Source: https://www.edilex.fi/he/20200061
Timestamp: 2020-06-06 22:29:29+00:00
Document Index: 6577809

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', '§ 1', 'kko ']

HE 61/2020 | EDILEX
HE 61/2020 Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi väliaikaisista poikkeuksista työttömyysturvalakiin covid-19-epidemian vuoksi
2.2 Työttömyyspäivärahan työssäoloehto ja ansiopäivärahan määrä
2.3 Työmarkkinatuen tarveharkinta ja osittaisuus
2.4 Työttömyysetuuden maksaminen ilman päätöstä eli niin kutsuttu ennakkomaksumenettely
5.1 Periaatteellisemmat muutokset työttömyysetuuden sovitteluun
5.2 Laajamittaisemmat muutokset työttömyyspäivärahan työssäoloehtoon ja ansiopäivärahan määrään
5.3 Ennakkomaksumenettelyä koskevat muut täydennystarpeet
5.4 Etuuden hakeminen ja hakemuksen käsittely
5.5 Työnantajien rooli työttömyysturva-asian käsittelyssä
5.6 Työmarkkinatuen odotusaika
9.1 Esityksen suhde muihin esityksiin
Laki väliaikaisista poikkeuksista työttömyysturvalakiin covid-19-epidemian vuoksi
HE 61/2020
StVM 7/2020
Yritykset eivät ole kyenneet sopeuttamaan toimintaansa muuttuneisiin olosuhteisiin ilman työvoiman vähentämistoimia. Yhteistoiminnasta yrityksissä annetun lain (334/2007) 48 §:n tarkoittamat ilmoitukset työ- ja elinkeinotoimistoille lähtivät nopeaan kasvuun maaliskuun alkupuoliskolla.7.4.2020 YT-neuvotteluiden piirissä oli yli 375 000 henkilöä. 6.4.2020 mennessä koronan takia työ- ja elinkeinotoimistoihin oli ilmoittautunut tai ilmoitettu lomautetuksi tai kokonaan työttömäksi arviolta 112 000 henkilöä. Yhteistoimintalain piirissä ovat vain sellaiset työnantajat, joiden palveluksessa on vähintään 20 työntekijää. Kun huomioidaan tätä pienemmät yritykset, niin lomautusuhkan alla on vielä enemmän henkilöitä. Poikkeuksellisessa tilanteessa todennäköisesti myös kunnat ja kuntayhtymät joutuvat lomauttamaan ja irtisanomaan työntekijöitään. Jo ennen epidemian alkua vaikeassa taloudessa tilanteessa olevat kunnat arvioivat joutuvansa lomauttamaan työntekijöitä vuoden 2020 akana. Tuoreen KT Kuntatyönantajan kyselyyn saatujen vastausten mukaan kunta-alan lomautusten tai palkanmaksun keskeyttämisen piiriin jää lähes 30 000 ihmistä. Jos suuntaus on sama kunnissa ja kuntayhtymissä, jotka eivät vastanneet kyselyyn, henkilömäärä voi olla tätä korkeampi.
Poikkeuksellisen suuri yhtäaikaisesti lomautettujen määrä aiheuttaa työttömyysturvan toimeenpanijoille haasteita. Työttömyyskassat ja Kansaneläkelaitos ovat kertoneet, että suuren hakemusmäärän vuoksi työttömyysturvan toimeenpanossa voi esiintyä viivästyksiä. Työttömyysetuuden maksamisen viivästykset aiheuttavat puolestaan lisäpainetta yleisen asumistuen ja toimeentulotuen hakemuksissa Kansaneläkelaitoksessa. Työ- ja elinkeinotoimistojen työmäärää on jo hallittu esimerkiksi ryhmälomautettavien työnhakijaksi ilmoittautumista koskevilla poikkeuksilla (laki työttömyysturvalain muuttamisesta 172/2020). Työ- ja elinkeinoministeriön tietojen mukaan arviolta 75 prosenttia työ- ja elinkeinotoimistojen myönteisistä työvoimapoliittisista lausunnoista oli lähetetty työttömyyskassoihin ja 25 prosenttia Kansaneläkelaitokselle.
Eduskunta on hallituksen esitykseen eduskunnalle laeiksi työttömyysturvalain, työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain ja työttömyyskassalain väliaikaisesta muuttamisesta ( HE 38/2020 vp) antamassaan eduskunnan vastauksessa EV 32/2020 vp edellyttänyt, että hallitus selvittää välittömästi keinoja työttömyysturvaetuuksien käsittelyn sujuvoittamiseksi ja varmistaa työttömyyskassojen ja Kansaneläkelaitoksen etuuksien toimeenpanon niin, että etuudet pystytään maksamaan viivytyksettä.
Esitys on valmistelu virkatyönä sosiaali- ja terveysministeriössä yhteistyössä Kansaneläkelaitoksen, Työttömyyskassojen Yhteisjärjestön, Yleinen Työttömyyskassa YTK:n ja Finanssivalvonnan kanssa. Työttömyyskassojen Yhteisjärjestöä valmistelussa edustivat järjestön hallituksen puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja sekä järjestön toiminnanjohtaja, kaikki Työttömyyskassojen Yhteisjärjestön hallituksen työvaliokunnan valitsemina Yhteisjärjestön edustajina. Valmistelun aikana on kuultu Elinkeinoelämän keskusliitto EK:ta, KT Kuntatyönantajia, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK:ta, STTK:ta, Akavaa ja Suomen Yrittäjät ry:tä. Lisäksi tietosuojavaltuutettua on kuultu ennakkomaksun osalta ja oikeusministeriötä ennakkomaksun ulosmittauksen osalta.
Palkkatyöstä saatavan työtulon sovittelu
Palkka, joka sovittelussa huomioidaan, on sovittelujakson aikana maksettu työtulo, kun kyse on luvun 1 §:ssä tarkoitetuista sovittelutilanteista. Sovittelussa tulona otetaan huomioon palkka tai muu ansiotulona pidettävä vastike, joka on saatu korvauksena työstä. Tällaisena vastikkeena pidetään myös työaikapankkiin säästettyjä tai sieltä nostettuja ansioita.
Jos kuitenkin sovittelujakso on ns. erityinen sovittelujakso, työtulo muutetaan laskennallisesti jakamalla se sovittelujaksoon sisältyvillä työpäivillä ja kertomalla näin saatu tulo 21,5 päivällä.
Tuloeristä, jotka huomioidaan tai jätetään huomioimatta sovittelussa, säädetään valtioneuvoston asetuksessa työttömyysetuutta määrättäessä huomioon otettavasta tulosta (VnA 1332/2002).
Sovittelusäännökset ovat verrattain monimutkaiset, ja erityisesti tähän vaikuttaa erityissäännökset, joita sovelletaan eräisiin lomautettuihin ja toisaalta tilanteisiin, joissa työttömyysetuutta maksetaan jaksolta, joka on muun mittainen kuin neljä peräkkäistä kalenteriviikkoa tai kuukausi. Näihin tilanteisiin sisältyy runsaasti työvaiheita ja sellaista käsittelytyötä, joka on tehtävä käsin. Tämän kaltaiset säännökset sopivat huonosti tilanteeseen, jossa työttömyysturvaa koskevien hakemusten määrän odotetaan kasvavan merkittävästi hyvin lyhyessä ajassa.
Yritystoiminnasta ansaittu soviteltava ansiotulo
Yritystoimintaa tai omaa työtä harjoittava henkilö voi olla sovittelun piirissä, jos yritystoiminta tai oma työ on niin pienimuotoista, että se on sivutoimista. Lisäksi henkilöllä voi olla oikeus soviteltuun ansiopäivärahaan, jos yritystoiminta tai oma työ kestää enintään kaksi viikkoa tai neljän kuukauden ajalta työttömänä aloitetun yritystoiminnan tai oman työn alkamisesta lukien. Jos yritystoiminnan sovittelujakson tulot eivät ole luotettavasti osoitettavissa, ne voidaan arvioida verotustietojen perusteella. Työttömyysturvalain 11 lukuun on myös lisätty väliaikaisesti voimassa oleva, yrittäjien toimeentulon tukemiseksi säädetty 4 c §, joka koskee yrittäjän oikeutta työmarkkinatukeen silloin, jos yritystoiminnasta saatava ansio on covid-19-tartuntatautiepidemian vuoksi vähentynyt. Säännös ei edellytä yritystoiminnan lopettamista.
Kun työttömyyskassa tai Kansaneläkelaitos arvoivat yritystoiminnan tuloja niiden olennaisesti muututtua viimeisen vahvistetun verotuksen tietoihin nähden, ne joutuvat arvioimaan yritystoiminnan tuloja verotuksen sääntöjen mukaisesti. Tämä johtuu siitä, että edellä mainitussa valtioneuvoston asetuksessa on yritystulojen osalta säädetty, että sovittelussa huomioon otettavaa on tulojen ansiotulo-osuus, kun sen sijaan pääomatulo-osuutta ei oteta sovittelussa huomioon.
Työmarkkinatukea soviteltuna hakevien yrittäjien määrän odotetaan lisääntyvän työttömyysturvalakiin väliaikaisesti lisätyn 11 luvun 4 c §:n vuoksi, ja kun voidaan olettaa, että käynnissä oleva yritystoimintaan vaikuttava covid-19-tartuntatautiepidemia vaikuttaa myös sivutoimista yritystoimintaa harjoittavien työttömyysetuuden saajien tuloihin, verotuksen sääntöjen noudattaminen muuttuvan yritystoiminnan tulon arvioinnissa on raskas prosessi sekä työttömyyskassoille että Kansaneläkelaitokselle.
Työttömyysturvalain 5 lukuun on lailla työttömyysturvalain muuttamisesta (214/2020) lisätty uusi väliaikainen 3 a §, jossa säädetään, että palkansaajan työssäoloehto olisi 13 kalenteriviikkoa, jos palkansaajalla ei muutoin ole riittävästi työssäoloehtoa kerryttäviä viikkoja. Jos siis normaali, 26 kalenteriviikon työssäoloehto täyttyisi, työttömyyspäivärahan hakija ei voisi valita, että työssäoloehto tutkittaisiin 13 kalenteriviikon perusteella. Näin ollen ansiopäivärahan hakija ei voisi valita esimerkiksi kahden määräaikaisen työn perusteella täyttyvästä normaalista työssäoloehdosta vain uusimpia kalenteriviikkoja työssäoloehtoon ja sen myötä ansiopäivärahan perusteeksi. Edelleen väliaikaisesti lakiin lisättävässä 3 a §:ssä säädetään, että myös niin kutsutun yrittäjän ei omistavan perheenjäsenenYrittäjän ei omistavalla perheenjäsenellä tarkoitetaan vakuutettua, joka ei ole työttömyysturvalain 1 luvun 6 §:ssä tarkoitettu yrittäjä, mutta joka työskentelee yrityksessä tai yhteisössä, jossa hänen perheenjäsenensä on 1 luvun 6 §:n 1 momentissa tai 2 momentin 2—4 kohdassa tarkoitettu yrittäjä. työssäoloehtoa lyhennetään jolloin työssäoloehto olisi 26 kalenteriviikkoa, jos 52 kalenteriviikon ehto ei täyty.
Muilta osin palkansaajan tai yrittäjän ei omistavan perheenjäsenen työssäoloehtoon ei tehty muutoksia. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että palkansaajan työssäoloehto voi edelleen täyttyä 28 kuukauden tarkastelujakson aikana, jolloin riittää, että tämän jakson aikana palkansaajalla on yhteensä 26 tai 13 työssäoloehtoa kerryttävää kalenteriviikkoa. Tällä säännöksellä on merkitystä, sillä se turvaa myös satunnaisesti niin kutsutussa keikkatyössä työllistyvän palkansaajan ja esimerkiksi niin kutsutulla nollatuntisopimuksella työskentelevän palkansaajan oikeutta täyttää työssäoloehto ja tulla oikeutetuksi perus- tai ansiopäivärahaan. Konkreettisena esimerkkinä palkansaajan normaalin työssäoloehdon täyttämiseen riittää, että hänellä on tarkastelujakson aikana keskimäärin yksi työssäoloehtoa kerryttävä viikko kuukaudessa.
Sosiaali- ja terveysministeriössä on käynnissä valmistelutyö, jossa arvioidaan työssäoloehdon voimassa olevien säännösten merkitystä työttömyyspäivärahaoikeuden perusteena erityisesti suhteessa kansallisesta tulotietojärjestelmästä annetun lain mukaiseen tulorekisteriin ja sen tietosisältöön mutta myös suhteessa käsitteeseen vakiintuneesta työssäolosta. Työelämän ja työmarkkinoiden muutosten myötä yhä useampi palkansaaja työskentelee muutoin kuin kokoaikatyössä ja muutoin kuin säännöllisessä osa-aikatyössä.
Työttömyysturvalaissa tarkoitetusta ansiopäivärahasta säädetään lain 6 luvussa. Ansiopäiväraha muodostuu peruspäivärahan suuruisesta perusosasta ja ansio-osasta. Palkansaajan ansiopäivärahan perusteena oleva palkka lasketaan henkilön vakiintuneen palkan perusteella työttömyyttä edeltäneeltä ajanjaksolta, jona henkilö on täyttänyt palkansaajan työssäoloehdon. Päivärahan perusteena olevana palkkana otetaan huomioon palkka ja muu ansiotulona pidettävä vastike, joka on maksettu korvauksena työstä. Päivärahan perusteena olevana palkkana ei oteta huomioon työaikapankissa olevia säästöjä eikä sieltä nostettua rahakorvausta. Jos työnantaja on vähentänyt palkasta työntekijän velkaa työaikapankille, päivärahan perusteena oleva palkka lasketaan palkasta ennen vähennyksen tekemistä. Tuloeristä, jotka huomioidaan ansiopäivärahan perusteena olevaan palkkaan samoin kuin tuloeristä, joita ei perusteena olevassa palkassa huomioida, säädetään tarkemmin luvun 4 §:n 4 momentin nojalla annetussa valtioneuvoston asetuksessa työttömyysetuutta määrättäessä huomioon otettavasta tulosta (1332/2002).
Valtioneuvoston asetuksen 3 §:ssä säädetään, että vakiintunutta palkkaa määritettäessä huomioon ei oteta työhön perustumatonta tuloa, pääomatuloa tai tuloa, jota ei voida pitää vakiintuneena. Tällaista tuloa on esimerkiksi lomaraha, lomaltapaluuraha ja lomakorvaus, veroton luontois- ja henkilökuntaetuus, veroton kustannusten korvaus, yksilöllisen vapaaehtoisen eläkevakuutuksen vakuutusmaksu verottomalta osin ja vahingonkorvaus sekä odotusajan palkka. Harvinaisempia tuloeriä, joita ei myöskään oteta huomioon, ovat esimerkiksi työsuhdelainan korkoetu ja voitonjakoerä.
Työnantajat ovat 1.1.2019 alkaen ilmoittaneet maksamansa palkat tulotietorekisteristä annetun lain (53/2018) mukaiseen tulorekisteriin. Lain 6 §:ssä säädetään tiedoista, joiden ilmoittamiseen työnantaja on velvoitettu. lain 7 §:ssä säädetään niin kutsutuista täydentävistä tiedoista. Tulotietorekisteristä annetun lain mukaiset pakolliset tiedot, joiden ilmoittamiseen työnantajalla on velvollisuus, koskee palkkojen osalta palkanmaksupäivää ja tulon kokonaismäärää. Edellä todetut tuloerät, joita ei huomioida ansiopäivärahan perusteena olevana palkkana, työnantaja voi ilmoittaa lain 7 §:ssä tarkoitettuina täydentävinä eli vapaaehtoisina tietoina. Myös tulojen ansaintajakso on tällainen vapaaehtoisesti ilmoitettava tieto.
Tulorekisterin käytettävyyttä heikentää se, että sen pakolliset tuloa koskevat tiedot sisältävät myös palkkaerät, joita ansiopäivärahan määrän perusteena olevassa palkassa ei huomioida. Toisaalta se, että työttömyyskassan on ansiopäivärahaa määritellessään tehtävä palkkasummasta eri tulolajien mukaisia vähennyksiä, on työvaihe, joka hidastaa etuushakemusten käsittelyä. Kun ansiopäivärahaa koskevien hakemusten määrän odotetaan kasvavan voimakkaasti, ja kun joukossa on runsaasti hakijoita, joilla ansiopäivärahan määrä on laskettava ja palkkatiedot tarvitaan, tulorekisterin tietosisällön nykyistä parempi hyödynnettävyys nopeuttaisi hakemusten käsittelyä.
Työmarkkinatuen maksaminen edellyttää, että sen saaja on taloudellisen tuen tarpeessa. Työmarkkinatuen tarveharkinnasta säädetään työttömyysturvalain 7 luvun 7 §:ssä. Täysimääräisen työmarkkinatuen kuukautta kohden lasketusta määrästä vähennetään huoltovelvollisella 50 prosenttia siitä tarveharkinnassa huomioon otettavien tulojen osasta, joka ylittää 848 euroa kuukaudessa. Perheettömällä henkilöllä vähennetään vastaavasti 75 prosenttia siitä tulojenosasta, joka ylittää 253 euroa kuukaudessa. Perheellisen tulorajaa korotetaan 106 eurolla jokaista huolettavan alle 18-vuotiasta lasta kohti. Työmarkkinatuen määräytymiseen vaikuttavat kuukausittaiset tuloerät pyöristetään alaspäin täysiksi euroiksi siten, että täyden euron yli menevä osa jätetään huomioon ottamatta.
Työmarkkinatukea koskevien hakemusten määrän odotetaan kasvavan voimakkaasti. Jos työmarkkinatuen käsittelystä poistetaan työllistäviä työvaiheita, käsittelytyötä tekevien henkilöiden työaikaa vapautuu uusien hakemusten käsittelyyn.
Osittaisesta työmarkkinatuesta säädetään työttömyysturvalain 7 luvun 9 §:ssä. Työmarkkinatuki on 50 prosenttia työmarkkinatuesta, jos työnhakija asuu vanhempiensa taloudessa eikä hän ole täyttänyt työssäoloehtoa. Säännöstä osittaisesta työmarkkinatuesta ei kuitenkaan sovelleta aikana, jona työnhakija osallistuu työllistymistä edistäviin palveluihin tai työnhakijaan, jonka vanhempien, joiden taloudessa hän asuu, tarveharkinnassa huomioon otettavat tulot ovat enintään 1 781 euroa kuukaudessa. Tulorajaa nostetaan 106 eurolla jokaista työnhakijan vanhempien huollettavana olevaa samassa taloudessa asuvaa kohti. Jos työnhakijan vanhempien tulot ylittävät tulorajan, työmarkkinatuen vähennys tehdään tulorajan ylittävästä osasta. Vanhempien tulojen perusteella vähennettynä työmarkkinatukena maksetaan kuitenkin vähintään 50 prosenttia työmarkkinatuen määrästä. Jos hakija kykenee luotettavasti osoittamaan, etteivät vanhemmat tosiasiallisesti häntä taloudellisesti tue, työmarkkinatuki maksetaan ilman vähennystä.
Työttömyysturvalain 11 luvun 8 §:ssä säädetään työttömyysetuuden maksamisesta ilman päätöstä. Työttömyysetuuteen oikeutetulle henkilölle voidaan maksaa ilman päätöstä hänen hakemuksensa perusteella työttömyysetuutta ennakkona. Ennakkoa voi olla maksettuna yhteensä enintään kahdelta kuukaudelta. Työttömyysetuuden toimeenpanijan, Kansaneläkelaitoksen tai työttömyyskassan, on aina annettava työttömyysetuudesta lopullinen päätös, jonka yhteydessä maksettu ennakko otetaan huomioon. Ennakko vähennetään myöhemmin myönnettävästä työttömyysetuudesta etuutta maksettaessa. Ennakko voidaan katsoa myös muun myöhemmin myönnettävän työttömyysetuuden ennakkosuoritukseksi. Kansaneläkelaitos tai työttömyyskassa voi tällöin kuitata myöhemmin myönnettävästä etuudesta ennakkomaksuna liikaa maksamansa etuuden määrän. Työttömyyskassan maksaman ennakon kuittaamiseen voidaan käyttää Kansaneläkelaitoksen maksamaa työttömyysturvaetuutta, jos ansiopäivärahahakemusta käsiteltäessä havaitaan, että oikeutta ansiopäivärahaan ei synnykään.
Tilanteessa, jossa etuushakemusten määrä kasvaa, ja jossa samalla työttömyyskassojen ja Kansaneläkelaitoksen työmäärä lisääntyy voimakkaasti, käsittelyajat ja työttömyysetuuden saaminen voivat venyä. Tilanteessa on vaarana, että saapuvien hakemusten määrä johtaa hyvin pitkiin käsittelyaikoihin ja voi tulla esiin tarpeena hakea toimeentulotukea.
Työttömyysturvalain 11 luvun 1 a §:ssä säädetään työttömyysetuushakemuksen käsittelyajasta. Sen mukaan hakemus on käsiteltävä ilman aiheetonta viivytystä. Päätös työttömyysetuudesta on annettava viimeistään kolmantenakymmenentenä kalenteripäivänä hakemuksen saapumisesta. Jos päätöstä ei voida antaa tässä määräajassa, koska työttömyyskassalla tai Kansaneläkelaitoksella ei ole hakemuksen puutteellisuuden tai muun syyn vuoksi käytettävissään asian ratkaisemiseksi tarvittavia tietoja, päätös on kuitenkin annettava viimeistään neljäntenätoista kalenteripäivänä sen jälkeen, kun työttömyyskassalla tai Kansaneläkelaitoksella on ollut käytettävissään asian ratkaisemiseksi tarvittavat tiedot.
Ensihakemusten määrä oli Finanssivalvonnan tilaston mukaan 171 000 vuonna 2019. Vuoden 2020 maaliskuussa ensihakemusten määrä kasvoi 25 prosentilla verrattuna vuoden 2019 maaliskuuhun. Keskimääräinen ansiopäivärahapäätöksen käsittelyaika oli 11,5 päivää ja mediaani kuusi päivää vuonna 2018. Työttömyysturvaa, erityisesti ansiopäivärahaa koskevien hakemusten lukumäärän odotetaan kasvavan nopeasti ja merkittävästi. Suuresta hakemus- ja työmäärästä huolimatta työttömyysetuuden hakijalle pitäisi käsittelyajassa pystyä maksamaan toimeentulon turvaa työttömyysturvajärjestelmästä. Käsillä olevan tilanteen ratkaisemiseksi osana käsittelymenettelyn sujuvoittamista on otettu tarkasteluun myös säännös työttömyysetuuden maksamisesta ilman päätöstä, ennakkona. Tällä hetkellä työttömyyskassat hyödyntävät ennakkomaksumenettelyä hyvin vähäisessä määrin. Tämä johtuu lähinnä siitä, että maksatusjärjestelmässä ennakkomaksu käsitellään samoin kuin lopullinenkin ansiopäivärahan maksaminen, käsin maksatusjärjestelmää hyödyntäen. Tästä seuraa se, että ennakkomaksusta ja lopullisesta maksusta aiheutuu työttömyyskassassa kaksinkertainen työmäärä.
Ennakkoon maksamisen nykyistä laajamittaisempi ja tehokkaampi hyödyntäminen voisi helpottaa toimeentuloturvan järjestämistä työttömyysturvajärjestelmästä hakemusmäärien lisäännyttyä voimakkaasti. Tähän kysymykseen liittyy myös se, miten pitkältä ajalta työttömyysetuutta voidaan maksaa ennakkona, ilman päätöstä.
Työttömyysetuuden maksamista ennakkona on arvioitava vielä suhteessa seuraaviin erityistilanteisiin:
Ulosottokaaressa tarkoitettu ulosmittaus
Ulosmitattava palkka määritellään ulosottokaaren (705/2007) 4 luvun 2 §:ssä. Palkalla tarkoitetaan kaikenlaista palkkaa, palkkiota, luontoisetua sekä muuta etuutta ja korvausta, joka saadaan työ- tai virkasuhteessa, samoin kuin ennakkoperintälain (1118/1996) 13 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua muuta etuutta. Palkkaa koskevia säännöksiä sovelletaan myös eläkkeeseen sekä sairauspäivärahaan ja muihin sellaisiin palkan sijasta maksettaviin toimeentuloetuuksiin ja korvauksiin, joiden ulosmittaamista ei ole laissa kielletty. Säännöksen perusteella palkan tavoin ulosmitataan esimerkiksi työ- tai muu ansaintaeläke, ansiosidonnainen työttömyyspäiväraha, sairauspäiväraha sekä äitiys-, isyys- ja vanhempainraha.
Tulopohjaan kuuluvat kaikki velallisen saamat palkat ja luontoisedut sekä ulosmittauskelpoiset ja ulosmittauskelvottomat eläkkeet ja muut palkan sijasta maksettavat toimeentuloetuudet. Tulopohjaan eivät kuulu esimerkiksi edellä mainitut 4 luvun 19 §:n mukaiset avustukset, korvaukset tai muut varat taikka korvaus, joka suoritetaan kivusta, särystä tai muusta tilapäisestä haitasta, pysyvästä haitasta tai kärsimyksestä. Tulopohjasta vähennetään veron ennakonpidätys sekä velallisen maksettava työeläkemaksu ja työttömyysvakuutusmaksu.
Ulosottokaaren 4 luvun 48—55 §:ssä säädetään siitä määrästä, joka tulopohjasta ulosmitataan. Suojaosuudella tarkoitetaan määrää, joka velalliselle on aina jätettävä. Suojaosuuden suuruus määritellään laissa, ja se muuttuu vuosittain kansaneläkeindeksin muutoksia vastaavasti. Euromäärät vahvistetaan vuosittain oikeusministeriön asetuksella. Suojaosuuden päiväkohtainen määrä vuonna 2020 on velallisen itsensä osalta 22,63 euroa ja hänen elatuksensa varassa olevan puolison, oman lapsen ja puolison lapsen osalta 8,12 euroa. Suojaosuus lasketaan kuukaudessa 30 päivältä, joten kuukausittainen suojaosuus on velallisen itsensä osalta 678,90 euroa ja tämän lisäksi 243,60 euroa kunkin velallisen elatuksen varassa olevan henkilön osalta.
Palkan ulosmittauksen säännönmukainen määrä määräytyy portaittain siten, että pienituloisilta ulosmitataan suhteellisesti vähemmän kuin suurituloisilta. Jos velallisen nettopalkka on enintään suojaosuuden suuruinen, sitä ei ulosmitata lainkaan. Jos nettopalkka ylittää suojaosuuden enintään kaksinkertaisesti, sovelletaan niin sanottua tulorajaulosmittausta. Tällöin ulosmittaamatta jätetään suojaosuuden lisäksi yksi kolmasosa suojaosuuden ylittävästä nettopalkan osasta. Jos nettopalkka on suurempi kuin kaksi kertaa suojaosuus, ulosmitataan yksi kolmasosa nettopalkasta. Vuonna 2020 tällainen yhden kolmasosan ulosmittaus alkaa nettotulojen ylittäessä 1357,80 euroa, jos velallisen elatuksen varassa ei ole yhtään henkilöä. Ankarin ulosmittausluokka koskee velallisia, joiden nettopalkka on suurempi kuin neljä kertaa suojaosuuden määrä. Tällöin ulosmitataan yksi kolmasosa siitä palkanosasta, joka vastaa neljä kertaa velallisen suojaosuuden määrää, ja lisäksi neljä viidesosaa sen ylittävästä palkanosasta. Palkasta ulosmitataan kuitenkin enintään puolet.
Työttömyysturvalain 11 luvun 15 §:ssä säädetään, että peruspäivärahaa, työmarkkinatukea ja lain 8 luvussa tarkoitettua liikkuvuusavustusta ei saa ulosmitata.
Myönnetyn toimeentulotuen periminen työttömyysturvalain mukaisesta työttömyysetuudesta
Toimeentulotuesta annetun lain (1412/1997) 23 §:n mukaan, jos toimeentulotukea on myönnetty joko kokonaan tai osaksi ennakkona odotettavissa olevaa eläkettä, elatusapua, avustusta tai muuta jatkuvaa taikka kertakaikkista tuloa, korvausta tai saamista vastaan, kunnan toimielin voi periä ja nostaa sen estämättä, mitä muussa laissa säädetään, henkilölle tulevat edellä tarkoitetut tulot, korvaukset ja saamiset siltä ajalta, jolta tukea on annettu ennakkona, ja käyttää niitä ennakkona annetun tuen kuittaukseen. Kunnan toimielimen on suoritettava toimeentulotuen kuittaukseen käytettyjen varojen jälkeen jäljelle jäävät varat välittömästi tuen saajalle. Jos kunnan toimielin on ilmoittanut tällaisen tulon, korvauksen tai saamisen suorittajalle vähintään kaksi viikkoa ennen maksupäivää, että tuloa, korvausta tai saamista ei saa suorittaa tuen saajalle itselleen, suoritus voi tapahtua laillisin vaikutuksin vain kunnan toimielimelle. Mitä kyseisessä lainkohdassa säädetään kunnan toimielimestä, sovelletaan myös Kansaneläkelaitokseen, jos se myöntää ja maksaa perustoimeentulotukea. Jos samaan tuloon tai saatavaan kohdistuu sekä Kansaneläkelaitoksen että kunnan toimielimen maksuvaatimus, tulot tai saatavat maksetaan ensin Kansaneläkelaitokselle. Kansaneläkelaitos suorittaa perustoimeentulotuen kuittaukseen käytettyjen varojen jälkeen jäljelle jääneet varat kunnan toimielimelle.
Työttömyysturvalain 11 luvun 9 §:n 2 momentissa säädetään perinnästä seuraavasti: Jos kunnan toimielin on toimeentulotuesta annetun lain 23 §:n mukaisesti maksanut toimeentulotukea ennakkona odotettavissa olevaa työttömyysetuutta vastaan, työttömyysetuus maksetaan ennakkoa vastaavilta osin toimielimelle sen pyynnöstä. Toimeentulotuesta annetun lain nojalla perintä koskee myös Kansaneläkelaitoksen maksamaa toimeentulotukea.
Lapsikorotuksen periminen työttömyysetuudesta
Elatustuesta annetussa laissa (580/2008) säädetään lapsen oikeudesta elatustukeen. Lain 6 §:n mukaan lapsella on oikeus elatustukeen, muun muassa silloin, kun elatusvelvollinen on laiminlyönyt elatusavun maksamisen.
Työttömyysturvalain 11 luvun 9 a §:ssä säädetään, että lain 6 luvun 6 §:ssä tarkoitettu lapsikorotus maksetaan Kansaneläkelaitokselle sen pyynnöstä lapsen elatukseen käytettäväksi ajalta, jona lapselle maksetaan elatustukilain mukaista elatustukea työttömyysetuuden saajan laiminlyötyä lapsen elatusvelvollisuuden.
Perintätilanteiden arviointi
Edellä kuvatuissa työttömyysetuuteen kohdistuvissa perintätilanteissa on kyse kolmannen tahon taloudellisesta tilanteesta ja sen turvaamisesta. Ulosmittauskielto kohdistuu peruspäivärahaan ja työmarkkinatukeen. Ansiopäivärahaan ulosmittaus sen sijaan voi kohdentua tekemättä erottelua perus- ja ansio-osaan. Maksettu työmarkkinatuki tai peruspäiväraha vaikuttaa ansiopäivärahasta tehtävän ulosmittauksen määrään. Ennakkona tulevaa työttömyysetuutta vastaan maksettu toimeentulotuki on tarkoitettu ehkäisemään taloudellisia vaikeuksia tilanteessa, jossa työttömyysetuuden saanti viivästyy etuuden hakijasta riippumattomista syistä. Näin ollen menettely on eräällä tavalla vastinpari työttömyysturvan ennakkomaksumenettelylle. Lapsikorotuksen perinnässä kyse on elatusvelvollisuuden laiminlyönnistä. Perintätilanteet poikkeavat toisistaan, mutta niillä kaikilla on velkojaa suojaava merkitys.
Esityksen tavoitteena on työttömyysetuuksia koskevien hakemusten käsittelyn sujuvoittaminen Kansaneläkelaitoksessa ja työttömyyskassoissa. Etuuskäsittelyn sujuvoittamisella tarkoitetaan tässä yhteydessä sitä, että vähennetään sellaista työtä, jossa hyöty sinänsä on järjestelmän tarkoituksen ja tavoitteiden kannalta olemassa, mutta covid-19-epidemiaan liittyvän lomautusten ja työttömyyden määrän kasvun aikana tämä hyöty ei kuitenkaan ole järjestelmän kokonaistavoitteen, toimeentulon turvaamisen, kannalta perusteltu. Tämä koskee erityisesti työmarkkinatukeen esitettäviä muutoksia.
Siltä osin kuin esityksessä ehdotetaan työttömyysetuuden maksajille nykyistä laajempaa mahdollisuutta maksaa työttömyysturvaa ennakkona, tavoitteena on, että työttömyysetuuden hakijoille voitaisiin nykyistä nopeammin ja tarvittaessa myös nykyistä pidempään myöntää toimeentulon turvaa työttömyysturvajärjestelmästä ja näin saada vähennetyksi tarvetta hakea toimeentulotukea.
Esityksessä ehdotetaan tehtäväksi eräitä sellaisia työttömyysetuuksien määrää koskevia väliaikaisia muutoksia, joiden tavoitteena on yksinkertaistaa ja selkeyttää säännöksiä ja näin keventää etuushakemuksen käsittelyn edellyttämää työmäärää eräissä tilanteissa. Näin toimimalla vapautettaisiin tarvittavaa resurssia kasvavan etuushakemusmäärän käsittelyyn. Samalla ehdotettujen muutosten arvioidaan vähentävän neuvontatyötä, mikä myös osaltaan edesauttaa henkilöresurssin suuntaamista nimenomaan etuuksien maksamiseen. Nämä muutokset koskevat työttömyysetuuden sovittelua ja työmarkkinatuen erityisiä ehtoja.
Työttömyysetuuden sovittelun osalta esityksessä ehdotetaan, että yritystoiminnan tuloa soviteltaessa tulot arvioitaisiin hakijan oman ilmoituksen perusteella. Lisäksi ehdotetaan, että väliaikaista poikkeusta niin kutsuttuihin laskennallisen tulon ja erityisen sovittelujakson käyttöön työttömyysetuuden sovittelussa. Esityksessä ehdotetaan myös, että työmarkkinatuen tarveharkinnasta ja osittaisuudesta luovuttaisiin väliaikaisesti.
Lisäksi esitetään väliaikaisesti muutettavaksi työttömyysetuuden maksamista ilman päätöstä koskevaa säännöstä. Työttömyysetuutta voitaisiin väliaikaisesti maksaa hakemuksen perusteella ennakkona enintään kuudelta kuukaudelta.
Ehdotetuilla työttömyysturvan maksamisen sujuvoittamiseksi tehtävillä väliaikaisilla muutoksilla olisi vaikutuksia etuusmenoihin. Vaikutukset riippuvat siitä, kuinka kauan muutokset ovat voimassa sekä siitä, kuinka moni etuudensaaja olisi muutosten piirissä. Etuudensaajien määrän osalta arviointi on hyvin vaikeaa, sillä covid-19-tartuntatautiepidemian vaikutusta esityksen kohderyhmien kokoon ei pystytä luotettavasti ennakoimaan.
Osittaisuuden poistaminen työmarkkinatuesta
Työmarkkinatukea maksettiin vuonna 2019 osittaisena keskimäärin 102 000 päivää noin 5 000 henkilölle kuukaudessa. Osittaisen etuuden määrä on vuonna 2020 keskimäärin noin 17 euroa. Jos osittainen etuus maksettaisiin täytenä, keskimääräinen etuus olisi noin 34 euroa. Näin ollen osittaisuuden poistaminen 4,5 kuukaudelta lisäisi etuusmenoja arviolta noin 7,8 miljoonalla eurolla. Valtion osuus tästä olisi 6,6 miljoonaa ja kuntien osuus 1,2 miljoonaa euroa.
Tarveharkinnan poistaminen työmarkkinatuesta
Tarveharkittuja päiviä oli työmarkkinatuessa vuonna 2019 keskimäärin 13 000 kappaletta kuukaudessa. Etuuden määrä tarveharkituilla päivillä oli keskimäärin 26 euroa. Ilman tarveharkintaa etuus olisi keskimäärin noin 34 euroa. Täten tarveharkinnan soveltamatta jättäminen 4,5 kuukaudelta lisäisi menoja noin 0,5 miljoonaa euroa, josta valtion osuus olisi 0,3 ja kuntien 0,2 miljoonaa euroa.
Laskennallisen työtulon ja erityisen sovittelujakson poistaminen
Erityisen sovittelujakson ja laskennallisen työtulon poistamisen etuusmenovaikutusten arviointi on normaalitilanteessakin vaikeaa. Lisäksi poikkeuksellinen tilanne lisää arviointiin liittyvää epävarmuutta. Muutos pienentää päivärahaa joissain tilanteissa ja suurentaa toisissa, joten vaikutus etuusmenoihin jää joka tapauksessa todennäköisesti vähäiseksi.
Yrittäjien omaan ilmoitukseen perustuva soviteltava tulo
Se, vaikuttaisiko yritystoiminnasta saadun tulon sovittelu yrittäjän oman ilmoituksen perusteella etuusmenoihin, riippuu siitä, missä määrin yrittäjien itse ilmoittamat tulotiedot poikkeaisivat tiedoista, joiden perusteella etuus muutoin soviteltaisiin. Mikäli tulotiedot eivät keskimäärin poikkea merkittävästi, muutoksella ei ole merkittävää vaikutusta etuusmenoihin. Kansaneläkelaitoksen antamien tietojen mukaan väärinkäytökset yrittäjiä koskevat väärinkäytösepäilyt työttömyysturvassa ovat harvinaisia, joten erityistä syytä olettaa etuusmenojen kannalta merkittävää määrää väärinkäytöksiä tämän muutoksen myötä ei ole. Tulojen ”pyöristämistä” ilmoittajan omaksi eduksi saattaa jossain määrin tapahtua, mutta tämän vaikutus peruspäivärahan suuruiseen etuuteen on varsin pieni, ja vaikutuksen euromääräinen arviointi ei ole käytännössä mahdollista.
Alla olevassa taulukossa on esitetty esityksen arvioidut kustannusvaikutukset kokonaisuudessaan.
Taulukko 1. Vaikutukset etuusmenoihin, miljoonaa euroa
Valtio Kunnat Yhteensä
Työmarkkinatuen osittaisuus 6,6 1,2 7,8
Työmarkkinatuen tarveharkinta 0,3 0,2 0,5
Yhteensä 6,9 1,4 8,3
Hyvin laajalle levinneen covid-19-tartuntatautiepidemian vuoksi lomautettujen ja irtisanottujen määrä kasvaa poikkeuksellisen paljon lyhyessä ajassa. Lomautettujen ja irtisanottujen suuren määrän ja tästä seuraavan etuushakemusten määrän kasvun odotetaan aiheuttavan työttömyysetuushakemusten käsittelyssä ja etuuksien maksamisessa viivästyksiä. Etuudensaajien kannalta on tärkeää, että työttömyysetuuden maksatuksessa ei tapahdu aiheettomia viivästyksiä, jolloin voidaan välttää tarpeettomat toimeentulotuen ja yleisen asumistuen hakemustilanteet. Esityksessä ehdotettavilla muutoksilla on tarkoitus keventää etuushakemuksen käsittelyn edellyttämää työmäärää, jolloin työttömyysetuus voitaisiin maksaa nopeammin etuudenhakijoille ja näin turvata hakijoiden toimeentulo. Samoin työttömyysetuuden maksaminen ennakkona turvaa toimeentuloa työttömyysturvajärjestelmästä tilanteessa, jossa varsinaista päätöstä ei pystytä antamaan normaalissa käsittelyajassa.
Työttömyysetuuden sovittelua koskevista ehdotuksista yrittäjän työttömyysetuuden ratkaiseminen ilmoituksensa mukaisella työtulolla nopeuttaa hakemuskäsittelyä ja muutos tukee osaltaan jo voimaan tullutta työttömyysturvalain väliaikaista muutosta, jossa laajennettiin yrittäjien mahdollisuutta saada työmarkkinatukea lisäämällä lakiin väliaikaisesti uusi 11 luvun 4 c §. Erityistä sovittelujaksoa ja laskennallista tuloa koskeva ehdotus selkeyttää järjestelmää tilanteessa, jossa on tarkoituksenmukaista vähentää sellaisia työvaiheita, joihin liittyy merkittävämmässä määrin neuvontayhteydenottoja. Sovittelun maksuperusteisuuden myötä laskennallisen palkan ja erityisen sovittelujakson merkitys on muuttunut. Nykyisin laskennallinen palkka muodostetaan vain erityisellä sovittelujaksolla maksetuista palkoista. Jos palkka maksetaan sen esteen aikana, minkä vuoksi erityinen sovittelujakso muodostuisi, palkkaa ei huomioida sovittelussa. Erityisestä sovittelujaksosta väliaikaisesti luopuminen tarkoittaisi, että nämä palkat otettaisiin sovittelussa huomioon. Etuuden maksaminen soviteltuna täyden etuuden sijasta pienentää maksettavaa työttömyysetuutta nykytilaan verrattuna. Toisaalta se, että sovittelujaksolla maksettua tuloa ei enää muutettaisi laskennallisesti, parantaa työttömyysetuuden saajan toimeentuloa, sillä soviteltu työttömyysetuus olisi nykyistä suurempi. Muutokset kohdistuvat eri henkilöryhmiin.
Työmarkkinatukea koskevat ehdotukset vähentäisivät työmäärää, joka aiheutuu tarveharkinnan ja osittaisuuden tutkimisesta, ja näin muutokset voivat johtaa siihen, että etuuden saajat saavat työmarkkinatukea koskevat päätökset ja maksuerät nopeammin tilille, vaikka hakemusten määrä kasvaa. Tämä turvaa työmarkkinatuen saajien taloudellista tilannetta. Lisäksi muutokset väliaikaisesti parantavat työmarkkinatuen määrää henkilöillä, joiden etuuteen tai etuusoikeuteen tarveharkinta ja osittaisuus vaikuttavat.
Varmistamalla, että työttömyysetuuden ennakkomaksua koskevat säännökset tukevat sen hyödyntämistä tilanteessa, jossa erityisesti ansiopäivärahahakemusten käsittelyajat uhkaavat pidentyä, parannetaan työttömyysturvaetuuden hakijoiden oikeutta saada toimeentuloturvaa työttömyysturvajärjestelmästä.
Jos käsillä olevassa tilanteessa ennakkoon maksamiseen liittyvää prosessia kehitetään työttömyyskassojen toimesta ja jos ne oman arvionsa ja harkintansa perusteella pystyvät myös kehittämään tietojärjestelmään esimerkiksi ennakkomaksun automatisoinnin tai muun tehostamisen suuntaan, ennakkomaksumenettelystä aiheutuva työmäärä vähentyisi nykytilaan verrattuna. Yksittäisen päivärahan saajan odotusaikaa ennakkomaksulla voidaan joka tapauksessa lyhentää, ja vaikka etuutta ei maksettaisikaan täyden ansiopäivärahan suuruisena, ennakkomaksun avulla voidaan vähentää sitä perustoimeentulotukeen kohdistuvaa painetta, jota syntyy, jos sitä haetaan ennakkona tulevaa työttömyysetuutta vastaan.
Ehdotettavat etuuden määrää ja etuusoikeutta koskevat muutokset on valittu siten, että ne vähentäisivät sellaista etuuskäsittelijöiden käsin tekemää työtä, joka on aikaa vievää ja jota ei olisi tarkoituksenmukaista tai mahdollista siirtää tietojärjestelmien tehtäväksi. Kyse on erityistilanteista, jotka vaativat osaamista, ja joissa virheidenkin mahdollisuus voi olla suuri. Ehdotuksilla vapautettaisiin henkilöresurssia käsittelemään kasvavaa etuushakemusten määrää. Toimeenpano-organisaatiot ovat osallistuneet esityksen valmisteluun ja tässä yhteydessä ne ovat ilmoittaneet, että esitetyt muutokset eivät edellytä merkittäviä järjestelmämuutoksia toimijoiden tietojärjestelmiin. Valmistelussa muutosehdotukset on myös pyritty valitsemaan siten, että ne vähentävät neuvontayhteydenottoja.
Työmarkkinatukea koskevissa ehdotuksissa vähennetään Kansaneläkelaitoksessa tapahtuvan työmarkkinatuen käsittelyn vaatimaa työmäärää, samalla turvaten hakijoiden oikeus etuuteen. Kansaneläkelaitos voi kohdentaa tarveharkinnasta ja työmarkkinatuen osittaisuudesta ja näiden ehtojen tutkimisesta säästyvän työajan etuushakemusten käsittelyyn ja siten turvata hakijoiden oikeutta etuuksiin.
Ennakkomaksun käytön lisääminen turvaa työttömyysetuuden hakijalle toimeentuloa työttömyysturvajärjestelmästä työttömyysetuushakemuksen käsittelyn viivästyessä. Ennakkomaksun käyttö ei sinänsä vähennä työttömyysetuuden maksajien työmäärää, koska ennakkomaksun lisäksi etuusasia on kuitenkin ratkaistava säädetyn menettelyn mukaisesti. Ennakkomaksumenettelyn kehittäminen, erityisesti toimeenpanijan mahdollisesti toteuttama tietojärjestelmiensä kehittäminen ja mahdollinen ennakkomaksun automatisoinnin hyödyntäminen, kuitenkin vähentäisivät ennakkoon maksamisesta itsessään aiheutuvaa lisätyötä. Ennakkomaksumenettelyn keskeinen arvo organisaatioiden toiminnan osalta olisi se, että menettelynä se vähentää tarvetta hakea toimeentulotukea, mikä vähentää Kansaneläkelaitoksen työmäärää. Jos toimeentulotukea myönnetään harvemmille ansiopäivärahan hakijoille kuin sitä muuten myönnettäisiin, tämä heijastuisi myös työttömyyskassojen toimintaan, sillä ennakkona odotettavissa olevaa työttömyysetuutta vastaan myönnetty perustoimeentulotuki on perittävä aikanaan maksettavasta ansiopäivärahasta. Näin ennakkomaksumenettely, erityisesti nykyistä tehokkaammin toimeenpantuna, vähentäisi perintätilanteita ja näin ollen työttömyyskassojen työmäärää. Säännöstä ja työttömyysturvan saamisen joutuisuuden lisäämisen teemaa on käsitelty valmistelussa yhteistyössä erityisesti työttömyyskassojen ja Työttömyyskassojen Yhteisjärjestön kanssa.
Valmistelun aikana on otettu huomioon se, että työttömyysturvaa koskevan hakemusmäärän kasvu on äkillistä, ja että tilanteella ja sen kehityksellä on kytkös paitsi covid-19-tartuntatautiepidemian leviämisen hillitsemiseksi tehtyihin kansallisiin toimiin myös globaalin pandemiatilanteeseen. Työttömyyskassojen ja Kansaneläkelaitoksen mahdollisuudet varautua ennakkoon työllisyydessä ja työttömyydessä tapahtuvaan äkilliseen muutokseen ovat olleet rajalliset.
Toteuttamisvaihtoehtoina on tarkasteltu erityisesti sellaisia etuuksien maksamisen sujuvoittamiseen tähtääviä muutosesityksiä, jotka olisivat voineet sisältyä esitykseen sen lisäksi, mitä esityksessä nyt ehdotetaan, mutta jotka valmistelun aikana on jätetty esityksestä pois. Näitä vaihtoehtoja on valmistelun aikana arvioitu seuraavilla kriteereillä:
1. vaatisiko vaihtoehto muutoksia työttömyyskassojen ja Kansaneläkelaitoksen käyttämiin tietojärjestelmiin;
2. vaikuttaisiko vaihtoehto etuusoikeuteen tai etuuden määrään tavalla, josta seuraa lisääntynyttä neuvonnan ja viestinnän tarvetta ja joka edellyttäisi henkilöstön työn kohdentamista neuvonta- ja viestintätyöhön etuuskäsittelystä;
3. vaatisiko vaihtoehto sellaista henkilöstön kouluttamista, joka olisi ajallisesti pitkäkestoisempaa kuin nyt ehdotetut etuuskäsittelyn sujuvoittamista koskevat ehdotukset ja toimisiko ehdotus tästä syystä etuuksien käsittelyä hidastavasti, vaikka tavoitteena olisi sen nopeuttaminen.
Näitä kriteerejä kunkin kehittämisvaihtoehdon osalta on arvioitu myös suhteessa siihen, onko toteuttamisvaihtoehto luonteeltaan sellainen, että muutos on tarkoituksenmukaista tehdä väliaikaisena, määräajan voimassa olevana muutoksena, jolla tavoitellaan etuuskäsittelyn sujuvoittamista covid-19-tartuntatautiepidemiasta seuraavan kriisin aikana, vai olisiko muutos sinänsä työttömyysturvajärjestelmän kannalta tarkoituksenmukainen, mutta oikea toteuttamisajankohta on välittömän kriisin jälkeen, lähinnä pysyvänä muutoksena etuusjärjestelmään.
Valmistelun aikana on tunnistettu, että Kansaneläkelaitoksen ja työttömyyskassojen näkemykset muutosten vaikutuksista eroavat osittain toisistaan. Lisäksi valmistelun aikana on tunnistettu, että myös työttömyyskassojen välillä voi olla eroavaisuuksia siinä, millaisten lainsäädäntöön, käytännössä tiedon lähteeseen ja näin etuuden saannin ja määrän ehtoihin, tehtävien muutosten ne arvioivat parhaalla tavalla palvelevan työttömyyskassoja ajankohtaisessa tilanteessa. Tämän vuoksi valmistelussa tehdyt valinnat eivät välttämättä mene niin pitkälle, kuin jotkut työttömyyskassat ovat esittäneet. Työttömyysturvassa ja myös ansiopäivärahassa on kyse lakisääteisestä etuudesta, ja kaikkien palkansaajakassojen tulee soveltaa samoja ansiopäivärahan määrää ja saamista koskevia säännöksiä. Tähän perustuen valmistelun aikana on katsottu, että ei ole perustetta muuttaa ansiopäivärahan saannin edellytyksiä ja ennen kaikkea sen määrään vaikuttavia säännöksiä siten, että työttömyyskassat voisivat soveltaa toisistaan poikkeavia säännöksiä etuuksia myöntäessään. Perustetta ei ole myöskään sille, että tulotietojen selvittämistä koskevaa sääntelyä muutettaisiin siten, että vapaasti valittava tulotietojen lähde vaikuttaisi siihen, minkä suuruiseksi etuudensaajan ansiopäiväraha määräytyy. Tällä ratkaisulla turvataan etuudensaajien yhdenvertaisuutta, kun etuudensaajien oikeudet ja velvollisuudet ratkaistaan samanlaisissa tilanteissa samoilla perusteilla.
Valmistelun aikana on arvioitu mahdollisuuksia kehittää työttömyysetuuden sovittelua siten, että työttömyysturvalain 4 luvun 1 a §:ssä tarkoitettuihin lyhennetylle työviikolle lomautettuihin sovellettaisiin väliaikaisesti samoja työaikaa ja työtulon sovittelua koskevia säännöksiä kuin muihin osittain työllistyviin sovelletaan. Muutos siirtäisi käytännössä tämän henkilöryhmän työttömyysetuuden sovittelun piiriin. Tässä tarkoituksessa olisi ollut mahdollista esittää säädettäväksi, että poiketen siitä, mitä työttömyysturvalain 4 luvussa säädetään, jos kokoaikatyötä tehneen työnhakijan viikoittaista työaikaa on lyhennetty 4 luvun 1 §:n 2 kohdan mukaisesta syystä (lomautus) yhdellä tai useammalla päivällä viikossa päivittäisen työajan lyhentämisen sijasta tai jos viikoittaisen työajan lyhentyminen johtuu sääesteestä, työttömyysetuuden sovittelussa noudatettaisiin, mitä luvun 1—3 §:ssä säädetään tulon ja työajan huomioimisesta lyhennetylle työpäivälle lomautetun kohdalla tehtävästä työttömyysetuuden sovittelusta ja soviteltua työttömyysetuutta koskevan oikeuden tutkimisesta.
Valmistelun aikana Kansaneläkelaitos ja työttömyyskassojen edustajat kommentoivat vaihtoehtoa seuraavasti. Kansaneläkelaitos katsoi, että muutos voisi nopeuttaa hakemuskäsittelyä, sillä muutoksen myötä jäisi pois se työvaihe, jossa etuuskäsittelijä tutkii lomautuksen toteuttamistavan ja tämän perusteella valitsee oikean käsittelytavan. Työttömyyskassat kuitenkin katsoivat, että muutosta ei tulisi tässä vaiheessa toteuttaa, sillä se edellyttäisi henkilökunnan uudelleen kouluttamista, hidastaisi hakemuskäsittelyä ja aiheuttaisi yhteydenottoja lomautetuilta, joille voimassa olevan lain mukainen etuusoikeus on tuttu aiemmilta lomautusjaksoilta. Käsittelyaikaa koskevan yleisen arvion lisäksi hakemuskäsittelyä oli kellotettu ainakin yhdessä työttömyyskassassa, ja tulos oli, että sovitellun etuuden maksaminen vei noin kolme kertaa pidemmän käsittelyajan kuin täyden työttömyysetuuden maksaminen yksittäisiltä päiviltä lyhennettyä työviikkoa koskevien säännösten perusteella vei.
Punnittaessa vaihtoehdon sisällyttämistä esitykseen otettiin huomioon se, että valmistelussa käytössä olevan tiedon mukaan noin 75 %:ia lomautusaikaa koskevista työvoimapoliittisista lausunnoista oli toimitettu työttömyyskassoille ja noin 25 %:ia Kansaneläkelaitokselle. Koska muutoksesta aiheutuva työmäärä kohdistuisi ennen kaikkea työttömyyskassoille, esitystä ei sisällytetty hallituksen esitykseen.
Valmistelun aikana arvioitiin kahta vaihtoehtoa yksinkertaistaa työttömyysetuuden sovittelua silloin, jos sovittelujakson keskellä tai sen alussa taikka lopussa on syy, joka estää sovitellun työttömyysetuuden maksamisen. Ensimmäisessä vaihtoehdossa säädettäisiin väliaikaisesta poikkeuksesta niin kutsutun laskennallisesti muunnetun työtulon käyttämiseen työttömyysetuuden sovittelussa. Tällöin, jos soviteltava tulo on maksettu tavanomaista lyhyemmän sovittelujakson aikana, se huomioitaisiin maksetun suuruisena ilman laskennallista muuttamista.
Toisena vaihtoehtona selvitettiin näihin mallia, jossa sekä väliaikaisesti luovuttaisiin sekä laskennallisesta työtulosta että koko erityisen sovittelujakson käsitteestä. Sovittelujakso ja etuuden hakujakso olisi aina neljä peräkkäistä kalenteriviikkoa tai kuukausi, vaikka jaksoon sisältyisikin päiviä, joilta etuusoikeutta ei olisi. Muutoksen myötä kaikki kyseisen neljän peräkkäisen kalenteriviikon tai kuukauden aikana maksetut palkkapäivien mukaiset palkat ja palkan perusteena oleva työaika huomioitaisiin etuuden sovittelussa, vaikka palkka olisi maksettu sellaisena päivänä, jolta henkilöllä ei ole oikeutta työttömyysetuuteen. Jos sovittelujakson keskelle tai kahden peräkkäisen sovittelujakson ajalle sijoittuu aikaa, jolta henkilöllä ei ole oikeutta työttömyysetuuteen, ehdotuksen mukaan soviteltu etuus maksettaisiin tämän esteen ulkopuolelle sijoittuvalta ajalta sovittelujaksoa. Neljän peräkkäisen kalenteriviikon jakso alkaa maanantaina ja päättyy sunnuntaihin. Kuukaudella tarkoitettaisiin sekä kalenterikuukautta, eli jaksoa kuun ensimmäisestä sen viimeiseen päivään, että kuukauden mittaista jaksoa, joka alkaa esimerkiksi kuukauden 15. päivä ja kestää seuraavan kuukauden 14. päivään. Nämä määritelmät vastaavat voimassa olevaa lakia ja sen vakiintunutta soveltamiskäytäntöä. Tämän muutoksen vastineeksi sovittelujaksolle ei enää tehtäisi ns. laskennallista palkkaa.
Näistä vaihtoehdoista päädyttiin ehdottamaan mallia, jossa väliaikaisesti luovuttaisiin sekä laskennallisesta työtulosta että koko erityisen sovittelujakson käsitteestä. Tähän vaihtoehtoon päädyttiin, koska ehdotetun ratkaisun katsotaan helpottavan tilannetta Kansaneläkelaitoksessa ja erityisesti niissä työttömyyskassoissa, joissa tulojen sovittelu on yleistä.
Työssäoloehdon tutkiminen ja päivärahan perusteena olevan palkan määrittäminen on työläs työvaihe työttömyyskassoissa. Tulorekisterin hyödyntäminen onnistuu osassa tapauksia, jos henkilöllä on jatkuva kokoaikatyö ilman keskeytyksiä. Muussa tapauksessa työhistoria edellyttää selvittelyä koska työaika ja palkkatieto tulee kohdentaa kalenteriviikoille. Valmistelun aikana arvioitiin mahdollisuutta poiketa väliaikaisesti siitä, miten päivärahan perusteena oleva palkka on säädetty laskettavaksi työttömyysturvalain 6 luvussa ja luvun 4 §:n 4 momentin nojalla annetun työttömyysetuutta määrättäessä huomioon otettavasta tulosta annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:ssä. Päivärahan perusteena olevan palkan laskennan nopeuttamiseksi hakijan bruttotuloista ei oltaisi vähennetty niitä tuloeriä, joista säädetään edellä mainitun valtioneuvoston asetuksen 3 §:ssä. Tämä olisi nostanut ansiopäivärahan määrää, jos vähennettävät tuloerät olisi maksettu jaksolla, jonka palkat huomioidaan ansiopäivärahan perusteena.
Myös hakijan tulojen huomioon ottamista koskevaan jaksoon arvioitiin poikkeusmahdollisuutta. Valmistelun aikana mallina pohdittiin vaihtoehtoa, jossa tulotietojärjestelmän mukaiset tulot oltaisiin kohdistettu maksupäivän mukaisesti työssäoloehtoa kerryttävälle ajalle. Jos henkilölle ei näin huomioiden olisi riittävästi kertynyt palkkatietoja kattamaan koko ajanjaksoa, jolla työssäoloehto on täyttynyt, päivärahan perusteena olevaa palkkaa laskettaessa työssäoloehtoa kerryttävien kalenteriviikkojen päivärahan perusteeksi huomioitava palkka oltaisiin laskettu jakamalla palkkatulo palkkatietojen ajanjaksoon sisältyvien laskennallisten työpäivien lukumäärällä ja kertomalla näin saatu keskimääräinen päiväpalkka työssäoloehtoon luettavien kalenteriviikkojen työpäivien määrällä. Epäsäännöllisesti työllistyvien kohdalla oltaisiin ehdotettu, että päivärahan perusteena olevaa palkkaa laskettaessa työssäoloehtoa kerryttävien kalenteriviikkojen päivärahan perusteeksi huomioitava palkka oltaisiin laskettu jakamalla palkkatulo henkilön työttömyysajan ilmoituksen tai muun selvityksen mukaisilla palkan perusteena olevilla työtunneilla ja kertomalla näin saatu tuntipalkka työssäoloehtoa kerryttävien viikkojen työtunneilla. Näin saatu palkkatulo kohdistettaisiin niille kalenteriviikoille, jotka voidaan huomioida työssäoloehdossa.
Kyse olisi käytännössä ollut työssäoloehdon muuttamisesta ansioihin perustuvaksi nykyisen työaikaperusteen sijasta, eli niin kutsutun euroistamisen kevennetystä versiosta. Sosiaali- ja terveysministeriössä on käynnissä tulorekisterin hyödyntämisen mahdollisuuksiin liittyvä selvitystyö, jossa arvioidaan työssäoloehdon euroistamista. Tällöin työssäoloehto perustuisi puhtaasti tulorekisteriin ilmoitettuihin kuukausituloihin ja ansiopäiväraha määräytyisi kuuden kuukauden tulojen perusteella. Malli johtaa sekä työssäoloehdon kertymisessä että ansiopäivärahan määrässä muutoksiin nykytilaan verrattuna.
Valmistelun aikana valmistelutyöhön osallistuneet työttömyyskassojen edustajat katsoivat, että ansiopäivärahan määräytymiseen ehdotettuja muutoksia ei ole tarkoituksenmukaista toteuttaa tässä tilanteessa. Muutoksen arvioitiin edellyttävän merkittävää panostusta työntekijöiden koulutukseen keskellä poikkeuksellisen jyrkäksi arvioitua käsiteltävien työttömyysetuushakemusten määrän kasvua. Väliaikaisina muutokset edellyttäisivät käytännössä myös kahden rinnakkaisen etuuden määrittelyä koskevan maksatusjärjestelmän toiminnallisuuden ylläpitoa, ja väliaikaista menettelyä varten tulisikin muuttaa maksatusjärjestelmän toiminnollisuuksia. Sekä valmisteluun osallistuneet työttömyyskassat että Kansaneläkelaitos katsoivat, että työssäoloehdon ja ansiopäivärahan määrän perusteen uudistamista olisi kuitenkin syytä jatkaa yhteistyössä. Tavoitteena tulisi olla muutosten toteuttaminen toistaiseksi voimassa olevina.
Ennakkomaksumenettelyn hyödynnettävyyttä koskevan valmistelun yhteydessä on arvioitu myös seuraavia työttömyysturvan maksamiseen liittyviä elementtejä ja niiden vaikutusta suhteessa pyrkimykseen automatisoida erityisesti ansiopäivärahan ennakkomaksua.
Ulosoton kohdistaminen ennakkona maksettuun ansiopäivärahaan
Valmistelun yhteydessä on selvitetty, onko mahdollista, että ulosmittaus ei kohdistuisi ennakkona ilman päätöstä maksettavaan ansiopäivärahaan. Lisäksi on selvitetty, onko merkitystä sillä, minkä suuruisena ennakkoa maksetaan. Työttömyysturvalaissa on erikseen säädetty, että työmarkkinatukea ja peruspäivärahaa ei ulosmitata Ne kuitenkin otetaan huomioon siinä määrässä, joka ansiosidonnaisesta työttömyyskorvauksesta ulosmitataan. Ansiosidonnaisen työttömyyspäivärahan lapsikorotus lasketaan osaksi toistuvaistuloa eli sitä kohdellaan samoin kuin muutakin palkkaa.
Valmistelun yhteydessä on selvitetty, vaikuttaako ulosmittauksen toteuttamiseen se, minkä suuruisena työttömyyskassa maksaa ansiopäivärahasta ennakkoa. Jos kysymys on ansiosidonnaisen päivärahan ennakosta, ennakosta voidaan tehdä ulosmittaus. Jos kuitenkin maksettu ennakko on pienempi kuin ulosoton suojaosuus, ulosmittausta ei ennakkoa maksettaessa tehdä. Ottaen huomioon ulosmittauksen tarkoitus, valmistelun yhteydessä ei olla havaittu perusteita sille, että ulosmittausta koskevista yleisistä menettelysäännöistä poikettaisiin.
Työttömälle työnhakijalle tulevaa työttömyysetuutta vastaan ennakkona myönnetyllä toimeentulotuella ja työttömyysturvalaissa tarkoitetun työttömyysetuuden maksamisella ennakkona ilman päätöstä on keskenään saman sisältöiset tavoitteet. Molemmilla menettelyillä pyritään turvaamaan työttömän työnhakijan taloudellista asemaa siihen ajankohtaan saakka, jolloin työttömyysetuushakemus on mahdollista ratkaista.
Esityksen valmistelun yhteydessä on arvioitu, että ennakkomaksumenettelyn kehittäminen, erityisesti toimeenpanijan mahdollisesti toteuttama ennakkomaksun automatisoinnin hyödyntäminen, tekee osaltaan toimeentulotuen ennakkona myöntämistä tarpeettomaksi. Ennakkona työttömyysetuutta vastaan myönnettyä toimeentulotukea koskevien tapausten odotetaan vähentyvän, jos ennakkomaksumenettelyä työttömyyskassoissa tehostetaan nykytilaan verrattuna, ja tämä on tosiasiassa myös yksi ennakkomaksumenettelyä koskevan valmistelutyön tavoite. Tämän vuoksi katsotaan, että ei ole perustetta väliaikaisestikaan poiketa säännöksistä, jotka velvoittavat työttömyyskassaa perimään ennakkona maksettu toimeentulotuki työttömyysetuudesta. Jos samaan aikaan henkilölle on myönnetty sekä ansiopäivärahaa ilman päätöstä, ennakkomaksuna, että toimeentulotukea ennakkona eli odotettavissa olevaa ansiopäivärahaa vastaan, toimeentulotuen perintä kohdistuisi ennakkona maksettavaan ansiopäivärahaan, jos tieto perinnästä on saapunut ajoissa työttömyyskassalle. Vaihtoehtoisesti toimeentulotuen perintä kohdistuisi myöhemmin maksettavaksi tulevaan ansiopäivärahan ja ennakkona maksetun työttömyysetuuden erotukseen, jos toimeentulotuen perintää koskeva tieto ei ehdi työttömyyskassaan ajoissa ennakkomaksusta tehtävää perintää varten.
Lapsikorotuksen perinnässä on kyse työttömyysetuuden saajan elatusvelvollisuuden laiminlyönnistä. Esityksen valmistelun yhteydessä on arvioitu, voitaisiinko työttömyysetuuden ennakkomaksun yhteydessä maksettava lapsikorotus vapauttaa lapsikorotuksen perintää koskevasta menettelystä. Tällaiselle menettelylle ei valmistelun yhteydessä olla havaittu perusteluita ottaen huomioon perinnän peruste, elatusvelvollisuuden laiminlyönti.
Valmistelun aikana on arvioitu myös, miten työttömyysetuuden hakemista ja hakemuksen käsittelyä koskevat työttömyysturvalain 11 luvun säännökset ja niiden nojalla annetut työttömyyskassoille suunnatut sosiaali- ja terveysministeriön soveltamisohjeet vaikuttavat etuuden hakemiseen ja hakemusten käsittelyyn.
Valmistelun aikana on tullut esiin, että kaikissa palkansaajakassoissa on käytössä etuuden sähköisen hakemisen mahdollistava tietojärjestelmä. Tällaisille tietojärjestelmille on tyypillistä, että ne sisältävät hakemuksen täyttämistä ja sen liitteitä koskevaa informaatiota ja ehtoja, jotka tukevat työttömyysetuuden hakemista. Tavoitteena on, että hakemukset ja niiden liitteet sisältävät etuushakemuksen ratkaisemiseksi tarvittavan tiedon. Tämä vähentää niin kutsuttuja lisäselvityspyyntöjä, eli hakijalle tehtyjä lisätietopyyntöjä, joissa pyydetään toimittamaan hakemuksesta puuttuvat tiedot. Sähköisen hakemisen järjestelmät mahdollistavat kuitenkin myös sen, että hakija valitsee toimittavansa tarvittavat liitteet erikseen. Näissä tilanteissa hakijalla itsellään on erityinen vastuu siitä, että hän toimii valitsemallaan tavalla.
Myös Kansaneläkelaitoksessa sähköisen hakemisen järjestelmä toimii kuten kassoissa ja asiakkaalle annetaan asiointipalvelussa tietoa ja ohjeistusta esimerkiksi hakemuksen täyttämiseen ja liitteiden toimittamiseen liittyvissä asioissa. Sekä työttömyyskassasta että Kansaneläkelaitokselta voi kuitenkin edelleen myös hakea työttömyysetuutta postitse.
Työttömyysturvalaissa säädetään, että sen mukaiset toimeenpanotehtävät hoitaa työmarkkinatuen ja peruspäivärahan osalta Kansaneläkelaitos ja ansiopäivärahan osalta työttömyyskassalaissa tarkoitetut työttömyyskassat. Hoitaessaan lakisääteisiä tehtäviään työttömyyskassat käyttävät julkista valtaa ja hoitavat julkista tehtävää. Valmistelun aikana on vahvistunut käsitys, että työttömyysturvalain säännökset eivät rajoita sitä, miten työttömyysturvan toimeenpanijoina toimivat työttömyyskassat tai Kansaneläkelaitos järjestävät etuushakemuksien käsittelyyn liittyvän käytännön työn. Työttömyysturvalain 11 luku ja muut luvut säätelevät oikeutta etuuteen ja etuushakemuksen yleistä käsittelytapaa, kuten käsittelyn viivytyksettömyyttä, etuuden maksutapaa ja etuuden hakijan velvollisuutta antaa hakemuksen käsittelyä varten tarvittavat tiedot. Säännöksiä soveltaessaan toimeenpanijoiden on lakisääteistä tehtävää hoitaessaan otettava huomioon myös yleistä hyvää hallintoa koskevat säännökset, jotka sisältyvät hallintolain (434/2003) 2 lukuun ja lisäksi hallintolakiin sisältyviin yleisiin säännöksiin hakemusasian käsittelystä.
Valmistelun aikana on saanut vahvistusta myös se käsitys, että itse työttömyysturvalaki ei sisällä sellaisia säännöksiä, jotka rajoittaisivat esimerkiksi sitä, miten työttömyyskassa järjestää etuuksien maksamisen tai miten työttömyyskassat taikka Kansaneläkelaitos kehittävät omia tietojärjestelmiään tai työprosessejaan etuushakemusten käsittelyn turvaamiseksi. Kansaneläkelaitoksen ja työttömyyskassojen on työttömyysturvan toimeenpanijoina otettava huomioon sellainen lainsäädäntö, joka koskee yleisesti julkisen vallan käyttöä ja julkisen hallintotehtävän hoitoa. Muusta yleislainsäädännöstä on johdettavissa rajoituksia esimerkiksi siihen, kuka tai ketkä voivat tehdä etuuden hakijaa koskevia päätöksiä, sillä kyse on julkisen vallan käytöstä. Samoin yleislainsäädännöstä on johdettavissa rajoituksia päätösten antamisen automatisointiin. Tätä jälkimmäistä kysymystä selvitetään parhaillaan oikeusministeriön hankkeessa OM021:00/2020 (Automaattista päätöksentekoa koskevan hallinnon yleislainsäädännön valmistelu), jossa on tarkoitus valmistella hallinnon yleislainsäädäntöön tarvittavat säännökset, joilla varmistetaan hallinnon lainalaisuuden, hyvän hallinnon periaatteiden, oikeusturvan, julkisuusperiaatteen ja virkavastuun toteutuminen automaattisessa päätöksenteossa. Lisäksi hankkeessa laaditaan kuvaus erityislainsäädännön sääntelyperiaatteista.
Valmistelun aikana onkin arvioitu, että hakemusmäärän kasvaessa hakemuskäsittelyssä avainasemassa on työttömyyskassojen ja Kansaneläkelaitoksen oma työn organisointia ja työprosesseja koskeva työ, jossa niiden tulee löytää ratkaisuja kasvaneen hakemusmäärän käsittelyyn samalla löytäen tasapaino työttömyysturvalain ja hyvän hallinnon toimeenpanon välillä sekä tietojärjestelmien kehittämistyön ja henkilötyömäärän välillä.
Työttömyyskassoilla ja Kansaneläkelaitoksella on myös velvollisuus neuvoa etuuden hakijoita hakemusasiassa. Neuvontavelvollisuus jakautuu kahteen osaan. Yleinen neuvonta, joka on suunnattu kaikille etuuden hakijoille, toteutuu esimerkiksi verkkosivujen kautta, sähköisen hakemisen ja muun hakemisen ohjeistuksena, ja esimerkiksi erilliseen, tietyssä tilanteessa olevaan työttömien työnhakijoiden joukkoon suunnatulla tiedottamisella kuten esimerkiksi infokirjeillä. Yksilökohtainen neuvonta toteutuu esimerkiksi yksilökohtaisella palvelulla puhelimitse ja verkossa. Oikea-aikainen neuvonta vähentää etuushakemusten virheellisyyttä tai puutteellisuutta, ja lisätietojen pyytäminen työllistää työttömyyskassoja ja Kansaneläkelaitosta. Tällaiseen työhön suunnattava resurssi on pois hakemusten ratkaisutyöstä. Neuvonnan merkitys hakemusten viivytyksettömälle käsittelylle onkin suuri. Viranomaisen on tiedotettava toiminnastaan ja palveluistaan sekä yksilöiden ja yhteisöjen oikeuksista ja velvollisuuksista toimialaansa liittyvissä asioissa.
Valmistelun aikana on arvoitu myös eräitä avauksia työnantajien roolista työttömäksi jäävien tai lomautettavien työntekijöiden toimeentulon turvaamisessa. Esimerkiksi lähetekeskustelussa, joka koski hallituksen esitystä eduskunnalle laeiksi työttömyysturvalain, työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain ja työttömyyskassalain väliaikaisesta muuttamisesta ( HE 38/2020), keskustelussa esitettiin kysymys työnantajien mahdollisuudesta osallistua työttömyysturva-asian valmisteluun esimerkiksi siten, että työnantajat ennakkoon laskisivat, minkä verran ansiopäivärahaa tulisi saada. Samoin esitettiin tulorekisterin hyödyntämistä etuushakemuksen käsittelyn yhteydessä.
Työnantajien rooli työttömyysturvahakemuksen, erityisesti ansiopäivärahahakemuksen käsittelyssä on merkittävä. Kuten lähetekeskustelupuheenvuorossakin tuotiin esiin, kansallisesta tulotietojärjestelmästä annetussa laissa tarkoitetun tulorekisterin tietosisältö ja tietojen antaminen rekisteriin on keskeinen tiedon lähde, kun työttömyysturvahakemusta käsitellään. Työttömyyskassojen Yhteisjärjestö ja yksittäisistä työttömyyskassoista esimerkiksi Yleinen työttömyyskassa YTK ovatkin vedonneet työnantajiin, jotta ne mahdollisuuksien mukaan ilmoittaisivat tulorekisteriin myös niin kutsutut vapaaehtoiset tiedot, mikä edistäisi ansiopäivärahahakemusten käsittelyä. Eräät työttömyyskassat ovat myös käynnistäneet yhteistyötä suurten työnantajien kanssa ja näin vieneet eteenpäin hanketta, jossa työnantajat vapaaehtoisesti, tulorekisteristä huolimatta, antaisivat työntekijöille palkkatodistuksen, joka sisältää tarkat tulotiedot ja tiedot työskentelyajoista etuushakemuksen nopeaksi tutkimiseksi.
Näitä jo olemassa olevia tiedon sisältöjä tuottamalla ja hyödyntämällä työnantajat voivat suuresti tukea Kansaneläkelaitosta ja työttömyyskassoja niiden työmäärän äkillisesti ja ennustamattomasti kasvaessa.
Valmistelun aikana on arvioitu myös työmarkkinatuen odotusaikaa työmarkkinatukea koskevien hakemusten määrän voimakkaasti kasvaessa. Kansaneläkelaitos on valmistelun aikana kuvannut odotusajan asettamista koskevaa työprosessia ja arvioinut, että väliaikainen poikkeus odotusajan asettamiseen vähentäisi manuaalista työtä hakemuskäsittelyssä. Valmistelussa katsottiin, että muutosta ei ole tarkoituksenmukaista toteuttaa. Odotusajasta luopuminen väliaikaisestikin voisi johtaa työmarkkinatukea koskevien hakemusten voimakkaaseen kasvuun ja tästä seuraavaan työmarkkinatukimenon kasvuun tilanteessa, jossa työmarkkinatukihakemusten määrän odotetaan muutenkin kasvavan.
Esitys on valmisteltu kiireellisesti (valtioneuvoston päätöksellä todettujen valmiuslain 3 §:n 3 ja 5 kohdassa tarkoitettujen poikkeusolojen vallitessa) helpottamaan työttömyysturvan toimeenpanijoiden hakemuskäsittelyä. Varsinaista lausuntokierrosta ei ole ollut covid-19-tartuntatautiepidemiasta johtuvien poikkeuksellisten olosuhteiden vaatiman nopean valmistelun vuoksi mahdollista järjestää. Säädösvalmistelun kuulemisohjeen mukaan säädösehdotuksesta voidaan jättää kirjalliset lausunnot pyytämättä vain perustellusta syystä. Käsillä olevia olosuhteita on pidettävä niin poikkeuksellisina, että lausuntokierroksesta poikkeamiselle on olemassa perustellut syyt.
Esitystä on valmisteltu yhteistyössä Kansaneläkelaitoksen, Työttömyyskassojen Yhteisjärjestön, Yleinen Työttömyyskassa YTK:n sekä Finanssivalvonnan kanssa. Valmistelua koskevassa osiossa todetulla tavalla Työttömyyskassojen Yhteisjärjestöä valmistelussa edustivat järjestön hallituksen puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja sekä järjestön toiminnanjohtaja, kaikki Työttömyyskassojen Yhteisjärjestön hallituksen työvaliokunnan valitsemina Yhteisjärjestön edustajina. Valmistelun aikana on kuultu Elinkeinoelämän keskusliitto EK:ta, KT Kuntatyönantajia, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK:ta, STTK:ta, Akavaa ja Suomen Yrittäjät ry:tä. Lisäksi tietosuojavaltuutettua on kuultu ennakkomaksun osalta ja oikeusministeriötä ennakkomaksun ulosmittauksen osalta.
Ahvenanmaan maakunnan hallitusta on kuultu esityksestä.
1 §. Lain tarkoitus. Pykälässä säädettäisiin lain tarkoituksesta, joka on säätää niistä poikkeuksista työttömyysturvalakiin, jotka tehtäisiin, jotta hyvin laajalle levinneen covid-19-tartuntatautiepidemian vuoksi lisääntyvien työttömyysetuutta koskevien hakemusten käsittelyä pystyttäisiin sujuvoittamaan, ja näin vapauttamaan henkilöresurssia etuushakemusten käsittelyyn ja työttömyysetuuksien maksamiseen työttömille työnhakijoille.
2 §. Työttömyysetuuden sovittelu. Pykälässä säädettäisiin väliaikaiseksi tarkoitetuista poikkeuksista työttömyysturvalain 4 luvussa oleviin työttömyysetuuden sovittelua koskeviin säännöksiin.
Esityksessä ehdotetaan, että niin kutsutusta erityisestä sovittelujaksosta ja siihen liittyvästä laskennallisesta palkasta luovuttaisiin väliaikaisesti. Sovittelujakso ja etuuden hakujakso olisi aina neljä peräkkäistä kalenteriviikkoa tai kuukausi, vaikka jaksoon sisältyisikin päiviä, joilta etuusoikeutta ei olisi. Muutoksen myötä kaikki kyseisen neljän peräkkäisen kalenteriviikon tai kuukauden aikana maksetut palkkapäivien mukaiset palkat ja palkan perusteena oleva työaika huomioitaisiin etuuden sovittelussa, vaikka palkka olisi maksettu sellaisena päivänä, jolta henkilöllä ei ole oikeutta työttömyysetuuteen. Jos sovittelujakson keskelle tai kahden peräkkäisen sovittelujakson ajalle sijoittuu aikaa, jolta henkilöllä ei ole oikeutta työttömyysetuuteen, ehdotuksen mukaan soviteltu etuus maksettaisiin tämän esteen ulkopuolelle sijoittuvalta ajalta sovittelujaksoa. Neljän peräkkäisen kalenteriviikon jakso alkaa maanantaina ja päättyy sunnuntaihin. Kuukaudella tarkoitettaisiin sekä kalenterikuukautta, eli jaksoa kuun ensimmäisestä sen viimeiseen päivään, että kuukauden mittaista jaksoa, joka alkaa esimerkiksi kuukauden 15. päivä ja kestää seuraavan kuukauden 14. päivään. Nämä määritelmät vastaavat voimassa olevaa lakia ja sen vakiintunutta soveltamiskäytäntöä.
Tämän muutoksen vastineeksi ehdotetaan, että erityiselle sovittelujaksolle ei enää muodostettaisi niin sanottua laskennallista tuloa.
Muilta osin työttömyysetuuden sovitteluun ei tehtäisi muutoksia. Tästä seuraa, että yli kaksi viikkoa kestävän kokoaikatyön tuloa ei soviteltaisi, vaikka se maksettaisiin sovittelujakson aikana.
Pykälän 2 kohdassa säädettäisiin väliaikaisesta poikkeuksesta sovittelussa huomioitavan yritystoiminnan ansiotulon määräämisessä. Muutos liittyy väliaikaisesti työttömyysturvalain 11 lukuun lisättyyn 4 c §:ään, mutta se koskisi myös yritystoiminnan tulojen sovittelua muissa tilanteissa. Esityksen mukaan, jos työttömyysetuuden sovittelussa ei yritystoiminnan ansiotulon määrän muutoksen vuoksi voitaisi käyttää verotuksessa vahvistettua tuloa, sovittelu tehtäisiin yrittäjän ilmoittaman yritystoiminnan soviteltavaa tuloa koskevan oman ilmoituksen perusteella. Poikkeus tulojen selvittämisessä koskisi sekä väliaikaisesti työttömyysturvalakiin lisätyssä 11 luvun 4 c §:ssä tarkoitettuja työmarkkinatukea saavia yrittäjiä että niitä työttömyysetuuden saajia, jotka on katsottu tai katsotaan työttömyysturvalain 2 luvun perusteella sivutoimisiksi yrittäjiksi tai 4 luvun 1 §:ssä tarkoitetuiksi sivutoimisiksi yrittäjiksi. Yrittäjän tuloja koskevaan omaan ilmoitukseen perustuvassa sovittelussa ei jälkikäteen tarkistettaisi ilmoitettuja ja sovittelussa käytettyjä tulotietoja lukuun ottamatta Kansaneläkelaitoksen tai työttömyyskassan oman sisäisen tarkastuksen ja riskinhallinnan mukaista normaalia tarkastustoimintaa.
3 §. Työmarkkinatuen tarveharkinta. Pykälässä säädettäisiin väliaikaisesta poikkeuksesta työmarkkinatuen tarveharkintaa koskevaan säännökseen työttömyysturvalain 7 luvun 7 §:ssä. Esityksessä ehdotetaan, että työmarkkinatuen tarveharkintaa ei väliaikaisesti sovellettaisi.
4 §. Osittainen työmarkkinatuki. Pykälässä säädettäisiin väliaikaisesta poikkeuksesta osittaista työmarkkinatukea koskevaan säännökseen työttömyysturvalain 7 luvun 9 §:ssä. Esityksessä ehdotetaan, että osittaista työmarkkinatukea koskevaa säännöstä ei väliaikaisesti sovellettaisi.
5 §. Työttömyysetuuden maksaminen ilman päätöstä. Pykälässä säädettäisiin väliaikaisesta poikkeuksesta työttömyysturvalain 11 luvun 8 §:n säännökseen, joka mahdollistaa työttömyysetuuden maksamisen ilman päätöstä ennakkona. Pykälässä säädettäisiin, että työttömyysetuuden maksajan arvioidessa, että hakemusta ei voida käsitellä 1 a §:n 1 momentin mukaisesti ilman aiheetonta viivytystä eikä päätöstä antaa 1 a §:n 2 momentin ja 3 momentin mukaisesti, se voisi omasta aloitteestaan alkaa maksaa työttömyysetuutta ennakkona hakemuksen perusteella tekemättä päätöstä. Näin vahvistettaisiin sitä sinänsä voimassa olevan työttömyysturvalainkin antamaa mahdollisuutta, että työttömyyskassa ei tarvitse ennakkomaksun maksamiseen etuuden hakijan erillistä ennakon maksamista koskevaa hakemusta. Työttömyysturvalain 1 a § ja siinä säädetyt käsittelyyn kohdistuvat vaatimukset käsittelyn viipeettömyydestä ja enimmäiskäsittelyajasta olisivat sinänsä voimassa, mutta työttömyysetuuden myöntäjän arvioidessa, että määräaikoja ei pystytä noudattamaan se voisi oman harkintansa perusteella käyttää ennakkomaksumahdollisuutta.
Ennakkoa voisi olla maksettuna yhteensä enintään kuudelta kuukaudelta nykyisen kahden kuukauden sijasta.
Nykytilaa vastaavasti säännöksessä tarkoitettu ennakkoon maksamisen käyttäminen olisi aina työttömyysetuuden myöntäjän harkinnassa ja arvioitavissa. Käsillä olevan ruuhkautuneen käsittelytilanteensa hoitamiseksi työttömyysetuuden maksaja voisi siis harkintansa mukaisesti maksaa työttömyysetuutta hakemuksen perusteella ennakkona. Tämä ei olisi muutos nykytilaan verrattuna. Harkintaan menettely perustuisi siksi, että ennakkomaksun käyttäminen voi aiheuttaa myös päällekkäistä työtä, takaisinperintätilanteita ja lisätä hallinnollista työtä. Työttömyysetuuden myöntäjän olisi tarkoituksenmukaista maksaa ennakkoa pääsääntöisesti peruspäivärahan mukaisesti ja suuruisena. Työttömyysetuuden maksajan pitäisi pyrkiä antamaan asiasta päätös mahdollisimman nopeasti varsinkin, jos/kun enimmäiskäsittelyaika ylittyy. Työttömyysetuuden maksajan pitäisi antaa päätös viimeistään tässä kuuden kuukauden ennakkomaksuajassa tai ainakin lopettaa silloin ennakkomaksun maksaminen.
Muilta osin noudatettaisiin voimassa olevan työttömyysturvalain 11 luvun 8 §:n 2 momentissa säädettyä ennakon maksuun liittyvää menettelyä. Tästä seuraa, että ennakko vähennetään myöhemmin myönnettävästä työttömyysetuudesta, joka maksetaan varsinaisen käsitellyn hakemuksen ja annettavan päätöksen perusteella. Ennakko voidaan katsoa myös muun myöhemmin myönnettävän työttömyysetuuden ennakkosuoritukseksi. Kansaneläkelaitos tai työttömyyskassa voi tällöin kuitata myöhemmin myönnettävästä etuudesta ennakkomaksuna liikaa maksamansa etuuden määrän.
Työttömyyskassan on aina annettava asiasta työttömyysturvalain 11 luvun 3 §:n mukaisesti lopullinen päätös, vaikka työttömyysetuus olisi maksettu ilman päätöstä, ennakkona. Asiasta annetaan normaali valituskelpoinen etuuspäätös, kun hakemus saadaan käsiteltyä, ja jos hakijalle sen perusteella jää ansiopäivärahaa maksettavaksi, hänelle maksetaan lopullisen päätöksen perusteella myönnetyn määrän ja aiemmin tehdyn ennakkomaksun erotus. Myös tältä osin menettely perustuisi voimassa olevaan ja ehdotettuja poikkeuksia lukuun ottamatta sovellettavaksi jäävään työttömyysturvalain 11 luvun 8 §:ään.
Voimassa olevassa työttömyysturvalain 11 luvun 8 §:ssä edellytetään, että työttömyysetuuden hakijan tulee olla oikeutettu työttömyysetuuteen, jotta etuus voidaan maksaa ilman päätöstä, ennakkona. Säännöksessä ei kuitenkaan olla tarkemmin määritelty, mitä työttömyysetuuteen oikeutetulla tarkoitetaan maksettaessa etuutta ilman päätöstä, ennakkona. Tältä osin todetaan, että ennakkomaksu perustuu työttömyysetuuteen oikeutetun tekemään työttömyysetuushakemukseen, minkä lisäksi hänellä tulee olla työttömyysetuuden maksamisen mahdollistava myönteinen työvoimapoliittinen lausunto. Näin siksi, että oikeus työttömyysetuuteen edellyttää, että henkilöllä on voimassa oleva myönteinen työvoimapoliittinen lausunto, ja työttömyysetuutta tulee aina hakea.
Ennakkomaksumenettelyä koskevassa sosiaali- ja terveysministeriön vuodelta 2015 olevassa työttömyyskassoille annetussa soveltamisohjeessa todetaan kuitenkin lisäksi, että ansiopäivärahan maksaminen ilman päätöstä, ennakkona, on mahdollista vain, jos henkilön työssäoloehto täyttyy. Tälle edellytykselle ei ole suoraan laista tai sen esitöistä löytyvää perustelua. Jotta ennakon maksaminen olisi nykyistä sujuvampaa, on suositeltavaa harkita, että työssäoloehdon täyttymistä ei tutkittaisi ennakkomaksun edellytyksenä. Sen sijaan ennakon maksaminen voisi edellyttää, että työssäoloehto on voinut täyttyä työttömyyskassan jäsenyysaikana. Jäsenyysajasta säädetään työttömyysturvalain 5 luvun 3 ja 3 a §:ssä. Tällä edellytyksellä vähennettäisiin tilanteita, joissa työttömyyskassan ennakkona maksama työttömyysetuus tulisi jälkikäteen kuitattavaksi Kansaneläkelaitoksen maksamasta peruspäivärahasta tai työmarkkinatuesta, jos hakemusta käsitellessä käykin ilmi, että etuuden hakijalla ei ole oikeutta ansiopäivärahaan työttömyyskassasta vaan työmarkkinatukeen tai peruspäivärahaan Kansaneläkelaitokselta. Koska voimassa oleva säännös antaa työttömyyskassalle tai Kansaneläkelaitokselle harkinnan valtaa työttömyysetuuden maksamiselle ilman päätöstä, ennakkona, edellytyksistä ei esitetä erikseen säädettäväksi laajemmin kuin voimassa olevassa työttömyysturvalain 11 luvun 8 §:ssä säädetään.
6 §. Voimaantulo. Laki ehdotetaan tulevan voimaan mahdollisimman pian ja laki ehdotetaan olevan voimassa 31.10.2020 saakka.
Lain 2—4 §:ää sovellettaisiin maksettaessa työmarkkinatukea, peruspäivärahaa tai ansiopäivärahaa työttömyysetuuden hakujaksolta, joka alkaisi tämä lain voimaantulon jälkeen. Poikkeussäännöstä työttömyysetuuden maksamista ilman päätöstä, ennakkoon, sovellettaisiin myös ennen tämän lain voimaantuloa saapuneisiin hakemuksiin. Jos siis ennen lain voimaan tuloa olisi jo maksettu työttömyysetuutta ilman päätöstä, ennakkona, maksettu työttömyysetuus luettaisiin mukaan poikkeuksena esitettävän 6 kuukauden ennakkomaksun enimmäisaikaan. Tästä säädettäisiin voimaantuloa koskevan pykälän 2 momentissa.
Lain 3 ja 4 §:ää sovellettaisiin maksettaessa työmarkkinatukea hakujaksolta, joka alkaa viimeistään 31.8.2020, ja lain 2 ja 5 §:ää sovellettaisiin maksettaessa työttömyysetuutta hakujaksolta, joka alkaa viimeistään 31.10.2020. Tästä säädettäisiin voimaantuloa koskevan pykälän 3 momentissa.
Kysymyksessä olisi määräaikainen laki, joka olisi voimassa 31 päivään lokakuuta 2020 saakka. Sen 3 ja 4 §:ää sovellettaisiin kuitenkin 31 päivään elokuuta 2020 saakka. Lain tavoitteena on sujuvoittaa eräitä työttömyysetuushakemusten käsittelyvaiheita ja näin edesauttaa hakemusten käsittelyä tilanteessa, jossa työttömyysetuuksia koskevan hakemusmäärän odotetaan kasvavan voimakkaasti covid-19-epidemian vuoksi. Lain valmistelussa on otaksuttu, että hakemuskäsittelyä tukevat lainmuutostarpeet olisivat väliaikaisia. Samalla on kuitenkin varauduttu siihen mahdollisuuteen, että hakemusten käsittelyssä esiintyvä kuormitus voi jatkua pidempään kuin akuutti kriisi jatkuu, ja että työllistyminen voi olla epätyypillistä vielä vaiheessa, jossa työmarkkinoiden toiminta alkaisi palautua tavanomaiseksi nyt käsillä olevaan tilanteeseen verrattuna. Lait ehdotetaan tulemaan voimaan mahdollisimman pian, ja niitä sovellettaisiin maksettaessa työttömyysetuutta sellaiselta hakujaksolta, joka alkaa lain voimaantulon jälkeen. Sen 5 §:ää voitaisiin kuitenkin soveltaa myös hakemukseen, joka on tullut vireille ennen lain voimaan tuloa.
Vuoden 2020 toisessa lisätalousarvioesityksessä esitettiin 20 miljoonan euron lisäystä valtion varoista erikseen sovittavien periaatteiden mukaan jaettavaksi tavoitteena turvata työttömyyskassojen toimintaa vuonna 2020. Kansaneläkelaitoksen sosiaaliturvarahastojen toimintakuluihin ehdotettiin yhteensä 41 miljoonan euron määrärahalisäystä etuuskäsittelyn sujuvuuden turvaamiseksi.
Sosiaali- ja terveysministeriö käynnistää viivytyksettä valmistelun edellä todetun työttömyyskassojen toiminnan turvaamiseen kohdistetun lisärahoituksen jakoperiaatteiden valmistelemiseksi.
Hallituksen esitykseen eduskunnalle laeiksi työttömyysturvalain, työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain ja työttömyyskassalain väliaikaisesta muuttamisesta ( HE 38/2020 vp) annettuun eduskunnan vastaukseen EV 32/2020 vp sisältyy seuraava lausuma: Eduskunta edellyttää, että hallitus selvittää välittömästi keinoja työttömyysturvaetuuksien käsittelyn sujuvoittamiseksi ja varmistaa työttömyyskassojen ja Kansaneläkelaitoksen etuuksien toimeenpanon niin, että etuudet pystytään maksamaan viivytyksettä. Tällä esityksellä ja edellä todetulla rahoitusta koskevalla valmistelulla toteutetaan toimia, joita eduskunta lausumassaan on edellyttänyt.
Työmarkkinatukea ja työttömyysetuuden sovittelua koskevat ehdotukset lisäävät työttömyysetuusmenoa. Esitys liittyy vuoden 2020 III lisätalousarvioesitykseen.
Perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Perustuslain 19 §:n 2 momentin perusteella lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan muun muassa työttömyyden perusteella. Säännös edellyttää, että lainsäätäjä takaa jokaiselle perustoimeentuloturvaa tarvitsevalle subjektiivisen oikeuden lailla säädettävään julkisen vallan järjestämään turvaan, joka on yhteydessä säännöksessä mainittuihin sosiaalisiin riskitilanteisiin samoin kuin lailla kulloinkin annettaviin säännöksiin saamisedellytyksistä ja tarveharkinnasta ja menettelymuodoista ( HE 309/1993 vp, s. 70, mm. PeVL 55/2016 vp, s. 3 ja PeVL 48/2006 vp, s. 2). Perustoimeentuloa turvaavien järjestelmien tulee olla sillä tavoin kattavia, ettei synny väliinputoajaryhmiä ( HE 309/1993 vp, s. 70/II, PeVL 48/2006 vp, s. 2, PeVL 6/2009 vp, s. 8/I). Työttömyysturvassa on kysymys perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitetusta perusturvaetuudesta, ja työttömyysturvalailla toteutetaan perustuslaissa jokaiselle taattua oikeutta perustoimeentulon turvaan työttömyyden perusteella (ks. esim. PeVL 25/2013 vp.).
Perustuslain 19 § ei sellaisenaan turvaa etuuksien säilymistä nimenomaan nykytasolla tai edellytä niiden korottamista yleisen kustannustason mukaisesti (ks. esim. PeVL 55/2015 vp, s. 3—4, PeVL 11/2015 vp, s. 2—3). Sosiaalisten oikeuksien mitoituksessa lainsäätäjälle asetetun toimintavelvoitteen luonteen mukaisena on pidetty, että sosiaaliturvaa suunnitellaan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti ja että kansantalouden ja julkisen talouden tila voidaan ottaa huomioon mitoitettaessa sellaisia etuuksia, jotka julkinen valta välittömästi rahoittaa (ks. esim. PeVL 58/2016 vp, s. 2, PeVL 34/1996 vp, s. 2—3).
Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Perustuslain 6 § 1 momentti ilmaisee vaatimuksen oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta ja tosiasiallisesta tasa-arvosta. Säännös sisältää mielivallan kiellon ja se sisältää vaatimuksen samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tilanteissa ( HE 309/1993 vp, s. 42). Yhdenvertaisuussäännös ei kuitenkaan edellytä kaikkien ihmisten kaikissa suhteissa samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia.
Yhdenvertaisuussäännös kohdistuu myös lainsäätäjään, eikä lailla voida mielivaltaisesti asettaa ihmisiä tai ihmisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä sekä myönnettäessä lailla etuja ja oikeuksia, että asetettaessa velvollisuuksia. Toisaalta lainsäädännölle on ominaista, että se kohtelee tietyn hyväksyttävän yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin edistääkseen muun muassa tosiasiallista tasa-arvoa ( HE 309/1993 vp, s. 42—43, ks. myös PeVL 31/2014 vp, s. 3/I). Perustuslakivaliokunnan käytännössä on vakiintuneesti korostettu, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (ks. esim. PeVL 28/2009 vp, s. 2/II, PeVL 38/2006 vp, s. 2/I, PeVL 1/2006 vp, s. 2/I, PeVL 59/2002 vp, s. 2/II).
Esityksessä ehdotetaan väliaikaista poikkeusta laskennallisesti muunnetun työtulon sekä erityisen sovittelujakson käyttämiseen työttömyysetuuden sovittelussa. Esityksen mukaan, jos soviteltava tulo on maksettu tavanomaista lyhyemmän sovittelujakson aikana, se huomioitaisiin maksetun suuruisena ilman laskennallista muuttamista. Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että työmarkkinatuen tarveharkintaa sekä osittaista työmarkkinatukea koskevia työttömyysturvalain säännöksiä ei väliaikaisesti sovellettaisi.
Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Perusoikeuksien käytännön toteutumisen kannalta ei ole riittävää, että julkinen valta pidättäytyy itse puuttumasta perusoikeuksiin. Usein perusoikeuksien tosiasiallinen toteutuminen edellyttää julkisen vallan aktiivisia toimenpiteitä, esimerkiksi yksilön perusoikeuksien suojaamiseksi ulkopuolisilta loukkauksilta tai tosiasiallisten edellytysten luomiseksi perusoikeuksien käyttämiselle ( HE 309/1993 vp, s. 74—75).
Ehdotettujen muutosten tavoitteena on väliaikaisesti helpottaa työttömyysetuuden saamisedellytyksiä, jotta etuushakemuksen käsittelyn edellyttämää työmäärää voitaisiin eräissä tilanteissa keventää ja käsittelyä jouduttaa. Osalla hakijoista päivärahan määrä voi ehdotettujen muutosten vuoksi olla nykysäännöksin laskettua korkeampi, osalla päivärahan taso voi olla matalampi. Erityistä sovittelujaksoa koskevien nykysäännösten mukaan sovittelussa ei oteta huomioon niitä tuloja, jotka on maksettu esteen voimassaoloaikana. Ehdotuksen mukaisesti näiden henkilöiden tulot väliaikaisesti soviteltaisiin työttömyysetuuden kanssa, jolloin työttömyysetuuden määrä olisi nykysäännösten mukaisesti laskettua matalampi. Työttömyysetuuden hakijoiden yhdenvertaisuuden kannalta ehdotus tarkoittaisi sitä, että kaikkien hakijoiden tulot soviteltaisiin väliaikaisesti samojen säännösten mukaisesti.
Työttömyysetuuden sovittelua ja työmarkkinatukea koskevia poikkeuksia ehdotetaan sovellettavaksi siten, että muutosten tullessa voimaan, säännöksiä sovellettaisiin hakujaksolla, joka alkaa voimaantulon jälkeen. Voimassaolon tai soveltamisen päättyessä poikkeuksia sovellettaisiin vielä jaksolla, joka on alkanut voimassaolon tai soveltamisen aikana. Tältä osin työttömyysturvan hakijan etuuden määrään vaikuttaa se, miten etuuden hakujaksot ajoittuvat poikkeuksien soveltamiseen nähden. Kyse on näiden poikkeusten mahdollisimman sujuvasta soveltamisesta niin, että voimassa olevaan lakiin tehtävät väliaikaiset poikkeukset eivät hidastaisi etuushakemusten käsittelyä muutosvaiheessa.
Muutosten tavoitteena on turvata työttömyysetuuden hakijan oikeutta sosiaaliturvaan työttömyyden ajalta tilanteessa, jossa toimeenpanijoiden hakemuskäsittely on ruuhkautunut, ja tästä aiheutuisi viivästyksiä työttömyysetuuksien maksamisessa. Ehdotetut poikkeukset olisivat myös voimassa väliaikaisesti ja verrattain lyhyen ajan. Ehdotettavien muutosten ei täten voida katsoa muodostuvan perustuslain 6 §:n 2 momentin tai 19 §:n 2 momentin kannalta ongelmallisiksi.
Esityksessä ehdotetaan poikkeusta nykyiseen säännökseen, joka mahdollistaa työttömyysetuuden maksamisen hakemuksen perusteella ennakkoon ilman päätöstä. Poikkeus koskee aikaa, jolta etuutta on voitu maksaa ennakkoon. Tämä aika ehdotetaan pidennettäväksi kahdesta kuukaudesta kuuteen kuukauteen. Ehdotuksen tarkoituksena on nopeuttaa kriisin aikana toimeentuloturvan saamista työttömyysturvajärjestelmästä sitä hakeville. Säännöksen mukaan työttömyysetuuden myöntäjän arvioidessa, että hakemuksen käsittelyaika tulee pitkittymään, se voisi omasta aloitteestaan alkaa maksaa työttömyysetuutta ilman päätöstä ennakkona. Kuten nykyisinkin, ennakon maksaminen edellyttäisi eräiden edellytysten toteutumista. Kuten nykyisin, soveltaminen edellyttäisi työttömyysetuuteen oikeutetun tekemää hakemusta ja hänelle asiassa annettua myönteistä työvoimapoliittista lausuntoa. Lisäksi ansiopäivärahan hakijan kohdalla merkitystä olisi sillä, että työssäoloehto on voinut täyttyä työttömyyskassan jäsenyysaikana. Tällä turvattaisiin sitä, että työttömyyskassan maksamaa ennakkoa saisivat ihmiset, joilla ansiopäivärahaoikeus on voinut täyttyä. Työttömyysetuuden myöntäjä voisi sen jälkeen alkaa maksaa työttömyysetuutta ennakkona, mikä voisi tässä tilanteessa tapahtua myös työttömyysetuuden toimeenpanijan maksatusjärjestelmästä automaattisesti. Työttömyysetuuden myöntäjä antaisi hakijalle myöhemmin etuutta koskevan päätöksen, jossa myönnettävästä työttömyysetuudesta maksettu ennakko vähennetään.
Työttömyysetuuden toimeenpanijoihin sovelletaan yleisesti niitä hallinnollisia säännöksiä, joita sovelletaan asioiden käsittelyyn julkishallinnossakin, kuten hallintolakia (434/2003), julkisuuslakia (621/1999) ja tietosuojaa koskevaa lainsäädäntöä siinä säädetyllä tavalla. Esityksen valmistelussa on arvioitu ehdotuksen olevan yhteensopiva luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/679 (yleinen tietosuoja-asetus) ja sen 22 artiklan 1 kohdan kanssa sekä kansallisen tietosuojalain (1050/2018) kanssa. Ennakkoon maksamista mahdollistavassa säännöksessä ei ole kyse yleisen tietosuoja-asetuksen tarkoittamasta automaattisesta yksilötason päätöksenteosta. Sen sijaan siinä on kyse perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitetun työttömyyden perusteella maksettava turvan riittävän oikea-aikaisesta saamisesta. Ehdotetun säännöksen soveltaminen edellyttäisi hakijan työttömyysetuuden toimeenpanijalle tekemää työttömyysetuushakemusta, hakijalle asiassa annettua myönteistä työvoimapoliittista lausuntoa ja ansiopäivärahan hakijan kohdalla sitä, että hänen työssäoloehtonsa on voinut täyttyä työttömyyskassan jäsenyysaikana. Lisäksi säännöksen soveltaminen edellyttäisi työttömyysetuuden toimeenpanijan arviota hakemuksen mahdollisesta käsittelytilanteesta ja arviota siitä, olisiko asiassa perustetta aloittaa työttömyysetuuden maksaminen ennakkona hakijan toimeentulon turvaamiseksi. Työttömyysetuuden toimeenpanijan on mahdollista hyödyntää myös automatisointia ennakkoon maksamisen edellytyksien arvioinnissa. Työttömyysetuuden myöntäjän on pyrittävä käsittelemään asia viivytyksettä ja annettava asiassa työttömyysturvalain 11 luvun 3 §:n mukaisesti työttömyysetuutta koskeva päätös. Vasta tämä päätös on yksilötason päätös työttömyysturvaoikeudesta. Tähän päätökseen on mahdollista hakea muutosta valittamalla työttömyysturvalain 12 luvun 1 §:n mukaisesti.
Tätä lakia sovelletaan työttömyysetuuden maksamiseen sellaiselta työttömyysetuuden hakujaksolta, joka alkaa lain voimaantulon jälkeen. Sen 5 §:ää sovelletaan kuitenkin työttömyysetuuden maksamiseen myös, kun hakemus on saapunut ennen tämän lain voimaantuloa.