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Timestamp: 2018-03-17 06:39:49+00:00
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18/10/2012 | segnalazione | PDF | stampare |
La politica sociale comprende l'insieme degli sforzi e dei provvedimenti finalizzati a migliorare la situazione sociale ed economica delle persone svantaggiate (giustizia) e a prevenire il declino sociale (sicurezza). Il concetto, che comparve nel dibattito scientifico e politico di lingua ted. verso la metà del XIX sec., non ha finora trovato una definizione generalmente condivisa anche perché gli strumenti e gli obiettivi,oltre che gli effetti, della politica sociale rimangono controversi.
A differenza della Politica economica, da cui non è sempre facile distinguerla, mira a garantire direttamente la sicurezza sociale di singoli o gruppi. In origine focalizzata quasi esclusivamente sui lavoratori, nel corso del XX sec. interessò sempre più altri ceti sociali e dopo la seconda guerra mondiale assunse una dimensione sociopolitica globale. Da aiuto concepito solo per situazioni di bisogno, si trasformò in una politica di correzione delle ingiustizie sociali e di coesione sociale che includeva anche la consulenza e l'assistenza (Lavoro sociale). Se nel XIX sec. competeva in primo luogo a enti ecclesiastici, privati o com., nel XX sec., dopo la creazione dello Stato sociale, la responsabilità della politica sociale passò progressivamente ai cant. e alla Conf. Nell'attuazione delle misure statali, anche con funzione integrativa e complementare, le istituzioni private e semiprivate rimangono importanti attori della politica sociale.
Autrice/Autore: Bernard Degen / sma
1 - L'assistenza ai poveri fino a metà del XIX secolo
Le trasformazioni economiche e sociali legate alla Rivoluzione agricola e alla Industrializzazione nel XIX sec. portarono a una Povertà dovuta a mutamenti strutturali e crisi di adattamento, che si sovrappose a quella dell'epoca preindustriale. Le forme tradizionali di sostentamento come la proprietà del suolo e la produzione in proprio di generi alimentari persero progressivamente importanza, in particolare nel ceto operaio, e l'effetto regolatore delle istituzioni di ridistribuzione dell'ancien régime si affievolì o scomparve completamente. La nascita di uno strato della pop. minacciato nella sua esistenza fu oggetto di incessanti dibattiti, inizialmente condotti all'insegna del concetto di Pauperismo e dal decennio 1840-50 di Questione sociale. Quando le reti fam. non bastavano più per fronteggiare la situazione, intervenivano le istituzioni private o il com. di origine (Assistenza pubblica). Dal 1803 al 1914 quasi tutti i cant. emanarono leggi assistenziali adottando il principio del luogo di origine, già cit. in un recesso della Dieta fed. del 1551 e in parte mantenutosi fino agli anni 1960-70; fu abolito definitivamente nel 1977 con la legge fed. sulla competenza ad assistere le persone nel bisogno (legge fed. sull'assistenza). Fino al pieno XX sec., soprattutto nelle regioni rurali, rimase anche diffusa la pratica di sistemare presso terzi i bambini a cui le fam. non potevano provvedere (Appalto di manodopera minorile).
Non tutti i poveri erano tuttavia giudicati degni di assistenza. Chi era in grado di lavorare non aveva diritto a un sostegno perché considerato non esente da colpa. Alcolisti, bambini disadattati, criminali e mendicanti erano sottoposti a un regime severo, con intenti di rieducazione (Disciplinamento sociale), in particolare negli Istituti sociali, fortemente ampliati nel corso del XIX sec. A queste misure si affiancarono i primi provvedimenti a carattere preventivo, ad esempio dal 1815 (Turgovia, Zurigo) dei regolamenti giur. contro il Lavoro infantile.
2 - Verso la protezione dei lavoratori
Al posto di misure per combattere un generico pauperismo, verso la metà del XIX sec. l'attenzione si concentrò maggiormente sulla protezione dei Lavoratori. La soppressione di giorni festivi, la sostituzione delle ore di giorno con quelle di orologio e il prolungamento della giornata lavorativa grazie alla luce artificiale scatenarono discussioni per determinare la durata massima del Tempo di lavoro, che si tradussero in una prima regolamentazione legale, introdotta nel cant. Glarona nel 1846 e confermata nel 1848. In alcuni cant. furono emanate delle Leggi sulle fabbriche che contenevano altre misure di tutela dei lavoratori (Glarona 1864).
La legge fed. sulle fabbriche del 1877, basata sull'art. 34 della Costituzione fed. del 1874, contemplava, oltre alla limitazione della durata del tempo di lavoro, anche una protezione speciale per le donne e i giovani, un ispettorato fed. delle fabbriche e disposizioni di protezione della salute (Medicina del lavoro); introdusse anche il concetto di Responsabilità civile del datore di lavoro in caso di incidente sul lavoro. Nel Codice delle obbligazioni del 1881 il capitolo riguardante il diritto del contratto di lavoro fu ancora di importanza modesta. Alla condizione dei lavoratori si prestò attenzione anche al di fuori delle fabbriche, non da ultimo sulla base dei dati forniti dalle Inchieste sociali, realizzate soprattutto dagli anni 1860-70.
Manifesto a favore della revisione della legge sulle fabbriche in vista della votazione federale del 17.2.1924 (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).
3 - Gli inizi dell'assicurazione sociale
Verso la fine del XIX sec. incidenti, malattia, vecchiaia o decesso della persona che garantiva il sostentamento della fam., e disoccupazione vennero riconosciuti sempre più come cause sociali della povertà; gli interessati non dovevano quindi più sottostare alle spesso umilianti condizioni dell'assistenza pubblica. Le difficoltà incontrate nell'implementazione della responsabilità causale in caso di infortuni aziendali e spec. l'esempio ted. determinarono, verso la metà del decennio 1880-90, una fase decisiva nella storia della politica sociale. L'art. 34bis della Costituzione fed. conferì nel 1890 alla Conf. il mandato di istituire delle Assicurazioni sociali. La prima ad essere realizzata fu l'Assicurazione militare (1902), mentre la legge sull'assicurazione contro le malattie e gli infortuni (LAMI, Assicurazione malattia) venne respinta in un referendum nel 1900. Fu solo nel 1914 (malattia) e 1918 (infortuni) che entrò in vigore la LAMI del 1911, molto meno incisiva rispetto al progetto iniziale. L'ufficio fed. delle assicurazioni sociali, istituito nel 1913, fu incaricato dell'applicazione, dello sviluppo e della pianificazione di nuovi progetti nell'ambito delle assicurazioni sociali.
Parallelamente si sviluppò, seppure in misura più ridotta, anche la politica sociale delle federazioni e dei com. Il numero dei membri delle soc. di mutuo soccorso aumentò fino a raggiungere il mezzo milione nel 1903; in caso di disgrazie questi enti versavano ai loro soci una modesta indennità giornaliera. Sindacati, com. e cant. fondarono casse di Disoccupazione che in parte però fallirono. Fino alla prima guerra mondiale contavano tuttavia oltre 50'000 assicurati, di cui quattro quinti iscritti a un sindacato (Assicurazione contro la disoccupazione). La revisione del Codice delle obbligazioni del 1911 conferì forza giur. al Contratto collettivo di lavoro, fornendo così una base legale alla politica sociale paritetica.
"Vogliamo un'AVS migliore; quindi votate no"; manifesto dei promotori del referendum contro la legge sull'AVS del 1947 (Biblioteca nazionale svizzera).
4 - Gestione delle crisi e tentativi di riforma
Alle turbolenze sociali verso la fine della prima guerra mondiale (Sciopero generale) seguì una breve ondata di riforme. La revisione della legge sulle fabbriche portò nel 1919 all'introduzione della settimana lavorativa di 48 ore, mentre una legge fed. sulla regolamentazione delle condizioni di lavoro venne respinta di misura in una votazione popolare nel 1920. Una maggioranza approvò per contro nel 1925 l'art. 34quater della Costituzione fed. che imponeva alla Conf. di introdurre un'Assicurazione vecchiaia e superstiti (AVS) e le dava le competenze per l'istituzione di una Assicurazione contro l'invalidità (AI). La conseguente legge sull'AVS fu tuttavia chiaramente bocciata nel 1931. Solo i cant. Glarona, Appenzello Esterno e Basilea Città istituirono un'AVS obbligatoria; come soluzione di ripiego si procedette quindi all'ampliamento dell'aiuto agli anziani e ai superstiti, di cui si occupò, oltre agli enti com. e cant., spec. la Pro Senectute, fondata nel 1917. In assenza di un'AVS e grazie ad agevolazioni fiscali, dopo la prima guerra mondiale le Casse pensioni conobbero un notevole sviluppo. Anche altre lacune nella rete statale furono ridotte o colmate grazie a misure adottate da privati, in parte unilateralmente da imprenditori (Politica sociale aziendale), in parte in maniera paritetica nel quadro di contratti collettivi di lavoro (vacanze).
Un problema centrale del periodo tra le due guerre fu l'elevato tasso di disoccupazione. Dal 1917 la Conf. adottò, concedendo sovvenzioni a casse di disoccupazione, il cosiddetto "sistema di Gand" (cassa di mutuo soccorso sostenuta dai poteri pubblici) già applicato da alcuni cant. e città e fissato in una legge fed. nel 1924. La sua portata rimase tuttavia modesta poiché al culmine della Crisi economica mondiale degli anni 1930-40 nemmeno un terzo delle persone attive era assicurato. Pure l'agricoltura e l'artigianato reclamarono misure di protezione inerenti la politica sociale, anche se questi settori erano restii a qualificarle come tali. La tutela della piccola industria, già da lungo esistente a livello com. e cant. (regolamentazione degli appalti, prova della necessità, disposizioni speciali), venne integrata da disposizioni fed. fondate su criteri sociopolitici come il divieto di costruire nuovi alberghi (1915-52) o il divieto di aprire o ingrandire filiali e grandi magazzini (1933-45). I contadini (Politica agraria), già protetti dalle tasse doganali, godettero inoltre di aiuti fed. a sostegno dei prezzi e di garanzie di smercio per i loro prodotti.
Nel decennio 1930-40 prese vigore, anzitutto negli ambienti catt., un movimento di tutela della fam. sul modello franc. che in parte si presentò come alternativa al potenziamento delle assicurazioni sociali (Politica della famiglia). Ottenne un successo nel 1945 con l'accettazione dell'articolo sulla tutela della fam. (art. 34quinquies della Costituzione fed.). In seguito tuttavia lo sviluppo della politica fam. faticò a tenere il passo con l'evoluzione intern.; istituzioni come asili nido o scuole a orario continuato rimasero rare, gli Assegni familiari, modesti nella maggior parte dei cant., vennero unificati a livello fed. solo nel 2009. Un'assicurazione maternità (Maternità) fu creata solo nel 2003.
Nel periodo tra le due guerre entrò in scena un nuovo attore sociopolitico, l'Organizzazione internazionale del lavoro. Fino al 1939 la Svizzera ratificò complessivamente 16 dei suoi accordi intern., tra l'altro sulla disoccupazione, il lavoro notturno delle donne e dei giovani, il lavoro infantile (tutti nel 1920) e gli indennizzi in caso di infortuni aziendali e malattie professionali (1926).
5 - Politica sociale come politica della società
Volendo evitare conflitti sociali come quelli del 1917 e 1919, dopo la seconda guerra mondiale la maggior parte dei governi europei promise ampie riforme per il tempo di pace. Grande interesse suscitò il piano Beveridge dell'Inghilterra, che nel 1943 fu oggetto di vivaci discussioni anche in Svizzera. Rompeva con gli schemi della vecchia politica di protezione dei lavoratori e delle assicurazioni sociali e mirava a migliorare la condizione di tutte le categorie svantaggiate. Il concetto di Sicurezza sociale iniziò a diffondersi anche in Svizzera.
Già alla fine del 1939, sotto il regime dei pieni poteri, per il finanziamento della Indennità per perdita di guadagno venne creato un sistema di quote percentuali prelevate dal salario e di casse di compensazione, che confluì poi nell'AVS. Con la relativa legge, alla fine del 1946 lo Stato sociale si dotò della sua istituzione centrale. In seguito l'AVS fu regolarmente migliorata e ampliata; nel 1959 con l'assicurazione per l'invalidità e nel 1965 con le prestazioni complementari per beneficiari di rendite bisognosi. In ragione della tardiva introduzione dell'AVS e delle modeste rendite elargite nella fase iniziale, le casse pensioni aziendali mantennero la loro importanza. Nel 1972, sotto la pressione dell'iniziativa popolare "per vere pensioni popolari", vennero ancorate nella Costituzione fed. (art. 34quater), introducendo il principio dei tre pilastri che prevedeva l'AVS per garantire un minimo vitale, la previdenza professionale e la previdenza individuale.
Con la legge sull'agricoltura del 1951 e altri decreti, i contadini ottennero garanzie di reddito e aiuti agli investimenti. La maggioranza dei cant. sottopose a revisione le sue leggi assistenziali, eliminando gli elementi repressivi e migliorando le offerte di consulenza sociale. La politica dell'alloggio rimase in larga misura di competenza dei com. e cant. (Costruzione di alloggi) e di portata piuttosto modesta. La protezione degli inquilini (Locazione) si basò principalmente su disposizioni limitate nel tempo. Con la diffusione dei contratti collettivi di lavoro nell'industria di esportazione e la possibilità di renderli obbligatori (decreto fed. del 1941, legge fed. del 1956), acquisì importanza la politica sociale paritetica poiché consentì anche di risolvere problemi (ad esempio salari minimi) che esulavano dalle competenze dello Stato. La legge sul lavoro del 1964 sostituì infine la legge sulle fabbriche, quattro altre leggi fed. e l'insieme delle norme cant. di tutela dei lavoratori e, fatta eccezione per l'agricoltura, il personale domestico, il lavoro a domicilio e i trasporti pubblici, coprì tutti i settori economici.
Anche nei settori della sanità, dell'istruzione e della politica regionale si attribuì maggiore importanza agli aspetti di politica sociale. Poiché le competenze in materia spettavano innanzitutto ai cant., si registrarono tuttavia notevoli differenze regionali. In linea di massima la politica sociale del dopoguerra non si concentrò più solo sulla classe operaia, ma sull'eliminazione dei rischi e l'attenuazione di ineguaglianze in una società dei consumi che sembrava evolvere verso una "società livellata del ceto medio". La tutela del benessere economico prevalse progressivamente sulla salvaguardia della pace sociale.
6 - Critica ed evoluzione dello Stato sociale
La crisi economica degli anni 1970-80 ebbe forti ripercussioni sulla politica sociale. Da un lato occorreva colmare dei ritardi, ad esempio nell'ambito dell'assicurazione di disoccupazione (fortemente trascurata durante l'alta congiuntura) e della previdenza per la vecchiaia; dall'altro, in seguito alle crescenti critiche nei confronti dell'ampliamento dello Stato sociale, si diffuse un atteggiamento essenzialmente critico verso la politica sociale. Nel 1976 venne introdotta l'obbligatorietà dell'assicurazione contro la disoccupazione (art. 34novies della Costituzione fed.), entrata in vigore immediatamente a titolo provvisorio (legge d'applicazione del 1982). Nel campo della previdenza per la vecchiaia, nel 1982 furono create le basi giur. del secondo pilastro tramite la legge fed. sulla previdenza professionale per la vecchiaia, entrata in vigore nel 1985. L'assistenza pubblica fu notevolmente estesa, sotto la nuova denominazione di azione sociale, e integrata da standard minimi (direttive COSAS). Le spese sociali della Svizzera infine, a lungo inferiori alla media intern., si avvicinarono al livello di altri Stati. In un contesto che chiedeva una deregolamentazione (regolamentazione del Mercato) vennero per contro parzialmente smantellate diverse misure di protezione dei lavoratori, ad esempio nel 1998 in occasione della revisione della legge sul lavoro.
A causa del peggioramento della situazione economica, dagli anni 1990-2000 le assicurazioni contro la disoccupazione e contro l'invalidità, più sollecitate sia da parte dei salariati sia da quella dei datori di lavoro, dovettero adottare delle misure di risanamento. Il cambiamento della struttura demografica ha dato il via a discussioni sull'innalzamento dell'età di pensionamento e su nuovi modelli pensionistici. La crescente richiesta di prestazioni sociali e assistenziali è stata all'origine di una critica fondamentale della politica sociale (neoliberalismo). I partiti di destra stigmatizzano in particolare l'abuso di prestazioni sociali. Per ragioni diverse, esponenti di destra e di sinistra criticano la sempre più marcata tutela esercitata dalla politica sociale sulle persone interessate. A seguito del mutato ruolo del lavoro nella società, si tende inoltre a mettere in discussione un modello di riferimento basato sul concetto di un'attività salariale continua, rivendicando una politica sociale più orientata ai rischi della società postindustriale.
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