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Timestamp: 2020-07-06 01:37:10
Document Index: 302355938

Matched Legal Cases: ['artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 1', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 223', 'artículo 254', 'Artículo 221', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 1', 'artículo 172']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 016 del 15/01/2004
Dictamen : 016 del 15/01/2004
Consultante: Alberto Dent Zeledón
Texto Dictamen 016
C-016-2004
Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a la solicitud planteada mediante oficio de su Despacho Nº DM-1212-2003, del 4 de julio del 2003, recibido en la Procuraduría General de la República el 9 de ese mismo mes y año.
Con el fin de que se declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la Nota de Exoneración Nº 7156 de fecha 30 de marzo del 2001, emitida por el Departamento de Exenciones de la Dirección General de Hacienda, adjunto le remito el expediente original que consta de trescientos ochenta y seis folios, incluyendo el informe vertido por el Órgano Director del Procedimiento, así como la resolución Nº 545-2003 de las nueve horas veinte minutos del cuatro de julio del 2003, mediante la cual este Despacho, con base en las recomendaciones del Órgano Director del Procedimiento Administrativo nombrado al efecto, declaró dicho acto viciado de nulidad absoluta.
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública...". (El énfasis es nuestro).
II. ACTUACIONES Y RESOLUCIONES SEGÚN EL EXPEDIENTE REMITIDO
Según consta en el expediente remitido a este Despacho, en lo fundamental, debemos precisar:
PRIMERO. La Administración otorgó exoneración a la empresa Desarrollo Minero Sanki S.A. (cédula jurídica Nº 3-101-060483), para la importación de las siguientes máquinas:
- Cargador sobre llantas Komatzu WA200, placa EXP 551
- Cargador sobre llantas Komatzu WA100, placa EXP 543
- Tractor de orugas Komatzu D85A, placa EXP 549
- Excavadora Komatzu PC310, placa EXP 550
Ello, según notas números 11990 del 2 de mayo de 1990; 26063 del 7 de septiembre de 1990 y 19002 del 6 de julio de 1990, dentro del marco de un contrato de exportación (folios 119 a 122).
SEGUNDO. Con oportunidad de un trámite de liquidación de impuestos, el señor Marvin Salas Jiménez, en condición de Gerente de Ventanilla Única de Comercio Exterior, informó (oficio Nº VUCE-053-2001, de 25 de enero del 2001), en relación con esta empresa:
"...de acuerdo con nuestra base de datos esta empresa no se encuentra inscrita como exportadora ni tiene ningún registro de transacciones de exportación." (Folio 42).
TERCERO. Mediando gestión de la empresa y presuntamente habiendo terminado el plazo del contrato de exportación, la Administración, mediante nota Nº 7156 del 30 de marzo del 2001, otorgó exoneración a la empresa Desarrollo Minero Sanki S.A., cédula jurídica Nº 3-101-060483, en relación con los mismos vehículos:
Placa Marca Estilo Año Motor
EXP-0550 Komatzu PC310LCS 1990 SA6D108111412
EXP-0551 Komatzu WA 2001 1990 6D105109376
EXP-0543 Komatzu WA 100-1 1990 6D95L73067
EXP-0543 Komatzu WA 100-1 1990 6D140115967.
Esta exoneración se dio con fundamento en la Ley Nº 7693 y asumiendo como una de las características de dichas máquinas la "carrocería agrícola" (folios 156, 244 a 252).
CUARTO. Para acreditar la condición "carrocería agrícola" y el otorgamiento de la exoneración se consideró válida una certificación notarial, siguiendo el criterio del Departamento de Exenciones del Ministerio de Hacienda, criterio que reiteró el Lic. Julio Sandoval Vega, jefe del mismo departamento (folios 247 y 329).
QUINTO. En la fecha del otorgamiento, los vehículos respecto a los cuales se emitió la exoneración se encontraban inscritos en el Registro Público teniendo como una de sus características la de "carrocería para obras civiles" (folios 12 al 20, 29 al 36 y 148 al 155).
SEXTO. Mediante resolución Nº 139-2001 de las 14 horas del 16 de noviembre del 2001, y presuntamente, de conformidad con los artículos 37 y siguientes de la Ley Nº 7293 del 31 de marzo de 1992, se hizo el traslado de cargos a Desarrollo Minero Sanki S.A., teniendo como propósito la declaratoria de "la ineficacia total de las notas de exoneración antes indicadas. Con la misma resolución se señaló hora y fecha para una audiencia oral (folios 119 a 127)
SÉPTIMO. El 14 de diciembre del 2001, el señor Gerardo Monge Pacheco, en condición de Gerente de la Gerencia de Operaciones de la Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica certificó:
"1. Que según lo estipulado en la cláusula vigésima del Contrato de Exportación Nº 644 de la empresa Desarrollo Minero Sanki, S.A., cédula jurídica Nº 3-101-069483, el mismo rige a partir del 21 de mayo de 1987 y hasta el 30 de setiembre de 1996.
2. De conformidad con lo estipulado en los Informes Anuales (cartas), la citada empresa no realizó exportaciones a terceros mercados, ni ventas locales durante los períodos 86-87, 87-88, 88-89, 89-90, 90-91, 91-92, 93-94 y 95-96.
3. Según lo reportado en el cuadro III A del Informe anual del período 89-90, la empresa en mención exportó a terceros mercados ¢10.560.540.00 y de acuerdo al detalle de exportaciones emitido por el Banco Central de Costa Rica, se indica como país de destino de las exportaciones, Japón.
4. Con base en lo estipulado en el cuadro IIIA del Informe Anual del período 90-91, la empresa Desarrollo Minero Sanki S.A., realizó ventas a terceros merados por un monto de ¢13.313.764.00 y al mercado local por ¢13.6669.624.00. De acuerdo al detalle de exportaciones, emitido por el Banco Central de costa rica, se indica como país de destino de las exportaciones, Japón.. ES TODO.
..." (Recibida en el Ministerio de Hacienda el 19 de diciembre del 2001. Folio 130).
OCTAVO. En la fecha señalada (16 de enero del 2002) se celebró la audiencia para conocer sobre el supuesto incumplimiento, que en criterio de la Administración justifica la declaratoria de la ineficacia de las notas de exoneración señaladas en el aparte "PRIMERO" (folios 157 a 159).
NOVENO. Teniendo como antecedente los alegatos de la empresa en la audiencia antes indicada, mediante acuerdo Nº DM-021-2002 del 1º de marzo del 2002, el Ministro de Hacienda dispuso la apertura del procedimiento administrativo para el examen y la eventual declaratoria de la nulidad de la exoneración otorgada según "nota...Nº 7156 del 30 de marzo del 2001". En lo que más interesa para este pronunciamiento, consideró la Administración:
"...En el caso de estudio, el contenido del acto administrativo cuestionado –sea la nota de exoneración Nº 7156 del 30 de marzo del 2001 –adolece de nulidad ya que se otorgó el beneficio de la exoneración a un equipo que no es de uso agrícola, violentándose con ello lo dispuesto en el numeral 1) de la Ley Nº 7396 en el sentido de que la exoneración se otorga si se trata de maquinaria para uso agrícola..."
Y se nombró como Órgano Director a Sandra Reid Vargas, Karen Matamoros Ramírez y José Armando Rodríguez Posada (folios 175 a 179).
DÉCIMO. Mediante Acuerdo Nº DM-008-H, de 10 de mayo del 2002, el Ministro de Hacienda revocó el acuerdo anterior, en cuanto a la integración del Órgano Director, y nombró a la señora Silvia Patricia Canales Coto. No consta en el expediente administrativo ninguna resolución dictada por el Órgano Director del Procedimiento, a esta fecha (folios 180 a 186).
DÉCIMO PRIMERO. Con Sentencia Nº 2002-06751, de las 14:58 horas del 9 de julio del 2002, la Sala Constitucional declaró el recurso con lugar y ordenó resolver dentro de ambos procedimientos (folios 194 a 197).
DÉCIMO SEGUNDO. Mediante resolución Nº OD-001-02, dictada a las 15:30 horas del 5 de noviembre del 2002, el Órgano Director del Procedimiento citó a Desarrollo Minero S.A. en la persona del señor Shunichi Kameya Yamasaki (folios 199 a 202).
DÉCIMO TERCERO. Por requerimiento del Ministro de Hacienda, mediante oficio NºDGH-395-02 de 11 de octubre del 2002, la Dirección General de Hacienda informó sobre el estado procesal en relación con la declaración de "ineficacia" de las notas de exoneración otorgadas dentro del contrato del marco del contrato de exportación (folios 322 a 328).
DÉCIMO CUARTO. Con la resolución Nº 152-2002, dictada a las 11:00 horas del 18 de noviembre del 2002, la Dirección General de Hacienda dispuso suspender el primer procedimiento administrativo iniciado para:
"...dictar la declaratoria de ineficacia de las notas de exoneración Nº 11990 del 02 de mayo de 1990, Nº 26063 del 07 de setiembre de 1990 y 19002 del 06 de julio de 1990..."
La Administración argumentó, en lo esencial, que:
"...el eventual cobro de los tributos así como la posible declaratoria de ineficacia pueden lesionar el derecho a la exoneración contenido en la nota de ineficacia Nº 7156 del 30 de marzo de 2001 cuya validez está cuestionada a la fecha..." (folios 328 y 368).
DÉCIMO QUINTO. Mediante oficio Nº DGH-494-02, de 25 de noviembre del 2002, la Directora General de Hacienda, reitera lo anterior y remite copia de la resolución de suspensión ya citada. Y le indica al Ministro de Hacienda:
"Adjunto le remito copia de la resolución Nº 152-02 de este Despacho en la cual se suspende la emisión de la resolución determinativa hasta que el Órgano Director designado al efecto se pronuncie sobre la validez de la nota de exoneración Nº 7156 del 30 de marzo de 2001.
Sobre el particular me permito reiterarle que la validez de esa nota depende de la existencia del derecho alegado por la empresa DESARROLLO MINERO SANKI S.A., para que en el procedimiento que se conoce en ésta dependencia no se declare la ineficacia de las notas de exoneración Nº 11990 del 02 de mayo de 1990, Nº 26063 del 07 de setiembre de 1990 y Nº 19002 del 06 de julio de 1990, ni se proceda al cobro de los impuestos inicialmente dispensados de manera que no se puede continuar con el procedimiento hasta que se haya resuelto definitivamente lo referente a la validez y eficacia de este documento ya que en este se le otorgó no sólo la exoneración de los impuestos sobre la Propiedad y sobre la Transferencia de vehículos sino que también se le otorgó la exoneración de los impuestos inicialmente dispensados al momento de la importación por tratarse de caso en el que se dio un cambio de régimen.
A efectos de poder cumplir con lo solicitado por la Sala Constitucional le solicito considerar la posibilidad de solicitar a dicho órgano una prórroga a efectos de solicitar la resolución determinativa." (folio 321 a 328)
DÉCIMO SEXTO. Mediante acuerdo Nº DM-001-03 del 10 de enero del 2003, el Ministro de Hacienda nombró a la Licda. Silvia Ramírez Sáenz como Órgano Director del Procedimiento, presuntamente en sustitución de Silvia Patricia Canales Coto (folio 231).
DÉCIMO SÉPTIMO. Mediante oficio Nº ODP-01-2003, de 28 de enero de 2003, la Licda Ramírez Sáenz rechazó el nombramiento como Órgano Director, considerando que no podía aceptar la responsabilidad atribuida ya que, según su criterio, este procedimiento debió haber concluido el 5 de enero del 2003 y que no consta que el plazo se haya prorrogado (folios 233 y 234).
DÉCIMO OCTAVO. Mediante resolución Nº 148-2003, dictada a las 8:50 horas del 5 de marzo del 2003, el Ministro de Hacienda dispuso:
"Dejar sin efecto lo actuado por el Órgano Director del Procedimiento nombrado por este Despacho mediante acuerdo Nº DM-008-H del 10 de mayo del 2002. Acoger las manifestaciones del Órgano Director nombrado por este Despacho, mediante Acuerdo Nº DM-001-03 y nombrar como Órgano Director para que inicie y lleve a cabo el Procedimiento tendente a establecer la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la nota de exoneración Nº 7156 del 30 de marzo del 2001, al Lic. Marvin Guzmán Granados..." (el énfasis es nuestro. Folios 235 a 238).
DÉCIMO NOVENO. Mediante oficio del 29 de abril del 2003, el Lic. Julio Sandoval Vega, en condición de Jefe del Departamento de Exenciones, ante requerimiento del Órgano Director, aclara:
"...El criterio jurídico para la aplicación de la Ley Nº 7396 es que el vehículo clasifique como maquinaria agrícola.
Los requisitos formales requeridos son: la solicitud de la exención debidamente firmada por el propietario y copia de su cédula. De tratarse de una persona jurídica; aparte de la solicitud firmada por el representante legal, se requiere la personería jurídica, copia de la cédula jurídica y copia de la cédula del representante legal.
Aparte de los requisitos citados, el requisito fundamental es que se trate de maquinaria de uso agrícola. Respecto a este último requisito, aunque para la mayoría de los regímenes de exención existen disposiciones legales que expresamente exigen la participación de órganos técnicos cono conocimientos específicos en las características particulares que deban tener los bienes que cada régimen de exención contempla...en el presente caso la ley que respalda la exención no previó ninguna facilidad de este tipo, que permita al Departamento de Exenciones tener certeza de que efectivamente se trata de un equipo agrícola.
Ante la ausencia de disposiciones que faciliten al Departamento de Exenciones la confirmación de que los bienes reúnen las características fundamentales para clasificar dentro de aquellos susceptibles de acogerse a un tipo de exención determinado, en el presente caso, como requisito para autorizar la exención se solicita al interesado aporte certificado de inscripción expedido por el Registro Público de la Propiedad de Vehículos Automotores. En el citado certificado debe constar que se trata de una maquinaria con carrocería de uso agropecuario. En sustitución de este requisito se admite la certificación notarial mediante la cual se confirme que dentro de las características del vehículo se encuentra que el mismo tiene carrocería agrícola. La característica de carrocería agrícola que se anota en los asientos de inscripción del Registro Público, es tomada del documento expedido por Revisión Técnica de Vehículos, dependencia a la cual le corresponde efectuar la revisión de todos los vehículos que se deban inscribir y detallare dentro de las características, en cuanto a la carrocería específica, que se trata de un vehículo con carrocería de uso agropecuario.
Respecto a la pregunta si un equipo especial con características de obras civiles puede ser objeto dl alcance de la Ley citada, se aclara que a excepción de tractores de oruga que sean destinados a la actividad agrícola, los restantes vehículos, mientras no clasifiquen como maquinaria de carrocería agropecuaria no puede disfrutar de la exención prevista en la Ley nº 7396 (folios 264 y 265. El énfasis es nuestro).
VIGÉSIMO. A la fecha del 30 de abril del 2003, ya se habían modificado en el Registro Público las consignaciones de las características de la carrocería de los vehículos, con excepción del vehículo placa EE-21160, respecto al cual se mantenía la descripción: "carrocería para obras civiles".
VIGÉSIMO PRIMERO. Mediante la resolución Nº ODP Nº 04-2003, dictada a las 10:00 horas del 15 de mayo del 2003, el Órgano Director citó a Desarrollo Minero Sanki S.A. (Folios 334 a 347).
VIGÉSIMO SEGUNDO. Según la resolución que consta en el documento denominado "Informe del Órgano Director del Procedimiento Administrativo", emitido a las 11:00 horas del 17 de junio del 2003, este dispuso:
EL ÓRGANO DIRECTOR DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO RESUELVE ANTE EL SEÑOR MINISTRO DE HACIENDA:
1. De conformidad con el artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública, declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo emitido por el Departamento de Exenciones del Ministerio de Hacienda que otorgó la Nota de Exoneración Nº 7156 del 30 de marzo de 2001.
2. De conformidad con el artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública; se proceda a solicitar a la Procuraduría General de la República, rendir el dictamen favorable de declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo emitido por el Departamento de Exenciones del Ministerio de Hacienda que otorgó la Nota de Exoneración Nº 7156 del 30 de marzo de 2010.
3. Emitir con carácter de urgente, las directrices correspondientes a la Directora General de Hacienda, a los efectos de que instaure lo más pronto posible, un procedimiento de aplicación , así como el establecer en definitiva los requisitos que deberán cumplir los beneficiarios de la Ley nº7396; lo anterior por cuanto los mismos no son claros y además contradictorios. Dicho procedimiento deberás ser notificado inmediatamente al Registro Público de la Propiedad por recomendación de esa institución.
4. Se giren las instrucciones pertinentes a la Auditoría Interna del Ministerio de Hacienda, a los efectos de que revisen las Notas de Exoneración otorgadas al amparo de la Ley Nº 7396.
5. Se acoja la interpretación literal al artículo 1º de la Ley Nº 7396 hecha por el Órgano Director en el RESULTANDO XXVII, a saber, que dicha (Ley exoneró de los impuestos de la Ley Nº 7088 a"...los tractores de llantas de caucho, los tractores de oruga, los cargadores de caña, las cosechadoras de granos y cualquier tipo de maquinaria agrícola con propulsión propia." Es decir, a través de la Ley Nº 7396; el propio legislador le dio la categoría de maquinaria agrícola a "los tractores de llantas de caucho, a los tractores de oruga, a los cargadores de caña y a las cosechadoras de granos". Es decir, en ningún momento el legisladora creó la exención tributaria para aquellos bienes denominados Equipo Especial (EE), que fueran usados en labores agrícolas, ya que esta exención fue específica para ciertos bienes "nada más", nunca exoneró la actividad agrícola, sólo los bienes a los que él le dio esa categoría y los que la propia ley decretó como "cualquier otro tipo de maquinaria agrícola con propulsión propia.) Ello es necesario para evitar que el Estado deje de percibir millonarios ingresos por concepto de los impuestos de la Ley Nº 7088, cuando, cualquier persona (física o jurídica), con sólo presentar certificación notarial (antes de inscribir el vehículo) o una simple revisión técnica (después de inscrito el vehículo) alegue que su maquinaria – que es de ese uso- de OBRAS CIVILES es de AGRO, aunque siga estando la maquinaria reparando carreteras o abriendo zanjas en una urbanización.
6. Se sienten las responsabilidades disciplinarias correspondientes contra las funcionarias nombradas mediante los Acuerdos Nº DM-008-H de 10 de mayo de 2002 y DM-001-03 de 10 de enero de 2003, por incumplimiento de deberes. (Folios 363 a 386. El énfasis es nuestro).
VIGÉSIMO TERCERO. Mediante resolución Nº 545-2003, dictada a las 9:20 horas del 4 de julio del 2003, el Ministerio de Hacienda dispuso:
Con fundamento en las consideraciones de hecho y de derecho invocadas, acoger parcialmente las recomendaciones del Órgano Director del Procedimiento. En consecuencia, se debe declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo emitido por el Departamento de Exenciones de la Dirección General de Hacienda de este Ministerio que otorgó la Nota de Exoneración Nº7156 de fecha 30 de marzo del 2001, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Solicitar a la Procuraduría General de la República, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo emitido por el Departamento de Departamento de Exenciones que otorgó la Nota de Exoneración Nº 7156 de fecha 30 de marzo del 2001.
Emitir las directrices correspondientes a la Directora General de Hacienda, para que de inmediato proceda a instaurar y unificar un procedimiento de aplicación para el otorgamiento de la exención establecida en la Ley Nº 7396, así como los requisitos que deberán cumplir los beneficiarios de dicha exención..." (El énfasis es nuestro).
III. IMPROCEDENCIA DEL DICTAMEN FAVORABLE
La Administración no puede volver sobre sus propios actos lesionando derechos subjetivos. La jurisprudencia constitucional y de este órgano es abundante y con ella se ha desarrollado en forma amplia los fundamentos de esta garantía, todo derivado de la esencia misma de nuestro sistema político.
Por ello, la potestad administrativa de anulación de actos declaratorios de derechos subjetivos es excepcional y (por la misma naturaleza de los derechos, eventualmente afectados con la eventual anulación) se requiere el cumplimiento previo del Debido Proceso, de manera efectiva.
La Administración Pública no puede soslayar las dimensiones taxativamente limitadas de esta potestad. Si lo hiciera, ello implicaría la inobservancia de Principios de Orden Público y, consecuentemente, la imputación de eventuales responsabilidades de órdenes diversos a los funcionarios y al Estado.
El legislador estableció y autorizó el ejercicio de esta potestad para el supuesto que él mismo definió como "nulidad absoluta, evidente y manifiesta". La utilización de esta expresión no expresa un mero capricho sino una garantía para el ciudadano, frente a la posibilidad de una eventual arbitrariedad de la Administración. Esta garantía constituye sin duda una de las manifestaciones de nuestro sistema republicano consolidado y desarrollado sobre valores fundamentales entre ellos: la seguridad jurídica.
De tal manera, es claro que:
- La potestad de la anulación de los propios actos, por parte de la misma Administración, en tratándose actos declaratorios de derechos, es limitada.
- La potestad administrativa de anulación de los propios actos sólo se encuentra autorizada para los casos en los que concurre una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
- Que, sin perjuicio de los objetivos específicos de la anulación de un acto que presenta una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en un caso concreto, el ejercicio de la misma constituye una aplicación concreta de la Justicia Administrativa.
Lógicamente, estos aspectos de la realidad normativa llevan, además, a la exigencia de un presupuesto esencial: la necesidad de cumplir con el Debido Proceso, de previo a la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
B. El requerimiento del debido proceso. Vicios en el caso concreto
Del mismo contenido de esta potestad, ahora incorporado en el contenido normativo del artículo 173, se desprende claramente que no se puede dictaminar sobre la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta si previamente no se ha realizado un procedimiento administrativo ordinario, fundamentalmente de conformidad con los artículos 214, siguientes y concordantes y 308 siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.
El carácter excepcional de la potestad de anulación y la exigencia del Debido Proceso también constituyen principios que se han consolidado con abundante jurisprudencia de este órgano consultivo.
En el caso concreto encontramos varias irregularidades, entre ellas algunas que son substanciales, dentro del marco de la Garantía del Debido Proceso, y que son a las que nos referiremos en las líneas siguientes
1. Vicios en relación con el Debido Proceso Substantivo
a. Vicios en la citación
De previo, es preciso reiterar que el cumplimiento del Debido Proceso es de interés público; que los imperativos constitucionales y legales no se pueden soslayar y que el Órgano Director del Procedimiento puede satisfacer fácilmente esa exigencia, si ejerce las potestades y los deberes que el mismo Ordenamiento le asigna y si respeta las prohibiciones de las cuales es destinatario.
Por ello, el procedimiento debe desarrollarse con apego a la Ley. Es de especial importancia que se observen las normas que garantizan debidamente el Derecho a la Defensa, de quien es titular de los derechos que se han declarado con el acto que se pretende anular y de quien, aun no siendo el destinatario específico del acto declaratorio, hipotéticamente pueda resultar afectado con la eventual declaratoria de nulidad.
En este sentido, debe darse especial atención a los requisitos de la citación, según los artículos 249 y 254 de la Ley General de la Administración Pública. Y, dentro de estos requisitos, a la intimación, que implica, entre otros aspectos, asegurarse que la parte citada pueda conocer con precisión cuál es el acto que se pretende anular y cuáles son los reproches que fundamentarían la eventual declaratoria de la nulidad, como nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
En el caso concreto podemos corroborar que aparentemente se hace un reproche sobre la presunta ilegalidad del acto que se pretende anular, pero no sobre el carácter de esa nulidad que supuestamente la adecua a la hipótesis de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
Por lo demás, el mismo reproche de legalidad se hace en forma omisa pues, el Órgano Director (no obstante que da cuenta de la existencia de la certificación notarial con la que en su oportunidad la Administración consideró que se acreditaba la naturaleza de las máquinas exoneradas), sólo indica al respecto y dentro de la parte que supuestamente constituye la intimación:
"SEGUNDO: La nota de Exoneración Nº 7156 del 30 de marzo de 2001 se otorgó con base en certificación notarial extendida por el Notario Público Bernal Turcios Chaverri, en la cual se consignaba que los vehículos descritos tenían carrocería agrícola.
TERCERO: En la fecha del otorgamiento de la Nota de Exoneración Nº 7156 del 30 de marzo de 2001, los vehículos en referencia se encontraban inscritos ante el Registro Público de la Propiedad de Bienes Muebles con características de carrocería para Obras Civiles." (folios 345 y 346)
No se expresa por qué no se considera idónea la certificación notarial para acreditar la verdad de la característica de cada una de las máquinas o vehículos relacionados.
Ello, no obstante los elementos que integran las relaciones normativas dentro de las cuales se debe valorar este caso, relaciones que, según se desprende del mismo expediente ya conocía el Órgano Director del Procedimiento. Por ejemplo las que se plantean en el oficio del 29 de abril del 2003, del Lic. Julio Sandoval Vega, en condición de Jefe del Departamento de Exenciones, cuando este funcionario indica, entre otras consideraciones:
Sobre las formalidades de la citación y el Derecho a la Defensa, pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Sala Constitucional, números: 211-95, de 11 de enero de 1995; 2526 -95, del 17 de mayo de 1995; 4557, del 16 de agosto de 1995; 416-95, de 20 de enero de 1995 y 2736-98, de 1º de abril de 1998.
b. Insuficiencia de la instrucción
No se puede realizar la Justicia Administrativa si no se busca la verdad real. Por ello, el Ordenamiento Jurídico le encarga al Órgano Director, entre otros deberes y poderes:
6- El órgano director debe observar las formalidades substanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública. Así, por ejemplo, el numeral 247 del mismo cuerpo legal se refiere a la nulidad de la comunicación de actos del procedimiento, y el artículo 254 a la nulidad de la citación.
En el caso concreto, entre otras falencias, podemos corroborar que se niega implícitamente el valor a la certificación notarial, pero no se instruye sobre esta supuesta falta de validez ni, por ejemplo, se ordena ningún tipo de prueba tendiente a establecer la verdadera naturaleza de las máquinas. Aparentemente, lo que se considera fundamental es el contenido de la inscripción registral pero, tampoco se fundamenta en la citación el supuesto carácter imperativo del contenido registral en relación con el supuesto de exoneración, según la Ley Nº 7396.
2. Violación del Derecho de Defensa
Los vicios ya señalados ciertamente restringen el ejercicio del Derecho de Defensa, pues no se puede ejercer efectivamente este derecho si no se conoce el objeto preciso del cuestionamiento. Pero, además, es necesario destacar lo siguiente.
a. Tramitación confusa de los expedientes
Como dijimos, este procedimiento se inició a partir de otro procedimiento, en relación con el cual, según ya advertimos, se suspendió el dictado de la resolución final.
Ciertamente no compartimos el criterio sobre la supuesta necesidad de la suspensión del dictado de esa resolución mas, independientemente de esa discrepancia, es claro que la tramitación conjunta de ambos procedimientos sí produce confusión en cuanto al objeto mismo del procedimiento. Con mayor razón aún si consideramos que, como se nota en este caso, parte de los resultandos y considerandos de la resolución con la que se cita están referidos al objeto de procedimiento abierto para la anulación de las exoneraciones otorgadas en el año 1990 (dentro del marco de un contrato de exportación) y si tenemos en cuenta, los otros incumplimientos.
b. Falta de precisión de los elementos que componen el expediente administrativo
El Órgano Director no indicó los elementos que constituían el expediente administrativo. En este caso esa omisión, como advertimos, toma mayor importancia, ya que en el expediente se encuentran elementos de dos procedimientos distintos y que, de previo a la segunda citación (la primera fue anulada) se incorporaron nuevos elementos.
Sobre los documentos que componen el expediente administrativo, sobre los cuales se da audiencia en la resolución con la que se cita, únicamente se dice:
A su disposición se encuentra en expediente administrativo en la Unidad de Auditoría D de la Subgerencia de Fiscalización de la Administración Tributaria de San José, de la Dirección General de la Tributación en el edificio Virmarel, situado al costado Este del Ministerio de Hacienda, primer piso o 75 metros al Sur del Teatro Nacional, a efectos de ejercer su derecho de defensa en los hechos indicados, constituido por 333 folios debidamente numerados, para lo que tenga a bien consultar.
..." (folio 346).
La omisión de la indicación de los documentos, evidentemente restringe la posibilidad del efectivo ejercicio del Derecho de Defensa.
3. Inaplicación de la Justicia Administrativa
Como ya advertimos, realmente no hubo una instrucción suficiente. No se puede afirmar que se adoptaran en este caso "...todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias...con el fin de verificar de la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final. (Artículo 221).
Una debida instrucción es indispensable para la realización de la Justicia Administrativa.
Pero además, es fundamental que el Órgano Director sea imparcial y que esta condición sea manifiesta (lo requiere también la exigencia de la transparencia administrativa).
En el caso concreto, podemos corroborar que el Órgano Director del Procedimiento, dispuso, mediante la resolución contenida en el documento denominado "Informe del Órgano Director del Procedimiento Administrativo", emitido a las 11:00 horas del 17 de junio del 2003, este dispuso:
7. De conformidad con el artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública, declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo emitido por el Departamento de Exenciones del Ministerio de Hacienda que otorgó la Nota de Exoneración Nº 7156 del 30 de marzo de 2001.
8. De conformidad con el artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública; se proceda a solicitar a la Procuraduría General de la República, rendir el dictamen favorable de declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo emitido por el Departamento de Exenciones del Ministerio de Hacienda que otorgó la Nota de Exoneración Nº 7156 del 30 de marzo de 2010.
9. Emitir con carácter de urgente, las directrices correspondientes a la Directora General de Hacienda, a los efectos de que instaure lo más pronto posible, un procedimiento de aplicación , así como el establecer en definitiva los requisitos que deberán cumplir los beneficiarios de la Ley nº 7396; lo anterior por cuanto los mismos no son claros y además contradictorios. Dicho procedimiento deberás ser notificado inmediatamente al Registro Público de la Propiedad por recomendación de esa institución.
10. Se giren las instrucciones pertinentes a la Auditoría Interna del Ministerio de Hacienda, a los efectos de que revisen las Notas de Exoneración otorgadas al amparo de la Ley Nº 7396.
11. Se acoja la interpretación literal al artículo 1º de la Ley Nº 7396 hecha por el Órgano Director en el RESULTANDO XXVII, a saber, que dicha (Ley exoneró de los impuestos de la Ley Nº 7088 a"...los tractores de llantas de caucho, los tractores de oruga, los cargadores de caña, las cosechadoras de granos y cualquier tipo de maquinaria agrícola con propulsión propia." Es decir, a través de la Ley Nº 7396; el propio legislador le dio la categoría de maquinaria agrícola a "los tractores de llantas de caucho, a los tractores de oruga, a los cargadores de caña y a las cosechadoras de granos". Es decir, en ningún momento el legisladora creó la exención tributaria para aquellos bienes denominados Equipo Especial (EE), que fueran usados en labores agrícolas, ya que esta exención fue específica para ciertos bienes "nada más", nunca exoneró la actividad agrícola, sólo los bienes a los que él le dio esa categoría y los que la propia ley decretó como "cualquier otro tipo de maquinaria agrícola con propulsión propia.) Ello es necesario para evitar que el Estado deje de percibir millonarios ingresos por concepto de los impuestos de la Ley Nº 7088, cuando, cualquier persona (física o jurídica), con sólo presentar certificación notarial (antes de inscribir el vehículo) o una simple revisión técnica (después de inscrito el vehículo) alegue que su maquinaria – que es de ese uso- de OBRAS CIVILES es de AGRO, aunque siga estando la maquinaria reparando carreteras o abriendo zanjas en una urbanización.
12. Se sienten las responsabilidades disciplinarias correspondientes contra las funcionarias nombradas mediante los Acuerdos Nº DM-008-H de 10 de mayo de 2002 y DM-001-03 de 10 de enero de 2003, por incumplimiento de deberes. (Folios 363 a 386. El énfasis es nuestro).
Aunque se utiliza el verbo "resolver", suponemos que de lo que se trata es de la acción "recomendar". Sin embargo, aún así, es claro que el Órgano Director del Procedimiento, como órgano imparcial que es, no debe recomendar en ninguna (la declaratoria de la nulidad del acto ni la permanencia del mismo).
Por otro lado, también podemos observar, entre otros aspectos, que el mismo Órgano Director "resuelve" o "recomienda" la declaratoria de la nulidad pero, simultáneamente, "resuelve" o "recomienda", acerca de cuestiones generales:
"...Emitir con carácter de urgente, las directrices correspondientes a la Directora General de Hacienda, a los efectos de que instaure lo más pronto posible, un procedimiento de aplicación , así como el establecer en definitiva los requisitos que deberán cumplir los beneficiarios de la Ley nº 7396; lo anterior por cuanto los mismos no son claros y además contradictorios. Dicho procedimiento deberás se notificado inmediatamente al Registro Público de la Propiedad por recomendación de esa institución...." (El énfasis es nuestro).
Con lo que acepta, implícitamente, que para el caso concreto no existen parámetros de legalidad que permitan establecer con certeza la supuesta ilicitud del acto administrativo cuestionado y, menos aún, la existencia de un vicio que cause nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
C. Ilegalidad del procedimiento
Es preciso retomar aquí el tema del carácter excepcional de la Potestad de Anulación del Acto de Declaratorio de Derechos, porque ello se encuentra intrínsecamente relacionado con las garantías constitucionales.
Sin embargo, en aplicación del Principio de Economía de la Energía Administrativa, es importante advertir que, de conformidad con la misma substanciación de los actos administrativos, ésta no es la vía legal para la declaratoria de la nulidad que se pretende.
Este carácter excepcional es de fácil comprensión recurriendo a la misma concepción del sistema republicano: la Administración no puede volver sobre los actos propios y no puede tampoco sustituir al Órgano Jurisdiccional. Para una mayor ilustración es importante recurrir a las enseñanzas de Eduardo Ortiz cuando, en la discusión legislativa del proyecto de la Ley General de la Administración Pública, explicó:
…Yo por eso sugería, para hacer esto más tutelar del particular, poner en el párrafo primero "cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, " y agregar uno quinto que diga: "cuando la administración prescinda ilegalmente del juicio de lesividad, por tratarse de una lesividad relativa la que aqueja el acto, deberá acogerse la demanda en su contra aún si se constata la nulidad relativa" y con eso ponemos la administración en un jaque mate porque la primera vez que la administración quiera anular un acto arbitrariamente se va a encontrar ante esta alternativa…la administración puede decir, si hago el juicio de lesividad porque esta nulidad es relativa, lo gano, dado que declaran que es nulidad y anulan el acto, es decir, yendo a la lesividad, pero si no hago el juicio de lesividad lo que va a ocurrir es que si el juez descubre que la nulidad es relativa y ve arbitrario mi acto, pierdo el juicio aunque lo declare nulo porque la ley lo dispone así como sanción para la arbitrariedad. Es decir, yo veo que una administración puesta en esta alternativa, muy probablemente opte por atenerse a la ley, porque no le conviene el riesgo de perderse un juicio que de otro modo podría ganar, si actúa correctamente…" (Acta de la Sesión Nº 103, celebrada por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, a las catorce horas con quince minutos del dos de abril de mil novecientos setenta, págs. 2, 5 y 6. El énfasis es nuestro).
"...Un acto declaratorio de derechos sólo puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta sino de aquella que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada. Consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, o lo que es igual sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir ello..." (Sentencia Nº 1563-91. El énfasis es nuestro).
En el caso concreto, de las mismas resoluciones del Órgano Director, especialmente de la resolución final, se desprende una falta de certeza respecto a la legalidad de la exoneración otorgada mediante la Nota de Exoneración Nº 7156 de fecha 30 de marzo del 2001.
Dudas en mayor parte derivadas de los mismos contenidos normativos, en el tanto en que se dispone:
"Ley de Exención de Impuesto a la Propiedad de Maquinaria Agrícola
LEY DE EXENCION DEL IMPUESTO A LA PROPIEDAD DE MAQUINARIA AGRICOLA
ARTICULO 1.- Exonérase, de los impuestos establecidos en los artículos 9 y 13 de la Ley No. 7088 del 30 de noviembre de 1987, los tractores de llantas de caucho, los tractores de oruga, los cargadores de caña, las cosechadoras de granos y cualquier otro tipo de maquinaria agrícola con propulsión propia."
Y, según la misma instrucción, no es posible establecer con certeza que en el caso concreto no concurra la condición echada de menos por la misma Administración.
Es importante tener en consideración la existencia misma de una certificación notarial, cuya importancia la Administración soslaya pero que, a la vez, no desvirtúa. E, igualmente es importante considerar que, como ya advertimos, la característica echada de menos por la Administración, fue constituida en la forma por ella querida (como dato registral) en tres de los cuatro vehículos exonerados (con posteridad a la emisión del acto).
Ciertamente, de conformidad con la Ley General de la Administración Pública la nulidad absoluta es insubsanable (artículo 172) mas, en el caso concreto, de conformidad lo instruido, no se estaría ante este fenómeno sino ante el registro de una condición cuya existencia, presuntamente, tendría existencia previa.
El Órgano Director pide que se acepte la interpretación literal que él mismo toma en consideración y "resuelve" o "recomienda" que se emitan directrices para que se establezca:
-"...un procedimiento de aplicación..."
-"...en definitiva los requisitos que deberán cumplir los beneficiarios de la Ley nº7396..."
De tal manera, no podemos concluir que nos encontramos ante una nulidad en los términos en que el Ordenamiento Jurídico autoriza su declaratoria por la Administración, interpretados por la Sala Constitucional, entre otras, con la misma sentencia Nº 2003-4369 de las 8:30 horas del 23 de mayo del 2003, cuando dice:
IV. –La nulidad evidente y manifiesta como presupuesto que habilita a las administraciones públicas para ejercer su potestad de anulación oficiosa de actos administrativos favorables para el administrado. No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el el numeral 173, párrafo 1º, de la Ley General de la Administración Pública, "evidente y manifiesta". Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis alguna..." . (El énfasis es nuestro).
Según la substanciación del expediente administrativo remitido a este Despacho y de conformidad con el Ordenamiento Jurídico, especialmente con los artículos 1º, 9, 11, 33, 34, 39 y 41 de la Constitución Política; 6º, 7º, 11, 13, 128, 30, 131, 132, 133, 134, 158, 165, 166, 167, 173, 214 11, 13, 214, siguientes y concordantes y 308, siguientes y concordantes, de la Ley General de la Administración Pública y la Ley Nº 7396 del 3 de mayo de 1994, no procede emitir el dictamen favorable que se requiere.
Devolvemos a su Despacho el expediente administrativo relacionado, en el que hemos incorporado el escrito de 10 de setiembre de 2003, suscrito por los representantes de la empresa.