Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2012/T-986A-12.htm
Timestamp: 2017-10-23 04:30:21
Document Index: 185752904

Matched Legal Cases: ['artículo 12', 'artículo 11', 'artículo 93', 'artículo 2', 'artículo 56', 'artículo 5', 'artículo 76', 'artículo 5', 'artículo 56', 'artículo 29', 'artículo 44', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 93', 'artículo 11', 'Artículo 2', 'Artículo 5', 'artículo 13', 'artículo 15', 'Artículo 3']

Sentencia T-986A/12
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y AL MINIMO VITAL-Caso en que se ordena la demolición de la construcción en la que habitaba la accionante con su familia y se impone multa
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Marco constitucional/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Protección internacional
La garantía del derecho a la vivienda digna está estrechamente ligada al derecho a la vida digna, por cuanto implica contar con un lugar que le permita a la persona desarrollar su proyecto de vida y, el Estado tiene la obligación de fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho.
Recientemente esta Corporación ha reconocido que el derecho a la vivienda digna es un derecho fundamental autónomo, en tanto está dirigido a la realización de la dignidad humana y se traduce en un derecho subjetivo según el contenido que es posible adscribirle.
HABITABILIDAD-No es la única que refiere la estabilidad y solidez de la estructura en la que se materializa el lugar de habitación/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Elementos que configuran la habitabilidad
Para que una vivienda sea habitable, debe ofrecer un espacio digno a sus ocupantes y protegerlos de las distintas amenazas a la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Del mismo modo, debe garantizar la seguridad física de los ocupantes.
DEBER DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS DE REUBICAR A LAS PERSONAS ASENTADAS EN ZONAS DE ALTO RIESGO NO MITIGABLE POR REMOCION DE MASA-Garantía de acceder a una vivienda digna
Las autoridades locales tienen obligaciones específicas en lo que tiene que ver con la ubicación de viviendas en zonas de alto riesgo, siendo éstas: (i) prevenir la localización de la población en aquellos lugares, (ii) identificar las zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes que se encuentran en su municipio, (iii) censar a las personas ubicadas en tales zonas y proceder a su reubicación cuando se encuentran en situación de riesgo y, (iv) promover y apoyar programas o proyectos de vivienda de interés social dirigidos a esas personas, que pueden ser financiadas con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos.
PROCESOS ADMINISTRATIVOS SANCIONATORIOS-Principio de proporcionalidad y razonabilidad
El principio de proporcionalidad restringe la órbita de la discrecionalidad administrativa y se constituye en un límite general para el ejercicio de toda función administrativa que suponga la limitación de los derechos fundamentales. Es así como, en caso de encontrarse en colisión un derecho con el ejercicio de otros derechos fundamentales o con la garantía de otros fines constitucionales, la restricción del primero debe encontrarse justificada.
DEBIDO PROCESO, MINIMO VITAL Y VIVIENDA DIGNA-Vulneración por Secretaría de Planeación al imponer sanción urbanística, multa y ordenar demolición de la construcción
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y AL MINIMO VITAL-Orden de incluir a la accionante en el censo de los hogares localizados en zonas de alto riesgo no mitigable
DEBIDO PROCESO, MINIMO VITAL Y VIVIENDA DIGNA-Orden de asesorar a la tutelante sobre los trámites que debe adelantar para postularse al programa que administra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
DEBIDO PROCESO, MINIMO VITAL Y VIVIENDA DIGNA-Orden de ofrecer albergue temporal a la accionante, en caso de llevarse a cabo la demolición de la vivienda
Referencia: expediente T- 3.496.112
1.2.1. Expone la demandante que desde hace más de dos años, es habitante de un asentamiento irregular denominado Villajardín Bajo – Vereda La Uribe, en donde construyó una vivienda en la que reside junto con su hija, su yerno, y sus tres nietos, sin tener licencia urbanística para el efecto.
1.3.1. Contestación del municipio de Manizales
La representante del municipio de Manizales dio respuesta a la demanda de tutela señalando que no existe vulneración alguna a los derechos invocados por la actora, dado que la Tesorería General del municipio libró mandamiento de pago en contra de la accionante, en cumplimiento de la Resolución No. 004 del 24 de enero de 2011, por medio de la cual la Secretaría de Planeación Municipal de Manizales impuso una sanción. Agregó que esta última se profirió como consecuencia de un procedimiento administrativo sancionatorio que se llevó a cabo con plena observancia del debido proceso y de conformidad con las normas urbanísticas de planeación y construcción aplicables al caso concreto.
En sentencia del 3 de mayo de 2012, el Juzgado Primero Penal con Función de Conocimiento de Manizales declaró improcedente la acción. Señaló que existen mecanismos ordinarios de defensa eficaces para la protección de los derechos invocados por la accionante, que pueden ser ejercidos ante la jurisdicción contencioso administrativa con el fin de controvertir el acto administrativo que la sancionó. En este sentido, consideró que (…) no se observan circunstancias que hubiesen impedido razonablemente a la demandante, interponer la acción judicial pertinente para controvertir la decisión administrativa por la cual se liquidó y ordenó el pago de sanción por construcción irregular de su vivienda[1]
1.5.1.1. Copia de la Resolución No. 004 del 24 de enero de 2011, proferida por la Secretaría de Planeación Municipal de Manizales, [p]or medio de la cual se impone una sanción.[2] Por medio de este documento la entidad resuelve:
PRIMERO: IMPONER MULTA sucesiva de Siete Millones Seiscientos Cuarenta y Siete Mil Cuatrocientos Cincuenta y Tres Pesos Moneda Corriente ($7’647.453), equivalente a quince (15) salarios mínimos legales mensuales vigentes para el año 2010 incrementando [sic] ya en un diez (10%) por ciento adicional, a los señores LUIS EDUARDO MARIN AGUDELO identificado con la cédula de ciudadanía número 75.055.767 de Filadelfia Caldas y la señora MARIA FANNY CEBALLOS MEJIA identificada con la cédula de ciudadanía número 24.308.855 de Manizales Caldas, subsidiariamente responsables de llevar a cabo proceso constructivo en terreno no apto para este tipo de actuaciones y considerado por el Plan de Ordenamiento Territorial como zona de Amenaza Alta por Deslizamiento y Ladera de Protección Ambiental.
TERCERO: [sic] ORDENAR la suspensión de los servicios públicos domiciliarios de conformidad con lo señalado en la ley 142 de 1994, para lo cual se oficiará a las empresas de servicios públicos domiciliarios.
CUARTO: RATIFICAR LA MEDIDA POLICIVA DE SUSPENSIÓN DE OBRA en el inmueble antes señalado
QUINTO: ORDENAR, la demolición de las obras ejecutadas por parte de la entidad competente para esta diligencia esté habitada o no, por éste u otra(s) personas, en caso de no adelantarla por sus propios medios, la cual se hará a costa del contraventor por la Administración Municipal, Secretaría de Obras Públicas, costo que se hará efectivo con un diez por ciento (10%) adicional como gasto de administración, pudiendo cobrarse por Jurisdicción Coactiva si es el caso, sin perjuicio de las demás sanciones establecidas en la Ley. Igualmente se efectuará de ser necesario, el cobro coactivo de la multa y se ratificará la medida de suspensión de servicios públicos domiciliarios.
1.5.1.2. Copia de la Resolución No. 026 del 11 de marzo de 2011, proferida por la Secretaría de Planeación Municipal de Manizales, [p]or medio de la cual se decide un recurso, mediante la cual se confirmó lo decidido en la Resolución No. 004 del 24 de enero de 2011.[3]
1.5.1.3. Copia de la resolución de mandamiento de pago No. RTT-MV-016-12, proferida por la Tesorería Municipal de Manizales el 5 de marzo de 2012.[4]
1.5.2. Pruebas decretadas por la Sala en sede de revisión
1.5.2.1. Comisionó al Juez Primero Penal Municipal con Función de Conocimiento de Manizales la práctica de una inspección judicial en las tres construcciones ubicadas en la ladera Estambul, sobre las cuales versó el procedimiento administrativo sancionatorio llevado a cabo por la Secretaría de Planeación de Manizales por infracción a la norma urbanística, y que culminó con la Resolución 004 del 24 de enero de 2011. Lo anterior con el fin de responder los siguientes interrogantes:
a) ¿Han sido demolidas las tres construcciones, de 9 metros cuadrados cada una, conforme a lo ordenado por la Secretaría de Planeación de Manizales mediante Resolución 004 del 24 de enero de 2011?
1.5.2.2. Comisionó al Juez Primero Penal Municipal con Función de Conocimiento de Manizales la práctica de un interrogatorio de parte a la señora María Fanny Ceballos Mejía, accionante en el proceso de la referencia, con el fin de dar respuesta a las siguientes preguntas:
1.5.2.3. Además, ordenó a la Secretaría de Planeación de Manizales informar a esta Corporación: (i) en qué estado se encuentra el proceso administrativo de Infracción a la Norma Urbanística adelantado por la Secretaría de Planeación del municipio de Manizales contra los señores Luis Eduardo Marín Agudelo y María Fanny Ceballos Mejía; (ii) de qué manera se dio cumplimiento a lo decidido en el numeral quinto de la Resolución 004 de 2010, que ordenó la demolición de las obras ejecutadas por los señores Luis Eduardo Marín Agudelo y María Fanny Ceballos Mejía; y (iii) si se realizó un proceso de desalojo de la vivienda.
1.5.3. Pruebas practicadas por el Juez Primero Penal Municipal con Función de Conocimiento de Manizales
Mediante Oficio No. 798, del 25 de septiembre de 2012, el Juez Primero Penal Municipal con Función de Conocimiento de Manizales remitió la declaración rendida por la accionante y el acta de la inspección judicial.
1.5.3.1. Inspección Judicial
El día 24 de septiembre de 2012, el Juez Primero Penal Municipal con Función de Conocimiento de Manizales practicó la inspección judicial comisionada por esta Corporación.[5]
El juez constató que ninguna de las tres construcciones sobre las cuales versó el procedimiento administrativo sancionatorio que culminó con la Resolución No. 004 de enero 24 de 2011, ha sido demolida. Permanecen en pie y se encuentran habitadas.
La primera construcción se encuentra habitada por la señora Marta Viviana Ceballos -hija de la accionante-, José Gildardo Marín Agudelo –yerno de la accionante-, sus tres hijos –dos de ellos de 13 años y uno de 11 años de edad- y la actora, quien manifestó que habita en esa vivienda 4 o 5 días de la semana, y los otros días en casa de su hermana. Adicionalmente, se constató que la edificación no cuenta con servicios públicos domiciliarios: (…) no posee gas, teléfono fijo, ni agua; ésta [sic] última es recogida a través de una manguera desde un “nacimiento” y dejada en unos tanques de plástico; la construcción sí posee energía eléctrica, pero según informaron sus ocupantes, la misma se obtiene de una “derivación” del cableado autorizado por una vecina del sector de nombre Ruby (no recuerdan el apellido). En cuanto a los baños, estos no existen en su concepción tradicional, pues solo hay un sanitario (el cual es bombeado con agua arrojada con balde) que se encuentra detrás de una especie de pared al interior de la misma construcción (sin puerta), mientras que no hay ducha como tal, sino un espacio pequeño de medio metro cuadrado aproximadamente en cemento, con un sifón para el desagüe, con una cortina plástica y un murito en ladrillo de aproximadamente 20 cm de alto para evitar el paso del agua al resto de la construcción, la cual no se obtiene del grifo sino que es “tirada con coca”. Finalmente, dicha construcción es de un “solo ambiente”, es decir, no está dividida en habitaciones, posee una única puerta (la de ingreso) y la única entrada de luz es por esa misma puerta.
Las otras dos construcciones, de características similares, son habitadas por la hermana de la accionante, Gloria Julieta Ceballos Mejía –quien es invidente-, Luis Eduardo Marín Agudelo –cuñado de la accionante-, sus dos hijas mayores de edad, y una niña de 11 meses de edad.
1.5.3.2. Interrogatorio de parte
El día 24 de septiembre de 2012, el Juez Primero Penal Municipal con Función de Conocimiento de Manizales practicó el interrogatorio de parte comisionado por esta Corporación. De la citada diligencia resulta relevante lo siguiente: (i) la accionante afirmó ser la propietaria del inmueble; (ii) adicionalmente, declaró que una de las tres edificaciones es habitada por su hija y su yerno, y sus tres nietos menores de edad, (iii) sostuvo que ellos conforman su núcleo familiar pero, por tratarse de un espacio tan reducido, algunos días duerme en la casa de su hermana y, otros, en el inmueble sobre el cual versa la presente acción de tutela; (iv) aseveró que no ha recibido una propuesta de reubicación por parte de la Alcaldía de Manizales o por parte de cualquier otra entidad encargada de los planes de vivienda en el municipio.[6]
1.5.4. Respuesta de la Secretaría de Planeación de Manizales
Mediante Oficio No. SPM 3100 GED: 28863-12[7], del 26 de septiembre de 2012, la Secretaría de Planeación Municipal de Manizales dio respuesta a los interrogantes planteados.
1.5.5. Respuesta de la Alcaldía de Manizales
Mediante oficio No. SJ-1190 del 25 de septiembre de 2012, la Secretaria Jurídica de la Alcaldía de Manizales manifestó que los programas de vivienda de interés social en el Municipio de Manizales están en cabeza de la Caja de Vivienda Popular, quien se encarga de postular al SUBSIDIO NACIONAL DE VIVIENDA a las familias que aspiran a una vivienda nueva de interés social. Adicionalmente, sostuvo que [e]n relación con las familias que habitan en zonas de Alto Riesgo por Deslizamiento no mitigable y/o áreas de protección ambiental, la Alcaldía de Manizales no tiene al momento proyectos orientados a su reubicación. Lo anterior, por disposición del Gobierno Nacional que estableció: los SUBSIDIOS NACIONALES DE VIVIENDA que anualmente la nación entrega al municipio de Manizales deben estar destinados a las familias damnificadas por las diferentes olas invernales que han afectado la [sic] ciudad, en particular se han llevado a cabo postulaciones, entre otras, para las familias damnificadas de [sic] las olas invernales de los años 2008 y 2010-2011.[8]
1.5.6. Respuesta de la Caja de Vivienda Popular del municipio de Manizales
Explicó que las personas que habitan en áreas de riesgo no mitigable por deslizamiento, a las que se les ha ordenado demoler su vivienda, pueden acceder a un subsidio de vivienda siempre que cumplan con los requisitos de priorización o focalización definidos por el gobierno nacional a través del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, quien elaborará un listad [sic] de personas y familias potencialmente elegibles de cada municipio, de los censos entregados por los Alcaldes municipales, relacionados con los hogares localizados en zonas de alto riesgo no mitigable. En el presente caso los censos y listados de personas y familias que habitan zonas de alto riesgo en Manizales, los levanta la Oficina de Atención y Prevención de Desastres de Planeación Municipal –OMPAD-, que es la encargada de entregar los listados al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, para que ésta [sic] entidad realice la selección y adjudicación de los Subsidios Familiares 100% de Vivienda en especie a los hogares potencialmente beneficiarios, en los términos del artículo 12 de la Ley 1537 de 2012.
Con base en las facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el proceso de la referencia.
Para resolver estas preguntas, la Sala, primero, analizará el contenido y la naturaleza jurídica del derecho a la vivienda digna; segundo, expondrá el marco normativo del proceso de reubicación de hogares situados en zonas declaradas como de alto riesgo; tercero, hará referencia a los principios de proporcionalidad y razonabilidad que rigen los procesos administrativos sancionatorios. Posteriormente, con base en dichos presupuestos, abordará el caso concreto.
2.3. EL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA
2.3.1. Consagración del derecho a la vivienda digna
Del mismo modo, el numeral primero del artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[9] establece que los Estados Partes (…) reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento (Subrayado fuera del texto).
Debido a su ubicación dentro de los DESC, en un primer momento, la jurisprudencia de la Corte Constitucional descartó la posibilidad de que el derecho a la vivienda digna fuera exigido a través de la acción de tutela. En aquel entonces la Corte consideraba que éste, al igual que otros DESC, no otorgaba a la persona un derecho subjetivo para exigir del Estado, en forma directa e inmediata, su plena satisfacción; a juicio de la Corte, por ser un derecho de carácter principalmente prestacional, su contenido debía ser precisado de forma programática por las instancias del poder político, de conformidad con las condiciones jurídico materiales disponibles en cada momento histórico. Esta primera postura se puede apreciar por ejemplo en la sentencia T-251 de 1995[10], en la que esta Corporación determinó que el derecho a la vivienda digna es mas [sic] un derecho objetivo de carácter asistencial que debe ser desarrollado por el legislador y promovido por la administración, de conformidad con la ley, para ser prestado directamente por ésta, o a través de entes asociativos creados para tal fin, previa regulación legal.[11]
Posteriormente, en virtud del reconocimiento de la relación entre la vivienda digna y la dignidad humana, la jurisprudencia de la Corte sostuvo que, en algunas circunstancias, el derecho a la vivienda digna adquiría el carácter de derecho subjetivo fundamental, por lo que podía ser amparado por vía de tutela. Fueron tres situaciones en las que se reconoció el carácter de derecho subjetivo fundamental, a saber: (i) por conexidad con un derecho fundamental, es decir, cuando el juez constitucional advirtiera que la lesión del derecho a la vivienda digna conllevara la amenaza o vulneración de otros derechos fundamentales, tales como la vida, la integridad física, la igualdad, el debido proceso, entre otros, respecto de los cuales existía consenso sobre su naturaleza fundamental; (ii) por la afectación del derecho al mínimo vital[12], y finalmente (iii) por transmutación, en otras palabras, en el evento en el que –señalaba esta doctrina- se tenía certeza de la existencia de una obligación concreta derivada del derecho a la vivienda digna, a cargo del Estado, por ejemplo, por definición legal.
En segundo lugar, la adopción del modelo de Estado Social de Derecho, su nueva concepción del individuo y su preocupación por la desigualdad material, conlleva el reconocimiento de los DESC como derechos fundamentales. En este orden de ideas, [l]a consagración a nivel constitucional de estos derechos ha estado además acompañada con la creación de mecanismos para su justiciabilidad, bajo la premisa de que la realización efectiva de los derechos –no solamente su reconocimiento legal- es un fin primordial del Estado Social de Derecho.[13]
En tercer lugar, todos los derechos, sin importar la generación a la cual se adscriba su reconocimiento, comprenden tanto mandatos de abstención, como de prestación, y ello no es óbice para negar su naturaleza fundamental[14].
En cuarto lugar, si bien es cierto que el derecho a la vivienda digna (…) se caracteriza por cierto grado de indeterminación en relación con las prestaciones que su satisfacción requiere, las cuales deben ser precisadas por las instancias del poder definidas con fundamento en el principio democrático, tal connotación no puede conducir a negar el carácter iusfundamental del mismo y tampoco a descartar de plano la procedencia del amparo constitucional cuando se advierta su vulneración.[15] (Resaltado fuera del texto) Lo anterior por cuanto es común a todos los derechos constitucionales cierto grado de indeterminación, propio del lenguaje con que se redactan las cartas políticas.
2.3.3. El contenido de habitabilidad
El Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales[16] es el órgano autorizado para interpretar las normas incorporadas al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, con el objetivo de lograr la plena efectividad de los derechos proclamados en este instrumento[17]. La función interpretativa de este órgano es ejercida a través de observaciones generales, las cuales, aunque no forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, sí forman parte del bloque como fuente interpretativa, conforme al artículo 93, inciso 2, de la Constitución Política [18]. En consecuencia, la Corte Constitucional en su jurisprudencia, ha adoptado los lineamientos proferidos por este órgano para determinar el alcance y contenido de derechos constitucionales, dentro de los cuales se encuentra el derecho a la vivienda digna.
En la Observación General No. 4[19] el Comité desarrolló el contenido del derecho a la vivienda adecuada y a grandes rasgos señaló que implica el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. En particular, determinó que el hecho de que la vivienda sea calificada como adecuada, envuelve el derecho a disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, un espacio con seguridad, iluminación y ventilación apropiados y una infraestructura básica idónea, todo ello a un costo razonable.
- Habitabilidad. Para que una vivienda sea habitable, debe ofrecer un espacio digno a sus ocupantes y protegerlos de las distintas amenazas a la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Del mismo modo, debe garantizar la seguridad física de los ocupantes.
- Asequibilidad. Al ser la vivienda un derecho de todas las personas, debe ser asequible. En este sentido, es deber del Estado conceder un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda a las personas en situación de desventaja. Por tanto, se debe dar una consideración prioritaria a los grupos desfavorecidos, como los adultos mayores, los niños, las personas en situación de discapacidad, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto las disposiciones como la política en materia de vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos.
Por ejemplo, en sentencia T-408 de 2008[20], la Corte estudió el caso de una mujer que presentó acción de tutela con el fin de que le fueran amparados sus derechos fundamentales, aparentemente transgredidos por las Empresas Públicas de Medellín, al negarse a instalar el servicio público de energía eléctrica en su vivienda, con base en que ésta se encontraba ubicada en una zona de alto riesgo.
Del mismo modo, en la sentencia T-585 de 2008[21], la Corte examinó un caso en el que el Fondo de Atención y Prevención de Emergencias emitió concepto técnico en el que declaró que el sector donde se encontraba ubicada la vivienda del peticionario, era una zona de alto riesgo no mitigable por remoción de masa. Al momento de realizar el censo correspondiente, el actor quedó por fuera del mismo, debido a que el inmueble fue adquirido con posterioridad al censo. En esa oportunidad, esta Corporación consideró que “excluir al ciudadano de los beneficios pretendidos por el hecho de no habitar el predio en la fecha del censo constituye una conducta a todas luces inconstitucional en el caso concreto pues se deriva de la interpretación desarticulada de las normas en la materia que, como antes señaló, no prevén que el actor estuviera obligado a habitar el predio con antelación a la declaratoria de alto riesgo para acceder al programa de reasentamientos.” En consecuencia, concedió la protección del derecho a la vivienda digna del accionante y ordenó que en un término no superior a 48 horas, fuera incluido dentro del censo creado para determinar quiénes son los beneficiarios del subsidio de vivienda familiar.
Recientemente, en la sentencia T-526 de 2012[22], esta Corporación conoció el caso de una mujer que solicitó el amparo de su derecho fundamental de petición, supuestamente vulnerado por la Alcaldía Municipal, la Secretaria de Planeación e Infraestructura y la Coordinación de Vivienda Municipal de Palermo, Huila. La accionante había presentado derecho de petición ante la Alcaldía Municipal de Palermo, Huila, con la finalidad de obtener información acerca del estado de su vivienda, la cual se encontraba en grave peligro de ser arrasada por estar muy cerca de una quebrada, y no vio satisfecha su solicitud.
En la Observación General No. 7, el Comité DESC estableció una serie de recomendaciones para las situaciones en las que se presentan desalojos de asentamientos humanos irregulares. El Comité señaló que los desalojos forzosos son prima facie incompatibles con los requisitos del Pacto, entendiendo por desalojos forzosos el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos. Sin embargo, la prohibición de los desalojos forzosos no se aplica a los que se efectúan legalmente y de acuerdo con las disposiciones de los Pactos Internacionales de Derechos Humanos.
En este sentido, el Comité sostuvo que, conforme al párrafo 1 del artículo 2 del Pacto[23], los Estados parte deben utilizar “todos los medios apropiados” ante las situaciones de desalojo de poblaciones vulnerables, lo cual implica también la adopción de medidas legislativas para promover los derechos protegidos por el Pacto. Por otra parte, indicó que cuando se lleva a cabo desalojos que cuentan con un sustento legal, se debe dar estricto cumplimiento a las disposiciones pertinentes del derecho internacional de los derechos humanos y respetar los principios generales de la razón y la proporcionalidad.
El alcance del derecho a la vivienda digna frente al tema de los desalojos forzosos fue examinado por esta Corte en la sentencia T- 349 de 2012[24], en la que se adoptaron los criterios de interpretación dados por la Observación General No. 7 y se dispuso que, en los eventos en los que las autoridades pretenden recuperar bienes fiscales o de uso público, habitados por grupos humanos, se deben implementar medidas adecuadas para la protección de los derechos fundamentales de los afectados, particularmente el derecho a la vivienda digna. Así, las autoridades deben:
2.4. MARCO NORMATIVO DE LA REUBICACIÓN DE HOGARES SITUADOS EN ZONAS DE RIESGO NO MITIGABLE
El artículo 56 de la Ley 9ª de 1989[25], modificado por el artículo 5 de la Ley 3ª de 1991[26], atribuye a los Alcaldes Municipales la obligación de realizar un censo sobre las zonas de alto riego de deslizamiento y, una vez obtenida esta información, ordena proceder a la reubicación de las personas que se encuentren en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.
Posteriormente, la Ley 388 de 1997 fijó las acciones y estrategias para la prevención de la construcción de viviendas en zonas no urbanizables. Además, indicó que el componente urbano del plan de ordenamiento debe contener por lo menos (…) la estrategia a mediano plazo para el plan de desarrollo de programas de vivienda de interés social, incluyendo los de mejoramiento integral, la cual incluirá directrices y parámetros para la localización en suelos urbanos y de expansión urbana, de terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés social y el señalamiento de los correspondientes instrumentos de gestión; así como los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación[27] (negrilla fuera del texto).
En desarrollo de la norma anterior, la Ley 715 de 2001[28] especificó las obligaciones de la administración municipal en lo que tiene que ver con la reubicación de la población que se localiza en zonas de riesgo. Al respecto, el artículo 76 establece:
76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos. (Resaltado fuera del texto)
En suma, conforme a las normas reseñadas, las autoridades locales tienen obligaciones específicas en lo que tiene que ver con la ubicación de viviendas en zonas de alto riesgo, siendo éstas: (i) prevenir la localización de la población en aquellos lugares, (ii) identificar las zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes que se encuentran en su municipio, (iii) censar a las personas ubicadas en tales zonas y proceder a su reubicación cuando se encuentran en situación de riesgo y, (iv) promover y apoyar programas o proyectos de vivienda de interés social dirigidos a esas personas, que pueden ser financiadas con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos.
Ahora bien, recientemente fue promulgada la Ley 1537 de octubre 9 de 2012, [p]or la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones. La norma mencionada tiene por objeto señalar las competencias, responsabilidades y funciones de las entidades del orden nacional y territorial, y la confluencia del sector privado en el desarrollo de los proyectos de Vivienda de Interés Social y proyectos de Vivienda de Interés Prioritario, destinados a las familias de menores recursos, la promoción del desarrollo territorial, así como incentivar el sistema especializado de financiación de vivienda.
Tratándose de la identificación de los hogares localizados en zonas de alto riesgo no mitigable, los alcaldes municipales y distritales entregarán, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y al Fondo Nacional de Vivienda, el listado de hogares potencialmente beneficiarios teniendo en cuenta, entre otros, lo previsto en el artículo 5° de la Ley 2ª de 1991 que modifica el artículo 56 de la Ley 9ª de 1989. (Resaltado fuera del texto)
2.5. LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD, APLICABLES A LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS SANCIONATORIOS
El derecho fundamental al debido proceso comprende, no sólo las garantías del artículo 29 de la Constitución, sino también otro cúmulo de valores y principios más allá del cumplimiento de los requisitos que la ley procesal impone[29]. Dentro de esos valores y principios, resulta relevante la proporcionalidad, principio que exige la adecuación entre los medios utilizados y las necesidades que se tratan de satisfacer, y la justificación en términos constitucionales de cualquier medida que implique la limitación de un derecho fundamental.
Las sanciones administrativas están sujetas al principio de proporcionalidad. Por ejemplo, este principio ha sido consagrado en el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, [p]or la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos:
En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa. (Resaltado fuera del texto)
La Corte ha determinado que para evaluar si esto ocurre se debe realizar un juicio de proporcionalidad. Los pasos para efectuar tal juicio son: (i) determinar si la medida limitativa busca una finalidad constitucional, (ii) si el medio elegido es idóneo para lograr el fin y, (iii) si la medida es estrictamente proporcional en relación con el fin que busca ser realizado, de modo que no signifique un sacrificio excesivo de valores y principios que tengan un mayor peso relativo –en el caso concreto- que el principio que se pretende satisfacer[30].
2.6.1. Resumen de los antecedentes
La señora María Fanny Ceballos Mejía presentó acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de Manizales, por considerar que tal entidad vulneró sus derechos al mínimo vital, a la dignidad humana y a la vivienda digna, debido a que fue sancionada por la Secretaría de Planeación Municipal de Manizales mediante Resolución No. 004 del 24 de enero de 2011, en la que le fue impuesta una multa equivalente a quince (15) salarios mínimos legales mensuales vigentes y fue ordenada la demolición de su vivienda. En consecuencia, solicita al juez de tutela ordenar a la entidad accionada inaplicar la resolución mediante la cual le fue impuesta una multa, por considerarla inconstitucional.
Por su parte, el municipio de Manizales señala que la tutela es improcedente, por cuanto la accionante cuenta con un mecanismo de defensa idóneo distinto de la tutela, que es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Además, considera que la actuación de la Secretaría de Planeación no vulnera sus derechos fundamentales, por cuanto la Tesorería General del municipio libró mandamiento de pago en cumplimiento de la Resolución No. 004 del 24 de enero de 2011, la cual se profirió como consecuencia de un procedimiento administrativo sancionatorio que se llevó a cabo con plena observancia del debido proceso y de conformidad con las normas urbanísticas de planeación y construcción aplicables al caso concreto.
2.6.2. Consideraciones sobre el cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso estudiado
No obstante, aún existiendo un mecanismo ordinario de protección de los derechos del afectado, la tutela procederá si en el caso concreto se acredita (i) que aquel no es idóneo o (ii) que siendo apto para conseguir la protección, en razón a la inminencia de un perjuicio irremediable, pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia excepcional de la tutela.
La aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, teniendo en cuenta las características procesales del mecanismo, las circunstancias del peticionario y el derecho fundamental involucrado. Esto significa que un medio judicial excluye la procedencia de la acción de tutela, cuando salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental invocado.[31]
“(i) por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.”[32]
2.6.3. La resolución estudiada constituye una vulneración de los derechos a la vivienda digna y al mínimo vital de la accionante
2.6.3.1.De los hechos narrados en el escrito de tutela y los documentos aportados en el trámite de la acción, la Sala encuentra probados los siguientes hechos:
b) En el año 2010, la señora María Fanny Ceballos Mejía inició la construcción de una vivienda en el barrio Villa Jardín Bajo, el cual, conforme al Plan de Ordenamiento Territorial de Manizales, se ubica en una ladera de protección ambiental, que además ha sido calificada como como zona de amenaza alta por deslizamiento.
e) En el proceso de sanción por infracción a la norma urbanística adelantado contra la señora María Fanny Ceballos Mejía, la Secretaría de Planeación Municipal de Manizales, mediante Resolución No. 004 de enero de 2011, decidió: (i) imponer una multa de Siete Millones Seiscientos Cuarenta y Siete Mil Cuatrocientos Cincuenta y Tres Pesos Moneda Corriente ($7’647.453), equivalente a quince (15) salarios mínimos legales mensuales vigentes para el año 2010 y, (ii) ordenar la demolición de las tres construcciones.
f) La señora Ceballos presentó recurso de reposición frente a la decisión mencionada, la cual fue confirmada mediante la Resolución No. 026 del 11 de marzo de 2011, proferida por la Secretaría de Planeación Municipal de Manizales.[33]
g) El 5 de marzo de 2012, la Tesorería Municipal de Manizales profirió mandamiento de pago No. RTT-MV-016-12, dando cumplimiento a la resolución que impuso la multa.[34]
h) A la fecha, ninguna de las tres construcciones sobre las cuales versó el procedimiento administrativo sancionatorio ha sido demolida. Permanecen en pie y se encuentran habitadas; una de las construcciones es la vivienda a la señora Marta Viviana Ceballos -hija de la accionante-, José Gildardo Marín Agudelo –yerno de la accionante-, sus tres hijos –dos de ellos de 13 años y uno de 11 años de edad- y la actora.
2.6.3.2.Observa la Sala que, a pesar de que la Resolución No. 00424 de 2011 fue proferida por la autoridad municipal con observancia de la norma urbanística, al momento de imponer la sanción administrativa la autoridad se limitó a aplicar la ley, sin tener consideración alguna sobre la situación subjetiva de la persona sancionada.
La señora Ceballos Mejía depende económicamente del salario de su yerno, quien devenga menos de la mitad de un salario mínimo, y con ese dinero sostiene a una familia de seis personas –incluida la accionante-. A pesar de esta realidad, la Secretaría de Planeación Municipal de Manizales decidió sancionar a la actora y a su yerno solidariamente, con una multa de más de siete millones de pesos.
En primer lugar, la Sala recuerda que en la sentencia T-408 de 2008[35], la Corte Constitucional determinó que el ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública para el cumplimiento de fines constitucionales, tales como el amparo del derecho a la vivienda digna, la prestación efectiva de los servicios públicos y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, postulados insertos en el objetivo de propender por la seguridad en los asentamientos humanos[36].
En segundo lugar, al hacer una ponderación costo – beneficio de las ventajas que trae la medida frente al eventual sacrificio de otros valores y principios constitucionales en el caso concreto, la Sala encuentra que, con el objetivo de desincentivar la construcción irregular, se está limitando el derecho fundamental al mínimo vital de la accionante y se le está imponiendo una carga que no puede soportar sin poner en riesgo su propia subsistencia y la de su familia.
2.6.4. Conclusión y decisión a adoptar
En suma, la Sala concluye que en este caso la Secretaría de Planeación de Manizales vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la vivienda digna de la señora María Fanny Ceballos Mejía, al expedir la Resolución No. 004 de 2012, mediante la cual decidió sancionarla por infracción a la norma urbanística, impuso una multa y ordenó la demolición de la construcción.
Por tanto, dejará sin efecto la sanción de multa impuesta en las resoluciones No. 004 del 24 de enero 2011 y No. 026 del 11 de marzo de 2011, proferidas por la Secretaría de Planeación de Manizales. Adicionalmente, teniendo en cuenta la situación de vulnerabilidad de la demandante y su familia, su precaria situación socioeconómica y el riesgo en el que se encuentran por habitar una zona de riesgo no mitigable, la Sala ordenará a esta entidad (i) incluir a la señora María Fanny Ceballos Mejía en el censo de los hogares localizados en zonas de alto riesgo no mitigable del municipio de Manizales, para que la Oficina de Atención y Prevención de Desastres de Planeación Municipal –OMPAD- la incluya en el listado de potenciales beneficiarios del programa que administra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en los términos del artículo 12 de la Ley 1537 de 2012; (ii) asesorar a la tutelante sobre los trámites que debe adelantar para postularse al programa referido y a otros programas de vivienda del orden municipal y/o nacional; y (iii) en caso de que vaya a llevarse a cabo la demolición de la vivienda de la accionante, ofrecerle albergue temporal, junto con su núcleo familiar, mientras accede a los programas de vivienda nacionales o municipales, siempre y cuando adelante las gestiones para el efecto, con observancia de las garantías señaladas en el numeral 2.3.4 de la parte considerativa de esta providencia..
PRIMERO. LEVANTAR la suspensión de los términos para decidir, ordenada mediante auto del primero (1) de octubre de 2012.
SEGUNDO. REVOCAR la decisión adoptada por el Juzgado Primero Penal con Función de Conocimiento de Manizales el 3 de mayo de 2012, que declaró improcedente el amparo, dentro del trámite de la acción de tutela promovida por María Fanny Ceballos Mejía contra la Secretaría de Planeación de Manizales, y en su lugar, CONCEDER el amparo.
TERCERO. DEJAR SIN EFECTO la sanción de multa impuesta en las resoluciones No. 004 del 24 de enero 2011 y No. 026 del 11 de marzo de 2011, proferidas por la Secretaría de Planeación de Manizales, y en consecuencia ORDENAR a esta entidad (i) incluir a la señora María Fanny Ceballos Mejía en el censo de los hogares localizados en zonas de alto riesgo no mitigable del municipio de Manizales, para que la Oficina de Atención y Prevención de Desastres de Planeación Municipal –OMPAD- la incluya en el listado de potenciales beneficiarios del programa que administra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en los términos del artículo 12 de la Ley 1537 de 2012; (ii) asesorar a la tutelante sobre los trámites que debe adelantar para postularse al programa referido y a otros programas de vivienda del orden municipal y/o nacional; y (iii) en caso de que vaya a llevarse a cabo la demolición de la vivienda de la accionante, ofrecerle albergue temporal, junto con su núcleo familiar, mientras accede a los programas de vivienda nacionales o municipales, siempre y cuando adelante las gestiones para el efecto, con observancia de las garantías señaladas en el numeral 2.3.4 de la parte considerativa de esta providencia.
[1] Folios 4-5, Cuaderno Primera Instancia.
[2] Folios 22 -26, Cuaderno Primera Instancia
[3] Folios 27 -32, Cuaderno Primera Instancia
[4] Folios 34 -36, Cuaderno Primera Instancia
[5] Folios 32-34. Cuaderno Principal.
[6] Folios 29-31, Cuaderno Principal
[7] Folios 37-39. Cuaderno Principal
[8] Folios 35-36. Cuaderno Principal
[9] Ratificado por Colombia el 29 de octubre de 1969.
[11] La concepción del derecho a la vivienda digna como derecho asistencial, fue también desarrollada en las sentencias T-597 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-495 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; y T-258 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[12] Particularmente en las sentencias T-462 de 1992, SU-111 de 1997 y SU-995 de 1999.
[13] Sentencia C-372 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[14] Al respecto, en sentencia T-016 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) se estableció: la implementación práctica de los derechos constitucionales fundamentales siempre dependerá de una mayor o menor erogación presupuestaria, de forma tal, que despojar a los derechos prestacionales – como el derecho a la salud, a la educación, a la vivienda, al acceso al agua potable entre otros - de su carácter de derechos fundamentales resultaría no sólo confuso sino contradictorio. Al respecto, se dice, debe repararse en que todos los derechos constitucionales fundamentales – con independencia de si son civiles, políticos, económicos, sociales, culturales, de medio ambiente - poseen un matiz prestacional de modo que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del derecho a la vida, se podría predicar la fundamentalidad. Restarles el carácter de derechos fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre derechos humanos mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación artificial que hoy resulta obsoleta así sea explicable desde una perspectiva histórica. Ver también la sentencia C-372 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[15] Sentencia T-585 de 2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[16] Creado por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas mediante Resolución 1985/17 del 28 de mayo de 1985
[17] Como se explicó anteriormente, el PIDESC es parte del bloque de constitucionalidad y forma parte del ordenamiento interno, conforme al artículo 93 de la Constitución Política.
[18] ARTICULO 93. Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno.
[19] En este instrumento el Comité interpretó el numeral primero del artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
[21] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[23]Artículo 2: 1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.
[24] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[25] “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”.
[26] “Por el cual se modifica la Ley 9 de 1989”. Artículo 5: "Los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia procederán a levantar, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, presenten altos riesgos para sus habitantes, en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda, y reubicarán a estos habitantes en zonas apropiadas, con la participación del Instituto de Crédito Territorial. Además, tomarán todas las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana.
[27] Numeral 5 del artículo 13. esa misma orden fue dada en el numeral 3.1 del artículo 15 de la misma ley.
[28] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
[29] Ver la sentencia T-280 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[30] Sentencia T-269 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[31] Ver sentencias T-441 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-594 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[32] Cfr. sentencia T-896 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[33] Folios 27 -32, Cuaderno Primera Instancia
[34] Folios 34 -36, Cuaderno Primera Instancia
[35] M.P. Jaime Araújo Rentería.
[36] Artículo 3° Ley 388 de 1997.