Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6267
Timestamp: 2018-05-22 08:31:52
Document Index: 280091362

Matched Legal Cases: ['artículo 24', 'artículo 24', 'Artículo 3', 'Artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 1', 'artículo 3', 'Artículo 46', 'artículo 59', 'Artículo 61', 'Artículo 9', 'artículo 13', 'artículo 47', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 61', 'Artículo 61', 'Artículo 1', 'artículo 2', 'Artículo 3', 'artículo 44', 'artículo 43', 'artículo 44', 'artículo 26', 'artículo 60', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 12', 'artículo 26', 'artículo 1']

SCC05952002
SENTENCIA T-595 DE 2002
Ver Sentencia Corte Constitucional 518 de 1992 , Ver art. 59 Ley 361 de 1997
En el proceso de revisión del fallo adoptado por el Juzgado Cincuenta y Cuarto Civil Municipal de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Daniel Arturo Bermúdez Urrego contra Transmilenio S.A.
Daniel Arturo Bermúdez Urrego presentó el 28 de febrero de 2001 acción de tutela contra Transmilenio S.A., por considerar que dicha entidad viola sus derechos a la libertad de locomoción (art. 24, C.P.), a la igualdad y a la accesibilidad,1 y en general porque desconoce la especial atención que le debe brindar el Estado a los discapacitados (art. 47 C.P.), al no haber adecuado las rutas alimentadoras del Sistema de Transporte Transmilenio de tal forma que fueran accesibles para personas con discapacidad en silla de ruedas.
Daniel Arturo Bermúdez Urrego pretende que se le tutelen sus derechos a la libertad de locomoción, a la igualdad y a la accesibilidad, por lo que solicitó al juez de instancia que se ordene a la Alcaldía Mayor de Bogotá o a la entidad de la alcaldía que corresponda, la adaptación de los buses de las rutas alimentadoras o Etapa Pre-operativa del sistema Transmilenio, para que éstos puedan ser accesibles a las personas con discapacidad en silla de ruedas.2 Adicionalmente solicitó que,
"En tanto los buses que prestan el servicio de rutas alimentadoras del sistema Transmilenio S.A. no sean debidamente adaptadas para el correcto y cómodo acceso de las personas con discapacidades en silla de ruedas, éstas sean atendidas por el conductor y uno o más empleados del sistema por medios físicos, es decir, que cuando se presente el caso de que una persona con discapacidad requiera abordar este tipo de buses, el conductor tenga prelación con dicha persona y el auxiliar o auxiliares mencionados procuren y ayuden la subida al bus de esa persona especial, con el debido cuidado que tienen sus ayudas médicas y/o técnicas de desplazamiento (bastones, muletas, silla de ruedas, etc.) y garanticen la comodidad durante el recorrido y estadía en el mismo. Siempre y cuando se presente por parte de Transmilenio S.A. un plan o proyecto que garantice la adaptación de los buses mencionados y que su plazo de presentación no exceda a los seis meses a partir del fallo proferido de la presente acción de tutela y al mismo se le haga seguimiento por parte de ASCOPOAR (Asociación Colombiana para el Desarrollo de las Personas con Discapacidad)."3
"(¿) somos un sector incluyente ya que estas mejoras propuestas además de servir a las personas con discapacidad serían útiles para todos (personas de la tercera edad, cansados niños, mujeres en embarazo, eventuales heridos o enfermos espontáneos y para todos ellos sus respectivas familias o acompañantes de momento).
La accesibilidad es un concepto que nace del sector de las personas con discapacidad, pero que debe ser visto en la realidad como una propuesta de cambio y mejora de la ciudad, porque en el sitio en donde hay una persona con discapacidad hay una construcción con accesibilidad la cual beneficia a todo un conglomerado. (¿)"
"(¿) el costo de la adaptación NO es un problema si lo vemos en términos de realidad como una inversión social en calidad general de vida la cual va a ser retribuida en dinero por los mismos ciudadanos beneficiados al pagar con su trabajo los impuestos y demás obligaciones tributarias que redundan a favor de la urbe."
2.5. Daniel Arturo Bermúdez Urrego relata que entidades como ASCOPAR4 (Asociación Colombiana para el Desarrollo de las personas con Discapacidad) han estado insistiendo e informando al respecto de estos requisitos que buscan la protección de los derechos de las personas con discapacidades, en los diversos momentos del proyecto; confirma la presencia de la mencionada entidad en las etapas de licitación, contratación y aprobación del proyecto, pero afirma que la Administración no tuvo en cuenta las recomendaciones aportadas por éstas entidades.
Sostiene que como miembro de la junta directiva de ASCOPAR,5 tuvo la oportunidad de asistir en varias ocasiones a un Comité sobre normas técnicas urbanísticas, antes de la licitación de los buses alimentadores de Transmilenio, en la que las entidades de discapacitados solicitaron que se les tuviera en cuenta para la elección de buses de plataforma baja y no para los de alta que hay ahora.
3. Argumentos de la entidad demandada
3.2. En la actualidad no existen normas que establezcan especificaciones para discapacitados en los vehículos de transporte colectivo. Aunque la Ley 361 de 1997 indica que éstas deben existir, le concede al Gobierno Nacional un plazo de 5 años para dictar las medidas necesarias que garanticen la adecuación progresiva del transporte. De tal suerte que las pretensiones del accionante, si bien son valederas, son prematuras en su exigibilidad legal.6
"(¿) tal proceso de humanización de obras, vías, medios de transporte y sitios de acceso público, no corresponde a un ejercicio de inmediata verificación que pueda verse absolutamente ejecutable, si se tiene en cuenta la consideración sobre la inversión patrimonial que conlleva los estudios de factibilidad, la evaluación de conveniencia de opciones, etc., lo que implica por demás, desligar todo el cúmulo de tales actuaciones de la perentoriedad que la acción de tutela conlleva, mientras permanezca en trámite dicho proceso de adaptación, pues si es lo cierto como indican las partes que aún se encuentra en curso la realización de reglamentos y proyectos de diseño en donde además es su intención participar activamente en la formulación de sugerencias, mal puede evaluarse en el interregno como ineficaz un mecanismo que aún no se ha adoptado, o forzar por esta vía la adopción de decisiones que, precisamente deben basarse en análisis técnicos y presupuestales adjuntos al estudio de conveniencia; ello sería tanto como interrumpir el nacimiento de una decisión por no haberse tomado aún, no puede saberse si es eficaz, eficiente y ajustada a las normas, o de otro modo, sería provocar anticipadamente la adopción de la misma con la pérdida de las etapas evaluativas que puedan acrecer la eficacia de la solución."
Concluye entonces el Juzgado en su fallo que "(¿) si bien la disposición por parte de la accionada de buses tradicionales para el cubrimiento de pequeñas rutas alimentadoras continúa viciado de las dificultades para su acceso por algunos miembros de la sociedad, ello no significa que constituya una vulneración directa que suprima su utilidad genérica (¿)".
5. Pruebas solicitadas por la Sala
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional solicitó a Daniel Arturo Bermúdez Urrego, a Transmilenio S.A. y al Ministerio de Transporte que absolvieran una serie de preguntas encaminadas a obtener información relevante para la solución del presente caso.
"El trayecto de mi lugar de habitación a la estación más cercana es de (15) cuadras, lo cual hace que al no contar como todos los ciudadanos con un transporte que nos deje en ese sitio, pues para las personas con discapacidad no hay como acceder a él, este desplazamiento en mi silla de ruedas hasta allá sea dispendioso agotador y extenuante.
Me produce mayores gastos, porque estos largos trayectos desgastan las ruedas de la silla y en ocasiones me han producido pinchadas y otros daños de desajuste debido a la irregularidad y condiciones del terreno."
Adicionalmente, considera que contar con vehículos para discapacitados en silla de ruedas (Low-Entry)7 para el sistema alimentador es inviable, debido al carácter marginal y periférico de las cuencas que cuentan con el servicio de alimentación. Sus vías y accesos se encuentran en mal estado o, inclusive, no han sido debidamente construidas y pavimentadas.
"El Sistema Troncal tuvo la gran ventaja de que todo el diseño estructural de las vías y del amoblamiento urbano para las tres primeras troncales actualmente en servicio se pudieran construir bajo un mismo diseño y minimización del impacto ambiental. Es decir, se pudo manejar el concepto de vehículo de cama alta en lugares ubicados al centro de la vías troncales habilitados como estaciones sin afectar la arquitectura o las edificaciones circundantes a la vía. Todo ello permitió ubicar un servicio apto para discapacitados con la tipología de los buses articulados incluidos los puentes y rampas de acceso en las cebras e intersecciones, como parte de un macro proyecto encaminado a generar 21 troncales para la ciudad en un lapso de 15 años.
Por esta razón se definió la tipología del bus diferente a la de los articulados y más acorde con la usual de colectivo autorizado por el Ministerio de Transporte."
"Como ya se ha explicado con anterioridad, la infraestructura de la ciudad y la viabilidad financiera del Sistema no permite manejar vehículos con la tipología requerida para atender dichas necesidades, más aún cuando estamos sujetos a la homologación de los vehículos aprobada por el Ministerio de Transporte.
Una vez la autoridad competente reglamente el servicio público colectivo, en cumplimiento de la Ley 361 de 1997, ésta entidad procederá a adecuar el servicio alimentador a tales directrices."
"Financieramente el Sistema debe ser, para mantener sus sostenibilidad y operatividad, competitivo con el servicio colectivo actual. El asumir costos adicionales, como ya se explicó disminuiría la demanda y terminaría por desnaturalizar el objetivo mismo del Sistema, el cual es el transporte masivo de pasajeros.
No obstante Transmilenio S.A. está estudiando la posibilidad de establecer un servicio especial para los discapacitados mientras se está a la espera de las decisiones de la autoridad competente."
5.3. Por último, la Sala de Revisión solicitó a los funcionarios encargados del asunto en el Ministerio de Transporte,8 que indicarán qué acciones se han tomado con miras a cumplir los mandatos legales y constitucionales que propenden por la integración social de los discapacitados, en especial en lo que tiene que ver con la accesibilidad en el transporte público.
6. Vinculación de partes
La Sala Tercera de Revisión vinculó a la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C. y al Ministerio de Transporte al proceso de la referencia, dándole a cada entidad oportunidad para manifestar aquello que estimaran necesario y pertinente decir.
6.1. La Alcaldía Mayor de Bogotá, por intermedio de apoderado, sostuvo que con base en la normatividad vigente sobre el tema (Constitución Política, Ley 86 de 1989, Ley 105 de 1993, Ley 336 de 1996) el Concejo de Bogotá adoptó el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas de Bogotá (Acuerdo No 6 de 1998) mediante el cual decidió reestructurar el actual esquema del servicio público de transporte de pasajeros en el Distrito Capital, dándole prelación al Sistema de Transporte Público Masivo de Pasajeros en Buses. El Acuerdo indica que con tal fin se deberá constituir una empresa pública del orden distrital encargada de la gestión, administración, control y vigilancia del sistema de transporte masivo de pasajeros por buses. Señala la Alcaldía que posteriormente, con base en el Acuerdo 04 de 1999 del Concejo de Bogotá, se constituyó la empresa Transmilenio, sociedad por acciones con participación de capital eminentemente público,9 encargada de la planeación, gestión y control del sistema.
Se indica que el "modelo institucional para el sistema pretende mantener en cabeza del Estado, municipio o distrito, su regulación, planeación, control y administración, para promover la operación y prestación del servicio público de transporte de pasajeros a través de entidades privadas." De tal forma que por una parte se encuentran los agente reguladores del sistema y por otra los agentes gestores. En el caso de Bogotá los primeros son el Ministerio de Transporte, la Alcaldía Mayor, la Secretaría de Tránsito y Transporte y los órganos de coordinación interinstitucional de carácter distrital. Los segundos son los agentes gestores, Transmilenio S.A. y el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), este último encargado de asumir la gestión y administración de la malla vial.
Para resolver el asunto, la Sala estudiará, en primer lugar, el alcance del derecho a la libertad de locomoción (artículo 24, C.P.) y de la protección especial que debe brindar el Estado a los discapacitados (artículos 13 y 47, C.P.), en especial en lo que respecta a la llamada accesibilidad. En segundo lugar, la Sala pasará a establecer cuál es el ámbito de protección que brinda la Constitución a un discapacitado en silla de ruedas, en lo que respecta al acceso al servicio público de transporte en una ciudad. Posteriormente definirá la exigibilidad del derecho constitucional invocado, en tanto lo pedido por el actor es de carácter prestacional y en cuanto refiere a la dimensión positiva de la libertad de locomoción, para finalmente determinar si en el caso bajo estudio, Transmilenio S.A. desconoció o no el ámbito de protección, exigible, cobijados por los derechos invocados por Daniel Arturo Bermúdez Urrego.
2. El transporte público es un medio indispensable para garantizar el goce efectivo de la libertad de locomoción, en especial en las ciudades
2.1. Desde sus inicios, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la libertad de locomoción, derecho reconocido a todo colombiano por el artículo 24 de la Carta Política, comprende por lo menos en su sentido más elemental, la posibilidad de transitar o desplazarse de un lugar a otro dentro del territorio del propio país, especialmente si se trata de las vías y los espacios públicos.10 Se trata de un derecho constitucional que al igual que el derecho a la vida, tiene una especial importancia en tanto que es un presupuesto para el ejercicio de otros derechos y garantías, como por ejemplo, el derecho a la educación, al trabajo o a la salud.11
Así pues, la jurisprudencia constitucional ha señalado que en virtud de la naturaleza de la libertad de locomoción, la sola circunstancia del cierre de una vía lleva implícito afectar o limitar el derecho a circular libremente, salvo que exista una justificación legal y constitucionalmente razonable para ello.12 Al respecto, a dicho la Corte lo siguiente,
"(¿) una vía pública no puede obstruirse privando a las personas del simple tránsito por ella, pues semejante conducta atenta contra la libertad de locomoción de la mayoría de los habitantes y lesiona el principio de prevalencia del interés general, además de que constituye una apropiación contra derecho del espacio público, esto es, un verdadero abuso por parte de quien pone en práctica el mecanismo de cierre. No pueden tampoco ocuparse los andenes ¿que son parte de la vía pública¿ ni las áreas de circulación peatonal, espacios que se hallan reservados para el tránsito de toda persona sin interferencias ni obstáculos como, por ejemplo, estacionamiento de vehículos y el levantamiento de casetas de vendedores ambulantes. Tampoco puede invadirse el espacio público con materiales de construcción o exhibiciones de muebles o mercaderías, ni con la improvisación de espectáculos u otra forma de ocupación de las calles, claro está sin detrimento de las libertades de trabajo, empresa y reunión, las cuales deben ejercerse de tal forma que no lesionen otros derechos y de conformidad con las restricciones que impone el ordenamiento urbano a cargo de las autoridades municipales."13
Este precedente fue precisado posteriormente por la jurisprudencia en los siguientes términos: para que exista una violación al derecho fundamental de locomoción respecto del libre tránsito por las vías públicas, se deben cumplir con los siguientes requisitos: a) que se trate de un vía pública; b) que efectivamente se prive a las personas del libre tránsito por esa vía; y c) que se lesione el principio del interés general.14
Pero la jurisprudencia constitucional no sólo ha protegido la libertad de locomoción de las restricciones que directamente son impuestas por alguien a las vías y espacio públicos. También ha considerado que las limitaciones a esta libertad pueden ser indirectas, es decir, pueden provenir de las consecuencias que genera la actividad que realiza una persona. Así, en la sentencia T-066 de 1995 (M.P. Hernando Herrera Vergara) se resolvió confirmar los fallos proferidos por los jueces de instancia, en los que se había decidido que la Delegación Departamental de la Registraduría Nacional Del Estado Civil para Norte de Santander y Especial de Cúcuta, violaba la libertad de locomoción de los vecinos del sector en el que se encontraba ubicada al no tomar las medidas necesarias para evitar el malestar que generaba su presencia; un flujo permanente de personas, vehículos, vendedores ambulantes y plastificadores de cédulas, que generaba incomodidades tales como la dificultad en el ingreso a los hogares de las personas que residen en el vecindario.15
2.2. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha considerado que en el contexto urbano el servicio de transporte público es un medio indispensable para poder ejercer la libertad de locomoción. Es así como en la sentencia T-604 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) se decidió que "(l)os derechos al trabajo, al estudio, a la libre circulación, a la recreación y al libre desarrollo de la personalidad resultan amenazados como consecuencia de la prestación discontinua e irregular del servicio de transporte (¿)" a una zona marginal de una ciudad.16 En la sentencia, además de señalar la importancia que tiene para el orden constitucional vigente el servicio público de transporte,17 la Sala de Revisión indicó la importancia económica y social de éste en los siguientes términos,
"El fenómeno de la ciudad ¿su tamaño y distribución¿ hace del transporte público urbano un medio indispensable para ciertos estratos de la sociedad, en particular aquellos que viven en las zonas marginales y carecen de otra forma de movilización. De la capacidad efectiva de superar distancias puede depender la estabilidad del trabajo, el acceso y la permanencia en el sistema educativo, el ejercicio de la iniciativa privada y, en general, el libre desarrollo de la personalidad.
La administración equilibrada y justa de la riqueza puede verse afectada por errores o falta de planeación del transporte público que, siendo un instrumento clave del desarrollo, tiene una incidencia directa sobre el goce efectivo de los derechos fundamentales."18 (resaltado fuera del texto)
"Artículo 3° ¿ Principios del Transporte Público. El transporte público es una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios, sujeto a una contraprestación económica y se regirá por los siguientes principios:
(¿)"
3. La especial protección constitucional a los discapacitados y el derecho a acceder a los servicios de transporte público
3.2. En el ámbito internacional también son varios los acuerdos y tratados que se han desarrollado en defensa de las personas discapacitadas a partir de la segunda mitad del siglo veinte, en especial desde la Declaración de los Derechos de los Impedidos, proclamada por la Asamblea General;19 la comunidad internacional ha construido un consenso en torno a la necesidad de brindar la protección necesaria a este grupo de la población mundial.20
8. El impedido tiene derecho a que se tengan en cuenta sus necesidades particulares en todas las etapas de la planificación económica y social." (resaltado fuera del texto original)
Ahora bien, la Corte ha considerado que el alcance del consenso internacional en esta materia es de tal relevancia que ha indicado que las obligaciones del Estado Colombiano para con los discapacitados no sólo surgen de los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia, sino en general de las manifestaciones de voluntad de la comunidad internacional con respecto del reconocimiento de sus derechos humanos y de su dignidad humana, principios que además de regir el orden público internacional, son pilares fundamentales de la constitucionalidad colombiana.21
3.3. El Congreso de la República, en atención a estos postulados normativos, ha ido desarrollando e incorporando a la legislación nacional la especial protección que debe brindar el Estado a personas discapacitadas como el accionante, Daniel Arturo Bermúdez Urrego.22 En efecto, en la referida Ley sobre el servicio de transporte público (Ley 105 de 1993) se reconoce entre los principios que deben regir la actividad, la accesibilidad al transporte, haciendo especial énfasis en personas con limitaciones físicas.
"Artículo 3° ¿ Principios del Transporte Público. (¿)
Posteriormente, en 1997, el Congreso abordó concretamente el tema de los discapacitados en la Ley 361 (por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones). En el primer artículo, el Legislador decidió asumir un compromiso incluso de mayor alcance que el de la propia Carta Política, pues se prescribe que la integración debe propender por la completa realización personal de los discapacitados y por su total integración social,23 al tiempo que se ordena en el artículo 4° que (l)as ramas del poder público pondrán a disposición todos los recursos necesarios para el ejercicio de los derechos a que se refiere el artículo 1° (¿) de dicha Ley. Adicionalmente, se indica que el contenido normativo de la misma no sólo se inspira en preceptos constitucionales, también es un desarrollo de diversas disposiciones internacionales, las cuales son enumeradas en el artículo 3°.24
El Título Cuarto de la Ley se ocupa de la accesibilidad, la cual es entendida como "(¿) la condición que permite en cualquier espacio o ambiente interior o exterior, el fácil y seguro desplazamiento de la población en general, y el uso en forma confiable y segura de los servicios instalados en estos ambientes".25 Con las disposiciones allí contenidas, además de establecer normas y criterios básicos para facilitar la accesibilidad, se busca suprimir y evitar toda clase de barreras físicas en el diseño y ejecución de las vías y espacios públicos y del mobiliario urbano, así como en la construcción o reestructuración de edificios de propiedad pública o privada,26 entendiendo por barreras físicas "(¿) todas aquellas trabas, irregularidades y obstáculos físicos que limiten o impidan la libertad o movimiento de las personas. (¿)"27
"Artículo 46 ¿ La accesibilidad es un elemento esencial de los servicios públicos a cargo del Estado y por lo tanto deberá ser tenida en cuenta por los organismos públicos o privados en la ejecución de dichos servicios.
En relación con el servicio de transporte la Ley 361 de 1997 indica en su artículo 59 que las empresas que lo presten, tanto de carácter público, privado o mixto, "(¿) deberán facilitar sin costo adicional alguno para la persona con limitación el transporte de los equipos de ayuda biomédica, sillas de ruedas u otros implementos directamente relacionados con la limitación, así como los perros guías que acompañen las personas con limitación visual." El segundo inciso de la norma indica que en el caso de que en el viaje se encuentren como pasajeros personas limitadas, se les deben reservar las sillas de la primera fila. De esta manera, el Legislador consagra dos contenidos específicos del derecho de accesibilidad de los discapacitados, de relevancia constitucional, por cuanto es una concreción de las garantías consagradas en los artículos 13, 24, 47, 54 y 68 de la Constitución Política y los derechos reconocidos a los discapacitados en tratados internacionales suscritos por Colombia.
Ahora bien, la Ley prevé que garantizar el acceso de los discapacitados al servicio de transporte no es algo que se logre de manera automática e inmediata. Es un proceso que requiere el diseño e implementación de una política pública. Sobre este carácter progresivo de la exigibilidad de esta prestación se pronunciará la Sala más adelante; baste por ahora enunciar lo que dice la Ley,
"Artículo 61 ¿ El Gobierno Nacional dictará las medidas necesarias para garantizar la adaptación progresiva del transporte público, así como los transportes escolares y laborales, cualquiera sea la naturaleza de las personas o entidades que presten dichos servicios.
En todo caso, el plazo para cumplir con lo dispuesto en este artículo, no podrá ser superior a cinco años contados a partir de la vigencia de la presente ley."
"Artículo 9 ¿ Estrategia: La acción de gobierno está dirigida estratégicamente hacia el mejoramiento integral de las condiciones de vida de toda la población. (¿) Con la estrategia de la interacción social se propenderá porque haya mayor igualdad de condiciones para el desarrollo pleno de los seres humanos; se procurará todo el apoyo a los más necesitados, a los discapacitados, y de manera especial, a los niños y jóvenes para que puedan convertirse en ciudadanos productivos y más felices. (¿)"
"En el curso de la historia, las personas discapacitadas han sido tradicional y silenciosamente marginadas. A través del tiempo, las ciudades se han construido bajo el paradigma del sujeto completamente habilitado. La educación, la recreación, el transporte, los lugares y los medios de trabajo, incluso el imaginario colectivo de la felicidad, se fundan en la idea de una persona que se encuentra en pleno ejercicio de todas sus capacidades físicas y mentales. Quien empieza a decaer o simplemente sufre una dolencia que le impide vincularse, en igualdad de condiciones, a los procesos sociales ¿económicos, artísticos, urbanos¿, se ve abocado a un proceso difuso de exclusión y marginación, que aumenta exponencialmente la carga que debe soportar.
La marginación que sufren las personas discapacitadas no parece obedecer a los mismos sentimientos de odio y animadversión que originan otro tipo de exclusiones sociales (raciales, religiosas o ideológicas). Sin embargo, no por ello es menos reprochable. En efecto, puede afirmarse que se trata de una segregación generada por la ignorancia, el miedo a afrontar una situación que nos confronta con nuestras propias debilidades, la vergüenza originada en prejuicios irracionales, la negligencia al momento de reconocer que todos tenemos limitaciones que deben ser tomadas en cuenta si queremos construir un orden verdaderamente justo, o, simplemente, el cálculo según el cual no es rentable tomar en cuenta las necesidades de las personas discapacitadas. Estas circunstancias llevaron, en muchas ocasiones, a que las personas con impedimentos físicos o psíquicos fueran recluidas en establecimientos especiales o expulsadas de la vida pública. Sin embargo se trataba de sujetos que se encontraban en las mismas condiciones que el resto de las personas para vivir en comunidad y enriquecer ¿con perspectivas nuevas o mejores¿, a las sociedades temerosas o negligentes paras las cuales eran menos que invisibles."28
El reconocimiento de esta marginación social impone, tal como lo ha dispuesto la Corte, tomar decisiones en las que se ordena remover los obstáculos que impiden la adecuada integración social de los discapacitados en condiciones de igualdad material y real, no meramente formal, sin que ello signifique desconocer que las órdenes correspondientes son de ejecución compleja a lo cual se hará referencia posteriormente.29
Por cuanto la educación es un instrumento de cambio, igualdad y democracia, un derecho fundamental constitucional, un servicio público con función social, que no puede estorbarse o negarse mediante la exigencia de requisitos cuestionables, uno de cuyos efectos puede ser, precisamente, la profundización de la segregación social, en abierta oposición a la igualdad real que el Estado debe promover adoptando medidas en favor de grupos discriminados o marginados y protegiendo a los débiles y necesitados, esta Corte confirmará la sentencia del Juzgado Promiscuo Municipal de Sopó proferida el 6 de febrero de 1992.30
Recientemente se ha reiterado este precedente en los siguientes términos: las instituciones educativas ordinarias tienen la obligación de permitir el ingreso de personas con limitaciones físicas para ayudar de esta manera a su integración social, así ello implique un esfuerzo adicional razonable de su parte.31
3.5.2. En materia laboral, la jurisprudencia ha señalado que no es aceptable que la Administración pública, en ejercicio de la facultad discrecional que tiene para declarar insubsistente un trabajador, prive de su empleo una persona discapacitada que se encuentra en una situación de debilidad manifiesta; hacerlo, conllevaría violar su derecho a la igualdad, pues según el orden constitucional los discapacitados tienen derecho a que el Estado les brinde una protección especial.32 En dicho evento la Corporación ha ordenado el reintegro del trabajador.33 Reiterando esta posición, la Sala Plena de esta Corte consideró que una norma que condena al empleador que despida, sin autorización de la Oficina del Trabajo, a una persona por ser discapacitada a pagarle una indemnización, no desconoce la especial protección que reconoce la Constitución a los discapacitados, siempre y cuando se entienda que el despido del trabajador de su empleo o terminación del contrato de trabajo por razón de su limitación, sin la autorización de la oficina de Trabajo, no produce efectos jurídicos y sólo es eficaz en la medida en que se obtenga la respectiva autorización.34
3.5.3. En el campo de la libertad de locomoción, se decidió que en virtud de la especial protección que confiere la Constitución a los discapacitados, una decisión adoptada por la Alcaldía Mayor de Bogotá, en la cual se le había negado a una persona que sufría de una cuadriplejía espástica (radical disminución de la fuerza muscular en las cuatro extremidades) el permiso de circulación en su vehículo particular durante las horas de restricción vehicular (medida conocida como "pico y placa"), constituía una vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, a la autonomía y a la libre circulación, por omisión del deber de trato especial.35 En el fallo se consideró lo siguiente,
"(¿) de ninguna manera el bienestar general es un argumento suficiente para desconocer el deber de especial protección de las personas discapacitadas cuando quiera que una política pública tiene como consecuencia una restricción más gravosa para los derechos fundamentales de este grupo poblacional. En estos casos la administración no tiene alternativa distinta de adoptar los correctivos necesarios para evitar que a la marginación social, económica y cultural contra la que deben luchar diariamente las personas discapacitadas, se sume una carga mayor a la que deben soportar el resto de los habitantes de la ciudad, que restringe severamente su autonomía al impedirles por completo el derecho a la circulación en el horario restringido. (¿)"36
3.5.4. En cuanto al espacio público, la jurisprudencia constitucional ha indicado que su destinación al uso común, incluye la garantía de acceso al mismo para toda la población. La finalidad de facilitar el desplazamiento y el uso confiable y seguro del espacio público por parte de las personas, en especial de aquéllas limitadas físicamente, impone la toma de medidas especiales para asegurar dicho acceso y permanencia.37 Esta posición, fijada inicialmente por una de las Salas de Revisión de esta Corporación, fue reiterada posteriormente por la Sala Plena en las sentencias SU-360 y SU-601a de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). En este mismo sentido, se decidió proteger a dos vendedores ambulantes discapacitados (dos ancianos casi ciegos) que ocupaban el espacio público en razón a que en ese caso existía confianza legítima y en razón a la especial protección que el Estado le debe brindar a este grupo de la población.38
La jurisprudencia constitucional, además, ha vinculado explícitamente el derecho al espacio público con el derecho a acceder al espacio físico, reconocido a los discapacitados. En la sentencia C-410 de 2001 la Corte decidió que con el objeto de que las personas con limitaciones físicas, psíquicas o sensoriales, puedan superar la limitación que les impide integrarse a la sociedad, en condiciones de normalidad, las autoridades deben, entre otros aspectos, prever que en todos los lugares se destinen espacios apropiados para el estacionamiento de los vehículos en que aquellas se transporten y regular su uso debidamente, con el objeto de hacer realidad su derecho de acceder al espacio físico, como presupuesto indispensable de igualdad. 39
"Para la Sala es evidente que los accionantes están siendo sometidos a discriminación, porque las pruebas aportadas lo demuestran y la contestación de las accionadas lo confirma. No podría decirse lo contrario cuando el Alcalde del Municipio de Chiquinquirá justifica su omisión en que las comunicaciones se dirigieron a otros funcionarios de su despacho. Y cuando, habiendo transcurrido dos años, la petición del estudiante de la Universidad de Antioquia reclamando la programación de sus actividades académicas en espacios a los cuales pueda dignamente acceder, no ha sido atendida por el centro educativo, por que la programación requiere tiempo y el campus universitario no tiene espacio para ello. Desinterés que el apoderado de éste confirma cuando dice que la situación del actor ¿(¿) no tienen origen en acciones u omisiones de la institución, sino en circunstancias ajenas(¿)¿
Así las cosas, como lo anterior demuestra que las entidades accionadas aún no se han comprometido con el respeto del derecho a la igualdad que demandan los actores, corresponde a la Sala ordenarles que tomen las medidas necesarias para reestablecer el equilibrio quebrantado en la prestación de los servicios que ofrecen, utilizando los medios y recursos apropiados a las circunstancias de los actores, porque habrá de recordarse que el tratamiento excepcional que éstos requieren les compete (artículo 13, C.P.)."
La protección de este importante grupo de la sociedad en la jurisprudencia de esta Corporación se funda tanto en la defensa del orden constitucional vigente, como en el reconocimiento de que efectivamente existe una situación de marginación y exclusión para quien tiene algún tipo de discapacidad, en mayor o menor grado. La Corte ha tenido en cuenta la dimensión actual del problema en Colombia,40 país donde las limitaciones físicas de las personas, lamentablemente, no sólo se dan en razón a causas naturales o accidentes, sino también como el resultado de violentas agresiones que se producen en el contexto del actual conflicto armado por el que atraviesa la Nación.
4. La Constitución garantiza el acceso en condiciones de igualdad de las personas discapacitadas al sistema básico de transporte urbano
El accionante, Daniel Arturo Bermúdez Urrego, está limitado a desplazarse en una silla de ruedas, lo cual representa un obstáculo significativo para su libertad de locomoción si se tienen en cuenta las barreras físicas que actualmente existen en el servicio público de transporte masivo del Distrito Capital, pues, a excepción del Sistema Troncal de Transmilenio, en general este servicio no se presta en condiciones de accesibilidad para quien tiene que utilizar una silla de ruedas. El señor Bermúdez Urrego reside en una de las zonas donde prestan su servicio las rutas alimentadoras, que según el Gerente de Transmilenio S.A., deben tener ciertas especificaciones debido a la mala calidad de las vías, pues se trata de zonas marginales y periféricas. Además, por su situación económica, no puede costearse un medio de transporte alternativo.
Existen diversas alternativas para que se garantice a las personas de movilidad reducida el goce efectivo de su libertad de locomoción en una ciudad. Tal y como lo señaló en una de sus comunicaciones allegadas al proceso el Gerente General de Transmilenio, el costo de adecuar cada vehículo de los que se utilizan para cubrir la rutas alimentadoras del Sistema, para que sean accesibles a personas en silla de ruedas, es de más de veintiún millones de pesos ($21¿00.000).41 Adecuar todos los buses podría llegar a suponer un costo demasiado alto si, por ejemplo, en lugar de ello se pudiese atender las necesidades de todo este grupo de discapacitados con sólo unos pocos buses acondicionados específica y exclusivamente para su uso. De hecho, como se consignó en los antecedentes, Transmilenio sostiene estar considerando esta opción.42
Decidir cuál es la mejor forma de remover las cargas excesivas que pesan sobre este grupo de personas conlleva, necesariamente, el diseño de una política pública mediante la cual se tomen las medidas adecuadas para cumplir el mandato constitucional de proteger especialmente a los discapacitados y garantizar su integración social. Es pues, tarea de la Administración Pública destinar los recursos humanos y materiales para que, dentro de un marco de participación democrática, se conciban los programas y apropien los recursos con los cuales se financiará la implementación de las medidas que se adopten para atender esta demanda social. Así lo dispone de manera expresa la Constitución, como ya se anotó, cuando dice que el "Estado adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran." (artículo 47 CP).43
El 4 de febrero de 1999, el Concejo de Bogotá expidió el acuerdo 04 por el cual autorizó al Alcalde Mayor para que, en representación del Distrito Capital, participará conjuntamente con otras entidades del orden Distrital en la Constitución de la Empresa de Transporte del Tercer Milenio, Transmilenio S.A. En su artículo 2° se enuncia cuál es su objetivo así,
"Corresponde a Transmilenio S.A. la gestión, organización y planeación del servicio de transporte público masivo urbano de pasajeros en el Distrito Capital y su área de influencia, bajo la modalidad de transporte terrestre automotor, en las condiciones que señalen las normas vigentes, las autoridades competentes y sus propios estatutos."44
5. La dimensión positiva de la libertad de locomoción, el carácter progresivo de la prestación consistente en la accesibilidad al servicio de transporte y las condiciones de su exigibilidad
5.1. La libertad de locomoción suele ser considerada un derecho de dimensión negativa o defensiva, por cuanto se ha entendido que su función consiste en ser un límite al ejercicio del poder del Estado en defensa de la libertad del individuo. El creer que su goce efectivo implica únicamente el freno a las acciones del Estado o requiere tan sólo la inacción estatal ha llevado a suponer que las libertades suelen ser garantías que no comprometen gasto público. No comparte esta Sala de Revisión esta tesis. Casos como el que se estudia en esta sentencia, evidencian que derechos fundamentales llamados de libertad, como el de locomoción, pueden tener una faceta positiva y de orden prestacional. Como se dijo, en las ciudades contemporáneas la libertad de locomoción depende en gran medida del servicio público de transporte. Sin éste difícilmente es posible desplazarse a lo largo de una urbe, incluso para las personas que no tienen una limitación física.
"Los derechos prestacionales de rango constitucional tienen una estrecha relación con los derechos sociales, económicos y culturales del capítulo 2, título II de la Constitución, pero no se identifican con ellos. También los derechos de libertad ¿derechos civiles y políticos fundamentales¿ pueden contener un elemento prestacional. En términos generales, el carácter prestacional de un derecho está dado por su capacidad para exigir de los poderes públicos y, en ocasiones de los particulares, una actividad de hacer o dar derivada del mismo texto constitucional."45
El carácter prestacional de las libertades surge de la dimensión positiva de éstas. Tradicionalmente la doctrina identificaba las libertades básicas con derechos negativos o de abstención. El Estado sólo estaba obligado a no impedir el goce y ejercicio de las libertades de la persona, sin que fuera concebible hablar de una dimensión prestacional de las libertades. No obstante, actualmente se reconoce que incluso las libertades más clásicas como el derecho a la libre locomoción o a la libre expresión presuponen prestaciones materiales que hacen posible su ejercicio. En la sociedades modernas, donde el uso de la libertad individual depende de acciones y prestaciones públicas ¿ servicio público de transporte, de telecomunicaciones, de salud, etc ¿ y donde la seguridad personal cuesta, no es posible sostener la tesis del carácter negativo de las libertades básicas. Por el contrario, la infraestructura necesaria para hacer posible el ejercicio de las libertades fundamentales, los derechos de defensa y debido proceso o los derechos políticos, requiere de grandes erogaciones económicas y de la actuación permanente y coordinada por parte del Estado. La fuerza pública, la administración de justicia y la organización electoral, aunque parezcan obvias en un Estado de derecho, constituyen la dimensión prestacional de las libertades básicas.
No sobre advertir, sin embargo, que la dimensión positiva de los derechos y libertades no siempre supone su carácter progresivo. La gradualidad de la prestación positiva de un derecho no impide que se reclame su protección por vía judicial cuando la omisión en el cumplimiento de las obligaciones correlativas mínimas coloca al titular del derecho ante la inminencia de sufrir un daño injustificado. Por ejemplo, se vulnera el derecho a la libertad de locomoción de la persona que requiere de un tratamiento médico vital al que sólo puede acceder con el transporte público, cuando no se le garantiza inmediatamente el acceso al mismo de forma que se evite el daño grave e inminente que puede sufrir en caso de no recibir la atención requerida. La urgencia de la situación en la que se encuentra la persona activa la exigibilidad judicial del derecho respecto de la prestación cuyo cumplimiento es necesario para evitar un perjuicio irremediable. El criterio de la urgencia torna objetiva y judicialmente reconocible la necesidad de ejecutar de forma inmediata la prestación que, de otra forma, permanece dentro de la esfera decisoria del obligado en los términos anteriormente señalados en este providencia.46
"No es ajeno a la Corte que el proceso de diseño y reconstrucción de la infraestructura física de las ciudades con miras al cubrimiento de las necesidades de las personas con limitaciones físicas y mentales, amerita cuantiosas inversiones, que deberán efectuarse gradualmente. No obstante, mientras la planeación y la ejecución de proyectos arquitectónicos de dimensión "humana" se convierte en realidad, las autoridades públicas deben contribuir a la eliminación de las barreras jurídicas y culturales que refuerzan la discriminación en contra de los discapacitados. En efecto, corrientemente, so pretexto de la aplicación de reglamentaciones genéricas se discrimina por omisión a las personas discapacitadas. Adicionalmente, la existencia de prejuicios, actitudes de vergüenza, de temor supersticioso, de incomodidad o de intolerancia, impide en la práctica la integración y participación plena de los discapacitados en todos los ámbitos de la vida social. Frente a esta realidad social, el Estado está en la obligación de intervenir mediante la adopción de medidas en favor de los grupos segregados o discriminados, por expreso mandato constitucional (CP art. 13)."47
Así entendida la progresividad adquiere su pleno alcance constitucional. Tomar los derechos en serio exige, también, tomar la progresividad en serio, como lo han precisado los organismos internacionales competentes.48 En primer lugar, la progresividad se predica del goce efectivo del derecho y por lo tanto, no justifica excluir grupos de la sociedad de la titularidad del mismo. En la medida en que ciertos grupos sociales, por sus condiciones físicas, culturales o socioeconómicas, sólo pueden gozar plenamente de una prestación amparada por un derecho si el Estado adopta políticas que comprometen recursos públicos y exigen medidas de orden administrativo, el carácter progresivo de estas prestaciones impide que el Estado sea completamente indiferente a las necesidades de tales grupos puesto que ello equivaldría a perpetuar su situación de marginamiento, lo cual es incompatible con los principios fundamentales en que se funda una democracia participativa. En segundo lugar, la progresividad de ciertas prestaciones protegidas por un derecho requiere que el Estado incorpore en sus políticas, programas y planes, recursos y medidas encaminadas a avanzar de manera gradual en el logro de las metas que el propio Estado se haya fijado con el fin de lograr que todos los habitantes puedan gozar efectivamente de sus derechos. En tercer lugar, el Estado puede a través de sus órganos competentes definir la magnitud de los compromisos que adquiere con sus ciudadanos con miras a lograr dicho objetivo y, también, puede determinar el ritmo con el cual avanzará en el cumplimiento de tales compromisos. Sin embargo, estas decisiones públicamente adoptadas deben ser serias, por lo cual han de estar sustentadas en un proceso decisorio racional que estructure una política pública susceptible de ser implementada, de tal manera que los compromisos democráticamente adquiridos no sean meras promesas carentes de toda vocación de ser realizadas. Así, cuando tales compromisos han sido plasmados en leyes y representan medidas indispensables para asegurar el goce efectivo de derechos fundamentales, los interesados podrán exigir por vía judicial el cumplimiento de las prestaciones correspondientes.
"Pero puede afirmarse que, con todo, le queda la alternativa de recurrir a la solidaridad de amigos y vecinos. En general, los comportamientos solidarios no constituyen deberes jurídicos sino imperativos morales que, muchas veces, no pueden ser exigidos coactivamente. Sólo de existir una norma que estableciera este deber de colaboración, podría afirmarse que ésta, verdaderamente, es una alternativa real de movilización. Mientras ello no ocurra ¿lo que por cierto es bastante probable¿, no puede sostenerse que el derecho a la autonomía y a la libre circulación del actor se encuentra restringido de la misma manera como se restringen tales derechos a quienes pueden acudir a otras alternativas de transporte. Nadie, mientras el Estado pueda remediarlo, debe librar la efectividad de sus derechos fundamentales a la caridad ajena."49
5.5.3. Tercero, el plan debe ser sensible a la participación ciudadana cuando así lo ordene la Constitución o la ley. Este mandato proviene de diversas normas constitucionales, entre las cuales se destaca nuevamente el artículo 2°, en donde se indica que es un fin esencial del Estado "(¿) facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la nación; (¿)", lo cual concuerda con la definición de la democracia colombiana como participativa (artículo 1° C.P.).
4. De la participación ciudadana. Todas las personas en forma directa, o a través de las organizaciones sociales, podrán colaborar con las autoridades en el control y vigilancia de los servicios de transporte. Las autoridades prestarán especial atención a las quejas y sugerencias que se formulen y deberán darles el trámite debido."
6. Cuando una persona reclama la protección de un derecho fundamental cuya dimensión positiva y prestacional ha sido precisada por el propio constituyente y desarrollada por el legislador puede exigir, por lo menos, que se cuente con un plan idóneo y que éste sea oportunamente ejecutado
6.2.1. En primer lugar, podría objetarse que el Gobierno no ha expedido aún "(¿) las medidas necesarias para garantizar la adaptación progresiva del transporte público (¿)" tal y como lo ordena el artículo 61 de la Ley 361 de 1997, sobre integración social de los discapacitados. Se alegaría, entonces, que no le es exigible esa obligación, ni siquiera la de contar con un plan.
Esta posición no es admisible constitucionalmente, pues implicaría aceptar que la efectividad de la Constitución, de los tratados internacionales sobre el tema y las diversas normas legales citadas a lo largo de la sentencia depende de un decreto reglamentario del Presidente de la República. Si bien es cierto que algunos mandatos constitucionales requieren de un desarrollo normativo para ser cumplidos a cabalidad, no puede supeditarse el imperio de la Constitución, y en especial de los derechos fundamentales, a las decisiones gubernamentales.50
La Sala no comparte esta objeción con base en tres razones: (a) No es necesario saber exactamente que se va a exigir reglamentariamente para empezar a actuar, pues sin importar cuál sea la regulación, hay cosas que es posible hacer. Transmilenio puede, por ejemplo, entrar en diálogo con la comunidad, estudiar diferentes alternativas de solución al problema o identificar la magnitud del mismo. (b) El proceso de regulación no ha sido extraño a Transmilenio. El Ministerio de Transporte, por intermedio de sus funcionarios encargados, ha difundido la propuesta de decreto que se venía elaborando, y ha brindando espacios de participación a los diversos sectores sociales involucrados, tal y como consta en el expediente del proceso. Específicamente el Ministerio consultó a Transmilenio S.A. sobre el proyecto de decreto existente, quien participó en dicho proceso proponiendo varias modificaciones.51 (c) Existen estándares internacionales en materia de accesibilidad en el transporte, los cuales han sido fijados en el contexto nacional por Icontec y por el Manual de Referencia sobre Accesibilidad al medio físico y al Transporte (elaborado por el Fondo de Prevención Vial, el Ministerio de Desarrollo Económico, el Ministerio de Transporte, la Consejería para la Política Social de Presidencia de la República y la Universidad Nacional de Colombia).
Bajo este esquema inició la contratación Transmilenio S.A. y en tal sentido abrió la licitación 003 de 2000, de la cual se adjunta fotocopia de los pliegos de condiciones. Con posterioridad Transmilenio S.A. ha ido adoptando su actuar a la inquietud legislativa del país y en consecuencia, siguiendo los parámetros de la Ley 361 de 1997, ha introducido, en licitaciones subsiguientes, criterios progresivos de adaptación según se lo admite la normatividad superior."
Pero incluso en los términos en que se ha pactado los contratos vigentes, si bien el contratista debe prestar el servicio con vehículos que cumplan los estándares fijados en la licitación, los cuales no contemplan accesibilidad para personas en sillas de ruedas, los contratistas están obligados a prestar el servicio, garantizando que se haga en condiciones de libertad de acceso.52
6.3. Considera entonces esta Sala, que si bien Daniel Arturo Bermúdez Urrego no tiene derecho a gozar de manera inmediata e individualizada de las prestaciones por él pedidas, sí tiene derecho a que por lo menos exista un plan. No contar siquiera con un plan mediante el cual se busque gradualmente garantizar su acceso al servicio de transporte público de Bogotá, vulnera no sólo su libertad de locomoción sino su derecho a la igualdad,53 así como también amenaza las diversas garantías cuyo ejercicio está supeditado a la posibilidad de movilizarse, como el derecho al trabajo, la educación, la salud o el libre desarrollo de la personalidad. Por lo tanto, se revocará el fallo proferido por el juez de instancia y se ordenará a Transmilenio que, si aún no lo ha hecho, elabore el plan que garantice el carácter programático de las pretensiones comprendidas por los derechos fundamentales invocados por el accionante.
Primero.- Revocar la sentencia proferida por el Juzgado Cincuenta y Cuarto Civil Municipal de Bogotá, el 15 de marzo de 2001, en el proceso de la acción de tutela de Daniel Arturo Bermúdez Urrego contra Transmilenio S.A.
Segundo.- Tutelar los derechos a la libertad de locomoción y a la igualdad de Daniel Arturo Bermúdez Urrego, en razón a su discapacidad especialmente protegida, y en consecuencia ordenar a Transmilenio S.A. que en el término máximo de dos años, a partir de la notificación de la presente, diseñe un plan orientado a garantizar el acceso del accionante al Sistema de transporte público básico de Bogotá, sin tener que soportar limitaciones que supongan cargas excesivas, y que una vez diseñado el plan inicie, inmediatamente, el proceso de ejecución de conformidad con el cronograma incluido en él.
Tercero.- Ordenar a Transmilenio S.A. que informe cada tres meses a Daniel Arturo Bermúdez Urrego, en su condición, al momento de presentarse la acción de tutela, de miembro de la junta directiva de ASCOPAR (Asociación Colombiana para el Desarrollo de las Personas con Discapacidad), del avance del plan, para que éste, al igual que el representante de la Asociación, pueda participar en las fases de diseño, ejecución y evaluación del mismo.
1. El accionante aportó la siguiente definición de accesibilidad al expediente: "condición de los entornos físico y social, individual y colectivo que debe existir para que puedan ser utilizados y disfrutados por todos los ciudadanos, facilitándoles su participación ciudadana." (expediente, folio 27)
2. Esta solicitud fue agregada a la demanda en audiencia en la que se tomó la declaración del accionante, el cinco (5) de marzo de dos mil uno (2001).
3. Originalmente el accionante había solicitado: "Que en tanto los buses de las rutas alimentadoras del sistema TRANSMILENIO no sean debidamente adaptadas para el correcto y cómodo acceso a las personas con discapacidad en silla de ruedas, no puedan circular ni hacer recorridos". La petición estaba en la tutela presentada por el accionante el día veintiséis (26) de febrero de dos mil uno (2001), y fue modificada en respuesta al pronunciamiento realizado por TRANSMILENIO el día doce (12) de marzo de dos mil uno (2001), en el que la empresa indica que más de 35.000 pasajeros se verían afectados por la parálisis del sistema de buses alimentadores, sin contar la cantidad de personas que se verían afectadas por un alza inevitable del precio de la tarifa actual que es de 850 pesos, de tomar la medida originalmente propuesta, así fuera de manera provisional."
4. Entidad a la que pertenece el accionante en calidad de miembro de la junta directiva.
5. Información relatada en la audiencia que se realizó en el juzgado 54 civil municipal el día cinco (5) de marzo de dos mil uno (2001). Ver folio n.7.
6. Artículo 61 de la Ley 361/97: "El Gobierno Nacional dictará las medidas necesarias para garantizar la adaptación progresiva del transporte público, así como los transportes escolares y laborales, cualquiera que sea la naturaleza de las personas o entidades que prestan dichos servicios".
7. Estos son vehículos de cama baja, aproximadamente 20 cm de altura y con una plataforma de extensión que empata con el andén.
8. El concepto fue presentado por Diego Sánchez, Asesor del Ministro de Transporte y Daniel Burbano, Profesional Especializado del Área de Bienestar Social del Ministerio de Transporte.
9. Participación accionaria de Transmilenio S.A.: Distrito Capital, 66.68%; Instituto de Desarrollo Urbano, 33.23%; Instituto Distrital de Cultura y Turismo, 0.033%; Fondatt, 0.033%; Metrovivienda, 0.033%.
10. Esta noción se consideró en la sentencia T-518/92 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), posteriormente se reiteró en la sentencia C-741/99 (M.P. Fabio Morón Díaz): "La libertad de locomoción, ha dicho la Corte, es un derecho fundamental en cuanto afecta la libertad del individuo, cuyo sentido más elemental, ¿...radica en la posibilidad de transitar o desplazarse de un lugar a otro dentro del territorio del propio país, especialmente si se trata de las vías y espacios públicos¿ (¿)."
11. En la sentencia T-150/95 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) la Sala de Revisión consideró lo siguiente: "El legítimo ejercicio del derecho a la circulación se constituye en un presupuesto para el ejercicio de otros derechos constitucionales, cuyo desarrollo supone el reconocimiento a un derecho de movimiento que garantiza la independencia física del individuo."
12. Esta decisión se adoptó en la sentencia T-550/92 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo); en el caso la Sala de Revisión resolvió conceder la tutela, ordenando al Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) que, en un término razonable de máximo 30 días, solicitara, tramitara y obtuviera permiso especial de la autoridad distrital competente para continuar aplicando la medida de cierre de las calles 18 y 19 entre carreras 28 y 27 de Santafé de Bogotá, aledañas a las instalaciones en las cuales funciona dicho Departamento. Con relación a los límites de esta libertad la Corte ha considerado lo siguiente: "La Constitución faculta al legislador para establecer limitaciones a la libertad de locomoción. Estas pueden ser necesarias cuando el orden público se encuentre gravemente alterado. Igualmente pueden justificarse, entre otras, por razones de planeación rural o urbana, por motivos culturales o para proteger zonas de reserva natural. La misma Constitución prevé un tratamiento especial para el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (art. 310). De la Constitución también se derivan obvias restricciones a esa libertad en la propiedad privada (art. 58), y en los resguardos indígenas (arts. 319 y 330), ya que estas normas establecen que la propiedad de los resguardos es colectiva y no enajenable y facultan a los Consejos Indígenas para velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus territorios. Y en las zonas de reserva natural, como se deduce de la norma constitucional que protege el derecho al ambiente sano (art. 79), con la preservación de las áreas de especial importancia ecológica" (Sentencia T-257/93; M.P. Alejandro Martínez Caballero).
13. Sentencia T-518/92; M.P. Alejandro Martínez Caballero.
14. Sentencia T-423/93 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). En este caso se decidió que una empresa no violaba la libertad de locomoción al cobrar una suma de dinero por transitar por una vía de su propiedad, pues no se trataba de una vía pública).
15. La Sala Civil del Tribunal Superior de Cúcuta, quien conoció del caso en primera instancia, resolvió ordenar al señor Registrador Nacional del Estado Civil y a sus delegados en la Registraduría Nacional en Norte de Santander, que en el término de 15 días adoptaran las medidas necesarias para garantizar los derechos fundamentales tutelados, bien fuera mediante la vigilancia prestada por la Policía Nacional o por una Compañía de Vigilancia Privada. La Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia confirmó el fallo en segunda instancia.
16. El accionante, quien residía en el barrio Manuela Beltrán de Bucaramanga, solicitó al juez de tutela que se ordenara a la compañía de transporte que tenía asignada la única ruta que pasaba por el barrio, que volviera a adoptar el recorrido habitual, pues se había modificado y ya ningún bus llegaba hasta allí. La Sala de Revisión concedió la tutela y resolvió ordenar a la empresa UNITRANSA S.A. el cumplimiento continuo y regular del servicio público de transporte al barrio Manuela Beltrán en los estrictos y precisos términos del acto administrativo que autorizó su prestación.
17. Dice la sentencia al respecto: "La trascendental importancia económica y social del transporte se refleja en el tratamiento de los servicios públicos hecha por el constituyente. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado (CP art. 365) ¿uno de cuyos fines esenciales es promover la prosperidad general (CP art. 2)¿, factor que justifica la intervención del Estado en la actividad transportadora con miras a ¿racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo ...¿ (CP art. 334)." (Sentencia T-604/92; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
18. Sentencia T-604/92; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
19. Resolución 3447/XXX, 9 de diciembre de 1975.
20. La normatividad internacional en materia de discapacitados ha sido abordada por la Corte Constitucional en las sentencias T-823/99 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-410/01 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
21. Sentencia C-410/01; M.P. Álvaro Tafur Galvis.
22. Además de las leyes que se presentarán a continuación, también se encuentran disposiciones referentes a discapacitados en las Leyes 60 de 1993, 100 de 1993, 115 de 1994, 324 de 1996 y en la Ley del Plan de Desarrollo 917 de 1999.
23. Artículo 1° de la Ley 361/97: "Los principios que inspiran la presente Ley, se fundamentan en los artículos 13, 47, 54 y 68 que la Constitución Nacional reconocen en consideración a la dignidad que le es propia a las personas con limitación en sus derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales para su completa realización personal y su total integración social y a las personas con limitaciones severas y profundas, la asistencia y protección necesarias." El artículo 2° indica: "El Estado garantizará y velará por que en su ordenamiento jurídico no prevalezca discriminación sobre habitante alguno en su territorio, por circunstancias personales, económicas, físicas, fisiológicas, síquicas, sensoriales y sociales."
24. Artículo 3° de la Ley 361/97: "El Estado Colombiano inspira esta ley para la normalización social plena y la total integración de las personas con limitación y otras disposiciones legales que se expidan sobre la materia en la Declaración de los Derechos Humanos proclamada por las Naciones Unidas en el año 1948, en la Declaración de los Derechos del Deficiente Mental aprobada por la ONU el 20 de diciembre de 1971, en la Declaración de los Derechos de las Personas con Limitación, aprobada por la Resolución 3447 de la misma organización, del 9 de diciembre de 1975, en el Convenio 159 de la OIT, en la Declaración de Sund Berg de Torremolinos, Unesco 1981, en la Declaración de las Naciones Unidas concerniente a las personas con limitación de 1983 y en la recomendación 168 de la OIT de 1983."
25. Ley 361/97, artículo 44.
26. Ley 361/97, artículo 43.
27. Ley 361/97, artículo 44.
28. Sentencia T-823/99; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
29. La Constitución Política reconoce un concepto de igualdad material y no simplemente formal, al respecto ha dicho la Corte: "(¿) la igualdad, no es un criterio vacío que mide mecánicamente a los individuos de la especie humana equiparándolos desde el punto de vista formal pero dejando vigentes y aun profundizando las causas de desigualdad e inequidad sustanciales, sino un criterio jurídico vivo y actuante que racionaliza la actividad del Estado para brindar a las personas posibilidades efectivas y concretas de ver realizada, en sus respectivos casos, dentro de sus propias circunstancias y en el marco de sus necesidades actuales, la justicia material que debe presidir toda gestión pública." (Sentencia T-441/93; José Gregorio Hernández Galindo).
30. Sentencia T-429/92; M.P. Ciro Angarita Barón.
31. Esta decisión se adoptó en la sentencia T-1134/00 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), en la que se concedió la tutela interpuesta por la madre de una menor que padecía de sordera, contra un colegio que se había negado a renovarle la matrícula, argumentando para el efecto que dicho plantel no contaba con las condiciones necesarias para prestar el servicio de educación. Posteriormente, en la sentencia T-150/02 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), también se decidió reiterar el precedente, por lo que se resolvió tutelar los derechos a la igualdad y a la educación de una persona a la que un establecimiento educativo como el SENA le había negado su ingreso porque era ciego. Cabe señalar que también en atención a la sentencia T-429/92, esta Corporación se había pronunciado en sentido similar en la sentencia T-513/99 (M.P. María Victoria Sáchica Méndez), en la cual se resolvió ordenar a un colegio recibir a un menor al que se le había negado el cupo en razón a que el centro educativo consideraba que no contaba con los recursos pedagógicos ni locativos para atender las necesidades que imponían las limitaciones físicas que el menor padecía (parálisis de las piernas e hidrocefalia).
32. En la sentencia T-427/92 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) se decidió que la facultad discrecional de la Administración de poder declarar insubsistentes a los funcionarios que no forman parte de la carrera administrativa, no es absoluta, entre sus límites se encuentra la especial protección que debe prestar el Estado a los discapacitados.
33. Sentencia T-441/93 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). En este caso la Sala de Revisión resolvió ordenar al Contralor General de la República que, si todavía no lo había hecho, procediera, en un término máximo de cuarenta y ocho (48) horas, a reubicar al peticionario, en un cargo acorde con su estado de salud, que no signifique desmejora de sus condiciones laborales, disminución del salario que devengaba antes de ser despedido ni perjuicio a su familia. La Sala tuvo en cuenta para tomar su decisión que el hogar del demandante se "desenvolvía en insoportables circunstancias de miseria" y que toda su familia dependía exclusivamente de su salario, pues carecía de bienes y rentas.
34. Sentencia C-531/00; M.P. Álvaro Tafur Galvis. En este caso la Corte decidió lo siguiente: "En consecuencia, la Corte procederá a integrar al ordenamiento legal referido los principios de respeto a la dignidad humana, solidaridad e igualdad (C.P., arts. 2o. y 13), así como los mandatos constitucionales que establecen una protección especial para los disminuidos físicos, sensoriales y síquicos (C.P., arts. 47 y 54), de manera que, se procederá a declarar la exequibilidad del inciso 2o. del artículo 26 de la Ley 361 de 1997, bajo el entendido de que el despido del trabajador de su empleo o terminación del contrato de trabajo por razón de su limitación, sin la autorización de la oficina de Trabajo, no produce efectos jurídicos y sólo es eficaz en la medida en que se obtenga la respectiva autorización. En caso de que el empleador contravenga esa disposición, deberá asumir además de la ineficacia jurídica de la actuación, el pago de la respectiva indemnización sancionatoria."
35. Sentencia T-823/99 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) En este caso se resolvió ordenar a la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito Capital Santafé de Bogotá, que en el término de 48 horas, autorizara la circulación del vehículo de propiedad del actor, bajo la condición de que el mencionado vehículo sólo podrá circular durante el término de la restricción si se utiliza como medio de transporte del actor.
36. Recientemente, se demandó el artículo 60 de la Ley 361 de 1997 (por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones), según el cual: "Los automóviles así como cualquier otra clase de vehículos conducidos por una persona con limitación, siempre que lleven el distintivo, nombre o iniciales respectivos, tendrán derecho a estacionar en los lugares específicamente demarcados con el símbolo internacional de accesibilidad. Lo mismo se aplicará para el caso de los vehículos pertenecientes a centros educativos especiales o de rehabilitación. El Gobierno reglamentará la materia." La Corte decidió que una norma que reconoce el derecho a estacionar en lugares especialmente demarcados a vehículos "conducidos por una persona con limitación", es razonable y proporcionada, constitucionalmente, en tanto se entienda que se está haciendo referencia a cualquiera de los vehículos que transportan a cualquiera de las personas destinatarias de dicha ley, sin importar si éstas son quienes manejan el vehículo. Sentencia C-410 de 2001; M.P. Álvaro Tafur Galvis.
37. Sentencia T-288/95 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) En esta sentencia se decidió que constituía un trato discriminatorio el impedir que los discapacitados continuaran ingresando al estadio Pascual Guerrero de la ciudad de Cali por la puerta de maratón y que permanecieran ubicados sobre la pista atlética para presenciar los encuentros de fútbol, en tanto que se trataba de una restricción innecesaria y desproporcionada. La sala resolvió confirmar el fallo de 1ª instancia, en el cual se había ordenado a los representantes de los Clubes Deportivo Cali y América, de la División Mayor del Fútbol Colombiano y del Fondo de Vigilancia y Seguridad del Municipio de Cali, tomar las medidas pertinentes para ubicarlos dentro de la malla de protección que rodea la cancha del estadio Pascual Guerrero cuando asistan a los partidos que allí se realicen.
38. Sentencia T-364/99 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) En el fallo la Sala de Revisión indicó: "Respecto a los dos ancianos, casi ciegos, a quienes el Alcalde Local de Puente Aranda (Bogotá) les permitió ocupar espacio público, mientras alguien se quejara, tal comportamiento, de contenido humanitario, es prueba de la confianza legítima. Aunque los discapacitados eran concientes de que ocupaban espacio público también tenían la buena fe de que se les permitía hacerlo. Además, para estas personas especiales es obligación del Estado ayudarles en la ubicación de un sitio para que laboren. Luego, la sentencia de instancia que no concedió la tutela debe revocarse."
39. Sentencia C-410/01; M.P. Álvaro Tafur Galvis.
40. En la sentencia C-410/01 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) se indicó, por ejemplo, que en Colombia cerca de cinco millones de personas adolecen de discapacidad ¿en Bogotá casi un millón de personas tienen limitaciones de diferentes clases-. El 40% del total de la población discapacitada padece problemas visuales, el 28% posee limitaciones auditivas, el 7% mudez, el 11% problemas en miembros superiores, el 12% en inferiores y el 2% varias. El incremento de la violencia en Colombia, aumentó las cifras de discapacidad, especialmente entre 1999 y el primer semestre del año 2000. (Plan Nacional de Atención a las Personas con discapacidad 1999-2002. Presidencia de la República de Colombia, Bogotá 2000).
41. Folio 70 del expediente.
42. Ver en los antecedentes el numeral: 5.2.4.
43. Sobre la constitucionalización de algunas "políticas públicas" y las implicaciones que ello tiene, se pronunció la Corte en la sentencia C-646 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa (dimensión constitucional de la política criminal y órganos competentes para participar en el diseño de la misma).
44. El artículo 3° del acuerdo dice: "Funciones. En desarrollo de su objeto, corresponde a Transmilenio S.A. ejercer las siguientes funciones: Garantizar, organizar y planear el servicio de transporte público masivo urbano de pasajeros en el Distrito Capital y su área de influencia, en la modalidad indicada en el artículo anterior. | | Aplicar las políticas, las tarifas y adoptar las medidas preventivas y correctivas necesarias para asegurar la prestación del servicio a su cargo, de conformidad con los parámetros señalados por la autoridad competente (¿)"
45. Sentencia T-427/92; Eduardo Cifuentes Muñoz.
46. En la sentencia T-1279/01 (M.P. Manuel José Cepeda) se consideró a cerca del derecho a la salud que: "(¿) el legislador determinó que enfermedades que no afectan de manera grave la salud de la persona deben ser costeadas por ella misma o su familia, sin que para ello pueda pretenderse la participación en los recursos destinados a combatir otras enfermedades de mayor entidad para el individuo y de mayor relevancia social, a juicio de los órganos democráticos habilitados para fijar las prioridades de la política pública de salud. Sin embargo, en reiteradas ocasiones la Corte ha sostenido que una persona tiene derecho a recibir una prestación específica así ésta haya sido excluida del POS cuando ello es necesario para evitar perjuicios graves a otros derechos fundamentales, en especial para evitar el desconocimiento del derecho a la vida o a la integridad del accionante. En esta hipótesis el ámbito de la protección del derecho a la salud se expande más allá de los límites que se le han fijado en virtud del POS. Pero la Corte debe apreciar caso por caso si ello es así."
47. Sentencia T-288/95; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
48. Los alcances de las obligaciones estatales relativas a prestaciones de desarrollo progresivo han sido precisados en el campo de los derechos sociales por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas al interpretar el Pacto Internacional sobre la materia, en especial su artículo 2 (1) que dice: "Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos". Por ejemplo el concepto de progresividad como obligación de lograr el máximo nivel de protección posible y de avanzar gradualmente hacia esa meta, fue desarrollado ampliamente en relación con la salud (artículo 12 del Pacto) en la "Observación General N° 14 relativa al disfrute del más alto nivel de salud (11 de mayo de 2000, Período N° 22 de sesiones). En un plano más general, sobre la índole de las obligaciones de los Estados Partes frente a la progresividad, ver "Observación General N° 3 del ECOSOC" (Quinto Período de Sesiones, 1990, E/lg 91/23), en especial el párrafo 9. Cabe destacar que en la Convención Americana sobre Derechos Humanos también se recoge el principio de "desarrollo progresivo" con el fin de "lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas" en los instrumentos allí indicados (artículo 26). En un sentido más preciso y siguiendo el lenguaje del Pacto Internacional se puede ver el artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al respecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha dicho que "el fundamento del principio de la realización progresiva de los derechos es que los gobiernos tienen la obligación de asegurar condiciones que, de acuerdo con los recursos materiales del estado, permitan avanzar gradual y constantemente hacia la más plena realización de tales derechos. Además, el desarrollo progresivo de los derechos no se limita a los económicos, sociales y culturales" (CIDH, Informe Anual, 1993, OEA/Ser. L/V/II.85 Doc. 8rev, 11 de febrero de 1994). No aborda la Corte Constitucional en esta oportunidad otros efectos del concepto de progresividad que no son relevantes para el caso, como por ejemplo el de si la progresividad impide que el Estado retroceda en algunos aspectos del nivel de protección que brindaba y en caso de que sea permitido el retroceso en algunos aspectos, cuáles son las condiciones en que éste es compatible con la Constitución.
49. Sentencia T-823/99; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
50. La Corte Constitucionalidad ha sostenido que los derechos fundamentales son inmunes a la omisión legislativa o reglamentaria de desarrollarlos. Este principio fue considerado por ejemplo en la sentencia C-1064 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda) en donde se dijo que: "(¿)el principio de inmunidad de los derechos sustrae a éstos de la libre disposición por parte de las mayorías.
51. Los comentarios que Transmilenio S.A. hizo al proyecto de decreto reposan en el expediente, folio 95 a 103.
52. En la Licitación 003 de 2000, mediante la cual se contrató los servicios alimentadores de la cabecera Calle 80, se indica en la cláusula número 4 que "coexistirán con la operación que se instrumenta mediante el presente contrato, otros contratos o concesiones para la operación del Sistema TransMilenio y para el desarrollo de otras actividades conexas o complementarias a la actividad de transporte de pasajeros, necesarias para la funcionalidad del Sistema TransMilenio. | | Esta circunstancia se declara expresamente conocida y aceptada por el contratista quien reconoce a Transmilenio S.A. como gestor y titular del Sistema TransMilenio, y por lo tanto acepta y se somete a todas las decisiones que Transmilenio S.A. adopte, en relación con las contrataciones que se requieran para la prestación del servicio de transporte masivo de pasajeros a través de TransMilenio." En la cláusula 13 del contrato se indica que una de las condiciones para la prestación del servicio por parte del contratista consiste en: "Garantizar la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor urbano masivo de pasajeros, en condiciones de libertad de acceso, calidad, estándares de servicio y seguridad de los usuarios, con la permanencia y continuidad que determine Transmilenio S.A."
53. Dice la jurisprudencia constitucional al respecto: "La existencia de una discriminación por omisión de trato más favorable supone que el juez verifique en la práctica diversos extremos: (1) un acto - jurídico o de hecho - de una autoridad pública o de un particular, en los casos previstos en la ley; (2) la afectación de los derechos de personas con limitaciones físicas o mentales; (3) la conexidad directa entre el acto, positivo u omisivo, y la restricción injustificada de los derechos, libertades u oportunidades de los discapacitados." (Sentencia T-288/95; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).