Source: http://www.giurcost.org/decisioni/2007/0022s-07.html
Timestamp: 2019-03-23 20:59:39+00:00
Document Index: 60002935

Matched Legal Cases: ['art. 14', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 280', 'art. 13', 'art. 14', 'art. 1', 'art. 14', 'art. 13', 'art. 14', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 14', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 14', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 650', 'art. 2', 'art. 14', 'art. 1', 'art. 280', 'art. 274', 'art. 14', 'art. 1', 'art. 650', 'art. 2', 'art. 9', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 16', 'art. 1', 'art. 13', 'art. 650', 'art. 2', 'art. 9', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 14', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 14', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 13', 'sentenza ', 'art. 650', 'art. 2', 'art. 14', 'art. 6', 'art. 157', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 14', 'art. 9', 'art. 27', 'art. 16', 'art. 2', 'art. 14', 'art. 1', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 650', 'art. 3', 'sentenza ', 'art. 14', 'art. 23', 'sentenza ', 'art. 18', 'art. 3', 'sentenza ', 'art. 14', 'art. 1', 'sentenza ']

Consulta OnLine - Sentenza n. 22 del 2007
L'incoerenza delle sanzioni penali per la permanenza illegale dello straniero: il monito della Corte.
1. – Il Tribunale di Genova in composizione monocratica, con ordinanza del 10 dicembre 2004 (reg. ord. n. 93 del 2005), ha sollevato – in riferimento agli artt. 3 e 27, terzo comma, della Costituzione – questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 5-ter, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) – come sostituito dall’art. 1 della legge 12 novembre 2004, n. 271 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 14 settembre 2004, n. 241, recante disposizioni urgenti in materia di immigrazione) – nella parte in cui prevede la pena della reclusione da uno a quattro anni per lo straniero che, senza giustificato motivo, si trattenga nel territorio dello Stato in violazione dell’ordine di allontanarsene, impartitogli dal questore a norma del precedente comma 5-bis.
L’incongruenza del trattamento sanzionatorio sarebbe manifesta, anzitutto, alla luce della vicenda evolutiva che ha segnato la materia. Appena due anni prima dell’ultimo intervento di riforma, cui si deve l’attuale previsione, il legislatore aveva delineato la figura di «indebito trattenimento» quale illecito contravvenzionale, punito con sanzioni relativamente modeste. Nel testo introdotto dalla legge n. 271 del 2004, la condotta è sanzionata invece quale delitto, e soprattutto è intervenuto un «macroscopico» inasprimento della sanzione, quadruplicata nel massimo e corrispondente, nel minimo, al valore più alto della precedente previsione edittale. Una variazione così esasperata non troverebbe giustificazione in una modificazione sostanziale del fenomeno posto ad oggetto della disciplina (è citata, al riguardo, l’ordinanza di questa Corte n. 368 del 1995).
D’altra parte il legislatore, a parere del rimettente, avrebbe reso esplicita la reale finalità del proprio intervento, mirato a contrastare gli effetti della sentenza n. 223 del 2004, con cui era stata dichiarata l’illegittimità dell’art. 14, comma 5-quinquies, del d.lgs. n. 286 del 1998, nella parte in cui stabiliva che, per il reato previsto dal precedente comma 5-ter, fosse obbligatorio l’arresto dell’autore del fatto. In sostanza, la sanzione edittale sarebbe stata aumentata al fine precipuo di conferirle valori compatibili con una nuova previsione di arresto in flagranza. Secondo il giudice a quo, la «trasposizione di un’esigenza processuale nel diritto penale sostanziale» sarebbe sintomo evidente della rottura del rapporto di proporzionalità tra fatto e pena.
1.1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito con atto depositato il 29 marzo 2005.
In effetti, il reato di «indebito trattenimento» sarebbe stato valutato con severità fin dal 2002, tanto da prescrivere l’arresto obbligatorio del responsabile nonostante la natura contravvenzionale dell’illecito. Con il successivo intervento di riforma, poi, il legislatore avrebbe tenuto distinte varie ipotesi di condotta conseguente all’espulsione, conservando la forma contravvenzionale per le fattispecie meno gravi, e dunque adottando una ragionevole ed articolata dosimetria della pena.
2. – Il Tribunale di Genova in composizione monocratica, con ordinanza del 20 gennaio 2005 (reg. ord. n. 267 del 2005), ha sollevato – in riferimento agli artt. 3 e 27, terzo comma, Cost. – questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 5-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998, come sostituito dall’art. 1 della legge n. 271 del 2004, nella parte in cui prevede la pena della reclusione da uno a quattro anni per lo straniero che, senza giustificato motivo, si trattenga nel territorio dello Stato in violazione dell’ordine di allontanarsene, impartitogli dal questore a norma del precedente comma 5-bis.
L’inasprimento sanzionatorio deliberato nel 2004 non risponderebbe a mutate esigenze di politica criminale, ma alla sola finalità di «surrettiziamente ripristinare l’arresto obbligatorio», come dovrebbe desumersi, secondo il rimettente, dalla successione riscontrabile tra la sentenza n. 223 del 2004 (che aveva dichiarato l’illegittimità della previsione concernente l’arresto), il decreto-legge n. 241 del 2004 (il cui tenore, ferma restando la natura contravvenzionale della fattispecie, mirava a sopprimere formalmente la previsione dichiarata illegittima) e la legge di conversione n. 271 del 2004 (segnata invece dalla trasformazione dell’indebito trattenimento in fattispecie delittuosa, e di fatto mirata – come risulterebbe da vari passaggi dei lavori parlamentari – a fissare la pena in guisa da consentire, a norma dell’art. 280 del codice di procedura penale, l’adozione della misura cautelare della custodia in carcere, e da legittimare, conseguentemente, la rinnovata previsione dell’arresto obbligatorio).
Un segnale di incongruenza della norma censurata sarebbe costituito, secondo il Tribunale, dalla parificazione oggi esistente tra la pena fissata per l’indebito trattenimento e quella comminata nella prima parte dell’art. 13, comma 13-bis, del più volte citato d.lgs. n. 286 del 1998, che punisce lo straniero già colpito da un provvedimento giudiziale di espulsione e rientrato indebitamente nel territorio dello Stato. Sarebbe, questa, una fattispecie ben più grave di quella in esame, perché realizzata – con un comportamento attivo e non semplicemente omissivo – da un soggetto già responsabile di altro reato e già destinatario da un provvedimento che presuppone la sua concreta pericolosità. Non a caso, a parere del rimettente, il legislatore aveva tenuto ben distinti i livelli sanzionatori fino alla legge n. 271 del 2004, che avrebbe invece equiparato, del tutto arbitrariamente, il trattamento di situazioni tanto diverse.
3. – Il Tribunale di Torino in composizione monocratica, con ordinanza del 24 febbraio 2005 (reg. ord. n. 332 del 2005), ha sollevato – in riferimento agli artt. 3 e 27, terzo comma, Cost. – questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 5-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998, come sostituito dall’art. 1 della legge n. 271 del 2004, nella parte in cui prevede la pena della reclusione da uno a quattro anni per lo straniero che, senza giustificato motivo, si trattenga nel territorio dello Stato in violazione dell’ordine di allontanarsene, impartitogli dal questore a norma del precedente comma 5-bis.
I tertia comparationis sono individuati anzitutto in previsioni contenute nello stesso d.lgs. n. 286 del 1998, che riguardano altre condotte di inottemperanza all’ordine di lasciare il territorio dello Stato. Tale inottemperanza – punita dall’art. 14, comma 5-ter, con la reclusione da uno a quattro anni (se conseguente ad una espulsione disposta a seguito di ingresso illegale nel territorio dello Stato o per altre ipotesi equivalenti) – è sanzionata con l’arresto da sei mesi ad un anno per l’espulsione conseguente a mancata richiesta di rinnovo del permesso di soggiorno, e sarebbe addirittura irrilevante, per il divieto di estensione analogica delle fattispecie incriminatrici, nel caso di espulsione disposta dal Ministro dell’interno a norma del comma 1 del precedente art. 13.
3.1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito con atto depositato il 26 luglio 2005.
4. – Il Tribunale di Bologna in composizione monocratica, con ordinanza del 4 maggio 2005 (reg. ord. n. 344 del 2005), ha sollevato – in riferimento agli artt. 3 e 27, terzo comma, Cost. – questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 5-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998, come sostituito dall’art. 1 della legge n. 271 del 2004, nella parte in cui prevede la pena della reclusione da uno a quattro anni per lo straniero che, senza giustificato motivo, si trattenga nel territorio dello Stato in violazione dell’ordine di allontanarsene, impartitogli dal questore a norma del precedente comma 5-bis.
Il Tribunale prospetta una «sorta di “eterogenesi” dei fini» cui avrebbe dato luogo il recente innalzamento delle sanzioni per la gran parte dei fatti di indebito trattenimento: perseguendo l’obiettivo di un governo delle espulsioni mediante lo strumento dell’arresto obbligatorio, il legislatore avrebbe conseguito il diverso effetto di un inasprimento delle pene non giustificato da esigenze di politica criminale.
4.1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito con atto depositato il 2 agosto 2005.
Il rimettente non avrebbe dato adeguatamente conto, anzitutto, della rilevanza della questione, che sarebbe solo enunciata, «senza alcun ragguaglio sulla posizione dell’imputato». Nel merito, poi, il dubbio di legittimità sarebbe infondato per le stesse ragioni che l’Avvocatura dello Stato ha illustrato con le memorie citate in precedenza.
5. – Il Tribunale di Torino in composizione monocratica, con ordinanza del 13 aprile 2005 (reg. ord. n. 351 del 2005), ha sollevato, in riferimento all’art. 3 Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 5-ter, prima parte, del d.lgs. n. 286 del 1998, come sostituito dall’art. 1 della legge n. 271 del 2004, nella parte in cui prevede la pena della reclusione da uno a quattro anni per lo straniero che, senza giustificato motivo, si trattenga nel territorio dello Stato in violazione dell’ordine di allontanarsene, impartitogli dal questore ai sensi del precedente comma 5-bis.
La violazione del principio di ragionevolezza emergerebbe, infine, guardando alla norma censurata «in prospettiva diacronica». L’esame dei lavori parlamentari concernenti la legge n. 271 del 2004 porrebbe in evidenza come il legislatore si fosse astenuto da ogni valutazione sostanziale circa l’intrinseca gravità del reato in questione, ed avesse semplicemente voluto «reagire» alla sentenza n. 223 del 2004, creando le premesse per una nuova previsione di arresto obbligatorio: si assisterebbe qui, secondo il Tribunale, «al capovolgimento di quello che è il fisiologico rapporto tra norme penali sostanziali e processuali».
Riguardo all’ulteriore questione concernente il comma 5-quinquies dell’art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998, il rimettente osserva che, una volta stabilita l’illegittimità della norma incriminatrice nella parte in cui fissa il massimo della pena in quattro anni di reclusione, la disposizione processuale risulterebbe a sua volta illegittima, proprio per le ragioni già indicate da questa Corte con la citata sentenza n. 223 del 2004: la previsione dell’arresto sarebbe contraria al disposto degli artt. 3 e 13 Cost., se (nuovamente) riferita ad un reato che non consentirebbe, in seguito, l’applicazione di «alcuna misura cautelare».
6. – Il Tribunale di Ancona, sezione distaccata di Jesi, con ordinanza del 9 giugno 2005 (reg. ord. n. 459 del 2005), ha sollevato – in riferimento agli artt. 2, 3 e 27 Cost. – questione di legittimità costituzionale degli artt. 14, commi 5-ter e 5-quinquies, del d.lgs. n. 286 del 1998, come sostituiti dall’art. 1 della legge n. 271 del 2004, nella parte in cui prevedono, rispettivamente, la pena della reclusione da uno a quattro anni per lo straniero che, senza giustificato motivo, si trattenga nel territorio dello Stato in violazione dell’ordine di allontanarsene, impartitogli dal questore ai sensi del precedente comma 5-bis, e l’arresto obbligatorio per il responsabile di detta violazione.
Il rimettente, investito d’una «richiesta di convalida della misura cautelare» (recte, per quanto si desume dal complesso della motivazione, di una richiesta di convalida dell’arresto), richiama esplicitamente, riportandole per esteso, le censure prospettate in una ordinanza di rimessione in precedenza deliberata dal Tribunale di Trani, meglio descritte al punto 10 che segue.
In sintesi, secondo il giudice a quo, solo la condizione di «straniero irregolare inottemperante» spiegherebbe (senza giustificarlo) il trattamento deteriore della fattispecie in esame rispetto a quella dell’art. 650 cod. pen., od a quella dell’art. 2 della legge n. 1423 del 1956. La sproporzione per eccesso della previsione sanzionatoria violerebbe, oltre che la regola di uniforme garanzia dei diritti essenziali della persona, anche il principio di necessaria finalizzazione rieducativa della pena.
Il Tribunale riferisce infine, svolgendo diffuse considerazioni concernenti le «peculiarità del caso concreto», che il giudizio a quo riguarda un soggetto gravato da molti precedenti, il che parrebbe renderebbe adeguata – secondo lo stesso rimettente – la risposta sanzionatoria prescritta dalla norma censurata. Il trattamento cautelare e sanzionatorio dell’indebito trattenimento costituirebbe per altro un «espediente» per assicurare tutela a beni diversi, non efficacemente garantiti mediante le fattispecie poste a loro diretta protezione: il Tribunale lamenta, in sostanza, che l’imputato abbia potuto essere scarcerato dopo aver commesso reati di vario genere, e che debba essere «paradossalmente» detenuto, invece, per il solo fatto della inottemperanza all’ordine di allontanamento. A parere del rimettente, «qualcosa non funziona nel sistema», che vorrebbe garantire con espedienti «di natura assolutamente rozza e generica» beni che, in ipotesi, «non si è riusciti a tutelare in via normale e lineare».
6.1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito con atto depositato il 18 ottobre 2005.
7. – Il Tribunale di Gorizia in composizione monocratica, con ordinanza dell’8 giugno 2005 (reg. ord. n. 461 del 2005), ha sollevato – in riferimento agli artt. 3 e 27, terzo comma, Cost. – questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 5-ter, primo periodo, del d.lgs. n. 286 del 1998, come sostituito dall’art. 1 della legge n. 271 del 2004, nella parte in cui prevede il limite edittale minimo di un anno di reclusione per lo straniero che, senza giustificato motivo, si trattenga nel territorio dello Stato in violazione dell’ordine ai allontanarsene, impartitogli dal questore a norma del precedente comma 5-bis.
Nel caso di specie, la discrezionalità del legislatore non sarebbe stata esercitata secondo i parametri appena indicati. L’assunto è basato in primo luogo sui lavori preparatori della legge n. 271 del 2004, ove mai si darebbe conto di una «giustificazione contingente e sostanziale» dell’inasprimento della sanzione, del quale anzi sarebbe svelata la strumentalità in senso processuale (a fini di legittimazione della rinnovata previsione concernente l’arresto).
Da ultimo, il rimettente osserva che la riforma concernente le pene per l’indebito trattenimento non sarebbe congruente neppure con il fine concretamente perseguito dal legislatore, cioè la previsione di un trattamento sanzionatorio tale da consentire l’applicazione di misure cautelari detentive e da legittimare, dunque, la reintroduzione dell’arresto obbligatorio. Le norme generali che disciplinano la restrizione cautelare della libertà – cioè l’art. 280 e l’art. 274, lettera c), del codice di rito – hanno infatti riguardo al valore massimo della pena prevista per i singoli delitti, senza che il minimo assuma alcuna rilevanza. La scelta legislativa di fissare in un anno di reclusione la pena minima per il reato in questione sarebbe dunque del tutto ingiustificata.
7.1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito con atto depositato il 18 ottobre 2005.
8. – Il Tribunale di Trieste in composizione monocratica, con ordinanza del 2 luglio 2005 (reg. ord. n. 487 del 2005), ha sollevato – in riferimento agli artt. 3 e 27, terzo comma, Cost. – questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 5-ter, primo periodo, del d.lgs. n. 286 del 1998, come sostituito dall’art. 1 della legge n. 271 del 2004, nella parte in cui prevede la pena della reclusione da uno a quattro anni per lo straniero che, senza giustificato motivo, si trattenga nel territorio dello Stato in violazione dell’ordine di allontanarsene, impartitogli dal questore ai sensi del precedente comma 5-bis.
Il giudice a quo – dopo aver richiamato la giurisprudenza costituzionale concernente l’illegittimità di norme che prevedano sanzioni irragionevoli o sproporzionate (sono citate, tra le altre, le sentenze n. 313 del 1995, n. 25 del 1994, n. 343 del 1993, n. 409 del 1989) – concentra l’attenzione sulla pronuncia con la quale questa Corte ha dichiarato manifestamente infondata una questione posta riguardo alla pena minima fissata per il delitto di estorsione, che il legislatore aveva recentemente elevato da tre a cinque anni. L’ordinanza (n. 368 del 1995) era stata motivata sul presupposto che l’inasprimento non aveva determinato «macroscopiche differenze» rispetto al trattamento sanzionatorio della rapina, fattispecie giudicata per altro «non del tutto assimilabile» a quella dell’estorsione, ed era stato attuato anche per indurre una risposta repressiva più determinata ad un fenomeno criminale in piena evoluzione. Il rimettente deduce, allora, che una «macroscopica differenza» nel trattamento sanzionatorio introdotto da una riforma legislativa, non giustificata da mutamenti del fenomeno criminale sottostante, darebbe luogo ad un contrasto con i principi costituzionali di uguaglianza e di necessaria finalizzazione rieducativa della pena.
Nel caso di specie, la nuova previsione sanzionatoria darebbe luogo ad una «macroscopica differenza» in una duplice direzione: rispetto alla pena che per lo stesso reato il legislatore aveva fissato appena due anni prima, con la legge n. 189 del 2002, senza che il fenomeno disciplinato abbia subito modificazioni sostanziali (non prospettate, in alcun modo, nei lavori preparatori della legge n. 271 del 2004); rispetto alla pena prevista per analoghe fattispecie di inottemperanza ad un ordine dato dall’autorità per ragioni di sicurezza ed ordine pubblico (sono citati l’art. 650 cod. pen. e l’art. 2 della legge n. 1423 del 1956).
Non varrebbe obiettare – osserva il rimettente – che la normativa in materia di misure di prevenzione prevede una fattispecie delittuosa assimilabile, nei profili sanzionatori, alla norma censurata (si tratta dell’art. 9, comma 2, della citata legge n. 1423 del 1956, che punisce con la pena della reclusione da uno a cinque anni colui che contravvenga agli obblighi ed alle prescrizioni inerenti alla sorveglianza speciale con obbligo o divieto di soggiorno). Tale fattispecie concerne infatti un soggetto la cui pericolosità è già stata accertata in concreto, con un provvedimento giudiziale e non semplicemente amministrativo, e sanziona una condotta di attiva violazione del precetto, consistente, a seconda dei casi, nell’allontanarsi o nel portarsi in un certo luogo. Una figura, dunque, comparabile a quella delineata nel comma 5-quater dell’art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998 (indebito reingresso nel territorio dello Stato) ma non, a parere del Tribunale, alla condotta di mera inosservanza dell’ordine di allontanamento.
8.1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito con atto depositato il 25 ottobre 2005.
9. – Il Tribunale di Milano in composizione monocratica, con ordinanza del 25 maggio 2005 (reg. ord. n. 518 del 2005), ha sollevato – in riferimento agli artt. 3, 16 e 27, terzo comma, Cost. – questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 5-ter, primo periodo, del d.lgs. n. 286 del 1998, come sostituito dall’art. 1 della legge n. 271 del 2004, nella parte in cui prevede la pena della reclusione da uno a quattro anni per lo straniero che, senza giustificato motivo, si trattenga nel territorio dello Stato in violazione dell’ordine di allontanarsene, impartitogli dal questore ai sensi del precedente comma 5-bis.
Inoltre, come questa stessa Corte avrebbe riconosciuto deliberando su una richiesta di referendum abrogativo concernente il d.lgs. n. 286 del 1998 (sentenza n. 31 del 2000), il corpo normativo nel quale è inserita la disposizione censurata sarebbe strumentale anche alla garanzia della libertà di circolazione, in armonia con la prescrizione dell’art. 16 Cost., che riconosce un diritto di libertà della persona, come tale riferibile anche agli stranieri. È vero – osserva il rimettente – che la giurisprudenza costituzionale ha più volte legittimato disposizioni restrittive riguardanti i soli soggetti di nazionalità estera, ma per la discrezionalità legislativa sarebbe stato sempre fissato, anche su questo terreno, un limite concernente le scelte manifestamente irragionevoli (sono citate le sentenze n. 62 del 1994, n. 144 del 1970 e n. 104 del 1969).
9.1 – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito con atto depositato il 15 novembre 2005.
10. – Il Giudice per le indagini preliminari nel Tribunale di Trani, con ordinanza del 30 maggio 2005 (reg. ord. 585 del 2005), ha sollevato – in riferimento agli artt. 2, 3 e 27 Cost. – questione di legittimità costituzionale degli artt. 14, commi 5-ter e 5-quinquies, del d.lgs. n. 286 del 1998, come sostituiti dall’art. 1 della legge n. 271 del 2004, nella parte in cui prevedono, rispettivamente, la pena della reclusione da uno a quattro anni per lo straniero che, senza giustificato motivo, si trattenga nel territorio dello Stato in violazione dell’ordine di allontanarsene, impartitogli dal questore ai sensi del precedente comma 5-bis, e l’arresto obbligatorio per il responsabile di detta violazione.
Il rimettente, premesso che procede nei confronti di uno straniero per il reato di indebito trattenimento, riferisce, in punto di rilevanza, che «in base al combinato disposto dei commi 5-ter e 5-quinquies l’arresto obbligatorio operato dalla p.g. è sfociato nella convalida richiesta dal p.m.».
Il Tribunale rileva, quindi, che sarebbe dubbia la proporzionalità e la ragionevolezza delle norme impugnate, espressione di un «diritto penale speciale» in conflitto, per sua stessa natura, con i parametri costituzionali sopra indicati, nonché con l’enunciato dell’art. 13 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, secondo cui «ogni individuo ha diritto di lasciare qualsiasi paese, incluso il proprio, e di ritornare nel proprio paese». Solo la condizione di «straniero irregolare inottemperante», in effetti, spiegherebbe (senza giustificarlo) il trattamento deteriore della fattispecie rispetto a quella dell’art. 650 cod. pen., che sanziona con una blanda pena detentiva l’inosservanza di provvedimenti dell’autorità da parte dei «cittadini residenti», ed a quella dell’art. 2 della legge n. 1423 del 1956, ove pure si punisce l’inottemperanza di una persona concretamente pericolosa (il rimettente evoca anche il delitto di cui all’art. 9 della citata legge n. 1423 del 1956, che per altro non è affatto punito «con pena di gran lunga meno grave», essendo prevista la reclusione da uno a cinque anni).
La determinazione della cornice edittale sarebbe tanto più irragionevole, nella norma censurata, considerando la ritenuta evanescenza del bene giuridico protetto, di carattere solo formale: «il diritto penale si allontana dal paradigma del reato inteso quale lesione di un bene giuridico, per ergersi a baluardo dell’obbedienza […] di fronte a provvedimenti dell’autorità». La previsione censurata violerebbe il principio di uguaglianza, dunque, anche per la sua eccedenza rispetto al disvalore del fatto tipico (è citata la sentenza di questa Corte n. 409 del 1989), e per la sproporzione tra i vantaggi ottenuti a tutela dei beni protetti dall’incriminazione ed il sacrificio di libertà del condannato.
Con l’inasprimento della sanzione per l’indebito trattenimento, e con il trattamento processuale che le si connette (a partire dall’arresto in flagranza), sarebbero stati elusi i principi che questa Corte avrebbe inteso fissare con la sentenza n. 223 del 2004, sterilizzandone «il significato garantistico […] quanto all’impianto costituzionale sotteso agli artt. 2, 3 e 27». In materia di diritti inviolabili dell’uomo, d’altra parte, la Costituzione non ammetterebbe discriminazioni tra la posizione del cittadino e quella dello straniero (è citata tra le altre, in proposito, la sentenza n. 203 del 1997).
10.1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito con atto depositato il 10 gennaio 2006.
11. – Il Tribunale di Verona in composizione monocratica, con ordinanza del 14 ottobre 2005 (reg. ord. 65 del 2006), ha sollevato – in riferimento agli artt. 3 e 27 Cost. – questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 5-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998, come sostituito dall’art. 1 della legge n. 271 del 2004, nella parte in cui prevede, per lo straniero che, senza giustificato motivo, si trattenga nel territorio dello Stato in violazione dell’ordine di allontanarsene, impartitogli dal questore, la pena della reclusione da uno a quattro anni, «anziché una pena equiparabile a quella prevista dagli artt. 650 c.p., 157 t.u.l.p.s. e 2 l. 1423/56».
Infine, secondo il rimettente, la norma censurata contrasterebbe con l’art. 3 Cost. sotto un ulteriore profilo. L’incriminazione darebbe infatti vita ad un cosiddetto «reato ostacolo», essendo mirata a prevenire situazioni di rischio per beni giuridici ulteriori. Il legislatore, in particolare, vorrebbe assicurare l’effettività dell’espulsione per evitare che l’interessato possa commettere eventuali reati contro il patrimonio. Ciò premesso, il Tribunale osserva che sarebbe priva di ragionevolezza una norma «ostacolo» con sanzione più elevata di quella comminata da molte figure di reato contro il patrimonio, perché una condotta di mera potenzialità offensiva sarebbe punita più di quella direttamente e concretamente lesiva del bene protetto dalla legge penale.
11.1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito con atto depositato il 4 aprile 2006.
1. – Con tutte le ordinanze fin qui descritte è stata sollevata, anzitutto, questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 5-ter, primo periodo, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), come sostituito dall’art. 1 della legge 12 novembre 2004, n. 271 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 14 settembre 2004, n. 241, recante disposizioni urgenti in materia di immigrazione).
2. – I provvedimenti di rimessione prospettano, senza eccezioni, profili di contrasto della disposizione de qua con l’art. 3 della Costituzione. Si tratta, nel complesso, dei rilievi che seguono.
2.1. – La pena originariamente prevista per il reato di indebito trattenimento – introdotto in forma contravvenzionale dall’art. 13 della legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo) – consisteva nell’arresto da sei mesi ad un anno. La sanzione è stata poi fortemente inasprita, per specie e quantità, con la citata legge n. 271 del 2004, a seguito della quale la medesima condotta è punita con la reclusione da uno a quattro anni. Ciò sarebbe avvenuto, ad avviso di parte dei rimettenti, senza alcuna sostanziale modifica del fenomeno criminoso sottostante, e dunque in violazione del principio di proporzionalità (reg. ord. nn. 93, 267, 332, 461, 487 e 518 del 2005).
2.2. – Con il descritto innalzamento della pena, in particolare, il legislatore avrebbe perseguito una finalità di carattere esclusivamente processuale. Dopo la sentenza n. 223 del 2004 – che aveva dichiarato l’illegittimità della norma concernente l’arresto obbligatorio per il reato di indebito trattenimento, allora previsto in forma contravvenzionale – l’introduzione di valori sanzionatori compatibili con l’applicazione di misure cautelari coercitive avrebbe avuto il solo scopo di legittimare una nuova previsione di arresto obbligatorio per lo straniero inottemperante all’ordine di allontanamento. Sennonché la manipolazione del diritto sostanziale, in assenza di finalità collegate a variazioni effettive del fenomeno disciplinato, sarebbe di per sé arbitraria, e darebbe luogo, per alcuni dei rimettenti, ad una violazione del principio di ragionevolezza (reg. ord. nn. 344 e 351 del 2005).
2.3. – Secondo il Tribunale di Gorizia, d’altro canto, la riforma, nella parte concernente il valore minimo della pena edittale, non sarebbe giustificata neppure dallo scopo di legittimare la nuova introduzione dell’arresto in flagranza, attraverso la previsione di valori sanzionatori che consentano – in base agli artt. 274, lettera c), e 280 del codice di procedura penale – la successiva applicazione di una misura coercitiva: le disposizioni citate, infatti, assegnano rilevanza esclusiva al massimo della pena prevista per ciascun delitto (reg. ord. n. 461 del 2005).
2.4. – Le pene comminate mediante la norma censurata sarebbero palesemente sproporzionate per eccesso rispetto alla gravità effettiva del fatto incriminato, che consisterebbe in un reato di pericolo, non sintomatico per sé di pericolosità sociale (reg. ord. nn. 267, 332, 459 e 518 del 2005).
Secondo uno dei rimettenti (reg. ord. n. 65 del 2006), il difetto di proporzionalità sarebbe evidente una volta considerato che per un tipico «reato ostacolo», finalizzato a rimuovere il mero pericolo della lesione di beni giuridici sostanziali, sono previste sanzioni più alte di quelle conseguenti alle condotte direttamente lesive dei beni giuridici in questione (ad esempio, il patrimonio).
2.5. – La pena minima attualmente prevista dalla norma in questione, data la sua rilevanza, non consentirebbe di modulare il trattamento sanzionatorio per le varie ed eterogenee fattispecie riconducibili alla previsione astratta, così determinando una violazione del principio di uguaglianza (reg. ord. n. 518 del 2005).
2.6. – I valori di pena fissati nella norma censurata eccederebbero in misura macroscopica quelli previsti da disposizioni assimilabili, perché concernenti a loro volta condotte di inottemperanza a provvedimenti adottati dall’autorità amministrativa per ragioni di sicurezza e ordine pubblico, così diversificando senza giustificazione il trattamento di situazioni analoghe. In particolare sono evocate, quali tertia comparationis, le fattispecie di cui alle seguenti disposizioni:
– art. 650 del codice penale (Inosservanza dei provvedimenti dell’autorità): arresto fino a tre mesi o ammenda fino ad euro 206 (tutte le ordinanze di rimessione);
– art. 2 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza), relativamente alla contravvenzione a foglio di via obbligatorio: arresto da uno a sei mesi (reg. ord. nn. 93, 332, 344, 351, 459, 461, 487, 518 e 585 del 2005, n. 65 del 2006);
– art. 14, comma 5-ter, seconda parte, del d.lgs. n. 286 del 1998, relativamente allo straniero espulso per non aver chiesto il rinnovo del permesso di soggiorno in precedenza ottenuto: arresto da sei mesi ad un anno (reg. ord. nn. 332, 351 e 518 del 2005);
– art. 6, comma 6, della legge 13 dicembre 1989, n. 401 (Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza nello svolgimento di manifestazioni sportive), relativamente al contravventore dei provvedimenti di divieto ed obbligo finalizzati a prevenire atti di violenza nel corso di manifestazioni sportive: multa o reclusione da tre a diciotto mesi (reg. ord. n. 518 del 2005);
– art. 157 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), relativamente al contravventore al foglio di via obbligatorio: arresto da uno a sei mesi (reg. ord. n. 65 del 2006).
2.7. – La pena attualmente comminata dalla norma de qua sarebbe analoga a quella prevista per comportamenti delittuosi di gravità molto maggiore, così equiparando senza giustificazione il trattamento di situazioni eterogenee. In particolare risultano evocate, in chiave comparativa, le seguenti disposizioni:
– art. 13, comma 13-bis, prima parte, del d.lgs. n. 286 del 1998, relativamente all’indebito reingresso dello straniero già colpito da provvedimento giudiziale di espulsione: reclusione da uno a quattro anni (reg. ord. nn. 267 e 344 del 2005);
– art. 13, comma 13-bis, seconda parte, del d.lgs. n. 286 del 1998, relativamente all’indebito reingresso dello straniero già denunciato per un analogo precedente delitto: reclusione da uno a cinque anni (reg. ord. nn. 267 e 344 del 2005);
– art. 14, comma 5-quater, del d.lgs. n. 286 del 1998, relativamente all’indebito reingresso dello straniero già espulso a norma del precedente comma 5-ter: reclusione da uno a cinque anni (reg. ord. n. 518 del 2005);
– art. 9, comma 2, della legge n. 1423 del 1956, relativamente all’inosservanza di obblighi e prescrizioni inerenti alla sorveglianza speciale con l’obbligo o il divieto di soggiorno: reclusione da uno a cinque anni (reg. ord. n. 487 del 2005 e n. 65 del 2006).
3. – Tutti i giudici a quibus, tranne uno (reg. ord. n. 351 del 2005), prospettano un contrasto tra la norma censurata ed il terzo comma dell’art. 27 Cost., in quanto la relativa previsione sanzionatoria, essendo priva di proporzionalità rispetto al fatto incriminato, non potrebbe assolvere alla necessaria funzione rieducativa della pena.
4. – Tra i parametri costituzionali evocati figurano, infine, l’art. 16 Cost. (la previsione di pene irragionevoli per il reato di indebito trattenimento comporterebbe una illecita compressione del diritto di libera circolazione delle persone: reg. ord. n. 518 del 2005) e l’art. 2 Cost. (reg. ord. nn. 459 e 585 del 2005).
5. – Con alcune delle ordinanze in epigrafe è stata sollevata una ulteriore questione di legittimità costituzionale, concernente l’art. 14, comma 5-quinquies, ultimo periodo, del d.lgs. n. 286 del 1998, come sostituito dall’art. 1 della legge n. 271 del 2004, nella parte in cui prevede l’arresto obbligatorio dello straniero che si trattenga nel territorio dello Stato in violazione del precedente comma 5-ter, primo periodo (reg. ord. nn. 351, 459 e 585 del 2005).
Secondo altri rimettenti la disposizione concernente l’arresto, coniugata ai livelli della pena introdotta con la legge n. 271 del 2004, realizzerebbe un trattamento «sanzionatorio» sproporzionato per un reato privo di concreta offensività, «conferendo alla norma penale una impropria torsione in senso amministrativo, in contrasto con il principio di sussidiarietà del diritto penale». Da ciò discenderebbe, in particolare, una violazione degli artt. 2, 3 e 27 Cost. (reg. ord. nn. 459 e 585 del 2005).
6. – Poiché tutte le questioni sollevate riguardano il trattamento sanzionatorio e processuale del reato previsto dall’art. 14, comma 5-ter, primo periodo, del d.lgs. n. 286 del 1998, può essere disposta la riunione dei relativi giudizi.
7. – Le questioni di legittimità costituzionale concernenti l’art. 14, comma 5-ter, primo periodo, del d.lgs. n. 286 del 1998 – come modificato dall’art. 1 della legge n. 271 del 2004 – sono inammissibili.
7.1. – Le ordinanze di rimessione prospettano, in primo luogo, un contrasto della norma censurata con l’art. 3 Cost., che si asserisce violato sia in comparazione con altre norme penali che prevedono fattispecie simili, sia per intrinseca irragionevolezza, avuto riguardo al rapporto di proporzionalità necessaria tra gravità del disvalore sociale del fatto ed entità delle sanzioni.
7.2. – Un primo gruppo tra le norme penali assunte come tertia comparationis comprende – come in dettaglio si è visto ai precedenti punti 2.6 e 2.7 – previsioni che trovano la loro ratio nell’esigenza di approntare una sanzione di carattere generale e residuale per qualsiasi tipo di inottemperanza ad ordini legalmente dati dall’autorità per i motivi indicati dall’art. 650 cod. pen., o di fronteggiare specifiche situazioni di pericolo per la sicurezza pubblica provocate dalla condotta dei soggetti che violino determinati ordini amministrativi. In tutti i casi richiamati non è rinvenibile la finalità che il legislatore intende perseguire con la norma oggetto delle questioni sollevate nel presente giudizio: il controllo dei flussi migratori e la disciplina dell’ingresso e della permanenza degli stranieri nel territorio nazionale.
Per quanto detto, la comparazione con le norme penali suindicate non può certo essere condotta in chiave di confronto rivolto alla rilevazione di ingiustificate disparità di trattamento censurabili dal giudice delle leggi, ma può servire eventualmente al legislatore per una considerazione sistematica di tutte le norme che prevedono sanzioni penali per violazioni di provvedimenti amministrativi in materia di sicurezza pubblica, senza dimenticare peraltro che il reato di indebito trattenimento nel territorio nazionale dello straniero espulso riguarda la semplice condotta di inosservanza dell’ordine di allontanamento dato dal questore, con una fattispecie che prescinde da una accertata o presunta pericolosità dei soggetti responsabili. In altri termini, ciò che può costituire materia di utile riflessione per il legislatore non può rendere ammissibile una pronuncia di questa Corte, cui non è consentito trasporre sanzioni penali da una fattispecie ad un'altra in esito ad una altrettanto inammissibile scelta tra quelle che potrebbero presentare una qualche affinità.
7.3. – A conclusioni analoghe conduce l’analisi delle questioni basate su una pretesa violazione dell’art. 3 Cost., quale risulterebbe da una comparazione, per così dire “interna”, tra la norma censurata ed altre contenute nello stesso testo unico in materia di immigrazione.
7.4. – Quanto all’eccessivo rigore della norma censurata, lamentato in gran parte delle ordinanze di rimessione, da cui si dedurrebbe una irragionevolezza intrinseca della norma stessa, si deve anzitutto ricordare che questa Corte, conformemente alla sua recente giurisprudenza (sentenza n. 5 del 2004; ordinanze numeri 302 e 80 del 2004), ha sottolineato «il ruolo che, nell’economia applicativa della fattispecie criminosa, è chiamato a svolgere il requisito negativo espresso dalla formula “senza giustificato motivo”, presente nella descrizione del fatto incriminato dal citato comma 5-ter dell’art. 14» (ordinanza n. 386 del 2006).
Non sarebbe neppure possibile dichiarare – come richiesto da uno dei giudici rimettenti (reg. ord. n. 461 del 2005) – l’illegittimità costituzionale della sola disposizione concernente il minimo edittale di un anno, facendo espandere di conseguenza la previsione generale di cui all’art. 23 cod. pen. Il precedente invocato in proposito (sentenza n. 341 del 1994) non può valere nel presente giudizio. La Corte, in quell’occasione, ha basato la sua decisione sull’evidente anacronismo di una sanzione penale (riferita al reato di oltraggio a pubblico ufficiale) legata ad una concezione autoritaria precedente alla Costituzione e con questa apertamente in contrasto. Nella motivazione della citata pronuncia non si mancava peraltro di sottolineare che la decisione interveniva dopo «ripetuti inviti» dalla stessa Corte rivolti al legislatore «perché provvedesse ad adeguare la disciplina in oggetto ai principi costituzionali». Il rilevato anacronismo è stato successivamente riconosciuto dallo stesso legislatore, che ha abrogato l’intero articolo 341 cod. pen. mediante l’art. 18, comma 1, della legge 25 giugno 1999, n. 205 (Delega al Governo per la depenalizzazione dei reati minori e modifiche al sistema penale e tributario).
8. – La rilevata, e sopra motivata, inammissibilità di un intervento manipolativo di questa Corte sull’entità delle pene fissate dal legislatore rende superflua una disamina nel merito delle diverse censure prospettate dalle ordinanze di rimessione in riferimento agli artt. 2, 16 e 27, nonché, sotto profili diversi da quelli prima esaminati, all’art. 3 della Costituzione (tra cui la commistione di implicazioni sostanziali e valutazioni processuali sottesa, secondo la prospettazione di parte dei rimettenti, alla norma censurata), giacché ogni possibile conclusione cui questa Corte potrebbe arrivare incontrerebbe il medesimo ostacolo già segnalato con riferimento ai profili presi in considerazione.
9. – Alcune delle ordinanze di rimessione, come sopra si è visto, pongono questioni di legittimità anche con riguardo alla norma che – dopo la sentenza di questa Corte n. 223 del 2004, e contestualmente alla riforma per specie e quantità delle sanzioni previste per il reato di indebito trattenimento – ha nuovamente introdotto per tale reato la previsione dell’arresto obbligatorio (art. 14, comma 5-quinquies, ultimo periodo, del d.lgs. n. 286 del 1998, come sostituito dall’art. 1 della legge n. 271 del 2004).
9.1. – La questione costruita sulla pretesa illegittimità costituzionale della norma che fissa in quattro anni il valore edittale massimo per il delitto in considerazione è interamente fondata su un quadro normativo ipotetico, dato dal superamento, per effetto di una eventuale sentenza di accoglimento, dell’attuale regime di applicabilità d’una misura cautelare coercitiva dopo l’arresto, così difettando già sul piano della rilevanza.
9.2. – Le ulteriori questioni concernenti la norma processuale sono inammissibili per carenza assoluta di motivazione circa le specifiche ragioni di contrasto con i parametri costituzionali evocati. La pretesa confluenza di regole sostanziali e processuali, in una sorta di complessiva «fattispecie discriminatoria», priva della minima specificità le doglianze dei rimettenti. Analogo vizio segna un rilievo che pure concerne il tema dell’arresto obbligatorio, il quale sarebbe indebitamente prescritto per un «reato di pericolo astratto» in un sistema che, per il resto, adotterebbe tale trattamento solo per condotte di offesa «ad interessi protetti di rango costituzionale». È assente, infatti, la motivazione del perché l’interesse protetto dalla norma censurata non avrebbe rango costituzionale. A prescindere poi dal fondamento delle asserzioni richiamate, l’ordinanza è priva di argomentazioni che giustifichino una comparazione, tra norme concernenti misure cautelari, condotta sul solo piano dell’offensività piuttosto che su quello, più ampio, delle complessive esigenze che possono essere assicurate attraverso le misure in questione.