Source: https://tc.vlex.es/vid/competencias-condiciones-basicas-igualdad-695691905
Timestamp: 2019-05-24 22:52:53
Document Index: 286354721

Matched Legal Cases: ['artículo 14', 'artículo 23', 'artículo 5', 'artículo 127', 'artículo 121', 'artículo 34', 'artículo 5', 'artículo 14', 'artículo 23', 'artículo 2', 'artículo 18', 'artículo 127', 'artículo 14', 'artículo 23', 'artículo 149', 'artículo 26', 'artículo 149', 'artículo 6', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 11', 'artículo 24', 'artículo 24', 'artículo 117', 'artículo 71', 'artículo 24', 'artículo 18', 'artículo 127', 'artículo 6', 'artículo 26', 'artículo 11', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 152', 'artículo 123', 'artículo 95', 'artículo 127', 'artículo 152', 'artículo 127']

STC 110/2017, 5 de Octubre de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 695691905
STC 110/2017, 5 de Octubre de 2017
Número de Recurso: 1411-2014
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1411-2014, interpuesto por la Abogada de la Generalitat de Cataluña contra los artículos 5, 6, 14.2, 16 a 20, 23, 26.5 y 27; disposición adicional décima ; y disposiciones finales primera, segunda, tercera y cuarta de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Pedro José González-Trevijano Sánchez, quien expresa el parecer del Tribunal.
Mediante escrito registrado en el Tribunal Constitucional el 7 de marzo de 2014, la Abogada de la Generalitat de Cataluña, actuando en la representación que legalmente ostenta, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, que se señalan en el encabezamiento de esta Sentencia. La fundamentación que sustenta la impugnación se resume a continuación.
Comienza el escrito de la Abogada de la Generalitat de Cataluña realizando una serie de consideraciones generales acerca de la incidencia de la Ley 20/2013, en el sistema de distribución de competencias, para a continuación examinar las competencias que invoca el Estado para dictarla.
Se impugna, en primer lugar, el artículo 14.2 y por conexión el artículo 23 de la Ley 20/2013, en cuanto prevén un control durante la fase de elaboración de las normas que, según el escrito de interposición del recurso, sería inconstitucional por contravenir la autonomía política e institucional de Cataluña.
Se impugnan a continuación los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 20/2013, y por conexión el artículo 5 de la misma Ley, reguladores de las garantías de libre establecimiento y circulación, por restringir de forma muy relevante las competencias de la Generalitat en ámbitos materiales propios.
Prosigue el escrito con la impugnación del principio de eficacia en todo el territorio nacional recogido en los artículos 6, 19 y 20 y la disposición adicional décima de la Ley 20/2013.
Se impugnan, asimismo, los mecanismos de protección de los operadores económicos previstos en los artículos 26.5 y 27 y la disposición final primera de la Ley 20/2013.
El precepto que atribuye la legitimación a la CNMC a los efectos de interponer un recurso contencioso-administrativo, debe ponerse en estrecha relación con lo regulado en la disposición final primera , tres, de la Ley 20/2013, por cuanto establece un nuevo procedimiento judicial para la garantía de la unidad de mercado dentro de la Ley 29/1998, de 13 de diciembre, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, (en adelante, LJCA) añadiendo a la misma un nuevo capítulo IV título V [artículo 127 bis a) 127 quater ].
Se impugna finalmente la modificación de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre llevada a cabo por la disposición final tercera de la Ley 20/2013. La disposición final tercera de la Ley 20/2013, modifica la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, con objeto de eliminar, en su apartado uno, todos los supuestos de autorización o licencia municipal previa, motivados en la protección del medio ambiente, en la seguridad o en la salud públicas, ligados a establecimientos comerciales de menos de 750 m2; y con objeto de permitir, en su apartado segundo, a las Comunidades Autónomas ampliar el umbral de superficie, del catálogo de actividades y otros supuestos de inexigibilidad de licencias. De acuerdo con el recurrente, la aplicación de la referida disposición va a comportar que la Generalitat no tenga ningún margen material para poder desarrollar una política propia y singularizada en materia de ordenación del comercio y equipamientos comerciales, por lo que el recurrente considera que no tiene la cobertura desde el punto de vista competencial, infringiendo además la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de comercio interior reconocida en el artículo 121 EAC.
Por providencia de 8 de abril de 2014, el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme dispone el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso de los Diputados y al Senado así como al Gobierno, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. También se ordenó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
El día 15 de abril de 2014, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se dirige al Tribunal personándose en el proceso y solicita una prórroga de ocho días para formular sus alegaciones. El día 22 de abril de 2014, el Pleno de este Tribunal acuerda incorporar a las actuaciones el escrito del Abogado del Estado de 15 de abril y concederle la prórroga solicitada para formular las alegaciones.
Con fecha 23 de abril de 2014 se registran sendos escritos del Presidente del Senado y del Presidente del Congreso de los Diputados comunicando al Tribunal los acuerdos de las respectivas mesas de las Cámaras de personarse en el proceso y ofreciendo su colaboración.
El día 20 de mayo de 2014 se registra en este Tribunal el escrito mediante el cual el Abogado del Estado formula sus alegaciones en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1411-2014, que resumidamente se exponen.
Tras recordar los preceptos impugnados, examina en primer lugar el concepto de unidad de mercado reproduciendo la doctrina de este Tribunal. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el Estado puede actuar como garante de la unidad del mercado español (expresión empleada por la STC 96/2002 ): i) de acuerdo con la protección de la libertad de empresa y en ejercicio de su competencia exclusiva sobre la materia “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica” [artículos 38 y 149.1.13 a) de la Constitución]; ii) para asegurar la libre circulación de bienes en el territorio español, impidiendo los obstáculos a la misma por parte de los poderes públicos (art. 139.2); y, iii) puede hacerlo, respetando la distribución competencial entre Estado y Comunidades Autónomas, con el objetivo de evitar la “fragmentación del mercado” y los “efectos disgregadores o disfuncionales” que se deriven de una diversidad de normas autonómicas, cuya singularidad exceda de un fin legítimo; es decir, que esa diversidad no sea adecuada al objeto que persigue o sea desproporcionada.
A continuación examina el Abogado del Estado la memoria de impacto normativo de la Ley para tratar de justificar la importancia de la norma desde el punto de vista de la necesidad de acometer medidas para promover la unidad de mercado.
Prosigue el escrito del Abogado del Estado examinando la base jurídica competencial para dictar la Ley 20/2013, que se recoge en la disposición final cuarta de la misma.
Se refiere en primer lugar al artículo 5 y los artículos 16 a 18 de la Ley 20/2013 y a la disposición final por la que se modifica la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
Señala el Abogado del Estado que en relación con la disposición final segunda , por la que se modifican determinados preceptos de la Ley 17/2009, no se contiene en el escrito de interposición del recurso, una mínima argumentación de los fundamentos de la impugnación, por lo que debe quedar fuera del enjuiciamiento. En todo caso, la disposición se inspira en los mismos principios que acaban de ser expuestos, y los apartados 3 y 4 no guardan relación alguna con la fundamentación de la impugnación.
Se refiere a continuación a la impugnación de los artículos 6, 19, 20 y 21 y la disposición adicional décima. Para el Abogado del Estado, el capítulo V, “Principio de eficacia en todo el territorio nacional”, desarrolla las disposiciones relativas a la segunda gran aportación de la Ley 20/2013: el principio de eficacia en todo el territorio nacional que constituye uno de los elementos centrales de esta Ley.
Recuerda el escrito la STC 100/1991 , de 13 de mayo, FJ 5 e), en la que se admitió que los actos de intervención realizados por una Comunidad Autónoma y de validez en todo el territorio nacional eran un instrumento constitucional para evitar la “ruptura del principio de unidad de mercado”, y para garantizar el “mantenimiento del principio de igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos”. Este criterio se reiteró en la STC 236/1991 , de 12 diciembre, FJ 5, en la que se añade que mediante el establecimiento por el legislador estatal de un acto de verificación autonómico de carácter nacional, no se deriva “exclusión alguna de las facultades autonómicas de ejecución, sino un razonable reconocimiento de la eficacia extraterritorial o supracomunitaria de la actividad de control efectuada por las Administraciones autonómicas” y esto, aunque la legislación estatal preveía que la verificación realizada por una Comunidad producía efectos fuera de su ámbito territorial. Esta doctrina constitucional parte de la base de que las Comunidades Autónomas “son Administraciones públicas igualmente integrantes del Estado” y, por tanto, el acto de verificación realizado por cualquiera de ellas es digno de igual confianza en todo el territorio nacional.
Procede a continuación el escrito a analizar los preceptos tendentes a salvaguardar el funcionamiento de los mecanismos previstos en la Ley 20/2013. En primer lugar, el Parlamento de Cataluña impugna el artículo 14.2 y por conexión el artículo 23.
Se examina seguidamente la impugnación de los artículos 26 y 27 y la disposición final primera de la Ley 20/2013, respecto de los cuales, considera el Abogado del Estado que en virtud de los títulos competenciales de los artículos 149.1.13 CE y 149.1.18 CE, el Estado puede prever un procedimiento de mediación o de conciliación, previo a la vía contencioso- administrativa.
Posteriormente, se analiza la impugnación de la disposición final tercera , apartados primero y segundo de la Ley 20/2013, por la que se modifica la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios. Concretamente la modificación afecta al artículo 2, ámbito de aplicación, y la disposición final décima.
Finalmente examina la impugnación de la disposición adicional cuarta que se refiere a los títulos competenciales, y puesto que esta disposición invoca las habilitaciones competenciales que dan cobertura a los preceptos objeto de este recurso, considera el Abogado del Estado que la impugnación debe ser desestimada.
Por providencia de 3 de octubre de 2017 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 5 del mismo mes y año.
El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra los artículos 5, 6, 14.2, 16 a 20, 23, 26.5 y 27, la disposición adicional décima , y las disposiciones finales primera, segunda, tercera y cuarta de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.
La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado ha sido ya objeto de la STC 79/2017 , de 22 de junio, resolutoria del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Parlamento de Cataluña (núm. 1397-2014). La referida Sentencia cobra pues relevancia en el presente proceso bajo los siguientes puntos de vista:
El presente recurso impugna previsiones que ya han sido declaradas inconstitucionales y nulas por aquella Sentencia. Así ocurre con las letras b), c) y e) del apartado segundo del artículo 18, así como con los artículos 19 y 20 y con la disposición adicional décima de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. Igualmente ocurre con el apartado segundo del artículo 127 quater de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en la redacción dada por el punto tres de la disposición final primera de la Ley 20/2013, pero únicamente en su aplicación a actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas.
De acuerdo con un consolidada doctrina constitucional [entre otras, las SSTC 111/2016 , de 9 de junio, FJ 2 a); 168/2016 , de 6 de octubre, FJ 2 a); 180/2016 , de 20 de octubre, FJ 3 a); 44/2017 , de 27 de abril, FJ 2 a); 45/2017 , de 27 de abril, FJ 2 a); 54/2017 , de 11 de mayo, FJ 2 a); 93/2017 , de 6 de julio, FJ 2 a), y 101/2017 , de 20 de julio, FJ 2 a)], la expulsión del ordenamiento jurídico de estas previsiones determina la pérdida sobrevenida de objeto de las impugnaciones correspondientes.
El recurso de inconstitucionalidad resuelto por la STC 79/2017 , de 22 de junio, y el presente suscitan controversias competenciales similares, en términos generales, por lo que la doctrina establecida en aquella Sentencia sirve para responder a las impugnaciones aún subsistentes del recurso interpuesto por el Gobierno de Cataluña. De acuerdo con una pauta no infrecuente (a la que se han ajustado las SSTC 111/206, 168/2016 , 180/2016 , 44/2017 , 45/2017 , 54/2017 , 93/2017 y 101/2017 ) cabe dar aquí por reproducidos los fundamentos jurídicos que la STC 79/2017 dedica al examen del propósito del legislador estatal al adoptar la Ley 20/2013, de 9 de diciembre (FJ 2 y 11); a recordar la doctrina de este Tribunal en relación con la unidad de mercado y los mecanismos que nuestra Constitución dispone para su eventual promoción (FJ 2); al encuadramiento de la controversia competencial (FFJJ 4 y 5); al examen de las respuestas que se han dado a la pluralidad regulatoria (FJ 12); o al alcance del principio de territorialidad de las competencias (FJ 13).
Por otra parte, la STC 79/2017 ha desestimado impugnaciones que el presente recurso plantea en términos análogos; se refieren al mismo precepto y se basan en los mismos argumentos. A la vista de esta coincidencia objetiva, de acuerdo con la doctrina constitucional (STC 172/1998 , de 23 de julio, FJ 2), y siguiendo la pauta aplicada ya en las SSTC 111/2016 , FJ 2 c); 168/2016 , FJ 2 c); 180/2016 , FJ 3 c); 44/2017 , FJ 2 d); 45/2017 , FJ 2 d); 54/2017 , FJ 2 d), y 93/2017 , FJ 2 d), procede desestimar por remisión estas impugnaciones en los términos que siguen:
(i) Se recurre el artículo 14.2 de la Ley 20/2013, y por conexión el artículo 23, y en este punto se debe tener en cuenta que la STC 79/2017 , FJ 3, ha declarado que el precepto controvertido tiene cobertura en el artículo 149.1.13 CE, rechazando la invasión competencial que denuncia ahora también el Gobierno de Cataluña. Corresponde, pues, desestimar este motivo de inconstitucionalidad por remisión a lo razonado en aquella Sentencia.
(ii) Se impugnan los artículos 5, 16, 17, 18 y la disposición final segunda de la Ley 20/2013. La STC 79/2017 , FFJJ 4 a 8, y FJ 14 ha abordado, desestimándolos, total o parcialmente en el caso del 18, los motivos de inconstitucionalidad que reitera ahora el Gobierno de Cataluña. Corresponde, en consecuencia, desestimar estos motivos por remisión a la indicada Sentencia.
(iii) Se impugna el artículo 26.5 de la Ley 20/2013. Corresponde asimismo desestimar la impugnación por remisión a la STC 79/2017 , FJ 15, en la que hemos dado respuesta a reproches análogos y hemos realizado una interpretación conforme del precepto que, como entonces, será llevada al fallo.
(iv) Se impugna la disposición final tercera de la Ley 20/2013, y en este punto se debe tener en cuenta que la STC 79/2017 , FJ 18, ha declarado que el precepto controvertido halla cobertura en el artículo 149.1.13 CE, rechazando la invasión competencial que denuncia ahora también el Gobierno de Cataluña. Debemos, pues, desestimar este motivo de inconstitucionalidad por remisión a lo igualmente razonado en aquella Sentencia.
(v) Se impugna la disposición final cuarta de la Ley 20/2013, relativa a los títulos competenciales en que se fundamenta la norma y, en este punto, la STC 79/2017 , FJ 19, ha declarado que nos encontramos aquí ante una impugnación que cabría calificar de “sistemática”, llamada a seguir la misma suerte que los preceptos concretos que han sido objeto de impugnación. En definitiva pues, debemos desestimar la impugnación por remisión a lo igualmente razonado en el fundamento jurídico 19 de aquella Sentencia.
Entrando ya a examinar las impugnaciones restantes, comenzaremos con la impugnación del artículo 6 de la Ley 20/2013 que recoge el principio de eficacia de las actuaciones de las autoridades competentes en todo el territorio nacional, y que establece que “los actos, disposiciones y medios de intervención de las autoridades competentes relacionados con el libre acceso y ejercicio de la actividad económica tendrán eficacia en todo el territorio nacional, de acuerdo con lo establecido en el Capítulo V de esta Ley”.
Asimismo, se impugna el artículo 27 en relación con la disposición final primera de la Ley 20/2013. El artículo 27 regula la legitimación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) para recurrir en el procedimiento especial para la garantía de la unidad de mercado previsto en el capítulo IV del título V de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. La disposición final primera, en su apartado primero, añade una nueva letra h) al artículo 11.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, que supone atribuir a la Audiencia Nacional el conocimiento de los recursos interpuestos por la CNMC en defensa de la unidad de mercado.
La impugnación en relación con la capacidad de la CNMC para solicitar “la suspensión de la disposición, acto o resolución impugnados” en el marco del procedimiento especial para la garantía de la unidad de mercado previsto en el capítulo IV del título V de la Ley 29/1998, y que se recoge en la disposición final primera de la Ley 20/2013, ya fue resuelta en la STC 79/2017 , produciéndose en este punto la perdida de objeto de la impugnación. No obstante lo anterior, el recurso del Gobierno de la Generalitat de Cataluña realiza en relación con el procedimiento especial recogido en la Ley 20/2013 dos impugnaciones adicionales a las decididas en el recurso 1397-2014, que debemos abordar en la presente resolución.
En lo que se refiere a la legitimación de la CNMC para interponer recurso en el procedimiento especial regulado en el capítulo IV del título V de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, cabe recordar que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia se configura legalmente como un “organismo público de los previstos en la disposición adicional décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado” (art. 1 de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia) y está “dotada de personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada y actúa, en el desarrollo de su actividad y para el cumplimiento de sus fines, con autonomía orgánica y funcional y plena independencia del Gobierno, de las Administraciones Públicas y de los agentes del mercado” (art. 2 de la Ley 3/2013).
En lo que se atañe a la impugnación de la competencia de la Audiencia Nacional para el conocimiento del nuevo recurso especial interpuesto por la CNMC, la parte recurrente alega que se altera de forma sustancial la distribución competencial prevista en la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa sobre los asuntos contenciosos en relación con las garantías que se deducen del artículo 24.2 CE. Se considera así que la atribución a la Audiencia Nacional de la competencia para resolver las impugnaciones que se planteen por la CNMC vulneraría una de las garantías recogidas en aquel precepto constitucional: el derecho fundamental al juez ordinario predeterminado por la ley.
Así, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal, son las cuestiones relativas a la constitución, jurisdicción y competencia del órgano judicial las que constituyen el núcleo más básico del derecho fundamental al juez ordinario predeterminado por la ley (24.2 CE), pues el derecho fundamental de referencia “exige, en primer término, que el órgano judicial haya sido creado previamente por la norma jurídica, que ésta le haya investido de jurisdicción y competencia con anterioridad al hecho motivador de la actuación o proceso judicial y que su régimen orgánico y procesal no permita calificarle de órgano especial o excepcional” (por todas, SSTC 32/2004 , de 8 de marzo, FJ 4; 60/2008 , de 26 de mayo, FJ 2, y 177/2014 , de 3 de noviembre, FJ 2).
Asimismo de acuerdo con la doctrina de este Tribunal, la garantía recogida en el artículo 24.2 CE no supone el derecho a un juez determinado en concreto (STC 97/1987 , FJ 4) y no excluye, en principio, la posibilidad de establecer reglas especiales de competencia en la distribución de los asuntos entre los distintos órganos judiciales. Así lo reconocimos cuando sostuvimos que “la atribución por Ley de competencia para conocer de un asunto a uno u otro órgano de la jurisdicción ordinaria, no lesiona los derechos fundamentales recogidos en el art. 24 de la Constitución (STC 43/1985 , fundamento jurídico 1), a diferencia de lo que, en cambio, ocurriría si se atribuyese irrazonada o irrazonablemente a una jurisdicción especial (STC 111/1984 , fundamento jurídico 3); cabiendo incluso la atribución legal de la competencia a un órgano especializado o centralizado de la jurisdicción ordinaria, pero no por ello menos órgano judicial ordinario, como pueden ser la Audiencia Nacional o los Juzgados Centrales de Instrucción (STC 199/1987 , fundamento jurídico 6)” [ATC 324/1993 , de 26 de octubre, FJ único].
Este Tribunal ha igualmente descartado que de la interpretación conjunta de los artículos 24.2 y 81.1 CE se pueda concluir que se requiera rango de Ley Orgánica para toda norma atributiva de competencia jurisdiccional a los diversos tribunales ordinarios pues “la existencia de tales normas constituye un presupuesto para la efectividad del derecho al juez ordinario predeterminado por la ley, pero no representan un ‘desarrollo’ del mismo en los términos del art. 81.1 CE. En efecto, mientras que el ejercicio de diversos derechos y libertades requiere una normativa de desarrollo que especifique sus límites respecto a otros derechos, y provea las condiciones para su efectividad, tal no es el caso en cuanto al derecho aquí considerado, cuyo ejercicio queda garantizado por la mera aplicación en cada supuesto de las normas preexistentes atributivas de competencia; de manera que el contenido de este derecho se agota con esa aplicación, sin necesidad de norma alguna que lo desarrolle, o precise las condiciones de su ejercicio” [STC 93/1988 , de 24 de mayo, FJ 5].
Así, cuando en la Constitución se contiene una reserva de ley ha de entenderse que tal reserva lo es en favor de la ley orgánica —y no una reserva de ley ordinaria— sólo en los supuestos que de modo expreso se contienen en la norma fundamental [art. 81.1 y conexos; desde la STC 5/1981 , de 13 de febrero, FJ 21 a)] sin que puedan existir reservas a la ley orgánica fuera de las expresamente previstas en la norma fundamental, pues en un sistema democrático como el instaurado por nuestra Constitución, basado en el juego de las mayorías parlamentarias, la exigencia de que estas sean cualificadas o reforzadas sólo puede tener carácter excepcional y ha de ser explícitamente prevista en la Constitución (STC 76/1983 , de 5 de agosto, FJ 2). La necesidad de aplicar un criterio estricto o restrictivo para determinar el alcance de la reserva, tanto en lo referente al término “desarrollar”, como respecto de la “materia” objeto de reserva, se debe a la finalidad de evitar petrificaciones del ordenamiento y de preservar la regla de las mayorías parlamentarias no cualificadas [SSTC 5/1981 , de 13 de febrero, FJ 21 A); 173/1998 , de 23 de julio, FJ 7; 129/1999 , de 1 de julio, FJ 2; 53/2002 , de 27 de febrero, FJ 12; 184/2012 , de 17 de octubre, FJ 9; 212/2012 , de 14 de noviembre, FJ 1, y 151/2014 , de 25 de septiembre, FJ 4 a)], pues la regulación por ley orgánica produce el “efecto de congelación de rango y de la necesidad de una mayoría cualificada para su ulterior modificación” [STC 5/1981 , de 13 de febrero, FJ 21 A)].
Asimismo hemos afirmado que “la Constitución prohíbe Jueces excepcionales o no ordinarios, pero permite al legislador una determinación de las competencias de acuerdo a los intereses de la justicia, y teniendo en cuenta experiencias propias y ajenas. Resulta evidente que el legislador estatal al establecer la planta orgánica de los Tribunales ha de tener en cuenta y respetar la estructura autonómica del Estado y el reconocimiento constitucional de la existencia de los Tribunales Superiores de Justicia, pero la actuación de éstos presupone la radicación en el territorio de la Comunidad del órgano competente en primera instancia. Existen supuestos que, en relación con su naturaleza, con la materia sobre la que versan, por la amplitud del ámbito territorial en que se producen, y por su transcendencia para el conjunto de la sociedad, pueden hacer llevar razonablemente al legislador a que la instrucción y enjuiciamiento de los mismos pueda llevarse a cabo por un órgano judicial centralizado, sin que con ello se contradiga el art. 152.1 de la Constitución… ni tampoco el art. 24.2 de la Constitución” [STC 199/1987 , de 16 de diciembre, FJ 6].
Por tanto, nuestra Constitución, según ha expuesto este Tribunal, no garantiza el derecho a un hipotético juez natural o “juez del lugar”, como ocurre en otros ordenamientos, sino al “juez ordinario predeterminado por la Ley”. La garantía del “juez ordinario” supone entre nosotros: a) en primer lugar, una interdicción del “juez excepcional” (avocaciones no determinadas por ley, jueces ex post facto , jueces ad hoc ...), así como también del “juez especial” entendido, eso sí, como un juez sito fuera de la jurisdicción ordinaria y no integrado en ella —con excepción de la jurisdicción militar y con las restricciones que el artículo 117.5 de la Constitución impone—, pero no como un órgano judicial especializado por razón de la materia o de sus competencias y en el que por ley se centralicen ciertas competencias; b) al tiempo, dicha garantía implica una “predeterminación legal”, una cláusula que, amén de la institución de una reserva estricta de ley (SSTC 101/1984 , fundamento jurídico 4, y 93/1988 , fundamento jurídico 4), entraña la necesidad de que las reglas que crean y determinan la competencia de los tribunales llamados a conocer del caso se establezcan con las deseables dosis de generalidad o abstracción y de antelación al supuesto litigioso; y c) por otro lado, la mencionada garantía supone también que no puedan modificarse arbitrariamente los componentes y titulares del órgano, aunque, por razones derivadas de la naturaleza de las cosas, no quepa lógicamente exigir el mismo grado de fijeza y predeterminación al órgano y a sus competencias que a sus titulares, pues lógicamente la Constitución no consagra el derecho a un juez en concreto (SSTC 47/1983 , FJ 2; 23/1986 , FJ 3, etc...). No existe, por tanto, una consagración constitucional como derecho fundamental del juez del lugar normalmente competente, de suerte que no sea posible para el legislador efectuar alteraciones de las reglas generales de competencia fundadas en razones objetivas (ATC 324/1993 , de 26 de octubre, FJ único).
La referida doctrina llevó al Tribunal en aquella ocasión a considerar que la regla de competencia dispuesta en el entonces vigente artículo 71 de la Ley de enjuiciamiento civil no violaba el derecho fundamental al juez ordinario predeterminado por la ley, por el hecho de que los juzgados de las capitales de provincia tuvieran atribuido el conocimiento de las reclamaciones en procesos civiles en los que fuese parte el Estado o, y en concreto —dado el juicio de relevancia de aquella cuestión de inconstitucionalidad— porque los de la capital de la Comunidad Autónoma conociesen de las reclamaciones frente a tales Comunidades o sus entes de Derecho público: “aunque ello suponga, ciertamente, una excepción fundada en razones objetivas, al principio general de la legislación procesal civil. Tan legal y, en consecuencia, adecuadas a la reseñada garantía constitucional ex art. 24.2 de la Norma fundamental son las reglas generales de competencia territorial como este fuero territorial dispuesto en la Ley en favor de distintos órganos del Estado y otras instituciones públicas” (ATC 324/1993 , de 26 de octubre, FJ único). En la misma línea tan legal y, en consecuencia, adecuadas a la garantía constitucional del artículo 24.2 CE, son las reglas generales de competencia territorial como la competencia objetiva dispuesta en la Ley 20/2013 en favor de un órgano del Estado como es la CNMC, que tiene legalmente atribuida la función de garantizar la libertad de establecimiento o de circulación en los términos previstos en la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado, objetivos con una evidente dimensión supracomunitaria y transcendencia para el conjunto de la sociedad. Con fundamento en la referida doctrina no cabe sino desestimar la impugnación realizada.
Declarar extinguida, por pérdida sobrevenida de objeto, la impugnación de las letras b), c) y e) del apartado segundo del artículo 18; de los artículos 19 y 20 y de la disposición adicional décima de la Ley 20/2013 de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado; así como la impugnación del apartado segundo del artículo 127 quater de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en la redacción dada por el punto tres de la disposición final primera de la Ley 20/2013, únicamente en su aplicación a actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas.
Declarar inconstitucional y nulo el artículo 6 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.
Declarar que el inciso “que deberá ser tenido en cuenta por la autoridad competente a la hora de decidir” del último párrafo del artículo 26.5 b) de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, es conforme con la Constitución interpretado en los términos señalados en el fundamento jurídico 2 de esta Sentencia, que se remite a la STC 79/2017 , FJ 15.
Voto particular que formula la Magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1411-2014, y al que se adhieren los Magistrados don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan Antonio Xiol Ríos y don Cándido Conde-Pumpido Tourón.
Mi discrepancia se centra en la desestimación del recurso respecto de la atribución de la competencia a la Audiencia Nacional, para el conocimiento del nuevo procedimiento especial para la garantía de la unidad de mercado, interpuesto por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), previsión que se establece en la disposición final primera , apartado primero, de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, en cuya virtud se añade una letra h) al artículo 11.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. La Sentencia de la que disiento concluye que no era necesaria la regulación de este aspecto por medio de ley orgánica, llegando a afirmar de manera tajante que “procede excluir la exigencia de Ley Orgánica para toda norma atributiva de competencia jurisdiccional a los diversos Tribunales ordinarios”. A mi juicio, tal conclusión es desacertada y la atribución de esa competencia a la Audiencia Nacional no podía ser realizada por la Ley impugnada, por las razones que desarrollo a continuación.
La cuestión que aquí se plantea es un problema de fuentes que, la Sentencia de la que discrepo, trata de resolver de manera un tanto superficial, pero que, en realidad, orilla y no llega a abordar en toda su dimensión constitucional, porque prescinde de un elemento esencial en su argumentación, que es el bloque de la constitucionalidad constituido en este aspecto por el artículo 152.1, párrafo segundo, CE y las previsiones estatutarias a las que luego me referiré. La cita del referido precepto constitucional en la Sentencia aprobada por la mayoría es meramente testimonial y se limita a un inciso contenido al final de la reproducción de un fragmento del fundamento jurídico 6 de la STC 199/1987 , de 16 de diciembre, para justificar la asignación de la competencia a la Audiencia Nacional en detrimento de la competencia que corresponde ex Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) a los Tribunales Superiores de Justicia, pero no llega más allá, soslayando, de esa forma, un riguroso análisis de la cuestión según los parámetros que nos impone nuestra Ley Orgánica, que, a mi entender, era de inexcusable realización.
Conviene comenzar por recordar que en un ordenamiento compuesto, como es el nuestro, el orden de fuentes viene establecido por el bloque de la constitucionalidad (STC 227/1988 , de 29 de noviembre), noción de carácter complejo pues, como se señaló en la STC 66/1985 , de 23 de mayo, FJ 1, “hace referencia a un conjunto de disposiciones utilizables como parámetro de la legitimidad constitucional de las leyes”. En lo que aquí nos interesa, el bloque de la constitucionalidad que hemos de tomar en consideración para pronunciarnos sobre la validez o invalidez de las normas legales no está integrado solo por la Constitución, sino también por otras normas (art. 28 LOTC), entre las que figuran, muy destacadamente, como ya ha señalado reiteradamente este Tribunal, las contenidas en los estatutos de autonomía (por todas, STC 38/1983 , de 16 de mayo, FJ 3), cuyos preceptos, por tanto, pueden ser empleados, junto con los del Texto constitucional, como parámetro de la constitucionalidad (STC 157/1988 , de 15 de septiembre). Ello implica su consideración como normas sobre la producción jurídica que, dada su rigidez, no pueden ser alteradas ni por las Comunidades Autónomas ni por el Estado.
El análisis de todos esos preceptos estatutarios permite extraer una nota común a la generalidad de los estatutos: la remisión a lo que disponga la Ley Orgánica del Poder Judicial, que se convierte así, junto con el artículo 152.1 CE y los estatutos de autonomía, en el tercer pilar que debe concurrir para conformar la regulación de los Tribunales Superiores de Justicia, incluido un aspecto tan esencial como es el de su competencia. Esta conclusión no es, en realidad, algo novedoso en la jurisprudencia de este Tribunal. Fue alcanzada en la STC 31/2010 , de 28 de junio, FJ 43, en la que, al examinar la constitucionalidad del artículo 95.1 EAC, se afirmó lo siguiente: “el artículo 95.1 EAC se limita a reproducir la previsión del artículo 152.1 CE en punto a la condición del Tribunal Superior de Justicia como Tribunal en el que culmina la organización judicial en Cataluña. Podría ser dudoso que el Estatuto pudiera ir más allá de esa reproducción y disponer que, ‘[e]n todo caso, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña es competente en los órdenes jurisdiccionales civil, penal, contencioso-administrativo, social y en los otros que puedan crearse en el futuro’, salvedad que se introduce en el precepto tras haber afirmado que las competencias del Tribunal Superior lo son ‘en los términos establecidos por la ley orgánica correspondiente’, que sólo puede ser la Ley Orgánica del Poder Judicial. Ahora bien, como quiera que, por mandato constitucional expreso, los Tribunales Superiores de Justicia han de culminar la organización judicial en cada territorio y, además, en dicho territorio han de agotarse (sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 123.1 CE) las instancias judiciales, es claro que tales Tribunales han de ser, por principio, competentes en todos los órdenes jurisdiccionales existentes. Cuáles sean éstos y cuál haya de ser el alcance de la competencia del Tribunal Superior de Justicia en cada caso es cuestión reservada a la Ley Orgánica del Poder Judicial, sin que el artículo 95.1 EAC se oponga a ello” (los subrayados son míos). Es decir, de acuerdo con la doctrina constitucional expuesta, que resulta absolutamente coherente con las determinaciones de los distintos Estatutos de Autonomía, queda claro que corresponde única y exclusivamente a la Ley Orgánica del Poder Judicial determinar cuáles sean las concretas competencias de los Tribunales Superiores de Justicia en los distintos órdenes jurisdiccionales.
Ahora bien, la Ley impugnada no se limita a atribuir al conocimiento de la Audiencia Nacional determinados recursos interpuestos por la CNMC, sino que también le obliga a acumular cualquier recurso interpuesto ante otro órgano jurisdiccional frente a la misma actuación o disposición y que se funde en la vulneración de la libertad de establecimiento o de circulación (artículo 127 ter .8 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa: LJCA, en la redacción dada por la disposición final primera.3 de la Ley 20/2013). Es decir, la Ley impugnada permite el desapoderamiento sobrevenido de la competencia de cualquier otro órgano jurisdiccional, incluidos los Tribunales Superiores de Justicia, para conocer de recursos que ya se hayan presentado ante ellos por cualquier operador económico y que se funden en la vulneración de la libertad de establecimiento o de circulación, por el solo hecho de que la CNMC haya promovido otro de igual tenor ante la Audiencia Nacional. Es obvio que esta especie de vis atractiva de la competencia de la Audiencia Nacional que atrae hacia sí el conocimiento de cualesquiera recursos sobre la misma índole ya admitidos a trámite o que se presenten en el futuro ante otros órganos jurisdiccionales, que es dudosamente compatible con lo previsto en el párrafo tercero del apartado 1 del artículo 152 CE (según el cual los asuntos iniciados ante un órgano judicial radicado en la Comunidad Autónoma “se agotarán ante órganos judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad Autónoma en que esté el órgano competente en primera instancia”), en ningún caso puede establecerla una mera ley ordinaria.
Por todo ello, no solo la disposición final primera.1 sino también el artículo 127 ter .8 LJCA, en la redacción dada por la disposición final primera.3, deberían haber sido declarados inconstitucionales por lo que respecta al conocimiento, por la Audiencia Nacional, de los recursos interpuestos frente a actos y disposiciones de las Comunidades Autónomas y de los entes locales en el procedimiento para la garantía de la unidad de mercado, en la medida en que esa atribución debería haberse llevado a cabo a través de una ley orgánica.
STSJ Galicia 5079/2009, 18 de Noviembre de 2009