Source: http://www.post-und-telekommunikation.de/PuT/Gastbeitrag_Einfuehrung_PostG-Kommentar.php
Timestamp: 2018-04-21 03:35:30
Document Index: 226628271

Matched Legal Cases: ['Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 4', 'Art. 5', 'Art. 6', 'Art. 7', '§ 6', '§ 17', '§ 23', '§ 33', '§ 66', '§ 51', 'Art. 73', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 143', 'Art. 143', '§ 2', '§ 1', 'Art. 143', 'Art. 143', '§ 16', '§ 15', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 2', '§ 16', 'Art. 87', 'Art. 87', '§ 6', '§ 14', '§ 17', '§ 25', '§ 35', '§ 66', '§ 66', '§ 44', 'Art. 87', 'Art. 87', '§ 6', 'Art. 87', '§ 10', '§ 51', '§ 51', '§ 2', '§ 6', '§ 11', '§ 18', '§ 47', '§ 51', '§ 20', '§ 28', '§ 51', 'Art. 143', 'Art. 143', '§ 54', 'Art. 143', '§ 3', '§ 1', '§ 14', '§ 15', '§ 11', '§ 11', 'Art. 2', '§ 21', '§ 1', '§ 21', '§ 21', '§ 3', '§ 3', '§ 20', '§ 3', '§ 18', '§ 1', '§ 4', 'Art. 87', '§ 8', '§ 2', '§ 10', '§ 41', '§ 10', '§ 1', '§ 41', '§ 3', '§ 41', '§ 41']

Post und Telekommunikation, Der Gastbeitrag: Einführung zum Beck'scher PostG-Kommentar
Der folgende Text „Einführung” stammt aus „Beck'scher PostG-Kommentar”, herausgegeben von Prof. Dr. Peter Badura, München, und Kollegen, 2. Auflage 2004, erschienen im Verlag C.H.Beck, München. Die Autoren der „Einführung” sind Gerhard O. Pfeffermann und Dieter Kühn. Der Einführungstext wird mit freundlicher Zustimmung der Autoren und des Verlages C.H.Beck Bestandteil dieser Dokumentation.
Gerhard O. Pfeffermann war von 7. September 1993 bis 31. Dezember 1997 beamteter Staatssekretär im Bundesministerium für Post und Telekommunikation. Zuvor war er von 1972 bis 6. September 1993 Mitglied des Deutschen Bundestages.
A. Ausgangslage Postreform I - frühere Ansätze zur Reform der Deutschen Bundespost 1
B. Postreform I 14
I. Die Struktur der Deutschen Bundespost aufgrund der Postreform I
II. Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens zur Postreform I
C. Postreform II 33
II. Gesetzgebungsverfahren zur Postreform II
III. Ziele und Lösungen der Postreform II
IV. Die bedeutsamsten Regelungen in den einzelnen Artikeln des PTNeuOG
1. Art. 1: BAPostG
2. Art. 2 und 3: PostSVOrgG und PostUmwG
3. Art. 4: PostPersRG
4. Art. 5: Änderung des FAG
5. Art. 6: Änderung des Postgesetzes
6. Art. 7: PTRegG
1. Altlastenproblematik
2. Personalrechtliche Fragen
3. Zusammenarbeit zwischen Postdienst und Postbank
VI. Gründung der Aktiengesellschaften
VII. Börsengang der Deutschen Telekom AG
D. Nachfolgegesetze für das FAG und das Postgesetz 75
I. Das TKG
1. Marktzutritt durch Lizenzierung (§§ 6 bis 16 TKG)
2. Universaldienst (§§ 17 bis 22 TKG)
3. Entgeltregulierung (§§ 23 bis 32 TKG)
4. Zusammenschaltung und offener Netzzugang (§§ 33 bis 39 TKG)
5. Regulierungsbehörde (§§ 66 bis 84 TKG)
6. Novellierung des TKG
II. Das neue Postgesetz vom 22. Dezember 1997
1. Begründung des Gesetzentwurfs
2. Beratungen des Ausschusses für Post und Telekommunikation
a) Lizenzierter Bereich
b) Sozialauflagen
c) Grundversorgung / Universaldienst
d) Strukturelle Separierung
e) Ex ante- versus ex post-Regulierung
a) Exklusivlizenz (§ 51 PostG)
b) SozialklauseI
c) Universaldienst
d) Postdienstleistungsverordnung
f) Maßstäbe der Entgeltgenehmigung
g) Angebot von Teilleistungen
4: Abschließende Gesetzesberatung
5. Auflösung des Bundesministeriums für Post und Telekommunikation
III. Änderungen des Postgesetzes
1. Erstes Gesetz zur Änderung des Postgesetzes
2. Zweites Gesetz zur Änderung des Postgesetzes
3. Drittes Gesetz zur Änderung des Postgesetzes
IV. Weitere Gesetzesänderungen im Postsektor
1. Erstes Gesetz zur Änderung des PostUmwG
2. Post- und telekommunikationsrechtliches Bereinigungsgesetz
E. Rechtsverordnungen aufgrund des Postgesetzes 134
I. Post-Universaldienstleistungsverordnung
II. Post-Entgeltregulierungsverordnung
III. Postdienstleistungsverordnung
IV. Post-Lizenzgebührenverordnung
V. Postdienste-Datenschutzverordnung
F. Börsengang der Deutschen Post AG 152
G. Schlussbemerkung 157
A. Ausgangslage Postreform I - frühere Ansätze zur Reform der Deutschen Bundespost
Im parlamentarischen und auch außerparlamentarischen Raum wurden bereits vor über drei Jahrzehnten Überlegungen angestellt, ob die Struktur der Deutschen Bundespost als öffentliche Verwaltung den Anforderungen gerecht werde, die eine hochtechnisierte Wirtschaft und eine moderne Industriegesellschaft an sie stellen. Durch einen Bundestagsbeschluß vom 16. April 1964 wurde die Bundesregierung aufgefordert, eine Kommission von Sachverständigen mit der Untersuchung zu beauftragen, „wie die Deutsche Bundespost ihre Aufgabe auf die Dauer in optimaler Weise ohne Defizit erfüllen kann”. Es sollte insbesondere geprüft werden, „wie die rechtlichen und organisatorischen Grundlagen der Deutschen Bundespost den veränderten Verhältnissen angepaßt werden sollen”. Mit Beschluß der Bundesregierung vom 15. Juli 1964 wurde eine Sachverständigenkommission gebildet. Die Gutachter sind seinerzeit zu dem Ergebnis gekommen, daß die Organisationsform der Deutschen Bundespost für eine bestmögliche Erfüllung der ihr übertragenen Aufgaben nicht geeignet sei. Vor allem sei die Trennung der in der Person des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen vereinigten Aufsicht und unternehmerischen Leitung der Deutschen Bundespost in eine Aufsicht durch einen Minister und eine Unternehmensführung durch einen Vorstand geboten.
Siehe Organigramm „Die Deutsche Bundespost bis 1989” in Gastbeitrag Berger „Die Diskussion um die Errichtung der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post”
Zu einer Änderung der rechtlichen und organisatorischen Struktur der Deutschen Bundespost ist es in den 60er Jahren allerdings nicht gekommen. Anfang der 70er Jahre wurde der Gedanke der Trennung von Unternehmensleitung und politischer Aufsicht erneut aufgegriffen. Zur Vorbereitung der notwendigen Maßnahmen wurde vom damaligen Bundesminister für Verkehr und für das Post- und Fernmeldewesen, Georg Leber, eine „Kommission Deutsche Bundespost” berufen, die unter der Leitung des Staatssekretärs und späteren Postministers Kurt Gscheidle stand. Im Anschluß an die Komrnissionsempfehlungen, die maßgeblich von Prof. Dr. Eberhard Witte (Universität München) gestaltet wurden, wurde der Entwurf eines Gesetzes über die Unternehmensverfassung der Deutschen Bundespost über zwei Legislaturperioden von 1971 bis zum Jahre 1976 im Deutschen Bundestag behandelt. Der Gesetzentwurf, dem eine Trennung der unternehmerischen Leitung und der politischen Aufsicht zugrunde lag, scheiterte schließlich insbesondere daran, daß die damalige sozial-liberale Koalition keine Einigung über die Zusammensetzung des Aufsichtsrats erzielen konnte. Der entscheidende Punkt war, daß die Deutsche Postgewerkschaft für die Zusammensetzung des Aufsichtsrats die paritätische Mitbestimmung forderte, ein Modell, für das es auch innerhalb der SPD keine Mehrheit gab. Damit bildete das der Aufgabenstellung der Deutschen Bundespost nicht mehr gerecht werdende und als unzulänglich angesehene Postverwaltungsgesetz von 1953 nach wie vor die gesetzliche Grundlage für die Deutsche Bundespost.
Erst Mitte der 80er Jahre wurden neue Ansätze zu einer Reform der Deutschen Bundespost erkennbar. Motor der Reformbestrebungen war seit 1982 Postminister Dr.Christian Schwarz-Schilling. Für ihn war klar geworden, daß die überholte Struktur der Bundespost mit ihrem Monopolanspruch in Deutschland insbesondere die Dynamik der Telekommunikationsmärkte bremste. In der Konzeption der Bundesregierung zur Förderung der Entwicklung der Mikroelektronik, der Informations- und Kommunikationstechniken vom 14. März 1984 wurde die Einsetzung einer Kommission mit Vertretern aus Wirtschaft, Wissenschaft und Politik angekündigt. Diese sogenannte Regierungskommission Fernmeldewesen hatte unter ihrem Vorsitzenden Prof. Dr. Eberhard Witte nach dem Beschluß des Bundeskabinetts vom 13. März 1985 eine umfangreiche und komplexe Aufgabenstellung zu bewältigen. Ihr Auftrag konzentrierte sich vor allem auf die Erarbeitung von Empfehlungen
- für geeignete ordnungspolitische Strukturen im Telekommunikationsmarkt in der Bundesrepublik Deutschland, die den gegenwärtigen und zukünftigen Anforderungen des Fernmeldewesens gerecht werden, sowie
- für die notwendige organisatorische, wirtschaftliche und rechtliche Anpassung der Deutschen Bundespost an die Erfordernisse des Marktes, um eine anforderungsgerechte und rationelle Aufgabenerledigung zu ermöglichen.
Bei der Untersuchung sollte von der in Art. 73 und 87 GG vorgegebenen Zuständigkeit des Bundes für das Post- und Fernmeldewesen sowie den im Postverwaltungsgesetz festgelegten Grundlinien der Verfassung der Deutschen Bundespost ausgegangen werden. Die Kommissionsempfehlungen boten einen wertvollen Spiegel der Meinungslage aus Kreisen der Politik, der Wissenschaft und der Wirtschaft im Hinblick auf eine Neustrukturierung des Fernmeldewesens in der Bundesrepublik Deutschland. Die Regierungskommission hat in ihrer mehr als zweijährigen Tätigkeit die Situation des Fernmeldewesens in der Bundesrepublik Deutschland analysiert, und zwar unter Einbeziehung der ordnungspolitischen, strukturellen und technologischen Entwicklungstrends der Informations- und Kommunikationswirtschaft im nationalen und internationalen Bereich. Dabei wurden auch die Erfahrungen bei der Neustrukturierung der Fernmeldemärkte in anderen Industrieländern einbezogen. Der Schlußbericht dieser Kommission wurde am 16. September 1987 dem Bundeskanzler übergeben.
Das Ergebnis der Kommissionsarbeit unterstrich den dringenden Handlungsbedarf in der Bundesrepublik, um den Anschluß an die neuen technischen Entwicklungen und die hieraus resultierenden wirtschaftspolitischen Chancen nicht zu versäumen. Für die Bundesregierung war der Bericht der Regierungskommission eine wertvolle und hilfreiche Grundlage für ihre Aufgabe, ein zukunftsorientiertes Konzept für die Neustrukturierung des Post- und Fernmeldewesens zu erarbeiten. Aufbauend auf diesem Bericht hat sich die Bundesregierung entschlossen, eine grundlegende Reform der Deutschen Bundespost durchzuführen. Sie hat damit der Erkenntnis Rechnung getragen, daß weltweit alle Industrieländer zur Sicherung und Förderung ihrer Leistungsfähigkeit immer stärker auf ein bedarfsgerechtes innovatives und preiswertes Angebot von Kommunikationsdiensten angewiesen sind.
Von besonderer politischer Tragweite war die Entscheidung der Bundesregierung, die Reform nicht nur auf das Fernmeldewesen zu beschränken, sondern den gesamten Bereich der Bundespost mit seinen drei Säulen Postdienste, Postbankdienste und Fernmeldedienste einzubeziehen. Aus dieser Entscheidung resultierten vor allem im Hinblick auf die Organisationsstruktur der Deutschen Bundespost Festlegungen, die über die Kommissionsempfehlungen hinausgingen.
Heute muß man feststellen, daß diese Entscheidung des Jahres 1987 den Reformprozeß in die richtige Richtung gebracht hat, weil sonst hinsichtlich der Post- und Postbankdienste, die ebenfalls dringend neuer Strukturen bedurften, wertvolle Zeit versäumt worden wäre.
Die bisher in der Bundesrepublik Deutschland vorhandenen institutionellen und ordnungspolitischen Strukturen stammten aus der traditionellen Entwicklung des staatlichen Post- und Fernmeldewesens und waren aufgrund ihrer mangelnden Flexibilität und ihres zu geringen Marktbezugs nicht mehr in der Lage, diesen Anforderungen gerecht zu werden. In der verfassungsrechtlich vorgegebenen Organisationsform der staatlichen Leistungsverwaltung trat die Deutsche Bundespost als umfassender Diensteanbieter auf den Märkten des Post- und Fernmeldewesens in Erscheinung. Dagegen war der Leistungsumfang privater Anbieter verglichen mit der Deutschen Bundespost aufgrund stark beschränkter Marktzugangsmöglichkeiten sehr gering. Zwar befand sich die Deutsche Bundespost mit einigen Teilbereichen der Postdienste und Fernmeldedienste im Wettbewerb. Trotzdem erwirtschaftete sie zu diesem Zeitpunkt ca. 80% ihrer Leistungen im Monopol und deckte damit diese Märkte, vor allem im Fernmeldewesen, weitgehend selbst ab. Die zunehmende Differenzierung der Nachfrage nach Post- und Fernmeldediensten ließ indessen eine solche Konzentration auf einen einzigen Diensteanbieter nicht mehr zu. Ein wesentliches Ziel des Reformvorhabens lag deshalb darin, durch die Schaffung neuer Randbedingungen die Angebotsvielfalt vor allem in den Marktbereichen zu ermöglichen und zu fördern, in denen sich die Kundenbedürfnisse schnell weiter entwickelten. Die von der Bundesregierung eingeleitete Reform des Post- und Fernmeldewesens konzentrierte sich auf die beiden folgenden Schwerpunkte:
Eröffnung erweiterter Wettbewerbschancen insbesondere auf den Märkten des Fernmeldewesens durch neue ordnungspolitische Rahmenbedingungen und
Neustrukturierung der Deutschen Bundespost durch Trennung der Hoheits- und Unternehmensaufgaben sowie durch Verwirklichung einer marktnahen Unternehmensorganisation zur Sicherstellung der infrastrukturellen Aufgabenerfüllung sowie zur Stärkung ihrer Leistungsfähigkeit auch auf den Wettbewerbsmärkten.
Beide Reformteile - d. h. die ordnungspolitischen Entscheidungen im Fernmeldewesen - zur Stärkung des Wettbewerbs und die organisatorische Neustrukturierung der Deutschen Bundespost - erforderten gesetzliche Maßnahmen. Dabei war die Unternehmensverfassung der Deutschen Bundespost in ihrer Gesamtheit neu zu gestalten und in einem Verfassungs- und Organisationsgesetz zu regeln, das das Gesetz über die Verwaltung der Deutschen Bundespost (Postverwaltungsgesetz) ablösen sollte. Hinsichtlich der ordnungspolitischen Regelungen im Fernmeldewesen hatte die Bundesregierung eine Konzeption zur Neuordnung des Telekommunikationsmarktes beschlossen. Sie sollte rasch eine den Wettbewerb ausdrücklich fördernde Fernmeldepolitik verwirklichen. Gesetzlich umgesetzt wurde dies in zwei Schritten:
Durch das unaufhaltsame Zusammenwachsen von Telekommunikation, Datenverarbeitung, Unterhaltungselektronik und Bürokommunikation gewann der Bereich, in dem Telekommunikationsdienstleistungen als unternehmerische Aufgaben wahrzunehmen sind, ständig an Bedeutung. Dies führte zu einem ordnungspolitisch ungeregelten Raum, woraus Unsicherheit und Zurückhaltung sowohl bei staatlichen wie auch bei privaten Investitionen resultierten.
Mit der beabsichtigten Neustrukturierung des Post- und Fernmeldewesens nahm die Bundesrepublik Deutschland keine Einzelposition in der Welt ein. Sie fügte sich vielmehr in eine Reformbewegung ein, die in anderen wichtigen Industrieländern schon zuvor aufgegriffen worden war. Es hatte sich deshalb als dringend notwendig erwiesen, in der Bundesrepublik Deutschland zwei Reformmaßnahmen des Post- und Fernmeldewesens - nämlich die strukturelle Neugliederung der Deutschen Bundespost und die Einführung einer neuen ordnungspolitischen Konzeption im Fernmeldewesen - in einem Schritt durchzufuhren, um den Anschluß an die weltweite Entwicklung nicht zu verlieren.
B. Postreform I
Die Eckpunkte des neuen Handlungsrahmens für die Deutsche Bundespost aufgrund der Postreform I sind in Kurzform wie folgt zu beschreiben (vgl. BT-Drs. 11/2854):
Herauslösung der Deutschen Bundespost aus dem unmittelbaren Regierungsbereich durch die Trennung der Verantwortungsbereiche von Vorständen und Aufsichtsräten einerseits (unternehmerische Komponente) und dem Bundesminister für Post und Telekommunikation andererseits (politische Komponente), wodurch eine größere Unabhängigkeit von der Politik geschaffen werden sollte;
Leitung der Unternehmen der Deutschen Bundespost durch Vorstände als Kollegialorgane; dadurch Erhöhung der Effizienz in der Leitung von drei unterschiedlich am Markt operierenden Unternehmen (Postdienst, Postbank und Telekom);
Siehe Organigramm „Regulierungs- und Unternehmensbereich ab 1989” in Gastbeitrag Berger „Die Diskussion um die Errichtung der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post”
Mit diesen Eckpunkten des PostVerfG sollten die notwendigen Voraussetzungen dafür geschaffen werden, daß sich die Deutsche Bundespost auch unter Wettbewerbsbedingungen erfolgreich betätigen und dabei gleichzeitig öffentliche Interessen angemessen berücksichtigen kann.
Die unternehmerischen Aufgaben wurden aus dem aufsichtführenden Ministerium ausgegliedert und den drei - allerdings nach wie vor öffentlichen - Unternehmen
Deutsche Bundespost POSTDIENST,
Deutsche Bundespost POSTBANK und
Mit den neuen Managementstrukturen sollte sich jedes Unternehmen seinen Aufgaben mit entsprechenden Strategien und Kompetenzen widmen, um den Kundenbedürfnissen besser und schneller gerecht werden zu können. Gerade darin wurden nicht nur für das Fernmeldewesen, sondern auch für die Postdienste und die Postbankdienste neue Chancen gesehen. Trotz der Bildung von drei Unternehmen sollte die Einheit der Deutschen Bundespost nicht angetastet werden; sie sollte auch weiterhin als einheitliche Verwaltung „Bundespost” im Sinne von Art. 87 GG erhalten bleiben. Es blieb damit auch beim gemeinsamen Sondervermögen „Deutsche Bundespost”, das allerdings in drei Teilsondervermögen untergliedert wurde, um den Unternehmen selbständige wirtschaftliche Handlungsmöglichkeiten zu eröffnen.
Die Einheit der Deutschen Bundespost wurde u. a. auch durch die Schaffung eines Direktoriums im Jahr 1990 dokumentiert, das im wesentlichen koordinierende Aufgaben wahrzunehmen hatte und im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens durch Zuweisung von zentralen Aufgaben aus dem Bereich des Sozialwesens eine Zuständigkeitserweiterung erfuhr.
Die Einheit der Deutschen Bundespost manifestierte sich außerdem in einer Reihe von Vorschriften, die die Beziehung der Unternehmen untereinander in einer besonderen Weise regelten. Die Unternehmen waren ausdrücklich gehalten, ihre Dienstleistungen im Rahmen ihres Bedarfs und unter Beachtung der Wirtschaftlichkeit gegenseitig in Anspruch zu nehmen. Die Dienstleistungen waren angemessen abzugelten. Das PostVerfG schrieb den Grundsatz der Eigenwirtschaftlichkeit für jedes der drei Unternehmen als grundlegende Voraussetzung für eine eigenständige Wirtschaftsführung vor. Ein Finanzausgleich zwischen den Unternehmen war jedoch vorzunehmen, um finanzielle Ungleichgewichte zwischen den Unternehmen auszugleichen. Auch Verluste bei der Einführung neuer Dienste mußten ggf. durch Erträge anderer Produkte kompensiert werden. Ein Finanzausgleich zwischen den Unternehmen durfte jedoch nicht die Wettbewerbsmöglichkeiten anderer Unternehmen ohne sachlich gerechtfertigten Grund beeinträchtigen.
Da in den öffentlichen Unternehmen der Deutschen Bundespost Dienstleistungen produziert und angeboten wurden und damit überwiegend betriebswirtschaftliche bzw. technische Funktionen wie in großen, am Markt tätigen Wirtschaftsunternehmen wahrzunehmen waren, sah das Gesetz auch eine entsprechende Leitungsstruktur mit Vorstand und Aufsichtsrat vor. Die Leitung der Unternehmen der Deutschen Bundespost wurde sachkundigen Vorständen übertragen, deren Mitglieder keine Lebenszeitbeamte waren, sondern in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis zum Bund standen. Mit dem Kollegialsystem sollte die Vielschichtigkeit der Aufgaben eines Großunternehmens im Umfeld einer sich beschleunigenden technischen und wirtschaftlichen Entwicklung besser und sachgerechter bewältigt werden.
Den Aufsichtsräten wurden nicht nur die allgemeinen Funktionen der Kontrolle und Beratung der Vorstände zugewiesen, sie hatten auch in wichtigen Fragen der unternehmerischen Leitungsfunktionen durch entsprechende Beschlüsse mitzuwirken. Die im Gesetz vorgesehene Gruppierung: sieben bzw. fünf Vertreter des Bundes, sieben bzw. fünf Vertreter der Anwender und Kunden sowie sieben bzw. fünf Vertreter des Personals wurde als ausgewogene Lösung angesehen. Drei Interessenkreise sollten durch diese Zusammensetzung angemessen berücksichtigt werden: das Interesse des Eigentümers Bund an den Unternehmen der Deutschen Bundespost durch die Vertreter des Bundes, das Interesse der Kunden durch die Vertreter der Anwender und Kunden und das Interesse des Personals der Unternehmen durch seine Vertreter.
Im Interesse einer klaren und ordnungspolitischen Kompetenzabgrenzung verblieben die Hoheitsaufgaben beim Bundesminister für Post und Telekommunikation und seinen nachgeordneten Behörden, blieben also von den Unternehmensaufgaben getrennt. Als politische Aufgaben und Hoheitsaufgaben wurden im wesentlichen angesehen:
das Wahrnehmen der politisch-parlamentarischen Verantwortlichkeit für den Ressortbereich Post- und Fernmeldewesen (d.h. die politische Verantwortung und Berichterstattung gegenüber dem Parlament),
das Festlegen der für die Entwicklung des Post- und Fernmeldewesens notwendigen und zur Wahrung der Grundsätze der Politik der Bundesrepublik Deutschland bedeutsamen mittel- und langfristigen Ziele für die Unternehmen der Deutschen Bundespost,
das Bestimmen derjenigen Dienstleistungsaufgaben durch Rechtsverordnung der Bundesregierung, die die Unternehmen im besonderen öffentlichen Interesse, vor allem aus Gründen der Daseinsvorsorge, erbringen mußten (Pflichtleistungen),
das Genehmigen von wesentlichen Beschlüssen der Organe der Unternehmen (z. B. vor allem des Wirtschaftsplans, der Leistungsentgelte im Briefdienst und im Monopolbereich des Fernmeldewesens) - eine der zentralen Aufgaben des Ministeriums -,
das Wahrnehmen der Rechtsaufsicht über die Unternehmen der Deutschen Bundespost mit der Möglichkeit, Maßnahmen der Unternehmen zu beanstanden, wenn Rechtsvorschriften nicht beachtet werden,
das Führen von Verhandlungen über Angelegenheiten des Post- und Fernmeldewesens mit anderen Staaten,
das Festlegen nationaler und internationaler technischer Spezifikationen,
das Erteilen von Genehmigungen zum Errichten und Betreiben von Fernmeldeanlagen,
das Verwalten und Vergeben von Funkfrequenzen,
das Regeln der Zulassung von Geräten und Personen für den Einsatz im Bereich der Telekommunikation.
Mit dem sich ergänzenden System von ministeriellen Aufgaben und Eingriffsrechten wurde der verfassungsrechtliche Grundsatz der parlamentarischen Verantwortlichkeit gewahrt, andererseits jedoch sichergestellt, daß die Unternehmensinteressen deutlich zum Ausdruck gebracht werden konnten.
Im Verhältnis zum Bund wurde für die Ablieferungspflicht der Deutschen Bundespost nach einer Übergangszeit eine neue Berechnungsgrundlage eingeführt. Sie knüpfte an die Ertragskraft der Unternehmen statt an ihren Umsatz an. Dies bedeutete, daß die Unternehmen - und hier insbesondere das Unternehmen Deutsche Bundespost POSTDIENST - von Ablieferungen an den Bund ganz entscheidend entlastet wurden.
Im Bereich des Personalwesens war die Deutsche Bundespost als öffentliche Verwaltung einer Reihe von restriktiven Regelungen des Beamten-, Besoldungs- und Tarifrechts ausgesetzt, die sich an der Aufgabenstellung von Verwaltungen orientierten, aber an den Belangen eines am Markt operierenden und im Wettbewerb stehenden modernen Wirtschaftsunternehmens vorbeigingen. Ein größerer Handlungsspielraum im personellen Bereich für die Unternehmen der Bundespost war von Beginn der Reformüberlegungen an ein entscheidender Punkt. Von den nunmehr möglichen personellen Sonderregelungen im Bereich der Unternehmen der Bundespost sollten Anreize ausgehen, die geeignet waren, die Leistungsbereitschaft der Mitarbeiter und damit die Wirtschaftlichkeit des Personaleinsatzes wirksam zu steigern und die zum Markterfolg notwendige Personalgewinnung bedarfsgerecht zu ermöglichen. Mit diesen Regelungen, die u. a. die Gewährung von Leistungszulagen zum Inhalt hatten, wurde im öffentlichen Dienst ein neues Kapitel aufgeschlagen.
Parallel zum Gesetzesvorhaben für die Postreform I wurde auch ein neuer ordnungspolitischer Rahmen für den Telekommunikationsmarkt entwickelt. Eine zentrale Aufgabe des Bundesministers für Post und Telekommunikation war es, faire Wettbewerbsbedingungen für die Konkurrenz zwischen privaten Unternehmen und der Deutschen Bundespost zu schaffen. Dabei war zu berücksichtigen, daß der Wettbewerbsgedanke einerseits und der Infrastrukturauftrag andererseits gleichrangige Bedeutung haben sollten.
Die Bundesregierung hat am 11. Mai 1988 den Gesetzentwurf zur Neustrukturierung des Post- und Fernmeldewesens und der Deutschen Bundespost verabschiedet. Danach wurde der Gesetzentwurf dem Bundesrat zugeleitet.
Im ersten Durchgang, am 8. Juli 1988, hat der Bundesrat vorrangig die Einrichtung eines Poststrukturrates gefordert. Der Bundesrat war seinerzeit der Auffassung, daß die Einflußmöglichkeiten der Länder gegenüber der Vorlage der Bundesregierung gestärkt werden müssen. Die Länder sollten die Möglichkeit erhalten, über den Poststrukturrat ihre Interessen gegenüber dem Bundesminister für Post und Telekommunikation zum Ausdruck zu bringen. Der Poststrukturrat sollte den Bundesminister in allen grundlegenden Fragen, die sich aus den politischen und hoheitlichen Aufgaben im Bereich des Post- und Fernmeldewesens ergeben, beraten. In diesem Gremium sollten Bundestag und Bundesrat gleichgewichtig vertreten sein.
Der Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drs. 11/2854) und die Konzeption der Bundesregierung zur Neuordnung des Telekommunikationsmarktes (BT-Drs. 11/2855) wurden in der 94. Sitzung des Deutschen Bundestages am 22. September 1988 zur federführenden Beratung an den Ausschuß für das Post- und Fernmeldewesen und zur Mitberatung an weitere Ausschüsse des Deutschen Bundestages überwiesen. Nach einer öffentlichen Anhörung im November 1988 begann der federführende Ausschuß für das Post- und Fernmeldewesen am 8. März 1989 mit den Einzelberatungen des Gesetzentwurfs. Dazu hatten die Fraktionen der CDU/CSU und der F.D.P. und die Fraktion der SPD insgesamt mehr als 100 Änderungsanträge vorgelegt. In einer Sondersitzung am 16. März 1989 wurden die Einzelberatungen abgeschlossen.
Die Ausschußberatungen führten - auch unter Berücksichtigung des Ergebnisses eines Gesprächs mit der Deutschen Postgewerkschaft beim Bundeskanzler - in einzelnen Punkten zu wesentlichen Änderungen der Regierungsvorlage.
Die Gespräche im politischen Raum hatten zu dem Vorschlag geführt, den Sozialbereich stärker als im Gesetzentwurf der Bundesregierung vorgesehen zu vereinheitlichen. Damit sollte der Bedeutung des Sozialbereichs für die Beschäftigten der Deutschen Bundespost in besonderem Maße Rechnung getragen werden. Zugleich sollte sichergestellt werden, daß für die drei Unternehmen der Deutschen Bundespost das Sozialwesen einheitlich weitergeführt wird. Deshalb wurde diese Aufgabe für den Gesamtbereich der Deutschen Bundespost dem sogenannten Direktorium übertragen, das sich zur Wahrnehmung dieser Aufgaben einer Dienststelle für Sozialangelegenheiten bediente.
Wie bereits erwähnt, hatte der Bundesrat in seiner Stellungnahme zum Entwurf des PostStruktG die Auffassung vertreten, daß die Einflußmöglichkeiten der Länder im Hinblick auf die Infrastrukturaufgaben der Deutschen Bundespost gestärkt werden müßten. Der Bundestag hat dieser Auffassung des Bundesrates in bestimmtem Umfang Rechnung getragen. So wurden dem Infrastrukturrat eine Reihe wichtiger Mitwirkungsmöglichkeiten zugestanden, z. B. die Mitwirkung bei der Festlegung von Pflichtleistungen sowie bei der Festlegung von Rahmenvorschriften fur die Inanspruchnahme von Dienstleistungen der Unternehmen der Deutschen Bundespost.
Am 20. Apri1 1989 hat der Deutsche Bundestag in namentlicher Abstimmung nach einer fast vierstündigen Debatte das Poststrukturgesetz verabschiedet. Am 12. Mai 1989 verhandelte der Bundesrat das Poststrukturgesetz im zweiten Durchgang und stimmte ihm zu. Damit war das parlamentarische Verfahren fast auf den Tag genau nach einem Jahr zum Abschluß gekommen.
Nach dem Inkrafttreten des PostStruktG zum 1. Juli 1989 war es eine vordringliche Aufgabe, die erforderlichen organisatorischen Veränderungen durch die Bildung der drei Generaldirektionen für Postdienst, Postbank und Telekom und des neuen Ministeriums vorzunehmen, damit die Bewältigung der auf die Deutsche Bundespost zukommenden Aufgaben in Kürze auf funktionsfähige Unternehmen übertragen werden konnte.
C. Postreform II
Die Postreform I von 1989 stand zwar unter dem Leitmotiv „Wettbewerb ist die Regel und das Monopol des staatlichen Anbieters die zu begründende Ausnahme”. Dennoch wurden aus vor allem infrastrukturellen Gründen im Bereich der Telekommunikation das Telefondienstmonopol und das Netzmonopol und im Bereich des Postwesens das Briefdienstmonopol aufrechterhalten. Wettbewerb hatte sich wirkungsvoll bei den Telekommunikationsendgeräten und im Bereich des Mobilfunks entfaltet.
Die Postreform I war seinerzeit nur innerhalb eines engen rechtlichen Rahmens zu realisieren. Eine Änderung der Verfassung, d. h. des Art. 87 GG, wurde zur damaligen Zeit nicht angestrebt und wäre politisch wohl auch nicht durchzusetzen gewesen. Die Tatsache, daß die drei Bereiche Telekom, Postdienst und Postbank weiterhin in der Rechtsform als bundeseigene Verwaltung geführt wurden, hatte sich indessen bald als Engpaß für die Entwicklung der drei Postunternehmen erwiesen. Die Bindung an verwaltungsrechtliche und dienstrechtliche Grundsätze stellte sich als Hemmnis dar, das flexibles unternehmerisches Handeln verhinderte. Dazu kamen die erheblichen, aus verfassungsrechtlichen Gründen notwendigen Mitwirkungsrechte des Bundesministers für Post und Telekommunikation.
In diesem Zusammenhang muß auch erwähnt werden, daß sich fast gleichzeitig mit der Umsetzung der Poststrukturreform ein entscheidender Prozeß vollzog: die deutsche Wiedervereinigung. Dieses Ereignis hatte entscheidende Konsequenzen auch für die Unternehmen der Deutschen Bundespost. Vor allem im Bereich der Telekommunikation, aber auch im Postbereich mußte in den neuen Bundesländern als Voraussetzung für den angestrebten wirtschaftlichen Aufschwung eine leistungsfähige Infrastruktur geschaffen werden.
Die in den neuen Bundesländern erforderlichen Investitionen für den Bereich der Telekommunikation (mehr als 60 Mrd. DM in der Zeit von 1992 bis 1998) waren nur dadurch möglich, daß die Deutsche Bundespost TELEKOM ein erhebliches Absinken ihrer Eigenkapitalquote in Kauf nahm.
Dem Bund als Eigentümer der drei Postunternehmen war es wegen der angespannten Haushaltslage nicht möglich, Eigenkapital zuzuführen. Die Lösung des Problems lag also darin, durch eine private Rechtsform über die Börse privates Eigenkapital zuzuführen, was eine Änderung der Verfassung voraussetzte. Darüber hinaus war deutlich geworden, daß durch Internationalisierung und zunehmenden Wettbewerbsdruck sich der Trend zu vom Staat unabhängigen und privatrechtlich organisierten Gesellschaften, insbesondere in der Telekommunikation, verstärkt hatte. Das Unternehmen TELEKOM war wegen der bestehenden verfassungsrechtlichen Restriktionen auch in seiner internationalen Handlungsfähigkeit erheblich eingeschränkt. Deshalb sollte insbesondere durch die Änderung von Art. 87 GG das Unternehmen TELEKOM in die Lage versetzt werden, auch auf Auslandsmärkten verstärkt initiativ zu werden und internationale Allianzen eingehen zu können.
Nicht nur für die Deutsche Bundespost TELEKOM, sondern auch für die anderen beiden Unternehmen POSTDIENST und POSTBANK war die Umwandlung in Aktiengesellschaften von entscheidender Bedeutung. Auch diese beiden Unternehmen standen in vielen Bereichen bereits seit langem in hartem Wettbewerb, der POSTDIENST vor allem im Frachtbereich. Die Umwandlung der öffentlichen Unternehmen in eine diesen Erfordernissen gerechter werdende Rechtsfonn war daher geboten. Dabei lag es nahe, für die Unternehmen eine gleiche Rechtsform zu wählen.
Für die POSTBANK kam hinzu, daß eine Erweiterung der Produktpalette ohne Einschränkung, wie z.B. im Kreditbereich, unverzichtbar war, um dem Unternehmen im härter werdenden Wettbewerb mit anderen Banken vergleichbare Ausgangspositionen zu verschaffen. Dies war der POSTBANK in der Unternehmensverfassung aufgrund der Postreform I aus Rechtsgründen nicht möglich. Eine Privatisierung sollte dagegen die bestehenden Beschränkungen des Unternehmens POSTBANK aufheben. Durch erweiterte Marktchancen im Schalterverbund mit dem POSTDIENST sollte ein wirtschaftlich tragfähiges, flächendeckendes Schalternetz betrieben werden können.
Ziel der Postreform II war vorrangig, die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen national und international zu stärken. Im Sommer 1991 regten daher - früher als von vielen Kennern des Post- und Telekommunikationsbereichs erwartet - der damalige Postminister Dr. Christian Schwarz-Schilling und der damalige Bundestagsabgeordnete Arne Börnsen eine zweite Postreform mit der Tendenz zur Privatisierung der DBP-Unternehmen an. Danach fanden bis zum Frühjahr 1992 politische Sondierungsgespräche statt, insbesondere im Hinblick auf eine Änderung der Verfassung, um die Privatisierung der Post-Unternehmen zu ermöglichen. Im Juni 1992 wurde eine interfraktionelle Verhandlungskommission mit Mitgliedern aus den Fraktionen der CDU/CSU, der F.D.P. und der SPD gebildet. Es wurde ein sogenanntes Eckpunkte-Papier erarbeitet, das aber im Dezember 1992 überraschend von SPD-Seite abgelehnt wurde. Nach der Ernennung von Dr. Wolfgang Bötsch zum Postminister im Januar 1993 wurden im März 1993 die Gespräche der interfraktionellen Verhandlungskommission wieder aufgenommen. Im Juni 1993 stimmten die Bundestagsfraktionen der CDU/CSU und der F.D.P. einem Ergebnisbericht der Verhandlungskommission zu. Die SPD-Fraktion nahm den Bericht zur Kenntnis. Im November 1993 signalisierte auch die SPD nach Kompromissen ihre Zustimmung zur Einbringung eines Gesetzentwurfs zur Postreform II. Dadurch war der Weg geebnet für das Gesetzgebungsverfahren.
Die in Text und Begründung identischen Gesetzentwürfe der Fraktionen der CDU/CSU, der F.D.P. und der SPD und der Bundesregierung wurden in der 208. Sitzung des Deutschen Bundestages am 3. Februar 1994 (BT-Drs. 12/6717 und 6718) in erster Lesung beraten und zur Federführung an den Ausschuß für Post und Telekommunikation und zur Mitberatung an weitere Ausschüsse des Deutschen Bundestages überwiesen. Der federführende Ausschuß für Post und Telekommunikation hat die Gesetzentwürfe in einer Reihe von Sitzungen vom Februar 1994 bis zum Juni 1994 behandelt. In mehreren Sitzungen hat der Ausschuß auch öffentliche und nichtöffentliche Anhörungen von Sachverständigen und Auskunftspersonen durchgeführt. Darüber hinaus hat der Ausschuß in seine Beratung auch eine große Zahl von Stellungnahmen und Eingaben der drei Unternehmen der Deutschen Bundespost, von Verbänden und Bürgern bei den Gesetzentwürfen berücksichtigt. Die parlamentarische Behandlung der Gesetzentwürfe wurde von entscheidenden Verhandlungen im Rahmen der bereits erwähnten interfraktionellen Verhandlungskommission begleitet, die als eine Art Arbeitsausschuß die Weichen für das Gesetzgebungsverfahren stellte. Ohne diese intensive Begleitung wäre der vorgesehene Zeitplan nicht zu halten gewesen.
Siehe Organigramm „Regulierungs- und Unternehmensbereich ab 1995” in Gastbeitrag Berger „Die Diskussion um die Errichtung der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post”
Die zweite und dritte Lesung der Gesetzentwürfe im Deutschen Bundestag fand am 29. Juni 1994 statt. Die notwendige Zustimmung einer 2/3-Mehrheit für die Änderung des Grundgesetzes wurde erreicht. Am 8. Juli 1994 stimmte auch der Bundesrat mit der erforderlichen Mehrheit dem Gesetzgebungsvorhaben zu.
Der Schwerpunkt des Gesetzesvorhabens ist ohne Zweifel in der Änderung der Verfassung (Art. 87 GG) zu sehen. Im Rahmen der Postreform I führte die Trennung der Aufgabenbereiche in Postdienst, Postbank und Telekom weder zu einer materiellen noch einer formellen Privatisierung der Dienstleistungsaufgaben der Postunternehmen. Dies zu ändern war ein Schwerpunkt im Rahmen der Postreform II, der natürlich auch in den Nachfolgegesetzen für Post und Telekommunikation weiter wirkt.
Während die damalige Regierungskoalition von CDU/CSU und F.D.P. von Anfang der Diskussion an eine möglichst weitgehende Loslösung der Postunternehmen vom Staat in Richtung auf eine materielle Privatisierung (Aufgabenprivatisierung) anstrebte, wollte die Fraktion der SPD zunächst lediglich eine formelle Privatisierung (Organisationsprivatisierung) im Bereich von Post und Telekommunikation.
Die Fassung des Art. 87f Abs. 2 Satz 1 GG enthält die für eine Aufgabenprivatisierung entscheidende Bestimmung, wonach „Dienstleistungen” im Bereich des Postwesens und der Telekommunikation als „privatwirtschaftliche Tätigkeiten” durch die aus dem Sondervermögen Deutsche Bundespost hervorgegangenen Unternehmen und durch andere private Anbieter erbracht werden. Mit der Verwendung des Begriffs „privatwirtschaftliche Tätigkeit” stellt Art. 87f GG heraus, daß nicht nur die Organisationsform der Unternehmen privatrechtlich sein soll, sondern auch die Art der Aufgabenwahrnehmung. Deshalb ist es auch verständlich, daß im Rahmen der politischen Verhandlungskommission die Formulierung „privatwirtschaftliche Tätigkeit” im Mittelpunkt von Diskussionen stand und die Regierungskoalition auf dieser Formulierung bestand. Mit der Formulierung „privatwirtschaftlich” ist die beabsichtigte Aufgabenprivatisierung eindeutig festgelegt.
Während sich die Regierungskoalition in der Frage der „Aufgabenprivatisierung” durchsetzen konnte, wurde durch die Verankerung des Infrastrukturgewährleistungsauftrags in Art. 87f Abs. 1 GG eine der wesentlichen Forderungen der SPD erfüllt. Die Infrastrukturgewährleistung gemäß Art. 87f Abs. 1 GG und die privatwirtschaftliche Erbringung von Postdienstleistungen nach Art. 87f Abs. 2 Satz 1 GG sind die entscheidenden Pfeiler der Neuordnung des Postbereichs: Sie bilden insoweit die beiden Seiten einer Medaille, als sie zueinander im Verhältnis der wechselseitigen Ergänzung stehen (Klaus Stern, Postreform zwischen Privatisierung und Infrastrukturgewährleistung, DVBl. 1997, S. 309, 315). Wettbewerb im Sinne der privatwirtschaftlichen Tätigkeit und Universaldienst stehen im parteiübergreifenden Konsens nebeneinander im Grundgesetz (vgl. Eberhard Witte, Vom Staatsmonopol zum privaten Wettbewerbsmarkt, in: Privatisierung von öffentlichen Unternehmen, ZfB Erg.-Heft 3/2002, S. 1, 35). Ohne diese beiden Pfeiler wäre die Änderung der Verfassung - jedenfalls zu diesem Zeitpunkt - nicht erreicht worden. In der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs heißt es hierzu:
„Dazu [zu den hoheitlichen Aufgaben] zählt insbesondere, die aus Sicht der Nachfrager angemessenen und ausreichenden Dienstleistungen flächendeckend zu sichern. Mit dieser grundgesetzlichen Festlegung wird der herausgehobenen Stellung der Nachrichtenkommunikation Rechnung getragen. Gleichzeitig wird klargestellt, daß staatliche Maßnahmen nur auf Herstellung einer Grundversorgung abzielen.”
Hinsichdich der Begriffe „angemessene und ausreichende” Dienstleistungen wies der Rechtsausschuß des Deutschen Bundestages (vgl. BT-Drs. 12/1808 S. 6) darauf hin, daß sie sich auf die Qualität (angemessene Beschaffenheit) und auf die Quantität (ausreichende Mengen) bereitzustellender Dienstleistungen beziehen.
Neben der durch Art. 87f Abs. 1 GG als hoheitliche Aufgabe vorgesehenen Gewährleistung der flächendeckenden Grundversorgung durch angemessene und ausreichende Dienstleistungen sind als hoheitliche Aufgaben u. a. die Regelungen zur Standardisierung und Normierung, die Funkfrequenzverwaltung, die Erteilung von Genehmigungen für Funkanlagen und die Vorsorge für den Krisen- und Katastrophenfall zu sehen. Der Infrastrukturgewährleistungsauftrag des Art. 87f Abs.1 GG verleiht dem Bund eine Kompetenz, durch hoheitliche Maßnahmen bestimmte Regulierungsaufgaben in den erfaßten Bereichen wahrzunehmen.
Besondere Bedeutung kommt der Regulierungsaufgabe des Bundes vor allem für die erste Phase nach der durchgeführten Privatisierung zu. So gilt es, durch die Aufgabenprivatisierung und die schrittweise erfolgende Aufgabe der ehemaligen Postmonopole insbesondere im Bereich der Telekommunikation marktwirtschaftlich unerwünschte Effekte durch Regulierungsmaßnahmen abzufangen. Aus dem verfassungsrechtlichen Privatisierungsgebot nach Art. 87f Abs. 2 GG folgt aber auch, daß die Regulierungsbehörde so weit wie möglich der unternehmerischen Gestaltungsfreiheit Raum geben muß.
Eine weitere politisch sehr intensiv diskutierte Frage betraf die Festlegung über die Aufgabe der Kapitalmehrheit am Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost POSTDIENST. Der Gesetzgeber entschied (vgl. Art. 143b Abs. 2 Satz 2 GG), daß der Bund diese Kapitalmehrheit frühestens fünf Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes aufgeben darf. Dazu bedarf es eines Bundesgesetzes mit Zustimmung des Bundesrates. Diese Festlegung war - wie man jetzt sagen kann - unkritisch (s. unten D IV 1).
Die nach Art. 143b GG für eine Übergangszeit zulässigen ausschließlichen Rechte des Bundes sind in § 2 Postgesetz a. F. und in § 1 Abs. 2 und 4 FAG näher bezeichnet. Die Übergangszeit steht im Zusammenhang mit der im PTNeuOG vorgesehenen Befristung der Geltungsdauer des FAG, des PostG und des PTRegG auf den 31. Dezember 1997.
Diese Befristung entsprach dem Willen des Gesetzgebers, die im Zusammenhang mit der Öffnung der Märkte der Telekommunikation und des Postwesens erforderlichen gesetzgeberischen Maßnahmen rechtzeitig vor dem 31. Dezember 1997 einzuleiten. Das Datum der Befristung ist deckungsgleich mit dem Datum eines Beschlusses des Ministerrates der Europäischen Union zur Beendigung des Telefondienstmonopols.
Eine wichtige Entscheidung betrifft den Personalbereich: Aufgrund der neuen Regelung der Verfassung (Art. 143b Abs. 3 GG) werden die bei der DBP tätigen Bundesbeamten unter Wahrung ihrer Rechtsstellung und der Verantwortung des Dienstherrn bei den privaten Unternehmen beschäftigt. Zur Gewährleistung der für Wirtschaftsunternehmen auch im personellen Bereich erforderlichen Flexibilität wurden die Aktiengesellschaften mit der Ausübung der Befugnisse des Dienstherrn beliehen (sog. Beleihungsmodell). Zugleich wurden beamtenrechtliche Sonderregelungen bereitgestellt. Dienstherr und damit Gewährsträger für die Besoldung und Versorgung bleibt der Bund. Aufgrund des Beleihungsmodells können die Aktiengesellschaften weitgehend dienstrechtliche Entscheidungen treffen, ohne dies mit einer anderen Behörde abstimmen zu müssen.
Die Frage der Einrichtung und Ausgestaltung der Rechte einer Bundesanstalt ist in den Verhandlungskommissions- und Ausschußberatungen über lange Zeit kontrovers behandelt worden. Die Koalition aus CDU/CSU und F.D.P. lehnte die Einrichtung einer Holding ab, während die SPD jedenfalls zunächst eine starke Holding befürwortete. U.a. wollte die SPD der Bundesanstalt die Dienstherreneigenschaften übertragen. Als Kompromiß der Verhandlungen wurde eine Regelung gefunden, die der Bundesanstalt lediglich bestimmte Koordinierungs- und Steuerungsaufgaben zuweist, ohne daß ein Eingriff in das operative Geschäft der Aktiengesellschaften möglich ist.
Neben den Aufgaben im Zusammenhang mit der Wahrnehmung der Rechte des Bundes nach dem Aktiengesetz obliegen der Bundesanstalt Aufgaben, die ihrer Natur nach originäre Aufgaben der aus dem Sondervermögen hervorgehenden Aktiengesellschaften sind, die aber aus übergeordneten, politischen Gründen in staatlicher Hand liegen und in unmittelbarer Bundesverwaltung wahrgenommen werden sollen. Im einzelnen sind dies:
Abschluß von Manteltarifverträgen,
Die Artikel 2 und 3 beinhalten das PostSVOrgG und das PostUmwG. Das PostUmwG behandelt in seiner ursprünglichen Fassung ausschließlich den formalen Errichtungsakt (vgl. aber unten D IV 1). Aussagen zu Infrastrukturzielen und ihrer Durchsetzung werden in diesem Gesetz nicht getroffen.
3. Artikel 4: PostPersRG
In der Verfassung wurde das sog. Beleihungsmodell verankert, das den Aktiengesellschaften die beamtenrechtlich größtmögliche Flexibilität im personellen Bereich einräumen soll (vgl. Art. 143b Abs. 3 GG).
Darüber hinaus wurde eine ungewöhnliche Beurlaubungsregelung konzipiert, die dienstrechtlich absolutes Neuland darstellte. Beamte können innerhalb einer Aktiengesellschaft zur Wahrnehmung einer Tätigkeit bei dieser Aktiengesellschaft beurlaubt werden (sog. In-sich-Beurlaubung). Die Regelung bedeutet neue Wege für einen - im Vergleich zur sonstigen beamtenrechtlichen Situation - sehr flexiblen Personaleinsatz.
Eine der wichtigsten und auch im politischen Rahmen intensiv diskutierten Bestimmungen dieses Gesetzes ist § 16 „Finanzierung der Unterstützungskassen”. Um die neuen Unternehmen nicht in unvertretbarer Weise mit Versorgungsleistungen an ehemalige Beamte zu belasten, hat der Gesetzgeber - im Gegensatz zum eingebrachten Gesetzentwurf - die Einrichtung von Unterstützungskassen beschlossen (§ 15).
Nach § 16 Abs. 1 werden die Ausgaben der Unterstützungskassen für die Jahre 1995 bis 1999 durch Zuwendungen der Aktiengesellschaften - also der Postnachfolgeunternehmen - an ihre jeweilige Unterstützungskasse zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen gedeckt. Der ermittelte Gesamtbetrag wird nach einem Aufteilungsschlüssel in folgenden Jahresraten geleistet:
Deutsche Post AG 4,00 Mrd. DM
Deutsche Postbank AG 0,31 Mrd. DM
Deutscbe Telekom AG 2,90 Mrd.DM.
Nach § 16 Abs. 2 leisten in den darauffolgenden Jahren - also ab 2000 - die Aktiengesellschaften zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen Beiträge an ihre jeweilige Unterstützungskasse in Höhe von 33 v. H. der Bruttobezüge ihrer aktiven Beamten und der fiktiven Bruttobezüge ihrer beurlaubten Beamten, soweit die Zeit der Beurlaubung ruhegehaltfähig ist. Diese Regelung bedeutet, daß die Postnachfolgeunternehmen künftig erheblich geringere Beträge an die Unterstützungskassen als in den Jahren 1995 bis 1999 leisten müssen.
Darüber hinaus gleicht der Bund gemäß § 16 Abs. 2 Satz 2 Unterschiedsbeträge zwischen laufenden Zahlungsverpflichtungen und laufenden Zuwendungen auf geeignete Weise aus, insbesondere aus Dividenden und Aktienverkäufen der von der Bundesanstalt für Post und Telekommunikation gehaltenen Anteile an den Aktiengesellschaften. Aufgrund dieser Regelung hat der Bund bisher schon Beiträge an die Unterstützungskassen leisten müssen. Im übrigen kann gemäß § 16 Abs. 3 die Leistungspflicht der Postunternehmen gegenüber ihren Unterstützungskassen bis zu einer marktüblichen Belastung eines vergleichbaren Unternehmens vermindert werden, wenn das Unternehmen gegenüber dem Bund nachweist, daß die Zahlung unter Berücksichtigung seiner Wettbewerbsfähigkeit eine unzumutbare Belastung bedeuten würde.
Die organisationsrechtliche Umgestaltung der bisherigen Unternehmen der Deutschen Bundespost in private Aktiengesellschaften erforderte entsprechende Folgeänderungen im FAG. Der mit der Postreform I aus dem Jahr 1989 geschaffene Regulierungsrahmen blieb soweit wie möglich erhalten. Das Gesetz sah vor, daß die ausschließlichen Rechte in ihrem bisherigen Umfang unverändert blieben. Das Gesetz stärkte im Vergleich zu den Regelungen der Postreform I die Mitwirkungsrechte der Bundesländer. Änderungen an Inhalt und Umfang der ausschließlichen Rechte konnten nur unter Beteiligung eines Regulierungsrates erfolgen, der nach den Vorschriften des PTRegG einzurichten war.
Auch im Bereich des Postwesens blieb der mit der Postreform I geschaffene Regulierungsrahmen - wie bei der Änderung des Gesetzes über Fernmeldeanlagen - im Gesetz weitgehend erhalten. Eine Befristung des Gesetzes bis zum 31. Dezember 1997 war ebenfalls vorgesehen, um der Entwicklung der politischen Willensbildung in der EU Rechnung tragen zu können.
Da der Bund nicht mehr Inhaber von Betreiberrechten sein kann, ist nunmehr das Errichten und Betreiben von Einrichtungen zur entgeltlichen Beförderung von schriftlichen Mitteilungen von Person zu Person der Deutschen Post AG vorbehalten. § 2 Abs. 5 des Postgesetzes sieht aber vor, daß der Bundesminister für Post und Telekommunikation in diesem Bereich anderen natürlichen und juristischen Personen Befreiung vom Beförderungsvorbehalt gewähren kann.
Das Gesetz enthält weitgehend regulierungsrechtliche Nachfolgebestimmungen zum PostVerfG, die dem veränderten organisationsrechtlichen Status der Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost Rechnung tragen. Die Regulierung soll sicherstellen, daß in den Bereichen der Telekommunikation und des Postwesens flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen erbracht werden.
Das Gesetz sieht Bestimmungen vor, die die Organisation und das Verfahren der Regulierung im einzelnen bestimmen. Als Nachfolgeorgan des bislang im PostVerfG vorgesehenen Infrastrukturrates bestimmt das Gesetz die Einrichtung eines Regulierungsrates. Der Regulierungsrat besteht aus einem Vertreter jedes Landes und einer gleich großen Anzahl von Vertretern des Deutschen Bundestages. Er ist bei wichtigen Regulierungsentscheidungen des Bundesministers für Post und Telekommunikation zu beteiligen. So hat er u. a. Beschlußrechte bei der Festlegung von Pflichtleistungen der Postnachfolgeunternehmen und beim Erlaß von Rechtsverordnungen aufgrund des FAG und des PostG, die Entscheidungen über die beabsichtigte Öffnung von Märkten für Telekommunikations- und Postdienstleistungen betreffen.
Darüber hinaus werden die Bildung von unabhängigen Beschlußkammern beim Bundesminister für Post und Telekommunikation geregelt und deren Kompetenzen im Rahmen der Aufsicht über die Märkte der Telekommunikation und des Postwesens bestimmt.
Die Befristung des Gesetzes erfolgt analog zu den Artikeln 5 und 6 bis zum Ablauf des 31. Dezember 1997.
Die gemeinsame Zielsetzung der Fraktionen der CDU/CSU, F.D.P. und SPD bestand darin, die Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost wettbewerbsfähiger zu machen. Dies bedeutete, daß sie nicht überproportional mit personellen und finanziellen Lasten beschwert werden sollten, die aus den Besonderheiten der bisherigen Rechtsform resultierten. Andererseits sollten bisherige finanzielle Belastungen nur soweit es für die zukünftige Wettbewerbsfähigkeit unverzichtbar erschien, auf den Bund verlagert werden, um letztlich eine Finanzierung der Privatisierung durch den Steuerzahler zu vermeiden.
Mit der Errichtung der bereits erwähnten Unterstützungskassen bei den Postunternehmen hat der Gesetzgeber eine andere Regelung als die im interfraktionellen Gesetzentwurf vorgesehene getroffen. Dabei wurde berücksichtigt, daß Rückstellungen für Pensionsverpflichtungen für die Postunternehmen vor 1990 gesetzlich nicht notwendig waren. Erst seit der Postreform I haben die in bundeseigener Verwaltung geführten Unternehmen der Deutschen Bundespost Rückstellungen für die Beamtenpensionen in Höhe von einigen 100 Millionen DM gebildet. Der Regelungsbedarf für die vorher aufgelaufenen Pensionsverpflichtungen beläuft sich für alle drei Postunternehmen dagegen auf ca. 100 Milliarden DM. Würden diese Verpflichtungen, wie für Aktiengesellschaften vorgeschrieben, auf der Passivseite der Bilanz ausgewiesen, wäre die Umwandlung in Aktiengesellschaften erheblich erschwert worden bzw. für das Unternehmen Deutsche Bundespost POSTDIENST sogar unmöglich gewesen (vgl. BT-Drs. 12/8060 S. 182). Zur Lösung des Problems wurden deshalb Unterstützungskassen eingerichtet, aus denen Pensionen und Beihilfen gezahlt werden (vgl. im einzelnen § 16 PostPersRG). Die Unterstützungskassen werden durch Beiträge der Unternehmen sowie aus Dividenden und Aktienverkäufen der von der Bundesanstalt für Post und Telekommunikation gehaltenen Anteile an den Post-Aktiengesellschaften finanziert. Der Bund übernimmt darüber hinaus für die Unterstützungskassen die Gewährträgerschaft.
Bei den Beratungen des federführenden Ausschusses für Post und Telekommunikation bestand ein wesentliches Ziel der Fraktionen darin, die Rechte der Beschäftigten bei den drei Unternehmen der Deutschen Bundespost zu wahren. Für die Tarifkräfte ist erreicht worden, daß alle derzeit bei den Unternehmen der Deutschen Bundespost bestehenden tarifvertraglichen Regelungen so lange weitergelten, bis neue Tarifverträge abgeschlossen worden sind.
Der federführende Ausschuß war darüber einig, daß die Zusammenarbeit zwischen Postdienst und Postbank ausschlaggebend für die flächendeckende Versorgung mit Dienstleistungen an Schaltern des Postwesens ist. Dazu haben seinerzeit beide Unternehmen eine Ergänzung des Rahmenvertrages abgeschlossen, der ihre Zusammenarbeit regelt und den der Ausschuß zur Kenntnis genommen hat. Zusätzlich wurde gesetzlich festgeschrieben, daß der Bund für 4 Jahre eine Sperrminorität von 25% plus einer Aktie an dem Unternehmen Postbank behält.
An dieser Stelle soll kurz auf die aktuelle Situation eingegangen werden, nachdem Ende 1998 die Weichen für die Übernahme der Deutschen Postbank AG durch die Deutsche Post AG gestellt worden sind. Die Deutsche Post AG erwarb nach Kaufvertrag vom 2. Dezember 1998 - nach den bereits 17,5% Anteilen, die ihr im Zuge der Vereinbarungen aus einem Kooperationsvertrag kostenfrei zu übertragen waren - die restlichen 82,5% der Anteile des Bundes an der Deutschen Postbank AG. Der Kaufpreis von 4,3 Mrd. DM ist dem Bund Anfang 1999 zugeflossen. Damit wurde die Deutsche Post AG Anfang 1999 Alleineigentümer der Deutschen Postbank AG.
Mit der Verabschiedung des Gesetzeswerks der Postreform II (d. h. durch die vorgenommene Grundgesetzänderung der Art. 87f und 143b GG und das Postneuordnungsgesetz) war der Start freigegeben für eine Umwandlung der bisherigen öffentlichen Postunternehmen in Aktiengesellschaften und damit für eine künftige Aufgabenprivatisierung. Wie bereits erwähnt, waren einige Artikel des Gesetzeswerks, wie z.B. das PostG, das FAG und das PTRegG, zeitlich befristet. Dies zeigt, daß der Gesetzgeber seinerzeit die Notwendigkeit von Anpassungen gerade durch die europaweiten Liberalisierungsbestrebungen bewußt in den Raum gestellt hat.
Nachdem die entscheidenden gesetzlichen Voraussetzungen für die Privatisierung durch das PTNeuOG geschaffen worden waren, fand die Gründungsveranstaltung der Postaktiengesellschaften am 20. Dezember 1994 in Köln statt. Der damalige Bundesminister für Post und Telekommunikation, Dr. Wolfgang Bötsch, stellte in seiner Ansprache heraus, daß die Postunternehmen mit dieser Gründung den notwendigen Freiraum für flexibles unternehmerisches Handeln erhalten. Neben der weltweit zunehmenden Liberalisierung sei eine Internationalisierung und Globalisierung festzustellen, die unerläßlich sei, um den heutigen, weitaus mehr als früher differenzierten Bedürfnissen der Kunden nachzukommen und Wachstumspotentiale auf diesem Markt zu realisieren. Die EU habe dies erkannt und mit wegweisenden Entscheidungen aus den Jahren 1993 und 1994 zur Liberalisierung des Sprachtelefondienstes und der Netzinfrastruktur zum 1. Januar 1998 diesem Handlungsbedarf Rechnung getragen. Nach der Gründung im Dezember 1994 wurden die bisherigen Postunternehmen im Januar 1995 als Aktiengesellschaften in das Handelsregister eingetragen.
Die Deutsche Telekom AG ist als erstes der Postunternehmen im Jahr 1996 im Rahmen einer Kapitalerhöhung an die Börse gegangen und hat damit eine erhebliche Verbesserung ihrer Eigenkapitalsituation erreicht. Bei einem Preis pro Aktie von 28,50 DM mit einem Emissionsvolumen von 690 Millionen Aktien konnte ein Emissionserlös von rund 20 Milliarden Mark erreicht werden. Vom Volumen her war es die größte Börseneinführung in Deutschland. Sie war gleichzeitig ein Schritt, der zu einer neuen Aktienkultur in Deutschland geführt hat, weil neben den institutionellen Anlegern auch eine hohe Anzahl an privaten Anlegern und eine Vielzahl der Beschäftigten am Unternehmen Telekom beteiligt sind. Insoweit hat dieser Börsengang eine beachtliche Pilotfunktion für den Aktienmarkt in Deutschland innegehabt. (Im Hinblick auf den Börsengang der Deutschen Post AG am 20. November 2000 wird auf die Ausführungen in Abschnitt F. hingewiesen.)
D. Nachfolgegesetze für das FAG und das Postgesetz
Das TKG vom 25. Juli 1996 (BGBI. I S. 1120) bedeutet die vollständige Liberalisierung der Telekommunikationsmärkte. Es setzt im Anschluß an die bereits im Rahmen der Postreformen I und II erfolgten Liberalisierungsschritte die Umsetzung der Vorgaben der EU in das deutsche Recht fort.
Mit dem Inkrafttreten des TKG ist das Netzmonopol aufgehoben, so daß das Gesetz auch insofern den europäischen Vorgaben entspricht. Damit beendete das TKG das Netz- und Funkanlagenmonopol der Deutschen Telekom AG zum 1. August 1996, während das Monopol im Sprachtelefondienst am 31. Dezember 1997 auslief.
Wie in der Begründung des Entwurfs des TKG (BT-Drs. 13/3609) ausgeführt wird, trägt die Liberalisierung der Erkenntnis Rechnung, daß angesichts der Potentiale des Telekommunikationsmarkts ein einzelnes, mit besonderen und ausschließlichen Rechten ausgestattetes Unternehmen wie die Deutsche Telekom AG nicht mehr annähernd in der Lage ist, das Innovationspotential bei den kommunikations- und informationstechnischen Anwendungen auszuschöpfen.
In Erfüllung des verfassungsrechtlichen Auftrags aus Art. 87f GG, die Versorgung mit Telekommunikationsdienstleistungen als privatwirtschaftliche Tätigkeiten, die durch die Deutsche Telekom AG und andere private Anbieter erbracht werden, zu gewährleisten, besteht ein wesentliches Ziel der Bestimmungen des TKG darin, die staatlichen Rahmenbedingungen in der Telekommunikation so zu gestalten, daß funktionsfähiger Wettbewerb gefordert und chancengleicher Wettbewerb sichergestellt sowie gleichermaßen die Erbringung angemessener und ausreichender Dienstleistungen. gewährleistet wird.
An wesentlichen Regelungen des TKG sind insbesondere zu nennen:
Das TKG geht davon aus, daß derjenige, der Übertragungswege betreiben will, die die Grenze eines Grundstücks überschreiten und für Telekommunikationsdienstleistungen für die Öffentlichkeit genutzt werden, ebenso einer Lizenz bedarf wie derjenige, der Sprachtelefondienst auf der Basis selbst betriebener Telekommunikationsnetze anbietet (§ 6 Abs.1 TKG). Demgegenüber benötigen Unternehmen keine Lizenz, die Datendienste über angemietete Telekommunikationsdienstleistungen anbieten, und Unternehmen, die Dienste nur für geschlossene Benutzergruppen anbieten.
Unternehmen, die auf anderen Märkten als der Telekommunikation marktbeherrschend sind, z.B. Energieversorger als Netzbetreiber, müssen ihr gewerbliches Angebot von Telekommunikationsleistungen in rechtlich selbständigen Unternehmen organisieren. Die Nachvollziehbarkeit der finanziellen Beziehungen zwischen lizenziertem und nicht lizenziertem Bereich muß durch Schaffung eigener Rechnungslegungskreise gewährleistet werden (§ 14 TKG).
Universaldienstleistungen sind ein Mindestangebot an Telekommunikationsdienstleistungen für die Öffentlichkeit, für die eine bestimmte Qualität festgelegt ist und zu denen alle Nutzer unabhängig von ihrem Wohn- oder Geschäftsort zu einem erschwinglichen Preis Zugang haben müssen (§ 17 Abs. 1 Satz 1 TKG).
Damit wird zum Ausdruck gebracht, daß der Universaldienst nicht eine optimale, sondern lediglich eine Grundversorgung mit Telekommunikation sicherstellen soll. Im Falle einer Versorgungslücke sieht das TKG ein formalisiertes Regulierungsverfahren vor.
Als Universaldienstleistungen sind zu betrachten:
der Sprachtelefondienst auf der Basis eines digital vermittelnden Netzes,
der Auskunftsdienst und öffentliche Telefonstellen,
die Herausgabe von Teilnehmerverzeichnissen,
das Betreiben von Übertragungswegen im Sinne der EU-Mietleitungsrichtlinie (92/44/ EWG).
Entgelte für das Angebot von Übertragungswegen und Sprachtelefondienst bedürfen nach § 25 Abs. 1 TKG der Genehmigung durch die Regulierungsbehörde. Entgelte für andere Telekommunikationsdienstleistungen, die von Unternehmen erbracht werden, die auf dem jeweiligen Markt über eine marktbeherrschende Stellung verfügen, unterliegen der nachträglichen Entgeltregulierung durch die Regulierungsbehörde. Die Entgelte haben sich an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung zu orientieren und dürfen bestimmte sachliche Grenzen nicht über- bzw. unterschreiten.
Ohne Zweifel handelt es sich hier um einen Schwerpunkt des TKG. Mit der Schaffung neuer Telekommunikationsnetze müssen die Nutzer der verschiedenen Netze Verbindungen zueinander aufbauen können; dafür müssen Möglichkeiten für die Zusammenschaltung und das Zusammenwirken von Netzen geschaffen werden. Der Betreiber eines Telekommunikationsnetzes, der Telekommunikationsdienstleistungen für die Öffentlichkeit anbietet und über eine marktbeherrschende Stellung verfügt, muß nach § 35 TKG anderen Nutzern Zugang zu seinem Telekommunikationsnetz ermöglichen. Die Regelungen des TKG sehen ferner eine besondere Mißbrauchsaufsicht für solche Unternehmen vor.
Die Regulierungsbehörde wurde nach § 66 TKG als Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Wirtschaft mit Sitz in Bonn zum 1. Januar 1998 errichtet. Bis Ende 1997 wurden die Aufgaben der Regulierung noch vom Bundesministerium für Post und Telekommunikation wahrgenommen. Mit den Regelungen über die Regulierungsbehörde ist eine sektorspezifische Regulierung realisiert worden. Versuche, die Wahrnehmung der Regulierungsaufgaben dem Bundeskartellamt zu unterstellen, sind gescheitert.
Die Regulierungsbehörde hat im Interesse der Entwicklung eines wettbewerbsintensiven Telekommunikationsmarkts umfassende Überwachungs- und Eingriffskompetenzen, wie in der Gesetzesbegründung ausgeführt wird (vgl. BT-Drs. 13/3609 S. 51). Bedeutsam ist in diesem Zusammenhang aber auch, daß dem Bundesministerium für Wirtschaft als übergeordneter oberster Bundesbehörde nach § 66 Abs. 5 TKG das Recht zusteht, allgemeine Weisungen für den Erlaß oder die Unterlassung von Entscheidungen zu erteilen. Daß die Regulierungsbehörde ihre Aufgaben sehr aktiv wahrnimmt, zeigen die zahlreichen Entscheidungen, die seit ihrem Bestehen zunächst vor allem im Telekommunikationsbereich, nunmehr aber auch im Postsektor getroffen worden sind.
An dieser Stelle soll darauf hingewiesen werden, daß die wesentlichen Bestimmungen des TKG über die Regulierungsbehörde und das Beschlußkammerverfahren nach §§ 44, 46 Abs. 3 PostG auch für den Postbereich gelten.
Zur Umsetzung des geänderten europäischen Rechtsrahmens für die Telekommunikation soll das TKG grundlegend novelliert werden. Ein entsprechender Referentenentwurf wurde am 30. April 2003 zur öffentlichen Kommentierung bereit gestellt.
Der Entwurf des neuen Postgesetzes wurde ain 30. Mai 1997 in den Deutschen Bundestag eingebracht (vgl. BT-Drs. 13/7774). Im Vorblatt des Gesetzes (Abschnitt A. Zielsetzung) wurde darauf hingewiesen, daß im Rahmen der Postreform II diejenigen Gesetze, die die ordnungspolitischen Rahmenbedingungen für den Postbereich vorgeben, bis zum 31. Dezember 1997 befristet worden waren. Durch diese Befristung komme der Wille des Gesetzgebers zum Ausdruck, ökonomischen wie rechtlichen Erfordernissen für eine ordnungspolitische Umgestaltung des Postsektors Rechnung zu tragen. Gemäß Art. 87f Abs. 1 GG (eingeführt im Rahmen der Postreform II) gewährleiste der Bund im Bereich des Postwesens flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen. Es habe sich aber auch herausgestellt, daß diese Gewährleistung einer flächendeckenden Infrastruktur im Postbereich eines Monopols insbesondere aus ökonomischer Sicht nicht bedürfe. Dementsprechend sehe Art. 87f Abs. 2 GG vor, daß die postalische Infrastruktur durch die Deutsche Post AG und durch andere private Anbieter erbracht werden solle.
Hauptziele des neuen Postgesetzes seien zum einen die Infrastruktursicherung, zum anderen sollen die staatlichen Rahmenbedingungen für die Postmärkte so gestaltet werden, daß chancengleicher und funktionsfähiger Wettbewerb gefördert werde. Eine auf Dauer angelegte, den Grundsätzen der sozialen Marktwirtschaft widersprechende ordnungspolitische Sonderstellung der Deutschen Post AG erscheine vor dem Hintergrund dieser Zielsetzungen weder rechtlich noch ökonomisch vertretbar. Die im Gesetzentwurf für die Deutsche Post AG vorgesehene Exklusivlizenz werde deshalb auf den 31. Dezember 2002 befristet.
In der Begründung des Gesetzentwurfs wird darauf hingewiesen, daß ein wesentliches Ziel der gesetzlichen Bestimmungen darin bestehe, die staatlichen Rahmenbedingungen für den Postsektor so zu gestalten, daß chancengleicher Wettbewerb für die neu hinzutretenden Anbieter ermöglicht werde. Zudem solle durch regulierende Eingriffe in das Marktverhalten beherrschender Unternehmen ein funktionsfähiger Wettbewerb gefördert werden. Um letzteres Ziel zu erreichen, seien sektorspezifische Regelungen als Ergänzung zum allgemeinen Wettbewerbsrecht erforderlich. Mit dem im Entwurf vorliegenden Postgesetz würden die rechtlichen Rahmenbedingungen bereitgestellt, um den verfassungsrechtlichen Auftrag zu erfüllen, über Wettbewerb den Zugang von Wirtschaft und Verbrauchern zu modernen, preiswerten und kundengerechten Postdienstleistungen zu gewährleisten.
In der Begründung des Gesetzentwurfs wird weiter darauf hingewiesen, daß die besonderen wettbewerbsrechtlichen Bestimmungen die verfassungsrechtlich garantierten Rechte der Berufs- und Gewerbefreiheit berücksichtigen, wonach grundsätzlich jedermann berechtigt sei, Postdienstleistungen am Markt anzubieten. Der regulatorische Rahmen sehe deshalb sehr weitreichende Marktzutrittsmöglichkeiten vor. Für die Lizenzpflicht seien im wesentlichen nur diejenigen Märkte vorgesehen, die bisher im Bereich des Postmonopols liegen. Ein Tätigwerden in diesen Bereichen sei für alle Anbieter dann lizenzpflichtig, wenn die entsprechende Postdienstleistung als gewerbsmäßige Dienstleistung für andere vorgesehen sei. Soweit eine Beförderungsleistung der Eigenversorgung diene oder eine Dienstleistung unentgeltlich für andere erbracht werde, unterliege ein Tätigwerden in diesen Bereichen keiner besonderen Regulierung.
Eine Begrenzung der Anzahl der zu vergebenden Lizenzen sei nicht vorgesehen, da nach Wegfall des Postmonopols schon aus verfassungsrechtlichen Gründen grundsätzlich jedermann zum Markteintritt berechtigt sei. Lizenzauflagen müßten entsprechend verhältnismäßig sein, so daß auch kleineren und mittleren Unternehmen ein Marktzutritt möglich und die Lizenzvergabe nicht von vornherein auf wenige große Unternehmen beschränkt sei.
Die Bestimmungen über die sog. Grundversorgung orientierten sich an dem bisher erreichten Leistungsstandard im deutschen Postsektor und berücksichtigten darüber hinaus die aktuelle postpolitische Diskussion auf europäischer Ebene. Hiernach wird die Grundversorgung (Universaldienst) als Mindestangebot definiert, das für alle Nutzer mit bestimmter Qualität und zu einem erschwinglichen Preis flächendeckend zugänglich sein muß. Die infrastrukturelle Versorgung mit Postdienstleistungen werde sowohl durch die Deutsche Post AG als auch durch andere private Anbieter erbracht.
Im Interesse der Sicherstellung eines chancengleichen und der Förderung eines funktionsfähigen Wettbewerbs seien marktbeherrschende Unternehmen einer besonderen Regulierung unterworfen. Dies betreffe insbesondere die Regulierung von Entgelten sowie Regelungen, die darauf abzielen, den Marktzutritt kleiner und mittlerer Unternehmen zu erleichtern.
In der Begründung des Gesetzentwurfs wird weiter ausgeführt, daß eine zentrale Aufgabe der Regulierungsbehörde die Preisregulierung sein werde. Die Vorschriften des Gesetzentwurfs würden deshalb zum Schutz der Kunden und Wettbewerber eine Regulierung marktbeherrschender Anbieter in abgestufter Intensität vorsehen. Tarife für lizenzpflichtige Leistungen, die heute noch weitgehend von der Deutschen Post AG im Monopol angeboten würden, seien von Anbietern vor Markteinführung zur Genehmigung vorzulegen, soweit diese auf dem sachlich und räumlich relevanten Markt eine marktbeherrschende Stellung innehaben. Die Tarife für alle übrigen Postdienstleistungen, die von marktbeherrschenden Anbietern gefordert werden, würden nach ihrer Markteinführung einer Kontrolle der Regulierungsbehörde unterliegen, falls sich Anhaltspunkte für die mißbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung ergäben.
Der Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drs. 13/7774) wurde in der 178. Sitzung des Deutschen Bundestages am 5. Juni 1997 dem Ausschuß für Post und Telekommunikation zur federführenden Beratung und dem Innenausschuß, dem Rechtsausschuß sowie dem Ausschuß für Wirtschaft zur Mitberatung überwiesen.
Der federführende Ausschuß für Post und Telekommunikation hat zu dem Gesetzentwurf eine öffentliche Anhörung von Sachverständigen am 24. September 1997 durchgeführt (vgl. auch zu den folgenden Ausführungen: Beschlußempfehlung und Bericht dieses Ausschusses - BT-Drs. 13/8702). Außerdem hat er die zahlreichen schriftlichen Stellungnahmen von Verbänden, Unternehmen, Einrichtungen und Einzelpersonen in seine Beratung einbezogen. In weiteren Sitzungen am 30. September und 1. Oktober 1997 wurde der Gesetzentwurf abschließend beraten. Der Ausschuß hat dem Deutschen Bundestag mit Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU und F.D.P. gegen die Stimmen der Fraktionen der SPD und Bündnis 90/Die Grünen sowie des Vertreters der Gruppe der PDS empfohlen, den Gesetzentwurf in der Fassung der Beschlüsse des Ausschusses anzunehmen.
Wichtige Einzelfragen wurden im Rahmen der Ausschußberatungen wie folgt erörtert:
99 a) Lizenzierter Bereich. Der federführende Ausschuß hat sich eingehend mit dem Umfang des zu lizenzierenden Bereichs befaßt. Die Fraktionen der CDU/CSU und F.D.P. vertraten die Auffassung, daß es für den Bereich der sogenannten Infopost und des Dokumentenaustauschdienstes keiner Lizenz bedürfe. In diesem Bereich sollte keine neue Regulierung eingeführt werden. Man sollte die Marktkräfte zur Geltung kommen lassen. Dagegen sollten nach Auffassung der SPD-Fraktion diese Bereiche einer Lizenzierung unterliegen. Der Antrag der SPD-Fraktion wurde mit der Mehrheit der Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU und F.D.P. abgelehnt.
b) Sozialauflagen. Die Frage der Verknüpfung von Sozialauflagen mit der Vergabe von Lizenzen war ein weiterer Schwerpunkt der Beratungen des federführenden Ausschusses. Die damaligen Koalitionsfraktionen von CDU/CSU und F.D.P. erklärten, daß die Berücksichtigung sozialer Belange in die allgemeine Sozialpolitik eingebunden sein müsse. Sektorspezifische Regelungen, die sich nicht zwingend aus den Besonderheiten des betreffenden Wirtschaftsbereichs ergeben würden, seien daher abzulehnen. Dagegen stellte nach Auffassung der Fraktion der SPD die Frage einer angemessenen Berücksichtigung sozialer Belange im Gesetzentwurf einen zentralen Punkt dar. Sie betonte mit Nachdruck, es müsse verhindert werden, daß Lizenznehmer massenhaft in ungeschützte Arbeitshältnisse ausweichen, um sich durch Sozialdumping ungerechtfertigte wirtschaftliche Vorteile zu verschaffen. Eine solche Entwicklung würde zu gravierenden Wettbewerbsverzerrungen führen und zu Lasten der sozialen Sicherheit der Arbeitnehmer und der sozialen Sicherungssysteme gehen. Der entsprechende Antrag der SPD-Fraktion, § 6 Abs. 2 mit einer Sozialklausel zu versehen, wurde mit den Stimmen der Fraktionen CDU/CSU und F.D.P. abgelehnt.
c) Grundversorgung/Universaldienst. Einen weiteren Schwerpunkt der Beratungen im federführenden Ausschuß stellten die Regelungen zur Grundversorgung mit Postdienstleistungen dar. Die Fraktionen der CDU/CSU und F.D.P. betonten, daß der Begriff „Grundversorgung” die korrekte deutsche Bezeichnung für die durch Art. 87f Abs. 1 GG geforderten angemessenen und ausreichenden Dienstleistungen sei. Die Verordnungsermächtigung für die Grundversorgungsverordnung würde auch den Anforderungen der maßgeblichen EU-Richtlinie genügen (vgl. BT-Drs. 13/8702 S. 36). Auch die im Gesetzentwurf enthaltenen weiteren Regelungen zur Grundversorgung seien mit dem Richtlinienentwurf vereinbar.
Die Fraktionen der SPD und Bündnis 90/Die Grünen erklärten, daß der Begriff „Universaldienst” dem Begriff „Grundversorgung” vorzuziehen sei. Dies würde durch die Entschließung des Rates der EU über die Entwicklung der Postdienste in der Gemeinschaft vom 7. Februar 1994 und durch den Richtlinienvorschlag der EU über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung der Postdienste vorgegeben.
d) Strukturelle Separierung. Der Postausschuß hat sich weiterhin mit Fragen im Zusammenhang mit der strukturellen Separierung befaßt. Ausgangspunkt war die Problematik möglicher Wettbewerbsverzerrungen und des möglichen Mißbrauchs von marktbeherrschenden Unternehmen aus anderen Branchen, die auf dem Markt für Postdienstleistungen tätig werden wollten. Die Koalitionsfraktionen brachten dabei einen Änderungsantrag zu § 10 des Gesetzentwurfs ein, mit dem Regelungen verschärft werden sollten, um mögliche Mißbräuche besser verhindern zu können. Dieser Antrag wurde einvernehmlich angenommen.
e) Ex ante- versus ex post-Regulierung. Diese Frage spielte im federführenden Ausschuß eine wichtige Rolle. Die Koalitionsfraktionen hoben hervor, daß auch nach Auslaufen der Exklusivlizenz für die Deutsche Post AG (§ 51 PostG) eine ex ante-Regulierung für einen gewissen Zeitraum noch erforderlich sei. Sie vertraten die Auffassung, daß die Deutsche Post AG auch nach Auslaufen der Exklusivlizenz ein De-facto-Monopol haben werde. Die bisherigen Erfahrungen hätten gezeigt, daß eine ex post-Entgeltregulierung äußerst schwierig sei. Marktbeherrschende Unternehmen hätten oft Schwierigkeiten, aussagekräftige Unterlagen zur Beurteilung der Entgelte rechtzeitig herauszugeben. Solche Verzögerungen würden von marktbeherrschenden Unternehmen gerne genutzt, um unerwünschte neue Wettbewerber aus dem Markt zu verdrängen bzw. deren Markteintritt zu behindern. Dagegen sei eine ex ante-Regulierung vorteilhafter, da hier das Unternehmen beweispflichtig für die Rechtfertigung der geforderten Entgelte sei.
Die Fraktion der SPD erklärte dagegen, daß nach Auslaufen der Exklusivlizenz für die Deutsche Post AG eine ex ante-Entgeltregulierung nicht mehr zu rechtfertigen sei. Die Fortsetzung einer ex ante-Regulierung könne die Wettbewerbsmöglichkeiter eines marktbeherrschenden Unternehmens unzumutbar beeinträchtigen. Die SPD-Fraktion plädierte daher dafür, daß das starre ex ante-Entgeltgenehmigungsverfahren durch ein Verfahren der nachträglichen Entgeltüberprüfung ersetzt werde. Der entsprechende Antrag der SPD wurde indessen mit den Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU, F.D.P. und von Bündnis 90/Die Grünen abgelehnt.
Der Bundesrat stimmte dem Gesetzentwurf in der Fassung der Ausschußberatungen nicht zu, sondern rief den Vermittlungsausschuß an. Im Vermittlungsverfahren gab es einige gravierende Änderungen:
a) Exklusivlizenz (§ 51 PostG). Während die Gesetzesvorlage der CDU/CSU und F.D.P. vorsah, der Deutschen Post AG bis zum Ende des Jahres 2002 für Briefe bis 100 Gramm Gewicht eine Exklusivlizenz zu geben und den Markt für inhaltsgleiche Briefsendungen (Infopost) voll dem Wettbewerb zu öffnen, wurde im Vermittlungsverfahren als Kompromiß eine Exklusivlizenz für Briefe bis 200 Gramm vorgeschlagen und darüber hinaus die Infopost bis 50 Gramm in die Exklusivlizenz einbezogen. Mit diesem Rahmen der Exklusivlizenz soll die Finanzierung des Universaldienstes sichergestellt werden.
b) Sozialklausel. Die SPD setzte ferner im Zuge des Vermittlungsverfahrens durch, daß die „Berücksichtigung sozialer Belange” in die Regulierungsziele aufgenommen wurde (§ 2 Abs. 2 Nr. 5 PostG). Darüber hinaus soll durch eine besondere Klausel das Ausweichen in ungeschützte Beschäftigungsverhältnisse und damit auch eine Verzerrung des Wettbewerbs verhindert werden. Eine Lizenz zur Briefbeförderung darf nach § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 PostG nicht erteilt werden, „wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, daß der Antragsteller die wesentlichen Arbeitsbedingungen, die im lizenzierten Bereich üblich sind, nicht unerheblich unterschreitet”.
>c) Universaldienst. Das Wort „Grundversorgung” wurde durch das Wort „Universaldienst” ersetzt. Die Beschreibung des Mindestangebots an Postdiensdeistungen (Universaldienst), das flächendeckend und zu erschwinglichen Preisen gewährleistet sein muß, wurde ebenfalls geändert (§ 11 PostG).
d) Postdienstleistungsverordnung. Neu aufgenommen wurde durch die Entscheidung des Vermittlungsausschusses eine Bestimmung über die Postdienstleistungsverordnung (§ 18 PostG). Danach wird die Bundesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates Rahmenvorschriften für die Inanspruchnahme von Postdienstleistungen zu erlassen. Das betrifft insbesondere Regelungen über den Vertragsabschluß, den Gegenstand und die Beendigung der Verträge, aber auch Haftungsregelungen und Bestimmungen zur Haftungsbeschränkung.
e) Tätigkeitsbericht. In einem Tätigkeitsbericht (§ 47 PostG) soll die Regulierungsbehörde u. a. Stellung nehmen zur Frage, ob und gegebenenfalls bis zu welchem Zeitpunkt die Exklusivlizenz nach § 51 über das Jahr 2002 hinaus erforderlich ist.
f) Maßstäbe der Entgeltgenehmigung. Durch die Entscheidung des Vermittlungsausschusses wurden die Maßstäbe der Entgeltgenehmigung (§ 20 Abs. 2 PostG) in wesentlichen Punkten ergänzt, die auch für die Deutsche Post AG von besonderer Bedeutung sind.
Bei der Entgeltgenehmigung sind insbesondere die Kosten fur die Einhaltung der wesentlichen Arbeitsbedingungen, die im lizenzierten Bereich üblich sind, sowie die Kosten einer flächendeckenden Versorgung mit Postdienstleistungen und die Kosten aus der Übernahme von Versorgungslasten für die Beschäftigten, die aus der Rechtsnachfolge der Deutschen Bundespost entstanden sind, angemessen zu berücksichtigen.
Nach Auffassung des Bundesrates, die hier ihren Niederschlag gefunden hat, würde eine Preisregulierung, die sich allein an den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung orientiert, den Sonderverpflichtungen, denen die Deutsche Post AG unterworfen ist, in nicht ausreichender Weise gerecht.
g) Angebot von Teilleistungen. § 28 Abs. 2 PostG wurde durch die Entscheidung des Vermittlungsausschusses dahingehend ergänzt, daß bei der Genehmigung der Entgelte für Teilleistungen oder der Überprüfung der Entgelte zusätzlich die anteiligen Kosten der gesamten Beförderungskette angemessen berücksichtigt werden müssen.
4. Abschließende Gesetzesberatung
Der Deutsche Bundestag hat den in den wesentlichen Punkten angesprochenen Vermittlungsvorschlag am 10. Dezember 1997 gebilligt, so daß das Gesetz nach Zustimmung durch den Bundesrat am 1. Januar 1998 - gerade noch rechtzeitig - in Kraft treten konnte.
Mit dem Inkrafttreten des neuen Postgesetzes war auch der Zeitpunkt gekommen, das Bundesministerium für Post und Telekommunikation aufzulösen, das aufgrund der Privatisierung der Postnachfolgeunternehmen und der Verabschiedung der Nachfolgegesetze für Post und Telekommunikation seine Aufgabe mit Erfolg erfüllt hatte.
Durch Organisationserlaß des Bundeskanzlers vom 17. Dezember 1997 wurde das Bundesministerium für Post und Telekommunikation mit Ablauf des 31. Dezember 1997 aufgelöst. Mit Wirkung vom 1. Januar 1998 trat folgendes in Kraft:
„1. Dem Bundesministerium der Finanzen werden aus dem Geschäftsbereich des bisherigen Bundesministeriums für Post und Telekommunikation übertragen:
die Zuständigkeit für die Bundesanstalt für Post und Telekommunikation, die Museumsstiftung Post und Telekommunikation und die Unfallkasse Post und Telekom,
Die der Bundesdruckerei GmbH durch Dienstleistungsüberlassungsvertrag zugeordneten Beamten werden in den Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Finanzen übergeleitet.
2. Dem Bundesministerium für Wirtschaft werden alle übrigen Zuständigkeiten aus dem Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Post und Telekommunikation übertragen.”
Siehe Organigramm „Regulierungsinstitutionen nach TKG und PostG” in Gastbeitrag „Berger: Die Diskussion um die Errichtung der RegTP”
Damit wurde das Bundesministerium für Wirtschaft auch zuständiges Ministerium für die Vorbereitung der nach dem Postgesetz zu erlassenden Rechtsverordnungen.
Ziel des Ersten Gesetzes zur Änderung des Postgesetzes vom 2. September 2001 (BGBI. I S. 2271) ist, die in § 51 Abs. 1 Satz 1 PostG vom 22. Dezember 1997 geregelte Befristung der zugunsten der Deutschen Post AG für die Beförderung bestimmter Postsendungen eingeräumte Exklusivlizenz über den 31. Dezember 2002 hinaus bis zum 31. Dezember 2007 zu verlängern. Vor dem Hintergrund der in der Europäischen Gemeinschaft geführten Diskussion über eine weitere Liberalisierung des Postsektors stand das nationale Enddatum der Exklusivlizenz nicht mehr im Einklang mit der sich abzeichnenden europäischen Entwicklung und wurde daher entsprechend angepaßt. Damit sollte die frühzeitige Rechts- und Planungssicherheit für die Deutsche Post AG, aber auch für ihre Wettbewerber geschaffen werden.
In der Begründung zur Änderung des Gesetzes wird hervorgehoben, daß die verfassungsrechtliche Zulässigkeit dieser Verlängerung aus Art. 143b Abs. 2 GG folgt, der den Bundesgesetzgeber ermächtigt hat, der Deutschen Post AG für eine Übergangszeit ausschließliche Rechte zu verleihen. Dabei ist dem politischen Entschließungsermessen des Gesetzgebers überlassen, die Übergangszeit zeitlich festzulegen. Zwar ist die in den Motiven des die Verfassung im Rahmen der Postreform II ändernden Gesetzgebers zunächst angedachte Übergangszeit bis Ende 1997 bereits einmal durch das Postgesetz verlängert worden. Einer nochmaligen Verlängerung steht das Grundgesetz aber nicht entgegen, da der Verfassungsgeber nicht eine bestimmte Übergangszeit im Grundgesetz selbst festgeschrieben hat. Er hat vielmehr für die Folgegesetzgebung gerade auf die Korrelation zur politischen Willensbildung innerhalb der Europäischen Union verwiesen. Es blieb daher auch weiterhin der politischen Entscheidung des Bundesgesetzgebers überlassen, von dem in Art. 143b Abs. 2 GG gesicherten Entschließungsermessen erneut Gebrauch zu machen und unter Berücksichtigung der aktuellen Entwicklung in der Europäischen Union die Übergangsfrist neu festzulegen.
Da nach dem derzeitigen Erkenntnisstand nicht davon auszugehen ist, daß eine weitere Liberalisierung des europäischen Postmarktes vor Ende 2007 erfolgen wird, sollte deshalb durch die Anpassung des Postgesetzes an die europäische Entwicklung verhindert werden, daß ein vorzeitiges Auslaufen der Exklusivlizenz zu einer einseitigen Öffnung des deutschen Postmarktes führt.
Mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Postgesetzes vom 30. Januar 2002 (BGBI. I S. 572) werden die notwendigen Gesetzesänderungen als Folge der Verlängerung der gesetzlichen Exklusivlizenz der Deutschen Post AG bis zum 31. Dezember 2007 durch das Erste Gesetz zur Änderung des Postgesetzes umgesetzt. Die zeitlich und sachlich an die Geltungsdauer der Exklusivlizenz anknüpfenden Regelungen im Postgesetz und in der Post-Universaldienstleistungsverordnung werden an die neue Geltungsdauer der Exklusivlizenz angepaßt. Damit wird die vor dem Hintergrund der stockenden Liberalisierung des europäischen Postmarktes notwendig gewordene Anpassung des nationalen Rechtsrahmens komplettiert.
Das in § 54 PostG geregelte ausschließliche Recht der Deutschen Post AG, hoheitlich herausgegebene Postwertzeichen zu verwenden, wird ebenfalls für die Zeit der Exklusivlizenz verlängert.
Außerdem wurde das Postgesetz in Bezug auf den Universaldienst dahingehend geändert, daß für die Dauer der Exklusivlizenz die Deutsche Post AG - nachdem sie bereits zuvor faktisch verpflichtet war - zu dessen Erbringung nunmehr auch ausdrücklich verpflichtet wurde.
Mit dem Dritten Gesetz zur Änderung des Postgesetzes vom 16. August 2002 (BGBI. I S. 3218) wird der nationale Rechtsrahmen an die Änderungen der Postdienste-Richtlinie 97/67/EG durch die Richtlinie 2002/39/EG angepaßt. Die neue Richtlinie führt den Prozeß der Marktöffnung fort. Die Kommission wird das Europäische Parlament und den Rat über die Entwicklungen im Postsektor unterrichtet halten. Dies soll durch regelmäßige Berichte (alle zwei Jahre) über die Anwendung der Postdienste-Richtlinie geschehen.
Die erste Stufe der Liberalisierung erfolgt in Umsetzung der Änderungsrichtlinie zum 1. Januar 2003 mit der Absenkung der Gewichts- und Preisgrenze des durch die gesetzliche Exklusivlizenz reservierten Bereichs auf 100 Gramm bzw. weniger als das Dreifache des Preises für ßriefsendungen der unteren Gewichtsklasse.
Ab dem 1. Januar 2006 erfolgt in Umsetzung der zweiten Stufe der gemeinschaftsweiten Liberalisierung eine weitere sachliche Beschränkung des Exklusivrechts auf 50 Gramm bzw. das Zweieinhalbfache des Preises des Standardbriefs.
Es ist davon auszugehen, daß durch die mit der Absenkung der Gewichts- und Preisgrenze einhergehende sachliche Beschränkung der Exklusivlizenz sich die Wettbewerbsintensität im liberalisierten Bereich erhöhen wird, so daß insgesamt eine zunehmende Orientierung des Angebots an den Verbraucherbedürfnissen zu erwarten ist. Dadurch können sich kurzfristig auch positive Auswirkungen auf das Preisniveau, insbesondere das Verbraucherpreisniveau ergeben.
Der Parlamentarische Staatssekretär beim Bundesministerium fur Wirtschaft und Technologie, Dr. Ditmar Staffelt, hat im Rahmen der Beratung des Entwurfs des Dritten Gesetzes zur Änderung des Postgesetzes im Deutschen Bundestag betont, daß die Bundesregierung in der Postpolitik den Grundansatz verfolge, die deutschen Postmärkte in denselben Schritten und in derselben Geschwindigkeit wie die anderen europäischen Postmärkte zu öffnen. Die Bundesregierung lehne einen deutschen Alleingang in der Postpolitik ab. Deshalb habe sie einen Gesetzesentwurf vorgelegt, mit dem sie die Regelungen der Postdiensterichtlinie unverändert in deutsches Recht umzusetzen beabsichtige. Besonders betont wurde in diesem Zusammenhang, daß die Zeit rein nationaler Märkte auch im Postsektor immer mehr der Vergangenheit angehört (vgl. Protokoll Deutscher Bundestag, 242. Sitzung vom 13. Juni 2002, S. 24416).
Im Zusammenhang mit dem Gesetz zur Neuordnung des Postwesens und der Telekommunikation (PTNeuOG) ist 1994 durch Artikel 1 des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 30. August 1994 (BGBl. I S.2245) Art. 143b des Grundgesetzes eingefügt worden. Hierdurch durfte der Bund die ihm durch § 3 Abs. 1 PostUmwG eingeräumte Kapitalmehrheit am Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost POSTDIENST frühestens fünf Jahre nach Inkrafttreten eines Bundesgesetzes, nach dessen Maßgabe das Sondervermögen Deutsche Bundespost in Unternehmen privater Rechtsform umgewandelt wird, aufgeben. Dazu bedurfte es eines Bundesgesetzes mit Zustimmung des Bundesrates. Die Deutsche Bundespost POSTDIENST war zum 1. Januar 1995 durch § 1 Abs. 1 und 2 PostUmwG in die Deutsche Post AG umgewandelt worden.
Mit dem Gesetz zur Änderung des PostUmwG vom 18. Januar 2002 (BGBI. I S. 416) wurde die rechtliche Voraussetzung geschaffen, daß der Bund die Kapitalmehrheit an der Deutschen Post AG veräußern kann. Mit dem Erlaß des PostG und der PUDLV gewährleistet der Bund im Bereich des Postwesens flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen. Da in Zukunft zwingende Gründe für eine Kapitalmehrheit des Bundes an der Deutschen Post AG nicht mehr bestehen, eröffnet sich dem Bund die Möglichkeit, die Mehrheitsanteile an der Deutschen Post AG aufzugeben.
Bei der Beratung im Deutschen Bundestag des Entwurfs des Gesetzes zur Änderung des Postumwandlungsgesetzes wurde seitens der SPD betont, daß es konsequent sei, zu einem geeigneten Zeitpunkt die Staatsanteile an der Post AG zu verkaufen. Der Rückzug des Staates sollte auf liberalisierten Weltmärkten die Chancen der Post AG im Wettbewerb verbessern.
Am 11. Mai 2002 ist das post- und telekommunikationsrechtliche Bereinigungsgesetz (vom 7. Mai 2002, BGBI, I S. 1529) in Kraft getreten. Mit diesem Gesetz wurden zum einen die aufgrund der Liberalisierung des Postmarktes erforderlichen rechtsförmlichen Anpassungen vorgenommen. Es bestanden noch zahlreiche Regelungen des Bundesrechts, die im Nachgang zum Postneuordnungsgesetz und in Umsetzung des Postgesetzes in ihrer Terminologie an die neue Rechtslage angepaßt wurden. Außerdem waren solche Vorschriften rechtsförmlich anzupassen, die aufgrund der Auflösung des Bundesministeriums für Post und Telekommunikation und der Gründung der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post geändert werden mußten. Daneben werden - wie in der Begründung des Gesetzes dargestellt - sektorspezifische Regelungen, die nicht die ordnungspolitisch relevanten Entscheidungen der Regulierungsbehörde betreffen, zum Umgang mit Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen für den Post- und Telekommunikationsbereich eingeführt.
Durch das Bereinigungsgesetz soll auch eine Vereinheitlichung der gesamten Finanzierungs- und Auszahlungsvorgänge im Zusammenhang mit den Versorgungs- und Beihilfeleistungen an die ehemaligen Beamten der Deutschen Bundespost erreicht werden (vgl. Artikel 12 des Bereinigungsgesetzes: Änderung des § 14 des PostPersRG). Darüber hinaus soll die Zusammenlegung der Leistungen der drei Postunterstützungskassen (für Post, Postbank und Telekom) sowie die Ausübung der Rechts- und Fachaufsicht über den neu zu gründenden Verein dem ab dem Jahr 2000 stark zunehmenden Finanzierungsanteil des Bundes zu den gesamten Leistungen Rechnung tragen. Am 11. Januar 2001 wurden die drei Kassen durch Eintragung in das Vereinsregister verschmolzen. Die neue gemeinsame Versorgungskasse besteht seit dem 1. Juli 2000 unter dem Namen Bundes-Pensions-Service für Post und Telekommunikation e. V. (BPS-PT). Wie seine Vorgängereinrichtungen hat der BPS-PT gemäß § 15 Abs. 1 PostPersRG die Aufgaben Versorgungs- und Beihilfeleistungen zu erbringen an:
ehemalige Beamte des Sondervermögens Deutsche Bundespost,
ehemalige Beamte der drei Teilsondervermögen Deutsche Bundespost POSTDIENST, Deutsche Bundespost POSTBANK und Deutsche Bundespost TELEKOM,
Beschäftigte der oben angeführten Aktiengesellschaften, denen aus einem Beamtenverhältnis Ansprüche auf Versorgung zustehen,
deren Hinterbliebene.
Im Rahmen der Mittelverwaltung hat der BPS-PT zudem die Aufgabe, durch eine optimale Anlage der Mittel aus den Finanzbeiträgen zusätzliche Zinseinnahmen zur Begrenzung des Finanzbedarfs aus dem Bundeshaushalt zu erzielen. Angesichts von Zahlungsverpflichtungen des Bundes in den Jahren ab 2000 bis mindestens zum Jahr 2040 in einer Größenordnung von insgesamt rund 400 Mrd. Euro des Gesamtfinanzierungsbedarfs der Versorgungs- und Beihilfeleistungen für Postpensionäre erhoffen sich die Träger vor allem Synergieeffekte gegenüber dem bisherigen Betrieb von drei Post-Unterstützungskassen. Wirtschaftliche Vorteile ergeben sich für den Bund bei der neuen Versorgungskasse durch eine gemeinsame Finanzverwaltung bei der Gesamtveranlagung der Milliardenbeträge für die Postpensionäre.
E. Rechtsverordnungen aufgrund des Postgesetzes
Die Post-Universaldienstleistungsverordnung (PUDLV) vom 15. Dezember 1999 (BGBI. I S. 2418) wurde aufgrund des § 11 Abs.2 PostG vom 22. Dezember 1997 erlassen. Die Verordnung dient zugleich der Umsetzung der Postdienste-Richtlinie 97/67/EG.
Entsprechend den gesetzlichen Vorgaben in § 11 Abs. 1 PostG werden in der Verordnung die Universaldienstleistungen mit ihren Mindestqualitätsmerkmalen einschließlich der Beförderungsbedingungen sowie der erschwingliche Preis festgelegt.
Mit der Verordnung wird außerdem festgelegt, daß bundesweit mindestens 12000 stationäre Einrichtungen vorhanden sein müssen, in denen Briefbeförderungsleistungen angeboten werden. Diese Vorgabe soll bis zum 31. Dezember 2007 unter Berücksichtigung der Nachfrage überprüft werden. Bis zum 31. Dezember 2007 müssen mindestens 5000 stationäre Einrichtungen mit unternehmenseigenem Personal betrieben werden. Weiter ist festgelegt, daß in allen Gemeinden mit mehr als 2000 Einwohnern mindestens eine stationäre Einrichtung vorhanden sein muß. In Gemeinden mit mehr als 4000 Einwohnern ist grundsätzlich zu gewährleisten, daß in zusammenhängend bebauten Gebieten eine stationäre Einrichtung in maximal 2000 Metern für die Kunden erreichbar ist. Alle übrigen Orte müssen durch einen mobilen Postservice versorgt werden. Die stationären und mobilen Einrichtungen müssen jeden Werktag einschließlich samstags der Nachfrage entsprechend betriebsbereit sein.
Insgesamt läßt sich damit sagen, daß die PUDLV einen sehr hohen Standard für den - eigentlich ein Mindestangebot darstellenden - Universaldienst setzt. Neben den einfachen Brief- und Paketdienstleistungen erklärt sie zusätzlich Sonderleistungen im Briefbereich sowie die Beförderung von Zeitungen und Zeitschriften zu Leistungen des Universaldienstes. Darüber hinaus trifft die PUDLV sehr detaillierte Vorgaben zur Dichte des Filialnetzes und zur Briefkastendichte. Weitere Regelungen betreffen die Laufzeiten, die Häufigkeit der Zustellung sowie die Entgelte für Universaldienstleistungen.
Die Änderungen der PUDLV durch Art. 2 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Postgesetzes stellten nochmals - insbesondere in Bezug auf die Dichte des Filialnetzes - eine Erhöhung dieses Standards dar.
Die Post-Entgeltregulierungsverordnung (PEntgV) vom 22. November 1999 (BGBI. I S. 2386) ist auf der Grundlage des § 21 Abs. 4 des PostG vom 22. Dezember 1997 erlassen worden. In ihr werden im wesentlichen die im Postgesetz enthaltenen Verfahren der Entgeltregulierung ausgestaltet.
In der Vorschrift des § 1 Abs. 2 dieser Verordnung wird das in § 21 Abs. 1 Nr. 2 PostG vorgesehene Maßgrößenverfahren (Price Cap-Verfahren) als Regelfall der Entgeltgenehmigung festgelegt. Diese allgemeine Vorzugsstellung des Maßgrößenverfahrens gegenüber dem Verfahren nach § 21 Abs. 1 Nr. 1 PostG ist durch die Vorteile einer höheren Flexibilität und Planungssicherheit für das regulierte Unternehmen und durch Vorteile für die Regulierungsbehörde bei der Wahrnehmung der Regulierungsaufgaben begründet.
In der genannten Vorschrift sind die Grenzen normiert, innerhalb derer verschiedene Dienstleistungen für die Zwecke des Maßgrößenverfahrens in einem Korb zusarnmengefaßt werden können. Es sind dann verschiedene Körbe zu bilden, wenn sich die erwartete Stärke des Wettbewerbs bei den betreffenden Dienstleistungen wesentlich unterscheidet. Damit soll verhindert werden, daß die Flexibilität des Maßgrößenverfahrens dazu benutzt werden kann, mißbräuchlich Wettbewerbsvorteile bei im intensiven Wettbewerb angebotenen Dienstleistungen zu Lasten von Dienstleistungen zu erzielen, bei denen der Wettbewerb noch nicht intensiv ist.
§ 3 der Verordnung beinhaltet die für das Einzelentgeltgenehmigungsverfahren geltenden Maßstäbe zur Ermittlung genehmigungsfähiger Entgelte. Die Regulierungsbehörde hat nach § 3 Abs. 1 PEntgV die vom beantragenden Unternehmen vorgelegten Nachweise dahingehend zu prüfen, ob und inwieweit die beantragten Entgelte sich an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung im Sinne des Absatzes 2 orientieren und den Anforderungen nach § 20 Abs. 2 PostG entsprechen. Bei der Prüfung der Effizienz der Leistungsbereitstellung werden die Entscheidungen des Unternehmens bezüglich seines Dienstleistungsangebots berücksichtigt.
Im Rahmen des § 3 Abs. 1 PEntgV prüft die Regulierungsbehörde insbesondere, ob bei der Ermittlung, Berechnung und Zuordnung der Kosten des beantragenden Unternehmens allgemein anerkannte betriebswirtschaftliche Grundsätze zugrunde liegen. Im übrigen kann die Regulierungsbehörde Preise solcher Unternehmen als Vergleich heranziehen, die entsprechende Leistungen auf vergleichbaren Märkten im Wettbewerb anbieten. Dabei sind die Besonderheiten der Vergleichsmärkte zu berücksichtigen.
Bei der Entgeltgenehmigung sind insbesondere die Kosten für die Einhaltung der wesentlichen Arbeitsbedingungen, die im lizenzierten Bereich üblich sind, sowie die Kosten einer flächendeckenden Versorgung mit Postdienstleistungen und die Kosten aus der Übernahme von Versorgungslasten für die Beschäftigten, die aus der Rechtsnachfolge der Deutschen Bundespost entstanden sind, angemessen zu berücksichtigen.
Die Postdienstleistungsverordnung (PDLV) vom 21. August 2001 (BGBI.I S.2178) wurde auf der Grundlage des § 18 des PostG vom 22. Dezember 1997 erlassen. Wie in der Begründung der Verordnung dargestellt, werden in ihr Rahmenbedingungen für die Inanspruchnahme von Postdienstleistungen festgelegt, insbesondere die Rechte und Pflichten der Anbieter von Postdienstleistungen und ihrer Kunden geregelt. Die Verordnung dient zugleich der Umsetzung der Postdienste-Richtlinie 97/67/EG.
Nach § 1 Abs. 1 der Verordnung wird der privatrechtsgestaltende Regelungsgehalt der Verordnung bestimmt; sie regelt unmittelbar die Rechte und Pflichten der beteiligten Vertragsparteien - die Anbieter von Postdienstleistungen i.S. des § 4 Nr. 1 PostG und ihre Kunden - und schränkt insoweit deren Vertragsautonomie ein. Sie ist zugunsten des Kunden bindend und geht insoweit sowohl den Allgemeinen Geschäftsbedingungen als auch den individuellen Vereinbarungen vor.
Wie in der Begründung der Verordnung näher ausgeführt wird, werden als „Kunden” nur diejenigen erfaßt, die Leistungen eines Anbieters von Postdienstleistungen vertraglich in Anspruch nehmen oder begehren und nicht Wettbewerber oder sonstige Groß- bzw. Geschäftskunden sind. Andere Anbieter von Postdienstleistungen (Wettbewerber) oder sonstige Unternehmen, mit denen Sondervereinbarungen getroffen werden (Geschäfts- bzw. Großkunden), sind nicht Adressat der Verordnung. Sie haben kein besonderes Schutzbedürfnis.
Die Verordnung statuiert außerdem ein subjektives Recht des Kunden auf Erbringung der Universaldienstleistungen gegen das den Universaldienst erbringende Unternehmen. Diesen Anspruch hielt der Verordnungsgeber ausweislich seiner Begründung vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlichen Infrastrukturauftrags des Bundes aus Art. 87f Abs. 1 GG für geboten.
Die Post-Lizenzgebührenverordnung (PLGebV) vom 4. Februar 2002 (BGBl. I S. 579) wurde nach § 8 Satz 3 PostG vom 22. Dezember 1997 erlassen. Für die Erfüllung einer Lizenz und für die Zustimmung zur Übertragung einer Lizenz erhebt die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post Gebühren nach Maßgabe des § 2 und Auslagen nach Maßgabe des § 10 des Verwaltungskostengesetzes.
Die Gebühr fur die Erteilung einer Lizenz zur Beförderung von Briefsendungen beträgt mindestens 175 EUR und höchstens 700 EUR.
Die Postdienste-Datenschutzverordnung (PDSV) vom 2. Juli 2002 (BGBI. I S. 2494) wurde aufgrund des § 41 PostG vom 22. Dezember 1997 erlassen. Die Verordnung regelt, wie in der Begründung der Verordnung dargestellt wird, den Schutz personenbezogener Daten der am Postverkehr Beteiligten bei der Verarbeitung durch Unternehmen und Personen, die geschäftsmäßig Postdienste erbringen oder an deren Erbringung mitwirken. Die PDSV löst die aufgrund des § 10 Abs. 1 PTRegG vom 14. September 1994 (BGBI. I S. 2325, 2371) erlassene Postdienstunternehmen-Datenschutzverordnung vom 4. November 1996 (BGBI. I S. 1636) ab.
Ziel der Verordnung ist vornehmlich, das informationelle Selbstbestimmungsrecht der am Postverkehr Beteiligten zu schützen und den Postunternehmen klare Regelungen über ihre Befugnisse beim Umgang mit personenbezogenen Daten an die Hand zu geben. Die Verordnung enthält - im Vergleich zu den bisherigen Regelungen - eine Reihe von Verfahrensvereinfachungen und berücksichtigt insbesondere die durch die mit dem Postgesetz eingeleitete Marktliberalisierung und durch technische Entwicklungen eingetretene Neuerungen.
Im besonderen Teil der Begründung wird zu § 1 der Verordnung dargelegt, daß die Vorschrift den Anwendungsbereich der Verordnung und ihr Verhältnis zum Bundesdatenschutzgesetz festlegt. Neu ist die Ausdehnung des Anwendungsbereichs entsprechend der Vorgabe des § 41 Abs.1 PostG auf sämtliche Diensteanbieter, die geschäftsmäßig Postdienste erbringen oder an deren Erbringung mitwirken.
Nach § 3 der Verordnung darf eine Datenverarbeitung nur vorgenommen werden, soweit sie von der Verordnung ausdrücklich gestattet ist oder der Beteiligte eingewilligt hat. Die Entscheidung, in welchen Fällen eine Datenverarbeitung auch ohne ausdrückliche Zustimmung des Beteiligten erfolgen kann, ist bereits in § 41 Abs. 2 PostG getroffen. Über den Katalog des § 41 Abs. 2 PostG hinaus kommt eine Datenverarbeitung nur auf der Grundlage einer Einwilligung des Beteiligten in Betracht.
F. Börsengang der Deutschen Post AG
Nachdem die Deutsche Post AG zu Beginn des Jahres 1995 in die Rechtsform einer Aktiengesellschaft umgewandelt worden war, wurde auch der Schritt zu einem wettbewerbsfähigen und börsenreifen Unternehmen vollzogen. Eingeleitete Umstrukturierungen und gezielte Akquisitionen wurden erreicht, so daß heute ein weltumfassendes Angebot an Brief-, Express-, Logistik- und Finanzdienstleistungen aufgewiesen werden kann.
Ein weiterer Meilenstein des Unternehmens ist mit dem Börsengang am 20. November 2000 gesetzt worden: der Bund und die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) haben rund 29% des Grundkapitals der Deutschen Post AG verkauft und einen Emissionserlös von rund 6,6 Mrd. Euro erzielt. Auf Wunsch des Bundes und der KfW wurden bei dieser Erstemission auch privaten Anlegern außerhalb Deutschlands Aktien zu gleichen Bedingungen angeboten.
Im Dezember 1999 hatte der Bund im Vorgriff auf den Börsengang 2000 der Deutschen Post AG 50% minus 1 Aktie des Grundkapitals an die KfW veräußert (sog. Platzhaltergeschäft). Die Beteiligungsrechte für die verbliebenen 50% und 1 Aktie des Bundes werden weiterhin von der Bundesanstalt für Post und Telekommunikation wahrgenommen.
Es ist Ziel der Bundesregierung und damit in Übereinstimmung mit der Postreform II, auch die Mehrheitsanteile an der Deutschen Post AG - entsprechend der Aufnahmefähigkeit der Kapitalmärkte - schrittweise abzugeben.
Wie an anderer Stelle erwähnt, ist die für den Verkauf der Mehrheitsanteile an der Deutschen Post AG erforderliche gesetzliche Änderung des Postumwandlungsgesetzes seit dem 25. Januar 2002 in Kraft.
In diesem Zusammenhang ist zu erwähnen, daß der am 12. Dezember 2002 vom Bundesminister der Finanzen vorgelegte „Beteiligungsbericht 2002” eine aktuelle Übersicht über die unternehmerische Betätigung des Bundes gibt. In seinem Geleitwort zum Beteiligungsbericht betont Bundesfinanzminister Hans Eichel: „Privatisierung ist auch im internationalen Verständnis für staatliche Unternehmen der bessere Weg, Wachstum- und Beschäftigungschancen im Wettbewerb zu nutzen. Die Bundesregierung wird deshalb auch in dieser Legislaturperiode ihre erfolgreiche Privatisierungspolitik zur Erneuerung von Staat und Wirtschaft fortsetzen und weiterentwickeln.”
Deshalb soll an dieser Stelle auch betont werden, daß die im Bundeshaushalt 2003 vorgesehenen Privatisierungserlöse ganz überwiegend der Finanzierung der Postbeamtenversorgungskasse (BPS-PT) dienen sollen. Ab 2004 sollen Privatisierungserlöse zur Schuldentilgung eingesetzt werden.
Bundespostminister Dr. Wolfgang Bötsch sprach nach dem Abschluß der Gesetzesberatungen zum PostG im Dezember 1997 von einem „Sieg der Vernunft in letzter Minute”. Mit der Verabschiedung des TKG und des PostG ist - so kann man es auch ausdrücken - die Postreform III zum Abschluß gekommen und die Tür zur Entwicklung funktionsfähigen Wettbewerbs im Post- und Telekommunikationssektor aufgestoßen.
Die oben genannten wichtigen Rechtsverordnungen, die Änderungen des Postgesetzes, aber auch weitere Gesetzesänderungen wie die Änderung des Postumwandlungsgesetzes und das Bereinigungsgesetz haben weitere Rechtssicherheit für die Postunternehmen und die Postkunden gebracht.
Deutschland zählt innerhalb der Europäischen Union zu denjenigen Ländern, die sich vorbehaltlos für weitere signifikante Marktöffnungen und für eine Befristung aller exklusiven Rechte im Briefsektor einsetzen. Die Öffnung des nationalen Marktes wird im Einklang mit der europäischen Entwicklung fortgeführt werden.
Von besonderer Bedeutung ist insbesondere die Absenkung der Gewichts- und Preisgrenzen des reservierbaren Bereichs in zwei Schritten - und zwar zum 1. Januar 2003 auf 100 g bzw. dem 3-fachen Tarif sowie zum 1. Januar 2006 auf 50 g bzw. dem 2,5-fachen Tarif des Standardbriefs. Bis Ende 2007 werden voraussichtlich Parlament und Rat der Europäischen Union über die weiteren Liberalisierungsschritte ab 2009 entscheiden. Grundlage hierfür soll ein bis 2006 vorzulegender Vorschlag der Kommission bilden.
Nach Inkrafttreten der Änderungsrichtlinie zur Postdienste-Richtlinie am 5. Juli 2002 ist der Weg für weitere Marktöffnungsschritte im europäischen Postsektor frei. Der nationale Rechtsrahmen ist mit dem am 23. August 2002 verkündeten Dritten Gesetz zur Änderung des Postgesetzes an die Vorgaben der neuen Postdienste-Richtlinie angepaßt.
In der Einführung dieses Kommentars ist in der ersten Auflage die besonders verantwortungsvolle Aufgabe der Regulierungsbehörde in den Vordergrund gestellt worden. Sie muß entsprechend dem Infrastrukturgewährleistungsauftrag des Grundgesetzes den Verbraucher schützen, aber auch die Innovation durch Wettbewerb fördern. Sie muß überdies dem regulierten Unternehmen den notwendigen Freiraum lassen, um die durch die Privatisierung gegebenen Entwicklungschancen für den Postsektor insgesamt zu erhalten. Was Prof. Dr. Eberhard Witte, ein hervorragender Kenner des Post- und Telekommunikationsbereichs, einmal so formuliert hat, gilt auch heute noch: „Je erfolgreicher die Regulierung betrieben wird, desto mehr übernimmt der Wettbewerb die ordnungspolitische Funktion und macht die Regulierung fortschreitend entbehrlich. Die Regulierungsaufgabe ist erfüllt, wenn der Markt seine selbstregulierende Kraft gewonnen hat.”
Anmerkung: Die Rechtschreibung entspricht den vor Erscheinen der 2. Auflage des „Beck'scher PostG-Kommentar” 2004 gültigen Regeln und wurde unverändert beibehalten.