Source: http://www.crogef.it/newsletter/news1.htm
Timestamp: 2017-10-21 00:54:49+00:00
Document Index: 170804384

Matched Legal Cases: ['art. 33', 'art. 121', 'art. 108', 'art. 36', 'art. 37', 'art. 30', 'art. 2', 'art. 36', 'art. 15', 'art. 34', 'art. 36', 'art. 37', 'art. 60', 'art. 3', 'art. 4']

1995 - 2002: A CHE PUNTO E' LA RIFORMA DELLE BIBLIOTECHE PUBBLICHE STATALI
La fruizione del patrimonio librario delle Biblioteche storiche italiane. Tradizione e regolamenti contra legem? Quale contributo dalle norme tecniche UNI EN ISO 9001alle Pubbliche Amministrazioni ?
di Berardino Simone*
Sono passati sette anni da quando il DPR n. 417 del luglio 1995 - “Regolamento recante norme sulle biblioteche pubbliche statali” - ha abrogato la precedente normativa (DPR n. 1501 del 1967) ma purtroppo, come sanno coloro che si ostinano a frequentare le biblioteche “pubbliche” statali, l’accesso dei lettori al loro patrimonio librario continua a essere limitato dai vecchi, aboliti, criteri. Ancora oggi i cittadini che intendono accedervi muniti del loro documento di identità, che per la legge è più che sufficiente, sono ammessi solo alla Sala Lettura, dove tradizionalmente vengono distribuite esclusivamente le opere moderne (ma non quelle collocate negli scaffali delle sale riservate), addirittura con modalità più restrittive e in numero ridotto rispetto a quanto previsto per le opere antiche e moderne distribuite nelle sale riservate.
E la tradizione trova eco perfino nei regolamenti tutti nuovi, che disciplinano il funzionamento interno delle biblioteche di oggi, convergendo tuttora a privare di effetti la legge e i lettori dei loro diritti. E’ il caso esemplare della Biblioteca Nazionale Centrale di Firenze, una istituzioni di richiamo internazionale per la ricchezza delle sue raccolte, non certo per i servizi offerti al pubblico.
Vale la pena di ricordare che cosa la normativa del 1995 ha voluto rimuovere. Secondo la disciplina precedente (DPR n. 1501 del 1967), le biblioteche statali erano parte del Ministero della Pubblica Istruzione. La loro funzione di fondo era quindi di essere di supporto alle "scuole statali per tutti gli ordini e gradi" ed alle "istituzioni di alta cultura, università ed accademie" (art. 33 della Costituzione). La biblioteca pubblica statale era infatti uno strumento "per giovare agli studi" (art. 121 del DPR del 1967), e il materiale librario che ancora oggi caratterizza le diverse sale di studio (sala Lettura, Consultazione e Manoscritti) rifletteva i diversi livelli di istruzione dei cittadini, in un epoca in cui per molti la scuola dell’obbligo era stata quella elementare e le biblioteche statali escludevano dal prestito “le opere di letteratura amena ... reperibili in biblioteche di tipo popolare” (art. 108).
Era compito del Direttore della biblioteca disciplinare gli accessi ad una sala piuttosto che a un'altra, sulla base della coerenza del materiale librario in esse distribuito con gli studi che i potenziali utenti stavano svolgendo. Infatti gli utenti sono espressamente indicati dal DPR 1501 con i termini: “ragazzi delle scuole, ... discenti delle università, ... docenti universitari, ... e studiosi”. Non tutti i cittadini potevano quindi accedervi, ma solo i docenti e gli studenti che frequentavano gli Istituti Scolastici diretti dallo stesso Ministero di quelle Biblioteche.
Il cambiamento introdotto dalla normativa oggi in vigore (DPR 417/95) è evidente fin dal suo primo articolo. Esso pone le circa 50 biblioteche storiche statali all'interno del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, al fine di "promuovere lo sviluppo della cultura" ed "il pieno sviluppo della persona umana" (artt. 9 e 3 della Costituzione). Le conseguenze pratiche sono rivoluzionarie. Come in un museo dello Stato, i cittadini dovrebbero accedere liberamente al patrimonio delle biblioteche pubbliche statali e, in base ai propri personali e privati interessi culturali, dovrebbero essere liberi di spostarsi da una sala di studio all'altra a seconda del tipo di materiale bibliografico a cui sono interessati. L'unico aspetto per cui l'analogia con i musei statali non è applicabile è nel fatto che l'utente di una biblioteca storica non può restare anonimo ma deve essere identificato (art. 36), perché per leggere acquista temporaneamente il possesso del bene artistico. La biblioteca statale oggi è un Servizio Pubblico aperto a tutti i cittadini come lo è un Museo dello Stato e non può più essere riservato a determinate categorie di cittadini né all'ingresso, né in alcune sue sale: sarebbe come se agli Uffizi le opere più antiche o rare fossero visibili solo a "docenti" e "studiosi", o il Direttore del museo autorizzasse l'ingresso in certe sale solo ai "docenti" ed ai loro "discenti".
A conferma di questa interpretazione, nel DPR del 1995 non si trovano più le categorie di cittadini/studenti indicate nel DPR del 1967 ma semplicemente il termine “utenti” (artt. 31 - 40), mentre gran parte dei suoi articoli si occupano di disciplinare nel dettaglio le registrazioni delle informazioni necessarie per assicurare che i libri non si possano smarrire o sottrarre durante la movimentazione interna e la consegna al pubblico. In particolare in Sala Manoscritti ci deve essere una assistenza adeguata [non sempre il personale è specializzato in ricerche archivistiche] e tali registrazioni sono molto dettagliate: quasi ogni spostamento dell’opera deve essere documentato su appositi moduli o registri, ed il Direttore può autorizzare la consegna di un manoscritto solo ai lettori maggiorenni (art. 37), che giuridicamente hanno la capacità di agire e quindi eventualmente rispondono dei danneggiamenti causati.
Allo stesso tempo però il DPR del 1995 (e la normativa introdotta dal 1990 ad oggi per modernizzazione e migliorare la qualità delle Pubbliche Amministrazioni) richiede al Direttore della biblioteca il massimo sforzo per agevolare e semplificare i servizi al pubblico, dal momento che le esigenze della sicurezza non possono condizionare quelle degli utenti. Questo si desume da diversi articoli non ancora di generale applicazione: il Direttore per svolgere i periodici interventi di conservazione e revisione non può chiudere la biblioteca per più di due settimane l’anno (artt. 23 e 28) e deve comunque assicurare l’accesso alla biblioteca (art. 30); deve “conservare” le opere ma “assicurare la circolazione dei documenti” (art. 2); i moduli delle richieste in lettura “per i quali si richiede la compilazione a più copie da parte dell’utente, devono essere autoricalcanti” (art. 36 e 62) [non ancora diffusi]; deve documentare correttamente il posseduto attraverso la predisposizione di un catalogo dei libri “smarriti o sottratti” (art. 15) [spesso assenti]; e per “agevolare gli utenti ... deve predisporre una guida che informi sui fondi librari e documentari posseduti” (art. 34) [spesso inadeguata]. Naturalmente il Direttore della biblioteca può e deve escludere dalla lettura le opere in cattivo stato di conservazione (art. 36) che non potranno più essere disponibili per il pubblico fino al giorno in cui verranno restaurate [ma in una logica di servizio queste attività non dovrebbero avere tempi biblici].
Un punto fondamentale del DPR del 1995, che esclude l'errore interpretativo di assimilarlo alla normativa precedente, è la nuova definizione di “sala riservata”. Le sale riservate sono in realtà sale specializzate e tale specializzazione si basa sul livello di tutela e di sorveglianza che il Direttore della biblioteca deve predisporre in funzione delle varie tipologie di beni librari: stampe moderne, stampe antiche o rare, manoscritti (artt. 31, 33 e 30, 37).
Le distinzioni esistenti tra le diverse sale di una biblioteca statale derivano, quindi, in base alla legge vigente, dalle tipologie di opere possedute dalla biblioteca e, conseguentemente, dalla necessità di specializzare le attrezzature ed i servizi in funzione di una loro corretta custodia e consultazione. Le distinzioni tra le diverse sale - e qui è la fondamentale innovazione - prescindono dalle qualità soggettive dei cittadini/utenti. L’unico riferimento soggettivo si ritrova nel caso più delicato della consegna di un manoscritto. L'art. 37 del DPR 417 aggiunge all’onere di sottostare alle speciali precauzioni predisposte in Sala Manoscritti "l'accertamento degli intenti del richiedente". Attenzione però, neanche il termine "intenti" implica che la legge conferisca al Direttore della biblioteca la tradizionale autorità di valutare le motivazioni di studio dei potenziali utenti, di obbligare l’utente a presentare una bibliografia che sarà vagliata prima dell’ammissione in sala, e la possibilità di impedire a qualcuno l'accesso a quel materiale in base a eccezioni generiche, mai messe per iscritto, sulla qualità degli argomenti che l’utente vorrebbe approfondire. Infatti il significato preciso di quel termine è dato dall'art. 60 5° comma del DPR 1501/67: "se intende semplicemente esaminarlo, ovvero copiarlo, farne estratti, collazionarlo con altro codice o edizione a stampa o microfilm".
In una direzione opposta a quella prevista dalla legge e consona con quella della normativa abrogata vanno, invece, le regole che recentemente sono state date alla Biblioteca Nazionale Centrale di Firenze.
Questa ha ottenuto a dicembre 2000 l’approvazione del Regolamento interno da parte della Direzione Generale Beni Librari e, alla fine del 2001, la Certificazione di Qualità UNI EN ISO del Sistema di Gestione dei servizi bibliotecari rilasciata da un Organismo di Certificazione accreditato dal Sincert[1].
All’art. 3 ( Accesso) del Regolamento interno della BNCF si legge che "la biblioteca è destinata a quanti svolgono attività di ricerca". In particolare possono accedere nelle Sale Consultazione, Musica e Manoscritti i "professori o studenti in possesso di una lettera di presentazione del professore” (artt. 4 e 6). Si fa un formale riferimento alla possibilità di avvalersi delle norme su l’autocertificazione, ma non si esplicita cosa è necessario dichiarare (ad esempio la qualità di studente).
L’art. 4 fa riferimento a una non trasparente "congrua documentazione" relativa a "motivate esigenze di studio o di ricerca" che l’utente incontra enormi difficoltà a fornire - e di ciò l’Amministrazione locale e Centrale è evidentemente consapevole -. Questo perché i compiti di garantire la custodia e controllare il materiale librario sono stati tradotti in un controllo su quali cittadini autorizzare a consultare un libro. Ad un controllo che il Diritto Pubblico definirebbe “oggettivo” ed “imparziale” si è preferito un controllo “soggettivo” e forse illegittimo in quanto “discriminatorio”. Al controllo rivolto alla movimentazione dei prodotti che la Scienza dell’Amministrazione classificherebbe come “tecnico-gestionale”, si è preferito un “controllo sociale” basato non solo sulla appartenenza o meno del cittadino alla ristretta comunità universitaria, ma addirittura sulla sua “cooptazione” nella famiglia degli “studiosi”. La carta di identità, la maggiore età dell’utente oppure il certificato d’iscrizione ad una scuola o università hanno un valore secondario per accedere in questa biblioteca. Il documento principale che occorre procurarsi ed esibire è la “lettera di presentazione del professore”, che in questo contesto probabilmente ha il valore di un atto di diritto privato.
Il ricorso a questo frustrante documento come strumento di selezione dell’utenza è una tradizione contra legem largamente diffusa nelle biblioteche storiche italiane anche se applicata con eccezioni e rigore variabile: gli operatori di queste biblioteche - assorbiti dal ruolo di “conservatori” di libri - non si sono resi conto che con l’evoluzione della normativa e della società civile uno strumento legittimo è diventato una raccomandazione rilasciata da un privato per far accedere solo alcuni ad un servizio pubblico. Dove poi sono stati redatti i regolamenti interni la prassi è stata istituzionalizzata in una norma vincolante per il cittadino.
Leggendo ancora questo nuovissimo regolamento si nota che neanche il possesso di particolari conoscenze scientifiche - nel nostro ordinamento giuridico attestato dai titoli di studi legalmente riconosciuti - è il criterio rilevante per avere diritto ad accedere a questo servizio pubblico. La logica di questa esclusione deriva da una prassi distorta, che trova origine proprio nel DPR del 1967 abrogato nel 1995. Il titolo di studi indica che il cittadino/studente è uscito dal mondo dell’Università e della Scuola, quindi è come se improvvisamente avesse perso il diritto, le capacità e l’interesse culturale per accedere a gran parte dei beni librari di una biblioteca “pubblica” “di conservazione” che rifiuta di definirsi Biblioteca di Servizio.
La certificazione di qualità che questa organizzazione pubblica può vantare pone ulteriori interrogativi.
Il rilascio delle certificazione ISO da parte di Organismi indipendenti dal mercato dovrebbe essere un’attestazione che testimonia una particolare sensibilità per le esigenze dei clienti e garantisce una specifica capacità gestionale nel soddisfare le loro esigenze. L’oggetto della 9001 è comunque la qualità del sistema di Gestione e non del prodotto/servizio. L’azienda si dota di una avanzata strumentazione per la gestione che le permette di standardizzare i processi produttivi e avere sotto controllo le caratteristiche dei suoi prodotti. Spesso si cade nell’errore di ritenere che da un sistema di qualità non possa che uscire un output di qualità. In realtà l’azienda è libera nella definizione degli obiettivi del sistema e delle caratteristiche dei prodotti/servizi Queste scelte aziendali avvengono in un altro momento e sono indipendenti dal sistema. E’ quindi possibile ed anzi normale che aziende certificate immettano sul mercato prodotti che nel loro settore sono considerati di bassa qualità, ma che nel loro segmento soddisfano in pieno e con affidabilità una particolare fascia di consumatori.
Nel caso di Organizzazioni pubbliche che si rivolgono a cittadini, se da un lato standardizzare il processo è una corretta precondizione per migliorare l’offerta ciò non è assolutamente sufficiente a garantire uno standard minimo di qualità del prodotto/servizio soprattutto quanto questo sia richiesto dalla norma giuridica o si desuma da principi ed obiettivi posti dalla norma giuridica. Inoltre i cittadini possono avere dei vantaggi ad essere “serviti” come clienti e non come utenti, ma generalmente non possono essere segmentati in categorie diverse di consumatori. Una simile azione di marketing sarebbe un atto di discriminazione. Come conseguenza di tutto ciò si può sollevare il problema generale se gli Organismi di Certificazione che operano in attività gestite da soggetti pubblici o privati ma collegate a funzioni di rilevanza pubblica debbano garantire oltre che l’imparzialità a tutela del mercato, un controllo sul rispetto dei requisiti “cogenti” a tutela dei cittadini e dell’interesse pubblico generale. Si torna così ad un problema classico della Teoria dell’Organizzazione e della Scienza dell’Amministrazione: chi controlla il controllore? Può essere qui un soggetto di diritto privato fuori dal controllato dallo Stato[2] ?
Più nello specifico si aprono nuovi interrogativi legati agli stretti legami tra aspetti tecnico-gestionali che per la ISO sono “facoltativi” o “volontari” ed aspetti giuridici o “cogenti”, connaturati a tutta l’azione delle Pubbliche Amministrazioni. I contributi scientifici sul tema sono scarsi. Sembra pacifico che le norme ISO non siano incompatibili con quelle esistenti nelle Pubbliche Amministrazioni e che quindi una corretta applicazione delle prime permetta la certificazione anche di queste organizzazioni. Resta però inesplorato il tema se il fatto che una Pubblica Amministrazione debba agire in base alle norme di diritto pubblico comporti uno specifico modello di certificazione del Sistema di Gestione di Qualità, frutto della interazione delle norme tecniche ISO con le norme giuridiche, oppure se le prime siano da considerarsi su piani separati e distinti dalle seconde. Quest’ultima sembra essere l’interpretazione che si sta affermando, la quale rischia di approdare al paradosso che una Organizzazione che agisce in violazione della legge abbia un attestato di qualità gestionale.
Applicando queste riflessioni al nostro caso particolare, sarebbe comunque opportuno approfondire le implicazioni delle seguenti disposizioni della norma tecnica internazionale UNI EN ISO 9001:1994: 4.4.4 “I dati e i requisiti su cui basare la progettazione del prodotto, compresi quelli cogenti per leggi e regolamenti, devono essere identificati, documentati ... per assicurarne l’adeguatezza.“ 4.9 “Il fornitore deve individuare e pianificare i processi di produzione ... che hanno diretta influenza sulla qualità ..e.. assicurare che siano attuati in condizioni controllate. Tali condizioni devono prevedere ... la conformità con norme/codici di riferimento”. 4.1.1 “La politica per la qualità deve essere attinente agli obiettivi aziendali e alle esigenze e aspettative dei propri clienti.”. Forse un contributo indiretto al superamento della tradizione deriverà dall’adeguamento all’edizione 2000 della ISO 9001[3] (necessario dal prossimo hanno per le Organizzazioni che vogliano avere un Sistema di Gestione di Qualità riconosciuto dal mercato). Infatti in questa nuova edizione l’attenzione all’efficacia e al cliente sono stati accentuati, e in più punti si richiama l’azienda al rispetto dei requisiti ”cogenti” del prodotto/servizio..
La riforma delle biblioteche statali del 1995 stenta quindi ad essere applicata nelle biblioteche statali italiane, e questo ritardo sembra influire anche sui servizi offerti dalle biblioteche storiche appartenenti agli Enti Locali, forse perché i bibliotecari delle biblioteche più piccole tradizionalmente prendono ad esempio le più prestigiose statali[4].
Ne caso particolare presentato della prima biblioteca storica che ha avuto il riconoscimento ufficiale del Sistema italiano per la Qualità, dispiace constatare che questo non le abbia permesso di intraprendere il percorso indicato dal legislatore per approdare alla soddisfazione dei suoi “clienti”.
L'attaccamento alla “tradizione” ed i recenti regolamenti contrastano con il dovere di chi amministra questi Istituti Culturali di perseguire, come vuole la legge, "lo sviluppo della cultura" ed "il pieno sviluppo della persona umana", determinando così il rischio concreto di una lesione dei diritti fondamentali delle persone che non possono essere discriminati in categorie sociali a cui offrire Servizi Pubblici differenziati.
* (collaboratore del Centro Ricerche Organizzativo-Gestionali e Formazione, CROGEF di Firenze)
[1] Come è noto l’UNI ha il compito di recepire per l’Italia le norme tecniche internazionalmente riconosciute e partecipare alla loro elaborazione in sede CEN e ISO. Il Sincert è invece l’ente no profit indipendente dal mercato, che accredita e controlla gli Organismi che attraverso il rilascio alle aziende di un certificato garantiscono al mercato ed ai consumatori la corretta applicazione di una norma UNI EN ISO. Più correttamente il possesso di un certificato rilasciato da un Organismo riconosciuto dal Sincert determina una presunzione di conformità a tali norme, ossia l’inversione dell’onere della prova di conformità dal produttore al mercato e ai consumatori.
[2] Il tema qui sollevato si estende a vari settori. Il certificato qualità del sistema gestionale rilasciato da Organismi riconosciuti da Sincert è già richiesto come prerequisito per operare negli appalti pubblici, nella sanità, nelle scuole, nelle università e agenzie di formazione, anche se i sistemi di controllo sono diversificati.
[3] L’UNI ha annunciato la pubblicazione delle “Linee Guida per l’applicazione della norma UNI EN ISO 9001:2000 alle biblioteche”.
[4] E’ il caso della Moreniana della Provincia di Firenze, che si ispira alla contigua biblioteca statale Riccardiana.