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Timestamp: 2019-04-25 10:43:58
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CONCEPTOS INESAP2
Derecho Constitucionalparte i
Comunicado CNP
EL CONCEPTO DE CONSTITUCIÓN A TRAVES DE LA HISTORIA
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0. El Constitucionalismo
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Formación Ciudadana y Cívica Balotas
Dictamen Seguridad Interior (Versión Final 8-12-2017) (1)
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17015 67571 1 Pb Poder Constituyente
Omar Cairo Roldán*
Cuando el golpe de Estado del 5 de abril de 1992 acabó con doce años de vigencia de la Constitución de 1979, las convicciones democráticas de nuestros sectores dirigentes fueron puestas a prueba1. Lamentablemente, sus posturas débiles y vacilantes sugirieron que nunca habían tenido conﬁanza en la democracia como forma de gobierno2. Algunos profesores de derecho, incluso de una materia como el derecho constitucional, «sino apoyaron el golpe o conservaron un calculado silencio ante los atropellos sistemáticos, dijeron rechazarlo solo “por ser abogados”»3. En ese momento terrible, Pedro Planas empezó a construir. Entre los años 1992 y 2000, al mismo tiempo que libró una lucha decidida contra la dictadura, Pedro Planas escribió más de diez libros sobre Derecho Constitucional4 que enriquecieron la doctrina nacional.
Profesor ordinario Asociado de Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Abogado asociado del Estudio Monroy Abogados. PLANAS, Pedro. Rescate de la Constitución. Lima: Abril Editores & Impresores, 1992, p. 15. Ib. PLANAS, Pedro. El fujimorato. Estudio político-constitucional. Lima: Talleres gráficos Kelly, 1999, p. 11. Algunas de estas obras son los siguientes: Rescate de la Constitución. Lima: Abril Editores & Impresores, 1992. La Constitución traicionada (con Domingo García Belaunde). Lima: Seglusa Editores, 1993. El Estado moderno (Apuntes para una nueva biografía del Estado Social de Derecho). Lima: Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, 1993. La República autocrática. Lima: Fundación Friedrich Ebert, 1994. Regímenes políticos contemporáneos. Lima: Fondo de Cultura Económica, 1997.
Los elementos de su pensamiento constitucional, que recordaremos a continuación, permitieron a una generación de estudiantes acercarse a una disciplina que, lejos de ser una soﬁsticación académica, es el fundamento de la vida civilizada.
II. La Democracia Constitucional
Pedro Planas entendió a la Democracia constitucional como un conjunto de normas que aseguran libertades y derechos, y como una estructura normativa que divide las funciones de modo tal que impide su concentración y garantiza su ﬁscalización y control, consagrando un principio jerárquico cuya cima la ocupan los tratados de derechos humanos y la Constitución5. Explicó además que, en lo sustantivo, es un régimen jurídico6 y que, como forma política del Estado de Derecho, su fundamento principal «es la distribución del poder estatal en varios órganos independientes, que detentan poder y participan en la formación de la voluntad estatal»7. También precisó que, respecto a la ciudadanía, los mecanismos de este sistema político «garantizan la publicidad y transparencia de los actos y decisiones y promueven la mayor participación, la deliberación parlamentaria, el control político y el ejercicio responsable de las decisiones adoptadas».8 En la Democracia constitucional, sostiene Pedro Planas, la Constitución es «el instrumento jurídico fundamental de una Nación, que consagra el gobierno de las normas por encima de las personas a través de un compromiso que involucra, por igual a gobernantes y a legisladores, a
Derecho parlamentario. Lima: Ediciones Forenses, 1997. La descentralización en el Perú republicano (1821-1998). Lima: Municipalidad Metropolitana de Lima, 1998. Democracia y tradición constitucional en el Perú (materiales para una historia del Derecho Constitucional en el Perú). Lima: Editorial San Marcos, 1998. Nuevas tendencias del Derecho Constitucional en América Latina. Arequipa: Universidad Católica de Santa María, 1999. El fujimorato. Estudio político-constitucional. Lima, 1999. La democracia volátil. Movimientos, partidos, líderes políticos y conductas electorales en el Perú contemporáneo. Lima: Friedrich Ebert Stiftung, 2000. PLANAS, Pedro. Rescate de la Constitución. Lima: Abril Editores & Impresores, 1992, p. 69. Ib. PLANAS, Pedro. Regímenes políticos contemporáneos. Lima: Fondo de Cultura Económica, 1997, p. 53. Ib.
El fujimorato.14 Por otra parte. p. p. por lo tanto. «una norma de consenso»11. 48-49. […]. 1997. según Pedro Planas.]. que evitan —como lo quería Montesquieu— la concentración y el abuso del poder estatal. PLANAS Pedro. sea una persona individual (el dictador). según explica Pedro Planas. 51.. 14.. PLANAS. Ib. un comité. Su elaboración se realiza «mediante transacciones y concesiones de las fuerzas políticas que asumen. pp. p. Regímenes políticos contemporáneos. Con relación al ejercicio de las funciones políticas en la Democracia constitucional. Pedro.. Ib. Es. es el sistema político contrario a la Democracia constitucional. la autocracia. Y el «equilibrio» —más dinámico y vertebral— se graﬁca como un sistema de pesos y contrapesos entre las instituciones del Estado. Este sistema puede «apelar a fórmulas ‘democráticas’ o a liderazgos populares. surge de un triple compromiso constitucional: el compromiso previo de los constituyentes de deliberar con franqueza y apertura y ponerse de acuerdo en una norma que inspire a los futuros gobiernos. al respecto. Pedro Planas recordó que la dogmática constitucional tiende a distinguir entre la división de poderes. una asamblea. y el compromiso posterior de gobernantes y parlamentarios de respetar y cumplir su normatividad12. una junta o un partido»15.El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 223 funcionarios públicos como a la ciudadanía en general. Rescate de la Constitución. 431. Ib. 1999. . «Es el caso de la concentración del poder político en un único detentador del poder. 48. Ib. La «separación» se reﬁere al origen y relación de quienes ejercen esas funciones. Lima: Fondo de Cultura Económica. el Poder Constituyente»10. gobernar y juzgar la asuman distintas personas. Este consenso. la separación de poderes y el equilibrio de poderes13 y.. con solo valerse de la identiﬁcación personal o carismática con el total de la población. Estudio político-constitucional.. sentando las bases mínimas de un proyecto nacional»9. p. Lima: Abril Editores & Impresores. p. el compromiso ﬁnal de los mismos constituyentes de aceptar y respetar el texto constitucional que emane de la deliberación interna. Pedro. La «división» se aplica a quienes ejercen las diversas funciones del Estado: se trata de garantizar que las funciones del legislar. sostuvo lo siguiente: [. 1992. negando la pluralidad política e ideológica y 9 10 11 12 13 14 15 PLANAS. por delegación del pueblo. Lima. 131.
.— a) Separación entre Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. aseguran un sano equilibrio entre las competencias gubernamentales y las que corresponden al cuerpo legislativo21. fabricada para legitimar un ‘gobierno de facto’ y garantizar la permanencia en el poder de determinado actor o actores políticos. y d) La conﬁanza parlamentaria es requisito para la función gubernamental22. a pesar de la distinta conﬁguración de sus instituciones y mecanismos constitucionales. como encarnación del propio Estado»16. a un esquema de integración de poderes. b) No hay elecciones populares para elegir gobernante. También puede encubrirse tras una «forma constitucional»17. 194. sostiene que las principales características de cada uno de estos esquemas son las siguientes: 1. Las estructuras básicas de los regímenes políticos en la Democracia constitucional Pedro Planas aﬁrma que. Ib. c) el gobierno tiene amplia competencia legislativa. pp.. el régimen político democrático se caracteriza por garantizar cierto equilibrio fundamental entre las competencias del gobierno y las del parlamento19. 194-195.224 Omar Cairo Roldán procurando presentarse en calles y plazas y en la radio o canales de televisión.. o de una Constitución meramente nominal. Pedro Planas explica que ambos esquemas. Ib. que es violada. en el régimen presidencial prevalece un estricto esquema de separación de poderes20. Así. Ib. Sin embargo. Lima: Seglusa Editores. Además.. pero cuando esta se quiebra los 16 17 18 19 20 21 22 Ib. y a pesar de sus diversas conﬁguraciones. en rigor.»18 III. p. Pedro. Ib. p. p. 1993. 195. Esquema parlamentario (integración de poderes). 52. La Constitución traicionada (con Domingo García Belaunde). mientras el régimen parlamentario obedece. distorsionada e incumplida con particular frecuencia. en la dinámica de pesos y contrapesos dentro del Derecho Constitucional. Ib. pero «se trata de una Constitución semántica. PLANAS.
los regímenes contemporáneos de la Democracia constitucional se agrupan en las siguientes posibilidades26: 1. pp. 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 Ib.. 196-198..En este régimen. «el Jefe de Gobierno es elegido por votación popular (directa o indirecta). Régimen de estructura básicamente presidencial. pp.. Ib.. 2... 2. pero «su origen y funciones son muy similares»30. b) Hay elecciones populares simultáneas para el elegir Congreso y Presidente de la República. Pedro Planas aﬁrma que. «Delegado». c) el Congreso ejerce función de control y d) el Congreso tiene el monopolio de la competencia legislativa24. desde la perspectiva del origen de la estructura del poder gubernamental —«¿Quién es el Jefe de Gobierno y como se le designa?»25—.. Teniendo presente estas conﬁguraciones del régimen democrático. Ib. Ib. Ib. Al «votar por una mayoría parlamentaria se le encarga —simultáneamente— la formación de un gobierno»28. Esquema presidencial (separación de poderes). Pedro. Presidente del Gobierno (España) o Presidente del Consejo de Ministros (Italia)»29. 60-61. p. 60-61. El «nombre acuñado para designar al Jefe de Gobierno puede recibir fórmulas distintas: Primer Ministro (Reino Unido y Francia). el «Jefe de Gobierno surge por elección. Ib. Regímenes políticos contemporáneos..En este régimen. pp. Ib. Ob. decisión o votación del parlamento»27. en simultáneo con los miembros del Congreso»31.. p. 60.— a) Unión del Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. cit. Ib. aunque reciba la denominación de «Presidente de la República». Régimen de estructura básicamente parlamentaria. . Ib. p.El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 225 dos métodos para reencontrarla son la censura del gobierno y el derecho de disolución23. pp. 195-196. Canciller (Alemania y Austria). 60. PLANAS. 61. «Primer Magistrado» o «Gran Jefe»32.
mientras que el sistema parlamentario se sustenta en la fusión de ambos. Regímenes políticos contemporáneos. permitirán reconocer y clasiﬁcar las distintas formas de gobierno de la Democracia constitucional36. 62.60. Ib. Estas estructuras básicas. . p. Ib. entendido como tercer sistema (tertium).. en un sistema presidencial. cit. pero lo suﬁcientemente heterodoxas respecto al modelo original como para denominarlo régimen «mixto» o «hibrido»33. no existiría como modelo autónomo en cuanto no hay un origen de poder distinto a los ya conocidos»34. Ib. mientras que en el sistema parlamentario los primeros ministros son elegidos por el Legislativo38. lo común es encontrar algunas mezclas. en tanto dependen de su conﬁanza y pueden ser revocados si este emite un voto de no conﬁanza. el sistema presidencial se sustenta en la separación de los poderes ejecutivo y legislativo.. p. no siempre sustantivas. cuando se realiza el análisis de las formas de gobierno desde las formas «puras» o modélicas (presidencialismo/parlamentarismo). b) El sistema presidencial se caracteriza por la elección popular del Jefe de Gobierno. aunque modiﬁcando la expresión «Jefe del Ejecutivo» por la de «Jefe de Gobierno»37: a) En un sistema parlamentario. 62. mientras que. y. sostiene Pedro Planas.. p. Pedro. Por eso. Es decir. 33 34 35 36 37 38 Ib. el Jefe de Gobierno y su Gabinete son responsables ante el Legislativo. Ib. precisa que es válido aplicarles la siguiente distinción establecida por Arend Lijphart entre los regímenes presidencial y parlamentario. p. «el mixtum. PLANAS. Sin embargo. en similar circunstancia. «respecto a la Jefatura de Gobierno: o el régimen obedece a una estructura de poder básicamente presidencial o responde a una estructura básicamente parlamentaria»35. Ob. el Jefe de Gobierno no puede ser obligado a dimitir. 61..226 Omar Cairo Roldán Pedro Planas explica que. Asimismo.
39 40 41 42 43 44 45 46 47 PLANAS.. con su trilogía de poderes y con capacidad de organizar y dictar su ordenamiento jurídico interior.. Ib. Desde una perspectiva más jurídica. cit.Se «caracteriza por ser indivisible»40. que se encuentran deslindados en la Constitución de la Unión»44. p. provincias o cantones.. la intención de una provincia o departamento de desagregarse del Estado recibe el nombre de ‘separatismo’»42. La descentralización en el Perú republicano. 19.. Tiene «un único ordenamiento constitucional y un solo poder constituyente. Pedro Planas explica que existen los siguientes tres grandes tipos de Estado39: 1. . provistos de autonomía constitucional.El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 227 IV. La organización territorial del poder político en la democracia constitucional Desde la perspectiva de la organización territorial del poder político en la Democracia constitucional. Estado Federal. 19. como ha sido el caso de los cantones suizos y de las ex-colonias inglesas en América del Norte»43.. p. sin otra limitación que la no contradicción del ordenamiento general federal»45. cada cual con su Constitución estatal o provincial. Tiene «dos ordenamientos constitucionales simultáneos. p. Ib. 21. 21. Ib. Ib. Ib. la «separación es imposible»46 y «se considera ‘secesión’. Ib. tal como aconteció en Estados Unidos. 1998. Estado Unitario. que ejerce la soberanía popular a nombre de la nación»41. Ib. p. 2. Pedro. Sin embargo.. cuando se desencadenó la guerra de ese nombre en virtud de la proclama que hicieron los estados rebeldes del sur»47. su principal característica es «la existencia de estados. En «un Estado Unitario.Se «organiza como una suma de estados o de entidades políticas previamente existentes. Ob. Ib.
Es «la unión o federación de Estados soberanos que mantienen su soberanía aun después de integrados»48. 20.. Ib. pp. este centro «es solo su génesis mas no su organización ni estructura»55. según explica Pedro Planas. con funcionarios 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 Ib. y puede ser objeto de rescisión unilateral. Ib. «Que exista Estado Unitario no signiﬁca centralizar potestades y competencias en un único órgano central»56. p. desde donde nace el ordenamiento jurídico fundamental de la nación»54. Ib. si así lo ha previsto el propio tratado»49. sujeto a las normas del Derecho internacional Público. «ante una fusión que es un proceso distinto al confederativo»51. su potestad normativa. su autonomía económica y administrativa (con rentas propias) y. Ib. 21. La «fusión implica la desaparición de los Estados precedentes y la creación de uno nuevo. Ib. . Ib. Ib. su carácter electivo o representativo»57. Sin embargo. 20-21. mediante corporaciones o juntas subordinadas jerárquicamente al gobierno central. aunque el Estado Unitario «tiene un único centro.. porque este Estado «admite diversas formas descentralizadas. En este caso estaríamos. 20. Confederación. es preciso distinguir la hipótesis en la cual «dos o más Estados soberanos deciden integrarse y formar un solo Estado. También advirtió que no debía confundirse «la descentralización con la simple desconcentración. que Estado Unitario y centralismo «no son conceptos identiﬁcables»53 pues. p. que es solo una técnica de funcionamiento y acción del centralismo que genera ciertas esferas de autonomía. cuya organización interna bien podría ser unitaria o federal»52 Pedro Planas precisó.. además.228 Omar Cairo Roldán 3. mediante órganos autónomos cuyas características mínimas serían su dimensión territorial intermedia (entre los municipios provinciales y el gobierno central). con la previa renuncia a sus propias soberanías»50. Su «integración se produce mediante un tratado internacional. Ib.. muy especialmente. p.. Ib.
según explica Pedro Planas. «consagraron. 79. la interpelación ministerial y el derecho al libre acceso de los Ministros en los debates legislativos. desde el inicio. se manifestó de la forma siguiente: 1. p. Pedro. la iniciativa legislativa del Ejecutivo. Frente a esta circunstancia. Ob. . 2. La presencia temprana de estos institutos en las constituciones latinoamericanas... 78. Ib. Regímenes políticos contemporáneos. explicó que. «El requerimiento por las Cámaras a los Ministros (sin ser estos miembros del Parlamento) para que informen. tales como la refrendación ministerial. cit. PLANAS. pp. en «sus orígenes constitucionales. 78-79. en sus primeras constituciones. simplemente por su condición de Ministros»62. Pedro Planas recordó que casi todos los países latinoamericanos. Pedro Planas consideró necesario «reformular la percepción que hasta hoy se tiene con respecto a los orígenes del presidencialismo latinoamericano. tomados del modelo parlamentario. Ib. La estructura básica de los regímenes políticos en América Latina En nuestro medio se solía aﬁrmar que el Perú y el resto de América Latina siguieron el modelo presidencial creado por los Estados Unidos y que a este modelo se le adicionaron diversos elementos de control.»58 V. institutos que no existían —ni existen hasta hoy— en el presidencialismo estadounidense»61. La Constitución grancolombiana de 1819 «consignó el derecho de los Ministros a participar de las deliberaciones del parlamento con voz y sin voto y también les otorgó ‘asiento propio’ en ambas Cámaras. como fruto de una inspiración —en el mejor de los casos— o de una dependencia mental —en el peor respecto al esquema instaurado por los Padres Fundadores en 1787»59.. expliquen o deﬁendan 58 59 60 61 62 Ib. el presidencialismo latinoamericano estuvo mucho más próximo a la inﬂuencia europea que al presidencialismo estadounidense»60. p. Por lo tanto.El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 229 nombrados por el propio Presidente de la República o por el Ministro del respectivo sector. instrumentos extraídos de las monarquías europeas. Ib.
una Ley de Ministros que organizó el Consejo de Ministros. inaugurada por los propios constituyentes de 1829-1830. motivó numerosas renuncias de ministros y hasta de gabinetes. Ib.230 Omar Cairo Roldán las políticas del Ejecutivo»63 —que «será el germen de la interpelación ministerial»64— ya se encontraba «plenamente instalado como atribución de las Cámaras en la mayoría de las constituciones latinoamericanas.. «en el caso uruguayo. se aprobó más tarde. en las décadas posteriores»66. Ib. en algunos casos con la sola amenaza de presentar una censura por determinados actos. creó la Presidencia del Consejo de Ministros y legalizó el voto de censura. en circunstancias en que los parlamentos de Europa Continental recién comenzaban a aplicar esta misma institución»65. «aunque la interpelación no estuvo registrada en la Constitución de 1833. «la interpelación o ‘llamado a Sala’ aparece acompañada de la posibilidad de las Cámaras de expresar ‘advertencias’ y ‘manifestaciones’ —delante del Ministro— respecto a si ellas están satisfechas con las explicaciones del Ministro interpelado»67. 3. 4 En el Perú. Ib. Ib. parece que la interpelación fue una práctica precoz y sistemática. «La práctica parlamentaria chilena motivó renuncias ministeriales (censuras u órdenes del día). Además. 5. se introdujo en el Reglamento de la Cámara de Diputados de 1846 y fue práctica frecuente en ambas Cámaras. que si bien no tenía efectos obligatorios. «donde la Cámara de Diputados censuró en 1849. por vez primera a un Ministro (el de Hacienda). 80. en 1856. responsabilidad del Ministerio»69. si es que no fue antes»68. En Chile. en forma literal. . Ib. En Uruguay. asoció los gabinetes con cierta correlación de fuerzas en el parlamento y hasta consideró al Ministro del Interior con un ‘primer ministro’ encargado por el Presidente de 63 64 65 66 67 68 69 Ib. Ib. p.
. aunque insertando en él un conjunto de prácticas de censura y de control. Ib. «dentro del constitucionalismo inicial latinoamericano se había previsto la refrendación ministerial. «si Estados Unidos era una República presidencial en un Estado Federal. pp. p.. estos países latinoamericanos (Uruguay. . destinadas a hacer efectiva la responsabilidad de los Ministros por los actos de gobierno»75. p. Ib. Ib. por lo tanto. que no han sido propias del régimen presidencial estadounidense»77—.El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 231 formar el Ministerio y luego de exponer el programa a las Cámaras (todo ello antes de 1891)»70. Chile o Perú. autónomo y paralelo al desarrollo constitucional que los mismos instrumentos tuvieron en Europa Continental71. instituto del cual emanaría —tarde o temprano— la responsabilidad política de los Ministros ante el parlamento por los actos de gobierno refrendados. 82. No hubo. Ib. en este contexto. Ib. Pedro Planas explicó que. que se mantenía dentro del esquema básicamente presidencial. casi desde sus orígenes.. Ib. Este proceso de construcción del constitucionalismo latinoamericano sucedió «cuando el dilema principal de las ‘formas de gobierno’ se reducía a la confrontación entre Monarquía y República»74. 81-82. en especial desde mediados del siglo XIX»73. Pedro Planas sostuvo que el desarrollo parlamentario y constitucional de estos instrumentos de control parlamentario en América Latina. Ib. Según Pedro Planas. en esta «forma de gobierno» inscrita dentro de la estructura presidencial76 —que consigna «instituciones típicas del régimen presidencial latinoamericano. Ib. se encontraba «la mayoría de Constituciones de América Latina en 1997»78. copia alguna72. fue propio. que fue exactamente lo sucedido en Europa continental. 81. 70 71 72 73 74 75 76 77 78 Ib. por ejemplo) serían ejemplos de una República semipresidencial en un Estado unitario». Además.
‘proteger el potencial del trabajo’ y establecer mecanismos de ‘prevención y asistencia social’83. p.. según Pedro Planas. Su inconveniente habría sido asimilar a su constitución orgánica «un sacrosanto respeto a las libertades económicas (de comercio. independientemente de su vínculo o no con la estructura jurídico-formal del Estado de Derecho. Ib.. 56. Lima: Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo. y que ambos —Estado Social y Estado de Derecho— «despegaron juntos. 55.232 Omar Cairo Roldán VI.. Frente a la tesis descrita. Con este punto de partida. p. caracterizado por dos principios: el derecho absoluto de propiedad (siguiendo la partitura romana del ius abutendi) y el indiferentismo estatal (esto es.. Pedro. explicó que el Estado Social de Derecho «fue resultado de una armoniosa conﬂuencia de los principios del Estado Social con los del Estado de Derecho. después de seguir caminos y luchas paralelas durante el siglo XIX»84. detectó la estructura del Estado Social —«como estructura jurídico-política. 32. o con las libertades individuales. Los orígenes y el signiﬁcado del Estado Social de Derecho Pedro Planas recordó que se decía que el Estado Social de Derecho surgió «como ‘superación’ de las insuﬁciencias que trajo adheridas en el terreno económico y social el Estado de Derecho79. 32. Ib. Pedro Planas. 1993. Ib. pp. estuvieron presentes en los siguientes actos políticos y normativos correspondientes a los momentos iniciales de esta revolución: 79 80 81 82 83 84 85 PLANAS. p. Los principios del Estado Social. El Estado moderno (Apuntes para una nueva biografía del Estado Social de Derecho). de precios y salarios). de la misma Revolución Francesa»85. el pluralismo político y el marco institucional de la democracia política»82— entendiéndolo como «un Estado cuya función principal es ‘garantizar la existencia’ ‘obtener y mantener la plena ocupación’. p. p. en primer lugar.. 55-56. . Ib. Según esta tesis. 32-33. de contratación de trabajo. Ib. el no intervencionismo en cuestiones de índole económica y/o social)»81. el Estado de Derecho habría sido típico del siglo XIX europeo y su superación se habría producido recién «tras el ensayo de Weimar en la posguerra»80. Ib.
Ib.89 3. Ib. El primer artículo de la Constitución de 1793 especiﬁcó «que ‘el ﬁn de la sociedad es el bienestar común’»87. 59. 57.Que toda persona tiene derecho a su sostenimiento por medio del trabajo si está capacitado para ello. El «19 de marzo de 1793. Este artículo 21 prescribió lo siguiente: Art.. 21. 56-57. por decretos de 8 de marzo y 24 de junio de 1793 se establecieron socorros para indigentes.El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 233 1. Con la 86 87 88 89 90 91 92 93 Ib. 2. Ib. la Convención aprobó en función de la Constitución de 1791. aliviar a los enfermos pobres y proponer trabajo a los pobres inválidos que no hubieran podido procurárselo’»86 2.. niños y ancianos. por ejemplo. En la Constitución monárquico liberal de 1971 estuvo prevista «la creación de ‘un establecimiento general de socorros públicos para educar a los niños abandonados. las bases de organización del socorro publico»90 y los dos primeros artículos de esta ley de bases proclamaron lo siguiente91: 1.. y si no lo está tiene derecho a socorros gratuitos. La sociedad debe asistencia a los ciudadanos desgraciados. pp. pp.Que el cuidado de vigilar por la subsistencia del pobre es una obligación nacional.. Ib. y su artículo 21 otorgó a este «enunciado ﬁnalista una identidad muy cercana a lo que en nuestros días tipiﬁcamos como Estado de Bienestar»88. Ib. Ib. Ib..El socorro público es una deuda sagrada. entre junio y julio de este año se dictaron medidas especíﬁcas «favoreciendo “a los niños pobres o abandonados. a los ancianos y a los indigentes”»93: Así. bien asegurando los medios de existencia para aquellos que no están en situación de trabajar.92 4. p.. Mediante la «ley de bases» de 1793. . bien procurándoles trabajo.. p. 58-59.
y a madres viudas cargadas de hijos. redes ferroviarias. «verdadero ministerio de asistencia —según opina Soboul— encargado de asegurar tanto la distribución de los socorros militares como los socorros de beneﬁcencia»94. registro especial que sirvió para otorgar socorros en cada departamento para un número limitado de campesinos y artesanos enfermos o mayores de 60 años.. pp. en Francia. no mencionados en la Declaración de 1789»96.98 Estos talleres funcionaron como remedio provisional «hacia el desempleo. recibiendo todos ellos asistencia médica gratuita a domicilio.234 Omar Cairo Roldán ley de 10 de junio de 1793 se autorizó el reparto el reparto de bienes comunales. construcción de carreteras o fortiﬁcaciones alrededor de París. 63. Ib. puertos. p. establecido en 1790. pues incorpora «en su texto. etcétera) a través del cual multiplicó puestos de trabajo»100.. algunas de las expresiones de la eﬁcacia normativa de la estructura jurídica del Estado Social97 durante el siglo XIX. en 1848.. Ib. La exigua vigencia de los Talleres Nacionales. La política social de Napoleón III: Inició «un inmenso e intenso programa de obras públicas (carreteras. La Declaración de Derechos de la Primera República (1793) es «la primera formulación histórica y constitucional de los derechos económicos y sociales»95. 60.. 59-60. son las siguientes: 1. Con ley del 10 de julio de 1794 se declaró nacionales los hospitales y centros de beneﬁcencia. p. con salario mínimo garantizado»99. encontradas por Pedro Planas. . el derecho al trabajo a la asistencia y a la instrucción. fue transformado en una dinámica Comisión de Socorros. Ib. Además el Comité de Mendicidad. Por otra parte. 75. canalizando a los hombres en situación de desocupados —fuesen obreros caliﬁcados o no— a trabajos en excavaciones. 56. convirtiendo a numerosos campesinos en propietarios. canales. 2. p. Ib. p. El 11 de marzo de 1794 se “instituyó el principio de seguridad social” y se abrió el Livre de la bienfaisance nationale. Ib. Ib.. 94 95 96 97 98 99 100 Ib. 5. inspirados en Louis Blanc.
p. que prescribe a la letra: “La Confederación establecerá. 64. 4. y a través del sistema de Seguros Sociales implantado por Bismarck»102. en otro párrafo: “Ella (la ley) puede declarar que la participación en esos seguros es obligatoria en general o para ciertas categorías determinadas de ciudadanos”»107. Ib.El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 235 «redujo la jornada laboral (a 12 horas. Ib. Ib. teniendo en cuenta las cajas de socorros existentes”.. 106. Ib. por accidentes laborales (en 1884) y por invalidez y ancianidad (1889)»105. En consecuencia. p. «En una enmienda aprobada el 26 de octubre de 1890 se incorporó a la Constitución de la Federación Helvética el art. según explica Pedro Planas. históricamente. .. durante el siglo XIX. se había producido una decisiva una transformación109: 101 102 103 104 105 106 107 108 109 Ib. el Estado Social de Derecho asomó. porque dejó de «asumirse como un ensayo provisional. bis. al propio comportamiento funcional del Estado»104. durante el II Reich. en las cuales. 3. Ib. o como una política vinculada a determinado gobierno. institucionalmente. el seguro en caso de accidente y de enfermedad. Ib. etcétera»101. como la natural integración de tres facetas (política. incluyendo los domingos) e instituyó diversas medidas de previsión social: cajas mutuas. Ib. económica y sociojurídica)108 del Estado. «el Estado Social adquirió su primer perﬁl institucional»103. 34. 75. y fue asimilado. Por el contrario. por ley.. el Estado Social de Derecho no supuso una superación histórica del Estado de Derecho. Y agrega. Suiza fue «el primer país europeo en elevar a norma constitucional los Seguros Sociales»106. viviendas populares. p. Ib. En «Prusia. Este sistema «fue sumamente minucioso y completo: seguros por enfermedad y maternidad (aprobados en 1883).
Ib. trazando un constitucionalismo económico implícito sustentado en el impulso al sector privado y en la regulación de los mercados con la ﬁnalidad de obtener mayores niveles de riqueza para la sociedad110. Ib.. Ib. repasa el contenido de estos textos y sus innovaciones112. La primera «se concentra en los textos constitucionales. nada dice de la aplicación institucional ni de la eﬁcacia normativa de los textos constitucionales.236 Omar Cairo Roldán En el terreno político: mediante la ampliación de las libertades y los derechos de ciudadanía hasta conseguir cierta homogeneidad política. analiza la organización de los poderes y la distribución de los derechos113. 87. Tampoco «explica si los gobernantes acataron o respetaron la normatividad global 110 111 112 113 114 115 116 Ib. describe «el ambiente y la fecha en que se realizó su promulgación así como el nombre de los constituyentes más destacados y los debates más sonoros y trascendentes»115. anulando el predicamento abstencionista de ciertos sectores políticos e intelectuales. independientemente de su vigencia normativa»111. ni del desarrollo legislativo de los postulados constitucionales116. a la vez. hasta consolidarlo institucionalmente como un Estado Democrático de Derecho. Rescate de la Constitución. p. La Historia Constitucional peruana y la Historia de nuestras constituciones Pedro Planas distinguió entre la Historia de las Constituciones y la Historia Constitucional. Ib. 107. Y en el ámbito económico: mediante la tácita participación del Estado como agente promotor del desarrollo de las economías nacionales. . p. aparentemente hegemónicos. VII. la aparición de nuevos absolutismos. 1992. En el terreno socio-jurídico: mediante la intervención administrativa para asegurar ciertas condiciones mínimas de bienestar a los ciudadanos más empobrecidos y ciertas condiciones de dignidad a los trabajadores. PLANAS. consigna «el cambio producido entre el articulado de determinada Constitución y el de la Constitución precedente»114. Ib. Pedro. Sin embargo. aun a contrapelo de las pregonadas teorías económicas smithianas. Lima: Abril Editores & Impresores. extinguiendo al restrictivo Estado liberal (de naturaleza timocrática) y combatiendo.
Ib. a nivel de la normatividad (legislación ordinaria) y del ejercicio político confrontando su trayectoria en los textos y en los hechos». el eje del poder gubernamental ha sido establecido de acuerdo a los patrones del presidencialismo.El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 237 de cada Constitución o si fue. el eje de poder gubernamental responde a un mecanismo propio del parlamentarismo. «privilegia la eﬁcacia normativa de las instituciones públicas aun por encima de las propias instituciones consagradas en el texto de las sucesivas constituciones»118 . Ib. desplazada por un decidido proceso de desconstitucionalización»117. Reunión del Jefe de Estado y Jefe de Gobierno en una sola persona. Origen popular del gobernante cuyo título es el de Presidente de la República. una Constitución ﬁcticia. la referencia que tal o cual Constitución realiza respecto a determinado instituto. En el régimen semi-presidencial. Además. pero «busca. en cambio. . pp. Ib. 108-109. por Historia Constitucional «entendemos la trayectoria viva (de continuidad práctica) que han tenido nuestras instituciones republicanas aun a pesar de nuestros numerosos textos constitucionales»120. su real desarrollo. Consigna. En el sistema semipresidencial se han introducido controles al gobierno a través 117 118 119 120 121 Ib. en los hechos.. Sus respectivas diferencias con los modelos puros (presidencialismo y parlamentarismo) emanan del sistema de controles que ha sido adherido a este eje principal que conforma su lineamiento principal como forma de gobierno. Gobierna el gabinete (o Primer Ministro) con la conﬁanza de la mayoría parlamentaria. pp. como un régimen semipresidencial121. En consecuencia. La forma de gobierno en el Perú Tomando como referencia la historia constitucional del Perú. como prioridad. Ib.. en cambio. «casi de soslayo. 87-88. VIII. En el régimen semiparlamentario. La Historia Constitucional. precisó la diferencia entre el régimen semipresidencial y el régimen semiparlamentario: […]. desde los primeros años de estabilidad republicana. Pedro Planas sostuvo que nuestra forma de gobierno ha ido creándose. mecanismo o procedimiento»119.
Ib. al expedirse la Carta de 1856 y dictarse —ese año— una vertebral Ley de Ministros»127... Ib. en la Ley de Ministros de 1863 se estableció una clasiﬁcación de los asuntos a tratar en Consejo.. En el sistema semi-parlamentario se introduce un Presidente de la República elegido por sufragio popular y dotado de funciones reales a ﬁn de controlar el poder del parlamento y del gobernante. 86. Lima: Editorial San Marcos. p. el presidente Castilla «resolvió reunir a sus ministros para someterles a consulta las principales decisiones de su Gobierno»125. el “voto con122 123 124 125 126 127 128 129 Ib. Democracia y tradición constitucional en el Perú (materiales para una historia del Derecho Constitucional en el Perú). «Mendiburu recordaba que la práctica del Presidente de someter al acuerdo de sus ministros las principales decisiones gubernamentales la ejerció Castilla durante su primer gobierno (1845-1851)»126. PLANAS. Las tres fórmulas consignadas en esta norma «fueron la “opinión ilustrativa”. En un debate parlamentario ocurrido hacia 1861. p. Ib. Por otra parte. 58.238 Omar Cairo Roldán del parlamento (interpelación y censura) y del Consejo de Ministros (como institución colegiada). en la ﬁgura constitucional del acuerdo de ministros. 86. elevándose al Presidente del Consejo de Ministros como elemento bisagra. a los textos»128. Ib. con jerarquía. Ib. 109-110. p. Ib. 1998. .. pp. «La práctica —los hechos— han precedido aquí también. p. Aunque el Consejo de Ministros no existía en las leyes peruanas124. El Consejo de Ministros.122 Algunas de las instituciones principales que conforman el régimen semipresidencial peruano son las siguientes: 1. Pedro.. exigiendo el «voto decisivo» de este órgano en un conjunto de asuntos considerados de principal importancia129. 75.Esta institución fue consagrada durante el primer gobierno de Ramón Castilla123. «Esta deliberación del Presidente de la República con sus ministros se convertiría en una saludable práctica y logrará su bautizo normativo once años después.
. el Presidente de la República era libre de someter algún asunto a consulta del Consejo. Así ha sido reconocido en las Constituciones de 1933. que permiten perﬁlar su función estelar como necesario contrapeso del poder del Presidente de la República133. Ib. conforme al voto de la mayoría de sus miembros. Ib. Ib. La votación. En el segundo caso. Correspondió a la Constitución de 1933. la consulta es obligatoria y se determina por los asuntos consignados en la ley. incluyendo la clásica distinción legal entre “voto deliberativo” y “voto consultivo”»131. no es vinculante. «el mérito de introducir a nivel constitucional las atribuciones del Consejo de Ministros. 1979 y 1993»130. sin embargo. 2. Ib. p. De esta forma. el Consejo de Ministros adquirió en el Perú una auténtica categoría de entidad colegiada y desde entonces participa. . p. Ib. con un propósito meramente ilustrativo. es él —y no el Presidente de la República— quien hace las propuestas ministeriales a ﬁn de revelar 130 131 132 133 134 135 136 Ib.«Una importante creación de la Ley de Ministros de 1856 —pese a no estar prevista en la Constitución de ese año— fue el cargo de Presidente de Consejo de Ministros»132. En el primer caso. En cambio en los asuntos sometidos al voto deliberativo. el Presidente está obligado a proceder conforme a la decisión del Consejo de Ministros. 72. El Presidente es libre de seguir o no la opinión del Consejo. 59... son las siguientes: a) Su «intervención decisiva en la proposición y en el nombramiento del resto de Ministros»134.. Ib.El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 239 sultivo” y el “voto deliberativo”. Tres atribuciones consustanciales del Presidente del Consejo de Ministros. en las decisiones de gobierno. «Por ese motivo.Defender «la función pública y realzar la dignidad ministerial»135 es «la primera atribución concebida en el Perú para el Presidente el Consejo de Ministros»136. El Presidente del Consejo de Ministros. como tal.
Ib. y esta norma «proviene. una fecunda comunicación con la representación nacional»147. Ib. Así lo consagró en su texto. 72. . Gálvez. Ib. como antecedente inmediato. Este proceso de nombramiento ministerial fue reforzado por la Ley de Ministros de 1862138. el 8 de agosto de 1868»148. respectivamente del Consejo de Ministros»140. Ib. la importante Ley de Ministros de 1856» 137. la cual precisaba «que el Primer Ministro propondría mediante carta oﬁcial.240 Omar Cairo Roldán la aptitud de la función por encima de la inevitable tentación presidencial de verse rodeado por adulones y personas —todas— incondicionales a él. Ib. el artículo 216 de la Constitución peruana de 1979 estableció que el Presidente de la República «nombra y remueve a los demás Ministros. a propuesta y con acuerdo. quien ejercía el cargo de Ministro de Gobierno del Presidente José Balta146... «redactó la exposición programática que fue leída ante el Congreso peruano. Ib.La «exposición del programa de gobierno por el Presidente del Consejo de Ministros ante el Congreso»143 surgió «en los hechos antes que en los textos»144. A nivel constitucional. 74. del artículo 158 de la Constitución peruana de 1933»141. quien «consideró inherente a su función iniciar. Ib. Ib. p. p. p.. Explicó ahí «que el documento fue aprobado por 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 Ib. Ib.. a aquellas personas que considere idóneas para el respectivo ministerio»139. por iniciativa del Primer Ministro Pedro Gálvez145. b) Su «presencia ante el Congreso como máximo responsable gubernamental y principal representante del Presidente de la República»142. 73. en nombre del Presidente de la República. Ib. Ib.
en cuya parte dispositiva señalaba: “El Congreso resuelve que se haga presente al gobierno un voto para que remueva al Ministro don José Gregorio Paz Soldán”.. c) Su «participación en la dirección del gabinete en la coordinación de la política gubernamental»154.La función del Presidente del Consejo de Ministros en nuestro sistema constitucional155 es «la de liderar y personiﬁcar al Consejo de Ministros como institución»156. 3. Ib. p.. «el diputado Pedro Quintana. 149 150 151 152 153 154 155 156 157 158 Ib. la víctima fue otro Ministro de Hacienda de Ramón Castilla. en nombre del pueblo. Ib. La Censura ministerial. Ib. 75. Ib.En los hechos. previsto no solo para deliberar y acordar respecto a las más importantes decisiones gubernamentales sino incluso para frenar o controlar alguna imprudencia presidencial»157. Dos años después..El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 241 unanimidad por los miembros del gabinete»149 y «que respondía a la inspiración del Presidente Balta»150. Ib.72. . 64. ser «intermediario —al interior del gobierno— entre el Presidente y el Consejo de Ministros. en forma individual.. p. presentó un proyecto. Este fue el origen. del artículo 224 de la Constitución de 1979 «que obliga al Presidente del Consejo de Ministros a ’exponer y debatir’ el programa de gobierno ante la representación parlamentaria»151 y a poner a conocimiento del Congreso ‘las principales medidas que requiere su gestión’»152. en la práctica constitucional peruana.158 El 23 de agosto de ese año.. Ib. p. Ib. «ya en 1847 la Cámara de Diputados proclamó su facultad. entendiéndolo como entidad colegiada. Ib. Manuel de Río. El antecedente inmediato de esta norma «es el artículo 167 de la Constitución de 1933»153. Ib. de negarle la conﬁanza a algún ministro».
Ib. p. Más adelante. Ib. Ib.. sorprendentemente. mediante el último —y muy escueto— artículo de esa ley: “No merece la conﬁanza pública el Ministro contra quien emitan las Cámaras un voto de censura (art. 64-65. 37)”»162. pp. 66. Ib. . la Cámara aprobó una adición con efectos jurídicos condicionales: “Esta autorización tendrá lugar si el Ejecutivo nombra otro Ministro que reúna la conﬁanza pública”»159.. el voto de censura fue incorporado en la Ley de Ministros de 1856161. aunque solo rigió durante ocho meses. distinguiéndolo de las causas y el procedimiento inherente a la acusación constitucional: “El Congreso usará el voto de censura para desaprobar la conducta de un Ministro por las faltas que cometa en el ejercicio de sus funciones y que no merezca acusación”»163. En 1862. ni la incorporó en la Constitución fue introducida por la vía legal en octubre de ese año. en abril de 1867. «Pese a que la Convención de 1855-1856 no la exhibió en el proyecto. «en una versión ampliada de la Ley de Ministros.. se produjo la censura del primer gabinete ministerial (censurado en conjunto). «el Presidente Ramón Castilla aceptó su dimisión en términos que asumían la moción de censura o desconﬁanza de los ministros como facultad implícita del Congreso: Atendiendo a que la renuncia del Ministro de Hacienda está motivada en el mal estado de salud y en la proposición adoptada por la Cámara de Diputados para que se nombre otro Ministro y considerando que: se ha puesto en duda su conducta con perjuicio del honor del Gobierno y del mismo Ministro y que el esclarecimiento de los cargos que se le hacen interesa al crédito de la Administración: admítase la referida renuncia y dígase a la Cámara de Diputados que en su oportunidad y con arreglo a las leyes puede hacerse efectiva la responsabilidad que resultare […]160. Posteriormente. Del Río presentó su renuncia y. el Congreso agregó este artículo para precisar el anterior precepto. Y la Constitución de ese año. p.242 Omar Cairo Roldán Al aprobarse un empréstito solicitado por el ministro. 65. aprobó 159 160 161 162 163 Ib.
Ib. que fue la primera consagración constitucional del voto de censura. como no prosperaron las censuras en el régimen de Leguía (1919-1930). p. correspondió a la Constitución de 1920. Más adelante. 108. p. 164 165 166 167 168 169 170 171 Ib. 127. «La denominación de 1920 (“falta de conﬁanza”) no prosperó. Tampoco puede despachar en ningún Departamento con el Ministro contra quien el Congreso haya emitido voto de censura. Su artículo 133 indicó: «No pueden continuar en el desempeño de sus carteras los Ministros contra los cuales alguna de las Cámaras haya emitido un voto de falta de conﬁanza»169. afectó al gabinete en pleno»167. entre 1864 y 1919. «la deﬁnitiva plasmación constitucional del voto de censura —o voto de desconﬁanza— en nuestra normatividad constitucional»168. «En un caso (1876). queda salvo del ejercicio de la interpelación política de sus actos en los ministros»171. 1979 y 1933) retomaron el término “voto de censura” y regularon su procedimiento»170. Ib. Ib.. Ib. año en que se inició la autocracia de Leguía»165. Las tres Constituciones posteriores (1933. Ib. El Presidente de la República. no hay aquí censura ni remoción del gobernante. 67.164 La «práctica parlamentaria de la interpelación y censura fueron habituales entre 1860 y 1919. ella alcanzó a dos Ministros a la vez y en cinco casos. se aprobaron once votos de censura efectiva en un período de 55 años»166. . como Jefe de Gobierno. A diferencia del régimen parlamentario. salvo un caso poco ejemplar. «Así. aun más preciso.. El artículo 88 de la efímera Carta de 1867 señaló: El Presidente no puede despachar en ningún departamento de la Administración Pública sin la concurrencia oﬁcial del Ministro responsable. En el régimen semi-presidencial peruano. Ib.. la «censura se plantea solo a los ministros. como responsables directos —a través de la refrendación— de los actos gubernamentales. Ib.El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 243 un texto. p.
p. 172 173 174 175 176 177 178 Ib.. se reunió el Tercer Congreso Constituyente y restauró plenamente las Juntas Departamentales. se inició «un tramo de efectiva descentralización. al extremo de suprimir también los municipios como lo hicieron antes Bolívar y Santa Cruz.En esta etapa destacó «el consenso logrado por nuestros primeros constituyentes. Ib. la evolución constitucional peruana encuentra las siguientes grandes etapas que enmarcaron el desarrollo de la descentralización173: a) Etapa de amoldamiento institucional (1823-1872). . Durante este tiempo. Luego hubo dos esfuerzos descentralistas bajo las Constituciones liberales de 1856 y de 1857 aunque ambos culminaron sin éxito»178. después de la intentona centralista de Bolívar. 189.244 Omar Cairo Roldán IX. pp. estableciendo unas Juntas Departamentales que ya proyectaban. p. que descartaron el federalismo y el centralismo. Ib. Arequipa y Puno). hacia la parte del Perú aun no emancipada (Ayacucho. 188. La descentralización en el Perú Pedro Planas sostuvo que el Perú «ha tenido y conocido importantes etapas de su historia bajo una profunda y fructífera descentralización»172. que fue igualmente centralista y autoritaria. También explicó que. 188-189. Ib. Ib. aunque con mayores atribuciones y mayores rentas»175.. Más adelante. un horizonte institucional descentralista»174. a grandes rasgos. fueron eliminadas por el hegemónico militarismo.. iniciándose «una etapa de severo centralismo. agudizada con el proyecto confederacionista autoritario de Santa Cruz y con Gamarra y su restauración nacionalista. Cusco. Ib. entre 1828 y 1834»176.. ﬁnalmente. Así. las Juntas Departamentales «cumplieron destacada labor material en los departamentos y hasta una inesperada labor de conciliación frente a las turbulencias políticas del momento»177 pero. Ib.
Ib. Posteriormente. Durante esta etapa de «35 años consecutivos de las Juntas y 43 años casi ininterrumpidos de descentralización»182 se «produjo el desarrollo político.. la «Ley de Descentralización de noviembre de 1866 restableció las Juntas Departamentales. c) Auge centralista del Estado (1920-1989).En la Constitución de 1920 se contempló «un sistema que no puede asimilarse como auténticamente descentralista por cuanto obvió el instrumento fundamental de toda descentralización: conﬁgurar los gobiernos descentralizados (departamentales o regionales) con sus respectivas atribuciones. cultural e institucional de las regiones. sin embargo. .. quien. remite un proyecto urgente al Congreso para descentralizar administrativamente y económicamente el territorio peruano. primero al secuestrarle su presupuestos y sus rentas y luego al presionar a los Congresos Regionales para que ejecuten su disolución»184. 1897 y 1916»181. del Norte y del olvidado Oriente»183. Ib. así como los Concejos Provinciales y Distritales»180. económico. progresivamente fortalecidas por leyes del Congreso dictadas en 1893. Esta descentralización rigió hasta enero de 1880. pese a que el silencio de la Constitución de 1860 no se lo exigía.El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 245 b) Etapa de plena descentralización (1873-1920). 179 180 181 182 183 184 Ib. asignados a tres regiones. Culminada la Guerra. en particular del Sur. Ib. Ib.Esta etapa se inició «con la visión de estadista de nuestro primer presidente civil. «las Juntas fueron indirectamente disueltas por Leguía entre 1920 y 1921. En su lugar creó unos Congresos Regionales. así denominadas sin ningún criterio económico o administrativo: la Región del Norte. «cuando por efecto de la Guerra con Chile. creando Concejos Departamentales de carácter representativo. competencias y rentas. Manuel Pardo. que recaudarían. presupuestarían y ejecutarían sus propias rentas»179. Piérola proclama la dictadura y suprime los Concejos Departamentales. Ib.
p. p. ni para elegir municipalidades»189. Sin embargo. el gobierno de Benavides «incumplió el mandato constitucional de presentar el proyecto de presupuesto reservando las rentas departamentales de los Concejos y tampoco convocó a elecciones para integrar los Concejos Departamentales. Ib. .«Conforme a lo previsto en la Constitución de 1979. 204. Ib. tras comprobarse fehacientemente su total inoperancia»186. El ﬁn de estos Congresos Regionales estaba anunciado: fueron disueltos al poco tiempo por el propio Leguía. metodología luego reasumida por el gobierno militar de Velasco»191. En la Constitución de 1933 fueron restaurados los Concejos Departamentales187 y. Ib. el Ejecutivo elaboró el Plan Nacional de Regionalización. Ib. Ib.. 203. «Instaladas en un ambiente artiﬁcial. d) El frustrado proceso regionalista (1989-1992). que era centralista por propia vocación. pues incluso suprimió las elecciones municipales y traspasó importantes competencias ediles a la Presidencia de la República. rompiendo más de cuatro décadas de designación gubernamental de Alcaldes.. «Más bien el más notorio avance descentralista efectuado en esta etapa fue la convocatoria a elecciones municipales por Belaunde en 1963 y en 1966. sin pluralismo político y sin posibilidad de canalizar libremente las demandas regionales. Ib.. además. p.246 Omar Cairo Roldán la Región del Centro y la Región del Sur»185. «tampoco entraron en vigor estos Concejos Departamentales»190. que a su vez previó una Ley de Bases. Finalmente. los Congresos Regionales de 1920 derivaron en un simple engranaje decorativo de la República Autocrática. 190. que permitió articular el proceso deﬁnitivo de creación de regiones 185 186 187 188 189 190 191 Ib. «el Congreso Constituyente se preocupó en dictar en setiembre del mismo año 1933 una magniﬁca Ley Orgánica de Descentralización Económica y Administrativa»188..
pese a ser un mandato constitucional. en sustitución de los gobiernos regionales electos por los ciudadanos. promulgada en febrero de 1998. pp.. Ib. se negó a «a aplicar en el presupuesto público el Fondo de Compensación Regional. en noviembre. «Fujimori disolvió el Congreso y las propias asambleas regionales»196. e) El régimen hipercentralista (1992-1998). 191. Además. «el gobierno de Fujimori frenó el proceso de transferencia de bienes y rentas. primero por el «fujishock» y luego por otros argumentos escasamente consistentes»194. 190-191. al extremo incluso de ofrecer repartir este Fondo —que es una reserva presupuestal de carácter constitucional— a la Asociación de Municipalidades. A la vez.El Pensamiento Constitucional de Pedro Planas 247 y de elección de autoridades regionales entre 1988 y 1990. incluso con la realización de las consultas populares solicitadas por determinadas provincias o distritos para decidir si se mantenía en la región predeterminada o se trasladaba a alguna región vecina»192. poco después del golpe. a la vez que se reconocía a los nuevos alcaldes provinciales como miembros de pleno derecho de las Asambleas Regionales»193. Esto quedó plenamente conﬁrmado al expedirse la mal denominada «Ley Marco de Descentralización». los cuales se convertirían en entidades no de carácter transitorio. «Mientras estas consultas se deﬁnieron en octubre de 1989. . «que en 192 193 194 195 196 197 198 Ib.. Ib. Ib. Ib. creó el Ministerio de la Presidencia. Además.. Sin embargo. «el régimen estableció los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR) designados por Palacio de Gobierno. andamiaje centralista del cual dependerían los doce CTAR»197. con el simple ánimo de dividir a los partidarios de la descentralización»195. las regiones que no tenían cuestiones de demarcación que deslindar erigieron su autoridades regionales (por sufragio universal e incluso las delegadas). Ib. Ib. coincidiendo con las elecciones municipales. p.Con el golpe del 5 de abril de 1992. sino de carácter permanente198.
que obligaba al Congreso a expedir de modo prioritario aquellas normas de desarrollo constitucional que permitiesen tener “autoridades regionales electas a más tardar en 1995” »200. esta vez de carácter departamental (CTAR departamentales)»199.248 Omar Cairo Roldán lugar de cumplir el mandato constitucional de dar pronto inicio al proceso descentralista. . amplió los doce CTAR existentes desde 1992 a un total de 23. «Todo ello contra el expreso mandato constitucional (Octava Disposición Transitoria de la Carta de 1993). Ib. 199 200 Ib.
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