Source: https://www.edilex.fi/mt/pevm19940025
Timestamp: 2018-02-19 17:55:23+00:00
Document Index: 5737797

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'tuomioistuin ', '§ 26', '§ 26']

PeVM 25/1994 - HE 309/1993 Perustuslakivaliokunnan... | EDILEX
PeVM 25/1994 - HE 309/1993
Perusoikeuksien sitovuus
Perusoikeudet lainsäätäjän toiminnassa
Uudistuksen suhde voimassa olevaan lainsäädäntöön
Perustuslakivaliokunnan mietintö n:o 25 hallituksen esityksestä perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta
Eduskunta on 15 päivänä helmikuuta 1994 lähettänyt perustuslakivaliokunnan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen n:o 309/1993 vp.
Lakivaliokunta, valtiovarainvaliokunta, sivistysvaliokunta, sosiaali- ja terveysvaliokunta, työasiainvaliokunta ja ympäristövaliokunta ovat eduskunnan päätöksen mukaisesti antaneet esityksestä lausuntonsa perustuslakivaliokunnalle. Lausunnot on otettu tämän mietinnön liitteiksi.
Valiokunta on tässä yhteydessä ottanut käsiteltäviksi myös eduskunnan 30 päivänä huhtikuuta 1991 valiokuntaan lähettämän ed. Pulliaisen ym. lakialoitteen n:o 15/1991 vp laiksi Suomen Hallitusmuodon muuttamisesta, eduskunnan 5 päivänä marraskuuta 1991 valiokuntaan lähettämän ed. Paloheimon ym. lakialoitteen n:o 80/1991 vp laiksi Suomen Hallitusmuodon 6 §:n muuttamisesta sekä eduskunnan 7 päivänä kesäkuuta 1991 valiokuntaan lähettämät ed. Anderssonin ym. toivomusaloitteen n:o 1/1991 vp perusoikeusuudistuksen toteuttamisesta ja ed. Sasin toivomusaloitteen n:o 14/1991 vp kohtuuttoman verotuksen kieltämisestä hallitusmuodossa samoin kuin eduskunnan 14 päivänä huhtikuuta 1993 valiokuntaan lähettämän ed. Jouppilan ym. toivomusaloitteen n:o 2/1993 vp viittomakielen saattamisesta kuurojen kielelliseksi perusoikeudeksi.
Koska valiokunnan puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja ovat olleet osan aikaa samanaikaisesti estyneitä osallistumasta asian käsittelyyn, valiokunta on valinnut tilapäiseksi puheenjohtajakseen ed. Päivi Varpasuon.
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina oikeusministeri Hannele Pokka, ylijohtaja K. J. Lång, lainsäädäntöneuvos Heikki Karapuu ja lainsäädäntöneuvos Veli-Pekka Viljanen oikeusministeriöstä, puolustusministeri Elisabeth Rehn, eduskunnan oikeusasiamies Jacob Söderman, valtioneuvoston oikeuskansleri Jorma S. Aalto, korkeimman hallinto-oikeuden presidentti Pekka Hallberg, tasa-arvovaltuutettu Tuulikki Petäjäniemi, valtiopäiväneuvos Sakari Knuuttila, puheenjohtaja Pekka Aikio ja lakimiessihteeri Heikki J. Hyvärinen saamelaisvaltuuskunnasta, lakiasiainpäällikkö Kari Prättälä Suomen Kuntaliitosta, varatuomari Hannu Rautiainen Teollisuuden ja Työnantajain Keskusliitto TT:stä, lakimies Pentti Itkonen Akavasta, lakimies Olavi Sulkunen Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK:sta, lakimies Matti Leppälä Toimihenkilökeskusjärjestö STTK:sta, johtaja Tapani Koski Keskinäinen Vakuutusyhtiö Eläke-Varmasta, professori Niklas Bruun, apulaisprofessori Lars D. Eriksson, professori Mikael Hidén, professori Jan-Magnus Jansson, professori Antero Jyränki, hallintotieteiden tohtori Jukka Kultalahti, assistentti Sami Manninen, oikeustieteen tohtori Liisa Nieminen, professori Jaakko Nousiainen, oikeustieteen tohtori Raimo Pekkanen, apulaisprofessori Matti Pellonpää, vt. professori Teuvo Pohjolainen, teologian tohtori, kirkkoherra Mikko Reijonen, professori Ilkka Saraviita, apulaisprofessori Martin Scheinin, oikeustieteen tohtori, kansleri Kauko Sipponen, professori Kari-Pekka Tiitinen, professori Kaarlo Tuori ja oikeustieteen lisensiaatti Aarre Tähti. Valiokunta on myös saanut puolustusministeriön, romaniasiain neuvottelukunnan, Ritarihuonejohtokunnan, Kynnys ry:n, Kuurojen Liitto ry:n, Päällystöliitto ry:n, Upseeriliitto ry:n, STTK-J:n ja Valtion yhteisjärjestö VTY:n kirjalliset lausunnot.
Lisäksi perustuslakivaliokunta on järjestänyt kaikille esityksen käsittelyyn osallistuville valiokunnille tarkoitetun yhteiskuulemisen, jossa perusoikeusuudistusta olivat esittelemässä kansliapäällikkö Teuvo Kallio, ylijohtaja K. J. Lång, lainsäädäntöneuvos Heikki Karapuu ja lainsäädäntöneuvos Veli-Pekka Viljanen oikeusministeriöstä sekä korkeimman hallinto-oikeuden presidentti Pekka Hallberg ja jossa olivat läsnä myös professori Ilkka Saraviita ja oikeustieteen tohtori, kansleri Kauko Sipponen.
Perustuslakivaliokunnan valtuuskunta teki 26.9.-2.10.1993 perusoikeuskysymyksiä ja perustuslainmukaisuuden jälkivalvontaa kosketelleen matkan Roomaan, Pariisiin ja Haagiin.
Esityksessä ehdotetaan perustuslakien perusoikeussäännösten kokonaisuudistusta. Uudet perusoikeussäännökset koottaisiin hallitusmuodon II lukuun. Samalla muutettaisiin eräitä niihin liittyviä hallitusmuodon ja valtiopäiväjärjestyksen säännöksiä. Uudistus nykyaikaistaisi ja täsmentäisi Suomen perusoikeusjärjestelmää, laajentaisi sen henkilöllistä soveltamisalaa ja lisäisi perustuslain suojan piiriin uusia perusoikeuksia.
Hallitusmuotoon ehdotetaan otettavaksi säännös valtiosäännön taustalla olevista perusarvoista. Yhdenvertaisuutta koskevaa sääntelyä täydennettäisiin syrjintäkiellolla sekä säännöksillä lasten yhdenvertaisesta kohtelusta ja sukupuolten tasa-arvosta. Vapausoikeuksia koskevia säännöksiä laajennettaisiin ja täsmennettäisiin. Perustuslakiin lisättäisiin keskeiset taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet. Sosiaaliset perusoikeudet kirjoitettaisiin pääsääntöisesti julkiseen valtaan kohdistuviksi toimintavelvoitteiksi. Hallitusmuotoon otettaisiin myös ympäristöä koskeva perusoikeussäännös.
Perusoikeudet laajennettaisiin koskemaan Suomen kansalaisten lisäksi pääsäännön mukaan kaikkia muitakin Suomen oikeudenkäyttöpiirissä olevia. Perusoikeuksien rajoittamisedellytyksiä täsmennettäisiin. Myös mahdollisuus poiketa perusoikeuksista poikkeusolojen aikana kirjoitettaisiin aikaisempaa täsmällisemmäksi ja tarkkarajaisemmaksi.
Eduskunnan perustuslakivaliokunnan, eduskunnan oikeusasiamiehen ja valtioneuvoston oikeuskanslerin tehtäviä koskevissa säännöksissä ehdotetaan mainittavaksi perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien valvontatehtävä.
Uudistuksen yhteydessä ehdotetaan luovuttavaksi toimeentulon lakisääteistä perusturvaa koskevasta mahdollisuudesta jättää lakiehdotus lepäämään yli valtiopäivien. Jäljellä olevat säätyjen erioikeudet ehdotetaan lakkautettaviksi.
Esitykseen sisältyvät neljä lakiehdotusta on esityksen säätämisjärjestysperustelujen ja johtolauseidensa mukaan käsiteltävä valtiopäiväjärjestyksen 67 §:ssä säädetyssä järjestyksessä.
Lakialoitteessa n:o 15/1991 vp ehdotetaan hallitusmuotoa täydennettäväksi säännöksillä siitä, että nyt monella tavoin uhanalaisella elollisella luonnolla todetaan olevan oikeus jatkuvaan olemassaoloon ja perinnölliseen monimuotoisuuteen. Samalla velvoitettaisiin kansalaiset toimimaan tämän tavoitteen saavuttamiseksi.
Lakialoitteessa n:o 80/1991 vp ehdotetaan hallitusmuodon 6 §:n 2 momenttia muutettavaksi niin, että valtiovallan velvoitetta järjestää Suomen kansalaiselle mahdollisuus tehdä työtä täydennetään työhön tähtäävän koulutuksen saamismahdollisuudella. Samalla ehdotetaan momentin lopussa nykyisin oleva sivulause poistettavaksi.
Toivomusaloitteessa n:o 1/1991 vp ehdotetaan hallituksen antavan eduskunnalle perusoikeuskomitean työn valmistuttua esityksen perustuslakiemme täydentämiseksi niin, että kansalaisten yhdenvertaiset oikeudet käyttää nykyaikaisia kansalaisvapauksiaan ja -oikeuksiaan tulisivat myös käytännössä turvatuiksi. Aloitteessa kiinnitetään huomiota myös taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien takaamiseen, kansalaisten oikeuteen puhtaaseen elinympäristöön sekä kansalaisten itsehallinnon lisäämiseen ja kansalaiskontrollin mahdollisuuteen keskitettyyn vallankäyttöön nähden.
Toivomusaloitteessa n:o 14/1991 vp ehdotetaan hallituksen ryhtyvän pikaisiin toimenpiteisiin hallitusmuodon tarkistamiseksi niin, että kohtuuton verotus kielletään.
Toivomusaloitteessa n:o 2/1993 vp ehdotetaan hallituksen ryhtyvän toimiin suomalaisen viittomakielen saamiseksi perustuslaissa mainituksi kuurojen kielelliseksi oikeudeksi.
Perusoikeusuudistuksen pitkäaikainen, jo 1970-luvun alussa alkanut valmistelu on saavuttanut hallituksen esityksessä huolellisesti harkitun ja tasapainoisen lopputuloksen. Uudistuksen tärkeimpänä tavoitteena on laajentaa ja vahvistaa yksilön oikeuksien perustuslaintasoista turvaa. Uusilla säännöksillä pyritään parantamaan yksilön oikeusturvaa niin perinteisten vapausoikeuksien kuin taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien alalla sekä luomaan edellytykset ihmisten lisääntyville vaikutusmahdollisuuksille itseään ja ympäristöään koskevissa asioissa. Uudistuksen tavoitteena on myös lisätä tosiasiallista tasa-arvoa yhteiskunnassa ja laajentaa perusoikeuksien henkilöllistä soveltamisalaa.
Perusoikeusturvaa pyritään kehittämään laajentamalla ja täsmentämällä vapausoikeuksia kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa viitoitetulla tavalla ja ottamalla perustuslakiin säännökset keskeisistä taloudellisista, sosiaalisista ja sivistyksellisistä sekä ympäristöä koskevista oikeuksista samoin kuin lainkäyttöä ja hallintoa koskevista oikeusturvatakeista. Esitystä laadittaessa on pyritty ottamaan huomioon tosiasialliset, esimerkiksi taloudellisista voimavaroista johtuvat mahdollisuudet ja rajoitukset oikeuksien toteuttamiseen.
Uudistuksella pyritään lisäämään perusoikeuksien suoraa sovellettavuutta tuomioistuimissa ja muissa viranomaisissa sekä parantamaan yksityisten ihmisten mahdollisuutta vedota oikeuksiensa tueksi välittömästi perusoikeussäännöksiin.
Valiokunta yhtyy uudistuksen tavoitteenasetteluun ja pitää uudistuksen toteutusta tarkoituksenmukaisena sekä puoltaa uudistuksen hyväksymistä jäljempänä ilmenevin tarkennuksin, huomautuksin ja muutoksin.
Perusoikeussääntelyn lähtökohtana on ollut yksilön vapauspiirin suojaaminen valtiovallan taholta tulevilta puuttumisilta. Kaikki julkisen vallan käyttö ei kuitenkaan ole palautettavissa valtion toiminnaksi. Suomessakin kunnat, Ahvenanmaan maakunta ja evankelis-luterilainen kirkko itsehallintoyhdyskuntina sekä niin sanotun välillisen julkishallinnon organisaatiot toimivat aloilla, joilla perusoikeussuoja saattaa olla yhtä tärkeä kuin valtion viranomaisten toiminnassa. Toisaalta perusoikeuksien asema yhteiskunnan perusarvoina korostaa niiden merkitystä myös yksityisten keskinäisissä suhteissa.
Useissa säännösehdotuksissa, ennen muuta perusoikeuksien yleistä turvaamisvelvollisuutta koskevassa 16 a §:ssä on velvoitettavaksi tahoksi määritelty julkinen valta. Valiokunta yhtyy siihen esityksen lähtökohtaan, että perusoikeussäännösten vaikutukset ulottuvat muuhunkin julkiseen toimintaan kuin valtion nimissä tapahtuvaan ja että myös viranomaistoimintaan rinnastettava yksityisen oikeussubjektin toiminta on perusoikeuksien kannalta julkista toimintaa. Tähän seikkaan olisi - toisin kuin tähän asti on tehty - kiinnitettävä riittävästi huomiota, jos lainsäädäntötoimin toteutetaan hallinnon perinteisten rakenteiden hajauttamista ja yksityistämistä.
Julkinen valta -käsitteen sisältö vaihtelee perusoikeuksittain. Yleisesti voidaan todeta, että valtio sekä kunnat ja kuntayhtymät virkamiehineen ja päätöksentekoelimineen ovat keskeisimmät velvoitetuiksi tulevat tahot. Esimerkiksi TSS-oikeuksia koskevat säännökset voivat ulottua tämän ydinryhmän ulkopuolelle vain sikäli kuin tällaisiin oikeuksiin liittyviä tehtäviä on asianmukaisessa järjestyksessä annettu muille yksiköille. Vapausoikeuksia koskevat säännökset taas ulottavat vaikutuksensa kaikkiin niihin tahoihin, joille on annettu toimivaltaa käyttää tällaisien oikeuksien kannalta merkityksellistä julkista valtaa.
Nimenomaan kuntien perustuslaissa turvatusta itsehallinnosta käsin valiokunta yhtyy esityksen perusteluista ilmenevään ajatteluun. Kunnille perusoikeusuudistuksesta mahdollisesti aiheutuvista uusista tehtävistä ja velvoitteista on säädettävä lailla. Tehtävistä säädettäessä on myös huolehdittava, että kunnilla on tosiasialliset edellytykset suoriutua tehtävistään. Valtio ei voi vapautua jonkin oikeuden toteuttamisvastuustaan pelkästään siirtämällä lailla tätä tarkoittavia tehtäviä kunnille. Perusoikeussäännökset eivät siten itsessään voi määrittää sitä, miten kustannustenjako valtion ja kuntien välillä toteutetaan.
Perusoikeussäännökset ovat merkityksellisiä erityisesti lainsäätäjän toiminnassa. Ne eivät pelkästään rajoita eduskunnan toimivaltaa lainsäätäjänä, vaan niistä voidaan johtaa myös lainsäätäjään kohdistuvia aktiivisia toimintavelvoitteita. Perusoikeussäännökset on otettava huomioon myös eduskunnan käyttäessä budjettivaltaa. Perusoikeussäännösten vaikutuksia lainsäätäjän toimintaan tarkastellaan jäljempänä jaksossa "Perusoikeudet lainsäätäjän toiminnassa".
Suomen nykyisessä perusoikeusjärjestelmässä perusoikeuksien välitön soveltaminen tuomioistuinten ja muiden viranomaisten toiminnassa on ollut varsin vähäistä. Tämä on osaksi johtunut siitä, että hallitusmuodon 92 §:stä on vakiintuneesti tulkittu seuraavan tuomioistuimiin kohdistuva kielto tutkia lakien perustuslainmukaisuutta.
Esityksen perusteluissa aivan oikein korostetaan, että jo nykyisin perusoikeussäännösten on katsottava olevan osa tuomioistuimissa ja muissa viranomaisissa sovellettavaksi tulevaa oikeusjärjestystä. Perusoikeuksien kirjoittaminen esityksessä ehdotetuin tavoin tähänastista täsmällisempinä yhdessä kansainvälisten ihmisoikeussopimusten lisääntyneen merkityksen kanssa on omiaan vahvistamaan perusoikeuksien välitöntä sovellettavuutta. Lisäksi uudistus jo itsessään tarjoaa luontevan mahdollisuuden perusoikeussäännösten lisääntyvään soveltamiseen tuomioistuimissa.
Valiokunta yhtyy siihen esityksestä välittyvään käsitykseen, että perusoikeusuudistuksen toteuttaminen on pidettävissä erillään kysymyksestä lakien perustuslainmukaisuuden jälkikontrollin järjestämisestä. Perusoikeussäännösten soveltaminen tuomioistuimissa ei sinänsä riipu siitä, onko tuomioistuimilla mahdollisuus jättää soveltamatta perustuslain kanssa ristiriidassa olevaa lakia.
Normaalissa perusoikeuksien soveltamistilanteessa tuomioistuimessa perusoikeussäännökset ja tavallisen lain säännökset vaikuttavat yhdessä ratkaisun perusteena. Käytännössä sellaiset ratkaisutilanteet, joissa olisi selvä ja ratkaisematon ristiriita perustuslain ja lain säännösten välillä, ovat äärimmäisen poikkeuksellisia. Jos tällainen tilanne tulisi esille, ei tuomioistuimen hallitusmuodon 92 §:n 2 momentin vakiintuneen tulkinnan mukaan ole mahdollista todeta lakia perustuslain vastaiseksi. Oletetut ristiriidat ovat käytännössä useimmiten näennäisiä ja poistettavissa tulkinnalla.
Tuomioistuinten tulee valita perusteltavissa olevista lain tulkintavaihtoehdoista sellainen, joka parhaiten edistää perusoikeuksien tarkoituksen toteutumista ja joka eliminoi perustuslain kanssa ristiriitaisiksi katsottavat vaihtoehdot. Tältä osin voidaan puhua perustuslainmukaisesta tai perusoikeusmyönteisestä laintulkinnasta.
Uudistuksen lähtökohta
Hallituksen esityksessä on peräännytty uudistuksen aiemmassa valmistelussa esillä olleesta mahdollisuudesta luopua perusoikeuksien osalta poikkeuslakimenettelystä. Myös tähän ajatukseen valmistelussa kytketty perusoikeuksien yleinen rajoituslauseke on hylätty. Näin ollen perusoikeuksien sallitut rajoitusedellytykset määräytyvät osaksi perusoikeuksia koskevien yleisten oppien ja osaksi eräisiin perusoikeussäännöksiin liittyvien, luonteeltaan kvalifioitujen lakivarausten perusteella. Valiokunta hyväksyy nämä lähtökohdat.
Hallitusmuodon nykyisen II luvun säännöksiin sisältyy jonkinlainen lakivaraus. Historiallisesti näillä säännöksillä tavoiteltiin pääasiassa sellaisen perusoikeutta koskevan sääntelyn pidättämistä lainsäätäjän toimivaltaan, josta aikaisemmin oli voitu antaa säännöksiä hallinnollisessa järjestyksessä tai lakia hierarkkisesti alemmanasteisin säädöksin. Tällä lähtökohdalla on ollut vaikutusta lakivarausten kirjoittamistapaan. Useimmat nykyisten perusoikeussäännösten lakivaraukset ovat luonteeltaan ns. yksinkertaisia lakivarauksia, jotka valtuuttavat perusoikeuden rajoittamiseen lailla mutta eivät aseta lainsäätäjän harkintavallalle mitään rajoittavia kriteerejä.
Perusoikeusuudistusta valmisteltaessa tällaista kirjoittamistapaa ei ole pidetty nykyaikaisen perusoikeussääntelyn vaatimusten mukaisena. Avoimin lakivarauksin kirjoitetut säännökset ovat heikentäneet perusoikeuksien merkitystä tuomioistuinten ja muiden viranomaisten toiminnassa. Myös lainsäädäntökäytäntö on alkanut irtaantua säännösten sanamuodosta.
Uudistuksessa on pyritty luopumaan kirjoittamistavasta, jossa perusoikeussäännöksiin on liitetty avoimen rajoitusvaltuuden antavia yksinkertaisia lakivarauksia. Samalla on tavoiteltu joustavuutta, jotta perusoikeussäännökset säilyttäisivät soveltamiskelpoisuutensa muuttuvissakin oloissa. Kysymys lainsäätäjän oikeudesta rajoittaa perusoikeuksia jäisi vastaisuudessakin merkittävässä määrin eduskunnan itsensä, viime kädessä perustuslakivaliokunnan ratkaistavaksi.
Ilman rajoituslauseketta tai lakivarausta kirjoitetut perusoikeudet
Osassa esityksen säännöksistä asianomainen perusoikeus on turvattu oikeuden muodossa ilman nimenomaista lakivarausta tai rajoituslauseketta. Tällä tavoin kirjoitettujakaan perusoikeuksia ei pääsääntöisesti ole tarkoitettu ehdottomiksi oikeuksiksi, vaan kysymys niiden rajoittamisesta ratkaistaan perusoikeuksia koskevien yleisten oppien mukaisesti.
Osa säännöksistä on kirjoitettu täsmällisiksi ja ehdottomiksi kielloiksi. Tällaisia ovat syrjintäkielto (5.2 §), kuolemanrangaistuksen, kidutuksen ja ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kielto (6.2 §), taannehtivan rikoslain kielto (6 a §), kielto estää Suomen kansalaista saapumasta maahan ja kielto karkottaa kansalainen (7.3 §), ulkomaalaisen luovuttamisrajoitus (7.4 §) ja lakiin perustumattoman työstä erottamisen kielto (15.3 §). Nämä kiellot kohdistuvat myös lainsäätäjään, joten tavallisella lailla ei voida poiketa niistä.
Oikeuden muotoon kirjoitettujen perusoikeuksien sallitut rajoitukset määräytyvät kunkin oikeuden osalta tarkemmin lainsäädäntökäytännössä. Perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudesta ja oikeuksien luonteesta perustuslaissa turvattuina perusoikeuksina voidaan johtaa joitain yleisiä rajoittamista koskevia vaatimuksia. Niitä ovat esimerkiksi:
- Perusoikeuksien rajoitusten tulee perustua eduskunnan säätämään lakiin. Tähän liittyy kielto delegoida perusoikeuksien rajoittamista koskevaa toimivaltaa lakia alemmalle säädöstasolle.
- Rajoitusten on oltava tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti määritettyjä. Rajoitusten olennaisen sisällön tulee ilmetä laista.
- Rajoitusperusteiden tulee olla hyväksyttäviä. Rajoittamisen tulee olla painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima. Hyväksyttävyyden arvioinnissa merkitystä voi olla esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaavanlaista oikeutta koskevilla määräyksillä, ainakin siltä osin kuin niihin sisältyy tyhjentävä luettelo ihmisoikeuksien hyväksyttävistä rajoitusperusteista. Perusoikeussäännöksiä on perusteltua tulkita yhdenmukaisesti ihmisoikeuksien kanssa niin, että vain ihmisoikeussopimuksen asianomaisen sopimusmääräyksen mukaan hyväksyttävät rajoitusperusteet voivat olla vastaavan perusoikeussäännöksen sallittuja rajoitusperusteita.
- Tavallisella lailla ei voida säätää perusoikeuden ytimeen ulottuvaa rajoitusta.
- Rajoitusten on oltava suhteellisuusvaatimuksen mukaisia. Rajoitusten tulee olla välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi. Jokin perusoikeuden rajoitus on sallittu ainoastaan, jos tavoite ei ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Rajoitus ei saa mennä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään.
- Perusoikeuksia rajoitettaessa on huolehdittava riittävistä oikeusturvajärjestelyistä.
- Rajoitukset eivät saa olla ristiriidassa Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa. Perusoikeusuudistus lähentää entisestään Suomen perusoikeusjärjestelmää sisällöllisesti kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Tämän vuoksi perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien tulkinnallinen harmonisointi on aiempaakin tärkeämpää.
Yksilöidyt (kvalifioidut) lakivaraukset
Eräisiin perusoikeussäännöksiin on sisällytetty erityisiä rajoituslausekkeita, joissa yhtäältä annetaan tavallisen lain säätäjälle valtuus perusoikeuden rajoittamiseen ja toisaalta asetetaan lainsäätäjän harkintavaltaa rajoittavia lisäkriteerejä. Näitä lakivarauksia voidaan kutsua kvalifioiduiksi lakivarauksiksi. Niissä rajoitusvaltuus on kytketty tiettyyn tarkoitukseen (esim. perusoikeuden turvaaminen) tai tiettyihin edellytyksiin (esim. oikeudenkäynnissä). Lisäksi niissä on saatettu asettaa nimenomainen rajoituksen välttämättömyysvaatimus.
Ehdotetut kvalifioidut lakivaraukset vastaavat rakenteeltaan esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen useisiin artikloihin sisältyviä rajoituslausekkeita. Kvalifioitujen lakivarausten tarkoituksena on määrittää tavallisen lain säätäjän rajoitusmahdollisuus mahdollisimman täsmällisesti ja tiukasti siten, ettei perustuslain tekstissä anneta avoimempaa perusoikeuden rajoitusvaltuutta kuin välttämättä on tarpeen.
Kvalifioituja lakivarauksia sisältyy esityksessä esimerkiksi 7 §:n 2 momenttiin (oikeus lähteä maasta), 8 §:n 3 momenttiin (kotirauhan turva ja luottamuksellisen viestin salaisuus) ja 12 §:n 2 momenttiin (omaisuudensuoja).
Sääntelyvaraukset ja muut lakiviittaukset
Useissa ehdotetuissa säännöksissä varsinainen perusoikeus kytketään läheisesti tavallisella lailla toteutettavaan sääntelyyn. Tällaisia lakiviittauksia on käytetty silloin, kun perusoikeus selvästi edellyttää tuekseen tavallista lainsäädäntöä tai kun perusoikeutta on perustuslaissa mahdotonta kirjoittaa ehdottomaan ja riittävän kattavaan muotoon.
Tällaisia lausekkeita voidaan kutsua sääntelyvarauksiksi. Ne viittaavat siihen, että perusoikeuden täsmällinen sisältö määräytyy vasta perusoikeussäännöksen ja tavallisen lainsäädännön muodostaman kokonaisuuden pohjalta.
Sääntelyvaraukset jättävät lainsäätäjälle liikkumavaraa oikeuksien sääntelyssä, ja tämä liikkumavara on suurempi kuin ilman sääntelyvarausta kirjoitetuissa perusoikeussäännöksissä. Perustuslaki ilmaisee kuitenkin tällöinkin pääsäännön, jota ei voida perustaltaan heikentää lailla. Toisaalta sääntelyvaraus merkitsee lainsäätäjälle velvollisuutta antaa perusoikeutta täsmentäviä säännöksiä. Niitä ilman perusoikeussäännös jäisi tavallaan ilmaan.
Esityksessä on kahdentyyppisiä sääntelyvarauksia: "sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään" ja "sen mukaan kuin lailla säädetään". Näiden välillä ei ole merkittävää eroa. Viittauksella "tarkemmin" säätämiseen on haluttu kuitenkin korostaa lainsäätäjän rajoitettua, perustuslain ilmaisemaan pääsääntöön sidottua liikkuma-alaa.
Sääntelyvarauksiin voidaan jossain määrin rinnastaa esityksen säännökset, joiden mukaan oikeudesta säädetään lailla. Tällaiset säännökset edellyttävät lainsäätäjän säätävän kyseisestä oikeudesta, mutta jättävät sääntelyn yksityiskohdat lainsäätäjän harkintaan. Perustuslaki sitoo lainsäätäjän sisällöllistä harkintaa tällaisissa tapauksissa vähemmän kuin sääntelyvarausten kysymyksessä ollen, joissa itse pääsääntö voidaan lukea perustuslaista.
Tällaisten lakiviittausten mukaan jostakin asiasta säädetään (tarkemmin) lailla (esim. 11.2 ja 13.1 §).
Lainsäätäjän turvaamisvelvollisuus
Oman ryhmänsä muodostavat sellaiset perusoikeussäännökset, jotka on muotoiltu lainsäätäjän turvaamisvelvollisuuksiksi. Niissä on kysymys lainsäätäjään kohdistuvista perustuslaillisista toimeksiannoista eli lainsäätäjän positiivisista toimintavelvoitteista. Tällaiset säännökset ovat velvoittavuudeltaan astetta tiukempia kuin edellä mainitut lakiviittaukset. Yksilön oikeuden muotoon kirjoitetuista säännöksistä perustuslailliset toimeksiannot poikkeavat sikäli, että ne kohdistuvat nimenomaisesti vain lainsäätäjään eivätkä sellaisinaan ole suoraan sovellettavissa tuomioistuimissa ja muissa viranomaisissa.
Tällaisia säännöksiä sisältyy esimerkiksi 5 §:n 4 momenttiin, 15 a §:n 2 ja 3 momenttiin sekä 16 §:n 2 momenttiin.
Lainsäätäjän edistämisvelvollisuus
Osa säännöksistä (esim. 11.3 ja 15.2 §) sisältää yleisesti julkiseen valtaan kohdistuvan perusoikeuden edistämisvelvollisuuden. Tällaiset säännökset täydentävät 16 a §:n yleistä perusoikeuksien turvaamisvelvollisuutta.
Esityksessä ei ehdoteta uusia institutionaalisia perusoikeuksien valvontajärjestelmiä. Tämä johtuu osaksi siitä, että kysymys perustuslain noudattamisen valvonnasta on yleisempi koko valtiosääntöä eikä vain perusoikeuksia koskeva kysymys.
Asia on toisaalta erikseen selvitettävänä eduskunnan hyväksyttyä 27.10.1992 lausuman siitä, että hallitus selvityttää, onko Suomessa tarpeen tehostaa normivalvontaa mahdollistamalla lakien perustuslainmukaisuuden jälkikäteinen tutkinta, ja jos on, antaa sitä koskevan esityksen eduskunnalle. Eduskunnan lausuman johdosta oikeusministeriö on 13.11.1992 käynnistänyt valtiosääntöoikeudellisen asiantuntijaselvityksen lakien perustuslainmukaisuuden jälkivalvonnan järjestämisestä.
Esityksessä on kuitenkin harkittu aiheelliseksi tehdä tässä vaiheessa sellainen korostus, että valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen tulee tehtäväänsä hoitaessaan valvoa erityisesti perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumista. Valiokunnan mielestä tämän uudistuksen hengen mukaista on, että näiden lainvalvojien vuosittaisiin toimintakertomuksiin sisällytetään oma jakso perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumisesta.
Esityksen perustelujen mukaan Suomen oikeusjärjestys vastaa yleisesti ottaen varsin hyvin ehdotettujen perusoikeussäännösten asettamia vähimmäisvaatimuksia. Silti todetaan uudistuksen saattavan johtaa myös yksittäisiin lainsäädännön tarkistustarpeisiin.
Valiokunnan mielestä lainsäädännön tarkistustyöhön on ryhdyttävä pikaisesti oikeusministeriön johdolla niissä tapauksissa, joissa ristiriitoja uusien perusoikeussäännösten kanssa voidaan epäillä ilmenevän. Valiokunta huomauttaa perustuslainmukaisuusnäkökohtien tulevan väistämättä selvitettäviksi silloin, kun aiempia lakeja muutetaan osittain tai uusitaan kokonaan.
Perusoikeusuudistuksen voimaantuloon liittyen merkityksellinen seikka on, ettei esitykseen sisältyvällä 1. lailla kumota mitään muuta lakia. Hallitusmuodon 92 §:n perusteella vanhojen lakien säännöksiä ei voida jättää soveltamatta. Aikaisempien poikkeuslakien osalta tätä näkökohtaa voi sanoa vahvistavan, että poikkeuslakimahdollisuus säilyy entisellään uudistuksen jälkeenkin. Toisaalta on otettava huomioon aiemmin mietinnössä mainittu perusoikeusmyönteisen laintulkinnan periaate.
1 §. Perustuslakivaliokunta on pitänyt kielellisistä syistä tarpeellisena muuttaa pykälää niin, että ehdotuksessa mainitut perustavanlaatuiset arvot turvaavana subjektina todetaan olevan valtiosääntö eikä tasavalta.
Pykälän 2 momentiksi valiokunta ehdottaa voimassa olevan kaltaista säännöstä, josta ilmenee se suomalainen erikoisuus, että voimassa on useampia perustuslakeja. Tähän yhteyteen valiokunta pitää soveliaana sisällyttää myös nimenomaisen maininnan valtiosääntömme kansanvaltaisuudesta. Muutoin 2 momentin johdosta valiokunta viittaa mietintöönsä n:o 16/1994 vp. Siinä on todettu tarve ryhtyä valtiosäännön uudelleenkirjoittamistyöhön, jonka tavoitteena on vuoteen 2000 mennessä koota nykyiset useat perustuslait yhtenäiseksi Suomen Hallitusmuodoksi.
5 §. Lakivaliokunta on esittänyt harkittavaksi, olisiko 5 §:n 1 momentin sinänsä vakiintunutta ja ytimekästä säännöstä täydennettävä siten, että ihmiset ovat yhdenvertaisia "lain edessä ja viranomaistoiminnassa". Ilmaisua "yhdenvertaisuus lain edessä" on vakiintuneesti tulkittu huomattavasti laajemmin kuin sen historiallinen syntytausta antaa aihetta. Se koskee paitsi tuomioistuinten ja muiden lakia soveltavien viranomaisten toimintaa, myös julkisen vallan käyttöä laajemmin. Kun näin ollen 1 momentin yhdenvertaisuussäännöstä on esityksen perustelujenkin mukaan tulkittava laajasti niin, että se kattaa viranomaistoiminnan kokonaisuudessaan mukaan lukien julkisten palvelujen tuottamisen, ei ilmaisun täydentämiseen ole perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan aihetta.
Valiokunta on poistanut 2 momentista kielellisesti tarpeettomina sanat "muihin nähden".
Perustuslakivaliokunnan mielestä perustuslaissa tulisi olla maininta siitä, että lapsilla on oltava mahdollisuus vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystasonsa mukaisesti. Tätä koskevalle säännökselle ei ole täysin luontevaa systemaattista paikkaa ehdotetussa perusoikeussäännöstössä. Tämän vuoksi valiokunta on tyytynyt lisäämään asiasta säännöksen tämän pykälän 3 momenttiin, johon lakiehdotuksessa sisältyy yleisluonteinen lasten asemaa koskeva säännös.
Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan hallitusmuotoon on syytä nimenomaisesti kirjata yleinen periaate siitä, että julkisen vallan tehtävänä on edistää sukupuolten tasa-arvoa ja että edistämisvelvoitteesta säädetään tarkemmin lailla. Tätä tarkoittava lisäys on tehty 4 momenttiin.
Työasiainvaliokunta on lausunnossaan käsitellyt 4 momentin osalta palkkauksellista tasa-arvoa. Perustuslakivaliokunta on pitänyt tätä tasa-arvonäkökohtaa siksi merkityksellisenä, että on ottanut siitä nimenomaisen maininnan momenttiin. Samalla momentin sanontaa on muulta osin yksinkertaistettu siitä näkemyksestä käsin, että palvelussuhde on kaiken kattava yläkäsite.
6 §. Lakivaliokunta on 3 momentin osalta kiinnittänyt huomiota ilmaisuun "rangaistus, joka sisältää vapauden menetyksen". Lakivaliokunta on viitannut siihen, että kriminaalipoliittisesti yleisesti hyväksyttävänä tavoitteena on laajentaa rikosoikeudellista seuraamusjärjestelmää uusilla vaihtoehtoisilla seuraamuksilla, kuten vankeusrangaistuksen korvaavalla yhdyskuntapalvelulla. Lakivaliokunta on ehdottanut harkittavaksi säännöksen täydentämistä maininnalla vapauden rajoittamisesta.
Ehdotettu perusoikeussäännös liittyy vapaudenriistotilanteiden oikeudelliseen sääntelyyn eikä siinä kysymys ole siitä, mitkä rangaistukset ylipäätään ovat tuomioistuinten määrättäviä. Ehdotus tarkoittaa, että vapaudenmenetys rangaistuksena on aina tuomioistuimen määrättävä. Muut vapaudenmenetykset on aina voitava saattaa ainakin laillisuutensa puolesta tuomioistuimen tutkittavaksi. Valiokunnan käsityksen mukaan syytä ei ole muuttaa esitystä tältä osin.
Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausuntoon viitaten perustuslakivaliokunta pitää 3 momentin osalta tärkeänä tarkistaa säännökset mielenterveyden järkkymisen ja tartuntatautien vasten tahtoa tapahtuvasta hoidosta sekä lastensuojelun huostaanotosta siltä kannalta, että ne ovat tuomioistuinkäsittelyä ja vapautensa menettäneiden oikeuksia koskevilta osiltaan asianmukaiset.
6 a §. Lakivaliokunta on ehdottanut harkittavaksi rikosoikeudellisen legaliteettiperiaatteen osaperiaatteiden täsmällisempää ilmaisemista pykälän 1 virkkeessä siten, että siinä mainittaisiin rangaistuksen ohella muut rikosoikeudelliset seuraamukset. Tehty huomautus ei ole sisällöllisesti ristiriidassa hallituksen esityksen kanssa, etenkin kun otetaan huomioon, että perustuslaissa joudutaan pakostakin turvautumaan jonkin verran yleisluonteisiin ilmaisuihin.
Lakivaliokunta on myös ehdottanut täsmällisyysvaatimuksen nimenomaista mainitsemista säännöksessä rikosoikeudellisen legaliteettiperiaatteen ainesosana. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan "nimenomaan"-sanan lisääminen pykälän ensimmäisen virkkeen loppuosaan olisi kuitenkin ongelmallista, koska perusoikeussäännöksiin sisältyviin lakivarauksiin on ajateltu yleisesti sisältyvän täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimus. Tämän yleisvaatimuksen merkitys saattaisi tulkinnallisesti heiketä tarkoitetusta lisäyksestä. Sinänsä on syytä korostaa, että lakivaliokunnan tarkoittama täsmällisyysvaatimus on rikosoikeudellisen legaliteettiperiaatteen oleellinen osa.
Valiokunta on muuttanut pykälää ainoastaan sanonnallisesti.
Lakivaliokunnan lausuntoon viitaten perustuslakivaliokunta katsoo, että lakia alemman tason säädöksiin sisältyvät kriminalisointisäännökset on välttämättä muutettava välittömästi uudistuksen jälkeen. Blankorangaistussäännösten osalta tavoitteena tulee olla, että niiden edellyttämät valtuutusketjut ovat täsmällisiä, rangaistavuuden edellytykset ilmaisevat aineelliset säännökset ovat kirjoitetut rikossäännöksiltä vaaditulla tarkkuudella ja nämä säännökset käsittävästä normistosta käy ilmi myös niiden rikkomisen rangaistavuus sekä kriminalisoinnin sisältävässä säännöksessä on jonkinlainen asiallinen luonnehdinta kriminalisoitavaksi tarkoitetusta teosta.
7 §. Perustuslakivaliokunta on nähnyt tarvetta kielellisistä syistä muuttaa 2 momentin loppuosaa. Samalla kertaa valiokunta on asian merkityksen ja sääntelyn yhtenäisyyden vuoksi lisännyt momentin rajoituslausekkeeseen rajoitusten välttämättömyyttä koskevan kriteerin.
Esityksessä on 3 momenttiin ehdotettu otettavaksi säännös Suomen kansalaisen luovuttamisesta ja siirtämisestä toiseen maahan. Valiokunnan käsityksen mukaan kansalaisen oikeus pysyä kaikissa tapauksissa omassa maassaan on niin perustavanlaatuinen oikeus, ettei siitä poikkeamismahdollisuutta ole syytä avata perustuslaissa. Valiokunta on poistanut tätä tarkoittavan virkkeen ehdotuksesta. Muutoksen myötä on selvää, että kansalaisen luovuttamisesta säätäminen vaatii perustuslainsäätämisjärjestyksen käyttämistä. Samalla valiokunta korostaa, ettei tehty muutos vaikuta poikkeuslakina säädettyyn lakiin rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden pohjoismaiden välillä ( 270/60).
Valiokunta on muuttanut 4 momentin sanontaa niin, että se ehdotettua paremmin kattaa esityksen perusteluista ilmenevän tarkoituksen. Säännöksen on näet tarkoitus kieltää myös henkilön siirtäminen sellaiseen valtioon, josta tämä voisi joutua luovutetuksi edelleen kolmanteen valtioon ja tämän seurauksena esimerkiksi kuolemanrangaistuksen tai kidutuksen uhriksi.
8 §. Pykälän 3 momentissa tehtäisiin mahdolliseksi säätää lailla kotirauhan piiriin ulottuvista tarkastuksista. Lainsäädäntökäytäntö osoittaa, että muunkinlaisten toimien kuin tarkastusten osalta on jouduttu rajanvetoihin kotirauhan suojan suhteen. Valiokunnan käsityksen mukaan tämän tulee näkyä perusoikeussäännöksen tekstistä, minkä vuoksi momentin sanontaa on väljennetty. Väljennyksen vastapainona on tähdennettävä kotirauhan piiriin ulottuvien toimenpiteiden välttämättömyyttä momentissa mainittujen kriteerien kannalta sen edellytyksenä, että niistä voidaan säätää tavallisella lailla.
Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausuntoon viitaten perustuslakivaliokunta katsoo, että mielenterveyden järkkymisen ja tartuntatautien vasten tahtoa tapahtuvaa hoitoa sekä lastensuojelun huostaanottoa koskevien säännösten asianmukaisuus on tarkistettava 8 §:n säännösten kannalta.
9 §. Sivistysvaliokunta on esittänyt harkittavaksi 1 momentin täydentämistä sanalla "vakaumus". Esityksen perustelujen mukaan "omantunnonvapaus" kattaa sekä uskonnolliset että muut maailman- ja elämänkatsomukset. Tämän käsitteen etu vakaumuksen vapauteen on lähinnä se, että omantunnonvapaus on helpommin ulotettavissa sekä uskonnollisiin että muihin elämänkatsomuksiin, kun taas vakaumus helposti mielletään lähinnä ei-uskonnollisiin maailmankatsomuksiin viittaavaksi. Omantunnonvapautta voidaan myös pitää melko vakiintuneena juridisena käsitteenä; se esiintyy esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 9 artiklan suomenkielisessä käännöksessä. - Perusoikeussäännöksen sanonnan monimutkaisuuden välttämiseksi hallituksen esitystä ei ole tältä osin muutettu.
Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausuntoon viitaten perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota tarpeeseen esimerkiksi työn järjestelyin kunnioittaa sosiaali- ja terveydenhuollon henkilökunnan uskonnollista tai muuta vakaumusta.
10 ja 10 a §:n kokonaisuus. Valiokunta on harkinnut esityksen 10 ja 10 a §:n yhdistämistä sellaiseksi kokonaisuudeksi, jossa nykyisen hallitusmuodon 10 §:n tarkoittamat perusoikeudet säilyttäisivät edelleenkin keskinäisen sääntely-yhteytensä ja julkisuus (esityksen 10 §:n 3 mom.) siirtyisi omaksi pykäläkseen. Yhdistämisen muodollisena etuna olisi lisäksi mahdollisuus säilyttää näillä perinteisillä poliittisilla perusoikeuksilla nykyisen kaltainen yhteinen lakivaraus. Tällöin kuitenkin katkeaisi sananvapauden ja julkisuuden välinen kiinteä yhteys. Lisäksi sananvapaus on perusoikeutena erityisesti joukkoviestinnän kehittymisen seurauksena jossain määrin irronnut aikaisemmasta yhteydestään kokoontumis- ja yhdistymisvapautta koskevaan problematiikkaan, mikä puoltaa esityksessä omaksuttua systemaattista ratkaisua.
Valiokunta on säilyttänyt esityksen pykälärakennetta koskevan perusratkaisun tältä osin, mutta kuitenkin lisännyt erilliset lakivaraussäännökset 10 ja 10 a §:ään.
10 §. Valiokunta on ensiksikin yhdistänyt esityksen 1 ja 2 momentin yhdeksi momentiksi. Tämän jälkeen momenttiin on lisätty lakivaraus, jonka mukaan tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla.
Pykälän 2 momentti vastaisi pääosin hallituksen esityksen 3 momenttia. Valiokunnan käsityksen mukaan tässä yhteydessä on kuitenkin asianmukaista säätää ensin, että viranomaisten hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat pääsääntöisesti julkisia. Tätä lähtökohtaa voitaisiin rajoittaa pelkästään lain nojalla ja vain välttämättömistä syistä. Lailla erikseen säädettävät rajoitukset voisivat merkitä nykyiseen tapaan asiakirjojen ja muiden tallenteiden salaisuutta tai luvanvaraista julkisuutta. Tämän uuden aineksen lisäksi momentissa säädettäisiin esityksessä ehdotettuun tapaan jokaisen oikeudesta saada tietoja julkisista asiakirjoista ja tallenteista. - Koska 2 momentti merkitsee julkisuusperiaatteen perustuslaintasoista vahvistamista, valiokunta kiinnittää huomiota tarpeeseen selvittää, olisiko tämän vuoksi esimerkiksi eduskunnan valiokuntatyön julkisuutta koskevat valtiopäiväjärjestyksen säännökset syytä tarkistaa.
10 a §. Pykälää on ensiksikin muutettu parissa kohtaa sanonnallisesti. Lisäksi on 10 §:ää vastaavasti lisätty lakivaraus, joka omana momenttinaan koskisi sekä kokoontumisvapautta että yhdistymisvapautta.
13 §. Valtiovarainvaliokunnan lausuntoon yhtyen perustuslakivaliokunta katsoo, että perusopetuksen maksuttomuus 1 momentissa tarkoittaa myös tarpeellisia koulukuljetuksia ja riittävää ravintoa. 2 momentin turvaamisvelvoitteen osalta tulee sivistysvaliokunnan tapaan tähdentää palvelujen riittävyyden tärkeyttä sen kannalta, että varattomuuteen tai asuinpaikkaan liittyvät syyt eivät muodostu tosiasiallisiksi esteiksi yksilön mahdollisuuksille saada opetusta ja kehittää itseään.
14 §. Perustuslakivaliokunta on tehnyt 2 momentin tekstiin kielellisen selvennyksen siitä, että tarkoitettu oikeus käyttää tuomioistuimessa ja muussa viranomaisessa omaa kieltään rajoittuu kansalliskieliin.
Sivistysvaliokunta on ehdottanut 3 momentin jakamista niin, että saamenkielisiä koskevat säännökset olisivat omana momenttinaan, mikä olisi omiaan korostamaan saamelaisten asemaa alkuperäiskansana. Perustuslakivaliokunta hyväksyy sinänsä tämän näkemyksen, mutta katsoo, että saamelaisia koskevien säännösten sijoittaminen omaksi kokonaisuudekseen aiheuttaisi hankalia lakiteknisiä ongelmia. Pitäen saamelaisia koskevaa alkuperäiskansamainintaa tässä suhteessa riittävänä valiokunta on pysyttänyt pykälän rakenteen esityksen mukaisena.
Valiokunnan käsityksen mukaan perustuslakiin on aiheellista ottaa myös vammaisuuden vuoksi tulkitsemis- ja käännösapua tarvitsevien oikeuksia koskeva turvaamisvelvoite. Tätä koskeva lisäys on tehty 3 momentin loppuun.
14 a §. Ympäristövaliokunta on esittänyt harkittavaksi pykälän muuttamista siten, että 2 momentissa puhuttaisiin oikeudesta terveelliseen ja monimuotoiseen ympäristöön, jolloin 1 momenttia muutettaisiin siten, että ilmaisu "vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta" korvattaisiin ilmaisulla "vastuu luonnosta ja sen suojelemisesta".
Lakiehdotuksen 1 momentti on tarkoitettu koskemaan kaikkien vastuuta. Tämän taustalla on ajatus siitä, että momenttiin liittyy erityisen vahvasti luonnon itseisarvon ja tulevien sukupolvien oikeuksien ulottuvuus, johon vaatimus luonnon monimuotoisuudesta on luontevimmin kytkettävissä. Lakiehdotuksen 2 momentti taas liittyy kulloinkin elävien ihmisten oikeuteen nauttia terveellisestä ympäristöstä. Terveellisyyden vaatimus on ymmärrettävä esityksen perustelujen mukaan laajasti, jolloin se sisältää ainakin tietynasteisen ympäristön viihtyisyyden vaatimuksen.
Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan hallituksen esitykseen sisältyvä systemaattinen rakenne on puollettavissa eikä lakiehdotusta ole tältä osin muutettu.
Ympäristövaliokunta on esittänyt myös selvitettäväksi, olisiko pykälässä säädettävä jokamiehen oikeuksista. Näissä oikeuksissa on kyse yksilön oikeudesta käyttää jokamiehenoikeuttaan toisen yksityisen oikeussubjektin omistusoikeuden estämättä. Jokamiehen oikeudet eivät instituutiona siten niinkään liity julkisen vallan ja yksilön väliseen suhteeseen, kuten valtaosa perusoikeuksista, vaan omistajan ja jokamiehenoikeuden haltijan väliseen suhteeseen. Kyseisten oikeuksien tällainen erikoisluonne yhdessä niiden sisällön rajaamiseen liittyvien vaikeuksien kanssa puoltavat esityksessä omaksuttua ratkaisua.
15 §. Valiokunnan käsityksen mukaan 3 momentin säännös työvoiman suojelusta sopii lakisystemaattisesti ehdotettua paremmin 1 momenttiin. Näin korostuu, että tämä periaate ulottuu kaikkiin heidän valitsemastaan toimeentulomuodosta riippumatta.
Valtiovarainvaliokunnan ja työasiainvaliokunnan lausuntoihin yhtyen perustuslakivaliokunta tähdentää 2 momentin edistämisvelvollisuuden osalta sitä tavoitetta, että julkisen vallan tulee pyrkiä estämään pysyvästi työtä vailla olevien ryhmän muodostuminen.
15 a §. Sekä valtiovarainvaliokunta että sosiaali- ja terveysvaliokunta ovat ehdottaneet harkittavaksi 1 momentin säännösten sijoittamista 6 §:n yhteyteen. Perustuslakivaliokunta pitää hallituksen esityksen etuna tältä osin sitä, että sosiaalisen turvallisuuden perussäännökset sijoittuvat kokonaisuutena toistensa yhteyteen. Tämä selkeyttää tukimuotojen keskinäisiä suhteita niiden suojassa olevine porrastuseroineen. Ehdotetussa muodossaan pykälän 1 momentissa säädetään yksilölle kaikissa elämäntilanteissa kuuluvasta vähimmäisturvasta, kun taas 2 ja 3 momentissa säädetään julkisen vallan tämän ylitse ulottuvista sosiaaliturvavelvoitteista. Oletettavasti 1 momentin sijoittaminen tähän pykälään vahventaa sen sisältöä siihen verrattuna, että momentti olisi 6 §:n yhteydessä.
Pykälän 1 momentin mukaan oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon on kaikilla; kysymyksessä on niin ollen jokaiselle kuuluva subjektiivinen oikeus. Sen järjestämiseen tarvitaan käytännössä alemmanasteista lainsäädäntöä, joka nykyiseen tapaan sisältää säännökset tukimuodoista, niiden saamisedellytyksistä ja tarveharkinnasta sekä menettelymuodoista.
Pykälän 2 momentin perusteella lailla on taattava jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan. Siten perustuslaki asettaisi lainsäätäjälle velvoitteen taata jokaiselle perustoimeentuloturvaa tarvitsevalle subjektiivisen oikeuden tällaiseen laissa säädettävään julkisen vallan järjestämään turvaan. Turva olisi yhteydessä säännöksessä lueteltuihin sosiaalisiin riskitilanteisiin ja lailla kulloinkin annettaviin säännöksiin saamisedellytyksistä ja tarveharkinnasta sekä menettelymuodoista. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausuntoon yhtyen perustuslakivaliokunta korostaa perustoimeentulon turvan olevan itsenäinen etuus suhteessa 1 momenttiin. Siten 2 momentissa mainituissa tilanteissa yksilön perustoimeentuloturvajärjestelmä ei voi muodostua 1 momentin mukaisesta viimesijaisesta turvasta.
Perustoimeentulon turvan käsite olisi perustelujen mukaan voimassa olevasta sosiaalilainsäädännöstä riippumaton eikä kiinnittyisi suoraan joihinkin olemassa oleviin etuusjärjestelmiin. Lainsäätäjälle asetettavan toimintavelvoitteen luonteen mukaista olisi, että sosiaaliturvaa suunnataan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti.
Valiokunta on tehnyt 3 momenttiin muutoksen, jolla halutaan korostaa perheen keskeistä asemaa lapsen huolenpidossa.
Ympäristövaliokunnan lausuntoon viitaten perustuslakivaliokunta 4 momentin johdosta tähdentää kunnollisen asunnon erityismerkitystä perustavanlaatuisena elämän ja toimeentulon kysymyksenä.
Valiokunnan käsityksen mukaan 5 momentti sisältää juuri sellaisia kriteerejä, jotka perusoikeuksia koskevien yleisten oppien, lähinnä hyväksyttävyys- ja suhteellisuusnäkökohtien nojalla oikeuttavat tarkoitetunlaiset rajoitukset. Tästä syystä valiokunta on poistanut momentin tarpeettomana ja myös sikäli epäasianmukaisena, että se voisi johtaa virheellisiin vastakohtaispäätelmiin.
16 §. Lakivaliokunta on esittänyt harkittavaksi 1 momentin jakamista kahdeksi momentiksi siten, että toinen koskisi hyvän hallinnon vaatimuksia, toinen oikeudenmukaiselle oikeudenkäynnille asetettavia vaatimuksia. Tämä malli korostaisi tuomioistuintoiminnan erillisyyttä hallinnosta ja siten symbolisesti ehkä myös tuomioistuinten riippumattomuutta. Voidaan huomauttaa hallitusmuodossa jo nykyisin olevan säännöksiä (esim. 5, 14 ja 92 §), jotka koskevat sekä tuomioistuimia että muita viranomaisia ilman että tätä on koettu ongelmaksi tuomioistuinten riippumattomuuden näkökulmasta.
Esityksessä on tältä osin pyritty yleisesti omaksutun linjan mukaisesti tiiviiseen ja hallitusmuodon kokonaisuuteen sopivaan sääntelytapaan. Perustuslakivaliokunta pitää tätä arvokkaana ja kannattaa esityksen perusratkaisua. Lakivaliokunnan huomautuksen johdosta perustuslakivaliokunta on kuitenkin selventänyt 1 momenttia siten, että sen alkuosassa mainitaan rinnakkain toimivaltainen tuomioistuin ja muu viranomainen.
16 a §. Valiokunta on muuttanut ehdotusta sen sanontaa selventääkseen. Tähän 2 momentin muutokseen liittyen valiokunta tähdentää, että valtuus koskee sellaisten poikkeuksien säätämistä, jotka voivat tulla noudatettaviksi pelkästään momentissa tarkoitetuissa poikkeusoloissa.
46 §. Valiokunta on muuttanut momentin sanontoja eräissä suhteissa. Ensiksikin valiokunnan tehtävä perustuslaki- ja ihmisoikeusvalvonnassa on syytä osoittaa ilmaisulla "antaa lausunto", jonka on ymmärrettävä kattavan sekä pykälän alkuosassa tarkoitetut varsinaiset valmisteluasiat että muille valiokunnille annettavat lausunnot ja myös muut valiokunnassa esille tulevat tapaukset (esim. valtiopäiväjärjestyksen 53.2 § ja 4 a luku). Viimeksi mainitusta johtuu, että myös ilmaisua "käsiteltäviksi toimitettujen" on ollut syytä väljentää. Lisäksi valiokunta on yksinkertaistanut momentin loppuosaa poistamalla lakiehdotukseen sisältyvän aiheettoman päällekkäisyyden.
Lakivaliokunta sekä sosiaali- ja terveysvaliokunta ovat lausunnoissaan ottaneet esille kysymyksen ihmisoikeusasioiden käsittelemisestä myös muissa valiokunnissa kuin perustuslakivaliokunnassa. Perustuslakivaliokunta yhtyy lausunnoista näkyvään käsitykseen, että kunkin erikoisvaliokunnan on asioita käsitellessään otettava asianmukaisesti ihmisoikeusmääräykset huomioon. Valtiopäiväjärjestyksen 46 §:n 1 momentin merkitys tällöin olisi lähinnä siinä, että muissa valiokunnissa avoimiksi jäävien tulkintakysymysten viimekätinen ratkaiseminen eduskunnassa kuuluu perustuslakivaliokunnalle.
Lakivaliokunnan lausuntoon yhtyen perustuslakivaliokunta katsoo olevan aihetta erikseen selvittää, tulisiko eduskunnan työjärjestystä täydentää säännöksin siitä, että kaikkien valiokuntien velvollisuutena on omalta osaltaan kiinnittää huomiota käsiteltävänään olevissa asioissa siihen, onko perusoikeussäännökset ja ihmisoikeusmääräykset otettu huomioon.
74 §. Valiokunta on ensiksikin muuttanut pykälää kytkemällä raukeamisseuraamuksen uuden lain säätämiseen, kun esityksessä on kiinnekohdaksi ehdotettu nykyiseen tapaan uuden lain hyväksymistä eduskunnassa. Pykälän loppuosan sanontaa on lisäksi korjattu sen vuoksi, että ylimpien valtioelinten valtaoikeusuudistuksessa (HE 285/1994 vp) luovutaan vahvistamatta jätetyn lain erillisestä eduskuntaan palauttamisesta.
Koska valiokunta on hyväksynyt hallituksen esitykseen sisältyvät lakiehdotukset esityksen pohjalta eikä valiokunta pidä lakialoitteita aiheellisina, lakialoitteisiin sisältyvät lakiehdotukset ehdotetaan hylättäviksi.
Toivomusaloitteissa n:o 1/1991 vp ja n:o 2/1993 vp ehdotetut toivomukset ovat tarpeettomia, jos eduskunta hyväksyy nyt käsiteltävänä olevan uudistuksen. Valiokunta ehdottaa tämän vuoksi nämä toivomusaloitteet hylättäviksi.
Toivomusaloitteessa n:o 14/1991 vp ehdotetun toivomuksen toteuttaminen ei valiokunnan käsityksen mukaan ole aiheellista, joten valiokunta ehdottaa tämänkin toivomusaloitteen hylättäväksi.
Valiokunta, joka on valtiopäiväjärjestyksen 45 §:n ja eduskunnan työjärjestyksen 24 §:n nojalla valinnut puheenjohtajansa ja tilapäisen puheenjohtajansa esittelijäksi antamaan tarpeellisia tietoja asiaa eduskunnan täysistunnossa käsiteltäessä, ehdottaa kunnioittaen,
että hallituksen esitykseen sisältyvät 3. ja 4. lakiehdotus hyväksyttäisiin muuttamattomina ja
Suomen Hallitusmuodon muuttamisesta
kumotaan Suomen Hallitusmuodon 22 a §:n 2 momentti, 23 d §:n 1 momentti ja 78-81 §,
sellaisina kuin niistä ovat 22 a §:n 2 momentti 26 päivänä kesäkuuta 1987 annetussa laissa ( 570/87) ja 23 d §:n 1 momentti 22 päivänä heinäkuuta 1991 annetussa laissa ( 1074/91),
muutetaan 1 §, II luku, 46 §:n 1 momentti ja 49 §:n 1 momentti,
sellaisina kuin niistä ovat II luku osittain muutettuna 28 päivänä huhtikuuta 1972 annetulla lailla ( 592/72) sekä 46 §:n 1 momentti ja 49 §:n 1 momentti 21 päivänä joulukuuta 1990 annetussa laissa ( 1221/90), sekä
lisätään 49 §:ään, sellaisena kuin se on muutettuna 26 päivänä huhtikuuta 1957 annetulla lailla ( 176/57) ja mainitulla 21 päivänä joulukuuta 1990 annetulla lailla, uusi 2 momentti, jolloin nykyinen 2-4 momentti siirtyvät 3-5 momentiksi, ja 75 §:ään uusi 3 momentti seuraavasti:
Suomen kansanvaltainen valtiosääntö on vahvistettu tässä hallitusmuodossa ja muissa perustuslaeissa. (Uusi)
Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa (poist.) eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.
Suomen kansalaista ei saa estää saapumasta maahan, karkottaa maasta eikä vastoin tahtoaan luovuttaa tai siirtää toiseen maahan. (Poist.)
Ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa (poist.), jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu.
Jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla. Lailla voidaan säätää kuvaohjelmia koskevia lasten suojelemiseksi välttämättömiä rajoituksia. (Hallituksen esityksen 1 ja 2 mom.)
Viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta (poist.). (Hallituksen esityksen 3 mom.)
Jokaisella on oikeus (poist.) lupaa hankkimatta järjestää kokouksia ja mielenosoituksia sekä osallistua niihin.
Jokaisella on yhdistymisvapaus. Yhdistymisvapauteen sisältyy oikeus ilman (poist.) lupaa perustaa yhdistys, kuulua tai olla kuulumatta yhdistykseen ja osallistua yhdistyksen toimintaan. Samoin on turvattu ammatillinen yhdistymisvapaus ja vapaus järjestäytyä muiden etujen valvomiseksi.
Tarkempia säännöksiä kokoontumisvapauden ja yhdistymisvapauden käyttämisestä annetaan lailla. (Uusi)
(Poist.) Ketään ei saa ilman lakiin perustuvaa syytä erottaa työstä.
Lailla voidaan säätää perusoikeuksista sellaisia tilapäisiä poikkeuksia, jotka ovat välttämättömiä Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen samoin kuin vakavuudeltaan aseelliseen hyökkäykseen lain mukaan rinnastettavien, kansakuntaa uhkaavien poikkeusolojen aikana (poist.) ja jotka ovat (poist.) Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia.
46, 49 ja 75 §
kumotaan valtiopäiväjärjestyksen 66 §:n 7 momentti, 67 §:n 3 momentti ja 73 §:n 3 momentti,
sellaisina kuin niistä ovat 66 §:n 7 momentti 28 päivänä elokuuta 1992 annetussa laissa ( 818/92) ja 73 §:n 3 momentti 26 päivänä kesäkuuta 1987 annetussa laissa ( 577/87), sekä
muutetaan 46 §:n 1 momentti, 73 §:n 1 momentti ja 74 §,
sellaisina kuin niistä ovat 73 §:n 1 momentti mainitussa 26 päivänä kesäkuuta 1987 annetussa laissa ( 577/87) ja 74 § 26 päivänä kesäkuuta 1987 annetussa laissa ( 576/87), seuraavasti:
Perustuslakivaliokunnan tulee valmistella sinne lähetetyt asiat, jotka koskevat perustuslain säätämistä, muuttamista, selittämistä tai kumoamista taikka perustuslain kanssa läheisessä asiallisessa yhteydessä olevaa lainsäädäntöä. Valiokunnan tehtävänä on antaa lausunto sen käsiteltävänä olevien lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta ja suhteesta (poist.) kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin.
Lakiehdotuksen lepäämään jätettäväksi hyväksyminen tai lain vahvistamatta jättäminen ei estä antamasta hallituksen esitystä eikä tekemästä eduskunta-aloitetta asiassa, jota lakiehdotus tai laki koskee. Jos (poist.) tällaisen esityksen tai eduskunta-aloitteen johdosta on säädetty uusi laki, katsotaan lepäämään jäänyt lakiehdotus tai vahvistamatta jätettynä eduskunnan käsiteltäväksi tullut laki rauenneeksi.
Samalla valiokunta ehdottaa,
että lakialoitteisiin n:o 15 ja 80/1991 vp sisältyvät lakiehdotukset hylättäisiin.
Lisäksi valiokunta ehdottaa,
että toivomusaloitteet n:o 1 ja 14/1991 vp sekä n:o 2/1993 vp hylättäisiin.
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa puheenjohtaja Niinistö, tilapäinen puheenjohtaja Varpasuo, jäsenet Jansson, Kaarilahti, Koskinen, Laine, M. Laukkanen, J. Leppänen (osittain), Moilanen, Nikula, Viljanen, Vistbacka, Vuoristo, Vähänäkki ja Väistö sekä varajäsen Helle.
1. Perusoikeusuudistuksen taustasta
Perusoikeusuudistuksen viritti aikoinaan edistyksellinen oikeusajattelu, joka halusi tuoda enemmän oikeudenmukaisuus- ja tasa-arvotavoitteita perinteisen jäykkään klassisten vapausoikeuksien järjestelmään. SDP ja Vasemmistoliitto ovat voimakkaasti ajaneet taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten perusoikeuksien lisäämistä valtiosääntöön.
Suomen oloissa erityisesti omaisuuden äärimmilleen laajennettu perustuslainsuoja vaatii tasapainottavaa sosiaalisten perusoikeuksien tehostamista. Perusoikeuskomitean (KM 1992:3) pohjustamaa uudistuslinjaa on tähän nähden jatkovalmistelussa vesitetty liiaksi. Samalla on kuitenkin todettava joidenkin perusoikeusnormien mietinnössä täsmentyneen.
Erikoisvaliokuntien lausunnoista ja niihin liitetyistä eriävistä mielipiteistä ilmenevillä perusteilla teemme seuraavat muutosehdotukset ensimmäiseen lakiehdotukseen.
2. Yksityiskohtaiset säännösehdotukset
10 a §. Ehdotamme 10 a §:n 2 momentin muotoilemista seuraavasti: "Jokaisella on yhdistymisvapaus. Yhdistymisvapauteen sisältyy oikeus ilman lupaa perustaa yhdistys, kuulua tai olla kuulumatta yhdistykseen ja osallistua yhdistyksen toimintaan. Samoin on turvattu ammatillinen järjestäytymisvapaus ja oikeus ammatilliseen järjestäytymiseen. Ammatilliseen järjestäytymisoikeuteen kuuluu kollektiivinen neuvotteluoikeus ja oikeus työnseisauksiin siten kuin laissa tarkemmin säädetään." Ehdotuksemme säännöksen toiseksi viimeisen ja viimeisen virkkeen osalta perustuvat työasiainvaliokunnan lausuntoon n:o 3 liitetyssä ensimmäisessä eriävässä mielipiteessä tehtyyn ehdotukseen.
Palkansaajajärjestöjen kantaan viitaten toteamme, että yhdistymisvapautta koskevaan säännökseen tulee kirjata yhtäältä ammatillinen järjestäytymisvapaus, joka merkitsee vapautta järjestäytyä ilman valtiovallan puuttumista, ja toisaalta ammatillinen järjestäytymisoikeus, joka merkitsee oikeutta järjestäytyä ilman työnantajan puuttumista.
Ammatillisen järjestäytymisvapauden osalta viittaamme ILO:n yleissopimukseen n:o 87, jonka mukaan tähän vapauteen kuuluu yksilön oikeus perustaa muiden kanssa ammatillisia järjestöjä, liittyä sellaisiin ja toimia niissä, mutta myös järjestöjen oikeus määrätä säännöistään, toiminnastaan ja johtajistaan.
Ammatillinen järjestäytymisoikeus on työntekijän oikeus suhteessa työnantajaan. Sitä koskee puolestaan ILO:n yleissopimus n:o 98. Sopimus edellyttää, että valtio suojelee yksityisten työntekijöiden oikeutta käyttää valtion turvaamaa järjestäytymisvapauttaan ilman pelkoa työnantajan vastatoimista. Tämä yleissopimus ja sen mukaisesti voimassa oleva työsopimuslakimme suojelee työntekijän positiivista ammatillista järjestäytymisoikeutta. Se nimenomaan kieltää työnantajaa syrjimästä työntekijöitä ammatilliseen järjestöön kuulumisen perusteella.
Negatiivinen järjestäytymisvapaus on Suomessa turvattu työmarkkinajärjestöjen yleissopimuksilla. Negatiiviseen järjestäytymisvapauteen katsotaan sisältyvän oikeus olla liittymättä ammatillisiin järjestöihin. Työntekijän oikeus liittyä ja olla liittymättä ammatilliseen järjestöön on tunnustettu muun muassa SAK:n ja STK:n vuoden 1946 yleissopimuksessa sekä STTK:n ja STK:n runkosopimuksessa, jotka on otettu liittojen solmimien työehtosopimusten osaksi. Negatiivisen järjestäytymisvapauden osalta nykyinen sääntelytilanne on mielestämme tyydyttävä.
Katsomme edellä esitettyyn viitaten, että ammatillinen järjestäytymisvapaus ja järjestäytymisoikeus tulee turvata perusoikeuksina, jotka sisällöltään vastaavat Suomen ratifioimia kansainvälisiä velvoitteita ja samalla tukeutuvat Suomen voimassa olevaan lainsäädäntöön ja sopimuksiin. Kysymys on vallitsevan oikeustilan kirjaamisesta osin hierarkkisesti korkeammalla tasolla. Esittämässämme muodossa näiden oikeuksien säännöstämisestä voitaisiin antaa tarkempia, oikeuden käyttämistä koskevia säännöksiä laissa. Tämä tarkoittaa sitä, että säännökset oikeuden käytön järjestämisestä annetaan vähintään tavallisen lain tasolla, mutta esimerkiksi mitään yksittäistä työtaistelua ja jonkin työalan työtaisteluoikeutta ei voitaisi kieltää tai olennaisesti rajoittaa tavallisen lain säännöksillä. Tällaiseen lainsäädäntötoimeen ryhtyminen olisi myös Suomea velvoittavien kansainvälisten sopimusten vastaista.
12 §. Ehdotamme 1 momenttiin lisättäväksi lakivarausta "lain mukaan", jolloin säännöksen sanamuodon mukainen omaisuuden suojan velvoittavuusaste palautettaisiin vastaamaan lähinnä nykyisen hallitusmuodon 6 §:n 1 momentin sanamuodon mukaista velvoittavuusastetta. Hallituksen esittämä ja perustuslakivaliokunnan enemmistön kannattama muotoilu saattaa aiheuttaa vastaisuudessa omaisuuden suojan tulkinnassa entistä epätarkoituksenmukaisempaa ehdottomuutta ja vaikeuttaa esimerkiksi järkevän ja jopa välttämättömän ympäristölainsäädännön kehittämistä. Samoin tällainen tulkinnan kiristyminen saattaisi vaikeuttaa kansalaisten oikeudenmukaista tulonjakoa koskevan lainsäädännön säätämistä sekä lainsäädäntöä, jolla korjataan markkinataloudelle luonteenomaisia häiriötilanteita, kuten yhtäkkinen asuntojen vuokratason kohtuuton nousu tai velkasuhteissa ilmenevät kohtuuttomuudet.
13 §. Tavoitteena tulee olla koulutuksellisen tasa-arvon saavuttaminen ja elinikäisen koulutuksen periaatteen tunnustaminen. Perusoikeuskomitean ehdotuksen mukaan julkisen vallan tulisi järjestää maksuton yleissivistävä ja ammatillinen perusopetus. Yleissivistävä perusopetus eli peruskoulu on nykyisin jo lailla säädetty maksuttomaksi. Opetus on kuitenkin maksutonta myös lukioissa, ammatillisissa oppilaitoksissa sekä yliopistoissa ja korkeakouluissa. Yhteiskunnassa tapahtuvat nopeat muutokset vaativat tehokasta ja joustavaa koulutusjärjestelmää. Kansalaiset tarvitsevat muutakin maksutonta opetusta kuin perusopetusta työelämän vaatimissa muutoksissa ja itsensä kehittämisessä.
Mielestämme 13 §:n 1 momentti olisikin tullut muuttaa kokonaisuudessaan kuulumaan seuraavasti: "Jokaisella on oikeus julkisen vallan järjestämään maksuttomaan yleissivistävään ja ammatilliseen perusopetukseen sekä julkisen vallan turvaamaan maksuttomaan muuhun ammatilliseen opetukseen, lukio-opetukseen sekä ylimpään opetukseen. Oppivelvollisuudesta säädetään lailla."
Ehdottamamme ensimmäinen muutos merkitsisi, että hallituksen esityksessä oleva oikeus perusopetukseen laajenisi jokaisen oikeudeksi julkisen vallan järjestämään maksuttomaan yleissivistävään ja ammatilliseen perusopetukseen, jolloin tämä lisäys säännökseen laajentaisi oikeuden koskemaan peruskoulun lisäksi myös ammatillisia perustutkintoja. Ehdotuksen tässä osassa keskeistä olisi toisaalta opetuksen maksuttomuus ja toisaalta se, että julkinen valta itse tuottaisi ja järjestäisi opetuksen antamisen.
Ehdotamme myös säännökseen lisättäväksi yksilöllisenä oikeutena oikeuden julkisen vallan turvaamaan maksuttomaan muuhun ammatilliseen opetukseen, lukio-opetukseen sekä ylimpään opetukseen.
14 a §. Ehdotamme ympäristövaliokunnan lausunnon n:o 2 mukaisesti säännöksen 1 ja 2 momenttia muutettavaksi.
Ehdotamme, että säännöksen 2 momentissa tarkoitettuja julkisen vallan velvollisuuksia täsmennetään hallituksen ja perustuslakivaliokunnan mietinnössä esittämästä koskemaan myös ympäristön monimuotoisuutta. Viittaamme ympäristövaliokunnan lausunnon perusteluihin, joissa ehdotusta 2 momentiksi perusteltiin seuraavasti:
"Perusoikeuskomitea (1992:3) esitti säännöksen kirjoitettavaksi tältä osin muotoon "oikeus terveelliseen ja monimuotoiseen ympäristöön". Tämä sanamuoto olisi valiokunnan mielestä selvästi parempi, koska 'monimuotoinen'-sana pitää sisällään myös luonnon arvojen itsenäisen suojaamisen. Tällöin voitaisiin 1 momentissa sana 'monimuotoinen' korvata toiston välttämiseksi sanalla 'suojeleminen', joka sopisikin paremmin 1 momentin asiayhteyteen. Käsitteeseen luonnon suojeleminen sisältyy myös luonnon monimuotoisuuden turvaaminen."
15 §. Hallituksen esityksessä säännös oikeudesta työhön on kirjattu säännösehdotukseen suhdanneluonteisesta lähtökohdasta käsin, joka on sidoksissa sääntelemättömien markkinoiden merkitystä korostavaan talouspoliittiseen ajattelutapaan.
Suomea sitoviin kansainvälisiin sopimuksiin ja nykyiseen työllisyyslainsäädäntöön sisältyvästä täystyöllisyyden tavoitteesta ei saa taantua vain työllisyyden edistämiseen. Oikeus työhön on turvattava oikeudellisia velvoitteita sisältävänä eikä pelkästään poliittisluonteisena tavoitteena. Jos oikeutta työhön perusoikeutena heikennetään, se vaikuttaa kielteisesti myös työoikeudessa keskeiseen työntekijän suojeluperiaatteeseen.
Mielestämme 15 §:n oikeus työhön -säännökset tulisi muotoilla uudelleen niin, että muotoilun lähtökohdaksi otetaan perusoikeuskomitean ehdotuksen 14 §:n sisältöiset säännökset. Tässä mallissa keskeistä työn oikeuden kannalta on se, että oikeus työhön sisältää yksilöllisen oikeuden myös työttömyysturvaan. Tämän oikeuden myöntämisedellytyksistä ja järjestysluonteisista normeista säädetään tavallisen lain tasolla, mutta tavallisella lailla ei voida luopua työttömyysturvasta minkään työttömäksi työnhakijaksi ilmoittautuneen ryhmän osalta, joka on valmis ottamaan vastaan työtä.
Esitämme 15 §:n kirjoittamista perusoikeuskomitean ehdotuksen mukaisesti, jonka keskeisin ero hallituksen esitykseen on se, että säännöksen toisessa momentissa turvataan oikeus työttömyysturvaan toissijaisena yksilöllisenä oikeutena. Tämän sisältönä on oikeus työllistävään koulutukseen ja toimeentuloturvaan sinä aikana, kun työtä ei ole saatavilla.
15 a §. Esitämme perusoikeuskomitean 14 a §:n tavoin, että nykyisten tulonsiirtojärjestelmien joukosta hallitusmuodon säännöksellä turvattaisiin yksilöllisenä oikeutena oikeus vanhemmuuteen, sairauteen, työkyvyttömyyteen ja vanhuuteen perustuvaan perustoimeentulon turvaan niissä eri järjestelmissä, joissa sitä annetaan. Tähän listaan esitämme lisättäväksi oikeuden perustoimeentulon turvaan kuntoutuksen aikana, jolloin henkilöllä ei ole mahdollisuutta elättää itseään ansiotyöllä (kuntoutusrahalaki 611/91). Lisäksi esitämme, että opiskelun aikainen perustoimeentulo turvataan lailla.
Allekirjoittaneet ovat suhtautuneet eri tavalla 2. lakiehdotukseen siltä osin kuin kysymys on valtiopäiväjärjestyksen 66 §:n 7 momentin kumoamisesta. Tämän vuoksi mietintöön sisältyvät toinen ja kolmas vastalause, joista ilmenevät käsityksemme tästä kysymyksestä.
että valiokunnan mietintöön sisältyvät 3. ja 4. lakiehdotus hyväksyttäisiin muuttamattomina ja
sellaisina kuin niistä ovat II luku osittain muutettuna 28 päivänä heinäkuuta 1972 annetulla lailla ( 592/72) sekä 46 §:n 1 momentti ja 49 §:n 1 momentti 21 päivänä joulukuuta 1990 annetussa laissa ( 1221/90), sekä
5, 6, 6 a ja 7-10 §
(1 mom. kuten valiokunnan nietinnössä)
Jokaisella on yhdistymisvapaus. Yhdistymisvapauteen sisältyy oikeus ilman lupaa perustaa yhdistys, kuulua tai olla kuulumatta yhdistykseen ja osallistua yhdistyksen toimintaan. Samoin on turvattu ammatillinen järjestäytymisvapaus ja oikeus ammatilliseen järjestäytymiseen. Ammatilliseen järjestäytymisoikeuteen kuuluu kollektiivinen neuvotteluoikeus ja oikeus työnseisauksiin sen mukaan kuin laissa tarkemmin säädetään.
Jokaisen omaisuus on turvattu lain mukaan.
Jokaisella on oikeus julkisen vallan järjestämään maksuttomaan yleissivistävään ja ammatilliseen perusopetukseen sekä julkisen vallan turvaamaan maksuttomaan muuhun ammatilliseen opetukseen, lukio-opetukseen sekä ylimpään opetukseen. Oppivelvollisuudesta säädetään lailla.
Julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin 1 momentissa tarkoitettua opetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä.
Vastuu luonnosta ja sen suojelemisesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille.
Julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ja monimuotoiseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.
Julkisen vallan on edistettävä työllisyyttä ja pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön. Jokaisella on, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, oikeus työllistävään koulutukseen ja toimeentulon turvaan sinä aikana, kun työtä ei ole saatavilla tai sitä ei voida järjestää.
Jokaisella on oikeus terveellisiin ja turvallisiin työoloihin. (Uusi)
Ketään ei saa mielivaltaisen eikä lakiin perustumattoman syyn perusteella erottaa työstä. (Valiokunnan mietinnön 3 mom.)
Jokaisella on oikeus perustoimeentulon turvaan (poist.) sairauden, kuntoutumisen, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen perusteella, niin kuin siitä lailla tarkemmin säädetään. Opiskelun aikainen perustoimeentulo turvataan lailla.
(3-5 mom. kuten valiokunnan mietinnössä)
16, 16 a, 46, 49 ja 75 §
Esko Helle Johannes Koskinen
Ensio Laine Raimo Vuoristo
Sen lisäksi, mitä on ehdotettu ensimmäisessä vastalauseessa, ehdotamme,
että 2. lakiehdotuksen johtolauseesta poistettaisiin 66 §:n 7 momentin kumoamista tarkoittava maininta.
Sen lisäksi, mitä on esitetty I vastalauseessa, ehdotamme,
että valiokunnan mietintöön sisältyvä 2. lakiehdotus hyväksyttäisiin sellaisenaan.
Johannes Koskinen Raimo Vuoristo
Yhdyn ensimmäiseen vastalauseeseen 1. lakiehdotuksen 13, 14 a, 15 ja 15 a §:n osalta.
Perustuslakivaliokunta on hyväksynyt mietinnön hallituksen esityksestä perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta (HE 309/1993 vp). Valiokunnan mietinnössä ei ole puututtu useisiin lakiehdotuksissa olleisiin puutteisiin, minkä takia haluan tuoda esiin muutamia mielestäni tärkeitä muutostarpeita valiokunnan mietinnössä.
Valiokunta on päättänyt hyväksyä hallitusmuodon 1 §:ään ilmaisun, jossa todetaan Suomen olevan täysivaltainen tasavalta. Mielestäni sana "täysivaltainen" ei sovi kuvaamaan Suomen tämänhetkistä valtiollista asemaa Euroopan unionin jäsenmaana. Täysivaltaisuudesta on jäsenyyden myötä merkittävä osa luovutettu EU:n päättäville elimille, komissiolle ja tuomioistuimelle. Suomen oma parlamentti, eduskunta, joutuu pelkän toimeenpanijan virkaan osassa maassamme täytäntöönpantavasta lainsäädännöstä. Tämän lisäksi mm. ulko- ja turvallisuusasioita ollaan yhdessä rahapolitiikan kanssa siirtämässä EU:n yhteisesti päätettävien asioiden joukkoon. Kun vielä oma rahamme, markka, on vaihtumassa yhteiseen rahaan, ecuun, on mielestäni ilmaisu "täysivaltainen" kyseenalainen termi kuvaamaan maamme asemaa valtiona.
Hallitusmuodon 1 §:ssä luetellaan niitä asioita, jotka valtiosääntö turvaa ja edistää maassamme. Katson, että hyväksytystä sanamuodosta jäi puuttumaan olennaisia asioita, vaikka toisaalta perustuslain säännökset eivät voi olla liian laajat ja yksityiskohtaisetkaan. Lain 1 §:ään olisi tullut lisätä uusi 2 momentti, jossa olisi annettu käytännön suuntaviivoja perustuslain tavoitteiden yksityiskohtaiselle toteuttamiselle ja soveltamiselle. Niissä olisi tullut painottaa yrittämisen edistämistä, elintason turvaamista, byrokratian vähentämistä sekä turvallisuuden takaamista yhteiskunnassa. Byrokraattisen ja hallinnollisen mielivallan estämiseksi katson, että 1 §:ään olisi tullut kirjata omana momenttinaan myös maininta siitä, että yksilön oikeuksista ja velvollisuuksista voidaan määrätä vain lailla.
Hallitusmuodon II luvussa luetellaan kansalaisen perusoikeudet. Luvun 5 §:ssä on todettu vain yhdellä lauseella kansakuntamme tulevaisuuden, lasten, oikeuksista tasa-arvoisina yksilöinä. Mielestäni hyväksytty sanamuoto on riittämätön. 5 §:ään olisi tullut ottaa laajemmin mukaan lasta koskevia oikeuksia ja julkisen vallan viime käden velvollisuus turvata lasten hyvinvointi ja edistää perheen ja muiden lasten kasvatuksesta vastaavien mahdollisuuksia toteuttaa luetellut lapsen oikeudet.
Hallitusmuodon 10 § käsittelee sananvapautta. Laki uudistaa onnistuneesti sananvapauden ilmaisemisen laissa, mutta jättää kokonaan käsittelemättä erään olennaisen sananvapauteen liittyvän asian. Mikäli kaikilla mielipidesuunnilla ei ole tasapuolisia mahdollisuuksia tuoda mielipiteitään esille, ei sananvapaus käytännössä toteudu. Tämän takia 10 §:ään olisi tullut lisätä lause, jossa julkiselle vallalle olisi annettu velvollisuus tarpeen vaatiessa tasapuolisesti tukea monipuolista tiedonvälitystä maassamme.
Hallitusmuodon 10 a §:ssä käsitellään yhdistymisvapautta. Siinä todetaan selkeästi jokaisen kansalaisen oikeus kuulua tai olla kuulumatta yhdistykseen sekä toimia siinä. Ongelmaksi onkin eräiden järjestöjen kohdalla muodostunut se, että niiden toiminta halutaan pitää salaisena. Eräs tällainen järjestö on vapaamuurarit, joiden merkitys ulottuu pitkälle järjestön ulkopuolelle keskinäisen auttamisen velvoitteen kautta. Olisi kansalaisten kannalta erittäin tärkeätä saada tietää, keitä kuhunkin yhdistykseen kuuluu. Siksi lain 10 a §:ään olisi tullut lisätä maininta kansalaisten oikeudesta saada viranomaisilta tietoja yhdistysten jäsenistöstä. Salaseuroja ei Suomeen tarvita.
Hallitusmuodon 11 §:ssä käsitellään kansalaisten äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta. Hallitusmuodon käynnissä olevan uudistustyön yhteydessä olisi tullut lakiin kirjata myös maininta siitä, että valtiollisissa vaaleissa siirryttäisiin kansalaisten äänten yhtäläisen vaikutuksen paremmin takaavaan valtakunnalliseen tasauspaikkajärjestelmään. Nykyisellä järjestelmällä ei eduskunnan kokoonpano vastaa täysin vaalien tulosta. Pahimmillaan noin 10 % kansanedustajista on ollut "vääriä" verrattuna äänien absoluuttiseen jakaumaan vaaleissa. Tasauspaikkajärjestelmän avulla kansalaisten vaaleissa ilmaisema kanta toteutuisi merkittävästi paremmin eduskunnan kokoonpanossa.
Hallitusmuodon 11 §:ään olisi tullut mielestäni saada oma momentti kansalaisten oikeudesta tehdä kansanaloitteita. Tämä mahdollisuus olisi erittäin merkittävä lisäys kansanvaltaan ja demokratiaan Suomessa. Neljän vuoden välein pidettävät eduskuntavaalit eivät riitä takaamaan ns. kansalaismielipiteen esille saamista, semminkin kun poliittisia puolueita on arvosteltu etäisiksi ja byrokraattisen kankeiksi. Suurten puolueiden osalta tämä pitää paikkansakin, sillä suuri koneisto ei pysty välittämään kansan tuntoja ja ajatuksia ylimmille päättäjille saakka. Kansanaloite olisi mainio keino kanavan avaamiseksi kansalta päättäjille.
Hallitusmuodon 15 §:ssä todetaan lyhyesti julkisen vallan velvollisuudesta työllisyyden edistämisessä. Toisessa momentissa on valiokunta hyväksynyt liian lievän ilmaisun päättäessään säilyttää hallituksen esittämän sanamuodon: "pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön". Mielestäni sana "pyrittävä" olisi tullut poistaa laista, jolloin julkisen vallan velvollisuus kansalaisten työn oikeuden turvaamisessa olisi ollut ehdoton.
Lakiuudistukseen liittyy myös laki valtiopäiväjärjestyksen muuttamisesta. Muilta osin voin yhtyä valiokunnan kantaan, mutta en voi hyväksyä esitettyä valtiopäiväjärjestyksen 66 §:n 7 momentin ja 73 §:n 3 momentin poistamista. Kyseiset lainkohdat takaavat poliittisista suhdanteista riippumattoman, vakaan ja pitkäjännitteisen kansalaisten etuuksista päättämisen. Suomeen ei mielestäni tarvita kulloisestakin vallassa olevasta suuntauksesta riippuvaista, "pumppaavaa" lainsäädäntöä. Suoritetut lakien lepäämäänjättämismahdollisuuden heikennykset ovat jo nekin aiheuttaneet kansalaisten eräiden etuuksien huononemisen, joten tämän suojan täydellinen poistaminen heikentäisi merkittävästi kaikkein vaikeimmassa asemassa olevien kansalaisten elinolosuhteita. Mikäli jostain säästötoimenpiteestä ollaan riittävän yksimielisiä, on tällainen lakimuutos mahdollinen voimassa olevankin hallitusmuodon ja valtiopäiväjärjestyksen mukaan. Opposition tuen tarve tämänkaltaisissa toimenpiteissä on vain demokratian hinta, josta ei ole syytä luopua.
että lakiehdotukset hyväksyttäisiin muutoin valiokunnan mietinnön mukaisina paitsi 1. ja 2. lakiehdotus näin kuuluvina:
Perustana ovat kansanvallan, ihmisarvon sekä yrittämisen ja sopimusvapauden arvostaminen, yksilön ja perheen vapauden ja turvallisuuden takaaminen sekä hyvinvoinnin edistäminen. (Uusi)
Yksilön oikeuksista ja velvollisuuksista voidaan säätää vain lailla tai laissa annetun valtuutuksen perusteella. (Uusi)
(4 mom. kuten valiokunnan mietinnön 2 mom.)
Lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä. Jokaisella lapsella on oikeus vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehityksensä mukaisesti. Julkisen vallan on viime kädessä turvattava lapsen hyvinvointi, oikeus myönteiseen yksilölliseen kasvuun sekä edistettävä perheen ja muiden kasvatuksesta vastaavien mahdollisuuksia toteuttaa lapsen oikeudet ja velvollisuudet.
6, 6 a ja 7-9 §
Jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla. Lailla voidaan säätää kuvaohjelmia koskevia lasten suojelemiseksi välttämättömiä rajoituksia. Julkisella vallalla on velvollisuus edistää ja tarpeen vaatiessa tasapuolisesti tukea monipuolista tiedon välitystä.
Jokaisella on yhdistymisvapaus. Yhdistymisvapauteen sisältyy oikeus ilman lupaa perustaa yhdistys, kuulua tai olla kuulumatta yhdistykseen ja osallistua yhdistyksen toimintaan. Samoin on turvattu ammatillinen yhdistymisvapaus ja vapaus järjestäytyä muiden etujen valvomiseksi. Kansalaisilla on oikeus saada viranomaisilta vapaasti tietoja yhdistysten jäsenistöstä.
Jokaisella Suomen kansalaisella, joka ennen äänestysvuotta on täyttänyt kahdeksantoista vuotta, on oikeus äänestää valtiollisissa vaaleissa ja kansanäänestyksessä. Vaalikelpoisuudesta valtiollisissa vaaleissa on voimassa, mitä siitä erikseen säädetään perustuslaissa. Äänten yhtäläisen vaikutuksen toteuttamiseksi noudatetaan valtiollisissa vaaleissa valtakunnallista tasauspaikkajärjestelmää.
Kansalaisten mielipiteen ja aloitteiden esilletulon varmistamiseksi on kansalaisilla mahdollisuus tehdä kansanaloite sen mukaan kuin siitä erikseen lailla säädetään. (Uusi)
(4 mom. kuten valiokunnan mietinnön 3 mom.)
12-14 ja 14 a §
Julkisen vallan on edistettävä työllisyyttä ja (poist.) turvattava jokaiselle oikeus työhön. Oikeudesta työllistävään koulutukseen säädetään lailla.
15 a, 16, 16 a, 46, 49 ja 75 §
kumotaan valtiopäiväjärjestyksen (poist.) 67 §:n 3 momentti (poist.) sekä
sellaisina kuin niistä ovat 73 §:n 1 momentti (poist.) 26 päivänä kesäkuuta 1987 annetussa laissa ( 577/87) ja 74 § 26 päivänä kesäkuuta 1987 annetussa laissa ( 576/87), seuraavasti:
46, 73 ja 74 §
Ymmärrämme, että uskonnonvapauspykälän (9 §) tarkoitus on turvata aidon vakaumuksen vapaus.
Uskonnollinen usko on ytimeltään hyvin vakaumuksellista. "Minä olen varma (olen vakuuttunut, minulla on vakaumus) siitä, ettei kuolema eikä elämä, itse asiassa ei mikään, voi meitä erottaa Jumalan rakkaudesta", kiteyttää apostoli Paavali uskonsa roomalaiskirjeessä. Tämän vakaumuksen julkituominen kenenkään estämättä on uskonnon vapauden ydin. Se on hallituksen esityksessä turvattu.
Kuitenkin aito vakaumus voi olla myös uskonnoton taikka uskonnon asemaa erityisesti korostamaton. Suomalaisessa yhteiskunnassa tästä on alettu vakiintuneesti käyttää elämänkatsomuksen nimeä. Tätä vakaumusta hallituksen esityksessä ei ole selkeästi tuotu julki. Omantunnon käsite ja negatiivisen uskonnon vapauden periaate eivät sitä tee. Mielestämme perustuslain pitää turvata myös elämänkatsomuksen vapaus tasavertaisesti uskonnon vapauden kanssa.
Siksi katsomme,
että 1. lakiehdotuksen 9 § olisi tullut hyväksyä seuraavan sisältöisenä:
Jokaisella on uskonnon vapaus ja elämänkatsomuksen vapaus. Ne sisältävät oikeuden tunnustaa ja harjoittaa uskontoa ja ilmaista elämänkatsomusta sekä oikeuden kuulua tai olla kuulumatta uskonnolliseen yhdyskuntaan. Uskonnon vapaudesta säädetään lailla. (Valiokunnan mietinnön 1 ja 2 mom.)
Opetuksessa ja kasvatuksessa kunnioitetaan uskonnon vapauden periaatteen mukaisesti lapsen ja hänen huoltajansa oikeutta uskonnonopetukseen tai sitä vastaavaan elämänkatsomustiedon opetukseen. (Uusi)
Raimo Vuoristo Matti Vähänäkki