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Timestamp: 2017-10-18 02:02:35
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Derecho De Asilo Como Proteccion Que Un Estado Presta En Su Territorio
CAPITULO 11.- DERECHO DE ASILO COMO PROTECCION QUE UN ESTADO PRESTA EN SU TERRITORIO.
Por Asilo, como señala Díez de Velasco1 , generalmente llamado Derecho de Asilo, se entiende la protección que un Estado ofrece a personas que no son nacionales suyos y cuya vida o libertad están en peligro por actos, amenazas y persecuciones de las Autoridades de otro Estado o incluso por personas o multitudes que hayan escapado al control de dichas Autoridades.
Cabe distinguir dentro de esta institución dos grandes clases:
- El llamado Asilo territorial o interno. Que Este tipo de Asilo, es el que va a ser objeto de estudio en el presente capítulo.
- El Asilo Diplomático. Se trata de una institución controvertida cuyo origen consuetudinario se ubica en los países iberoamericanos. Consiste en la protección que otorga un Estado en favor de personas perseguidas por razones políticas y que buscan refugio en la sede de su Misión diplomática no acreditada ante otro Estado y en los lugares que gozan de inviolabilidad diplomática, tales como la residencia de los Jefes de Misión, los campamentos y aeronaves militares, y los buques de guerra.
Tradicionalmente, para concederse el Asilo Diplomático se ha requerido que el peticionario fuera un perseguido político y que al solicitarlo se dé una situación de urgencia. El artículo 6 de la Convención de La Habana de 1928 entiende por casos de urgencia aquellos en que el individuo sea perseguido por personas o multitudes que hayan escapado del control de las Autoridades, o por las Autoridades mismas, así como cuando se encuentre en peligro de ser privado de su vida o de su libertad por razones de persecución política o no pueda, sin riesgo, ponerse de otra manera en seguridad.
Pese a estar estrechamente vinculado a la inviolabilidad de las misiones diplomáticas, el Convenio de Viena de 1961 sobre Relaciones Diplomáticas, no recogió este tipo de asilo, al considerar la Comisión de Derecho Internacional que no hay en el Derecho Internacional General un derecho de asilo en las representaciones diplomáticas.
Díez de Velasco nos señala una tercera clase, el Asilo Neutral, entendiendo por tal la protección que concede un Estado neutral en tiempos de guerra a miembros de las fuerzas armadas de los Estados beligerantes que buscan refugio en su territorio.
11.1.- CONCEPTO Y RASGOS GENERALES.
Siguiendo al profesor Díez de Velasco2 , entendemos por esta clase de asilo, aquella protección que un Estado presta en su territorio al acoger en el mismo a determinadas personas por motivos políticos y que se encuentran en peligro su vida o libertad en el Estado de procedencia.
El Asilo territorial concedido a los perseguidos políticos ha sido una práctica constante por muchos Estados, que los han hecho figurar incluso en sus Constituciones.
Tiene su fundamento en la competencia que ejerce el Estado sobre su territorio, y en virtud de ella puede conceder no solo la entrada en el mismo, sino también otorgar protección mientras se habite dentro de su esfera territorial. Ello trae como consecuencia que, así como para el Estado la concesión de asilo es un derecho derivado de su soberanía territorial, para el particular asilado no aparece como un derecho, sino como una concesión graciosa del Estado asilante.
La regulación internacional relativa al derecho de asilo configura a éste como un derecho humano recogido expresamente en el artículo 14 de la Declaración Universal de Derechos de Hombre de 10 de diciembre de 1948, el cual establece que en caso de persecución, toda persona tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, en cualquier país. Este derecho no podrá ser invocado contra una acción judicial realmente originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propósitos o principios de las Naciones Unidas.
A falta de una codificación internacional, el texto internacional más relevante en materia de asilo, lo encontramos en la Resolución 2312 (XXII) de la Asamblea General de 14 de diciembre de 1967. Esta Declaración nos recoge los principios fundamentales que rigen esta institución; que el profesor Díez de Velasco sistematiza en la siguiente manera:
1. El Asilo es un derecho del Estado derivado de su soberanía.
2. Pueden beneficiarse de él las personas perseguidas y las que luchan en contra del colonialismo.
3. El asilo debe ser respetado por todos los demás Estados.
4. La situación de las personas que se beneficien del asilo interesa a toda la Comunidad Internacional.
5. Quedan excluidos del asilo los que hayan cometido delitos contra la paz, crímenes de guerra o delitos contra la Humanidad. Dichos delitos se consideran como crímenes internacionales.
6. La calificación de las causas del asilo corresponden al Estado territorial.
7. Las personas comprendidas entre las citadas en el artículo 14 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y las que luchen contra el colonialismo, tienen derecho a que no se les niegue la entrada en el territorio de los Estados y a no ser expulsadas o devueltas a cualquier otro Estado que puedan ser objeto de persecución.
8. Se admiten como excepciones a la admisión y a la permanencia en el territorio razones fundamentales de seguridad nacional o de salvaguarda de la población del Estado, dentro de estas últimas se incluye de manera específica la afluencia en masa de personas.
9. En caso de las excepciones de la regla de Asilo se procurará un Asilo provisional para permitir a la persona trasladarse a otro Estado.
10. El Estado asilante no permitirá que los asilados se dediquen a actividades contrarias a los propósitos y principios de las Naciones Unidas.
A nivel internacional debemos hacer mención al Convenio sobre el Estatuto de los Refugiados de 28 de junio de 1951, y su Protocolo de 31 de enero de 1967, a los que se adhirió España por Instrumento de 14 de agosto de 1978, y, que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1 del Convenio y en el párrafo 2º del artículo 1 de su Protocolo, se establece la condición de refugiado a aquellos individuos que encontrándose fuera del país de su nacionalidad, tengan fundados motivos para creer que son perseguidos por razones de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas, o por pertenecer a grupos sociales determinados, y no quieran o no puedan acogerse a la protección de su propio Estado. En el caso de que dichas personas tengan más de una nacionalidad se está haciendo referencia a cualquiera de ellas. Asimismo incluye a las personas que siendo apátridas y hallándose fuera del país en el que residen, en las mismas condiciones descritas anteriormente, no puedan o no quieran por ese mismo temor, solicitar protección a su Estado de residencia.
Como excepciones a la concesión de refugiado, tenemos que señalar:
- que el reconocimiento de los derechos y de las obligaciones inherentes a la nacionalidad por las autoridades en donde se ha fijado la residencia (artículo 1.E del Convenio).
- que el individuo haya cometido algún delito contra la paz, un delito de guerra o un delito contra la humanidad; que asimismo se haya cometido un delito común grave, fuera del país de refugio, antes de ser admitido en el mismo como refugiado; que sea considerado como culpable de actos contrarios a los principios y fines de la Naciones Unidas (artículo 1.F del Convenio).
Como obligaciones generales del refugiado para con el Estado que le concede tal condición se encuentra, en virtud de su artículo 2, la de cumplir con las leyes, los reglamentos y el resto de medidas adoptadas para el mantenimiento del orden público. Por lo dispuesto en el artículo 32.1, el incumplimiento de estas obligaciones conlleva la posibilidad de ser expulsado por el Estado que le ha concedido refugio.
En lo que se refiere a nuestro derecho interno, el derecho de asilo aparece recogido como norma constitucional en el artículo 13.4, que señala que la ley establecerá los términos en que los ciudadanos de otros países y los apátridas podrán gozar del derecho de asilo en España.
El derecho de asilo y la condición de refugiado viene regulado por la Ley 5/1984 de 26 de marzo, modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo. Vienen desarrollada dicha Ley por el Real Decreto 203/1995 de 10 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de aplicación de la Ley 5/1984, y por la Orden de 13 de enero de 1989, sobre centros de recogida de refugiados.
En la redacción original de la Ley 5/1984, se consideraba el asilo como una protección graciable concedida por el Estado a aquellos extranjeros que hayan sido condenados por delitos políticos, que estén perseguidos, sometidos a enjuiciamiento por razones de raza, etnia, religión o ideología, además de por causas justificadas por razones humanitarias; mientras que la condición de refugiado se podía conceder a aquellas personas que cumplen los requisitos previstos en las leyes y convenios internacionales suscritos por España, y, en especial, en la Convención sobre el Estatuto de Refugiados hecha en Ginebra en 1951.
La Ley 9/1994, de 19 de mayo, modificó esta dualidad de figuras a la vez que modificó varios artículos de la Ley 5/1984.
La finalidad de la reforma se nos da a conocer en la exposición de motivos de la Ley, cuando nos indica que la experiencia acumulada en la aplicación de la Ley muestra algunas deficiencias que resulta importante subsanar. Al propio tiempo la aprobación de Instrumentos internacionales en la materia de asignación de responsabilidad para el examen de las solicitudes de asilo y la progresiva armonización de las legislaciones nacionales en la materia, aconsejan la revisión de las normas vigentes sobre el reconocimiento de la condición de refugiado y la concesión del asilo.
Se da así cumplimiento al mandato parlamentario contenido en la Proposición no de Ley aprobada por el Congreso de los Diputados el 9 de abril de 1991, en la que se instaba al Gobierno a «adoptar las medidas necesarias para garantizar la necesaria celeridad en el examen individualizado de las solicitudes de asilo» y a «impedir la utilización fraudulenta con fines de inmigración económica del sistema de protección a los refugiados».
La modificación de la Ley reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado presenta cuatro aspectos fundamentales:
En primer lugar, se suprime la doble figura de asilo y refugio con estatutos diferenciados, dualidad que no se deriva en modo alguno de las exigencias de protección a los extranjeros víctimas de persecución y que se ha revelado como una fuente de confusión y abusos.
La reforma configura el asilo, reconocido en el artículo 13.4 de la Constitución, como la protección dispensada por España a aquel extranjero a quien se reconozca la condición de refugiado de acuerdo con la Convención de Ginebra de 1951, es decir, a quien debido a fundados temores de ser perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él. Este concepto de refugiado, cuando se trata de perseguidos por opiniones políticas, ha de interpretarse en sentido amplio, como es práctica general de los Estados signatarios de la Convención, comprendiendo actos punibles cometidos por motivos políticos siempre que, a la luz de las circunstancias, pueda establecerse que la persona en cuestión tiene temores de ser perseguida.
En cuanto al actual asilo por razones humanitarias, que se podía conceder a determinados extranjeros que no sufrieron persecución, se reconduce a la vía de la legislación general de extranjería.
Por otra parte, la protección que la Ley española dispensa a los refugiados va más allá de lo previsto en la referida Convención de Ginebra, al comprender de forma inequívoca el derecho a residir y trabajar en territorio español.
En segundo lugar, se establece una fase previa en el examen de las solicitudes que permita la denegación de forma rápida de aquellas peticiones que sean manifiestamente abusivas o infundadas, así como aquellas otras cuyo examen no le corresponda a España, o en que exista otro Estado en condiciones de prestar la protección. Tal denegación se haría mediante una resolución de inadmisión a trámite de las solicitudes, adoptada con las necesarias garantías, en particular la posibilidad de presentación de una petición de reexamen con efectos suspensivos y participación del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados en los casos en que la resolución de inadmisión a trámite se haya adoptado cuando el solicitante se encuentre en frontera. La entrada en territorio español de los extranjeros que pidan asilo en la frontera quedará, pues, condicionada a la admisión a trámite de su solicitud.
Esta medida responde, por una parte, a las consideraciones recogidas en la precitada Proposición no de Ley de 9 de abril de 1991, que constataba que «el sistema de protección a los refugiados políticos se ve desvirtuado en la práctica por un número creciente de solicitudes, en su mayoría de inmigrantes económicos, lo que dificulta la acogida adecuada y provoca el consiguiente retraso en la resolución de las peticiones, convirtiéndose en la práctica en la principal vía de inmigración irregular hacia nuestro país».
Por otra parte, la reforma en cuestión se acompasa con la conclusión número 30 del Comité Ejecutivo del programa del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, según la cual «sería útil que los procedimientos nacionales de determinación del estatuto de refugiado prevean disposiciones especiales para tratar con celeridad las solicitudes que se consideren tan manifiestamente infundadas que no merezcan un examen en profundidad, ya que tales solicitudes no constituyen más que una carga para los países afectados y perjudican los intereses de aquellos que tienen motivos para pedir que se les reconozca el estatuto de refugiados».
Por último, responde a lo establecido en Convenios internacionales en los que será parte España, que determinan el Estado miembro al que le corresponde el examen de cada solicitud de asilo.
En tercer lugar, se aborda la modificación de los efectos que la resolución denegatoria del asilo produce. La actual regulación de los efectos de la denegación de la condición de asilado ha tenido un importante efecto de atracción de inmigrantes económicos hacia el sistema de asilo, al situar al extranjero que ve denegada una solicitud de asilo, aun cuando esté desprovista de todo fundamento, en una posición de privilegio con respecto a aquel que ha seguido los procedimientos migratorios normales establecidos por el ordenamiento español, mediante la solicitud del oportuno visado.
La reforma parte, pues, del principio general, aceptado por el conjunto de las partes contratantes de la Convención de Ginebra, de que el solicitante de asilo cuya petición es inadmitida a trámite o denegada debe abandonar el territorio español, salvo que reúna los requisitos para entrar o permanecer en el país, con arreglo al régimen general de extranjería, o que, por razones humanitarias o de interés público, se le autorice excepcionalmente para ello.
Finalmente, se adapta a la doctrina del Tribunal Constitucional la disposición contenida en el artículo 18.3 de esta Ley, relativa a la facultad que se otorgaba al Ministro del Interior de suspensión de asociaciones de extranjeros. De acuerdo con lo que el Tribunal Constitucional estableció en su sentencia 115/1987, de 7 de julio, se suprime dicha facultad.
11.2.- PRESENTACION DE LA SOLICITUD.
La entrada ilegal en territorio español no podrá ser sancionada cuando haya sido realizada por persona que reúna los requisitos propios de la condición de refugiado, siempre que se presente sin demora a las autoridades.
11.2.1.- Tiempo de presentación de la solicitud.
La solicitud de asilo en el interior del territorio español habrá de presentarse en un plazo de un mes a contar desde la entrada del mismo, salvo en los supuestos en que el extranjero disfrute de un período de estancia legal superior al citado, en cuyo caso podrá presentarse antes de la expiración del mismo. Cuando las circunstancias que justifiquen una solicitud de asilo se deban a una causa sobrevenida en el país de origen, se computará el plazo de un mes a partir del momento en que hayan acontecido los hechos que justifiquen su temor de persecución.
Cuando se trate de un solicitante que haya permanecido en situación de ilegalidad durante más de un mes, o haya presentado una solicitud de asilo teniendo incoada una orden de expulsión, la solicitud se examinará por el procedimiento ordinario de inadmisión a trámite.
11.2.2.- Forma de presentación de la solicitud.
Los extranjeros que pretendan solicitar asilo encontrándose ya en territorio español deberán presentar su solicitud mediante una comparecencia personal ante la dependencia que corresponda. En caso de imposibilidad física o legal del interesado, podrá presentar su solicitud a través de representante acreditado por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna.
La solicitud se formalizará mediante la cumplimentación y firma del correspondiente formulario por el solicitante, que deberá exponer de forma detallada los hechos, datos o alegaciones en que fundamente su pretensión. Dicho formulario se le facilitará en las dependencias donde presente la solicitud, que además de en castellano estará redactado en otras lenguas. Junto con su solicitud deberá aportar fotocopia de su pasaporte o título de viaje, del que hará entrega si su solicitud es admitida a trámite, así como cuantos documentos de identidad personal o de otra índole estime pertinentes en apoyo de la misma. Si el solicitante no aportase ningún tipo de documentación personal deberá justificar la causa de dicha omisión.
Si el solicitante quisiera que, a las personas que dependan de él o formen su núcleo familiar, se les concediera el asilo por extensión, éstas deberán comparecer personalmente junto con el solicitante, aportando su documentación personal si solicitan la extensión del asilo. Si no se solicita la extensión familiar del asilo, se anotarán los nombres y datos documentales de las personas que el solicitante declare como dependientes.
11.2.3.- Lugar de presentación de la solicitud.
El extranjero que desee obtener el asilo en España presentará su solicitud ante cualquiera de las siguientes dependencias:
- Oficina de Asilo y Refugio.
- Puestos fronterizos de entrada al territorio español.
- Oficinas de Extranjeros.
- Comisarías Provinciales de Policía o Comisarías de distrito que se señalen mediante Orden del Ministro de Justicia e Interior.
- Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares españolas en el extranjero.
La remisión y comunicación de solicitudes de asilo e informes sobre las mismas a los órganos competentes y entre los organismos y entidades interesadas, se realizará utilizando las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos más avanzados de que se disponga.
Las solicitudes de asilo presentadas en el extranjero serán cursadas a la Oficina de Asilo y Refugio a través del Ministerio de Asuntos Exteriores, acompañadas del correspondiente informe de la Misión Diplomática u Oficina Consular.
En los demás casos, las solicitudes de asilo, acompañadas de la documentación correspondiente, se remitirán por las dependencias mencionadas a la Oficina de Asilo y Refugio de forma directa e inmediata.
La Oficina de Asilo y Refugio comunicará la presentación de toda solicitud de asilo al representante en España del ACNUR (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los refugiados). Esta comunicación se realizará dentro del plazo máximo de veinticuatro horas, a partir de su recepción por parte de la Oficina de Asilo y Refugio.
11.2.4.- Información al solicitante de sus derechos y obligaciones.
La Administración, en colaboración con el ACNUR y las organizaciones no gubernamentales que tengan entre sus objetivos la ayuda a refugiados, elaborará un folleto con toda la información útil para los solicitantes de asilo en varios idiomas. Este documento estará disponible en las dependencias citadas en el artículo anterior y será entregado a los solicitantes en el momento de formular la solicitud con el fin de que entren en contacto con las organizaciones que estimen oportunas.
Los solicitantes de asilo que se encuentren en territorio nacional serán informados por la autoridad a la que se dirijan de la necesidad de aportar las pruebas o indicios en que base su solicitud, así como de los derechos que le corresponden de conformidad con la Ley 5/1984, en particular del derecho a intérprete y a la asistencia letrada. Asimismo, la autoridad ante quien se hubiese presentado la solicitud facilitará al solicitante atención médica cuando fuese preciso y le orientará acerca de los servicios sociales existentes para la cobertura de sus necesidades humanas inmediatas.
El solicitante de asilo deberá acreditar su identidad y proporcionar un relato verosímil de la persecución sufrida, mediante la prueba pertinente o indicios suficientes de las circunstancias que justificarían el otorgamiento de asilo. Con fundamento en el relato del solicitante, la Administración investigará las circunstancias objetivas alegadas y valorará su transcendencia a los efectos del asilo.
También deberá indicar un domicilio e informar a la autoridad competente, a la mayor brevedad, sobre cualquier cambio que en el mismo se produzca, así como el de quienes, en su caso, formen el núcleo familiar. El domicilio que conste en la solicitud será considerado domicilio oficial a efecto de notificaciones, salvo que el solicitante haga constar fehacientemente otro distinto durante la tramitación del expediente.
11.2.5.- Solicitud al Gobierno español por parte del representante en España del ACNUR para la admisión urgente de un refugiado o refugiados bajo su mandato, que se halle en alto riesgo en un tercer país.
En este caso, el Ministerio de Asuntos Exteriores, a través de la Misión Diplomática u Oficina Consular española o de otro país en régimen de cooperación, dispondrá lo necesario para la oportuna comprobación de la situación, entrevista del interesado e informar a la CIAR (Comisión Interministerial de Asilo y Refugio). Dicho Ministerio dispondrá la expedición, en su caso, de visados, títulos de viaje o salvoconductos y cuantas otras gestiones resulten procedentes, según instrucciones de la Dirección General de Asuntos Consulares del Ministerio de Asuntos Exteriores, para facilitar el traslado a España.
El solicitante de asilo cuyo traslado a España haya sido autorizado en razón de su situación de riesgo, será informado de los derechos que le asisten y que podrá ejercitar en el plazo máximo de un mes a partir de su entrada en territorio español.
11.3.- EFECTOS DE LA PRESENTACION DE LA SOLICITUD.
El hecho de la presentación de la solicitud de asilo por parte del interesado conlleva una serie de efectos favorables para el mismo.
Así, nos encontramos con los siguientes efectos:
- Para el caso de la solicitud presentada en territorio español o en la frontera, la permanencia provisional en España cualquiera que sea la situación jurídica del solicitante según la legislación de extranjería o la documentación de que disponga, sin perjuicio de adoptar alguna medida cautelar o de encontrarse en algún supuesto de inadmisión a trámite.
- Para el caso de solicitud presentada en territorio español dentro del plazo legalmente establecido, no podrá ser expulsado hasta tanto se haya analizado y resuelto su petición, sin perjuicio de las medidas cautelares que puedan adoptarse por la autoridad competente.
- Al solicitante de asilo se le proveerá de un comprobante de su solicitud debidamente sellado que se unirá a su pasaporte y le habilitará para permanecer en España por un período máximo de sesenta días. Deberá notificar a la dependencia que corresponda cualquier cambio de domicilio.
- Tendrán derecho a las siguientes prestaciones sociales:
a) Los solicitantes de asilo, una vez admitida a trámite su solicitud, y siempre que carezcan de medios económicos, podrán beneficiarse de servicios sociales, educativos y sanitarios prestados por las Administraciones públicas competentes, dentro de sus medios y disponibilidades presupuestarias.
b) El solicitante de asilo podrá ser autorizado a trabajar por la autoridad competente, de acuerdo con lo previsto en la normativa vigente de extranjería, en función de las circunstancias del expediente y la situación del interesado.
c) Las solicitudes formuladas por familias monoparentales, ancianos, minusválidos y otros grupos vulnerables de población serán considerados conforme a las directrices contenidas en las recomendaciones internacionales que se ocupan de homologar el tratamiento a estos grupos de población desplazada o refugiada. Estos colectivos podrán ser asistidos desde el momento de la presentación de la solicitud en los términos previstos en la normativa estatal o autonómica.
d) Los solicitantes menores de dieciocho años en situación de desamparo serán remitidos a los servicios competentes en materia de protección de menores, poniéndolo en conocimiento, asimismo, del Ministerio Fiscal. El tutor que legalmente se asigne al menor, le representará durante la tramitación del expediente. Las solicitudes de asilo se tramitarán conforme a los criterios contenidos en los convenios y recomendaciones internacionales aplicables al menor solicitante de asilo.
- Cuando el interesado se encontrase en una situación de riesgo y hubiese presentado su solicitud desde un tercer país a través de una Misión Diplomática u Oficina Consular, o en el supuesto de solicitud de asilo por el representante en España del ACNUR por un motivo de urgencia, la Oficina de Asilo y Refugio podrá someter el caso a la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio, para autorizar su traslado a España durante la instrucción del expediente, previa obtención del correspondiente visado, salvoconducto o autorización de entrada, que se tramitarán con carácter urgente.
Dicho traslado se verificará de la siguiente manera:
La Oficina de Asilo y Refugio comunicará el acuerdo de la Comisión Interministerial al Ministerio de Asuntos Exteriores y a la Dirección General de la Policía, que dará traslado de dicha comunicación al puesto fronterizo que corresponda.
El órgano competente del Ministerio de Asuntos Sociales adoptará las medidas oportunas para la recepción del solicitante por parte de la institución pública o privada que se le asigne.
Cabe la posibilidad, como antes hemos señalado, que se adopten una serie de medidas cautelares. Estas pueden consistir en:
- Caso de que el solicitante careciere de la documentación exigida para residir en España, el Ministerio de Interior podrá acordar la fijación de residencia obligatoria al interesado hasta la resolución definitiva del expediente, siéndole notificado dicho acuerdo por el Gobernador civil de la provincia en que se encuentre.
- Por razones de seguridad pública, el Ministro de Justicia e Interior podrá adoptar cualquiera de las medidas previstas en el artículo 6 de la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España.
El citado artículo 6 señala que los extranjeros que se hallen legalmente en territorio español tendrán derecho a circular libremente por él y a elegir libremente su residencia, sin más limitaciones que las previstas en las leyes y las determinadas por razones de seguridad pública, que podrá disponer el Ministro del Interior, con carácter individual, y que solamente podrán consistir en medidas:
a) De presentación periódica ante las autoridades competentes.
b) De alejamiento de fronteras o núcleos de población concretados singularmente.
c) De residencia obligatoria en determinado lugar.
11.4.- EFECTOS DE LA INADMISION A TRAMITE DE LA SOLICITUD DE ASILO.
11.4.1.- Efectos de la inadmisión a trámite en frontera.
- determinará el rechazo del extranjero en frontera.
- Sin embargo, por razones humanitarias o de interés público podrá autorizarse, en el marco de la legislación general de extranjería, la permanencia en España del interesado cuya solicitud haya sido inadmitida a trámite o denegada, en particular cuando se trate de personas que, como consecuencia de conflictos o disturbios graves de carácter político, étnico o religioso, se hayan visto obligadas a abandonar su país y que no cumplan los requisitos a que se refiere el número 1 del artículo tercero de esta Ley.
- Notificada la inadmisión a trámite, y transcurrido el plazo de 4 días desde la presentación de la solicitud, o el plazo de 2 días desde la petición de reexamen, y cuando la carencia de documentación adecuada carencia de documentación adecuada o demora en las posibilidades o demora en las posibilidades de transporte no fuera posible la devolución inmediata del extranjero, el Ministerio de Justicia e Interior autorizará su entrada en España conforme al artículo 12.4 de la Ley Orgánica 7/1985, de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España, decisión que, según las circunstancias, podrá ir acompañada de las medidas cautelares que se estimen oportunas conforme a la legislación de extranjería vigente, dando cuenta, en su caso, a la autoridad judicial.
En el supuesto de que la inadmisión a trámite se deba a que corresponda a otro Estado el examen de la solicitud, el Ministerio de Justicia e Interior autorizará la entrada del interesado en territorio español si, en el plazo máximo de setenta y dos horas desde la presentación de la solicitud, no se han resuelto las gestiones oportunas con los Estados correspondientes, quedando en suspenso el procedimiento hasta la obtención de respuesta por el Estado en cuestión. Si esta respuesta fuese negativa, quedará sin efecto la propuesta de inadmisión, continuándose la tramitación de la solicitud por el procedimiento ordinario.
11.4.2.- Efectos de la inadmisión a trámite en el procedimiento ordinario.
La notificación de la inadmisión a trámite de la solicitud de asilo presentada en el territorio español irá acompañada de la orden de salida obligatoria del extranjero, en el plazo que se le indique, o de su expulsión del territorio nacional.
No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, si el solicitante de asilo inadmitido reuniera los requisitos necesarios para permanecer en España con arreglo a la legislación general de extranjería, o si se considerara que existen razones humanitarias o de interés público, el Ministro del Interior, a propuesta de la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio, podrá autorizar la permanencia en España del solicitante por un período no inferior a seis meses.
11.5.- TRAMITACION DE LA SOLICITUD DE ASILO.
Señalábamos que al solicitante de asilo se le proveerá de un comprobante de su solicitud debidamente sellado que se unirá a su pasaporte y le habilitará para permanecer en España por un período máximo de sesenta días. Asimismo señalábamos, que deberá notificar a la dependencia que corresponda cualquier cambio de domicilio.
Una vez admitida a trámite, la autorización de permanencia se acreditará mediante la expedición al interesado de un documento de solicitante de asilo que le habilitará para permanecer en el territorio español durante la tramitación del expediente.
En el momento de la entrega del citado documento, el interesado depositará, de no haberlo hecho anteriormente, sus documentos personales y de viaje, los cuales se mantendrán en depósito en el supuesto de resolución favorable a la solicitud de asilo.
Durante la tramitación del expediente, el solicitante deberá notificar a la Oficina de Asilo y Refugio, de forma inmediata y a través de la dependencia que corresponda en función de su lugar de residencia, cualquier cambio de domicilio.
Toda solicitud dará lugar a la incoación, a cargo del Ministerio del Interior, del oportuno expediente, al que se incorporarán, en su caso, los informes de las Asociaciones legalmente reconocidas que, entre sus objetivos, tengan el asesoramiento y ayuda al refugiado.
Durante la Instrucción del expediente se deberán tener en cuenta las siguientes reglas:
a) El interesado podrá presentar la documentación e información complementaria que considere conveniente, así como formular las alegaciones que estime necesarias en apoyo de su petición en cualquier momento, durante la tramitación del expediente por la Oficina de Asilo y Refugio. Dichas actuaciones habrán de verificarse antes del trámite de audiencia previo a la remisión del expediente a la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio.
b) La Oficina de Asilo y Refugio podrá recabar, tanto de los órganos de la Administración del Estado como de cualesquiera otras entidades públicas, cuantos informes estime convenientes.
c) Asimismo, se incorporarán al expediente, en su caso, los informes del ACNUR y de las asociaciones legalmente reconocidas que, entre sus objetivos, tengan el asesoramiento y ayuda del refugiado.
d) El plazo máximo de tramitación del expediente será de seis meses. Transcurrido dicho plazo sin que recaiga resolución expresa sobre la solicitud de asilo formulada, ésta podrá entenderse desestimada, sin perjuicio de la obligación de la Administración de resolver expresamente. En los supuestos de tramitación a través de Misiones Diplomáticas u Oficinas Consulares, el plazo de seis meses comenzará a contar desde la recepción de la solicitud en la Oficina de Asilo y Refugio.
e) Cuando se paralice el procedimiento por causa imputable al solicitante, la Oficina de Asilo y Refugio le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo. Transcurrido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, se acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado en el último domicilio conocido.
f) Respeto al principio de audiencia. Una vez instruido el expediente e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrá de manifiesto a los interesados para que, en el plazo de diez días, puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figure en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
11.6.- RESOLUCION DEL EXPEDIENTE.
11.6.1.- Propuesta de resolución.
Esta Comisión pertenece al Ministerio del Interior y estará compuesta por un representante de cada uno de los Ministerios de Asuntos Exteriores, Justicia, Interior y Asuntos Sociales.
Dicha Comisión lo examinará, pudiendo en el caso de considerarlo incompleto, recabar del órgano instructor la subsanación de los defectos observados o la incorporación al mismo de datos o documentos complementarios. En este caso se abrirá un nuevo trámite de audiencia para dar a conocer al interesado dichas actuaciones, pudiendo realizar las alegaciones que estime oportunas.
Cuando considere que el expediente está completo, la Comisión Interministerial elevará la correspondiente propuesta de resolución motivada e individualizada al Ministro de Justicia e Interior.
11.6.2.- Resolución del expediente.
La competencia para resolver el expediente corresponderá:
- al Ministro del Interior, en el caso de compartir el criterio de la propuesta de la Comisión.
- al Consejo de Ministros, si el Ministro del Interior discrepare de la propuesta de la Comisión.
La resolución del Ministro de Justicia e Interior deberá ser motivada e individualizada y contemplará, si así se hubiera solicitado, la extensión del estatuto de refugiado concedida a los familiares del mismo con derecho a la misma, sin perjuicio de que tal extensión familiar pueda requerirse con posterioridad si no se hubiera solicitado en el momento de la petición inicial o hubieran sobrevenido circunstancias nuevas.
Si los familiares o dependientes del refugiado hubiesen elegido permanecer en España al amparo de la legislación general de extranjería, se notificará tal extremo a las autoridades competentes con el fin de que se conceda a estas personas el trato más favorable según dicha legislación.
11.6.3.- Notificación de la resolución.
La resolución del expediente de solicitud de asilo será notificada al interesado, en los términos previstos en el artículo 58 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
La notificación se remitirá al lugar señalado al efecto por el interesado, y en su defecto al último domicilio que conste oficialmente en su expediente. Asimismo, se comunicará la resolución a la dependencia competente y se informará a la organización no gubernamental que tutele al interesado cuando resulte procedente.
Cuando se trate de una solicitud formulada desde el extranjero, o que haya sido recurrida encontrándose el solicitante en otro país, la notificación se realizará a través de la Misión Diplomática u Oficina Consular que corresponda.
11.7.- DENEGACION DE LA SOLICITUD DE ASILO.
La denegación de dicha solicitud conlleva los siguientes efectos:
- La notificación de la denegación de la solicitud de asilo irá acompañada de la orden de salida obligatoria del extranjero, en el plazo que se indique, de acuerdo con lo dispuesto en la normativa de extranjería vigente. Una vez finalizado este plazo, no se podrá beneficiar de las prestaciones sociales, y quedará sujeto a la incoación de un expediente de expulsión del territorio nacional.
- No obstante, el extranjero cuya solicitud de asilo hubiese sido denegada, podrá permanecer en España si reúne los requisitos necesarios con arreglo a la legislación general de extranjería. Si se hubiese suspendido la tramitación o ejecución de una orden de expulsión en virtud de la solicitud de asilo, la denegación supondrá la continuación de las actuaciones.
- Cuando por razones humanitarias o de interés público se justifique la autorización de permanencia en España del solicitante, la denegación de asilo irá acompañada de un acuerdo en este sentido. La resolución denegatoria de asilo deberá especificar el estatuto que se acuerde otorgar conforme a la normativa vigente de extranjería, que será propuesto por la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio al Ministro de Justicia e Interior. Asimismo, podrá recomendar su acogida al estatuto de desplazado.
11.8.- CONCESION DEL ASILO.
La concesión del asilo producirá los siguientes efectos:
- La resolución favorable sobre la petición de asilo en España supondrá el reconocimiento de la condición de refugiado, conforme a la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, del solicitante y sus dependientes o familiares.
- La autoridad competente expedirá un documento de identidad que habilitará al refugiado y a los dependientes o familiares a quienes se haya reconocido la extensión familiar para residir en España y desarrollar actividades laborales, profesionales y mercantiles de conformidad con la legislación vigente en tanto persista su condición de refugiado en España.
- Se le expedirá el documento de viaje.
- Cuando el solicitante hubiese presentado su solicitud en una Misión Diplomática u Oficina Consular española, estas dependencias expedirán al interesado el visado o la autorización de entrada necesarios para viajar a España, así como documento de viaje si fuera necesario.
Además, si el refugiado careciese de trabajo o medios económicos para atender a sus necesidades y a las de su familia, podrá beneficiarse de las prestaciones sociales a las que hicimos en el caso de presentación de la solicitud de asilo y de los programas generales o especiales que se establezcan con la finalidad de facilitar su integración.
11.9.- REEXAMEN DEL EXPEDIENTE.
El extranjero a quien le haya sido denegado el asilo podrá en cualquier momento, si tuviera nuevos elementos probatorios de sus afirmaciones o considerase que las circunstancias que justificaban la denegación han desaparecido, instar del Ministerio del Interior la revisión de su expediente, presentando la solicitud en la Oficina de Asilo y Refugio.
La Oficina de Asilo y Refugio comunicará al ACNUR la solicitud de reexamen, y valorará si la información aportada lo justifica, en cuyo caso el expediente se tramitará de la misma forma que la solicitud inicial, con omisión de aquellos trámites ya realizados en la primera petición.
Si se estimase que no concurre ninguna de esas circunstancias, en el plazo de un mes, el Director general de Procesos Electorales, Extranjería y Asilo, a propuesta de la Oficina de Asilo y Refugio, archivará la petición de revisión, notificándolo al interesado.
11.10.- RECURSOS.
Las resoluciones previstas en la presente Ley pondrán fin a la vía administrativa y serán recurribles ante la jurisdicción contencioso‑administrativa, salvo en el caso de que haya sido presentada la petición de reexamen, en que se entenderá que pone fin a la vía administrativa la resolución que decida dicha petición. Los recursos tendrán tramitación preferente.
La interposición por el solicitante del asilo de recurso contencioso‑administrativo contra el acto que decida la petición de reexamen suspenderá el acto administrativo cuando el actor así lo haya solicitado y la representación en España de Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados hubiera informado favorablemente la admisión a trámite de la solicitud de asilo.
La admisión de una solicitud de reexamen del expediente y la interposición de recurso contencioso‑administrativo con suspensión judicial del acto administrativo implicarán la renovación o, en su caso, expedición de la documentación provisional de solicitante de asilo hasta tanto recaiga resolución firme sobre la concesión o denegación del estatuto del refugiado.
11.11.- ESTATUTO DE LOS REFUGIADOS RECONOCIDOS.
11.11.1.- Derechos y deberes.
Cuando el matrimonio o convivencia estable se constituyan con posterioridad al reconocimiento de la condición de refugiado, el interesado no podrá solicitar la extensión del asilo para sus dependientes, sino el trato más favorable con arreglo a la normativa vigente de extranjería.
Lo dispuesto en el apartado anterior no obsta para que los familiares a los que el mismo se refiere soliciten asilo en otro procedimiento por entender que reúnen los requisitos exigidos para su obtención.
Todo refugiado reconocido tendrá derecho a residir en España y a desarrollar actividades laborales, profesionales y mercantiles de conformidad con la legislación vigente.
Se adoptarán, en los términos previstos en el artículo 25 de la Convención de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, las medidas necesarias para facilitar a los refugiados aquellos documentos o certificados necesarios para el ejercicio de un derecho, en especial aquellos que puedan facilitar su integración en España y que impliquen intervención de las autoridades extranjeras a las que no pueda recurrir.
11.11.2.- Expulsión de los Refugiados.
Los extranjeros refugiados podrán ser expulsados del territorio español en los términos previstos en los artículos 32 y 33 de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados.
El Ministerio del Interior comunicará la expulsión al interesado, haciéndole saber los recursos que proceden contra la expulsión, así como que si los ejercita en el plazo de diez días quedará en suspenso la misma, sin perjuicio de otras medidas de seguridad que puedan adoptarse en este caso.
En todo caso, se concederá al expulsado un plazo razonable para buscar su admisión legal en otro país.
11.11.3.- Revocación del Asilo.
El Gobierno podrá acordar la revocación del asilo o de alguno o todos los beneficios previstos en el artículo 2 de esta Ley en los siguientes casos:
No obstante lo dispuesto en el número anterior, por razones humanitarias o de interés público podrá autorizarse la permanencia en España del interesado, en el marco de la legislación general de extranjería».
11.11.4.- Cesación del Estatuto de Refugiado.
Los beneficios de la Convención de Ginebra de 1951; de la Ley 5/1984, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, y del Reglamento de ejecución de ésta, cesarán de forma automática en los siguientes casos:
Cuando, en virtud de un cambio fundamental de circunstancias en un determinado país, se considere que han desaparecido las causas que justificaran el reconocimiento de la condición de refugiado de sus nacionales, o de un grupo determinado de los mismos, la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio, oído el ACNUR, podrá acordar la cesación del estatuto de refugiado. Dicho acuerdo se comunicará a los interesados en el momento de renovar sus documentos, y se les dará un plazo para formular las alegaciones que estimen oportunas.
En el supuesto previsto en el apartado anterior, se permitirá la continuación de residencia al amparo de la legislación general de extranjería cuando el interesado alegue justificación razonable para permanecer en España.
11.12.- ESPECIAL REFERENCIA A LOS DESPLAZADOS.
El Gobierno, por razones humanitarias o a consecuencia de un acuerdo o compromiso internacional, a propuesta del Ministerio de Asuntos Exteriores y oída la Comisión Interministerial de Extranjería, podrá acoger en España grupos de personas desplazadas que, a consecuencia de conflictos o disturbios graves de carácter político, étnico o religioso, se hayan visto obligadas a abandonar su país de origen o no puedan permanecer en el mismo. Se les dispensará protección en los términos de la presente disposición adicional hasta tanto se resuelva el conflicto, o existan condiciones favorables al retorno, o voluntariamente decidan trasladarse a un tercer país.
La operación de acogida se coordinará por los Ministerios de Asuntos Exteriores, de Justicia e Interior y de Asuntos Sociales, pudiendo solicitarse la colaboración de cualquier otro Departamento, así como de organizaciones internacionales y organizaciones no gubernamentales interesadas. Para la gestión en territorio nacional de las citadas operaciones se podrá solicitar la participación del resto de las Administraciones públicas.
Estos desplazados podrán beneficiarse de los programas de acogida e integración previstos para los refugiados en los términos acordados por la CIAR. En todo caso, tendrán derecho a los beneficios sociales señalados para los refugiados.
Serán documentados por permisos de residencia, renovables anualmente, previo informe de la CIAR, que valorará periódicamente si existen condiciones favorables al retorno de los interesados en los términos previstos para los refugiados. Si transcurridos tres años desde la entrada en España no se hubiera modificado la situación que originó la huida del país de origen, podrá extenderse la validez de los permisos de residencia por períodos más amplios, según se determine en función de las previsiones de resolución del conflicto. La autoridad competente podrá autorizar a trabajar a los titulares de estos permisos de residencia según lo previsto en la normativa de extranjería.
Los desplazados tendrán derecho a la protección indicada en el artículo 33 de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados durante el tiempo que mantengan esta situación. Asimismo, cualquier persona miembro de un grupo al que se haya autorizado a residir en España bajo un programa para desplazados podrá, en su calidad de extranjero solicitar el reconocimiento de la condición de refugiado conforme a la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, modificada por Ley 9/1994, de 19 de mayo, que desarrolla el presente Reglamento.
Cuando el Ministro de Justicia e Interior, no obstante haber denegado o inadmitido a trámite una solicitud de asilo, podrá autorizar, por razones humanitarias, la permanencia en España del extranjero por proceder de una zona que se halle en situación de conflicto o disturbio grave de carácter político, étnico o religioso, se aplicará al interesado la regulación prevista en la presente disposición adicional.
1 Op. cit., pág. 498.
2 Op. cit.,págs 498 a 501.