Source: http://www.juramagazin.de/113739.html
Timestamp: 2020-02-26 12:59:35
Document Index: 283370100

Matched Legal Cases: ['§ 7', '§ 65', '§ 20', '§ 34', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 10', '§ 10', '§ 11', '§ 14', '§ 16', '§ 16', '§ 2']

﻿ Unvereinbarkeitsregelung
Unvereinbarkeitsregelung
Die Deputationen bilden ­ historisch aus der ehrenamtlichen Leitung der Verwaltung entstanden ­ mit dem jeweiligen Präses das Leitungsorgan der Fachbehörde. Sie sind ­ obgleich nicht ausdrücklich erwähnt ­ verfassungsrechtlich verankert über das in Artikel 56 HV formulierte Prinzip der Mitwirkung des Volkes an der Verwaltung (vgl. m.w.N. zur historischen Entwicklung David, Kommentar zur Hamburger Verfassung, Artikel 56 Rn. 4ff., 14ff., 19ff.). Ihre Ehrenamtlichkeit ist historisch gewachsener Bestandteil dieser Mitwirkung.
Einzelheiten ihrer Wahl, Zusammensetzung und Kompetenzen sind im Gesetz über die Verwaltungsbehörden (VwBG) von 1952 (zuletzt geändert am 5. April 2004 GVBl. S. 197) festgelegt.
Grundsätzliche Änderungen im Bereich der so genannten Deputationsverfassung hat es seit 1952 nicht gegeben, allein die erst später erkannte, verfassungsrechtlich gebotene Inkompatibilität mit Bürgerschaftsmandaten hat 1971 zu einer entsprechenden Regelung geführt (§ 7 Absatz 2 VwBG). Demgegenüber haben sich die rechtlichen und finanziellen Spielräume für die Aufgabenwahrnehmung seitens der öffentlichen Verwaltung in einzelnen Bereichen erheblich gewandelt.
Auf frühere Haushaltsverfahren ausgerichtete Kontrollinstrumente haben sich zwischenzeitlich ihrer Funktion weitgehend entledigt (Entsendung eines Finanzdeputierten). Verfassungsrechtliche Entwicklungen im Zusammenhang mit dem informationellen Selbstbestimmungsrecht gebieten einen stärkeren Personaldatenschutz.
Der vorliegende Gesetzentwurf versucht daher in maßvoller Weise eine Anpassung der gesetzlichen Regelung an die bestehende Verwaltungspraxis sowie eine Straffung von Entscheidungsabläufen. Die verfassungsrechtliche Vorgabe, die Deputationen institutionell zu gewährleisten wird dadurch nicht verletzt. Es handelt sich vielmehr um eine zeitgemäße Ausgestaltung dieser historisch gewachsenen Instrumente bürgerlicher Mitwirkung.
Es besteht bereits eine weitgehende Unvereinbarkeitsregelung in Satz 3, wonach Bedienstete einer Behörde der Deputation dieser Behörde nicht angehören können. Diese Regelung gilt aber ausweislich des Wortlautes nur, solange die Bediensteten aktiv im Dienst sind. Beamtenrechtliche Verschwiegenheitspflichten für die Zeit nach Ausscheiden aus einer Leitungsfunktion einer Behörde bestehen zwar (vgl. § 65 Absatz 1 HmbBG). Die in der Deputationsarbeit genutzten Informationen lassen sich aber nicht immer scharf in solche trennen, die als Deputierter gewonnen wurden oder allgemein zugänglich sind, und solche, die in der früheren Funktion gewonnen wurden und der Vertraulichkeit unterliegen. Beamtenrechtliche Verschwiegenheitspflichten gehen damit faktisch ins Leere.
Theoretisch könnten auch die Bürgerschaftsfraktionen bei der Auswahl und Benennung der Deputierten gestaltend im Sinne einer Vermeidung von Loyalitätskonflikten wirken. Ein derartiges System der Selbstbeschränkung hat sich aber in der Praxis nicht entwickelt. Vielmehr hat die Besetzung der Deputationen in Einzelfällen immer wieder dazu geführt, dass frühere Bedienstete und sogar ehemalige Führungskräfte als Deputierte ihr eigenes Handeln bzw. das ihrer unmittelbaren Nachfolger kontrollieren durften.
Eine derartige Besetzung dieses ehrenamtlichen Gremiums mit ehemaligen Beschäftigten widerspricht jedoch dem Sinn der verfassungsrechtlich gewährten Mitwirkung. Die Funktion dieser Mitwirkung besteht ausweislich ihrer rechtlichen Entstehungsgeschichte darin, Elemente der Bürgernähe in die Exekutive hineinzutragen. Die Mitwirkung zielt darauf ab, das Vertrauensverhältnis zwischen Bürger und Verwaltung zu fördern, das Interesse für Fragen des öffentlichen Lebens zu wecken und den Kontakt der Verwaltung mit verschiedenen Lebensbereichen zu fördern (vgl. u. a. David, Kommentar zur Hamburger Verfassung, Artikel 56 Rn. 26). Vorgänge sollen durchschaubarer und Entscheidungen verständlicher und ihre Interessenangemessenheit gesichert werden (vgl. auch Gutachten der Stadtstaatenkommission Verfassungsreform, Drucksache 13/1345 vom 17. März 1988, S. 55). Die Teilnahme ehemaliger Angehöriger sowie von ehemaligen Senatoren und Staatsräten einer Behörde, die regelmäßig mit Kenntnissen über eine Vielzahl von Entscheidungsabläufen und Interna vertraut sind, konterkariert diesen Kern der bürgerlichen Mitwirkungsmöglichkeit (dazu schon Ipsen, Hamburgs Verfassung und Verwaltung, 1988 (1956), S. 382). Vorgaben im privatwirtschaftlichen Sektor, wie sie beispielsweise im Corporate Governance ­ Kodex der Bundesregierung für große Unternehmen ihren Ausdruck gefunden haben, können insoweit ergänzend herangezogen werden.
Darin wird beispielsweise die hier vergleichbare Besetzung von Aufsichtsräten durch frühere Vorstandsmitglieder gerügt und somit dem ­ eigentlich selbstverständlichen ­ Grundsatz Geltung verschafft, dass ein Kontrollgremium nicht aus vormals Kontrollierten rekrutiert werden darf.
Die bestehende Unvereinbarkeitsregelung im VwBG bedarf daher einer Erweiterung auch auf ehemalige Senatoren und Senatssyndici sowie ehemalige Bedienstete einer Behörde. Dies umfasst dabei sowohl Personen, die in eine andere Behörde als auch diejenigen, die in den Ruhestand gewechselt sind. In zeitlicher Hinsicht bedarf es einer Ausweitung über die unmittelbare Zeit der Beschäftigung bzw. der Amtsführung in einer Fachbehörde hinaus. Eine Begrenzung der Unvereinbarkeit für die Dauer von 5 Jahren erscheint dabei ausreichend, da sich nach Ablauf eines solchen Zeitraumes interne Kenntnisse auch bezüglich einzelner Sachfragen weitgehend überholt haben dürften.
Ferner können zukünftig Personen, die im Aufsichtsrat, Vorstand oder einem vergleichbaren Organ einer juristischen Person des öffentlichen Rechts oder einer juristischen Person des privaten Rechts (sog. öffentliche Unternehmen) tätig sind, an der die Freie und Hansestadt beteiligt ist und über die nicht allein eine Rechtsaufsicht ausgeübt wird, nicht mehr in die Deputation der Behörde gewählt werden, die die Aufsicht über dieses Unternehmen ausübt. In der Vergangenheit hat es immer wieder Fälle gegeben, in der aus diesen Konstellationen Interessenkollisionen erwachsen sind. Auch für diesen Personenkreis ist daher ausgehend von dem Grundsatz, dass der ehemals Kontrollierte sich nicht selbst kontrollieren sollte, eine entsprechende klarstellende gesetzliche Regelung notwendig geworden. Diese Regelung lehnt sich an vergleichbare Regelungen des Verwaltungsverfahrensrechts (§ 20 HmbVwVfG) sowie des Gesetzes über die Wahl zur Hamburgischen Bürgerschaft (§ 34 a Absatz 3 BüWG) an.
Die Entsendung eines Deputierten in die Deputationen anderer Fachbehörden hat angesichts der Veränderungen im Haushaltsaufstellungsverfahren ihre Funktion verloren.
Ursprünglich diente die Entsendung eines Deputierten der Finanzbehörde der Kontrolle der anderen Behörden im Hinblick auf die Richtigkeit des Haushaltsaufstellungsverfahrens und damit verbundener Fragestellungen. Diese Funktion ist vor dem Hintergrund der Budgetierung heute obsolet. Andere Aufgaben sind nicht an die Stelle getreten, so dass eines solche Entsendung funktionslos und damit abzuschaffen ist.
§ 9 VwBG Absatz 1 Nach allgemeiner Auffassung handelte es sich bei der Formulierung des Gesetzes „... nehmen insbesondere teil an..." um ein Redaktionsversehen (vgl. nur Haas in: HoffmannRiem/Koch, Hamburgisches Staats- und Verwaltungsrecht, 1987, S. 114 m.w.N.). Gemeint war, dass die „Angelegenheiten von grundsätzlicher Bedeutung" den umfassenden abschließenden Rahmen für die Kompetenzen der Deputation darstellen und die im Einzelnen in § 9 Absatz 1 VwBG aufgezählten Zuständigkeiten diesen Rahmen weitgehend ausfüllen. Die Verschiebung des Wortes „insbesondere" dient damit der Korrektur dieser missverständlichen Ausdrucksweise. Um außerdem zu verdeutlichen, dass nicht alle Angelegenheiten, die in Absatz 1 aufgeführt sind, grundsätzliche Bedeutung besitzen, wird nunmehr klarstellend von „Grundsatzentscheidungen" im Zusammenhang mit dem Haushaltsplan sowie Organisationsänderungen der Behörde gesprochen.
Die Ergänzung im Bereich der Personalentscheidungen um die Formulierung „und Beförderung" dient der Klarstellung, dass es sich bei den Ernennungsvorschlägen nicht nur um die erstmalige Ernennung handelt. Auch jede Beförderung ist beamtenrechtlich eine Ernennung.
In § 9 Absatz 1 VwBG fanden die Angestellten bislang keine Erwähnung. Regelmäßig hat man aber in der Vergangenheit in allen Behörden deren Personalangelegenheiten unter die „Angelegenheiten von grundsätzlicher Bedeutung" subsumiert und der Deputation zur Mitwirkung vorgelegt. In der Praxis werden heute häufig Stellen des höheren Dienstes mit Angestellten besetzt. Daher sollte insoweit auch eine diesbezügliche Ergänzung in Bezug auf die Angestellten vorgenommen werden, um den Wandel in der Praxis der Personalrekrutierung auch in gehobenen Positionen abzubilden. Die vorgeschlagene Formulierung bildet somit das Pendant zu den Mitwirkungsrechten bei den Personalangelegenheiten der Beamten.
Die Aufnahme einer Besoldungs- bzw. Vergütungsgruppe im Gesetz (A 13 / R 1 bzw. BAT II a) dient vor allem der Rechtssicherheit und Vereinheitlichung. Auch bisher wurden in allen Behörden Personalvorschläge regelmäßig erst ab einer bestimmten Besoldungs- bzw. Vergütungsgruppe den Deputationen vorgelegt. Diese Gruppen sind jeweils in den Geschäftsordnungen der Deputationen verankert worden. Diese untergesetzliche Beschränkung einer gesetzlichen Vorgabe begegnet allerdings rechtlichen Bedenken und wird durch Aufnahme der Besoldungs- bzw. Vergütungsgruppe in das Gesetz zukünftig beseitigt. Die rechtlich gebotene Klarstellung und Vereinheitlichung ermöglicht damit zugleich die Konzentration auf wesentliche Mitwirkungstatbestände.
Absatz 2 Alle Deputationen haben entsprechend § 9 Absatz 2 Satz 2 ständige Ausschüsse für bestimmte wiederkehrende Angelegenheiten gebildet. Wegen der mit dem 11. Gesetz zur Änderung des Gesetzes über Verwaltungsbehörden vom 21. Dezember 1984 (GVBl. S. 290) eingeräumten Kompetenz, bestimmte Angelegenheiten durch diese Ausschüsse erledigen zu lassen, bedurfte es im Einzelnen Festlegungen über die Form dieser Erledigung. Solche Festlegungen sind in Geschäftsordnungen dieser Ausschüsse verankert worden, die sich die Deputationen selbst gegeben haben.
In der Vergangenheit bedurfte es hinsichtlich dieser Ausschussgeschäftsordnungen immer wieder der Klarstellung, dass auch sie als Teil der Deputationsgeschäftsordnung der Genehmigungspflicht des Senates nach Satz 4 unterliegen.
Mit der neuen Regelung soll diese Genehmigungspflicht nach Satz 4 auf die Geschäftsordnungen der Deputationen beschränkt werden. Dies dient einer Entlastung des Senats, der sich auf die Beschlussfassung wesentlicher Entscheidungen konzentrieren kann.
Die Geschäftsordnung der Deputation bildet damit zugleich den Rahmen für die Tätigkeit der Ausschüsse. Durch die neuen Vorgaben des Senats für eine Geschäftsordnung für die Deputationen gelten diese Bestimmungen entsprechend auch für das Verfahren der Ausschüsse. Dort wird u. a. auch die Besetzung der Ausschüsse in ausdrücklicher Anlehnung an das Stärkeverhältnis der Bürgerschaftsfraktionen und an das Berechnungsverfahren nach Hare/Niemeyer geregelt. Die ordnungsgemäße Zusammensetzung und die gesetzeskonforme Geschäftsführung in den Ausschüssen sind damit sichergestellt. Eine darüber hinaus gehende Kontrolle durch den Senat ist entbehrlich.
§ 10 VwBG
Durch den neu eingefügten Satz 3 in Absatz 1 wird es zukünftig möglich sein, dass neben dem Präses oder dessen Stellvertreter im Senat, auch der für eine Behörde jeweils zuständige Senatssyndicus der Behörde den Vorsitz in der Deputation wahrnehmen kann. Allerdings kommt dies erst dann in Betracht, wenn weder der Präses noch dessen Stellvertreter den Vorsitz übernehmen kann, insofern besteht eine klare Rangfolge.
Die Vertretung im Vorsitz erfolgt ohne Stimmberechtigung.
Diese Beschränkung ergibt sich aus der verfassungsrechtlich vorgezeichneten Stellung von Senatoren bzw. Senatorinnen und Senatssyndici. Die Verfassung überträgt in Artikel 55 i.V. m. Artikel 42 Absatz 2 Satz 1 HV die Leitung und Verantwortung der einzelnen Verwaltungszweige (Behörden und Senatsämter) allein den Mitgliedern des Senats. Da Leitung und (parlamentarische) Verantwortung miteinander verzahnt sind, ist eine auch nur vertretungsweise Leitung und die damit verbundene Verantwortungsübernahme durch den Senatssyndicus ausgeschlossen (vgl. dazu auch David, Artikel 47 Rn. 24 ff.). Diese unterliegen gemäß Artikel 47 Absatz 3 HV bei der Wahrnehmung der ihnen übertragenen Aufgaben innerhalb der Behörden dem Weisungsrecht ­ und damit der Verantwortung ­ des zuständigen Senatsmitglieds. Eine echte Vertretung eines Senatsmitgliedes kann dementsprechend nur durch andere Senatsmitglieder erfolgen. Unter Berücksichtigung dieser klaren Verantwortungsverteilung einerseits, sowie der in der Praxis regelmäßigen Vertretung einer Behörde durch „ihren" Staatsrat bzw. „ihre" Staatsrätin (Senatssyndicus) andererseits, erscheint eine „gekappte" Vertretungsregelung zulässig, die sich auf eine rein formale Sitzungsleitung ohne Stimmrecht beschränkt und damit die Verantwortungszuweisung an das jeweilige Senatsmitglied unangetastet lässt. Der Senatssyndicus nimmt daher nicht an den Beschlussfassungen der Deputation teil.
Als Folge der Änderung in § 10 muss in § 11 Satz 2 klar gestellt werden, dass nicht die Stimme der funktional den Vorsitz innehabenden Person ausschlaggebend ist, sondern dies nur dem Präses oder seinem Stellvertreter (im Senat) vorbehalten ist.
Bei der Feststellung der Beschlussfähigkeit nach Satz 3 hingegen ist allein die Anwesenheit der Person entscheidend, die den Vorsitz wahrnimmt. Daher ist hier die Funktionsbeschreibung des Vorsitzenden sachgerecht.
§ 14 VwBG
Das Akteneinsichtsrecht ist wiederholt Gegenstand auch verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen gewesen (u. a. OVG Hamburg 28. April 1986, HmbJVBl. 1986, 82 ff.). Insbesondere im Zusammenhang mit Personalentscheidungen bestanden immer wieder Unklarheiten über die Reichweite. Die zukünftige Regelung soll klarstellen, dass das Recht zur Akteneinsicht sich nur auf diejenigen Bereiche bezieht, in denen die Deputierten zur Mitwirkung befugt sind. Dabei ist dieser Rahmen nicht zu eng zu ziehen: Auch an die mitwirkungsrelevanten Tatbestände angrenzende Bereiche sind vom Akteneinsichtsrecht umfasst, soweit sie zur wirksamen Ausübung des Mitwirkungsrechts notwendig sind. Die neue Formulierung soll aber ausschließen, dass Bereiche, die von vorneherein der Mitwirkung entzogen sind, durch Akteneinsichtnahme erforscht werden.
Im Bereich der Personalentscheidungen bedeutet dies, dass eine anlassunabhängige Einsicht in Personalakten unzulässig ist. Die Beschränkung greift aber auch in den anderen Bereichen der Mitwirkung und führt das Recht auf Akteneinsicht auf das durch den Kreis der mitwirkungspflichtigen Bereiche gebotene Maß zurück.
§ 16 VwBG
Das Verwaltungsbehördengesetz sieht ferner vor, dass die Behörden für einzelne Ämter, Abteilungen oder Dienstzweige Verwaltungsausschüsse einsetzen darf. Dabei sind im Einsetzungsbeschluss Zusammensetzung und Zuständigkeit zu regeln. Die Ausschüsse (u. a. in der BSU im Bereich der Landesplanung sowie in der BBS der so genannte Sportbeirat) dienen der internen Beratung der Behörden und besitzen keine Entscheidungsbefugnisse. Deputierte können in den Sitzungen der Verwaltungsausschüsse mit beraten; ein Vertreter eines Verwaltungsausschusses kann an der Beratung der von ihnen erörterten Themen in den Sitzungen der Deputationen teilnehmen (§ 16 Satz 3 und 4).
Bisher wurde die Einsetzung solcher Ausschüsse dem Senat zur Genehmigung vorgelegt (Satz 1). Dies ist im Hinblick auf die nur beratende Funktion nicht geboten. Ihre Bedeutung ist denen der Ausschüsse der Deputationen vergleichbar. Die Abschaffung des Genehmigungserfordernisses dient zugleich der Entlastung des Senats.
Zu § 2 Inkrafttreten
Alle Regelungen können nach ihrer Verkündung in Kraft treten, allerdings sollte dies in Abweichung von Artikel 54 HV erst am ersten Tag des auf die Verkündung folgenden Monats erfolgen, um einen klaren zeitlichen Schnitt zu gewährleisten.