Source: http://docplayer.pl/333229-Realizacja-projektow-edukacyjnych-w-ramach-priorytetu-iii-programu-operacyjnego-kapital-ludzki.html
Timestamp: 2017-08-20 08:21:37+00:00
Document Index: 106838753

Matched Legal Cases: ['art. 5', 'art. 35', 'art. 28', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 5', 'arto 454', 'art. 66']

REALIZACJA PROJEKTÓW EDUKACYJNYCH W RAMACH PRIORYTETU III PROGRAMU OPERACYJNEGO KAPITAŁ LUDZKI - PDF
Download "REALIZACJA PROJEKTÓW EDUKACYJNYCH W RAMACH PRIORYTETU III PROGRAMU OPERACYJNEGO KAPITAŁ LUDZKI"
1 KNO /2012 Nr ewid. 168/2013/P/12/064/KNO Informacja o wynikach kontroli REALIZACJA PROJEKTÓW EDUKACYJNYCH W RAMACH PRIORYTETU III PROGRAMU OPERACYJNEGO KAPITAŁ LUDZKI MARZEC
2 MISJĄ Najwyższej Izby Kontroli jest dbałość o gospodarność i skuteczność w służbie publicznej dla Rzeczypospolitej Polskiej WIZJĄ Najwyższej Izby Kontroli jest cieszący się powszechnym autorytetem najwyższy organ kontroli państwowej, którego raporty będą oczekiwanym i poszukiwanym źródłem informacji dla organów władzy i społeczeństwa Dyrektor Departamentu Nauki, Oświaty i Dziedzictwa Narodowego: Piotr Prokopczyk Zatwierdzam: Wojciech Misiąg Wiceprezes Najwyższej Izby Kontroli dnia września 2013 Najwyższa Izba Kontroli ul. Filtrowa Warszawa T/F
3 Spis treści 1. ZAŁOŻENIA KONTROLI Temat kontroli Uzasadnienie podjęcia kontroli Cel i zakres kontroli Znaczenie Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki PODSUMOWANIE WYNIKÓW KONTROLI Ogólna ocena kontrolowanej działalności Uwagi WAŻNIEJSZE WYNIKI KONTROLI Zgodność wdrażanych projektów z założeniami PO KL Kwalifikowalność wydatków poniesionych na realizację projektów Efekty realizacji projektów w aspekcie osiągania celów priorytetu III PO KL INFORMACJE DODATKOWE Przygotowanie kontroli Postępowanie kontrolne i działania podjęte po zakończeniu kontroli ZAŁĄCZNIKI... 26
4 Wyk az stosowanych sk rótów i pojęć Instytucja Zarządzająca (IZ) jest odpowiedzialna za zarządzanie Programem i jego wdrażanie. Funkcję IZ pełni Minister Rozwoju Regionalnego Instytucja Pośrednicząca I stopnia (IP I) wykonuje zadania w zakresie zarządzania poszczególnymi osiami priorytetowymi w zakresie delegowanym przez IZ. Funkcję tę w odniesieniu do priorytetu III Wysoka jakość systemu oświaty Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki wykonuje Minister Edukacji Narodowej Instytucja Pośrednicząca II stopnia/instytucja Wdrażająca (IP II) wykonuje zadania powierzone przez IZ i IP I, m.in. ogłasza konkursy, podpisuje umowy z beneficjentami, weryfikuje wnioski o płatność. W badanym obszarze funkcję IP II pełni Ośrodek Rozwoju Edukacji Beneficjent osoba fizyczna, prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, realizująca projekty finansowane z budżetu państwa lub ze źródeł zagranicznych na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie projektu (art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju1) Beneficjent systemowy wyznaczona jednostka lub komórka organizacyjna instytucji, urzędu do realizacji projektu systemowego wskazana w dokumencie pn. Szczegółowy Opis Priorytetów PO KL oraz w Planie Działania (m.in. Ministerstwo Edukacji Narodowej, Centralna Komisja Egzaminacyjna, Ośrodek Rozwoju Edukacji) Umowa/decyzja o dofinansowanie projektu2 umowa zawarta z beneficjentem na dofinansowanie projektu lub decyzja o dofinansowanie projektu, na podstawie których beneficjent realizuje projekt w ramach PO KL Projekt przedsięwzięcie będące przedmiotem umowy/decyzji o dofinansowanie; projekty w ramach PO KL są realizowane w dwóch podstawowych trybach: systemowym (projekty o charakterze ogólnokrajowym lub regionalnym realizowane przez ściśle określonych beneficjentów, którzy są wymienieni w Szczegółowym Opisie Priorytetów PO KL) oraz konkursowym (projekty, o dofinansowanie których mogą się ubiegać wszystkie podmioty, z wyłączeniem osób fizycznych wyłączenie nie dotyczy osób prowadzących działalność gospodarczą lub oświatową na podstawie przepisów odrębnych) Wydatek kwalifikowalny wydatek lub koszt faktycznie poniesiony przez beneficjenta w związku z realizacją projektu i udokumentowany zgodnie z wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego, wydanymi na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który kwalifikuje się do objęcia wsparciem ze środków przeznaczonych na realizację PO KL w trybie określonym w umowie/decyzji o dofinansowaniu Wydatek niekwalifikowalny wydatek lub koszt niekwalifikujący się do objęcia wsparciem ze środków publicznych przeznaczonych na realizację PO KL, pokrywany ze środków własnych beneficjenta w ramach realizowanego projektu 1 Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm. 2 Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jeżeli instytucja zarządzająca lub instytucja pośrednicząca jest jednocześnie beneficjentem, podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu lub decyzja podjęta przez instytucję zarządzającą lub instytucję pośredniczącą, zgodnie z przyjętym systemem realizacji dla danego programu operacyjnego.
5 Produkty określają dobra i usługi, które powstaną w wyniku działań podjętych w ramach projektu; produktem (skwantyfikowanym za pomocą wskaźnika produktu) może być liczba publikacji wytworzonych w ramach projektu, liczba udzielonych porad, liczba osób lub szkół, które otrzymały wsparcie, liczba godzin szkolenia przypadająca na jednego uczestnika, liczba badań i analiz opracowanych w ramach projektu Wskaźniki produktu odnoszą się do danego projektu oraz są wyrażone w jednostkach fizycznych, np.: liczba nauczycieli kształcenia zawodowego oraz instruktorów praktycznej nauki zawodu uczestniczących w trwających co najmniej dwa tygodnie stażach i praktykach w przedsiębiorstwach; są one mierzone na poziomie projektu, tzn. w ramach części sprawozdawczej wniosku beneficjenta o płatność, a następnie ich wartości są agregowane na wyższe poziomy wdrażania, tj. działanie, priorytet i program Rezultaty odzwierciedlają efekty, które powstaną w wyniku podjętych działań w ramach projektu, np. udzielenia wsparcia danej osobie/ grupie osób/ instytucji w ramach projektu; przykładem rezultatu (skwantyfikowanego za pomocą wskaźnika rezultatu) jest liczba osób, które podniosły swoje kwalifikacje dzięki uczestnictwu w szkoleniach Wskaźniki rezultatu odnoszą się do bezpośredniego efektu podejmowanych działań wobec uczestników projektów, np.: odsetek nauczycieli kształcenia zawodowego i instruktorów praktycznej nauki zawodu uczestniczących w trwającym co najmniej dwa tygodnie doskonaleniu zawodowym w przedsiębiorstwach w stosunku do ogólnej liczby tych nauczycieli; wskaźniki rezultatu mogą być: wyrażone w jednostkach fizycznych mierzone tak jak wskaźniki produktu, wyrażone w wartościach procentowych liczone głównie na podstawie wskaźników produktu (licznik) oraz danych dotyczących liczebności danej grupy (mianownik) EWD (edukacyjna wartość dodana) jest przyrostem wiedzy i umiejętności ucznia w wyniku danego procesu dydaktycznego. Wynik uzyskany przez ucznia na sprawdzianie przyjmuje się jako ogólną miarę potencjału edukacyjnego ucznia PO KL Program Operacyjny Kapitał Ludzki Priorytet III PO KL priorytet III Wysoka jakość systemu oświaty Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki EFS Europejski Fundusz Społeczny UE Unia Europejska KE Komisja Europejska IP I Instytucja Pośrednicząca I stopnia (tj. minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, którego zadania wykonuje Departament Funduszy Strukturalnych w Ministerstwie Edukacji Narodowej MEN) IP II Instytucja Pośrednicząca II stopnia/instytucja Wdrażająca (tj. Ośrodek Rozwoju Edukacji) MRR Ministerstwo Rozwoju Regionalnego MEN Ministerstwo Edukacji Narodowej ORE Ośrodek Rozwoju Edukacji
6 1 Z A Ł O Ż E N I A K O N T R O L I 1.1 Temat kontroli Kontrola pn. Realizacja projektów edukacyjnych w ramach priorytetu III Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (nr P/12/064) została podjęta z inicjatywy Najwyższej Izby Kontroli. 1.2 Uzasadnienie podjęcia kontroli Prowadzone przez NIK w latach wcześniejszych kontrole funkcjonowania systemu oświaty w Polsce wskazywały na występowanie licznych nieprawidłowości. W związku z faktem, że celem priorytetu III PO KL jest m.in. dostosowanie systemu edukacji (kształcenia i szkolenia) do potrzeb gospodarki poprzez podwyższenie jakości i efektywności kształcenia w systemie oświaty niniejsza kontrola została podjęta, aby sprawdzić stopień osiągnięcia zakładanego celu. 1.3 Cel i zakres kontroli Celem kontroli była ocena efektów projektów edukacyjnych oraz ich wpływu na osiąganie celów priorytetu III Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Ocena dotyczyła w szczególności zgodności wdrożonych projektów z założeniami priorytetu III PO KL oraz efektów realizacji projektów w aspekcie osiągania celów priorytetu III PO KL. Przy opracowywaniu oceny uwzględniono kwalifikowalność wydatków poniesionych na realizację projektu. Kontrolą, prowadzoną w III i IV kwartale 2012 r., objęto 16 jednostek: Ministerstwo Edukacji Narodowej, Ośrodek Rozwoju Edukacji, Centralną Komisję Egzaminacyjną, trzy uczelnie publiczne, trzy uczelnie niepubliczne, pięciu przedsiębiorców oraz dwa stowarzyszenia, realizujących 21 skontrolowanych projektów. Wykaz skontrolowanych jednostek organizacyjnych i osób kierujących tymi jednostkami, ocen skontrolowanej działalności zawartych w wystąpieniach pokontrolnych NIK, a także jednostek NIK przeprowadzających kontrole stanowi załącznik nr 1 do niniejszej Informacji. Kontrolę w MEN, państwowych jednostkach budżetowych oraz uczelniach publicznych przeprowadzono na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 3, z uwzględnieniem kryteriów określonych w art. 5 ust. 1 ustawy o NIK, tj. pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności, a w pozostałych jednostkach organizacyjnych i podmiotach gospodarczych na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy, z uwzględnieniem kryteriów określonych w art. 5 ust. 3 ustawy o NIK, tj. legalności i gospodarności. Kontrolą objęto lata (III kwartały). W ramach priorytetu III PO KL (do dnia 30 czerwca 2012 r.) zakończono realizację 88 projektów konkursowych oraz 15 projektów systemowych. NIK objęła kontrolą 16 projektów konkursowych 4 (18,2% projektów zakończonych) oraz pięć projektów systemowych (33,3%). Wykazy projektów systemowych oraz konkursów ogłoszonych w ramach priorytetu III PO KL stanowią odpowiednio załączniki 6 i 7 do niniejszej Informacji. 1.4 Znaczenie Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Program Operacyjny Kapitał Ludzki jest jednym z programów służących realizacji Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia i obejmuje całość interwencji Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) w Polsce. Przyjęcie Programu stanowi potwierdzenie głównych kierunków rozwoju i prowadzenia polityki prozatrudnieniowej rządu oraz umożliwia wykorzystanie środków EFS w Polsce w latach Dz. U. z 2012 r., poz. 82, ze zm., zwana dalej ustawą o NIK. 4 Dane dotyczące skontrolowanych projektów zawiera załącznik nr 4 do niniejszej Informacji.
7 2 P O D S U M O W A N I E W Y N I K Ó W K O N T R O L I 2.1 Ogólna ocena kontrolowanej działalności W ocenie5 Najwyższej Izby Kontroli efekty realizacji priorytetu III Wysoka jakość systemu oświaty Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki są niezadowalające. Dotychczasowy stopień wykonania wskaźników realizacji, określonych dla poszczególnych celów szczegółowych priorytetu III PO KL, jest niski i istnieje zagrożenie nieosiągnięcia ich wartości docelowej, co NIK ocenia negatywnie. Należy przy tym podkreślić, że efekty 30 spośród 40 projektów systemowych na łączną kwotę blisko tys. zł oraz projektów wyłonionych w trzech spośród 14 ogłoszonych konkursów o łącznym budżecie ponad 700 mln zł nie miały wpływu na osiągnięcie zakładanej wartości żadnego ze wskaźników realizacji priorytetu III PO KL. (str , 20-22) Skala zmian dokonanych przez Ministerstwo Edukacji Narodowej (IP I) w alokacji środków na poszczególne działania i poddziałania priorytetu III PO KL oraz modyfikacje założeń projektów systemowych świadczą o braku jednoznacznej koncepcji i strategii wykorzystania środków UE. W wyniku dokonanych zmian realizacja projektów systemowych o wysokich budżetach, mająca wpływ na osiągnięcie planowanych wskaźników, zostanie zakończona dopiero w 2015 r. (str , 20) Najwyższa Izba Kontroli zwraca uwagę na niski stopień zaawansowania finansowego i rzeczowego realizowanych projektów, co może skutkować niewydatkowaniem w pełnej wysokości środków Unii Europejskiej, nieuzyskaniem zakładanych celów oraz nieosiągnięciem planowanych wskaźników realizacji. Spośród pięciu priorytetów komponentu centralnego PO KL wykonanie (wartość zatwierdzonych wniosków o płatność i wydatków certyfikowanych do KE) priorytetu III plasuje go na trzeciej pozycji6, mimo zmniejszenia w 2012 r. oraz w 2013 r. alokacji priorytetu III o łączną kwotę ,3 tys. euro, tj. 26,1%. (str ) Ministerstwo Edukacji Narodowej i Ośrodek Rozwoju Edukacji jako Instytucje Pośredniczące: 1) przyjęły do realizacji projekty konkursowe niesłużące osiągnięciu celów priorytetu III PO KL na łączną kwotę ,3 tys. zł oraz projekty niezgodne z założeniami Planu Działania na lata w zakresie kryterium okres realizacji projektów na łączną kwotę ,5 tys. zł; (str ) 2) nie zapewniły racjonalnego i efektywnego wydatkowania środków publicznych w wyniku nieuszczegółowienia zasad wyboru projektów w zakresie m.in. określenia kosztu dofinansowania przypadającego na jednego uczestnika projektu oraz maksymalnego wskaźnika procentowego kosztów zarządzania projektem w stosunku do kosztów ogółem projektu, co skutkowało wysokimi kosztami realizowanych projektów; (str. 18) 3) spowodowały opóźnienia w realizacji poszczególnych projektów ze względu na długotrwały proces zawierania umów o dofinansowanie z beneficjentami; (str. 16) 5 Najwyższa Izba Kontroli stosuje trzystopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. Jeżeli sformułowanie oceny ogólnej według proponowanej skali byłoby nadmiernie utrudnione, albo taka ocena nie dawałaby prawdziwego obrazu funkcjonowania kontrolowanej jednostki w zakresie objętym kontrolą, stosuje się ocenę opisową, bądź uzupełnia ocenę ogólną o dodatkowe objaśnienie. 6 Według danych MRR na dzień 30 czerwca 2013 r. wartość zatwierdzonych dla priorytetu III wniosków o płatność wynosiła ,7 tys. zł (48% alokacji), natomiast wydatków certyfikowanych do KE ,3 tys. zł (46% alokacji). 7
8 P O D S U M O W A N I E W Y N I K Ó W K O N T R O L I 4) nie weryfikowały wniosków o płatność w terminie, co negatywnie wpływało na wysokość wydatków przekazanych do certyfikacji; (str. 16) 5) nie przeprowadzały prawidłowej kontroli realizowanych projektów poprzez niewykonanie rocznych planów kontroli oraz rocznego wskaźnika kontroli projektów. (str. 19) Beneficjenci w większości7 prawidłowo realizowali projekty zgodnie z umową o dofinansowanie oraz obowiązującymi przepisami. Podstawą pozytywnej oceny było w szczególności: uzyskanie przez beneficjentów w wyniku realizacji projektów zaplanowanych efektów, wykonanie zadań w ramach projektów zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym, zrealizowanie wydatków zgodnie z przeznaczeniem i obowiązującymi przepisami, prowadzenie wyodrębnionej ewidencji księgowej oraz prawidłowych działań promocyjnoinformacyjnych. Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości polegały w szczególności na: 1) nieprawidłowym wydatkowaniu przez trzech beneficjentów środków w łącznej kwocie 1.650,5 tys. zł, (str ) 2) występowaniu opóźnień w przekazywaniu wniosków o płatność dotyczących dziewięciu badanych projektów, (str ) 3) nieprawidłowym opisie dowodów księgowych w pięciu skontrolowanych projektach, (str. 17) 4) nieosiągnięciu w pięciu przypadkach wskaźników rezultatu projektu na poziomie założonym we wniosku o dofinansowanie. (str. 22) 2.2 Uwagi Minister Edukacji Narodowej jako Instytucja Pośrednicząca został zobowiązany m.in. do monitorowania postępów w realizacji priorytetu III PO KL oraz do osiągania jego celów, określonych w formie wskaźników rezultatu i produktu. Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli dotychczasowy stopień realizacji finansowej priorytetu III PO KL oraz jego wskaźników wskazuje na potencjalne zagrożenie niewykonania przyjętych założeń. Stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości wskazują na potrzebę podjęcia przez Ministra Edukacji Narodowej zintensyfikowanych działań zapewniających wykorzystanie środków w ramach priorytetu III PO KL w pełnej wysokości w sposób gwarantujący terminowe osiągnięcie założonych wskaźników realizacji. W tym celu Minister Edukacji Narodowej powinien w szczególności wzmocnić nadzór nad Ośrodkiem Rozwoju Edukacji jako wykonującym zadania Instytucji Pośredniczącej II stopnia w zakresie prowadzenia konkursów oraz egzekwować właściwe przygotowywanie wniosków o dofinansowanie projektów systemowych w celu zminimalizowania zakresu modyfikacji projektów w trakcie realizacji. Ośrodek Rozwoju Edukacji powinien monitorować realizację rzeczową i finansową projektów konkursowych w celu ich prawidłowej realizacji, zgodnej z zapisami wniosków o dofinansowanie, a także wyeliminować opóźnienia w weryfikacji i zatwierdzaniu wniosków o płatność. 8 7 Ocenę pozytywną otrzymało czterech beneficjentów, natomiast ocenę pozytywną mimo stwierdzonych nieprawidłowości 12 beneficjentów.
9 P O D S U M O W A N I E W Y N I K Ó W K O N T R O L I Najwyższa Izba Kontroli wskazuje, że przyjęte dla priorytetu III wskaźniki produktu i rezultatu8 nie pozwalają na rzetelną ocenę, czy w wyniku realizacji projektów systemowych i konkursowych nastąpi: podwyższenie jakości systemu oświaty, wzmocnienie zdolności systemu edukacji w zakresie monitoringu, ewaluacji i badań edukacyjnych, podniesienie jakości systemu kształcenia i doskonalenia nauczycieli, poprawa stopnia powiązania oferty w zakresie kształcenia i szkolenia z potrzebami rynku pracy. System monitorowania PO KL nie umożliwia wskazania zmian o charakterze jakościowym w polskiej edukacji. Należy podkreślić, że zarówno osiągnięcie celu głównego priorytetu III, jak i celów szczegółowych niemierzalnych i rozciągniętych w czasie uzależnione jest od wpływu wielu czynników zewnętrznych. Istotnym problemem, uniemożliwiającym ocenę efektów realizacji projektów, jest fakt niemonitorowania przez beneficjentów oraz Instytucje Pośredniczące wykorzystania nabytej przez uczestników projektów wiedzy, umiejętności i kwalifikacji. Brak jest systemu zbierania danych w tym zakresie. Przeprowadzone przez NIK badania ankietowe wskazują9 m.in., że uczestnicy studiów podyplomowych w większości nie znaleźli zatrudnienia w charakterze nauczyciela przedmiotów zawodowych, a szkoły np. nie kontynuują wydawania dwujęzycznych gazetek szkolnych, które miały być efektem projektu pn. Czwarta władza z klasą. Szkolny koncern medialny, realizowanego przez Wyższą Szkołę Europejską im. Ks. J. Tischnera w Krakowie. Brak jest również systemu, który pozwalałby zidentyfikować szkoły uzyskujące wsparcie z funduszy unijnych i powiązanie tego faktu m.in. z wynikami egzaminów zewnętrznych do oceny efektywności projektów. W celu zapewnienia rzetelnej oceny efektywności wydatkowania środków priorytetu III PO KL w ocenie Najwyższej Izby Kontroli niezbędne jest opracowanie systemu gromadzącego dane w zakresie beneficjentów ostatecznych zrealizowanych projektów (w tym szkół), co umożliwiałoby ocenę faktycznego wpływu zrealizowanych projektów na podwyższenie jakości systemu oświaty, oraz monitorującego trwałość zrealizowanych projektów oraz wykorzystanie wytworzonych produktów i osiągniętych rezultatów. 8 Liczba pracowników nadzoru pedagogicznego, którzy zakończyli udział w projekcie w ramach działania 3.1 Modernizacja systemu zarządzania i nadzoru w oświacie (1.280); liczba szkół, w których upowszechniono narzędzie i metodologię pomiaru EWD, tj. edukacyjnej wartości dodanej (30.499); liczba jednostek prowadzących kształcenie nauczycieli (tj. szkół wyższych oraz kolegiów nauczycielskich), które zastosowały nowe formy i zasady kształcenia nauczycieli (71, tj. 13%); liczba jednostek prowadzących doskonalenie nauczycieli, które otrzymały wsparcie w ramach działania 3.3 Poprawa jakości kształcenia w celu uzyskania akredytacji (76, tj. 15%); liczba podstaw programowych na poziomie szkoły podstawowej, gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalnej objętych przeglądem w celu lepszego ich zorientowania na potrzeby rynku pracy (144); liczba opracowanych i upowszechnionych innowacyjnych programów nauczania w zakresie przedsiębiorczości, przedmiotów matematyczno-przyrodniczych i technicznych (100); liczba nauczycieli kształcenia zawodowego oraz instruktorów praktycznej nauki zawodu, którzy uczestniczyli w trwających co najmniej dwa tygodnie stażach i praktykach w przedsiębiorstwach w ramach Działania 3.4 Otwartość systemu edukacji w kontekście uczenia się przez całe życie (14.500, tj. 15%); liczba kwalifikacji odniesionych do poziomów w Polskich Ramach Kwalifikacji (350); liczba szkół i przedszkoli objętych pilotażem w zakresie zmodernizowanego systemu doskonalenia nauczycieli jako elementu wsparcia (5.840, tj. 20%). 9 Szczegółowe wyniki badań ankietowych stanowią załącznik nr 8 do niniejszej Informacji. 9
10 3 W A Ż N I E J S Z E W Y N I K I K O N T R O L I 3.1 Zgodność wdrażanych projektów z założeniami PO KL Najwyższa Izba Kontroli ocenia, że większość przyjętych do realizacji projektów systemowych10 i konkursowych11 służyła osiągnięciu celów priorytetu III PO KL, określonych w Szczegółowym Opisie Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Najwyższa Izba Kontroli wskazuje jednak, że określone dla priorytetu III wskaźniki rezultatu i produktu, wyrażone wartościami procentowymi i liczbowymi, nie w pełni są skorelowane z celem głównym i celami szczegółowymi, mającymi charakter jakościowy. Przyjęte wskaźniki rezultatu nie pozwalają na ocenę, czy w wyniku realizacji projektów w ramach priorytetu III nastąpi: podwyższenie jakości systemu oświaty, wzmocnienie zdolności systemu edukacji w zakresie monitoringu, ewaluacji i badań edukacyjnych, podniesienie jakości systemu kształcenia i doskonalenia nauczycieli, poprawa stopnia powiązania oferty w zakresie kształcenia i szkolenia z potrzebami rynku pracy. Również przy realizacji pojedynczych projektów beneficjenci nie określili wskaźników osiągnięcia rezultatów, w tym rezultatów miękkich (dotyczących postaw, umiejętności i pewności siebie), oraz sposobu ich pomiaru. We wnioskach o dofinansowanie nie dokonano opisu zmian, jakie zajdą w wyniku wdrożenia projektu, a przede wszystkim ze względu na specyficzny charakter projektów w ramach PO KL jakie korzyści osiągną uczestnicy projektu po jego zakończeniu. We wniosku o dofinansowanie projektu: pn. Uczyć się by działać beneficjent nie określił wskaźnika osiągnięcia tzw. rezultatów miękkich, tj.: poprawy stanu wiedzy i umiejętności uczniów w zakresie kompetencji posługiwania się językami obcymi, podniesienia kompetencji językowych, wzrostu zainteresowania językami obcymi wśród uczniów i nauczycieli, częstszego wyboru dalszej ścieżki kształcenia związanej z językami obcymi, zwiększenie wiary we własne siły, podniesienie poziomu samooceny, wyższych osobistych i zawodowych aspiracji, pobudzenia do działania w obszarze zawodowym; pn. Pi i Sigma edukacyjna szansa dla wychowanków domów dziecka nie określono wskaźników osiągnięcia tzw. rezultatów miękkich, nie wskazano, co będzie miarą powodzenia projektu, w tym ilu objętych projektem uczniów i nauczycieli powinno stwierdzić, że podniósł się ich poziom kwalifikacji, wiedzy, samooceny, świadomości możliwości osiągnięcia sukcesu, by uznać, że projekt zakończył się sukcesem, a jego cel został osiągnięty; pn. Poznaj swoje zainteresowania i świat szkolnictwa zawodowego nie określono wskaźników osiągnięcia tzw. rezultatów miękkich, tj. zwiększenia świadomości i trafności podejmowanych decyzji edukacyjno-zawodowych przez uczniów należących do różnych grup wiekowych, zwiększenie wiedzy i świadomości uczniów i ich lepsze przygotowanie do dokonywania wyborów edukacyjnych i zawodowych, podniesienie jakości i zakresu poradnictwa zawodowego realizowanego w szkołach podstawowych, gimnazjalnych i ponadgimnazjalnych; uniemożliwia to dokonanie oceny, czy projekt zakończył się powodzeniem, a jego wszystkie cele zostały osiągnięte. 2. Ministerstwo Edukacji Narodowej nie zapewniło prawidłowego naboru projektów12 w ramach ogłoszonych w 2008 r. konkursów. Najwyższa Izba Kontroli wskazała, że część projektów, realizowanych w ramach konkursu 1/POKL/3.3.4/08 pn. Ponadregionalne programy rozwijania umiejętności uczniów w zakresie kompetencji kluczowych, ze szczególnym uwzględnieniem nauk matematyczno-przyrodniczych, technologii informacyjno-komunikacyjnych (ICT), języków obcych, przedsiębiorczości (zwany dalej konkursem Wykaz projektów systemowych realizowanych w ramach priorytetu III PO KL (według stanu na dzień 30 czerwca 2012 r.) stanowi załącznik nr 6 do niniejszej Informacji. 11 Wykaz konkursów ogłoszonych w ramach priorytetu III PO KL (według stanu na dzień 30 czerwca 2012 r.) stanowi załącznik nr 7 do niniejszej Informacji. 12 Krytycznej oceny naborów w ramach czterech ogłoszonych w 2008 r. konkursów (tj. objętych kontrolą NIK), skutkującej wieloma rekomendacjami oznaczonymi jako krytyczne i istotne, dokonano w raporcie końcowym z badania Ewaluacja systemu naboru, selekcji i wyboru wniosków o dofinansowanie projektów w konkursach przeprowadzonych w 2008 r. w ramach priorytetu III PO Kapitał Ludzki, sporządzonym w 2009 r. na zlecenie MEN. (www.efs.men.gov.pl)
11 W A Ż N I E J S Z E W Y N I K I K O N T R O L I 1/POKL/3.3.4/08), nie służy osiągnięciu celów priorytetu III PO KL, w tym działania 3.3. Poprawa jakości kształcenia, którego celem było zwiększenie zdolności systemu do kształcenia zorientowanego na efekty nauczania i uczenia się. Zrealizowane projekty skierowano do wąskiej grupy docelowej, wskazanej we wniosku o dofinansowanie. W czterech projektach13 spośród 26 wyłonionych w ramach ww. konkursu IP I przyjęła do realizacji i finansowania projekty o łącznej wartości ,3 tys. zł, które były realizowane przez podmioty spoza systemu oświaty i nie były skierowane do nauczycieli i szkół (projektami objęto jedynie uczniów), w związku z czym nie przyczyniły się do podniesienia jakości oferty edukacyjnej szkół oraz do zwiększenia zdolności systemu do kształcenia zorientowanego na efekty nauczania i uczenia się. Szkoły nie były ich uczestnikami (beneficjentami ostatecznymi) nauczyciele nie otrzymali przygotowania do prowadzenia zajęć rozwijających kompetencje kluczowe, a szkoły materiałów i pomocy dydaktycznych, które mogłyby służyć do prowadzenia zajęć z innymi uczniami po zakończeniu projektu. Realizatorem projektu: pn. Droga ku przyszłości dodatkowe zajęcia dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych była spółka akcyjna, a projektem objęto tylko uczniów (nie szkoły, nauczycieli) szkół ponadgimnazjalnych z terenu trzech województw; pn. Język obcy i e-learning kluczowe kompetencje w nauce i komunikacji uczniów w UE była placówka niepubliczna, prowadząca naukę języków obcych, niewpisana do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Urząd Miasta Krakowa; projektem objęto jedynie uczniów szkół gimnazjalnych i ponadgimnazjalnych z terenu trzech województw. W wyniku zamieszczenia w dokumentacji konkursu 1/POKL/3.3.4/08 nieprecyzyjnego zapisu dotyczącego okresu realizacji projektów (nie krótszy niż 3 lata) przyjęto do realizacji sześć projektów14 na łączną kwotę ,5 tys. zł, które obejmowały różne grupy uczniów w trzyletnim okresie trwania projektów, co było niezgodne z zapisami Planu Działania , według których kryterium okres realizacji projektów miał na celu wdrożenie w różnych typach szkół programów rozwijania umiejętności uczniów w zakresie kompetencji kluczowych w minimalnym cyklu kształcenia. Projekt pn. Czwarta władza z klasą. Szkolny koncern medialny zakładał przeprowadzenie pilotażu i dwóch edycji projektu, skierowanych do różnych grup uczniów i nauczycieli w okresie trzech lat, co nie zapewniło rozwinięcia umiejętności uczniów w zakresie kompetencji kluczowych w minimalnym trzyletnim cyklu kształcenia; W projekcie pn. Fascynacje zaklęte w nauce i biznesie ogólnopolski program rozwoju kompetencji kluczowych w zakresie nauk matematyczno-przyrodniczych i przedsiębiorczości dla uczniów gimnazjów założono trzy edycje w ciągu trzech lat i rotację uczestników projektu. IP nie sformułowała w dokumentacji konkursu 1/POKL/3.3.4/08 wymogu opracowania produktów, które mogłyby zostać wykorzystane przez inne podmioty, w wyniku czego czterech beneficjentów we wnioskach o dofinansowanie nie przewidziało wytworzenia żadnych produktów w ramach realizowanego projektu Projekty pn.: Droga ku przyszłości dodatkowe zajęcia dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych (8.310,9 tys. zł); Matematyka? Spróbuj e-learningowo! Innowacyjne formy edukacji dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych (1.660 tys. zł); Młodzi przedsiębiorcy na start nowe umiejętności kluczowe uczniów szkół ponadgimnazjalnych Polski Południowo-Wschodniej (9.282 tys. zł); Język obcy i e-learning kluczowe kompetencje w nauce i komunikacji uczniów w UE (6.143,4 tys. zł). 14 Projekty pn.: Czwarta władza z klasą. Szkolny koncern medialny (4.199,7 tys. zł); Fascynacje zaklęte w nauce i biznesie ogólnopolski program rozwoju kompetencji kluczowych w zakresie nauk matematyczno-przyrodniczych i przedsiębiorczości dla uczniów gimnazjów (16.691,1 tys. zł); Akademia kompetencji kluczowych program rozwoju uczniów szkół ponadgimnazjalnych Polski Wschodniej (14.163,7 tys. zł); Odkrywać nieznane, tworzyć nowe program rozwijania zainteresowań fizyką (14.432,1 tys. zł); Rekiny przedsiębiorczości (3.256,3 tys. zł); Każdy może zostać Omnibusem (7.068,6 tys. zł). 15 Projekty pn.: Droga ku przyszłości dodatkowe zajęcia dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych; Talk to me! organizacja alternatywnych zajęć językowych dla młodzieży; Akademia kompetencji kluczowych program rozwoju uczniów szkół ponadgimnazjalnych Polski Wschodniej; Każdy może zostać Omnibusem. 11
12 W A Ż N I E J S Z E W Y N I K I K O N T R O L I Należy podkreślić, że w ramach działania 3.3 Poprawa jakości kształcenia planowano powstanie i wdrożenie ponadregionalnych programów, które przyczynią się do podniesienia oferty edukacyjnej szkół. Ponadto w umowach o dofinansowanie nie zobowiązano beneficjentów do przekazania na rzecz IP praw autorskich do wytworzonych w ramach projektów produktów, w konsekwencji czego ORE (IP II) napotyka trudności przeniesienia praw autorskich do produktów wytworzonych w ramach zakończonych projektów, np. realizator projektu pn. Matematyka? Spróbuj e-learningowo! Innowacyjne formy edukacji dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych odmawiał podpisania umowy o przeniesienie praw autorskich do wytworzonego w projekcie produktu. IP I przyjęła do realizacji w ramach konkursu 1/POKL/3.3.4/08 10 projektów16, które w minimalnych zakresie spełniały formalne kryterium obszaru realizacji ( uczniowie i szkoły z co najmniej trzech województw ), które miało świadczyć o ponadregionalności. Projekty te nie obejmowały licznych szkół, w wielu województwach, a tym samym nie upowszechniały szeroko nowych rozwiązań. Projekt pn. Język obcy i e-learning kluczowe kompetencje w nauce i komunikacji uczniów w UE był realizowany przez beneficjenta (Szkołę Języków Obcych Mały Rynek w Krakowie) na terenie woj. małopolskiego, a przez partnerów: Szkołę Języków Obcych LEXIS i firmę GERMANICA odpowiednio na terenie województw: mazowieckiego i dolnośląskiego; elementem łączącym prowadzone zajęcia przez ww. firmy był udział 95 uczestników (tj. 10,2%) w stażach zagranicznych; Projekt pn. Uczyć się by działać realizowany był na terenie powiatów ościennych trzech województw śląskiego, małopolskiego i opolskiego. 3. Przyjęto do realizacji i finansowania projekty (systemowe i konkursowe), które nie miały wpływu na realizację wskaźników produktu określonych dla priorytetu III, mimo że w 2 ust. 2 lit. l Porozumienia w sprawie realizacji Priorytetu III PO KL IP I została zobowiązana przez IZ do osiągnięcia celów priorytetu określonych w Programie w formie wskaźników rezultatu i produktu. Należy wskazać również na wysokie koszty projektów niewpływających na osiągnięcie wskaźników produktu oraz fakt, że wykonanie przyjętych wskaźników jest uzależnione od realizacji nielicznych projektów systemowych. Na dzień 30 czerwca 2012 r. spośród 40 przyjętych do realizacji projektów systemowych efekty 30 (na łączną kwotę ,5 tys. zł) nie miały wpływu na osiągnięcie zakładanej wartości żadnego wskaźnika produktu określonego w Szczegółowym Opisie Priorytetów PO KL dla działań 3.1 Modernizacja systemu zarządzania i nadzoru w oświacie, 3.2 Rozwój systemu egzaminów zewnętrznych, 3.3 Poprawa jakości kształcenia, 3.4 Otwartość systemu edukacji w kontekście uczenia się przez całe życie. Wpływ na osiągnięcie wskaźników produktu miały: w ramach poddziałania Tworzenie warunków i narzędzi do monitorowania, ewaluacji i badań systemu oświaty jeden projekt (pn. Badanie jakości i efektywności edukacji oraz instytucjonalizacja zaplecza badawczego) na kwotę ,1 tys. zł spośród trzech o łącznej wartości ,1 tys. zł; poddziałania Modernizacja systemu nadzoru pedagogicznego dwa projekty (pn.: Program wzmocnienia efektywności systemu nadzoru pedagogicznego i oceny jakości pracy szkoły etap II oraz Program wzmocnienia efektywności systemu nadzoru pedagogicznego i oceny jakości pracy szkoły etap III) na kwotę ,8 tys. zł spośród czterech o łącznej wartości ,9 tys. zł; Projekty pn.: Język obcy i e-learning kluczowe kompetencje w nauce i komunikacji uczniów w UE; Każdy może zostać Omnibusem; Matematyka? Spróbuj e-learningowo! Innowacyjne formy edukacji dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych; Talk to me! organizacja alternatywnych zajęć językowych dla młodzieży; FENIKS długofalowy program odbudowy, popularyzacji i wspomagania fizyki w szkołach w celu rozwijania podstawowych kompetencji naukowo-technicznych, matematycznych i informatycznych uczniów; Za rękę z Einsteinem Edycja II; Czwarta władza z klasą. Szkolny koncern medialny; Pi i Sigma edukacyjna szansa dla wychowanków domów dziecka; Droga ku przyszłości dodatkowe zajęcia dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych; Uczyć się by działać.
13 W A Ż N I E J S Z E W Y N I K I K O N T R O L I w ramach działania 3.2 Rozwój systemu egzaminów zewnętrznych dwa projekty (pn.: Badania dotyczące rozwoju metodologii szacowania wskaźnika edukacyjnej wartości dodanej oraz Badania uwarunkowań zróżnicowania wyników egzaminów zewnętrznych) na kwotę ,9 tys. zł spośród 14 o łącznej wartości ,6 tys. zł; w ramach poddziałania Efektywny system kształcenia i doskonalenia nauczycieli jeden projekt (pn. System doskonalenia nauczycieli oparty na ogólnodostępnym kompleksowym wspomaganiu szkół) na kwotę ,1 tys. zł spośród dwóch o łącznej wartości ,6 tys. zł; poddziałania Modernizacja treści i metod kształcenia trzy projekty (pn.: Doskonalenie podstawy programowej wychowania przedszkolnego i kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół pod kątem jej zgodności z gospodarka opartą na wiedzy, Wdrożenie podstawy programowej kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ze szczególnym uwzględnieniem II i IV etapu edukacyjnego oraz Doskonalenie podstaw programowych kluczem do modernizacji kształcenia zawodowego) na kwotę ,7 tys. zł spośród 11 o łącznej wartości tys. zł; w ramach poddziałania Opracowanie i wdrożenie Krajowego Systemu Kwalifikacji jeden projekt (pn. Opracowanie bilansu kwalifikacji i kompetencji dostępnych na rynku pracy w Polsce oraz modelu Krajowych Ram Kwalifikacji) na kwotę ,3 tys. zł spośród dwóch o łącznej wartości ,8 tys. zł; poddziałania Upowszechnienie uczenia się przez całe życie żaden projekt spośród czterech o łącznej wartości ,4 tys. zł. Spośród 14 ogłoszonych konkursów w trzech przyjęto do realizacji projekty na łączną kwotę ,9 tys. zł, które nie miały wpływu na osiągnięcie docelowego wskaźnika produktu dla działań 3.3 Poprawa jakości kształcenia i 3.4 Otwartość systemu edukacji w kontekście uczenia się przez całe życie. Dotyczyło to następujących konkursów: 1/POKL/3.3.4/08 Ponadregionalne programy rozwijania umiejętności uczniów w zakresie kompetencji kluczowych, ze szczególnym uwzględnieniem nauk matematyczno-przyrodniczych, technologii informacyjno-komunikacyjnych (ICT), języków obcych, przedsiębiorczości ,2 tys. zł; 4/POKL/3.4.3/08 Opracowanie narzędzi diagnostycznych i materiałów metodycznych wspomagających proces rozpoznawania predyspozycji i zainteresowań zawodowych uczniów ,3 tys. zł; 1/POKL/3.3.4/09 Ponadregionalne programy rozwijania umiejętności uczniów w zakresie kompetencji kluczowych, ze szczególnym uwzględnieniem nauk matematyczno-przyrodniczych, technologii informacyjno-komunikacyjnych (ICT), języków obcych, przedsiębiorczości ,4 tys. zł. 3.2 Kwalifikowalność wydatków poniesionych na realizację projektów Izba Kontroli stwierdza, że wydatki poniesione na realizację projektów były w większości przypadków kwalifikowalne. NIK podkreśla jednakże, iż zaangażowanie środków publicznych przewidzianych na realizację zadań w ramach priorytetu III PO KL jest niskie. Niski stopień zaawansowania finansowego realizowanych projektów, a w konsekwencji niska wartość wydatków zatwierdzonych przez IP I i przekazanych do certyfikacji, stanowi potencjalne zagrożenie niewydatkowania w pełnej wysokości środków UE i nieuzyskania zakładanych celów. 1. Środki publiczne na finansowanie projektów w ramach priorytetu III PO KL w kwocie euro zostały zmniejszone łącznie o kwotę ,3 tys. euro, tj. 26,1% (do kwoty tys. euro), w tym: w 2012 r. o tys. euro w wyniku trwającego w 2010 r. i 2011 r. przeglądu śródokresowego; środki publiczne pochodzące z ww. zmniejszenia priorytetu III zwiększyły budżet priorytetu IX Rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach, z przeznaczeniem na realizację dodatkowych działań 13
14 W A Ż N I E J S Z E W Y N I K I K O N T R O L I w zakresie upowszechniania edukacji przedszkolnej ( tys. euro) oraz wdrożenie koncepcji indywidualizacji nauczania w klasach I-III szkoły podstawowej ( tys. euro); w 2013 r. o ,3 tys. euro z przeznaczeniem na projekty realizowane w ramach priorytetu IX. IP I dokonała za zgodą IZ znacznych zmian alokacji środków na poszczególne działania i poddziałania, co świadczy o nietrafnym rozpoznaniu potrzeb. Szczegółowe dane dotyczące zmian alokacji środków przedstawia załącznik nr 5 do niniejszej Informacji. 2. W ramach priorytetu III PO KL do dnia 30 czerwca 2013 r. z kwoty ,5 tys. zł (równowartość ,3 tys. euro według kursu 4,2667) rozdysponowano ,2 tys. zł, tj. 80,6%. Według danych MRR na dzień 30 czerwca 2013 r. zawarto 454 umowy/decyzje o dofinansowanie na łączną kwotę ,2 tys. zł, w tym na realizację: projektów systemowych 49 umów/decyzji na kwotę ,2 tys. zł (83,9% alokacji na ten cel w kwocie ,5 tys. zł) oraz projektów konkursowych 405 umów o dofinansowanie na kwotę tys. zł (86,4% alokacji w kwocie ,2 tys. zł). Do dnia 30 czerwca 2013 r. zatwierdzono wniosków o płatność na kwotę ,7 tys. zł, co stanowiło 48% alokacji ogółem przeznaczonej na realizację priorytetu III, natomiast wydatki certyfikowane do KE wyniosły ,3 tys. zł, tj. 46% alokacji ogółem. Liczbę i wartość zawartych umów/decyzji o dofinansowanie oraz liczbę i wartość zatwierdzonych wniosków o płatność w podziale na działania i poddziałania priorytetu III przedstawia poniższa tabela. Tabela nr 1 Alokacja EUR (tys.) PLN (tys.) liczba liczba , , , , Tworzenie 3.2. Rozwój , , , , , , , , , , , ,
15 W A Ż N I E J S Z E W Y N I K I K O N T R O L I Opracowanie Alokacja EUR (tys.) PLN (tys.) liczba liczba , , , , , , , ,0 Rezerwa Źródło: dane z wykonania PO KL na dzień 30 czerwca 2013 r. (www.efs.gov.pl). Spośród pięciu priorytetów komponentu centralnego PO KL wykonanie (wartość zatwierdzonych wniosków o płatność i wydatków certyfikowanych do KE) priorytetu III plasuje go na trzeciej pozycji. Wartość alokacji ogółem dla priorytetów komponentu centralnego PO KL oraz jej wykorzystanie na dzień 30 czerwca 2013 r. przedstawia poniższa tabela: 15
16 W A Ż N I E J S Z E W Y N I K I K O N T R O L I Tabela nr 2 Alokacja wniosków o Źródło: dane z wykonania PO KL na dzień 30 czerwca 2013 r. (www.efs.gov.pl). 3. Na niskie tempo wydatkowania środków miał wpływ długotrwały proces zawierania przez MEN umów z wyłonionymi w ramach konkursów beneficjentami, co z kolei powodowało opóźnienia w realizacji poszczególnych projektów. Przyczyną długotrwałego procesu zwierania umów była m.in. niska jakość wniosków o dofinansowanie, składanych w odpowiedzi na ogłaszane konkursy. W wyniku ogłoszonego w dniu 31 marca 2008 r. konkursu 1/POKL/3.3.4/08 pn. Ponadregionalne programy rozwijania umiejętności uczniów w zakresie kompetencji kluczowych, ze szczególnym uwzględnieniem nauk matematyczno-przyrodniczych, technologii informacyjno-komunikacyjnych (ICT), języków obcych, przedsiębiorczości z 20 beneficjentami podpisano umowy po upływie od 7 do 8,5 miesięcy, z czterema od 10 do 12 miesięcy, a z dwoma po upływie 16 i 20 miesięcy. Natomiast ORE z przekroczeniem obowiązujących terminów przeprowadzała negocjacje dotyczące kwestii merytorycznych, budżetu projektu, kwoty dofinansowania z wnioskodawcami projektów konkursowych, czego konsekwencją było wydłużenie procesu oceny wniosków oraz zawarcia umów z beneficjentami. W pięciu z siedmiu zbadanych projektów w ramach konkursu 6/POKL/3.3.2/09 negocjacje pisemne z wnioskodawcami były prowadzone w okresie od miesiąca do prawie dwu miesięcy, tj. z przekroczeniem obowiązującego 20-dniowego terminu, określonego w Zasadach dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL (rozdział 6, pkt 6.12, ppkt 6). 4. Instytucje Pośredniczące nie zapewniły terminowej weryfikacji wniosków o płatność, co negatywnie wpływało na wysokość wydatków przekazanych do certyfikacji. Okres rozliczania przez MEN końcowych wniosków o płatność projektów systemowych był długotrwały i wynosił od siedmiu do czternastu miesięcy, licząc od daty zakończenia projektu (siedem przypadków), a w pozostałych siedmiu przypadkach od 1,5 miesiąca do 5,5 miesiąca. Również ORE nieterminowo weryfikował i zatwierdzał składane przez beneficjentów, realizujących projekty konkursowe, wnioski o płatność. W pięciu spośród ośmiu skontrolowanych projektów konkursowych, których rozliczanie IP przekazało do ORE, stwierdzono opóźnienia w weryfikacji i zatwierdzaniu wniosków o płatność/wniosków o płatność końcową od dwóch do 29 dni roboczych. Stanowiło to naruszenie terminów weryfikacji i zatwierdzania wniosku beneficjenta określonych w Zasadach finansowania PO KL (rozdział 3, pkt Weryfikacja i zatwierdzanie wniosku beneficjenta o płatność) oraz podrozdziale 11.1 i 11.4 Instrukcji wykonawczych IP II (odpowiednio: w 2011 r. terminu 20 dni roboczych od dnia wpływu wniosku, w 2012 r. terminu 20 dni roboczych od dnia wpływu pierwszej wersji wniosku oraz terminu 15 dni roboczych dla każdej kolejnej wersji wniosku). 5. Beneficjenci w większości przypadków wydatkowali środki zgodnie z przeznaczeniem, z zachowaniem zasad określonych w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. 16
17 W A Ż N I E J S Z E W Y N I K I K O N T R O L I Nieprawidłowości w powyższym zakresie na łączną kwotę 1.650,5 tys. zł stwierdzono w czterech spośród 21 badanych projektów17. Dotyczyły one m.in. zlecenia usług: które nie były wyszczególnione we wniosku o dofinansowanie, co było niezgodne z warunkami podrozdziału 10 (pkt 2 lit. b) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, w trybie art. 66 (tj. z wolnej ręki) ustawy Prawo zamówień publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy), mimo braku przesłanek ustawowych, oraz z pominięciem trybów określonych w tej ustawie, co stanowiło naruszenie Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (podrozdział 1 Podstawowe zasady kwalifikowalności wydatków, pkt 1, lit. g). 6. Beneficjenci zgodnie z warunkami określonymi w umowie o dofinansowanie wyodrębniali rachunek bankowy do obsługi projektów oraz ewidencję księgową wydatków. W pięciu18 spośród 21 skontrolowanych projektów stwierdzono nieprawidłowości polegające na opisie dokumentów księgowych niezgodnie z obowiązującymi wymogami Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Opisy dowodów księgowych, dokumentujących wydatki w ramach projektu pn. Nauczyciel zawodu z przyszłością, nie spełniały wymagań określonych w rozdziale Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki , tj.: opisy 18 faktur na łączną kwotę 92,2 tys. zł nie wskazywały wysokości wydatków kwalifikowalnych poszczególnych zadań; opisy trzech faktur na łączną kwotę 72,4 tys. zł nie zawierały informacji o zastosowaniu przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych; opisy 61 list płac, wraz z rachunkami, na łączną kwotę 1.068,1 tys. zł nie zawierały informacji o poprawności formalnej i rachunkowej. Również opisy dowodów księgowych w ramach projektu DIAPREZAMUS pakiet diagnostyczno-metodyczny wspierający proces orientacji zawodowej dzieci i młodzieży nie spełniały wymagań Zasad finansowania PO KL , tj.: opisy 5 list płac, na łączną kwotę 29,5 tys. zł, wraz z rachunkami stanowiącymi postawę sporządzenia tych list, nie zawierały informacji o zastosowaniu ustawy Prawo zamówień publicznych; opisy 22 list płac, na łączną kwotę 376,5 tys. zł, wraz z rachunkami stanowiącymi postawę sporządzenia tych list, nie zawierały informacji o poprawności formalnej i rachunkowej. Realizator projektu pn. Uczyć się by działać nie zapewnił prawidłowego opisu dokumentów księgowych na łączną kwotę 307,7 tys. zł, które nie zawierały potwierdzenia o poprawności formalnej i rachunkowej; natomiast na dowodach księgowych na łączną kwotę 16,7 tys. zł brak było numeru umowy, tytułu projektu, nazwy zadania, kwoty kwalifikowalnej oraz informacji, że projekt jest współfinansowany z EFS. 7. W dziewięciu19 na 21 skontrolowanych projektów beneficjenci nieterminowo składali wnioski o płatność, uzasadniając ten fakt m.in. krótkim terminem na sporządzenie wniosków, dużą liczbą dokumentów księgowych oraz niedostosowanym do potrzeb systemem księgowym. Zgodnie z zawartymi umowami/decyzjami o dofinansowanie projektów wnioski o płatność powinny być złożone w terminie 10 dni od zakończenia okresu rozliczeniowego. Realizator projektu pn. Doskonalenie podstawy programowej wychowania przedszkolnego i kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół pod kątem jej zgodności z gospodarką opartą na wiedzy wszystkie wnioski o płatność złożył po terminie, tj. od 141 do 385 dni później. 17 Dwa projekty systemowe realizowane przez Centralną Komisję Egzaminacyjną (łączna kwota nieprawidłowości 1.629,5 tys. zł), projekt realizowany przez: Uniwersytet Śląski (18,4 tys. zł) i Szkołę Języków Obcych Mały Rynek w Krakowie (2,6 tys. zł). 18 Dot. projektów pn.: Uczyć się by działać, Nauczyciel zawodu z przyszłością, DIAPREZAMUS pakiet diagnostyczno-metodyczny wspierający proces orientacji zawodowej dzieci i młodzieży, Vademecum Talentu zintegrowana ocena predyspozycji i zainteresowań zawodowych uczniów, Poznaj swoje zainteresowania i świat szkolnictwa zawodowego. 19 Dot. projektów pn.: Doskonalenie podstawy programowej wychowania przedszkolnego i kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół pod kątem jej zgodności z gospodarką opartą na wiedzy, Wdrożenie podstawy programowej wychowania przedszkolnego i kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół, Pilotaż nowych egzaminów gimnazjalnych oraz sprawdzianu dla klas VI, Badania dotyczące podnoszenia jakości narzędzi systemu egzaminów zewnętrznych, Program wzmocnienia efektywności systemu nadzoru pedagogicznego i oceny jakości pracy szkoły etap II, Uczyć się by działać, Studia podyplomowe praktyczne nauczanie zawodu, DIAPREZAMUS pakiet diagnostyczno-metodyczny wspierający proces orientacji zawodowej dzieci i młodzieży, Pi i Sigma edukacyjna szansa dla wychowanków domów dziecka. 17
18 W A Ż N I E J S Z E W Y N I K I K O N T R O L I Realizator projektu pn. Pilotaż nowych egzaminów gimnazjalnych oraz sprawdzianu dla klas VI nie złożył wniosków o płatność za pierwsze cztery kwartały realizacji projektu (IV kwartał 2007 r. i I-III kwartał 2008 r.). Dopiero w dniu 17 czerwca 2009 r. złożono wniosek o płatność, obejmujący pierwszych pięć kwartałów realizacji projektu, przy czym był on opóźniony w stosunku do ostatniego kwartału objętego rozliczeniem o 154 dni. Beneficjent nie złożył również wniosku za I kwartał 2009 r.; w dniu 24 września 2009 r. złożono wniosek za I półrocze 2009 r., przy czym był on opóźniony w stosunku do ostatniego kwartału objętego rozliczeniem o 72 dni. Również kolejne trzy wnioski o płatność nie obejmowały kwartalnych okresów realizacji projektu i złożone zostały z opóźnieniem wynoszącym odpowiednio: 46, 29, 28 dni. Dopiero w ostatnim roku realizacji projektu (2010 r.) Beneficjent wywiązywał się z obowiązku składania wniosków o płatność w terminie. 8. MEN, a następnie ORE nie określiły wymagań/zasad wspierających racjonalne i efektywne wydatkowanie środków publicznych w ramach priorytetu III PO KL. 18 Instytucje Pośredniczące nie dokonały uszczegółowienia zasad wyboru projektów w zakresie kwotowego lub procentowego określenia kosztu dofinansowania przypadającego na jednego uczestnika projektu, mimo że zgodnie z Zasadami wyboru projektów w ramach PO KL w zakresie nieuregulowanym przez Zasady rozstrzygnięcia w kwestiach wątpliwych dokonuje Instytucja Pośrednicząca, która jednocześnie ponosi odpowiedzialność za podjęte decyzje. W szczególności, instytucja organizująca konkurs (IOK) ma prawo uszczegółowić w dokumentacji konkursowej pewne zapisy dotyczące organizowanego konkursu, o ile nie stoi to w sprzeczności z regulacjami zawartymi w niniejszym dokumencie oraz z przyjętymi przez Komitet Monitorujący PO KL kryteriami wyboru projektów. W ramach konkursu: 2/POKL/3.3.2/08 pn. Uruchomienie nowego typu studiów podyplomowych przygotowujących do wykonywania zawodu nauczyciela przedmiotów zawodowych finansowano projekty, w których koszt jednego uczestnika studiów wynosił od 3,9 tys. zł do 13,4 tys. zł; 3/POKL/3.4.3/08 pn. Opracowanie i wdrożenie programów doskonalenia zawodowego w przedsiębiorstwach dla nauczycieli kształcenia zawodowego od 3,4 tys. zł do 23 tys. zł; 6/POKL/3.3.2/09 pn. Przygotowanie wybranych szkół do realizacji praktyk przez studentów przygotowywanych do wykonywania zawodu nauczyciela od 2,2 tys. zł do 15,7 tys. zł. Należy podkreślić, że koszty przypadające na jednego uczestnika, realizowanych od 2008 r. ze środków EFS projektów polegających na uruchomieniu studiów podyplomowych, były znacznie wyższe (nawet czterokrotnie) od kosztów studiów podyplomowych oferowanych odpłatnie przez uczelnie w roku akademickim 2012/2013. MEN jako instytucja organizująca konkursy nie opracowała szczegółowych kryteriów oceny wniosków o dofinansowanie projektów oraz wytycznych/wskazówek dotyczących opiniowania wniosków m.in. w zakresie określenia maksymalnego wskaźnika procentowego kosztów zarządzania projektem w stosunku do łącznych kosztów projektu. Koszty zarządzania: 17 projektów o wartości jednostkowej do 500 tys. zł stanowiły od 4,5% do 63,8% kosztów ogółem, przy czym w trzech przypadkach wyniosły powyżej 40%; 44 projektów o wartości jednostkowej powyżej 500 tys. zł do 1 mln zł włącznie stanowiły od 9,7% do 63,9%, w tym w 21 przypadkach wyniosły powyżej 30%; 57 projektów o wartości jednostkowej od 1 mln zł do 2 mln zł włącznie stanowiły od 11,2% do 44%, przy czym w 20 przypadkach wyniosły powyżej 30%; 60 projektów o wartości jednostkowej od 2 mln zł do 5 mln zł włącznie stanowiły od 5,4% do 45%, w tym w 38 przypadkach wyniosły powyżej 20%; 52 projektów o wartości jednostkowej powyżej 5 mln zł stanowiły od 3,7% do 31,8%, przy czym w 16 przypadkach wyniosły powyżej 20%. Należy wskazać, że MRR dopiero od 1 stycznia 2011 r. wprowadziło w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki wymogi dotyczące wysokości kosztów zarządzania, według których łączna wartość kosztów zarządzania projektem nie może przekroczyć: 30% wartości projektu w przypadku projektów o wartości nieprzekraczającej 500 tys. zł, 25% wartości projektu w przypadku projektów o wartości powyżej 500 tys. do 1 mln zł włącznie; i odpowiednio 20% powyżej 1 mln i do 2 mln zł włącznie; 15% powyżej 2 mln i do 5 mln zł włącznie; 10% powyżej 5 mln zł.
19 W A Ż N I E J S Z E W Y N I K I K O N T R O L I 9. Zarówno MEN (jako IP I), jak i ORE (IP II) nie wykonały rocznych planów kontroli oraz rocznego wskaźnika kontroli projektów, co było niezgodne z pkt 9.1 rozdziału 9 Zasad kontroli w ramach PO KL zobowiązujących do przeprowadzenia kontroli przynajmniej 30% liczby projektów realizowanych w danym roku w ramach poszczególnych działań/poddziałań. W latach IP I zaplanowała przeprowadzenie 79 kontroli projektów realizowanych w ramach PO KL. Zrealizowano 42 (53,8%) kontrole, w tym: w 2008 r. zrezygnowano z zaplanowanych kontroli ze względu na niski stopień realizacji projektów, a w zamian przeprowadzono kontrolę doraźną dziewięciu projektów realizowanych przez CKE; w 2009 r. przeprowadzono 13 kontroli z 20 zaplanowanych (65%), w tym nie objęto kontrolą projektów w ramach działania 3.1 Modernizacja systemu zarządzania i nadzoru w oświacie i 3.4 Otwartość systemu edukacji w kontekście uczenia się przez całe życie, a w ramach działań 3.2 Rozwój systemu egzaminów zewnętrznych i 3.3 Poprawa jakości kształcenia skontrolowano odpowiednio 50% i 20% projektów; w 2010 r. przeprowadzono 29 z 55 zaplanowanych kontroli (52,7%), w tym kontrolą objęto w ramach działania 3.1 Modernizacja systemu zarządzania i nadzoru w oświacie 40% projektów, działania 3.2 Rozwój systemu egzaminów zewnętrznych 30%, działania 3.3 Poprawa jakości kształcenia 10%, działania 3.4 Otwartość systemu edukacji w kontekście uczenia się przez całe życie 33%. W 2011 r. IP II nie przeprowadziła 27 z planowanych 65 kontroli, tj. 41,5%. Ponadto w 2011 r. ORE nie objął kontrolą na miejscu (w siedzibie beneficjenta) 30% liczby realizowanych w 2011 r. projektów w ramach Działań 3.3 Poprawa jakości kształcenia i 3.4. Otwartość systemu edukacji w kontekście uczenia się przez całe życie przeprowadzono tylko 34 i 7 kontroli projektów, co stanowiło odpowiednio: 20,6% i 14,3% realizowanych projektów (165 i 49). Do końca II kwartału 2012 r. nie zrealizowano kontroli sześciu projektów przechodzących z 2011 r. Ponadto ORE jako IP II powierzyło w latach dwóm podmiotom zewnętrznym realizację kontroli projektów konkursowych na miejscu i wizyt monitoringowych, co było niezgodne z zapisem 16 ust. 1 Porozumienia z MEN z dnia 25 lipca 2011 r., OSZiK i Instrukcjami wykonawczymi, które nakładały obowiązek wykonywania czynności kontrolnych tylko na IP II. Również w Zasadach kontroli w ramach PO KL określono, że kontrole projektów konkursowych na miejscu przeprowadza IP II. ORE ponadto nie wprowadziło w Opisie Sytemu Zarządzania i Kontroli Instytucji Pośredniczącej i Instytucji Pośredniczącej II stopnia (OSZiK) i Instrukcjach wykonawczych zasad weryfikacji i nadzoru prawidłowości tych kontroli. 3.3 Efekty realizacji projektów w aspekcie osiągania celów priorytetu III PO KL Najwyższa Izba Kontroli ocenia dotychczasowe efekty realizacji priorytetu III PO KL jako niezadowalające. 1. Do dnia 30 czerwca 2012 r. zakończyła się realizacja 88 projektów konkursowych oraz 15 projektów systemowych. Według danych z Krajowego Systemu Informacji na I półrocze 2012 r. w działaniach w celu realizacji projektów uczestniczyło osób, z czego zakończyło , przerwało , kontynuowało W grupie osób bezrobotni stanowili 0,1% (612 osób), osoby nieaktywne zawodowo 84,5% ( ), zatrudnieni 15,4% (64.266). Kategorie podmiotów wymienione w Krajowym Systemie Informacji nie pozwalają na wyróżnienie np. szkół, które stanowią beneficjentów ostatecznych projektów, co uniemożliwia identyfikowanie jednostek organizacyjnych systemu oświaty uzyskujących wsparcie z funduszy unijnych i powiązanie tego faktu, np. z wynikami egzaminów zewnętrznych do oceny efektywności projektów. W trakcie realizacji było 25 projektów systemowych, w tym sześć przewidzianych do zakończenia w 2012 r., 12 w 2013 r., trzy w 2014 r. oraz cztery w 2015 r. Ponadto w Planie działania na 2012 r. przewidziano realizację pięciu projektów systemowych o łącznej wartości tys. zł, z przewidywanym terminem zakończenia w 2015 r., oraz jednego o wartości tys. zł, z terminem zakończenia w 2014 r. 19
20 W A Ż N I E J S Z E W Y N I K I K O N T R O L I Stwierdzono, że IP I dokonywała licznych zmian koncepcji realizacji projektów, w tym terminów, wartości dofinansowania i beneficjentów. Zakres wprowadzanych zmian wskazuje na niepełne rozpoznanie na etapie opracowywania założeń projektów systemowych potrzeb i możliwości ich realizacji. Przekazywanie do realizacji projektów systemowych kolejnym beneficjentom wpływało niekorzystnie przede wszystkim na terminy zakończenia projektów, a w konsekwencji na opóźnienie osiągnięcia zakładanych celów. Od początku wdrażania priorytetu III do 30 września 2012 r. spośród 40 zrealizowanych lub będących w trakcie realizacji projektów systemowych dokonano zmian beneficjentów dla 14 projektów, terminów realizacji dla 17 projektów i środków finansowych na realizację 21 projektów, w tym dla 11 projektów zmniejszenie wyniosło ,7 tys. zł, a zwiększenie dla 10 o ,9 tys. zł; tylko w 13 projektach nie dokonywano żadnych modyfikacji. Szczegółowe dane dotyczące zmian projektów systemowych zawiera załącznik nr 6 do niniejszej Informacji. 2. Stopień realizacji wskaźników produktu, określonych dla poszczególnych celów szczegółowych, był niski. Według stanu na dzień 31 grudnia 2012 r. osiągnięto następujące wskaźniki rezultatu i produktu określone dla celów szczegółowych priorytetu III PO KL przedstawione w poniższej tabeli: Tabela nr w projekcie
KNO-4101-03-02/2012 P/12/064 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Tekst ujednolicony zgodnie z treścią uchwały w sprawie zastrzeżeń Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej w Najwyższej Izbie Kontroli z dnia 23