Source: https://www.leyex.info/juris/SentenciaC-372de2004.htm
Timestamp: 2019-07-22 14:12:47
Document Index: 306096204

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(Abril 27 de 2004)
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 7º del Acto Legislativo No. 01 de 2003.
I. I. I. ANTECEDENTES
El 20 de julio de 2002, un grupo de más de diez Senadores radicó en la Secretaría General del Senado de la República el proyecto de Acto Legislativo No. 01 de 2002-Senado “por medio del cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”, el que conjuntamente con su exposición de motivos fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 303 del 29 de julio de 2002.[1][1] Los temas centrales de este proyecto se relacionaban con el régimen de los partidos políticos, algunos aspectos de la estructura del Estado, el funcionamiento del Congreso y régimen de los Congresistas.
El 15 de agosto de 2002, otro grupo de Senadores radicó ante la Secretaría General del Senado de la República el proyecto de Acto Legislativo 03 de 2002-Senado “por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional”, el cual con la respectiva exposición de motivos fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 344 del 20 de agosto de 2002.[2][2] Los temas centrales de este proyecto se relacionaban con el fortalecimiento de los partidos políticos, el funcionamiento del Congreso y el régimen de los congresistas, la objeción presidencial, la participación del Gobierno en el procedimiento legislativo y su relación con el Congreso y el régimen electoral. A su vez, consagraba una incompatibilidad para ejercer cargos públicos o celebrar contratos con el Estado para quienes hayan sido condenados por la Comisión de delitos contra el patrimonio público.
En la Gaceta del Congreso No. 406 del 1º de octubre de 2002 se publicó la ponencia para primer debate en el Senado de la República del proyecto de Acto Legislativo No. 01 de 2002, acumulado con los proyectos 03 y 07 de 2002, con el correspondiente pliego de modificaciones. En el texto del proyecto propuesto por los Senadores ponentes no se planteaba modificación alguna al numeral 2º del artículo 135, referente a las facultades de cada Cámara de elegir sus respectivos Secretarios Generales para períodos de dos años. El precepto demandado correspondió al artículo 11 del proyecto, cuya redacción era la siguiente[3][3]:
En la Gaceta No. 102 del 11 de marzo de 2003 se publicó el Acta No. 09 correspondiente a la sesión del 8 de octubre de 2002 de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado, en la cual en relación con el artículo 11 del proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002-Senado, aparece la siguiente constancia: “Leído el artículo once del pliego de modificaciones, abierta y cerrada su discusión y sometido a votación es aprobado por los miembros de la Comisión”[4][4], es decir que durante el primer debate de la primera vuelta en el Senado, el numeral 2º del artículo 135 de la Constitución que consagra la facultad de cada Cámara de elegir a su Secretario General por un período de 2 años, permaneció incólume.
El texto del proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002 aprobado en primer debate– primer período, por la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado, aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 437 del 22 de octubre de 2002.[5][5] El contenido de la disposición acusada en aquella oportunidad, según consta en el Acta No. 10 correspondiente a la sesión del 16 de octubre de 2002, publicada en la Gaceta No. 103 del 11 de marzo de 2003[6][6], era el siguiente:
En la sesión de la plenaria realizada el 30 de octubre de 2003, que consta en el Acta No. 20, publicada en la Gaceta 526 del 20 de noviembre de 2002, el Senador Ciro Ramírez, con el respaldo de 50 Senadores, presentó una proposición sustitutiva relacionada con el numeral 2º del artículo 135 de la Constitución que consagra la facultad de cada Cámara de elegir a su Secretario General, en el sentido de modificar el período del mismo de dos (2) a cuatro (4) años. La ampliación del término obedeció a que a juicio del proponente, el Secretario es el funcionario que tiene mayores responsabilidades. Tal modificación fue discutida y aprobada por la plenaria de esta manera:[7][7]
En la Gaceta del Congreso No. 481 del 8 de noviembre de 2002 se publicó el texto definitivo del proyecto de Acto Legislativo No. 01 de 2002, aprobado en las sesiones de la Plenaria del Senado de la República, en el cual aparece el artículo 11, cuyo numeral segundo consagra como facultad de las Cámaras elegir al Secretario General para un período de cuatro (4) años. El texto del artículo aprobado en la plenaria del Senado durante el primer período es el siguiente[8][8]:
La ponencia para primer debate– primer período del proyecto de Acto Legislativo No. 01 de 2002-Senado y 136 de 2002-Cámara, en la Comisión Primera Permanente de la Cámara de Representantes se publicó, junto con el pliego de modificaciones, en la Gaceta del Congreso No. 540 de noviembre 22 de 2002. En este último el numeral 2º del artículo 135 de la Constitución fue adicionado con la expresión “de 2002”. El texto del precepto acusado el cual correspondía al artículo 11 del proyecto era el siguiente:[9][9]
El numeral 2º del artículo 135 de la Constitución, modificado por el artículo 11 del proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002 relacionado con la facultad de cada Cámara de elegir a su Secretario General fue discutido y aprobado por la Comisión Primera Permanente de la Cámara de Representantes en primer debate-primer período, en la sesión del 25 de noviembre de 2002, la cual consta en el Acta No. 10 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 305 del 19 de junio de 2003.[10][10] La discusión y aprobación se dio de la siguiente manera:
El texto del proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002-Senado y 136 de 2002-Cámara, aprobado en primer debate-primer período por la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta No. 567 del 6 de diciembre de 2002. El artículo 11 del proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002, por medio del cual se modificaba el numeral 2º del artículo 135, en el primer debate-primer período de la Cámara de Representantes fue aprobado tal y como fue presentado en el pliego de modificaciones, es decir, varió en relación con el año a partir del cual comienzan a contar los cuatro (4) años del período del Secretario General. Su contenido era el siguiente[11][11]:
El informe de ponencia para segundo debate-primer período del proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002-Senado y 136 de 2002-Cámara, en la Plenaria de la Cámara de Representantes, se encuentra publicada en la Gaceta No. 567 del 6 de diciembre de 2002. En el pliego de modificaciones no se presenta cambio alguno en relación con el precepto demandado, es decir, conserva la redacción del aprobado en primer debate.[12][12]
En la sesión del 9 de diciembre de 2002, que consta en el Acta No. 32, publicada en la Gaceta No. 59 del 14 de febrero de 2003, fue discutido y aprobado el contenido del artículo acusado. En el transcurso de aquélla, el Representante Gustavo Petro presentó las siguiente proposición:[13][13]
El texto definitivo del proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002-Senado y 136 de 2002-Cámara, aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes, durante el segundo debate-primer período, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 592 del 16 de diciembre de 2002. El texto del artículo 11 del proyecto, por medio del cual se modifica el artículo 135 de la Constitución era el siguiente:[14][14]
Teniendo en cuenta que los textos del proyecto da Acto Legislativo 01 de 2002-Senado y 136 de 2002-Cámara aprobados en las Plenarias del Senado y la Cámara de Representantes eran diferentes, el 13 de diciembre de 2002 se reunió la respectiva Comisión de Conciliación conformada por Senadores y representantes. En el Acta de Conciliación aparece en relación con el numeral 2º del artículo 135 de la Constitución modificado por el artículo 11 del Acto Legislativo 01 de 2002-Senado y 136 de 2002-Cámara, la siguiente constancia: “La Comisión acoge el texto aprobado por la plenaria de la honorable Cámara de Representantes, respecto de los numerales 2, 8 y 9 que se reforman…”.
Así como lo exige el artículo 375 de la Constitución, el 22 de enero de 2003 fue publicado en el Diario Oficial No. 45.071, el decreto 099 de 2003 “por el cual se ordena la publicación del proyecto da Acto Legislativo, por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones”. El contenido del artículo 11 que modifica el numeral 2º del artículo 135 de la Constitución publicado es el siguiente[15][15]:
En la Gaceta del Congreso No. 146 del 3 de abril de 2003 se publicó la ponencia para primer debate-segundo período del proyecto de Acto Legislativo No. 136 de 2002 Cámara-01 de 2002 Senado, acumulado con los proyectos de Acto Legislativo 03 y 07 de 2002. El texto del artículo acusado propuesto en el pliego de modificaciones era el mismo del aprobado en la primera vuelta, es decir:[16][16].
El texto del proyecto de Acto Legislativo No. 01 de 2002-Senado y 136-Cámara, aprobado en Comisión Primera del Senado durante el segundo período, fue publicado en las Gacetas No. 315 del 1º de julio de 2003[17][17] y 169 del 22 de abril de 2003.[18][18] En él no aparece el texto del artículo relacionado con las facultades de las Cámaras para elegir Secretario General.
En la Gaceta del Congreso No. 169 del 22 de abril de 2003, se publicó el informe de ponencia para segundo debate-segundo período en el Senado de la República. En éste se encuentra una relación de los artículos suprimidos en primer debate-segundo período, de los cuales hacía parte el texto del artículo cuestionado referente a las facultades de las cámaras.
En la sesión del 5 de mayo, la cual consta en el Acta No. 53, publicada en la Gaceta No. 222 del 26 de mayo de 2003, el Senador Ciro Ramírez Pinzón, respaldado por un grupo de más de 80 Senadores, propuso a la plenaria del Senado introducir nuevamente dentro de las facultades de las cámaras, consagradas en el artículo 135 de la Constitución, la siguiente: “Elegir al Secretario General para período de 4 años, contados a partir del 20 de julio, quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro de la respectiva Cámara.” Sometida a consideración la proposición, ésta fue discutida y aprobada así:[19][19]
En la Gaceta del Congreso No. 190 del 7 de mayo de 2003, se publicó el texto definitivo al proyecto de Acto Legislativo No. 01 de 2002 Senado y 136 de 2002-Cámara, aprobado por la Plenaria del Senado de la República los días 23, 28, 29 y 30 de abril y 5 de mayo de 2003. En esta publicación aparece nuevamente el texto del numeral 2º del artículo 135, el cual corresponde al artículo 5º del proyecto, cuyo tenor es el siguiente:[20][20]
En la Gaceta del Congreso No. 220 del 23 de mayo de 2003, se publicó el informe de ponencia para primer debate en segunda vuelta del proyecto de Acto Legislativo número 01 de 2002-Senado y 136 de 2002-Cámara en la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes. En el pliego de modificaciones no aparece cambio alguno del contenido de la disposición en cuestión, sólo varió el número del artículo del Acto Legislativo, que en esta ocasión correspondía al artículo 6º.[21][21]
En la Gaceta del Congreso No. 271 de junio 11 de 2003, se publicó la ponencia para segundo debate-segundo período en la Cámara de Representantes del proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002-Senado 136 de 2002-Cámara. En esta ponencia aparece el texto definitivo aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en donde se eliminó el texto de la disposición cuestionada. En el pliego de modificaciones presentado ante la plenaria de la Cámara de Representantes no aparece referencia alguna a la facultad de cada Cámara de elegir Secretario General. No obstante durante el debate se presentó una modificación al proyecto en este sentido.
El artículo propuesto fue aprobado por 100 votos a favor y 7 en contra, su contenido era el siguiente:[22][22]
En la Gaceta del Congreso No. 301 del 18 de junio de 2003 se publicó el texto definitivo del Acto Legislativo 01 de 2002-Senado y 136 de 2002 Cámara, aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes, cuyo artículo 15, denominado "nuevo" preceptúa (página 8):
Debido a que los textos del proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002-Senado y 136 de 2002-Cámara aprobados en las Plenarias del Senado y la Cámara de Representantes eran diferentes, el 19 de junio de 2003 se reunió la respectiva Comisión de Conciliación conformada por Senadores y representantes. En el Acta de Conciliación, en lo relacionado con la reforma del artículo 135 de la Constitución modificado por el Acto Legislativo 01 de 2002-Senado y 136 de 2002-Cámara, aparece la siguiente constancia:
“-Iniciativa. Los proyectos de Acto Legislativo pueden provenir del Gobierno, de los miembros del Congreso en número no inferior a 10, del veinte por ciento de los concejales o de los diputados, y de los ciudadanos en un número equivalente al menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (art. 375 C.P.)
-Publicación en la Gaceta. El proyecto de Acto Legislativo debe publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la Comisión respectiva (art. 157-1 C.P y art.144 ley 5/92)
-Informe de ponencia. El Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva Comisión encargada de tramitarlo, y a él deberá dársele el curso correspondiente (art. 160 C.P.)
-Aprobación. El Acto Legislativo deberá aprobarse en dos períodos ordinarios y consecutivos, así: en la primera legislatura por la mayoría de los asistentes y en la segunda por la mayoría de los miembros de cada Cámara (art. 375 C.P.)
-Debate e iniciativas. En el segundo período sólo pueden debatirse iniciativas presentadas en el primero (art. 375 C.P.)
-Términos. Entre el primero y segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días (art. 160 C.P.)
-Modificaciones. Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias (art. 160 C.P.)
-Rechazo de propuestas. En el informe para la Cámara plena en segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la Comisión y las razones que determinaron su rechazo (art. 160 C.P.)
-Unidad de materia. Los Actos Legislativos también deben cumplir con esta exigencia constitucional, en cuyo caso, como ya lo expresó la Corte[23][23] el "asunto predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición de ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva" (art. 158 C.P.)
-Título. El título del Acto Legislativo deberá corresponder exActamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula : "El Congreso de Colombia, DECRETA :" (art. 169 C.P.)
De igual manera, de conformidad con las sentencias C-222 de 1997, con ponencia del Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, y C-387 del |mismo año, con ponencia del Magistrado Fabio Morón Díaz, atendiendo a las características de la función constituyente atribuida al Congreso de la República para la expedición de actos legislativos, no resultan aplicables las disposiciones relativas al mensaje de urgencia, las sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales ni la objeción presidencial.
Así entonces, el control de constitucionalidad que se ejerce sobre los actos legislativos se circunscribe, en principio, a la verificación de posibles vulneraciones de cualesquiera de las disposiciones consagradas en el artículo 375 de la Constitución y la Ley 5ª de 1992, en lo pertinente al trámite legislativo al cual se sujetan esta variedad de reformas. Así mismo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 227 de la Ley 5ª de 1992, la Corte podrá constatar si en el trámite de un proyecto de Acto Legislativo se vulneró alguna disposición del procedimiento legislativo ordinario que le sea aplicable.[24][24]
En lo que concierne al principio de consecutividad, como ya lo ha considerado la Corte, significa para el caso concreto, que el articulado de un proyecto de acto legislativo tiene que surtir los ocho debates en forma sucesiva, es decir tanto en las comisiones como en las plenarias, tanto en la primera como en la segunda vuelta sin excepción[25][25]. Al respecto cabe señalar que la Corte ha mantenido una clara línea jurisprudencial en el sentido de que los actos legislativos deben surtir dos vueltas y ocho debates[26][26], lo cual no es óbice para que al proyecto inicial se le puedan introducir, de manera excepcional, adiciones, supresiones o modificaciones, tal y como lo autoriza el artículo 160 constitucional, a condición de que el tema hubiese sido por lo menos discutido en la respectiva Comisión.
Así mismo, es necesario indicar que la sentencia C-222 de 1997, con ponencia del Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, la Corte insistió en la necesidad de que fueran surtidos los ocho debates constitucionales correspondientes, en los siguientes términos:
“Algo muy importante, derivado de la exigencia constitucional de un cierto número de debates-cuatro para las leyes (art. 107 C.P.) y ocho para los actos legislativos (art. 375 C.P.)-es el imperativo de llevarlos a cabo, es decir, de agotarlos en su totalidad para que pueda entenderse que lo hecho es válido, de modo tal que, si llegare a faltar uno de los debates exigidos, o si se surtiere sin los requisitos propios del mismo, según la Carta Política o el Reglamento, queda viciado de inconstitucionalidad todo el trámite y así habrá de declararlo la Corte en ejercicio de su función de control.” ( subrayado fuera de texto ).
Más recientemente, en sentencia C-801 de 2003, con ponencia del Magistrado Jaime Córdoba Triviño, la Corte estimó que en virtud del principio de consecutividad “la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado por la Comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión, debate y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992. Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad” ( subrayado fuera de texto ).
Por lo tanto, el demandante se equivoca al afirmar que la norma demandada fue negada en la Comisión Primera del Senado durante la segunda vuelta, por cuanto lo que sucedió, se insiste, es que se votó la propuesta de exclusión y fue aprobada. En otras palabras, se trata de un caso de elusión de un debate reglamentario, que vulnera de esta manera el principio de consecutividad[27][27].
En lo que respecta al principio de identidad relativa, es preciso señalar que en virtud del artículo 160 constitucional las Plenarias pueden introducir a un proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias, las cuales solo resultan constitucionalmente viables cuando el asunto o materia a que se refiere haya sido objeto de aprobación en primer debate. En tal sentido, no puede la plenaria de una de las cámaras incluir un artículo nuevo si el mismo no guarda unidad temática con el tema que se ha debatido y aprobado en las comisiones, toda vez que en ese caso se desconocería la Constitución[28][28]
Como se ha visto, en virtud del principio de identidad relativa, que flexibiliza el trámite legislativo, las Plenarias pueden introducir al proyecto las modificaciones, supresiones y adiciones que juzgue necesarias. No obstante, como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación[29][29], esos cambios introducidos por las Plenarias deben guardar una estrecha relación con los diversos temas debatidos y aprobados en el debate surtido en las respectivas comisiones. Se debe tratar, en consecuencia, de artículos, que sin haber surtido un debate reglamentario, pueden ser incorporados como nuevos por las Plenarias debido a la estrecha conexidad existente entre éste y el tema o asunto que si fue discutido y aprobado en comisiones.
La doctrina de la elusión del debate y la votación parlamentaria ha tenido una evolución que indica que ésta nació para evitar hipótesis extremas de renuencia a ejercer la función parlamentaria y se convirtió en una tesis excesivamente estricta que restringe los espacios de deliberación democrática y le cierra las puertas a la dinámica política en la formación de las leyes, lo cual tiene el efecto nocivo de castigar la creatividad parlamentaria y de petrificar los proyectos de ley a lo decidido en el primer debate. De manera esquemática dicha evolución se resume en las siguientes etapas: 1) En la primera etapa, se encuentran los casos claros de elusión del debate. En ellos, el contexto de la formación de la ley y el análisis del trámite legislativo en su conjunto permitieron concluir que las comisiones o las plenarias tuvieron la intención de evadir sus responsabilidades. Así ocurrió en la C-801 de 2003,[30][30] en donde la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 47 de la Ley 789 de 2003, relativo a las cesantías del sector público, que había sido propuesto en el curso del primer debate ante las comisiones constitucionales permanentes reunidas en sesión conjunta, pero frente al cual las comisiones trasladaron su responsabilidad de debatir y votar a las plenarias, y una éstas a la comisión de conciliación. 2) En la segunda etapa, se extendió el concepto de elusión a dos hipótesis distintas: (i) La primera hipótesis se presenta cuando hay aplazamiento, ya no del debate sino de la votación. Esto fue lo que ocurrió en la sentencia C-1056 de 2003,[31][31] en donde la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 797 de 2003. Este artículo fue ampliamente discutido en los cuatro debates, votado y aprobado por las plenarias, pero su votación en las comisiones fue iniciada y suspendida ante la declaración de impedimentos de algunos congresistas, en acatamiento de la Constitución ante un eventual conflicto de intereses, asunto que fue resuelto posteriormente por las Plenarias. Si bien la Corte examinó el contexto del debate, concluyó que el aplazamiento de la votación constituía evasión de sus responsabilidades. Salvé entonces el voto porque estimé que era razonable que los congresistas obraran conforme a una interpretación legítima de su deber ante una prohibición constitucional. Y del contexto, así como del conjunto del trámite, no se constataba que había habido elusión. (ii) La segunda hipótesis se presenta cuando se retira del debate parlamentario una norma por la vía de una proposición “supresiva”, esto es, de una proposición sustitutiva encaminada a suprimir un artículo del proyecto de tal forma que su contenido nunca es sometido formalmente a votación. Esto fue lo que ocurrió con la declaratoria de inexequibilidad del artículo 11 de Ley 797 de 2003 en la sentencia C-1056 de 2003.[32][32] El artículo 11 hacía parte del proyecto original y fue incluido en la ponencia para primer debate en las comisiones, pero no fue votado en comisiones porque se presentó una proposición “supresiva” encaminada a eliminarlo del proyecto. Como esta proposición fue aprobada, el contenido del artículo 11 nunca fue sometido formalmente a votación en comisiones; 3) En la tercera etapa, el concepto de elusión se extiende a la eliminación de un artículo en la ponencia que se presenta a las comisiones o a las plenarias. Esto fue lo que ocurrió en la sentencia C-1147 de 2003,[33][33] en donde la Corte declaró inexequible el artículo 115 de la Ley 788 de 2003, que consagraba un gravamen a los juegos de suerte y azar. Esta disposición se encontraba en el proyecto original presentado por el Gobierno Nacional ante las Comisiones Económicas, fue excluido en la ponencia para primer debate y posteriormente reintroducida mediante una proposición aditiva presentada durante el debate en las comisiones. Fue aprobada en las Comisiones Tercera y Cuarta de la Cámara, negada por la Comisión Tercera del Senado luego que persistiera un empate, y la Comisión Cuarta del Senado se abstuvo de votarla. Para la Corte, todas las proposiciones presentadas en el curso de los debates, ya sea modificatorias, aditivas o supresivas deben ser consideradas, debatidas y votadas, a menos que sean retiradas por su autor. Por ello, la circunstancia de que en la Comisión Cuarta del Senado de la República no se hubiera votado la proposición sobre el gravamen a los juegos de suerte y azar, constituía elusión. 4) En la cuarta etapa, se extiende esta concepción de elusión al trámite de los actos legislativos, sin examinar el contexto o el trámite legislativo en su conjunto. Ejemplo de esta última etapa es la sentencia C-313 de 2004,[34][34] que declaró la inexequibilidad del artículo 17 del Acto Legislativo 01 de 2003, porque a pesar de haber sido aprobado en los cuatro debates en la primera vuelta, así como en la Comisión y en la Plenaria del Senado con algunas modificaciones durante la segunda vuelta, fue suprimido en la ponencia presentada ante la comisión constitucional permanente de la Cámara, razón por la cual ni la Comisión ni la plenaria de la Cámara se pronunciaron sobre ese artículo.
La definición de si existió elusión parlamentaria, no depende de la forma que haya adquirido la proposición para negar un artículo, sino de la constatación de que se evitó debatir o decidir sobre cierta disposición o asunto. Se presenta elusión del debate cuando para evitar discutir un asunto se difiere la controversia para otra etapa del trámite parlamentario, lo cual puede ocurrir de diferentes formas como por ejemplo sustrayendo un artículo de la ponencia sin proponer eliminarlo o dejando una disposición como constancia para que sea debatida en la siguiente etapa de la formación del proyecto de ley.[35][35] En cambio no hay elusión del debate cuando en el articulado propuesto por el ponente se encuentra la disposición acusada, y ésta es sometida a debate siguiendo las reglas de la Ley 5ª de 1992. Los congresistas no están obligados a opinar sobre cada artículo del proyecto sometido a su consideración y la Corte no es el juez de la suficiencia, calidad o profundidad de las razones esgrimidas en el debate. Adicionalmente, hay elusión de la votación cuando una disposición no es sometida, sin razón constitucional que lo justifique, a votación después de abierto y cerrado el debate. Esto puede suceder por diferentes vías políticas y formales que habrán de ser apreciadas en cada caso. Sin embargo, no se presenta elusión de la votación cuando después de debatido el tema tratado en un artículo, éste es sometido a la decisión de la comisión mediante la técnica de la eliminación para que no sea aprobado sino negado. Ninguna norma constitucional ni legal prohíbe las proposiciones sustitutivas encaminadas a eliminar un artículo de un proyecto de ley. Lo que la Constitución prohíbe es que se eluda la votación, no que dicha votación se lleve a cabo efectivamente a partir de una proposición sustitutiva encaminada a eliminar o suprimir un artículo.
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT A LA SENTENCIA C-372 |DE 2004
1.-Con el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la Sala, procedo a sustentar el salvamento de voto que fue manifestado en la Sala Plena del día 27 de abril de 2004, respecto de la sentencia C-372 de 2004.
2.-En dicha providencia, se resolvió declarar inexequible el artículo 7 del Acto Legislativo 01 de 2003, “Por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones”. Los fundamentos para tal decisión se basan en que este artículo no surtió los ocho debates que exige la Constitución para la aprobación de un acto legislativo. En la segunda vuelta las comisiones primera de la Cámara y el Senado no debatieron ni votaron el contenido material del artículo referido, que contenía los temas autónomos de la ampliación del período de los secretarios de las cámaras y la prórroga del período de los actuales, sino que lo que se propuso y aprobó fue su eliminación de la ponencia, faltando de esta manera los debates 5 y 7 en comisiones-segunda vuelta-. Por lo tanto, las plenarias de Cámara y Senado no podían, en ése momento, introducir el artículo séptimo como artículo nuevo, pues no había sido debatido en las comisiones respectivas en primer debate-segunda vuelta-. Además, tampoco se trataba de un tema “novedoso” o de un “artículo nuevo” pues se había ya tratado en las comisiones y se eludió su debate previo acuerdo. Por ende, las plenarias de cada cámara no estaban facultadas para introducirlo en el texto del articulado de la reforma política. Fueron vulnerados entonces los principios de consecutividad e identidad relativa.
3.-Teniendo en cuenta los argumentos de la mayoría y las temáticas a que se refieren, en este salvamento estudiaré los conceptos de identidad y consecutividad. Así, los argumentos principales y la metodología de este salvamento serán similares a los expuestos en ocasiones anteriores[36][36]. En primer lugar haré un breve estudio del procedimiento legislativo y los principios que lo guían, tales como la identidad, consecutividad, la unidad de materia, para luego hacer el análisis del artículo 7 acusado y mostrar que no es inconstitucional por vicios de procedimiento en su formación. Obviamente, aunque este salvamento retome puntos de otros elaborados previamente, es de resaltar que este caso es diferente por tratarse de un acto legislativo. Así, las particularidades del mismo serán tenidas en cuenta.
4.-Como ya fue mencionado, la principal razón para declarar la inconstitucionalidad del artículo 7 fue la supuesta elusión del debate por parte de las comisiones permanentes de cada Cámara en la segunda vuelta del trámite del acto legislativo.
Así, en virtud del principio de consecutividad[37][37]-que guía el proceso de formación de las leyes y en este caso de actos legislativos-tanto las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber ni trasladar su competencia a otra célula legislativa con el fin de que posteriormente sea considerado un asunto. No obstante, considero que no siempre que deje de adelantarse un debate o deje de practicarse una votación se configura una elusión que lleve a la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas. Cuando se trata de actos legislativos aparece una previsión adicional contenida en el artículo 375 de la Constitución según el cual, en el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero.
Pienso que en presencia de justificaciones razonables o cuando la supuesta elusión sea consecuencia de la armonización de interpretaciones de diversas normas, no cabría endilgar a la norma expedida mediante este procedimiento ningún vicio. Pero cabe preguntarse acerca del entendimiento de la razonabilidad. Ésta calidad implica que la interpretación realizada no puede ser tan libre que acabe por desnaturalizar la noción de procedimiento legislativo. Por tanto, una interpretación puede tenerse como razonable siempre y cuando, el principio que la formalidad violada quería proteger se mantenga a salvo. Lo anterior se basa en principios que esta Corte ha tratado en diferentes ocasiones tales como la razonabilidad, la instrumentalidad de las formas y la prevalencia del derecho sustancial[38][38].
5.-El proceso de formación de las leyes está guiado por los principios de identidad y consecutividad. En el caso de las leyes, el principio de identidad ha sido relativizado al facultar a los congresistas para que durante el segundo debate puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias[39][39], siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera la adición o modificación[40][40]. En el caso de actos legilsativos, debe entenderse que la restricción contenida en el artículo 375, consistente en que “en el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero”, no implica que durante la segunda vuelta no puedan presentarse modificaciones o sean incorporadas regulaciones complementarias (sentencia C-614 de 2002). Ello es permitido cuando no haya cambios esenciales sobre lo aprobado durante la primera vuelta. Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso de este tipo de actos, pues lo importante es que el legislador no vaya a debatir iniciativas que no fueron presentadas en el primer período. Así, el principio de identidad en actos legislativos busca que no sean incluidas en el segundo período iniciativas que no hayan sido debatidas en el primero, pues debe existir una relación entre los temas discutidos desde el inicio del proceso legislativo. En cambio, el principio de consecutividad intenta asegurar el desarrollo de todos los debates para aprobar un proyecto de acto legislativo.
El principio de identidad cambió con la expedición de la actual Carta, tal como la Corte lo ha reconocido[41][41]. Este principio no significa, entonces, que un determinado proyecto de acto legisaltivo deba permanecer idéntico durante los debates reglamentarios ni que un precepto allí incluido deba ser exacto desde que se inicia el trámite legislativo hasta que éste termina. Significa que, entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo, además de existir la debida unidad de materia[42][42], el tema específico sea el mismo durante el trámite legislativo. Además, las iniciativas que se debatan en el seguno período deben haber sido presentadas en el primero. En resumen, durante el segundo preíodo del trámite de un acto legislativo, tanto las comisiones constitucionales como las plenarias de las cámaras, tal como lo prevé el artículo 161 de la Carta, pueden modificar, suprimir o adicionar el proyecto, si se trata de asuntos aprobados durante el primer período.
Estos temas se relacionan estrechamente con el principio de unidad de materia, que a su vez guardan estrecha relación con los principios de consecutividad y de identidad-aunque este último exija un mayor grado de concreción o especificidad-. Además, también se predica de los proyectos de ley o de su articulado considerado en conjunto y no de los distintos artículos mirados de manera aislada[43][43]. No puede olvidarse que esta Corte siempre ha interpretado de manera amplia la noción de materia con el fin de determinar si un artículo desconoce o no la regla de identidad temática, o si un proyecto respetó en su trámite dicho principio. Así, esta Corporación ha dicho que la interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático[44][44]. En el caso de actos legislativos, este principio adquiere un nuevo matiz, pues por tratarse de una reforma a la Carta pueden presentarse ejes temáticos diversos.
6.-Es entonces condición necesaria para que un vicio en el proceso legislativo se convierta en causal de inconstitucionalidad, que se erija en una violación al principio que la formalidad del trámite desea asegurar, teniendo en cuenta que el procedimiento en el Congreso tiene varias etapas, y un vicio puede ser subsanado en las etapas subsiguientes, cuando posteriormente se asegura la protección de los valores a los cuales sirve el procedimiento.
7.-En mi opinión, la elusión citada por la mayoría no vicia la norma de inconstitucionalidad. El concepto de elusión del debate debe aplicarse para casos extremos en los que sea evidente que la voluntad de la respectiva célula legislativa fue la de sustraer el artículo o el tema de la deliberación y votación, es decir de eludir el debate. Además, la interpretación de las normas de trámite de un acto legislativo debe tener en cuenta lo previsto en el artículo 375 de la Carta. En este caso el artículo 7 había sido aprobado en la primera vuelta (diario oficial 45071 de 2003). De ello se sigue que podía ser debatido en la segunda vuelta, pues es una iniciativa que fue no sólo presentada y debatida en la primera, sino que además fue aprobada. El hecho de que no se haya considerado por las comisiones en el primer debate de la segunda vuelta no implica inobservancia alguna de las normas constitucionales sobre procedimiento.
Considero que no hubo violación al principio de consecutividad, ya que el artículo 7, a pesar de no haber sido considerado por las comisiones en el primer debate de la segunda vuelta, ya había sido considerado en la primera vuelta. Era entonces un tema que había sido discutido como parte de la reforma política y como asunto particular de la misma. Además, la presentación de estos artículos en las plenarias durante la segunda vuelta no altera en nada las cosas, pues la esencia del principio de consecutividad en actos legislativos es asegurar el debate democrático y que no sean incluidos-en etapas tardías del proceso constituyente-inciativas que no hayan sido presentadas en la primera vuelta.
[1][1] Páginas 1 a la 6.
[2][2] Páginas 1 a la 9.
[3][3] Página 8.
[4][4] Página 30.
[5][5] Página 5
[6][6] Página 6.
[7][7] Página 28 de la Gaceta 526 del 20 de noviembre de 2002.
[8][8] Página 18.
[9][9] Página 6.
[10][10] Páginas 31 y 32.
[11][11] Página 2.
[12][12] Página 10.
[13][13] Páginas 47 a la 49.
[14][14] Página 10.
[15][15] Página 3 del Diario Oficial No. 45071 del 22 de enero de 2003.
[16][16] Página 8.
[17][17] Página 53.
[18][18] Página 16.
[19][19] Página 30.
[20][20] Página 15.
[21][21] Página 3.
[22][22] Gaceta No. 378 del 31 de julio de 2003, página 87.
[23][23] Sent. C-222/97 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[24][24] Ley 5ª de 1992: Artículo 227-“Reglas de procedimiento aplicables. Las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia.”. Al respecto, pueden consultarse las sentencias C-227 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Días y C-487 de 2002, M.P. Álvaro Táfur Galvis, en las cuales la Corte enunció algunas disposiciones aplicables al procedimiento legislativo constituyente, relacionadas con el principio de publicidad, el informe de ponencia, las modificaciones al proyecto y lo referente a las comisiones de conciliación, entre otros asuntos. La sentencia C-543 de 1992 tiene un salvamento de voto de los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa.
[25][25] Ver por ejemplo la Sentencia C-1174 de 2003
[26][26] Ver por ejemplo, sentencia C-487 de 2002, M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[27][27] Ver Sentencia C-1152 de 2003
[28][28] Ver entre otras la sentencia C-1147 de 2003
[29][29] Ver especialmente la sentencia C-1147 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[30][30] MP: Jaime Córdoba Triviño, (SV parcial: Clara Inés Vargas Hernández, SV: Alfredo Beltrán Sierra.
[31][31] Corte Constitucional, Sentencia C-1056 de 2003, MP: Alfredo Beltrán Sierra, (SV parcial: Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández; SV y AV: Manuel José Cepeda Espinosa; SV: Eduardo Montealegre Lynett y Rodrigo Escobar Gil).
[32][32] Corte Constitucional, Sentencia C-1056 de 2003, precitada.
[33][33] Corte Constitucional, Sentencia C-1147 de 2003, MP: Rodrigo Escobar Gil, SV: Eduardo Montealegre Lynett, AV: Manuel José Cepeda Espinosa.
[34][34] Corte Constitucional, C-313 de 2004, MP: Jaime Córdoba Triviño, SV: Eduardo Montealegre Lynett.
[35][35] Ver las sentencias C-801 de 2003, MP: Jaime Córdoba Triviño, precitada y C-839 de 2003, MP: Jaime Córdoba Triviño.
[36][36] Salvamento parcial de voto a la sentencia C-1056 de 2003 y salvamento de voto a la sentencia C-1152 de 2003.
[37][37] Ver la sentencia C-801 de 2003.
[38][38] Ver la sentencia C-727 de 2001.
[39][39] Artículo 160, inciso segundo, de la Constitución.
[40][40] Sentencia C-702 de 1999.
[41][41] C-702 de 1999.
[42][42] C-1190 de 2001. También se puede consultar la Sentencia C-950 de 2001.
[43][43] Sentencia C-376 de 1995.
[44][44] Sentencia C-025 de 1993.