Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-452-de-junio-12-de-2002?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041cdb8f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-01-23 04:23:48
Document Index: 324880264

Matched Legal Cases: ['artículo 37', 'artículo 139', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 53', 'artículo 243', 'artículo 21', 'artículo 196', 'artículo 150', 'artículo 139', 'artículo 150', 'artículo 139', 'artículo 139', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 8', 'artículo 130', 'artículo 249', 'artículo 255', 'artículo 157', 'artículo 289', 'artículo 151', 'artículo 6', 'artículo 53', 'artículo 253', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 53', 'artículo 34', 'artículo 38', 'artículo 41', 'artículo 44', 'artículo 47', 'artículo 37', 'artículo 41', 'artículo 42', 'artículo 55', 'artículo 98', 'artículo 56', 'artículo 121']

﻿ SENTENCIA C-452 DE JUNIO 12 DE 2002
SENTENCIA C-452 DE 12 DE JUNIO DE 2002
CONTENIDO:SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES. INEXEQUIBILIDAD PARCIAL DEL DECRETO 1295 DE 1994.
TEMAS ESPECÍFICOS:RIESGOS PROFESIONALES, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, ARP, SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES, ENFERMEDAD PROFESIONAL, APORTES AL SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:368 DE AGOSTO DE 2002, PÁG.1768
Sentencia C-452 de junio 12 de 2002
Exp. D-3819
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 34 y parágrafos 1º y 2º, 35 y parágrafo, 36, 37 y parágrafo 1º y 2º, 38, 39, 40 y parágrafo, 41, 42 y parágrafo, 44 y parágrafo transitorio, 45, 46, 47, 48 y parágrafos 1º, 2º, 3º, 49, 50, 51, 52, parágrafo transitorio, 53 y parágrafo, 54, 55, 96 y 98 del Decreto Legislativo 1295 de 1994.
Demandante: Leonardo Cañón Ortegón.
Bogotá, D.C., a los doce días del mes de junio del año dos mil dos
INEXEQUIBILIDAD PARCIAL DEL DECRETO 1295 DE 1994
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 41405 del 24 de junio de 1994.
ART. 34.—Derecho a las prestaciones
Todo afiliado el sistema general de riesgos profesionales que, en los términos del presente decreto, sufra un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, o como consecuencia de ellos se incapacite, se invalide o muera, tendrá derecho a que este sistema general le preste los servicios asistenciales y le reconozca las prestaciones económicas contenidas en este capítulo.
PAR. 2º—En las prestaciones económicas derivadas de la enfermedad profesional, la entidad administradora de riesgos profesionales que la atienda, podrá repetir contra las entidades a las cuales se les cotizó para ese riesgo con anterioridad, si las hubiese, a prorrata del tiempo durante el cual recibieron dicha cotización y, de ser posible, de la causa de la enfermedad.
Para los afiliados al Instituto de Seguros Sociales anteriores a la vigencia del presente decreto, éste procederá a separar de las actuales reservas de ATEP aquellas que amparan el capital de cobertura para las pensiones ya reconocidas, y el saldo se destinará a constituir separadamente las reservas para cubrir las prestaciones económicas de las enfermedades profesionales de que trata este artículo. Una vez se agote esta reserva, el presupuesto deberá girar los recursos para amparar el pasivo contemplado en el presente parágrafo, y el instituto procederá a pagar a las administradoras de riesgo profesionales que repitan contra él.
ART. 35.—Servicios de prevención.
c) Capacitación a los miembros del comité paritario de salud ocupacional en aquellas empresas con un número mayor de 10 trabajadores, o a los vigías ocupacionales en las empresas con un número menor de 10 trabajadores;
ART. 36.—Incapacidad temporal.
ART. 37.—Monto de las prestaciones económicas por incapacidad temporal.
ART. 38.—Declaración de la incapacidad temporal.
ART. 39.—Reincorporación al trabajo.
Al terminar el período de incapacidad temporal, los empleadores están obligados, si el trabajador, recupera su capacidad de trabajo, a ubicarlo en el cargo que desempeñaba, o a reubicarlo en cualquier otro para el cual esté capacitado, de la misma categoría.
ART. 40.—Incapacidad permanente parcial
Se considera como incapacitado permanente parcial, al afiliado que, como consecuencia de un accidente de trabajo o de una enfermedad profesional, presenta una disminución definitiva, igual o superior al 5% pero inferior al 50%, de su capacidad laboral, para la cual ha sido contratado o capacitado.
ART. 41.—Declaración de la incapacidad permanente parcial.
ART. 42—Monto de la incapacidad permanente parcial.
Todo afiliado al sistema general de riesgos profesionales a quien se le defina una incapacidad permanente parcial, tendrá derecho a que se le reconozca una indemnización en proporción al daño sufrido, a cargo de la entidad administradora de riesgos profesionales, en una suma no inferior a una salario base de liquidación, ni superior a veinticuatro (24) veces su salario base de liquidación.
ART. 44.—Tabla de valuación de incapacidades.
La determinación de los grados de incapacidad permanente parcial, invalidez o invalidez total, originadas por lesiones debidas a riesgos profesionales, se hará de acuerdo con el “Manual de invalidez" y la “tabla de valuación de incapacidades".
PAR. TRANS.—Hasta tanto se expidan el “manual único de calificación de invalidez" y la “tabla única de valuación de incapacidades”, continuarán vigentes los establecidos por el Instituto de Seguros Sociales.
ART. 45—Reubicación del trabajador.
ART. 46.—Estado de invalidez.
ART. 47—Calificación de la invalidez.
ART. 48—Monto de la pensión de invalidez.
b) Cuando la invalidez sea superior al 66% tendrá derecho a una pensión de invalidez equivalente al 75% del ingreso base de liquidación.
PAR. 2º—No hay lugar al cobro simultáneo de las prestaciones por incapacidad temporal y pensión de invalidez. El trabajador que infrinja lo aquí previsto perderá totalmente los derechos derivados de ambas prestaciones, sin perjuicios de las restituciones a que haya lugar por lo cobrado indebidamente.
ART. 49.—Muerte del afiliado o del pensionado por riesgos profesionales.
ART. 50.—Monto de la pensión de sobrevivientes en el sistema general de riesgos profesionales.
a) Por muerte del afiliado el 75% del salario base de liquidación;
Cuando el pensionado disfrutaba de la pensión reconocida con fundamento en el numeral 3º del artículo anterior, la pensión se liquidará y pagará descontando el 15% adicional que se le reconocía al causante.
ART. 51.—Monto de las pensiones.
ART. 52.—Reajuste de pensiones.
PAR. TRANS.—El primer reajuste de pensiones, de conformidad con la fórmula establecida en el presente artículo, se hará a partir del 1º de enero de 1995.
ART. 53.—Devolución de saldos e indemnización sustitutiva.
a) Si se encuentra afiliado al régimen de ahorro individual con solidaridad, la totalidad del saldo abonado en su cuenta individual de ahorro pensional;
b) Si se encuentra afiliado al régimen de prima media con prestación definida de indemnización sustitutiva prevista en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993.
PAR.—Para efectos del saldo de la cuenta de ahorro individual, los bonos pensionales, en desarrollo del artículo 139 numeral 5º, de la Ley 100 de 1993, se redimirán anticipadamente a la fecha de la declaratoria de la invalidez o de la muerte de origen profesional.
ART. 54.—Auxilio funerario.
ART. 55.—Suspensión de las prestaciones económicas previstas en este decreto.
ART. 96.—Prescripción
ART. 98.—Derogatorias.
El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga los artículos 199, 200, 201, 203, 204 y 214 del Código Sustantivo de Trabajo, los artículos 20, 88 y 89 del Decreto 1650 de 1977, los artículos 24, 25 y 26 del Decreto 2145 de 1992, los artículos 22, 23, 25, 34, 35 y 38 del Decreto 3135 de 1968, los capítulos cuarto y quinto del Decreto 1848 de 1969, el artículo 2º y el literal b), del artículo 5º de la Ley 62 de 1989 y demás normas que le sean contrarias, a partir de la entrada en vigencia del sistema general de riesgos profesionales, de conformidad con lo establecido en el artículo anterior.
El actor señala que las disposiciones demandadas vulneran los artículos 25, 48 y 53 de la Constitución Política que consagra la irrenunciabilidad a los derechos y prestaciones consagrados en normas laborales, por cuanto el ejecutivo al expedir el Decreto 1295 de 1994 expidió normas que resultan menos favorables que las anteriores en materia de riesgos profesionales.
El Decreto 2067 de 1991, “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional" en su artículo 2º señala los requisitos mínimos que deben contener las demandas de acciones públicas de inconstitucionalidad y al efecto establece en sus numerales 2º y 3º que el actor debe indicar además de las normas constitucionales que considera infringidas, “las razones por las cuales dichos textos se estiman violados".
En el presente caso, se observa que el actor se limitó a señalar las normas que considera violadas, pero, en ningún momento se detuvo a señalar o explicar cuáles eran las razones o motivos por los cuales las disposiciones acusadas vulneraban los artículos 25, 48 y 53 de la Carta citados en la demanda.
Se ha dicho en este sentido por esta Corte que, el concepto de violación no “puede consistir simplemente en expresar que los preceptos acusados son incompatibles con los principios o mandatos constitucionales, sino que para orientar el análisis que han de emprender los jueces constitucionales, ha de dejarse explícita, así sea en forma sencilla, la causa por la cual quien demanda estima desconocida la preceptiva constitucional" (1) .
(1) Sentencia C-201 de 2001, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Por lo anterior y comoquiera que el actor tan sólo se limita a señalar que las disposiciones acusadas vulneran las normas antes citadas, la Corte debe declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo en relación con este cargo, pues, a su juicio la demandante no precisó los motivos que respaldan la solicitud de inexequibilidad de las normas acusadas.
Se considera entonces por esta Sala que el demandante no cumplió con el requisito de exponer por qué razones las normas impugnadas, en su criterio, infringen la Constitución y frente a ello esta corporación considera que existe ineptitud de la demanda no pudiendo realizar juicio de constitucionalidad alguno.
En relación con el parágrafo del artículo 53 demandado se observa que éste ya fue objeto de examen de constitucionalidad mediante Sentencia C-773 de 1998 siendo declarado exequible, sin limitación o restricción alguna, existiendo por tanto, cosa juzgada constitucional.
En consecuencia, sólo procede ordenar estarse a lo resuelto en la Sentencia C-773 de 1998, de conformidad con lo establecido por el artículo 243 de la Constitución Política y el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991, en los cuales se señala que las decisiones que profiera la Corte Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional producen efectos definitivos, esto es, erga omnes y hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, salvo que su alcance se haya expresamente, limitado o restringido.
Se observa por la Sala que el Decreto 1295 de 1994 del cual forman parte las disposiciones demandadas, fue expedido por el Ministro de Gobierno por delegación que le hiciera el Presidente de la República mediante Decreto 1266 de 1994, materia que ya fue objeto de análisis por esta corporación mediante Sentencia C-164 de 2002, considerando válida y ajustada a las normas constitucionales dicha delegación. Al efecto, en dicha sentencia se expresó:
"La Corte Constitucional considera al respecto que el ejercicio de facultades extraordinarias mediante acto del ministro delegatario es válido, pues a la luz del artículo 196 de la Constitución, el Presidente de la República puede delegar en tal funcionario, bajo la responsabilidad de éste, “funciones constitucionales" de las que en razón de su nivel le corresponde, “tanto aquellas que le son propias como las que ejerce en su calidad de jefe del gobierno".
Desde luego, hay varios requisitos que deben reunirse para que la aplicación de la figura constitucional tenga lugar: ha de darse la situación de un traslado del Presidente a territorio extranjero; ese traslado debe tener lugar en ejercicio de su cargo; debe configurarse la designación expresa de uno de los ministros, en el orden de precedencia legal; y, en el mismo acto, debe indicar el Jefe del Estado, de manera taxativa, cuáles de sus funciones delega en su ministro en esa ocasión. Para la Corte es claro que, si uno de estos requisitos no se cumple, el acto de delegación carece de efectos y, en consecuencia, los actos concretos que el ministro delegatario haya cumplido —que en esa hipótesis habría efectuado sin autorización y por tanto, sin competencia— son inconstitucionales.
También se observa que el Presidente de la República abandonó el territorio nacional durante los días 22, 23, 25, y 26 de junio de 1994 (el decreto de delegación, según lo publicado en el Diario Oficial, no menciona el día 24) y que el decreto objeto de examen fue expedido justamente el 22 de junio.
Halla la Corte, además, que la salida del Presidente de la República hacia territorio de los Estados Unidos de Norteamérica tuvo por propósito exclusivo el de “acompañar a la Selección de Fútbol de Colombia en sus partidos en el campeonato mundial".
De allí que en la presente sentencia no entre la Corte a dilucidar si el viaje presidencial, con el indicado objeto, correspondía o no al ejercicio propio de Presidente de la República.
Por lo demás, se cumplieron los requisitos de la delegación y los pertinentes a los aspectos formales en la expedición del Decreto 1295 de 1994, que tiene fuerza legislativa, enmarcado como está en el ámbito del artículo 150, numeral 10, de la Constitución, y cuyo examen sí corresponde a esta Corte (C.P., art. 241-5)".
3.3. Límite temporal de las facultades extraordinarias otorgadas en el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.
Se ha reiterado por esta corporación que cuando el Presidente de la República es revestido de facultades extraordinarias por parte del Congreso y en cumplimiento de la función asignada a éste por el numeral 10 del artículo 150 superior, el límite de las facultades comporta una doble connotación, a saber: a) Límite temporal; el cual debe ser señalado en forma expresa en la ley de facultades y que se refiere al lapso de tiempo de que dispone el ejecutivo para hacer uso de dichas facultades, el cual no puede exceder de seis (6) meses y, b) Límite material: que igualmente debe ser indicado en forma precisa en la ley de facultades y se refiere a la determinación clara, específica y concreta del objeto, asunto o materia sobre la cual debe recaer el ejercicio o uso de las facultades.
En relación con el límite temporal dentro del cual se ejercieron las facultades extraordinarias el Decreto 1295 de 1994 “Por el cual se determina la organización y administración del sistema general de riesgos profesionales”, ya existe un pronunciamiento de constitucionalidad sobre el ejercicio de las mencionadas atribuciones dentro del límite temporal impuesto por el legislador ordinario, en la Sentencia C-406 de 1996 (2) proferida por esta corporación. No obstante, no procede estarse a lo resuelto en dicha sentencia en razón a que ninguno de los cargos formulados por el demandante se refiere a exceso de facultades en cuanto a la limitante de temporalidad.
Así mismo, en la Sentencia C-376 de 1995, la Corte declaró la exequibilidad de las facultades conferidas en el artículo 139 de la Ley 100 de 1993, salvo la correspondiente al numeral 7º, y, en la misma sentencia, declaró este Decreto 1295 de 1994, junto con otros, exequible pero sólo en lo que hace referencia a la constitucionalidad de las normas que concedieron las facultades extraordinarias para su expedición. Pronunciamiento este que corresponde a cosa juzgada relativa, ya que así quedó expresado en la parte resolutiva de la Sentencia C-376 de 1995.
3.4. Límite material de las facultades extraordinarias otorgadas en el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.
En efecto el artículo 150 de la C.P. señala que corresponde al Congreso hacer las leyes y por medio de ellas ejercerá las siguientes funciones:
... Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo ni para decretar impuestos".
"ART. 139.—Facultades extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses contados desde la fecha de publicación de la presente ley para:
...11. Dictar las normas necesarias para organizar la administración del sistema general de riesgos profesionales como un conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes, que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan. En todo caso, la cotización continuará a cargo de los empleadores".
Para determinar los límites materiales de dichas facultades se debe comenzar por definir en primer orden el término “organizar" en razón a que el legislador le confirió al ejecutivo las facultades con el fin de “dictar las normas necesarias para organizar"; ¿organizar qué?, ¿sobre qué debe recaer la acción de organizar?, la misma disposición señala que para organizar “la administración del sistema general de riesgos profesionales”, luego, una vez precisado qué debemos entender por organizar, debe la Sala entrar a precisar y definir en segundo orden, qué se entiende por “la administración del sistema general de riesgos profesionales" y en tercer orden qué es y qué abarca el “sistema de riesgos profesionales" según el legislador. Así:
1. Según el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia, la expresión “organizar" significa: Establecer o reformar algo para lograr un fin, coordinando los medios y las personas adecuadas. Disponer y preparar un conjunto de personas, con los medios adecuados, para lograr un fin determinado. Poner algo en orden. Preparar alguna cosa disponiendo todo lo necesario.
A su vez “establecer" se define como fundar, instituir, ordenar, mandar, decretar.
El verbo “reformar" significa volver a formar, rehacer. Modificar algo, por lo general, con la intención de mejorarlo.
Así mismo el término “disponer" significa colocar, poner las cosas en orden y situación conveniente. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse. Ejercitar en las cosas facultades de dominio, enajenarlas o gravarlas en vez de atenerse a la posesión y disfrute. Testar acerca de ellas. Valerse de una persona o cosa, tenerla o utilizarla por suya.
Y del vocablo “preparar" se dice que es prevenir, disponer o hacer una cosa con alguna finalidad. Hacer las operaciones necesarias para obtener un producto. Disponerse, prevenirse y aparejarse para ejecutar una cosa o con algún otro fin determinado.
De las anteriores acepciones del verbo rector “organizar" al que se contraen las facultades del legislador extraordinario podemos concluir que en su ejercicio podía dictar las normas necesarias y tendientes a crear, establecer, modificar, reformar o rehacer, ¿Qué cosa? ¿Sobre qué objeto debía recaer este tipo de acciones del ejecutivo? La misma norma de facultades señala que el objeto de estas acciones debía dirigirse, orientarse, encauzarse directamente sobre “la administración" para mejorarla, para lograr un fin determinado coordinando los medios y las personas adecuados.
2. En relación con la expresión “la administración del sistema de riesgos profesionales”, nos remitimos nuevamente al Diccionario de la Academia Española, que define el término “administración" como acción y efecto de administrar. Casa u oficina donde el administrador y sus dependientes ejercen su empleo. Conjunto de organismos encargados de cumplir esta función. También se dice de cualquier cuerpo de bienes que por alguna causa no posee ni maneja su propietario, y que es administrada por terceras personas competentemente autorizadas por el juez.
El verbo “administrar" a su vez significa gobernar, ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio o sobre las personas que lo habitan. Dirigir una institución. Ordenar, disponer, organizar en especial la hacienda o los bienes. Suministrar, proporcionar o distribuir alguna cosa. Graduar o dosificar el uso de alguna cosa, para obtener mayor rendimiento de ella o para que produzca mejor efecto.
Acorde a las anteriores definiciones podemos señalar que “la administración" hace referencia a la acción de administrar y al conjunto de organismos encargados de cumplir la función de administrar, así como también a los recursos y a los bienes destinados al cumplimiento de esa misma función, dosificando el uso de los mismos para obtener un mayor rendimiento o para que produzca mejor efecto.
En torno a precisar el contenido de las facultades extraordinarias tenemos que éstas efectivamente estaban orientadas a que el ejecutivo dictara las normas necesarias y tendientes a crear, establecer, modificar, reformar, rehacer o poner en orden, el conjunto de organismos encargados, los recursos y los bienes destinados a la función de administrar el sistema de riesgos profesionales, dosificando su uso para obtener un mayor rendimiento u optimización del sistema de riesgos profesionales.
3. En cuanto al “sistema general de riesgos profesionales" el mismo precepto facultativo entra a definirlo para indicar que éste es entendido por el legislador “como un conjunto de entidades públicas y privadas (estructura orgánica), normas y procedimientos (estructura normativa), destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes, que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan (objetivo o finalidad).
Lo anterior se corrobora con lo indicado por la misma ley de facultades en su artículo 8º, al definir el “sistema de seguridad social integral" como el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos y está conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en la presente ley.
Entonces, la definición contenida en el numeral 11 del artículo 130 de la Ley 100 de 1993 se refiere es al sistema, define que se entiende por “sistema" y no que se entiende por “administración”, como erradamente se indica por algunos de los intervinientes, para afirmar que el ejecutivo tenía facultades para replantear y rehacer todo el sistema de riesgos profesionales lo cual como vimos no corresponde al contenido material y real de la norma habilitante.
Ahora, el “sistema general de riesgos profesionales" está contenido en el libro tercero de la Ley 100 de 1993, que destina sólo dos (2) capítulos de este libro que comprende los artículos 249 a 256, para referirse a la “invalidez por accidente de trabajo o enfermedad profesional" y la “pensión de sobrevivientes originada por accidentes de trabajo y enfermedad profesional".
El artículo 249 ibídem señala: “las pensiones de invalidez originadas en accidentes de trabajo o enfermedad profesional continuarán rigiéndose por las disposiciones vigentes, salvo lo dispuesto en relación con el sistema de calificación del estado de invalidez y las pensiones de invalidez integradas a que se refieren los artículos siguientes".
A su vez el artículo 255 ibídem señala: “La pensión de sobrevivientes originada en accidente de trabajo o enfermedad profesional continuará rigiéndose por las disposiciones vigentes, salvo que se opte por el manejo integrado de estas pensiones de conformidad con lo previsto en el artículo 157 de esta ley".
En conclusión y como se observa de las normas anteriores (arts. 249 y 255), todo lo relacionado con pensiones de invalidez y de sobrevivientes originadas en los riesgos profesionales, se continúa rigiendo por las normas anteriores a la ley de facultades (L. 100/93). En ninguna forma se señala que seguirán rigiendo las disposiciones anteriores, sólo mientras se hacía uso de la ley de facultades como se afirma en forma errada por algunos de los intervinientes.
Así mismo se concluye que, todo lo relacionado con calificación de invalidez y pensiones de invalidez integradas se rige por lo dispuesto en la misma ley de facultades (L. 100/93)
Tampoco existe precepto de la Ley 100 de 1993 que indique que se suspenda la vigencia del sistema de riesgos profesionales mientras se expiden las normas con base en la ley habilitante. El artículo 289 ibídem se refiere a la vigencia para expresar en términos generales que: “La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación..." y sólo excepcionalmente contempló situaciones expresas en las cuales determinó una fecha cierta y posterior a partir de la cual comenzaría a regir, como es el caso del artículo 151 en que señala que el sistema general de pensiones entra a regir a partir del 1º de abril de 1994 y que para los servidores públicos de los departamentos, municipios y distritos comenzará a regir a más tardar el 30 de junio de 1995. El sistema general de riesgos profesionales no se encuentra dentro de dichas excepciones pues no existe norma expresa que así lo indique.
Las facultades fueron otorgadas al Presidente de la República por el legislador para “organizar la administración del sistema general de riesgos profesionales" y no como erradamente se pretende afirmar para “organizar el sistema general de riesgos profesionales". De tal manera que es el término “administración" el que en definitiva nos precisará el contenido y límite material de la norma habilitante.
Ahora bien, es cierto que el sistema de seguridad social integral creado por la Ley 100 de 1993, comprende los subsistemas de pensiones, salud, riesgos profesionales y servicios sociales complementarios, pero, también lo es, que al tenor del artículo 6º inciso final “el sistema de seguridad social integral está instituido para unificar la normatividad y la planeación de la seguridad social, así como para coordinar a las entidades prestatarias de las mismas, para obtener las finalidades propuestas en la presente ley". De lo anterior, se puede concluir que es el sistema de seguridad social integral el que está instituido para unificar la normatividad a través de la misma Ley 100 de 1993 como en efecto lo hizo al reunir bajo ésta y sus previsiones generales a todos y cada uno de los subsistemas; pero, esto no quiere decir que en todos y cada uno de los subsistemas hubiese quedado derogada ya sea en forma tácita o expresa absolutamente toda la normatividad foránea a la Ley 100 de 1993. Tampoco quiere decir, que dicha finalidad de unificación normativa propia del sistema de seguridad integral se aplique en forma analógica al sistema general de riesgos profesionales a través de las facultades y por interpretación analógica, pues, como se señaló antes, las normas de facultades no admiten analogía ni interpretaciones extensivas, sino precisas y definidas acorde al significado mismo de las expresiones contenidas en su tenor literal.
De acuerdo al contenido material de la norma de facultades y a lo señalado en los anteriores numerales, no podríamos señalar como lo afirman algunos de los intervinientes en el presente proceso, que la acción de “organizar" recaía directamente sobre “el sistema de riesgos profesionales" y no sobre :la administración del sistema general de riesgos profesionales". Pues como se observó en el libro III de la Ley 100 de 1993 por el cual se crea el sistema de seguridad social integral, se dejó previsto y regulado por el legislador ordinario, lo concerniente al sistema general de riesgos profesionales, por lo tanto, las facultades debían única y exclusivamente ejercerse para “organizar la administración" del sistema general de riesgos profesionales, aspecto que no reguló el legislador para este sistema dejándolo al legislador extraordinario de acuerdo a la norma de facultades.
Para delimitar aún más el contenido material de la norma habilitante, y acogiendo lo expuesto por el Ministerio Público debe esta Sala entrar a precisar que entendió en concreto el legislador ordinario por “administración" dentro del contexto de la misma Ley 100 de 1993 al regular la administración para otros de los subsistemas.
Es así como en los capítulos VI del título II y VIII del título III correspondientes al libro I de la Ley 100 de 1993 que regula el sistema general de pensiones se refiere a la administración de cada uno de los regímenes que lo conforman (prima media con prestación definida y ahorro individual con solidaridad) para referirse a las entidades administradoras de los mismos, sus funciones, recursos, costos de administración y la forma de financiación de cada régimen, entre otros.
Así mismo, el título III del libro II de la misma ley que se refiere al sistema de seguridad social en salud, trata lo relativo a la administración y financiación del sistema para referirse igualmente a las entidades que lo administran, bienes, recursos, fuentes de financiación del sistema, contratación, recaudo, rentabilidad, cotizaciones, vigilancia y control del sistema.
Observa la Sala que de lo anterior se desprende que el legislador ordinario al regular la administración de los otros subsistemas no hizo cosa diferente a dar explicación al concepto de “administración" en la misma forma como quedó definido y precisado gramaticalmente en el numeral 2º del punto 3.4 que hace referencia al conjunto de organismos encargados de cumplir la función de administrar, así como también a los recursos y a los bienes destinados al cumplimiento de esa misma función.
Precisamente el legislador ordinario otorgó facultades extraordinarias al ejecutivo para regular lo concerniente a la “administración" del sistema de riesgos profesionales por cuanto dentro del libro III de la Ley 100 de 1993 dedicado a regular el sistema general de riesgos profesionales no se trató ningún aspecto relacionado con la administración del sistema y ésta es la razón de ser de las facultades, que a diferencia de los otros dos subsistemas, si previó el legislador ordinario lo concerniente a su administración en la forma como quedó expresada al analizar el contexto del término administración para el legislador ordinario en la ley de facultades.
ART. 34 y parágrafos.—Este artículo se limita a señalar o enunciar los derechos de los afiliados al régimen en forma general, sin que ello implique modificación alguna a lo preestablecido. Por lo tanto, se declarará exequible excepto en cuanto a las expresiones “en los términos del presente decreto”, “este sistema general" y “contenidas en este capítulo”, que serán declaradas inexequibles por no estar dentro de las facultades el señalar el régimen de las prestaciones, y por ende, mal podría regirse en estos aspectos por el decreto demandado, por este sistema general como si todo el sistema general de riesgos profesionales estuviese contenido o se fuera a regir por el decreto demandado o por un capítulo del decreto demandado. No toda la materia concerniente a los riesgos profesionales se rige por el decreto demandado, pues, como se señaló hay aspectos regulados por la Ley 100 de 1993 y en su defecto, por las disposiciones vigentes y anteriores a la ley de facultades, que continúan rigiendo.
En relación con los parágrafos 1º y 2º se declararán inexequibles por cuanto se refiere a asuntos relacionados con las prestaciones y, que no forman parte de la administración del sistema.
ART. 35 y parágrafo.—Se refiere a las funciones que debe cumplir la entidad administradora de riesgos profesionales frente a la empresa afiliada. Por la tanto, se ajusta a las facultades debiendo ser declarado exequible.
ARTS. 36, 39, 40 y su parágrafo, 42 y su parágrafo, 45, 46, 48 y sus parágrafos, 50, 51 y 53. Serán declarados inexequibles por cuanto regulan situaciones que tienen que ver con el régimen de las prestaciones para lo cual no estaba facultado el ejecutivo. En cuanto al artículo 53 modifica lo previsto en los artículo 253 y 256 de la Ley 100 de 1993, excediéndose en las facultades, pues, lo regulado en éstos no forma parte de la administración del sistema sino del sistema mismo.
ART. 37 y parágrafos.—Se declarará inexequible por cuanto modifica el monto de las prestaciones económicas para lo cual no tenía facultades.
ART. 38.—Asigna la función de declarar la incapacidad temporal a las entidades promotoras de salud. Se relaciona con la administración del sistema y por tanto resulta exequible.
ART. 41.—El inciso 1º señala quien debe hacer la declaración, asignando una función que también corresponde al concepto de administración. Por lo cual se declarará exequible. En cuanto a su inciso 2º se excede en las facultades por cuanto regula situaciones (declaración de incapacidad permanente parcial) que tiene que ver con el régimen prestacional resultando inexequible.
ART. 44 y parágrafo transitorio.—Se refiere a temas que tienen que ver con el sistema en la misma forma como lo hace la Ley 100 de 1993, sin hacer regulación alguna. Por lo tanto, se declarará exequible.
ART. 47.—Se declarará exequible, por cuanto simplemente se limita a remitirse a lo dispuesto en los artículos 41, 42 y siguientes de la Ley 100 de 1993 sin hacer regulación alguna.
ARTS. 49, 52 y 54.—Se declararán inexequibles, por cuanto no obstante limitarse solamente a remitirse y/o reproducir el contenido de los artículos 47, 14 y 86 de la Ley 100 de 1993, se refieren a temas que regulan situaciones que tienen que ver con el régimen de las prestaciones para lo cual no estaba facultado el ejecutivo.
ART. 55.—Establece la suspensión de las prestaciones económicas como sanción, la cual es una medida que tiene que ver con la función de vigilancia y control que se enmarca dentro del concepto de administración del sistema. Se declarará exequible, pero, en forma condicionada, bajo el entendido de que una vez el trabajador se someta a los exámenes, controles o prescripciones que le sean ordenados o a los procedimientos necesarios para su rehabilitación física y profesional o de trabajo, cesa la suspensión en el pago de dicha prestación y recupera el derecho a que se le continúe cancelando.
ART. 96.—También será declarado inexequible por comprender una materia no prevista en forma expresa en la ley de facultades como es lo relacionado con la prescripción de los derechos derivados del sistema de riesgos profesionales.
ART. 98.—El actor cuestiona las derogatorias de preceptos del Código Sustantivo del Trabajo y disposiciones anteriores a la Ley 100 en materia de riesgos profesionales, como lo son las contenidas en el Decreto 1848 de 1969 y 3135 de 1968, así como los reglamentos del Seguro Social, sin motivar ni realizar análisis alguno sobre las razones por las cuales considera que dichas derogatorias vulneran la Constitución, tampoco señala cuáles son los preceptos constitucionales infringidos en forma específica con cada una de las derogatorias objeto de impugnación.
Como se indicó en el numeral 2º del capítulo VI de esta providencia, el artículo 2º en sus numerales 2º y 3º del Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional" señala los requisitos mínimos que deben contener las demandas de acciones públicas de inconstitucionalidad, estableciendo en forma expresa que el actor debe indicar además de las normas constitucionales que considera infringidas, “las razones por las cuales dichos textos se estiman violados".
Al respecto se señala que el actor debió hacer una integración normativa, pues no basta mencionar simplemente que las derogatorias resultaban inconstitucionales, sino ha debido señalar expresamente qué normas de la Constitución se vulneraban con cada una de las derogatorias y cuál era el motivo de la contradicción entre las nuevas normas y las derogadas. Así mismo, ha debido expresar el contenido de cada norma derogada, en la forma ordenada por el numeral 1º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Por lo tanto, no se cumplió por el actor con la carga procesal de señalar las normas constitucionales presuntamente violadas, de qué manera estas normas se contradicen y cuál el motivo o razón de su inconstitucionalidad.
Se considera entonces por esta Sala que el demandante no cumplió con el requisito de exponer por qué razones la norma impugnada, en su criterio, infringe la Constitución y frente a ello esta corporación considera que existe ineptitud de la demanda no pudiendo realizar juicio de constitucionalidad alguno y así lo declarará en su parte resolutiva.
1. INHIBIRSE de pronunciarse en relación con los cargos formulados por vulneración a los artículos 25, 53 y 48 por ineptitud sustantiva de la demanda.
2. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-773 de 1998 que declaró exequible el parágrafo del artículo 53 del Decreto 1295 de 1994.
3. Declarar EXEQUIBLE el artículo 34 del Decreto 1295 de 1994 por los cargos aquí formulados; con excepción de las expresiones “en los términos del presente decreto”, “este sistema general" y “contenidas en este capítulo”, así como sus parágrafos 1º y 2º que se declaran INEXEQUIBLES.
4. Declarar EXEQUIBLES los artículos 35 y su parágrafo, el artículo 38, el inciso 1º del artículo 41, el artículo 44 y su parágrafo, transitorio y el artículo 47 del Decreto 1295 de 1994 por los cargos formulados y analizados en esta sentencia.
5. Declarar INEXEQUIBLES los artículos 36, el artículo 37 y sus parágrafos, los artículos 39 y 40 y su parágrafo, el inciso 2º del artículo 41, el artículo 42 y su parágrafo, los artículos 45, 46, 48 y sus parágrafos, los artículos 49, 50, 51, 52 y su parágrafo transitorio, artículos 53, 54 y 96 del Decreto 1295 de 1994.
6. Declarar EXEQUIBLE EN FORMA CONDICIONADA el artículo 55 del Decreto 1295 de 1994 por los cargos formulados y analizados en esta sentencia, bajo el entendido que cesará cuando el pensionado se someta a los exámenes, controles o prescripciones que le sean ordenados o a los procedimientos necesarios para su rehabilitación física y profesional o de trabajo.
7. INHIBIRSE de pronunciarse en relación con el cargo formulado por la actora respecto del artículo 98 del Decreto 1295 de 1994 por ineptitud sustantiva de la demanda.
8. Los efectos de esta sentencia SE DIFIEREN hasta el 17 de diciembre de 2002, para que el Congreso expida la nueva legislación sobre la materia regulada por el Decreto 1295 de 1994.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 34 y parágrafos 1º y 2º, 35 y parágrafo, 36, 37, y parágrafo 1º y 2º, 38, 39, 40 y parágrafo, 41, 42 y parágrafo, 44 y parágrafo transitorio, 45, 46, 47, 48 y parágrafos 1º, 2º, 3º, 49, 50, 51, 52 parágrafo transitorio, 53 y parágrafo, 54, 55, 96 y 98 del Decreto Legislativo 1295 de 1994.
Por eso resulta paradójico que una norma que el propio guardián de la Constitución, ha declarado inconstitucional, siga rigiendo en el mundo jurídico, cuando ya no existe duda de que es contraria a la Constitución. Al permitir que una ley, que se sabe inconstitucional, siga rigiendo se le coloca por encima de la Constitución y con ello se destruye el principio de supremacía de la Constitución y se acaba con el Estado de derecho;
b) Adicionalmente me permito reiterar los argumentos que expresé en el salvamento de voto a la Sentencia C-442 de 2001 y que son:
Este principio conserva su validez a pesar de lo dispuesto en la parte final del artículo 56 de la Ley 270 de 1996 que establece que la sentencia tendrá la fecha en que se adopte; pues una cosa es la fecha de la decisión y otra distinta a partir de cuándo produce efectos la decisión, que no puede ser si no hasta que sea conocida y este objetivo lo cumple la publicación.
5. Fuera de ese lapso de tiempo que media entre la producción de la sentencia y la publicación de la misma no existe ninguna razón lógica para que la norma inconstitucionalidad siga rigiendo.
La diferencia fundamental entre estas dos clases de legisladores, estaba en que el legislador positivo (congreso o parlamento) podía no sólo derogar la ley, sino también y de manera inmediata, reemplazar la ley que derogaba. El legislador positivo podía simultáneamente derogar una norma y reemplazarla en el mismo acto por otra distinta, de manera tal que no existían vacíos legislativos. En cambio el legislador negativo (Corte Constitucional) si bien podía acabar con una norma jurídica, no tenía el poder para reemplazarla por otra ya que esta función sólo podía realizarla el Parlamento. Pues bien, entre el momento en el cual la Corte Constitucional declara inexequible una norma y el momento en el cual el Congreso dicta la ley que debe reemplazarla o llenar el vacío dejado por la ley inconstitucional, puede transcurrirá un lapso de tiempo bastante grande y pueden, además, verse afectadas ciertas instituciones del Estado. Con el fin de evitar estos traumatismos fue que Kelsen en el primer tribunal constitucional que se creó y que fue la Constitución austríaca de 1920 ideó un mecanismo que permitía diferir en el tiempo los efectos del fallo de Constitucionalidad, con el fin de que durante ese tiempo el Parlamento pudiese dictar una nueva ley ajustada a la Constitución que reemplazase a la declarada inconstitucional. Con ese propósito se permitía a la Corte Constitucionalidad austríaca en una norma de la propia Constitución diferir los efectos de sus fallos por un término máximo de seis (6) meses y se exigía además un pronunciamiento expreso de la Corte cuando hacía uso de esta facultad. Posteriormente por una reforma de la Constitución austríaca se amplió dicho término por un (1) año, que es le que actualmente rige.
7. Como se puede observar en la Constitución austríaca existía una norma expresa que permitía diferir en el tiempo los efectos de la inconstitucionalidad y esa competencia expresa es la que precisamente hace falta en la Constitución colombiana. No existiendo norma expresa que faculte a la Corte Constitucional para establecer una excepción a la regla general (que es que la norma deja de regir inmediatamente se ha publicado la sentencia de inexequibilidad), la consecuencia es que la Corte carece de competencia para hacerlo.
La Corte Constitucional por muy guardiana que sea de la Constitución no tiene poder constituyente y es un mero órgano constituido, que como tal se encuentra sometida al artículo 121 de la Constitución que establece muy claramente que “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley".
8. La filosofía del derecho señala, que al lado del bien común y de la justicia, existe el valor fundamental de la seguridad jurídica que sólo la da la existencia de una facultad o competencia expresa; cuando hay norma expresa como en la Constitución austríaca se conoce de antemano por la autoridad y por los ciudadanos el tiempo máximo que se pueden diferir los fallos de inconstitucionalidad; en cambio en donde no existe un término establecido en la Constitución, y se defieren los efectos, éstos pueden ser diferidos arbitralmente, de tal manera que hoy se ha diferido por un lapso de ocho (8) meses, pero mañana podría diferirse por un lapso de ocho (8) años o por un tiempo de ochenta (80) años; con el resultado paradójico de que una norma declarada inconstitucional y que se sabe que es inconstitucional siga rigiendo ochenta (80) años más. Cuando hay norma expresa y que fija un límite, existe consecuencialmente un límite para el poder de la propia Corte Constitucional. Todo órgano constituido incluida la Corte Constitucional debe tener unos límites, que es la garantía de los derechos de los ciudadanos y de la democracia, todo órgano sin control es nocivo para el Estado de derecho así este órgano sea la Corte Constitucional.
9. En el Estado de derecho la posición jurídica del individuo es diametralmente opuesta a la del funcionario público. El individuo puede hacer todo aquello que no le esté expresamente prohibido por la ley. En cambio, el gobernante, la autoridad, actúa siempre con competencias que en principio son limitadas, al individuo, al ciudadano lo que no le está expresamente prohibido le está permitido. Al funcionario público lo que no le está expresamente atribuido, le está prohibido. Al particular le basta con saber que su conducta no está prohibida para que pueda realizarla; en cambio, al gobernante no le sirve este mismo argumento. Para que él pueda actuar, necesita mostrar la norma que lo faculte para ello; si no existe esa norma, le está implícitamente prohibida esa actuación. En el Estado de derecho las competencias de la autoridad son siempre expresas, explícitas no existiendo para ello competencias implícitas, ni por analogía y ese principio es válido no sólo para el más humilde de los funcionarios, sino también para la Corte Constitucional.
La Corte Constitucional por mucho que sea la cabeza de la jurisdicción constitucional, no deja de ser un órgano constituido por lo mismo sometido a la Constitución, siéndole en consecuencia aplicable los artículos 121 y 6º de la Constitución colombiana. La Corte Constitucional, por muy alta que sea su misión es un órgano aplicador de la Constitución y no un órgano creador de la misma, de manera tal que el vacío sobre la falta de norma para diferir los efectos de sus fallos en el tiempo no puede llenarlo la propia Corte Constitucional, por el contrario, debe ser colmado por el propio constituyente".
Jaime Araújo Rentería—Eduardo Montealegre Lynett—Martha Victoria Sáchica de Moncaleano.