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Timestamp: 2016-10-28 06:45:00+00:00
Document Index: 10473695

Matched Legal Cases: ['art. 77', 'art. 79', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 132', 'art. 84', 'art. 84', 'art. 29', 'ATF ', 'art. 87', 'ATF ', 'art. 86', 'art. 77', 'art. 50', 'art. 9', 'ATF ', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 79', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 79', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 79', 'art. 77', 'art. 79', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 79', 'art. 79', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 79', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 29', 'art. 77', 'art. 26', 'art. 61', 'ATF ', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 77', 'ATF ', 'art. 79', 'art. 77', 'art. 156', 'art. 159']

1P.421/2006 (15.05.2007)
1P.421/2006 /col
Arr�t du 15 mai 2007
Commune de Lausanne, 1002 Lausanne,
recourante, repr�sent�e par Me Denis Bettems, avocat,
intim�e, repr�sent�e par Me Laurent Maire, avocat,
autorisation de construire, �tablissement public (cabaret night-club),
recours de droit public contre l'arr�t du Tribunal administratif du canton de Vaud du 2 juin 2006.
A.________ est propri�taire en ville de Lausanne de la parcelle n� 2014 du registre foncier, o� se trouve un b�timent abritant un �tablissement public (caf�-restaurant et pub, avec terrasse ext�rieure). A.________ a d�pos� le 26 septembre 2003 une demande de permis de construire pour un projet consistant � transformer des locaux existants (salle de billard, garage) en cabaret night-club. La Municipalit� de la commune de Lausanne (ci-apr�s: la municipalit�) a, le 1er juillet 2004, refus� le permis de construire, en fondant sa d�cision sur l'art. 77 du projet de r�glement du plan g�n�ral d'affectation de la commune (RPGA), en relation avec l'art. 79 de la loi cantonale sur l'am�nagement du territoire et les constructions (LATC). Cette d�cision a �t� envoy�e le 20 juillet 2004. L'art. 77 RPGA permet � la municipalit� d'imposer aux �tablissements publics des restrictions d'usage, ou de les interdire, s'ils sont susceptibles de provoquer des inconv�nients appr�ciables dans les secteurs o� l'habitat est pr�pond�rant. Le nouveau plan g�n�ral d'affectation (PGA), avec son r�glement, avait �t� mis � l'enqu�te publique du 1er au 30 juin 2004. Le r�gime pr�c�dent, en vigueur � la date de la d�cision municipale, �tait d�fini par un plan de quartier adopt� en 1946 (plan n� 290, partie sup�rieure du quartier de la Pontaise) ainsi que par le r�glement communal concernant le plan d'extension, du 3 novembre 1942 (r�vis� � plusieurs reprises).
A.________ a recouru contre la d�cision municipale aupr�s du Tribunal administratif du canton de Vaud, qui a rejet� le recours et confirm� la d�cision municipale par un arr�t rendu le 15 juin 2005. A.________ a form� contre cette d�cision un recours de droit public, que le Tribunal f�d�ral a rejet� le 24 f�vrier 2006 (arr�t 1P.501/2005).
Le 29 ao�t 2005, A.________ a renouvel� sa demande de permis de construire. Le 10 novembre 2005, la municipalit� a derechef refus� cette autorisation, en invoquant une fois encore l'art. 77 du r�glement du "futur plan g�n�ral d'affectation en cours de proc�dure, conform�ment au dispositif transitoire pr�vu par les art. 77 et 79 LATC, dont la dur�e doit �tre prolong�e en raison des circonstances". A titre subsidiaire, la municipalit� a invoqu� la n�cessit� d'�laborer un plan partiel d'affectation (PPA) pour le secteur en question, et de "faire valoir l'effet anticip� de ce projet de norme (art. 77 LATC)". Cette d�cision a �t� communiqu�e � la requ�rante le 17 novembre 2005.
A.________ a recouru au Tribunal administratif contre la d�cision du 10 novembre 2005, en concluant � l'octroi du permis de construire. Le Tribunal administratif a rendu son arr�t le 2 juin 2006. Il a admis le recours, annul� la d�cision attaqu�e et renvoy� le dossier � la municipalit� pour nouvelle d�cision au sens des consid�rants. Selon le consid. 4 de l'arr�t, il incombe � la municipalit� de d�livrer le permis de construire; elle doit statuer sans d�lai et exclusivement sur la base de la r�glementation ancienne. Il est par ailleurs indiqu� que le nouveau plan g�n�ral d'affectation (PGA) a �t� adopt�, avec son r�glement (RPGA), le 22 novembre 2005 par le conseil communal.
Agissant par la voie du recours de droit public, la Commune de Lausanne demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t du Tribunal administratif. Elle se plaint d'une violation de son autonomie � cause d'une application arbitraire de dispositions du droit cantonal en mati�re d'am�nagement du territoire et de constructions. Elle invoque �galement son droit d'�tre entendue, en tant que partie � la proc�dure de recours, car le Tribunal administratif aurait d� l'inviter � d�poser des d�terminations compl�mentaires.
A.________ conclut au rejet du recours. Le Tribunal administratif a renonc� � d�poser une r�ponse.
Par ordonnance du 31 ao�t 2006, le Pr�sident de la Ire Cour de droit public a admis la requ�te d'effet suspensif pr�sent�e par la recourante.
La d�cision attaqu�e ayant �t� rendue avant le 1er janvier 2007, la loi f�d�rale d'organisation judiciaire (OJ) demeure applicable (art. 132 al. 1 de la loi sur le Tribunal f�d�ral [LTF; RS 173.110]).
Le recours de droit public form� par une commune pour violation de son autonomie - lorsqu'elle est atteinte, comme en l'esp�ce, en tant que d�tentrice de la puissance publique - est trait� comme un recours pour violation de droits constitutionnels des citoyens, au sens de l'art. 84 al. 1 let. a OJ, et les conditions l�gales de recevabilit� des art. 84 ss OJ s'y appliquent. Dans la mesure o� son autonomie est en cause, la commune peut exiger que l'autorit� cantonale respecte les limites de sa comp�tence et qu'elle applique correctement les dispositions du droit f�d�ral, cantonal ou communal qui r�glent la mati�re. La commune peut aussi invoquer, en tant que partie au proc�s, les garanties g�n�rales de proc�dure de l'art. 29 Cst. (ATF 131 I 91 consid. 1 p. 93; 128 I 3 consid. 2b p. 9; 121 I 155 consid. 4 p. 159; 116 Ia 52 consid. 2 p. 54 et les arr�ts cit�s).
L'arr�t attaqu�, qui est une d�cision de renvoi � une autorit� inf�rieure, a un caract�re incident. L'affaire a cependant �t� renvoy�e � l'ex�cutif de la commune recourante, afin qu'il statue � nouveau. En pareil cas, la jurisprudence admet qu'il peut en r�sulter un pr�judice irr�parable, au sens de l'art. 87 al. 2 OJ , pour la commune qui doit se soumettre aux injonctions du Tribunal administratif sans pouvoir ensuite attaquer la nouvelle d�cision qu'elle est tenue de rendre (ATF 128 I 3 consid. 1b p. 7; 120 Ib 207 consid. 1a p. 209). Le recours de droit public est donc recevable de ce point de vue. Les autres exigences formelles des art. 86 ss OJ sont satisfaites et il y a lieu d'entrer en mati�re.
La recourante se plaint d'une violation de son autonomie parce que, en substance, le Tribunal administratif a refus� d'appliquer l'art. 77 de son nouveau r�glement du plan g�n�ral d'affectation (RPGA); sur la base de cette disposition, le permis de construire devrait �tre refus�.
3.1 L'art. 50 al. 1 Cst. dispose que l'autonomie communale est garantie dans les limites fix�es par le droit cantonal. En droit cantonal vaudois, les communes jouissent d'une autonomie lorsqu'elles d�finissent, par des plans, l'affectation de leur territoire, et lorsqu'elles appliquent le droit des constructions. Cela r�sulte de dispositions constitutionnelles et l�gales que la recourante a invoqu�es. Le fondement de l'autonomie communale dans ce domaine a du reste souvent �t� examin� dans la jurisprudence et il n'est pas contest�, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'y revenir dans le pr�sent arr�t (cf. arr�t 1P.402/2006 du 6 mars 2007, consid. 3 et les arr�ts cit�s).
Lorsqu'elle est reconnue autonome dans un domaine sp�cifique, une commune peut se plaindre, par la voie du recours de droit public, d'un exc�s voire d'un abus du pouvoir d'appr�ciation, ou d'une fausse application par la juridiction cantonale des normes de droit cantonal et communal r�gissant le domaine en cause. Le Tribunal f�d�ral revoit l'interpr�tation et l'application de ces normes sous l'angle de l'arbitraire (art. 9 Cst.). Il ne s'�carte donc de la solution retenue que si celle-ci se r�v�le insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, ou si elle a �t� adopt�e sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF 132 I 13 consid. 5.1 p. 17, 175 consid. 1.2 p. 177 et les arr�ts cit�s).
3.2 La contestation porte sur une demande de permis de construire qui, apr�s un premier d�p�t en 2003, a �t� pr�sent�e une seconde fois en 2005. Le renouvellement d'une demande de permis de construire est pr�vu � l'art. 77 al. 5 LATC, apr�s un refus d'autorisation fond� non pas sur une norme d'un plan d'affectation en vigueur, mais sur une norme en voie d'�laboration. Lorsque le plan d'affectation, ou son r�glement, n'a pas encore �t� mis � l'enqu�te publique, cet effet anticip� de la norme en voie d'�laboration est r�gl� � l'art. 77 LATC. Pour la phase post�rieure � l'enqu�te publique, jusqu'� l'entr�e en vigueur de la norme, l'effet anticip� d�coule de l'art. 79 LATC, qui renvoie notamment � l'art. 77 al. 5 LATC, applicable par analogie. En l'occurrence, la d�cision municipale du 1er juillet 2004 refusant pour la premi�re fois l'autorisation de construire �tait fond�e sur un article du r�glement d'un plan en voie d'�laboration, l'art. 77 RPGA, auquel un effet anticip� a �t� reconnu (dans le cadre pr�vu � l'art. 79 LATC). C'est en vain que la propri�taire avait contest�, devant le Tribunal administratif puis le Tribunal f�d�ral, la prise en consid�ration de cette norme non encore en vigueur (cf. arr�t 1P.501/2005 du 24 f�vrier 2006, consid. 3).
Les art. 77 et 79 LATC pr�voient la possibilit� de renouveler la demande de permis de construire apr�s un certain d�lai � partir du premier refus. Lorsque le droit cantonal pr�voit l'effet anticip� n�gatif d'une norme non encore approuv�e, et emp�che ainsi la construction d'un ouvrage suppos� conforme au droit en vigueur, il est n�cessaire que cette mesure soit limit�e dans le temps (cf. Manuel Bianchi, La r�vision du plan d'affectation communal, th�se Lausanne 1990, p. 187). Cette limitation d�coule de la nature juridique de l'effet anticip�, qui �quivaut � une suspension de la proc�dure ou � un blocage temporaire, en d'autres termes � des mesures provisionnelles (cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2e �d., Berne 1994 p. 182; cf. �galement arr�t 1P.501/2005 du 24 f�vrier 2006, consid. 3.1). Ces mesures provisionnelles durent, en droit vaudois, jusqu'� l'adoption du projet de plan ou de norme par l'autorit� comp�tente, pour autant que cette d�cision intervienne dans un certain d�lai. Dans le cas particulier, ce d�lai �tait d'une ann�e apr�s la communication de la d�cision du refus du permis de construire (d�cision du 1er juillet 2004), selon l'art. 77 al. 3 et 4 LATC par renvoi de l'art. 79 al. 2 LATC (six mois, avec une prolongation possible de six mois, dont on peut d�duire de l'arr�t attaqu� qu'elle a �t� accord�e en l'occurrence). Pass� le d�lai d'une ann�e, quand le projet de plan ou de norme n'a pas �t� adopt�, l'art. 77 al. 5 LATC (par renvoi de l'art. 79 al. 2 LATC) dispose que le requ�rant peut renouveler sa demande de permis de construire, et que la municipalit� doit statuer dans les trente jours, apr�s avoir consult� le d�partement cantonal.
Le nouveau plan g�n�ral d'affectation, avec en particulier l'art. 77 RPGA, n'�tant pas encore adopt� par le conseil communal � la date du renouvellement de la demande de permis de construire, le 29 ao�t 2005, l'intim�e �tait fond�e � requ�rir une nouvelle d�cision de la municipalit� sur la base de l'art. 77 al. 5 LATC.
3.3 Le Tribunal administratif a �voqu� la possibilit� d'un effet anticip� d'une norme autre que l'art. 77 RPGA, d�s lors que dans sa d�cision du 10 novembre 2005, la municipalit� avait mentionn� � titre subsidiaire "la n�cessit� d'�laborer un plan partiel d'affectation pour le secteur en question". Comme cela ressort de l'argumentation du recours de droit public, ce motif subsidiaire avait �t� invoqu� pour refuser le permis de construire, dans l'hypoth�se o� le conseil communal n'adopterait pas le nouveau plan g�n�ral d'affectation. Or quelques jours plus tard, le 22 novembre 2005, ce plan a �t� adopt� avec son r�glement.
Dans l'arr�t attaqu�, le Tribunal administratif a consid�r� que l'hypoth�se du d�faut d'adoption du plan g�n�ral d'affectation n'�tait pas d�terminante car on se trouvait "dans un cas de figure diff�rent" puisque la proc�dure d'adoption du nouveau plan d'affectation suivait son cours. Dans cette situation, la municipalit� n'�tait pas en mesure de d�montrer l'existence d'intentions s�rieuses d'�laborer une nouvelle r�glementation (un PPA), et un nouvel effet anticip�, fond� d�sormais sur l'art. 77 LATC, ne pouvait pas �tre impos� apr�s l'effet anticip� du nouveau PGA, fond� sur l'art. 79 LATC.
La commune recourante estime que le Tribunal administratif l'a priv�e arbitrairement de la possibilit� d'invoquer successivement les art. 79 et 77 LATC. Elle ne conteste pas que l'effet anticip� n�gatif d'un plan ou r�glement d'affectation envisag� mais non encore mis � l'enqu�te publique, selon l'art. 77 al. 1 LATC, suppose une intention s�rieuse de modifier les normes existantes, mais elle affirme que sa volont� �tait claire et s�rieuse d'�laborer une r�glementation sur la base de laquelle elle pourrait refuser le permis de construire litigieux.
L'adoption de l'art. 77 RPGA �tait cens�e permettre � la commune d'atteindre cet objectif. Une fois cette norme adopt�e, la solution subsidiaire consistant � �laborer une autre mesure de planification, dans le m�me but, n'�tait plus actuelle. Le Tribunal administratif pouvait donc sans arbitraire consid�rer ensuite que l'�ventuel plan partiel d'affectation - mentionn� en r�alit� par pr�caution, � cause de l'incertitude au sujet de l'adoption de la r�gle de l'art. 77 RPGA, destin�e � s'appliquer � toutes les zones du nouveau plan g�n�ral d'affectation - n'avait jamais eu en tant que tel un effet anticip� n�gatif. Il n'est en effet pas insoutenable de retenir que la mesure de blocage temporaire des proc�dures d'autorisation de construire pour certains �tablissements publics avait dans cette situation un fondement unique, � savoir l'effet anticip� du r�glement du nouveau plan g�n�ral d'affectation conform�ment � l'art. 79 LATC. Le Tribunal administratif a mentionn� la volont� du l�gislateur de limiter la dur�e de l'effet anticip� n�gatif, et la recourante ne conteste pas cette interpr�tation du sens de la loi. Or s'il suffisait d'invoquer, � l'�ch�ance du d�lai, l'effet anticip� d'une autre norme envisag�e � titre subsidiaire et poursuivant le m�me objectif d'urbanisme, cela permettrait de prolonger ind�finiment le blocage. Il n'est pas arbitraire de consid�rer que cela serait incompatible avec la nature des mesures provisionnelles des art. 77 et 79 LATC.
3.4 La question qu'il reste � r�soudre, dans ces conditions, est celle du droit mat�riel applicable � la d�cision sur la demande de permis de construire renouvel�e, apr�s une mesure de blocage et l'�ch�ance du d�lai pr�vu par la loi (cf. supra, consid. 3.3).
3.4.1 Le Tribunal administratif a consid�r� que le droit applicable �tait celui en vigueur au moment o� la municipalit� a statu� sur la demande de permis. Selon l'arr�t attaqu�, l'autorit� communale n'a jamais pr�tendu que le projet devrait �tre refus�, comme non conforme au droit des constructions, sur la base de la r�glementation ant�rieure. Ce point n'est pas discut� dans le recours de droit public et il n'y a pas lieu de l'examiner dans le pr�sent arr�t.
3.4.2 Pour justifier l'application de l'ancien droit, le Tribunal administratif a retenu deux motifs. En premier lieu, il a consid�r� que l'entr�e en vigueur de l'art. 77 RPGA, apr�s son adoption par le conseil communal, n'avait pas �t� d�montr�e. En second lieu ("par surabondance"), admettant par hypoth�se que l'art. 77 RPGA �tait d�j� en vigueur, il a examin�, au regard des principes g�n�raux du droit administratif, l'effet d'une modification l�gislative intervenue pendant la proc�dure de recours.
En critiquant le premier de ces motifs, la commune recourante se plaint d'une violation du droit d'�tre entendu (art. 29 al. 2 Cst.). Selon elle, le Tribunal administratif aurait d� l'inviter � se d�terminer sp�cialement sur la question de l'entr�e en vigueur de l'art. 77 RPGA, qui ne d�coule pas directement de l'adoption du r�glement du plan g�n�ral d'affectation mais n�cessite une autre d�cision. Le droit f�d�ral pr�voit en effet que les plans d'affectation des communes doivent �tre approuv�s par une autorit� cantonale, ce qui leur conf�re force obligatoire (art. 26 LAT). Cette approbation est, dans le canton de Vaud, de la comp�tence du d�partement charg� de l'am�nagement du territoire (art. 61 et 61a LATC).
D'apr�s la jurisprudence, le droit de se prononcer sur l'argumentation qui sera retenue est reconnu lorsque le juge envisage de fonder sa d�cision sur une norme ou un motif juridique non �voqu� dans la proc�dure ant�rieure, dont aucune partie en pr�sence ne s'est pr�valu et ne pouvait supputer la pertinence dans le cas particulier (ATF 126 I 19 consid. 2c p. 22 et les arr�ts cit�s). En l'esp�ce, la contestation portant pr�cis�ment sur la possibilit� d'appliquer le nouvel art. 77 RPGA, soit directement soit en vertu d'un effet anticip�, il �tait �vident que le Tribunal administratif pouvait examiner toutes les exigences pos�es par le droit f�d�ral et cantonal pour l'entr�e en vigueur de cette disposition. Les parties � la proc�dure �taient donc en mesure de pr�senter spontan�ment leur argumentation � ce sujet, lors de l'�change d'�critures. Le grief de violation du droit d'�tre entendu est manifestement mal fond�. Cela �tant, sur le fond, il se justifie d'examiner uniquement le second motif retenu ("par surabondance") par le Tribunal administratif pour refuser l'application de l'art. 77 RPGA.
3.4.3 Le Tribunal administratif a �nonc�, en citant la doctrine et la jurisprudence, une r�gle g�n�rale ou un principe qui voudrait que la validit� d'une d�cision administrative soit examin�e selon le droit applicable au moment o� elle a �t� prise, sous r�serve de l'hypoth�se o� la loi modifi�e post�rieurement � la d�cision serait une loi de police destin�e � prot�ger l'ordre public; en pareil cas, l'autorit� de recours devrait appliquer la nouvelle norme, pour autant qu'elle soit d�j� en vigueur. S'agissant du projet litigieux, l'arr�t attaqu� retient qu'il n'entra�nerait pas pour le voisinage des atteintes nuisibles ou incommodantes au sens de la loi f�d�rale sur la protection de l'environnement (LPE), et notamment qu'il n'aurait pas d'incidence sur la sant� des voisins. D�s lors, en l'absence d'un int�r�t public relevant de l'ordre public et clairement pr�dominant, il n'y aurait pas lieu de faire exception � la r�gle g�n�rale de l'application du droit en vigueur au moment de la d�cision, soit � la date o� la municipalit� a statu� sur la demande de permis de construire. Le Tribunal administratif a consid�r� au surplus qu'il ne fallait "admettre qu'avec retenue l'application d'une nouvelle disposition d'un r�glement communal dans le cadre de la proc�dure de recours lorsque l'autorit� communale s'est fond�e sur cette disposition pour refuser un permis de construire et n'a ensuite pas �t� en mesure de respecter les d�lais des art. 77 et 79 LATC"; sinon, cela "implique[rait] de facto la prolongation de ces d�lais et remet[trait] par cons�quent en cause leur caract�re imp�ratif".
La commune recourante qualifie d'excessivement restrictive la conception du Tribunal administratif qui n'admet l'application du nouveau droit que pour des motifs d'ordre public; cela conduirait selon elle � nier l'importance de l'am�nagement du territoire et, en l'occurrence, � privil�gier les int�r�ts d'un propri�taire foncier au d�triment de ceux de la collectivit� publique, d'une part, et de l'ensemble des habitants d'un quartier, d'autre part.
Il n'y a pas lieu, dans le pr�sent arr�t, de se prononcer sur la port�e de la r�gle g�n�rale invoqu�e par le Tribunal administratif. Il suffit de rappeler que, selon la jurisprudence, le droit applicable � la date de l'acte administratif attaqu� est effectivement en principe d�terminant pour l'autorit� de recours, et qu'il faut des raisons imp�ratives pour appliquer le nouveau droit (ATF 125 II 591 consid. 5e/aa p. 598 et les arr�ts cit�s). En l'esp�ce, la situation juridique est particuli�re car c'est � cause d'une "mesure de blocage", fond�e sur l'art. 79 LATC, que la demande de permis de construire n'a pas �t�, initialement, examin�e au regard du droit en vigueur; cette demande d'autorisation a pu �tre renouvel�e avant l'adoption de la norme en question (l'art. 77 RPGA) et la municipalit�, tenue par la loi de statuer � bref d�lai (dans les trente jours - cf. supra, consid. 3.2), s'est �galement prononc�e avant la modification du droit. Dans cette situation, il n'est en tout cas pas insoutenable d'accorder la priorit� au droit applicable lors des deux d�cisions successives de la municipalit� au sujet de la demande de permis de construire, c'est-�-dire � l'ancien r�glement communal. Cette solution tient compte du caract�re exceptionnel, et n�cessairement limit� dans le temps, de l'effet anticip� n�gatif d'une norme en voie d'�laboration. En pareil cas, la pes�e des int�r�ts n'est donc pas comparable � celle qu'il y a lieu d'effectuer dans une situation "ordinaire" de changement de l�gislation durant la proc�dure de recours. D�s lors, le Tribunal administratif a consid�r� sans arbitraire qu'il incombait � la municipalit� de statuer sur la demande de permis de construire en application de l'ancien droit.
3.5 Il s'ensuit que les griefs de la commune recourante sont enti�rement mal fond�s. Le recours de droit public doit en cons�quence �tre rejet�.
Le pr�sent arr�t doit �tre rendu sans frais (art. 156 al. 2 OJ). Conform�ment � l'art. 159 al. 1 et 2 OJ, la commune recourante aura � payer des d�pens � l'intim�e, assist�e d'un avocat.
Une indemnit� de 2'000 fr., � payer � titre de d�pens � l'intim�e A.________, est mise � la charge de la Commune de Lausanne.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie aux mandataires des parties et au Tribunal administratif du canton de Vaud.