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Timestamp: 2020-07-06 12:35:52
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Matched Legal Cases: ['artículo 81', 'artículo 45', 'artículo 54', 'artículo 54', 'artículo 79', 'artículo\n43', 'artículo 60']

Ordonez_ao Interesante! Tesis | Estado (política) | Constitución
SalvaSalva Ordonez_ao Interesante! Tesis per dopo
Talavera Doc 2 Racionabilidad Razonabilidad
Estado Liberal Primera
Plan Monitoria 2015 IIdfg
DIAPOSITIVAS 5TA LECCION
Cuadernos de Investigacion20
Bando 2017 Web
Acta de Asamblea Nacional Constituyente Venezuela
El debido Procedimiento Administrativo en los Organismos Reguladores
TESIS Para optar el Grado Académico de Magíster en Derecho Civil y Comercial
AUTOR Oswaldo Alberto Ordóñez Alcántara
PARTE I: El problema, las hipótesis y la metodología
El problema de investigación Jurídico Social.
1.1. Enunciado y formulación del problema de investigación
1.2. Presentación de casos que ilustran el problema.
1.3. Fundamentación del problema para el Derecho
1.4. La definición de la materia genérica y específica del Derecho
donde se ubica el problema a investigar.
PARTE II: Estado y Regulación de servicios públicos
1. Estado y función administrativa.
1.1 Noción de estado.
1.2 Elementos del estado.
1.3 Fines del estado.
1.4 Función administrativa.
2. Teoría y crítica de la organización de los servicios públicos
a. Regulación económica.
b. Teoría general del servicio público.
c. Gestión regulatoria: organización administrativa de la
regulación de los servicios públicos.
d. Desregulación, privatización, liberalización y libre competencia: Políticas públicas para la gestión privada de los servicios públicos.
Medios de solución de controversias en la gestión de los servicios públicos.
4. Regulación legislativa de los servicios públicos.
a. Telecomunicaciones.
c. Regulación de infraestructura de transporte: puertos, aeropuertos, carreteras y vías férreas.
d. Agua potable y saneamiento.
5. Conclusiones Preliminares.
A. ANTECEDENTES: PROCESO JUDICIAL
1. Tutela procesal efectiva
Derecho de acceso a la justicia u órgano jurisdiccional. Derecho a la efectividad de las decisiones judiciales
2. Dimensión procesal o formal del derecho a un debido proceso
Derecho a probar Derecho de defensa Derecho al contradictorio Derecho de igualdad sustancial e n el proceso Derecho a no ser desviado de la jurisdicción predeterminada Derecho a no ser sometido a procedimientos distintos a los previstos por la ley Derecho a la obtención de una resolución fundada en derecho Derecho a acceder a los medios impugnatorios regulados Derecho a la imposibilidad de revivir procesos fenecidos Derecho a la actuación adecuada de las resoluciones judiciales Derecho a la actuación temporalmente oportuna de las resoluciones judiciales Derecho a la observancia del principio de legalidad procesal penal
3. Dimensión sustantiva o material del derecho a un debido proceso
Principio de razonabilidad Principio de proporcionalidad Principio de idoneidad o adecuación Principio de necesidad Principio de ponderación (proporcionalidad en sentido estricto)
B. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. Principio del debido procedimiento:
Derecho a exponer argumentos y a las alegaciones Derecho a ofrecer pruebas Derecho a producir pruebas Derecho a obtener una decisión motivada y fundada en derecho Derecho al plazo razonable Derecho de acceso al expediente Principios del derecho administrativo Supletoriedad restringida
2. Principio de razonabilidad:
Dentro de los límites de la facultad atribuida a la administración Proporción entre los medios a emplear y los fines públicos a tutelar Sólo lo necesario para la satisfacción del cometido.
PARTE IV: Análisis de las hipótesis: Demandas contencioso administrativas sobre servicios públicos de energía eléctrica, agua potable y saneamiento y telecomunicaciones.
Análisis de los casos.
En los últimos tiempos se advierte con más frecuencia que las
familias de menores recursos reclaman el acceso a los servicios básicos
y, si lo tienen, el mejoramiento de los mismos o el cobro justo.
imprescindible, esencial, mínimo, que merece toda persona, por el sólo
hecho de ser persona, como son: el agua potable, la luz eléctrica, el
teléfono. Pero estos servicios básicos ya no son brindados por el Estado
mixtas;
cambios generados por la economía mundial, por la
globalización, por la revolución de la ciencia y tecnología, que arrasa con
todas las instituciones y sistemas políticos, económicos y culturales. Nada
queda al margen del cambio de la vertiginosa corriente que lo arrasa todo,
incluidas instituciones como la familia y el Estado, como dice Alvin Tofler.
imperante en el escenario mundial, las economías nacionales sufren los
cambios y transformaciones, así como las consecuencias; igualmente los
Estados son reestructurados, re perfilados, modificados.
Al cambiar la estructura del Estado también cambian sus funciones,
atribuciones y obligaciones; por ello, en el presente trabajo consideramos
realizar una breve descripción de los cambios de la economía mundial,
peruano diseñado a partir de la Constitución de 1993 y sus instituciones,
la política económica que diseña y dentro de ella su política de servicios
básicos o públicos, especialmente la de regulación de los referidos
servicios, qué organismos se han creado para llevar adelante dicha
regulación, cuál es el rol de los organismos reguladores. Llegado este
punto se da inicio al centro del trabajo: el análisis de los fundamentos de
pública que regula los servicios públicos, y a partir de ellos la exploración
de las causas jurídicas por las cuales no se satisface plenamente a la
ciudadanía y qué podemos hacer para que dicha situación cambie,
experiencia nacional y extranjera.
Con ese objetivo, nuestro trabajo se estructurará de la siguiente
daremos una noción básica de lo que significa, expondremos cuáles son
los elementos que lo conforman, señalaremos sus principales fines y,
aproximándonos un poco más a nuestro tema, hablaremos sobre la
función administrativa, en qué consiste ella, cuál es su importancia, cuáles
los cambios que viene experimentando su cumplimiento durante los
últimos años, sustancialmente, a partir de la intervención de agentes
Continuaremos describiendo brevemente los fundamentos teóricos
ingresaremos al mundo de la gestión y organización administrativa de la
regulación de los servicios públicos, señalando las diversas modalidades
que ella ha adoptado.
En el punto siguiente, estudiaremos otros conceptos relacionados a
la nueva noción de servicio público, a su gestión y organización. Nos
referimos a los conceptos de desregulación, privatización y liberalización.
De regreso al interior de la teoría de los servicios públicos, veremos
cuáles son los medios que ha previsto nuestra legislación para la solución
de las controversias que puedan surgir entre empresas prestadoras y
entre éstas con los usuarios, durante el proceso de prestación del servicio
público del cual se trate.
La parte central del trabajo consiste en contrastar las demandadas
fundamentos de la administración pública, y de ese modo efectuar así una
crítica sobre la idoneidad de los procedimientos de la administración
pública en servicios públicos, respondiendo a la pregunta de si ésta debe
ser modificada por las reiteradas denuncias sobre violaciones del derecho
al debido proceso en sede administrativa.
EL PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN, LAS HIPÓTESIS Y LA METODOLOGÍA
1. El problema de investigación Jurídico Social.
Nuestra preocupación radica en el hecho jurídico social constituido por las
reclamaciones de los usuarios de los servicios públicos (suministro de
energía eléctrica, telefonía, agua y saneamiento, transporte, entre otros);
los cuales son reclamos que no son atendidos adecuadamente por los
concesionarios, ni por los organismos reguladores (OSINERG, OSIPTEL,
OSITRAN),
asumimos que las desatenciones descritas conlleva necesariamente que
concesionarias y los organismos reguladores violentan su derecho al
debido procedimiento o debido proceso en sede administrativa. Por esa
razón, se considera imprescindible analizar los fundamentos jurídicos de
las demandas que los administrados presentan ante el Poder Judicial,
concesionarias y de los organismos reguladores, mediante los procesos
contencioso-administrativos. Desde este punto de partida se pretende
contrastar las demandas y los fundamentos de la administración pública,
efectuar una crítica sobre la idoneidad de los
procedimientos de la administración pública en servicios públicos, y a su
vez responder a la pregunta de si ésta debe ser modificada por las
reiteradas denuncias sobre violaciones del derecho al debido proceso en
1.1 Enunciado y formulación del problema de investigación
administrativas contra los organismos reguladores de servicios públicos
son denuncias de violaciones al debido procedimiento administrativo.
PROBLEMA. ¿Cuáles son las deficiencias legales del procedimiento de
reclamación que determinan que los usuarios de servicios básicos estén
disconformes?
1.2 Presentación de casos que ilustran el problema.
“eróticas”; es decir, en su estado de cuenta del mes se cargan sumas
exorbitantes por concepto de llamadas no realizadas. Sin embargo,
cuando recurren primero al concesionario y luego al organismo regulador,
éstos no cuentan con los mecanismos legales para dar una solución
adecuada a los reclamos de los usuarios.
b. Con significativa frecuencia los usuarios del suministro de energía
eléctrica son víctimas del hurto de los medidores, y cuando formulan sus
reclamos las empresas concesionarias y el organismo regulador
responden adecuadamente.
c. Gran cantidad de usuarios del servicio de telefonía fija reclama por
el cobro indebido de “renta básica”; sin embargo el órgano regulador de
comunicaciones no responde adecuadamente.
d. A numerosas personas que adquieren un bien inmueble se les
pretende cobrar por consumo de energía eléctrica realizada por el
propietario o arrendatario anterior, aún cuando el actual propietario no ha
realizado consumo alguno.
e. Reclamos por riesgo de electrocución en las instalaciones de los
servicios públicos de electricidad, telecomunicaciones y televisión por
electrocución en espacios públicos que han segado la vida de numerosas
contacto con medidores, postes de alumbrado o de teléfono, e inclusive
con carretillas y quioscos de comerciantes. También, han muerto por
electrocución trabajadores de empresas contratistas mientras ejecutaban
trabajos de instalación y mantenimiento de redes de media y alta tensión.
f. Reclamos sobre el plazo para la devolución de lo indebidamente
pagado en el servicio público de energía eléctrica.
Los usuarios del servicio público de electricidad cuestionan que las
empresas concesionarias limiten la devolución de los importes cobrados
en exceso a los últimos doce meses facturados. Los usuarios manifiestan
que las empresas concesionarias, luego de reconocer la existencia de
cobros en exceso, proceden a devolver los montos considerando sólo el
periodo máximo de un año; situación que ha sido ratificada por OSINERG.
g. Reclamos
sobre cobros por consumos de electricidad efectuados
por persona distinta al propietario.
recientemente transferidos, quienes se han visto obligados a enfrentar la
electricidad, para cobrarles importes que corresponden a consumos
efectuados por los anteriores ocupantes del inmueble.
h. Reclamos sobre el plazo para la interposición de reclamos de
usuarios en el servicio público de telecomunicaciones.
Se han formulado numerosas quejas de ciudadanos en relación al plazo
para la interposición de reclamos por facturación en el servicio público de
telecomunicaciones; los cuales han estado referidos al consumo del
servicio, el monto facturado, la tarifa aplicada, o al título del cual se deriva
el derecho de la empresa operadora para cobrarlos. Los usuarios señalan
que el indicado plazo atenta contra una efectiva tutela de sus derechos,
colocándolos en una situación de indefensión frente a las concesionarias.
El plazo de 15 días es el más breve en toda la región, además de existir
insuficiente difusión e información respecto al plazo para reclamar.
1.3. Fundamentación del problema para el Derecho.
¿Por qué se considera que es un problema para el Derecho?
Los organismos reguladores de los servicios públicos han sido creados
indispensables que antes estaban administrados por el Estado,
ahora son brindados por entidades privadas, mediante contratos de
concesión. Ello constituye un problema para el Derecho, dado
demandas contra la administración pública que regula los servicios
públicos, puede proporcionarnos herramientas para mejorar el rol de los
organismos reguladores; a fin de que los consumidores reciban un
servicio más eficiente y más acorde con el estricto respeto a sus derechos
Contencioso Administrativo de manera genérica y en forma específica
desde el punto de vista del Derecho de los Consumidores. En efecto, son
concesionaria-usuario
procedimientos administrativos de reclamación; y en estos, a su vez, se
2. Las hipótesis.
Se investiga el siguiente problema:
¿Cuáles son las deficiencias legales del procedimiento de reclamación
Al respecto, se han formulando las siguientes hipótesis
2.1. En cuanto a l OSINERG:
En las demandas promovidas por distribuidores de combustibles
líquidos nada revela la vulneración de algún aspecto formal o
material del derecho a un debido procedimiento .
2.2. En cuanto a la SUNASS:
Todos los procesos cumplen con el debido procedimiento.
2.3. En cuanto a OSIPTEL:
OSIPTEL es el regulador que cumple satisfactoriamente con todos
los procedimientos mereciendo el reconocimiento de los usuarios.
La metodología utilizada para el análisis de las hipótesis que
orientan la investigación del problema planteado se ha basado en
el análisis de estadísticas y de casos concerniente a las siguientes
a) OSINERG
b) SUNASS
c) OSIPTEL
A continuación se presenta la muestra de casos y los rubros analizados
Temas identificados sobre OSINERG
Distribuidores de combustible. Existencias.
Declaración de ineficacia
Temas identificados sobre SUNASS
Recursos exte mporáneos
Temas identificados sobre OSIPTEL
Interconexión. Ejecución coactiva.
El Estado es la organización jurídica de la Nación, la forma de
asociación más elaborada que el hombre ha imaginado para ordenar,
centralizar y armonizar el sistema de relaciones de poder que existen en
toda la sociedad, con miras al bien común. Así, el profesor Guillermo
Cabanellas define a esta institución como la sociedad jurídicamente
organizada, capaz de imponer la autoridad de la ley en el interior de un
territorio y afirmar su personalidad y responsabilidad frente a similares
exteriores, anunciando los elementos esenciales del Estado (pueblo,
soberanía)
corresponde a la visión moderna de esta institución fundamental. 1
1 RUIZ ELDREGE, Alberto… Manual de derecho administrativo. revisada, Gaceta jurídica, Lima, 2000, p. 9.
Esta visión es compartida por el gran jurista francés R. Carré De
Malberg quien en su “Teoría general del Estado” afirma que “un estado es
por lo tanto, ante todo, una comunidad humana. El estado es una forma
de agrupación social. Lo que caracteriza a esta clase de comunidad es
que se trata de una colectividad pública que se sobrepone a todas las
agrupaciones particulares de orden doméstico o de interés privado, o
inclusive de interés público local, que pueden existir entre sus miembros. 2
Mientras que en su origen los individuos no vivieron más que en
pequeños grupos sociales, familia, tribu, gens, aislados los unos de los
otros, aunque coexistiendo sobre el mismo suelo y sin conocer cada cual
comunidades estatales se formaron englobando a todos los individuos
que poblaban un territorio determinado bajo una corporación única,
fundada sobre la base del interés general y común que une entre sí, a
pesar de todas las diferencias que los separan, a los hombres que viven
juntos en un mismo país: corporación ésta superior y general , que ha
constituido desde entonces un pueblo, una Nación. ( 3 )
3 CARRÉ DE MALBERG, R.; Teoría General del Estado; Ed. Fondo de Cultura Económica; México. 1998; pág. 22; en RUIZ- ELDREDGE RIVERA, Alberto … Manual de Derecho Administrativo ; Gaceta Jurídica, Lima-Perú primera edición; 318 p.p., p. 10.
Ruiz-Eldredge
componen el Estado son: pueblo, territorio y soberanía. No se concibe la
existencia de un Estado sin uno de estos elementos. En efecto, sin el
elemento humano, el Estado como ente jurídico carece de objeto y de la
base esencial se su existencia: los agentes y destinatarios de las normas
jurídicas. Sin soberanía, sería el caos, y la negación del derecho; pues no
habría forma de distinguir ni de proteger a la agrupación humana frente a
otras nacionalidades, ni de haber prevalecer el interés de la comunidad
sobre el interés y la fuerza de los particulares. Finalmente, sin territorio, se
trataría de una nacionalidad errante incapaz de delimitar el ámbito de
aplicación de sus normas jurídicas, cautelar su autonomía y de afirmar su
El pueblo es el elemento humano del Estado, pero no considerado
como simple suma de individuos, sino como la colectividad política en
autoridad sobre la comunidad.
Suele identificarse este concepto con el de nación o sociedad. En
efecto, el jurista Luis Sánchez Agesta entiende por “pueblo” al grupo
humano sobre el cual
el Estado se organiza, identificándolo con la
4 RUIZ- ELDREDGE RIVERA, Alberto …… Manual de Derecho Administrativo ; Gaceta Jurídica, Lima, setiembre 2000; primera edición; 318 p.p., p. 11.
nación. El pueblo sería – en su opinión – expresión de una comunidad de
cultura fundada en tradiciones, usos, costumbres, expresiones artísticas
comunes y, quizás, en voluntad común de independencia y autogobierno.
Empero, admitiendo que, desde la perspectiva de la definición clásica del
coherencia en la caracterización que del elemento humano del Estado
formula Sánchez Agesta; creemos que su concepción sólo es válida para
los Estados que gozan de una cultura homogénea y se edifican sobre una
sola nacionalidad. De otro modo, no se explicaría la existencia de ciertos
Estados que reúnen multiplicidad de nacionalidades, en los que el
concepto de la “nación”, (en singular) no se identifica con el de “pueblo”
que es más amplio. En estos casos, resulta más apropiado hablar del
“pueblo” – no
de la nación- como
elemento del Estado, es decir el
conjunto humano que agrupa a todas las nacionalidades titulares del
poder. De otro lado, puede existir una nación dividida en diversos
Estados, en cuyo caso la Nación trasciende al Estado (como, por ejemplo,
las dos Coreas y, en su momento, las dos Alemania); evidenciándose que
aquí el concepto “pueblo” como elemento del Estado es más restringido
que el de Nación. 5
En rigor, la Nación – en su acepción objetiva – agrupa a quienes
con sentido subjetivo se encuentran vinculados jurídicamente a un Estado
determinado. El concepto pueblo es más lato, porque incluye a quienes
5 Ibidem; p. 11.
no son nacionales de un Estado pero forman parte de la colectividad
política; aunque constitucionalmente puedan encontrarse normas que les
impongan restricciones respecto del ejercicio de ciertos derechos de
La confusión con el concepto de “sociedad”, que constituye una
inconvenientes; puesto que no toda agrupación de familias con nexos
más o menos permanentes y orientada a fines comunes – como se define
la “sociedad” –, conforma un Estado, que es una forma de organización
ulterior a la aparición de la sociedad. Es decir, se trata en realidad de un
concepto diferente.
En tal virtud es preferible referirse al pueblo – no a la nación ni a la
sociedad – como un elemento humano del Estado, en su calidad de titular
real del poder político, dentro del principio de la soberanía popular y en
su condición de destinatario de los actos de poder rodeado de ciertas
La Asamblea Constituyente de 1978 siguió este temperamento
doctrinario. Así, al redactar el artículo 81° de la Constitución Política de
1979, expresaron textualmente que:
El poder emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen en su
representación y con las limitaciones y responsabilidades
señaladas por la Constitución y la ley.
Ninguna persona, organización, fuerza armada o fuerza policial
o sector del pueblo, pueden arrogarse su ejercicio. Hacerlo es
La misma concepción – aunque un poco más desarrollada por el
legislador constitucional - se colige del texto del artículo 45° de la vigente
Carta Política de 1993 en cuanto señala lo siguiente:
El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo
Constitución y las leyes establecen.
nacional y sector de la población puede arrogarse el ejercicio
de ese poder. Hacerlo constituye rebelión o sedición.
El territorio es la base geográfica encerrada dentro de las fronteras
del Estado, y el espacio dentro del cual se ejerce la potestad de imperio.
Sin embargo, Michoud ha dicho bien que “(…) la relación entre el Estado
y su territorio de ningún modo debe considerarse como una relación de
sujeto a objeto. El territorio no es un objeto situado fuera de la persona
jurídica Estado, y sobre lo cual esta persona posea un poder más o
menos comparable a los derechos que puedan corresponder a una
persona privada sobre los bienes dependientes de su patrimonio, sino que
es un elemento constitutivo del Estado, es decir, un elemento de su ser y
no de su haber, un elemento, pues, de su misma personalidad y, en este
sentido, aparece como parte integrante de la persona Estado, que sin él
no podría ni siquiera concebirse.” 6
Ahora bien, sin duda, el patrimonio de los individuos es, en ciertos
aspectos, la prolongación de su personalidad e implica que las lesiones
delictivas causadas a los bienes comprendidos dentro de ese patrimonio
constituyen realmente ataques a la persona misma; más allá de que es
obvio que la existencia de un patrimonio efectivo no es la condición de la
personalidad del individuo: éste seguirá siendo sujeto jurídico aun cuando
su patrimonio fuera nulo o llegara a ser destruido. Sin embargo, tenemos
que en ausencia de un territorio, el Estado no puede formarse; implicando
además que la pérdida de su territorio supondría su completa extinción,
dado que el territorio es una condición de la existencia del Estado.
En el caso del Estado peruano, el territorio comprende el suelo, el
subsuelo, el dominio marítimo y el espacio aéreo que los cubre hasta la
distancia de 200 millas, conforme se reconocía en los artículos 97° y
6 Ibidem, pp. 12-13.
siguientes de la Constitución Política del Perú de 1979 y se establece en
el artículo 54° de la Constitución de 1993.
En efecto, el artículo 54 de la nueva Constitución de 1993, señala:
“El territorio del Estado es inalienable e inviolable. Comprende el suelo, el
subsuelo, el dominio marítimo y el espacio aéreo que los cubre”.
Guillermo Cabanellas, la define en su Diccionario Enciclopédico ( 7 );
como suprema autoridad, mando superior, manifestación que distingue y
caracteriza al Poder del Estado; por la cual, se afirma su superioridad
jurídica sobre cualquier otro poder, sin aceptar limitación, ni subordinación
que cercene sus facultades, ni su independencia dentro de su territorio y
El Maestro Rui z Eldredge, señala “La soberanía es el poder
superior que reside en el pueblo y que se ejerce por el Estado por sus
gobernantes y funcionarios en representación de aquél. Se expresa en el
fuero interno al someter los intereses particulares a los de la colectividad
y, en el frente externo, al sostener la independencia y autonomía respecto
de terceros países, no admitiéndose injerencia alguna en los asuntos que
son competencia del Estado”.
7 Diccionario Jurídico Cabanellas “Diccionario enciclopédico de derecho usual”, editorial Heliasta S.R.L, tomo VII, pag. 457, Buenos Aires, 2003.
El elemento soberanía se encontraba presente en el artículo 79° de
la constitución de 1979 que decía: “El Perú es una República democrática
y social, independiente y soberana, basada en el trabajo. Su gobierno es
unitario, representativo y descentralizado”; y del mismo modo, el artículo
43° de la Constitución de 1993, recoge el elemento soberanía cuando
expresa: “La República del Perú es democrática, social, independiente y
soberana. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario,
representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la
separación de poderes”.
La finalidad última del Estado es el bien común, definido como el
realización del ser humano, y el desarrollo de todas sus potencialidades.
Ello supone un medio social apropiado, un orden justo; puesto que, de lo
contrario, el concepto quedaría reducido al ámbito de lo individual.
El bien común alude al bien social, Dabin - citado por Ferrero
Rebagliatti - expresa que el bien común es público, porque no comprende
los bienes susceptibles de ser alcanzados en forma individual, sino
exclusivamente “bienes sociales” como la seguridad, la educación, los
servicios públicos, etc. Sin embargo, el Estado presta directamente
algunos servicios y/o bienes particulares a los ciudadanos, ejerciendo su
función de promoción, a efectos de evitar el malestar que podría producir
su carencia. Así, esa función se hace más relevante en épocas de crisis
o de emergencia, o cuando por cualquier otra razón los individuos o cierto
grupo de individuos se encuentran incapacitados de alcanzar dichos
bienes y/o servicios por sus propios medios, debido al desabastecimiento
o la simple incapacidad de la población para satisfacer por sí misma una
necesidad de carácter esencial. Obviamente, una situación de carencia es
fuente de tensión social y violencia que puede comprometer la estabilidad
subsistencia del sistema; y un pueblo en situación de miseria y
condiciones sociales favorables a su desarrollo, 8 exige los alimentos,
vivienda y medicinas que directa e inmediatamente eviten la muerte de
sus hijos o ingresa al campo de la violencia para obtenerlos.
Los elementos que componen el bien común son la seguridad y el
coexistencia de los hombres) cuanto exterior (para proteger a la sociedad
contra la agresión extranjera), se logra mediante la acción de tutela del
seguridad jurídica y el orden público. La seguridad jurídica implica la
8 Ibidem, pp. 14-15.
estabilidad del derecho, la publicidad e irretroactividad de las normas,
entre otros principios y reglas orientadas a conferir credibilidad y certeza
al Estado de Derecho, frente a la sociedad reglada; y el orden público, por
su parte, consiste en un conjunto de principios, normas e instituciones
cuya plena vigencia, al margen de la voluntad de los particulares, resulta
indispensable garantizar para la subsistencia y funcionamiento de la
sociedad estatal.
El bienestar general, consiste en la satisfacción de las necesidades
economía del país, mediante las actividades de fomento y servicio
público, típicamente administrativas. La actividad empresarial del Estado
en el campo industrial y comercial, para algunos autores, trasciende el
campo del Derecho Administrativo. El Estado social de Derecho diseñado
en la constitución de 1979 admitía – como veremos- la presencia del
Estado empresario al lado de la empresa privada y otras modalidades;
mientras que el Estado neoliberal configurado en la constitución de 1993,
concede al Estado un rol subsidiario estrechamente limitado a ciertos
expresamente señala:
La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social
del mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo
del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de
empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e
Asimismo, el artículo 60 de la Constitución de 1993 expresa que:
El Estado reconoce el pluralismo económico. La economía
nacional se sustenta en la coexistencia de diversas formas de
Sólo autorizado por ley expresa, el estado puede realizar
indirectamente, por razón de alto interés público de manifiesta
conveniencia nacional.
La actividad empresarial, pública o no pública, recibe el mismo
tratamiento legal.
Por lo tanto, sea como fuere que se conciba el Estado, su finalidad
esencial es el bien común, cuyos componentes seguridad y bienestar
general, determinan el mayor o menor grado el ámbito de sus atribuciones
y cometidos que no deben confundirse con las funciones que desarrolla
para alcanzar tales cometidos.
Para el cumplimiento de sus fines el Estado desarrolla una serie de
cometidos de acuerdo con las atribuciones y competencias que el
ordenamiento jurídico le reconoce y según el tipo de Estado de que se
trate. Es obvio que un Estado gendarme reconoce menos cometidos de
competencia estatal que un Estado bienestar. Sea como fuere, dichos
cometidos se alcanzan a través de las denominadas funciones estatales
que son expresión del poder político y que se encuentran orientadas al
bien común. Tradicionalmente se han reconocido sólo tres funciones
principales: legislación, administración y justicia.
funciones: legislación y administración; puesto que consideran que la
función de la “justicia” es de la misma naturaleza que la función de la
administración, en cuanto ambas se encuentran sometidas a la ley. Claro
está, ello sin perjuicio de reconocer la necesidad de que la función de la
administración de justicia se encuentra ejercida por órganos diferente del
Otros autores distinguen la función administrativa de la función de
gobierno, aún cuando ambas sean desempeñadas predominantemente
por el poder ejecutivo. Ruiz-Eldredge, alejándose de la doctrina que
identifica las funciones con los propios órganos del poder que las ejercen,
reconoce la existencia de cuatro funciones básicas: legislación, gobierno,
administración y justicia. En el sistema democrático estas funciones se
encuentran distribuidas entre diversos órganos detentadores de poder,
con el objeto de limitarlo y evitar que, por efecto de la concentración de
sus diversas atribuciones, se produzcan abusos de la autoridad que
sacrifiquen la libertad, facultad esencial de la persona humana.
funciones de los diversos órganos del poder del Estado, plasmando la
doctrina de la separación de poderes; la cual ya se insinuada en la “La
política” de Aristóteles, cuando señalaba que “en todo Estado hay tres
partes que todo legislador prudente debe, en primer término, ordenar
convenientemente. Una vez que se organizan estas tres partes, pueden
decirse que todo está bien organizado. El primero de estos tres elementos
es la asamblea general que delibera sobre los asuntos públicos, el
segundo, es el cuerpo de magistrados, cuya naturaleza, atribuciones y
modo de designar es menester reglamentar; el tercero es el cuerpo
judicial”. 9
La teoría de la separación de poderes se concreta y define en la
época moderna “… cuando, afirma la autoridad del parlamento, la
experiencia política del pueblo inglés impulso a distinguir y a separar los
distintos campos de la esfera del poder público. Locke la expone,
magistralmente, en su libro ‘Essay of Civil Government’ distinguiendo el
9 PAREJA PAZ-SOLDAN, José; Derecho Constitucional Peruano y la Constitución de
Derecho Administrativo ; Gaceta Jurídica, Lima-Perú primera edición; 318 p.p., p. 10.
Lima. 1994; pág. 17-18; en RUIZ- ELDREDGE RIVERA, Alberto … Manual de
poder legislativo del ejecutivo por la consideración de que no es bueno
que los mismos hombres que estatuyen las leyes sean los encargados de
Bolingroke
Montesquieu quien la divulgó y la transformó en dogma político en su
famosa obra ‘esprit des lois’: en todo Estado hay tres clases de poderes:
la potencia legislativa, la potencia de las cosas que dependen del derecho
de gentes y la potencia ejecutiva que depende del derecho civil. Mediante
la primera, el príncipe o los magistrados hacen las leyes para un tiempo o
para siempre y corrigen o abrogan las que están ya hechas. Por la
segunda, hacen la paz o la guerra, envían o reciben embajadores,
establecen la seguridad, previenen invasiones. Con la tercera, castigan
los crímenes o juzgan las diferencias entre los particulares. Se llama a
ejecutiva”. 10
El principio de la separación de poderes se vincula a la idea de
garantizar la libertad, pues sólo cuando los diversos detentadores del
poder son independientes entre sí y se controlan respectivamente, los
destinatarios del poder estarán protegidos del abuso del poder por parte
de alguno de sus detentadores. Es una eterna experiencia – afirma
Montesquieu – el que todo hombre que tiene poder se inclina a abusar de
él; llega hasta donde encuentra límites. “para que no pueda abusarse del
10 Ibidem, p. 17.
poder es necesario que, por disposición de las cosas, el poder detenga al
Durante la revolución francesa, se exageró esta doctrina hasta
llegar a sostenerse que cada poder es una fracción de la soberanía y que
cuando la Nación instituye a sus representantes, delega a unos la
potencia legislativa, a otros la ejecutiva y a los terceros la jurisdiccional.
Sin embargo, el propio Montesquieu no se refirió jamás a la separación de
poderes como sinónimo de división o pluralidad de poderes distintos. Se
limitó a señalar que existían tres clases de poderes en el sentido de
funciones, planteando el debilitamiento del poder mediante la distribución
detentadores,
recuerda el distinguido administrativista peruano
Alberto Ruíz-Eldredge,
cuando señala que el poder del Estado es único, por lo que no puede
hablarse de pluralidad de poderes sino de un solo poder, el del Estado,
preponderantemente,
exclusivamente – a distintos órganos detentadores. El poder es uno; lo
que se distribuyen son las funciones.
En consecuencia la llamada separación de poderes no es más que
una interdependencia coordinada de funciones, una garantía para evitar el
abuso del poder y una especialización técnica. En realidad, más que de
“poderes” debería hablarse de “funciones” ejercidas por “órganos” de la
función legislativa, ejecutiva y jurisdiccional. Así, nosotros nos permitimos
distinguir dentro de la denominada función ejecutiva, la función política o
de gobierno de la función administrativa, muy a pesar de que ambas
tienen en común su carácter “ejecutivo” que para unos autores significa
“subordinación a la ley”, para otros “ejecución de la ley” y para otro grupo
de autores simplemente “gestión”. Por otro lado, cabe precisar que la
subordinación a la ley no es una característica determinante de la función
ejecutiva que le dé especificidad; puesto que la función jurisdiccional
también está sometida a ella; e igualmente la idea de “ejecución” de la ley
tampoco es adecuada porque implicaría una visión reduccionista de los
han diseñado una trilogía
de órganos de poder que integran la estructura del Estado peruano, a
A) El poder legislativo, que organiza el Estado y dicta las leyes,
representación y en forma excepcional de administración;
B) El poder ejecutivo, que hace cumplir las leyes y dirige la
administración de los servicios públicos, pero que también realiza
atribuciones de control político y, por excepción, función legislativa;
particulares y entre éstos y el Estado, y sanciona a los infractores
de la ley, desempeñando función administrativa en menor grado.
de estos tres poderes
clásicos, existen una serie de
órganos e instituciones constitucionales autónomas que, sin formar parte
de los poderes legislativo, ejecutivo
o judicial, gozan de potestades
normativas y administrativas de diversa índole.
Ahora bien – como se ha dicho - el cumplimiento de los fines del
Estado exige una organización o estructura, a partir de la cual los
detentadores del poder ejercen la actividad que corresponde al órgano
respectivo. Sin embargo de estas actividades, la administración se realiza
principal pero no exclusivamente, por el poder ejecutivo.
Etimológicamente, el termino “administrar” proviene de las voces
“ad- ministrare” (servir a) o “ad manus-trahere” (traer a mano, manejar)
que brindan las ideas de servicio, provisión, gestión, manejo o cuidado de
asuntos o bienes. En virtud de su actividad administrativa, el Estado
realiza la gestión de los bienes y asuntos públicos con el objeto de
proveer de bienes y servicios a la colectividad o de crear las condiciones
para que la población logre la satisfacción de sus necesidades de carácter
general, así como para que se desenvuelva en un medio social seguro y
ordenado, rodeado de las garantías indispensables para su realización
personal y social. 11
El destacado administrativista argentino Roberto Dromi sostiene
que la administración ofrece un doble aspecto: en sentido objetivo
(sustancial-material)
(orgánico-formal).
Objetivamente es una acción, un conjunto de actividades enderezadas
hacia un fin, con tal prescindencia de la índole del órgano, agente o autor
del acto. Es la actividad concreta dirigida a través de una acción positiva a
la realización de los fines de seguridad, progreso y bienestar de la
colectividad, función por lo tanto encaminada a la integración de la
actividad individual en vista del interés colectivo. Así, objetivamente, la
administración, se aparta de lo formal y contingente para considerar lo
sustancial; pudiendo haber administración en la actividad de los tres
órganos fundamentales del Estado (órgano ejecutivo, órgano legislativo y
órgano judicial), dado que la función administrativa es común a los tres.
Subjetivamente la administración implica una estructura orgánica,
un ente o complejo de entes al que el ordenamiento jurídico le atribuye la
función de administrar. En otros términos administración pública en
sentido subjetivo equivale
a “aparato administrativo”,dentro del ámbito
más general del aparato estatal (Alessi y Giannini) que integra también el
aparato legislativo y jurisdiccional; de allí que se habla en ocasiones de un
11 Ibidem, p. 19.
Estado administrativo, frente a un Estado legislado y a
un Estado juez.
Con más propiedad, la administración en sentido subjetivo está integrada
por el conjunto de órganos cuyo desenvolvimiento constituye el centro de
No existe, sin embargo, absoluta coincidencia en definir la función
administrativa. Se ha dicho que es la actividad del poder ejecutivo (Santa
María de Paredes); la actividad estatal, excluida de la legislación y la
justicia (Fritz Fleiner); la ejecución inmediata de la legislación y mediata
de la constitución (Kelsen), la actividad estatal cuyo objeto es realizar
actos jurídicos subjetivos cuya naturaleza individual se distingue de la
legislación que es de carácter general (Duguit); la actividad del Estado
para la realización de sus fines, bajo un orden jurídico, (distinta de la ley
que crea derecho y de la jurisdicción que mantiene el orden jurídico)
expresada en su hacer efectivo y concreto (Sayagués Lazo). 12
preponderantemente de los órganos del poder ejecutivo, pero la función
administrativa no se agota en éste, ni el poder ejecutivo realiza sólo
función administrativa. Ahora bien, si tampoco es correcto señalar que la
función administrativa excluye la legislación y la justicia; igualmente
jurisdiccional es de naturaleza administrativa. Puesto que, existe también
una función política o de gobierno que no es legislativa, ni jurisdiccional ni
administrativa, que se expresa en ciertos actos jurisdiccionales y de
gobierno, sujetos al derecho constitucional, tales como la declaración de
guerra, el estado de emergencia o de sitio, la interpelación y censura de
ministros, la disolución de las cámaras parlamentarias por el ejecutivo; los
puedan compartir muchas de sus características.
La función administrativa comprende tanto actividad jurídica como
operaciones materiales de los diversos órganos de poder del Estado.
Consiste en actos jurídicos creativos de normas generales (reglamentos)
o de derechos subjetivos; así como el quehacer concreto y material
vinculado a los fines del Estado. Se trata de una función a su interior muy
Es así, como los variados cometidos de la administración pueden
concretarse en el dictado de normas abstractas, obligatorias y generales
que – como hemos dicho- incluye a los reglamentos; la decisión de ciertas
controversias frente a la administración o frente a otros particulares,
necesidades públicas mediante la acción material del Estado; certificación
de hechos jurídicamente relevantes, tanto a petición de particulares
interesados (registro, transcripciones, certificaciones) como de oficio por
(inspecciones,
comprobantes)
constitución, modificación y extinción de relaciones entre particulares (por
públicos);
(dictámenes,
opiniones) no imperativo con el fin de asesorar o informar a los órganos
activos; el control preventivo o sucesión de la legitimidad y oportunidad en
la actividad de los órganos estatales; promover la actividad de los órganos
llamados a satisfacer un interés público concreto (propuestas, peticiones),
la efectiva realización de los intereses públicos por medio de actos,
hechos, contratos, etc.
Puede advertirse, que así como no cabe confundir la actividad
administrativa con el poder ejecutivo, órgano del poder que no se agota
con esta clase de actividades; es preciso distinguir entre la función
administrativa y las diversas formas que adopta: policía, fomento y
interviniendo cada vez más en la actividad económica mediante la
actividad empresarial comercial e industrial que, para algunos autores, no
comportaba realmente actividad de índole administrativo. Aunque al
terminar el siglo XX, la tendencia es a desaparecer esta actividad estatal,
creo que muy bien podría situarse
dentro del ámbito del Derecho
Administrativo, tanto por el hecho de que su agente es el Estado cuando
por los fines públicos que compromete, además del régimen jurídico
especial que suele adoptar en determinados países.
Administrativa del Estado, que el Estado como persona jurídica tiene
varias funciones, no sólo la función de administrar, ya que también
cumple una función legislativa y otra judicial, a decir, de los maestros
españoles Eduardo García de Enterría y Tomás- Ramón Fernández ( 13 )
“Administrar
enjuiciar”.
2.A REGULACIÓN ECONÓMICA.
Genéricamente hablando, podemos decir que la regulación es una
manera de intervención, a la cual recurre el sector público (entiéndase el
Estado), con la finalidad de utilizar su poder legítimo y coactivo en pro de
establecer restricciones a las actividades que desarrollan los distintos
agentes que participan en el mercado, y a la vez garantizar la asignación
eficiente de bienes y servicios entre tales agentes, así como el bienestar
general. 14
La regulación se convierte, así, en una forma de control social
formalizado. Si bien no podemos afirmar que tal formalidad descanse en
una organización u estructura administrativa específica, si podemos
13 GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo y TOMAS-RAMON Fernández …. Curso de Derecho Administrativo; Editorial Palestra; Tomo I; Lima – Bogota; 2006; pp; 899, p. 29
sostener su carácter formal a partir de los medios que utiliza para hacerse
materializarse mediante actos de poder del Estado. Tales actos, se
encuentran legitimados en la medida que están previstos dentro del
ordenamiento jurídico legal como posibilidades de acción que puede
adoptar el Estado a través de sus distintas dependencias. Así, desde la
Constitución Política -máxima norma interna de un país -, pasando por la
legislación ordinaria o delegada, los reglamentos de la administración
pública, hasta las resoluciones de estas últimas; el marco normativo
otorga al Estado instrumentos formales para poner en práctica dicha
Lo anterior, es completamente aplicable al específico campo de la
regulación económica. Puesto que, si bien la intervención del Estado se
ve claramente representada mediante fórmulas generales y principios en
“constitución
económica”),
reglamentaciones y resoluciones; ello, se explica por la necesidad de
tomar continuas decisiones puntuales en materia económica. Resultando
Durfari;
irracional confiar ese manejo a instrumentos como la legislación ordinaria,
con un procedimiento de elaboración que fácilmente resulta sobrepasado
por el diario devenir económico.
Sin embargo, la regulación económica muestra otra importante
regulación por parte del Estado. Por un lado, el Estado regula la actividad
económica propia, para lograr un mejor cumplimiento de sus objetivos;
por otro, regula el desenvolvimiento económico de terceros, a fin de
mantener un orden y equilibrio entre estos y de cara a sus propios
Si vemos que el fin supremo del Estado –y de la administración que
utiliza para su consecución- es el bienestar social, la principal misión de la
intereses económicos con aquellos de los particulares. Pero antes –o al
paralelamente-,
distintos intereses existentes entre tales particulares.
Dicha tarea, se asume como principal en el campo de los servicios
establecimiento del mencionado equilibrio, podemos decir que el Estado
tendrá la obligación de “(…) compatibilizar la creación de condiciones de
responsabilidades. (http://ideas.repec.org/p/col/000120/000356.html).
rentabilidad para las empresas, con el resguardo de los intereses de los
usuarios, teniendo en cuenta que éstos dependen de la prestación de
servicios monopólicos.” 15
A diferencia de la regulación en general, la regulación de tipo
económico si se
encuentra institucionalizada. En los últimos años, la
doctrina y la legislación han desarrollado dos manera de ejercitar tal
institucional-administrativos
ponerla en práctica. Nos referimos a los ORGANOS REGULADORES y a
particularidades y diferencias de cada uno de los modelos, intentaremos
identificarlos en nuestra particular realidad.
regulador. Así se
conferencias o en artículos académicos. Sin embargo, pretendo sostener
que es una caracterización errada, puesto que INDECOPI no es un
relevante, tomando en cuenta que
ambos conceptos son bastantes
Ahora bien, para entender por qué ello es así, debemos tener claro
qué caracteriza y que conlleva, la regulación de mercados y las políticas
(http.//www.clarin.com/diario/2005/02/10/opinión/o-919231.htm).
de competencia. Así, tenemos que uno puede optar por dos grandes
mecanismos para tratar de lograr que la competencia (o algo parecido)
genere bienestar: una primera opción es la regulación de mercados (la
regulación de mercados se entrega a un organismo regulador como los
son OSIPTEL, OSINERG, OSITRAN o SUNASS; y la segunda opción es
implementar políticas de competencia (las políticas de competencia son
entregadas a una agencia de competencia y eso es lo que es INDECOPI).
Surge una inmediata pregunta: ¿que es aquello que distingue un
caso del otro? Siguiendo a BULLARD, diremos que son dos los factores
principales que diferencian a un organismo regulador de una agencia de
competencia. Estos factores son la razón y la estrategia de la acción. 16
La estrategia tiene que ver con qué herramientas actúa el Estado
en cada caso. Vamos a poner un ejemplo que grafique esto.
Imaginemos que una pareja decide casarse y meses antes de la
fecha fijada se dirigen a la
iglesia a fin de separarla para la noche
elegida. 17 El monaguillo de la parroquia le informa que el costo es de S/.
500, el precio les parece alto, pero dado que es la iglesia del lugar en que
vive el novio y que está en el barrio en el que se conocieron aceptan
pagar el monto señalado. Entonces el monaguillo le informa algunas
16 BULLARD GONZALES, Alfredo… Derecho y economía. El análisis económico de las instituciones legales. Palestra editores, Lima, 2003, pp. 628-633.
condiciones adicionales. Les dice que es obligatorio contratar el toldo para
el saludo y
champaña con la parroquia. El precio que se ofrece es muy
superior al que hay en el mercado.
Los novios indignados le dicen que es un exceso y que por ello se
van a casar a otro lado. El monaguillo les informa que para casarse en
una parroquia distinta al domicilio de los novios requieren un permiso del
párroco. Pero el párroco tiene por política no dar ese tipo de permisos.
Ante tal situación los novios deciden ir a la parroquia del domicilio de la
novia, y cuál no sería su sorpresa cuando el monaguillo de la misma les
ofrece exactamente las mismas condiciones.
El caso en cuestión puede ser fácilmente analizado bajo las
categorías de las legislaciones de competencia. El mercado relevante es
el mercado de servicios matrimoniales religiosos. En él se debe medir la
posición de dominio en el mercado de los proveedores involucrados. Es el
mercado con barreras de acceso muy altas, pues para tener otra opción
consumidores consideraría inaceptable. El precio alto es lo que la doctrina
antimonopolio caracteriza como el precio abusivo. El condicionar la
separación de la iglesia a la contratación del toldo y champaña es lo que
17 Ibidem, pp. 628-629.
usualmente se conoce como cláusula de atadura. Podríamos tener una
interesante discusión conceptual si es un cartel o un caso de abuso de
posición de dominio. Si fuera un cartel, tendríamos que entenderlo como
parroquias) para limitar la competencia entre ellos, fijando condiciones
comunes, dividiéndose mercados y creando mecanismos para que esos
acuerdos no sean traicionados (permisos de matrimonio interparroquial).
Si lo consideramos un caso de abuso de posición de dominio, diríamos
que la iglesia Católica es un gran proveedor que ha organizado su
En cualquier caso, este ejemplo, basado en el caso real, sólo
refleja que enfrentamos un problema de falta de la competencia.
Decíamos que la diferencia entre la regulación de mercados y las
políticas de competencia radica, en primer lugar, en la estrategia. El
Estado podría, ante este problema adoptar dos estrategias diferentes.
La primera sería crear “OSIMAR” (supuesto “organismo supervisor
de matrimonios religiosos”). Este sería un organismo técnico y autónomo
cuyo rol sería establecer regulaciones previas a la actividad de las
parroquias e iglesias de todos los credos. Sus herramientas de acción
serian: a) el control tarifario; b) el control de calidad, c) el control de
empaquetamiento, d) la obligación de acceso a “interconexión”, y e) los
estandares de información y de contratación.
La aplicación de dichas herramientas, deriva en que, normalmente,
la regulación se concentra mucho en el resultado antes que el proceso.
Así, las regulaciones arrojan lo que se considera que ocurriría si hubiera
condiciones de contratación. Con la regulación, cuando los novios llegan
a la parroquia, ya está todo decidido.
¿Cómo funcionaría todo si se aplicaran políticas de competencia en
lugar de regulación de mercados? El tema estaría a cargo del INDECOPI.
Nada estaría predispuesto. Las parroquias estarían en principio en
libertad de fijar precios, términos y condiciones. Nada estaría ya decidido.
establecidos en la ley, denunciarían el caso ante el INDECOPI y éste
determinaría si la ley fue o no incumplida. De haber una infracción
sancionará a la parroquia.
La acción del INDECOPI sería ex post. No fijaría precios, pero
velaría que los mismos no sean distorsionados, por ejemplo, por un
acuerdo entre competidores. No fijaría calidad, pero evaluaría si el
producto resultó o no idóneo para los fines para los que fue adquirido. No
usaría estándares de información, pero analizaría luego de producido el
informada. No empaquetaría productos, pero vería que no se pacten
cláusulas de atadura irracionalmente. No obligaría a “interconectarse”,
pero podría considerar un caso como negativo injustificada de contratar.
sanciones. 18
El resultado natural de esta forma de acción se dirige más a velar
por el buen funcionamiento de procesos, antes que por resultados. No fija
precios, pero busca que los precios se generen por competencia. No
establece controles de calidad, pero busca que los consumidores puedan
influir en el proveedor para satisfacer sus preferencias.
Las ventajas y desventajas de cada estrategia de acción son en la
mayoría de los casos claras. La regulación actúa en base a hipótesis en la
mayoría de los casos, y opera normalmente con información incompleta.
En cambio, las políticas de competencia, al actuar ex post, deciden sobre
hechos ya ocurridos, normalmente con mayor información.
La regulación al conceder facultades para determinar la entrada al
mercado y los términos de la misma, genera más probabilidades de
corrupción, presión e influencia; mientras que las políticas de competencia
suelen reducir el nivel de discrecionalidad del funcionario. La regulación al
18 Ibidem, p. 631.
tener que contemplar todo ex ante, suele ser más costosa que las
políticas de competencia. Las primeras son sectoriales, y si uno compara
las dimensiones en términos presupuestales de un regulador (que sólo
cubre un sector) con las dimensiones de una agencia de competencia
(que cubre todos los sectores) descubrirás las diferencias en términos de
costos de la acción estatal en uno u otro caso.
Las diferencias anotadas explican cómo es que un regulador y una
agencia de competencia actúan diferente. Pero no nos explican cuando
debe usarse uno y cua ndo debe usarse el otro. Explican el cómo, pero no
el por qué. Debemos, entonces, analizar las diferencias en razones a la
Cuando existen razones para presumir que no va a existir un
fenómeno competitivo que responda a las distorsiones creadas por la
empresa particular, entonces la respuesta es la regulación. El típico
ejemplo es el monopolio natural. Se presume, por las condiciones de
oferta y demanda, que es poco probable que dos empresas puedan estar
actuando en el mismo mercado. Ello ocurre, por ejemplo, con los servicios
de agua y desagüe. Es poco probable
tecnología actual puedan montarse en una ciudad dos redes de agua y
desagüe de manera eficiente para dar a los consumidores la posibilidad
de optar. Ello nos conducirá a plantear la regulación previa como una
alternativa a la competencia. Finalmente, no se puede confiar en un
proceso que no va a existir, entonces sólo queda preocuparse por el
En esa línea de razonamiento la regulación es una opción cuando
no es posible esperar que surja competencia. Por el contrario, las políticas
posible y sólo hay que preservar que el proceso competitivo se desarrolle
Así, podemos entender como enfocan estas alternativas. Las
políticas de competencia se orientan a crear y mantener las condiciones
de competencia, no a sustituirlas. Por el contrario la regulación busca
duplicar o simular los resultados de un proceso competitivo que asume no
existirá. Ello diferencia claramente los roles y formas de actuación de una
agencia de competencia, como el INDECOPI, de un ente regulador. 19
Pero evidentemente existen relaciones entre las estrategias que se
diseñan para actuar y las razones de actuación. Si uno puede confiar en
la existencia de un proceso competitivo, toma sentido actuar ex ante y no
ex post. Es necesario ver el proceso funcionando para corregirlo cuando
se detecta que no funciona adecuadamente. Pero para ello hay que verlo
19 Ibidem, p. 632.
En este contexto una agencia de competencia debe partir en
constatación que algo en el proceso esta fallando. Pero dicha intervención
En cambio, un organismo regulador parte de la premisa de que no
puede confiar en una competencia que no existirá o que será incapaz de
proceso. Así, no se puede preservar un proceso que no existe. Ante ello
que proyectar el resultado del proceso
hace con las
regulaciones que dictan cómo serán los productos y servicios resultantes.
Por eso, los entes reguladores actúan, por regla general, ex ante. Carece
de sentido esperar a ver los resultados de un proceso cuya existencia o al
menos su efectividad no es creíble para el regulador.
Evidentemente el fenómeno es bastante más complejo. Muchos
competencia tienen actuaciones ex ante. Pero la diferencia está en cuál
es la regla y cuál la excepción.
El mundo moderno ha ido paulatinamente desapareciendo muchas
de las razones que justificaban la existencia de modelos regulatorios, y
ello ha llevado a que paulatinamente actividades tradicionales reguladas
comienzan a quedar bajo el ámbito de la simple aplicación de políticas de
La reducción de la participación del Estado en la economía, la
desaparición de barreras para arancelarias, de barreras legales de acceso
a los mercados, las mejoras tecnológicas que facilitan la entrada de
competencia, entre otras razones, han sido el sustento de profundos
procesos de desregulación. Es decir, se ha producido la eliminación de
sistemas que sustituyen la competencia, para pasar a sistemas que
preserven el proceso competitivo.
Un ejemplo interesante es de telefonía. La telefonía pública ha sido
considerada usualmente una actividad sujeta a concesión estatal y a
regulación. Han aparecido como alternativas, pequeños comerciantes que
convertían en una suerte de teléfono público. Una primera reacción
natural puede ir dirigida a regular ese mercado y establecer control de
tarifas, calidad, condiciones de uso, etc. Sin embargo, se trata de un
mercado que está lejos de ser un monopolio natural. Es difícil imaginar un
mercado con tanta capacidad de crear competencia. Casi cualquier
establecimiento abierto al público puede instalar un servicio de este tipo y
razonables y condiciones adecuadas.
“teléfonos
bodegueros”
totalmente inefectivo. En ese contexto es preferible dejar que se compita y
sólo intervenir posteriormente a que se presente un problema para
sancionar cualquier infracción.
El Maestro español, Gaspar Ariño Ortiz
( 20 ), señala “Que hoy
existe en el mundo entero una convicción generalizada: El Estado se ha
hecho demasiado grande y su incapacidad
es notoria; la ineficiencia
económica del sector público es alarmante; la calidad de los servicios
mínima y el ciudadano es hoy un ciudadano cautivo cuya vida y hacienda
ha entregado a un monstruo que devora a sus propios hijos. Hoy existe en
grandes zonas del mundo (desarrollado y en vías de desarrollo) la
conciencia generalizada de que hay que devolverle al ciudadano y a la
sociedad su protagonismo, su iniciativa y, su libertad: la libertad de elegir.
La palabra clave es hoy ésta: PRIVATIZACIÓN, que esencialmente
significa, no la venta de empresas públicas, sino la devolución de
actividades a la iniciativa social”. Precisa, que el triunfo del neoliberalismo
(desregulación o neorregulación), tanto en Europa del norte o del sur, en
las dos Américas o en el sureste asiático, no es fruto de una batalla
ideológica, sino la consecuencia de cambios en el proceso económico
social, definido por hechos como; la nueva sociedad de la información, la
20 ARIÑO ORTIZ, Gaspar… Principios de Derecho Público Económico; Editorial Ara Editores; Lima; 2004, Primera Edición; 1069 pp; p. 613.
apertura de la economía mundial, la reducción de las distancias, el
dice, que como consecuencia de todo ello, el viejo
concepto de servicio público, ya no cubre las necesidades
población, por lo que hay que abrir camino a nuevas realidades, más
competitivas, innovadoras, que son las que la nueva realidad social
demanda, sentencia que hay que desideologizar la política económica,
hay que mejorar los servicios y las prestaciones. Ello exige un nuevo
concepto de servicio público y un nuevo modelo de regulación económica.
( 21 ) nos dice que la Regulación en general, hace
siempre su aparición
ante la inexistencia, los fracasos o fallos del
mercado. Cuando éste funciona, no hay mejor regulación: determina
cantidades, asigna precios, impone calidades, premia o expulsa del
a quienes a él concurren y el Estado lo único que tiene que
hacer es mantener el orden y la seguridad, hacer que se cumplan los
contratos y en algunos mercados asimétricos proteger al consumidor. Así,
la regulación- en especial- la regulación económica
sustitutivo del mercado.
Finalmente debemos señalar que el nuevo modelo de regulación
económica, no debe tener como objetivo central el control del sistema y
sus operadores, sino por el contrario debe promover la competencia allí
21 ARIÑO ORTIZ, Gaspar… Principios de Derecho Público Económico; Editorial Ara Editores; Lima; 2004, Primera Edición; 1069 pp; p. 616.
donde esta sea posible y limitarse a proteger
usuarios- seguridad, calidad y precio de los servicios- allí donde éste
mantenga las características de un monopolio natural.
2. B TEORÍA GENERAL DEL SERVICIO PÚBLICO
Podemos empezar conceptualizando a los servicios públicos como
todas las acciones o prestaciones que realiza el estado a través de sus
distintas dependencias para la satisfacción concreta de necesidades
colectivas. 22
La expresión servicios públicos tiene un doble alcance. En primer
necesidades de la población. En segundo lugar,
entidades que se constituyen y funcionan para enfrentar y resolver dichos
podemos decir que estamos frente a un servicio público cuando se reúnan
los siguientes elementos: 1. la actividad, acción o prestación; 2. una
22 BIELSA, Rafael… Derecho administrativo, Roque Depalma editor, Buenos Aires, 1956, T. I, p. 463.
necesidad de carácter colectivo; 3. un sistema jurídico normativo; y 4. un
organismo estatal encargado de actuar permanentemente. 23
Los servicios públicos también son definidos como las prestaciones
que cubren necesidades públicas o de interés comunitario que explicitan
las funciones –fines del Estado, de ejecución per se o por terceros
mediante concesión, licencia, permiso autorización o habilitación, pero
siempre bajo fiscalización estatal. 24
Cabe señalar que los Estados modernos definen a los servicios
públicos como uno de sus principales fines. Para comprender mejor esto
último, diremos que los fines del Estado se dividen en:
1. Fines EXCLUSIVOS o “funciones públicas”. Tocan a la
defensa exterior, para resguardo de supremas necesidades de
orden y paz, y a la actualización de derecho, para la tutela de los
propios valores jurídicos, como orden, seguridad y justicia. Su
principal característica es el hecho de que su prestación está a
cargo del Estado, en forma directa.
2. Fines CONCURRENTES o “servicios públicos”. Se refieren a
prestaciones o servicios de interés comunitario. Su característica
23 PATRON FAURA, Pedro y PATRON BEDOYA, Pedro…
Administración pública en el Perú. Editorial Grijley, Lima, 1998, p. 100.
24 DROMI, Roberto… Derecho administrativo. Buenos Aires, 1998, p. 619.
Editorial Ciudad argentina, sétima edición,
central está en que su prestación no es realizada forzosamente en
forma directa por el Estado.
En opinión de VALENCIA MARTIN, constituye una pretensión vana
intentar discernir un único concepto jurídico de servicio público. Ello,
debido a que, luego de un examen de la legislación, encontramos que el
concepto de servicio público es utilizado por los ordenamiento jurídicos en
diferentes sentidos, lo que origina otros tantos conceptos legales de
servicio público, todos igualmente válidos y relevantes (jurídicamente
encontremos. Lo anterior no debe sorprender, si tomamos en cuenta que
el servicio público es una institución clásica que, a través de la historia, ha
recibido distintas interpretaciones, todas las cuales – en mayor o menor
administrativa vigente. 25
De acuerdo a lo anterior, tenemos que la noción de servicio público
es claramente polisémica. Ante ello, lo que importa, desde un punto de
vista jurídico, no es tanto discernir cuál sea la noción auténtica de servicio
público, sino precisar a qué concepto de servicio público nos estamos
refiriendo en cada caso en concreto, el cual, dentro de su respectivo
contexto, es un concepto tan relevante, importante y, sobre todo, tan
Derecho administrativo (autores varios), Asociación peruana de Derecho administrativo,
Jurista editores, Lima, 2004, p. 389.
25 VALENCIA MARTIN, Germán… “Servicios públicos y Organismos reguladores”.
dotado de consecuencias jurídicas como cualquiera de los demás en sus
respectivos ámbitos de aplicación. 26
La idea de servicio público, en tanto técnica jurídico-administrativa,
nos remite desde sus primeras manifestaciones a una forma o tipo de
actividad del Estado tendiente a la satisfacción de necesidades públicas.
alcance y contenido conceptual.
Así, las primeras caracterizaciones de la misma en tanto actividad
o prestación de la administración (del Estado en su complejidad), harían
lógico hincapié – a la hora de intentar
situar la actividad en la esfera del
Derecho público o del Derecho privado
– en la presencia del poder
público, representado materialmente por la administración. Estamos ante
una teorización subjetivista del servicio público, en tanto lo caracterizaba y
reconocía sólo a partir de la presencia en su gestión de una persona de
Derecho público. 27
administrativa, y por otra parte, de la delegación de servicios públicos
para su prestación por parte de sujetos privados (aplicación de técnicas
26 Ibiden, p. 389.
Principio de subsidiariedad”.
GONZALES MORAS, Juan…
“Los Servicios públicos en la Unión europea y el
Primera edición, Editorial Ad hoc, buenos Aires, 2000, p.
concesionales a la esfera del servicio público); comenzará a analizarse
esta problemática, no desde los singulares sujetos implicados, sino
especialmente a partir de las propias actividades desarrolladas por ellos.
Es decir, se tratará de objetivizar el reconocimiento conceptual de las
actividades constituidas como servicios públicos, sin referencia alguna al
sujeto gestor de las mismas. 28
provisión de agua, energía eléctrica, teléfono, educación, salud, farmacia,
transporte público, taxis, bomberos, limpieza pública, alumbrado público,
Los servicios públicos tienen las siguientes características:
a. Son o deben ser CONTINUOS: el servicio debe prestarse toda vez
que la necesidad que cubre se haga presente. Dicha continuidad
ininterrumpidamente, como es el caso de la energía eléctrica, el
agua, el teléfono, etc. También puede ser “Relativa” según el
servicio de preste en determinados momentos, tal es el caso del
servicio de bomberos. 29
28 Ibiden, p. 127. 29 DROMI, Roberto. Ob. Cit., p. 623.
conforme a reglas preestablecidas, lo cual genera un margen de
previsibilidad en su prestación acorde a las necesidades del
mismo. Dichas reglas previas hacen referencia a horarios, turnos,
restricciones, costos, requisitos, zonificaciones, etc.
c. Son o deben ser UNIFORMES: el servicio debe prestarse por igual
a toda la población que lo necesite. Es el derecho de exigir y recibir
privilegio. Es una de las formas en que el principio constitucional de
igualdad ante la ley se manifiesta en el derecho administrativo.
d. Son o deben ser GENERALES: el servicio se establece para la
satisfacción de una necesidad general o colectiva, no para la
atención de sólo un determinado grupo humano. Lo importante es
la necesidad y quien la tenga.
e. Son o deben ser OBLIGATORIOS: ya que la noción de servicio
público parte de la razón de ser del Estado, cual es la de servir al
bien común, razón que se corresponde con el derecho que tienen
los usuarios para exigirla del Estado, cuando sea necesario.
f. Son o deben ser EFICACES: el objeto de todo servicio público es
el descubrir necesidades y, en esa forma, promover mejores
niveles de vida para los usuarios. En ese sentido, los usuarios
tienen también el derecho de exigir la calidad de la prestación.
A parte de las mencionadas características, existen dos conceptos
más que integran la noción de servicio público, dignas de considerarse. El
primero de ellos hace referencia a la titularidad estatal
públicos, el segundo al fin legitimador que ellos persiguen en última
La titularidad estatal de la actividad calificada legislativamente
como servicio público, implica que el Estado se constituye en garante y
responsable de la misma, en atención a que se orienta a la obtención de
fines sociales considerados primordiales por el Estado. Pese a ello, tal
titularidad no implica una exclusividad estatal en la ejecución de la
prestación en que constituye dicho servicio, la misma que puede ser
delegada a entes particulares, sin que ello implique que el Estado pierda
la titularidad sobre el servicio público. 30
Por otro lado, respecto al mencionado fin legitimador; tenemos que
garantizar ciertas exigencias sociales, apunta a la necesidad actual de
propugnar un retorno del Estado hacia el individuo, hacia la protección de
30 Estudio Benítez, Mercado & Ugaz Abogados… Informe especial (Boletín). Lima, 1998, p. 3.
sus derechos civiles y a la necesidad de revalorizar la eficacia como dato
legitimador del ejercicio del poder. 31
Refiriéndose a varias de dichas características, DROMI afirma que:
Es necesario que el Estado garantice a los ciudadanos la
calidad, regularidad y continuidad de los servicios públicos.
Hace a la seguridad jurídica y a la solidaridad social que el
ciudadano debe tener la seguridad de poder exigir servicios
eficientes. Junto a la eficiente prestación de los servicios
públicos, la protección social constituye tarea irrenunciable de
un Estado que garantiza la seguridad jurídica. 32
31 THURY, Valentín… “Fundamentos y límites de la potestad sancionadora de los entes reguladores de servicios públicos”. En Revista Argentina de Administración Pública, Nº 207, 1995, p. 42. 32 DROMI, Roberto… Ob. Cit., p. 44.
2. C GESTIÓN REGULATORIA: ORGANIZACIÓN
ADMINISTRATIVA DE LA REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS