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Timestamp: 2017-08-23 04:28:24
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Matched Legal Cases: ['artículo 97', 'artículo 97', 'artículo 196', 'artículo 14', 'artículo 132', 'artículo 196', 'artículo 188', 'artículo 710', 'artículo 191', 'artículo 191', 'artículo 192', 'artículo 191', 'artículo 72', 'artículo 63', 'artículo 333', 'artículo 4', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 9', 'artículo 66', 'artículo 175', 'artículo 66', 'artículo 9', 'artículo 66', 'artículo 4', 'artículo 66', 'artículo 97', 'artículo 191', 'artículo 66', 'artículo 3', 'artículo 9', 'artículo 113', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 67', 'artículo 84', 'artículo 29', 'artículo 97', 'artículo 191', 'artículo 192', 'artículo 86', 'artículo 136', 'artículo 97', 'artículo 191', 'artículo 66']

﻿ CONCEPTO 1491 DE JUNIO 12 DE 2003
CONCEPTO 1491 DE 12 DE JUNIO DE 2003
CONTENIDO:ANTIGÜEDADES NÁUFRAGAS. RESOLUCIONES DE PERMISO DE EXPLORACIÓN Y DE RECONOCIMIENTO DE DENUNCIA DE HALLAZGOS. PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL DEL PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACIÓN, ANTIGUEDAD NÁUFRAGA, HALLAZGO DE ESPECIE NÁUFRAGA
Concepto 1491 de junio 12 de 2003
Rad.: 1.491
Ref.: Especies náufragas o antigüedades náufragas o precios.
Resoluciones de permiso de exploración y de reconocimiento de denuncia de hallazgos. Protección constitucional del patrimonio cultural de la Nación.
El señor Ministro del Interior y de Justicia, doctor Fernando Londoño Hoyos, actuando en su calidad de encargado de las funciones del despacho de la ministra de Defensa Nacional, formuló a la Sala una consulta acerca de la vigencia de los actos administrativos de otorgamiento de permiso de exploración para la búsqueda de antigüedades náufragas y de reconocimiento de la calidad de denunciantes de hallazgos de éstas.
El ministro describe la situación en los siguientes términos:
“Del año 1965 a la fecha la Autoridad Marítima Nacional recibió de parte de personas naturales y jurídicas, de nacionalidad colombiana y extranjera, 27 solicitudes de exploración y búsqueda de antigüedades náufragas en aguas marítimas jurisdiccionales de Colombia, de las cuales se concedieron mediante acto administrativo (resoluciones) 26 autorizaciones.
Así mismo, desde 1969 se han recibido 18 denuncias que involucran 323 lugares donde presuntamente existen antigüedades náufragas, de los cuales se reconocieron 261 hallazgos, mediante la expedición de 14 actos administrativos (resoluciones), reconociendo la calidad de tales.
Los denunciantes después de habérseles reconocido tal calidad, no han adelantado gestiones con el Gobierno Nacional para celebrar contratos administrativos de recuperación y/o conservación de las presuntas antigüedades náufragas y valores náufragos denunciados, de conformidad a lo establecido en la Ley 26 del 24 de enero de 1986”.
Con base en tales antecedentes y la normatividad enunciada por el señor ministro en su comunicación, éste presenta los siguientes interrogantes:
1. ¿Se encuentran vigentes los permisos de exploración para búsqueda de posibles embarcaciones náufragas en aguas jurisdiccionales colombianas que pudieran contener tesoros de valor comercial, histórico o científico expedidos por el comandante de la Armada Nacional, en virtud da las atribuciones otorgadas en el artículo 97 del Decreto Legislativo 3183 de 1952, otorgados sin fecha de término?
2. ¿Se encuentran vigentes los permisos para exploración en aguas jurisdiccionales colombianas en búsqueda de antigüedades náufragas, expedidos en vigencia del Decreto-Ley 2324 del 18 de septiembre de 1984, sin fecha de término?
3. Las denuncias de antigüedades náufragas presentadas por personas naturales y jurídicas ante la autoridad marítima de entonces, en vigencia del Decreto 655 del 2 de mayo de 1968, reconocidas mediante actos administrativos a los cuales no se les precisó término de duración, ¿deben ser consideradas aún hoy con plena vigencia?
4. Las denuncias de antigüedades náufragas presentadas por personas naturales y jurídicas ante la autoridad marítima de entonces, en vigencia del Decreto 2349 del 3 de diciembre de 1971, reconocidas mediante actos administrativos a los cuales no se les precisó término de duración, ¿deben ser consideradas aún hoy con plena vigencia?
5. Siendo probable que algunos de los beneficiarios de estos actos administrativos actualmente son personas naturales fallecidas o jurídicas extintas, ¿cuál sería la naturaleza y el alcance de los probables derechos que aún posean en caso de llegar a tenerlos?
6. ¿Cuál sería el procedimiento jurídico y legal por seguir para dejar dichos actos administrativos sin valor y efecto, teniendo en cuenta que son personas que no han demostrado su interés en recuperar los presuntos hallazgos?
1.1. La normatividad sobre las antigüedades náufragas anterior a la Constitución de 1991.
Como se ha difundido ampliamente, las costas colombianas en el Mar Caribe guardan los restos de numerosos galeones españoles que, por diversas causas, naufragaron, llevándose al fondo del mar una gran cantidad de objetos de valor comercial, histórico y cultural, provenientes de nuestras antiguas culturas indígenas y nuestra historia colonial.
El deseo del país de recuperar y conservar el patrimonio representado por los restos de esos naufragios, que el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española llama “pecios” y nuestra legislación, “antigüedades, especies o valores náufragos”, ha producido una legislación que aunque abundante, ha sido más bien repetitiva y no ha traído una solución efectiva para alcanzar los fines propuestos.
En ocasión anterior, la Sala, en el Concepto 844 del 15 de agosto de 1996, hizo un estudio de la normatividad referente a las antigüedades náufragas hasta la Ley 26 de 1986, llegando a la conclusión de que los decretos reglamentarios 655 de 1968, 12 y 1246 de 1984 no se encontraban vigentes y por consiguiente, tampoco lo estaba el porcentaje del 5% que dichas normas establecían a favor del denunciante de tales antigüedades.
En esta oportunidad como la consulta remite a algunas normas específicas, es preciso referirse a ellas y a otras conexas, a fin de analizarlas frente a los interrogantes presentados.
1.1.1. La Ley 14 de 1936.
Mediante la Ley 14 de 1936, el Congreso Nacional autorizó al poder ejecutivo para adherir al tratado sobre la protección de monumentos muebles de valor histórico, celebrado en el marco de la Unión Panamericana de entonces, en el cual se hace una enumeración de objetos de las épocas precolombina y colonial, entre otras, que no pueden ser exportados de un Estado signatario a otro sino bajo determinadas condiciones y con un permiso oficial especial.
1.1.2. La Ley 36 de 1936.
Por medio de la Ley 36 de 1936, se aprobó el llamado Pacto Roerich para la protección de las instituciones artísticas y científicas y los monumentos históricos, el cual tenía como propósito la adopción universal de una bandera para preservar con ella, en cualquier época de peligro, los monumentos que constituyen el tesoro cultural de los pueblos.
1.1.3. El Decreto Legislativo 3183 de 1952.
El Decreto 3183 del 20 de diciembre de 1952, expedido en ejercicio de las atribuciones de Estado de sitio, organizó la marina mercante colombiana y estableció en el artículo 97 que una serie de actividades, entre las que se incluía el sondeo y levantamiento de planos de las costas y bahías, requerían para su realización, el permiso previo del Comando de la Armada Nacional.
En desarrollo de esta norma, según lo menciona la consulta, desde 1965, el Comandante de la Armada concedió permisos de exploración, sin fecha de término, para búsqueda de posibles embarcaciones náufragas en aguas jurisdiccionales colombianas, que pudieran contener tesoros de valor comercial, histórico o científico.
En las resoluciones de permiso para efectuar exploraciones submarinas con la finalidad de localizar embarcaciones hundidas, expedidas con fundamento en la norma citada, 99, 72, 80, 176 y 68 del 31 de julio de 1965, 27 de mayo, 2 de junio y 8 de noviembre de 1966 y 25 de abril de 1967, respectivamente, que fueron allegadas en fotocopia al expediente, se señala que la localización de tales embarcaciones se hace “con el posterior objeto de su explotación comercial” y en los artículos 2º y 3º de las mismas se establece lo siguiente:
“ART. 2º—Que las embarcaciones que llegaren a encontrarse hundidas no podrán ser explotadas por ninguna otra persona distinta a la autorizada en esta providencia”.
“ART. 3º—En caso de que como consecuencia de las exploraciones se resuelva explotar comercialmente o con fines científicos o históricos algunos de los objetos localizados, la sociedad constituida deberá firmar contrato con la entidad o entidades gubernamentales que corresponda antes de proceder”.
Como se advierte, se da un derecho exclusivo al concesionario del permiso para explotar comercialmente la embarcación hallada, pero se le establece como requisito previo el deber de celebrar un contrato con la entidad gubernamental competente en la materia.
Cabe señalar que el Decreto 3183 de 1952 fue derogado expresamente por el artículo 196 del Decreto-Ley 2324 de 1984, el cual fue declarado exequible por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 22 de agosto de 1985.
1.1.4. La Ley 163 de 1959.
La Ley 163 de 1959 declaró patrimonio histórico y artístico nacional los monumentos y tumbas prehispánicas “y demás objetos”, obra de la naturaleza o de la actividad humana, que tengan un interés especial para el estudio de las civilizaciones y culturas pasadas, la historia o el arte o las investigaciones paleontológicas y que se conserven sobre la superficie o en el subsuelo nacional (art. 1º).
En cuanto a los objetos que se consideran monumentos muebles, la Ley 163 se remitió a la enumeración hecha por la Ley 14 de 1936 (art. 7º).
Añade esta ley en el artículo 14, que los monumentos históricos o arqueológicos se regulan por ella y no por la normatividad referente a los tesoros establecidos en los artículos 700 y siguientes del Código Civil.
1.1.5. El Decreto 655 de 1968.
El Decreto Reglamentario 655 de 1968 estableció que correspondía a la Dirección de Marina Mercante Colombiana la vigilancia y control de las exploraciones submarinas que se hicieran para la búsqueda de tesoros y antigüedades que se hallaran en buques hundidos en aguas territoriales o en la plataforma continental submarina de la Nación (art. 1º) y que la persona que localizara en tales sitios especies náufragas que pudieran contener elementos de valor histórico, científico o comercial, podía denunciar su descubrimiento ante dicha dirección con indicación de las coordenadas geográficas en donde se encontraran (art. 2º).
El decreto establecía que al denunciante que hubiere sido aceptado mediante resolución de la nombrada dirección, “se le reconocerá por ese solo hecho, una participación del 5% sobre el producto bruto de los tesoros o antigüedades que se recuperen como más adelante se indicará” (art. 3º).
Pero era claro que para hacer efectiva esa participación se requería, como dice la norma, que se realizara la recuperación de los objetos, para lo cual debía mediar un contrato, pues tal era la modalidad indicada a continuación por el decreto.
El derecho a la participación quedaba entonces, supeditado a la suscripción de un contrato, el cual podía celebrar cualquier persona con la mencionada dirección, para la recuperación y explotación de los elementos (art. 4º). En éste se debía pactar que la participación de la Nación era el 25% de lo recuperado, del denunciante el 5% y del contratista el 70% (art. 6º). Se debía establecer además, que si a juicio de peritos, los objetos rescatados podían formar parte del patrimonio histórico y artístico de la Nación, la participación de ésta sería en especie y se le reconocería el derecho de preferencia para comprar el resto.
Este decreto perdió vigencia, como se establece en el Concepto 844 de 1996, por la expedición del Decreto-Ley 2349 de 1971, primero, y el 2324 de 1984, después, que regularon la materia concerniente a la organización y funciones de la entidad que aquél denominaba Dirección de Marina Mercante Colombiana y adicionalmente, porque la Ley 26 de 1986 vino a regular, de manera especial, los contratos de investigación histórica y de recuperación y conservación de antigüedades náufragas.
1.1.6. El Decreto-Ley 2349 de 1971.
El Decreto-Ley 2349 del 3 de diciembre de 1971 creó la Dirección General Marítima y Portuaria (1) en reemplazo de la Dirección de Marina Mercante Colombiana, y en los artículos 110 a 121 reguló lo concerniente a las especies náufragas, prácticamente de manera igual al Decreto 655 de 1968, asignando las funciones sobre la materia a la nueva entidad, aunque es preciso señalar que los artículos 113, 116 y 118 que establecían el derecho del denunciante al 5% de las antigüedades que se llegaran a rescatar, la participación de la Nación del 25% y la del contratista del 70% de lo rescatado y la entrega en especie a la Nación de su participación si se trataba de objetos históricos o artísticos y el derecho de preferencia para ésta en la compra del resto del salvamento, fueron declarados inexequibles por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 20 de febrero de 1975, por exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias.
(1) A raíz de la creación de la Superintendencia General de Puertos, pasó a llamarse Dirección General Marítima (L. 1ª/91, art. 25, inc. 3º), siendo ésta su denominación actual.
El citado decreto-ley dispuso, en el artículo 132, que empezaba a regir el 1º de enero de 1972 y derogaba las normas que le fueran contrarias, de suerte que al regular nuevamente la materia de las especies náufragas, derogó de manera implícita el Decreto 655 de 1968.
Se observa entonces, que de la fecha mencionada al 20 de febrero de 1975 se reconoció normativamente al denunciante aceptado el derecho al 5% de lo que se recuperara, para lo cual se requería, como en el decreto anterior, la celebración de un contrato de rescate de los objetos que se encontraran en las especies náufragas (arts. 114 y 115).
Cabe anotar que en las resoluciones de permisos de exploración expedidas con fundamento en el Decreto-Ley 2349 de 1971, presentadas en adición a la consulta, se les fija un término, el cual se encuentra comprendido entre 180 días y 5 años.
El Decreto-Ley 2349 de 1971 fue derogado expresamente por el artículo 196 del Decreto-Ley 2324 de 1984, con lo cual, como se expresó en el concepto citado, también quedaron derogados sus decretos reglamentarios 12 y 1246 de 1984.
1.1.7. La Resolución 891 de 1981 de la Dimar.
La Resolución 891 del 15 de diciembre de 1981 de la Dirección General Marítima y Portuaria, Dimar, definió la noción de especie náufraga, indicó los requisitos que se debían acompañar a la solicitud de permiso de exploración y estableció que la exploración debía hacerse dentro del plazo de un (1) año, prorrogable por seis (6) meses más. La Resolución 148 del 10 de marzo de 1982 de la Dimar modificó la anterior, pero en cuanto al plazo lo mantuvo, en esta forma: “El permiso de exploración tendrá una vigencia de un (1) año, prorrogable”. Esta misma disposición continuó en el manual de procedimientos de la Dimar del 9 de abril de 1988.
1.1.8. El Decreto 29 de 1984.
Mediante el Decreto 29 del 10 de enero de 1984, el Gobierno Nacional creó la comisión de antigüedades náufragas, integrada por el secretario general de la Presidencia de la República, quien la preside, el secretario jurídico de la misma, el director de la Dimar y tres delegados nombrados por el señor Presidente (art. 1º) y cuyas funciones son las de prestar asesoría al gobierno en todos los asuntos relacionados con tales antigüedades, dar concepto previo sobre los permisos de exploración, el método de los estudios arqueológicos o históricos para el rescate y la destinación de los objetos recuperados, y sugerir medidas de vigilancia y control de las exploraciones y rescates de las especies náufragas (art. 2º).
1.1.9. El Decreto-Ley 2324 de 1984.
El Decreto-Ley 2324 del 18 de septiembre de 1984, por el cual se reorganizó la Dirección General Marítima y Portuaria, Dimar, dedicó su último título a las antigüedades náufragas, las cuales definió como las naves, su dotación y los bienes muebles, sus restos o partes, que se encuentran yacentes dentro de las mismas o diseminados en el fondo del mar, hayan sido o no elaborados por el hombre y cualquiera que fuera la causa y época del hundimiento (art. 189). Les confirió carácter de patrimonio histórico para los efectos de la Ley 163 de 1959 (art. 195).
El artículo 188 de este decreto señalaba que se requería que tales antigüedades no hubieran sido rescatadas en los términos del artículo 710 del Código Civil (o sea de manera inmediata al naufragio o dentro de los 30 días siguientes) y que pertenecían a la Nación, pero esta norma, al igual que el artículo 191, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-102 del 14 de marzo de 1994, por exceder las facultades extraordinarias.
El citado artículo 191 establecía el permiso de exploración y la denuncia, de manera similar al Decreto 2349 de 1971, con la adición de que el rescate se podía hacer mediante contrato o de manera directa por la Nación, y la definición de las expresiones “valor bruto” del rescate y “denunciante”.
Es de observar que el artículo 192 del Decreto 2324 dispuso expresamente que el permiso o concesión de exploración no generaba ningún derecho o privilegio para el concesionario, en relación con un eventual rescate de las antigüedades náufragas denunciadas.
En el caso de la denuncia de un hallazgo, el artículo 191, norma que rigió del 18 de septiembre de 1984 al 14 de marzo de 1994 por la declaratoria de inexequibilidad anotada, reconocía al denunciante el derecho al 5% del valor bruto de lo que posteriormente se rescatara en las coordenadas geográficas indicadas por él, pero era claro que tal derecho dependía de que se efectuara el rescate vía contrato o por acción directa de la Nación.
Los contratos de recuperación se sujetaban al Decreto-Ley 222 de 1983, pero no requerían licitación (art. 193), y debían ser celebrados por el Ministro de Defensa Nacional, conforme a la delegación presidencial (art. 194). La entidad competente para otorgar los permisos de exploración, decidir sobre las denuncias y adelantar los trámites de los contratos era la Dimar, con el previo concepto del departamento administrativo de la Presidencia de la República (art. 194).
1.1.10 . La Ley 26 de 1986.
La Ley 26 del 24 de enero de 1986 estableció dos clases de contratos administrativos sobre las antigüedades náufragas: los de investigación histórica y los de recuperación y conservación de tales antigüedades (arts. 1º y 2º), los cuales debían ser adjudicados por un consejo integrado por los ministros de Hacienda, Defensa y Educación, el secretario general de la Presidencia y el gerente del Banco de la República (art. 6º) y suscritos a nombre de la Nación, por el Presidente de la República y los mencionados ministros.
Dispuso además, que la exploración y la denuncia de hallazgos seguían rigiéndose por el Decreto-Ley 2324 de 1984 y modificó este en el sentido de establecer que las antigüedades náufragas que fueran seleccionadas después de su rescate, como bienes de valor inestimable, eran las que tenían el carácter de patrimonio histórico conforme a la Ley 163 de 1959 y se debían entregar al Banco de la República o la Armada Nacional, según el caso, pudiendo el gobierno vender el resto (arts. 8º y 10).
Luego de esta ley vino el proceso constituyente que habría de elevar a rango constitucional la conservación del patrimonio cultural del país.
1.2. La protección constitucional al patrimonio cultural de la Nación.
La Constitución Política de 1991 quiso dar un gran impulso a la cultura y por ello le dedicó varias disposiciones tendientes a su apoyo y protección.
Una de tales normas se refiere concretamente a la protección que debe dar el Estado al patrimonio cultural de la Nación.
Es el artículo 72, que dispone lo siguiente:
“El patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado. El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles. La ley establecerá los mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares y reglamentará los derechos especiales que pudieran tener los grupos étnicos asentados en territorios de riqueza arqueológica”.
Como se aprecia, esta disposición eleva a rango constitucional la protección estatal del patrimonio cultural de la Nación y se infiere que hacen parte de este el patrimonio arqueológico “y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional”, los cuales han de ser definidos por la ley, conforme lo establece el artículo 63 de la Carta que está dirigido en el mismo sentido, cuando dice:
En consecuencia, los bienes que integran el patrimonio cultural de la Nación pertenecen a ésta, y tienen las características de inalienables, imprescriptibles e inembargables, las cuales impiden que sean de dominio particular o de cualquier entidad pública distinta de la Nación.
Para la protección de este patrimonio la ley puede, además, delimitar el alcance de la libertad económica, conforme lo establece el último inciso del artículo 333 de la Carta.
Después de la promulgación de la Constitución de 1991 surgieron diversas normas que tienen incidencia en la celebración de los contratos relativos a las antigüedades náufragas y finalmente la ley de la cultura que significó una nueva regulación de las mismas, por lo cual resulta oportuno reseñarlas.
1.2.1. La Ley 80 de 1993.
El actual estatuto de contratación de la administración pública, la Ley 80 de 1993, al derogar el Decreto-Ley 222 de 1983, con excepción de seis artículos (art. 81) y referirse en general, a los contratos que celebran las entidades estatales (art. 1º), entre las cuales se encuentra, por supuesto, la Nación (art. 2º - 1º - a), tiene aplicación en los contratos de ésta relacionados con las antigüedades náufragas.
Para la celebración de éstos se deben tener en cuenta los procedimientos de selección objetiva del contratista (art. 30 y concordantes) y las disposiciones de derecho privado, salvo en las materias reguladas expresamente por la Ley 80 (arts. 13 y 32).
1.2.2. Decreto 679 de 1994.
El Decreto 679 de 1994, reglamentario de la Ley 80 de 1993, reafirmó que los contratos de investigación histórica y los de recuperación y conservación de antigüedades y valores náufragos, mencionados en la Ley 26 de 1986, deben ser celebrados a nombre de la Nación (art. 6º).
1.2.3. El Decreto 1200 de 1994.
El Presidente de la República delegó, por medio del Decreto 1200 del 15 de junio de 1994, en los ministros de Hacienda y Crédito Público, Defensa Nacional y Educación Nacional y el director del departamento administrativo de la Presidencia de la República, la facultad de celebrar, de manera conjunta, a nombre de la Nación, los contratos de investigación histórica y de recuperación y conservación de antigüedades y valores náufragos, sin limitación de cuantía.
1.2.4. La ley de la cultura.
Ahora bien, la Ley 397 del 7 de agosto de 1997, expedida para desarrollar los artículos de la Constitución referentes a la cultura, entre los cuales se cuenta precisamente el 72, conforme lo cita el epígrafe, trae una definición bastante amplia de patrimonio cultural de la Nación.
El artículo 4º de la ley establece:
“Definición del patrimonio cultural de la Nación. El patrimonio cultural de la Nación está constituido por todos los bienes y valores culturales que son expresión de la nacionalidad colombiana, tales como la tradición, las costumbres y los hábitos, así como el conjunto de bienes inmateriales y materiales, muebles e inmuebles, que poseen un especial interés histórico, artístico, estético, plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, ambiental, ecológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico, científico, testimonial, documental, literario, bibliográfico, museológico, antropológico y las manifestaciones, los productos y las representaciones de la cultura popular.
PAR. 1º (sic).—Los bienes declarados monumentos nacionales con anterioridad a la presente ley, así como los bienes integrantes del patrimonio arqueológico, serán considerados como bienes de interés cultural.
Además de esta definición que abarca prácticamente todos los bienes y elementos de carácter cultural del país, la ley contiene dos definiciones específicas referentes al patrimonio arqueológico (art. 6º) y al llamado patrimonio cultural sumergido (art. 9º).
Con la definición de este último, la ley incorporó las antigüedades náufragas al patrimonio cultural de la Nación protegido por la Constitución del 91, con la consecuencia inmediata de pertenecer a la Nación y de tener los tres atributos de inapropiabilidad por particulares y otras entidades públicas. La misma norma establece las etapas para la recuperación de dichas antigüedades: permiso de exploración, acreditación de denuncia de hallazgo y contrato de rescate, y las autoridades competentes para actuar en cada una.
El texto completo del artículo 9º de la ley de la cultura es el siguiente:
“Del patrimonio cultural sumergido. Pertenecen al patrimonio cultural o arqueológico de la Nación, por su valor histórico o arqueológico, que deberá ser determinado por el Ministerio de Cultura, las ciudades o cementerios de grupos humanos desaparecidos, restos humanos, las especies náufragas constituidas por las naves y su dotación, y demás bienes muebles yacentes dentro de éstas, o diseminados en el fondo del mar, que se encuentren en el suelo o subsuelo marinos de las aguas interiores, el mar territorial, la plataforma continental (2) o zona económica exclusiva, cualesquiera que sea su naturaleza o estado y la causa o época del hundimiento o naufragio. Los restos o partes de embarcaciones, dotaciones o bienes que se encuentren en circunstancias similares, también tienen el carácter de especies náufragas.
(2) La expresión “la plataforma continental” fue declarada exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-191 del 6 de mayo de 1998.
Si como consecuencia de la denuncia se produce el rescate en las coordenadas geográficas indicadas por el denunciante, éste tendrá derecho a un porcentaje del valor bruto de las especies náufragas (3) que será reglamentado por el Gobierno Nacional (4) , oído el concepto del Consejo Nacional de Cultura.
(3) Frase declarada exequible “en el entendido de que el porcentaje a que tiene derecho el denunciante no puede ser pagado total o parcialmente con especies u objetos náufragos rescatados, que integren el patrimonio cultural o arqueológico de la Nación. Así mismo, en el entendido de que dicho porcentaje debe ser fijado por la ley”.
(4) Frase declarada inexequible mediante Sentencia C-474 de 2003.
Como se indica en notas de pie de página, la Corte Constitucional, en Sentencia C-474, aprobada en la Sala Plena celebrada el 10 y 11 de junio de 2003, se pronunció sobre una demanda de constitucionalidad respecto del inciso tercero del parágrafo primero del artículo 9º de la Ley 397 de 1997.
El artículo final, el 83, de la mencionada ley de la cultura dispone que rige desde su sanción, esto es, desde el 7 de agosto de 1997, y deroga las disposiciones que le sean contrarias, lo cual significa que el artículo 9º vino a regular la materia de las especies náufragas y a derogar, de manera tácita, las normas anteriores que versen sobre puntos tocados por él, conforme lo establece el artículo 3º de la Ley 153 de 1887 y lo ha expuesto la Corte Constitucional en varias sentencias, como por ejemplo, la C-443 del 18 de septiembre de 1997.
En consecuencia, conviene hacer una síntesis de la normatividad aplicable ahora a las llamadas nuevamente especies náufragas.
1.3. La normatividad aplicable en la actualidad.
De manera sintética, la normatividad aplicable actualmente en esta materia es la siguiente:
a) Las especies náufragas hacen parte del patrimonio cultural de la Nación y por tal razón, gozan de la protección del Estado y tienen el carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables, por expresas disposiciones de la Constitución de 1991 (arts. 63 y 72), las cuales derogan las normas anteriores (art. 380) y prevalecen sobre las demás normas según el principio de jerarquía normativa establecido en el artículo 4º de la Carta;
b) El artículo 9º de la Ley de la cultura establece tres etapas:
— En primer lugar la exploración y remoción de las especies náufragas, que requiere la autorización previa del Ministerio de Cultura y la Dimar, la cual deberá tener un término e indicar con precisión la zona objeto de investigación.
— Luego la Dimar acredita al denunciante de un hallazgo, mediante acto administrativo motivado, el cual tiene carácter de reservado.
— Por último, el contrato de rescate, que da derecho al denunciante, si la recuperación se produce en las coordenadas geográficas indicadas por él, a un porcentaje del valor bruto de las especies náufragas. No quiere decir esto que se le dé un porcentaje de las especies náufragas sino de su valor bruto, pues él debe ofrecer primero a la Nación los objetos que por derecho le pertenezcan, vale decir, los objetos que por su valor histórico o arqueológico determinado por el Ministerio de la Cultura forman parte del patrimonio cultural o arqueológico de la Nación, conforme a la parte inicial de la norma;
c) La comisión de especies náufragas (D. 29/84) debe dar concepto previo a la Dimar sobre las tres etapas mencionadas y es un organismo asesor del gobierno en esta materia;
d) El Ministerio de Cultura determina la destinación de las especies náufragas rescatadas, y
e) El contrato de rescate se celebrará a nombre de la Nación (D. 679/94, art. 6º) por los funcionarios delegados por el Decreto 1200 de 1994 y deberá sujetarse a los procedimientos y normas de la Ley 80 de 1993.
Ahora bien, como la consulta plantea el posible decaimiento de varios actos administrativos del pasado relacionados con las antigüedades náufragas, es necesario referirse a esta figura.
1.4. El decaimiento de los actos administrativos.
La Sala en diversos pronunciamientos, como por ejemplo, en el concepto 1.213 del 3 de septiembre de 1999, ha tratado el tema del llamado decaimiento de los actos administrativos.
En primer lugar, conviene citar el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, el cual dispone:
“Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo *pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:
4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentra sometido el acto.
5. Cuando pierdan su vigencia*”.
El numeral 2º se refiere a la figura del “decaimiento del acto administrativo”.
En igual sentido, la consagra el inciso cuarto del artículo 175 del mismo código, al establecer:
“Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios”.
Cabe anotar que el artículo 66 del código fue subrogado por el artículo 9º del Decreto-Ley 2304 de 1989, pero este fue declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia del 20 de junio de 1990, con lo cual aquél recobró su vigencia.
Ahora bien, la Corte Constitucional, en Sentencia C-69 del 23 de febrero de 1995, declaró la exequibilidad de la parte comprendida entre los asteríscos en el artículo 66 transcrito, con la observación de la prioridad que debe darse a las normas constitucionales, de acuerdo con el artículo 4º de la Carta.
En relación con la causal del decaimiento del acto administrativo, la Corte señaló:
“Los actos administrativos, por regla general, son obligatorios mientras no hayan sido suspendidos o declarados nulos por la jurisdicción contencioso administrativa. Por ello la norma demandada comienza por señalar que “Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo”. La pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, ocurre de manera excepcional, de conformidad con las causales establecidas por la ley, y en particular por el artículo 66 del Decreto 1º de 1984, parcialmente acusado.
Tampoco riñe con los artículos 189 y 209 de la Carta Política, invocados en la demanda, por cuanto dichos preceptos versan sobre la potestad reglamentaría del Presidente de la República para la expedición de decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes, y a la función administrativa encaminada a orientar la actividad administrativa para la observancia de los fines del Estado”. (negrillas)
El decaimiento del acto administrativo consiste en la pérdida de fuerza ejecutoria de éste, el cual, aunque válido, pierde su obligatoriedad en razón a que han desaparecido los supuestos de hecho o de derecho en los cuales se fundamentó, como cuando se produce la derogatoria expresa o tácita o la declaratoria de inexequibilidad o nulidad, de las normas que le sirvieron de base.
Así lo ha precisado esta corporación, cuando en sentencia de la Sección Primera del 1º de agosto de 1991 (Exp. 949), sostuvo:
“La doctrina administrativa foránea, y la nacional que ha seguido esas concepciones sin mayor profundidad, bueno es reconocerlo, al tratar las formas de extinción de los actos administrativos, generales o de efectos particulares, ha reconocido y consagrado la figura jurídica del decaimiento del acto administrativo, o sea, la extinción de ese acto jurídico producida por circunstancias supervinientes que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la existencia del acto: a) derogación o modificación de la norma legal en que se fundó el acto administrativo, cuando dicha regla es condición indispensable para su vigencia; b) declaratoria de inexequibilidad de la norma constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de constitucionalidad, en los países en donde ello existe; c) declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta la decisión de contenido individual o particular; y d) desaparición de las circunstancias fácticas o de hecho que determinaron el reconocimiento de un derecho o situación jurídica particular y concreta” (5) .
(5) Anales del Consejo de Estado. Tomo 124, 1991, 3 er trimestre, 1ª parte, pág. 503.
En la misma sentencia la corporación señaló que, salvo norma expresa en contrario, todos los actos administrativos, los de carácter general y abstracto y los de contenido particular y concreto, “ya que la ley no establece distinciones, en principio, son susceptibles de extinguirse y, por consiguiente, perder su fuerza ejecutoria, por desaparición de un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la vigencia del acto jurídico” (6) .
(6) Ob. cit., pág. 504.
En síntesis, el decaimiento del acto administrativo significa que éste deviene inejecutable por cuanto los factores de hecho o las normas que existían al momento de su expedición y por ende le sirvieron de fundamento, ya no subsisten.
Ante el planteamiento de la consulta, se debe examinar la aplicabilidad de la mencionada figura sobre los actos administrativos indicados en la misma.
1.4.1. Aplicabilidad sobre las resoluciones objeto de la consulta.
En primer lugar se debe observar que, las resoluciones de permiso de exploración en aguas jurisdiccionales colombianas para la búsqueda de embarcaciones náufragas que pudieran contener objetos de valor comercial o histórico, dictadas por el comandante de la Armada Nacional con fundamento en el artículo 97 del Decreto Legislativo 3183 de 1952, al expedirse la nueva normatividad que impuso términos para realizar la exploración, una vez vencidos éstos expiró la oportunidad para concretar o hacer efectivo el derecho. En efecto, la sola autorización o permiso, en principio, sólo facultaba para adelantar una actuación legítima de exploración y búsqueda y si tales actividades, para las cuales el Estado habilitaba, no se cumplieron, tampoco se generaron los derechos consecuenciales al resultado, y por tanto si no hubo concreción de una situación jurídica particular no hay derecho adquirido alguno por proteger.
En relación con las resoluciones de exploración para la búsqueda de antigüedades náufragas expedidas por el director de la Dirección General Marítima y Portuaria, Dimar, con fundamento en el artículo 191 del Decreto-Ley 2324 de 1984, sin fecha de término, se podría pensar que las mismas perdieron fuerza ejecutoria por la declaratoria de inexequibilidad de ese artículo por parte de la Corte Constitucional en Sentencia C-102 de 1994, pero en realidad, debe entenderse que a ellas se les aplicaba el plazo de exploración de un (1) año, prorrogable por seis (6) meses más, establecido por la Resolución 891 del 15 de diciembre de 1981 de la Dimar, modificada por la Resolución 148 de 10 de marzo de 1982 de la Dimar, pero con igual plazo, lo cual significa que a la hora actual, han perdido vigencia por vencimiento del plazo, de acuerdo con lo dispuesto por el numeral 5º del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.
Respecto de las resoluciones de reconocimiento de denunciantes de hallazgos de antigüedades náufragas, expedidas por el director de la Dimar, con base en el artículo 3º del Decreto 655 de 1968, sin precisar el término de duración, se debe inferir que para ellas también expiró la oportunidad para concretar o hacer efectivo el derecho, por las mismas razones atrás expuestas, esto es, que normas expedidas con posterioridad derogaron las condiciones legales bajo las cuales se hicieron los denuncios de posibles hallazgos y establecieron requisitos nuevos, frente a los cuales no se consolidó una situación jurídica derivada del rescate efectivo de las supuestas especies náufragas, antigüedades o pecios, objeto de denuncia. Es más, el nuevo ordenamiento constitucional determinó la expedición de una nueva legislación, la Ley 397 de 1997, que como atrás se dijo, después de transcribir su artículo 9º, fue objeto de reciente pronunciamiento de la Corte Constitucional en el sentido de someter el porcentaje de participación del denunciante a expresa fijación por la ley. Vale decir, que mientras esa ley no se expida es incierto el porcentaje de participación y el derecho a él derivará sólo del pleno cumplimiento de los requisitos legales vigentes para el efecto.
De igual manera, en relación con las resoluciones de la misma clase dictadas por el mencionado funcionario, con fundamento en el artículo 113 del Decreto-Ley 2349 de 1971, también sin término de duración, se presenta la figura del decaimiento del acto administrativo, por desaparición de su supuesto de derecho, dado que el mencionado artículo fue declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 20 de febrero de 1975.
Interesa determinar ahora cómo se declara el decaimiento del acto administrativo.
1.4.2. Declaración del decaimiento del acto administrativo.
De sobra es conocido el aforismo según el cual “en derecho las cosas se deshacen como se hacen”, de tal manera que las resoluciones por medio de las cuales se declara la pérdida de fuerza ejecutoria por decaimiento del acto administrativo, con base en el numeral 2º del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, deberían ser expedidas por las mismas autoridades que expidieron aquellas respecto de las cuales es procedente la aplicación de la figura.
Respecto de las resoluciones de reconocimiento de denunciantes de hallazgos de especies náufragas, se encuentra que la competencia sigue asignada a la Dimar, según el inciso segundo del citado parágrafo, lo cual implica que ésta conserva la competencia para declarar la pérdida de fuerza ejecutoria de aquellas afectadas por la figura del decaimiento del acto administrativo.
No se requiere ejercitar una acción judicial, pues como ha expresado la Sección Tercera de esta corporación, mediante auto del 28 de junio de 1996 (Exp. 12.005), “no existe en el derecho colombiano una acción autónoma declarativa del decaimiento de un acto administrativo o que declare por esa vía la pérdida de su fuerza ejecutoria. El decaimiento es sólo un fenómeno que le hace perder fuerza ejecutoria, con otros que enumera el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo; y por tanto, su declaración conforma una excepción, alegable cuando la administración pretenda hacerlo efectivo. Así no podrá pedirse, como acción, que el juez declare que el acto ha perdido fuerza ejecutoria por decaimiento; pero sí podrá excepcionar por la pérdida de esa fuerza, cuando la administración intente hacerlo cumplir en ejercicio del privilegio de la ejecución de oficio”.
En el mismo sentido se pronunció la Sección Primera de la corporación, en sentencia del 19 de febrero de 1998 (Exp. 4490), cuando manifestó lo siguiente:
“La pérdida de fuerza ejecutoria sólo puede ser objeto de declaratoria general, en sede administrativa, ya de manera oficiosa por la autoridad que profirió el acto, o en virtud de la excepción consagrada en el artículo 67 del Código Contencioso Administrativo, que el interesado puede interponer ante la ejecución del acto administrativo que se estime ha perdido dicha fuerza.
En sede jurisdiccional puede sí ser invocada, pero no para que se haga tal declaratoria, sino como circunstancia que pueda afectar la validez, ya no del acto que se estima ha sufrido tal fenómeno, sino la de los actos administrativos que se llegaren a producir con fundamento en este, caso en el cual, tratándose de la acción de nulidad, esta situación podría resultar encuadrada en algunas de las causales previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, como la falsa motivación, o la expedición irregular, etc., según las circunstancias concretas en que se produzcan los actos derivados de la aplicación del que se considera ha perdido su fuerza ejecutoria. Igual posibilidad de control jurisdiccional podría darse respecto del acto decaído, por las causales de anulación, pero sólo por el tiempo en que él se mantuvo vigente”.
Adicionalmente conviene indicar que las resoluciones de declaratoria de pérdida de fuerza ejecutoria por decaimiento del acto administrativo, deben ser notificadas en legal forma a los interesados o a sus causahabientes, a fin de garantizarles el derecho a la defensa y el debido proceso, conforme al artículo 29 de la Constitución, y de esta manera, permitirles que puedan interponer los recursos que sean procedentes.
Por último, resulta necesario analizar si realmente se configura un derecho de participación sobre el rescate, para los beneficiarios de permisos de exploración de búsqueda de antigüedades náufragas y los denunciantes reconocidos de hallazgos de estas, con base en los decretos 3183 de 1952 y 2324 de 1984 respecto de los primeros, y 655 de 1968 y 2349 de 1971, respecto de los segundos.
1.5. ¿Existe, en las normas recién citadas, un derecho de participación sobre el rescate, de los beneficiarios de permisos de exploración y los denunciantes de hallazgos de especies náufragas?
En cuanto hace relación a los permisos de exploración de búsqueda de embarcaciones náufragas con objetos de valor comercial o histórico, expedidos con fundamento en el artículo 97 del Decreto Legislativo 3183 de 1952, se observa que éste no confiere ningún derecho de participación sobre el rescate, a los beneficiarios de los mismos.
Igual sucede con los permisos otorgados con base en el artículo 191 del Decreto-Ley 2324 de 1984, el cual, antes bien, contiene una norma que les niega a sus beneficiarios cualquier derecho al respecto. Es el artículo 192, el cual dispone:
“El permiso de exploración no concede privilegio. El otorgamiento de un permiso o concesión de exploración no generará derecho o privilegio alguno para el concesionario, en relación con el eventual rescate de las antigüedades náufragas denunciadas”.
Una situación distinta se presenta en relación con los denunciantes aceptados de hallazgos de antigüedades náufragas, ya que los artículos 3º del Decreto 655 de 1968 y 113 del Decreto-Ley 2349 de 1971 les reconocían una participación del cinco por ciento (5%) sobre el valor bruto de las antigüedades “en caso de que se recuperen”.
Esta frase final venía relacionada con las normas posteriores de esos decretos que, en esencia, establecían la necesidad de celebrar un contrato con la Nación —Ministerio de Defensa Nacional— Dimar para la recuperación y explotación de tales antigüedades, de tal manera que si no se celebraba tal contrato el derecho no se configuraba, pues dependía de esta condición suspensiva para su existencia.
Ciertamente, la no celebración del contrato podría interpretarse como una omisión de la administración que ocasiona un perjuicio al denunciante del hallazgo, que de esta forma veía que no podía tener su derecho a la participación del 5% de lo recuperado, dado que no se cumplía la condición indispensable para su materialización.
Para resarcir un daño ocasionado por una omisión de una autoridad pública, la persona interesada dispone de la acción de reparación directa, conforme al artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el 31 de la Ley 446 de 1998, pero aun así habría que analizar si tal acción es procedente ante el tiempo transcurrido, ya que la caducidad de esta acción es de dos (2) años contados a partir del día siguiente a la omisión, de acuerdo con el artículo 136 del mismo código, modificado por el 44 de esa ley, y el fenómeno omisivo se presentó de manera inmediata al reconocimiento del denunciante porque los decretos citados no establecían cuándo se debía celebrar el contrato de recuperación, entendiéndose entonces que debía ser dentro del término razonable para la celebración, legalización e inicio de la ejecución del contrato.
Se podría contraargumentar, por otra parte, que si una resolución de reconocimiento de un denunciante de hallazgos de especies náufragas se encuentra vigente y se celebra ahora un contrato de rescate de las mismas en las coordenadas geográficas suministradas por aquél, la recuperación significaría el cumplimiento de la condición suspensiva del derecho a la participación y éste surgiría a la vida jurídica en favor del denunciante, independientemente de que la administración haya sido omisiva durante un largo espacio de tiempo. Naturalmente, se predica la vigencia de la eventual resolución si ella no está afectada por una de las causales de pérdida de fuerza ejecutoria, como atrás se expresó.
En un evento como el antes descrito, como en la hipótesis de futuras decisiones sobre exploración y rescate de especies náufragas o pecios, deberá tenerse en cuenta el carácter de patrimonio cultural de las mismas, para que cualquier participación que se establezca o reconozca a favor de quien o quienes participen en esos procesos sea en dinero, aunque referido su porcentaje al valor bruto de las respectivas especies o pecios. Esto es, que el señalado carácter de esas especies no significa una prohibición de su búsqueda y rescate, sino que determina un especial tratamiento de las mismas sin excluir un beneficio económico para quien o quienes hagan posible su rescate.
Por último, cabe anotar, frente a la quinta pregunta de la consulta, que lo dicho respecto del derecho de los denunciantes se aplica para sus causahabientes, como continuidad patrimonial de ellos.
2.1. Respecto de las resoluciones por medio de las cuales el comandante de la Armada Nacional concedió permiso de exploración para la búsqueda en aguas jurisdiccionales colombianas, de embarcaciones náufragas que pudieran contener objetos de valor comercial, histórico o científico, con fundamento en el artículo 97 del Decreto Legislativo 3183 de 1952, sin fecha de término, se encuentra que al expedirse la nueva normatividad que impuso términos para realizar la exploración, una vez vencidos estos, expiró la oportunidad para concretar o hacer efectivo el derecho. En efecto, la sola autorización o permiso, en principio, sólo facultaba para adelantar una actuación legítima de exploración y búsqueda y si tales actividades, para las cuales el Estado habilitaba, no se cumplieron, tampoco se generaron los derechos consecuenciales al resultado, y por tanto si no hubo concreción de una situación jurídica particular no hay derecho adquirido alguno por proteger.
2.2. Las resoluciones mediante las cuales el director de la entonces denominada Dirección General Marítima y Portuaria, Dimar, otorgó permiso de exploración para la búsqueda de antigüedades náufragas, con base en el artículo 191 del Decreto-Ley 2324 de 1984, sin fecha de término, conferían el permiso por un plazo de un (1) año, de conformidad con la Resolución 891 de 1981 de la Dimar, modificada por la Resolución 148 de 1982 y por tanto, en la actualidad, esas resoluciones han perdido su vigencia.
2.3. y 2.4. Las resoluciones de reconocimiento de denunciantes de hallazgos de antigüedades náufragas, expedidas por el director de la Dimar, con base en los artículos 3º del Decreto 655 de 1968 y 113 del Decreto-Ley 2349 de 1971, sin término de duración, perdieron su fuerza ejecutoria, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.
2.5. y 2.6. La Dimar puede declarar la pérdida de fuerza ejecutoria de las resoluciones de reconocimiento de denunciantes de hallazgos de antigüedades náufragas, dictadas con base en los artículos 3º del Decreto 655 de 1968 y 113 del Decreto-Ley 2349 de 1971, sin término de duración, mediante actos administrativos que deberán ser notificados a los interesados y respecto de los cuales, éstos o sus causahabientes podrán interponer los recursos de ley.
Transcríbase a la señora ministra de Defensa Nacional. Igualmente, envíese copia a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República.