Source: http://www.avvisopubblico.it/home/documentazione/comuni-sciolti-per-mafia/la-normativa-italiana-sullo-scioglimento-delle-amministrazioni-locali-per-infiltrazioni-mafiose-scheda-di-sintesi/
Timestamp: 2017-11-24 11:10:07+00:00
Document Index: 176457098

Matched Legal Cases: ['art. 142', 'sentenza ', 'art. 143', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 58', 'art. 143', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 144', 'art. 145', 'art. 145', 'art. 6', 'art. 67', 'art. 100', 'art. 101']

Premessa. Lo scioglimento delle amministrazioni locali in relazione al fenomeno delle infiltrazioni mafiose, introdotto nel ns ordinamento nel 1991 (decreto legge n. 164 del 1991) ed oggetto di numerose modifiche nel corso degli anni, è ora compiutamente disciplinato negli articoli da 143 a 146 del testo unico degli enti locali (allegati alla presente scheda) di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000.
Siamo in presenza di una misura di carattere sanzionatorio di carattere straordinario, in quanto ha come diretti destinatari gli organi elettivi nel loro complesso (e non il singolo amministratore, come disciplinato dall’art. 142, che prevede la rimozione in caso di “atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge o per gravi motivi di ordine pubblico”): e quindi incide in maniera rilevante sull’autonomia degli enti locali; anche sotto questo profilo, la legislazione è stata ritenuta conforme al dettato costituzionale dalla Corte Costituzionale (sentenza n. 103 del 1993).
Qui di seguito sono sintetizzati gli aspetti principali della normativa. Per una ricognizione della giurisprudenza amministrativa leggi questa scheda. Per approfondimenti vedi in particolare la parte III del Rapporto per una moderna politica antimafia, a cura della Presidenza del consiglio dei ministri – gennaio 2014).
Condizioni e procedura dello scioglimento. In base all’art. 143, lo scioglimento è disposto con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’Interno, previa deliberazione del consiglio dei ministri, al termine di un complesso procedimento di accertamento, effettuato dal prefetto competente per territorio attraverso un’apposta commissione di indagine (peraltro tale passaggio può non essere necessario nei casi in cui emergano elementi certi nel corso delle indagini dell’autorità giudiziaria, come avvento in diverse circostanze, ad esempio per lo scioglimento dei comuni di Scalea e di Nardodipace).
Condizione dello scioglimento è l’esistenza di elementi “concreti, univoci e rilevanti” su collegamenti con la criminalità organizzata di tipo mafioso degli amministratori locali (sindaci, presidenti delle province e delle comunità montane, consiglieri comunali e provinciali e delle comunità montane etc) ovvero su forme di condizionamento degli stessi, tali da incidere negativamente sulla funzionalità degli organi elettivi: il testo vigente (legge n. 94 del 2009, art. 2, comma 30) richiede perciò condizioni più stringenti per lo scioglimento rispetto alla disposizione originaria, la quale faceva riferimento più genericamente a “elementi” espressione di “collegamenti diretti o indiretti” degli amministratori alla criminalità organizzata ovvero di forme di condizionamento degli stessi. La procedura si applica anche alle aziende sanitarie locali, a tutela della sicurezza pubblica (vedi al riguardo le considerazioni contenute nella sentenza del Consiglio di Stato n. 4765 del 2006 che ha respinto le eccezioni avanzate dalla regione Campania).
Si tratta di un atto di alta amministrazione, e come tale caratterizzato da un’ampia discrezionalità. Per giungere allo scioglimento non è necessario che siano stati commessi reati perseguibili penalmente oppure che possano essere disposte misure di prevenzione, essendo sufficiente che emerga una possibile soggezione degli amministratori locali alla criminalità organizzata. Gli indizi raccolti devono essere documentati, concordanti tra loro e davvero indicativi dell’influenza della criminalità organizzata sull’amministrazione, anche a prescindere dalla prova rigorosa dell’accertata volontà degli amministratori di assecondare le richieste della criminalità.
L’attività di indagine può avere oggetto anche il comportamento dell’apparato burocratico (segretario comunale, dirigenti, dipendenti) in ragione delle rilevanti responsabilità e competenze attribuite alla burocrazia locale dalla legislazione vigente. Se emergono elementi di collegamento con la criminalità mafiosa, il prefetto è tenuto a trasmettere al Ministero dell’Interno una relazione con l’indicazione dei provvedimenti necessari (inclusa la sospensione/destituzione dall’impego dei dipendenti coinvolti) anche se non sussistono i presupposti per lo scioglimento dell’organo elettivo (vedi ad esempio i casi di Roma Capitale e del comune di Sacrofano, così come descritti nell’audizione del Ministero dell’Interno del 15 marzo 2016). Nella relazione sono indicati altresì gli appalti, contratti e servizi interessati dai fenomeni di interferenza mafiosa. La relazione deve essere inviata anche all’autorità giudiziaria ai fini dell’applicazione delle misure di prevenzione.
In caso di urgente necessità, il prefetto può disporre la sospensione temporanea dalla carica e la nomina di un commissario straordinario.
Nuove elezioni e incandidabilità temporanea. Il decreto di scioglimento, con validità dai 12 ai 18 mesi (prorogabili a 24 mesi) determina la cessazione dalla carica di tutti i titolari di cariche elettive nonchè la risoluzione di tutti gli incarichi ai dirigenti e consulenti nominati dagli organi sciolti (salvo diversa scelta del commissario straordinario). Per le “prime elezioni” che si tengono dopo lo scioglimento nella regione nel cui territorio si trova l’ente interessato, non sono candidabili gli amministratori che “hanno dato causa” allo scioglimento stesso, previa tempestiva dichiarazione del tribunale civile, cui il Ministro dell’interno trasmette la proposta di scioglimento: la disposizione è volta ad evitare che, grazie al successivo turno elettorale, i soggetti responsabili dello scioglimento possano ricoprire nuovamente i medesimi (o simili) ruoli amministrativi.
Sul punto si registrano numerose sentenze che hanno contribuito a precisare ulteriormente caratteri e finalità della norma. Il particolare, la Corte di Cassazione ha più volte ribadito che per “prime elezioni” si debbano intendere tutte le diverse tornate elettorali (regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali) che si svolgono nel territorio regionale interessato dopo che la dichiarazione di incandidabilità abbia assunto carattere definitivo (e non solo alla prima elezione che si svolga a livello regionale), rendendo così applicabile tale misura anche nel caso in cui si siano già tenuti alcuni turni elettorali nelle more del procedimento per la dichiarazione di incandidabilità, trattandosi di “una misura preventiva e cautelare nei confronti degli amministratori pubblici che con la loro condotta abbiano dato causa allo scioglimento del consiglio dell’ente locale, a differenza della sanzione di cui all’art. 58 TUEL, e della ineleggibilità ed incompatibilità”. La stessa Corte ha precisato che l’assenza di procedimenti penali non preclude l’applicazione di tale misura, che si basa invece sulla responsabilità dei singoli amministratori per “cattiva gestione della cosa pubblica, aperta alle ingerenze e alle pressioni delle associazioni criminali operanti sul territorio”. La Corte ha ritenuto infine palesemente infondate le questioni di costituzionalità dell’art. 143, comma 11, che non ha carattere sanzionatorio ma cautelare e si configura come misura interdittiva temporanea volta a “rimediare al rischio che quanti abbiano cagionato il grave dissesto possano aspirare a ricoprire cariche identiche o simili a quelle rivestite e, in tal modo, potenzialmente perpetuare l’ingerenza inquinante nella vita delle amministrazioni democratiche locali” ed “evitare il ricrearsi delle situazioni a cui la misura dissolutoria ha inteso ovviare, salvaguardando beni primari della collettività nazionale”(vedi più diffusamente la sentenza delle sezioni unite della Cassazione n. 1747 del 2015 e, di recente, la sentenza della prima sezione n. 7316 del 2016).
La gestione straordinaria. Con il decreto di scioglimento è nominata una commissione straordinaria per la gestione dell’ente, con il supporto del Ministero dell’Interno (art. 144), affidando così ad un organo composto da persone estranee all’ambiente inquinato e dotate di comprovata professionalità e rettitudine la gestione dell’Amministrazione in vista della regolare ripresa del funzionamento dell’Ente; la commissione dovrà predisporre un piano di interventi prioritari e procedere ad una verifica puntuale di appalti e concessioni finalizzate all revoca delle delibere già adottate o dei contratti in essere, nel caso in cui siano accertate infiltrazioni di stampo mafioso (art. 145). Su tali aspetti leggi anche la scheda sulla giurisprudenza di Tar e Consiglio di Stato). Il prefetto può disporre l’assegnazione temporanea di personale amministrativo e tecnico. Sono dettate norme speciali per consentire agevolare il risanamento dell’ente e la sua stabilità finanziaria (vedi l’art. 145 bis e le disposizioni contenute nella legge finanziaria per il 2007 e nella legge di stabilità 2011).
Disposizioni specifiche per gli enti commissariati sono dettate dall’art. 6 del decreto legge n. 78 del 2015 (convertito nella legge n. 125 del 2015) con riguardo, da un lato, ad anticipazioni di liquidità che permettano a tali enti la liquidità necessaria e, dall’altro all’assunzione di alcune unità di personale a tempo determinato (uffici alle dirette dipendenze degli organi di direzione politica, direttori generali, dirigenti). A tali enti inoltre non si applica la disposizione che proibisce alle amministrazioni pubbliche in forte ritardo nei pagamenti di effettuare assunzioni di personale). La copertura dei relativi oneri è posta a carico del bilancio del comune interessato (leggi anche questa scheda).
Obblighi ulteriori. Vanno ricordate anche le disposizioni previste dal codice antimafia (decreto legislativo n. 159 del 2011), in base alle quali l’ente locale sciolto per infiltrazioni della criminalità organizzata deve acquisire, nei cinque anni successivi allo scioglimento, l’informazione antimafia in occasione di qualsiasi contratto, concessione o erogazione di cui all’art. 67 indipendentemente dal valore economico degli stessi (art. 100). Inoltre, l’ente locale può decidere di avvalersi della stazione unica appaltante per lo svolgimento delle procedure di evidenza pubblica di competenza del medesimo ente locale (art. 101).
Proposte di revisione della normativa. L’esperienza dei primi anni di attuazione ha evidenziato l’opportunità di modificare alcuni aspetti della legislazione vigente. Proposte a tale riguardo sono contenute in particolare nel Rapporto per una moderna politica antimafia a cura della Presidenza del consiglio dei ministri, sopra citato, con riferimento soprattutto ai seguenti profili:
Ulteriore estensione della pubblicazione degli atti conclusivi dei procedimenti di accertamento
Maggiore specializzazione del personale chiamato a svolgere la funzione di Commissario straordinario, anche attraverso la costituzione di un apposito Albo
Possibilità di intervento sul personale degli enti sottoposti a procedimento di scioglimento (sia in termini di licenziamento/trasferimento che di nuove assunzioni) durante il periodo di commissariamento
Nuove regole per la gestione degli appalti con ricorso obbligatorio alla stazione unica appaltante
Estensione del periodo temporale della incandidabilità anche al fine di renderlo omogeneo con quanto previsto dalla c.d. legge Severino (d.lgs. n. 235 del 2012).
Allargamento dei controlli per infiltrazione mafiosa alle società partecipate ed ai consorzi pubblici anche a partecipazione privata
Sui contenuti del disegno di legge del Governo (AS 1687) in materia leggi questa scheda. Vedi anche i contenuti dell’audizione del Ministro degli Interni in Commissione antimafia.
(ultimo aggiornamento 18 aprile 2016)
All.to: testo degli artt. 143-146 del testo unico sull’ordinamento degli enti locali
Articolo 143 Scioglimento dei consigli comunali e provinciali conseguente a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso o similare. Responsabilità dei dirigenti e dipendenti (1) (2) (3)
Fuori dai casi previsti dall’ articolo 141, i consigli comunali e provinciali sono sciolti quando, anche a seguito di accertamenti effettuati a norma dell’articolo 59, comma 7, emergono concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori di cui all’articolo 77, comma 2, ovvero su forme di condizionamento degli stessi, tali da determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati, ovvero che risultino tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica.
Anche nei casi in cui non sia disposto lo scioglimento, qualora la relazione prefettizia rilevi la sussistenza degli elementi di cui al comma 1 con riferimento al segretario comunale o provinciale, al direttore generale, ai dirigenti o ai dipendenti a qualunque titolo dell’ente locale, con decreto del Ministro dell’interno, su proposta del prefetto, è adottato ogni provvedimento utile a far cessare immediatamente il pregiudizio in atto e ricondurre alla normalità la vita amministrativa dell’ente, ivi inclusa la sospensione dall’impiego del dipendente, ovvero la sua destinazione ad altro ufficio o altra mansione con obbligo di avvio del procedimento disciplinare da parte dell’autorità competente.
Nel caso in cui non sussistano i presupposti per lo scioglimento o l’adozione di altri provvedimenti di cui al comma 5, il Ministro dell’interno, entro tre mesi dalla trasmissione della relazione di cui al comma 3, emana comunque un decreto di conclusione del procedimento in cui dà conto degli esiti dell’attività di accertamento. Le modalità di pubblicazione dei provvedimenti emessi in caso di insussistenza dei presupposti per la proposta di scioglimento sono disciplinate dal Ministro dell’interno con proprio decreto. (4)
Il decreto di scioglimento conserva i suoi effetti per un periodo da dodici mesi a diciotto mesi prorogabili fino ad un massimo di ventiquattro mesi in casi eccezionali, dandone comunicazione alle Commissioni parlamentari competenti, al fine di assicurare il regolare funzionamento dei servizi affidati alle amministrazioni, nel rispetto dei princìpi di imparzialità e di buon andamento dell’azione amministrativa. Le elezioni degli organi sciolti ai sensi del presente articolo si svolgono in occasione del turno annuale ordinario di cui all’articolo 1 della legge 7 giugno 1991, n. 182, e successive modificazioni. Nel caso in cui la scadenza della durata dello scioglimento cada nel secondo semestre dell’anno, le elezioni si svolgono in un turno straordinario da tenersi in una domenica compresa tra il 15 ottobre e il 15 dicembre. La data delle elezioni è fissata ai sensi dell’ articolo 3 della citata legge n. 182 del 1991, e successive modificazioni. L’eventuale provvedimento di proroga della durata dello scioglimento è adottato non oltre il cinquantesimo giorno antecedente alla data di scadenza della durata dello scioglimento stesso, osservando le procedure e le modalità stabilite nel comma 4.
Articolo 144 Commissione straordinaria e Comitato di sostegno e monitoraggio (2) (5)
Con il decreto di scioglimento di cui all’articolo 143 è nominata una commissione straordinaria per la gestione dell’ente, la quale esercita le attribuzioni che le sono conferite con il decreto stesso. La commissione è composta di tre membri scelti tra funzionari dello Stato, in servizio o in quiescenza, e tra magistrati della giurisdizione ordinaria o amministrativa in quiescenza. La commissione rimane in carica fino allo svolgimento del primo turno elettorale utile.
Con decreto del Ministro dell’interno, adottato a norma dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono determinate le modalità di organizzazione e funzionamento della commissione straordinaria per l’esercizio delle attribuzioni ad essa conferite, le modalità di pubblicizzazione degli atti adottati dalla commissione stessa, nonché le modalità di organizzazione e funzionamento del comitato di cui al comma 2.
Articolo 145 Gestione straordinaria (2) (6)
Quando in relazione alle situazioni indicate nel comma 1 dell’articolo 143 sussiste la necessità di assicurare il regolare funzionamento dei servizi degli enti nei cui confronti è stato disposto lo scioglimento, il prefetto, su richiesta della commissione straordinaria di cui al comma 1 dell’articolo 144, può disporre, anche in deroga alle norme vigenti, l’assegnazione in via temporanea, in posizione di comando o distacco, di personale amministrativo e tecnico di amministrazioni ed enti pubblici, previa intesa con gli stessi, ove occorra anche in posizione di sovraordinazione. Al personale assegnato spetta un compenso mensile lordo proporzionato alle prestazioni da rendere, stabilito dal prefetto in misura non superiore al 50% del compenso spettante a ciascuno dei componenti della commissione straordinaria, nonché, ove dovuto, il trattamento economico di missione stabilito dalla legge per i dipendenti dello Stato in relazione alla qualifica funzionale posseduta nell’amministrazione di appartenenza. Tali competenze sono a carico dello Stato e sono corrisposte dalla prefettura, sulla base di idonea documentazione giustificativa, sugli accreditamenti emessi, in deroga alle vigenti disposizioni di legge, dal Ministero dell’interno. La prefettura, in caso di ritardo nell’emissione degli accreditamenti è autorizzata a prelevare le somme occorrenti sui fondi in genere della contabilità speciale. Per il personale non dipendente dalle amministrazioni centrali o periferiche dello Stato, la prefettura provvede al rimborso al datore di lavoro dello stipendio lordo, per la parte proporzionalmente corrispondente alla durata delle prestazioni rese. Agli oneri derivanti dalla presente disposizione si provvede con una quota parte del 10% delle somme di denaro confiscate ai sensi della legge 31 maggio 1965, n. 575, e successive modificazioni, nonché del ricavato delle vendite disposte a norma dell’articolo 4, commi 4 e 6, del decreto-legge 14 giugno 1989, n. 230, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 1989, n. 282, relative ai beni mobili o immobili ed ai beni costituiti in azienda confiscati ai sensi della medesima legge n. 575 del 1965. Alla scadenza del periodo di assegnazione, la commissione straordinaria potrà rilasciare, sulla base della valutazione dell’attività prestata dal personale assegnato, apposita certificazione di lodevole servizio che costituisce titolo valutabile ai fini della progressione di carriera e nei concorsi interni e pubblici nelle amministrazioni dello Stato, delle regioni e degli enti locali.
Ferme restando le forme di partecipazione popolare previste dagli statuti in attuazione dell’articolo 8, comma 3, la commissione straordinaria di cui al comma 1 dell’articolo 144, allo scopo di acquisire ogni utile elemento di conoscenza e valutazione in ordine a rilevanti questioni di interesse generale si avvale, anche mediante forme di consultazione diretta, dell’apporto di rappresentanti delle forze politiche in ambito locale, dell’Anci, dell’Upi, delle organizzazioni di volontariato e di altri organismi locali particolarmente interessati alle questioni da trattare.
Articolo 145-bis Gestione finanziaria (7) (2)
Per i comuni con popolazione inferiore a 20.000 abitanti i cui organi consiliari sono stati sciolti ai sensi dell’articolo 143, su richiesta della Commissione straordinaria di cui al comma 1 dell’articolo 144, il Ministero dell’interno provvede all’anticipazione di un importo calcolato secondo i criteri di cui al comma 2 del presente articolo. L’anticipazione è subordinata all’approvazione di un piano di risanamento della situazione finanziaria, predisposto con le stesse modalità previste per gli enti in stato di dissesto finanziario dalle norme vigenti. Il piano è predisposto dalla Commissione straordinaria ed è approvato con decreto del Ministro dell’interno, su parere della Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali, di cui all’articolo 155. (8)
L’importo dell’anticipazione di cui al comma 1 è pari all’importo dei residui attivi derivanti dal titolo primo e dal titolo terzo dell’entrata, come risultanti dall’ultimo rendiconto approvato, sino ad un limite massimo determinato in misura pari a cinque annualità dei trasferimenti erariali correnti e della quota di compartecipazione al gettito dell’IRPEF, e calcolato in base agli importi spettanti al singolo comune per l’anno nel quale perviene la richiesta. Dall’anticipazione spettante sono detratti gli importi già corrisposti a titolo di trasferimenti o di compartecipazione al gettito dell’IRPEF per l’esercizio in corso. A decorrere dall’esercizio successivo il Ministero dell’interno provvederà, in relazione al confronto tra l’anticipazione attribuita e gli importi annualmente spettanti a titolo di trasferimenti correnti e di compartecipazione al gettito dell’IRPEF, ad effettuare le compensazioni e determinare gli eventuali conguagli sino al completo recupero dell’anticipazione medesima.
L’organo di revisione dell’ente locale è tenuto a vigilare sull’attuazione del piano di risanamento, segnalando alla Commissione straordinaria o all’amministrazione successivamente subentrata le difficoltà riscontrate e gli eventuali scostamenti dagli obiettivi. Il mancato svolgimento di tali compiti da parte dell’organo di revisione è considerato grave inadempimento.
Il finanziamento dell’anticipazione di cui al comma 1 avviene con contestuale decurtazione dei trasferimenti erariali agli enti locali e le somme versate dall’ente sciolto ai sensi dell’articolo 143 affluiscono ai trasferimenti erariali dell’anno successivo e sono assegnate nella stessa misura della detrazione. Le modalità di versamento dell’annualità sono indicate dal Ministero dell’interno all’ente locale secondo le norme vigenti.