Source: https://radalegislacyjna.gov.pl/dokumenty/opinia-z-28-stycznia-2015-r-o-projekcie-ustawy-o-zasadach-przygotowania-i-realizacji
Timestamp: 2019-05-27 11:34:31+00:00
Document Index: 120006150

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 6', 'art. 3', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 2', 'art. 21', 'art. 51', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 21', 'art. 15', 'art. 106', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 20', 'art. 15', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 35', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 32', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 7', 'art. 11', 'art. 16', 'art. 26', 'art. 27', 'art. 30', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 7', 'art. 11', 'art. 16', 'art. 26', 'art. 27', 'art. 30', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 35', 'art. 35', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 7', 'art. 11', 'art. 16', 'art. 26', 'art. 27', 'art. 30', 'art. 6', 'art. 38', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 17', 'art. 26', 'art. 11', 'art. 26', 'ustawy 30', 'art. 12', 'art. 28', 'art. 32', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 32', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 36', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 43', 'art. 44', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 34', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 40', 'art. 40', 'art. 47', 'art. 47', 'art. 43', 'art. 43', 'art. 46', 'art. 7', 'art. 32', 'art. 32', 'K 35/05 ', 'art. 10', 'art. 39', 'art. 10', 'Art. 128', 'art. 17']

Opinia z 28 stycznia 2015 r. o projekcie ustawy o zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania i transportowania węglowodorów | Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów
Opinia z 28 stycznia 2015 r. o projekcie ustawy o zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania i transportowania węglowodorów
Rada Legislacyjna 2015-01-28
RL-0303-38/14
o projekcie ustawy o zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania i transportowania węglowodorów
I. Motywy, cele i przedmiot projektu
1. Cele opiniowanego projektu ustawy określono w jego uzasadnieniu stwierdzając, że ma być ona kolejnym krokiem ograniczania barier administracyjno-prawnych w zakresie eksploatacji węglowodorów. W opinii projektodawcy bezpieczeństwo energetyczne państwa jest istotnym aspektem bezpieczeństwa państwa i jego obywateli. Działania podejmowane w tym zakresie przez Radę Ministrów postrzegane są jako mające istotne znaczenie w związku z dynamicznie zmieniającą się sytuacją międzynarodową, a zwłaszcza z kryzysem w stosunkach między Federacją Rosyjską a Ukrainą. Dodatkowo wskazano tu na okresowe trudności, na jakie napotyka Polska w zabezpieczeniu gospodarce i społeczeństwu odpowiednich dostaw gazu i na to, że jednym z głównych kierunków polskiej polityki energetycznej do roku 2030 jest rozwój konkurencyjnych rynków paliw i energii, w którym to kontekście istotne znaczenie mają geopolityczne i ekonomiczne korzyści dla Polski wynikające z wydobycia węglowodorów ze źródeł krajowych. Projektodawca zwraca też uwagę na wolę Rządu wspierania działań w zakresie intensyfikacji poszukiwań i zwiększenia wydobycia krajowego i na wpływ takich działań na poprawę stanu polskiej gospodarki i sytuacji obywateli.
2. Pomimo optymistycznych informacji o polskich złożach niekonwencjonalnych zasobów węglowodorów proces ich poszukiwania i rozpoznawania oceniony został jako niesatysfakcjonujący, a źródeł tego stanu upatruje się w niedostatecznej konkurencyjności regulacyjnej naszego państwa, objawiającej się nadmierną złożonością procesu inwestycyjnego w zakresie poszukiwania i rozpoznawania tych złóż oraz wydobywania i transportowania węglowodorów. Obowiązujące w tym zakresie normy prawne oceniono jako rozproszone i niewystarczające, czego skutki potęgowane są jeszcze przewlekłością procesu inwestycyjnego, wynikającą z dużej liczby niezsynchronizowanych ze sobą, a koniecznych do spełnienia obowiązków ustawowych. Zwrócono też uwagę na długotrwałość procedur regulowania stanu prawnego nieruchomości, uzyskiwania decyzji środowiskowych, pozwoleń wodnoprawnych, uzgodnień i opinii oraz innych niezbędnych decyzji. Istniejące luki i niedostatki otoczenia prawnego powodują w związku z tym poważne zwiększenie ryzyka inwestorów zmuszonych do ponoszenia wysokich nakładów angażowanych w eksploatację węglowodorów, skutkującego ich zmniejszoną aktywnością w tym zakresie i powodującą niedostateczny poziom ich wydobycia, a w konsekwencji – niedostateczny poziom bezpieczeństwa paliwowego kraju.
3. Powyższe względy skłoniły do sformułowania opiniowanego projektu aktu prawnego mającego – w założeniu jego twórców – wprowadzić regulacje prawne umożliwiające szybkie i sprawne przeprowadzenie inwestycji w zakresie poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania i transportowania węglowodorów, ułatwiające przede wszystkim dostęp do terenu i większą skuteczność procesu wydawania decyzji administracyjnych. Przy czym podstawowy akt prawny regulujący zagadnienia rozpoznawania i wydobywania złóż – Prawo geologiczne i górnicze – ma pozostać w zasadzie bez zmian, natomiast planowana ustawa dokonać ma zmian szeregu instytucji mających wpływ na uzyskiwanie praw do eksploatacji węglowodorów regulowanych odrębnymi ustawami[1]. Zdecydowano się przy tym na ustawę epizodyczną, mającą charakter aktu szczególnego w stosunku do obecnie obowiązujących i stosowanych w tych procedurach aktów prawnych, mającą obowiązywać do końca maja 2030 r. Wyboru takiej drogi regulacji projektodawca w zasadzie nie uzasadnia[2]. Można jedynie przypuszczać, że przyczyny wyboru metody wprowadzenia w życie kolejnej spec-ustawy tkwią w tym, że część proponowanych instytucji prawnych znacznie ogranicza prawa podmiotowe obywateli i przedsiębiorców oraz gwarancje ich ochrony, a ich ustanowienie da się uzasadnić wyłącznie przeważającym nad interesami jednostki interesem publicznym zapewnienia państwu bezpieczeństwa energetycznego.
4. Oceniając przyjęte założenia i cele Rada Legislacyjna pragnie jednak zauważyć, że pewna ich część, odnosząca się do potrzeby usuwania luk i zbędnych barier administracyjnych w podejmowaniu przedsięwzięć w zakresie eksploatacji węglowodorów, ma na tyle ogólne i istotne znaczenie, że niektóre z proponowanych rozwiązań powinny być zastosowane nie jako rozwiązania przejściowe i ukierunkowane wyłącznie na ten sektor gospodarczy, ale jako obowiązujące powszechnie, w całym polskim porządku prawnym. Uwaga ta odnosi się wszakże tylko do tych fragmentów opiniowanego dokumentu, które nie polegają na ograniczeniu pewności posiadanych praw i możliwości ich ochrony (np. w zakresie skuteczności norm prawnych mających służyć ograniczeniu przewlekłości procedur). Nie ma bowiem żadnych powodów utrzymywania w stanie niezmienionym takich przepisów prawa, które stwarzają przeszkody w sprawnym załatwianiu wszystkich spraw administracyjnych.
5. Przedmiotem regulacji projektowanej ustawy jest szereg nowych instytucji prawnych[3], pozwalających przedsiębiorcom uzyskać odpowiednie decyzje niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności w zakresie poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania i transportowania węglowodorów oraz uregulowania zobowiązujące organy administracji publicznej, prowadzące niektóre sprawy przedsiębiorców zajmujących się taką działalnością[4] do rozstrzygania spraw w istotnie skróconych terminach (włącznie z zabezpieczeniem zastosowania się do tych terminów administracyjną karą pieniężną wymierzaną organowi właściwemu przez organ wyższego stopnia) i na uproszczonych znacznie zasadach[5]. W istotnie odmienny sposób zamierza się uregulować sposób i tryb ustalania odszkodowań należnych osobom, których prawa doznają ograniczeń w związku z realizacją uprawnień nadawanych przedsiębiorcom działającym w zakresie eksploatacji węglowodorów. Ponadto, ustawa wprowadzić ma znaczne zawężenie proceduralnych gwarancji ochrony praw stron postępowań administracyjnych w sprawach rozpoznawanych na jej podstawie (zapewniając przy tym wydanym decyzjom większą trwałość). Wszystko to w celu przyspieszenia momentu wykonania podjętych decyzji[6]. Dodatkowo przewiduje się, że opiniowana ustawa dokona drobnych korekt (dostosowawczych) w ustawie o ocenach oddziaływania na środowisko.
6. Opiniowany dokument Rada Legislacyjna oceniła pod względem zgodności projektowanej ustawy z obowiązującą Konstytucją RP, z polskim systemem prawa i zasadami techniki prawodawczej. Kwestie systemowe wyodrębniono w osobne części poświęcone: zagadnieniom szeroko pojętego prawa budowlanego (z uwzględnieniem zagadnień zagospodarowania przestrzennego), dalszym regulacjom związanym ze stosowaniem pozostałych ustaw szczegółowych oraz materii ściśle proceduralnej. Zagadnieniom techniczno-legislacyjnym poświęcono przedostatnią część niniejszej opinii.
II. Zagadnienia konstytucyjnoprawne
1. Zgodnie z projektowanym art. 2, inwestycje z zakresu poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania i transportowania węglowodorów są inwestycjami celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami[7] Katalog inwestycji celu publicznego został wymieniony w art. 6 tej ostatniej ustawy. Nie zawiera ona jednak wyliczenia enumeratywnego, pozwalając na ustawowe poszerzanie tego katalogu.
Na tym tle powstaje jednak pytanie, jak daleko idącą swobodę posiada ustawodawca w określaniu danej inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Trzeba bowiem pamiętać, że takie rozwiązanie powoduje zastosowanie do danego przedsięwzięcia innego reżimu ustawowego, a to ogranicza w konsekwencji znaczenie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Projekt przewiduje zresztą wyraźnie, że realizacja inwestycji w zakresie poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania i transportowania węglowodorów będzie możliwa niezależnie od ustaleń studium gminnego i planu wojewódzkiego (art. 3 ust. 1). Tym samym dochodzi do ingerencji w tzw. władztwo planistyczne tych jednostek samorządu terytorialnego, a to powoduje, że mamy do czynienia z ograniczeniem konstytucyjnej samodzielności gminy oraz województwa (art. 16 ust. 2 Konstytucji).
2. W kontekście powyższego należy zastanowić się, czy z perspektywy konstytucyjnej inwestycje z zakresu poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania i transportowania węglowodorów można bezwarunkowo zaliczyć do kategorii przedsięwzięć celu publicznego. Dopiero bowiem uznanie, że choć w minimalnym zakresie służą one interesowi publicznemu będzie przesłanką do ingerencji we własność prywatnych podmiotów oraz do ograniczenia kompetencji jednostek samorządu terytorialnego. Należy też zbadać, czy rozwiązanie w postaci ingerencji we władztwo planistyczne gminy nie narusza konstytucyjnie chronionej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 16 ust. 2 Konstytucji). Punktem odniesienia będzie tutaj, zgodnie z orzecznictwem TK, zakaz nadmiernej ingerencji, wywodzony z art. 2 Konstytucji.
3. Wątpliwości dotyczące zaliczenia inwestycji w zakresie węglowodorów do kategorii inwestycji celu publicznego mogą powstawać w związku z faktem, że omawiane przedsięwzięcia prowadzone będą przez podmioty prywatne, w ramach wykonywanej przez nie działalności gospodarczej. Sam projektodawca zauważa wyraźnie, że działania tych podmiotów zostaną sfinansowane z ich środków własnych, a wejście w życie projektowanych przepisów nie spowoduje bezpośrednich wydatków z budżetu państwa[8]. To dla tych podmiotów tworzone są zatem ułatwienia przewidziane w projektowanej ustawie. Dopiero dalszym skutkiem przedłożonej do zaopiniowania regulacji jest zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego Polski. Inwestycje w wydobycie węglowodorów mogą przynieść wpływy podatkowe do budżetu państwa, ale fakt ten wynika jedynie pośrednio z projektowanej regulacji.
4. Powstaje zatem pytanie o znaczenie pojęcia „cel publiczny”. Na poziomie Konstytucji nie doszło do zdefiniowania tego terminu. Nie oznacza to jednak, że kwalifikacja danego działania jako publicznego jest obojętna konstytucyjnie. W tym względzie można się bowiem odwołać do art. 21 ust. 2 Konstytucji, który przewiduje, że wywłaszczenie jest dopuszczalne na „cele publiczne”. Z systemowej wykładni tego przepisu, przeprowadzanej wielokrotnie przez Trybunał Konstytucyjny[9], wynika, że cele publiczne to cele ponadjednostkowe, zbiorowe, pozostające w pewnej opozycji do prywatnego interesu indywidualnego obywatela. „Celem publicznym” zgodnie z Konstytucją nie może być zatem indywidualny interes lub suma interesów indywidualnych wielu osób prywatnych.
W innych sytuacjach za przedsięwzięcie celu publicznego uznano taką inwestycję, która miała znaczenie dla szerokich rzesz mieszkańców, w tym również dla interesów prawnych i faktycznych podmiotów, w których prawa i wolności zaingerowano[10]. Z perspektywy realizacji celu publicznego Trybunał Konstytucyjny oceniał też regulacje związane z budową dróg, co zostało uznane za działanie ze względu na dobro wspólne. Podniesiono, że ograniczenie własności indywidualnych podmiotów nie jest ceną zbyt wysoką za realizację dobra wspólnego, pod warunkiem zapewnienia odpowiedniej rekompensaty finansowej[11].
To właśnie w przypadku budowy dróg publicznych Trybunał Konstytucyjny uznał, że możliwe jest złagodzenie ustawowego reżimu w stosunku do takich przedsięwzięć. W wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. K 23/05, stwierdził m.in., że „przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych jest warunkiem nadrobienia zaległości w tym zakresie występujących między Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą do długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju”. Dalej Trybunał przyjął, że ze względu na priorytetowy interes publiczny, jakim jest niewątpliwie poprawa infrastruktury drogowej w Polsce, i konieczność racjonalnego wykorzystania unijnych środków finansowych, możliwe są odstępstwa, a nawet wyłączenia stosowania niektórych ustaw w związku z realizacją inwestycji drogowych. Ustawodawca korzysta w tym zakresie z szerokiej swobody, ograniczonej jedynie zasadami konstytucyjnymi. Wyraźnie zaznaczono jednak, że wyłączenie stosowania procedur przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ze względu na konkretne wartości konstytucyjne, nie zwalnia decydentów od troski o należyte przestrzeganie i kształtowanie ładu przestrzennego w Polsce oraz roztropnej troski o interesy lokalne, ale uwalnia od typowych procedur, które mogłyby uniemożliwiać i paraliżować podejmowanie decyzji w zakresie lokalizacji dróg i pozwoleń budowlanych.
5. W kontekście powyższego powstaje zatem pytanie, czy inwestycje związane z węglowodorami odpowiadają przedstawionej definicji celu publicznego i czy w związku z tym możliwe jest ich priorytetowe traktowanie kosztem praw i wolności innych osób oraz statusu jednostek samorządu terytorialnego. W tym względzie Rada Legislacyjna stoi na stanowisku, że bezpośrednim celem (tzw. celem bliższym) projektowanej regulacji jest wprowadzenie ułatwień dla prywatnych przedsiębiorców. Chodzi tu bowiem o sumę interesów indywidualnych wielu osób prywatnych, które będą realizowane przez możliwość poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania oraz transportowania węglowodorów. To te podmioty skorzystają przede wszystkim na regulacjach przewidzianych w projekcie ustawy. Natomiast celem zasadniczym (tzw. celem pośrednim) jest interes publiczny związany z potencjalnym wzrostem bezpieczeństwa energetycznego Polski oraz ponoszonymi przez podmioty wydobywające węglowodory – trudnymi do oszacowania na aktualnym etapie – obciążeniami publicznymi.
6. Wydaje się ponadto, że rozważania dotyczące budowy dróg publicznych nie mają bezpośredniego przełożenia na inwestycje związane z wydobywaniem węglowodorów. W przypadku poprawy infrastruktury drogowej korzyść płynąca dla zbiorowości była bezpośrednia, nierozłożona w czasie, wymierna i pewna. Projektowana regulacja tego typu korzyści przyznaje podmiotom prywatnym, natomiast cel publiczny – w chwili dokonywania oceny projektu ustawy – jest jedynie potencjalny. Ma to, w przekonaniu Rady Legislacyjnej, podstawowe znaczenie dla badania dopuszczalności ingerencji w prawa i wolności obywateli oraz ograniczania samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Co więcej, już po wprowadzeniu analizowanych rozwiązań może się okazać, że korzyści dla dobra wspólnego związane z węglowodorami okażą się mniejsze od oczekiwanych, a to dodatkowo wpłynie na stopień realizacji celu publicznego. Generalnie rzecz ujmując, w przeciwieństwie do wcześniej ocenianych przez Radę Legislacyjną rozwiązań (np. ustawa dotycząca budowy tzw. gazoportu w Świnoujściu), opiniowana ustawa stanowi przykład wykorzystania pojęcia celu publicznego w sytuacji, gdy jego realizacja w zakresie zakładanym w projekcie jest niepewna.
7. Z poczynionych ustaleń wynikają dwie istotne konsekwencje. Po pierwsze, ocena konstytucyjności zaproponowanych przez projektodawcę mechanizmów może się zmienić po ich wejściu w życie. Jeśli po pewnym czasie okaże się, że ułatwienia dla prywatnych podmiotów w procesie inwestowania w poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie i transportowanie węglowodorów nie przynoszą zakładanych korzyści dla dobra wspólnego, to trzeba będzie dokonać ponownej analizy konstytucyjności tej ustawy. Po drugie, ze względu na to, że interes publiczny na etapie projektowania ustawy jest realizowany jedynie pośrednio, to ocena ingerencji w prawa i wolności jednostek oraz samodzielność jednostek samorządu terytorialnego musi być skrupulatna. Rada Legislacyjna zauważa jednak, że negatywne konsekwencje faktu, iż cel publiczny jest jedynie celem dalszym, łagodzi w pewnym stopniu epizodyczność projektowanej regulacji (art. 51 ust. 2).
8. Z dużą dozą ostrożności należy zatem dokonywać oceny stopnia ograniczenia władztwa planistycznego jednostek samorządu terytorialnego. Należy w konsekwencji uwzględnić tutaj ustabilizowaną linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego[12], w której TK konsekwentnie podkreśla, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania, uczestnicząc w sprawowaniu władzy publicznej w granicach przyznanej im przez ustawodawcę i prawem chronionej samodzielności. Autonomia ta powoduje, że każdorazowa ingerencja ustawodawcy – czy to w sferę praw majątkowych przysługujących samorządowi, czy w zakres jego uprawnień – nie może być nadmierna, tzn. nie może wykraczać poza granice niezbędne dla ochrony interesu publicznego oraz powinna służyć realizacji wartości ustawy zasadniczej. Wytyczne te wywodzone są przez Trybunał Konstytucyjny z postanowień art. 2 Konstytucji.
9. Powyższe założenia konstytucyjne powodują, że w kontekście ingerowania we władztwo planistyczne gminy i województwa trzeba dobierać takie rozwiązania legislacyjne, które stanowią najskuteczniejszy i najmniej dolegliwy środek do osiągnięcia założonego celu działalności prawodawczej. Spośród wszystkich możliwych i zarazem legalnych środków działania należy bowiem wybierać te, które będą skuteczne z punktu widzenia założonych celów, a jednocześnie najmniej ingerujące w samodzielność jednostek samorządu terytorialnego.
10. Rada Legislacyjna zauważa, że przewidziane w opiniowanym projekcie rozwiązania nie polegają na prostym wyłączeniu postanowień planu i studium. Z art. 3 ust. 1 wynika bowiem, że realizacja inwestycji dotyczących węglowodorów możliwa jest niezależnie od ustaleń studium gminnego oraz planu zagospodarowania województwa. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się natomiast realizację tych przedsięwzięć jedynie w przypadku przeznaczenia terenu na: zabudowę techniczno-produkcyjną, użytkowanie rolnicze, zieleń i wody, komunikację lub infrastrukturę techniczną. Analizowane rozwiązanie wyłącza postanowienia planu miejscowego jedynie w przypadku przeznaczenia terenu na ściśle określone cele. Należy zastanowić się jednak, czy projekt – ze względu na ustanowiony w art. 2 zakaz nadmiernej ingerencji – nie powinien w tym zakresie zostać uzupełniony o przesłankę niezbędności, która wzmocniłaby ochronę władztwa planistycznego gminy? Co za tym idzie, realizacja inwestycji dotyczących węglowodorów na danym terenie, przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania na zabudowę techniczno-produkcyjną, użytkowanie rolnicze, zieleń i wody, komunikację lub infrastrukturę techniczną, byłaby dopuszczalna, jedynie w przypadku, gdy grunty te są rzeczywiście niezbędne do celów wydobycia i transportu węglowodorów.
11. Niemniej jednak należy się zastanawiać, czy reguła bezwzględnego pierwszeństwa inwestycji węglowodorowych w stosunku do gminnej infrastruktury technicznej nie jest nadmiernym ograniczeniem władztwa planistycznego gminy. Może się bowiem okazać, że realizacja samorządowych urządzeń infrastruktury nie jest możliwa na innym terenie, a to oznaczałoby istotny uszczerbek dla wspólnoty lokalnej. Projektodawca powinien zatem przewidzieć tego typu kolizję wartości oraz wskazać sposób rozwiązywania tego konfliktu, w sposób respektujący władztwo tej jednostki samorządu terytorialnego.
III. Zagadnienia szeroko pojętego prawa budowlanego
1. Jak już wyżej wspomniano, opiniowany projekt ma się stać kolejnym aktem przynależnym do dość już licznie występującej w obecnym porządku prawnym kategorii tak zwanych spec-ustaw, normujących proces inwestycyjno-budowlany w odniesieniu do ściśle wyodrębnionego typu inwestycji, wyłączając je równocześnie spod ogólnego reżimu prawnego, przewidzianego w ustawach: z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami[13] (w zakresie podziału nieruchomości i ich wywłaszczenia), z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[14] (dalej „u.p.z.p.”) oraz z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane[15] (dalej „Prawo budowlane”). Współczesna literatura prawnicza jest źródłem licznych krytycznych ocen tego swoistego trendu legislacyjnego[16]. Rozwiązania przyjmowane w spec-ustawach są z reguły postrzegane jako wyraz słabości ogólnych uregulowań procesu inwestycyjno-budowlanego. Skoro bowiem u.p.z.p. reguluje sprawy przeznaczania terenów pod inwestycje celu publicznego, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują zasady i tryb nabywania, w tym wywłaszczania nieruchomości na cele publiczne, a Prawo budowlane normuje sprawy z zakresu projektowania i realizacji inwestycji, to na tym tle rodzi się pytanie o sens specjalnych ścieżek prawnych służących realizacji inwestycji drogowych, kolejowych, lotniskowych, terminalowych, przeciwpowodziowych i innych, w tym związanych z poszukiwaniem, rozpoznawaniem, wydobywaniem i transportem węglowodorów. Zaznaczyć przy tym wypada, że wszystkie z ww. przedsięwzięć zasługują, zdaniem ustawodawcy, na miano inwestycji celu publicznego.
2. Warto również nadmienić, że od ponad dwóch lat przy Ministrze Infrastruktury i Rozwoju działa Komisja Kodyfikacyjna Prawa Budowlanego, której celem jest opracowanie przepisów rangi ustawowej w zakresie kompleksowej regulacji dotyczącej procesu inwestycyjno-budowlanego[17]. Owa kompleksowa regulacja, dotycząca procesu inwestycyjno-budowlanego obejmuje między innymi konsolidację przepisów normujących tę sferę działalności. Wydaje się zatem, że propozycja przedstawiona w projekcie opiniowanej ustawy w zakresie rozstrzygnięć lokalizacyjnych odbiega od kierunku prac nad Kodeksem budowlanym.
3. Odnosząc zaś proponowane rozwiązania do obecnego stanu prawnego należy zwrócić uwagę na pewne wątpliwości, jakie wynikają z treści przepisów art. 3 projektu ustawy. Wynika z nich jednoznacznie, że realizacja inwestycji w zakresie poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania i transportowania węglowodorów (a co za tym idzie również i ich wcześniejsza lokalizacja) jest możliwa niezależnie od ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy (określanego dalej jako „studium”) oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa (określanego dalej jako „plan województwa”), a także – w zakresie określonym w art. 3 ust. 2 – niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (oznaczanego dalej skrótem „m.p.z.p.”). W uzupełnieniu uwag przedstawionych w części dotyczącej zagadnień konstytucyjnoprawnych, wskazujących na ograniczenia władztwa planistycznego gminy (będącego jednym z podstawowych atrybutów samodzielności gminy), należy uznać, że przywołane przepisy osłabiają jedną z istotnych wartości wynikających z wymienionych w art. 3 aktów planowania przestrzennego. Zarówno bowiem plan województwa, studium, jak i m.p.z.p., oprócz funkcji regulacyjnej o wewnętrznej bądź też (w przypadku m.p.z.p.) o powszechnej mocy obowiązującej, pełnią funkcję informacyjną. Plan województwa oraz studium są urzędowymi dokumentami opisującymi obecny stan przestrzeni odpowiednio w gminie i regionie oraz przewidywane zmiany w jej dotychczasowym zagospodarowaniu[18]. Co prawda w myśl art. 21 ust. 2 projektu ustawy, decyzja o ustaleniu lokalizacji w zakresie wydobywania węglowodorów wiąże właściwe organy przy sporządzaniu (nowego) studium i m.p.z.p., jednakże brakuje w proponowanych rozwiązaniach wyraźnego zobowiązania organów gminy do zaktualizowania studium i m.p.z.p. w zakresie wprowadzenia stosownych zmian wynikających z treści powyższej decyzji.
4. Wymaganie od inwestora przedkładania opinii nawet powyżej 20 różnych organów wraz z wnioskiem o decyzję lokalizacyjną inwestycji węglowodorowej (art. 15 ust. 1 pkt 12 i ust. 3) może znakomicie przedłużyć proces ich uzyskania. Nie wyjaśniono powodów zaniechania wykorzystania w tym celu art. 106 k.p.a., co znacznie przyspieszyłoby moment uzyskania decyzji i ochronę prawną inwestora.
5. Kolejne obawy związane z regulacją zasad i trybu ustalania lokalizacji inwestycji w zakresie wydobywania węglowodorów dotyczą przepisu art. 15 ust. 5 projektu, zgodnie z którym opinie, o które stosownie do art. 15 ust. 3 występuje inwestor przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji (z wyłączeniem opinii r.d.o.ś., o której jest mowa w art. 15 ust. 3 pkt 21), „zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie i zgody bądź stanowiska właściwych organów, wymagane odrębnymi przepisami dla lokalizacji inwestycji”. Powyższe rozwiązanie budzi pewne zastrzeżenia. Zdaniem Rady Legislacyjnej trzeba bowiem założyć, że obowiązujące w odrębnych przepisach wymogi, polegające m.in. na uprzednim uzyskaniu pozwolenia (zwykle w drodze decyzji administracyjnej), uzgodnienia bądź zgody (stanowiącej warunek konieczny korzystnego rozstrzygnięcia), poprzedzające ustalenie lokalizacji inwestycji innych niż te przewidziane w opiniowanym projekcie, mają swoje racjonalne uzasadnienie. Ustawodawca nadał im taką, a nie inną formę kierując się, jak należy przypuszczać, racjonalnymi przesłankami. Zatem trudno jest doszukać się powodów, dla których każda inna inwestycja (ingerująca w dotychczasowy stan zagospodarowania terenu zarówno w mniejszym, jak i w większym stopniu) niż ta będąca przedmiotem uregulowań projektu powyższej ustawy, może zostać zlokalizowana po uzyskaniu przewidzianego prawem pozwolenia, zgody itd., zaś w przypadku lokalizowania inwestycji w zakresie wydobywania węglowodorów wystarcza (niewiążąca) opinia albo „milczenie organu”.
6. Stwierdzenie w art. 20 ust. 1 pkt 3, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie wydobywania węglowodorów zawiera „warunki techniczne realizacji inwestycji”, jest nazbyt lakoniczne – należy przewidzieć uszczegółowienie tego przepisu, a nawet wydanie rozporządzenia wykonawczego. Również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt 6) powinny – wzorem u.p.z.p. – obejmować zastrzeżenie: „wynikających z przepisów odrębnych”. Bez takiego zastrzeżenia organ właściwy uzyskałby nadmierną swobodę w kształtowaniu treści decyzji lokalizacyjnych, pozwalającą ograniczyć swobodę działalności gospodarczej bez oparcia się na regulacji ustawowej. Przepis art. 15 ust. 2 nie wystarczy, gdyż odnosi się do kwestii wstępnych (czy wydać decyzję, czy nie).
7. Przewidziany w art. 23 ust. 4 termin 30-dniowy na wydanie pozwolenia na budowę w zakresie wydobywania węglowodorów jest nierealny. Podobnie termin 7-dniowy na wydanie opinii, pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 5. Skomplikowanie i rozpiętość dokumentacji składanej przez inwestora (projekt budowlany) nie pozwolą czasami nawet na dokładne zapoznanie się przez organ właściwy z jej treścią. Należy zasugerować projektodawcy wydłużenie tych terminów do 45 i 14 dni, bo w przeciwnym razie właściwy organ wyższego stopnia zmuszony będzie do wszczynania zbytecznych postępowań w sprawach wymierzenia kary pieniężnej, której i tak nie wymierzy, gdy okaże się, że opóźnienie wynikło z przyczyn, na które organ rozpatrujący sprawę pozwolenia nie miał wpływu.
8. Projektodawca nie uzasadnił przekonująco konieczności zawieszania postępowań w sprawie podziału nieruchomości oraz scalania i podziału nieruchomości w okresie od wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji do czasu wydania pozwolenia na budowę (art. 23 ust. 7).
9. Pewne wątpliwości budzi też przepis art. 35 projektu ustawy, z którego wynika, że inwestor uzyskuje prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane z dniem wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie wydobywania lub transportowania węglowodorów. W tym przypadku „usprawnienie” procedur administracyjnych wydaje się nadmierne. Uwzględniając powody, dla których w pewnych okolicznościach (w tym także przewidzianych w opiniowanym projekcie) prawo dopuszcza wykonalność decyzji nieostatecznych, trudno jest aprobować stan, w którym projektodawca idzie dalej, dopuszczając zmiany prawnej sytuacji adresatów decyzji jeszcze przed jej ogłoszeniem (doręczeniem), a więc przed możliwością zapoznania się z jej treścią i wynikającymi z niej uprawnieniami i obowiązkami.
IV. Pozostałe regulacje szczegółowe
1. Obecny na posiedzeniu Rady Legislacyjnej Wiceprezes RCL zasygnalizował wątpliwości, jakie wzbudza w Centrum uregulowanie art. 1 ust. 3 i 4 projektowanej ustawy. Pierwszy z ww. przepisów wyłącza stosowanie ustawy do obszarów parków narodowych i ich otulin. Drugi przewiduje, że rozwiązania wprowadzane tą ustawą nie będą obejmowały inwestycji w zakresie transportowania węglowodorów polegających na budowie sieci przesyłowych i dystrybucyjnych. Wyłączenie możliwości korzystania, przez przedsiębiorców prowadzących inwestycje w branży węglowodorów ze swoistych przywilejów planowanej ustawy, z obszarów parków narodowych i ich otulin, chronionych przepisami ustawy o ochronie przyrody, jest – zdaniem Rady – nie tylko uzasadnione, ale wręcz konieczne z uwagi na przeważającą wartość unikalnych zjawisk przyrodniczych i konstytucyjnych zasad ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju. Nie powinno zatem wzbudzać zastrzeżeń. Natomiast funkcja drugiego ze wskazanych przepisów jest jasna (ograniczenie ingerencji w prawa osób prywatnych) i merytorycznie uzasadniona. Rozwoju takich sieci nie sposób powiązać z podstawowym celem ustawy, bo służyć one mogą przesyłaniu gazów najprzeróżniejszego pochodzenia (nie tylko tego, który miałby być uzyskany z nowych, rozpoznanych źródeł). Definicje obu sieci są na tyle jasne, że nie powinny rodzić problemów interpretacyjnych.
2. Projektowane rozwiązania, mające służyć przyspieszeniu załatwiania spraw rozstrzyganych decyzjami administracyjnymi (wydawanymi na podstawie innych ustaw odrębnych w stosunku do Prawa geologicznego i górniczego od omówionych w cz. III niniejszej opinii), ale niezbędnych do realizacji przedsięwzięć w zakresie eksploatacji węglowodorów, opierają się co do zasady na podobnej, jednolitej koncepcji. Polega ona – w ogólnym zarysie – na:
1) wyznaczeniu ustawowego, maksymalnego terminu na załatwienie sprawy (w przypadku: decyzji środowiskowych – 60-dniowego, decyzji o okresowym wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej – 14-dniowego, decyzji o obowiązku udostępnienia nieruchomości w celu poszukiwania i rozpoznawania węglowodorów – 21-dniowego, pozwolenia wodnoprawnego – 30-dniowego) oraz zobowiązaniu do powiadomienia o wszczęciu postępowania organu wyższego stopnia;
2) zagrożeniu wymierzeniem kary pieniężnej (wymierzanej organowi właściwemu) w przypadku niedotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy (wraz z określeniem zasad wymierzania takiej kary);
3) umożliwieniu przeprowadzania postępowania w przypadku spraw dotyczących nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym;
4) ustanowieniu domniemania prawnego doręczenia zawiadomień i decyzji skierowanych do adresata, będącego właścicielem nieruchomości objętej przedmiotem sprawy, według danych z ewidencji gruntów i budynków oraz na adres ujawniony w tej ewidencji (w projekcie mowa jest o katastrze nieruchomości, którego wszak nie ma i nie wiadomo kiedy powstanie, a jego funkcje spełnia właśnie ta ewidencja);
5) wprowadzeniu zasady doręczania zawiadomień o toczącym się postępowaniu i o podjętych rozstrzygnięciach w drodze ogłoszenia publicznego[19].
Ponadto w projekcie przewidziano prawo przedsiębiorcy do zajęcia terenu śródlądowych wód płynących, dróg publicznych i obszarów kolejowych w przypadku, gdy inwestycja w zakresie poszukiwania i rozpoznawania węglowodorów wymaga przejścia przez takie tereny (art. 6 i 38-39) oraz do uzyskania decyzji zezwalającej na zajęcie terenu należącego do osoby trzeciej w przypadku, gdy przedsiębiorca nie dojdzie do porozumienia z właścicielem co do dobrowolnego udostępnienia nieruchomości w celu poszukiwania i rozpoznawania węglowodorów (art. 7 ust. 3), a w art. 32-37 planuje się uregulować nabywanie i korzystanie przez inwestujących w zakresie wydobycia i transportowania węglowodorów z prawa do korzystania z nieruchomości. Część z projektowanych rozwiązań wzbudza zastrzeżenia.
3. Regulując zasady karania organów administracji publicznej za niewydanie decyzji w terminach określanych projektowaną ustawą zakłada się potrzebę ustanowienia przepisów, według których – w przypadku nieuiszczenia kary w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji – podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponieważ – w świetle art. 2 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji[20] – wszystkie kary nakładane w drodze decyzji organu administracji publicznej podlegają egzekucji administracyjnej z mocy samego prawa, wprowadzenie przepisu art. 4 ust. 5, art. 5 ust. 5, art. 7 ust. 8, art. 11 ust. 7, art. 16 ust. 4, art. 26 ust. 7, art. 27 ust. 5, art. 30 ust. 3, powtarzających tę ogólną regułę, powoduje zbędną dezintegrację systemu polskiego prawa – są to przepisy zbyteczne. Ustawa egzekucyjna nie zawiera żadnych wyjątków od tej zasady (zobowiązanym podlegającym egzekucji administracyjnej może być każda państwowa lub samorządowa jednostka organizacyjna, nawet niemająca osobowości prawnej). Lepiej zamiast takich przepisów wpisać do odpowiednich artykułów (do art. 4 ust. 6, art. 5 ust. 6, art. 7 ust. 9, art. 11 ust. 8, art. 16 ust. 5, art. 26 ust. 8, art. 27 ust. 6 i art. 30 ust. 4) formułę podobną do przewidzianej w art. 36 § 2 k.p.a. (zobowiązującą organ prowadzący postępowanie do powiadomienia o zaistnieniu okoliczności uniemożliwiających załatwienie sprawy w terminie), czego w kolejnych ustępach ww. artykułów nie przewidziano. Jest to o tyle uzasadnione, że w obecnym stanie przepis art. 36 § 2 k.p.a. odnosi się wyłącznie do przypadków, w których sprawa nie może być załatwiona w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Jeżeli zatem projektowana ustawa ustanowi terminy szczególne (tylko w niektórych przypadkach krótsze od terminów maksymalnych określonych w art. 35 § 3 k.p.a.), obowiązek powiadomienia stron o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie z uwagi na okoliczności, na które organ ją prowadzący nie ma wpływu oraz wyznaczania terminu dodatkowego, nie będzie miał zastosowania. Stworzy to stan niepewności i może źle oddziaływać na aktywność przedsiębiorców w tym sektorze gospodarki.
4. Poza tym, przewidziana w art. 4 ust. 4, art. 5 ust. 4, art. 7 ust. 7, art. 11 ust. 6, art. 16 ust. 3, art. 26 ust. 6, art. 27 ust. 4 i art. 30 ust. 2 kara administracyjna, wymierzana organowi właściwemu do załatwienia sprawy, może się okazać – w ocenie Rady Legislacyjnej – rozwiązaniem niezdatnym do osiągnięcia zamierzonego celu tej instytucji, o ile nie będą jej towarzyszyły normy prawne przewidujące dolegliwości możliwe do odczucia przez osobę pełniącą funkcję karanego organu lub wyznaczoną do działania z jego upoważnienia. Taka „kara”, pokrywana z budżetu państwa (lub województwa), nie jest w stanie – bez uregulowania indywidualnej odpowiedzialności funkcjonariusza publicznego – wpłynąć na efektywność i terminowość postępowania.
5. W art. 6 ust. 2 i 3 oraz w art. 38 ust. 2 i 3 przewidziano zawieranie przez inwestorów z zarządcami terenów publicznych (stanowiących śródlądowe wody płynące, obszary kolejowe lub drogi publiczne) pisemnych „porozumień” co do warunków udostępnienia tych terenów oraz wydawanie przez wojewodów decyzji zastępujących takie porozumienia, gdy w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku do zawarcia porozumienia nie dojdzie. W ocenie Rady Legislacyjnej porozumienia, o których mowa w art. 6 i 38, tak naprawdę będą umowami (administracyjnymi), a nie porozumieniami administracyjnymi, które są formą stosowaną w stosunkach między podmiotami administracji publicznej, a nie w jej stosunkach z osobami prywatnymi, a w tym przypadku chodzi przecież o umowę przedsiębiorcy z podmiotem administrującym (organem administracji publicznej). Wprawdzie umowa administracyjna nie została dotąd wprowadzona w sposób powszechny do polskiego porządku prawnego, jednak ustawodawca posługuje się czasami konstrukcją umowy kształtującej stosunki administracyjnoprawne, zastępującymi lub poprzedzającymi wydanie decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego. Aby nie wprowadzać rozwiązań dekomponujących system prawa wskazane byłoby nazwać przewidywane przez projektodawcę uzgodnienia po prostu „umowami”, pozostawiając orzecznictwu kwestię oceny, czy dana umowa będzie umową prawa prywatnego, czy prawa publicznego. Taką praktykę legislacyjną przyjmowano w Republice Federalnej Niemiec zanim umowa administracyjna została wprowadzona do federalnych i krajowych ustaw o postępowaniu administracyjnym i zdawała ona egzamin przez ok. 30 lat. Również w innych państwach europejskich umowa administracyjna jest instrumentem szeroko stosowanym[21].
6. Na tle omówionych wyżej „porozumień” warto zwrócić uwagę na bardzo lakoniczną treść art. 6 ust. 3. Zgodnie z nim, jeżeli w terminie 30 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku o uzgodnienie nie dojdzie do zawarcia porozumienia, o którym mowa w ust. 2, wojewoda, na wniosek inwestora, wydaje decyzję zastępującą porozumienie. Uwagę Rady zwraca przede wszystkim fakt, że projektodawca nie zawarł w art. 6 praktycznie żadnej regulacji materialnoprawnej mającej determinować treść takiej decyzji, a przecież nie chodzi tu o proste „tak”, lecz o określenie zakresu, terminu i warunków zajęcia terenów publicznych, o jakich mowa w art. 6 ust. 1. Wprawdzie chodzi tu o tereny publiczne, jednak mieszczą się wśród nich tereny wojewódzkich, powiatowych i gminnych dróg publicznych, a przecież każda ingerencja w prawa jednostek samorządu terytorialnego musi być w ustawie „określona”, a nie jedynie zamarkowana. Bardziej precyzyjna regulacja wydaje się być konieczna.
7. W art. 7 ust. 4 przewiduje się nałożyć na inwestora ubiegającego się o wydanie decyzji o udostępnieniu nieruchomości w celu poszukiwania i rozpoznawania węglowodorów obowiązek załączenia do wniosku o jej wydanie „kopii koncesji”. Zdaniem Rady, nie należy wymagać dołączania do wniosku o wydanie takiej decyzji „kopii koncesji”, lecz jej uwierzytelnionego odpisu. Sama kopia nie jest wiarygodnym dowodem – dopiero po jej uwierzytelnieniu staje się dokumentem.
8. Założenie w art. 8 ust. 1, że zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie decyzji o udostępnienie nieruchomości będą wysyłane na adres właściciela lub użytkownika uwidoczniony w ewidencji gruntów ze skutkiem doręczenia, jest bardzo ryzykowne. Dotknięty decyzją właściciel (użytkownik) może podważać, że pozbawiono go dostępu do sądu, zwłaszcza wówczas, gdy rozbieżność danych w ewidencji z rzeczywistością jest skutkiem zaniedbań organu prowadzącego ewidencję, a także wówczas, gdy doręczone pismo zostanie zwrócone z adnotacją, że adresat nie przebywa pod danym adresem. Takie samo kontrowersyjne rozwiązanie przewidziano w art. 17 ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 4. Prowadzić to może do zbytecznego wznawiania postępowań zakończonych formalnie ostatecznymi decyzjami bądź do uchylania takich decyzji przez sąd administracyjny. Efekt przyspieszania procesu wykonania decyzji może wówczas być zaprzepaszczony. Warto przewidzieć rozwiązanie zabezpieczające przed tego typu skutkami.
9. Przewidziany w art. 11 i w art. 26 projektowanej ustawy 30-dniowy termin na wydanie pozwolenia wodnoprawnego wydaje się być nierealny. Przepisy Prawa wodnego regulujące wydawanie takich decyzji przewidują bardzo szeroki zakres problemów, jakie muszą być wyjaśnione i rozstrzygnięte takim aktem[22]. Ponadto dokumentacja, jaką należy złożyć organowi właściwemu (tzw. operat wodnoprawny) liczy przeważnie kilka pokaźnych tomów, a w tym znaczną ilość rysunków i map wymagających nie tylko odczytania, ale zbadania pod kątem przesłanek, od których obowiązujące prawo uzależnia treść wydawanej decyzji. Rozumiejąc potrzebę przyspieszenia postępowań w sprawach pozwoleń wodnoprawnych niezbędnych do realizacji inwestycji węglowodorowych, Rada Legislacyjna wyraża obawę, czy zastosowanie w praktyce projektowanego terminu ustawowego będzie zdatne do osiągnięcia zamierzonych celów.
10. Skoro zezwolenie na przejazd pojazdów nienormatywnych, regulowane w art. 12, ma być wydawane bez stosowania ograniczeń w zakresie nacisków osi, a takie przejazdy mogą powodować szkody, należy w ustawie przewidzieć prawo zarządcy drogi do odszkodowania za legalnie spowodowane szkody. Podobne, pozbawiające jednostki zarządzające drogami publicznymi prawa do naprawienia szkody wyrządzonej przejazdem pojazdów nienormatywnych, rozwiązanie przewidziano w art. 28 pkt 2 projektowanej ustawy. O ile cel zapewnienia sprawnej realizacji inwestycji węglowodorowych można uznać za usprawiedliwiający nadanie przedsiębiorcom praw do korzystania z dróg publicznych na szczególnych zasadach, to jednak nie jest on wystarczający do uzasadnienia pozbawienia jednostek samorządu terytorialnego praw do zrekompensowania poniesionych strat. W tym zakresie odpowiednie zastosowanie powinny mieć przepisy regulujące odpowiedzialność inwestorów węglowodorowych za szkody wyrządzone na nieruchomościach należących do osób prywatnych. Wskazane jest wprawdzie równe traktowanie wszystkich właścicieli (także Skarbu Państwa ponoszącego szkody wyrządzone przejazdem pojazdów nienormatywnych drogami państwowymi), ale można uznać, że Parlament jest uprawniony do rezygnacji z ochrony nieruchomości stanowiących pasy drogowe dróg państwowych.
11. O ile projektowana regulacja zasad nabywania praw do korzystania z gruntów należących lub użytkowanych przez osoby trzecie oraz ustalania odszkodowań z tego tytułu (art. 32) zasługuje na wyższą ocenę niż powszechnie obowiązująca regulacja podobnej materii zawarta w ustawie o gospodarce nieruchomościami[23], o tyle rozwiązanie przewidywane w art. 33 może wzbudzać wątpliwości nawet natury konstytucyjnoprawnej. W artykule tym uregulowano – zasadnie – problem uprawnień właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji, określony decyzją ustalającą lokalizację inwestycji w zakresie wydobywania węglowodorów. Przyznano im prawo żądania od inwestora, aby nabył od nich nieruchomość, jeżeli określone taką decyzją ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości uniemożliwia dalsze prawidłowe korzystanie (z niej) w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Cena nabycia takiej nieruchomości odpowiadać ma – zgodnie z art. 33 ust. 2 – wartości rynkowej praw do nieruchomości, oszacowanej przez rzeczoznawcę majątkowego, ustalonej dla dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Z art. 33 ust. 3 ma jednak wynikać, że w przypadku ustalenia odszkodowania za prawo do korzystania z nieruchomości przez inwestora oraz za szkody powstałe na skutek działań związanych z wydobyciem węglowodorów (zgodnie z art. 32 ust. 3 lub 4), cena nabycia nieruchomości ma być pomniejszana o kwotę równą wartości takiego odszkodowania.
12. To – z pozoru – racjonalne rozwiązanie będzie mogło być kwestionowane jako niezgodne z Konstytucją RP. Oznaczać bowiem może, że osoby mające prawa rzeczowe do nieruchomości, które zostały ograniczone, zostaną pozbawione słusznego odszkodowania. Takiego typu ograniczenie może zostać potraktowane – w ocenie Rady Legislacyjnej – jako quasi-wywłaszczenie. Wprawdzie – w świetle dotychczasowego orzecznictwa TK – wywłaszczeniem w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP jest „przymusowe wyzucie z własności na rzecz Skarbu Państwa lub innego podmiotu publicznego”[24], jednak warto mieć na uwadze, że – jak stwierdzono w jednym z wyroków – „Pojęcie prawa własności na gruncie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji musi być rozumiane w sposób autonomiczny. Wykracza ono poza cywilnoprawne ujęcie własności, stanowiąc synonim całokształtu praw majątkowych”[25]. W konsekwencji – w innym wyroku – przyjęto, że konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia należy rozumieć szeroko, a więc „jako przymusowe odebranie wszelkiego rodzaju prywatnych uprawnień majątkowych”[26]. Wyrok ten stanowił nawiązanie do wcześniejszego orzecznictwa (w szczególności wyroku pełnego składu z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98), zgodnie z którym art. 21 ust. 2 Konstytucji nie zawiera definicji legalnej wywłaszczenia. Powoduje to, że „wywłaszczenie w znaczeniu konstytucyjnym powinno być ujmowane szeroko, przynajmniej jako <<wszelkie pozbawienie własności (...) bez względu na formę>> (por. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 196 i tam cyt. orzeczenie TK), czy też – jako <<wszelkie ograniczenie bądź pozbawienie przysługującego podmiotowi prawa przez władzę publiczną>> (F. Zoll, Prawo własności w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z perspektywy polskiej, PS 5/98, s. 31)”. Pogląd o adekwatności postanowień art. 21 ust. 2 Konstytucji do ograniczeń prawa własności został również podtrzymany w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. K 61/07.
13. W kontekście powyższego decyzja administracyjna dokonująca ograniczeń w korzystaniu z prawa własności, jako pozbawiająca części praw do nieruchomości (zwłaszcza korzystania z niej w sposób wybrany przez właściciela i zgodny z porządkiem prawnym), wprawdzie dokonuje tego na rzecz podmiotu prywatnego realizującego cele publiczne, powinna być traktowana jako zbliżona do decyzji wywłaszczeniowej, gdyż stanowi władczą ingerencję w prawa majątkowe właściciela nieruchomości i z tego względu musi być powiązana z prawem do słusznego odszkodowania.
14. W wyroku o sygn. P 25/02 TK wskazał, że „rozszerzanie pojęcia wywłaszczenia na każdą formę pozbawienia własności, bez względu na formę, budzi wątpliwości”. Jednak w przypadku projektowanych rozwiązań mamy do czynienia z formą typową dla decyzji wywłaszczeniowych – z decyzją administracyjną organu administracji rządowej. Wprawdzie nie dotyczy ona odjęcia w całości na cele publiczne konkretnej nieruchomości na rzecz konkretnego podmiotu – Skarbu Państwa lub konkretnej jednostki samorządu terytorialnego, jednak następuje z uwagi na uznanie za konieczne przedsięwzięcia służącego celom publicznym. Będzie to zatem jedna z możliwych postaci pozbawiania (przejściowego) praw właścicielskich w drodze władczego aktu organu władzy publicznej. Tymczasem prawo do odszkodowania zostanie zagwarantowane wyłącznie w tych przypadkach, w których z roszczeniem do inwestora o nabycie od niego praw do nieruchomości właściciel lub użytkownik wieczysty wystąpią przed rozpoczęciem korzystania przez niego z nieruchomości na cele wydobywania lub transportowania węglowodorów. Jeżeli natomiast inwestor będzie mógł korzystać z cudzej nieruchomości na mocy decyzji wydanej na podstawie art. 32 projektowanej ustawy, to mimo, że uzyska za zbywaną nieruchomość cenę równą wartości rynkowej zbywanych praw, to zostanie ona pomniejszona o kwotę ustalonego odszkodowania. Oznacza to, że przez okres nawet kilku lat inwestor korzystać będzie z nieruchomości w sposób ograniczający możliwość korzystania z niej przez właściciela lub przez użytkownika wieczystego bez jakiegokolwiek odszkodowania. Notabene, projektodawca nie wspomina w art. 32 i 33 o prawach do odszkodowania osób, którym przysługują do nieruchomości, wykorzystywanych przez korzystających z uprawnień, jakie mają być nadawane decyzjami wydawanymi na podstawie nowej ustawy, inne prawa rzeczowe.
15. Prawidłowe rozwiązanie powinno zatem uwzględniać dwie odrębne sytuacje: jedną, w której inwestor – po ustaleniu odszkodowania – nie rozpocznie korzystania z uzyskanego przywileju (wówczas potrącenie kwoty odszkodowania od ustalonej z udziałem rzeczoznawcy ceny nabycia będzie uzasadnione) i drugą, w której dojdzie do zmaterializowania przez inwestora uprawnień uzyskanych na mocy decyzji wydanej na podstawie art. 32 ust. 1 (wówczas powinno dojść do ponownego ustalenia wysokości odszkodowania za realne ograniczenie praw korzystania z nieruchomości i potrącenia tak ustalonego odszkodowania od ceny jej nabycia).
16. W kilku przypadkach projektodawca przewidział egzekucję administracyjną obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z podejmowanych decyzji (np. w art. 36). Jest to zabieg trafny, bo chodzi tu o obowiązki wykonywane w stosunku do przedsiębiorców, a nie wobec podmiotu publicznego. Bez jednoznacznego określenia tego w ustawie w praktyce mogłyby się pojawić wątpliwości, czy ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mogłaby być w tych przypadkach stosowana. Zwłaszcza, że wydawane decyzje będą określać w zasadzie uprawnienia inwestora, a nie obowiązki osób, których prawa zostaną ograniczone. Warto było jednak przy okazji przewidzieć podobne rozwiązania w ustawie o gospodarce nieruchomościami, przewidującej podobne uprawnienia podmiotów prywatnych realizujących inwestycje celu publicznego.
17. Na tle przepisu art. 28 pkt 3 rodzi się pytanie, czy rzeczywiście projektodawca dopuszcza każdy możliwy nacisk osi pojazdu nienormatywnego, którego przejazd po drodze publicznej jest związany z przygotowaniem lub prowadzeniem inwestycji w zakresie wydobywania węglowodorów. Z literalnego brzmienia tego przepisu można wyprowadzić wniosek, że z podanych w art. 28 projektu ustawy powodów, projektodawca godzi się na dewastację drogi publicznej.
V. Zagadnienia procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej
1. W art. 43 przewidziano natychmiastową wykonalność decyzji podejmowanych na podstawie projektowanej ustawy, co zasadniczo zdaje się pozostawać w zgodzie z założeniem, że ustawa ma zapewnić sprawny przebieg procesu inwestycyjnego w obszarze poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania i transportowania węglowodorów. Od zasady tej planuje się ustanowienie wyjątków dla decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej (powyższy cel natychmiastowej wykonalności nie byłby bowiem w tych przypadkach realizowany) i decyzji środowiskowych (motywów tego wyjątku można doszukiwać się w tym, że decyzje środowiskowe co do zasady nie kwalifikują się do wykonywania). Nasuwają się jednak pewne wątpliwości. Po pierwsze, czy faktycznie wszystkie pozostałe decyzje podejmowane na podstawie tej ustawy kwalifikują się do nadania im natychmiastowej wykonalności? Przede wszystkim warto wskazać na decyzje o ustaleniu odszkodowania. Związek natychmiastowego wykonania takich decyzji z celem ustawy wydaje się być dosyć luźny. Podobnie ma się rzecz z zezwoleniami na usunięcie drzew i krzewów. W ocenie Rady Legislacyjnej warto rozważyć zasadność zachowania reguły natychmiastowej wykonalności takich decyzji.
2. Po drugie również sama zasada natychmiastowej wykonalności decyzji wydawanych na podstawie ustawy może budzić zastrzeżenia zwłaszcza wówczas, gdy za takim rygorem nie przemawiają wystarczająco doniosłe interesy społeczne lub gospodarcze. Warto zwrócić uwagę, że pierwsza i niejako wzorcowa spec-ustawa dotycząca inwestycji w zakresie dróg publicznych nie posługuje się taką formułą, lecz uzależnia nadanie takiego rygoru wydawanym na jej podstawie decyzjom, jeżeli przemawia za tym któryś z ww. interesów[27]. Ponadto, wskazana wyżej ustawa jest w tym zakresie bardziej konkretna, bo zawiera szczegółową regulację określającą obowiązki, do jakich realizacji adresaci wydawanych na jej podstawie decyzji są obligowani.
3. W art. 44 przewidziano, że sądy administracyjne mają rozpatrzeć skargę w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę (NSA ma mieć na rozpoznanie skargi kasacyjnej 2 miesiące). Tak krótkie terminy na rozpatrzenie skargi i ingerowanie ustawodawcy w ocenę, czy sprawa sądowoadministracyjna kwalifikuje się do rozpatrzenia, mogą budzić zastrzeżenia co do zgodności projektowanych rozwiązań z konstytucyjną zasadą podziału i równoważenia władz publicznych, a ponadto – wobec założenia natychmiastowej wykonalności decyzji – nasuwa się pytanie, czy powyższe rozwiązania są niezbędne do zrealizowania celów ustawy. Jak wiadomo z praktyki sądowej, podobne przepisy obecnie obowiązujących ustaw specjalnych sądy wojewódzkie starają się respektować, ale dotrzymanie określonych w nich terminów musi czasami odbywać się ze szkodą zainteresowanych i uprawnionych do udziału w postępowaniu sądowym. Warto rozważyć ograniczenie tak rygorystycznych rozwiązań do przypadków, w których sąd wstrzyma wykonanie zaskarżonej decyzji i przynajmniej wydłużyć ustanawiany termin rozpoznania skargi do 2 miesięcy (co ma miejsce w sprawach rozstrzyganych na podstawie spec-ustawy „drogowej”).
VI. Zagadnienia techniczno-legislacyjne
1. Opiniowany projekt zawiera tzw. słowniczek, co jest zabiegiem uzasadnionym, jednak nie wszystkie proponowane w nim definicje ustawowe mają – w ocenie Rady Legislacyjnej – zadowalającą postać i zamiast ułatwiać stosowanie ustawy, mogą to utrudnić. Tymczasem – stosownie do § 146 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej – w ustawie formułuje się definicję danego określenia, jeżeli dane określenie jest (1) wieloznaczne, (2) nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości, (3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe lub (4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. Posługiwanie się w formułowanych ustawą definicjach pojęciami nie mniej niejednoznacznymi od pojęć definiowanych pozostaje zatem w sprzeczności z powyższymi zasadami.
2. Tymczasem proponowana w art. 1 ust. 2 pkt 7 definicja podstawowego w projektowanej ustawie pojęcia „inwestycja w zakresie wydobywania węglowodorów” zakłada, że jest to „przedsięwzięcie obejmujące prace związane ze środkami, w tym wyrobiskami górniczymi, obiektami budowlanymi, urządzeniami oraz instalacjami, przeznaczonymi do prowadzenia zakładu górniczego służącego do wydobywania węglowodorów ze złóż wraz z infrastrukturą niezbędną do ich obsługi oraz prawidłowego funkcjonowania, w tym zakłady i instalacje oczyszczania lub obróbki oraz instalacje służące magazynowaniu pozostające w związku technologicznym z wydobyciem węglowodorów ze złóż, z wyłączeniem instalacji magazynowych w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne”. Można odnieść wrażenie, że taka definicja jest mniej zrozumiała i bardziej skomplikowana niż pojęcie, które ma wyjaśniać. Precyzja jest w tym przypadku bardzo ważna, bo od zakresu znaczeniowego tego pojęcia zależeć będzie, czy poszczególne rozwiązania prawne przewidziane ustawą będą miały w danym przypadku zastosowanie, czy nie. Szczególnie niepokojąco brzmią w tej definicji dwa elementy – pojęcie „środka górniczego” oraz zwrot „infrastruktura niezbędna do ich obsługi oraz prawidłowego funkcjonowania”. Pojęcie „środka górniczego” nie zostało zdefiniowane ani w projektowanej ustawie, ani w ustawie Prawo górnicze. Nie jest też zwrotem jasnym i jednoznacznym. Powoduje to, że proponowana definicja powinna być uznana za typowy przypadek ignotum per ignotius. Należy albo to pojęcie również zdefiniować, albo zastąpić innym, niewymagającym wyjaśniania. Również odwołanie się do wymogu niezbędności do prawidłowego funkcjonowania zakładu górniczego niezbyt nadaje się do używania w definicji, bo ma charakter subiektywny i ocenny.
3. Podobnie ma się rzecz z drugą, bardzo ważną w opiniowanym dokumencie definicją „inwestycji w zakresie transportowania węglowodorów”. Pojęcie to ma oznaczać „przedsięwzięcie obejmujące roboty budowlane w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), dotyczące rurociągów służących transportowaniu wydobytych węglowodorów a) z miejsca ich wydobycia do zakładu oczyszczania, obróbki lub instalacji służącej magazynowaniu, b) pomiędzy zakładem oczyszczania, zakładem obróbki lub instalacją służącą magazynowaniu, c) z miejsc oznaczonych w lit. a lub b do sieci przesyłowej, sieci dystrybucyjnej, instalacji odbiorcy lub punktu ekspedycji ropy naftowej – o ile pozostaje to w związku technologicznym z wydobyciem węglowodorów, wraz z infrastrukturą niezbędną do ich obsługi i prawidłowego funkcjonowania”. Podstawowym problemem jest w tym przypadku nie tyle długość tej definicji (niewątpliwie utrudniająca jej zrozumienie), ale użycie w niej słowa „dotyczących” (czyniącego owo pojęcie jeszcze bardziej niejasnym i podatnym na szereg kontrowersji w procesie stosowania nowej ustawy) oraz odwoływanie się do tego samego zwrotu „niezbędności do prawidłowego funkcjonowania”. Można też odnieść wrażenie, że tak szerokie ujęcie tego pojęcia może oznaczać, że niemal każda inwestycja służąca przesyłaniu węglowodorów na odległość stanie się przedsięwzięciem, do którego ustawa będzie miała zastosowanie.
4. W art. 2 ust. 2 projektowanej ustawy ma znaleźć się reguła przewidująca, że w przypadku kolizji, pierwszeństwo przed inwestycjami w zakresie poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania i transportowania węglowodorów mają inwestycje, o których mowa w siedmiu innych tzw. spec-ustawach, wyliczonych w tym przepisie. W ocenie Rady przepis ten jest sformułowany w sposób niejednoznaczny, utrudniający ustalenie jego treści normatywnej. Nie wiadomo bowiem, co oznacza „pierwszeństwo przed inwestycjami” i o jaką „kolizję” projektodawcy chodzi. W celu uniknięcia wątpliwości w praktyce stosowania projektowanej ustawy i pozostałych ustaw dotyczących innych, szczególnych regulacji odnoszących się do procesu inwestowania służącego celom publicznym, należy użyć bardziej jednoznacznych sformułowań.
5. Wiceprezes RCL zgłosił Radzie Legislacyjnej potrzebę oceny rozwiązania zawartego w art. 34 ust. 2. Przewiduje się w nim, że w przypadku określonym w art. 10 ust. 7 za stan poprzedni nieruchomości (do jakiego inwestor obowiązany jest przywrócić nieruchomość po zakończeniu inwestycji) ma być uznawany stan sprzed rozpoczęcia inwestycji w zakresie poszukiwania i rozpoznawania węglowodorów. Mamy w tym przypadku do czynienia najprawdopodobniej ze zwykłym błędem technicznym. We wskazanym przepisie art. 10 ust. 7 nie ma bowiem w ogóle mowy o jakichkolwiek okolicznościach związanych ze „stanem poprzednim nieruchomości”. Mowa jest o tym natomiast w art. 10 ust. 1 i zapewne ten przepis projektodawca miał na myśli.
6. Odpowiadając na wątpliwości zgłoszone przez Wiceprezesa RCL pod adresem art. 40 ust. 3 (przewidującego, że drewno, pozyskane z wycinki drzew i krzewów usuniętych przez PGL Lasy Państwowe w ramach obowiązku wynikającego z art. 40 ust. 1, pozostaje w zarządzie tej instytucji), Rada wyraża pogląd, że jest to typowy przykład superfluum. Jest to przepis zbyteczny, bo z pozostałych regulacji projektu oraz z obecnego porządku prawnego nie wynika jakakolwiek wątpliwość co do tego, komu przypada takie drewno. W szczególności nie ma żadnych podstaw wnioskowania, że ma do niego jakiekolwiek prawa inwestor.
7. Z art. 47 ust. 1 wynikać ma, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do należności z tytułu kar wymierzanych organowi w przypadku niewydania decyzji w terminie, mają być odpowiednio stosowane przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Mimo wątpliwości sygnalizowanych przez RCL, Rada Legislacyjna uznaje takie rozwiązanie za trafne i zgodne z systemem prawa. Ustawowa regulacja kar jest bowiem bardzo lakoniczna, a z ich nakładaniem i pobieraniem łączą się liczne zagadnienia posiadające uniwersalną regulację w dziale III Ordynacji podatkowej. Bez takiego przepisu powstałaby luka w prawie (trudna do zlikwidowania w praktyce z uwagi na obowiązywanie zasady legalności), a powyższy przepis ją odpowiednio wypełnia.
8. W art. 47 ust. 2 zapisano, że do decyzji w sprawie kar wymierzanych na podstawie niniejszej ustawy nie stosuje się przepisów art. 43-46. Należy uznać takie rozwiązanie za słuszne. Po pierwsze dlatego, że nie ma żadnych powodów, aby ograniczenia i rygory przewidziane w art. 43-45 miały być stosowane w sprawach kar. Po drugie, kary ma nakładać minister na różne organy, w tym na wojewodę, który nie będzie mógł przecież egzekwować takich kar od siebie (co wynikałoby z art. 46).
1. Projekt ustawy spełnia standard konstytucyjny odnoszący się do celu publicznego, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego państwa. Cel ten winien być rozumiany w tym projekcie jako cel zasadniczy, a zarazem pośredni. Tym samym, na tym etapie procesu legislacyjnego, nie stanowi przeszkody dla uznania konstytucyjności tego projektu przyjęcie, że jego bezpośrednim celem jest stworzenie szczególnej regulacji prawnej, kreującej korzystniejszą sytuację podmiotom realizującym swój prywatny interes gospodarczy. Rada Legislacyjna zaznacza jednak, że ocena konstytucyjności przewidzianych tu rozwiązań, dokonywana po wejściu w życie ustawy, może być odmienna. Brak rzeczywistej realizacji celu publicznego mógłby bowiem wpłynąć negatywnie na ocenę dopuszczalności ingerencji we własność (art. 7 i 8 oraz art. 32 projektu).
2. W celu zabezpieczenia władztwa planistycznego gminy, a przez to pełniejszego dostosowania analizowanych regulacji do wymogów konstytucyjnych, należy przewidzieć sposób rozwiązania kolizji miedzy inwestycjami węglowodorowymi a postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania w zakresie gminnej infrastruktury technicznej.
3. Odmiennej regulacji wymagają kwestie korzystania przez inwestora za odszkodowaniem z cudzej nieruchomości oraz możliwości żądania odkupu przez właściciela. Konstytucyjna ochrona własności wymaga pełnego uwzględnienia praw obu tych stron, co powoduje, że nie jest dopuszczalne, przewidziane w art. 32 projektu, rozwiązanie pozwalające w pewnych sytuacjach na korzystanie przez inwestora z nieruchomości bez odszkodowania.
4. Opiniowany projekt, przewidując szczególne zasady i tryb lokalizacji i realizacji inwestycji w zakresie poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania oraz transportowania węglowodorów, nie uwzględnia prac na Kodeksem budowlanym, mającym skonsolidować regulacje dotyczące procesu inwestycyjno-budowlanego, w tym unormowania przewidziane w obecnie obowiązujących tzw. spec-ustawach.
5. Rozważenia wymaga realność wyznaczanych, znacznie skracanych, terminów na załatwienie skomplikowanych spraw administracyjnych oraz efektywność planowanego systemu gwarancji ich dotrzymywania przez właściwe organy.
6. Niezależność rozstrzygnięć lokalizacyjnych w zakresie poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania oraz transportowania węglowodorów względem aktów planowania przestrzennego, normowanych przepisami u.p.z.p., czyni niepełną informację o terenie pochodzącą z tychże aktów.
7. Zastępowanie aktów warunkujących wydanie decyzji lokalizacyjnej (pozwoleń, zgód, itp.) niewiążącymi opiniami lub „milczeniem organu”, rodzi pytanie o ich zasadność w przypadkach lokalizacji innych inwestycji.
8. Kształtowanie prawnej sytuacji adresatów decyzji administracyjnej przed jej ogłoszeniem jest zbyt daleko idącym „usprawnianiem” procedur lokalizacyjnych.
9. Wskazane jest uzupełnienie projektu o regulację materialnoprawną, mającą determinować treść decyzji wojewody określającej zakres, termin i warunki zajęcia terenów publicznych wód, dróg i terenów kolejowych na realizację inwestycji węglowodorowych oraz odnoszącą się do problemu szkód spowodowanych dozwolonym na podstawie ustawy przejazdem pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych.
10. Należy poważnie rozważyć zasadność przyjętych rozwiązań dotyczących natychmiastowej wykonalności decyzji wydawanych na podstawie planowanej ustawy, zwłaszcza zakresu spraw, w których taka wykonalność miałaby mieć miejsce oraz formuły natychmiastowej wykonalności z mocy samego prawa.
11. Rada zaleca ograniczenie zakresu stosowania normy skracającej termin rozpoznawania przez sąd administracyjny skarg na podlegające natychmiastowemu wykonaniu decyzje w sprawach inwestycji węglowodorowych do przypadków, w których doszło do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na mocy postanowienia sądu.
12. Projekt wymaga kilku poprawek natury techniczno-legislacyjnej, w tym – przede wszystkim – zapewnienia wyższego poziomu jednoznaczności definicjom ustawowym.
Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez: prof. dra hab. Dariusza R. Kijowskiego, dra hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG oraz dra Adama Krzywonia, Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 28 stycznia 2015 r.
[1] Zmiany dotyczyć mają instytucji regulowanych obecnie przede wszystkim: ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej dalej „ustawą o ocenach oddziaływania na środowisko”), ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawą o drogach publicznych, ustawą – Prawo budowlane, ustawą – Prawo o ruchu drogowym, ustawą – Prawo wodne, ustawą – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawą o gospodarce nieruchomościami, ustawą – Kodeks postępowania administracyjnego, ustawą – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
[2] Nie wskazał powodów, które leżą u podstaw założenia, że uproszczenie istniejących procedur i likwidacja zbędnych barier administracyjnych w uzyskiwaniu wymaganych prawem decyzji i opinii nie może nastąpić poprzez zmiany w ustawach, do których projekt się odnosi.
[3] Znaczna część z tych rozwiązań ma postać analogiczną do rozwiązań przyjętych i obowiązujących w innych tzw. spec-ustawach.
[4] Chodzi tu o postępowania w sprawach: 1) nabywania przez „przedsiębiorców węglowodorowych” praw do korzystania z gruntu należącego do innych osób, 2) zezwoleń na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, 3) pozwoleń na budowę, 4) decyzji środowiskowych, 5) pozwoleń wodnoprawnych, a także 6) zezwoleń na przejazd drogą publiczną przez tzw. pojazd nienormatywny.
[5] Poszczególne rozwiązania .prawne zostały zaprojektowane odrębnie dla poszczególnych etapów – działań – procesu eksploatacji węglowodorów z podziałem na sprawy: przygotowania i prowadzenia inwestycji w zakresie poszukiwania i rozpoznawania węglowodorów, przygotowania i prowadzenia inwestycji w zakresie wydobywania węglowodorów, przygotowania i prowadzenia inwestycji w zakresie transportowania węglowodorów oraz łącznie dla spraw dotyczących nabywania tytułu prawnego do nieruchomości w związku z realizacją inwestycji w zakresie wydobywania i w zakresie transportowania węglowodorów.
[6] Zakłada się, że decyzje te – poza decyzjami o ukaraniu za przewlekłość postępowania i tzw. decyzjami środowiskowymi – podlegać mają natychmiastowemu wykonaniu z mocy samej ustawy.
[7] Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.
[8] Ocena Skutków Regulacji – s. 31 uzasadnienia.
[9] Zob. np. wyrok z dnia 13 grudnia 2012 r. o sygn. P 12/11 wraz z cytowanym tam orzecznictwem.
[10] Zob. wyrok z dnia 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99.
[11] Zob. wyrok z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02.
[12] Zob. np. wyrok z dnia 20 marca 2007 r., sygn. K 35/05 wraz z cytowanym tam orzecznictwem.
[13] Tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.
[14] Tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.
[15] Tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.
[16] Zob. przykładowo: I. Niżnik-Dobosz (red.), Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego. Publiczne prawo rzeczowe, Warszawa 2012; M. Jabłoński, M. Rudnicki, K. Sobieraj (red.), Nowoczesna administracja publiczna. Zadania i działalność – uwarunkowania prawne, Lublin 2013.
[17] Zob. § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 856).
[18] Zob. zwłaszcza art. 10 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p.
[19] Modelu tego nie zamierza się stosować tylko w sprawach zezwoleń na przejazd drogą publiczną pojazdem nienormatywnym (art. 10 i 28), jednak organ właściwy będzie zobowiązany do wydania takiej decyzji. Nie będzie ona wydawana (tak, jak przewidziano w ustawie Prawo o ruchu drogowym) na zasadach uznania administracyjnego.
[20] Dz. U. z 2014 r., poz. 1619.
[21] Szerzej zob. Z. Kmieciak (red.), Postępowanie administracyjne w Europie, Wolters Kluwer 2010 oraz Z. Cieślik, Umowa administracyjna w państwie prawa, D. R. Kijowski, Problematyka regulacji prawnej stosowania form alternatywnych wobec aktu administracyjnego, [w:] J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Wolters Kluwer 2007, s. 427 i nast., idem: Umowa administracyjna w części ogólnej polskiego prawa administracyjnego, [w:] J. Boć i A. Chajbowicz (red.), Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, Kolonia Limited 2009, s. 283 i nast.
[22] Art. 128 Prawa wodnego przewiduje podejmowanie w ramach pozwolenia wodnoprawnego kilkunastu różnych rozstrzygnięć.
[23] Zastąpienie prawa do odwołania się od decyzji ustalającej odszkodowanie i skargi do sądu administracyjnego powództwem do sądu powszechnego pozwoli poszkodowanym na uzyskanie podlegającego egzekucji sądowej orzeczenia, czego nie ma nawet w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję odszkodowawczą przez sąd administracyjny. Ocena ta nie znosi zastrzeżeń, jakie zgłoszono powyżej względem zaniechania określenia w ustawie przesłanek, od których zależeć będzie uzyskanie przez inwestora uprawnień do korzystania z cudzej nieruchomości bez zgody jej właściciela lub użytkownika wieczystego.
[24] Por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 14 marca 2000 r. w sprawie P 5/99, z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie P 12/11 i z dnia 25 lipca 2013 r. w sprawie P 56/11.
[25] Por. wyrok z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. K 6/05, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 41.
[26] Por. wyrok z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11.
[27] Zob. art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, ze. zm.).
ustawa_nowa_weglowodory.pdf (Rozmiar pliku: 2.40 MB)
pismo_weglowodory.pdf (Rozmiar pliku: 207.80 KB)
pismo_rcl_ustawa_nowa_weglowodory.pdf (Rozmiar pliku: 273.78 KB)
odpowiedz_na_opinie_rl_spec_ustawa_weglowodorowa.pdf (Rozmiar pliku: 2.89 MB)