Source: https://issuu.com/mnt-vous/docs/ost_cahier18_le_statut_de_la_fpt_20
Timestamp: 2020-08-15 20:47:26+00:00
Document Index: 287832693

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 72', 'arrêt ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 1', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ']

Ost cahier18 le statut de la fpt 2017 03 by Mutuelle Nationale Territoriale (MNT) - Issuu
Perspectives territoriales N°18 | mars 2017
Les auteurs et les personnes citées sont seuls responsables des opinions exprimées dans ce Cahier. Leurs opinions ne reflètent pas nécessairement les vues du commanditaire, mais ont pour objet de nourrir un débat jugé nécessaire par l’Observatoire social territorial de la MNT.
Avec les contributions de Vincent de BRIANT et de Clarisse JAY Pour l’Observatoire social territorial de la Mutuelle nationale territoriale (MNT)
SOMMAIRE « Débattre en connaissance de cause », par Jean-René MOREAU .............. 7 1re partie : La constitution historique du statut en France et les systèmes européens de la fonction publique territoriale ........................................... 9 A.	Le statut de la fonction publique territoriale, à la croisée entre administration et politique .................................... 12 1. Un statut pour encadrer les élus locaux .................................... 12 2. Un statut au service des élus ................................................... 14 B. Comparaison des statuts de la fonction publique territoriale en Europe, entre administration et politique ..................................................... 17 1. Le statut de la fonction publique territoriale en Europe, entre carrière et emploi ........................................................... 17 2. Le statut particulier des fonctionnaires d’autorité ...................... 19 C. Conclusion et perspectives ............................................................... 20 2e partie : Le débat .............................................................................. 23 Le débat entre élu et manager .............................................................. 25 A. La relation élus-agents ................................................................... 26 1. Un modèle équilibré à préserver ............................................... 26 2. L’approche sociétale ............................................................... 28 3.	Le point de vue de l’élu ........................................................... 30 4. Une organisation publique à commande politique directe ........... 32 5. Le rôle pivot des cadres intermédiaires ..................................... 33 6. Les échanges avec le public...................................................... 35 B.	Le statut ....................................................................................... 37 1. Un statut qui protège tout le monde ......................................... 37 2.	Les pistes d’évolution du statut ................................................ 38 3. Sondage auprès des participants au débat ................................ 41
Interview de Philippe LAURENT.............................................................. 43 Interview de Fabien TASTET ................................................................. 49 Interview de Jean-René MOREAU .......................................................... 55 Contributions des organisations syndicales............................................... 61 A. Contribution de la Confédération générale du travail (CGT) ................ 61 B.	Contribution de la Fédération Syndicale Unitaire (FSU) ..................... 64 C. Contribution de la Fédération Autonome Fonction Publique Territoriale (FA-FPT) ....................................................................................... 68 D. Contribution de Force ouvrière (FO) .................................................. 71 E.	Contribution de la Fédération UNSA-Territoriaux ............................... 74 Notes & bibliographie ........................................................................... 79 Conseil scientifique et conseil d’orientation ............................................ 83 Cahiers déjà parus ............................................................................... 87
S AVANT-PROPO
En ces temps de débat politique, des annonces, souvent emblématiques, interrogent le nombre de fonctionnaires ou le fait même d’être fonctionnaire et leur statut. Le contexte national nous offre donc l’occasion de nous ré-interroger et de nous conforter pour retrouver le sens du statut. Puisque l’audience est nationale, il s’agit de nous faire entendre, non pas pour le figer ou le défendre tel quel, mais pour le faire comprendre et réaffirmer les besoins spécifiques des services publics de proximité.
Débattre en connaissance de cause
Fidèle à sa tradition, la MNT propose, avec l’Observatoire social territorial, des éléments de connaissances et de réflexion. Ce Cahier se veut une prise de recul pour aborder le débat de façon dépassionnée, étayée et avec confiance. Les agents publics et en particulier les agents territoriaux vivent déjà de profondes réformes et réorganisations. Mutuelle fondée pour et dirigée par des agents du service public local, la MNT s’affirme avec eux dans ce débat. Pourquoi ne s’est-on pas contenté du droit du travail et a-t-on créé un statut pour les agents de la fonction publique ? Ce travail au service de l’intérêt général, sous l’autorité d’hommes et de femmes politiques démocratiquement élus, ne se fait-il pas différemment de prestations de service ? La contribution universitaire de Vincent de BRIANT montre la genèse du statut lié à des attentes de gouvernance et des pistes d’évolution dans le sillon de sa propre histoire comme de celle de nos voisins européens. Ouvert aux ETS 2016, le débat est ici remis à ceux qui le vivent au quotidien et l’observent en responsabilités : élu, maire et représentant de ses pairs, directeur général des services et président des administrateurs territoriaux, et votre serviteur mutualiste, avec une tribune libre ouverte à l’ensemble des syndicats volontaires. « L’art de la bonne gouvernance consiste à avoir des objectifs qui se trouvent juste à la limite de ce qu’une société peut accepter. S’ils sont au-delà, c’est l’échec. S’ils sont en deçà, vous n’exploitez pas toutes vos chances. Il faut trouver un équilibre. » (Henry KISSINGER). Le débat est nécessaire et compatible avec l’attachement à nos services publics locaux. L’enjeu est de poser des bases objectives, respectueuses, utiles pour l’avenir, et de permettre aux décideurs nationaux comme locaux et aux agents d’aborder ces sujets avec confiance. La seule prise de position de la MNT sera toujours d’agir en faveur des agents et de démontrer que ces agents comme ces services publics sont utiles aujourd’hui, utiles demain. Jean-René MOREAU Administrateur national de la MNT Président de l’OST
STATUT U D E U IQ 1RE PARTIE : R O T ENS TION HIS LA CONSTITU T LES SYSTÈMES EUROPÉ LE EN FRANCE E ION PUBLIQUE TERRITORIA DE LA FONCT
Contribution de Vincent de BRIANT,
maître de conférences à l’université Paris-Est Créteil (UPEC), directeur de l’Institut de préparation à l’administration générale (IPAG)
PUBLIQUE N IO T C N O F A L LE STATUT DE , ENTRE ADMINISTRATION TERRITORIALE ET POLITISATION DE DU POLITIQUETION L’ADMINISTRA
Vincent de BRIANT, maître de conférences à l’université Paris-Est Créteil (UPEC), directeur de l’Institut de préparation à l’administration générale (IPAG) Le statut de la fonction publique territoriale constitue un enjeu politique permanent à plusieurs titres, même si cet enjeu peut changer, au gré de la réforme de l’État et des collectivités territoriales. En premier lieu, comme statut dérogatoire au droit commun, il fait historiquement l’objet d’un débat dès la Révolution. La vénalité des charges est supprimée dans la nuit du 4 août 1789, et lui est immédiatement substituée l’élection pour les « fonctionnaires » d’autorité. Ce faisant, les bases de la fonction publique ont été « bouleversées1 », parce qu’avec leur élection, la politique s’est emparée du statut des agents. Même s’ils ne sont plus élus dès l’an VIII (1800), la question du lien entre administration et politique n’a jamais cessé d’être discutée depuis2. Cette discussion porte principalement sur la détermination de la nature politique – et/ou régalienne – de la fonction publique et de ses membres, y compris au plan local. Dès la Révolution, s’esquisse une tentative de partage qui entend distinguer « fonctionnaires » élus, détenteurs d’une autorité publique et « employés » nommés ou engagés, chargés de la seule exécution de l’administration, sans protection statutaire particulière. Cette distinction sera reprise par le Régime de Vichy, dans le premier « statut » de la fonction publique promulgué le 14 septembre 19413, avec pour objectif de replacer la fonction publique « à son véritable rang » et de réserver les garanties statutaires « aux besoins propres des services publics4 ». Une illustration de ces besoins a pu en être donnée par anticipation avec l’étatisation de la police des communes de plus de 10 000 habitants, par la loi du 23 avril 19415, sur laquelle la République ne reviendra pas. En second lieu, le statut de la fonction publique territoriale, de manière plus spécifique, fait l’objet de controverses sur la question de la ligne de partage – tout aussi politique – entre centralisation et décentralisation. En effet, « on a beau vouloir contenir la décentralisation dans les limites de l’administration, son identité politique s’impose derrière les qualifications, c’est-à-dire les représentations juridiques6 ». D’où une hésitation permanente des agents sur les bornes de la libre administration par les élus, dont le statut des fonctionnaires communaux7 d’abord, puis territoriaux8 ensuite, porte encore la marque aujourd’hui. Pour les notes de cette contribution, voir p.79 sq.
En cela, la fonction publique territoriale est doublement traversée par la question de la possibilité d’une frontière entre le politique et l’administratif, pour laquelle il n’existe pas de réponses définitives en France comme en Europe, où partout on hésite entre l’administration du politique et la politisation de l’administration.
A.	Le statut de la fonction publique territoriale, à la croisée entre administration et politique Le statut de la fonction publique territoriale incarne au moins deux représentations des rapports entre administration et politique. La première correspond à la volonté soit de l’État, soit des fonctionnaires eux-mêmes, y compris territoriaux, de dépolitiser les élus locaux, ou de les neutraliser. Il s’agira alors de limiter au maximum leurs prérogatives dans la gestion des agents, mais aussi dans l’élaboration ou la mise en œuvre des politiques publiques elles-mêmes. À l’inverse, la seconde est celle de la politisation de l’administration territoriale, soit par la reconnaissance de l’autorité de l’élu sur « son » administration, soit par le brouillage de la frontière entre élus et agents, en particulier au niveau de l’encadrement supérieur des collectivités territoriales.
1.	Un statut pour encadrer les élus locaux Le statut des collectivités territoriales en France est traditionnellement administratif, comme le rappelle la Constitution elle-même. Seule l’organisation de la République est « décentralisée » (art. 1er, al. 1) et « dans les conditions prévues par la loi » les collectivités territoriales « s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences » (art. 72, al. 3)9. Dès lors, la décentralisation est bien une manière d’être de l’État ou « une modalité de l’administration publique étatique dont elle conserve la physionomie générale10 », à côté de la déconcentration. Selon la doctrine classique française, « centralisation et décentralisation sont deux formes de l’État11 ». Cependant comme le rappelle Maurice HAURIOU, « les personnes morales décentralisées sont autrui par rapport à l’État12 ». Cela n’empêche pas ce dernier de balancer entre jacobinisme et girondisme en la matière, notamment pour ce qui concerne le statut des agents locaux. Ainsi, au système de l’élection des « fonctionnaires » succède dès 1795, au plan local, celui de la désignation d’un secrétaire en chef par les autorités élues dans des municipalités de canton, qui remplacent les anciennes communes (de 5 000 à 100 000 habitants) entre 1795 et 1800. Le secrétaire pouvait nommer et révoquer les autres employés13. Mais c’est une organisation bien plus centralisée qui est mise en place peu de temps après. En effet, la loi du 28 pluviôse an VIII
(17 février 1800), qui revient à l’ancien découpage communal, place les agents départementaux sous l’autorité du préfet et les agents communaux sous l’autorité d’un maire, lui aussi nommé par le préfet ou par le pouvoir central directement… En cela, l’administration territoriale apparaît clairement comme un enjeu politique dont la question du statut des agents territoriaux ne peut être dissociée. D’où la volonté convergente de l’État et au moins d’une partie des agents eux-mêmes de ne pas la confier aux élus locaux… La volonté de l’État s’est exprimée indirectement en la matière, dans le contexte de décentralisation de la loi municipale du 5 avril 1884, adoptée pour affermir la République renaissante tout en maintenant les collectivités territoriales et leurs agents sous tutelle. C’est ce que manifeste le statut de la fonction publique du 19 octobre 194614, pour les agents de l’État, et celui du 13 janvier 1983, pour l’ensemble de la fonction publique15, y compris territoriale. Ce tropisme à la fois administratif et centralisateur est confirmé par la jurisprudence administrative. Celle-ci adopte bien souvent à l’égard des collectivités territoriales, comme le souligne Didier JEAN-PIERRE : « Une conception jacobine qui, sans être revendiquée, est néanmoins parfaitement assumée. Aussi ne faut-il pas compter sur les juges administratifs (…) pour remettre en cause la double autorité de l’État et de l’exécutif territorial sur les personnels administratifs TOS [personnels techniciens, ouvriers et de service] des collèges et lycées. Il ne s’agira pas non plus de laisser au pouvoir règlementaire des collectivités territoriales trop d’autonomie. Aussi le pouvoir règlementaire de l’autorité territoriale n’est-il finalement que celui d’un chef de service16. » Elle n’a en cela pas dévié de sa décision fondatrice en la matière, l’arrêt CADOT du 13 décembre 188917, pris à la suite du recours d’un ancien directeur de la mairie de Marseille, et qui reconnaît notamment la compétence du juge administratif pour le contentieux relatif au personnel communal. Le tout, la même année que le transfert à l’État des instituteurs antérieurement placés sous l’autorité des communes... C’est par cette question du statut que se manifeste une autre manière de soustraire au moins en partie l’administration des territoires aux élus locaux. En effet, il constitue l’un des fondements de la confusion française entre l’État et l’intérêt général, et par suite de celle dont se prévalent ses agents, y compris territoriaux. Ainsi émerge l’idée que l’État incarne l’intérêt général tout comme la fonction publique elle-même. Elle s’inscrit dans le droit fil de courants intellectuels que l’on peut relier à la Révolution, dont, sous la IIIe République, l’école du service public, fondée par Léon DUGUIT, pour lequel « l’État est décentralisé sous la forme de services publics autonomes dont les fonctionnaires organisent la gestion sur la base de principes fixés par la société18 ». C’est pourquoi, comme le soulignent Pierre ROSANVALLON, mais aussi Dominique DURAND pour la période contemporaine19, « une telle vision avait de quoi séduire bon nombre de fonctionnaires qui tentaient en vain de faire aboutir leurs revendications en matière de recrutement et carrière. Elle permettait en effet d’intégrer leurs préoccupations corporatives dans un cadre qui les légitimait en
les ennoblissant20 ». Ainsi, « est progressivement née la certitude que l’intérêt général avait partie liée avec le statut des fonctionnaires, et qu’il s’incarnait dans ce dernier21 ». En cela s’est affirmée l’idée selon laquelle « la légitimité administrative prime la légitimité politique22 », en matière de fonction publique, ou au moins l’égale. Comme l’exprime Anicet LE PORS à propos du statut de 1983, il s’agit d’ériger une fonction publique fondée sur l’égalité, l’indépendance et la responsabilité, en d’autres termes d’aboutir à « la constitution des fonctionnaires-citoyens23 ». C’est bien ce qu’explique aussi Olivier SCHRAMECK pour qui, à ce moment-là, « l’indépendance vis-à-vis du pouvoir politique apparaissait liée au système de la fonction publique de carrière organisée à l’intérieur de corps, reposant sur la séparation du grade et de l’emploi et assurant la garantie d’emploi à travers les aléas administratifs et politiques de la vie des collectivités publiques : la reconnaissance du fonctionnaire-citoyen, en opposition à la condition du fonctionnaire-sujet24 ». C’est ce que souligne encore autrement Gérard MARCOU, lorsqu’il affirme que « la légitimité de l’action publique ne dépend pas seulement de la direction politique qui la commande, mais également des conditions dans lesquelles elle est mise en œuvre, vis-à-vis des usagers et des bénéficiaires, qui sont aussi, pour la plupart des citoyens25 ». Et c’est encore ce que manifestent aujourd’hui les valeurs exprimées dans la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires26. Mentionner les valeurs du service public dans le statut n’emporte cependant pas l’adhésion d’Anicet LE PORS27. Ce dernier porte un jugement par ailleurs négatif sur l’évolution propre au statut de la fonction publique territoriale, « par touches successives et multiples, dénaturé et mité28 », selon lui, en raison notamment du rôle qu’il reconnaît en la matière depuis 1997 aux élus, et donc à la politique.
2.	Un statut au service des élus À l’idée d’un statut de la FPT encadrant les élus locaux s’oppose celle d’un statut au service des élus. Celle-ci n’est pas nouvelle. Elle se manifeste à chaque période « libérale » de l’histoire des institutions depuis la Monarchie de Juillet. C’est ainsi sous son égide qu’est adoptée la loi du 18 juillet 1837, dont l’article 12 dispose que « le maire nomme à tous les emplois communaux pour lesquels la loi ne prescrit pas un mode spécial de nomination ». Ce régime a été confirmé par la loi du 5 avril 1884, à l’exception des gardes-champêtres, des policiers et des instituteurs. À ce moment, il faut noter que l’ensemble des agents a alors un statut de droit privé, tout comme les collectivités territoriales elles-mêmes, y compris le secrétaire de mairie. Seules les forces de police ou les sapeurs-pompiers sont considérés au XIXe siècle comme des « fonctionnaires publics ». La décentralisation sous la IIIe République a en effet pour objectif de « renforcer le rôle des élus dans la vie du pays et d’affirmer le rôle subordonné de l’administration29 », dans l’intérêt de l’installation du régime, parce que le renouvellement des notables locaux par
l’élection le favorisait, et aujourd’hui dans l’intérêt des élus, au nom de la légitimité politique que leur confère leur désignation au suffrage universel. C’était tout autant le cas au niveau des communes sous la IVe République. En effet, avec la loi du 28 avril 1952, c’est bien le principe de « l’autonomie communale » qui l’emporte dans le statut dont bénéficient « agents des communes et des établissements communaux et intercommunaux titularisés dans un emploi permanent à temps complet30 ». C’est ce souci d’autonomie encore qui est porté par les élus locaux quand sont mises en chantier la décentralisation territoriale de 1982 et la préparation du nouveau statut de la fonction publique territoriale. « Le premier souci des élus, dans leur immense majorité transcendant les clivages partisans, était de disposer de fonctionnaires à eux, qui ne pourraient invoquer leur indépendance statutaire pour revendiquer par rapport aux directives des autorités territoriales la continuité d’une politique administrative, voire une marge d’autonomie dans le choix des modalités de mise en œuvre31 », témoigne Olivier SCHRAMECK. Il va jusqu’à qualifier une telle volonté des élus de « conception clientéliste de la fonction publique, (…) fortement ancrée dans les mœurs locales32 ». Elle est nécessairement présente, mais ne se réduit sans doute pas à cela. De fait, la loi du 26 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, comporte un ensemble de dispositions relatives aux emplois fonctionnels, en lui-même significatif de « la rémanence de l’esprit d’une fonction publique d’emploi à la discrétion des élus33 ». Elle dispose par ailleurs que « l’autorité territoriale se prononce librement sur les créations et suppressions d’emplois, procède à la nomination aux grades et emplois de la fonction publique territoriale, décide des positions statutaires, de la notation, de l’avancement d’échelon et des propositions d’avancement de grade, dispose dans les conditions du droit commun de la fonction publique du pouvoir disciplinaire et, après observation de la procédure légale, de la possibilité de licenciement pour insuffisance professionnelle34 ». Cependant, elle ne répond pas totalement aux aspirations des élus locaux, ou tout au moins à celles d’une partie d’entre eux. C’est seulement avec l’adoption de la loi GALLAND du 13 juillet 198735 qu’un accord implicite a été « acquis pour faire prévaloir la spécificité locale de la fonction publique territoriale sur une hypothétique mise à parité à l’égard de la fonction publique de l’État36 ». Cette spécificité se manifeste alors par le cadre d’emplois et le recrutement sur liste d’aptitude. Avec elle, la réussite au concours ne signifie pas nécessairement recrutement, même sur proposition du centre de gestion, comme dans le dispositif antérieur. En cela, la fonction publique territoriale est-elle rendue mixte, dès lors qu’elle relève, avec ce dispositif, à la fois du système de la carrière et du système de l’emploi37.
En cela également, la « politisation » de l’administration locale est admise au nom de la mise en œuvre des politiques publiques locales décidées par les élus. Elle peut notamment se manifester au niveau des emplois fonctionnels, y compris parce que son occupant n’est pas nécessairement fonctionnaire et que sa désignation relève de la seule décision de l’exécutif territorial. « On estime à 7 200 le nombre d’emplois fonctionnels en 201338 » dans les collectivités territoriales, contre environ 500 dans la fonction publique d’État39. Comme pour l’État, il peut être mis fin au détachement sur emploi fonctionnel, lorsqu’il est fonctionnaire, au simple motif de la rupture de confiance avec le chef de l’exécutif de la collectivité, qui est aussi le chef de son administration. Ce que critique en soi Olivier SCHRAMECK, puisque, s’agissant d’un fonctionnaire d’autorité, le priver « de sa fonction n’est jamais anodin, sauf à admettre une politisation très contestable de la fonction publique ou un clientélisme dangereux, c’est mettre en doute son loyalisme ou sa capacité40 ». D’où la recherche permanente de « nouvelles garanties aux titulaires d’emplois fonctionnels pour les préserver de l’arbitraire ou des caprices locaux41 », si on renvoie à la volonté déjà évoquée de contester la légitimité des élus en la matière. Il résulte, dans tous les cas, d’un tel dispositif statutaire, une relation originale, bien décrite par Denys LAMARZELLE, lorsqu’il souligne que « la relation élu/ fonctionnaire est la pierre angulaire de l’organisation interne des collectivités locales ». Elle peut se résumer ainsi : « Ceux qui ont le pouvoir de décision (les élus) ont besoin de l’expertise des fonctionnaires, ceux qui possèdent l’expertise (les fonctionnaires) n’ont pas le pouvoir de décision. Ce qui amène forcément ces deux acteurs à œuvrer ensemble, (…) d’où le fait qu’on peut parler de co-production de l’action publique locale42. » Il peut tout aussi bien en résulter une forme de « tendance à une confusion de l’administration et du politique43 », dans le cadre d’une nouvelle conception des politiques publiques, y compris locales. Une « zone grise », différente d’une collectivité à l’autre, émerge « entre la partie un tant soit peu politique du travail du fonctionnaire et la partie tout de même un peu administrative de la mission de l’élu44 ». On la retrouve partout, en France comme en Europe, mais sans qu’on puisse l’identifier aisément.
B. Comparaison des statuts de la fonction publique territoriale en Europe, entre administration et politique « Compte tenu de la diversité des systèmes existant dans les différents pays de l’Union européenne, il n’est pas aisé de réaliser une comparaison pertinente concernant le fonctionnement des fonctions publiques en général, et celui des fonctions publiques territoriales en particulier45. » La structure des États modifie, en effet, non seulement l’équilibre entre fonction publique locale et fonction publique centrale, mais aussi l’équilibre entre système de la carrière (le statut) et système de l’emploi (le contrat), en plus des choix politiques qui peuvent y être faits, quand la distinction existe. Ainsi, en Espagne, il n’existe pas de différence majeure entre la fonction publique de l’État et la fonction publique locale, le même régime s’appliquant à tous les agents publics. C’est l’État qui est compétent pour définir les principes du régime, lequel peut alors être précisé ou adapté par les communautés autonomes. Presque partout, pourtant, la mixité est présente en matière de fonction publique territoriale. Dans certains cas, elle est redoublée par un statut particulier pour les fonctionnaires d’autorité, là encore à la frontière de l’administration et du politique.
1. Le statut de la fonction publique territoriale en Europe, entre carrière et emploi Aucun État n’a fait le choix intégral d’un statut de fonctionnaires territoriaux assimilable au système de la carrière en Europe. On trouve chez chacun d’eux une mixité statutaire ou une hybridation avec le système de l’emploi, même si des dominantes existent, comme le montre le tableau suivant :
Système de la carrière et système de l’emploi dans la fonction publique territoriale
Pays concernés en matière d’emploi local (dominante)
Rappel des caractéristiques46
Système de la carrière
Système de l’emploi
Allemagne, Belgique, Espagne, France, Grèce, Irlande, Lituanie, Luxembourg, Portugal, Roumanie
Autriche, Bulgarie, Danemark, Finlande, Hongrie, Italie, Lettonie, Pays-Bas, Pologne, Royaume-Uni, Slovaquie, Suède
Contrat de droit public et/ou nomination unilatérale du fonctionnaire
Relation contractuelle basée en partie sur le droit commun du travail
Recrutement en début de carrière Exigences légales de qualifications ou de diplômes pour des carrières spécifiques
Quelle que soit la position, le recrutement est toujours pour un emploi spécifique
Reconnaissance limitée de l’expérience professionnelle acquise dans le secteur privé
Reconnaissance de l’expérience professionnelle acquise dans le secteur privé
Système de rémunération statutaire (avancement selon le principe de l’ancienneté)
Facilité de mobilité
Absence de principe de l’ancienneté pour la détermination de la rémunération
Code de bonne conduite (comprenant des règles de discipline spécifiques) Processus de travail plus basé sur les procédures que sur les objectifs
Système de promotion non formalisé
Accent mis sur la fidélité, l’impartialité et le respect de la règle de droit
Absence de l’emploi à vie
Subordination au principe de performance
Gestion par la performance/Accords sur les objectifs à atteindre
Régimes de pension de retraite spécifiques
Absence d’un régime spécifique de pension
Les données comparatives récentes manquent47. Cependant, au-delà de cette diversité, d’après l’étude du Conseil de l’Europe relative aux réformes de la fonction publique48, un certain clivage Nord-Sud apparaît : •	Les États de l’« Europe du Nord » (Allemagne, Autriche, Danemark, Lettonie, Pays-Bas, Pologne, Royaume-Uni, Suède). Leur culture de gestion administrative basée sur le principe de la négociation et du contrat y a facilité l’adoption de système à dominante emploi sans garantie particulière pour les agents publics. Par ailleurs, dans le cas des pays de l’Est, en Pologne notamment, mais aussi en Lettonie, l’influence américaine s’est fait sentir en la matière, ainsi qu’une forte politisation des emplois qui, de fait, renforce le recrutement sur contrat de droit privé. Concernant l’Allemagne, les employés et ouvriers locaux relèvent du système de l’emploi, tout en bénéficiant aussi de la garantie de l’emploi et, de fait, d’une carrière au bout de quelques années. L’encadrement est au contraire soumis au système de la carrière. •	Les États de l’« Europe du Sud » (Belgique, Espagne, France, Grèce, Portugal ou Roumanie). La plupart ont éprouvé la nécessité d’adopter des statuts dans lesquels figurent les principes d’une administration neutre, impartiale et égalitaire, afin de se prémunir de régimes politiques autoritaires, et de permettre une carrière aux agents. On observe cependant que le choix entre système de la carrière et système de l’emploi n’est en pratique jamais aussi totalement tranché. Ainsi, le système de l’emploi n’empêche pas, comme en Allemagne, l’emploi à vie, puisqu’un contractuel peut y accéder après 15 ans de service. De plus, des réformes récentes ont également modifié l’équilibre entre carrière et emploi dans certains pays.
Le cas de l’Italie illustre ainsi remarquablement l’ampleur des réformes en la matière au niveau local. À l’issue de l’adoption des lois CASSESE en 1992-199349 et BASSANINI50 et de la loi MADIA du 7 août 2015 sur la réorganisation des administrations publiques italiennes50, seuls les agents publics employés par l’État pour exercer des missions régaliennes ont toujours le statut de fonctionnaire (avocats et procureurs de la République, magistrats administratifs et comptables…). En effet les autres agents publics « locaux » sont désormais des personnels contractualisés. « Le choix a même été fait pour eux d’un statut de droit privé fondé sur des conventions collectives » et « sur un accord individuel : conventions collectives nationales qui fixent le statut juridique (classement professionnel, de la carrière et les droits collectifs au niveau syndical) et les aspects de la rémunération ; conventions collectives au niveau des pouvoirs législatifs et réglementaires locaux qui prévoient les modalités d’organisation des services et le nombre des effectifs ; un contrat de travail individuel qui établit la relation entre l’employeur et l’employé »52. Il n’existe par ailleurs pas de système de formation unifié pour ces agents, puisque la politique de formation est déterminée au niveau des différentes entités locales (régions, provinces ou communes).
2. Le statut particulier des fonctionnaires d’autorité Par ailleurs, le statut de fonctionnaire de carrière, y compris au niveau local, tend à se concentrer sur ceux qui exercent des fonctions régaliennes, ou qui occupent des postes d’encadrement, considérés comme dégagés ou à dégager des contingences politiques locales, comme en Grande-Bretagne, où en principe les cadres dirigeants demeurent en place en cas de changement de majorité, mais doivent démissionner de la fonction publique s’ils s’engagent en politique. L’objectif est ici de s’assurer de la continuité du service, et de maintenir une expertise technique dégagée de toutes influences politiques. Ainsi, en Italie, une autre innovation majeure introduite par la loi CASSESE a été « la séparation entre la sphère politique et l’administrative stricto sensu, l’idée étant que les ministres donnent des directives et les fonctionnaires, sous la responsabilité de leurs dirigeants, les mettent en œuvre53 ». On observe aussi un régime particulier en Allemagne, où les fonctionnaires sont régis par un statut de droit public, avec une loi-cadre fédérale et des lois spécifiques à chaque Land. Les collectivités territoriales « sont souveraines en ce qui concerne la gestion administrative, la sélection, la nomination, la mutation interne, la promotion et la révocation de leurs agents54 ». Mais c’est l’État fédéral qui fixe les règles de portée générale applicables, et elles ne peuvent que créer et gérer les emplois correspondants. Ce qui revient à encadrer strictement leur autonomie des collectivités territoriales en matière de gestion du personnel.
Certains « fonctionnaires » sont aussi dans une situation particulière, à commencer par les maires, qui ont le titre de fonctionnaires communaux. Ils relèvent alors à la fois du droit général de la fonction publique et des contingences politiques locales. Il existe cependant en Allemagne d’autres « fonctionnaires politiques », comme les secrétaires d’État d’un Land ou les directeurs généraux des ministères, qui doivent être en phase politiquement avec le gouvernement du Land, même s’ils disposent du statut de fonctionnaire. Il faut cependant distinguer le régime des fonctionnaires de celui des autres agents locaux, qui relève du droit privé, comme en Italie.
C. Conclusion et perspectives Ainsi, l’histoire de la construction du statut, mais aussi l’hybridation entre système de la carrière et système de l’emploi, à l’image des différentes solutions adoptées en Europe, montrent que « la relation entre les élus et les fonctionnaires territoriaux est reconnue comme l’une des grandes spécificités des collectivités locales55 ». Ce qui justifie statutairement de nombreuses particularités, dont le sens varie cependant dans le temps, et en fonction des territoires. Mais, notamment en France par rapport au pouvoir politique, « les cadres territoriaux se sentent dépourvus des moyens juridiques de préserver leur autonomie d’appréciation ou du moins de dégager leur responsabilité par une procédure formalisée56 ». Une perception à mettre éventuellement en rapport avec la multiplication des « mises au placard57 » liée à cet entre-deux qui traverse depuis ses prémices le statut de la fonction publique territoriale et que l’on peut parfois comparer au « spoil system » que connaissent certains pays. La réforme territoriale à cet égard n’est sans doute pas de nature à modifier à court terme cet état de fait, même si l’augmentation de la taille des collectivités, ou l’interdiction du cumul de mandats locaux et nationaux ou européens, à plus long terme impactera la relation élus-agents, et donc le rapport entre administration et politique via le statut de la fonction publique territoriale. Cet impact, déjà perceptible, peut s’accomplir sans aucun changement statutaire, qui n’est pas à l’ordre du jour, y compris dans les propositions faites dans le cadre de la campagne présidentielle de 2017. C’est sans doute parce qu’il s’agit moins en la matière d’économies d’échelle que de changements d’échelles. Ce sont elles qui constituent le principal facteur d’évolution des conditions d’exercice des métiers territoriaux. Ces changements sont en effet nombreux dans la réforme : grandes intercommunalités, communes nouvelles, grandes régions, métropoles dotées de compétences départementales, collectivités uniques…
Ils impactent toute la chaîne de production et de commandement, et ce de plusieurs manières : •	Ils modifient la relation élus-agents dans la mesure où la proximité/promiscuité qui s’est établie dans bien des cas entre eux se trouve partiellement empêchée. Plus exactement, elle peut davantage l’être à la condition d’en faire un objectif de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC), y compris et notamment pour les agents de catégorie C, recrutés sans concours. •	La taille permet la mobilité autant géographique que professionnelle, tout en permettant à l’échelle locale, de « bouger sans bouger ». •	Elle permet aussi la spécialisation, l’expertise, la formation en interne, la mutualisation intégrée d’un ensemble de fonctions supports ou de prestations aux agents. •	Elle permet encore d’accroître la diversité pour faire sa place à tous les publics et à tous les agents (personnes en situation de handicap, en réinsertion, en apprentissage…). Cette nouvelle échelle permet en définitive la médiation ou l’introduction d’un tiers qui est la collectivité elle-même dans le rapport élus-agents. L’organisation met à la fois à distance et permet de trouver la bonne distance… parfois en lieu et place de l’État (préfet/sous-préfet), du centre départemental de gestion, voire de l’intercommunalité elle-même quand celle-ci débouche sur la création d’une commune nouvelle. Elle parachève à cet égard la montée en compétences de la fonction publique territoriale qui constituait l’un des objectifs de sa mise en place. Une seconde évolution, déjà là, et largement liée à la première, ne peut que prendre de l’ampleur. Elle est la résultante de la réforme de l’administration territoriale de l’État (REATE) et la multiplication des délégations de compétences (ou mutualisations) qu’elle entraîne, soit entre l’État et les collectivités, soit entre collectivités territoriales, que ce soit par l’intermédiaire d’un établissement tiers, même s’il reste rattaché aux collectivités qui en sont membres. Elle a pour principales conséquences : •	Une augmentation du nombre des situations de dualisme fonctionnel, dans lesquelles les agents devront passer d’une logique d’institution ou de procédure à une logique de résultat… alors même que la limitation des cumuls de mandats conduit les élus locaux à une spécialisation qui impactera aussi leur relation avec les agents. •	L’ensemble conduit dès lors à une « indifférenciation statutaire » accrue liée à la multiplication des « guichets uniques », parce qu’il faut rapprocher les conditions de travail des agents, et par suite, les statuts. Cela suppose à la fois polyvalence et évaluation, autant pour les élus que pour les agents, au service de l’usager ou de l’habitant, qui se retrouvent en situation de coproduire services publics et politiques publiques.
À cet égard, la situation financière des collectivités territoriales peut être un frein ou un accélérateur. Mais les tendances de fond sont déjà bien perceptibles. Elles finissent toujours par se traduire par des ajustements statutaires et politiques, dont on peut rarement prévoir l’échéance ou le sens dans le cas français.
2E PARTIE : LE DÉBAT
Le débat entre élu et manager Interview de Philippe LAURENT Interview de Fabien TASTET Interview de Jean-René MOREAU Contributions des organisations syndicales
MANAGER T E U L É E R T N LE DÉBAT E
La Mutuelle nationale territoriale (MNT) et l’Association des administrateurs territoriaux de France (AATF) ont organisé le 7 décembre 2016, dans le cadre des Entretiens territoriaux de Strasbourg (ETS), un grand débat autour du statut intitulé « Agents-élus : sans le statut point de salut ? ». Cet atelier commun a rassemblé près de 300 cadres territoriaux et représentants syndicaux.
Intervenants Vincent de BRIANT, maître de conférences à l’université Paris-Est Créteil (UPEC), directeur de l’Institut de préparation à l’administration générale (IPAG) Clarisse JAY, rédactrice en chef Fonction publique du pôle Social-RH de l’AEF Philippe LAURENT, maire de Sceaux, secrétaire général de l’Association des maires de France (AMF) et président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) Jean-René MOREAU, administrateur national de la Mutuelle nationale territoriale (MNT), président de l’Observatoire social territorial (OST) de la MNT Fabien TASTET, président de l’Association des administrateurs territoriaux de France (AATF) et directeur général des services (DGS) de Grand Paris Sud Est Avenir.
Introduction Vincent de BRIANT L’innovation territoriale, de manière caricaturale, c’est faire du neuf avec du vieux. Le vieux c’est le statut de la fonction publique, puisque nous avons récemment fêté ses 30 ans. Notre atelier interpelle le statut avec un titre non moins provocateur : « Agents-élus : sans le statut point de salut ? » L’objectif de cet atelier est de lever ensemble ce point d’interrogation. Nous le ferons en dialogue, puisque le public aura l’occasion d’interagir avec les intervenants. L’atelier se déroulera en deux temps : 1. La relation élus-agents dans le quotidien et dans le débat public. Sont concernés par le débat, les dirigeants et cadres supérieurs, mais aussi tous les agents de la
fonction publique territoriale (FPT). Nous nous pencherons particulièrement sur la spécificité de celle-ci : qu’est-ce que travailler dans une collectivité en tant qu’organisation politique ? Quelle est l’influence du politique sur la relation élusagents dans les collectivités territoriales ? 2. La question du statut : est-il protecteur ? Tient-il toujours ses promesses ? Quels types de relations permet-il entre élus et agents de la FPT ? Pour faire réagir les intervenants, nous nous appuierons sur une étude conduite en août-septembre 2016 par la MNT et La gazette des communes. Cette étude a interrogé les agents territoriaux sur la question du bien-être au travail qui inclut celle de la relation dans une organisation politique. 56 % d’entre eux ne sont pas satisfaits de la relation avec leur hiérarchie. La direction parfois à deux têtes dans les collectivités territoriales participe peut-être à cette insatisfaction. De plus, cette insatisfaction relative a augmenté par rapport à l’année précédente.
A. La relation élus-agents 1. Un modèle équilibré à préserver Vincent de BRIANT Fabien TASTET, que vous inspire cette relation agents-élus ? Comment la voyez-vous évoluer ? Fabien TASTET a. Propos liminaires Avant d’entamer le débat, je souhaite exprimer ma joie d’être aux ETS et de fêter le retour à Strasbourg. Je suis heureux d’être présent, car dans ces temps parfois difficiles pour la fonction publique, avec des vents mauvais qui soufflent fortement, il est bon de se retrouver entre collègues et amis et de se tenir chaud. Les ETS servent à débattre mais aussi à se retrouver en toute convivialité et plaisir. Permettez-moi également de saluer la famille nombreuse des administrateurs territoriaux qui se retrouvent aux ETS. Je tiens également à honorer ce beau partenariat entre l’AATF et la MNT. L’AATF compte beaucoup de partenaires et recherche chez eux la capacité à réfléchir, produire et faire avancer des idées. C’est ce que nous faisons avec Jean-René MOREAU dans le cadre de l’Observatoire social territorial de la MNT. Je salue donc chaleureusement nos amis de la MNT, Jeanne BALLOT et Jean-Marc JOUSSEN avec qui nous organisons cet atelier chaque année. Il est d’ailleurs généralement le plus fréquenté, ce qui prouve que nous mettons de bons sujets à l’ordre du jour de nos rencontres.
b. Un modèle français de coproduction hiérarchisée Dans les relations élus-agents-cadres, je défends l’existence d’un modèle d’action publique à la française qu’il faudrait préserver. Je qualifierais ce modèle de coproduction hiérarchisée. En haut de la hiérarchie, il y a l’élu qui est le patron (ce qui ne fait de doute pour personne). Il est élu démocratiquement au suffrage universel, et donne les orientations. Ensuite, il y a l’encadrement : la direction générale et les cadres dirigeants. Dans le modèle d’administration à la française, le rôle de cet encadrement n’est pas de mettre en œuvre ou d’exécuter. Son rôle est d’être dans la conception, la définition des politiques et dans le portage managérial. Dans ce modèle français, l’administration est subordonnée et non vassalisée. Elle n’est pas composée d’hommes et de femmes qui seraient des valets, mais d’hommes et de femmes formés pour être dans une relation de dialogue, dans laquelle ils ont la capacité de proposer des solutions à l’élu, de le conseiller, parfois même de s’y opposer. C’est une opposition saine, puisque l’on sait comment elle se résout grâce à la hiérarchisation de la coproduction : à la fin, c’est bien l’élu qui décide. Dans ce système de coproduction hiérarchisée, on reconnaît à l’administration et aux hauts fonctionnaires une place éminente de conception. Par conséquent, dans le cadre de grandes orientations définies par l’élu, le cadre dirigeant, le directeur général, ses adjoints et l’équipe de direction sont clairement en responsabilité du management dans la collectivité territoriale. Dans ce modèle que je défends, il n’existe pas de confusion des rôles. Le patron qui est l’élu donne les orientations, et l’encadrement à la manœuvre assume pleinement la fonction de responsabilité managériale. Un des intérêts du statut est justement de garantir ce modèle. Car sans statut, le dialogue constructif entre l’élu, le cadre dirigeant et le cadre supérieur, l’autonomie encadrée que ces derniers peuvent revendiquer en s’opposant à leur élu, sont mis en péril. Sans statut, le cadre dirigeant et le cadre supérieur ne peuvent jouer pleinement leur rôle dans cette coproduction hiérarchisée où une vraie responsabilité leur est reconnue. c. Un modèle doublement bousculé Est-ce que je rêve ? Est-ce que ce modèle existe ? Oui, mais pas forcément partout. Il est sans doute plus facile à mettre en œuvre dans les grandes collectivités que dans les petites où la technostructure est moins importante. Ce modèle existe, mais il est très bousculé. D’une part, il est bousculé par la « PDGisation » de la fonction d’élu qui émerge depuis quelques années. L’élu a tendance à sortir de son rôle et à venir sur le management à la place du cadre dirigeant. Cette « PDGisation » s’explique par des raisons techniques : avec un téléphone ou une tablette dans une collectivité de
taille moyenne, il est possible de faire beaucoup de choses et d’avoir le sentiment de pouvoir donner des orientations tout en dirigeant. Avec ces outils, les contraintes de temps et d’espace sont abolies. Demain, avec la fin du cumul des mandats, cette tendance à la « PDGisation » va s’accentuer, car les élus, qui ne seront plus parlementaires, seront comme des « lions en cage » dans leur bureau de maire ou de président et trouveront intéressant de s’impliquer davantage en prenant partiellement ou totalement la place de leur encadrement. Une certaine « trumpisation » vient peut-être aussi bousculer le modèle, car tout ce qui ressemble à un chef n’a pas une bonne image et les élus sont tentés de passer au-dessus de l’encadrant. La défiance à l’égard de l’encadrant – considéré comme bien installé, avec sa paye sécurisée et bloquant tout changement – amène les élus à vouloir le court-circuiter. Je vois poindre dans notre beau pays la volonté de certains maires de se passer de DGS : à quoi servent-ils après tout, puisque je peux faire le travail avec mon cabinet ? Entre « PDGisation » et « trumpisation », des tendances bousculent donc ce modèle. Et c’est quand il est bousculé que les problèmes commencent. Un cadre est respecté quand il est au cœur d’un système équilibré de droits et de devoirs. On reconnaît volontiers à son chef des prérogatives, des avantages, car on attend de lui qu’il accomplisse des devoirs, qu’il prenne des risques, qu’il s’engage, qu’il décide, qu’il s’expose. L’élu, en passant au-dessus de l’encadrement, brise un équilibre et brise l’harmonie qui fait la légitimité et le respect des fonctions d’encadrement dans une collectivité. Vincent de BRIANT Je retiens de votre intervention les termes de coproduction hiérarchisée et de « PDGisation ».
2. L’approche sociétale Vincent de BRIANT Jean-René MOREAU, comment percevez-vous la relation élus-managers-agents ? Jean-René MOREAU Je partage en partie l’approche de Fabien TASTET. Mon approche de la question du statut est, quant à elle, trop souvent oubliée : celle de son rôle externe et sociétal. Le statut sert certes à protéger et à faciliter l’échange et la relation entre l’élu, l’agent et le manager. Mais le statut est aussi l’élément protecteur du citoyen dans un principe égalitaire. La gouvernance publique élu-dirigeant-manager est peu reconnue et pas toujours bien ressentie par le citoyen. On constate un rejet, une méfiance, une défiance vis-à-vis de la fonction publique. On est passé de la résignation à l’exaspération du
politique, phénomène de plus en plus associé au fonctionnaire. Le fonctionnaire est l’agent qui met en œuvre les directives des élus, mais c’est aussi l’intermédiaire entre ce que veulent les élus et ce que veulent les citoyens. De façon latente, cela s’exprime par un rejet des élites par le peuple (ce mot n’est pas une insulte contrairement à la manière dont l’utilisent les médias). Il est aussi envisagé de réduire drastiquement le nombre de fonctionnaires, ce qui est un élément négatif mais très ambivalent. Depuis plusieurs années le fonctionnaire est désigné par les médias et les politiques comme le bouc émissaire de la crise : il faut faire des économies sur la fonction publique. Les réformes successives ne facilitent pas non plus la visibilité de l’action publique en interne comme en externe. Par ailleurs, on oppose le fonctionnaire aux autres travailleurs qui seraient censés travailler davantage. Ce cliché est souvent repris par les citoyens influencés par ce qu’ils entendent en boucle. En entendant certaines déclarations d’animateurs prétendument journalistes sur la fonction publique et sur les fonctionnaires, on sent leur méconnaissance et un schéma préétabli depuis des années. Le paradoxe est que ceux-là mêmes demandent aussi en même temps plus d’infirmiers, de professeurs, de policiers, de gardiens de prison, etc. Ce milieu ambiant sociétal ne facilite pas la sérénité et la neutralité qui font partie du statut. On oublie trop souvent que cette neutralité est nécessaire à l’intérêt général et au service public, fait pour les citoyens (ou administrés, ou usagers, ou contribuables). S’ajoutent à cela un contexte financier et un débat idéologique d’essence ultralibérale qui ne rend pas aisés l’innovation et le vrai changement pour les agents. Par ailleurs, les relations élus-agents sont parfois empreintes de clientélisme, de favoritisme, notamment dans les recrutements directs de la catégorie C et même dans les choix de managers issus d’un concours. Ces derniers devraient être choisis sur des critères de compétences mais le sont trop souvent sur un critère politique, par exemple les directeurs de cabinet. À cet égard, il règne parfois une confusion entre les rôles de directeur de cabinet, de DGS ou de manager, aux yeux des agents et dans les organisations, ce qui engendre des conflits latents, mais aussi de l’instabilité et de l’incertitude accentuées par le grand nombre de réformes en cours. Enfin, les études menées par l’Observatoire ont montré que le bien-être au travail était un élément fondamental du management. Si les agents ne sont pas en bonne santé, ni épanouis au travail, il sera difficile de les motiver et de les mobiliser sur des actions. Cet aspect est trop souvent oublié. On oublie également le citoyen qui attend beaucoup de la fonction publique. Or, le citoyen, avec le fonctionnaire peut redonner de la crédibilité au politique. Inversement, le politique peut revoir les fonctionnements existants entre l’élu, le manager et les agents afin d’améliorer la lisibilité pour le citoyen. Il sera intéressant d’en discuter avec Philippe LAURENT, un des rares élus qui se préoccupe vraiment
des questions de ressources humaines avec beaucoup d’acuité et de compétences. C’est un élément fondamental dans un contexte actuel de contraintes financières et d’incertitude.
3. Le point de vue de l’élu Vincent de BRIANT Nous avons parlé de société de défiance alors que la relation élus-agents devrait être fondée sur la confiance. Philippe LAURENT est un élu qui connaît bien les agents. Que pensez-vous de l’évolution de la relation entre élus, agents et managers ? Philippe LAURENT Je remercie la MNT et l’AATF de m’avoir convié à intervenir lors de cet atelier. Fabien TASTET a raison de souligner la bonne opportunité pour les fonctionnaires territoriaux de se retrouver à l’occasion des ETS. Il serait intéressant que certains journalistes puissent être présents, ne serait-ce que pour entendre que le monde public territorial se pose beaucoup de questions, mais essaie aussi de trouver des réponses. Et c’est déjà pas mal par rapport à ce que nous voyons ailleurs. a. Une évolution considérable depuis 30 ans L’évolution de la relation entre élus et agents a été considérable au cours de ces 30 dernières années. Cela peut expliquer les questions qui sont les nôtres aujourd’hui. Parmi ces évolutions, figure la décentralisation avec les transferts de compétences vers les collectivités territoriales, ainsi que le gain en compétences de l’encadrement territorial et des agents. Le profil d’un dirigeant territorial n’a aujourd’hui plus grand-chose à voir avec ce qu’il était il y a 30 ans, quand la base juridique primait avant tout. Le gain en compétences n’a pas été le même pour les élus, puisque par définition un élu est élu par un vote et n’est pas sélectionné après concours et examens. Cette montée en compétences de l’administration territoriale provoque les questions que nous nous posons aujourd’hui. Par ailleurs, certains jeunes élus n’ont pas la même vision que les anciens. J’ai été élu pour la première fois en 1977 au conseil municipal, même si je ne suis maire que depuis 2001. Les élus de ma génération avaient une vision du service public, une envie de faire évoluer le territoire, de le construire, de développer les services publics pour les habitants. Aujourd’hui, les jeunes élus ont souvent au départ une préoccupation très gestionnaire, même s’ils peuvent ensuite se prendre au jeu et évoluer. Dans les années 1980, on disait qu’il fallait gérer une mairie comme une entreprise. J’ai été chef d’une entreprise qui a compté jusqu’à 30 personnes, avec des personnes à qui il fallait sans cesse donner le sens de nos actions, qui étaient par chance des militants pour la question publique locale. Si, à l’époque, la différence se faisait entre une entreprise et une mairie, aujourd’hui, cette proximité de modèle
de gestion est en train de revenir. Malheureusement, les jeunes élus ne partagent pas forcément les mêmes valeurs que les dirigeants territoriaux qui sont engagés dans leur carrière depuis plusieurs années. D’ailleurs, je ne suis pas certain que la tendance ne soit pas la même chez les nouvelles générations de cadres. b. La commune et les autres La question de la relation élus-agents mérite d’être précisée. J’ai siégé au conseil départemental et maintenant au conseil régional. Il existe quand même une différence entre la commune d’un côté et les autres collectivités de l’autre. Tout comme dans la commune, il y a le maire et les autres élus. J’exerce des fonctions au sein de l’Association des maires de France (AMF) et je me rends une quinzaine de fois par an dans les assemblées départementales des maires où je rencontre des maires de petites et moyennes villes. J’y constate, dans la majorité des cas, un très fort attachement des agents de terrain à la commune et souvent même à la personnalité du maire considéré comme le patron. Cet attachement n’est pas de même nature envers les autres élus de la mairie, tout comme dans les intercommunalités, les départements et les régions. Dans le cas du maire, on peut effectivement trouver une tendance à la « PDGisation », notamment à cause du non-cumul des mandats qui donnera du temps à des gens qui ont une expérience. Soit on refuse cette tendance, soit on s’y prépare et on s’organise. Dans mon rôle de maire, j’ai essayé d’organiser le fonctionnement pour que les adjoints ne soient pas frustrés, en valorisant leurs actions sur le terrain et en les associant en permanence aux différents secteurs d’activité de la ville ou projets à travers des réunions thématiques. Par ailleurs, j’ai organisé mon équipe pour éviter les postes d’adjoints sur les fonctions ressources. Par exemple, pendant deux mandats, je n’ai pas eu d’adjoint chargé des finances. J’en ai ensuite eu besoin pour faire passer des messages que je ne pouvais pas faire passer moi-même si je voulais qu’ils soient efficaces. Par contre, il n’y aura jamais d’adjoint chargé du personnel. La directrice générale (DG) et la directrice des ressources humaines (DRH) ont une quasi-totale liberté d’action sur le personnel. Je souhaite toutefois être informé et nous faisons un point mensuel d’une heure. Aucun élu n’est présent dans les séminaires de direction organisés par la direction générale. Nous essayons ainsi de trouver un équilibre qui fonctionne correctement. J’essaie également de maintenir une proximité avec les agents, ce qui peut poser problème s’ils ont le réflexe de s’adresser directement au maire pour résoudre une affaire. Mais je les renvoie systématiquement vers la DG et la DRH. Je ne vois jamais un agent seul. Dans le management, ou le pilotage des ressources humaines, les rôles doivent être très clairs. Sur la base de cette expérience, dans mon rapport de 2009 au nom du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale sur les cadres dirigeants de la collectivité territoriale, j’ai proposé l’instauration d’une réflexion commune en début
de mandat entre le maire et le directeur général pour mettre en place une charte de fonctionnement. Peu importe ce qu’elle contient précisément, l’important est d’en parler pour éviter les malentendus et d’être utilisés l’un contre l’autre. Cette proposition pourrait être reprise ou approfondie par l’AATF. C’est un premier pas qu’il serait intéressant de poursuivre. Vincent de BRIANT 30 ans, c’est une génération d’élus qui n’a pas forcément les mêmes représentations. Je vous remercie d’avoir témoigné de votre expérience concrète de maire.
4. Une organisation publique à commande politique directe Vincent de BRIANT Concrètement, dans une collectivité locale ou dans une intercommunalité, comment travaillez-vous avec un élu ? Fabien TASTET Parmi les tendances lourdes modifiant le modèle français, nous avons déjà évoqué le positionnement non conforme des élus, mais cette tendance s’applique également aux cadres. Je suis souvent surpris de constater que les cadres ne mesurent pas qu’ils sont dans une organisation à commande politique. Je travaille sur ce point avec les nouveaux cadres qui viennent de passer plusieurs concours pour travailler dans un hôpital ou un service de l’État, mais qui atterrissent en collectivité locale par le jeu des réussites ou des échecs au concours. Sauf que le fonctionnement d’une collectivité locale est spécifique. C’est une organisation à commande politique qui ne fonctionne pas comme une direction d’administration centrale ou un service d’un grand CHU. Je travaille beaucoup sur cette spécificité de l’organisation publique à commande politique directe et sur la compréhension par les cadres de ce que cette spécificité implique. Par exemple, certains cadres me disent ne pas comprendre qu’un dossier prioritaire, sur lequel ils travaillent depuis trois mois, devient brusquement non-prioritaire. Ils crient alors au scandale et au non-respect de leur travail. Mais la politique, c’est ça ! Un homme politique n’est pas un automate qui dès le début de son mandat a une anticipation absolue et une vision globalisante, qui sait parfaitement ce qu’il fera chaque jour de son mandat ou qui ne changera jamais de direction. Un homme (ou une femme) politique est au contact de ses électeurs et à la croisée de sollicitations diverses et contradictoires, de systèmes d’influence. Il a le droit – et c’en est même rassurant – de réfléchir, d’évoluer, de considérer le lundi qu’un sujet est important et le vendredi qu’il l’est moins, parce qu’il a pris le pouls de l’opinion, qu’il a écouté et entendu. Dans une organisation publique à commande politique directe, il faut savoir tempérer sa quête de rationalité administrative absolue, car dans la vraie vie, la
décision politique ne se déroule pas de la sorte. Oui, on peut travailler à blanc dans une administration. J’explique aux cadres qu’ils vont travailler durement plusieurs mois sur un dossier et qu’un jour je viendrai les voir en leur disant que ce dossier n’est plus important. Et ce sera normal, car le processus de décision politique, profondément humain et contradictoire, est ainsi fait. Autre exemple, les allers-retours sur un dossier qui techniquement doit avoir une issue favorable mais qui est arbitré autrement. Le travail de l’encadrement est justement de faire accepter qu’il existe d’autres voies possibles que celle montrée par la technostructure. Dans une organisation publique à commande politique, la technostructure doit proposer trois solutions à un problème pour que le politique choisisse ensuite. On n’enferme jamais un élu dans une solution unique. D’ailleurs, un élu ne tranche pas toujours sur la pertinence d’un seul dossier. Il essaie aussi de donner des arbitrages qui s’appuient sur une vision globale. Par conséquent, on peut travailler à blanc. Des allers-retours sont possibles, tout comme l’incertitude. On me demande parfois de donner le calendrier exact, mais il n’existe pas. Seule une esquisse de calendrier est possible et l’élu, avec son doigté, va l’ajuster jusqu’au dernier moment. Une délibération peut être importante, mais si l’élu ne la sent pas et que son écosystème lui indique qu’il est préférable d’attendre, elle passera plus tard. Le rôle du directeur général est aussi d’expliquer que, dans cette coproduction hiérarchisée, ces deux mondes qui doivent travailler ensemble sont différents et relèvent de logiques propres. Le monde administratif a une quête de la rationalité alors que le monde politique est soumis à d’autres règles. Pour bien travailler ensemble, ces deux mondes doivent apprendre à se connaître. C’est précisément le rôle du directeur général dans une collectivité, qui a une fonction de convergence et de conversion. Il faut traduire à un monde le langage de l’autre et organiser le travail entre eux, tout en leur faisant comprendre qu’ils fonctionnent dans des logiques différentes. Au quotidien, on œuvre à la cohésion de deux logiques différentes mais qui travaillent ensemble dans un système hiérarchisé.
5. Le rôle pivot des cadres intermédiaires Vincent de BRIANT Jean-René MOREAU, travailler avec un élu relève-t-il de la coproduction ou de la cohabitation ? Jean-René MOREAU J’ai travaillé avec des élus très différents, du plus simple à des « pointures » nationales. Le comportement et la nature des hommes en exercice de responsabilité et de décision sont importants. C’est la notion de collectif qui est en jeu. Une politique publique est réalisée sur la base des orientations des élus et le directeur général en est l’organisateur. Mais l’organisateur ne peut bien travailler qu’avec le collectif, en faisant participer les acteurs et en particulier les cadres intermédiaires.
L’Observatoire social territorial a mené une enquête sur les cadres intermédiaires. Ce sont eux qui servent de plateforme entre les orientations de l’élu et du directeur général, et les agents. Ils sont également l’élément-clé pour une bonne compréhension par le citoyen du travail réalisé. D’autre part, l’élu ne doit pas être trop interventionniste. Certes, on doit admettre la temporalité politique qui amène un dossier urgent à devenir soudain moins urgent. Mais, cela ne signifie pas, pour autant, que le dossier est abandonné, ce qui serait la pire des choses. Décaler oui, quel que soit le temps nécessaire, mais abandonner non. Cela permet que chacun reste à sa place. Nous aurons encore à évoquer ensemble une ligne de partage précise des rôles qui n’existe pas aujourd’hui mais qui me paraît indispensable. Vincent de BRIANT Philippe LAURENT a déjà témoigné de sa ligne de partage concrète avec son administration dans le cadre particulier de la commune. L’image du lion en cage dans la perspective de la fin du cumul va-t-elle changer votre rapport à l’administration ? Philippe LAURENT Je ne suis pas touché par cette question puisque je ne suis pas parlementaire. L’expression de commande politique directe qu’utilisait Fabien TASTET est extrêmement importante, et j’ajouterai « commande politique directe presque immédiate ». Ce qui fait la spécificité des collectivités territoriales et encore plus des communes, c’est que ce sont des prestataires de services, en contact direct avec l’usager. Cela conduit à une connaissance fine du besoin et des réactions des citoyens. Bien sûr, il ne faut pas non plus donner droit à la réaction immédiate de la population sur un sujet, mais il faut en tenir compte. Car si on « braque » la population, ensuite toute évolution est impossible. Il faut adapter la réponse que l’on donne aux citoyens. Pourquoi les Français sont-ils attachés à leur collectivité territoriale et notamment à leur commune ou intercommunalité ? Parce que cette finesse fonctionne relativement bien. De leur côté, les agents reprochent à ce fonctionnement un manque de lisibilité et de stabilité. Le rôle du maire est alors de tenir une vision, une cohérence globale, qui donne une direction. C’est un discours politique à tenir. Quand nous avons élaboré le premier plan local d’urbanisme avec le plan d’aménagement et de développement durable (PADD), j’avais demandé d’organiser 4 ou 5 séances d’information d’1h30 pour tous les agents. En effet, ce PADD est le document stratégique de fond qui donne les orientations globales que les élus souhaitent pour le territoire et le service public. C’est ce message très important que j’essaie de délivrer aux nouveaux arrivants. Dans une ville, beaucoup d’agents travaillent physiquement en dehors de la mairie et ceux-là doivent sentir la cohérence globale de leur action. Contrairement aux grandes administrations d’État, il est possible de faire en sorte que notre machine territoriale de production de services et de projets 34
ne broie ni les élus, ni les agents. Ce fil directeur et la préoccupation de répondre avec adaptabilité aux besoins des usagers permettent d’éviter d’être broyé. Par ailleurs, dans une structure de production de services, le rôle des cadres intermédiaires est essentiel. C’est le cas dans toutes les collectivités territoriales, mais d’autant plus dans les communes dont le rôle de production de terrain est essentiel. Or, nous sommes en insuffisance de formations des cadres intermédiaires, pas par manque de moyens, mais parce qu’on ne tient pas le bon discours. Le discours, c’est-à-dire le sens à donner, ne peut être que celui du service au public. Nous devons nous engager à parler ouvertement de ce qu’est le service public : c’est la réponse de la société française à la demande de besoins collectifs. C’est par ce discours et l’attachement à une structure, qui met le service public en tête de ses préoccupations, que nous parviendrons à mobiliser les agents.
6. Les échanges avec le public Clarisse JAY Nous souhaitions interroger la salle sur cette première partie du débat, avec ces questions : « La relation avec votre élu est-elle claire ? » et « La relation avec votre élu est-elle une relation de confiance ? » De la salle (Guirec MANCEAU, chargé de domaine à l’Agence de mutualisation des universités et établissements – AMUE) Je suis chargé de domaine à l’AMUE. Il s’agit d’un groupement d’intérêt public en charge de mutualiser les systèmes d’information des universités. Je suis également administrateur territorial avec une expérience de directeur général adjoint dans une collectivité qui a changé de majorité. J’ai aussi été directeur des finances dans une université qui a, elle aussi, changé de majorité. Ce parallèle est intéressant, car le mode de gouvernance est identique dans une université et une collectivité territoriale. Les cadres travaillent avec des élus, issus de la population pour les collectivités, et issus des enseignants-chercheurs pour les universités. Je recherche la confiance dans le travail avec l’élu, mais je me suis retrouvé, à chaque fois, dans un changement de majorité assez violent où cette question de la confiance est reposée avec une vision des nouveaux élus complètement différente. Il faudrait un temps nécessaire aux fonctionnaires pour arriver à retravailler ensemble dans la confiance, mais j’ai l’impression que les élus ne le laissent pas aux agents. De la salle (Michèle KAUFFER, secrétaire générale de l’Union fédérale des ingénieurs, cadres et techniciens services publics (UFICT) de la CGT) Un sondage annuel de la CGT donne des chiffres très éloquents sur les cadres du privé comme du public. On y constate que les chiffres de la fonction publique se sont beaucoup plus dégradés que ceux du privé.
À la question « Vous sentez-vous associé aux choix stratégiques ? », 70 % des cadres du privé et 82 % des cadres du public répondent par la négative. Autres chiffres, 54 % des cadres du privé et 70 % des cadres du public estiment que les choix de leur entreprise ou de leur administration entrent régulièrement en contradiction avec leur éthique professionnelle. Ces chiffres sont à mettre en parallèle avec le débat sur la fin du management et d’un modèle autoritaire, pour aller vers un management par la confiance et le collaboratif. Les concepts sont intéressants et on ne peut que les partager, mais ils font encore défaut dans la réalité. Par exemple, je vois des contradictions dans les propos de Fabien TASTET. Il estime normal que les élus reviennent du jour au lendemain sur une commande. Votre exemple était peut-être caricatural, mais je considère que ce n’est pas possible et que cela va à l’encontre de la confiance. Les cadres territoriaux sont des professionnels, l’on fait appel à leurs compétences pour mettre en œuvre des orientations de politiques publiques. Si le travail doit pouvoir être développé dans la confiance mutuelle et la co-construction, il n’est pas admissible que l’on puisse subordonner le travail des agents. Une commande correspond à des priorités, à un programme de l’exécutif politique et j’entends difficilement que l’on revienne à un lien de subordination totale qui ne reconnaît pas la compétence des fonctionnaires. Cette question est indissociable d’une évolution que la CGT services publics juge préjudiciable : la généralisation des emplois fonctionnels pour les emplois de direction. Initialement dans le statut de la fonction publique, l’emploi fonctionnel existe mais il est réservé à des emplois proches de l’exécutif, c’est-à-dire les missions de cabinet. Or, aujourd’hui, la plupart des DGS sont sur des emplois fonctionnels. Fabien TASTET 10 % des Français sont heureux d’aller au travail le matin. Il y a un problème structurel global de relation douloureuse au travail qui existe dans le public comme dans le privé. C’est ce problème qu’il faut régler aujourd’hui, par davantage de management plutôt que par la fin du management, pourvu qu’il soit plus coopératif. Un problème qui s’applique à tout manager, qu’il soit du privé comme du public. Vous avez raison, ce sujet ne doit pas se traiter uniquement de façon théorique. Je vous invite à participer demain à la rencontre qui sera consacrée à notre Lab’AATF. Ce dernier est une initiative très concrète et pragmatique pour aider des collègues dans leur collectivité à développer de nouvelles méthodes de management et d’organisation innovantes incluant plus de participation. On trouve goût au travail quand on y amène un peu de soi. En étant comme un automate dans une case, il est compréhensible qu’il n’y ait pas d’envie à aller travailler. Sur la question des élus, mes propos n’étaient pas exactement ceux que vous me prêtez. Un élu n’est pas un automate, il donne un cap. Mais étant en connexion permanente avec la population, il faut accepter qu’un élu fasse évoluer ses positions
dans le temps. Il écoute et corrige sa trajectoire. Il garde le cap de son orientation tout en naviguant au gré de ce qu’il entend. On ne peut pas prôner la participation pour les agents et refuser que l’élu écoute la population. Les fonctionnaires qui ont besoin d’un cap, doivent aussi comprendre qu’ils répondent à une commande politique qui, heureusement, peut évoluer au gré de ce que disent les habitants.
B.	Le statut Clarisse JAY L’idée n’est pas de poser la question de la suppression du statut telle qu’elle est posée dans le cadre du débat présidentiel. Il s’agit plutôt de remettre dans son contexte la question du statut et de ses évolutions éventuelles. Une enquête l’Association des communautés de France réalisée en septembreoctobre 2016 révèle que 74 % des DG d’intercommunalités sont d’accord avec l’affirmation que le statut a vocation à protéger les fonctionnaires des pressions politiques. Seuls 35 % le constatent dans la pratique. Le statut est-il toujours la garantie d’une relation de travail harmonieuse entre agents et élus ? Tient-il toujours ses promesses par rapport aux arguments qui ont mené à sa création ?
1. Un statut qui protège tout le monde Philippe LAURENT Tous les chiffres cités concernant le malaise au travail ne sont pas liés au statut. Ils sont liés à une ambiance générale, à la communication, à des accusations, à la stigmatisation, et parfois aussi à l’insuffisante implication des élus. Le statut est un cadre qui sécurise tout le monde. Il est conçu de telle manière qu’un pilotage des ressources humaines permette d’améliorer la situation de malaise que nous constatons aujourd’hui. C’est un cadre général, protecteur pour l’agent comme pour l’employeur, car il lui évite de devoir répondre à des revendications qui pourraient être excessives. Je ne connais pas beaucoup d’élus – et de maires notamment – qui auraient résisté à une pression permanente de leurs agents avec le blocage du point d’indice pendant 6 ans. La proximité des maires avec les agents dont le rôle vis-à-vis de la population est primordial (et qui sont eux-mêmes électeurs) rend compliquée la pression permanente. Le statut est un cadre accepté, l’AMF comme les autres employeurs n’ont d’ailleurs jamais demandé la suppression du statut, même s’ils demandent parfois des ajustements. Par quoi le remplacerions-nous d’ailleurs ? Le droit du travail général doit quand même s’appliquer. Nous aurions autre chose, comme des conventions collectives, mais ce serait handicapant, y compris pour les employeurs. En effet, les agents ne pourraient pas évoluer dans un ensemble très vaste de plus d’un million et demi de fonctionnaires.
De même, sans statut, pas d’homogénéisation de la qualité de la fonction publique territoriale. C’est ce rôle d’unité et d’homogénéisation que joue le CNFPT avec la formation. Ce cadre, accepté par tous, doit contribuer à rendre le fonctionnement quotidien plus serein. Dans ce sens, le statut est également nécessaire à une forme de protection du service public. Il n’est peut-être même pas suffisant, car nous avons besoin de plus d’engagements des agents comme des employeurs et des élus vers un service public contemporain. Clarisse JAY En préparant cet atelier, vous disiez que le statut permettait d’avoir du courage en interne… Jean-René MOREAU Oui, car le statut protège l’employeur, l’agent mais aussi le citoyen qui peut avoir un traitement égalitaire d’accessibilité. Néanmoins, avoir du courage pour quoi faire ? Avoir du courage pour dire les choses et la question de la confiance est dans ce cas primordial. Deux éléments sont essentiels et demandent pourtant un certain courage : • apprendre à négocier, c’est-à-dire échanger, partager, informer, • anticiper et gérer les conflits latents qui menacent de se développer. Si élus et agents ont le courage de se dire les choses clairement, elles apparaîtront claires pour le citoyens aussi. Il y va de la crédibilité de nos organisations.
2.	Les pistes d’évolution du statut Clarisse JAY Quelles pistes d’évolution du statut pouvons-nous envisager pour régler les problématiques que vous exposez ? La particularité du statut de la fonction publique est sa souplesse. Il n’a cessé d’évoluer, comme lors de ces trois dernières années avec, notamment, la loi Déontologie. a. Évolutions concomitantes Jean-René MOREAU Je pense que le statut de la fonction publique territoriale doit rester dans ses fondements. Néanmoins, il doit évoluer, au regard des exemples de nos grands pays voisins : la Grande-Bretagne, l’Allemagne, l’Italie et l’Espagne. Les managers ont des prérogatives de gestion précises qui sont évaluées de manière très variable selon les pays, mais pourtant très proche. Par exemple, dans les pays du Nord (l’Allemagne et la Grande-Bretagne), les managers ont ces prérogatives de gestion sur lesquelles ils sont évalués. En Allemagne, les Stadtdirektore sont élus au même titre que les élus politiques. Des conventions collectives très encadrées existent et sont très contraignantes, bien plus que le statut de la fonction publique en France. J’ai d’ailleurs déjà été amené à dire de façon iconoclaste qu’il valait mieux une bonne convention collective qu’un mauvais statut, ce qui est volontairement provocateur.
Mais je crois qu’un véritable partage entre le rôle de l’élu et celui de l’agent est nécessaire. Le statut des élus a longuement été évoqué ces dernières années, sur la question des indemnités, du cumul et de la durée des mandats. Mais l’évolution du statut de la fonction publique doit être concomitante à celle du statut de l’élu pour aller vers une vraie répartition des missions entre élus et fonctionnaires. Cette évolution reste indispensable et nous aurions dû la faire beaucoup plus tôt. Nous devons maintenant sortir du débat incessant de la théorie. b. Que reproche-t-on au statut ? Fabien TASTET L’AATF est favorable au maintien du statut de la fonction publique, même si nous ne le regardons pas comme un totem devant lequel s’agenouiller. Le statut a évolué, va continuer d’évoluer et doit évoluer. Dans sa plateforme de propositions présidentielles, l’AATF proposera des évolutions du statut. Deux sujets s’imposent : l’entrée et la sortie du statut. L’AATF est attachée au statut, même si elle n’est pas conservatrice et pense qu’il faut le faire évoluer. Je ne comprends pas les tenants et les aboutissants de ce débat sur le statut. Contre quoi est-on quand on est contre le statut ? Sommes-nous contre le recrutement sur la base de concours ? Tous les fonctionnaires ne sont pas recrutés par concours. Les concours sont un élément de parcours méritocratiques, et il n’y a pas tant d’espaces en France où l’on peut s’élever par le travail et par l’effort. Sommes-nous contre le statut parce qu’il coûte trop cher ? Aucune étude ne montre que des fonctionnaires coûtent plus cher que des agents privés affectés sur les mêmes fonctions. Sommes-nous contre l’emploi à vie ? Lorsque j’étais étudiant, j’ai travaillé sur le rapport BOISSONNAT qui prônait le développement d’un contrat d’activité à vie pour les salariés du privé qui alterneraient entre plusieurs entreprises. L’emploi à vie serait donc bon pour le privé mais pas pour le public. Il faut expliquer la contrepartie de l’emploi à vie : les fonctionnaires ne sont pas dans une relation contractuelle mais dans une relation unilatérale avec leur employeur. À tout moment, l’employeur peut donc changer profondément les conditions de travail et le poste qu’ils occupent. Clarisse JAY L’expression d’emploi à vie est exagérée, car un fonctionnaire peut être révoqué, certes rarement. c. L’engagement nécessaire des employeurs Philippe LAURENT Nous connaissons tous différentes pistes d’évolution, mais ce ne sont pas des pistes globales.
Par exemple, les concours ont beaucoup évolué dans leur contenu et font l’objet de discussions permanentes. De même, des cadres d’emploi doivent évoluer pour mieux tenir compte de la réalité. Par exemple, des propositions ont circulé sur la filière animation, incertaine au début et qui compte aujourd’hui 80 000 agents. L’animation a pris une place considérable dans les collectivités qui disposent maintenant de vrais services animation structurés. Un travail est aussi en cours sur les agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM), dont l’évolution vers un rôle de plus en plus éducatif pose question par rapport à l’Éducation nationale. Dans un ensemble de près de 2 millions d’agents, le statut permet à chacun de mener une carrière, à condition d’accepter la mobilité. En parallèle, il préserve l’autonomie de décision et de gestion des employeurs locaux. C’est un équilibre qui n’était pas évident à trouver et qui fonctionne globalement. Il n’est pas question de tout jeter. Pour le remplacer par quoi ? Ce n’est pas possible de supprimer complètement les agents publics pour exercer les services publics. Même dans les pays les plus libéraux, il demeure toujours des agents publics. Faut-il remplacer le statut par des conventions collectives et par des CDI, collectivité par collectivité ? Cela ne changerait pas grand-chose, mis à part la diminution des possibilités d’évolution de l’agent, de la portabilité de ses droits, et l’employeur devra négocier en permanence. La représentation des employeurs doit elle aussi évoluer. Les employeurs territoriaux doivent pouvoir négocier directement avec les organisations syndicales sur des sujets comme les conditions de travail ou la qualité de vie au travail. Ce n’est pas le statut qui freine cette capacité de négociation, mais les employeurs eux-mêmes qui ne se mobilisent pas assez. Aujourd’hui, le système n’est pas clair : qui a la capacité d’engager les collectivités territoriales ? À l’heure actuelle, personne. Nous ne sommes pas dans le cadre des fédérations professionnelles à même de signer des accords avec les représentants des personnels, ces accords étant ensuite généralisés par des textes réglementaires. J’espère que l’évolution se fera dans cette direction, car elle marquera la vraie prise en main de ces questions par les employeurs territoriaux. Cela permettrait également des démarches de négociation dans les collectivités qui donneront des résultats certes différents de ceux issus du fonctionnement de l’État mais bien plus appropriés aux besoins des collectivités territoriales (agents, usagers comme employeurs). Nous réclamons une meilleure association aux décisions des employeurs territoriaux. Ils peuvent sans aucun souci être associés, mais il leur revient d’être présents dans les conseils de discipline des centres de gestion, de réunir leur comité technique dans leur collectivité, etc. Les employeurs doivent se mettre au travail sur les questions de ressources humaines et même de management.
d. Mixer les systèmes Jean-René MOREAU Nous n’échapperons pas au choix entre deux systèmes. La France, comme les autres pays du Sud, l’Italie et l’Espagne, sont dans un système de la carrière. Les pays du Nord, c’est-à-dire les pays scandinaves et l’Allemagne, sont plutôt dans un système de l’emploi. Au premier abord, une forte contradiction entre ces deux systèmes peut apparaître. C’est vrai et faux à la fois. Le système de l’emploi est un système de contractualisation. Le système de la carrière s’inscrit dans une durée qui peut être « à vie ». De manière simpliste, on s’aperçoit que les pays du Nord ont tendance à retrouver la possibilité d’introduire dans leur système des éléments liés à la carrière, comme le font les pays du Sud. Inversement, les pays du Sud recherchent une petite notion qui se référerait au système de l’emploi. Je pense fondamentalement qu’aucun des deux systèmes n’est parfait et un « mix » des deux me paraît indispensable. Cela est aussi fortement lié aux fonctions et aux métiers exercés dans la fonction publique territoriale. En effet, près de 300 métiers différents sont exercés et il n’est pas possible d’avoir la même attitude, la même posture, les mêmes résultantes, les mêmes modalités sur le statut. Cela ne signifie pas que les fondements du statut sont mauvais. Le concours par exemple me semble être une excellente formule, qui devrait même être étendue pour éviter le problème clientéliste qui donne une image négative de l’élu et du fonctionnaire aux yeux du citoyen. Le fonctionnaire est considéré comme le prolongement de l’élu, et est en lien avec le citoyen. Il faut aller vers un système plus ouvert et plus pragmatique en fonction des métiers exercés.
3. Sondage auprès des participants au débat Clarisse JAY Pour conclure, nous allons poser au public des questions sur le statut avec un mode de sondage interactif. Question 1 : « Êtes-vous d’accord avec un statut combinant carrière et emploi ? » Oui
17 % (Base de 84 répondants)
Jean-René MOREAU C’est une sacrée évolution que je préconise depuis des années, et qui serait notre planche de salut dans l’environnement idéologique actuel. C’est aussi une manière de s’en sortir de façon pragmatique et très efficace.
Question 2 : « Êtes-vous d’accord avec un statut uniquement pour les fonctions régaliennes ? » Oui
80 % (Base de 84 répondants)
Question 3 : « Êtes-vous d’accord avec le passage à un statut de droit privé ? » Oui
87 % (Base de 84 répondants)
Question 4 : « Pour vous, avoir débattu du statut, c’était… ? » Pour conclure le débat, 80 des 300 participants ont répondu à cette question en proposant les mots suivants :
Utile Réducteur Polémique Évolution Nécessaire Actualité Égalité
PE LAURENT IP IL H P E D W INTERVIE
Le statut « constitue un cadre ordonné et adapté aux compétences et métiers des collectivités » Philippe LAURENT, maire de Sceaux, secrétaire général de l’Association des maires de France et président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, interviewé par Clarisse JAY le 10 janvier 2017. À l’heure où, dans le cadre de l’élection présidentielle, le statut de la fonction publique est de plus en plus remis en cause, surtout celui de la fonction publique territoriale, Philippe LAURENT, président du CSFPT, estime que le statut « constitue un cadre ordonné et adapté aux compétences et métiers des collectivités » et « reste un “filet social” évident ». Le statut présente par ailleurs « toutes les garanties de souplesse » que revendiquent certains. Protecteur des agents et des citoyens, il protège, selon lui, également les élus par le cadre qu’il garantit en matière de recrutements et de carrières. Avant toute nouvelle réforme des politiques publiques, il préconise une évaluation de « l’ensemble des réformes mises en œuvre depuis 2010 » et de leur impact. Comment analysez-vous l’évolution des relations élus-managers-agents territoriaux ? Il faut différencier le sujet en fonction de la nature et de la taille des collectivités, ainsi que le mandat exercé, notamment celui des maires et des présidents par rapport aux autres élus. Un fait s’impose à tous : la complexification des organisations, des dispositifs et des procédures. Face à ces nouvelles exigences, l’élu ne peut plus être un simple notable ! Un maire a inévitablement des fonctions de gouvernance de l’institution municipale et de management de son administration, partagé avec la direction générale. La nécessaire réactivité, l’évidente proximité, la demande même des agents communaux y poussent. Ces éléments sont sans doute moins prégnants pour les régions, les départements et même les intercommunalités. Quoi qu’il en soit, un élément fondamental demeure : la décision. On parle beaucoup de procédures, de normes, de référentiels de gestion… mais l’exécutif local reste responsable et comptable de ses décisions devant les électeurs.
D’aucuns évoquent un phénomène de « PDGisation » de la fonction de maire et de président de collectivité territoriale. Constatez-vous cette tendance ? Quel impact a-t-elle sur le travail des managers territoriaux et des agents ? La formule est facile, mais un peu trop générale. Ce qui est vrai, c’est que l’élu local doit rendre compte à un conseil délibérant et à une population qui va le juger sur des choix qui répondent à des critères complexes. Si donc, par « PDGisation », on entend une complexification de la préparation de la décision et de sa mise en œuvre, c’est évident. C’est aussi un effet normal de la décentralisation qui octroie plus de libertés et plus de responsabilités aux collectivités locales. La coopération élus-cadres s’en trouve nécessairement modifiée, au niveau à la fois hiérarchique et technique. En outre, le niveau de l’encadrement territorial s’est nettement relevé depuis plusieurs années, et les élus en position d’exécutif disposent en général d’une formation plus solide qu’il y a quelques décennies. Cela parfois, du reste, au détriment de la vision politique… Avec l’affaiblissement progressif des « petites collectivités » et la course permanente à la taille, le risque réel est celui d’une technocratisation du fonctionnement territorial, malheureusement déjà observée, et souvent revendiquée par certains, au détriment d’une conception proche et adaptée du service public local. Aux élus locaux d’être vigilants sur ce point et de promouvoir la proximité et la responsabilité, y compris auprès de leurs propres cadres.
Un risque réel de technocratisation
Comment doit évoluer le rôle de l’élu local dans ce contexte ? Il doit tenir compte de ces divers paramètres. Les fonctions classiques demeurent : représentation, notabilité, proximité, écoute, légitimité démocratique, décision. Avec des attentes de plus en plus précises et exigeantes de la part de nos concitoyens, sur le fond, mais aussi sur les procédures (démocratie participative). En outre, l’aspect technique, normatif, gestionnaire, prend une place croissante dans la vie d’un élu local. Le rôle de l’élu local
proximité représentation décision démocratie légitimité participation écoute service public notabilité
intérêt général bien commun
Mais plus que jamais, les élus responsables du bien commun, de l’intérêt général pour un territoire, sont nécessaires et indispensables, tout comme le service public local. Et l’élu local, surtout communal, gardera toujours cette composante essentielle de proximité. En cette période de campagne présidentielle, le statut de la fonction publique est de plus en plus remis en cause, en particulier concernant la fonction publique territoriale. Le statut tel qu’il a évolué ces dernières décennies tient-il toujours ses « promesses » ? Oui, le plus étonnant est cette place prise par les questions de fonction publique et de statut dans la campagne présidentielle. Qui eut imaginé cela il y a vingt ans ? Il serait d’ailleurs préférable que les candidats passent un peu plus de temps à imaginer comment créer des emplois, plutôt qu’à vouloir en détruire. En fait, l’approche gestionnaire et comptable des politiques publiques recentre tout sur la dépense, sans que l’on s’attarde sur la production et l’utilité des services publics et des politiques publiques, y compris en termes de moyens (personnels). Tout le monde sait que la révision générale des politiques publiques (RGPP) n’a pas eu que des effets bénéfiques sur l’organisation des services publics de l’État, un bilan critique en a d’ailleurs été fait en 2012. Or, actuellement, on veut transposer les objectifs de la RGPP aux collectivités, avec un léger soupçon envers les élus qui seraient a priori laxistes… Dans ce cadre, le statut, contrairement à ce que certains Le statut protège les pensent et disent, est toujours d’actualité dans la mesure employeurs publics où il constitue un cadre ordonné et adapté aux compétences et métiers des collectivités. Il reste un « filet social » évident, et, en même temps, il protège les employeurs publics. D’ailleurs, ce statut a été sans cesse adapté à l’évolution du contexte et des besoins et il présente toutes les garanties de souplesse revendiquées par certains. Il est, selon vous, non seulement protecteur des agents mais aussi des employeurs publics locaux. Dans quelle mesure ? Il protège les élus, car il encadre les recrutements, norme les carrières et constitue de manière évidente un garde-fou financier. Certes, il peut être vécu comme une contrainte, mais il est plus souple qu’on ne le croit souvent et offre de nombreuses possibilités, pour autant qu’on veuille le solliciter intelligemment. Très souvent les critiques à l’encontre du statut résultent de sa méconnaissance. Il faut donc souligner l’importance, pour les élus locaux, de s’intéresser aux questions statutaires et de gestion du personnel qui ne peuvent être laissées aux seuls DRH. On peut parfaitement conduire une politique de management efficace des ressources humaines dans le cadre du statut. Encore faut-il le vouloir, s’y investir et ne pas se contenter d’incantations.
La suppression du statut est-elle envisageable ? Risque-t-il d’être sacrifié sur l’autel de l’exigence de la maîtrise des dépenses publiques ou peut-il lui résister ? On critique le statut parce qu’il est souvent méconnu, mal utilisé ou sous-utilisé. Sa suppression ne résoudrait ni la question du service public, ni celle de la dépense publique. En effet, il faudrait continuer à assurer toute une série de services qui ont, de toute façon, un coût – sans doute souvent plus élevé s’il était assuré par le secteur privé, y compris sous contrat. Le recrutement de contractuels ne limiterait pas la dépense, voire l’augmenterait, car les contraintes du droit du travail et d’une convention collective ne sont pas forcément moindres que celles du statut.
Le statut souvent méconnu, mal ou sous-utilisé
Il faudrait plutôt réfléchir sur les économies que le statut de la fonction publique pourrait permettre, et renforcer la capacité de management des cadres territoriaux, aujourd’hui insuffisante comme nous l’avons montré dans le rapport sur le temps de travail… mais ce n’est visiblement pas à la mode !
La réforme territoriale a-t-elle changé la donne ? La, ou plutôt les réformes territoriales depuis 1999, ont profondément modifié le paysage local et donc changé la donne dans l’organisation des administrations locales. Le changement porte d’abord sur les territoires eux-mêmes, du fait qu’ils ne sont plus figés comme ils l’ont été pendant des décennies. On parle, à juste titre, de « territorialisation différenciée » ou « différenciation territoriale ». Cela vaut aussi pour les organisations locales : il y a de nouveaux types d’établissement public de coopération intercommunale (EPCI), les communes nouvelles, les métropoles... On parle de simplification, mais en réalité les lois successives multiplient les types d’EPCI qui peuvent être choisis par les élus locaux, plus ou moins librement, ce qui constitue un problème... La différenciation est donc aussi une complexification qui change évidemment les données du management local. On assiste à une évidente « technocratisation » du local : structures plus importantes, complexification des procédures, éloignement potentiel des élus de la gestion directe… Le seul antidote est le maintien de communes vivantes et d’administrations communales efficaces (d’où le développement des communes nouvelles…). Ces évolutions impactent en même temps élus et agents.
Quelle analyse portez-vous sur la loi Déontologie du 20 avril 2016 dont l’ambition était de rénover le statut ? Je pense que la rénovation du statut repose surtout sur le dispositif : parcours professionnels, carrières, rémunérations (PPCR) qui ont fait évoluer les grilles et réorganisé certains éléments de la carrière. Ce dispositif a été critiqué, mais il a le mérite d’exister et prend en compte une réalité démographique : l’allongement des carrières. Il traite surtout de toutes les catégories et évite certains déséquilibres qui persistaient précédemment. La loi Déontologie, pour importante qu’elle soit, ne rénove que la partie « droits et obligations » du statut et quelques éléments liés à la commission de déontologie. Un point important est cependant l’évolution du rôle des centres de gestion (CDG), puisque l’article 25 de la loi du 26 janvier 1984 a été modifié dans le sens d’un accroissement des missions des CDG. Quelles évolutions sont à envisager à l'avenir, selon vous, pour la fonction publique territoriale ? Je suis pleinement d’accord avec le président du Sénat qui a rappelé qu’un nouveau « big-bang » territorial ne serait pas souhaitable. Il en est de même pour le statut de la fonction publique. Dans un pays où l’on parle souvent d’évaluation des politiques publiques, il serait nécessaire d’évaluer en profondeur, en dehors de toute logique d’alternance ou de « revanche » politique et avec les élus locaux, l’ensemble des réformes mises en œuvre depuis 2010, leur impact, leur usage… et ce avant toute nouvelle réforme. Il me semble qu’il faut plutôt ajuster et simplifier, que proposer de nouveaux schémas qui, loin de clarifier, sédimentent l’organisation locale. Mais il est évident qu’avant tout, c’est la place du monde local dans la décision politique qui est en jeu. La plupart des candidats à l’élection présidentielle se comportent comme si la décentralisation n’avait pas eu lieu et comme si l’État central décidait encore de tout, comme s’il en avait les moyens financiers et juridiques. C’est naturellement tromper la population. C’est donc aussi une culture politique de la haute administration et de la classe politique nationale – trop souvent sous influence de la première – qui doit fortement évoluer, au-delà des clivages dépassés.
N TASTET IE B A F E D W INTERVIE
« Régler la question du statut du DG conforterait les rôles de l’encadrement dirigeant » Fabien TASTET, président de l’Association des administrateurs territoriaux de France (AATF) et DGS de Grand Paris Sud Est Avenir, interviewé par Clarisse JAY le 13 janvier 2017. Les relations élus-managers-agents territoriaux sont aujourd’hui bousculées. D’une part, les agents participent davantage à l’innovation publique, et d’autre part, un phénomène de « PDGisation » des élus se développe. Aussi Fabien TASTET, président de l’AATF, plaide pour que les cadres dirigeants bénéficient d’un statut au sein de la collectivité, afin de conforter leur place et leur rôle de conception du management. Selon lui, « l’échelon intermédiaire entre l’élu et le citoyen est nécessaire, a fortiori depuis que certaines régions ont fusionné et couvrent des territoires nettement plus importants qu’avant ». Plus largement, il estime que le statut « est d’abord fait pour assurer la continuité du service public auprès des citoyens, pour assurer une forme d’impartialité, pour protéger de l’arbitraire et pour assurer une professionnalisation des services publics ». Mais il défend la nécessité de le faire évoluer. Comment analysez-vous l’évolution des relations élus-managers-agents territoriaux ? Dans le modèle d’administration et d’action publique à la française, les rôles sont a priori bien établis. D’un côté l’élu, en position de décisionnaire, de patron qui fixe le cap. De l’autre, la direction générale et l’encadrement supérieur qui jouent un rôle de conception et de conseil, interviennent sur le champ stratégique, en plus d’être évidemment positionnés sur le champ d’exécution et d’application des orientations des élus. Ils assurent un rôle d’encadrement des agents de l’ensemble de la collectivité. C’est donc un modèle plutôt sain que je défends, dans lequel tout le monde est à sa place et qui est vraiment une signature française. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle nous misons et investissons beaucoup en France sur les écoles de la fonction publique. Or aujourd’hui, ce modèle est bousculé. D’un côté, il l’est pour de bonnes raisons. Je pense à tout ce qui relève de la participation et de l’innovation pour rendre les
agents des acteurs du changement et du processus de décision dans la collectivité. C’est la raison pour laquelle l’AATF a pris des initiatives en ce sens, telles que le Lab’AATF qui aide justement les administrateurs à développer de nouvelles formes de management dans les collectivités. L’enjeu est de donner une place aux agents dans le processus de décision, de les rendre davantage acteurs et maîtres de leurs conditions de travail, de partager davantage le sens de l’action avec les décideurs que sont les élus et l’encadrement supérieur et dirigeant. Cette évolution bouleverse la relation cadres-agents, mais va dans le bon sens, car tout en conservant le nécessaire pouvoir hiérarchique, elle y ajoute de l’intelligence collective, de l’égalisation de la parole. Ce mouvement est-il défendu par les managers territoriaux ou rencontre-t-il des résistances ? Il y a, bien sûr, parfois un peu de résistance. Ce type d’évolution, le fait de donner plus d’initiatives à ses agents, peut être anxiogène pour un manager qui peut se sentir désarmé face à la participation et à l’innovation. Nous avons lancé une initiative d’accompagnement des administrateurs territoriaux, le Lab’AATF qui se développe. De dix terrains d’expérimentation, nous sommes passés à vingt collectivités locales dans lesquelles nous aidons les managers. Face à l’innovation et à la participation, à ces nouveaux modes de management, il ne faut pas être seul. Il faut être dans l’approche collective et dans le partage des bonnes pratiques, mais aussi dans la confrontation des idées. Car l’innovation et la participation se nourrissent aussi de la contradiction, de méthodes et d’outils. Cela étant dit, d’autres transformations s’avèrent plus négatives, telle la « PDGisation » d’un certain nombre d’élus. Sur le mode d’un président-directeur général, ceux-ci essayent de se substituer à l’encadrement supérieur et aux dirigeants dans la conduite de l’administration, d’aller au-delà de leurs prérogatives en matière de cadrage, d’orientation et de se positionner comme le premier manager de la collectivité. Ce qu’ils ne doivent pas être. Ce rôle incombe au DGS par délégation, en vertu de la confiance que lui accorde l’élu (le maire ou le président) et dans le cadre global que lui assigne l’élu.
« PDGisation » des élus : tentation de se substituer à l’encadrement
Ce type de transformation est dû à plusieurs facteurs : une défiance générale vis-à-vis des fonctionnaires et, globalement, de l’encadrement supérieur, qualifié parfois de manière péjorative de « technostructure ». De nouveaux élus issus des derniers cycles électoraux se sont officiellement positionnés de la sorte, affirmant publiquement que ce n’était plus l’administration qui commandait dans leur collectivité. Cette tendance est aussi liée au développement des nouvelles technologies qui favorise le sentiment, chez certains élus, qu’en étant connecté avec un smartphone
ou une tablette, ils peuvent diriger leur collectivité en envoyant des mails et se passer de DG. D’ailleurs, certaines petites collectivités tentent parfois cette expérience, le maire essayant de fonctionner seul avec son cabinet. Ce phénomène est plus courant dans les collectivités de quelques dizaines voire centaines d’agents. Les cadres territoriaux brouilleraient ou dénatureraient le message que souhaite envoyer l’élu, ou encore feraient perdre de la réactivité. À cela va bientôt s’ajouter le facteur de la fin du cumul des mandats. Nous allons nous retrouver avec des maires ou des présidents de collectivités qui ne seront plus parlementaires, et l’articulation de travail qu’ils avaient trouvée avec leur DG va être bousculée. Nous allons regarder cela de près. Au second semestre 2017, nous devrions être fixés. Or une administration fonctionne bien quand chacun est à sa place : l’élu fixe le cap, la direction générale et les directeurs assurent leur rôle d’administration, de conception, de conduite de l’administration. Ils sont les interlocuteurs directs des agents qui doivent avoir plus de place dans le processus décisionnel. Comment lutter contre cette tendance ? En faisant évoluer le statut de l’élu ? Il y a quelque chose que nous n’avons jamais réussi à faire et que je défends : c’est donner au cadre dirigeant un statut dans la collectivité. Car aujourd’hui, les DG ont le statut que l’élu veut bien leur donner. C’est l’élu qui leur donne des responsabilités, qui leur donne des prérogatives. Aucun article du code général des collectivités territoriales ne définit les missions du cadre dirigeant, son positionnement en matière de stratégie ni ne précise les instances dans lesquelles il est habilité à siéger. Dans ce contexte d’absence de statut, il est difficile pour le cadre dirigeant de défendre sa place, ainsi que son rôle de conception de management. Nous n’avons jamais réussi à régler cette question du statut du DG, mais elle ferait avancer les choses, car elle conforterait les rôles de l’encadrement dirigeant. Nous devons aussi travailler à retisser des liens de confiance entre les cadres publics et les élus. C’est la raison pour laquelle l’AATF œuvre pour que les cadres territoriaux soient plus présents, plus visibles dans le débat public et qu’ils travaillent davantage avec les élus et les associations d’élus. Si vous n’êtes pas dans le débat public, vous n’entendez qu’une voix, celle d’un certain nombre de laboratoires d’idées notamment, qui ne cessent de répéter qu’il y a trop de fonctionnaires. En particulier trop de hauts fonctionnaires qui représentent une strate qui ne sert à rien, qui alourdit le processus de décision et qui coûte cher. Il nous appartient donc de faire savoir que ce pays fonctionne bien lorsqu’il y a une haute fonction publique qui fait son travail, qui seconde les élus et qui dirige l’administration. Il faut, bien sûr, que cette haute fonction publique se réforme. Elle n’est de fait pas assez diverse que ce soit en matière de genre, d’origines sociologiques, mais aussi de profils professionnels. La haute administration est sans doute aujourd’hui
coupable d’endogamie, surtout dans les directions d’administration centrale. Elle a un travail à faire sur elle-même, mais elle est nécessaire. Les élus ont besoin d’elle pour diriger le pays et les collectivités territoriales. Nous devons faire passer ce message et l’AATF est plus présente, plus active, à cette fin. Mais ne risquez-vous pas, à l’inverse, d’être accusé de vouloir prendre la main sur le travail des élus ? C’est effectivement la critique à laquelle nous nous exposons. Mais je suis très clair sur la question : le patron, c’est l’élu. Nous ne sommes pas là pour créer de la confusion dans les rôles, pour nous substituer à l’élu. Mais l’élu ne peut pas diriger tout seul une collectivité de plusieurs milliers d’agents. Il arbitre, il donne le cap, et pour cela il a besoin de s’appuyer sur une administration qui relaie ses choix, les met en œuvre, le conseille aussi et s’inscrit dans ce rapport de « coproduction hiérarchisée ». Ce qui évite, d’ailleurs, de considérer l’élu comme quelqu’un d’omnipotent et les agents comme de simples exécutants. L’échelon intermédiaire entre l’élu et le citoyen est nécessaire a fortiori depuis que certaines régions ont fusionné et couvrent des territoires nettement plus importants qu’avant. Il faut l’expliquer, car l’air du temps promeut la suppression des échelons intermédiaires et de la relation directe. Une tendance que favorisent notamment les réseaux sociaux. Or, à l’époque des Trente Glorieuses, personne ne se posait la question. Il y avait de grands capitaines d’industrie qui travaillaient, parfois, sous l’égide du Commissariat général au plan, avec des hauts fonctionnaires. Et finalement, cet alliage fonctionnait plutôt bien. L’arrivée de nouvelles générations de managers territoriaux pourrait-elle changer la donne et pourquoi ? Cela fait partie des transformations positives du modèle. Aujourd’hui, des agents ont un rapport différent à leur travail et à l’autorité, et s’inscrivent, par exemple, dans des modes de travail discontinus. Des analyses montrent d’ailleurs qu’un jeune cadre n’est pas forcément choqué par l’interpénétration des temps personnels et des temps professionnels. Il intervient sur des séquences qui peuvent être plus rapides, il alterne séquences de travail et séquences personnelles au sein d’une même journée. Et cette nouvelle relation au temps engendre de nouvelles formes de relation à l’autorité. Cette évolution est positive, car elle nous permet de développer la participation des agents, de leur donner une place dans le processus de décision. Les agents devraient avoir un pouvoir de décision, notamment sur leurs conditions de travail, sur l’organisation de leur travail au quotidien pour réaliser leurs missions, sur la mise en place de nouvelles formes de travail, tel le télétravail, ce qui est motivant.
En cette période de campagne présidentielle, le statut de la fonction publique est de plus en plus remis en cause, en particulier concernant la fonction publique territoriale. Le statut tel qu’il a évolué ces dernières décennies tient-il toujours ses promesses, notamment en termes de protection ? Quelles pistes d’évolution préconisez-vous ? Il y a un malentendu sur le statut. Certains le considèrent davantage comme un dû qui serait attribué aux agents, comme s’il y avait une sorte de hold-up historique créé par les agents du public, qui cacheraient un magot dans un coffre… Or le statut est d’abord fait pour assurer la continuité du service public auprès des citoyens, pour assurer une forme d’impartialité, pour protéger de l’arbitraire et pour assurer une professionnalisation des services publics. La garantie de l’emploi des agents implique que la collectivité est obligée d’investir sur eux, afin d’améliorer la qualité du service rendu. Il est aussi fait pour offrir aux citoyens une trajectoire méritocratique. Pour beaucoup de Français, passer un concours et devenir fonctionnaire, c’est encore une voie pour progresser dans la société via une trajectoire professionnelle. Or, nous avons tendance à l’oublier en faisant du statut une sorte de match entre salariés du privé et agents du public. Quand on évoque son évolution, de quoi parle-t-on ? Le statut, ce n’est pas un objet mais plusieurs objets combinés. Le statut, c’est par exemple le concours. Si l’on part du principe qu’il faut supprimer les concours : comment sélectionner les candidats ? Comment s’assurer de leurs compétences ? Comment s’assurer que la sélection garantit l’impartialité ? Quel est le modèle alternatif ? Recruter des agents sous contrat comme dans le privé ? Ensuite, d’aucuns attaquent l’emploi à vie. Mais l’emploi à vie comprend des contreparties. Il n’est pas attribué aux fonctionnaires comme un cadeau. L’emploi à vie existe parce qu’en contrepartie, des obligations sont imposées aux fonctionnaires. Ce n’est pas le cas pour les salariés du privé qui sont dans une relation contractuelle avec l’employeur. Si le contrat évolue, les deux parties doivent être d’accord. À l’inverse, un agent du public est dans une relation unilatérale avec l’employeur public. Si celui-ci lui demande de changer de lieu, d’affectation, il faut certes le soumettre aux instances de dialogue social (CAP), mais il peut l’imposer à l’agent. Un agent public est soumis à des obligations particulières, de discrétion, de posture, d’exemplarité… Est-ce cela que nous voulons remettre en cause ? Alors même que nous cherchons à combattre la précarité des salariés du privé. Que voulons-nous ? La précarité ou de l’emploi sur la durée ? Au-delà de tels slogans, il faut expliquer concrètement ce que l’on veut défaire et faire à la place.
En fin de compte, un équilibre est donc trouvé, même si des évolutions sont nécessaires. À ce propos, je rappelle que le statut n’a cessé d’évoluer ces 40 dernières années et encore dernièrement avec la loi Déontologie du 20 avril 2016. Il va continuer à évoluer et c’est nécessaire, notamment en matière d’entrée, de sortie et de discipline. L’évolution vers un « mix » des systèmes de la carrière et de l’emploi est-elle souhaitable ? Le modèle n’est pas fermé. Je reste attaché à ce que l’on conserve ce principe d’agents publics recrutés, pour l’essentiel, par le biais de concours, sachant que les agents de la catégorie C bénéficient du recrutement direct qui permet d’accéder à des emplois de la fonction publique sur la durée d’une carrière. Nous devons conserver l’ADN de ce système, même si des évolutions sont nécessaires concernant, notamment, l’entrée et la sortie dans la fonction publique. Avoir la garantie de l’emploi à vie ne veut pas dire accepter ensuite n’importe quelle situation, notamment, les situations « d’inemployabilité » avérée, pour des raisons comportementales ou médicales. Il est aussi possible de se séparer d’un agent même avec le principe de l’emploi à vie.
U RENÉ MOREA N A E J E D W INTERVIE
La gouvernance des hommes doit se substituer à l’administration des choses Jean-René MOREAU, administrateur national de la MNT et président de l’OST, interviewé par Clarisse JAY le 8 janvier 2017. Analysant les relations élus-managers-agents territoriaux et envisageant les évolutions souhaitables des organisations publiques, Jean-René MOREAU, président de l’OST, se montre relativement optimiste. Selon lui, « il faut changer les principes de gouvernance » et laisser « de l’initiative et de la souplesse à ceux qui sont chargés de mettre en œuvre les politiques publiques », faute de quoi « il n’y a pas d’innovation et de progression possible ». S’appuyant sur les exemples en Europe du Nord, il plaide pour un statut mixant : système de la carrière et de l’emploi. Face à un phénomène de « PDGisation » des élus, il estime cette réforme urgente, non seulement pour consolider les prérogatives des fonctionnaires, mais aussi pour crédibiliser des élus « qui doivent rester dans leur rôle afin de préserver la lisibilité du système d’une administration libre et indépendante ». Comment analysez-vous les relations élus-managers-agents territoriaux ? Au sein des collectivités locales, les liens entre les élus, les cadres territoriaux et les agents sont très importants. Il y a à la fois de grandes différences et des complémentarités. Le constat que l’on peut faire est qu’entre élus et agents, le lien est souvent empreint de clientélisme, voire parfois de favoritisme. Ce type d’attitude est favorisé par le recrutement direct qui concerne la majorité des agents de la catégorie C. Concernant les relations entre managers et élus, ces derniers recrutent généralement des candidats qui ont réussi un concours et choisissent donc ainsi la compétence. Même si, parfois, certains postes sont politisés par les élus et pourvus par des contractuels dans des conditions à la limite de la légalité. De son côté, le cadre dirigeant, quand il est recruté pour exercer un poste de directeur général, est aussi lui-même confronté à un choix politique, à l’instar de son élu qui recrute généralement des managers du même bord politique. Un autre problème peut se poser aux managers quand le directeur de cabinet, qui est le relais politique de l’élu, confond les rôles et intervient dans l’organisation des services. Cela conduit parfois à une confusion entre le rôle du directeur de cabinet
et le DGS. Dans ce cas, les missions managériales ne peuvent être exercées dans de bonnes conditions, du fait des conflits latents. Cette situation crée un déficit d’efficacité et de lisibilité qui se surajoute à l’instabilité de l’organisation. D’aucuns évoquent un phénomène de « PDGisation » de la fonction de maire et de président de collectivité territoriale. Constatez-vous cette tendance ? Quel impact a-t-elle sur le travail des managers territoriaux et des agents ? Ce terme de « PDGisation » est tout à fait pertinent, car, parfois, les élus ont tendance à se considérer comme des PDG, investis de la connaissance – ce qui n’est pas toujours le cas – et à s’autoriser à jouer un rôle en matière de gestion et d’organisation. L’autre incidence dans le cadre de la relation élus-cadres dirigeants est que cette confusion des rôles peut accentuer la méfiance et le discrédit des citoyens vis-à-vis des politiques, ce qui n’est pas une bonne chose. on Les élus ne se rendent pas compte qu’en ne confiant pas ati ér sp L’exa ue la gestion de l’organisation à ceux qui ont été recrutés litiq po le rs enve pour cela et en s’y mêlant, ils sortent de leur rôle. C’est x au d s’éten ainsi que l’usager est passé aujourd’hui de la résignation à s ire na on cti fon l’exaspération du politique. Or ce phénomène est de plus en plus associé également aux fonctionnaires qui sont là pour servir. Ce n’est certes qu’une tendance qui ne concerne pas toutes les collectivités locales, mais elle existe et ne facilite pas la sérénité ni la neutralité nécessaire aux services publics, à l’intérêt général et au bien commun. De plus, dans le cadre de la campagne présidentielle, elle accentue l’ambiance délétère actuelle qui consiste à remettre en cause le fonctionnaire, accusé de tous les maux. Si vous ajoutez à cela le projet de certains candidats de supprimer 500 000 fonctionnaires – ce qui, au passage, est un objectif non réaliste –, cela crée dans les collectivités des inquiétudes supplémentaires, démobilise et démotive les acteurs territoriaux. Le fonctionnaire est traité tant par les politiques que par les médias comme le bouc émissaire de la crise, les salariés du privé étant, eux, montrés comme travaillant davantage. Ce cliché est idéologique, subjectif et surtout contre-productif. Pour compléter ce tableau, la réforme territoriale n’a pas été sans accroître l’inquiétude voire l’angoisse au sein des collectivités, même si cette nouvelle donne territoriale crée en même temps de fortes attentes. Quant au contexte financier, d’essence plutôt libérale, il ne favorise pas l’innovation, ni le vrai changement pour les personnels, que ce soit les managers ou les agents. Comment lutter contre cette tendance ? En faisant évoluer le statut de l’élu ? Une des questions qui se pose est en effet celle du statut de l’élu. Il y a deux problématiques. Celle tout d’abord du cumul des mandats. Même si la fin du cumul des mandats peut accentuer le phénomène de « PDGisation ». Si l’élu est très disponible, il peut être enclin à encore plus vouloir s’immiscer dans la gestion 56
de l’organisation de sa collectivité. Néanmoins, le cumul des mandats n’est pas forcément une bonne chose, car il pérennise une posture et fossilise la structure. Mais la seconde problématique, à mes yeux la plus importante, Pas d’évolution de est celle de la durée des mandats. Les mandats devraient être la fonction publique limités à deux, quels qu’ils soient. Un seul mandat n’est certes possible sans pas suffisant pour réaliser les projets programmés, toutefois modification du il faut en limiter le nombre. Cela permettrait de renouveler la classe politique. C’est vrai tant au niveau national qu’au niveau statut de l’élu local. À titre d’illustration, les parlementaires, essentiellement des fonctionnaires et des professions libérales, ne représentent qu’une infime partie de la population. Les citoyens ne se sentent, par conséquent, pas représentés. Il ne pourra pas y avoir d’évolution du statut de la fonction publique et des organisations s’il n’y a pas de modification du statut de l’élu. Et cela implique de créer une nouvelle gouvernance et ainsi permet de retrouver de la représentativité et de la légitimité. L’arrivée de nouvelles générations de managers territoriaux pourrait-elle changer la donne et pourquoi ? Elle pourrait le faire à ceci près que si les jeunes managers ont une très bonne formation et acquièrent beaucoup d’outils, il leur manque l’apprentissage de la relation à l’autre, que ce soit au niveau de l’élu ou de l’usager. La formation reste trop centrée sur les outils et ne concerne pas assez les aspects comportementaux. C’est fondamental. Les grandes écoles, telles les Inset et l’Inet, délivrent de très bonnes formations, mais qui ne sont pas suffisantes. Elles travaillent beaucoup sur la technique, les études de cas ; mais tout ce qui relève du relationnel, de l’approche humaine, du comportemental n’est pas assez pris en compte et approfondi. Or il y a des méthodes et des acquis à apprendre pour se préparer à affronter certaines situations. En cette période de campagne présidentielle, le statut de la fonction publique est de plus en plus remis en cause, en particulier concernant la fonction publique territoriale. Le statut tel qu’il a évolué ces dernières décennies tient-il toujours ses promesses, notamment en termes de protection ? Dans le contexte actuel, le statut me paraît néanmoins une bonne protection. Il permet une certaine égalité avec la règle du concours. Il permet aussi d’assurer un service public de qualité et la défense de l’intérêt général. Et cela vaut autant pour les fonctionnaires que pour les citoyens. Mais d’un autre côté, les évolutions dont il a fait l’objet ne l’ont pas toujours été sur l’essentiel. Il faut maintenir les fondamentaux du statut, mais il faut le faire évoluer dans ses modalités pratiques. Je pense que l’évolution du statut, en particulier dans la fonction publique territoriale, doit sortir d’un système trop fondé sur les carrières et aller un peu plus, même si cela existe déjà, vers une fonction publique un peu plus tournée vers l’emploi. 57
Qu’entendez-vous par là ? L’évolution vers un « mix » des deux systèmes de l’emploi et de la carrière est-elle souhaitable et pourquoi, au regard notamment des systèmes en vigueur dans les autres pays européens ? Il y a deux grands systèmes de la fonction publique territoriale : le système de la carrière et le système de l’emploi. S’agissant du statut, la fonction publique territoriale en France doit rester sur ses fondements, mais doit évoluer au regard de ce qui se passe dans les autres pays européens, par exemple en Grande-Bretagne, en Allemagne, ou en Espagne. Dans ces pays, certes très différents les uns des autres en la matière, les managers ont des prérogatives en termes de gestion assez précises, et qui sont évaluées par un organisme de contrôle de la performance auquel participe l’élu. Les statuts dans ces pays sont plus proches de ce que l’on pourrait appeler en France des conventions collectives très encadrées et très contraignantes, voire des systèmes de conventionnement. En dehors de ces aspects techniques, le système de l’emploi comporte un vrai partage entre le rôle de l’élu et celui de l’agent public, qu’il soit encadrant ou simple agent d’exécution. À titre d’illustration, en Allemagne, les Stadtdirektore (l’équivalent des DGS), qui sont aussi élus, ont un rôle de gestion très précis, alors que le bourgmestre a un rôle de représentation et ne se mêle pas directement de la mise en place de l’organisation et des modalités de gestion. Autre exemple, la Belgique, où les secrétaires communaux ont un rôle de contrôle proche de celui du contrôle de légalité. On pourrait très bien imaginer que le rôle de tutelle exercé par l’État responsabilise davantage et transfère cette compétence aux dirigeants territoriaux. Ainsi ils exerceraient le contrôle de légalité tout en bénéficiant d’une protection statutaire et fonctionnelle. En cas de problème, ils pourraient s’opposer à l’élu, sans que leur poste soit pour autant menacé. Cela éviterait aussi les situations de conflit d’intérêts, la confusion des genres et redonnerait de la crédibilité aux politiques dans leur rôle. Dans ce type de système, les rôles sont donc bien partagés, grâce à un système mixte qui n’existe pas vraiment. Ceux-ci sont plus tournés dans les pays du Sud vers un système de carrière alors que les pays du Nord sont davantage fondés sur un système d’emploi. Ce que je préconise est un système qui serait un « mix » des deux : qu’il y ait une base de statut mais qu’au sein de ce statut, il y ait la possibilité de le positionner sur un système de l’emploi plus que sur celui de la carrière. Il faut aller dans ce sens et il est relativement urgent de le faire. Puisqu’il n’en va pas seulement du statut du fonctionnaire, de son rôle, de son positionnement et de ses prérogatives, mais aussi de la crédibilité des élus qui doivent rester dans leur rôle afin de préserver la lisibilité du système d’une administration libre et indépendante.
Combiner les vertus du système de la carrière avec celles du système de l’emploi
Qu’est-ce que ce système mixte impliquerait – plus de souplesse ? Oui. Dans certains métiers, le statut « pur jus » tel qu’il est aujourd’hui peut convenir, mais dans d’autres postes et pour d’autres missions, notamment pour les directeurs généraux et pour l’ensemble des directeurs, nous pourrions avoir plus de souplesse. Les emplois fonctionnels participent déjà du système de l’emploi, et il ne s’agit pas non plus de les étendre tels quels. Par exemple, quand l’emploi fonctionnel concerne un DGS, celui-ci est souvent administrateur territorial, donc sur un grade qui le positionne dans le système de la carrière. La simplification serait alors qu’il soit seulement dans le système de l’emploi, mais avec des garanties fortes, par une convention collective contraignante pour l’employeur, avec une évolution de carrière comme celle qui existe aujourd’hui dans le statut. Ainsi, cela ne veut pas dire pour autant que les agents et les managers ne seraient pas protégés. Ils le seraient toujours, mais autrement. C’est la raison pour laquelle le statut doit conserver ses fondamentaux. De ce point de vue, il vaut mieux une bonne convention collective qu’un mauvais statut. Pour travailler sereinement, le cadre dirigeant a besoin d’une assise qui lui donne des prérogatives claires et précises quant à son rôle et à ses missions. Cela doit aussi lui permettre de renforcer son rôle vis-à-vis des agents. Cette évolution existe un peu aujourd’hui, mais d’une manière beaucoup trop politisée. Je propose que cette évolution soit davantage fondée sur des fondements juridiques plutôt que sur des a priori politiques. Pour atteindre la performance en termes de management, il faut une base juridique stable afin de pouvoir exercer les missions en vue d’objectifs précis. Or aujourd’hui, il y a un manque de stabilité. Car le rôle dévolu aux managers est trop à géométrie variable et trop lié à un système de politisation. On apprend bien dans les écoles le management par la gestion de projet. Elle nécessite des décisions par le politique, mais ensuite celui-ci ne doit plus intervenir sur les modalités d’application. La performance passe aussi par là. Cela implique que, plus généralement, l’État se transforme également. Il ne peut pas y avoir de réforme possible de la fonction publique territoriale sans de véritables réformes concomitantes de la fonction publique de l’État. Que ce soit les politiques ou les hauts fonctionnaires, ils sont dans une logique de reproduction, dans laquelle s’inscrit plus l’État que la territoriale. Il faut sortir de ce schéma que rejette aussi le citoyen. Cela jouera aussi sur les mobilités inter fonctions publiques.
La loi Déontologie du 20 avril 2016 dont l’ambition était de rénover le statut est-elle en mesure, selon vous, de faire évoluer la situation dans ce sens ? Quand on parle de déontologie, on parle aussi d’éthique. Cela suppose qu’il y ait des organisations juridiques et administratives qui permettent de l’appliquer. Or aujourd’hui, on se contente de l’évoquer sans aller au fond du problème. Cela rejoint la nécessité de différencier le rôle de chacun, notamment pour éviter les conflits d’intérêts et pour conduire des projets à moyen et long termes dans un contexte aujourd’hui où l’on travaille trop dans l’immédiateté. Plus largement, la déontologie est nécessaire, mais elle ne doit pas s’appliquer à sens unique que pour le fonctionnaire mais aussi pour l’élu. Attention aussi à ne pas tomber dans l’excès ni à rendre les fonctionnaires suspects de tout. Le juridique et le réglementaire ne peuvent pas tout réguler. C’est aussi par les relations humaines et le comportemental que l’on arrive à faire évoluer les structures et les organisations. Tout ne peut pas se décréter. À cet égard, le maquis législatif et réglementaire est très pesant, trop compliqué et rend les équilibres très difficiles. Quel regard portez-vous sur l’avenir ? Je suis assez optimiste. Je crois que, de toute façon, nous serons obligés de sortir des théories toutes faites. Les organisations ne sont pas forcément toujours prêtes à évoluer, mais la société dans laquelle nous vivons doit trouver un grand sens de l’adaptabilité. Nous ne pouvons pas rester au point où nous en sommes aujourd’hui. Il faut changer les principes de gouvernance pour partager davantage les responsabilités et atteindre les objectifs de l’intérêt général. La gouvernance des hommes doit se substituer à l’administration des choses. Il ne faut pas que les procédures lourdes et complexes remplacent les processus réactifs et accessibles, notamment managériaux. Il n’y a pas d’innovation ni de progression possible si l’on ne laisse pas l’initiative et de la souplesse à ceux qui sont chargés de mettre en œuvre les politiques publiques.
NS DES CONTRIBUTIO NS SYNDICALES ORGANISATIO
Pour compléter le débat, la MNT a estimé indispensable de permettre à l’ensemble des organisations syndicales de s’exprimer sur la question du statut. Nous les remercions d’avoir répondu à notre invitation et publions ici les contributions reçues.
A. Contribution de la Confédération générale du travail (CGT) Un statut protecteur pour une fonction publique du XXIe siècle S’agissant du statut des fonctionnaires, les médias ne retiennent généralement que deux types de discours. Le premier est celui d’une attaque frontale : il faut soit supprimer le statut, réputé privilège, soit le réserver à quelques professions régaliennes. Le second consiste à dire qu’il est nécessaire de conserver le statut tout en l’adaptant, sa « rigidité » étant censée poser problème. Cependant, les adaptations proposées vont toujours dans le même sens : renforcer les capacités des employeurs à recruter sans engagement ni responsabilité à l’égard des agents. Tous deux d’inspiration néolibérale, ces positionnements se rejoignent pour augmenter le pouvoir des employeurs et affaiblir les protections des agents de la fonction publique, mais aussi pour renforcer la mise en concurrence de ceux qui travaillent et, enfin, pour exiger une obéissance au travail toujours plus aveugle. Est postulé que la gestion des services publics, à l’instar de ce qui est souhaité pour les entreprises, nécessite de renforcer la subordination des salariés à l’employeur. Au nom de la concurrence internationale, de la dette et du progrès technique, il faudrait rendre les salariés plus « mobiles ». Cette flexibilité est essentiellement considérée comme relevant de leur responsabilité. Le discours de l’« adaptation » consiste à faire supporter toujours plus aux agents de la fonction publique, et sans contrepartie, les aléas des évolutions, qu’ils soient nécessaires ou simplement capricieux.
Un statut pour une certaine conception de la société Il semble donc nécessaire de rappeler que la philosophie qui a conduit au statut des fonctionnaires, en 1946, puis à son élargissement en 1984 à trois versants de la fonction publique, était tout autre. L’ancien ministre de la fonction publique, Anicet LE PORS, aime en rappeler les trois valeurs principales : • « Le principe d’égalité fondé sur l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, affirmant l’égal accès des citoyens et des citoyennes aux emplois publics en fonction de leurs “vertus” et de leurs “talents” et dont nous avons tiré la conséquence que l’on accède aux emplois publics par le concours ; • le principe d’indépendance fondé sur la distinction du grade et de l’emploi, caractéristique du système de la carrière opposé au système de l’emploi. Le fonctionnaire est propriétaire de son grade, ce qui le protège de l’arbitraire administratif et des pressions politiques ou économiques ; • le principe de responsabilité fondé sur l’article 15 de la Déclaration, qui enjoint à tout agent public de rendre compte de l’exercice de sa mission. Nous avons déduit qu’il doit disposer pour cela de la plénitude des droits du citoyen, être un fonctionnaire-citoyen et non un fonctionnaire-sujet. » Loin d’avoir été conçu comme un privilège, le statut s’est d’abord voulu porteur de l’indépendance et de la responsabilité des fonctionnaires. Les principes de justice qui doivent guider les services publics rendus à la population doivent être portés par des principes de justice entre les agents publics. L’égalité d’accès aux services publics doit se voir respectée dans le principe même de l’accès à l’emploi public. L’impartialité des services publics ne peut être le seul fait de l’indépendance des fonctionnaires. Pour la CGT, les garanties de protection dont bénéficient les agents publics et qui s’expliquent par leur rôle particulier, ne doivent pas leur être réservées. Nous luttons pour que tous les salariés aient un statut leur apportant les meilleures protections. Beaucoup d’entreprises publiques avaient, auparavant, un statut « assimilé » fonctionnaire : La Poste, les Télécoms, la SNCF, la RATP, etc. Qui a gagné à la remise en cause de leur statut ? Assurément ni les travailleurs ni les usagers devenus consommateurs. Que certains employeurs aient des soucis avec l’extension des droits des salariés, nous le comprenons volontiers. Toutefois, quel est le coût social le plus élevé, une gestion plus respectueuse des êtres humains ou la maltraitance du travail (chômage, maladies, accidents, etc.) ?
Le statut doit évoluer Alors oui, il faut faire évoluer le statut, mais pas dans le sens où les employeurs et de trop nombreux cadres dirigeants l’entendent généralement. Voici quelques-unes des propositions que fait la CGT. Premièrement, il faut revenir sur la loi du 13 juillet 1987, dite loi GALLAND, qui, en substance, a réintroduit des éléments de fonction publique d’emploi dans l’ensemble du statut général. Le texte a ainsi rétabli, dans la fonction publique territoriale, la liste d’aptitude au lieu du classement par ordre de mérite du concours. Ce fut donc le retour du système des « reçus-collés ». Par ailleurs, il a remplacé les corps par des cadres d’emploi. La comparabilité entre les fonctions publiques en est affectée, ainsi que la garantie de mobilité de l’article 14 du titre I du statut général. Enfin, la réforme a notamment encouragé le recours aux contractuels. Cette réforme a profondément dénaturé le titre III du statut général des fonctionnaires relatif à la fonction publique territoriale. La CGT est donc favorable au renforcement de la gestion collective des carrières et des emplois. Deuxièmement, il faut développer la « mobilité choisie » des fonctionnaires et, pour cela, se doter de véritables outils, notamment en matière de formation. La plupart des problématiques de « ressources humaines » – en particulier à cause du recul de l’âge de la retraite – tournent autour de la nécessité d’envisager pour les agents plusieurs carrières au cours de leur vie. Mais plutôt que de subir ces mobilités, il faudrait ouvrir de réelles perspectives de choix tout au long de la carrière. Une politique de formation beaucoup plus ambitieuse pourrait favoriser les possibilités de mobilité et d’ascension sociale. C’est aussi dans cette perspective que la CGT promeut un statut unifié des fonctionnaires fondé sur la convergence par le haut des dispositions statutaires spécifiques aux différents versants. Troisièmement, il est nécessaire de mieux circonscrire les possibilités de recours aux contractuels, dont beaucoup sont indûment recrutés sur des emplois permanents. Le concours doit redevenir la seule voie d’accès à la fonction publique. Il faut également favoriser plus largement l’égalité d’accès des hommes et des femmes aux emplois d’encadrement supérieur des fonctions publiques. Enfin, les libertés syndicales, aujourd’hui mises en cause, doivent être confortées, car elles sont un des fondements du principe de responsabilité et de la conception du fonctionnaire citoyen.
Ces propositions seront développées au cours d’une campagne que la CGT engagera début 2017, pour le développement du service public auquel une fonction publique du XXIe siècle pourrait donner corps.
B.	Contribution de la Fédération Syndicale Unitaire (FSU) Le versant territorial de la fonction publique : à la croisée des chemins Aujourd’hui, personne ne conteste la dégradation de la situation sociale en France essentiellement due aux attaques contre les droits et les acquis sociaux. La réduction du déficit public reposera en grande partie sur les efforts de la Sécurité sociale et des collectivités territoriales, engendrant des conséquences négatives pour les agents, les citoyens et le service public local. Dans la FPT, la politique « austéritaire » se caractérise par une réduction drastique des moyens alloués aux services, lesquels sont dès lors en difficulté pour satisfaire les besoins des usagers et assurer les missions. Les budgets d’investissement et de fonctionnement sont quasiment partout en baisse, avec des conséquences négatives sur les emplois, les conditions de travail, la qualité du service rendu, mais aussi sur le tissu associatif bénéficiaire de subventions. En décidant, par exemple, de la baisse des dotations, le gouvernement impose aux collectivités locales une « RGPP à la sauce territoriale ». Cette volonté acharnée de réduire les déficits publics, quels qu’en soient les coûts sociaux, s’illustre par une approche purement budgétaire et comptable sans tenir compte des besoins exprimés par la population, et plonge ainsi des collectivités locales dans de grandes difficultés financières. Celles-ci n’ont alors d’autres choix que d’augmenter la pression fiscale sur les ménages ou de réduire les moyens dont elles disposent, parfois même les deux. Dans ce contexte de « cure budgétaire », il n’est pas rare de voir le personnel servir de variable d’ajustement. Ce sont de véritables plans sociaux qui s’annoncent dans la FPT : la ville d’Argenteuil annonce, par exemple, la suppression de 700 emplois ! Le service public local est un facteur de cohésion sociale. Il fait une large place à la redistribution sociale et territoriale à travers ses principes : • continuité et accessibilité des services rendus aux usagers, • égalité de traitement. Les besoins fondamentaux et l’égal accès de tous les individus doivent être satisfaits sur l’ensemble du territoire : telles sont les valeurs qui fondent son utilité sociale.
Aujourd’hui, ces principes sont remis en cause. En voulant s’attaquer au « millefeuille territorial », l’État a favorisé les échelons territoriaux à dominantes économico-techniques – intercommunalités, régions, métropoles –, au détriment des échelons historiques, politiques et finalement les plus démocratiques que sont les communes, les départements et l’État-nation. Cette nouvelle phase de décentralisation engage les territoires dans la compétition libérale puisqu’elle prévoit explicitement qu’ils devront renforcer leur attractivité et leur compétitivité. Si l’État admoneste si fort les élus locaux en leur reprochant de « créer trop d’emplois publics et donc de dépenses publiques », c’est bien parce qu’il voudrait obtenir de ceux-ci les mêmes résultats en matière de réduction de personnel et des dépenses, qu’il a mené et mène encore actuellement, à travers la LOLF, la RGPP, la REATE (réforme de l’administration territoriale de l’État) et autres politiques régressives... Il est donc utile de rappeler que les collectivités locales participent à hauteur de 73 % à l’investissement public en matière d'équipements collectifs (transports, routes, parcs, bâtiments scolaires, culturels...), contre seulement 27 % pour l’État. Par exemple en matière culturelle, les collectivités locales dépensent deux fois plus que l’État. La part d’endettement rapportée à la richesse nationale (PIB) des collectivités locales est respectivement de 3,72 % pour les communes, de 1,15 % pour les départements et de 0,67 % pour les régions, alors que la part de l’État s’élève à 49,1 %. Même si l’endettement des collectivités locales est très différent de celui de l’État, les chiffres parlent d’eux-mêmes. Globalement, 1 200 milliards d’euros pour l’État (plus de quatre fois son budget annuel) et moins de 120 milliards d’euros pour les collectivités locales (67 % du budget annuel de l’ensemble des collectivités locales : soit dix fois moins). Chaque année, l’État rembourse 114 milliards d’euros de capital emprunté, contre seulement 13,8 milliards d’euros pour les collectivités locales. Financièrement, le recours à l’emprunt s’est élevé à 165 milliards d’euros pour l’État, les collectivités locales n’accroissant l’encours de leur dette que de 8 milliards d’euros. Budgétairement, l’État connaît un déficit structurel alors que les collectivités sont législativement tenues à l’équilibre budgétaire. La nature de la fiscalité locale est fortement inégalitaire. Elle conduit les collectivités territoriales les plus pauvres soit à exercer une pression fiscale plus forte sur les ménages que les collectivités les plus riches, pour maintenir la qualité des services rendus aux usagers, soit à prendre en charge certains d’entre eux mais de façon dégradée. Ces inégalités et différences de traitement sont flagrantes notamment en matière d’action sociale : allocation personnalisée d’autonomie (APA) et revenu de solidarité active (RSA), par exemple, dont les coûts sont en constante augmentation avec la montée de la pauvreté liée au chômage et à la précarité. Cela a également une incidence sur les agents. En période de restriction budgétaire, les personnels jouent le rôle de variable d’ajustement. Salaires, régimes indemnitaires, nouvelle
bonification indiciaire, RTT, action sociale, protection sociale complémentaire, retraite : tous ces acquis sont remis en cause pour pallier les manques à gagner de certaines collectivités. Il n’est pas normal que les finances locales soient assurées par les ménages à hauteur de 75 %, contre seulement 25 % pour les entreprises qui bénéficient pourtant grandement des aménagements locaux. Aucun mécanisme sérieux de régulation entre les territoires n’étant prévu, ces inégalités ne pourront que devenir de plus en plus fortes et toucheront demain des domaines de plus en plus étendus. Ces choix portent un coup sévère à la politique d’aménagement du territoire et à la cohésion sociale. Les services publics locaux doivent au contraire constituer un outil de défense de l’intérêt du plus grand nombre et favoriser « le vivre ensemble ». À ce titre, ils doivent être un outil de mise en œuvre de choix de développement économique, social et culturel, et jouer un rôle essentiel dans l’aménagement du territoire et la réduction des inégalités. Aujourd’hui, le gel des dotations de l’État, dans le cadre du projet de loi de finances publiques pour 2017, illustre les incertitudes qui pèsent sur la capacité financière des collectivités locales, le risque majeur étant la détérioration programmée des services publics locaux par l’étranglement de leur capacité fiscale et financière qui seront contraintes à des choix cornéliens : réduire les investissements et programmes publics locaux, faire exploser la dette ou augmenter les autres ressources sur lesquelles il restera un pouvoir fiscal c’est-à-dire les impôts sur les ménages. À moins que l’objectif caché ne soit de favoriser les partenariats publics-privés (PPP) – véritable cheval de Troie dans nos services publics – pour favoriser l’externalisation, c’est-à-dire la privatisation de l’action et des équipements publics. Certaines collectivités se lancent dans la même démarche (transport, santé, éducation...) et/ou confient au privé des missions entières. Le PPP est alors présenté comme le moyen de rétablir des situations qu’on a laissées se détériorer. L’usager devient le client qui est soumis à contribution. Le contrôle public des usagers, comme des personnels, sur l’exercice de ces missions est quasiment nul. Cette ouverture à des opérateurs privés via les PPP ou la transformation d’établissements publics en établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) – à l’image de ce qui s’est passé lors de la transformation des OPHLM en OPAC ou OPH sous statut d’EPIC – amènera une disparition des emplois publics et leur remplacement par des emplois de statut privé. Le secteur de la culture est tout particulièrement visé par cette conception marchande, comme le montrent la mise en concurrence des musées, les collectes de fonds privés pour fonctionner et les avantages fiscaux associés au mécénat. A contrario, ce qui ne peut pas faire l’objet d’un financement privé est délibérément sacrifié : les associations d’éducation populaire en sont les premières touchées.
Déjà par le passé, les différentes vagues de réformes ont souvent été l’occasion rêvée, pour certains, d’externaliser missions ou activités, c’est-à-dire de privatiser. Les partisans de ces privatisations avancent les arguments du moindre coût, d’une meilleure efficacité et d’une plus grande motivation des agents. Cette vision des choses est purement idéologique, et quantité d’exemples de privatisation d’entreprises publiques ou de services publics locaux nous démontrent le contraire : distribution de l’eau, transport, collecte des déchets, restauration, espaces verts, logement social, etc. Les privatisations n’ont apporté aucune amélioration de qualité de service, mais plutôt une restriction de la couverture du territoire et l’exclusion d’une partie des usagers. D’un côté, l’État se retire peu à peu de la conduite et de l’animation d’un certain nombre de politiques publiques et, de l’autre, les collectivités territoriales voient leurs marges d’actions restreintes alors qu’elles s’étaient, pour certaines, engagées dans des projets nécessitant des investissements lourds à long terme. C’est pour elles une fragilisation de leur pouvoir politique, fiscal et financier. Il serait donc souhaitable de soutenir et de développer les services publics territoriaux en renforçant et dynamisant la démocratie locale sous le contrôle et la régularisation d’un État plus proche des politiques territoriales : 1. En organisant la clause générale de compétences pour chaque catégorie de collectivités territoriales : elle permet aux collectivités d’intervenir dans un ensemble de domaines relevant d’un intérêt local et d’assurer ainsi la continuité des services publics de proximité. La clause générale de compétences assure aussi le maintien ou la création de compétences peu ou mal assurées par l’État. 2. En restaurant l’autonomie fiscale et financière des collectivités territoriales : la capacité d’initiative des collectivités locales procède également de leur pouvoir fiscal et financier, en particulier par la mise en place d’un système de péréquation permettant de combler les inégalités territoriales. 3. En garantissant que les missions des services publics locaux ne soient pas livrées au secteur concurrentiel : en clair, en interdisant les privatisations. Nous le comprenons, l’État a donc un rôle déterminant à jouer pour garantir les équilibres territoriaux. Par son pouvoir régulateur, il doit permettre que chacun puisse voir ses droits sociaux également satisfaits, sur tout le territoire, y compris dans le cadre d’un service public local fort.
C. Contribution de la Fédération Autonome Fonction Publique Territoriale (FA-FPT) Les cinq points clés incontournables pour construire la fonction publique territoriale de demain Dans le cadre de sa contribution la Fédération Autonome (FA) a choisi de mettre en avant cinq éléments fondamentaux qui devraient s’imposer prioritairement dans la réflexion sur l’avenir de la fonction publique en matière de statut. Loin d’un « inventaire à la Prévert », ces cinq points représentent pour la FA les priorités pour préserver et faire évoluer le service public dans l’intérêt des citoyennes et citoyens, tout en garantissant les droits de ses agentes et agents.
1.	La fonction publique de carrière, clé de voûte du parcours professionnel Signataire de l’accord sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations (PPCR), la FA considère que toutes les évolutions envisagées dans le domaine de la fonction publique doivent s’inscrire dans le prolongement de cette notion forte : la fonction publique de carrière. C’est sur cette base solide que se construisent aujourd’hui les parcours professionnels en garantissant à chaque fonctionnaire le maintien de son grade, tout en offrant aux employeurs publics, la possibilité de faire évoluer le métier exercé par chaque agente et chaque agent. C’est aussi grâce à ce dispositif que la prise en compte des besoins en matière de reconversion professionnelle, en lien avec les notions de pénibilité par exemple, pourra s’envisager dans le plus grand respect des personnes concernées.
2. Le statut : des droits pour les agents, des garanties pour les usagers C’est parce que la fonction publique repose sur des règles spécifiques que le statut doit continuer à s’imposer dans l’organisation du service public. Que ce soit d’un point de vue déontologique ou éthique, les agentes et agents publics exercent leurs missions dans un cadre précis qui définit à la fois leurs devoirs et leurs obligations, tant vis-à-vis des usagers que des employeurs publics. Leur indispensable neutralité, le respect des règles fondamentales en matière de laïcité, la prise en compte de chaque citoyenne et de chaque citoyen selon ses propres besoins, en dehors de toute considération économique, sont autant d’éléments qui régissent l’action des fonctionnaires au sein de notre société et qui plaident pour un renforcement des règles statutaires.
Parce qu’une collectivité territoriale, un hôpital ou une salle de classe ne se gèrent pas selon les mêmes logiques que celles qui prévalent dans le secteur privé – notamment en matière de rentabilité destinée à générer des profits redistribués à l’actionnariat –, les règles définies par le statut qui excluent tout intéressement en matière de rémunération sont au cœur même des missions du service public. Véritable rempart contre la précarité, c’est au travers du renforcement du statut de la fonction publique que pourra s’envisager l’intégration des quelque 20 % de contractuels présents dans les trois versants.
3. La prise en compte de la pénibilité, ou comment placer l’être humain au cœur de la réflexion sur la gestion des personnels Parmi tous les éléments qui distinguent la gestion des personnels du secteur privé de ceux du secteur public, le taux d’emploi des séniors demeure l’un des faits les plus marquants. Ce taux d’emploi des séniors est proche de 99 % dans le secteur public, pour mémoire, il n’est que de 49 % dans le secteur privé. Les employeurs publics démontrent que le maintien en activité des séniors peut s’inscrire dans une démarche de gestion des personnels respectueuse des femmes et des hommes jusqu’à la fin de leur carrière. Pour autant, avec un pourcentage d’agentes et d’agents âgés de plus de 50 ans supérieur à 37 % dont plus de 75 % en catégorie C, le versant territorial de la fonction publique est confronté à un véritable défi du point de vue de la gestion des âges. Hormis pour celles et ceux qui bénéficient d’un classement en catégorie dite active. Soulignons au passage que 45 % des agentes et agents du versant territorial classés dans cette catégorie font valoir leur départ à la retraite après l’âge de 60 ans (ils sont 27 % dans le versant hospitalier). Trop d’agentes et agents publics sont de fait exclus d’une prise en compte effective de la pénibilité de leur mission. La situation qui a conduit les infirmières et les infirmiers à renoncer à leur classement en catégorie active en échange de leur classement en catégorie A est en tout point scandaleuse. Combien d’agent(e)s territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM), de fonctionnaires de la filière technique, d’aides-soignantes, de personnels confrontés à de réels phénomènes d’usure au travail physique, ou psychologique, sont aujourd’hui exclus de toute prise en compte de la pénibilité qu’ils subissent ? Pour la FA, la mise en place du compte personnel de prévention de la pénibilité intégrant des critères spécifiques à la fonction publique en matière de pénibilité est une urgence. L’ensemble des éléments cités, relatifs à la fonction publique de carrière, renforcent la possibilité de mettre en place un véritable dispositif de reconversion professionnelle efficace et adapté à la réalité de la démographie des emplois publics. 69
4. La protection sociale complémentaire : un enjeu de santé publique Au moment où le gouvernement met en place le principe d’une participation obligatoire des employeurs du secteur privé à la protection sociale complémentaire de leurs salariés, la FA considère que ce dispositif doit impérativement être transposé à la fonction publique. Parce qu’il s’agit là d’un dispositif de santé public permettant à chaque agente et à chaque agent d’accéder aux soins en toute équité. La FA considère qu’il y a urgence à légiférer sur cette question. Engagée aux côtés de la MNT, la FA soutiendra toutes les actions visant à ouvrir des droits à la protection sociale complémentaire santé et prévoyance à l’ensemble des agentes et des agents publics. S’il est un domaine où la libre administration des collectivités locales doit trouver ses limites, c’est bien dans celui concernant la santé des personnels.
5.	Les Outre-mer méritent bien une égalité réelle Dernier point essentiel qui représente aux yeux de la FA une réelle priorité pour la fonction publique de demain, l’extension à l’ensemble des départements et des régions d’Outre-mer de la démarche entreprise pour Mayotte en matière d’accès à une égalité réelle. Les Outre-mer font hélas figure de parents pauvres en matière d’égalité réelle. Que ce soit dans le domaine de la précarité (25 % d’agents titulaires dans le versant territorial à la Réunion), ou de l’égal accès aux soins (taux de mortalité infantile pour 1 000 naissances en 2012 : 9,2 en Guyane, 9,9 en Guadeloupe, 16,1 à Mayotte, 3,3 en métropole). En coordonnant les travaux de la Formation spécialisée n° 5 qui ont permis la publication du rapport Mayotte, "Les oubliés de la République", la FA s’est engagée avec détermination à dénoncer les injustices qui sévissent, encore aujourd’hui, dans des départements pourtant concernés au même titre que ceux de métropole par la devise « Liberté, Égalité, Fraternité » ! Pour la FA, les usagers des services publics ultramarins, tout comme les agentes et les agents de ces mêmes services publics, n’ont pas à subir les conséquences de la spécificité liée à leur éloignement géographique.
En guise de conclusion Parce que le service public représente aux yeux de la FA une richesse collective accessible à tous, nous considérons qu’il est plus que jamais nécessaire de défendre l’idée selon laquelle l’accès aux soins, aux services sociaux, à l’éducation ou à la culture doit pouvoir s’envisager dans le cadre d’une démarche solidaire où même les plus démunis sont pris en compte au regard de leurs besoins et non de leurs moyens. Pour permettre aux agentes et aux agents de la fonction publique de répondre au mieux à cette mission, il est essentiel de leur garantir des conditions de travail à la hauteur de leur engagement. C’est tout le sens de l’engagement syndical de la FA. Un engagement autonome, solidaire et progressiste !
D. Contribution de Force ouvrière (FO) La fonction publique œuvre pour l’intérêt général et la cohésion sociale, dans le respect des valeurs de la République française illustrées par sa devise : liberté, égalité, fraternité. La fonction publique est construite pour et sur ces valeurs. Ces valeurs s’appliquent tant dans le service au public (en externe) que dans les relations de l’administration avec ses agents (en interne). Par exemple, pour la valeur d’égalité, la fonction publique est garante de l’égalité de traitement de tous les citoyens sur le territoire ; en interne, elle doit traiter avec égalité chacun de ses agents. C’est le concept de l’unité de l’administration et du fonctionnaire (l’administration et le fonctionnaire ne font qu’un). Ce concept indique que ce qui fait le fonctionnaire, ce n’est pas la nature des actes qu’il accomplit, mais la participation permanente et normale au fonctionnement du service public. Les valeurs républicaines, et notamment celle d’égalité, impliquent que la fonction publique ne soit pas soumise à des pressions politiques, à des lobbies ou à des intérêts autres que l’intérêt général. Les valeurs de neutralité et d’indépendance se révèlent donc essentielles. La fonction publique n’est certainement pas un employeur comme les autres. Pour répondre à l’intérêt général dont elle a la charge et dans le respect des principes du service public, elle bénéficie de prérogatives particulières et est soumise à des obligations spécifiques. La spécificité de la fonction publique implique que ses agents ne relèvent pas des mêmes règles que les agents du secteur concurrentiel. On dit que la fonction publique a un régime particulier.
Le Code du travail ne s’applique pas à la fonction publique. Néanmoins, les principes généraux du droit du travail, notamment ceux énoncés dans le Code du travail, prévalent dans la fonction publique. Les « fondamentaux » de la fonction publique ont été instaurés dès le statut de 1946 : soustraction des agents publics au régime du droit commun du travail, principe du recrutement par concours, principe de la carrière, exigence d’un tableau d’avancement préalable à toute promotion, consultation d’un conseil de discipline avant toute sanction, régime statutaire et réglementaire.
Le statut Par « statut », il faut entendre les dispositions légales et réglementaires constitutives du statut général (valable pour les trois versants de la fonction publique : d’État, hospitalière et territoriale), mais aussi les textes spécifiques à chaque statut particulier et la grille de rémunération. Le statut garantit l’impartialité de l’administration et l’égalité d’accès au service public, conditions de la cohésion sociale. Il a permis que se constitue en France une fonction publique intègre, professionnelle et impartiale, au service de l’État, des collectivités territoriales et des établissements publics hospitaliers. Il s’appuie sur le principe de la carrière qui s’illustre, notamment, par la distinction du grade et de l’emploi. L’emploi s’interprète de deux manières : •	l’emploi, • la fonction : le grade et l’emploi sont liés, puisqu’un grade donne accès à une ou plusieurs fonctions, ainsi qu’il est stipulé dans le statut particulier du grade.
Les valeurs républicaines La fonction publique et le statut général doivent demeurer au service des valeurs de la République. Pour Force Ouvrière (FO), le débat sur les valeurs et les principes du service public doivent s’inscrire dans celles de la République.
Liberté Ce sont les libertés constitutionnelles : la liberté d’opinion du fonctionnaire, la liberté d’expression, le droit syndical, le droit de grève. Elles comportent des restrictions dans certains emplois de la fonction publique, et l’obligation de réserve concerne tous les fonctionnaires.
Égalité La valeur d’égalité est la plus riche dans ses applications à la fonction publique. Elle entraîne plusieurs principes : • la laïcité : il s’agit d’une part de respecter les croyances des usagers et, d’autre part, de préserver le service public de toute influence religieuse. Mais cette valeur est régulièrement menacée (y compris quelquefois jusqu’au plus haut niveau de l’État). Pour FO, cette valeur doit être érigée en valeur fondamentale de la fonction publique et réaffirmée avec force, • l’impartialité du fonctionnaire, ses choix philosophiques, politiques et moraux ne doivent pas interférer dans son activité professionnelle, • l’impartialité de l’administration vis-à-vis des convictions personnelles du fonctionnaire. L’impartialité est une valeur à réaffirmer. Ces principes fondent l’existence des statuts et d’une rémunération décente. Ils s’appliquent en matière de : •	recrutement des fonctionnaires : le recrutement par concours est le garant de l’égalité d’accès aux emplois publics de tous les citoyens en fonction de leur mérite (la non-discrimination, sous réserve d’aptitude physique et de moralité), •	carrière : non-licenciement, et promotion selon les mérites, les objectifs et les règles statutaires et non à la suite d’une négociation individuelle, ainsi que l’égalité de traitement pour une même situation et la non-discrimination selon tel ou tel critère (le sexe par exemple). Pour FO, des améliorations peuvent être apportées sans remettre en cause les principes constitutionnels et les valeurs du statut. Cette valeur fait partie de la conception française de la fonction publique. Pour FO, elle devrait être réaffirmée avec force.
Fraternité Le service public est le garant de la cohésion sociale. Il doit être exemplaire en matière de : non-discrimination selon le sexe, l’origine, les opinions de l’usager et du fonctionnaire ; et refus du favoritisme dans la gestion des ressources humaines, non-discrimination (personnes handicapées, immigrés, femmes). L’équité déroge à l’égalité lors de circonstances particulières et si la loi le permet (par exemple, le maintien des droits aux personnes insolvables, le recrutement d’un quota de personnes handicapées). Pour FO, la discrimination positive pour régler des situations de discrimination « indirecte » peut être une atteinte à l’égalité.
Quel avenir pour le statut ? Pour Force Ouvrière, la réponse est claire. Le statut de la fonction publique territoriale, fruit d’un compromis entre la libre administration des collectivités et l’égalité de traitement des agents publics doit perdurer. Il peut, certes, faire l’objet de certaines modifications pour lesquelles FO est prête à négocier. Néanmoins, ces négociations doivent s’inscrire dans la volonté de préserver cet équilibre. Il n’est pas question de négocier, même sous prétexte d’améliorations, une quelconque régionalisation du statut de la FPT, et nous ne saurions cautionner les mesures qui visent à toujours individualiser les rémunérations des agents de la FPT.
E.	Contribution de la Fédération UNSA-Territoriaux Le statut est la pierre angulaire de nos collectivités locales Si l’élu est le visionnaire, la collectivité et l’établissement public sont les maîtres d’ouvrage, et les fonctionnaires territoriaux, en assurant la maîtrise d’œuvre, garantissent l’action publique. Aujourd’hui, le statut des fonctionnaires assure la pérennité des personnels dont les devoirs y sont déjà inscrits et codifiés pour assurer la continuité du service public. Le statut de la fonction publique permet ainsi, en toute sérénité, à 1,95 million d’agents publics d’exercer leurs compétences. Un centre de formation leur est dédié : le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). L’UNSA-Territoriaux regrette qu’il ait été décidé de décroître, de 1 % à 0,9 %, la participation des employeurs territoriaux au CNFPT, ce qui, comme l’a annoncé son président François DELUGA, va conduire à une offre de formation moindre. Aujourd’hui encore, des voix s’élèvent pour supprimer le statut de la fonction publique. Faudra-t-il dès lors passer par des conventions collectives ? Pourquoi pas par métier ? Il en faudrait 241. Par famille de métiers ? Il en faudrait 36 ! Par type d’employeur public, comme les conventions par branches professionnelles ? Il en faudrait un très grand nombre puisqu’en 2013 étaient recensés 36 681 communes, 26 régions, 101 départements, 1 métropole, 15 communautés urbaines, 213 communautés d’agglomération, 2 223 communautés de communes, 4 syndicats d’agglomération nouvelle, et un nombre encore plus important d’autres entités, tels les syndicats à vocation multiple et à vocation unique, les centres communaux d’action sociale, caisses des écoles, régies personnalisées, SDIS et centres de gestion de la fonction publique territoriale, soit près de 50 000 employeurs territoriaux. Pourquoi pas alors une convention collective pour l’ensemble de ces entités ? Elle existe déjà sous l’appellation de « statut de la fonction publique territoriale ». Ce statut est indéniablement une pièce maîtresse du bon fonctionnement de nos
services publics qui, de plus, garantit la distance nécessaire et la différenciation des statuts juridiques des élus et des agents territoriaux. La fonction publique, telle qu’elle existe aujourd’hui, est l’héritière de plusieurs siècles d’histoire, de réformes, de luttes et d’évolutions statutaires. Si le premier statut général des fonctionnaires est inscrit dans la loi du 14 septembre 1941, sous le régime de Vichy, il n’y est principalement question que des devoirs des fonctionnaires. Remanié à la libération avec l’adoption du statut général républicain des fonctionnaires le 19 octobre 1946, il a depuis évolué, notamment avec la loi du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires. Suivront trois textes, dont la loi du 26 janvier 1984 pour la fonction publique territoriale. Cette loi de 1983 grave dans le marbre les valeurs fondamentales communes aux agents publics, renforce le cadre juridique de la déontologie et des règles de cumuls, et modernise les règles de mobilité des agents publics. Depuis, de nombreuses modifications ont été apportées. Les dernières, des modifications de la structure du régime indemnitaire et des règles d’avancement à la création d’un compte personnel d’activité incluant un volet formation, montrent l’adaptabilité de ce statut au contexte contemporain. Dans son rapport, rendu public le 24 janvier 2017, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) s’est d’ailleurs prononcé pour le maintien du statut de fonctionnaire, garant selon lui de la qualité du service public.
Les fonctionnaires sont-ils trop nombreux en France ? Pour l’UNSA, la réponse est clairement non ! En France, on compte 80 fonctionnaires pour 1 000 habitants, contre 145,4 au Danemark, 129,4 en Finlande et 59,6 en Allemagne. En parallèle, la population s’est accrue : + 10,5 millions de personnes entre 1980 et 2014 pour atteindre 65 millions d’habitants. La hausse de la population active est aussi observée. Normalement, le nombre actuel d’agents publics est proportionnel à la progression démographique. Or l’OCDE constate une baisse du nombre d’agents publics dans la population active : moins de 20 % de l’emploi dans la fonction publique en France contre 25 % dans la moyenne des pays européens. Au sein du paysage français la fonction publique territoriale y prend une part importante : elle contribue à l’attractivité des régions, joue un rôle moteur dans l’investissement et dans la construction d’équipements au service de la population. Ces éléments sont d’ailleurs des arguments au cœur des discours des campagnes électorales de nos élus pour promettre une vie locale meilleure. Pour autant, chaque élu est porteur d’un mandat limité dans le temps, il s’adresse à ses administrés, dont il doit comprendre les attentes, se faire leur porte-parole voire, leur rendre des comptes. Laisser croire que le financement des services publics par l’impôt et les taxes à la charge des administrés pourraient être réduits par une baisse importante du nombre des fonctionnaires bénéficiant d’un statut trop coûteux, relève d’une logique purement comptable.
Cette mesure, dite d’économies, appauvrirait les 19 millions de foyers non imposables et les classes moyennes, et favoriserait ceux qui peuvent s’offrir les services payants du privé. Or les services publics constituent la richesse de ceux qui ont le moins de patrimoine.
L’élu est le chef de l’exécutif et constitue l’autorité territoriale à l’égard des agents territoriaux L’élu territorial n’est pas le chef d’une entreprise privée individuelle dans laquelle il a investi les capitaux nécessaires à sa création, mais le porteur du mandat pour lequel il a été élu. Il n’a que très rarement les compétences juridiques requises par la bonne mise en œuvre des projets qu’il a choisi de conduire. Il aura, sous son autorité, des agents territoriaux aux compétences diverses dans de multiples métiers qui lui permettront de mener à bien ses projets. L’élu, s’il dispose d’un pouvoir de délégation, est juridiquement responsable du bon fonctionnement de sa collectivité. La continuité du service public, qu’assurent les agents territoriaux, est exigeante et ne saurait pâtir d’interruptions au fil des mandats. Les enjeux sont communs : • Mettre en œuvre le programme politique • Garantir la qualité du service public • Rendre lisible le rôle et les actions de chacun • Respecter le bon usage des deniers publics Les agents territoriaux sont par ailleurs soumis, de par leur statut, à une double hiérarchie : celle de l’élu et par voie de délégation et celle de leur responsable de service. Il en découle : • L’obligation de servir : quel que soit le rang dans la hiérarchie, ils doivent s’y consacrer personnellement et sont rémunérés sous réserve du « service fait ». • Le devoir d’obéissance hiérarchique. Ils doivent donc mettre en œuvre les décisions de leurs élus mais aussi des lois, règlements, notes de service, et autres prescriptions relatives à l’organisation du service. • L’obligation de discrétion professionnelle, de réserve et de neutralité. • Les agents ont également des droits qui doivent être respectés (droit syndical, droit de grève, liberté d’opinion, droit à la formation, droit à congés, etc.). • La protection de la santé et de la sécurité des agents est aussi une obligation incombant à l’employeur. La libre administration des collectivités lui permet d’influer sur la qualité de vie au travail (QVT) des agents territoriaux, par la mise en place d’un réel dialogue social, et certains outils comme la protection sociale complémentaire (PSC) qui n’est pas une obligation dans la fonction publique, alors qu’elle s’impose à tous les employeurs du secteur privé. 76
Pour l’UNSA-Territoriaux l’existence de ce statut ne peut que favoriser des relations saines, respectueuses et une collaboration efficace permettant de rendre un service public de qualité, au profit des habitants. Part des effectifs dans la fonction publique territoriale (hors emplois aidés) Source : CNFPT 2013
Part des effectifs dans la FPT 0,7 % 9,5 % 14,1 %
IOGRAPHIE NOTES & BIBL
ROSANVALLON Pierre, L’État en France de 1789 à nos jours, Seuil, 1990, p. 49
THUILLIER Guy, « Le statut des fonctionnaires de 1941 », in La Revue administrative, n ° 191, septembre-octobre 1979, p. 480-494
Lettre du vice-président du Conseil d’État, 25 août 1941, cité par THUILLIER Guy, op. cit., p. 488
La loi du 23 avril 1941 étend le régime des « polices d’État » que connaissaient déjà Lyon (depuis 1851), Marseille (1908), Toulon (1918), Nice (1920). Cf. BELIERE Jean-Marc, « La loi du 23 avril 1941 », in Cahiers de la Sécurité Intérieure, n° 25, été 1996, p.167-184
CAILLOSSE Jacques, « Le partage administration/politique : un impensé des doctrines de la séparation des pouvoirs ?», in La séparation entre administration et politique en droits français et étrangers, MBONGO Pascal (dir.), BergerLevrault, 2014, p. 37
Loi n° 52-432 du 28 avril 1952 portant statut général du personnel des communes et des établissements publics communaux, JO, 29 avril 1952, p. 4349
Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, JO, 27 janvier 1984, p. 441
Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003, art. 1er
HAURIOU Maurice, Précis de droit administratif et de droit public, Sirey, 12e éd. 1933, rééd. Dalloz 2002, p. 86
EISENMANN Charles, « La centralisation et la décentralisation : principes d’une théorie juridique », R.D.P., 1947, p. 42
FOURNIÉ François, Recherches sur la décentralisation dans l’œuvre de Maurice Hauriou, L.G.D.J., 2005, p. 530
MESTRE Jean-Louis, « Les agents des collectivités locales avant la fonction publique territoriale », in MARCOU Gérard et FIALAIRE Jacques (dir.), Trente ans de la fonction publique territoriale, L’Harmattan/Grale, 2014, p. 25-43
Loi n° 46-2294 du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires, JO, 20 octobre 1946, p. 8910
Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, JO, 14 juillet 1983, p. 2174
JEAN-PIERRE Didier, « Ce que nous apprend le contentieux de la fonction publique territoriale sur les évolutions en cours », in MARCOU Gérard et FIALAIRE Jacques (dir.), op. cit., p. 126-127 ; voir dans ce sens CE, 20 décembre 2013, Fédération autonome de la fonction publique territoriale, n° 351682
G.A.J.A., n° 5, Dalloz, 2013, p. 36
ROSANVALLON Pierre, op. cit., p. 87
DURAND Dominique, Une histoire de la fonction publique territoriale, La dispute, 2004
ROSANVALLON Pierre, loc. cit.
BODIGUEL Jean-Luc, Le fonctionnaire détrôné, Presses de Sciences Po., 1991, p. 81
LE PORS Anicet, « Regards sur l’institution de la fonction publique territoriale et ses rapports avec la fonction publique d’État », in MARCOU Gérard et FIALAIRE Jacques (dir.), op. cit., p. 65
SCHRAMECK Olivier, La fonction publique territoriale, Dalloz, 1995, p. 14
MARCOU Gérard, « La modernisation de la fonction publique et de la fonction publique territoriale », in MARCOU Gérard et FIALAIRE Jacques (dir), op. cit., p. 67 et 88
Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, JO, 21 avril 2016, texte 2
LE PORS Anicet et ASCHIERI Gérard, La fonction publique du XXIe siècle, Éd. de l’Atelier, 2015
LE PORS Anicet, op. cit., p. 67.
ROSANVALLON Pierre, op. cit., p. 80
PONTIER Jean-Marie, « La Quatrième République », in Les communes et le pouvoir de 1789 à nous jours, FOUGÈRE Louis, MACHELON Jean-Pierre, MONNIER Fançois (dir.), PUF, p. 525
SCHRAMECK Olivier, op. cit., p. 16
Considérant 5 de la décision du Conseil constitutionnel, Recueil des décisions du Conseil constitutionnel, n° 38, déc. n° 83-168 DC du 20 janvier 1984, Loi portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale
Loi GALLAND n° 87-529 du 13 juillet 1987 modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale, JO du 16 juillet 1987 page 7918
SCHRAMECK Olivier, op. cit., p. 27
Voir plus bas, le contenu détaillé de la distinction
CNFPT/DGCL – Synthèse nationale des rapports au comité technique (CT) sur l’état des collectivités territoriales au 31 décembre 2013, p. 27
http://www.fonction-publique.gouv.fr/definition (16 décembre 2014)
SCHRAMECK Olivier, op. cit., p. 99
JEAN-PIERRE Denis, loc. cit., p. 131 ; voir CE, 16 décembre 2013, Département du Loiret, n° 367007
LAMARZELLE Denys, La face cachée de la territoriale, Éd. Papyrus, 2005, p. 72-73 ; voir aussi LAMARZELLE Denys, Clarification des rôles entre élus et cadres des collectivités locales : de la zone grise à la zone à damiers, thèse, Paris 10, 1996 ; « Élus et fonctionnaires : une cohabitation permanente », in Revue de l’association des bibliothécaires de France, n° 71/72, décembre 2013, p. 14-16
CAILLOSSE Jacques, loc. cit., 2014, p. 43
LAMARZELLE Denys, op. cit , p. 66
Rapport d’information n° 94 (2012-2013) de LEFÈVRE Antoine, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 31 octobre 2012, p. 44
BOSSAERT Danielle et DEMMKE Christoph, Civil Services in the Accession States : New Trends and the Impact of the Integration Process, EIPA, Maastricht 2003, p. 15-16
Pour une comparaison exhaustive, voir Les fonctions publiques locales dans les 25 pays de l’Union européenne, CNFPT/Dexia, 2006
Rapport de la Commission des questions économiques et du développement du Conseil de l’Europe, Les réformes de la fonction publique en Europe, 19 février 2003
Loi n° 421 du 23 octobre 1992 conférant délégation au Gouvernement pour la rationalisation et la révision des normes applicables en matière de santé, fonction publique, prévoyance et finances locales (Legge 23 ottobre 1992, n. 421)
Loi n° 59 du 15 mars 1997 conférant délégation au Gouvernement pour le transfert de fonctions aux régions et collectivités territoriales, la réforme de l’administration et la simplification administrative (Legge 15 marzo 1997, n. 59)
ROMA Giacomo, « Sur la loi MADIA du 7 août 2015 en matière de réorganisation des administrations publiques italiennes », Revue générale du droit online, 2015, n° 22508 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=22508).
Rapport d’information n° 94 (2012-2013) de LEFÈVRE Antoine, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 31 octobre 2012, p. 47
ROMA Giacomo, op. cit.
Rapport d’information n° 94 (2012-2013), op. cit. p. 45
LAMARZELLE Denys, op. cit., p. 9
SCHRAMECK Olivier, op. cit., p. 103
DENÈS Laurence, « Mises au placard : un vrai gâchis humain », in La Gazette des communes, 23 janvier 2017, p. 22
Repères bibliographiques complémentaires ALCARAZ Hubert, « Les emplois à la jonction du politique et de l’administratif dans la fonction publique territoriale », RFDA, 2008 BILAND Émilie, La fonction publique territoriale, PPS, n° 967, La Documentation française, décembre 2009 PALAU Yves, « Les emplois de direction de la fonction publique territoriale. Essai de définition juridique », RFDA, 1998 PERRIN Bernard, « Le cadre juridique des emplois discrétionnaires de la fonction publique territoriale », AJDA, 1989 TAILLEFAIT Antony, « Les emplois fonctionnels dans la fonction publique territoriale », Droit administratif, mars 2003
NTIFIQUE CONSEIL SCIE RIENTATION ’O ET CONSEIL D
Membres du conseil scientifique Michel BORGETTO, Professeur de droit de la protection sociale à l’université Paris 2 Panthéon-Assas Jean DUMONTEIL, Directeur d’Axe Image et de la Lettre du secteur public Claire EDEY GAMASSOU, Maîtresse de conférences à l’Université Paris-Est Michel GOMEZ, Représentant l’association ResPECT, réseau des préventeurs et ergonomes, responsable de service ergonomie et prévention des risques professionnels à Paris Habitat Dominique LAGRANGE, Directeur adjoint chargé des formations à l’Institut national des études territoriales (CNFPT-INET) David LE BRAS, Délégué général de l’Association des directeurs généraux des communautés de France Georges LE CORRE, Représentant de l’Association des ingénieurs territoriaux de France Jean-René MOREAU, Administrateur national de la MNT, ancien directeur général des services du SAN Ouest Provence, ancien directeur du master 2 Administration publique-gestion des collectivités locales à l’UPEC, président de l’OST Fabien TASTET, Président de l’Association des administrateurs territoriaux de France, directeur général des services de Grand Paris Sud Est Avenir Avec l’appui de : Jeanne BALLOT, Responsable de l’Observatoire social territorial de la MNT Léa DELORD, Assistante d’édition de l’Observatoire social territorial de la MNT Jean-Marc JOUSSEN, Directeur adjoint en charge des affaires publiques de la MNT
Membres extérieurs du conseil d’orientation, en tant que personnalités qualifiées : Alain ANANOS, Ufict-CGT des services publics, directeur général adjoint du département citoyenneté et développement de la personne, Ville de Pantin Jean-Christophe BAUDOUIN, Ancien président de l’Association des administrateurs territoriaux de France, directeur des stratégies territoriales au commissariat général à l’égalité des territoires Marie-Francine FRANÇOIS, Ancienne présidente de l’Association des administrateurs territoriaux de France, directrice générale des services de la ville de Clermont-Ferrand Didier JEAN-PIERRE, Professeur agrégé de droit public à l’université d’Aix-enProvence, directeur scientifique de la Semaine juridique Administrations et collectivités territoriales Nathalie MARTIN-PAPINEAU, Maître de conférences et directrice de l’Institut de droit social et sanitaire de l’université de Poitiers Philippe MOUTON, Directeur de la direction de l’observation prospective de l’emploi, des métiers et des compétences de la Fonction publique territoriale, CNFPT Michel PASTOR, Ancien chef de l’Inspection générale et ancien conseiller spécial du Président du CNFPT
Membres extérieurs du conseil d’orientation, en tant que partenaires institutionnels de la MNT : Vanik BERBERIAN, Président de l’Association des maires ruraux de France Patricia CADORÉ et Yann RICHARD, Coprésidents du Syndicat national des secrétaires de mairie Caroline CAYEUX, Présidente de Villes de France Olivier DUSSOPT, Président de l’Association des petites villes de France Pascal FORTOUL, Président de l’Association des directeurs généraux des communautés de France Denis GUIHOMAT, Président de l’Association nationale des cadres communaux d’action sociale Fabien LE PORT, Président de l’Association des techniciens territoriaux de France
Dominique BUSSEREAU, Président de l’Assemblée des départements de France Charles-Eric LEMAIGNEN, Président de l’Association des communautés de France Élie MAROGLOU, Président de l’Association ResPECT (Réseau des préventeurs et ergonomes territoriaux) Joëlle MARTINAUX, Présidente de l’Union nationale des centres communaux d’action sociale Jean-Luc MOUDENC, Président de l’Association France Urbaine Dr Faouzia PERRIN, Présidente de Méditoriales, l’association nationale des médecins territoriaux Stéphane PINTRE, Président du Syndicat national des directeurs généraux des collectivités territoriales Philippe RICHERT, Président de l’Association des régions de France
À PARUS CAHIERS DÉJ
L’intercommunalité vécue par ceux qui y travaillent Cahier n° 1. Territorial Sondages pour la MNT en partenariat avec l’ADGCF, l’ADCF et l’AATF - Décembre 2010 Les précarités dans la fonction publique territoriale : quelles réponses managériales ? Cahier n° 2. Élèves administrateurs de l’INET, promotion Robert SCHUMAN, pour la MNT en partenariat avec le CNFPT-INET et l’AATF - Juin 2011 Les risques sanitaires des métiers de la petite enfance : auxiliaires de puériculture, un groupe professionnel sous tension Cahier n° 3. Axe image - Novembre 2011 Dans la peau des agents territoriaux Cahier n° 4. Philippe GUIBERT, Jérôme GROLLEAU et Alain MERGIER - Janvier 2012 Gérer et anticiper les fins de carrière. Les seniors dans la fonction publique territoriale Cahier n° 5. Élèves administrateurs de l’INET, promotion Salvador ALLENDE, pour la MNT en partenariat avec le CNFPT-INET et l’AATF - Juin 2012 Jardinier : un métier en mutation. Mieux vivre au travail, mieux vivre la ville Cahier n° 6. Axe image - Novembre 2012 L’impact des technologies numériques de l’information et de la communication sur le travail des agents territoriaux Cahier n° 7. Claire EDEY GAMASSOU - Août 2013 Le directeur des ressources humaines dans la fonction publique territoriale Cahier n° 8. Anne GRILLON - Juillet 2013 Connaître et reconnaître l’encadrement intermédiaire dans la fonction publique territoriale Cahier n° 9. Élèves administrateurs de l’INET, promotion Paul ÉLUARD, pour la MNT en partenariat avec le CNFPT-INET et l’AATF - Juin 2013 La restauration collective, des contraintes sanitaires au plaisir de la table Cahier n° 10. Axe image - Décembre 2013
La reconnaissance non monétaire au travail, un nouveau territoire managérial Cahier n° 11. Jérôme GROLLEAU - Mars 2014 Les mobilités : un levier de management ? Cahier n° 12. Élèves-administrateurs de l’INET, promotion Simone de BEAUVOIR, pour la MNT en partenariat avec le CNFPT-INET et l’AATF - Juin 2014 Les départements, dix ans de transferts des agents de l’État et d’évolution des ressources humaines, et demain ? Cahier n° 13. Axe image, en partenariat avec l’ADF et Complémenter - Juin 2014 La gestion consolidée des collectivités locales : le pilotage stratégique des satellites face aux nouveaux enjeux de management territorial Cahier n° 14. Élèves-administrateurs de l’INET, promotion Vàclav HAVEL, pour la MNT en partenariat avec le CNFPT-INET et l’AATF - Juin 2015 Les jeunes agents territoriaux, relations et motivations au travail Cahier n° 15. Anne GRILLON - Septembre 2015 Nouvelle donne territoriale : de l’opportunité à la nécessité de changer ? Cahier n° 16. Jérôme GROLLEAU - Avril 2016 Contrainte budgétaire : adapter ou réinventer les organisations ? Cahier n° 17. Élèves-administrateurs de l’INET, promotion Hannah ARENDT, pour la MNT en partenariat avec le CNFPT-INET et l’AATF - Mai 2016
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Le nombre ou le fait même d’être fonctionnaire, le statut, sont régulièrement interrogés par le débat politique national. Ce Cahier se veut une prise de recul pour aborder le débat sur le statut de façon dépassionnée, étayée et avec confiance.
Les contributeurs Vincent de BRIANT est maître de conférences en droit public à l’université Paris-Est Créteil (UPEC). Clarisse JAY est rédactrice en chef Fonction publique du pôle Social-RH à l’AEF.
La Mutuelle Nationale Territoriale Avec les Cahiers de l’OST, la Mutuelle Nationale Territoriale entend contribuer à une meilleure connaissance de l’environnement social des agents. En complément des actions de prévention de notre mutuelle, ces études proposent des pistes de réflexion aux décideurs, que ce soit dans la santé au travail, dans les ressources humaines ou dans le management, pour le bien-être des agents au travail. Alain GIANAZZA, Président général de la MNT
le pôle mutualiste des services publics locaux
Ost cahier18 le statut de la fpt 2017 03