Source: http://kraken.slv.cz/9As105/2011
Timestamp: 2018-09-22 12:21:20+00:00
Document Index: 58584698

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', '§ 89', '§ 106', '§ 89', '§ 89', '§ 106', 'soud ', '§ 76', 'soud ', '§ 89', '§ 90', 'soud ', 'soud ', '§ 89', '§ 89', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 65', 'soud ', '§ 32', 'soud ', '§ 103', 'soud ', '§ 109', '§ 89', 'soud ', 'soud ', '§ 65', 'soud ', '§ 65', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 89', '§ 90', '§ 89', '§ 105', 'soud ', '§ 151', '§ 89', '§ 90', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 65', 'soud ', '§ 32', 'soud ', '§ 89', '§ 90', '§ 105', 'soud ', '§ 89', '§ 90', '§ 105', 'soud ', '§ 105', '§ 89', '§ 90', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 78', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 60', '§ 120']

9As105/2011
9 As 105/2011-124
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Radana Malíka a soudkyò Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Poøízkové v právní vìci ¾alobce: Nejvy¹¹í státní zástupce, se sídlem Jezuitská 4, Brno, proti ¾alované: Západoèeská univerzita v Plzni, se sídlem Univerzitní 8, Plzeò, proti rozhodnutí ¾alované ze dne 20. 8. 2008, è. j. 163/08, za úèasti osoby zúèastnìné na øízení: F. K., zast. JUDr. Petrem K¹ádou, advokátem se sídlem Poèernická 3104/27, Praha 10, v øízení o kasaèní stí¾nosti osoby zúèastnìné na øízení proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 15. 6. 2011, è. j. 57 A 63/2010-39, ve znìní opravného usnesení ze dne 27. 6. 2011, è. j. 57 A 63/2010-56,
Vèas podanou kasaèní stí¾ností se osoba zúèastnìná na øízení (dále jen stì¾ovatel ) domáhá zru¹ení shora uvedeného pravomocného rozsudku Krajského soudu v Plzni (dále jen krajský soud ), kterým bylo zru¹eno rozhodnutí ¾alované ze dne 20. 8. 2008, è. j. 163/08, a vìc jí byla vrácena k dal¹ímu øízení.
Uvedeným rozhodnutím ¾alovaná s odkazem na ustanovení § 89 odst. 1 písm. b) a odst. 3 a § 106 zákona è. 111/1998 Sb., o vysokých ¹kolách a o zmìnì a doplnìní dal¹ích zákonù (zákon o vysokých ¹kolách), ve znìní úèinném v rozhodné dobì (dále jen zákon o vysokých ¹kolách ), ve spojení s Úmluvou o uznávání kvalifikací týkajících se vysoko¹kolského vzdìlávání v evropském regionu, podepsanou dne 11. dubna 1997 v Lisabonu, sdìlení è. 60/2000 Sb. m. s. (dále jen Úmluva o uznávání kvalifikací èi Úmluva ), rozhodla, ¾e stì¾ovatel obdr¾í osvìdèení o ekvivalenci zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace v Èeské republice, které je pøílohou tohoto rozhodnutí. V odùvodnìní k tomu uvedla, ¾e stì¾ovatel podal ¾ádost o uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání, které získal absolvováním magisterského studijního oboru Právní vìda na Zakarpatské státní univerzitì v U¾horodì, Ukrajina. ®ádost dolo¾il ovìøenými kopiemi diplomu a pøílohy k diplomu èíslo DP 2005102, registraèní èíslo M 0001102 ze dne 3. 5. 2008. Proto¾e nebyl prokázán podstatný rozdíl mezi kvalifikací ¾adatele a absolventù magisterských studijních programù v Èeské republice, ¾ádosti bylo vyhovìno a stì¾ovateli bylo vydáno osvìdèení o uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace.
V osvìdèení oznaèeném ZÈU * N-631/08 ze dne 20. 8. 2008, které je podle citovaného rozhodnutí jeho pøílohou, je uvedeno, ¾e ¾alovaná uznala podle § 89 odst. 1 písm. b), § 89 odst. 3 a § 106 zákona o vysokých ¹kolách diplom èíslo DP 2005102, registraèní èíslo M 0001102, vydaný dne 3. 5. 2008 Zakarpatskou státní univerzitou v U¾horodì, Ukrajina, na jméno F. K. a potvrzuje rovnocennost s vysoko¹kolským diplomem a dodatkem k diplomu vydaným v Èeské republice veøejnou vysokou ¹kolou absolventu studia v magisterském studijním programu Právo a právní vìda , obor Právo , a souèasnì uznala vzdìlání získané dr¾itelem tohoto dokladu studiem oboru Právní vìda uskuteèòovaném Zakarpatskou státní univerzitou v U¾horodì, Ukrajina, a potvrzuje jeho rovnocennost s vysoko¹kolským vzdìláním získaným v Èeské republice na veøejné vysoké ¹kole absolvováním studia v uvedeném studijním programu. Dr¾itel tohoto dokladu je oprávnìn u¾ívat zahranièní kvalifikaci magistr práva (bez zkratky).
Napadeným rozsudkem krajský soud shledal ¾alobu podanou ¾alobcem (pùvodnì ¾alobkyní-Nejvy¹¹í státní zástupkyní JUDr. Renátou Veseckou) proti shora uvedenému rozhodnutí ¾alované jako dùvodnou a dané rozhodnutí zru¹il bez jednání z dùvodu fikce souhlasu stì¾ovatele i ¾alované s rozhodnutím bez jednání a z dùvodu vady øízení podle § 76 odst. 1 písm. a) zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ), nebo» dospìl k závìru, ¾e je nepøezkoumatelné pro nesrozumitelnost.
Krajský soud vycházel z toho, ¾e v souzené vìci se jedná o problematiku uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace v Èeské republice, která je upravena v zákonì o vysokých ¹kolách (§ 89 a § 90) s tím, ¾e pro øízení v tìchto vìcech je tøeba aplikovat správní øád (tj. zákon è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní úèinném v rozhodné dobì; dále jen správní øád ), nebo» zákon o vysokých ¹kolách samostatnou úpravu v tomto smìru neobsahuje. Krajský soud uvedl, ¾e základním pøedpokladem mo¾nosti pøezkumu rozhodnutí správního orgánu je jeho pøezkoumatelnost, pøièem¾ nepøezkoumatelnost je vadou natolik zásadní, ¾e se jí soud musí zabývat i tehdy, není-li namítána, tj. z úøední povinnosti. Rozhodnutí vydané v øízení o uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace je individuálním správním aktem vydaným v oblasti veøejné správy buï orgánem moci výkonné-ministerstvem [podle § 89 odst. 1 písm. a) zákona o vysokých ¹kolách] anebo právnickou osobou, které zákon svìøil rozhodování o právech a povinnostech fyzických osob v oblasti veøejné správy-veøejnou vysokou ¹kolou [podle § 89 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých ¹kolách]. Kladným rozhodnutím o ¾ádosti se úøednì potvrzuje, ¾e ¾adatelem absolvované zahranièní vysoko¹kolské vzdìlání je rovnocenné s pøíslu¹ným èeským vysoko¹kolským vzdìláním. Takto nazíráno se dle názoru krajského soudu jedná o rozhodnutí deklaratorní povahy, proto¾e jsou jím úøednì zji¹»ována a potvrzována práva a povinnosti. Na povahu daného rozhodnutí v¹ak lze nahlí¾et i tak, ¾e zakládá absolventu zahranièní vysoké ¹koly veøejné subjektivní právo, aby pro úèely kvalifikace bylo jeho zahranièní vysoko¹kolské vzdìlání posuzováno stejnì jako vzdìlání získané na veøejné vysoké ¹kole v Èeské republice. V tomto smyslu by se jednalo o rozhodnutí, které má konstitutivní úèinky, nebo» by se jím právo stejné kvalifikace zakládalo.
Krajský soud proto vyslovil názor, ¾e rozhodnutí o uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace má smí¹enou (hybridní) povahu. Bez ohledu na jeho povahu v¹ak v¾dy platí, ¾e tì¾i¹tìm ka¾dého správního rozhodnutí je jeho výroková èást, ve které je vyjádøeno øe¹ení otázky, která je pøedmìtem øízení. Výrok správního rozhodnutí musí být srozumitelný, jasný a urèitý. Nelze pøipustit, aby absence nále¾itostí výroku rozhodnutí byla nahrazena dodateènou specifikací v odùvodnìní rozhodnutí. V daném ohledu krajský soud odkázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 24. 3. 2011, è. j. 9 As 78/2010-221 (v¹echna zde citovaná rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz).
V posuzované vìci v¹ak výrok rozhodnutí ¾alované uvedené nároky nesplòuje, nebo» obsahuje jen jakýsi nekonkrétní pøíslib, ¾e stì¾ovatel obdr¾í osvìdèení o ekvivalenci pøesnì nespecifikovaného vysoko¹kolského vzdìlání získaného v zahranièí, ani¾ by bylo uvedeno, kdy a kde v zahranièí získaného. Výrok tak nelze oznaèit za pøesný, urèitý, obsahující hmotné vyjádøení rozhodnutí o vìci, výrok je nesrozumitelný a z tohoto dùvodu fakticky nepøezkoumatelný. Bli¾¹í údaje o zahranièním vysoko¹kolském vzdìlání jsou obsa¾eny a¾ v odùvodnìní rozhodnutí, které v¹ak ji¾ autoritativní povahu nemá.
Nelze ani posuzovat nále¾itosti výrokové èásti napadeného rozhodnutí optikou celku napadeného rozhodnutí a osvìdèení, na které je v nìm odkazováno. Pøi uplatòování státní moci je toti¾ nezbytné dodr¾ovat po¾adavek vázanosti zákonem. ®alovaná byla v dané vìci vázána zákonem o vysokých ¹kolách, který v¹ak s postupem, který ¾alovaná zvolila, nepoèítá, a který není mo¾né vyvodit ani výkladem. V pøípadì, ¾e není ¾ádost absolventa o uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání zamítnuta, vydává se dle zákona o vysokých ¹kolách osvìdèení. Toto osvìdèení je správním aktem, který má smí¹enou povahu (je dílem deklaratorní a dílem konstituvní). Dle své povahy jde o vydání správního aktu (rozhodnutí), které mù¾e mít formální podobu standardního písemného rozhodnutí ve vìci nebo formu osvìdèení. Zákon ov¹em nepoèítá s paralelní existencí osvìdèení a rozhodnutí, pøièem¾ osvìdèení nelze pova¾ovat za nedílnou souèást rozhodnutí. O ¾ádosti bylo mo¾no rozhodnout jednou z uvedených forem, a to buï rozhodnutím, nebo osvìdèením, nikoli obìma souèasnì. Toto pochybení pak zpùsobilo nejasnost rozhodnutí vedoucí k jeho nepøezkoumatelnosti. Krajský soud zde vycházel z rozsudkù Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 10. 3. 2011, è. j. 9 As 77/2010-229, è. j. 9 As 81/2010-197, a ze dne 24. 3. 2011, è. j. 9 As 78/2010-221, è. j. 9 As 80/2010-200, è. j. 9 As 82/2010-147, è. j. 9 As 83/2010-57.
Pro úplnost krajský soud podotkl, ¾e by» rozhodnutí formálnì oznaèené jako rozhodnutí splòuje nezbytné nále¾itosti výrokové èásti rozhodnutí, nebyl oprávnìn posuzovat osvìdèení jako samostatné rozhodnutí; to pro jeho výslovnì ¾alovanou deklarovanou povahu pøílohy k rozhodnutí.
Dne 27. 6. 2011 vydal krajský soud opravné usnesení è. j. 57 A 63/2010-56, jím¾ v napadeném rozsudku opravil nesprávnì uvedenou spisovou znaèku (57 A 53/2010) v horním okraji v¹ech listù rozsudku na správný údaj (57 A 63/2010).
V kasaèní stí¾nosti smìøující proti rozsudku krajského soudu stì¾ovatel namítl pøepjatý formalismus ze strany soudu, nebo» krajský soud klade na správní rozhodnutí po¾adavky nad rámec zákona. Výrok rozhodnutí ¾alované nepøedstavuje nekonkrétní pøíslib získání osvìdèení pøesnì nespecifikovaného zahranièního vzdìlání, na rozhodnutí stì¾ovatelky toti¾ navazuje osvìdèení, které je pøílohou rozhodnutí a které konkretizuje rozhodnutí. Stì¾ovatel nesouhlasí se závìry nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. I. ÚS 512/02, na který odkázal krajský soud, nelze toti¾ pøehlí¾et specifika daòového øízení.
Stì¾ovatel má za to, ¾e rozhodnutí stejnì jako osvìdèení mají deklaratorní povahu a ovìøují se jimi existující skuteènosti. Konstitutivní a tedy ani smí¹enou povahu nelze rozhodnutí pøikládat. Rozhodnutí se vztahuje výluènì ke stì¾ovateli, pøièem¾ nezakládá povinnost. ®ádná skuteènost nevede k závìru, ¾e by mìlo jít o konstitutivní rozhodnutí. Stì¾ovatel dále namítl,
¾e pøedmìtné rozhodnutí je navíc vylouèeno z pøezkumu soudem, nebo» nesplòuje podmínky dle § 65 odst. 1 a 2 s. ø. s., a proto nemù¾e dojít ke zkrácení práv ¾alobce, ¾alované ani stì¾ovatele.
V kasaèní stí¾nosti je té¾ namítnuto, ¾e postup soudù a odùvodòování jejich rozhodnutí ve vìci nostrifikací je rozporný. Stì¾ovatel poukázal na to, ¾e na jedné stranì se krajský soud dovolává judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu, ¾e nelze na rozhodnutí a osvìdèení pohlí¾et jako na jeden celek, ale na druhé stranì v rozsudku uvedl, ¾e nebyl oprávnìn posuzovat osvìdèení jako samostatné rozhodnutí.
Stì¾ovatel dále odkázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 29. 11. 2007, è. j. 5 Afs 75/2007-161, dle kterého pouhý nedostatek nìkteré ze základních nále¾itostí rozhodnutí uvedených v § 32 odst. 2 zákona è. 337/1992 Sb., o správì daní a poplatkù, nemù¾e sám o sobì zpùsobit neplatnost rozhodnutí, ale musí dosahovat urèité intenzity. Stì¾ovatel má za to, ¾e ani vytýkaný nedostatek v nyní posuzované vìci nedosahuje takové intenzity, aby bylo nutno správní rozhodnutí ru¹it.
Dle stì¾ovatele Ministerstvo ¹kolství, mláde¾e a tìlovýchovy vydalo metodický materiál nazvaný Postup pøi uznávání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlávání a kvalifikace v Èeské republice , èím¾ byl naplnìn èl. II.1 odst. 1 a 2 Úmluvy o uznávání kvalifikací, kterou je nutno aplikovat pøednostnì pøed zákonem. Stì¾ovatel tak nesouhlasí s tím, ¾e by v nyní posuzované vìci mìl být bezvýjimeènì aplikován správní øád, jeliko¾ tím dochází k nerespektování mezinárodní smlouvy, jí¾ je Èeská republika vázána. Úmluva o uznávání kvalifikací pojímá vydání osvìdèení jako uznání, které definuje jako oficiální potvrzení hodnoty akademické kvalifikace získané v zahranièí pøíslu¹ným orgánem za úèelem pøístupu ke vzdìlávacím anebo pracovním aktivitám. Není tak mo¾né vnímat toto uznání jako rozhodnutí ve smyslu správního øádu s podmiòovanými nále¾itostmi.
®alobce ani ¾alovaná nevyu¾ili mo¾nosti podat ke kasaèní stí¾nosti vyjádøení.
Nejvy¹¹í správní soud nejprve posoudil formální nále¾itosti kasaèní stí¾nosti a konstatoval, ¾e kasaèní stí¾nost je podána osobou k tomu oprávnìnou, je podána vèas, jde o rozhodnutí, proti nìmu¾ je kasaèní stí¾nost pøípustná, stì¾ovatel je v øízení o kasaèní stí¾nosti zastoupen advokátem. Dùvod kasaèní stí¾nosti odpovídá dùvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ø. s. Zdej¹í soud pøezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasaèní stí¾nosti a v rámci uplatnìných dùvodù, zkoumal pøi tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti (§ 109 odst. 3 a odst. 4 s. ø. s.), a dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost není dùvodná.
V nyní posuzované vìci ¾alovaná rozhodovala o nostrifikaci, tedy o tuzemském uznání (rovnocennosti) dosa¾eného zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání. Za podmínek stanovených v § 89 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých ¹kolách takové osvìdèení vydává veøejná vysoká ¹kola. Obecnou povahou kladného vyøízení ¾ádosti o uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání se ve svém rozhodnutí zabýval krajský soud, který dospìl k závìru, ¾e má smí¹enou (hybridní) povahu, kdy¾ má dílem konstitutivní a dílem deklaratorní úèinky. S tímto hodnocením se Nejvy¹¹í správní soud ztoto¾nil. Deklaratorní úèinky lze ve shodì s krajským soudem spatøovat v potvrzení toho, ¾e zahranièní vysoko¹kolské vzdìlání je rovnocenné s pøíslu¹ným èeským vysoko¹kolským vzdìláním. Konstitutivní úèinky lze vidìt ve skuteènosti, ¾e je zalo¾eno absolventu zahranièní vysoké ¹koly, aby pro úèely kvalifikace jeho zahranièní vysoko¹kolské vzdìlání bylo posuzováno jako vzdìlání získané na veøejné vysoké ¹kole v Èeské republice. I doktrína správního práva pøipou¹tí, ¾e nìkteré správní akty mohou mít jak konstitutivní, tak deklaratorní charakter (srov. Horzinková, E., Fiala, Z. Správní právo hmotné. Obecná èást. Praha:
Leges, 2010, s. 77; èi Sládeèek, V. Obecné správní právo. Praha: ASPI, a. s., 2005 s. 95; èi Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná èást. 5., roz¹íøené vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 119).
Nelze souhlasit se stì¾ovatelem, který popírá konstitutivní úèinky uvedeného správního aktu poukazem na Úmluvu o uznávání kvalifikací a její definici pojmu uznání jako oficiálního potvrzení hodnoty akademické kvalifikace získané v zahranièí pøíslu¹ným orgánem za úèelem pøístupu ke vzdìlání a/nebo pracovním aktivitám. Nejvy¹¹í správní soud k danému uvádí, ¾e samotná Úmluva o uznávání kvalifikací nespojuje s uznáním vysoko¹kolské kvalifikace pouze deklaratorní úèinky, jak tvrdí stì¾ovatel. Lze odkázat na její èl. VI.3, v nìm¾ je uvedeno: Uznání vysoko¹kolské kvalifikace vydané v jedné Stranì bude mít v jiné Stranì jeden ze dvou následujících dùsledkù nebo oba: a) pøístup k dal¹ímu vysoko¹kolskému studiu vèetnì pøíslu¹ných zkou¹ek a/nebo k pøípravì na doktorát za stejných podmínek, jaké se aplikují na dr¾itele kvalifikací Strany, v ní¾ je o uznání ¾ádáno, b) u¾ívání akademického titulu v souladu se zákony a podzákonnými pøedpisy nebo s jurisdikcí Strany, v ní¾ je o uznání ¾ádáno. Kromì toho mù¾e uznání usnadnit pøístup na trh práce v souladu se zákony a podzákonnými pøedpisy nebo s jurisdikcí Strany, v ní¾ je o uznání ¾ádáno. Je tak zøejmé, ¾e s uznáním vysoko¹kolské kvalifikace (jí¾ se rozumí jakýkoli titul, diplom nebo jiné osvìdèení vydané pøíslu¹ným orgánem osvìdèující úspì¹né ukonèení vysoko¹kolského programu, srov. èl. I. Úmluvy o uznávání kvalifikací) nastupuje pro pøíjemce uznání ve smyslu citované Úmluvy alespoò jeden z vý¹e citovaných dùsledkù, který se zakládá a¾ uznáním. V tomto ohledu jde ov¹em o konstitutivní úèinek uznání.
Stì¾ovatel dále argumentuje tím, ¾e pøedmìtný správní akt nezakládá povinnost, z èeho¾ dovozuje, ¾e nemá konstitutivní úèinky. Zde je nutno konstatovat, ¾e konstitutivní úèinky lze spatøovat kromì zalo¾ení povinnosti té¾ v zalo¾ení oprávnìní, co¾ je mo¾no spatøovat v ji¾ vý¹e zmínìné skuteènosti, ¾e kladným vyøízení ¾ádosti o uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání je zalo¾eno absolventu zahranièní vysoké ¹koly právo, aby pro úèely kvalifikace bylo jeho zahranièní vysoko¹kolské vzdìlání posuzováno jako vzdìlání získané na veøejné vysoké ¹kole v Èeské republice.
V dané souvislosti je mo¾né vypoøádat té¾ obecnì formulovanou námitku, ¾e rozhodnutí ¾alované v nynìj¹í vìci nesplòuje podmínky rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ø. s. (tj., ¾e jde o úkon správního orgánu, kterým se zakládají, mìní, ru¹í nebo závaznì urèují práva nebo povinnosti). Zdej¹í soud k tomu uvádí, ¾e rozhodnutí ¾alované je výsledkem autoritativní rozhodovací èinnosti ¾alované ve veøejné správì v oblasti vysokého ¹kolství, s ním¾ jsou pro jeho adresáty spojeny konkrétní právní úèinky (viz vý¹e), zejména mo¾nost vykonávat zamìstnání vy¾adující vysoko¹kolské právnické vzdìlání (k tomu srov. rozsudek zdej¹ího soudu ze dne 12. 1. 2012, è. j. 9 As 93/2011-87). Jako takové je tak schopno zasáhnout do právní sféry svých adresátù, co¾ je dle usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, è. j. 8 As 47/2005-86, kritérium pro zji¹»ování, zda jde o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. Jde tedy o rozhodnutí ve smyslu uvedeného ustanovení s. ø. s.
Nejvy¹¹í správní soud se ztoto¾nil s hodnocením krajského soudu, ¾e rozhodnutí ¾alované v dané vìci trpí vadou spoèívající v nepøezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost, s èím¾ stì¾ovatel v kasaèních námitkách vyjádøil nesouhlas. Krajský soud v napadeném rozsudku reflektoval, ¾e právnì a skutkovì obdobnou vìcí se ji¾ Nejvy¹¹í správní soud opakovanì zabýval. Obdobné ¾aloby byly Nejvy¹¹í státní zástupkyní ji¾ v minulosti podány, a to s odkazem na dodr¾ování právních pøedpisù ve správním øízení, právních pøedpisù vydaných v oblasti vysokého ¹kolství a nutnost zaji¹tìní pøístupu k právnickým profesím pouze pro vysoce odbornì pøipravené a kvalifikované právníky, kteøí nabyli øádného vzdìlání (viz rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu sp. zn. 9 As 77/2010, 9 As 78/2010, 9 As 80/2010, 9 As 81/2010, 9 As 82/2010 a 9 As 83/2010).
Ve v¹ech tìchto vìcech se jednalo o nostrifikaci, tedy uznání (rovnocennosti) dosa¾eného zahranièního vzdìlání, v daných pøípadech vzdìlání vysoko¹kolského, které bylo uznáno na základì rozhodnutí rektora Západoèeské univerzity v Plzni. Tato rozhodnutí byla vydána ve v¹ech shora uvedených vìcech na ¾ádost jednotlivých absolventù zahranièní vysoké ¹koly, konkrétnì Zakarpatské státní univerzity (studijního oboru Právní vìda), a to na základì Úmluvy o uznávání kvalifikací ve spojení s právní úpravou v zákonì o vysokých ¹kolách. Dle této právní úpravy obsa¾ené v § 89 a § 90 veøejná vysoká ¹kola, která uskuteèòuje obsahovì obdobný studijní program, vydá osvìdèení o uznání vysoko¹kolského vzdìlání nebo jeho èásti v Èeské republice, leda¾e zjistí, ¾e jsou studijní programy, po jejich srovnání, v podstatných rysech odli¹né; v takovém pøípadì ¾ádost zamítne. V pøípadì, ¾e ¾ádost absolventa o uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání není zamítnuta, hovoøí zákon o vysokých ¹kolách v § 89 odst. 1 a 3 o tom, ¾e se vydá osvìdèení . Vydané osvìdèení je pak výsledkem autoritativní rozhodovací èinnosti správního orgánu, na jeho¾ procesní postup dopadá správní øád (viz § 105 zákona o vysokých ¹kolách, k tomu té¾ viz dále).
Nejvy¹¹í správní soud pova¾uje za nezbytné vycházet ze skuteèné povahy konkrétního úkonu správního orgánu v dané vìci a nespoléhat pouze na jeho formální podobu nebo zákonné oznaèení. Jakkoli tedy zákon o vysokých ¹kolách hovoøí o vydání osvìdèení, jedná se nepochybnì o vydání správního aktu (rozhodnutí), které mù¾e mít formální podobu standardního písemného rozhodnutí ve vìci nebo formu osvìdèení, ani¾ by se pøitom nutnì muselo jednat o osvìdèení vydané jako doklad podle § 151 správního øádu. Takový závìr by byl neopodstatnìnì zu¾ující a ryze formální. Rozhodnutí správního orgánu je tøeba chápat v materiálním slova smyslu a je jím jakýkoliv individuální právní akt vydaný orgánem veøejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení.
Je dále nutno mít na pamìti, ¾e zásadní èástí rozhodnutí je jeho výrok, který musí být jasný, srozumitelný a urèitý, proto¾e pouze výrok zavazuje a je nezastupitelnou èástí rozhodnutí; pouze z nìj lze zjistit, jaké právo bylo pøiznáno èi jaká povinnost byla poru¹ena, pouze porovnáním výroku lze usuzovat na existenci pøeká¾ky vìci rozhodnuté, jen výrok rozhodnutí mù¾e být vynucen správní exekucí atd. Skuteènost, zda bylo výrokem pøiznáno právo èi ulo¾ena povinnost, pøíp. konstatováno její poru¹ení v tomto smìru, není rozhodná a nelze ani akceptovat mo¾nost, ¾e by absence uvedených po¾adavkù na výrok byla nahrazena dostateènou specifikací v odùvodnìní rozhodnutí.
V projednávané vìci byly ¾alovanou vydány dva odli¹né akty aplikace práva, z nich¾ ten, jeho¾ výrok je neurèitý a nelze z nìj dovodit, jaké zahranièní vzdìlání bylo stì¾ovateli vlastnì poskytnuto, odkazuje na druhý. Vzájemná existence tìchto dvou aktù nemù¾e obstát, a to z následujících dùvodù.
®alovaná byla jako rozhodující správní orgán v dané vìci vázána pøíslu¹nou právní úpravou zákona o vysokých ¹kolách, konkrétnì ustanoveními § 89 a § 90 zákona o vysokých ¹kolách, která v¹ak s postupem, který byl ¾alovanou zvolen, výslovnì nepoèítá a nelze jej z citovaných ustanovení dovodit ani výkladem. Esenciální nále¾itostí právního státu je po¾adavek vázanosti zákonem, podle kterého lze státní moc uplatòovat jen v pøípadech a v mezích stanovených zákonem, a to zpùsobem, který stanoví zákon (èl. 2 odst. 2 Listiny). Nejvy¹¹ímu správnímu soudu je navíc z jeho úøední èinnosti známo, ¾e sama ¾alovaná s osvìdèením jako s nedílnou souèástí jí vydávaných rozhodnutí v øadì pøípadù nenakládala. Ze spisového materiálu vedeného kasaèním soudem napø. pod sp. zn. 9 As 77/2010 èi sp. zn. 9 As 81/2010 bylo zcela zøejmé, ¾e ¾alovaná obsah osvìdèení mìnila, a to neformálnì, bez jakéhokoliv zdùvodnìní, formou skartace pùvodního osvìdèení a vydání osvìdèení nového. Uvedené zmìnì textace v osvìdèení nepøedcházelo ¾ádné zdùvodnìní èi vysvìtlení. Pùvodní osvìdèení bylo pouze pøe¹krtnuto perem po celé jeho délce s ruènì psanou poznámkou skartováno, na rubu skartovaného osvìdèení byla pak rukou psaná poznámka: na základì ¾ádosti o zmìnu textu bylo pùvodní osvìdèení skartováno . V nìkterých pøípadech byly ve správních spisech dokonce zalo¾eny emailové ¾ádosti samotných ¾adatelù o nostrifikaci, které s odvoláním na pøedchozí telefonickou dohodu upozoròovali ¾alovanou na výhrady Èeské advokátní komory k jejich nostrifikaci a v této souvislosti po¾adovali vydání nového rozhodnutí o nostrifikaci jak pro svoji osobu, èi dokonce pro jiného ¾adatele.
Bez ohledu na to, ¾e ¾ádné takové skuteènosti ze správního spisu v projednávané vìci nevyplývají, nemù¾e kasaèní soud postup ¾alované aprobovat ani v této vìci. Takový postup toti¾ v obecné rovinì neodpovídá zákonné úpravì a zejména odporuje po¾adavku pøedvídatelnosti èinnosti veøejné správy a právní jistoty adresátù této èinnosti, mezi které nepatøí pouze stì¾ovatel. Adresáty èinnosti veøejné správy jsou ve vìci nostrifikace kromì samotných ¾adatelù o nostrifikaci té¾ dal¹í subjekty, a to napø. potencionální zamìstnavatelé tìchto ¾adatelù v souvislosti s ovìøováním dosa¾ené úrovnì jejich vzdìlání pøi ¾ádosti o zamìstnání. Ostatnì kasaènímu soudu je z jeho úøední èinnosti známo, ¾e Èeská advokátní komora v tomto smìru pochybnosti mìla a pøistoupila i k vy¹krtnutí osob vykazujících se obdobným rozhodnutím o nostrifikaci, jakým disponuje stì¾ovatel, ze seznamu advokátních koncipientù. Jedním z dùvodù vy¹krtnutí pøitom byla mimo jiné nejasná, nedostateèná identifikace zahranièní vysoké ¹koly a její licence èi diplomu.
®alovanou zvolený postup umo¾òující následnou manipulaci s údaji rozhodnými pro výrok ve vìci uznání zahranièního vzdìlání a kvalifikace nelze pøipustit jako zákonný a transparentní výkon veøejné správy v oblasti vysokého ¹kolství. Zákon o vysokých ¹kolách neumo¾òuje na ¾ádost o uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání reagovat paralelním vydáním rozhodnutí a osvìdèení, které rozhodnì nelze pova¾ovat za nedílnou souèást pùvodního rozhodnutí. O ¾ádosti stì¾ovatele bylo mo¾no rozhodnout jen jednou z vý¹e uvedených forem rozhodnutí, a to buï osvìdèením, nebo rozhodnutím se v¹emi pøedepsanými nále¾itostmi, nikoli obìma formami zároveò. Výsledkem postupu ¾alované tak nebylo jasné, srozumitelné a urèité rozhodnutí. Jako nesrozumitelné toti¾ nelze pova¾ovat pouze rozhodnutí vnitønì rozporné nebo nevykonatelné (právnì nemo¾né), ale té¾ rozhodnutí neurèité nebo nejasné. Na uvedeném závìru neshledává kasaèní soud ¾ádné prvky formalismu. Naopak tam, kde bylo ¾alovanou ve vìci uznávání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace rozhodováno pouze jedním aktem, konkrétnì osvìdèením (cca do podzimu roku 2006), Nejvy¹¹í správní soud neaproboval závìry Krajského soudu v Plzni, dle kterých takto vydané osvìdèení nesplòovalo atributy rozhodnutí dle ustanovení § 65 s. ø. s., a naopak svoji rozhodovací èinností zavázal Krajský soud v Plzni k povinnosti takto vydaná osvìdèení pøezkoumat (srovnej napø. rozsudek NSS ze dne 24. 3. 2011, è. j. 9 As 79/2010-188).
Ze v¹ech uvedených dùvodù lze konstatovat, ¾e rozhodnutí ¾alované trpí zásadními vadami, pro které nemohlo pøi pøezkumu ze strany krajského soudu obstát. Nepøípadný je v dané souvislosti odkaz stì¾ovatele na rozsudek zdej¹ího soudu ze dne 29. 11. 2007, è. j. 5 Afs 75/2007-161, publikovaný pod è. 1492/2008 Sb. NSS, jeliko¾ zde neexistuje pøímá vazba mezi nepøezkoumatelností rozhodnutí, o ní¾ ¹lo v nynìj¹í vìci, a neplatností rozhodnutí ve smyslu § 32 odst. 7 zákona è. 337/1992 Sb., o správì daní a poplatkù, jako¾to právním institutem se specifickým obsahem dle tohoto zákona.
Nejvy¹¹í správní soud setrvává na svém stanovisku, ¾e interní metodický materiál vypracovaný Ministerstvem ¹kolství, mláde¾e a tìlovýchovy s názvem Postup pøi uznávání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace v Èeské republice nepøedstavuje závazný právní rámec pro vydávání osvìdèení o uznávání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace, ten je dán zákonem o vysokých ¹kolách v § 89 a § 90. V otázkách neupravených zákonem o vysokých ¹kolách se pak dle § 105 tohoto zákona postupuje dle správního øádu.
Stì¾ovatel s právì uvedeným vyjádøil nesouhlas a poukázal na èást textu èlánku II.1 odst. 1 Úmluvy o uznávání (jde o tuto jeho èást: Tam, kde jsou ústøední orgány Strany oprávnìny pøijímat rozhodnutí v pøípadech uznávání, tato Strana bude okam¾itì vázána ustanoveními této Úmluvy a pøijme nezbytná opatøení pro zaji¹tìní provádìní jejích ustanovení na svém území. ) a èl. II.1 odst. 2 této Úmluvy (ve znìní: Tam, kde pravomoc pøijímat rozhodnutí ve vìcech uznávání spoèívá na jednotlivých vysoko¹kolských institucích nebo jiných osobách, ka¾dá Strana podle své ústavní situace nebo struktury pøedá text této Úmluvy tìmto institucím nebo osobám a uèiní ve¹keré mo¾né kroky, aby podpoøila pøíznivé posuzování a uplatòování jejích ustanovení. ). Dovozuje pøitom, ¾e ji¾ zmínìný materiál Ministerstva ¹kolství, mláde¾e a tìlovýchovy s názvem Postup pøi uznávání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace v Èeské republice je naplnìním citovaných èlánkù úmluvy a mìl tak být brán soudy v potaz.
Zdej¹í soud se nemohl s uplatnìnou argumentací stì¾ovatele ztoto¾nit. Úmluva o uznávání kvalifikací v èl. II.1 pojednává o tom, ¾e strany Úmluvy pøijmou nezbytná opatøení pro zaji¹tìní provádìní ustanovení Úmluvy, resp. o tom, ¾e uèiní ve¹keré mo¾né kroky, aby podpoøily pøíznivé posuzování a uplatòování jejích ustanovení. Úmluva ale dále ji¾ nepojednává o povaze tìchto opatøení èi krokù, které ponechává na jednotlivých signatáøských státech. Za jedno z nejefektivnìj¹ích opatøení namíøených k uplatòování závazkù z Úmluvy je pøitom mo¾no pova¾ovat pøijetí obecnì závazných pøedpisù stanovujících na vnitrostátní úrovni pevný právní rámec pro uznávání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace. V Èeské republice byl takový rámec nastaven na zákonné úrovni v první øadì zákonem o vysokých ¹kolách, pro nyní posuzovanou problematiku v jeho § 89 a § 90, dále pak také správním øádem (viz § 105 zákona o vysokých ¹kolách), ze kterého se vychází v otázkách zákonem o vysokých ¹kolách neupravených. Za opatøení èi kroky ve smyslu uvedeného èlánku Úmluvy o uznávání kvalifikací je tak v podmínkách Èeské republiky nutno pova¾ovat pøedev¹ím zákonnou úpravu, nikoli interní metodický materiál Ministerstva ¹kolství, mláde¾e a tìlovýchovy. Ostatnì dùvodová zpráva k zákonu o vysokých ¹kolách k ustanovením o uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace hovoøí o tom, ¾e postup dle zákona o vysokých ¹kolách odpovídá Úmluvì o uznávání kvalifikací (srov. digitální repozitáø Poslanecké snìmovny Parlamentu, volební období 1996-1998, snìmovní tisk è. 329/0, dostupný z www.psp.cz); i z toho je patrné, ¾e zákonodárce mìl pøi pøijímání zákona o vysokých ¹kolách na pamìti zachování závazkù z této Úmluvy a ¾e základní regulaci uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace vtìlil do zákona.
Z tìchto dùvodù krajský soud ve svìtle kasaèních námitek nepochybil, pokud pøi posuzování procesního postupu ¾alované v dané vìci vycházel ze správního øádu, na který zákon o vysokých ¹kolách v § 105 odkazuje, takové hodnocení není v ¾ádném pøípadì v rozporu s Úmluvou o uznávání kvalifikací. Ze shodných dùvodù je nedùvodná té¾ stì¾ovatelova námitka, ¾e byla ignorována Úmluva o uznávání kvalifikací, pokud za rozhodný nebyl brán fakt, ¾e postup ¾alované v dané vìci respektoval interní metodický materiál Ministerstva ¹kolství, mláde¾e a tìlovýchovy s názvem Postup pøi uznávání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace v Èeské republice . Zde dále bezezbytku platí, ¾e správní praxe plynoucí z interních aktù øízení (tzv. vnitøních pøedpisù) pøedstavuje urèitý referenèní rámec pro postup dotèených orgánù, zejména ve vztahu k dodr¾ování zásad rovného zacházení a zákazu libovùle, uplatòuje se v¹ak primárnì uvnitø systému vztahù organizaèní nadøízenosti a podøízenosti ve veøejné správì a z tohoto pohledu tedy ministerstvem vypracovaný postup a pøijatá praxe nepøedstavují závazný právní rámec pro vydávání osvìdèení o uznávání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace; ten je dán zákonem o vysokých ¹kolách v ustanoveních § 89 a § 90, jejich¾ výklad byl uèinìn vý¹e , jak zdej¹í soud konstatoval v ji¾ rozsudku ze dne 10. 3. 2011, è. j. 9 As 81/2010-211, v právnì obdobné vìci.
Nejvy¹¹í správní soud neshledal dùvodnou ani námitku, ¾e rozhodnutí krajského soudu nejednotnì posuzuje samostatnost osvìdèení vydaného v dané vìci ¾alovanou na paralelnì vydaném rozhodnutí. Z rozsudku krajského soudu jednoznaènì vyplývá, ¾e nosným rozhodovacím dùvodem byla øádnì vylo¾ená a objasnìná úvaha, ¾e osvìdèení vydané ¾alovanou nelze pova¾ovat za souèást pùvodního rozhodnutí ¾alované, pøièem¾ v dané vìci nebylo mo¾no vydat soubì¾nì osvìdèení a rozhodnutí tak, jak uèinila ¾alovaná. Pøi odùvodnìní této své úvahy, kterou zdej¹í soud pova¾uje za zásadní pro výrok rozhodnutí krajského soudu, krajský soud postupoval jednotnì a bezrozpornì, pøièem¾ pøihlí¾el k judikatuøe Nejvy¹¹ího správního soudu. S tímto hodnocením krajského soudu se v návaznosti na kasaèní námitky zdej¹í soud ztoto¾nil. Krajský soud sice v závìru rozsudku pro úplnost, nad rámec nezbytné reakce na ¾alobní námitky, uvedl, ¾e nebyl oprávnìn posuzovat osvìdèení jako samostatné rozhodnutí, které by z hlediska svého obsahu splòovalo pøedepsané nále¾itosti. To v¹ak nemù¾e nic zmìnit na jasnì vyjádøeném a nále¾itì rozebraném názoru krajského soudu, ¾e v dané vìci nebylo mo¾no, aby ¾alovaná vydala zároveò rozhodnutí i osvìdèení, co¾ zákon neumo¾òuje.
Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti vyjádøil pøesvìdèení, ¾e nález Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. I. ÚS 512/02, publikovaný jako N 143/28 SbNU 271, dostupný z http://nalus.usoud.cz, na který odkázal krajský soud, nelze vztáhnout na nynìj¹í pøípad. Nejvy¹¹í správní soud nespatøuje odkaz na tento nález v rozsudku krajského soudu za nijak zavádìjící, Ústavní soud se v nìm mj. zabýval obecným pojednáním o èl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a z nìj vyplývajícího po¾adavku vázanosti státní moci zákonem. Pokud krajský soud v èásti odùvodnìní, v ní¾ se zmínil o vázanosti státní moci zákonem, poukázal na pojednání Ústavního soudu o zmínìném èlánku Listiny, nelze mu nic vytýkat, obzvlá¹tì za situace, kdy krajský soud ve svém rozsudku øádnì vylo¾il, proè se s ohledem na konkrétní soudem posuzovaný pøípad postup ¾alované roze¹el se zákonnými po¾adavky. Ostatnì i zdej¹í soud ve vìci nostrifikací na zmínìný nález Ústavního soudu v souvislosti s vázaností státní moci zákonem odkazoval.
Právní názor vyslovený v rozsudku krajským soudem, závazný pro ¾alovanou dle § 78 odst. 5 s. ø. s., je z napadeného rozsudku patrný a je jednoznaèný. Krajský soud ¾alovanou zavázal svým názorem, ¾e o ¾ádostech o uznání zahranièního vysoko¹kolského vzdìlání a kvalifikace není mo¾no rozhodnout soubì¾ným vydáním dvou aktù-rozhodnutí a osvìdèení, takového postupu se proto musí ¾alovaná vyvarovat. Tím, ¾e se soud nezabýval hodnocením, zda o ¾ádosti stì¾ovatele v pøedmìtné vìci mìlo být rozhodnuto kladnì nebo naopak zápornì, nestanoví tento závazný právní názor, zda má být ¾ádosti vyhovìno nebo ne. Zdej¹í soud nespatøuje, v èem by mìl spoèívat stì¾ovatelem tvrzený mo¾ný dvojí výklad závazného právního názoru krajského soudu.
Výrok o náhradì nákladù øízení se opírá o § 60 odst. 1, vìtu první, s. ø. s., ve spojení s § 120 s. ø. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má úèastník, který mìl ve vìci plný úspìch, právo na náhradu nákladù øízení pøed soudem, které dùvodnì vynalo¾il, proti úèastníkovi, který ve vìci úspìch nemìl. Stì¾ovatel, stejnì jako ¾alovaná, v soudním øízení úspìch nemìl, proto nemají právo na náhradu nákladù øízení. ®alobci, který by jinak mìl právo na náhradu nákladù øízení, nevznikly v øízení náklady, které by pøekraèovaly jeho bì¾nou úøední èinnost.