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Timestamp: 2017-07-28 01:43:11
Document Index: 246566920

Matched Legal Cases: ['artículo 4', 'Artículo 1', 'artículo 6', 'Artículo 1', 'Artículo 1', 'Artículo 3', 'artículo 7', 'artículo 25', 'artículo 31']

/Villarreal_2004 by Programa Estado de la Nación - issuu
Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaDÉCIMO INFORME SOBRE EL
Evolución de los mecanismos de control y rendición de
cuentas en la década de los noventaInvestigadora:
Evelyn Villarreal F.Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible1Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaEvolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas
CUENTAS EN LA DÉCADA DE LOS NOVENTA.......................................................1
ALGUNAS PRECISIONES CONCEPTUALES ............................................................4
LA EVOLUCIÓN DE LOS MECANISMOS DE CONTROL DESDE LOS
OCHENTA .........................................................................................................................8
A. PERÍODO INICIAL: EL CONTROL ANTES DE LOS AÑOS OCHENTA:
DISPERSIÓN Y DEBILID AD INSTITUCIONAL. .......................................................9
A. 1 INDEPENDENCIA PARA ACTUAR...............................................................................10
A.1.1 Independencia administrativa..........................................................................10
A.1.2 Autonomía presupuestaria................................................................................11
A.1.3 Mecanismos de nombramientos de jerarcas ....................................................11
A.2 COMPETENCIAS, MECANISMOS DE CONTROL Y SANCIONES LEGALES ESTABLECIDAS
A.2.1 Funciones legalmente establecidas ..................................................................12
A.2.2 Mecanismos de control y sanciones .................................................................13
A.3 CAPACIDAD FINA NCIERA Y DE RECURSOS HUMANOS................................................14
A.3.1 Asignación presupuestaria ...............................................................................14
A.3.2 Plazas asignadas ..............................................................................................14
A.4 COBERTURA TEMÁTICA Y TIPO DE CONTROL ............................................................15
A.4.1 Temática de control..........................................................................................15
A.4.2 Tipo de control .................................................................................................16
A.5 ACCESO CIUDADANO................................................................................................17
B. PERÍODO DE TRANSICIÓN: EL CONTROL A FINALES DE LOS AÑOS
OCHENTA: ANTECEDENTES DE LAS INSTITUCIONES DE LAS
PRINCIPALES DE CONTROL HORIZONTAL ACTUALES .................................18
B.1 INDEPENDENCIA .......................................................................................................19
B.1.1 Independencia administrativa..........................................................................19
B.1.2 Autonomía presupuestaria................................................................................20
B.1. 3 Mecanismo de nombramientos ........................................................................20
B.2 COMPETENCIAS LEGALMENTE ESTABLECIDAS..........................................................22
B.2.1 Funciones legalmente establecidas ..................................................................22
B.2.2 Mecanismos de control y sanciones .................................................................25
B.3 CAPACIDAD HUMANA Y FINANCIERA ........................................................................27
B.3.1 Crecimiento del presupuesto ............................................................................27Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible2Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaB.3.2 Plazas asignadas ..............................................................................................29
B.4 COBERTURA TEMÁTICA O GEOGRÁFICA Y TIPO DE CONTROL ....................................30
B.4.1 Temática de control ..........................................................................................30
B.4.2 Tipo de control .................................................................................................35
B.4.3 Cobertura geográfica .......................................................................................35
B.5 ACCESO CIUDADANO ................................................................................................36
B.5.1 Canales formales de acceso ciudadano ...........................................................36
B.5.2 Demanda de la ciudadanía...............................................................................37
B.5.3 Promoción de la participación ciudadana .......................................................38
C. PERÍODO DE CONSOLIDACIÓN: OPERACIÓN EFECTIVA DEL SISTEMA
DE CONTROL DE LA GESTIÓN PÚBLICA A INICIOS DEL SIGLO XXI..........40
C.1 COORDINACIÓN DEL SISTEMA DE CONTROL..............................................................40
C.2 SEGUIMIENTO Y CAPACIDAD DE SANCIÓN .................................................................41
ANEXO .............................................................................................................................42
BIBLIOGRAFÍA..............................................................................................................64Nota: Las cifras de las ponencias pueden no coincidir con las consignadas por el Décimo
caso de encontrarse diferencia entre ambas fuentes, prevalecen las publicadas en el Informe.Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible3Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaIntroducción
Desde el tercer Informe sobre el Estado de la Nación se ha incluido dentro del capítulo de
Fortalecimiento de la Democracia, un apartado relacionado con los mecanismos de
control horizontal existentes en la administración pública. Este sistema de controles es
uno de los componentes de la rendición de cuentas, la cual requiere de la existencia de un
marco jurídico e institucional con normas legales con amplias y vigorosas atribuciones a
diversos órganos de control, e instituciones eficaces con capacidad técnica y
administrativa para velar y hacer cumplir a los gobernantes las consecuencias de sus actos
(Villarreal, Jiménez et al. 2003).
En este décimo Informe se hace una recopilación de los resultados de estas
investigaciones, con el objetivo de analizar la evolución de los mecanismos de control en
el sistema político costarricense en la década de los noventa y hasta la actualidad. El
documento pretende responder a las siguientes preguntas:
?? ¿Cuáles eran los tipos de controles que se utilizaban a principios de los noventa y
cuáles son los actuales? (ámbito, temas, mecanismos, etc.)
?? ¿Ha aumentado en los últimos 10 años (1993-2003) la capacidad de los
mecanismos de rendición horizontal (legales, políticos y administrativos) para
garantizar la rendición de cuentas en la gestión pública completa, veraz, oportuna
?? ¿Cuáles son las oportunidades de participación ciudadana existentes en esta
materia, en relación con las que existían hace 10 años?Algunas precisiones conceptuales
En este trabajo, el término de control hace referencia al desarrollo teórico de Guillermo
O´Donnell sobre diversos tipos de accountabilities. Este autor hace una distinción entre el
control horizontal y el control vertical. El primero (“horizontal accountability”), es
"La existencia de agencias estatales que tienen autoridad legal y
están fácticamente dispuestas y capacitadas para emprender
acciones que van desde el control rutinario hasta sanciones legales
o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de
otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio o
presuntamente, ser calificadas como ilícitas." (O´Donnell 2001b)
Mientras que la accountability vertical o accountability societal1 , que se refiere más bien
al mecanismo típico de las elecciones, o las presiones directas de los grupos y ciudadanos
“como guardianes republicanos de la legalidad de las acciones estatales en términos deDécimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible4Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventasus posibles transgresiones en contra de otras agencias estatales y de la conducta ética de
los funcionarios.” (Ibid).
En Costa Rica se presentan ambos tipos de control, relacionados con la existencia de una
serie de entidades gubernamentales y no gubernamentales que lo patrocinan de diferentes
formas. Desde los controles provenientes desde la ciudadanía (medios de comunicación,
Transparencia Internacional, organizaciones no gubernamentales, etc.), pasando por los
controles internos de las mismas instituciones (Auditorías internas y contralorías de
servicio), hasta la red de instituciones creadas específicamente para ejercer labores de
control (Contraloría General, Defensoría de los Habitantes, Ministerio Público).
Con base en las categorizaciones de instituciones de control horizontal propuesta por
O´Donnell y las de control social señaladas por Smulovitz y Peruzzotti, se intentará
clasificar el conjunto de entidades costarricenses que de un algún modo ejercen funciones
de control de la administración pública.
Instituciones de control en Costa Rica, según tipo de control y tipo de institución
Instituciones de balance
“son reactivas y, por lo tanto,
intermitentes; sólo actúan frente a
transgresiones ya ocurridas o
inminentes por parte de otro
poder, los conflictos suelen ser
sumamente dramáticos y
políticamente costosos; se suele
imputar a los respectivos actores
motivaciones estrechamente
partidarias” (Ibid)
Instituciones ”encargadas”: no
suelen ser reactivas e intermitentes
sino proactivas y permanentes en
sus tareas de control, sus acciones
pueden invocar criterios
profesionales, "a-políticos," que
tienden a disminuir la
dramaticidad y conflictividad de
esas situaciones y pueden
especializarse en escarbar
complejos asuntos de las
burocracias y políticas estatales.
(Ibid)InstituciónFunciones de controlPoder Ejecutivo
Poder LegislativoPoder Judicial
EleccionesSupremoVeto de leyes
Comisiones de investigación, control
político en plenario, recepción de
Principalmente Ministerio Público y
de A. Recepción de denuncias por
B. Suspensión de credenciales de
autoridades municipalesContraloría de la RepúblicaDefensoría de los HabitantesA. Control interno: coordinación
B. Control externo: control de la
presupuestario, visado de documentos
de ejecución presupuestaria)
Controles posteriores (informes de
fiscalización, relaciones de hecho)
B. Apertura de expedientes
C. Oposiciones a ajustes de tarifas
D. Casos de oficioDécimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible5Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventa
Tipo de instituciónInstitución
Procuraduría de la RepúblicaAutoridad Reguladora
Servicios PúblicosdeSuperintendencias
financierasOtras: Comisión Nacional
del Consumidor, Tribunal
Auditoría de Servicios de
Controles internos: vendría siendo Auditorías internas
un subtipo de institución
“encargada”, con la característica
de que son administrados por la
propia institución a la que
controlan y tiene un mayor énfasis Contralorías de Servicio
Control vertical o social
Movilizaciones”. Se llevan a cabo Organizaciones
de forma individual o por medio internacionales,
de algún tipo de acción organizada Organizaciones
y/o colectiva, con referencia a sociedad
quienes ocupan cargos estatales, Organizaciones comunales,
sean electos o no.
grupos de presión, etc.
Medios jurídicos o legalesSistema electoralFunciones de control
A. Proceso consultivo
B. Proceso litigioso
C. Proceso notarial
D. Procesos de actualización y
sistematización de la legislación
E. Proceso de desarrollo organizacional
A. Audiencias Públicas
B. Recepción de quejas
Fiscalizar, supervisar y asesorar las
operaciones y actividades de las
entidades financieras bajo su control
(sistema bancario, pensiones, valores)
Son oficinas que tienen funciones de
control en algunos casos contra el
Estado, y en otros contra particulares,
en especial en la prestación o venta de
planes operativos de las instituciones,
eficiencia en el uso de los recursos y el
logro de los objetivos y atribuciones
encargadas a la institución.
Recepción de quejas de usuarios.Periodismo “investigativo”
Programas de micrófono abierto
Investigaciones, reportes anuales de
participación directa en instituciones
públicas.Tribunales de justicia, Sala Demandas individuales de ciudadanos
contra la administración pública, o
resolución de conflictos de poderes
(mecanismo Los ciudadanos cambian de partido
accountabilty político en el gobierno por medio de
vertical)2
las elecciones.Fuente: Villarreal, Jiménez et al. 2003Los diferentes tipos de control operan de manera estrechamente relacionada, en ocasiones
es difícil situar la frontera entre ellos, pues se establece un círculo de interacción entre la
ciudadanía y las agencias de control. Por ejemplo, algunas noticias publicadas en la
prensa sobre irregularidades en las instituciones públicas generan investigaciones deDécimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible6Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaoficio en la Defensoría de los Habitantes o en la Asamblea Legislativa. Señala
O´Donnell, que precisamente es esta interacción la que puede motivar al mejoramiento de
los mecanismos de control, debido a que una sola institución de control en la mayoría de
los casos se ve imposibilitada de actuar o no es eficiente para detectar y sancionar las
irregularidades en la administración, en cambio si la ciudadanía ejerce un papel más
activo en la denuncia o el seguimiento, o si otras instituciones de control también
intervienen en el control, ello genera un proceso de estimulación para que las diferentes
etapas del control operen de manera más eficiente y contribuyan a la mayor
democratización de la sociedad. De ahí la importancia de la coordinación y las
actuaciones en conjunto de las diversas agencias de control (Villarreal, Jiménez et al.
Por otra parte, en el caso costarricense una misma institución puede realizar diversos
tipos de control (horizontal, o vertical), al mismo tiempo. Este es el caso típico de la
Defensoría de los Habitantes, que es una instancia que canaliza las denuncias ciudadanas
contra la administración (control social), pero a la vez puede realizar control por sí misma
mediante las actuaciones de oficio (control horizontal) sin que medie una denuncia
particular sobre el asunto, sino más bien en defensa de los intereses difusos de la sociedad
El enfoque de este documento privilegiará el tema del control horizontal, concretamente
el nivel que se ha denominado “instituciones encargadas”, centrándose en cuatro de ellas:
la Contraloría General de la República (GCR), la Procuraduría General de la República
(PGR), la Defensoría de los Habitantes (DHR) y la Autoridad Reguladora de los
Servicios Públicos (ARESEP). Aunque en el documento también se mencionará el
funcionamiento de otros entes de control en los casos en que la información esté
disponible y pueda utilizada para complementar el estudio. La delimitación a las
principales instituciones se justifica porque este nivel superior resulta esencial para el
funcionamiento de todo el sistema de control en una democracia. En buena medida, las
acciones de control social tienen como objetivo ser retomadas por las instancias de
control competentes, para que se establezcan los responsables y las respectivas sanciones.
En segundo lugar porque genera un efecto de motivación para el control social y vertical,
en el sentido de que si las instancias de control horizontal responden eficientemente en su
cometido, los ciudadanos tendrán mayor confianza de recurrir a estas, de lo contrario las
demandas ciudadanas desatendidas pueden generar una creciente sensación de impunidad
y desincentivar el control social paulatinamente.
Los mecanismos de control horizontal son vistos desde esta perspectiva como medios
para el ejercicio de la accountability o rendición de cuentas3 . Mediante la evaluación de
la gestión de los mecanismos de control se puede aproximar en qué medida se está
cumpliendo en el país con una características fundamental de la democracia que es la
rendición de cuentas de la administración pública, la cual además es un deber estipulado
en la Constitución Política. Se parte del supuesto de que entre mayores capacidades de
control tengan los mecanismos horizontales mayor será la rendición de cuentas por parte
de los representantes políticos y también habrá mayor posibilidad de que se exija cuentas
por parte de la ciudadanía.Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible7Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaLa evolución de los mecanismos de control desde los ochenta
El sistema de controles horizontales, en especial lo que denominamos instituciones
encargadas, que existen hoy en día en la administración pública es producto de una
evolución que inició en los ochenta hacia un poder estatal más fiscalizado. La revisión de
dos décadas en esta materia permite constatar que esta evolución se ha presentado en el
campo normativo, institucional y en el desempeño mismo de las instituciones.
Se han seleccionado para este análisis cinco categorías que están presentes en la
definición de los mecanismos de control, de tal forma que se puedan caracterizar la
situación de estas instancias en diferentes períodos de acuerdo con el comportamiento de
estas categorías. Éstas son:
?? Independencia para actuar: incluye la revisión de
o la legislación que ampara a los mecanismos de control tiene establecida su
independencia funcional, administrativa y presupuestaria.
o Poseen autonomía presupuestaria.
o Los mecanismos establecidos para el nombramiento de los jerarcas
incluyen la participación del Congreso.
?? Competencias, mecanismos de control y sanciones establecidos legalmente:
o Definición legal de las principales funciones de las instituciones de control
o Se establecen legal y reglamentariamente las competencias de las
instituciones según tipo de control y según materia
o Se establecen los mecanismos que utilizan para hacer cumplir estas
funciones, así como las repercusiones que conlleva una acción de control
?? Capacidad financiera y recursos humanos para desempeñar sus competencias:
o Crecimiento real de la asignación presupuestaria de acuerdo a crecimiento
de demanda de la institución
o Crecimiento del número y tipo de plazas que tiene las instituciones en
determinados períodos, tratando de relacionar estos datos con el volumen
de trabajo y su desempeño.
?? Cobertura territorial o temática (institucional):
o Los ámbitos de control establecidos en la ley son los que efectivamente se
fiscalizan.Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible8Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventao Cobertura de la institución en todo el país (territorial) y en todo el
conjunto de órganos que fiscaliza (institucional).
?? Acceso ciudadano:
o Canales de acceso ciudadano a la institución.
o Comportamiento de la demanda hacia la institución.
o Promoción de la participación ciudadana en la institución.
Período de transición en los años noventa
Categoría/ Institucióna/CGR
Alta f/
Media g/
MediaSNE/ARESEP
Media80s
Alta90s
BajaDefensorías de los
AltaIndependencia
Competencias legales b/
Capacidad humana y
financiera c/
Cobertura d/
a/ Se evalúan los criterios: 1) la legislación que ampara a los mecanismos de control tiene establecida su
independencia funcional, administrativa y presupuestaria. 2) Poseen autonomía presupuestaria. 3) Los
mecanismos establecidos para el nombramiento de los jerarcas incluyen la participación del Congreso.
b/ Se evalúan los criterios: 1) Definición legal de las principales funciones de las instituciones de control. 2)
Se establecen legal y reglamentariamente las competencias de las instituciones según tipo de control y
según materia. 3) Se establecen los mecanismos que utilizan para hacer cumplir estas funciones, así como
las repercusiones que conlleva una acción de control de estas instituciones.
c/ Se evalúan los criterios: 1) Crecimiento real de la asignación presupuestaria de acuerdo a crecimiento de
demanda de la institución. 2) Crecimiento del número y tipo de plazas que tiene las instituciones en
determinados períodos, tratando de relacionar estos datos con el volumen de trabajo y su desempeño.
d/ Se evalúan: 1) Los ámbitos de control establecidos en la ley son los que efectivamente se fiscalizan. 2)
Cobertura de la institución en todo el país (territorial) y en todo el conjunto de órganos que fiscaliza
(institucional).
e/ Acceso ciudadano incluye: 1)
Canales de acceso ciudadano a la institución. 2) Comportamiento de la
demanda hacia la institución. 3) Promoción de la participación ciudadana en la institución.
f/ Alta: cumple con todos los criterios de esa categoría.
g/ Media: cumple con el 50% de los criterios de esa categoría.
h/ Baja: cumple con menos del 50% de esa categoría.A. Período inicial: El control antes de los años ochenta: dispersión y
El control horizontal de la administración pública a partir de los años cincuenta y hasta
mediados de los ochenta se concentró en el área del control presupuestario (financiero) y
control de la legalidad, mediante la creación de la Contraloría General de la República en
1949 y la Procuraduría General de la República respectivamente. En esa época también
se produjo el traslado de la Auditoría de Bancos del Ministerio de Hacienda al BancoDécimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible9Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaCentral y la ampliación de las competencias del Servicio Nacional de Electricidad como
regulador para la prestación de algunos servicios públicos.
Los mecanismos especializados de control antes de los noventa estaban ubicados dentro
de instituciones más grandes dependientes administrativamente del Poder Ejecutivo.
Tenían limitaciones presupuestarias y de personal para cumplir con una amplia cantidad
de competencia que se le iban agregando a través de distintas normas. Por otra parte, los
escasos registros existentes de entonces muestran una escasa participación ciudadana en
éstos.A. 1 Independencia para actuar
A.1.1 Independencia administrativa
Antes de mediados de los años ochenta, las principales instancias de control existentes en
la administración pública estaban subordinadas a instituciones del Poder Ejecutivo y en el
caso de la CGR desde su creación fue establecida como un órgano auxiliar de la
Asamblea Legislativa. Pese a esta dependencia jerárquica y administrativa, las leyes de
creación señalan la independencia funcional de estos órganos, por ejemplo la CGR tiene
según la ley absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeño de sus
labores, la PGR tienen independencia de criterio y la Junta Directiva del SNE es
independiente en sus resoluciones (Anexos, Tabla 1).
La creación de la CGR en 1949 terminó con una situación en la cual el anterior Tribunal
de Cuentas dependía directamente del Poder Ejecutivo. En 1922, mediante Ley Nº 8 del
26 de mayo, se creó la Oficina de Control, la cual asumió las funciones de la Contaduría
Mayor, además, debía aprobar anticipadamente el presupuesto del año siguiente y ejercer
el control presupuestario, dependía también del poder Ejecutivo y tenía rango
Constitucional. Esta Ley y sus reformas se derogaron mediante Ley 200 del 6 de
setiembre de 1945, donde se crea el Centro de Control que era una institución auxiliar del
Poder Legislativo, que tendría independencia de los demás poderes. Esta oficina funcionó
hasta 1949 cuando se creó la Contraloría General de la República como institución
auxiliar de la Asamblea Legislativa (www.cgr.go.cr).
Otra de las principales instancias de control de la legalidad y defensa de los derechos
ciudadanos era la PGR que hasta la fecha es un órgano adscrito al Ministerio de Justicia y
Gracia, con independencia de criterio. La Procuraduría General de la República desde su
creación en 1948 siempre ha sido un órgano adscrito al Poder Ejecutivo. Primero fue una
dependencia del Ministerio de Justicia, luego pasó a ser parte del Ministerio de
Gobernación, y con la promulgación de su primera ley orgánica en 1962 se ubicó en el
Ministerio de la Presidencia hasta 1978, año cuando volvió a ser parte integrante del
Ministerio de Justicia en calidad de órgano de desconcentración máxima (Ruiz Murillo
1986).Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible10Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaA.1.2 Autonomía presupuestaria
Por ser parte de otras instituciones como el caso de la PGR o la Auditoría de bancos, sus
presupuestos se encontraban incluidos dentro del presupuesto global de la institución a la
que pertenecían. Eso significa que tienen que competir por los mismos recursos contra
otros programas y objetivos de la institución y además, quién tiene la última palabra en la
decisión de otorgar recursos es el jerarca de esa institución. En el caso de la CGR, esta
desde su ley de creación tuvo autonomía para elaborar su presupuesto, y este era
aprobado anualmente por la Asamblea Legislativa.
En 1980 se conoció un anteproyecto de ley para dotar de asidero constitucional a la PGR,
de este proyecto sobresalían dos temas importantes: el primero era el carácter vinculante
de los dictámenes y pronunciamientos, el segundo era la garantía de absoluta
independencia, para lo cual se establecía un 0.075% del total del presupuesto destinado
al Poder Judicial. Este proyecto no se discutió porque fue reemplazado por la Ley
Orgánica (Ruiz Murillo 1986).
Por su parte el SNE, aunque constituía una institución autónoma, tenía restricciones
financieras, el SNE se financiaba únicamente con el cobro de cánones y derechos,
debidamente aprobados por la CGR, a las instituciones y empresas que regula, sin que la
falta de pago implicara sanciones efectivas para los concesionarios. Algunas de estas
empresas habían logrado aprobar leyes que les otorgaban exoneración de pagar dichos
cánones (Empresa de Servicios Públicos de Heredia), otras entidades estatales nunca
pagaban sus cánones (Servicio Nacional de Riego y Avenamiento) o lo hacían de manera
retrasada (ICE y la Compañía de Fuerza y Luz), y muchos concesionarios individuales
nunca pagaban porque se trataba de campesinos o personas pobres a las que no podía
cobrárseles. Ante este panorama el SNE dependía de algunas empresas grandes, que
podían ejercer presión en sus resoluciones con sólo amenazar de no pagar los cánones
(expendedores de combustible y transportistas) (Servicio Nacional de Electricidad 1962).
A.1.3 Mecanismos de nombramientos de jerarcas
En cuanto a los nombramientos de los jerarcas de estas dependencias reguladoras, eran
nombrados en su mayoría directamente por el Ejecutivo, con excepción del contralor que
era nombrado por la Asamblea Legislativa. Así como el nombramiento de cualquier
ministro, el Presidente de la República era quién nombraba al Procurador General y éste
a su vez a los Procuradores. En 1978 el Ministerio de Justicia y la Procuraduría General
fueron asignados a la misma persona, hecho que nunca se había presentado en la historia
de la PGR (Ruiz Murillo 1986).
El caso del SNE era bastante representativo de la subordinación administrativa y
jerárquica de los mecanismos de control. Los miembros de la junta directiva de esta
institución eran nombrados todos por el Poder Ejecutivo 4 . El director y los subdirectores
del SNE a su vez laboraban como director ejecutivo y jefes de departamento de la
institución, lo cual ocasionaba que la Junta Directiva como órganos superior máximo de
la institución conociera en alzada las resoluciones recurridas por los oferentes de los
servicios, es decir conociera las resoluciones dictadas por ellos mismos como jefes.Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible11Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaLa fijación de tarifas en algunos servicios sensibles, como por el ejemplo el combustible,
era hasta 1981 una competencia de RECOPE, en donde era preocupante la injerencia del
Consejo de Gobierno en la institución, ya que dicho Consejo se constituía como la
Asamblea de Accionistas, en representación del Gobierno de Costa Rica (Calderón y
Carranza 1988).
Garantías de independencia de las instituciones de control según su legislación
CGRMarco legal
LeyNaturaleza jurídica
Institución auxiliarPGRLeyEnte del Ministerio
de la PresidenciaSNELeyInstitución
autónoma.Presupuesto
Propio. Aprobado por la
Presupuesto la institución
Autofinanciamiento.Auditoría
del Se incluye en el
Fuente: Elaboración propia con base en Tabla 1 de Anexos.Nombramiento
Poder EjecutivoPoder EjecutivoPoder EjecutivoA.2 Competencias, mecanismos de control y sanciones legales establecidas
A.2.1 Funciones legalmente establecidas
Muchas de las funciones de regulación que actualmente tienen las instancias encargadas
de control existían desde mediados del siglo pasado. En las leyes originales se incluían
temas como el control de calidad de los servicios (SNE) o el control económico (CGR).
Estas competencias tan amplias se encontraban en leyes elaboradas en los años cincuenta
y luego reformadas por dispersas normas posteriores que se iban agregando a las
funciones de las instituciones. Es decir, los mecanismos de control tenían amplias
competencias establecidas por diversas leyes pero limitada capacidad para cumplirlas.
En el caso de la regulación de los servicios públicos, las atribuciones del SNE habían sido
establecidas en su Ley constitutiva de 1928, y algunas actualizaciones se realizaron por
diversas leyes aprobadas en la mitad del siglo XX, desde la Ley de Aguas, el Código
Eléctrico Nacional (1941), la Ley de Creación del ICE (1949), Ley 6588 de RECOPE
(1981), la Ley 3226 (1983), etc. Mucha de esta legislación es antigua, pero además es
muy amplia pues no sólo se encargaba de tramitar ajustes tarifarios sino que tenía a su
cargo el control de calidad de la prestación de los servicios bajo su regulación. En
algunas leyes se define al SNE como regulador, en otras como fiscalizador y también
actúa como tribunal de última instancia. Esta amplitud dificultaba al SNE el
cumplimiento de todas las funciones. El SNE “se ha dedicado a tramitar quejas,Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible12Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaresoluciones y fijaciones de tarifas, por falta de claridad en su ley, lo cual genera una
regulación de los servicios públicos muy tímida”. (Anexos, cuadro 3) Muchas de sus
funciones de regulación han sido absorbidas por las mismas instituciones que regula, ya
que éstas poseen una mayor cobertura territorial (Servicio Nacional de Electricidad
En cuanto al control presupuestario, la ley orgánica anterior de la CGR establecía como
su principal función “el control jurídico-contable, financiero y económico de los gastos
públicos” (artículo 4º). En teoría el control económico implicaba “un control de costos y
resultados, vinculado estrechamente al análisis de una realidad determinada, para
comprobar si en la misma se cumplen con eficiencia y eficacia los cometidos previamente
establecidos”. En la práctica lo que operaba era un control de la legalidad (formal) pero
no se realizaba un control de la gestión en términos sustantivos o de fondo (Vicenti
Salazar 1977). Según las memorias anuales de mediados de los setenta y hasta mediados
de los ochenta, prevalecía el control previo sobre el control posterior, incluso muchas de
las funciones de control posterior ni siquiera se registraban de manera sistemática en
estos documentos (Anexos, cuadro 4).
En cuanto al control y la verificación del cumplimiento de los derechos humanos por
parte de la administración pública, debe señalarse que ésta era una función de la
Procuraduría General de la República. Aunque la PGR inicialmente se le habían asignado
funciones de Ministerio Público junto con las de centro superior consultivo y directivo en
los asuntos de naturaleza administrativa, civil, criminal y de trabajo en que tuviese algún
interés la Administración Pública. Asimismo, se le atribuyó la representación y defensa
del Estado ante los Tribunales de Justicia. Posteriormente, se emitió la Ley Orgánica de
la Procuraduría General de la República vigente nº 6815 de 27 de setiembre de 1982. En
ella se estableció como una de sus funciones: l) Defender los derechos humanos de los
habitantes de la República5 . Entre sus disposiciones destaca su reubicación en el
Ministerio de Justicia. También se creó el Defensor de los Derechos Humanos de los
Refugiados, esta oficina formaba parte del Ministerio de Justicia pero luego se trasladó al
Ministerio de la Presidencia (Esquivel, 1997)
Paralelamente ya en la administración Monge Alvarez se conformó una comisión para
elaborar un proyecto de ley para conformar un Ombudsman. Este fue presentado en 1985
a la Asamblea legislativa (Esquivel, 1997).
A.2.2 Mecanismos de control y sanciones
Los mecanismos de control se refieren a los procesos administrativos por medio de los
cuales las instituciones de control desempeñan sus funciones, estos pueden ser
investigación de oficio, auditorías, recepción de denuncias, etc.
Para realizar la función de fiscalización de los derechos humanos, la PGR disponía de dos
mecanismos: la recepción de denuncias y la realización de investigaciones a oficinas o
funcionarios. Sin embargo, no tenía facultad para dictar resoluciones, sino que le
trasladaba los casos de violaciones comprobadas al Ministerio Público. También podíaDécimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible13Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaremitir el caso al jerarca de la institución respectiva para que se sancionara
administrativamente al funcionario al que se le comprobase la violación del derecho.
Algunas de las atribuciones que gozaba la Procuraduría en ese entonces, se mantuvieron
en la ley de la Defensoría de los Habitantes, por ejemplo la PGR podía inspeccionar
oficinas públicas, sin previo aviso, y requerir de ellas documentos e informaciones
necesarias; y ningún servidor público, en el ejercicio de las funciones propias del cargo,
podía negarse a dar su colaboración cuando lo requería la Procuraduría.
Por su parte la CGR tenía una gran cantidad de mecanismos de fiscalización preventiva
como el estudio de presupuestos ordinarios y extraordinarios, refrendo de decretos de
modificaciones presupuestaria, revisión de informes de ejecución presupuestaria de
gobiernos locales, revisión de recursos de apelación de contratación administrativa,
autorización de contratación directa, aprobación de carteles, etc. También mecanismos de
fiscalización posterior como las auditorias, intervenciones, liquidación de festejos
populares, visita a obras, declaraciones de bienes anuales. Y finalmente ejercía una
función de asesoría legal por medio de las consultas verbales y escritas, asesoramiento y
coordinación interna, asesoramiento a la Asamblea Legislativa, referendo de contratos,
refrendo de facturas e intervenciones (Anexos, Tabla 4).A.3 Capacidad financiera y de recursos humanos
A.3.1 Asignación presupuestaria
El limitado cumplimiento de las competencias por parte de los organismos de control
antes de mediados de los ochenta era el resultado, en parte6 , de la escasez de recursos
económicos y humanos disponibles en estas oficinas. En 1975 sólo la CGR representaban
el 0,05% del presupuesto total para el ejercicio económico del gobierno 7 . En el año 2003
las principales instituciones de control cuentan con más de tres veces del presupuesto que
tenían en 1975.
No obstante, ambos presupuestos reales muestran una tendencia creciente en los años
ochenta, a pesar de la crisis económica experimentada en esa década (gráfico 1, Anexos).
A.3.2 Plazas asignadas
En el año 1963 el SNE tenía un total de 41 funcionarios, pese a que tenía como función la
regulación de las aguas, telecomunicaciones y electricidad en todo el territorio. Tan sólo
contaban con tres vehículos para los directores y cinco vehículos para giras por todo el
país. Así solamente se podía brindar un servicio concentrado en el área metropolitana y
en las cabeceras de provincias (Rojas 1976).
Una cita del director del SNE en 1962 puede ilustrar la situación de la institución: “Este
organismo, con un presupuesto que no llega a 800.000 colones anuales, hace no sólo la
regulación del servicio eléctrico, sino de las aguas nacionales, devolviendo mucho de ese
dinero en servicios gratuitos de asesoramiento, resolución de conflictos, control, etc. a la
comunidad. Su personal total, incluyendo el Institucional, no llega sino a 41 personas. “8Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible14Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaUna instancia como la Procuraduría de Derechos Humanos, cuyo encargo era tan amplio
como la protección de todos los habitantes, no disponía en 1986 de vehículos, oficinas
adecuadas, teléfonos, etc. Esto significa que no podría ir mucho más allá del área
metropolitana (Ruiz 1986). En cuanto al personal contaba con un Procurador, un asistente
a tiempo completo y dos asistentes de medio tiempo y una secretaria.
La sección de Gobierno Central del Departamento de Auditoría de la CGR hasta el año
1979 nunca tuvo más de 25 funcionarios. Con este personal se debía intervenir en todos
los organismos que componían el sector de gobierno, incluyendo las instituciones
adscritas a éste con presupuestos independientes. Los auditores estaban preparados para
realizar las auditorías tradicionales, pero se requería un equipo interdisciplinario para
poder realizar control de gestión sobre el quehacer de las instituciones (Vicenti 1977).
Una investigación realizada en 1977 sobre el control ejercido por la CGR en los
presupuestos municipales señalaba que esta entidad tenía limitaciones de personal y
medios materiales para realizar intervenciones en las municipalidades, especialmente
realizar auditorías integrales. Solamente contaban con 21 funcionarios para atender las 81
municipalidades. El Manual de Procedimientos para la Contabilidad Municipal estaba
obsoleto pues era de 1971, además la CGR no era capaz de obligar a todas las
municipalidades a tener su auditor interno (aduciendo razones de falta de recursos). El
presupuesto de las municipalidades se había incrementado considerablemente mientras
que el Área Municipal tenía el mismo personal. Los informes de auditoría realizados eran
muy detallados (duraban de 2 a 4 años) pero no atendían el criterio de oportunidad de los
gastos y además existía un gran atraso en la revisión de estos informes por parte de la
Jefatura, la cual aducía que la redacción de los informes no era adecuada y se toma
mucho tiempo corrigiéndolos (Hernández, 1977).A.4 Cobertura temática y tipo de control
Los dos tipos de control que predominaban hasta los ochenta se orientaban hacia el
control de la legalidad, el control financiero (PGR, CGR) y la regulación de los servicios
públicos (SNE). Estas temáticas incluían mecanismos de control previo y posterior. La
existencia de pocos mecanismos de control especializados hizo que estas instituciones
entraran a conocer múltiples materias, incluso más allá de las funciones típicas que
establecían sus leyes. La ampliación hacia otros temas como los derechos humanos y el
medio ambiente surgieron después de la ley orgánica de la PGR en 1982.
A.4.1 Temática de control
El control de la legalidad se concentraba en la Procuraduría General de la República, en
la Contraloría General (departamento legal) y en menor medida en las revisiones de
constitucionalidad de la Corte Suprema de Justicia. Esta última función había sido
ejercida por la Corte desde 1938 con la promulgación de las reformas al Código de
Procedimientos Civiles, por medio de las cuales se introdujo la posibilidad de que
cualquier ciudadano cuestionara la validez de las leyes ante la Corte, aún cuando no
formaran parte de un juicio.Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible15Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaPor otro lado la PGR, combina su labor de representante legal del Estado, con una labor
consultiva, que se activa a petición de alguno de lo órganos del Estado que solicitan
clarificación de una norma. Así ejerce una labor de control de legalidad al garantizar el
apego al principio de legalidad mediante sus dictámenes, opiniones y jurisprudencia
administrativa vinculante. Adicionalmente, tiene a su cargo la Procuraduría de Derechos
Humanos, la cual es una instancia de control posterior de la administración pública,
donde los ciudadanos podían interponer denuncias sobre violaciones a sus derechos por
parte de los funcionarios o instituciones. En ese sentido, la PGR tiene un control de
legalidad previo a través de la evacuación de consultas y un control posterior en la
atención de denuncias ciudadanas.
El SNE tenía además una especie de control ambiental como parte de sus estudios de
concesión o explotación de recursos hídricos. Con la promulgación de nueva legislación
se facultó también al SNE para otorgar concesiones de generación privada de
electricidad, aprobar tarifas a estos generadores privados, aprobar las tarifas para los
concesionarios de obra pública y recuperar masas de agua en pro de la protección del
Finalmente, existía un área de control en el sector bancario que era encargada a la
Auditoría General de Bancos (dependencia del Banco Central), que estaba bastante
limitada en cuanto a mecanismos de supervisión, pero además quedaron en la legislación
lagunas que permitían que algunas empresas de intermediación financiera quedaran fuera
del ámbito de control (Maffolli y Baruch 2003).
A.4.2 Tipo de control
Según la Constitución y la ley original de Contraloría, podía ejercía sus funciones por
medio de la aplicación de controles previos y posteriores. Los previos se presentan
cuando la CGR se pronuncia antes del acto administrativo, por medio de aprobaciones o
de autorizaciones9 . El control posterior se lleva a cabo cuando el acto administrativo está
consumado y se revisa si se ha realizado conforme la ley. Para ello utilizaba los
siguientes procedimientos: auditorías integrales, auditorias de caja, liquidación de
valores, conciliación de saldos, traspaso de fondos a Tesorería y trabajos especiales.
Como se mencionó anteriormente el control previo era el que concentraba una cantidad
mayor de funciones, también era el que se registraba más en las memorias anuales.
En algunas áreas, como la Municipal, el control posterior era el más frecuente. Y el
control previo era ejercido tanto por la CGR, en la aprobación de presupuestos; como por
la Asamblea Legislativa que debe aprobar los tributos de carácter local (Hernández,
1977). Cabe señalar a este punto que la Asamblea Legislativa en este período no realizaba
ninguna función posterior de control presupuestario, pese a que la Constitución Política le
asignaba como función la liquidación última del presupuesto de la República.
En 1986 la CGR realizó una compilación de los pronunciamientos que había realizado
por medio de su Departamento Legal. Aunque estos pronunciamientos eran más bien
asesorías legales a las instituciones y no tanto control presupuestario, pueden dar idea de
la cantidad de asuntos tratados en esta institución en aquellas épocas. Algunos de estosDécimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible16Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventapronunciamientos datan de 1969, pero su mayoría fueron elaborados a finales de los años
setenta. La jurisprudencia administrativa de la CGR en esos años cubría un abanico
amplísimo de temas, desde la revisión del otorgamiento de una beca a un regidor
municipal hasta autorización de aperturas de libros de actas y tesorerías para los comités
cantonales de deportes y la fiscalización de los procesos de contratación administrativa.
Los pronunciamientos más frecuentes fueron sobre los temas de contratación
administrativa, prestaciones legales a los funcionarios y nombramientos (CGR, 1986).
En materia de control de servicios públicos, los diferentes campos de regulación del SNE
(electricidad, telecomunicaciones, aguas, combustible) contaban con mecanismos de
control previo como el otorgamiento de concesiones, la aprobación de instalaciones y la
fijación tarifaria. También tenía mecanismos de control posterior como la realización de
auditorías financieras (nótese la duplicidad de funciones con la GGR), el control de
calidad y la atención de quejas del público. En 1963 el campo de la electricidad regulaba
9 empresas; en el de aguas tenía que regular el Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados, la ESPH, 47 municipalidades, el SENARA y 3.000 concesiones de aguas
otorgadas en todo el país; en el área de telecomunicaciones la única empresa era el ICE;
en derivados del petróleo debía supervisar a RECOPE (esto a partir de 1981);y se le
dieron potestades para fijar las tarifas de los servicios de transporte público remunerado
de personas. Una de las actividades del SNE era la inspección y aprobación de
instalaciones eléctricas en las construcciones a fin de instalar los medidores (SNE, 1964).
(Anexos, Cuadro 3)A.5 Acceso ciudadano
Los registros consultados, sobretodo Memorias e informes institucionales, no dan cuenta
de la utilización de estos mecanismos por parte de los ciudadanos. En los casos en que se
mencionan las gestiones realizadas por los usuarios, se hace de manera poco exacta y no
Algunos registros de la participación de las personas en las instituciones de control se
pueden encontrar en el SNE, a través de la revisión de las quejas presentadas contra los
La Procuraduría de los Derechos Humanos atendió en dos años y medio (1983-mediados
de 1985) un aproximado de 324 casos (Ruiz, 1986) (Anexos, cuadro 5).
También se puede mencionar el hecho de que la Corte Plena que atendía los recursos de
inconstitucionalidad recibió desde su creación en 1938 hasta 1989 155 casos, cifra similar
de casos a los que recibió en el primer año de funcionamiento de la Sala Constitucional
(Volio, 2000).Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible17Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaCuadro resumen
Período inicial antes de los ochenta
Categoría/ InstituciónCGRSNEIndependencia
Ver notas del cuadro resumen 1. Página 8.Baja
AltaDefensorías de los
MediaB. Período de transición: El control a finales de los años ochenta:
antecedentes de las instituciones de las principales de control horizontal
A finales de los años ochenta y durante toda la década de los 90s se puede identificar una
etapa distinta en cuanto a los mecanismos de control horizontal y empiezan a crearse y
consolidarse una serie de instituciones: la Sala Constitucional (1989), la Defensoría de los
Habitantes (1984), la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP, 1996),
las contralorías de servicio (1996), la Auditoría General de Entidades Financieras (1988),
posteriormente suplantada por las superintendencias financieras (SUGEF, 1995;
SUGEVAL, 1998; SUPEN, 1995) y otros mecanismos dentro de las instituciones
tradicionales, como la Unidad de Delitos Económicos y Corrupción, en el Ministerio
Público, los tribunales administrativos ambientales en el MINAE (1995), la Procuraduría
Ambiental de la PGR (1994), la Comisión Nacional el Consumidor en el MEIC (1994),
etc. En esta nueva generación de instituciones el control se fortalece la naturaleza técnica
e independiente. Esta nueva institucionalidad recopila y actualiza la legislación vigente
de control, adicionalmente, el ámbito de control horizontal, de por sí amplio, va más allá
de legalidad y se ha extendido a otras temáticas: medio ambiente, los derechos de los
Esta etapa no sólo se caracteriza por la creación de nuevas instancias sino también porque
incluyó reformas sustanciales y aprobación de nueva normativa para los mecanismos de
control tradicionales: Contraloría y la Procuraduría. La CGR es regulada por su ley
orgánica de 1994, y más de doscientas leyes adicionales que, a la fecha, le han asignado
seiscientas cincuenta y un funciones. Mientras el sustento normativo de la PGR se
encuentra en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República que data de
1982 (Ley 6815, 1982) y en la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia del mismo año
(Ley 6739). Otras reformas a la Ley Orgánica de la Procuraduría permitieron la inclusión
de la Procuraduría Ambiental y de la Zona Marítimo Terrestre en 1994, y otorgar un
asidero legal al Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI), en 1997.Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible18Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaB.1 Independencia
B.1.1 Independencia administrativa
Las instituciones encargadas del control institucional cuentan con normativa que incluye
su carácter de independencia administrativa, funcional y de criterio de los poderes de la
PGR: Artículo 1º. La Procuraduría General de la República es el órgano superior
consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del
Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de
criterio en el desempeño de sus atribuciones. (NOTA: La Ley Orgánica del Ministerio de
Justicia, Nº 6739 de 28 de abril de 1982, artículo 6º, inciso a), le confiere "independencia
administrativa")
CGR: Artículo 1º.- La Contraloría General de la República, de conformidad con lo
establecido en el Título XIII, Capítulo II de la Constitución Política, es una institución
auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública; pero en
relación con los Poderes del Estado, tiene absoluta independencia funcional y
administrativa en el desempeño de sus labores.
ARESEP: Artículo 1º. La Autoridad Reguladora tendrá personería jurídica y patrimonio
propios, así como autonomía técnica y administrativa. Se regirá por las disposiciones
establecidas en esta ley, sus reglamentos y las leyes que la complementen. La Autoridad
Reguladora no se sujetará a los lineamientos del Poder Ejecutivo en el cumplimiento de
las atribuciones que se le otorgan en esta ley.
Defensoría de los Habitantes: ARTICULO 2.- Independencia. La Defensoría de los
Habitantes de la República está adscrita al Poder Legislativo y desempeña sus actividades
con independencia funcional, administrativa y de criterio.
Ministerio Público (Unidad de Delitos económicos): Artículo 3.- Independencia
funcional. El Ministerio Público tendrá completa independencia funcional en el ejercicio
de sus facultades y atribuciones legales y reglamentarias y, en consecuencia, no podrá ser
impelido ni coartado por ninguna otra autoridad, con excepción de los Tribunales de
Justicia en el ámbito de su competencia.
Tribunal Supremo de Elecciones: ARTICULO 1º.- La organización, dirección y
vigilancia de los actos relativos al sufragio, corresponden en forma exclusiva al Tribunal
Supremo de Elecciones, el cual goza de independencia en el desempeño de su cometido.
Auditoría General de Entidades Financieras: órgano de desconcentración máxima del
Banco Central de Costa Rica. Posteriormente la Superintendencia General de Entidades
Financieras a la que se le otorga independencia funcional del Banco Central (1995).
Fuente: Leyes respectivas.Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible19Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaB.1.2 Autonomía presupuestaria
En cuanto a la autonomía presupuestaria, en ninguna de las normas de creación se señala
específicamente esta garantía, en el caso de la CGR se le da independencia
administrativa. En Guatemala por ejemplo, la Contraloría General de Cuentas tiene
asignado legalmente un 0,7% del total de los ingresos ordinarios del gobierno. La
asignación presupuestaria por ley no es recomendable per se, en el caso de Guatemala por
ejemplo, los cálculos indican que antes de la ley, la Contraloría recibía más del porcentaje
que se le asignó (PNUD, 2003).
Los presupuestos de la CGR y de la DHR son aprobados en la Asamblea Legislativa y
forman parte del Presupuesto Nacional, al igual que el presupuesto del mismo
parlamento. Mientras que el de la ARESEP es aprobado directamente por la Contraloría
General de la República. Otras instancias de control incluyen su presupuesto dentro del
presupuesto de las instituciones en las cuales están inscritas, tal es el caso de las
superintendencias con el Banco Central, la Procuraduría General con el Ministerio de
Justicia, la Comisión Nacional de Defensa del Consumidor con el Ministerio de
Economía, las contralorías de servicio con las respectivas instituciones en las que trabajan
y la Auditoría General de Servicios de Salud con el Ministerio de Salud, entre otros
(Anexos, cuadro 2).B.1. 3 Mecanismo de nombramientos
La legislación de esta etapa de transición, en busca de consolidar la independencia de las
instituciones encargadas de control ha dado mayor participación a la Asamblea
Legislativa en los nombramientos de los jerarcas principales. Tal es el caso del
procurador y subprocurador, contralor y subcontralor, defensor y defensor adjunto y
regulador general. En el caso del regulador general solamente requiere de ratificación de
la Asamblea Legislativa. (Anexo, cuadro 2). Más recientemente en el 2003 la Comisión
de Nombramientos de la Asamblea Legislativa ha elaborado una metodología para la
selección de una terna de candidatos, en los casos del defensor y el contralor, que incluye
un concurso público y evaluación de atestados10 .
El procedimiento legislativo ha reducido la discrecionalidad de los nombramientos ya que
ahora la elección de estos jerarcas se realiza después de extensos debates públicos y
negociaciones políticas en el Congreso. Aunque también ha ido en detrimento de la
gestión de las instituciones que en algunos casos han quedado sin jerarca por meses,
mientras se espera el nombramiento de la Asamblea Legislativa11 .
En el caso de los magistrados, gracias a una reforma constitucional aprobada en junio del
2002, se necesita el voto de por lo menos 38 de los 57 diputados para que un aspirante a
magistrado sea elegido. Antes de esta reforma solo los jueces de la Sala Constitucional
requerían mayoría calificada. Ahora el requisito se extiende también a los magistrados
titulares y suplentes de la salas Primera, Segunda y Tercera de la Corte Suprema de
Justicia.Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible20Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaEsta tendencia a una mayor independencia se presenta, con diferencias importantes, en la
mayoría de los países latinoamericanos. Para la década del 90 todos los países tenían
contralorías generales, cortes de cuentas o tribunales de cuentas. En la mayoría de los
países de la región latinoamericana, las máximas autoridades de las controlarías son
nombradas por el Poder Legislativo, con condiciones específicas tales como votación
calificada, recomendación previa de la Corte Suprema y, en ciertos casos,
recomendaciones de organismos no gubernamentales. Mientras que en tres países –
Bolivia, Chile y Ecuador-, todavía el Poder Ejecutivo nombra directamente a estas
autoridades (PNUD 2004). En Centroamérica se presenta una tendencia hacia una
composición colegiada del órgano contralor (Honduras, Nicaragua y El Salvador),
aunque con motivos políticos diferentes. En Guatemala y Honduras se ha intentado tomar
en cuenta a la sociedad civil organizada en la elección del contralor (PNUD 2003).
En todos países latinoamericanos el ombudsman o defensor de los habitantes, es
nombrado por el Congreso, aunque existen diferencias en cuanto al número de votos
requerido y el procedimiento. Por ejemplo, en Argentina, El Salvador, Guatemala,
México, Perú y Bolivia se exige 2/3 partes del Congreso; en cuatro países se designa una
comisión legislativa para que proponga una terna al Parlamento. Sólo en el caso de
Colombia los candidatos a defensor son propuestos por el Poder Ejecutivo y entre ellos el
Congreso vota por alguno (Uggla 2003).
Cuadro resumen 3
Garantías de independencia de las principales entidades de control horizontal
(1994)Naturaleza jurídicaDHRLey
(1992)7319Adscrita al Poder
LegislativoARESEPLey
(1996)7593Institución Autónoma.SUGEFLey (1995)SUGEVALLey
(1997)7732SUPENLey
(1995)7523PGRLey
(1982)6815Órgano constitucional
auxiliar de la Asamblea
LegislativaÓrgano de
máxima adscrito al
desconcentraciónPresupuesto
institución a que
presupuesto de laDécimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano SostenibleNombramiento
Asamblea LegislativaAsamblea LegislativaConsejo de Gobierno
con ratificación de la
JerarcaJerarcaJerarcaPoder
la21Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaAuditoría
de servicioComisión
ConsumidorLey
(2002)8239Decretos
22511 (1993),
(1994)máxima del Ministerio
de Justicia y Gracia.
máxima del Ministerio
instituciones.Es un órgano de
Fuente: Elaboración propia con base en la Tabla 2, anexos.institución a que
pertenece.Asamblea Legislativa.
Poder EjecutivoJerarca.Se incluye en el
pertenece.B.2 Competencias legalmente establecidas
B.2.1 Funciones legalmente establecidas
La creación o fortalecimiento de las instituciones de control se realiza por medio de la
aprobación de leyes que incluyen una serie de competencias para cada especialidad, antes
dispersas y poco delimitadas entre las instituciones. Se le otorga legalmente un listado de
funciones, algunas nuevas, pero con mayor especialización a las instancias para actuar.
Según un listado identificado por la CGR, para el año 2003 existen 36 entidades estatales
que realizan funciones de fiscalización de algún tipo12 , desde la propia Asamblea
Legislativa hasta otros tan especializados como el Museo Costarricense de Arte
La principal modificación institucional y legal en cuanto a mecanismos de control fue la
aprobación de la Ley 7128 de Jurisdicción Constitucional, el 11 de octubre de 1989.
Según la cual la Sala Constitucional “es el órgano único y supremo al que le corresponde
declarar la inconstitucionalidad de las leyes y actos sujetos al derecho público, salvo los
actos jurisdiccionales del Poder Judicial y la declaratoria de elección del Tribunal
Supremo de Elecciones” . También se le otorgó a esta Sala el conocimiento de los
recursos de habeas corpus y de amparo, así como la competencia para resolver los vetos
del Ejecutivo por motivos de inconstitucionalidad, conflictos por competencia de
poderes, también resuelve sobre su propia competencia y conoce cuestiones incidentales
que surjan ante ella y prejudiciales conexas (artículo 7 de esta ley) (Volio, 2000).
Otra adición importante a la institucionalidad de control fue la que se refiere a la defensa
de los derechos humanos. En 1990 con la aprobación de la Ley 7142 de Igualdad Real de
la Mujer se creó la Defensoría General de los Derechos Humanos, como un ente adscrito
al Ministerio de Justicia y Gracia, específicamente con el mandato de proteger los
derechos de la mujer, del niño y del consumidor, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 25 de esta ley. El objetivo era unificar en una sola entidad las defensorías queDécimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible22Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaexistían en el Ministerio de Justicia y Gracias, las Procuradurías de los consumidores y de
derechos humanos. La Defensoría general se dividió en Defensoría de la Mujer,
Defensoría de la Infancia, Defensoría del Consumidor, Defensoría de los Internos del
Sistema Penitenciario y Defensoría del Usuario del Registro Nacional. Sus funciones y
organización fueron determinados por un reglamento ejecutivo que se dictó en 1990
(Reglamento a la Ley de Creación de la Defensoría General de los Derechos Humanos,
decreto ejecutivo 20325-J), el cual establece la organización interna, competencias,
procedimientos, independencia de criterio, y el carácter vinculante de los
pronunciamientos de la Defensoría. Hasta que en 1992 se promulgó la ley de la actual
Defensoría de los Habitantes, con el objetivo de proteger a los habitantes de los distintos
actos de la administración pública que atenten contra los derechos ciudadanos. Dentro del
mismo marco del Ombudsman escadinavo, o bien del Defensor del Pueblo español y
otros en América Latina, la Defensoría constituye un órgano del parlamento para la
protección de los derechos humanos (Proyecto Estado de la Nación 2000).
Otras instituciones de control que ya existían sufrieron modificaciones institucionales
internas por medio de la aprobación de nueva legislación (Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República 1994, ARESEP 1996). La CGR lleva un registro de las funciones
que se les han ido asignando tanto por la ley orgánica de la institución, como por otras
leyes que les atribuyen responsabilidades de fiscalización. De este recuento puede verse
como en un período de 4 años, diferentes normativas, así como resoluciones de la Sala
Constitucional le han agregado cerca de 100 funciones a las CGR, especialmente
importante fueron la resolución de la Sala que dispuso que la CGR debe refrendar todos
los contratos del Estado. Desde el primer año de esta resolución, el número de contratos
anuales refrendados oscila entre 800 y 1200. También fue importante el crecimiento de
funciones durante el 2002 con la aprobación de la ley General de Control Interno y la ley
de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.
El aumento no ha sido solamente cuantitativo sino que se pueden encontrar elementos
cualitativos diferentes que amplían las competencias contraloras. Por ejemplo mientras en
la ley orgánica original de la CGR la describía como el ente de vigilancia de la hacienda
pública, en la ley actual se establece como el órgano de control superior de la Hacienda
pública y el rector del sistema de fiscalización. Dentro del ámbito de su competencia se
agregan mejor definidos los entes públicos no estatales, los sujetos privados, entes del
extranjero, y otros que administren fondos públicos. Como ente rector de la fiscalización,
la Contraloría ha incursionado en la temática de rendición de cuentas, elaborando un
proyecto institucional que tiene como propósito diseñar un Sistema de Rendición de
Cuentas (CGR, 2004). Un área que se ha fortalecido también es el desarrollo de un
sistema de control interno en las instituciones, que les permita en el futuro dirigirse hacia
un sistema de control de segundo piso, en el cual la CGR pueda contar con el apoyo de
los auditores internos y de otras instituciones que funcionen como órganos de control de
primera instancia, y ella se dedique mayoritariamente a supervisar a estos órganos
(Matamoros, 2004). En síntesis, esta institución cuenta hoy en día con más funciones,
mayor alcance y ámbitos de control nuevos.
Adicionalmente a estas instituciones tradicionales, en este segundo período también se
crearon mediante leyes nuevas instancias de control en temas novedosos en el país. LaDécimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible23Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaley de competencia y protección del consumidor creó la Comisión Nacional de
Promoción de la Competencia y la Comisión Nacional de Defensa del Consumidor.
La Comisión Nacional del Consumidor (CNC) es creada por la Ley de Promoción y
Defensa del Consumidor, #7472 en 1994, con el propósito global de defender los
intereses de los consumidores. La CNC está adscrita al Ministerio de Economía, Industria
y Comercio, e integrada por tres miembros propietarios y tres suplentes, nombrados todos
directamente por el Ministro del ramo. Además, para el cumplimiento de sus funciones la
CNC cuenta con una Unidad Técnica de Apoyo que se encarga de recibir y registrar las
denuncias presentadas por los consumidores, evalúa las pruebas presentadas para hacer
las denuncias, realiza audiencias de conciliación entre las partes y lleva los procesos de
instrucción en los casos en que se infrinja la ley, de manera que después pueda tomar una
resolución ajustada a derecho.
En el ámbito financiero se crearon mediante leyes instituciones de control nuevas
también, en 1995 la Superintendencias General de Entidades Financieras (SUGEF), en
1997 la Superintendencia General de Valores (SUGEVAL), posteriormente en el 2002 la
Superintendencia de Pensiones (SUPEN).
En contraste con este fortalecimiento de competencias, las contralorías de servicio son
instancias de control que no tienen una ley que las fundamente, sino que fueron creadas
por decreto ejecutivo (22511- MIDEPLAN del 17/9/1993) y a éste se le han ido
agregando otros decretos. Hay dos proyectos de ley en la corriente legislativa que
pretende dotar a las contralorías de servicio de un marco normativo propio y superar su
situación actual en donde funcionan por medio de varios decretos presidenciales
(Proyecto Estado de la Nación, 2001).
Ambas iniciativas pretenden crear un sistema nacional de contralorías de servicio,
conformar estas dependencias en todos los ministerios, las instituciones descentralizadas,
las empresas públicas y municipalidades, así como las empresas privadas que brinden
servicios públicos, basados como fundamento en el derecho de los habitantes de recibir
servicios públicos de óptima calidad. Uno de los proyectos de ley fue presentado por la
Defensoría de los Habitantes y pretende que esta instancia se convierta en el ente rector
de las contralorías, el otro fue propuesto por el MIDEPLAN y establece que este
ministerio siga funcionando como la secretaría técnica de las contralorías, pero el rector
sería un Consejo Nacional de Contralorías de Servicios. En general, los dos proyectos
establecen funciones similares para estos órganos, no solamente de control de la gestión y
calidad de los servicios públicos, sino también de generador de propuestas y acciones que
coadyuven en esta dirección (Anexo, cuadro 13).
Finalmente, debe mencionarse que una forma tradicional de control como lo es el control
político parlamentario, se ha llevado a cabo “mediante una gran variedad de mecanismos,
escasamente regulados o del todo carentes de cualquier procedimiento para su
concreción, por lo que el control, en la mayoría de los casos, si no en todos, se produce
sobre la base de criterios de oportunidad política, libremente valorados por los
legisladores lo cual dificulta la tarea de definir qué es el control parlamentario, a partir de
rigurosos criterios jurídicos.” (Solís, 1995. Citado por Arias, 2002) (Arias, 2002). Ha sidoDécimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible24Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventala Sala Constitucional la que ha definido en el transcurso de estos años, los alcances de
los mecanismos de control de la Asamblea Legislativa (Saborío, 2004).
B.2.2 Mecanismos de control y sanciones
Las competencias de las entidades de control tienen asociados mecanismos específicos de
ejecución, algunos de los cuales pueden ser activados de oficio por la misma institución.
También incluyen sanciones relacionadas al incumplimiento de la normativa por parte de
En cuanto a los recursos que pueden ser activados por los habitantes, el más frecuente es
la denuncia mediante la Defensoría de los Habitantes. La figura del Ombudsman, en
quien se sustenta la DHR, se caracteriza por la naturaleza especial de su intervención en
la tarea de protección de los derechos e intereses de los ciudadanos. No se trata de un
tribunal de justicia o de un juez, es decir, que no cumple con una función jurisdiccional.
Informa, investiga, propone medios de soluciones o formas de acercamiento entre
posiciones diversas exponiendo su criterio, pero sus decisiones no tienen el carácter
vinculante. Advierte o recomienda, pero sus propuestas pueden o no ser acatadas por las
instituciones estatales. Su autoridad se basa en la credibilidad, prestigio y confianza que
va adquiriendo frente a la sociedad y el estado. Por eso se dice que asume la función de
"Magistratura de Influencia". Esto le permite influir en la opinión pública, lo cual
compromete a las instituciones pública interpeladas por ella. Si las instituciones no
acatan sus advertencias, finalmente puede recurrir a otros mecanismos, como interponer
recursos jurisdiccionales, recomendar la aplicación de sanciones disciplinarias, recurrir a
la censura pública y presentar la situación ante la Asamblea Legislativa, ante la cual debe
presentar un informe anual (Guzmán, 1999).
En segundo lugar de frecuencia se encuentra el recurso de amparo. Este es una vía directa
para reclamar la ilegalidad de un acto de la administración, que no requiere agotar la vía
administrativa. En un principio la legislación establecía la suspensión automática del acto
recurrido, y esto lo hizo un recurso muy popular, pero en el 2002 se aprobó una reforma
para que la suspensión del acto fuera una excepción y no la regla.
En cuanto al control interinstitucional, las funciones se concentran en la CGR, a quien le
corresponde establecer los criterios de control y fiscalización de la hacienda pública;
promocionar el control interno y la función asesora y preventiva de la auditoría interna;
evaluar el gasto en relación con el cumplimiento de objetivos presupuestados para
mediano y largo plazo y; verificar la existencia y efectividad de los sistemas de control
interno de las demás instituciones de la Administración.
El carácter de acatamiento obligatorio que tienen las disposiciones o directrices que emite
la Contraloría dan cuenta de la importancia de conocer los mecanismos de control que
utiliza para desempeñar sus funciones. A tal efecto, los procedimientos de control son
también diversos: examinar y aprobar los presupuestos de la Administración; la recepción
de los informes de presupuesto de las diferentes instituciones; realizar auditorías
financieras, operativas y de carácter especial: realizar investigaciones sobre casosDécimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible25Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaespecíficos y; decidir y emitir los criterios sobre el uso eficiente de la hacienda pública
por parte de los funcionarios correspondientes.
Por su parte, la Procuraduría General de la República ha visto modificarse su ley orgánica
para asumir funciones en cuanto a la protección del medio ambiente, con la creación de la
Procuraduría del Medio Ambiente y en cuanto al control de la corrupción, con la creación
de la Procuraduría de la Ética (2002). También en diciembre de 1999 logró implementar
el Sistema Costarricense de Información Jurídica (SCIJ), que busca establecer un único
sistema de información jurídica en el país (SINALEVI) (Proyecto Estado de la Nación,
2000). Adicionalmente a estas funciones, la PGR desarrolla una amplia actividad de
asesoría a la Sala Constitucional, que también le ha significado el aumento de su
actividad (Anexos, cuadro 8).
Para hacer efectivas las fijaciones tarifarias la ARESEP dispone del mecanismo de la
multas, que van desde cinco hasta diez veces el valor del daño causado que ella misma
determine, estas multas pueden aplicarse en los siguientes casos:
?? Cobro de servicios distintos a los señalados por la Autoridad Reguladora.
?? Mantenimiento inadecuado de los equipos de trabajo de servicio público que
pongan en peligro personas o propiedades.
?? Uso fraudulento de Bienes para evadir el pago regulado.
?? Prestación no autorizada del servicio.
?? Levantamiento, sin la autorización del ente que otorgó la concesión, de equipos
indispensables para brindar el servicio.
?? incumplimiento de la obligación de asegurar a los trabajadores.
Además se le otorga la potestad de revocar el permiso o concesión si alguna de estos
hechos resultan repetitivos y en el caso de empresas que cuenten con la autorización para
brindar el servicio podrán proceder al cierre de la misma y la remoción del equipo,
contando con la ayuda de la Fuerza Pública.
En otro tipo de mecanismos como en la Comisión Nacional del Consumidor, la
resolución de las denuncias puede darse por medio de un proceso conciliatorio entre las
partes, si se concilian el caso se archiva; también mediante el procedimiento ordinario, en
el cual la CNC resuelve la denuncia aplicando una infracción o una multa, que si no es
cancelada el caso se traslada a los tribunales y finalmente la medida cautelar que procura
evitar un engaño o peligro a los consumidores ordenando el congelamiento de productos
hasta que hayan pasado los estudios respectivos .
En el tema de control político, los mecanismos utilizados son las informaciones, las
interpelaciones, las preguntas y las comisiones de investigación, los votos de censura; el
espacio de control político del Orden del Día del Plenario (hora de control político); las
denuncias; el control sobre los nombramientos; la réplica al Informe del Estado de la
Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible26Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaNación del Presidente de la República; el Control político y económico que despierta la
discusión y trámite del Presupuesto Ordinario de la República; las Conferencias de
Prensa, entre otros (Arias, 2002).B.3 Capacidad humana y financiera
En comparación con el año 1985, las principales instituciones de control tienen más
personal y más recursos (con excepción de la ARESEP). La creación de instituciones
nuevas en el Estado se puede apreciar en el sector de instituciones de control (DHR,
ARESEP, CNC, Procuradurías, Tribunales Ambientales, Contralorías de servicio, Sala
Constitucional, Superintendencias, etc.), con lo cual también ha aumentado el número de
plazas y recursos. También es cierto que en comparación con países centroamericanos,
los recursos per capita gastados en estas instituciones son notables mayores.
Ahora bien, a lo largo de estos años la tendencia no ha sido estable, para algunas
instituciones ha significado un fortalecimiento constante (DHR), pero para otras ha sido
un retroceso (ARESEP) y en general se presentan altibajos en el presupuesto dedicado a
las tres principales entes de control horizontal. Tampoco hay un patrón definido en
cuanto al crecimiento de las plazas. Desde un punto de vista de más largo plazo, es
interesante constatar como en el año 1975 solo la CGR y la ARESEP gastaban el mismo
porcentaje del presupuesto total de la República que se gastó en el 2003 (incluyendo
además de esas dos, a la DHR).
B.3.1 Crecimiento del presupuesto
Mientras las funciones de los mecanismos de control aumentaron rápidamente en los
noventa, el presupuesto disponible y la cantidad de plazas por institución lo hacían poco y
más lentamente. Tomando como base el presupuesto real ejecutado de 1975 y el de 2003,
las tres principales instituciones de control horizontal han tenido un aumento de más de
tres veces del presupuesto. Sin embargo este crecimiento no ha sido de manera sostenida
en la década sino que ha tenido un comportamiento inestable. Tanto la CGR como la
ARESEP tuvieron crecimientos negativos al inicio de la década del 90, al igual que otras
instituciones del Estado que hicieron recortes presupuestarios. A mediados de los
noventa (94, 95 o 96) tuvieron un repunte, el cual se mantuvo con una tendencia creciente
únicamente el caso de la CGR, las otras dos instituciones son fluctuantes (Anexos, cuadro
15).Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible27Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaGráfico 1
Crecimiento de los presupuestos reales de la CGR, DHR, ARESEP
Base 100_=1995
250,0Porcentaje de crecimiento200,0150,0
Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (SNE)
Presupuesto total control
Presupuesto gobierno central100,050,00,0
AñosElaboración propia con base en cuadro 15 Anexos.Los presupuestos sumados de las tres principales instituciones de control horizontal
principales solo gastan el 0,05 del total del presupuesto ordinario de la República, misma
proporción que gastaba solamente la CGR en 1975. En comparación con el gasto que
realizan otros países centroamericanos, este presupuesto es muy superior. Por ejemplo,
solo para la CGR en el año 2001 se gastó aproximadamente $4 per capita, mientras que
en las otras contralorías del área apenas llegaba a $2 y tres de los países ni siquieran
superaban un dólar. Los presupuestos de los ombudsman también presentan estas
diferencias, mientras que en Costa Rica. El Salvador y Guatemala gastaron entre 3 y 4
millones de dólares, en Honduras y Nicaragua tuvieron menos de 1,5 millones (PNUD,
Cabe mencionar a este punto, que la cooperación internacional ha jugado un papel muy
importante en el financiamiento de estos organismos en Latinoamérica (Uggla, 2003), y
Costa Rica no ha sido la excepción. Estos aportes han permitido la ejecución de
programas tan importantes como las unidades móviles en la Defensoría de los Habitantes,Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible28Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventalos programas de capacitación para la participación en la ARESEP, el SINALEVI es la
PGR, etc.
B.3.2 Plazas asignadas
Con respecto a la capacidad humana, las instituciones han incremento el número de
plazas (de nuevo con la excepción de la ARESEP), pero no todas en la misma magnitud.
En contraste con la ARESEP que ha visto disminuidas 39 de sus plazas desde 1986 hasta
la fecha, la DHR ha tenido sesenta plazas más desde su creación. (Anexos, Cuadro 10). El
crecimiento en las plazas se concentra tanto en el sector administrativo como en el
profesional. (Anexos, cuadro 11)
Plazas asignadas a la CGR, DHR y ARESEP 2000-2003, según clasificación de
CGRPlazas
DHRPlazas
CGR2000Plazas
CGR2001
Superior y ejecutivoProfesional universitarioPlazas
CGR2002Plazas
DHR2003Administrativo, de servicioFuente: Elaboración propia con base en cuadro 11 de los Anexos.La disminución presupuestaria, como de plazas en la ARESEP responde también a un
cambio institucional en el cual se dejó de ser ejecutora y prestadora de servicios públicos
como lo era el SNE, para únicamente concentrarse en su actividad reguladora.
En términos de la capacidad de las instituciones para enfrentar la demanda de mayores
competencias y funciones, llama la atención el hecho de que casi todas las instituciones
realizaron procesos de modernización institucional en la segunda mitad de los noventa. El
Servicio Nacional de Electricidad se transformó en ARESEP en 1996, ello la obligó a
realizar una serie de reformas institucionales para cumplir con sus funciones. En 1997,
con fondos del BID, inició un proceso de capacitación para promover y canalizar la
participación ciudadana en la institución (ARESEP, 1999).
La PGR en 1999 inició el proyecto de Modernización y Transformación Institucional, el
cual incluyó el rediseño de la estructura organizacional y ocupacional. La CGR tambiénDécimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible29Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventasufrió una reforma institucional en 1998 orientada a la modernización y agilización de la
labor de control que le compete. En 1999 se emitió un nuevo reglamento orgánico de la
CGR. Los organigramas de estas tres instituciones se modificaron radicalmente, en virtud
de ajustarse a los cambios en la demanda y en el entorno en que trabajan (Beirute 2004;
Matamoros 2004). En el tanto que el objeto de control (el Estado) cambie, estas
instituciones contraloras deben ajustarse también.B.4 Cobertura temática o geográfica y tipo de control
En los noventa se pueden identificar tanto una expansión de la agenda en las instancias de
control, como un mayor esfuerzo por ampliar su cobertura a lo largo del país. Se incluyen
como parte de las nuevas temáticas los derechos humanos, la protección a discapacitados,
al adulto mayor, a los consumidores, el medio ambiente, etc.
B.4.1 Temática de control
La Sala Constitucional ha sido de los órganos de control horizontal con mayor cobertura
tanto temática como en número de casos recibidos. De un análisis realizado por Volio
para la celebración de los 10 años de la Sala constitucional puede concluirse que uno de
sus principales efectos en el funcionamiento de la administración pública ha sido el
respeto al debido proceso legal, previsto en la Ley General de Administración Pública.
Pero la jurisprudencia de la Sala ha resuelto sobre numerosas materias, por ejemplo entre
las más destacadas ha limitado el concepto de propiedad privada en razón de prioridades
ambientales, elimina la censura previa de los materiales por publicar, la eliminación de la
colegiación obligatoria para ejercer el periodismo, etc. Incluso se han registrado
conflictos entre poderes, principalmente del Legislativo con la Sala por sentencias que
ésta ha dado y que la Asamblea Legislativa ha considerado interferencia en sus
competencias (el caso de las intervenciones telefónicas en que la Sala no sólo dio un
criterio legal sino que opinó sobre la conveniencia de la ley, o la eliminación de la
vinculatoriedad de los informes de las comisiones de investigación legislativas). También
se han suscitado conflictos en materia electoral, en donde la Sala llegó a anular unas
elecciones distritales realizadas en todo el país en 1992, aunque después de eso ha
rechazado de plano prácticamente todos los recursos que se presenten en materia electoral
aduciendo que es competencia del TSE (Volio, 2000).
El tema de control político ha cobrado nuevos ímpetus a raíz de la conformación cada vez
más fragmentada de la Asamblea Legislativa. Por medio del mecanismo de las
comisiones de investigación, los diputados han conocido una amplia cantidad de temas,
sobretodo aquellos relacionados con irregularidades en determinadas instituciones
públicas y hechos políticos.
En materia de protección de derechos, a partir del año 1990 y hasta 1993, las memorias
del Ministerio de Justicia y Gracia dan cuenta del trabajo de estas defensorías de derechos
humanos. Los principales temas en que concentraban su trabajo eran:
?? Defensor de los derechos humanos: atendió casos referentes a discriminación
racial, sexual, condición migratoria y preferencia religiosa. A partir de 1993Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible30Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaasume defensa de grupos de la tercera edad, indígenas, medio ambiente y
?? Defensoría de la Infancia: maltrato físico y psicológico, pensiones alimenticias,
incumplimiento de competencias, desarrollaron el programa línea abierta, en
colaboración con la Comisión Verificadora de los Derechos del Niño (Decreto
19884-PJ).
?? Defensoría de los Internos: tenían dos defensores (Buen Pastor y La Reforma).
?? Derechos del consumidor: denuncias por cobros excesivos de agua, 20% luz, 10%
transporte público, 10% comercios.
?? Defensoría de la mujer: la mayoría de los casos por violencia doméstica, derechos
de las madres, despido de embarazadas y pensiones alimenticias.
?? Usuario del registro: quejas sobre la atención recibida.
No se contaba con un registro sistemático del número de casos que se atendían y
resolvían en las Defensorías, sin embargo resalta el número de consultas vía telefónica o
personalmente, que se recibieron en la Defensoría de los Derechos de la Mujer. Esta
oficina siguió funcionando hasta 1997, aunque con diferentes nombres: Programa de
Mujer y Violencia de Género (1994), Unidad de la Mujer y la violencia de género (1995),
Delegación de la Mujer (1997). También en 1994 estaba funcionando el Programa de
Derechos Humanos y Personas Mayores. Las demás defensorías desaparecieron como
consecuencia de la creación de la Defensoría de los Habitantes de la República.
Menos de cuatro años después de la creación de la Defensoría de los Derechos Humanos,
se promulgó la ley 7319 de creación de la Defensoría de los Habitantes, que entró en
vigencia el 10 de marzo de 1993 y empezó su funcionamiento en el mes de octubre del
mismo año (DHR, 2003). La nueva institución agrupó las diferentes defensorías que
existían en el Ministerio de Justicia, con excepción de la defensoría de los derechos de
consumidor que fue absorbida por el Ministerio de Economía y la fiscalización de los
servicios públicos que actualmente la realiza la ARESEP.
Las funciones de la defensoría de los usuarios del Registro Nacional fueron asumidas
posteriormente por la Contraloría de Servicios del Ministerio de Justicia que inició su
funcionamiento en 1999. Esta contraloría atendió en su primer año 807 atenciones, 428
consultas, 379 quejas, remitió 222 referencias, 283 respuestas formales y realizó 64
visitas a cárceles. Aunque posteriormente fue cerrada (Ministerio de Justicia y Gracia,
Por su parte la temática de defensa de los consumidores se concentra en la acción de la
Comisión Nacional del Consumidor, ésta inicia una vez que un consumidor o una
persona, aunque no sea el agraviado directamente, presenta una denuncia ante esta
instancia. En su año inicial la comisión recibió 781 denuncias, y tuvo un auge dos añosDécimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible31Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventadespués cuando este número sobrepasó las 2500, pero actualmente esta recibiendo la
misma cantidad que en 1995 (ver cuadro 18). Las denuncias recibidas han sido
clasificadas según el artículo de la Ley de Promoción y Defensa del Consumidor, # 7472,
que fue violado, según el cual las demandas más frecuentes se dan con relación al inciso
g) del artículo 31 de la citada Ley, que trata sobre al obligación de garantía de los bienes,
seguidamente, está el inciso a) del mismo artículo que se refiere a las normas de
contratación y en un tercer lugar de importancia, el inciso m), sobre el incumplimiento de
las normas de calidad y reglamentaciones (Guzmán, 1999).
La Defensoría ha tratado una amplia cantidad de temas. Desde 1997 las denuncias y
expedientes se procesan por medio de seis direcciones: la Dirección de la Defensoría de
la Mujer, Protección Especial, Calidad de vida, Control de la gestión administrativa,
Niñez y adolescencia y la Dirección de Defensa. Actualmente la institución recibe más de
20 mil consultas anuales (Cuadro 17, Anexos). Dentro de los informes anuales se pueden
identificar a lo largo de estos años una serie de temas que han sido seleccionados de
oficio por los jerarcas por considerar que representan los intereses de una amplia parte de
la población, entre estos temas se encuentran la violencia doméstica, la educación, el trato
al ciudadano, la reforma fiscal, el tema de desechos sólidos, acceso a la información
administrativa, privilegios en la función pública, etc. El número de temas de oficio varía
significativamente de un año a otro, de acuerdo a la voluntad del jerarca de la institución
(cuadro 16, Anexos).
La CGR también ha ampliado su gestión de control, en primera instancia ha resuelto
sobre temas novedosos, como por ejemplo los estudios que ha realizado en materia
ambiental13 y ha promovido el tema de la rendición de cuentas más allá de la fiscalización
presupuestaria. En segunda instancia, ha incursionado en el fortalecimiento de los
controles internos de la administración, hasta el punto de presentar y lograr la aprobación
de la ley General de Control Interno en el 2002.
Paralelamente, el control presupuestario se ha visto fortalecido por la creación de
condiciones en el parlamento para realizar una fiscalización sobre los presupuestos
públicos a través de la Comisión de Ingreso y Gasto. Esta comisión fue creada a
principios de la década de los noventa con la intención de hacer cumplir el precepto
constitucional que indicaba que la Asamblea Legislativa era la última palabra en cuanto a
la liquidación del presupuesto. En sus primeros 10 años de funcionamiento, la Comisión
se dedicó a elaborar una ley que permitiera realizar un control presupuestario basado en
indicadores de gestión. Esta ley fue aprobada en el 2002 con el nombre de Ley de
Administración Financiera y Presupuestos Públicos, y junto con la más reciente ley
General de control interno y otras normas, conforman el marco legal de la administración
para la rendición de cuentas (Saborío, 2004). Después de la aprobación de la ley la
Comisión de Ingreso y Gasto ha realizado algunas actividades de seguimiento de los
informes de fiscalización de la Contraloría General y ha utilizado las comparecencias de
funcionarios públicos para solicitarles explicación por el uso de ciertos recursos públicos.
La fiscalización ambiental también se fortaleció con dos mecanismos de control: la
procuraduría ambiental y el Tribunal Ambiental Administrativo (TAA). En 1995 se crea
la figura del Tribunal Ambiental Administrativo, encargado básicamente de conocer,Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible32Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventatramitar y resolver, las denuncias por violaciones a la legislación ambiental y los recursos
naturales. Dicha función le permite contribuir con el cumplimiento del derecho que
tienen los ciudadanos a tener un ambiente limpio y el deber de proteger el equilibrio con
la naturaleza, denunciando los actos ilegales contra los recursos naturales.
Todo ello en la línea de los Derechos Humanos de Cuarta Generación, que contemplan
los derechos ecológicos y ambientales. El TAA está adscrito al Ministerio de Ambiente y
Energía (MINAE), específicamente al Despacho del Ministro, con "competencia
exclusiva e independencia funcional en el desempeño de sus atribuciones". Este Tribunal
está integrado por tres miembros propietarios y tres suplentes nombrados por el mismo
La gestión de control que realiza este Tribunal consiste en que cualquier persona, grupo o
entidad interesada en hacer valer sus derechos en materia ambiental, puede plantear una
denuncia ante el TAA, ya sea que la lesión de ese derecho sea causada por parte del
Estado o por un particular, así que en este órgano se efectúa tanto un control de los
ciudadanos hacia la autoridad estatal (vertical), como también un control entre las
instituciones estatales (horizontal).
Los fallos del TAA agotan la vía administrativa y son de acatamiento estricto y
obligatorio. Asimismo, está facultado para establecer, vía administrativa, las
indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por las
violaciones de la legislación tutelar del ambiente. Los estudios de impacto ambiental y las
investigaciones de las denuncias que requiera el TAA son efectuadas por la Secretaría
Técnica Nacional del Ambiente (SETENA). Las denuncias que conocen el TAA desde su
creación y hasta el año 2003 son un total 1127 (Ver cuadro 20 anexos)Recuadro 1
La función de fiscalización del Tribunal Supremo de Elecciones
Por disposición constitucional, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) tiene la responsabilidad en forma
exclusiva e independiente de la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio. En
1975 se introdujo una reforma constitucional para asignarle al TSE el rango y la independencia de los
Poderes de la República, lo cual ha significado que actúe como un cuarto poder en Costa Rica.
El Tribunal Supremo de Elecciones realiza un control sobre el cumplimiento de los derechos ciudadanos
por parte del Estado, especialmente de los derechos políticos durante los procesos electorales, debido a que
le corresponde resolver denuncias sobre parcialidad política de los servidores públicos, garantizar las
libertades irrestrictas para la emisión del sufragio y efectuar el escrutinio definitivo de los sufragios, entre
Además el TSE tiene la facultad de interpretar en forma obligatoria y exclusiva las disposiciones
constitucionales y legales en materia electoral, lo cual le permite actuar como contrapeso a los restantes
poderes del Estado. Está facultado para hacer uso de la Fuerza Pública con tal de garantizar la realización
del proceso electoral en forma libre y ordenada. Las resoluciones del TSE sobre las denuncias o casos que
le corresponden tramitar, no tienen recurso alguno, es decir son inapelables, excepto por prevaricato.
Sobre la gestión de control desarrollada por el Tribunal Supremo de Elecciones durante 1996, llama la
atención el hecho de que la mayoría refieren a demandas por parcialidad o beligerancia política de los
funcionarios del Ejecutivo. Tales denuncias son presentadas por el partido de oposición mayoritario. Es
importante hacer notar que aquí no se toman en cuentan las denuncias sobre propaganda política, que
significaban alrededor del 80% de las denuncias presentadas ante el Tribunal Supremo de Elecciones. Las
razones de excluirlas tienen que ver con que se circunscriben a 1994, coincidiendo con el período electoral;Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible33Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventa
y sobretodo, que a partir de las elecciones de 1998, la publicidad de campaña ya no es regulada por el TSE,
en virtud del pronunciamiento de la Sala Constitucional que eliminó la llamada censura electoral (Guzmán,
No obstante el TSE ha seguido manteniendo un control sobre el respeto a los derechos electorales de los
ciudadanos a través de una especie de figura conocida como el amparo electoral. Esta figura le permitió,
por ejemplo, prohibir la realización de un debate televisivo que no incorporaba a todos los candidatos. La
verdad es que -hasta la fecha- el amparo electoral es tan solo un desarrollo jurisprudencial conjunto del
TSE y de la Sala Constitucional. Y existe tan solo porque, fuera de esas dos instancias, no hay ninguna otra
interna que pueda decir que no existe (Hess, Febrero del 2002)
Uno de los proyectos de reforma del Código Electoral le otorgaría al TSE la función de “Garantizar,
mediante el recurso de amparo electoral, el ejercicio de los derechos fundamentales previstos en la
Constitución y en los tratados internacionales vigentes en Costa Rica, con motivo de la actividad electoral.
El mismo se tramitará, y las resoluciones se ejecutarán, según las reglas de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional.”Las Comisiones Especiales de Investigación es el mecanismo de control político más
utilizado por la Asamblea Legislativa para controlar la gestión pública de las instituciones
de la Administración y de quienes ocupan cargos públicos. Las Comisiones Especiales
de Investigación son integradas por el Plenario Legislativo, para investigar casos
específicos que implican responsabilidades políticas de instituciones y funcionarios
públicos, deben elaborar un informe e incorporar recomendaciones sobre los pasos para
garantizar la rendición de cuentas a la ciudadanía y al Estado. Desde 1990 se registran
alrededor de 90 comisiones formadas para investigar acciones irregulares de la
administración pública o a funcionarios particulares. Hasta esta administración las
estadísticas indicaban que la mayoría de casos correspondían a levantamiento de
inmunidades de funcionarios, pero en el año 2002-2003 la creación de comisiones de
investigación fue principalmente para el control de recursos públicos (Anexos, cuadros
Los mecanismos más utilizados por las comisiones de investigación son la revisión
exhaustiva de los documentos públicos que revelan datos sobre el objeto de estudio y la
convocatoria a declaración y entrevista de los funcionarios públicos y demás ciudadanos
presuntamente vinculados o informados sobre el tema en cuestión. El traslado de
información por parte de la Asamblea Legislativa a otras instancias estatales competentes
para darle seguimiento a los casos, es el otro mecanismo utilizado. Hay que recordar que
las Comisiones no son Tribunales, sino instancias, como su nombre lo indica, especiales
de investigación, surgen para indagar sobre un conjunto de hechos y por períodos
En este sentido, aunque la comisión de investigación es creada para un propósito
específico de control, producto de una moción aprobada en Plenario legislativo, sus
resultados pueden apuntar hacia diversos propósitos, que van desde reformas o nueva
legislación, hasta propuestas de mejoramiento y redefinición de funciones de los entes y
La permeabilidad de los casos tratados por las comisiones legislativas de investigación
ante la prensa, hace que se traduzcan en objeto de debate en amplios sectores de opinión
pública y se enfrenten a posiciones encontradas respecto de la validez de su quehacerDécimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible34Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventapúblico. En este sentido, aunque sus informes no tienen carácter vinculante, la presión
social se acerca a un juicio moral sobre la gestión pública de los actores políticos objeto
de investigación. En todo caso, al carácter consultivo de las comisiones, se une su
limitación a investigar solamente asuntos vinculados a instituciones y funcionarios
públicos (Guzmán, 1998).
B.4.2 Tipo de control
Como se mencionó en la sección introductoria, hay varios tipos de clasificación de los
mecanismos de control (por tema, según el momento en que se realiza, etc.). En el título
anterior se describió la amplia variedad de temas y asuntos que revisan los mecanismos
de control. En esta sección interesa sobretodo apuntar si éstos controles funcionan antes o
después del acto administrativo, y si son activados por la ciudadanía o si las instituciones
pueden actuar sin que medie una denuncia.
Sobre el primer punto, las instituciones poseen mecanismos previos y posteriores, aunque
algunas se especializan en uno de ellos. Por ejemplo la CGR en el 2003, concentra el casi
el 70% de sus funciones en controles previos de autorizaciones presupuestarias, mientras
que el porcentaje restante se dedica a actividades de control posterior como liquidación
presupuestaria e informes de auditoría. La Defensoría por su parte por lo general recibe
las denuncias posterior a que se haya producido violación del derecho, pero también
realiza actividades de promoción y difusión de derechos y participa en representación de
los habitantes en muchos foros que pueden considerarse como actividades de prevención
Una de las novedades de la DHR con respecto a las defensorías existentes es su capacidad
de revisar actos de la administración de oficio, es decir, sin que medie ninguna solicitud
de un ciudadano. De esta forma la DHR además de velar por los derechos de los
ciudadano en particular, puede realizar un control de los intereses difusos de la población
e iniciar de oficio una investigación de un tema que afecte a un grupo en general.
Por su parte la ARESEP en procura de fortalecer los criterios técnicos para la fijación de
tarifas ha emitido reglamentos específicos para los diferentes sectores (hidrocarburos,
telecomunicaciones, electricidad, etc.), que establecen un nuevo marco regulatorio y
procedimental disminuyendo así la discrecionalidad de los técnicos y de los procesos en
B.4.3 Cobertura geográfica
Instituciones como la DHR y la ARESEP realizaron esfuerzos por regionalizar sus
actividades en procura de lograr mayor transparencia en su gestión y promover también
en el área rural la rendición de cuentas de parte de la ciudadanía. La Defensoría primero
estableció su programa de unidades móviles, luego abrió oficinas regionales. Mientras
que la ARESEP ha procurado descentralizar las audiencias públicas a los lugares donde
se encuentre la población afectada por el alza. También creó el Defensor de los usuarios,
como una herramienta para brindar asesoría a las personas que quieran participar con su
opinión en las audiencias.Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible35Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaEn cuanto a la cobertura de la CGR, se podría utilizar un indicador de cobertura
institucional de acuerdo con sus competencias. Para efectos de control previo, la
cobertura de la CGR es del 100% de las instituciones públicas sobre las cuales tiene
competencia, pues debe aprobar o improbar todos sus presupuestos para que puedan ser
ejecutados. En cuanto al control posterior, por ejemplo durante el año 2001 la DFOE
tramitó un total de 82 informes de fiscalización (lo que representa un 40.5% del total de
productos obtenidos) En materia de fiscalización operativa y evaluativa, si consideramos
que un informe equivale a una sola institución, entonces significa que se fiscalizó
solamente el 28.2% del total de instituciones que debe fiscalizar la CGR (82 informes
sobre 290 instituciones)
En la ley orgánica de la PGR se establece la regionalización de la entidad, labor que aún
todavía no se ha podido cumplir por falta de recursos (Beirute, 2004)B.5 Acceso ciudadano
B.5.1 Canales formales de acceso ciudadano
Sin duda la Sala Constitucional es el ente de control de legalidad por excelencia en este
período y el que más recibe casos de ciudadanos contra actos de la administración
pública. Es importante destacar que este órgano ha puesto a disposición de la ciudadanía
múltiples formas de acceso vía electrónica para evitar el traslado de la persona hasta sus
oficinas. También son ciertamente muy sencillos la presentación de recursos de habeas
corpus y amparos.
En la CGR la alternativa más relevante de participación ciudadana se materializa en la
posibilidad de presentar denuncias sobre aspectos diversos de la gestión de la hacienda
pública e irregularidades que los (as) ciudadanos (as) decidan demandar. De esta forma,
la CGR además de ser un órgano de control horizontal por excelencia de las finanzas
públicas, desde el 2001 constituye también un mecanismo de control vertical ya que ha
habilitado una Unidad de Atención de denuncias ciudadanas, que para el 2003 recibió
542 denuncias (CGR, 2004). Para la recepción y procesamiento de estas denuncias, en la
Secretaría Técnica de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa existe el equipo
de atención de denuncias (EAD) Este equipo tiene como función principal, analizar las
solicitudes de estudio y denuncias que ingresan a la Contraloría con el propósito de
resolver aquellas que competen a la institución (denuncias relacionadas con la utilización
de fondos públicos)
El proceso de admisibilidad de denuncias se enmarca en el área de Fiscalización
Operativa y Evaluativa en el la Secretaría Técnica, sin embargo puede involucrar la
acción de las demás áreas de la Contraloría. Su finalidad es en primera instancia admitir
sólo las solicitudes de estudio y denuncias que son competencia de la Contraloría General
de la República, y en segunda instancia atender los asuntos que puedan resolverse con
acciones de muy corto plazo y trasladando a las Gerencias de Área los asuntos que
representen la utilización de una mayor cantidad de recursos o temas de orden estratégico
para esas Gerencias. De esta manera el proceso posee como insumo o entrada la
información suministrada por el denunciante en la solicitud de estudio ó denuncia, la cualDécimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible36Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventapuede ingresar a través de cualquier medio de comunicación. Si la denuncia compete a la
Contraloría se procede a analizarla y valorarla con el fin de dar una respuesta en un plazo
menor de 10 días hábiles, en los casos en que el encargado estime un tiempo superior al
plazo, deberá emitir un acuse de recibo donde se le informe al denunciante que el estudio
se prolongará (Villarreal, 2002).
La Procuraduría pone énfasis en el acceso ciudadano a la información jurídica, por ello el
programa del SINALEVI es visto como un mecanismo de servicio la ciudadanía, a través
del cual se le suministra de información jurídica como los dictámenes y opiniones
emitidos por la Procuraduría General, la jurisprudencia de la Sala Constitucional en
materia de acciones de inconstitucionalidad, consultas judiciales y legislativas. El único
mecanismo actualmente disponible para que un ciudadano active el control de la
Procuraduría es la recepción de denuncias sobre violaciones a la zona marítimo - terrestre
y al medio ambiente. Los particulares, en forma individual o colectiva, pueden plantear
denuncias por violación a la zona marítimo-terrestre o al medio ambiente (deforestación,
quemas, contaminación, etc.), en papel corriente, sin necesidad de timbres ni
autenticaciones, pero con una identificación clara del denunciante y del denunciado,
indicando con claridad los hechos y acompañando la prueba necesaria para respaldar la
denuncia.B.5.2 Demanda de la ciudadanía
El uso y acceso de la ciudadanía a este conjunto de instituciones de control renovadas se
puede aproximar por medio de los números de casos que estas instituciones reciben
anualmente. Aunque debe aclararse que algunas funciones de control horizontal no se
encuentran sistematizadas numéricamente, así que el tema del desempeño de estas
instancias no se agota en los datos sobre casos atendidos.
Las estadísticas de casos presentados ante las principales instituciones de control
aumentan considerablemente en este segundo período. Además debe indicarse que ahora
estos datos se encuentran mejor sistematizados y se registran anualmente (Anexos,
cuadro 18).
En la Sala Constitucional se experimentó un descenso en su entrada en el 2003 con
respecto al año previo, aunque en un volumen casi insignificante (129 casos). En total en
el año 2003 se recibieron más de 13 mil casos en la Sala Constitucional y a medida que
transcurren los años, cada vez es mayor el porcentaje que representan los recursos de
amparo dentro de la entrada total. Para demostrar lo anterior, basta señalar que en año
2000 ese tipo de recurso acaparaba el 80% de la entrada de la Sala, porcentaje que subió a
87 % en el 2003 (Solana, 2004). Para tener un parámetro de comparación, se puede
mencionar que otros tribunales constitucionales de la región centroamericana la tasa por
cien mil habitantes no supera los 17 casos ingresados durante el 2001 (PNUD, 2003).
Estudios más en profundidad realizados para el informe Estado de la Nación han puesto
en evidencia que este amplio acceso de la ciudadanía a la justicia constitucional, noDécimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible37Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventasignifica siempre que el caso sea finalmente ganado o declarado con lugar, aunque
últimamente está aumentando el número de resoluciones con lugar. En el 2003 el
porcentaje de votos con lugar fue de 69%, mientras que hace 10 años este porcentaje era
del 36%. En el caso de los recursos de inconstitucionalidad la posibilidad de ser
declarado con lugar es menor (Solana, E. 2004).
La Defensoría de los Habitantes desde 1995 viene recibiendo en promedio 19.400 casos
anuales. El Poder Ejecutivo, entendido como el gobierno central, es el principal blanco de
las denuncias ciudadanas. Resulta interesante destacar también que un porcentaje
importante de las consultas (41% en el 2001) son contra particulares, aunque la
Defensoría no tiene competencia para resolver conflictos entre particulares. Si se toman
en cuentan los datos provenientes de otros Ombudsman en Centroamérica, Costa Rica
con 17.612 consultas en el 2001, solamente es superada por Guatemala con 19.787
denuncias tramitadas, mientras que en el resto de países no superan cinco mil casos
(PNUD 2003).
En los casos de la Procuraduría del Ambiente y el Tribunal Ambiental Administrativo, el
comportamiento del número de casos ingresados no ha seguido una tendencia estable
(Anexos, cuadro 20). Debe reconocerse que ambos son conocidos en mucho menor
medida que los otros entes de control que se han señalado y que en muchos casos las
denuncias ambientales también son interpuestas directamente ante los juzgados o ante los
Comités de Vigilancia de los Recursos Naturales (COVIRENAS) que funcionan a nivel
municipal (ver capítulo III).
Para algunos entes de control más específicos como las contralorías de servicio, se cuenta
con información para algunas instituciones pero no existe un informe consolidado del
quehacer de estas unidades. Los datos dispersos señalan importantes diferencias en el
desempeño de estas oficinas, algunas de las cuales tienen importantes recursos a su
disposición y responsabilidades, mientras que otras prácticamente sólo el nombre.
Lo que sí ha tenido una tendencia es la creación de nuevas contralorías en un número
cada vez mayor de instituciones, en especial en el sector salud (hospitales y clínicas) y
más recientemente en el Poder Judicial, en la Defensoría de los Habitantes y en el
Tribunal Supremo de Elecciones (Anexos, cuadro 21).
En el 2001 solamente el 30.5% (encuesta de atención primaria: 25.4%, resultados
encuesta del 2000: 53.2%) de los encuestados conoce de la existencia de una contraloría
de servicios en su establecimiento de salud. Lo que significa que aproximadamente 7 de
cada 10 usuarios desconocen la existencia de la Contraloría de Servicios, cifra que ha
desmejorado respecto a la encuesta de diciembre del 2000. Esto evidencia la necesidad de
una mayor difusión al público sobre el tema, principalmente a nivel local (CCSS 2004).
B.5.3 Promoción de la participación ciudadana
No basta con la existencia de mecanismos de participación en las instituciones de control
si estos no se dan a conocer a los usuarios y se les capacita para su utilización. ElDécimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible38Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaaumento en los dos últimos años en la utilización de participación ciudadana de la
ARESEP puede ser explicada por una serie de medidas adoptadas en el 2002, entre ellas
la realización de audiencias después de las 4 p.m. y fuera de San José, procesos de
capacitación a las comunidades y usuarios para entregarles documentos informativos
sobre los trámites en la ARESEP y la puesta en marcha de la figura del Consejero o
Defensor del Usuario. Este funcionario esta encargado de orientar en forma individual o a
grupos organizados sobre cómo exponer el contenido de los estudios tarifarios, además
asesora sobre la forma en que se presenta oralmente y en casos especiales, la
participación en las audiencias públicas (ARESEP, 2003). En opinión del director de
FENASCO, la actitud del jerarca actual de la ARESEP ha influido mucho en la
motivación de esta organización para presentar oposiciones y otro tipo de iniciativas
(Ulate, 2003).
En el caso de las contralorías de servicio de la CCSS, las actividades de promoción son
de la mayor importancia pues corresponden a una actitud proactiva por parte de las
Contralorías de Servicios en función de prevenir situaciones conflictivas además de
capacitar tanto a funcionarios como a usuarios en aspectos relacionados con el buen trato
y Derechos y Deberes de los Usuarios de Servicios de Salud. Se incluyen aquí actividades
programadas en función del comportamiento del perfil de quejas y de los resultados de
encuestas de satisfacción, mediante las cuales se determinan áreas (servicios ) críticos del
establecimiento y que consecuentemente requieren intervención a fin de promover una
cultura de servicio al cliente que evite la generación de conflictos. Durante el año 2003 se
realizaron 4,598 actividades de promoción, principalmente en las regiones:
Metropolitana, Central Norte y Central Sur. De estas, 1,035 fueron extramuros (en la
comunidad), lo cual evidencia la actitud proactiva que están asumiendo las Contralorías
de Servicios (CCSS, 2004).
Cuadro resumen 4
Categoría/ InstituciónCGRIndependencia
Ver notas del cuadro resumen 1. Página 8.SNE/ ARESEP
AltaDécimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible39Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaC. Período de consolidación: Operación efectiva del sistema de control de la
gestión pública a inicios del siglo XXI
A inicios del siglo XXI, asistimos al comienzo de la puesta en marcha del marco legal
para la rendición de cuentas, cuya expresión máxima es la inclusión en la Constitución de
la República de un mandato (2000) para la evaluación de resultados y rendición de
cuentas por parte de todos los funcionarios públicos. Paralelamente, se aprobaron la Ley
de Administración Financiera y Presupuestos Público (LAFPP), y la Ley General del
control interno (Setiembre 2002), que constituye un avance en la regulación de los
procedimientos internos y departamentos de las instituciones que cumplen funciones de
fiscalización, en especial de las Auditorías Internas de cada institución.
A nivel judicial, también se transformó la Unidad de Delitos Económicos en la Fiscalía
contra la Corrupción, a través de la Ley de la "Creación de la Jurisdicción Penal de
Hacienda y de la Función Pública" (Ley 8275, del 3 de julio del 2002) que establece
como "Jurisdicción Especializada" la materia penal de Hacienda y la Función Pública
(como su título indica), lo que conlleva a la creación de un Juzgado Penal de Hacienda y
de un Tribunal Penal de Hacienda. Estos tribunales conocen de forma exclusiva de los
delitos contra los deberes de la función pública y los delitos tributarios, así como los
contenidos en la Ley de Aduanas y sus Reformas; le Ley Orgánica del Banco Central y la
Ley de Enriquecimiento Ilícito. Dicha Ley empezó a regir el 17 de mayo del 2003, un año
después de su promulgación. Se crea en 2002 la Procuraduría de la Ética Pública como
una procuraduría especializada de la PGR.
Este desarrollo normativo e institucional ha logrado llenar la mayoría de vacíos existentes
en la materia de controles, es suficiente y adecuado para los requerimientos del Estado
costarricense, y mantendrá a la administración pública ocupada por al menos una década
mientras se logra implementar del todo (Vargas, 2004). El desafío es justamente es lograr
esta implementación cuanto antes y en todos sus extremos. Pero además es importante
que los controles establecidos no sean vistos en esta nueva etapa como un fin en si
mismo, sino más bien como el medio para lograr una administración pública más cercana
a las aspiraciones de la gente (Esquivel, 2002).C.1 Coordinación del sistema de control
Según la ley orgánica de la CGR a esta le corresponde la rectoría del sistema de control
costarricense, aunque actualmente las instituciones que tienen competencias de
fiscalización de distinta índole no actúan de manera sistémica o coordinada.
La búsqueda de información permitió constatar que la duplicidad de funciones es un
problema para el sector de instituciones de control (Saborío, 2004). Varias instituciones
pueden estar viendo un mismo caso sin que el resto se entere.
La CGR ha intentado liderar este proceso y convocara distintos profesionales pero hasta
ahora no se ha dado. A inicios de la administración Pacheco en el 2002, el presidente de
la República convocó a una reunión a los jerarcas de las instituciones de control yDécimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible40Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaestableció reuniones periódicas de coordinación, sin embargo solo se realizaron unas
cuantas y después se descontinuó (Beirute, 2004).C.2 Seguimiento y capacidad de sanción
El Estado de la Nación reitera el desafío mencionado en otros informes sobre la escasa
posibilidad de seguimiento que tienen los mecanismos de control de sus resoluciones y el
establecimiento de sanciones para los que no se apeguen a ellas. En algunos casos las
competencias asignadas los limitan para realizar esta labor, en otros las limitaciones son
más de recursos disponibles.
En el caso de la Defensoría de los Habitantes no existe carácter vinculante de sus
resoluciones, así que esta no tiene capacidad sancionatoria más allá de la sanción moral o
bien la posibilidad de recurrir a otras instancias como el Ministerio Público o la Sala
Constitucional para que obliguen a los funcionarios a rectificar sus actuaciones. En doce
de los dieciocho países latinoamericanos, los poderes de las contralorías son débiles o
intermedios y sus resoluciones no son vinculantes o, si lo son, carecen de potestad legal
para forzar su cumplimiento (PNUD 2004).
En la Procuraduría sus dictámenes son de acatamiento obligatorio únicamente para el
ente público que les solicita su intervención, para el resto de las instituciones solamente
constituye jurisprudencia administrativa. Según el procurador general adjunto, su
normativa no incluye el seguimiento a sus resoluciones para verificar si se acataron
(Beirute, 2004)
En la CGR el seguimiento de las recomendaciones y disposiciones del órgano contralor
se realiza mediante 2 procesos: el seguimiento de “escritorio” y el seguimiento “de
campo”. Cada uno de los procesos de seguimiento lo realiza el área o división que emite
las recomendaciones o que tiene el caso bajo su competencia. El seguimiento de
escritorio: implica la verificación de las recomendaciones mediante una comunicación
permanente entre la CGR y la institución fiscalizada. Generalmente, se fijan plazos a la
institución fiscalizada para implementar las recomendaciones emitidas. Por su parte, el
seguimiento de campo: se realiza mediante la ejecución de estudios especiales de
seguimiento. El responsable de la fiscalización se desplaza a la entidad fiscalizada para
verificar el cumplimiento de las disposiciones emitidas. De acuerdo a la estrategia
institucional del 2001, se ha programado la meta de al menos un informe de seguimiento
por sector fiscalizado. Durante el año 2001, la FOE realizó 9 estudios de seguimiento.
(Villarreal, 2002)
Incluso la Sala Constitucional presenta problemas para darle seguimiento a sus
resoluciones, según un estudio reciente “a pesar de las herramientas y poderes con que
cuenta en teoría la Sala Constitucional para aplicar sus decisiones, lo cierto es que con
preocupante frecuencia no le alcanzan estos para atender esa demanda ciudadana,
produciendo que las elaboraciones judiciales de la Sala no entrañen una repercusión
material en la vida diaria de quienes depositan su confianza y pretensiones en la
superioridad con la que el ordenamiento jurídico la favorece.” (Ramírez, 2001).Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible41Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaAnexo
Garantías de independencia de las instituciones de control según sus leyes de
creación originales.
la CGR,
1950PGRLey
(1964)Naturaleza jurídica
Institución auxiliar
Legislativa; pero en
Ente del Ministerio
de criterio.SNELey
(1928)Institución
particulares y bajo la
vigilancia inmediata
del Poder Ejecutivo.Auditoría
BancosLey
(1953)Dependencia
Banco CentraldelPresupuesto
deberá presentar a la
Asamblea Legislativa, el
dentro de la partida de
trescientos mil colones
que fija el Presupuesto
República (1951).Nombramiento
Contralor y subcontralor
de nombramiento del
Poder Legislativo. Período
es de ocho años, pudiendo
ser reelectos
Inmunidades y
prerrogativas de los
Supremos Poderes.Se
presenta en el proyecto
de presupuesto a la
Asigna cincuenta mil
colones el Presupuesto
de 1929 para los gastos
Electricidad. A partir de
autofinanciaría con los
servicios que presta y
los cánones de las
concesiones.Poder Ejecutivo nombra
República.Junta Directiva nombrada
por el Poder Ejecutivo, se
desempeñará con absoluta
Serán inamovibles, salvo
el caso que llegare a
ejercitarse contra ellos
legal. La Secretaría de
Hacienda se limitar
vigilar la marcha
Presupuesto del Banco
CentralFuente: Leyes respectivas, SINALEVI.
Garantías de independencia de las según instituciones de control según sus leyes
InstituciónMarco legalNaturaleza jurídicaPresupuestoNombramientoDécimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible42Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventa
CGRLey 7428
(1994)Es
fundamental del Estado,
Legislativa en el control
superior de la Hacienda
Pública y rector del
que goza de absoluta
Poder, ente u órgano
público.Se incluye en el
Legislativo.DHRLey
7319a/
(1992)Adscrita
Legislativo y desempeña
independencia funcional,
criterioSe incluye en el
Legislativo.ARESEPLey
(1996)7593Institución Autónoma.
administrativa.Presupuesto
CGR.SUGEFLey
(1995)7558Es
Central.Se incluye dentro
Se incluye dentro
Central.SUGEVALSUPENLey
(1997)Ley
(1995)77327523de
SinContralor y un
Subcontralor, nombrados
Legislativa por mayoría
absoluta, por un período
de ocho años, pudiendo ser
reelectos indefinidamente y
gozan de las inmunidades y
miembros de los Supremos
Poderes. Pueden ser
removidos mediante la
votación no menor de las
nombrará al Defensor de
República, por un período
de cuatro años, mediante
mayoría absoluta de los
diputados presentes. El
reelegido únicamente por
La Junta Directiva será
nombrada por el Consejo
de Gobierno, quien enviará
todos los expedientes a la
Asamblea Legislativa, la
cual dispondrá de un plazo
de treinta días para objetar
los nombramientos. Si en
ese lapso no se produjere
objeción, se tendrán por
En caso de objeción, el
objetado y el nuevo
designado será objeto del
mismo procedimiento.Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible43Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaPGRAuditoría
SaludContralorías
de servicioLey
1982) y en la
(2002)Decretos
(1997)embargo se le dotó de
descentralizados b/
de Justicia y Gracia,
goza de independencia
administrativa, funcionalEs
de SaludSon
institución en donde se
encuentren.Se incluye en el
Justicia.El Ministerio de
requeridas, a fin
Auditoría cuente
con el personal y
institución.Procurador y procurador
adjunto nombrado por el
ratificado por la Asamblea
absoluta.La designación y el
general le corresponderán
al Ministerio de Salud,a/ Fue transformada en el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero
(CONASSIF), con la ley 7732 del Mercado de Valores. Sin embargo la SUGEVAL sigue
manteniendo algunas funciones.
b/ Esto implica en términos jurídicos que esta dependencia está afectada a cumplir con las directrices de su
superior, y en términos presupuestarios que los fondos se ejecutan de manera separada y escapan a la
aplicación de ciertas normas.
Fuente: Leyes respectivas de cada institución.Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible44Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaCuadro 3
Principales funciones del SNE, 1962-1963.1962
Regulación eléctrica y telefonía
Solicitudes de revisión de instalaciones eléctricas
Comprobación de medidores
Órdenes de traspaso de teléfono
Quejas por alto consumo
Quejas por deficiencia de voltaje
Quejas sobre medidores alterados
Regulación de servicios hidráulicos
Resoluciones hidroeléctricas
Resoluciones hidráulicas
Resoluciones para riego
Resoluciones domésticas
Otras1963
11Regulación de extracción de materiales
Informes de inspectores de auditoría
Fuente: Elaboración propia con base en SNE, Informe del Director, 1962-1963.Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible45Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaCuadro 4
Principales funciones de la Contraloría General de la República con la Ley
Orgánica anterior.197519801985100000 a/8991465063222341007585852327
85820738578340377Fiscalización preventiva
Estudio de presupuestos ordinarios y
Estudio y refrendo de decretos de
Presupuestos ordinarios,
Modificaciones de presupuestos de
Prespuestos de gobiernos locales
Modificaciones a presupuestos de
Revisión de informes de ejecución
presupuestaria de gobiernos locales
Presupuestos ordinarios de Juntas de
Prespuestos de entidades privadas
Recursos de apelación de contratación
Impugnación de carteles
Autorización de contratación directa
Aprobación de carteles
Contratos para refrendo
Órdenes de compra refrendadas
Liquidación de festejos populares
Revisión de informes de obras
Aprobación de facturas de obras
Estudios de modificaciones de obras
Declaraciones de bienes iniciales228
499427392932189
13297618913065
133520127
1216951428
226 informes y 658
oficios41
992119Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible109435746Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventa
Declaraciones de bienes anuales
Declaraciones de bienes finales998
107Función de asesoría legal
Asesoramiento y coordinación interna
Asesoramiento a la Asamblea
Referendo de contratos
Refrendo de facturas
Relación fiscalización preventiva /
fiscalización posterior62561599473211915389
25800281,157,42,8a/ Este año solamente se hace una mención en la Memoria de que se atendieron aproximadamente cien mil
casos en esta materia.
Fuente: Memorias de la CGR de los años respectivos.Cuadro 5
Ingreso de denuncias a la Procuraduría de Derechos Humanos, 1983-1985
1985 a/Denuncias
66a/ Hasta julio de 1985.
Fuente: Ruiz Murillo, 1986, con base en los informes anuales y los libros de control de ingresos de
denuncias.Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible47Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaCuadro 7
Número de casos atendidos por la Defensoría de los Derechos Humanos (1990-1995)
Defensor de los Internos y las Internas del 150
Defensor de los usuarios del Registro Nacional 50 casos
Defensor de los derechos del consumidor
Defensor de los derechos de la Mujer19911992199454
consultas72 casos220
consultas102 casos385
consultasDefensor de la Infancia2400
solicitudes3000
quejas1200
consultas19955597
casosFuente: elaboración propia con base en Memorias Anuales del Ministerio de Justicia y
Gracia, 1990-1995.Cuadro 8
Principales funciones de la Procuraduría General de la República
Dictámenes resueltos
en materia consultiva
materia notarial1990
1702581994
322139111
10818811879
814330221826301226304337518 a/2001
b/20022003
c/81194*3526a/ El aumento se debe a nuevas funciones en materia notarial.
b/ Los Informes de Labores a partir del 2000, no lo separaban en los rubros ya establecidos. (No se pudo
localizar información para el año 2000, y 2001.
c/ Para el año 2003, el número 999 representa las consultas en materia consultiva; es decir es el acumulado
de “Dictámenes resueltos en materia consultiva y opiniones jurídicas”. Además el resultado de 194 también
incluye los dos rubros siguientes “Consultas sobre acciones de Inconstitucionalidad y Consultas judiciales
de Inconstitucionalidad”.
Fuente: Memorias anuales de la PGR, varios años.Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible48Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaCuadro 9
Principales funciones de la Contraloría con la ley Orgánica vigente
Función y actividadTasa de
2003 2002-20031997199819992000200120028811688125202224170-24,11%54524746264053,85%15418825175162116,00%Función 1: fiscalización
Denuncias de los diputados sobre
irregularidades en el manejo de la
Subtotal8817035
413215,38%
22,19%Función 2: control presupuestario
aprobados234327338425374340315-7,35%833
11551.145
16421.163
18301.100
1749-8,92%
-2,78%8.211.521.926.638.723.130.9Modificaciones presupuestarias y
función1/función2Fuente: DFOE, CGR.Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible49Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaCuadro 10
Plaza presupuestadas en las principales entidades de control
Habitantes b/ PGR
132ARESEP a/
a/ Antes de 1995 se refiere al Servicio Nacional de Electricidad (SNE).
b/ Antes de 1993 se refiere a la Defensoría General de Derechos Humanos, del Ministerio de Justicia.
Fuente: Autoridad Presupuestaria
AñoDécimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible50Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaCuadro 11
Plazas según clasificación
AñoClasificaciónPlazas
CGR a/Plazas DHR
b/Plazas
ARESEP c/1999 Superior y ejecutivo
Administrativo, de servicio
Total nivel de empleo 1999
2000 Superior y ejecutivo
Total nivel de empleo 2000
2001 Superior y ejecutivo
Total nivel de empleo 2001
2002 Superior y ejecutivo
Total nivel de empleo 2002
2003 d/ Superior y ejecutivo
a/ Elaborado por Montero, A, Estrategia Institucional, CGR. 2004. Con base en Informe anual de
Evaluación Presupuestaria, emitido por el Ministerio de Hacienda correspondientes a los años 2000,
b/ Elaborado por Castro, G. Defensoría de los Habitantes. Se incluyen plazas por línea 080 por servicios
especiales, creadas por períodos determinados.
c/ Elaborado por Núñez, T. ARESEP.
d/ El dato del nivel de empleo para el 2003, fue el último reportado por la CGR al Ministerio de Hacienda
según nota 2143 (USF-53), del 2 de marzo del 2004.Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible51Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaCuadro 12
Cantidad de funciones CGR. 1998-2002
PeríodoA 1998
2003Cantidad de
5Funciones
700Cambio
AbsolutoCambio
porcentuala+23
0.7Fuente: Estrategia Institucional, CGR.Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible52Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaCuadro 13
Comparativo Proyecto de Ley Sobre Contralorías de Servicios-MIDEPLAN y el Proyecto de Ley de las Contralorías de Servicios
presentado por la Defensoría de los Habitantes
PROYECTO DE LEY -MIDEPLANPROYECTO DE LEY DEFENSORÍA DE LOS
HABITANTES ( expediente legislativo # 14999)1Ámbito de aplicación
Administración Pública (Poder Ejecutivo, instituciones autónomas, semiMinisterios, instituciones descentralizadas, las empresas
autónomas y empresas públicas, Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal públicas y municipalidades, así como las empresas privadas
Supremo de Elecciones. Las Municipalidades y Universidades Estatales.
que brinden servicios públicos.
Del Sistema Nacional Créase el Sistema Nacional de Contralorías de Servicios, como un
de Contralorías de
instrumento para promover la participación de los ciudadanos en el proceso Créase el Sistema de Contralorías de Servicios, cuyo fin de
Servicios-SNCS
de mejoramiento continuo de los servicios públicos que brinda el Estado.
velar por el respeto del derecho de los habitantes de recibir los
servicios de los entes públicos y los privados que presten
servicios públicos, en las condiciones establecidas en el
Consejo Nacional de Contralorías de Servicios: integrado por un
Defensoría de los Habitantes el control del cumplimiento de la
representante de cada uno de los Poderes de la República, el Tribunal
presente Ley, en concordancia con lo establecido en el Artículo
Supremo de Elecciones, Asociación de Contralorías de Servicios, Unión
12 de la Ley Nº 7319, de 17 de noviembre de 1992, que la rige.
Nacional de Gobiernos Locales, Comisión de Mejora Regulatoria del
Ministerio de Economía, Industria y Comercio, Consejo Nacional de Rectores
y Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, nombrados por
el máximo jerarca respectivo. El Consejo Nacional de Contralorías de
Servicios será el órgano rector del Sistema.El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica fungirá como la
Secretaría Técnica del Consejo.1De acuerdo con el Pronunciamiento de la Procuraduría General de la República del 29 de nov. Del 2002, sobre el proyecto presentado por la Diputada Joyce Zurcher,
si bien el mismo se ajusta a los requerimientos de la técnica legislativa, existen dudas razonables de constitucionalidad sobre varias de sus normas.Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible53Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaPROYECTO DE LEY -MIDEPLANIndependencia de las Adscritas al máximo jerarca del órgano, entidad pública o gobierno local al
que pertenezcan. Para el cumplimiento de sus funciones los jerarcas
respectivos deberán dotar a las Contralorías de Servicios, de los recursos
humanos y presupuestarios necesarios.Del Contralor de
ServiciosPrincipales funciones
de las Contralorías de
ServiciosArt. 9: Las Contralorías de Servicios estarán a cargo de un Contralor de
Servicios cuyo nombramiento lo realizará el máximo jerarca del órgano, bajo
las normas y procedimientos propios. Requisitos:
a)Poseer amplia trayectoria y conocimientos sobre los servicios públicos, con
un mínimo de cinco años de servicios en la institución;
b)Poseer un grado mínimo de licenciatura en una carrera afín;
c)Estar incorporado al Colegio respectivo cuando el mismo se encuentre
legalmente constituido;
Gozar de solvencia moral y prestigio profesional.PROYECTO DE LEY DEFENSORÍA DE LOS
HABITANTES ( expediente legislativo # 14999)1Las CS ejercerán sus funciones con independencia funcional y
de criterio respecto del jerarca y los demás órganos de
administración activa.Art. 7:
El contralor de servicios será nombrado por tiempo indefinido
y dependerá orgánicamente del máximo jerarca. El contralor o
contralora de servicios tendrá un rango equivalente al de
auditor interno, por lo que la plaza que ocupe deberá tener el
mismo nivel dentro del escalafón del ente. En la medida de lo
posible, se nombrará en la plaza ya existente, la cual será
reclasificada previamente, si fuese necesario.Art. 10: Funciones de las Contralorías de Servicios:
Art. 4: Serán obligaciones de las CS:
a)Velar por el cumplimiento de los lineamientos y directrices que en
materia de mejoramiento al servicio público,
-Atender las quejas, denuncias y solicitudes que les sean
b)Promover en la organización una cultura institucional de servicio al
presentadas por los usuarios de los servicios que ofrece la
institución y darles seguimiento en forma diligente,
c)Informar a los ciudadanos de los servicios públicos que brinda la
b) -atender las quejas, denuncias y solicitudes de información
institución, así como de las normas y procedimientos establecidos para que les remita la Defensoría de los Habitantes,
c) -controlar y evaluar la calidad y oportunidad, velando
d)Elaborar y proponer al Jerarca correspondiente para su aprobación, los siempre porque se respeten los derechos del usuario,
procedimientos de recepción, tramitación y resolución de quejas,
d) -poner en conocimiento del jerarca las deficiencias
propuestas e iniciativas del ciudadano.
detectadas en la prestación de los servicios de la institución,
e)Crear instrumentos y mecanismos de consulta a los ciudadanos sobre loscon las recomendaciones del caso para el funcionarioDécimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible54Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaPROYECTO DE LEY -MIDEPLANPROYECTO DE LEY DEFENSORÍA DE LOS
HABITANTES ( expediente legislativo # 14999)1servicios públicos que se prestan.
encargado de prestar el servicio,
f) Promover ante el jerarca respectivo procesos de modernización en la
e) -establecer instrumentos de información y procedimientos
organización, trámites y procedimientos del órgano, entidad pública o
accesibles a los usuarios para formular quejas o sugerencias,
gobierno local al que pertenecen, a fin de propiciar el mejoramiento
f) -establecer un sistema de control, seguimiento, resolución y
continuo en los servicios públicos que presta la institución.
respuesta oportuna de los reclamos, o las sugerencias
g)Contribuir en la capacitación a los servidores de la institución h)
Elaborar informes de evaluación a la Secretaría Técnica del Consejo, a fin g) -velar porque se establezcan indicadores de gestión útiles
de evaluar el cumplimiento de los objetivos del Sistema.
para identificar las diferentes tendencias de los servicios,
i)Efectuar evaluaciones semestrales respecto del cumplimiento de las
h) -aplicar encuestas que permitan consultar en forma regular y
acciones y recomendaciones planteadas por las Contralorías de Servicios sistémica, la opinión de los usuarios acerca de los servicios
ante la Jerarquía institucional.
i) ofrecer propuestas al jerarca para que se adopten políticas,
j)Coadyuvar en la aplicación de las leyes vigentes en materia denormas y procedimientos en procura de una prestación de
mejoramiento regulatorio, simplificación de trámites y procedimientos y servicios oportuna y eficaz,
j) impulsar procesos de modernización en la prestación de
k) establecer un sistema mediante el cual se estimule a los
funcionarios que son reconocidos por su esfuerzo en el servicio
l) elaborar una guía de servicios a los usuarios
m) ejecutar sus funciones con independencia de criterio
n) elaborar y remitir un informe de labores semestral
ñ) divulgar al servicio de la contraloría de servicios y los
procedimientos establecidos.Fuente: Extractos del cuadro comparativo de proyectos elaborado por la Dirección de Modernización del Estado, MIDEPLAN. Documento en electrónico enviado por Adela
Chaverri el 14 de abril del 2004.Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible55Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaCuadro 14
Quejas recibidas por las contralorías de servicio de la CCSS. 2003Tipo de queja
-Directamente de usuarios
-Por Defensoría de los Habitantes
-Por Presidencia CCSS
-Por contraloría institucional
Gestión o trámite directo de usuarios
Atención solicitudes UTLE
Total quejas recibidas2003
90429Porcentaje
100Actividades de capacitación y promoción
Actividades de promoción intramuros
Actividades de promoción extramuros
20643Porcentaje
100,0Fuente: CCSS. Superintendencia General de Servicios de Salud. Perfil de quejas atendidas por las
contralorías de servicios– Año 2003.Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible56Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaCuadro 15
Crecimiento del presupuesto real de la CGR, PGR y ARESEP.
(base=1993)Defensoría
RepúblicaAutoridad
(SNE)Contraloría
Fuente: Elaboración propia con base en los presupuestos ejecutados de la Memoria de la CGR de cada
año.Cuadro 16
Expedientes abiertos de oficio por la Defensoría de los Habitantes 1993-2003Porcentaje con
respecto a casos
0,31%Año
Fuente: Informes Anuales de la Defensoría para cada año.Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible57Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaCuadro 17
Estadísticas de la Defensoría de los Habitantes de la RepúblicaConsultas
abiertos1995- 199619971998199920002001200220031996 1997
62.0491.4961.3582.0821.6781.5441.765Oposiciones
--------38
1/ Sólo se contabilizaron las oposiciones presentadas en materia de transporte público.
Fuente: Informes Anuales de la Defensoría para cada año.Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible1.9931.9276926 1/
nd58Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaCuadro 18
Principales indicadores de la demanda en las instituciones de control 1995-2003Casos en la Defensoría de los Habitantes 2/
Oposiciones a solicitudes de ajuste tarifario19951996199719981999200020012002200319.916
2.04926.109
1.49619.405
3813.077
4119.998
3319.787
1717.612
1519.850
26 *770797461751181281.7101.8752.0241.3001.5041.930NDAudiencias públicas en la ARESEP 3/
N° de personas que asisten a las audiencias
Casos presentados ante la Comisión Nacional de
Denuncias en la Comisión Nacional del
Consumidor 4/1445785262598158827811.8722.5152.2302.1501.65093870287481781501491631785/Contralorías de Servicios Públicos
* Sólo incluye oposiciones a tarifas de transporte público.
Fuente: Informes Estado de la Nación. Cuadro resumen de indicadores políticos para cada año.Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible59Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaCuadro 19
Contraloría General de la República: cuadro comparativo de la demanda generada
administrativas1999
1120002001200200
10002003contratacionesResolución de apelación
Resolución recurso de objeción
Solicitud de contratación directa
Consultas sobre proyectos de ley
Solicitud estudio de fiscalización
directamente por el Despacho del
Contralor o sus asesores
Solicitud atendida en etapa de
Addendum examinado
Contrato examinado
Convenio examinado
Asistencia a comparecencias
Asesorías en Comisiones Legislativas11
16250947
425Cuadro 20
Demandas ante el Tribunal Ambiental AdministrativoAño
Fuente: Tribunal Ambiental Administrativo.46
22760Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaCuadro 21
Número de contralorías de servicio por sector institucionalInstituciones por sector199719981999200020012002200381
7149Instituciones intersectoriales62
8SECTORES ECONÓMICOS2930282902928Sector agropecuario644467Sector rural21111Sector economía y comercio233332Sector finanzas y crédito898767Sector recursos naturales, energía
Sector transportes y obras
SECTORES SOCIALES79810108444434273938109113127Sector cultura11110Sector educación46666616252394101Sector trabajo y seguridad social45553115
3Sector vivienda y asentamientos
OTROS22333304551115455910Poder Judicial11Tribunal Supremo de Elecciones11TOTALSector saludMunicipalidades00Defensoría de los Habitantes1ARESEP1SINART
Fuente: Elaboración propia con base en el Registro Oficial de Contralores de Servicio, MIDEPLAN.161Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaCuadro 22
Comisiones de investigación especial 1990-1994
TOTALCONTROL DE
%PARCIALIDAD
084,61
068,96
100Resultado
Fuente: Elaboración propia con base en la revisión de expedientes de Comisiones Especiales en el Registro
de la Asamblea Legislativa.55,17
100Cuadro 23
Comisiones de investigación especial 1994-1998
INMUNIDAD RECURSOS
de la Asamblea Legislativa.12
con base en la revisión dePARCIALIDAD
100HECHOS
de Comisiones Especiales en el Registro41,66
10062Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaCuadro 24
Comisiones de investigación especial 1998-2002
INMUNIDAD CONTROL DE RECURSOS
de la Asamblea Legislativa.13
13PARCIALIDAD
1HECHOS
con base en la revisión de expedientes de Comisiones Especiales en el Registro20
100Cuadro 25
Comisiones de investigación especial 2002-2003
de la Asamblea Legislativa.0
5PARCIALIDAD HECHOS
base en la revisión de expedientes de Comisiones Especiales en el Registro0
10063Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventaBibliografía
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Villarreal, E. et al. 2003. Transparencia y rendición de cuentas en Costa Rica. San José,
Volio, F. 2000. Diez años de Sala Constitucional. Ponencia preparada para el Sexto
Informe Estado de la Nación. San José, Proyecto Estado de la Nación.NOTAS:
1Término acuñado por Smulovitz y Peruzzotti. Para mayor referencia ver de estos autores:
"Societal Accountability on Latin America," Journal of Democracy, 11, n.4 (Octubre 2000) 147158 y "Societal and Horizontal Controls. Two Cases about a Fruitful Relationship,". En Scott
Mainwaring y Christopher Welna, orgs. Accountability, Democratic Governance and Political
Institutions in Latin America. University of Notre Dame Press.
2La efectividad de la accountability electoral tiende a disminuir por las condiciones que
prevalecen en muchas de las nuevas poliarquías (sistemas de partido poco estructurados, alta
volatilidad de los votantes y los partidos, pobre definición de los temas de la agenda pública y
cambios abruptos en las orientaciones de las políticas públicas) (Ibid).
3Rendición de cuentas significa, en síntesis, una obligación que los gobernantes contraen ante
la ciudadanía de asumir las consecuencias por sus actos de gobierno, pues el poder que
detentan es un poder “prestado”. Asumir responsabilidades no es decir “yo fui” y luego esperar
que la ciudadanía aplauda el acto de contrición y eventualmente olvide o perdone. En una
democracia es indispensable que la ciudadanía disponga de mecanismos para “cobrar” la
factura, a tiempo y por la totalidad de la deuda. La rendición de cuentas es al mismo tiempo una
obligación de la ciudadanía. En última instancia es su responsabilidad tolerar o no que los
gobernantes se aparten impunemente de su mandato; en este caso, por mediar un alto interés
público, el deudor debe querer cobrar la deuda.”
4Dicha Junta estaba integrada por un director, dos subdirectores y dos vocales, todos con
nombramientos en propiedad del Poder Ejecutivo. La ley establecía que al menos uno de los dos
subdirectores debía ser Ingeniero civil o eléctrico, mientras que el otro debe ser contador público
5Se entenderá por derechos humanos, para los efectos de estas disposiciones, los derechos y
garantías individuales consagrados por la Constitución Política, así como los derechos civiles y
políticos definidos en las convenciones que sobre derechos humanos tenga firmadas y
ratificadas la Nación. Ley Orgánica de la PGR, 1982.
Incurrirá en violación de los derechos humanos el funcionario o empleado público que, con su
actuación material, decisión, acuerdo, resolución o decreto, menoscabare, denegare,
obstaculizare, o de cualquier forma lesionare el disfrute o ejercicio de alguno de los derechos,
libertades o garantías establecidas en los instrumentos legales citados en el párrafo anterior “66Evolución de los mecanismos de control y rendición de cuentas en la década de los noventa6Aunque por otro lado, también se debía a la falta de una cultura de rendición de cuentas por
parte de las instituciones públicas. Por ejemplo, los mecanismos de control interno eran muy
7El presupuesto ejecutado real de la CGR se calculó en 459.406.832 colones, y el presupuesto
ejecutado real para el ejercicio económico de 1975 fue de 92.054.077.640 colones (Memoria
CGR, 1976).
8Descripción del Proyecto “Creación del Instituto Regulador de servicios de utilidad pública”.
Jorge Mandas Chacón, Director del SNE, noviembre 1962. La Gaceta, 15 de diciembre de 1962,
9Es importante mencionar que esta función de aprobación presupuestaria es muy particular de la
CGR costarricense, las otras contralorías generales o cortes de cuenta existentes en América
Latina no realizan esta función previa solamente hacen fiscalización posterior. La CGR en Costa
Rica aprueba directamente, sin trámite legislativo, alrededor de dos tercios del total del gasto
público (ILTP, 2003).
10Ver página web de la Asamblea para consultar procesos de la Comisión de Nombramientos.
http://www.racsa.co.cr/asamblea/cenombra.htm
11Antes de la elección del actual Defensor la institución estuvo sin jerarca por casi tres meses, la
Procuraduría también estuvo sin Procurador General por casi 3 años, desde el 2001 hasta el
12Listado de órganos rectores con base en una investigación realizada por la Contraloría
General de la República. Documento remitido por vía electrónica por Ana Lorena Montero, el día
13La Contraloría General de la República y la gestión ambiental: un modelo de control y
evaluación. Adrián Pearson Berrick, Henry Vásquez Phillips, Danilo Murillo Barrios, Manuel
Cabrera Cano. Trabajos Finales de Graduación.67All pages:12345678910111213141516171819202122232425262728293031323334353637383940414243444546474849505152535455565758596061626364656667InfoSaveLikeShareDownloadMore/Villarreal_2004 Published on Jul 7, 2012 http://www.estadonacion.or.cr/images/stories/informes/010/docs/Fortalecimiento/Villarreal_2004.pdfestadonacionFollowRead moreRead moreSimilar toPopular nowJust for youGo explore