Source: http://www.contraloria.cl/pdfbuscador/dictamenes/085700N16/html
Timestamp: 2018-01-18 13:41:52
Document Index: 73783781

Matched Legal Cases: ['artículo 11', 'artículo 41', 'artículo 46', 'artículo 38', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 53', 'artículo 59']

personal a contrata, renovación, motivación acto administrativo, confianza legítima, actos administrativos, facultades cgr
NÚMERO DICTAMEN085700N16 FECHA DOCUMENTO28-11-2016NUEVO:NOREACTIVADO:SIRECONSIDERADO:NORECONSIDERADO PARCIAL:NOACLARADO:SIALTERADO:SIAPLICADO:SICONFIRMADO:NOCOMPLEMENTADO:NOCARÁCTER:NNN
Complementa dictamen 22766/2016 Complementa dictamen 23518/2016 Aplica dictamen 58864/2016 Aplica dictamen 70966/2016 Aplica dictamen 53844/2016 Aplica dictamen 78454/2016 Aplica dictamen 48251/2010 Aplica dictamen 74753/2012 Aplica dictamen 64947/2016 Aplica dictamen 81013/2016
Aplica 22766
81013 2016
dl 1608/76 art/13, ley 19664 art/6, CTR art/159 num/4 inc/fin, dto 587/72 DEFEN art/2,
ley 18834 art/3 lt/c, ley 18834 art/10 inc/1, ley 18883 art/2 inc/3, ley 18883 art/5 lt/f,
ley 19880 art/3 inc/1, ley 19880 art/3 inc/2, ley 19880 art/3 inc/3, ley 19880 art/3 inc/4,
ley 19880 art/11, ley 19880 art/41 inc/4, ley 19880 art/45 inc/1,
ley 19880 art/45 inc/2, ley 19880 art/46 inc/1, ley 19880 art/46 inc/3, ley 19880 art/47,
ley 10336 art/38 lt/c, res 1600/2008 CONTR art/7/1/5, res 1600/2008 CONTR art/7/2/4,
ley 18695 art/53, ley 19880 art/59, ley 18834 art/160, ley 18883 art/156
Imparte instrucciones y establece criterios complementarios para al aplicación de los dictámenes N°s. 22.766 y 23.518, ambos de 2016, de este origen.
N° 85.700 Fecha: 28-XI-2016
Con motivo de la emisión de los dictámenes Nos 22.766 y 23.518, ambos de 2016 y de este origen, esta Contraloría General, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, ha estimado necesario impartir las siguientes instrucciones y fijar criterios complementarios en relación con tales pronunciamientos.
El dictamen N° 22.766, de 2016, resolvió, en el ámbito municipal, que la recontratación reiterada de los empleados afectados, tornó en permanente y constante la mantención del vínculo de los mismos, lo que determinó, en definitiva, que los municipios involucrados incurrieran en una práctica administrativa que generó para los recurrentes una legítima expectativa que les indujo razonablemente a confiar en la repetición de tal actuación.
Indica asimismo ese documento que al ser renovada durante 15 y 4 años, en cada caso, la vinculación de los municipios con los peticionarios, a estos últimos les asistió -al amparo de los principios que indica- la confianza legítima de que serían recontratados para el año 2016, añadiendo que la mencionada confianza legítima se traduce en que no resulta procedente que la Administración pueda cambiar su práctica, ya sea con efectos retroactivos o de forma sorpresiva, cuando una actuación continuada haya generado en la persona la convicción de que se le tratará en lo sucesivo y bajo circunstancias similares, de igual manera que lo ha sido anteriormente.
Por ello, concluye que teniendo en cuenta que las reiteradas renovaciones de las contrataciones -desde la segunda renovación al menos-, generan en los servidores municipales que se desempeñan sujetos a esa modalidad, la confianza legítima de que· tal práctica será reiterada en el futuro. De este modo, para adoptar una determinación diversa, es menester que la autoridad municipal emita un acto administrativo que explicite los fundamentos que motiven tal decisión.
Por su parte, el dictamen N° 23.518, de 2016, estableció que el término anticipado de una designación a contrata dispuesta con la fórmula "mientras sea necesarios sus servicios", debe materializarse por un acto administrativo fundado, correspondiendo, por tanto, que la autoridad que lo dicta exprese los motivos –esto es, las condiciones que posibilitan y justifican su emisión-, los razonamientos y los antecedentes de hecho y de derecho que le sirven de sustento y conforme a los cuales ha adoptado su decisión, sin que sea suficiente la simple referencia formal, de manera que su sola lectura permita conocer cuál fue el raciocinio para la adopción de su decisión.
II.- ATRIBUCIONES DE LAS AUTORIDADES EN MATERIA DE NO RENOVACIÓN Y TÉRMINO ANTICIPADO.
Cabe destacar que los citados dictámenes no afectan las facultades que tienen las autoridades respectivas en torno a las contratas -u otras figuras de designación semejantes-, en particular, en cuanto a la atribución de decidir su no renovación o el término anticipado de aquéllas en que rija la cláusula antes referida u otra similar, de conformidad con las disposiciones legales respectivas.
En efecto, los aludidos pronunciamientos, y por las razones que en ellos se exponen, solo han resuelto que la decisión de no renovar o desvincular al funcionario antes del vencimiento del plazo de la designación, debe materializarse a través de un acto administrativo fundado.
De igual manera, de forma alguna puede entenderse que los dictámenes de que se trata limitan las potestades que tienen las superioridades para incorporar al organismo funcionarios a contrata -o bajo otra figura de designación semejante-, determinar su grado remuneratorio y, en general, ejercer todas las facultades que le otorga el ordenamiento jurídico respecto del personal de su dependencia.
III.- ESTATUTOS AFECTOS AL CRITERIO DEL DICTAMEN N° 22.766, DE 2016.
Considerando que el dictamen No 22.766, de 2016 resuelve la situación de funcionarios que se encontraban en calidad de contrata a la data de su cese, y sin perjuicio de otras precisiones que más adelante se desarrollan en torno a la extensión y naturaleza de las vinculaciones previas que sirvan para generar la expectativa de la renovación, el criterio contenido en dicho pronunciamiento es aplicable a todas aquellas designaciones de funcionarios, de carácter temporal, susceptibles de ser renovadas por decisión de la autoridad (dictamen N° 58.864, de 2016), y que no correspondan a suplencias o modalidades de reemplazo de otros Servidores.
Así, el criterio del dictamen N° 22.766, de 2016, debe aplicarse a los funcionarios que han sido designados en empleos a contrata y otras figuras de designación semejantes regidos por los siguientes textos y normas legales:
-Ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para funcionarios Municipales.
- Ley N&apos; 19.378, Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal.
- Decreto con fuerza de ley N° 1, de 1997, del. Ministerio de Defensa Nacional Estatuto del Personal de las Fuerzas Armadas, relativo al personal a contrata (PAC).
Sin perjuicio de lo que se dirá acerca de los efectos de la aplicación del dictamen N° 22.766, de 2016, que importa el deber de la Administración de renovar el vínculo entre el funcionario y el respectivo organismo en aquellos casos en que opere la confianza legítima en los términos señalados en dicho pronunciamiento, resulta necesario referirse a las condiciones que deben reunir las vinculaciones previas para generar dicha confianza.
Sobre el particular, se debe anotar que el señalado dictamen arriba a las conclusiones reseñadas en el apartado I del presente documento en relación con sucesivas designaciones a contrata, por lo que aquellas sólo aplican para ese tipo de vinculaciones -o contrataciones similares, aun cuando no tengan la misma denominación- y no para los contratos a honorarios.
Conviene advertir que para los efectos del presente documento se utilizan indistintamente las expresiones renovación o prórroga para referirse a aquéllas situaciones en que, sin solución de continuidad, se mantiene entre la Administración y uno de sus servidores un vínculo funcionarial a contrata o bajo alguna figura semejante de empleo transitorio.
En este contexto es procedente considerar que el deber de renovar una contrata en el evento que esta no haya sido prorrogada sin explicitar las razones tenidas en consideración para ello, deriva de una actuación previa por parte de la Administración, en orden a requerir reiteradamente los servicios de una persona, por un periodo tal que hace suponer que dicha conducta seguirá repitiéndose.
Lo importante para este fin es que de manera constante y reiterada un organismo de la Administración del Estado haya requerido los servicios personales de un funcionario a través de designaciones a contrata, lo que hace suponer que, salvo que medie una razón plausible, la última designación a contrata que el interesado sirvió será renovada por toda la anualidad siguiente; en el mismo grado y estamento.
Luego, y en lo que se refiere a la continuidad de la relación previa, es dable señalar que la confianza legítima, de que trata el dictamen N° 24.766, de 2016, sólo podrá generarse en la medida que no haya interrupción entre una designación y la siguiente, ya que la existencia de algún lapso de alejamiento genera por esencia una duda razonable en torno a la mantención de esa relación funcionarial y, por lo mismo, se opone a la confianza legítima.
Finalmente, en cuanto a la duración que ha de tener cada una de las contratas previas y la extensión total del lapso necesario para provocar la anotada confianza, se debe señalar, de manera preliminar, que el ya citado pronunciamiento, teniendo en consideración los 15 y 4 años de sucesivas designaciones a contrata de las personas cuya situación analizó, resolvió que a lo menos desde la segunda renovación se genera en el servidor la confianza legítima de que tal práctica será reiterada en el futuro.
En este contexto, y en los términos señalados en el dictamen N° 22.766, de 2016, cabe colegir que la práctica que genera la confianza legítima está determinada por una extensión de tiempo que alcanza más de dos años:
En efecto, y considerando la situación de hecho referida en ese pronunciamiento, fue la segunda renovación de una designación a contrata anual la que generó en los recurrentes la legítima confianza de que concluido el término de esta última, se iba a proceder a una nueva renovación o prórroga por igual lapso.
Así, en el evento que una persona sea designada a contrata, por primera vez, luego que haya comenzado el año respectivo (incluso en diciembre), se entenderá que hubo una primera renovación anual si dicha vinculación se extiende por todo el año calendario siguiente (ya sea en virtud de una sola designación o de varias sucesivas y continuas), entendiendo que existe una segunda renovación de dicho nexo funcionarial si este abarca toda la anualidad subsiguiente, en los términos aludidos, de lo dual se colige que deberá haber transcurrido más de dos años para invocar la confianza de una nueva prolongación anual de su designación (aplica dictamen N° 70.966, de 2016).
En este orden de ideas, y considerando que un servidor puede ser objeto de múltiples y sucesivas designaciones a contrata por tiempos menores a un año calendario (por ejemplo, sólo por algunos meses), se debe aclarar que son útiles para efectos de entender una continuidad en el vinculó que hace nacer la aludida confianza los diferentes periodos inferiores a un año, pero continuos, desempeñados a contrata, en la medida que el lapso total de esas designaciones abarque más de dos años (complementa dictámenes Nos 53.844 y 78.454, de 2016).
Así, a modo ejemplar, un servidor puede haberse desempeñado en el mismo organismo de la Administración entre el 1 de enero y el 31 de mayo en virtud de una designación a contrata y luego, con ocasión de otra de la misma clase, entre el 1 de junio y el 20 de noviembre, para finalmente ser designado nuevamente a contrata entre el 21 de noviembre y el 31 de diciembre de la misma anualidad, caso en cual se debe entender -para los efectos de aplicar la confianza legítima- que ha existido una relación funcionaria ininterrumpida con dicha entidad durante ese año.
V.- ACTO ADMINISTRATIVO QUE DETERMINA LA NO RENOVACIÓN DE UNA CONTRATA O QUE PONE TÉRMINO ANTICIPADO A LA MISMA.
Tanto respecto de la no renovación de una contrata como del término anticipado de la misma, los dictámenes N° 22.766 y 23.518, ambos de 2016, respectivamente, han señalado que tales determinaciones deben ser hechas a través de la emisión del pertinente acto administrativo.
En éste sentido, corresponde que la autoridad emita el respectivo acto administrativo que contenga la decisión formal de no renovar el vínculo funcionarial, de hacerlo por un lapso inferior a un año o en un grado o estamento inferior, o de prescindir anticipadamente de los servicios del empleado, cuando sea el caso
El artículo 11 de la ley N° 19.880, dispone, en lo que interesa, que "Los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio". Por su parte, el artículo 41, inciso cuarto, del mismo cuerpo legal, establece que la resoluciones finales contendrán la decisión, que será fundada.
Así, los actos administrativos en que se materialice la decisión de no renovar una designación, de hacerlo por un lapso menor a un año o en un grado o estamento inferior; o la de poner término anticipado a ella, deberán contener “el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta"; por lo que no resulta suficiente para fundamentar esas determinaciones la expresión "por no ser necesarios sus servicios" u otras análogas.
De este modo, podrá servir de fundamento para prescindir de los servicios del funcionario en ambos casos, o para designarlo a contrata por un lapso menor al año, o en un grado o estamento inferior, y en la medida que, por cierto, se encuentre suficientemente acreditado, entre otros:
- Una deficiente evaluación del servidor, ya sea la calificación regular y periódica u otra evaluación particular.
- Nuevas condiciones presupuestarias o de dotación del servicio que obliguen a reducir personal.
3) Plazo para la dictación del acto que decide no prorrogar o renovar la contrata, o decide hacerlo por un plazo menor a un año o en un grado o estamento inferior.
Pues bien, como se aprecia de las normas citadas, la facultad de prorrogar una contrata debe ser ejercida con al menos treinta días de anticipación al vencimiento del plazo de esa designación, lo que de conformidad con el nuevo criterio contenido en el dictamen N° 22.766, de 2016, se traduce también en un límite temporal para que el jefe de servicio determine la no renovación del vínculo a través de la dictación del respectivo acto administrativo en aquellos casos en que se haya generado la confianza legítima de la renovación del vínculo, o resuelva renovarlo por lapso menor a un año o en un grado o estamento inferior.
En este sentido, cuando se haya generado en el funcionario la confianza legítima de que será prorrogada o renovada su designación a contrata que se extendió hasta el 31 de diciembre, el acto administrativo que materialice alguna de las decisiones referidas en el párrafo precedente deberá dictarse a más tardar el 30 de noviembre del respectivo año y notificarse conforme a lo señalado en el acápite siguiente.
4) Notificación del acto que dispone la no renovación de la contrata o su término anticipado, o que resuelve prorrogarla por un plazo menor a un año o en un grado o estamento inferior.
El inciso segundo de esa disposición prescribe que las notificaciones deberán practicarse, a más tardar, en los cinco, días siguientes a aquél en que ha quedado totalmente tramitado el acto administrativo.
Por su parte, el artículo 46, inciso primero, de la precitada ley N° 19.880, dispone pomo regla general, la remisión por carta certificada de los actos de efectos individuales, al domicilio del interesado.
De este modo, el acto administrativo que dispone el término anticipado de la contrata de un servidor, la no renovación del vínculo o su prórroga por un lapso menor a un año o en un grado o estamento inferior, deberá ser notificado en el plazo y de las maneras recién descritas, sin perjuicio de lo que ordenen otras normas aplicables según el estatuto al cual se encuentre sujeto el funcionario.
El acto administrativo que dispone la no renovación de la contrata del servidor al que se le ha generado la confianza legítima no se encuentra sujeto a toma de razón acorde con lo establecido en la resolución N° 1.600, de 2008, de este origen, pero deberá ser sometido a registro ante esta Entidad de Control, en formato papel, mientras se incorpora al sistema de registro electrónico que determine esta Contraloría General.
Lo anterior, en cumplimiento de lo dispuesto en la letra c) del artículo 38 de la ley N° 10.336, que establece el deber que tiene este Organismo Fiscalizador de llevar un registro de los decretos y resoluciones de nombramiento de funcionarios públicos, ya sean de planta o a contrata o en el carácter de propietarios, suplentes o interinos, y los demás decretos o resoluciones que afecten a los mismos
En armonía con lo expuesto, se encuentran los principios de eficiencia, eficacia y coordinación que deben informar la actividad de la Administración, correspondiendo que se refleje en la hoja de vida de cada servidor cualquier modificación experimentada en su calidad funcionaria, procediendo que, con esa finalidad, se dicte un acto que deje constancia de la decisión de la autoridad de no prorrogar la contratación para efectos de mantener el historial fidedigno de la vida funcionaria del personal de la Administración (aplica criterio contenido en el dictamen N° 74.753, de 2012, de este origen).
Por su parte, los actos administrativos que, respecto de funcionarios en los que se ha generado la confianza legítima de que trata este documento, resuelven designar a contrata a un empleado por un lapso menor a un año o en un grado o estamento inferior, deben ser sometidos a toma de razón, en la pertinente plataforma electrónica, por corresponder a una nueva designación, conforme se previene actualmente en el artículo 7.1.5 de la resolución N° 1.600, de 2008, de esta Contraloría General.
Finalmente, los actos que disponen el término anticipado de la contrata de un servidor se encuentran también afectos al trámite de toma de razón -en la modalidad electrónica antes señalada- de acuerdo al artículo 7.2.4 de la citada resolución N° 1.600.
Todo lo anterior es sin perjuicio de aquellos casos en que por mandato de una norma legal, como acontece con el artículo 53 de la ley N° 18.695 respecto del personal municipal, los actos que los afecten estén exentos de dicho trámite, en cuyo caso deberán ser registrados a través de la plataforma respectiva.
Sin perjuicio de los recursos que se establezcan en los estatutos especiales a los que se encuentren sujetos los funcionarios, es preciso manifestar que los actos administrativos de que se trata pueden ser impugnados de acuerdo al artículo 59 de la ley N° 19.880, esto es, entablando los recursos de reposición y/o jerárquico, según sea el caso.
Ahora bien, en torno a los reclamos ante esta Contraloría General respecto de vicios de legalidad, cabe recordar que de acuerdo a los artículos 160 de la ley N° 18.834 y 156 de la ley N° 18.883, en aquellos casos en que son aplicables, los funcionarios tendrán un plazo de diez días hábiles para acudir a este Ente de Fiscalización, contado desde que tuvieren conocimiento de la situación, resolución o actuación que dio lugar al vicio de que se reclama.
También puede reclamarse, en el evento de haberse generado la confianza legítima de que trata estas instrucciones, de la decisión de la autoridad de renovar o prorrogar una designación a contrata en un grado o estamento inferior al de la última designación, o por un lapso menor a la anualidad, en cuyo caso la impugnación deberá efectuarse dentro del plazo de diez días hábiles, contado desde que se tuvo conocimiento de esa decisión.
VII.- CONSECUENCIAS DE LA NO DICTACIÓN O INSUFICIENTE FUNDAMENTACIÓN DEL ACTO QUE DETERMINA LA NO RENOVACIÓN DE LA CONTRATA O QUE DETERMINA SU PRÓRROGA O RENOVACIÓN EN UN GRADO O ESTAMENTO INFERIOR O POR UN PLAZO MENOR A UN AÑO.
En caso de no dictarse el acto administrativo que fundamente la no renovación o prórroga de la contrata, o en el evento que se resuelva disponer la renovación pero en un grado o estamento inferior o por un plazo menor a una anualidad, o que no se encuentren debidamente fundadas esas decisiones, y el afectado reclamé oportunamente, corresponde entender que la contratación del servidor debe ser prorrogada en iguales términos a la existente al 31 de diciembre de la anualidad respectiva, y por todo el año siguiente.
VIII.- CONSECUENCIAS DE LA INSUFICIENTE FUNDAMENTACIÓN DEL ACTO QUE PONE TÉRMINO ANTICIPADO DE UNA CONTRATA
En aquellos casos en que se encuentre afecto a trámite de toma de razón el acto que disponga el término anticipado de una contrata, esta Contraloría General examinará la legalidad de la fundamentación de esa decisión, pudiendo representarlo en caso de carecer de ella o no ser suficiente (tal como aconteció respecto de las situaciones aludidas en los oficios NOS 64.947 y 81.013, ambos de 2016, de este origen).
Tratándose de aquellos sometidos solo a registro, serán registrados, sin perjuicio del control posterior, conforme al cual podrán ser objetados y deberán ser dejados sin efecto.
Transcríbase a todas las Subsecretarías; a las Municipalidades de la Región Metropolitana; a la Asociación Chilena de Municipalidades; a la Asociación de Municipalidades de Chile; a todas las Contralorías Regionales, para su conocimiento y difusión entre las municipalidades y demás organismos públicos existentes en la respectiva región; a todas las Divisiones de esta Entidad Fiscalizadora; al Jefe de Gabinete del Contralor General; y a la Subdivisión de Auditoría de la División de Municipalidades de esta Contraloría .General: