Source: http://documenti.camera.it/leg16/dossier/testi/NVDOC241.htm
Timestamp: 2020-08-08 00:17:12+00:00
Document Index: 111048195

Matched Legal Cases: ['art. 114', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 13', 'art. 3', 'art. 39', 'art. 24', 'art. 6', 'art. 17', 'art. 2', 'art. 7', 'art. 2', 'art. 7', 'art. 64', 'art. 48', 'art. 42', 'art. 4', 'art. 79', 'art. 80', 'art. 2268', 'art. 79', 'art. 28', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 7', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 17', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 47', 'art. 107', 'art. 27', 'art, 82', 'art. 82', 'art. 14', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 17', 'art. 5']

Camera dei deputati Dossier NVDOC241 servizio studi
Titolo: (DOC 241) Schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di ordinamento transitorio di Roma Capitale
Serie: Note di verifica Numero: 220
Schema di D.Lgs. n. 241
Nota di verifica - dossier n. 220
File: BI0305.doc
§ La norma di delega......................................................................................... 3
§ Articolo 1 (Oggetto)........................................................................................ 9
§ Articolo 2 (Organi di governo di Roma capitale).......................................... 11
§ Articolo 3 (Assemblea capitolina)................................................................. 12
§ Articolo 4 (Sindaco e Giunta capitolina)....................................................... 19
§ Articolo 5 (Status degli amministratori di Roma capitale)............................ 24
§ Articolo 6 (Clausola di invarianza finanziaria)............................................... 30
§ Articolo 7 (Disposizioni transitorie e finali).................................................... 31
§ L. 5 maggio 2009, n. 42 Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione (artt. 2, 24)39
L’articolo 24 della legge n. 42 del 2009 detta norme sull’ordinamento transitorio, anche finanziario, di Roma capitale in attuazione dell’art. 114, terzo comma, della Costituzione[1]. - che riserva alla legge dello Stato il compito di definire l’ordinamento della città di Roma in relazione al ruolo di capitale della Repubblica - nonché in vista della sua costituzione in città metropolitana.
Per quanto riguarda la disciplina direttamente recata dall’articolo 24, il comma 2 prevede che l’ente “Roma capitale”, i cui confini territoriali coincidono con quelli del comune di Roma, è dotato di una “speciale autonomia” statutaria, amministrativa e finanziaria, nel rispetto dei limiti costituzionali.
Il testo originario della legge n. 42 prevedeva l’emanazione di “uno specifico decreto legislativo”. L’attuale formulazione della disposizione che prevede “uno o più decreti legislativi” è stata successivamente introdotta dall’articolo 1, comma 21, D.L. 30 dicembre 2009, n. 194 (convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010 n. 25).
Per un difetto di coordinamento della nuova disciplina con la precedente i commi 4, 6 e 7 continuano peraltro a fare riferimento ad un unico decreto legislativo , vincolando ad esso specifici contenuti, non presenti nell’atto in esame.
In relazione alle nuove funzioni amministrative di Roma capitale, l’articolo 24 non chiarisce il rapporto tra le disposizioni dei commi 3 e 4, con le quali sono attribuite le nuove funzioni il cui esercizio deve essere disciplinato con i regolamenti dell’Assemblea capitolina, ed il comma 5, che prevede la specificazione delle suddette funzioni mediante decreto legislativo. Sembrerebbe comunque che la piena efficacia dell’attribuzione a Roma capitale delle funzioni individuate dal comma 3 – e quindi l’esercizio della funzione regolamentare in materia da parte dell’Assemblea capitolina - sia subordinata all’adozione del decreto legislativo che le specifica.
Ai sensi del comma 6, contenuto necessario della normativa delegato è la disciplina dei raccordi istituzionali, del coordinamento e della collaborazione tra il nuovo ente e lo Stato, la regione Lazio e la provincia di Roma nell’esercizio delle funzioni amministrative di cui al comma 3, nonché dello status dei membri dell’Assemblea capitolina.
Rispetto alla delega sull’ordinamento transitorio di Roma capitale, lo schema di decreto in esame disciplina esclusivamente, come detto, l’autonomia statutaria, gli organi di governo e lo status degli amministratori di Roma capitale (non solo quello dei membri dell’Assemblea capitolina, specificamente individuato dal comma 6).
La delega deve pertanto essere ancora attuata per ciò che attiene alla specificazione delle nuove funzioni amministrative di Roma capitale, all’assegnazione di nuove risorse, ai raccordi istituzionali con lo Stato, la Regione e la Provincia, nonché ai principi generali per l’attribuzione a Roma Capitale di un proprio patrimonio.
Si osserva altresì che, sulla base della formulazione testuale del comma 6, il raccordo istituzionale ed il coordinamento tra Roma capitale e gli altri enti territoriali dovrebbero essere previsti dallo stesso decreto che disciplina lo status dei membri dell’Assemblea capitolina. Lo schema di decreto in esame invece reca disposizioni relative allo status degli amministratori di Roma capitale, ma non contiene norma relative al raccordo con gli altri enti (che peraltro appaiono connesse all’attribuzione delle nuove funzioni).
Inoltre, l’articolo 2, comma 3, della legge n. 42/2009, prevede sullo schema di decreto l’intesa in sede di Conferenza unificata. Questa è stata raggiunta nella seduta del 29 luglio 2010, a fronte dell’impegno del Ministro per le riforme per il federalismo di proporre al Consiglio dei ministri, al momento dell’approvazione definitiva del provvedimento, alcuni emendamenti, proposti dal Comune di Roma, relativi al numero dei municipi e alle indennità dei consiglieri.
Si precisa, infine, che a seguito dell’attuazione della disciplina delle città metropolitane – cui si giungerà secondo le procedure previste dall’articolo 23 della legge n. 42 – e a decorrere dall’istituzione della città metropolitana di Roma capitale, le disposizioni sull’ordinamento transitorio di Roma capitale previste dall’art. 24, ivi comprese quelle relative alle funzioni, si intendono riferite alla città metropolitana di Roma capitale (commi 9 e 10)[5].
Tale disposizione – che ne riproduce una analoga già stabilita dal comma 8 dell’art. 24 della legge n. 42/2009 – si ispira al principio recato dall’art. 13 bis della legge n. 400/1988, introdotto dall’art. 3 della legge n. 69/2009 in tema di chiarezza dei temi normativi, secondo il quale occorre che “ogni norma che sia diretta a sostituire, modificare o abrogare norme vigenti ovvero a stabilire deroghe indichi espressamente le norme sostituite, modificate, abrogate o derogate”.
Occorre valutare l’efficacia e il fondamento di un siffatto vincolo così come le conseguenze della sua inosservanza, atteso che su norme formulate in tal modo si riverberano tutti i problemi che involgono l’ammissibilità di limiti posti alle leggi future dal legislatore ordinario.
La disposizione potrebbe anche essere intesa come una sorta di clausola di salvaguardia del provvedimento stesso, allo scopo di realizzare il principio della certezza del diritto, riducendo lo spazio di apprezzamento spettante all’interprete in ordine al giudizio sulla incompatibilità tra la disciplina anteriore e quella sopravvenuta.
I successivi articoli 3 e 4 dello schema in esame disciplinano i predetti organi.
3. L’Assemblea capitolina è presieduta da un Presidente eletto tra i Consiglieri nella prima seduta, con votazione a scrutinio segreto. Al Presidente sono attribuiti i poteri di convocazione e direzione dei lavori e delle attività dell’Assemblea e gli altri poteri previsti dallo statuto e dal regolamento dell’Assemblea, che disciplinano altresì l’esercizio delle funzioni vicarie. La revoca dalla carica di Presidente è ammessa nei soli casi di gravi violazioni di legge, dello statuto e del regolamento dell’Assemblea, che ne disciplina altresì le relative procedure.
5. L’Assemblea capitolina, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, approva lo statuto di Roma capitale che entra in vigore il giorno successivo alla data della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale. Lo statuto disciplina, nei limiti stabiliti dalla legge, i municipi di Roma capitale, quali circoscrizioni di decentramento, in numero non superiore a dodici.
6. Lo statuto è deliberato con il voto favorevole dei due terzi dei Consiglieri assegnati. Qualora tale maggioranza non venga raggiunta, la votazione è ripetuta in successive sedute da tenersi entro trenta giorni e lo statuto è approvato se ottiene per due volte il voto favorevole della maggioranza assoluta dei Consiglieri assegnati. Lo statuto è pubblicato nelle forme e nei termini previsti dalle vigenti disposizioni di legge ed è inserito nella raccolta ufficiale degli statuti del Ministero dell’Interno. Le disposizioni di cui al presente comma si applicano anche alle modifiche statutarie.
Le disposizioni interviene in un ambito attualmente disciplinato dall’art. 39, comma 1, TUEL.
Il comma 4 stabilisce che l'Assemblea capitolina disciplina con propri regolamenti l'esercizio delle nuove funzioni amministrative attribuite a Roma capitale sulla base dell’art. 24, comma 3, della L. 42/2009, in conformità al principio di funzionalità rispetto alle attribuzioni di Roma capitale, secondo quanto previsto dal comma 4 del medesimo articolo.
La disposizione ripete peraltro il contenuto del citato articolo 24, comma 4, primo periodo, L. 42/2009.
Si ricorda peraltro che, tra i principi ed i criteri direttivi della delega contenuta nell’articolo 24, comma 5, figura la specificazione delle nuove funzioni attribuite ai sensi del comma 3 e la definizione delle modalità per il trasferimento a Roma capitale delle relative risorse umane e dei mezzi (lettera a)). Il comma 6 del medesimo articolo 24 richiede altresì che nell’ambito dei decreti legislativi attuativi siano assicurati i raccordi istituzionali, il coordinamento e la collaborazione di Roma capitale con lo Stato, la regione Lazio e la provincia di Roma, nell’esercizio delle nuove funzioni.
In conformità ai principi dell’ordinamento relativi al sistema delle fonti e sulla base di una lettura sistematica della norma di delega, non sembra che il potere regolamentare in questione possa essere esercitato anche a prescindere dall’attuazione delle richiamate norme dell’articolo 24.
Dal momento che le nuove funzioni pertengono a materie ascritte alla competenza normativa dello Stato o delle regioni, dovrà inoltre essere chiarito, sul piano delle fonti del diritto, il rapporto tra i regolamenti dell’Assemblea capitolina e la vigente normativa statale e regionale.
Il comma 5 prevede che l'Assemblea capitolina, entro sei mesi dall’entrata in vigore del decreto in esame, approva lo statuto di Roma capitale, che entra in vigore il giorno successivo alla data della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale (primo periodo).
La procedura di approvazione dello statuto prevista dall’art. 6, comma 4, TUEL è confermata dal comma 6, che prevede che lo statuto è deliberato con il voto favorevole dei due terzi dei consiglieri assegnati; qualora tale maggioranza non venga raggiunta, la votazione viene ripetuta in successive sedute da tenersi entro trenta giorni e lo statuto è approvato se ottiene due volte il voto favorevole della maggioranza assoluta dei consiglieri.
Lo schema di decreto non riprende invece le disposizioni dell’articolo 6, commi 2 e 3, TUEL – che attengono, rispettivamente, al contenuto dello statuto e all’attuazione del principio di pari opportunità tra uomo e donna – che risultano comunque applicabili in virtù del richiamo generale alla normativa vigente operato dall’articolo 7, comma 1, dello schema di decreto in esame.
Lo statuto, disciplina, nei limiti stabiliti dalla legge, i municipi di Roma capitale, quali circoscrizioni di decentramento, in numero non superiore a dodici (comma 5, secondo periodo).
Si ricorda inoltre che l’articolo 24, comma 4, L. 42/2009, che costituisce la disposizione di delega, prevede che l’Assemblea capitolina, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo, approva, con particolare riguardo al decentramento municipale, lo statuto di Roma capitale
La disciplina vigente sulle circoscrizioni di decentramento comunale è contenuta nell’art. 17 TUEL e nell’art. 2, comma 186, della legge finanziaria 2010[8].
Si ricorda, inoltre, che è in corso l’esame presso il Senato un disegno di legge, già approvato dalla Camera, recante la cd. Carta delle autonomie, che interviene anche sulla disciplina delle circoscrizioni di decentramento[9].
In merito alla previsione di diminuzione del numero dei municipi, della quale lo statuto dovrà tenere conto, si evidenzia che lo schema in esame non reca alcuna disposizione transitoria in ordine all’entrata in vigore della prevista riduzione, a differenza di quanto stabilito dall’art. 7, comma 3, del medesimo schema per la riduzione del numero dei membri dell’Assemblea capitolina.
Ai sensi del comma 7, lo statuto stabilisce i casi di decadenza dei consiglieri per la non giustificata assenza dalle sedute e dalle relative votazioni dell'Assemblea capitolina.
Il comma 8 dispone infine che lo statuto ed i regolamenti di cui al comma 4 disciplinano le forme di monitoraggio e controllo finalizzate a garantire, nell'esercizio delle funzioni riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali, il rispetto degli standard e degli obiettivi di servizio definiti dai decreti legislativi attuativi della delega sul federalismo fiscale, nonché l'efficace tutela dei diritti dei cittadini.
Tale disposizione non ha un diretto riscontro nel TUEL
9. Il Sindaco cessa dalla carica in caso di approvazione di una mozione di sfiducia votata per appello nominale dalla maggioranza assoluta dei componenti l’Assemblea. La mozione di sfiducia deve essere motivata e sottoscritta da almeno due quinti dei Consiglieri assegnati, senza computare a tal fine di Sindaco, e viene messa in discussione non prima di dieci giorni e non oltre trenta giorni dalla sua presentazione. Se la mozione viene approvata, la Giunta decade e si procede allo scioglimento dell’Assemblea capi­tolina, con contestuale nomina di un commissario ai sensi dell’articolo 141 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
Il comma 2 stabilisce che il Sindaco di Roma Capitale partecipa alle riunioni del Consiglio dei Ministri all'ordine del giorno delle quali siano iscritti argomenti inerenti alle funzioni conferite a Roma Capitale, in conformità a quanto previsto dall'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Nell’ambito della normativa sull’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri[10], non risultano norme specifiche relative alla partecipazione di rappresentanti delle amministrazioni territoriali alle riunioni del Consiglio dei Ministri.
Forme di partecipazione di questo tipo, soprattutto dei Presidenti delle regioni, sono peraltro già previste da diverse disposizioni di legge.
La normativa vigente, contenuta nella legge finanziaria 2010 (art. 2, comma 185, L. 191/2009[11]), prevede che il numero massimo degli assessori comunali è determinato, per ciascun comune, in misura pari a un quarto del numero dei consiglieri del comune, con arrotondamento all’unità superiore; nel numero dei consiglieri del comune è computato il Sindaco[12].
Sulla base della disciplina vigente, per il comune di Roma - cui spettano, oltre al sindaco, 48 consiglieri - il numero massimo degli assessori è pari a 13[13].
La disposizione del comma 3 non reca alcuna specificazione riguardo alla computabilità del sindaco nel numero dei consiglieri da prendere come base per il calcolo del numero massimo degli assessori (lasciando conseguentemente nel dubbio l’interprete) né riguardo al criterio di arrotondamento (con conseguente presumibile applicabilità del criterio dell’arrotondamento aritmetico).
Il numero massimo degli assessori della Giunta capitolina risulta dunque pari a 12, come confermato dalla relazione illustrativa, e dunque inferiore di un’unità rispetto a quanto previsto dalla normativa vigente[14].
Si evidenzia che lo schema in esame non reca alcuna disposizione transitoria in ordine all’entrata in vigore della prevista riduzione, a differenza di quanto stabilito dall’art. 7, comma 3, del medesimo schema per la riduzione del numero dei membri dell’Assemblea capitolina
Il comma 4 prevede che il Sindaco nomina i componenti della Giunta capitolina, tra cui il Vice Sindaco, dandone comunicazione all'Assemblea capitolina nella prima seduta successiva alla elezione. Il Sindaco può revocare uno o più assessori, dandone motivata comunicazione all'Assemblea.
Ai sensi del comma 5, secondo periodo, la nomina ad assessore comporta la sospensione di diritto dall'incarico di consigliere dell'Assemblea capitolina e la sostituzione con un supplente, individuato nel candidato della stessa lista che ha riportato, dopo gli eletti, il maggior numero di voti. Tale supplenza termina con la cessazione della sospensione e non comporta pregiudizio dei diritti di elettorato passivo del Consigliere supplente.
La norma presenta carattere innovativo rispetto alle disposizioni del TUEL. L’art. 64 TUEL, dopo aver sancito l’incompatibilità nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti tra le cariche di assessore e di consigliere (comma 1), dispone infatti la cessazione dalla carica, all'atto di accettazione della nomina, del consigliere che assume la carica di assessore nella rispettiva Giunta ed il subentro del primo dei non eletti.
A differenza dell’art. 48, comma 2, non richiama espressamente, ai fini dell’individuazione degli atti rientranti nelle funzioni degli organi di governo, l’articolo 107, commi 1 e 2, TUEL[15], relativo al riparto di competenze tra organi di governo e dirigenza, e non prevede che la Giunta collabora con il sindaco e con il presidente della provincia nell'attuazione degli indirizzi generali del consiglio, riferisce annualmente al consiglio sulla propria attività e svolge attività propositive e di impulso nei confronti dello stesso.
Ai sensi del comma 7, la Giunta disciplina l'ordinamento generale degli uffici e dei servizi, con propri regolamenti e in conformità allo statuto, in base a criteri di autonomia, funzionalità ed economicità di gestione e nel rispetto dei principi di professionalità e responsabilità, in relazione all'esercizio delle funzioni conferite con gli appositi decreti legislativi.
La disposizione, come risulta dalla relazione illustrativa, riveste carattere innovativo rispetto alle disposizioni del TUEL, che riconosce al consiglio comunale la competenza all’individuazione dei criteri generali in materia di ordinamento degli uffici e dei servizi (art. 42, comma 2, lett. a)) e, conseguentemente, prevede che alla Giunta compete l'adozione dei regolamenti sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, nel rispetto dei criteri generali stabiliti dal consiglio.
Si valuti l’opportunità di un chiarimento in ordine all’espressione “in relazione all'esercizio delle funzioni conferite con gli appositi decreti legislativi”: la norma riveste infatti carattere generale, riguardando per l’appunto l’ordinamento generale degli uffici e dei servizi, laddove la richiamata espressione sembrerebbe limitarne l’applicabilità alle sole funzioni che saranno conferite con i decreti legislativi (si presume) attuativi della delega sul federalismo fiscale.
Il comma 9 prevede che il Sindaco cessa dalla carica in caso di approvazione di una mozione di sfiducia votata per appello nominale dalla maggioranza assoluta dei componenti l'Assemblea. La mozione deve essere motivata e sottoscritta da almeno due quinti dei Consiglieri assegnati, senza computare a tal fine il Sindaco, e viene messa in discussione non prima di dieci giorni e non oltre trenta giorni dalla sua presentazione. Se la mozione viene approvata, la Giunta decade e si procede allo scioglimento dell'Assemblea capitolina, con contestuale nomina di un commissario ai sensi dell'articolo 141 del TUEL.
l comma 10, con una disposizione di carattere innovativo, prevede infine che il Sindaco, al fine di garantire il tempestivo adempimento degli obblighi di legge o la puntuale attuazione delle linee programmatiche di mandato, può richiedere che le relative proposte di deliberazione siano sottoposte all'esame ed al voto dell'Assemblea capitolina con procedura d'urgenza, secondo le disposizioni stabilite dallo Statuto e dal regolamento dell'Assemblea.
5. I Consiglieri dell’Assemblea capi­tolina hanno diritto di percepire una indennità di funzione, determinata con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle finanze, in una quota parte dell’indennità di Sindaco, fissata dal medesimo decreto. La misura della predetta indennità tiene conto della complessità e specificità delle funzioni conferite a Roma capitale, anche in considerazione della particolare rilevanza demografica dell’Ente, nonché degli effetti previdenziali, assistenziali ed assicurativi nei confronti dei lavoratori dipendenti che siano collocati in aspettativa non retribuita conseguenti all’assunzione della carica di Consigliere dell’Assemblea capitolina. L’indennità è dimezzata per i lavoratori dipendenti che non abbiano richiesto l’aspettativa. Il regolamento per il funzionamento dell’Assemblea capitolina prevede l’applicazione di detrazioni dell’indennità in caso di non giustificata assenza dalle sedute della stessa.
La specifica norma di delega riguarda peraltro esclusivamente i membri dell’Assemblea capitolina, ossia il sindaco ed i consiglieri, mentre l’articolo in esame si riferisce anche agli assessori. La norma di delega si inquadra peraltro nell’ambito di una delega che ha un oggetto più ampio, che riguarda l’intero ordinamento di Roma capitale.
Si ricorda in proposito che lo schema di decreto in esame (art. 4, comma 5) precisa che:
- nel caso in cui l’assessore faccia parte dell’ Assemblea capitolina, la nomina ad assessore comporta la sospensione di diritto dall'incarico di consigliere dell'Assemblea capitolina e la sostituzione con un supplente.
Il comma 2 stabilisce, al primo periodo, che agli amministratori di Roma capitale si applicano le disposizioni dello schema di decreto in esame in materia di permessi e licenze da fruire per l’espletamento del mandato.
Nello schema di decreto non risulta peraltro alcuna disposizione in materia di licenze, mentre per quanto riguarda i permessi l’unico riferimento è la fissazione di un limite degli oneri a carico del comune per i rimborsi relativi ai permessi retribuiti (vedi immediatamente infra).
Non risulta pertanto chiara la disciplina applicabile. Tra le modifiche proposte dal parere del Consiglio comunale di Roma approvato con l’ordine del giorno del 19 luglio 2010, vi è sul punto un richiamo alla normativa vigente.
In materia di permessi, il secondo periodo del comma 2 fissa un tetto agli oneri a carico del comune di Roma per i rimborsi dovuti ai datori di lavoro per i permessi retribuiti dei lavoratori dipendenti (privati e di enti pubblici economici) che sono anche amministratori del comune. Il limite massimo per tali oneri è fissato all’ammontare dell’indennità di rispettiva spettanza per ciascun amministratore, calcolata mensilmente.
La disciplina vigente non prevede un limite massimo per le somme da rimborsare ai datori di lavoro.
La disciplina dei permessi e delle licenze degli amministratori locali è attualmente contenuta negli artt. 79 e 80 TUEL. L’art. 79 stabilisce il diritto di tutti i lavoratori dipendenti (pubblici e privati) di assentarsi dal servizio per lo svolgimento dei compiti istituzionali legati all’attività di amministratore locale. Ai sensi del successivo art. 80 gli oneri relativi ai permessi retribuiti dei lavoratori dipendenti da privati o da enti pubblici economici sono a carico dell’ente locale secondo le seguenti modalità: il datore di lavoro corrisponde regolarmente la retribuzione al lavoratore, comprensiva anche delle assenze dal servizio, e invia la relativa richiesta di rimborso all’ente locale di competenza; questo, entro 30 giorni è tenuto a rimborsare il datore di lavoro per le ore o giornate di effettiva assenza del lavoratore. Sono invece a carico del datore di lavoro gli oneri per i permessi dei lavoratori dipendenti dallo Stato e dagli enti pubblici diversi da quelli economici.
Si ricorda, inoltre, che il nuovo codice militare ha abrogato le disposizioni del testo unico degli enti locali relative alla possibilità per i militari di leva, richiamati o in servizio sostitutivo di usufruire di licenze per mandato elettivo negli enti locali (si veda l’art. 2268 del D.Lgs. 66/2010 che ha abrogato l’art. 79, co. 2 e 3, ultimo periodo del D.Lgs. 267/2000).
La fissazione del tetto riguarda non le retribuzioni connesse ai permessi, ma gli oneri a carico dell’ente. Ne discende che, nel caso in cui si ritenesse applicabile la disciplina del TUEL, l’amministratore locale dipendente privato o di enti pubblici economici continuerebbe ugualmente a fruire dei permessi retribuiti, ma i relativi oneri resterebbero a carico del datore di lavoro (che non potrebbe più fruire dei rimborsi) limitatamente alla eventuale parte eccedente l’indennità spettante agli amministratori. Nulla sarebbe invece innovato con riferimento ai dipendenti dallo Stato e dagli enti pubblici diversi da quelli economici, in quanto per questi soggetti gli oneri per i permessi sono già integralmente a carico del datore di lavoro e non dell’ente nei cui organi sono eletti, con l’unica eccezione del caso in cui l’eletto sia dipendente del comune di Roma (in tale ipotesi potrebbe infatti sostenersi l’applicabilità del tetto).
Il comma 3 prevede che gli amministratori che siano lavoratori dipendenti possono essere collocati in aspettativa non retribuita per il periodo corrispondente all’espletamento del proprio mandato.
Il comma in esame peraltro non disciplina nel dettaglio l’istituto dell’aspettativa non retribuita per gli amministratori di Roma capitale, ai quali dovrebbe presumibilmente applicarsi, in virtù del richiamo dell’articolo 7, comma 1, la disciplina generale del TUEL.
Il commi 4 prevede che il Sindaco, il Presidente dell'Assemblea capitolina e gli Assessori componenti della Giunta hanno diritto di percepire un’indennità di funzione, secondo le disposizioni dello schema di decreto in esame. Tale indennità è dimezzata per i lavoratori dipendenti che non richiedono l’aspettativa.
Nel testo del decreto in esame non risultano peraltro disposizioni che indichino le modalità di determinazione dell’indennità spettante al Presidente dell’Assemblea capitolina e agli assessori (per il sindaco si rinvia al comma 5).
La relazione tecnico-normativa indica quale oggetto del decreto del Ministro dell’interno di cui al comma 5 l’indennità di funzione degli “amministratori” di Roma capitale e non solo dei consiglieri (parte III, n. 7).
Il comma 5 riconosce anche ai Consiglieri dell'Assemblea Capitolina il diritto di percepire una indennità di funzione, determinata con decreto del Ministero dell'Interno in una quota parte dell'indennità del Sindaco, fissata dal medesimo decreto. Il decreto ministeriale deve tener conto della complessità e della specificità delle funzioni conferite alla città di Roma, anche in relazione della sua particolare rilevanza demografica[16]. Inoltre, nella quantificazione dell’indennità si dovranno valutare gli effetti previdenziali, assistenziali e assicurativi nei confronti dei lavoratori dipendenti collocati in aspettativa non retribuita in conseguenza dell’elezione al consiglio comunale. Anche per l’indennità dei consiglieri è previsto un dimezzamentonei confronti dei lavoratori dipendenti non collocati in aspettativa. È infine prevista l’applicazione di detrazioni dell’indennità, da definirsi da parte del regolamento dell’Assemblea capitolina, in caso di assenze non giustificate dalle sedute.
Si ricorda in proposito che l’art. 28, comma 4, della legge delega sul federalismo fiscale (L. 42/2009) prevede una clausola generale di salvaguardia finanziaria
In particolare, il comma 1 prevede, per quanto non espressamente disciplinato nello schema di decreto in esame, l’applicazione agli organi di Roma Capitale ed ai loro componenti delle disposizioni previste con riferimento ai comuni dalla parte prima del TUEL, relativa all’ordinamento istituzionale, e da ogni altra disposizione di legge.
Il rinvio generico alla normativa vigente per quanto non previsto dallo schema di decreto in esame potrebbe prestarsi a determinare dubbi in sede interpretativa. Ciò anche in considerazione del fatto che numerose disposizioni del decreto - come si è visto nel commento dei singoli articoli - riproducono, talora pressoché integralmente talora parzialmente, disposizioni già contenute nel TUEL, rendendo in tal modo dubbia l’applicabilità delle disposizioni che, pur disciplinando il medesimo ambito su cui interviene lo schema di decreto, non sono specificamente riprodotte.
Si valuti pertanto l’opportunità di inserire un rinvio specifico alle disposizioni applicabili.
Il comma 2 stabilisce che, nelle more dell’approvazione dello statuto di Roma capitale e del Regolamento dell’Assemblea capitolina le disposizioni dello Statuto del comune di Roma nonché il vigente regolamento del consiglio comunale continuano ad applicarsi in quanto compatibili con le disposizioni dello schema di decreto in esame[19].
Il comma 3 precisa che, fino alla prima elezione dell'Assemblea capitolina, successiva all’entrata in vigore dello schema di decreto in esame, il numero dei suoi membri, escluso il sindaco, resta fissato in sessanta.
Il comma 4, infine, disciplina in via transitoria la procedura per l’approvazione delle deliberazioni urgenti, nelle more dell'approvazione dello Statuto di Roma capitale e del Regolamento dell'Assemblea capitolina.
Più specificamente si prevede che, qualora per il tempestivo adempimento degli obblighi di legge, il Sindaco richieda l'approvazione in via d'urgenza di una proposta di deliberazione, la Giunta, tenuto conto dei documenti presentati nel corso della discussione, può riformulare il testo originario. La proposta della Giunta, posta prioritariamente in votazione, ove approvata con il voto favorevole della maggioranza assoluta dei componenti l'Assemblea, determina la decadenza di ogni altro documento.
Nell’ambito delle norme contenute nello schema di decreto, come illustrate nella parte che precede, hanno rilievo finanziario in particolare le seguenti:
• l’art. 3, che prevede che l’Assemblea capitolina sia composta dal Sindaco e da 48 consiglieri, nell’ambito dei quali è eletto il Presidente[20]. Il numero massimo dei municipi è fissato in dodici[21];
• l’art. 4, che prevede che la Giunta sia composta dal Sindaco e da un numero massimo di Assessori pari ad un quarto dei consiglieri[22];
- prevede il diritto per gli amministratori[23] a percepire un’indennità di funzione, da determinarsi con decreto ministeriale tenendo conto della complessità delle funzioni conferite a Roma capitale.
E’ previsto inoltre che si tenga conto degli effetti previdenziali, assistenziali ed assicurativi nei confronti dei lavoratori dipendenti che siano collocati in aspettativa non retribuita[24];
- riconosce la facoltà, per gli amministratori che siano lavoratori dipendenti, di richiedere il collocamento in aspettativa non retribuita per tutto il periodo di espletamento del mandato. Qualora gli amministratori non si avvalgano di tale facoltà, l’indennità di loro spettanza è dimezzata ed è altresì previsto che gli oneri a carico del comune per i permessi retribuiti (da rimborsare ai datori di lavoro dei predetti amministratori non in aspettativa) non possano superare l’importo dell’indennità di rispettiva spettanza.
Tale ultima disposizione appare funzionale a far sì che, per ciascun amministratore, sia che opti o meno per l’aspettativa, gli oneri a carico dell’Ente - per l’indennità (spettante all’amministratore in misura integrale nel caso di opzione per l’aspettativa e in misura pari alla metà in caso di mancata opzione) e per il rimborso al datore di lavoro dei permessi retribuiti nel caso di mancata opzione per l’aspettativa - non possano complessivamente superare l’importo dell’indennità.
• l’art. 7, che contiene disposizioni transitorie che, tra l’altro, dispongono che il numero di consiglieri, fino alla prima elezione dell’Assemblea capitolina successiva alla data di entrata in vigore del provvedimento, resti fissato in sessanta oltre il sindaco.
La relazione tecnica afferma che, in virtù della clausola di invarianza finanziaria, prevista dall’articolo 6, eventuali nuovi o maggiori oneri, derivanti dalle disposizioni che prevedono un aumento delle indennità per il Sindaco, gli Assessori e i Consiglieri, non potranno comunque eccedere la misura dei risparmi derivanti da altre disposizioni del decreto, quali quelle che prevedono la riduzione del numero massimo dei municipi, e il contenimento degli oneri per indennità e permessi retribuiti spettanti agli amministratori non in aspettativa.
§ l’art. 3, comma 5, che fissa il numero massimo dei municipi in 12, mentre attualmente essi sono 19. La relazione sottolinea che dalla soppressione di 7 municipi deriveranno sia risparmi per il venir meno delle indennità connesse alle cariche di 7 Presidenti dei consigli di municipio, 7 Presidenti delle giunte e 28 Assessori municipali[25], sia risparmi per il venir meno di permessi, licenze, rimborsi omnicomprensivi in caso di viaggi, oneri previdenziali, assistenziali ed assicurativi;
§ l’art. 5, comma 2, che stabilisce un tetto per gli oneri per il rimborso, ai datori di lavoro, dei permessi retribuiti riconosciuti agli amministratori del comune di Roma, dipendenti da privati o enti pubblici[26];
§ l’art. 5, comma 5, terzo periodo, che prevede che l’indennità di funzione dovuta ai consiglieri dell’Assemblea capitolina sia dimezzata per i lavoratori dipendenti che non abbiano richiesto l’aspettativa[27].
In merito ai profili di quantificazione, fermo restando che i riflessi in termini di finanza pubblica del bilancio del Comune di Roma restano affidati al rispetto dei vincoli del patto di stabilità interno (il quale, in attesa dell’attuazione della L. 42/2009, viene definito[28] annualmente in sede di accordo tra il Comune e il Ministero dell’economia), appare comunque opportuno acquisire chiarimenti in merito ad alcuni aspetti.
Con riferimento alle norme recanti oneri, si segnala quanto segue:
- In primo luogo andrebbe chiarito se in base al testo in esame, il comune di Roma sia assoggettato o meno alle misure di contenimento degli oneri per gli emolumenti spettanti agli amministratori locali previsti dal citato DL 78/2010 (fra cui la misura che prevede la riduzione del 10 per cento per un triennio dell’indennità loro spettante[29], e il limite posto all’ammontare complessivo degli emolumenti percepiti da ciascun consigliere fissato, dal citato decreto legge[30], in un quarto dell’indennità spettante al sindaco). Appare inoltre opportuno che sia chiarito se il comune di Roma resti assoggettato alle altre disposizioni di risparmio previste dal predetto decreto-legge[31] - quali quelle riguardanti il contenimento delle spese per il personale, per le consulenze, per le spese di rappresentanza ecc - la cui applicabilità al comune di Roma non è esplicitamente esclusa da parte dello schema di decreto in esame;
- il provvedimento autorizza inoltre ad incrementare le indennità spettanti agli amministratori in questione, al fine di tenere conto della particolare complessità dei compiti loro richiesti, senza prevedere alcun tetto al predetto incremento, salvo quello dato dalla clausola di invarianza finanziaria prevista dall’articolo 6. In proposito appare opportuno che sia chiarito se il rispetto della predetta clausola riguardi in generale l’obbligo di mantenimento degli obiettivi di finanza pubblica da stabilirsi con il patto di stabilità interno, ovvero se la compensatività debba verificarsi fra le singole variazioni delle voci di spesa interessate dal provvedimento in esame. In tale ultimo caso, in assenza della previsione di una procedura di quantificazione, anche in sede di consuntivo, degli effetti derivanti dalle disposizioni in esame, sia con riferimento a quelle recanti maggiori oneri che a quelle recanti risparmi, andrebbe chiarito quali siano le modalità di verifica, del rispetto alla clausola di invarianza finanziaria degli effetti del provvedimento prevista dall’articolo 6.
Con riferimento alle disposizioni cui la relazione tecnica attribuisce effetti di risparmio, si segnala inoltre:
- in merito al tetto previsto per l’indennità e i rimborsi per permessi retribuiti, spettanti agli amministratori non in aspettativa, risulterebbe opportuno acquisire chiarimenti su quali siano gli elementi che determinano l’emersione di risparmi: in particolare andrebbe chiarito se, in assenza della disposizione in esame, si determinino attualmente, per gli amministratori non in aspettativa, oneri complessivi (per indennità e rimborsi di permessi retribuiti) maggiori rispetto a quelli riferibili agli amministratori in aspettativa;
- alcune delle misure cui la relazione tecnica attribuisce risparmi risultano già in parte incluse nella normativa vigente, sia pure, in alcuni casi, sotto forma di facoltà.
Cfr. ad esempio la riduzione dei rimborsi per permessi retribuiti agli amministratori locali, che risulta già inclusa[32] fra le misure che il comune di Roma può assumere per garantire l’equilibrio economico e finanziario della gestione ordinaria. Risultano inoltre già soppressi[33] i rimborsi forfetari omnicomprensivi per gli amministratori in viaggio per compiti connessi al loro mandato. Non vige invece un obbligo, per il comune di Roma, di riduzione del numero delle circoscrizioni di decentramento, già rientranti nei limiti previsti dall’art. 2, comma 186, lettera b) della L. 191/2006, restando comunque nella facoltà del Comune la riduzione del relativo numero.
[8] Le modifiche apportate implicitamente alla disciplina del TUEL dalla legge finanziaria 2010 si applicano a decorrere dal 2011, man mano che i comuni procedono al rinnovo degli organi (art. 1, comma 2, D.L. n. 2/2010).
[9] L’esame di tale proposta, recante “Individuazione delle funzioni fondamentali di Province e Comuni, semplificazione dell'ordinamento regionale e degli enti locali, nonché delega al Governo in materia di trasferimento di funzioni amministrative, Carta delle autonomie locali, razionalizzazione delle Province e degli Uffici territoriali del Governo. Riordino di enti ed organismi decentrati" si è concluso in sede referente presso la Camera dei deputati in data 30 giugno 2010 (A.C. 3118); il testo è attualmente all’esame della 1ª Commissione permanente Affari Costituzionali del Senato in sede referente (A.S. 2259). Viene tra l’altro stabilito (art. 17) che gli organi delle circoscrizioni di decentramento non possono essere composti da un numero di componenti superiore a otto nei comuni con popolazione inferiore a 500.000 abitanti e da un numero di componenti superiore a dodici nei comuni con popolazione pari o superiore a 500.000 abitanti; mentre nei comuni con popolazione superiore a 250.000 abitanti, il limite del numero dei componenti degli organi delle circoscrizioni di decentramento si applica dalla data di cessazione degli organi delle circoscrizioni in carica alla medesima data.
[10] L'attuale ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri è stabilito, dalla Legge 23 agosto 1988, n. 400 e successive modificazioni (Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri) e dal decreto legislativo n. 303 del 1999 e dal Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 23 luglio 2002 (Ordinamento delle strutture generali della Presidenza del Consiglio dei Ministri), aggiornato al D.P.C.M. 31 dicembre 2009.
[11] Modificato dall'art. 1, comma 1-bis, lett. a) e b), D.L. 25 gennaio 2010, n. 2.
[12] La disposizione si applica dal 2010, man mano che gli enti procedono al rinnovo degli organi (art. 1, comma 2, DL 2/2010). Tale disciplina ha superato quella contenuta nell’art. 47, comma 1, TUEL, in base alla quale la giunta comunale è composta dal sindaco e da un numero di assessori, stabilito dagli statuti, che non deve essere superiore a un terzo, arrotondato aritmeticamente, del numero dei consiglieri comunali e provinciali, computando a tale fine il sindaco e il presidente della provincia, e comunque non superiore a dodici unità.
[13] Tale numero si ottiene partendo dal numero dei consiglieri comunali, comprensivo del sindaco (49), dividendolo per 4 e arrotondando all’unità superiore (49/4=12,25 che arrotondato all’unità superiore diventa 13).
[14] A tale numero si arriva applicando il criterio dell’arrotondamento aritmetico; risulta invece ininfluente la computabilità del sindaco nel numero dei consiglieri dell’Assemblea capitolina.
[15] In particolare, l’art. 107, commi 1 e 2, TUEL prevede che i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell'ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale.
[19] Si ricorda che lo Statuto del comune di Roma è stato approvato con deliberazione del consiglio comunale n. 122 del 17 luglio 2000 ed è entrato in vigore il 3 settembre 2000. Sono, poi, intervenute nel tempo diverse modificazioni sino all’ultima deliberazione del Commissario Straordinario n. 46 del 17 marzo 2008 (entrata in vigore il 20 aprile 2008).
[20] Il numero dei consiglieri fissato dal provvedimento in esame risulta conforme a quanto previsto dalla legge n. 191/2009.
[21] Come specificato dalla relazione tecnica, il provvedimento in esame riduce di 7 unità il numero dei municipi, attualmente pari a 19.
[22] Come segnalato nella parte descrittiva, in assenza di una disposizione specifica riguardante l’inclusione del Sindaco nella base di calcolo del numero degli assessori sembra determinarsi una riduzione di tale numero da 13 (come risultante dalla normativa vigente, che prevede l’arrotondamento per eccesso) a 12.
[23] Ivi inclusi i consiglieri, per i quali attualmente è prevista, invece, l’attribuzione di gettoni di presenza in relazione alla partecipazione alle sedute degli organi collegiali.
[24] La disposizione in esame, di carattere generale, risulta applicabile anche ai consiglieri in aspettativa per i quali la normativa vigente prevede invece che essi assumano a proprio carico l’intero pagamento degli oneri previdenziali e assistenziali.
[25] La relazione ricorda che l’art. 27, comma 14, dello Statuto del Comune di Roma dispone che le giunte dei municipi siano composte, oltre che dai rispettivi presidenti, da ulteriori 4 assessori ciascuna.
[26] La relazione ricorda in proposito che l’articolo 80 del TUEL non prevede attualmente un limite massimo per le somme da rimborsare al datore di lavoro.
[27] La relazione ricorda che analoga disposizione non è prevista nel vigente art, 82, comma 2 del TUEL per i consiglieri comunali, ma soltanto per gli organi di cui al comma 1 del predetto art. 82 (sindaci, presidente, componenti degli organi esecutivi).
[28] Ai sensi dell’art. 14, comma 16, del DL n. 78/2010.
[29] Cfr. l’art. 5, comma 7.
[30] Cfr. l’art. 5, comma 6.
[31] La cui data di emanazione è successiva rispetto a quella della legge delega.
[32] Cfr. l’art. 17, comma 16 del citato DL 78/10.
[33] Cfr. l’art. 5, comma 9 del citato DL 78.