Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2004-00305-de-julio-9-de-2009?documento=jurcol&contexto=jurcol_759ecca5fcaaa044e0430a010151a044&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-02-23 08:43:52
Document Index: 180313517

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 5', 'artículo 16', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 14', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 11', 'artículo 5', 'artículo 16', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 17', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 5', 'artículo 5']

﻿ SENTENCIA 2004-00305 DE JULIO 9 DE 2009
SENTENCIA 2004-00305 DE 09 DE JULIO DE 2009
CONTENIDO:SUBSIDIO A NOTARÍAS DE RECURSOS INSUFICIENTES DEBE RECONOCERSE INCLUSIVE A AQUELLAS QUE PERTENEZCAN A CÍRCULOS NOTARIALES EN DONDE EXISTE MÁS DE UNA NOTARÍA. SE DECLARA LA NULIDAD DEL NUMERAL 4 CRITERIO A DL ACTA 01 DE 16 Y 27 DE MARZO DE 2003 Y EL ARTÍCULO 5 DE LA RESOLUCIÓN 1401 DEL 2003, EXPEDIDA POR EL SUPERINTENDENTE DE NOTARIADO Y REGISTRO.
TEMAS ESPECÍFICOS:NOTARÍA
Sentencia 2004-00305 de julio 9 de 2009
Rad.: 110010324000200400305 01
Actor: Rosalba Caballero Carbonell
1.1. Se trata, en primer lugar, de la decisión tomada por el entonces consejo asesor del fondo cuenta especial de notariado, en reunión del 26 y 27 de marzo de 2003, documentada en el numeral 4º del Acta 01 de ese consejo, correspondiente a dicha reunión, en el sentido de señalar como criterios a tener en cuenta, en forma simultánea, para determinar la calidad de notario subsidiado en el año de 2003 los siguientes:
A. Que no exista más de una notaría en el círculo notarial, y
B. Que la notaría no haya recibido, durante el año 2002, ingresos brutos mensuales promedio mayores a catorce (14) salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV). Para los efectos del cálculo, se tomará como salario mínimo legal el vigente para el año 2003.
“Para tomar la decisión anterior, el consejo hace las siguientes consideraciones:
ii)(sic) Dentro de una misma ciudad o población, se debe tener especial cuidado en el estudio de viabilidad económica cuando se proyecta crear una notaría adicional a otra(s) ya existentes(s). Cuando ya hay al menos una notaría asentada en un municipio o distrito, no se debe promover la coexistencia de otras notarías que no sean autosostenibles financieramente, en razón de que estas además de ser una carga financiera, deterioran los ingresos y la sostenibilidad de las notarías existentes.
ii) El subsidio que se está otorgando, constituye un beneficio económico para mejorar la situación de los notarios de menores ingresos, por lo tanto, para su adjudicación se debe tener como premisa fundamental la capacidad que tiene la notaría de proveer ingresos para el notario, lo cual se mide fundamentalmente a través de los ingresos brutos de la notaría.
iii) Otras variables para evaluar la condición de acceso al subsidio han distorsionado la asignación de los subsidios, haciendo que estos se desvíen de su objetivo básico: mejorar la situación de los notarios con ingresos insuficientes. Tal es el caso del número de escrituras, el nivel de escolaridad del notario o el índice de necesidades insatisfechas de la población, los cuales no reflejan de manera directa y unívoca la capacidad del notario para satisfacer sus propias necesidades.
iv) Frente a los incentivos para mejorar el nivel de escolaridad de los notarios ya se cuenta con otros mecanismos que, de manera directa, les permiten acceder a becas condonables de estudios en educación superior, para lo cual existe un convenio con el Icetex”.
1.2. De otra parte, la Resolución 1041 de 8 de abril de 2003, cuyo tenor es el siguiente:
“RESOLUCIÓN 1041 DE 2003
en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 16 el Decreto 1987 de 1997, en concordancia con el artículo 5º del Decreto 1672 de 1997, y
Que el artículo 2º de la Ley 29 de 1973 establece que el subsidio que fije la Superintendencia de Notariado y Registro, junto con los ingresos que se reciban de los usuarios por la prestación del servicio, constituyen la remuneración del notario, para costear y mantener adecuadamente la prestación del servicio.
Rango de ingresos en salarios mínimos Monto del subsidio
De 0 hasta 5 smmlv* $ 3.200.000
Más de 5 y hasta 8 smmlv $ 2.650.000
Más de 8 y hasta 11 smmlv $ 2.300.000
Más de 11 y hasta 14 smmlv $ 2.000.000
* smmlv Salario mínimo mensual legal vigente año 2003.
ART. 9º—Cuando durante la respectiva vigencia anual se presente el retiro de un notario, este tendrá derecho a que se le liquide el subsidio en forma proporcional hasta la fecha en que se haga efectivo el retiro.
A partir de la posesión del nuevo notario, este continuará devengando el subsidio asignado a su antecesor.
ART. 10.—El informe estadístico notarial, para efectos del pago del subsidio, deberá enviarse mensualmente a la Superintendencia de Notariado y Registro, dentro de los quince (15) días calendario siguientes al mes de causación.
ART. 11.—Los notarios serán responsables de la información contenida en el formato estadístico notarial. Cualquier inconsistencia que induzca a error a la administración y de lugar a erogaciones injustificadas del subsidio que causen detrimento de los recursos públicos generará las acciones legales correspondientes.
ART. 12.—Con fundamento en lo dispuesto en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 29 de 1973, ningún notario podrá gozar del pago de subsidio sin que haya cumplido con el envío oportuno de reportes y las demás obligaciones señalada en dicha norma.
ART. 15.—La Superintendencia de Notariado y Registro determinará los sistemas de información y de reporte de ingresos y gastos que deben efectuar los notarios de insuficientes ingresos para efectos del subsidio y el notario a su vez responderá por la fidelidad de sus informes.
ART. 18.—Toda reclamación que se genere por el pago del subsidio deberá realizarse dentro de los cinco (5) días siguientes a su consignación. Transcurridos estos, cualquier ajuste a la relación de pagos, solo se hará respecto del subsidio siguiente, no siendo revisables los ya liquidados por el grupo cuenta especial de notariado y en ningún caso los relacionados con vigencias anteriores.
ART. 20.—Esta resolución rige a partir de la fecha de su expedición y deroga las que le sean contrarias, en especial las resoluciones 1358 del 26 de abril de 2002 y 2108 del 24 de junio de 2002”.
De ella, interpretando la demanda, se pide la nulidad de sus artículos 2º, 3º, 4º y 5º.
2. Carácter jurídico de los actos acusado y la acción incoada.
2.1. En lo concerniente a lo consignado en el Acta 01 de 2003 del consejo asesor del fondo cuenta especial de notariado, se ha de poner de presente que en principio las actas no son más que prueba o constancia escrita de lo sucedido en el evento objeto de la misma, en este caso de la reunión de dicho consejo realizada los días 16 y 17 de marzo; luego por regla general no son actos administrativos, menos cuando se trata de órganos colegiados de carácter puramente asesores o consultores.
Sin embargo, tiene precisado la jurisprudencia que si en ella se consignan decisiones que de manera directa o per se entran a producir efectos jurídicos, sin necesidad de ninguna formalización posterior, sea mediante decreto, resolución, acuerdo, o cualquier otra forma o denominación de acto administrativo, tendrá carácter de acto administrativo en cuanto hace a esas decisiones.
En este caso, se está ante una sesión del consejo asesor del fondo cuenta especial de notariado. Dicho consejo fue creado mediante el artículo 5º, inciso segundo, del Decreto-Ley 1672 de 1997, por el cual se suprimió el Fondo Nacional del Notariado “Fonanot” y se ordena su liquidación; que a su turno había sido creado mediante la Ley 29 de 1973.
En lugar de este último, a su vez, el referido decreto estableció “un fondo o un sistema especial de manejo de cuentas, sin personería jurídica, estructura administrativa ni planta de personal propia”, cuya administración se la asignó al superintendente de notariado y registro, con la asesoría del primero de los mencionados consejos.
Para mejor ilustración de tales cambios normativos, sirve traer el artículo 5º del aludido decreto-ley, a saber:
“ART. 5º—Traspaso de bienes. Los recursos actualmente destinados a mejorar las condiciones económicas de los notarios de insuficientes ingresos, a la capacitación de los notarios y a la divulgación del derecho notarial, de que trata el artículo 11 de la Ley 29 de 1973 y concordantes, serán administrados por la Superintendencia de Notariado y Registro a través de un fondo o un sistema especial de manejo de cuentas, sin personería jurídica, estructura administrativa ni planta de personal propia. El traspaso definitivo de estos recursos, deberá estar concluido antes del 31 de octubre de 1997.
El fondo será administrado por el superintendente de notariado y registro, quien podrá delegar esta función en el secretario general, con la asesoría de un consejo integrado por: El ministro de justicia y del derecho, o su delegado quien lo presidirá; (el presidente del Colegio Nacional de Notarios o su delegado;) un notario de tercera categoría, o su suplente, elegido por los de su misma categoría. El consejo adoptará su propio reglamento para la toma de decisiones.
Los bienes inmuebles que pertenecen al Fondo Nacional de “Fonanot” en liquidación pasarán al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, para el desarrollo del programa de prevención integral de la drogadicción en el sistema penitenciario colombiano”. (El aparte entre paréntesis del segundo inciso fue declarado inexequible en Sentencia C-758 de 2004).
Este artículo 5º fue reglamentado por el Decreto 697 de 1999, así:
“ART. 1º—El consejo asesor creado por el Decreto 1672 de 1997 , definirá los criterios objetivos para determinar cuando un notario es de insuficientes ingresos.
ART. 2º—El consejo asesor a que se refiere el artículo anterior reconocerá, en cada caso, los notarios de insuficientes ingresos, que pueden ser beneficiarios de los programas del fondo especial del notariado de la Superintendencia de Notariado y Registro para mejorar sus condiciones económicas”.
Vista la anterior regulación, es claro que se está ante un órgano colegiado que si bien aparece con la denominación de asesor, quedó investido con facultad de decidir, luego en realidad su condición es la de ser decisorio, de allí que lo consignado en el numeral 4º del acta en comento es en efecto una decisión con efectos jurídicos directos y de obligatorio acatamiento por el superintendente de notariado y registro. Por lo tanto, sin duda se está ante un acto administrativo, por lo demás de carácter general.
2.2. La Resolución 1041 de 8 de abril de 2003 fue expedida por el superintendente de notariado y registro en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 16 el Decreto 1987 de 1997, reglamentario de la liquidación del Fonanot, en concordancia con el artículo 5º del Decreto 1672 de 1997, mediante el cual se suprimió y ordenó la liquidación de dicho fondo.
Vistos sus fundamentos, consideraciones y contenido, se observa que mediante ella el superintendente no hace más que darle cumplimiento y desarrollo a la decisión atrás comentada del consejo asesor creado en el precitado artículo 5º, por ende se trata de un acto administrativo distinto o separable de esa decisión, no obstante que esta le sirve de fundamento, de modo que no conforman un acto administrativo complejo.
Por consiguiente se está ante dos actos administrativos diferentes, enjuiciables cada uno de ellos individualmente considerados, por lo tanto se habrá de hacer el examen de los mismos en el orden en que fueron proferidos, dada la subordinación del segundo al primero.
Como está dicho, la actora atribuye a esas disposiciones la violación de los artículos 13 y 131 de la Constitución Política, 2º, 14 y 17 de la Ley 29 de 1973, y 123 del Decreto 960 de 1970, además de los cargos de falsa motivación y desviación de poder que formula en la demanda.
Los citados artículos de la Ley 29 de 1973 por la cual se crea el Fondo Nacional del Notariado y se dictan otras disposiciones, rezan:
PAR.—Ningún notario podrá gozar de este beneficio sin que haya cumplido previamente con las obligaciones para con los usuarios, sus empleados subalternos, la Superintendencia de Notariado y Registro, el fondo, el colegio de notarios y las demás que les imponga la ley.
ART. 17.—En los círculos donde haya más de una notaria y cuyo proceso económico-social sea notorio, el Gobierno Nacional, oída la Superintendencia de Notariado y Registro podrá aumentar, para el período siguiente y cada cinco años, el número de dichas oficinas.
PAR.—El gobierno, mediante decreto ejecutivo, y por una sola vez dentro de cada periodo, podrá variar, a petición de la Superintendencia de Notariado y Registro, y oído el Colegio Nacional de Notarios, los números, porcentajes y promedios de que tratan los artículos 123, 124, 125 y 127 del Decreto-Ley 960 de 1970 , pero siempre con la restricción de que un mismo círculo de notarias creadas no exceda del 50% de las existentes”.
De los mismos se puede decir que el segundo fue derogado por el Decreto-Ley 1672 de 1997, en su integridad, pues el mismo está referido al ejercicio de la función en el señalado de la junta directiva del Fondo Nacional del Notariado, al establecer no solo esa facultad sino también las condiciones y criterios con que debía ejercerla. Por ende, al suprimirse dicho fondo, desaparece la norma que se ocupaba de su junta directiva.
Además, en el Decreto Reglamentario 697 de 1999 se precisó que es al consejo asesor del fondo o cuenta especial creada en el artículo 5º del citado decreto-ley, a quien corresponde fijar los criterios objetivos para fijar el monto del subsidio en comento, como en efecto lo hizo para 2003 según consta en autos.
Por consiguiente, el enjuiciamiento de los actos acusados se ha de realizar atendiendo la normatividad surgida con el Decreto-Ley 1672 de 1997 y siguientes, en concordancia con las disposiciones de la Ley 29 de 1973 que resultan compatibles con dicho decreto-ley, en las cuales sí cabe considerar los artículo 2º y 17 de la citada ley y los demás invocados en los cargos y en la resolución acusada.
En ese orden, la Sala no encuentra reproche que hacerles con relación a los artículos 2º y 17 de la Ley 29 de 1973, toda vez que resultan acordes con los mismos y la finalidad que se persigue con el subsidio, que claramente está señalada como la de mejorar las condiciones económicas de los notarios de insuficientes ingresos, de allí que entre a ser parte de la remuneración de estos notarios.
Si lo anterior se coteja con el invocado artículo 17 de la Ley 29, se deduce que dicha normatividad tiene como premisa que la cobertura orgánica del servicio notarial responda a que el proceso económico-social sea notorio, pues subordina la creación de notarías en círculos donde existan más de una a dicho proceso, amén del previo pronunciamiento de la Superintendencia de Notariado y Registro.
Sin embargo, ¿será suficiente esa situación para considerarlas compatibles con el artículo 13 de la Constitución Política, especialmente en lo atinente al trato diferente entre notarios destinatarios del subsidio? ¿Esa diferenciación es justificada o no?
Al respecto, es obvio que se establece un trato diferente entre los notarios calificados como de recursos insuficientes, al discriminarse entre los que se encuentre en círculos con una sola notaría y los que lleguen a darse en círculos con más de una notaría; discriminación que opera en perjuicio de los segundos al excluirlos del subsidio.
Se sabe que el derecho de igualdad no cobija o implica igualdad absoluta y en abstracto, sino relativa en tanto se determina en función de las circunstancias objetivas y concretas de cada situación donde se ha de aplicar.
En efecto, el artículo 13 de la Constitución Política, lo siguiente:
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ella se cometan”.
Según lo precisado por la Corte Constitucional, el principio de la igualdad es objetivo y no formal; pues “él se predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales”, de tal suerte que “se supera así el concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente normación a supuestos distintos” (Sent. C-221/92, M.P. Alejandro Martínez Caballero).
El meollo del asunto pasa a ser, entonces, si esa discriminación es justificada o no. Si los notarios que bajo los parámetros fijados por el consejo asesor resulten calificados como de ingresos insuficientes deben soportar la privación del subsidio por el hecho de pertenecer a un círculo notarial donde hay más de una notaría? ¿Esa situación los ubica en un supuesto tan distinto frente a sus pares de ingresos insuficientes que permita esa diferencia en la formación del subsidio? ¿Las razones atendidas por el consejo asesor justifican esa diferencia?
La respuesta que aflora sin dificultad alguna es que no se encuentra justificación jurídica ni razonable para excluir del subsidio los notarios que siendo de ingresos insuficientes según los parámetros fijados para esa calificación, pertenezcan a un círculo notarial con más de una notaría, y que solo lo puedan percibir los que son notarios únicos en su círculo, por cuanto las razones aducidas para esa exclusión no serían imputables o causadas por aquellos notarias, sino por circunstancias y decisiones enteramente ajenas a ellos, como quiera que la creación o existencia de su notaría deficitaria no dependió de ellos, sino de quienes tienen la facultad de crear y suprimir notarías.
De esa manera, privarlos del subsidio es en el fondo imponerles una sanción o una carga por situaciones y eventuales consecuencias generadas por terceros, y cuya corrección o solución corresponde justamente a esos terceros, como quiera que son éstos quienes deben ponderar y evaluar las condiciones socio-económicas que hagan necesaria y viable crear notarías autosuficientes en circuitos donde ya existen otras; o, contrariu censu, suprimirlas en esos circuitos cuando el número de las mismas haga que alguna o varias resulten con ingresos insuficientes y, por ende, puedan afectar el nivel de ingresos de las demás.
De modo que si el fin del subsidio es contribuir a mejorar el nivel de ingresos de los notarios que tienen ingresos insuficientes, y se considera que la proliferación de notarías tiene relación inversamente proporcional con ese nivel de ingresos, el correctivo no puede estar en imponerle un sacrificio a unos notarios de ingresos insuficientes frente a sus colegas de igual situación económica, sino en la creación racional de las notarías, atendiendo las circunstancias socio-económicas que prevé la Ley 29 de 1973.
De otra parte, la existencia de varias notarías en un mismo círculo no es circunstancia que determine una diferencia significativa entre los notarios de ingresos insuficientes y, menos, que ello conlleve una situación tan especial a favor de los que se encuentre en dicho círculo frente a los notarios que son únicos en el suyo, que permita tener como una medida de equilibrio o compensación el privarlos del subsidio.
El especial cuidado de que habla el consejo asesor en la primera de sus consideraciones para adoptar la regla en cuestión, en el estudio de viabilidad económica cuando se proyecta crear una notaría adicional a otra(s) ya existentes(s) dentro de una misma ciudad o población, lo debe tener es quien puede crear o suprimir la notaría, y no la persona que llegue a ser o sea su titular.
En resumen, el cargo de violación del derecho de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución, tiene vocación de prosperar respecto del criterio A para determinar la calidad de notario subsidiado, fijado en la decisión consignada en el punto 4 del Acta 01 de 26 y 27 de marzo de 2003 del consejo asesor del fondo cuenta especial de notariado, y en el artículo 5º de la Resolución 1041 de 8 de abril de 2003, del superintendente de notariado y registro, esto es, “Que no exista más de una notaría en el círculo notarial”, lo cual es suficiente para declarar la nulidad de una y otro, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia.
En relación con las demás disposiciones enjuiciadas, los cargos no tienen vocación de prosperar, puesto que se refieren al nivel de ingresos brutos determinados en salarios mínimos mensuales legales vigentes al año en se va a pagar el subsidio, y otros factores como el número de notarios que resulten beneficiados, que son lógicos en relación con el objeto del asunto, toda vez que todos ellos son variables que tienen relación directa con la determinación y asignación del subsidio; amén de que el número de escrituras desapareció como factor necesario a considerar, el cual por lo demás no tendría la objetividad que sí tienen los atrás mencionados, ya que dos notarías con igual número de escrituras pueden tener niveles de ingresos muy diferentes.
En ese sentido no se da, entonces, el exceso de la facultad reglamentaria, falsa motivación, desviación de poder ni la violación de las normas superiores invocadas en la demanda en lo que concierne a esas demás disposiciones objeto del sub lite. Por lo tanto se negarán las demás pretensiones de la demanda.
1. DECLÁRASE la nulidad del numeral 4º, criterio A, del Acta 01 de 16 y 27 de marzo de 2003, del consejo asesor del fondo cuenta especial de notariado de la Superintendencia de Notariado y Registro, y el artículo 5º de la Resolución 1041 de 8 de abril de 2003, expedida por el superintendente de notariado y registro “Por la cual se fijan los montos de los subsidios para los notarios de insuficientes ingresos y se reglamenta su pago para la vigencia fiscal del año 2003”.
2. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda de la ciudadana Rosalba Caballero Carbonell respecto de los referidos actos.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 9 de julio de 2009».