Source: https://ertesitoplusz.kozbeszerzes.hu/szam/20190916/az-ajanlati-kotottseg-jogi-problemai-az-ajanlatok-biralatakor/
Timestamp: 2019-12-09 04:30:47
Document Index: 4649313

Matched Legal Cases: ['Bíróság ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Kúria ', 'Bíróság ', 'bíróság ', 'Bíróság ', 'bíróság ']

Az ajánlati kötöttség jogi problémái az ajánlatok bírálatakor
Közbeszerzési iránytűSzerző: Dr. Pfeffer Zsolt
Az ajánlati kötöttség jogi problémái az ajánlatok bírálatakor1
1. Az ajánlati kötöttség fogalma és jelentősége
Az ajánlati kötöttség a polgári jog kötelmi jogi részének egyik különösen fontos jogintézménye. A kötelmek egyik lehetséges – és jellemző – forrása a szerződés, amely nem más a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (Ptk.) szerint, mint „[a] felek kölcsönös és egybehangzó jognyilatkozata, amelyből kötelezettség keletkezik a szolgáltatás teljesítésére és jogosultság a szolgáltatás követelésére.”2 A törvényi definíció mellett érdemes egy jogtudományi meghatározást is megemlíteni: Eörsi Gyula megfogalmazása szerint a szerződés két vagy több személy joghatást kiváltó, egybehangzó akaratnyilatkozata.3
A szerződések létrejöttének alapját az ajánlatok képezik. Egy jogalany egy másikhoz szerződés létrehozására irányuló jognyilatkozatot intézhet: ebben kifejezésre juttatja azt, hogy kívánja a szerződés létrejöttét, továbbá azt, hogy a címzettel tervezi a jogviszony létesítését, végül azt is, hogy milyen (lényeges) feltételek (például ár) mellett. Ha az ajánlatról a címzett tudomást szerez, akkor lehetősége nyílik azt elfogadni, visszautasítani, de dönthet úgy is, hogy változtatásokkal hajlandó csak azt elfogadni (viszont ez már egy új ajánlatnak minősül, és az eredeti ajánlatot tevő mérlegelheti az említetteket). De természetesen az is lehetséges, hogy egyáltalán nem is válaszol az ajánlatra.
A gazdasági életben az ajánlatot általában felhívásra szokták tenni: az ajánlatot kérő felkéri a másik felet (vagy jelzi neki), hogy egy szerződésre nézve tegyen számára ajánlatot. Ha több gazdasági szereplőtől kérnek ajánlatot, akkor arra nézve alkalmazandóak a Ptk.-ban a versenyeztetési eljárásra vonatkozó szabályok. „A versenyeztetési eljárásban a felhívást tevőt – főszabályként – a legkedvezőbb ajánlatot benyújtóval szemben szerződéskötési kötelezettség terheli. Kivétel ez alól, ha a felhívást tevő már előre a felhívásban kikötötte a szerződés megkötése megtagadásának vagy a felhívásban megjelölt határidőig a felhívás visszavonásának jogát.”4 (Éppen ezért rendkívül lényeges, hogy az ajánlatot kérő a felhívását megfelelő módon készítse el, a visszalépés lehetőségét számára kedvező módon szabályozza.)
Fontos, hogy a szerződéskötési szándék komolysága jogszabályi vagy jognyilatkozati úton biztosított legyen. Ez azt jelenti, hogy „Az ajánlattevő az ajánlat megtétele után egy bizonyos ideig általában állni köteles ajánlatát. Egyoldalúan nem léphet vissza, és az elfogadó nyilatkozatra nem válaszolhatja azt, hogy időközben meggondolta magát és eredeti ajánlatától már elállott (ajánlati kötöttség).”5 Az ajánlati kötöttség egy függő helyzet: az ajánlatot tevő várokozó pozícióba kerül, mivel várja a címzett válaszát. Elfogadó nyilatkozat6 hiányában „az ajánlat tételével kialakult függő helyzet az ajánlati kötöttség leteltével” megszűnik.7 Ha a címzett az ajánlatot tevő által meghatározott időtartam leteltét követően teszi meg az elfogadó jognyilatkozatot, akkor annak nem lehet szerződést keletkeztető hatása (az ajánlati kötöttség meghosszabbításának hiányában).8
Az ajánlati kötöttség beálltát, időtartamát, korlátozását (vagy éppen a kizárás lehetőségét) a polgári jogi jogszabályok szabályozzák, és mivel a közbeszerzési eljárások célja is szerződések létrehozása, ezért szükséges az, hogy a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (Kbt.) is a szabályozásának9 részévé tegye. A Kbt. meglehetősen szűkszavú ezen a téren (is), mindössze néhány aspektusból említi, így például a beálltát, az időtartamát (annak kiterjesztését), illetve a biztosítását (ajánlati biztosíték) szabályozza.
Ebből adódóan annak feltárása, hogy e jogintézmény mennyire fontos mind a bírálat, mind pedig a szerződés megkötése szempontjából, a joggyakorlatra hárul.
1 A Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karán 2019. június 12. napján „Az ajánlatok bírálatának jogi kérdései az uniós joggyakorlat tükrében” címmel megrendezett konferencián „A bírálat és az eljárási cselekmények törvényi keretei – az ajánlati kötöttség jogi problémái” címmel megtartott előadás szerkesztett változata
2 Ptk. 6:58. §.
3 EÖRSI Gyula: Kötelmi jog, Általános rész (Nemzeti Tankönyvkiadó, 2003), 24. o.
4 BH2019. 134.
5 EÖRSI Gyula – VILAGHY Miklós: Magyar polgári jog, 1. (Budapest, Tankönyvkiadó, 1962), 377. o.
6 Az elfogadás akár ráutaló magatartás útján is megvalósulhat, ld. a Legfelsőbb Bíróság Pfv.IX.21.351/2007/5. számú ítéletét: „Mindezek alapján azt kell megállapítani, hogy a kezesi ajánlat elfogadása ráutaló magatartással megtörtént, ezt a felperes maga is tényként kezelte, ezért tekintette magát az alperessel kötelemben állónak és csak utóbb – a tartozás kifizetése után – jutott arra az álláspontra, hogy az alperesnek szerződési kötelezettség nélkül, tartozatlanul fizetett.” A közbeszerzési eljárásokban ilyen ráutaló magatartás nem lenne értelmezhető, hiszen az eredmény közlésére – amely eredményes eljárás esetében voltaképpen a nyertes ajánlat elfogadását jelenti szerződés létrejötte nélkül – kógens szabályok vonatkoznak.
7 A Kúria Pfv.VI.21.435/2017/8. számú ítélete, indokolás [14].
8 A Kúria Pfv.V.21.594/2016/6. számú ítélete, indokolás [24].
9 Az ajánlati kötöttség időtartamát a vállalkozással és a szállítási szerződéssel kapcsolatos versenytárgyalásról szóló 14/1982. (IV. 22.) MT rendelet 7. § (4) bekezdése is szabályozta, a versenytárgyalásról szóló 1987. évi 19. törvényerejű rendelet pedig kifejezetten tartalmazta azt a korlátot, amely szerint a „kiíró” hozzájárulásával sem voltak módosíthatóak az ajánlatok.
A polgári jogi és a közbeszerzési jogi megközelítés összehasonlítható, és ennek eredménye az alábbi táblázatban összegezhető:
A fentiekből kifolyólag vizsgálható, hogy milyen további jogi kérdések, kötelezettségek, továbbá az ajánlatkérői és az ajánlattevői oldalt terhelő korlátozások merülhetnek fel. E kérdésnek azért is van nagy jelentősége, mert a közbeszerzési eljárásokban benyújtott ajánlatok bírálatakor az alanyoknak körültekintően kell eljárniuk, elsősorban az ajánlatkérőnek kell megalapozott döntéseket hoznia abban a kérdésben, hogy meddig terjedhetnek a hiánypótlás (felvilágosításkérés) lehetőségének határai, meddig engedhető meg a hibás, téves vagy éppen elírásban szenvedő ajánlatok korrigálásának lehetősége. Súlyos az a jogsértés az ajánlatkérő részéről a Közbeszerzési Döntőbizottság (KDB) álláspontja szerint, amely az eljárás eredményére is kihat, így különösen, ha eleve érvénytelen ajánlat esetében teszi lehetővé és fogadja el a hiánypótlást, vagy ha hiánypótolható hiányban szenvedő ajánlattól tagadja meg a korrigálás lehetőségét, és nyilvánítja egyből érvénytelenné.
2. Az ajánlat és az ajánlati kötöttség kapcsolata
Az ajánlati kötöttség jogintézményének lényegére és az alapelvekkel fennálló összefüggéseire a KDB a következőképpen mutatott rá: „A közbeszerzési eljárások vonatkozásában, így különösen a nyílt eljárásban (…) az ajánlattételi határidő lejártát követően az ajánlatok az ajánlatkérő hozzájárulásával sem módosíthatóak. (…) különös jogi érdek fűződik ahhoz, hogy a nyílt és átlátható verseny körülményei között történt versenyeztetést követően a szerződés a nyertes ajánlat tartalmának, illetve ennek alapját képező ajánlati felhívás és dokumentáció előírásainak megfelelő tartalommal kerüljön megkötésre. Ennek a szabálynak a figyelmen kívül hagyása a közbeszerzési eljárásnak a verseny átláthatóságára, a verseny tisztaságára és nyilvánosságára vonatkozó alapelvi követelményeinek a sérelmét jelentené.”10 Másképpen fogalmazva: „Az ajánlati kötöttség két irányú, az ajánlatkérő ezt követően kötve van saját előírásaihoz, a felhívásban, a dokumentációban és a kiegészítő tájékoztatásban megtett rendelkezéseihez, a benyújtott ajánlatokat azok alapján kell elbírálni. Az ajánlattevők kötve vannak azt követően a megtett ajánlatukhoz, vállalásaikhoz.”11
Az ajánlati kötöttség egyik immanens alkotóeleme maga az ajánlat, azaz meg kell vizsgálni, hogy mi képezi a részét, mi az egyáltalán, amelyre nézve az ajánlati kötöttség beáll(hat). Az ajánlat fogalmára nézve egyrészt kiindulópontot jelenthet a szakirodalom, másrészt pedig a joggyakorlat. Az ajánlat „[…] egy egységes egész, a Kbt. az ajánlat alatt a tartalomjegyzéktől a felolvasólapon át mindazoknak a dokumentumoknak az összességét érti, amelyet az ajánlatkérő az ajánlattevőktől csatolni megkíván.”12 Az ajánlat fogalmához kapcsolódóan szakirodalmi meghatározás is idézhető: az ajánlat „Nem más, mint az ajánlatkérő által közzétett ajánlati felhívásnak a »tükörképe«, azaz tartalmában azon kérdések hiteles és szakmailag precíz megválaszolása, amelyekre az ajánlatkérő választ vár. Amennyire bonyolult, a részleteket illetően néha kazuisztikus az ajánlatkérői felhívás szabályozása, épp annyira részletekbe menő az ajánlattevői válasz körülbástyázása is.”13
Az ajánlati kötöttség az ajánlatra áll be, azonban ez a kérdés sem egyértelmű a közbeszerzések területén. Ebből következően az is felmerülhet, hogy egyes, az ajánlattevők által benyújtott dokumentumok nem is tekinthetőek ajánlati kötöttséggel terhelt tartalomnak. Kiindulópont lehet az a megállapítás, amely szerint „Az ajánlati kötöttség azon dokumentumokra, igazolásokra, nyilatkozatokra áll be, amelyet ajánlatkérő a felhívásban, a dokumentációban, vagy a tárgyalások befejeztével előírt vagy meghatározott, vagy amit a jogszabályok előírása szerint az ajánlatban csatolni kell. A Döntőbizottság álláspontja szerint azon dokumentumok vonatkozásában nem áll be az ajánlati kötöttség,{XE" ajánlati kötöttség az ajánlat tartalma körében meg nem határozott iratok tekintetében} amit ajánlatkérő az ajánlat tartalma (így a szakmai ajánlat) körében nem határozott meg.”14 Ebből adódóan akár még egy alvállalkozókra vonatkozó nyilatkozat tartalma is az ajánlati kötöttség körébe sorolható. Így ha például a gazdasági szereplő úgy nyilatkozott, hogy nem kíván alvállalkozót igénybe venni, akkor az ajánlati kötöttsége e tekintetben a szerződéskötésig beáll. (Ha nem merül fel arra nézve adat, hogy a csatolt nemleges nyilatkozattól eltérően kötötték meg a felek az eljárás eredményeként a szerződést, akkor nem sérült az ajánlati kötöttség sem, és így jogsértés sem állapítható meg).15 Viszont ha az ajánlatkérő nem írta elő egy adott dokumentum csatolását a tartalmi ajánlat részeként, és az ajánlattevő például egy árra vonatkozó indokolás keretében benyújt egy ilyen iratot (például teljesítési, pénzügyi ütemtervet a kivitelezés megvalósíthatóságának alátámasztására), akkor az ajánlat nem nyilvánítható érvénytelenné azon az alapon, hogy az ajánlat módosítását valósította meg, ugyanis „Az ajánlat módosítása a fentiekben már hivatkozottak szerint csak akkor lenne megállapítható, ha ajánlatkérő a műszaki ütemterv becsatolását kérte volna a szakmai ajánlat körében és adott esetben azt módosította volna az indokolásban csatolt ütemtervvel a [nyertes ajánlattevő].”16
Alapvető kötelezettsége az ajánlatkérőnek, hogy a közbeszerzési eljárás feltételeit (az ajánlattal szemben támasztott követelményeket) egyértelműen határozza meg, az általa megfogalmazott előírások hiánytalanok, ellentmondásmentesek, minden gazdasági szereplő számára egyformán értelmezhetőek, az alkalmazott fogalmak pedig kellőképpen definiáltak legyenek. Ha tényleges feladatok (mennyiségek) nem konkretizáltak az ajánlatkérő részéről, akkor voltaképpen nincs mire beállnia az ajánlati kötöttségnek. A KDB egy ilyen esetben akként foglalt állást, hogy „Az ajánlatkérő által választott nyílt eljárás ugyanis egyneműsíti a beszerzési igény fenti módon történő meghatározását az ajánlatkérőnek a Kbt. 81. § (11) bekezdése szerinti kötöttségére tekintettel.”
A KDB megállapította a jogsértést, mivel az ajánlatkérői feltételrendszerből következően a közbeszerzési szerződés teljesítése során került volna csak sor az ajánlatkérő beszerzési igényének, a beszerzés konkrét tárgyának és mennyiségének a meghatározására. A szerződés arra is lehetőséget biztosított az ajánlatkérőnek, hogy „visszavonja az adott feladatra vonatkozó megrendelését és ekkor a vállalkozó a költségek és díjak arányos megtérítésére tarthat igényt, azaz az ajánlati kötöttségre vonatkozó szabályok e vonatkozásában sem érvényesülnek a vállalkozási keretszerződés ezen rendelkezése szerint.”17 A döntést felülvizsgáló bírósági ítélet is megállapította, hogy ha a nyertes ajánlattevő újabb ajánlat (árajánlat) megtételére is fel volt jogosítva, akkor az ajánlati kötöttség nem valósul meg, még akkor sem, ha elemeiben a dokumentáció szerinti költségajánlatot kell alkalmaznia.18
Nemcsak az ajánlatkérőt terheli a pontos feltételek (mennyiségek stb.) meghatározásának kötelezettsége, hanem az ajánlattevőt is, azaz, az ajánlattevő sem jogosult bizonytalan kalkulációkat az ajánlatkérő rendelkezésére bocsátani. Egy esetben jogszerűen nyilvánította az ajánlatkérő az aránytalanul alacsony árra vonatkozó indokolás el nem fogadhatósága okán az ajánlatot érvénytelenné, mert az ajánlattevő nem vette figyelembe az általa teljesítendő ellenőrzés tekintetében a műszaki leírásban meghatározott mennyiséget. A KDB ennek megfelelően megállapította, hogy „Nem fogadható el az a kérelmezői álláspont, hogy a szerződéskötést követően ellenőrzi a kérelmező a helyszínt és ennek megfelelően látja el a szükséges és indokolt ellenőrzéseket. A vállalást az ajánlattételi határidőig kellett megtenni, a megajánlott mennyiség megalapozottságát az indokolásban kellett alátámasztani. Az ajánlatkérő kötelezettsége az egyértelműen meghatározott vállalás vizsgálata, az nem lehet jövőbeli, feltételes vagy változó mértékű. […]. A megajánlott vállalások megalapozottságának kiemelt jelentősége van, mivel az ajánlatkérő a szerződés teljesítése során azt kérheti számon, ami az ajánlatban szerepel, amit a konkrét esetben az árindokolás vizsgálata során az ajánlattevők részletesen ismertettek. Az ajánlatkérő a teljes beszerzési igényét meghatározta, a vállalásokat is teljeskörűen kellett megtenni.”19
Az ajánlatkérőnek tehát pontos mennyiségeket, egyértelmű követelményeket, előírásokat kell megfogalmaznia, a beszerzési igényét megfelelő módon kell definiálnia. Az ajánlattevőknek pedig az a kötelezettségük, hogy az ajánlatuk azt lefedje, az ajánlatukban a teljes körű teljesítéshez szükséges értékeket kell rögzíteniük, azt nem halaszthatják későbbi időpontra (akár a bírálat, akár már a szerződés teljesítésének időszakára), az ajánlati kötöttséggel terhelt vállalás megtétele az érvényes ajánlattétel egyik feltétele. (Az is fontos, hogy nemcsak az eredményezhet érvénytelenséget, ha az ajánlat nem fedi le a teljes ajánlatkérői beszerzési igényt, hanem az is, ha az ajánlattevő többre tesz ajánlatot, hiszen „Töretlen az elmúlt 20 évben azon jogszabályi előírás, hogy az ún. többlet megajánlást tartalmazó ajánlat érvénytelen.”)20
10 D.712/6/2006. sz. határozat.
11 D.338/14/2011. sz. határozat.
12 A Fővárosi Bíróság 3.Kf.27.525/2011/4. számú ítélete. Az ajánlat egységességéről ld. még a D.214/13/2008. sz. határozatot.
13 MONORY Bulcs: Közérthető közbeszerzés uniós normák szerint (Hírtőzsde Holding Rt., Budapest, 2004).
14 D.470/21/2012. sz. határozat.
15 Ld. a D.171/16/2017. sz. határozatot.
16 D.470/21/2012. sz. határozatot.
17 D.922/17/2016. sz. határozatot.
18 A Székesfehérvári Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 10.K.27.009/2016/17. számú ítélete (közzétéve a Közbeszerzési Értesítőben KÉ-3565/2017. sz. alatt).
19 D.292/12/2017. sz. határozat.
20 Ld. a D.948/6/2015. sz. határozatot: „Az ajánlatkérő rákérdezett, hogy vitatott tételeket miképpen kezelje, az ajánlattevő a nyilatkozatával közölte, hogy a játszóeszközökre is tett ajánlatot. Az ajánlatkérőnek ezután egyetlen jogszerű lehetősége volt, az ajánlatot a Kbt. 74. § (1) bekezdés e) pontja alapján érvénytelenné kellett nyilvánítania.”
3. Az ajánlati kötöttségből fakadó korlátok
Az ajánlati kötöttségre vonatkozó joggyakorlat elemzése alapján meghatározható, hogy e jogintézményből milyen további – az ajánlatkérő, illetve az ajánlattevő mozgásterét behatároló – korlátok fakadnak. A következő bekezdésekben e korlátok, kötelezettségek kerülnek áttekintésre.
3. 1. Az ajánlati kötöttség és a bírálat
Az első terület, jogi problémakör, az a bírálat során érvényesülő korlát, nevezetesen az a korábban említett szabály, amely szerint egyrészt az ajánlatkérő kötve van a saját, előírt feltételeihez, másrészt pedig az ajánlattevő kötve van a vállalásaihoz. 21
Egyrészt az ajánlatkérő jogosult a Kbt. 66. § (2) bekezdése alapján az ajánlat tartalmi és formai követelményeit – azaz az érvényes ajánlattétel feltételeit – meghatározni, ezektől nem térhet el utóbb. Az ajánlati kötöttségre tekintettel az ajánlatkérőnek különös gondot kell fordítania a közbeszerzési eljárás előkészítésére, hiszen ha bármilyen célszerűtlen, szükségtelen vagy éppen lehetetlen feltételt, követelményt írt elő, azt következetesen, minden ajánlattevő vonatkozásában azonos módon számon kell kérnie, hiszen valamennyi ajánlatkérői előírás teljesítése az érvényes ajánlattétel feltétele. („A Kbt. kogenciájából következően az ajánlattevőknek valamennyi kinyilvánított ajánlatkérői elvárást teljesíteniük kell ahhoz, hogy az ajánlatuk érvényesnek minősüljön […] Sem az ajánlatkérőnek, sem az ajánlattevőnek nincs lehetősége az írott jogi normától, a közölt elvárásoktól való eltérésre.”)22 Ebből következően két irányból, azaz az ajánlatkérő és az ajánlattevő szempontjából kell a kérdést vizsgálni.
21 Ld. a D.338/14/2011. sz. határozatot.
22 D.313/17/2011. sz. határozat.
Elsőként az ajánlatkérő oldalának főbb kérdései tekintendőek át. Számos esetben az ajánlatkérő csak a bírálat során szembesül azzal, hogy az adott előírást nem vagy nem úgy kellett volna megfogalmaznia, ahogyan azt tette, például hibásan rögzített egy termékazonosító-számot, egy értékelési módszert, egy műszaki paraméter teljesíthetetlen vagy indokolatlan. Ilyen esetben merülhet fel az, hogy az ajánlatkérő a hibás feltételeit vagy az alapjaiban hibás eljárását úgy korrigálja, hogy a KDB-hez fordul, azaz jogorvoslati kérelmet nyújt be a saját eljárásával szemben annak érdekében, hogy a KDB a döntésmegsemmisítési (kasszációs) jogkörét gyakorolva, a kifogásolható elemek vagy a felhívás és az azt követően hozott valamennyi döntés megsemmisítésével és ezáltal az eljárás eredménytelenné nyilvánításával lehetőséget teremtsen a törvényesség helyreállítására. Éppen ezért rögzíti a Kbt. 148. § (5) bekezdésében, hogy az ajánlatkérő a saját jogsértésével szemben az ajánlatokról készített írásbeli összegezés megküldéséig jogosult kérelmet előterjeszteni. Megjegyzendő, hogy a tárgyalásos eljárásokban, illetve amely eljárásfajtákban az ajánlatkérő és az ajánlattevők együtt alakítják ki a végleges feltételrendszert, a hibás előírások, feltételek könnyebben korrigálhatóak (de ezekben az esetekben is vannak olyan kógens korlátok, amelyeket nem lehet áttörni). A nyílt eljárásban, ha nem kerül sor a hibás, nem egyértelmű vagy éppen jogellenes feltételre rámutató kiegészítő tájékoztatás kérésére, előzetes vitarendezési vagy jogorvoslati kérelem benyújtására az ajánlattevők részéről még az ajánlati kötöttség beálltát megelőzően, akkor az ajánlatkérő nehéz helyzetbe kerülhet a nem megfelelő előírásai miatt az eljárás későbbi fázisában.
Másfelől az ajánlattevő is kötve van az általa tett vállalásokhoz, az ajánlatban rögzítettekhez. Ha az ajánlattevő jogszabályba ütköző módon megsérti az ajánlati kötöttséget, akkor ajánlata érvénytelennek nyilvánítandó: „A Döntőbizottság álláspontja szerint nem minősíthető érvényesnek az az ajánlat, amelyet az ajánlati kötöttség beálltát követően módosítottak, és nem értékelhető a megadott bírálati szempontok szerint olyan ajánlati vállalás, amelyet az ajánlati kötöttség megsértésével tettek.”23
Az ajánlattevő esetében a Kbt. lehetőséget kínál a már beállt ajánlati kötöttség áttörésére akkor, ha az ajánlat érvényessé tétele érdekében valamilyen eljárási cselekmény gyakorlása szükséges (így például hiánypótlás keretében módosítani vagy pótolni kell valamely tartalmi elemet). Vannak azonban olyan ajánlati elemek, amelyek a hiánypótlás köréből kizártak [lásd a Kbt. 71. § (8) bekezdését a hiánypótlás, illetve a felvilágosítás jogintézményének határairól], így azok esetében nincs mód az ajánlati kötöttség áttörésére, a hibás ajánlati elem korrigálására, a hiányzó elem pótlására, a nem egyértelmű megajánlás pontosítására. A hiánypótlás esetében kettős kötelezettség keletkezik: az ajánlattevő a törvényi kereteket meghaladó mértékben nem módosíthatja az ajánlatát, az ajánlatkérőnek pedig a hiánypótlási felhívás alapján megtett hiánypótlást elbírálva állást kell foglalnia abban a kérdésben, hogy az ajánlattevő hiánypótlása az ajánlati kötöttség megsértésével jár-e vagy sem.24 Figyelemmel e kérdés jelentőségére, a későbbiekben külön fejezetben kerülnek tárgyalásra a vonatkozó problémák.
3. 2. A szerződéskötési kötelezettség
Az ajánlati kötöttségből szerződéskötési kötelezettség is keletkezik. Ez azt jelenti, hogy a feleknek – hacsak nem áll fenn a Kbt. 131. § (9) bekezdése szerinti kivételes, a szerződéskötés megtagadására feljogosító helyzet – meg kell kötniük a szerződést az eredményes eljárás eredményeként, azaz a visszalépés lehetősége erőteljesen korlátozott, a szerződés megkötését megtagadó félnek – akár az ajánlatkérőnek, akár a nyertes ajánlattevőnek – tudnia kell igazolni, hogy az említett jogszabályi rendelkezésben meghatározott feltételek teljes körűen fennállnak. Ennek sikertelensége esetén jogszerűtlen lesz a visszalépés, amelynek közbeszerzési jogi következményei jogorvoslati eljárás eredményeként levonhatóak, ha ugyanis a másik fél úgy ítéli meg, hogy jogellenesen történt a szerződés megkötésének megtagadása, akkor a KDB-hez fordulhat, amely megvizsgálja, hogy jogszerű volt-e ez a döntés vagy sem. Fontos, hogy a KDB nem rendelkezik hatáskörrel arra, hogy a szerződést létrehozza a felek között.25 A jogorvoslati eljárás azonban szükséges előfeltétele lehet az esetleges további polgári jogi igények érvényesítésének a Kbt. 177. § (1) bekezdésében foglalt szabály értelmében. (Megjegyzendő, hogy az Európai Unió Bíróságának C-300/17. számú, előzetes döntéshozatali eljárás eredményeként meghozott ítélete alapján a Kúria szerint e korlátozás – ilyen jogszabályi előfeltétel előírása – nem sérti az uniós jogot.)26 Általában az ajánlatkérők szokták a Kbt. 131. § (9) bekezdését alkalmazni (és ebből szoktak közbeszerzési jogviták eredni), azonban arra is van példa, hogy nem az ajánlatkérő, hanem a nyertes ajánlattevő lép vissza; ha nem tudja igazolni e visszalépés jogszerűségét, akkor azt a KDB súlyos jogsértésnek tekinti, és ennek megfelelően bírsággal szankcionálja.27
3. 3. A szerződés tartalmának meghatározottsága
Az ajánlati kötöttségből nemcsak az következik, hogy a szerződést meg kell kötni, hanem az is, hogy ezt az ajánlatkérői előírásoknak és az ajánlattevői vállalásoknak, a végleges feltételeknek megfelelően kell megtenni. Így például nem lehet a felhívást kiegészítő közbeszerzési dokumentumok részeként kiadott szerződéstervezetet átdolgozni, különösen úgy nem, hogy az még más jogszabályt sért. Egy esetben például az ajánlatkérő a szerződéstervezetben a szerződéses érték 10%-ának megfelelő mértékű tartalékkeretet kötött ki, viszont a szerződést már úgy kötötték meg a felek, hogy min. 10% és max. 60%-os mérték került rögzítésre. A KDB megállapította a Kbt. vonatkozó rendelkezéseinek megsértését.28
3. 4. A szerződés teljesítése – a módosítás korlátozása
A megkötött szerződést az eredeti vállalásoknak megfelelően kell teljesíteni. Mivel a szerződés módosítását a Kbt. korlátozza különböző feltételeket támasztó esetcsoportok definiálásával, ezért az ajánlatkérői előírások és az ajánlattevői vállalások nemcsak a szerződés tartalmát, hanem annak teljesítését is alapjaiban határozzák meg. A KDB egyik döntésében rámutatott, hogy „a Kbt. ezen szabályozásának az az indoka, hogy a közbeszerzési eljárásokban benyújtott ajánlatokra beáll az ajánlati kötöttség, mely nyílt eljárásban […] az ajánlattételi határidő időpontjában következik be.”29 Nem véletlen, hogy a jogalkotó nagy hangsúlyt fektetett a hatályos Kbt.-ben a közbeszerzési eljárások megfelelő előkészítésére: az ajánlatkérőnek már a közbeszerzési eljárás előkészítése során törekednie kell – egyebek mellett – a beszerzés tárgyát érintő szerződésmódosítások megelőzésére.30
23 D.489/35/2012. sz. határozat.
24 Ld. a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 14.K.30.373/2015/7. sz. ítéletét.
25 Ld. a D.172/9/2006. vagy a D.338/9/2012. sz. határozatokat.
26 BH2019.139.
27 Ld. a D.46/8/2019. sz. határozat. A határozatot keresettel támadták.
28 Ld. a D.416/11/2016. sz. határozatot.
29 D.114/44/2007. sz. határozat.
30 Kbt. 28. § (1) bekezdés.
4. A hiánypótlás (a felvilágosítás) és az ajánlati kötöttség kapcsolata
A közbeszerzési eljárásokban az ajánlatkérő által előírt követelményeket az érvényes ajánlattétel érdekében teljesíteni kell. Az ajánlat összeállításakor azonban felmerülhetnek hibák, hiányosságok, illetve ellentmondó tartalmak keletkezhetnek, amelyek esetében a hiánypótlásra (a felvilágosításra) vonatkozó szabályok alkalmazhatóságát kell megvizsgálni. A joggyakorlat megközelítése szerint „A hiánypótlás rendeltetése, hogy az ajánlatokban előforduló kisebb hibák és hiányosságok ne okozzanak érvénytelenséget, ne vezessenek a verseny csökkenéséhez, a befektetett erőforrások elvesztegetéséhez. Ezen jogszabályi célra figyelemmel a »hiánypótlás« kifejezés tágan értelmezendő, iratok pótlását és azok hibáinak javítását is jelentheti.” 31
A hiánypótlás jogintézményét az ajánlati kötöttség szempontjából is szükséges vizsgálni. Az alapvető kiindulópont egyrészt az, hogy „az ajánlati kötöttséget ne sértse a hiánypótlás vagy a felvilágosítás megadása. Ez utóbbi alól azonban kivételt jelent, hogy a szakmai ajánlatban is javítható olyan nem jelentős, egyedi részletkérdésre vonatkozó hiba, amelynek változása a teljes ajánlati árat vagy annak értékelés alá eső részösszegét, az ajánlattevők közötti verseny kimenetelét és az értékeléskor kialakuló sorrendet nem befolyásolja.”32 Fontos, hogy a jogalkotó nem határozta meg, hogy mit jelent az, hogy „nem jelentős”, illetőleg hogy „egyedi részletkérdésre vonatkozó hiba.” Egy esetben a KDB a következőket fogalmazta meg: „A törvény nem ad abban eligazítást, hogy milyen hiba, illetve hiányosság minősül jelentősnek, egyedi részletkérdésnek, azt az adott tényállás ismeretében lehet egyedileg megállapítani. Részletkérdésnek tekinthető mindazon elem, mely a szerződés teljesítését érdemben nem befolyásolja. Csak úgy részletkérdésnek minősül mindaz, melynek megvalósításának módja az ajánlatkérő szempontjából közömbös, a beszerzési igénye kielégítése szempontjából nem rendelkezik relevanciával.”33 Lényeges korlátként említhető az a megállapítás, amely szerint a „Kbt. szabályozása a hiány vagy hiányosság tekintetében a benyújtott dokumentumok pótlását, kijavítását engedi meg, nem pedig magának a teljesítés tárgyának a kicserélését.”34
Másrészt további fontos kiindulópont, hogy „A Kbt. […] célhoz kötötten rögzíti a hiánypótlás alkalmazási lehetőségét, méghozzá ahhoz köti, hogy az ajánlat megfeleljen a felhívás, a dokumentáció és a jogszabályi rendelkezéseknek, melyből következően a fordított esetben, tehát, ha az ajánlat a benyújtott formájában megfelelő, nem áll fenn a módosítás, kiegészítés lehetősége sem.” Ez utóbbi tételt a KDB azon az alapon fogalmazta meg, hogy az ajánlati kötöttség fő szabályként érvényesül a nem tárgyalásos eljárásoknál az ajánlattételi határidő lejártát követően, és az ez alóli kivételt a hiánypótlás szabályai állapítják meg: „Így, amennyiben nem áll fenn a hiánypótlás elrendelésének szükségessége, indoka, akkor az ajánlat nem módosítható, úgyszintén nem módosítható, egészíthető ki az ajánlat a hiánypótlással nem érintett körben. [A Kbt.] a hiánypótlás lehetőségének a biztosítását követeli meg az ajánlatkérőktől és nem azt, hogy adjanak lehetőséget, jogot a benyújtott ajánlatnak az ajánlattevő részéről történő módosítására.”35
Harmadik – a későbbiekben példákkal is vizsgált – kiinduló megközelítést jelenti az, hogy „Maga az ajánlat, a vállalás megtétele nem képezheti hiánypótlás tárgyát. A Kbt. hiánypótlásra vonatkozó szabályai az ajánlattételi határidőben benyújtott ajánlat kiegészítését és módosítását teszik lehetővé, nem az ajánlat benyújtásának az ajánlattételi határidőt követő időre történő áttolását.”36 Mindebből egyébként az is következik, hogy „Az ajánlatkérő nem töltheti meg tartalommal az ajánlattevő ajánlatát, így az ajánlatkérő nem keresheti meg azt a terméket, amely megfelelhet az ajánlatkérő előírásának, hanem az ajánlattevőnek kell megjelölnie azt a konkrét terméket – legalább típus, gyártó, gyártmány megjelölésével – amit szállítani fog. A Döntőbizottság hangsúlyozza, hogy nem fogadható el az olyan ajánlat, amely alapján a tényleges tartalom kizárólag a teljesítés során, a termék leszállításakor kerül meghatározásra.”37
A fentiekből adódik a feladat, hogy a bírálat során meg kell húzni azokat a határokat az adott eljárás ajánlatkérői követelményei és a hiánypótlás jogintézményének (felvilágosítás) törvényi keretei alapján, amelyek között alkalmazható a hiánypótlás (felvilágosítás) jogintézménye. Vagyis az ajánlatkérőnek meg kell vizsgálnia a benyújtott ajánlatokat, és el kell döntenie, hogy ha tapasztalt egy hiányt vagy hibát, akkor az orvosolható-e hiánypótlással (felvilágosítással) vagy sem. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a hibázási lehetőségek számtalan formában megjelenhetnek, így ezek nehéz feladat elé állítják az ajánlatkérőket, akiknek sokszor nemcsak az ajánlattevői tévedésekkel, elírásokkal, mulasztásokkal kell szembesülniük, hanem a saját előírásaik hibáival, hiányosságaival is. Egy, a szakmai ajánlattal ellentétes tartalmú megajánlást tartalmazó felolvasólap, egy hiányzó termékmegnevezés, egy nem megfelelő műszaki tartalmú megajánlás, egy részben vagy egészben nem csatolt árazott költségvetés, és máris felmerül a kérdés: vajon a vállalás megtételének a bírálat időszakára történő halasztása, illetve az ajánlati kötöttség sérelme valósulna meg akkor, ha az ajánlatkérő a hiánypótlás (fevilágosításkérés) jogintézményének alkalmazásával lehetőséget kínálna e hibák kiküszöbölésére az ajánlattevőnek? A következő részekben egyes jogesetek elemzése támpontot adhat az ilyen problémákból fakadó kérdések megválaszolásához (természetesen azzal a megszorítással, hogy minden eset egyedileg vizsgálandó).
31 D.2/17/2018. sz. határozat.
32 D.660/11/2015. sz. határozat.
33 D.953/16/2016. sz. határozat.
34 D.111/23/2019. sz. határozat.
35 D.501/9/2011. sz. határozat.
36 D.305/27/2011. sz. határozat.
37 D.53/12/2018. sz. határozat.
38 D.527/20/2013. sz. határozat.
5. A felolvasólap, illetve a kapcsolódó vállalások megtételének jellegzetes hibái
Az Elektronikus Közbeszerzési Rendszerben (EKR) bonyolított eljárásokban is komoly jelentősége van a „felolvasólap” elnevezésű dokumentumnak annak ellenére, hogy immár nem kerül sor szó szerinti értelemben az ajánlati elemeknek az ajánlattevők jelenlétében történő felolvasására (ismertetésére). Az ajánlat értékelési részszempontok szerinti számszerűsíthető elemeit – a részszempontokra megfogalmazott vállalásokat – e dokumentum tartalmazza. A felolvasólapot az ajánlatkérőnek az EKR-ben űrlap formájában kell az ajánlattevők rendelkezésére bocsátani, és azt az ajánlattevőknek akként is kell az ajánlatuk részeként benyújtaniuk (ennek a szabálynak egy, a későbbiekben ismertetett jogvitában jelentősége lesz).
A felolvasólaphoz kapcsolódóan számos hiba előfordulhat, és azokat különös körültekintéssel kell kezelni, mivel a feltüntetett adatok a vállalások, amelyek esetében az ajánlati kötöttség különös jelentőséggel bír. Hogy ezek hiánypótlás (felvilágosítás) útján korrigálhatóak-e, arra a válasz a Kbt. 71. § (8) bekezdésében foglalt korlátozások vizsgálatán túlmenően az ajánlati kötöttség, illetve a vállalás megtételének kötelezettsége felől közelítve fogalmazható meg. A következőkben ennek megfelelően néhány olyan jellemző hiba kerül bemutatásra, amelyekre nézve rendelkezésre áll a KDB, illetve a bíróság joggyakorlatában kimunkált megközelítés, elv.
5. 1. Az ajánlat tartalmazza a vállalást, de a felolvasólap nem
Első esetként említhető az, hogy az ajánlattevő a felolvasólapon nem adta meg valamely értékelési részszempontra az ajánlati elemét (nem töltötte ki a felolvasólap vonatkozó sorát), azonban ezt az adatot az ajánlat máshol tartalmazza. (E hiba bekövetkezésének esélye az EKR használatával jelentősen csökkenthető, ha az ajánlatkérő az EKR-ben kötelezően kitöltendő mezőként jelöli meg a felolvasólap sorait.)
Tipikus példa lehet ebben a körben, hogy az ajánlattevő csatol az ajánlatkérői előírásoknak megfelelően egy árazott költségvetést (részletes ártáblázatot), viszont az ajánlati árra vonatkozó sort kitöltetlenül hagyja. A KDB egy esetben megállapította, hogy el kellett fogadnia az önkéntes hiánypótlást az ajánlatkérőnek, mivel „e hiány önkéntes hiánypótlással történő korrigálása nem járt az ajánlati kötöttség megsértésével.” 38 Ilyen esetben egyébként az a megközelítés is érvényesítendő, amely szerint az ajánlat egységes, ha máshol szerepel a vállalás pontosan, akkor ismertetni kell a bontás során, nem mentesül az ajánlatkérő e kötelezettség alól.39
5. 2. Az ajánlat a vállalást egyáltalán nem tartalmazza
Második jellemző esetként említhetőek azok a hibák, amikor az ajánlattevő nem töltötte ki vagy nem értelmezhető módon töltötte ki a felolvasólap vonatkozó sorát, viszont máshol sem tartalmaz az ajánlat értékelhető vállalást. Példaként említhető az az eset, amikor az ajánlatkérő előírta értékelési részszempontként, hogy vállalást kell tenni az áremelkedésre nézve, és a megajánlást %-ban kérte megadni. Az ajánlattevő a felolvasólapon a „0” érték helyett a következő írásjelet rögzítette: „-”. A KDB osztotta azt az érvénytelenségi okot, amely szerint „A kérelmező ajánlata az adott minőségi részszempontra értékelhető ajánlatot nem tartalmazott, amely ajánlati hiba az ajánlattételi határidő lejárta után hiánypótlás vagy felvilágosításkérés keretében nem volt pótolható.”40 (Az EKR-ben a kötelező mezők, illetve a kitöltendő adat jellegének megadása – szám, szöveg, logikai stb. – minimalizálhatja, illetve ki is zárhatja ezt a típusú hibát, mivel az ajánlattevő nem tud más jellegű értéket feltüntetni.)
Egy másik esetben a szakember egyes értékelési alszempontokra vonatkozó paramétereit nem adta meg az ajánlattevő, és a KDB szerint ennek pótlása a Kbt. 71. § (8) bekezdés b) pontjába ütközött volna: „A kérelmező ezen ajánlati hiba alapján az ajánlatát az ajánlattételi határidőre nem az értékelési szempontra nyújtotta be, mely ajánlati hiba nem hiány, hanem hiánypótlás vagy felvilágosításkérés keretében nem orvosolható hiba.”41
5. 3. A vállalás alátámasztásának hiánya
Harmadik jellemző esetként említhető, ha az ajánlattevő a felolvasólapon megtette a vállalást, de az azt alátámasztó dokumentumokat nem csatolta. Egy esetben az ajánlatkérő a részszempontra vonatkozó vállalás megtételére „igen”, illetve „nem” válasz feltüntetését írta elő (hogy egy bevont szakember rendelkezik-e adott operációs rendszer tekintetében hivatalos vizsgával vagy nem). Az ajánlattevő a vállalását megtette, azonban alátámasztó dokumentumot nem csatolt, az ajánlatkérő pedig ebből kifolyólag az ajánlatot érvénytelenné nyilvánította. A KDB szerint ez jogellenes volt, mert a hiánypótlás szabályai alkalmazhatóak lettek volna, mivel „az ajánlatkérő sem érvényességi, sem kiválasztási, alkalmassági feltételt nem írt elő. Az ajánlatkérő az ajánlattétel feltételeként olyan előírást sem tett, hogy az ajánlattevőnek főszabály szerint meg kellene neveznie a teljesítésbe bevonni kívánt szakembert. Az ajánlatkérő számára tehát alapesetben irreleváns információ az, hogy az eszközök üzembe helyezését ki végzi el”, tekintettel arra, hogy az a szakmai ajánlat részét nem képezte, mivel „E részszempont szerint […] az ajánlattevő, a teljesítő személyek valamely tulajdonsága, képessége nem pedig a beszerzés tárgyára, szerződéses feltételekre tett ajánlati vállalás kerül értékelésre.”42
5. 4. Ellentmondás a felolvasólap és más ajánlati tartalom között
Sajátos hibák csoportját képezik azok az esetek, amikor ellentmondás áll fenn a felolvasólap és valamely más, az ajánlatban csatolt irat között, így különösen egy árazott költségvetés/részletes ártáblázat (fő)összesítője között. Egy esetben „az ajánlat felolvasólapja nettó 5.079.660.- Ft-ot tartalmazott, míg az ajánlat 55-56. oldalán található »nettó ajánlati ár részletezése« táblázat »nettó ajánlati ár összesen« sorában 5.643.000.- Ft szerepelt.” Az ajánlattevő önkéntes hiánypótlást nyújtott be, becsatolta az ajánlati ár részletező táblázat módosított változatát, azonban a KDB szerint ezt nem lehetett elfogadni: „A Döntőbizottság nem tud eltekinteni attól a ténytől sem, hogy ajánlatkérő az egyösszegű ajánlati áron kívül kérte az ajánlati ár megbontását szolgáltatási elemenként, így ezen két adatnak azonos eredményt kellett jelölni, hiszen a felolvasólapon megjelölt adat a táblázat sorainak összegét eredményezi. Ebből következően a két dokumentum egymással összefügg, külön-külön nem kezelhető, így egyik dokumentum sem nevezhető fajsúlyosabbnak a másiknál.” Megállapították ezen túlmenően, hogy „a szolgáltatás részelemeinek ellenértékének megváltoztatása nem minősíthető nem jelentős hibának, valamint hogy az ajánlattevő „önkéntes hiánypótlása az ajánlati kötöttség sérelmével járt”, így jogszerű volt az érvénytelenné nyilvánító ajánlatkérői döntés.43 Megjegyzendő egyébként, hogy az ilyen esetek kezelésére a számítási hiba javításának eszköze sem alkalmazható, hiszen nincs hiba származtatott adatokban,44 az elírás nem tekinthető számítási hibának 45 (mivel nem egy matematikai műveletet – például összeadást, szorzást – vétett el az ajánlattevő).
5. 5. Duplikált és ellentmondó felolvasólapok
A következő esetcsoport az „alternatív felolvasólapok problémájának” is nevezhető. Előfordulhat ugyanis, hogy az ajánlattevők eltérő tartalmú, értékelési részszempontok szerinti vállalásokat rögzítő ajánlati elemeket nyújtanak be. Az EKR-ben elektronikus űrlapként kell létrehoznia a felolvasólap mintáját az ajánlatkérőnek, amelyet az ajánlattevő az elektronikus űrlap formájában köteles az ajánlat részeként kitölteni,46 a korábbi, papíralapú felolvasólap megszűnt.
Vannak azonban olyan eljárások, ahol az ajánlattevők nemcsak az EKR-űrlapot töltik ki, hanem készítenek saját maguk további elemként papíralapú felolvasólapot is, saját elhatározásból. Adódhat a kérdés, hogy miképpen kell kezelni azt az esetet, ha az ajánlattevő által készített „saját”, papíralapon csatolt felolvasólap és az EKR-űrlap tartalma között ellentmondás van.
A KDB megállapítása szerint ez alternatív ajánlatnak nem tekinthető, mivel „Az ajánlatkérő felolvasólapot kizárólag az elektronikus űrlap alkalmazásával rendszeresíthetett, a kérelmező által az EKR-be csatolt szkennelt dokumentumokban lévő felolvasólap(ok) tartalma ezért nem figyelembe vehető […] A Döntőbizottság fenntartja, hogy az EKR-ben alkalmazott elektronikus felolvasólapűrlapon és bontási jegyzőkönyvben rögzített adatok irányadók az ajánlat értékelése során.”47
Az ilyen esetek elkerülése érdekében mindenképpen kerülni kell az ajánlattevőknek is az olyan helyzeteket, amelyek csak hibázásra (ellentmondó vállalások közlésére) adnak alkalmat, szükségtelen a „biztonság kedvéért” további, papíralapú felolvasólapok csatolása az előírt űrlapon kívül.
5. 6. A felolvasólap utólagos módosítása
A felolvasólap utólagos módosítása és az ajánlati kötöttség megsértése is megemlíthető utolsóként. A papíralapú eljárásoknál is előfordulhatott, hogy az ajánlattevő hiánypótlásban korrigált egy nem megfelelően kitöltött elemet a felolvasólapon (és utólag csatolt egy felolvasólapot, amelyet az ajánlatkérő viszont nem tisztázott, jogsértést elkövetve ezzel).48 Az EKR-ben a hiánypótlásra vonatkozó eljárási cselekmény elindításával a felolvasólap is újból szerkeszthetővé válik, amely jogilag kellően át nem gondolt lépésekre ösztönözheti az ajánlattevőket, például arra, hogy egy korábbi elírásukat javítsák (és ha az ajánlatkérő ezt nem veszi észre, és nem vonja le a szükséges jogi következtetéseket az összegezés megküldését megelőzően, akkor adott esetben a saját eljárásával szemben lesz kénytelen jogorvoslati kérelmet benyújtani).49 Ezek az ajánlattevői lépések az ajánlati kötöttség megsértéseként, az ajánlat utólagos módosításaként is értékelhetőek, tehát az ajánlattevőknek nagyon körültekintően kell eljárniuk, hogy milyen vállalásokat hogyan módosítanak.
39 Ld. a D.752/2010. sz. határozatot.
40 D.1034/10/2016. sz. határozat.
41 D.339/15/2017. sz. határozat.
42 D.225/15/2019. sz. határozat.
43 D.536/10/2012. sz. határozat.
44 Ld. a Legfelsőbb Bíróság Kfv.III.37.060/2008/8.számú ítéletét.
45 D.335/16/2009. sz. határozat.
46 Az elektronikus közbeszerzés részletes szabályairól szóló 424/2017. (XII. 19.) Korm. rendelet 11. § (1) bekezdése.
47 D.345/19/2018. sz. határozat.
48 Ld. a D.88/11/2019. sz. határozatot.
49 Ld. a D.345/19/2018. sz. határozatot.
6. Az ún. „biankó ajánlat” problémája
Ahogyan arról korábban szó volt, a vállalásokat, a műszaki-szakmai tartalmat – amelyek megalapozzák a szerződés teljesítésének időszakában a számonkérhetőséget – az ajánlatban kell közölnie az ajánlattevőnek, alapvetően az ajánlattételi határidő lejártáig, a hiánypótlás lehetősége e körben korlátozott.
Időről időre felmerülnek olyan helyzetek, amikor nem állapítható meg, hogy az ajánlattevő mit is ajánlott meg, például milyen terméket (milyen gyártmányt, típust), milyen tartalmú szolgáltatás nyújtására vállalt pontosan kötelezettséget. Ezeket szokták a joggyakorlatban biankó ajánlatnak is nevezni. Ilyen esetben a KDB megítélése szerint „az ajánlati kötöttség fogalmilag nem értelmezhető […] Kizárt annak lehetősége, hogy ajánlattevők ún. biankó ajánlatot tegyenek, azaz ne közöljék, hogy milyen konkrét szolgáltatással fognak teljesíteni.”50 Ugyancsak fennállt a KDB szerint a biankó ajánlattétel, amikor az ajánlattevő nem adta meg az ajánlatának tárgyára, illetőleg annak tartozékaira vonatkozó alapvető, azok beazonosításához szükséges gyártói és típus adatokat, amely hiány – az ajánlati kötöttségre vonatkozó szabályokra is tekintettel – nem volt pótolható.51
Különösen fontos tehát, hogy az ajánlattevők megadják az ajánlati tartalom megfelelő azonosításához szükséges adatokat, vállalásokat. A KDB szerint érvénytelenséget eredményez (hiánypótlás lehetősége nélkül), ha „a konkrét termék nem került nevesítésre, hanem csupán az ajánlatkérő által előírt műszaki tartalom került megismétlésre.” Ilyen esetben „nem nyújtott be az érintett ajánlattevő szakmai ajánlatot, mivel nem azonosítható be a megajánlott termék, amelyre a fentiek szerinti ajánlati kötöttség beállna.”52 Egy másik (későbbi) esetben (amelynek tárgya ugyancsak számítástechnikai eszközök voltak) azonban más megközelítést alkalmaztak, miután az ajánlattevő az asztali számítógépek tekintetében adott ajánlata szó szerint megismételte a dokumentáció mellékletét képező műszaki leírást. A KDB szerint a felvilágosításadás jogszerű volt, mivel a felvilágosítás megadásával sem a beszerzés tárgyának jellemzői, sem az ajánlattevő szerződéses kötelezettsége végrehajtásának módja nem változott, így az érvényessé nyilvánításnak nem volt törvényi akadálya.53 Ugyancsak tisztázandó az, ha az ajánlattevő fantázianévvel jelöli meg a megajánlást, ilyenkor egyértelműsítendő annak tartalma, hiszen „Az egyértelmű beazonosíthatóság mind a valós ajánlat vállalás megállapításához, mind a műszaki megfelelőség megállapításához, mind pedig a szerződésszerű teljesítés ellenőrzéséhez szükséges.”54
Összegezve a fentieket megállapítható, hogy a joggyakorlat szerint alapkövetelmény, hogy rendelkezésre álljanak azok a termékadatok, gyártmány-megnevezések, konkrét szakmai tartalmak, amelyek ahhoz szükségesek, hogy a műszaki leírásnak való megfelelőség ellenőrizhető legyen; hogy e tekintetben van-e helye hiánypótlásnak (felvilágosításnak), arra nézve a fenti jogesetek adhatnak eligazítást. Az alapvető kérdés az, hogy meddig adható meg, illetve meddig konkretizálható utólag az egzakt tartalom, és mettől számít már az adott ajánlat „biankó ajánlatnak” (a joggyakorlat nem mindig konzekvens ebben a kérdésben).
50 D.343/18/2018. sz. határozatot.
51 D.347/17/2018. sz. határozatot.
52 D.760/7/2016. sz. határozatot.
53 D.267/14/2018. sz. határozat, ld. még a Fővárosi Törvényszék mint elsőfokú bíróság 8K.700.333/2018/5. számú ítéletét, valamint a D.401/41/2017. sz. határozatot.
54 D.156/25/2018. sz. határozat; a döntés felülvizsgálatára irányuló kereset elutasításáról ld. a Fővárosi Törvényszék 107.K.700.960/2018/5.számú ítéletét.
7. Az ajánlati kötöttség időtartama
A Kbt. alapvető szabálya, hogy az ajánlatokat a lehető legrövidebb időn belül, de legkésőbb az ajánlati kötöttség időtartamának lejártáig köteles az ajánlatkérő elbírálni, és a döntését közölnie is kell az ajánlattevőkkel. A Kbt. meghatározza az ajánlati kötöttség leghosszabb időtartamát és azt, hogy milyen módon kerülhet sor az ajánlattevők részéről annak meghosszabbítására.
Vannak olyan helyzetek, amikor az ajánlatkérő nem képes a bírálatot befejezni, még a kiterjesztett időtartam alatt sem. Egyes esetekben maguk az ajánlattevők vitatják a döntés közlésének határidőben történő elmulasztását, de arra is van példa, hogy az ajánlatkérő nyújt be jogorvoslati kérelmet a saját mulasztása okán (viszont ilyenkor is figyelembe kell venni a jogorvoslati kérelem benyújtására vonatkozó jogvesztő határidőket).55 Ha az ajánlatkérő jogellenesen kéri fel az ajánlattevőket ajánlataik további fenntartásra, akkor a jogsértés megállapítható.56 A Kbt. 75. § (1) bekezdés c) pontja szerinti eredménytelenné nyilvánítás pedig nem csak az ajánlati kötöttség lejártának tényéhez, hanem ahhoz a feltételhez is kapcsolódik, hogy egyik ajánlattevő sem tartja fenn az ajánlatát. Ha e második feltétel nem valósul meg, akkor az eredménytelenné nyilvánítás jogsértő. Ezen túlmenően „a jóhiszeműség és a joggal való visszaélés tilalma sem engedi meg az ajánlatkérő számára, hogy a közbeszerzési eljárásnak a saját magatartásával összefüggő elhúzódása az ajánlatok érdemi bírálatának meghiúsulásához vezessen.”57
Annak viszont a joggyakorlat sem látja akadályát, hogy a felek konszenzussal terjesszék ki a Kbt. kereteit meghaladó mértékben az ajánlati kötöttség időtartamát. Ennek módja azonban az lehet, hogy az ajánlattevők kifejezetten nyilatkoznak az ajánlatkérői felhívás alapján az ajánlatuk fenntartásáról: „A Döntőbizottság osztotta az ajánlatkérő hivatkozását a Döntőbizottság D.695/33/2016. számú nyílt eljárásra vonatkozó döntésére, mely szerint a Kbt.-ben meghatározott ajánlati kötöttség kógens jogintézményének keretein kívül, a közbeszerzési eljárás eredményes befejezése érdekében az ajánlatkérő és az ajánlattevők megállapodásukkal lehetővé tehetik a közbeszerzési szerződés megkötését.”58
Az ajánlati kötöttségnek nincs az adott közbeszerzési eljáráson túlmutató hatása. Egy esetben az volt a vitás, hogy egy korábbi közbeszerzési eljárás alapján indított hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárásban a korábban közös ajánlatot tevők újfent csak közösen tehetnek-e ajánlatot vagy sem. A KDB megállapítása szerint a törvény nem tartalmaz arra vonatkozóan előírást, hogy a Kbt. 35. § (7) bekezdését akként kellene alkalmazni, hogy az előzményi eljárásban a közös ajánlatot benyújtó gazdasági szereplő személyében beállt ajánlati kötöttség hatálya kiterjeszthető lenne az új beszerzésre, a hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárásra is, törvényi felhatalmazás hiányában pedig az ajánlatkérő jogszerűen nem követelheti meg az ismételt közös ajánlattételt.59
8. Összegző, záró gondolatok
Az ajánlati kötöttség a szerződések létrejöttének, tartalmának alakítása szempontjából kulcsfontosságú jogintézmény. Enélkül az ajánlati vállalások komolysága, a szerződés megkötéséhez fűződő várakozások megalapozottsága nem érvényesülhetne. A közbeszerzési eljárásokban az ajánlati kötöttség speciális tartalommal töltendő meg, mivel az ajánlatok a Kbt.-be ütköző módon még az ajánlatkérő hozzájárulásával sem módosítathatóak, az ajánlatkérőnek figyelembe kell vennie azt, hogy az ajánlati kötöttség – a törvényben meghatározott jogintézmények alkalmazásától eltekintve – nem sérthető meg (az ajánlatkérő a saját előírásaihoz is kötve van), az ajánlattevőnek pedig azt, hogy a vállalásait az ajánlattételi határidőre meg kell tennie, és azokon a későbbiekben csak szűk körben módosíthat (pontosíthat). A gyakorlatban a legtöbbször a hiánypótlás keretei vetnek fel kérdéseket: az adott hiba, hiány még pótolhatónak minősíthető vagy már olyan fokú, hogy az már orvosolhatatlan érvénytelenséget eredményez. A közbeszerzési eljárásokban egy-egy elírás, hiányos adatközlés vagy egy kellően át nem gondolt vállalás súlyos károkat okozhat, akár egyébként kifogástalan ajánlatot tevők is eleshetnek a szerződéskötés jogától adminisztrációs tévedések, mulasztások okán.
55 Ld. a D.542/20/2017. sz. és a D.23/2/2018. sz. végzést.
56 Ld. pl. a D.29/9/2019. sz. határozatot.
57 D.32/15/2019. sz. határozat.
58 D.32/15/2019. sz. határozat.
59 Ld. a D.330/9/2019. sz. határozatot.