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Timestamp: 2020-08-07 15:56:43+00:00
Document Index: 48673401

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Acórdão 141/2002, 2002-05-09 - DRE
Acórdão n.º 141/2002
Publicação: Diário da República n.º 107/2002, Série I-A de 2002-05-09
Número:141/2002
Páginas:4350 - 4366
ELI:https://data.dre.pt/eli/ac/141/2002/05/09/p/dre/pt/html
1 - O Procurador-Geral da República veio requerer ao Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 281.º, n.os 1, alínea a), e 2, alínea e), da Constituição, a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade da norma constante do artigo 11.º da Lei n.º 2/92, de 9 de Março (Lei do Orçamento do Estado para 1992).
Entende o requerente que não se vislumbra a existência de qualquer justificação material razoável para o estabelecimento de tal limite máximo, especificadamente para as categorias de funcionários referidos no artigo 11.º da mencionada Lei n.º 2/92, limite esse diferente e mais baixo do que vale para a generalidade dos funcionários públicos, o que se traduziria numa distinção irrazoável e como tal ofensiva do invocado princípio constitucional da igualdade.
3 - Posteriormente, o Procurador-Geral da República, invocando sempre as mesmas disposições constitucionais, veio requerer a este Tribunal a apreciação e declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante do artigo 9.º da Lei n.º 30-C/92, de 28 de Dezembro (que aprovou o Orçamento do Estado para 1993), que veio aditar os n.os 6 e 7 ao artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho.
6 - O referido artigo 11.º da Lei n.º 2/92 veio dispor o seguinte:
2 - O disposto no número anterior é aplicável às entidades e organismos que funcionam junto dos órgãos de soberania e prevalece sobre quaisquer disposições legislativas e regulamentares, gerais ou especiais, em vigor.»
Quanto ao artigo 9.º da Lei n.º 30-C/92, reza o seguinte:
«O artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, passa a ter a seguinte redacção:
7 - O disposto no número anterior é aplicável às entidades e organismos que funcionam junto dos órgãos de soberania e prevalece sobre quaisquer disposições legislativas e regulamentares, gerais ou especiais, em vigor.»
Estas disposições são totalmente correspondentes, com ressalva da substituição da expressão «os funcionários» pela expressão «o pessoal».
O que efectivamente questiona é, por um lado, o estabelecimento, com efeitos imediatos, de um «específico limite máximo de remuneração, isto é, susceptível de implicar a imediata redução de remunerações que estavam legalmente a ser percebidas pelos aludidos funcionários à data da entrada em vigor da Lei n.º 2/92», e, por outro, a aplicabilidade desse limite apenas a certas categorias de funcionários.
8 - O limite máximo de remuneração em vigor para a generalidade da função pública é o constante do artigo 3.º, n.os 1 e 2, da Lei n.º 102/88, de 25 de Agosto, que corresponde a «75% do montante equivalente ao somatório do vencimento e abono mensal para despesas de representação do Presidente da República», não sendo consideradas «as diutumidades do regime geral, o subsídio de refeição, o abono de família e prestações complementares, os abonos para falhas, as ajudas de custo, subsídios de viagem e de marcha e quaisquer outros que revistam a natureza de simples compensação ou reembolso de despesas realizadas por motivo de serviço».
Anteriormente, esse limite máximo, ou «tecto» salarial, para a generalidade dos funcionários e agentes, constava do artigo 8.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 49410, de 24 de Novembro de 1969, que determinava que os servidores do Estado não poderiam receber «pelo exercício de cargos públicos, pagos pelo Orçamento Geral do Estado, ainda que em regime de acumulação, importância total superior ao ordenado correspondente à letra A, acrescido de 25%». Posteriormente, esse limite máximo geral referido, constante do Decreto-Lei n.º 49410, foi reportado, pelo artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 110-A/81, de 14 de Maio, ao vencimento de ministro, ficando excluídas desse limite diversas remunerações complementares (trabalho extraordinário ou nocturno, subsídios, etc.).
Como o requerente demonstra nas suas alegações, o limite máximo geral constante da Lei n.º 102/88 é superior ao limite fixado nas normas impugnadas (ou seja, ao vencimento base do Primeiro-Ministro). Com efeito, enquanto aquele primeiro limite corresponde a 75% do montante equivalente à soma do vencimento e do abono para despesas de representação do Presidente da República (que é no quantitativo de 40% do seu vencimento, de acordo com o disposto no artigo 1.º da Lei n.º 26/84, de 31 de Julho, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.º da referida Lei n.º 102/88), já o vencimento base do Primeiro-Ministro equivale apenas a 75% do vencimento do Presidente da República - ou seja, a percentagem de 75% não incide aqui sobre o abono para despesas de representação auferido pelo Presidente da República (cf. artigo 9.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85, de 9 de Abril).
Assim, segundo o requerente, a norma questionada ao estabelecer como limite máximo da remuneração ilíquida das categorias de funcionários nela previstos montante não superior ao vencimento base do Primeiro-Ministro, e incluindo no conceito de remuneração para os efeitos de aplicação desse limite ainda as quantias auferidas por tais funcionários a título de «remunerações suplementares, despesas de representação, subsídios, suplementos, horas extraordinárias ou a qualquer outro título», estabeleceu para estes um tecto salarial que, ao menos formalmente, se revela bastante inferior àquele limite geral indicado, diferença essa que rondará algumas centenas de contos, assim determinando a consequente redução das remunerações auferidas por aqueles, na parte referida, imediatamente após a entrada em vigor da Lei n.º 2/92.
9 - O presente pedido de apreciação da constitucionalidade das normas indicadas ter-se-á fundamentado no parecer n.º 16/92, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, o qual, embora não homologado pelo Presidente da Assembleia da República, foi já publicado (Procuradoria-Geral da República, Pareceres, vol. I, pp. 18 e segs.). Nele se apreciou aquela norma constante do artigo 11.º da Lei n.º 2/92, tendo aí sido formuladas as seguintes conclusões:
«1.ª A norma do artigo 11.º, n.os 1 e 2, da Lei n.º 2/92, de 9 de Março (Orçamento do Estado para 1992), que estabelece um limite remuneratório máximo - o vencimento base do Primeiro-Ministro - para os funcionários que exercem funções em órgãos de soberania, membros dos respectivos gabinetes, funcionários dos grupos parlamentares e das entidades e organismos que funcionam junto dos órgãos de soberania, aplica-se imediatamente a todas as situações e relações anteriormente constituídas e existentes no momento em que entrou em vigor;
5.ª O pessoal da Assembleia da República tem regime especial de trabalho, segundo o disposto no artigo 52.º da Lei n.º 77/88, de 1 de Julho (LOAR), que pode compreender, nomeadamente, horário especial de trabalho, regime de trabalho extraordinário, prestação de serviço por turnos e remuneração suplementar;
8.ª A aplicação do disposto no artigo 11.º, n.º 1, da Lei n.º 2/92, de 9 de Março, ao pessoal da Assembleia da República, na medida em que, eventualmente, afecte apenas os componentes remuneratórios determinados em função do regime especial de trabalho concretamente fixado, não viola de maneira inadmissível o princípio da confiança ínsita no Estado de direito;
9.ª Porém, a norma do artigo 11.º, n.º 1, da Lei n.º 2/92, de 9 de Março, ao estabelecer um limite de remunerações diverso do fixado no artigo 3.º da Lei n.º 103/88, de 25 de Agosto, cria uma diferença de tratamento entre os funcionários em geral e os funcionários abrangidos no universo pessoal e funcional que delimita, sem justificação material razoável, violando, nessa medida, o princípio da igualdade inscrito no artigo 13.º da Constituição;
10.ª Sendo a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, de qualquer norma, da competência do Tribunal Constitucional, a Administração deve obediência ao disposto no artigo 11.º, n.os 1 e 2, da Lei n.º 2/92 enquanto o Tribunal Constitucional não declarar esta norma inconstitucional.»
10 - No artigo 3.º da Lei n.º 102/88 preceitua-se o seguinte:
4 - As remunerações previstas no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de Dezembro, não estão abrangidas pelo limite consignado nesta disposição.»
É por referência a esta norma que o requerente coloca a questão da eventual violação do princípio da igualdade pelas normas impugnadas, constantes do artigo 11.º da Lei n.º 2/92 e do artigo 9.º da Lei n.º 30-C/92.
Nesta conformidade, com aquela referência aos «funcionários que exercem funções em órgãos de soberania», terá o legislador tido em vista outros órgãos de soberania, que não o Governo, nomeadamente a Presidência da República e a Assembleia da República. E quando se referem as «entidades e organismos que funcionam junto dos órgãos de soberania» ter-se-á pretendido alvejar, em primeira linha, aquelas entidades e organismos que funcionam junto da Assembleia da República, como a Provedoria de Justiça (cf. a Lei n.º 9/91, de 9 de Abril, que aprovou o Estatuto do Provedor de Justiça, o Decreto-Lei n.º 279/93, de 11 de Agosto, que aprovou a estrutura orgânica da Provedoria, com as alterações constantes dos Decretos-Leis n.os 15/98, de 29 de Janeiro, e 15/2001, de 27 de Junho), a Comissão Nacional de Eleições (criada pela Lei n.º 71/78, de 27 de Dezembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 4/2000, de 12 de Abril), a Alta Autoridade para a Comunicação Social (cf. Lei n.º 43/98, de 6 de Agosto), a Comissão Nacional de Protecção de Dados (regulamentada pela Lei n.º 67/98, de 26 de Outubro) e ainda a Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA) (criada pela Lei n.º 65/93, de 26 de Agosto, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 8/95, de 29 de Março).
A matéria de remunerações do emprego público foi definida pelo Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, o qual estabeleceu os princípios gerais neste domínio, e pelo Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, que desenvolveu aqueles princípios. Tais diplomas vieram reformular o sistema até então em vigor, já com mais de 50 anos, procedendo à reforma e harmonização do sistema retributivo (que passou a ser abreviadamente designado por NSR - novo sistema retributivo da Administração Pública), com a introdução do sistema de escalas indiciárias de remuneração.
O artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, similarmente ao preceituado no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 184/89, dispõe quanto ao seu campo de aplicação, o seguinte:
2 - O presente diploma aplica-se também aos serviços e organismos que estejam na dependência orgânica e funcional da Presidência da República e da Assembleia da República e aos serviços de apoio das instituições judiciárias.»
O artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 184/89, sob a epígrafe «Componentes do sistema retributivo», veio estabelecer, por seu turno:
2 - Não é permitida a atribuição de qualquer tipo de abono que não se enquadre nas componentes referidas no número anterior.»
Por sua vez, o artigo 19.º do mesmo diploma define e procede à enumeração dos suplementos admitidos:
3 - A fixação das condições de atribuição dos suplementos é estabelecida mediante decreto-lei.»
Por fim, o artigo 38.º do mesmo decreto-lei determinou «a extinção de todas as remunerações não previstas ou enquadráveis» naquele artigo 15.º, tendo sido igualmente extintas as diuturnidades, pelo artigo 37.º
Consequentemente, e para efeitos de transição e integração dos funcionários na nova estrutura salarial, dispôs aquele diploma no seu artigo 39.º:
6 - O diferencial de integração tem carácter de remuneração pessoal e não pode ser atribuído a situações constituídas após a entrada em vigor do novo sistema retributivo.»
Finalmente, o artigo 41.º do mesmo decreto-lei estabeleceu a salvaguarda de regimes especiais, dispondo, na sua redacção original, o seguinte:
5 - Ao pessoal dos consulados e missões diplomáticas aplica-se a legislação em vigor.»
Foi a esta disposição legal que o artigo 9.º da Lei n.º 30-C/92 veio aditar os n.os 6 e 7, também em apreciação nestes autos.
Quanto ao pessoal dirigente, dispunha o artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 191-F/79, de 26 de Junho, que os respectivos vencimentos constariam de tabela autónoma a fixar em decreto-lei, não referenciada a letras de vencimento. Esta categoria de pessoal transitou para o novo sistema retributivo, nos termos dos artigos 30.º e 31 do Decreto-Lei n.º 353-A/89.
Nos termos do n.º 2 do artigo 15.º daquele Decreto-Lei n.º 191-F/79, as regra dele constantes não se aplicavam aos cargos de direcção ou chefia integrados em carreiras nem ao cargo de secretário-geral da Assembleia da República.
Dois pontos fundamentais se concluem desde logo da análise feita ao NSR: por um lado, este teve na sua origem, de forma indissociável do seu carácter de reforma e harmonização do estatuto salarial da função pública - e como resulta claramente do transcrito artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89 -, uma ideia ou um preocupação de «generalização» ou «globalização», regulamentando de forma o mais unitária e completa possível esta matéria.
15 - Como se viu, as normas em apreciação não visaram a generalidade da função pública, pois que, nesse caso, a sua redacção seria semelhante à do referido artigo 3.º da Lei n.º 102/88 (de resto, na esteira dos preceitos anteriores, igualmente referidos). O limite geral - ou seja, destinado, esse sim, à generalidade da função pública - continua a ser o constante daquela norma da Lei n.º 102/88. A introdução da norma constante do artigo 11.º da Lei n.º 2/92 e, posteriormente, do artigo 9.º da Lei n.º 30-C/92 não visou a substituição ou revogação daquele outro preceito, apesar da sua redacção algo equívoca, mas antes o estabelecimento de um «tecto salarial» específico para determinado pessoal, especificamente o seguinte:
Concretamente, no que toca ao pessoal da Assembleia da República (como vimos, directamente visado pelas normas em causa) possui este um regime especial de trabalho, fixado pelo artigo 52.º da LOAR (Lei Orgânica da Assembleia da República, aprovada pela Lei n.º 77/88, de 1 de Julho, com as alterações constantes da Lei n.º 59/93, de 17 de Agosto), «decorrente da natureza e das condições de funcionamento próprias da Assembleia da República» (cf. artigo 52.º, n.º 1).
Esse regime especial de trabalho é justificado pela natureza e condições de funcionamento próprias da Assembleia da República, podendo compreender, nomeadamente, horário especial de trabalho, regime de trabalho extraordinário e prestação de serviço por turnos, o que por sua vez justifica ou determina a atribuição da remuneração suplementar prevista no mesmo artigo 52.º
Acerca desta remuneração, entendeu o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República que a sua função «traduz uma natureza complexa: em parte visa compensar o trabalho prestado fora do horário normal de serviço da função pública e em parte visa compensar a especial qualificação e intensidade de serviço exigido ao pessoal da Assembleia da República» (parecer citado).
Pretende-se retribuir uma forma especial de trabalho que é exigido aos que prestam serviço na Assembleia da República; atendendo-se a uma particular forma de prestação de trabalho, responde-se à específica diferença nessa prestação atribuindo-se uma remuneração suplementar.»
Esta remuneração suplementar não é, no entanto, cumulável com a remuneração por trabalho extraordinário ou quaisquer outras remunerações acessórias, nem integra os subsídios de férias e de Natal. De todos estes elementos, conclui o parecer que esta remuneração suplementar participa assim, «essencialmente, das características da remuneração por trabalho extraordinário, sem a estabilidade estatutária, tendencialmente permanente, definitivamente subjectivizada, que é própria das componentes remuneratórias estatutárias, directa e concretizadamente fixadas na lei».
(VM/2 x 18,5)/12
em que Vm corresponde ao vencimento mensal do cargo ou categoria em que o funcionário estiver provido.
Por via da publicação do artigo 11.º da Lei n.º 2/92, de 9 de Março, a partir da sua entrada em vigor, foram efectuadas deduções àquelas remunerações liquidadas ao pessoal da Assembleia da República, por forma que as mesmas não ultrapassassem o vencimento base do Primeiro-Ministro. Assim, no caso do exemplo em causa, foram mensalmente efectuadas deduções no montante de 111100$00, situando-se, a partir de então, a remuneração global ilíquida dos directores-gerais da Assembleia da República em 738900$00. E, nos anos seguintes, continuou-se a proceder às necessária deduções, por forma a conter aquelas remunerações nos limites impostos pelas normas constantes do artigo 11.º da Lei n.º 2/92, de 9 de Março, e do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 30-C/92, de 28 de Dezembro.
17 - Incorrerão as normas do artigo 11.º da Lei n.º 2/92 e do artigo 9.º da Lei n.º 30-C/92 em violação do princípio da igualdade? Numa primeira abordagem, tal conclusão pareceria impor-se de per si e, de resto, assim o entende o requerente, considerando, designadamente, que «não se vislumbra a existência de qualquer justificação material razoável para o estabelecimento, especificamente para as categorias de funcionários referidos no artigo 11.º da Lei n.º 2/92, de um limite máximo de remuneração diferente e mais baixo do que vale para a generalidade dos funcionários públicos, previsto no artigo 3.º da Lei n.º 102/88, bastando atentar em que naquelas categorias se inserem funcionários do topo da escala hierárquica».
Para tanto, importa considerar o efectivo alcance ou âmbito de aplicação da norma em apreço. Perante uma norma anterior, que delimita o tecto salarial aplicável à generalidade dos funcionários públicos, terão as normas constantes do artigo 11.º da Lei n.º 2/92 e do artigo 9.º da Lei n.º 30-C/92 criado, na prática, uma discriminação, retirando da aplicação daquela outra norma um certo grupo de funcionários, impondo a estes, e apenas a estes, um tecto nitidamente mais baixo?
Tendo-se já determinado (supra, n.º 15) quais os funcionários efectivamente abrangidos pela previsão das normas em apreciação, que são, essencialmente, os directores-gerais ou equiparados, (v. g., os chefes de gabinete), a exercer funções na Assembleia da República, na medida em que os respectivos vencimentos globais ultrapassavam o limite pretendido, nomeadamente por via da remuneração suplementar, importa, agora, apurar se aquelas normas criam uma efectiva «diferenciação» entre o «salário máximo» permitido para a generalidade dos funcionários públicos - ou, pelo menos, para certos grupos de funcionários - e o aplicável àquelas categorias visadas pelas normas em questão, sendo aquele superior a este.
18 - A este propósito, escreveu-se no citado parecer n.º 16/92, da Procuradoria-Geral da República, não homologado:
Nesta perspectiva de enquadramento da questão, poder-se-á afirmar que não se encontra justificação material suficiente, razoável, não arbitrária, para a diferença de regimes estabelecidos no artigo 3.º da Lei n.º 102/88 e no artigo 11.º da Lei n.º 2/92.
Faltando justificação material razoável, a diferença revela-se arbitrária e inadmissível, no quadro da imposição constitucional do princípio consagrado no artigo 13.º, n.º 1, da Constituição.»
19 - Comecemos por analisar o regime dos membros dos gabinetes e dos funcionários dos grupos parlamentares, especificamente referidos pelo artigo 11.º da Lei n.º 2/92 e pelo artigo 9.º da Lei n.º 30-C/92.
Quanto aos primeiros, e tal como consta do artigo 6.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 262/88, de 23 de Julho - regime do pessoal dos gabinetes ministeriais -, e do artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 322/88, de 23 de Setembro - pessoal do gabinete do Primeiro-Ministro -, são livremente nomeados e exonerados pelo membro do Governo a que respeitam, o mesmo regime se aplicando aos membros do Gabinete do Presidente da Assembleia da República - artigos 9.º e 10.º da Lei n.º 77/88, de 1 de Julho (LOAR). Não estamos, assim, perante um regime atinente a pessoal de carreira, com estabilidade de vínculo; trata-se, pelo contrário, de funções transitórias, exercidas por pessoal da confiança pessoal e política do membro do órgão de soberania a que se reportam e na sua directa dependência.
Tal limite, na realidade, só será excedido em situações excepcionais, que, em virtude dos interesses específicos que se visa prosseguir, proteger ou garantir, reflectem um especial «estatuto» remuneratório. Assim sendo, o limite máximo «geral», constante do artigo 3.º da Lei n.º 102/88, não se aplica, na verdade, à generalidade dos funcionários públicos, mas tão-só a um número muito restrito de entre eles, que desempenham funções em corpos especiais.
21 - O artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 184/89 designa como integrados em corpos especiais, nomeadamente, a carreira diplomática, os militares dos três ramos das Forças Armadas, as carreiras docentes, as carreiras médicas e as carreiras de enfermagem, e o artigo 41.º, n.º 4, exclui ainda expressamente do regime geral também o pessoal das conservatórias e cartórios notariais, que se rege pelas respectivas disposições estatutárias.
As chefias militares (Chefe e vice-chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas, Presidente do Supremo Tribunal Militar, chefes dos estados-maiores dos três ramos), em virtude dos montantes auferidos a título de despesas de representação e suplemento de condição militar, nomeadamente, nos termos dos artigos 7.º e 11.º do Decreto-Lei n.º 328/99, de 18 de Agosto;
Algumas categorias das carreiras médicas, por via da remuneração do trabalho extraordinário prestado em serviço de urgência, nomeadamente os médicos em regime de dedicação exclusiva, nos termos dos artigos 24.º e 31.º do Decreto-Lei n.º 73/90, de 6 de Março;
Os diplomatas em missão no estrangeiro, por via dos abonos mensais de representação, habitação, educação e ainda de instalação a que têm direito, quando colocados nos serviços externos, nos termos do disposto nos artigos 61.º e 62.º do Decreto-Lei n.º 40-A/98, de 27 de Fevereiro;
Os conservadores e notários, estes por via das participações emolumentares, nos termos do disposto nos artigos 52.º e 54.º do Decreto-Lei n.º 519-F2/79 e nas Portarias n.os 669/90 e 670/90, ambas de 14 de Agosto (que vieram alterar as participações emolumentares), e no Decreto-Lei n.º 131/91, de 2 de Abril (que alterou a componente relativa ao vencimento, adaptando-o às escalas indiciárias).
Encontrar-se-á alguma justificação para que os directores-gerais equiparados que prestam serviço na Assembleia da República possam estar sujeitos a um estatuto remuneratório menos favorável do que aquele de que especialmente beneficia pessoal abrangido por estas disposições?
A resposta a esta pergunta é afirmativa.
Nesta conformidade, todas estas situações excepcionais se encontram justificadas por específicos objectivos e circunstancialismo ou interesses a elas subjacentes, sendo certo que só nessas mesmas situações excepcionais se poderá atingir uma remuneração global superior ao limite máximo estabelecido pelas normas em causa, embora dentro do limite geral em vigor. Trata-se, portanto, de situações excepcionais que podem razoavelmente justificar urn tratamento diferenciado relativamente àquele que veio estabelecer-se para os funcionários parlamentares.
22 - Assim, conclui-se que as normas constantes do artigo 11.º da Lei n.º 2/92, de 9 de Março, e do artigo 9.º da Lei n.º 30-C/92, de 28 de Dezembro, não violam o princípio da igualdade, contido no artigo 13.º da Constituição.
24 - Naquele parecer n.º 16/92, da Procuradoria-Geral da República, já citado, entendeu-se, nomeadamente, o seguinte:
A componente remuneratória própria e caracterizadora de cada categoria integra um elemento fundamental do respectivo estatuto e, nessa medida, a confiança essencial na manutenção do estatuto típico da relação funcional compreende a integralidade e a não redutibilidade remuneratória.
Como se salientou, o quadro remuneratório do pessoal da Assembleia da República comporta, como núcleo estatutório essencial, o vencimento que a cada categoria couber, segundo o regime vigente em geral para a função pública.
Deste modo, e enquanto apenas afectando as componentes remuneratórias suplementares fixadas na concretização do disposto no artigo 52.º do LOAR, a norma do artigo 11.º, n.º 1, da Lei n .º 2/92 não pode ser considerada como portadora de disciplina que afecte aquele princípio.»
Não se pode deixar de referir o voto de vencido do procurador-geral adjunto Dr. Fernando João Ferreira Ramos em sentido contrário quanto a esta questão e que se transcreve pela forma seguinte:
Mais concretamente: a redução dessa componente remuneratória revela-se igualmente intolerável e inadmissível, afectando em medida acentuada a confiança que um certo núcleo de pessoal depositou na continuidade de uma relação constituída, e seus efeitos, violando nessa medida o princípio da confiança ínsito no Estado de direito.»
25 - A norma constante do artigo 11.º da Lei n.º 2/92 importou inquestionavelmente uma efectiva redução dos montantes auferidos pelos funcionários afectados, após a sua entrada em vigor.
Ora, aos cargos de director-geral ou com remuneração de base equivalente correspondia, no ano de 1992, o vencimento ilíquido de 480000$00; a aplicação a este montante da fórmula referida para o cálculo da remuneração suplementa devida, nos termos dos artigos 52.º e 53.º da LOAR, levava a uma remuneração global ilíquida de 850000$00, portanto significativamente superior ao limite imposto pelo artigo 11.º da Lei n.º 2/92, ou seja, ao vencimento base do Primeiro-Ministro, que se cifrava em 738900$00 para o mesmo ano de 1992, como já ficou exposto (supra, n.º 15). E, em consequência, foram, a partir da entrada em vigor da norma impugnada, efectivamente efectuadas as deduções correspondentes àquelas remunerações por forma a contê-las no limite previsto pela norma em causa.
Por outro lado, a norma constante do artigo 9.º da Lei n.º 30-C/92, ao estabelecer igual limite para o ano de 1993, já não veio estabelecer um regime novo ou um limite mais baixo face ao anteriormente já estabelecido, mas veio mantê-lo para o futuro. Ou seja, esta norma veio manter a redução já efectuada pela norma anterior, na medida em que o valor da soma do vencimento e da remuneração suplementar destes funcionários, mesmo com as actualizações salariais decorrentes da Portaria n.º 1164-A/92, de 18 de Dezembro, continua a ser inferior ao montante que recebiam anteriormente, ou seja, antes da aplicação da norma constante da Lei n.º 2/92.
Paradigmático da actual temática é o que se escreveu no Acórdão n.º 303/90, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 17.º vol., pp. 87 e segs:
«Ora, pergunta-se, aquela diminuição no montante do vencimento é algo de constitucionalmente válido, presente o princípio do Estado de direito democrático?
Neste princípio está, entre o mais, postulada uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na actuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que a elas são juridicamente criadas.
Consoante o que se referiu no dito Acórdão deste Tribunal n.º 17/84, 'o cidadão deve poder prever as intervenções que o Estado poderá levar a cabo sobre ele ou perante ele e preparar-se para se adequar a elas. Ele deve poder confiar em que a sua actuação de acordo com o direito seja reconhecida pela ordem jurídica e assim permaneça em todas as suas consequências juridicamente relevantes. Esta confiança é violada sempre que o legislador ligue a situações de facto constituídas e desenvolvidas no passado consequências jurídicas mais desfavoráveis do que aquelas com que o atingido podia e devia contar. Um tal procedimento legislativo afrontará frontalmente o princípio do Estado de direito democrático'.
Mas, se não obstante esse alcance, normação posterior vier, acentuada ou patentemente, alterar o conteúdo dessas situações, é evidente que a confiança dos cidadãos no ordenamento jurídico ficará fortemente abalada, frustrando a expectativa que detinham da anterior tutela conferida pelo 'direito' (cf. citado Acórdão n.º 86/84).
A questão residirá, assim, em saber se aquela afectação se reveste de jeito inadmissível, arbitrário ou excessivamente oneroso, sendo que o primeiro daqueles modos - a inadmissibilidade -, se é implicante de uma mudança na ordem jurídica, com repercussão nas situações de facto já alcançadas, com a qual, razoável e normalmente, os cidadãos destinatários das normas preexistentes e das que operaram a modificação não podiam e deviam contar, terá também de ser completado com a circunstância de a mutação normativa afectadora das expectativas não ter sido imposta por prossecução ou salvaguarda de outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos e que, na dicotomia com os afectados, se postem em grau tal que lhes confira prevalência, pois, se não se postarem, haverá então falta de proporcionalidade e, logo, uma forma de arbítrio (v., sobre o ponto, o Acórdão n.º 287/90, ainda inédito).»
27 - A questão consistirá então em apurar se as normas questionadas vieram traduzir uma afectação inadmissível ou excessivamente onerosa da convicção e expectativa dos funcionários por elas afectados, quer pela não verificação - e, sublinhe-se, pela não invocação - de quaisquer alterações objectivas das respectivas condições de trabalho e pela inexistência de qualquer situação de interesse geral, público ou social que se pudesse sobrepor à protecção da confiança, quer por traduzirem uma mutação na ordem jurídica com a qual se não poderia normal e razoavelmente contar.
Como se fez notar no voto de vencido que o procurador-geral-adjunto Dr. Fernando João Ferreira Ramos juntou ao já mencionado parecer da Procuradoria-Geral da República, o pessoal da AR tem um regime especial de trabalho, o qual, uma vez fixado e definido, «verificados em concreto os pressupostos de atribuição da remuneração suplementar em função dessa especificidade», passou a integrar o respectivo estatuto, pelo menos «enquanto se mantiver o condicionalismo que determinou a sua atribuição». E, nestes termos, «fazendo a remuneração suplementar parte integrante do vencimento» e existindo uma «relação incindível» entre aquela remuneração e o regime especial de trabalho, não se verifica a existência de «uma razão válida para extrair do princípio da confiança conclusões diferentes quando referenciado ao vencimento base ou à remuneração suplementar». Este entendimento encontra, aliás, particular arrimo no preceituado no n.º 3 do artigo 52.º da LOAR, onde claramente se afirma que aquela remuneração suplementar «faz parte integrante do vencimento, contando para todos os efeitos, designadamente os de aposentação».
Aliás, se é certo que, apreciando casos de supressão de certas remunerações acessórias, este Tribunal não se pronunciou pela inconstitucionalidade dessas medidas, não é menos certo que, nesses casos, salientou que não podia ocorrer violação do princípio da confiança porque não havia daí resultado qualquer diminuição da remuneração global dos funcionários atingidos, uma vez que o quantitativo da extinta remuneração acessória havia sido integrado ou no vencimento ou noutra remuneração acessória - assim aconteceu com o suplemento de condição militar no Acórdão n.º 786/96 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 34.º vol., pp. 48 e 49) e com o abono para falhas dos tesoureiros da Fazenda Pública no Acórdão n.º 37/2001 (Diário da República, 2.ª série, de 9 de Março de 2001).
Assim sendo, estão verificados os pressupostos para que se deva considerar atingido o princípio da confiança - pressupostos que, no que ora interessa, foram deste modo enunciados no já citado Acórdão n.º 786/96:
«O princípio da protecção da confiança exprime uma ideia de justiça que aprofunda o Estado de direito democrático. Segundo ela, o Estado não pode legislar alterando as expectativas legítimas dos cidadãos relativamente às respectivas posições jurídicas, a não ser que razões ponderosas o ditem (cf. Gomes Canotilho, ob. cit., pp. 371 e seguintes). Prevalecem, neste último caso, a necessidade e o valor dos fins almejados, perante a segurança e a solidez das expectativas. Mas tal sacrifício das expectativas deve ser previsível para os cidadãos atingidos e não desproporcional à lesão dos interesses subjacentes ou, dito de outro modo, exigível (cf. Acórdão n.º 287/90, Diário da República, 2.ª série, de 20 de Fevereiro de 1991).
Deste modo, terá de ser objectivamente previsível que se mantenha uma certa regulamentação jurídica no plano dos factos, por não haver indícios de futura alteração legislativa, e também no plano dos valores jurídicos, por não se vislumbrar a sua precariedade no momento em que se constitui a situação jurídica. Assim, deve reunir-se uma perspectiva privatística do investimento na confiança com uma perspectiva publicista da validade das expectativas por serem legitimamente fundadas [cf. Acórdão da Comissão Constitucional n.º 437, de 26 de Janeiro de 1982, Boletim do Ministério da Justiça, n.º 314, pp. 141 e segs.).»
Posto isto, necessariamente se conclui que a redução da remuneração global operada pela norma constante do artigo 11.º da Lei n.º 2/92 constituiu uma inadmissível, porque excessiva e onerosa, afectação das legítimas expectativas e direitos dos destinatários da norma, ou seja, dos agentes ou funcionários em exercício de funções aquando da sua entrada em vigor, na medida em que sofreram uma tal redução da sua remuneração global.
28 - Em relação à norma constante do artigo 9.º da Lei n.º 30-C/92, é evidente que a situação apresenta diferentes contornos. Desde logo, porque esta norma é posterior à norma do artigo 11.º da Lei n.º 2/92, definindo um regime idêntico ao dessa norma anterior; ou seja, ao regulamentar a matéria, estabeleceu uma situação com a qual os funcionários afectados já contavam, ou já deviam contar, não introduzindo qualquer inovação face à situação anterior, ou seja, a instituída pela mencionada norma do artigo 11.º da Lei n.º 2/92.
Mas, como já verificámos, esta norma veio manter a redução já operada pela norma anterior, ou seja, pela norma constante do artigo 11.º da Lei n.º 2/92. Isto é, veio mantê-la em termos de, na prática, os funcionários afectados, mesmo após a aplicação das actualizações salariais para esse ano - e para os anos seguintes - continuarem a auferir remuneração global inferior à que já auferiam no momento da entrada em vigor da Lei n.º 2/92.
Consequentemente, a inconstitucionalidade verificada relativamente à norma do artigo 11.º da Lei n.º 2/92 implica logicamente a inconstitucionalidade parcial da norma constante do artigo 9.º da Lei n.º 30-C/92, na medida em que esta manteve a redução por aquela operada, redução que se continuou a verificar no futuro.
A declaração da referida inconstitucionalidade implica, para os funcionários abrangidos, no anos de 1993 e seguintes, um «congelamento» da respectiva remuneração global naquele montante que já auferiam anteriormente à entrada em vigor do artigo 11.º da Lei n.º 2/92, até que, por via de reajustamentos extraordinários ou de actualizações anuais, o vencimento do Primeiro-Ministro tenha atingido aquele mesmo montante. A partir desse momento, o disposto no artigo 9.º da Lei n.º 30-C/92 deve ser tido como plenamente aplicável aos funcionários afectados.
Em conclusão: a norma constante do artigo 9.º da Lei n.º 30-C/92 encontra-se ferida de inconstitucionalidade, mas apenas na medida em que manteve a diminuição efectiva da remuneração global de certos funcionários, operada pelo artigo 11.º da Lei n.º 2/92 a partir da sua entrada em vigor.
31 - Mas, na verdade, aquelas normas, como resulta do seu âmbito de aplicação, atrás delimitado, têm por destinatário um certo núcleo de pessoal da Administração Pública e, mais concretamente, apenas certo pessoal dirigente: alguns directores-gerais ou equiparados, ao nível das chefias externas, o pessoal dos gabinetes e os chefes de gabinete dos grupos parlamentares, ou seja, «funcionários» cujo estatuto «assenta numa especial relação de confiança» e aos quais compete «cumprir o indirizzo politico» dos órgãos de soberania e que, por isso, se encontram numa situação muito semelhante «ao que sucede com os chamados funcionários políticos», pelo que não parece que a eles se devam aplicar as normas atinentes às relações de trabalho subordinado, concretamente as normas atinentes à audição das organizações representativas dos trabalhadores relativamente à elaboração da legislação de trabalho, porquanto não se trata de uma pura relação laboral (cf. Acórdão n.º 86/84, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 4.º vol., pp. 81 e segs.).
Tendo em vista o escopo da protecção constitucional conferida pelo artigo 56.º, n.º 2, alínea a), da Constituição, conclui-se que não se estende a mesma quer ao pessoal dirigente ou equiparado, quer àqueles funcionários políticos, não se colocando, pois, em relação a eles o problema da participação das organizações representativas dos trabalhadores. Assim o entendeu, aliás, este Tribunal, no seu Acórdão n.º 146/92, de 8 de Abril (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 21.º vol., p. 613).
Tanto aquele artigo 11.º da Lei n.º 2/92, como o artigo 9.º da Lei n.º 30-C/92, vêm inseridos no capítulo III do respectivo Orçamento do Estado (para 1992 e para 1993, respectivamente), capítulos esses sob a epígrafe geral «Recursos humanos», os quais incluem diversas disposições relativas à função pública.
Deste aspecto não decorre por si a inconstitucionalidade da inclusão destas normas na Lei do Orçamento, já que o que assim se refere é uma das características destes cavaliers que os diferencia das normas estritamente orçamentais; como também se pode ler no Acórdão n.º 461/87 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 10.º vol., pp. 181 e segs.):
«É que, em rigor, este [o princípio da anualidade do Orçamento] só será violado quando a uma certa previsão de receita ou de despesa do Orçamento - à previsão de uma receita do respectivo mapa; ou à dotação de certas verbas de um mapa de despesa - se atribuir uma duração plurianual.»
O verdadeiro problema estará, sim, em saber se, atenta a natureza deste tipo de normas e a matéria a que se reportam, serão passíveis de serem legitimamente incluídas na lei orçamental, perante a natureza específica desta última.
Em suma e com base na doutrina exposta devemos concluir que para que a regulamentação, por uma Lei do Orçamento, de uma matéria diferente do seu núcleo mínimo, necessário e indisponível (previsão das receitas e autorização de despesas) seja constitucionalmente legítima é necessário que essa matéria tenha relação directa com as despesas e receitas que integram o Orçamento ou com os critérios de política económica de que esse Orçamento é instrumento e que, para além disso, a sua inclusão na dita lei esteja justificada, no sentido de que seja um complemento necessário para a melhor compreensão e para a melhor e mais eficaz execução do Orçamento e, em geral, da política económica do Governo.
O cumprimento destas duas condições resulta, pois, necessário para justificar a restrição das competências do poder legislativo, própria das leis do Orçamento, e para salvaguardar a segurança jurídica que é garantida pelo artigo 9.º, n.º 3, da Constituição espanhola, isto é, a certeza do direito que exige que uma lei de conteúdo constitucionalmente definido, como é a Lei do Orçamento Geral, não contenha mais disposições do que as que correspondem à sua função constitucional (artigos 66.º, n.º 2, e 134.º, n.º 2, da Constituição espanhola).»
37 - Também a jurisprudência constitucional francesa tem, de forma constante, adoptado uma posição restritiva quanto a estas matérias estranhas ao conteúdo essencial da Lei do Orçamento, só as admitindo quando se verifique uma conexão, no seu alcance e conteúdo, com as matérias financeiras e fiscais próprias daquela lei; e, em consequência, tem declarado inconstitucionais todas as normas constantes de leis do Orçamento que não possuam por si próprias, pelo seu objecto e conteúdo, conexão directa com o conteúdo das leis do Orçamento, constitucionalmente definido.
«Considerando que o artigo 106.º não se reporta directamente à determinação das receitas e despesas do Estado; que não tem por finalidade organizar a informação e o controlo do Parlamento sobre a gestão das finanças públicas ou de impor aos agentes dos serviços públicos responsabilidades pecuniárias; que também não se inclui no âmbito das previsões da terceira alínea do artigo 1.º da Lei n.º 599-2, nos termos das quais 'as leis de finanças podem igualmente conter todas as disposições relativas à repartição, à taxa e às modalidades de cobrança dos impostos de qualquer natureza';
Considerando que resulta do exposto que o artigo 106.º é estranho ao objecto da lei das finanças; que, em consequência, este artigo foi adoptado de forma irregular; que, desde logo, sem necessidade de examinar os meios invocados em contrário, o artigo 106.º deve ser declarado não conforme à Constituição;
38 - O ordenamento constitucional alemão, por seu turno, proíbe expressamente a inclusão de normas estranhas ao objecto da Lei do Orçamento, no artigo 110.º, n.º 4, da Constituição (Bepackungsverbot):
«(4) Na Lei do Orçamento apenas podem ser incluídas disposições relativas às receitas e às despesas do Estado e ao período para o qual o Orçamento é elaborado. O Orçamento pode prever que as disposições apenas tenham eficácia aquando da entrada em vigor da Lei do Orçamento seguinte ou em momento posterior mediante a autorização prevista no artigo 115.º»
Presidiu ao estabelecimento desta disposição a intenção expressa de não permitir a utilização do Orçamento para introdução de outras matérias estranhas ao mesmo, nomeadamente como forma de expressão ou de cedência a exigências ou pressões exercidas sobre o Parlamento.
39 - No tocante à jurisprudência constitucional nacional, o citado Acórdão n.º 461/87 concluiu pela não inconstitucionalidade das normas cujo objecto é alheio à matéria orçamental (cf. ainda, no mesmo sentido, o Acórdão n.º 358/92, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 23.º vol., pp. 109 e segs.).
Como se pode ler nesse Acórdão n.º 461/87:
O argumento, porém, não é probante, como, por último, demonstrou o Prof. Teixeira Ribeiro ('Os poderes orçamentais, ob. cit., p. 6). É que a dificuldade em consentir que se mantenha a iniciativa parlamentar para a alteração da Lei do Orçamento em matérias 'não orçamentais' é só 'a de destrinçar tais matérias das restantes', e, portanto, 'simples dificuldade de ordem prática'.
Poderá a prática em questão ser discutível, a até censurável, seja do ponto de vista doutrinário, seja do da técnica da legislação. De todo o modo, não o é de um ponto de vista jurídico-constitucional.»
40 - Adoptando posição completamente contrária, refira-se o voto de vencido do então conselheiro Vital Moreira, neste acórdão, o qual escreveu o seguinte:
Não é dificil antecipar que, com a generalização deste expediente, a Lei do Orçamento passaria a ser um veículo de promoção de 'golpismo legislativo', de aprovação de soluções que, em iniciativa legislativa autónoma, não seriam aprovadas ou não o seriam nos mesmos termos, ou não o seriam sem publicidade crítica. Com o aproveitamento dessa faculdade, a Lei do Orçamento passaria a ser não apenas a Lei do Orçamento, mas também a lei de revisão geral anual da ordem jurídica, com possibilidades de intromissões em todas as áreas desta.
Nem se diga que a Constituição é omissa a este respeito, pois considero que não é preciso grande esforço de interpretação do artigo 108.º da Constituição da República Portuguesa para concluir que a Lei do Orçamento é a que aprova o Orçamento do Estado e que o Orçamento está constitucionalmente definido no mesmo preceito constitucional.»
41 - Finalmente, uma outra posição, dita intermédia, e subscrita pelo então conselheiro deste Tribunal, José Martins da Fonseca, entende que se deverá averiguar da existência daquela conexão mínima entre essas normas e os preceitos financeiros característicos da lei orçamental, ou seja, apurar se as disposições em causa (cavaliers) se relacionam com a repartição de receitas e com a efectivação de despesas num determinado ano económico.
Como se pode ler na declaração de voto por este então conselheiro junta ao citado Acórdão n.º 461/87:
A abertura consentida pela orientação vencedora retira ao Orçamento a sua própria natureza. O Orçamento é, por definição, um mapa de previsão de receitas e despesas. Se nele se pudessem incluir normas de toda a natureza, sem a mínima conexão com a matérias que preencham a sua função, seria o caos.»
42 - As normas em questão surgem, material e funcionalmente, como independentes da elaboração e aprovação do Orçamento do Estado, não possuindo a tal directa natureza ou incidência financeira stricto sensu, não se lhes descortinando, pois, directa conexão com as previsões orçamentais.
No entanto, quando se entenda dever continuar a seguir-se a jurisprudência firmada por este Tribunal no citado Acórdão n.º 461/87, tal circunstância não é determinante, não devendo concluir-se pela inconstitucionalidade das normas em questão, com fundamento na sua natureza de cavaliers budgétaires.
a) Declarar, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade da norma constante do artigo 11.º da Lei n.º 2/92, de 9 de Março (Lei do Orçamento do Estado para 1992), na medida em que operou uma redução da remuneração global auferida por pessoal por ela abrangido e que se encontrava já em exercício de funções à data da sua entrada em vigor, por violação do princípio da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição;
b) Declarar, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade da norma constante do artigo 9.º da Lei n.º 30-C/92, de 28 de Dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 1993), na medida em que manteve a referida redução da remuneração global auferida pelo mesmo pessoal antes da entrada em vigor da Lei n.º 2/92.