Source: http://www.servat.unibe.ch/verfassungsrecht/bv111226.html
Timestamp: 2020-02-21 10:48:31
Document Index: 59875454

Matched Legal Cases: ['Art. 70', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 125', 'Art. 75', 'Art. 75', '§ 42', '§ 47', '§ 56', 'Art. 75', '§ 44', '§ 44', '§ 44', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 42', '§ 53', '§ 56', '§ 44', '§ 44', '§ 72', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', '§ 44', 'Art. 75', 'Art. 72', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 75', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 12', 'Art. 84', 'Art. 72', 'Art. 75', '§ 42', '§ 44', '§ 45', 'Art. 93', '§ 13', '§ 76', 'Art. 70', 'Art. 75', 'Art. 72', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 72', 'Art. 75', 'Art. 70', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 74', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 72', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 72', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 72', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 72', 'Art. 75', 'Art. 72', 'Art. 74', 'Art. 75', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', '§ 44', '§ 44', '§ 44', '§ 44', '§ 44', '§ 44', '§ 72', 'Art. 75', '§ 44', 'Art. 75', 'Art. 125', 'Art. 125', 'Art. 125', 'Art. 74', 'Art. 75', 'Art. 125', 'Art. 72', 'Art. 75', 'Art. 125', 'Art. 125', 'Art. 72', 'Art. 125', 'Art. 125', 'Art. 125', 'Art. 75', '§ 44', 'Art. 75', '§ 44', '§ 42', '§ 37', '§ 43', '§ 57', '§ 57', '§ 57', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 72', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 72', '§ 46', 'Art. 74', 'Art. 75', 'Art. 125', 'Art. 72', 'Art. 75', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 72', 'Art. 75', 'Art. 72', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', '§ 44', '§ 15', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 72', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 1', 'Art. 10', '§ 72', 'Art. 84', 'Art. 5', 'Art. 33']

DFR - BVerfGE 111, 226 - Juniorprofessur
1. In der 14. Legislaturperiode des Deutschen Bundestags verfolgt ...
2. Zur Vorbereitung von Reformvorschlägen berief die Bundesm ...
3. a) Der in der Folge vom Bundesministerium für Bildung und ...
1. Das Fünfte Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmenge ...
2. Das Fünfte Änderungsgesetz sieht neben der Einf ...
3. Innerhalb von drei Jahren nach In-Kraft-Treten des Fünfte ...
1. Der Präsident des Bundesrats hat auf den Beschluss des Bu ...
2. Die Bundesregierung hält das Fünfte Änderungsge ...
3. Der Landtag von Baden-Württemberg ist der Auffassung, das ...
4. Der Thüringer Landtag schließt sich im Wesentlichen ...
5. Der Deutsche Hochschulverband hält den Normenkontrollantr ...
6. Der Hochschullehrerbund ist der Ansicht, dass das angefochtene ...
7. Die Hochschulrektorenkonferenz sieht eine Gesamtreform des Hoc ...
1. a) Art. 70 GG regelt die Kompetenzverteilung zwischen Bun ...
2. Rahmenvorschriften dürfen nach Art. 75 Abs. 2 G ...
3. Eine weitere Begrenzung der Rahmengesetzgebungskompetenz des B ...
4. Für das Hochschulwesen wird mit der Formulierung "Allgeme ...
1. Das angefochtene Gesetz ist ein Rahmengesetz des Bundes auf de ...
2. Der vom Gesetzgeber herausgestellte Kernbestandteil des angefo ...
3. Der Ausnahmetatbestand des Art. 75 Abs. 2 GG greift ...
4. Im Übrigen fehlt es für die Regelungen über die ...
5. Der Bund ist auch nicht im Hinblick auf Art. 125a GG befu ...
1. Die festgestellte Unvereinbarkeit der Vorschriften über d ...
2. Die Neuordnung der Personalstruktur an den Hochschulen durch d ...
1. Die Bestimmungen, die die Einführung der Juniorprofessur ...
2. Die Senatsmehrheit verneint die Erforderlichkeit einer bundesg ...
3. Wir können der Senatsmehrheit auch in der Auslegung und A ...
Bearbeitung, zuletzt am 24. Okt. 2019, durch: A. Tschentscher; Dominika Blonski
1. Die Rahmengesetzgebung des Bundes ist auf inhaltliche Konkretisierung und Gestaltung durch die Länder angelegt. Den Ländern muss ein eigener Bereich politischer Gestaltung von substantiellem Gewicht bleiben.
2. Ein Ausnahmefall i.S.v. Art. 75 Abs. 2 GG liegt vor, wenn die Rahmenvorschriften ohne die in Einzelheiten gehenden oder unmittelbar geltenden Regelungen verständigerweise nicht erlassen werden können, diese also schlechthin unerlässlich sind.
des Zweiten Senats vom 27. Juli 2004 auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 31. März 2004
-- 2 BvF 2/02 --
in dem Verfahren über den Antrag festzustellen, dass das Fünfte Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes und anderer Vorschriften (5. HRGÄndG) vom 16. Februar 2002 (BGBl. I S. 693) mit dem Grundgesetz unvereinbar und daher nichtig ist, Antragstellerinnen: 1. Landesregierung des Freistaates Thüringen, vertreten durch den Justizminister Harald Schliemann, Werner-Seelenbinder-Straße 5, 99096 Erfurt, 2. Staatsregierung des Freistaates Bayern, vertreten durch den Ministerpräsidenten Dr. Edmund Stoiber, Franz-Josef-Strauß-Ring 1, 80539 München, 3. Staatsregierung des Freistaates Sachsen, vertreten durch den Staatsminister der Justiz Dr. Thomas de Maizière, Hospitalstraße 7, 01095 Dresden, -- Bevollmächtigte: 1. Prof. Dr. Josef Isensee, Meckenheimer Allee 150, 53115 Bonn, 2. Prof. Dr. Otto Depenheuer, Sürther Hauptstraße 190, 50999 Köln.
Die Antragstellerinnen wenden sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen das Fünfte Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes und anderer Vorschriften (5. HRGÄndG) vom 16. Februar 2002 (BGBl. I S. 693).
1. In der 14. Legislaturperiode des Deutschen Bundestags verfolgte die Bundesregierung das Ziel, die Personal- und Besoldungsstruktur an Hochschulen grundlegend zu reformieren. Die Notwendigkeit hierfür sah sie vor allem in der langen Qualifikationsdauer des wissenschaftlichen Nachwuchses, in der unzureichenden Selbstständigkeit der Postdoktoranden, im hohen Erstberufungsalter von Professoren sowie im Fehlen von Leistungsanreizen in der Professorenbesoldung. Mit einer Reform des Hochschuldienstrechts sollten der Qualifikationsweg zum Hochschullehrer verkürzt sowie ein leistungsorientierteres und wettbewerbsfähiges Besoldungssystem eingeführt werden. Hierdurch sollte die Leistungs- und Innovationsfähigkeit des Wissenschafts- und Forschungssystems gestärkt und die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Hochschul- und Forschungslandschaft im internationalen Vergleich gesichert werden (vgl. "Hochschuldienstrecht für das 21. Jahrhundert -- Das Konzept des BMBF" vom 21. September 2000, S. 1 ff.).
3. a) Der in der Folge vom Bundesministerium für Bildung und Forschung erarbeitete und von der Bundesregierung beschlossene Entwurf eines Fünften Gesetzes zur Änderung des Hochschulrah mengesetzes knüpfte weitgehend an die Empfehlungen der Expertenkommission an.
bb) Die Änderungen des Hochschulrahmengesetzes bezögen sich im Schwerpunkt auf die Neuordnung der Personalstruktur der Hochschulen und die Neugestaltung des Weges zur Professur durch Einführung der Juniorprofessur. Insoweit ergebe sich die Gesetzge bungskompetenz des Bundes aus Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG und im Hinblick auf die §§ 42 bis 45, §§ 47 bis 53, §§ 56 und 74 HRG auch aus Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 21).
d) Der Bundestag beschloss den Gesetzentwurf in der vom Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung empfohlenen Fassung (vgl. BTDrucks 14/7336; Plenarprotokoll des 14. Deutschen Bundestags vom 9. November 2001, S. 19502 D -- 19503 A). Nachdem der Gesetzesbeschluss des Bundestags dem Bundesrat erneut zugeleitet und dort in den zuständigen Ausschüssen behandelt worden war (vgl. BRDrucks 901/1/01), beschloss der Bundesrat am 30. November 2001, dem aus seiner Sicht zustimmungsbedürftigen Gesetz nicht zuzustimmen (vgl. BRDrucks 901/01; BTDrucks 14/7763). Das Gesetz wurde am 16. Februar 2002 durch den Bundespräsidenten ausgefertigt und im Bundesgesetzblatt verkündet.
1. Das Fünfte Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes und anderer Vorschriften ist gleichzeitig mit dem Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung -- ProfBesReformG -- (BGBl. I S. 686) am 23. Februar 2002 in Kraft getreten. Sein Schwerpunkt ist die Einführung der neuen Personalkategorie des Juniorprofessors. Sie soll es besonders befähigten jungen Wissenschaftlern ermöglichen, schon frühzeitig nach der Promotion eigenständig zu forschen und zu lehren.
c) Besondere Bedeutung erlangt die Juniorprofessur als Regelvoraussetzung für die Berufung in ein Professorenamt. Die von einem Bewerber um eine Professur nach § 44 Abs. 1 Nr. 4a HRG als Einstellungsvoraussetzung zu fordernden zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen sind in der Regel im Rahmen einer Juniorprofessur zu erbringen (§ 44 Abs. 2 Satz 1 HRG). Als weitere Qualifikations möglichkeiten sind in § 44 Abs. 2 Satz 1 HRG die wissenschaftliche Mitarbeit in der Hochschule, in einer (sonstigen) Forschungseinrichtung oder die berufliche (wissenschaftliche) Tätigkeit in der Wirtschaft oder einem anderen gesellschaftlichen Bereich vorgesehen.
e) Korporationsrechtlich bilden die Hochschullehrer (Professoren und Juniorprofessoren) eine Gruppe (§ 37 Abs. 1 Satz 3 HRG). Sie verfügen in den nach Mitgliedergruppen zusammengesetzten Entscheidungsgremien bei der Entscheidung in Angelegenheiten, die die Lehre mit Ausnahme der Bewertung der Lehre betreffen, mindestens über die Hälfte der Stimmen, in Angelegenheiten, die die Forschung, künstlerische Entwicklungsvorhaben oder die Berufung von Hochschullehrern unmittelbar betreffen, über die Mehrheit der Stimmen (§ 37 Abs. 1 Satz 5 HRG). Art und Umfang der Mitwirkung der einzelnen Mitgliedergruppen und innerhalb der Mitgliedergruppen be stimmen sich nach der Qualifikation, Funktion, Verantwortung und Betroffenheit der Mitglieder (§ 37 Abs. 1 Satz 2 HRG).
a) Die bisherigen Personalkategorien der -- hauptberuflich tätigen -- Hochschuldozenten, Oberassistenten, Oberingenieure sowie der wissenschaftlichen und künstlerischen Assistenten entfallen zukünftig. Das neben den Hochschullehrern hauptberuflich tätige Personal wird auf die wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiter sowie die Lehrkräfte für besondere Aufgaben reduziert (§ 42 Satz 1, § 53, § 56 HRG).
3. Innerhalb von drei Jahren nach In-Kraft-Treten des Fünften Änderungsgesetzes sind entsprechende Landesgesetze mit den Maßgaben zu erlassen, dass das Regelerfordernis der Juniorprofessur (§ 44 Abs. 2 Satz 1 HRG) ab dem 1. Januar 2010 zu erfüllen ist und § 44 Abs. 2 Satz 3 HRG nicht für Prüfungsverfahren gilt, die vor dem 1. Januar 2010 beendet worden sind (§ 72 Abs. 1 Satz 7 HRG).
Die Durchbrechung der Rahmengesetzgebungskompetenz sei auch nicht im Sinne von Art. 75 Abs. 2 GG ausnahmsweise gerechtfertigt. Die Verfassungsrevision 1994 habe dazu geführt, dass an Art. 75 Abs. 2 GG strenge Maßstäbe anzulegen seien. Die Detail- und Durchgriffsregelungen über die Juniorprofessur seien weder quantitativ noch qualitativ als Ausnahme zu begreifen. Die Bundesregierung habe zur Begründung, dass die Regelung im Sinne von Art. 75 Abs. 2 GG erforderlich sei, in unzutreffender Weise auf das gesamte Hochschulrahmengesetz als Bezugsgröße abgestellt. Sie behaupte einen verbleibenden Gestaltungsspielraum des Landesgesetzgebers, ohne darzulegen, worin dieser liegen solle. Vor allem § 44 Abs. 2 Satz 3 HRG eröffne dem Landesgesetzgeber keine Ausnahmemöglichkeiten, sondern nur den Weg eines Dispenses im Einzelfall zur Milderung von Härten. Der Bund regele die Juniorprofessur deshalb selbst, um den Ländern eine Änderung der Personalstruktur aufzuzwingen und es ihnen unmöglich zu machen, dem Reformkonzept zu entgehen. Die Mobilität und Qualität der Wissen schaftler werde entgegen dem gesetzgeberischen Ziel nicht gefördert, sondern verringert, weil der Karriereweg an der eigenen Hochschule durch eine Begrenzung des Hausberufungsverbots eröffnet werde. Durch die "Einheits-Juniorprofessur" werde jeglicher Wettbewerb mit dem bisherigen Qualifizierungssystem der Habilitation unterbunden.
(2) Die Regelungen über die Juniorprofessur gingen auch über die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens i.S.v. Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG hinaus.
(3) Schließlich fehle dem Bundesgesetzgeber auch deshalb die Gesetzgebungszuständigkeit, weil die die Juniorprofessur und die faktische Abschaffung der Habilitation betreffenden Regelungen des Fünften Änderungsgesetzes nicht erforderlich i.S.v. Art. 72 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 75 Abs. 1 Satz 1 GG seien. Der Bundesgesetzgeber sei schon der ihm insoweit obliegenden Darlegungslast nicht gerecht geworden.
aa) Das Fünfte Änderungsgesetz regele in einer Reihe von Bestimmungen das Verwaltungsverfahren und die Einrichtung der Behörden. Die Behauptung der Bundesregierung, die Kompetenzmaterie des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG sei dem Zustimmungsvorbehalt des Art. 84 Abs. 1 GG entzogen, weil es sich notwendigerweise um Organisations- und Verfahrensgesetze handele, treffe nicht zu. Auch das Hochschulrecht kenne Vorschriften mit rein materiellrechtlichem Charakter, die weder die Einrichtung von Behörden noch das Verwaltungsverfahren regelten.
bb) Für Art. 84 Abs. 1 GG komme es nicht darauf an, ob eine rahmenrechtliche Vorschrift unmittelbar gelte und damit Außenwirkung für den Bürger entfalte. Eine derart einschränkende Interpretation widerspreche dem Zweck des Art. 84 Abs. 1 GG, der die Länder vor einem Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltung schütze. Selbst wenn man annähme, dass der Bundesgesetzgeber grundsätzlich befugt sei, das Verwaltungsverfahren und die Einrichtung von Behörden in diesem Gesetz zu regeln, entfalle das Zustimmungserfordernis nicht deshalb, weil das Gesetz einer Umsetzung durch den Landesgesetzgeber bedürfe. Der Zustimmungsvorbehalt komme zum Tragen, wenn der Bundesgesetzgeber eine Vollkompetenz (ausschließliche oder konkurrierende Gesetzgebung) ausübe. Es sei widersinnig, die Anwendbarkeit dieses Vorbehalts zu verneinen, wenn der Bund lediglich eine Teilkompe tenz (Rahmengesetzgebung) wahrnehme, die den Ländern eine wesentlich stärkere Position belasse als die Vollkompetenz. Daher werde der Zustimmungsvorbehalt immer dann ausgelöst, wenn -- wie hier -- ein Bundesgesetz die Organisationsgewalt der Länder beschränke, unabhängig davon, ob sich das Gesetz auf die konkurrierende oder die Rahmengesetzgebungskompetenz stütze.
(b) Die Vorschriften über die Juniorprofessur gehörten zu den allgemeinen Grundsätzen des Hochschulwesens. Der Begriff der allgemeinen Grundsätze mache klar, dass die Rahmengesetzgebung -- jedenfalls im Hochschulwesen -- nicht in der Regulierung weniger bedeutsamer Materien, sondern in der gesetzlichen Ordnung wichtiger Strukturfragen bestehe. Die Vorstellung der Antragstellerinnen, dem Bundesgesetzgeber komme wegen der Beschränkung auf allgemeine Grundsätze lediglich eine koordinierende Funktion zwischen den Ländern zu, sei mit dem Grundgesetz und der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung nicht zu vereinbaren. Die Regelungen über die Juniorprofessur nähmen den Ländern die Entscheidungsfreiheit weder in der "kulturstaatlichen Domäne" noch in ihrem eigenen Organisationsbereich.
Das Regel-Ausnahme-Verhältnis könne nicht quantitativ bestimmt werden. Aus Art. 75 Abs. 2 GG lasse sich auch nicht herleiten, dass der Bund dem Landesgesetzgeber die Regelung wesentlicher Inhalte überlassen müsse. Der Bund dürfe ausnahmsweise eine in Einzelheiten gehende Rahmenregelung erlassen, wenn er in Ausübung seiner Einschätzungsprärogative eine bundeseinheitliche Regelung zur Erreichung eines gewichtigen Zieles für notwendig halte. Hier sei dies aus zwei Gründen der Fall: Zum einen stelle die Personalstruktur des wissenschaftlichen und künstlerischen Personals an Hochschulen einen Kernpunkt der Rahmenmaterie Hochschulwesen dar, die schon vor dem Fünften Änderungsgesetz eine bundeseinheitliche Regelung gefunden habe. Zum anderen habe der Bund davon ausgehen dürfen, dass eine Reform des bisher durch die Habi litation bestimmten Systems der Nachwuchsgewinnung ohne bundeseinheitliche Regelung nicht gelingen könne.
(d) Die Begründung des Gesetzentwurfs lege die Missstände, die die Reform im Hochschulwesen i.S.v. Art. 72 Abs. 2 GG erforderlich machten, ausführlich dar. Als Legitimationsgrund komme die Wahrung der Wirtschaftseinheit in Betracht. Es sei unschädlich, dass sich die Bundesregierung hierauf in ihrer Gesetzesbegründung nicht berufen habe.
Die Wirtschaftseinheit i.S.v. Art. 72 Abs. 2 GG sei auch dann betroffen, wenn es um Berufe im öffentlichen Dienst gehe, die prinzipiell durch Art. 12 GG geschützt seien. Damit seien auch Berufe im staatlichen Wissenschaftsbereich unter dem Gesichtspunkt der Wirtschaftseinheit relevant, wenn ein Bundesgesetz die Einheitlichkeit der beruflichen Ausbildung sicherstellen oder wenn es für gleiche Zugangsmöglichkeiten zu Berufen in allen Ländern sorgen müsse. Dies sei hier der Fall, weil das Gesetz die Zugangsmöglichkeiten für Juniorprofessoren und Professoren regele und den Inhalt der jeweiligen Ämter festlege, ohne die das gesetzgeberische Gesamtkonzept gefährdet oder sogar sinnlos sei.
Unabhängig hiervon sei Art. 84 Abs. 1 GG auf Rahmengesetze -- mit Ausnahme unmittelbar geltender Regelungen -- nicht anwend bar. Rahmenvorschriften seien nicht an die Landesverwaltung gerichtet, sondern ausschließlich an den Landesgesetzgeber. Zur Einführung der neuen Personalkategorie des Juniorprofessors sei eine Umsetzung durch den Landesgesetzgeber erforderlich.
Die Behauptung der Antragstellerinnen, der Staat dürfe den Universitäten überkommene Formen wissenschaftlicher Selbstqualifizierung nicht verbieten, werde nicht nachvollziehbar dargelegt und sei außerdem widersprüchlich. Die historische Bedeutung der Habilitation werde von den Antragstellerinnen überschätzt. Anlass der Novelle seien die zahlreichen Gravamina gewesen, die mit dem Habilitationsverfahren verbunden seien. Schon der Zugang zum Verfahren sei nicht jedermann offen, sondern es bedürfe der Figur des "Habilitationsvaters". Dem Habilitationsverfahren gehe eine Auswahl voraus, die in der Hand eines Professors liege. Sie nehme keine Rücksicht auf eine mögliche Nachfrage, sodass es eine Fülle von Privatdozenten geben werde, die in der großen Mehrheit keine Chance auf eine adäquate Stellung hätten. Der Gesetzgeber sei verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, einen Wettbewerb zwischen Juniorpro fessur und Habilitation zuzulassen, nachdem die Standesvertretung der Professoren erklärt habe, sie werde die Juniorprofessur nicht akzeptieren.
Die Regelungen über die Juniorprofessur seien auch nicht erforderlich i.S.v. Art. 72 Abs. 2 GG. Sie dienten weder der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse noch seien sie zur Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse geboten. Schließlich seien die Vorschriften zur Einführung der Juniorprofessur nicht mit Art. 75 Abs. 2 GG vereinbar. Danach dürfe der Bundesgesetzgeber ausnahmsweise eine Vollregelung oder eine Norm mit unmittelbarer Wirkung erlassen, wenn nur auf diese Weise ein zwingendes Interesse an bundesstaatlicher Einheitlichkeit sicher gestellt werden könne. Daran fehle es hier. Dem Landesgesetzgeber bleibe kein Raum für eigenständige Regelungen, soweit § 42 Satz 1 HRG die Juniorprofessoren den Hochschullehrern zuordne. Gleiches treffe auf die Einstellungsvoraussetzungen für Professoren nach § 44 Abs. 2 HRG zu sowie auf die Lockerung des Verbots einer Hausberufung (§ 45 Abs. 2 HRG).
Der nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 in Verbindung mit § 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG zulässige Normenkontrollantrag ist begründet. Das Fünfte Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes und anderer Vorschriften vom 16. Februar 2002 -- 5. HRGÄndG -- (BGBl. I S. 693) ist mit Art. 70, Art. 75 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG unvereinbar und daher nichtig.
Das Fünfte Änderungsgesetz ist ein Rahmengesetz des Bundes auf der Grundlage von Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 1a GG. Der Bund hat nach Art. 75 Abs. 1 GG das Recht, in bestimmten Sachbereichen Rahmenvorschriften zu erlassen. Die Kompetenz des Bundes ist dabei in vierfacher Weise begrenzt: durch den Rahmencharakter der Vorschriften (1.), durch den grundsätzlichen Ausschluss von Detailregelungen und unmittelbar geltenden Vorschrif ten in Art. 75 Abs. 2 GG (2.), durch die Erforderlichkeit der bundesgesetzlichen Regelung nach Art. 72 Abs. 2 GG (3.) sowie durch die Beschränkung auf allgemeine Grundsätze gemäß Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG (4.).
1. a) Art. 70 GG regelt die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern für die Gesetzgebung. Absatz 1 der Vorschrift legt ein Regel-Ausnahme-Verhältnis zu Gunsten der Länder fest (vgl. BVerfGE 106, 62 [143]). Danach haben die Länder das Recht zur Gesetzgebung, soweit dem Bund nicht Gesetzgebungsbefugnisse verliehen sind. Der Bund besitzt damit nur die Gesetzgebungskompetenz in den ihm ausdrücklich zugewiesenen Sachgebieten; die unbenannten sonstigen Materien liegen in der Zuständigkeit der Länder.
b) Bei der Rahmengesetzgebung nach Art. 75 GG handelt es sich neben der ausschließlichen und der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz um eine dritte selbstständige Art der Bundesgesetzgebung. Schon aus der Systematik der im VII. Abschnitt des Grundgesetzes enthaltenen Vorschriften folgt, dass die Kompetenz des Bundes zum Erlass von Rahmenvorschriften inhaltlich begrenzter sein muss als im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung (vgl. BVerfGE 4, 115 [128]). Während dort eine Zurückhaltung des Bundes prinzipiell fakultativer Natur ist, beschränkt Art. 75 GG den Bund obligatorisch auf einen Rahmen. Die Gesetzgebungsbefugnis der Länder bleibt in den Sachbereichen des Art. 75 Abs. 1 GG -- anders als im Fall des Art. 74 GG -- erhalten (vgl. BVerfGE 4, 115 [129]).
bb) Für die Rahmengesetzgebung ist kennzeichnend, dass sie auf inhaltliche Konkretisierung und Gestaltung durch die Länder angelegt ist, dass also die grundsätzlich bestehende Länderkompetenz zur Gesetzgebung erhalten bleibt, aber durch eine Rahmenvorgabe des Bundes begrenzt wird. Rahmenvorschriften des Bundes müssen der Ausfüllung durch Landesgesetzgebung fähig und ihrer bedürftig sein (vgl. BVerfGE 4, 115 [129]; 36, 193 [202]; 38, 1 [10]; 51, 43 [54]; 80, 137 [157]). Rahmengesetze zu den in Art. 75 Abs. 1 GG aufgezählten Materien dürfen nur inhaltlich beschränkte Gesetze sein. Sie müssen der ergänzenden Gesetzgebung der Länder substantielle Freiräume lassen, damit diese politisch selbstverantwortlich Recht setzen können. Die Rahmengesetzgebung setzt deshalb -- auch ohne die Einschränkung in Absatz 2 -- immer voraus, dass das, was den Ländern in eigener Verantwortung und mit eigenem politischen Gestaltungswillen zu regeln bleibt, von substantiellem Gewicht ist.
dd) Die Landesvorschriften haben sich zwar in den vom Bund gegebenen Rahmen einzupassen. Allerdings muss der legislative Rahmen des Bundes dem Land die Möglichkeit lassen, die Sachmaterie entsprechend den besonderen Verhältnissen des Landes zu regeln. Die Länder müssen die ihnen zur Regelung überlassenen Sachgebiete nicht notwendig einheitlich ordnen (vgl. BVerfGE 30, 90 [103]). Der Landesgesetzgeber kann Raum für Willensentscheidungen in der sachlichen Rechtsgestaltung beanspruchen, er darf nicht darauf beschränkt werden, nur zwischen engen vorgegebenen rechtlichen Möglichkeiten zu wählen (vgl. BVerfGE 4, 115 [129 f.]) oder gar wie eine nachgeordnete Instanz lediglich eine Bundesregelung zu exekutieren.
a) Bereits vor dem In-Kraft-Treten der heute gültigen Fassung des Art. 75 GG am 15. November 1994 war die Bundeskompetenz nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts beim Erlass von Detailregelungen oder unmittelbar geltenden Bestimmungen beschränkt.
Bundesrechtliche Rahmenvorschriften konnten danach zwar auch unmittelbar geltende Rechtssätze sowie partielle Vollregelungen enthalten. Das Bundesverfassungsgericht hat die Zulässigkeit einer punktuellen Vollregelung jedoch nur dann bejaht, wenn an der einheitlichen Regelung dieser Frage ein besonders starkes und legitimes Interesse besteht und die Einzelregelung im Zusammenhang eines Gesetzeswerkes steht, das -- als Ganzes gesehen -- dem Landesgesetzgeber noch Spielraum lässt und darauf angelegt ist, von ihm auf Grund eigener Entschließung ausgefüllt zu werden (vgl. BVerfGE 43, 291 [343] m.w.N.). Schon nach bisheriger Verfassungsrechtslage mussten die bundesrechtlichen Vorschriften inhaltlich beschränkt sein, sodass Bundesgesetze und Landesgesetze nebeneinander wirksam werden, um die gewollte gesetzliche Ordnung zu erreichen und praktisch anwendbares Recht zu schaffen (vgl. BVerfGE 4, 115 [130]). Mit dem hiernach erforderlichen substantiellen Gewicht der Landesgesetzgebung waren der bloße Nachvollzug bundesrechtlicher Gesetzgebungsanordnungen und die Beschränkung auf die Wahl zwischen rechtlich vorgegebenen Alternativen nicht vereinbar (vgl. BVerfGE 51, 43 [54]; 67, 382 [387]).
b) Mit dem 42. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 (BGBl. I S. 3146) formulierte der verfassungsändernde Gesetzgeber erstmalig in Art. 75 Abs. 2 GG die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes begrenzende Anforderungen an die Regelungsdichte von Rahmenvorschriften. Hierdurch sollten die bisherige allzu großzügige Verfassungspraxis eingedämmt und der kooperative Charakter der Rahmengesetzgebungskompetenz wieder stärker betont werden (vgl. BTDrucks 12/7109, S. 10; BTDrucks 12/6633, S. 9). Der Grundgedanke der Rahmengesetzgebung als Verfahren der kooperativen Rechtssetzung wurde als in der Vergangenheit nicht vollständig gewahrt angesehen. In der Grundgesetzänderung ist die klare Anweisung des verfassungsändernden Gesetzgebers an das Bundesverfassungsgericht zu sehen, seine bisherige, als korrekturbedürftig bewertete Rechtsprechung zu ändern.
aa) Der mit dem Änderungsgesetz von 1994 eingefügte Art. 75 Abs. 2 GG zur "Sicherung des Rahmencharakters" (so die Überschrift zu Nr. 14 -- Art. 75 Abs. 2 GG -- im Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission, BTDrucks 12/6000, S. 36) will die Befugnis des Bundesgesetzgebers zu erschöpfenden (Teil-)Regelungen beschränken. Damit unterliegt die Rahmengesetzgebung nunmehr verschärften Anforderungen. Letztendlich sollen es die Länder sein, die den vom Bund vorgegebenen Rahmen mit ihrer Gesetzgebung auszufüllen haben. Vorbehaltlich der in Art. 75 Abs. 2 GG festgelegten Ausnahmen sollen Rahmenvorschriften nur noch an die Gesetzgebung der Länder adressiert werden und nicht mehr detailliertes oder unmittelbar bindendes Recht setzen. Mit diesem Ziel des verfassungsändernden Gesetzgebers ist es nicht vereinbar, wenn eine nach Art. 75 Abs. 2 GG in Einzelheiten gehende oder unmittelbar geltende Regelung nur die Grenze desjenigen wahrt, was vor der Grundgesetzänderung 1994 nach Art. 75 GG a.F. verfassungsrechtlich gestattet war. Vielmehr muss eine ausnahmsweise unumgängliche Vollregelung deutlicher als bisher in der Reichweite begrenzt sein, wenn der Rahmencharakter des Bundesgesetzes gewahrt bleiben soll.
bb) Bei der Auslegung des Begriffs "Ausnahmefall" in Art. 75 Abs. 2 GG muss vor dem Hintergrund der Verfassungsänderung berücksichtigt werden, dass die Rahmenvorschriften des Bundesgesetzgebers nunmehr in besonderer Weise eine eigenständige gesetzgeberische Gestaltung durch den Landesgesetzgeber ermöglichen sollen. Art. 72 Abs. 2 GG insoweit analog heranzuziehen (vgl. Rozek, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz, 4.Aufl., 2000, Art. 75 Rn. 68), ist mit der Systematik des Art. 75 Abs. 2 GG nicht vereinbar. Ob eine bundesgesetzliche Rahmenregelung i.S.v. Art. 72 Abs. 2 GG erforderlich ist, ist im Rahmen des Art. 75 Abs. 1 GG festzustellen; ist dies der Fall, muss das Vorliegen eines Ausnahmefalls nach Art. 75 Abs. 2 GG eigenständig geprüft werden. Die Erforderlichkeit eines Rahmengesetzes i.S.v. Art. 72 Abs. 2 GG ist nicht ohne weiteres deckungsgleich mit einem Ausnahmefall i.S.v. Art. 75 Abs. 2 GG.
cc) (1) Art. 75 Abs. 2 GG ist als Ausnahme gefasst, die bezeichneten Regelungen sind rechtfertigungsbedürftig. Art. 75 Abs. 2 GG begründet daher in formeller Hinsicht einen erhöhten Rechtfertigungszwang des Bundesgesetzgebers (vgl. Degenhart, in: Sachs, GG, 3.Aufl., 2003, Art. 75 Rn. 13; Rozek, a.a.O., Art. 75 Rn. 67). Der Bund braucht für eine Abweichung von dem verfassungsrechtlichen Regelfall des Art. 75 Abs. 1 GG besondere Gründe.
(2) Materiell ist das Vorliegen eines Ausnahmefalls anhand quantitativer und qualitativer Kriterien zu bestimmen. In quantitativer Hinsicht dürfen detaillierte Vollregelungen -- bezogen auf das zu beurteilende Gesetz als Ganzes -- nicht dominieren, um nicht das in Art. 75 Abs. 2 GG statuierte Regel-Ausnahme-Verhältnis schon deshalb zu verletzen. Darüber hinaus dürfen ins Einzelne gehende Regelungen und Vorschriften mit Außenwirkung auch qualitativ nicht den Rahmencharakter des Gesetzes durchbrechen. Das schon in der bisherigen Rechtsprechung aus dem Rahmencharakter der Gesetze nach Art. 75 GG für punktuelle Vollregelungen hergeleitete Kriterium des besonders starken und legitimen Interesses (vgl. BVerfGE 43, 291 [343]; 67, 382 [387]) kann nicht allein ausreichend sein, um dem mit der Verfassungsänderung verfolgten Ziel einer spürbaren Verstärkung der kompetentiellen Regelungsmöglichkeit der Länder (vgl. BTDrucks 12/7109, S. 10; BTDrucks 12/6633, S. 9 f.) Rechnung zu tragen. Vielmehr müssen die Art. 75 Abs. 2 GG unterfallenden Vorschriften auch nach ihrer inhaltlichen Bedeutung eine prägende Ausfüllung des Rahmengesetzes durch den Landesgesetzgeber zulassen. Sie müssen vor dem Hintergrund des in Art. 75 Abs. 2 GG angelegten Regel-Ausnahme-Verhältnisses in qualifizierter Weise notwendig sein. Ein Ausnahmefall liegt daher vor, wenn zum einen die Rahmenvorschriften ohne die in Einzelheiten gehenden oder unmittelbar geltenden Regelungen verständigerweise nicht erlassen werden könnten, diese also schlechthin unerlässlich sind. Die in Einzelheiten gehenden oder unmittelbar geltenden Regelungen dürfen zum anderen den kooperativen Charakter des Rahmengesetzes nicht aufheben.
b) Die Neufassung von Art. 72 Abs. 2 GG durch das 42. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 (BGBl. I S. 3146), durch welche die Voraussetzungen und der Umfang der Bundeskompetenz eingeschränkt worden ist, wirkt sich daher auf Grund der Verweisung in Art. 75 Abs. 1 GG auch auf die Zulässigkeit der Rahmengesetzgebung aus. Art. 72 Abs. 2 GG macht eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes von einem Erforderlichkeitskriterium abhängig, das der verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt (vgl. BVerfGE 106, 62 [135 f.]). Die Erforderlichkeitsklausel unterscheidet alternativ drei mögliche Ziele als Voraussetzung zulässiger Bundesgesetzgebung. Deren Konkretisierung muss sich am Sinn der besonderen bundesstaatlichen Integrationsinteressen orientieren (vgl. BVerfGE 106, 62 [143]). Danach ist eine bundesgesetzliche Regelung nur insoweit "erforderlich", als ohne sie gleichwertige Lebensverhältnisse nicht hergestellt oder die im gesamtstaatlichen Interesse stehende Rechts- oder Wirtschaftseinheit nicht gewahrt werden kann.
aa) Das Erfordernis der "Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse" ist nicht schon dann erfüllt, wenn es lediglich um das Inkraftsetzen bundeseinheitlicher Regelungen oder um eine Verbesserung der Lebensverhältnisse geht. Das bundesstaatliche Rechtsgut gleichwertiger Lebensverhältnisse ist vielmehr erst dann bedroht und der Bund erst dann zum Eingreifen ermächtigt, wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern der Bundesrepublik Deutschland in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinander entwickelt haben oder sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnet (vgl. BVerfGE 106, 62 [144]).
Das Tatbestandsmerkmal "Wahrung der Rechtseinheit" kann nicht so verstanden werden, dass die Setzung bundeseinheitlichen Rechts stets erforderlich wäre. Unterschiedliche Rechtslagen für die Bürger sind notwendige Folge des bundesstaatlichen Aufbaus. Auf allen in Art. 74 und Art. 75 GG genannten Gebieten lässt das Grundgesetz eine Rechtsvielfalt prinzipiell zu. Einheitliche Rechtsregeln können in diesen Bereichen aber erforderlich werden, wenn eine unterschiedliche rechtliche Behandlung desselben Lebenssachverhalts unter Umständen erhebliche Rechtsunsicherheiten und damit unzumutbare Behinderungen für den länderübergreifenden Rechtsverkehr erzeugen kann. Um dieser sich unmittelbar aus der Rechtslage ergebenden Bedrohung von Rechtssicherheit und Freizügigkeit im Bundesstaat entgegen zu wirken, kann der Bund eine bundesgesetzlich einheitliche Lösung wählen (vgl. BVerfGE 106, 62 [146]).
Die "Wahrung der Wirtschaftseinheit" berechtigt den Bund im gesamtstaatlichen Interesse dann zur Gesetzgebung, wenn es um die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik Deutschland durch einheitliche Rechtssetzung geht (vgl. BVerfGE 106, 62 [146 f.]). Dies ist allerdings nicht schon dann der Fall, wenn die Länder eine sachlich nicht optimale Regelung wählen.
bb) Eine Bundeskompetenz besteht nicht, wenn landesrechtliche Regelungen zum Schutz der in Art. 72 Abs. 2 GG genannten gesamtstaatlichen Rechtsgüter ausreichen; dabei genügt allerdings nicht jede theoretische Handlungsmöglichkeit der Länder. Vor allem schließt die bloße Möglichkeit gleich lautender Ländergesetze eine Bundeskompetenz nicht aus. Andernfalls wäre, da diese Möglichkeit -- zumindest theoretisch -- immer besteht, die Gesetzgebungskompetenz des Bundes gegenstandslos. Die Vorschrift will nicht bundeseinheitliche Bundes- von bundeseinheitlicher Ländergesetzgebung abgrenzen. Sinn der föderalen Verfassungssystematik ist es, den Ländern eigenständige Kompetenzräume für partikulardifferenzierte Regelungen zu eröffnen (vgl. BVerfGE 106, 62 [150] m.w.N.). Das Verdikt der Verfassungswidrigkeit hängt allerdings davon ab, dass das Gesetz auf einer fehlerhaften Tatsachenfeststellung des Gesetzgebers beruht, dass also nicht etwa andere, zutreffende Erwägungen zu seiner Begründung herangezogen werden können (BVerfG, a.a.O., S. 150).
cc) Bei der Beurteilung, ob die Rechtfertigungsgründe nach Art. 72 Abs. 2 GG vorliegen, steht dem Gesetzgeber eine Einschätzungsprärogative zu. Dieser Entscheidungsraum des Gesetzgebers, der sachbereichsbezogen im Wege einer Gesamtbetrachtung zu ermitteln ist, kann jedoch verfassungsgerichtlich auf seine methodischen Grundlagen und seine Schlüssigkeit hin überprüft werden. Der Prognose müssen Sachverhaltsannahmen zu Grunde liegen, die sorgfältig ermittelt sind oder sich jedenfalls im Rahmen der gerichtlichen Prüfung bestätigen lassen. Die Prognose muss sich methodisch auf ein angemessenes Prognoseverfahren stützen lassen, und dieses muss konsequent im Sinn der "Verlässlichkeit" der Prognosen verfolgt worden sein. Das Prognoseergebnis ist daraufhin zu kontrollieren, ob die die prognostische Einschätzung tragenden Gesichtspunkte mit hinreichender Deutlichkeit offen gelegt worden sind oder ihre Offenlegung jedenfalls im Normenkontrollverfahren möglich ist und ob in die Prognose keine sachfremden Erwägungen eingeflossen sind (vgl. BVerfGE 106, 62 [150 ff.]).
a) Der Kompetenztitel des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG wurde auf Grund des 22. Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 12. Mai 1969 (BGBl. I S. 363) in das Grundgesetz eingefügt. Die Vorschrift ist eine Kompromissformel im Hinblick auf die gegenläufigen Interessen von Bundestag und Bundesrat.
Der ursprüngliche verfassungsändernde Gesetzentwurf der Bundesregierung sah vor, die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes um die "Forschungsorganisation und das Hochschulwesen" zu erweitern. Der Rechtsausschuss des Bundestags nahm die Kritik der Länder an diesem Vorhaben auf und schlug vor, die geplante konkurrierende Gesetzgebung durch eine Rahmengesetzgebung zu ersetzen und das Hochschulwesen in Art. 75 Nr. 1a GG a.F. anzufügen. Dies sei ausreichend, um für die Zukunft die Einheitlichkeit des Hochschulwesens insoweit zu gewährleisten, als dies im Interesse der Allgemeinheit erforderlich sei (vgl. Bundestag, Sten. Prot., 5. Wahlperiode, 204. Sitzung, S. 11028 ff.). Der Bundestag folgte dem Vorschlag, der Eingang in das am 11. Dezember 1968 beschlossene 20. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes fand (vgl. Bundestag, Sten. Prot., 5. Wahlperiode, 204. Sitzung, S. 11025).
Im weiteren Gesetzgebungsverfahren schlug der Bundesrat vor, Art. 75 Nr. 1a GG zu streichen (BRDrucks 14/69 [Beschluss], S. 4 f.); er rief deshalb den Vermittlungsausschuss an. Im Vermittlungsausschuss verlief die Debatte zur Rahmengesetzgebung im Bereich des Hochschulwesens kontrovers. Während etwa die Ministerpräsidenten Dr. Zinn und Dr. Goppel es für ausreichend hielten, die Rahmengesetzgebung des Bundes auf die "Hochschulverfassung und das Hochschulordnungsrecht" zu beschränken (vgl. Kurzprotokoll der zweiten Fortsetzung der 12. Sitzung des Vermittlungsausschusses vom 26. Februar 1969, S. 8 ff.), sprachen sich unter anderem Bundesminister Dr. Stoltenberg, Ministerpräsident Dr. Lemke, Bürgermeister Koschnick sowie die Abgeordnete Funcke für die Beibehaltung des Begriffs "Hochschulwesen" in Art. 75 Nr. 1a GG aus. Letztlich befürwortete der Vermittlungsausschuss mit deutlicher Mehrheit eine Beschränkung der Formulierung des Gesetzentwurfs und schlug vor, die "allgemeinen Grundsätze" des Hochschulwesens in Art. 75 Nr. 1a GG aufzunehmen (vgl. Kurzprotokoll der zweiten Fortsetzung der 12. Sitzung des Vermittlungsausschusses vom 26. Februar 1969, S. 14).
Schon vor der Grundgesetzänderung des Jahres 1994 hat das Bundesverfassungsgericht auf die sich aus dem Zusammenspiel von begrenzendem Wortlaut, Rahmencharakter und Erforderlichkeits prüfung im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG ergebende Verfassungsrechtslage hingewiesen und festgehalten, dass der Gesetzgebung des Bundes im Bereich des Hochschulwesens mehrfach Grenzen gesetzt seien und dass deshalb, soweit überhaupt eine Erforderlichkeit nach Art. 72 Abs. 2 GG bestehe, der Bund in einem Rahmengesetz nur die Grundsätze für das Hochschulwesen regeln dürfe, die ihrerseits wiederum nur allgemeiner Natur sein dürften (vgl. BVerfGE 66, 270 [285]). Vor diesem Hintergrund muss den Ländern im Bereich des Hochschulwesens mehr an Raum für eigene Regelungen verbleiben als sonst (Rengeling, in: Isensee/Kirchhof [Hrsg.], Handbuch des Staatsrechts, 2.Aufl., BandIV, 1999, S. 838 f.). Sie müssen die Möglichkeit konzeptioneller Gestaltung in dem vom Bund gezogenen, die Einheitlichkeit wahrenden Rahmen behalten oder wiedererlangen. Die zusätzliche Begrenzung des Rahmencharakters schließt es aber nicht aus, dass der Bundesgesetzgeber auch im Bereich des Hochschulwesens ausnahmsweise einzelne Vollregelungen trifft und nicht nur den Landesgesetzgeber, sondern den Bürger unmittelbar bindet (vgl. Stettner, in: Dreier [Hrsg.], GG, BandII, 1998, Art. 75 Rn. 20; a.A.: Pestalozza, in: von Mangoldt/Klein/Pestalozza, Das Bonner Grundgesetz, 3.Aufl., Band8, 1996, Art. 75 Rn. 286 ff., der einen Ausnahmefall i.S.v. Art. 75 Abs. 2 GG im Bereich des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG "in jedem Falle" für unzulässig erachtet).
Die Bestimmungen über die Juniorprofessur bilden nach Art und Umfang den Schwerpunkt des Gesetzesvorhabens. Sie enthalten detaillierte Regelungen, die den Landesgesetzgebern nur unterge ordnete Regelungsmöglichkeiten belassen. Den Ländern wird eine Personalstruktur vorgegeben, die -- mit geringfügigen Ausnahmen -- jede Ausweichmöglichkeit ausschließt. Der Bundesgesetzgeber verkennt, dass die Rahmengesetzgebungskompetenz ihm nicht dieselben politischen Gestaltungsmöglichkeiten eröffnet wie die anderen Gesetzgebungskompetenzen (vgl. S. 17 ff. der Stellungnahme der Bundesregierung vom 29. April 2003).
Die Bestimmung der Juniorprofessur als Regel-Einstellungsvoraussetzung (vgl. § 44 Abs. 2 Satz 1 HRG) und die Festlegung, dass die zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen nicht Gegenstand eines Prüfungsverfahrens sein sollen, weil nunmehr allein die "aufnehmende" Hochschule über die Qualifikation der Bewerber entscheidet (vgl. § 44 Abs. 2 Satz 3 HRG), richten sich gegen die Habilitation als Hochschulprüfung. § 44 Abs. 2 HRG verbietet zwar die Habilitation als Universitätsprüfung nicht ausdrücklich. Ziel des Gesetzgebers war es aber, die Habilitation zu entwerten, damit sie ihre bisherige Funktion verliert (vgl. Detmer, ZBR 2001, S. 244 [247]; Knopp/Gutheil, NJW 2002, S. 2828 [2832 f.]). Die Ausgestaltung als "Regel-Voraussetzung" (§ 44 Abs. 2 Satz 1 HRG) und "Soll-Vorschrift" (§ 44 Abs. 2 Satz 3 HRG) bezweckt, dass die für die Berufung auf eine Professur erforderlichen zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen (§ 44 Abs. 1 Nr. 4a HRG) künftig nicht mehr zum Gegenstand eines Habilitationsverfahrens gemacht werden (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 19 f.). Das Nebeneinander der Juniorprofessur und des bisherigen Qualifikationswegs über die Habilitation ist grundsätzlich auf den Übergangszeitraum bis Ende des Jahres 2009 (vgl. § 72 Abs. 1 Satz 7 HRG) beschränkt (vgl. auch die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Reiche, Rachel u.a., BTDrucks 15/1775, S. 3). Ausnahmen von dieser Neuordnung der Qualifizierung des wissenschaftlichen Nachwuchses sind nach der Vorstellung des Gesetzgebers nur dann möglich, wenn etwa die Habilitation auf Grund von Kindererziehungszeiten entgegen der ursprünglichen Planung erst nach Ablauf der Übergangsfrist abgeschlossen werden konnte oder wenn es sich um Berufungen aus einem ausländischen Staat handelt, in dem Prüfungsverfahren durchgeführt werden (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 26). Wie sich aus der Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung ergibt, ist diese Konzeption bewusst gewählt worden, um das Reformvorhaben ohne Schwierigkeiten durchsetzen zu können. Der Gesetzgeber wollte verhindern, dass habilitierte Bewerber bei der Besetzung einer Professur von vornherein den Juniorprofessoren vorgezogen werden; denn dies hätte die gesetzliche Neuregelung unterlaufen (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 19).
b) Das Institut der Juniorprofessur wird nach der gesetzgeberischen Konzeption des Fünften Änderungsgesetzes nicht als Angebot eines von mehreren möglichen Qualifikationswegen vorgeschrieben, sondern als verpflichtende Regelqualifikation. Damit ist es den Ländern versagt, diesen zentralen Bereich des Hochschulwesens eigenständig auszugestalten. Die Länder werden auf den obligatorischen Weg des neuen Zugangs zur Professur verwiesen. Da gerade im Kern des Reformvorhabens -- der Einführung der Juniorprofessur --so wenig Raum für landesrechtliche Entscheidungen verbleibt, kann nicht mehr von einer Regelung der allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens i.S.v. Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG ausgegangen werden.
Der Bundesgesetzgeber hat insbesondere in den §§ 44 und 47 HRG in Einzelheiten gehende Regelungen über den Qualifizierungsweg für eine Professur erlassen (vgl. oben 2.). Er hat es jedoch versäumt, die -- im Hinblick auf das Regel-Ausnahme-Verhältnis in Art. 75 Abs. 2 GG gebotene (vgl. oben B.I. 2.) -- qualifizierte Notwendigkeit für eine Vollregelung im Gesetzgebungsverfahren, zumindest aber im Rahmen der Normenkontrolle zu belegen. Die mit der Veränderung der Personalstruktur verfolgten Ziele des Bundesgesetzgebers liegen in der Senkung des Erstberufungsalters der Professoren sowie in der Verringerung persönlicher und fachlicher Abhängigkeit (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 1, 14). Der Bund hat im Gesetzgebungsverfahren nicht hinreichend dargelegt, dass hierfür die Einführung der Juniorprofessur unter gleichzeitiger faktischer Abschaffung der Habilitation nach verständiger Betrachtung unentbehrlich und der einzig mögliche Weg ist. Auch die Erörterung der Sach- und Rechtslage mit den vom Senat geladenen Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung führt zu keiner anderen Einschätzung. Die Sachverständigen haben bereits die Zweckmäßigkeit der bundesrechtlichen Regelung weitgehend in Frage gestellt. Sie haben im Wesentlichen angenommen, dass die Reformziele grundsätzlich auch ohne bundesrechtliche Regelung verwirklicht werden könnten. Die Erörterung in der mündlichen Verhandlung konnte nicht belegen, dass die angestrebte Verkürzung der Qualifikationsdauer und die stärkere Selbstständigkeit des wissenschaftlichen Nachwuchses ohne die im Fünften Änderungsgesetz vorgenommene Veränderung der Personalstruktur nicht erreicht werden könnten und die in Einzelheiten gehenden Regelungen über die Juniorprofessur schlechthin unerlässlich sind.
aa) Durch die Regelungen über die Juniorprofessur werden in allen Ländern gleiche Zugangsmöglichkeiten zur Professur eröffnet. Diese gleichartigen Zugangsregelungen sind für die Hochschulen bei der Rekrutierung des wissenschaftlichen Personals -- nach wie vor -- von besonderer Bedeutung, weil -- insbesondere bei der Erstberufung von Professoren -- eine hohe, länderübergreifende Mobilität der Bewerber vorausgesetzt wird. Denn das Hochschulrahmengesetz geht trotz einer Lockerung des Verbots der Hausberufung weiterhin davon aus, dass ein Bewerber seinen ersten Ruf regelmäßig nicht an die Hochschule erhält, an der er sich qualifiziert hat. Eine bundeseinheitliche Neuregelung der Einstellungsvoraussetzungen für Professoren wäre daher erforderlich, wenn sich nur so erhebliche Wettbewerbsnachteile für den Hochschulstandort Deutschland vermeiden ließen.
(2) Der Bundesgesetzgeber ist zwar von einer Reformbedürftigkeit des Hochschuldienstrechts ausgegangen, insbesondere sollte die Qualifizierung des wissenschaftlichen Nachwuchses auf der Grundlage des Berichts der von der Bundesregierung eingesetzten Expertenkommission neu geordnet werden. Er hat jedoch die Erforderlichkeit der zentralen Regelungen des Fünften Änderungsgesetzes "zur Personalstruktur der Hochschulen und über den Weg zur Professur" lediglich pauschal damit begründet, dass sie eine wesent liche Grundlage für die Funktionsfähigkeit des deutschen Hochschulsystems darstellten und für die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse und zur Wahrung der Rechtseinheit geboten seien (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 21). Diese Erwägung vermag nicht zu erklären, weshalb der Erlass der bundesgesetzlichen Regelung zur Wahrung der Wirtschaftseinheit erforderlich ist. Insbesondere ist ihr nicht zu entnehmen, dass sich mögliche Mängel bei der Qualifizierung des wissenschaftlichen Nachwuchses (u.a. lange Qualifikationsdauer, unzureichende Selbstständigkeit, hohes Erstberufungsalter von Professoren) ausschließlich durch die bundesweite Einführung der Juniorprofessur beheben lassen und die Wirtschaftseinheit nur auf diese Weise gewahrt werden kann. Statt dessen wäre es z.B. auch denkbar, durch die Zulassung alternativer Zugangsvoraussetzungen zum Professorenamt einschließlich der Reform der Habilitation mögliche Qualifizierungshindernisse zu beseitigen.
Auch die mündliche Verhandlung konnte keinen Missstand belegen, der nur durch die Einführung der Juniorprofessur unter gleichzeitiger faktischer Abschaffung der Habilitation behoben werden kann. Vielmehr haben die vom Senat geladenen Sachverständigen die Frage, ob die Reformziele ohne bundeseinheitliche Regelung verwirklicht werden könnten, im Wesentlichen bejaht. Die angestrebte Stärkung der deutschen Hochschulen im internationalen Wettbewerb sei nicht durch das bundeseinheitliche Festschreiben der Juniorprofessur als "Königsweg" zu erreichen. Konkurrenz- und Reaktionsfähigkeit auf schnelle Entwicklungen im Wissenschaftsbereich erforderten vielmehr die Offenheit unterschiedlicher Qualifikationswege. Nur so könne auch dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die tatsächlichen Gegebenheiten bereits jetzt in unterschiedlichen Fachbereichen sehr unterschiedlich ausgestaltet seien. Die bundeseinheitliche Vorgabe eines einzigen Qualifikationswegs verenge daher nicht nur den erforderlichen Spielraum der Universitäten, sie werde auch der ausdifferenzierten Fächerkultur nicht gerecht. Auch eine mögliche Erschwernis für bundesweite Bewerbungen, die mit einem Verzicht auf einheitliche Standards verbunden sein kann, ist von den Sachverständigen überwiegend nicht als Anlass für bundeseinheitliche Vorgaben gesehen worden. Insbe sondere die Tatsache, dass der "Wettbewerb um die besten Köpfe" ohnehin international ausgestaltet sein müsse und daher übernationale Vergleichsverfahren zur Bewertung des Qualifikationsstandards erforderlich mache, verdeutliche die Begrenztheit des vom Gesetzgeber eingeschlagenen Ansatzes.
5. Der Bund ist auch nicht im Hinblick auf Art. 125a GG befugt, die Regelungen über die Juniorprofessur zu erlassen. Art. 125a GG, der durch das 42. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 (BGBl. I S. 3146) in das Grundgesetz eingefügt wurde, regelt als Übergangsvorschrift die Fortgeltung von Bundesrecht, das kompetenzgerecht erlassen worden ist, aber wegen der Änderung des Grundgesetzes und der damit verbundenen Einschränkungen der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes zum 15. November 1994 nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte. Eine Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für eine grundlegende Umgestaltung der Personalstruktur im Fünften Änderungsgesetz folgt hieraus nicht.
a) Art. 125a Abs. 1 GG gilt für den Fall, dass durch den Wegfall eines Kompetenztitels in Art. 74 Abs. 1 oder Art. 75 Abs. 1 GG nachträglich die Kompetenz des Bundes für ein von ihm erlassenes Gesetz entfallen ist. Art. 125a Abs. 2 GG bezieht sich auf Bundesrecht, das wegen der Verschärfung der Anforderungen für den Erlass bundesgesetzlicher Regelungen bei konkurrierender Gesetzgebung und Rahmengesetzgebung in Art. 72 Abs. 2 und in Art. 75 Abs. 2 GG nicht mehr erlassen werden könnte. Nach der Entscheidung des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Juni 2004 -- 1 BvR 636/02 -- kann die Zuständigkeit zur Änderung eines von Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG erfassten Gesetzes weiterhin beim Bundesgesetzgeber liegen. Dieser bleibt zur Änderung einzelner Vorschriften eines Bundesgesetzes zuständig, wenn das Bundesgesetz gemäß Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG als Bundesrecht fortgilt, obwohl die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG in der seit 1994 maßgebenden Fassung nicht erfüllt sind (vgl. a.a.O., Umdruck, S. 28 ff.). Der Bundesgesetzgeber ist über Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG allerdings nur zur Modifikation einzelner Regelungen befugt. Die Änderungskompetenz des Bundes ist eng auszulegen und an die Beibehaltung der wesentlichen Elemente der in dem fortbestehenden Bundesgesetz enthaltenen Regelung geknüpft. Eine grundlegende Neukonzeption ist dem Bund verwehrt (vgl. a.a.O., Umdruck, S. 29 f.).
b) Nach diesen Grundsätzen ergibt sich vorliegend keine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundesgesetzgebers aus Art. 125a Abs. 2 GG, die sich nach Art. 125a Abs. 2 Satz 3 GG auch auf Bundesrecht erstreckt, das vor dem 15. November 1994 erlassen worden ist, aber auf der Grundlage von Art. 75 Abs. 2 GG nicht mehr erlassen werden könnte. Denn die Regelungen über die Juniorprofessur im Fünften Änderungsgesetz stellen eine grundlegende Neukonzeption der Personalstruktur im Hochschulwesen dar. Der Bundesgesetzgeber hat eine neue Personalkategorie im Bereich der wissenschaftlichen Lehre und Forschung geschaffen und damit den Qualifizierungsweg zur Professur in elementarer Weise umgestaltet. Die Juniorprofessur wird zur Regelvoraussetzung für die Berufung in ein Professorenamt erhoben (vgl. § 44 Abs. 2 Satz 1 HRG); gleichzeitig wird die Habilitation nach dem Willen des Bundesgesetzgebers als Zugangsvoraussetzung für das Amt des Universitätsprofessors verdrängt (vgl. die Ausführungen der Bundesministerin für Bildung und Forschung im Rahmen der Verabschiedung des Fünften Änderungsgesetzes, Plenarprotokoll des 14. Deutschen Bundestags vom 9. November 2001, S. 19490 f.). Die Bestimmungen über die Juniorprofessur legen im Rahmen einer grundlegenden Neugestaltung des Hochschul(dienst)rechts fest, wie sich der Kreis der Hochschulleh rer zusammensetzt und rekrutiert und unter welchen korporations- und dienstrechtlichen Bedingungen der akademische Nachwuchs arbeitet.
Als Folge der Überschreitung der Rahmenkompetenz des Bundes ist das Fünfte Änderungsgesetz insgesamt nichtig (vgl. BVerfGE 4, 115 [137 f.]). Die Veränderung der Personalstruktur prägt die Reform des Hochschulwesens und steht mit weiteren Regelungskomplexen des Gesetzes in engem Zusammenhang. Mit den zentralen Vorschriften steht und fällt daher das gesamte Gesetz.
2. Die Neuordnung der Personalstruktur an den Hochschulen durch die Einführung der Juniorprofessur und die Änderung des Berufungsverfahrens unter Verzicht auf die Habilitation beherrschen die gesetzliche Neuregelung des Hochschulrahmenrechts. Die Unvereinbarkeit mit Art. 75 GG erfasst zunächst die Vorschriften des Fünften Änderungsgesetzes, die die Einführung der Juniorprofessur dienst- und korporationsrechtlich umsetzen (a). Betroffen sind darüber hinaus weitere wesentliche Normkomplexe des Reformgeset zes, die mit der personellen Umstrukturierung in den §§ 44 ff. HRG unmittelbar sachlich zusammenhängen und die Einführung der Juniorprofessur durch personelle und organisatorische Maßnahmen ergänzen (b). Die Veränderung der Personalstruktur im Fünften Änderungsgesetz stellt eine einheitliche Gesamtkonzeption dar, die eine geltungserhaltende Aufteilung in einzelne Regelungsbereiche nicht zulässt (c).
a) Die Unvereinbarkeit der partiellen Vollregelung der Juniorprofessur mit dem Grundgesetz erfasst auch die Vorschriften, die über die Legaldefinition der Hochschullehrer in § 42 Satz 1 HRG die für Professoren geltenden Regelungen auf Juniorprofessoren erstrecken. Hierzu zählt etwa die korporationsrechtliche Umsetzung der Juniorprofessur in § 37 HRG. Juniorprofessoren zählen danach im Hinblick auf ihre Tätigkeit -- selbstständige Forschung und Lehre einschließlich des Rechts zur Betreuung von Promotionen (vgl. § 43 HRG) -- und das vorgesehene berufungsähnliche Auswahlverfahren korporationsrechtlich zur Gruppe der Hochschullehrer. Die Regelung über die Mitwirkung an der Selbstverwaltung der Hochschule durch die korporationsrechtliche Gleichstellung von Professoren und Juniorprofessoren verliert mit dem Wegfall der Juniorprofessur ihren Sinn.
Die Neuordnung befristeter Beschäftigungsverhältnisse in den §§ 57a ff. HRG steht ebenfalls in engem Zusammenhang mit der Einführung der Juniorprofessur. Sie bildet eine "teleologische Sinneinheit" mit der neuen Personalkategorie des Juniorprofessors (vgl. Preis/Hausch, NJW 2002, S. 927 [930]). Die §§ 57a ff. HRG normieren Höchstfristen für Arbeitsverhältnisse vor und nach der Promotion. Sie verfolgen das Ziel, die Qualifizierungsphase vor einer dauerhaften Beschäftigung an der Hochschule möglichst kurz zu halten (Knopp/Gutheil, NJW 2002, S. 2828 [2833]). Damit soll erreicht werden, dass auch das Erstberufungsalter der Juniorprofessoren sinkt und der Qualifikationsweg für Hochschullehrer verkürzt wird. Darüber hinaus sichern die Zeitvertragregeln der §§ 57a ff. HRG ab, dass der Qualifikationsweg von Juniorprofessoren und wissenschaftlichen Mitarbeitern innerhalb des gleichen zeitlichen Rahmens erfolgen kann (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 33).
Dem Bundesgesetzgeber ist es auch nicht verwehrt, Qualifikationsmerkmale für den wissenschaftlichen Nachwuchs allgemein zu definieren. So könnte der Bund neue Qualifikationstypen -- wie den Juniorprofessor -- als Leitbild neben bestehende Qualifikationswege als Typisierung setzen, damit das Qualifikationsangebot der Hochschulgesetze der Länder erweitern.
Abweichende Meinung der Richterinnen Osterloh und Lübbe-Wolff und des Richters Gerhardt zum Urteil des Zweiten Senats vom 27. Juli 2004 -- 2 BvF 2/02 --
Rahmenvorschriften des Bundes müssen auf Ausfüllung durch die Landesgesetzgebung hin angelegt sein (BVerfGE 4, 115 [129]; stRspr). Dies schließt nicht aus, sondern setzt voraus, dass die grundlegenden Entscheidungen für das zu ordnende Sachgebiet vom Bund getroffen werden.
Die Verfassungsänderung 1994 hat daran nichts geändert. Die Änderungen im Wortlaut des Art. 75 GG verfolgen die schärfere Konturierung und nachhaltige Sicherung des Rahmencharakters bundesgesetzlicher Regelungen; deren Intensität, vor allem der Ausgriff ins Detail, sollte zurückgedrängt, die Regelungsmöglichkeiten der Länder sollten gestärkt werden (vgl. BTDrucks 12/6633, S. 9 f.; 12/6000, S. 35). Soweit in diesem Zusammenhang davon die Rede war, dass der Grundgedanke der Rahmengesetzgebung als Verfahren der kooperativen Rechtsetzung in der Vergangenheit oft nicht vollständig gewahrt worden sei, sollte damit nicht die Inanspruchnahme einer politischen Steuerungskompetenz durch den Bund, sondern ein Überhandnehmen von ins Einzelne gehenden und unmittelbar geltenden Regelungen beanstandet und -- wie im neuen Absatz 2 des Art. 75 GG zum Ausdruck gebracht -- für die Zukunft ausgeschlossen werden. Dass auf Grund der Änderung des Art. 72 Abs. 2 GG auch die gesamtstaatliche Erforderlichkeit von Rahmenvorschriften anhand anderer Maßstäbe als vor der Verfassungsänderung zu beurteilen ist, ändert an der Befugnis des Bundes zu politischer Gestaltung im Wege der Rahmengesetzgebung ebenfalls nichts.
Mit der Entscheidung des Bundesgesetzgebers, sich zur Verfolgung seiner -- von Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG gedeckten -- Ziele (Verbesserung der Attraktivität des Berufs des Hochschullehrers; frühere Selbstständigkeit des wissenschaftlichen Nachwuchses sowohl in sachlicher wie in persönlicher Hinsicht; niedrigeres Berufungsalter der Professoren; bedarfsorientierte Nachwuchsausbildung) eines dienstrechtlichen Instrumentes zu bedienen, sind notwendig Regelungen verbunden, die den neu geschaffenen Status festlegen und seine Bedeutung im Verhältnis zum bisherigen Qualifikationssystem definieren. Die vom Bund gewählte "dienstrechtliche Lösung" stellt, nicht anders als die ältere Entscheidung für die Habilitation als primären Qualifikationsweg, eine kompetenzrecht lich zulässige (politische) Konzeptentscheidung dar. Als solche kann sie nicht etwa deshalb gemäß Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG in Frage gestellt werden, weil mögliche Alternativkonzepte wie z.B. die Weiterentwicklung der Habilitation als grundsätzliches Qualifikationsverfahren oder etwa die Normierung von Altersgrenzen zur Verjüngung des Lehrkörpers den Ländern einen weiter gefassten Bereich eigener Gestaltung beließen.
Der Vorwurf der Senatsmehrheit, der Bund habe die ihm auferlegte Pflicht zur politischen Zurückhaltung bei der Rahmengesetzgebung verletzt, weil die Vorschriften über die Juniorprofessur eine abschließende, alle wesentlichen Elemente erfassende Vollregelung bildeten und deshalb den Rahmen "allgemeiner Grundsätze" überschritten, verfehlt zudem die strukturelle Eigenart des zu regelnden Sachbereichs (zur Respektierung gesetzgeberischer Konzepte vgl. BVerfGE 106, 62 [149 f.], bezogen auf Art. 72 Abs. 2 GG). Professoren sind Beamte (§ 46 HRG). Diese -- verfassungsrechtlich unbedenkliche -- Grundentscheidung prägt die Regelungsstruktur. Die Rechtsverhältnisse von Angehörigen des öffentlichen Dienstes, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen (vgl. Art. 74a GG), sind in hohem Maße gesetzlich geregelt. Dem muss der Gesetzgeber Rechnung tragen, wenn er ein Reformkonzept verfolgt. Mag es in anderen Sachbereichen genügen, Zielvorgaben zu verändern und deren Umsetzung der Gestaltung durch die Adressaten zu überlassen, so müssen hier bestehende Bestimmungen ihrem Detaillierungsgrad entsprechend abgeändert und ergänzt werden, um den Willen des Gesetzgebers zu verwirklichen. Die Kompetenzbeschränkung des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG darf nicht so verstanden werden, dass der Kompetenztitel in zentralen Bereichen leer läuft.
a) Ob der Senatsmehrheit darin zuzustimmen ist, dass nach den im Urteil des Ersten Senats vom 9. Juni 2004 -- 1 BvR 636/02 -- entwickelten Grundsätzen zum Regelungsgehalt des Art. 125a GG im vorliegenden Fall Art. 72 Abs. 2 GG in seiner neuen, geltenden Fassung anzuwenden ist, kann offen bleiben. Denn die Anforderungen der neuen Fassung sind hier, ebenso wie die der alten, erfüllt.
Nach Art. 75 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG hat der Bund das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht. Wie bereits der Wortlaut (eine bundesgesetzliche Regelung) nahe legt, beantwortet Art. 72 Abs. 2 GG nicht die Frage, welche inhaltliche Lösung der Bund für ein als regelungsbedürftig erkanntes Problem wählen darf. Nicht wie, sondern allein ob eine Materie vom Bund geregelt werden darf, ist Gegenstand der Kompetenzabgrenzung zwischen Bundesgesetzgeber und Landesgesetzgebern. Hier kommt es demnach nicht darauf an, ob es aus Gründen der Bundeseinheitlichkeit erforderlich ist, die Habilitation durch die Juniorprofessur zu ersetzen oder zu verdrängen, sondern ausschließlich darauf, ob es erforderlich ist, die Zugangsvoraussetzungen zum Amt des Professors bundeseinheitlich zu regeln.
Die Frage, ob eine Regelung gerade mit dem vom Gesetzgeber gewählten Inhalt erforderlich ist, stellt sich -- bei Gesetzen, die in Grundrechte eingreifen -- als ein Teil der materiellrechtlichen Frage nach der Verhältnismäßigkeit der Regelung. Dabei ist der Gesetzgeber in der Bestimmung der Ziele, an denen die Erforderlichkeit gemessen wird, grundsätzlich frei, und das Bundesverfassungsgericht hat bei der Prüfung der Erforderlichkeit einen Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers zu respektieren (BVerfGE 104, 337 [347 f.]). Indem die Senatsmehrheit über die Prüfung der Erforderlichkeit des Zugriffs des Bundesgesetzgebers auf einen bestimmten Regelungsgegenstand (hier: Voraussetzungen des Zugangs zum Professorenberuf) hinaus nun auch die Erforderlichkeit des jeweiligen Regelungsinhalts (hier: Juniorprofessur statt Habilitation) zum Gegenstand der Kompetenzprüfung nach Art. 72 Abs. 2 GG macht, verschiebt sie die materiellrechtliche Erforderlichkeitsprüfung auf die Kompetenzebene. Damit wird auch die inhaltliche Gesetzesgestaltung an die in Art. 72 Abs. 2 GG genannten Zielgrößen der Erforderlichkeit gebunden, dem Gesetzgeber also die Freiheit der politischen Zielwahl genommen. Zudem vorverlagert die Senatsmehrheit die inhaltsbezogene Erforderlichkeitsprüfung damit auf ein Feld, auf dem nach der Entscheidung des Senats zum Altenpflegegesetz ein Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers nicht anzuerkennen ist (BVerfGE 106, 62 [135]).
b) Die bundeseinheitliche Regelung der Einstellungsvoraussetzungen für Professoren und der dienstrechtlichen Stellung des Lehrpersonals der Hochschulen ist -- auch auf der Grundlage der engen Auslegung der Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG durch die Altenpflege-Entscheidung (BVerfGE 106, 62 [143 ff.]) -- jedenfalls zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich. Zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich ist die Schaffung gleicher Zugangsmöglichkeiten zu Berufen unter anderem dann, wenn andernfalls erhebliche Nachteile für die Berufssituation im Gesamtstaat entstünden (vgl. BVerfGE 106, 62 [147]). Dass diese Voraussetzung hinsichtlich des Zugangs zum Hochschullehrerberuf erfüllt ist, liegt auf der Hand. Von Land zu Land unterschiedliche Zugangsregelungen würden nicht nur die Gleichheit der Zugangsmöglichkeiten zu gerade diesem Beruf in Frage stellen (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 147); sie würden auch die Funktionsfähigkeit der Hochschulen als Orte der Ausbildung für andere hochqualifizierte Berufe und als Träger unmittelbar und mittelbar, kurz- und langfristig wirtschaftsrelevanter Forschung beeinträchtigen. Die Bereitschaft, den Weg der Qualifikation zum Hochschullehrer einzuschlagen und dafür -- gleich ob die Habilitation oder die Juniorprofessur der gesetzlich vorgesehene Weg ist -- mehrere Lebensjahre zu investieren, müsste deutlich abnehmen, wenn nicht durch bundeseinheitliche Voraussetzungen des Zugangs zum Professorenberuf gesichert wäre, dass die Betroffenen sich mit der erworbenen Qualifikation auch außerhalb des Bundeslandes, in dem sie sie erworben haben, mit Aussicht auf Erfolg bewerben können. Die Funktionsfähigkeit des zusammenhängenden Hochschulsystems der Bundesrepublik Deutschland (vgl. BVerfGE 33, 303 [352]) würde dadurch empfindlich gestört. Der Umstand, dass das Hochschulrahmengesetz der Verfassungsänderung des Jahres 1969 entsprechend von Anfang an die fragliche Materie geregelt hat, und die Erwägungen, die im Jahr 1994 im Zusammenhang mit einer Beschränkung des Kompetenztitels aus Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG herangezogen worden sind (vgl. BTDrucks 12/8165, S. 32), unterstreichen die Einschätzung, dass eine bundeseinheitliche Rahmenregelung im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG erforderlich ist.
Für die Frage, ob eine gemäß Art. 75 Abs. 2 GG zulässige Ausnahme vorliegt, kommt es allerdings nicht nur auf quantitative Fragen an. Voraussetzung für die Zulässigkeit punktueller Vollregelungen war bereits nach der älteren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein besonders starkes und legitimes Interesse an einer solchen Regelung (vgl. BVerfGE 43, 291 [343]; 67, 382 [387]). Es ist nichts dafür ersichtlich, dass mit der 1994 erfolgten Änderung des Art. 75 GG dieses Kriterium aufgegeben werden sollte. Umgekehrt liefern aber auch weder der Verfassungstext noch die Geschichte der Verfassungsänderung Anhaltspunkte dafür, dass nunmehr im Vergleich dazu generell verschärfte Anforderungen gelten sollen. Insbesondere spricht nichts dafür, dass nach der gegenwärtigen Fassung des Art. 75 Abs. 2 GG, wie die Senatsmehrheit annimmt, sowohl ins Einzelne gehende als auch unmittelbar geltende Regelungen nur noch zulässig sein sollen, wenn sie "schlechthin unerlässlich" sind. Eine derart hohe Hürde lässt sich weder aus der Wendung "in Ausnahmefällen" ableiten noch folgt sie aus dem bereits anderweitig zur Geltung gebrachten gesetzgeberischen Anliegen einer Stärkung der Regelungsmöglichkeiten der Länder. Der von Länderseite geäußerte Wunsch, so genannte punktuelle Vollregelungen ganz auszuschließen, hat keinen Eingang in das Gesetzgebungsverfahren gefunden (vgl. BTDrucks 12/6000, S. 36 einerseits, 12/6633, S. 9 f., 12/7109, S. 10 f. andererseits), so dass sich auch von daher nichts für die Haltung der Senatsmehrheit gewinnen lässt.
c) Selbst berechtigte Bedenken im Hinblick auf Art. 75 Abs. 2 GG hätten im Übrigen Anlass geben müssen, die fraglichen Bestimmungen unter zwei Aspekten näher zu würdigen. Zum einen gilt als von der Änderung des Art. 75 GG unberührte Auslegungsregel, dass der Charakter einer Norm als Rahmenvorschrift im Zweifel dafür spricht, dass sie auf eine Ausfüllung angelegt ist und dass die Gesetzgebungskompetenz der Länder dadurch nicht weiter eingeschränkt werden soll, als dies der Wortlaut der Rahmenvorschrift zwingend erfordert (vgl. BVerfGE 80, 137 [158]). Zum andern sind die Möglichkeiten verfassungskonformer Auslegung einer Norm auszuschöpfen, um deren Verwerfung zu vermeiden.
Die für die Vereinbarkeit der Bestimmungen über die Juniorprofessur mit Art. 75 Abs. 2 GG zentrale Vorschrift ist § 44 Abs. 2 Satz 1, 3 und 4 HRG. Sie enthält allein Regelungen über die Einstellungsvoraussetzungen für Professoren und berührt nicht das akademische Prüfungswesen (§§ 15 ff. HRG). Danach werden die zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen, die Voraussetzung für die Einstellung als Professor sind, in der Regel im Rahmen einer Juniorprofessur, im Übrigen insbesondere im Rahmen einer Tätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter an einer Hochschule oder einer außeruniversitären Forschungseinrichtung oder im Rahmen einer wissenschaftlichen Tätigkeit in der Wirtschaft oder in einem anderen gesellschaftlichen Bereich im In- oder Ausland erbracht. Die zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen sollen, auch soweit sie nicht im Rahmen einer Juniorprofessur erbracht werden, nicht Gegenstand eines Prüfungsverfahrens sein. Die Qualität der für die Besetzung einer Professur erforderlichen zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen wird ausschließlich und umfassend in Berufungsverfahren bewertet.
Unter Heranziehung der erwähnten Auslegungsgrundsätze wäre zu prüfen gewesen, ob die lediglich auf eine Beachtung in der Regel abzielenden Bestimmungen nicht so zu verstehen sind, dass den Ländern in ausreichendem Umfang die Möglichkeit bleibt, Besonderheiten in einzelnen Fächern, Fächergruppen oder in bestimmter Weise organisierten Wissenschaftszweigen ("Fächerkulturen") Rechnung zu tragen. Die nähere Betrachtung hätte -- auch im Falle einer Nichtigkeit einzelner Normteile -- in Zusammenschau mit den weiteren Gestaltungsräumen, die den Ländern in Bezug auf das Dienstrecht der Hochschullehrer und namentlich der Juniorprofessoren unbestritten verblieben sind, voraussichtlich ergeben, dass ein Verstoß gegen Art. 75 Abs. 2 GG -- und wegen der weitgehend parallelen Begründungen -- auch gegen Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG sowie Art. 72 Abs. 2 GG nicht hätte festgestellt werden können.
"Die Juniorprofessur soll maximal sechs Jahre dauern und wird die Regel sein. Sie ist aber nicht der einzige Weg; lassen Sie mich auch das ganz klar sagen. Eine wissenschaftliche Leistung in einer Forschungseinrichtung, sei es am Max-Planck-Institut, am FraunhoferInstitut oder anderen wissenschaftlichen Instituten, an einer Hochschule, in der Wirtschaft oder einer Hochschule im Ausland, stellt eine gleichwertige Voraussetzung für eine Professur dar. Deshalb ist ein Teil der Kritik, die geäußert worden ist, einfach nicht passend. Wir haben Anregungen aufgegriffen und eine entsprechende Regelung in den Gesetzestext ausdrücklich aufgenommen."
Das Vorgehen der Senatsmehrheit stößt ferner auf methodische Bedenken. Auch bei aktueller Gesetzgebung hat eine objektive Gesetzesauslegung Vorrang vor der Berücksichtigung der Äußerungen an der Gesetzgebung Beteiligter. Zudem wird das Anliegen der genannten Auslegungsregeln verfehlt, den gesetzgeberischen Willen, wenn auch mit erforderlichen Abstrichen, möglichst zu erhalten. Demgegenüber ließe sich auf das Vollziel des Gesetzgebers nur dann verweisen, wenn die Aufrechterhaltung des Gesetzes mit beschränktem Inhalt nicht nur seine Reichweite und Effektivität reduzierte, sondern mit der gesetzgeberischen Intention unvereinbar wäre. Da von kann hier bereits deshalb keine Rede sein, weil der Bund sein Regelungsanliegen, wie dargelegt, selbst relativiert hat. Die skizzierte Auslegung des Fünften Änderungsgesetzes drängt sich zudem deshalb geradezu auf, weil sie weitestgehend das von den Antragstellerinnen gewünschte Ergebnis bewirkt hätte, nämlich andere Qualifikationswege neben dem der Juniorprofessur zu eröffnen.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat die Nichtigkeit einzelner Vorschriften grundsätzlich nicht die Nichtigkeit auch der übrigen Bestimmungen des Gesetzes zur Folge. Anderes gilt dann, wenn die nichtige Vorschrift mit den übrigen Bestimmungen eine untrennbare Einheit bildet, die nur um den Preis von Sinnverlust, Rechtfertigungswegfall oder Verfälschung der gesetzgeberischen Intention in ihre Bestandteile zerlegt werden könnte (stRspr seit BVerfGE 8, 274 [301]; vgl. BVerfGE 48, 127 [177]; 61, 149 [206 f.]).
Diese Voraussetzungen einer Gesamtnichtigkeit sind hier nicht erfüllt. Insbesondere die Regelungen, die die Doktoranden betreffen (Art. 1 Nr. 8, 9, 20 Buchstabec 5. HRGÄndG), sind zwar in das gesetzgeberische Reformkonzept eingebettet, verfolgen aber gleichwohl ein selbstständiges Regelungsziel und können für sich bestehen. Die Regelungen, die die befristeten Arbeitsverhältnisse betreffen (Art. 1 Nr. 37, Art. 2, 3 5. HRGÄndG), stehen ungeachtet ihrer Abstimmung mit den Regelungen über die Juniorprofessur ebenfalls nicht in einem untrennbaren Zusammenhang mit diesem Komplex, wie sich bereits aus dem abweichenden Zeitpunkt des In-Kraft-Treten und ihrer unmittelbaren Geltung ergibt (vgl. Art. 1 Nr. 39, Art. 10 5. HRGÄndG; § 72 Abs. 1 Satz 9 HRG).
Offen bleibt, ob und inwieweit der Normenkontrollantrag angesichts gegebener Gesetzgebungskompetenz des Bundes zu einer an deren Entscheidung hätte führen müssen. Dazu wären insbesondere die Zustimmungsbedürftigkeit einzelner Regelungen nach Art. 84 Abs. 1 GG und, gegebenenfalls, die Rechtsfolgen der Nichtbeachtung, sowie die Vereinbarkeit des Gesetzes mit materiellem Verfassungsrecht, namentlich Art. 5 Abs. 3 und Art. 33 Abs. 2 GG, zu untersuchen. Auf diese Fragen wird, da die Entscheidung der Senatsmehrheit sie nicht behandelt, auch hier nicht eingegangen.