Source: http://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?ruta=CorteConstitucional/30033617
Timestamp: 2018-11-20 11:32:15
Document Index: 11541168

Matched Legal Cases: ['artículo 8', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 8', 'artículo 1', 'artículo 244', 'artículo 11', 'artículo 13', 'artículo 8', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 1', 'artículo 8', 'artículo 1', 'artículo 169', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 8', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 19', 'artículo 1', 'artículo 19', 'artículo 115', 'artículo 6', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 8', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 115', 'artículo 169', 'artículo 1', 'artículo 8', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 169', 'artículo 8', 'artículo 1', 'artículo 8', 'artículo 1', 'artículo 8', 'Artículo 8', 'artículo 8', 'Artículo 10', 'artículo 8', 'artículo 1', 'artículo 1', 'Artículo 11', 'artículo 8', 'artículo 1', 'artículo 88', 'artículo 1', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 35', 'artículo 35', 'artículo 36', 'artículo 8', 'artículo 2', 'artículo 8', 'Artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 4', 'artículo 35', 'artículo 36', 'artículo 35', 'artículo 8', 'artículo 1', 'artículo 8', 'artículo 1', 'artículo 8', 'Artículo 354', 'artículo 2']

200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20030033617CC-SENTENCIAC518201710/08/2017CC-SENTENCIA_C_518__2017_10/08/2017300336162017SIN EXTRACTO DE RELATORIA
CONSTITUCIONALIDADAntonio José Lizarazo OcampoDECRETO LEY NÚMERO 900 DE 2017RDL-033Identificadores20030129398true1223337original30127443Identificadores
Norma demandada: DECRETO LEY NÚMERO 900 DE 2017
Sentencia C-518/17
Expediente RDL-033
Asunto: Revisión de constitucionalidad del Decreto Ley 900 de 2017, “Por el cual se adiciona el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras disposiciones”
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, en cumplimiento de lo dispuesto en el inciso 3º del artículo transitorio de la Constitución, incorporado mediante el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016[1], remitió a esta Corporación el 30 de mayo de 2017 copia auténtica del Decreto Ley 900 del 29 de mayo de 2017, “Por el cual se adiciona el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras disposiciones”, publicado en el Diario Oficial No. 50.248 del 29 de mayo de 2017, el cual fue sometido a reparto en la Sala Plena celebrada el 31 de mayo de 2017.
Resulta pertinente señalar que el Decreto Ley 121 de 2017[2] “por el cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991”, establece reglas específicas y diferenciales, de carácter transitorio, para el ejercicio del control de constitucionalidad de los actos legislativos, leyes y decretos con fuerza de ley expedidos en el marco del Acto Legislativo 01 de 2016, el cual, junto con el Decreto 2067 de 1991, constituye el procedimiento aplicable en esta clase de juicios.
El magistrado sustanciador, mediante auto del 2 de junio de 2017, asumió el conocimiento del presente asunto y decretó la práctica de pruebas necesarias para el control que corresponde realizar a la Corte.
En el proveído antes citado también se ordenó la fijación en lista para efectos de permitir la intervención ciudadana y se dispuso comunicar la iniciación del presente asunto al Presidente de la República para los fines del artículo 244 de la Constitución Política, al Ministro de Justicia y del Derecho, al Ministro del Interior, al Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Ministro de Defensa Nacional, para los efectos señalados en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991.
De igual forma, se dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia, en los términos de los artículos 242-2 de la Constitución y 3º del Decreto Ley 121 de 2017.
Adicionalmente, en observación del artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, se invitó a las siguientes instituciones:
A la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Academia Colombiana de la Abogacía, a DeJusticia, a la Comisión Colombiana de Juristas - CCJ.
A la Fiscalía General de la Nación (como miembro del CODA), al Ministerio del Interior (como miembro del CODA), al Ministerio de Defensa (como miembro del CODA), a la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), a la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas (ACR), a la Defensoría del Pueblo (como miembro del CODA), al ICBF (como miembro del CODA), y a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz.
Al Centro Internacional para la Justicia Transicional - ICTJ, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal - ICDP, al Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y a Human Rights Watch - Colombia.
A los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, Nacional, Distrital Francisco José de Caldas, Militar, Externado de Colombia, del Atlántico, UIS, San Buenaventura, Andes, Libre, Gran Colombia, EAFIT, del Rosario, del Norte, Pontificia Javeriana, del Sinú, Pontificia Bolivariana, Santo Tomás, Sergio Arboleda y Autónoma de Bucaramanga.
Agotado el procedimiento propio de este asunto y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede esta Corte a decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Ley 900 de dos mil diecisiete (2017), en los siguientes términos:
El contenido del Decreto Ley sometido a revisión de esta Corporación, es el siguiente:
“DECRETO LEY 900 DE 2017
“Por el cual se adiciona el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras disposiciones”
En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, y
Que el parágrafo 2º del artículo 8 de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 1738 de 2014, y a su vez modificada por la Ley 1779 de 2016, establece que: “Una vez iniciado un proceso de diálogo, negociación o firma de acuerdos, y con el fin de facilitar el desarrollo de los mismos, las autoridades judiciales correspondientes suspenderán las órdenes de captura que se hayan dictado o se dicten en contra de los miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley con los cuales se adelanten diálogos, negociaciones o acuerdos de paz.”
Que el parágrafo 3º del artículo 8 de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 1738 de 2014 y a su vez modificada por la Ley 1779 de 2016, dispone que “el Gobierno nacional o los representantes autorizados expresamente por el mismo, podrán acordar con los voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley, en un proceso de paz, y para efectos del presente artículo, su ubicación temporal o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas del territorio nacional, de considerarse conveniente. En las zonas aludidas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura contra estos y los demás miembros del grupo organizado al margen de la ley al igual que durante el transcurso del desplazamiento hacia las mismas hasta que el Gobierno así lo determine o declare que ha culminado dicho proceso. Adicionalmente, si así lo acordaran las partes, a solicitud del Gobierno nacional y de manera temporal se podrá suspender la ejecución de las órdenes de captura en contra de cualquiera de los miembros del grupo armado organizado al margen de la ley, por fuera de las zonas, para adelantar actividades propias del proceso de paz.”
Que respecto de dicha medida consagrada por el legislador, la H. Corte Constitucional se pronunció en la sentencia de constitucionalidad C-048 de 2001 expresando que la suspensión de las órdenes de captura es una limitación a la aplicación de la ley penal, en lo que respecta al cumplimiento de medidas de aseguramiento y ejecución de penas, entre otras, que no exime de responsabilidad penal, sino que paraliza la acción de la fuerza pública en relación con la búsqueda de las personas cuya privación de la libertad fue judicialmente ordenada.
Que en efecto, agregó la H. Corte Constitucional en dicha oportunidad, estas disposiciones consagran la suspensión de las órdenes de captura que se hubieren proferido dentro de la investigación de cualquier tipo de delito (i), como una medida excepcional (ii), que opera de manera temporal (iii) y que está sometida a la existencia de un acuerdo previo entre el gobierno y las organizaciones al margen de la ley a quienes se les hubiere reconocido carácter político en un proceso de paz (iv). Este mismo mecanismo ya había sido adoptado por el Legislador extraordinario en los procesos de paz adoptados con grupos guerrilleros que se reincorporaron a la vida civil, lo cual demuestra que este instrumento puede resultar idóneo para la terminación del conflicto armado en Colombia y para obtener la paz.
Que según el “Acuerdo para facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación de armas alcanzado mediante acuerdo del 23 de junio de 2016”, suscrito en La Habana, República de Cuba, el 20 de agosto de 2016, del Acuerdo Final, respecto a los integrantes de las FARC-EP que vayan a participar en el proceso de dejación de armas, se aplicará la suspensión de la ejecución de órdenes de captura conforme a lo establecido en el artículo 8 de la Ley 418 de 1997 modificada por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016. La suspensión se producirá desde el inicio del desplazamiento a las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN), suspensión que se mantendrá durante dicho desplazamiento y hasta la culminación del proceso de dejación de armas o hasta que el Gobierno lo determine en caso de que se incumpliera lo establecido en el acuerdo de dejación de armas;
“Parágrafo transitorio 3A. Una vez terminadas las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y los Puntos Transitorios de Normalización (PTN), como Zonas de Ubicación Temporal, según lo acordado en el Acuerdo Final de Paz suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, se mantendrán suspendidas la ejecución de las órdenes de captura expedidas o que hayan de expedirse contra los miembros de dicha organización que han estado concentrados en dichas zonas, que además se encuentren en los listados aceptados y acreditados por el Alto Comisionado para la Paz, previa dejación de armas, hasta que su situación jurídica sea resuelta por el órgano pertinente de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), una vez entre en funcionamiento, a menos de que previamente la autoridad judicial competente les haya aplicado la amnistía de iure, respecto de todas las actuaciones penales, acusaciones o condenas existentes en su contra.
Dado en Bogotá D.C., a los 29 de mayo de 2017.”
Claudia González, Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, facultada para representar al Presidente de la República en todas las actuaciones que se surtan en la rama judicial, mediante Decreto 400 de 2017 y Acta de Posesión 2730 del 21 de marzo del mismo año, radicó escritos en la Secretaría General de esta Corporación el 8 y 30 de junio de 2017, en los que presentó respuesta al Auto del 2 de junio de ese mismo año y solicitó declarar exequible íntegramente el Decreto Ley 900 de 2017, “Por el cual se adiciona el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras disposiciones”.
Dentro del escrito de intervención, la Presidencia de la República dividió su concepto de constitucionalidad en dos acápites, uno referente al contexto normativo y fáctico en el que se expidió el Decreto 900 de 2017, y otro orientado a la verificación de los criterios de revisión de constitucionalidad.
Contexto normativo y fáctico en el que se expidió el Decreto Ley 900 de 2017
El Gobierno Nacional señaló que para el análisis de la norma objeto de control se deben tener en cuenta ciertas situaciones de contexto que se han venido manifestando durante la implementación de los diferentes instrumentos de paz, como son: (i) el rol del juez constitucional dentro de la transición hacia la paz, (ii) la fragilidad del proceso de paz en sus primeros meses de implementación, (iii) la naturaleza transaccional y democrática del proceso de paz, y (iv) la necesidad de auto restricción judicial como axioma.
Para la Presidencia, es necesario que se tenga en consideración “la realidad social como fundamento del derecho constitucional”, tal como lo señaló en su momento el Alto Tribunal en las Sentencias T-406 y T-426 de 1992. En ese escenario, la Corte Constitucional cumple un rol fundamental en la transición de la guerra a la paz, en tanto guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución, por lo que está llamada a realizar un juicio de ponderación entre los derechos y valores en colisión y a otorgarle un lugar privilegiado a la consecución de la paz negociada como alternativa moral y políticamente superior. Expuso que esta intervención constitucional tiene la carga de la auto-restricción judicial -judicial self-restrain[3]-, concepto que tiene múltiples acepciones. En general, se identifican tres restricciones comúnmente vinculadas a este: (i) a los jueces les corresponde exclusivamente aplicar la ley, no hacerla, (ii) los jueces deben obrar con particular deferencia hacia las decisiones emanadas de otras autoridades públicas, y (iii) los jueces deben ser particularmente reacios a invalidar una norma, a menos que se encuentre plenamente demostrada su inconstitucionalidad[4].
Para el análisis abstracto de constitucionalidad resulta relevante la segunda limitación, pues la auto-restricción judicial no debe leerse simplemente como un llamado a renunciar al control constitucional de las leyes, “sino a cierto grado de modestia y prudencia en el análisis de determinados temas que por su complejidad y características exigen el trabajo armónico de las autoridades públicas y un grado especial de deferencia para con los órganos democráticamente electos”.
Al respecto, la Presidencia trajo a colación el caso del Tribunal Supremo de España que negó la facultad del juez Baltasar Garzón para investigar y exhumar los cuerpos de los desaparecidos durante la guerra civil española, pues en su criterio contrariaba las leyes generales de amnistía que permitieron la transición a la democracia[5]. Anotó, además, que este caso ilustrativo, si bien es controversial respecto de la posición jurídica de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Constitucional colombiana, en lo relativo al deber de investigar las graves violaciones a los derechos humanos, así como el principio de imprescriptibilidad de estos crímenes, da lugar a una reflexión “sobre las profundas sensibilidades y tensiones que una sociedad enfrenta en las transiciones a la paz, y la cautela con que debe obrar el juez”. Citó igualmente como ejemplo a Sudáfrica, donde la Corte Constitucional enfrentó un desafío con el caso de Azanía Peoples Organization[6], en el que se discutían las cláusulas de amnistía contenidas en la Ley de Unidad Nacional y Reconciliación (Promotion of National Unity and Reconciliation Act 34 of 1995), producto de la transición del régimen de apartheid. En este fallo la Corte Sudafricana sentó un importante precedente sobre el rol del juez constitucional en estos escenarios complejos:
“El resultado, a todo nivel, es un difícil, sensible, quizá incluso atormentador, ejercicio de ponderación entre la necesidad de justicia de las víctimas de abusos pasados, y la necesidad de reconciliación y rápida transición hacia un nuevo futuro; entre el estímulo necesario a los responsables de crímenes para que presten su colaboración en el descubrimiento de la verdad y la necesidad de reparar a las víctimas; entre la corrección del pasado y la creación de un futuro. […] Puede darse un debate legítimo sobre los métodos y mecanismos elegidos por el legislador para dar cumplimiento a ese difícil mandato de reconciliación consagrado en el epílogo de la Constitución. Nosotros [los Magistrados de la Corte] no estamos inmersos en ese debate ni juzgamos la sensatez en la elección de los mecanismos, sino su constitucionalidad. […]”[7].
Lo anterior es contrastado con otras experiencias comparadas que reflejan procesos donde la implementación fue ágil y fiel a lo acordado, y no hubo interferencia en el desarrollo normativo, por lo que existió más éxito a largo plazo, frente aquellos lugares donde sucedió lo opuesto. Así, por ejemplo, dos casos que pueden ilustrar las premisas anteriores son el de Angola e India. En el primero, se surtieron dos procesos de paz, el primer acuerdo celebrado fracasó, dado que no pudo ser implementado de manera efectiva, pues en el primer año solo se logró implementar el 1, 85% de lo acordado, y para el quinto año únicamente se había avanzado en el 53.7%. El segundo proceso de paz por el contrario fue exitoso, ya que se logró implementar el 68.42% de los acuerdos durante el primer año[8]. En el caso de India se evidencian los efectos de la ejecución incompleta de los acuerdos, pues un año después de la firma del acuerdo, se logró implementar el 23.52% de lo acordado, pero 10 años después de iniciada la implementación seguía en el mismo porcentaje. Esto llevó a que no fuera posible ni desescalar la violencia ni implementar las demás reformas necesarias para cumplir con los acuerdos[9].
Por consiguiente, como lo explica el Instituto Kruc de la Universidad de Notre Dame, la experiencia internacional muestra con suficiencia que la urgencia y seriedad con la que se implementan los acuerdos es fundamental para la estabilidad de la paz y para que no se reabran negociaciones ya cerradas.
Lo anterior debe ser considerado en conjunto por la Corte Constitucional para sostener “la necesidad de una implementación oportuna que no ponga en riesgo lo acordado”, teniendo presente la compleja realidad del proceso de transición, los parámetros fijados por el Acto Legislativo 01 de 2016, y el Acto 002 de 2017, los cuales fijan un parámetro de interpretación y validez de las normas del Acuerdo Final.
Verificación de los criterios formales y de competencia
A continuación, la Presidencia de la República desarrolla sus apreciaciones sobre el cumplimiento de los requisitos generales, de competencia y habilitación en la expedición el Decreto Ley 900 de 2017.
El Acto Legislativo 01 de 2016 estableció los instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo del Acuerdo Final. De esta forma, se instituyó un procedimiento especial para la creación de la normativa para asegurar “la efectiva transición hacia la paz”, mecanismo de fast track. La Corte Constitucional se ha pronunciado a través de su jurisprudencia sobre los requisitos formales y materiales que deben tenerse en cuenta al momento de hacer el juicio de constitucionalidad.
1.2.1. Estos parámetros establecidos por el Alto Tribunal en las Sentencias C-699 de 2016, C-160 de 2017, C-174 de 2017 y C-253 de 2017, no han sido unificados hasta el momento, pues los criterios empleados para examinar la constitucionalidad de los decretos leyes que se profieren en el marco del proceso de implementación del Acuerdo Final, han sido variados. Sin embargo, a partir de las sentencias referidas, es posible identificar dos aspectos generales en los cuales la Corte ha hecho especial énfasis al momento de realizar el control integral sobre los decretos ley: (i) requisitos de competencia y (ii) requisitos formales y de habilitación.
En primer lugar, en lo concerniente al criterio de competencia, se ha precisado que los decretos ley expedidos deben contener la firma del Presidente de la República y de los Ministros del Ramo o Directores del Departamento Administrativo correspondientes, razón por la cual el Decreto Ley 900 de 2017, en su parte final, se encuentra firmado por el Presidente de la República, en conjunto con el Ministro de Justicia y del Derecho, quien resulta ser el concernido en razón a la materia regulada y se encuentra debidamente posesionado.
En segundo lugar, al ser habilitado el presidente para expedir está norma de naturaleza extraordinaria, le asignó un título que correspondiera al contenido material de la norma. Lo anterior, es verificable con la lectura del texto expedido que (i) asignó un título conforme a lo dispuesto en el artículo 169 constitucional, y (ii) fue expedido bajo los lineamientos del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, cumpliendo así con el requisito de titularidad de la norma y la mención de las facultades excepcionales que habilitaron al presidente para esta reglamentación.
En tercer lugar, de conformidad con los pronunciamientos de la Corte sobre el criterio de temporalidad, el Decreto Ley en análisis fue expedido dentro del término de los 180 días posteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, que según el artículo 5º de ese mismo Acto Legislativo se contabilizan a partir de la refrendación popular, la cual se llevó a cabo por el Congreso de la República mediante decisión política de refrendación el 30 de noviembre de 2016. Es así, que se constata que el Ejecutivo conserva sus potestades excepcionales al momento de promulgar este Decreto Ley.
Y, por último, se “[expondrán] los motivos que justifican la expedición del decreto ley”, como requisito formal. Así las cosas, el Decreto Ley 900 de 2017 consta de 22 consideraciones que argumentan las razones de fondo, la finalidad, la conexidad y la estrecha necesidad de su implementación.
Con lo expuesto se constatan los requisitos de competencia, asignación de título normativo e invocación de facultades extraordinarias, temporalidad y motivación, razón por la cual no se reviste de ningún vicio sobre su forma. Por lo tanto, la norma expedida se ajusta a los presupuestos definidos por esta Corporación en el ejercicio del control automático de constitucionalidad de los Decretos Ley tramitados por el procedimiento de fast track, artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016.
1.2.2. Por otra parte, para determinar la exequibilidad de la norma sub examine se deben revisar los lineamientos fijados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, por medio de la cual ha indicado que la reglamentación expedida en virtud de esta potestad extraordinaria conferida por el Legislador, debe cumplir en cuanto a requisitos de competencia y habilitación, los criterios de (i) finalidad, (ii) conexidad, (iii) estricta necesidad y (iv) competencia material.
Respecto del criterio de finalidad, se anota que es un límite a la potestad legislativa extraordinaria y excepcional, que es otorgada al Presidente de la República, por lo cual, al momento de hacerse la revisión de constitucionalidad, “la Corte deberá verificar que los decretos con fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se confieren las facultades a saber, facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final”. Dicho elemento es verificable dentro del Decreto Ley 900 de 2017 (dentro del acápite de consideraciones) donde se exponen las razones y finalidades de su expedición. Consecuente con esto, el artículo 1º del Decreto Ley desarrolla materialmente las consideraciones y las vincula con lo dispuesto en el Acuerdo Final, en concreto con la implementación de los puntos 3, 3.1.1.2, 3.2.2.4, 5.1 y los numerales 2 y 10 del punto 5.1.2.
Los anteriores puntos obligaban al Estado a adoptar un mecanismo penal especial y diferenciado para los excombatientes con el objeto de regularizar su situación jurídica con el fin de dar paso a su integración a la vida civil. Esta normalización implica necesariamente mantener ante la extinción de las ZVTN o PTN, la suspensión de las órdenes de captura de quienes estuvieran concentrados en estas, mientras entra en funcionamiento la JEP o se les otorga amnistía de iure. La no expedición de esta regulación habría dejado a estas personas en un escenario de indefinición jurídica hasta tanto la JEP no entre en funcionamiento o se les otorguen los beneficios de la Ley 1820 de 2016, situando en grave riesgo la implementación del Acuerdo Final.
En ese sentido, en el capítulo denominado “Acuerdo para facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación de armas alcanzado mediante acuerdo de 23 de junio de 2016”, el Estado se obligó a suspender la ejecución de las órdenes de captura mientras dure el proceso de dejación de armas para garantizar el tránsito a la normalidad, así como el manejo de las personas privadas de la libertad que sean transferidas a las ZVTN o PTN.
En cuanto al criterio de conexidad, este es examinado desde una triple dimensión, primero se aborda la conexidad objetiva, luego se hace referencia a la conexidad estricta y finalmente a la conexidad suficiente del Decreto Ley 900 de 2017 con el Acuerdo Final.
Sobre la primera dimensión, conexidad objetiva, la Corte ha establecido que esta sirve para verificar que el Decreto Ley es desarrollo del Acuerdo Final, es decir, que “no pued[e] regular aspectos diferentes o que rebasen el ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de implementación”. Al revisar la norma objeto de control abstracto, el Gobierno Nacional advierte que está estrechamente relacionada con el contenido de los puntos 3, 5 y con el Acuerdo para Facilitar la Ejecución del Cronograma del Acuerdo Final -AFECAF-.
Sobre la segunda dimensión, conexidad estricta, expuso que la jurisprudencia constitucional la ha definido como “la carga argumentativa para el Gobierno, consistente en demostrar que el desarrollo normativo contenido en el decreto responde de manera precisa a un aspecto definitivo y concreto del Acuerdo”. Así las cosas, el artículo 1º del Decreto Ley 900 y sus considerandos, como se argumentó, muestran la conexidad estricta entre el Acuerdo y la norma objeto de revisión, pues desarrolla de manera directa los puntos 3, 5 y el AFECAF, al consolidar esta garantía extraprocesal, suspensión de órdenes de captura, fundamental para el tránsito de los excombatientes a la JEP o a las amnistías de iure.
En cuanto a la tercera dimensión, conexidad suficiente, explicó que la jurisprudencia constitucional ha indicado que este impone al Gobierno la carga “de demostrar el grado de estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación por parte del decreto respectivo y el contenido preciso del Acuerdo que se pretende implementar, […] [e]sto quiere decir que deben concurrir en la motivación del decreto los argumentos que expliquen por qué las normas que contiene son desarrollos propios del Acuerdo, los cuales deben mostrarse con un poder demostrativo convincente”.
El Decreto Ley 900 de 2017 mantiene la suspensión de las órdenes de captura de las personas que estén concentrada en las ZVTN o PTN, siempre que cumplan con ciertos requisitos, para así dar continuidad a su tránsito a la normalidad en los términos del Acuerdo Final. Esta finalidad, quedó consignada dentro de las motivaciones de la norma objeto de revisión, donde se comprueba la estrecha proximidad con el Acuerdo Final, ya que constituye un mecanismo sine qua non para la implementación de los puntos 3.5 y el AFECAF.
En suma, la Presidencia consideró que el Decreto Ley cumple con el criterio de conexidad al determinar con claridad que, en sí mismo, es un desarrollo propio de contenidos precisos del Acuerdo Final, en especial en lo referido al tránsito a la legalidad, la regularización de la situación jurídica y las garantías procesales de los miembros de las FARC-EP.
Por otro lado, en lo referente al criterio de estricta necesidad, demostró que “la regulación adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria tiene carácter urgente e imperioso, de manera tal que no es objetivamente posible tramitar el asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso”.
Extender la suspensión de las órdenes de captura tiene fundamento en la necesidad de que los miembros de las FARC-EP deben acceder a los mecanismos transicionales, luego de la ratificación del Acuerdo Final por parte del Congreso. Sin embargo, antes del Decreto Ley en revisión, no existía reglamentación precisa que definiera los parámetros de movilización dentro y fuera de las ZVTN o PTN, el tratamiento de las personas privadas de la libertad que estén resguardadas en esos campamentos, régimen de permisos para atender obligaciones derivadas del Acuerdo, ni lo concerniente al vencimiento de la vigencia de las ZVTN o PTN.
Así las cosas, la expedición del Decreto Ley 900 de 2017 permite a los miembros de las FARC-EP contar con garantías procesales respecto a la definición de su situación jurídica en el marco del sistema transicional de la justicia penal una vez hayan finalizado las zonas de concentración. Además, se debe tener en cuenta que las ZVTN ya están en funcionamiento y, en ese orden, muchos de los miembros de las FARC-EP, ya han renunciado al uso de las armas y han iniciado el tránsito a la vida civil, lo que implica el cumplimiento del Acuerdo Final y la garantía de seguridad jurídica y confianza de los excombatientes.
Por lo anterior, estimó que la regulación resulta perentoria y urgente, pues la herramienta jurídica introducida da lugar a la protección de la libertad individual e imprime celeridad en los procesos de normalización de la situación jurídica de los excombatientes, pues el trámite propio de las leyes de fast track no brindaba la idoneidad requerida, al comprender significativos períodos de tiempo en el desarrollo del procedimiento legislativo, y “mientras ello ocurría se corría el riesgo de dejar a los miembros de las FARC-EP en una grave y notoria situación de indefinición jurídica hasta la implementación funcional de la JEP o la aplicación, caso a caso, de la amnistía de iure”.
La expedición del Decreto Ley configuró una garantía procesal y constitucional de naturaleza inaplazable, la cual tiene como fin la implementación del Acuerdo, en tanto contribuye en la puesta de funcionamiento del SIVJRNR y del AFECAF.
Por su parte, el Decreto Ley 900 de 2017 cumple con el criterio de competencia material, pues de acuerdo con los límites impuestos por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, que señalan que la habilitación del Presidente de la República es limitada, por lo que no se encuentra facultado para expedir “actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesiten de mayorías calificadas o absolutas para su aprobación y decretar impuestos”.
En consecuencia, el Decreto Ley objeto de control no recae sobre un asunto expresamente excluido por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, pues el desarrollo normativo no extingue la acción penal ni implica su renuncia por parte del Estado. Se trata, entonces, de un mecanismo procesal de justicia transicional que facilita y asegura la implementación del Acuerdo Final en relación con los puntos anteriormente citados.
Finalmente, la norma objeto de control automático es materialmente constitucional, pues de conformidad con la jurisprudencia de la Corte, “nuestra constitución tiene como finalidad la paz, pues el Constituyente otorgó a la noción jurídica de la paz un triple carácter, pues la consideró un valor de la sociedad, fundamento del Estado y de los derechos humanos (preámbulo), la concibe como un fin esencial que irradia el ordenamiento jurídico y que, como principio, debe dirigir la acción de las autoridades públicas (art. 2). Y, también la entiende como un derecho constitucional (art. 22), que si bien es cierto no es de aplicación inmediata, [este] mandato debe dirigir la acción de los particulares y las autoridades”[10].
En todo caso, la Corte es enfática al señalar que las facultades presidenciales para alcanzar la paz se circunscriben a la necesidad y el momento histórico por el que atraviese el Estado en un periodo de tiempo concreto. En ese orden, el Alto Tribunal, en una ocasión anterior al estudiar la constitucionalidad de la suspensión de la ejecución de órdenes de captura, señaló que es una medida que limita la aplicación del derecho penal y que para ajustarse al ordenamiento jurídico debe cumplir con los siguientes criterios:
“Pues bien, la suspensión de las órdenes de captura es una limitación a la aplicación de la ley penal, en lo que respecta al cumplimiento de medidas de aseguramiento y ejecución de penas, entre otras, que no exime de responsabilidad penal, sino que paraliza la acción de la fuerza pública en relación con la búsqueda de las personas cuya privación de la libertad fue judicialmente ordenada. En efecto, las disposiciones acusadas consagran la suspensión de las órdenes de captura que se hubieren proferido dentro de la investigación de cualquier tipo de delito (i), [ser] una medida excepcional (ii), que opera de manera temporal (iii) y que está sometida a la existencia de un acuerdo previo entre el gobierno y las organizaciones al margen de la ley a quienes se les hubiere reconocido carácter político en un proceso de paz”[11].
De acuerdo a lo anterior, consideró que la medida fijada en el Decreto Ley 900 de 2017, sobre mantener la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura, se ajusta a los criterios fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-048 de 2001, a saber:
(i) Puede ser proferida dentro de una investigación de cualquier tipo de delito. Los milicianos (hoy excombatientes) de las FARC-EP son investigados por diversos delitos conforme al ordenamiento jurídico colombiano. Bajo este entender, la suspensión de las órdenes de captura de los miembros del grupo armado está relacionada con los procesos de conocimiento de la justicia penal especial transicional.
(ii) Es una medida excepcional y temporal, dado que la medida que regula el Decreto Ley no es una regla general, pues su origen se halla en el proceso de paz que inició el Gobierno Nacional con la guerrilla de las FARC-EP. En ese orden, se limita a los márgenes fijados por el Acuerdo Final, siendo así una medida transitoria y transicional.
Por tal razón, la suspensión de ejecución de órdenes de captura no está llamada a ser aplicada de forma indefinida. En el texto del Decreto Ley 900 es expresa su naturaleza pro tempore hasta el momento en que entre en vigencia la JEP, o se resuelva su situación a través de la aplicación de la amnistía en los términos de la Ley 1820 de 2016.
(iii) Que esté sometida a un acuerdo previo entre el Gobierno Nacional y las organizaciones al margen de la ley a quienes se les hubiere reconocido carácter político en un proceso de paz. Como se ha venido señalando, este Decreto Ley es motivado por las disposiciones firmadas dentro del Acuerdo Final y su cronograma de implementación.
Por lo expuesto, la Presidencia de la República concluyó que el Decreto Ley 900 de 2017 es una medida que se ajusta a la jurisprudencia constitucional pues no desborda los límites fijados, y cumple cada uno de los requerimiento formales y materiales.
En documento presentado el 23 de junio de 2017 por el profesional José Molina Torres, en calidad de miembro de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, conceptuó que el Decreto 900 de 2017 debe declararse exequible en su integridad, pues satisface los requisitos de finalidad, conexidad y competencia material entre el decreto y el Acuerdo Final para la Paz, establecidos por la jurisprudencia de esta Corporación.
La Academia señaló que la Corte Constitucional estableció en las sentencias de control automático C-699 de 2016, C-160 de 2017, C-174 de 2017 y C-253 de 2017, los requisitos formales y de fondo necesarios para la vigencia y validez de este tipo de normas extraordinarias. Para tal fin identificó cuatro criterios formales inexorables, a saber: (i) el temporal, (ii) de competencia, (iii) el motivo de la expedición, y (iv) la identificación de la disposición.
En ese orden, el interviniente destacó que en el caso sub examine, la norma fue expedida el 29 de mayo de 2017, es decir dentro del término de los 180 días luego de refrendado el Acuerdo Final, tal y como lo refiere el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016. Así mismo, que dicha disposición fue expedida por el Presidente de la República y por el Ministerio de Justicia y del Derecho, “siendo las instituciones competentes en cuanto a la política de justicia transicional”. De igual manera, el Decreto 900 de 2017 “Por el cual se adiciona el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras disposiciones”, cuenta con una plena identificación, además de contener una motivación suficiente relacionada con el Acuerdo de Paz.
En cuanto al análisis material, el representante de la Academia manifestó que “los Decretos Leyes deben plegarse a los criterios de finalidad, conexidad y competencia material”, los cuales en la norma examinada son incorporados a cabalidad. Lo anterior, en razón a que los criterios de finalidad y conexidad “se expresa[n] nítidamente a través de los respectivos considerandos del Decreto Ley”, al ser concordantes con los puntos 3 y 5 del Acuerdo Final. En cuanto a la competencia material, la norma objeto de control automático, “respeta rigurosamente” lo establecido en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016.
Mediante intervención presentada el 23 de junio de 2017, el profesor Samuel Escobar del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, solicitó a la Corte Constitucional que declare exequible la norma objeto de estudio.
Manifestó que “dicha medida es necesaria para materializar las finalidades del Acuerdo Final”, pues se trata de “una medida excepcional que tiene una limitación temporal, en tanto la misma estaría vigente hasta que se resuelva la situación jurídica por parte de la Jurisdicción Especial para la Paz, o la aplicación de amnistía de iure por parte de la entidad judicial competente”.
Por otro lado, consideró que la norma es constitucional en tanto el Tribunal Constitucional ha referido dentro de su jurisprudencia, en concreto en las Sentencias C-084 de 2001 y C-771 de 2011, que la suspensión de órdenes de captura en el marco de los procesos de paz, es compatible con la carta política.
4. Agrupación Política VOCES DE PAZ y Comisión de Seguimiento e Impulso del Acuerdo Final de Paz -CSIVI-
Los ciudadanos Francisco Toloza, Imelda Daza y Jairo Rivera, en calidad de miembros de la Agrupación Política VOCES DE PAZ; y Diego Martínez, en calidad de secretario técnico de la Comisión de Seguimiento e Impulso del Acuerdo Final de Paz -CSIVI-, mediante intervención presentada el 30 de junio de 2017, solicitaron la exequibilidad del Decreto Ley 900 de 2017 de conformidad con los argumentos que a continuación se exponen.
Indicaron que la jurisprudencia constitucional ha definido el alcance del control de los decretos leyes proferidos por el Presidente de la República, en virtud de las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas mediante el Acto Legislativo 01 de 2016, los cuales se cumplen en la expedición de la norma en discusión.
Por otro lado, los intervinientes resaltaron el hecho de que dentro de los procesos de paz existe una “práctica habitual [frente a] la suspensión de órdenes de captura al finalizar las hostilidades”, como lo mostró en su momento el Centro Internacional para la Justicia Transicional -ICTJ- en el documento titulado “Disyuntivas de la justicia transicional en Colombia”. Esta medida tiene como fundamento la “seguridad jurídica” de los excombatientes, que luego de haber depuesto las armas quedan en una situación de exposición frente al Estado, hasta el momento en que acceden a los mecanismos judiciales y extrajudiciales acordados.
Así las cosas, traen a consideración el proceso de paz celebrado en Uganda, entre el Gobierno y el Ejército de Resistencia del Señor, donde se presentó una irrupción por parte de la Corte Penal Internacional al librar órdenes de captura contra los miembros de la organización guerrillera, lo que llevó al fracaso de las negociaciones, y especialmente de “lo acordado en Juba sobre Rendición de Cuentas y Reconciliación”. En ese sentido, resaltan la importancia de que la norma sea valorada teniendo en cuenta las experiencias internacionales en procesos de paz, donde la aplicación de principios como el de favor libertis, ha sido fundamental para garantizar la “seguridad jurídica” de los excombatientes, en un contexto de “post-acuerdo”. En consecuencia, explican que el Decreto Ley 900 de dos mil diecisiete (2017), al suspender las órdenes de captura ya expedidas o las que se vayan a expedir, regula la situación de:
“1) […] los miembros de las FARC-EP que están en las zonas veredales y también […] para los que están fuera de ellas. 2) Que se encuentren en los listados aceptados y acreditados por el Alto Comisionado de Paz previa dejación de armas. 3) El parágrafo 2 del artículo transitorio 3 A, expresa que la suspensión temporal de orden[es] de captura operará desde el momento mismo de su desplazamiento hacia las zonas de ubicación temporal y hasta que se defina la situación jurídica en la Jurisdicción Especial de Paz, una vez entre en funcionamiento”.
Finalmente, consideran que la suspensión es aplicable a todos los delitos cometidos en el contexto del conflicto armado, con independencia de su clase o gravedad, pues el objetivo es garantizar el acceso de los excombatientes a los mecanismos extrajudiciales y judiciales, para así hacer tránsito a la vida civil.
5.1. El 30 de junio de 2017, Carlos Saboyá, en calidad de Director de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional, consideró que el Decreto 900 de 2017, expedido por la Presidencia de la República en virtud de sus facultades extraordinarias transitorias, supera los requisitos formales y materiales, establecidos dentro de la Constitución, el Acto Legislativo 01 de 2016 y la jurisprudencia constitucional. Al respecto indicó:
El Decreto Ley en estudio fue expedido en cumplimiento de todos los requisitos formales determinados en las Sentencias C-699 de 2016, C-160 de 2017, C-174 de 2017, C-224 de 2017, C-253 de 2017 y C-289 de 2017, puesto que se cumplen los parámetros de: (i) Competencia, en cuanto este instrumento jurídico fue expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Justicia; (ii) título normativo o determinación normativa e invocación de facultades excepcionales, como se observa en el cuerpo del texto normativo; (iii) temporalidad, en cuanto la norma ha sido expedida dentro de los 180 días siguientes a la refrendación del acuerdo en el Congreso de la República -30 noviembre-, lo cual, en el caso bajo análisis se cumple pues fue expedido en el término prescrito; y (iv) la motivación de la norma, es decir el análisis de los fundamentos que dan origen o sustento jurídico a la misma, como se observa en la parte de “motivaciones” del Decreto Ley 900, en la cual se establecen los fundamentos y la finalidad de su expedición.
Así las cosas, “[d]e los estándares fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia no se evidencia ninguna razón de inconstitucionalidad por vicios formales en la expedición del Decreto Ley 900 de 2017”.
5.2. Por su parte, respecto de los requisitos materiales, la jurisprudencia Constitucional citada ha establecido que además de los requisitos formales, se deben cumplir a cabalidad con los criterios de finalidad, conexidady estricta necesidad.
Respecto del criterio de finalidad indicó el Ministerio que es un límite a la potestad extraordinaria y excepcional conferida al Presidente, pues “[…] los decretos con fuerza de ley cumpl[e]n la[s] finalidades […] [de] facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final”, y, en ese orden, el Decreto 900 de 2017 se encuentra dentro de los linderos estipulados por la Corte Constitucional, teniendo en cuenta que, su finalidad está prescrita en las consideraciones contenidas en su cuerpo normativo, y son desarrolladas en el artículo 1 de dicha disposición. Así mismo, “se vinculan con el Acuerdo Final, al asegurar la implementación de los puntos 3 (Fin del Conflicto), 3.1.1.2. (Objeto del Acuerdo Final), 3.2.2.4 (Acreditación y tránsito a la legalidad), 5.1. (Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y/o Repetición), los numerales 2 y 10 del punto 5.1.2. (Principios del SIVJRNR)”.
Adicionalmente, señaló que “el capítulo denominado -Acuerdo para facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación de armas, alcanzado mediante acuerdo de 23 de junio de 2016-, contiene la obligación de suspender la ejecución de las órdenes de captura mientras dure el proceso de dejación de armas, para garantizar el tránsito a la normalidad, así como el manejo de las personas privadas de la libertad que sean transferidas a las ZVTN o PTN”.
5.3. A continuación, el Ministerio de Defensa desarrolla sus apreciaciones sobre los criterios de conexidad en el Decreto Ley 900 de dos mil diecisiete (2017).
En primer lugar, señaló que esta disposición normativa cumple con el criterio de conexidad objetiva pues está estrechamente relacionada con los puntos 3 y 5 del Acuerdo, y con el “Acuerdo para Facilitar la Ejecución del Cronogramadel Acuerdo Final”, pues, “el objeto del Decreto Ley no es otro que fijar garantías a los miembros de las FARC-EP, que se encuentren concentrados en las ZVTN o PTN, y su posterior situación al desaparecer estas zonas”. Respalda esta afirmación en los siguientes argumentos:
“i) La suspensión de las órdenes de captura, en los términos y periodos definidos por el Acuerdo Final y el Cronograma, otorgan garantías de seguridad jurídica y dan herramientas procesales para la regularización de la situación judicial de los excombatientes.
ii) Da cumplimiento a lo pactado en el Acuerdo Final para facilitar la ejecución del Cronograma 11 al extender los efectos de la suspensión de órdenes de captura hasta la entrada en vigencia de la JEP o se otorguen amnistías de iure, sin que ello quiera decir […] [que] se extinga la acción penal o [se dé] su renuncia por parte del Estado”.
iii) La medida adoptada se circunscribe al tratamiento penal especial de los miembros de las FARC-EP en el contexto fijado por la justicia transicional (Puntos 3 y 5 del Acuerdo Final).
iv) Las personas que se sometan al proceso penal de transición deben cumplir con los requisitos definidos en los puntos 3 y 5 del Acuerdo Final para poder ser beneficiados con lo dispuesto en el Decreto Ley 900”.
De lo anterior se desprende que la medida adoptada se “entiende imprescindible para el proceso de implementación”.
En segundo lugar, el Ministerio consideró que el artículo 1 del Decreto Ley, junto con sus considerandos, permite apreciar su conexidad estricta con el Acuerdo Final, en concreto con los numerales 3 y 5, pues a su juicio, “al mantenerse suspendidas las órdenes de captura en los supuestos definidos por [la norma en análisis], se asegura el logro del fin del conflicto armado y el tránsito a la legalidad”.
En tercer lugar, frente a lo que respecta al criterio de conexidad suficiente, la jurisprudencia constitucional le ha impuesto al Presidente la carga de demostrar el grado de estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación y el contenido preciso del Acuerdo que se pretende implementar. Lo anterior significa que “deben concurrir en la motivación del decreto, los argumentos que expliquen porque las normas que contiene son desarrollos propios del Acuerdo, los cuales deben mostrarse con un poder demostrativo convincente”.
Así las cosas, la conexidad suficiente entre el Decreto Ley 900 de 2017 y el Acuerdo Final deriva de la finalidad de la suspensión de las órdenes de captura y, “i) el punto 3 (fin del conflicto), al permitir continuar con el tránsito a la legalidad de los miembros de las FARC-EP una vez se extinga las ZVTN o PTN, ii) punto 5 (SIVJRN), al ajustar la culminación de las ZVTN o PTN a las garantías procesales pactadas, en especial el criterio de seguridad jurídica, y iii) [el] Acuerdo para Facilitar la Ejecución del Cronograma, al asegurar que la suspensión de las órdenes de captura se mantenga hasta tanto sean juzgados por la JEP o se les aplique la amnistía de iure”.
Finalmente, respecto del criterio de estricta necesidad, sostuvo el Ministerio que “esta regulación era perentoria y urgente, porque la herramienta jurídica introducida da lugar a la protección de la libertad individual e imprime celeridad en los procesos de normalización de la situación jurídica de los excombatientes”.
Agregó además, que “[l]a expedición del Decreto Ley 900 de 2017 se convierte así en una garantía procesal y constitucional inaplazable que hace expresa manifestación de voluntad y seriedad del Gobierno Nacional, y el Estado colombiano en su conjunto, en la implementación oportuna y rigurosa del Acuerdo Final. Ello contribuye a la efectiva puesta en funcionamiento del SIVJRNR y del Acuerdo para la Facilitar la Ejecución del Cronograma”.
Mediante documento enviado el 30 de junio de 2017 a la Secretaría General de esta Corporación, el profesional Javier Tovar, en calidad de Director Nacional de Estrategia en Asuntos Constitucionales de la Fiscalía General de la Nación, intervino en el proceso refiriéndose al inciso 3º del parágrafo transitorio 3B del artículo 1º del Decreto 900 de 2017, solicitando a la Corte Constitucional declarar su exequibilidad condicionada, pues a su juicio la norma referida desconoce el postulado constitucional que trae el artículo 19 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, por medio del cual la suspensión de la orden de captura con fines de extradición se encuentra sujeta a evaluación judicial.
Para el interviniente, el inciso cuestionado dispone la suspensión de las órdenes de captura con fines de extradición en favor de los miembros de las FARC-EP que estén incluidos en el listado aceptado por el Alto Comisionado para la Paz y que cumplan con los siguientes requisitos: (i) tengan acreditación por el Alto Comisionado, (ii) hayan hecho dejación de armas y (iii) hayan suscrito las actas de compromiso respectivas. En el caso de desmovilizaciones colectivas como resultado del proceso de paz, el listado aceptado se constituye en el nuevo mecanismo para acreditar la condición de miembros de las FARC-EP. En los términos de la Ley 1779 de 2016 ese mecanismo es la lista suscrita por los voceros del grupo respectivo y recibida por el Alto Comisionado para la Paz. Estima la Fiscalía que “una interpretación de las anteriores disposiciones, podría dar lugar a considerar que si un integrante de las FARC-EP se encuentra incluido en el listado aceptado por el Alto Comisionado […] y además cumple con el resto de condiciones para acceder al beneficio de la suspensión, le será suspendida de forma absoluta la orden de captura y será beneficiario de la garantía de no extradición. Sin embargo, dicha suspensión es contraria a la Carta si se entiende que tiene carácter absoluto, porque no se podrá evaluar los casos (sic) en los que se encuentren los disidentes y reincidentes”
Esa suspensión de forma absoluta que no daría lugar a controvertir los supuestos y requisitos exigidos “[…]permitirá que eventualmente disidentes y reincidentes de las FARC-EP que cometan conductas punibles con posterioridad a la suscripción del Acuerdo Final sean beneficiarios de las suspensión (sic) de las órdenes de captura con fines de extradición dictadas en su contra. Y mientras no entre en funcionamiento la JEP estos casos de disidentes y reincidentes no podrán ser discutidos ni debatidos”.
Aduce que la garantía de no extradición a favor de los miembros de las FARC-EP no constituye una presunción de iure; por lo que solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada del inciso tercero del parágrafo transitorio 3B del artículo 1º del Decreto 900, bajo el entendido que: “(i) la garantía de la suspensión de las órdenes de captura con fines de extradición admite prueba en contrario, para lo cual la autoridad judicial competente deberá verificar el cumplimiento de las condiciones establecidas en el artículo 19 del Acto Legislativo 01 de 2017 y (ii) la Fiscalía General de la Nación es la autoridad facultada para suspender las órdenes de captura, cuando terminen las ZVTN y los PTN y hasta tanto no entre en funcionamiento la JEP”.
Por medio de escrito presentado el 11 de julio de 2017 (extemporáneo), Javier Acevedo y Clara Tapias, en calidad de integrantes de Litigio Estratégico de la Universidad Industrial de Santander, solicitaron declarar la exequibilidad del Decreto Ley 900 de 2017, toda vez que cumple con los requisitos formales y materiales para su expedición.
Por medio de escrito presentado el 14 de julio de 2017 (extemporáneo), Jorge Eduardo Lamo Gómez, en calidad de Decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Autónoma de Bucaramanga, consideró que el Decreto Ley 900 de 2017 es constitucional.
El Ministerio Público emitió el concepto No. 006347 del 30 de junio de 2017, en el cual realizó el siguiente análisis de la revisión de constitucionalidad del Decreto Ley 900 de 2017:
1. Revisión de los requisitos formales del Decreto Ley 900 de 2017
Autoridades que expiden el Decreto. Se satisface los presupuestos en torno a la competencia para la expedición del Decreto, ya que fue proferido por el Presidente de la República y el Ministro de Justicia y del Derecho, dando cumplimiento a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 115 Superior.
Existencia de una motivación conexa. El Ministerio Público también encontró que existe motivación conexa entre el Acuerdo Final para la Paz y las medidas adoptadas, debido a que en las consideraciones generales y específicas del Decreto Ley se consignan las razones encaminadas a demostrar la necesidad de suspender las órdenes de captura expedidas o que estén por expedir, así como las medidas de extradición para los miembros de las FARC-EP que: “(a) se encuentran en la zona de ubicación temporal o (b) no se encuentren físicamente en esa zona o (c) cuya suspensión se dio en su momento para adelantar tareas propias del proceso de paz por fuera de la zona, estén en los listado aceptados y acreditados por el Alto Comisionado para la Paz y que hayan dejado las armas. Asimismo, (d) las personas trasladadas permanecerán en ZVTN en situación de privación de la libertad. || En esos casos, la suspensión se mantendrá hasta que la situación jurídica sea resuelta por la JEP, una vez entre en funcionamiento, a menos de que previamente la autoridad judicial competente les haya aplicado la amnistía de iure. Además, se mantendrá la misma cuando requieran ausentarse temporalmente de las zonas. Esto, con el objeto de facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación de armas conforme con el Acuerdo Final”.
Descripción unívoca de la temática desarrollada. Así mismo, consideró que el decreto presenta claridad en la materia regulada (denominación, título, encabezado), jerarquía normativa del acto, así como el fundamento de la habilitación extraordinaria, entre los cuales existe coherencia.
La vista fiscal concluye que el Decreto Ley bajo estudio es constitucional en cuanto se refiere a sus requisitos formales.
2. Revisión de la dimensión competencial del Decreto Ley 900 de 2017
2.1. Dimensión temporal. Teniendo en consideración que las facultades presidenciales para la paz se prolongaron hasta el 29 de mayo de 2017, el Ministerio Público encontró que el Decreto Ley 900 de 2017 fue expedido el 29 de mayo de 2017, esto es, dentro del lapso inicial de 180 días, adecuándose a la exigencia constitucional.
2.2. Conexidad teleológica. Explicó que uno de los elementos fundamentales para la finalización del conflicto mediante el proceso de negociación es la concesión de la amnistía más amplia posible para poder hacer tránsito a la paz (numeral 5º del artículo 6º del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949). Del mismo modo, el Acuerdo Final (puntos 3.1.4.1, 3.2.2.4 y 5.1.2.) desarrolla los alcances de la referida ley, por lo que considera que el Decreto Ley 900 de 2017 implementa el Acuerdo Final que hace referencia a las medidas penales especiales necesarias. Señaló que “hasta que no se adecue una jurisdicción especial que estudie la situación jurídica de los miembros de las FARC-EP, se deben mantener suspendidas las órdenes de captura o extradición para lograr la reincorporación a la vida civil de los mismos”.
Igualmente, afirmó que se acredita una relación teleológica entre el Decreto Ley 900 y el Acuerdo Final, dado que el decreto objeto de estudio pretende facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación de armas (alcanzado a través del Acuerdo Final), en el sentido de adoptar medidas para el proceso de reincorporación a la vida civil y el tránsito a la legalidad de las FARC-EP.
2.3. Limitaciones especiales. Estimó que el texto evaluado no sobrepasa ninguna de las barreras -explícitas e implícitas- del Acto Legislativo 01 de 2016, a las que alude la Sentencia C-699 de 2016. Así mismo, consideró que la materia regulada por el Decreto Ley 900 de 2017 no hace parte de aquellos asuntos sometidos a reforma constitucional, leyes estatutarias, leyes orgánicas o leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, puesto que se trata de la suspensión de órdenes de captura y de extradición hasta que la JEP resuelva la situación jurídica de los miembros de las FARC-EP.
2.4. Criterio de estricta necesidad. La Procuraduría General de la Nación estimó que -en el presente caso-, se satisface este requisito por los siguientes motivos:
Las medidas contempladas en el Decreto Ley 900 de 2017 se requieren de manera urgente para la implementación del Acuerdo Final, son connaturales a esta clase de procesos de paz, con el fin de facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación de armas, el tránsito hacia la legalidad y así lograr la reincorporación a la vida civil.
Las disposiciones adoptadas no exigen una especial deliberación democrática, puesto que solo está extendiendo la medida de la suspensión de las órdenes de captura hasta la conformación de la JEP, sistema que debe garantizar la seguridad jurídica de los miembros del grupo armado.
La norma tiene la finalidad de proteger intereses especialmente tutelados en la Constitución (libertad personal, razones de especial interés público y el derecho a la Paz). En tal sentido, la necesidad de acudir a las facultades presidenciales para la Paz se justifica en la satisfacción efectiva de dichas razones.
Finalmente, la medida en cuestión resulta ser un aspecto medular en la implementación de los acuerdo en desarrollo del principio de la Buena Fe (beneficios de libertad entregados a desmovilizados para generar confianza y seguridad).
2. Revisión de la constitucionalidad sustancial del Decreto Ley 900 de 2017
2.1.Medida de suspensión de las órdenes de captura. Afirmó que las medidas de carácter excepcional, contenidas en el artículo 1º del Decreto Ley 900 de dos mil diecisiete (2017), tienen como fin lograr el tránsito hacia la legalidad y la reincorporación a la vida civil de los integrantes de las FARC-EP, además de garantizar su protección y seguridad jurídica.
El Ministerio Público consideró que la suspensión de las órdenes de captura y de extradición es constitucionalmente admisible, en tanto se trata de una medida excepcional, de carácter provisional, con una justificación loable, idónea y razonable frente a los fines que persigue. Además, manifestó que esta figura es propia de los acuerdos de paz, “fortalece la confianza en la palabra estatal y ayuda a acelerar el desarrollo de la reintegración a la institucionalidad de los miembros del grupo insurgente”.
2.2. Vigencia. Concluyó que el artículo 2º que señala la vigencia del Decreto Ley 900 de 2017 es constitucional por cuanto contempla una de las fórmulas tradicionales admisibles para dicho fin, es decir, la producción de efectos a partir de su promulgación.
Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita declarar la constitucionalidad del Decreto 900 de 2017.
De conformidad con lo dispuesto en el inciso 3º del artículo transitorio de la Constitución sobre facultades presidenciales para la paz, incorporado mediante el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016[12], la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Ley 900 del 29 de mayo de 2017, “Por el cual se adiciona el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras disposiciones”, adoptado con fundamento en las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República mediante el precitado artículo transitorio.
2. Problema jurídico y metodología del fallo
El Decreto Ley 900 de 2017, que consta de dos artículos, fue remitido a esta Corporación para efectos del control automático de constitucionalidad establecido en el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016.
Igualmente, incorpora un parágrafo que mantiene la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura contra los miembros del grupo armado ubicados en las zonas de ubicación, cuando requieran ausentarse por razones de salud o para atender calamidades domésticas, previo informe a la representación del Alto Comisionado para la Paz, y suscripción de un acta con el Mecanismo de Monitoreo y Verificación en el que constará la razón de ausencia y la fecha en la que retornara´ a la misma.
En el último inciso de este parágrafo se dispone la suspensión de las órdenes de captura con fines de extradición a los miembros de las FARC- EP incluidos en el listado aceptado por el Alto Comisionado para la Paz, que se encuentren acreditados por este funcionario, hubieren hecho dejación de las armas y suscrito las actas de compromiso correspondientes. El segundo artículo determina la vigencia de la norma a partir de su expedición.
Corresponde a la Corte, en consecuencia, establecer si el Decreto Ley 900 de 2017, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, cumple con los requisitos formales y materiales establecidos en la Constitución.
A fin de realizar dicho examen la Sala precisará, en primer lugar, los parámetros aplicables al control de constitucionalidad sobre los decretos leyes expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016 y seguidamente, en consonancia, efectuará el referido control del Decreto Ley 900 de 2017.
3. Parámetros aplicables al control de constitucionalidad de los decretos leyes expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016. Reiteración de jurisprudencia
3.1. Previo al examen de constitucionalidad del Decreto Ley 900 de 2017, la Sala realizará una breve reseña de los requisitos que se deben cumplir al expedir este tipo de decretos, de conformidad con la Constitución y, en particular, de lo dispuesto en el artículo transitorio incorporado a la misma mediante el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, cuyo texto es del siguiente tenor:
“Artículo transitorio. Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, facultase al Presidente de la Republica para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá´ por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán control de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia. El procedimiento de revisión de constitucionalidad de estas disposiciones deberá´ surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los dos meses siguientes a su expedición”.
3.2.1. Requisitos formales. Se refieren: (i) a la competencia del Presidente, por lo que los decretos ley extraordinarios deben estar suscritos y comunicados por el Presidente y por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, en los términos del inciso tercero del artículo 115 de la Constitución; y (ii) al título, pues al tratarse de una disposición con rango de ley resulta aplicable el artículo 169 de la Constitución en cuanto dispone que “[e]l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. Adicionalmente, (iii) a la competencia temporal, esto es al período dentro del cual el Presidente puede hacer uso de la habilitación legislativa extraordinaria, el cual, de conformidad con la disposición, corresponde a los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016.
Respecto de la entrada en vigencia del Acto Legislativo, la Sentencia C-160 de 2017 puso de presente que el proceso de refrendación popular se cumplió a cabalidad -tal como también lo señaló el artículo 1o de la Ley 1820 de 2016-, el 30 de noviembre de 2016, luego de que el Senado de la República aprobara el día 29 de noviembre de 2016 una proposición mediante la cual declaró cumplida la refrendación popular del Acuerdo Final y la Cámara de Representantes hiciera lo propio el día 30 de noviembre siguiente.
3.2.2. Requisitos materiales. Estos se refieren a la motivación suficiente del decreto ley, en la cual se debe evidenciar cómo este implementa o desarrolla el Acuerdo Final. Para la Corte, el cumplimiento de estos requisitos exige observar algunos límites materiales, los cuales se imponen como una carga argumentativa para el Presidente de la República al momento de adoptar la norma extraordinaria, entre los cuales se encuentran la conexidad objetiva, estricta y suficiente, en el siguiente sentido:
3.2.4.Respeto general del ordenamiento constitucional. Este requisito se refiere al sometimiento de la legislación así expedida al ordenamiento constitucional, como se señaló en las Sentencias C-699 de 2016 y C-253 de 2017, al resaltar que:
“[…] el decreto bajo examen está sometido a las demás normas constitucionales y, en particular, a aquellas vinculadas a la materia que es objeto de regulación. Por ende, como la previsión de las facultades extraordinarias supone la vigencia y vinculatoriedad de las disposiciones superiores, también debe determinarse la compatibilidad del Decreto Ley frente a ese parámetro” (negrillas fuera del texto original).
4. Control de constitucionalidad del Decreto Ley 900 de 2017
4.1. Requisitos formales
La Sala verifica que, en efecto, el Decreto Ley 900 de 2017, “Por el cual se adiciona el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras disposiciones”, fue proferido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo transitorio incorporado a la Constitución por el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016, y que se encuentra suscrito por el Presidente y por el ministro del ramo a que pertenece la materia regulada, esto es el Ministro de Justicia.
4.1.2. Competencia temporal
El Decreto Ley 900 de 2017 fue expedido el 29 de mayo de 2017 y publicado en la misma fecha en el Diario Oficial 50.248. Entonces, la disposición fue adoptada dentro de los 180 días siguientes al 30 de noviembre de 2016, fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, como se precisó en la Sentencia C-160 de 2017.
4.1.3. El título del Decreto Ley
Por tratarse de una norma con rango de ley, resulta necesario el cumplimiento del mandato previsto en el artículo 169 de la Carta según el cual “[e]l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. El Decreto Ley 900 de 2017 se titula “Por el cual se adiciona el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras disposiciones”.
4.1.4. La Sala concluye, en consecuencia, que el Decreto Ley 900 de 2017 cumple con los criterios formales. Seguidamente se verificará el cumplimiento de los requisitos materiales de la revisión constitucional.
4.2. Examen material
4.2.1. Conexidad objetiva
4.2.1.1. Mediante el Decreto Ley 900 de 2017 se adicionan dos parágrafos transitorios (en adelante, parágrafos 3A y 3B) al parágrafo 3º del artículo 8º de la Ley 418 de 1997[13]. Dicha Ley, de conformidad con su artículo 1º, tiene por objeto “dotar al Estado colombiano de instrumentos eficaces para asegurar la vigencia del Estado Social y Democrático de Derecho y garantizar la plenitud de los derechos y libertades fundamentales reconocidos en la Constitución Política y/o los Tratados Internacionales aprobados por Colombia”.
El parágrafo 3º del artículo 8º de la Ley 418 de 1997, antes de su adición por el Decreto Ley 900 de 2017, era del siguiente tenor:
“Artículo 8º. Los representantes autorizados expresamente por el Gobierno nacional, con el fin de promover la reconciliación entre los colombianos, la convivencia pacífica y lograr la paz, podrán:
Ahora bien, con fundamento en la facultad del precitado parágrafo 3° del artículo 8º de la Ley 418 de 1997, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022, 2023, 2024, 2025, 2026 de 2016 y 150 de 2017[14], mediante los cuales se establecieron las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y los Puntos Transitorios de Normalización (PTN), con el objeto de “Garantizar el Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo y Dejación de Armas CFHBD-DA)" e "iniciar el proceso de preparación para la reincorporación a la vida civil de las estructuras de las FARC-EP en lo económico, lo político y lo social de acuerdo con sus intereses; estará destinada para los miembros de la organización que participen y se encuentren comprometidos con el CFHBD - DA”.
“Artículo 10°. En virtud del parágrafo 3 del artículo 8 de la ley 418 de 1997, prorrogado y modificado por la ley 1738 de 2014 y a su vez modificado por el artículo 1° de la ley 1779 de 2016, en la zona indicada en el artículo 1° del presente decreto quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura contra los miembros del grupo armado organizado al margen de la ley, FARC-EP, al igual que durante el tránsito y el desplazamiento hacia la misma, hasta que el Gobierno así lo determine o declare que ha culminado dicho proceso en los términos de la ley 1779 de 2016.
Parágrafo. Gobierno Nacional comunicará al Fiscal General de la Nación sobre el inicio y la terminación de dichas zonas.
Artículo 11°. Se podrá suspender la ejecución de las órdenes de captura en contra de cualquiera de los miembros de las FARC-EP por fuera de la ZVTN, para adelantar actividades relacionadas con el Acuerdo de Paz
Parágrafo. El Gobierno Nacional comunicará al Fiscal General de la Nación el listado correspondiente para lo de su competencia”.
4.2.1.2. Como se puede observar, el Decreto Ley 900 de 2017, prolonga la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura contra quienes adelantaron la negociación y celebraron el acuerdo en nombre del Grupo Armado FARC-EP. Igualmente, dispone la continuación de la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura contra quienes se encuentran en las zonas de ubicación temporal a las que se refiere el inciso primero del parágrafo 3º transcrito. En la normativa que se adiciona, se ordena el tratamiento especial de suspensión de ejecución de la orden para quienes aún no se encuentren en las zonas de transición pero han iniciado el desplazamiento hacia estas, advirtiendo que es desde que se inicia esa movilización que se entiende en vigor la medida.
Entiende la Sala que tales medidas incluyen a aquellos integrantes del grupo que no exhiben armas de modo visible y a quienes se denomina milicianos pues, como se observa, los mandatos no excluyen a este tipo de miembros de las FARC de los beneficios que regula el Decreto Ley sometido a control. La condición de portar el armamento de manera visible no es, en el texto legal revisado, un criterio para prescribir una situación jurídica distinta para este tipo de integrantes del grupo.
Se complementan esos mandatos con el tratamiento de otras situaciones derivadas del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, como el de aquellas personas privadas de la libertad que son trasladadas a las ZVTN, las que de conformidad con la Ley 1820 de 2016, permanecerán en esos lugares en situación de privación de la libertad hasta tanto entre en funcionamiento la Jurisdicción Especial de Paz. Igualmente, se contempla la hipótesis de personas cuya situación de traslado no haya sido resuelta por las respectivas autoridades judiciales al momento de terminación de las zonas de ubicación temporal. Para estos casos, se establecen las condiciones que dan lugar a la libertad condicional acorde con lo dispuesto en la citada Ley 1820 de 2016 y el Decreto Ley 277 de 2017.
4.2.1.3. Establecido de modo general el contexto y contenido de la normativa a examinar, corresponde a la Sala Plena adelantar el juicio que permita verificar si el Decreto Ley 900 de 2017 constituye efectivamente implementación y/o desarrollo del Acuerdo Final.
Encuentra la Sala Plena que el decreto con fuerza de ley aquí examinado se encuentra claramente ligado a varios de los ejes centrales que configuran el Acuerdo, tales como el “fin del conflicto”, en particular los puntos (i) Acuerdo sobre las víctimas del conflicto, y (ii)Implementación verificación y refrendación. Adicionalmente, varias de las tareas puntuales fijadas en el cronograma denominado “Acuerdo para facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación de armas alcanzado mediante acuerdo de 23 de junio de 2016”, se desarrollan en el Decreto Ley 900 de 2017, como la suspensión de las órdenes de captura para quienes participen en el proceso de dejación de armas, la extensión de la medida para quienes deban adelantar tareas propias del proceso por fuera de las zonas temporales de ubicación, el traslado de integrantes de las FARC-EP privados de la libertad y la expedición de normas orientadas al logro de ese traslado.
“3.1.1.2. Objetivo
El presente Acuerdo sobre CFHBD y DA tiene como objetivo la terminación definitiva de las acciones ofensivas entre la Fuerza Pública y las FARC-EP, y en general de las hostilidades y cualquier acción prevista en las Reglas que Rigen el CFHBD, incluyendo la afectación a la población, y de esa manera crear las condiciones para el inicio de la implementación del Acuerdo Final y la Dejación de las armas y preparar la institucionalidad y al pai´s para la Reincorporación de las FARC-EP a la vida civil (Negrillas fuera de texto).
“Una vez ubicados los efectivos de las FARC-EP, en las ZVTN el Gobierno Nacional suspende las ordenes de captura de la totalidad de los (as) integrantes de las FARC-EP que se encuentren dentro de dichas Zonas, previa entrega por parte de las FARC-EP de un listado de sus integrantes presentes en cada una de las ZVTN.
Los (as) integrantes de las FARC-EP que en virtud de la ley de amnistía hayan sido beneficiados con la excarcelación, y así´ lo deseen, se integran a dichas zonas para seguir el proceso de reincorporación a la vida civil. Para este fin, dentro de las ZVTN se organizan sitios de estadía por fuera de los campamentos” (Negrillas fuera de texto).
En el apartado 3.2 que trata sobre la “reincorporación de las FARC-EP a la vida civil -en lo económico, lo social y lo político- de acuerdo con sus intereses”, se incorpora el numeral 3.2.2.4 denominado Acreditación y tránsito a la legalidad, en el que se incluyeron compromisos en los siguientes términos:
“Para los fines de la acreditación, una vez las FARC-EP hagan entrega del listado de todos los y las integrantes que hagan parte de su organización, incluyendo a las milicias, el Gobierno Nacional iniciara´ el proceso de revisión y contrastación de la información contenida en el mismo. Sus observaciones serán presentadas a las FARC-EP y de no ser tenidas en cuenta se establecerá´ un mecanismo conjunto de solución de diferencias para la revisión de esos casos, en el marco de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación de la implementación del Acuerdo Final (CSIVI). Lo anterior sin perjuicio de la aceptación de las demás personas incluidas en el listado sobre las que no se presenten observaciones.
Se establecerá un procedimiento expedito para la acreditación y el tránsito a la legalidad de los miembros de las FARC-EP no armados. A las personas que sean acreditadas se les resolverá´ la situación jurídica otorgándoles indulto mediante los instrumentos legales vigentes si no estuviera en vigor la ley de amnistía. Quedaran en libertad a disposición de la JEP en caso de que tuvieran acusaciones por delitos no amnistiables según la Ley de Amnistía acordada en el Acuerdo Final.
La acreditación se hará´ con base en la hoja de ruta que el Gobierno y las FARC-EP acuerden para el tránsito a la legalidad de los y las integrantes de las FARC-EP.
Para la Sala Plena, las medidas establecidas en el Decreto Ley en revisión tienen un vínculo manifiesto con los contenidos transcritos en cuanto los desarrollan, si se atiende a que uno de los propósitos capitales de lo estipulado en el acuerdo de cese al fuego y dejación de armas es la reincorporación de los miembros de las FARC-EP a la vida civil. Ese proceso comporta la creación de las zonas temporales de ubicación, en las cuales, hasta tanto no inicie su funcionamiento la Jurisdicción Especial que decidirá las responsabilidades del caso, quienes allí ingresen no serán objeto de persecución judicial por parte de la Justicia Penal Ordinaria. Para lograr tales finalidades se pactó la prórroga de la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura. Es importante destacar que acorde con lo citado, también tenían la posibilidad de acceder a esas zonas de ubicación temporal aquellos integrantes de las FARC-EP que en virtud de la Ley de Amnistía obtuvieran el traslado a las ZVTN, para continuar con el proceso de reincorporación. Ahora bien, para gozar de esa medida era requisito satisfacer ciertas exigencias indicadas en el acuerdo, entre ellas formar parte del listado de personas que integraban la organización FARC-EP. Ese documento a su vez debe permitir un proceso de acreditación ante el Gobierno.
“2.- El componente de justicia del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición - en adelante el SIVJRNR- se denomina Jurisdicción Especial para la Paz. Los objetivos del componente de justicia del SIVJRNR son satisfacer el derecho de las víctimas a la justicia, ofrecer verdad a la sociedad colombiana, proteger los derechos de las víctimas, contribuir al logro de una paz estable y duradera, y adoptar decisiones que otorguen plena seguridad jurídica a quienes participaron de manera directa o indirecta en el conflicto armado interno, respecto a hechos cometidos en el marco del mismo y durante este que supongan graves infracciones del Derecho Internacional Humanitario y graves violaciones de los Derechos Humanos.
4.- El Estado tiene autonomía para conformar jurisdicciones o sistemas jurídicos especiales, derivado de lo establecido en la Carta de las Naciones Unidas sobre la soberanía y libre autodeterminación de las naciones, y de lo establecido en los Principios del Derecho Internacional, incluido el Derecho Internacional Humanitario, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el Derecho Penal Internacional.
5.- En el ejercicio de dicha autonomía, aceptada y reconocida por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el Estado puede apreciar y evaluar la complejidad, duración y gravedad del conflicto armado interno con el fin de diseñar y adoptar los mecanismos de justicia para lograr la paz dentro del respeto a los parámetros establecidos en el derecho internacional, en especial la garantía de los derechos humanos” (negrillas fuera de texto).
En el Acuerdo Final de Paz se determinaran las medidas adicionales para garantizar y asegurar lo antes establecido, así como para evitar que otras personas que estén ofreciendo Verdad ante el SIVJRNR sean extraditadas antes de que terminen de ofrecer verdad”.
Para la Sala, se evidencia otra conexión entre la normatividad contenida en el Decreto Ley 900 de 2017 y el componente citado, en particular, con la Jurisdicción Especial de Paz. Se advierte la relevancia del valor de la seguridad jurídica, entendida en este contexto como una garantía predicable de quienes se someten a la justicia especializada y así se ha comprendido por el Presidente de la República al expedir el Decreto, según se observa en las intervenciones gubernamentales allegadas al expediente. Las medidas de suspensión de las órdenes de captura, hasta tanto no opere la referida justicia especializada, brindan a los miembros de las FARC-EP la certeza de que su juzgamiento sólo corresponderá a la organización judicial especializada concebida para tal efecto. Adicionalmente, esas medidas en todos los casos, incluida la suspensión de la orden de captura cuando el concernido tenga necesidad de desplazarse fuera de la ZVTN para atender su salud o situaciones de calamidad doméstica o, la que suspende la ejecución de la orden de captura con fines de extradición, son expresión de la autonomía del Estado Colombiano para fijar mecanismos jurídicos que hagan viable la consolidación del proceso de paz.
En este caso la conexidad es aún más clara, pues se refiere expresamente al tipo de medidas que el Presidente adopta en el Decreto Ley para implementar y desarrollar el Acuerdo: la prórroga de la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura. Tal conexión también alude a la suspensión de los procedimientos encaminados a realizar la extradición, con lo cual se despeja cualquier duda sobre la conexidad objetiva en este asunto.
En este caso, la conexidad resulta expresa, pues puntualmente se hace la referencia a la suspensión de las órdenes de captura y de los procedimientos de extradición. Con lo cual, se consolida la apreciación de la Sala Plena sobre la conexidad objetiva de la normativa consagrada en el Decreto Ley bajo estudio y los contenidos del Acuerdo Final.
Respecto a los integrantes de las FARC-EP que vayan a participar en el proceso de dejación de armas, se aplicara´ la suspensión de la ejecución de órdenes de captura conforme a lo establecido en el artículo 8 de la Ley 418 de 1997 modificada por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016. La suspensión se producirá´ desde el inicio del desplazamiento a las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN), suspensio´n que se mantendrá´ durante dicho desplazamiento y hasta la culminación del proceso de dejación de armas o hasta que el Gobierno lo determine en caso de que se incumpliera lo establecido en el acuerdo de dejación de armas.
Adicionalmente, se aplicara´ lo establecido en el anterior numeral respecto a los miembros de las FARC-EP por fuera de las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) para adelantar actividades propias del proceso de paz.
La aplicación de las dos medidas anteriores se hará´ conforme a lo establecido en el parágrafo tercero del artículo 88 de la Ley 418 de 1997 modificada por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016.
5.- Las personas privadas de la libertad por pertenecer a las FARC EP, que tengan condenas o procesos por delitos que las leyes en vigor en el momento del inicio de la dejación de armas no permitan indultar, en aplicación de lo establecido en el Código Penitenciario y Carcelario (ley 65 de 1993) y las normas que lo reglamentan, serán trasladadas a las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN), una vez que los miembros de las FARC EP en proceso de dejación de armas se hayan concentrado en ellas en cumplimiento del acuerdo de 23 de junio de 2016.
Antes de efectuarse el traslado, la persona privada de libertad suscribirá´ un acta de compromiso obligándose a respetar el régimen de traslado, vigilancia y custodia de conformidad con lo establecido en este acuerdo, así´ como obligándose a someterse a la Jurisdicción Especial para la Paz cuando esta entre en funcionamiento.
Las personas a las que se les aplica lo establecido en este Acuerdo serán los miembros de las FARC-EP según el listado entregado al Gobierno Nacional por la persona designada expresamente por la anterior organización para ese fin, y verificado por el Gobierno Nacional según lo establecido en el “Acuerdo Final”, así´ como las personas calificadas como integrantes o colaboradores de las FARC-EP en una providencia judicial proferida con anterioridad al inicio de la ejecución de este Acuerdo y que no se reconozcan como tales.
Para los efectos previstos en los numerales 1, 2 y 3, una persona designada por las FARC-EP entregara´ al Gobierno Nacional un listado indicando expresamente las personas a las que se les aplica además el numeral 2, para que sea verificado por el Gobierno Nacional según lo establecido en el Acuerdo Final y luego entregado al Mecanismo de Monitoreo y Verificación (MM&V) establecido en el Acuerdo de cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo y dejación de las armas entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP.
Para los efectos previstos en los numerales 4 y 5, un delegado de las FARC-EP expresamente designado para ello entregara´ formalmente y por escrito al Gobierno Nacional, a la mayor brevedad, dos listados, uno con los y las integrantes de la organización que se encuentran privados de la libertad por cualquier delito y otro con las personas que se encuentran privados de la libertad por haber sido condenados o procesados por pertenencia o colaboración con las FARC-EP y que no se reconozcan como tales. Los listados serán verificados por el Gobierno Nacional, según lo establecido en el Acuerdo Final, en el plazo más breve posible con el fin de cumplir lo acordado en los tiempos establecidos siempre que los listados hayan sido entregados en forma oportuna. El primer listado al que se refiere este numeral hará´ parte del listado final y único de integrantes de las FARC-EP cobijados por el Acuerdo Final. A efectos de la aplicación de este Acuerdo, las FARC-EP podrá´ hacer entregas de listados parciales hasta el momento de entrada en vigor de la ley de amnistía.
11. Este acuerdo tendrá´ validez desde el momento de su firma y quedara´ sin efecto si las partes concluyeran las actuales conversaciones sin alcanzar un Acuerdo Final de Paz (negrillas fuera de texto).
Para la Corte Constitucional resulta manifiesta la conexidad existente entre las varias disposiciones del Decreto que disponen la prórroga de la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura, tanto de quienes se concentren en las ZVTN como de aquellos que se encuentren fuera de ellas cumpliendo tareas propias del proceso de paz, así como de quienes se desplacen con destino a estas para iniciar el proceso de reincorporación a la vida civil. Igualmente, se advierte el compromiso adquirido para expedir la normatividad necesaria que permita trasladar a las zonas de ubicación temporal a personas privadas de la libertad por pertenecer a las FARC-EP, incluidas las que estuvieran purgando condenas o tuvieran procesos por delitos que las leyes en vigor en el momento del inicio de la dejación de armas no permitían indultar. Este último compromiso se encuentra directamente vinculado con los contenidos de los incisos 4º y 5º del parágrafo 3A que se adiciona al artículo 8º de la Ley 418 de 1997 por el Decreto Ley en revisión.
4.2.2. Conexidad estricta
El juicio de conexidad estricta apunta a establecer el aspecto concreto y definido del Acuerdo al que atienden las medidas contempladas en el Decreto Ley bajo estudio. Esta tarea del control implica identificar cuál es el contenido del Acuerdo y cómo lo establecido en la normatividad examinada responde a ese compromiso. Mediante Sentencia C-331 de 2017 esta Corporación precisó que esta verificación puede hacerse desde un punto de vista externo y un punto de vista interno, siendo pertinente abordar ambos niveles de análisis.
4.2.2.1. La conexidad estricta externa
4.2.2.1.1. Sobre la suspensión de las órdenes de captura o su prórroga
Un asunto regulado en el Decreto Ley 900 de 2017, en particular en los incisos 1 y 3 del parágrafo transitorio 3A del artículo 8º de la Ley 418 de 1997, es el de la prórroga de la suspensión de la ejecución -hasta que entre en vigor la JEP o tenga lugar la amnistía- de las órdenes de captura que se expidan o hayan de expedirse contra personas integrantes de las FARC-EP, una vez terminen las zonas especiales de ubicación en las que se encuentren. Se trata de un mandato que busca concretar el vigor de una medida general establecida en el parágrafo 3º del artículo 8º de la citada Ley y que en lo pertinente dice:
Para la Sala Plena, todas las prescripciones contenidas en los incisos 1, 2 y 3 del parágrafo 3A a las que se ha hecho alusión, responden de modo concreto y específico, por una parte, a lo incorporado en el párrafo séptimo del numeral 3.1.4.1 del Acuerdo Final arriba transcrito, pues allí se indicó que una vez ubicados los integrantes de las FARC-EP en las zonas especiales de ubicación, procedería la suspensión de las órdenes de captura para la totalidad de los integrantes del grupo insurgente, indicándose el requisito de la entrega previa de un listado de quienes se encontrasen en esos lugares de transición.
Por otra parte, las referidas medidas contenidas en los incisos 1, 2 y 3 son también expresión puntual y resultan congruentes con lo contenido en el punto 6.1.9 que señala las Prioridades para la implementación normativa, pues en el literal h) -antes transcrito- se incorpora el compromiso de suspender las “órdenes de captura de integrantes de las FARC-EP o personas acusadas de serlo o de colaborar con dicha organización” hasta la entrada en vigencia de la ley de amnistía. Esa priorización encuentra expresión en el contenido del “Acuerdo para facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación de armas alcanzado mediante acuerdo de 23 de junio de 2016”, ya transcrito en lo pertinente. Las tareas señaladas en los numerales 1 y 2 de ese documento se refieren de modo expreso a la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura, razón por la que las prórrogas previstas en el decreto constituyen un complemento y desarrollo de lo acordado.
4.2.2.1.2. Sobre la situación jurídica de las personas trasladadas o susceptibles de ser trasladadas
Lo reglado en el inciso 4º del parágrafo se refiere al caso de las personas privadas de la libertad que conforme al artículo 35 de la Ley 1820 de 2017 deben ser trasladadas a las zonas de especiales de ubicación[15], replicando en parte el tenor literal del inciso tercero del Parágrafo del artículo 35 de la Ley 1820 de 2017. En dicha disposición legal se advierte que aquellas personas a quienes no se les pueda aplicar la amnistía de iure y su privación de la libertad no haya superado los cinco (5) años, serán trasladadas a las ZVTN donde permanecerán privadas de la libertad hasta tanto inicie sus actividades la JEP, momento en el que quedarán en libertad condicional, en tanto suscriban el acta de que trata el artículo 36 de la misma Ley 1820. Lo que hace el Decreto Ley 900 de 2017 en el inciso indicado es reiterar ese mandato. Este contenido responde de modo concreto al compromiso contraído en el varias veces citado “Acuerdo para facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación de armas alcanzado mediante acuerdo de 23 de junio de 2016”, que en sus numerales 4º y 5º alude al traslado a las ZVTN de las personas privadas de la libertad en razón de las conductas cometidas como miembros de las FARC-EP.
En cuanto al inciso 5º cabe decir que considera la hipótesis de aquellas personas cuyo traslado no se haya definido y las zonas especiales de ubicación hayan concluido. En ese caso la concesión de la libertad condicional se regirá por la Ley 1820 de 2017 y el Decreto Ley 277 de 2017.
Para la Sala Plena la regulación sobre los miembros de las FARC-EP que deben ser trasladados, bien que su traslado se logre o no, responde a dos aspectos definidos del Acuerdo, de una parte, a la inclusión para efectos de los beneficios del Acuerdo del grupo de personas privadas de la libertad, tal es así que en el numeral 3.1.4.1 alusivo a las ZVTN se expresa que quienes en virtud de la amnistía sean excarcelados se pueden integrar en esas zonas para continuar su camino hacia la reincorporación. En el mismo sentido cabe razonar a propósito de lo pactado en el párrafo penúltimo del numeral 3.2.2.4, cuando se advierte que el listado final debe contener a todos los miembros de las FARC-EP, incluidos los privados de la libertad. De otra parte, responde a la materialización del objetivo de la seguridad jurídica de los integrantes del grupo, pues se trata de cubrir las diferentes situaciones jurídicas en que pudiesen llegar a quedar tras la terminación de las zonas especiales de ubicación, evitando con la preceptiva del Decreto Ley 900 de 2017 que un déficit normativo conduzca a la incertidumbre. Para los concernidos, debe resultar claro que su juez es la JEP y que solo hasta que dicha jurisdicción inicie sus labores, conservan una situación jurídica especial en las ZVTN o fuera de ellas en tanto cumplan ciertos requisitos.
4.2.2.1.3. Sobre la suspensión de las órdenes de captura con fines de extradición de los integrantes de las FARC-EP
Igualmente, se puso de presente la conexidad de los contenidos del Decreto Ley 900 de 2017 con el literal h) del numeral 6.1.9 “prioridades para la implementación normativa”, que en lo pertinente establece como deber prioritario la expedición de la normatividad mediante la cual se regulara la “[s]uspensión de ordenes de captura de integrantes de las FARC-EP o personas acusadas de serlo o de colaborar con dicha organización y suspensión de los procedimientos de extradición de los anteriores hasta entrada en vigencia de la ley de amnistía y de la norma constitucional de prohibición de la extradición establecida en el numeral 72 de la Jurisdicción Especial para la Paz”. Se evidencia que la regla contenida en el último inciso del parágrafo 3B, atiende de modo puntual el compromiso contenido en el Acuerdo Final de suspender los procedimientos orientados a materializar la extradición de los miembros de las FARC-EP.
4.2.2.1.4. Encuentra pues la Sala Plena que las medidas contenidas en el Decreto Ley 900 de 2017, superan las exigencias propias del juicio de conexidad estricta externa, siendo procedente revisar si cuentan con la conexidad estricta de tipo interno que la jurisprudencia demanda.
4.2.2.2 La conexidad estricta interna
Para la Sala Plena este tipo de conexidad queda demostrada al revisar varios de los considerandos consignados en el Decreto Ley 900 de 2017. En ellos se precisa que acorde con lo dispuesto en el parágrafo 3º del artículo 8 de la Ley 418 de 1997 se dispone la posibilidad de acordar con los representantes de las organizaciones al margen de la ley, en el marco de un proceso de paz, precisas zonas de ubicación temporal para los integrantes del grupo alzado en armas, si ello resultase necesario. Además se preceptúa que en tales zonas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura contra los miembros de la respectiva organización, medida que se aplica igualmente durante el desplazamiento hacía tales lugares hasta tanto el Gobierno lo determine o concluya el proceso. Se advierte entre otros la inclusión de un considerando específico que alude a la situación de aquellas personas que no portan armas de forma visible, con lo cual se pretende abarcar la mayor cantidad de hipótesis posibles de personas de las FARC-EP a concentrarse en las zonas temporales y cuya situación jurídica deber ser definida. Los contenidos de los incisos 1º, 2º y 3º del parágrafo 3A y todos los del inciso 3B precedentemente descritos en esta providencia, se orientan a materializar ese propósito y, a su vez, son expresión de contenidos puntuales del Acuerdo como ha quedado demostrado en el acápite 4.2.2.1 de esta sentencia.
Para la Corte Constitucional, es manifiesta la coherencia entre las motivaciones aducidas por el Presidente de la República y lo dispuesto en la preceptiva incorporada en los contenidos de los incisos 1º, 2º y 3º del parágrafo 3A y todos los del inciso 3B del Decreto Ley.
Similar es la apreciación respecto de lo dispuesto en los incisos 4 y 5 del parágrafo 3A, pues entre los considerandos del Decreto se advierte específicamente la situación de quienes han sido traslados a las zonas de ubicación temporal en situación de privación de la libertad. Está claro que para estas personas operan los propósitos generales de seguridad jurídica y facilitación de concurrencia a diligencias en el marco de la JEP ya referidos.
4.2.3. Conexidad suficiente
a. En el considerado número 13 del Decreto Ley se advierte el compromiso de atender lo pactado en el “Acuerdo para facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación de armas alcanzado mediante acuerdo de 23 de junio de 2016”. En este se indica que deberá aplicarse la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura para el caso de los integrantes de las FARC-EP que vayan a participar en el proceso de dejación de las armas.
b. En el mismo considerando se recuerda que la suspensión se producirá desde el inicio del desplazamiento a las ZVTN, hasta la culminación del proceso de dejación de armas.
c. La suspensión de la ejecución de las órdenes de captura se constituye en una medida que hace viable para los integrantes de las FARC-EP el acceso a los programas de reincorporación a la vida social, económica y política.
d. Acorde con lo inmediatamente anotado, la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura es una garantía que permite el inicio de una vida segura, digna y productiva en el marco de la legalidad. En esa medida facilita el tránsito a la legalidad y permite la reincorporación a la vida civil.
e. La medida de suspensión en comento facilita que los miembros de las FARC-EP puedan acudir a las diligencias de orden judicial y extrajudicial concebidas dentro del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR).
f. Igualmente, la medida facilita para los integrantes de las FARC-EP la atención de citas médicas, emergencias en salud o calamidades domésticas y familiares, dado que ello implica la ausencia debidamente justificada de las zonas especiales de ubicación (considerando 17).
g. También se hace necesaria la suspensión de las órdenes de captura para brindar seguridad jurídica a aquellas personas que no portan armas de modo visible (milicianos), pues deben movilizarse desde diferentes lugares del territorio nacional hasta las zonas de ubicación temporal. El Gobierno encuentra adecuada la provisión de seguridad jurídica para este grupo de personas, incluso después de finiquitadas las zonas especiales y hasta el momento en que su situación jurídica sea definida por la JEP, o en virtud de la aplicación de la ley de amnistía o indulto.
h. Dado que las zonas especiales de ubicación son temporales, para lograr la transición resulta necesario definir la situación jurídica de los miembros de las FARC-EP.
Para la Sala Plena de la Corte Constitucional, las razones invocadas en el Decreto Ley 900 de 2017 son expresión, sin duda, de los contenidos del Acuerdo Final. Tanto la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura, como su prórroga, están debidamente sustentadas por el Gobierno en los compromisos adquiridos con las FARC-EP en varios de los componentes del Acuerdo Final. Sin duda, las exigencias de reincorporación a la vida civil y facilitación de ese tránsito hacia la legalidad encuentran soporte en varios lugares del Acuerdo citados extensamente en esta providencia. Tal es el caso de uno de los objetivos a cumplir con el cese al fuego y la dejación de armas según se indica en el numeral 3.1.1.2; la búsqueda de la seguridad jurídica señalada en el numeral 5.1 como un objetivo entre los varios que establece el Acuerdo en materia de víctimas; la necesidad de priorizar las medidas orientadas hacia esa seguridad jurídica según lo pactado en el numeral 6.1.9; y en el Acuerdo de ejecución del cronograma de prioridades normativas.
Singular consideración merece el sustento de las disposiciones que regulan la situación de los integrantes de las FARC-EP privados de la libertad, respecto de los cuales se advierte que continúan en esa situación en las zonas especiales de concentración. A esta materia se le dedica el considerando 18 y se destaca la urgencia de la medida. Para la Sala Plena, este tratamiento está debidamente soportado por el ejecutivo y su asidero se puede apreciar puntualmente en el Acuerdo para facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación de armas alcanzado mediante acuerdo de 23 de junio de 2016, cuyos numerales 4 y 5 ya citados se refieren expresamente a este aspecto.
En suma, en el Decreto Ley 900 de 2017 se expresan con claridad los motivos por los cuales la reglamentación contenida en ese cuerpo normativo, constituyen desarrollo específico del Acuerdo Final, por lo que cabe concluir que se cumple con el requisito de conexidad suficiente.
4.2.4. Necesidad estricta
Procede la Sala seguidamente a verificar si la expedición del Decreto Ley en revisión satisface el requisito de la necesidad estricta de acudir al ejercicio de las facultades extraordinarias.
Advierte la Corte que en los considerandos del Decreto Ley 900 de 2017 se concluyó que el uso de la habilitación legislativa especial se hacía necesario y urgente, para establecer de modo claro la situación jurídica provisional en la que quedarán los integrantes de las FARC-EP una vez terminen las zonas de ubicación transitorias. Esa precisión en el estatus jurídico de los miembros de las FARC-EP facilita una transición regular y con seguridad jurídica hacia la reincorporación a la vida civil. Del mismo modo, se incluye entre los motivos que justifican la expedición del Decreto, que resulta necesario con miras a facilitar el desarrollo de actividades relacionadas con el tránsito a la legalidad, continuar con la suspensión de la órdenes de captura, pues se trata de situaciones en las que quienes están concentrados en las zonas temporales de ubicación requieren ausentarse para atender citas o emergencias médicas o calamidades domésticas y familiares, debidamente justificadas.
Observa la Sala que acudir al procedimiento legislativo implica someterse a periodos de tiempo que no dependen de la voluntad del ejecutivo, los cuales pueden superar los plazos de existencia de las zonas especiales, y si para dicho momento no se ha producido la normatividad que defina la situación jurídica de los integrantes de las FARC-EP, consonante con lo convenido en el Acuerdo Final, se quebrantaría la seguridad jurídica que se ha señalado como objetivo en el punto 5.1 Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto. Así pues, la vía para lograr oportunamente una legislación precisa, especial y que evite una situación de indefinición e incertidumbre, es el mecanismo al que apeló el Presidente de la República en este caso.
4.3. Asuntos expresamente excluidos
Es menester señalar que el Decreto Ley 900 de 2017 regula materias que no están excluidas expresamente de la competencia del Presidente de la República en los términos del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, pues no se trata de una modificación a la Constitución, ni de materias sometidas a reserva estricta de ley ni que deban ser reguladas mediante ley estatutaria u orgánica, o cuya aprobación requiera mayorías absolutas o calificadas, ni que formen parte de una codificación, ni se refieren a impuestos. Tampoco se limitan derechos fundamentales.
4.4. Respeto general del ordenamiento constitucional
Finalmente debe verificar la Sala Plena si los mandatos contenidos en el Decreto Ley 900 de 2017 se avienen con la preceptiva de la Constitución Política o si transgreden lo que ella dispone. Se trata de un examen integral que examina si, materialmente, se respeta el ordenamiento constitucional con las consecuencias que acarrea el eventual quebrantamiento de la misma. En el caso sub examine se evaluará, inicialmente, (i) la regulación que suspende la ejecución de las órdenes de captura o prorroga dicha medida. Seguidamente, (ii) se considerarán las disposiciones que regulan la situación de las personas trasladadas a las ZVTN o susceptibles de traslado sin situación resuelta.
Es importante advertir que la Corte ha reconocido una amplia libertad de configuración política al legislador cuando se trata de los mecanismos tendientes a la solución del conflicto armado en Colombia[16], razón por la cual la Corte realiza un tipo de control que armoniza el deber indeclinable de defender la supremacía de la Carta (art. 4 C.P.), con el respeto por el principio democrático. En esta oportunidad, es el Presidente de la República quien funge como legislador por ministerio de la Constitución y lo hace con miras a implementar y desarrollar el Acuerdo Final de Paz suscrito con las FARC-EP.
4.4.1. Las disposiciones legales que suspenden la ejecución de las órdenes de captura o prorrogan dicha medida
Para la Sala Plena, estos criterios permiten afirmar la constitucionalidad de los enunciados legales contenidos en los 3 primeros incisos del parágrafo transitorio 3A que se adicionan al artículo 8 de la Ley 418 de 1997.
La temporalidad en el caso de las prórrogas se verifica cuando los enunciados condicionan la vigencia de la medida a que no se haya resuelto la respectiva situación jurídica por la JEP o a que no haya tenido lugar la amnistía de iure. El carácter excepcional queda evidenciado cuando se prescribe que sólo opera para los miembros de las FARC-EP que han estado concentrados en las zonas especiales de ubicación, o que la suspensión de ejecución se hubiese ordenado en su momento para adelantar tareas propias del proceso de paz fuera de las zonas. Además, se exige en todos los casos que los destinatarios hayan hecho dejación de las armas y se encuentren en los listados aceptados y acreditados por el Alto Comisionado para la paz. Constata pues la Sala que se trata de una medida para un grupo específico que ha de haber dado muestras de su voluntad de paz, tratamiento temporal que además no exime de la responsabilidad penal, sino que de modo transitorio “[…]paraliza la acción de la fuerza pública en relación con la búsqueda de las personas cuya privación de la libertad fue judicialmente ordenada”[17]. Se trata además de medidas que son expresión y contribuyen a materializar el Acuerdo Final de Paz.
Por lo que concierne a las medidas de los incisos 1 y 2 del parágrafo 3B, los cuales prorrogan la suspensión de la ejecución de la orden para quienes estando concentrados en las zonas especiales, requieran ausentarse para acudir a citas médicas o ser atendidos por emergencias en salud o ausentarse para atender calamidades familiares o domésticas; cabe decir que esta prolongación es excepcional, pues se predica sólo de los mismos sujetos a los que se refiere el inciso 1º del parágrafo 3A, dado que son ellos quienes están concentrados en las zonas temporales. En estos casos el carácter transitorio de la medida se determina por el objeto de la salida, como atender una cita médica, recibir atención de emergencia en salud, o la atención de la calamidad respectiva.
Cuando se alegue, respecto de un integrante de las FARC-EP o de una persona acusada de ser integrante de dicha organización, que la conducta atribuida en la solicitud de extradición hubiere ocurrido con posterioridad a la firma del Acuerdo Final, la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz evaluará la conducta atribuida para determinar la fecha precisa de su realización y decidir el procedimiento apropiado. En el evento de que la conducta hubiere ocurrido con anterioridad a la firma del Acuerdo Final o cuando se trate de una conducta estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas y que hubiere tenido lugar antes de concluir este, la remitirá´ a la Sala de Reconocimiento para lo de su competencia, en este supuesto excluyendo siempre la extradición. En caso de que la ejecución de la conducta haya comenzado con posterioridad a la firma del Acuerdo Final y no este´ estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas, la remitirá´ a la autoridad judicial competente para que sea investigada y juzgada en Colombia, sin excluir la posibilidad de extradición.
La JEP deberá´ resolver las cuestiones que se le planteen referidas a la extradición en un plazo no superior a 120 días, salvo en casos justificados que dependan de la colaboración de otras instituciones”.
Resulta pertinente en este punto recordar que la Fiscalía General de la Nación cuestionó el inciso en examen, al estimar que del mismo podría desprenderse una interpretación según la cual los disidentes y reincidentes que cometan conductas punibles con posterioridad a la suscripción del Acuerdo sean igualmente destinatarios de la suspensión de las órdenes de captura con fines de extradición, quedando sus casos suspendidos hasta tanto no inicie actividades la JEP. Para la Sala resulta claro que, acorde con lo dispuesto en el inciso tercero del transcrito Artículo 19 del Acto Legislativo 01 de 2017, el constituyente le atribuyó a la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz la competencia de pronunciarse sobre tal tipo de asuntos, sin que de esa preceptiva se desprenda que el contenido del inciso último del parágrafo 3B quebranta la Constitución. Es importante pues destacar que no logró el interviniente demostrar la presunta infracción del artículo 19 del Acto Legislativo 01 de 2017.
4.4.2. Las disposiciones que regulan la situación de las personas trasladadas a las ZVTN o susceptibles de traslado sin situación resuelta
Ahora bien, resulta en este punto importante advertir que en el caso de las personas que han sido trasladadas con privación de la libertad, el Decreto 1274 de 2017 ha dispuesto en su artículo 4 lo siguiente:
“Una vez terminada la ZVTN en donde está ubicado el Pabellón Especial para la Paz al que hace referencia el inciso 4 del artículo 35 de la Ley 1820 de 2016, las personas que fueron trasladadas a dicho Pabellón quedaran en libertad condicional a disposición de la JEP, previo cumplimiento de las condiciones del artículo 36 de la citada Ley.
Para los efectos de lo dispuesto en el inciso 4 del artículo 35 de la Ley 1820 de 2016, la Jurisdicción Especial de Paz (JEP) ya está en funcionamiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo transitorio 15 del Acto Legislativo 01 de 2017.
La autoridad judicial ordinaria que esté conociendo actualmente el proceso penal respectivo decidirá´ sobre la libertad condicional”.
“Si con posterioridad a la entrada en vigencia de esteActo Legislativo y a la finalización del proceso de dejación de armas alguna de las personas sujetas a la jurisdicción de la JEP cometiera un nuevo delito, éste será de conocimiento de la justicia ordinaria. Adicionalmente, en esos casos la JEP evaluara´ si esta nueva conducta, cuando corresponda con las que serían de su competencia, implica un incumplimiento de las condiciones del Sistema, que amerite no aplicarle las sanciones propias o alternativas a las que tendría derecho por los delitos de competencia de la JEP, sino las ordinarias contempladas en la misma JEP, que deberán ser cumplidas en los sitios ordinarios de reclusión (negrillas fuera de texto)”.
Por lo que respecta al contenido del inciso 5º del parágrafo 3º del Decreto sometido a examen en esta providencia, en el cual se prescribe que aquellas personas que se encontraban privadas de la libertad y su traslado no hubiese sido resuelto, una vez finalizadas las zonas la autoridad judicial competente procederá a otorgarles la libertad condicional. Para la Sala esto evidencia el carácter provisional del estatus jurídico conferido por la norma a estas personas. La excepcionalidad se evidencia en la singularidad del grupo de sujetos destinatarios del precepto legal. Al igual que en el caso del inciso 4 antes considerado se constata que se está frente a una disposición originada por lo pactado en el Acuerdo Final de Paz.
Seguidamente la Sala Plena verificó que la materia del Decreto Ley bajo análisis se encuentra objetivamente ligada a varios de los ejes centrales y a compromisos del Acuerdo Final, quedando con ello satisfecha la exigencia de conexidad objetiva requerida en estos casos por el control automático.
Por lo que respecta al juicio de conexidad estricta, la Sala Plena constató que cada una de las medidas contenidas en el Decreto Ley 900 de 2017 obedece y responde a exigencias del Acuerdo Final. En lo atinente al cumplimiento del requisito de conexidad suficiente, se observó que en la motivación del Decreto Ley aparecen las razones que sustentan por qué las normas allí contenidas son un desarrollo específico del Acuerdo.
Por consiguiente, la Sala Plena de esta Corporación declarará la exequibilidad del Decreto Ley 900 del 29 de mayo de 2017, “Por el cual se adiciona el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras disposiciones”.
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 900 de 2017, “Por el cual se adiciona el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras disposiciones”.
Declara exequible DECRETO_900_2017_29/05/2017
[1] “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
[2] Publicado el 26 de enero de 2017.
[3] Una primera definición del término se atribuye a James Bradley Thayer, quien abordó el tema en un ensayo de 1893 para Harvard Law Review, titulado “The origin and scope of the American Doctrine of Constitutional LAW”.
[4] Posner, Richard. The rise and fall of judicial self-restraint. 2012. California Law Review. Vol. 100, No. 3. P. 520-521.
[5] Tribunal Supremo de España. Sala Penal, Sentencia No. 10/2012. Causa Especial No. 20048/2009.
[6] Constitutional Court of South Africa. Case CCT 17/96. Decide don: 25 july 1996.
[8] Información matriz desarrollada por la Universidad de Notre Dame, www.peaceaccords.nd.edu
[9] Fisas, V. (2010). Anuario 2010 de procesos de paz. Barcelona: Icara Editorial/ Escola de Cultura de Pau, UAB.
[10] Corte Constitucional. Sentencia C-048 de 2001. Consideración jurídica N° 7.
[12] “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
[13] “Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”.
[14] Dictados en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos 188 y 189 de la Constitución Política y la Ley 418 de 1997 modificada y prorrogada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006,1421 de 2010,1738 de 2014,1779 de 2016. Todos los decretos expedidos por la Presidencia de la República en virtud de los cuales se establecen Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y Puntos Transitorios de Normalización (PTN), establecen con fundamento en los parágrafos 2° y 3° del artículo 8 de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 1738 de 2014 y por la Ley 1779 de 2016. Especialmente este último señala que “el Gobierno nacional o los representantes autorizados expresamente por el mismo, podrán acordar con los voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley, en un proceso de paz, y para efectos del presente artículo, la ubicación temporal o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas del territorio nacional, de considerarse conveniente. En las zonas aludidas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura contra estos y los demás miembros del grupo organizado al margen de la ley al igual que durante el transcurso del desplazamiento hacia las mismas hasta que el Gobierno así lo determine o declare que ha culminado dicho proceso. Adicionalmente, si así lo acordaran las partes, a solicitud del Gobierno nacional y de manera temporal se podrá suspender la ejecución de las órdenes de captura en contra de cualquiera de los miembros del grupo armado organizado al margen de la ley, por fuera de las zonas, para adelantar actividades propias del proceso de paz”.
[15] El Artículo 354 de la Ley 1820 de 2017 consagra lo siguiente: “Libertad condicionada. A la entrada en vigor de esta ley, las personas a las que se refieren los artículos 15, 16, 17,22 Y 29 de esta ley que se encuentren privadas de la libertad, incluidos los que hubieren sido procesados o condenados por los delitos contemplados en los artículos 23 y 24, quedaran en libertad condicionada siempre que hayan suscrito el acta de compromiso de que trata el artículo siguiente. || Parágrafo. Este beneficio no se aplicara´ a las personas privadas de la libertad por condenas o procesos por delitos que en el momento de la entrada en vigor de la Ley de Amnistía, no les permita la aplicación de amnistía de iure, salvo que acrediten que han permanecido cuando menos 5 años privados de la libertad por esos hechos y se adelante el trámite del acta previsto en el siguiente artículo. || En caso de que la privación de la libertad sea menor a 5 años, las personas serán trasladadas a las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN), una vez que los miembros de las FARC-EP en proceso de dejación de armas se hayan concentrado en ellas, donde permanecerán privadas de la libertad en las condiciones establecidas en el numeral 7 del artículo 2° del Decreto 4151 de 2011. || Las personas trasladadas permanecerán en dichas ZVTN en situación de privación de la libertad hasta la entrada en funcionamiento de la JEP, momento en el cual quedaran en libertad condicional a disposición de esta jurisdicción, siempre y cuando hayan suscrito el acta de compromiso de que trata el artículo siguiente. || La autoridad judicial que este´ conociendo el proceso penal aplicara´ lo previsto en cuanto a la libertad. || La Jurisdicción Especial para la Paz podrá´ revocar la libertad de quienes incumplan alguna de las obligaciones fijadas en el acta formal de compromiso. || Si durante la vigencia de la Jurisdicción Especial para la Paz, los beneficiarios de mecanismos de tratamiento penal especial de la presente ley, se rehusaran a cumplir los requerimientos del Tribunal para la Paz para participar en los programas de contribución a la reparación de las víctimas, o a acudir ante la Comisión de Esclarecimiento de la Verdad de la Convivencia y No Repetición, o ante la Unidad de Búsqueda de las Personas dadas por desaparecidas, se les revocará el derecho a que se les apliquen los beneficios de la libertad condicional o las sanciones establecidas en la JEP” (negrillas fuera de texto).
[16] Corte Constitucional. Sentencia C-048 de 2001.