Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-1998-03040-de-abril-13-de-2011?documento=jurcol&contexto=jurcol_a41e202672110066e0430a0101510066&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-24 13:13:19
Document Index: 195226699

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 32', 'artículo 38', 'artículo 44', 'artículo 50', 'artículo 1602', 'artículo 45', 'artículo 44', 'artículo 17', 'artículo 44', 'artículo 44', 'artículo 25', 'artículo 60', 'artículo 61', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 115', 'artículo 37']

﻿ Sentencia 1998-03040 de abril 13 de 2011
SENTENCIA 1998-03040 DE 13 DE ABRIL DE 2011
CONTENIDO:CONTRATO DE OBRA PÚBLICA. FINALIDAD DE LAS SANCIONES CONTRACTUALES, INTERPRETACIÓN DE CLAUSULAS AMBIGUAS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO, MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE SE EXPIDEN DURANTE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL, EL PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS, NO ES PERENTORIO.
TEMAS ESPECÍFICOS:INTERVENTOR, CLÁUSULAS EN EL CONTRATO ADMINISTRATIVO, REVISIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO, LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO, ACTOS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO
Sentencia 1998-03040 de abril 13 de 2011
SECCIÓN TERCERA SUBSECCION C
Rad.: 25000-23-26-000-1998-03040-01(18878)
Actor: Constructora Camaran
Demandado: Gobernación de Cundinamarca
Bogotá, D.C, trece de abril de dos mil once.
EXTRACTOS: «9. Consideraciones de la Sala
A efectos de resolver el recurso respectivo, se hará el análisis del proceso en el siguiente orden: A) la competencia del Consejo de Estado para conocer del asunto, B) lo probado en el proceso, y, C) a manera de fundamentación para la decisión, se analizaran los cargos propuestos por la sociedad demandante.
A. Competencia del Consejo de Estado
De acuerdo con los artículos 75 de la Ley 80 de 1993(13) y 82 del Código Contencioso Administrativo(14) —modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006—, la competencia para conocer de las controversias originadas en los contratos estatales corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por tanto, considerando que en el presente caso se analizan las diferencias surgidas en un contrato celebrado por el departamento de Casanare —entidad pública del orden territorial—, situación que a su vez determina que los contratos que realiza tienen naturaleza estatal —artículo 32, inciso 1º de la Ley 80 de 1993(15)—, es preciso concluir que la competencia para resolver el asunto corresponde a esta jurisdicción.
De otra parte, teniendo en cuenta que el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 establece que en todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración, salvo las excepciones en la misma norma previstas, dentro de las cuales se encuentra el numeral 2º, que al tenor dice “las que señalan penas para el caso de la infracción de lo estipulado; la cual infracción será castigada con arreglo a la ley bajo la cual se hubiere cometido”1, los cargos señalados por el actor habrán de resolverse bajo las disposiciones establecidas en la Ley 80 de 1993, pues era esta la norma vigente al momento de ocurrencia de los hechos que se imputaron como constitutivos de la infracción al contrato.
Aclarado lo anterior, pasa la Sala a analizar los cargos propuestos por la sociedad demandante.
B. Hechos probados
1) El 30 de diciembre de 1980 se celebró el contrato de obra pública 148, entre el departamento de Cundinamarca y la firma Constructora Camarán Ltda., cuyo objeto era la construcción y ampliación del Colegio Manuel Humberto Cárdenas de Fusagasugá(16).
2) El contratista cumplió con los requisitos de ejecución del referido contrato, tales como: Garantía única de cumplimiento, disponibilidad presupuestal, publicación y pago del impuesto de timbre(17).
3) Al contratista le fue entregada la suma de $ 82.018.407,50 por concepto de anticipo, equivalente al 50% del valor total del contrato, según orden de pago 35921 del 30 de diciembre de 1997(18).
4) El 2 de enero de 1998 la sociedad demandante abrió la cuenta corriente 018-1-04011-4 en el Banco Colpatria, para el manejo del anticipo, la cual el 30 de enero de 1998 presentaba un saldo final de 0 pesos y fue cerrada el día 18 de mayo de 1998(19).
5) Documento fechado el 6 de enero de 1998, a través del cual el gerente de la sociedad demandante solicita a la Gobernación de Cundinamarca, el nombramiento del interventor del contrato y la entrega de los planos de construcción(20).
6) El 11 de febrero de 1998, el director (E) de la oficina jurídica de la Gobernación de Cundinamarca dirige comunicación a la contratista, donde le informa la recomendación de la comisión evaluadora de la invitación pública DGOJ 001/97 en el sentido de plantearle al contratista la terminación bilateral del contrato y de no acceder a ello, demandar el mismo(21).
7) El gerente de la sociedad demandante en documento fechado el día 12 de febrero de 1998 da respuesta al anterior requerimiento y se niega a terminar bilateralmente el contrato(22).
8) El 14 de abril de 2008 el representante legal de la sociedad demandante dirige comunicación a la Gobernación de Cundinamarca, donde le reitera su incumplimiento respecto de su obligación de nombrar interventor para el contrato(23).
9) El 4 de mayo de 1998 la Gobernación de Cundinamarca le comunica a la contratista su intención de dar por terminado el contrato de obra pública 148, por cuanto pudo haberse configurado la causal de nulidad absoluta del numeral 2º del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, por inobservancia del deber de selección objetiva del contratista y le otorga un término de 5 días para que se pronuncie sobre dicha decisión(24).
10) El 8 de mayo de 1998 el gerente de la sociedad demandante da respuesta al requerimiento anterior y le manifiesta a la Gobernación de Cundinamarca que está dispuesto para ejecutar las obras y percibir la utilidad correspondiente(25).
11) El 6 de julio de 1998 la Gobernación de Cundinamarca citó al contratista para proceder a liquidar el contrato, por encontrarse vencido el término de ejecución(26).
12) La Sociedad Constructora Camarán Ltda en documento fechado el día 14 de julio de 2004 y radicado en la Gobernación de Cundinamarca el 24 de julio del mismo año, le remite un proyecto de liquidación del contrato, en el cual incluye el monto de los gastos y perjuicios que le debe reconocer el departamento de Cundinamarca(27).
C. Análisis de los cargos planteados por la sociedad demandante
Una vez establecidos los pormenores del contrato, la Sala encuentra que el fundamento de las pretensiones de la sociedad demandante se centran en que esta cumplió a cabalidad con las obligaciones pactadas en el contrato de obra pública 148 celebrado el 30 de diciembre de 1997 con el departamento de Cundinamarca, cuyo objeto fue la remodelación y construcción del Colegio Manuel Humberto Cárdenas de Fusagasugá, de acuerdo con los planos y condiciones, a los precios unitarios y en los términos que señaló el contrato y que las obras contratadas no se iniciaron por incumplimiento de la entidad demandada al no nombrar el interventor ni entregar los planos de construcción.
El acreedor insatisfecho está legitimado para demandar judicialmente la indemnización por el incumplimiento del deudor, cuando tal incumplimiento le irrogue daño y pueda probarlo. El deudor por su parte, está obligado a indemnizar los perjuicios reclamados de acuerdo a la naturaleza de los mismos y la vinculación causal de su incumplimiento con el daño experimentado por el acreedor. Ese daño debe ser cierto y su existencia establecerse plenamente en el respectivo proceso. En otras palabras, los perjuicios que alega el acreedor y que reclama del deudor deben estar revestidos de plena certeza.
El daño contractual consiste en la lesión del derecho de crédito como consecuencia de un comportamiento del deudor contrario al programa de la prestación y en estos términos, dicha responsabilidad contractual comprende las dos modalidades de daño emergente y lucro cesante. (C.C., arts. 1613 y 1614).
Cuando la administración pública incumple sus obligaciones, es responsable de los perjuicios que cause al contratista que si cumplió con las suyas, con fundamento en el artículo 50 de la Ley 80 de 1993 según el cual “las entidades responderán por las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que les sean imputables y que causen perjuicios a sus contratistas”, eventos en los que “deberán indemnizar la disminución patrimonial que se ocasione, la prolongación de la misma y la ganancia, beneficio o provecho dejados de percibir por el contratista”.
Las sanciones contractuales no tienen como objeto lograr ventajas y ganancias para una de las partes y erogaciones y mayor onerosidad para la otra. Mediante las sanciones lo que se busca es lograr el cumplimiento y obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios sufridos. Donde no hay perjuicios, no pueden existir sanciones.
Está demostrado dentro del expediente que la Sociedad Constructora Camarán Ltda., según la cláusula primera del contrato se obligó para con el departamento de Cundinamarca, a la construcción y ampliación del Colegio Manuel Humberto Cárdenas de Fusagasugá, de acuerdo con los planos y especificaciones suministrados por la gerencia para la infraestructura, dirección de construcciones generales, a los precios unitarios y en los términos que se señalan en este contrato. De la misma manera en la cláusula quinta del contrato se estipuló que “el contratista se obliga a ejecutar las obras objeto del presente contrato de acuerdo con los planes y programas generales de trabajo aprobados por el departamento. Igualmente en la cláusula séptima del contrato se indicó que, “El departamento verificará la ejecución y cumplimiento de los trabajos y actividades del contratista por medio de un interventor designado para tal fin (...). Parágrafo: (...). Corresponde al interventor la coordinación, fiscalización y revisión del planeamiento y ejecución de la obra, para lo cual desempeñará las siguientes funciones principales: a) (...)” i) Elaborar: 1. El acta de iniciación de la obra, al día hábil siguiente al recibo del cheque del pago del anticipo y suscribirla con el contratista. 2. Las actas de recibo parcial de la obra, incluyendo en ellas el cálculo de reajuste de precios a que haya lugar (...)”.
Interpretar un contrato, es determinar el sentido y alcance de sus estipulaciones. Se presume que el legislador es culto, conoce el lenguaje, procurando emplear cada palabra en su sentido natural y obvio; en cambio, los contratantes usualmente no tienen un conocimiento cabal y completo del lenguaje y por tanto pueden dar a las palabras un sentido distinto al natural y obvio que les da el Diccionario de la RAE e incluso la sociedad en general. De tal forma, más importante que aquello que los contratos digan, es aquello que las partes quisieron estipular. Si la voluntad de las partes se conoce claramente, si no hay ambigüedad en ninguna de las expresiones del contrato, no hay necesidad de indagar más. Bastará la simple lectura del contrato para interpretar la verdadera intención de las partes. Pero puede ocurrir que las cláusulas del contrato sean ambiguas y que las partes discrepen acerca del sentido que debe dárseles. Interpretará entonces el juez, de conformidad con las reglas que establece la ley.
No obstante, está probado que la sociedad demandante no actuó de esa manera, no cumplió con sus obligaciones contractuales, pues en el contrato expresamente se estipuló la obligación de nombrar el interventor que se haría cargo de la vigilancia y control de la ejecución de las obras y que era la persona que en representación de la entidad debía suscribir la respectiva acta de iniciación, inmediatamente después de la cancelación del anticipo, tal como se consagró en las cláusulas décima y vigésima séptima; sin embargo la demandante dio inicio a la ejecución de las obras sin que se hubiese hecho la designación del interventor por parte de la administración, sin que se le hubiese suministrado los planos y especificaciones de la obra suministrados por la gerencia para la Infraestructura, dirección de construcciones generales; y sin que existiesen los planes y programas generales de trabajo aprobados por el departamento de Cundinamarca, obligaciones estas consignadas expresamente previstas en el contrato de obra pública 148/97, y que conforme al artículo 1602 del Código Civil, es ley para las partes.
El Código Contencioso Administrativo tiene establecida la acción contractual donde se faculta a “cualquiera de las partes de un contrato estatal” para pedir que se declare su existencia o nulidad... “y que se hagan otras declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales”.
El legislador establece en la Ley 80 de 1993, las reglas y principios que rigen los contratos estatales (art. 1º). Determina, al señalar los fines de la contratación estatal, que los servidores públicos deben tener en consideración al celebrarlos y durante su ejecución, el cumplimiento de ellos, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos o intereses de los administrados que les colaboran en la consecución de dichos fines (art. 3º), para lo cual las entidades tienen, entre otros derechos y deberes, los siguientes:
• Exigir a los contratistas la ejecución idónea y oportuna del objeto del contrato.
• Adelantar las gestiones necesarias para el reconocimiento y cobro de las sanciones pecuniarias y garantías a que hubiere lugar.
• Adelantar revisiones periódicas de las obras contratadas, servicios prestados o bienes suministrados para verificar la calidad ofrecida.
• Exigir que la calidad de bienes y servicios adquiridos se ajusten a las normas técnicas obligatorias (nacionales e internacionales).
• Adelantar las acciones conducentes para obtener la indemnización de los daños derivados del contrato celebrado.
• Evitar que por su causa sea más oneroso el cumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista. “con este fin, en el menor tiempo posible corregirán los desajustes que pudieren presentarse y acordarán los mecanismos y procedimientos pertinentes para precaver o solucionar rápida y eficazmente las diferencias o situaciones litigiosas que llegaren a presentarse” (art. 4º).
Si bien la nulidad, esto es, la declaratoria de pérdida de validez del contrato o de alguna de sus cláusulas es materia de definición jurisdiccional, como quiera que la ley ha radicado bajo la competencia del juez administrativo la decisión sobre la nulidad absoluta o relativa del contrato celebrado por las entidades estatales (CCA, arts. 87 y 136 num. 10, letras e) y f)), el legislador ha impuesto a la administración el deber legal de dar por terminado el contrato estatal, según el artículo 45 inciso 2º de la ley 80, mediante acto administrativo debidamente motivado del jefe o representante legal de la entidad respectiva, cuando se presenten los hechos prefijados en los numerales 1º, 2º y 4º del citado artículo 44.
Además, se ordena la liquidación del contrato en el estado en que se encuentre. Fuera de los eventos contenidos en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993, se acude a la terminación unilateral cuando se presenta alguna de las causales de nulidad absoluta del contrato, que la ley prevé y a las que ya se ha hecho referencia (L. 80/93, art. 44 nums. 1º, 2º y 4º, y art. 45 inc. 2º). En este caso, además de constituir un vicio de nulidad declarable por la autoridad judicial para desvirtuar la presunción de validez del acto jurídico contractual, se permite a la administración hacer cesar los efectos jurídicos del contrato viciado, utilizando la modalidad de la terminación unilateral, en ejercicio de sus poderes excepcionales como organismo estatal.
Las actuaciones contractuales de la administración y las obligaciones surgidas de las estipulaciones del contrato, están definidas por los términos pactados, los cuales constituyen ley para las partes.
El Estado por tanto, ejerce las atribuciones de dirección, control y vigilancia para asegurar la ejecución del contrato y en desarrollo del poder de policía administrativa de que está investido, mediante actuaciones dentro de la gestión contractual de la administración, regida por las normas especiales previstas en la Ley 80 y el Código Contencioso Administrativo.
Son poderes que se manifiestan con la expedición de actos reguladores denominados “autotutela declarativa”, dictados por razones de interés público; que tienen la característica de corresponder al privilegio de la decisión previa y ejecutoria en favor de la administración, y según los cuales, esta puede regular directamente sus relaciones jurídicas o situaciones con los particulares, sin necesidad de acudir a la jurisdicción, y también, sin perjuicio de que el particular pueda acudir al control de legalidad en sede judicial.
Los actos administrativos que se expidan durante la actividad contractual o con ocasión de ella, por disposición legal especial, están sometidos a condiciones que presuponen la existencia de límites en la competencia para su expedición, como la motivación en forma detallada y precisa (L. 80/93 art. 24.7,) y su ejercicio dentro de las etapas que fueron descritas. Son aplicables las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa y sólo susceptibles del recurso de reposición (salvo el acto de adjudicación) y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo (CCA, L. 80/93, art. 77).
El ordenamiento contempla la terminación unilateral del contrato por causa de nulidad absoluta cuando las partes han celebrado un contrato contra expresa prohibición legal (en el derecho privado su declaración sólo opera por conducto del poder jurisdiccional del Estado); en los contratos estatales es privilegio de la Administración declararla en instancia administrativa; esta competencia ejecutoria consiste en la potestad de terminarlo unilateralmente cuando:
• En su formación o celebración se haya violado el régimen de inhabilidades e incompatibilidades,
• Cuando se celebra contra expresa prohibición constitucional o legal,
• Cuando los actos administrativos en que se fundan son declarados nulos
• En los demás eventos previstos por el artículo 44 de la Ley 80 (en esta materia se pronunció la Sala en el mismo sentido).
Sin embargo, señala esta Sala que en estos casos el principio del debido proceso debe presidir una determinación de esta índole, por tener carácter sancionatorio para el contratista incumplido.
En efecto, la Ley 80 de 1993 remite a las normas que rigen los procedimientos y actuaciones administrativos, las cuales son aplicables en las actividades contractuales” (art. 77).
El Código Contencioso Administrativo ordena que la “decisión debe adoptarse habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones” (art. 35). Lo anterior conduce a que en los procedimientos administrativos sancionatorios “debe darse la oportunidad al interesado para expresar sus puntos de vista antes de tomarse la decisión, como una manera de garantizar el derecho fundamental al debido proceso (exp. 14.821, citado), lo expresado, por cuanto se considera en todo caso perentorio preservar los derechos de defensa y contradicción (CCA art. 3º), a cuyo efecto no basta con que las decisiones estén debidamente motivadas.
Todo lo anterior para concluir que en el sub lite, los hechos demuestran que si bien la administración le anuncia al contratista su intención de terminar unilateralmente el contrato o demandarlo por considerar que mediaba una causal de nulidad absoluta, actuaciones para las cuales estaba facultada legalmente para hacerlo, tal como en forma pormenorizada se explica en los párrafos que anteceden, sin embargo la administración no actúa, no se pronuncia al respecto.
En primer lugar no designa al interventor, porque considera que el trámite a seguir es ordenar la terminación del contrato 148, por considerar que está incurso en la causal de nulidad absoluta prevista en el numeral 2º del artículo 44 de la Ley 80 de 1993. Tampoco expide el acto administrativo correspondiente donde declarase la terminación unilateral del contrato por incumplimiento o por nulidad absoluta, que eran las medidas adecuadas para ponerle fin al vínculo contractual, es decir, el departamento de Cundinamarca se abstuvo de realizarlas y dejó transcurrir el tiempo, para posteriormente aducir el vencimiento del término contractual y requerir al contratista para proceder a su liquidación.
Lo antes expuesto significa que en la ejecución del contrato 148 del 30 de diciembre de 1997, existió un incumplimiento reciproco de las partes, sin que lo anterior implique o conlleve a que el contrato en cita quede en un limbo jurídico, sin ninguna solución jurídica tal como se encuentra en estos momentos. Es evidente que pese al incumplimiento reciproco de las partes en la ejecución del referido contrato, este produjo unos efectos jurídicos entre las partes, que requieren ponerle fin a las relaciones obligacionales que nacieron entre las partes contratantes y que aún se mantienen vigentes, tal como lo reconocen las mismas partes, quienes afirman que el contrato no se ha liquidado y no pueden aquellas quedar atadas indefinidamente por ese vínculo contractual.
Ante el incumplimiento reciproco de los contratantes, para la Sala no hay duda que las pretensiones de la demanda relacionadas en los numerales 1 a 3, no estaban llamadas a prosperar, porque una de las consecuencias jurídicas del incumplimiento reciproco es que ninguno de los contratantes incurre en mora y al no estar en mora no se puede demandar la indemnización de perjuicios, tal como allí se solicita. (C.C. arts. 1546 y 1609), por lo que la Sala así lo declarará.
De otra parte considera la Sala que la pretensión 4ª de la demanda no debió correr la misma suerte que las anteriores, sino que aquella debió prosperar. En el caso de autos está demostrado que el término de ejecución del contrato 148/97 se encuentra vencido, tal como lo reconocen las partes contratantes en el cruce de comunicaciones fechadas 6 de julio de 1998 y julio 14 de 1998, existentes a folios 37 a 40 del cuaderno de pruebas 2. Ante esa realidad procesal no hay duda que el paso subsiguiente es la liquidación del contrato, tal como lo solicita la parte demandante en la referida pretensión, petición que es coadyuvada por la entidad demandada en el escrito de alegatos, cuando dice que, “El departamento de Cundinamarca comparte la pretensión de la actora consistente en liquidar el contrato (...)”.
La normatividad contractual ha establecido la liquidación de los contratos estatales —de tracto sucesivo y de otros que así lo exijan— como la oportunidad que tienen las partes para determinar, definir, arreglar y conciliar todos los aspectos concernientes a su ejecución. De manera que allí se ajustan las cuentas y se determinan los débitos y créditos a favor y en contra de cada una de las partes. Por tanto, luego de que los contratantes establecen las obligaciones cumplidas o no cumplidas, y expongan sus reclamaciones, el acta de liquidación expresa las respectivas declaraciones(28).
Ordinariamente los contratos de obra pública y de suministro deberán liquidarse a su terminación normal o anormal, para definir quién debe a quién y cuánto. Si el negocio no se liquidó, ni bilateral ni unilateralmente, las partes pueden demandarse mutuamente, con absoluta libertad en la materia, a fin de que dicha liquidación se efectúe.
Es así como el artículo 25 numeral 4º de la Ley 80 de 1993, desarrollando el principio de economía, prevé que tratándose de contratos, los trámites se deben adelantar con austeridad de tiempo, medios y gastos.
Sobre la liquidación de los contratos estatales, existen diferentes disposiciones normativas y pronunciamientos doctrinales y jurisprudenciales del honorable Consejo de Estado, que se refieren tanto a la liquidación bilateral como a la liquidación unilateral.
En el estatuto general de la contratación estatal, el artículo 60 dispone:
“Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos da referencia, o en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación o a la fecha del acuerdo.
Así mismo el artículo 61 ibídem prevé: “De la liquidación unilateral. Si el contratista no se presenta a la liquidación o las partes no llegan a acuerdo sobre el contenido de la misma, será practicada directa y unilateralmente por la entidad y se adoptará por acto administrativo motivado susceptible de recurso de reposición”.
En el contrato que ha sido objeto de análisis, se observa que las partes contratantes no han procurado liquidar de mutuo acuerdo o no han demostrado interés alguno en realizar la liquidación del citado contrato, al punto que en la actualidad la liquidación del mismo quedó sin ninguna solución ni administrativa, ni judicial.
Bajo este entendimiento, la liquidación del contrato estatal según lo establece la Ley 80 de 1993, puede ser bilateral, unilateral o judicial, según el caso, tiene por objeto establecer (i) el estado en que quedaron las obligaciones que surgieron de la ejecución del contrato; (ii) los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar según lo ejecutado y lo pagado; (iii) las garantías inherentes al objeto contractual, así como, (iv) los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. Ejecutoriado el acto de liquidación cesa definitivamente la relación contractual, o sea se extingue el contrato.
En cuanto a la oportunidad en el tiempo dentro de la cual ha de cumplirse la liquidación, el artículo 136, numeral 10 y literal d del Código Contencioso Administrativo, dispone:
“Caducidad de las acciones. 10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento... d. En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la Jurisdicción para obtener la liquidación, en sede judicial a más tardar dentro de los dos años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar...”.
En aplicación de las disposiciones de la Ley 80 de 1993, el Consejo de Estado se ha pronunciado en reiteradas jurisprudencias, sobre el plazo de cuatro (4) meses que otorga la Ley a las entidades públicas, para la liquidación de los contratos y ha dicho que este término no es perentorio, toda vez que en aplicación del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la facultad subsiste durante los dos años siguientes al vencimiento de la obligación. Es así como en sentencia del honorable Consejo de Estado, de 16 de agosto de 2001, con ponencia del doctor Ricardo Hoyos Duque, Exp. No. 14384 sobre este aspecto se pronunció así:
“(¿) este término no es perentorio, vale decir, que pasados ahora 6 meses de haberse vencido el plazo del contrato sin que este se haya liquidado no se pierde competencia para hacerla. Pueden practicarla los contratantes por mutuo acuerdo o la administración unilateralmente, ya que el fin último es que el contrato se liquide y se definan las pretensiones a cargo de las partes.
Debe advertir se, sin embargo, que ante la preceptiva del literal d. numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo esa facultad subsiste solo durante los dos años siguientes al vencimiento de esa obligación que no es otro que el término de caducidad para el ejercicio de la acción contractual (...) (Resaltado y subrayado fuera de texto).
Una vez analizada esta jurisprudencia se debe precisar, que si bien es cierto que el plazo otorgado por la ley de cuatro meses o el que se haya convenido por las partes para la liquidación de los contratos no es perentorio, no es menos cierto que este se pueda volver perpetuo o indefinido en el tiempo, pues mal podría la administración conservar vínculos de índole contractual con personas naturales o jurídicas, que ya hayan cumplido con el objeto del contrato, se haya finalizado la labor contratada o ejecutado la obra o las concesiones, entre otros, sin que nunca se rompa la relación jurídica que surgió con ocasión del contrato., tal como ha acontecido en el caso de autos.
La norma es clara en el sentido de precisar que si transcurrió el término de dos años y la liquidación del contrato no se ha efectuado ni bilateral ni unilateralmente, la administración pierde competencia; pero ante este hecho, surgen dos situaciones a tenerse en cuenta: (i) Si a pesar de haber transcurrido los cuatro meses que otorga la ley o cualquier otro tiempo que haya sido estipulado por los contratantes más dos meses para la liquidación del contrato, y esta no se ha efectuado ni de mutuo acuerdo ni por parte de la administración, siempre y cuando no se demande ante el juez competente y se notifique a la contraparte de tal actuación, la administración durante el tiempo de caducidad de la acción, es decir de los dos años, conserva competencia para liquidar. (II) Si la administración no liquida unilateral o bilateralmente, dentro del término legal o convencional, el contratista puede obtener la liquidación a través del juez competente, siempre y cuando así lo solicite dentro del término de dos años que es la caducidad de la acción y tan pronto a la administración se le notifique el auto admisorio de la demanda, esta pierde competencia para proceder a la liquidación unilateral del contrato.
Bajo esta perspectiva, la Sala, en el caso que examina, tendrá en cuenta para el cálculo de la caducidad de la acción contractual la fecha en la cual debía ejecutarse el contrato demandado, que para este caso según la cláusula décima del contrato sería de noventa (90) días contados a partir de la fecha de suscripción del acta de iniciación, acta que nunca se suscribió, por lo que tomaremos la fecha de celebración del contrato (dic. 30/97), por lo que el término de ejecución del contrato venció el 30 de marzo de 1998, y como la demanda se instauró el 4 de noviembre del mismo año, no hay duda que la demanda se instauró dentro de los dos (2) años siguientes a su terminación.
Por las razones antes anotadas la Sala procederá a revocar la sentencia de primera instancia en lo que toca con el numeral 4º de las pretensiones de la demanda y en su lugar accederá a la citada pretensión, decretando la liquidación judicial del contrato de obra pública 148 celebrado el 30 de diciembre de 1997, celebrado entre el departamento de Cundinamarca y la Sociedad Constructora Camarán Ltda., la cual se hará teniendo como fundamento los siguientes parámetros: i) No habrá lugar a la indemnización de perjuicios con ocasión del incumplimiento reciproco de las partes (C.C., art. 1546 y 1609); ii) Se ordena que la Sociedad Constructora Camarán Ltda., reintegre al Departamento de Cundinamarca la suma de $ 82´018.407.50 que recibió por concepto de anticipo, dentro del término de seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, suma que será rembolsada sin reconocimiento de indexación monetaria e intereses, por las razones expuestas en el numeral precedente y en la parte motiva de esta sentencia.
La Sala se abstiene de reconocer los gastos efectuados por la Sociedad Constructora Camarán Ltda., con ocasión de la ejecución del contrato, en razón a que los mismos en el supuesto caso que se hubiesen hechos, la parte demandante no tendría derecho al reembolso de los mismos en razón a que dichos gastos se realizaron contraviniendo lo consignado en las cláusulas del contrato de obra pública 148/97; de otra parte no existe en el expediente prueba alguna que demuestren o justifiquen válidamente que dichos gastos se hubiesen efectuado (fls. 38 a 40, cdno. pruebas 2).
MODIFÍCASE la sentencia apelada proferida por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 11 de noviembre de 1999; quedará así:
1. Confirmase la desestimación de las pretensiones de las demanda relacionadas en los numeral 1º a 3º, por las razones anotadas en la parte motiva de esta sentencia.
2. Revócase la sentencia de primera instancia en lo que toca con el numeral 4º de las pretensiones de la demanda y en su lugar se ordena la liquidación judicial del contrato de obra pública 148 celebrado el 30 de diciembre de 1997, celebrado entre el departamento de Cundinamarca y la Sociedad Constructora Camarán Ltda.
3. A consecuencia de lo anterior condénase a la Sociedad Constructora Camarán Ltda., a reintegrar al departamento de Cundinamarca la suma de ochenta y dos millones dieciocho mil cuatrocientos siete pesos con cincuenta centavos ($ 82´018.407.50), que recibió por concepto de anticipo derivada del contrato de obra pública 148 del 30 de diciembre de 1997, dentro del término de seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, suma que será reintegrada sin reconocer indexación monetaria e intereses, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
4. Para el cumplimiento de esta sentencia EXPÍDANSE copias con destino a las partes haciendo las precisiones del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil y con observancia de lo preceptuado en el artículo 37 del decreto reglamentario 359 de 22 de febrero de 1995.
5. Una vez ejecutoriada la presente sentencia, remítase al expediente al tribunal administrativo de origen para lo de su cargo.
(13) ART. 75, Ley 80 de 1993. “Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa.
(14) ART. 82, Código Contencioso Administrativo. “Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.
(15) ART. 32, Ley 80 de 1993: “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (...)”.
(16) Folios. 1 a 12, cdno pruebas 2.
(17) Folios 13 a 17, cdno de pruebas 2.
(18) Folio 19, ib.
(19) Folios 20 a 22, ib.
(20) Folio 23, ib.
(21) Folios. 25 y 26, ib.
(22) Folios 27 a 29, ib.
(23) Folios 30 y 31, ib.
(24) Folios 32 y 33, ib.
(25) Folios 34 y 35, ib.
(26) Folios 37, ib.
(27) Folios 38 a 40, ib.
(28) Respecto a la finalidad de la liquidación del contrato, esta corporación en oportunidad anterior expresó: “La liquidación final del contrato tiene como objetivo principal, que las partes definan sus cuentas, que decidan en qué estado quedan después de cumplida la ejecución de aquel; que allí se decidan todas las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato, y por esa razón es ese el momento en que se pueden formular las reclamaciones que se consideren pertinentes. La liquidación finiquita la relación entre las partes del negocio jurídico, por ende, no puede con posterioridad demandarse reclamaciones que no hicieron en ese momento.” (Sección Tercera. Sent. Abr. 10/97, Exp. 10.608.)