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Timestamp: 2018-01-19 17:16:19+00:00
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Principio di rotazione degli inviti negli appalti “sotto soglia” di Daniela Corsetti
Principio di rotazione degli inviti negli appalti “sotto soglia”
di Daniela Corsetti
(i) Il principio di rotazione ‒ che per espressa previsione normativa deve orientare le stazioni appaltanti nella fase di consultazione degli operatori economici da consultare e da invitare a presentare le offerte ‒ trova fondamento nella esigenza di evitare il consolidamento di rendite di posizione in capo al gestore uscente (la cui posizione di vantaggio deriva soprattutto dalle informazioni acquisite durante il pregresso affidamento), soprattutto nei mercati in cui il numero di agenti economici attivi non è elevato.
(ii) Al fine di ostacolare le pratiche di affidamenti senza gara ripetuti nel tempo che ostacolino l’ingresso delle piccole e medie imprese e di favorire, per contro, la distribuzione temporale delle opportunità di aggiudicazione tra tutti gli operatori potenzialmente idonei, il principio in questione comporta, in linea generale, che l’invito all’affidatario uscente riveste carattere eccezionale.
(iii) Ove la stazione appaltante intenda comunque procedere all’invito di quest’ultimo, dovrà puntualmente motivare tale decisione, facendo in particolare riferimento al numero (eventualmente) ridotto di operatori presenti sul mercato, al grado di soddisfazione maturato a conclusione del precedente rapporto contrattuale ovvero all’oggetto e alle caratteristiche del mercato di riferimento (in tal senso, cfr. la delibera 26 ottobre 2016, n. 1097 dell’Autorità nazionale anticorruzione, linee guida n. 4).
In senso conforme: Cons. Stato, sez. VI, 31 agosto 2017, n. 4125, T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 7 giugno 2017, n. 3086. T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 8 marzo 2017, n. 1336; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 9 agosto 2016, n. 1594; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, 15 dicembre 2016, n. 1906.
Con la sentenza in commento il Consiglio di Stato, a distanza di pochi mesi da quella che si registra essere la prima sentenza del supremo organo della giustizia amministrativa sul punto (Cons. Stato, sez. VI, 31 agosto 2017, n. 4125, è tornato a pronunciarsi sull’applicazione del principio di rotazione nell’ambito nelle procedure semplificate di cui all’art. 36 del d.lgs. n. 50/2016 (il “Codice”).
Ad avviso dell’appellante, il principio di rotazione “non potrebbe giustificare”, così come ha invece ritenuto l’amministrazione resiste, il mancato invito dell’operatore economico che nell’anno precedente sia risultato aggiudicatario del servizio alla procedura negoziata ex art. 36, comma 2 lett. b) del Codice indetta per procedere al nuovo affidamento di quest’ultimo.
Come è noto, al fine di assicurare “l'effettiva possibilità di partecipazione delle microimprese, piccole e medie imprese”, l’art. 36 del Codice prevede che l’affidamento dei servizi mediante procedura negoziata deve avvenire nel rispetto del principio di rotazione degli inviti.
Le concrete modalità di attuazione del principio, non sono contenute nel Codice ma nelle Linee Guida ANAC n. 4, cui l’art. 36, c. 7 del Codice ha specificamente delegato tale compito.
In base alle Linee Guida ANAC n. 4, per effetto del principio di rotazione - il cui scopo è quello di favorire l’avvicendamento degli operatori economici nell’affidamento dei contratti pubblici, evitando il consolidamento dei rapporti solo con alcune imprese - il gestore uscente non può essere invitato a prendere parte alla procedura indetta dalla stazione appaltante per procedere al nuovo affidamento del servizio. Si tratta di un divieto cui, a quanto emerge dalle linee guida, le stazioni appaltanti possono derogare solo attraverso un’adeguata motivazione avuto riguardo: (i) al numero di ridotto di operatori presenti sul mercato; (ii) al grado di soddisfazione maturato a conclusione del precedente rapporto contrattuale (esecuzione a regola d’arte, nel rispetto dei tempi e dei costi pattuiti); (iii) all’oggetto e alle caratteristiche del mercato di riferimento.
L’invito all’affidatario uscente ha, dunque, per espressa previsione delle Linee Guida n. 4, carattere eccezionale.
Sulla scorta delle considerazioni che precedono, con la sentenza in commento il Consiglio di Stato, confermando quanto già rilevato dal giudice di primo grado, ha ritenuto legittima la scelta dell’amministrazione appellata di non invitare il gestore uscente.
Ad avviso del Consiglio di Stato, “la stazione appaltante aveva solo due possibilità: non invitare il gestore uscente o, in caso contrario, motivare attentamente le ragioni per le quali riteneva di non poter invece prescindere dall’invito. La scelta (…) di optare per la prima soluzione deve dunque ritenersi del tutto legittima”.
A fronte di quanto chiaramente previsto dalla linee guida, non può, infatti, trovare accoglimento l’interpretazione dell’appellante, secondo cui detto principio comporterebbe più semplicemente “l’obbligo per l’amministrazione di consultare diversi operatori economici per acquisire molteplici offerte assicurandosi il servizio migliore ed il naturale avvicendamento nella sua gestione”.
Ed infatti, proprio perché scopo del principio è garantire e favorire la distribuzione delle opportunità degli operatori economici di essere affidatari di un contratto pubblico, evitando il rischio anticoncorrenziale - particolarmente elevato negli appalti “sotto soglia”, specie a livello locale - del consolidamento di rendite di posizione in capo al gestore uscente (la cui posizione di vantaggio deriva soprattutto dalle informazioni acquisite durante il pregresso affidamento), quest’ultimo “non ha più alcuna possibilità di vantare una legittima pretesa” ad essere invitato alla nuova gara indetta per affidare il servizio.
La sentenza in commento, dunque, non si discosta dal precedente del Consiglio di Stato sez. VI, 31 agosto 2017, n. 4125 ( e dalla giurisprudenza di merito ad oggi formatasi sul punto) in cui, ricostruita la ratio sottesa al principio di rotazione ed il quadro normativo di riferimento, si afferma che, in virtù della rotazione degli inviti, l’alternativa che si impone ad una stazione appaltante, nell’ambito di una procedura negoziata per l’affidamento di un contratto sotto soglia, è quella di non invitare il gestore uscente o, quantomeno, di motivare le ragioni per le quali si ritiene di non poter prescindere dall’invito.
Da ultimo si rileva come le Linee Guida n. 4 siano attualmente oggetto di consultazione in vista del loro aggiornamento.
Tra i punti oggetto di approfondimento e revisione vi è proprio quello delle modalità attuative del principio di rotazione che, così come attualmente declinato, potrebbe essere foriero di una serie di aporie applicative. In sede di consultazione si è tra l’altro, messo in evidenza che: (i) l’operatore economico, poiché sa che non potrà essere riconfermato, avrà minori incentivi a un comportamento corretto; (ii) in virtù della rotazione degli inviti, gli operatori economici, sapendo di giocare l’unica chance (almeno per un certo periodo di tempo) di potersi aggiudicare un contratto con una determinata stazione appaltante, saranno indotti a formulare offerte molto competitive, con il rischio di non poter assicurare in fase di esecuzione contrattuale quanto offerto in sede di gara (offerte anomale); (iii) la mancata considerazione delle imprese già invitate alle gare precedenti per successivi inviti potrebbe, specie nel caso di elenchi non molto lunghi, rendere prevedibile il nominativo degli operatori economici da invitare nelle successive procedure, con rischi per la concorrenza in gara; (iv) i contratti sotto soglia comunitaria, via via affidati da una determinata stazione appaltante, possono essere di importo molto differente tra loro, passando da contratti di modico valore a contratti che raggiungono il valore limite della soglia. L’operatore economico che è invitato a partecipare alla procedura per l’affidamento di un contratto di modico valore potrebbe, quindi, vedersi pregiudicata la possibilità di essere invitato a presentare offerta per l’aggiudicazione di un contratto di ben più considerevole importo, laddove il precedente invito impedisca inviti per le gare successive. Il riconoscimento di pari opportunità, sotteso al principio di rotazione, dovrebbe presupporre parità di valore della chance concessa.
Occorre, dunque, attendere la pubblicazione delle Linee Guida n. 4 aggiornate per verificare eventuali nuove determinazioni dell’Autorità in ordine alle modalità applicative del principio in esame.