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Timestamp: 2014-11-26 17:18:23+00:00
Document Index: 121227903

Matched Legal Cases: ['artigo15', 'artigo 5', 'artigo 59', 'in casu', 'artigo 8', 'artigo 5']

Teoria da Justi�a e interpreta��o constitucional. Controle da constitucionalidade das leis e atos normativos e a efetividade das normas constitucionais - Constitucional - �mbito Jur�dico
Constitucional Teoria da Justi�a e interpreta��o constitucional. Controle da constitucionalidade das leis e atos normativos e a efetividade das normas constitucionais
Frederico Marcos Kr�ger
Resumo: O presente trabalho tem o objetivo de aprofundar os estudos e pesquisas acerca do sistema de controle da constitucionalidade das leis e atos normativos conforme as regras previstas na Constitui��o da Rep�blica, bem como analisar as formas de controle, a natureza e o alcance dos seus efeitos, as vias utilizadas, os legitimados � proposi��o dos instrumentos judiciais e a compet�ncia para julgamento das a��es ajuizadas. Visa tamb�m o presente estudo trazer a lume a efic�cia e os defeitos que o sistema de controle apresenta na casu�stica. Busca tamb�m a pesquisa a abordagem das esp�cies de normas constitucionais e o alcance de sua efic�cia em face do ordenamento jur�dico.
Palavras-chave: controle; constitucionalidade; leis; atos normativos; sistema; constitui��o; a��o; efeitos; alcance; normas; efic�cia.
Abstract: This paper aims to deepen the studies and researches on the control system of the constitutionality of laws and normative acts according to rules laid down in the Constitution of the Republic, as well as examine ways to control the nature and extent of their effects, the routes used, the legitimacy of the proposed instruments and judicial jurisdiction for trial of actions filed. This study also aims to bring to light the effectiveness and the defects that the control system introduced in the series. Search also the search to approach the kinds of constitutional rules and the scope of its effectiveness in light of the legal system.
Keywords: control; constitutionality; laws; legislative acts; system; building; action; effects; scope; standards; effectiveness.
Sum�rio:.1 Introdu��o, 2 Hist�rico, 3 Conceito e Objeto, 4 Controle Preventivo da Constitucionalidade, 5 Controle Repressivo da Constitucionalidade, 6 Controle Difuso e Controle Concentrado da Constitucionalidade pelo Poder Judici�rio (Controle Repressivo T�pico), 7 A Via de Exce��o, 7.1 O Controle da Constitucionalidade em A��o Civil P�blica, 8 Cl�usula de Reserva de Plen�rio, 9 O Sistema de Controle Concentrado, 9.1 O Processamento da ADin com Pedido de Medida Cautelar, 9.2 Prosseguimento da A��o, 9.3 O Controle da Constitucionalidade das Leis e Atos Normativos Estaduais e Municipais, 10 Classifica��o das Normas Constitucionais quanto � Efic�cia Jur�dica, 10.1 Norma Constitucional de Efic�cia Jur�dica Plena, 10.2 Norma Constitucional de Efic�cia Jur�dica Limitada, 10.3 Norma Constitucional de Efic�cia jur�dica Contida (Redut�vel ou Restring�vel), 11 Conclus�o, 12 Bibliografia.
O controle da constitucionalidade de leis e atos normativos nada mais � do que a adequa��o da lei ao texto constitucional, pois � cedi�o que nenhum diploma legal pode contrariar os comandos expressos na Constitui��o Federal.
Por conta disso, todos os atos normativos devem ser submetidos ao sistema de controle que manter� sempre supremas as cl�usulas constitucionais, pois a Constitui��o da Rep�blica consagra o princ�pio da supremacia formal da Constitui��o, logo, em pa�ses de constitui��o r�gida, isto �, onde as reformas constitucionais devem ocorrer ap�s rigoroso processo legislativo, o controle da constitucionalidade assume relevante papel na produ��o legiferante.
Vale destacar que o Brasil se caracteriza por ser um pa�s com um n�mero bastante elevado de leis e atos normativos, dotado de uma cultura legalista que clama pela regulamenta��o dos mais variados temas em todos os setores da sociedade.
Por conta disso o risco de uma produ��o legislativa divorciada dos preceitos constitucionais � elevado posto que n�o seja poucos os setores da sociedade que clamam pela regulamenta��o de institutos muitas vezes invi�veis no Pa�s, como por exemplo, a pena de morte.
De outra banda, cumpre salientar que a elevada produ��o legislativa tamb�m se justifica em virtude das diferen�as existentes na efetividade das normas constitucionais, ou seja, como � cedi�o, nem toda norma constitucional � auto-aplic�vel, logo, por conta disso, mister se faz que o Poder Legislativo aja no sentido de elaborar leis que possam complementar as normas constitucionais n�o auto-aplac�veis.
Por fim, vale o registro de que o controle da constitucionalidade no Brasil pode ocorrer sobre duas vias, isto �, sobre a via formal, pertinente � iniciativa da origem e a forma do processo legislativo e, sobre a via material, ou seja, relativo ao efetivo conte�do do projeto de lei e sua adequa��o aos comandos constitucionais.
O Brasil possui um modelo singular de controle da constitucionalidade, pois, na modalidade difusa, inspira-se no direito norte-americano, viabilizando que todas as inst�ncias do Poder Judici�rio realizem-no de forma incidental e, na modalidade concentrada, inspirada no direito europeu, a realiza��o do controle pelo �rg�o m�ximo da Justi�a nacional, ou seja, o Poder Judici�rio.
Vale destacar, igualmente, que no Brasil o controle da constitucionalidade n�o se dirige apenas �s leis e atos normativos em geral, mas tamb�m aos atos administrativos emanados do Poder P�blico desde que possuam conte�dos que estejam divorciados dos comandos constitucionais.
Na Constitui��o de 25 de mar�o de1824 n�o havia previs�o de qualquer mecanismo de controle da constitucionalidade, pois cabia exclusivamente ao Poder Legislativo a compet�ncia para �fazer leis, interpret�-las, suspend�-las e revog�-las�, bem como era o �nico Poder competente para �velar na guarda da Constitui��o� (artigo15).
Tal aus�ncia de controle se fundava no fato de que um Poder n�o poderia invalidar um ato emanado de outro, logo, a validade do ato, no caso a lei, era controlada pelo pr�prio Poder que a houvera editado
J� na Constitui��o de 24 de fevereiro de 1891, deveras influenciada pelo modelo norte-americano, outorga ao Poder Judici�rio a possibilidade de realizar o controle da constitucionalidade, contudo, s� era poss�vel o controle judicial difuso, realizado de forma incidental no caso concreto e, ocorrendo esse, a declara��o de inconstitucionalidade s� possu�a efeitos entre as partes litigantes.
A Constitui��o de 16 de julho de 1934, por seu turno, trouxe novos mecanismos de atua��o do Poder Judici�rio no tocante ao controle da constitucionalidade.
Foi l� que surgiu a assim conhecida �reserva de plen�rio�, sistema pelo qual somente a maioria absoluta dos membros dos tribunais poderia declarar a inconstitucionalidade das leis e dos atos da Administra��o P�blica, fazendo surgir assim o princ�pio da presun��o de constitucionalidade das leis.
Naquele tempo em que surgiu pela primeira vez no ordenamento p�trio a possibilidade de se atribuir o efeito erga omnes � declara��o de inconstitucionalidade das leis e atos da Administra��o, por�m, n�o havia ainda a distin��o do controle difuso do concentrado, logo, qualquer �rg�o do Poder Judici�rio que declarasse a inconstitucionalidade de uma lei poderia, atrav�s de resolu��o do Senado, ter suspensa a efic�cia de uma lei em todo o territ�rio nacional.
Vale destacar que foi sob a �gide desta Constitui��o que veio a lume o mandado de seguran�a, destinado a tutelar exerc�cio de direito l�quido e certo contra ato de autoridade p�blica praticado com ilegalidade ou abuso de poder.
A Constitui��o de 10 de novembro de 1937, conhecida como �Constitui��o Polaca�[1] foi considerada como um retrocesso no sistema de controle da constitucionalidade no Brasil, pois enfraqueceu muito a compet�ncia do Poder Judici�rio no tocante ao controle da constitucionalidade, inclusive, por pouco que n�o feriu de morte o princ�pio da separa��o dos poderes.
�Art. 96. Par�grafo �nico. No caso de ser declarada a inconstitucionalidade de uma lei que, a ju�zo do Presidente da Rep�blica, seja necess�ria ao bem-estar do povo, � promo��o ou defesa de interesse nacional de alta monta, poder� o Presidente da Rep�blica submet�-la novamente ao exame do Parlamento: se este a confirmar por dois ter�os de votos em cada uma das C�maras, ficar� sem efeito a decis�o do Tribunal�.
Desta feita resta n�tido que o Presidente da Rep�blica era soberano, pois podia submeter novamente � aprecia��o do Parlamento a lei declarada inconstitucional pelo Poder Judici�rio.
Ali�s, esta Constitui��o Federal destituiu o mandado de seguran�a de garantia constitucional, fazendo com que sua regulamenta��o ocorresse atrav�s de lei ordin�ria; al�m do mais, aquela Carta excluiu da sua aprecia��o os atos do Presidente da Rep�blica, dos Ministros de Estado, dos Governadores e interventores dos estados.
A Constitui��o de 18 de setembro de 1946 afastou as regras autorit�rias da Constitui��o de 1937, ou seja, restabeleceu o controle difuso da constitucionalidade pelo Poder Judici�rio exclusivamente, na mesma esteira devolveu ao Senado o poder de baixar resolu��o para suspender a efic�cia de leis declaradas inconstitucionais.
Em 26 de novembro de 1965 entrou em vigor a Emenda Constitucional 16, que introduziu no ordenamento jur�dico p�trio o controle abstrato da constitucionalidade das normas cuja compet�ncia foi conferida ao Supremo Tribunal Federal atrav�s de A��o Direita de Inconstitucionalidade, entretanto, naquele tempo apenas o Procurador-Geral da Rep�blica possu�a legitimidade para ajuiz�-la.
A Constitui��o de 15 de mar�o de 1967, da mesma forma que sua Emenda Constitucional 1, de 17 de outubro de 1969, mantiveram as modalidades difusa e abstrata do controle da constitucionalidade.
Por seu turno, a Constitui��o de 05 de outubro de 1988, al�m de manter os controles difuso e concentrado da constitucionalidade das leis e atos normativos, trouxe inova��es; primeiro, ampliou os legitimados[2] para o ajuizamento de a��o direta de inconstitucionalidade, criou a arg�i��o de descumprimento de preceito fundamental (ADPF).
Frise-se que a ADPF n�o � exatamente uma forma regular de controle da constitucionalidade, mas sim um instrumento destinado � tutela de preceitos constitucionais quando estes forem descumpridos ou se encontrarem na imin�ncia de serem ofendidos.
Outra novidade trazida pela Constitui��o de 1988 foi o reconhecimento da inconstitucionalidade por omiss�o, pass�vel de ocorrer quando da in�rcia do legislador ordin�rio em face do mandamento constitucional. Para tanto duas novas modalidades de a��o foram introduzidas no texto constitucional: o mandado de injun��o (artigo 5�, LXXI) e a a��o direta de inconstitucionalidade por omiss�o (art. 103, par�grafo 2�).
Em 17 de mar�o de 1993 foi promulgada a Emenda Constitucional 3 que introduziu a a��o declarat�ria de constitucionalidade, cujo objetivo � o de pleitear diretamente perante o Pret�rio Excelso a declara��o de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal.
Vale destacar que a ADC, como � conhecida, viabiliza por fim a eventual controv�rsia judicial que exista sobre a constitucionalidade de norma federal.
Por fim, a Emenda Constitucional 45, de 08 de dezembro de 2004, trouxe tr�s importantes inova��es ao controle da constitucionalidade, a saber: a amplia��o do rol dos legitimados � propositura das a��es direta de inconstitucionalidade e declarat�ria de constitucionalidade (nova reda��o do art. 103), a cria��o da s�mula vinculante do Supremo Tribunal Federal (art. 103-A) e a exig�ncia do requisito �repercuss�o geral das quest�es constitucionais discutidas� para a admissibilidade de recurso extraordin�rio (art. 102, � 3�).
3. Conceito e objeto
O controle de constitucionalidade, conforme bem lecionam Leda Pereira da Mota e Celso Spitzcovsky[3], � o �exame da adequa��o das normas � Constitui��o, do ponto de vista material ou formal, de maneira a oferecer harmonia e unidade a todo o sistema�. Em alguns pa�ses, o controle � efetivado por uma Corte ou Tribunal Constitucional que n�o integra qualquer dos Tr�s Poderes e ocupa uma posi��o de superioridade em rela��o a eles. Analisado quanto ao �rg�o controlador, tal crit�rio � denominado controle pol�tico.
O controle t�pico mais comum, no entanto, � o jurisdicional, que recebe tal denomina��o por ser exercido por um �rg�o integrado ao Poder Judici�rio.
O objetivo do controle da constitucionalidade � preservar a supremacia da Constitui��o sobre as demais normas do ordenamento jur�dico. De acordo com Michel Temer, �A id�ia de controle est� ligada, tamb�m, � de rigidez constitucional. De fato, � nas constitui��es r�gidas que se verifica a superioridade da Norma Magna em rela��o �quela produzida pelo �rg�o constitu�do. O fundamento do controle, nestas, � o de que nenhum ato normativo � que necessariamente dela decorre � pode modific�-la�.
O conceito de lei inclui as emendas constitucionais e todas as outras normas previstas no artigo 59 da Constitui��o Federal (inclusive as medidas provis�rias).
Os atos normativos s�o os tratados internacionais devidamente inseridos na ordem jur�dica nacional, as resolu��es e os regimentos internos dos tribunais, as resolu��es do Conselho Interministerial de Pre�os e outros atos do Poder P�blico de conte�do obrigat�rio. Os tratados internacionais s�o celebrados pelo Presidente da Rep�blica. Contudo, para serem incorporados ao ordenamento jur�dico nacional, dependem de referendo do Congresso Nacional, via decreto legislativo aprovado por maioria simples e promulgado pelo Presidente do Senado (art. 49, I, da CF), e, por fim, de promulga��o e publica��o por decreto do Presidente da Rep�blica (� o decreto presidencial que d� for�a executiva ao tratado). Um pa�s pode assinar um tratado (se participou desde o in�cio da formaliza��o do pacto) ou aderir a ele (o aderente, em regra, � um pa�s que n�o negociou nem assinou o pacto no momento de sua formaliza��o), com ou sem reservas. Por reserva entende-se que, em raz�o da sua soberania, um pa�s pode unilateralmente excluir ou modificar o efeito jur�dico de certas disposi��es do tratado em rela��o a ele pr�prio. Normalmente a reserva � incompat�vel com os tratados bilaterais e s� se verifica em tratados multilaterais. A partir de sua incorpora��o ao ordenamento jur�dico nacional (com o decreto presidencial), o tratado internacional, ainda que fundado no par�grafo 2.� do art. 5.� da Constitui��o Federal, tem for�a de lei infraconstitucional ordin�ria e como tal est� sujeito ao controle de sua constitucionalidade (cf. STF, HC n. 72.131, j. 23.11.1995). Portanto, entre n�s adotou-se a teoria dualista e n�o a teoria mon�sta (pela qual a ordem jur�dica interna deve se ajustar ao Direito Internacional)
Quanto � solu��o para o conflito entre leis e tratados, devem ser utilizados dois crit�rios. Em primeiro lugar, o da especialidade, fazendo com que normas de natureza especial tenham preval�ncia sobre as normas gerais, inclusive aquelas que lhes s�o posteriores (HC n. 58.727, STF). Caso o conflito n�o seja solucionado pelo crit�rio da especialidade, deve ser observado o crit�rio temporal, garantindo-se a preval�ncia da �ltima manifesta��o do legislador nacional (considerada a data da vig�ncia da lei e do tratado, conforme j� decidiu o STF, por maioria, no julgamento do RE 80.004, RTJ, 1978, vol. 83, p. 809-848). Parte da doutrina, por�m, sustenta tese diversa, afirmando que os tratados internacionais de prote��o aos Direitos Humanos ingressam em nosso ordenamento jur�dico nacional com for�a de norma constitucional. A respeito do tema, merece destaque o trabalho de Fl�via Piovesan[4]. As medidas provis�rias tamb�m est�o sujeitas ao controle de sua constitucionalidade, inclusive por via de a��o direta. Os conceitos de relev�ncia e urg�ncia decorrem de ju�zo discricion�rio do Presidente da Rep�blica, s� admitindo controle judici�rio se houver evidente abuso de poder.
A inconstitucionalidade � material, substancial, quando o v�cio diz respeito ao conte�do da norma. � a inconstitucionalidade nomoest�tica, segundo defini��o de Luiz Alberto David Ara�jo e Vidal Serrano Nunes J�nior.
A inconstitucionalidade � formal, extr�nseca, quando se verifica que o v�cio est� na produ��o da norma, no processo de elabora��o, que vai desde a iniciativa at� a sua inser��o no ordenamento jur�dico. � a inconstitucionalidade nomodin�mica, segundo defini��o de Luiz Alberto David Ara�jo e Vidal Serrano Nunes J�nior.
As s�mulas, atualmente, n�o est�o sujeitas ao controle da constitucionalidade, pois n�o possuem efeito normativo (vinculante e obrigat�rio).
Quanto aos decretos, mostram-se necess�rias as seguintes observa��es:
O decreto, esp�cie mais comum dos atos regulamentares, costuma ser definido como o ato administrativo de compet�ncia exclusiva do chefe do Poder Executivo (federal, estadual ou municipal), destinado a dar efic�cia a situa��es gerais ou especiais previstas de forma expl�cita ou impl�cita na lei. N�o tem for�a, portanto, para criar direitos ou extinguir obriga��es, ou seja: no que for al�m da lei, n�o obriga; no que for contra a lei, n�o prevalece. Prepondera, portanto, que a Constitui��o Federal de 1988 s� admite o decreto regulamentar, tamb�m chamado de decreto de execu��o, ou seja, aquele que se limita a facilitar a execu��o da lei e a organizar o funcionamento da Administra��o (arts. 5.�, II; 49, V, e 84, IV, todos da CF). Algumas vezes a Constitui��o Federal traz express�es como �a lei dispor� ou �a lei regular�, indicando que no caso vigora o princ�pio da reserva legal e que somente uma lei formal pode disciplinar determinada mat�ria, n�o sendo poss�vel o emprego do decreto para regulamentar estas hip�teses. Nesse sentido, as li��es de Jos� Afonso da Silva, Celso Bastos e Celso Ant�nio Bandeira de Mello. Alguns autores (doutrina minorit�ria), no entanto, admitem o decreto denominado aut�nomo ou independente, o decreto que visa suprir a omiss�o do legislador dispondo sobre mat�ria ainda n�o especificada em lei e que n�o esteja sujeita ao princ�pio da reserva legal. Nesse sentido, Hely Lopes Meirelles[5]. Eventualmente pode se verificar a irregular edi��o de decretos aut�nomos, independentes (que n�o regulamentam qualquer lei e criam obriga��es), quando ent�o poder� ser admitido o exame de sua constitucionalidade (RT 689/281 e RTJ 142/718, STF). O confronto com a CF deve ser direto.
Normalmente, por�m, o que se verifica � uma verdadeira insubordina��o executiva, com o decreto extrapolando ou afrontando a lei que deveria regulamentar. Nessa hip�tese, o que se tem � uma ilegalidade (crise de legalidade) e n�o uma inconstitucionalidade, mostrando-se incab�vel a a��o direta de inconstitucionalidade (RT 683/201).
4. Controle Preventivo da Constitucionalidade
O controle preventivo da constitucionalidade dos projetos de emendas � Constitui��o Federal e dos projetos de lei federal, que tem por objetivo evitar que normas inconstitucionais ingressem no ordenamento jur�dico, em primeiro lugar � feito pelas comiss�es da C�mara dos Deputados e do Senado Federal (em especial a Comiss�o de Constitui��o e Justi�a e Reda��o da C�mara e a Comiss�o de Constitui��o e Justi�a e Cidadania do Senado).
Os pareceres negativos das Comiss�es de Constitui��o e Justi�a costumam ser terminativos, acarretando a rejei��o e o arquivamento do projeto. Os pr�prios regimentos internos da C�mara e do Senado, por�m, admitem que os projetos rejeitados pelas comiss�es sejam levados para vota��o se o plen�rio der provimento a recurso nesse sentido, apresentado por um d�cimo dos membros da Casa respectiva.
O controle preventivo tamb�m pode ser efetivado pelo Presidente da Rep�blica, via san��o e veto. San��o e veto s�o atos privativos dos chefes do Poder Executivo. O veto baseado na inconstitucionalidade � denominado veto jur�dico; quando fundado no argumento de que a norma contraria o interesse p�blico, o veto � denominado veto pol�tico.
Excepcionalmente, o controle preventivo da constitucionalidade � feito pelo Poder Judici�rio (normalmente via mandado de seguran�a impetrado por um parlamentar que n�o deseja participar de um ato viciado), quando a tramita��o do projeto fere disposi��es constitucionais (v�cio formal). Relembre-se, por�m, que o STF n�o tem admitido mandado de seguran�a quando a viola��o diz respeito a disposi��es regimentais (regimento interno da C�mara ou do Senado).
5. Controle Repressivo da Constitucionalidade
O controle repressivo da constitucionalidade, que visa expulsar as normas inconstitucionais do ordenamento jur�dico, atipicamente, � feito pelo Poder Legislativo, que tem poderes para editar decreto legislativo sustando atos normativos do Presidente da Rep�blica que exorbitem o poder regulamentar ou os limites da delega��o legislativa (inc. V do art. 49 da CF). O Congresso tamb�m pode rejeitar medida provis�ria por entend�-la inconstitucional.
De acordo com a S�mula n. 347 do STF, mesmo os Tribunais de Contas, �rg�os normalmente classificados como auxiliares do Poder Legislativo, podem, no exerc�cio de suas atribui��es, apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos normativos do Poder P�blico no caso concreto.
Ainda excepcionalmente, admite-se que, por ato administrativo expresso e formal, o chefe do Poder Executivo (mas n�o os seus subalternos) negue cumprimento a uma lei ou ato normativo que entenda flagrantemente inconstitucional at� que a quest�o seja apreciada pelo Poder Judici�rio, conforme j� decidiu o STF (RTJ 151/331). No mesmo sentido:
�Tribunal de Justi�a de S�o Paulo MANDADO DE SEGURAN�A � Ato administrativo � Prefeito Municipal � Susta��o de cumprimento de Lei Municipal � Disposi��o sobre reenquadramento de servidores municipais em decorr�ncia do exerc�cio de cargo em comiss�o � Admissibilidade � Possibilidade de a Administra��o negar aplica��o a uma lei que repute inconstitucional � Dever de velar pela Constitui��o que compete aos tr�s Poderes � Desobrigatoriedade do Executivo em acatar normas legislativas contr�rias � Constitui��o ou a leis hierarquicamente superiores � Seguran�a denegada � Recurso n�o provido. Nivelados no plano governamental, o Executivo e o Legislativo praticam atos de igual categoria, e com id�ntica presun��o de legitimidade. Se assim �, n�o se h� de negar ao chefe do Executivo a faculdade de recusar-se a cumprir ato legislativo inconstitucional, desde que por ato administrativo formal e expresso declare a sua recusa e aponte a inconstitucionalidade de que se reveste.� (Apela��o C�vel n. 220.155-1, Campinas, Rel. Gonzaga Franceschini, CCIV 3, v. u., 14 Juis Saraiva 21).
6. Controle difuso e controle concentrado da constitucionalidade pelo Poder Judici�rio (Controle Repressivo t�pico)
O controle jurisdicional da constitucionalidade das leis e atos normativos, tamb�m chamado de controle repressivo t�pico, pode se dar pela via de defesa (tamb�m chamado de controle difuso, aberto, incidental e de via de exce��o) e pela via de a��o (tamb�m chamada de controle concentrado, reservado, direto ou principal).
7. A via de exce��o
Pela via de exce��o (controle difuso), qualquer Juiz ou Tribunal que estiver analisando um caso concreto deve manifestar-se sobre a inconstitucionalidade alegada ou verificada. Vale dizer: qualquer �rg�o judicante singular, Tribunal Estadual ou Tribunal Federal, por provoca��o ou de of�cio, tem compet�ncia para apreciar a constitucionalidade das leis e atos normativos pela via de exce��o.
Essa manifesta��o, contudo, s� � leg�tima quando indispens�vel para que se chegue ao julgamento do m�rito do processo. A declara��o de inconstitucionalidade, portanto, n�o � o objeto principal do processo, mas a aprecia��o do incidente � essencial para que o pedido seja analisado. Por isso, diz-se que o procedimento � incidenter tantum, ou seja, a exce��o � apreciada como incidente da a��o e, ap�s resolv�-la, o Juiz julga o pedido principal (v. RTJ 95/102).
O efeito da declara��o no controle difuso � inter partes, s� valendo para o caso concreto e a decis�o tem efic�cia ex tunc, ou seja, retroativa.
A quest�o da inconstitucionalidade de Lei Federal, Estadual, Distrital ou Municipal reconhecida pelo controle difuso pode chegar ao Supremo Tribunal Federal por meio do Recurso Extraordin�rio (art. 102, III, �a�, �b� e �c� da CF). Reconhecida incidentalmente por decis�o definitiva do Supremo Tribunal Federal, a inconstitucionalidade deve ser comunicada ao Senado, o qual, no momento em que julgar oportuno, editar� Resolu��o (art. 52, X, da CF) suspendendo, no todo ou em parte, a execu��o da lei ou ato normativo federal, estadual, distrital ou municipal (o Senado age como �rg�o nacional e n�o federal). Segundo prevalece, a suspens�o se d� com efic�cia ex nunc para aqueles que n�o foram parte no processo que gerou a declara��o incidental. A lei suspensa permanece vigente, mas � ineficaz. Sua revoga��o depende de nova lei, cuja elabora��o contar� tamb�m com a participa��o da C�mara dos Deputados e do Presidente da Rep�blica (via san��o ou veto).
O Senado n�o est� obrigado a editar a resolu��o suspensiva, conforme j� reconheceu o pr�prio Supremo Tribunal Federal.
P.: Pode o Senado, em face da reda��o do inc. X do art. 52 da Constitui��o Federal, suspender apenas parcialmente a efic�cia de uma lei que o Supremo Tribunal Federal julgou totalmente inconstitucional? R.: Entendemos que n�o, pois dessa forma o Senado estaria interpretando decis�o do Supremo, podendo at� mesmo modificar-lhe o sentido ou restringir-lhe os efeitos (nesse sentido o MS � STF, 16512).
A express�o �no todo ou em parte�, referida em nosso ordenamento constitucional desde a CF/46, significa que, se o Supremo Tribunal Federal julgar uma norma parcialmente inconstitucional, o Senado poder� suspender sua execu��o nessa mesma extens�o.
Michel Temer sustenta que �o Senado n�o est� obrigado a suspender a execu��o da lei na mesma extens�o da declara��o efetivada pelo STF�, posi��o tamb�m adotada por Rodrigo Lopes Louren�o[6]. 7.1. O Controle da Constitucionalidade em A��o Civil P�blica
H� restri��es quanto ao controle de constitucionalidade de uma lei em a��o civil p�blica ou em a��o popular, sob o argumento de que a decis�o dessas tem efic�cia erga omnes (no caso de a��o civil p�blica, nos limites da compet�ncia territorial do �rg�o prolator). O que se busca vedar, na verdade, � que essas a��es sejam um suced�neo da ADIN ou da ADECON.
Conforme consta do Informativo STF n. 212, de 1.� de dezembro de 2000 (Assessoras respons�veis: Dras. Maria �ngela Santa Cruz Oliveira e Luciana Diniz Rocha Farah), admite-se o controle difuso da constitucionalidade via a��o civil p�blica.
No julgamento do pedido de liminar na Reclama��o n. 1.733-SP, Rel. o Min. Celso de Mello, mencionado no boletim informado, destacou-se que:
�o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a legitimidade da utiliza��o da a��o civil p�blica como instrumento id�neo de fiscaliza��o incidental de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos do Poder P�blico, mesmo quando contestados em face da Constitui��o da Rep�blica, desde que, nesse processo coletivo, a controv�rsia constitucional, longe de identificar-se como objeto �nico da demanda, qualifique-se como simples quest�o prejudicial, indispens�vel � resolu��o do lit�gio principal..
A discuss�o em torno desse tema imp�e algumas reflex�es, que, por necess�rias, apresentam-se indispens�veis � aprecia��o da controv�rsia suscitada nessa sede processual. � inquestion�vel que a utiliza��o da a��o civil p�blica como suced�neo da a��o direta de inconstitucionalidade, al�m de traduzir situa��o configuradora de abuso do poder de demandar, tamb�m caracterizar� hip�tese de usurpa��o da compet�ncia do Supremo Tribunal Federal. Esse entendimento � que encontra apoio em autorizado magist�rio doutrin�rio (Arnoldo Wald, Usos e abusos da A��o Civil P�blica � An�lise de sua Patologia, Revista Forense, vol. 329/3-16; Arruda Alvim, A��o Civil P�blica � Lei n. 7.347/85 � Reminisc�ncias e reflex�es ap�s dez anos de aplica��o, v�rios autores, RT, 1995, p. 152-162; Hugo Nigro Mazzilli, A Defesa dos Interesses Difusos em Ju�zo, 12.� ed., Saraiva, 2000, p. 115/116, item n. 7; Alexandre de Moraes, Direito Constitucional, 7.� ed., Atlas, 2000, p. 565-567, item n. 9.1.4; Gilmar Ferreira Mendes, Direitos Fundamentais e Controle de Constitucionalidade, 2.� ed., 1999, p. 396-403, item 6.4.22.� ed., 1999, Celso Bastos Editor:; Jos� dos Santos Carvalho Filho, A��o Civil P�blica, 2.� ed., Lumen Juris, 1999, p. 74-77, item n. 8, v.g.) � reflete-se, por igual, na jurisprud�ncia do Supremo Tribunal Federal, que, no entanto, somente exclui a possibilidade do exerc�cio da a��o civil p�blica, quando, nela, o autor deduzir pretens�o efetivamente destinada a viabilizar o controle abstrato de constitucionalidade de determinada lei ou ato normativo (RDA 206/267, Rel. Min. Carlos Velloso � Ag n. 189.601-GO (AgRg), Rel. Min. Moreira Alves).
Se, contudo, o ajuizamento da a��o civil p�blica visar n�o � aprecia��o da validade constitucional de lei em tese, mas objetivar o julgamento de uma espec�fica e concreta rela��o jur�dica, a�, ent�o, tornar-se-� l�cito promover, incidenter tantum, o controle difuso de constitucionalidade de qualquer ato emanado do Poder P�blico. Incensur�vel, sob tal perspectiva, a li��o de Hugo Nigro Mazzilli (O Inqu�rito Civil, 2.� ed., Saraiva, 2000, p. 134, item n. 7):
�Entretanto, nada impede que, por meio de a��o civil p�blica da Lei n. 7.347/85, se fa�a, n�o o controle concentrado e abstrato de constitucionalidade das leis, mas, sim, seu controle difuso ou incidental. (...) assim como ocorre nas a��es populares e mandados de seguran�a, nada impede que a inconstitucionalidade de um ato normativo seja objetada em a��es individuais ou coletivas (n�o em a��es diretas de inconstitucionalidade, apenas), como causa de pedir (n�o o pr�prio pedido) dessas a��es individuais ou dessas a��es civis p�blicas ou coletivas.� (grifei)
� por essa raz�o que o magist�rio jurisprudencial dos Tribunais � inclusive o do Supremo Tribunal Federal (Rcl n. 554-MG, Rel. Min. Maur�cio Corr�a; Rcl 611-PE, Rel. Min. Sydney Sanches, v.g.) � tem reconhecido a legitimidade da utiliza��o da a��o civil p�blica como instrumento id�neo de fiscaliza��o incidental de constitucionalidade, desde que, nesse processo coletivo, a controv�rsia constitucional, longe de identificar-se como objeto �nico da demanda, qualifique-se como simples quest�o prejudicial indispens�vel � resolu��o do lit�gio principal, como corretamente assinalado pelo E. Tribunal de Justi�a do Estado de S�o Paulo (RT 722/139):
�Apresenta-se lesivo � ordem jur�dica o ato de Munic�pio com menos de tr�s mil habitantes, que, a pretexto de organizar a composi��o do legislativo, fixa em 11 o n�mero de Vereadores, superando o m�nimo de 9 previsto pelo art. 29, IV, �a�, da CF. Controle difuso ou incidental expressamente permitido (CF, arts. 97, 102, III, �a�, �b� e �c� e par. �n., 42, X, 105, III, �a�, �b� e �c�). Ininvocabilidade de direito eleitoral adquirido.�
Assentadas tais premissas, entendo que a esp�cie ora em exame n�o configura situa��o caracterizadora de usurpa��o de compet�ncia do Supremo Tribunal Federal, pois a controv�rsia pertinente � validade jur�dico-constitucional do art. 8.� da Lei Org�nica do Munic�pio de Sorocaba/SP foi suscitada, incidentalmente, no processo de a��o civil p�blica, como t�pica quest�o prejudicial, necess�ria ao julgamento da causa principal, cujo objeto identifica-se com o pedido de redu��o, para catorze (14), do n�mero de Vereadores � C�mara Municipal (fls. 117).
Cabe referir, neste ponto, que, al�m de revelar-se plenamente cab�vel o controle incidental de constitucionalidade de leis municipais em face da Constitui��o da Rep�blica (RTJ 164/832, Rel. Min. Paulo Brossard), assiste, ao Magistrado singular, irrecus�vel compet�ncia, para, ap�s resolu��o de quest�o prejudicial, declarar, monocraticamente, a inconstitucionalidade de quaisquer atos do Poder P�blico:
�A��o declarat�ria. Declara��o incidenter tantum de inconstitucionalidade. Quest�o prejudicial. O controle da constitucionalidade por via incidental se imp�e toda vez que a decis�o da causa o reclame, n�o podendo o Juiz julg�-la com base em lei que tenha por inconstitucional, sen�o declar�-la em prejudicial, para ir ao objeto do pedido. Recurso extraordin�rio conhecido e provido� (RTJ 97/1191, Rel. Min. Rafael Mayer � grifei).
Tendo-se presente o contexto em que proferida a senten�a que julgou procedente a a��o civil p�blica promovida pelo Minist�rio P�blico da comarca de Sorocaba/SP, constata-se que o objeto principal desse processo coletivo n�o era a declara��o de inconstitucionalidade do art. 8.� da Lei Org�nica do Munic�pio.
Ao contr�rio, a alega��o de inconstitucionalidade da norma legal em refer�ncia foi invocada como fundamento jur�dico (causa petendi) do pedido, qualificando-se como elemento causal da a��o civil p�blica, destinado a provocar a instaura��o de quest�o prejudicial, que, decidida incidentemente pelo Magistrado local, viabilizou o acolhimento da postula��o principal deduzida pelo Minist�rio P�blico, consistente na redu��o do n�mero de Vereadores � C�mara Municipal (fls. 117).
Nem se diga, de outro lado, que a senten�a proferida pelo Magistrado local poderia vincular, no que se refere � questionada declara��o de inconstitucionalidade, todas as pessoas e institui��es, impedindo fosse renovada a discuss�o da controv�rsia constitucional em outras a��es, ajuizadas com pedidos diversos ou promovidas entre partes distintas.
� que, como se sabe, n�o faz coisa julgada, em sentido material, �a aprecia��o da quest�o prejudicial, decidida incidentemente no processo� (CPC, art. 469, III).
Na realidade, os elementos de individualiza��o da a��o civil p�blica em causa n�o permitem que venha ela, na esp�cie ora em exame, a ser qualificada como suced�neo da a��o direta de inconstitucionalidade, pois, ao contr�rio das conseq��ncias que derivam do processo de controle normativo abstrato (RTJ 146/461, Rel. Min. CELSO DE MELLO), n�o se operar�, por efeito da autoridade da senten�a proferida pelo Magistrado local, a exclus�o definitiva, do sistema de direito positivo, da regra legal mencionada, pelo fato de esta, no caso ora em an�lise, haver sido declarada inconstitucional, em sede de controle meramente difuso.
Mais do que isso, o ato sentencial em causa tamb�m estar� sujeito, em momento procedimentalmente oportuno, ao controle recursal extraordin�rio do Supremo Tribunal Federal, cuja atividade jurisdicional, por isso mesmo, em momento algum, ficar� bloqueada pela exist�ncia da ora questionada declara��o incidental de inconstitucionalidade.
Os aspectos que venho de ressaltar � enfatizados em irrepreens�vel magist�rio expendido por OSWALDO LUIZ PALU (�Controle de Constitucionalidade � Conceitos, Sistemas e Efeitos�, p. 220/224, item n. 9.7.2, 1999, RT) � foram rigorosamente expostos por PAULO JOS� LEITE FARIAS ("A��o Civil P�blica e Controle de Constitucionalidade", in Caderno Direito e Justi�a, Correio Braziliense, edi��o de 2.10.2000, p. 3):
�Na a��o civil p�blica, o objeto principal, conforme j� ressaltado, � o interesse p�blico, enquanto que, na a��o direta de inconstitucionalidade, o objeto principal e �nico � a declara��o de inconstitucionalidade com for�a de coisa julgada material e com efic�cia erga omnes.
Na a��o civil p�blica, a inconstitucionalidade � invocada como fundamento, como causa de pedir, constituindo quest�o prejudicial ao julgamento do m�rito. Na a��o civil p�blica, a constitucionalidade � quest�o pr�via (decidida antes do m�rito da a��o principal) que influi (prejudica) na decis�o sobre o pedido referente � tutela do interesse p�blico. � decidida incidenter tantum, como premissa necess�ria � conclus�o da parte dispositiva da senten�a..
Uma vez que a coisa julgada material recai apenas sobre o pedido, e n�o sobre os motivos, sobre a fundamenta��o da senten�a, nada obsta que a quest�o constitucional volte a ser discutida em outras a��es com pedidos e/ou partes diversos. Nesse sentido, � cristalina a Legisla��o Processual Civil em seu art. 469, verbis:
�Art. 469. N�o fazem coisa julgada: (...)
III � a aprecia��o da quest�o prejudicial, decidida incidentemente no processo.�
A a��o direta de inconstitucionalidade � instrumento do controle concentrado da constitucionalidade; por outro lado, a a��o civil p�blica, como todas as a��es individuais ou coletivas, mesmo sendo um instrumento de processo objetivo para a defesa do interesse p�blico, � instrumento de controle difuso de constitucionalidade.
Observe-se, ainda, que, na a��o civil p�blica, a efic�cia erga omnes da coisa julgada material n�o alcan�a a quest�o prejudicial da inconstitucionalidade, � de �mbito nacional, regional ou local, conforme a extens�o e a indivisibilidade do dano ou amea�a de dano. Na a��o direta, a declara��o de inconstitucionalidade faz coisa julgada material erga omnes no �mbito de vig�ncia espacial da lei ou ato normativo impugnado (nacional ou estadual).
Ademais, as a��es civis p�blicas est�o sujeitas a toda cadeia recursal prevista nas leis processuais, onde se inclui o recurso extraordin�rio para o Supremo Tribunal Federal, enquanto que as a��es diretas s�o julgadas em grau �nico de jurisdi��o. Portanto, a decis�o proferida na a��o civil p�blica no que se refere ao controle de constitucionalidade, como qualquer a��o, se submete, sempre, ao crivo do egr�gio Supremo Tribunal, guardi�o final da Constitui��o Federal.
Finalmente, a a��o civil p�blica atua no plano dos fatos e lit�gios concretos, atrav�s, notadamente, das tutelas condenat�ria, executiva e mandamental, que lhe assegurem efic�cia pr�tico-material. A a��o direta de inconstitucionalidade, de natureza meramente declarat�ria, limita-se a suspender a efic�cia da lei ou ato normativo em tese.
N�o se confundem, pois, a a��o direta de inconstitucionalidade e a a��o civil p�blica, n�o ocorrendo, in casu, usurpa��o de compet�ncia do Supremo Tribunal Federal. (grifamos)...�.
8. A Cl�usula de Reserva de Plen�rio.
Quer pela via de a��o, quer pela via de exce��o, somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros (ou do respectivo �rg�o especial � inc. XI do art. 93 da CF) os Tribunais poder�o declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder P�blico (a constitucionalidade pode ser reconhecida pelo �rg�o fracion�rio � Turma ou C�mara). � a chamada Cl�usula de Reserva de Plen�rio (art. 97 da CF).
Assim, arg�ida a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, o relator, ouvido o Minist�rio P�blico, submeter� a quest�o � Turma ou C�mara. Rejeitada a alega��o (ou seja, n�o reconhecida a inconstitucionalidade), prosseguir� o julgamento. Por outro lado, se for acolhida (reconhecida a inconstitucionalidade pelo �rg�o fracion�rio), ser� lavrado ac�rd�o, a fim de que a quest�o seja submetida ao Tribunal pleno (ou �rg�o especial). Caso o �rg�o especial ou o pleno do Tribunal (ou do STF) j� tenha se manifestado pela inconstitucionalidade da lei ou ato normativo em an�lise, dispensa-se nova manifesta��o, nos termos do par�grafo �nico do art. 481 do CPC (acrescido pela Lei n. 9.756/98).
O par�grafo 5.� do art. 90 da Constitui��o do Estado de S�o Paulo praticamente repete o art. 97 da Constitui��o Federal. Explicita, por�m, em regra que n�o prevalece, que a maioria absoluta dos membros de um Tribunal ou respectivo �rg�o especial somente � exigida para a��o de inconstitucionalidade em a��o direta, em a��o que produza efeitos erga omnes.
Os �rg�os recursais de segundo grau dos Juizados especiais (denominados Turmas Recursais), que a exemplo do Estado de S�o Paulo muitas vezes est�o situados em circunscri��es judici�rias distintas (Santos, Ribeir�o Preto, Presidente Prudente, capital etc.), n�o est�o equiparados aos Tribunais nem sujeitos � cl�usula de reserva de plen�rio.
9. O sistema de controle concentrado
No sistema concentrado (a��o direta), poucos t�m legitimidade para propor a a��o de inconstitucionalidade (art. 103 da CF) e, na esfera federal, o �nico �rg�o com compet�ncia para conhecer do pedido e julg�-lo � o Supremo Tribunal Federal. A a��o direta de inconstitucionalidade costuma ser denominada ADIn.
Os legitimados (Presidente da Rep�blica, Mesa do Senado Federal, Mesa da C�mara dos Deputados, Mesa da Assembl�ia Legislativa ou da C�mara Legislativa do Distrito Federal, Governador de Estado ou do DF, Procurador-Geral da Rep�blica, Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, partido pol�tico com representa��o no Congresso Nacional e confedera��o sindical ou entidade de classe de �mbito nacional) s�o classificados em universais, gen�ricos (podem propor a a��o sobre qualquer mat�ria) e tem�ticos, espec�ficos (que devem demonstrar que a pretens�o por eles deduzida guarda rela��o de pertin�ncia direta com os seus objetivos institucionais � pertin�ncia tem�tica).
S�o legitimados tem�ticos as confedera��es sindicais e as entidades de classe de �mbito nacional, a mesa da Assembl�ia Legislativa (ou da C�mara Distrital do DF) e o Governador de Estado (ou do DF). Os demais s�o legitimados universais (cf. ADIn n. 1.096).
Quanto �s confedera��es sindicais, h� que se observar a preval�ncia do entendimento segundo o qual as centrais sindicais ou de trabalhadores (a exemplo da CUT, For�a Sindical e CGT) n�o possuem legitimidade ativa, pois n�o congregam federa��es sindicais ou trabalhadores de atividades id�nticas, similares ou conexas. Nesse sentido, com votos vencidos dos Ministros Sep�lveda Pertence e Marco Aur�lio, merece destaque a seguinte decis�o:
�Supremo Tribunal Federal
DESCRI��O: A��o Direta de Inconstitucionalidade � Medida Cautelar. N�MERO: 928 JULGAMENTO: 1.9.1993 EMENTA: A��o direta de inconstitucionalidade. Legitimidade ativa. Confedera��o Sindical. Confedera��o Geral dos Trabalhadores � CGT. Art. 103, IX, da Constitui��o Federal.
1. A CGT, embora se auto denomine Confedera��o Geral dos Trabalhadores, n�o �, propriamente, uma Confedera��o Sindical, pois n�o congrega federa��es de sindicatos que representem a maioria absoluta de um grupo de atividades ou profiss�es id�nticas, similares ou conexas.
2. Tamb�m n�o � propriamenteuma entidade de classe, pois n�o congrega apenas os integrantes de uma determinada atividade ou categoria profissional ou econ�mica.
3. �, sim, uma Central Geral de Trabalhadores, ou seja de todas as categorias de trabalhadores.
4. N�o sendo, assim, uma Confedera��o Sindical nem uma entidade de classe de �mbito nacional, n�o tem legitimidade para a propositura de a��o direta de inconstitucionalidade (art. 103, IX, da Constitui��o Federal).
A��o n�o conhecida, por ilegitimidade ativa ad-causam.� PUBLICA��O: DJ, Data 8.10.1993, pp. 21012, Ement, Vol. 01720-01, pp. 00110. RELATOR: Sydney Sanches. SESS�O: TP � Tribunal Pleno. (Juis Saraiva 21).
Confedera��es sindicais s�o aquelas integradas por no m�nimo tr�s federa��es (de empregados, de empregadores ou mesmo de profissionais liberais) e que tenham sede na Capital Federal, conforme estabelece o art. 535 da CLT.
Na vig�ncia da Constitui��o Federal de 1967, o �nico legitimado era o Procurador-Geral da Rep�blica.
Entidade de classe de �mbito nacional � aquela com representatividade em, no m�nimo, 1/3 dos Estados (9 Estados, no m�nimo), sendo o STF bastante restritivo na interpreta��o da legitimidade desses entes.
Quanto aos partidos pol�ticos, a legitimidade deve ser reconhecida ainda que o partido esteja representado em apenas uma das duas casas parlamentares (C�mara ou Senado).
9.1. O Processamento da ADIn com Pedido de Medida Cautelar.
A peti��o inicial, nos termos da Lei Federal n. 9.868/99, deve indicar o dispositivo legal impugnado, a causa de pedir e o pedido.
Indeferida a peti��o inicial, cabe recurso de agravo, no prazo de 05 dias.
Caso a norma apontada como inconstitucional possa causar les�o irrepar�vel, � poss�vel a concess�o de medida cautelar suspendendo sua efic�cia at� a decis�o final (art. 102, I, �p�, CF). Para a concess�o da cautelar, cujo objetivo principal � garantir a efic�cia da decis�o final, deve ser demonstrada a relev�ncia jur�dica do pedido e o periculum in mora (normalmente caracterizado pelo risco de dano irrepar�vel caso a cautelar n�o seja deferida). Ao tratar da medida cautelar na a��o direta de inconstitucionalidade, o art. 10 da Lei n. 9.868/99 estabeleceu que, salvo no per�odo de recesso, a medida cautelar ser� concedida por decis�o da maioria absoluta dos membros do Supremo Tribunal Federal (6 dos 11 ministros), se presentes ao menos oito deles. Prev�, ainda, a audi�ncia pr�via do �rg�o ou autoridade do qual emanou o ato (dispens�vel em caso de excepcional urg�ncia), que dever� pronunciar-se em cinco dias. Para a aprecia��o do pedido cautelar, faculta-se ao relator determinar a manifesta��o pr�via do Advogado-Geral da Uni�o e do Procurador-Geral da Rep�blica, no prazo comum de tr�s dias. A decis�o cautelar tem efeito erga omnes e efic�cia ex nunc, em respeito � presun��o relativa de constitucionalidade das leis. O Tribunal, por�m, com base no � 1.� do art. 11 da Lei n. 9.868/99, pode lhe conferir efic�cia retroativa (ex tunc). Concedida a medida cautelar, torna-se aplic�vel a legisla��o anterior, acaso existente, salvo expressa manifesta��o do Tribunal em sentido contr�rio. As rela��es jur�dicas formalizadas antes da suspens�o das normas somente ser�o desconstitu�das ap�s o julgamento definitivo da mat�ria questionada.
Havendo pedido de medida cautelar, o relator do processo, em face da relev�ncia da mat�ria e do seu especial significado para a ordem social e a seguran�a jur�dica, poder� fixar o prazo de dez dias para a presta��o das informa��es, cinco dias para a manifesta��o sucessiva do Advogado-Geral da Uni�o e do Procurador-Geral da Rep�blica e submeter o processo (ou seja, a pr�pria a��o direta de inconstitucionalidade e n�o apenas o pedido de cautelar) diretamente ao julgamento do Tribunal (art. 12 da Lei n. 9.868/99).
9.2. Prosseguimento da A��o
Ap�s apreciar o pedido cautelar eventualmente apresentado e n�o sendo a hip�tese de aplica��o do art. 12 da Lei n. 9.868/99, ou caso n�o haja pedido cautelar na ADIn, o relator requisitar� informa��es ao �rg�o ou � autoridade da qual emanou o ato (legislativo e/ou executivo ou judici�rio), que dispor� de 30 dias para prest�-las (art. 6.�, par�grafo �nico, da Lei n. 9.868/99). Prestadas ou n�o as informa��es, a defesa da norma legal impugnada (federal ou estadual) ser� feita pelo Advogado-Geral da Uni�o (art. 103, � 3.�, da CF), em 15 dias. Em seguida ser� colhido o parecer do Procurador-Geral da Rep�blica, que tamb�m disp�e de 15 dias para se manifestar (artigo 8.� da Lei n. 9.868/99).
Superada a fase anterior, o relator poder� lan�ar o seu relat�rio e solicitar dia para o julgamento ou, em caso de necessidade de esclarecimento de algum fato, requisitar informa��es adicionais, designar per�cia ou fixar data para, em audi�ncia p�blica, ouvir o depoimento de pessoas com experi�ncia e autoridade na mat�ria. O relator poder�, ainda, solicitar informa��es a outros Tribunais acerca da aplica��o da norma impugnada no �mbito de sua jurisdi��o. As informa��es, per�cias e audi�ncias ser�o realizadas em trinta dias.
A decis�o final somente � tomada se presentes ao menos oito ministros na sess�o do julgamento; exige-se quorum de maioria absoluta (06 dos onze ministros devem deliberar se a norma � ou n�o inconstitucional) e tem efeito erga omnes. Ou seja, declarada a inconstitucionalidade em a��o direta, a lei torna-se inaplic�vel para todos, n�o havendo sequer necessidade da suspens�o de sua efic�cia pelo Senado Federal (esta � exigida apenas quando o controle de constitucionalidade se der na via de exce��o).
Prevalece que a suspens�o prevista no art. 52, X, da Constitui��o Federal s� � necess�ria quando a decis�o do Supremo Tribunal Federal se deu inter partes, vale dizer, em controle difuso que chegou ao Supremo Tribunal Federal via recurso extraordin�rio. No controle difuso, a decis�o do Supremo Tribunal Federal ter� efeito ex tunc para o caso concreto, mas a decis�o do Senado (instrumentalizada por Resolu��o) ter� efic�cia ex nunc, para os que n�o participaram do processo. Caso estejam ausentes ministros em n�mero que possa influir no julgamento (por exemplo, na hip�tese de 9 ministros presentes, estando a vota��o em 5X4), este ser� suspenso at� que se atinja o n�mero necess�rio para uma decis�o por maioria absoluta.
O par. �n. do art. 28 da Lei Ordin�ria n. 9.868/99 estabelece que a declara��o de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade de uma lei tem efeito vinculante em rela��o aos �rg�os do Poder Judici�rio e � Administra��o p�blica federal, estadual e municipal.
A disposi��o que d� efeito vinculante tamb�m nas decis�es decorrentes de uma ADIn � de duvidosa constitucionalidade, pois a CF s� garante esse efeito �s decis�es definitivas de m�rito proferidas pelo Supremo Tribunal Federal em a��es declarat�rias de constitucionalidade � ADECON � (� 2.� do art. 102 da CF). Sustenta-se, hoje, que o efeito vinculante em decis�o decorrente de ADIn s� � poss�vel nas hip�teses em que a decis�o pudesse ter sido tomada em uma ADECON. Proposta a a��o direta, n�o se admite a desist�ncia. � o princ�pio da indisponibilidade.
N�o cabe interven��o de terceiros em ADIN.
Da decis�o da ADIN n�o cabe recurso (exceto embargos de declara��o ou a��o rescis�ria).
O ajuizamento da a��o direta de inconstitucionalidade n�o est� sujeito a prazo prescricional ou decadencial (S�mula n. 360 do STF). H� que se observar, por�m, que normas anteriores � Constitui��o Federal vigente e com ela incompat�vel devem ser consideradas n�o recepcionadas (revogadas pela nova CF) e n�o inconstitucionais. A quest�o, atualmente, pode ser objeto de arg�i��o de descumprimento de preceito fundamental. Em regra, a declara��o definitiva de inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo tem efic�cia ex tunc. Ou seja, a lei ou o ato s�o considerados nulos desde o seu nascimento, n�o devendo por isso produzir qualquer efeito.
Excepcionalmente, por�m, ao declarar a inconstitucionalidade de uma lei ou do ato normativo em a��o direta de inconstitucionalidade, e tendo em vista raz�es de seguran�a jur�dica ou de excepcional interesse social, poder� o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois ter�os de seus membros (oito dos onze ministros t�m de votar nesse sentido), restringir os efeitos daquela declara��o (dando-lhe efeito que n�o seja o erga omnes) ou decidir que ela s� tenha efic�cia a partir de seu tr�nsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.
A atua��o do STF est� limitada ao pedido. Eventualmente, por�m, pode existir o que Gomes Canotilho[7] denomina inconstitucionalidade conseq�encial ou por arrastamento, ou seja, o Supremo Tribunal Federal, al�m de examinar a norma explicitamente questionada, aprecia tamb�m a constitucionalidade das normas dela decorrentes ou a ela conexas.
9.3. O Controle da Constitucionalidade das Leis e Atos Normativos Estaduais e Municipais
Enquanto compete ao Supremo Tribunal Federal, privativamente, processar e julgar a a��o direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal, estadual ou distrital (quando a lei ou ato normativo do DF decorrer do exerc�cio de sua compet�ncia estadual e n�o do exerc�cio de sua compet�ncia municipal) em face da Constitui��o Federal (102, I, �a�, da CF), compete ao Tribunal de Justi�a de cada Estado-membro exercer o controle concentrado da constitucionalidade das leis e atos normativos estaduais e municipais perante as respectivas Constitui��es Estaduais (art. 125, � 2.�, da CF), vedada a atribui��o da legitimidade de agir a um �nico �rg�o.
Em S�o Paulo, a mat�ria � tratada no art. 90 da Constitui��o Estadual, que atribui a legitimidade para propor a a��o de inconstitucionalidade ao Governador do Estado ou � mesa da Assembl�ia Legislativa, Prefeito ou Mesa da C�mara Municipal, Procurador-Geral da Justi�a, Conselho da Se��o Estadual da OAB, entidades sindicais ou de classe, de atua��o estadual ou municipal, demonstrado seu interesse jur�dico no caso, partidos pol�ticos com representa��o na Assembl�ia Legislativa, ou, em se tratando de leis ou atos normativos municipais, a respectiva C�mara.
O inciso XI do art. 74 da Constitui��o do Estado de S�o Paulo, que dispunha sobre a compet�ncia do Tribunal de Justi�a do Estado para julgar originariamente a representa��o de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo municipal em face da CF, foi suspenso por a��o direta de inconstitucionalidade (ADIN n. 347, STF). Do contr�rio, um Tribunal estadual estaria produzindo uma decis�o, com efeito, erga omnes na sua �rea de compet�ncia, vinculando at� mesmo o Supremo Tribunal Federal.
Hoje, portanto, inexiste a��o direta de inconstitucionalidade de lei municipal em face da Constitui��o Federal, devendo o controle ser feito pela via da exce��o. Na pr�tica, por�m, muitas vezes a regra da Constitui��o Federal est� exposta tamb�m na Constitui��o Estadual, circunst�ncia que acaba por autorizar a propositura da a��o direta de inconstitucionalidade da lei municipal, agora em face da Constitui��o Estadual, junto ao Tribunal de Justi�a.
Caso a mesma lei estadual esteja sendo questionada no Tribunal de Justi�a (por afrontar a Constitui��o Estadual) e no Supremo Tribunal Federal (por ofensa � CF), suspende-se a a��o proposta no Tribunal de Justi�a at� o julgamento da quest�o pelo Supremo Tribunal Federal.
Se eventualmente a ADIN tiver por base norma da Constitui��o Estadual que repita norma da Constitui��o Federal, a decis�o do Tribunal de Justi�a ficar� sujeita a recurso extraordin�rio para o Supremo Tribunal Federal.
10. CLASSIFICA��O DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS QUANTO � EFIC�CIA JUR�DICA
A doutrina cl�ssica classificava as normas constitucionais em auto-execut�veis e n�o auto-execut�veis. Assim, algumas normas seriam imediatamente aplic�veis e outras n�o. O Prof. Jos� Afonso da Silva, ao contr�rio do que se dizia, afirmou que todas as normas constitucionais, sem exce��o, s�o revestidas de efic�cia jur�dica, ou seja, de aptid�o � produ��o de efeitos jur�dicos, sendo assim todas aplic�veis, em maior ou menor grau.
Para se graduar essa efic�cia dentro de categorias l�gicas, foram propostas tr�s classifica��es:
- norma constitucional de efic�cia jur�dica plena;
- norma constitucional de efic�cia jur�dica limitada;
- norma constitucional de efic�cia jur�dica contida.
10.1. Norma Constitucional de Efic�cia Jur�dica Plena
� aquela que cont�m todos os elementos necess�rios para a pronta e integral aplicabilidade dos efeitos que dela se esperam. A norma � completa, n�o havendo necessidade de qualquer atua��o do legislador (ex.: art. 1.� da CF/88).
10.2. Norma Constitucional de Efic�cia Jur�dica Limitada
� aquela que n�o cont�m todos os elementos necess�rios � sua integral aplicabilidade, porque ela depende da interpositio legislatoris (interposi��o do legislador).
A efetividade da norma constitucional est� na depend�ncia da edi��o de lei que a integre (lei integradora). Somente ap�s a edi��o da lei, a norma constitucional produzir� todos os efeitos que se esperam dela (ex.: art. 7.�, XI, da CF/88).
O constituinte, prevendo que o legislador poderia n�o criar lei para regulamentar a norma constitucional de efic�cia limitada, criou mecanismos de defesa dessa norma:
- mandado de injun��o;
- a��o direta de inconstitucionalidade por omiss�o.
A norma constitucional de efic�cia limitada divide-se em:
- norma constitucional de efic�cia jur�dica limitada de princ�pio program�tico: todas as normas program�ticas s�o de efic�cia limitada. S�o normas de organiza��o que estabelecem um programa constitucional definido pelo legislador;
- norma constitucional de efic�cia jur�dica limitada de princ�pio institutivo: aquelas pelas quais o legislador constituinte tra�a esquemas gerais de estrutura��o e atribui��es de �rg�os, entidades ou institutos, para que o legislador ordin�rio os estruture em definitivo, mediante lei.[8]
10.3. Norma Constitucional de Efic�cia Jur�dica Contida (Redut�vel ou Restring�vel).
� uma norma de efic�cia plena, que opera todos os efeitos desde sua entrada em vigor. O legislador infraconstitucional, entretanto, est� autorizado a reduzi-la. As normas que tiverem �cl�usula expressa de redutibilidade� ser�o normas de efic�cia contida.
Do ponto de vista l�gico, a norma constitucional de efic�cia jur�dica contida estaria dentro da norma constitucional de efic�cia jur�dica plena.
Observa��es importantes sobre o tema:
- As normas definidoras de direitos n�o t�m car�ter absoluto, ou seja, em alguns casos, orientadas pelos princ�pios da proporcionalidade e da razoabilidade, � permitido ao legislador criar exce��es, ainda que a norma n�o tenha cl�usula expressa de redutibilidade.
- A redutibilidade da norma n�o depende obrigatoriamente de cl�usula expressa. Conclui-se, ent�o, que n�o existe norma constitucional de efic�cia jur�dica absoluta. Por exemplo, o artigo 5.� da CF/88 garante o direito � vida, entretanto esse direito foi reduzido quando o CP admitiu a exist�ncia da leg�tima defesa. Se a norma garantidora do direito � vida fosse absoluta, n�o poderia uma norma infraconstitucional restringir esse direito, permitindo a leg�tima defesa.
O estudo ora apresentado buscou discorrer sobre a relev�ncia do controle da constitucionalidade da norma, bem como procurou destacar as modalidades deste controle, partindo de um escor�o hist�rico, passando pelos instrumentos utilizados para tal, pela compet�ncia para julgamento das respectivas a��es judiciais, finalizando com a abordagem acerca da efetividade das normas constitucionais e sua relev�ncia para a manuten��o da harmonia no ordenamento jur�dico p�trio.
Por fim, cabe salientar que o controle da constitucionalidade de leis e atos normativos cumpre relevante papel visto acaba por ser o verdadeiro guardi�o do princ�pio da supremacia da norma constitucional.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 19. ed. Atualizada. S�o Paulo: Saraiva, 1998. p.187-190.
Ferreira filho, Manoel Gon�alves. Curso de Direito Constitucional. 18� ed. S�o Paulo: Saraiva, 1990. pp. 254-255.
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 13� ed. S�o Paulo: Saraiva, 2009.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 25.� ed. S�o Paulo: Malheiros, 2000. p. 169.
PIOVESAN, F. Direitos humanos e o direito constitucional internacional. S�o Paulo: Max Limonad, 1996.
SILVA, Jos� Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 4.� ed. S�o Paulo: Malheiros, 2000.
[1] Na verdade a denomina��o �polaca� foi dada por Assis Chateaubriand n�o porque nossa Carta seria uma c�pia fiel da polonesa, mas porque o termo, � �poca, era utilizado para designar prostitutas, posto que era comum no Brasil a chegada de jovens polonesas para serem exploradas sexualmente no Pa�s.
[2] S�o legitimados: o Presidente da rep�blica, a Mesa do Senado Federal, a Mesa da C�mara dos Deputados, a Mesa de Assembl�ia Legislativa ou da C�mara Legislativa do Distrito Federal, Governador de Estado ou do Distrito Federal, o Procurador-Geral da Rep�blica, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, partido pol�tico com representa��o no Congresso Nacional e confedera��o sindical ou entidade de classe de �mbito nacional.
[3] Curso de Direito Constitucional. 5.� ed. S�o Paulo: Juarez de Oliveira, 2000. p. 38
[4] Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. S�o Paulo: Max Limonad, 1996
[5] Direito Administrativo Brasileiro. 25.� ed. S�o Paulo: Malheiros, 2000. p. 169.
[6] O controle da constitucionalidade � luz da jurisprud�ncia do STF. 2.� ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999. p. 109
[7] Direito Constitucional. Coimbra, 1991, p. 788, in Rodrigo Lopes Louren�o, op. cit., p. 80.
[8] SILVA, Jos� Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 4.� ed. S�o Paulo: Malheiros, 2000.
Bacharel em Direito, Mestrando em Direito - �rea Direito Civil - Direito da Personalidade; P�s Graduado em Direito Aplicado - Esc da Magistratura; P�s Graduado em Direito Civil e Processual Civil; P�s Graduado em Direito penal e Processual Penal; Funcion�rio P�blico Estadual
KR�GER, Frederico Marcos. Teoria da Justi�a e interpreta��o constitucional. Controle da constitucionalidade das leis e atos normativos e a efetividade das normas constitucionais. In: �mbito Jur�dico, Rio Grande, XIII, n. 73, fev 2010. Dispon�vel em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=7183>. Acesso em nov 2014.