Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-su-874-de-noviembre-13-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_0ee7a5374fc7019ae0530a010151019a&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-13 23:07:46
Document Index: 274601329

Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'artículo 209', 'artículo 125', 'artículo 125', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 85', 'artículo 107', 'Artículo 24', 'artículo 86', 'artículo 6']

SENTENCIA SU-874 DE 13 DE NOVIEMBRE DE 2014
CONTENIDO:REGLAS QUE SE DEBEN CUMPLIR EN CASOS DE REINTEGRO DE FUNCIONARIOS PROVISIONALES RETIRADOS SIN MOTIVAR. LAS REGLAS QUE SE DEBEN ADOPTAR EN CASOS DE REINTEGRO DE FUNCIONARIOS VINCULADOS EN PROVISIONALIDAD EN UN CARGO DE CARRERA Y RETIRADOS SIN MOTIVAR SON: EL REINTEGRO, SIEMPRE Y CUANDO EL CARGO QUE SE VENÍA OCUPANDO ANTES DE LA DESVINCULACIÓN NO HAYA SIDO PROVISTO MEDIANTE CONCURSO, NO HAYA SIDO SUPRIMIDO O EL SERVIDOR NO HAYA LLEGADO A LA EDAD DE RETIRO FORZOSOEL PAGO DEL EQUIVALENTE A LOS SALARIOS Y PRESTACIONES DEJADOS DE PERCIBIR HASTA EL MOMENTO DE LA SENTENCIA, DESCONTANDO DE ESE MONTO LAS SUMAS QUE POR CUALQUIER CONCEPTO LABORAL HAYA RECIBIDO LA PERSONA, SIN QUE LA SUMA A PAGAR A TÍTULO DE INDEMNIZACIÓN SEA INFERIOR A SEIS MESES NI EXCEDA LOS 24 MESES DE SALARIO. SIN EMBARGO, ACLARÓ QUE ESTAS REGLAS ESPECIALES NO SE APLICAN CUANDO LA DECISIÓN DE TUTELA ORDENA LA REINCORPORACIÓN AL MISMO CARGO ANTES DE QUE VENZA EL PERIODO FRENTE AL CUAL TENÍA LA EXPECTATIVA DE PERMANECER.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA, EMPLEOS DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, NOMBRAMIENTO EN PROVISIONALIDAD, REINTEGRO A LA FUNCIÓN PÚBLICA
Sentencia SU-874 de noviembre 13 de 2014
Ref.: expediente T-3.181.387
Mediante Resolución 1957 del 7 de septiembre de 1994, expedida por la Dirección Seccional Administrativa y Financiera de la Fiscalía General de la Nación, Hermilda Sierra Jaramillo fue nombrada en provisionalidad como Fiscal Delegada ante el Tribunal Superior de Cartagena, cargo del cual tomó posesión el 11 de octubre de 1994.
A través de la Resolución 999 del 3 de junio de 1997 proferida por la citada oficina de la Fiscalía General de la Nación, la accionante fue trasladada a la Dirección Seccional de Fiscalías de Medellín para desempeñar el mismo cargo.
Por Resolución 1159 del 27 de mayo de 1998, el Fiscal General de la Nación declaró insubsistente el nombramiento efectuado a la tutelante, del cargo de Fiscal ante Tribunal de Distrito, de la Dirección Seccional de Fiscalías de Antioquia.
• De la Fiscalía General de la Nación
• De la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado
El magistrado sustanciador, por auto del 9 de febrero de 2012, ordenóa la Dirección Seccional de Fiscalías Antioquia de la Fiscalía General de la Nación que informara si los cargos de Fiscal Delegado ante el Tribunal de Antioquia ya se encontraban provistos por concurso de méritos de forma definitiva, a lo cual el ente investigador dio respuesta por oficio del 10 de febrero de 2012, en el cual indicó que dos de los tres cargos de Fiscal Delegado ante el Tribunal de Antioquia ya habían sido provistos por concurso de méritos y que el tercero era desempeñado en provisionalidad.
a. Copia del expediente 05-001-23-31-000-1998-02858-01 que contiene la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Hermilda Sierra Jaramillo contra la Nación, Fiscalía General de la Nación y otro, y del cual hace parte copia de la Resolución 1159 del 27 de mayo de 1998, mediante la cual el Fiscal General de la Nación declara insubsistente el nombramiento efectuado a la tutelante, del cargo de Fiscal ante Tribunal de Distrito, de la Dirección Seccional de Fiscalías de Antioquia
“De conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente. En hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia. Pero, en cambio, no está dentro de las atribuciones del juez de tutela la de inmiscuirse en el trámite de un proceso judicial en curso, adoptando decisiones paralelas a las que cumple, en ejercicio de su función, quien lo conduce, ya que tal posibilidad está excluida de plano en los conceptos de autonomía e independencia funcionales, a los cuales ya se ha hecho referencia. De ningún modo es admisible, entonces, que quien resuelve sobre la tutela extienda su poder de decisión hasta el extremo de resolver sobre la cuestión litigiosa que se debate en un proceso, o en relación con el derecho que allí se controvierte(1).
De este modo, en la Sentencia T-543 de 1992 se admitió la procedencia excepcional(2) de la acción de tutela, por cuanto los jueces y tribunales como autoridades públicas pueden vulnerar derechos fundamentales en desarrollo de su función de administración de justicia(3). Es claro que los jueces no están exentos del deber de respeto de las garantías fundamentales y, en consecuencia, de la posibilidad de que sus decisiones sean infirmadas a través de la acción de tutela, cuando conllevan la vulneración de derechos fundamentales.
A partir de esos razonamientos, esta corporación acudió al concepto de vía de hecho para determinar la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y que se configuraba cuando la decisión judicial comportaba una violación flagrante y grosera de la Constitución, por cuenta de la actuación caprichosa y arbitraria de la autoridad jurisdiccional. Por lo anterior, consideraba esta Corte, la decisión ya no se encuentra en el ámbito de lo jurídico y constituye una vía de hecho judicial(4).
c. Defecto procedimental, cuando el funcionario judicial en el trámite de la actuación judicial desconoce la ritualidad previamente establecida para el efecto(5).
d. Defecto fáctico, que se presenta cuando el funcionario judicial carece del apoyo probatorio necesario para aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Supone fallas sustanciales en la decisión atribuibles a deficiencias probatorias del proceso(6);
e. Error inducido, que se configura cuando la decisión judicial adoptada resulta equivocada y causa un daño iusfundamental como consecuencia del engaño u ocultamiento al funcionario judicial de elementos esenciales para adoptar la decisión, o por fallas estructurales de la administración de justicia por ausencia de colaboración entre las ramas del poder público. Anteriormente denominado vía de hecho por consecuencia(7);
g. Desconocimiento del precedente constitucional, que se configura por ejemplo cuando la Corte Constitucional ha establecido el alcance de un derecho fundamental, y éste es ignorado por el juez al dictar una decisión judicial en contra de ese contenido y alcance fijado en el precedente(8); y
Ahora bien, esta Corporación ha entendido el precedente judicial como “aquel antecedente del conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia”, antecedente enmarcado por la ratio decidendi, que “i) corresponde a la regla que aplica el juez en el caso concreto, ii) se determina a través del problema jurídico que analiza la Corte en relación con los hechos del caso concreto y iii) al ser una regla debe ser seguida en todos los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en ella”(9).
La doctrina contenida en la parte motiva de las sentencias de revisión de tutela de esta Corte que constituyen la ratio decidendi prevalece sobre la interpretación de otras autoridades judiciales, por ser la encargada de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución y órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, conforme al artículo 241 superior(10), y el respeto por el alcance dado a las normas constitucionales en la ratio decidendi se impone en virtud del principio de igualdad en la aplicación de las leyes, así mismo constituye una exigencia de la seguridad jurídica y garantiza el carácter normativo de la Constitución, la efectividad de los derechos fundamentales así como la unidad y coherencia del ordenamiento jurídico(11).
Ahora bien, esta Corte ha considerado que su jurisprudencia “puede ser desconocida de cuatro formas: (i) aplicando disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la Constitución; (iii) contrariando la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad; y (iv) desconociendo el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela”(12).
Sin embargo, debido a que una práctica jurisprudencial saludable no puede basarse en la petrificación de determinadas decisiones o concepciones jurídicas, el juez en el marco de su autonomía funcional puede apartarse del precedente jurisprudencial siempre y cuando exponga las razones debidamente fundadas que lo obligan a separarse de él, cumpliendo con la carga argumentativa necesaria para demostrar que el precedente resulta contrario a la Constitución, en todo o en parte(13).
(i)Determinar la existencia de un precedente aplicable al caso concreto y distinguir las regla decisional contenida en él;
(ii)Comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tale precedente pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad;
(iii)Verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial bien por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, bien por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro hómine.
“Las Corte Constitucional ha sido exigente en el deber de motivar los actos administrativos. En la Sentencia C-054/96, se dijo que la motivación “no contradice disposición constitucional alguna y, por el contrario, desarrolla el principio de publicidad, al consagrar la obligación de expresar los motivos que llevan a una determinada decisión, como elemento esencial para procurar la interdicción de la arbitrariedad de la administración”(14).
No podía ser de otra manera. En la Asamblea Nacional Constituyente en 1991 el doctor Juan Carlos Esguerra(15) fue enfático al exigir que la actividad administrativa se rija por el principio de la publicidad, el cual fue recogido en el texto definitivo del inciso 1º del artículo 209 de la C.P.
En conclusión: Está más que definido que la publicidad, que implica motivación, es esencial en el ordenamiento colombiano. Hasta el punto de que la Corte Constitucional, en un caso de tutela llegó a decir que “la falta de motivación del acto hace pensar que la administración no produjo el acto por razones del buen servicio administrativo”(16)”.
En el mismo sentido, precisó la referida sentencia de unificación que la discrecionalidad con que cuenta el nominador en relación con los cargos ocupados en provisionalidad no equivale a arbitrariedad, y que resulta inexcusable su deber de motivar los actos administrativos mediante los cuales separe del cargo a servidores en provisionalidad, “pues sólo razones de interés general pueden conducir a la desvinculación”(17). Así, la motivación de dichos actos administrativos permite al servidor desvinculado ejercer el derecho a la defensa frente a la decisión de la administración de retirarlo del cargo.
— En consonancia con lo anterior, a partir de la Sentencia SU-250 de 1998 la Corte estableció que cuando un servidor público ocupaba un cargo de carrera en provisionalidad el acto de desvinculación debía ser motivado, “pues solo razones de interés general pueden conducir a la desvinculación” (SU-258/98, T-951/04). La Corte también ha distinguido entre la desvinculación de los servidores de libre nombramiento y remoción y la de los servidores de carrera, y resaltó que respecto de los primeros no existe el deber de motivación, en razón de la naturaleza del cargo, mientras que para los segundos sí es necesaria dicha motivación (T-951/04). (...).
La línea jurisprudencial trazada en relación con el deber de motivación de los actos de retiro de servidores de la Fiscalía General de la Nación vinculados en provisionalidad ha sido reiterada en pronunciamientos posteriores y recientes de esta corporación”(18).
En relación con las soluciones que debe adoptar el juez constitucional cuando el ciudadano solicite el amparo ante una decisión judicial en la cual se consideró que no se requería motivar los actos de desvinculación de funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, la Corte en Sentencia SU-917 de 2010 planteó tres distintas alternativas en consideración a las decisiones adoptadas dentro del proceso contencioso administrativo:
— La segunda hipótesis se presenta cuando no es posible dejar en firme ninguna decisión de instancia porque todas van en contravía de la jurisprudencia constitucional. En tal caso corresponderá al juez de tutela dejar sin efecto el fallo de última instancia y ordenar que se dicte uno nuevo ajustado al precedente constitucional.
— Finalmente, la tercera hipótesis se presenta cuando en oportunidades precedentes se ha ordenado dictar un nuevo fallo pero el juez de instancia se niega a proferirlo o lo hace en contravía las reglas fijadas en la jurisprudencia constitucional, existiendo la certidumbre de que la protección efectiva de los derechos fundamentales resultará afectada.
3.6.3.13.5. Para establecer el promedio de la duración del desempleo, se tomaron como referencia dos estudios que permiten estimar el funcionamiento de dicha variable en el mundo y en el país. El primero de ellos fue realizado y publicado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el 21 de enero de 2014, titulado Global Employment Trends 2014: Risk of a jobless recovery?, en el cual se reflejan diversos indicadores mundiales y regionales sobre el mercado laboral. En particular, sobre el indicador de la duración del desempleo en algunas economías(19), advierte que, cuando se trata del desempleo de larga duración(20), el promedio para conseguir trabajo es por lo menos de 12 meses, mientras que frente al desempleo de corto o mediano plazo, el tiempo promedio para ubicarse laboralmente es de aproximadamente 4,5 meses.
El segundo estudio evaluado es la investigación adelantada por la Dirección de Estudios Económicos del Departamento Nacional de Planeación, titulada “Duración del desempleo y canales de búsqueda de empleo en Colombia, 2006”(21), la cual, a partir de una análisis no paramétrico, define también estándares sobre la duración del desempleo en el país. Con base en la Encuesta Continua de Hogares del segundo trimestre del año 2006, en dicha investigación se destaca que en Colombia predomina el desempleo de larga duración(22), sobre la base de considerar que el 54% de la población se demora un periodo superior a los 12 meses para conseguir empleo. De igual manera, con un enfoque de género, se explica que el 50% de los hombres consigue empleo a los 8 meses o menos de encontrarse desocupados, mientras que las mujeres necesitan por lo menos 18 meses para lograr dicho objetivo. En este mismo sentido, encuentra el estudio que el comportamiento de esos resultados puede variar significativamente cuando los desempleados utilizan canales formales o informales para la búsqueda de trabajo, de manera que el 75% de los que utilizan herramientas formales han salido del desempleo a los 12 meses, mientras que los que acuden a la informalidad ocupa un mayor tiempo para emplearse(23).
3.6.3.13.6. Conforme con lo expuesto, las órdenes que se deben adoptar en los casos de retiro sin motivación de las personas vinculadas en provisionalidad en un cargo de carrera, son: (i) el reintegro del servidor público a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii) a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario.” (Énfasis fuera del texto).
Éstas reglas especiales no se aplican cuando la decisión de tutela ordena la reincorporación del accionante al mismo cargo antes de que se venza el periodo frente al cual tenía la expectativa de permanecer desempeñando en provisionalidad el cargo del cual fue inmotivadamente desvinculado(24), pues en este caso la indemnización será inferior a seis (6) meses en cuanto corresponderá a lo que efectivamente dejó de percibir en dicho lapso.
El segundo de los requisitos generales para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales exige que se hubieren agotado todos los medios —ordinarios y extraordinarios— de defensa judicial existentes para dirimir la controversia, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable(25).
Como se señaló previamente, esta causal específica se presenta cuando la providencia judicial contraría injustificadamente una posición jurisprudencial definida sobre el contenido y alcance de un derecho fundamental o una disposición constitucional concretamente aplicable al caso, que constituye un precedente obligatorio,o aplica una norma limitando sustancialmente el alcance del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
(iii) Verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial bien por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, bien por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro homine.
— En tercer lugar, el artículo 125 de la Constitución señala que las causales de retiro de los servidores públicos son las contempladas en la propia Carta Política o en la ley, de manera que el administrado debe tener la posibilidad de conocer cuáles son las razones que se invocan para su retiro cuando ejerce un cargo en provisionalidad. Aquí es importante precisar que “las excepciones a este principio general únicamente pueden ser consignadas por vía legal o constitucional”(26), de manera que ni los decretos reglamentarios ni los demás actos administrativos pueden servir como sustento normativo para incumplir este mandato. Al respecto, apoyado en el artículo 125 superior, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha considerado que “sólo el Legislador tiene competencia para señalar los motivos y el procedimiento que pueden dar lugar a la separación del cargo, por lo que la administración no puede a su arbitrio disponer el retiro de sus servidores”.
— En cuarto lugar, el hecho de que un funcionario ejerza un cargo en provisionalidad no lo convierte en uno de libre nombramiento y remoción, por lo que no tiene cabida esa excepción al deber de motivar el acto de insubsistencia. En este sentido la Corte precisa que aun cuando los servidores públicos nombrados en provisionalidad en empleos de carrera no tienen las garantías que de ella se derivan, porque no han superado las etapas para proveer un empleo en forma definitiva (especialmente a través del concurso de méritos), lo cierto es que si tienen el derecho a la motivación del acto de retiro, que constituye una garantía mínima derivada del derecho fundamental al debido proceso, del respeto al estado de derecho y del control a la arbitrariedad de la administración, y no de la circunstancia de pertenecer o no a un cargo de carrera.”(27) (resaltado fuera del texto).
La falta de motivación de ese acto del Estado que retira del servicio a una persona nombrada eninterinidadporque aún no se han hecho los concursos para ingresar a la carrera, es una omisión en contra del derecho porque la motivación es necesaria para el control de los actos administrativos que facilita la función revisora de lo contencioso-administrativo, y, por ende, la falta de motivación se convierte en un obstáculo para el efectivo acceso a la justicia (art. 229).
Esa actitud de retirar a una persona del cargo, sin motivar el acto administrativo correspondiente, ubica al afectado en un indefensión constitucional. El artículo 29 C.P. incluye entre sus garantías la protección del derecho a ser oído y a disponer de todas las posibilidades de oposición y defensa en juicio, de acuerdo con el clásico principio audiatur et altera pars, ya que de no ser así, se produciría la indefensión. La garantía consagrada en el artículo 29 C.P., implica al respecto del esencial principio de contradicción de modo que los contendientes, en posición de igualdad, dispongan de las mismas oportunidades de alegar y probar cuanto estimaren conveniente con vistas al reconocimiento judicial de sus tesis.
“Encuentra la Sala que, como manifestación del derecho fundamental al debido proceso, y a la garantía de los principios de legalidad y publicidad establecidos en la Constitución de 1991, los actos de retiro de los funcionarios que ejercen un cargo de carrera en provisionalidad deben ser motivados, “toda vez que dicha motivación permite el ejercicio del derecho a la defensa, lo cual evita la arbitrariedad por parte de las autoridades administrativas”(28). Así las cosas, desconocer dicho deber implica una vulneración de los derechos del administrado afectado, y, por tanto, en virtud del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, es un acto viciado de nulidad que lleva al restablecimiento del derecho.
Tal interpretación de la Carta Política, y en especial del derecho al debido proceso, ha sido reiterada por esta Corporación de manera constante en la última década, conformando la ratio decidendi de más de un centenar de sentencias(29). Por tanto, se ha de entender que es un precedente consolidado, en el que se define el alcance de un derecho fundamental, que en virtud de la supremacía de la Constitución ha de permear todo el ordenamiento jurídico, y ha de ser aplicado por todo operador jurídico, so pena de incurrir en un desconocimiento del derecho a la igualdad de los ciudadanos, y de los principios de seguridad jurídica y coherencia y racionalidad del ordenamiento”.
“Tal y como lo ha reconocido esta corporación,los operadores judiciales tienen, prima facie,el deber de aplicar el precedente sentado por los órganos encargados de unificar jurisprudencia. No obstante, si pretenden apartarse del mismo en ejercicio de su autonomía, “deben asumir una carga de argumentación más estricta que la usual, ya que deben demostrar adecuada y suficientemente las razones por las cuales se apartan; de no ser así, se configurará un defecto que hace procedente la acción de tutela”(30).
“(...) La situación del designado provisionalmente se asemeja a la de los designados para ocupar cargos de libre nombramiento y remoción, porque en ambos casos, el nombramiento se efectúa en ejercicio de la facultad discrecional del nominador de escoger en beneficio del servicio a quien tenga las condiciones de idoneidad para desempeñar la función y el retiro a su vez, debe estar precedido de razones objetivas plenamente justificadas en el interés general.
La facultad discrecional de los empleados provisionales se impone a efectuar el nombramiento en tal carácter de provisionalidad, puesto que la transitoriedad de la designación, mientras se realiza el proceso selectivo, autoriza a la administración a efectuar el nombramiento provisional (sic). Al igual su retiro, pues tal discrecionalidad es el marco rector en estas designaciones, ya que mientras el cargo clasificado como de carrera administrativa no haya sido provisto por el sistema selectivo, el empleado se encuentra en una situación precaria que no otorga fuero alguno de estabilidad, como se precisó anteriormente…”.
En otro pronunciamiento dijo el honorable Consejo de Estado:
Como la provisionalidad coloca al funcionario en una situación de libre nombramiento y remoción no puede hablarse de Expedición irregular del acto, como se afirma en la demanda”.
Así las cosas, no existe duda alguna en el sentido de que la actora, con nombramiento en provisionalidad, no se hallaba amparada por ningún fuero de estabilidad laboral sino que, su estabilidad en el empleo estaba sujeta al ejercicio de la facultad discrecional en el momento en que el nominador considerara que su permanencia no era garantía de buen servicio” (negrillas fuera del texto)
“3. El trasfondo de la tesis del Consejo de Estado, es que igual manera como sucede en los casos de nombramientos efectuados para cargos de libre nombramiento y remoción —desde la perspectiva legal— quien ingresa a un cargo de carrera con nombramiento en provisionalidad no adquiere fuero alguno de inamovilidad, pues esta estabilidad relativa provendría solamente de las circunstancias de haber superado un proceso de concurso y haber accedido al referido cargo por méritos en propiedad.
En otro aspecto, a fin con el anterior, el acto que declara la insubsistencia de un nombramiento hecho en provisionalidad en un cargo de carrera no requiere motivación, ni trámite administrativo previo, pues estas condiciones son esenciales exclusivamente cuando se trata de desvincular a quien, previo concurso de méritos, ha logrado los derechos de la carrera.
De todo lo anterior emerge con claridad, que in factum no existe un linaje del funcionario provisional, sino que por el contrario se constituye en un fenómeno producto de la regulación de la legislación y de las normas reglamentarias vigentes, que no cuenta con el fuero de estabilidad propio de quienes acceden por merito a los cargos de carrera administrativa luego de agotar las diferentes etapas del concurso, y que por consiguiente, adquiere el carácter de análogo con el ingreso al servicio por nombramiento ordinario(31)” (énfasis fuera del texto).
“Fortalece la tesis precedente lo dispuesto por el legislador en el Decreto 1950 de 1973, artículo 107, que dispuso que tanto el nombramiento ordinario como el provisional, pueden ser declarados insubsistentes sin motivación de la providencia, de acuerdo con la facultad discrecional que le asiste al gobierno de nombrar y remover libremente a sus empleados”.
La señora Hermilda Sierra Jaramillo registra como fecha de nacimiento el 17 de diciembre de 1943, de tal forma que actualmente tiene 70 años de edad(32), superando la edad de retiro forzoso prevista en los artículos 127 y 128 del Decreto 1660 de 1978, el día 17 de diciembre de 2008, lo cual impide ordenar su reintegro.
El cargo que venía desempeñando la tutelante fue provisto a través de concurso público de méritos el día 16 de junio de 2010, según consta en comunicación de la Fiscalía General de la Nación(33);
Conforme lo anterior, la Sala deberá seguir el precedente sentado en la Sentencia SU-556 de 2014, en la medida en que el presente caso coincide con el allí mismo analizado en cuanto a que han transcurrido muchísimos años desde cuando se produjo el retiro (más de seis meses), e intermedió un proceso ordinario cuya resolución también tardó bastante tiempo, y en tal virtud dispondrá:
(iii) Declarar la nulidad de la Resolución 1159 del 27 de mayo de 1998, mediante la cual el Fiscal General de la Nación declaró insubsistente el nombramiento efectuado a la tutelante, en el cargo de Fiscal ante Tribunal de Distrito, de la Dirección Seccional de Fiscalías de Antioquia;
Primero. LEVANTAR los términos en el expediente de la referencia, para fallar el presente proceso.
Segundo. REVOCAR la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 4 de abril de 2011, mediante la cual negó la acción de tutela. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia.
Tercero. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida en segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por la Subsección A, Sección Segunda, del Consejo de Estado, el 22 de septiembre de 2010, mediante la cual confirmó el fallo de primera instancia, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 22 de febrero de 2008, y, en su lugar, DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución núm. 1159 de fecha 27 de mayo de 1998, expedida por el Fiscal General de la Nación, mediante la cual ordenó desvincular a la señora Hermilda Sierra Jaramillo, del cargo de Fiscal ante el Tribunal de Distrito de la Dirección Seccional de Fiscalías de Antioquia y ORDENAR a la Fiscalía General de la Nación que dentro de los treinta días siguientes, a título indemnizatorio, reconozca y pague el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir desde la fecha del retiro del cargo y hasta el día que cumplió la edad de retiro (dic. 17/2008), descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido Hermilda Sierra Jaramillo, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior al equivalente a los salarios y prestaciones de seis (6) meses ni pueda exceder el equivalente a los salarios y prestaciones de veinticuatro (24) meses.
Cuarto. ORDENAR a la Fiscalía General de la Nación realice las cotizaciones al Sistema Pensional respectivo, que no efectuó durante el lapso correspondiente al periodo indemnizado, descontado de las sumas laborales adeudadas el porcentaje que de ello corresponde la señora Hermilda Sierra Jaramillo, de conformidad con el régimen pensional que la cobija.
Quinto. NO ORDENAR el reintegro de la señora Hermilda Sierra Jaramillo, por haber superado la edad de retiro forzoso.
Magistrados: Luis Ernesto Vargas Silva, Presidente, ausente en comisión—María Victoria Calle Correa, Impedimento aceptado—Mauricio González Cuervo—Luis Guillermo Guerrero Pérez—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Gloria Stella Ortiz Delgado—Jorge Iván Palacio Palacio, con salvamento de voto—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Martha Victoria Sáchica Méndez—Andrés Mutis Vanegas, secretario general (e).
(2) Varias razones imponen el carácter excepcional de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales: “Sin embargo, el panorama es claro ya que como regla general la acción de tutela no procede contra decisiones judiciales y esto por varios motivos. Entre ellos, en primer lugar, el hecho que las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales proferidos por funcionarios profesionalmente formados para aplicar la Constitución y la ley; en segundo lugar, el valor de cosa juzgada de las sentencias a través de las cuales se resuelven las controversias planteadas ante ellos y la garantía del principio de seguridad jurídica y, en tercer lugar, la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público inherente a un régimen democrático.” Sentencia C-590 de 2005.
(3) Ratio decidendi que fue necesario reiterar de forma expresa en la Sentencia C-590 de 2005: “Se ha sostenido que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-543-92, declaró la inexequibilidad de varias disposiciones legales que permitían la tutela contra sentencias. Con base en esa referencia se afirma que el amparo constitucional de los derechos fundamentales no procede contra decisiones judiciales porque así lo estableció esta Corporación en un fallo de constitucionalidad; fallo que, a diferencia de las decisiones proferidas con ocasión de la revisión de las sentencias de tutela, tiene efectos erga omnes (...) a través de la Sentencia C-543/92 la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, disposiciones que consagraban la acción de tutela contra decisiones judiciales. No obstante, en esa oportunidad la Corte indicó de manera expresa que la acción de tutela sí podía proceder contra omisiones injustificadas o actuaciones de hecho de los funcionarios judiciales, cuando quiera que las mismas vulneraran los derechos fundamentales”.
(4) Sentencia T-572 de 1994.
(5) Sentencia T-638 de 2011.
(6) Sentencia T-419 de 2011.
(7) Ver sentencias SU-014 -01, SU-214-01 y T-177-12.
(8) Ver sentencias SU-640 de 98 y SU-168 de 99.
(9) Sentencia T-117 de 2007.
(10) Cfr, la citada T-292 de 2006 y, en el mismo sentido, la Sentencia C-386 de 1996.
(11) Sentencia T-292 de 2006: “Por las razones anteriores, puede concluirse que en materia de tutela, - cuyos efectos ínter partes eventualmente pueden llegar a hacerse extensivos en virtud del alcance de la revisión constitucional -, la ratio decidendi sí constituye un precedente vinculante para las autoridades. La razón principal de esta afirmación se deriva del reconocimiento de la función que cumple la Corte Constitucional en los casos concretos, que no es otra que la de “homogeneizar la interpretación constitucional de los derechos fundamentales” a través del mecanismo constitucional de revisión de las sentencias de tutela (C.P., art. 241). En este sentido, la vinculación de los jueces a los precedentes constitucionales resulta especialmente relevante para la unidad y armonía del ordenamiento como conjunto, precisamente porque al ser las normas de la Carta de textura abierta, acoger la interpretación autorizada del tribunal constituye una exigencia inevitable. De no aceptarse este principio, la consecuencia final sería la de restarle fuerza normativa a la Constitución, en la medida en que cada juez podría interpretar libremente la Carta, desarticulando el sistema jurídico en desmedro de la seguridad jurídica y comprometiendo finalmente la norma superior, la confianza legítima en la estabilidad de las reglas jurisprudenciales y el derecho a la igualdad de las personas”.
(12) Sentencias T-086 de 2007 y T-292 de 2006), T-158 de 2006, SU-1184 de 2001, T-462 de 2003, T-1625 de 2000, SU-640 de 1998 y SU 168 de 1999, entre otras.
(13) Sentencia T-292 de 2006.
(14) Eduardo Cifuentes Muñoz, sin salvamento de voto, sólo contiene una aclaración de voto del magistrado José Gregorio Hernández Galindo, respecto de un tema muy diferente.
(15) En la sesión plenaria de mayo 30 de 1991 el Constituyente señaló que resulta indispensable la constitucionalización del principio de la publicidad porque “es de la esencia de la actividad administrativa”.
(16) T-297/94, M.P. Antonio Barrera Carbonell
(17) Sentencia SU-250 de 1998.
(18) Sentencia SU-917 de 2010.
(19) De manera concreta el cuadro 10 (pág. 25) compara cómo ha variado el promedio —en meses— de la duración del desempleo desde el año 2003 hasta el 2012 en los siguientes países: Canadá, Brasil, Estados Unidos, Reino Unido, Turquía, Japón, España, Sur África y Grecia.
(20) De acuerdo con el estudio Global Employment Trends 2014: Risk of a jobless recovery?, se entiende por desempleo de larga duración, aquél que supera los 12 meses, mientras que el desempleo de corta y mediada duración es aquél que se extiende entre 3 y 6 meses, y en todo caso es menor de 12 meses.
(21) Este documento fue elaborado por profesores Carlos Augusto Viáfara L, y José Ignacio Uribe G. del Departamento de Economía de la Universidad del Valle, miembros del Grupo de Investigación en Economía Laboral y Sociología del Trabajo. Documento 340, 7 de marzo de 2008.
(22) Véase página 16 del estudio Duración del desempleo y canales de búsqueda de empleo en Colombia, 2006. Departamento Nacional de Planeación de la República de Colombia, Dirección de Estudios Económicos. Documento 340, 7 de marzo de 2008.
(23) Véase página 17 del estudio Duración del desempleo y canales de búsqueda de empleo en Colombia, 2006. Departamento Nacional de Planeación de la República de Colombia, Dirección de Estudios Económicos. Documento 340, 7 de marzo de 2008.
(24) Artículo 24 de la Ley 909 de 2004
(25) Inciso 4º del artículo 86 de la Constitución Política y numeral 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991
(26) Corte Constitucional, Sentencia T-356 de 2008. Cfr., Sentencia C-371 de 1999.
(27) Sentencia SU-917 de 2010.
(28) Sentencia SU-691 de 2011.
(29) Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las sentencias T-1206 de 2004, T-031 de 2005, T-161 de 2005, T-222 de 2005, T-267 de 2005, T-392 de 2005, T-648 de 2005, T-660 de 2005, T-804 de 2005, T-1159 de 2005, T-1162 de 2005, T-1310 de 2005, T-1316 de 2005, T-1323 de 2005, T-081 de 2006, T-156 de 2006, T-653 de 2006, SU-917 de 2010 y SU-691 de 2011.
(30) Sentencia T-656 de 2011.
(31) Radicación: 25000232500020020697501 (3934-05) Actora: Martha Wilfer Moreno Alzate. M.P. Ana Margarita Olaya
(32) Folio 444, cuaderno del proceso contencioso administrativo de nulidad y restablecimiento del derecho.
(33) Folio 44, cuaderno de la Corte Constitucional.