Source: http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/526045-dictamen-5-2014-de-14-feb-ca-cataluna-sobre-la-ley-20-2013-de-9-dic-de.html
Timestamp: 2019-12-06 03:15:04
Document Index: 236048902

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DICTAMEN 5/2014, de 14 de febrero, sobre la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.
Publicado en DOGC núm. 6588 de 24 de Marzo de 2014
FUNDAMENTOS JURÍDICO
DICTAMENSolicitado por más de una décima parte de los diputados del Parlamento y por el Gobierno de la Generalitat, sobre la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (BOE núm. 295, de 10 de diciembre de 2013).
1. El día 14 de enero de 2014 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la presidenta del Parlamento de Cataluña (Reg. núm. 3767) en el que se comunicaba al Consell el acuerdo de la Mesa del Parlamento, del día 13 de enero, mediante el que, según lo previsto en los artículos 16.2.a y 23.f de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se admitió a trámite la solicitud de dictamen presentada el 10 de enero de 2014 por más de una décima parte de los diputados, del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya, en relación con la adecuación al Estatuto de autonomía y a la Constitución de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.
2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 15 de enero de 2014, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con el artículo 24.2 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero señor Marc Carrillo.
3. En la misma sesión, en aplicación del artículo 25, apartados 4 y 5, de su Ley reguladora, acordó dirigirse a los solicitantes, al Parlamento, a todos los grupos parlamentarios y también al Gobierno, con el fin de solicitarles la información y la documentación complementarias de que dispusieran sobre la norma sometida a dictamen.
4. En fecha 16 de enero de 2014 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la vicepresidenta del Gobierno, de 14 de enero de 2014 (Reg. núm. 3778), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 14 de enero de 2014, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación al orden de distribución competencial de los artículos 2 a 6, 9 a 24 y 26 a 28, y de la disposición adicional décima y las disposiciones finales primera, segunda, cuarta y quinta de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.
5. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del mismo día 16 de enero de 2014, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud de dictamen, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente.
6. En la misma sesión del día 16 de enero de 2014, según lo establecido en los artículos 19.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, y 31 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, y puesto que ambas solicitudes tienen objetos sustancialmente conexos que justifican la unidad de tramitación y decisión, ya que recaen sobre la misma norma legal y coinciden en gran parte de las disposiciones cuestionadas, se acordó abrir el trámite de audiencia para que los solicitantes formularan las alegaciones que consideraran oportunas sobre la posibilidad de acumulación, por parte del Consell, de los dos procedimientos de dictamen.
Asimismo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 25, apartado 5, de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, el Consell acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementaria de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.
7. En fecha 22 de enero de 2014 tuvo entrada en el Registro del Consell (Reg. núm. 3781) un escrito de la portavoz del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya, solicitante de la primera petición de dictamen, en el que manifestaba su conformidad con la acumulación de los dos procedimientos en un único dictamen.
8. En la sesión de 23 de enero de 2014, una vez transcurrido el plazo para llevar a cabo el trámite de audiencia, el Consell acordó acumular la solicitud del Gobierno de la Generalitat a la solicitud presentada por el Parlamento de Cataluña, del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya.
9. En fecha 27 de enero de 2014, tuvo entrada en el Registro del Consell (Reg. núm. 3789) un escrito de la vicepresidenta del Gobierno de la Generalitat que adjuntaba como documentación complementaria una «Nota relativa a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de unidad de mercado, en relación con la afectación a las Empresas de inserción de Cataluña y a los Centros Especiales de Trabajo de Cataluña», del director general de Economía Social y Cooperativa y Trabajo Autónomo, de 20 de diciembre de 2013, y una «Nota relativa a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la Unidad de Mercado», elaborada por la Secretaría General del Departamento de Empresa y Empleo en fecha 23 de diciembre de 2013.
10. En fecha 29 de enero de 2014, tuvo entrada en el Registro del Consell (Reg. núm. 3798) un escrito de la vicepresidenta del Gobierno de la Generalitat que anexaba como documentación complementaria un «Informe sobre la constitucionalidad de la Ley del Estado 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado», de 22 de diciembre de 2013, elaborada por la Asesoría Jurídica del Departamento de Agricultura, Ganadería, Pesca, Alimentación y Medio Natural.
11. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 14 de febrero de 2014.
Como hemos indicado en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat y más de una décima parte de los diputados del Parlamento de Cataluña solicitan, respectivamente, el pronunciamiento del Consell sobre una pluralidad de preceptos de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (en adelante, LGUM), previamente, y con carácter preceptivo, a la eventual interposición de un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (art. 76.3 EAC y 16.2.a, 30.1 y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero). Dada la conexión de los objetos de ambas solicitudes, el Consell acordó, según lo dispuesto en el artículo 19.2 de su Ley reguladora, la acumulación de los procedimientos.
En este primer fundamento jurídico delimitaremos el objeto del Dictamen y expondremos, en primer lugar, el contenido de la LGUM y el contexto normativo en el que se inscribe, con el fin de señalar, seguidamente, los motivos que fundamentan las dudas de constitucionalidad y estatutariedad planteadas por las solicitudes. Finalmente, indicaremos la estructura que adoptará el Dictamen con el fin de dar respuesta a la petición del Gobierno.
1. La LGUM consta de veintiocho artículos, agrupados en siete capítulos, diez disposiciones adicionales, una disposición derogatoria, siete disposiciones finales y un anexo.
El objeto de la LGUM, tal como se describe en su preámbulo, es establecer «los principios y normas básicas que, con pleno respeto a las competencias de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, garanticen la unidad de mercado para crear un entorno mucho más favorable a la competencia y a la inversión». La necesidad de la Ley se justifica en el hecho de que, a pesar de las medidas adoptadas en las últimas décadas con la finalidad de hacer efectivo el principio de unidad de mercado, «la fragmentación subsiste en el mercado español, lo que se traduce en un elevado coste que dificulta de forma considerable la actividad de las empresas».
El capítulo I, intitulado «Disposiciones generales», incluye los preceptos que regulan el objeto y ámbito de aplicación de la Ley. De acuerdo con el artículo 1, la Ley pretende garantizar la unidad de mercado, que se fundamenta en la libre circulación y establecimiento de los operadores económicos y la libre circulación de bienes y servicios en todo el territorio del Estado, «sin que ninguna autoridad pueda obstaculizarla directa o indirectamente». El ámbito de aplicación previsto es especialmente extenso, al proyectarse sobre el acceso a actividades económicas en condiciones de mercado y su ejercicio por parte de operadores legalmente establecidos en cualquier parte del territorio estatal.
El capítulo II comprende los principios de garantía de la libertad de establecimiento y la libertad de circulación que deben respetar todas las autoridades competentes. Estos principios son el principio de no discriminación (art. 3), el principio de cooperación y confianza mutua (art. 4), el principio de necesidad y proporcionalidad de las autoridades competentes (art. 5), el principio de eficacia de las actuaciones de las autoridades competentes en todo el territorio del Estado (art. 6), los principios de simplificación de cargas y de transparencia (art. 7 y 8) y la garantía de las libertades de los operadores económicos (art. 9).
En el capítulo III se prevén diferentes mecanismos de cooperación entre las administraciones públicas. El artículo 10 crea el Consejo para la Unidad de Mercado como órgano de cooperación administrativa para el seguimiento de la aplicación de la LGUM, que está integrado por el ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, que lo preside, los secretarios de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa y de Administraciones Públicas, el subsecretario de Presidencias, los consejeros de las comunidades autónomas competentes y representantes de la Administración local. Este Consejo también cuenta con una secretaría, como órgano técnico de coordinación y cooperación (art. 11). Junto con la creación de este órgano específico, la LGUM dispone diferentes previsiones en materia de cooperación en el marco de las conferencias sectoriales (art. 12), de cooperación en la elaboración de proyectos normativos (art. 14) y de evaluación periódica de la normativa (art. 15).
El capítulo IV, con la rúbrica «Garantías al libre establecimiento y circulación», desarrolla y concreta los principios proclamados en el capítulo II en materia de garantía de las libertades de circulación y de establecimiento y de sometimiento de las medidas que las limiten a los principios de necesidad y proporcionalidad. De este modo, tras proclamar el carácter libre del acceso a las actividades económicas y su ejercicio en todo el territorio del Estado, que pueden limitarse únicamente de acuerdo con lo dispuesto en la propia LGUM y los tratados y convenios internacionales y la normativa de la Unión Europea (art. 16), establece los supuestos en los que las autoridades competentes, de acuerdo con el principio de necesidad y proporcionalidad, podrán someter el acceso a las actividades económicas, respectivamente, al régimen de autorización, de declaración responsable y de comunicación previa (art. 17). Por su parte, el artículo 18 establece una extensa lista de actuaciones y medidas que se consideran contrarias a la libre circulación y al libre establecimiento.
El capítulo V se dedica a la regulación del principio de eficacia en todo el territorio del Estado a partir de una doble previsión normativa. Por una parte, se reconoce el derecho de los operadores económicos a ejercer su actividad económica o a circular y ofrecer los productos en todo el territorio del Estado, sin que las autoridades de destino puedan exigir requisitos, calificaciones, controles o garantías que excedan de los que prevé la normativa del lugar de origen (art. 19). En este sentido, se establece la obligación de que la autoridad de destino asuma la plena validez del cumplimiento de los requisitos de la normativa del lugar de origen. Por otra, y en conexión con este principio de libre prestación y circulación por todo el territorio estatal, el artículo 20 dispone la eficacia en todo el Estado de los medios de intervención (autorizaciones, declaraciones responsables o comunicaciones previas) de las autoridades competentes que permitan el acceso a una actividad económica o a su ejercicio. Este principio de eficacia en todo el territorio estatal del título habilitante tan solo se exceptúa para los casos de instalaciones o infraestructuras físicas, los supuestos de empleo de dominio público o cuando el número de operadores económicos en un lugar del territorio esté limitado en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas (art. 20.4).
El capítulo VI regula la supervisión de los operadores económicos, que, en los casos en los que no corresponda a órganos del Estado, se distribuye de la siguiente manera: las autoridades de origen serán competentes para supervisar y controlar el cumplimiento del requisitos de acceso a la actividad económica, las autoridades de destino lo serán para supervisar el ejercicio de la actividad y las del lugar de fabricación, para el control del cumplimiento de la normativa sobre la producción y los requisitos del producto para uso y consumo (art. 21). Con el fin de articular el ejercicio de estas competencias de supervisión, se prevén diferentes mecanismos de información: la integración en una base de datos común de la información existente en los registros sectoriales (art. 22), el establecimiento de un sistema de intercambio electrónico de información (art. 23) y los procedimientos de intercambio de información en el ejercicio de funciones de supervisión (art. 24) y en situaciones que lo exijan por razones imperiosas de interés general (art. 25).
El capítulo VII regula los mecanismos de protección, administrativos y procesales, de los operadores económicos en relación con las medidas de las autoridades competentes que sean incompatibles con la libertad de establecimiento y de circulación. El artículo 26 regula el procedimiento de la reclamación administrativa que, con carácter alternativo a los recursos administrativos o jurisdiccionales correspondientes, pueden interponer los operadores ante la Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado, que deberá remitirlo a la autoridad competente afectada. El artículo 27 atribuye legitimación activa a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia para interponer recurso contencioso-administrativo ante cualquier disposición o medida que considere contraria a la LGUM, de acuerdo con el procedimiento específico que introduce en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (en adelante, LJCA), la disposición final primera de la propia LGUM. Este procedimiento se contiene en los nuevos artículos 127 bis, ter y quater LJCA, se denomina «procedimiento para la garantía de la unidad de mercado» y se caracteriza por la tramitación preferente, la brevedad de los plazos y la suspensión automática del objeto del recurso, si así lo solicita la Comisión.
En cuanto a las disposiciones adicionales, a nuestros efectos, es de interés la décima, que establece las reglas de determinación de la autoridad de origen y fija, en primer lugar, el criterio de elección por parte de los operadores económicos, y subsidiariamente, la del lugar donde el operador ejerce la dirección efectiva de su actividad o, en otro caso, aquel en que se estableció en primer lugar.
Con respecto a las disposiciones finales, aparte de la citada disposición final primera, que modifica la LJCA, cabe mencionar la disposición final tercera, que modifica la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización y de determinados servicios, ampliando, en su artículo 2, el ámbito de aplicación al prever que la ley sea de aplicación a los establecimientos comerciales con superficie útil no superior a 750 metros cuadrados (la previsión anterior fijaba esta superficie en 500 metros cuadrados). Además, esta disposición final tercera modifica la disposición final décima de la Ley 12/2012, permitiendo que las comunidades autónomas puedan establecer regulaciones sobre las actividades comerciales y de servicios con menor intervención administrativa, incluyendo la declaración de inocuidad.
Finalmente, la disposición final cuarta dispone que la LGUM se dicta al amparo de las competencias del Estado sobre las materias recogidas en el artículo 149.1.1, .6, .13 y .18 de la Constitución.
2. La LGUM se inscribe en un contexto normativo que favorece la libertad de establecimiento y de prestación de servicios ante los obstáculos que puedan derivarse de la actividad reguladora y administrativa de las autoridades públicas. Esta facilitación y favorecimiento del ejercicio de las actividades económicas tiene un punto de partida clave en la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (en adelante, Directiva de servicios). Esta norma europea tiene por objeto la creación de un marco jurídico que garantice, más allá de la aplicación directa de los artículos 5 y 49 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea (en adelante, TFUE), las libertades de establecimiento y de circulación de servicios entre los estados miembros. En este sentido, promueve la simplificación de procedimientos y trámites aplicables al acceso de una actividad de servicios y a su ejercicio; limita los supuestos en los que los estados pueden supeditar el acceso o el ejercicio de una actividad de servicios a un régimen de autorización, así como los requisitos que no podrán exigir y los que sí podrán evaluar; establece el marco de garantía de la libertad de prestación de servicios en un estado miembro diferente de aquel en el que se tiene el establecimiento; y prevé diversos mecanismos de cooperación administrativa entre los estados en relación con las obligaciones de asistencia recíproca en el ejercicio de las competencias correspondientes respecto del prestador de servicios.
Esta directiva ha sido incorporada al ordenamiento estatal por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, denominada «Ley paraguas», y por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, conocida como «Ley ómnibus». La Ley 17/2009 constituye la norma que, con carácter general, ha incorporado las previsiones de la Directiva de servicios, mientras que la Ley ómnibus ha modificado la normativa sectorial y específica con el fin de adaptarla a sus exigencias.
Según el preámbulo de la LGUM, esta Ley ha tenido en cuenta tanto la Directiva de servicios como la Ley 17/2009, inspirándose en su régimen favorecedor de la libertad de establecimiento y de prestación de servicios. Pero cabe destacar que la LGUM no responde a ningún mandato normativo europeo que deba incorporarse al ordenamiento estatal y que su ámbito de aplicación va más allá de lo previsto en la Directiva de servicios y en la Ley 17/2009, al extenderse tanto a sectores expresamente excluidos de la Directiva de servicios (como el transporte, las empresas de trabajo temporal, los servicios sanitarios o las actividades de juego, entre otros, de acuerdo con el art. 2.2 de la Ley 17/2009) como a la libre circulación de mercancías.
3. La LGUM suscita diferentes dudas de constitucionalidad y estatutariedad a los solicitantes de dictamen, que expondremos en relación con cada uno de los escritos.
La solicitud del Gobierno cuestiona, en primer lugar, en vista de la garantía de la unidad de mercado ya establecida por el artículo 139.2 CE, que pueda existir «espacio constitucional» para una ley como la LGUM. De acuerdo con el escrito, la Ley tiene materialmente una naturaleza armonizadora pero no ha seguido el trámite previsto por el artículo 150.3 CE.
Por otra parte, también con carácter general, la solicitud considera que el nuevo marco normativo incorporado por la LGUM vacía parcialmente de contenido todas las competencias relacionadas con la actividad de los operadores económicos reconocidas en los artículos 116 y 119 EAC (caza, pesca, actividades marítimas y ordenación del sector pesquero), 121 EAC (comercio), 123 EAC (comercio), 133 EAC (energía y minas), 139 EAC (industria), 162 EAC (sanidad y salud pública) y 171 EAC (turismo).
En relación con los preceptos concretos de la LGUM, se solicita dictamen con relación a los artículos 2 a 6, 9 a 24 y 26 a 28; la disposición adicional décima y las disposiciones finales primera, segunda, cuarta y quinta. Sobre estos preceptos, el escrito detalla las dudas de constitucionalidad y estatutariedad que suscitan.
El Gobierno considera que el artículo 2, con respecto al ámbito de aplicación, y los artículos 3, 4, 5, 6 y 9, que contienen determinados principios de garantía de la libertad de establecimiento y circulación, someten el ejercicio de las competencias autonómicas a un régimen de aplicación uniforme que impide la posibilidad de una aplicación diversa por parte de las comunidades autónomas. En este sentido, los citados preceptos vulnerarían las competencias de la Generalitat sobre sectores económicos reconocidas en los artículos 116, 119, 120, 121, 123, 124, 126, 127, 128, 133, 137, 139, 140, 141, 145, 146, 152, 154, 155, 157, 162, 163, 164, 170 y 171 EAC, así como el principio de territorialidad de las competencias expresado en el artículo 115 EAC.
Se solicitan también los artículos 10, 11, 12, 14 y 15, que establecen diferentes mecanismos de cooperación que, en la medida en que prevén controles ex ante y ex post de la actividad de las comunidades autónomas que supongan la introducción de obstáculos a la libre circulación de bienes y servicios, podrían comportar una interferencia en el ejercicio de las competencias de la Generalitat en las materias económicas que acabamos de mencionar.
Se cuestiona la regulación del principio de eficacia en todo el territorio estatal prevista en los artículos 16, 19 y 20 y la disposición adicional décima porque supone el deber de aceptación de la aplicación de la normativa del lugar de origen respecto de los operadores que actúen en Cataluña, lo cual puede contradecir el principio de territorialidad de las competencias del artículo 115 EAC, así como invadir las competencias de la Generalitat sobre sectores económicos.
La limitación de los medios de intervención administrativa sobre la prestación de servicios y circulación de productos que prevé el artículo 17 LGUM vacía de contenido, en opinión del Gobierno, la competencia de la Generalitat para decidir la técnica apropiada para garantizar los intereses públicos. Reproche que se extiende a las prohibiciones de determinadas medidas que se considera que obstaculizan la libertad de circulación y prestación que prevé el artículo 18. En ambos casos, se estima que se vulneran los artículos 110, 111 y 112 EAC en relación con las competencias sobre las materias económicas reconocidas en los preceptos antes citados.
Finalmente, se cuestiona la regulación de la reclamación administrativa prevista en el artículo 26 LGUM porque invade la competencia ejecutiva sobre la revisión en vía administrativa de los actos dictados por la Administración de la Generalitat y supone una restricción del régimen de autotutela de que disfruta cualquier administración pública y también una forma de control no prevista por el artículo 153 CE. Asimismo, la regulación del procedimiento judicial de control previsto en el artículo 27 y la disposición final primera de la Ley supone un control ajeno a lo que prevé el artículo 153 EAC, en la medida en que se atribuye a la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia una función de control sobre los actos y disposiciones de las comunidades autónomas sin amparo constitucional y se prevé una suspensión automática de los actos objeto del recurso contencioso-administrativo que constituye una limitación desproporcionada de la presunción de constitucionalidad de las normas y actos dictados por las comunidades autónomas.
La solicitud formulada por más de una décima parte de los diputados del Parlamento de Cataluña tiene por objeto los artículos 6, 18 y 21, el capítulo V, el capítulo VII, la disposición adicional décima, el apartado 3 de la disposición final primera y la disposición final tercera LGUM.
El escrito considera que el artículo 6, al proclamar el principio de eficacia en todo el territorio estatal, puede generar una indefinición en la normativa aplicable que cree inseguridad jurídica y vulnere, así, los artículos 9.3 y 103 CE. Asimismo, considera que contradice el principio de eficacia territorial de las normas previsto en el artículo 14 EAC, así como el alcance territorial de las competencias que establece el artículo 115 EAC, y que invade las competencias de la Generalitat previstas en los artículos 116, 119, 121, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 133, 139, 141, 144, 145, 146, 152, 154, 155, 157, 162, 169 y 171 EAC.
Esta argumentación sostiene también las dudas planteadas por los artículos 18, 19, 20 y 21 y la disposición adicional décima.
Se objeta la regulación de los mecanismos de protección de los operadores económicos previstos en los artículos 26, 27 y 28 y el apartado tres de la disposición final primera (que introduce los artículos 127 bis, ter y quater LJCA) porque otorgan una capacidad a la Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado y a la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia que podría vulnerar las competencias de la Generalitat reconocidas en los artículos del Estatuto antes citados.
Finalmente, la solicitud considera que la disposición final tercera, que modifica la Ley 12/2012, podría vulnerar las competencias de la Generalitat en materia de comercio (art. 121 EAC).
4. Con el fin de dar respuesta a las dudas de constitucionalidad y estatutariedad planteadas por las solicitudes, el objeto del Dictamen se centrará en examinar, en el fundamento jurídico segundo, los preceptos solicitados de los capítulos I a V LGUM, y las disposiciones conexas, relativos, respectivamente, a: las disposiciones generales; los principios de garantía de la libertad de establecimiento y la libertad de circulación; la garantía de la cooperación entre las administraciones públicas; las garantías en el libre establecimiento y circulación, y el principio de eficacia en todo el «territorio nacional». En el fundamento jurídico tercero abordaremos los preceptos solicitados de los capítulos VI y VII, y las disposiciones conexas, LGUM, que se refieren a la supervisión de los operadores económicos y los mecanismos de protección de los operadores económicos en el ámbito de la libertad de establecimiento y la libertad de circulación.
Segundo. El examen de los preceptos solicitados relativos a los principios, garantías y régimen de cooperación de la unidad de mercado
1. Este primer bloque de preceptos de los capítulos I a V que han sido objeto de la solicitud se refiere, respectivamente, a: el ámbito de aplicación de la LGUM (cap. I); los principios de garantía de la libertad de establecimiento y la libertad de circulación (cap. II); la garantía de la cooperación entre las administraciones públicas (cap. III); las garantías al libre establecimiento y circulación (cap. IV), y, finalmente, la regulación del principio de eficacia en todo el «territorio nacional» (cap. V).
Los motivos en los que se fundamentan las dudas de constitucionalidad y estatutariedad formuladas por el Gobierno y por los diputados del Parlamento, que sucintamente han sido enunciados en el fundamento jurídico primero, son los que se exponen seguidamente.
Con respecto al Gobierno, en primer lugar, este formula específicamente un reproche de carácter general, según el cual debería determinarse el espacio constitucional en el que puede ubicarse la LGUM, puesto que, aunque se configura como una ley básica, materialmente -afirma- «está realizando una operación de armonización con carácter general de las disposiciones autonómicas, situándose entre la Constitución y los estatutos de autonomía». En este sentido, si materialmente se trata de una ley de armonización, debería haberse aprobado de acuerdo con el procedimiento prescrito en el artículo 150.3 CE. Además, se plantea si con esta regulación se vaciarían parcialmente de contenido todas las competencias de las comunidades autónomas relacionadas con las diversas disciplinas de los operadores económicos. En el Estatuto esta circunstancia se concretaría en la posible afectación de las competencias relativas a: turismo (art. 171); industria (art. 139); energía y minas (art. 133); comercio (art. 121); consumo (art. 123); cooperativas y economía social (art. 124); caza, pesca, actividades marítimas y ordenación del sector pesquero (arts. 116 y 119), y sanidad y salud pública (art. 162). Concluye sosteniendo que la consecuencia es que las comunidades autónomas se verían obligadas a una «competencia a la baja» y que el llamado principio de eficacia en todo el territorio nacional parece claramente incompatible con la distribución de competencias establecido en el bloque de la constitucionalidad.
Antes de examinar los preceptos específicos de ambas solicitudes, debemos prestar atención, aunque sea de manera necesariamente breve, al contexto de la función consultiva que corresponde al Consell, sobre las consideraciones que el Gobierno ha formulado en relación con el supuesto carácter materialmente armonizador de la LGUM.
Sobre este particular, cabe constatar que la LGUM ha sido aprobada como una ley íntegramente básica (disposición final cuarta). En este sentido, se puede constatar que no deja de ser habitual que con carácter general y a través de la vía de la legislación básica el Estado haya dispuesto, indirectamente, de un instrumento para uniformizar la regulación de diversos sectores materiales del ordenamiento jurídico. Especialmente en los casos en los que se ha atribuido a la legislación básica un contenido muy expansivo, reduciendo al mismo tiempo el margen de capacidad de decisión normativa del legislador autonómico, especialmente a través del alcance que el legislador estatal ha dado a títulos competenciales como, entre otros, los previstos en los apartados 1 y 13 del artículo 149.1 CE. Por tanto, y ya desde una perspectiva más específica, no debe sorprender que el contenido de la LGUM pueda convertirse en una nueva forma de expresión de esta dinámica legislativa. Ahora bien, formalmente, la LGUM no es una ley de armonización como la prevista en el artículo 150.3 CE; dicho de otro modo, no se configura como una norma de cierre del sistema tal como la definió en su momento la jurisprudencia constitucional (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 3), porque el legislador ha utilizado el instrumento normativo de la legislación básica para pretender determinadas finalidades uniformizadoras destinadas a preservar la unidad de mercado. En otras palabras, el fondo del problema es determinar si los títulos competenciales invocados por el Estado dan suficiente cobertura al contenido supuestamente armonizador de la Ley. Por ello, como ha afirmado el Tribunal Constitucional, «carece de relieve a nuestros efectos enjuiciar el supuesto carácter armonizador del contenido de la Ley, pues bastará señalar, en su caso, si dicho contenido normativo, en tanto que dotado de la forma de ley ordinaria, infringe o no las prescripciones constitucionales o estatutarias sobre la distribución de competencias en la materia, lo que nos remite al examen del articulado» (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 1).
2. A continuación, examinaremos las dudas de constitucionalidad y estatutariedad que específicamente han formulado ambas solicitudes.
A) El primer grupo de preceptos sobre el que seguidamente centraremos nuestra atención en este fundamento jurídico está integrado por los artículos 2 (ámbito de aplicación); 3 (principio de no discriminación); 4 (principio de cooperación y confianza mutua); 5 (principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes), precepto que, no obstante, por la relación de conexión que presenta con el artículo 17 LGUM, queda excluido de nuestro examen en esta fase del Dictamen; 6 (principio de eficacia de las actuaciones de las autoridades competentes en todo el «territorio nacional»), y 9 (garantía de las libertades de los operadores económicos).
Desde una perspectiva general, el Gobierno considera que estos preceptos suscitan dudas de constitucionalidad, a causa de «[...] la generalización de las condiciones de acceso al ejercicio de las actividades económicas en todo el territorio estatal, dado que no distingue [...] entre las intervenciones aplicables a todos los operadores, independientemente de su territorio de origen, de aquellas intervenciones que tienen una finalidad «proteccionista» [...]», de tal manera que «[...] suponen una simple desregulación más que una garantía de la unidad de mercado [...]».
Más concretamente, el Gobierno formula sus dudas afirmando que el contenido de los artículos 2 a 4 sujeta el ejercicio de las competencias de las comunidades autónomas a un régimen de aplicación uniforme que parece desvirtuar la posibilidad de una aplicación diversa por parte de estas. Asimismo, respecto de los artículos 5, 6 y 9, el Gobierno plantea dudas de constitucionalidad en relación con las competencias de la Generalitat sobre sectores económicos comprendidos en una serie de materias competenciales que han sido mencionadas en el fundamento jurídico anterior, y especialmente sobre una posible vulneración del artículo 115 EAC. Por su parte, en cuanto al artículo 6, los diputados formulan su consulta fundamentada en la falta de seguridad jurídica que se deriva de su contenido, que podría vulnerar los artículos 9.3 y 103 CE.
B) La habilitación competencial que ha utilizado el Estado para justificar la aprobación de esta Ley se fundamenta, con carácter general, en los títulos competenciales previstos en los apartados 1, 6, 13 y 18 del artículo 149.1 CE, según lo establecido en la disposición final cuarta, sin que al respecto la LGUM aporte más precisiones en cuanto a la específica habilitación competencial que da apoyo a los preceptos de la LGUM. Sin embargo, cabe deducir que, con respecto a los que ahora son objeto de nuestro examen, el Estado fundamenta esta regulación en los apartados 1 y 13 del citado precepto constitucional.
A través del primero, el Estado dispone de la competencia exclusiva sobre «[l]a regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales»; mediante el segundo, le corresponde la regulación de las «[b]ases y coordinación de la planificación general de la actividad económica». Por su parte, tanto el Gobierno como los diputados, en sus respectivas solicitudes, invocan una amplia serie de preceptos del Estatuto, que han sido citados en el fundamento jurídico primero, que podrían quedar vulnerados por la LGUM.
Sobre el título competencial del artículo 149.1.1 CE, el Tribunal Constitucional, en su función interpretativa, ha desarrollado una delimitación negativa y positiva sobre el alcance de la competencia estatal en esta materia, en que ha puesto de relieve que, a pesar del alcance que pueda tener la competencia estatal, en ningún caso podrá impedir la existencia de una diversidad normativa derivada del principio de autonomía política. Así, desde la primera perspectiva, ha señalado que:
«[...] «condiciones básicas» no es sinónimo de «legislación básica», «bases» o «normas básicas». El art. 149.1.1º CE, en efecto, no ha atribuido al Estado la fijación de las condiciones básicas para garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos y libertades constitucionales, sino sólo el establecimiento -eso sí, entero- de aquellas condiciones básicas que tiendan a garantizar la igualdad. Y si bien es cierto que su regulación no puede suponer una normación completa y acabada del derecho y deber de que se trate y, en consecuencia, es claro que las Comunidades Autónomas, en la medida que tengan competencias sobre la materia, podrán siempre aprobar normas atinentes al régimen jurídico de ese derecho [...].» (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7)
Mientras que, de acuerdo con la segunda perspectiva, el Tribunal concluye en la misma sentencia que:
«[...] «las condiciones básicas» hacen referencia al contenido primario (STC 154/1988) del derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos...). En todo caso, las condiciones básicas han de ser imprescindibles o necesarias para garantizar esa igualdad, que no puede consistir en una igualdad formal absoluta.» (STC 61/1997, FJ 8)
En el mismo sentido, posteriormente, el Tribunal ha insistido en que:
«[...] El principio constitucional de igualdad no impone que todas las Comunidades Autónomas ostenten las mismas competencias, ni menos aún, que tengan que ejercerlas de una manera o con un contenido y unos resultados idénticos o semejantes.» (STC 37/2001, de 14 de febrero, FJ 12)
En consecuencia, el título competencial del artículo 149.1.1 CE no habilita al legislador estatal para establecer una igualdad absoluta y, por tanto, de esta competencia estatal no puede derivarse un desapoderamiento de la capacidad normativa de que disponen las comunidades autónomas en este ámbito. Esta es una regla interpretativa a partir de la cual deberán entenderse las disposiciones generales del capítulo I y los principios de garantía de la libertad de establecimiento y la libertad de circulación del capítulo II LGUM.
El otro título competencial que habilita a este grupo de preceptos y, sin duda, a gran parte del contenido de la LGUM, y que, asimismo, constituye el pilar esencial sobre el que el Estado pretende fundamentar la legitimidad constitucional de la Ley 20/2013, es el artículo 149.1.13 CE. Entre su abundante jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha subrayado que la planificación general de la actividad económica por parte del Estado consiste en el establecimiento de:
«[...] «las normes estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector» (STC 135/2012, de 19 de junio, FJ 2), admitiendo así que esta competencia ampara todas las normas y actuaciones orientadas al logro de tales fines, entre los que la doctrina constitucional ha situado el de garantizar el mantenimiento de la unidad de mercado (SSTC 118/1996, de 27 de junio, FJ 10 y 2018/1999, de 11 de noviembre, FJ 6) o de la unidad económica (SSTC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2, 186/1988, de 17 de octubre, FJ 2) [...].» (STC 34/2013, de 14 de febrero, FJ 4.b)
Por nuestra parte, como hemos recordado recientemente en el DCGE 20/2013, de 19 de diciembre, reiterando lo que dijimos en el DCGE 18/2013, de 21 de noviembre, sobre el significado constitucional de este título competencial, hemos destacado:
««[...] la necesidad de que se interprete restrictivamente con el fin de evitar la vis expansiva» (FJ 2.3). Así, hemos declarado, en el DCGE 10/2010, de 22 de junio (FJ 2.2), que la validez de la intervención del Estado en el ámbito de la competencia exclusiva de las comunidades autónomas ex artículo 149.1.13 CE está sujeta al menos a dos requisitos: uno, «que se trate de una medida objetivamente de carácter económico» y no solo por su finalidad; y otro, «que la citada medida tenga relevancia para la economía general» o, en otras palabras, que sea relevante para la protección de los intereses económicos generales (STC 225/1993, FJ 4).» (DCGE 20/2013, FJ 2.2)
Además, subrayando la interpretación dada por la jurisprudencia constitucional, en el DCGE 20/2013, sobre el significado del artículo 149.1.13 CE, recordábamos que este:
«[...] queda limitado al hecho de que «el referido título competencial no alcance a incluir cualquier acción de naturaleza económica, si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (SSTC 186/1988 y 133/1997), pues, de no ser así, ‘se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico’ (STC 112/1995)»» (STC 124/2003, FJ 3).» (DCGE 20/2013, ibídem)
Sin embargo, aparte de estos dos títulos competenciales, en la fijación del canon interpretativo, complementariamente, deberemos fijar también la atención en la interpretación que la jurisprudencia constitucional ha atribuido específicamente al artículo 139.2 CE, al que expresamente se refiere la Ley en términos más generales en su preámbulo, cuando afirma que «[l]a unidad de mercado constituye un principio económico esencial para el funcionamiento competitivo de la economía española» y añade que «[...] tiene su reflejo en el artículo 139 de la Constitución que expresamente impide adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español».
Por otra parte, el artículo 139.2 CE establece que «[n]inguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español».
Este precepto se presenta como una expresión del principio de la unidad de mercado y de la unidad económica del Estado. Ahora bien, a pesar del contenido del preámbulo antes descrito, el artículo 139.2 CE no constituye ni el fundamento ni la garantía principal de la unidad de mercado y la unidad económica, porque la unidad de mercado está garantizada por la Constitución mediante instrumentos y mecanismos de mayor entidad que el artículo 139.2 CE.
En este sentido, la unidad de mercado está asegurada, en primer lugar, por el establecimiento de un marco jurídico unitario para el desarrollo de las actividades económicas de todos los operadores económicos públicos y privados, que vincula a todos los poderes públicos (estatales, autonómicos y locales), y también por la garantía de la libre circulación de personas y bienes, que encuentran un anclaje constitucional más intenso en el contenido de algunos derechos y libertades ( arts. 19, 33, 35 y 38 CE). En segundo lugar, la unidad también está garantizada a través de la atribución al Estado de las facultades necesarias para una dirección unitaria de la política económica, facultades que, esencialmente, se manifiestan en las competencias que le reconoce el artículo 149.1.13 CE (entras otras, las STC 196/1988, de 17 de octubre, FJ 2, y 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3). E indefectiblemente, a estos dos mecanismos de garantía de la unidad de mercado, debemos sumar, cada vez con un peso más decisivo, las prescripciones que al respecto se derivan del proceso de integración comunitario y la aplicación del derecho europeo, en especial las referidas a la libertad de circulación de personas, servicios y capitales (título IV TFUE), como principal centro de gravedad de la intervención pública en la economía, que fija el marco general al que deben atenerse los poderes públicos y los particulares.
Por tanto, el artículo 139.2 CE es un principio de integración constitucional, pero de su contenido no se deriva la atribución de competencias adicionales al Estado. No es un nuevo título competencial, sino que el constituyente lo configuró como un límite al ejercicio de las competencias de los poderes públicos, razón por la cual prohíbe oponer obstáculos a la libre circulación de bienes en todo el territorio del Estado, como última garantía -en este sentido, sí- de la unidad de mercado, ante la pluralidad de intervenciones de poderes públicos que pueden producirse sobre el mercado, en el marco de un estado compuesto como el que diseñó la Constitución.
Sobre este particular, desde su primera jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha subrayado una regla interpretativa que deberá considerarse de atención relevante a los efectos de nuestro dictamen. Concretamente, en la STC 37/1981, de 11 de noviembre, señaló que no toda incidencia en la libre circulación constituye un obstáculo de esta, sino que solamente se podrá calificar como tal «[...] cuando intencionalmente persiga la finalidad de obstaculizar la circulación [...]», o cuando: «[...] las consecuencias objetivas de las medidas adoptadas impliquen el surgimiento de obstáculos que no guardan relación con el fin constitucionalmente lícito que aquellas persiguen [...]» (FJ 2).
El Tribunal ha configurado la valoración de la legitimidad de las actuaciones de los poderes públicos, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 139.2 CE, en su STC 88/1986, de 1 de julio (FJ 6), y que, esencialmente, consiste en valorar que:
«La regulación económica se lleve a cabo dentro del ámbito de la competencia de la Comunidad; que esa regulación en cuanto introductora de un régimen diverso del o de los existentes en el resto de la nación, resulte proporcionada al objeto legítimo que se persigue, de manera que las diferencias y peculiaridades en ella previstas resulten adecuadas y justificadas por su fin, y, por último, que quede en todo caso a salvo la igualdad básica de todos los españoles.»
En la misma línea interpretativa, según la cual no toda medida autonómica que incida en la libertad de circulación de personas y bienes debe ser contraria al artículo 139.2 CE, también es necesario tener en cuenta, entre otras, las STC 64/1990, de 5 de abril (FJ 3 a 5); 96/2002, de 25 de abril (FJ 11 y 12), y 96/2013, de 21 de abril (FJ 9).
Por tanto, los límites que ex artículo 139.2 se imponen a las comunidades autónomas para preservar la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de los bienes en todo el territorio del Estado son: que actúen en el marco de sus competencias, que la regulación diferenciada que puedan introducir sea adecuada y proporcionada al fin que persiguen y que preserven la igualdad entre todos los españoles, lo cual -como la jurisprudencia constitucional reitera- no es sinónimo de identidad de competencias ni de resultados.
C) Una vez fijado el encuadre competencial y el canon interpretativo que nos aporta la doctrina jurisprudencial y consultiva, examinaremos conjuntamente los preceptos contenidos en los capítulos I y II LGUM, que han sido objeto de ambas solicitudes.
Aparte del artículo 2 (cap. I), relativo al ámbito de aplicación de la LGUM, el resto de preceptos solicitados del capítulo II, que son los previstos en los artículos 3 a 6 y en el artículo 9, establecen los principios de garantía de la libertad de establecimiento y la libertad de circulación. Sobre la incorporación de estos principios debemos constatar, con carácter preliminar, que la mayoría no hacen más que reiterar y concretar para los operadores económicos los principios ya establecidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante, LRJPAC). Este es el caso del principio de cooperación y confianza mutua ( art. 4 LGUM), que puede corresponderse con los principios generales de cooperación y lealtad institucional de los artículos 3 y 4 LRJPAC; o también del principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes ( art. 5 LGUM), que, en términos generales, encuentra su equivalente en el artículo 39 bis LRJPAC, relativo a los principios de actuación de las administraciones públicas para el desarrollo de una actividad; o, por último, del principio de eficacia de las actuaciones competentes ( art. 6 LGUM), que se relaciona con el citado artículo 39 bis LRJPAC. Por el contrario, constituye una nueva incorporación el principio de no discriminación (art. 3), sobre el que se fundamentan muchos preceptos de la LGUM, y que supone la introducción del principio de eficacia en todo el territorio estatal de las actuaciones administrativas, que se traduce en lo que podría llamarse principio de la autoridad de origen, para garantizar de forma efectiva la unidad de mercado sin necesidad de establecer una regulación uniforme de la normativa.
En estos preceptos de carácter principial, también podemos constatar una correspondencia, entre otros, con los de buena fe y confianza mutua, proporcionalidad, lealtad institucional, colaboración y cooperación interadministrativa, establecidos en los apartados segundo, noveno y décimo del artículo 31 de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña.
Pues bien, con relación a la preservación del principio de unidad de mercado, que ha permitido justificar al legislador estatal la formulación de estos principios del capítulo II LGUM, cabe manifestar que como objetivo general resulta lógico y adecuado en el marco de un estado compuesto como es el español y, sobre todo, en el contexto del proceso de integración de la Unión Europea, siempre con la finalidad de evitar situaciones de fragmentación del mercado que puedan convertirse en negativas para el sistema económico general, su competitividad en el marco de la economía de mercado y el mantenimiento y crecimiento del producto nacional bruto. Ahora bien, dicho esto, no hay duda de que esta plausible finalidad de la LGUM no puede articularse normativamente con desconocimiento de las competencias de las comunidades autónomas en general y de la Generalitat en particular.
Tomando, pues, como referencia lo que acabamos de afirmar, y de acuerdo con el canon interpretativo antes expuesto, no toda medida que incida sobre la circulación de bienes y personas por el territorio del Estado se opone a la regulación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad que establece el artículo 149.1.1 CE, porque esta igualdad constitucionalmente asegurada no es sinónimo de uniformización normativa o igualdad absoluta (STC 61/1997, FJ 8). Asimismo, tampoco lo es la competencia del Estado ex artículo 149.1.13 CE, a menos de que se trate de una medida de carácter objetivamente económico y sea relevante para la economía general (STC 225/1993, de 8 de julio, FJ 4). Ni tampoco resulta «[...] contraria al art. 139.2 de la Constitución, sino que lo será cuando persiga de forma intencionada la finalidad de obstaculizar la libre circulación y genere consecuencias objetivas que implique el surgimiento de obstáculos que no guarden relación y sean desproporcionados respecto del fin constitucionalmente lícito [...]» (STC 64/1990, de 5 de abril, FJ 5).
Por tanto, seguidamente pasamos a examinar el contenido de los preceptos previstos en los capítulos I y II LGUM. De acuerdo con los argumentos expuestos, respectivamente, por el Gobierno y los diputados, que ya han sido descritos anteriormente, debemos considerar que tanto el artículo 2 como los principios reconocidos en los artículos 3, 4 y 9 LGUM establecen un marco general al que deben atenerse todas las administraciones públicas que no comporta, por sí mismo, vulneración del bloque de la constitucionalidad. Concretamente, ante el reproche que específicamente formula el Gobierno, según el cual estos preceptos «sujetan el ejercicio de las competencias de las Comunidades Autónomas en ámbitos comprendidos por esta ley a un régimen de aplicación uniforme [...]», no podemos llegar a la misma conclusión, si nos atenemos al contenido literal de los preceptos objeto de la solicitud. Ni tampoco que comporte una expresa alteración de las reglas del artículo 115 EAC sobre el alcance territorial y los efectos de las competencias de la Generalitat.
Lo mismo cabe decir, en principio, respecto de las dudas formuladas por los diputados en cuanto al artículo 6, sobre una posible vulneración de los artículos 9.3 y 103 CE, por falta de seguridad jurídica, así como en relación con el artículo 115 EAC, sobre la eficacia territorial de las normas y el alcance territorial y efectos de las competencias. En todos estos principios, aparte de que unos cuantos ya formaban parte del ordenamiento jurídico administrativo establecido en la LRJPAC, la prescripción normativa que fijan es de carácter genérico y, en principio, no impide una normación diversa por parte de la Generalitat, de tal manera que no nos puede llevar a la conclusión de que por esta razón vulneren el orden constitucional y estatutario. Sobre este particular referido al principio de seguridad jurídica aplicable a estos preceptos de carácter principialista de la LGUM, no debemos olvidar que:
«[...] no cabe admitir que se infringe el principio de seguridad jurídica cuando un texto normativo no se plantea y resuelve por sí mismo de modo explícito todos los problemas que puede suscitar su aplicación.» (STC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 8)
En el mismo sentido, sobre el principio de seguridad jurídica, el Consell ha interpretado que:
«[...] únicamente se vulnera el principio de seguridad jurídica cuando el contenido o las omisiones de un texto normativo producen confusión o dudas que generan en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable sobre la conducta exigible o sobre la previsibilidad de sus efectos.» (DCGE 11/2012, de 11 de agosto, FJ 5.2, y DCGE 1/2012, FJ 4)
Ahora bien, un tema diferente es el que plantean el artículo 5 y el propio artículo 6, y las conclusiones que puedan derivarse de su examen, no ya como preceptos considerados aisladamente, sino en función de la relación sistemática que ambos presentan -respectivamente-con el artículo 17 y el contenido íntegro del capítulo V LGUM. Esta es una cuestión que examinaremos más adelante.
También cabe afirmar que la valoración realizada por el Gobierno según la cual estos preceptos «[...] suponen materialmente una pura y simple desregulación que, en la medida en que desapodera a las Comunidades Autónomas de ámbitos de decisión estatutariamente garantizados, se podría convertir en inconstitucional», no es un argumento suficiente para llegar a esta conclusión. Porque, sin perjuicio de que este Consell, en una valoración global del contenido general de la LGUM, pueda participar de esta valoración material del texto, seguidamente debemos precisar que, como tal, el eventual efecto desregulador que pueda derivarse de ello es una opción, entre otras, que el legislador puede tomar, sin que por sí misma conduzca a una conclusión de inconstitucionalidad.
En consecuencia, y de acuerdo con los argumentos que acabamos de exponer, los artículos 2, 3, 4 y 9 no vulneran la Constitución ni las competencias de la Generalitat previstas en el Estatuto.
3. Seguidamente, examinaremos un segundo grupo de preceptos solicitados que se incluyen en el capítulo III LGUM. Son los que regulan los mecanismos de garantía de la cooperación entre las administraciones públicas, con el fin de preservar el principio de la unidad de mercado. En este caso, únicamente ha sido el Gobierno quien ha formulado dudas sobre su adecuación al bloque de la constitucionalidad.
A) Los artículos 10, 11, 12, 13, 14 y 15 prevén diversos mecanismos de cooperación interadministrativa. Con esta finalidad se crea, en el artículo 10, un Consejo para la Unidad de Mercado. Con respecto a su composición y estructura, el Gobierno reprocha que quede indeterminada, sobre todo en cuanto a los representantes de la Administración local. Por otra parte, también considera que sus funciones son transversales y que inciden sobre cualquiera de los sectores de la actividad económica. Además, afirma que se solapan y se duplican con las previstas para otras instancias, como puede deducirse del apartado d del propio artículo 10.4 LGUM. Asimismo, a criterio del Gobierno, los artículos 12 y 14 tienen como finalidad la prevención ex ante de la introducción de obstáculos a la libre circulación de bienes y servicios de las disposiciones de carácter general de las comunidades autónomas, lo que podría implicar una interferencia en el ejercicio de las competencias normativas de la Generalitat. Y en cuanto al artículo 15 y la disposición final quinta, afirma que incluyen también un control ex post sobre las citadas disposiciones. De esta manera, concluye que las previsiones contenidas en todos estos preceptos podrían restringir las competencias normativas de la Generalitat en diversas materias y también podrían afectar al artículo 176 EAC, que regula los efectos de la colaboración entre la Generalitat y el Estado.
El capítulo III LGUM, en efecto, establece, a instancias del Estado, un órgano de cooperación vertical de carácter mixto entre el Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales, que recibe la denominación de Consejo para la Unidad de Mercado (art. 10). Además, establece un ámbito para la cooperación de las diversas autoridades competentes en el marco de las conferencias sectoriales (art. 12) y el deber de los ministerios de Hacienda y Administraciones Públicas y de Economía y Competitividad de informar a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos sobre el desarrollo y la aplicación de la LGUM y sobre los trabajos del Consell y de las conferencias sectoriales sobre el tema (art. 13); así como la cooperación entre las autoridades competentes en la elaboración de proyectos normativos (art. 14) y la evaluación periódica por parte de estas de la normativa (art. 15). De acuerdo con la definición que a los efectos de la LGUM establece el apartado c del anexo, precisa que por «autoridad competente» se tiene que entender: «[...] cualquier organismo o entidad que lleve a cabo la regulación, ordenación o control de las actividades económicas, o cuya actuación afecte al acceso a una actividad económica o a su ejercicio y, en particular, las autoridades administrativas, estatales, autonómicas o locales y los colegios profesionales y, en su caso, los consejos generales y autonómicos de colegios profesionales».
B) Como hemos visto anteriormente, el Estado invoca en la disposición final cuarta cuatro títulos competenciales para aprobar esta Ley. En vista del contenido sustantivo del grupo de preceptos contenidos en el capítulo III, entendemos que, específicamente en este caso, el Estado se ampara de manera preferente en sus competencias ex artículo 149.1.13 CE. Sobre el canon interpretativo que debemos tener en cuenta respecto de la competencia estatal para determinar las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica, ya lo hemos fijado con anterioridad, por lo que no volveremos a reproducirlo.
Sin embargo, además de la competencia estatal sobre la determinación de las bases en el orden económico, la instrumentación de mecanismos de colaboración es también una consecuencia implícita de los principios constitucionales de unidad, autonomía y solidaridad que se derivan del modelo de estado compuesto que la Constitución configura en el artículo 2 CE. Por su parte, el Estatuto establece de manera más explícita las formas de colaboración de la Generalitat con el Estado. En efecto, el capítulo I del título V, relativo a las instituciones de la Generalitat -y siempre en el marco de las competencias de la Generalitat- también regula sus relaciones de colaboración con el Estado y las demás comunidades autónomas (art. 174 a 183 EAC). Sobre esta cuestión concreta cabe subrayar que el conjunto de esta previsión estatutaria no ha sido objeto de ninguna tacha de inconstitucionalidad (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 111 a 116).
Antes, sin embargo, de abordar el examen de los preceptos del capítulo III LGUM que han sido objeto en este caso de la solicitud del Gobierno, como complemento al canon de constitucionalidad que deberemos utilizar seguidamente, debemos prestar atención brevemente al significado del principio constitucional de la cooperación territorial.
Este principio constitucional es una consecuencia lógica en todo estado compuesto, que como tal está organizado sobre la base de una pluralidad de centros de gobierno y, por tanto, de producción normativa. La finalidad no debe ser otra que la de procurar el buen funcionamiento del conjunto de relaciones entre las diversas administraciones públicas. En general, el principio constitucional no escrito del deber de colaboración encuentra un notorio paralelismo en la Bundestreue alemana y se expresa constitucionalmente en términos de lealtad institucional. Esta última deriva directamente de la obligación de todos los poderes públicos de acatar la Constitución (STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4) y, más concretamente, del principio de solidaridad que establece el artículo 2 CE (STC 64/1990, FJ 7), y se formula, en el sentido más básico y primario, como el deber de todas las administraciones públicas de ponderar y respetar en sus respectivas actuaciones los intereses generales del conjunto y los intereses particulares y legítimos del resto, en la medida en que todas las partes se encuentran unidas por una misma comunidad de intereses (STC 46/1990, FJ 4). Es decir, de la lealtad institucional se deriva una consecuencia ineluctable, que no es otra que el deber de respetar sus competencias respectivas. Esta doctrina ha sido positivizada en la LRJPAC, que en su artículo 4.1.a establece como principio general que: «[...] Las Administraciones públicas actúan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional y, en consecuencia deberán: a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias [...]».
Entre las diversas formas de colaboración, la cooperación consiste, en sentido estricto, en un ejercicio conjunto de las propias competencias, de tal manera que la actuación sometida a este régimen se realiza de forma mancomunada o conjunta por las diversas administraciones implicadas. Sobre este particular, y específicamente en cuanto a la naturaleza de la colaboración, hemos subrayado su carácter voluntario, interpretando que:
«[...] las diversas formas de colaboración tienen naturaleza voluntaria y, por lo tanto, necesitan para su establecimiento la conformidad del Estado y de las comunidades autónomas, si son verticales, o sólo de éstas últimas, si son horizontales.» (Dictamen 4/2011, de 14 de abril, FJ 3)
Esta idea ya fue formulada también por los dictámenes tanto del Consell Consultiu como del Consell de Garanties Estatutàries, en los términos que siguen:
«[...] «la colaboración entre las Administraciones públicas es aconsejable para el buen funcionamiento de un Estado de las Autonomías, idea que [...] hace entender que determinados tipos de relación de colaboración orientada al mejor servicio del interés público son lícitos, sin otro límite que el debido respeto a las áreas de competencia de los entes públicos afectados» (por todos, DCC núm. 46, de 30 de agosto de 1983, F II). Y en la misma perspectiva se sitúa el Estatuto de autonomía de Cataluña vigente, cuando se refiere a diversas técnicas de colaboración voluntaria, tanto horizontal como vertical (art. 175.1 y 2 EAC), reafirmando la indisponibilidad de las competencias, al declarar que la participación de la Generalitat en cualquier tipo de colaboración, tanto bilateral como multilateral, no altera la titularidad de estas (176.1 EAC), y señalando que la Generalitat no queda vinculada por las decisiones adoptadas en las instancias multilaterales de colaboración voluntaria con el Estado y con otras comunidades autónomas cuando no haya manifestado su acuerdo respecto de esta (176.2 EAC). Además, la Generalitat podrá hacer constar reservas a los acuerdos adoptados en las mismas instancias cuando se hayan adoptado sin su aprobación (176.3 EAC).» (Dictamen 4/2011, de 14 de abril, FJ 3)
A todo ello, debemos añadir que la cooperación interadministrativa es una consecuencia de la existencia del principio de lealtad institucional, cuyo contenido nos debe servir también para examinar este capítulo III LGUM. Así, en el DCGE 12/2012 (FJ 2.5):
«[...] hemos señalado, siguiendo la jurisprudencia constitucional más relevante, que la lealtad institucional es un deber que no hay que justificar expresamente en preceptos de la Constitución, sino que se encuentra implícito, al derivar de la propia esencia de la forma territorial del Estado [...].» (DCGE 11/2012, de 22 de agosto, FJ 3)
C) De acuerdo con estos criterios interpretativos, pasamos seguidamente a examinar el contenido de los preceptos del capítulo III LGUM. En primer lugar, el artículo 10 regula un organismo de nueva creación, el Consejo para la Unidad de Mercado, como órgano mixto de cooperación. Su composición integra representantes del Estado, las comunidades autónomas y también de la Administración local. El Gobierno considera que, con respecto a esta última, se hace de forma indeterminada. Ciertamente, la LGUM no precisa de manera específica, a diferencia de lo que establece para las otras dos administraciones públicas, la determinación del procedimiento de designación de los titulares de la Administración local. Sin embargo, este argumento no es suficiente para entender que, de la indeterminación, pueda derivarse una tacha de inconstitucionalidad; en todo caso, la participación de los entes locales en ningún caso queda excluida de este instrumento de cooperación interadministrativa.
En segundo lugar, el artículo 11 regula la Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado; el artículo 12, la cooperación en el marco de las conferencias sectoriales; y el artículo 15, la evaluación periódica de la normativa. En todos, la LGUM se refiere a las autoridades competentes, tal como se definen en el apartado c del anexo, como órganos que de forma simétrica participan en los diversos ámbitos de cooperación. Participación que se produce en el marco de sus competencias, que, cuando menos, formalmente, en este estadio de la cooperación interadministrativa, la LGUM no cuestiona.
Por su parte, el artículo 13, que regula la información a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, se limita a establecer que dos ministerios, el de Hacienda y Administraciones Públicas y el de Economía y Competitividad, deberán informar a dicha Comisión sobre el desarrollo y ejecución de la LGUM, así como de los trabajos realizados en el seno del Consejo para la Unidad de Mercado.
Del conjunto de todos estos preceptos, es opinión de este Consell que ni de la prevención ex ante de la introducción de obstáculos a la libre circulación de bienes y servicios de las disposiciones de las comunidades autónomas, ni tampoco de los controles ex post, según la solicitud formulada por el Gobierno, puede derivarse expresamente y de manera indudable una restricción ilegítima de las competencias normativas de la Generalitat. Más concretamente, no podemos compartir esta conclusión si, como hemos argumentado anteriormente, la cooperación debe ser entendida como una forma de colaboración interadministrativa de carácter voluntario, en tanto que al tratarse, como es el caso que nos ocupa, de una cooperación vertical, siempre requerirá la conformidad de la Generalitat como «autoridad competente», en los términos utilizados por la LGUM. A partir de esta premisa, sus competencias son indisponibles, en la medida en que la participación de la Generalitat en este mecanismo de cooperación no altera la titularidad competencial que le corresponde según lo previsto en el bloque de la constitucionalidad. Y, finalmente, tampoco queda vinculada por las decisiones que se tomen si previamente no ha manifestado su acuerdo.
En consecuencia, los artículos 10, 11, 12, 13 y 15 no vulneran la Constitución ni las competencias de la Generalitat previstas en el Estatuto.
D) Del examen de los preceptos que integran el capítulo III, hemos excluido el artículo 14, que, en razón del contenido de su apartado 2, sobre el que ahora retendremos nuestra atención, exige un análisis específico que ahora llevaremos a cabo.
El contenido de este precepto se inicia con la prescripción de un principio general de información entre las diversas autoridades competentes en cuanto a la incidencia que los respectivos proyectos normativos puedan presentar sobre la unidad de mercado. En sí mismo, no presenta tacha de inconstitucionalidad alguna porque el mandato que contiene constituye una consecuencia lógica de una de las formas de colaboración a las que hacíamos referencia cuando, anteriormente, hemos fijado el parámetro de análisis de constitucionalidad de este conjunto de preceptos.
Por el contrario, la cuestión se presenta menos pacífica en cuanto a lo que prescribe el segundo apartado, que establece lo siguiente:
«En los procedimientos de elaboración de normas que afecten de manera relevante a la unidad de mercado, la autoridad competente proponente de la norma pondrá a disposición del resto de autoridades a través del sistema de intercambio electrónico de información previsto en el artículo 23 de esta Ley, con la antelación suficiente, el texto del proyecto de norma, acompañado de los informes o documentos que permitan su adecuada valoración, incluyendo en su caso la memoria del análisis de impacto normativo.»
Por su parte, el artículo 23, al que se remite el apartado 2, regula el sistema de intercambio electrónico de información, y en él se establece que, para intercambiar información, las autoridades competentes deberán disponer de un sistema de intercambio electrónico de datos, incluidos los datos de carácter personal. Más concretamente, el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 23 dispone que:
«[C]on este fin, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a través de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, establecerá un sistema de intercambio electrónico de datos que podrán utilizar las autoridades competentes en la materia. Dicho sistema de intercambio se canalizará a través de plataformas de infraestructuras y servicios comunes mantenidas por la mencionada Secretaría de Estado.
2. En caso de que no se acuerde un formato común de comunicación entre autoridades competentes, el Ministerio de Hacienda y de Administraciones Públicas lo determinará de conformidad con el principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos establecido en el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.»
Su contenido específico presenta un carácter instrumental respecto de lo que en relación con la cooperación en la elaboración de proyectos normativos establece el artículo 14.2, porque se vincula al sistema de intercambio electrónico de información del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, razón por la cual lo examinaremos conjuntamente con este último.
Pues bien, la cuestión que plantea este apartado 2 del artículo 14 reside en que la prescripción según la cual la autoridad competente proponente de la norma, el Gobierno de la Generalitat, en cuanto a lo que interesa al objeto de nuestro dictamen, y en el contexto del procedimiento de elaboración de sus propias normas, debe poner a disposición del resto de autoridades, por lo tanto, del Gobierno del Estado y de los órganos ejecutivos del resto de las comunidades autónomas, a través del sistema de intercambio electrónico de información que prevé el artículo 23 LGUM, la información pertinente sobre sus proyectos normativos. Es decir, la LGUM introduce un nuevo trámite extramuros de las previsiones del Estatuto y de la legislación específica aplicable a Cataluña, que concierne al procedimiento de aprobación de normas reglamentarias. Se trata de un trámite que, justamente, debe cumplirse en un ámbito que permanece vinculado al principio de autonomía política que la Constitución reconoce a las comunidades autónomas ( art. 2 CE).
Porque, en efecto, del principio de autonomía política se deriva la potestad de las comunidades autónomas para aprobar sus propias normas a través del procedimiento del que se hayan dotado, como expresión en este caso de la autonomía institucional de que disponen. Desde su primera jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha señalado que los entes autonómicos, «[...] en el ejercicio de su autonomía, pueden orientar su acción de gobierno en función de una política propia [...] aunque en tal acción de gobierno no puedan hacer uso sino de aquellas competencias que específicamente le están atribuidas. Dentro de ellas está sin duda la necesaria para fijar la «organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno» [...]» (STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 6). Y, más concretamente, desde una perspectiva funcional, la autonomía política se concreta en que las comunidades autónomas ejercen funciones legislativas y reglamentarias, es decir, que: «[...] gozan de una autonomía cualitativamente superior a la administrativa que corresponde a los entes locales, ya que se añaden potestades legislativas y gubernamentales que la configuran como autonomía de naturaleza política, cualquiera que sea el ámbito autonómico, éste queda fijado por el Estatuto, en el que se articulan las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma dentro del marco establecido en la Constitución (art. 147.1)» (STC 25/1981, de 14 de julio, FJ 3).
En el marco de la competencia para fijar el «régimen y funcionamiento» se integra la potestad de la Generalitat para aprobar sus propias normas, siempre de acuerdo con las reglas comunes sobre procedimiento establecidas por el Estado, en virtud de la competencia de este último para determinar las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y el procedimiento administrativo común ( art. 148.1.18 CE). Dicho lo cual, como referente normativo procedimental, la Generalitat dispone de su legislación específica, la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña, que en su título V regula el procedimiento de elaboración de disposiciones reglamentarias (arts. 59 a 70), además de las previsiones generales sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria que establece la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la Presidencia de la Generalitat y del Gobierno (arts. 39 a 41).
Pues bien, el apartado 2 del artículo 14 LGUM establece que, en los procedimientos de elaboración de sus propias normas, la Generalitat, en tanto que «autoridad competente» proponente de la norma que pueda afectar a la unidad de mercado, «pondrá a disposición del resto de autoridades a través del sistema de intercambio electrónico de información previsto en el artículo 23 de esta Ley, con la antelación suficiente», el texto de su disposición infralegal, acompañada de la documentación adicional que permita hacer una valoración adecuada. La prescripción de que la información que deba ser preceptivamente enviada por la Generalitat, en caso de que no se acuerde un formato común entre las autoridades competentes, lo sea a través del sistema informático establecido por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, junto con el mandato perentorio de que se haga con la antelación suficiente, objetivamente, denotan un condicionamiento en el proceso de elaboración de las propias normas.
Por tanto, dado el contenido imperativo de este apartado, que se proyecta sobre una cuestión tan esencialmente vinculada a la autonomía institucional, derivada de la autonomía política, como es su potestad sobre el iter de aprobación de sus disposiciones generales, la Generalitat se ve obligada a alterar los trámites con la incorporación de uno nuevo que ha prescrito la LGUM. Este carácter preceptivo del trámite prescrito por la ley estatal incorpora un elemento de cautela o tutela que no se corresponde con el principio de autonomía política del artículo 2 CE.
Por ello, en cuanto al deber de información previsto en el apartado 1 del artículo 14, este no puede entenderse en relación con el apartado segundo más allá de un deber genérico, a partir del que se exige que la información se dé en un determinado formato o de una manera uniforme. Así, se convierte en improcedente exigir a la Administración que informa la realización de esta tarea en términos tan constrictivos -en la medida en que pasan por la imposición en último término de una determinada plataforma informática- porque ello puede comportar la afectación del ejercicio de la potestad reglamentaria de la Generalitat.
En consecuencia, de acuerdo con los argumentos que acabamos de exponer, el apartado segundo del artículo 14 LGUM y también, por la conexión que presenta, el apartado segundo del artículo 23 LGUM, vulneran la potestad reglamentaria del Gobierno del artículo 68.1 EAC, con respecto a las competencias relacionadas con actividades económicas reconocidas en el capítulo II del título IV EAC.
4. Por último, en este fundamento jurídico examinaremos los preceptos que han sido objeto de ambas solicitudes y que se contienen en los capítulos IV y V LGUM. El capítulo IV (arts. 16 a 18), la disposición adicional décima y las disposiciones finales segunda y tercera regulan las garantías para el libre establecimiento y circulación; por su parte, el capítulo V (arts. 19 y 20) regula el principio de eficacia en todo el territorio nacional. El tratamiento conjunto de los dos capítulos se justifica por la interrelación material que presenta su contenido respecto de todos los preceptos.
A) En el fundamento jurídico primero hemos descrito el contenido de los dos capítulos y de la disposición adicional décima, que ya no procede reproducir. Tan solo cabe subrayar que en el capítulo IV se establece el principio de libre iniciativa económica y se regula ya de manera precisa la instrumentación del principio de necesidad y proporcionalidad, que con carácter general se positiviza en el artículo 5, dentro del capítulo II, referente a los principios de garantía de la libertad de establecimiento y la libertad de circulación, y las actuaciones que limitan la libertad de establecimiento y la libertad de circulación. El capítulo V regula la libre iniciativa económica y la eficacia de las actuaciones administrativas en todo el «territorio nacional» y la disposición adicional décima regula la determinación de la autoridad de origen.
Como ya hemos avanzado en el fundamento jurídico anterior, el Gobierno se cuestiona la regulación del principio de eficacia en todo el territorio estatal prevista en los artículos 16, 19 y 20 y la disposición adicional décima porque supone el deber de aceptación de la aplicación de la normativa del lugar de origen respecto de los operadores que actúen en Cataluña. Esta regla sobre la eficacia de las disposiciones y los actos de las comunidades autónomas puede contradecir el principio de territorialidad de las competencias del artículo 115 EAC, así como invadir las competencias de la Generalitat sobre un amplio abanico de sectores económicos.
La limitación de los medios de intervención administrativa sobre la prestación de servicios y la circulación de productos prevista en el artículo 17 LGUM y la disposición final segunda, vacía de contenido, en opinión del Gobierno, la competencia de la Generalitat para decidir la técnica apropiada para garantizar los intereses públicos. Este es un reproche que se extiende también a las prohibiciones de determinadas medidas que se considera que obstaculizan la libertad de circulación y prestación prevista en el artículo 18. En ambos casos se considera que se vulneran los artículos 110, 111 y 112 EAC, relativos a las competencias exclusivas, compartidas y ejecutivas, en relación con un amplio catálogo de materias competenciales previstas en el Estatuto sobre las materias económicas que el Gobierno y también los diputados del Parlamento han indicado ampliamente en sus respectivas solicitudes.
El título competencial en el que entendemos que, específicamente para estos preceptos de los capítulos IV y V, se ampara el Estado es el previsto en el artículo 149.1.13 CE. Sobre el canon jurisprudencial de interpretación aplicable con respecto a la naturaleza y el alcance de esta competencia sobre «las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica», ya hemos fijado anteriormente los criterios que cabe tener en cuenta. De acuerdo con este marco competencial y el canon jurisprudencial al que hemos hecho referencia, procedemos al examen del contenido sustantivo de estos dos capítulos de la LGUM.
B) El capítulo IV (arts. 16 a 18) regula, como ya hemos anunciado, las «garantías en el libre establecimiento y circulación», de acuerdo con el cual la LGUM se fundamenta en el principio general que determina que el acceso a las actividades económicas y su ejercicio será libre en todo el territorio del Estado, y solamente podrá limitarse según lo establecido en esta Ley y lo que disponga la normativa de la Unión Europea o los tratados y convenios internacionales (art. 16).
Esta Ley se fundamenta en la razonable finalidad de suprimir los obstáculos que puedan derivarse del crecimiento y diversificación de regulaciones sobre el ejercicio de la libertad de iniciativa económica en un ámbito que se pretende que sea único. Y lo hace en el contexto de un estado políticamente descentralizado en el que la LGUM, según expresa en el preámbulo, quiere establecer unos principios y normas básicas que «[...] con pleno respeto a las competencias de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, garanticen la unidad de mercado». Nos corresponde, pues, examinar si estas competencias son efectivamente respetadas.
Los límites en el libre acceso a las actividades económicas, según se vuelve a manifestar en el preámbulo, tienen como referencia los criterios establecidos por la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, más conocida como «Directiva de servicios». Pero debemos avanzar que esta influencia del ordenamiento europeo es más que relativa, porque la LGUM, con una evidente finalidad de ampliar los sectores económicos en el proceso liberalizador, extiende su ámbito de aplicación al acceso a todas «las actividades económicas en condiciones de mercado» (art. 2). Es decir, en principio no establece limitaciones sobre esta cuestión, mientras que la norma europea excluye un amplio catálogo de actividades económicas (art. 2 de la Directiva de servicios), por ejemplo, los servicios no económicos de interés general, los servicios financieros como los bancarios, los servicios y redes de comunicaciones, los servicios de transportes, etc.
Una consecuencia de esta notoria diferencia con la Directiva es que la regulación establecida por la LGUM, con el fin de preservar la unidad de mercado, se proyecta sobre cualquier ámbito material de competencias que tenga relación con la actividad económica, y respecto del que las comunidades autónomas y las entidades locales dispongan de capacidad normativa. En especial, con respecto a las comunidades autónomas, la cuestión es bastante relevante porque la LGUM podrá incidir sobre ámbitos materiales diversos, con independencia de cuál sea la naturaleza de la competencia (exclusiva, compartida o ejecutiva).
El artículo 17, en lo referente a la instrumentación del principio de necesidad y proporcionalidad, introduce una serie de reglas por las que podrá establecerse la exigencia de una autorización administrativa. Cabe precisar, sin embargo, que la referencia legal a dicho principio de proporcionalidad debe permitir identificarlo con la interpretación jurisprudencial que de él ha realizado el Tribunal Constitucional.
Su apartado 1 establece cuatro supuestos que determinan cuando concurren los principios de necesidad y proporcionalidad para exigir una autorización. Se trata de una nueva regulación, que supone una importante limitación de las razones imperiosas de interés general a las que se refiere la Directiva de servicios para poder justificar una intervención administrativa sobre la actividad económica. Estos supuestos introducidos por la LGUM establecen que la autorización podrá exigirse:
«a) Respecto a los operadores económicos, cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación.
d) Cuando así lo disponga la normativa de la Unión Europea o tratados y convenios internacionales, incluyendo la aplicación, en su caso, del principio de precaución.»
Esta regulación, en efecto, contrasta notoriamente con lo prescrito en el artículo 4.8 («Definiciones») de la Directiva 2006/123/CE y también en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que es la norma estatal de transposición de esta Directiva al ordenamiento español, cuando prescribe un amplio catálogo de supuestos por «razones imperiosas de interés general», que también es necesario reproducir aquí:
«Razón imperiosa de interés general»: razón definida e interpretada [por] la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, limitadas las siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, la protección de los derechos, la seguridad y la salud de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural.»
Por su parte, el artículo 18 LGUM ha ampliado a través de una extensa lista la determinación de las actuaciones que se considera que limitan la libertad de establecimiento y la libertad de circulación y, por tanto, que son consideradas contrarias al principio de la unidad de mercado.
De este modo, a través de la LGUM el legislador estatal ha compuesto un modelo de intervención pública destinado a garantizar el principio de la unidad de mercado que, ciertamente, responde a una lógica más liberalizadora y probablemente de carácter más desregulador que el existente hasta ahora. No obstante, no corresponde al Consell realizar ningún tipo de valoración de oportunidad sobre esta merma de la voluntad reguladora del legislador estatal.
Por el contrario, sí procede prestar atención a su contenido. En este sentido y dada la notoria reducción de supuestos admisibles de invocación de razones imperiosas de interés general que resulta de la comparación de los dos textos normativos mencionados (art. 3.11 de la Ley 17/2009 y art. 17 LGUM), debemos constatar que las comunidades autónomas en general, y la Generalitat en particular, ven notoriamente restringidas las posibilidades de decidir sobre la procedencia de la intervención administrativa en los sectores económicos a través del mecanismo de la autorización, con el fin de preservar determinados bienes jurídicos que pueden considerarse susceptibles de protección, en el ejercicio de sus competencias en los ámbitos materiales más diversos. La razón parece evidente: a través de la regulación introducida por el artículo 17.1 LGUM, puesto en relación con lo prescrito en el artículo 4.8 de la Directiva, se excluye una serie de limitaciones que hasta ahora estaban contenidas en las regulaciones sectoriales de la legislación estatal básica, las leyes autonómicas de desarrollo y sus respectivos reglamentos administrativos, además de un buen número de ordenanzas municipales. En este sentido, se trata de un modelo de intervención pública que resulta diferente y claramente alternativo al prescrito por el derecho europeo de acuerdo con el TFUE, que la citada Ley 17/2009 había incorporado al ordenamiento jurídico interno español.
Ciertamente, con este cambio que la LGUM incorpora en el régimen de intervención de las diversas administraciones públicas con el fin de preservar la unidad de mercado, modifica lo que había previsto la Ley 17/2009. En el seno del ordenamiento jurídico español, en tanto que lex posterior que modifica una ley anterior, la cuestión no plantea un problema formal. Ahora bien, y sin solución de continuidad, debemos constatar un tema no menor y es que, con este cambio legislativo, resulta del todo evidente que la LGUM carece del apoyo del derecho europeo.
Más allá de esta circunstancia, por otra parte nada irrelevante en términos jurídicos en el plano de las relaciones entre el derecho europeo y el derecho español, en cuanto a lo que resulta de interés prioritario para emitir nuestra opinión, la regulación que la LGUM ha llevado a cabo a través de los artículos 16 a 18 constituye una imposición a las comunidades autónomas, y también a los entes locales, de un marco encorsetado o, si se quiere, especialmente restrictivo para el ejercicio de sus competencias. Porque el nuevo marco normativo limita de forma notoria las posibilidades de las administraciones autonómicas y locales para decidir si resulta proporcionado o no prohibir, o someter a autorización, las actividades que sean contrarias a los bienes jurídicos vinculados a las competencias de las que son titulares. Esta es la conclusión que se deriva de la constatación de una regulación que, aunque la LGUM esté destinada a conseguir un objetivo razonable, como es evitar situaciones de fragmentación y obstáculos del mercado, en el marco de la libertad de establecimiento y circulación de personas y mercancías, esta finalidad no puede ser construida con menoscabo de las competencias autonómicas y, específicamente, de la Generalitat.
Porque, como hemos apuntado anteriormente, a través de la patente restricción operada por el artículo 17.1, con el fin de preservar solamente cuatro razones imperiosas de interés general muy concretas, como son el orden público, la seguridad pública, la salud pública o la protección del medio ambiente, quedan fuera de la intervención pública de la Generalitat, mediante el mecanismo de la autorización, un buen haz de ámbitos materiales de competencias relacionados con la actividad económica, sobre los que puede tener interés de intervenir, cuando proceda, con el fin de preservar determinados bienes e intereses generales. Especialmente, a través de sus competencias y en función de su capacidad para realizar políticas públicas propias en los sectores más diversos. Por ejemplo, y sin ningún afán de exhaustividad, en sus competencias sobre agricultura, ganadería y aprovechamientos forestales (art. 119 EAC); cooperativas y economía social (art. 124 EAC); cultura (art. 127 EAC); propiedad intelectual e industrial (art. 155 EAC); turismo (art. 171 EAC); energía y minas (art. 133 EAC); comercio y ferias (art. 121 EAC), y tantas otras que materialmente se relacionan con la actividad económica. En estos casos excluidos de los cuatro supuestos de razones imperiosas de interés general previstos en el artículo 17.1 LGUM, la opción residual que, como máximo, le queda a la Generalitat es la de esperar una declaración responsable del operador económico que quiere operar en el mercado ( art. 17.2 LGUM).
De acuerdo con la habilitación competencial que la LGUM atribuye al Estado para regular las condiciones que deben asegurar la unidad de mercado, el artículo 149.1.13 CE es el instrumento principal al que se ha acogido. Sin embargo, este precepto no puede concebirse como una especie de norma en blanco, que habilite al Estado para intervenir siempre y de cualquier manera en la regulación de actuaciones en el orden económico. Como hemos puesto de relieve sobradamente en nuestra doctrina consultiva (DCGE 20/2013, FJ 2.2), y siguiendo en este sentido la jurisprudencia constitucional, esta última ha subrayado que el significado del artículo 149.1.13 CE no incluye «[...] cualquier acción de naturaleza económica, si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (SSTC 186/1988 y 133/1997), pues, de no ser así, ‘se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico’ (STC 112/1995)»» (STC 124/2003, de 19 de junio, FJ 3).
Pues bien, por las razones expuestas, la regulación contenida en los artículos 16 a 18 LGUM comporta un vaciamiento del contenido de las competencias estatutarias relacionadas con los diversos ámbitos económicos, de tal manera que vulneran las relacionadas con actividades económicas reconocidas en el capítulo II del título IV del Estatuto.
Asimismo, por la conexión material que presenta con el artículo 17, debemos incluir también en esta conclusión el contenido del artículo 5, relativo al principio de cooperación y confianza mutua, y también la disposición final segunda, por la que se opera la modificación de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
C) El capítulo V (arts. 19 y 20) y la disposición adicional décima regulan el principio de eficacia en todo el «territorio nacional». Con esta finalidad, todos estos preceptos presentan un carácter unitario.
El contenido de los dos primeros artículos que integran el capítulo V lo hemos descrito en el fundamento jurídico anterior. A modo de recordatorio, señalaremos que en el primer precepto se regula la libre iniciativa económica en todo el territorio del Estado, mientras que el segundo se refiere a la eficacia en el mismo ámbito territorial de las actuaciones administrativas. Por su parte, la disposición adicional décima establece las reglas de determinación de la autoridad de origen. En vista de la interrelación que presenta el contenido de estos preceptos, que en su conjunto configuran un nuevo modelo de eficacia en todo el territorio del Estado de dichas actuaciones para garantizar la unidad de mercado, el examen que realizaremos será conjunto.
El título competencial en el que se ampara el Estado en este apartado de la Ley entendemos que, una vez más, es el previsto en el artículo 149.1.13 CE.
El Gobierno argumenta que los artículos 16 -precepto sobre el que ya nos hemos pronunciado-, 19 y 20, así como la disposición adicional décima (relativa a la determinación de la autoridad de origen), en la medida en que establecen la aplicación de la normativa del lugar de origen respecto de los operadores económicos que desarrollen su actividad en Cataluña, pueden vulnerar lo que establece el artículo 115 EAC, sobre el alcance territorial y los efectos de las competencias de la Generalitat, «de tal forma que podría contradecir los artículos 110, 111 y 112 EAC [...], [...] ya que las competencias sobre los sectores económicos comprendidos en las materias estatutarias antes mencionadas quedarían parcialmente vaciadas de contenido».
Por su parte, los diputados del Parlamento sostienen que el contenido de lo prescrito en todo el capítulo V podría vulnerar el artículo 9.3 y, por extensión, el artículo 103 CE, además de los artículos 14 y 115 EAC; y, además, entraría en contradicción con la amplia serie de competencias de la Generalitat que se citan.
Estos dos preceptos del capítulo V constituyen la principal novedad que la LGUM aporta al ordenamiento jurídico, que se concreta en el establecimiento del principio «de eficacia en todo el territorio nacional», y sin duda se convierte en su elemento basilar. Este principio comporta que cualquier operador legalmente establecido, o cualquier bien legalmente producido y puesto en circulación, podrá ejercer la actividad económica o circular en todo el territorio del Estado sin que, en principio, le puedan ser exigidas nuevas autorizaciones o trámites adicionales por parte de otras autoridades competentes diferentes. Concretamente, sobre este particular, el artículo 19.1 LGUM prescribe lo siguiente:
«Desde el momento en que un operador económico esté legalmente establecido en un lugar del territorio español podrá ejercer su actividad económica en todo el territorio, mediante establecimiento físico o sin él, siempre que cumpla los requisitos de acceso a la actividad del lugar de origen, incluso cuando la actividad económica no esté sometida a requisitos en dicho lugar.»
Esta es la regla general sobre la que se construye el citado «principio de eficacia en todo el territorio nacional». Parece evidente que, a partir de esta regla, la LGUM renuncia a establecer unas normas comunes básicas a las que deban sujetarse los operadores para el ejercicio de sus actividades económicas en los diversos ámbitos sectoriales, sino que remite su concreción a la regulación que se establezca desde el lugar de origen del operador, ya sea la regulación de la comunidad autónoma o, si procede, del ente local. Es decir, aunque la ley no llegue a utilizar esta denominación, lo que de hecho se está produciendo a través de la LGUM es la implantación de la llamada «licencia comercial única». En función de este nuevo régimen, el apartado 3 del artículo 19 establece que:
«[C]uando conforme a la normativa del lugar de destino se exijan requisitos, cualificaciones, controles previos o garantías a los operadores económicos o a los bienes, distintos de los exigidos u obtenidos al amparo de la normativa del lugar de origen, la autoridad de destino asumirá la plena validez de estos últimos, aunque difieran en su alcance o cuantía. Asimismo, el libre ejercicio operará incluso cuando en la normativa del lugar de origen no se exija requisito, control, cualificación o garantía alguno.»
Por tanto, con esta previsión normativa la LGUM renuncia a introducir un sistema que aplique en todo el territorio del Estado unas reglas comunes básicas -desarrolladas después por los legisladores autonómicos- que aseguren la unidad de mercado en todo lo que se considere esencial, con el fin de evitar la aparición de obstáculos que puedan fragmentarla. Contrariamente, lo que establece la LGUM, de acuerdo con la lógica desreguladora que parece inspirarla, es un principio general de eficacia de la regulación procedente de la autoridad de origen que, de esta manera, puede extenderse a todo el Estado. Así se favorece que sea la comunidad autónoma que ofrezca un régimen menos intervencionista o más flexible la que consiga que su regulación pueda extender la eficacia a todo el territorio del Estado y se imponga, desplazándolas, a las regulaciones de otras comunidades autónomas.
La consecuencia probable de esta renuncia del Estado a establecer unas pautas básicas reguladoras de las actividades económicas es una más que probable competencia entre los diversos legisladores autonómicos para ofrecer a los operadores económicos, sobre los mismos ámbitos materiales de competencias, regulaciones menos exigentes para realizar una actividad económica. En este sentido, los riesgos de falta de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE), como apunta la solicitud formulada por los diputados del Parlamento, en la determinación del ordenamiento aplicable a cada caso, no quedan excluidos.
En un sentido similar, es necesario tener en cuenta la opinión emitida por el Consejo Económico y Social, en su Dictamen de 18 de abril de 2013, sobre el entonces Anteproyecto de LGUM, en el que mostraba su desacuerdo con la opción adoptada por el prelegislador estatal sobre la regulación dada al principio de eficacia en todo el territorio estatal. Dado que su contenido no ha variado en lo esencial, cabe retener lo que sobre el tema recordó este órgano consultivo del Estado:
«[...] la posibilidad de ir hacia un proceso de homogeneización normativa puede producir la convergencia hacia una normativa de mínimos o ausencia de norma, y [...] que al establecer el principio de territorio de origen, se puede introducir un incentivo a la localización empresarial en los territorios con menor regulación o con aquella más favorable para su actividad.» (Dictamen del Consejo Económico y Social 5/2013, de 18 de abril, sobre el Anteproyecto de ley de garantía de la unidad de mercado, párrafo sexto de las «Observaciones generales».)
Esta competencia a la baja entre las comunidades autónomas que puede derivarse de la nueva regulación establecida por la LGUM puede suponer también un efecto negativo y, de hecho, de naturaleza discriminatoria para las empresas radicadas en el territorio de la comunidad autónoma, que serán las únicas a las que será aplicable la normativa específica de esta comunidad autónoma. Porque las disposiciones y los actos de esta última se verán desplazados por la regulación del «lugar de origen» que acompañe al operador económico, si le resulta más favorable para acceder a la actividad. Dicho de otro modo, si, por ejemplo, en Cataluña se establecen unos requisitos más rigurosos para acceder a una actividad económica, que por su naturaleza puede poner en riesgo la protección del medio ambiente, la norma catalana se verá apartada por la más flexible que esté vigente en otra comunidad autónoma, y que habrá permitido al operador acceder con más facilidad a la misma actividad económica.
Dicho lo cual, y una vez hemos fijado el marco competencial y el canon interpretativo aplicable, y examinado el contenido de este grupo de preceptos, nos corresponde ahora determinar la incidencia que la introducción de la regla de la «autoridad del lugar de origen» presenta sobre las competencias de la Generalitat.
D) Para dar respuesta a las cuestiones planteadas por el Gobierno y los diputados del Parlamento de Cataluña, abordaremos, en primer lugar, la problemática que presenta el «principio de eficacia en todo el territorio nacional», que regulan el capítulo V y la disposición adicional décima LGUM, en relación con el principio de territorialidad de las competencias, recogido en el artículo 115 EAC. Estas competencias son las relativas a todas las relacionadas con actividades económicas reconocidas en el capítulo II del título IV del Estatuto.
La jurisprudencia constitucional ha reconocido de forma reiterada, desde sus primeras resoluciones (STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 1), que las competencias autonómicas pueden tener efectos supraterritoriales. Con carácter general, estos efectos son el resultado lógico de «[...] la unidad política, jurídica, económica y social de España», que «impide su división en compartimentos estancos», por lo cual «[...] la privación a las Comunidades Autónomas de la posibilidad de actuar cuando sus actos pudieran originar consecuencias más allá de sus límites territoriales equivaldría necesariamente a privarlas, pura y simplemente, de toda capacidad de actuación» (en el mismo sentido se pronunciaron, entre otras, las STC 44/1984, de 27 de marzo, FJ 2, y 291/2005, de 10 de noviembre, FJ 3.b).
De acuerdo con esta reiterada doctrina jurisprudencial, el artículo 115 EAC regula el alcance territorial y los efectos de las competencias, y tras reconocer la regla general según la cual «el ámbito material» de estas es «[...] el territorio de Cataluña [...]», seguidamente introduce como excepción «[...] los supuestos a que hacen referencia expresamente el presente Estatuto y otras disposiciones legales que establecen la eficacia jurídica extraterritorial de las disposiciones y los actos de la Generalitat». Por tanto, es una consecuencia lógica que las competencias autonómicas tienen su ámbito natural de ejercicio en el territorio de Cataluña, pero ello no obsta para que, si procede, también tengan efectos extraterritoriales.
Fijada esta premisa, es cierto que la determinación de la eficacia territorial de las normas jurídicas forma parte de la competencia exclusiva del Estado ( art. 149.1.8 CE). Pero esta prescripción constitucional no ha comportado ningún obstáculo para reconocer, tal como ha interpretado la jurisprudencia constitucional y ha positivizado el propio Estatuto, que en determinados supuestos las competencias autonómicas tengan efectos supraterritoriales.
Ahora bien, resulta contradictorio con lo que acabamos de exponer que, a través de una ley ordinaria, aunque haya sido aprobada con carácter de norma básica, el Estado pueda establecer, como lo ha hecho la LGUM, y en sentido contrario a lo previsto en el artículo 115 EAC, una regla general que atribuye unos efectos extraterritoriales generales a todas las actuaciones administrativas, que desplazan las previsiones estatutarias sobre el tema. Porque, ciertamente, esta es la consecuencia que se deriva de la institucionalización del principio de la eficacia en todo el territorio estatal de las actuaciones administrativas de las autoridades «del lugar de origen».
Más concretamente, con la aplicación general de esta regla sobre la eficacia de las disposiciones y los actos de una comunidad autónoma, al contrario de lo que establece el Estatuto (art. 115), la LGUM está atribuyendo efectos extraterritoriales a la regulación unilateral establecida por la autoridad competente del «lugar de origen» sobre requisitos formales y sustantivos que deban cumplir los servicios y productos adscritos a la competencia sobre un sector determinado.
Esta circunstancia comporta que las disposiciones que la mencionada autoridad del lugar de origen haya aprobado sobre la protección de los intereses públicos se imponen a la autoridad competente del «lugar de destino». Es decir, las disposiciones y actos administrativos adoptados por la Generalitat, cuando sea «autoridad de destino», que estén dirigidas, por ejemplo, a proteger los aprovechamientos forestales (art. 116 EAC); regular el consumo (art. 123 EAC); regular el juego y los espectáculos (art. 141 EAC); tomar medidas adicionales para proteger el medio ambiente (art. 144 EAC); regular el turismo interior (art. 171 EAC), o regular el comercio y las ferias (art. 121), entre tantas otras materias que forman parte de las actividades económicas, quedarán desplazadas -a menos que coincidan- por las disposiciones aprobadas por la autoridad competente, es decir, la comunidad autónoma del «lugar de origen» donde el operador económico ha sido previamente habilitado para iniciar la actividad.
Ello significa que los criterios sobre políticas públicas sectoriales que establezca la Generalitat en sus disposiciones generales, con el fin de garantizar la protección de los bienes jurídicos vinculados a las competencias relacionadas con las actividades económicas, no sean aplicables respecto del operador económico que quiera desarrollar su actividad en Cataluña y al que acompañe la regulación procedente de «la autoridad de origen».
En suma, el efecto de la aplicación del principio de eficacia en todo el «territorio nacional» de las actuaciones administrativas establecido en el capítulo V LGUM presenta una doble consecuencia: la disposición general o el acto administrativo aprobado desde «la autoridad de origen» tiene un efecto extraterritorial que produce plenos efectos jurídicos, porque «la autoridad de destino» está obligada a asumir su validez ( art. 19.3 LGUM). Pero, además, ante esta disposición o acto no pueden oponerse las disposiciones o actos procedentes de «la autoridad de destino», que quedan, efectivamente, desplazados. Y todo ello, con abstracción de lo previsto en el artículo 115.1 EAC, según el cual «[e]l ámbito material de las competencias de la Generalitat está referido al territorio de Cataluña excepto los supuestos a que hacen referencia expresamente el presente Estatuto y otras disposiciones legales que establecen la eficacia jurídica extraterritorial de las disposiciones y los actos de la Generalitat».
Entendemos, pues, que el Estado no puede ampararse en el título competencial del artículo 149.1.13 CE para llevar a cabo una regulación destinada a garantizar la unidad de mercado en los términos y con los efectos tan restrictivos para las competencias de la Generalitat que hemos examinado. Como ya hemos dicho antes al determinar el parámetro de constitucionalidad, el Tribunal Constitucional ha reiterado que este título no puede ser entendido desde una lógica que conduzca a una aplicación indiscriminada (STC 124/2003, FJ 3).
Con la genérica invocación del artículo 149.1.13 CE que realiza el Estado para justificar la necesidad de garantizar la unidad de mercado, a través del «principio de eficacia en todo el territorio nacional», desactiva de forma parcial pero indiscriminada la territorialidad ex artículo 115.1 EAC respecto de todas las competencias de la Generalitat que directa o indirectamente tengan relación con actividades económicas. Es decir, será parcial porque las disposiciones y actos de la Generalitat solamente se aplicarán a los operadores económicos que hayan obtenido por la autoridad competente de Cataluña la habilitación administrativa para desarrollar su actividad económica. Y será indiscriminada porque afectará a todas las competencias previstas en el Estatuto relacionadas con los sectores ligados a actividades económicas.
Tampoco sirve la apelación que en el preámbulo de la LGUM se hace al artículo 139.2 CE, si se hace en unos términos que permiten un resultado como el que acabamos de describir. En efecto, como hemos dicho en este mismo fundamento jurídico, de este principio constitucional no se deriva ninguna competencia adicional para el Estado. Por sí mismo, constituye una última garantía de la unidad de mercado que, naturalmente, no excluye que los legisladores autonómicos puedan regular de manera diversa las competencias reconocidas por los estatutos de autonomía, sin que la unidad de mercado se resienta.
La jurisprudencia constitucional ha delimitado la legitimidad de las actuaciones de los poderes públicos, respetuosas con la preservación de la unidad de mercado, según lo establecido en el artículo 139.2 CE, de acuerdo con los siguientes criterios: que la entidad que haya dictado la medida disponga de la competencia para hacerlo; que la medida se adecue a la finalidad constitucionalmente legítima perseguida; que el grado de diversidad que se introduce sea proporcional respecto del fin legítimo que la medida persigue, y, finalmente, que respete el principio de igualdad básica de derechos y obligaciones entre todos los españoles (STC 88/1986, de 1 de julio, FJ 6).
Pues bien, examinados anteriormente los efectos derivados de la aplicación del «principio de eficacia en todo el territorio nacional» y, específicamente, de la regla del «lugar de origen», los requisitos derivados de la aplicación del canon sobre el artículo 139.2 CE han quedado completamente desplazados por el reconocimiento de la extraterritorialidad de las disposiciones y actos emitidos por la autoridad, autonómica o local, del tantas veces mencionado «lugar de origen». Más concretamente, la LGUM se constituye como una norma que se interpone ilegítimamente entre el Estatuto y el artículo 139.2 CE, precepto este último que queda desplazado por la ley estatal al establecer esta una regulación que no solamente impide la diversidad jurídica en el marco de la unidad de mercado, sino también su eficacia en el propio territorio de Cataluña. Por tanto, la consecuencia es la parcial desactivación de las competencias de la Generalitat.
Finalmente, debemos hacer notar que la regulación que la LGUM realiza de la eficacia en todo el «territorio nacional» de las actuaciones administrativas (art. 20), y las consecuencias en el orden competencial que se derivan de ella, contrastan con lo establecido en la Directiva 2006/123/CE («Directiva de servicios») sobre las condiciones para la concesión de la autorización (art. 10), cuando recuerda que lo que establece este mismo precepto del derecho europeo, «[...] no cuestiona el reparto de competencias locales o regionales de las autoridades del Estado miembro habilitadas para conceder dichas autorizaciones».
Asimismo, este contraste incluye también la jurisprudencia del TJUE sobre las libertades de establecimiento y circulación de servicios entre los estados miembros (arts. 45 y 49 TFUE), en el marco de la unidad de mercado. A pesar de reconocer que, ciertamente, el paralelismo entre las formas de relación entre la UE y los estados miembros y las que existen entre el Estado y las comunidades autónomas es relativo, cabe recordar lo que el Tribunal de Luxemburgo ha interpretado sobre la regla del reconocimiento mutuo en el derecho europeo, especialmente desde la llamada Sentencia Cassis de Dijon, de 20 de febrero de 1979 (C-120/78, Rewe-Zentral AG):
«8. [...] los obstáculos a la circulación intracomunitaria que sean consecuencia de disparidades entre legislaciones nacionales relativas a la comercialización de los productos controvertidos deben aceptarse en la medida en que estos preceptos sean necesarios para cumplir las exigencias imperativas relativas, en particular, a la eficacia de los controles fiscales, a la salvaguardia de la salud pública, a la lealtad de las transacciones comerciales y a la protección de los consumidores.»
Esta regla de reconocimiento mutuo supone el respeto de la normativa de origen, pero con matices importantes. Concretamente, de acuerdo con ella, en principio el estado miembro de destino debe aceptar el producto o servicio acogido a la normativa del estado de origen; sin embargo, puede oponer razones imperiosas de interés general -relacionadas con la protección de bienes jurídicos- como excepción a esta regla, siempre y cuando la medida restrictiva de la libertad de circulación sea adecuada a esta finalidad de interés general y, además, sea proporcionada. Y ello sin perjuicio de que la UE siempre pueda armonizar la legislación de los estados miembros relativa a dichas razones imperiosas de interés general.
Pues bien, entendemos que todos estos parámetros derivados del ordenamiento jurídico español y europeo han sido obviados por la LGUM.
En consecuencia, de acuerdo con los argumentos expuestos, los artículos 19 y 20, y también, por la conexión que presenta, la disposición adicional décima, comportan un vaciamiento del contenido de las materias estatutarias relacionadas con los diversos ámbitos económicos, de manera que no encuentran amparo en el artículo 149.1.13 CE y vulneran las competencias relacionadas con actividades económicas reconocidas en el capítulo II del título IV EAC, así como el artículo 115.1 EAC, relativo al alcance territorial y los efectos de estas competencias.
Tercero. El examen de los preceptos solicitados relativos a la supervisión y los mecanismos de protección de los operadores económicos
En este fundamento jurídico examinaremos el contenido de los preceptos que son objeto de ambas solicitudes y que se contienen en el capítulo VI (arts. 21 a 24), relativo a la supervisión de los operadores económicos; en el capítulo VII, referido a los mecanismos de protección de los operadores económicos en el ámbito de la libertad de establecimiento y de la libertad de circulación, y a la disposición final primera, por la que se modifica la Ley 29/1988, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa.
Finalmente, abordaremos también el contenido de la disposición final cuarta, relativa a los títulos competenciales en los que el Estado se ha amparado para aprobar la LGUM, y también de la quinta, sobre la adaptación de la normativa vigente.
1. El contenido de este grupo de preceptos ha sido descrito en el fundamento jurídico primero. Entendemos que el título competencial en el que se ampara el Estado, en relación con este capítulo, es también el previsto en el artículo 149.1.13 CE, respecto del que también hemos expuesto el canon de interpretación sobre su alcance establecido por la jurisprudencia constitucional y nuestra doctrina consultiva, que no reiteraremos.
En cuanto a los artículos 21 a 24 LGUM, aunque los menciona en la solicitud, el Gobierno no incorpora ninguna motivación específica que la fundamente. Por su parte, los diputados del Parlamento solamente expresan dudas de constitucionalidad respecto del artículo 21 LGUM, y afirman que podría vulnerar el principio de eficacia territorial de las normas previsto en el artículo 14 EAC y la limitación material respecto al alcance territorial y los efectos de las competencias de la Generalitat previsto en el artículo 115 EAC, lo que entraría en contradicción con una amplia lista -que cita- de competencias de la Generalitat.
El artículo 21, que es consecuencia de lo que prescriben los artículos 19 y 20 (cap. V), relativos al principio de eficacia en todo el territorio «nacional», se refiere a la regulación de las funciones generales atribuidas a la autoridad competente, ya sea la autoridad de origen o la de destino, en la supervisión de los operadores. Por su parte, el artículo 22 regula la integración de la información que consta en los registros sectoriales. Sobre el artículo 23, relativo al sistema de intercambio electrónico de información, ya nos hemos pronunciado con motivo del examen del artículo 14.2. Y el artículo 24 regula el intercambio de información en el ejercicio de las funciones de supervisión, entre la autoridad de origen y la autoridad de destino. El contenido respectivo de estos tres preceptos debe ser incardinado en la atribución de funciones a las autoridades competentes, ya sea en el marco de las relaciones de colaboración en general o, también, en el ámbito de las relaciones de mutua información enviada entre las diversas administraciones públicas concernidas.
En vista de su contenido específico, no observamos problemas de relevancia competencial que afecten al principio de eficacia territorial de las normas (art. 14 EAC), ni tampoco al alcance territorial y los efectos de las competencias (art. 115 EAC).
En consecuencia, los artículos 21, 22 y 24 LGUM no vulneran la Constitución ni el Estatuto de autonomía.
2. Seguidamente, pasamos a examinar el capítulo VII ( arts. 26 a 28) LGUM, que regula los mecanismos de protección de los operadores económicos en el ámbito de la libertad de establecimiento y la libertad circulación. El artículo 26 establece un procedimiento en defensa de los derechos y los intereses de los operadores económicos por las autoridades competentes; por su parte, el artículo 27 se refiere a la legitimación atribuida a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia para presentar un recurso contencioso-administrativo; y el artículo 28 regula los mecanismos adicionales de eliminación de obstáculos o barreras detectados por los operadores económicos, los consumidores y los usuarios. Por la conexión evidente que plantea, en este apartado del Dictamen también nos referiremos a la disposición final primera, por la que se modifica la Ley 29/1988, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.
El contenido de todos estos preceptos, así como la fundamentación de ambas solicitudes presentadas por el Gobierno y los diputados del Parlamento, han estado expuestos en el fundamento jurídico primero.
Con respecto a la habilitación competencial a la que específicamente se acoge el Estado respecto de estos preceptos, interpretamos que, aparte de la más transversal del artículo 149.1.13 CE, deben incluirse también sus competencias en materia de legislación procesal ( art. 149.1.6 CE) y en materia de bases del régimen jurídico de las administraciones públicas, y la legislación básica sobre contratos administrativos ( art. 149.1.18 CE).
A) El procedimiento previsto en el artículo 26 LGUM establece un procedimiento administrativo de nueva planta en defensa de los derechos e intereses de los operadores. A modo de síntesis, conviene ahora precisar que el Gobierno considera que este recurso «supone una injerencia en la función ejecutiva sobre la revisión en vía administrativa de sus propias decisiones que corresponde exclusivamente a la Generalitat». Por esta razón, la previsión de la LGUM podría vulnerar los artículos 110, 111 y 112 EAC. Además, el recurso incorpora un control sobre normas y actos de la Generalitat que, aunque sea opcional para los operadores económicos, no está previsto ni en la Constitución ni en el Estatuto y podría ser contrario a las previsiones de los artículos 137, 103.1 y 153.c CE.
Con este procedimiento que ha previsto en el artículo 26, la LGUM ha introducido una regulación de las denuncias sobre prácticas contrarias a la unidad de mercado que supone la creación de una nueva reclamación administrativa, alternativa a los recursos administrativos o jurisdiccionales regulados hasta ahora, con la exclusiva finalidad de denunciar vulneraciones a la libertad de establecimiento o de circulación. El carácter alternativo y, por tanto, opcional de este recurso de naturaleza administrativa es reconocido por el apartado 3 del artículo 26 LGUM: «El procedimiento previsto en este artículo tiene carácter alternativo. De no acogerse a él, el operador económico podrá interponer los recursos administrativos o jurisdiccionales que procedan contra la disposición, acto o actuación de que se trate».
A grandes rasgos, las características de este procedimiento previsto por el artículo 26 LGUM son las que siguen: el objeto de la reclamación es la vulneración de los derechos e intereses legítimos del operador, por alguna disposición de carácter general, acto, actuación, inactividad o vía de hecho que pueda ser incompatible con la libertad de establecimiento o de circulación; el órgano destinatario de la reclamación es la Secretaría del Consejo de la Unidad de Mercado; la reclamación puede ser presentada contra toda actuación que haya agotado o no la vía administrativa, y sea susceptible de recurso administrativo ordinario, o también contra disposiciones de carácter general, de conformidad con lo dispuesto en la LJCA; y la legitimación para recurrir este procedimiento corresponde al operador económico y a sus organizaciones representativas.
Para la resolución de la reclamación, las autoridades competentes actúan y cooperan a través de una red de puntos de contacto, que son: la Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado; la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia; cada departamento ministerial y la autoridad que designe cada comunidad autónoma o ciudad con estatuto de autonomía; la reclamación será distribuida entre todos los puntos de contacto, que podrán dirigir a la autoridad competente las aportaciones que consideren oportunas; en vista de la documentación recibida, la Secretaría del Consejo debe elaborar un informe de valoración sobre la reclamación, que deberá ser tenido en cuenta por la autoridad competente; la resolución de la reclamación corresponde a la autoridad competente, a la que informará de la resolución adoptada en dicha Secretaría del Consejo, así como de las medidas que se hayan tomado para solucionar la reclamación; en el caso de que los operadores o sus organizaciones representativas no consideraran satisfechos sus derechos o intereses legítimos, podrán dirigir su solicitud a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.
Del examen de este denso régimen jurídico del procedimiento del artículo 26, y en vista de los reproches de inconstitucionalidad y estatutariedad formulados por el Gobierno y genéricamente por los diputados del Parlamento, cabe destacar lo siguiente: en primer lugar, que el órgano destinatario de la reclamación formulada por el operador económico o sus organizaciones representativas es dicho Consejo para la Unidad de Mercado, que, como hemos visto anteriormente, es un órgano de cooperación administrativa para el seguimiento de la aplicación del contenido de la LGUM (art. 10.1); en segundo lugar, que su actuación, a través de la Secretaría del Consejo, como órgano técnico de coordinación y cooperación (art. 11), a lo largo de la tramitación de la reclamación, en cuanto a «punto de contacto» de los cuatro supuestos previstos por la ley, se mueve entre las funciones relativas a la gestión de la reclamación recibida, las referentes a la información con el resto de «puntos de contacto», pero al mismo tiempo, también, a través de funciones consultivas de carácter preceptivo y cuasi vinculante. Y este es el aspecto más relevante que hay que subrayar.
Porque, en efecto, con relación al iter que debe seguir la reclamación formulada por los operadores económicos y las funciones atribuidas a dicha Secretaría, cabe destacar dos aspectos especialmente significativos que inciden en las competencias ejecutivas de la Generalitat. Concretamente, nos referimos, en primer lugar, al primer párrafo del apartado 5 del artículo 26; y, en segundo lugar, al segundo párrafo del mismo apartado 5, letra b. En el primero se establece:
«5. La Secretaría revisará la reclamación para comprobar que se trata de una actuación que pueda ser incompatible con la libertad de establecimiento o circulación, pudiendo inadmitirla cuando no concurriesen tales requisitos. Una vez admitida, la remitirá al punto de contacto correspondiente a la autoridad competente afectada [...].»
En el segundo, relativo al transcurso que la reclamación debe seguir entre todos los puntos de contacto, se prescribe que:
«[A]simismo, la reclamación será distribuida entre todos los puntos de contacto, que podrán remitir a la autoridad competente afectada, informando a la Secretaría del Consejo, las aportaciones que consideren oportunas en el plazo de cinco días. La Secretaría deberá elaborar informe de valoración sobre la reclamación recibida en un plazo de diez días, que deberá ser tenido en cuenta por la autoridad competente a la hora de decidir. Los informes emitidos se incorporarán al expediente administrativo.»
De los preceptos precitados, cabe destacar dos prescripciones de alcance competencial especial: primera, que la Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado dispone de plena capacidad de decisión para revisar la reclamación formulada y, en este sentido, para admitirla o inadmitirla, en función de si, en su opinión, la actuación es o no compatible con la libertad de establecimiento o circulación; segunda, que el informe de valoración sobre la reclamación recibida debe ser tenido en cuenta por la autoridad competente.
En la primera, la Generalitat, como autoridad competente en un amplio abanico de competencias ejecutivas relacionadas con la actividad económica, es ignorada. Mientras que, en la segunda, si el informe de la Secretaría debe ser tenido en cuenta por la Generalitat, su capacidad de decisión queda notoriamente disminuida. La opinión cuasi vinculante que se deriva de este mandato legal, objetivamente, supone una interferencia en el ejercicio de la competencia, que se proyecta también sobre las competencias ejecutivas de que dispone en relación con las actividades económicas.
A causa de los condicionantes previos que acabamos de destacar en el apartado 5 del artículo 26, la función formalmente decisoria que el apartado 6 atribuye a la autoridad competente y, por tanto, a la Generalitat, de resolver la reclamación formulada queda ya muy atenuada. Este precepto establece lo siguiente:
«6. Transcurridos quince días desde la presentación de la reclamación, el punto de contacto correspondiente a la autoridad competente afectada informará de la resolución adoptada por ésta a la Secretaría del Consejo y a la red de puntos de contacto, indicando las medidas que se hayan adoptado para dar solución a la reclamación.»
Es decir, si, por un lado, la potestad para revisar y valorar la reclamación no puede tenerla la Generalitat; y, por otro, además, si el informe que emite la Secretaría lo debe tener en cuenta, la conclusión lógica es que el margen efectivo de decisión de la Generalitat para resolver la reclamación queda muy disminuido.
En este sentido, y desde una perspectiva general, consideramos que esta regulación procedimental excede con creces de lo que sobre el procedimiento administrativo común establece el artículo 149.1.18 CE, que, según ha fijado la jurisprudencia constitucional, además de incluir el procedimiento administrativo en sentido estricto, también incluye «[...] los principios y normas que prescriben la forma de elaboración de los actos, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos [...] (STC 227/1988)» (STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3).
Además de ello, y ya desde un plano más específico, interpretamos que no puede ser ninguna otra la conclusión si, como acabamos de constatar, la Administración de la Generalitat no dispone -por sí misma-, como titular de la competencia ejecutiva, de la potestad para revisar la reclamación presentada por el operador económico, con el fin de comprobar si se trata de una actuación que puede ser incompatible con la libertad de establecimiento o circulación. Todo lo contrario, porque quien la realiza es un órgano estatal, que es la Secretaría del Consejo de la Unidad de Mercado. Con este antecedente, y aunque después le corresponda resolver la reclamación de forma expresa o por silencio administrativo (art. 26.6), el hecho de que, para hacerlo, la Generalitat forzosamente haya, además, de «tener en cuenta» un informe elaborado por dicha Secretaría sobre la valoración de la reclamación recibida, que en ningún caso ha podido revisar, hace que en gran parte la resolución le venga predeterminada.
Esta interferencia promovida por la LGUM contrasta con el principio de autonomía política que reconoce el artículo 2 de la Constitución, que impide la existencia de controles genéricos, que impliquen una dependencia jerárquica de las comunidades autónomas respecto de la Administración del Estado. Así, como ya declaró el Tribunal Constitucional en una de sus primeras sentencias, «[…] no se ajusta al principio de autonomía la previsión de controles genéricos e indeterminados, que impliquen dependencia jerárquica de las Comunidades Autónomas, respecto a la Administración del Estado» (STC 6/1982, de 22 de febrero, FJ 7).
Asimismo, el grado de intervención administrativa sobre las disposiciones y actos de la Generalitat, como el que permiten realizar los preceptos de la LGUM que acabamos de examinar, afecta directamente al principio de autotutela administrativa que le corresponde ejercer. En tanto que prerrogativa de la Administración pública, de acuerdo con este principio, no está permitido que otra administración intervenga en su ámbito competencial de decisión ni tampoco necesita acceder a los tribunales de justicia para que sus decisiones sean obligatorias, sino que deberán ser los destinatarios de sus disposiciones y actos los que lo hagan. Además, en caso de resistencia a cumplir una decisión administrativa, en tanto que administración pública, la Generalitat tampoco necesita la intervención de los tribunales para imponerla coactivamente, sino que puede hacerlo a través de sus propios medios coactivos o de ejecución forzosa.
Por tanto, de acuerdo con los argumentos expuestos, el primer párrafo del apartado 5 del artículo 26, así como el segundo párrafo del mismo apartado 5, letra b, no encuentran amparo en el artículo 149.1.13 y .18 CE y vulneran las competencias relacionadas con actividades económicas reconocidas en el capítulo II del título IV EAC, así como el artículo 115.1 EAC, relativo al alcance territorial y los efectos de estas competencias.
B) Corresponde ahora examinar los artículos 27 y 28 y la disposición final primera. En vista de su contenido unitario y de acuerdo también con el tenor literal de las solicitudes formuladas por el Gobierno y los diputados del Parlamento, lo haremos de forma conjunta.
El contenido de estos preceptos ha sido descrito sumariamente en el fundamento jurídico primero, así como los argumentos del Gobierno y de los diputados del Parlamento expuestos en sus respectivas solicitudes.
La habilitación competencial a la que se acoge el Estado, entendemos que, más allá de la incidencia transversal del artículo 149.1.13 CE, en este caso también se fundamenta en la competencia del artículo 149.1.6 CE relativa a «legislación procesal». Sobre este particular, el canon fijado por la jurisprudencia constitucional establece que, de acuerdo con este título competencial, corresponde al Estado: salvaguardar la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales (STC 135/2006, de 27 de abril), mientras que las comunidades autónomas solamente pueden introducir aquellas innovaciones procesales que requiera su conexión con el derecho sustantivo autonómico (STC 243/2004, de 16 de diciembre, y 135/2006). En el caso que nos ocupa, no existe duda alguna de que el Estado dispone de la competencia para llevar a cabo la modificación de la LJCA prescrita en la disposición final primera y con la que se relaciona el artículo 27, que atribuye la legitimación procesal activa a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (en adelante, CNMC), para interponer un recurso contencioso-administrativo ante cualquier disposición de carácter general, acto, actuación, inactividad o vía de hecho que se considere contraria a la libertad de establecimiento o de circulación.
De acuerdo con el contenido de las solicitudes formuladas, centraremos nuestra atención específicamente en el artículo 27 y en su relación con lo prescrito en el artículo 127 quater LJCA, que resulta de la nueva redacción dada por la modificación de la citada ley procesal que establece el apartado tres de la disposición final primera, por el que se añade un nuevo capítulo IV al título V LJCA. Se trata de un nuevo procedimiento judicial para la garantía de la unidad de mercado, en el que puede apreciarse la voluntad del legislador de priorizar la resolución de los conflictos derivados de la aplicación del principio de la unidad de mercado, respecto de otras cuestiones sujetas a la jurisdicción contencioso-administrativa, especialmente por el establecimiento de plazos muy cortos y el carácter preferente que explícitamente se atribuye a la tramitación
En cuanto al citado artículo 127 quater LJCA, destacamos específicamente lo previsto en los dos primeros apartados en relación con la medida cautelar de la suspensión y sus efectos:
«1. La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia podrá solicitar en su escrito de interposición la suspensión de la disposición, acto o resolución impugnados, así como cualquier otra medida cautelar que asegure la efectividad de la sentencia.
2. Solicitada la suspensión de la disposición, acto o resolución impugnados, la misma se producirá de forma automática, una vez admitido el recurso y sin exigencia de afianzamiento de los posibles perjuicios de cualquiera naturaleza que pudieran derivarse. La Administración cuya actuación se haya recurrido podrá solicitar el levantamiento de la suspensión en el plazo de tres meses desde su adopción, siempre que acredite que de su mantenimiento pudiera seguirse una perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el tribunal ponderará en forma circunstanciada.»
La CNMC, creada por la Ley 3/2013, de 4 de junio, es un organismo público de los previstos en la disposición adicional décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración general del Estado (art. 1). Se trata, por tanto, de un ente estatal que, como tal, está dotado de personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada, y que ejerce sus funciones con autonomía orgánica y funcional (art. 2.1 LCMC). Asimismo, y como ya hemos visto, la CNMC dispone de legitimación para la interposición de recurso contencioso-administrativo ante cualquier disposición de carácter general, acto, actuación, inactividad o vía de hecho que se considere contraria a la libertad de establecimiento o de circulación procedente de cualquier autoridad competente ( art. 27.1 LGUM). Por tanto, en principio, su actuación puede proyectarse sobre cualquier administración pública. No obstante, a los efectos de este Dictamen, cabe subrayar que la Generalitat y los entes locales, en tanto que autoridades competentes, quedan a expensas de la aplicación de una medida cautelar que puede comportar una especial incidencia sobre el ejercicio efectivo de sus competencias respectivas.
Porque, de esta manera, el privilegio procesal que le reconoce el artículo 127 quater LJCA, consistente en atribuir efecto suspensivo inmediato a la impugnación de las disposiciones y actos de las comunidades autónomas y, específicamente, de la Generalitat, supone la configuración de un contundente instrumento procesal que temporalmente le impide seguir ejerciendo sus competencias relacionadas con actividades económicas, cuando menos hasta que cautelarmente el órgano judicial decida levantar la suspensión o, en su caso, hasta que resuelva de forma definitiva.
En vista de esta modificación de la LJCA operada por la disposición final primera LGUM, dos son las cuestiones que se plantean y a las que debemos dar respuesta. La primera es de carácter procesal, mientras que la segunda, necesariamente, debe concernir a los efectos competenciales que puedan derivarse de la anterior.
Con respecto a la primera, ya hemos visto que, de acuerdo con el encuadre competencial antes descrito ( art. 149.1.6 CE) y el canon interpretativo que se deriva de la jurisprudencia constitucional (STC 243/2004 y 135/2006), la atribución al Estado de la competencia exclusiva sobre legislación procesal responde a la necesidad de salvaguardar la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales.
El nuevo procedimiento para la garantía de la unidad de mercado incorporado por el capítulo IV LJCA introduce en el precitado artículo 127 quater el instrumento procesal de la impugnación suspensiva con efectos automáticos, promovido a instancia de una persona jurídica pública, que es la precitada CNMC. En cuanto a este tema, ante todo debemos pronunciarnos sobre la legitimidad del legislador para atribuir a un ente del Estado este instrumento procesal.
Con esta finalidad, cabe subrayar lo que la jurisprudencia constitucional ha interpretado sobre el derecho de acceso a la jurisdicción de las personas jurídicas públicas en defensa de los intereses generales. Y, en este sentido, ha afirmado que:
«[C]orresponde a la Ley procesal determinar [...], los casos en que las personas públicas disponen de acciones procesales para la defensa del interés general que les está encomendado.» (STC 175/ 2001, de 14 de agosto, FJ 8)
Atendiendo a la competencia del Estado en materia de legislación procesal ex artículo 149.1.6 CE, no existe impedimento constitucional alguno para que el legislador pueda introducir un procedimiento contencioso-administrativo específico para garantizar la unidad de mercado como el previsto en el nuevo capítulo IV LJCA. Es decir, legislar al respecto forma parte de las competencias del Estado. Pero un tema diferente son los efectos que este instrumento procesal pueda llegar a producir en el ámbito competencial; un aspecto que forma parte de la segunda cuestión que examinaremos más adelante.
Dicho esto, debemos hacer notar que dados los términos con que este procedimiento especial ha sido incorporado al derecho positivo no hay duda de que se atribuye una privilegiada posición a la CNMC como ente estatal legitimado para interponer el recurso contencioso-administrativo. Porque, en efecto, a través de su decisión de presentar el recurso y una vez este haya sido admitido, las disposiciones generales, los actos o las resoluciones impugnadas de cualquier autoridad competente, ya sean del Estado, de las comunidades autónomas o de los entes locales, quedarán automáticamente suspendidos. Y, además, la aplicación de la medida cautelar de la suspensión no comportará la exigencia de la contracautela de la fianza.
Sobre la posición atribuida a la CNMC, el Gobierno de la Generalitat duda de su encaje constitucional y afirma que, como organismo de control sobre las disposiciones de carácter general, no está previsto entre los reconocidos en el artículo 153 CE. Pues bien, sobre este particular debemos precisar que la función atribuida a la CNMC por la LGUM (art. 27) es la de instar el control por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa, pero no la de ejercerlo directamente. Y, asimismo, cabe recordar que el Tribunal Constitucional no es el único órgano jurisdiccional con potestad para suspender disposiciones normativas y actos de las comunidades autónomas, porque también los órganos contencioso-administrativos disfrutan de la potestad de suspender la disposición reglamentaría o el acto dictado por una comunidad autónoma ( arts. 153.c CE y 129 y sig. LJCA).
Si volvemos a este tratamiento procesal favorable atribuido por la LGUM a la CNMC, debemos remarcar, a modo de contraste, que cuando se trata de la impugnación de disposiciones y actos de las comunidades autónomas ante el Tribunal Constitucional ( arts. 161.2 CE y 76 y 77 LOTC), el único órgano legitimado para hacerlo es el Gobierno del Estado, y, además, de acuerdo con el artículo 22.6 de la Ley orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado (en adelante, LOCE), en la redacción dada por la modificación contenida en la Ley orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, establece que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada con carácter previo a la interposición del recurso. Mientras que, por el contrario, en el caso del nuevo procedimiento contencioso-administrativo establecido por la LGUM, el único organismo legitimado es la CNMC, aunque el objeto de la impugnación sea el mismo que el previsto en el procedimiento constitucional del artículo 161.2 CE.
Además, no acaba aquí el tratamiento favorable que la LGUM otorga a la legitimación procesal para impugnar disposiciones y resoluciones autonómicas. Concretamente, a todo lo que hasta ahora hemos hecho notar, cabe añadir, como apuntábamos antes, la exclusión de la exigencia de fianza para presentar el recurso (art. 27.2). Sobre la relevancia procesal de la fianza como una especie de contracautela, debemos poner de relieve que, mientras que la medida cautelar sirve para prevenir los daños que podrían derivarse del retraso en la resolución del procedimiento, y con esta finalidad, y en virtud de la urgencia, sacrifica las exigencias de la justicia a las que derivan de la celeridad, la fianza acompaña la medida cautelar para asegurar el resarcimiento de los daños que podrían ser causados por la excesiva celeridad de la medida cautelar. Pues bien, este equilibrio procesal es plenamente ignorado por la LGUM, razón por la cual puede afirmarse sin lugar a dudas que este es un factor adicional que avala el privilegio procesal del que la CNMC es beneficiaria.
Dicho lo cual, entendemos, sin embargo, que las prescripciones procesales de los apartados 1 y 2 del nuevo artículo 127 quater LJCA forman parte de la competencia del legislador estatal para determinar los casos en los que las personas jurídicas públicas disponen de acciones procesales para llevar a cabo la defensa del interés que les ha sido encomendado. Y, en consecuencia, desde la perspectiva procesal no observamos tacha alguna de inconstitucionalidad.
Ahora bien, la conclusión no puede ser la misma si, como ahora nos corresponde hacer, abordamos el tema desde la perspectiva competencial. Ello nos lleva a examinar, tal como hemos anunciado antes, los efectos competenciales que pueden derivarse de las modificaciones procesales operadas en la LJCA, con la incorporación del nuevo procedimiento especial para garantizar la unidad de mercado.
En efecto, la constatada posición de privilegio procesal que la LGUM atribuye a la CNMC, para disponer de un rápido y ágil instrumento para activar la acción de la jurisdicción contencioso-administrativa, permite que actúe sobre un amplio abanico de ámbitos materiales de competencias de la Generalitat. De hecho, podrá hacerlo sobre todas las vinculadas a la actividad económica y respecto de las cuales se tomen decisiones en forma de disposiciones generales, actos o resoluciones por parte de órganos de la Administración autonómica, siempre y cuando se considere que son contrarios a la libertad de establecimiento o de circulación.
Es decir, la favorable posición procesal que la LGUM otorga a la CNMC, si bien no habilita para considerar que en sí misma produce una infracción competencial directa y explícita, sí permite afirmar que la vulneración competencial se produce por menoscabo. En especial, por la posición de asimetría procesal en que queda la Administración de la Generalitat en un procedimiento de control de legalidad como el que ya ha creado la LGUM, que no solamente afecta a los actos administrativos sino también a sus propias disposiciones generales.
En este sentido, también debemos constatar que el legislador atribuye un efecto suspensivo con carácter automático al recurso presentado por la CNMC, contra disposiciones generales, actos y resoluciones de las comunidades autónomas y otras administraciones públicas, que resulta excepcional en el ordenamiento. En efecto, y debemos reiterarlo, esta previsión procesal de forma excepcional se atribuye al Gobierno ex artículo 161.2 CE ante el Tribunal Constitucional. También, con carácter excepcional, en el ámbito de la legislación de régimen local, el artículo 66 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local, prevé la suspensión de los actos y acuerdos de las entidades locales que menoscaben las competencias del Estado o de las comunidades autónomas o interfieran su ejercicio, a solicitud del ente demandante razonada en la preservación del interés general o comunitario, que el órgano judicial acordará, si considera la solicitud «fundada», en el primer trámite subsiguiente a la presentación de la impugnación. Pues bien, en este caso, la LGUM no solo atribuye esta potestad a un organismo público estatal, sino que también lo hace en unos términos que permiten un uso ordinario, además de limitar la capacidad del órgano judicial de evaluar la procedencia de una medida cautelar tan contundente.
Aunque esta posición ventajosa que la LGUM proporciona a la CNMC se justifique -como ya hemos dicho- en la competencia del Estado ex artículo 149.1.6 CE, esta no puede llegar a conducir a una regulación abusiva de tal modo que desprecie la posición de las partes ante la jurisdicción. Hasta el punto, incluso, de provocar una situación de indefensión de la autoridad competente sobre la materia, en este caso la Generalitat. Y esta es la consecuencia a la que conducen los apartados 1 y 2 del artículo 127 quater LJCA, en la redacción dada por la modificación operada por la LGUM.
Sobre este último aspecto, cabe decir que, en la medida en que el derecho de todas las personas a la tutela judicial comporta que en ningún caso «pueda haber indefensión» ( art. 24.1 CE), procede recordar que, sobre la posición de la Administración pública en el ámbito jurisdiccional y específicamente en relación con el derecho a la tutela judicial ( art. 24 CE), el Tribunal Constitucional ha interpretado que:
«[E]l derecho a la tutela judicial efectiva, como derecho fundamental protege, antes que nada, a los individuos frente al poder. [...] ya en la sentencia 14/1988, de 12 de abril, FJ 1, declaró este Tribunal que «no se puede efectuar una íntegra traslación a las personas jurídicas públicas de Derecho público de las doctrinas jurisprudenciales elaboradas en desarrollo del citado derecho fundamental en contemplación directa de derechos fundamentales de los ciudadanos.» (STC 175/2001, FJ 4)
Dicho esto, el Tribunal, en la misma resolución, precisó que: «[...] sólo excepcionalmente -y en ámbitos procesales muy delimitados- podemos admitir que las personas públicas disfrutan del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE)» (FJ 8). Y añadió: «[T]ambién, como excepción, las personas públicas están amparadas por el derecho a no sufrir indefensión en el proceso ( art. 24.1 CE)» (FJ 8).
Por tanto, interpretamos que, con dicha asimetría procesal en los procesos judiciales en los que se dilucide la garantía de la unidad de mercado, el legislador estatal coloca a la administración de la autoridad competente en una posición especialmente subordinada ante la CNMC. Una posición que, indirectamente, incide sobre la autonomía política de la Generalitat y el ejercicio de sus competencias relacionadas con las actividades económicas.
En este sentido, y tal como expusimos en nuestro DCGE 12/2012, de 22 de agosto (FJ 5), en cuanto a la invasión competencial por menoscabo de las competencias autonómicas, la STC 104/1998, de 8 de junio, siguiendo la STC 49/1984, de 5 de abril, ya afirmaba que:
«[...] es posible plantear para garantizar el ámbito propio de autonomía, supuestos de lesión por simple menoscabo, no por invasión de competencias ajenas, de modo que no resulta indispensable que el ente que plantea el conflicto recabe para sí la competencia ejercida por otro sino tan sólo que la actuación del otro afecte a su propio ámbito de autonomía «condicionando o configurando de forma que juzgan inadecuadas las competencias que en virtud de esa autonomía ostentan.» (FJ 1)
La medida cautelar de la suspensión automática de la disposición, resolución o acto de la Generalitat tras la admisión del recurso planteado por la CNMC comporta el impedimento, cuando menos temporal, del pleno ejercicio de la competencia, y también cierra el paso para que el órgano jurisdiccional competente en el momento de la presentación del recurso por parte de la CNMC pueda ponderar la concurrencia de todos los elementos de derecho y de hecho que puedan incidir, sobre todo si se trata de una disposición de carácter general. Y, además, sin la posibilidad de obtener un resarcimiento por el eventual daño que haya podido sufrir, por la no exigencia de fianza al recurrente. En este sentido, la actuación del Estado a través del ejercicio de sus competencias en materia procesal, que como tales no son cuestionadas, objetivamente, produce un condicionamiento sobre el ejercicio efectivo de las competencias estatutarias y, al fin y al cabo, de la autonomía política.
En consecuencia, y de acuerdo con los argumentos expuestos, el artículo 27 LGUM, en relación con los apartados 1 y 2 del artículo 127 quater LJCA, resultante de la modificación realizada por la disposición final primera LGUM, vulnera por menoscabo las competencias relacionadas con actividades económicas reconocidas en el capítulo II del título IV del Estatuto.
Por el contrario, una vez examinado el contenido del artículo 28, no observamos motivos de vulneración del bloque de la constitucionalidad.
3. Pasamos seguidamente a examinar la disposición final tercera LGUM, por la que se modifica la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios. Su apartado uno ha reformado el apartado 1 del artículo 2 (ámbito de aplicación), que ahora ha quedado redactado de la siguiente manera:
«1. Las disposiciones contenidas en el Título I de esta Ley se aplicarán a las actividades comerciales minoristas y a la prestación de determinados servicios previstos en el anexo de esta Ley, realizados a través de establecimientos permanentes, situados en cualquier parte del territorio nacional, y cuya superficie útil de exposición y venta al público no sea superior a 750 metros cuadrados.»
Asimismo, su apartado dos reforma la disposición final décima de la citada Ley, en cuanto a la ampliación por parte de las comunidades autónomas del umbral de superficie, del catálogo de actividades y de otros supuestos de inexigibilidad de licencias.
La cuestión esencial a la que debemos prestar atención es la relativa a la ampliación, ahora a 750 metros cuadrados, de las actividades comerciales al detalle, y a las prestaciones de determinados servicios previstos en el anexo de la precitada Ley 12/2012.
Con el fin de examinar la incidencia que sobre las competencias de la Generalitat supone la introducción del nuevo límite de 750 metros cuadrados de la superficie comercial, establecido en el proceso de liberalización del comercio y de determinados servicios, nos limitaremos ahora a reproducir lo que recientemente fue nuestra opinión, emitida con motivo del DCGE 20/2013, de 19 de diciembre, sobre la Proposición de ley del Parlamento de Cataluña, de horarios comerciales y determinadas actividades de promoción.
En efecto, con ocasión de esta opinión consultiva, examinamos lo que entonces podía suponer para las competencias autonómicas la ampliación a 300 metros cuadrados, un límite que había sido establecido con carácter de norma básica en el Real decreto ley 20/2012, de 22 de agosto, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad:
«[...] la ampliación a 300 m2 significa la afectación de casi la totalidad del comercio, lo que deja un margen de actuación a la Generalitat irrisorio en este aspecto, dado que dispondrían de libertad horaria el 90% de los establecimientos comerciales minoristas (p. 13), por lo que debemos concluir, como también lo hizo el Consell Consultiu en dos supuestos parecidos (DCC núm. 219, de 14 de julio de 2000, F IV.4.E, y DCC núm. 267, de 7 de febrero de 2005, F V.4), que a esta prescripción no se le puede atribuir el carácter de base, no porque formal y aparentemente no dé margen al legislador autonómico (marca un umbral máximo de superficie), sino porque materialmente no permite desarrollar una política propia y singularizada en materia de horarios comerciales (art. 121.1.c EAC), puesto que la pretendida base afecta casi a la totalidad de comercios minoristas. Ahora bien, mientras el Tribunal Constitucional no se pronuncie expresamente, sería necesario que el legislador catalán, en el preámbulo de la Proposición, aportara las razones que justifican separarse de una norma declarada básica.» (FJ 3.4)
En coherencia con lo que dijimos entonces, estos argumentos ahora deben mantenerse una vez más. En consecuencia, por las razones expuestas, consideramos que el apartado uno y, también, por conexión, el apartado dos de la disposición final tercera no encuentran amparo en el artículo 149.1.3 CE y vulneran las competencias de la Generalitat relativas a comercio del artículo 121 EAC.
4. Finalmente, examinamos la disposición final cuarta, relativa a la fijación de los títulos competenciales.
Con respecto a ello, también en este caso nos remitimos a lo que interpretamos, de acuerdo con nuestra doctrina, en el DCGE 17/2012, de 20 de diciembre (FJ 3.6), acogiendo el criterio de la jurisprudencia constitucional:
«El Tribunal Constitucional ha declarado que las impugnaciones de las disposiciones que califican determinados preceptos de una norma estatal como básicos tienen el carácter de «sistemáticas» y, por tanto, deben resolverse en el mismo sentido que las impugnaciones referidas a los preceptos sustantivos (STC 206/2001, de 22 de octubre, FJ 29).»
En consecuencia, la opinión de inconstitucionalidad y antiestatutariedad que hemos emitido sobre el contenido de determinados preceptos de la LGUM, citados a lo largo de este Dictamen, se extiende también a la disposición final cuarta.
Primera. El apartado segundo del artículo 14, y por conexión el apartado segundo del artículo 23, de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, vulneran la potestad reglamentaria del Gobierno de la Generalitat reconocida en el artículo 68.1 EAC, con respecto a las competencias relacionadas con actividades económicas reconocidas en el capítulo II del título IV EAC.
Segunda. Los artículos 16, 17 y 18, y por conexión el artículo 5 y la disposición final segunda, de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, vulneran las competencias de la Generalitat relacionadas con actividades económicas reconocidas en el capítulo II del título IV EAC.
Tercera. Los artículos 19 y 20, y por conexión la disposición adicional décima, y asimismo, el apartado 5 del artículo 26 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, vulneran las competencias relacionadas con actividades económicas reconocidas en el capítulo II del título IV EAC, así como el artículo 115.1 EAC, relativo al alcance territorial y los efectos de estas competencias.
Cuarta. El artículo 27 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, en relación con la disposición final primera que añade los apartados 1 y 2 del artículo 127 quater de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, vulneran las competencias relacionadas con actividades económicas reconocidas en el capítulo II del título IV EAC.
Quinta. El apartado uno y, por conexión, el apartado dos de la disposición final tercera de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, que dan nueva redacción al artículo 2 y a la disposición final décima de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, vulneran las competencias de la Generalitat relativas a comercio del artículo 121 EAC.
Sexta. La disposición final cuarta de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, es contraria a la Constitución y al Estatuto en la medida en que declara básicos los preceptos citados en las conclusiones anteriores.
Séptima. El resto de preceptos examinados de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.