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Timestamp: 2017-10-18 01:38:20+00:00
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Matched Legal Cases: ['Artigo 225', 'artigo 216', 'Artigo 1', 'artigo 129', 'Artigo 81', 'Artigo 98', 'artigo 100', 'in casu']

Patrimônio público x interesses privados: o caso do Jardim Botânico
Doutor em Sociologia, Presidente do Jardim Botânico do Rio de Janeiro
“Sem plantas não há vida. O funcionamento do planeta, e nossa sobrevivência, dependem das plantas”.
Estratégia Global para Conservação das Plantas
Convenção das Nações Unidas sobre a Diversidade Biológica
I – Patrimônio ambiental e direitos difusos
A Conferência das Nações Unidas realizada na cidade de Estocolmo, Suécia, em 1972, consagrou o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como uma garantia fundamental de todos, ao adotar oficialmente o documento “Declaração do Meio Ambiente de Estocolmo”, que dentre outras disposições afirma que o meio ambiente é essencial para o bem estar do homem, “... para que ele goze de todos os direitos humanos fundamentais, inclusive o direito à própria vida”.
A nossa Constituição Federal de 1988 consagrou essa doutrina em seu Artigo 225, caput, ao dispor que: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”
Ao garantir que o ambiente que nos cerca poderá nos prover uma melhor qualidade de vida, garante-se também a realização do próprio Direito à Vida, matriz de todas as garantias fundamentais da constituição. É um direito que se localiza, portanto, de forma privilegiada em relação à outras garantias constitucionais, tais como o direito à propriedade privada e à moradia, sendo sua realização necessariamente prioritária em relação aos demais. Não se trata de ignorar as outras garantias constitucionais, mas sim de reservar que, quando forem disponibilizadas, não firam o direito fundamental ao equilíbrio ecológico, tendo em vista o alcance que o mesmo possui ao proporcionar o direito à vida, bem maior tutelado na Carta Magna.
Na lição do eminente constitucionalista Alexandre de Moraes: “O meio ambiente deve, portanto, ser considerado patrimônio comum de toda a humanidade para garantia de sua integral proteção, especialmente em relação às gerações futuras, direcionando todas as condutas do Poder Público estatal no sentido de integral proteção legislativa interna e adesão aos pactos e tratados internacionais protetivos desse direito humano fundamental de 3ª geração, para evitar prejuízo da coletividade em face de uma afetação de certo bem (recurso natural) a uma finalidade individual”.
E, ainda: “... o Art. 225 deve ser interpretado em consonância com o Art.1º, III, que consagra como fundamento da República o princípio da dignidade da pessoa humana...”
Esse direito de todos, essencial, e provedor da qualidade de vida sedimenta um dos denominados Direitos Difusos na legislação constitucional, e é classificado, como vimos acima, como sendo um “Direito de Terceira Geração”. A chamada Teoria das Gerações de Direitos foi exposta pelo célebre filósofo italiano Norberto Bobbio, em sua renomada obra “Era dos Direitos”.
De forma muito sintética, podemos expor que os direitos de primeira geração constituem os direitos e garantias individuais, ou civis, enquanto os de segunda geração são os direitos sociais. Já os direitos de terceira geração, os chamados direitos difusos, compreendem as garantias que ultrapassam os interesses individuais e atingem uma demanda difusa, expressa por um número indefinido de cidadãos, cujo alcance materializa não somente o interesse de uma determinada parcela - mesmo que significativa - da coletividade, mas a sociedade humana como um todo.
A envergadura de tal direito abrange, além da preservação do meio ambiente, a proteção do patrimônio histórico, artístico, paisagístico, cultural e arqueológico, consagrando, assim, os bens tombados como de interesse difuso. No caso do meio ambiente natural, como dissemos acima, fica claro que a sua existência qualificada – ou seja, com o equilíbrio ecológico - é condição essencial para a fruição da vida de forma saudável, objetivo maior da tutela constitucional.
Em relação aos bens tombados, o objeto da tutela é a integridade dos mesmos. O patrimônio cultural a ser protegido representa o interesse difuso, atendendo a demanda de toda a sociedade, na medida em que mantêm preservados valores que serão transmitidos às gerações futuras.
Desta forma, a Constituição Federal também recepcionou o direito ao patrimônio cultural em seu artigo 216, assim dispondo: “Art. 216 - Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material ou imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:
V – os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico.”
Tratou a Carta Magna de recepcionar o Decreto-Lei nº 25/1937, que organiza a proteção do patrimônio histórico e artístico nacional, e cria no ordenamento legal pátrio o Instituto do Tombamento. Esse diploma legal expõe em seu Artigo 1º que “Constitui o patrimônio histórico e artístico nacional o conjunto dos bens móveis e imóveis existentes no país e cuja conservação seja de interesse público (...).”. Mais adiante, no parágrafo segundo do Art. 1º, equipara os monumentos naturais, sítios e paisagens que importem conservar, aos bens que constituem o patrimônio histórico e cultural.
Os direitos difusos que aqui abordamos - meio ambiente ecologicamente equilibrado, e patrimônio histórico - são tutelados pelo ordenamento jurídico brasileiro, inclusive em momento anterior à Constituição Federal, notadamente através da Lei da Ação Popular de 1977, da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente de 1981, e da Lei 7.347/1985, que instituiu a Ação Civil Pública como instrumento para garantir a tutela do ambiente, e também do consumidor.
Finalmente, a própria Constituição de 1988 determinou em seu artigo 129, inciso III, ser função institucional do Ministério Público “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.”
Uma definição legal sobre direitos difusos encontra-se no Código de Defesa do Consumidor, Lei 8.078/1990, que versa em seu Artigo 81, Parágrafo Único, Inciso I, serem direitos “... transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas...”.
A respeito da importância e do papel dos direitos difusos no contexto legal brasileiro, é importante destacar a completa acolhida pela Jurisprudência do conceito de direitos difusos. Neste sentido, assim se manifestou a nossa Corte Constitucional, no MS 22164/SP:
“A questão do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado - direito de terceira geração - princípio da solidariedade. - o direito a integridade do meio ambiente - típico direito de terceira geração - constitui prerrogativa jurídica de titularidade coletiva, refletindo, dentro do processo de afirmação dos direitos humanos, a expressão significativa de um poder atribuído, não ao individuo identificado em sua singularidade, mas, num sentido verdadeiramente mais abrangente, a própria coletividade social. Enquanto os direitos de primeira geração (direitos civis e políticos) - que compreendem as liberdades clássicas, negativas ou formais - realçam o princípio da liberdade e os direitos de segunda geração (direitos econômicos, sociais e culturais) - que se identifica com as liberdades positivas, reais ou concretas - acentuam o princípio da igualdade, os direitos de terceira geração, que materializam poderes de titularidade coletiva atribuídos genericamente a todas as formações sociais, consagram o princípio da solidariedade e constituem um momento importante no processo de desenvolvimento, expansão e reconhecimento dos direitos humanos, caracterizados, enquanto valores fundamentais indisponíveis, pela nota de uma essencial inexauribilidade.”
II – Jardim Botânico como patrimônio ambiental e histórico
Demonstrado o patrimônio ambiental e o patrimônio histórico como direitos difusos, ou seja, de todos, propomo-nos a enquadrar o Jardim Botânico do Rio de Janeiro nessa categoria. Não apenas sua mera existência, mas sua condição almejada de patrimônio qualificado, ou seja, preservado e salvaguardado de ameaças.
Criado como um Jardim de Aclimatação de plantas em 1808, e hoje um Instituto de Pesquisas ligado ao Ministério do Meio Ambiente (Lei 10.316/2001), o Jardim Botânico do Rio de Janeiro cresceu muito ao longo dos anos como Instituição. Possui como missão precípua a conservação da biodiversidade, a realização de pesquisas científicas em botânica e ecologia, e a manutenção de suas coleções vivas e de suas coleções históricas e arquitetônicas.
Sua área física é formada tanto pelas suas coleções vivas, denominadas coleções ex situ (ou seja, fora do seu ambiente natural), constituindo o Arboreto, que recebe cerca de 1 milhão de visitantes ao ano – o museu vivo por excelência -, e pela sua área de conservação de Mata Atlântica, denominada in situ, um vasto contínuo florestal com grande importância ecológica e histórica, que abriga plantios e estudos científicos datados do Século XIX, compreendendo a ligação entre a área visitada e o Horto Florestal.
Todo esse legado foi, em 1935 e, complementarmente em 1973, tombado pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN, em razão da integridade do Arboreto, com suas edificações históricas, coleções vivas e patrimônio cultural e, respectivamente, para preservar o conjunto formado pelo Horto Florestal, com sua beleza cênica e patrimônio paisagístico reconhecidos internacionalmente. Assim, o Jardim Botânico é patrimônio histórico de todos, e seu Tombamento, desde que preservado, atende ao interesse difuso e direito de toda a coletividade. O que se deseja é o Patrimônio Histórico qualificado.
Na mesma medida, o Jardim Botânico se constitui em Patrimônio Ambiental de todos, tanto por sua área de visitação, onde é possível exercer o lazer contemplativo em meio às suas coleções vivas e a exemplares da fauna nativa, quanto pela sua área de reserva florestal (in situ), que representa importante corredor ecológico, posto que contígua ao Parque Nacional da Tijuca e ao Parque Natural Municipal da Cidade, além de possuir nascentes e rios, entre outras áreas caracterizadas pela legislação como de preservação permanente, por força do Código Florestal.
Além disso, o Jardim Botânico executa papel fundamental na criação de estratégias para a conservação da biodiversidade, desenvolvimento de pesquisas científicas de ponta, e promoção do conhecimento sobre as plantas, sua ecologia, e sua interação com o homem. É a Instituição, no Brasil, responsável pelo cumprimento do estabelecido no documento “Estratégia Global para a Conservação das Plantas”, aprovado no âmbito da Convenção da Diversidade Biológica da ONU, da qual o Brasil é signatário.
Recuperar sua área hoje ocupada, seja com novas coleções vivas, seja com recuperação de áreas degradadas, cumpre especificamente a Meta VIII do documento citado acima, que estabelece como que o Jardim Botânico deverá ter pelo menos 75% das espécies de plantas ameaçadas em coleções ex situ. Sem a retomada de sua área hoje invadida, tal Meta – assumida pelo Governo Brasileiro perante a ONU - não será cumprida.
Defendemos, portanto, que o papel científico exercido pelo Jardim Botânico também representa interesse difuso de toda a coletividade, na medida em que proporciona os subsídios às políticas governamentais que visam salvaguardar o meio ambiente ecologicamente equilibrado. Acreditamos que um dos pilares da conservação ambiental é o conhecimento científico.
Destacamos neste sentido a criação, em 2008, do Centro Nacional de Conservação da Flora (CNCFLORA) na estrutura organizacional do Jardim Botânico. Trata-se de um centro científico responsável por subsidiar o Ministério do Meio Ambiente e outras instâncias do Governo Brasileiro com informações técnicas e científicas a fim de nortear os processos de tomada de decisões sobre a flora brasileira, e seu papel numa política de desenvolvimento sustentável.
Em 2010, o CNCFLORA coordenou e elaborou o Catálogo de Plantas e Fungos do Brasil, cuja última versão datava de 1906, e em 2012 consolidou os novos critérios de análise das espécies ameaçadas de extinção, entregando ao Governo Brasileiro uma nova Lista das Espécies Ameaçadas da Flora Brasileira. Além disso, tem como horizonte a criação da Estratégia Nacional para a Conservação das Plantas.
Quanto à sua qualificação jurídica, o JBRJ é uma autarquia federal e também um bem público, nos termos do Artigo 98 do Código Civil. É um bem de uso comum do povo, e bem de uso especial, os quais, nos termos do artigo 100 do mesmo Código, são inalienáveis.
Assim se manifestou, inclusive, o Superior Tribunal de Justiça, ao julgar, e indeferir, o Recurso Especial 808.708-RJ, proposto por ocupante irregular em face de ação de reintegração de posse ajuizada pela União Federal:
II - Em face do princípio da indisponibilidade do bem público, incogitável qualquer tese de posse, que possa inviabilizar a gestão da coisa pública. (...)
IV - Com efeito, comete esbulho aquele que ocupa irregularmente imóvel público, sendo cabível a reintegração. No que tange especificamente ao Jardim Botânico do Rio, nova ou velha a ocupação, a realidade é uma só: o bem é público, tombado, e qualquer ocupação, construção ou exploração nos seus domínios demanda rigoroso procedimento, o que não foi observado in casu.
Na falta de autorização expressa, inequívoca, válida e atual do titular do domínio, a ocupação de área pública é mera detenção ilícita (“grilagem”, na expressão popular), que não gera – nem pode gerar, a menos que se queira, contrariando a mens legis, estimular tais atos condenáveis (...)
A própria legislação do patrimônio histórico e artístico nacional traz outro empecilho, insuperável, à pretensão dos ocupantes do imóvel público. Segundo o Decreto-Lei 25/1937, "As coisas tombadas, que pertençam à União, aos Estados ou aos Municípios, inalienáveis por natureza, só poderão ser transferidas de uma à outra das referidas entidades" (art. 11, grifei). Vale dizer, os bens tombados não podem – e a vedação é absoluta – ser transferidos, total ou parcialmente, a particulares”.
Em Julho de 2012, a cidade do Rio de Janeiro recebeu da UNESCO o título de Patrimônio Mundial como Paisagem Cultural Urbana, sendo o Jardim Botânico um dos locais notáveis que ensejou tal reconhecimento, após diversas visitas técnicas feitas pelos membros da UNESCO. As ocupações irregulares foram ponto preocupante para a candidatura, conforme exposto por alguns membros da missão técnica que visitou o Jardim Botânico, pela ameaça à integridade do conjunto.
Resta claro, em nosso entendimento, que o Jardim Botânico é um Patrimônio Ambiental e Histórico, caracterizado por ser interesse difuso - e, portanto, frisamos, de todos. É fundamental, assim, que esse bem seja preservado e salvaguardado para as presentes e futuras gerações, e para todos os cidadãos que as compõem, e comporão.
III - A primazia dos direitos difusos sobre os direitos individuais
Esse Patrimônio Ambiental e Histórico da coletividade se encontra hoje ameaçado em parte por cerca de 600 ocupações irregulares de particulares, por uma subestação de energia, e por um prédio público pertencente ao Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO), com estacionamento.
O processo histórico que originou esse imbróglio remonta de residências cedidas a antigos funcionários a partir da década de 1980, passa pelo avanço da ditadura militar sobre o Patrimônio Ambiental e Histórico em nome de um suposto desenvolvimento - houve até a proposta de instalação de um cemitério e de conjuntos habitacionais na área, sempre às custas de supressão de vegetação nativa, felizmente fulminada com o Tombamento de 1973 -, passa, ainda, pela inércia, ou má-fé, dos gestores públicos da época que permitiram a instalação de centenas de casas sem qualquer vínculo com o Jardim Botânico, e culmina com a propositura a partir da década de 1980, pela Advocacia Geral da União (AGU) de centenas de ações de reintegração de posse, a maioria já transitada em julgado em favor da União Federal.
Hoje, dentre as 621 ocupações irregulares, há cerca de trinta casas de descendentes de antigos funcionários, um clube privado que aluga quadras de futebol, oficinas mecânicas, casas de veraneio, aluguel de quartos, dentre outras formas de privatização do espaço público.
Como a área pertence à União, a sua gestão cabe à Secretaria do Patrimônio da União (SPU). Por entender que existe primazia do direito à habitação sobre o direito ao patrimônio ambiental e histórico, a SPU propôs a suspensão das ações e, com elas, a execução das ordens judiciais favoráveis à devolução do patrimônio público à coletividade, o que foi atendido e encaminhado pela AGU.
Agravando a questão, estudo do Ministério do Meio Ambiente realizado em dezembro de 2011, identificou 240 casas em área de risco ambiental, e recomendou a retirada imediata das mesmas. E, em setembro de 2012, o Tribunal de Contas da União considerou ilegal a proposta de regularização fundiária defendida pela SPU, cujo objetivo é manter os moradores na área do Jardim Botânico, e emitiu Acórdão com uma série de recomendações com vistas à devolução da área para a coletividade e para o Jardim Botânico.
Além da devastação ambiental causada por essas ocupações, seja da vegetação nativa, das coleções históricas, ou das áreas de preservação permanente - vale lembrar que o Código Florestal de 1965 já estava em vigor - e o óbvio impacto ecológico negativo que as mesmas causaram, é preciso entender que há um claro conflito entre o interesse público e interesse privado.
Os moradores, ocupando um total de 621 casas, têm interesses particulares. O Jardim Botânico representa o interesse de uma gama indefinida de pessoas. Milhões de usuários. Há visitantes brasileiros e estrangeiros, há milhares de crianças alunos de Escolas Públicas, há toda a comunidade científica e acadêmica da área das ciências naturais e ecológicas, e há todo o povo brasileiro que usufrui indiretamente do conhecimento científico gerado na Instituição, o qual subsidia a política em relação à conservação da flora feita pelo Governo Brasileiro.
Os moradores estão ocupando um patrimônio público. O direito individual à habitação desses moradores se choca com o direito de terceira geração, que é o direito de todos a um meio ambiente amparado pelo patrimônio histórico. Não se trata de desguarnecer os atuais ocupantes do direito à habitação. Essa é uma garantia que encontra amparo na Constituição, e cabe ao Governo Brasileiro tomar todas as medidas necessárias para garanti-lo. Mas não às custas do Patrimônio Ambiental e Histórico de toda a coletividade.
O Jardim Botânico apresentou em 2005 proposta para a realocação de parte dos moradores em uma área pertencente à União Federal a cerca de 200 metros de onde hoje os mesmos residem, mas que está fora dos limites tombados do Jardim Botânico. E vem propondo a utilização de terras públicas disponíveis na cidade para reassentamento dos atuais ocupantes.
A proposta de regularização fundiária para manter os atuais ocupantes e invasores na área da União afeta ao Jardim Botânico, além de estrangular definitivamente a Instituição e impedir o cumprimento de sua missão legal, desconsidera o interesse de uma gama maior de pessoas – milhões delas -, para atender o interesse particular de 600 famílias.
Em suma, a proposta de regularização fundiária no Jardim Botânico é ilegal, anti-científica, anti-ambiental, e anti-cultural.
Não se trata de uma luta de pobres contra ricos, mas de assegurar o interesse público contra interesses privados. O Governo Brasileiro deve executar as medidas cabíveis para oferecer alternativas dignas e garantir o direito à moradia dos atuais ocupantes. Mas deve, prioritariamente, garantir às gerações vindouras os benefícios trazidos pelo Jardim Botânico para a conservação da biodiversidade no Brasil.