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Timestamp: 2020-08-14 03:08:39+00:00
Document Index: 31778614

Matched Legal Cases: ['artigo 70', 'artigo 672', 'artigo 341', 'artigo 676', 'artigo 676', 'artigo 17', 'artigo 670', 'artigo 670', 'artigo 672', 'artigo 3', 'artigo 670', 'artigo 676', 'artigo 670', 'artigo 266', 'artigo 676', 'artigo 670', 'artigo 670', 'artigo 341', 'artigo 670', 'artigo 670', 'artigo 1', 'artigo 15', 'artigo 1', 'artigo 2', 'artigo 341', 'artigo 676', 'artigo 100', 'artigo 676', 'artigo 266', 'artigo 266', 'artigo 29', 'artigo 30', 'artigo 17', 'artigo 670', 'artigo 114', 'artigo 30', 'artigo 18', 'artigo 388', 'artigo 405', 'artigo 29', 'artigo 30', 'artigo 670', 'artigo 1']

Acórdão 547/2001/T. Const, 2002-07-15 - DRE
Acórdão n.º 547/2001/T. Const
Número:547/2001/T. Const
Páginas:12637 - 12639
Acórdão n.º 547/2001/T. Const. - Processo n.º 481/2000. - Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional:
1 - A Papelaria Fernandes - Indústria e Comércio, S. A., não se conformando com a decisão do conselho directivo da Comissão do Mercado de Valores Mobiliários (CMVM), que lhe aplicou uma coima de 500 000$, impugnou a decisão condenatória junto do Tribunal de Pequena Instância Criminal de Lisboa.
Este Tribunal, por sentença de 28 de Abril de 1999, negou provimento ao recurso, condenando a recorrente na coima referida por a considerar autora material da prática da contra-ordenação prevista e punida pelas disposições conjugadas dos artigos 341.º, n.º 1, alínea d), na redacção do Decreto-Lei n.º 261/95, de 3 de Outubro, 670.º, n.º 4, e 672.º, n.º 2, todos do Código do Mercado de Valores Mobiliários, (CMVN) aprovado pelo Decreto-Lei n.º 142-A/91, de 10 de Abril.
Da sentença recorreu a interessada para o Tribunal da Relação de Lisboa. Este Tribunal, por Acórdão de 23 de Novembro de 1999, anulou a sentença proferida, devolvendo o processo ao tribunal recorrido para que fosse proferida outra sentença, tendo em conta os vícios que, em seu entender, se verificavam na primeira decisão.
Por sentença de 4 de Janeiro de 2000, a 1.ª instância voltou a condenar a arguida na mesma coima, face a idêntico enquadramento legal.
Interposto novo recurso para o Tribunal da Relação de Lisboa, este negou-lhe provimento, por Acórdão de 9 de Maio de 2000, mantendo a sentença recorrida.
Inconformada, a Papelaria Fernandes - Indústria e Comércio, S. A., recorreu, então, para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, pretendendo a apreciação da constitucionalidade das normas dos artigos 670.º e 672.º do CMVM, questão por si anteriormente suscitada, por violação do disposto nos artigos 9.º, alínea b), 30.º, n.º 1, e 266.º, n.º 2, da Constituição.
2 - Já no Tribunal Constitucional, a recorrente foi convidada "a precisar mais detalhadamente as normas cuja apreciação" pretendia, já que, como então se escreveu, "seja relativamente à primeira das normas mencionadas no [...] requerimento de interposição do recurso - pois não estará em causa em toda a sua dimensão normativa - seja no tocante à segunda, dada a eventualidade de lapso na sua identificação".
Com efeito, verifica-se ter ocorrido um lapso material na sentença da 1.ª instância que nem o Tribunal da Relação nem a recorrente detectaram: o artigo 672.º não tem nenhum n.º 2 e respeita à punição de outras infracções que não a prevista no artigo 341.º, n.º 1, alínea d), pela qual a recorrente foi punida; a menção correcta seria a do n.º 2 do artigo 676.º
Com efeito, resulta da fundamentação da decisão da 1.ª instância, não alterada pelo acórdão recorrido, que está em causa a conduta negligente da arguida, prevista no n.º 2 do artigo 676.º, entendendo-se, no caso, ter esta agido com negligência inconsciente. Nessa medida, considerou-se ser de 150 000 000$ o limite máximo da coima aplicável (cf. o n.º 4 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, na redacção do Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de Setembro).
3 - Em resposta, a recorrente veio aos autos esclarecer que pretendia que "fosse apreciada a constitucionalidade da parte inicial do artigo 670.º do antigo Código do Mercado de Valores Mobiliários, na parte em que estatui uma coima cujo montante varia entre 500 000$ e 300 000 000$, ou seja, na medida em que estatui uma coima com limites indefinidos e arbitrários.
A indefinição e a arbitrariedade resultam, igualmente, da enorme disparidade de situações sujeitas à mesma coima e da igual consideração de 'muita gravidade' de todo e qualquer comportamento aí descrito. E que, no caso dos autos ficou patente quando tendo ficado assente que a recorrente era punida por um mero lapso, foi afastada a possibilidade de aplicação de uma simples admoestação por se entender que colidia com a classificação de muito grave genericamente atribuída a quase todas as infracções ao Código do Mercado dos Valores Mobiliários, no seu artigo 670.º
O mesmo se diga, mutatis mutantis, a respeito do artigo 672.º, alínea b), norma pela qual a recorrente também foi condenada, embora incorrendo o Mmo. Juiz no lapso (não censurado) de indicar o n.º 2 e não a alínea b)".
4 - Seguiram os autos para alegações, com a advertência, nos termos e para os efeitos do n.º 3 do artigo 3.º do Código de Processo Civil, na perspectiva de evidente lapso material na menção da segunda das questionadas normas, de que o objecto do recurso respeita às normas do n.º 4 do artigo 670.º e do n.º 2 do artigo 676.º do CMVM.
Apresentadas as alegações, concluiu assim a recorrente:
"A norma constante do artigo 670.º, n.º 4, do Código do Mercado de Valores Mobiliários, por ser excessivamente aberta nos seus limites e aplicável a um universo de casos de gravidade absolutamente díspar, é violadora dos princípios da proporcionalidade e da justiça a que está sujeita a Administração Pública e viola, por isso mesmo, o artigo 266.º da CRP.
Deve, por isso, ser declarada a sua inconstitucionalidade e, em consequência, ser a recorrente absolvida da coima que lhe foi aplicada, assim se fazendo justiça."
Por sua vez, o Ministério Público, nas suas alegações, "considerando que o que a arguida questiona directa e exclusivamente é a excessiva amplitude da coima, referindo por diversas vezes qual o seu montante (500 000$ a 300 000 000$)", e que a recorrente não se refere ao n.º 2 no artigo 676.º na conclusão das alegações, entendeu que apenas deveria ser objecto do presente recurso a questão da constitucionalidade do n.º 4 do artigo 670.º
E, pelo que toca a tal questão, o Ministério Público concluiu do seguinte modo:
"1 - A norma do artigo 670.º, n.º 4, do Código de Mercado de Valores Mobiliários (Decreto-Lei n.º 142-A/91, de 10 de Abril), enquanto fixa uma coima de 500 000$ a 300 000 000$ para a contra-ordenação prevista no artigo 341.º, n.º 1, alínea d), não é inconstitucional, pois não viola qualquer princípio ou preceito constitucional, designadamente os artigos 266.º e 29.º, n.os 1 e 3, e 30.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa.
2 - Termos em que deve negar-se provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida."
Ouvida ainda a recorrente sobre a limitação do objecto à norma do n.º 4 do artigo 670.º, declarou a mesma nada ter a opor.
5 - Tendo havido mudança de relator, por vencimento, cumpre agora proceder à apreciação da questão de constitucionalidade suscitada.
Constitui objecto do presente recurso a norma do n.º 4 do artigo 670.º do CMVM, aprovado pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 142-A/91, de 10 de Abril (em conjugação com o corpo do preceito), hoje revogada pela alínea a) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 486/99, de 13 de Novembro, cujo artigo 1.º aprovou o CMVM, que vigora, nesta parte, desde 1 de Março de 2000, nos termos do artigo 2.º deste diploma legal.
A norma em causa dispunha, sob a epígrafe "Contra-ordenações muito graves":
"Constituem contra-ordenações puníveis com coima de 500 000$ a 300 000 000$ as infracções definidas nos números seguintes, quer resultem da violação de regulamentos emanados do Ministro das Finanças ou da CMVM em cumprimento ou para execução desses mesmos preceitos:
4.º A violação dos artigos 239.º, n.º 4, 341.º a 343.º e 344.º, n.os 1, alíneas a) e b), e 2, alíneas a), b) e d), pelas entidades emitentes de valores admitidos à cotação no mercado de cotações oficiais e, bem assim, por força do disposto nos artigos 359.º, n.º 4, 371.º e 389.º, n.os 2 e 3, pelas entidades emitentes com valores admitidos à cotação ou negociação, respectivamente, no segundo mercado e no mercado sem cotações;"
Sem prejuízo de ser esta a única norma objecto do recurso em apreço, há, no entanto, que a articular com a alínea d) do n.º 1 do artigo 341.º do Código, por um lado, e com o n.º 2 do artigo 676.º do mesmo diploma, por outro.
Nos termos da primeira, dispunha-se:
"1 - A sociedade que tiver valores cotados deve publicar, nos 30 dias subsequentes ao da respectiva aprovação, os seguintes documentos de prestação de contas respeitantes a cada exercício:
d) Relatório de auditoria das contas e situação financeira da sociedade, elaborado por auditor exterior a esta e registado na CMVM nos termos dos artigos 103.º e seguintes;"
Com a alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 261/95, de 3 de Outubro, esta alínea passou a estar assim redigida:
"d) Relatório de auditoria nos termos do artigo 100.º, salvo se o mesmo for dispensado nos termos do n.º 6 desse artigo."
Por sua vez, o n.º 2 do artigo 676.º, sob a epígrafe "Princípios gerais" (das "infracções e sanções": (cf. o título VI), determinava a punibilidade das contra-ordenações "praticadas com negligência".
6 - O problema de constitucionalidade suscitado pela recorrente reside fundamentalmente na imputação de que a norma é "excessivamente aberta nos seus limites e aplicável a um universo de casos de gravidade absolutamente díspar". Deste modo, seria violadora dos "princípios da proporcionalidade e da justiça a que está sujeita a Administração Pública", ofendendo nessa medida o disposto no artigo 266.º da Constituição.
Como refere o Ministério Público, nas suas alegações, a questão posta pela recorrente não diz propriamente respeito a uma violação do artigo 266.º da Constituição, mas antes "ao princípio da legalidade consagrado no artigo 29.º, n.os 1 e 3, da Constituição e ao princípio [da proibição] das sanções de duração ilimitada ou indefinida (artigo 30.º, n.º 1, da Constituição), que é uma das vertentes do princípio da legalidade".
7 - Importa começar por reconhecer que a norma em apreciação estabelece uma enorme distância entre os limites mínimo e máximo da coima aplicável à infracção cometida. O limite mínimo é de 500 000$, enquanto o limite máximo é de 300 000 000$, sendo reduzido, em caso de negligência, a 150 000 000$, por força do disposto no n.º 4 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82.
O Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 574/95 (não publicado), pronunciando-se sobre os limites da coima (de 500 000$ a 300 000 000$) cominada para a contra-ordenação descrita no n.º 15 do artigo 670.º do CMVM, entendeu que tais limites não violavam a Constituição, e designadamente os princípios da "determinabilidade das leis", da proporcionalidade, da igualdade e da separação de poderes, por diversas razões.
Em primeiro lugar, invocou-se o regime geral das contra-ordenações, onde eram estabelecidos (na redacção então considerada, resultante do Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de Outubro) limites máximos das coimas aplicáveis às pessoas colectivas 600 vezes ou 1200 vezes superiores aos limites mínimos, e referiram-se outros domínios onde o "factor de multiplicação" seria igual ou superior.
Em segundo lugar, entendeu-se que "a distância entre o limite mínimo e o limite máximo da coima" não seria "de molde a que esta deixe de cumprir a sua função de garantia contra o exercício abusivo (persecutório e arbitrário) ou incontrolável do ius puniendi do Estado". E isto porque o legislador teria fixado sem margem para dúvidas os limites "dentro dos quais se há-de mover aquele que tiver de aplicar a coima".
Em terceiro lugar, o acórdão afirmou que, apesar da "extensão da moldura sancionatória prevista na norma sub judicio, o legislador não estabeleceu uma 'coima indeterminada', como pretende a recorrente", lembrando que "uma certa extensão da moldura sancionatória é de algum modo - pode mesmo dizer-se - o tributo que o princípio da legalidade das sanções tem de pagar ao princípio da culpa, que deriva da essencial dignidade da pessoa humana e se extrai dos artigos 1.º e 25.º, n.º 1, da Constituição".
Deste modo, a norma em causa cumpriria "as exigências que vão implicadas no princípio da legalidade penal, consagrado no artigos 29.º, n.os 1 e 3, da Constituição (nullum crimen nulla poena sine lege), no princípio da separação e interdependência dos órgãos de soberania, no da indisponibilidade de competências (consagrados, os últimos dois, no artigo 114.º, n.os 1 e 2, da lei fundamental) e, ainda, no princípio da proibição de sanções de duração ilimitada ou indefinida (consagrado no n.º 1 do artigo 30.º da Constituição), que é outra dimensão ou vertente do princípio da legalidade das sanções".
O citado acórdão não deixou, todavia, de afirmar que aceitava o "entendimento de que o princípio da legalidade das sanções, o princípio da culpa e, bem assim, o princípio da proibição de sanções de duração ilimitada ou indefinida valem, na sua ideia essencial, para todo o direito sancionatório público, máxime, para o domínio do direito de mera ordenação social".
Por último, o mesmo acórdão negou a existência de qualquer violação dos princípios da igualdade e da proporcionalidade, afirmando, quanto a este último, que a sanção prevista não seria "desnecessária, inadequada ou, clara e manifestamente, excessiva".
8 - Dissentindo do juízo de não inconstitucionalidade formulado neste Acórdão n.º 574/95, o conselheiro Luís Nunes de Almeida votou vencido, designadamente quanto à questão da inconstitucionalidade material suscitada, tendo afirmado o seguinte, na declaração de voto emitida:
"b) Inconstitucionalidade material:
A necessária articulação entre o princípio da legalidade e o princípio da culpa não pode conduzir a uma excessiva indeterminação da sanção, sob pena de o legislador transferir para o juiz o cerne da sua própria competência (no limite, absoluta preeminência do princípio da culpa, sem atentar no respeito mínimo do princípio da legalidade, conduziria à total abolição dos limites mínimos das medidas sancionatórias).
Assim sendo, cabe ao legislador, para assegurar que o princípio da culpa não é postergado, mas que o princípio da legalidade também não é inteiramente sacrificado, determinar, em abstracto, os critérios definidores dos diversos patamares de culpa e fixar, para cada patamar, a sanção aplicável, no seu mínimo e no seu máximo. O que não se apresenta como admissível é remeter para o juiz, sem a definição clara de critérios minimamente perceptíveis, a determinação das sanções aplicáveis, e isso é o que acontece no caso sub judicio, dada a desproporção entre os limites mínimo e máximo.
E não se contradiga, apresentando outros casos onde essa desproporção seria idêntica ou, até, superior (em que o máximo seria 600, 1200 ou 2500 vezes superior ao mínimo). É que, independentemente da valia intrínseca desses outros casos, a verdade é que os montantes, nessas outras hipóteses, são muito inferiores, sendo que a desproporção, em valores absolutos, entre um mínimo de 500 contos e um máximo de 300 000 contos é incomparavelmente superior à desproporção ente 500$ e 3000 contos."
9 - Concorda-se com estas observações, que são aplicáveis à norma que constitui o objecto deste processo.
Há, no entanto, que ponderar a argumentação que foi considerada decisiva na tese que obteve vencimento no Acórdão n.º 574/95.
Assim, e em primeiro lugar, a comparação com os limites das coimas fixados no regime geral do ilícito de mera ordenação social parece esquecer que a função essencial de tais limites não é a de fixar uma "moldura sancionatória" para as contra-ordenações em geral, mas antes a de estabelecer um enquadramento genérico, no interior do qual vale a liberdade de conformação legislativa do Governo na tipificação de contra-ordenações e na fixação dos correspondentes limites das coimas, sem necessidade de autorização da Assembleia da República.
Quanto ao confronto com outros regimes especiais, cabe sublinhar o que resulta da declaração de voto parcialmente transcrita: "independentemente da valia intrínseca desses outros casos", a desproporção entre os limites mínimo e máximo não pode analisar-se apenas, ou fundamentalmente, com base na proporção aritmética em causa, antes há-de ter em devida conta a desproporção em termos absolutos. Ora, esta é evidentemente muito superior quando entre o limite mínimo e o máximo distam 149 500 000$.
No que toca à afirmação segundo a qual "a distância entre o limite mínimo e o limite máximo da coima" não seria "de molde a que esta deixe de cumprir a sua função de garantia contra o exercício abusivo (persecutório e arbitrário) ou incontrolável do ius puniendi do Estado", já que o legislador teria fixado sem margem para dúvidas os limites "dento dos quais se há-de mover aquele que tiver de aplicar a coima", cabe distinguir dois planos distintos na ponderação do princípio da legalidade da sanção: um deles é o que se traduz na exigência de fixação da espécie de sanção aplicável e dos respectivos limites; outro, que com este não deve ser confundido, é o que respeita à amplitude de tais limites. Na verdade, não pode o legislador estabelecer limites tão distantes ou afastados que, demitindo-se da sua missão específica, remeta no fundo para o aplicador do direito a tarefa de escolher a sanção aplicável.
O que acaba de referir-se relaciona-se ainda com o argumento usado no citado acórdão de que "uma certa extensão da moldura sancionatória é de algum modo - pode mesmo dizer-se - o tributo que o princípio da legalidade das sanções tem de pagar ao princípio da culpa, que deriva da essencial dignidade da pessoa humana e se extrai dos artigos 1.º e 25.º, n.º 1, da Constituição". Esta afirmação é de subscrever; mas aponta no sentido oposto àquele em que é utilizada. Se um entendimento absoluto do princípio da legalidade da sanção levaria ao sistema das penas fixas, com postergação do princípio da culpa, também um entendimento absoluto do princípio da culpa levaria, com afastamento do princípio da legalidade da sanção, a deixar plenamente nas mãos do juiz (ou da autoridade administrativa) a questão da escolha e da medida da sanção. Ora, afirmar-se que "uma certa extensão da moldura sancionatória é [...] o tributo que o princípio da legalidade das sanções tem de pagar ao princípio da culpa" é reconhecer necessariamente duas coisas: que o princípio da legalidade das sanções deve ser tido em conta na apreciação da constitucionalidade da "extensão da moldura sancionatória"; e que, se tal extensão exceder manifestamente o que for imposto pelo princípio da culpa ("uma certa extensão" não equivale a uma enorme extensão), deve ser directamente confrontada com o princípio da legalidade da sanção.
10 - Resta, ainda, acrescentar que não está evidentemente em causa a muito ampla margem de manobra do legislador na fixação dos modelos sancionatórios que decide adoptar, bem como na escolha e determinação dos limites das sanções aplicáveis. Por outras palavras, haverá, por certo, diversos modos de conjugar, sem violação da Constituição, os princípios da culpa e da legalidade da sanção. O que se questiona é, antes, a possibilidade de, pela aceitação de limites extraordinariamente amplos, se pôr em causa a previsibilidade da sanção, pela transferência para o aplicador do direito de uma tarefa da qual o legislador total ou parcialmente se demitiu.
O que fica dito não é ainda afectado pela aplicabilidade dos critérios gerais de determinação da medida da coima, previstos no artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 433/82, ou dos critérios especiais previstos no CMVM. É que a aplicação de tais critérios a um quadro sancionatório de limites tão afastados como aquele que é objecto do presente recurso não reduz de modo significativo a insegurança dele resultante.
Não procede, ainda, a chamada à colação da "natureza dos bens jurídicos que o legislador quer tutelar", ou da "importância dos valores sociais envolvidos" (v. o acórdão citado), que poderá, porventura, justificar a adopção de sanções de gravidade não despicienda, mas nada depõe no sentido de uma excessiva amplitude sancionatória.
O mesmo se diga relativamente às características específicas do mercado de valores mobiliários, ou dos ilícitos que com ele se conexionam. Os montantes muito elevados em causa, os benefícios colhidos pelos infractores, os prejuízos sofridos por outrem ou pelo próprio mercado e a necessária possibilidade de actuar com rigor, prontidão e eficiência na punição das infracções cometidas (cf. o ponto 24 do preâmbulo do CMVM) não levam a aceitar necessariamente uma desproporção acentuada entre os limites mínimo e máximo das sanções. Como refere o conselheiro Luís Nunes de Almeida, na sua declaração de voto, "cabe ao legislador, para assegurar que o princípio da culpa não é postergado, mas que o princípio da legalidade também não é inteiramente sacrificado, determinar, em abstracto, os critérios definidores dos diversos patamares de culpa e fixar, para cada patamar, a sanção aplicável, no seu mínimo e no seu máximo".
E, a concluir, cumpre lembrar que as características particulares do mercado de valores mobiliários não impediram o legislador de 1999 de alterar o sistema sancionatório das contra-ordenações com ele relacionadas, através do novo Código dos Valores Mobiliários.
Com efeito, por um lado, as contra-ordenações muito graves passam a ser puníveis com coimas de Euro 25 000 a Euro 2 500 000 [alínea a) do n.º 1 do artigo 388.º], o que, apesar de representar ainda uma grande amplitude, atenua a distância substancial até aí existente entre um limite mínimo leve e um limite máximo particularmente severo.
Por outro lado, o artigo 405.º do mesmo Código estabelece, de modo inovador, uma série de critérios e circunstâncias tendentes a permitir adequar a determinação concreta da sanção ao grau de ilicitude e da culpa do agente.
Deste modo, independentemente do juízo que possa merecer o novo regime, confirma-se que o legislador tem diversos meios de que pode servir-se para evitar violar o princípio da determinação da sanção, decorrente do princípio da legalidade.
Assim, decide-se:
a) Julgar inconstitucional, por violação do princípio da legalidade da sanção, decorrente dos n.os 1 e 3 do artigo 29.º e do n.º 1 do artigo 30.º da Constituição, aplicável no direito de mera ordenação social, a norma do n.º 4 do artigo 670.º (em conjugação com o corpo do preceito) do Código do Mercado de Valores Mobiliários, aprovado pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 142-A/91, de 10 de Abril;
b) Em consequência, conceder provimento ao recurso, devendo o acórdão recorrido ser reformado em conformidade com o juízo de inconstitucionalidade formulado.
Lisboa, 7 de Dezembro de 2001. - Maria dos Prazeres Beleza (relatora) - Alberto Tavares da Costa (vencido nos termos do Acórdão n.º 574/95) - José de Sousa e Brito (vencido nos termos do Acórdão n.º 574/95) - Luís Nunes de Almeida.