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Timestamp: 2019-04-24 10:41:03
Document Index: 302227712

Matched Legal Cases: ['§ 11', '§ 41', '§ 11', '§ 5', '§ 1', '§ 69', '§ 61', '§ 90', '§ 98', '§ 15', '§ 16', '§ 24', '§ 69', '§ 1', '§ 1', '§ 6', '§ 1666', '§ 1', '§ 5', '§ 9', '§ 3', '§ 4', '§ 4', '§ 74', '§ 4', '§ 74', '§ 79', '§ 80', '§ 80', '§ 80', '§ 81', '§ 70', '§ 71', '§ 71', '§ 16', '§ 16', '§ 22', '§ 18', '§ 27', '§ 39', '§ 73', '§ 74', '§ 71', '§ 78']

Perspektiven kommunaler Familienpolitik nach dem KJHG
"Jugendhilfe ist zur Zeit kein Thema von besonderem öffentlichen Interesse; dies hat Gründe im zurückgehenden Interesse an Jugendproblemen, in den abnehmenden Jahrgangsstärken der Heranwachsenden, aber auch im Glauben, der Aufwand für Jugendhilfe sei in den vergangenen Jahren hinreichend gewesen, und im Zweifel an der Leistungsfähigkeit institutionalisierter Jugendhilfe". Diese Aussage aus dem Achten Jugendbericht von 1990 (S. 16) gilt heute mehr denn je. So sind seit langem Europa-, Finanz-, Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik vorrangige politische Handlungsfelder.
Trotz dieses für die Jugendhilfe negativen Kontextes ist es 1990 - nach vielen Jahren erfolgloser Bemühungen - gelungen, das aus dem Jahr 1922 stammende Jugendwohlfahrtsgesetz (JWG) durch das Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG) abzulösen. Am JWG war vor allem kritisiert worden, dass es zu stark einem ordnungsrechtlichen Denken verhaftet war. Staatliche Maßnahmen beschränkten sich weitgehend auf Kontrollen und Eingriffe, die vielfach mit einer Herausnahme der betroffenen Kinder aus ihren Herkunftsfamilien verbunden waren. Familienunterstützende und -entlastende Maßnahmen wurden im JWG nicht erwähnt.
Die Jugendhilfereform war längst überfällig. So wurde in den 60er Jahren die Missachtung des sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen und gesellschaftlichen Kontextes durch die Jugendhilfe, ihr repressiver Charakter und ihre ideologische Prägung kritisiert. Verbände forderten für Minderjährige einen einklagbaren Rechtsanspruch auf individuelle Erziehungshilfen (einschließlich eventuell notwendiger wirtschaftlicher Leistungen), die Aufstellung eines systematischen Katalogs von Jugendhilfeleistungen, den Vorrang offener und ambulanter Hilfen, die Stärkung der Position der betroffenen jungen Menschen, die Verbesserung der Stellung des Jugendamtes u. Ä. Diese Forderungen wurden in der Stellungnahme der Bundesregierung zum Dritten Jugendbericht (1972) aufgegriffen. Dort hieß es auch, dass die Jugendhilfe zu einem selbständigen Erziehungsträger weiterentwickelt werden sollte, der die Erziehung in Familie, Schule und Beruf unterstützt. Familienergänzende und -unterstützende Hilfen sollten ausgebaut sowie die Komplexe "Heimerziehung" und "Maßnahmen für straffällig gewordene Minderjährige und Heranwachsende" neu geordnet werden. Ferner wurde in den 70er Jahren das Konzept der "offensiven" Jugendhilfe entwickelt, die sich in andere Politik- und Gesellschaftsbereiche zum Wohle der Kinder einmischen soll. Das sozialpädagogische Profil der Jugendhilfe wurde diskutiert; nach mehr Fachlichkeit und Professionalität wurde gestrebt. Die auf diesen Vorstellungen beruhenden Gesetzesentwürfe ließen sich aber politisch nicht durchsetzen, wobei sich die Kritik vor allem an der Betonung des Kindesrechts gegenüber dem Elternrecht, der Rolle der freien Träger der Jugendhilfe (Subsidiaritätsprinzip) und der zu erwartenden finanziellen Mehrbelastung entzündete.
Gleichzeitig wandelte sich jedoch die Praxis der Jugendhilfe und entsprach immer weniger dem JWG: So wurden immer mehr die Familie und das soziale Umfeld von Kindern und Jugendlichen in die Arbeit einbezogen. Gesellschaftliche Veränderungen wie Anstieg der Scheidungsrate, Zunahme der Zahl von Teil- und Stieffamilien, mehr Frauenerwerbstätigkeit usw. wurden stärker berücksichtigt. Es wurde erkannt, dass immer weniger Kinder und Jugendliche in "geordneten" und entwicklungsfördernden Familienverhältnissen aufwachsen, dass viele mit arbeitslosen, suchtkranken oder behinderten Erwachsenen zusammenleben, misshandelt, vernachlässigt oder sexuell missbraucht werden, als Aussiedler oder Ausländer Diskriminierung erfahren. So wurden vermehrt familienunterstützende und präventive Angebote sowie Maßnahmen zur Verselbständigung von Heranwachsenden entwickelt. Auch im therapeutischen, wissenschaftlichen und politischen Bereich wurden der Familie und ihrem Wandel immer mehr Aufmerksamkeit gezollt.
Mit dem neuen Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG) und seiner ausgeprägten Familienorientierung wurde diesen nur knapp skizzierten Entwicklungen Rechnung getragen. Inhaltlich liegt der Schwerpunkt der rechtlichen Neuregelung in der Differenzierung des Leistungssystems der Jugendhilfe (§§ 11-41), dem Abbau der eingriffs- und ordnungsrechtlichen Instrumentarien (§§ 41, 42, 50 Abs. 3), der Betonung von Beratungspflichten des Jugendamtes (u.a. §§ 11, 16 ff., 28, 36 f.) und seiner verstärkten Kooperationspflicht mit dem Beteiligten (§§ 5, 8, 36 f.) sowie der Achtung und Stärkung der Autonomie der Familie und der Selbstverantwortung und Mitarbeit junger Menschen und ihrer Familien (§§ 1 Abs. 2, 8, 11, 16 ff.). Organisationsrechtliche Veränderungen (§§ 69 ff., 85 ff.), Neuformulierungen eines jugendhilferechtlich spezifischen Datenschutzes (§§ 61-68) und neue kostenrechtliche (§§ 90 ff.) sowie statistische Regelungen (§§ 98 ff.) vervollständigen diese umfassende Neuordnung des Jugendhilferechtes. Bei den Maßnahmen sind folgende Schwerpunkte festzuhalten:
Verbesserung der Angebote von Jugendarbeit, Jugendbildung und Jugendsozialarbeit;
Vermehrung und Absicherung der allgemeinen Angebote zur Förderung der Familienerziehung wie z.B. Beratung in allen Fragen der Entwicklung und Erziehung, Elternarbeit in Institutionen oder Familienbildung;
Verbesserung der Hilfen für Familien in besonderen Lebenslagen wie z.B. Trennungs- und Scheidungsberatung, Unterstützung Alleinerziehender, gemeinsame Wohnformen für Mütter bzw. Väter und Kinder;
Schaffung eines pluralen Angebots bei der Tagesbetreuung (Krippe, Tagespflege, Kindertagesstätte, selbstorganisierte Förderung von Kindern, Hort usw.);
gesetzliche Verankerung ambulanter und teilstationärer Hilfen wie z.B. Ehe-, Familien-, Erziehungs- und Jugendberatung, Erziehungsbeistandschaft, Sozialpädagogische Familienhilfe und Erziehung in der Tagesgruppe;
Neuordnung des Pflegekinderwesens;
Verbesserung der Hilfen für junge Volljährige sowie
verstärkte Zuordnung seelisch behinderter Kinder und Jugendlicher zum Jugendhilfebereich.
In verschiedenen Bereichen sind die Bestimmungen des KJHG (nur) Rahmenvorschriften, die durch Landesrecht weiter ausgestaltet werden können bzw. der landesrechtlichen Präzisierung bedürfen, um praktikabel zu werden. Dies betrifft vor allem die landesrechtliche Regelungsbefugnis zu den Bereichen Jugendarbeit, Jugendsozialarbeit, erzieherischer Kinder- und Jugendschutz (§ 15 KJHG), die allgemeine Förderung der Erziehung in der Familie (§ 16 Abs. 3 KJHG), die Ausgestaltung des Angebotes für die Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tagespflege (§§ 24, 26 KJHG) und Fragen der Trägerorganisation sowie der Kostenregelungen (§§ 69 Abs. 1, 2 und 5, 71 Abs. 4 und 5, 77, 80 Abs. 3, 89 Abs. 5, 90 Abs. 1 und 4, 91 Abs. 2 KJHG). Hierzu wurden in den einzelnen Bundesländern Ausführungsbestimmungen erlassen, in Bayern vor allem durch die Verabschiedung des Bayerischen Kinder- und Jugendhilfegesetzes (BayKJHG) vom 18.06.1993.
Mit dem ersten Kapitel (Allgemeine Vorschriften §§ 1-10) steckt das KJHG die Leitlinien der Kinder- und Jugendhilfe ab. Hier werden die tragenden Grundsätze der öffentlichen Jugendhilfe geregelt, insbesondere die grundlegenden Bestimmungen für das Verhältnis Eltern - Kind - Staat sowie für die Zusammenarbeit zwischen der öffentlichen und der nichtstaatlichen (freien) Jugendhilfe. Besonders wichtig ist § 1 KJHG, der wie folgt lautet:
(2) Pflege und Erziehung sind das natürliche Recht der Eltern und die zuvörderst ihnen obliegende Pflicht. Über ihre Betätigung wacht die staatliche Gemeinschaft.
In Absatz 2 und Absatz 3 Nr. 2 klingt an, dass im KJHG der Familie bzw. den Eltern eine zentrale Rolle zukommen, dass es sich um ein familienpolitisches Gesetz handelt. Vorrangig wird den Eltern und nicht einer staatlichen Instanz die Wahrung der Interessen der Minderjährigen anvertraut. Das Recht junger Menschen auf Förderung ihrer Entwicklung und auf Erziehung richtet sich deshalb zunächst gegen die Personensorgeberechtigten. Sie haben (grundsätzlich allein) zu entscheiden, ob und gegebenenfalls welche Jugendhilfeleistung sie zur Verwirklichung des Erziehungsrechtes des Minderjährigen in Anspruch nehmen wollen. Dementsprechend sind die Personensorgeberechtigten grundsätzlich allein "Mittler" auch der dem Minderjährigen allein zu gewährenden (§ 6 KJHG) Jugendhilfeleistung. Soweit die Weigerung der Personensorgeberechtigten zur Inanspruchnahme einer notwendigen Jugendhilfeleistung das Wohl der Minderjährigen gefährden würde, ist das Vormundschaftsgericht nach §§ 1666, 1666a BGB aufgerufen, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen.
In unserem Kontext ist besonders der letzte Teilsatz von § 1 Abs. 4 KJHG wichtig, der die Einmischung von Jugendhilfe in andere Politikfelder fordert. Er weist auf den ausdrücklichen Querschnittscharakter der Jugendhilfeaufgaben hin und stellt die Grundlage für die offensive Erweiterung institutionellen Handelns der Jugendhilfe in alle Lebensfelder dar, die für die Adressaten der Jugendhilfe relevant sind. "Jugendhilfe muss künftig noch stärker auf die Erfüllung aller öffentlichen Aufgaben Einfluss nehmen, die die Lebenssituation von Kindern, Jugendlichen und Eltern entscheidend beeinflussen. Dies gilt in besonderer Weise für Entscheidungen im Bereich der Stadtentwicklung, der Arbeitsmarktpolitik und der Wohnungspolitik. Dazu zählt z.B. auch die Mitwirkung bei der bedarfsgerechten Anlage und Unterhaltung von Spielflächen im Wohnumfeld" (BT-Ds 503/89, S. 44). Damit ist offensichtlich, dass Jugendhilfe auf andere Bereiche der Kommunalpolitik Einfluss nehmen soll. Durch diese und die folgenden Aussagen wird außerdem deutlich, dass sich Jugendhilfe überwiegend auf der kommunalen Ebene abspielt, dass sie einer der wichtigsten Bestandteile kommunaler Familienpolitik ist.
Das KJHG sieht ferner vor, dass die Aufgaben der Jugendhilfe in Zusammenarbeit von öffentlichen und freien Trägern erfüllt werden sollen. Das Bundesverfassungsgericht spricht hier von einer "gemeinsamen Bemühung von Staat und freien Jugend- und Wohlfahrtsorganisationen" (BVerfGE 22, S. 180, 200). Partnerschaftliche Zusammenarbeit ist somit Voraussetzung für ein plurales Jugendhilfeangebot auf kommunaler Ebene, das wiederum für die Ausübung des Wunsch- und Wahlrechts junger Menschen und ihrer Familien nach § 5 KJHG und für die Wahrung der von den Personensorgeberechtigten bestimmten Grundrichtung der Erziehung nach § 9 Nr. 1 KJHG unabdingbar ist. § 3 Abs. 1 KJHG formuliert diese für die Jugendhilfe tragenden Grundsätze: "Die Jugendhilfe ist gekennzeichnet durch die Vielfalt von Trägern unterschiedlicher Wertorientierungen und die Vielfalt von Inhalten, Methoden und Arbeitsformen".
Diese Bestimmung, die erst im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens in das KJHG eingefügt worden ist und auf dem Subsidiaritätsprinzip fußt, verbietet jede Monopolisierung im Bereich der Jugendhilfe. So darf der Träger der öffentlichen Jugendhilfe die Förderung der freien Jugendhilfe nicht nach seiner jeweiligen politischen und fachlichen Überzeugung auf bestimmte Gruppen von freien Trägern, etwa auf "bewährte" freie Träger, oder auf bestimmte Wertorientierungen, Inhalte, Verfahren und Arbeitsformen begrenzen. Denn "die öffentliche Jugendhilfe soll mit der freien Jugendhilfe zum Wohl junger Menschen und ihrer Familien partnerschaftlich zusammenarbeiten. Sie hat dabei die Selbständigkeit der freien Jugendhilfe in Zielsetzung und Durchführung ihrer Aufgaben sowie in der Gestaltung ihrer Organisationsstruktur zu beachten" (§ 4 Abs. 1 KJHG).
Zur inhaltlichen Sicherung des Grundsatzes des Funktionsschutzes der freien Jugendhilfe "soll die öffentliche Jugendhilfe von eigenen Maßnahmen absehen, soweit geeignete Einrichtungen, Dienste und Veranstaltungen von anerkannten Trägern der freien Jugendhilfe betrieben oder rechtzeitig geschaffen werden können" (§ 4 Abs. 2 KJHG). Daher soll das Jugendamt nur dann selbst Einrichtungen schaffen und Veranstaltungen vorsehen, wenn seine eigenen Anregungen und Förderungsmaßnahmen bei den Trägern der freien Jugendhilfe nicht zum Ziel führen. Dementsprechend wird in § 74 KJHG die öffentliche Jugendhilfe grundsätzlich zur Förderung freier Träger verpflichtet, wobei sich diese Verpflichtung auch auf die verschiedenen Formen der Selbsthilfe erstreckt (§ 4 Abs. 3 KJHG). Selbst bei Vorliegen der in §§ 74 ff. genannten Förderungsvoraussetzungen besteht jedoch grundsätzlich kein Rechtsanspruch auf Förderung, da es "die freie Entscheidung der Träger öffentlicher Jugendhilfe (ist), welche Haushaltsmittel für die Jugendhilfe insgesamt ... bereitgestellt werden sollen" (BVerfGE 22, S. 180, 208). Die Förderung steht somit grundsätzlich im Ermessen der öffentlichen Träger. Es können jedoch auf landesrechtlicher Ebene Förderungsansprüche bestehen, wie etwa im Kindertagesstätten- oder Jugendbildungsbereich.
Hier wird die durch das KJHG begründete "Kommunalisierung der Jugendhilfe" deutlich. So haben die Jugendämter nach § 79 die Gesamtverantwortung für die Jugendhilfe, werden alle Erziehungshilfen auf der Ebene des örtlichen Trägers zusammengefasst. Stärker noch als früher hat der örtliche Träger die Sach- und Finanzverantwortung für die Jugendhilfe. Dieser Verpflichtung können die örtlichen Träger jedoch nur dann angemessen nachkommen, wenn sie entsprechend leistungsstarke Jugendämter unterhalten und für die Jugendhilfe ihres Zuständigkeitsbereiches angemessene Sach-, Finanz- und Personalmittel erhalten.
Aus der Gesamtverantwortung der Träger der öffentlichen Jugendhilfe resultiert ihr Auftrag zur Jugendhilfeplanung, der in § 80 KJHG festgelegt ist:
(3) Die Träger der öffentlichen Jugendhilfe haben die anerkannten Träger der freien Jugendhilfe in allen Phasen ihrer Planung frühzeitig zu beteiligen...
Nur angemerkt werden soll an dieser Stelle, dass § 80 erneut den familienpolitischen Bezug des KJHG deutlich macht, z.B. durch den Verweis auf die Vereinbarkeit von Familie und Beruf. Auch dürften Familienverbände wie der Familienbund Deutscher Katholiken sicherlich besonders gut die Bedürfnisse, Interessen und Wünsche junger Menschen und ihrer Eltern formulieren können, die ja bei der Jugendhilfeplanung zu berücksichtigen sind – wobei sie allerdings laut Absatz 3 nicht zu den zu beteiligenden Trägern der freien Jugendhilfe gehören. Schließlich verdeutlicht § 80 die große Bedeutung der Kommunalpolitik, da die Kreise und kreisfreien Städte als öffentliche Träger der Jugendhilfe für die Jugendhilfeplanung zuständig sind. Dabei sollen sie laut § 81 KJHG mit anderen Stellen und öffentlichen Einrichtungen zusammenarbeiten, deren Tätigkeit sich auf die Lebenssituation junger Menschen und ihrer Familien auswirkt. Dazu gehören z.B. Schulen, berufliche Ausbildungsstätten, Polizei und Justiz. Das Jugendamt soll mit diesen Stellen planmäßig und kontinuierlich kooperieren.
Eine etwas andere Akzentsetzung erhält das Gesagte, wenn man die Zweigliedrigkeit des Jugendamtes betrachtet. Es besteht nämlich aus der Verwaltung, deren Organisation der kommunalen Selbstverwaltung überlassen bleibt, und dem Jugendhilfeausschuss. Im Verhältnis zur Verwaltung des Jugendamtes ist der Jugendhilfeausschuss das "übergeordnete Gremium", da "die Geschäfte der laufenden Verwaltung im Bereich der öffentlichen Jugendhilfe vom Leiter der Verwaltung der Gebietskörperschaft oder in seinem Auftrag vom Leiter der Verwaltung des Jugendamtes im Rahmen der Satzung und der Beschlüsse ... des Jugendhilfeausschusses geführt (werden)" (§ 70 Abs. 2 KJHG). Der Jugendhilfeausschuss soll sich insbesondere mit der Erörterung aktueller Problemlagen bzw. mit Vorschlägen für die Weiterentwicklung der Jugendhilfe, mit der Jugendhilfeplanung und mit der Förderung der freien Jugendhilfe befassen (§ 71 Abs. 2 KJHG).
Der Jugendhilfeausschuss setzt sich nach § 71 Abs. 1 KJHG zu drei Fünfteln seiner Stimmen aus Mitgliedern der Vertretungskörperschaft (des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe) oder von ihr gewählter Personen und zu zwei Fünfteln aus Frauen und Männern zusammen, die auf Vorschlag der im Bereich des öffentlichen Trägers wirkenden und anerkannten Träger der freien Jugendhilfe von der Vertretungskörperschaft gewählt werden. Dabei sind Vorschläge der Jugendverbände und der Wohlfahrtsverbände angemessen zu berücksichtigen. Eltern- und Familienverbände können also nur indirekt Einfluss auf die Besetzung dieses für die kommunale Familienpolitik so wichtigen Gremiums nehmen.
Bei meinen Aussagen über die Struktur der Jugendhilfe handelt es sich natürlich um grobe Vereinfachungen. Deutlich wird, wie groß die Zahl der Spieler auf dem Feld der Jugendhilfe sind. Und dabei sind auch auf diesen Schaubildern viele nicht erwähnt worden – z.B. die Jugendverbände, Kreis-, Landes- und Bundesjugendringe, Familienverbände, Elternverbände, Bürgerinitiativen, Fachverbände, Berufsverbände, Kirchengemeinden usw. Die hier angedeutete Zersplitterung der Kräfte macht augenscheinlich, wieso die Jugendhilfe politisch schwach ist. Hinzu kommt noch die Unmenge ihrer in der Öffentlichkeit oft unbekannten Maßnahmen und die Vielzahl ihrer Träger - von kleinen Vereinen über Kirchengemeinden und Großstadtjugendämtern bis hin zu großen Wohlfahrtsverbänden. Offensichtlich ist, dass hier auch viele Partikularinteressen zum Ausdruck kommen, die im Widerstreit miteinander stehen und den Jugendhilfebereich weiter schwächen. Dies soll anhand eines Beispiels, der Familienbildung, illustriert werden.
Familienbildung soll nach § 16 Abs. 1 Ziffer 1 KJHG junge Menschen auf Partnerschaft, Ehe und das Zusammenleben mit Kindern vorbereiten, den Bedürfnissen und Interessen von Familien in verschiedenen Lebenslagen und Erziehungssituationen entgegenkommen sowie die Familie zur Mitarbeit in Erziehungseinrichtungen und Formen der Selbst- und Nachbarschaftshilfe befähigen. Die Wahrnehmung der Erziehungsverantwortung durch Mütter, Väter und andere Erziehungsberechtigte soll gefördert werden, wobei auf deren aktive Mitwirkung großer Wert gelegt wird. Die jeweiligen Maßnahmen müssen entsprechend der individuellen Situation der einzelnen Familien entwickelt und fortgeschrieben werden (Lebensweltorientierung).
Schulen: Obwohl diese Bildungseinrichtungen alle Eltern mit Schulkindern erreichen könnten, nehmen sie sich kaum der Familienbildung an. Dies verwundert, da Lehrer vermehrt mit Verhaltensauffälligkeiten, Disziplinschwierigkeiten, Suchtproblemen u. Ä. konfrontiert werden, die sie durch eine Beeinflussung der Familienerziehung durchaus mildern könnten. Auch könnten Schulen einen wichtigen Beitrag zur Ehevorbereitung leisten (vgl. z.B. Gemeinsame Synode der Bistümer in der Bundesrepublik Deutschland 1975).
Meines Wissens wurden kaum wissenschaftliche Untersuchungen über die Effektivität von Angeboten der Familienbildung durchgeführt. Damit lässt sich letztlich in der Auseinandersetzung mit Politikern und Jugendhilfeträgern nicht belegen, dass die angebotenen Kurse und Einzelveranstaltungen präventiv wirken, also z.B. die Entstehung von Erziehungsschwierigkeiten und die Entwicklung von Verhaltensauffälligkeiten verhindern oder Familien stabilisieren. Die Diskrepanz zu einem wissenschaftlich begleiteten Programm wie beispielsweise "Ehevorbereitung - ein Partnerschaftliches Lernprogramm" (EPL) (Hahlweg et al. 1993; Thurmaier et al. 1992) ist evident. Vertreter dieses oder amerikanischer Programme der Ehebereicherung und des Elterntrainings können gegenüber potentiellen Geldgebern auf hohe Erfolgsquoten verweisen.
In § 16 KJHG wird ferner auf Familienfreizeiten und Familienerholung verwiesen. Hier heißt es, dass diese Angebote insbesondere in belastenden Familiensituationen erfolgen und bei Bedarf die erzieherische Betreuung der Kinder umfassen sollen. Die Förderung der Familienferien und der Familienerholung erfolgt derzeit durch Zuschüsse zu den Investitionen für die Träger von gemeinnützigen Ferienstätten sowie durch Individualzuschüsse für die Familien selbst. Häufig bieten Diözesen, Pfarrgemeinden oder Kommunen ergänzende Zuschüsse.
Die Maßnahmen beziehen sich auf Freizeit und Erholung. Dadurch wird das Spektrum möglicher Maßnahmen z.B. von Bildung oder Beratung abgegrenzt. Freizeit schließt unmittelbare pädagogische Absichten des Veranstalters aus. Die Teilnahme von Familien an den Freizeitprogrammen erfolgt selbstverständlich auf freiwilliger Basis. Die Begriffe der Freizeit und der Erholung schließen zudem nicht verplante Tagesabläufe, spontane Entscheidung, ein selbstbestimmtes Mischungsverhältnis von Aktivität und Ruhe, Spiel und Spaß, ein. Dadurch soll soweit möglich versucht werden, besondere Belastungssituationen von Familien aufzufangen.
Familienerholung und Familienfreizeiten bieten aber auch die Möglichkeit, durch Einbeziehung von Familien aus verschiedensten Lebenssituationen gegenseitiges Lernen, Verständnis und Solidarität zu entwickeln. Außerdem sind die Maßnahmen so zu konzipieren, dass sie die Familien in ihrer Erziehungsaufgabe stärken. Dabei ist der zentrale Aspekt des KJHG, die Prävention, in das Gesamtkonzept von der Gestaltung der Unterkunft bis hin zu Freizeitangeboten einzubeziehen. Analog zu Maßnahmen der Familienbildung fehlt aber auch hier jeder wissenschaftliche Beweis, dass diese Ziele erreicht werden.
Wie die Familienbildung leiden auch Maßnahmen der Familienerholung unter der zurückgehenden Förderung durch Bund, Länder, Gemeinden und Wohlfahrtsverbänden. Da diese Entwicklung alle Jugendhilfebereiche und damit auch die kommunale Familienpolitik betrifft, sollen nun einige Worte zur Situation der Sozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland folgen.
Zur Lage der Sozialpolitik
In den letzten Monaten ist deutlich geworden, dass die Wirtschaftskraft der Bundesrepublik mit dem Ausbau des Sozialstaates nicht Schritt gehalten hat. Das Ergebnis sind öffentliche Schulden von über zwei Billionen DM - das sind knapp 26.000 DM pro Person, egal ob Säugling oder Senior. Die Zinslast schränkt immer mehr die finanziellen Spielräume des Bundes, der Länder und Kommunen ein; das zurückgehende Steueraufkommen erschwert die Rückzahlung von Schulden; eine Neuverschuldung ist immer schwerer zu rechtfertigen. Hinzu kommt, dass Kranken-, Renten-, Arbeitslosen- und wahrscheinlich auch die Pflegeversicherung mit hohen Defiziten konfrontiert sind. Laut DER SPIEGEL (1996) gibt es heute 152 verschiedene Sozialleistungen, die von 37 unterschiedlichen Behörden verwaltet werden. Niemand wisse, wie viel davon bei Bedürftigen ankomme, wie sich dies generell auf die Verteilung der Einkommen auswirke. Zudem sei das Sozialsystem durch die deutsche Einheit überbelastet worden: So traten Millionen Menschen den Sozialversicherungen bei, ohne dass sie einen entsprechenden Beitrag leisten, wurde die Arbeitsmarktpolitik im Osten mit Beiträgen aus dem Westen finanziert. Tyll Necker, Vizepräsident des BDI, meinte vor kurzem, dass sich die Soziale Marktwirtschaft zu einer Staatswirtschaft gewandelt habe: Während der Staatsanteil 1957 noch bei 32,4 % lag, beträgt er heute über 50 % (Einblicke 1/1997, S. 2).
Nun ist deutlich geworden, dass das Sozialsystem nur unter den Bedingungen Wirtschaftswachstum, Vollbeschäftigung und Bevölkerungszunahme überleben kann - Voraussetzungen, die nicht mehr gegeben sind. So richten weltweite Lohnkonkurrenz und Massenarbeitslosigkeit Verwüstungen in den Systemen der sozialen Sicherung an. Noch nie seit der Weltwirtschaftskrise 1929 bis 1934 hat es in Deutschland so viele Arbeitslose gegeben wie jetzt. Auf diese Weise wird der Sozialstaat doppelt belastet - zum einen durch die Kosten der Arbeitslosigkeit und zum anderen dadurch, dass Arbeitslose als Beitragszahler zu den Sozialversicherungen und als Steuerzahler ausfallen. Mit jeder Entlassung verliert z.B. die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte im Schnitt 9.000 DM pro Jahr, die gesetzlichen Krankenkassen 1.100 DM.
Arbeitnehmer und Arbeitgeber müssen diese Ausfälle kompensieren; ihre Beitragslast steigt. So wird Arbeit in Deutschland immer teurer, wird sie - weltweit gesehen - immer weniger konkurrenzfähig. Laut DER SPIEGEL (1996) betragen heute die gewerblichen Arbeitskosten 34 DM pro Stunde - die Amerikaner tun es für 28 DM, die Briten für die Hälfte, die Südostasiaten für noch weniger. Die deutsche Wirtschaft reagiert auf diese Situation entweder mit Rationalisierungsmaßnahmen und einer Reduzierung der Arbeitsplätze oder mit der Verlagerung von Arbeitsplätzen in das Ausland. Gleichzeitig nimmt aufgrund der Arbeitskosten die Schwarzarbeit zu, bei der weder Sozialversicherungsbeiträge noch Steuern gezahlt werden. Ein Teufelskreis entsteht...
Leistungseinschränkungen und Beitragserhöhungen bei den Sozialversicherungen scheinen nunmehr unumgänglich zu sein. Lohnfortzahlung im Krankheitsfall, vorzeitiger Ruhestand, Erhöhung des Kindergeldes und andere Sozialleistungen werden in Frage gestellt. Das Rentenalter soll heraufgesetzt werden, insbesondere bei Frauen. Die Dauer von Kuren und das Krankengeld sollen gekürzt werden. Alle diese Pläne sind jedoch erst der Anfang des Umbaus des Sozialstaates. Ein weiterer Abbau der Sozialleistungen wird in den kommenden Jahrzehnten unvermeidbar sein. Dies wird aus der folgenden Betrachtung der Bevölkerungsentwicklung in Deutschland ersichtlich (vgl. Textor 1994).
Bevölkerungsentwicklung und ihre Konsequenzen
Seit den 70er Jahren lässt sich aus der Geburtenentwicklung in der Bundesrepublik Deutschland und der ehemaligen DDR ablesen, dass nach dem Jahr 2000 die Bevölkerung stark schrumpfen und gleichzeitig schnell altern wird. Diese Entwicklung fand bisher in Gesellschaft und Politik nicht die ihr zukommende Aufmerksamkeit, insbesondere weil die hohe Zuwanderung von Aussiedlern, ausländischen Arbeitnehmern und ihren Familien sowie von Asylanten in den letzten 20 Jahren die kurzfristigen Folgen überdeckte und verschleierte. Hans-Ulrich Klose (1993) meint aber zu Recht: "Die mittelfristigen und erst recht die langfristigen Effekte des demographischen Wandels werden dieses Land und die Menschen nachhaltiger und einschneidender verändern als viele andere Prozesse, einschneidender selbst als die deutsche Einheit. In den nächsten 10 Jahren stehen wir, was die Altersschichtung angeht, vor einer täuschend spannungsfreien Periode. 'Die demographisch goldenen 90er' (Edzard Reuter) könnten leicht dazu führen, dass politisch unangenehmen Entscheidungen aus dem Wege gegangen wird" (S. 9).
In den letzten Jahren ist die Zahl der Lebendgeborenen stark zurückgegangen. Vor allem in den neuen Bundesländern werden immer weniger Kinder geboren: Der Rückgang gegenüber dem jeweiligen Vorjahr machte 1990 10,3 % aus, 1991 39,6 %, 1992 18,1 %, 1993 8,8 % und 1994 3,3 %. Erst jetzt zeichnet sich eine schwache Trendwende ab. Die Zahl der Lebendgeborenen in Gesamtdeutschland reicht bei weitem nicht aus, um die Bevölkerung auf Dauer konstant zu halten. Hierzu wäre eine Nettoreproduktionsrate von 1 nötig; 1994 betrug sie aber nur 0,59. In diesem Jahr starben 115 058 Menschen mehr, als geboren wurden. Der Zuwachs der Bevölkerung in den letzten Jahren ist somit nur durch Zuwanderungsüberschüsse zu erklären.
Aufgrund der niedrigen Geburtenzahl in den letzten Jahrzehnten ist im kommenden Jahrhundert mit einem starken Bevölkerungsrückgang zu rechnen. Es wird sich hier um einen kontinuierlichen Prozess handeln, da einerseits zahlenmäßig immer kleinere Jahrgänge in das zeugungsfähige Alter kommen und andererseits Personen aus sehr kleinen Herkunftsfamilien (Einzelkinder) dazu tendieren, selbst wieder Kleinstfamilien zu gründen. Außerdem werden immer mehr Mitglieder geburtenstarker Jahrgänge sterben, sodass die Differenz zwischen der Zahl der Lebendgeborenen und der Gestorbenen automatisch größer werden wird.
Noch problematischer ist die Entwicklung bei der gesetzlichen Rentenversicherung. Die Prognos AG (1995) berechnete für 2030 Beitragssätze von 26,3 bzw. 28,5 % und für 2040 von 26,3 bzw. 28,7 % (je nach Szenario). Ob sich so hohe Beitragssätze politisch durchsetzen lassen, erscheint fraglich - zumal sie sich zusammen mit den Beiträgen für Kranken- und Pflegeversicherung und dem voraussichtlich auf 4 bzw. 5,3 Prozentpunkte sinkenden Beitrag zur Arbeitslosenversicherung auf 48,6 oder 52,7 Prozentpunkte (je nach Szenario) summieren würden - wozu dann noch die Steuern kämen. Ähnliche Probleme wie bei der gesetzlichen Rentenversicherung dürfte es in Zukunft außerdem bei der beamtenrechtlichen Versorgung geben. Nach Färber (1991) ist davon auszugehen, dass die Kosten von 45 % der Steuereinnahmen im Jahr 1986 auf fast 70 % im Jahr 2030 ansteigen werden. Auch hier ist fraglich, ob Arbeitnehmer und Arbeitgeber in den kommenden Jahrzehnten Steuererhöhungen zur Finanzierung von Beamtenpensionen akzeptieren werden.
Was bedeutet die skizzierte Entwicklung beispielsweise für den Kindertagesstättenbereich, einem der bedeutendsten Bereiche der Kinder- und Jugendhilfe (§ 22 ff. KJHG)? Zum einen werden in den nächsten Jahren Kindertageseinrichtungen mit zurückgehenden Kinderzahlen konfrontiert sein werden: Gab es 1993 in Deutschland z.B. noch 938.000 Dreijährige, so werden es in 10 Jahren wahrscheinlich nur noch 685.000 (2007) Dreijährige sein (Statistisches Bundesamt 1994). Offensichtlich ist, dass damit der Bedarf an Kindergartenplätzen rasant zurückgehen wird. Zum anderen werden Kindertageseinrichtungen von den immer knapper werdenden Mitteln für sozialpolitische Aufgaben betroffen sein. Dies bedeutet meines Erachtens, dass es eher unwahrscheinlich ist, dass z.B. dem zurückgehenden Bedarf an Kindergartenplätzen mit einer größeren Ausweitung des Angebots an Krippen- und Hortplätzen begegnet werden wird. Damit dürfte es unvermeidbar sein, dass in den kommenden Jahren der Bedarf an Erzieherinnen und Kinderpflegerinnen immer geringer werden wird.
Zusammensetzung der Kindergruppe: Schon jetzt gibt es z.B. griechische Kindergärten - vielleicht werden wir bald auch türkische oder spanische haben. Diese Entwicklung könnte dadurch gefördert werden, dass sich in größeren Gemeinden die ausländischen Kindern in einzelnen, zumeist kommunalen Kindergärten ballen. In den letzten Jahren wurde ferner die Genehmigung von Kindergärten speziell für hoch begabte oder sportlich begabte Kinder beantragt.
besondere Angebote: Vermutlich werden beispielsweise vermehrt Sprachkurse, die Integration Behinderter, spielzeugfreie Phasen, das Erlernen des Umgangs mit Computern u. Ä. angeboten werden.
Die Verknappung öffentlicher Mittel wird aber nicht nur den Kindergarten treffen, sondern alle Bereiche der Jugendhilfe. Auch ist zu vermuten, dass die Kirchen und Wohlfahrtsverbände wohl kaum in die Bresche springen und den Rückgang öffentlicher Mittel aus Eigenmitteln kompensieren werden. So geht Prälat Friedrich Fahr, Vorsitzender der Steuerkommission des Verbandes der Diözesen Deutschlands, davon aus, dass die geplante Steuerreform den Kirchen Einbußen in Höhe von 1,8 Mrd. DM bescheren wird. Hinzu kommen Mindereinnahmen aufgrund der hohen Arbeitslosigkeit und der vielen Kirchenaustritte - inzwischen von rund 450.000 Personen pro Jahr (Der Staatsbürger 2/1997). Da bei Personalkosten, insbesondere im Bereich der Seelsorge, kaum gespart werden kann, ist zu vermuten, dass dann kirchliche soziale Dienste von Kürzungen betroffen sein werden. Anzumerken ist, dass sowieso schon jetzt die Erzdiözese Bamberg oder die Erzdiözese München und Freising nur etwas über 17 % ihrer Finanzmittel für caritative und soziale Aufgaben ausgeben (a.a.O.).
Die Kinder- und Jugendhilfe, aber auch andere Aufgabenfelder der Sozialpolitik werden also in Zukunft immer stärker von Mittelkürzungen betroffen sein. Dies wird freiwillige bzw. sogenannte "Kann-" oder "Sollleistungen" stärker treffen als "Muss-Leistungen". Letztere finden sich im KJHG vor allem bei Beratungsleistungen (§§ 18, 21 KJHG). Hier stellt sich das grundsätzliche Problem, dass die Zuerkennung eines Beratungsanspruches durch das Gesetz noch nichts über die Intensität, den Umfang und die methodische Ausrichtung der Beratung aussagt. Ferner wurden Rechtsansprüche bei den Hilfen zur Erziehung (§ 27) eindeutig geregelt, auch hinsichtlich der Kosten (§ 39). Es bleibt jedoch letztlich dem Jugendhilfeträger überlassen, ob er im Einzelfall den Rechtsanspruch durch Erziehungsberatung, soziale Gruppenarbeit, Erziehungsbeistandschaft, sozialpädagogische Familienhilfe, Erziehung in der Tagesgruppe, Vollzeitpflege oder Heimerziehung erfüllt - vor allem aber bleibt ihm überlassen, wie lang und wie aufwendig er die jeweilige Maßnahme gestaltet. Schließlich besteht seit dem 1. Januar 1996 ein Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz, der aber aufgrund fehlender Plätze noch nicht gewährleistet werden kann. Außerdem sagt das Gesetz nichts darüber aus, ob sich der Anspruch auf einen Vormittags- oder einen Nachmittags- oder einen Ganztagsplatz bezieht und wie hoch die Elternbeiträge sein dürfen. Müssen Eltern wie bereits in einigen außerbayerischen Großstädten über 700 DM im Monat für einen Ganztagsplatz zahlen, werden viele von ihnen den Rechtsanspruch nicht nutzen können.
Im Übrigen normiert das KJHG überwiegend bloße Ermessensleistungen. Dies betrifft z.B. die Versorgung mit Krippen- und Hortplätzen, die Tagespflege, Jugendarbeit, außerschulische Jugendbildung, Jugendsozialarbeit, Kinder- und Jugendschutz, Kinder-, Jugend- und Familienerholung, Familienbildung, Ehe-, Trennungs- und Scheidungsberatung etc. Hier sind relativ leicht Kürzungen und Reduzierungen im Angebot möglich.
Unter den skizzierten Umständen ist zum einen zu befürchten, dass die Jugendhilfe dem finanzpolitischen Druck aus sich selbst heraus wenig entgegenzusetzen vermag. Ich erinnere hier an die Schaubilder, die die Zersplitterung von Zuständigkeiten und die Vielzahl der "Spieler" in diesem Bereich verdeutlichten. Zum anderen wird auch von außen wenig Unterstützung kommen. Die Beschäftigten der Jugendhilfe sind in einer Vielzahl kleiner und politisch schwacher Berufsverbände organisiert oder gehen von ihrer Anzahl her in großen Gewerkschaften wie GEW oder ÖTV unter. Fachverbände sind eher unbedeutend und decken immer nur Teilbereiche der Jugendhilfe ab. Eltern- und Familienverbände sind zersplittert, arbeiten nur zum Teil zusammen und sind oft auf der kommunalpolitischen Ebene wenig präsent. Kirchen, Parteien, Medien und andere starke gesellschaftliche Kräfte haben die Jugendhilfe schon bisher vernachlässigt bzw. sind nur an Einzelfragen interessiert.
Pfarrer Jürgen Gohde, Präsident des Diakonischen Werks der Evangelischen Kirche Deutschlands, prägte auf einer familienpolitischen Tagung des zuständigen Bundesministeriums im Oktober des vergangenen Jahres das Schlagwort "neue Bescheidenheit" als Leitmotiv für die Zukunft. Vor allem der Jugendhilfebereich wird in den kommenden Jahren bescheidener werden müssen. Aber auch Eltern, Kinder und Jugendliche werden mit weniger zufrieden sein müssen. Viele Leistungen werden sie selbst übernehmen , also im Rahmen der Familienselbsthilfe. Während bisher Selbsthilfegruppen zumeist aus der Unzufriedenheit mit bestehenden Angeboten, aus dem Streben nach Selbstbestimmung und Mitverantwortung oder aus dem Wunsch nach dem Zusammensein mit gleichermaßen Betroffenen entstanden, wird in Zukunft wieder mehr das Fehlen öffentlicher Angebote eine Rolle spielen.
Aber auch dem Ehrenamt wird wieder eine größere Bedeutung bekommen. Verbände wie der Familienbund der Deutschen Katholiken oder die Katholische Elternschaft Deutschlands werden nicht mehr nur neue oder bessere staatliche bzw. kommunale Leistungen einfordern können - die es nicht mehr geben wird -, sondern sie werden ihre Mitglieder für ein ehrenamtliches Engagement vor Ort motivieren müssen. Ohne mehr Bürgersinn, mehr Engagement der Bürger in den Kommunen, wird es in Zukunft nicht mehr weitergehen. So beginnt auch der Zweite Abschnitt des KJHG mit dem Paragraphen "Ehrenamtliche Tätigkeit. In der Jugendhilfe ehrenamtlich tätige Personen sollen bei ihrer Tätigkeit angeleitet, beraten und unterstützt werden" (§ 73). Erst anschließend wird die Förderung der freien Jugendhilfe festgelegt (§ 74 ff.). Da manche Ehrenamtliche nicht mehr für große Wohlfahrtsverbände oder etablierte Institutionen arbeiten wollen, da sie die festgefahrenen Organisationsmechanismen, die Dominanz des hauptamtlichen Personals, die geringen Mitbestimmungsmöglichkeiten und der geringe Anspruchsgehalt der zu übernehmenden Aufgaben abschrecken, wird es darauf ankommen, Initiativen zu gründen, die mehr Gestaltungsfreiheit und Entscheidungskompetenz bieten. Hier wird sich der Bogen zur Familienselbsthilfe schließen, die gerade solche Angebote macht.
Bedauerlich ist, dass es meines Wissens bisher wenig Kontakte zwischen den etablierten Eltern- und Familienverbänden auf der einen Seite und den Familienselbsthilfeverbänden auf der anderen Seite gibt, also z.B. mit dem Bundesverband Neue Erziehung, dem Mütterzentren Bundesverband, der Bundesinitiative Familien- und Nachbarschaftszentren, der Bundesarbeitsgemeinschaft Stief-Selbsthilfegruppen usw. In Zeiten knapper Mittel werden nur noch starke Verbände politischen Einfluss ausüben können. Für kleinere Verbände wird nur die Möglichkeit bleiben, sich mit anderen zu Dachorganisationen zusammenzuschließen und diese sozusagen "in den Kampf zu schicken". Gerade im Jugendhilfebereich darf dies nicht nur auf Landes- und Bundesebene geschehen. Jugendhilfepolitik wird zum größten Teil auf der kommunalen Ebene gemacht. Verbänden jenseits der großen Wohlfahrtsverbände mit ihren Orts-, Kreis- und Bezirksvereinen bzw. Geschäftsstellen kann nur nahe gelegt werden, sich mit anderen auf kommunaler Ebene zusammenzuschließen. Dann können sie sich bemühen, dass ein gemeinsamer Vertreter z.B. in den Jugendhilfeausschuss (§ 71) gewählt, Mitglied von Arbeitsgemeinschaften nach § 78 KJHG oder in die Entwicklung kommunaler Familien- bzw. Jugendprogramme einbezogen wird.
Proksch, R.: Allgemeine rechtliche Regelungen im KJHG. In: Textor, M.R. (Hg.): Praxis der Kinder- und Jugendhilfe: Handbuch für die sozialpädagogische Anwendung des KJHG. Weinheim 1992, S. 27-54
Textor, M.R. (Hg.): Praxis der Kinder- und Jugendhilfe: Handbuch für die sozialpädagogische Anwendung des KJHG. Weinheim 1992
Textor, M.R. (Hg.): Sozialpolitik: aktuelle Fragen und Probleme. Wiesbaden: Westdeutscher Verlag 1997