Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2005-01097-de-marzo-1-de-2012?documento=jurcol&contexto=jurcol_bf738e9503910172e0430a0101510172&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-18 00:05:24
Document Index: 28581431

Matched Legal Cases: ['artículo 84', 'artículo 85', 'artículo 209', 'artículo 66', 'artículo 365', 'artículo 89', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 68', 'artículo 52', 'artículo 5', 'artículo 368', 'artículo 89', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 7', 'Artículo 3']

﻿ Sentencia 2005-01097 de marzo 1º de 2012
SENTENCIA 2005-01097 DE 01 DE MARZO DE 2012
CONTENIDO:LAS INSTRUCCIONES DE GIRO DEL SUPERÁVIT POR CONTRIBUCIONES SOLIDARIAS NO SON ACTOS ADMINISTRATIVOS. LA OBLIGACIÓN DE LAS ENTIDADES PRESTADORAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS SE DERIVA DE LA LEY, Y LAS INSTRUCCIONES DE GIRO SON EL MEDIO QUE SE UTILIZA PARA INFORMAR A LAS EMPRESAS SOBRE LA OBLIGACIÓN DE TRANSFERIR LOS SUPERÁVIT O EXCEDENTES QUE LAS MISMAS HAN REPORTADO EN LAS CONCILIACIONES QUE TRIMESTRALMENTE DEBEN PRESENTAR, COMO TAL, LAS INSTRUCCIONES DE GIRO NO TIENEN LA NATURALEZA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS, PORQUE LA SITUACIÓN JURÍDICA QUE PODRÍA DERIVARSE CUANDO SE JUSTIFICAN LAS INCONSISTENCIAS PLASMADAS EN LAS ÓRDENES DE GIRO, PROVIENE DIRECTAMENTE DE LA LEY Y NO DE TALES INSTRUCCIONES.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACTO ADMINISTRATIVO, SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, CONTRIBUCIONES DE SOLIDARIDAD EN EL SECTOR ENERGÉTICO
Sentencia 2005-01097 de marzo 1º de 2012
Rad. 25000-23-27-000-2005-01097-01 (17472)
Actor: Empresas Públicas de Yarumal ESP
Bogotá, D.C., marzo primero de dos mil doce.
Conforme con el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala debe establecer la legalidad de los actos administrativos por medio de los que el Ministerio de Minas y Energía declaró que las Empresas Públicas de Yarumal ESP debían al Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos - Ministerio de Minas y Energía la suma de $ 4.123.332.843, por concepto del superávit generado por los años 1998 a 2004.
Para el efecto, conforme con las pretensiones de la demanda y el recurso de apelación, la Sala analizará los siguientes aspectos: i) Si existió violación del derecho al debido proceso de la demandante, por la adecuación de la acción de nulidad simple a acción de nulidad y restablecimiento del derecho y por la falta de valoración de ciertas pruebas; ii) Si el tribunal omitió pronunciarse sobre la pérdida de fuerza ejecutoria de las instrucciones de giro emitidas por el Ministerio de Minas; iii) Si la Resolución 180205 del 25 de febrero de 2005 fue expedida de manera irregular y, iv) Si las instrucciones de giro del superávit que le remitió el Ministerio de Minas y Energía a la demandante son actos administrativos que debieron ser notificados.
i) De si existió violación del derecho al debido proceso, por la adecuación de la acción de nulidad simple a acción de nulidad y restablecimiento del derecho y por la falta de valoración de ciertas pruebas
La demandante manifestó su inconformismo frente a la decisión del tribunal de adecuar la demanda que presentó en acción de nulidad simple a una de nulidad y restablecimiento del derecho.
También alegó que el tribunal debió valorar los documentos que aportó con posterioridad a la culminación del periodo probatorio, y que el mismo tribunal había decretado de oficio en providencia del 16 de abril de 2008. Que de esos documentos se le corrió traslado al Ministerio de Minas y Energía.
La parte actora, inicialmente, invocó el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo para demandar la nulidad de las resoluciones 180205 del 25 de febrero de 2005 y 180673 del 3 de junio del mismo año. Por eso, la pretensión propuesta en la demanda aludió a la nulidad de tales actos. No pidió ningún restablecimiento del derecho.
Ahora bien, la Resolución 180205 del 25 de febrero de 2005 declaró que las Empresas Públicas de Yarumal debían al Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos - Ministerio de Minas y Energía, la suma de $ 4.123.332.843, correspondientes a capital, rendimientos e intereses de mora calculados a partir del 15 de febrero de 2005, por concepto de superávit generado desde el año 1998 al 2004. Este acto fue confirmado por la Resolución 180673.
Mediante auto del 25 de noviembre de 2005, el tribunal le concedió 5 días a la demandante, contados a partir de la notificación, para que precisara el tipo de acción interpuesta y la oportunidad procesal para informarla. Pidió también que informara la fecha de notificación de la Resolución 180673 del 3 de junio de 2005.
Luego, mediante escrito del 5 de diciembre de 2005 (fl. 33, cdno. de pruebas), en cumplimiento del requerimiento hecho por el tribunal, reiteró que la acción que había propuesto en la demanda era la de nulidad simple, y que la Resolución 180673 se había notificado el día 20 de junio de 2005.
Mediante auto del 15 de marzo de 2006, el tribunal remitió el expediente al Consejo de Estado por competencia.
La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante auto del 9 de junio de 2006, ordenó devolver el proceso al tribunal por ser el competente. Estableció que los actos demandados eran de carácter particular y concreto, toda vez que “declaran a la demandante deudora del Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribuciones de Ingreso”, y que, por lo tanto, “su eventual declaratoria de nulidad conllevaría a un restablecimiento del derecho”. Y, en consecuencia, (fl. 46, cdno. de pruebas)
En consecuencia (sic), el tribunal admitió la demanda; decisión que no fue recurrida por la parte actora (fls. 53 y 54, cdno. de pruebas).
De acuerdo con lo anterior, se ratifica lo que en su momento concluyó la Sección en el auto del 9 de junio de 2006, en el sentido de que la acción incoada por la demandante no correspondía a una acción de simple nulidad, sino a una acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Esto por cuanto los actos demandados crearon una situación particular y concreta en cabeza de las Empresas Públicas de Yarumal, consistente en el pago de una obligación a favor del Ministerio de Minas - Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingreso. De manera que en caso de que sea declarada la nulidad de los actos demandados, en virtud del restablecimiento del derecho in natura, la obligación contenida en tales actos dejará de existir.
Como en reiteradas oportunidades lo ha dicho esta corporación, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, tiene como finalidad no solo el restablecimiento de la legalidad objetivamente considerada, sino además el restablecimiento del derecho subjetivo o particular violado o desconocido por el acto demandado.
Como en el presente caso la parte actora rindió el concepto de la violación de los actos demandados, no se aprecia que el tribunal haya conculcado el derecho al debido proceso cuando admitió la demanda en atención a la orden impartida por esta sección.
Adicionalmente, se pone de presente que la demandante no tuvo reparo alguno frente a la adecuación hecha por esta corporación y por el tribunal, ya que, además de no objetar el auto que admitió la demanda; en los alegatos que presentó en ambas instancias aceptó que “[E]n el caso bajo análisis la demandante tramita una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo de carácter particular y concreto, donde se pretende el desaparecimiento de la Resolución 18-205 de 2005 de la vía jurídica, conllevando este automáticamente el restablecimiento del derecho de las Empresas Públicas de Yarumal en el sentido de que estas no tienen ninguna deuda con el Ministerio de Minas y Energía por concepto de superávit e intereses por las conciliaciones realizadas por la accionante durante el período comprendido del 01-01-98 al 31-12-01”.
En cuanto a la supuesta omisión en la valoración de las pruebas que aportó la demandante, la Sala hace las siguientes precisiones:
Mediante auto del 24 de agosto de 2007, el tribunal abrió el periodo probatorio por el término señalado en el artículo 209 del Código Contencioso Administrativo. En la providencia, el tribunal ordenó la práctica de las pruebas pedidas por las partes y le otorgó valor probatorio a los documentos aportados por las mismas. Luego, cerró el período probatorio al correr traslado a las partes para que alegaran de conclusión (fl. 106, cdno. de pruebas).
Posteriormente, en el curso del periodo probatorio, la demandante aportó una serie de documentos que no allegó en la oportunidad que le correspondía, porque “no fue posible su obtención por estar en poder del demandado” (fls. 144 a 153, cdno. de pruebas).
Ante lo anterior, el tribunal, teniendo en cuenta que “los documentos citados no habían sido decretados como prueba y teniendo en cuenta la trascendencia de los mismos para efectos de esclarecer los hechos de la demanda”, resolvió de oficio decretarlos como pruebas del proceso y ordenó su traslado al Ministerio de Minas y Energía. Dichas pruebas consistían en un memorando que contenía las fechas en que el Ministerio de Minas y Energía recibió las conciliaciones remitidas por la demandante durante los años 1998 a 2001 y, en un memorando expedido por la tesorería del mismo ministerio, que relacionaba el giro de ciertos dineros a favor de las empresas demandantes durante los mismos años (fls. 155 y 156, cdno. de pruebas).
Finalmente, en el fallo objeto de alzada, el tribunal decidió no pronunciarse sobre el cuestionamiento que hizo la demandante en relación con la falta de sustento de los giros que hizo el Ministerio de Minas y Energía a las Empresas Públicas de Yarumal, por cuanto consideró que pronunciarse sobre un aspecto que no fue incluido en la demanda, implicaba desconocer el derecho de defensa del ministerio e impedirle la oportunidad de controvertir tal asunto.
Hasta aquí la Sala no encuentra que el tribunal no le haya otorgado valor probatorio a las pruebas cuestionadas, toda vez que, según se desprende del fallo apelado, el tribunal, simplemente, consideró impertinente el cuestionamiento que hizo la parte actora de ciertos giros que hizo el Ministerio de Minas a las Empresas Públicas de Yarumal durante los años 1998 a 2001, por ser un aspecto que no fue cuestionado en la demanda.
No debe perderse de vista que, de acuerdo con la demanda, la inconformidad de la parte actora radicó en el hecho de que no estaba obligada a pagar al Fondo de Solidaridad suma de dinero alguna por concepto de superávit generado desde el año 1998 al 2004, y que alrededor de este se encauzó el curso del proceso que culminó con el fallo que ahora se revisa.
Lo hasta aquí analizado permite concluir que en ningún momento se vulneró el derecho al debido proceso de la parte actora.
ii) De si el tribunal omitió pronunciarse sobre la pérdida de fuerza de ejecutoria de las órdenes de giro emitidas por el Ministerio de Minas y Energía
La parte apelante sostuvo que el tribunal no hizo observación alguna sobre la pérdida de fuerza de ejecutoria de las conciliaciones que se realizaron desde el primer trimestre de 1998, momento en que se empezó a causar el supuesto superávit.
Inicialmente, la parte actora, al narrar los hechos de la demanda, sostuvo que los actos administrativos (oficios) en los que el Ministerio de Minas determinó el superávit, perdieron fuerza de ejecutoria por haber transcurrido más de cinco años, contados desde su expedición y notificación, sin que el ministerio haya realizado los actos correspondientes para su ejecución.
Luego, al desarrollar el primer cargo de violación y de manera poco clara, la demandante transcribió el numeral 3º del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo y sostuvo que dicho precepto era el punto de partida “para determinar la infracción de las normas superiores con la expedición de la Resolución 180205 de fecha 25-02-05, al no existir ley preexistente con anterioridad al 11-05-01, que le permitiera al Ministerio de Minas y Energía dejar conciliaciones en firme, para con fundamento en ello poder hacer el cobre (sic) del superávit por el procedimiento de jurisdicción coactiva”.
Por su parte, el tribunal, al resolver el cargo, analizó el procedimiento establecido en el Decreto 3087 de 1997, relacionado con la liquidación, cobro, recaudo y manejo de las contribuciones de solidaridad y subsidios en materia de servicios públicos de energía y gas combustible, y concluyó que dentro del dicho procedimiento “no se estableció la obligación del ministerio de emitir actos administrativos susceptibles de notificación y recursos de vía gubernativa para efectos de las órdenes de pago del superávit, pero si se determinó un plazo dentro del cual la empresa afectada puede plantear su desacuerdo con las instrucciones de giro dadas por el ministerio”. Así mismo, que “la obligación de consolidar las cuentas y remitirlas al ministerio recae en las empresas de servicios, es así como a partir del cumplimiento de esta obligación las mismas deben estar pendientes de las observaciones que al respecto plantee el ministerio, sin que para ello la norma hubiese contemplado el cumplimiento de los formalismos establecidos en el Código Contencioso Administrativo para los actos administrativos”.
Para la Sala, contrario a lo que pensó la parte apelante, el tribunal concluyó que los oficios que contenían las instrucciones de giro no eran actos administrativos susceptibles de ser notificados y recurridos en vía gubernativa; y que, por ende, tampoco tenían que cumplir las ritualidades que señala el Código Contencioso Administrativo para la formación de los actos administrativos. Esta conclusión descarta de plano el concepto “pérdida de fuerza de ejecutoria”, predicable únicamente de los actos administrativos.
Con todo, este cargo se alegó sobre actuaciones que no fueron objeto de la demanda, razón de más que hace improcedente pronunciamiento alguno al respecto.
iii) De si las instrucciones de giro del superávit por contribuciones solidarias son actos administrativos y de si la Resolución 180205 del 25 de febrero de 2005 fue expedida de manera irregular
La recurrente sostuvo que los oficios o comunicaciones por medio de los cuales el Ministerio de Minas determinó los superávit, requirió el pago de los mismos y determinó su acumulación son actos administrativos que debieron ser notificados en la forma como lo ordena el Código Contencioso Administrativo. Así mismo, aseveró que con anterioridad a la expedición del Decreto 847 del 11 de mayo de 2001, no había norma alguna que le permitiera al ministerio dejar en firme las conciliaciones de los subsidios y contribuciones de solidaridad en materia de servicios públicos. Que, por tanto, no era posible realizar el cobro del superávit en la forma como lo hizo el Ministerio de Minas y Energía en los actos acusados.
Afirmó que todas las conciliaciones y el superávit a que alude la Resolución 180205 de 2005 se causaron en vigencia del Decreto 3087 de 1997; es decir, con anterioridad al Decreto 847 de 2001, que es la norma en que se fundamentó la resolución acusada.
Conforme con las consideraciones de la Resolución 18 0205 del 25 de febrero de 2005, objeto de demanda, el Ministerio de Minas y Energía declaró la obligación a cargo de las Empresas Públicas de Yarumal, por el superávit acumulado por concepto de conciliaciones de subsidios y contribuciones desde el año 1998 al 2004.
Según el artículo 365 de la Constitución Política, es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional. Para hacer posible el acceso de las personas de menores ingresos a los servicios públicos domiciliarios, la Constitución ordena, de un lado, que el régimen de tarifas tenga en cuenta, además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos (art. 367); y, asimismo, que la Nación, las entidades territoriales y las descentralizadas puedan conceder subsidios en sus respectivos presupuestos para que dichos usuarios puedan pagar las tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas.
La Ley 142 (art. 14.29)(5) definió el subsidio como la diferencia entre lo que se paga por un servicio y el costo de este, cuando el costo es mayor al pago que se recibe. El subsidio se reparte como un descuento en la factura del servicio (art. 99.3)(6).
Según el artículo 89 de la Ley 142 de 1994, los principios de solidaridad y redistribución de ingresos se traducen en el cobro de una contribución a los usuarios de los estratos altos (5 y 6) y a los usuarios comerciales e industriales, denominada contribución de solidaridad, que será recaudada y aplicada por las empresas al pago de subsidios y, si quedare un superávit, será entregado a fondos de solidaridad y redistribución de ingresos de las entidades territoriales. Tratándose de empresas de gas combustible, el superávit será entregado al presupuesto de la Nación, en un Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos, FSSRI, administrado por el Ministerio de Minas y Energía(7).
Posteriormente, mediante la Ley 286 de 1996, que modificó parcialmente la Ley 142 de 1994, entre otras, reguló la obligación de transferir al fondo los superávit de la contribución de solidaridad recaudada de los usuarios del servicio de energía eléctrica, y dispuso que la empresa distribuidora de energía eléctrica o de gas combustible distribuido por red física cubrirá trimestralmente los subsidios con la contribución recaudada, y entregará al fondo el excedente o superávit —si lo hubiere— “dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a su liquidación trimestral”(8).
Luego, con la expedición del Decreto 3087 de 1997, mediante el cual se reglamentaron las leyes 142 de 1994 y 286 de 1996 en relación con la liquidación, cobro, recaudo y manejo de las contribuciones de solidaridad y de los subsidios en el servicio público de energía eléctrica y gas combustible, se reglamentó el procedimiento interno para la conciliación y transferencia del superávit al fondo, en cumplimiento del artículo 5º de la Ley 286 y, así mismo, estableció que en caso de que la empresa prestadora del servicio incurriera en mora al realizar los giros al fondo, se causaban intereses moratorios comerciales. Al efecto, dicho artículo estableció:
“ART. 5º—Procedimiento interno. Las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, efectuarán trimestralmente la conciliación de sus cuentas de subsidios y contribuciones de solidaridad. Si después de efectuada la conciliación referida existiera superávit, lo transferirá al Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a su liquidación trimestral.
PAR. 2º—Los recursos que se recauden por concepto de contribuciones de solidaridad, en los servicios públicos a que hace referencia el presente decreto, se destinarán de conformidad con lo dispuesto por el inciso 4º del artículo 5º de la Ley 286 de 1996”.
El citado Decreto 3087 de 1997 dispuso que las transferencias efectivas de dinero que debían hacer las entidades prestadoras de servicios públicos al fondo por concepto de contribuciones de solidaridad, solo ocurrirían cuando se presentara superávit, después de compensar internamente los recursos necesarios para otorgar subsidios.
Luego, el Ministerio de Minas y Energía, en el artículo 2º de la Resolución 8 1006 del 8 de junio de 1998, estableció la obligación, a cargo de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, de entregar el resultado de la conciliación trimestral a que alude el artículo 5º de la Ley 286 al Ministerio de Minas y Energía - Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos, dentro de los 20 días calendario siguientes a la fecha de corte de la conciliación. Y para el caso de las conciliaciones correspondientes a los dos primeros trimestres de 1998, debían remitirse a más tardar el día 30 de julio de 1998.
En la misma resolución, el ministerio contempló la posibilidad de que el fondo dé instrucciones a empresas con superávit para que hagan giros a las empresas deficitarias. El procedimiento es el siguiente: al finalizar cada trimestre del año calendario, las empresas cortarán y conciliarán las cuentas de subsidios y contribuciones recaudadas en el mismo período, y deberán presentar al FSSRI el resultado de esta conciliación dentro de los 2 meses siguientes (art. 2º)(9). Las empresas que presenten excedentes los girarán a las empresas que el FSSRI determine y que “presenten faltantes en subsidios”, y el giro se hará a más tardar el día hábil siguiente (art. 3º). Si el déficit presentado por la empresa fuere mayor que el estimado por el ministerio, se girará a la empresa el importe de este último, sin perjuicio de posteriores justificaciones(10).
No obstante lo anterior, lo dispuesto en la Resolución 81006 fue derogado por la Resolución 8-1960 del 13 de octubre de 1998. En la nueva resolución, el ministerio estableció que las conciliaciones debían hacerse de acuerdo con el plan único de cuentas, PUC, y fijó un término de 2 meses calendario, siguientes a la fecha de corte de la conciliación, para que las empresas prestadoras de servicios públicos entregaran la conciliación al ministerio. También estableció que la conciliación debía ser suscrita por las personas que autorizan el estatuto tributario o sus reglamentos para suscribir las declaraciones de retención en la fuente.
Igualmente, la Resolución 8-1960 de 1998 reguló el giro de los excedentes generados. El artículo 3º señaló que las empresas que presentaran dentro del trimestre excedentes de contribuciones en la conciliación, debían girarlos a las empresas que determinara el Ministerio de Minas - Fondo de Solidaridad, siempre que reunieran determinados requisitos: i) Que atiendan usuarios ubicados en los estratos 1, 2 o 3; ii) Que presenten faltantes en subsidios y; iii) Que presten su servicio en la misma zona territorial. Si después de efectuar estos giros, quedan excedentes en una empresa, o en el caso en que no se reciban instrucciones del ministerio-fondo para el giro de los excedentes dentro de la zona, la empresa recaudadora deberá girar los excedentes al fondo a más tardar dentro de los 45 días siguientes a la presentación de la conciliación trimestral de las cuentas (art. 4º).
Asimismo, en los parágrafos tercero y cuarto del artículo 3º ibídem, se aclaró la metodología para el giro de los recursos superavitarios. Al efecto, se dispuso:
“PAR. 3º—Para determinar el monto de los recursos superavitarios que deberán ser girados a empresas deficitarias de la misma zona o los de los déficit que podrán ser cubiertos con excedentes de la misma zona se seguirá la siguiente metodología: si el cálculo del excedente de una empresa es inferior al excedente estimado por el Ministerio de Minas y Energía, se girará a las empresas que presenten déficit en la misma zona territorial o al Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos, según el caso, el monto del excedente estimado por la empresa.
Si en el término de tres (3) meses, contados desde la fecha en que recibió la instrucción de giro por parte del Ministerio de Minas y Energía, la empresa no ha justificado la diferencia entre las estimaciones del ministerio y las de la empresa, deberá girar a las empresas de la misma zona territorial o al Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos, el monto de la diferencia entre el primer giro realizado y el valor estimado por el Ministerio de Minas como excedente, con los intereses. Si los recursos deben ser girados al fondo, el giro deberá realizarse al día siguiente, si debe realizarlo a otras empresas de la misma zona deberá girarlos en la oportunidad que el Ministerio de Minas y Energía le indique. La información que soporte los cálculos de la empresa deberá remitirse al Ministerio de Minas y Energía a más tardar dentro de los dos (2) meses contados desde la fecha en que recibió la comunicación de giro por de este (sic)”.
PAR. 4º—El término establecido en el parágrafo anterior, será de seis (6) meses para justificar las estimaciones de la empresa y de cuatro (4) meses para presentar la información que soporte los cálculos para los superávit o déficit causados en 1997 y/o el primer semestre de 1998”.
Posteriormente, el Gobierno Nacional derogó el Decreto 3087 de 1997, mediante el Decreto 847 del 11 de mayo de 2001(11). Entre las principales modificaciones que hizo el decreto, y que interesan al caso, se encuentran las siguientes:
— Estableció, a cargo de las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, la obligación de llevar contabilidad separada de las cuentas detalladas de los subsidios y las contribuciones de solidaridad facturadas y de las rentas recibidas por concepto de contribución o por transferencias de otras entidades para sufragar subsidios, así como de su aplicación (art. 4º).
— Reiteró el plazo de 2 meses siguientes a la culminación de cada trimestre, fijado en la Resolución 8 1960 de 1998, para que las entidades remitieran las conciliaciones de las cuentas al Ministerio de Minas y Energía (art. 5º).
— Reiteró el plazo de 45 días, siguientes a la liquidación trimestral, para que las empresas transfieran al Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos el superávit existente (art. 5º).
— Estableció la causación de intereses moratorios de la legislación tributaria para el caso de giros efectuados al fondo y de intereses comerciales en el caso de los giros hechos entre empresas. Para el caso de los giros al fondo, señaló la causación de los intereses, si después de transcurridos los 45 días calendario desde la liquidación de la conciliación trimestral de las cuentas de subsidios y contribuciones, no han sido girados los excedentes al fondo (art. 5º).
— Se fijó el procedimiento ante las eventuales diferencias que se presenten entre las conciliaciones presentadas por la empresa prestadora de servicio público y las presentadas por el Ministerio de Minas y Energía. Para el efecto, dispuso que las empresas podrían justificar las diferencias encontradas, remitiendo al ministerio los soportes del caso dentro de los 2 meses siguientes a la fecha en la que las empresas reciben la conciliación efectuada por el ministerio. Si transcurridos 3 meses, contados a partir de la fecha en que reciben la conciliación hecha por el ministerio, el Fondo de Solidaridad no encuentra justificada la diferencia encontrada, la conciliación efectuada por el ministerio queda en firme. En este último caso, el monto de la diferencia entre el excedente de la empresa y el valor estimado por el ministerio deberá ser girado junto con los intereses corrientes causados a la empresa de la misma zona territorial o al Fondo de Solidaridad, de acuerdo con las instrucciones dadas por el ministerio (art. 5º, par.).
De acuerdo con el anterior recuento, las normas aplicables a la liquidación, cobro, recaudo y manejo de las contribuciones y subsidios en materia de servicio público de energía eléctrica, para cada uno de los periodos discutidos son las siguientes:
Para los años 1998, 1999, 2000 y enero a abril de 2001: Ley 142 de 1994, Ley 286 de 1996, Decreto 3087 del 23 de diciembre de 1997, la Resolución 8 1006 del 29 de mayo de 1998, la Resolución 8 1960 del 13 de octubre de 1998,
Para los años 1998, 1999 y 2000, las empresas prestadoras de servicios públicos estaban obligadas, al finalizar cada trimestre del año, a conciliar las cuentas correspondientes a los subsidios facturados y a las contribuciones de solidaridad que recaudó durante el respectivo trimestre. Esta conciliación debía ser entregada al Ministerio de Minas y Energía o a quien este designe como administrador del Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos dentro de los 2 meses calendario siguientes a la fecha de corte de la conciliación.
Si en la conciliación de las cuentas resultaba algún excedente o superávit de contribuciones recaudadas por la empresa, este debía ser girado a las empresas que determinara el Ministerio - Fondo de Solidaridad, para el pago de los subsidios requeridos en las respectivas zonas territoriales. El giro de estos recursos debía hacerse a más tardar el día hábil siguiente a aquel en que el Ministerio de Minas entregara la instrucción sobre el giro de los excedentes del valor de la contribución.
En caso de que el cálculo del excedente que reportara una empresa fuera inferior al excedente que estimara el Ministerio de Minas y Energía, se giraría inicialmente el excedente estimado por la empresa. Y si en caso de que dentro de los 3 meses siguientes a la fecha en que la empresa recibía la instrucción de giro no justificaba la diferencia, esta debía girar el monto que resulta de la diferencia entre el primer giro realizado y el valor estimado por el ministerio. Para el primer semestre de 1998, la Resolución 81960 de 1998 fijó el anterior término en 6 meses y en 4 meses para presentar la información que soporte el cálculo del superávit causado.
A partir de la expedición del Decreto 847 de 2001, aplicable para los años 2001, 2002, 2003 y 2004, se mantuvieron las anteriores obligaciones, pero, adicionalmente, y para el caso en que se presentaran diferencias entre las conciliaciones presentadas por las empresas y por el ministerio, de manera expresa señaló que si transcurridos 3 meses contados a partir de la fecha en que la empresa recibe la conciliación hecha por el Ministerio de Minas, el Fondo de Solidaridad no encuentra justificada la diferencia, la conciliación hecha por el ministerio queda en firme.
Hasta aquí se puede ver que no es el ministerio demandado el que le otorga “firmeza” o certeza a las conciliaciones efectuadas por la empresa o por el Ministerio de Minas. Es la ley y el reglamento los que le otorgan validez y certeza a las conciliaciones reportadas por las empresas prestadoras de servicios públicos y a las realizadas por el Ministerio de Minas en aquellos casos en que existen inconsistencias en la información. Así mismo, es la ley la que, a partir de las conciliaciones realizadas, crea la obligación de transferir los excedentes o el superávit generado trimestralmente a las empresas que determine el ministerio dentro de la respectiva zona territorial o al Fondo de Solidaridad.
Fíjese que si bien el Decreto 847 de 2001 se refirió expresamente a la firmeza de la conciliación, la Resolución 81960 de 1998 dispuso un efecto parecido cuando al cabo de 3 meses, desde la fecha en que la empresa recibía la instrucción de giro, no justificaba la diferencia, la empresa de servicios públicos debía girar el monto fijado por el ministerio, menos el que inicialmente había fijado la empresa(12).
Ahora bien, con respecto a la inquietud de la recurrente sobre si las diferentes comunicaciones que le remitió el Ministerio de Minas y Energía a las Empresas Públicas de Yarumal, en las que se liquidó el superávit por los periodos discutidos y se dio orden de giro, son actos administrativos que debieron ser notificados, la Sala reitera que no es así, toda vez que las órdenes de giro son instrucciones que da el ministerio a las empresas prestadoras de servicios públicos para transferir los excedentes o superávit generados en el recaudo de las contribuciones de solidaridad, con destino al Fondo de Solidaridad, conforme con las conciliaciones que previamente han presentado las empresas de servicios públicos.
No debe olvidarse que lo que determina la existencia de un acto administrativo es la decisión que toma la administración de crear, modificar o extinguir una situación jurídica concreta.
Las instrucciones de giro, simplemente, daban cuenta de las conciliaciones que las empresas de servicios públicos podían o no justificar.
En el presente caso, la obligación de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios se deriva de la ley, y las instrucciones de giro son el medio que se utiliza para informar a las empresas sobre la obligación de transferir los superávit o excedentes que las mismas han reportado en las conciliaciones que trimestralmente deben presentar.
Como tal, las instrucciones de giro no tienen la naturaleza de actos administrativos, porque la situación jurídica que podría derivarse cuando se justifican las inconsistencias plasmadas en las órdenes de giro, proviene directamente de la ley y no de tales instrucciones.
No se vulneró el derecho de defensa de la recurrente con la expedición de las instrucciones de giro, toda vez que, para ello, tanto en la Resolución 8-1960 de 1998 como en el Decreto 847 de 2001 se estableció la posibilidad de que las empresas prestadoras de servicios públicos puedan justificar ante el Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos aquellas diferencias que existan en la conciliación de las cuentas de subsidios y contribuciones, de las que se pueda originar un superávit por contribuciones, explicando las razones del porqué de tales diferencias y aportando los documentos que las soporten.
Existe entonces la posibilidad de que la demandante pueda oponerse y, a la vez, justificar aquellas diferencias, sin necesidad de que para poder ejercer tal derecho, las instrucciones u órdenes de giro deban cumplir las formalidades que todo acto administrativo exige para su formación, como acertadamente lo entendió el tribunal.
Adicionalmente, las pruebas que reposan en el expediente reflejan que la demandante tuvo la oportunidad de pronunciarse frente a las diferencias que encontró el Ministerio de Minas y Energía en las conciliaciones que de manera extemporánea presentó, así como también tuvo la oportunidad de validar la información y de presentar los documentos que justificaran tales diferencias, lo que garantizó el ejercicio del derecho de defensa que la parte actora adujo que se le había vulnerado.
iii) (Sic) De si la Resolución 180205 de 2005 fue expedida de manera irregular
La demandante cuestionó la Resolución 180205 de 2005, por haber sido expedida de manera irregular, en la medida en que el Ministerio omitió aludir al Decreto 3087 de 1997, vigente para el momento en que se realizaron las conciliaciones y se fijaron los superávits y, porque no enunció las razones de hecho y de derecho que los originaron.
Para la Sala el cargo no prospera por las siguientes razones:
La doctrina judicial de esta corporación(13) ha sostenido que la expedición irregular del acto administrativo se presenta cuando la administración no se ajusta a los procedimientos establecidos para manifestar su voluntad, los cuales pretenden otorgar garantías a los administrados. Cuando la ley establece requisitos de apariencia o formación de los actos administrativos, sean estos de carácter general o de carácter particular y concreto, los mismos se deben cumplir obligatoriamente, cuando quiera que la administración pretenda tomar una decisión que corresponda a aquellas que se hallan sometidas a tales requisitos, de tal manera que su desconocimiento conducirá a que se configure, precisamente, la causal de nulidad en estudio, es decir, la expedición irregular del acto administrativo o vicios de forma.
Se advierte, no obstante, que tanto la doctrina como la jurisprudencia, al tratar el tema de la formalidad del acto administrativo y la nulidad proveniente de su desconocimiento, han sido del criterio de que no cualquier defecto, puede tener la virtualidad de invalidar una decisión de la administración, puesto que “... no todas las formas tienen un mismo alcance o valor...”(14), y ellas van desde las sustanciales hasta las meramente accesorias, siendo únicamente las primeras las que realmente inciden en la existencia del acto y su surgimiento a la vida jurídica y, por lo tanto, la omisión de las mismas sí afecta su validez.
En el caso, la parte actora alegó que la Resolución 180205 adolece de este vicio, porque no enuncia las razones de hecho y de derecho en que se fundamentó y porque no aludió al Decreto 3087 de 1997, norma aplicable para el momento de ocurrencia de los hechos.
Para la Sala estas circunstancias no encajan dentro de lo que la doctrina ha definido como “expedición irregular de los actos”, sino más bien dentro de una falta de motivación de los actos. Por esta razón, el análisis se hará en torno a esta última, a partir del contenido de la resolución sobre la que manifestó inconformidad.
El texto de la Resolución 18 0205 del 25 de febrero de 2005 es el siguiente:
“Resolución 18 0205 de 25 de febrero de 2005
Por la cual se declara a una entidad prestadora de servicios públicos deudora del Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos
En ejercicio de las facultades otorgadas por las leyes 142 de 1994, Decreto 847 de 2001, modificado por el Decreto 201 del 27 de enero de 2004 y por el numeral 13, artículo 5º, del Decreto 70 de 2001
Que mediante las leyes 142 y 143 de 1994, se creó el Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos como un fondo cuenta para administrar las contribuciones de solidaridad y los subsidios que las diferentes empresas de energía eléctrica y gas combustible distribuido por red física, facturan y otorgan a los usuarios finales.
Que mediante Decreto 847 del 11 de mayo de 2001, modificado por el Decreto 201 del 27 de enero de 2004, se establece el procedimiento interno para la liquidación, reportes y validación de las cuentas de subsidios y contribuciones, así como la manera de efectuar los giros al Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos por los superávit que presenten los comercializadores de energía eléctrica.
Que de acuerdo con la información presentada por Empresas Públicas de Yarumal ESP y con la normatividad que reglamenta el Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos, el Ministerio de Minas y Energía ha validado para dicha empresa un superávit acumulado por concepto de conciliaciones de subsidios y contribuciones desde el año 1998 al 2004 que, a la fecha, no ha sido transferido al Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos.
Que siguiendo el procedimiento establecido en las normas mencionadas anteriormente, este ministerio ha enviado a la citada empresa las órdenes de giro que a continuación se relacionan:
Que según lo expuesto, es del caso actualizar las ordenes (sic) de giro dadas, incluyendo los intereses moratorios calculados hasta el 15 de febrero de 2005, según se detalla en el siguiente cuadro resumen:
Intereses de mora hasta mayo 11 de 2001 según Decreto 3087 de 1997
Intereses de mora desde mayo 12 de 2001 hasta febrero 15 de 2005, según decretos 847 de 2001 y 201 de 2004
ART. 1º—Declarar que Empresas Públicas de Yarumal ESP debe al Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos - Ministerio de Minas y Energía, la suma de cuatro mil ciento veintitrés millones trescientos treinta y dos mil ochocientos cuarenta y tres pesos ($ 4.123.332.843) m/cte., correspondientes a capital, rendimientos e intereses de mora calculados a 15 de febrero de 2005, por concepto de superávit generado desde el año 1998 a 2004.
ART. 2º—La presente resolución presta mérito ejecutivo de conformidad con lo establecido en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, por lo que una vez en firme, sin que se haya verificado su pago, deberá remitirse el presente acto administrativo, junto con las constancias de notificación y ejecutoria al grupo de jurisdicción coactiva con el fin de adelantar el cobro por dicha jurisdicción.
ART. 3º—Contra la presente resolución procede el recurso de reposición, el cual debe interponerse personalmente y por escrito, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación personal o por edicto, bien por el interesado, su representante o apoderado debidamente constituido, según lo establece el artículo 52 del Código Contencioso Administrativo.
Lo anterior muestra que, por el contrario, la Resolución 18 0205 de 2005 sí contiene los fundamentos de hecho y de derecho que la originaron. El ministerio invocó como fundamentos de derecho las leyes 142 y 143 de 1994, el Decreto 847 de 2001, modificado por el Decreto 201 del 27 de enero de 2004 y por el numeral 13, artículo 5º, del Decreto 70 de 2001; y como fundamentos de hecho el “superávit acumulado por concepto de conciliaciones de subsidios y contribuciones desde el año 1998 al 2004 que, a la fecha, no ha sido transferido al Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos”.
Ahora, frente a la necesidad de que la resolución se haya fundamentado en el Decreto 3847 de 1997, la Sala estima que no había necesidad de que el ministerio lo hubiera invocado en dicho acto. Esto porque, como quedó claro anteriormente, la obligación de las empresas prestadoras de servicios públicos de realizar las conciliaciones y de llevar cuentas detalladas de los recaudos de las contribuciones de solidaridad y del pago de subsidios, así como la de transferir a los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos los excedentes o superávit que surjan por los anteriores conceptos nació con la expedición de la Ley 142 de 1994. Y los decretos y resoluciones que se expidieron con posterioridad a dicha ley, fueron reglamentarios de las disposiciones que para el efecto contenía la Ley 142.
Ahora, la resolución cuestionada no es la que “liquida” los excedentes o superávit a cargo de las Empresas Públicas de Yarumal, como lo propone la demandante, sino que declara a las empresas como deudoras de las obligaciones que fueron determinadas conforme con el procedimiento que, para los años 1998, 1999 y 2000, fijó el Decreto 3847 de 1997 y la Resolución 8-1960 de 1998; y para los años 2001 a 2004, los decretos 847 de 2001 y 201 de 2004.
Finalmente, en el recurso de apelación, la demandante quiso discutir la inexistencia del superávit objeto de discusión, así como ciertos giros de dinero que efectuó el Ministerio de Minas, a partir de ciertas pruebas que aportó durante la etapa de alegatos de conclusión. Sin embargo, la Sala no se pronunciará al respecto, pues este aspecto no fue cuestionado en la demanda, ni en el curso de la actuación administrativa.
Por las anteriores consideraciones no prospera el recurso de apelación y, en consecuencia, se confirma la sentencia apelada.
1. CONFÍRMASE la sentencia apelada, pero por las razones esgrimidas en la parte considerativa de esta providencia.
(5) “ART. 14.—Definiciones. Para interpretar y aplicar esta ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
14.29. Subsidio. Diferencia entre lo que se paga por un bien o servicio, y el costo de este, cuando tal costo es mayor al pago que se recibe”.
(6) “ART. 99—Forma de subsidiar. Las entidades señaladas en el artículo 368 de la Constitución Política podrán conceder subsidios en sus respectivos presupuestos de acuerdo a las siguientes reglas:
99.3. El reparto debe hacerse entre los usuarios como un descuento en el valor de la factura que este debe cancelar (sic), conforme a lo dispuesto en esta ley y en las ordenanzas y acuerdos según el caso”.
(7) “ART. 89.—Aplicación de los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos. Las comisiones de regulación exigirán gradualmente a todos quienes prestan servicios públicos que, al cobrar las tarifas que estén en vigencia al promulgarse esta ley, distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Igualmente, definirán las condiciones para aplicarlos al estrato 3.
89.2. Quienes presten los servicios públicos harán los recaudos de las sumas que resulten al aplicar los factores de que trata este artículo y los aplicarán al pago de subsidios, de acuerdo con las normas pertinentes, de todo lo cual llevarán contabilidad y cuentas detalladas. Al presentarse superávits por este concepto, en empresas de servicios públicos oficiales de orden distrital, municipal o departamental se destinarán a "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos" para empresas de la misma naturaleza y servicio que cumplan sus actividades en la misma entidad territorial al de la empresa aportante. Si los "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos" después de haber atendido los subsidios de orden distrital, municipal o departamental, según sea el caso, presentaren superávits, estos últimos se destinarán para las empresas de la misma naturaleza y servicio con sede en departamentos, distritos o municipios limítrofes, respectivamente. Los repartos se harán de acuerdo a los mecanismos y criterios que establezcan las comisiones de regulación respectivas. Los superávits, por este concepto, en empresas privadas o mixtas prestatarias de los servicios de agua potable o saneamiento básico y telefonía local fija, se destinarán a los "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos" del municipio o distrito correspondiente y serán transferidos mensualmente, de acuerdo con los mecanismos que establezcan las comisiones de regulación respectivas. Los superávits, por este concepto, en empresas privadas o mixtas prestatarias de los servicios de energía eléctrica y gas combustible irán a los fondos que más adelante se desarrollan en este mismo artículo.
89.3. Los recaudos que se obtengan al distinguir, en las facturas de energía eléctrica y gas combustible, el factor o factores arriba dichos, y que den origen a superávits, después de aplicar el factor para subsidios y solo por este concepto, en empresas oficiales o mixtas de orden nacional, y privadas se incorporarán al presupuesto de la Nación (Ministerio de Minas y Energía), en un "fondo de solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos", donde se separen claramente los recursos y asignaciones de estos dos servicios y que el congreso destinará, como inversión social, a dar subsidios que permitan generar, distribuir y transportar energía eléctrica y gas combustible a usuarios de estratos bajos, y expandir la cobertura en las zonas rurales preferencialmente para incentivar la producción de alimentos y sustituir combustibles derivados del petróleo”.
(8) “ART. 5º—Las contribuciones que paguen los usuarios del servicio de energía eléctrica pertenecientes al sector residencial estratos 5 y 6, al sector comercial e industrial regulados y no regulados, los usuarios del servicio de gas combustible distribuido por red física pertenecientes al sector residencial estratos 5 y 6, al sector comercial, y al sector industrial incluyendo los grandes consumidores, y los usuarios de los servicios públicos de telefonía básica conmutada pertenecientes al sector residencial estratos 5 y 6 y a los sectores comercial e industrial, son de carácter nacional y su pago es obligatorio. Los valores serán facturados y recaudados por las empresas de energía eléctrica, de gas combustible distribuido por red física o de telefonía básica conmutada y serán utilizados por las empresas distribuidoras de energía, o de gas, o por las prestadoras del servicio público de telefonía básica conmutada, según sea el caso, que prestan su servicio en la misma zona territorial del usuario aportante, quienes los aplicarán para subsidiar el pago de los consumos de subsistencia de sus usuarios residenciales de los estratos I, II y III áreas urbanas y rurales.
Si después de aplicar la contribución correspondiente a los sectores de energía eléctrica y de gas combustible distribuido por red física, para el cubrimiento trimestral de la totalidad de los subsidios requeridos en la respectiva zona territorial, hubiere excedentes, estos serán transferidos por las empresas distribuidoras de energía eléctrica o de gas combustible distribuido por red física, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a su liquidación trimestral, al ‘Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos’ de la Nación (Ministerio de Minas y Energía), y su destinación se hará de conformidad con lo establecido en el numeral 89.3 del artículo 89 de la Ley 142 de 1994.
(9) “ART. 2º—Conciliación de cuentas. Al finalizar un trimestre del año calendario, cada una de las personas a las que se refiere el artículo 7º del Decreto 3087 de 1997, deberá cortar y conciliar las cuentas correspondientes a los subsidios facturados y las contribuciones recaudadas dentro del respectivo trimestre, de acuerdo con el plan único de cuentas, PUC. Si la persona en cuestión no aplica subsidios, deberá reportar el total de las contribuciones recaudadas en el correspondiente trimestre.
El resultado de la conciliación trimestral deberá ser entregado al Ministerio de Minas y Energía o a quien este designe como administrador del Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos, dentro de los dos (2) meses calendario siguientes a la fecha de corte de la conciliación. La conciliación debe ser suscrita por las mismas personas autorizadas por las normas del estatuto tributario o sus reglamentos, para suscribir las declaraciones de retención en la fuente...”.
(10) ART. 3º—Giro dentro de la zona territorial. Las personas a las que se refiere el artículo 7º del Decreto 3087 de 1997, que presenten en un trimestre excedentes de contribuciones en la conciliación, los girará[n] a las empresas que determine el Ministerio de Minas y Energía - Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos, siempre que reúnan los siguientes requisitos:
De conformidad con el parágrafo 1º del artículo 7 del Decreto 3087 de 1997, cada persona deberá hacer el giro correspondiente a las empresas deficitarias ubicadas dentro de la respectiva zona territorial a más tardar al día hábil siguiente a aquel en el cual el Ministerio de Minas y Energía le entregue la instrucción sobre giro de los excedentes del valor de la contribución.
(11) Este decreto fue posteriormente modificado por el Decreto 201 del 27 de enero de 2004, que, a su vez, fue modificado por el Decreto 4272 de 2004.
(12) Artículo 3º.
(13) Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 13 de mayo de 1009, expediente 110010326000200400020-00 (27832), C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
(14) BETANCUR JARAMILLO, Carlos. Derecho procesal administrativo. Señal Editora, 7ª ed., 2009, pág. 256.