Source: https://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=5475
Timestamp: 2020-07-02 22:41:38+00:00
Document Index: 138352433

Matched Legal Cases: ['art. 81', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 77', 'art. 81', 'art. 20', 'art. 86', 'art. 82', 'art. 81', 'art. 81', 'art. 81', 'art. 81']

Parere n.79 del 9/05/2013
PREC 259/12/S
Oggetto: Istanza di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n) del D.Lgs. n. 163/2006 presentata dalla Provincia di Frosinone – “Servizio di somministrazione di lavoro a tempo determinato per le esigenze della Provincia di Frosinone, per i lavoratori somministrati delle seguenti categorie: B1, B3, C1 e D1” – Importo a base di gara euro 4.000.000,00 – Criterio di aggiudicazione: prezzo più basso - S.A.: Provincia di Frosinone
Artt. 20, 81 comma 3, 82 e 86 e ss. D.Lgs. n.163/2006 – Servizi All. II B – Facoltà di non aggiudicare la gara – Criterio del prezzo più basso, arrotondamenti non previsti e verifica di anomalia.
In data 4 ottobre 2012 è pervenuta l’istanza in epigrafe, con la quale la Provincia di Frosinone, con riferimento all’appalto indicato in oggetto, ha dedotto quanto segue.
In sede di apertura delle offerte economiche presentate dalle società partecipanti alla gara, la Commissione ha proceduto a calcolare gli importi derivanti dall’applicazione del fattore moltiplicativo percentuale offerto ai costi orari delle varie categorie di personale da impiegare nell’appalto (categorie giuridiche B1, B3, C1 e D1), indicati nell’apposita tabella A contenuta nel disciplinare di gara, relativa alle tariffe retributive desunte dal Ccnl di riferimento.
Dato atto che alcune offerte presentavano fattori moltiplicativi estremamente vicini all’unità (soglia minima al di sotto della quale il disciplinare non consente di prendere in considerazione l’offerta), la Commissione ha ritenuto necessario confrontare gli importi così ottenuti con gli importi che sarebbero derivati dall’applicazione del fattore moltiplicativo percentuale pari a 1, e ciò al fine di registrarne lo scostamento effettivo.
A tal fine, la Commissione ha tuttavia applicato l’arrotondamento al centesimo, implicitamente già applicato ai costi indicati nella suddetta tabella.
In altri termini, pur in assenza di una espressa previsione di bando, la Commissione ha ritenuto di compiere una verifica sui risultati che si sarebbero ottenuti se alle due offerte con valori più bassi si fosse applicato il moltiplicatore minimo consentito, arrotondando il risultato al centesimo (e ciò al fine di accertare l’applicabilità della sanzione escludente anche per esse se perfettamente sovrapponibili in sostanza a quelle con moltiplicatore vietato).
Dai calcoli effettuati dalla Commissione è emerso che lo scostamento tra il valore effettivo e quello ipotetico (ossia post verifica) è pari a zero, e più precisamente:
le imprese Gi Group S.p.a. (moltiplicatore offerto: 1,0001) ed Agenzia per il lavoro Alba (moltiplicatore offerto: 1,000000001) hanno offerto fattori moltiplicativi che, tenendo conto degli arrotondamenti previsti (1 € cent), applicati alle tariffe di cui alla tabella A), hanno prodotto importi indistinguibili da quelli conseguiti utilizzando il fattore moltiplicativo 1;
l’impresa Tempor Soluzioni Lavoro ha offerto un fattore moltiplicativo che, tenendo conto degli arrotondamenti previsti (1 € cent), applicato alla tariffa minima di cui alla tabella A) ha prodotto un importo indistinguibile da quello conseguito utilizzando il fattore moltiplicativo 1, ma applicato alla tariffa massima di cui alla tabella A) ha prodotto un importo differente;
le imprese Temporari S.p.a. e Orienta S.p.a. hanno offerto fattori moltiplicativi che, tenendo conto degli arrotondamenti previsti (1 € cent), applicati alle tariffe di cui alla tabella A), hanno prodotto importi tra loro identici.
La Commissione ha chiesto parere in merito formulando i seguenti quesiti:
considerato che l’art. 81, co.3, d.lgs. n. 163/2006 consente alla Stazione appaltante di non procedere all’aggiudicazione definitiva se nessuna delle offerte presentate risulti conveniente o idonea in relazione all’oggetto del contratto, si chiede se le offerte presentate dalle imprese Gi Group S.p.a., Agenzia per il lavoro Alba, Tempor Soluzioni lavoro, Temporari S.p.a. e Orienta S.p.a. possano essere giudicate idonee, tenendo conto dell’importo estremamente esiguo del compenso derivante alle stesse dall’applicazione dei fattori moltiplicativi offerti alle tariffe di cui alla tabella A;
si chiede se le offerte presentate dalle società Gi Group S.p.a. ed Agenzia per il lavoro Alba, dal momento che prevedono importi indistinguibili da quelli derivanti dall’applicazione del fattore moltiplicativo 1 alle tariffe di cui alla tabella A non siano da escludere, ai sensi di quanto specificato nel Disciplinare di gara e nell’art. 5 del Capitolato Speciale d’oneri;
si chiede se l’offerta presentata dalla società Tempor Soluzioni, dal momento che prevede importi indistinguibili da quelli derivanti dall’applicazione del fattore moltiplicativo 1 per almeno una delle tariffe di cui alla tabella A non sia da escludere, ai sensi di quanto specificato nel Disciplinare di gara e nell’art. 5 del Capitolato Speciale d’oneri;
si chiede, qualora due offerte idonee con fattori moltiplicativi leggermente diversi producano identici importi, una volta applicati i moltiplicativi alle tariffe di cui alla tabella A, se debba essere o meno effettuato il sorteggio tra tali offerte.
Le imprese controinteressate, formalmente avvisate dell’istruttoria con nota di questa Autorità del 26 novembre 2012, hanno dedotto quanto segue.
L’Agenzia per il lavoro Alba, aggiudicataria provvisoria, ha evidenziato, per quanto qui di interesse, che “il compenso derivante dall’applicazione del fattore moltiplicativo offerto alle tariffe orarie di cui alla tabella A del disciplinare di gara è idoneo e remunerativo per una ottimale gestione e sostenibilità del servizio oggetto di gara in quanto la nostra Agenzia non intende trarre “grande lucro” dalla gestione dell’appalto in oggetto, ma bensì ricavare vantaggi indiretti in termini di prestigio, di entità del fatturato e di prequalificazione per successivi appalti”. Per il resto l’aggiudicataria ha poi richiamato le disposizioni della lex specialis che prevedono di indicare un moltiplicatore percentuale unico nell’offerta economica da applicare ai costi orari contrattualionnicomprensivi del personale indicati nella tabella A del disciplinare di gara, nonché quelle che prevedono la soglia minima (>1) e massima (=/< 10) del detto moltiplicatore, per concludere nel senso dell’ammissibilità del valore offerto, pari a 1,000000001%, in quanto esso “…non è né pari a 1 e né inferiore a 1…”.
La ditta precisa, inoltre, che sia nel disciplinare di gara che nel capitolato d’oneri non viene specificato un limite di decimali dopo la virgola da indicare nell’offerta economica; ne consegue la correttezza, a suo avviso, dell’offerta presentata e l’insussistenza di motivazioni valide che possano indurre l’ente appaltante alla sua esclusione.
Infine, rileva l’aggiudicataria provvisoria che non ricorrerebbero nella specie i presupposti per il sorteggio con la seconda ditta in graduatoria (GI Group S.p.A.), avendo quest’ultima offerto un moltiplicatore pari a 1,0001%, quindi maggiore del moltiplicatore dell’Agenzia per il Lavoro Alba S.p.A..
L’impresa Gi Group, contrariamente a quanto affermato dalla ditta aggiudicataria, ha osservato che “l’offerta presentata dall’Agenzia Alba è identica, in termini di tariffa finale, rispetto a quella presentata da Gi Group Spa, in quanto il numero di zeri inseriti all’interno del moltiplicatore non incide sulla medesima…”. In forza dell’equivalenza dei due risultati, pertanto, chiede di procedere al sorteggio così come indicato nei documenti di gara: “in caso di offerte uguali si procederà al sorteggio, ai sensi dell’art. 77 del R.D. 827/1924”.
La Tempor Soluzioni Lavoro (moltiplicatore offerto: 1,03) ha trasmesso la nota già inviata alla S.A. in data 2 agosto 2012, evidenziando che “…nella generalità degli appalti il termine moltiplicatore sta ad indicare un numero, non percentuale, composto da una unità intera (che generalmente rappresenta il costo del lavoro non modificabile) e da una cifra decimale che sta ad indicare la percentuale di ricarica da applicarsi all’unità intera…”. Quest’ultima rileva, infine, significative perplessità sulla possibilità di giudicare “…congrua una offerta che (secondo la S.A.) presenti una maggiorazione che porti ad un margine di 0,16 € atteso che lo stesso dovrebbe compensare, oltre ai normali costi di gestione e utile di impresa, anche l’incidenza dell’assenteismo”. Secondo la Tempor Soluzioni Lavoro, pertanto, le offerte delle prime due ditte Alba S.p.A. e Gi Group S.p.A. andrebbero escluse perché palesemente anomale, dal momento che danno origine ad una maggiorazione percentuale di fatto pari a zero 0.
Il quesito sottoposto all’Autorità riguarda la procedura aperta indetta dalla Provincia di Frosinone per l’affidamento di un appalto triennale riguardante il “Servizio di somministrazione di lavoro a tempo determinato per le esigenze della Provincia di Frosinone, per i lavoratori somministrati delle seguenti categorie: B1, B3, C1 e D1”.
Le questioni sottoposte all’attenzione dell’Autorità attengono essenzialmente ai seguenti profili:
margini di discrezionalità tecnica della stazione appaltante in sede di esercizio della facoltà di non procedere all’aggiudicazione nel caso in cui nessuna offerta risulti conveniente o idonea in relazione all’oggetto del contratto (art. 81 comma 3 del Codice contratti pubblici);
ammissibilità di meccanismi di arrotondamento dei valori offerti dai concorrenti, su iniziativa della Commissione di gara e in assenza di specifiche disposizioni della lex specialis;
possibilità per la Commissione di gara di effettuare il sorteggio delle offerte, previsto nel bando in caso di equivalenza, nell’ipotesi in cui due offerte con fattori moltiplicativi leggermente diversi producano identici importi in esito al calcolo con arrotondamento.
Preliminarmente deve rilevarsi che il servizio dedotto in contratto (servizio di somministrazione di lavoro) rientra tra i servizi ricompresi nella categoria n. 22 dell’Allegato II B al d.lgs. n. 163/2006, soggetti alla disciplina dell’art. 20 del Codice dei contratti.
Pertanto, salvo i casi in cui sia la stessa Amministrazione ad autovincolarsi nella lex specialis di gara, la procedura di affidamento del servizio in argomento non è soggetta all’obbligo di verifica di congruità delle offerte previsto dall’art. 86 del medesimo Codice (cfr. Avcp AG 32 del 23 settembre 2010).
Ciò posto, il disciplinare di gara, nel prevedere quale criterio di aggiudicazione quello del prezzo più basso ex art. 82 del d.lgs. n. 163/2006, ha poi prescritto -a pena di esclusione- che l’offerta economica riporti l’indicazione del moltiplicatore percentuale unico per le diverse categorie giuridiche indicate nella tabella A, inclusa nel disciplinare medesimo, contenente gli oneri retributivi del Ccnl di riferimento.
In caso di offerte uguali viene poi previsto il sorteggio ed è fatta salva, in ogni caso, la facoltà di non procedere all’aggiudicazione definitiva se nessuna delle offerte presentate risulti conveniente o idonea in relazione all’oggetto, ex art. 81 comma 3 del Codice.
In merito alle soglie minime e massime del moltiplicatore, è espressamente previsto che “…Non saranno prese in considerazione offerte con moltiplicatore pari o inferiore a 1 (uno) e superiore a 10 (dieci)”.
Con riferimento al primo quesito, concernente l’ambito applicativo della facoltà di non aggiudicare la gara prevista dall’art. 81 comma 3 del Codice, deve innanzitutto evidenziarsi come essa non sia riconducibile all’esercizio del potere di autotutela (artt. 2 comma 3, 11 comma 9 e 243-bis comma 4 del Codice), bensì configuri un potere che trova fondamento in ragioni di pubblico interesse (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 25 novembre 2009 n. 1986; Sez. IV, 31 maggio 2007 n. 2838). Si tratta, evidentemente, di una potestà pubblica, esercitabile sulla base della valutazione degli interessi pubblici, ma pur sempre in aderenza, tra l’altro, ai principi di ragionevolezza, non discriminazione, proporzionalità, affidamento e buona fede in senso oggettivo (cfr. TAR Catanzaro, Sez. I, 25 maggio 2009 n.511).
Il Consiglio di Stato (cfr. Sez. IV, 26 marzo 2012 n. 1766) ha chiarito al riguardo che “Si tratta di un potere di carattere amplissimo, in relazione al quale occorre sottolineare la natura, quale esternazione concreta della possibilità per la stazione appaltante di non procedere all’aggiudicazione del contratto per specifiche ed obiettive ragioni di pubblico interesse, ed il suo collocamento sistematico, quale atto conclusivo del medesimo procedimento”.
Come evidenziato nella Determinazione n. 6/2009 di questa Autorità, sia pure con riferimento alla finalità di verifica dell’anomalia dell’offerta, l’Amministrazione deve evitare il rischio di esecuzione della prestazione in modo irregolare e qualitativamente inferiore a quella richiesta e con modalità esecutive in violazione di norme. Ed invero, la Stazione appaltante deve aggiudicare l’appalto a soggetti che abbiano presentato offerte che, avuto riguardo alle caratteristiche specifiche della prestazione richiesta, risultano complessivamente proporzionate sotto il profilo economico all’insieme dei costi, rischi ed oneri che l’esecuzione della prestazione comporta a carico dell’appaltatore, con l’aggiunta del normale utile d’impresa affinché la stessa possa rimanere sul mercato. Occorre quindi contemperare l’interesse del concorrente a conseguire l’aggiudicazione, formulando un’offerta competitiva, con quello della stazione appaltante ad aggiudicare al minor costo, senza rinunciare a standard adeguati ed al rispetto dei tempi e dei costi contrattuali.
La decisione di non aggiudicare la gara, tuttavia, non può essere arbitraria, né priva di motivazioni che diano conto della “non convenienza” o della “inidoneità” dell’offerta in relazione all’oggetto del contratto, con la conseguenza che essa necessita di idonea motivazione.
Ne consegue che si tratta di una decisione che compete alla stazione appaltante in relazione alle specifiche esigenze di approvvigionamento dell’Ente, come prefissate nell’oggetto del contratto in gara, avuto riguardo all’interesse pubblico alla eventuale e sopravvenuta opportunità di non aggiudicare la gara per ragioni di ridotta convenienza (ad esempio quando nello svolgimento della procedura selettiva interviene una significativa variazione a ribasso dei prezzi di mercato della prestazione) o di inidoneità dell’offerta.
Passando al secondo punto oggetto di esame, concernente l’ammissibilità di meccanismi di arrotondamento dei valori offerti dai concorrenti in assenza di specifiche disposizioni del bando, si richiama quanto già chiarito da questa Autoritànella Deliberazione n. 114/2002 (richiamata anche nel parere di precontenzioso n. 100/2010), ossia che “è opportuno che la lex specialis contenga esplicita disciplina relativa al numero di cifre decimali che saranno considerate dopo la virgola nel calcolo della soglia di anomalia, prevedendo nel disciplinare di gara e nella lettera di invito una indicazione del seguente contenuto: le medie sono calcolate fino alla terza cifra decimale arrotondata all’unità superiore qualora la quarta cifra decimale sia pari o superiore a cinque…”, o, comunque, fissando il numero di decimali e le modalità di arrotondamento…”.
Come già chiarito nel parere di precontenzioso n. 153/2008, qualora il bando di gara non disponga che l’indicazione dei ribassi debba essere effettuata fino ad una determinata cifra decimale, per costante orientamento di questa Autorità e della giurisprudenza amministrativa, la Commissione di gara non può procedere ad effettuare arrotondamenti, dovendo acquisire le offerte nella loro integrità (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 1277/2003). Lo stesso principio, peraltro, è applicabile anche alle modalità di calcolo delle medie (cfr. Deliberazioni Avcp n. 114/2002 e n.244/2007). È infatti opportuno che la lex specialis contenga specifiche previsioni al riguardo, disponendo il numero di decimali che devono essere tenuti in considerazione e le modalità di arrotondamento.
Il Consiglio di Stato (Sez. VI, 7 novembre 2006 n.6561), nel distinguere i due momenti all’interno della stessa procedura (formulazione delle offerte e determinazione della soglia di anomalia) ha evidenziato che “l’arrotondamento dei ribassi offerti ha, infatti, il solo scopo di assicurare la loro omogeneità, che può risultare più comoda, ancorché non sia necessaria, atteso che si possono confrontare anche valori dotati di un numero diverso di decimali. Ben diversa è la realtà dei calcoli successivi, che contengono quozienti e che quindi possono comportare un numero di decimali anche elevato. In questo caso, l’introduzione dell’arrotondamento può falsare il risultato e, pertanto, appare illogica la pretesa che la previsione di un arrotondamento nella formulazione dei ribassi di offerta debba potersi automaticamente applicare anche -in tutti i suoi ulteriori sviluppi-, in nome di un identico modus operandi”.
Il Consiglio di Stato (Sez. VI 2 marzo 2011 n. 1299) ha anche statuito che “In assenza di specifiche previsioni nel bando di gara, la stazione appaltante non può assoggettare ad arrotondamenti il valore economico delle offerte. Deve, invero, ribadirsi il divieto per l’Amministrazione di sottoporre l’offerta ad operazioni manipolative e di adattamento, che non abbiano avuto esplicitazione nella -lex specialis- del concorso, risultando altrimenti violata la -par condicio- dei concorrenti e l’affidamento da essi posto nelle regole di gara per modulare l’offerta economica”.
Alla luce del sopra delineato quadro normativo e degli enucleati principi giurisprudenziali, con riferimento alla fattispecie in esame, si osserva quanto segue.
Nel caso di specie la Commissione di gara, nel rilevare offerte con fattori moltiplicativi estremamente vicini all’unità, ha ritenuto necessario effettuare una verifica sui risultati che si sarebbero ottenuti se alle offerte con valori più bassi si fosse applicato il moltiplicatore minimo consentito, arrotondando il risultato al centesimo, al fine di accertare se anche esse fossero da escludere perché perfettamente sovrapponibili -nella sostanza- a quella con moltiplicatore vietato.
Atteso che nella lex specialis non risulta contenuta alcuna esplicita disciplina delle cifre decimali e delle modalità di arrotondamento, deve considerarsi non consentita la modalità operativa di calcolo adottata dalla Commissione di gara per la verifica in argomento.
In assenza di puntuali indicazioni del bando sui decimali e sulle modalità di arrotondamento, pertanto, devono essere ammesse tutte le offerte che ricadono nella soglia di valore ammessa dal bando.
Ed invero, appare lesivo dei principi della par condicio dei concorrenti, della pubblicità, ragionevolezza e affidamento, procedere, in sede di valutazione delle offerte economiche, ad arrotondamenti e confronti non previsti al fine di ovviare a carenze della lex specialis.
La mancanza di una espressa disciplina sul punto in questione, di cui questa Autorità ha in più occasioni evidenziato l’opportunità e necessità, comporta il rischio che, ricorrendo ad arrotondamenti, si possa incidere, a seconda del criterio di calcolo seguito, sull’esito della gara, laddove la scelta del criterio del “prezzo più basso” dovrebbe comportare un risultato oggettivo e vincolato, senza margini di discrezionalità in capo alla stazione appaltante.
A riprova di quanto detto si consideri che, seguendo il modus procedendi della stazione appaltante, risulterebbe difficile anche la valutazione della “convenienza” e “idoneità” o meno dell’offerta, ai sensi e per gli effetti dell’art. 81, comma 3, del Codice dei contratti, in quanto l’esiguità o congruità del compenso dipenderebbe dalla (non univoca e chiara) applicazione dei fattori moltiplicativi offerti alle tariffe di cui alla citata tabella A.
È evidente che soltanto una esplicita previsione del limite di decimali e delle modalità di arrotondamento consente di effettuare una valutazione “uniforme” delle offerte dei concorrenti, semplificando peraltro i relativi calcoli ed evitando il ricorso ad “operazioni manipolative e di adattamento, che non abbiano avuto esplicitazione nella lex specialis, risultando altrimenti violata la par condicio dei concorrenti e l’affidamento da essi posto nelle regole di gara per modulare l’offerta economica”.
In ordine all’ultimo punto oggetto di esame, concernente la possibilità per la Commissione di gara di effettuare il sorteggio delle offerte nell’ipotesi in cui due offerte con fattori moltiplicativi leggermente diversi producano identici importi in esito al calcolo con arrotondamento, si ritiene che nel caso di specie, preclusa la possibilità di effettuare l’arrotondamento, non residui alla Commissione altra soluzione che quella di effettuare una mera operazione aritmetica, dovendo adottare il sorteggio solo in caso di perfetta equivalenza dei valori così ottenuti.
- che l’eventuale decisione di non procedere all’aggiudicazione definitiva della gara in epigrafe debba essere adeguatamente motivata in relazione alle ragioni di convenienza o idoneità delle offerte richiamate dall’art. 81 comma 3 del d.lgs. n. 163 del 2006, alla stregua delle indicazioni di cui in motivazione;
- che è illegittimo e lesivo dei principi di par condicio dei concorrenti, di pubblicità, di ragionevolezza e di affidamento, procedere, in sede di valutazione delle offerte economiche, ad arrotondamenti e confronti non previsti al fine di ovviare a carenze della lex specialis in merito alla disciplina delle cifre decimali e delle modalità di arrotondamento.