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Timestamp: 2016-10-28 06:43:57
Document Index: 360758076

Matched Legal Cases: ['Art. 85', 'Art. 12', 'Art. 85', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 85', 'Art. 12', 'Art. 12', 'BGE', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'BGE', 'BGE', 'Art. 12', 'BGE', 'Art. 30', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE']

105 Ia 37066. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 25. Oktober 1979 i.S. Leuenberger und Mitbeteiligte gegen Stadtrat Z�rich und Regierungsrat des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 85 lettre a OJ; validit� d'un r�f�rendum. 1. Le recours pour violation du droit de vote peut aussi �tre form� contre la d�cision d�clarant non valable un r�f�rendum demand� par l'autorit� (consid. 3). 2. a) La demande de r�f�rendum ne peut porter uniquement sur certaines dispositions d'un acte l�gislatif, lorsque le droit cantonal ne pr�voit pas express�ment une telle possibilit� (consid. 4a). Il en va de m�me si l'on fait valoir que l'acte l�gislatif viole le principe de l'unit� de la mati�re; en pareil cas, il convient d'attaquer l'acte lui-m�me � raison du vice all�gu� (consid. 4b). b) Port�e du principe de l'unit� de la mati�re en cas de modification du plan des zones (consid. 4b). 3. Interpr�tation de la demande de r�f�rendum litigieuse (consid. 5). Faits � partir de page 371
In der Sitzung vom 25. Januar 1978 hiess der Gemeinderat der Stadt Z�rich eine Vorlage des Stadtrates betreffend Revision der Bauordnung und Ab�nderung des Zonenplanes in der Schlussabstimmung wie folgt gut.
"1. Der Beschluss des Gemeinderates von 12. Juni 1963 �ber den Erlass einer neuen Bauordnung mit Zonenplan, mit seitherigen Ab�nderungen, wird nach der Vorlage des Stadtrates wie folgt ge�ndert:
a) Im Bereich Flur-/Fl�elastrasse, Quartier Altstetten, wird ein Teil der bisherigen Industriezone J II der Kernzone zugeteilt und mit einem Wohnfl�chenanteil von 20% belegt.
c) Das Gebiet zwischen Limmat-/Wilhelm-/Heinrichstrasse/Bahnviadukt, Industriequartier, wird von der bisherigen Industriezone J I der Kernzone ohne Wohnfl�chenanteil zugeteilt.
Am Schluss der Gemeinderatssitzung reichten 43 Ratsmitglieder ein Beh�rdenreferendum mit folgendem Wortlaut ein:
"Die unterzeichneten 43 Gemeinder�te ergreifen gem�ss Art. 12 lit. c der Gemeindeordnung das Referendum gegen den Beschluss des Gemeinderates vom 25. Januar 1978 betreffend Revision der Bauordnung und Ab�nderung des Zonenplanes (Weisung Nr. 401 vom 1. Juni 1977), Punkt 1, lit. c des Dispositivs "das Gebiet zwischen Limmat-/Wilhelm/Heinrichstrasse/Bahnviadukt, Industriequartier, wird von der bisherigen Industriezone J I der Kernzone ohne Wohnfl�chenanteil zugeteilt"."
Am 1. M�rz 1978 erkl�rte der Stadtrat von Z�rich das Beh�rdenreferendum ung�ltig. Zur Begr�ndung f�hrte er aus, dass sich das Referendum in unzul�ssiger Weise gegen eine einzelne Bestimmung des Gemeinderatsbeschlusses richte. Die beim Bezirksrat Z�rich und anschliessend beim Regierungsrat des Kantons Z�rich erhobenen Rekurse blieben ohne Erfolg.
Moritz Leuenberger und Mitbeteiligte erheben Stimmrechtbeschwerde, im wesentlichen mit der Begr�ndung, es verstosse gegen den Grundsatz der Einheit der Materie, wenn die verschiedenen �nderungen des Zonenplanes zum Gegenstand eines "Gesamtbeschlusses" gemacht w�rden. Der Wille der Stimmberechtigten komme nicht unverf�lscht zum Ausdruck, wenn sich das Referendum nicht gegen die einzelnen �nderungen des Zonenplanes richten k�nne. Ferner wird geltend gemacht, wenn die Zusammenfassung der einzelnen Plan�nderungen als zul�ssig erachtet werden sollte und sich das Referendum tats�chlich nur gegen den Gesamtbeschluss richten k�nnte, so h�tte der Stadtrat das Begehren gesetzeskonform auslegen und die Volksabstimmung �ber den ganzen Beschluss anordnen m�ssen.
3. a) Gem�ss Art. 85 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung BGE 105 Ia 370 S. 373der B�rger und betreffend kantonale Wahlen und Abstimmungen. Aufgrund dieser Vorschrift kann die Verletzung derjenigen politischen Rechte ger�gt werden, die dem B�rger eine direkte Mitwirkung an der politischen Willensbildung erm�glichen, sei es durch die Unterzeichnung von Referendums- oder Initiativbegehren oder durch die Teilnahme an Wahlen und Abstimmungen. Zur Beschwerdef�hrung ist jeder an der fraglichen Abstimmung oder Wahl stimmberechtigte B�rger befugt; weitere Voraussetzungen sind nicht erforderlich (BGE 104 Ia 353; BGE 102 Ia 549 E. 1). Die Stimmrechtsbeschwerde kann dagegen nicht ergriffen werden, um eine dem kantonalen Parlament vorbehaltene - indirekte - Abstimmung oder Wahl anzufechten (BGE 99 Ia 448 E. 1). Auch kann mit diesem Rechtsmittel nicht ger�gt werden, dass den einzelnen Parlamentariern zustehende Befugnisse (auf Einreichung von Anfragen, Postulaten, Motionen, usw.) missachtet worden seien (Urteil Bachofner vom 2. Juni 1976, in ZBl 77/1976, S. 508 betreffend eine als unzul�ssig erkl�rte Motion; nicht ver�ffentlichtes Urteil G�nter vom 18. Oktober 1977 betreffend eine schriftliche Anfrage). In all diesen F�llen stehen keine politischen Rechte in Frage, die den Stimmb�rgern eine direkte Mitwirkung an der politischen Willensbildung erm�glichen und den durch Art. 85 lit. a OG vermittelten Schutz geniessen.
b) Gem�ss Art. 12 Abs. 1 der Gemeindeordnung der Stadt Z�rich entscheidet die Gemeinde �ber Beschl�sse des Gemeinderates:
c) wenn binnen der n�mlichen Frist ein Drittel der Mitglieder des Gemeinderates ein solches Begehren schriftlich stellt."
Wird ein von 4000 Stimmberechtigten eingereichtes Referendumsbegehren ung�ltig erkl�rt, so unterliegt keinem Zweifel, dass gegen diesen Entscheid Stimmrechtsbeschwerde erhoben werden kann. Fraglich mag dies dagegen im Falle des in Art. 12 Abs. 1 lit. a und c GO vorgesehenen Referendumsrechts erscheinen, das einzig von den Mitgliedern des Gemeinderates ergriffen werden kann und welches daher im Gegensatz zum BGE 105 Ia 370 S. 374"ordentlichen" Referendum als "ausserordentliches" oder "Beh�rdenreferendum" bezeichnet wird (vgl. METTLER, Das Z�rcher Gemeindegesetz, 2. Aufl., S. 303 f.; GIACOMETTI, Das Staatsrecht der Schweizerischen Kantone, S. 432; AUER, Les droits politiques dans les cantons suisses, S. 41 f.). Es besteht indes kein Grund, in diesem zweiten Fall die Stimmrechtsbeschwerde auszuschliessen. Wenn das Beh�rdenreferendum ergriffen wird, so machen die es unterst�tzenden Gemeinder�te nicht nur von einer Befugnis Gebrauch, die ihnen in ihrer Eigenschaft als Mitglieder des kommunalen Parlaments zusteht. Vielmehr l�sen sie gleichzeitig ein Mitwirkungsrecht der Stimmb�rger an der politischen Willensbildung aus. Das Referendum gem�ss Art. 12 Abs. 1 lit. a GO tritt an Stelle des ordentlichen fakultativen Referendumsrechts der Stimmberechtigten, weshalb verschiedentlich die Auffassung vertreten wird, das in Art. 12 Abs. 1 lit. a GO vorgesehene Beh�rdenreferendum komme f�r die Stimmberechtigten einem obligatorischen Referendum gleich (sog. "ausserordentliches obligatorisches" Referendum; vgl. METTLER, a.a.O., S. 304 mit Hinweisen). �hnlich verh�lt es sich mit dem in Art. 12 Abs. 1 lit. c vorgesehenen Referendumsrecht, und zwar namentlich deshalb, weil dieses in der Praxis h�ufig zustande kommt, bevor der fragliche Gemeinderatsbeschluss zuhanden der Stimmberechtigten ver�ffentlicht wird. Das war auch hier der Fall. Die Stimmberechtigten haben zwar keinen Anspruch darauf, dass ein Beh�rdenreferendum ergriffen und ihnen die Unterschriftensammlung zur Einreichung eines Begehrens gem�ss Art. 12 Abs. 1 lit. b GO erspart wird. Ist ein Beh�rdenreferendum jedoch formell zustande gekommen, so werden die politischen Mitwirkungsrechte der Stimmb�rger verk�rzt, wenn der Stadtrat das Begehren zu Unrecht als ung�ltig erkl�rt. Dagegen kann Stimmrechtsbeschwerde erhoben werden (vgl. BGE 92 I 354). Die Zulassung dieses Rechtsmittels rechtfertigt sich auch deshalb, weil m�glicherweise gerade wegen des Beh�rdenreferendums keine Unterschriftensammlung f�r ein ordentliches fakultatives Referendum stattgefunden hat. Zur Beschwerdef�hrung sind s�mtliche stimmberechtigte Einwohner der Gemeinde berechtigt. Soweit die Beschwerde von den Unterzeichnern des Beh�rdenreferendums ergriffen wird, so sind auch diese lediglich in ihrer Eigenschaft als Stimmb�rger des betreffenden Gemeinwesens, nicht jedoch als Mitglieder des Gemeinderates zur Beschwerdef�hrung befugt.
c) Moritz Leuenberger und die weiteren Beschwerdef�hrer sind stimmberechtigte Einwohner der Stadt Z�rich. Sie sind daher zur Erhebung der Stimmrechtsbeschwerde legitimiert.
4. a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann sich ein Referendumsbegehren nur dann gegen einzelne Bestimmungen eines Erlasses richten, wenn das im kantonalen Verfassungs- oder Gesetzesrecht ausdr�cklich vorgesehen ist (BGE 99 Ia 519 E. 3). Eine entsprechende Vorschrift ist bez�glich des Referendumsrechts gegen Gemeinderatsbeschl�sse weder im Gemeindegesetz des Kantons Z�rich vom 6. Juni 1926 (GG) noch in der Gemeindeordnung der Stadt Z�rich vorhanden. � 92 GG und Art. 12 Abs. 1 GO sprechen einzig davon, dass der Gemeindeabstimmung "Beschl�sse" des Gemeinderates unterliegen, wenn ein entsprechendes Begehren von der n�tigen Zahl von Mitgliedern des Gemeinderates oder sonstigen Stimmberechtigten gestellt wird. Unter "Beschl�ssen" des Gemeinderates sind mangels einer anderslautenden Vorschrift lediglich jene zu verstehen, die in der Schlussabstimmung gefasst worden sind. Beschl�sse, die in der Detailberatung ergangen sind und sich auf einzelne Bestimmungen eines Erlasses beziehen, besitzen keine selbst�ndige Bedeutung. Sie sind lediglich vorbereitender Natur und werden gegenstandslos, wenn der Erlass in der Schlussabstimmung des Rates angenommen worden ist. Ebenso verh�lt es sich, wenn der Erlass als ganzer nicht die erforderliche Mehrheit des Rates gefunden hat (BGE 99 Ia 521).
Aus Art. 30 Abs. 3 der z�rcherischen Kantonsverfassung ergibt sich nichts anderes. Danach ist der Kantonsrat berechtigt, bei der Vorlage eines Gesetzes oder Beschlusses neben der Abstimmung �ber das Ganze ausnahmsweise auch eine solche �ber einzelne Punkte anzuordnen. Diese Vorschrift bezieht sich nur auf kantonale Abstimmungen. Selbst wenn man annehmen wollte, sie bringe einen allgemeinen Grundsatz des z�rcherischen Abstimmungsrechts zum Ausdruck, der auch f�r kommunale Abstimmungen gelte - was hier jedoch dahingestellt bleiben kann -, so w�rde es im vorliegenden Fall an einer entsprechenden Anordnung des Gemeinderates der Stadt Z�rich fehlen. Wie das Bundesgericht in BGE 99 Ia 522 f. dargelegt hat, kann sich das Referendum auch in denjenigen Kantonen, die Teilabstimmungen vorsehen, nur dann gegen einzelne Bestimmungen eines Erlasses richten, wenn das Parlament selber eine separate Abstimmung angeordnet hat.
b) Die Beschwerdef�hrer bestreiten das an sich nicht, sondern machen geltend, dass das Referendum im vorliegenden Fall gegen einen Teil des Gemeinderatsbeschlusses habe ergriffen werden k�nnen, weil der Gesamtbeschluss gegen den Grundsatz der Einheit der Materie verstosse. Dieser Auffassung ist nicht beizupflichten.
Der Grundsatz der Einheit der Materie gilt von Bundesrechts wegen und ergibt sich aus dem verfassungsm�ssigen Anspruch des B�rgers darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt werde, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverl�ssig und unverf�lscht zum Ausdruck bringt. Der Grundsatz der Einheit der Materie ist, wenn auch mit unterschiedlicher Bedeutung, bei s�mtlichen Vorlagen zu beachten, die der Volksabstimmung obligatorisch oder nach dem Zustandekommen des fakultativen Referendums zu unterbreiten sind (BGE 105 Ia 88 E. 7c; BGE 104 Ia 223 E. 2b; BGE 99 Ia 731 E. 3, 645 E. 5; ferner AUER, a.a.O., S. 122 ff.). Besteht Grund zur Annahme, dass eine dem fakultativen Referendum unterliegende Vorlage (Gesetzes�nderung, Finanzbeschluss) den Grundsatz der Einheit der Materie missachte, so haben die Stimmberechtigten, die das Referendum lediglich gegen einen Teil der entsprechenden Vorlage ergreifen wollen, den Gesamtbeschluss wegen Verletzung des politischen Stimmrechts anzufechten. In diesem Verfahren wird abzukl�ren sein, ob die behauptete Verfassungsverletzung bestehe. Die Stimmberechtigten k�nnen sich jedoch nicht damit begn�gen, das Referendum gegen einen Teil der Vorlage zu ergreifen und sich auf die angebliche Verletzung des Grundsatzes der Einheit der Materie erst im Anschluss an die Ung�ltigerkl�rung des Begehrens zu berufen. In diesem Zeitpunkt ist auf den Einwand wegen Versp�tung nicht mehr einzugehen.
Im vorliegenden Fall w�re ein entsprechender Einwand �berdies offensichtlich unbegr�ndet. Der Zonenplan bildet Teil der Gemeindebauordnung und ist dazu bestimmt, den �rtlichen Geltungsbereich der Zonenvorschriften festzulegen. Mit Hinblick auf die Beachtung des Grundsatzes der Einheit der Materie sind die Zonenpl�ne den Gesetzen gleichgestellt. Das bedeutet, dass die Vorlage �ber den Erlass oder die �nderung eines Plans mit diesem Grundsatz vereinbar ist, wenn eine bestimmte Materie geregelt wird und die einzelnen zu diesem Zweck getroffenen Anordnungen zueinander in einer sachlichen Beziehung BGE 105 Ia 370 S. 377stehen. Das ist hier der Fall. Die beschlossenen �nderungen betreffen alle die Zonenordnung der Stadt Z�rich. Gleich wie der seinerzeitige Erlass der Bauordnung und des zugeh�rigen Zonenplans k�nnen auch die jetzigen �nderungen Gegenstand einer einzigen Vorlage bilden. Der Stimmb�rger hat keinen verfassungsm�ssigen Anspruch darauf, dass ihm einzelne, allenfalls besonders wichtige Punkte des Planes gesondert zur Abstimmung vorgelegt werden. Er muss sich vielmehr auch dann f�r die Gutheissung oder Ablehnung der ganzen Vorlage entscheiden, wenn er nur mit einzelnen Anordnungen nicht einverstanden ist (BGE 99 Ia 646 mit Hinweisen).
5. Die Beschwerdef�hrer machen schliesslich geltend, wenn das Referendum nicht gegen einen Teil des Gemeinderatsbeschlusses habe ergriffen werden k�nnen, so h�tte der Stadtrat die Gemeindeabstimmung �ber den Gesamtbeschluss anordnen m�ssen. Auch diese R�ge ist unbegr�ndet.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist einem Initiativ- oder Referendumsbegehren im Rahmen der anerkannten Auslegungsgrunds�tze der Sinn zu geben, bei welchem es als g�ltig erachtet und die Volksabstimmung angeordnet werden kann. Bei der vorzunehmenden Auslegung wird die Beh�rde neben dem Wortlaut des Begehrens namentlich eine allf�llige Begr�ndung zu Hilfe ziehen; ferner k�nnen Meinungs�usserungen, die von Initianten oder Unterzeichnern des Referendums im Parlament oder in der Presse abgegeben worden sind ein taugliches Hilfsmittel der Auslegung sein. Grunds�tzlich ist eine Initiative oder ein Referendumsbegehren aber nicht nach dem subjektiven Willen der Unterzeichner, sondern aus sich selbst heraus auszulegen (BGE 105 Ia 153 f.; BGE 104 Ia 348; BGE 103 Ia 440; BGE 101 Ia 367).
b) Im vorliegenden Fall richtet sich das ung�ltig erkl�rte Referendum nach seinem Wortlaut offenkundig gegen einen blossen Teil des Gemeinderatsbeschlusses vom 25. Januar 1978. Es kann namentlich nicht gesagt werden, dass der Zusatz "Punkt 1, lit. c ..." nur zum Ausdruck bringe, aus welchem Grunde das Referendum ergriffen worden sei. Dass sich das Begehren nicht gegen den Gesamtbeschluss richtet, wird sodann durch die Vorg�nge nach der Einreichung des Referendums best�tigt. Aus den Akten geht n�mlich hervor, dass die Unterzeichner vom Rechtskonsulenten des Stadtrates darauf aufmerksam gemacht worden sind, dass das Referendum BGE 105 Ia 370 S. 378ung�ltig erkl�rt werden m�sse. Es wurde ihnen anheimgestellt, innert der noch laufenden Frist ein neues, gegen den Gesamtbeschluss gerichtetes Begehren einzureichen. Das geschah jedoch nicht, und zwar offenbar deswegen, weil f�r ein Referendum gegen den Gesamtbeschluss nicht die erforderliche Unterschriftenzahl beigebracht werden konnte. Wie dem Rechtskonsulenten des Stadtrates erkl�rt wurde, hatten es einige Unterzeichner abgelehnt, durch die Ergreifung des Referendums gegen den Gesamtbeschluss die nicht bestrittenen �nderungen des Zonenplanes zu gef�hrden. Bei dieser Sachlage kann das Referendum nur so verstanden werden, dass es sich nicht gegen den Gemeinderatsbeschluss als ganzen, sondern lediglich gegen Ziff. 1 lit. c richte. Die Wahl einer Auslegung, bei der das Referendum als g�ltig erachtet werden kann, ist deshalb nicht m�glich. H�tte der Stadtrat die Volksabstimmung �ber den Gemeinderatsbeschluss angeordnet, so h�tte er die politischen Rechte derjenigen Unterzeichner verletzt, die das Referendum nach dem klar erkennbaren Sinn des Begehrens nur gegen Ziff. 1 lit. c der Vorlage ergreifen wollten. Die Beschwerde erweist sich daher als unbegr�ndet.