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Timestamp: 2017-04-24 19:16:19+00:00
Document Index: 148678580

Matched Legal Cases: ['art. 57', 'art. 57', 'art. 57', 'art. 55', 'art. 56', 'art. 57', 'art. 60', 'art. 61', 'art. 77', 'art. 55', 'art. 66', 'art. 65', 'art. 104', 'art. 135', 'art. 84', 'art. 67', 'art. 68', 'art. 69', 'art. 98', 'art. 64', 'art. 86', 'art. 63', 'art. 22', 'art. 126', 'art. 82', 'art. 70', 'art. 71', 'art. 71', 'art. 81', 'art. 73', 'art. 73', 'art. 74', 'art. 72', 'art. 72', 'art. 138', 'art. 94', 'art. 100', 'art. 82', 'art. 50', 'art. 80', 'art. 78', 'art. 81', 'art. 92', 'art. 94', 'art. 92', 'art. 93', 'art. 94', 'art. 88', 'art. 95', 'art. 5', 'art. 89', 'art. 95', 'art. 64', 'art. 95', 'art. 96', 'art. 70', 'art. 76', 'art. 76', 'art. 76', 'art. 79', 'art. 76', 'art. 77', 'art. 76', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 97', 'art. 28', 'art. 83', 'art. 84', 'art. 85', 'art. 86', 'art 36', 'art. 148', 'art. 33', 'art. 4', 'art.19', 'art. 24', 'art. 60', 'art. 2', 'art. 2']

IL PARLAMENTO. Gli art. 57 ss. Cost. riguardano il senato della repubblica. - PDF
IL PARLAMENTO. Gli art. 57 ss. Cost. riguardano il senato della repubblica.
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1 IL PARLAMENTO Formazione e composizione del parlamento. Il parlamento ha struttura bicamerale, essendo costituito da due camere: La camera dei deputati e il senato della repubblica (art. 55 Cost.). Organi distinti, dotati delle medesime attribuzioni e di regola funzionanti in via contemporanea e separata. La camera dei deputati è composta da seicentotrenta deputati. Possono essere eletti i cittadini elettori che al giorno delle elezioni abbiano compiuto il venticinquesimo anno di età. Per la ripartizione dei seggi si veda art. 56 Cost. Gli art. 57 ss. Cost. riguardano il senato della repubblica. Oltre alle norme costituzionali si tenga presente che fino alla legge cost. 9 febbraio 1963 n.2 il senato durava in carica 6 anni contro i 5 della camera dei deputati. Con tale modifica dell'art. 60 Cost. la durata è per entrambi di 5 anni. Di fatto in precedenza si era sempre proceduto allo scioglimento anticipato del senato. All'art. 61 si dispone in merito alla prorogatio, ossia alla proroga dei poteri delle camere fino a che non sono riunite quelle nuove, il che deve avvenire non oltre il ventesimo giorno dalle elezioni, tenutesi entro sessanta dalla fine delle precedenti. In caso di prorogatio la tesi prevalente è che essa debbano essere convocate solo in caso di necessità e di urgenza, adottando il governo provvedimenti provvisori con forza di legge che devono essere presentati per la conversione alle camere ai sensi dello art. 77 Cost. Art. 62 Cost. Si studi ancora il II comma dello art. 55 Cost. con i richiami necessari. Si noti al proposito che non si ritiene che la seduta comune delle due camere costituisca un terzo organo del parlamento. Lo status di parlamentare. La qualità di parlamentare si acquista all'atto della proclamazione degli eletti che costituisce l'atto finale del procedimento elettorale. Tale acquisizione è però ancora provvisoria in quanto subordinata alla c.d. verifica dei poteri, (art. 66 Cost.) ossia il controllo effettuato dalla stessa camera di appartenenza sulla legittimità delle operazioni elettorali e l'inesistenza di fattori di ineleggibilità e incompatibilità. Ineleggibilità si ha quando un cittadino, pur godendo del diritto di elettorato passivo, non possa essere eletto a cagione di una situazione di inopportunità indicata dalla legge e preesistente allo svolgimento delle elezioni. Vi sono tre categorie di cause di ineleggibilità: 1. la titolarità di particolari uffici pubblici. Consiglieri regionali, presidenti delle giunte regionali, i sindaci dei comuni con popolazione superiore ai ab., i capi di gabinetto dei ministri, i commissari del governo presso le regioni, i prefetti o chi ne fa le veci, i vice prefetti e i funzionari di pubblica sicurezza, etc. 2. Qualora il soggetto abbia un rapporto di impiego con altri stati: addetti alle ambasciate, legazioni e consolati esteri.2 3. Situazioni di vincolo economico finanziario che legano determinati cittadini allo stato. I rappresentanti, amministratori e dirigenti di società e imprese volte al profitto di privati e sussidiate dallo stato con sovvenzioni continuative, quando tali sussidi non siano concessi con legge dello stato. - Vi è poi il caso di ineleggibilità relativa, limitata solo ad alcune circoscrizioni elettorali. Per generali, ammiragli e ufficiali superiori delle forze armate ineleggibili nella circoscrizione del loro comando territoriale. Incompatibilità si ha quando vengono ricoperti determinati uffici pubblici e allora è necessario optare fra la carica precedentemente posseduta e quella di parlamentare. Ad es. non si può essere contemporaneamente senatore e deputato (art. 65 Cost.), parlamentare e componente del consiglio superiore della magistratura (art. 104 Cost.), parlamentare e giudice della corte costituzionale (art. 135 Cost.), parlamentare e persidente della repubblica (art. 84 Cost.). Fondamentale lo art. 67 Cost.: Ogni membro del parlamento rappresenta la nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato. E' vietato il c.d. mandato imperativo imponente un vincolo giuridico al comportamento del parlamentare il quale può liberamente interpretare gli interessi degli elettori. Non vi sono dunque sanzioni giuridiche per il parlamentare che non rispetti gli impegni politici presi, caso mai le conseguenze si avranno solo in merito alla appartenenza al partito o al gruppo parlamentare. Tutto ciò a difesa della indipendenza di giudizio e di comportamento del parlamentare. Contro eventuali vessazioni è stato così disposto che egli goda di una serie di guarentigie, o immunità parlamentari, prerogative in deroga al diritto comune connesse all'esercizio di pubbliche funzioni. Lo art. 68 Cost. che le prevede è stato però recentemente oggetto di revisione e sostituito con Legge cost. 29/10/93, n.3. poiché la vecchia disciplina aveva un senso solo quando il potere giudiziario era subordinato a quello esecutivo. Infine si ricordi che la Cost. all'art. 69 Cost. prevede che ai parlamentari sia corrisposta una indennità. Per evitare privilegi e abusi lo art. 98 Cost. dispone che i pubblici impiegati membri del parlamento non possono conseguire promozioni se non per anzianità. Organizzazione interna delle camere: i gruppi e le commissioni parlamentari. Per disciplinare la propria organizzazione interna ciascuna camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei componenti ai sensi dello art. 64 Cost. La maggioranza dei componenti ex comma III è detta numero legale per la validità della seduta. La maggioranza speciale ivi citata è detta maggioranza qualificata (per esempio per la elezione del presidente della repubblica). I regolamenti parlamentari sono tradizionalmente considerati insindacabili all'esterno della camera che li ha adottati (principio della insindacabilità degli interna corporis). A meno che in via indiretta nel sindacare un atto che sia applicazione di loro norme si constati dalla corte costituzionale una violazione di norma costituzionale. Il regolamento parlamentare va considerato atto normativo a carattere legislativo in rapporto di separazione rispetto agli atti di legislazione ordinaria.3 Camera dei deputati e senato, allo scopo di realizzare nel modo più funzionale le loro attribuzioni, si articolano in una serie di organi permanenti, sostanzialmente identici in entrambi i rami del parlamento: L'assemblea, il presidente, l'ufficio di presidenza (al senato chiamato consiglio di presidenza), i gruppi parlamentari, la conferenza dei presidenti dei gruppi parlamentari, le commissioni permanenti. 1. L'assemblea parlamentare: essa ha la titolarità delle attribuzioni di ciascun ramo del parlamento, tuttavia data la complessità delle attribuzioni ne decentra alcune presso altri organi nell'ambito della propria organizzazione interna. 2. Il presidente della camera è l'organo che la rappresenta nella sua unità garantendo imparzialità e facendo osservare il regolamento. In particolare dirige e modera la discussione, mantiene l'ordine, pone le questioni, stabilisce l'ordine delle votazioni, chiarisce il significato del voto e ne annunzia il risultato, sovrintende il funzionamento dell'ufficio di presidenza e assicura il buon andamento della amministrazione interna. Nota differenziale rispetto il presidente del senato e quello della camera è che mentre il primo esercita a titolo di supplente le funzioni di presidente della repubblica quando questi non è in grado di adempierle (art. 86 Cost.) il secondo presiede le sedute in comune dei due rami del parlamento (art. 63 Cost.). 3. L'ufficio di presidenza è costituito in entrambe le camere dal presidente, 4 vice presidenti, 3 questori e 8 segretari. Delibera il progetto di bilancio preventivo e il rendiconto della camera predisposti dai questori, decide ricorsi circa la costituzione o la prima convocazione dei gruppi, decide i ricorsi dei gruppi sulla composizione delle commissioni parlamentari, approva il regolamento della biblioteca. Ancora nomina su proposta del presidente il segretario generale della camera, emana le norme relative alla amministrazione e contabilità interna etc. I vicepresidenti collaborando con il presidente possono essere convocati ogni volta che questi lo ritenga opportuno, sostituendolo in caso di assenza. I questori curano collegialmente il buon andamento della amministrazione predisponendo il progetto di bilancio e il conto consuntivo. I segretari sovrintendono alla redazione del processo verbale, che deve contenere soltanto le deliberazioni e gli atti della camera, ne danno lettura e procedono alle operazioni connesse. 4. I gruppi parlamentari: sono organi collegiali che riuniscono tutti i parlamentari aderenti alla stessa formazione politica. Alla camera dei deputati per costituire un gruppo parlamentare occorre un numero minimo di venti deputati, tuttavia l'ufficio di presidenza può autorizzare la costituzione di un gruppo con meno di venti iscritti purché questo rappresenti un partito organizzato che abbia presentato con il medesimo contrassegno in almeno 20 collegi, proprie liste ottenendo una cifra elettorale nazionale di almeno voti validi. Sempre alla camera dei deputati entro due giorni dalla prima seduta i deputati devono dichiarare a quale gruppo appartengono, altrimenti costituiscono un unico gruppo misto residuale. I gruppi parlamentari hanno un ruolo fondamentale nel funzionamento di ciascuna camera perchè fanno valere la disciplina del partito in sede parlamentare vincolando i parlamentari di ciascun partito a rispettarne le direttive politiche. Tenendo fermo il divieto di mandato imperativo l'eventuale sanzione disciplinare consiste nella espulsione dal gruppo o dal partito che pregiudica la futura candidatura alle successive elezioni. Il gruppo ha così duplice natura (eccezion fatta per il gruppo misto): organo di una4 camera e organo di un partito (di regola disciplinato come tale anche nello statuto del partito) avendo così il ruolo di istituzione di raccordo fra parlamento e partiti. Sono definiti dal Pizzorusso unione personale risultante dal conferimento alle stesse persone fisiche della titolarità di uffici appartenenti a due organizzazioni diverse. Attribuzioni: designano i componenti di altri organi parlamentari (le commissioni permanenti per es.) e mediante la conferenza dei presidenti dei gruppi parlamentari realizzano la programmazione dei lavori parlamentari. 5. Le commissioni parlamentari permanenti sono organi collegiali che attuano il decentramento del lavoro parlamentare mediante specifiche competenze per materia. Sono 13 sia nella camera dei deputati che nel senato della repubblica e ognuna ha competenza in determinati settori (determinati dallo art. 22 dei regolamenti stessi. Es. Affari costituzionali, Giustizia, cultura, Ambiente etc.). Oltre alle commissioni permanenti troviamo anche commissioni speciali o straordinarie istituite in via temporanea per specifiche finalità, come per es. le commissioni parlamentari di inchiesta, svolgenti indagini e accertamenti su situazioni di fatto, comportamenti di persone ed enti e possono essere miste, ossia composte sia da senatori che da deputati (interparlamentari). Possono essere interparlamentari anche commissioni permanenti come il comitato per la messa in stato di accusa del presidente della repubblica, quella per le questioni regionali (art. 126 Cost.). Sono commissioni interparlmentari permanenti anche quelle di vigilanza come la c. di vigilanza sulla radiodiffusione. Le commissioni ora viste ha dunque diverse funzioni. Si possono riunire: 1. in sede referente, allorché devono esaminare questioni sulle quali riferire alla assemblea, per es. esaminare preventivamente i disegni di legge per farne relazione alla assemblea. 2. in sede legislativa o deliberante in caso di procedimento decentrato di formazione della legge ordinaria. 3. in sede redigente in caso di procedimento misto di formazione della legge ordinaria con deferimento alla commissione del compito di redigere il disegno di legge. 4. in sede consultiva per esprimere pareri. Si tenga presente che le commissioni, nelle materie di loro competenza possono disporre indagini conoscitive senza che vengano costituite appositamente le commissioni speciali di inchiesta ex art. 82 Cost. Giunte parlamentari: sono in realtà commissioni parlamentari dotate di competenze diverse dalle ordinarie commissioni permanenti con funzioni consultive ed extra-legislative. per es.: - la giunta per le autorizzazioni a procedere (composta da 21 deputati scelti dal presidente della camera al momento della elezione di questo). - giunta per il mezzogiorno e le isole, esaminante i progetti di legge per la promozione del territorio (esiste solo al senato). - giunta per le comunità europee, che fornisce pareri sull'applicazione dei trattati Cee. - giunta delle elezioni, che riferisce sulla regolarità delle operazioni elettorali e sui titoli di ammissione dei parlamentari. Il procedimento legislativo e le sue fasi. E' noto che il potere legislativo è identificato con il parlamento, ed infatti lo art. 70 Cost. afferma che la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due camere. Le leggi ordinarie emanate dal parlamento nella gerarchia delle fonti sono subordinate solo alle leggi5 costituzionali (e quindi esse come tali sono inidonee a riformare la costituzione, anche se è lo stesso parlamento a potere modificare la costituzione con opportuno procedimento distinto da quello di emanazione delle leggi ordinarie). In ogni caso ha dunque anche la c.d. competenza delle competenze ed è detto allora organo sovrano. Ne consegue che deroghe alla competenza legislativa del parlamento possono essere previste solo da leggi costituzionali. Tuttavia in determinati casi il ricorso alla legge ordinaria emanata dal parlamento per la disciplina di una determinata materia è esplicitamente previsto e obbligatorio per la Costituzione. Si tratta delle materie in cui sussiste una riserva di legge, che può essere: assoluta : tutta la normativa della materia deve risultare da legge, es. la previsione di un fatto come reato. relativa : quando si consente che la legge stabilisca solo i principi fondamentali e si permette che altra normativa di dettaglio sia attuata tramite regolamento o atto sublegislativo. I FASE: INIZIATIVA LEGISLATIVA Il potere di iniziativa legislativa si esplica nella presentazione di un disegno di legge redatto in articoli ad una delle due camere del parlamento avente la conseguenza di attivare il procedimento legislativo. Si discute se il titolare dell'iniziativa abbia la pretesa di vedere la sua proposta oggetto di una deliberazione a carattere definitivo. La risposta è certo positiva anche se nella pratica, per vari motivi e non solo per la mole di lavoro parlamentare, vengono attuate varie tecniche di insabbiamento costituzionalmente scorrette che vanificano tale pretesa. Titolari del potere di iniziativa legislativa sono (art. 71, 99, 121 Cost): - il governo (l'esecutivo senza tale potere non potrebbe attuare il suo programma politico) - i membri delle camere - il popolo (mediante la proposta da parte di almeno elettori di un progetto redatto in articoli) - il consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (ovviamente con il limite delle materie di ec. e lav.) - i consigli regionali, nelle materie di interesse regionale. Si tratta così di un sistema a titolarità diffusa (pluralità oltre governo e parlamento), aperta (organi ed enti ai sensi del rinvio ex art. 71 Cost.), integrativa (alcuni dei titolari hanno compito sussidiario e integrativo). II FASE DELL'ESAME O DISCUSSIONE Una volta presentato il progetto di legge ad uno dei rami del parlamento il presidente della camera cui sia stato presentato lo assegna alla commissione competente per materia in modo che possa riferire all'assemblea dopo un esame preliminare (la commissione si riunisce in sede referente). - Non possono però essere assegnati alle commissioni progetti di legge che riproducono sostanzialmente il contenuto di progetti in precedenza respinti se non siano trascorsi 6 mesi dalla data della reiezione. - Oltre al parere della commissione competente può essere facoltativamente richiesto l'esame di un'altra commissione. - Sempre e obbligatoriamente l'esame spetta anche alla commissione bilancio e programmazione qualora il progetto di legge preveda entrate o spese.6 Le commissioni, dopo l'esame, nominano un relatore per riferire alla assemblea ed eventualmente un comitato o sottocommissione per sostenere la discussione. I gruppi dissenzienti possono designare anche propri relatori di minoranza. La discussione in assemblea verte sia sulle linee generali che sui singoli articoli. La discussione può portare verso tre direzioni: 1. approvazione 2. rigetto 3. approvazione con emendamenti Emendamento è ogni modifica del testo di un disegno di legge, e potere di emendamento è il potere di modificare il testo mediante l'approvazione di una proposta di emendamento. Importante però è distinguere: - il potere di proporre emendamenti, di porre in essere una proposta, il che compete ad ogni membro delle camere e del governo. - il potere di emendamento, dante vita ad un atto di volontà legislativa e dunque spettante all'organo legislativo unitariamente considerato. L'emendamento in qualità di parziale modifica di un disegno di legge non può essere totale e imponente una regolamentazione opposta. Questa trattasi piuttosto di iniziativa legislativa concorrente. Neppure la parte modificata può essere in contrasto con l'intero. Nella pratica spesso gli emendamenti fatti approvare in contrasto con i principi informatori del disegno servono proprio per provocare il rigetto o insabbiamento a causa del contrasto poi nascente con le altre norme. Gli emendamenti si distinguono in: - soppressivi, aggiuntivi e sostitutivi, dal punto di vista sostanziale; - divisivi, riunitivi e traspositivi, dal punto di vista formale. Lo stesso emendamento può essere suscettibile di subemendamento. In sede di discussione possono sorgere vari problemi (per es. proposizione di emendamenti già respinti) sull'ammissibilità degli emendamenti, e a riguardo compito delicato di decisione spetta al presidente della camera. Si tenga infine presente che l'approvazione di emendamenti secondo Spagna Musso appartiene alla fase deliberativa e non di iniziativa legislativa per cui il parlamento può sempre emendare una legge anche se l'iniziativa in quella materia compete esclusivamente a soggetti diversi dai membri del parlamento (es. approvazione bilanci e rendiconti consuntivi, autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, conversione decreti legge, etc.). L'unico limite è quello costituzionale ex art. 81 Cost. "con legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese". A causa della possibilità modificativa degli emendamenti è sempre ammissibile il ritiro del disegno di legge da parte del o dei proponenti. Il progetto di legge approvato da una camera viene trasmesso all'altra dov'è sottoposto al medesima iter procedurale al fine di pervenire ad un approvazione nell'identico testo. Qualora si abbia una approvazione anche parzialmente difforme il progetto viene ritrasmesso alla prima camera che lo ha approvato e fin che non venga approvato nel medesimo testo da entrambe le camere fa la spola da una all'altra (si dice fa da navetta con il rischio che non si pervenga ad una approvazione entro la fine della legislatura con effetto ghigliottina. Il che descrive una tecnica di insabbiamento7 verificantesi qualora la maggioranza non voglia assumersi la responsabilità politica di un esplicito rigetto. III FASE COSTITUTIVA Con la approvazione del medesimo progetto da parte di entrambe le camere si forma la volontà legislativa del parlamento. Per le deliberazioni di approvazione è sufficiente una maggioranza semplice (la maggioranza dei presenti, da qui il valore dell'astensione). Sistemi di votazione parlamentare: 1. a scrutinio palese : a) per alzata di mano, b) per divisione nell'aula, c) per appello nominale, d) con procedimento elettronico. 2. a scrutinio segreto : a) a mezzo di palline b/n, b)con deposito di scheda, c) con procedimento elettronico. IV FASI DI INTEGRAZIONE DELL'EFFICACIA DELL'ATTO LEGISLATIVO Perché la volontà legislativa sia accertata e produca effetti giuridici occorre la promulgazione e la pubblicazione della legge ai sensi art. 73 e 74 Cost. Con la promulgazione il Capo dello Stato attesta solennemente che la legge è stata approvata con regolare procedimento e la rende esecutoria. Formula: La camera dei deputati ed il senato della repubblica hanno approvato. Il presidente della repubblica promulga la seguente legge...la presente legge munita del sigillo di stato sarà pubblicata nella Gazzetta Ufficiale ed inserita nella Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti della repubblica. E' fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e di farla osservare come legge dello stato. Segue la data, la firma del capo dello stato, la controfirma del presidente del consiglio dei ministri e dei ministri competenti per materia, il visto del ministro guardasigilli. La legge rimane contraddistinta dalla data dell'atto di promulagazione e dal numero progressivo ricevuto nella raccolta ufficiale. Con la pubblicazione della legge nella gazzetta ufficiale si consente la conoscenza o meglio la presunzione di conoscenza (non potrà essere addotta la ignoranza della legge, a meno che, come sancito in tema di legge penale dalla Corte Costituzionale (1988) il suo contenuto non sia di complessa individuazione da parte dei destinatari). La legge entra in vigore dopo un periodo di vacatio legis dalla data di pubblicazione di solito di 15 giorni (art. 73 Cost.) Si ricordi che l'atto di promulgazione non ha natura legislativa (al contrario il Re nello statuto albertino) e quindi la promulgazione (salvo la limitata facoltà di rinvio ex art. 74 Cost.) è atto dovuto a meno che la promulgazione non costituisca un caso limite di attentato alla costituzione. Procedimenti di formazione della legge ulteriori a quello ordinario PROCEDIMENTO ABBREVIATO O DI URGENZA Si distinguono due casi: - Il II c. dell'art. 72 Cost. dispone che il regolamento stabilisce procedimenti abbreviati per i disegni di legge dei quali è dichiarata l'urgenza. Il regolamento del senato prevede la riduzione di tutti i termini a metà mentre quello della camera non dispone nulla a priori.8 - I regolamenti di entrambe le camere prevedono facoltativamente una speciale procedura d'urgenza per il recupero dei progetti di legge sia ordinaria che di revisione costituzionale già esaminati dall'assemblea o dalla commissione in sede referente nella precedente legislatura e decaduti per la fine della stessa. Tale procedura diversa dalla precedente può essere attivata solo nei primi 6 mesi dall'inizio della legislatura con la presentazione di un disegno di legge identico a quello precedente e ovviamente con la richiesta di governo, di un gruppo di parlamentari o della commissione. PROCEDIMENTO DECENTRATO In tale caso la approvazione del progetto di legge è deferita alle commissioni ex art. 72 Cost. che così si riuniscono in sede legislativa o deliberante e non referente. Si tratta di procedimento cui si ricorre per leggi meno importanti (c.d. leggine) con lo scopo di sollevare dalla mole di lavoro la assemblea. Esso è inammissibile infatti per determinate materie importanti (m. costituzionale ed elettorale, di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione dei bilanci consuntivi, i disegni di legge rinviati dal presidente della repubblica alle camere con messaggio motivato). Ancora il procedimento viene rimesso alla assemblea se il governo o un decimo dei componenti della camera o un quinto di quelli della commissione lo richiedano. Si tratta di norma che attribuisce un potere decisivo anche alle forze di minoranza che con la loro richiesta di procedimento ordinario possono anche riuscire a non fare approvare la legge visto il poco tempo a disposizione e mostrano la direzione assembleare impressa alla forma di governo. PROCEDIMENTO MISTO I regolamenti della camera e del senato prevedono altresì una quasi totale eliminazione della fase di esame del progetto in sede di assemblea, in quanto si deferisce alla commissione competente la redazione degli articoli del progetto di legge mentre la approvazione rimane compito della assemblea stessa. In tale ipotesi le commissioni si riuniscono in sede redigente ed esso è ammesso solo nei casi in cui è ammesso il procedimento decentrato. Le leggi di revisione o di integrazione della Costituzione: Si veda il disposto dello art. 138 Cost. Per la prima votazione si segue lo schema del procedimento ordinario. Per la seconda vi è il riesame del progetto da parte della commissione competente che riferisce alla assemblea dove la discussione è limiatata non potendosi chiedere emendamenti o richieste di stralcio di alcune norme e non vengono discussi gli articoli uno per uno. Al massimo può essere richiesto un rinvio breve su cui decide inappellabilmente il presidente della camera. (In definitiva 4 approvazioni). Gli atti della cosiddetta funzione di controllo parlamentare. Si tratta di atti tradizionalmente riportati alla funzione ispettiva o di controllo in senso lato. Possono avere diverse funzioni:9 1. controllare la legalità di comportamento del governo e della pubblica amministrazione; 2. verificare la corrispondenza dell'azione governativa all'indirizzo politico voluto dalla maggioranza parlamentare; 3. esprimere più che un controllo una direttiva politica per l'azione governativa; 4. esprimere con forma di legge una autorizzazione o una approvazione per specifici atti di governo. Si tratta spesso di uno strumento giuridico di cui si avvalgono le forze di opposizione. 1. Interrogazioni: sono semplici domande rivolte al governo per avere informazioni su un oggetto determinato o per sapere se e quali provvedimenti siano stati adottati o si intendano adottare a riguardo. L'interrogante può richiedere risposta scritta od orale e in quest'ultimo caso può replicare per dichiararsi o meno soddisfatto. 2. Interpellanze: si tratta di domande rivolte per iscritto al governo circa i motivi o gli intendimenti della sua condotta in questioni di particolare rilievo e importanza generale. Ha facoltà di replica e qualora non sia soddisfatto può presentare una mozione per promuovere un dibattito. 3. Le mozioni: sono atti con cui si promuove un dibattito nella camera su un determinato argomento ed una conseguente deliberazione a riguardo. Si tratta di un atto attinente ai rapporti camere - parlamento e non va confuso con le mozioni procedurali, per es. m. sospensiva, presentate nel corso della discussione di un disegno di legge. Ancora distinto da esse troviamo la c.d. mozione di fiducia o di sfiducia regolate dall art. 94 Cost. Il governo deve avere la fiducia di entrambe le camere e ciascuna camera può accordare o revocare la fiducia con mozione motivata e votata per appello nominale. La mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della camera e non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla presentazione. Nella pratica qualora sia mancata la maggioranza si è sempre preferito da parte del governo presentare immediatamente le dimissioni al capo dello stato evitando il procedimento. Talvolta è lo stesso governo invece a porre la questione di fiducia al parlamento, in genere si tratta di una minaccia di dimissioni fatta per fare approvare un articolo di un disegno di legge. Come strumento di pressione sono stati sollevati dubbi sulla sua legittimità ma dalla costituzione non emerge alcun elemento per la sua inammissibilità. 4. Le risoluzioni, secondo i regolamenti delle camere, sono atti contenenti direttive politiche per il governo votate normalmente in sede di commissione e si distinguono dalle mozioni per il fatto che non sono idonee a portare a un dibattito parlamentare ma piuttosto lo seguono come conseguenza 5. Ancora compito delle camere è l'esame dei decreti registrati con riserva dalla corte dei conti. (art. 100 Cost.). Questa infatti esercita un controllo preventivo di legittimità sugli atti del governo per accertarne la compatibilità con la normativa vigente e in caso di disaccordo può non apporre il visto e rifiutare la registrazione. Ma se il governo, con deliberazione del consiglio dei ministri decide di dare ugualmente esecuzione agli atti controllati chiedendone la registrazione con riserva, la corte li trasmette ogni quindici giorni ad entrambe le camere per il loro esame e la valutazione politica. Ugualmente le camere esaminano la relazione della corte dei conti sul rendiconto generale dello stato e le relazioni sulla gestione degli enti sovvenzionati con contributi statali. Esame e controllo da parte del parlamento rimasto nella pratica inattuato. 6. Le inchieste parlamentari consentono ai sensi dell art. 82 Cost. di procedere ad indagini ed esami, con gli stessi poteri e le stesse limitazioni della autorità giudiziaria, su materie di pubblico interesse. Vengono effettuate da apposite commissioni speciali nominate con composizione proporzionale all'entità dei gruppi parlamentari di una o10 entrambe le camere. Si distingue fra le inchieste a fini politici (accertamento di responsabilità di titolari di uffici pubblici o politici) e a fini legislativi (acquisizione di conoscenze ai fini della funzione legislativa). Possono essere disposte sia con legge che con atto non legislativo (se l'inchiesta è disposta da un solo ramo del parlamento occorre la delibera di quella camera). Di regola con legge (es. mafia in Sicilia, criminalità in Sardegna). L'esame delle petizioni e le indagini conoscitive sono invece attività conoscitive. 7. Esame delle petizioni: l'esame delle richieste individuali o collettive dei cittadini alle singole camere (art. 50 Cost.). In pratica un reliquato storico. 8.Indagini conoscitive che prendono talvolta la forma di udienze in cui si ascoltano le persone in grado di riferire elementi utili ai fini della indagine. Si distinguono dalle inchieste parlamentari perché non vi è qui lo stesso potere d'inchiesta della autorità giudiziaria e ci si deve affidare alla volontà collaborativa degli interessati. Ma vi sono altri atti di controllo e di indirizzo politico esercitabili dal parlamento. Si tratta: L'aministia e l'indulto. Art. 79 Cost. L'amnistia estingue il reato. L'indulto tutte o parte delle pene connesse a determinati reati. Sono concesse dal presidente della repubblica su legge di delegazione anomala delle camere (ovviamente non possono applicarsi ai reati commessi successivamente alla proposta di delegazione). L'autorizzazione della ratifica di determinati trattati internazionali costituisce una legge di autorizzazione (rimuove un limite posto all'esercizio della competenza di uno specifico organo). Il trattato, infatti, dopo la firma dei negoziatori deve essere ratificato dal capo dello stato. Ma se si tratta di materie particolarmente importanti (natura politica, arbitrati, regolamenti giudiziari, variazione del territorio) la ratifica deve essere preventivamente autorizzata (art. 80 e 87 Cost.). Per l'efficacia nel territorio dell'ordinamento occorre poi una legge successiva alla ratifica (raramente l'ordine di esecuzione è nella legge di autorizzazione stessa). La deliberazione dello stato di guerra ex art. 78 Cost. Non è chiaro dalla costituzione se le camere debbano prendere tale deliberazione con legge ma certo questa è necessaria di delegazione per conferire al governo i poteri necessari a farvi fronte. Le leggi di approvazione del bilancio (art. 81 Cost.) consentono un particolare controllo politico attraverso la materia finanziaria. Con esse si approva il bilancio preventivo di competenza, ossia il prospetto contabile dal quale risulta la previsione delle future entrate e spese. In teoria la approvazione dovrebbe precedere l'esercizio finanziario (l'anno solare). Se ciò non avviene si approva l'esercizio provvisorio non > di 4 mesi. Certo che con tale legge non si possono stabilire nuovi tributi o spese. Per altro ogni legge che importi spese deve indicarne la fonte. Alla fine dell'esercizio è invece approvato il rendiconto consuntivo o bilancio consuntivo. Le camere intervengono però anche a medio lungo termine per esigenze di programmazione economica con la approvazione di un bilancio pluriennale (dai tre ai cinque anni), la relazione previsionale e programmatica per l'anno venturo e il disegno di legge finanziaria.11 Il ruolo costituzionale del parlamento Rispetto al modello costituzionale si manifestata una tendenza della forma di governo assembleare partitica per il prevalere del parlamento sul governo e l'importanza dei partiti al suo interno. Ciò non toglie che l'importanza del parlamento non sussista già a livello costituzionale. Alla maggioranza parlamentare compete di esprimere il governo, alla minoranza la c.d. attività di opposizione: controllo di governo e maggioranza al fine di evidenziarne responsabilità politiche e far loro rispettare la legalità costituzionale. La tendenza assembleare si manifesta proprio quando la maggioranza di fatto, per il gioco delle regole formatesi, riesce a prevalere e invadere l'azione di governo imponendo scelte di indirizzo politico contrastanti il programma politico in base al quale fu accordata a suo tempo la fiducia. D'altra parte l'opposizione si manifesta talvolta come ostruzionismo: comportamento che facendo reiterato ricorso agli strumenti procedurali offerti dal regolamento tende a bloccare la adozione di determinati provvedimenti. Può accadere che si realizzi persino il c.d. ostruzionismo di maggioranza per impedire la approvazione di disegni di legge. Secondo Spagna Musso molti problemi di funzionamento, e la lentezza legislativa potrebbero essere evitate sopprimendo la struttura bicamerale del parlamento che non trova più giustificazione storica e neppure si basa su una strutturazione federale. L'esistenza di due camere ormai serve solo per rendere più efficaci le tecniche ostruzionistiche. Altra possibilità potrebbe essere separare le funzionalità (una camera per la funzione legislativa, l'altra per quella di controllo). IL GOVERNO Il governo Il governo è l'organo costituzionale al vertice del potere esecutivo con finalità di direzione politica e di cura degli interessi concreti dello stato. Per tali finalità ha attribuzioni sia di carattere politico che amministrativo senza alcuna subordinazione nei confronti degli altri organi statali. E' un organo: - costituzionale - complesso: costituito al suo interno da più organi con competenze autonome. Alcuni necessari altri no. Quelli necessari sono previsti esplicitamente dallo art. 92 Cost. Quelli non necessari sono il vicepresidente del consiglio, i ministri senza portafoglio, commissari straordinari, sottosegretari di stato, comitati interministeriali, consiglio di gabinetto, conferenza permanente. La legge 23 agosto 1988 n. 400, disciplinando la attività di governo precisa la posizione e le attribuzioni di entrambe le categorie di organi. - di parte: esprime, infatti, la volontà delle forze politiche di maggioranza che lo sostengono mediante la fiducia. - ha funzioni politiche (partecipa alla direzione politica del paese attuando l'indirizzo segnato dalla maggioranza parlamentare), legislative (può emanare leggi in senso materiale - regolamenti - o formale - leggi delegate e decreti legge), esecutive (al vertice del potere12 esecutivo e ai singoli ministeri fanno capo tutti i settori amministrativi dello stato), di controllo (sulla attività di tutti gli organi amministrativi). Il governo è, quindi, quel complesso di organi cui è affidata la funzione d'individuare e tradurre in concreti programmi d'azione l'indirizzo politico espresso dal corpo elettorale (prima) e dal Parlamento (poi) e di curare l'attuazione di tali programmi in tutti i modi in cui essa sia configurabile. II Governo, nel sistema costituzionale italiano, è un organo complesso, in quanto costituito al suo interno da più organi con competenze autonome. Alcuni di tali organi sono espressamente previsti dalla Costituzione (Consiglio dei Ministri, Ministri, Presidente del Consiglio), altri, invece non lo sono e sono disciplinati da legge ordinaria. Il Governo ha funzioni: - politiche: in quanto partecipa della direzione politica del paese, nell'ambito dell'indirizzo indicato dalla maggioranza parlamentare; - legislative: esso, infatti, può emanare norme giuridiche mediante atti aventi forza di legge ex arti. 76 e 77 Cost. (decreti legislativi e decreti legge); - esecutive (o amministrative lato senso): in quanto è al vertice del potere esecutivo, e ai singoli ministeri fanno capo tutti i settori amministrativi dello Stato; inoltre spetta al Governo la cd. funzione di "alta amministrazione; - di controllo: tale funzione viene esercitata sull'attività di tutti gli organi amministrativi centrali anche se adesso con minor incisività che in passato. Il Presidente del Consiglio La figura del Presidente del Consiglio è di grande importanza in quanto ad esso è affidata la funzione di coordinare e dirigere l'attività del Consiglio dei Ministri. È nominato dal Presidente della Repubblica in seguito ad una particolare procedura che consiste in una serie di consultazioni con i segretari dei partiti e i presidenti delle Camere al termine della quale viene conferito l incarico governativo. II Presidente del Consiglio a sua volta forma il Governo, nominando i Ministri e stendendo il programma di Governo. La sua posizione giuridica rispetto ai Ministri è di supremazia poiché egli li sceglie come suoi collaboratori e ne propone la nomina al P.d.R., ne dirige e ne vigila l'attività, ed è responsabile per tutti gli atti posti in essere dal Gabinetto. La L. 400/1988 ha rafforzato la figura del Presidente del Consiglio, non solo potenziandone le funzioni di indirizzo e coordinamento ma conferendogli anche la facoltà di sospendere l'adozione di atti da parte dei Ministri competenti in ordine a questioni politico-amministrative, sottoponendoli al Consiglio dei Ministri. Le attribuzioni costituzionali del Presidente del Consiglio possono così riassumersi: - direzione della politica generale del Governo; - mantenimento dell'unità di indirizzo politico e amministrativo del Governo; - promozione dell'attività dei Ministri; - rapporti con il Presidente della Repubblica; - rapporti con la Corte costituzionale, con la UE, con le Regioni. Inoltre il Presidente del Consiglio convoca e presiede il Consiglio dei Ministri; presiede quasi tutti i Comitati interministeriali; dirige l'ufficio della Presidenza del Consiglio; esercita, infine, tutte le altre attribuzioni conferitegli dalla legge; può avvalersi dei servizi di sicurezza. I Ministri I ministri possono essere scelti anche fra i cittadini non appartenenti alle Camere. Essi svolgono funzione politica, in quanto partecipano collegialmente all'indirizzo politico del governo, e amministrativa, perché sono posti a capo dei singoli ministeri. I ministri in particolare svolgono le seguenti funzioni costituzionali: 1. l'esercizio dell'iniziativa legislativa mediante la presentazione al Consiglio dei ministri dei disegni di legge da sottoporre al Parlamento; 2. la partecipazione alle riunioni e all'attività del governo mediante le delibere del Consiglio dei Ministri. inoltre, riguardo alle funzioni amministrative, i ministri provvedono ad emanare atti amministrativi di varia natura, atti di alta amministrazione e regolamenti. Il Consiglio dei Ministri I ministri (compresi quelli senza portafoglio) e il presidente del Consiglio, unitamente al vice13 presidente, al sottosegretario della presidenza del Consiglio, formano il Consiglio dei ministri. Alle sedute del Consiglio, che è un organo collegiale, partecipano anche i presidenti delle Regioni a statuto speciale quando si tratti di materie che riguardino le stesse. Le funzioni del Consiglio dei ministri consistono: 1. nella determinazione della politica generale del governo e dell'indirizzo generale dell'azione amministrativa. Esso delibera anche su questioni relative all'indirizzo politico fissato dal rapporto fiduciario con le Camere; 2. nelle decisioni sulla politica normativa del governo. A esso, infatti, spetta di deliberare sui disegni di legge di iniziativa del governo da presentare alle Camere, sui decreti legislativi, i decreti legge e i regolamenti governativi da emanare con decreto del Capo dello Stato; 3. nella soluzione delle divergenze politiche o dei conflitti di attribuzione fra i ministri; 4. nella decisione sulla politica del governo nel rapporto con le Regioni. Fra gli organi che costituiscono il governo in senso lato, particolare importanza assumono i comitati interministeriali, il commissario del governo, i commissari straordinari e il Consiglio di gabinetto. Formazione e vicende del governo La formazione di un nuovo governo nasce dalla crisi del governo in carica. Si apre la crisi quando il governo perde la fiducia del parlamento e non è più in grado di funzionare normalmente. Si parla di crisi parlamentare quando vi è una esplicita mozione di sfiducia delle camere (art. 94 Cost.) o anche tacita. In genere il governo preferisce presentare subito le dimissioni qualora si renda conto della mancanza della maggioranza. Ma si parla anche di crisi extraparlamentare quando la attività del governo si paralizza a causa di un evento straordinario e accidentale che provoca le dimissioni spontanee dell'esecutivo (es. manifestazioni di piazza contrarie o orientamento della opinione pubblica). Con la crisi il governo presenta le dimissioni tramite il presidente del consiglio al presidente della repubblica (obbligatorie nel caso di voto di sfiducia). Questi le accetta con riserva poiché (1) accerta la possibilità di formare una nuova compagine ministeriale, (2)se ciò non è possibile: a) qualora le dimissioni non siano obbligatorie può invitare il governo dimissionario a chiedere un ulteriore voto di fiducia, b) altrimenti non rimane che procedere allo scioglimento delle camere e indire nuove elezioni politiche. Comunque il governo, presentate le dimissioni resta in carica per la cosiddetta ordinaria amministrazione e per i provvedimenti eccedenti in caso di necessità o urgenza. Come avviene (1) l'accertamento della possibilità di formare una nuova compagine ministeriale? Il presidente della repubblica inizia i suoi interventi per la soluzione della crisi con le consultazioni, ossia dando udienza (si tratta di prassi consolidata) ai presidenti in carica delle camere del parlamento, agli ex presidenti dell'assemblea costituente e delle camere, agli ex presidenti della repubblica, agli ex presidenti del consiglio, ai presidenti dei gruppi parlamentari e ai capi dei partiti politici. Tutto ciò al fine di accertare la possibilità di conferire con successo l'incarico di formare un nuovo governo ad una persona con un programma che possa avere la fiducia. Talvolta il presidente della repubblica ha fatto ciò affidando ad una determinata personalità una cosiddetta missione esplorativa o mandato esplorativo, cioè affidare il compito di procedere alle consultazioni per proprio conto ma al fine di riferire allo stesso presidente della repubblica.14 Il capo dello stato terminate le consultazioni, se queste fanno intravvederne la possibilità, conferisce l'incarico di formare il nuovo governo ad una personalità politica che lo accetta di regola con riserva. Il presidente del consiglio incaricato (in realtà per il momento rimane un solo presidente del consiglio, quello dimissionario) procede a sua volta a consultazioni e sondaggi e se trova accordo fra le forze politiche di maggioranza sul programma e la composizione del governo scioglie la riserva e sottopone al capo dello stato la lista dei ministri del nuovo gabinetto. Ai sensi dello art. 92 Cost. il presidente della repubblica nomina il presidente del consiglio dei ministri e su proposta di questo i ministri, e tutti prestano giuramento I sensi art. 93 Cost. nelle mani del presidente della repubblica. Il nuovo governo si è così insediato al posto del vecchio ma in virtù del rapporto fiduciario ex art. 94 Cost. dovrà entro 10 giorni dalla sua formazione presentarsi alle camere per ottenere la fiducia sulla base del programma esposto dal presidente del consiglio. Nell'intervallo fra l'insediamento e la fiducia, al pari del governo dimissionario e in sua sostituzione, è competente per la ordinaria amministrazione e solo per necessità ed urgenza per l'eccedente. E' possibile che la personalità incaricata alla formazione del governo rinunci all'incarico. Il presidente potrà conferirlo ad un altra o altrimenti prendere atto della necessità di elezioni. - Non può indire le elezioni se è agli ultimi mesi del suo mandato perché ciò potrebbe essere fatto per favorire la propria rielezione (art. 88 Cost.: c.d. semestre bianco). - Pure scorretto formare un governo di cui si sa già che non può ottenere la maggioranza durante il periodo di scioglimento. Gli organi fondamentali e secondari del governo si suddividono in: fondamentali: concorrono a determinare in via diretta la volontà del governo unitariamente considerato. secondari: le loro attribuzioni sono subordinate a quelle degli organi fondamentali e non concorrono a determinare direttamente la politica generale del governo. Organi fondamentali: 1. Il presidente del consiglio dei ministri: a)dirige la politica generale del governo ai sensi dello art. 95 Cost. E' suo compito redigere il programma del governo e chiedere su di esso la fiducia, nonché porre, personalmente o a mezzo di ministro delegato, le questioni su cui il governo chiede la fiducia al parlamento (art. 5 l. 23 agosto 1988 n. 400). b) mantiene l'unità di indirizzo politico e amministrativo di tutti i ministeri fungendo da organo di coordinamento delle esigenze dei vari settori amministrativi; può disporre l'istituzione di comitati di ministri col compito di esaminare in via preliminare questioni di comune competenza; concorda con i ministri interessati le pubbliche dichiarazioni che essi intendano rendere quando interessano la politica generale del governo (l. 400/88). c) promuove l'attività dei ministri come organo di propulsione sollecitando i ministri ad una pronta attuazione delle decisioni del consiglio. Può sospendere l'adozione di atti da parte dei ministri competenti sottoponendoli al consiglio dei ministri. d) controfirma gli atti presidenziali di maggiore importanza (in generale gli atti del P.D.R. devono essere controfirmati dai ministri proponenti ex art. 89 Cost. e per quelli legislativi e più importanti occorre la controfirma del presidente del consiglio).15 e) può assumere ad interim la direzione di un ministero vacante f) dirige l'ufficio della presidenza del consiglio g) può intervenire nei giudizi di legittimità innanzi alla corte costituzionale attraverso il patrocinio della Avvocatura dello stato. h) presiede il CIPE i) ha alle dipendenze i servizi di sicurezza (Sismi e Sisde) l) presenta alle camere i disegni di legge d'iniziativa governativa m) promuove e coordina l'azione del governo relativamente alle politiche comunitarie, ai rapporti con le regioni e province autonome. Non va confusa con il presidente del consiglio la presidenza del consiglio, insieme di organi amministrativi alle dipendenze del presidente stesso, al fine di consentirgli il più efficace coordinamento delle attività in particolare amministrative. L'ultimo c. dell art. 95 Cost. dispone che sia la legge a disciplinare l'ordinamento della presidenza del consiglio, disciplinato solo parzialmente dalla L. 400/88. E' nominato con decreto dal capo dello stato, controfirmato dallo stesso presidente del c. nominato e dura in carica con il governo stesso. Il presidente della repubblica non può revocarlo a meno che il presidente del consiglio non si dimetta quando è mancata la fiducia in parlamento. Unici requisiti per la nomina sono la cittadinanza italiana e il godimento dei diritti civili e politici mentre non occorre l'appartenenza alle camere (art. 64 Cost.). 2. Il consiglio dei ministri: è l'organo del governo che riunisce in via collegiale, unitamente allo stesso presidente del consiglio, tutti i ministri. Determina la politica generale del governo e l'indirizzo generale dell'azione amministrativa deliberando su tutti gli atti governativi. Ad es. ai sensi della L.400 delibera sulle dichiarazioni politiche e gli impegni programmatici del governo, i disegni di legge governativi da presentarsi al parlamento e il loro eventuale ritiro, le questioni internazionali, i decreti con forza di legge e i regolamenti, le richieste motivate di registrazione con riserva alla corte dei conti, gli atti di indirizzo e coordinamento della attività amministrativa delle regioni. Nella prassi il principio di collegialità del consiglio è inoperante e la nota L. n. 400/88 dà facoltà al presidente del consiglio di istituire un consiglio ristretto di ministri denominato consiglio di gabinetto (che però dal punto di vista tecnico giuridico rimane sprovvisto di poteri decisori). 3. Il sottosegretario alla presidenza del consiglio è organo secondario senza voto deliberativo. 4. I ministri sono organi fondamentali componenti il consiglio e contemporaneamente capi di branche omogenee della pubblica amministrazione definite ministeri o dicasteri. Ex art. 95 Cost. sono responsabili collegialmente degli atti del consiglio dei ministri e individualmente degli atti dei loro dicasteri. Prima la prassi costituzionale, poi espressamente la nota legge n. 400/88 hanno previsto gli istituti del vicepresidente del consiglio e dei ministeri senza portafoglio. Il vice presidente del consiglio è un ministro avente ruolo vicario nei confronti del presidente, nell'ipotesi di supplenza per assenza di quest'ultimo. In pratica tale carica serve nei governi di coalizione a sottolineare la partecipazione di una determinata forza politica. I ministri senza portafoglio sono ministri partecipanti al consiglio senza avere un dicastero anche se hanno compiti speciali (es. ministro per i rapporti con il parlamento). Per quanto attiene la responsabilità dei ministri, analogamente al presidente del c. sono16 sottoposti per i reati ministeriali al giudizio della magistratura ordinaria dopo autorizzazione parlamentare ex art. 96 Cost. Organi secondari Sono secondari gli organi del governo che non partecipano alla determinazione del suo indirizzo politico generale e conseguentemente non fanno parte del consiglio dei ministri. Per essi la costituzione non prevede alcunché. 1. I sottosegretari di stato: organi del governo addetti ad un particolare ministero, coadiuvanti il ministro (ministro segretario di stato) e suoi rappresentanti in caso di assenza o impedimento. Essi non esercitano funzioni proprie ma solo quelle delegate dal ministro: sono organi vicari. Sono nominati con decreto del capo dello stato su proposta del presidente del consiglio di concerto con il ministro interessato e dopo avere sentito il consiglio dei ministri (la legge è la solita). Non è stabilito un numero fisso e quindi esso è materia di strategia politica per gli equilibri dei governi di coalizione (da qui il numero spesso eccessivo). 2. Gli alti commissari sono organi eventuali preposti alla direzione di un settore omogeneo della pubblica amministrazione che non ha l'importanza e la qualifica di ministero, oppure nominati per incarichi speciali (per il disastro del Vajont o il terremoto del Friuli). Ad es. nei periodi in cui si è voluto scorporare una branca amministrativa dalla organizzazione di un ministero per darle una certa autonomia, eventualmente in vista della creazione di un apposito ministero, è stato preposto ad essa un alto commissario (ciò è stato fatto per l'igiene e la sanità, per il turismo). Non vanno confusi con i commissari del governo presso le regioni che sono organi della pubblica amministrazione alle dipendenze del governo ma non sono organi del governo stesso. 3. I comitati interministeriali o comitati di ministri sono organi collegiali costituiti da più ministri ed anche eventualmente esperti al fine di predisporre e coordinare gli atti del governo che nell'attendere a settori omogenei si ricollegano alla competenza di più docasteri. Essi non sono organi fondamentali perché per lo più fungono da meri organi di ratifica di ciò che è stato stabilito dai ministri o svolgenti attività preparatorie delle deliberazioni del consiglio dei ministri. Proprio per il suo carattere immediatamente decisorio sono stati sollevati dubbi di costituzionalità sul Comitato interministeriale prezzi (C.I.P.) ma ammissibili perché le sue deliberazioni sono pur sempre subordinate all'indirizzo politico generale del consiglio dei ministri. Un ruolo di particolare autonomia ha il comitato interministeriale più importante: il Comitato interministeriale per la programmazione economica (C.I.P.E.) che predispone le linee programmatiche della politica economica nazionale nonché il bilancio preventivo dello stato, coordina l'attività di tutte le istituzioni pubbliche in materia economica fornendo direttive ad altri comitati interministeriali (come quello per il credito e il risparmio e il cip). Esso è organo del governo di direzione politica in materia economica e il problema dei rapporti con il consiglio dei ministri non si pone neppure in quanto presieduto dal presidente del consiglio, con vice presidenza del ministro per il bilancio e la programmazione e avente come membri tutti i ministri interessati alla politica economica. Le attribuzioni governative17 Il governo per realizzare le sue finalità connesse all approvazione del suo programma politico da parte del parlamento, si avvale di una serie di attribuzioni che sono: 1. competenze di indirizzo politico come ad esempio l'approvazione dei disegni di legge d'iniziativa del governo, l'approvazione dei bilanci per la loro presentazione al parlamento, le proposte di scioglimento dei consigli regionali, l'impugnativa delle leggi regionali davanti alla corte costituzionale o davanti al parlamento per contrasto di interessi, le deliberazioni in tema di trattati internazionali e di politica estera. 2. competenze amministrative normalmente attribuite ai ministri eccetto quelle di cosiddetta alta amministrazione per la loro importanza politica che vengono devolute al consiglio dei ministri (es. nomina di ambasciatori, prefetti, consiglieri di stato o della corte dei conti). Ma sono anche di alta amministrazione le deliberazioni compiute dai comitati interministeriali. 3. competenze normative che possono essere a livello legislativo o subordinato alle leggi ordinarie del parlamento. Si avranno in generale decreti presidenziali formalmente emanati dal p.d.r. anche se il contenuto è deliberato dal consiglio dei ministri o dai singoli ministri e sottoposti a registrazione da parte della corte dei conti, decreti ministeriali o interministeriali emanati dai ministri. A livello legislativo: l'art. 70 Cost. attribuisce l'esercizio della funzione legislativa collettivamente alle due camere ma in determinati casi, in deroga a ciò, agli art. 76 e 77 Cost. si prevede che il governo possa porre in essere decreti aventi forza di legge ordinaria attraverso pur sempre un controllo parlamentare ex ante o ex post. Si distinguono: DECRETI LEGISLATIVI O LEGGI DELEGATE che possono definirsi ordinanze giuridiche aventi efficacia di legge formale emanate dal governo in base ad una delega del parlamento nei limiti stabiliti dall'art. 76 Cost. La delega del parlamento è conferita con legge formale ordinaria che conferisce la competenza al consiglio dei ministri. Lo art. 76 Cost. pone limiti all'esercizio della potestà delegata: a)temporali, deve essere fissato nella legge di delega il termine entro il quale la legge delegata può essere emanata. Ai sensi della l. n.400/88 se il termine finale eccede i due anni il governo deve chiedere il parere delle camere sugli schemi dei decreti delegati; b)di competenza, salvo l'eccezione prevista all'art. 79 Cost. (amnistia e indulto) la legislazione delegata può essere esercitata unicamente dal governo; c)di contenuto, l'oggetto della delegazione deve essere specificamente determinato nella legge di delega; d)di finalità, occorrendo che nella legge di delega siano specificate le linee e i principi generali che debbono guidare il governo nel disciplinare la materia oggetto di delegazione; e)formali, perché i decreti legislativi sono emanati con decreto del presidente della repubblica. La legge n.400/88 ha imposto la menzione nella premessa dell'art. 76 Cost. e della legge di delegazione ai fini di differenziare questi provvedimenti che hanno forza di legge dai decreti che rivestono la stessa forma ma hanno valore di regolamento. Al pari delle leggi del parlamento è inserito nella raccolta ufficiale di esse e pubblicato ai fini della entrata in vigore nella gazzetta ufficiale. Il motivo per cui si ricorre al decreto legislativo è evidentemente quello di legiferare con rapidità. Vi si ricorre in genere per es. in materia di predisposizione di codici per determinate materie e per la redazione di testi unici. Occorre distinguere dai decreti legislativi:18 IL DECRETO LEGGE O ORDINANZA DI NECESSITA' Ai sensi dell'art. 77 Cost. il governo, in caso di necessità o di urgenza, adotta sotto sua responsabilità provvedimenti provvisori aventi forza di legge che devono essere presentati alle camere il giorno stesso per la loro conversione in legge. A tale fine le camere vengono convocate e si riuniscono entro 5 giorni (anche se sciolte). I decreti legge perdono efficacia ex tunc, fin dal momento della loro entrata in vigore, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla pubblicazione. A tutela dei cittadini evidentemente le camere possono regolare con legge e rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti. Il decreto legge è deliberato dal consiglio dei ministri ed emanato dal capo dello stato e deve inoltre contenere la indicazione della necessità e della urgenza che lo hanno causato e la clausola della presentazione al parlamento per la conversione in legge. I decreti legge, come i decreti legislativi non possono essere emanati per tutte le materie. E' vero che gli art. 76 e 77 Cost. non pongono limiti ma questi si evincono indirettamente da altri disposti costituzionali: non sono ammissibili in materia costituzionale, per l'approvazione dei bilanci, per la ratifica di trattati internazionali e la deliberazione di stato di guerra. ALTRI CASI DI EMANAZIONE DI ATTI CON FORZA DI LEGGE - Il governo grazie all'attribuzione di competenza effettuata dagli statuti delle regioni ad autonomia speciale (statuti approvati con legge costituzionale) è legittimato a porre in essere decreti legislativi (diversi dalle leggi delegate ora viste) contenenti norme per la attuazione degli statuti stessi (fatta eccezione per la Valle d'aosta). - Nel caso eccezionale in cui sia stato deliberato lo stato di guerra da parte delle camere queste conferiscono al governo i poteri necessari ex art. 78 Cost. e quindi può legiferare con decreti legislativi senza delegazione specifica. In tale caso anche la autorità militare dipendente dal governo può porre in essere bandi militari con forza di legge nei modi e limiti stabiliti dalla legge che conferisce tale potere. - Ancora una serie di norme del t.u. di sicurezza pubblica da ritenere per lo Spagna Musso costituzionalmente illegittime laddove permettono al governo o ad altri di derogare alla legge vigente, in contrasto con la attribuzione del potere legislativo alle camere. Ai sensi del t.u. di sicurezza pubblica in casi di pericolo di disordini può essere dichiarato con decreto ministeriale lo stato di pericolo pubblico e qualora tale pericolo si estenda a tutto il territorio dello stato il ministro dell'interno può emanare ordinanze anche in deroga alle leggi vigenti nelle materie attinenti all'ordine pubblico e alla p. sicurezza. Addirittura ai sensi di tale t.u. può essere dichiarato lo stato di guerra interno con decreto ministeriale (diverso dallo stato di guerra ex art. 78 Cost.) con facoltà delle autorità militari di emanare ordinanze anche con forza di legge. A livello sublegislativo: in primo luogo gode della potestà regolamentare. POTESTA' REGOLAMENTARE: potere di porre in essere atti formalmente amministrativi ma a contenuto normativo e con forza innovativa a livello subordinato alla legge e avente come fine quello di regolare l'esecuzione delle leggi stesse, l'organizzazione dei pubblici uffici oppure l'esercizio di facoltà di competenza del potere esecutivo in quanto tale esercizio non sia regolato dalla legge. Si distinguono: regolamenti esecutivi, quando presuppongono una legge cui dare attuazione; regolamenti di organizzazione, che disciplinano l'ordinamento dei pubblici uffici;19 regolamenti indipendenti, disciplinanti una materia non regolata dalla legge; regolamenti dellegati o rectius autorizzati, che disciplinano una materia già regolata o regolabile da disposizioni legislative, in virtù di una legge che autorizza a derogare con disposizioni regolamentari alla disciplina legislativa; I regolamenti del governo sono deliberati dal consiglio dei ministri, udito il parere del consiglio di stato, e sono emanati con decreto del presidente della repubblica. Sono sottoposti al controllo della corte dei conti, inseriti nella raccolta ufficiale, pubblicati sulla gazzetta ed entrano in vigore di regola dopo una vacatio di 15 gg. Vi sono però anche regolamenti emanati dal presidente del consiglio e dai singoli ministri (regolamenti ministeriali). Non hanno invece carattere normativo le circolari, ossia ordini di servizio interno che vincolano solo i dipendenti gerarchicamente subordinati e non i terzi estranei alla pubblica amministrazione. Governo e pubblica amministrazione L'amministrazione statale è costituita dal complesso di uffici dello stato aventi al vertice il governo come organo costituzionale di indirizzo. A sua volta la amministrazione statale rientra nella categoria della amministrazione pubblica comprendente tutti gli uffici di altri enti pubblici territoriali o meno. Esistono dei principi costituzionali in tema di amministrazione pubblica e anche dei rapporti fra cittadini e amministrazione stessa che caratterizzano il nostro stato come stato di diritto in cui in materia amministrativa valgono i principi della organizzazione per legge dei pubblici uffici, delle autonomie locali e del decentramento, dell imparzialità dell'amministrazione. Per quanto concerne i titolari di uffici pubblici l'art. 97 Cost. sancisce che agli impieghi della pubblica amministrazione si accede mediante concorso tranne nei casi stabiliti dalla legge; l'art. 28 Cost. sancisce la diretta responsabilità dei funzionari e dipendenti dallo stato e degli enti pubblici per gli atti compiuti in violazione dei diritti con corresponsabilità civile dello stato e degli enti pubblici. Contro gli atti della pubblica amministrazione è poi sempre possibile la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi senza esclusioni o limitazioni per determinate categorie di atti. Non è per Spagna Musso sostenibile che il ns. ordinamento ponga il principio della democraticità della pubblica amministrazione. Questa contrasterebbe con la subordinazione al governo e implicherebbe invece una autodeterminazione. IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA Il presidente della repubblica, con la corte costituzionale ed il consiglio superiore della magistratura, è uno degli organi costituzionali di garanzia contemplati dalla costituzione italiana. Note storiche: attraverso la scelta del popolo italiano con referendum istituzionale 2 giugno '46 della forma repubblicana l'assemblea costituente poteva propendere per una repubblica presidenziale o per una repubblica a forma di governo parlamentare. Si scelse la II per timore di involuzione autoritarie del governo presidenziale. Questo però non implica che il ruolo del presidente della repubblica sia solamente formale.20 Il sistema di elezione del presidente della repubblica è disciplinato in modo da garantirne il più possibile la imparzialità: ai sensi dell'art. 83 Cost. è eletto da un organo collegiale costituito dal parlamento in seduta comune e da tre delegati per ogni regione (la Valle d'aosta 1) designati dal consiglio regionale. L'elezione si ha con scrutinio segreto a maggioranza di 2/3 nei primi tre scrutini e a maggioranza assoluta nei successivi. L'art. 84 Cost. dispone i requisiti per essere eletti : cittadinanza italiana, 50 anni di età, godimento dei diritti civile e politici, con incompatibilità con qualsiasi altra carica ed è sancita riserva di legge per determinare l'assegno e la dotazione di cui gode. La durata della carica ex art. 85 Cost. è di sette anni decorrente dal giuramento. Trenta giorni prima che scada il termine di durata, il presidente della camera dei deputati convoca in seduta comune il parlamento e i delegati regionali per eleggere il nuovo capo dello stato. Se le camere sono sciolte o manca meno di tre mesi alla loro cessazione la elezione ha luogo entro 15 gg. dalla riunione delle nuove e nel frattempo sono prorogati i poteri del presidente in carica. Una maggioranza così estesa richiesta per l'elezione è evidentemente giustificata dal fatto che il presidente deve essere espressione non di una maggioranza ma dell'intero parlamento a garanzia della imparzialità mentre la durata più lunga rispetto al parlamento ha ratio nel fatto che così l'eventuale rielezione non avviene grazie alla stesso parlamento nei confronti del quale il presidente sarà più facilmente obiettivo. Ai sensi dello art. 86 Cost. in caso che il presidente della repubblica non possa adempiere alle sue funzioni la supplenza spetta al presidente del senato. In caso di impedimento permanente, di morte o dimissioni il presidente della camera dei deputati indice la elezione del nuovo presidente entro 15 gg. (o più se le camere sono sciolte o manca meno di tre mesi alla loro cessazione). Le attribuzioni presidenziali Le attribuzioni presidenziali si possono distinguere in due fondamentali categorie: I) una categoria che si estrinseca in atti formalmente del capo dello stato ma sul piano del contenuto imputabili alla volontà del governo; II) in un'altra categoria costituita invece da competenze che sono del presidente della repubblica non solo sul piano formale ma anche sostanziale e dunque esprimono esclusivamente la sua volontà. I CATEGORIA: si comprende considerando che il capo dello stato è rappresentante dell unità nazionale. Ora, poiché gli atti del governo (dunque delle forze politiche di maggioranza) una volta formatisi sono atti dell'intera comunità statale, è chiaro che se il loro contenuto dipende dal governo, per sottolineare il rapporto con l'intera comunità statale formalmente sono riferiti alla volontà del presidente della repubblica rappresentante di tale comunità. Per cui gli atti di tale categoria sono posti in essere dal presidente della repubblica su proposta dei ministri competenti che ne assumono la responsabilità politica e giuridica: atti formalmente del capo dello stato ma sostanzialmente del governo: decreti di nomina dei funzionari dello stato, i decreti aventi forza di legge e i regolamenti emanati dal presidente, gli atti di scioglimento dei consigli regionali, etc. Il presidente della repubblica non può rifiutarsi di porre in essere atti che sono sul piano sostanziale governativi a meno che così non si realizzi l'ipotesi limite di un attentato alla costituzione. Vedere altro
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