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Timestamp: 2018-12-11 18:24:59+00:00
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Un nuovo (strano) caso sugli oneri della sicurezza: al Tar Bologna la sostanza della dichiarazione vince sulla forma della stessa di Paolo Fontana
Un nuovo (strano) caso sugli oneri della sicurezza: al Tar Bologna la sostanza della dichiarazione vince sulla forma della stessa
Tar Emilia-Romagna, Bologna, Sez. I, sentenza 16 gennaio 2018, n. 43
09 Feb 2018 di Paolo Fontana
Nelle gare pubbliche, la mancata indicazione degli oneri di sicurezza interni all’offerta non consente l’esclusione automatica del concorrente, qualora non sussista incertezza sulla complessiva congruità dell’offerta stessa. In tali casi, infatti, la natura meramente formale dell’omissione impone il ricorso al soccorso istruttorio, anche per gli appalti banditi sotto la vigenza del nuovo Codice e anche qualora la lex specialis di gara commini espressamente l’esclusione dalla gara per il concorrente che abbia omesso l’indicazione degli oneri di sicurezza.
La ‘saga’ giurisprudenziale relativa alle conseguenze del mancato assolvimento dell’obbligo di separata indicazione nell’offerta degli oneri di sicurezza si arricchisce di un nuovo capitolo.
In sintesi, la quaestio facti riguarda l’aggiudicazione di un appalto a un operatore economico il quale, nella propria offerta, aveva indicato, nei due spazi messi a disposizione dal modello fornito dalla stazione appaltante, il medesimo importo (la prima volta a numeri e la seconda volta in lettere) sia per quanto riguarda gli oneri di sicurezza, sia per quanto concerne i costi della manodopera. Ad avviso della società ricorrente, tale circostanza sarebbe sintomo di un evidente errore nella compilazione del modulo di offerta, e tale errore equivarrebbe a livello sostanziale a una mancata indicazione degli oneri di sicurezza, con conseguente necessità di escludere l’operatore dalla procedura. Secondo la prospettazione della ricorrente, infatti, in tali casi non sarebbe consentito il ricorso al soccorso istruttorio, atteso che tale possibilità sarebbe prevista unicamente per mere irregolarità formali, mentre risulterebbe preclusa nei casi in cui l’incompletezza riguardi l’offerta economica e/o l’offerta tecnica.
La società controinteressata, con un’accurata difesa in punto di fatto, ha tuttavia provveduto a fornire analitica giustificazione di ogni singola voce di spesa, ribadendo la correttezza dei due importi inseriti sebbene di medesimo valore.
Il Tar Bologna ha ritenuto che il ricorso non meritasse accoglimento in quanto “la rilevata uguaglianza dei due importi indicati (in cifre e in lettere) dall’aggiudicataria nel modulo, da riferirsi alle due distinte voci dei ‘costi per la mano d’opera’ e ‘oneri per la sicurezza aziendale’, non costituisce elemento di per sé sufficiente non solo a catalogare l’operazione compiuta dalla aggiudicataria quale errore materiale dalla stessa commesso in sede di compilazione del modulo relativo all’offerta economica, ma soprattutto per pervenire alla conclusione che l’aggiudicataria abbia tout court omesso di indicare l’importo afferente gli oneri per la sicurezza aziendali”.
L’aspetto di maggior interesse della sentenza, tuttavia, è la chiave ermeneutica che viene proposta per l’interpretazione dell’art. 95, comma 10, del d.lgs. n. 50/2016, il quale – appunto – prevede l’obbligo per gli operatori economici partecipanti a una gara pubblica di indicare nella propria offerta la stima degli oneri aziendali concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza (oltre alla stima dei costi per la manodopera).
Il Tar Bologna ha ritenuto opportuno precisare che l’art. 95, comma 10, del d.lgs. n. 50/2016, dovrebbe essere letto nel senso di ritenere che – nel caso in cui un operatore abbia omesso di indicare il costo stimato per gli oneri di sicurezza – tale circostanza possa comportare l’esclusione dalla gara soltanto qualora si contesti al ricorrente di aver formulato la propria offerta senza considerare tali costi, atteso che (soltanto) in queste ipotesi vi sarebbe incertezza circa il contenuto dell’offerta. Viceversa, qualora non sia in discussione l’adempimento da parte del concorrente degli obblighi di sicurezza, né il computo dei relativi oneri nella formulazione dell’offerta, ma si contesti soltanto la mancata esplicitazione di tali costi, la relativa carenza sarebbe soltanto formale; di conseguenza, il soccorso istruttorio sarebbe non solo possibile ma addirittura doveroso, atteso che l’irregolarità in esame non si atteggerebbe alla stregua di una irregolarità “essenziale”.
Tali princìpi, già affermati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato sotto la vigenza del d.lgs. n. 163/2006 (1), dovrebbero ritenersi validi anche per le gare bandite dopo l’entrata in vigore del nuovo Codice.
Pertanto, la mancata indicazione – da parte del concorrente di una gara d’appalto – degli oneri di sicurezza interni alla propria offerta non consentirebbe l’esclusione automatica dell’operatore senza il previo soccorso istruttorio, ogni volta in cui non sussista incertezza sulla congruità dell’offerta stessa.
Ciò, in particolare, anche qualora la lex specialis di gara abbia espressamente previsto l’obbligo di separata indicazione degli oneri di sicurezza a pena di esclusione: anche tale clausola, infatti, dovrebbe essere letta alla luce dei princìpi sostanziali sopra enunciati.
La sentenza annotata si inserisce in un contesto giurisprudenziale in cui è tutt’altro che pacifico quale sia la corretta interpretazione dell’art. 95, comma 10, del Codice dei contratti pubblici.
Basti pensare che, a distanza di pochi giorni, ilTar Lazio (2) e il Consiglio di Stato (3) hanno espresso delle posizioni parzialmente differenti rispetto a quella assunta dal Tar Bologna.
In particolare, secondo il Tar Lazio, la norma di cui si discute recherebbe una specifica ipotesi di esclusione, idonea a “etero-integrare” la lex specialis di gara anche nei casi in cui quest’ultima nulla preveda in proposito.
Infine, ad avviso del Consiglio del Stato, per le gare indette all’indomani dell’entrata in vigore del nuovo Codice non vi sarebbero più i presupposti per ricorrere al soccorso istruttorio in caso di mancata indicazione degli oneri di cui all’articolo 95, comma 10. Ciò in quanto il Codice avrebbe “definitivamente rimosso ogni possibile residua incertezza sulla sussistenza di tale obbligo” e sulla sua operatività a pena di esclusione. Tale sanzione, del resto, sarebbe “anche intesa ad evitare che il rimedio del soccorso istruttorio - istituto che corrisponde al rilievo non determinante di violazioni meramente formali - possa contrastare il generale principio della par condicio concorrenziale, consentendo in pratica a un concorrente (cui è riferita l’omissione) di modificare ex post il contenuto della propria offerta economica”.
Tale diversità di vedute interna alla giurisprudenza testimonia come il nuovo Codice non abbia per nulla risolto i contrasti che si erano registrati nel periodo di vigenza del d.lgs. n. 163/2006 in tema di oneri di sicurezza, ponendosi oggi i medesimi interrogativi che si ponevano in precedenza.
Si rileva, tuttavia, come la posizione espressa dal Tar Bologna sia largamente condivisibile. A diversamente ritenere, ossia qualora si affermasse la radicale non sanabilità di una irregolarità meramente formale dell’offerta anche in assenza di contestazioni circa la sua effettiva congruità – si produrrebbe una conseguenza abnorme e manifestamente sproporzionata rispetto alla ratio sottesa all’art. 95, comma 10, che si propone di assicurare che gli operatori economici formulino le proprie offerte tenendo in debita considerazione gli oneri che la normativa in materia di sicurezza impone di sopportare.
Cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 19/2016.
Cfr. TAR Lazio, Roma, Sez. III-quater, n. 1113/2018
Cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, n. 815/2018.