organisations de magistrats, le sommet de la magistrature, les « hauts fonctionnaires », les milieux dirigeants de la finance et des multinationales... de même que certains cercles et « think tanks ». C'est ainsi, par exemple, que dans son curriculum professionnel sur le site du Ministère de la Justice, l'actuel Garde des Sceaux se déclare : « membre de l'Institut Montaigne, du club Le Siècle et fondatrice du Club XXIe Siècle ».
En septembre 2004, juste après le procès d'Outreau de première instance, l'Institut Montaigne dont se réclame Rachida Dati avait diffusé un rapport intitulé « Pour la Justice » exposant sa propre conception d'une éventuelle réforme de la justice française. Il y est proposé, notamment, de « supprimer les juridictions administratives ».
A l'époque, l'arrêt Kress de la Cour Européenne des Droits de l'Homme (CEDH), rendu en juin 2001 à propos de la participation du commissaire du gouvernement au délibéré, suscitait des réticences de la part des instances de l'Etat français. Mais l'arrêt Martinie d'avril 2006 a confirmé le considérant décisoire de l'arrêt Kress. Quelques mois plus tard (novembre 2006), l'arrêt Sacilor-Lormines de la CEDH comportait une nouvelle mise en cause du fonctionnement de la Section du Contentieux du Conseil d'Etat pour le cas précis qui lui était deféré (voir notre article du 19 avril).
Même si quelques articles dans des sites citoyens ont évoqué ces questions, le débat sur le fonctionnement de la juridiction administrative française est resté très largement à l'intérieur de cercles restreints. Par exemple, un examen de la composition du Comité de direction de l'Institut Montaigne met en évidence la prépondérance des milieux d'affaires au sommet de ce « think tank indépendant ». En juillet 2007, sur le site du Conseil d'Etat, la Lettre de la Justice Administrative annonçait la mise en place de groupes de travail. Le sujet y a été à nouveau abordé en novembre 2007 et mai 2008. Mais la grande majorité des citoyens reste loin de ces opérations.
Pourtant, la question de la réforme de la justice intéresse l'ensemble du pays. Elle intéresse en particulier les scientifiques, comme les fonctionnaires, à cause des osmoses actuelles entre les juridictions et les coupoles universitaires ou les instances dirigeantes des administrations. A fortiori, s'il s'agit de réformer la justice administrative où des postes stratégiques sont occupés, par exemple, par des professeurs associés à qui aucune disposition ne semble interdire de juger les litiges des universités et de leur Ministère de tutelle.
Dans notre communiqué du 27 juin 2007, nous avions écrit :
« A présent, un projet de loi concernant les universités serait examiné notamment par une institution comme le Conseil d’Etat, qui compte traditionnellement un certain nombre de professeurs associés de très haut niveau enseignant dans des établissements universitaires prestigieux. Au titre de leur activité d’enseignement, ces magistrats ont pour tutelle effective le Ministère chargé des Universités.
Dans l’actuel système institutionnel, le Conseil d’Etat est à la fois l’entité d’appartenance de membres de cabinets ministériels et de hauts responsables d’administrations, juge des litiges de ces ministères et administrations, conseiller du gouvernement, instance chargée de l’examen des projets de loi… Mais, de surcroît, la simple lecture du Code de justice administrative met en évidence une proximité particulière entre les universités et cette juridiction. La situation n’est pas très différente pour la juridiction de l’ordre judiciaire. Dans ce début du XXI siècle, une réforme institutionnelle globale serait possible et souhaitable, de façon à mieux séparer les différents rôles et fonctions ainsi que les structures de l’Etat qui leur sont propres. Avec tout le respect dû aux institutions actuelles, notre collectif estime que cette réforme devrait précéder l’adoption de nouvelles lois concernant les universités, la justice et d’autres domaines d’importance citoyenne stratégique.
NOUS DEMANDONS DONC LA CREATION D’UNE COMMISSION D’ENQUETE PARLEMENTAIR SUR L’APPARENCE D’IMPARTIALITE DU FONCTIONNEMENT GLOBAL DES INSTITUTIONS FRANÇAISES »
(fin de l'extrait de notre communiqué du 27 juin 2007)
Il ne nous semble pas que l'actuel projet de réforme de la justice administrative, tel qu'il est décrit dans les textes que nous avons pu examiner, réponde à la question que notre collectif avait soulevée il y a un an. Pourtant, les professeurs associés sont rémunérés à ce titre par le Ministère chargé des universités, et renouvelés dans cette fonction par simple arrêté du même Ministère.
En mars dernier, évoquant le décret 2008-225 du 6 mars 2008, le site du Prémier ministre annonçait une « ambitieuse réforme du Conseil d'Etat ». Mais dans la réalité, on éprouve le plus grand mal à percevoir des traces d'une réelle réforme. Par exemple, à propos de la séparation des carrières, réclamée déjà il y a deux ans dans le rapport de la commission d'enquête parlementaire sur l'affaire d'Outreau pour des situations qui paraissent moins critiques.
La commission parlementaire sur Outreau évoquait la question des confusions de carrières entre le siège et le parquet dans la juridiction pénale. Mais que penser, dans ce cas, de l'osmose entre la juridiction administrative et les directions des administrations ou les cabinets ministériels, voire même avec les instances dirigeants de grandes entreprises privées ? Voir également, à ce sujet, nos articles du 15 mai et du 26 mai.
Or, le communiqué du Conseil d'Etat semble annoncer une intensification possible de ces rapprochements, lorsqu'il évoque un « souci de la juridiction administrative de développer encore le dialogue qu’elle a engagé avec ses partenaires naturels » et précise : « Au niveau local, cela signifie davantage d’échanges avec les avocats, les universitaires… et tous ceux qui font vivre la Cité... ». Une caractérisation de « ceux qui font vivre la Cité » qui paraît trop étroite, comme si la Cité (même restreinte aux affaires de justice) se limitait aux avocats et aux professeurs de Droit. Et qui, de notre modeste point de vue, risque de mettre en cause l'apparence d'impartialité et d'indépendance de la juridiction.
Il faudra consacrer plus d'un article à la question de la réforme de la juridiction administrative. Mais, pour clore la présente note, un élément de réflexion nous semble s'imposer : s'agit-il vraiment de répondre à « l’augmentation constante et massive du nombre des justiciables », ou d'ANALYSER et TRAITER les causes de cette augmentation ?
Un article de François Koch dans l'Express de février 2005, intitulé « Triste Etat », évoquait cette déclaration d'un responsable syndical de la juridiction administrative : « Afin d'éviter que les tribunaux administratifs n'implosent, il faut s'attaquer aux problèmes en amont. Que l'Etat, les collectivités locales et la fonction publique hospitalière commencent à répondre aux demandes des citoyens! ». Dont acte.
Mais si l'augmentation du nombre des recours contentieux se poursuit à ce jour, ne pourrait-on en conclure, suivant le même raisonnement, que les directions des administrations sont insuffisamment sanctionnées ? Il paraît difficile de répondre à une telle question sans que l'ensemble de la population ait été mis à même de s'exprimer à ce sujet, et sans l'avoir auparavant suffisamment informé sur le fonctionnement réel de la justice administrative.
20:35 Publié dans Institutions | Lien permanent | Commentaires (0) | Tags : Justice, réforme, Conseil d'Etat, Jean-Marc Sauvé, Rachida Dati, Institut Montaigne | | Facebook | | Imprimer | | |