Source: https://www.epi.sk/print/zzcr/2014-161.htm
Timestamp: 2019-09-22 20:28:22+00:00
Document Index: 36708892

Matched Legal Cases: ['§ 3', 'soud ', 'ÚS 28/13 ', 'čl. 95', '§ 3', 'zákona č. 236', 'zákona č. 11', 'zákona č. 11', '§ 3', 'zákona č. 236', 'zákona č. 11', '§ 3', 'zákona č. 236', 'zákona č. 11', 'zákona č. 11', '§ 39', 'zákona č. 182', 'zákona č. 48', 'soud ', '§ 64', 'zákona č. 182', 'čl. 95', '§ 3', 'zákona č. 236', 'zákona č. 11', 'zákona č. 11', 'čl. 1', 'čl. 81', 'čl. 82', 'čl. 1', 'čl. 1', '§ 28', 'zákona č. 236', '§ 32', 'zákona č. 236', 'zákona č. 11', '§ 3', 'zákona č. 236', 'zákona č. 11', '§ 99', 'zákona č. 90', 'soud ', 'ÚS 33/11 ', '§ 3', 'zákona č. 236', 'zákona č. 425', 'zákona č. 236', 'čl. 41', '§ 3', 'zákona č. 236', 'soud ', 'ÚS 12/10 ', 'zákona č. 11', 'zákona č. 11', '§ 3', 'zákona č. 309', 'zákona č. 11', 'ÚS 43/04 ', 'soud ', 'ÚS 13/08 ', 'ÚS 22/09 ', 'ÚS 16/11 ', 'ÚS 16/11 ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 33/11 ', 'soud ', '§ 70', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 70', 'zákona č. 11', '§ 99', '§ 107', 'zákona č. 107', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 6/13 ', 'zákona č. 236', 'ÚS 33/11 ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 12/10 ', 'soud ', 'ÚS 16/11 ', 'soud ', 'ÚS 19/93 ', 'zákona č. 236', 'ÚS 16/11 ', '§ 3', 'zákona č. 236', 'zákona č. 11', 'zákona č. 236', 'zákona č. 261', 'soud ', 'ÚS 16/11 ', '§ 3', 'zákona č. 236', 'zákona č. 425', 'čl. 1', 'čl. 82', 'soud ', '§ 3', 'zákona č. 236', 'zákona č. 309', 'ÚS 33/11 ', 'soud ', '§ 3', 'zákona č. 236', 'zákona č. 425', '§ 3', 'zákona č. 236', 'zákona č. 425', 'soud ', '§ 3', '§ 3', 'zákona č. 236', '§ 3', 'ÚS 33/11 ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 33/11 ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 3', 'zákona č. 236', 'zákona č. 11', 'čl. 1', 'čl. 82', '§ 70', '§ 3', 'soud ', 'zákona č. 11', 'zákona č. 11', 'čl. 1', 'soud ', 'ÚS 53/10 ', 'zákona č. 11', 'soud ', 'ÚS 33/01 ', 'čl. 87', '§ 71', 'soud ', 'čl. 95', 'čl. 4', 'ÚS 38/06 ', 'ÚS 38/06 ', 'ÚS 1777/07 ', 'ÚS 16/09 ', 'ÚS 15/09 ', 'ÚS 1572/11 ', 'ÚS 3489/12 ', '§ 70', '§ 58', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 14', 'zákona č. 182']

161/2014 Sb. Nález ÚS ČR o zrušení § 3 odst. 3 č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu | Znenie 01.01.2015
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 28/13 dne 10. července 2014 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové (soudkyně zpravodajky) a Jiřího Zemánka o návrhu Městského soudu v Brně podaném podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky na zrušení slova „2,75násobek“ v ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 11/2013 Sb., a ustanovení čl. II v části první zákona č. 11/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení,
I. Ustanovení obsažené v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, naposledy ve znění zákona č. 11/2013 Sb., vyjádřené slovem „2,75násobek“, pokud se týká soudců okresních, krajských, vrchních soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu, se ruší uplynutím dne 31. prosince 2014.
1. Ústavnímu soudu byl dne 24. května 2013 doručen návrh Městského soudu v Brně na zrušení slova „2,75násobek“ v ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 11/2013 Sb., a ustanovení článku II části první zákona č. 11/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, spolu s návrhem na přednostní rozhodnutí v předmětné věci podle § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.
2. Městský soud v Brně předmětný návrh podal dle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), a to poté, co v souvislosti se svou rozhodovací činností v souladu s čl. 95 odst. 2 ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, (dále jen „Ústava“) dospěl k závěru, že
• ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 11/2013 Sb., ve slově „2,75násobek“ a
• ustanovení části první článku II zákona č. 11/2013 Sb.,
jichž má být při řešení věci sp. zn. 50 C 22/2012 použito, jsou v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy, s čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Protokol“).
3. V uvedené věci sp. zn. 50 C 22/2012 je Městským soudem v Brně rozhodováno o žalobě, kterou se soudce Krajského soudu v Brně domáhá vůči České republice - Krajskému soudu v Brně zaplacení částky dané rozdílem mezi nárokem žalobce na plat ve smyslu § 28 až 31 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon č. 236/1995 Sb.“, případně „zákon o platu“) a nárokem na víceúčelovou paušální náhradu výdajů (dále jen „náhrada výdajů“) ve smyslu § 32 odst. 1 písm. a) zákona č. 236/1995 Sb., a to dle původního žalobního nároku za leden 2012 a dle jeho rozšíření i za leden a únor 2013, a mezi skutečně vyplaceným platem a náhradou výdajů, jež byly ve vztahu k období leden a únor 2013 dle zákona č. 11/2013 Sb. sníženy s účinností od 1. ledna 2013.
4. S odkazem na tvrzení žalobce ve výše uvedené věci navrhovatel konkrétně uvádí, že za leden 2013 nebyl žalobci vyplacen celý plat ve výši 105800 Kč a celá náhrada výdajů ve výši 4100 Kč, na jaké by měl nárok nebýt snížení platu a náhrady výdajů zákonem č. 11/2013 Sb. Žalobci byl vyplacen plat pouze 90600 Kč a náhrada výdajů pouze ve výši 3500 Kč, rozdíl na platu a náhradě výdajů tak v součtu představuje žalovanou částku 15800 Kč. Totéž se vztahuje k únoru 2013.
5. Navrhovatel v Ústavním soudem posuzovaném návrhu v této souvislosti dále odkazuje na ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 11/2013 Sb., dle něhož nově činí platová základna od 1. ledna do 31. prosince kalendářního roku 2,75násobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu (dále převážně jen „ČSÚ“) za předminulý kalendářní rok, přičemž výši platové základny pro příslušný kalendářní rok vyhlašuje Ministerstvo práce a sociálních věcí ve Sbírce zákonů sdělením. Toto sdělení bylo vyhlášeno ve Sbírce zákonů dne 22. 1. 2013 pod č. 18/2013 Sb. a jako platová základna soudců pro rok 2013 byla stanovena částka 62856,75 Kč.
7. Navrhovatel nejprve namítal, že nebyly splněny důvody pro vyhlášení stavu legislativní nouze předsedkyní Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“) uvedené v § 99 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „jednací řád“). Navrhovatel na úvod zrekapituloval, že Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 33/11 ze dne 3. května 2012 (N 95/65 SbNU 259; 181/2012 Sb.) zrušil slovo „2,5násobek“ v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 425/2010 Sb., uplynutím dne 31. prosince 2012, načež vláda předložila Poslanecké sněmovně novelizaci zákona č. 236/1995 Sb. jako tisk č. 763 dne 30. července 2012. Podle navrhovatele ovšem bylo možno jen stěží tento návrh považovat za vládní návrh zákona ve smyslu čl. 41 Ústavy, neboť tento návrh nemohl být bez dalšího schválen (byl předložen v pěti variantách), přičemž komplexní pozměňovací návrh k němu byl dne 12. prosince 2012 zamítnut. Vláda nato dne 14. prosince 2012 předložila Poslanecké sněmovně návrh novelizace § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., kterým výši platové základny stanovila jako 2,75násobek průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře (tisk č. 880). Tento návrh byl projednán ve stavu legislativní nouze a schválen Poslaneckou sněmovnou dne 18. prosince 2012 (ve Sbírce zákonů byl jako zákon č. 11/2013 Sb. publikován dne 17. ledna 2013) s účinností upravenou v části čtvrté článku V dnem 1. ledna 2013. V důvodové zprávě k tisku č. 880 vláda doslova uvedla, že tisk č. 763 „vnímala především jako legislativní nosič pro řešení vzešlé ze všeobecné politické shody“. Navrhovatel namítá, že vláda v tak závažné věci, jakou je určení výše platu soudců, nepostupovala ústavně konformně, neboť včas nepředložila řádný návrh zákona, jenž by zákonodárný sbor mohl včas projednat. Následné použití institutu legislativní nouze pak bylo jeho zneužitím vyplývajícím z nekvalitního návrhu předloženého jako tisk č. 763. Projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze nemůže být nástrojem pro laxnost moci výkonné. Další navrhovatelovy námitky směřují proti skutečnosti, že přestože předmětem právní úpravy byla výše platu soudců, nebyla novelizace zákona vyhlášená pod č. 11/2013 Sb. se soudní mocí projednána, tudíž soudní moc neměla žádnou možnost v průběhu přípravy rozhodnutí vlády hájit svou pozici. V této souvislosti navrhovatel uvádí, že Ústavní soud k této otázce již jednou zaujal alarmující stanovisko, a to v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. září 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.), ovšem nedočkal se ze strany navrhovatele zákona žádné reflexe.
8. Navrhovatel se dále vyjádřil k otázce retroaktivity zákona č. 11/2013 Sb. Podle části čtvrté článku V zákona č. 11/2013 Sb. měl zákon nabýt účinnosti dnem 1. ledna 2013. Ve Sbírce zákonů byl zákon publikován dne 17. ledna 2013. Navrhovatel je přesvědčen, že v souladu s ustanovením § 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, nabyl zákon č. 11/2013 Sb. účinnosti patnáctým dnem po vyhlášení, tj. dnem 1. února 2013. K tomuto závěru dle navrhovatele dospělo i Ministerstvo práce a sociálních věcí, které upozornilo rezort Ministerstva spravedlnosti na tuto skutečnost a potřebu odvést pojistné na sociální zabezpečení z náhrad výdajů za leden 2013. Došlo tedy k situaci, kdy k 1. lednu 2013 nebyla určena platová základna pro stanovení platu soudců. Na tuto situaci pak dopadá článek II části první zákona č. 11/2013 Sb., který stanoví, že platová základna podle tohoto zákona se použije poprvé pro určení platu a náhrady výdajů za měsíc leden 2013. Tuto úpravu nepovažuje navrhovatel za takovou, která by infavorem soudní moci zpětně, tedy retroaktivně přiznávala určité plnění, nýbrž má za to, že jde o úpravu restriktivní, a tedy nepřípustně retroaktivní.
- svévolný zásah zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců, v tom rámci i platové restrikce, nutno do rámce chráněného principem jejich nezávislosti podřadit ze dvou důvodů. Nezávislost soudců je v první řadě podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní, zároveň ale je spjata i s jejich přiměřeným materiálním zajištěním. Druhým důvodem podřazení zákazu svévolného zásahu do materiálního zajištění soudců (platových restrikcí) do rámce principu jejich nezávislosti je vyloučit možnost, eventualitu nátlaku moci zákonodárné, resp. výkonné na rozhodování soudců. Jinými slovy, vyloučit svévolné zásahy do materiálního zajištění soudců jako eventuální formu „penalizace“ soudců ze strany legislativy a exekutivy, a tím i formy nátlaku na jejich rozhodování [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 43/04 ze dne 14. července 2005 (N 139/38 SbNU 59; 354/2005 Sb.)],
- za další formu platové restrikce je třeba považovat i zmrazení zákonem předpokládaného růstu příjmů soudců nebo i jiných ústavních činitelů, přičemž např. „trvalé“ zmrazení platů by Ústavní soud nepochybně posuzoval jako krok ústavně nepřípustný. Platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, pokud nenastanou zcela výjimečné, mimořádné okolnosti státu [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 13/08 ze dne 2. března 2010 (N 36/56 SbNU 405; 104/2010 Sb.), bod 41; obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 55/05, bod 55],
- soudcovské platy i na rozdíl od platů ostatních služebníků státu po dlouhé období i s následující zamýšlenou perspektivou podléhají pouze restrikcím. Opatření ve vztahu k nim se pak již nejeví jako mimořádná a proporční, ale jako cílený proces směřující k tomu, aby se soudcovské platy vrátily do nižších úrovní, a tedy aby se touto cestou odstranila ze zorného úhlu moci zákonodárné a výkonné v minulosti učiněná „chyba“ při stanovení pravidel pro výpočty soudcovských platů v polovině 90. let 20. století. Taková nivelizace pak ve svých důsledcích vede zákonitě i k sestupu soudcovského stavu uvnitř středostavovské společenské vrstvy, jeho příjmové degradaci ve vztahu k ostatním právnickým povoláním a k umenšování jeho potřebné společenské prestiže,
12. Z jiného nálezu Ústavního soudu, který se netýká platových restrikcí vůči soudcům, pak připomíná také závěry vyslovené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/09 ze dne 7. září 2010 (N 186/58 SbNU 633; 309/2010 Sb.), bodu 40:
„Na rozdíl od legislativy a exekutivy je na soudce kladen jasný požadavek dokončeného vysokoškolského vzdělání, složení odborné justiční zkoušky a dalšího odborného vzdělávání. Nepřehlédnutelným požadavkem na soudce je jejich morální bezúhonnost, kterou vyžaduje a předpokládá zákon. S pozicí soudce je také spojeno mnoho restriktivních opatření, která zasahují do osobního života soudce, včetně omezení vedlejších příjmů ... Právě proto se stát zavázal soudce důstojně hmotně zabezpečit.“
14. Z dalších mezinárodních dokumentů navrhovatel upozorňuje na zprávu Evropské komise pro demokracii prostřednictvím práva (Benátská komise), přijatou ve dnech 12. až 13. března 2010 (http://www.venice.coe.int), která v části III článku 6 uvádí: „Benátská komise je toho názoru, že finanční ohodnocení soudců musí korespondovat s důstojností jejich profese a že adekvátní ohodnocení je nezbytným předpokladem ochrany soudců před nežádoucími externími vlivy ... Výše ohodnocení by měla být stanovena s ohledem na společenské poměry v zemi a porovnána s mírou ohodnocení vyšších úředníků.“ Konečně v rámci srovnávací analýzy argumentuje i závěry Poradního výboru soudců v rámci aktivit Rady Evropy z roku 2001, který ve svém stanovisku č. 1 (Avis No 1, body č. 61 a 62) klade důraz na potřebu takových zákonných ustanovení, která budou bránit snižování platu soudců a která zajistí faktické zvyšování platů tak, aby byla udržena jejich hodnota ve vztahu k životním nákladům (http://wcd.coe.int/).
15. Než navrhovatel přistoupil k ústavněprávní argumentaci relevantní pro posouzení daného případu, zmínil se stručně o vývoji odměňování soudců, přičemž odkázal na odůvodnění návrhů ve věcech sp. zn. Pl. ÚS 16/11 [rozhodnuto nálezem sp. zn. Pl. ÚS 16/11 ze dne 2. srpna 2011 (N 135/62 SbNU 99; 267/2011 Sb.)] a sp. zn. Pl. ÚS 33/11, ve kterých tehdy Městský soud v Brně podrobně rozebral demontáž systému odměňování ústavních činitelů obsaženého v zákoně č. 236/1995 Sb. Tu lze dle něj charakterizovat jako snahu ve vztahu k soudcům snížit jejich platovou úroveň desítkami zásahů do složek materiálního zabezpečení. Především připomněl závěry Ústavního soudu obsažené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/11, v němž dal navrhovateli za pravdu v tom, že bylo neústavně zasaženo do práv soudce snížením platové základny z trojnásobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře na 2,5násobek. K tak razantnímu zásahu do úrovně odměňování soudců neshledal Ústavní soud důvod („restrikce ... představuje nepřiměřený a pouze vůči soudcům zaměřený zásah ...“). Navrhovatel je přesvědčen, že Ústavní soud v tomto nálezu nevytvořil zákonodárci žádný prostor pro úvahu, jaká hranice platové základny je ústavně konformní. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 33/11 dle něj posuzoval Ústavní soud toliko dvě hranice, ke kterým směřovala veškerá argumentace navrhovatele: totiž že snížení platové základny z trojnásobku na 2,5násobek je za situace, jaká byla v oblasti odměňování ve veřejné sféře, vůči soudcům neproporcionální, a tedy i neústavní, neboť soudci požívají v tomto ohledu zvýšené ústavní ochrany. Jediným ústavně konformním opatřením tedy dle názoru navrhovatele bylo vrátit výši platové základny na trojnásobek.
17. Na podporu svých tvrzení navrhovatel použil i ekonomické argumenty. Zejména uvedl, že z údajů Českého statistického úřadu lze zjistit, že průměrná mzda v nepodnikatelské sféře na tzv. přepočtené počty (tabulka 1 b jako příloha k publikaci Českého statistického úřadu č. e-3106-12 s názvem „Evidenční počet zaměstnanců a jejich mzdy 4. čtvrtletí 2012“ zveřejněné dne 2. dubna 2013) nominálně v letech 2000-2012 vůbec nepoklesla (za rok 2011 se uvádí údaj 24469 Kč, za rok 2012 údaj 25015 Kč). Na fyzické osoby (což je údaj zkreslující, neboť nezohledňuje délku pracovních úvazků) mezi rokem 2009 a 2010 průměrná mzda v nepodnikatelské sféře poklesla o 36 Kč a mezi roky 2010 a 2011 o 42 Kč, v roce 2012 již vzrostla na 23453 Kč (tj. růst o 455 Kč). Tyto marginální výkyvy ve směru poklesu pak právní úprava zcela reflektuje tím, že platová základna sleduje stav průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře i směrem k poklesu, tzn. že Česká republika je patrně jednou z mála zemí, kde platy soudců klesají úměrně poklesu platů ve veřejné sféře zcela automaticky. Na tuto úpravu se přitom nebere vůbec ze strany zákonodárce zřetel. Důvody pro daleko podstatnější pokles úrovně odměňování soudců tak stále zůstávají zastřeny, respektive nesnesou ústavní světlo. Ve skutečnosti se totiž dle navrhovatele jedná o dlouholetou snahu snížit relativně odměňování soudců v zemi, jakkoli platy soudců nelze považovat ani z mezinárodního srovnání za odtržené od reality. Státní závěrečný účet za rok 2011 publikovaný na webu Ministerstva financí uvádí v části |i|. Výdaje státního rozpočtu v kapitole 3 „Čerpání mzdových prostředků v rozpočtové sféře“, že v roce 2011 došlo ke zvýšení platů pedagogických pracovníků regionálního školství ve výši 1554,4 mil. Kč, přičemž pokud jde o počty zaměstnanců, v ústředních orgánech (tab. 52) došlo k poklesu o 676 zaměstnanců při růstu neobsazených funkčních míst z 6209 v roce 2010 na 14745 v roce 2011. Navrhovatel za této situace neshledává žádnou přiměřenost ve snížení platové základny soudců téměř o 12 %. Mediálně šířené zprávy dle něj ostatně svědčí o tom, že na ústředních orgánech státní správy jsou i přes proklamované úspory stále přidělovány odměny v řádech statisíců korun.
19. Navrhovatel dodává, že z ustanovení § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyplývá, že dojde-li Ústavní soud k závěru, že zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení jsou v rozporu s ústavním zákonem, nálezem rozhodne, že takový zákon nebo jejich jednotlivá ustanovení se zrušují dnem, který v nálezu určí. Navrhovatel je toho názoru, že Ústavní soud by měl v případě vyhovění návrhu zákonodárci stanovit relativně krátkou lhůtu k přijetí nové úpravy, jež bude v souladu s nosnými důvody vyjádřenými v nálezu. Jinými slovy, den zrušení napadených ustanovení, který Ústavní soud musí ve smyslu § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu v nálezu určit, by měl být určen tak, aby na jedné straně měl zákonodárce určitý prostor k přijetí nové úpravy, avšak na druhé straně aby nedocházelo ke zbytečným průtahům při přijímání nové úpravy. Je obecně známo, že zákonodárce si je dlouhodobě vědom existence mnoha nálezů Ústavního soudu ohledně platových restrikcí soudců a že tato problematika je mu podrobně známa. Zákonodárce je schopen novou právní úpravu přijmout v relativně velmi krátkém čase, což ostatně prokázal i v případě napadaného zákona č. 11/2013 Sb., který byl Poslanecké sněmovně předložen vládou dne 14. prosince 2012, Poslanecká sněmovna návrh schválila dne 18. prosince 2012, Senát Parlamentu České republiky (dále jen „Senát“) návrh projednal dne 28. prosince 2012 a ještě téhož dne byl schválený zákon doručen prezidentovi k podepsání. Navíc čím delší lhůta je zákonodárci k přijetí nové úpravy poskytnuta, tím déle trvá protiústavní stav.
23. Na návrh vlády vyhlásila předsedkyně Poslanecké sněmovny stav legislativní nouze. Návrh byl přikázán k projednání rozpočtovému výboru, který jej projednal a vydal dne 18. prosince 2012 usnesení, ve kterém doporučuje Poslanecké sněmovně, aby návrh zákona předložený vládou schválila, neprojednávala jej v obecné rozpravě, pouze v rozpravě podrobné, projednala jej do úterý 18. prosince do 19 hodin a přijala usnesení, podle kterého ve smyslu § 99 odst. 7 jednacího řádu upouští od obecné rozpravy. Téhož dne Poslanecká sněmovna při projednávání návrhu zákona počtem hlasů z přihlášených 168 poslanců 160 pro a 3 proti schválila usnesení, které konstatuje, že nadále existují podmínky pro projednávání návrhu zákona ve zkráceném jednání. Usnesení rozpočtového výboru bylo pak přijato počtem hlasů z přítomných 161 poslanců 133 pro a 2 proti. V podrobné rozpravě k návrhu zákona byly předloženy dva pozměňovací návrhy, z nichž návrh poslankyně Jany Suché, který v článku I návrhu zákona nahrazoval slovo „2,75násobek“ slovem „3násobek“ nebyl přijat počtem hlasů z přihlášených 106 poslanců 24 pro a 32 proti. Poslanecká sněmovna poté závěrečným hlasováním vyslovila souhlas s vládním návrhem počtem hlasů z přihlášených 99 poslanců 80 pro a 8 proti. Poslanecká sněmovna postoupila dne 19. prosince 2012 návrh zákona Senátu, který jej projednal na své schůzi dne 28. prosince 2012, kdy vyjádřil vůli se návrhem zákona nezabývat. Prezident republiky zákon podepsal dne 11. ledna 2013. Dne 15. ledna 2013 byl schválený zákon doručen k podpisu premiérovi a ve Sbírce zákonů byl zákon vyhlášen dne 17. ledna 2013.
27. Senát předložený návrh zákona projednal na své 3. schůzi dne 28. prosince 2012, přičemž v úvodu jeho projednávání vyslovil souhlas se žádostí vlády o zkrácené jednání. Po vystoupení zástupce předkladatele a zpravodajů výborů, kterým byl návrh zákona přikázán k projednání, se podle § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, bez rozpravy hlasovalo o návrhu doporučeném garančním výborem, aby Senát vyjádřil vůli návrhem zákona se nezabývat. Senát s tímto návrhem vyslovil souhlas svým usnesením č. 50, přičemž pro toto usnesení ze 74 přítomných senátorů hlasovalo 57 a 11 bylo proti. K projednávání návrhu zákona ve výborech lze uvést, že k návrhu zákona proběhla poměrně obsáhlá rozprava, která vedla v příslušných výborech k rozdílným závěrům, jak vyplývá z přijatých usnesení výboru. Ze strany předkladatele bylo k navrhované úpravě výše platové základny uváděno, že podle názoru vlády je navrhovaná úprava v souladu s nálezy Ústavního soudu, což bylo uvedeno také v důvodové zprávě, a bylo poukazováno na časové aspekty vzniklé v důsledku nepřijetí předchozího vládního návrhu zákona v Poslanecké sněmovně, v důsledku kterých bylo nutné přistoupit ke zkrácenému jednání. K těmto argumentům předkladatele řada senátorů uvedla jiný názor, zejména v ústavně-právním výboru, kde byly vzneseny jednak výhrady z hlediska naplnění podmínek pro stav legislativní nouze, jednak výhrady k navrhované výši platové základny ve vztahu k soudcům, kde byly vysloveny názory, že v souladu s nálezem Ústavního soudu by pro soudce měla být v zákoně zachována původní úprava vyjádřená slovem „trojnásobek“, a výhrady byly také k úpravě, která byla do vládního návrhu doplněna formou pozměňovacích návrhů přijatých v Poslanecké sněmovně ve vztahu k pojistnému. Ve výboru pro zdravotnictví a sociální politiku výhrady některých senátorů vedly k usnesení o zamítnutí návrhu zákona, ve výboru ústavně-právním pak vedly k přijetí pozměňovacích návrhů, které by nepochybně byly v souladu s nálezem Ústavního soudu. Ve výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu, což byl výbor garanční, však získaly podporu argumenty, které byly uvedeny i v důvodové zprávě k vládnímu návrhu zákona, dovozující, že jde o kompromisní řešení, které by v budoucím možném testu ústavní konformity mohlo obstát, a na základě toho bylo všemi přítomnými senátory přijato usnesení doporučující Senátu návrhem zákona se nezabývat. Toto usnesení bylo následně přijato i Senátem, takže na plénu Senátu k návrhu zákona nebyla vedena rozprava.
32. Městský soud v Brně pod sp. zn. 50 C 22/2012 vede řízení, v němž se soudce Krajského soudu v Brně domáhá vůči České republice - Krajskému soudu v Brně zaplacení částky dané rozdílem mezi nárokem žalobce na plat a na paušální náhradu výdajů, podle rozšíření žalobního nároku, za leden a únor 2013 a mezi skutečně vyplaceným platem a náhradou výdajů, jež byly ve vztahu k období leden a únor 2013 sníženy zákonem č. 11/2013 Sb. Toto tvrzené snížení činí za každý měsíc částku v úhrnu 15800 Kč.
34. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře opakovaně zaujal právní názor, dle něhož novela právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizovaného právního předpisu; připustil posouzení novelizace toliko v případech námitky její protiústavnosti z důvodu neexistence normotvorné kompetence nebo nedodržení ústavně předepsaného způsobu jejího přijetí a vydání. Obdobou této situace je i případ, kdy je napadáno přechodné ustanovení [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. dubna 2013 (112/2013 Sb.)], neboť toto ustanovení normativně existuje právě a jen jako součást novelizujícího zákona, součástí zákona novelizovaného se nestává.
38. Předsedkyně Poslanecké sněmovny vyhlásila rozhodnutím č. 48 ze dne 14. prosince 2012 na dobu od 17. do 21. prosince 2012 stav legislativní nouze, přičemž v rozhodnutí uvedla, že žádost odůvodňuje předseda vlády „mimořádnými okolnostmi, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů“. V rozhodnutí č. 49 z téhož dne rozhodla, že sněmovní tisk č. 880 bude projednán ve zkráceném jednání (s vynecháním 1. čtení), přikázala tento tisk rozpočtovému výboru k projednání a stanovila nepřekročitelnou lhůtu pro předložení usnesení do 18. prosince 2012 do 10.00 hodin.
41. Ministryně práce a sociálních věcí jako důvod předložení návrhu zákona uvedla, že „vláda poté, co nebyl schválen její předchozí návrh řešení ... navrhla výši platové základny ve výši 2,75násobku průměrné měsíční nominální mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře ... podle této platové základny mají být od 1. ledna 2013 určovány platy pouze soudcům a zprostředkovaně též státním zástupcům ... pevně věřím, že předložený vládní návrh bude schválen, protože v opačném případě nebude stanovena pro určení platů soudců a státních zástupců žádná platová základna
43. V podrobné rozpravě byly vzneseny dva pozměňovací návrhy (poslanec Jan Čechlovský navrhl rozšířit vládní návrh o novelizaci předpisů o pojistném na sociální zabezpečení a na veřejné zdravotní pojištění tak, aby náhrady výdajů poskytované podle zákona č. 236/1995 Sb. nepodléhaly odvodům pojistného, a poslankyně Jana Suchá navrhla, aby namísto 2,75násobku činila platová základna 3násobek průměrného platu v nepodnikatelské sféře). Ministr spravedlnosti v rozpravě upozornil Poslaneckou sněmovnu na rizika spojená s přijetím vládního návrhu a uvedl, že by byl rád, kdyby byl přijat „ten takzvaný 3násobek“, který by byl „nepochybně ústavně konformnější“, a „možná by byl konečně v této otázce klid“. Prvý pozměňovací návrh přijat byl (vynětí náhrad výdajů z platby pojistného), druhý - návrat platové základny na trojnásobek - přijat nebyl.
45. Senát projednal vládní návrh zákona jako tisk č. 10; Poslanecká sněmovna jej postoupila Senátu dne 19. prosince 2012, Senát tisk zařadil na 3. schůzi dne 28. prosince 2012; ministryně práce a sociálních věcí při projednání v Senátu podle stenozáznamu uvedla, že „předložený návrh zákona Poslanecká sněmovna projednala ve stavu legislativní nouze, a shledala tedy, že jde o mimořádnou okolnost, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů, zejména tedy právo občanů na spravedlivou odměnu za práci, proto také ten důvod legislativní nouze“. Ústavně-právní výbor Senátu ve svém usnesení navrhl vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně; odmítl ústy svého předsedy, který informoval o obsahu usnesení výboru, interpretaci, že 2,75násobek určující platovou základnu znamená zvýšení platů soudců, a s poukazem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 uvedl, že podle závazného nálezu Ústavního soudu mají být platy soudců odvozeny od platové základny, která bude trojnásobkem průměrného platu v nepodnikatelské sféře. Také upozornil na problematický stav legislativní nouze vyhlášený podle jeho názoru jen proto, že vláda nestíhá předložit zákony tak, jak má. Garančním výborem byl výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu, který navrhl nezabývat se návrhem zákona. Tento návrh byl Senátem v hlasování č. 4 přijat (usnesení č. 50, registrováno 74 senátorů, pro návrh 57, proti 11).
50. Vyhlášení stavu legislativní nouze bylo v rozhodnutí předsedkyně Poslanecké sněmovny č. 48 ze dne 14. prosince 2012 odůvodněno v podstatě dikcí zákona („mimořádné okolnosti, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů“). Skutkové okolnosti však lze spolehlivě rekonstruovat ze shora podaného přehledu legislativního procesu; důvodem vyhlášení stavu legislativní nouze byla skutečnost, že od 1. ledna 2013 neexistovalo v právním řádu ustanovení, z něhož by bylo lze konstruovat výši platu soudce (a návazně na to i státního zástupce), a Poslanecká sněmovna dne 12. prosince 2012 zamítla tisk č. 763/0, který projednávala od 31. července 2012 v návaznosti na zrušení části ustanovení o platové základně v zákoně č. 236/1995 Sb. Ústavním soudem (nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11). Ústavní soud poskytl zákonodárci sedm měsíců na to, aby neústavní snížení platové základny a relaci platu soudce vůči průměrné mzdě v nepodnikatelské sféře vyřešil ústavně konformním způsobem. Prvého pochybení, které v zásadě s největší pravděpodobností spustilo řetěz událostí, které byly završeny zamítnutím návrhu obsaženého v tisku č. 763/0, se dopustila vláda, která v tomto tisku nepředložila v materiálním slova smyslu návrh zákona, jenž by býval mohl být Poslaneckou sněmovnou schválen, nýbrž - jak sama uvedla v důvodové zprávě k vládnímu návrhu zákona podanému 14. prosince 2012 - „nosič pro řešení vzešlé ze všeobecné politické shody“. Po zamítnutí „nosiče“ vláda během dvou dnů (během nichž jistě nestihla připomínkové řízení, natož projednání s reprezentací soudní moci, za niž nutno za současného stavu věcí považovat vrcholy soudní soustavy, totiž Nejvyšší soud a Nejvyšší správní soud) předložila Poslanecké sněmovně nový návrh (tisk č. 880/0) spojený se žádostí o vyhlášení stavu legislativní nouze. V tomto časovém „presu“ (do 31. prosince zbývalo pouhých 17 dnů) musely návrh zákona projednat dvě komory Parlamentu, přičinit podpisy prezident republiky a předseda vlády a zákon musel být vyhlášen. Není divu, že se to nepodařilo zcela, třebaže i tento čas „postačoval“ k doplnění návrhu o novelizaci předpisů upravujících odvod pojistného na sociální zabezpečení a veřejné zdravotní pojištění - tuto část zákona ovšem navrhovatel neučinil předmětem svých námitek a ani tak nejspíše učinit nemohl s ohledem na předmět řízení, a proto ji Ústavní soud ponechává stranou (zákon byl nakonec vyhlášen ve Sbírce zákonů 17. ledna 2013).
52. Ústavní soud je nucen konstatovat, že vláda i Parlament opakovaně zachází - pokud jde o způsob přijetí zákona, jenž zásadním způsobem zasahuje materiální zabezpečení soudců - s třetí součástí státní moci, totiž mocí soudní, způsobem, jenž v evropském demokratickém a právním prostoru lze jen stěží nalézt. Ústavní soud v minulosti již několikrát apeloval, aby exekutiva i moc zákonodárná respektovaly pravidla demokratické politické kultury; v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 Ústavní soud (bod 25) uvedl: „Soudci se ocitli z hlediska možnosti relevantně projevit svoji vůli a bránit se v otázce platu v horší pozici než ostatní profese ... v případě výjimečných okolností, např. tíživé finanční situace státu, by napříště neměli být soudci takto znevýhodněni a k tomu, aby zákonodárce mohl přistoupit k platovým restrikcím, by si měl opatřit relevantní stanovisko reprezentantů soudní moci, jež by se mělo stát i součástí důvodové zprávy.“ V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/11 Ústavní soud připomněl s veškerou naléhavostí konstitutivní principy demokratické společnosti, s nimiž stojí a padá ústavní stát - tehdejšími slovy nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/93 ze dne 21. prosince 1993 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.) „... není právo a spravedlnost předmětem volné dispozice zákonodárce, a tím ani zákona, protože zákonodárce je vázán určitými základními hodnotami, jež Ústava prohlašuje za nedotknutelné“. Platové restrikce soudců vždy budou znamenat určitou formu zásahu do jednoho z komponentů soudcovské nezávislosti (jak bude znovu odůvodněno dále), proto je nepřípustné, aby k takovému zásahu docházelo jednostranně; soudci představují z pohledu osobního rozsahu zákona č. 236/1995 Sb. nejpočetnější skupinu osob, navíc skupinu, jež požívá - jak rovněž bude dále zdůrazněno - z hlediska ústavního zvláštní ochrany, a prostor pro zásahy do jejich postavení je užší než u skupin jiných ústavních činitelů. Moc soudní nemá v našich ústavních podmínkách reprezentaci, přesto je však soudní soustava završena dvěma nejvyššími soudy - ty musejí chtě nechtě za této situace plnit i nezbytnou roli reprezentantů moci soudní. Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/11 bylo konstatováno, že „tento negativní stav vytváří tlak na extenzi interpretace principů plynoucích z ústavního pořádku, tlak na podřazení pravidel demokratické politické kultury pod konstitucionalistický rámec“.
Soulad napadených ustanovení s ústavním pořádkem
Ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., naposledy ve znění zákona č. 11/2013 Sb.
VII./A.1
Přehled situace v odměňování soudců
56. V souvislosti se změnou koncepce stanovení platové základny osob odměňovaných podle zákona č. 236/1995 Sb. zákonem č. 309/2002 Sb. (vazbou na průměrnou měsíční mzdu fyzických osob v nepodnikatelské sféře za předminulý kalendářní rok) došlo v roce 2003 ke zmrazení, tedy ukotvení platové základny k 31. prosinci 2002 (zákon č. 425/2002 Sb.), jež trvalo do roku 2005 a mělo za následek snížení relace průměrného výdělku v nepodnikatelské sféře a platové základny (která například v roce 1996 činila hodnotu 4,38: platová základna 31200 Kč, průměrný plat v nepodnikatelské sféře podle údajů ČSÚ v roce 1994 činil 7122 Kč; v roce 2002 hodnotu 3,65: platová základna 46440 Kč, průměrný plat v nepodnikatelské sféře podle údajů ČSÚ v roce 2000 činil 12731 Kč) z hodnoty cca 3,33 v roce 2003 na hodnotu 3,00 v roce 2005. Model, podle něhož měla platová základna kopírovat (s posunem o dva roky) vývoj průměrných platů v nepodnikatelské sféře, byl aplikován toliko v letech 2005, 2006 a 2007 a od roku 2008 v důsledku zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, dochází k opětovnému zmrazení platové základny s ukotvením k datu 31. prosince 2007 (výše základny 56847 Kč). Toto zmrazení trvá do roku 2010 (kdy nominální snížení bylo zrušeno nálezem sp. zn. Pl. ÚS 12/10), relace platové základny a průměrného platu v nepodnikatelské sféře za rok 2008 činila v roce 2010 hodnotu cca 2,5.
57. Toto snížení relace platové základny a platu v nepodnikatelské sféře z hodnoty 4,38 na hodnotu 2,5 mezi lety 1996-2010 bylo důsledkem změny koncepce stanovení platů ústavních činitelů v roce 2002 a dvojího zmrazení platové základny v letech 2003-2004 a 2008-2010. Počínaje rokem 2011 až do roku 2014 (zákon č. 425/2010 Sb.) měly platit ad hoc stanovené platové základny v jednotlivých letech a pouze jako „pojistka proti rozhodnutí Ústavního soudu“ byla „obecná“ platová základna snížena na hodnotu 2,5násobku, tedy na hodnotu dosaženou v důsledku zmrazení základny v letech 2008-2010, přičemž zákonodárce předpokládal, že tato základna se použije znovu až v roce 2015.
VII./A.2
Nálezy Ústavního soudu vztahující se k platové základně v období po 31. prosinci 2010
58. Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 16/11 zrušil § 3b odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 425/2010 Sb., dnem vyhlášení ve Sbírce zákonů (dnem 12. září 2011), tedy základnu platnou pro soudce ve výši 54005 Kč v roce 2011 pro rozpor s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy. S ohledem na dřívější judikaturu Ústavní soud zdůraznil, že
59. Důsledkem zrušení platové základny pro rok 2011 byla aktivizace zákonodárcem a exekutivou vytvořené „pojistky ... která by zabránila nevratnému skokovému nárůstu platů soudců, který by nastal beze změny obecné úpravy v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 309/2002 Sb. ... Takto dosažené platy by již patrně nebylo možné vzhledem k dosavadní judikatuře Ústavního soudu v budoucnosti výrazně snížit“ (důvodová zpráva k tisku č. 133/0). Sdělením Ministerstva práce a sociálních věcí publikovaným pod č. 271/2011 Sb. byla pak pro rok 2011 vyhlášena platová základna 57747,50 Kč (2,5násobek průměrného platu fyzických osob v nepodnikatelské sféře za rok 2009).
60. Nálezem sp. zn. Pl. ÚS 33/11 Ústavní soud zrušil jednak ad hoc stanovenou platovou základnu pro roky 2012 až 2014 (§ 3b odst. 2 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 425/2010 Sb.) dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, tj. 1. června 2012, jednak zrušil slovo „2,5násobek“ v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., naposledy ve znění zákona č. 425/2010 Sb., uplynutím dne 31. prosince 2012.
62. Ústavní soud na okraj ustanovení § 3 odst. 3 a § 3b odst. 2 zákona č. 236/1995 Sb. v citovaném nálezu zopakoval konstatování, jež vyslovil již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10: „... soudcovské platy i na rozdíl od platů ostatních ,služebníků státu‘ po dlouhé období i s následující zamýšlenou perspektivou podléhají pouze restrikcím. Opatření ve vztahu k nim se pak již nejeví jako mimořádná a proporční, ale jako cílený proces směřující k tomu, aby se soudcovské platy vrátily do nižších úrovní, a tedy aby se touto cestou odstranila ze zorného úhlu moci zákonodárné a výkonné v minulosti učiněná ,chyba‘ při stanovení pravidel pro výpočty soudcovských platů v polovině 90. let 20. století. Taková nivelizace pak ve svých důsledcích vede zákonitě i k sestupu soudcovského stavu uvnitř středostavovské společenské vrstvy, jeho příjmové degradaci ve vztahu k ostatním právnickým povoláním a k umenšování jeho potřebné společenské prestiže.“ Na této skutečnosti nic nemění ani tvrzení předkladatele zákona, dle něhož úprava obsažená v § 3b odst. 2 zákona o platu vrací platovou základnu „cca“ na úroveň roků 2007 až 2009.
64. Důsledkem nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 bylo, že Ministerstvo práce a sociálních věcí toliko pro období od 1. června 2012 do 31. prosince 2012 vyhlásilo sdělením č. 183/2012 Sb. výši platové základny ve výši 2,5násobku v relaci k dosaženému průměrnému platu v nepodnikatelské sféře v roce 2010 ve výši 57222,50 Kč (soudci tak v období 1. ledna až 31. května 2012 měli plat stanovený ze základny „zmrazené“ ve výši 56849 Kč, tedy platové základny oproti roku 2011 téměř o 1000 Kč nominálně snížené).
65. Ústavní soud nepovažuje za referenční kritéria závěry, které Ústavní soud vyslovil v nálezech vážících se ke „zmrazení“ platové základny v letech 2003-2010, neboť tyto závěry byly vývojem a judikatorní praxí po 31. prosinci 2010 v podstatné míře překonány.
VII./A.3
Stanovení platové základny pro soudce 2,75násobkem průměrné mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře
68. Ústavní soud pod sp. zn. Pl. ÚS 33/11 posuzoval snížení platové základny, která určuje relaci mezi průměrnou mzdou v nepodnikatelské sféře a základnou pro plat soudce od 1. ledna 2011 z 3násobku na 2,5násobek, a konstatoval shora uvedené závěry. Pokud exekutivní i zákonodárná moc neuměla či nechtěla závěry Ústavního soudu pochopit, nezbývá než zcela přímočaře konstatovat: snížení relativních hodnot v systému odměňování soudců bylo důsledkem dlouholetého zmrazení platové základny v prvním desetiletí po roce 2000, o čemž exekutiva i zákonodárná moc měla dobře vědět, včetně toho, že „odmrazení“ po delší době musí být spojeno s jistým „skokovým navýšením“, má-li jít toliko o zmrazení, a ne o cílený postup směřující k trvalému snížení relativních poměrů, nadto šlo o důsledek cíleného tlaku (dokumentovatelného citacemi z důvodových zpráv v řadě nálezů Ústavního soudu) na snížení platů soudců a jejich sblížení s platy úřednictva (ovšem nebylo nikdy řečeno které jeho skupiny).
70. Důvodová zpráva k tisku č. 880/0 obsahuje toliko jediný údaj odůvodňující hranici 2,75násobku, totiž „návrat k trojnásobku by kladl vysoké nároky na prostředky ze státního rozpočtu v roce 2013 i v letech dalších, tj. v období, ve kterém se uplatňují úsporná opatření prakticky u všech skupin obyvatelstva. Za přiměřené řešení, zejména vzhledem k současné ekonomické situaci a možnostem státního rozpočtu, se považuje stanovení relace ... ve výši 2,75násobku“.
71. Není rolí Ústavního soudu, aby ve svém rozhodnutí formuloval rozsáhlé ekonomické analýzy a zkoumal možnosti státního rozpočtu; to mělo být součástí důvodové zprávy k návrhu zákona. Nebylo tomu tak ani v zákoně č. 425/2010 Sb. ani v zákoně č. 11/2013 Sb. Pokud jde o úsporná opatření vůči obyvatelstvu v důsledku finanční a hospodářské krize, je potřeba, aby exekutiva i zákonodárná moc nepoužívaly populistická obecná vyjádření: platy soudců podlehly významnému reálnému poklesu své hodnoty (patrně jako žádné skupině zaměstnanců odměňovaných ze státního rozpočtu) v důsledku zásahů v letech 2002-2010, kdy se v oblasti odměňování ve veřejné sféře neuplatnila žádná úsporná opatření, jež by se projevila v údaji o průměrné mzdě v nepodnikatelské sféře. Podle údajů ČSÚ veřejně dostupných (publikace e-3106-13 zveřejněná 25. března 2014) průměrná hrubá měsíční mzda v nepodnikatelské sféře - přepočtené počty - v letech 2000-2013 (příloha 1b) ani v jednom roce neklesla, a to ani v letech deklarovaných jako období krize; do roku 2009 je vykazován růst 4,2 až 9,5 %, v roce 2010 a 2011 stagnace (růst 0,2 %), v roce 2012 růst 2,2 % a v roce 2013 růst 0,9 %.
73. Tvrzená úsporná opatření (jak je v důvodové zprávě k tisku č. 880/0 uvedeno „prakticky u všech skupin obyvatelstva“) tak nenalezla svůj výraz ve výši průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře. Zákonodárce nijak analyticky neargumentoval strukturálními změnami zaměstnanosti ve veřejné sféře ani poklesem platů zaměstnanců v nejvyšší hierarchii státní správy. Podle dostupných veřejně přístupných údajů (informační systém o průměrném výdělku publikovaný na www.mpsv.cz) medián hrubého měsíčního platu nejvyšších státních úředníků ústředních státních orgánů vzrostl mezi lety 2012 a 2013 z 80271 (revidované výsledky ke dni 26. března 2014) na 84139 Kč (výsledky ke dni 26. března 2014; průměr činil v roce 2013 hodnotu 91398 Kč). Makroekonomické predikce (např. Ministerstva financí zpřesněné 11. dubna 2014) říkají, že pozvolné oživování ekonomické aktivity by mělo pokračovat, HDP by v letošním roce mohl vzrůst o 1,7 %, v roce 2015 by se růst mohl zrychlit na 2 %; jiné prognózy publikované ve veřejně dostupných zdrojích uvádějí možnost až 3% růstu, analytický konsenzus počítá s letošním růstem české ekonomiky od 2,5 do 3 %.
75. Zmrazení platů soudců v desetiletí mezi roky 2002-2011 již přineslo úspory státnímu rozpočtu v řádech miliard Kč; úsporu na platu jednoho soudce okresního soudu na počátku jeho kariéry v důsledku zmrazení platu lze jen v letech 2007-2011 odhadovat na více než 400000 Kč. Další značné úspory (v řádech miliard) státní rozpočet zaznamenal „díky“ zvolené metodě regulace platů, tzn. ad hoc stanovovaným základnám pro léta 2011-2014, patrně při vědomí, že rozhodnutí Ústavního soudu v zásadě působí ex nunc. K temporálním otázkám se však Ústavní soud vyjádří později.
78. Nezbývá než opakovaně poukázat na to, co Ústavní soud vyslovil již v roce 2003 (nález sp. zn. Pl. ÚS 11/02): „Platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoliv pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje to či ono vládní uskupení například proto, že se mu zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní skupinou.“ A znovu opakovat to, co řekl Ústavní soud v roce 2012 (nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11): „Opuštění jakýchkoli racionálních relací mezi úrovní platu soudců a úrovní platů ve veřejné správě se v úpravě zákona o platu promítlo ve svých absurdních důsledcích i vůči platům soudců Ústavního soudu“ - v důsledku čehož mají nejen předsedové senátů a funkcionáři obou nejvyšších soudů, předsedové senátů vrchních soudů s 30letou praxí a jejich funkcionáři, ale od 1. ledna 2014 dokonce již i předsedové senátů krajských soudů a jejich funkcionáři vyšší plat než soudci Ústavního soudu.
79. Za těchto okolností nelze akceptovat tezi o omezených možnostech státního rozpočtu, přičemž nebyl v zákonné úpravě předložen žádný argument, jenž by mohl být hodnocen jako „výjimečná okolnost“ odůvodňující prioritu rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců před principem komplexně chápané nezávislosti soudců. Nadto, jak bylo shora uvedeno, Ústavní soud neshledává ani argumenty, které by svědčily pro rovné zacházení v oblasti odměňování státních zaměstnanců a soudců (ve smyslu rovných restrikcí - snížení objemu mezd ve veřejné sféře nemusí vést ke snížení či zmrazení platu každému jednotlivci, na rozdíl od každého soudce).
80. Platová restrikce obsažená v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., naposledy ve znění zákona č. 11/2013 Sb., ve slově „2,75násobek“ je v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy, a proto plénum Ústavního soudu rozhodlo podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu o derogaci předmětného ustanovení, jak je uvedeno ve výroku nálezu sub I. S ohledem na shora uvedené důvody tak není v současné době již prostor pro restriktivní zásahy do relativního poměru zakotveného v § 3 odst. 3 zákona o platu, jak byl založen zákonem č. 309/2002 Sb. (na úrovni 3násobku). Pro přijetí ústavně konformní relace mezi průměrnou mzdou v nepodnikatelské sféře a platovou základnou soudců stanovil Ústavní soud odklad vykonatelnosti nálezu po přiměřenou dobu, která postačuje k řádnému zákonodárnému procesu této legislativně jednoduché změny.
Soulad čl. II zákona č. 11/2013 Sb. s ústavním pořádkem
81. Ustanovení čl. II zákona č. 11/2013 Sb. představuje přechodné ustanovení, v jehož důsledku se snížená platová základna podle čl. I použije poprvé pro plat soudce za leden 2013. Toto ustanovení nutno číst současně s ustanovením čl. V o účinnosti, podle něhož tento zákon nabyl účinnosti dnem 1. ledna 2013. Ve Sbírce zákonů byl publikován 17. ledna 2013. Podle důvodové zprávy k tisku č. 880/0 je přechodné ustanovení odůvodněno takto: „Z důvodu právní jistoty se zdůrazňuje, že nově stanovená výše platové základny se použije pro určení platů a náhrad výdajů za celý měsíc leden 2013, a to i pro případ, že by k vyhlášení zákona ve Sbírce zákonů došlo až v průběhu tohoto měsíce.“ K účinnosti zákona bylo uvedeno: „Účinnost navrhovaného řešení musí nastat bezprostředně po zrušení výše platové základny Ústavním soudem, tj. po 31. 12. 2012.“
85. Ústava neobsahuje explicitní zákaz retroaktivity právních norem pro všechny oblasti práva, ten však vyplývá z principu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, k jehož znakům patří i princip právní jistoty a ochrany důvěry v právo. Tento zákaz se zásadně vztahuje na případy pravé retroaktivity; obsahem zákazu jako ústavního principu není vyloučení jakéhokoliv zpětného působení právní normy, nýbrž pouze takového, jež současně představuje zásah do principu ochrany důvěry v právo, právní jistoty, resp. nabytých práv. Ústavní soud již v minulosti formuloval rozsah přípustných výjimek ze zákazu pravé retroaktivity [srov. bod 146 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. dubna 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)]: takovou je situace, kdy subjekt musel s retroaktivní regulací počítat, dále působení právní normy stojící v příkrém rozporu se zásadními, obecně uznanými principy humanity a morálky, v občanskoprávních vztazích by mohl být užit též poukaz na „ordre public“, veřejný pořádek, jestliže by byly dotčeny předpisy absolutně kogentní, jež byly vydány v důsledku určité mezní situace přerodu hodnot ve společnosti.
86. Ustanovení čl. II zákona č. 11/2013 Sb. (který nemohl - navzdory ustanovení o účinnosti směřující k 1. lednu 2013 - nabýt účinnosti dříve jak 1. února 2013) proto nese znaky pravé retroaktivity a v okolnostech jeho přijetí nelze shledat důvod pro připuštění některé z výjimek dříve Ústavním soudem vymezených pro průlom do zákazu pravé retroaktivity. Nejde ani o úpravu in favorem, ve prospěch soudců obecných soudů; po derogaci „2,5násobku“ Ústavním soudem k 31. prosinci 2012 nelze na novou úpravu pohlížet jinak než jako na snížení dosažené úrovně dlouhodobě v právní úpravě obsažené („trojnásobku“). Shora citovaný obsah rozpravy v obou komorách Parlamentu jen dokládá, že někteří členové zákonodárného sboru upozorňovali na přehlednost a jasnost posledního nálezu Ústavního soudu, tím spíše adresáti této normy nemohli očekávat, že zákonodárce bude opětovně s výší základny licitovat. Jak uvedl Ústavní soud již v roce 2002 [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/01 ze dne 12. března 2002 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.)]: „... pravá retroaktivita nemá v právním státu místo tam, kde zákonodárce se již dříve mohl ,dostat ke slovu‘, nicméně tak neučinil.“
Právní důsledky derogačního výroku sub I pro zákonodárce a soudy
89. Zrušení zákona podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy zásadně nevyvolává zpětné účinky, a pokud derogační výrok není spojen s odkladem vykonatelnosti, působí s účinky ex nunc. K pozbytí platnosti zrušeného zákonného ustanovení tak dochází až k datu vykonatelnosti nálezu. Zrušení protiústavní zákonné úpravy samo o sobě neznamená revizi individuálních právních aktů založených na její aplikaci. Proto také podle ustanovení § 71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu platí, že „práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením právního předpisu zůstávají nedotčena“. Na druhé straně nelze přehlédnout, že jestliže Ústavní soud ve svém nálezu konstatuje, že zákon nebo jiný právní předpis je v rozporu s ústavním pořádkem, pak tento rozpor byl dán i po dosavadní dobu jeho účinnosti. Zejména v případech, kdy je derogačním důvodem zjištění, že aplikace zrušeného právního předpisu působí porušení základních práv jednotlivců, je proto přirozeným důsledkem, že se dotčeným jednotlivcům poskytne ochrana jejich základních práv a svobod právě tím, že se předmětný právní předpis v rozsahu, na který dopadá derogační důvod vyslovený v nálezu Ústavního soudu, zpětně neaplikuje. Poskytnutí této ochrany je nakonec, jak bude potvrzeno i níže, hlavní smysl oprávnění soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy (s přihlédnutím k čl. 4 Ústavy). Platí to však pouze za předpokladu, že poskytnutí této ochrany nebrání jiné základní právo nebo důležitý veřejný zájem, jemuž je v případě vzájemné kolize třeba dát přednost. Jestliže by například v právních vztazích mezi jednotlivci znamenalo zpětné neaplikování protiústavního zákona sice ochranu základních práv jednoho účastníka tohoto právního vztahu, avšak současně negativní zásah do základních práv jiného účastníka, jenž v minulosti jednal v důvěře v zákon, byl by takovýto následek derogace s ohledem na princip právní jistoty zásadně (s výjimkou některých extrémních případů zásahů do základních práv) vyloučen. Naopak v případě vertikálních právních vztahů mezi státem a jednotlivcem má zásadně přednost ochrana základních práv a svobod jednotlivce. I zde je ovšem třeba brát zřetel na to, že zpětné neaplikování protiústavního zákona by mohlo za určitých okolností vést k ohrožení schopnosti státu plnit své funkce (např. s ohledem na dopad na státní rozpočet) či k ohrožení jiného důležitého veřejného zájmu, v důsledku čehož bude naopak třeba dát přednost právě právní jistotě a zachování současného stavu [blíže k výše uvedenému výkladu např. nález sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. února 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.) ve znění opravného usnesení sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 3. dubna 2007; nález sp. zn. IV. ÚS 1777/07 ze dne 18. prosince 2007 (N 228/47 SbNU 983); nález sp. zn. Pl. ÚS 16/09 ze dne 19. ledna 2010 (N 8/56 SbNU 69; 48/2010 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 15/09 ze dne 8. července 2010 (N 139/58 SbNU 141; 244/2010 Sb.), bod 53; nález sp. zn. IV. ÚS 1572/11 ze dne 6. března 2012 (N 45/64 SbNU 551), body 25 až 28; nález sp. zn. III. ÚS 3489/12 ze dne 23. května 2013 (dostupný na http://nalus.usoud.cz), body 12 a 13].
91. Podle ustanovení § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu platí, že ke zrušení napadeného právního předpisu dojde „dnem, který v nálezu určí“. Podle ustanovení § 58 odst. 1 stejného zákona nálezy vydávané v řízení o kontrole norem „jsou vykonatelné dnem jejich vyhlášení ve Sbírce zákonů, pokud nerozhodne Ústavní soud jinak“. Z toho podle konstantní judikatury Ústavního soudu plyne, že Ústavnímu soudu je dána možnost v odůvodněných případech odložit vykonatelnost zrušovacího nálezu v řízení o kontrole norem. Tímto důvodem je zejména situace, kdy by okamžité zrušení právního předpisu vyvolalo více negativní důsledky než jeho dočasná tolerance. Proto i v nyní projednávané věci Ústavní soud k odkladu vykonatelnosti přistoupil (viz bod 80).
94. V nyní projednávané věci Ústavní soud konstatuje, že jakkoliv obecně platí, že by se i při stanovení odkladu vykonatelnosti zrušovacího nálezu toto zrušení mělo reálně projevit v právní sféře těch účastníků, jejichž řízení vedlo k vydání vyhovujícího nálezu, v projednávané věci jsou splněny podmínky pro závěr, že se toto pravidlo neuplatní. Při úvaze o právních účincích derogačního nálezu v řízení o kontrole norem je totiž třeba zvažovat i jiné aspekty než čistě procesněprávní, což ostatně činí i ústavní soudy jiných evropských zemí. Ústavní soud má přitom za to, že tyto aspekty ve svém souhrnu vedou k závěru, že účinky tohoto nálezu mohou být aplikovány i na případy těchto účastníků teprve od okamžiku jeho vykonatelnosti a že tento nález nezakládá nárok na zpětné doplacení rozdílu na platu a dalších náležitostech plynoucího z výše základny ve výši 2,75násobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře za předminulý kalendářní rok a ústavně konformního trojnásobku, jenž měl být do zákonné úpravy vložen již k datu 1. ledna 2013.
96. Ústavní soud vydal tento nález v pomyslném „průběžném číslování“ pod pořadovým číslem XIV. Již čtrnáctkrát se v uplynulých letech musel zaobírat zásahy do materiálního zabezpečení soudců. Několikrát také již vyjádřil naději, že je to snad naposled a že zákonodárce bude vnímat meze možných zásahů prizmatem ústavních principů platných pro nezávislost moci soudní.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k výroku I rozhodnutí pléna soudci Jan Musil a Radovan Suchánek a k části výroku I rozhodnutí pléna soudce Vladimír Sládeček.