Source: https://tc.vlex.es/vid/competencias-empleados-publicos-ordenacion-827447417
Timestamp: 2019-12-13 08:07:04
Document Index: 292597791

Matched Legal Cases: ['artículo 34', 'Artículo 21', 'artículo 24', 'Artículo 27', 'artículo 38', 'artículo 2', 'artículo 21', 'artículo 21']

STC 127/2019, 31 de Octubre de 2019 - Jurisprudencia - VLEX 827447417
Número de Recurso: 1327-2019
Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 1 de marzo de 2019 se ha promovido recurso de inconstitucionalidad por más de cincuenta diputados, integrantes del grupo parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú y Podem-En Marea, contra los arts. 21.7 y 27.5 y las disposiciones adicionales decimotercera, decimocuarta y decimoctava de la Ley 9/2018, de 26 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad de Madrid para el año 2019.
Para la demanda, se trata de dos técnicas completamente distintas, lo que es imprescindible para situar adecuadamente el objeto del recurso, en cuanto se dirige contra las medidas suspensivas de la negociación colectiva adoptadas mediante las mencionadas disposiciones de la Ley 9/2018, eludiendo los instrumentos previstos en la norma estatal para la adopción de tales medidas. La primera de ellas remite a las relaciones de jerarquía entre la ley y el convenio colectivo. De esta manera, si una cláusula de un pacto, acuerdo o convenio colectivo contraviene una norma de rango legal, aun sobrevenida, no se suspende, sino que se anula, siendo inviable su aplicación por ilegalidad, careciendo por tanto de efectos jurídicos. La segunda consecuencia es que la recuperación de las cláusulas anuladas requiere obligatoriamente de la modificación de la norma legal que las anuló por una norma posterior, de modo que se posibilite un nuevo y necesario proceso de negociación de tales cláusulas. Por el contrario, la posibilidad de que la administración unilateralmente modifique, suspenda o deje sin efectos temporales cláusulas convencionales se basa en los arts. 32.2 y 38.10 TRLEEP, que contienen una habilitación a la administración que justifican la suspensión a partir de una presunción de existencia de causas graves de interés público. Estos preceptos tienen el carácter de norma básica al amparo del art. 149.1.7, 13 y 18 CE. Si, conforme a la doctrina constitucional (cita las SSTC 99/2016 y 158/2016 ), la reserva competencial del Estado incluye la regulación de los aspectos centrales de las relaciones laborales y de las obligaciones y los derechos de los funcionarios, ha de incluir la regulación mediante norma estatal de los procedimientos y las causas de inaplicación de la propia negociación colectiva de los empleados públicos, funcionarios y laborales. Las comunidades autónomas, por tanto, carecen de competencias para regular de modo distinto y para desconocer la regulación establecida por la ley estatal para proceder a la inaplicación temporal de las condiciones establecidas en los convenios, pactos y acuerdos suscritos por las administraciones. La vulneración de la norma estatal que establece con carácter básico y general las reglas para la inaplicación de la negociación colectiva de los empleados públicos, por una disposición legal autonómica, es un supuesto de inconstitucionalidad mediata o indirecta (cita la STC 102/2016 ). La demanda sostiene que es en este contexto, el del conflicto entre la normativa básica y las disposiciones de la comunidad autónoma de Madrid a través de las cuales se suspenden diversos pactos, acuerdos y convenios colectivos, en el que ha de situarse el debate sobre la inconstitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas, y no en el del análisis de las relaciones de jerarquía entre las disposiciones legales y los citados convenios, pactos y acuerdos. La norma básica resulta de obligado cumplimiento, de tal modo que, si pretende suspender temporalmente condiciones de trabajo de los empleados públicos suscritas por la administración autonómica en la negociación colectiva, ha de cumplir obligatoriamente con los procedimientos establecidos por la normativa estatal dictada en ejercicio de sus competencias a tal fin. La regulación legal autonómica no pone en duda la legalidad ni la vigencia de la regulación contenida en los convenios, acuerdos o pactos a los que afecta, lo que excluye la existencia de un conflicto que haya de resolverse conforme al principio de jerarquía normativa, sino que lo que establece es una suspensión temporal de disposiciones contenidas en ellos. Finalmente, son las propias disposiciones impugnadas las que sitúan su actuación y fundamentan su regulación en el ámbito de las facultades suspensivas reconocidas en los arts. 32.2 y 38.10 TRLEEP.
Por providencia de 26 de marzo de 2019 el Pleno del Tribunal, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, y al Gobierno, a través del ministro de Justicia, así como al Gobierno de la Comunidad de Madrid y a la Asamblea de Madrid, por conducto de sus presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes, así como publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid”.
Por escritos registrados en este Tribunal Constitucional los días 5 y 8 de abril el presidente del Senado y la presidenta del Congreso de los Diputados comunican los acuerdos de las mesas de sus respectivas cámaras, de personarse en el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
El abogado del Estado se personó en el proceso el día 15 de abril de 2019, exclusivamente a los efectos de que se le notifiquen las resoluciones que se dicten.
La letrada de la Comunidad de Madrid, en representación del Gobierno de esa comunidad autónoma presentó, el 23 de abril de 2019, sus alegaciones en el presente recurso de inconstitucionalidad, solicitando su desestimación.
Comienza destacando la competencia de la Comunidad de Madrid para, conforme al art. 156.1 CE, determinar, a través del presupuesto, su política sobre gasto público para la prestación de los servicios a su cargo, sin perjuicio de las exigencias en materia de estabilidad presupuestaria y de los demás criterios derivados de la normativa de la Unión Europea y de la legislación del Estado. La Comunidad de Madrid goza de autonomía financiera y le corresponde la aprobación de su propio presupuesto, conforme a lo previsto en los arts. 51 y 61.1 del Estatuto de Autonomía. La representación procesal de la Comunidad de Madrid recuerda la doctrina constitucional acerca del posible contenido de las leyes de presupuestos (cita STC 99/2016 ), e indica que los preceptos impugnados se ajustan a dicha doctrina.
Tampoco habría vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y de la libertad sindical en su vertiente de derecho a la tutela judicial efectiva (art. 28.1 CE). La regulación por ley de una materia no la convierte per se en lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el art. 24.1 CE, dadas las relaciones existentes entre la jurisdicción ordinaria y la constitucional (cita la STC 118/2016 ).
El 26 de abril de 2019 la Asamblea de Madrid comunicó el acuerdo de la mesa en el sentido de no proponer a la junta de portavoces la elevación al pleno de la cámara en orden a personarse en plazo y formular alegaciones en el presente recurso de inconstitucionalidad.
Por providencia de 29 de octubre de 2019 se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 31 del mismo mes y año.
Objeto del recurso y posiciones de las partes
Artículo 21. De las retribuciones.
La autorización de la masa salarial por la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda regulada en el artículo 24 de esta ley se hará teniendo en cuenta la suspensión prevista en este apartado
Artículo 27. Retribuciones del personal estatutario de los servicios de salud.
5. Durante el año 2019, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 38.10 del EBEP, se suspenden y quedan sin efecto las previsiones establecidas en cualquier acuerdo, pacto o convenio que habiendo sido suscrito con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 12/2017, de 26 de diciembre, sea de aplicación al personal incluido en el artículo 2.1 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud, relativas a la percepción de ayudas, pluses y premios de cualquier clase, beneficios sociales, gastos de acción social y de todos aquellos de naturaleza similar, tanto en metálico como en especie, excluidos préstamos y anticipos
Disposición adicional decimotercera. Suspensión de acuerdos.
Disposición adicional decimocuarta. Suspensión de normas convencionales.
En el año 2019, con aplicación en el conjunto del sector público autonómico delimitado en el artículo 21.1 de esta ley y en coherencia con lo dispuesto en el artículo 21.4 de la misma, quedan suspendidas todas las previsiones que hubieran tenido su origen en acuerdos, tanto de ámbito general como sectorial, o en convenios colectivos para el personal laboral, suscritos con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley y que puedan dar lugar a incremento de la masa salarial para el año 2019, cualquiera que sea el ejercicio del que procedan
Disposición adicional decimoctava. Acción social.
Los acuerdos, pactos, convenios y cláusulas contractuales para todo el personal al servicio del sector público de la Comunidad de Madrid relativos a la percepción de beneficios sociales, gastos de acción social y de todos aquellos de naturaleza similar, tanto en metálico como en especie, que se suscriban a partir de la entrada en vigor de la presente ley, se financiarán exclusivamente con cargo a los incrementos adicionales de la masa salarial que, en su caso, la normativa básica autorice para el ejercicio presupuestario 2019, todo ello sin perjuicio de la aplicación de la normativa básica que se dicte para el restablecimiento de las retribuciones minoradas en cuantías no previstas en la misma
Orden de examen de los motivos de impugnación
Sobre la inconstitucionalidad mediata de los arts. 21.7 y 27.5 y disposiciones adicionales decimotercera, decimocuarta y decimoctava de la Ley 9/2018. Títulos competenciales aplicables
La primera queja que plantean los recurrentes sobre la totalidad de los preceptos impugnados es un supuesto de inconstitucionalidad mediata o indirecta por derivar la posible infracción, no de las prescripciones establecidas en la Constitución, sino de los preceptos básicos estatales dictados en su aplicación. Según nuestra reiterada doctrina (STC 82/2017 , de 22 de junio, FJ 5), para que dicha infracción constitucional exista será necesaria la concurrencia de dos circunstancias: primera, que la norma estatal infringida por la ley autonómica sea una norma básica, en el doble sentido material y formal. Por tanto, dictada legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución haya reservado al Estado y segunda, que la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa (STC 104/2018 , de 4 de octubre, FJ 3, y las allí citadas).
La controversia sobre la que tenemos que resolver se encuadra en el ámbito del régimen jurídico del personal del sector público autonómico, pues los diputados recurrentes entienden que las normas autonómicas han de respetar lo dispuesto en los art. 32.2 y 38.10 TRLEEP, aplicables respectivamente al personal laboral y al personal funcionario al servicio de las administraciones públicas. Como se acaba de mencionar, dichas normas permiten a los órganos de gobierno de las administraciones públicas, en las condiciones y mediante el procedimiento previsto en los mismos, suspender o modificar unilateralmente el cumplimiento de pactos y acuerdos negociados por causa de grave interés público.
En ese sentido, las dos normas que los recurrentes entienden vulneradas se refieren a la misma cuestión y establecen una regulación similar, si bien dicha normativa también atiende al hecho de que en las administraciones públicas pueden prestar servicios dos tipos de personal, funcionarial y laboral, que se regirán en cada caso por sus propias normas reguladoras. Esta diferenciación entre personal laboral y personal sujeto al régimen funcionarial que justifica el tratamiento de la cuestión en dos preceptos distintos del TRLEEP obedece a que las dos regulaciones, pese a su similitud, responden a títulos competenciales diferentes. En cuanto tiene por destinatarios al personal laboral del sector público y a los acuerdos suscritos en relación con este tipo de personal, el art. 32.2 TRLEEP ha de entenderse dictado al amparo de las competencias estatales en materia de legislación laboral (en un sentido similar, STC 99/2016 , de 25 de mayo, FJ 7, allí respecto a la fijación de una jornada mínima para los trabajadores del sector público), mientras que el art. 149.1.18 CE fundamentaría la regulación equivalente del art. 38.10, referido a los pactos o acuerdos que afecten a los funcionarios públicos.
De acuerdo con el art. 149.1.18 CE y la doctrina constitucional que lo ha interpretado, el Estado tiene competencia para establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, expresión que ha de entenderse referida a los de todas las administraciones públicas, incluyendo al personal estatutario de los servicios de salud (STC 20/2017 , de 2 de febrero, FJ 2). Materialmente extiende su ámbito, en principio, a “la normación relativa ‘a los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios’ (por todas, STC 165/2013 , de 26 de septiembre, FJ 13)” (STC 99/2016 , de 25 de mayo, FJ 7). Como hemos señalado en la STC 158/2016 , de 22 de septiembre, FJ 3, “el Estado es competente ex art. 149.1.18 CE para establecer la regulación básica de los derechos y deberes del personal del sector público que tenga la condición de funcionario, incluido el que forme parte de la función pública autonómica. Así lo ha declarado este Tribunal en relación a la determinación básica de sus retribuciones (SSTC 96/1990 , de 24 de mayo, FJ 3; 237/1992 , de 15 de diciembre, FJ 4; 103/1997 , de 22 de mayo, FJ 2, y 148/2006 , de 11 de mayo, FJ 6, entre otras), de sus permisos y vacaciones (STC 156/2015 , de 9 de julio, FJ 8) y, últimamente, de su jornada de trabajo (STC 99/2016 , de 25 de mayo, FJ 7)”. También se encuadra en dicho título la regulación básica de la acción social, conforme a la STC 33/2017 , de 1 de marzo, FJ 6, relativa al personal estatutario de los servicios de salud, pero cuya doctrina es aplicable a todo el personal funcionario al servicio de las administraciones públicas.
Respecto al personal laboral del sector público, ha de tenerse en cuenta que el art. 149.1.7 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre legislación laboral. El Tribunal tiene establecido que el título competencial “legislación laboral” tiene “un sentido concreto y restringido, coincidente por lo demás con el uso habitual, como referido solo al trabajo por cuenta ajena, entendiendo por consiguiente como legislación laboral aquella que regula directamente la relación laboral, es decir, para recoger los términos de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, la relación que media entre los trabajadores que presten servicios retribuidos por cuenta ajena y los empresarios” (SSTC 35/1982 , de 14 de junio, FJ 2, y 95/2002 , de 25 de abril, FJ 8, entre otras muchas, y, en el mismo sentido, ATC 228/2015 , de 15 de diciembre, FJ 4).
Expuesto lo anterior, procede hacer dos precisiones acerca del planteamiento de los recurrentes en esta concreta queja de inconstitucionalidad mediata.
La primera es que “en materia de legislación laboral la competencia estatal no es básica, sino exclusiva y plena, comprendiendo por ello tanto las leyes y normas con rango de ley como los reglamentos, de conformidad con el art. 149.1.7 CE; esto excluye absolutamente la intervención legislativa de las comunidades autónomas en esta materia (por todas, SSTC 18/1982 , de 4 de mayo, FFJJ 2 y 5; 35/1982 , de 14 de junio, FJ 2; 7/1985 , de 25 de enero, FJ 2; 86/1991 , de 25 de abril, FJ 3; 51/2006 , de 16 de febrero, FJ 4, y 244/2012 , de 18 de diciembre, FJ 4). Está fuera de lugar, por tanto, traer a colación en este caso el canon de la inconstitucionalidad mediata o indirecta por contradicción con la legislación básica” (ATC 55/2016 , de 1 de marzo, FJ 3).
La segunda es que el tenor de los preceptos impugnados y el objetivo que persiguen, relacionado con los gastos de personal en la vertiente de la acción social previamente pactada, hace que debamos tener en cuenta la doctrina de este Tribunal que encuadra las medidas estatales de contención del gasto de personal en las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica del art. 149.1.13 CE (SSTC 96/1990 , de 24 de mayo, FJ 3, y 139/2005 , de 26 de mayo, FJ 7). Esta doctrina encuentra un doble fundamento: i) que las medidas no solo alcanzan a los funcionarios públicos sino también a todo el personal al servicio del sector público; y ii) que su carácter coyuntural y su eficacia limitada en el tiempo impiden integrarlas en la relación de servicio que delimita estructuralmente el régimen del personal al servicio del sector público. Este tipo de medidas de contención de gastos de personal, con la consecuente limitación de la autonomía presupuestaria de las comunidades autónomas, encuentra cobertura competencial también en el principio de coordinación con la hacienda estatal reconocido en el art. 156.1 CE, pues se relaciona con la responsabilidad del Estado de garantizar el equilibrio económico general (SSTC 171/1996 , de 30 de octubre, FJ 2; 103/1997 , de 22 de mayo, FJ 1, y 148/2006 , de 11 de mayo, FJ 6).
La doctrina de este Tribunal ha señalado que tanto el art. 156.1 CE como el art. 149.1.13 CE presuponen la capacidad de las comunidades autónomas para definir sus gastos (AATC 55/2016 , de 1 de marzo, FJ 6; 83/2016 , de 26 de abril, FJ 4, y 145/2016 , de 19 de julio, FJ 4). Esa capacidad se incardina precisamente dentro de la autonomía financiera que la Constitución reconoce a las comunidades autónomas (art. 156.1 CE). De conformidad con su autonomía financiera, por tanto, cada comunidad autónoma fija las retribuciones y establece para su personal, tanto el sometido al régimen funcionarial como al laboral, las compensaciones, ventajas y ayudas que considera oportunas o que resulten de la negociación colectiva, respetando los límites impuestos con carácter general por el Estado. La capacidad de las comunidades autónomas para definir sus gastos en los correspondientes presupuestos solo queda desplazada o modulada en la medida en que el Estado haya ejercido sus competencias ex art. 149.1.13 CE o al amparo de otro título competencial. Las comunidades autónomas están obligadas a respetar las medidas de contención del gasto de personal establecidas por el Estado, pero, respetando las existentes o no existiendo tales medidas, su competencia en materia económica les faculta para llevar a cabo las medidas de contención del gasto de personal que crean necesarias. Esas medidas autonómicas de contención del gasto público serán constitucionales siempre que no entren en contradicción con las medidas que el Estado pueda establecer válidamente con esta misma finalidad al amparo de las competencias que le atribuye el art. 149.1.13 CE.
Corresponde también a las comunidades autónomas, respecto de todo el personal a su servicio, independientemente de que su vínculo sea funcionarial o laboral, y en virtud de las competencias que sus estatutos les reconozcan para organizar sus instituciones en general, y el personal a su servicio en particular, la determinación de las condiciones concretas de trabajo de dicho personal (AATC 55/2016 , FJ 5, y 83/2016 , FJ 3, y STC 99/2016 , FJ 7). Ahora bien, el ejercicio que cada comunidad autónoma haga de esta competencia se entiende “sin perjuicio de las competencias estatales ex art. 149.1 CE” (STC 99/2016 , FJ 7), esto es, será un ejercicio constitucionalmente legítimo mientras no desconozca o menoscabe las decisiones que el Estado pueda adoptar en virtud de sus competencias propias.
Examen de la denunciada inconstitucionalidad mediata de los arts. 21.7 y 27.5 y las disposiciones adicionales decimotercera, decimocuarta y decimoctava de la Ley 9/2018
Conforme a la doctrina constitucional que se ha expuesto, las medidas coyunturales de contención de los gastos de personal funcionario o laboral que puedan adoptar las comunidades autónomas no se encuadran, por lo que hace a las competencias estatales, en el marco del régimen estatutario de los funcionarios públicos (art. 149.1.18 CE) o de la legislación laboral (art. 149.1.7 CE), sino que se sitúan en el ámbito competencial relativo a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE).
La negociación colectiva regulada en el TRLEEP “no es límite ni condición para la potestad legislativa del parlamento autonómico, solo limitado en Derecho por la norma suprema y por el control estrictamente jurídico derivado de ella que este Tribunal tiene encomendado” (STC 87/2018 , de 19 de julio, FJ 3). No puede deducirse de los arts. 32.2 y 38.10 TRLEEP que el legislador estatal haya querido reservar un margen de libertad a las administraciones, sin someterse a normas legales de ningún tipo, de modo que no pueda el legislador (aquí el legislador presupuestario de la Comunidad de Madrid) interferir ni regular ningún aspecto del régimen de los acuerdos, pactos o convenios suscritos con el personal laboral y funcionario del sector público autonómico, so pena de inconstitucionalidad de la ley que así lo establezca. Una restricción tan intensa de las competencias autonómicas, como la que deriva de la interpretación que los recurrentes proponen, que impediría la intervención del parlamento autonómico en la cuestión de las retribuciones del personal al servicio del sector público, mediante el concreto mecanismo de la suspensión de los pactos y acuerdos suscritos entre las administraciones y los representantes del personal a su servicio, hubiera debido establecerse expresamente en la norma estatal (en un sentido similar, STC 106/2019 , de 19 de septiembre, FJ 9), sin perjuicio del juicio que, en su caso, tal restricción mereciera desde la perspectiva de su adecuación al orden constitucional de distribución de competencias.
Además, no puede pasarse por alto que los acuerdos, pactos o convenios están subordinados a las normas con rango de ley, por lo que estas pueden acordar su suspensión o modificación, sin que resulte de aplicación lo dispuesto en los arts. 32.2 y 38.10 TRLEEP. No cabe aquí hablar de una “reserva de administración” de determinadas decisiones que serían así inaccesibles al legislador. Finalmente, se trata de un caso ya examinado por la doctrina constitucional, bien que desde una perspectiva diferente, pues la STC 104/2015 , de 28 de mayo, FJ 12, ya descartó tanto la vulneración del art. 33.3 CE, como la quiebra del principio de protección de la confianza legítima en su manifestación del principio de seguridad jurídica consagrado en el art. 9.3 CE, respecto a una medida consistente en la suspensión de la convocatoria y concesión de cualquier ayuda en concepto de acción social contenida en el art. 9 del Decreto-ley del Consell 1/2012, de 5 de enero, de medidas urgentes para la reducción del déficit en la Comunitat Valenciana.
El sentido de las normas impugnadas confirma lo anteriormente expuesto, pues es claro que se trata de normas presupuestarias de contención de gastos de personal, adoptadas en ejercicio de la autonomía presupuestaria de la comunidad autónoma (art. 156.1 CE y 51 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid) y al amparo de las competencias de autoorganización (art. 26.1.1 del Estatuto de Autonomía), en relación con la determinación de las condiciones concretas de trabajo del personal al servicio del sector público de la Comunidad de Madrid.
Así, una de las facetas más significativas de la autonomía presupuestaria que las comunidades autónomas tienen constitucionalmente reconocida como manifestación de su autonomía política y financiera (arts. 2, 137 y 156.1 CE), es la capacidad para definir y ordenar sus gastos en los correspondientes presupuestos. Como ya se ha señalado, de los preceptos estatales que los recurrentes proponen como parámetro de enjuiciamiento de los autonómicos no es posible inferir la existencia de límites legales a la potestad de ordenación del gasto público, propia de los presupuestos, que traigan causa de una posible vinculación de los acuerdos suscritos entre administración y sindicatos. La asamblea autonómica forma parte del sistema institucional de la Comunidad de Madrid, pero no se confunde con el gobierno o la administración de esa comunidad autónoma [en un sentido parecido, STC 33/2019 , de 14 de marzo, FJ 3 c), respecto a las Cortes Generales y el Gobierno y la administración del Estado]. El legislador presupuestario, autonómico en este caso, tiene la potestad para decidir, en el marco de los procesos de consolidación fiscal, las partidas de gasto público que se van a ver afectadas, incluyendo, por tanto, las relativas a los gastos de personal y, por extensión, aquellos contenidos convencionales que afecten a los gastos de personal. La exposición de motivos de la Ley 9/2018 expresa la misma idea de compromiso con los objetivos de estabilidad presupuestaria al afirmar que “también en 2019 los presupuestos se apoyan en el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera”, así como que “en cuanto a la regla de gasto, el crecimiento del gasto computable previsto en el presupuesto es compatible con dicha regla, fijada, para 2019, en el 2,7 por 100”. En relación con los gastos de personal se afirma específicamente que “se mantienen en este capítulo las medidas que pretenden garantizar un control eficiente de los gastos de personal respecto de las entidades que componen el sector público”.
Es constante la doctrina constitucional que ha subrayado el papel de los presupuestos como vehículo de dirección de la política económica del ejecutivo e instrumento fundamental para la realización de su programa de gobierno (STC 223/2006 , FJ 5; con cita de las SSTC 27/1981 , de 20 de julio, FJ 2, y 76/1992 , de 14 de mayo), pues “el presupuesto es, a la vez, requisito esencial y límite para el funcionamiento de la administración” (STC 3/2003 , de 16 de enero, FJ 4). No debe olvidarse tampoco que el control de la constitucionalidad de las leyes debe ejercerse por el Tribunal Constitucional de forma que no se impongan constricciones indebidas al poder legislativo y se respeten sus opciones políticas. No le corresponde, pues, a este Tribunal revisar desde criterios técnicos o de mera oportunidad las decisiones adoptadas por el legislador (STC 32/2019 , de 28 de febrero, FJ 3 y las allí citadas).
Vulneración del art. 28.1 CE
El derecho a tener en cuenta en una cuestión como la considerada, referida al alcance y valor normativo de los acuerdos, pactos o convenios, es el derecho a la negociación colectiva (art. 37.1 CE), pues solo si se considerara afectado este derecho podría llegar a plantearse si además hay una afectación del derecho a la libertad sindical, toda vez que la alegada afectación del primero es presupuesto para poder considerar la posible afectación del segundo (STC 104/2015 , FJ 8, citando el ATC 85/2011 , FJ 7).
A juicio de los recurrentes, la vulneración del derecho a la negociación colectiva y a la libertad sindical estriba en que se ha quebrado la eficacia vinculante de los acuerdos y convenios en vigor en el sector público, los cuales solo podrían suspenderse o modificarse aplicando lo previsto en los arts. 32.2, para el personal laboral, y 38.10 TRLEEP, para el funcionario. Esta queja se presenta así directamente relacionada con la vulneración de los citados preceptos del TRLEEP. Dicha vulneración ya se ha desestimado en el fundamento jurídico anterior, en el que se ha concluido que no resultan de aplicación al legislador autonómico, en el sentido de que el mismo no está impedido por ellos para incluir, si aprecia causa justificada, medidas que en el ejercicio presupuestario supongan un ajuste de los gastos previstos en materia de retribuciones de ambos tipos de personal. Por lo demás, no está de más recordar ahora que la doctrina constitucional ha reconocido que “el legislador pueda establecer restricciones a la fuerza vinculante de los convenios colectivos en aras a la protección o preservación de otros derechos, valores o bienes constitucionalmente protegidos o intereses constitucionalmente relevantes (STC 11/1981 , de 8 de abril, FJ 24)” (STC 119/2014 , de 16 de julio, FJ 4).
Finalmente, como ha recordado la STC 104/2015 , de 28 de mayo, FJ 8, “en cuanto a este derecho a la negociación colectiva y a la fuerza vinculante de los convenios, hemos declarado también en el citado ATC 85/2011 , FJ 8, y en los que le siguen, que no puede confundirse ni identificarse esta con una pretendida intangibilidad o inalterabilidad del convenio, toda vez que, como ya ha tenido ocasión de declarar este Tribunal ‘del art. 37.1 CE no emana ni deriva la supuesta intangibilidad o inalterabilidad del convenio colectivo frente a la norma legal, incluso aunque se trate de una norma sobrevenida (STC 210/1990 , de 20 de diciembre, FFJJ 2 y 3), insistiendo el Tribunal en el contexto de esta declaración en que, en virtud del principio de jerarquía normativa, es el convenio colectivo el que debe respetar y someterse no solo a la ley formal, sino, más genéricamente, a las normas de mayor rango jerárquico y no al contrario (en el mismo sentido, SSTC 177/1988 , de 10 de octubre, FJ 4; 171/1989 , de 19 de octubre, FJ 2; 92/1994 , de 21 de marzo, FJ 2, y 62/2001 , de 1 de marzo, FJ 3, y ATC 34/2005 , de 31 de enero, FJ 5)’”.
Examen de la vulneración del art. 24.1 CE
Por tanto, atendiendo a lo anterior, es forzoso concluir que “tal y como señalamos en la STC 248/2000 , de 19 de octubre, FJ 5, aunque el art. 24.1 CE ‘no queda vulnerado por el solo hecho de que una materia sea regulada por norma de rango legal y, por lo tanto, resulte jurisdiccionalmente inmune’, puede ocurrir que la ley resulte inconstitucional por otros motivos y se produzca, como consecuencia de ello, una vulneración del derecho reconocido en el art. 24.1 CE: ‘En otras palabras: o la ley es inconstitucional por otros motivos y cierra, por serlo, ilegítimamente el paso a pretensiones que hubieran de acceder a los jueces y tribunales, y, en este caso, puede vulnerar de forma derivada el derecho reconocido en el art. 24.1 CE (STC 181/2000 , FJ 20); o la ley es conforme a la Constitución y, en tal supuesto, pertenece a su propia naturaleza de ley el no poder ser enjuiciada por los jueces y tribunales ordinarios.’” (STC 203/2013 , de 5 de diciembre, FJ 8).
Examen de la alegada infracción del art. 14 CE por los arts. 21.7 y 27.5 y disposición adicional decimoctava de la Ley 9/2018
Para apreciar una vulneración del derecho a la igualdad ante la ley debe partirse de la homogeneidad o identidad del término de comparación utilizado. Lo propio del juicio de igualdad, es “su carácter relacional conforme al cual se requiere como presupuestos obligados, de un lado, que, como consecuencia de la medida normativa cuestionada, se haya introducido directa o indirectamente una diferencia de trato entre grupos o categorías de personas” y, de otro, que “las situaciones subjetivas que quieran traerse a la comparación sean, efectivamente, homogéneas o equiparables, es decir, que el término de comparación no resulte arbitrario o caprichoso”. Solo una vez verificado uno y otro presupuesto resulta procedente entrar a determinar la licitud constitucional o no de la diferencia contenida en la norma (SSTC 205/2011 , de 15 de diciembre, FJ 3, y 160/2012 , de 20 de septiembre, FJ 7).
Voto particular concurrente que formula el magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré a la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1327-2019
A mi juicio, con ello se desplaza indebidamente el análisis de constitucionalidad mediata al art. 149.1.13 CE, que una vez más aparece dotado de una inagotable vis expansiva, al asimilar la suspensión de unas concretas partidas de gasto social de una sola comunidad autónoma a las medidas de contención de gasto adoptadas por el Estado, de impacto general. En el ámbito del Estado, tampoco el art. 149.1.13 CE atrae cualquier regulación por la conexión que presente con las exigencias de estabilidad presupuestaria y contención de gasto, como ha señalado el Tribunal en relación con la racionalización y sostenibilidad de la administración local (STC 41/2016 , de 3 de marzo, FJ 3), la contención del gasto público educativo (STC 60/2016 , de 17 de marzo, FJ 6) o las medidas de reducción del gasto en el sistema nacional de dependencia [STC 18/2016 , de 4 de febrero, FJ 7 b)], por citar algunos ejemplos.
STS, 29 de Febrero de 1992
SAP Burgos 301/2010, 8 de Julio de 2010