Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F129-I-366%3Afr
Timestamp: 2016-10-26 11:20:08
Document Index: 26173527

Matched Legal Cases: ['Art. 64', 'Art. 85', 'Art. 34', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 34', 'BGE', 'Art. 34', 'BGE', 'Art. 34', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 139', 'Art. 139', 'Art. 194', 'BGE', 'Art. 75', 'Art. 121', 'Art. 139', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 34', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 16', 'BGE', 'Art. 64', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 34', 'BGE', 'Art. 34', 'Art. 64', 'Art. 75']

129 I 36633. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung i.S. Sch�ppi und Mitb. gegen Regierungsrat und Kantonsrat des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Modification de la constitution zurichoise concernant les rapports entre les �glises et l'Etat, unit� de la mati�re; art. 34 al. 2 Cst. Principe de l'unit� de la mati�re: fondement, domaine d'application et signification (consid. 2). Nouvelle r�glementation des rapports entre les �glises et l'Etat (consid. 3). Compos�e de diff�rentes parties, la modification constitutionnelle constitue n�anmoins un projet global tendant au r�am�nagement des rapports entre �glises et Etat, de sorte que le principe d'unit� de la mati�re est respect� (consid. 4). Faits � partir de page 367
Mit der �nderung der Staatsverfassung des Kantons Z�rich (SR 131.211) vom 7. Juli 1963 wurde das Verh�ltnis zwischen Kirchen und Staat neu geordnet. Insbesondere wurden die Glaubens-, Gewissens- und Kultusfreiheit garantiert, drei Religionsgemeinschaften als �ffentlichrechtliche K�rperschaften anerkannt, deren Stellung umschrieben, die sog. historischen Rechtstitel gewahrt und f�r die �ffentlichrechtlich nicht anerkannten Religionsgemeinschaften die Bestimmungen des Privatrechts als massgeblich erkl�rt (Art. 64; BBl 1963 II 487 und 852). Im gleichen zeitlichen Zusammenhang wurden das Gesetz �ber die evangelisch-reformierte Landeskirche und das Gesetz �ber das r�misch-katholische Kirchenwesen erlassen. - In der Folge blieben mehrere Fragenkomplexe zum Verh�ltnis zwischen Kirchen und Staat kontrovers. �ber zwei kantonale, 1977 und 1995 abgelehnte Initiativen auf Trennung von Staat und Kirche hinaus gaben zu Diskussionen Anlass die Fragen der Abl�sung der sog. historischen Rechtstitel, der Kirchensteuer (f�r juristische Personen und Kollektivgesellschaften), der �ffentlichrechtlichen Anerkennung von weiteren Religionsgemeinschaften, der Organisationsautonomie der �ffentlichrechtlich anerkannten Religionsgemeinschaften sowie des Stimmrechts von Ausl�ndern.
Am 31. M�rz 2003 beschloss der Kantonsrat des Kantons Z�rich eine grundlegende Neugestaltung der Stellung von Religionsgemeinschaften. Zum einen verabschiedete er eine �nderung der Kantonsverfassung zur Neuregelung des Verh�ltnisses zwischen Kirchen und Staat, gest�tzt darauf zum andern das Kirchengesetz und das Gesetz �ber die Anerkennung von Religionsgemeinschaften (Anerkennungsgesetz). Die �nderung der Kantonsverfassung vom 31. M�rz 2003 (im Folgenden: nKV) hat, soweit im vorliegenden Fall von Bedeutung, folgenden Wortlaut:
3 Die kirchlichen K�rperschaften des �ffentlichen Rechts sowie die weiteren, als K�rperschaften des �ffentlichen Rechts anerkannten Religionsgemeinschaften regeln das Stimm- und Wahlrecht ihrer Mitglieder unter Wahrung der rechtsstaatlichen Anforderungen selbst.
4 Die Zust�ndigkeit zur Neubildung, Vereinigung oder Aufl�sung von Kirchgemeinden kann durch die Gesetzgebung den kirchlichen K�rperschaften �bertragen werden.
2 Religionsgemeinschaften k�nnen staatlich anerkannt werden.
3 Durch die Anerkennung werden die Religionsgemeinschaften zu K�rperschaften des �ffentlichen Rechts oder erlangen andere Rechte. Das Gesetz regelt die Voraussetzungen, Formen und Wirkungen der Anerkennung.
4 Die evangelisch-reformierte Kirche, die r�misch-katholische Kirche und die christkatholische Kirche sind staatlich anerkannt. Die evangelisch-reformierte Landeskirche und ihre Kirchgemeinden, die r�misch-katholische K�rperschaft und ihre Kirchgemeinden sowie die christ-katholische Kirchgemeinde sind K�rperschaften des �ffentlichen Rechts.
5 Die kirchlichen K�rperschaften des �ffentlichen Rechts sind im Rahmen des kantonalen Rechts autonom. Die Gesetzgebung regelt die Grundz�ge ihrer Organisation, ihre Kompetenz zur Besteuerung der nat�rlichen und juristischen Personen sowie die staatlichen Beitr�ge. Die Oberaufsicht des Staates bleibt vorbehalten.
6 Die Stimmberechtigten der Kirchgemeinden w�hlen ihre Pfarrerinnen beziehungsweise Pfarrer auf Amtsdauer.
Gem�ss dem Antrag des Regierungsrates zur Verfassungs�nderung soll mit der angestrebten Neuordnung des Verh�ltnisses zwischen Kirchen und Staat eine erh�hte Autonomie der Kirchen erreicht werden, was �nderungen vor allem in den Bereichen des Stimmrechts sowie der strukturellen und organisatorischen Zust�ndigkeiten bedinge. Ferner werde die staatliche Finanzierung kirchlicher T�tigkeiten auf eine neue Grundlage gestellt werden und sollen die Bestimmungen �ber die historischen Rechtstitel aufgehoben und das Recht der Kirchen zur Erhebung von Kirchensteuern f�r juristische Personen in der Verfassung verankert werden. Schliesslich sollen die drei genannten Religionsgemeinschaften als �ffentlichrechtliche K�rperschaften mit weitgehender Autonomie anerkannt werden und die verfassungsrechtliche Grundlage f�r ein Gesetz zur Anerkennung weiterer Religionsgemeinschaften geschaffen werden. - Anl�sslich der Beratungen der Vorlage im Kantonsrat wurde u.a. die Frage einer allf�lligen Aufteilung der Verfassungsvorlage in zwei Teile diskutiert, entsprechende Antr�ge wurden indessen abgelehnt und die �nderung der Kantonsverfassung als eine einheitliche Vorlage verabschiedet.
Peter Sch�ppi und weitere Stimmb�rger und Stimmb�rgerinnen haben beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde nach Art. 85 lit. a OG erhoben und wegen Missachtung des Grundsatzes der Einheit der Materie eine Verletzung der Abstimmungsfreiheit gem�ss Art. 34 Abs. 2 BV ger�gt. Sie machen im Wesentlichen geltend, die Zusammenfassung der Entflechtung des Verh�ltnisses zwischen Kirchen und Staat BGE 129 I 366 S. 369einerseits und der Anerkennung weiterer Religionsgemeinschaften anderseits verunm�gliche eine freie Willenskundgabe.
2. Die Beschwerdef�hrer machen mit ihrer Stimmrechtsbeschwerde geltend, die vom Kantonsrat beschlossene Verfassungs�nderung missachte den Grundsatz der Einheit der Materie und d�rfe daher nicht in dieser Form der Volksabstimmung unterbreitet werden.
2.1 Der Grundsatz der Einheit der Materie ist im z�rcherischen Recht nur hinsichtlich der Volksinitiative ausdr�cklich verankert; nach � 4 Abs. 1 Ziff. 4 des Initiativgesetzes sind Volksinitiativen ung�ltig, welche Begehren verschiedener Art enthalten, die keinen inneren Zusammenhang aufweisen, es sei denn, es handle sich um eine Initiative auf Gesamtrevision der Kantonsverfassung.
Der Grundsatz der Einheit der Materie gilt indessen generell auch von Bundesrechts wegen. Das unter der Herrschaft der alten Bundesverfassung als ungeschriebenes Verfassungsrecht gew�hrleistete Stimm- und Wahlrecht r�umte dem B�rger allgemein den Anspruch ein, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverl�ssig und unverf�lscht zum Ausdruck bringt (vgl. BGE 121 I 138 E. 3 S. 141, mit Hinweisen auf die Entwicklung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit). Daraus wurde seit 1964 u.a. der Grundsatz der Einheit der Materie abgeleitet: Im Falle eines Finanzreferendums erkannte das Bundesgericht, dass Kredite f�r Schulhaus- und Spitalbauten nicht zu einem einzigen Abstimmungsgegenstand verbunden werden d�rften; "sinon le citoyen, qui est favorable � l'un des projets, est oblig� ou de le repousser pour manifester son opposition � l'autre ou de l'accepter, mais en faisant croire alors par son vote qu'il appuie le second" (BGE 90 I 69 E. 2b S. 74; BGE 99 Ia 177 E. 3c S. 182; ferner BGE 123 I 63 E. 4b S. 71; BGE 113 Ia 46 E. 4a S. 52; BGE 105 Ia 370 E. 4b S. 376).
Art. 34 Abs. 2 BV sch�tzt neu ausdr�cklich die freie Willensbildung und unverf�lschte Stimmabgabe. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit �bernimmt den Gehalt des ungeschriebenen Verfassungsrechts in die neue Bundesverfassung (BGE 129 I 232 E. 4.2 S. 244 mit Hinweisen). Dazu z�hlt auch der Grundsatz der Einheit der Materie (Urteil 1P.123/2002 vom 25. Juni 2003, E. 3.2; GEROLD STEINMANN, St. Galler BV-Kommentar, Z�rich 2002, Rz. 10 und 13 zu Art. 34 BV). Die Beschwerdef�hrer st�tzen ihre R�ge, die �nderung BGE 129 I 366 S. 370der Kantonsverfassung missachte den Grundsatz der Einheit der Materie, daher zu Recht auf Art. 34 Abs. 2 BV ab (vgl. BGE 104 Ia 215 E. 2b S. 223).
2.2 Der Grundsatz der Einheit der Materie verlangt, dass zwei oder mehrere Sachfragen und Materien nicht in einer Art und Weise miteinander zu einer einzigen Abstimmungsvorlage verbunden werden, die die Stimmberechtigten in eine Zwangslage versetzen und ihnen keine freie Wahl zwischen den einzelnen Teilen belassen. Wird der Grundsatz missachtet, k�nnen die Stimmb�rger ihre Auffassung nicht ihrem Willen gem�ss zum Ausdruck bringen: entweder m�ssen sie der Gesamtvorlage zustimmen, obschon sie einen oder gewisse Teile missbilligen, oder sie m�ssen die Vorlage ablehnen, obwohl sie den andern oder andere Teile bef�rworten (vgl. BGE 90 I 69 E. 2 S. 73 f.; BGE 104 Ia 215 E. 2b S. 223; BGE 99 Ia 724 E. 3 S. 731 und 732 f.; BGE 97 I 669 E. 3 S. 672; BGE 96 I 636 E. 7 S. 652; Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3b; J�RG PAUL M�LLER, Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999, S. 363; YVO HANGARTNER/ANDREAS KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Z�rich 2000, Rz. 2481).
Dieser Zielrichtung entsprechend ist der Grundsatz der Einheit der Materie bei allen Vorlagen zu beachten, die den Stimmberechtigten zum Entscheid unterbreitet werden. Grunds�tzlich ist es daher unerheblich, ob es sich um eine Initiative oder Beh�rdenvorlage, um Partial- oder Totalrevisionen von Verfassungen oder Gesetzen oder um Gesetzes- oder Finanzvorlagen handelt (BGE 116 Ia 466 E. 5 S. 471; BGE 113 Ia 46 E. 4a S. 52; BGE 105 Ia 370 4b S. 376; BGE 104 Ia 215 E. 2b S. 223; BGE 99 Ia 177 E. 3a S. 182, 638 E. 5b S. 646; BGE 97 I 669 E. 3 S. 673; ZBl 96/1995 S. 470, E. 4a; vgl. auch Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3c).
Damit steht nicht im Gegensatz, dass die Rechtsprechung den Grundsatz der Einheit der Materie entsprechend der Art der Vorlage differenziert gewichtet (BGE 116 Ia 466 E. 5 S. 471; ZBl 96/1995 S. 470). H�here Anspr�che werden bei Partialrevisionen der Verfassung gestellt als bei Totalrevisionen; insbesondere gilt es Initiativen auf teilweise Verfassungs�nderung von solchen auf Totalrevision, die bisweilen ein unterschiedliches Verfahren ausl�sen, abzugrenzen (BGE 113 Ia 46 E. 4a S. 52; BGE 104 Ia 215 E. 2b S. 223; vgl. ALFRED K�LZ, Rechtsgutachten �ber die G�ltigkeit der Volksinitiative "40 Waffenpl�tze sind genug - Umweltschutz auch beim Milit�r", ZBl 93/1992 S. 421; CRIPSIN F. M. HUGENSCHMIDT, Einheit der Materie - �berholtes Kriterium zum Schutze des Stimmrechts?, Diss. Basel 2001, S. 39). Dem Grundsatz wird bei Initiativen teils gr�sseres BGE 129 I 366 S. 371Gewicht beigemessen als bei Beh�rdenvorlagen, weil dem praktischen Bed�rfnis des Gesetzgebers Rechnung zu tragen ist, �ber den unmittelbaren Anlass einer Gesetzesrevision hinaus weitere bereits anstehende Postulate mit einzubeziehen. Zus�tzlich soll die Willenskundgabe der Unterzeichner von Initiativen gesch�tzt und missbr�uchliche Erleichterungen der Unterschriftensammlung verhindert werden, auch wenn sich eine Kombination von unterschiedlichen Materien negativ auf den Erfolg einer Initiative auswirken kann; allein der Umstand, dass eine beh�rdliche Vorlage bereits einen politischen Prozess durchlaufen und eine Synthese der Meinungen erfahren hat, bietet keine Gew�hr f�r die Einhaltung des Grundsatzes der Einheit der Materie (BGE 113 Ia 46 E. 4a S. 52; BGE 111 Ia 196 E. 2b S. 198; BGE 99 Ia 638 E. 5b S. 645; Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3d; ZBl 96/1995 S. 470, teils mit Hinweisen auf Kritik in der Lehre). Schliesslich werden formulierte Initiativen strenger beurteilt als allgemeine, einer Ausarbeitung durch den Gesetzgeber erfordernde Anregungen, obgleich auch solche bereits der Volksabstimmung unterbreitet werden k�nnen (vgl. BGE 128 I 190; BGE 125 I 227; BGE 123 I 63; BGE 113 Ia 46 E. 4a S. 53; BGE 111 Ia 292 E. 2 S. 295).
2.3 Der Grundsatz der Einheit der Materie besagt, dass eine Vorlage grunds�tzlich nur einen Sachbereich zum Gegenstand haben darf und zwei oder mehrere Sachfragen und Materien, die keinen inneren sachlichen Zusammenhang aufweisen, nicht zu einer einzigen Abstimmungsfrage verbunden werden d�rfen. Ausschlaggebend ist der sachliche innere Zusammenhang der einzelnen Teile einer Vorlage. Dieser wird in der Rechtsprechung mit unterschiedlichen Formulierungen zum Ausdruck gebracht: Es wird gefordert, dass eine bestimmte oder die n�mliche Materie betroffen werde, dass zwischen den Teilen ein "rapport intrins�que �troit avec le m�me but" bestehe, dass die einzelnen zu einem bestimmten Zweck aufgestellten Vorschriften zueinander in einer sachlichen Beziehung stehen und das n�mliche Ziel verfolgen, das zwischen ihnen eine enge sachliche Verbindung schafft, und dass der sachliche Zusammenhang nicht bloss k�nstlich, subjektiv oder rein politisch bestehe (vgl. BGE 128 I 190 E. 3.2 S. 197; BGE 125 I 227 E. 3c S. 231; BGE 123 I 63 E. 4d S. 73; BGE 112 Ia 136 E. 2g S. 141, 391 E. 3b S. 395; BGE 111 Ia 196 E. 2b S. 198; BGE 105 Ia 370 E. 4b S. 376; BGE 104 Ia 215 E. 2b S. 224; BGE 99 Ia 638 E. 5b S. 646; BGE 97 I 669 E. 3 S. 672; BGE 96 I 636 E. 7 S. 653).
Die neue Bundesverfassung begn�gt sich in Art. 139 Abs. 2 und Art. 139a Abs. 2 (Fassung gem�ss Bundesbeschluss �ber die �nderung der Volksrechte, AS 2003 S. 1949 und 1953) sowie in Art. 194 BGE 129 I 366 S. 372Abs. 2 damit, bei eidgen�ssischen Volksinitiativen und Teilrevisionen der Verfassung die Beachtung der Einheit der Materie zu fordern; nach dem Bundesgesetz vom 17. Dezember 1976 �ber die politischen Rechte (BPR; SR 161.1) wird die Einheit der Materie als gewahrt erachtet, wenn zwischen den einzelnen Teilen einer Initiative ein sachlicher Zusammenhang besteht (Art. 75 Abs. 2 BPR).
Die Lehre hat zum Erfordernis des inneren sachlichen Zusammenhangs Fallgruppen unterschiedlicher Konstellationen herausgearbeitet und die Einhaltung des Grundsatzes der Einheit der Materie etwa an folgenden Kriterien gemessen: Beschr�nkung auf einen einzigen Zweck, Verbindung eines Zwecks mit der daf�r erforderlichen Finanzierung, Verbindung einer Regel mit einer �bergangsbestimmung, Verbindung verschiedener Forderungen mit logischem oder sachlichem Zusammenhang, Verbindung der Forderung nach Aufhebung einer Regelung mit einem Ersatzvorschlag (vgl. DIETRICH SCHINDLER, Rechtsgutachten �ber die Volksinitiative "40 Waffenpl�tze sind genug - Umweltschutz auch beim Milit�r", in: ZBl 93/1992 S. 388 ff.; LUZIUS WILDHABER, Kommentar zur aBV, Rz. 104 ff. zu Art. 121/122 aBV; LUZIAN ODERMATT, Ung�ltigerkl�rung von Volksinitiativen, in: AJP 1996 S. 711 und 714; YVO HANGARTNER, St. Galler BV-Kommentar, Z�rich 2002, Rz. 28 zu Art. 139 BV).
Diese Umschreibungen der Anforderungen an die Einheit der Materie belegen, dass der Begriff schwer zu fassen ist. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung betont daher, dass der Grundsatz von relativer Natur und vor dem Hintergrund der konkreten Verh�ltnisse zu betrachten ist (vgl. BGE 128 I 190 E. 3.2 S. 196; BGE 125 I 227 E. 3b S. 230; BGE 123 I 63 E. 4d S. 73; BGE 112 Ia 391 E. 3b S. 395; Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3d; ZBl 96/1995 S. 470, E. 4a/cc). Insbesondere kann der geforderte innere Zusammenhang zwischen einzelnen Teilen nicht abstrakt umschrieben werden. Unter Umst�nden kann er sich aus einer logischen Betrachtung ergeben, wenn etwa der eine Teil den andern bedingt und der eine ohne den andern keinen vern�nftigen Sinn ergibt. Eine Verbindung zwischen einzelnen Teilen kann sich aus einem einheitlichen Ziel oder gemeinsamen Zweck ergeben. Ob dies im Einzelfall als gegeben erachtet wird, kann vom Standpunkt und der Abstraktionsh�he der Betrachtung abh�ngen. Im Sinne einer Grenzziehung h�lt die Rechtsprechung lediglich fest, dass zur Wahrung der Einheit der Materie nicht jegliche, rein k�nstlich oder politisch hergestellte Verbindung zwischen einzelnen Teilen ausreicht. Erforderlich ist eine Ausrichtung, die aus der Sicht der Willensbildung und -�usserung der Stimmberechtigten als gemeinsam BGE 129 I 366 S. 373wahrgenommen werden kann. Dies mag wiederum vom gesellschaftlich-historischen Umfeld und der konkreten politischen Auseinandersetzung abh�ngen. Dabei ist nicht allein auf die Absichten des Gesetzgebers oder der Initianten abzustellen, sondern der Normtext nach den anerkannten Interpretationsregeln auszulegen (vgl. BGE 111 Ia 303 E. 4 S. 305) und der Sicht des "aufgekl�rten", politisch interessierten Stimmb�rgers Rechnung zu tragen (vgl. HUGENSCHMIDT, a.a.O., S. 52 f.). Schliesslich ist anzuf�gen, dass die Einheit der Materie als Teilgehalt der Abstimmungsfreiheit bei gr�sseren Verfassungs- oder Gesetzgebungsvorhaben mit neuer und grundlegender Ausrichtung in ein Spannungsverh�ltnis zur Innovations- und Gestaltungsfreiheit des Normgebers treten kann (vgl. PIERRE TSCHANNEN, Stimmrecht und politische Verst�ndigung, Basel 1995, S. 129). Diesfalls bedarf es einer besonders sorgf�ltigen Beurteilung des inneren sachlichen Zusammenhangs der einzelnen Teile, um einen Ausgleich zu finden und sowohl der Abstimmungsfreiheit als auch der ureigensten Aufgabe des Verfassungs- und Gesetzgebers Rechnung zu tragen.
Da der Begriff der Einheit der Materie, wie aufgezeigt, in mehrfacher Hinsicht von relativer Natur und die Gewichtung einzelner Teile einer Vorlage und ihres Verh�ltnisses zueinander zudem eine politische Frage ist, kommt den Beh�rden bei der Ausgestaltung von Vorlagen nach der Rechtsprechung ein sehr weiter Gestaltungsspielraum zu (BGE 111 Ia 196 E. 2b S. 198; Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3e). An die Einhaltung des Grundsatzes d�rfen daher keine �berspannten Anforderungen gestellt werden (BGE 104 Ia 215 E. 2b S. 223; BGE 99 Ia 638 E. 5b S. 646; BGE 96 I 636 E. 7 S. 653; BGE 90 I 69 E. 2c S. 74). Die Rechtsprechung betont denn auch, dass die Stimmberechtigten keinen verfassungsm�ssigen Anspruch darauf haben, dass ihnen einzelne, allenfalls besonders wichtige Teile einer Vorlage gesondert zur Abstimmung vorgelegt werden; sie m�ssen sich vielmehr auch dann f�r die Gutheissung oder Ablehnung der ganzen Vorlage entscheiden, wenn sie nur mit einzelnen Vorschriften einverstanden sind bzw. einzelne Bestimmungen ablehnen (BGE 111 Ia 196 E. 2b S. 198; BGE 105 Ia 370 E. 4b S. 377; BGE 104 Ia 215 E. 2c S. 224; BGE 99 Ia 638 E. 5b S. 646, 724 E. 3 S. 735; BGE 97 I 669 E. 3 S. 672; BGE 96 I 636 E. 7 S. 653; Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3b; ZBl 96/1995 S. 470, E. 4a/bb).
3. 3.1 In Bezug auf die angefochtene �nderung der Kantonsverfassung bringen die Beschwerdef�hrer im Wesentlichen vor, die BGE 129 I 366 S. 374Vorlage vereinige unter dem gemeinsamen Titel der Neuordnung des Verh�ltnisses zwischen Kirchen und Staat zwei v�llig verschiedenartige Anliegen ohne n�heren und zwingenden Zusammenhang. Der eine Teil betreffe die Entflechtung des Verh�ltnisses zwischen den bisher anerkannten Kirchen (der evangelisch-reformierten, r�misch-katholischen und christkatholischen Kirche) und dem Staat. Hier bestehe ein erheblicher Reformbedarf, der mit der Regelung der finanziellen Verh�ltnisse (Abl�sung der sog. historischen Rechtstitel, Einf�hrung eines Besteuerungsrechts f�r juristische Personen und Entrichtung staatlicher Beitr�ge) und mit der Gew�hrung einer ausgedehnten Autonomie (eigenst�ndige Ordnung des Stimm- und Wahlrechts und der Organisation) abgedeckt werde. Der andere Teil verfolge wesentlich andere Ziele und betreffe die Frage, ob �ber die schon bisher staatlich anerkannten Kirchen hinaus weitere Religionsgemeinschaften einen �ffentlichrechtlichen Status erlangen k�nnen. Diese beiden unterschiedlichen Teile erforderten im Sinne einer differenzierten Willenskundgabe eine getrennte Abstimmung.
Demgegen�ber vertreten der Kantonsrat und der Regierungsrat die Auffassung, dass die verschiedenen Teile der Verfassungsvorlage zusammengeh�rten. Die lange Entstehungsgeschichte seit den 80er- Jahren habe zahlreiche, voneinander abh�ngige Reformbed�rfnisse zusammengefasst, insbesondere die Fragen der historischen Rechtstitel, der M�glichkeit der Besteuerung und der Entrichtung staatlicher Beitr�ge, der Organisationsautonomie mit der Befugnis zur Einf�hrung des Ausl�nderstimmrechts sowie der �ffentlichrechtlichen Anerkennung weiterer Religionsgemeinschaften. Diese Bem�hungen h�tten nunmehr zu einer gesamtheitlichen Neuregelung des Verh�ltnisses zwischen Staat einerseits und Kirchen und Religionsgemeinschaften andererseits gef�hrt, �ber die die Stimmb�rger ohne Aufteilung zu befinden h�tten.
3.2 Die angefochtene Revision der Kantonsverfassung bringt die seit 1963 gef�hrten Diskussionen und Auseinandersetzungen zum Verh�ltnis von Kirchen und Religionsgemeinschaften zum Staat zu einem vorl�ufigen Abschluss. Die Vorlage umfasst im Wesentlichen drei Bereiche: Die Autonomie der Kirchen wird unter dem Stichwort der Entflechtung gest�rkt und erlaubt insbesondere eine eigenst�ndige Regelung des Stimm- und Wahlrechts; eine neue Finanzordnung mit der Kompetenz zur Besteuerung von nat�rlichen und juristischen Personen und einer Entrichtung von staatlichen Beitr�gen beendet ferner die Auseinandersetzungen um die historischen Rechtstitel; die �ffentlichrechtliche Anerkennung schliesslich wird BGE 129 I 366 S. 375f�r die drei Kirchen auf Verfassungsstufe beibehalten und weiteren Religionsgemeinschaften zug�nglich gemacht.
Im Folgenden ist bei der Frage der Einhaltung des Grundsatzes der Einheit der Materie von diesen drei Sachbereichen auszugehen. Es wird zu pr�fen sein, in welchem Verh�ltnis diese zueinander stehen, was sie miteinander verbindet bzw. was sie voneinander trennt und ob sie demnach unter dem Gesichtswinkel von Art. 34 Abs. 2 BV zu einer einzigen Abstimmungsvorlage zusammengefasst werden durften.
4. 4.1 Die genannten drei Sachbereiche betreffen sehr unterschiedliche Themenkreise. Trotz dieses Umstandes kann nicht gesagt werden, dass sie verschiedenartigste Regelungsbereiche ohne jegliche Ber�hrungspunkte betreffen und die angefochtene Revision der Kantonsverfassung vollkommen sachfremde Elemente in einer einzigen Vorlage zusammenfasst. Ein gewisser Zusammenhang zwischen den einzelnen Teilen kann letztlich darin erblickt werden, dass sie alle im weitesten Sinne auf das Verh�ltnis von Religionsgemeinschaften zum Staat ausgerichtet sind. Ihre Zusammenfassung in einer einzigen Vorlage kann daher nicht als k�nstlich oder geradezu willk�rlich im Sinne der Rechtsprechung bezeichnet werden (vgl. die in BGE 123 I 63 E. 5 S. 73 beurteilte Initiative). Dies erfordert eine n�here Betrachtung des Verh�ltnisses der einzelnen Elemente zueinander.
Die verschiedenen Teile der umstrittenen Verfassungs�nderung stehen nicht in einer logischen Beziehung der Abh�ngigkeit oder Unterordnung zueinander. Es kann nicht gesagt werden, dass der eine den andern bedingen w�rde oder der eine den Grundsatz und der andere die Art und Weise der Realisierung umschreiben w�rden. Ebenso wenig kann aufgrund der Entstehungsgeschichte angenommen werden, dass die Vorlage in dem Sinne eine Einheit bildet, dass der eine Teil ohne den andern nicht vorgeschlagen worden w�re oder einzelne Teile davon isoliert betrachtet keinen Sinn mehr ergeben w�rden. Die genannten Teilbereiche sind vielmehr gleichgeordnet. Insbesondere k�nnten die Bereiche der Entflechtung und der Finanzordnung einerseits und jener der �ffentlichrechtlichen Anerkennung weiterer Religionsgemeinschaften andererseits unabh�ngig voneinander Bestand haben und verl�ren dadurch - trotz m�glicher ver�nderter Tragweite - nicht jeglichen Sinn.
Darin liegt denn auch der Grund, dass der M�glichkeit bzw. der Schwierigkeit einer Aufteilung der Vorlage im vorliegenden Fall BGE 129 I 366 S. 376unter dem Gesichtswinkel der Einheit der Materie keine ausschlaggebende Bedeutung zukommt. Im Umstand, dass eine Vorlage aufgeteilt werden k�nnte, kann kein entscheidendes Indiz f�r eine Missachtung der Einheit der Materie erblickt werden (vgl. SCHINDLER, a.a.O., S. 396 mit Verweis auf BGE 99 Ia 724; ZBl 83/1982 S. 346, E. 3). Zwei unterschiedliche Massnahmen k�nnen im Hinblick auf ein gemeinsames Ziel zu einer einzigen Vorlagen verbunden werden. Im vorliegenden Fall kann es daher nicht alleine darauf ankommen, dass eine aufgeteilte Abstimmung, wie sie von den Beschwerdef�hrern vorgeschlagen wird und vom Kantonsrat diskutiert wurde, ohne weiteres denkbar ist. Umgekehrt liegt im Umstand, dass eine Abstimmungsvorlage nicht oder zumindest nicht leicht unterteilt werden kann, kein entscheidendes Kriterium. Die Unteilbarkeit d�rfte oftmals von der Gesetzestechnik abh�ngen. Im vorliegenden Fall k�nnte der Schwierigkeit der Abstimmung �ber Art. 16 Abs. 3 nKV dadurch begegnet werden, dass die Bestimmung in zwei Abs�tze mit G�ltigkeit f�r die bisherigen kirchlichen K�rperschaften des �ffentlichen Rechts bzw. f�r weitere, als K�rperschaften des �ffentlichen Rechts anerkannte Religionsgemeinschaften aufgeteilt w�rde.
Diese Erw�gungen zeigen, dass im vorliegenden Fall formale Kriterien f�r die Beurteilung der Einhaltung des Grundsatzes der Einheit der Materie kaum von Nutzen sind. Dies erfordert eine n�here Betrachtung, welcher inhaltliche Sachzusammenhang zwischen den einzelnen Teilen besteht.
4.2 Die Beschwerdef�hrer betonen die Unterschiedlichkeit der einzelnen Teile der angefochtenen Regelung und trennen den Reformbereich mit den Teilen der Entflechtung und der Finanzordnung einerseits von der grunds�tzlich neuen M�glichkeit der Anerkennung weiterer Religionsgemeinschaften andererseits. Ihre Argumentation gr�ndet auf einer das Trennende hervorhebenden Betrachtung der einzelnen Themenkreise.
Unter diesem Gesichtswinkel ist vorerst auf die Entstehungsgeschichte n�her einzugehen. Sie zeigt, dass die nunmehr verabschiedete Vorlage auf unterschiedlichen Wegen zustande gekommen ist: Nach einem parlamentarischen Vorstoss von 1980 verlangte die parlamentarische Initiative D�rr und Werner noch vor der Abstimmung �ber die zweite kantonale Trennungsinitiative bereits 1993 eine Revision der Kantonsverfassung mit dem Ziel, weiteren Religionsgemeinschaften das Recht einer �ffentlichrechtlichen Anerkennung zuzugestehen. Eine Kommission des Kantonsrates BGE 129 I 366 S. 377erarbeitete in der Folge eine Vorlage zur �nderung von Art. 64 KV, wonach weitere Religionsgemeinschaften �ffentlichrechtlich anerkannt und zu �ffentlichrechtlichen K�rperschaften werden k�nnten. Dar�ber hinaus erarbeitete sie ein dazugeh�riges Anerkennungsgesetz. Sie schloss ihre Arbeiten Ende September 1998 ab, setzte die Schlussabstimmung indessen zur Koordination mit den Arbeiten des Regierungsrates aus. - Im Nachgang der Ablehnung der Trennungsinitiative von 1995 ist die Diskussion um die historischen Rechtstitel erneut aufgenommen worden. Verschiedene Motionen aus dem Kantonsrat von 1996 forderten den Regierungsrat auf zur Berichterstattung und Antragstellung hinsichtlich Abl�sung der historischen Rechtstitel und betreffend Kirchensteuer f�r juristische Personen und Kollektivgesellschaften. Auf diesem Wege wurden unter dem Titel "Neuregelung des Verh�ltnisses zwischen Kirchen und Staat" Entw�rfe f�r eine Verfassungs�nderung und ein Kirchengesetz ausgearbeitet. In Koordination mit den Vorbereitungsarbeiten der Kantonsratskommission integrierte der Regierungsrat schliesslich den Bereich der �ffentlichrechtlichen Anerkennung weiterer Religionsgemeinschaften in seinen eigenen Antrag. - Diese Entstehungsgeschichte macht deutlich, dass unterschiedliche Themen auf verschiedenen Wegen bearbeitet worden sind. Das weist darauf hin, dass die beiden Bereiche ein eigenst�ndiges Gewicht einnehmen. Die Unterschiedlichkeit ist es denn auch, welche eine Koordination �berhaupt erst erforderlich erscheinen liess, und kommt darin zum Ausdruck, dass die Verfassungsrevision als "gemeinsames Dach" f�r mehrere Bereiche bezeichnet worden ist. Insoweit k�nnen die einzelnen Teile der Vorlage vom Stimmb�rger, der die politischen Auseinandersetzungen verfolgt und sich im Hinblick auf die Abstimmung eine Meinung bildet, als unterschiedliche und voneinander unabh�ngige Bereiche wahrgenommen werden.
Entsprechendes ergibt sich im Lichte des Innovationsgehaltes der einzelnen Bereiche der Verfassungsvorlage. Auf der einen Seite steht die Entflechtung zwischen Kirchen und Staat, welche eine neue Finanzordnung schafft und den Kirchen mehr Autonomie einr�umt. Sie bedeutet einen wesentlichen Schritt zur Neugestaltung und �berwindet die langen Auseinandersetzungen um die historischen Rechtstitel, bewegt sich indessen mit der �ffentlichrechtlichen Anerkennung der drei Kirchen im herk�mmlichen Rahmen. Auf der andern Seite wird mit der M�glichkeit der �ffentlichrechtlichen Anerkennung von weiteren Religionsgemeinschaften etwas grundlegend Neues geschaffen. Auch insofern unterscheiden sich die beiden Teile BGE 129 I 366 S. 378wesentlich in ihrer Tragweite und k�nnen daher als etwas qualitativ Unterschiedliches verstanden werden.
�ber die Verfassungs�nderung hinaus haben die Stimmb�rger auch �ber das Kirchengesetz und das Anerkennungsgesetz abzustimmen. Hinsichtlich der Gesetzesvorlagen k�nnen die Stimmberechtigten ihren Willen frei bilden und unverf�lscht zum Ausdruck bringen, indem sie beide Vorlagen bejahen oder verneinen bzw. die eine verwerfen und der andern zustimmen. Daraus ergibt sich, dass �ber die Gesetzesvorlagen zwar differenziert abgestimmt, die Verfassungsrevision hingegen nur als Ganzes angenommen oder verworfen werden kann. Darin liegt indessen keine Besonderheit des vorliegenden Verfahrens, weil gest�tzt auf ein und dieselbe Verfassungsregelung oftmals unterschiedliche Gesetze erlassen werden. Aus diesem Umstand kann daher nicht auf eine Verletzung des Grundsatzes der Einheit der Materie geschlossen werden.
4.3 Kantonsrat und Regierungsrat betonen demgegen�ber den Charakter der Gesamtvorlage und die einheitliche Ausrichtung auf eine gesamtheitliche Neuordnung des Verh�ltnisses zwischen Kirchen und Staat. Geht der Verfassungsgeber die Frage des Verh�ltnisses zwischen Staat und Religionsgemeinschaften - unter Ausschluss der vollkommenen Trennung - in grunds�tzlicher Sicht an, so sind aus diesem Bem�hen heraus eine Vielzahl von Fragen zu kl�ren. Dazu geh�rt der Bereich der den Religionsgemeinschaften zuzuerkennenden Autonomie; es ist in den Grundz�gen festzuhalten, in welchem Ausmass der Staat die Religionsgemeinschaften in das Staatsrecht einbindet, den Bereich der Religionsgemeinschaften �ffentlichrechtlich ordnet und diesen Selbst�ndigkeit zuordnet. Ferner gilt es vor dem Hintergrund einer �ffentlichrechtlichen Beziehung und eines partnerschaftlichen Verh�ltnisses zwischen Staat und Religionsgemeinschaften eine Finanzordnung im weitesten Sinne zu schaffen. Schliesslich ist festzulegen, welche Religionsgemeinschaften bzw. unter welchen Bedingungen Religionsgemeinschaften �ffentlichrechtlich in Beziehung zum Staat treten bzw. treten k�nnen. Diesen Kreis zu umschreiben, bildet Bestandteil einer grunds�tzlichen Regelung des Verh�ltnisses zwischen Religionsgemeinschaften und Staat. Mit der �ffentlichrechtlichen Anerkennung der drei Kirchen auf Verfassungsstufe und der M�glichkeit einer staatlichen Anerkennung weiterer Religionsgemeinschaften wird dieser Kreis bestimmt. In Anbetracht einer grunds�tzlichen Ausrichtung der Verfassungsrevision mag es sachgerecht erscheinen, den Kreis der angesprochenen Religionsgemeinschaften offen BGE 129 I 366 S. 379zu halten und �ber den bisherigen Zustand hinaus eine �ffentlichrechtliche Anerkennung auch weiterer Religionsgemeinschaften zu erm�glichen.
Aus der Sicht einer gesamtheitlichen Neuregelung des Verh�ltnisses zwischen Religionsgemeinschaften und Staat ergeben sich ferner Aspekte der Gleichbehandlung. Es lasse sich, wie im Laufe der Entstehungsgeschichte zum Ausdruck gebracht worden ist, mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz nicht mehr vereinbaren, die Privilegien (insbes. mit staatlichen Beitr�gen und der M�glichkeit der Besteuerung von juristischen Personen) einzig einer festgeschriebenen Zahl von Kirchen zukommen zu lassen; dies erfordere eine �ffnung gegen�ber weiteren Religionsgemeinschaften mit der M�glichkeit der Erlangung desselben Status. Kantonsrat und Regierungsrat heben in ihren Vernehmlassungen die Bedeutung der Gleichbehandlung mit Nachdruck hervor und geben zu bedenken, dass diese bei einer Aufteilung der Vorlage schon im Ansatz gef�hrdet erschiene. Schliesslich zeigt die Entstehungsgeschichte, dass das Ausl�nderstimmrecht mit der Anerkennung weiterer Religionsgemeinschaften in enger Beziehung steht und diesem Rahmen diskutiert wurde, da dieses insbesondere f�r weitere Religionsgemeinschaften mit m�glicherweise hohem Ausl�nderanteil von Bedeutung ist.
4.4 Eine gesamthafte Beurteilung der Frage, ob die angefochtene Verfassungsvorlage vor dem Grundsatz der Einheit der Materie standh�lt, zeigt vorerst, dass Kriterien formeller Natur zu keinem Ergebnis f�hren: Den erleichterten Anforderungen an Beh�rdenvorlagen stehen die strengeren Voraussetzungen f�r Partialrevisionen von Verfassungen gegen�ber (vgl. oben E. 2.2); die unterschiedlichen Teile der Verfassungsrevision stehen nicht in einer klaren Beziehung der Abh�ngigkeit oder Unterordnung zueinander (vgl. oben E. 4.1).
In materieller Hinsicht r�cken die Beschwerdef�hrer die einzelnen Sachfragen in den Vordergrund ihrer Betrachtung und stellen die einzelnen Themenkreise einander gegen�ber, um die Unterschiedlichkeit der Teile und das Bed�rfnis der Stimmberechtigten nach einer differenzierten Willensbildung und -kundgabe im Sinne der Abstimmungsfreiheit zu belegen. Demgegen�ber betonen Kantonsrat und Regierungsrat die grunds�tzliche Ausrichtung der Vorlage. Die beh�rdliche Argumentation liegt auf einer h�heren Abstraktionsstufe als diejenige der Beschwerdef�hrer und hebt �ber die Einzelteile hinaus den grundlegenden Zweck der Verfassungsrevision hervor, das Verh�ltnis zwischen Kirchen und Religionsgemeinschaften BGE 129 I 366 S. 380sowie dem Staat auf eine neue Grundlage zu stellen. In dieser Zielrichtung kann ein hinreichender Sachzusammenhang im Sinne der Einheit der Materie erblickt werden. Das gilt nicht bloss f�r die einzelnen, die Entflechtung, Autonomie und Finanzordnung betreffenden Teile, sondern gleichmassen f�r die Frage der neu geschaffenen M�glichkeit der �ffentlichrechtlichen Anerkennung weiterer Religionsgemeinschaften. Eine grunds�tzliche Regelung hat den Kreis der Religionsgemeinschaften, die in einer besonderen Beziehung zum Staat stehen, zu umschreiben, darf diese Umschreibung offen fassen und braucht sich nicht auf das �berlieferte zu beschr�nken. Die M�glichkeit der �ffentlichrechtlichen Anerkennung weiterer Religionsgemeinschaften �ber die bereits anerkannten Kirchen hinaus reiht sich damit in die Zielrichtung einer umfassenden Verfassungsrevision ein. Daran vermag der Umstand nichts zu �ndern, dass dieser Bereich eine getrennte Entstehungsgeschichte aufweist und als Neuerung von grosser Bedeutung wahrgenommen wird. Es steht dem Verfassungsgeber zu, grundlegende Revisionen mit neuen, �ber das Bisherige hinausreichenden Elementen zu versehen. Unter dem Gesichtswinkel von Art. 34 Abs. 2 BV verf�gt er nach der Rechtsprechung �ber einen weiten Gestaltungsspielraum (oben E. 2.3), in den das Bundesgericht nicht ohne Not eingreift (vgl. BGE 125 I 227; Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545). Dieser Gestaltungsspielraum ist in Anbetracht des Zwecks, eine umfassende Neuregelung zu schaffen, nicht �berschritten. Die Stimmb�rger k�nnen schliesslich aus der Abstimmungsfreiheit keinen Anspruch darauf ableiten, dass ihnen besonders wichtige Fragen getrennt zur Abstimmung unterbreitet werden (oben E. 2.3). Die Stimmb�rger erhalten die Gelegenheit, sich in grunds�tzlicher Weise zum Verh�ltnis zwischen Staat und Religionsgemeinschaften im Allgemeinen auszusprechen, und haben sich daher f�r eine gesamthafte Annahme oder gesamte Verwerfung der Revision der Kantonsverfassung zu entscheiden.
In Anbetracht dieser grunds�tzlichen Ausrichtung und des dem Kantonsrat zukommenden Gestaltungsspielraums wahrt die angefochtene Verfassungsvorlage trotz der Vereinigung unterschiedlicher Themenkreise den Grundsatz der Einheit der Materie und ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Damit erweist sich die R�ge der Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV als unbegr�ndet.
105 IA 370 suite... ,
97 I 669,
96 I 636,
111 IA 196,
99 IA 724,
Art. 64 suite... ,
Art. 75 Abs. 2 BPR,