Source: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:52006XC0818%2801%29&from=FR
Timestamp: 2019-11-13 09:21:09+00:00
Document Index: 61689739

Matched Legal Cases: ["l'article 87", "l'article 87", "l'article 87", "l'article 87", "l'article 87", "l'article 87", "l'article 87", "l'article 93", "l'article 6", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 93", "l'article 88"]

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LIGNES DIRECTRICES CONCERNANT LES AIDES D'ÉTAT VISANT À PROMOUVOIR LES INVESTISSEMENTS EN CAPITAL-INVESTISSEMENT DANS LES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES
Le capital-investissement, un objectif communautaire
Expérience dans le domaine des aides d'État au capital-investissement
Le critère de mise en balance applicable aux aides d'État visant à promouvoir les investissements en capital-investissement
Le plan d'action dans le domaine des aides d'État et le critère de mise en balance
Caractère approprié de l'instrument
Effet incitatif et nécessité
Effets négatifs et bilan global
Approche en matière de contrôle des aides d'État dans le domaine du capital-investissement
APPLICABILITE DE L'ARTICLE 87, PARAGRAPHE 1, DANS LE DOMAINE DU CAPITAL-INVESTISSEMENT
Textes d'application générale
Présence de l'aide à trois niveaux
Montants de minimis
APPRECIATION DE LA COMPATIBILITE DES AIDES AU CAPITAL-INVESTISSEMENT EN APPLICATION DE L'ARTICLE 87, PARAGRAPHE 3, POINT C), DU TRAITE CE
Niveau maximum des tranches d'investissement
Restriction au financement des phases d'amorçage, de démarrage et d'expansion
Prédominance des instruments d'investissement en fonds propres ou quasi-fonds propres
Participation des investisseurs privés
Décisions d'investissement motivées par la recherche d'un profit
COMPATIBILITE DES AIDES AU CAPITAL-INVESTISSEMENT SOUMISES A UNE APPRECIATION DETAILLEE
Existence et preuve de la défaillance du marché
Effet incitatif et nécessité de l'aide
Présence d'un comité d'investissement
Taille de la mesure/du fonds
Présence d'investisseurs providentiels («business angels»)
Effets négatifs de l'aide
Autres distorsions de concurrence
1.1. Le capital-investissement, un objectif communautaire
Le capital-investissement concerne le financement en fonds propres de sociétés jugées à fort potentiel de croissance au cours des premières phases de leur croissance. La demande de capital-investissement provient généralement de sociétés à fort potentiel de croissance qui n'ont pas suffisamment accès aux marchés de capitaux, tandis que l'offre de capital-investissement provient d'investisseurs qui sont prêts à prendre des risques élevés en échange de la possibilité de réaliser un retour plus élevé que la moyenne sur leur investissement en fonds propres.
Dans sa communication au Conseil européen de printemps — Travaillons ensemble pour la croissance et l'emploi — Un nouvel élan pour la stratégie de Lisbonne (1), la Commission a reconnu l'insuffisance du capital-investissement proposé aux jeunes entreprises innovantes. La Commission a pris des initiatives, comme l'initiative JEREMIE (Joint European Resources for Micro- to Medium Enterprises — Ressources européennes communes pour les micro et moyennes entreprises), initiative commune de la Commission et du Fonds européen d'investissement qui vise à combler le manque de capital-investissement pour les petites et moyennes entreprises dans certaines régions. A la lumière de l'expérience acquise avec les instruments financiers du programme pluriannuel pour les entreprises et l'esprit d'entreprise, en particulier pour les petites et moyennes entreprises (PME) adopté par la décision 2000/819/CE du Conseil (2), la Commission a proposé un mécanisme en faveur des PME innovantes et à forte croissance (MIC) dans le cadre du programme pour l'innovation et la compétitivité, qui est actuellement en cours d'adoption et qui couvrira la période 2007-2013 (3). Le mécanisme augmentera la possibilité de financement des PME innovantes par des investissements aux conditions du marché dans des fonds de capital risque spécialisés dans les PME en phase de départ et d'expansion.
La Commission a traité la question du financement par le capital risque dans sa communication «Financer la croissance des PME — promouvoir la valeur ajoutée européenne» adoptée le 29 juin 2006 (4). La Commission a également souligné qu'il importait de réduire et de réorienter les aides d'État afin de remédier aux défaillances du marché dans le but d'accroître l'efficacité économique et de stimuler la recherche, le développement et l'innovation. Dans ce contexte, elle s'est engagée à réformer les règles sur les aides d'État en vue, notamment, de faciliter l'accès au financement et au capital-investissement.
En application de cet engagement, la Commission a publié, en juin 2005, le plan d'action dans le domaine des aides d'État intitulé «Des aides d'État moins nombreuses et mieux ciblées: une feuille de route pour la réforme des aides d'État 2005-2009» («le plan d'action dans le domaine des aides d'État») (5). Ce plan d'action dans le domaine des aides d' État a souligné combien il était important d'améliorer l'environnement économique et de faciliter le démarrage rapide des nouvelles entreprises. À cette fin, il a annoncé une révision de la communication sur les aides d'État et le capital-investissement (6) en vue de remédier aux défaillances du marché affectant l'offre de capitaux aux jeunes pousses et aux petites et moyennes entreprises (PME) jeunes et innovantes, moyennant en particulier un assouplissement des règles énoncées dans la communication sur les aides d'État et le capital-investissement.
S'il revient d'abord au marché d'assurer une offre suffisante de capital-investissement dans la Communauté, l'on n'en observe pas moins un «déficit de fonds propres» sur le marché du capital-investissement. Cette imperfection persistante du marché des capitaux empêche l'offre de satisfaire la demande à un prix acceptable pour les deux parties, ce qui pénalise les PME européennes. Ce déficit affecte principalement les entreprises de haute technologie innovantes ainsi que, le plus souvent, des jeunes entreprises à fort potentiel de croissance. Il peut toutefois également concerner un éventail plus large d'entreprises d'âges variables et opérant dans des secteurs différents, dont le potentiel de croissance est plus faible et qui ne peuvent trouver de financement pour leurs projets d'expansion sans l'apport de capital-investissement extérieur.
L'existence de ce déficit de fonds propres peut justifier l'octroi d'aides d'État dans certaines circonstances limitées. Si elles sont bien ciblées, les aides d'État visant à promouvoir la fourniture de capital-investissement peuvent constituer un moyen efficace de remédier aux défaillances du marché constatées dans ce domaine et de mobiliser des capitaux privés.
Les présentes lignes directrices remplacent la communication sur les aides d'État et le capital-investissement en fixant les conditions qui permettent de considérer les aides d'État destinées à promouvoir les investissements en capital-investissement comme compatibles avec le marché commun. Elles expliquent dans quelles conditions il y a aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, ainsi que les critères que la Commission appliquera pour apprécier la compatibilité des mesures de capital-investissement conformément à l'article 87, paragraphe 3, du traité CE.
1.2. Expérience dans le domaine des aides d'État au capital-investissement
Les présentes lignes directrices ont été élaborées sur la base de l'expérience acquise dans l'application de la communication sur les aides d'État et le capital-investissement. Les observations des États membres et des autres parties intéressées reçues dans le cadre des consultations publiques organisées au sujet de la révision sur les aides d'État et le capital-investissement, du plan d'action dans le domaine des aides d'État et de la communication sur les aides d'État à l'innovation (7), ont également été prises en compte.
L'expérience de la Commission et les observations reçues lors des consultations ont montré que la communication sur les aides d'État et le capital-investissement a, d'une manière générale, bien fonctionné en pratique, mais ont également fait ressortir la nécessité d'assouplir l'application des règles et de les ajuster afin que ces règles correspondent mieux à l'évolution actuelle du marché du capital-investissement. L'expérience a en outre montré que, pour certains types d'investissements en capital-investissement dans certains domaines, il n'était pas toujours possible de remplir les conditions requises par la communication sur les aides d'État et le capital-investissement et que, de ce fait, le capital-investissement ne pouvait pas recevoir un soutien adéquat sous la forme d'aides d'État dans de tels cas. Enfin, l'expérience démontre également la faible rentabilité générale des fonds de capital-investissement soutenus.
Pour remédier à ces problèmes, les présentes lignes directrices adoptent une approche plus souple dans certaines circonstances afin de permettre aux États membres de mieux cibler leurs mesures de capital-investissement en fonction des défaillances du marché en cause. Les présentes lignes directrices proposent également une approche économique plus fine de l'appréciation de la compatibilité avec le traité des mesures de capital-investissement. Dans la communication sur les aides d'État et le capital-investissement, l'approbation des régimes était déjà basée sur une analyse économique relativement sophistiquée qui se concentrait sur la dimension de la défaillance du marché et le ciblage de la mesure. La communication sur les aides d'État et le capital-investissement contenait donc déjà les principaux fondements d'une approche économique plus fine. Un certain nombre de réglages fins s'avéraient néanmoins nécessaires au niveau d'un certain nombre de critères afin de garantir un meilleur ciblage des mesures sur les défaillances du marché considérées. C'est ainsi que les lignes directrices contiennent des éléments accordant une plus grande priorité aux décisions d'investissement professionnelles et motivées par la recherche d'un profit, de façon à encourager les investisseurs privés à investir en partenariat avec l'État. Enfin, des efforts ont été consentis en vue d'améliorer la clarté de la rédaction de la communication sur les aides d'État et le capital-investissement dans tous les cas où l'expérience en a montré la nécessité.
1.3. Le critère de mise en balance applicable aux aides d'État visant à promouvoir les investissements en capital-investissement
1.3.1. Le plan d'action dans le domaine des aides d'État et le critère de mise en balance
Dans son plan d'action dans le domaine des aides d'État, la Commission a insisté sur l'importance d'un renforcement de l'approche économique dans l'analyse des aides d'État. Cela doit se traduire par une mise en balance entre, d'une part, les effets positifs potentiels de la mesure sur la réalisation d'un objectif d'intérêt commun et, d'autre part, ses effets négatifs potentiels en termes de distorsion de la concurrence et des échanges. Le critère de mise en balance décrit dans le plan d'action dans le domaine des aides d'État se compose de trois phases, les deux premières portant sur les effets positifs et la dernière sur les effets négatifs et le bilan global:
l'aide vise-t-elle un objectif d'intérêt commun clairement défini, comme la croissance, l'emploi, la cohésion et l'environnement ?
l'aide est-elle bien conçue pour atteindre l'objectif d'intérêt commun, c'est-à-dire l'aide proposée permet-elle de remédier à une défaillance du marché ou d'atteindre un autre objectif ?
L'aide d'État est-elle un instrument approprié ?
A-t-elle un effet incitatif, c'est-à-dire change-t-elle le comportement des entreprises et/ou des investisseurs ?
L'aide est-elle proportionnée, c'est-à-dire le même changement de comportement pourrait-il être obtenu avec une aide moins importante ?
Les distorsions de la concurrence et l'effet sur les échanges sont-ils limités, de sorte que le bilan global des effets est positif ?
Le critère de mise en balance est également pertinent pour la conception des règles en matière d'aides d'État et l'évaluation des cas relevant de leur champ d'application.
1.3.2. Défaillances du marché
Se fondant sur l'expérience acquise dans l'application de la communication sur les aides d'État et le capital-investissement, la Commission estime qu'il n'y a pas de défaillance généralisée du marché du capital-investissement en Europe. Elle doit cependant reconnaître qu'il existe des défaillances du marché pour certains types d'investissements à certaines étapes du développement des entreprises. Elles sont imputables à une mauvaise adéquation entre l'offre et la demande de capital-investissement et peuvent en général être décrites comme un déficit de fonds propres.
Le financement en fonds propres, en particulier dans le cas des petites entreprises, pose de nombreux défis, tant à l'investisseur qu'à l'entreprise bénéficiant de l'investissement. Du côté de l'offre, l'investisseur doit procéder à une analyse approfondie non seulement de toute garantie offerte (à l'instar du prêteur), mais également de la stratégie globale de l'entreprise afin d'évaluer les possibilités de tirer un profit de son investissement et les risques qu'il comporte. L'investisseur doit également être en mesure de contrôler la bonne mise en œuvre de la stratégie d'entreprise par les dirigeants de l'entreprise. L'investisseur doit enfin programmer et exécuter une stratégie de désengagement, afin de tirer de la cession de sa participation dans le capital de l'entreprise considérée un retour sur investissement proportionnel aux risques encourus.
Du côté de la demande, l'entreprise doit comprendre tous les avantages et les risques liés à un investissement extérieur en fonds propres pour poursuivre le projet et élaborer des plans d'entreprise solides en vue d'obtenir les ressources et les conseils nécessaires. En raison d'un déficit de fonds propres ou du manque de garanties nécessaires à l'obtention d'un financement par l'emprunt et/ou de l'absence d'un passé d'emprunteur solide, l'entreprise risque d'être confrontée à des contraintes de financement très strictes. En outre, l'entreprise doit partager le contrôle avec un investisseur extérieur qui aura généralement son mot à dire dans les décisions de l'entreprise, en plus de sa participation au capital.
Dans ces conditions, il se peut que le rapprochement de l'offre et de la demande de capital-investissement fonctionne mal et que, de ce fait, le volume de capital-investissement proposé sur le marché soit trop restreint, ce qui peut empêcher des entreprises de trouver les financements qu'elles recherchent alors même qu'elles ont des plans d'entreprise valables et de bonnes perspectives de croissance. La Commission considère que le principal facteur de défaillance du marché dans le domaine du capital-investissement, qui affecte particulièrement l'accès au capital des PME et des sociétés au cours de leurs premières phases de développement et qui est de nature à justifier une intervention publique, est l'information imparfaite ou asymétrique des investisseurs.
des coûts de transaction et de délégation: il est plus difficile pour les investisseurs potentiels de recueillir des informations fiables sur les perspectives commerciales d'une PME ou d'une nouvelle société et, par la suite, de contrôler et soutenir le développement de l'entreprise. C'est en particulier le cas des projets très innovants ou comportant un risque élevé. De surcroît, les petites opérations sont moins attrayantes pour les fonds d'investissement en raison du niveau relativement élevé des coûts d'analyse de l'investissement et d'autres coûts de transaction;
l'aversion pour le risque: les investisseurs peuvent se montrer d'autant plus réticents à fournir du capital-investissement aux PME que l'apport de capital-investissement fait l'objet d'une information imparfaite ou asymétrique. En d'autres termes, une information imparfaite ou asymétrique tend à exacerber l'aversion pour le risque.
1.3.3. Caractère approprié de l'instrument
La Commission considère que des aides d'État en faveur du capital-investissement peuvent constituer un instrument approprié dans les limites et conditions fixées dans les présentes lignes directrices. Il convient toutefois de se souvenir que l'apport de capital-investissement est essentiellement une activité commerciale impliquant des décisions commerciales. Dans ces conditions, des mesures structurelles plus générales ne constituant pas des aides d'État peuvent elles aussi contribuer à accroître l'offre de capital-investissement, par exemple celles visant à promouvoir l'esprit d'entreprise, à introduire une fiscalité plus neutre des différentes formes de financement des PME (augmentation de capital, réserves, endettement), à favoriser l'intégration du marché ou à assouplir les contraintes réglementaires, y compris les restrictions en matière de placements imposées à certains types d'institutions financières (par exemple, les fonds de pension) et les procédures administratives liées à la constitution d'une entreprise.
1.3.4. Effet incitatif et nécessité
Les aides d'État en faveur du capital-investissement doivent entraîner une augmentation nette de l'offre de capital-investissement aux PME, notamment en développant les investissements privés. Il y a risque de «poids mort», ou d'absence d'effet incitatif lorsque certaines entreprises soutenues par des mesures financées au moyen de fonds publics auraient de toute façon pu se financer aux mêmes conditions, même en l'absence d'aide d'État (effet d'éviction). C'est arrivé, quoique très rarement. Les fonds publics sont alors utilisés inutilement.
La Commission considère que les aides sous la forme de capital-investissement qui satisfont aux conditions fixées par les présentes lignes directrices garantissent l'existence d'un effet incitatif. La nécessité de prévoir des incitations dépend de l'ampleur de la défaillance du marché, qui est liée aux différents types de mesures et de bénéficiaires. C'est la raison pour laquelle différents critères ont été retenus, à savoir les tranches d'investissement par entreprise cible, le degré de participation des investisseurs privés, la taille de l'entreprise et la phase de développement financée.
La nécessité de mettre en place des incitations dépend de l'importance de la défaillance du marché, liée aux différents types de mesures et de bénéficiaires, ainsi qu'au stade de développement des PME. Une mesure de capital-investissement est bien conçue si l'aide est nécessaire dans tous ses éléments pour créer des incitations à apporter des fonds propres à des PME en phase d'amorçage, de création ou de démarrage. Une aide d'État est inefficace lorsqu'elle va au-delà de ce qui est nécessaire pour encourager l'apport de capital-investissement. En particulier, afin que l'aide soit limitée au minimum, il est crucial d'assurer une participation privée importante et de veiller à ce que les investissements soient motivés par la recherche d'un profit et soient gérés dans une optique commerciale.
1.3.6. Effets négatifs et bilan global
Le traité CE impose à la Commission de contrôler les aides d'État dans la Communauté. C'est la raison pour laquelle elle doit veiller à ce que les mesures soient bien ciblées et à éviter les distorsions graves de la concurrence. Lorsqu'elle aura à décider si le recours aux ressources publiques pour des mesures visant à promouvoir le capital-investissement est compatible avec le marché commun, la Commission s'efforcera de limiter dans toute la mesure du possible les catégories de risque suivantes:
le risque «d'éviction». L'existence de mesures financées au moyen de fonds publics peut décourager d'autres investisseurs potentiels d'apporter des capitaux propres. À plus long terme, cela pourrait plus généralement décourager l'investissement privé dans les jeunes PME et donc entraîner finalement une aggravation du déficit de fonds propres tout en créant parallèlement un besoin accru en financement public;
le risque que les avantages offerts aux investisseurs et/ou aux fonds d'investissement, ne créent sur le marché du capital-risque une distorsion de concurrence par rapport à leurs concurrents qui ne reçoivent pas les mêmes avantages;
le risque qu'une offre excessive de capital-investissement d'origine publique aux entreprises cibles ne soit pas investie suivant une logique commerciale, contribuant ainsi à maintenir à flot des entreprises inefficaces et à causer éventuellement un gonflement artificiel de leur valorisation qui les rendrait moins attrayantes pour les investisseurs privés susceptibles de leur apporter des capitaux propres.
1.4. Approche en matière de contrôle des aides d'État dans le domaine du capital-investissement
L'apport de capital-investissement aux entreprises ne peut pas être lié à la notion traditionnelle de «coûts admissibles» utilisée dans le cadre du contrôle des aides d'État, puisque cette notion repose sur certains coûts déterminés pour lesquels l'aide est autorisée et sur la fixation de plafonds d'intensité des aides. La diversité des modèles que les États membres peuvent concevoir pour les mesures de capital-investissement signifie également que la Commission n'est pas en mesure de définir des critères rigides permettant de déterminer si telle ou telle mesure peut être autorisée. L'appréciation des mesures de capital-investissement suppose donc de s'écarter des modalités traditionnelles de contrôle des aides d'État.
Toutefois, comme la communication sur les aides d'État et le capital-investissement a en pratique donné de bons résultats dans le domaine du capital-investissement, la Commission a décidé de poursuivre dans cette voie et d'assurer la continuité avec l'approche préconisée par ladite communication.
Les présentes lignes directrices ne s'appliquent qu'aux régimes d'aides au capital-investissement ciblant les PME. Elles ne sauraient constituer une base juridique pour déclarer compatible avec le marché commun une aide ad hoc apportant des capitaux à une entreprise particulière.
Elles ne doivent aucunement être interprétées comme remettant en question la compatibilité d'aides d'État qui satisfont aux critères établis dans d'autres lignes directrices, encadrements ou règlements arrêtés par la Commission.
La Commission veillera tout particulièrement à éviter que les présentes lignes directrices ne soient utilisées pour contourner les principes énoncés dans les encadrements, les lignes directrices et règlements en vigueur.
Les mesures de capital-investissement doivent exclure spécifiquement l'octroi d'aides aux entreprises:
en difficulté, au sens des lignes directrices communautaires concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté (8);
de la construction navale (9), de l'industrie houillère (10) et de la sidérurgie (11).
Les présentes lignes directrices ne sont pas applicables aux aides en faveur d'activités liées à l'exportation, à savoir les aides directement liées aux quantités exportées, à la création et au fonctionnement d'un réseau de distribution ou aux dépenses courantes liées aux activités d'exportation, ainsi que les aides subordonnées à l'utilisation de produits nationaux de préférence aux produits importés.
Aux fins des présentes lignes directrices, les définitions suivantes s'appliquent:
Fonds propres («equity»): participation au capital d'une société, représentée par les actions émises en faveur des investisseurs.
«Private equity»: par opposition à «public equity», désigne l'investissement, par des investisseurs privés, dans les capitaux propres de sociétés non cotées en bourse. Inclut le capital-risque, le capital de remplacement et les rachats («buy-outs»).
Instruments d'investissements en quasi-fonds propres: instruments dont la rentabilité pour leur détenteur (investisseur/prêteur) dépend essentiellement des profits ou des pertes réalisés par la société cible et qui ne sont pas garantis en cas de défaillance de cette société. Cette définition privilégie le fond par rapport à la forme.
Instruments d'investissement par endettement: emprunts et autres instruments de financement dont la caractéristique prédominante est d'offrir au prêteur/investisseur une rémunération minimum fixe et qui sont au moins en partie garantis. Cette définition privilégie le fond par rapport à la forme.
Capital d'amorçage: financement fourni pour étudier, évaluer et développer un concept de base préalablement à la phase de démarrage.
Capital de démarrage: financement fourni aux entreprises qui n'ont pas commercialisé de produits ou de services et ne réalisent pas encore de bénéfices, pour le développement et la première commercialisation de leurs produits.
Capital de départ: englobe le capital d'amorçage et le capital de démarrage.
Capital d'expansion: financement visant à assurer la croissance et l'expansion d'une société qui peut ou non avoir atteint le seuil de rentabilité ou dégager des bénéfices, et employé pour augmenter les capacités de production, développer un marché ou un produit ou renforcer le fonds de roulement de la société.
Capital-risque: investissements effectués dans des sociétés non cotées par des fonds d'investissement (fonds de capital-risque) qui, agissant pour leur propre compte, gèrent des capitaux de particuliers, d'institutions ou leurs propres capitaux. Il inclut le financement des phases de départ et d'expansion, mais non le financement de remplacement ni les rachats.
Capital de remplacement: achat d'actions détenues dans une entreprise par une autre société de «private equity» ou par un ou plusieurs autres actionnaires. Le capital de remplacement est aussi appelé achat secondaire.
Capital-investissement: financement en fonds propres ou quasi-fonds propres d'entreprises au cours de leurs premières phases de croissance (phases d'amorçage, de démarrage et d'expansion). Il inclut l'investissement informel par des investisseurs providentiels, le capital-risque et le recours à d'autres marchés boursiers spécialisés dans les PME, notamment les sociétés à fort potentiel de croissance (ci-après dénommés «véhicules d'investissement»).
Mesures de capital-investissement: régimes visant à fournir ou à promouvoir des aides sous la forme de capital-investissement.
IPO («Initial Public Offering» — «Première offre publique de souscription»): processus consistant à lancer la vente ou la distribution au public des actions d'une société pour la première fois.
Investissement de suivi: investissement supplémentaire effectué dans une société après un investissement initial.
Rachat («buyout»): rachat aux actionnaires actuels, par négociation ou offre publique d'achat, d'une participation dans le capital d'une société permettant au moins de s'en assurer le contrôle en vue de reprendre ses actifs et activités.
Stratégie de désengagement: liquidation des participations détenues par un fonds de capital-risque ou de «private equity» selon un plan visant à obtenir une rentabilité maximale et comprenant la vente commerciale, la radiation (passation par profits et pertes), le remboursement des actions privilégiées/des emprunts, la cession à un autre capital-risqueur, la cession à un établissement financier et la vente par mise sur le marché (y compris par première offre publique de souscription).
Petites et moyennes entreprises («PME»): petites et moyennes entreprises au sens du règlement (CE) no 70/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité aux aides d'État en faveur des petites et moyennes entreprises (12) ou de tout autre règlement le remplaçant.
Entreprise ou société cible: entreprise ou société dans laquelle un investisseur ou un fonds d'investissement envisage d'investir.
Investisseurs providentiels («business angels»): riches particuliers investissant directement dans de jeunes entreprises en expansion qui ne sont pas cotées (capital d'amorçage) et leur donnent des conseils. Ils apportent généralement des financements en échange d'une participation, mais peuvent également procurer d'autres financements à long terme.
Régions assistées: régions relevant du champ d'application des dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 3, points a) ou c), du traité CE.
3. APPLICABILITÉ DE L'ARTICLE 87, PARAGRAPHE 1, DANS LE DOMAINE DU CAPITAL-INVESTISSEMENT
3.1. Textes d'application générale
Il existe déjà un certain nombre de textes publiés par la Commission qui fournissent des éléments interprétatifs pour déterminer si des mesures relèvent de la définition d'aide d'État et qui peuvent être pertinents dans le domaine des mesures de capital-investissement. Parmi ces documents figurent la communication de 1984 sur les apports en capital réalisés par l'État (13), la communication de 1998 sur l'application des règles relatives aux aides d'État aux mesures relevant de la fiscalité directe des entreprises (14) et la communication sur l'application des articles 87 et 88 du traité aux aides d'État sous forme de garanties (15). La Commission continuera de se fonder sur ces textes pour déterminer si des mesures de capital-investissement constituent ou non des aides d'État.
3.2. Présence de l'aide à trois niveaux
Les mesures de capital-investissement reposent souvent sur des mécanismes complexes conçus pour promouvoir le capital-investissement, les pouvoirs publics créant des mesures d'incitation destinées à encourager un groupe d'opérateurs économiques donné (les investisseurs) à fournir des capitaux à un autre groupe (les PME cibles). En fonction de la manière dont la mesure est conçue, et même si les pouvoirs publics peuvent avoir l'intention de ne procurer un avantage qu'au second groupe, il se peut que les entreprises de l'un ou l'autre de ces «niveaux» ou des deux soient bénéficiaires d'aides d'État. En outre, les mesures de ce type prévoient le plus souvent la création d'un fonds ou d'un autre véhicule d'investissement juridiquement distinct des investisseurs et des entreprises cibles. Dans de tels cas, il convient aussi de déterminer si ce fonds ou ce véhicule peut être considéré comme une entreprise bénéficiant d'une aide d'État.
Dans ce contexte, le financement par des ressources, qui ne sont pas des ressources d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE est considéré comme provenant d'investisseurs privés. C'est notamment le cas du financement par la Banque européenne d'investissement et le Fonds européen d'investissement.
Pour déterminer si une aide d'État est ou non présente à chacun de ces trois niveaux, la Commission prendra en compte les éléments suivants (16).
Aide aux investisseurs. Lorsqu'une mesure permet à des investisseurs de réaliser des investissements en fonds propres ou quasi-fonds propres dans une entreprise ou un groupe d'entreprises à des conditions plus avantageuses qu'elles ne le seraient pour un investisseur public ou que si cet investissement avait été effectué en l'absence de cette mesure, la Commission considèrera que ces investisseurs reçoivent un avantage. Cet avantage peut revêtir différentes formes, comme il est précisé à la section 4.2. C'est le cas même si la mesure amène l'investisseur à accorder à son tour un avantage à la société ou aux sociétés concernées. En revanche, la Commission considèrera que l'investissement a été effectué pari passu entre investisseurs publics et privés, et qu'il ne constitue donc pas une aide d'État, lorsque les conditions dont il est assorti seraient jugées acceptables par un investisseur privé opérant dans les conditions normales d'une économie de marché en l'absence de toute intervention publique. La Commission ne présumera que tel est le cas que si les investisseurs publics et privés partagent exactement les mêmes risques de sous-estimation et de surestimation et les mêmes possibilités de rémunération et s'ils sont placés au même niveau de subordination, et normalement à condition qu'au moins 50 % du financement de la mesure proviennent d'investisseurs privés qui sont indépendants de la société dans laquelle ils investissent.
Aide à un fonds d'investissement, à un véhicule d'investissement et/ou à son gestionnaire. En règle générale, la Commission tend à considérer un fonds d'investissement ou un véhicule d'investissement comme une structure intermédiaire permettant de transférer l'aide aux investisseurs et/ou aux entreprises dans lesquelles l'investissement est réalisé, et non pas comme le bénéficiaire de l'aide. Toutefois, des mesures d'ordre fiscal ou autres, impliquant des transferts directs en faveur d'un véhicule d'investissement ou d'un fonds existant qui regroupe un grand nombre d'investisseurs différents et qui se présente comme une entreprise indépendante, peuvent constituer une aide, à moins que l'investissement ne soit effectué à des conditions qui seraient acceptables pour un investisseur privé opérant dans les conditions normales d'une économie de marché et qu'il ne confère par conséquent aucun avantage au bénéficiaire. De même, il y aura aide en faveur des gestionnaires du fonds ou de la société de gestion si leur rémunération ne correspond pas entièrement à la rémunération courante offerte par le marché dans des situations comparables. En revanche, l'absence d'aide sera présumée si les gestionnaires ou la société de gestion sont sélectionnés selon une procédure d'appel d'offres publique ouverte et transparente ou s'ils ne reçoivent pas d'autre avantage d'origine publique.
Aide aux entreprises dans lesquelles l'investissement est réalisé. Notamment lorsqu'il existe une aide au niveau des investisseurs, du véhicule d'investissement ou du fonds d'investissement, la Commission considèrera normalement qu'elle est au moins en partie répercutée sur les entreprises cibles, et donc qu'elle est aussi présente à leur niveau. Tel est le cas même lorsque les décisions d'investissement sont prises par les gestionnaires du fonds suivant une logique purement commerciale.
Dans les cas où l'investissement est réalisé à des conditions qui seraient acceptables pour un investisseur privé opérant dans les conditions normales d'une économie de marché en l'absence de toute intervention publique, les entreprises destinataires de l'investissement ne seront pas considérées comme bénéficiaires d'une aide. À cette fin, la Commission examinera si ces décisions d'investissement sont exclusivement motivées par la recherche d'un profit et sont liées à un plan d'entreprise et à des projections raisonnables ainsi qu'à une stratégie de désengagement claire et réaliste. D'autres facteurs importants seront également considérés, comme le choix et le mandat d'investissement des gestionnaires du fonds ou de la société de gestion, ou le pourcentage et le degré d'implication des investisseurs privés.
3.3. Montants de minimis
Lorsque tous les financements octroyés aux bénéficiaires sous la forme de capital-investissement sont des aides de minimis au sens du règlement (CE) no 69/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis ( (17) ) et du règlement (CE) no 1860/2004 de la Commission du 6 octobre 2004 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis dans les secteurs de l'agriculture et de la pêche (18), ils sont réputés ne pas entrer dans le champ d'application de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE. Dans le cas des mesures de capital-investissement, l'application de la règle de minimis est compliquée par la difficulté du calcul ainsi que par le fait que les mesures peuvent constituer des aides non seulement pour les entreprises cibles, mais aussi pour d'autres investisseurs. Lorsque ces obstacles peuvent être surmontés, la règle de minimis demeure néanmoins applicable. Par conséquent, si un régime prévoit l'apport de capitaux d'origine publique d'un montant égal ou inférieur au plafond de minimis pertinent par entreprise sur une période de trois ans, il est certain que toute aide à ces entreprises et/ou aux investisseurs reste dans les limites prescrites.
4. APPRÉCIATION DE LA COMPATIBILITÉ DES AIDES AU CAPITAL-INVESTISSEMENT EN APPLICATION DE L'ARTICLE 87, PARAGRAPHE 3, POINT C), DU TRAITÉ CE
Aux termes de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE, peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun, les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. Sur la base du critère de «mise en balance» énoncé à la section 1.3, la Commission ne déclarera une mesure de capital-investissement compatible avec le marché commun que si elle conclut que la mesure d'aide conduit à une augmentation de l'offre de capital-investissement sans pour autant altérer les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. La présente section établit une série de conditions au regard desquelles la Commission appréciera si les aides sous forme de capital-investissement sont compatibles avec l'article 87, paragraphe 3, point c).
Lorsque la Commission est en possession d'une notification complète indiquant que toutes les conditions prévues dans la présente section sont remplies, elle s'efforce de procéder à une appréciation rapide de l'aide dans les délais prévus par le règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE (19). Pour certains types de mesures qui ne remplissent pas toutes les conditions énoncées dans la présente section, la Commission procède alors à une appréciation plus détaillée de l'aide selon la procédure précisée à la section 5.
Lorsqu'il existe également une aide au niveau des entreprises cibles et que l'apport en capital-investissement est lié aux coûts ouvrant droit au bénéfice d'une aide en application d'un autre règlement ou encadrement ou d'autres lignes directrices, ceux-ci peuvent être appliqués pour apprécier si l'aide est compatible avec le marché commun.
4.2. Forme de l'aide
Il revient en général à l'État membre de choisir la forme d'une aide, et cela vaut également pour les mesures de capital-investissement. Toutefois, lorsqu'elle évaluera ces mesures, la Commission devra notamment déterminer si elles encouragent effectivement les investisseurs à fournir du capital-investissement aux entreprises cibles et si elles sont susceptibles de déboucher sur la prise de décisions d'investissement dans une optique commerciale (c'est-à-dire motivées par la recherche d'un profit), comme il est expliqué à la section 4.3.
La Commission considère que les types de mesures susceptibles de conduire à un tel résultat comprennent:
la constitution de fonds d'investissement («fonds de capital-risque») dans lesquels l'État est partenaire, investisseur ou partie, même à des conditions moins avantageuses que les autres investisseurs;
les garanties consenties à des investisseurs de capital-investissement ou à des fonds de capital-risque et couvrant une partie des pertes d'investissement, ou les garanties consenties pour des prêts accordés à des investisseurs/fonds pour des investissements en capital-investissement, sous réserve que la couverture publique des risques de pertes sous-jacents ne dépasse pas 50 % du montant nominal de l'investissement garanti;
les autres instruments financiers en faveur des investisseurs de capital-investissement ou des fonds de capital-risque visant à encourager la fourniture de capitaux supplémentaires en vue de la réalisation d'investissements;
les incitations fiscales consenties à des fonds d'investissements et/ou à leurs gestionnaires ou à des investisseurs afin de les convaincre de réaliser des investissements en capital-investissement.
4.3. Conditions de compatibilité
Pour s'assurer qu'une mesure de capital-investissement satisfait aux conditions de l'effet incitatif et de la nécessité de l'aide telles qu'elles sont définies à la section 1.3.4, un certain nombre d'indicateurs sont pertinents. Le principe de base veut que l'aide d'État doit cibler une défaillance du marché particulière dont l'existence a été suffisamment démontrée. À cette fin, les présentes lignes directrices définissent plusieurs seuils de sécurité applicables aux tranches d'investissement dans les PME cibles qui en sont aux premières phases de leur activité. De plus, pour que l'aide soit limitée au minimum nécessaire, il est essentiel que les investissements soutenus dans les entreprises cibles soient motivés par la recherche d'un profit et gérés dans une optique commerciale. La Commission considèrera que la mesure de capital-investissement satisfait aux conditions de l'effet incitatif, de la nécessité et de la proportionnalité et que le bilan global est positif lorsque toutes les conditions suivantes seront remplies.
Des mesures comportant spécifiquement la participation de véhicules d'investissement seront appréciées au regard de la section 5 des présentes lignes directrices et non selon les conditions de la présente section.
4.3.1. Niveau maximum des tranches d'investissement
La mesure de capital-investissement doit prévoir des tranches de financement, totalement ou partiellement financées par l'aide d'État, qui ne dépassent pas 1,5 million d'euros par entreprise cible et par période de 12 mois.
4.3.2. Restriction au financement des phases d'amorçage, de démarrage et d'expansion
La mesure de capital-investissement doit se limiter à prévoir un financement jusqu'à la phase d'expansion pour les petites ou les moyennes entreprises situées dans des régions assistées. Elle doit se limiter à prévoir un financement jusqu'à la phase de démarrage pour les moyennes entreprises situées dans des régions non assistées.
4.3.3. Prédominance des instruments d'investissement en fonds propres ou quasi-fonds propres
Les instruments d'investissement en fonds propres ou quasi-fonds propres dans les PME cibles doivent représenter au moins 70 % du budget total de la mesure de capital-investissement. Pour apprécier la nature de ces instruments, la Commission tiendra compte de la substance économique réelle de l'instrument plutôt que de son appellation ou de sa qualification par les investisseurs. En particulier, la Commission tiendra compte du degré de risque résultant de l'activité de la société cible que supporte l'investisseur, des pertes potentielles que peut subir l'investisseur, de la prédominance éventuelle d'une rémunération fondée sur les profits réalisés par rapport à une rémunération fixe, et du niveau de subordination de l'investisseur en cas de faillite de la société. La Commission peut aussi prendre en compte le traitement applicable à l'instrument d'investissement considéré en vertu des dispositions nationales d'ordre législatif, réglementaire, financier et comptable en vigueur, si ces dispositions sont pertinentes pour sa qualification.
4.3.4. Participation des investisseurs privés
Au moins 50 % du financement des investissements réalisés dans le cadre de la mesure de capital-investissement doivent provenir d'investisseurs privés, ce seuil étant ramené à 30 % dans le cas des mesures ciblant des PME situées dans des régions assistées.
4.3.5. Décisions d'investissement motivées par la recherche d'un profit
La mesure de capital-investissement doit assurer que les décisions d'investir dans les entreprises cibles sont motivées par la recherche d'un profit. C'est le cas lorsque l'investissement est motivé par la perspective d'un potentiel de profit significatif et par la volonté d'octroyer un soutien constant aux entreprises cibles à cette fin.
Ce critère est réputé satisfait si toutes les conditions suivantes sont remplies:
les mesures prévoient une participation significative des investisseurs privés, ainsi qu'il est exposé à la section 4.3.4, ceux-ci investissant en fonds propres dans une optique commerciale (c'est-à-dire uniquement dans un but de profit), directement ou indirectement, dans les entreprises cibles; et
4.3.6. Gestion commerciale
La gestion d'une mesure ou d'un fonds de capital-investissement doit être effectuée dans une optique commerciale. L'équipe de direction doit se comporter comme des gestionnaires du secteur privé, en visant à optimiser la rémunération de leurs investisseurs. Ce critère est considéré comme rempli lorsque toutes les conditions suivantes sont satisfaites:
il existe un accord entre un gestionnaire de fonds professionnel ou une société de gestion et les participants au fonds prévoyant que la rémunération du premier est liée aux résultats, définissant les objectifs du fonds et fixant le calendrier d'investissement; et
les investisseurs privés sont représentés dans la prise de décision, par exemple par le biais d'un comité des investisseurs ou d'un comité consultatif; et
la gestion des fonds est conforme aux meilleures pratiques et fait l'objet d'une surveillance réglementaire.
4.3.7. Orientation sectorielle
Dans la mesure où de nombreux fonds du secteur privé sont axés sur des technologies ou même des secteurs innovants spécifiques (par exemple, soins de santé, technologie de l'information, biotechnologie), la Commission peut accepter une orientation sectorielle des mesures de capital-investissement, à condition que la mesure en cause relève du champ d'application des présentes lignes directrices, tel qu'il est défini à la section 2.1.
5. COMPATIBILITÉ DES AIDES AU CAPITAL-INVESTISSEMENT SOUMISES À UNE APPRÉCIATION DÉTAILLÉE
La présente section s'applique aux mesures de capital-investissement qui ne remplissent pas toutes les conditions énoncées à la section 4. Ces mesures doivent faire l'objet d'une une appréciation plus détaillée de leur compatibilité sur la base du critère de mise en balance exposé à la section 1.3 en raison de la nécessité d'assurer qu'elles ciblent la défaillance du marché en cause et du fait du risque accru d'éviction des investisseurs privés et de distorsion de la concurrence.
L'analyse de la compatibilité des mesures avec le traité CE sera fondée sur un certain nombre d'éléments positifs et négatifs. Aucun élément pris isolément n'est déterminant et aucun ensemble d'éléments ne peut être considéré comme suffisant en soi pour garantir la compatibilité de la mesure en cause. Dans certains cas, l'applicabilité de ces critères et le poids qui leur est conféré peuvent dépendre de la forme de la mesure.
Il incombera aux États membres de fournir tous les éléments et preuves qu'ils jugent utiles aux fins de l'appréciation de la mesure. Le niveau de preuve requis et l'appréciation de la Commission dépendront des particularités de chaque cas et seront proportionnés à la gravité de la défaillance du marché en cause et au risque d'éviction de l'investissement privé.
5.1. Aides soumises à une appréciation détaillée
Les types de mesures de capital-investissement suivants qui ne remplissent pas une ou plusieurs des conditions énoncées à la section 4 seront soumis à une appréciation plus détaillée en raison du caractère moins évident de la défaillance du marché et du risque accru d'éviction de l'investissement privé et/ou de distorsion de la concurrence.
a) Mesures prévoyant des tranches d'investissement supérieures au seuil de sécurité de 1,5 million d'euros par PME cible et période de 12 mois
La Commission est consciente des fluctuations permanentes du marché du capital-investissement et du niveau du déficit de fonds propres, ainsi que des degrés variables auxquels les entreprises sont affectées par la défaillance du marché selon leur taille, le stade de développement de leur activité et leur secteur économique. La Commission est donc disposée à envisager de déclarer compatibles avec le marché commun des mesures de capital-investissement prévoyant des tranches d'investissement supérieures au seuil de 1,5 millions d'euros par entreprise et par an, à condition que la défaillance du marché soit dûment établie.
b) Mesures prévoyant un financement pour la phase d'expansion des moyennes entreprises situées dans des régions non assistées
La Commission reconnaît que certaines moyennes entreprises situées dans des régions non assistées peuvent avoir un accès insuffisant au capital-investissement, même dans leur phase d'expansion, bien que les entreprises qui ont un chiffre d'affaires et/ou un bilan total suffisants ait accès au financement. La Commission est donc disposée, dans certains cas, à envisager de déclarer compatibles avec le marché commun des mesures couvrant partiellement la phase d'expansion des moyennes entreprises, à condition que les preuves requises soient rapportées.
c) Mesures prévoyant des investissements de suivi dans des entreprises cibles ayant déjà reçu des apports de fonds propres aidés afin de financer des tours de financement ultérieurs dans une proportion pouvant même être supérieure aux seuils de sécurité généraux et aux financements recueillis par les sociétés au cours de leurs premières phases de croissance
La Commission reconnaît l'importance des investissements de suivi dans des entreprises cibles qui ont déjà reçu des apports de fonds propres aidés au cours de leur phase de départ afin de financer des tours de financement dans une proportion pouvant même être supérieure aux tranches d'investissement maximum et aux financements reçus par les entreprises au cours de leurs premières phases de croissance, jusqu'au désengagement de l'investissement initial. Cela peut être nécessaire afin d'éviter la dilution de la participation publique dans ces tours de financement tout en assurant la continuité du financement pour les entreprises cibles, de sorte que tant les investisseurs publics que les investisseurs privés puissent pleinement tirer parti des investissements à risque. Dans de telles situations, et compte tenu des spécificités du secteur et des entreprises cibles, la Commission est disposée à envisager de déclarer un investissement de suivi compatible avec le marché commun, à condition que le montant de cet investissement soit cohérent avec l'investissement initial et avec la taille du fonds.
d) Mesures prévoyant une participation des investisseurs privés inférieure à 50 % dans les régions non assistées et à 30 % dans les régions assistées
Dans la Communauté, le degré de développement du marché privé du capital-investissement varie fortement d'un État membre à l'autre. Dans certains cas, il peut être difficile de trouver des investisseurs privés, et la Commission est donc disposée à envisager déclarer compatibles avec le marché commun des mesures prévoyant une participation privée inférieure aux seuils fixés à la section 4.3.4, pour autant que les États membres fournissent les éléments de preuve requis.
Ce problème peut être encore plus sérieux dans le cas des mesures de capital-investissement ciblant des PME de régions assistées: la pénurie de fonds propres peut y être encore plus forte pour ces PME en raison de leur éloignement par rapport aux centres de capital-investissement, de la faible densité de la population et d'une aversion plus élevée des investisseurs privés pour le risque. Ces PME peuvent également rencontrer des problèmes propres à la demande, par exemple la difficulté d'élaborer un projet d'entreprise viable et prêt à recevoir des investissements, une culture plus limitée en matière de prises de participations de ce type, ou par une certaine répugnance à perdre le contrôle de la gestion du fait de la participation de capital-risqueurs.
e) Mesures prévoyant la fourniture de capital d'amorçage à des petites entreprises et pouvant envisager: (i) une participation moindre ou nulle des investisseurs privés; et/ou (ii) la prédominance des instruments d'investissement par endettement par rapport aux instruments d'investissement en fonds propres ou quasi-fonds propres
Les défaillances du marché qui affectent les entreprises au cours de leur phase d'amorçage sont plus prononcées en raison du degré extrêmement élevé de risque qu'elles impliquent pour l'investisseur potentiel et de la nécessité de parrainer étroitement l'entrepreneur au cours de cette phase cruciale. Cela se traduit également par la réticence, voire par la quasi-absence, des investisseurs privés sur ce segment du capital d'amorçage, d'où un risque d'éviction nul ou très limité. En outre, la possibilité de distorsion de la concurrence est réduite par l'éloignement significatif de ces petites entreprises par rapport au marché. Tous ces motifs peuvent justifier une attitude plus favorable de la Commission envers les mesures ciblant la phase d'amorçage, compte tenu également du rôle crucial qu'elles peuvent jouer en matière de croissance et de création d'emplois dans la Communauté.
f) Mesures comportant spécifiquement l'intervention d'un véhicule d'investissement
Un véhicule d'investissement peut faciliter la rencontre entre investisseurs et PME cibles pour lesquelles il peut, par conséquent, améliorer l'accès au capital-investissement. Dans le cas de défaillances du marché concernant les entreprises visées par le véhicule, celui-ci peut ne pas fonctionner efficacement en l'absence d'incitations financières. Ainsi, les investisseurs peuvent estimer que le type d'investissement ciblé par le véhicule n'est pas intéressant par rapport au placement de tranches d'investissement plus élevées ou au placement dans des entreprises plus établies ou sur des places boursières plus établies, en dépit de la rentabilité potentielle évidente des entreprises cibles. La Commission est donc disposée à envisager de déclarer compatibles avec le marché commun des mesures comportant spécifiquement l'intervention d'un véhicule d'investissement, à condition que l'existence d'une défaillance du marché clairement définie soit dûment établie.
g) Coûts liés au premier examen des entreprises en vue de la conclusion des investissements, jusqu'à la phase de contrôle préalable («coûts de prospection»)
Les fonds de capital à investissement ou leurs gestionnaires peuvent avoir à supporter des «coûts de prospection» pour repérer des PME, avant la phase de contrôle préalable. Les aides couvrant une partie de ces coûts de prospection doivent encourager les fonds ou leurs gestionnaires à exercer davantage d'activités de prospection qu'ils ne le feraient en l'absence de telles aides. Cela peut également être bénéfique pour les PME considérées, même si la recherche n'aboutit pas à un investissement, parce que ceci leur permet d'acquérir plus d'expérience du financement par le capital-investissement. Ces raisons justifient une attitude plus favorable de la Commission à l'égard des aides qui couvrent une partie des coûts de prospection des fonds de capital-investissement ou de leurs gestionnaires, sous réserve des conditions suivantes: les coûts admissibles doivent être limités aux coûts de prospection liés aux PME principalement en phase d'amorçage ou de démarrage, lorsque ces coûts n'aboutissent pas à un investissement, et les coûts juridiques et administratifs des fonds doivent en être exclus. De surcroît, l'aide ne doit pas excéder 50 % des coûts admissibles.
5.2. Effets positifs de l'aide
5.2.1. Existence et preuve de la défaillance du marché
Pour les mesures de capital-investissement prévoyant des tranches d'investissement dans les entreprises cibles supérieures aux conditions énoncées à la section 4, en particulier celles qui prévoient des tranches supérieures à un 1,5 million d'euros par PME cible par période de 12 mois, des investissements de suivi ou le financement de la phase d'expansion pour les moyennes entreprises situées dans des régions non assistées, ainsi que pour les mesures comportant spécifiquement l'intervention d'un véhicule d'investissement, la Commission exigera des preuves supplémentaires de la défaillance du marché que la mesure se propose de corriger, à chaque niveau où une aide est susceptible d'exister, avant de déclarer compatible avec le marché commun la mesure de capital-investissement proposée. Ces éléments de preuve devront être fondés sur une étude indépendante montrant l'ampleur du «déficit de fonds propres» pour les entreprises et les secteurs auxquels la mesure de capital-investissement est destinée. Les informations pertinentes concernent l'offre de capital-investissement et de capital de mobilisation («fundraising capital»), ainsi que l'importance du secteur du capital-risque dans l'économie locale. Dans l'idéal, elles devraient être fournies pour la période couvrant les trois à cinq années précédant la mise en oeuvre de la mesure, ainsi que pour le futur — dans ce cas, sur la base des projections raisonnables qui seraient disponibles. Ces éléments de preuve pourraient en outre couvrir les aspects suivants:
le développement du financement au cours des cinq dernières années, et les comparaisons établies avec les moyennes correspondantes au niveau national et/ou européens;
l'encours des fonds actuellement disponibles;
la part des programmes d'investissement bénéficiant d'une aide publique dans le total des investissements de capital-risque réalisés sur les trois à cinq dernières années;
le pourcentage de jeunes pousses recevant des apports en capital-risque;
la ventilation des investissements par catégories suivant leurs montants;
la comparaison entre le nombre de plans d'entreprise présentés et le nombre d'investissements réalisés par segment (montant de l'investissement, secteur, tour de financement, etc.);
Pour les mesures destinées à des PME situées dans des régions assistées, les informations pertinentes doivent être complétées par d'autres éléments prouvant l'existence de spécificités régionales qui justifient les modalités de la mesure envisagée. Les éléments suivants peuvent en particulier être utiles:
estimation de l'aggravation du déficit de fonds propres imputable au caractère périphérique et à d'autres spécificités régionales, au regard notamment du montant total de capital-investissement investi, du nombre de fonds ou de véhicules d'investissement présents sur le territoire ou à proximité, de la disponibilité de gestionnaires compétents, du nombre d'opérations et, si ces données sont disponibles, des tailles moyenne et minimum de ces opérations;
des données spécifiques sur l'économie locale, sur les raisons d'ordre social et/ou historique expliquant la faiblesse du capital-investissement par rapport aux données moyennes pertinentes et/ou, le cas échéant, à la situation aux niveaux national et/ou communautaire;
tout autre indicateur utile montrant un degré accru de défaillance du marché.
Les États membres peuvent produire les mêmes preuves plusieurs fois, à condition que les conditions du marché n'aient pas changé. La Commission se réserve le droit de mettre en cause la validité de ces preuves.
5.2.2. Caractère approprié de l'instrument
Un élément important du critère de mise en balance consiste à déterminer si une aide d'État dans le domaine du capital-investissement peut être considérée comme un instrument approprié pour promouvoir les investissements privés en capital-investissement. Cette évaluation est étroitement liée à l'appréciation de l'effet incitatif et de la nécessité de l'aide, telle que définie à la section 5.2.3.
Dans son appréciation détaillée, la Commission tiendra tout particulièrement compte des éventuelles analyses d'impact de la mesure proposée réalisées par l'État membre. Lorsque l'État membre a envisagé d'autre options et que les avantages du recours à un instrument sélectif tel qu'une aide d'État ont été établis et communiqués à la Commission, ces mesures sont considérées comme un instrument approprié. La Commission examinera également tout élément établissant que d'autres mesures ont été prises ou doivent être prises pour remédier au «déficit de fonds propres», notamment des évaluations ex post ainsi que les problèmes d'offre et de demande affectant les PME cibles, afin de voir quelle est leur interaction avec la mesure de capital-investissement proposée.
5.2.3. Effet incitatif et nécessité de l'aide
L'effet incitatif des aides au capital-investissement joue un rôle déterminant dans l'appréciation de la compatibilité. La Commission estime que les mesures qui satisfont à toutes les conditions énoncées à la section 4 ont un effet incitatif. Toutefois, l'effet incitatif des mesures examinées dans la présente section s'avère moins évident. La Commission prendra donc aussi en compte, le cas échéant, les critères supplémentaires suivants, qui permettent d'établir que les décisions d'investissement sont motivées par la recherche d'un profit et que la mesure est gérée dans une optique commerciale.
5.2.3.1 Gestion commerciale
Outre les conditions fixées à la section 4.3.6, la Commission considérera comme un élément positif le fait que la mesure ou le fonds de capital-investissement soit géré par des professionnels issus du secteur privé ou par des professionnels indépendants choisis en vertu d'une procédure transparente et non discriminatoire, idéalement par appel d'offres ouvert, et possédant une expérience et des compétences confirmées en matière d'investissement sur les marchés de capitaux, idéalement dans le(s) même secteur(s) que celui visé(s) par le fonds, ainsi qu'une bonne maîtrise des aspects juridiques et comptables pertinents pour l'investissement.
5.2.3.2. Présence d'un comité d'investissement
Un autre élément positif sera l'existence d'un comité d'investissement indépendant de la société de gestion du fonds et composé d'experts indépendants provenant du secteur privé ayant une expérience significative dans le secteur ciblé et, de préférence, de représentants des investisseurs ou des experts indépendants choisis en vertu d'une procédure transparente et non discriminatoire, de préférence par appel d'offres ouvert. Ces experts fourniront aux gestionnaires ou à la société de gestion des analyses sur la situation actuelle du marché et ses perspectives d'évolution et leur proposeront, après examen, des entreprises cibles potentielles offrant de bonnes perspectives d'investissement.
5.2.3.3. Taille de la mesure/du fonds
La Commission considérera comme un élément positif le fait que la mesure de capital-investissement soit dotée d'un budget d'investissement dans les entreprises cibles d'une taille suffisante pour réaliser des économies d'échelle au niveau de la gestion administrative du fonds ainsi que la possibilité de diversifier les risques grâce à un portefeuille comportant un nombre suffisant d'investissements. La taille du fonds doit être de nature à garantir la possibilité d'absorber les coûts de transaction et/ou de financer les phases ultérieures, plus rentables, de financement des entreprises cibles. Les fonds dont la surface financière est importante seront également considérés favorablement, en tenant également compte du secteur visé, pour autant que les risques d'éviction de l'investissement privé et de distorsion de la concurrence soient minimisés.
5.2.3.4. Présence d'investisseurs providentiels («business angels»)
En ce qui concerne les mesures ciblant le capital d'amorçage, compte tenu du niveau plus prononcé de défaillance du marché qui peut être observé à cette phase, la Commission considérera favorablement la participation directe ou indirecte d'investisseurs providentiels aux investissements de la phase d'amorçage. Dans ces conditions, elle est donc disposée à envisager de déclarer des mesures compatibles avec le marché commun même si elles prévoient la prédominance des instruments d'endettement, et notamment un degré de subordination plus élevé des fonds publics et une priorité des investisseurs providentiels dans la distribution des premiers profits ou une rémunération plus élevée de leur apport en capital et leur participation active à la gestion de la mesure/du fonds et/ou des entreprises cibles.
5.2.4. Proportionnalité
L'aide n'est compatible que si elle se limite au minimum nécessaire. La façon dont cette proportionnalité sera assurée dépendra nécessairement de la forme de la mesure en cause. Toutefois, la mesure ne sera pas considérée comme proportionnée en l'absence de tout mécanisme permettant de vérifier que les investisseurs ne reçoivent pas une rémunération excessive ou lorsque le secteur public supporte intégralement le risque de pertes et/ou lorsque les bénéfices sont entièrement réservés aux autres investisseurs.
La Commission considérera que les éléments suivants influencent positivement l'appréciation de la proportionnalité dans la mesure où ils caractérisent une approche fondée sur de bonnes pratiques:
Appel d'offres ouvert pour les gestionnaires. L'organisation d'un appel d'offres ouvert transparent et non discriminatoire pour la sélection des gestionnaires ou de la société de gestion assurant la meilleure combinaison possible en termes de qualité et de coût sera considérée favorablement, car elle contribuera à limiter le niveau des coûts (et peut-être de l'aide) et aussi à minimiser les distorsions de concurrence.
Appel d'offres ou appel à manifestation d'intérêts adressé aux investisseurs. Un appel d'offres pour l'établissement d'éventuelles «conditions préférentielles» consenties aux investisseurs, ou l'offre de conditions de ce type pour d'autres investisseurs. Cette offre peut prendre la forme d'un appel à manifestation d'intérêts adressé aux investisseurs potentiels au moment du lancement d'un fonds d'investissement ou d'un véhicule d'investissement, ou prendre la forme d'un régime (par exemple un régime de garanties) qui reste ouvert à la participation de nouveaux entrants pendant une longue période.
5.3. Effets négatifs de l'aide
Lorsqu'elle appréciera la compatibilité des mesures de capital-investissement, la Commission mettra en balance les effets potentiels négatifs, en termes de distorsion de la concurrence et de risque d'éviction de l'investissement privé, avec les effets positifs. Ces effets potentiellement négatifs devront être analysés à chacun des trois niveaux où une aide peut exister. L'aide aux investisseurs, aux véhicules d'investissement et aux fonds d'investissement peut porter atteinte à la concurrence sur le marché de la fourniture de capital-investissement. Une aide aux entreprises cibles peut avoir un impact négatif sur les marchés de produits sur lesquels ces entreprises sont en concurrence.
5.3.1. Effet d'éviction
Au niveau du marché de la fourniture de capital-investissement, l'aide d'État peut entraîner une éviction de l'investissement privé. Les investisseurs privés peuvent, de ce fait, être moins enclins à financer les PME cibles et être incités à attendre que l'État octroie des aides pour de tels investissements. Ce risque s'accroît avec le montant de la tranche d'investissement injectée dans l'entreprise, la taille de l'entreprise et l'avancement des phases de développement de l'entreprise, puisque le capital-investissement privé devient progressivement disponible dans ces circonstances.
La Commission exigera donc des éléments de preuve spécifiques concernant le risque d'éviction pour les mesures prévoyant des tranches plus élevées d'investissement dans les PME cibles, des investissements de suivi, ou le financement de la phase d'expansion des petites et moyennes entreprises situées dans des régions non assistées, ou pour les mesures comportant une faible participation des investisseurs privés ou impliquant spécifiquement l'intervention d'un véhicule d'investissement.
En outre, les États membres devront fournir des éléments de preuve démontrant l'absence de risques d'éviction en particulier au niveau du segment, du secteur et/ou de la structure des activités ciblés. Les éléments suivants seront particulièrement pertinents:
le nombre de sociétés/fonds/véhicules d'investissement de capital-risque présents au niveau national ou dans la région (dans le cas d'un fonds régional) et les segments sur lesquels ils exercent leur activité;
les entreprises cibles: taille des entreprises, stade de développement et secteur d'activité;
la taille moyenne des opérations et, éventuellement, la taille minimale justifiant un examen de la part des fonds ou des investisseurs;
le montant total du capital-risque disponible pour les entreprises cibles, le secteur et la phase de développement visés par la mesure considérée.
5.3.2. Autres distorsions de concurrence
Comme la plupart des PME cibles sont de création récente, il est peu probable, au niveau du marché sur lequel elles sont présentes, qu'elles disposent déjà d'un pouvoir de marché significatif et donc qu'il y ait de graves distorsions de la concurrence à cet égard. On ne peut toutefois pas exclure que des mesures de capital-investissement aient pour effet de maintenir à flot des entreprises ou des secteurs inefficaces qui disparaîtraient sans elles. De plus, un apport excessif de capital-investissement à des entreprises inefficaces risque d'entraîner un gonflement artificiel de leur valorisation et ainsi de fausser le marché du capital-investissement au niveau des bailleurs de fonds, lesquels seraient contraints de payer un prix plus élevé pour ces entreprises. Les aides sectorielles peuvent aussi contribuer à maintenir la production de secteurs non compétitifs, tandis que celles visant certaines régions peuvent induire une allocation inefficace des facteurs de production entre régions.
Dans son analyse de ces risques, la Commission examinera notamment les facteurs suivants:
la rentabilité globale des entreprises destinataires des investissements au fil du temps et leurs perspectives de rentabilité future;
le taux de faillite des entreprises visées par la mesure;
la taille maximum d'une tranche d'investissement qu'envisage la mesure, par rapport au chiffre d'affaires et aux coûts des PME cibles;
la surcapacité du secteur bénéficiant de l'aide.
5.4. Mise en balance et décision
Sur la base des éléments d'appréciation positifs et négatifs susmentionnés, la Commission mettra en balance les effets de la mesure de capital-investissement et déterminera si les distorsions qui en résulteraient sont de nature à altérer les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. L'analyse de chaque cas sera fondée sur une évaluation globale des effets positifs et négatifs prévisibles de l'aide d'État. A cet effet, la Commission n'appliquera pas mécaniquement les critères exposés dans les présentes lignes directrices, mais procèdera à une appréciation globale de leur importance relative.
La Commission peut ne pas soulever d'objections à une aide notifiée sans ouvrir la procédure formelle d'examen ou, après ouverture de la procédure formelle d'examen prévue par l'article 6 du règlement (CE) no 659/1999, peut adopter une décision de clôture en vertu de l'article 7 dudit règlement. Dans les cas où elle prend une décision conditionnelle en vertu de l'article 7, paragraphe 4, du règlement (CE) no 659/1999 clôturant une procédure formelle d'examen, elle peut notamment l'assortir des conditions suivantes en vue de limiter d'éventuelles distorsions de concurrence et d'assurer la proportionnalité:
si les seuils de tranches d'investissement par entreprise cible qui sont envisagés sont supérieurs, elle peut diminuer le montant maximum proposé par tranche d'investissement ou fixer un montant maximum global des financements par entreprise cible;
si des investissements au stade de l'expansion de moyennes entreprises situées dans des régions non assistées sont prévus, elle peut limiter les investissements principalement à la phase d'amorçage et de démarrage et/ou les limiter à un ou deux tours et/ou limiter les tranches à un seuil maximum par entreprise cible;
si des investissements de suivi sont projetés, elle peut fixer des limites spécifiques au montant maximum à investir dans chaque entreprise cible, à la phase d'investissement admissible au bénéfice d'une intervention et/ou à la durée maximum de la période pendant laquelle l'aide peut être octroyée, en tenant également compte du secteur considéré et de la taille du fonds;
si une participation inférieure des investisseurs privés est envisagée, elle peut exiger une augmentation progressive de la participation des investisseurs privés sur la durée d'activité du fonds, en tenant particulièrement compte de la phase de développement, du secteur considéré, des niveaux respectifs de partage des profits et de subordination et, le cas échéant, de la localisation des entreprises cibles dans une région assistée;
pour les mesures portant exclusivement sur la fourniture de capital d'amorçage, elle peut obliger les États membres à faire en sorte que les pouvoirs publics reçoivent en retour sur investissement proportionné aux risques encourus du fait de ces investissements, en particulier lorsque l'État finance l'investissement sous la forme d'instruments d'investissements en quasi-fonds propres ou d'instruments par endettement, dont le rendement devrait par exemple être lié aux droits d'exploitation potentiels (tels que les redevances) résultant des droits de propriété intellectuelle créés du fait des investissements;
elle peut exiger un rééquilibrage des positions respectives de l'État et des investisseurs privé au niveau des accords de répartition des profits et pertes et du degré de subordination;
elle peut exiger des engagements plus rigoureux en ce qui concerne le cumul des aides au capital-investissement avec les aides consenties en vertu d'autres règlements ou encadrements sur les aides d'État, par dérogation à la section 6.
Lorsque les capitaux fournis à une entreprise cible en application d'une mesure de capital-investissement couverte par les présentes lignes directrices sont utilisés pour financer un investissement initial ou d'autres coûts admissibles au bénéfice d'une aide en vertu d'autres règlements d'exemptions par catégorie, lignes directrices, encadrements ou autres documents sur les aides d'État, les plafonds d'aide applicables ou les montants maximum admissibles seront réduits de 50 % en règle générale et de 20 % pour les entreprises cibles situées dans des régions assistées au cours des trois premières années suivant le premier investissement en capital-investissement, la réduction s'appliquant à la totalité du montant perçu. Cette réduction n'est pas applicable aux intensités d'aide prévues par l'encadrement communautaire des aides d'État à la recherche et au développement (20) ou tout encadrement ou règlement d'exemption par catégorie dans ce domaine qui le remplacerait.
7.1. Suivi et rapports
En vertu du règlement (CE) no 659/1999 et du règlement no 794/2004 de la Commission du 21 avril 2004 concernant la mise en œuvre du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE (21), les États membres sont tenus d'adresser des rapports annuels à la Commission.
En ce qui concerne les mesures de capital-investissement, ces rapports doivent contenir un tableau récapitulatif comprenant une ventilation des investissements effectués par le fonds ou en application de la mesure de capital-investissement, et notamment une liste de tous les bénéficiaires de ces mesures. Le rapport doit également donner une description succincte de l'activité des fonds d'investissement, avec des précisions sur les opérations potentielles qui ont été examinées et celles qui ont effectivement été réalisées, ainsi que sur la performance des véhicules d'investissement, avec des données agrégées concernant le montant des capitaux levés par l'intermédiaire du véhicule. La Commission peut demander des renseignements complémentaires quant à l'aide accordée, afin de vérifier si les conditions fixées dans sa décision autorisant l'aide ont bien été respectées.
En outre, la Commission considère que d'autres mesures sont nécessaires pour améliorer la transparence des aides d'État dans l'Union européenne. Ainsi, il paraît indispensable d'assurer que les États membres, les opérateurs économiques, les parties intéressées et la Commission elle-même aient aisément accès au texte intégral de tous les régimes d'aides au capital-investissement applicables.
La meilleure solution à cet effet consiste à établir des sites internet liés. C'est la raison pour laquelle, lorsqu'elle examinera des régimes d'aides au capital-investissement, la Commission imposera systématiquement à l'État membre considéré de publier sur l'internet le texte intégral de tous les régimes d'aides finals et de lui communiquer l'adresse internet de la publication.
Le régime ne sera pas appliqué avant la date de la publication sur internet.
Les États membres tiennent des registres détaillés sur l'octroi de toutes les aides en faveur du capital-investissement. Ces registres, contiennent tous les renseignements nécessaires pour établir si les conditions fixées dans les présentes lignes directrices sont respectées, notamment en ce qui concerne le volume de la tranche, la taille de l'entreprise (petite ou moyenne), la phase de développement de l'entreprise (amorçage, démarrage ou expansion), son secteur d'activité (de préférence au niveau à 4 chiffres de la classe NACE), ainsi que les renseignements sur la gestion des fonds et les autres critères mentionnés dans les présentes lignes directrices. Ces registres sont conservés pendant 10 ans à compter de la date d'octroi de l'aide.
La Commission invitera les États membres à fournir ces renseignements afin de réaliser une analyse d'impact des présentes lignes directrices trois ans après leur entrée en vigueur.
7.2. Entrée en vigueur et durée de validité
La Commission appliquera les dispositions des présentes lignes directrices à partir de leur date de leur publication au Journal officiel de l'Union européenne. Ces lignes directrices remplaceront la communication de 2001 intitulée «aides d'État et capital-investissement».
Les présentes lignes directrices cesseront de s'appliquer le 31 décembre 2013. Après consultation des États membres, la Commission peut néanmoins les modifier avant cette date si des considérations majeures touchant aux politiques en matière de concurrence ou de capital-investissement l'exigent, ou en vue de prendre en compte d'autres politiques communautaires ou des engagements internationaux. La Commission pourra également fournir au besoin des éclaircissements sur son approche concernant des questions particulières. Elle entend évaluer la mise en œuvre des présentes lignes directrices trois ans après leur entrée en vigueur.
La Commission appliquera les présentes lignes directrices à toutes les mesures de capital-investissement notifiées pour lesquelles elle sera tenue d'arrêter une décision après la publication au Journal officiel des présentes lignes directrices, même si ces mesures ont été notifiées avant cette publication.
Conformément à sa communication sur la détermination des règles applicables à l'appréciation des aides d'État illégales («consecutio legis») (22), la Commission appliquera aux aides non notifiées:
les présentes lignes directrices si l'aide a été octroyée après leur publication au Journal officiel de l'Union européenne;
sa communication de 2001 sur les aides d'État et le capital-investissement dans tous les autres cas.
7.3. Mesures utiles
Sur la base de l'article 88, paragraphe 1, du traité CE, la Commission propose par la présente aux États membres les mesures utiles suivantes concernant leurs mesures existantes en matière de capital-investissement.
Les États membres sont invités à modifier au besoin leurs mesures existantes de capital-investissement, afin de les mettre en conformité avec les présentes lignes directrices dans un délai de douze mois à compter de leur entrée en vigueur.
Les États membres sont invités à donner explicitement leur accord sans réserve aux mesures utiles proposées dans les deux mois suivant la date de publication des présentes lignes directrices. En l'absence de réponse d'un État membre, la Commission en conclura qu'il ne souscrit pas aux mesures proposées.
(2) JO L 333 du 29.12.2000, p. 84. Décision modifiée en dernier lieu par la décision no 1776/2005/CE du Parlement européen et du Conseil (JO L 289 du 3.11.2005, p. 14).
(6) JO C 235 du 21.8.2001, p. 3.
(8) JO C 244 du 1.10.2004, p. 2.
(9) Aux fins des présentes lignes directrices, les définitions figurant dans l'encadrement des aides d'État à la construction navale, JO C 317 du 30.12.2003, p. 11, sont applicables.
(10) Aux fins des présentes lignes directrices, on entend par «houille ou charbon»: charbons de haut rang, de rang moyen et de bas rang de classes A et B, au sens de la classification établie par la Commission économique pour l'Europe des Nations unies dans le système international de codification des charbons.
(11) Aux fins des présentes lignes directrices, la définition établie à l'annexe I des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (JO C 54 du 4.3.2006, p. 13) est applicable.
(12) JO L 10 du 13.1.2001, p. 33; règlement modifié en dernier lieu par le règlement (CE) no 1040/2006 (JO L 187 du 8.7.2006, p. 8).
(13) Bulletin CE 9-1984, reproduit dans «le droit de la concurrence dans les Communautés européennes», Volume IIA, p. 133.
(14) JO C 384 du 10.12.1998, p. 3.
(15) JO C 71 du 11.3.2000, p. 14.
(16) Il convient toutefois de noter que les garanties d'origine publique couvrant des investissements en capital-investissement sont plus susceptibles d'inclure un élément d'aide à l'investisseur que des garanties de prêts traditionnelles, ces dernières étant généralement considérées comme une aide à l'emprunteur plutôt qu'au prêteur.
(17) JO L 10 du 13.1.2001, p. 30.
(18) JO L 325 du 28.10.2004, p. 4.
(20) JO C 45 du 17.2.1996, p. 5.
(22) JO C 119 du 22.5.2002, p. 22.