Source: http://www.juramagazin.de/73496.html
Timestamp: 2020-02-19 16:44:13
Document Index: 286344145

Matched Legal Cases: ['§ 55', '§ 32', '§ 55', '§ 32', '§ 55', '§ 53', '§ 1', '§ 3']

Ein weiteres Hauptziel der Servicevereinbarung ist es, bei der Unterbringung von Bürgerkriegsflüchtlingen wie auch anderer deutscher und ausländischer Obdachloser Mindeststandards durchzusetzen, um zu verhindern, dass diese Menschen unter unzumutbaren Bedingungen untergebracht werden.
Die Servicevereinbarung sieht deshalb vor, dass die Bezirksämter nicht nur bei erstmaliger Meldung von Pensionen und vergleichbaren Unterkünften zum Angebotspool Qualitätsprüfungen vorzunehmen hatten, sondern dass sie diese Einrichtungen laufend überprüfen und bei Unterschreitung der Mindeststandards aus dem Angebotspool herausnehmen.
Der Rechnungshof hat festgestellt, dass nicht jedes Bezirksamt über einen sogenannten Heimbegeher verfügte, der diese Aufgabe wahrnimmt. Einige Bezirksämter haben entgegnet, die Funktion des Heimbegehers werde bei ihnen von Gruppenleitern oder Fachbereichsleitern der sozialen Wohnhilfe wahrgenommen. Tatsächlich fand aber zumeist eine regelmäßige Kontrolle der Pensionen und Unterkünfte nicht statt.
Damit war auch eine Prüfung, ob der Tagessatz in bezug auf Ausstattung und Raumgröße angemessen ist, nicht gewährleistet. Ferner unterblieb häufig eine Kontrolle, ob öffentlichrechtliche Erlaubnisse für einen gewerblichen Unterkunftsbetrieb vorlagen.
Zu T 273:
Nach Punkt 5 der Servicevereinbarung (Schaffung von Voraussetzungen durch die Auftraggeber) haben die Bezirke sich verpflichtet, die Erfassung und Überprüfung der Pensionsangebote innerhalb des jeweiligen Bezirkes (Punkt 5.1), die Koordination der bezirksinternen Prüfverfahren (Punkt 5.2) sowie die Meldung geprüfter Angebote an die Leitstelle (Punkt 5.3) zu gewährleisten, die laufende Überprüfung der Unterkünfte im Bezirk durchzuführen (Punkt 5.5) sowie die Herausnahme ungeeigneter Unterkunftsplätze aus dem Angebotspool vorzunehmen (Punkt 5.6). Desweiteren haben sich die Bezirke auf die Einhaltung von Mindeststandards verpflichtet (Punkt 6.4).
Ob die Bezirke den genannten Selbstverpflichtungen und Zuständigkeiten auf Basis der geltenden Rechtsgrundlage und der Servicevereinbarung ­ wie bspw. Überprüfung des Tagessatzes im Verhältnis zur Ausstattung und Raumgröße oder Kontrolle öffentlich-rechtlicher Erlaubnisse für einen gewerblichen Unterkunftsbetrieb ­ in vollem Umfang nachkommen, kann von der Senatsverwaltung für Gesundheit und Soziales nicht abschließend beurteilt werden. Sollte dies nicht gewährleistet sein, ist dieses Verhalten aus Sicht des Senats zu missbilligen.
Zur Tätigkeit der Heimbegeher führte die Senatsverwaltung für Gesundheit und Soziales in früheren Stellungnahmen bereits aus, dass bei Bedarf bzw. personellen Engpässen anderer Bezirke der Heimbegeher des Bezirksamtes Charlottenburg auch weiterhin, allerdings gegen Kostenbeteiligung, für diese Bezirke tätig werden kann.
Es wird in diesem Zusammenhang ebenfalls auf die grundsätzlichen Ausführungen unter T 269 bis 271 verwiesen.
Zum Teil haben Bezirksämter die Serviceleistungen der Leitstelle nicht genutzt. Wie in T 272 ausgeführt, konnten sich die Bezirksämter jederzeit einen Überblick über die aktuell geforderten Tagessätze und über die günstigsten Unterbringungsmöglichkeiten verschaffen. Bei der Prüfung wurde aber festgestellt, dass den Sachbearbeitern die aktuellen Übersichten der Leitstelle über die jeweiligen Tagessätze nicht immer bekannt waren, so dass wiederholt inzwischen nicht mehr gültige höhere Tagessätze abgerechnet wurden. Den Sachbearbeitern eines Bezirksamts war zum Zeitpunkt der Prüfung durch den Rechnungshof nicht einmal die Existenz solcher Tagessatzübersichten bekannt.
Zu T 274:
Die Bezirksämter Tiergarten, Friedrichshain, Kreuzberg, Charlottenburg, Spandau, Wilmersdorf, Tempelhof, Treptow, Pankow, Reinickendorf, Hohenschönhausen und Hellersdorf sind mit der Leitstelle vernetzt, d. h. dass sie Plätze direkt abfragen und buchen können. Alle übrigen Bezirksämter von Berlin buchen ihre Plätze in der Leitstelle telefonisch.
Darüber hinaus erhalten alle Bezirke, ob elektronisch vernetzt oder nicht, im Rahmen der Berichtspflicht aus der Servicevereinbarung jeden Monat Datensätze, aus denen sie ihre aktuelle Unterbringungssituation zeitnah analysieren können.
Soweit Bezirksämter Kriegsflüchtlinge nicht in Pensionen oder in Heimen des Landesamtes unterbrachten, sondern mit gewerblichen Betreibern von Wohnheimen eigene Belegungsverträge geschlossen hatten, war versäumt worden, zuvor das günstigste Angebot im Wettbewerb zu ermitteln. Gründe, die ausnahmsweise ein Abweichen vom Grundsatz der öffentlichen Ausschreibung (§ 55 LHO) gerechtfertigt hätten, waren nicht aktenkundig. Darüber hinaus haben die Bezirksämter in den wenigsten Fällen eine Preiskalkulation von den Betreibern verlangt, um die Angemessenheit der geforderten Tagessätze prüfen zu können, oder sie haben trotz vorgelegter Kalkulation keine aktenkundige Prüfung durchgeführt.
Zu T 275:
Bei der Tatsache, dass oftmals keine Ausschreibungen erfolgt sind, ist zu berücksichtigen, dass die Bezirksämter in der damaligen Situation unter großem Druck angesichts dramatischer Flüchtlingzugänge gestanden haben und somit allein zeitlich keine Ausschreibungen möglich waren. In Zukunft wird darauf geachtet werden, dass grundsätzlich Ausschreibungen vorgenommen werden.
Es wird darauf hingewirkt werden, dass ­ falls Ausschreibungen nicht erfolgen ­ die Gründe für ein ausnahmsweises Abweichen vom Grundsatz der öffentlichen Ausschreibung detailliert aktenkundig gemacht werden.
Aufgrund des Übereinkommens zwischen dem Senat und den Bezirksämtern hatte das Landesamt seine Unterbringungskapazitäten ausgeweitet (T 270). Im Unterschied zu den Bezirksämtern verfügte das Landesamt frühzeitig über ein ausgefeiltes Vertrags-, Belegungs- und Abrechnungsmanagement. Im Rahmen einer abgestuften und aktualitätsbezogenen Planung schloß es Heimbelegungsverträge mit gestaffelten Laufzeiten, die ein flexibles Reagieren auf Schwankungen des Unterbringungsbedarfs ermöglichen. Um die Unterbringungskapazitäten rationell nutzen zu können und um Zahlungen für Belegungsausfall an die Heimbetreiber zu vermeiden, hat es grundsätzlich eine Mischbelegung der Heime, d. h. die gleichzeitige Unterbringung von Asylbewerbern, Kriegsflüchtlingen und auch anderen Obdachlosen, vereinbart. Dabei werden die Heime in nicht wenigen Fällen gemeinsam mit den Bezirksämtern belegt. Hierzu hat das
Zu T 276:
Es wird auf die allgemeinen Ausführungen zu Beginn der Stellungnahme (vgl. T 269) verwiesen.
Landesamt ein Abrechnungsverfahren entwickelt, das es gestattet, die Tagessätze sowie ggf. Belegungsausfallkosten verursachungsgerecht den jeweiligen Kostenträgern zuzuordnen. Die Kalkulationen der Tagessätze durch die Betreiber werden kritisch überprüft. Dies hat ­ zusammen mit dem durch die Bedarfszusammenfassung erzeugten Wettbewerbsdruck ­ zu einer erheblichen Absenkung der von den Heimbetreibern geforderten Tagessätze geführt. Ähnlich der „Leitstelle Wohnungslose" für die Unterbringung in Pensionen (T 272) verwaltet das Landesamt seinen Bettenpool über den von ihm eingerichteten zentralen Bettennachweis und steuert damit die Belegung seiner Vertragsheime.
Der rückläufige Bedarf an Unterkunftsplätzen für Bürgerkriegsflüchtlinge führte besonders beim Landesamt zu einem Abbau der Platzkapazitäten. Während es am 1. Juni 1994 noch über 120 Vertragsheime mit 27 363 Plätzen verfügte, waren es am 1. September 1998 nur noch 48 Heime mit 12 549 Plätzen. Dieser grundsätzlich begrüßenswerte Abbau von Plätzen ist nur insofern bedenklich, als ihm auch Heimplätze mit vergleichsweise sehr günstigen Tagessätzen unter 23 DM zum Opfer fielen, denn gleichzeitig hielten die Bezirksämter an Unterbringungen von Kriegsflüchtlingen und anderen Obdachlosen in teuren Pensionen mit Tagessätzen von vereinzelt sogar 60 DM fest. Auch unter Berücksichtigung sozialer Belange der Betroffenen ist es zumutbar und aus finanziellen Gründen sogar geboten, dass die Bezirksämter die Verlegung der Bürgerkriegsflüchtlinge in preiswertere Heime des Landesamtes oder in vergleichbare bezirkliche Vertragshäuser vornehmen. Schon bei einer Reduzierung der Unterbringungskosten um 5 DM pro Tag und Person bei nur 10 v. H. der in Pensionen und Appartementhäusern untergebrachten Flüchtlinge und Asylbewerber wären Einsparungen von etwa 1,5 Mio. DM pro Jahr zu erzielen.
Zu T 277:
Die Senatsverwaltung für Gesundheit und Soziales begründet den Abbau vertraglicher Heimplätze durch das ihr nachgeordnete Landesamt neben der sinkenden Nachfrage vor allem mit Zuständigkeitserwägungen. Die der Hauptverwaltung gesetzlich (vgl. T 270) zugewiesene Unterbringungsverpflichtung beziehe sich allein auf Flüchtlinge, die im Wege des § 32 a Ausländergesetz (AuslG) aufgenommen werden.
Die in Berlin lebenden Flüchtlinge besäßen aber lediglich eine Duldung nach § 55 AuslG. Diese Auffassung bewertet der Rechnungshof als formalistisch. Ihr ist entgegenzuhalten, daß der Zuständigkeitskatalog zum Allgemeinen Zuständigkeitsgesetz nicht nach Bürgerkriegsflüchtlingen gemäß § 32 a und gemäß § 55 AuslG differenziert.
Zu T 278:
Die Unterbringungskosten werden regelmäßig in Tagessätzen pro Kopf berechnet. Dies führt schon bei Einzelpersonen zu monatlichen Ausgaben, die beispielsweise bei einem Tagessatz von 30 DM (ohne Verpflegung und weitere Leistungen zum Lebensunterhalt) 900 DM, bezogen auf eine Mindestwohnfläche von 6 m2, betragen. Bei den nicht selten kinderreichen Familien von Asylbewerbern und Bürgerkriegsflüchtlingen führt die pauschale Tagessatzkalkulation zu extrem hohen Unterbringungsausgaben. So war der Rechnungshof bei seiner Prüfung beim Bezirksamt Steglitz auf den Fall einer neunköpfigen Familie gestoßen, die für 10 000 DM monatlich
­ allerdings einschließlich Verpflegungskosten ­ in einer zweckentfremdeten Eineinhalb-Zimmer-Wohnung mit Kochzeile eines gewerblichen Unterkunftsbetreibers untergebracht war (vgl. T 290 und 291). Selbst bei Abzug von 12 DM Verpflegungskosten pro Person und Tag ergeben sich hier noch Unterbringungskosten von 6 760 DM monatlich. Dividiert durch die Kopfzahl und 30 Tage errechnet sich ein keineswegs unüblich hoher Tagessatz von 25 DM. Dies zeigt, dass das System der Tagessatzberechnung in Frage gestellt werden muß.
Es ist überdies nicht einzusehen, dass die gewerblichen Unterkunftsbetreiber denselben Tagessatz wie für Erwachsene auch für Säuglinge und Kleinkinder berechnen, da für diese ein verhältnismäßig geringer zusätzlicher Raumbedarf entsteht.
Zu T 279 und 280:
Zu den Anmerkungen des Rechnungshofes bemerkt die Senatsverwaltung für Gesundheit und Soziales, dass der Senat gemäß § 53 AsylVfG verpflichtet ist, Asylbewerber in Gemeinschaftsunterkünften unterzubringen. Ferner gilt ­ auch für den Kreis der Bürgerkriegsflüchtlinge und sonstigen Leistungsberechtigten nach dem AsylbLG ­ nach § 1 i. V. m. § 3 AsylbLG vorrangig das Sachleistungsprinzip, das sich im Bereich der Unterbringung ebenfalls in Form der Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften auswirkt. In der Regel handelt es sich bei diesem unterzubringenden Personenkreis um einen nur vorübergehenden Aufenthalt mit entsprechend befristeter Unterbringung. Eine Unterbringung in Wohnungen kommt daher grundsätzlich nicht in Betracht.
Vor diesem Hintergrund ist auch zu sehen, dass der aktuelle gewichtete Tagessatz nur noch bei 22,51 DM liegt und demnächst nach der o. g. Verwaltungsvereinbarung 22.- DM nicht übersteigen soll. In diese Betrachtung sind auch die Laufzeiten von Verträgen und erfolgte Abschreibungen mit einzubeziehen. Diese Kostenanteile beruhen auch auf Vertragskonstellationen, die auf die dramatische Unterbringungsituation seit 1989 zurückzuführen waren (vgl. auch T 275). Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats
Sofern der Rechnungshof das Verfahren der Erstattung von Unterbringungskosten auf Tagessatzbasis generell in Frage stellt, stehen seine diesbezüglichen Ausführungen zumindest insofern im Widerspruch zu den Aussagen unter T 276, soweit das Handeln des Landesamts in die Betrachtung einfließt.
Wenn dem Amt testiert wird, betreiberseitige Tagessatzkalkulationen kritisch zu prüfen, ist die Frage nach Art, Umfang, und Qualität von Kalkulationsprüfungen derjenigen des Verfahrens der Kostenerstattung vorrangig. Der unter T 279 geschilderte Befund aus einem Bezirk dokumentiert allenfalls, dass keine Kalkulationsprüfung vorgenommen wurde.
Obwohl unterschiedliche Verfahren wie
- Kostenerstattung auf Tagessatzbasis,
- Kostenerstattung auf Mietbasis,
- Zuwendungen oder
- Selbstkostenerstattung denkbar sind, präferiert die Senatsverwaltung für Gesundheit und Soziales aus folgenden Gründen nach wie vor die Beibehaltung des Tagessatzverfahrens: Selbstkostenerstattungsverfahren, welche bis 1993 vom damaligen Landesamt mit einem großen Wohlfahrtsverband praktiziert wurden, wurden eingestellt, da sich ergeben hatte, dass ohne Vorabprüfung von Kalkulationen kaum Steuerungsmöglichkeiten bestehen.
Zuwendungsverfahren scheiden bereits wegen der Vielzahl von Heimen sowie angesichts der erforderlichen kurzfristigen Dispositionsmöglichkeiten als arbeitsökonomische Alternative aus.
Gegenüber fixen Mietzahlungen schließlich weisen Tagessätze den Vorteil auf, dass bei Unterbelegung der vertraglich vereinbarten Kapazität über das betreiberseitige Ausfallwagnis und die Eleminierung der variablen Kostenbestandteile im Ausfallsatz Kostenreduzierungen durchgesetzt werden können.
Weiterhin ist hinsichtlich eines funktionsfähigen Systems der Erstattung auf Tagessatzbasis herauszustellen:
- Bezogen auf das angestrebte Preis-Leistungs-Verhältnis sind klare Vorgaben, z. B. hinsichtlich Art, Umfang, Qualifikation und Einsatzzeiten des Personals erforderlich.
- Erforderlich ist eine ausreichende Gliederungstiefe der Kalkulationen (Personal-, Sach- und Gebäudekosten), um empirische Vergleiche herstellen zu können.
- Die Berechnung von Tagessätzen ist vor allem dann nicht in Frage zu stellen und auch nicht zu verbessern, wenn sie auf der Basis der kalkulierten Kosten durch eine Heimaufsicht
­ wie im Landesamt praktiziert ­ im Hinblick auf die vereinbarten und bezahlten Leistungen auch bei der für diesen Personenkreis typisch hohen Fluktuation überprüfbar ist.
Entsprechend dieser Ausführungen soll es grundsätzlich bei dem Tagessatz-System verbleiben, da sich nach Auffassung der Senatsverwaltung für Gesundheit und Soziales in der Praxis erwiesen hat, dass das Tagessatzsystem sowohl sehr flexibel als auch kostengünstig ist. Die Senatsverwaltung für Gesundheit und Soziales geht davon aus, dass sich dies auch im Verlauf der Umsetzung des neuen, unter T 269 bis 271 dargestellten, Unterbringungsmanagements bestätigen wird.
Der Rechnungshof verkennt nicht, dass in die Kalkulation solcher Tagessätze auch Nebenleistungen wie die Reinigung der Unterkünfte, der Einsatz von Sozialbetreuern und von Wachpersonal einfließen, so dass eine direkte Vergleichbarkeit mit Wohnungsmieten nicht gegeben ist. Zum einen ist aber kritisch zu überprüfen, ob und wieviel derartiges Personal unabdingbar ist, zum anderen erscheinen Zweifel angebracht, ob die in Rechnung gestellten Kosten zwangsläufig anfallen und berechtigt sind. So weisen zur Rechtfertigung der Tagessatzhöhe vorgelegte Kalkulationen von Betreibern hohe Kapitalkosten aus, die aus dem kreditfinanzierten Erwerb der Wohnheime oder aus hohen Mietfinanzierungskosten resultieren. Hohe kalkulatorische Kosten für Abschreibungen auf Gebäude und andere Anlagegüter beruhen in der Regel auf
Zu T 280:
Es wird auf die Ausführungen zu T 279 verwiesen.