Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/Autos/2002/A040-02.htm
Timestamp: 2017-11-18 13:55:10
Document Index: 70597105

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A040-02
Auto 040/02
POTESTAD REGLAMENTARIA-Naturaleza constitucional
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Exceso en la potestad reglamentaria
Referencia: expediente ICC-351
Conflicto de competencia suscitado entre el Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Acacias, Meta.
Bogotá, D. C., catorce (14) de mayo de dos mil dos (2.002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, decide sobre el conflicto de competencia planteado entre el Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Civil del Circuito de Acacías, Meta, con ocasión de la acción de tutela promovida por el ciudadano DARIO RIAÑO MATEUS, contra el Asesor Jurídico de la Penitenciaría Nacional de Acacías.
1. El ciudadano DARIO RIAÑO MATEUS, recluido en la Penitenciaria Nacional de Acacias (Meta), en escrito que remitió por correo, dirigido a la “Sala de lo Contencioso Administrativo” y el cual fue recibido en el Tribunal Administrativo del Meta el 3 de abril de 2002, manifestó interponer “acción de cumplimiento” contra el Asesor Jurídico de dicho centro penitenciario, por cuanto éste no había dado respuesta alguna a su solicitud de adelantar los trámites pertinentes para que le fuera concedido el beneficio administrativo de 72 horas al que de conformidad con la ley tenía derecho.
2. En auto de 4 de abril de 2002, el Magistrado del Tribunal Administrativo del Meta al que le fue repartido el escrito, analizó que lo pretendido por el accionante era que se le protegiera el derecho fundamental de petición, por lo cual el trámite que debía surtirse era el previsto para la acción de tutela, conforme a lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 397 de 1997, de modo que, tomando en cuenta que la acción se promovía contra el Asesor Jurídico de la Penitenciaría Nacional de Acacías, el competente para conocer de la misma era el Juez del Circuito (R) de Acacías, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1º, numeral 1º, inciso 2º y Parágrafo del Decreto 1382 de 2000.
Precisó el Magistrado del Tribunal que el Decreto 1382 de 2000 había sido suspendido por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 404 de 2001 por el término de un año, en espera del pronunciamiento del Consejo de Estado sobre las demandas que contra aquel se habían presentado, pero esa alta Corporación, mediante providencia de 3 de diciembre de 2001, suspendió de manera provisional únicamente el inciso 4º del numeral 1º del artículo 1º del mencionado Decreto, razón por la cual el Ministerio de Justicia y del Derecho, emitió un “comunicado de prensa” el 12 de marzo de 2002, en el que sobre el particular informó que el 16 de marzo, desde las 8 a.m., comenzaría a regir en todo el territorio nacional el decreto 1382 de 2000 por el cual se reglamentó el reparto de las acciones de tutela.
3. Las diligencias fueron recibidas en el Juzgado Civil del Circuito de Acacías (Meta) el 8 de abril de 2002, cuyo titular, en auto de esa misma fecha se declaró incompetente para conocer de la demanda, por cuanto la Corte Constitucional, mediante auto ICC-118 de 26 de septiembre de 2000, decidió inaplicar el artículo 1º del Decreto 1382 de dicho año, por ser éste contrario a la Carta Política, conforme a lo previsto en el artículo 4º de la misma.
Indicó el Juez Civil del Circuito que aun cuando el Decreto 1382 de 2000 se encuentra en “vigor”, salvo el inciso 4º del numeral 1º del artículo 1º en razón de la suspensión provisional dispuesta por el Consejo de Estado, tal normatividad sigue siendo opuesta a la Carta Magna, puesto que no se ha decidido al respecto en forma definitiva por el juez constitucional correspondiente, hecho que dejaba incólume la aplicación del artículo 4º de la Constitución.
En consecuencia, el Juez Civil del Circuito concluyó que debía conocer de la acción de tutela la autoridad judicial ante la cual se impetró, conforme al artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, y, por ende, remitió las diligencias a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto planteado.
La Corte ya ha precisado en varias ocasiones que los conflictos de competencia que se susciten en materia de tutela -tanto los positivos como los negativos- deben ser resueltos por el superior jerárquico común de las autoridades judiciales involucradas.
Así, sólo en la medida en que los jueces trabados en el conflicto de competencia no tengan superior jerárquico común, es esta Corporación, como máximo tribunal de la jurisdicción constitucional, la llamada a dirimirlos[1], hipótesis que se da en el presente caso.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, nuevamente debe ocuparse de resolver un conflicto negativo de competencia para conocer de una acción de tutela, originado en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1382 de 2000, mediante el cual el Presidente de la República estableció “reglas para el reparto de la acción de tutela”.
Como bien lo reseñan los funcionarios trabados en el conflicto, la vigencia del mencionado Decreto 1382 fue suspendida por el término de un año, mediante el Decreto 404 de 14 de marzo de 2001. Como el año de la suspensión venció el 16 de marzo del 2002, el Decreto 1382 continuó su vigencia.
Ante el Consejo de Estado se presentaron varias demandadas de nulidad contra todo el Decreto 1382 de 2000, con fundamento en lo establecido en el artículo 237-2 de la Constitución Política. Tratándose de esta clase de acciones, la determinación final que adoptará el Consejo de Estado debe ser el resultado de la confrontación directa con las normas de la Carta Política que han sido invocadas en el libelo, puesto que “las ‘acciones de nulidad’ atribuidas a la Sala Plena del Consejo de Estado por el numeral segundo del artículo 237 de la Constitución, son aquéllas cuya conformidad con el ordenamiento jurídico se establece mediante su confrontación directa de la Constitución Política”.[2]
Acción de nulidad en la que puede el Consejo de Estado, a petición de parte, suspender provisionalmente los actos administrativos acusados, para lo cual le basta advertir que “... haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos con la solicitud” (C.C.A artículo 152-2), medida provisional que requiere para su decreto solamente que, “las normas demandadas contravengan, de manera patente, por mero cotejo alguna de las que forman parte de las numerosas disposiciones que cita la demandante en su libelo, sin necesidad de efectuar lucubraciones o profundos razonamientos sobre la materia que debe ser dirimida por la jurisdicción”[3]. Por lo tanto, también para el decreto de suspensión provisional de un acto administrativo atacado de nulidad, el Consejo de Estado debe hacer la confrontación directa con las norma de la Ley Fundamental a fin de establecer su manifiesta infracción. Cotejo que por ser prima facie es apenas formal y provisional, no de fondo, que se adopta mediante auto interlocutorio y no compromete la decisión que debe ser tomada finalmente por el Alto Tribunal, por cuanto no hace tránsito a cosa juzgada.
El Consejo de Estado en providencia del 3 de diciembre del 2001, mediante la cual decidió sobre la admisión de las demandas contra el Decreto 1382 de 2000, resolvió suspender provisionalmente tan solo el inciso 4º del numeral 1º del artículo 1º, por las siguientes consideraciones:
“Para la Sala, el reparto de las acciones de tutela en la forma dispuesta en el numeral 1° del artículo 1° no se muestra, prima facie, como violatorio de la norma reglamentada, como quiera que está de por medio la necesidad de racionalizar la administración de justicia y de prevenir la congestión que sobrevendría si se permitiera a cada actor escoger su propio juez, sin sujetarse a regla o principio algunos. Tampoco se ofrece una violación ostensible, si se repara en que, no obstante haberse distribuido las competencias en función de las autoridades demandadas, el reclamante de la tutela goza del derecho de elegir entre los jueces y tribunales de las diversas especialidades de las jurisdicciones ordinaria (civil, penal, laboral y de familia) y contencioso-administrativa, que son y siguen siendo competentes a prevención. Ni aparece al pronto la alegada violación, si se atiende a la necesidad de evitar que un juez invalide actuaciones de jueces o tribunales de mayor jerarquía dentro de la misma jurisdicción y especialidad, o aun de jurisdicciones distintas de la propia.
“En cambio, restringir al Tribunal Administrativo de Cundinamarca la competencia para conocer de las acciones de tutela contra la aplicación de un acto administrativo de carácter general, sí entraña una ostensible contradicción con el artículo 228 de la Carta, que postula el carácter desconcentrado de la Administración de Justicia, lo mismo que con el parágrafo 1° del artículo 11 de la Ley 270, en cuanto se extiende a todo el país la competencia de dicho Tribunal, que esta norma limita al respectivo departamento.
“Se suspenderán los efectos del inciso cuarto del numeral 1° del artículo 1°”
Visto lo anterior, y con el fin de resolver el presente conflicto de competencia, la Corte considera necesario tener presente que en relación con el artículo 86 de la Constitución Política que consagra la acción de tutela esta Corporación ha dicho que “como tal tiene el carácter de derecho fundamental toda vez que es el instrumento concebido por el Constituyente para garantizar la protección de los restantes derechos fundamentales que sin él perderían buena parte de su eficacia y arriesgarían esfumarse”.[4] Razón por la cual esta acción, según lo dispuesto en la norma superior, puede ser ejercida “ante los jueces, en todo momento y lugar”.
Carácter fundamental de la acción de tutela cuya regulación debe hacerse por el Congreso y mediante la expedición de una Ley Estatutaria, según lo dispuesto en el artículo 152-1 de la Constitución que expresamente señala que mediante esta tipología de leyes se hará la regulación de los “derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección”. Por lo tanto, los asuntos relacionados con el derecho fundamental de la acción de tutela deben ser regulados por el legislador incluyendo la determinación del juez a quien corresponde su conocimiento. De esta manera, el control de constitucionalidad de las normas que se expidan en esta materia corresponde a la Corte Constitucional en desarrollo de lo previsto en el artículo 241-8 Superior. Alcance de los derechos fundamentales que para su protección efectiva de manera particular y especial se le ha confiado también a esta Corporación en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 inciso segundo y 241-9 Superiores.
Determinación de la competencia para conocer de la acción de tutela que viene definida desde el artículo 86 de la Constitución, que al consagrar la facultad para las personas de interponerla en todo momento y lugar, habilitó al accionante para elegir el juez ante quien la ejercerá por tratarse de un derecho fundamental. Así, en armonía con lo dispuesto en la norma superior el artículo 37 del Decreto 2591 prescribe que “son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud”. Sobre este punto, la Corte ha expresado que “Cuando el Decreto 2591 de 1991, expedido por autorización y de conformidad con la Constitución, estableció la competencia de los jueces para conocer de las acciones de tutela, no violó el artículo 86 de la Carta sino que justamente hizo viable su realización en la medida en que fijó parámetros racionales para la realización de este mecanismo tutelar y así garantizar la efectiva protección de los derechos, que es uno de los fines del Estado”.[5]
De lo anterior puede concluirse que no puede el Presidente de la República, en virtud de la facultad reglamentaria que le otorga el artículo 189-11 de la Constitución, dictar reglamentos relacionados con la competencia de los jueces para conocer de la acción de tutela, porque de esta forma además de eludir el control que constitucionalmente compete a esta Corte para definir lo relacionado con este derecho fundamental, usurpa una competencia exclusiva del legislador. Al respecto cabe recordar que la facultad reglamentaria no es absoluta pues tiene los límites propios que le impone la Constitución y la Ley, y por ello, mediante su ejercicio, no se pueden reglamentar las leyes que no ejecuta la administración ni reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador [6].
Distinto a la asignación de competencias, la regulación del reparto es una típica medida de carácter administrativo mediante la cual se distribuye el trabajo entre los jueces que tienen la misma categoría y especialidad a fin de racionalizarlo y facilitarlo, reglamentación de este mecanismo que corresponde a la autoridad competente, pero a través del cual no se pueden modificar o alterar las competencias previamente determinadas por la Constitución y la ley.
El Decreto 1382 de 2000, expedido por el Presidente de la República en ejercicio del artículo 189-11 Superior, so pretexto de establecer reglas para el reparto de la acción de tutela asignó competencias privativas a determinados jueces, alterando de esta manera la que para dicha acción consagran tanto el artículo 86 de la Constitución como el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, que establecen que la acción de tutela puede ser ejercida por las personas en todo momento y lugar, facultando al actor para escoger el juez ante quien desea interponer la solicitud, facilidad que justamente es la que garantiza el ejercicio efectivo de su derecho fundamental. De esta forma, es evidente que el Ejecutivo además de desbordar los límites constitucionales de su poder reglamentario invadió el ámbito de regulación exclusivo del legislador.
En efecto, el Decreto 1382 asigna, entre otras, nuevas competencias al establecer en su artículo 1° que si la acción de tutela se interpone contra cualquier autoridad nacional, su conocimiento corresponde en primera instancia a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Administrativos y Consejos Seccionales de la Judicatura; si la acción va dirigida contra cualquier organismo o entidad del sector descentralizado por servicios del orden nacional o autoridad pública del orden departamental su conocimiento corresponde a los jueces del circuito y cuando se interpongan contra cualquier autoridad pública del orden distrital o municipal y contra particulares su conocimiento a compete a los jueces municipales. Además de las dirigidas contra un acto administrativo de general dictados por una autoridad nacional corresponde su conocimiento al Tribunal Administrativo de Cundinamarca siempre que se ejerza como mecanismo transitorio.
Decreto 1382 de 2000 que al establecer competencias privativas a determinados jueces para conocer de la acción de tutela, además restringió este derecho fundamental pues las personas no podrán ejercerlo en todo momento y lugar sino que tendrán que acudir a presentar su solicitud de tutela en el sitio y ante el juez que ha indicado el mencionado Decreto aunque no sea el del lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la acción. De esta forma se desconoce la garantía del goce efectivo del derecho fundamental de tutela que debe ser amparado por las autoridades de la República y que se encuentra consagrado en el artículo 2º Superior que señala como fines esenciales del estado “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”.
Por todo lo anterior, es incuestionable que el Decreto 1382 de 2000 es incompatible con los artículos 2º, 86, 152-1 y 241-8-9 de la Carta Política. Por lo tanto, la Corte Constitucional, en atención a lo dispuesto en el artículo 4º Superior, y para garantizar la supremacía de la Constitución, aplicará autónomamente la excepción de inconstitucionalidad prevista en dicho artículo, según la cual, en caso de conflicto entre una norma de carácter constitucional y otra de inferior jerarquía se preferirá la disposición constitucional. Según lo dispuesto en el artículo 4º Superior, basta entonces para dar aplicación a la excepción de inconstitucionalidad, que haya incompatibilidad entre una norma superior y otra de inferior jerarquía, situación que difiere de la suspensión provisional de los actos administrativos en la que se exige que la infracción a la norma superior sea manifiesta.
En consecuencia, es evidente que todo el Decreto 1382 de 2000 es inconstitucional. Pero, como el presente conflicto de competencia se encuentra restringido al artículo 1º de dicho Decreto la Corte Constitucional inaplicará solo dicho precepto, y determinará que la competencia para conocer de esta acción de tutela se radicó, desde un principio, en el Tribunal Administrativo del Meta, pues allí fue donde el actor DARIO RIAÑO MATEUS remitió su solicitud de amparo del derecho fundamental de petición que considera vulnerado, por lo que habrá de enviarse la actuación a dicho Tribunal, conforme a lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, dirimiendo así el conflicto de competencia planteado.
Primero. INAPLICAR , por ser incompatible con la Constitución Política, el Artículo 1º del Decreto 1382 de 2000.
Segundo. DECLARAR que el Tribunal Contencioso Administrativo del Meta es el competente para conocer de la acción de tutela formulada por el ciudadano DARIO RIAÑO MATEUS.
Segundo. ORDENAR que por la Secretaría General se remitan oportunamente las diligencias al Tribunal Contencioso Administrativo del Meta, al Despacho del Magistrado al cual le fueron inicialmente repartidas.
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET
[1] Auto 044/98 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[2] Consejo de Estado. - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 23 de julio de 1996Consejero Ponente: Doctor Juan Alberto Polo Figueroa.Referencia: Expediente Nº S612 (3367). Actor: Guillermo Vargas Ayala.Autoridades Nacionales.
[3] Consejo de Estado. Sección Primera. Exp. 4135. C.P. Manuel S. Urueta Ayola
[4] Sentencia C-531 de 1993
[5] Sentencia C-054 de 1993
[6] Sentencia C-028 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero