Source: https://elderecho.com/de-los-delitos-sobre-la-ordenacion-del-territorio-y-el-urbanismo-inexistencia-de-prejudicialidad
Timestamp: 2019-08-21 12:27:39
Document Index: 146022450

Matched Legal Cases: ['artículo 7', 'artículo 31', 'artículo 10', 'artículo 954', 'artículo 44', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 7', 'artículo 4', 'artículo 42', 'artículo 4', 'artículo 18', 'artículo 324', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 4', 'artículo 3', 'artículo 4']

De los delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo ¿Inexistencia de prejudicialidad? - El Derecho
Foro 17-01-2017 Coordinador: Dimitry Berberoff Ayuda
Como acertadamente se indica en el texto introductorio a las cue...
Ciñéndonos a las cuestiones propuestas hemos de partir del hecho cierto de que la tipificación de conductas como delito parten de la aplicación, no solo de conceptos jurídico-administrativos, sino, y esto en lo más importante, se refieren a actuaciones de esa naturaleza que en ocasiones se presentan también como litigiosas, generando una interdependencia del orden penal y del contencioso administrativo, que provoca fricciones.
Desde luego queda claro que la actuación penal en reprensión de un supuesto delito urbanístico frena la actividad sancionadora de cualquier administración pública. Esto ha sido siempre así y hasta ahora nos lo recordaba y ordenaba el artículo 7 del Real Decreto 1398/1993 -EDL 1993/17573-, ahora derogado por la Ley 39/2015 –EDL 2015/166690-, si bien del vigente artículo 31 de la Ley 40/2015 –EDL 2015/167833 cabe extraer similares conclusiones, que algunos extraen también del artículo 10.2 de la LOPJ -EDL 1985/8754-. Tampoco cabe pronunciamiento en vía contencioso-administrativa sobre una cuestión administrativa de carácter urbanístico mientras se sustancien actuaciones penales que tienen que ver con ella.
A nuestro juicio, una solución podría venir de la mano de la posibilidad de interponer un recurso extraordinario de revisión en la vía penal contra la sentencia condenatoria, y ello al amparo de lo previsto y contenido en el articulo artículo 954 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal -EDL 1882/1-, cuyo apartado e), tras la reforma operada en esta Ley por el apartado quince del artículo único de la Ley 41/2015, de 5 de octubre, de modificación de la Ley de Enjuiciamiento Criminal -EDL 2015/169139 para la agilización de la justicia penal y el fortalecimiento de las garantías procesales, que se refiere específicamente a los supuestos en los que resuelta una cuestión prejudicial por un tribunal penal, se dicte con posterioridad sentencia firme por el tribunal no penal competente para la resolución de la cuestión que resulte contradictoria con la sentencia penal.
Si nos tuviesen que intervenir quirúrgicamente por un problema grave de cora...
Es cierto que el art. 44 de la Ley Orgánica del Poder Judicial -EDL 1985/8754 establece que “el orden jurisdiccional penal es siempre preferente”, para añadir que “ningún Juez o Tribunal podrá plantear conflicto de competencia a los órganos de dicho orden jurisdiccional”.
Como también es cierto que el art. 4 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa –EDL 1998/44323 prohíbe que en ese orden se conozcan o decidan cuestiones prejudiciales o incidentales de naturaleza penal. Pero lo que aquí y ahora se nos está planteando no es ni mucho menos la oportunidad o la pertinencia de sustraer al orden jurisdiccional penal el enjuiciamiento de los delitos de índole jurídico-administrativa, sino la conveniencia de que el fallo estrictamente penal, venga precedido de una calificación jurídico-administrativa merecedora de la máxima confianza. Siquiera en aquellos asuntos que desde esa perspectiva pudieran presentar una mayor complejidad.
El art. 4 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal -EDL 1882/1 viene proclamando desde tiempos inmemoriales que si la cuestión prejudicial fuese determinante de la culpabilidad o la inocencia, el Tribunal de lo criminal suspenderá el procedimiento hasta la resolución de aquélla por quien corresponda; y añade que podrá fijarse un plazo, que no exceda de dos meses, para que las partes acudan al Juez o Tribunal, contencioso-administrativo en nuestro caso.
Se trata de un precepto que, rectamente interpretado, nos permitirá, de entrada, dar respuesta a la última pregunta que se nos ha formulado, toda vez que, si el art. 4 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal -EDL 1882/1 dice lo que dice, parece evidente que si el órgano jurisdiccional penal tiene conocimiento de la pendencia de un recurso contencioso-administrativo a propósito de la actuación administrativa de la que va a depender la condena o absolución del procesado, deberá suspender el procedimiento hasta contar con una Sentencia contencioso-administrativa firme. Obviamente, para tomar dicha Sentencia como primer o principal eslabón de su cadena de razonamientos.
Ello no obstante, del art. 4 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal -EDL 1882/1 no se desprende la prohibición de que, en defecto o en ausencia de proceso contencioso-administrativo, el órgano jurisdiccional penal no pueda entrar a conocer y, en su caso, absolver o condenar; lo que, a mi modo de ver, no deja de ser problemático, pues no cabe descartar que tras el proceso penal, por ejemplo otro acto de la misma índole y procedencia pueda ser revisado en sede contenciosa-administrativa a instancias de un tercero, con un resultado valorativo diametralmente opuesto al alcanzado en el orden criminal respecto del acto “gemelo”.
Dados los términos en los que se expresan los art. 44 de la Ley Orgánica del Poder Judicial -EDL 1985/8754 y 4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa –EDL 1998/44323-, puede resultar comprensible el celo competencial de la jurisdicción penal. Pero habrá que considerar también que, de alguna manera, la Constitución ha venido a reconocer el especial estatus del orden contencioso-administrativo en el control de legalidad de reglamentos y actos; por ejemplo, al citar a este Orden, con su propia denominación, en el art. 153 –EDL 1978/3879-, a propósito del control de la actividad reglamentaria y administrativa de las Comunidades Autónomas. Y este reconocimiento de tan elevado rango, alguna consecuencia debería de tener en el asunto que ahora nos ocupa.
El art. 4 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal -EDL 1882/1 permite que en aquellos supuestos en los que la legalidad de la actividad administrativa vaya a ser determinante de la culpabilidad o inocencia del procesado, el Tribunal penal se halle en condiciones de suspender las actuaciones para que las partes puedan acudir en un plazo de dos meses ante el orden contencioso-administrativo.
Es lógico suponer que ante una situación como esa, las partes acusadoras no tendrán mucho interés en excitar la intervención de los Juzgados o Tribunales de lo Contencioso-Administrativo. Al fin y al cabo, el art. 44 de la Ley Orgánica del Poder Judicial -EDL 1985/8754 vendría a jugar a su favor. Parecería, pues, que el más interesado sería el procesado. Pero pongámonos, por caso, en la situación de un Alcalde acusado de haber concedido a sabiendas una licencia ilegal en suelo afectado a vial. ¿A título de qué va a poder impugnar un acto propio ante el orden contencioso-administrativo? ¿Y va a resultar irrelevante el tiempo transcurrido desde el dictado de ese acto?
Desde luego, la ausencia de coordinación entre la Ley de Enjuiciamiento Criminal -EDL 1882/1 y la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa –EDL 1998/44323 no facilita las cosas.
El tema propuesto en esta ocasión por el coordinador del Foro me ha hecho re...
Tanto el artículo 44 de la Ley Orgánica del Poder Judicial -EDL 1985/8754 como el artículo 4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa –EDL 1998/44323 vedan la intervención de esta jurisdicción cuando se ha iniciado la actuación penal.
La Ley de Enjuiciamiento Criminal (Lecrim) –EDL 1882/1 se orienta en esta línea, pero abre un portillo. Efectivamente, el artículo 4 Lecrim establece la regla general de que las cuestiones prejudiciales administrativas y civiles sean resueltas por el juez penal.
El artículo 7 Lecrim –EDL 1882/1 indica que el juez penal aplicará las reglas del derecho administrativo o civil en las cuestiones prejudiciales que deba resolver. La consecuencia es la de que, ante normas penales en blanco como las de los artículos 319 y 320 del Código penal (Cp) –EDL 1995/16398-, en las que los elementos normativos del tipo se integran por normas de naturaleza administrativa o civil, será el juez penal quien deberá aplicarlas. No obstante, como toda regla general, tiene su excepción.
El artículo 4 Lecr –EDL 1882/1 prevé que “si la cuestión prejudicial fuera determinante de la culpabilidad o la inocencia, el juez de lo penal suspenderá el procedimiento hasta la resolución de aquella por quien corresponda”.
Es destacable que, en espacios limítrofes en que la acción no es pública, se está concediendo expresamente legitimación al Ministerio Fiscal (el artículo 42 de la Ley 26/2007, de Responsabilidad Medioambiental -EDL 2007/174403 limita el concepto de interesado en los procedimientos de responsabilidad medioambiental, pero su disposición adicional octava concede legitimación al Ministerio Fiscal).
Personalmente, si actuase como fiscal, antes de embarcarme en la navegación en esas aguas tan complicadas y confusas haría todos los esfuerzos para provocar alguna actividad administrativa impugnable y propiciar la aplicación de la excepción del artículo 4 Lecrim –EDL 1882/1 para esperar a que haya un pronunciamiento de la jurisdicción contencioso administrativa.
Desde una perspectiva orgánica el camino está allanado desde la reforma del EOMF por la Ley 24/2007 -EDL 2007/158180 que, animada por su espíritu de incrementar la especialización del Ministerio Fiscal como “respuesta a las nuevas formas de criminalidad que han ido surgiendo en los últimos tiempos” (punto IV de su Exposición de Motivos), creó Secciones especializadas por materias, previéndose específicamente en el artículo 18, tres, EOMF -EDL 1981/3896 que, en cada Fiscalía Provincial y, en su caso, si el volumen o la organización del trabajo lo aconsejan, en las de las Comunidades Autónomas, exista una Sección de Medio Ambiente especializada en delitos relativos a la ordenación del territorio, entre otros. Para estos fiscales especializados, familiarizados con la disciplina, sería sencillo valorar los indicios incorporados al proceso penal y dirigir, en caso necesario, el ejercicio de acciones por la vía administrativa y contencioso-administrativa.
Procesalmente, el obstáculo derivado del establecimiento del límite de duración de la instrucción penal en 6 meses del artículo 324 Lecr –EDL 1882/1 no debería ser un gran inconveniente puesto que el propio artículo brinda la posibilidad de considerar la instrucción como compleja. Así, con la posible ampliación del plazo (18 meses prorrogables por hasta otros 18 meses) habría margen para que el fiscal pudiera haber instado la actuación jurisdiccional contencioso-administrativa y fuera aplicable la suspensión prevista en el artículo 4 por prejudicialidad contencioso-administrativa.
Desde una perspectiva sustantiva, y por abordar otras cuestiones interesantes en relación con el delito urbanístico, llama la atención que no se prevea la posibilidad de su comisión por imprudencia, como sí lo hace en cambió el Cp –EDL 1995/16398 en cuanto a los delitos contra el medio ambiente, que están sistemática y estructuralmente tan emparentados (no hay más que ver el paralelismo entre los artículos 320 y 329 Cp).
Antes de que el Código penal de 1995 –
Antes de que el Código penal de 1995 –EDL 1995/16398 introdujera los delitos relativos a la ordenación del territorio y el urbanismo cometidos por particular (art. 319 Cp) o funcionario público (art. 320 Cp), luego reformados por LO. 5/2010 -EDL 2010/101204-, la tutela de dichos bienes jurídicos era una ocupación propia y exclusiva del Derecho administrativo.
Parece ser que la pasividad o la inoperancia de las autoridades competentes ante la disciplina urbanística justificaban el auxilio -como ultima ratio del código penal. La doctrina habla de una "huida al Derecho penal" para referirse, precisamente, a esta tendencia a penalizar conductas que antes estaban fuera del código penal y que no pasaban de ser ilícitos administrativos.
Es cierto que el orden jurisdiccional penal es siempre preferente (art. 44 LOPJ –EDL 1985/8754 ) y que, además, las cuestiones prejudiciales de carácter penal quedan excluidas de la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo (art. 4 LJCA –EDL 1998/44323-).
Recuérdese que según los artículos 3 a 7 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal –EDL 1882/1-, los tribunales penales tienen competencia para resolver las cuestiones administrativas prejudiciales con motivo de los hechos punibles "a los solos efectos de la represión", y para ello el juez se guiará por las normas del derecho administrativo, que en nuestro caso son las normas urbanísticas -autonómicas que resulten de aplicación. Sin embargo, la norma procesal impediría al juez penal resolver la cuestión prejudicial cuando "fuera determinante de la culpabilidad o la inocencia", en cuyo caso "el juez de lo penal suspenderá el procedimiento hasta la resolución de aquella por quien corresponda" (art. 4 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal). Según el mismo precepto, el juez penal que ha suspendido el proceso fijará un plazo máximo de dos meses para que las partes acudan al órgano contencioso-administrativo competente. Si el plazo se supera sin que el interesado haya acudido a la vía competente, se "alzará la suspensión y continuará el procedimiento".
Esta suerte de prejudicialidad administrativa en el proceso penal genera un círculo vicioso del que resulta muy difícil salir. La fórmula parece más sencilla cuando existe un recurso contencioso-administrativo pendiente de resolver, porque el artículo 4 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal –EDL 1882/1 permite al juez penal paralizar el proceso hasta que la cuestión se resuelva en el orden contencioso-administrativo. Pero, ¿qué hacer cuando no existe ningún acto administrativo objeto de recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa? ¿A quién se dirigirá el juez penal para decidir sobre la legalidad urbanística de los hechos punibles?
La jurisprudencia del Tribunal Supremo considera que el artículo 4 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal –EDL 1882/1 ha quedado derogado por dicho artículo 10 de la LOPJ –EDL 1985/8754-, que atribuye a cada orden jurisdiccional, a los solos efectos prejudiciales y sin excepciones, la competencia para conocer de asuntos que no le estén atribuidos privativamente (STS de 27 septiembre 2002 –EDJ 2002/42727-).
Es evidente que la determinación de la concurrencia de alguno de los elementos integrantes del tipo de los delitos urbanísticos -y en definitiva la culpabilidad o inocencia del acusado siempre dependen de la previa valoración, resolución o interpretación de una cuestión jurídica de naturaleza administrativa.
El sistema español de justicia está estructurado partiendo, entre otras, de...
En el caso concreto de la preferencia de la jurisdicción penal (art. 44 de la Ley Orgánica del Poder Judicial –EDL 1985/8754 ), nos encontramos ante una regla procesal erigida sobre la base de la omnipotencia de la jurisdicción penal y su suficiencia valorativa. Se trata de preservarla incólume frente a eventuales intromisiones de otros órdenes jurisdiccionales, en la idea de que solo así el ejercicio el ius puniendi del Estado se adecua a las exigencias del Estado de Derecho.
Pues bien, puede afirmarse sin temor a incurrir en error, que los elementos normativos de los tipos penales de los artículos 319 y 320 de nuestro vigente Código penal –EDL 1995/16398 representan auténticas normas penales en blanco cuyo contenido debe ser complementado desde el Derecho urbanístico.
La situación normativa actual del Código Penal –
La situación normativa actual del Código Penal –EDL 1995/16398 no deja de ser criticable cuando bien parece que ha alcanzado a criminalizar profundos sectores del ordenamiento administrativo en el sentido que el mero incumplimiento (sic) de amplísimos sectores del ordenamiento administrativo –también del tributario se constituye como tipo delictivo.
Dicho de la mejor manera, que se intuye ajustada a la realidad práctica habitual, en una primera aproximación, bien parece que los órganos jurisdiccionales penales deben de enjuiciar y enjuician directamente, en lo que ahora interesa, la normativa urbanística –también la medio-ambiental pero en determinados casos y en su caso ignorando o contradiciendo lo estimado por el orden jurisdiccional contencioso administrativo y además ese enjuiciamiento viene adornado con apoyo en pericias que cabe intuir como pericias jurídicas de denominados expertos, inclusive de técnicos vinculados a la Administración o al sector privado, en los que más allá de poner de manifiesto hechos (sic) de lo que se trata es ofrecer precisamente calificaciones jurídicas (sic) que solo pueden corresponder a los órganos jurisdiccionales y, en su caso, como se irá viendo, no debiendo descartarse los contencioso administrativos sustituyendo la función de control de la potestad reglamentaria y de legalidad de la actuación administrativa que les compete frente a la Administración.
De la misma manera debe indicarse que por la naturaleza de las presentes notas procede hacer exclusión de la discusión doctrinal sobre las tesis recayentes en el artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial –EDL 1985/8754 y los artículos 3 a 7 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal –EDL 1882/1-. Respecto a la derogación tácita o no por aquél de las reglas de éstos en razón a su compatibilidad o no y hasta de una integración plausible de todos ellos, si es que es posible.
En esa perspectiva todo conduce a pensar que la tesis referente a que el artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial –EDL 1985/8754 en cuanto dispone que “A los solos efectos prejudiciales, cada orden jurisdiccional podrá conocer de asuntos que no le estén atribuidos privativamente” ha derogado en concreto el artículo 4 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal –EDL 1882/1 –en cuanto dispone que “Sin embargo, si la cuestión prejudicial fuese determinante de la culpabilidad o de la inocencia, el Tribunal de lo criminal suspenderá el procedimiento hasta la resolución de aquélla por quien corresponda; pero puede fijar un plazo, que no exceda de dos meses, para que las partes acudan al Juez o Tribunal civil o contencioso-administrativo competente” y por tanto desaparecidas las cuestiones prejudiciales devolutivas, no resulta posible.
Ya en este punto una primera conclusión puede resultar del siguiente modo: de un lado, la regla general será que las cuestiones prejudiciales en el proceso penal tienen carácter no excluyente o no devolutivo –artículos 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial –EDL 1985/8754 y artículo 3 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal –EDL 1882/1 -. Pero, de otro lado, serán de carácter devolutivo aquellas cuestiones prejudiciales que sean determinantes de la culpabilidad o inocencia del sometido al proceso penal –artículo 4 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal-.
Ahora bien, lo que sí procede significar es que no resulta de recibo abandonar a la inoperancia las verdaderas cuestiones prejudiciales contencioso administrativas –así en materia de ordenación de territorio o/y urbanismo cuando, con todos los respetos, incluso con proceso contencioso pendiente o resuelto las relaciones jurídicas o calificaciones jurídicas del orden administrativo son discrepantes en el proceso penal e inclusive al extremo de sustituir esa fuerza decidida por el órgano jurisdiccional contencioso administrativo por el “superior” criterio hasta de denominados “expertos” “técnicos” o “peritos” del más variado orden y naturaleza que inclusive más allá de su mera función se erigen en doctrina al más alto nivel que se asume en la Sentencia penal con fundamento en sus tan criticables dictámenes jurídicos (sic).