Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-2017-00012-58642-de-julio-7-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_3ebe33718a92496e908acfcf16cb38af&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-08-06 16:49:30
Document Index: 320211549

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 237', 'ARTÍCULO 46', 'ARTÍCULO 48', 'ARTÍCULO 2', 'artículo 46', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 233', 'artículo 2', 'artículo 149', 'artículo 125', 'artículo 243', 'artículo 238', 'artículo 231', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo189', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 237', 'artículo 46', 'artículo 48', 'artículo 2', 'in fine', 'artículo 2', 'artículo 46', 'artículo 48', 'artículo 46', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 46', 'artículo 48', 'artículo 2', 'artículo 46', 'artículo 48', 'artículo 2', 'artículo 223']

﻿ AUTO 2017-00012/58642 DE JULIO 7 DE 2017
AUTO 2017-00012 DE 07 DE JULIO DE 2017
CONTENIDO:LÍMITE EN LA REGLAMENTACIÓN DE LAS NORMAS. LA SUMISIÓN JERÁRQUICA DEL REGLAMENTO A LA LEY EN LA ESCALA NORMATIVA (PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA PIRAMIDAL) ES INDISCUTIBLE Y ABSOLUTA, TODA VEZ QUE SE PRODUCE EN LOS ÁMBITOS Y ESPACIOS QUE LA LEY LE DEJA Y RESPECTO DE AQUELLO QUE RESULTE NECESARIO PARA SU CUMPLIDA EJECUCIÓN, SIN QUE PUEDA EL REGLAMENTO SUPRIMIR LOS EFECTOS DE LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES O LEGALES NI CONTRADECIRLOS. POR ESTE MOTIVO, SI EL REGLAMENTO SUPERA O REBASA EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY E INCURSIONA EN LA ÓRBITA DE COMPETENCIA DEL LEGISLADOR, COMPROMETE SU VALIDEZ Y POR TANTO DEBERÁ SER DECLARADO NULO, DE CONFORMIDAD CON LO ORDENADO POR EL NUMERAL 2 DEL ARTÍCULO 237 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. SE NIEGA LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL INCISO PRIMERO DEL ARTÍCULO 46 Y 2º DEL ARTÍCULO 48 DEL DECRETO 1510 DE 2013REPRODUCIDOS O COMPILADOS EN LOS ARTÍCULOS 2.2.1.2.1.2.7 Y 2.2.1.2.1.2.9 DEL DECRETO 1082 DE 2015, POR NO ENCONTRASE QUE SEAN VIOLATORIOS DE LA NORMA SUPERIOR EN QUE DEBÍA FUNDARSE, ESTO ES, EL ARTÍCULO 2º, PARÁGRAFO 5, INCISO 4 DE LA LEY 1150 DE 2007 Y 189 NUMERAL 11 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRINCIPIO JERÁRQUICO DE LAS NORMAS, SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO, ACUERDO MARCO DE PRECIOS
Sentencia 2017-00012/58642 de julio 7 de 2017
Radicación: 11001032600020170001200 (58642)
Actor: José Roberto Sáchica Méndez
Demandado: Presidencia de la República - Departamento Nacional de Planeación - Agencia Nacional de Contratación Pública
Medio de control: Nulidad simple
Bogotá D.C., treinta de mayo de dos mil diecisiete.
Se pronuncia el despacho sobre la solicitud de suspensión provisional deprecada por el accionante enel escrito de demanda respecto de los artículos 46 y 48, inciso 2 del Decreto Reglamentario 1510 de 2013, y los artículos 2.2.1.2.1.2.7 y 2.2.1.2.1.2.9 del Decreto Nacional 1082 de 2015, que, reprodujeron aquellos.
I. De la solicitud y su trámite
1.1. El actor solicitó la suspensión provisional de los apartes subrayados de las siguientes normas del Decreto 1510 de 2003:
(i) ART. 46.—Procedencia del acuerdo marco de precios. Las entidades estatales de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional, obligadas a aplicar la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, o las normas que las modifiquen, aclaren, adicionen o sustituyan, están obligadas a adquirir bienes y servicios de características técnicas uniformes a través de los acuerdos marco de precios vigentes.
Las entidades territoriales, los organismos autónomos y los pertenecientes a la rama legislativa y judicial no están obligados a adquirir bienes y servicios de características técnicas uniformes a través de los acuerdos marco de precios, pero están facultados para hacerlo”.
(ii) ART. 48.—Utilización del acuerdo marco de precios. Colombia Compra Eficiente debe publicar el catálogo para acuerdos marco de precios, y la entidad estatal en la etapa de planeación del proceso de contratación está obligada a verificar si existe un acuerdo marco de precios vigente con el cual la entidad estatal pueda satisfacer la necesidad identificada.
Si el catálogo para acuerdos marco de precios contiene el bien o servicio requerido, la entidad estatal de que trata el inciso 1º del artículo 46 del presente decreto está obligada a suscribir el acuerdo marco de precios, en la forma que Colombia Compra Eficiente disponga, y luego puede colocar la orden de compra correspondiente en los términos establecidos en el acuerdo marco de precios. Las entidades estatales no deben exigir las garantías de que trata el título III de las disposiciones especiales en las órdenes de compra derivadas de los acuerdos marco de precios, a menos que el acuerdo marco de precios respectivo disponga lo contrario.
De la misma manera, solicitó la suspensión provisional de los artículos 2.2.1.2.1.2.7 y 2.2.1.2.1.2.9 del Decreto Nacional 1082 de 2015 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional”, artículos en los que se reprodujeron los artículos 46 y 48, inciso 2 del Decreto Reglamentario 1510 de 2013, así:
“ART. 2.2.1.2.1.2.7.—Procedencia del acuerdo marco de precios. Las entidades estatales de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional, obligadas a aplicar la Ley 80 de 1993 y la 1150 de 2007, o las normas que modifiquen, aclaren, adicionen o sustituyan, están obligadas a adquirir bienes y servicios de características técnicas uniformes a través los acuerdos marco precios vigentes. Las entidades territoriales, los organismos autónomos y los pertenecientes a la rama legislativa y judicial no están obligados a adquirir y (sic) servicios de características técnicas uniformes a través de los acuerdos marco de precios, pero están facultados para hacerlo (D. 1510/2013, art. 46).
“ART. 2.2.1.2.1.2.9.—Utilización del acuerdo marco de precios. Colombia Compra Eficiente debe publicar el catálogo para acuerdos marco de precios, y la entidad estatal en la etapa de planeación del proceso de contratación está obligada a verificar si existe un acuerdo marco de precios vigente con el cual la entidad estatal pueda satisfacer la necesidad identificada. Si el catálogo para acuerdos marco de precios contiene el bien o servicio requerido, la entidad estatal de que trata el inciso 1 del artículo 2.2.1.2.1.2.7 del presente decreto está obligada a suscribir el acuerdo marco de precios, en la forma que Colombia Compra Eficiente disponga, y luego puede colocar Ia orden de compra correspondiente en los términos establecidos en el acuerdo marco de precios. Las entidades estatales no deben exigir las garantías de que trata la sección 3 del presente capítulo, que comprende los artículos 2.2.1.2.3.1.1 al 2.2.1.2.3.5.1 del presente decreto, en las órdenes de compra derivadas de los acuerdos marco de precios, a menos que el acuerdo marco de precios respectivo disponga lo contrario” (D. 1510/2013, art. 48).
A juicio del actor, las disposiciones anteriores trasgreden en forma directa el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, en cuanto imponen en cabeza de las entidades estatales que conforman la rama ejecutiva del poder público a nivel nacional, la obligación de utilizar el procedimiento de compra por catálogos derivados de acuerdos marcos de precios, para la adquisición de bienes y servicios de características técnicas uniformes y productos agropecuarios, en caso de que el catálogo contenga el bien requerido.
Como premisa de este cargo, sostiene el actor que el artículo que señala como violado, aquel que se dice reglamentar con las normas acusadas, esto es, el artículo 2º, parágrafo 5, inciso 4, de la Ley 1150 de 2007, ordenó la fijación por parte del Presidente de la República y mediante reglamento, de las condiciones bajo las cuales se entenderá de obligatoria observancia la compra mediante el uso de acuerdos marco de precios para las entidades de la rama ejecutiva del poder público de los citados bienes en los siguientes términos:
El Gobierno Nacional señalará la entidad o entidades que tendrán a su cargo el diseño, organización y celebración de los acuerdos marco de precios. El reglamento establecerá las condiciones bajo las cuales el uso de acuerdos marco de precios se hará obligatorio para las entidades de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, sometidas al estatuto general de contratación de la administración pública” (negrillas y subrayado son del texto).
En contradicción con el texto legal transcrito, afirmó el demandante, “bajo la norma reglamentaria que fue expedida por el Gobierno Nacional en desarrollo de mandato antes indicado, NO se fijaron LAS CONDICIONES que al ocurrir harán obligatorio el uso del citado mecanismo contractual, sino que optó por establecer como obligatoria su utilización por parte de las entidades de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional... Dicho de otra manera, mientras la ley que se reglamenta habilitala utilización de diversos mecanismos de selección del contratista (mediante subasta inversa o de instrumentos de compra por catálogo derivados de la celebración de acuerdos marco de precios o de procedimientos de adquisición en bolsa de productos) de cara a la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización, el reglamento hace obligatorio Ia utilización de uno de ellos para las entidades antes indicadas, sin referencia a la ocurrencia o verificación de una o varias condiciones que así lo impongan —como fue el querer del legislador—”.
1.2. Mediante Auto(1) de 15 de febrero de 2017, el despacho corrió traslado a la parte demandada por el término de cinco (5) días, transcurridos entre el 20 y el 24 de febrero de 2017(2), conforme lo normado en el artículo 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Dentro de la mencionada oportunidad el Departamento Nacional de Planeación y Colombia Compra Eficiente(3) manifestaron su oposición a la medida cautelar reclamada, con sustento en las razones que se expondrán bajo el acápite 4 de las consideraciones.
II. De la contestación a la solicitud
2.1. Colombia Compra Eficiente - Agencia Nacional de Contratación Pública quien interviene como parte coadyuvante en este asunto, manifestó en su escrito que se oponía a la solicitud de medida cautelar afirmando que “el Decreto 1510 de 2013 y posteriormente el Decreto 1082 de 2015, lejos de infringir o adicionar el contenido material de la Ley 1150 de 2007 mediante la abogacía de competencias que no le corresponden al Presidente de la República, precisa de acuerdo a lo ordenado por el mismo legislador los aspectos técnicos necesario para cumplir la ley. Esto es, el decreto determina en qué eventos las entidades estatales deben acudir a cada una de las modalidades de selección prevista para la adquisición de bienes y servicios de condiciones técnicas uniformes (...) el literal a) del numeral 2 del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007 señala que “[p]ara la adquisición de estos bienes y servicios las entidades deberán, siempre que el reglamento así lo señale, hacer uso de procedimientos de subasta inversa o de instrumentos de compra por catálogo derivados de la celebración de acuerdo marco de precios o de procedimientos de adquisición en bolsa de productos (...) Esto evidentemente demuestra que la redacción misma de la ley evidencia la necesidad de que el Gobierno Nacional profiera un reglamento que permita determinar los criterios para acudir a cada una de las modalidades de selección abreviada establecidas para la adquisición de bienes y servicios de condiciones técnica uniformes. Así, la regla contenida en los artículos 46 y 48 del Decreto 1510 de 2013 que obliga a las entidades estatales pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, no es más que un criterio establecido por el reglamento en cumplimiento de la disposición contenida en la Ley 1150 de 2007(...) La norma reglamentaria se ajusta a la Ley 1150, pues en ella el Gobierno Nacional definió dos condiciones: (i) la existencia de un catálogo derivado de la celebración de un acuerdo marco de precios vigente como hecho futuro e incierto del cual depende la obligación de emplear este instrumento; y (ii) que los bienes o servicios incluidos en el catálogo satisfagan la necesidad de la entidad estatal. En sentido contrario a lo señalado por el demandante, las entidades estatales del orden nacional de la rama ejecutiva, obligadas a aplicar la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, pueden adquirir bienes y servicios de características técnicas uniformes mediante subasta inversa o la bolsa de productos cuando no existan acuerdos marco de precios vigentes o estos no satisfagan su necesidad, con lo cual es claro que el Gobierno Nacional no prohibió emplear otros mecanismos.
2.2. El Departamento Nacional de Planeación presentó escrito de intervención señalando que “(...) Tanto el Decreto 1510 de 2013 como el Decreto 1082 de 2015, reglamentan otras normas legales del sistema de compra y contratación pública además de la Ley 1150 de 2007 (...) Dentro de dicho sistema el Gobierno Nacional ya reglamentó la materia, en cuanto estableció normas de carácter general, impersonal y abstracto con el fin de reglamentar todo lo atinente a la modalidad de contratación de selección abreviada. Es pertinente señalar que respecto del acuerdo marco de precios (AMP), como instrumento de adquisición de bienes y servicios de características uniformes, el Decreto 1082 de 2015 establece todos los pormenores necesarios para lograr la cumplida ejecución de lo dispuesto por el legislador. En consecuencia no existe exceso en la reglamentación, sino que se trata de la estipulación específica de una competencia en cabeza de Colombia Compra Eficiente, por ser la entidad contratante en los acuerdos marco de precios (AMP), la cual se sustenta en Ias funciones ya dadas por la ley.
3.1.1. Establece el numeral 1 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo lo siguiente: “El Consejo de Estado, en Sala plena de lo contencioso administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden”. Como en este caso, el medio de control ejercido, concierne a la solicitud de nulidad de unas disposiciones contenidas en unos decretos expedidos por el Gobierno Nacional - Presidencia de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria, en asuntos de naturaleza contractual, es evidente que la competencia para tramitar y decidir este asunto, pertenece a la sección tercera de esta corporación.
3.1.2. Pero como en el sub lite, lo que se decidirá y analizará en esta oportunidad procesal, es la medida cautelar de suspensión provisional de los apartes de las normas demandadas, la competencia para decidir sobre la referida petición, se radica en el magistrado ponente, con exclusión de la Sala de subsección, por expreso mandato del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo el cual establece que “Será competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite, sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la Sala, excepto en los procesos de única instancia. (...)”. Como el trámite del proceso de nulidad, es un juicio contencioso adelantado, en única instancia ante el Consejo de Estado, tal como lo dispone el artículo transcrito en el numeral precedente, por lo que en el caso concreto es aplicable la excepción consagrada en el artículo ut supra.
3.2. Medida cautelar de suspensión provisional.
En el marco de las diversas medidas cautelares instauradas en el nuevo procedimiento contencioso administrativo se encuentra la figura de la suspensión provisional de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Nacional y desarrollada por los artículos 231 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La suspensión provisional constituye un importante instrumento de naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso donde se hubiere decretado la medida, como producto de una solicitud fundamentada que en consideración del juzgador sea procedente en razón de la claridad de la infracción(4).
Procede, de conformidad con el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”.
3.3. Estructura del problema planteado y plan de análisis.
El problema propuesto, como es natural en este tipo de procesos, se resuelve por confrontación de dos proposiciones normativas, una de orden legal y otra, de orden reglamentario, bajo la consideración del deber de subordinación del reglamento a la ley.
Tales proposiciones, en el caso sub iudice, son las siguientes:
Proposición normativa legal:
a) Que el artículo 2º, numeral 2 literal a) inciso 2 de la Ley 1150 de 2007 dispone que “para la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades estatales, éstas deberán, siempre que el reglamento así lo señale, hacer uso de procedimientos de subasta inversa o de instrumentos de compra por catálogo derivados de la celebración de acuerdos marco de precios o de procedimientos de adquisición en bolsas de productos”, y
b) Que el inciso 4 del parágrafo 5 del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007 defirió al Gobierno Nacional el señalamiento de la entidad o entidades que tendrían a su cargo el diseño, organización y celebración de los acuerdos marco de precios, así como las condiciones bajo las cuales el uso de acuerdos marco de precios se haría obligatorio para las entidades de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, sometidas al estatuto general de contratación de la administración pública.
Proposición normativa reglamentaria:
Que los artículos acusados, de los decretos 1510 de 1013(sic) y 1082 de 2015 disponen que las entidades a las que hacen referencia las normas legales aludidas anteriormente, “están obligadas a adquirir bienes y servicios de características técnicas uniformes a través de los acuerdos marco de precios vigentes” y están obligadas, cuando el catálogo para acuerdos marco de precios contenga el bien o servicio requerido, “a suscribir el acuerdo marco de precios, en la forma que Colombia Compra Eficiente disponga, y luego puede colocar la orden de compra correspondiente en los términos establecidos en el acuerdo marco de precios”.
A partir de la confrontación de estas dos proposiciones, el actor concluye que las normas reglamentarias que integran la segunda premisa, en cuanto obligan a las entidades estatales que conforman la rama ejecutiva del poder público a nivel nacional, a seguir el procedimiento de compra por catálogos derivados de acuerdos marco de precios para la adquisición de bienes y servicios de características técnicas uniformes y productos agropecuarios, en caso de que el catálogo contenga el bien requerido, violan por exceso la potestad reglamentaria por parte del Presidente de la República (art. 189.11 Constitución Política).
Para el estudio del problema así estructurado, el despacho seguirá los siguientes pasos: i) alcance del artículo 2º, numeral 2 literal a) inciso 2 de la Ley 1150 de 2007 en el marco de la contratación abreviada; ii) indagación del sentido y alcance del inciso 4 del parágrafo 5 del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007; iii) breve consideración sobre la subordinación del reglamento a la ley; iv) el caso concreto: verificación de la validez de la conclusión que presenta el actor como resultado de la confrontación de la normativa acusada con el artículo 2º, parágrafo 5, inciso 4 de la Ley 1150 de 2007 y el artículo189 numeral 11 de la Constitución.
3.3.1. El artículo 2º, numeral 2 literal a) inciso 2 de la Ley 1150 de 2007 en el marco de la contratación abreviada.
La selección abreviada ha sido concebida, como modalidad de contratación estatal, con el objeto de hacer más eficientes y ágiles los procesos de contratación, sin perjuicio del cumplimiento del deber de selección objetiva. Su habilitación, entre otras causales, para la “adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades estatales” se explicó en su momento por la eficiencia y economía que podía generar, en atención al alto volumen de este tipo de adquisiciones que realizan las entidades estatales.
Se trató con ello de sustraer de los complejos procesos de licitación pública, la adquisición de bienes y servicios que poseen las mismas especificaciones técnicas, con independencia de su diseño o de sus características descriptivas, y que comparten patrones de desempeño y calidad objetivamente definidos (inciso 1 del literal a) del numeral 2 del artículo 2º de la Ley 1150), y que, por tanto, la mejor oferta que se puede obtener de ellos, puede determinarse en forma objetiva, sin necesidad de la ponderación especial de factores de calidad, con base en el menor precio ofrecido.
En la exposición de motivos de la Ley 1150 de 2007, se fundamentó la inclusión de la modalidad de la selección abreviada para la adquisición de bienes y/o servicios de características técnicas uniformes, diciendo lo siguiente: “El proyecto busca superar el paradigma hoy vigente en nuestra Ley 80 de 1993, con arreglo al cual la línea divisoria entre un proceso de selección complejo y otro más sencillo debe ser principalmente la cuantía del contrato a realizar. Así, entre nosotros, por el sólo hecho de que el proyectado contrato supere una determinada cuantía (arbitrariamente establecida en función del presupuesto de la entidad), se contrata con el mismo procedimiento una gran obra de infraestructura, se adquiere una silla, o se “compra la materia gris de un consultor...”.
Pues bien, la ley previó que la adquisición de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades estatales podía cumplirse por parte de las entidades estatales con empleo de tres tipos alternativos de proceso, a saber: la subasta inversa, la bolsa de productos, y los catálogo derivados de la celebración de acuerdos de precios (inciso 2º, literal a) del numeral 2 del artículo 2º, la Ley 1150 de 2007), lo que significa que se les reconoció autonomía para optar por cualquiera de ellos, justificando, eso sí, para honra del deber de planeación y de manera previa a la apertura del respectivo proceso de selección, los fundamentos jurídicos que soporten la modalidad (parágrafo 1º del artículo 2º en cita).
Con todo, la misma ley dispuso que los acuerdos marco de precios podían ser obligatorios para las entidades de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional sometidas al estatuto general de contratación de la administración pública, bajo las condiciones que definiera el Gobierno Nacional, al tiempo que honró la autonomía, valga la redundancia, de los organismos autónomos, de los órganos de las ramas legislativa y judicial, y de las entidades territoriales, para que, o bien diseñaran, organizaran y celebraran acuerdos marco de precios propios, o bien para que adhiriera a los acuerdos marco diseñados para las entidades de la rama ejecutiva en el orden nacional (incisos 4 y 5, parágrafo 5 del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007).
La competencia para el diseño, organización y celebración de los acuerdos marco de precios, al margen de lo previsto para los órganos y entes autónomos ya aludidos, se radicó en la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente (num. 7, art. 3º del D. 4170/2011).
3.3.2. El inciso 4 del parágrafo 5, artículo 2º de la Ley 1150 de 2007.
Para la debida ejecución de la ley, como ha quedado dicho líneas atrás, era necesario que el Gobierno Nacional dispusiera, vía reglamento, entra otras materias, las condiciones bajo las cuales, el uso de los acuerdos marco de precios sería obligatorio para las entidades de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, sometidas al estatuto general de contratación de la administración pública.
Salta a la vista, entonces que en la medida en que la ley estableció tres tipos de proceso alternativos para la adquisición de “los bienes y servicios, de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades estatales”, y bajo la consideración de que la compra por catálogos derivados de acuerdos marco de precios es tan sólo uno de tales procesos, no podía el reglamento, so pretexto del establecimiento de tales condiciones, suprimir las otras dos alternativas para forzar siempre y de forma inevitable, el uso de ésta última. En ello le asiste razón al demandante.
3.3.3. El reglamento encuentra su límite en la ley que dice reglamentar.
En efecto, el reglamento, como expresión de la potestad reglamentaria del ejecutivo, es un acto administrativo de carácter general que constituye una norma de inferior categoría y complementaria de la ley, razón por la que el Consejo de Estado, a través de su sección tercera ha señalado que “la sumisión jerárquica del reglamento a la ley en la escala normativa (principio de jerarquía normativa piramidal) es indiscutible y absoluta, toda vez que se produce en los ámbitos y espacios que la ley le deja y respecto de aquello que resulte necesario para su cumplida ejecución, sin que pueda el reglamento suprimir los efectos de los preceptos constitucionales o legales ni contradecirlos. Por este motivo, si el reglamento supera o rebasa el ámbito de aplicación de la ley e incursiona en la órbita de competencia del legislador, compromete su validez y por tanto deberá ser declarado nulo, de conformidad con lo ordenado por el numeral 2 del artículo 237 C.P.”(5) (negrilla fuera de texto).
3.3.4. Caso concreto.
Procede el despacho a verificar si lo dispuesto en el aparte del inciso primero del artículo 46 y 2º del artículo 48 del Decreto 1510 de 2013, disposiciones éstas reproducidas en los artículos 2.2.1.2.1.2.7 y 2.2.1.2.1.2.9 del Decreto 1082 de 2015, contravienen en forma directa el artículo 2º, parágrafo 5, inciso 4 de la Ley 1150 de 2007.
Y más concretamente, para atender al cargo que formula el actor, verificará este despacho, si estas normas reglamentarias, en cuanto obligan a las entidades estatales que conforman la rama ejecutiva del poder público a nivel nacional, a seguir el procedimiento de compra por catálogos derivados de acuerdos marco de precios para la adquisición de bienes y servicios de características técnicas uniformes y productos agropecuarios, en caso de que el catálogo contenga el bien requerido, violan por exceso la potestad reglamentaria por parte del Presidente de la República.
Para ello, dado que la normativa que el actor señala como violada defiere al reglamento el establecimiento de las condiciones bajo las cuales esas entidades están obligadas al uso de acuerdos marco de precios, debe precisarse el alcance deI vocablo “condición” dentro de un ordenamiento jurídico.
En ese contexto, la condición es un acontecimiento futuro e incierto del cual depende el nacimiento o extinción de un derecho, un negocio jurídico, o como ocurre en el caso sub lite, una obligación.
¿Cuáles son, entonces, los acontecimientos (por que la ley alude a condiciones, en plural) que, en principio, podrían aparecer como señalados en las normas acusadas, de los cuales se hace pender el nacimiento de la obligación, para las entidades estatales que conforman la rama ejecutiva del poder público a nivel nacional, de usar marcos de precios para la adquisición de bienes y servicios de características técnicas uniformes?
Prima facie, allí se señalan, dos: el primero, que existan y estén vigentes los acuerdos marco de precios (inc. 1 in fine, art. 46 del D. 1510/2013), y el segundo, que el “catálogo para acuerdos marco de precios” así existente y vigente, contenga el bien o servicio requerido por la entidad estatal (inc. 2, art. 48 del D. 1510/2013).
Siendo esto así, puede entenderse, provisionalmente, que las normas acusadas dan cabal cumplimiento a la previsión del artículo 2º, parágrafo 5, inciso 4 de la Ley 1150 de 2007.
Desde esta perspectiva de análisis, parece plausible concluir, por lo menos hasta este estado inicial del proceso, que en aquellos casos en los que no existen acuerdos de precios vigentes, o en los que existiendo éstos, no contengan los bienes o servicios que requiera la entidad demanda, ésta podrá recurrir, bien al proceso de subasta inversa, o bien a su adquisición en la bolsa interna de productos.
Más aún, en principio, podría interpretarse que el legislador mismo privilegió, entre los tres procesos que estableció para la adquisición de este tipo de bienes, el empleo de catálogos derivados de la celebración de acuerdos de precios, pues no de otra manera se explicaría que haya previsto la obligatoriedad de su uso en los eventos y bajo las condiciones señaladas por el reglamento.
Así, hasta el momento, se interpreta que, cuando en el aparte subrayado por el actor del inciso primero del artículo 46º y 2º del artículo 48 del Decreto 1510 de 2013, disposiciones éstas reproducidas en los artículos 2.2.1.2.1.2.7 y 2.2.1.2.1.2.9 del Decreto 1082 de 2015, se dispuso que “las entidades estatales de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional, obligadas a aplicar la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, o las normas que las modifiquen, aclaren, adicionen o sustituyan, están obligadas a adquirir bienes y servicios de características técnicas uniformes a través de los acuerdos marco de precios vigentes” y que “si el catálogo para acuerdos marco de precios contiene el bien o servicio requerido, la entidad estatal de que trata el inciso 1º del artículo 46 del presente decreto está obligada a suscribir el acuerdo marco de precios, en la forma que Colombia Compra Eficiente disponga...” lo que allí se hizo, fue desarrollar lo normado en el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, más concretamente, el artículo 2º, parágrafo 5, inciso 4, el cual estableció que “El reglamento establecerá las condiciones bajo las cuales el uso de acuerdos marco de precios se hará obligatorio para las entidades de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, sometidas al estatuto general de contratación de la administración pública”.
No pasa por alto este despacho que el Decreto 1510 de 2013 reglamenta un conjunto de normas jurídicas con rango material de ley como son la Ley 80 de 1993, 361 de 1997, 590 de 2000, 816 de 2003, 1150 de 2007, 1450 de 2011 y 1474 de 2011 además de los Decretos-Ley 4170 de 2011 y 019 de 2012; estas normas conforman un cuerpo normativo destinado a regular una materia jurídica que se encuentra contenida en diversas legislaciones, pero articulada, como un todo, dentro del sistema de contratación estatal que incluye el recientemente denominado “sistema de compras y contratación pública”, que tiene como ente rector a la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente (creada mediante el Decreto-Ley 4170 de 2011), entidad que tiene como objetivo, a voces del artículo 2º “desarrollar e impulsar políticas públicas y herramientas, orientadas a la organización y articulación, de los partícipes en los procesos de compras y contratación pública con el fin de lograr una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del Estado (...) Aunado a lo anterior, es del caso señalar que el Decreto 1510 de 2013 persigue motivaciones específicas claramente identificadas como son las de adecuar el régimen reglamentario conforme a las funciones y finalidades de la Agencia Colombia Compra Eficiente, proveer instrumentos a dicha entidad para diseñar, organizar y celebrar acuerdos marco de precios, así como diseñar y proponer políticas y herramientas para la adecuada identificación de riesgos de la contratación pública; establecer normas jurídicas tendientes a lograr el cumplimiento de los fines trazados en el plan nacional de desarrollo, introducir las mejores prácticas internacionales en materia de la contratación y la compra pública así como, también, unificar la normativa reglamentaria”(6).
Por las razones expuestas y tras el examen preliminar de legalidad realizado, el cual no implica prejuzgamiento, el despacho no encuentra acreditado que el inciso primero del artículo 46 y 2º del artículo 48 del Decreto 1510 de 2013; compilados en los artículos 2.2.1.2.1.2.7 y 2.2.1.2.1.2.9 del Decreto 1082 de 2015, sean violatorios de la norma superior en que debía fundarse, esto es, el artículo 2º, parágrafo 5, inciso 4 de la Ley 1150 de 2007 y 189 numeral 11 de la Constitución Política, motivo por el cual se negará la suspensión provisional solicitada.
1. NEGAR la suspensión provisional del inciso primero del artículo 46 y 2º del artículo 48 del Decreto 1510 de 2013; reproducidos o compilados en los artículos 2.2.1.2.1.2.7 y 2.2.1.2.1.2.9 del Decreto 1082 de 2015, por no encontrase que sean violatorios de la norma superior en que debía fundarse, esto es, el artículo 2º, parágrafo 5, inciso 4 de la Ley 1150 de 2007 y 189 numeral 11 de la Constitución Política.
2. Téngase a Colombia Compra Eficiente como parte coadyuvante de la parte demandada, en los términos de que trata el artículo 223 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
3. Reconócese al doctor Manuel Gómez Fajardo, identificado con la cédula de ciudadanía Nº 1.136.881.283 expedida en Bogotá y portador de la T.P. Nº 220.798 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado judicial de la citada entidad y al doctor Luís Carlos Vergel Hernández, identificado con la cédula de ciudadanía Nº 79.507.353 de Bogotá y portador de la T.P. Nº 72.413 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado judicial del Departamento Nacional de Planeación, en los términos y para los efectos anotados, en los poderes que se adjuntan(7).
Consejero Ponente: Jaime Enríque Rodríguez Navas.
(1) Folio 6, c. medidas cautelares.
(2) Folios 24 y 25, ídem.
(3) Folios 7 a 11 y 19 a 21, ídem.
(4) Consejo de Estado, sección tercera, Auto de dos (2) de mayo dos mil dieciséis (2016), Rad. 11001-03-26-000-2014-00153-00 (52445).
(5) Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección tercera. Sentencia de tres (3) de diciembre de dos mil siete (2007), procesos radicados: 1100-10-326-000-2003-000-14-01 (24.715); 1100-10-326-000-2003-000-32-01 (25.206); 1100-10-326-000-2003-000-38-01 (25.409); 1100-10-326-000-2003-10-01 (24.524); 1100-10-326-000-2004-000-21-00 (27.834); 1100-10-326-000-2003-000-39-01 (25.410); 1100-10-326-000-2003-000-71-01 (26.105); 1100-10-326-000-2004-000-34-00 (28.244); 1100-103-26-000-2005-000-50-01 (31.447) acumulados.
(6) Supra 15.
(7) Folios 12 y 22, c. medidas cautelares.