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Timestamp: 2018-11-18 04:36:22
Document Index: 13634743

Matched Legal Cases: ['artículo 128', 'artículo 6', 'artículo 14', 'artículo 18', 'artículo 47', 'artículo 21', 'artículo 39', 'artículo 37', 'artículo 41', 'artículo 59']

Acuerdo y Sentencia 813/2013 Corte Suprema de Justicia
ACUERDO Y SENTENCIA Nº 813/13
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: “C/ ARTS. 6, 14, 18, 21, 39, 41, 42, 45, 47, 48, 49, 57, 59, 68, 77, 95 y 96 DE LA LEY Nº 1626/2000”. AÑO 2010. Nº 1633.
En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los Treinta días del mes de Julio del año dos mil trece, estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctor ANTONIO FRETES, Presidente y Doctores GLADYS BAREIRO DE MÓDICA y VÍCTOR MANUEL NÚÑEZ RODRÍGUEZ, Miembros, ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al acuerdo el expediente caratulado: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: “C/ ARTS. 6, 14, 18, 21, 39, 41, 42, 45, 47, 48, 49, 57, 59, 68, 77, 95 y 96 DE LA LEY Nº 1626/2000”, a fin de resolver la acción de inconstitucionalidad promovida por los Sres. MIGUEL ANGEL RIVAROLA RAMIREZ, ARMINDA ALCIRA BAEZ DE MOREL, TERESITA LORENA CHAMORRO LOIZAGA, DIANA MARIA VILLALBA DE GONZALEZ, JUAN CARLOS BATAGLIA GONZALEZ, MILVA MARITTE BENITEZ GONZALEZ, MABEL PELAGIA VILLALBA DE MIÑO, MARIA DEL CARMEN GROSELLE DE GIMENEZ, OSCAR OSTIANO AGUILERA, AURELIA BAREIRO DE GOIRIS y MARIA DEL ROSARIO LOVERA VDA DE RIQUELME, por derecho propio y bajo patrocinio de Abogado.
A la cuestión planteada el Doctor FRETES dijo: Se presentan los Sres. MIGUEL ANGEL RIVAROLA RAMIREZ, ARMINDA ALCIRA BAEZ DE MOREL, TERESITA LORENA CHAMORRO LOIZAGA, DIANA MARIA VILLALBA DE GONZALEZ, JUAN CARLOS BATAGLIA GONZALEZ, MILVA MARITTE BENITEZ GONZALEZ, MABEL PELAGIA VILLALBA DE MIÑO, MARIA DEL CARMEN GROSELLE DE GIMENEZ, OSCAR OSTIANO AGUILERA, AURELIA BAREIRO DE GOIRIS y MARIA DEL ROSARIO LOVERA VDA DE RIQUELME, por derecho propio y bajo patrocinio de Abogado a fin de promover Acción de Inconstitucionalidad contra los Arts. 6, 14, 18, 21, 39, 41, 42, 45, 47, 48, 49, 57, 59, 68, 77, 95 y 96 de la Ley Nº 1626/2000 “De la Función Pública”, alegando la conculcación de disposiciones constitucionales.-
De la documentación acompañada, surge que los accionantes son funcionarios del Ministerio de Agricultura y Ganadería.-
En primer lugar, debemos tener en cuenta que los artículos tildados de inconstitucionales de manera alguna afectan a los accionantes, motivo por el cual haremos un análisis detallado del porqué no nos expediremos respecto a la constitucionalidad de los mismos, a más de resultar evidente que lo que hacen los mismos a lo largo del escrito es plantear su disconformidad con lo dispuesto en los artículos de la ley de la función pública.-
El Art. 6 de manera alguna les afecta, teniendo en cuenta que el mismo se refiere al personal del servicio auxiliar, y de las constancias de autos, así como de las manifestaciones de los accionantes no se constata que estos se encuentren en dicha categoría de funcionarios. .
El Art. 14 inc. b) tampoco les causa agravio alguno, debido a que de la documentación acompañada surge que los recurrentes efectivamente se encuentran desempeñándose como funcionarios del Ministerio de Agricultura y Ganadería.-
Respecto al Art. 18 debemos tener en cuenta que el mismo se refiere al carácter provisorio del nombramiento de los funcionarios. En autos, una vez más los accionantes no han demostrado encontrarse afectados por la normativa impugnada, es decir, dentro del periodo de prueba.
No han demostrado ni expresado de qué manera les afectaría lo establecido en el Art. 21, puesto que en autos no existe constancia alguna de que los accionantes hayan sido reprobados en exámenes de evaluación y consecuentemente desvinculados de la administración pública.
El Art. 39 guarda relación con el posible traslado del funcionario de su lugar de residencia a otro municipio distante por lo menos a 50 kms. de aquel, y de la remuneración especial que el Estado deberá abonar al funcionario por desarraigo. Surge entonces que los accionantes de manera preventiva cuestionan tal artículo, puesto que ninguno de ellos tan solo ha mencionado ni demostrado haber sido trasladado por motivos laborales del lugar de su residencia a otra localidad.
Los Arts. 41 y 45 tampoco afectan derechos de los accionantes puesto que no han demostrado que la relación laboral que los vincula con el Estado haya cesado por supresión o fusión de cargo, así como tampoco que hayan querido incorporarse nuevamente a la administración pública. Esto resulta claro ya que todos se encuentran desempeñándose activamente en el Ministerio de Agricultura y Ganadería, tal como lo hicieran notar en su escrito de promoción de la acción.-
El Art. 42 guarda relación con la situación prevista para el caso de que el funcionario público fuera imputado por la comisión de hechos punibles y la consecuente suspensión en el cargo que deberá afrontar mientras dure el proceso. No consta que los recurrentes se encuentren imputado por la comisión de algún hecho punible, motivo por el cual no se da la condición establecida en el Art. 42 de la Ley Nº 1626/00 como para que los mismos puedan atacar el citado artículo de la Ley de la Función Pública.
Los Arts. 47, 48, 49 y 57 de manera alguna pueden ser atacados puesto que lo que hacen éstos es definir qué se entenderá por estabilidad del funcionario (Art. 47), establecer el marco legal que regulará las relaciones que surjan entre el Estado y los funcionarios con estabilidad para el caso de que la relación jurídica entre ambos termine (Art. 48) así como enumerar brevemente los derechos y obligaciones inherentes a la función pública (Arts. 49 y 57).-
El Art. 59 establece: “La jornada ordinaria de trabajo efectivo, salvo casos especiales previstos en la reglamentación de la presente ley, será de cuarenta horas semanales. Las ampliaciones de la jornada ordinaria de trabajo diario que se hiciesen para extender el descanso semanal no constituirán trabajo extraordinario. El trabajo extraordinario en ningún caso podrá exceder de tres horas diarias u ocho horas semanales y sólo podrá ser autorizado por escrito y en cada caso por el superior jerárquico de la sección, departamento o dirección de la repartición pública en que se necesitase. Se considerarán horas extraordinarias las que se trabajen después de cumplida la jornada de trabajo”.-
En primer lugar, debemos tener en cuenta que la propia Constitución Nacional en su Art. 91 establece la duración de las jornadas de trabajo y de descanso al disponer cuanto sigue: “…La duración máxima de la jornada ordinaria de trabajo no excederá de ocho horas diarias y cuarenta y ocho horas semanales, diurnas, salvo las legalmente establecidas por motivos especiales. La ley fijará jornadas más favorables para las tareas insalubres, peligrosas, penosas, nocturnas o las que se desarrollen en turnos continuos rotativos. Los descansos y las vacaciones anuales serán remunerados conforme con la ley…”.
Considero que el artículo cuestionado no deviene inconstitucional ya que es la propia Constitución la cual establece que la duración máxima de la jornada ordinaria de trabajo no excederá de 8 horas diarias y 48 horas semanales diurnas, motivo por el cual la carga horaria establecida en la ley de la función pública se encuentra ajustada a derecho pues se encuadra dentro de las posibilidades que la Ley Suprema le permite. La exigencia de la nueva disposición al aumentar el tiempo de trabajo efectivo que venían prestando los accionantes claramente no constituyen horas extraordinarias pues no exceden el máximo previsto en la Constitución.-
Así también conviene destacar que se encuentra entre las atribuciones del Estado regular las jornadas laborales en atención a las necesidades del mismo, así, con el devenir del tiempo éstas se van acrecentando debido al desarrollo social, económico o de cualquier otra índole, como cuestiones que hacen al avance de la República en su desarrollo interno. En base a ello, no puede considerarse que por cuestiones particulares se detenga ese avance. El Estado necesita de funcionarios que acompañen su cotidiano y acelerado desenvolvimiento lo que conlleva exigencias cada vez mayores no solo a nivel cualitativo sino también cuantitativo en lo que hace a la jornada laboral y quienes no estén dispuestos a mantenerse a la altura de tales circunstancias tal vez deberán reconsiderar su postura en lo que hace a sus respectivas instituciones. Debe recordarse siempre que si bien la Constitución establece garantías laborales individuales y colectivas, también en su artículo 128 establece como Principio General: “De la primacía del interés general y del deber de colaborar En ningún caso el interés de los particulares primará sobre el interés general. Todos los habitantes deben colaborar en bien del país, prestando los servicios y desempeñando las funciones definidas como carga pública, que determinen esta Constitución y la ley”. Así, las cosas no podemos hablar aquí de una conculcación constitucional sino más bien una efectivización de sus disposiciones.-
El Art. 68 inciso k) establece: “Serán faltas graves las siguientes: … k) los demás casos no previstos en esta ley, pero contemplados en el Código del Trabajo y las demás leyes como causas justificadas de terminación del contrato por voluntad unilateral del empleador”.
Respecto al mismo, expresan que tal disposición generaliza peligrosamente las posibilidades de definición de las “faltas” y su calificación como “graves”, situación que nuevamente afectaría al funcionario ya que queda sujeto al capricho de sus superiores. Ahora bien, de la documentación acompañada así como del escrito de promoción de la acción, no surge que a los mismos efectivamente se les haya aplicado la disposición atacada, motivo por el cual no se trata de un agravio concreto o real sino meramente hipotético, situación cuyo análisis le está vedado a esta Sala, por lo que tal argumento también merece ser desechado. Además, debemos considerar que la causa por la cual eventualmente se podría castigar a un funcionario debe necesariamente estar establecida en la ley, tal cual refiere el artículo cuestionado.
No nos expediremos acerca de la impugnación del Art. 77, habida cuenta que ninguno de los accionantes ha acreditado el agravio que dicha normativa les acarrearía, motivo por el cual creo que una vez más a más de demostrar su disconformidad con el artículo lo atacan de manera preventiva.
Los Arts. 95 y 96 de manera alguna cercenan derechos de los accionantes, puesto que el primero de ellos aduce a la creación de un organismo denominado Junta Consultiva de la Secretaría de la Función Pública, así como establecer la conformación y la finalidad de la misma. El siguiente artículo hace mención las atribuciones propias de la Secretaría de la Función Pública.-
En prosecución del estudio y analizando las pretensiones de los accionantes es dable concluir que las mismas no reúnen los requisitos exigidos por la ley para enervar la validez de los artículos de la Ley de la Función Pública tildados de inconstitucionales, ello se da en base a la falta de expresión detallada del agravio concreto que la aplicación de los mismos acarrearía a los actores, puesto que se centra más bien en una apreciación respecto del encuadre de los mismos en el marco constitucional sin demostrar fehacientemente v.g. la existencia de un proceso en el cual se encuentre la posibilidad de verse afectados por la aplicación de las normativas que atacan.
En este sentido, esta Sala ha especificado siempre en situaciones similares lo imprescindible de señalar la obligación de la existencia un nexo efectivo entre el agravio y la garantía constitucional a invocarse, en el caso particular ese nexo no se encuentra detallado ni constatado en el escrito de promoción de la acción.
En doctrina, Néstor Pedro Sagües en “Derecho Procesal Constitucional. Recurso Extraordinario”, pág. 488 mutatis mutandi expone que: “Sabido es, dentro de la economía del recurso extraordinario, que no se lo destina para resolver consultas, ni para discutir “cuestiones abstractas”, sino para impugnar decisiones que produzcan agravios atendibles. En resumen, la inexistencia de agravios cancela la competencia de la Corte Suprema, a los fines del recurso extraordinario” y agrega “No cualquier agravio o perjuicio, conviene advertirlo, es reparable por medio del recurso extraordinario. El “agravio atendible” por esta vía excluye la consideración de cierto perjuicios, como los inciertos, los derivados de la propia conducta del recurrente, o los ajenos al promotor del recurso”. Ya a nivel nacional cabe aquí traer a colación lo expresado por el Dr. Casco Pagano en su obra Código Procesal Civil Comentado y Concordado cuando en referencia a la declaración en abstracto y el interés legítimo en este tipo de acciones nos dice: “…debe existir un interés en obtener la declaración por parte del afectado, de modo a tutelar efectivamente un derecho violado. Siendo así, no se concibe la declaración en abstracto de la inconstitucionalidad, vale decir, en el sólo beneficio de la ley, sin un concreto y legítimo interés en su declaración”.
La Corte Suprema de Justicia no se ha mostrado renuente a la adopción del pensamiento jurídico en cuestión, habiéndose pronunciado en anteriores oportunidades en el sentido señalado, así “La acción de inconstitucionalidad no puede tener por finalidad una decisión en abstracto, ni puede ser promovida por terceros que aleguen intereses ajenos” y agrega “el titular del derecho lesionado debe demostrar de manera fehaciente su legitimación para la promoción de la acción de inconstitucionalidad, y su interés debe surgir de manera clara y constituye un requisito habilitante necesario la demostración del gravamen o perjuicio que afecta a ese interés, pues de otro modo no existiría una relación directa que amerite el estudio de la cuestión introductoria con la acción” (Ac y Sent. 91, 14/03/2005). En esta misma idea se ha pronunciado aún más específicamente al manifestar que “La impugnación por la vía de la inconstitucionalidad de una norma, debe plantearse haciendo análisis y aportando argumentaciones consistentes en relación con la afectación o lesión directa, concreta o visible derivada de la aplicación de la misma, ya que por medio de esta vía legal y de efecto concreto se intenta depurar el ordenamiento jurídico, logrando la ecuanimidad y el equilibrio en el impacto de aplicación de las normas a la sociedad” (Ac. y Sent. 836) 22/09/2005.
Como se ve, esta Sala ha sostenido ya la importancia de la identificación, dimensionamiento y comprobación de un agravio, concreto, real y cierto a efectos de la viabilidad de la acción de inconstitucionalidad, no siendo eficientes las alegaciones sobre posibilidades, por más ciertas que sean, de sufrirlos así como tampoco las que guarden relación con la defensa de las atribuciones de tal o cual organismo por parte de sus componentes ante el supuesto ataque a sus facultades inmerso en las disposiciones cuya inaplicabilidad pretenden.-
Por los motivos expuestos precedentemente, no corresponde hacer lugar a la presente Acción de Inconstitucionalidad promovida por los Sres. MIGUEL ANGEL RIVAROLA RAMIREZ, ARMINDA ALCIRA BAEZ DE MOREL, TERESITA LORENA CHAMORRO LOIZAGA, DIANA MARIA VILLALBA DE GONZALEZ, JUAN CARLOS BATAGLIA GONZALEZ, MILVA MARITTE BENITEZ GONZALEZ, MABEL PELAGIA VILLALBA DE MIÑO, MARIA DEL CARMEN GROSELLE DE GIMENEZ, OSCAR OSTIANO AGUILERA, AURELIA BAREIRO DE GOIRIS y MARIA DEL ROSARIO LOVERA VDA DE RIQUELME. Es mi voto.
A su turno la Doctora BAREIRO DE MODICA dijo: Los Funcionarios del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), individualizados a fojas 50 del expediente, por derecho propio y bajo patrocinio del abogado Miguel D. Cáceres, promueven acción de inconstitucionalidad en contra de los artículos 6º, 14º,18º, 21º, 39º, 41º, 42º, 45º, 47º, 48º, 49º, 57º, 59º, 68º,77º, 95º, 96º y 142º de la Ley 1626/00 “De la Función Pública”.
Los accionantes manifiestan que las normas impugnadas lesionan los artículos 47, 102 y 103 de la Constitución Nacional y que con ello se da la defunción de una serie de derechos adquiridos y de beneficios otorgados por la anterior Ley 200 “Del funcionario público en general”, consagrado desde hace décadas y perjudicando a los trabajadores estatales.-
En relación al artículo 6 de la Ley Nº 1626/00, que hace alusión al personal de servicio auxiliar, los accionantes no demostraron que alguno de ellos preste servicios en tal condición, por lo que el agravio no está debidamente justificado y dicha norma no les afecta.
El artículo 14 inc. b) de la Ley Nº 1626/00 fue modificado expresamente por la Ley Nº 3031/06, en el sentido de que actualmente para ingresar a la función pública sólo se necesita contar con mayoría de edad, es decir, ya no existe el límite de los 45 años como lo establecía la redacción anterior del artículo. En dicho sentido los accionantes son funcionarios nombrados, por lo que no pueden sentirse agraviados por dicha norma.-
El artículo 18 de la ley en cuestión establece un periodo de prueba de seis meses para los funcionarios que ingresen con posterioridad a la Ley Nº 1626/00. En el caso de autos, y conforme puede observarse con las instrumentales acompañadas a fs. 3/49, se infiere que todos los accionantes son funcionarios públicos que cuentan con cierta antigüedad, por lo que dicha disposición, al igual que el artículo 47 no les resultan aplicables.-
El artículo 21 de la ley establece que los funcionarios públicos que resulten reprobados en dos exámenes consecutivos de evaluación serán vinculados de la función pública, dentro de un plazo no mayor a 30 días. No considero que esta disposición sea inconstitucional, más aún es necesario que todos los funcionarios públicos sean sometidos periódicamente a evaluaciones para demostrar su idoneidad en el ejercicio del cargo.
El artículo 39 contempla que si el traslado se produjera fuera del municipio de residencia del funcionario a otro distante por lo menos a cincuenta kilómetros el organismo o entidad del Estado pagará al trasladado la remuneración especial por desarraigo. Esta norma se encuentra en concordancia con el artículo 37 de la mencionada ley debido a que el Estado puede trasladar al funcionario público por razones de mejor servicio siempre y cuando sea de un cargo a otro de igual o similar categoría y remuneración. Así pues, no considero que el Art. 39 sea inconstitucional puesto que no afecta en nada el traslado del funcionario si se dan las condiciones mencionadas en las normas citadas.
En cuanto al artículo 41 que se refiere a la terminación de la relación jurídica con el Estado por supresión o fusión del cargo, los accionantes no demostraron que alguno de ellos se encuentre en dicha situación, por lo que el agravio no puede ser considerado concreto y actual. Misma situación se da con respecto a los artículos 42, 45, y 48 de la ley en estudio.-
Con relación al artículo 59 y a la determinación que “La jornada ordinaria de trabajo efectivo, salvo casos especiales previstos en la reglamentación de la presente ley, será de 40 horas semanales…”, la misma no deviene en una disposición constitucional, pues es la propia Carta Magna la que establece que la duración máxima de la jornada ordinaria de trabajo no excederá de 8 horas diarias y 48 horas semanales diurnas (Art. 91), con lo que la determinación horaria establecida en la Ley Nº 1626/00 está ajustada a derecho, pues se encuadra dentro de las posibilidades que la Ley Suprema le permite. La exigencia de la nueva disposición, al aumentar el tiempo de trabajo efectivo que venían prestando los accionantes, claramente no constituyen horas extraordinarias, pues no exceden el máximo previsto en la Ley. -
Finalmente, en cuanto a los artículos 49, 68, 77, 95, 96, y 142 de la ley Nº 1626/00 no existe en su contenido ninguna cuestión que amerite su análisis por esta Sala. Ningún agravio constitucional se vislumbra.-
En consecuencia, y por lo expuesto en los párrafos precedentes, opino que corresponde rechazar la presente acción de inconstitucionalidad. Es mi voto.
A su turno el Doctor NUÑEZ RODRIGUEZ, manifiesta que se adhiere al voto del Ministro preopinante, Doctor FRETES, por los mismos fundamentos.
Asunción, 30 de Julio de 2.013.
NO HACER LUGAR a la acción de inconstitucionalidad promovida.