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Timestamp: 2019-07-20 18:52:32
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﻿ Revista de Inteligencia Militar. Chile: consideraciones sobre el control civil de la inteligencia militar | URVIO - Revista Latinoamericana de Estudios de Seguridad
N.° 21, Quito diciembre de 2017, pp. 70-86
DOI: http://dx.doi.org/10.17141/urvio.21.2017.2956
Chile: consideraciones sobre el control civil de la inteligencia militar
Chile: considerations on civil control of military intelligence
Rodrigo Cárcamo Hun(*)
(*) Profesor de Historia y Ciencias Sociales. Magister en Ciencia Política y Política Pública de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Actualmente se desempeña en el Ministerio Secretaría General de la Presidencia de Chile y como colaborador en temas de defensa y seguridad en el Centro de Estudios Instituto Igualdad en Santiago de Chile. Correo: rodrigo.carcamo@igualdad.cl
La inteligencia constituye un aspecto clave en la política de seguridad de los Estados, tanto por los controles civiles a los que debe estar sujeta, lo que asegurará la estabilidad de la democracia; como por su contribución técnica y operativa a otras áreas que han tomado relevancia en el mundo globalizado. En este trabajo se realiza una revisión exploratoria de los conceptos que aplican a la temática del control que el poder civil debe aplicar sobre la función de inteligencia militar, enfocado al caso de Chile y su reciente Sistema de Inteligencia del Estado, establecido y regulado desde el año 2004 por la Ley Nº 19.974. También se pretende explicitar algunas deficiencias en el modelo de inteligencia, en general, y en la inteligencia militar, en particular, centrado en la escasa articulación del sistema, el control parlamentario y su desarrollo ante nuevas amenazas.
Palabras clave: control civil; democracia; Fuerzas Armadas; inteligencia militar; toma de decisiones; transparencia.
Intelligence constitutes a key aspect in the security policy of the States, both for the civil controls to which it must be subject, which will ensure the stability of democracy; as for its technical and operational contribution to other areas that have taken relevance in the globalized world. This paper is an exploratory review of the concepts that apply to the subject of control that the civil power should apply on the military intelligence function, focused on the case of Chile and its recent State Intelligence System, established and regulated from the year 2004 by Law 19.974. Also, it is intended to make explicit some deficiencies in the intelligence model, in general, and in military intelligence, in particular, focused on the poor articulation of the system, parliamentary control and its development against new threats.
Keywords: civil control; democracy; Armed Forces; military intelligence; decision-making; accountability.
En un contexto nacional y global de ampliación de los escenarios de incidencia de las Fuerzas Armadas, particularmente, en el combate contra el narcotráfico, operaciones de paz, pero también de ciberdefensa, resulta importante plantear un debate en torno a la inteligencia militar, asumiendo su rol en el planeamiento estratégico de la fuerza. Esta discusión debe impregnarse de un carácter público, democrático y político, entendiendo la connotación, especialmente, represiva (Maldonado 2002a) que tuvo la Dirección Nacional de Inteligencia y posterior Central Nacional de Inteligencia en la dictadura de Augusto Pinochet, y por tanto, el concepto de lo que es inteligencia y quién la produce en Chile. Esto, bajo la premisa que la producción de inteligencia resulta primordial para toda estabilidad institucional y régimen democrático.
En esta línea, y aunque escapa al objeto de este trabajo, el caso de la Secretaría de Inteligencia argentina resulta interesante de mencionar en un punto en particular. Esto por cuanto, en un contexto de democracias regionales postransicionales, la ley que regula su función prohíbe desempeñarse como funcionario a todo quien “registre antecedentes por crímenes de guerra, contra la Humanidad o por violación a los derechos humanos”. Requisito ausente en la legislación chilena. Es por esto que el control civil de la inteligencia militar en sus amplias modalidades y mecanismos resulta fundamental para que esta se enmarque en las disposiciones de las normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes en el país que la desempeña (Ugarte 2002). El siguiente artículo busca describir conceptualmente, como ya se mencionó, algunos puntos que son relevantes en la ejecución de un control civil de la inteligencia; esto por medio de una revisión bibliográfica de la literatura que se estima básica para estos fines.
Bases para un control de la función de inteligencia
La inteligencia estratégica, entendida como un subsistema de la Defensa, constituye el primer círculo en contacto con las amenazas y riesgos tradicionales y globales del siglo XXI. Detecta, analiza y asiste sobre las mismas al planeamiento estratégico, según las consideraciones político – culturales del Estado al que pertenece (Sillone 2009). Para la actual Ley N° 19.974 (2004) que dio origen y rige el actual Sistema de Inteligencia del Estado de Chile (en adelante, SIE), la inteligencia, definida en su artículo 2°, se entiende como el “proceso sistemático de recolección, evaluación y análisis de información, cuya finalidad es producir conocimiento útil para la toma de decisiones” (Richelson 1993, citado por Ugarte 2002, 3); y más detalladamente la define como “el producto resultante de la recolección, evaluación, análisis, integración e interpretación de toda la información disponible concerniente a uno o más aspectos de naciones extranjeras o áreas de operación que son inmediatamente o potencialmente significativas para el planeamiento”.
Abraham Shulsky (1991) en su obra Silent Warfare-Understanding the World of Intelligence comprende que el término de inteligencia engloba ciertos tipos de información, actividades y organizaciones. La inteligencia se refiere a información relevante para la formulación y la implementación de políticas; a una actividad que comprende la colección y análisis de información de inteligencia. Así también se refiere a las organizaciones burocráticas especializadas que detentan la actividad en un país (Saín 2003; Bruneau 2014). El concepto de “conocimiento útil”, estipulado en esta ley, reafirma el hecho que la información en si misma no constituye bajo ningún punto de vista inteligencia. La recopilación de información no es eficaz sino hay un análisis que proporcione una orientación o determinadas tareas para los incumbentes (Godson 1996, citado por Bruneau 2014), tomadores de decisiones o hacedores de políticas para el caso de los Estados nacionales.
El hecho que la inteligencia se considere más como un proceso o tradecraft que como un objeto/producto hace que el método, el análisis y la tecnología empleada sean de toda relevancia. La inteligencia como proceso tendría cuatro fases: recolección, sistematización, contrainteligencia y difusión de conocimiento. Aunque para Hastedt (1991), a la fase de análisis le sigue la de acciones encubiertas para ulteriormente terminar en la fase de contraespionaje. La difusión de información no estaría presente en este modelo.
No obstante, la inteligencia dista mucho de ser solo información militar o enfocada a lo externo, y así lo consigna relativamente la norma legal antedicha. Puesto que además se tiene a la inteligencia política, inteligencia económica, inteligencia social, inteligencia ambiental, inteligencia cultural, entre otras (Lowenthal 2000). Bruneau (2014), efectivamente, realiza una distinción en este sentido al reconocer la potencialidad de existencia de una inteligencia doméstica, una inteligencia policial y una inteligencia independiente. Para el caso chileno, en la dictadura (1973–1990) la inteligencia descansó en una policía política doméstica, que no constituía inteligencia estratégica propiamente tal. Llegados los primeros gobiernos democráticos, y hasta la fecha, la inteligencia civil, aspecto que regula fundamentalmente la ley en comento, pasó de ser una policía política a una inteligencia doméstica, en la medida que regulaba aspectos que le incumben a las policías uniformadas y civiles, competentes en la mantención del orden público y seguridad interna. Por tanto, los hacedores de políticas, y solo para el caso de la inteligencia civil policial y no militar, deben considerar actividades de inteligencia enfocadas en amenazas contra la seguridad interna, tales como subversión, espionaje y terrorismo.
Entendiendo que una tipología viable de clasificación de los servicios de inteligencia radica en el grado de poder que poseen, medido en el grado de autonomía respecto del control político, así como por su grado de penetración en la sociedad (Gill 1994), un tema fundamental que ha suscitado discusiones aún en la actualidad tiene que ver con la necesidad y el método en que estos servicios pueden ser controlados por instituciones democráticas. Si ocupamos la definición de democracia de Schmitter y Lynn (1991), entendida como “un sistema de gobierno en el cual los gobernantes son responsables de sus actos en el ámbito público por sus ciudadanos, actuando indirectamente a través de la competición y la cooperación de sus representantes electos”, bien se puede plantear que un rasgo fundamental del concepto de democracia consiste en la rendición de cuentas a la cual están obligados los gobernantes democráticos y, por añadidura, los organismos que producen inteligencia, en cuanto instituciones sujetos al control de los primeros.
Tomando en cuenta las siete condiciones mínimas de democracia procedimental de Robert Dahl, Schmitter y Lynn, que incorporan la condición sine qua non de las autoridades a ejercer el poder constitucionalmente entregado sin oposición ni superación de stakeholders no electos. Y asumiendo que el actor dispone de los medios, es decir, de información que deviene en poder, así como una capacidad de actuación estratégica derivada (Scharpf 1997, citado por García 2006; Sibeon 1999), los servicios de inteligencia militares, para este caso, constituirían actores potenciales de oposición.
Holt (1995), partiendo de la base que todos los países tienen aparatos de inteligencia, entre los cuales los hay de diferente tipo y nivel de capacidad, plantea cuatro aspectos de debate en torno a su control democrático. Primero, se plantea que el secreto es “enemigo de la democracia” (Holt 1995, 30) y por tanto, la actividad de inteligencia estaría inefablemente ligada a la potencialidad de abuso de poder. La actividad y los organismos de inteligencia enajenarían a la democracia de un mecanismo fundamental de contrapeso: los check and balance en los cuales la democracia se sustenta. Segundo, y como derivada, los organismos suelen estar al borde de la legalidad, precisamente, por la falta de control, lo que acentuaría la factibilidad de impunidad en sus actividades. Tercero, en la medida que el ecosistema natural de los organismos de inteligencia es la información, el principal capital de aquellos es el poder que emana de esta. Gill (1994) agrega además que la información, en esta lógica, fluiría unidireccionalmente, esto es hacia las agencias de inteligencia y no desde estas al Estado y la Sociedad Civil. Este oligopolio de la información reduciría considerablemente los costos de transacción para promover agendas o propósitos individuales.
Finalmente, el autor incorpora un componente sociológico, en cuanto existiría una cierta condescendencia de los funcionarios de inteligencia basado en la criticidad de la labor que desarrollan, fundamental para la defensa de los intereses nacionales. Así, el monopolio de la información, sumado a la potestad de actuar en el margen o directamente fuera de determinados marcos sociales y jurídicos, los haría parte constitutiva de un oficio y profesión privilegiada. Maldonado (2003, 256), para el caso chileno, lo plantea como la cristalización de un ethos profesional, conformado por una acumulación de experiencia y conocimiento técnico que deriva en “cualidades que hacen singular a su profesión en el sentido weberiano […] tratándose ante todo de un servicio único, definido y esencial para la sociedad”.
El Trade – off del control y la eficiencia
El dilema del control democrático y la eficiencia de la inteligencia se reducirían conceptualmente a una tensión entre la rendición de cuentas, que se basa en transparencia, y la función de inteligencia, que requiere secreto (Caparini 2007). Y sí se considera que un servicio de inteligencia efectivo en su quehacer puede constituir una amenaza para la democracia, esta temática se ha instalado como uno de los asuntos más problemáticos en las relaciones cívico – militares en las nuevas democracias (Wishart 2002). En lo que se refiere al ámbito del control, existe un consenso relativo en cuanto a los mecanismos que debiesen existir en un régimen democrático (Caparini 2007; Matei 2007; Ugarte 2002; Wishart 2002). Es de este modo como los tipos de control principales se fijan en: a) el ámbito interno; b) el Poder Ejecutivo (Presidente o Ministros sectoriales); c) Poder Judicial; y fundamentalmente, d) desde el Congreso mediante Comisiones especiales.
Marina Caparini (2007), y coincidente con Gill (1994), incorpora un quinto control de carácter público, reconociendo que este será aún más necesario cuando exista menor grado de institucionalidad tanto en el régimen democrático como, por tanto, en los órganos competentes de control. No obstante, en lo que coincide con Wishart (2002) es que el control de los medios de comunicación, la opinión pública o los grupos de interés resulta relevante. Y para que realmente sea posible implementar un control civil – democrático a la inteligencia, y según Ugarte (2002), el gobierno debiera acometerse a la tarea de a) motivar a la Sociedad Civil a un interés en estos temas; b) incentivar una cultura política que dé legitimidad a la actividad de inteligencia en una democracia; y c) fomentar el capital profesional en inteligencia.
En cambio, los mecanismos de control que buscan legitimidad quieren que la actividad de inteligencia se enmarque en las disposiciones de las normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes en el país que la desempeña (Ugarte 2002). Además del antedicho, serían:
Control político no partidista. Descansa principalmente en el Poder Ejecutivo, en la figura de un Presidente, del ministerio sectorial y del Ministerio de Hacienda para el caso de Chile. Su objetivo es monitorear y controlar el cumplimiento de las políticas implementadas.
Control profesional. Radicado en el superior jerárquico del subordinado que realiza la actividad de inteligencia, o dicho de otro modo, por el titular del organismo de inteligencia. Este control interno comprenderá la supervisión de la administración de los recursos humanos, financieros y técnicos y el que los procedimientos se ajusten al Derecho. Para el caso chileno la conducción de los servicios de inteligencia castrenses corresponde al mando de las instituciones de las cuales dependen.
Control parlamentario. Debe verificar tanto la legitimidad como la eficacia/eficiencia en la actividad de inteligencia, ya sea por medio de una Comisión Bicameral, tal es el caso de Argentina; o una Comisión Especial conformada por miembros de la Cámara de Diputados, según consigna la Ley ya citada, en su artículo 37°.
Control judicial. Enfocado a examinar aquellas acciones relativas a la privacidad y libertad de los habitantes de un estado, verificando si las operaciones del organismo se ajustan a Derecho.
Por parte de la eficiencia/eficacia, Wishart (2002) plantea que para que el tomador de decisiones adquiera una panorámica completa de la realidad deberá tener diferentes agencias de inteligencia que tengan, a su vez, distintos enfoques complementarios o no de un fenómeno. A su vez, y para evitar un monopolio de la información, entendido como poder, y por tanto, un cierto manejo de la agenda política, no podrá existir un solo organismo de inteligencia. Finalmente, la existencia de más de dos organismos impediría una situación de polarización entre dos actores, en un mismo campo de acción.
En suma, esto permite una especialización de la función, así como un cierto equilibrio y control que mantiene la eficiencia y facilita la supervisión. Para el caso chileno, la inteligencia civil y policial depende del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, mientras que la inteligencia militar de las tres ramas castrenses, de la Dirección de Inteligencia de Defensa (en adelante, DID) del Estado Mayor Conjunto de la Defensa Nacional (en adelante, EMCO), dependiente del Ministerio de Defensa Nacional1. Ugarte (2002) complementa este diseño explicitando que el aspecto de la eficiencia/eficacia tiene que ver también con evitar la duplicación de funciones lo que, en caso de no poderse evitar, constituye uno de los factores más frecuentes de gasto subóptimo del presupuesto fiscal asignado.
Inteligencia chilena y su origen represivo
Hasta el golpe de estado cívico – militar de 1973 solo las Fuerzas Armadas y las Policías cumplían con funciones de inteligencia (Maldonado 1996). Sería luego de la instauración de la dictadura cívica - militar que se conformaría una policía política al margen de las instituciones castrenses y policiales. No obstante, ni la Dirección de Inteligencia Nacional (DINA), ni su sucesora, la Central Nacional de Informaciones (CNI), se posicionarían como generadoras de inteligencia estratégica de calidad (Maldonado 2007; 2002b) dada su esencia eminentemente centrada en la represión política contra la oposición de partidos y militantes políticos de izquierda.
La DINA, en una primera etapa, compuesta por miembros de las tres ramas de las Fuerzas Armadas y Carabineros, se constituyó como el instrumento fundamental de la “guerra contra el marxismo”, a pesar de su definición como organismo “técnico profesional” (Huneeus 2005). El Decreto Ley N° 521 de 1974 que le dio origen, en su artículo 1° definió que su objetivo estratégico sería “reunir toda la información a nivel nacional, proveniente de los diferentes campos de acción, con el propósito de producir la inteligencia que se requiera para la formulación de políticas, planificación y para la adopción de medidas que procuren el resguardo de la seguridad nacional y el desarrollo del país”. Sin duda, ha quedado comprobado históricamente que la duplicidad de objetivos tendió a favorecer las funciones represivas más que las de inteligencia propiamente tal. Es así como tampoco la CNI fue capaz de predecir hechos con potencialidad de riesgo para la seguridad nacional (Maldonado 2002b). No detectaron de forma eficaz el movimiento guerrillero mirista de la montaña de Neltume en la década de 1980, la guerra de las Malvinas, la derrota en el plebiscito presidencial de 1988, ni la internación de armas en Carrizal Bajo, realizada por el Frente Patriótico Manuel Rodríguez (FPMR), ni mucho menos el despliegue para el atentado al general Pinochet en 1986.
Una vez iniciada la democracia pactada (Moulian 1994; Drake y Jaksic 2002; Huneeus 2005; Constable y Valenzuela 1993) en marzo de 1990, las Fuerzas Armadas continuaron con su presencia e influencia en la vida política nacional. No tanto por los enclaves autoritarios (Huneeus 2005) que frenaban y delimitaban el juego democrático en lo jurídico y político, como sí por el temor de la autoridad civil a que las ramas castrenses, con la inteligencia militar como elemento constitutivo, pudieran potencialmente intervenir militarmente cuando vieran amenazados sus intereses corporativos. Ilustrativo resulta el “Ejercicio de Enlace” (1990) y el “Boinazo” (1993). A pesar que el acontecimiento de 1990 reviste de importancia histórica, es el segundo evento el que rayaría la ilegalidad, constituyendo una antesala a un golpe de Estado (Huneeus 2014). En mayo de 1993 se desplegarían boinas negras en la principal arteria urbana de la capital, frente a la sede de Gobierno, y que a diferencia del caso argentino de la “rebelión de los carapintadas” en el Gobierno del presidente Alfonsín, esta constituía una iniciativa del propio comandante en Jefe del Ejército, y no de oficiales de rango medio (Huneeus 2014).
Es así como en consonancia con la susceptibilidad que los institutos castrenses tenían de las nuevas autoridades democráticas, y entendiendo que el desarrollo de la transición chilena estuvo determinado por las reglas y procedimientos establecidos por los gobiernos autoritarios precedentes, similar al caso español y brasileño (Moulian 1994), acaecieron ciertos eventos de espionaje militar desde la Dirección de Inteligencia del Ejército (en adelante, DINE) pero que no constituyeron la norma durante la primera década de transición democrática. Por contraposición, y según Maldonado (2003), esta Comunidad de Inteligencia habría desarrollado un profesionalismo sin escándalos ni actos ilegales, cultivando una ética profesional y evitando la politización y el espionaje político.
En este sentido, destacar el espionaje (1990) desde la DINE al senador Eduardo Frei (1990) y al diputado Andrés Palma; o la grabación clandestina de conversaciones del senador Sebastián Piñera, ex presidente 2010 – 2014, que sería conocido como el “Piñeragate”. Pero sería la escalada de violencia por parte del Frente Patriótico y el Mapu Lautaro, lo que llevó a que la autoridad gubernamental tomara como prioritaria la tarea de asumir el desafío en temas de inteligencia (Otano 2006). Particularmente, estas reformas adscribieron a la finalidad de dotar de un marco legal democrático el desarrollo de la función de inteligencia y, en sentido práctico, de diagnosticar y proponer medidas de organización estratégicas en las áreas de violencia y terrorismo (Maldonado 2002a). Primero, se reformaría la inteligencia civil para luego, ya en el año 2002, crear un nuevo SIE que efectivamente incorporará a las Fuerzas Armadas.
Si bien en 1991, vía Decreto Presidencial N° 363, se creaba el Consejo de Seguridad Pública, fue en 1993 mediante la Ley N° 19.212 que se crea la Dirección de Seguridad Pública e Informaciones (en adelante, DISPI) como un servicio de inteligencia propiamente tal, de carácter directivo, técnico y especializado, dependiente del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, constituyendo el primer servicio de inteligencia del país formado solo por funcionarios civiles. Expresamente, se estableció como un organismo sin carácter operativo, circunscrito a velar por el orden y seguridad interior. Respecto de los servicios de inteligencia de las Fuerzas Armadas, esta norma solo las relaciona en la medida que exista la posibilidad de retroalimentación de información entre ambas dimensiones de la inteligencia en beneficio de las áreas de competencia respectivas. También, se crea un Comité Consultivo que estará integrado, además de otras autoridades, por el subsecretario de Guerra2 del Ministerio de Defensa, por el subjefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional y los jefes de inteligencia de las Fuerzas Armadas y de las Policías de Carabineros (uniformada) e Investigaciones (civil).
Desde entonces, y hasta las reformas del 2004 y 2010, la comunidad de inteligencia chilena quedó integrada por la Dirección de Seguridad Pública e Informaciones, dependiente del Ministerio del Interior y la Dirección de Inteligencia de Defensa del Estado Mayor de la Defensa Nacional que centralizó la información de las Direcciones de Inteligencia de las tres ramas de las Fuerzas Armadas como a su vez asesoró en el nivel político estratégico al Ministro de Defensa, a la Junta de Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y al Consejo Superior de Defensa Nacional. Por otro lado, se encontraban las Direcciones o Jefaturas de inteligencia de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública: Carabineros de Chile (DIPOLCAR) y la Policía de Investigaciones de Chile (JIPOL).
Cambios en el sistema de inteligencia civil – militar
Gómez de la Torre (2009) sitúa la reforma a los servicios de inteligencia chilenos en una primera ola democratizadora que encuadró la actividad del sector en el Estado de Derecho y en las nuevas amenazas transnacionales. Sin embargo, Born y Johnson (2005) establecen, aunque refiriéndose a las democracias del centro y este de Europa, que la década de 1990 correspondió a una tercera ola de control de la inteligencia. Ambas posturas coindicen, no obstante, en que el cese de la Guerra Fría terminó por generar una “ventana de oportunidad” para la expansión y profundización del control de la actividad de inteligencia.
En 2001, a diez años de la creación del Consejo de Seguridad Pública, el presidente Ricardo Lagos ingresó el proyecto de ley que creó el SIE y la Agencia Nacional de Inteligencia (en adelante, ANI), órgano civil dependiente del Ministerio del Interior y Seguridad Pública. Este proyecto que demoraría tres años en ser aprobado como Ley de la República, además, regularía la actividad de inteligencia militar, explicitando las responsabilidades internas y externas y considerando bajo el abanico de su supervisión a los órganos militares de la Defensa.
En lo inmediato, y según se desprende del mismo Boletín del proyecto (N° 52-345) y de la historia de la Ley N° 19.974, la reforma se basaba en el trabajo realizado anteriormente por la Comisión Especial Investigadora de la Cámara de Diputados del año 1993. En suma, se buscaba dotar al Estado chileno de las capacidades de inteligencia mínimas para hacer frente a las nuevas amenazas que pusieran en riesgo la seguridad y estabilidad del país. Este objetivo se basaba a su vez en la preocupación por la necesidad de perfeccionar y reformar las instituciones del Estado en las que se advertían condiciones que entorpecían la acción pública, lo que se delataba en una reglamentación insuficiente en materia de servicios de inteligencia civil y militar, particularmente en lo referido a la eficacia de la institucionalidad, así como respecto de la garantía a los derechos civiles de los ciudadanos tanto frente a la actuación como a la fiscalización de dichos servicios.
En esta línea, el Título IV expone los principios que dan sustento a la intención de reformar el SIE chileno, incorporando algunos principios antedichos referentes al control y vigilancia de estas instituciones. Es así como los principios rectores fueron:
Principio del respeto al ordenamiento jurídico.
Principio del respeto al régimen democrático.
Principio de respeto a los derechos constitucionales.
Principio de autorización judicial previa.
Principio de la utilización exclusiva de la información.
Inteligencia militar bajo la nueva la reestructuración
La nueva Ley N° 19.974 en su artículo 5° incorpora por primera vez en Chile a los servicios de inteligencia militares como órganos de un sistema de inteligencia encargados de la inteligencia y contrainteligencia ante amenazas internas y externas que pongan en riesgo la defensa nacional, específicamente, en la figura de las Direcciones de Inteligencia de las tres ramas de las Fuerzas Armadas y de la Dirección de Inteligencia de Defensa del Estado Mayor de la Defensa Nacional. El sistema completo además incluye a la ANI y a las Direcciones o Jefaturas de Inteligencia de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública. Por su lado, organismos civiles velarán por las condiciones del orden público y de la seguridad pública interior; mientras que lo militar se circunscribirá.
El artículo 8°, define como funciones de la ANI:
a) recolectar y procesar información de todos los ámbitos del nivel nacional e internacional, con el fin de producir inteligencia y de efectuar apreciaciones globales y sectoriales, de acuerdo con los requerimientos efectuados por el Presidente de la República; b) elaborar informes periódicos de inteligencia; c) proponer normas y procedimientos de protección de los sistemas de información crítica del Estado; d) requerir de los organismos de inteligencia […] los antecedentes e informes que estime necesarios para el cumplimiento de sus objetivos; e) requerir de los servicios del Estado los antecedentes e informes que estime necesarios; f) disponer la aplicación de medidas de inteligencia, con objeto de detectar, neutralizar y contrarrestar las acciones de grupos terroristas, nacionales o internacionales, y de organizaciones criminales transnacionales; y g) disponer la aplicación de medidas de contrainteligencia, con el propósito de detectar, neutralizar y contrarrestar las actividades de inteligencia desarrolladas por grupos nacionales o extranjeros, o sus agentes.
La conducción de los servicios de inteligencia militar, por su parte, corresponderá al mando institucional de las cuales dependen, y por tanto, los objetivos serán fijados por las comandancias respectivas de acuerdo “con los criterios de la política de defensa nacional, establecidos por el Ministro de Defensa Nacional” (artículo 21°). Por su parte, los objetivos de la inteligencia militar de la Dirección de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional serán fijados por el Ministro de Defensa Nacional.
Dirección de Inteligencia de la Defensa
Si hubiese que definir y caracterizar el SIE actual el concepto pertinente sería multifuncional aunque con una autonomía inorgánica. El actual sistema es multifuncional dado que es posible identificar dos subsistemas de inteligencia con objetivos diferenciados, compuestos, por una parte, por los organismos de las Fuerzas Armadas cuyo objetivo es velar por la Defensa Nacional y, por otro, los de Orden y Seguridad responsables del orden público y la seguridad interior; un subsistema de coordinación, compuesto por la DID, en lo que respecta a los militares; y la ANI, en lo que respecta a los organismos policiales y de seguridad interior.
Y derivado de este rasgo de polifuncionalidad, en cuanto número de sistemas y subsistemas presentes, otra característica es que los organismos de inteligencia civil y militar tienen un alto grado de independencia, de tal forma que el artículo 4° consigna que el SEI “es el conjunto de organismos de inteligencia, independientes entre sí (y) funcionalmente coordinados”. Es más, los objetivos de la DID son fijados por el Ministro de Defensa Nacional; en otras palabras, el EMCO, como principal organismo a cargo de la preparación y el empleo conjunto de las Fuerzas Armadas no posee las competencias ni atribuciones para determinar las líneas estratégicas del organismo que coordina a las inteligencias castrenses (Avendaño 2012). Cabe consignar que el EMCO fue creado en la reforma orgánica al Ministerio de Defensa Nacional, en la Ley N° 20.424. De esta manera, a partir del año 2010, el EMCO pasa a reemplazar al Estado Mayor de la Defensa Nacional, instancia de la cual dependía la DID, tal cual se mencionó.
Con la Ley N° 20.424 mencionada, se modifica la orgánica del Ministerio de Defensa, y según Velásquez (2016) se gesta un “Sistema de Defensa” en el cual se fortalece la autoridad presidencial y ministerial en los procesos de Seguridad y Defensa. A la vez, se delimita la responsabilidad de la Subsecretaría de Defensa como organismo competente en materias de Política de Defensa, Política Militar y Planificación Primaria. Y, finalmente, con la creación mencionada del EMCO, se refuerza la institucionalidad conjunta supeditando así las decisiones de cada rama a una perspectiva global de la Defensa.
En este sentido, el mismo Velásquez (2015; 2016) plantea que a la luz de la nueva norma que reformula la orgánica del Ministerio de Defensa, la DID aumenta sus tareas y demandas que se pueden resumir en, a) proveer de inteligencia a la Subsecretaría de Defensa para efectos de la planificación primaria; b) elaborar y mantener actualizada la planificación secundaria; c) elaboración de insumos específicos relacionados con el despliegue de tropas en Operaciones de Paz, en tanto mandato del EMCO; y d) proponer al Ministro de Defensa la doctrina y reglamentación conjunta.
Además, se señalan múltiples limitaciones que tendría la DID, siendo las principales la insuficiencia de recursos económicos, excesiva rotación de personal y excesiva dependencia de los organismos de inteligencia institucionales. Este punto Velásquez (2016) lo detalla en el sentido que la DID no cuenta con medios para búsqueda de información, quedando dependiente, de tal modo, a la entrega de insumos desde las agencias institucionales. A su vez, y considerando que la DID está integrada por funcionarios castrenses miembros de las mismas instituciones que esta debiese coordinar, la alta rotación de personal atenta contra la consolidación de la función coordinadora de esta Dirección.
Aproximación al control parlamentario de la defensa
Como ya se ha dicho, el control del Congreso como mecanismo externo es primordial para el encausamiento democrático de los organismos de inteligencia. El artículo 36° de la Ley N° 19.974, antes tratada, establece que el control externo descansará en la Contraloría General de la República, los Tribunales de Justicia y la Cámara de Diputados, mediante una Comisión Especial Permanente de parlamentarios llamada Comisión Control del Sistema de Inteligencia del Estado.
Sin embargo, esta norma solo especifica la responsabilidad del ente coordinador del SIE, es decir la ANI, de dar cuenta de manera general sobre el quehacer de inteligencia del Sistema, y no de los institutos armados, en particular. Esta deficiencia se ve de alguna manera sopesada en las competencias que el Reglamento de la Cámara de Diputados (2015) en su artículo 321° y 322° confiere a la Comisión parlamentaria mencionada. Esto dado que podrá conocer los informes y antecedentes de los servicios de inteligencia que componen el SIE, tanto a manera general como de forma específica; es decir, podrá solicitar directamente a los directores o jefes de los servicios u organismos de inteligencia militar antecedentes respecto de sus actividades. También explicita la obligación del Director de la ANI de presentar anualmente un informe secreto, en sesión secreta, sobre la labor realizada por la Agencia y respecto del funcionamiento del Sistema. Más allá de la inamovilidad por cuatro años que se le confiere a los diputados miembros de esta Comisión como al requerimiento de guardar secreto respecto de las materias que se traten en las sesiones, en términos generales el problema de alcance e incidencia en el control de la actividad bien se puede circunscribir a la idoneidad de los mismos diputados, medido por su perfil de conocimiento en materia de defensa, seguridad e inteligencia.
Guardando la reserva de la diversidad temática en donde deben estar involucrados los diputados, y por tanto, racionalizando su tiempo, la Comisión de Control del Sistema de Inteligencia del Estado entre el 17 de junio de 2016 y el 8 de agosto de 2017 sesionó solo 20 veces, registrando 12 sesiones fracasadas en el mismo periodo. Si se desglosa el conocimiento “técnico” de cada diputado se puede constatar que del total de siete representantes solo cuatro poseen actividad en otras comisiones permanentes cuyos temas se pueden relacionar en algún grado con la actividad de inteligencia militar. Es así como dos diputados pertenecen a la vez a la Comisión de Defensa Nacional, uno a la de Seguridad Ciudadana y otro a la de Derechos Humanos. El resto, esto es tres diputados, no participan en ninguna comisión que diga relación con el ámbito propio de la defensa y seguridad.
Para el caso de la Comisión de Defensa Nacional, se comprueba que entre marzo 2014 y agosto 2017 se realizaron 88 sesiones, siendo las frustradas 23. Del total de 13 diputados que la componen, siete no tienen relación alguna con otra instancia relacionada en algún grado con el ámbito en comento. Así, solo un diputado pertenece a la Comisión de Seguridad Ciudadana, dos a la de Inteligencia y tres a la de Relaciones Exteriores. Para el caso de la Comisión de Seguridad Ciudadana, a la cual bien pueden derivar aspectos residuales del funcionamiento y accionar de la inteligencia civil chilena, tenemos que en el periodo marzo 2014 y agosto 2017 se sesionó 114 veces, con un registro de 26 sesiones fracasadas en el mismo periodo. Para este caso, la proporción de diputados con alguna base de conocimiento en seguridad, medida por su participación en comisiones relacionadas, es más preocupante. Nueve representantes no participan en comisiones relacionadas de algún modo, mientras que solo tres sí lo hacen en las instancias ya mencionadas de Relaciones Exteriores (2) y Defensa Nacional (1).
Desafíos y nuevas áreas de incidencia: inteligencia económica
Asumiendo la progresiva apertura e inserción del país en la economía global, como también que las guerras modernas no se sustentan en la conquista de territorios sino que de mercados (Mora 2016), los procedimientos y mecanismos de la inteligencia militar reorientados a una inteligencia económica, es decir, a los nuevos desafíos de la guerra económica y comercial, resulta fundamental. En términos generales, la inteligencia económica (Mitrokhin 2002 citado por Mora 2016; Davara 2013) consiste en un proceso de planificación, obtención y análisis de información transformada en inteligencia respecto de una situación económica en particular que insume la toma de decisiones estratégicas de actores económicos públicos o privados. Esto es la búsqueda de resguardo de las actividades que constituyen patrimonio económico nacional salvaguardando el aparato productivo crítico y manteniendo las ventajas comparativas (Cerda 2010).
En este sentido, los casos de Francia y Rusia (Mora 2016) en donde este tipo de inteligencia ha devenido en política pública, resultan ilustrativos para conocer la incidencia de instituciones de inteligencia y defensa, así como las competencias transferidas desde el ámbito militar al civil. Un ejemplo de lo primero es el papel que desde mediados de la década de los 90 jugó la Dirección de Asuntos Estratégicos del Ministerio de Defensa de Francia en la reflexión conceptual y procedimental de la inteligencia económica, así como la creación de las primeras escuelas de guerra económica por parte de militares miembros de la Escuela de Inteligencia Conjunta francesa. Para el caso ruso, uno de los componentes fundamentales para la obtención de información económica que sirviera como insumo para la toma de decisiones tácticas y estratégicas de empresas nacionales y privadas rusas en el exterior fueron los servicios especializados en inteligencia política y militar. Esta alianza público - privada, a su vez, constituyo el link entre la obtención de información y su procesamiento en inteligencia estratégica y el fomento de I+D.
Respecto de las competencias de las Fuerzas Armadas que han sido útiles para la inteligencia económica (Viamonte 2012 y Mora 2016) se encuentran: el mismo análisis metodológico de inteligencia; asesoramiento en guerra de la información y protección de información; formación cívico – militar a nivel de estudios de defensa; definición estratégica de influencias; y gestión de fuentes abiertas e inteligencia militar propiamente tal, entre otras. Y en este contexto es la ciberseguridad o ciberdefensa la llamada a ser un tópico parte de las reformas a los sistemas de defensa e inteligencia militar nacionales. Cuando se analiza la Política Nacional de Ciberseguridad de Chile, lanzada en abril de 2017, se constata la centralidad que tiene la infraestructura de la información de los sectores de energía, telecomunicaciones, agua, salud, servicios financieros, seguridad pública, transporte, administración pública, protección civil y defensa (2017, 17) en consonancia con la generación de políticas públicas que regulen el empleo del ciberespacio y ofrezcan seguridad en su uso (Sancho 2017). Sin embargo, el enfoque tiende a ser mayormente de prevención y reacción interna de carácter público, más que externa de carácter público – privado. Es decir, no se hace mención, como es esperable dado el estado embrionario aún de esta Política, de un enfoque estratégico de prevención de actividades comerciales y económicas a nivel global en un marco de inteligencia económica. Y aún resulta más restrictiva para el caso específico de la Defensa.
La ciberdefensa, como elemento parte de la ciberseguridad, está limitada al Ministerio de Defensa, la Subsecretaría de Defensa y el Estado Mayor Conjunto. Bajo esta política, serán las propias Fuerzas Armadas las que estarán a cargo de proteger su infraestructura de información, colaborar con las tareas de ciberseguridad dentro del ámbito de la seguridad nacional y del sistema nacional de inteligencia. Así, no se describe de ninguna manera el rol que le cabe al SIE en su vertiente militar respecto de los otros subsistemas de inteligencia, bajo la modalidad de cooperación en términos de técnicas de inteligencia, como ya se mencionó, y menos, respecto de la colaboración con otras instituciones públicas o privadas en territorio nacional.
Sintomático, considerando que, según el Informe de Presencia de Inversiones Directas de capitales chilenos en el mundo (2017) del Ministerio de Relaciones Exteriores, durante el período comprendido entre los años 1990 y 2016, el stock de inversión chilena directa materializada en el exterior alcanzó la suma de US$ 114.230 millones, distribuidos en más de 60 países de América, Europa, Asia, Oceanía y África. Solo en el año 2016, las inversiones chilenas directas en el exterior alcanzaron la suma de US$ 4.574 millones, lo que representó un incremento del 12,1%, respecto de 2015. Actualmente, se contabilizaban más de 1.200 empresas chilenas que ejecutan más de 3.000 proyectos en el exterior en las áreas de Servicios, Industria y Energía.
A partir de la presentación que hiciera el Subsecretario de Defensa ante la Comisión de Defensa de la Cámara de Diputados en octubre de 2017, se colige que del total de medidas, actualmente, en ejecución en la Política de Ciberdefensa Nacional, tres podrían constituir, o llegar a serlo, una base para una futura proyección de inteligencia en otras áreas conjuntas de la seguridad. A la fecha se encuentra en redacción un proyecto de ley que consolidará la institucionalidad y la operatividad ante incidentes, cuyo ingreso a tramitación quedará sujeto a la discrecionalidad de la nueva autoridad a asumir en marzo 2018. Con esto, los estudios que se han mandatado buscan diagnosticar la resiliencia de las redes de telecomunicaciones y detectar los requisitos necesarios y actualizados de seguridad para sectores económicos regulados por las Superintendencias nacionales (electricidad, bancos, pensiones, entre las más importantes). Sin duda, estos sondeos sobre lo que se ha aceptado como infraestructura crítica, desde una perspectiva de la ciberdefensa, resulta un avance importante en una primera fase para, posteriormente, extender esta lógica de defensa al ámbito exclusivo de la economía estratégica internacional desde una perspectiva político – estratégica.
Como se pudo revisar, las reformas a la inteligencia civil y militar tuvieron un significativo desarrollo en los primeros 13 años de democracia con la promulgación de la Ley N° 19.974 y complementada, para el caso de la inteligencia militar, con la reestructuración del Ministerio de Defensa del año 2010. Sin embargo, y además de las falencias constatadas por los expertos que dice relación con la excesiva autonomía de los organismos militares y una suerte de incongruencia entre las competencias y objetivos del EMCO para con la inteligencia castrense, Holzmann (2002) plantea otros desafíos que no han estado ni están actualmente en la agenda política en vista de dotar al SEI de una lógica sistémica acorde a la calidad de democracia emergente del país y a la nuevas amenazas del mundo global.
Si bien no se consideró entre los compromisos presidenciales del gobierno de la Nueva Mayoría una reforma al SIE en su generalidad en estos últimos cuatro años, bien se pude plantear que las iniciativas gubernamentales de diseñar una Política Nacional de Ciberseguridad y Defensa en el último año van en la línea correcta, entendiendo que la influencia del ciberespacio en la práctica de la inteligencia en pleno siglo XXI es en extremo relevante (Gomes de Assis 2017). Pues resulta razonable atender la necesidad de ampliar el rango de acción estratégico no solo de la inteligencia civil, sino que también de la militar. La articulación de esta política tal vez, en el mediano plazo, pueda significar el primer paso para lo que más arriba se llamó la inteligencia económica.
En este sentido, la definición que se ha desarrollado a la fecha respecto de lo que se entiende por infraestructura crítica, y aunque aún limitada a aspectos meramente públicos y nacionales, también resulta un avance a reconocer. Y entendiendo que los sistemas de información de la Defensa Nacional constituyen infraestructura crítica para “la seguridad exterior y el ejercicio de la soberanía del país” resulta evidente el rol que le cabe al Ministerio de Defensa, Subsecretaría de Defensa, así como a la Dirección de Inteligencia de la Defensa en el diseño e implementación de políticas de protección de redes y de fomento a un ciberespacio seguro.
↑(1)La Ley N° 20.424 (2010) moderniza el Ministerio de Defensa, suprimiendo el Estado Mayor de la Defensa Nacional, reemplazándolo por el Estado Mayor Conjunto que heredó sus atribuciones y funciones y al cual se le agregaron nuevas otras a fin de adecuar su accionar a los tiempos modernos
↑(2)Con la Ley N° 20.424 (2010) se suprime esta Subsecretaría, siendo sustituida por las actuales Subsecretaría de Defensa y Subsecretaría de las Fuerzas Armadas.
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