Source: https://www.anwalt24.de/urteile/bgh/2014-07-22/envr-59_12
Timestamp: 2017-11-19 09:06:04
Document Index: 11157482

Matched Legal Cases: ['BGH', '§ 19', '§ 19', '§ 52', '§ 19', '§ 12', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 19', '§ 20', '§ 20', '§ 20', '§ 20', '§ 32', '§ 7', 'Art. 19', '§ 52', '§ 52', '§ 20', '§ 6', '§ 18', '§ 19', '§ 19', '§ 90']

BGH, 22.07.2014 - EnVR 59/12 - Beurteilungsspielraum und Regulierungsermessen der mit der Bestimmung von Qualitätselementen nach §§ 19, 20 ARegV betrauten Regulierungsbehörde bei der Auswahl der einzelnen Parameter und Methoden | anwalt24.de
Beschl. v. 22.07.2014, Az.: EnVR 59/12
Beurteilungsspielraum und Regulierungsermessen der mit der Bestimmung von Qualitätselementen nach §§ 19, 20 ARegV betrauten Regulierungsbehörde bei der Auswahl der einzelnen Parameter und Methoden
Referenz: JurionRS 2014, 20890
Aktenzeichen: EnVR 59/12
OLG Düsseldorf - 22.08.2012 - AZ: VI-3 Kart 40/11 (V)
JZ 2014, 628
Vor diesem Hintergrund sei deren Entscheidung zum Beginn der Anwendung zum 1. Januar 2012 nicht zu beanstanden. Insbesondere habe es hierfür nicht an hinreichend belastbaren Datenreihen gefehlt. Alle Netzbetreiber hätten der Bundesnetzagentur gemäß § 52 EnWG seit dem Jahr 2006 einen jährlichen Bericht über alle in ihrem Netz im letzten Kalenderjahr aufgetretenen - geplanten und ungeplanten Versorgungsunterbrechungen vorgelegt, bei denen Letztverbraucher oder Weiterverteiler länger als drei Minuten "spannungslos geworden" seien. Mit diesen Daten habe die Bundesnetzagentur die von ihr in der Festlegung ausgewählten Kennzahlen SAIDI und ASIDI bestimmen können, weil sie von der gewissenhaften Erfüllung der Meldepflicht durch die Netzbetreiber habe ausgehen dürfen und die gelieferten Daten im Laufe der Jahre in mehrfacher Hinsicht plausibilisiert habe. Den Auswirkungen stochastischer Schwankungen habe die Bundesnetzagentur durch die Verwendung der Daten aus drei Jahren (2006 bis 2008) hinreichend entgegengewirkt. Zudem werde die Bundesnetzagentur aufgrund der mit der Festlegung vom 20. April 2011 erfolgten Datenerhebung auch die in der Vergangenheit gemeldeten Daten erneut überprüfen und gegebenenfalls Korrekturen vornehmen.
Die Ausgestaltung des nach §§ 19, 20 ARegV zu bestimmenden Qualitätselements wie auch der Beginn seiner Anwendung und das Verfahren sind durch Gesetz und Verordnung nicht in allen Details punktgenau vorgegeben. Der mit der Bestimmung des Qualitätselements betrauten Regulierungsbehörde steht bei der Auswahl der einzelnen Parameter und Methoden vielmehr - wie der Senat etwa auch für den nach § 12 ARegV durchzuführenden Effizienzvergleich entschieden hat (Beschluss vom 21. Januar 2014 - EnVR 12/12, Rn. 10 ff. - Stadtwerke Konstanz GmbH) - ein Spielraum zu, der in einzelnen Aspekten einem Beurteilungsspielraum, in anderen Aspekten einem Regulierungsermessen gleichkommt.
aa) Nach § 21a Abs. 2 Satz 1 EnWG in der für den Streitfall maßgeblichen Fassung vom 21. August 2009 - die sich in den hier relevanten Punkten von der derzeit geltenden Fassung nicht unterscheidet - erfolgt die Anreizregulierung durch Vorgabe von Obergrenzen für die Höhe der Netzzugangsentgelte oder für die Gesamterlöse aus Netzzugangsentgelten, die innerhalb einer Regulierungsperiode erzielt werden dürfen. Hierbei sind Effizienzvorgaben zu berücksichtigen. Gemäß § 21a Abs. 5 Satz 1 EnWG werden die Effizienzvorgaben unter anderem unter Berücksichtigung der Versorgungsqualität und auf diese bezogener Qualitätsvorgaben bestimmt. Die Qualitätsvorgaben werden gemäß § 21a Abs. 5 Satz 2 EnWG auf der Grundlage einer Bewertung von Zuverlässigkeitskenngrößen oder Netzleistungsfähigkeitskenngrößen ermittelt, bei der auch Strukturunterschiede zu berücksichtigen sind. Bei einem Verstoß gegen Qualitätsvorgaben können nach § 21a Abs. 5 Satz 3 EnWG auch die Obergrenzen zur Bestimmung der Netzzugangsentgelte für ein Energieversorgungsunternehmen gesenkt werden. Weitere materiell-rechtliche Vorgaben überlässt § 21a Abs. 6 EnWG einer Rechtsverordnung, die die nähere Ausgestaltung der Methode einer Anreizregulierung und ihre Durchführung regeln (§ 21a Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 EnWG) und insbesondere Regelungen für die Ausgestaltung der Qualitätsvorgaben treffen kann (§ 21a Abs. 6 Satz 2 Nr. 3 EnWG).
Die in §§ 19 und 20 ARegV enthaltenen Vorgaben sind trotz ihrer zum Teil hohen Regelungsdichte ausfüllungsbedürftig. Soweit der Verordnungsgeber in § 20 Abs. 1 Satz 1 ARegV bestimmte Kennzahlen für die Bewertung der Netzzuverlässigkeit vorgegeben hat, ist diese Aufzählung nicht abschließend, sondern beinhaltet lediglich Regelbeispiele, die von der Regulierungsbehörde verwendet und um weitere Parameter ergänzt werden können. Aus der in § 20 Abs. 1 Satz 2 ARegV eröffneten Möglichkeit einer Kombination der Kennzahlen geht zugleich hervor, dass der Verordnungsgeber nicht eine kumulative Anwendung sämtlicher genannter Regelbeispiele vorschreibt, sondern der Regulierungsbehörde - was auch aus § 20 Abs. 1 Satz 3 ARegV, der die "ausgewählten" Kennzahlen in den Blick nimmt, hervorgeht insoweit ein Auswahlermessen einräumt. Entsprechendes gilt nach § 20 Abs. 3 ARegV im Hinblick auf die Gewichtung der Kennzahlen und Kennzahlenwerte sowie die monetäre Bewertung. Zur Ausfüllung dieser Vorgaben kommen - was dem Verordnungsgeber bewusst war (vgl. BR-Drucks. 417/07, S. 63) - verschiedene international verwendete Kennzahlen und unterschiedliche wissenschaftliche Methoden in Betracht. Die Auswahl einer konkreten Kennzahl oder Methode, die den abstrakten Vorgaben der Verordnung entspricht, hat der Verordnungsgeber nach § 32 Abs. 1 Nr. 6 ARegV der Regulierungsbehörde überlassen. Da die Auswahl der konkreten Kennzahlen und Methoden einen untrennbaren Zusammenhang mit der hinreichenden Belastbarkeit der dabei heranzuziehenden Datenreihen aufweist, berührt der der Regulierungsbehörde eingeräumte Entscheidungsspielraum auch den Beginn der Anwendung des Qualitätselements.
Die Bestimmung des Qualitätselements erfordert, wenn es die gesetzlich vorgegebene Zuverlässigkeit aufweisen soll, eine komplexe Modellierung der maßgeblichen Verhältnisse bei den einzelnen Netzen und Netzbetreibern, die nicht bis in alle Einzelheiten rechtlich vorgegeben werden kann und vom Gesetzgeber bewusst nicht vorgegeben worden ist. Dies hat Auswirkungen auf die gerichtliche Kontrolldichte. Gerichtliche Kontrolle kann nicht weiter reichen als die materiell-rechtliche Bindung der Instanz, deren Entscheidung überprüft werden soll. Sie endet deshalb dort, wo das materielle Recht in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise das Entscheidungsverhalten nicht vollständig determiniert (BVerfGE 88, 40, 56 [BVerfG 16.12.1992 - 1 BvR 167/87], 61; 103, 142, 156 f.; BVerwGE 131, 41 Rn. 20).
Ob und inwieweit es sich bei den der Regulierungsbehörde eröffneten Spielräumen um einen Beurteilungsspielraum auf der Tatbestandsseite der Norm oder um ein Regulierungsermessen auf der Rechtsfolgenseite handelt, bedarf keiner abschließenden Entscheidung. Die für diese beiden Kategorien geltenden Kontrollmaßstäbe unterscheiden sich, wie auch das Bundesverwaltungsgericht entschieden hat (BVerwG, NVwZ 2014, 589 Rn. 33 f. [BVerwG 25.09.2013 - BVerwG 6 C 13.12] mwN), eher verbal und weniger in der Sache (Senatsbeschluss vom 21. Januar 2014 - EnVR 12/12, Rn. 26 - Stadtwerke Konstanz GmbH). Ähnlich wie es der Senat für die Beurteilung der Effizienzwerte angenommen hat (Senatsbeschluss vom 21. Januar 2014 - EnVR 12/12, Rn. 28 - Stadtwerke Konstanz GmbH), weist auch die Bestimmung des Qualitätselements eine besondere Nähe zum Regulierungsermessen auf. Dessen Ermittlung ist das Ergebnis einer komplexen Bewertung, die sowohl die Erfassung und Beurteilung der maßgeblichen Elemente des Sachverhalts als auch die Auswahl zwischen mehreren in Frage kommenden Kennzahlen (einschließlich ihrer möglichen Kombination und Gewichtung) und Bewertungsmethoden erfordert, und findet unmittelbar Eingang in die Regulierungsformel nach Anlage 1 zu § 7 ARegV zur Bestimmung der Erlösobergrenzen.
aa) Allerdings unterliegt die Regulierungsbehörde bei der Ausfüllung eines Entscheidungsspielraums der vorliegenden Art besonderen Begründungsanforderungen. Ähnlich wie es das Bundesverwaltungsgericht bei telekommunikationsrechtlichen Entscheidungen angenommen hat (BVerwG, NVwZ 2014, 589 Rn. 34 ff. [BVerwG 25.09.2013 - BVerwG 6 C 13.12]), ist bei einem derartigen Entscheidungsspielraum die eigentliche Bewertung der Behörde auch darauf nachzuprüfen, ob sie im Hinblick auf die Kriterien, die in der Rechtsnorm ausdrücklich hervorgehoben oder in ihr angelegt sind, ihre Festlegung plausibel und erschöpfend begründet hat. Dies folgt aus der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG. Die gerichtliche Kontrolle eines der Behörde eingeräumten Gestaltungsspielraums ist grundsätzlich auf diejenigen Erwägungen zu erstrecken und zu beschränken, die die Behörde zur Begründung ihrer Entscheidung dargelegt hat; denn die notwendige Abwägung und ihre Darstellung im Bescheid sollen zumindest auch die nachgehende gerichtliche Kontrolle ermöglichen, die angesichts des ohnehin eingeräumten Beurteilungsspielraums sonst nicht hinreichend wirksam wäre.
Zu Recht weist die Rechtsbeschwerde allerdings darauf hin, dass die Festlegung - anders als das Beschwerdegericht offenbar meint - nicht nur allgemeine Regelungen zur Qualitätsregulierung enthält, die ohne jeden Rückgriff auf konkrete Einzeldaten der einzelnen Netzbetreiber getroffen worden sind. Nach der Begründung der Festlegung ist die Referenzfunktion zur Bestimmung des Qualitätselements in zwei Schritten ermittelt worden, nämlich zum ersten aufgrund einer von den Consentec-Gutachtern entwickelten Modellnetzanalyse auf der Grundlage fiktiver, aber realitätsnaher Versorgungsaufgaben und zum zweiten aufgrund einer Zuverlässigkeitsbzw. Wirkungsanalyse dieses Modells anhand der für die Jahre 2006 bis 2008 erhobenen Daten nach § 52 EnWG. Dies wird in der Festlegung wie auch in dem dort in Bezug genommenen Consentec-Gutachten (S. 134 ff.) hinreichend dargelegt, weshalb unter diesem Gesichtspunkt kein Begründungsmangel ersichtlich ist.
Der Festlegung lässt sich entnehmen, dass dem Consentec-Gutachten die nach § 52 EnWG erhobenen Datenreihen für die Jahre 2006 bis 2008 zugrunde gelegen haben und eine Plausibilisierung der aufgrund der Festlegung vom 20. April 2011 (BK8-11/001) erhobenen Daten nicht erfolgt ist; dies ergibt sich aus Nummer II 6.1 der Gründe, worin die Bundesnetzagentur ihre in die Zukunft zielende Absicht kundgetan hat, diese Datenmeldungen erst zur Überprüfung der Bestimmung des Qualitätselements heranziehen zu wollen. Die Belastbarkeit der seit 2006 erhobenen Daten hat die Bundesnetzagentur in der Festlegung damit begründet, es sei davon auszugehen, dass "Betreiber von Energieversorgungsnetzen ihren gesetzlichen Meldepflichten gewissenhaft nachkommen und grundsätzlich richtige Daten an die Bundesnetzagentur liefern". Aus dem in der Festlegung in Bezug genommenen Consentec-Gutachten (S. 69, 134) ergibt sich, dass die Daten einer "groben Prüfung der Plausibilität" unterzogen und "offensichtlich fehlerhafte Daten … korrigiert bzw. entfernt" worden sind.
aa) Zu Unrecht beanstandet sie, dass in die Datenerhebung nur eine "geringe" Anzahl von Netzbetreibern (127 bzw. 129 von insgesamt 191 Mittelspannungs- bzw. 190 Niederspannungsnetzbetreibern) einbezogen worden sei. Dies ist bereits im Ansatz nicht nachvollziehbar, weil damit die Daten von etwa zwei Drittel der jeweiligen Gruppe von Netzbetreibern berücksichtigt worden sind und dies für eine - wie hier Plausibilitätskontrolle der in einer Modellnetzanalyse gefundenen Ergebnisse eine ausreichend große Anzahl darstellt. Dies wird durch das Consentec-Gutachten (S. 69) bestätigt, in dem die Gutachter die verwendete Datenbasis für hinreichend repräsentativ halten, um grundsätzliche Abhängigkeiten aufzeigen zu können. Dagegen bringt die Rechtsbeschwerde nichts Substantielles vor. Zudem hat die Bundesnetzagentur in der Festlegung angekündigt, die verwendeten Datenreihen anhand der auf Grundlage der weiteren Festlegung vom 20. April 2011 erhobenen Daten zu plausibilisieren.
dd) Das Verfahren zur Bestimmung des Qualitätselements führt zu gewissen Vereinfachungen und Vergröberungen, die die einzelnen Netzbetreiber hinzunehmen haben. Durch die Kappungsgrenzen ist dem Erfordernis der Zumutbarkeit hinreichend Genüge getan. Auch im Hinblick auf gebietsstrukturelle Unterschiede in den neuen und alten Bundesländern ist nicht erkennbar, dass die von der Bundesnetzagentur angewendete Methodik rechtsfehlerhaft ist. Dies belegen auch die von den Consentec-Gutachtern in ihren ergänzenden Erläuterungen vom 15. Mai 2012 berichtigten Darstellungen Bild 4.1 bis 4.6. Soweit sich dort die Betroffene - neben einzelnen anderen Netzbetreibern aus den neuen wie auch den alten Bundesländern außerhalb der "Punktewolke" befindet, kann dies die von der Bundesnetzagentur verwendete Referenzwertformel nicht in Frage stellen, weil es sich dabei im Verhältnis zur Gesamtzahl der Netzbetreiber nur um eine kleine Menge handelt und auch hier die Kappungsgrenzen zu Gunsten der "Ausreißer" wirken. Dies wäre möglicherweise nur dann anders, wenn die Betroffene etwa hinreichend dazu vorgetragen hätte, dass zwei im Hinblick auf Parameter wie Anzahl der Anschlusspunkte, Fläche des versorgten Gebiets, Leitungslänge und zeitgleiche Jahreshöchstlast vergleichbare Netzbetreiber allein aufgrund ihrer Belegenheit unterschiedliche Qualitätsvorgaben aufweisen würden. Hierzu verweist die Rechtsbeschwerde jedoch auf kein substantiiertes Vorbringen der Betroffenen, dem das Beschwerdegericht hätte nachgehen müssen. Allein die schlichte Behauptung, ein direkter Vergleich zwischen Ost- und Westberlin belege Qualitätsunterschiede, die nur durch die Belegenheit des Netzes zu erklären seien, genügt hierfür nicht. Ebenso sind die in der Rechtsbeschwerdebegründung dargelegten Zahlen zum jeweiligen Anteil der Netzbetreiber in den neuen und alten Bundesländern, die einen Bonus oder einen Malus erhalten, und zum Gesamtumfang dieser Beträge kein Beleg für die fehlende Tauglichkeit der in der Festlegung vorgegebenen Referenzwertformel. Diese Zahlen sind - unabhängig davon, ob sie als neuer Tatsachenvortrag überhaupt noch in der Rechtsbeschwerdeinstanz berücksichtigt werden können - als solche bereits nicht aussagekräftig, weil ein Bezug zu den Erlösobergrenzen und den übrigen Kennzahlen der Netzbetreiber fehlt und es damit an einer Vergleichsgrundlage mangelt.
In dem Consentec-Gutachten (S. 93 ff.) wird hierzu ausgeführt, dass der existierende Unterschied in der Versorgungszuverlässigkeit zwischen alten und neuen Bundesländern bekannt sei, die Untersuchungen jedoch zeigten, dass ein Großteil dieses Unterschieds auf die Parameter der Lastdichte und - damit einhergehend des Freileitungsanteils zurückgeführt werden könne, weshalb eine separate Berücksichtigung der Belegenheit als Strukturparameter nicht notwendig sei. Insbesondere ergebe eine Kombination des signifikanten Parameters Lastdichte mit den Parametern Kabelanteil und/oder Anschlussdichte eine so geringe Verbesserung des Bestimmtheitsmaßes, dass eine solche entbehrlich sei. Die Consentec-Gutachter haben in ihrer Modellnetzanalyse die Verwendung einheitlicher Betriebsmittel unterstellt (S. B-4), indes im Rahmen der Wirkungsanalyse keine Hinweise auf systematische Unterschiede zwischen den Ergebnissen für die Belegenheiten Ost und West gefunden (S. 141 und S. 2 der ergänzenden Erläuterungen). Dies wäre aber zu erwarten gewesen, wenn das Vorbringen der Betroffenen zutreffend wäre und die Unterschiede zwischen alten und neuen Bundesländern nicht durch den Parameter Lastdichte hinreichend abgebildet würden.
Wie die Möglichkeit der Gruppenbildung in § 20 Abs. 2 Satz 3 ARegV und die damit einhergehenden und von den Netzbetreibern hinzunehmenden Vereinfachungen und Vergröberungen zeigen, muss bei der Ermittlung des Qualitätselements nicht jedes spezifische Detail abgebildet werden. Dies gilt auch für den PE-Kabelanteil. Dessen konkrete Auswirkung auf die Bestimmung des Qualitätselements ist von der Betroffenen nicht näher dargelegt, sondern nur pauschal behauptet worden. Insoweit kommt hinzu, dass diese Auswirkung im Zeitablauf kontinuierlich abnimmt. Denn nach Anlage 1 zu § 6 Abs. 5 Satz 1 StromNEV wird für Kabel im Nieder- und Mittelspannungsnetz eine betriebsgewöhnliche Nutzungsdauer von 30 bis 40 Jahren unterstellt, so dass danach bei Beginn der Anwendung des Qualitätselements im Jahr 2012 die mittlere Nutzungsdauer der in den neuen Bundesländern bis zum Jahr 1990 verbauten Kabel bereits überschritten war und damit - bei einem im Rahmen der Anreizregulierung zu simulierenden Wettbewerb - eine sukzessive Ersetzung der alten Kabel oder eine Herabsetzung der Preise zu erwarten gewesen wäre. Das Qualitätselement soll gerade auch einen Anreiz für eine Verbesserung der Netzzuverlässigkeit setzen. Andernfalls würde die - nach der Behauptung der Betroffenen mindere Netzqualität in den neuen Bundesländern entgegen dem in § 18 Satz 1 ARegV niedergelegten Ziel der Qualitätsvorgaben verfestigt. Soweit der Netzbetreiber auf eine Ersetzung der alten Kabel verzichtet hat, stellt dies eine eigenverantwortliche Entscheidung dar, aufgrund der er die damit verbundenen Nachteile hinzunehmen hat.
Nach § 19 Abs. 2 Satz 1 ARegV entscheidet die Regulierungsbehörde über den Beginn der Anwendung des Qualitätselements. Dieser soll nach § 19 Abs. 2 Satz 2 ARegV bereits zur oder im Laufe der ersten Regulierungsperiode erfolgen, soweit der Regulierungsbehörde hinreichend belastbare Datenreihen vorliegen. Insoweit hat das Beschwerdegericht dieser Norm aufgrund ihrer Formulierung als SollVorschrift zutreffend entnommen, dass diese Entscheidung nicht im freien Ermessen der Regulierungsbehörde liegt, sondern bei Vorliegen der genannten Voraussetzung zu erfolgen hat, soweit nicht zwingende Sachgründe entgegenstehen. Das wird von der Rechtsbeschwerde auch nicht in Abrede gestellt.
Soweit die Rechtsbeschwerde in diesem Zusammenhang rügt, dass die Bundesnetzagentur die Anzahl der betroffenen Letztverbraucher in nachgelagerten Netzen bei der Qualitätsbewertung unberücksichtigt gelassen habe, ist dies - wie oben dargelegt - unbehelflich. Gleiches gilt für ihren Einwand, die Bundesnetzagentur habe die Ergebnisse des Consentec-Gutachtens "angepasst", indem sie die Referenzwertfunktion für die Niederspannung verändert habe. Dies betrifft die in Nummer 8 der Festlegung beschriebene alternative Berechnungsformel, die für den Fall angewendet werden soll, dass dem Strukturparameter Lastdichte nach Überprüfung der aufgrund der Festlegung vom 20. April 2011 erhobenen Daten keine statistische Signifikanz zukommen sollte. Die - im Vergleich zu dem Eckpunktepapier erfolgte - Änderung dieser Formel wird in Nummer II 7.1 der Begründung der Festlegung damit erklärt, dass die ursprüngliche Formel nach Hinweisen aus der Praxis nicht nachvollziehbar gewesen sei. Die Rechtsbeschwerde zeigt demgegenüber keine Anhaltspunkte dafür auf, dass die Änderung der Referenzwertformel aufgrund einer Anpassung der ursprünglichen Datenreihen tatsächlich erforderlich gewesen wäre. Meier-Beck Raum KirchhoffIII.82 Die Kostenentscheidung beruht auf § 90 Satz 1 EnWG.