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Timestamp: 2016-10-22 18:08:31
Document Index: 211373631

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 50', 'Art. 107', 'Art. 5', 'Art. 8', 'Art. 50', 'BGE', 'Art. 50', 'Art. 8', 'Art. 4', 'Art. 26', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 6', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 50', 'BGE', 'Art. 50', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 50', 'Art. 5', 'Art. 6', 'Art. 107', 'Art. 38', 'Art. 8', 'BGE', 'BGE', 'Art. 103', 'Art. 103', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 50', 'Art. 50', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 8', 'Art. 50', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 44', 'Art. 9', 'Art. 37', 'Art. 50', 'Art. 50', 'BGE', 'Art. 50', 'BGE', 'BGE', 'Art. 50', 'Art. 44', 'Art. 44', 'Art. 5', 'Art. 7', 'BGE', 'Art. 44', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 26', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 9', 'Art. 8', 'BGE', 'BGE', 'Art. 21', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 50', 'Art. 5', 'Art. 6', 'Art. 8', 'Art. 103', 'Art. 5', 'Art. 50', 'Art. 8', 'Art. 5', 'Art. 8', 'Art. 6', 'Art. 38', 'Art. 6', 'Art. 44', 'Art. 37', 'Art. 44', 'Art. 8', 'Art. 21']

89 I 324
89 I 32449. Urteil vom 31. Mai 1963 i.S. Bucher und Mitbeteiligte gegen Eidg. Volkswirtschaftsdepartement.
Statut du lait: suppression d'un centre collecteur de lait. 1. Recevabilit� du recours de droit administratif. Qualit� pour recourir 2. Rassemblement de centres collecteurs de lait (institution d'une centrale); conditions. Faits � partir de page 324
BGE 89 I 324 S. 324
A.- Romanshorn wurde bisher in der Hauptsache von f�nf selbst�ndigen Milchh�ndlern mit Konsummilch versorgt. Die H�ndler bezogen die Milch direkt von den Produzenten. Die Beziehungen zwischen den H�ndlern und dem Milchproduzentenverband Romanshorn und Umgebung waren durch einen Milchkaufvertrag geregelt, der von Jahr zu Jahr erneuert wurde. Der letzte Vertrag wurde am 1. Juli 1960 abgeschlossen. Eine weitere Erneuerung unterblieb, weil der Milchproduzentenverband Romanshorn beschloss, eine einzige, zentrale Milchsammelstelle im Hub zu errichten.
Einer der f�nf Milchh�ndler, Anton Bucher, widersetzte sich der Durchf�hrung dieses Vorhabens. Er wollte weiterhin die Milch f�r sein Gesch�ft in Haslen-Egnach direkt bei seinen bisherigen Lieferanten beziehen. Von diesen weigerten sich dreizehn ihrerseits, die Milch in die neue BGE 89 I 324 S. 325Milchzentrale Hub zu liefern. Die Abteilung f�r Landwirtschaft des eidg. Volkswirtschaftsdepartementes, welcher die Angelegenheit unterbreitet wurde, entschied am 22. November 1961, dass vom 1. Dezember 1961 an die bisherigen Lieferanten der f�nf Milchh�ndler, namentlich auch Buchers, ihre Milch an die Milchzentrale Hub liefern m�ssten und den H�ndlern, insbesondere auch Bucher, die zur Bedienung ihrer Kundschaft erforderliche Milch von der Milchzentrale zugeteilt werde.
Bucher und die dreizehn Milchproduzenten erhoben hiegegen Beschwerde beim eidg. Volkswirtschaftsdepartement. Dieses trat auf die Beschwerde Buchers nicht ein; diejenige der Produzenten wies es ab (Entscheid vom 14. Mai 1962). Es f�hrte aus, die f�nf Milchh�ndler h�tten die Funktion der Sammelstellen nicht selbst�ndig ausge�bt, sondern im Auftrag des Milchproduzentenverbandes Romanshorn auf Grund der j�hrlich erneuerten Milchkaufvertr�ge. Diese Funktion sei nicht durch den angefochtenen Entscheid der Abteilung f�r Landwirtschaft aufgehoben worden, sondern dadurch, dass der Milchkaufvertrag nicht erneuert worden sei. Daher bestehe f�r die Milchproduzenten tats�chlich keine M�glichkeit mehr, ihre Milch an die fr�heren Sammelstellen abzuliefern. Der Entscheid der Abteilung f�r Landwirtschaft entspreche der gesetzlichen Ordnung und sei sachlich richtig.
B.- Bucher und die dreizehn Milchproduzenten haben gegen den Entscheid des Departements gleichzeitig Verwaltungsbeschwerde beim Bundesrat (entsprechend der Rechtsmittelbelehrung im Entscheid) und Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben.
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragen sie, der Entscheid des Departements sei aufzuheben und demzufolge die Verf�gung der Abteilung f�r Landwirtschaft nichtig zu erkl�ren, eventuell aufzuheben; demgem�ss seien zwei weitere Milchproduzenten zu verpflichten, ihre Milch weiterhin dem Beschwerdef�hrer Bucher abzuliefern; eventuell sei die Angelegenheit zu neuer Entscheidung im BGE 89 I 324 S. 326Sinne der Erw�gungen an die Verwaltung zur�ckzuweisen. Es wird geltend gemacht, Bucher �be die Funktion der Milchsammelstelle selbst�ndig aus; von einem blossen Auftrag des �rtlichen Milchproduzentenverbandes k�nne keine Rede sein. Es handle sich um eine angestammte Sammelstelle im Sinne der Art. 5 ff. des Milchbeschlusses (Milchstatuts) vom 29. September 1953 (MB). Sie sei in Art. 50 Abs. 2 ebenda anerkannt worden. Der Entscheid der Abteilung f�r Landwirtschaft laufe auf die Aufhebung dieser Sammelstelle und damit auf den Entzug einer Bewilligung im Sinne des Art. 107 des Landwirtschaftsgesetzes vom 3. Oktober 1951 (LandwG) hinaus, indem er die bisherigen Lieferanten Buchers verpflichte, die Milch an eine andere Stelle zu liefern.
Eine solche zwangsweise Umteilung sei nach der gesetzlichen Ordnung nicht zul�ssig. Ein Milchproduzent k�nne einer anderen Sammelstelle nur dann zugeteilt werden, wenn er es selber w�nsche (Art. 5 Abs. 4 MB).
Die Milchzentrale Hub, die der Milchproduzentenverband Romanshorn am Standort einer alten Sammelstelle er�ffnet habe, sei keine neue Sammelstelle. L�ge eine solche doch vor, so w�re sie nicht ordnungsgem�ss errichtet worden. Die erforderliche Bewilligung fehle; der regionale Milchproduzentenverband habe der Errichtung nicht zugestimmt, und Bucher, der zu den "beteiligten Verwerterkreisen" geh�re, sei nicht angeh�rt worden (Art. 8 MB).
Die Abteilung f�r Landwirtschaft sei nicht berechtigt gewesen, die Sammelstelle Buchers aufzuheben. Nach Art. 50 Abs. 2 MB d�rfe eine bestehende Sammelstelle ohne Zustimmung des Kantons, welche hier fehle, nicht aufgehoben werden.
Die von der Verwaltung vorgesehene Neuordnung der Milchversorgung Romanshorn sei auch den Verh�ltnissen v�llig unangemessen. Der f�r die Milchzentrale gew�hlte Standort sei exzentrisch. Er sei insbesondere f�r die Beschwerdef�hrer ung�nstig. Der Anschluss an die Zentrale Hub w�re f�r sie mit unzumutbaren neuen Belastungen BGE 89 I 324 S. 327(Verl�ngerung des Transportweges, Erh�hung der Kosten) verbunden. Auch der Sammeldienst, von dessen Einrichtung die Rede sei, w�re nicht unentgeltlich. Die Sammlung und Verteilung der Milch w�rde kompliziert und verteuert, was den Zielen des Milchstatuts zuwiderliefe.
W�rde die Aufhebung der Milchsammelstelle Buchers als zul�ssig befunden, so m�sste er daf�r entsch�digt werden.
C.- Im Meinungsaustausch mit dem Bundesrat hat das Bundesgericht sich als zur Beurteilung des Falles zust�ndig erkl�rt. Der Bundesrat hat sich dieser Auffassung angeschlossen.
D.- Das eidg. Volkswirtschaftsdepartement beantragt Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
E.- Der Instruktionsrichter hat dem Departement anheimgestellt, nachtr�glich die Zustimmung des Kantons zu der angefochtenen Anordnung nachzusuchen, f�r den Fall, dass diese Zustimmung als notwendig erachtet w�rde (Art. 50 Abs. 2 MB). Der Regierungsrat des Kantons Thurgau hat die erbetene Zustimmung erkl�rt.
Die Beschwerdef�hrer bestreiten, dass dieser nachtr�gliche Beschluss vom Bundesgericht ber�cksichtigt werden k�nne, und ferner, dass der Regierungsrat daf�r zust�ndig gewesen sei. Sie machen geltend, zust�ndig w�re nach Art. 8 Abs. 2 MB der thurgauische Milchproduzentenverband. Mindestens w�re seine Zustimmung ebenfalls erforderlich. Der Regierungsrat setze sie zu Unrecht als gegeben voraus. Er habe gegen Art. 4 BV verstossen, indem er nicht alle massgeblichen Gesichtspunkte gepr�ft und den Beschwerdef�hrern das rechtliche Geh�r verweigert habe.
Das Departement erachtet diese Ausf�hrungen der Beschwerdef�hrer als unbegr�ndet.
1. Nach Art. 26 Abs. 1 LandwG kann die Bundesversammlung zur Sicherung einer geordneten Versorgung des Landes mit Milch und Milchprodukten und zur F�rderung BGE 89 I 324 S. 328des Absatzes der Milch zu angemessenen Preisen "a. Anordnungen �ber Erzeugung, ... Ablieferung und Verwertung von Milch und Milchprodukten treffen; ... d. ... Vorschriften �ber die zweckm�ssige und kostensparende Sammlung und Verteilung der Konsummilch erlassen, insbesondere auch durch Verhinderung einer �bersetzten Zahl von Milchgesch�ften. ..". Die Bundesversammlung hat von dieser Erm�chtigung durch Erlass des Milchbeschlusses vom 29. September 1953 Gebrauch gemacht.
Vor dem Inkrafttreten dieser Ordnung, insbesondere unter der Herrschaft des dringlichen Bundesbeschlusses vom 28. M�rz 1934 �ber die Fortsetzung der Bundeshilfe f�r die schweizerischen Milchproduzenten und der Verordnung des Bundesrates �ber Milchproduktion und Milchversorgung vom 30. April 1937 (BS 9 S. 177 und 190), war die Sammlung der Milch in weitem Umfange auf Grund des Privatrechts von den �rtlichen Produzentenverb�nden organisiert, welche in der Regel regionalen Verb�nden - Sektionen des Zentralverbandes schweizerischer Milchproduzenten - angeschlossen waren. Der �rtliche Verband schloss, wenn er nicht selbst den Verkauf und die Verarbeitung der Milch anhandnahm, einen Milchkaufvertrag mit einem Milchh�ndler oder K�ser ab, welcher �ber die erforderlichen R�umlichkeiten verf�gte. Es war Sache des Zentralverbandes, die Verwendung der Milch entsprechend dem allgemeinen Interesse durch Anweisungen an die regionalen und �rtlichen Verb�nde n�her zu ordnen. Um alle Milchproduzenten der gleichen Regelung zu unterstellen, erm�chtigte indessen das �ffentliche Recht des Bundes (Art. 6 des zit. BB und Art. 9 der zit. Verordnung) die Bundesverwaltung, Produzenten zum Anschluss an bestehende Milchverwertungsgenossenschaften und zu deren Belieferung sowie einzelstehende Milchgenossenschaften zum Beitritt zu einer Sektion des Zentralverbandes zu verpflichten. Gest�tzt auf die erw�hnte Verordnung untersagte das eidg. Volkswirtschaftsdepartement BGE 89 I 324 S. 329durch Verf�gung vom 30. September 1949 (AS 1949 S. 1361) grunds�tzlich die Errichtung neuer Milchsammel- und Milchverwertungsstellen ohne Zustimmung der Abteilung f�r Landwirtschaft.
Der Milchbeschluss kennt das System des Anschlusszwangs nicht mehr. Dagegen bestimmt er, dass die Milchproduzenten ihre Verkehrsmilch in die angestammte oder n�chstgelegene Milchsammel- oder Milchverwertungsstelle (Sammelstelle) abzuliefern und die Sammelstellen s�mtliche in ihrem Einzugsgebiet produzierte Verkehrsmilch, die den Qualit�tsvorschriften entspricht, abzunehmen haben (Art. 5 Abs. 1 und Art. 6 Abs 1). Diese Verpflichtungen beruhen auf �ffentlichem Recht.
Der Begriff der Sammelstelle umfasst zwei Elemente, einerseits ein Lokal an einem bestimmten Standort, wo die Milch der Produzenten des Einzugsgebietes abgeliefert wird, und anderseits eine Unternehmung, deren Inhaber die Milch kauft und dann verkauft oder verarbeitet. Die Bestimmungen des Milchbeschlusses beziehen sich bald auf das eine, bald auf das andere Element.
Indem das �ffentliche Recht alle Milchproduzenten zur Ablieferung ihrer Verkehrsmilch an eine bestimmte Sammelstelle und die Sammelstellen zur Abnahme der Milch verpflichtet, verleiht es einem Milchk�ufer, der an einem bestimmten Ort ein Gesch�ftslokal h�lt, die Funktion der Sammelstelle. Soweit der Milchbeschluss nichts anderes vorsieht, unterliegen indessen die Ablieferung und die �bernahme der Milch den Bestimmungen des Privatrechts (Art. 6 Abs. 6 MB). Dasselbe gilt f�r den Verkauf und die Verarbeitung der Milch.
Mithin ist der Milchk�ufer, der eine Sammelstelle h�lt, zwar ein privater Unternehmer, doch versieht er dadurch, dass er gem�ss der ihm vom �ffentlichen Recht auferlegten Verpflichtung die Milch seines Einzugsgebietes abnimmt, einen �ffentlichen Dienst. Sofern das Gesetz es zul�sst, kann einen solchen Dienst ein Privater versehen. Er bedarf dazu einer Verleihung (Konzession), die ihm vom Gesetz BGE 89 I 324 S. 330selbst oder von der nach Gesetz zust�ndigen Amtsstelle (vgl. Art. 50 Abs. 2 MB: "beh�rdlich verf�gt") erteilt werden kann (vgl. BGE 88 I 310 ff.).
2. Seit dem Inkrafttreten des Milchbeschlusses (1. Januar 1954) waren die Bestimmungen, welche einerseits die Produzenten zur Lieferung der Milch an eine Sammelstelle und anderseits die Sammelstellen zur Abnahme der Milch des Einzugsgebietes verpflichten, anwendbar und sind sie angewendet worden. Sammelstellen im Sinne des Milchbeschlusses, d.h. Tr�ger des oben erw�hnten �ffentlichen Dienstes, sind in der Regel einfach die Einsammlungszentren geworden, die schon unter der Herrschaft der fr�heren Ordnung bestanden hatten. Art. 50 Abs. 2 MB bestimmt, dass "die bereits bestehenden, beh�rdlich verf�gten Sammelstellen" anerkannt und den Vorschriften dieses Erlasses unterstellt werden.
Neue Sammelstellen konnten schon nach dem fr�heren Recht (zit. Verordnung vom 30. September 1949) nur ausnahmsweise errichtet werden. Auch der Milchbeschluss schr�nkt die Schaffung neuer Stellen ein. Er l�sst sie nur zu, wenn daf�r ein Bed�rfnis besteht und die rationelle Erfassung und Verwertung der Verkehrsmilch dadurch nicht beeintr�chtigt werden (Art. 8 Abs. 1). Der regionale Milchproduzentenverband ist erm�chtigt, auf Gesuch hin die Errichtung einer neuen Sammelstelle im Einvernehmen mit den beteiligten Verwerterkreisen zu bewilligen (Art. 8 Abs. 2). Entspricht er dem Gesuch nicht, so entscheidet die Abteilung f�r Landwirtschaft (Art. 9).
Die neue Sammelstelle, welche ein Gesuchsteller errichten will, kann zu den bereits bestehenden hinzutreten. In Betracht kommt aber auch, dass sie mittels Fusion zweier oder mehrerer bestehender Stellen, welche damit eingehen sollen, geschaffen werden soll. Die Fusion wird in der Botschaft des Bundesrates vom 13. Februar 1953 zum Entwurf des Milchbeschlusses (BBl 1953 I S. 432) als mitunter w�nschbar erkl�rt. Indessen enth�lt der Milchbeschluss keine ausdr�ckliche Bestimmung dar�ber. Die BGE 89 I 324 S. 331Aufhebung einer Sammelstelle erw�hnt er nur in einer �bergangsbestimmung: Art. 50 Abs. 2 untersagt, bereits bestehende und anerkannte Sammelstellen ohne Zustimmung des Kantons aufzuheben.
3. Bis anhin haben der Beschwerdef�hrer Bucher und die anderen Milchh�ndler des Gebiets von Romanshorn die Milch f�r ihre Gesch�fte direkt von Produzenten der Gegend bezogen. Nach der Darstellung der Beschwerde waren die H�ndler dazu nicht nur erm�chtigt, sondern waren sie selbst�ndige Inhaber von Sammelstellen im Sinne des Milchbeschlusses. Wenn es sich so verh�lt, waren kraft �ffentlichen Rechts (Art. 5 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 MB) einerseits die Produzenten verpflichtet, ihre Verkehrsmilch den H�ndlern zu liefern, und anderseits die H�ndler, diese Milch abzunehmen, d.h. einen ihnen konzedierten �ffentlichen Dienst zu versehen.
Trifft dies zu, so hat der von der Vorinstanz best�tigte Entscheid, der anordnet, dass die bisherigen Lieferanten Buchers und der anderen Milchh�ndler ihre Milch der neuen Milchzentrale Hub abzugeben haben, offensichtlich unmittelbar zur Folge, dass Sammelstellen im Sinne des Milchbeschlusses aufgehoben, durch eine neue solche Stelle ersetzt werden (Fusion).
Nach Art. 107 lit. b LandwG und Art. 38 MB ist gegen Entscheide des eidg. Volkswirtschaftsdepartementes, die den Entzug einer in Anwendung jenes Gesetzes erteilten Bewilligung best�tigen, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zul�ssig. Der Begriff der Bewilligung im Sinne dieser Bestimmungen umfasst auch die Konzession f�r den Betrieb einer Milchsammelstelle. Art. 8 Abs. 2 MB, welcher die Errichtung neuer Sammelstellen betrifft, verwendet denn auch den Ausdruck "bewilligt". Wenn Anton Bucher, wie die Beschwerde geltend macht, selbst�ndiger Inhaber einer Sammelstelle im Sinne des Milchbeschlusses war, so ist ihm durch den angefochtenen Entscheid eine Bewilligung (Konzession) entzogen worden. Dieser Entscheid unterliegt daher der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
BGE 89 I 324 S. 332In die Zust�ndigkeit des Bundesgerichts f�llt auch die Beurteilung der Vorfrage, ob jene Darstellung der Beschwerde zutreffe (vgl. BGE 84 I 250 Erw. 1 mit Hinweisen).
Es ist klar, dass Anton Bucher nach Art. 103 OG zur Beschwerde legitimiert ist, soweit der Entscheid des Departements die Sammelstelle aufhebt, die dieser Beschwerdef�hrer nach den Ausf�hrungen der Beschwerdeschrift bisher als selbst�ndiger Inhaber (Konzession�r) betrieben haben soll und weiter betreiben will.
Die Aufhebung einer Sammelstelle ber�hrt auch unmittelbar die Rechtsstellung der beteiligten Milchproduzenten, da sie verpflichtet sind, ihre Milch in die Sammelstelle zu liefern, der sie zugeteilt sind. Die dreizehn rekurrierenden Produzenten sind daher nach Art. 103 OG zur Beschwerde gegen einen Entscheid, der eine von Bucher gehaltene Sammelstelle aufhebt, gleich wie dieser legitimiert.
Nach der Rechtsprechung unterliegt ein Entscheid des Departements, durch den ein Produzent verpflichtet wird, die bisher einer Sammelstelle gelieferte Milch einer anderen bestehenden Stelle abzugeben, nicht der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, sondern der Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat (Urteil des Bundesgerichts vom 2. M�rz 1956 und Entscheid des Bundesrates vom 21. Dezember 1956 i.S. Raboud). Hier handelt es sich indessen nicht um den gleichen Fall, sondern - nach der Darstellung der Beschwerdef�hrer - um die Aufhebung einer vordem bewilligten Sammelstelle und deren Ersetzung durch eine neue. Zwar wenden sich auch die dreizehn Produzenten, die neben Bucher Beschwerde f�hren, gegen eine Umteilung von einer Sammelstelle in eine andere; aber diese Umteilung ist nach Auffassung der Beschwerdef�hrer lediglich die Folge der Aufhebung der bisher von Bucher betriebenen Sammelstelle. Diese Stelle aufrecht zu erhalten, ist das Ziel nicht nur Buchers, sondern auch der dreizehn Produzenten. Mit der Entscheidung dar�ber, ob der mit der Beschwerde beanstandete Entzug einer Bewilligung BGE 89 I 324 S. 333gerechtfertigt sei oder nicht, ist zugleich auch die Frage beantwortet, an welche Stelle die Produzenten ihre Milch zu liefern haben. Das Bundesgericht, das hinsichtlich jener ersten Frage zust�ndig ist, hat daher die Beschwerde auch insoweit zu beurteilen, als sie von den dreizehn Produzenten erhoben wird.
4. Es besteht �bereinstimmung dar�ber, dass in Romanshorn und Umgebung die Bestimmungen der Art. 5 ff. MB �ber die Sammelstellen schon vor der Schaffung der neuen Milchzentrale angewendet wurden, also einerseits jeder Milchproduzent zur Ablieferung seiner Verkehrsmilch in eine bestimmte Sammelstelle und anderseits die Sammelstelle zur Abnahme der Milch verpflichtet war. Unbestritten ist auch, dass die Funktionen der Sammelstellen von den f�nf Milchh�ndlern der Gegend erf�llt wurden. Dagegen ist streitig, wer eigentlicher Inhaber der Sammelstellen war. Nach der Meinung der Beschwerdef�hrer waren es die f�nf H�ndler selber. Demgegen�ber nimmt die Verwaltung an, in Wirklichkeit sei stets der �rtliche Milchproduzentenverband Sammelstelle gewesen; die f�nf Milchh�ndler h�tten die Sammlung lediglich in seinem Auftrag besorgt, n�mlich auf Grund des mit ihm abgeschlossenen Milchkaufvertrages; ihre direkte Belieferung durch die Produzenten sei nur solange m�glich gewesen, als dieses Vertragsverh�ltnis gedauert habe.
Die Auffassung der Verwaltung trifft jedoch nur f�r die Zeit vor dem Inkrafttreten des Milchbeschlusses zu. Seither besteht eine neue Ordnung: Jeder Milchproduzent einer bestimmten Gegend ist ohne R�cksicht darauf, ob er einem Produzentenverband angeschlossen ist oder nicht, kraft �ffentlichen Rechts verpflichtet, seine Verkehrsmilch einer Sammelstelle abzuliefern (Art. 5 Abs. 1 MB). Diese Verpflichtung beruht also nicht auf dem Privatrecht. Die Einsammlung der Milch bei den Produzenten wird nach Art. 5 MB von der "f�r das betreffende Heimwesen angestammten oder n�chstgelegenen Sammelstelle" besorgt. Die Bezeichnung der Sammelstelle ist mithin durch das BGE 89 I 324 S. 334�ffentliche Recht geregelt; sie kann nicht Gegenstand eines privatrechtlichen Vertrages sein. Ebenso beruht die Verpflichtung der Milchsammelstellen, s�mtliche in ihrem Einzugsgebiet produzierte Verkehrsmilch abzunehmen, auf �ffentlichem Recht (Art. 6 Abs. 1 MB). Es handelt sich also, wie oben ausgef�hrt wurde, um einen �ffentlichen Dienst, den ein Privater nur kraft Verleihung seitens des Staates versehen kann. Dieser Dienst steht nicht von vornherein einem Produzentenverband zu. Wenn die Konzession nicht dem Beschwerdef�hrer Bucher erteilt worden ist, so folgt daraus nicht ohne weiteres, dass der Verband sie besitzt. Kein Produzent hat das Recht, von sich aus die Lieferung an die Sammelstelle einzustellen; weder eine Gruppe oder ein Verband von Produzenten noch die Gesamtheit der Produzenten einer Gegend sind befugt, durch einen privatrechtlichen Akt anzuordnen, dass die Milch einer anderen Sammelstelle abzuliefern ist.
Der Milchproduzentenverband Romanshorn verf�gte bisher �ber keines der beiden Elemente, welche Kennzeichen einer Sammelstelle im Sinne des Milchbeschlusses sind. Weder besass er ein eigenes Sammellokal, noch war er Inhaber einer Unternehmung des Milchhandels; er vertrat lediglich die ihm angeschlossenen Produzenten beim Milchverkauf. Dagegen ist Bucher seit langem sowohl Eigent�mer eines Sammellokals als auch selbst�ndiger Inhaber des darin betriebenen Milchgesch�ftes. Tr�ger der in Frage stehenden Konzession kann daher nur er sein, nicht der Verband.
5. Nach Art. 50 MB werden Sammelstellen (und Quartiereinteilungen), die beim Inkrafttreten des Milchbeschlusses bereits bestanden haben und "beh�rdlich verf�gt" worden sind, anerkannt und den Vorschriften dieses Beschlusses unterstellt. Es steht nicht fest, dass die Sammelstelle Buchers "beh�rdlich verf�gt" worden ist. Das ist jedoch nicht entscheidend. Es mag sein, dass nach Art. 50 MB die bereits bestehenden Quartiereinteilungen nur dann anerkannt sind, wenn sie von der Beh�rde verf�gt BGE 89 I 324 S. 335worden sind. Aber hinsichtlich der Sammelstellen verh�lt es sich auf jeden Fall anders. Dies muss aus Art. 5 Abs. 1 MB geschlossen werden, welcher vorsieht, dass die Produzenten ihre Verkehrsmilch "in die f�r das betreffende Heimwesen angestammte (oder n�chstgelegene) Sammelstelle" zu liefern haben. Demnach wird f�r Sammelstellen, die beim Inkrafttreten des Milchbeschlusses bereits im Betrieb waren, eine beh�rdliche Verf�gung nicht verlangt, sondern es wird in dieser Beziehung einfach der bestehende tats�chliche Zustand anerkannt. In Art. 8 und 9 MB ist eine Bewilligung nur f�r neue und nicht auch f�r alte Sammelstellen gefordert.
Es ist nicht bestritten, dass das Milchgesch�ft in Haslen seit vielen Jahren, auch schon lange vor dem Inkrafttreten des Milchbeschlusses, die Milch direkt von Produzenten der Gegend erhielt. Dieses Zentrum war daher f�r diese Produzenten die "angestammte" Sammelstelle. Es ist ohne weiteres eine Sammelstelle im Sinne des Milchbeschlusses geworden. Bucher, der das Gesch�ft schon vor dem Inkrafttreten des Beschlusses �bernommen hatte, ist mithin kraft Gesetzes Tr�ger der Konzession f�r diese Sammelstelle.
6. Daraus folgt, dass in der Tat eine von Bucher selbst�ndig betriebene Sammelstelle durch den angefochtenen Entscheid aufgehoben worden ist.
Die Aufhebung einer Sammelstelle ist nach dem Milchbeschluss zul�ssig (Urteil vom 29. Juni 1956 i.S. Fumasoli und Ferrari, nicht publiziert). Das ergibt sich aus Art. 50 Abs. 2 MB, wonach bereits bestehende, beh�rdlich verf�gte Sammelstellen mit Zustimmung des Kantons aufgehoben werden k�nnen. Ferner aus Art. 8, wonach ausnahmsweise neue Sammelstellen errichtet werden k�nnen; denn die Schaffung neuer Stellen kann unter Umst�nden dazu f�hren, dass alte Stellen alle ihre Milchlieferanten verlieren und daher eingehen. Die Zul�ssigkeit der Aufhebung von Sammelstellen ergibt sich auch aus dem System des Milchbeschlusses: Da die Sammelstelle einen BGE 89 I 324 S. 336vom Staat verliehenen �ffentlichen Dienst versieht, muss der Staat die Konzession entziehen k�nnen, wenn das �ffentliche Interesse dies erfordert. Der Entzug ist jederzeit m�glich. Dem Konzession�r ist nicht eine bestimmte Dauer der Konzession gew�hrleistet; er hat in dieser Beziehung kein wohlerworbenes Recht. Die Aufhebung betrifft nur die Konzession. Den Bestand der Unternehmung (des Milchgesch�fts oder der K�serei) ber�hrt sie nicht. Freilich hat sie zur Folge, dass die Unternehmung die Milch nicht mehr direkt von den Produzenten beziehen kann, sondern sich bei einer anderen Sammelstelle eindecken muss. Anderseits ist die Unternehmung nicht mehr verpflichtet, die �bersch�ssige Produktion abzunehmen und ihre Verwertung sicherzustellen.
7. Der Milchbeschluss ordnet die Zust�ndigkeit zur Aufhebung einer Sammelstelle nicht ausdr�cklich. �ber die Aufhebung muss auf jeden Fall dann, wenn Streit entsteht, zun�chst eine Verwaltungsbeh�rde entscheiden, da der Anstand durch Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden kann. Nach dem System des Milchbeschlusses ist anzunehmen, dass in erster Instanz die Abteilung f�r Landwirtschaft zust�ndig ist. Sie ist in Art. 44 MB allgemein zum Entzug von Bewilligungen (aus den dort genannten Gr�nden) erm�chtigt. Nach Art. 9 entscheidet sie im Streitfall �ber Gesuche um Zulassung neuer Sammelstellen - und damit unter Umst�nden zugleich auch �ber das Schicksal bestehender Sammelstellen. In zweiter Instanz ist das eidg. Volkswirtschaftsdepartement zust�ndig (Art. 37 MB). Die kantonalen Beh�rden sind nicht zum Entscheid �ber die Aufhebung einer Sammelstelle berufen, sondern sind allenfalls nur anzufragen, ob sie der Aufhebung zustimmen (Art. 50 Abs. 2 MB).
8. Nach dem Wortlaut des Art. 50 Abs. 2 MB ist die Zustimmung des Kantons f�r die Aufhebung solcher Sammelstellen notwendig, die beim Inkrafttreten des Milchbeschlusses bereits bestanden haben und "beh�rdlich BGE 89 I 324 S. 337verf�gt" worden sind. W�rtlich ausgelegt, w�rde diese Bestimmung die Zustimmung f�r die Aufhebung alter Sammelstellen, die nicht "beh�rdlich verf�gt" worden sind, nicht fordern.
Der Regierungsrat des Kantons Thurgau bemerkt, die Beschwerdef�hrer h�tten nicht dargetan, dass die Sammelt�tigkeit Buchers jemals beh�rdlich bewilligt worden sei. Indessen nennen weder der Regierungsrat noch die Bundesverwaltung F�lle, in denen seinerzeit im Kanton Thurgau oder in einem anderen Kanton Sammelstellen "beh�rdlich verf�gt" worden w�ren, noch f�hren sie Bestimmungen an, welche eine solche Verf�gung vorgesehen h�tten. Immerhin hat das Bundesgericht im zit. Urteil Fumasoli und Ferrari angenommen, dass eine amtliche Bewilligung nicht ausdr�cklich habe erteilt werden m�ssen und ihr Bestehen sich insbesondere daraus ergeben k�nne, dass der Milchk�ufer der kantonalen Beh�rde periodisch �ber die Milchlieferungen der Produzenten an ihn Bericht erstattete. Gleich k�nnte es dann gehalten werden, wenn eine Sammelstelle beauftragt worden w�re, �ffentliche Abgaben zu erheben.
Jedenfalls ist nicht v�llig abgekl�rt, ob die Sammelstelle Buchers "beh�rdlich verf�gt" worden ist und daher nach Art. 50 Abs. 2 MB nur mit Zustimmung des Kantons aufgehoben werden durfte. Wie es sich damit verh�lt, kann indessen offen bleiben, da die Zustimmung des Kantons - f�r den Fall, dass sie erforderlich sein sollte - nachgesucht und erkl�rt worden ist Sie ist allerdings erst w�hrend des Verfahrens vor dem Bundesgericht erteilt worden. Das Gericht kann jedoch bei der Beurteilung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch neue Tatsachen ber�cksichtigen, selbst solche, die erst seit der F�llung des angefochtenen Entscheids eingetreten sind (BGE 55 I 173; Urteil vom 13. Juli 1962 in Sachen I.B.Z.-Finanz AG, nicht publiziert).
9. Die Beschwerdef�hrer machen geltend, dass nicht der Regierungsrat, sondern der kantonale Milchproduzentenverband BGE 89 I 324 S. 338zust�ndig sei, die Zustimmung zur Aufhebung der Sammelstelle zu erteilen. Eventuell bestreiten sie, dass die Zustimmungserkl�rung des Regierungsrates in einem einwandfreien Verfahren zustande gekommen sei. Diese Einwendungen betreffen Vorfragen, von deren Beurteilung - unter der Voraussetzung, dass die Zustimmung des Kantons hier erforderlich war - die G�ltigkeit des angefochtenen Entscheids nach Bundesrecht abh�ngt. Sie sind vom Gericht auch insoweit zu pr�fen, als sie Vorfragen des kantonalen Rechtes beschlagen (KIRCHHOFER, Verwaltungsrechtspflege beim Bundesgericht, S. 43).
Art. 50 Abs. 2 MB verlangt die Zustimmung "des Kantons". Sie ist von dem Organ des Kantons auszusprechen, das nach der kantonalen Ordnung daf�r zust�ndig ist. Der Regierungsrat erkl�rt, dass nach dem kantonalen Recht einzig seine Zust�ndigkeit in Frage kommt. Ein triftiger Grund, etwas anderes anzunehmen, wird nicht genannt und ist auch nicht ersichtlich. Der thurgauische Milchproduzentenverband ist kein Organ des Kantons Der Regierungsrat hatte nicht einen - der Rechtskraft f�higen - Entscheid zu f�llen, sondern lediglich zu erkl�ren, ob er namens des Kantons zustimme oder nicht. In bezug auf das zur Bildung seiner Meinung einzuschlagende Verfahren war er weitgehend frei. Er war nicht verpflichtet, irgend jemand - insbesondere die Beschwerdef�hrer - anzuh�ren. Der Entscheid war Sache der Bundesbeh�rden, und es war daher auch an ihnen, die Angelegenheit allseitig abzukl�ren. Die formellen Einwendungen der Beschwerdef�hrer gegen die Zustimmungserkl�rung des Regierungsrates sind durchweg unbegr�ndet.
10. a) Die in Art. 44 Abs. 1 MB genannten Gr�nde f�r den Entzug von Bewilligungen (Unterlassung des Gebrauchs der Bewilligung innerhalb zumutbarer Frist und schwere Verst�sse gegen Vorschriften) fallen hier ausser Betracht.
Nach Art. 44 Abs. 2 k�nnen Bewilligungen gem�ss Art. 5 Abs. 2 und 3 und Art. 7 Abs. 2 und 3 (Erm�chtigung BGE 89 I 324 S. 339des Milchproduzenten, selber die Milch an den Konsumenten zu verkaufen oder zu verwerten) widerrufen werden, wenn die besonderen Voraussetzungen, unter denen sie erteilt wurden, dahingefallen sind. Solche Bewilligungen stellen Ausnahmen von der gew�hnlichen Ordnung der Milchsammlung (Ablieferung an Sammelstellen) dar. Man kann sich fragen, ob eine �nderung in der Verteilung der Sammelstellen auf das Produktionsgebiet, die ebenfalls die Art der Milchsammlung betrifft, in analoger Anwendung des Art. 44 Abs. 2 dann angeordnet werden k�nnte, wenn damit bezweckt w�re, die Erfassung und Verwertung der Milch rationeller zu gestalten. Die Frage kann jedoch offen gelassen werden.
b) In der Tat ist die Grundlage, welche die Aufhebung einer Sammelstelle in einem Falle wie dem vorliegenden rechtfertigt, in Art. 8 und 9 MB zu suchen.
Nach Art. 8 Abs. 1 ist die Errichtung neuer Sammelstellen nur zul�ssig, wenn daf�r ein Bed�rfnis besteht und die rationelle Erfassung und Verwertung der Verkehrsmilch dadurch nicht beeintr�chtigt werden. Die Bestimmung soll in erster Linie eine nicht gerechtfertigte Zunahme der Zahl der Sammelstellen verhindern (vgl. Art. 26 Abs. 1 lit. d LandwG: "Verhinderung einer �bersetzten Zahl von Milchgesch�ften"). Sie erm�glicht aber auch, eine neue Sammelstelle durch Zusammenlegung zweier oder mehrerer bestehender Stellen zu schaffen, wenn die rationelle Erfassung und Verwertung der Verkehrsmilch durch die bisherige Zersplitterung der Sammelstellen beeintr�chtigt war und durch die Fusion besser gew�hrleistet wird. Zweifellos l�sst sich eine solche Verbesserung unter Umst�nden durch eine Fusion von Sammelstellen erreichen. Dadurch k�nnen die Kosten der Milchsammlung gesenkt und kann die Verwertung der �bersch�ssigen Milch rationalisiert werden.
Die Ersetzung von Sammelstellen durch eine neue kann nach Art. 8 Abs. 2 MB vom regionalen Milchproduzentenverband, im Einvernehmen mit den beteiligten Verwerterkreisen BGE 89 I 324 S. 340(Milchk�ufern, Milchh�ndlern, Milchkonservenfabriken), bewilligt werden (zit. Botschaft, BBl 1953 I S. 432). Ist ein Einvernehmen nicht zu erzielen oder will der regionale Verband dem Bewilligungsgesuch nicht entsprechen, so ist die Angelegenheit nach Art. 9 der Abteilung f�r Landwirtschaft zu unterbreiten, welche in erster Instanz dar�ber entscheidet. Einzig die Bundesbeh�rde ist danach zust�ndig, das Gesuch abzuweisen. Da sie zur Pr�fung des Falles und zum Entscheid berufen ist, kann sie die Bewilligung auch erteilen, selbst wenn beteiligte Verwerterkreise oder der regionale Produzentenverband sich dem Gesuch widersetzt haben. Mit einem solchen auf Bewilligung lautenden Entscheid der Bundesbeh�rde hat man es hier zu tun.
11. Ob die Voraussetzungen, unter denen nach Art. 8 Abs. 1 MB eine neue Sammelstelle mittels Fusion bestehender Stellen errichtet werden kann, im einzelnen Fall erf�llt sind, ist in weitem Umfang eine Ermessensfrage. Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann aber nur geltend gemacht werden, der Entscheid des Departements verletze Bundesrecht. Das Bundesgericht kann daher nicht frei pr�fen, ob die Verwaltung von dem ihr zustehenden Ermessen einen richtigen Gebrauch gemacht habe. Es kann nur bei �berschreitung oder Missbrauch des Ermessens eingreifen, die als Rechtsverletzung gelten (BGE 87 I 438 /9).
Unter diesem Gesichtspunkt kann im vorliegenden Fall die - vom Regierungsrat geteilte - Auffassung der Abteilung f�r Landwirtschaft und des eidg. Volkswirtschaftsdepartements, dass unter den gegebenen Verh�ltnissen die Schaffung einer Milchzentrale im Hub anstelle der bisherigen Sammelstellen des Gebietes (darunter derjenigen Buchers in Haslen) einem Bed�rfnis entspricht und die rationelle Erfassung und Verwertung der Verkehrsmilch besser als der alte Zustand gew�hrleistet, nicht beanstandet werden. Die Beschwerdef�hrer bringen nichts vor, was eine andere Entscheidung rechtfertigen w�rde. Sie wenden BGE 89 I 324 S. 341vor allem ein, die neue Ordnung w�rde f�r sie den Transportweg verl�ngern und die Kosten vermehren. Indessen sind solche Unannehmlichkeiten f�r gewisse Beteiligte mit jeder Zusammenlegung von Sammelstellen verbunden. Sie sind hinzunehmen, wenn sie durch die Vorteile, welche die Zentralisation f�r die Gesamtheit der Produzenten und f�r die Allgemeinheit mit sich bringt, aufgewogen werden. Hier besteht kein Grund zur Annahme, dass die neue Regelung alle oder auch nur einzelne Beschwerdef�hrer in unzumutbarem Ausmasse benachteiligt. Nach Auffassung der Verwaltung k�nnen Sammeltransporte in der Weise organisiert werden, dass die rekurrierenden Produzenten nicht zu stark belastet werden. Dieser Standpunkt ist nicht widerlegt.
12. Die gesetzliche Ordnung sieht weder ausdr�cklich vor, noch l�sst sich aus ihr durch Auslegung oder Analogie ableiten, dass im Falle der Aufhebung einer Sammelstelle deren bisheriger Inhaber Anspruch auf Entsch�digung hat.
Wohl bestimmt Art. 21 Abs. 2 MB, dass die Bewilligung zum gewerbsm�ssigen Verkauf von Konsummilch bei Wechsel des Inhabers des Verkaufsgesch�ftes nur verweigert werden kann, wenn die beteiligten Organisationen dem bisherigen Gesch�ftsinhaber eine angemessene Abfindung f�r den wirtschaftlichen Wert der Milchkundschaft leisten. Aber diese Vorschrift kann auf den Fall der Aufhebung einer Sammelstelle nicht analog angewendet werden, da sie einen ganz anderen Sachverhalt betrifft (Urteil vom 29. Juni 1956 i.S. Fumasoli und Ferrari, Erw. 6). Die Entsch�digung, die sie vorsieht, soll die �bertragung eines Gesch�ftes verhindern, die zwischen seinem bisherigen Inhaber und dem �bernehmer frei vereinbart worden ist. Dagegen wird die Aufhebung einer Sammelstelle kraft �ffentlichen Rechts, im Interesse der Allgemeinheit, angeordnet, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen, wie hier, erf�llt sind. Sie kann nach dem Gesetz nicht durch Bezahlung einer Entsch�digung abgewendet werden. Der Beschwerdef�hrer Bucher hat kein wohlerworbenes Recht des BGE 89 I 324 S. 342Inhalts, dass ihm, sei es auch nur f�r beschr�nkte Dauer, der Weiterbestand der bisher von ihm gehaltenen Sammelstelle garantiert w�re. Er beh�lt sein Milchgesch�ft; in dieser Beziehung wird er durch den Verlust der Sammelstelle nicht benachteiligt.
Der von ihm eventuell erhobene Anspruch auf Entsch�digung ist daher unbegr�ndet.
13. Da die von Bucher gehaltene Sammelstelle aufgehoben ist, m�ssen die Produzenten, die ihr bisher angeschlossen waren, die neue Zentrale beliefern, durch die sie ersetzt wird. Diese Verpflichtung, die der angefochtene Entscheid festh�lt, ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz (Art. 5 Abs. 1 MB).
88 I 310,
84 I 250,
87 I 438
Art. 50 Abs. 2 MB,
Art. 5 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 MB,
Art. 8 Abs. 2 MB,
Art. 103 OG suite... ,
Art. 5 ff. MB,
Art. 50 MB,
Art. 8 und 9 MB,
Art. 5 Abs. 4 MB,
Art. 8 MB,
Art. 6 Abs. 6 MB,
Art. 38 MB,
Art. 6 Abs. 1 MB,
Art. 44 MB,
Art. 37 MB,
Art. 44 Abs. 1 MB,
Art. 8 Abs. 1 MB,
Art. 21 Abs. 2 MB