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Timestamp: 2016-10-27 07:31:26+00:00
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A a��o regressiva proposta pelo INSS
1. A a��o regressiva. Conceito e fundamento.
Busca-se, por meio deste pequeno trabalho, um breve apanhado de quest�es relativas � a��o regressiva inserta no artigo 120 da Lei n� 8.213/91.
N�o raro, pessoas s�o obrigadas a suportar �nus resultantes de situa��es que foram causadas, total ou parcialmente, por terceiros. Estes �nus lhes cabem, a princ�pio, pela responsabilidade objetiva a que est�o sujeito ou simplesmente pela situa��o de fato que se imp�e.
Apesar de, num primeiro momento, arcarem com os �nus de tal fato, a lei lhes d� o direito de, regressivamente, receber do verdadeiro culpado aquilo que despenderam.
Esta regressividade se d� atrav�s da chamada a��o regressiva.
Este direito h� muito tempo se encontra no nosso arcabou�o jur�dico. O CC/16 j� determinava:
Art. 1.524. O que ressarcir o dano causado por outrem, se este n�o for descendente seu, pode reaver, daquele por quem pagou, o que houver pago.
O direito de regresso estava previsto, podendo ser acionado por quem quer que tivesse despendido pec�nia por fato cuja culpa, total ou parcialmente, podia ser atribu�da a outrem.
Tal preceito foi mantido, com muito acerto, no NCC/02:
Assim, a responsabilidade daquele que pagou pode ser amenizada com a restitutio in integrum.
A responsabilidade do culpado pelo preju�zo j� vinha bem delineada no CC/16, que dizia:
Art. 159. Aquele que, por a��o ou omiss�o volunt�ria, neglig�ncia, ou imprud�ncia, violar direito, ou causar preju�zo a outrem, fica obrigado a reparar o dano.
Tal sentido foi mantido no novo c�digo civil (CC/02):
As normais citadas j� servem para garantir o direito de regresso daquele que arcou com o �nus em face daquele que deu azo ao fato ocorrido em raz�o de neglig�ncia.
Esta situa��o n�o � rara, e, em especial, no que tange ao INSS. Pelo Brasil a fora, muitas empresas deixam de fornecer equipamento de seguran�a, criando um ambiente propenso ao acontecimento de acidentes de trabalho. E, infelizmente, eles acontecem por este fato na grande parte dos casos. O INSS � o agente que acaba suportando os �nus pelo resultado destes acidentes.
Conforme informam Lazzari e Castro:
(...) apesar da exig�ncia legal de ado��o, pelo empregador, de normas de higiene e seguran�a no trabalho, e da imposi��o de indeniza��o por danos causados, em casos de conduta comissiva ou omissiva de empregador, o n�mero de acidentados � absurdo. O aspecto da preven��o, em regra, � relegado a segundo plano pelas empresas, sendo a raz�o de tais n�meros. (in Manual de Direito Previdenci�rio, Carlos Alberto Pereira de Castro e Jo�o Batista Lazzari, LTr. 3.� ed. SP, 2002, p. 435.)
Os acidentes acontecem aos milhares, em grande parte com �bitos, e o INSS, por for�a da lei que ampara os contribuintes/benefici�rios, acaba assumindo o �nus de pagar o benef�cio indicado ao caso.
Contudo, nestes casos (que s�o muitos comuns) em que o acidente acontece pela falta de equipamentos de seguran�a, � a empresa, na qual ocorreu o acidente, respons�vel por este em face da sua omiss�o, vez que n�o cumpriu a lei, n�o fornecendo e/ou n�o obrigando os trabalhadores ao seu uso.
Como bem colocam os citados doutrinadores, a solidariedade social n�o pode abrigar condutas deplor�veis como a do empregador que n�o forne�a condi��es de trabalho indene de riscos de acidentes (Carlos Alberto Pereira de Castro e Jo�o Batista Lazzari, Ob. cit., p. 455)
Nestes muitos casos, o INSS pode e deve ir em busca da indeniza��o para recompor os cofres p�blicos do dano que a empresa deu causa.
Os artigos acima citado j� seriam suficientes para permitir que o INSS fosse em busca do que despendeu por culpa de uma empresa. Contudo, o legislador foi muito mais longe e espec�fico, criando norma especial para o INSS buscar as indeniza��es que tem direito.
Assim, a a��o regressiva ficou com a sua cerne fincada nos artigos 120 e 121 da Lei n� 8.213/91. Ambos dizem:
Art. 120. Nos casos de neglig�ncia quanto �s normas padr�o de seguran�a e higiene do trabalho indicados para a prote��o individual e coletiva, a Previd�ncia Social propor� a��o regressiva contra os respons�veis.
Art. 121. O pagamento, pela Previd�ncia Social, das presta��es por acidente do trabalho n�o exclui a responsabilidade civil da empresa ou de outrem.
(...) grifei.
O Regulamento da Previd�ncia Social (Decreto n� 3.048/99) tamb�m repetiu a mat�ria:
Art. 341. Nos casos de neglig�ncia quanto �s normas de seguran�a e sa�de do trabalho indicadas para a prote��o individual e coletiva, a previd�ncia social propor� a��o regressiva contra os respons�veis.
Art. 342. O pagamento pela previd�ncia social das presta��es decorrentes do acidente a que se refere o art. 336 n�o exclui a responsabilidade civil da empresa ou de terceiros.
Destarte, o legislador, ao mesmo tempo que n�o deixou o segurado desprotegido e dependente da atua��o do empregador (tal qual era antigamente), deu ao INSS a possibilidade de reaver o montante que o Poder P�blico despender em virtude de acidente de trabalho causado, total ou em parte, por a��o negligente do empregador.
2. A compet�ncia para o julgamento da a��o regressiva prevista no artigo 120 da Lei n� 8.213/91.
Antes de tudo, � necess�rio ter em mente que a a��o regressiva que ora tratamos � uma a��o de indeniza��o, onde o INSS busca receber o que pagou e pagar� em virtude de fato causado por terceiro.
Como ensinam Lazzari e Castro:
O car�ter da a��o � indenizat�rio, visando estabelecer a situa��o existente antes do dano - restitutio in integrum - ou impor condena��o equivalente, diferentemente da concess�o do benef�cio previdenci�rio, em que se visa � compensa��o mediante a presta��o previdenci�ria. (in Manual de Direito Previdenci�rio, Carlos Alberto Pereira de Castro e Jo�o Batista Lazzari, LTr. 3.� ed. SP, 2002, p. 435.)
Assim, em raz�o da posi��o tra�ada pela Constitui��o Federal, a presente causa deve ser julgada pela Justi�a Federal, pois o INSS, como autarquia federal que �, lhe firma a compet�ncia.
Nestes termos o artigo 109, inciso I, da Constitui��o Federal:
(...) (grifei).
Neste sentido anda o e. Supremo Tribunal Federal:
II. Compet�ncia: Justi�a comum: a��o de indeniza��o fundada em acidente de trabalho, ainda quando movida contra o empregador.
1. � da jurisprud�ncia do STF que, em geral, compete � Justi�a do Trabalho conhecer de a��o indenizat�ria por danos decorrentes da rela��o de emprego, n�o importando deva a controv�rsia ser dirimida � luz do direito comum e n�o do Direito do Trabalho.
2. Da regra geral s�o de excluir-se, por�m, por for�a do art. 109, I, da Constitui��o, as a��es fundadas em acidente de trabalho, sejam as movidas contra a autarquia seguradora, sejam as propostas contra o empregador. (in RE n� 349.160-BA. Rel. Min. Sep�lveda Pertence - Informativo n� 300) Grifei.
Assim tamb�m entende o e. Tribunal Regional Federal da 4.� Regi�o:
ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. A��O ACIDENT�RIA. DIFEREN�A DE A��O REGRESSIVA DE REPARA��O DE PERDAS E DANOS NO TOCANTE � COMPET�NCIA.
- O disposto no art. 109, inc. I, da CF/88, aplica-se t�o-somente �s chamadas a��es acident�rias que a Lei n� 8.213/91, em seu art. 129-II, remete ao procedimento sum�rio, n�o �s a��es regressivas movidas pela autarquia previdenci�ria para haver repara��o de perdas e danos sofridos com o pagamento de indeniza��es ou pens�es aos obreiros sinistrados. (TRIBUNAL - QUARTA REGI�O - AGRAVO DE INSTRUMENTO - 2002.04.01.049762-3 - UF: SC - �rg�o Julgador: QUARTA TURMA - Data da Decis�o: 02/04/2003 - Fonte DJU DATA:09/04/2003 P�GINA: 586 DJU DATA:09/04/2003 - Relator JUIZ ALCIDES VETTORAZZI) grifei.
Da Justi�a Federal, destarte, � a compet�ncia para julgamento da a��o regressiva prevista no artigo 120 da Lei n� 8.213/91.
3. Da responsabilidade das empresas.
O direito de regresso surge da neglig�ncia do empregador, que, ao n�o cumprir os ditames da lei em sede de preven��o de acidentes, acaba criando um ambiente prop�cio ao acontecimento destes acidentes.
A pr�pria Lei n� 8.213/91 determina que:
� 1� A empresa � respons�vel pela ado��o e uso das medidas coletivas e individuais de prote��o e seguran�a da sa�de do trabalhador.
O mesmo artigo, em face da gravidade do ocorrido, transforma a atitude negligente em fato t�pico penal:
� 2� Constitui contraven��o penal, pun�vel com multa, deixar a empresa de cumprir as normas de seguran�a e higiene do trabalho.
O n�o cumprimento destas regras aumenta inconseq�entemente o n�mero de acidentes de trabalho. A preocupa��o � t�o profunda, que a pr�pria Assembl�ia Nacional Constituinte, ao criar a nossa Constitui��o Federal da Rep�blica de 1988, erigiu a n�vel de garantia fundamental a prote��o do trabalhador em face do empregador quanto a acidentes de trabalho. Diz a CF/88:
XXVIII - seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indeniza��o a que este est� obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa;
(...) grifei
Nem se tente argumentar que o simples pagamento do SAT (Seguro Acidente de Trabalho) exime a empresa de se preocupar com a seguran�a do trabalhador.
Se assim fosse aceito pelo direito, estar-se-ia, ao criar o SAT, estipulando um alvar� do Poder P�blico para que as empresas fossem displicentes e despreocupadas com a seguran�a no trabalho. Neste absurdo caso, estaria estipulada a seguinte regra para as empresas: ou pague o SAT ou coloque os equipamentos de seguran�a que a lei determina. Por �bvio que o legislador jamais tomaria esta atitude.
O Direito exige que: (1) as empresas recolham o SAT e (2) providenciem os equipamentos de seguran�a para os trabalhadores. O descumprimento de qualquer um acarreta os �nus que lhe s�o peculiares.
4. A dupla fun��o da a��o regressiva proposta pelo INSS.
Quando se tratam de casos que vitimam de alguma forma as pessoas da sociedade, a legisla��o busca, primeiramente, meios de inculcar a preven��o. Seja atrav�s de propaganda, de imposi��o de deveres, de aux�lios financeiros, etc., o Poder P�blico, de alguma forma, busca impedir que os infort�nios aconte�am. Muitos s�o, destarte, os instrumentos que o Poder P�blico lan�a para cumprir com as suas obriga��es.
A a��o regressiva inserta no artigo 120 da Lei n� 8.213/91 � um destes instrumentos, que tem, ali�s, uma fun��o mista: (1) A primeira, de devolver aos cofres p�blicos a verba que o Poder P�blico n�o deveria ter gasto se as empresas que criam ambiente para o acontecimento de acidentes cumprissem o dever que a lei lhes imp�e. (2) E a segunda, e certamente a mais importante, � a fun��o preventiva.
O artigo citado tem por objetivo mostrar �queles que n�o cumprem as regras afetas ao direito acident�rio que ir�o arcar, no caso da ocorr�ncia do infort�nio, com as despesas dele advindas.
A respeito, S�rgio Lu�s R. Marques ensina:
A a��o de regresso que o INSS come�ar� a propor visa, n�o s�, reaver do respons�vel pelo infort�nio do trabalho o que efetivamente se dispendeu, mas objetiva, precipuamente, for�ar as empresas a tomar as medidas profil�ticas de higiene e seguran�a do trabalho. A fim de que a m�dio e curto espa�o de tempo o n�mero de acidentes de trabalho diminua. Ali�s, tal meta � de interesse n�o s� do acidentado, como de toda a sociedade, que v� estirpado de seu �mago indiv�duo, muitas vezes, no limiar de sua capacidade produtiva, com preju�zos para todos. (in a��o regressiva e o INSS. RPS 187/478)
Concluindo, a presente a��o vem defender a sociedade por dois lados. A um, recebendo de volta o que pagou por culpa de terceiro. A dois, inculcando a preven��o nas empresas, para assegurar o bom e salutar ambiente de trabalho.
5. Da prescri��o da a��o regressiva do artigo 120 da Lei n� 8.213/91.
A prescri��o da a��o regressiva, em qualquer caso, n�o tinha prazo espec�fico no CC/16, sendo aplic�vel o prazo do artigo 177:
As a��es pessoais prescrevem, ordinariamente, em 20 (vinte) anos, as reais em 10 (dez), entre presentes, e entre ausentes, em 15 (quinze), contados da data em que poderiam ter sido propostas. (Reda��o dada pela Lei n� 2.437, de 7.3.1955)
Assim entende a maior parte da jurisprud�ncia:
DIREITO CIVIL. CONTRATO DE SEGURO. PRESCRI��O �NUA. ARTIGO 178, � 6�, II, DO C�DIGO CIVIL. TERMO INICIAL. DATA DA CI�NCIA DA RECUSA. RECURSO ESPECIAL. REEXAME DE PROVA. S�M. 07/STJ.
I - A a��o do segurado contra a seguradora, quando origin�ria diretamente do contrato de seguro, prescreve em um ano, nos termos do artigo 178, � 6�, II, do C�digo Civil (S�mula 101/STJ), iniciando-se a contagem do prazo prescricional da data em que o segurado teve inequ�voca ci�ncia da recusa, n�o cabendo qualquer distin��o quanto ao tipo de a��o sujeita � prescri��o, importando, apenas, na melhor exegese da norma, que a demanda tenha por fundamento o contrato de seguro. II - Nesse sentido, h� que ser afastada a tese da prescri��o vinten�ria, aplic�vel, por exemplo, quando a a��o se fundar na sub-roga��o de direitos, como acontece no caso de a��o regressiva da seguradora proposta contra o respons�vel pelos danos causados no ve�culo do segurado.
(...) (SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTI�A - RESP - 462876 - Processo: 200201027966 - UF: SP - TERCEIRA TURMA - Data da decis�o: 26/11/2002 - Fonte DJ DATA:19/12/2002 - P�GINA:363 - Relator(a) CASTRO FILHO)
No caso da a��o em exame - a do artigo 120 da Lei 8.213/91 - o prazo prescricional era o mesmo, pois a a��o � t�pica a��o de indeniza��o. O fato de ser proposta por ente p�blico n�o desnatura a sua ess�ncia.
Com o novo C�digo Civil (CC/02), houve estipula��o de prazo prescricional para a a��o de indeniza��o; ao contr�rio do c�digo anterior.
O artigo 206, par�grafo 3�, inciso V, do CC/02, determina:
� 3� Em tr�s anos:
V - a pretens�o de repara��o civil;
Destarte, entendemos que o novo C�digo Civil reduziu o prazo de 20 para 3 anos, o que demanda uma atua��o mais acelerada dos �rg�os envolvidos no procedimento que leva � a��o regressiva proposta pelo INSS.
� claro que n�o devemos esquecer das regras de transi��o incertas no CC/02. O artigo 2.028 determina:
Ser�o os da lei anterior os prazos, quando reduzidos por este C�digo, e se, na data de sua entrada em vigor, j� houver transcorrido mais da metade do tempo estabelecido na lei revogada.
Assim, se no dia 11/01/2003 j� tiver decorrido mais de dez anos do fato, continua a ser aplicado o artigo 177 do CC/16; se n�o, aplica-se o 206, � 3�, V, do CC/02.
Em suma, a a��o regressiva � um instrumento que pode trazer de volta aos cofres p�blicos as verbas que foram despendidas por culpa das empresas, que n�o cumpriram as normas afetas ao bom e seguro ambiente de trabalho, bem como inculcar nas empresas os riscos do descuido consciente acerca da seguran�a no trabalho.
Em �pocas em que o chamado "rombo na previd�ncia" est� t�o em voga, a utiliza��o da a��o regressiva se faz mais do que necess�ria. Tal instrumento, que foi t�o pouco usado desde a sua cria��o, precisa sair da letra seca da lei e cumprir o seu papel.
Mais do que amenizar e estancar o sangria de recursos da previd�ncia causada por empresa desleixadas com a seguran�a no trabalho, a a��o regressiva �, sem d�vida, um instrumento que pode salvar algo muito mais importante: a vida humana.
sandro.silveira@sc.previdencialsocial.gov.br
Leia o curriculum do(a) autor(a): Sandro Cabral Silveira.- Publicado em 01/12/2003
· A inconstitucionalidade do IPTU progressivo com finalidade fiscal - Sandro Cabral Silveira*