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Timestamp: 2016-10-27 09:13:28
Document Index: 87857684

Matched Legal Cases: ['Art. 82', 'Art. 86', 'Art. 90', 'Art. 56', 'Art. 89', 'Art. 4', 'Art. 6', 'Art. 15', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 17', 'Art. 56', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 28', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 12', 'Art. 13', 'Art. 14', 'Art. 15', 'Art. 16', 'Art. 18', 'Art. 28', 'Art. 16', 'Art. 36', 'Art. 13', 'Art. 49', 'Art. 16', 'Art. 6', 'Art. 16', 'Art. 17', 'Art. 9', 'Art. 4', 'Art. 56', 'Art. 16', 'Art. 190', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 13', 'Art. 18', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 56', 'Art. 66', 'Art. 68']

2C_43/2012 (24.04.2012)
2C_43/2012
Urteil vom 24. April 2012
Bundesrichter Karlen, Seiler,
Eidgen�ssisches Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), 3003 Bern,
vbl transport ag,
vertreten durch Hubert R�edi, Rechtsanwalt,
und Andrea Meule, Rechtsanw�ltin,
Konzession f�r regelm�ssige, gewerbsm�ssige Personenbef�rderung,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 24. November 2011.
A.a Die vbl transport ag beantragte am 9. September 2010 die Erteilung einer Personenbef�rderungskonzession zur regelm�ssigen und gewerbsm�ssigen Personenbef�rderung mit einem Nachtschnellbus zwischen Luzern und Altdorf. Der Antrag sah je eine Verbindung in der Nacht von Freitag und Samstag mit Abfahrt in Luzern um 01.15 Uhr und Ankunft in Altdorf um 01.45 Uhr vor, worauf der Kurs in der Gegenrichtung Altdorf um 01.50 Uhr verlassen und um 02.21 Uhr in Luzern eintreffen w�rde. Die neue Verbindung sollte auf den Fahrplanwechsel vom 12. Dezember 2010 hin in Betrieb genommen werden. Die vbl transport ag beabsichtigte, den sog. "Nachtstern"-Tarif zur Anwendung zu bringen, was bedeutet, dass keine anderen Billette oder Abonnemente anerkannt und keine Erm�ssigungen gew�hrt werden.
A.b Mit Verf�gung vom 25. Januar 2011 erteilte des Eidgen�ssische Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) der vbl transport ag die Konzession Nr. 700 ab 12. Dezember 2010 mit einer Dauer bis zum Fahrplanwechsel vom Dezember 2020. Nebst anderen Auflagen bestimmte das UVEK in Ziff. 3 der Konzessionsverf�gung:
"Mit Ausnahme des pauschalen tarifierten Ortsverkehrs sind sp�testens ab Fahrplanwechsel im Dezember 2012 die Fahrausweise des direkten Verkehrs und der Tarifverb�nde anzuerkennen, wobei ein Nachtzuschlag erhoben werden darf."
A.c Die vbl transport ag erhob Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit dem Antrag, Ziff. 3 der Verf�gung vom 25. Januar 2011 sei aufzuheben. Mit Urteil vom 24. November 2011 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde gut, hob Ziff. 3 der Konzessionsverf�gung vom 25. Januar 2011 auf und ersetzte sie durch folgenden Wortlaut: "F�r die Linie Luzern-Altdorf via Seelisbergtunnel (Nachtbus) muss kein direkter Verkehr angeboten werden."
A.d Das UVEK erhebt Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts sei aufzuheben und die Verf�gung vom 25. Januar 2011 sei zu best�tigen, eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zur�ckzuweisen. Die vbl transport ag beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung.
Die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist zul�ssig (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a, Art. 90 BGG; Art. 56 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. M�rz 2009 �ber die Personenbef�rderung [PBG; SR 745.1]). Das UVEK ist zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG).
2.1 Der Bund hat das ausschliessliche Recht, Reisende mit regelm�ssigen und gewerbsm�ssigen Fahrten zu bef�rdern, soweit dieses Recht nicht durch andere Erlasse oder v�lkerrechtliche Vertr�ge eingeschr�nkt ist (Art. 4 PBG). Er kann Unternehmen nach Anh�rung der betroffenen Kantone f�r die gewerbsm�ssige Bef�rderung von Reisenden mit regelm�ssigen Fahrten Personenbef�rderungskonzessionen erteilen. Das Unternehmen ist verpflichtet, das Personenbef�rderungsrecht nach den Vorschriften der Gesetzgebung und der Konzession auszu�ben (Art. 6 Abs. 1 und 2 PBG). Die Unternehmen stellen f�r ihre Leistungen Tarife auf, die gegen�ber allen gleich angewendet und ver�ffentlicht werden m�ssen (Art. 15 PBG). Im Fern-, Regional- und Ortsverkehr bieten die Unternehmen in der Regel der Kundschaft f�r Verbindungen, die �ber das Netz verschiedener Unternehmen f�hren, einen einzigen Transportvertrag an. Soweit ein Bed�rfnis besteht, ist im Fern- und Regionalverkehr zwingend ein direkter Verkehr anzubieten (Art. 16 Abs. 1 PBG). Sie erstellen daf�r gemeinsame Tarife und Fahrausweise (Art. 16 Abs. 2 PBG). Zur Sicherstellung des direkten Verkehrs regeln die Unternehmen gem�ss Art. 17 Abs. 1 PBG ihre gegenseitigen Beziehungen. Sie vereinbaren insbesondere die Bereiche der Zusammenarbeit, die Voraussetzungen f�r die Beteiligung am direkten Verkehr, die Verteilung der gemeinsamen Verwaltungskosten, die Verteilung der Verkehrseinnahmen und die Haftungsgemeinschaft und den gegenseitigen R�ckgriff. Gem�ss Art. 56 der Verordnung vom 4. November 2009 �ber die Personenbef�rderung (VPB; SR 745.11) m�ssen die Unternehmen im konzessionierten Verkehr den direkten Verkehr auch im Ortsverkehr anbieten, wenn die technischen Bedingungen es erlauben und der Nutzen f�r die Reisenden gegen�ber dem wirtschaftlichen Aufwand �berwiegt (Abs. 1). In der Konzession wird festgelegt, f�r welche Linien des Fernverkehrs, des Regionalverkehrs und des Ortsverkehrs kein direkter Verkehr angeboten werden muss (Abs. 2).
2.2 Streitig ist einzig, ob die Beschwerdegegnerin f�r die konzessionierte Linie die Fahrausweise des direkten Verkehrs und der Tarifverb�nde anerkennen muss. Die Vorinstanz hat die Anwendbarkeit von Art. 16 PBG auf die streitige Verbindung bejaht, aber im konkreten Fall die Pflicht zur Einbindung in den direkten Verkehr verneint. Die Beschwerdegegnerin bestreitet bereits die Anwendbarkeit von Art. 16 PBG. Sollte sich diese Auffassung als richtig erweisen, w�re die Beschwerde von vornherein abzuweisen, weshalb diese Frage prim�r zu pr�fen ist (E. 3). Ist Art. 16 PBG anwendbar, wird in einem zweiten Schritt zu pr�fen sein, ob die Vorinstanz diese Bestimmung richtig angewendet hat (E. 4).
3.1 Die Beschwerdegegnerin begr�ndet ihre Auffassung damit, dass Art. 16 PBG auf bestellerunabh�ngige Angebote nicht anwendbar sei, dass dem UVEK keine Tarifaufsicht zukomme, dass durch die Anerkennung der Fahrausweise des direkten Verkehrs eine Verteuerung der Fahrdienstleistung und eine Ungleichbehandlung der Fahrg�ste eintrete und dass die Unterstellung unverh�ltnism�ssig w�re.
3.2 Es ist unbestritten, dass es sich bei der streitigen Verbindung um kein bestelltes Verkehrsangebot im Sinne der Art. 28 ff. PBG handelt. Die Vorinstanz hat erwogen, die Verpflichtung, gem�ss Art. 16 PBG den direkten Verkehr anzubieten, gelte auch f�r nicht bestellte Angebote.
3.2.1 Normadressaten von Art. 16 PBG sind gem�ss Gesetzeswortlaut "die Unternehmen" in Bezug auf "Verbindungen, die �ber das Netz verschiedener Unternehmen f�hren", ohne dass zwischen bestelltem und nicht bestelltem Verkehrsangebot unterschieden wird. Auch aus der Systematik des Gesetzes ergibt sich keine Beschr�nkung auf bestellte Angebote: Art. 16 PBG steht im 3. Abschnitt des Gesetzes mit dem Titel "Grundpflichten der Unternehmen". Darin sind die Transportpflicht (Art. 12 PBG), die Fahrplanpflicht (Art. 13 PBG), die Betriebspflicht (Art. 14 PBG), die Tarifpflicht (Art. 15 PBG), die Pflicht zum Direkten Verkehr (Art. 16 und 17 PBG) sowie weitere Pflichten (Art. 18 PBG) aufgef�hrt. Der 6. Abschnitt des Gesetzes (Art. 28-34 PBG) regelt das bestellte Verkehrsangebot, d.h. dasjenige Angebot, das von Bund, Kantonen bzw. Gemeinden bestellt und mitfinanziert wird. Das Konzessionsverh�ltnis samt den daraus fliessenden Grundpflichten ist ein anderes Rechtsverh�ltnis als dasjenige zwischen dem Unternehmen und dem Besteller eines Verkehrsangebots (MARCEL HEPP/UELI ST�CKELBERGER, Die Konzession im Strassenverkehr, in: Ren� Schaffhauser [Hrsg.], Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2011, S. 205 ff., 223 f.). Diese Systematik spricht daf�r, dass der 3. Abschnitt samt Art. 16 PBG auf s�mtliche Unternehmen anwendbar ist, die eine Personenbef�rderungskonzession haben.
3.2.2 Auch aus der Entstehungsgeschichte ergeben sich keine Hinweise darauf, dass die Pflicht zum direkten Verkehr auf bestellte Verkehrsangebote beschr�nkt w�re: Der direkte Verkehr besteht in der Schweiz seit den Anf�ngen des Eisenbahnzeitalters (Verband �ffentlicher Verkehr, Manual Direkter Verkehr, 2. Aufl., 2007, S. 5 ff.). Die Verpflichtung der Transportunternehmen zum direkten Verkehr war bereits in den Art. 36 und 37 des Eisenbahngesetzes in der urspr�nglichen Fassung vom 20. Dezember 1957 (EBG; AS 1958 335) enthalten und wurde von dort in Art. 13 und 14 des Transportgesetzes vom 4. Oktober 1985 (TG; AS 1986 1974) �bernommen (vgl. Botschaft vom 23. Februar 1983 �ber Transporte des �ffentlichen Verkehrs, BBl 1983 II 167, 183 ff.). Sie galt also lange bevor das heute geltende Bestellsystem eingef�hrt wurde (Art. 49 ff. EBG in der Fassung vom 24. M�rz 1995, in Kraft ab 1. Januar 1996 [AS 1995 3680]; vgl. FELIX UHLMANN, Verkehrsverwaltungsrecht, in: Georg M�ller [Hrsg.], Verkehrsrecht, SBVR IV, 2008, S. 130 ff; UELI ST�CKELBERGER/CHRISTOPH HALDIMANN, Schienenverkehrsrecht, in: Georg M�ller, a.a.O., S. 321). Mit den Art. 16 und 17 PBG wurde die Regelung des TG �bernommen (Botschaft vom 23. Februar 2005 zur Bahnreform 2, BBl 2005 2415, 2488; Zusatzbotschaft vom 9. M�rz 2007 zur Bahnreform 2, BBl 2007 2681, 2720). In den parlamentarischen Beratungen wurde die vom Bundesrat vorgeschlagene Fassung geringf�gig modifiziert (hinten E. 4.2.3), ohne dass sich daraus folgern liesse, sie solle nur f�r bestellte Angebote gelten.
3.3 Gem�ss Art. 6 Abs. 2 PBG ist das konzessionierte Unternehmen verpflichtet, das Personenbef�rderungsrecht nach den Vorschriften der Gesetzgebung und der Konzession auszu�ben. Zwar liegt die Tarifgestaltung als solche in der Autonomie der Unternehmen (PIERRE TSCHANNEN/THOMAS LOCHER, Einflussm�glichkeiten des Bundes auf die Tarifgestaltung im Personenverkehr, Jahrbuch 2009 Verwaltungsorganisationsrecht - Staatshaftungsrecht - �ffentliches Dienstrecht, S. 131 ff., 137). Aber zu den einzuhaltenden Vorschriften der Gesetzgebung geh�rt auch die Pflicht zur Teilnahme am direkten Verkehr gem�ss Art. 16 PBG. Art. 17 Abs. 4 PBG legt denn auch ausdr�cklich fest, dass das Bundesamt f�r Verkehr die notwendigen Verf�gungen erl�sst, wenn die Unternehmen einen direkten Verkehr, der einem Bed�rfnis entspricht, nicht zeitgerecht sicherstellen. Nach Art. 9 Abs. 3 lit. a PBG kann sodann die Konzessionsbeh�rde die Konzession entziehen, wenn das Unternehmen die ihm nach Gesetz auferlegten Pflichten wiederholt oder schwerwiegend verletzt. Sie muss daher auch berechtigt sein, die Einhaltung der gesetzlichen Verpflichtung in der Konzession anzuordnen (vgl. auch Art. 4 Abs. 3 und Art. 56 Abs. 2 VPB).
3.4 Die von der Beschwerdegegnerin bef�rchteten wirtschaftlichen Auswirkungen k�nnen bei der konkreten Anwendung von Art. 16 PBG ber�cksichtigt werden (hinten E. 4.3 und 4.4), sind aber kein Grund, um abweichend von Wortlaut, Systematik und Entstehungsgeschichte die nicht bestellten Verkehrsangebote vom Anwendungsbereich dieser Bestimmung auszunehmen. Diese gesetzliche Regelung ist f�r das Bundesgericht massgebend (Art. 190 BV), auch wenn die Beschwerdegegnerin sie als unverh�ltnism�ssig erachtet. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin ist somit Art. 16 PBG auch auf bestellerunabh�ngige Angebote anwendbar.
Zu pr�fen bleibt, ob aufgrund dieser Bestimmung die Beschwerdegegnerin f�r die streitbetroffene Verbindung zum direkten Verkehr verpflichtet ist.
4.1.1 Das UVEK hat bereits in seiner Verf�gung vom 25. Januar 2011 den Ortsverkehr von der Pflicht zur Einbindung in den direkten Verkehr ausgenommen. Der verbleibende, hier zur Diskussion stehende Verkehr ist unbestritten Fern- und Regionalverkehr im Sinne von Art. 16 Abs. 1 Satz 2 PBG, sodass zwingend direkter Verkehr anzubieten ist, "soweit ein Bed�rfnis besteht" (frz. "Si le besoin en est av�r�"; ital. "Se ve ne � il bisogno"). Dies ist umstritten.
4.1.2 Die Vorinstanz hat erwogen, der Begriff des Bed�rfnisses sei ein unbestimmter Gesetzesbegriff, der in jedem konkreten Anwendungsfall zu pr�fen sei. Das UVEK habe sich nicht gen�gend mit den finanziellen Folgen f�r das Transportunternehmen und f�r die Fahrg�ste auseinandergesetzt. Beim nicht bestellten Verkehrsangebot k�nne nicht automatisch von einem �bergeordneten Interesse an der Einbindung einer Nachtbuslinie in den direkten Verkehr ausgegangen werden; das Interesse, ein einziges Billett f�r Hin- und R�ckweg zu kaufen, sei nicht ausschlaggebend, koste doch ein Retourbillett gleich viel wie zwei einfache Fahrten und m�sse der Nachtzuschlag ohnehin im Bus bezahlt werden. Zudem m�ssten Fahrg�ste mit Halbtaxabonnement, die noch kein Billett des direkten Verkehrs haben, den Pauschaltarif ohne Verg�nstigung bezahlen. Sie w�rden zudem bei Anerkennung des Fahrausweises mit Nachtzuschlag wesentlich mehr bezahlen als mit dem heute geltenden Pauschaltarif. Ebenso m�sste der Pauschaltarif f�r Kunden ohne Fahrausweis des direkten Verkehrs h�her ausfallen als der Preis f�r eine einfache Fahrt mit Halbtaxabonnement und Nachtzuschlag, um Fahrg�ste mit Halbtaxabonnement nicht zu benachteiligen. Der Nachtzuschlag m�sste relativ hoch angesetzt werden, damit der Busbetrieb ann�hernd kostendeckend betrieben werden k�nne. Die einzigen Fahrg�ste, die von einer Einbindung profitieren w�rden, w�ren diejenigen mit Generalabonnement, und auch diese h�tten keinen wesentlichen Vorteil, wenn der Nachtzuschlag deutlich �ber Fr. 5.-- angesetzt werden m�sste. Zusammenfassend sei ein Angebot zu attraktiven Preisen bei Einbindung in den direkten Verkehr nicht m�glich; die Einbindung w�rde dem Anliegen, eine attraktive Alternative zum motorisierten Individualverkehr zu bieten, zuwiderlaufen; es k�nnte weder eine Vereinfachung der Tarifgestaltung erreicht noch die Attraktivit�t des �ffentlichen Verkehrs gesteigert werden. Die Einbindung in den direkten Verkehr w�rde vielmehr zu einem stossenden und nicht zweckm�ssigen Ergebnis f�hren.
4.1.3 Das beschwerdef�hrende UVEK kritisiert, die Vorinstanz habe den wirtschaftlichen �berlegungen zu grosses Gewicht beigemessen. Aufgrund der Bedeutung des direkten Verkehrs d�rfte ein Bed�rfnis an diesem die Regel sein. Es m�sste im Einzelfall dargelegt werden, weshalb kein Bed�rfnis bestehen soll; das w�re etwa der Fall bei rein touristischen Linien ohne Erschliessungscharakter. Bei der streitigen Linie, welche zwei Kantonshauptorte verbinde, sei ein Bed�rfnis an Einbindung evident. Zudem k�nnten die Preis�berlegungen der Vorinstanz nicht nachvollzogen werden, da sie nicht mit Zahlenmaterial untermauert w�rden. Durch die Einbindung in den direkten Verkehr w�rden die Halbtaxabonnenten nicht benachteiligt, daf�r w�rden nebst den Inhabern eines Generalabonnements auch die Inhaber eines Strecken- oder Verbundabonnements oder eines Retourbilletts profitieren, welche die �berwiegende Zahl der Fahrg�ste stellen d�rften. Nicht die Einbindung, sondern die Nichteinbindung in den direkten Verkehr w�re stossend.
4.2.1 Nach dem insoweit klaren Wortlaut von Art. 16 Abs. 1 PBG muss ein Bed�rfnis am direkten Verkehr vorliegen. Dieses ist - wie die Vorinstanz zutreffend erkannt hat - vom Bed�rfnis nach der Verkehrsverbindung als solcher zu unterscheiden. Aus der Tatsache allein, dass eine Konzession erteilt wurde oder ein Bed�rfnis nach der Nachtverbindung von Luzern nach Altdorf besteht, kann nicht geschlossen werden, dass auch ein Bed�rfnis nach Einbindung in den direkten Verkehr vorliegt.
4.2.2 Aus dem Gesetzeswortlaut ergibt sich nicht n�her, was unter dem "Bed�rfnis" zu verstehen ist. Nach Sinn und Zweck der Bestimmung ist das Bed�rfnis der Reisenden massgebend; diese haben ein Interesse daran, die anderswo gekauften Fahrausweise und Abonnemente auf allen Strecken des �ffentlichen Verkehrs verwenden zu k�nnen. Ein solches Interesse besteht grunds�tzlich f�r jede Verbindung. Aus dem Gesetzestext ergibt sich allerdings, dass dieses allgemeine und grunds�tzliche Interesse f�r sich allein noch nicht ausreicht, w�re doch sonst die einschr�nkende Klausel "soweit ein Bed�rfnis besteht" gegenstandslos. Das Bed�rfnis im Sinne dieser Bestimmung muss also ein qualifiziertes Interesse sein. Von diesem Verst�ndnis geht offenbar auch der Beschwerdef�hrer aus, indem er ausf�hrt, kein Bed�rfnis im Sinne von Art. 16 PBG bestehe dann, wenn eine Linie keine Erschliessungsfunktion, sondern rein touristischen Charakter habe. Auch bei touristischen Linien besteht ein Interesse der Reisenden an durchgehender Geltung der Fahrausweise, was aber offenbar auch nach Auffassung des UVEK nicht ausschlaggebend ist.
4.2.3 Die Entstehungsgeschichte ist wenig erhellend. Im Transportgesetz hatte Art. 13 Abs. 1 wie folgt gelautet:
"Soweit ein Bed�rfnis besteht, bieten die Unternehmungen dem Kunden f�r Transportstrecken, die �ber das Netz verschiedener Unternehmungen f�hren, einen einzigen Transportvertrag an (direkter Verkehr)."
Im urspr�nglichen Entwurf des Bundesrates vom 23. Februar 2005 zum PBG lautete Art. 18 Abs. 1 wie folgt:
"Im Fern-, Regional- und Ortsverkehr bieten die Unternehmen der Kundschaft f�r Verbindungen, die �ber das Netz verschiedener Unternehmen f�hren, einen einzigen Transportvertrag an."
In der Botschaft wurde dazu ausgef�hrt (BBl 2005 2471):
"Die Entwicklungen in der EU zeigen, dass angestrebt wird, den Wettbewerbsdruck im �ffentlichen Verkehr weiter zu erh�hen. Um ein Auseinanderdriften der verschiedenen Unternehmen beziehungsweise ein Auseinanderfallen des Systems �ffentlicher Verkehr zu verhindern und die bestehende Qualit�t zu halten, m�ssen den konzessionierten Unternehmen Mindeststandards auferlegt werden. Insbesondere der bestehende direkte Verkehr, d.h. der Verkauf eines einzigen Fahrausweises �ber die Strecken verschiedener Transportunternehmen, ist eine Errungenschaft, die eine wesentliche Qualit�t des �ffentlichen Verkehrs in der Schweiz darstellt und die verteidigt werden muss."
In den Erl�uterungen zu den einzelnen Artikeln wurde ausgef�hrt, die Bestimmungen �ber die tarifarische Zusammenarbeit w�rden "praktisch unver�ndert aus dem Transportgesetz �bernommen" (BBl 2005 2488).
In der Zusatzbotschaft vom 9. M�rz 2007, welche der Bundesrat nach der R�ckweisung durch die Bundesversammlung vorlegte, lautete Art. 16 Abs. 1 des Entwurfs wie folgt:
"Im Fern-, Regional- und Ortsverkehr bieten die Unternehmen in der Regel der Kundschaft f�r Verbindungen, die �ber das Netz verschiedener Unternehmen f�hren, einen einzigen Transportvertrag an."
Die Erl�uterungen besagten weiterhin, dass die Bestimmungen praktisch unver�ndert aus dem Transportgesetz �bernommen w�rden (BBl 2007 2720).
Der Nationalrat als Erstrat f�gte in Art. 16 Abs. 1 den Satz an: "Soweit ein Bed�rfnis besteht, ist die Anbietung des direkten Verkehrs im Fern- und Regionalverkehr zwingend" (Amtl. Bull. 2008 N 199). Der St�nderat strich diesen Zusatz zun�chst, da er sprachlich und logisch wenig erhellend sei (Amtl. Bull. 2008 S 658). Nachdem der Nationalrat an seiner Version festgehalten hatte (Amtl. Bull. 2009 N 125), schloss sich der St�nderat an, mit dem Hinweis des Kommissionssprechers, dass die Erg�nzung zu keinem informativen Mehrwert f�hre (Amtl. Bull. 2009 S 122).
Aus dieser Entstehungsgeschichte ist nicht n�her ersichtlich, unter welchen Voraussetzungen von einem Bed�rfnis auszugehen ist.
4.3 Dem Beschwerdef�hrer ist insoweit zuzustimmen, dass das Gesetz die Einbindung in den direkten Verkehr als Regel festlegt und somit von Gesetzes wegen ein grunds�tzliches Interesse an einer solchen Einbindung besteht. Ebenso ist aber der Vorinstanz beizustimmen, dass ein �ber dieses allgemeine Interesse hinausgehendes Bed�rfnis bestehen muss (vorne E. 4.2.2), was jeweils im konkreten Fall zu pr�fen ist. Entgegen der Auffassung des Beschwerdef�hrers sind dabei die finanziellen Auswirkungen sowohl f�r die Fahrg�ste als auch f�r die Transportunternehmen massgeblich zu ber�cksichtigen: Der direkte Verkehr ist kein Selbstzweck, sondern findet seinen Sinn darin, dass er f�r die Fahrg�ste wirtschaftliche und praktische (Kauf eines einzigen Fahrausweises trotz Ben�tzung verschiedener Netze) Vorteile hat; wirkt er sich f�r die Fahrg�ste finanziell nachteilig aus, ohne dass dies durch praktische Vorteile aufgewogen wird, verliert er seine Rechtfertigung. Ebenso sind die wirtschaftlichen Interessen des Transportunternehmens zu ber�cksichtigen, namentlich bei bestellerunabh�ngigen Verbindungen. Da f�r diese keine ungedeckten Kosten abgegolten werden, m�ssen sie grunds�tzlich kostendeckend betrieben werden k�nnen. Denn andernfalls w�rden sie �berhaupt nicht durchgef�hrt, wodurch das Ziel, attraktive Verbindungen des �ffentlichen Verkehrs anbieten zu k�nnen, vereitelt w�rde. Entgegen der Auffassung des Beschwerdef�hrers bedeutet die Einzelfallpr�fung nicht, dass bei jeder Fahrpreiserh�hung �ber die Einbindung in den direkten Verkehr neu entschieden werden m�sste; �ber die Einbindungspflicht wird mit der Konzession entschieden (Art. 56 Abs. 2 VPB) und dieser Entscheid gilt grunds�tzlich f�r die ganze Konzessionsdauer.
4.4 In den Akten befindet sich eine Planrechnung der Beschwerdegegnerin f�r die ersten drei Betriebsjahre, welche bei einem Pauschalfahrpreis von Fr. 10.-- einen Kostendeckungsgrad von ca. 80 bis 85 Prozent ergibt. Bei Einbindung in den �ffentlichen Verkehr erhielte die Beschwerdegegnerin statt dem Fahrpreis von Fr. 10.-- einerseits einen Ertragsanteil am direkten Verkehr, dessen H�he aber nicht aktenkundig ist. Andererseits k�nnte sie einen Nachtzuschlag erheben, dessen H�he nicht in der Konzession festgelegt ist. Im Verfahren vor der Vorinstanz hat die Beschwerdegegnerin geltend gemacht, es habe sich in der Schweiz ein Nachtzuschlag von Fr. 5.-- eingeb�rgert. Um die Strecke rentabel betreiben zu k�nnen, m�sste sie aber einen wesentlich h�heren Zuschlag verlangen. Dies erscheint aufgrund der Planrechnung als plausibel. Es st�nde der Beschwerdegegnerin rechtlich frei, diesen Zuschlag so hoch anzusetzen, dass ihre gesamten Ertr�ge einen vergleichbaren Kostendeckungsgrad erreichen wie bei dem von ihr festgelegten Pauschalfahrpreis von Fr. 10.--. Wie die Vorinstanz dargelegt hat, w�rde aber dadurch insbesondere f�r Inhaber eines Halbtaxabonnements die Fahrt wesentlich teurer als mit den von der Beschwerdegegnerin beabsichtigten Pauschalpreisen. Daran �ndert das an sich zutreffende Argument des Beschwerdef�hrers nichts, das Halbtaxabonnement stelle selber keinen Fahrschein dar. Teurer w�rden die Fahrpreise auch f�r die Passagiere mit Einzelbillett ohne Erm�ssigung. Nicht �berzeugend ist das Argument des Beschwerdef�hrers, es bestehe ein Bed�rfnis nach Einbindung in den direkten Verkehr, weil bei einer �berwiegenden Zahl der R�ckfahrten eine Hinfahrt vorausgegangen sei, sodass die Fahrg�ste bei Einbindung in den direkten Verkehr ein Retourbillett l�sen k�nnten. Denn wie die Vorinstanz dargelegt hat, sind zwei Retourbillette gleich teuer wie zwei einfache Fahrten, sodass durch den Kauf eines Retourbilletts kein Preisvorteil entsteht. Die Fahrg�ste, die von Altdorf nach Luzern reisen und bereits wissen, dass sie erst mit dem Nachtbus zur�ckkehren, werden kein Retourbillett kaufen. Ohnehin m�ssten sie f�r die R�ckfahrt im Bus den Nachtzuschlag l�sen. Durch die Einbindung entsteht ihnen weder ein preislicher noch ein praktischer Vorteil. Ein preislicher Vorteil erg�be sich f�r die Inhaber von General- und Streckenabonnementen (die vom Beschwerdef�hrer ebenfalls genannten Inhaber von Verbundabonnementen sind nicht massgebend, da gerichtsnotorisch kein Verkehrsverbund besteht, der Luzern und Altdorf umfasst). Dieser Vorteil ist allerdings gering; er betr�gt bei einem Nachtzuschlag von Fr. 5.-- bloss Fr. 5.-- pro Fahrt. M�sste der Zuschlag erh�ht werden, wie die Beschwerdegegnerin plausibel darlegt, w�rde der Vorteil entsprechend geringer. Von keiner Seite wird schliesslich geltend gemacht, dass diejenigen Fahrg�ste, die aus anderen Netzen auf die streitige Linie umsteigen und bei Einbindung in den direkten Verkehr vom gr�sseren Streckenrabatt profitieren k�nnten, einen wesentlichen Anteil der Nachtbus-Ben�tzer ausmachen; zudem hat die Vorinstanz �berzeugend dargelegt, dass dieser Preisvorteil gering w�re. Durch eine Erh�hung des Nachtzuschlags w�rde er mehr als ausgeglichen.
4.5 Insgesamt stehen also einem geringen Vorteil f�r Inhaber von General- und Streckenabonnementen erhebliche Nachteile f�r die �brigen Reisenden gegen�ber. Hinzu kommt, dass die Einbindung in den direkten Verkehr f�r das Transportunternehmen einen administrativen Aufwand zur Folge h�tte, der angesichts der kleinen Zahl von Fahrten (vier Kurse pro Woche) unverh�ltnism�ssig erscheint. Unter diesen Umst�nden ist es nicht rechtswidrig, wenn die Vorinstanz ein Bed�rfnis an der Einbindung in den direkten Verkehr verneint hat.
Bei diesem Ausgang sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Das UVEK hat der Beschwerdegegnerin f�r das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientsch�digung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Das UVEK hat der Beschwerdegegnerin f�r das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientsch�digung von Fr. 2'000.-- zu bezahlen.
Lausanne, 24. April 2012