Source: http://www.binasss.sa.cr/revistas/rjss/juridica10/13-JURI.html
Timestamp: 2017-11-19 12:27:46
Document Index: 167277175

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VOTO-08
8.- Pensión por Invalidez
La Sala, en aplicación del artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que señala la no vinculatoriedad de sus precedentes para sí misma, varía el criterio externado en la sentencia 5261-95 en cuanto se determinó en ella que al haber aprobado el Convenio 102 de la OIT el Estado costarricense está obligado, en los distintos regímenes de jubilación por invalidez, a aceptar el mínimo de tres años de cotización, y por lo tanto, que cualquier norma que viole ese mínimo de tres años para la prestación por invalidez es inconstitucional.
El artículo 6 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS no es inconstitucional, pues para tener derecho a la seguridad social, todo trabajador ha de cotizar un período mínimo que permita la sostenibilidad del régimen de pensiones y jubilaciones, es decir, debe haber contribuido al fortalecimiento del Fondo.
La contribución forzosa mencionada en el artículo 73 constitucional prevé un régimen contributivo de seguridad social, el cual exige un mínimo de cotizaciones que permita la sostenibilidad del sistema, pues el principio esencial de los fondos jubilatorios, es el equilibrio que debe existir entre los ingresos y los egresos, que se determinan por cálculos actuariales periódicos.
Así lo establece la Resolución Nº02091-00 (Expediente 98-007842-007-CO-V), pronunciada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en San José, a las 8:30 horas del 8 de marzo de 2000.
* Acción de inconstitucionalidad promovida por A.L.C.Z. contra el artículo 6 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS.
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:37 horas del 12 de noviembre de 1998... la accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 6 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS. Alega que la norma impugnada resulta inconstitucional en cuanto exige, para determinados supuestos, una cotización mayor a 36 cuotas mensuales, y en cuanto requiere de un número de cotizaciones según la edad y durante los últimos dos años o cuatro años anteriores a la declaratoria de invalidez, según los casos, con lo cual en determinadas hipótesis exige más de 36 cuotas.
Afirma la accionante que de acuerdo con las normas mínimas de seguridad social aplicables en Costa Rica –cita el Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)–, los requisitos para tener derecho a una pensión por invalidez son el haber cotizado al menos 36 cuotas mensuales y encontrarse inválido, razón por la cual, toda norma que exija mayores requisitos resulta inconstitucional.
Estima que la CCSS hace un trato discriminatorio al establecer requisitos mayores que los otros regímenes de pensiones del país. Considera que lo anterior es violatorio de los artículos 7, 33, 48 y 73 de la Constitución Política, del artículo 57 del Convenio 102 de la OIT y de los principios de seguridad social y evolución progresiva de los seguros sociales.
2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que como asunto previo se tramita en esta Sala el amparo número 98-6954-007-CO-S, al que se le dio curso mediante resolución de las 11:49 hs. del 3 de diciembre de 1998...
4.- La Procuraduría General de la República rindió su informe... Señala que como el asunto que nos ocupa versa sobre un régimen de pensión administrado por una institución pública, tiene relación directa con el sistema de seguridad social adoptado por el Estado costarricense, de manera que resulta interesante tener presente los principios y las características que presenta ese sistema, a efecto de aplicarlos a la cuestión en estudio.
En ese sentido, indica que la seguridad social surge en nuestro medio como una forma de asegurar a la población un nivel de vida digno y acorde con las prestaciones mínimas necesarias para el desarrollo humano. Así, la Constitución Política en su artículo 73 estableció los lineamientos necesarios para el funcionamiento de los seguros sociales, cuya administración encomendó a la CCSS, con principios que rigen a esos seguros como el de universalidad (art.177 párr. tercero de la Constitución Política), el de solidaridad social (art.74 ibídem) y el de contribución forzosa (art.73 ibídem).
Específicamente en lo que se refiere al tema de las pensiones, por disposición expresa del art.73 de cita se estableció la obligación de crear un seguro contra los riesgos de invalidez, vejez y muerte, lo cual se tradujo en la práctica en la ejecución de un régimen de pensiones que incluye esas tres contingencias, de forma tal que al estar contemplado el derecho a la pensión en una norma de rango constitucional, respaldada por varias disposiciones de derecho internacional, se ha afirmado la existencia de un derecho fundamental a la pensión.
En lo referente al seguro de invalidez, vejez y muerte, indica que si bien corresponde a la CCSS –como administradora del fondo– determinar las cuotas, el plazo de espera y las demás condiciones para el otorgamiento de la pensión afirma que esa facultad no es irrestricta, pues en definitiva se trata de la reglamentación del disfrute de un derecho fundamental, por lo que la fijación que de tales condiciones se haga debe ser acorde con los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, y debe respetar la normativa de rango superior emitida sobre la materia.
En esta tesitura, indica el Organo Asesor que la norma impugnada –que requiere en algunos casos una cotización superior a 36 cuotas para tener derecho a una pensión por invalidez– viola el artículo 57 del Convenio 102 de la OIT y con ello el principio de jerarquía normativa contenida en el artículo 7 constitucional, según lo determinó la Sala en la sentencia 5261-95 de las 15:27 hs. del 26 de setiembre de 1995, y en igual sentido la Nº5095-97 de las 12 hs. del 29 de agosto de 1997.
Señala que el régimen de la CCSS no opera como un "seguro a cuenta" en el que cada quien recibe exactamente el monto que ha generado su ahorro, sino que, existen límites en las prestaciones que se otorgan a los cotizantes, lo cual debería permitir el respaldo pecuniario a ese sector de la población sin necesidad de imponer requisitos que podrían considerarse excesivos e ilusorios, sobre todo por encontrarnos en presencia de un riesgo imprevisible.
Finalmente, se indica por parte de la Procuraduría que "Si bien es cierto, podría pensarse que requerir sólo 36 cuotas permitiría a algunas personas cumplir ese requisito y permanecer protegido contra invalidez por el resto de sus vidas sin seguir cotizando, también lo es que la CCSS está en posibilidad de establecer los mecanismos necesarios para que ello no suceda, como por ejemplo, exigiendo que esas 36 cotizaciones se hayan cancelado inmediatamente antes de la declaratoria de invalidez. Con ello se evitaría un posible fraude al fondo, y a la vez, se cumpliría con la normativa internacional que –según vimos– establece como requisito para tener derecho a la prestación económica en estos casos, una cotización mínima de tres años. De toda suerte, si los estudios actuariales que debe realizar la CCSS para determinar las condiciones de operación del seguro, reflejaran una imposibilidad material para otorgar una pensión en tales condiciones, lo propio será realizar las gestiones necesarias para denunciar el convenio aludido (o al menos su artículo 57), pero no desconocer abiertamente su contenido".
5.- Contestó la audiencia conferida, R.A.G., en su calidad de Gerente General de la División de Pensiones de la CCSS... manifestando que es incorrecta la aseveración del accionante en el sentido de que con base en el artículo que se impugna ese ente establece un trato discriminatorio a sus asegurados, al establecer requisitos mayores que los de otros regímenes de pensiones del país, por ejemplo, el del Magisterio Nacional, habida cuenta que se trata de dos regímenes de pensiones totalmente diferentes, dentro de cuyas diferencias cita: que el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja cubre a todos los trabajadores manuales o intelectuales que perciben sueldo o salario en el país, mientras que el régimen del Magisterio Nacional está referido exclusivamente a las pensiones y jubilaciones correspondientes a los funcionarios de ese Magisterio; además, el Régimen de la Caja es obligatorio y el del Magisterio es voluntario. Por lo anterior, considera que las regulaciones inherentes a cada régimen pueden presentar diferencias, sin que ello implique una violación a los principios o derechos constitucionales, de manera que no podría exigir la accionante que se le apliquen las cuotas y requisitos de un régimen distinto.
Señala que la CCSS, cuyo régimen es para un número más amplio de trabajadores, debe garantizar la sostenibilidad del régimen, tratando de hacer vigente el principio de equilibrio entre la seguridad social y la realidad económica, que consiste en que los recursos financieros y los gastos inherentes a los diferentes regímenes de protección deben hacerse corresponder y están condicionados por el nivel de desarrollo económico y social de cada nación, por esta razón, y atendiendo a estudios actuariales realizados por la Dirección Actuarial y de Planificación Económica de la Caja... se determinó una serie de circunstancias que estaban poniendo en peligro la estabilidad del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, y por lo tanto se hizo la reforma correspondiente al Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte que ahora se impugna.
Específicamente, indica que se determinó: a) que el mayor número de años de esperanza de vida residual ha elevado el número de años de disfrute de los beneficios de pensión, por lo cual la contribución o cotización establecida de 36 cuotas no le daba ni suficiencia ni sostenibilidad financiera al régimen por cuanto la esperanza de vida en Costa Rica es alta en comparación con otros países de América Latina, lo que exigía un equilibrio entre ingreso y egreso, es decir, entre cantidad de cuotas aportadas y los años de disfrute, si se pretendía que el régimen subsistiera y no quebrara; y b) se evidenció un crecimiento significativo del número de pensionados por invalidez respecto al total de pensionados del régimen, el cual por tratarse de un régimen permanente y bajo la visión de largo plazo, es de esperar que el número de pensionados por invalidez mantenga su protagonismo e importancia en los gastos de pensiones, por lo que era aconsejable una mayor generación de ingresos, mediante el aporte de más cotizaciones por edad según condiciones vigentes, de manera que se establecieron medidas correctivas estableciendo condiciones mínimas que redundan en beneficio también de las generaciones futuras.
Argumenta que esta medida no es perjudicial para los intereses de la población cotizante, porque: "Obsérvese en la tabla del actual artículo 6 del Reglamento, que a una persona de 36 ó 37 años se le exige 56 cotizaciones, y es lo cierto que la mayoría de la población empieza a cotizar a los 22 años de edad, por lo que a los 36 años tendría 14 años de cotización, o sea, 168 cotizaciones, y el artículo 6 impugnado exige sólo 56 cotizaciones, un 33% de lo que se supone debe o debió de cotizar. Recuérdese que los períodos de espera o de calificación en la seguridad social son fundamentales para garantizar la estabilidad del sistema."
Estima que la norma impugnada no transgrede el artículo 57 del Convenio 102 de la OIT y por ende tampoco el numeral 7 y el 48 constitucional, por cuanto si bien este numeral establece en su párrafo primero los parámetros mínimos en cuanto al tiempo de cotización o período de calificación de las prestaciones de invalidez, tales parámetros los fija atendiendo a dos situaciones que deben necesariamente ser consideradas para la correcta aplicación de los mismos.
Así, afirma que la situación descrita en el párrafo 1.- inciso a) del artículo 57 de ese Convenio está acorde con lo que establece el artículo 6 impugnado, en tanto que si se observa la tabla de cotizaciones que fija ese numeral, se estipula como máximo para una edad de 60 o más años 120 cotizaciones, es decir, diez años, sea un período menor del que señala la norma en este inciso para tiempo de cotización.
En cuanto al mismo párrafo inciso b) indica que en Costa Rica no toda la población económicamente activa se encuentra protegida por el Régimen de Invalidez Vejez y Muerte de la CCSS sino sólo un 50 por ciento de esta población, por lo que el período de tres años de cotización que establece el inciso no aplicaría para la realidad costarricense, porque la norma parte de la existencia de un sistema auténticamente universal que no es el caso de Costa Rica, porque aunque el artículo 73 crea los seguros sociales a favor de los trabajadores manuales e intelectuales, es claro que el espíritu del constituyente fue una posición clasista de este seguro, al estar referido únicamente al sector asalariado, mientras que el espíritu de universalidad de los seguros pretende la cobertura de todos los trabajadores y no sólo los asalariados.
Argumenta que aunque el principio de universalidad nació en este país a raíz de la reforma introducida al art.177 de la Constitución Política, por la Ley Nº2738 del 12 de mayo de 1961, es evidente que la intención del legislador fue la de universalizar el seguro de enfermedad y maternidad (hoy denominado seguro de salud), pero incluso en la hipótesis de que se aceptara que el propósito de esa norma programática fue el de universalizar el seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja, el hecho cierto es que hasta la fecha dicho seguro no cubre a la totalidad de la población económicamente activa, ni siquiera en un porcentaje superior a la mitad "...por no existir una norma que obligue al aseguramiento de los trabajadores por cuenta propia (o independientes), ya que ese seguro es de acceso totalmente voluntario, esto sin dejar de tomar en consideración que en el país la ley permite la existencia de otros regímenes especiales de pensiones. O sea que la hipótesis fáctica de la norma internacional que se presume violada, no es (sic) da en realidad." (sic)
Añade que el artículo 57 del Convenio 102 de la OIT, según la explicación oficial de ese organismo, "...tuvo en mente evitar más bien las hipótesis de selección desfavorable, o sea que una persona que comienza a cotizar en una determinada fecha y aporte unas pocas primas en corto período pretenda tener derecho a una pensión por invalidez." (sic)
En apoyo de la interpretación de su representada cita el texto de la OIT "Introducción a la Seguridad Social", pág.88, y aduce que una interpretación contraria vendría en detrimento del régimen como tal y por ende de la población asegurada o por asegurarse a futuro, pues implicaría la quiebra económica del mismo, como se demostró mediante estudios actuariales...
Dice no desconocer que en la sentencia Nº5261-95 la Sala ubicó a Costa Rica en el inciso b) del párrafo 1 del artículo 57 del Convenio 102 de la OIT, pero aclara que en esa oportunidad no se discutía la cobertura de población que de acuerdo con datos estadísticos tiene el régimen de la Caja, porque lo que se cuestionaba era el artículo 3 de la Ley que regula el Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional, aparte de que en esa ocasión no dispuso la Sala de los datos de cobertura... Indica que como los precedentes de la Sala son vinculantes erga omnes excepto para sí misma, le parece razonable que con los elementos de juicio que se aportan ahora la Sala analice nuevamente el tema, cuya definición podría tener enormes implicaciones para la supervivencia del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte a cargo de su representada. Sobre la alegada violación al principio de la seguridad social denominado "Evolución progresiva de los seguros sociales", argumenta que la norma impugnada no lo violenta, porque en el caso que nos ocupa con la reforma no se ha eliminado una determinada prestación o beneficio, sino que se propuso ajustar el beneficio de invalidez a los factores de edad y período de calificación o tiempo cotizado en interés de la colectividad, a fin de que el sistema de Invalidez, Vejez y Muerte sea sostenible. Además, la doctrina ha establecido que no se quebranta este principio cuando resulta necesario hacer un ajuste para corregir un error o para corresponder a la realidad económica.
Por lo expuesto considera evidente que la norma cuya regularidad constitucional se cuestiona se encuentra ajustada a los principios constitucionales de proporcionalidad y razonabilidad, no viola el principio de igualdad ni la normativa internacional que se cita (art.57 del Convenio 102 de la OIT)...
6.- Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:12 hs. del 18 de marzo de 1999... J.R.M.M. presentó solicitud de coadyuvancia activa en la presente acción y señala que fue declarado inválido por la Comisión Técnica de Salud de la CCSS y que cuando se le hizo el estudio de cuotas le faltaban algunas para cumplir con lo establecido en el artículo 6 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte, a pesar de haber contribuido a ese régimen por más de nueve años.
Ante esta situación, ahora la CCSS le ofrece solamente una indemnización y no una pensión como lo regula el artículo 57 del Convenio 102 de la OIT. Estima que se trata de requisitos contrarios a los principios de la seguridad social, desproporcionados e irracionales así como violatorios del principio fundamental de derecho a la vida.
7.- Por escrito la señora A.L.S.M. solicitó agilizar la resolución de la presente acción en virtud de que es una de las personas afectadas con la aplicación del artículo 6 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte.
8.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 240, 241 y 242 del Boletín Judicial, de los días 10, 11 y 14 de diciembre de 1998...
14.- ... Consta oficio Nº487 del 13 de octubre de 1999, en el cual el Lic. R.A.G., Director Actuarial y de Planificación Económica de la CCSS informa al Lic. R.C., Director Jurídico, el criterio técnico emitido por esa Dirección en cuanto al artículo 6 del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, el cual establece las condiciones sobre contribuciones requeridas para acceder al derecho a pensión en caso de invalidez.
Según se indica en el oficio, el análisis que se presenta contiene una breve discusión sobre el art.57 del Convenio 102 de la OIT y su concordancia con el texto del artículo 6 del Reglamento indicado; asimismo, un resumen sobre el impacto financiero de la reforma de 1995 y la sostenibilidad financiera y económica a largo plazo.
Sobre el art.57 del Convenio de cita, se indica que el numeral 1 inciso b) establece como condición general sobre el campo de aplicación, un régimen universal de protección de la renta dirigido a toda la población económicamente activa, cuyo propósito es promover un balance entre las necesidades de protección socialmente válidas y la disposición de los recursos pertinentes en el marco de la economía nacional.
Afirma la Dirección Actuarial y de Planificación Económica de la CCSS que en el caso costarricense esta condición general no se cumple, por cuanto los artículos 73 y 177 de la Constitución Política refieren la universalización a los asalariados, mediante un sistema tripartito de contribución forzosa del patrono, trabajador y Estado, no incluyendo a otros sectores como los trabajadores independientes, residentes empleados en el extranjero, trabajadores informales y subempleo, donde no se obtienen ingresos por encima del mínimo contributivo y donde consecuentemente no se puede establecer el régimen de contribución forzosa a cargo del patrono, trabajador y Estado.
En segundo término --dice–, establece dos condiciones adicionales sobre contribuciones que deben cumplirse simultáneamente para acceder al derecho a las prestaciones, a saber, un período de calificación de tres años o 36 cotizaciones mensuales, que deberán cumplirse en todo caso, y un promedio anual de cotizaciones prescrito, durante todo el período de actividad de la persona.
Señala que el texto actual del artículo 6° del Reglamento del Seguro I.V.M. proviene de una reforma iniciada en 1995 y que el mismo cumple las dos condiciones sobre contribuciones señaladas en el artículo 57, numeral 1 inciso b del Convenio 102 OIT, e incluso las condiciones que establece son más favorables para la persona protegida.
Acerca del equilibro financiero actuarial, manifiesta el Director Actuarial y de Planificación Económica de la CCSS que en términos generales, cuando se establece el perfil de beneficios y requisitos en los regímenes de protección de la Seguridad Social, se contrastan dos factores o condicionantes muchas veces irreconciliables, por un lado las necesidades de protección y por otro las posibilidades financieras y económicas para garantizarla.
En ese sentido, señala que el problema del financiamiento de los regímenes de protección de la Seguridad Social consiste en que las necesidades de protección socialmente válidas deben hacerse corresponde(r) con los recursos requeridos para su garantía permanente, pues "La Seguridad Social sólo puede otorgar prestaciones y beneficios en la medida en que disponga de los recursos pertinentes." (sic)
Sobre el equilibrio financiero de largo plazo, se indica que en el caso del Seguro IVM se utiliza un método actuarial de financiamiento denominado primas escalonadas, iniciando con una prima global del 7% sobre los salarios cotizables, correspondiendo 4,75% al patrono, 2,5% al trabajador y 0,25% al Estado; mientras en el caso del régimen voluntario de los trabajadores independientes, el porcentaje de cotización del trabajador depende del nivel de ingreso y el complemento hasta alcanzar el 7,5% del ingreso corresponde al Estado. El principio fundamental utilizado en este caso es que el nivel de fondos de reserva no decrezca, lo que conduce por la dinámica creciente de los costos en los regímenes de pensiones, a que durante varios períodos de tiempo haya que aumentar la prima o nivel de contribuciones.
Así, durante el plazo en que la prima se mantiene constante, se denomina período de equilibrio financiero y al aumento en la prima se denomina escalón contributivo, de manera que este esquema de períodos de equilibrio financiero y escalones contributivos culmina después de varias décadas, cuando el régimen alcanza su madurez y estabilidad demográfica y financiera.
Se afirma que la factibilidad de largo plazo del Seguro IVM está vinculada a que el costo total anual de las prestaciones no sobrepase del 15% sobre el total de salarios e ingresos anuales, cuando el régimen alcance su madurez, después de pasadas las próximas cuatro o cinco décadas. Esta restricción es impuesta por la economía nacional, por cuando hay que disponer asimismo de recursos suficientes para la educación, la salud, la asistencia y desarrollo social entre otros, lo que conduce "indefectiblemente a que la configuración del perfil de beneficios y requisitos del Seguro IVM, deba ajustarse a una política de racionalización y austeridad permanente, particularmente en lo que se refiere al régimen de invalidez." (sic)
Se explica un cuadro y gráfico adjunto, en el que se indica que los costos por prestaciones de invalidez se mantienen alrededor de la tercera parte de los costos totales, mientras el costo de las prestaciones en caso de muerte decae hasta la sexta parte, lo que significa que los costos por protección de la invalidez, aún con las reformas implantadas, mantendrán hacia el futuro una participación desproporcionada dentro del costo total de las prestaciones. De manera que para lograr un apropiado balance en la participación de los costos de protección de invalidez y muerte, dentro del total de costos para las próximas décadas, se requiere que cada uno no represente más de una quinta parte del total, en virtud del tope del 15% sobre los salarios e ingresos para el total de costos.
Explicando otro cuadro y gráfico que adjunta, indica que los costos del Seguro IVM empiezan a producir un importante desequilibrio financiero a partir del año 2015, por cuanto los costos totales se elevan al 8% sobre los salarios e ingresos de referencia, y que una parte del desequilibrio financiero es ocasionado por los altos costos de la protección en caso de invalidez, ya que el costo aumenta al 2,4% en el año 2015 y al 4,6% en el año 2040, ambos porcentajes sobre el total de los salarios e ingresos anuales cotizables.
Así, se concluye que la tendencia creciente de los costos de las prestaciones del Seguro IVM revelan que el perfil de beneficios y requisitos vigente en la actualidad no será viable después del año 2030, particularmente que el régimen de invalidez no será viable después del año 2020, de manera que pese a las reformas reglamentarias implantadas al perfil de beneficios y requisitos, en el futuro se requerirán mayores reformas, particularmente en el régimen de invalidez se requiere que el costo no sobrepase del 3%, a fin de lograr su viabilidad a largo plazo.
I.- Sobre la admisibilidad. De conformidad con lo estatuido por el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la acción de inconstitucionalidad puede promoverse tanto por "vía incidental" (en los casos en que se requiera de asunto previo, en donde se invoque esa inconstitucionalidad como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado), o por "vía directa" (tratándose de alguna de las excepciones que permiten los párrafos segundo y tercero ibídem). El presente caso se ubica dentro del primer supuesto, ya que la accionante planteó la inconstitucionalidad del artículo 6 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS dentro del Recurso de Amparo que se tramita en esta Sala con el expediente número 98-006954-007-CO-S, en el cual la aquí accionante impugnó la denegatoria de la CCSS a concederle a su esposo (el amparado) la jubilación por invalidez, con fundamento en esa norma reglamentaria, a pesar de que afirma que ya cuenta con la declaratoria de invalidez emitida por la Comisión de Invalidez de la CCSS así como con las 36 cuotas mensuales mínimas exigidas en el artículo 57 del Convenio 102 de la OIT. Además, encuentra esta Sala que sí se invocó la inconstitucionalidad como medio razonable de amparar los derechos de la accionante que están de por medio en el proceso de amparo pendiente, puesto que lo que se resuelva en esta acción tiene influencia directa en el asunto principal, en lo que al amparado atañe.
II.- Sobre la coadyuvancia presentada: A tenor de lo que dispone el art.83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en los 15 días posteriores a la primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo del art.81, las partes que figuren en los asuntos pendientes a la fecha de la interposición de la acción, o aquellos con interés legítimo podrán apersonarse dentro de ésta, a fin de coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia, o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa.
En el caso del señor J.R.M.M., su escrito solicitando se le admitiera como coadyuvante de la accionante fue recibido en la Secretaría de la Sala pasado el plazo que la normativa de cita indica. Por ese motivo, la coadyuvancia no es aceptada.
III.- Objeto de la impugnación. La accionante estima que el art.6 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS, "aprobado en el art.11 de la sesión Nº 6813 y en el art.52 de la sesión Nº6882 de abril de 1994, así como en el art.35 de la sesión Nº6891 y en el art.19 de la sesión Nº6895, de 10 y 24 de enero de 1995, respectivamente, y en el art.8 de la sesión Nº6898 de 7 de febrero de 1995, todas de la Junta Directiva de la CCSS y que fue publicado en La Gaceta Nº50 del 10 de marzo de 1995" (sic) es inconstitucional, en cuanto exige una cotización mayor a las 36 cuotas según la edad para poder obtener una jubilación por invalidez.
En su criterio esa norma violenta el derecho constitucional a la pensión y al principio de igualdad jurídica contenidos en los artículos 73 y 33 de la Constitución Política respectivamente, así como el numeral 57 del Convenio 102 de la OIT en relación con los artículos 7 y 48 de la Constitución Política.
Para la correcta resolución de este asunto, es menester aclarar que las principales reformas reglamentarias del Seguro de IVM realizadas a partir de 1990 tuvieron lugar en ese año, así como en 1995, en 1997, y la última –vigente– que es de 1999. Así, a la que se refiere la accionante que data de 1995 es en la que se establecieron los requisitos de edad y de cotización mínima para invalidez que rigen en la actualidad, de forma que en lugar de tres años de cotización se creó una escala de requisitos mínimos que varía desde 24 o menos años de edad con un año cotizado, hasta 48 o más años de edad con diez años cotizados. Además, el asegurado debe haber cotizado al menos 12 cuotas durante los últimos dos años anteriores a la declaratoria del estado de invalidez, si es menor de 48 años, o haber cotizado 24 cuotas mensuales durante los últimos cuatro años, si es mayor de 48 años.
El artículo 6 impugnado textualmente dice:
"Artículo 6.- Tiene derecho a la pensión por invalidez, el asegurado menor de 65 años que sea declarado inválido por la Comisión Calificadora, conforme a lo previsto en el artículo 8 de este Reglamento y que haya aportado el número de cotizaciones según edad al momento de la declaratoria, de acuerdo con la tabla siguiente:
Edad de Cotizaciones
Además del requisito anteriormente estipulado para cada edad, se requiere que el asegurado haya aportado en los últimos años el número de cotizaciones que se detallas (sic) a continuación.
Cuando la invalidez ocurra antes de cumplir los treinta años de edad, se requiere que el asegurado haya cotizado al menos doce cuotas mensuales dentro de los últimos veinticuatro meses anteriores a la declaratoria.
Cuando la invalidez ocurra después de cumplidos los treinta años de edad pero antes de cumplir los treinta y seis años de edad, se requiere que el asegurado haya cotizado al menos con veinticuatro cuotas mensuales dentro de los últimos sesenta meses anteriores a la declaratoria.
Cuando la invalidez ocurra después de cumplidos los treinta y seis años de edad, se requiere que el asegurado haya aportado al menos treinta y seis cuotas mensuales dentro de los últimos noventa meses anteriores a la declaratoria.
Cuando existiere una incapacidad continua anterior al momento de la declaratoria de invalidez el período dentro del cual el asegurado debe haber cotizado, se contará en relación con el inicio de esa incapacidad.
El mismo artículo luego de reformado, actualmente tiene el siguiente texto:
"Artículo 6.- Tiene derecho a la pensión por invalidez, el asegurado menor de 65 años que sea declarado inválido por la Comisión Calificadora, conforme a lo previsto en el artículo 7° y 8° de este Reglamento y que haya aportado el número de cotizaciones según edad al momento de la declaratoria, de acuerdo con la tabla siguiente:
(AÑOS CUMPLIDOS
(MÍNIMAS-MESES)
Además, se requiere que el asegurado haya aportado, dependiendo de su edad, el número de cotizaciones que se detalla a continuación:
Al menos doce cuotas mensuales dentro de los últimos veinticuatro meses anteriores a la declaratoria del estado de invalidez, si el riesgo ocurre antes de los cuarenta y ocho años de edad.
Al menos veinticuatro cuotas mensuales, dentro de los últimos cuarenta y ocho meses anteriores a la declaratoria del estado de invalidez, si la invalidez ocurre después de los cuarenta y ocho años de edad.
Asimismo tiene derecho a pensión por invalidez el asegurado que haya aportado a este seguro ciento ochenta cuotas mensuales o más.
Cuando con anterioridad al momento de la declaratoria de la invalidez, existiere una incapacidad continua o la Comisión Calificadora dictamine que la condición del padecimiento haya impedido al asegurado o asegurada laborar, el período dentro del cual se debe haber cotizado se contará en relación con el inicio de la incapacidad o condición del padecimiento y no de la declaratoria. En cualquier caso, la vigencia del derecho se determinará de acuerdo con lo que establece el artículo 19 de este Reglamento."
IV.- Sobre el Convenio 102 de la OIT. La accionante alega que el artículo 6 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS violenta el numeral 57 del Convenio 102 de la OIT y en consecuencia el artículo 7 en relación con el 48 de la Constitución Política.
Así las cosas, resulta necesario realizar algunas consideraciones sobre la naturaleza del Convenio de cita y sus alcances en relación con países que, como el nuestro, lo han suscrito y aprobado, con particular énfasis en la norma que aquí se invoca como parámetro de constitucionalidad. El Convenio que nos ocupa es el conocido como "Convenio sobre la seguridad social", y es el que estipula las normas mínimas en ese campo, de acatamiento obligatorio para todos aquellos países que lo hayan suscrito y ratificado, como es el caso de Costa Rica, dentro de las diversas posibilidades que el mismo ofrece.
El Convenio se divide en 15 partes, entre las cuales además de las disposiciones generales y comunes, contempla la normativa mínima sobre seguridad social en relación con asistencia médica (parte II), prestaciones monetarias de enfermedad (parte III), prestaciones de desempleo (parte IV), prestaciones de vejez (parte V), prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional (parte VI), prestaciones familiares (parte VII), prestaciones de maternidad (parte VIII), prestaciones de invalidez (parte IX), prestaciones de sobrevivientes (parte X), cálculo de los pagos periódicos (parte XI) e igualdad de trato a los residentes no nacionales (parte XII).
Por tratarse de normativa aplicable a muchos países, cada uno con sus particularidades propias, el Convenio –como toda norma internacional– tiene una redacción que se presta para diversas interpretaciones, dada la necesidad de que sea flexible para poder aplicarse en distintas realidades sociales, de ahí que evita recurrir a concepciones estrictamente jurídicas para definir su campo de aplicación, ofreciendo a los gobiernos la posibilidad de elegir entre varias opciones.
En efecto, así se dijo en la Conferencia Internacional del Trabajo 76ª. Reunión 1989. Informe III (Parte 4B) - "Estudio general relativo al Convenio sobre la seguridad social (norma mínima) 1952 (núm. 102), al Convenio (núm. 128) y a la Recomendación (núm. 131) sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967, en lo que se refiere a las prestaciones de vejez, en la que sobre el campo de aplicación de las normas internacionales se dijo que:
"Tanto el Convenio núm. 102 como el Convenio núm. 128, en un afán evidente de flexibilidad evitan recurrir a concepciones estrictamente jurídicas para definir a las personas protegidas. En lugar de definir su campo de aplicación respecto a los sectores de actividad económica y a la situación jurídica de las personas que trabajan en los sectores considerados, como ocurría con los convenios adoptados antes de la guerra... estos instrumentos hacen referencia en gran parte a normas estadísticas y ofrecen a los gobiernos la posibilidad de elegir entre varias opciones. En efecto, tanto el Convenio núm. 102, en su artículo 27, como el Convenio núm. 128, en su artículo 16, establecen tres criterios que permiten evaluar su campo de aplicación por referencia bien a los trabajadores asalariados, a la población económicamente activa o a los residentes. A los Estados corresponde decidir cuál de dichos criterios entienden aplicar". (El resaltado no es del original).
En realidad, en el párrafo citado no se hace referencia al numeral 57 del Convenio 102, que es el parámetro de constitucionalidad en el caso que nos ocupa; no obstante, resulta de utilidad en cuanto a los alcances del Convenio y su campo de aplicación, particularmente en lo que se refiere a los tres criterios que permiten evaluarlo.
Centrándonos en la "Parte IX Prestaciones de Invalidez" que es lo que aquí es objeto de análisis, se observa que de conformidad con el ordinal 53 todo Miembro para el cual esté en vigor esta parte del Convenio deberá garantizar a las personas protegidas la concesión de prestaciones de invalidez, de conformidad con los artículos siguientes de esa parte, a saber, del 54 al 58.
Como se indicó supra, es a cada Estado al que corresponde decidir cuál criterio entiende aplicar para definir el campo de aplicación del Convenio 102, bien recurriendo al criterio relativo a los asalariados, el relativo a la población económicamente activa o el concerniente a los residentes, pero en cualquier caso que se escoja, de conformidad con el artículo 55 ídem el país debe garantizar que las personas protegidas deberán comprender un mínimo de población, a saber: cuando se recurre al criterio relativo a los asalariados, las personas protegidas deben comprender, según el artículo 55 ídem a) del Convenio 102, categorías prescritas de asalariados que en total constituyan, por lo menos el 50 por ciento de todos los asalariados.
En caso de aplicarse el criterio relativo a la población económicamente activa, las personas protegidas –según ese mismo ordinal en su inciso b)– deben comprender categorías prescritas de la población económicamente activa que en total constituyan, por lo menos, el 20 por ciento de todos los residentes. La aplicación del criterio relativo a los residentes –inciso c) del mismo artículo 55– implica que se proteja a todos los residentes cuyos recursos durante la contingencia no excedan de límites prescritos, de conformidad con las disposiciones del artículo 67.
Finalmente, de acuerdo con el inciso d) ídem, cuando se haya formulado una declaración en virtud del artículo 3, a categorías prescritas de asalariados que en total constituyan, por lo menos, el 50 por ciento de todos los asalariados que trabajen en empresas industriales en las que estén empleadas, como mínimo, veinte personas.
La prestación debe consistir en un pago periódico, calculado en la forma que se estipula en el artículo 56 del Convenio 102, y debe garantizarse en la contingencia cubierta, por lo menos en alguno de los supuestos de hecho que plantea el artículo 57 ídem, que a la letra dice:
"1. La prestación mencionada en el artículo 56 deberá garantizarse, en la contingencia cubierta por lo menos:
"a) a las personas protegidas que hayan cumplido, antes de la contingencia, según reglas prescritas, un período de calificación que podrá ser de quince años de cotización o de empleo o de diez años de residencia; o
"b) cuando en principio todas las personas económicamente activas estén protegidas, a las personas protegidas que hayan cumplido un período de tres años de cotización y en nombre de las cuales se haya pagado, en el transcurso del período activo de su vida, el promedio anual prescrito de cotizaciones.
"2. Cuando la concesión de las prestaciones mencionadas en el párrafo 1 esté condicionada al cumplimiento de un periodo mínimo de cotización o de empleo, deberá garantizarse una prestación reducida, por lo menos:
"a) a las personas protegidas que hayan cumplido antes de la contingencia, según reglas prescritas, un período de cinco años de cotización o de empleo; o
"b) cuando en principio todas las personas económicamente activas estén protegidas, a las personas protegidas que hayan cumplido un período de tres años de cotización y en nombre de las cuales se haya pagado en el transcurso del período activo de su vida la mitad del promedio anual prescrito de cotizaciones a que se refiere el apartado b) del párrafo 1 del presente artículo.
"3. Las disposiciones del párrafo 1 del presente artículo se considerarán cumplidas cuando se garantice una prestación calculada de conformidad con la parte XI, pero según un porcentaje inferior en diez unidades al indicado en el cuadro anexo a esta parte para el beneficiario tipo, por lo menos a las personas protegidas que hayan cumplido, de conformidad con reglas prescritas, cinco años de cotización, empleo o residencia.
"4. Podrá efectuarse una reducción proporcional en el porcentaje indicado en el cuadro anexo a la parte XI cuando el período de calificación correspondiente a la prestación de porcentaje reducido sea superior a cinco años de cotización o de empleo, pero inferior a quince años de cotización o de empleo. Deberá concederse una prestación reducida de conformidad con el párrafo 2 del presente artículo"...
A los efectos de ese Convenio, según el artículo 1 de la Parte I "Disposiciones Generales", el término "prescrito" significa determinado por la legislación nacional o en virtud de la misma; el término "residencia" significa la residencia habitual en el territorio del Miembro y el término "residente" designa la persona que reside habitualmente en el territorio del Miembro (...)
Asimismo, la expresión "período de calificación" significa un período de cotización, un período de empleo, un período de residencia o cualquiera combinación de los mismos, según pueda ser prescrito. En la "Conferencia Internacional del Trabajo 76ª. Reunión 1989" antes citada, se aclara que el término "habitualmente" se utiliza para poder excluir a aquellas personas que sólo se encontrarían en el territorio del Miembro de una manera ocasional o temporal.
Además, señala que la definición del término "residente" no distingue entre nacionales y no nacionales, de suerte que la aplicación del apartado c) del artículo 57 del Convenio 102 implica necesariamente la protección de los residentes extranjeros o, al menos de aquellos cuyos recursos no superan los límites prescritos.
En cuanto a si el término residente comprende a los extranjeros en situación irregular, se indicó en esa Conferencia que debe recordarse que el artículo 6 del Convenio sobre los trabajadores migrantes, que plantea el principio de igualdad de trato sobre todo en materia de seguridad social, se aplica a los inmigrantes que se encuentran legalmente en el territorio del país de inmigración. Enfoque que ha sido confirmado por la Conferencia en 1975, al adoptarse el Convenio sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias).
V.- Sobre el fondo. A la luz de las consideraciones realizadas, y con los elementos aportados al expediente por la CCSS, consistente en el estudio actuarial que dio base a la reforma al artículo 6 del Reglamento de Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) y el Diagnóstico del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, además de la convicción de que este régimen –el de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS– resulta ser diferente al analizado en la acción de inconstitucionalidad número 4492-S-92 –del Magisterio Nacional–, y por lo tanto ante circunstancias diferentes no se violenta el principio de igualdad jurídica si se da un trato diferente, la Sala, en aplicación del artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que señala la no vinculatoriedad de sus precedentes para sí misma, varía el criterio externado en la sentencia 5261-95 (citada también en la Nº5097-97 de las 12 horas del 29 de agosto de 1997) en cuanto se determinó en ella que al haber aprobado el Convenio 102 de la OIT el Estado costarricense está obligado, en los distintos regímenes de jubilación por invalidez, a aceptar el mínimo de tres años de cotización establecido en el inciso b) de los párrafos 1 y 2 del artículo 57 del mismo, y por lo tanto, que cualquier norma que viole ese mínimo de tres años para la prestación por invalidez es inconstitucional, por violación de los artículos 7 y 48 de la Constitución Política.
En esta tesitura, estima que la norma aquí impugnada no es inconstitucional, en razón de las consideraciones que de seguido se harán. Cierto es que el Convenio que nos ocupa tiene rango superior a la ley de conformidad con lo que determina el artículo 7 constitucional, pero también lo es que por la misma amplitud con que están redactados los convenios internacionales en aras de su mayor flexibilidad, es cada país, de acuerdo con sus propias condiciones económicas y sociales, el que determina a cuál de los presupuestos de hecho que se contempla en el respectivo convenio se conforma su propia realidad y por lo tanto, cómo puede o qué medidas internas –normas prescritas en el lenguaje del Convenio 102– debe definir para cumplir o ajustarse a la normativa a la cual se comprometió respetar ante la comunidad internacional.
Esta flexibilidad a la que se ha aludido, en el tema que nos ocupa de ninguna manera conlleva la posibilidad de negar, al menos en nuestro país, el derecho que toda persona tiene a la jubilación, el cual reiterada jurisprudencia de la Sala ha admitido que existe dentro de nuestro Ordenamiento Jurídico; sin embargo, también en forma constante se ha insistido en que el derecho a la jubilación, como cualquier otro derecho está sujeto a condiciones y limitaciones, unas y otras solamente en cuanto se encuentren previstas por las normas que las reconocen y garantizan, y además resulten razonablemente necesarias para el ejercicio del derecho mismo, de acuerdo con su naturaleza y fin.
También es conteste la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, y el fallo de cita no es la excepción, en cuanto a que la contribución forzosa mencionada en el artículo 73 constitucional prevé un régimen contributivo de seguridad social, que como tal exige un mínimo de cotizaciones que permita la sostenibilidad del sistema, "...ya que se conceden beneficios a todos los trabajadores, siempre y cuando éstos hayan contribuido al fortalecimiento del sistema de la seguridad social". Y añade la Sala:
"De manera que, para poder tener derecho a la seguridad social, todo trabajador ha de cotizar un período mínimo que permita la sostenibilidad del régimen de pensiones y jubilaciones, es decir, debe haber contribuido al fortalecimiento del Fondo".
En similar sentido la sentencia Nº2084-96 de las 14:30 hs. del 7 de mayo de 1996, que dice en lo conducente:
"...el régimen de pensiones y jubilaciones del Poder Judicial se atiende con la creación de un Fondo (artículo 236 de la Ley Orgánica del Poder Judicial), del cual se pagan todas las pensiones y jubilaciones, ello quiere decir que esta modalidad es de las llamadas contributivas, en las que se constituye el fondo con los aportes de los servidores, de los empleadores o patronos y del Estado (tripartita), para sufragar el costo de los beneficios y el principio esencial de los fondos jubilatorios, es el equilibrio que debe existir entre los ingresos y los egresos, que se determinan por cálculos actuariales periódicos". (El resaltado no es del original).
En igual sentido el siguiente fallo:
"De manera que, para poder tener derecho a la seguridad social, todo trabajador ha de cotizar un período mínimo que permita la sostenibilidad del régimen de pensiones y jubilaciones; es decir, debe haber contribuido al fortalecimiento del Fondo (sentencia Nº5261-95 a las 15:27 hs. del 26 de setiembre de 1995).
VI.- El punto en discusión es determinar para nuestro país y en el caso concreto del Seguro de IVM, cuál es el mínimo de cotizaciones con el cual las personas protegidas por ese régimen deben contribuir para hacerse acreedoras a una jubilación de ese tipo que a la vez permita la sostenibilidad del régimen, pues como se ha dicho, es requisito indispensable –al menos para este tipo de beneficio– que se haya contribuido al fortalecimiento del Fondo.
A juicio de la accionante, ese mínimo lo establece el artículo 57 párrafo 1° inciso b) del Convenio 102 de la OIT, mientras que para la CCSS es de aplicación para nuestro país el inciso a) del mismo párrafo.
Evidentemente hay que remitirse a ese numeral, que resulta ser el parámetro de constitucionalidad en este caso, dado que al haber aprobado el Convenio 102 de la OIT el Estado costarricense se obligó a acatar sus disposiciones, que tienen rango superior a la Ley, siendo efectivamente el artículo 57 ibid el que regula la materia que nos ocupa.
Como se puede apreciar, el artículo cuenta con cuatro párrafos, el primero se subdivide en dos incisos a) y b), –el segundo de ellos es el que se toma como parámetro de constitucionalidad por la accionante–. El párrafo segundo también se divide en 2 incisos: a) y b), y el tercero y el cuarto no cuentan con subdivisiones.
Resultaría improcedente por lo tanto sacar de contexto un solo inciso del párrafo 1° para acusar de inconstitucionalidad el artículo 6 del Reglamento que se impugna, sin un análisis global de la norma, que contempla a juicio de la Sala dos presupuestos o hipótesis fácticas ubicadas en el párrafo primero, pues el segundo, tercero y cuarto no hacen más que referirse uno de esos presupuestos.
Así, se aprecia diáfanamente que los incisos a) y b) del párrafo 1° son excluyentes, es decir, ambos presupuestos se excluyen uno a otro, aunque con solo ajustarse el país a uno de ellos cumple con el compromiso adquirido internacionalmente. Por lo tanto, si en nuestro país se dan los presupuestos que contempla el inciso b) y por lo tanto debe aplicarse el mismo, la norma aquí cuestionada contraría el texto del Convenio y consecuentemente sería inconstitucional. Caso contrario, si la realidad de nuestro país no se puede ubicar en el inciso b), o lo que es lo mismo, en nuestro país no se dan los presupuestos que este último contempla, sería respetuosa del Convenio y consecuentemente constitucional la norma interna que se adecue al inciso a). Este resulta ser el meollo del asunto, porque se entiende que los párrafos 2°, 3° y 4° del artículo 57 del Convenio 102 de la OIT son de aplicación únicamente cuando el país de que se trate haya adecuado su legislación interna al inciso a) del párrafo 1°.
VII.- En esta tesitura y luego del análisis de la norma impugnada, así como del parámetro de constitucionalidad que se invoca y a la luz de la documentación aportada al expediente en relación con los precedentes de la Sala en lo que atañe a esta materia, se estima que particularmente para el caso del seguro de invalidez que administra la CCSS, Costa Rica se ajusta al Convenio 102 de la OIT con lo dispuesto en el artículo 6 del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (cuestionado), pues con él se conforma a lo que estipula el párrafo 1° inciso a) del artículo 57 de ese Convenio, en tanto y cuanto que la situación real del país no le permite ubicarse en la hipótesis del inciso b) del párrafo 1° de ese ordinal, al no cumplirse los presupuestos contemplados en ella, de manera que no se transgrede la norma convencional al no otorgar nuestro país la pensión por invalidez con un período mínimo de cotización de 3 años (36 cuotas) dentro del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la CCSS.
Veamos ¿por qué? El inciso b) del párrafo 1° que invoca la parte accionante dice que la jubilación por invalidez debe otorgarse a las personas protegidas que hayan cumplido un período de tres años de cotización y en nombre de las cuales se haya pagado, en el transcurso del período activo de su vida, cotizaciones cuyo promedio anual alcance un valor prescrito, pero esto cuando en el país de que se trate "en principio todas las personas económicamente activas estén protegidas" (sic).
Al respecto, debe tenerse presente que (ni en) el Convenio 102 ni en otros en los que se encuentra esta misma frase definen qué se entiende por población económicamente activa; no obstante, cabe observar que según las recomendaciones internacionales sobre estadísticas del trabajo, este término se refiere tanto a las personas que tienen un empleo como a los desempleados, de forma tal que el presupuesto que contempla el inciso b) párrafo 1° del artículo 57 del Convenio 102 es aplicable en aquellos países en los que el régimen de protección se extiende a toda la población.
Así fue interpretado por la OIT en: "Interpretación de una decisión sobre el Convenio núm. 102, Seguridad Social (norma mínima), 1952, Países Bajos. Publicación: 1961", refiriéndose a la frase "cuando en principio estén protegidas todas las personas económicamente activas" que se encuentra también en el artículo 29 del mismo (punto 17).
Pero esto no sucede en nuestro país, pues ni aún en tesis de principio todas las personas económicamente activas están protegidas por el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS... Esto por dos razones:
Primero, por cuanto los artículos 73 en relación con el transitorio al 177 de la Constitución Política, aunque (se) refieren a la universalización de los seguros sociales en forma obligatoria, lo hace mediante un sistema tripartito de contribución forzosa patrono-trabajador-Estado, que en la práctica no incluye la obligatoriedad para sectores de trabajadores independientes, pues si bien por el principio de universalización de los seguros sociales que recepta el transitorio al artículo 177 constitucional toda persona puede ser cubierta por este tipo de régimen, sea o no trabajador asalariado, de no ser asalariado no tiene obligación de cotizar para el régimen y por ello no existen mecanismos coercitivos para que lo haga, como sí los hay para el caso de los asalariados y sus patronos.
Segundo, porque nuestro Ordenamiento Jurídico permite la coexistencia de otros regímenes e incluso existe el régimen no contributivo, en este último caso que se rige por reglas diferentes pero que permiten a quienes no han contribuido con ningún otro de los establecidos, acceder al beneficio de jubilación.
En este orden de ideas, como en el caso costarricense no se cumplen los presupuestos que el Convenio 102 contempla en su artículo 57 inciso b) del párrafo primero, coincide la Sala con la CCSS en cuanto a que el país no violenta la norma convencional que se invoca, puesto que el artículo cuestionado se conforma con lo estipulado en el inciso a) del mismo párrafo primero, e incluso establece condiciones más favorables para las personas protegidas que aquellas que permite el Convenio en ese numeral.
Obsérvese que el Convenio estipula el derecho a la jubilación por invalidez para aquellas personas que hayan cumplido, antes de la contingencia y según normas prescritas (internas), un período de calificación (que significa un período de cotización o de empleo según el inciso f) del artículo 1 del mismo Convenio) que " podrá ser de quince años de cotización o de empleo o de diez años de residencia; " (el resaltado no es del original); por el contrario, el artículo que aquí se impugna –y el que se encuentra hoy vigente– contempla períodos de cotización menores, utilizando otro parámetro de tipo objetivo como lo es la edad de la persona y un número mínimo de cotizaciones dentro de un período que se fija anterior a la contingencia.
Así, se parte del supuesto de que la mayoría de la población empieza a cotizar a los 22 años de edad, por lo que a los 36 años tendría 14 años de cotización, o sea 168 cotizaciones, pero el Reglamento no le exige ese total, sino aproximadamente un 36% del mismo, y que ese asegurado haya cotizado al menos con cierto número de cuotas dentro de los últimos 24 ó 48 meses anteriores a la declaratoria de invalidez, dependiendo de la edad. Pero si, por ejemplo, al sufrir la contingencia la persona tiene 24 años de edad o menos, lo que se le exige sería un número mínimo de 12 cotizaciones, y si la persona tiene 60 o más años, tendría que haber cotizado al menos 120 cuotas, que siempre es un número inferior a las que contempla el Convenio en el párrafo 1° inciso a) del artículo 57, ya que este último reconoce el beneficio jubilatorio que nos ocupa para las personas que como mínimo cuenten con 15 años de cotización o de empleo, que significaría un total de 180 cuotas.
VIII.- Conclusiones: Con el artículo 6 del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS (impugnado) no se violenta el Convenio que se invoca en su artículo 57 y por tanto tampoco el numeral 7 en relación con el 48 de la Constitución Política, ya que la norma se conforma o ajusta con el párrafo 1° inciso a) del artículo 57 del Convenio 102 de la OIT.
Tampoco se violenta el principio de igualdad, porque se trata de un régimen diferente a los otros que subsisten en nuestro Ordenamiento Jurídico y como tal contempla diferentes requisitos, sin que con la existencia de esos diversos regímenes se produzca una discriminación contraria al texto constitucional, según lo ha dicho Sala en sus precedentes, de forma que ante situaciones diferentes se justifican tratamientos diversos, siempre y cuando –como en la especie– resulten razonables, dado que obedecen a distintos mecanismos de sostenibilidad de cada uno de los sistemas de que se trate.
Por otra parte, no se violenta este principio habida cuenta que si hay un derecho fundamental a la jubilación también lo es que al menos dentro de un régimen contributivo como lo es el de invalidez, ese derecho está sujeto a condiciones y limitaciones, que en el caso concreto sí se encuentren previstas por las normas que las reconocen y garantizan, y además resulten razonablemente necesarias para el ejercicio del derecho mismo, de acuerdo con su naturaleza y fin, así como con criterios técnicos –actuariales– emitidos por el ente que administra el régimen.
Lo anterior, partiendo de la premisa ya aceptada por la jurisprudencia constitucional de que la contribución forzosa mencionada en el art.73 constitucional prevé un régimen contributivo de seguridad social, el cual exige un mínimo de cotizaciones que permita la sostenibilidad del sistema, que es lo que en la especie ha procurado la CCSS con la norma que se impugna, es decir, la sostenibilidad del régimen de pensiones y jubilaciones, pues como también lo ha dicho la Sala "el principio esencial de los fondos jubilatorios, es el equilibrio que debe existir entre los ingresos y los egresos, que se determinan por cálculos actuariales periódicos".
Efectivamente, según consta en el expediente, es de conformidad con cálculos actuariales que se diseñó el sistema actual que ahora se impugna por la accionante, al determinarse la necesidad del cambio en el número mínimo de cuotas exigidas a fin de lograr un equilibrio entre ingreso y egreso, es decir, entre cantidad de cuotas aportadas y años de disfrute, lográndose una fórmula de tipo objetivo que lejos de perjudicar a los asegurados, les beneficia puesto que varían los requisitos de conformidad con la edad del beneficiario, de forma tal que entre menos edad tenga la persona al ser declarada inválida menos cuotas se le exigen, que en todo caso siempre es mucho menos al mínimo que exige el Convenio (art.57 párr. 1° inciso a) del Convenio 102 de la OIT).
Se declara sin lugar la acción. Por extemporánea se rechaza la coadyuvancia presentada por J.R.M.M.
La ceremonia de firma del convenio de préstamo con el BCIE tuvo lugar en el nuevo Hospital de las Mujeres "Dr. Adolfto Carit Eva", con la asistencia del Presidente Rodríguez y la Primera Dama, Dña Lorena Clare.