Source: https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=50376
Timestamp: 2019-07-23 22:07:42
Document Index: 331245364

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﻿ Sentencia C-745 de 2012 Corte Constitucional - Gestor Normativo Función Pública
Sentencia C-745 de 2012 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 26 de septiembre de 2012
Tema: CONSUMIDORES - Subtema: Protección
¿El artículo 78 de la CP, consagra los derechos del consumidor y establece que la ley regulará el control de los bienes y de los servicios que se ofrezcan a la comunidad, así como la información para su comercialización. De lo anterior se desprende una obligación constitucional de garantía de la calidad de los productos y los servicios a cargo del Estado y en particular del legislador. La jurisprudencia ha indicado que la competencia legislativa no se limita a asegurar la calidad de los productos y servicios en relación con el uso al que se destinen y a los derechos instrumentales de información y participación de los consumidores, ya que ¿los defectos de los productos y servicios, no son indiferentes para el consumidor y el usuario, pues las lesiones que generan pueden afectar su vida, su integridad física y su salud. (¿) ¿Según la Constitución Política, es del resorte del legislador. De una parte, el artículo 78 de la C.P., atribuye a la ley la función de regular el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad. De otra parte, la misma norma constitucional hace responsables a los productores - además de los distribuidores - por ¿el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios¿, pero esta responsabilidad se establece ¿de acuerdo con la ley¿. Adicionalmente, las condiciones de calidad e idoneidad de los bienes, aunque fundamentalmente se ocupan de determinar la aptitud o conformidad de los productos en relación con el uso específico para el cual se destinan, pueden en ciertos eventos tener repercusiones sobre la salud y la seguridad de consumidores y usuarios. Esto último contribuye a fundamentar, aún con más vigor, la competencia del legislador¿.
Tema: DESCENTRALIZACIÓN - Subtema: Por colaboración
¿El ordenamiento constitucional prevé variados tipos de descentralización de funciones y competencias, entre los que se cuenta la descentralización por colaboración, modalidad de ejercicio privado de funciones públicas, en la que particulares que cuentan con determinado experticio particular coadyuvan con el Estado en la realización de sus cometidos, tal como se expresa en la Ley Fundamental en su artículo 210 -parágrafo 2º-: ¿los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley¿. En tal sentido, el artículo 44 de la Ley 1474 de 2011 -modificatorio del artículo 53 de la Ley 734 de 2002-, incluye en el ejercicio de función pública al particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realiza funciones administrativas o cumple actividades propias de los órganos del Estado. Lo anterior, no significa que las funciones administrativas que realizan los particulares dejen de ser tales o pasen necesariamente a regirse por el derecho privado¿.
Tema: LICENCIA AMBIENTAL - Subtema: Reglamentación
¿El Decreto Ley 3543 de 2011, define la licencia ambiental en su artículo 50 como ¿la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada¿. (¿). La Corte concluye que la revisión técnico mecánica no es una licencia ambiental, y no se configura el supuesto del parágrafo 2º, del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 de acuerdo con el cual las facultades extraordinarias no podrán aplicarse a trámites de licencias ambientales.¿
¿En reiterada jurisprudencia la Corte ha considerado que, al encontrarse la función legislativa en cabeza del Congreso, la posibilidad de que el Ejecutivo asuma esa competencia a través de decretos es excepcional y de interpretación restrictiva, pues constituye una alteración en el reparto ordinario de facultades normativas. (...). En prevención de posibles abusos en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República, el Constituyente condicionó su otorgamiento, así: solicitud expresa del Gobierno Nacional, sin que proceda por iniciativa congresional; temporalidad de la habilitación por un término máximo de seis meses; mayoría absoluta en el Congreso para su concesión; competencia permanente del Congreso para modificar en todo momento y por iniciativa propia, los decretos dictados por el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias ¿necesidad¿ o ¿conveniencia pública¿ como fundamento de la solicitud; precisión en la delimitación de las facultades conferidas y, en consecuencia, ¿interpretación restrictiva¿ de su alcance, ¿circunscritas de modo exclusivo al tenor literal de la norma habilitante¿; limitación material de su ejercicio, vedado a la expedición de códigos, decretar impuestos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del artículo 150 -numeral 19- de la C.P¿.
Tema: PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y PROCESALES - Subtema: Confianza Legitima
¿Entendida como la garantía de la estabilidad, la seguridad jurídica y el respeto al acto propio. La confianza legítima como proyección del principio de buena fe busca la protección de los administrados frente a los cambios ¿bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades¿, garantizándoles mecanismos que faciliten su adaptación a la nueva situación. En efecto, la jurisprudencia ha reconocido que la confianza legítima sirve para conciliar eventuales tensiones entre los intereses particulares y públicos cuando se han creado expectativas para los administrados que luego desaparecen. Evidentemente no existe una obligación de mantener las condiciones que ha generado una situación favorable puesto que no se configuran derechos adquiridos, sin embargo los cambios no deben ser abruptos¿.(¿¿). ¿La Corte considera que el principio de confianza legítima como proyección del principio de buena fe, se afirma sobre tres supuestos: (i) la preservación del interés general; (ii) un cambio cierto, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados; (iii) la necesidad de adoptar medidas de carácter transitorio¿.
Tema: PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y PROCESALES - Subtema: Principio de Buena Fé
El principio de buena fe se desprende, específicamente, del artículo 83 de la Constitución, al establecer que ¿las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas¿. (¿). La jurisprudencia ha señalado que dicho principio constituye un verdadero postulado constitucional, y que debe entenderse como una exigencia de honestidad y rectitud en las relaciones entre los ciudadanos y la Administración. Además ha definido el principio de buena fe ¿como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una ¿persona correcta. En este contexto, la buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la ¿confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada¿.
Tema: VEHÍCULOS - Subtema: Revisión Técnico Mecánica
¿Es claro entonces que la revisión técnico mecánica, así sea prestada por particulares, está íntimamente asociada a una función administrativa propia del tipo de descentralización por colaboración, regulada por el Ministerio de Transporte, fundada en el interés público dirigido a la preservación del medio ambiente y la seguridad de los ciudadanos en las vías. Desde el punto de vista normativo, este tipo de procedimiento administrativo o delegación de operaciones realizadas por particulares, es susceptible de ser modificado por el Ejecutivo en el ejercicio de las facultades extraordinarias, cuya finalidad también se extiende a las actuaciones de los particulares que cumplan funciones administrativas o que lleven a cabo operaciones vinculadas con el control, prevención y sanción de actos de corrupción. (¿) Así, no es posible afirmar que la revisión técnico mecánica no sea un trámite o procedimiento y que al reformar algunos de sus requisitos, el Ejecutivo haya incurrido en una extralimitación en el ejercicio de sus facultades extraordinarias¿.(¿). ¿Teniendo claro que la revisión técnico mecánica constituye un trámite o procedimiento y que el Ejecutivo estaba autorizado para definir cuáles trámites y procedimientos eran innecesarios, cabe agregar que, contrariamente a lo expuesto por el demandante, el Presidente de la República sí consideró dicha revisión como necesaria, ya que no la suprimió sino modificó el plazo para la primera revisión técnico-mecánica de los automotores particulares nuevos. En este sentido, también carece de fundamento el argumento del demandante que considera que no hubo modificación sino simple proyección de un término, ya que cambiar la primera revisión de dos a seis años, constituye una verdadera reforma de dicho trámite, legítima y autorizada por el Legislador ordinario¿. (¿) La Corte considera que la finalidad perseguida por la norma acusada y el plazo previsto para la primera revisión, también se encamina al logro de valores constitucionales superiores, como la preservación del medio ambiente y la seguridad pública -integridad y la vida de los ciudadanos- en las vías de tránsito automotor. Se trata igualmente de una medida idónea y concordante con la finalidad enunciada, ya que la revisión técnico mecánica y de emisión de gases contaminantes comprende una serie de procedimientos de chequeo del automóvil que garantiza la seguridad y el buen funcionamiento del mismo. (¿) Las autoridades no han perdido competencia para controlar las condiciones técnico mecánicas de los vehículos nuevos o usados, en virtud de la norma acusada. Los artículos 122 y 131 de la Ley 769 de 2002 disponen sanciones y las multas para los propietarios de los vehículos que infrinjan las normas establecidas en esta materia. En otras palabras, el que el vehículo tenga menos de seis años y todavía no cuente con la revisión técnico mecánica, no supone que la autoridad de tránsito no pueda establecer las sanciones del caso de no encontrase en óptimas condiciones¿.
Referencia: expediente D-8974
Demanda de inconstitucionalidad contra: el artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012 “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.
Artículo 52. Primera revisión de los vehículos automotores. Los vehículos nuevos de servicio particular diferentes de motocicletas y similares, se someterán a la primera revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes a partir del sexto (6°) año contado a partir de la fecha de su matrícula. Los vehículos nuevos de servicio público, así como motocicletas y similares, se someterán a la primera revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes al cumplir dos (2) años contados a partir de su fecha de matrícula.
La disposición acusada desconoce el Preámbulo de la Constitución y vulnera sus artículos 2, 3, 4, 5, 11, 12, 78, 79, 80, 83, 113, 114, 150 -numerales 1, 2, y 10-. La violación se apoya en varios argumentos que pueden ser agrupados en tres grandes cargos:
2.1. Exceso en el ejercicio y otorgamiento de las facultades extraordinarias (CP, artículos 150, numerales 2 y 10).
(i) El artículo 75, parágrafo 1º, de la ley habilitante, dispuso que las facultades presidenciales se orientarían a la expedición de normas con fuerza de ley para “suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública” (subraya fuera del original), no para suprimir o reformar requisitos de seguridad aplicados por entidades o personas particulares, o existentes de manera externa a la Administración, cuyas actuaciones se rigen según las normas del derecho privado.
(ii) La Ley 1474 de 2011 autorizó reformar o modificar trámites o procedimientos innecesarios. La revisión no puede ser catalogada como un trámite, y menos puede definirse como innecesario, ya que, por el contrario, se trata de “un procedimiento de verificación técnica ordenado a la garantía de la idoneidad y el adecuado estado del vehículo para garantizar que pueda circular sin representar un riesgo para la vida y la integridad de las personas, o para el equilibrio ambiental”. Además el Presidente no reformó, ni suprimió esta actuación como lo ordena la Ley habilitante y como lo proclama el título del Decreto Ley 019 de 2012; simplemente prolongó la periodicidad de su realización, de cada dos a cada seis años.
2.2. Desconocimiento de las obligaciones del Estado de proteger la vida y la integridad de las personas, y de garantizar la calidad de los productos y servicios para preservar el medio ambiente (CP, Preámbulo y arts 2, 5, 11, 12, 78, 80, 95 y 333).
El artículo acusado viola las normas constitucionales que obligan al Estado a proteger la vida y la integridad de las personas (Preámbulo, art. 2, 5, 11, y 12 C.P.) y a garantizar la calidad de los productos y servicios para preservar el medio ambiente (art. 78 y 80 C.P.). Ampliar el plazo de las revisiones técnico mecánicas con la intención de ahorrar a los usuarios un trámite inoficioso, lleva a descuidar el estado de los vehículos, ocasionando daños y fallas en las condiciones técnico mecánicas de los mismos, poniendo en riesgo la vida de las personas y deteriorando el medio ambiente: “es un hecho notorio que no necesita demostración aquel según el cual la emisión de gases de los vehículos y el combustible utilizado en condiciones defectuosas e inseguras constituye uno de los principales factores de perturbación ambiental en Colombia y en el mundo”. De este modo, para prevenir accidentes ocasionados por la condición defectuosa de los vehículos, se requiere establecer términos razonables para la revisión técnico-mecánica.
2.2.3. Tercer cargo. Violación del principio de buena fe (CP, art 83)
3.1. En relación con exceso en las facultades extraordinarias (CP, art 150 2 y 10).
3.1.1.3. La jurisprudencia constitucional en otras ocasiones ha interpretado el artículo 150.10 de la C.P., de modo que si bien los decretos extraordinarios no puede implicar una reforma sistemática y comprensiva de un Código, “no prohíbe “tocar” normas puntuales de ciertos códigos, bajo la condición de que dicha afectación no implique una reforma integral del estatuto o de su fisionomía fundamental”. En el caso concreto, la norma demandada solo modifica el plazo de un trámite específico, y no constituye una regulación “comprensiva, general, sistemática o integral del Código de Tránsito”, ni modifica su esencia o estructura.
3.1.1.5. El concepto de licencia ambiental del demandante es demasiado amplio: se desprende de la idea antitécnica de que, como los vehículos producen contaminación, el certificado técnico-mecánico es una especie de licencia ambiental. No cualquier actividad humana que genera contaminación requiere licencia, reservándose ésta para las actividades de especial impacto ambiental en los términos del artículo 49 de la Ley 99 de 1993 y del parágrafo 1º del artículo 9 del Decreto 1278 de 2002, normas que no incluyen la adquisición de vehículos nuevos como una “actividad” sujeta al otorgamiento de una licencia ambiental. Otra cosa es que la emisión de gases de los vehículos automotores, aunque no requiere de licencia ambiental, es un asunto sujeto a la regulación ambiental pertinente.
La Corte deberá declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda, o que en su defecto, declare la exequibilidad del artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012. La revisión técnico-mecánica tiene como fin controlar el buen funcionamiento de los vehículos que circulan por el territorio nacional, pero la revisión como tal implica también un “reconocimiento, una exigencia y cumplimiento de los particulares ante las autoridades administrativas, autoridades que también deben establecer una sanción en caso de incumplimiento de dicha revisión”; esta reforma sobre el plazo para la revisión, está orientada entonces a minimizar y racionalizar los trámites administrativos, lo cual se encuentra enmarcado en las facultades otorgadas al Presidente de la República por la Ley 1474 de 2001.
3.1.6.3. La prohibición establecida en el artículo 150.10 de la C.P. no es absoluta, tratándose de modificaciones que no alteren la estructura y esencia de la materia regulada tal, y como lo ha indicado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-1155 de 2008.
3.1.7. Federación de Organizaciones Ambientales – FEAMBIENTAL: inexequibilidad.
3.1.7.2. La revisión técnico mecánica, involucra un asunto de relevancia constitucional relacionado con la protección y el derecho a gozar de un ambiente sano. La frecuencia en la revisión de los vehículos usados y la oportunidad para la primera revisión de los vehículos nuevos consagrada en el artículo 52 de la Ley 769 de 2002, Código Nacional de Tránsito, fue adoptada por el Legislador considerando las tasas de accidentalidad y contaminación del país1. Estas normas, así como otras Resoluciones nacionales y distritales2que han regulado la revisión de gases, han sido según el interviniente, modificadas por el artículo 202 del Decreto Ley 0019 de 2012, “sin soporte jurídico y técnico, generando grave riesgo a la salud pública y afectación al medio ambiente, las cuales constituyen plena prueba de extralimitación de las facultades concedidas al señor Presidente de la República”.
La revisión técnico-mecánica prevista en los periodos de la norma, no vulnera la seguridad pública ni el derecho al medio ambiente. Esto es así, porque la obligación de hacer la revisión técnico mecánica no exime al propietario del vehículo de mantener el automotor en perfectas condiciones mecánicas y técnicas, ni incide en la posibilidad de que las autoridades pertinentes le exijan esta obligación independientemente del certificado, tal y como lo establecen varias normas de nuestro ordenamiento3. Asimismo, la ampliación del plazo de la revisión no excluye la revisión periódica que ofrecen los concesionarios durante los primeros años a los vehículos nuevos.
La periodicidad de las revisiones técnico-mecánicas y de emisiones, asegura las condiciones óptimas de seguridad y de emisiones contaminantes de toda la flota vehicular en el territorio nacional. Así, el análisis del artículo acusado deberá tener en cuenta los criterios y estudios técnicos4 que justifican la conveniencia en materia ambiental, de la ampliación del plazo para la revisión técnico-mecánica, ya que no se hizo un estudio previo para la adopción de tal medida.
3.2.4.2. De acuerdo con el informe sobre accidentalidad de la CCB en asocio con la Universidad de los Andes, se establece que la falta de revisión técnico mecánica no se ubica entre las principales causas de accidentes. De todo lo anterior se colige que las razones para establecer un término mayor para la realización de la primera revisión, hacían parte del margen de racionalidad y apreciación de los que se encontraba investido el Presidente de a República.
3.2.5. Intervención de la Federación de Organizaciones Ambientales – FEAMBIENTAL: inexequibilidad.
3.3.1.2. El legislador perseguía un fin legítimo al ampliar el plazo de la revisión de dos a seis años, sin que los empresarios de los Centros pudieran exigirle la permanencia de la regulación preexistente. El principio de confianza legítima opera frente a “derechos de inminente adquisición” -como los pensionales- “pero no ha extendido su aplicación para garantizar los rendimientos financieros de un negocio”. En conclusión, lo intereses económicos particulares no pueden sobreponerse al interés general.
4.2. La diferencia entre el plazo para la revisión de vehículos nuevos particulares y nuevos de servicio público, también es razonable porque éstos últimos tienen un uso mucho más intensivo dado que son utilizados permanentemente a lo largo del día.
La presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada contra una disposición vigente contenida en el Decreto Ley 019 de 2012. La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre ella, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la Constitución Política.
2.1. Si, al modificar el plazo para la primera revisión técnico-mecánica de los automotores nuevos de uso particular, de dos a seis años, el Gobierno Nacional se excedió en el uso de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, dado que: (i) la habilitación legislativa apunta a regulaciones “existentes en la Administración Pública”, no de particulares como los centros de diagnóstico, sujetas al derecho privado; (ii) la ley habilitante solo autorizó suprimir, reformar o modificar trámites innecesarios ante la Administración Pública, siendo tal revisión necesaria para la seguridad pública en el transporte vehicular y la preservación del medio ambiente; (iii) la Ley 1474 de 2011 no facultó al Gobierno para modificar trámites referidos a licencias ambientales; (iv) la ley habilitante no autorizó -ni podía autorizar- la expedición de normas referidas a un código, como el Código de Nacional de Tránsito Terrestre, reformado mediante el uso de facultades extraordinarias por la disposición demandada.
2.2. Si al extender de dos a seis años el plazo para la primera revisión técnico-mecánica de los automotores nuevos de uso particular, el Gobierno Nacional desconoció la obligaciones del Estado de protección de la vida e integridad de las personas, y de garantizar la calidad de los productos y servicios para preservar el medio ambiente (CP, Preámbulo y arts 2, 5, 11, 12, 78, 80, 95 y 333).
3.1. La ley habilitante (L 1474/11).
3.3. Disposición demandada (artículo 202 del DL 019/12) y otras normas precedentes.
3.2.2. La norma que resultó modificada fue el artículo 52 de la Ley 769 de 20025 - modificado a su vez por el artículo 12 de la Ley 1383 de 20106-, que regulaba la periodicidad de las revisiones estableciendo el término de dos años, durante los primeros seis (6) años contados a partir de la fecha de su matrícula, para la primera revisión técnico mecánica y de emisiones contaminantes de los vehículos nuevos, sin diferenciar entre los de uso particular y de servicio público.
4. Cargo 1º: exceso en el uso de las facultades extraordinarias del Presidente de la República (vulneración del artículo 150.10 de la Constitución).
4.1.4. También se resalta la inhabilidad del Gobierno Nacional para expedir legislación en materia de códigos, destacando que la norma modificada -artículo 52 de la Ley 769 de 2002, reformado por el artículo 12 de la Ley 1383 de 2010-, integra el Código de Nacional de Tránsito Terrestre.
4.2.1. En reiterada jurisprudencia la Corte ha considerado que, al encontrarse la función legislativa en cabeza del Congreso7, la posibilidad de que el Ejecutivo asuma esa competencia a través de decretos es excepcional y de interpretación restrictiva8, pues constituye una alteración en el reparto ordinario de facultades normativas.
4.2.2. En prevención de posibles abusos en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República9, el Constituyente condicionó su otorgamiento, así: (i) solicitud expresa del Gobierno Nacional, sin que proceda por iniciativa congresional; (ii) temporalidad de la habilitación por un término máximo de seis meses10; (iii) mayoría absoluta en el Congreso para su concesión11; (iv) competencia permanente del Congreso para modificar en todo momento y por iniciativa propia, los decretos dictados por el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias; (v) “necesidad” o “conveniencia pública” como fundamento de la solicitud; (vi) precisión en la delimitación de las facultades conferidas12 y, en consecuencia, “interpretación restrictiva” de su alcance, “circunscritas de modo exclusivo al tenor literal de la norma habilitante”13; (vii) limitación material de su ejercicio, vedado a la expedición de códigos, decretar impuestos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del artículo 150 -numeral 19- de la C.P.
4.2.3. La demanda contra el artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012, no presenta ningún reproche frente a los requisitos relativos a la iniciativa gubernamental de las facultades, la temporalidad de las mismas, la mayoría absoluta que requiere su aprobación, y la necesidad o conveniencia de su concesión. En efecto, el proyecto de ley fue presentado por el Gobierno14 el 7 de septiembre de 2010, aprobado de acuerdo con las mayorías establecidas para este tipo de ley -consta en la Gaceta del Congreso 78 de 2011-, publicado en la Gaceta del Congresonúmero 607 de 2010, y sancionada como ley el 12 de julio de 2012 -Diario Oficial 48.128 de la misma fecha-. A su vez, el Decreto 019 de 2012 se publicó el 10 de enero de 2012 en el Diario Oficial No. 48.308, en los términos previstos para este fin. Del mismo modo, el Ejecutivo justificó la solicitud de facultades legislativas en la necesidad actual de contar con instrumentos renovados en la lucha contra la corrupción y de implementar acciones en tal sentido15.
4.2.4. Las facultades extraordinarias deben ser, materialmente, precisas. Así, además de la limitación temporal, el Presidente de la República se ve constreñido a ejercer las facultades reducidas materialmente a los asuntos para las cuales ha sido habilitado16. La jurisprudencia ha señalado los siguientes requisitos de precisión: “1) indicar la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo; 2) señalar la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la República al ejercer las facultades; y 3) enunciar los criterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivo respeto de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito material general de la habilitación”17.
4.2.4.1. Con respecto al señalamiento de la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo, la jurisprudencia ha reiterado que “el concepto "precisión" se refiere no al grado de amplitud de la ley de facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la materia a la que se refiere”18. En este sentido, la Corte ha considerado que una habilitación amplia y general no es necesariamente contraria a la Carta19, siempre que no sea vaga e indeterminada, ya que la precisión de la ley habilitante es “parámetro para el control de constitucionalidad sobre la ley de facultades así como sobre los decretos legislativos de desarrollo”20. Así, se debe individualizar y determinar claramente el alcance de las facultades otorgadas, excluyendo interpretaciones que admitan la delegación legislativa sobre asuntos que no se encuentren en el ámbito de la habilitación o que no guarden relación directa con dichas materias.
4.2.4.2. La finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la República al emplear las facultades extraordinarias, liga su ejercicio a la voluntad del Congreso, de modo que exista coherencia “entre, los motivos que llevaron al legislador a concederlas, y el contenido mismo de la ley de facultades”21. El objetivo de la delegación es “habilitar al Ejecutivo para que en áreas técnicas o complejas, donde tiene especial experticio, sea éste el que legisle siguiendo los parámetros trazados por el Congreso”22. La doctrina constitucional ha establecido que al Congreso le corresponde establecer en forma clara, cierta, específica y determinable el campo normativo sobre el cual debe actuar al Presidente de la República y, de otro lado, el Ejecutivo debe ejercer la competencia legislativa transitoria sin exceder los límites fijados en la ley habilitante23. Para establecer en cada caso si se han excedido dichos límites, la doctrina constitucional ha señalado la necesidad de identificar el “verbo rector de la facultad” en el que se encuentra definido el alcance de la misma. Precisado el objetivo central, se determina la finalidad que debe orientar al legislador extraordinario24para definir si se presentó la extralimitación.
4.2.4.3. La enunciación de los criterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivo respeto de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito material general de la habilitación, debe estar claramente definida en la ley que confiere las facultades extraordinarias, ya de manera explícita o deducida de la ley habilitante25. Sin embargo, la jurisprudencia ha advertido que la exigencia de precisión no puede llegar al punto de hacer que sea el propio Legislador quien defina con detalle el contenido de las materias que debe regular el Ejecutivo con las facultades extraordinarias porque ello limitaría en exceso las competencias del Presidente y restaría sentido a la delegación legislativa. Solo se declarará inconstitucional la disposición que excede las facultades extraordinarias cuando se identifique con precisión el abuso de la competencia extraordinaria. En este sentido, la Corte ha considerado que: “el Congreso puede, en consecuencia, conceder facultades para el diseño concreto de unas medidas legislativas pero no puede delegar la definición del norte fundamental de una política pública cuya adopción le ha sido confiada por el Constituyente. El Gobierno puede gozar de la potestad de elegir los medios para desarrollar las finalidades de la habilitación, mas no puede sustituir completamente al Congreso en la delimitación de los aspectos básicos de una política pública que por voluntad del Constituyente corresponde al legislador”26.
4.2.5. De acuerdo con lo anterior, solo serán inconstitucionales los Decretos Ley expedidos por el Presidente de la República en dos eventos: 1) Cuando versan sobre materias no autorizadas ni incorporadas en la ley habilitante porque lo anterior supondría desconocerla e invadir el ámbito de competencia del legislador27; 2) En los casos en los que la ley de facultades no define en forma clara y específica la materia, objetivos y presupuestos de la delegación28.
4.3.1.2. El ordenamiento constitucional prevé variados tipos de descentralización de funciones y competencias, entre los que se cuenta la descentralización por colaboración, modalidad de ejercicio privado de funciones públicas, en la que particulares que cuentan con determinado experticio particular coadyuvan con el Estado en la realización de sus cometidos, tal como se expresa en la Ley Fundamental en su artículo 210 -parágrafo 2º-: “los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley”. En tal sentido, el artículo 44 de la Ley 1474 de 2011 -modificatorio del artículo 53 de la Ley 734 de 2002-, incluye en el ejercicio de función pública al particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realiza funciones administrativas o cumple actividades propias de los órganos del Estado. Lo anterior, no significa que las funciones administrativas que realizan los particulares dejen de ser tales o pasen necesariamente a regirse por el derecho privado.
4.3.1.5. Finalmente, el nuevo Código de Procedimientos Administrativos y de lo Contencioso Administrativo, entiende por Autoridades, para los efectos de la Legislación “todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas”29. (subraya fuera del texto original)
4.3.2.1. El demandante considera que la Ley 1474 de 2011 autorizó reformar o modificar trámites o procedimientos innecesarios, entre los cuales no se encuentra la revisión técnico mecánica, la cual ni puede ser catalogada como un trámite, ni puede caracterizarse como innecesaria, ya que las adecuadas condiciones de un vehículo garantizan “la vida, la integridad de las personas, y el equilibrio ambiental”; agrega que el Presidente no reformó, ni suprimió esta actuación como lo ordena la Ley habilitante y como lo proclama el título del Decreto Ley 019 de 2012, sino que simplemente proyectó el plazo para la primera revisión de los automotores nuevos particulares.
4.3.2.2. El artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 señala el alcance de las facultades extraordinarias y define el verbo rector de las mismas. En dicha disposición referida a la política antitrámites, se establece en el parágrafo 1º la autorización para que el Presidente de la República “expida normas con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”. Dicha habilitación se encuentra enmarcada en una política estatal más amplia, referida a la creación de mecanismos de prevención y sanción de la corrupción y de efectividad del control de la gestión pública. Asimismo, correspondía al Gobierno definir cuáles eran dichas regulaciones, trámites y procedimientos que resultaban innecesarios y superfluos, ya que tal competencia fue justamente la materia de las facultades excepcionales, con el encargo de definir la necesidad o no de los mismos30. Significa que contaba el Presidente con un amplio y razonable margen de apreciación para definir, con base en su experiencia técnica, cuáles eran dichos trámites innecesarios, y establecer los requisitos en caso de que las entidades del orden nacional requirieran imponer nuevos procedimientos o regulaciones que afectaran a los ciudadanos. Tal y como lo ha señalado en casos similares la jurisprudencia, “por estar el Ejecutivo más directamente compenetrado con la función administrativa, tiene a su disposición mejores elementos de juicio para juzgar la necesidad o no necesidad de una determinado trámite o exigencia pública”31.
4.3.2.3. En ese contexto, el Ejecutivo consideró que no eran necesario imponer a los automotores particulares nuevos, la primera revisión técnico mecánica a los dos años, sino en los seis años siguientes a su matricula, teniendo en cuenta los altos estándares de calidad y la tecnología de los nuevos automotores, su bajo impacto ambiental, y las revisiones que los concesionarios ofrecen durante los primeros años, entre otros factores. Así, no refleja el artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012 una extralimitación en el ejercicio de las facultades conferidas por el Legislador ordinario al Ejecutivo. Ahora bien, la consideración de ser o no una reforma adecuada, tiene su escenario natural en el Congreso de la República, quien mantiene su competencia para modificar o derogar las disposiciones expedidas por el Presidente32.
4.3.3.1. El demandante considera que el abuso de la delegación legislativa se manifiesta también en el desconocimiento del parágrafo 2º, del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 que dispone que “las facultades extraordinarias atribuidas en el presente artículo no serán aplicables respecto de trámites relacionados con licencias ambientales”. La jurisprudencia33 ha reconocido que la preservación de un medio ambiente sano, como deber Estatal y derecho o interés colectivo de los ciudadanos, se desprende de lo que dispone la Constitución en sus artículos 2, 8, 49, 67, 79, 80, 88, 95.8, entre otros. En el marco de este deber general de salvaguarda del medio ambiente, el Estado está facultado para exigir licencias ambientales.
4.3.3.2. La ley 99 de 1993, subrogada por el Decreto Ley 3543 de 2011, define la licencia ambiental en su artículo 50 como “la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada”. A su vez, el artículo 52 de la misma Ley, establece los casos en los cuales el Ministerio del Medio ambiente otorgará la licencia ambiental:
“ARTÍCULO 52. COMPETENCIA DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE. El Ministerio del Medio Ambiente otorgará de manera privativa la Licencia Ambiental en los siguientes casos:
De lo anterior no se desprende que la conducción de vehículos automotores constituya una actividad sujeta a la expedición de una licencia ambiental, ni tampoco que la revisión técnico mecánica corresponda a una licencia de esta naturaleza34.
4.3.3.3. En suma, la Corte concluye que la revisión técnico mecánica no es una licencia ambiental, y no no se configura el supuesto del parágrafo 2º, del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 de acuerdo con el cual las facultades extraordinarias no podrán aplicarse a trámites de licencias ambientales.
4.3.4.1. La Constitución dispone en el artículo 150 numeral 2º, que corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y “expedir códigos en todas las ramas de la legislación y reformar sus disposiciones”. A su vez, el numeral 10º del mismo artículo, prohíbe que el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias, expida códigos. Estas normas de reserva legislativa pretenden, conceptualmente, preservar el principio democrático y de separación de poderes; e históricamente, poner fin al ejercicio crónico e inmoderado de las facultades legislativas por el Ejecutivo, práctica común bajo el imperio de la Constitución anterior y hoy restringida en virtud de la Ley Fundamental de 199135.
“(…) La Corte Constitucional se ha ocupado de la determinación del alcance de la prohibición, de otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República o de hacer uso de ellas, para la expedición de Códigos, prescrita en el inciso tercero del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. La interpretación de la mencionada prohibición se ha desarrollado en la jurisprudencia de esta Corporación, a partir de una interpretación sistemática del citado numeral 10 del artículo 150 superior junto con su numeral 236, según la cual (i) resulta contrario al orden constitucional no sólo expedir códigos mediante decretos-leyes, sino modificarlos por medio de ellos de manera sustancial, en los temas que pretenden regular. Como consecuencia de esta interpretación, se ha sostenido también, entonces, (ii) que las modificaciones a disposiciones normativas contenidas en códigos, hechas por otras disposiciones contenidas en decretos expedidos en virtud de facultades extraordinarias, son en principio constitucionales, salvo que dichas modificaciones versen sobre la estructura y la esencia de un código. Esto por cuanto, precisamente, la prohibición en cuestión se extiende sólo a aquellas modificaciones que alteren la estructura y la esencia de la materia regulada por el código. (…)
4.3.4.2.1. La jurisprudencia constitucional ha señalado que por ‘código’ debe entenderse “la unidad sistemática en torno a una rama específica del derecho, de modo pleno, integral y total”37, o todo cuerpo normativo único, coherente y exhaustivo38 revestido de fuerza obligatoria “que regula de forma metódica sistemática y coordinada las instituciones constitutivas de una rama del derecho”39. Tal y como lo sintetiza la sentencia C-340 de 2006,
“8. Se puede afirmar en consecuencia, que en el concepto de código, confluyen varios elementos a saber: (i) la existencia de un cuerpo normativo único con fuerza obligatoria; (ii) que se refiera a una rama específica del derecho; (iii) que involucre una pretensión de regulación sistémica, de integralidad, y plenitud; y (iv) que exista la manifestación expresa del legislador de erigir dicho cuerpo jurídico en código40”.
(i) Existen diferencias entre los códigos, estatutos y recopilaciones: todo Código es una sistematización, pero no todo ordenamiento sistemático es un código. El código busca sistematizar una rama específica del derecho de forma plena y coherente en un cuerpo normativo, mientras la compilación, que puede ser efectuada por cualquier persona o autoridad y no implica el ejercicio de una actividad legislativa, recoge en un solo texto disposiciones jurídicas sobre un tema específico sin variar su contenido ni naturaleza41. De otro lado, el estatuto es más amplio que el Código y ha sido definido como “el régimen jurídico que gobierna determinada actividad o un ramo especializado, el cual puede estar integrado por normas de distintas leyes, decretos u otros textos jurídicos, sin que necesariamente deban estar comprendidas en un solo texto. Lo esencial es que todas ellas, aunque sean de distinta jerarquía, guarden entre sí homogeneidad, no en su pertenencia a un mismo Código, sino en su referencia o relación con el área de que se trata”42. Aunque la ley habilitante confiera facultades para expedir un estatuto o recopilación, no necesariamente será este el resultado si mediante un estudio se pueda concluir que se trata de un código43. Cuando sea problemático establecer si se trata de un código, una compilación o un estatuto, la Corte ha acudido como criterio complementario a la cláusula general de competencia de la C.P. de acuerdo con la cual es el Legislador quien determina las materias legales que se reserva, elevándolos, a la categoría de Código44.
(ii) La prohibición de reforma, derogación, adición o modificación de Códigos en el ejercicio de facultades extraordinarias45, se extiende a leyes especiales dictadas por fuera de los códigos si éstas son consideradas como partes integrantes de los mismos46;
(iii) Cuando al expedir un estatuto o recopilación se faculta al Ejecutivo para eliminar normas repetidas o redundantes, “se supera el estadio de los estatutos o de las recopilaciones y se ingresa al de los códigos47;
“(…) Metodología del Control de Constitucionalidad. Lo anterior quiere decir que el juez constitucional, ante la reforma o modificación de una disposición contenida en una ley que tiene por título “código”, por parte de otra contenida en un decreto extraordinario dictado por el Ejecutivo, (i) debe revisar el contenido de la ley modificada y determinar si efectivamente se trata de un código, pues el título de ésta, si bien es un elemento necesario, no es suficiente para establecer su naturaleza y características de tales. Y, (ii) una vez establecido la condición de código de la ley modificada, se procede a establecer cuál es la materia principal; que en estas leyes es, por una parte, la relativa a los fines, valores, principios y bienes jurídicos que sirven de criterio teleológico de interpretación para todo el área del derecho que se regule, y de otra, las normas que tengan como contenido criterios o pautas de interpretación propias de sistema o subsistema jurídico que regule. En caso de que estas materias principales contenidas en la ley que contiene el código sean modificadas se verificará la infracción de la limitante contenida en el inciso tercero del artículo 150.10 de la Constitución en los términos expuestos por la jurisprudencia de esta Corporación. (…) “
Es de anotar que, tal y como lo ha señalado la Corte en diferentes ocasiones48, la prohibición contenida en el artículo 150 numeral 10 de la CP, no se extiende a todas las disposiciones que puedan hacer parte de determinado Código. En efecto, se ha sostenido que no toda modificación de un Código por el Ejecutivo -en ejercicio de competencias extraordinarias- contradice la Constitución, si se trata de disposiciones que suponen una reforma parcial que no afecta la estructura general del Código, “ni establece la regulación sistemática e integral de una materia y, por lo tanto, no vulnera el principio democrático que el Constituyente quiso proteger con la prohibición de que trata el tercer inciso del numeral décimo del artículo 150 de la Carta”49. En otras palabras, solo podrían declararse inconstitucionales las reformas que generen modificaciones esenciales del Código, que comprometan su estructura normativa, las que “no están cobijadas por la prohibición las reformas por la vía de las facultades extraordinarias que no afectan la estructura general de un código ni establecen la regulación sistemática e integral de una materia”50. De esta regla se desprende otra recogida en la sentencia C-577 de 2006, según la cual los temas que no son propios de la regulación y sistematización de un código pero que estén comprendidos en disposiciones del mismo, pueden ser modificadas en ejercicio de las facultades extraordinarias.
4.3.4.3. Teniendo en cuenta lo anterior, debe establecerse si el Código Nacional de Tránsito Terrestre, contenido en la Ley 769 de 2002, puede ser considerado como Código; y de ser así, si la reforma incluida por el artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012, constituye una modificación estructural y esencial del mismo.
4.3.4.3.1. En otras ocasiones, la Corte ha analizado la naturaleza del Código Nacional de Tránsito Terrestre, concluyendo que en principio este cuerpo normativo no cumple con los requisitos definidos por la jurisprudencia para ser considerado como tal51: dicha Ley se caracteriza por tener cierta unidad temática pero sin regular un área específica del derecho de manera sistemática, plena y coherente; y, de otro lado, el título de Código no le confiere tal identidad52. Lo anterior se desprende del mismo artículo 1º de la Ley 769 de 2002, que incluye en el ámbito de aplicación “la circulación de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito, y vehículos por las vías públicas o privadas que están abiertas al público, o en las vías privadas, que internamente circulen vehículos; así como la actuación y procedimientos de las autoridades de tránsito”. La sentencia C-577 de 2006, expone de la siguiente manera los argumentos anteriormente enunciados:
“(…) cabe señalar entonces, que de la aplicación estricta de los criterios desarrollados por la Corte para identificar si un cuerpo normativo configura o no un “código”, se deriva que la Ley 769 de 2002 denominada Código Nacional de Tránsito Terrestre, no cumple prima facie con dichos criterios: (i) La ley 769 en mención, no regula una específica área del derecho, no coincide con una división o subdivisión de éste, sus disposiciones no requieren de interpretación especial, no tiene valores o bienes jurídicos diferentes del derecho administrativo o comercial, ni reglas de interpretación diferentes a otras ramas del derecho. Esta ley regula un tema, como se hace en toda ley, y trata varios aspectos que hacen parte de una misma unidad temática, pero esto no es un elemento diferenciador que permita hablar de “código”. De otro lado, (ii) que la ley 769 de 2002 tenga la denominación “código”, es decir, que tenga ese título, no es suficiente para que su cuerpo normativo sea tomado como tal. La denominación no es el fundamento exclusivo de un “código”, y tal como se ha explicado, que la existencia de un “código” dependa de su título - se insiste - equivaldría a que el Congreso dispone del contenido del inciso 3 del art. 150 de la Constitución, lo cual resulta inaceptable”.
4.3.4.3.2. El Código Nacional Terrestre fue inicialmente adoptado por el Presidente de la República mediante el Decreto 1344 de 1970, expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso a través de la Ley 8ª de 1969, en la que se autorizaba al Ejecutivo para reglamentar lo relativo a la Policía Vial y de Circulación y a expedir el reglamento unificado de tránsito. Posteriormente, el Legislador ordinario expidió las leyes 33 de 1986 y 53 de 1989 en las que incorporó algunas modificaciones y se refirió a dicha reglamentación como “Código Nacional de Tránsito Terrestre”53. En la presentación del Proyecto de Ley 001 de 2000 Cámara y 90 de 2000 Senado, que se convertiría en la Ley 769 de 2002, se tuvo presente que dicho Código databa de 1970 y se reconoció la necesidad de actualizarlo para asegurar una movilización segura con instrumentos eficaces para reducir la accidentalidad vial. De esta manera, el actual Código cuenta con cuatro títulos: el primero sobre disposiciones generales contiene los principios, y capítulos referidos a las autoridades y los registros de información; el segundo título sobre el régimen nacional de tránsito, contiene regulaciones relativas a los centros de enseñanza automovilística, la licencia de conducción, los vehículos, la licencia de tránsito, los seguros y responsabilidad, las placas, el registro nacional automotor y la revisión técnica mecánica; el tercer título se refiere a las normas de comportamiento y contiene capítulos sobre reglas generales y educación en el tránsito, los peatones, la conducción de vehículos, el transporte público, los ciclistas y motociclistas, tránsito de otros vehículos y animales, tránsito de personas en actividades colectivas, trabajos eventuales en vía pública, protección ambiental, clasificación y uso de las vías, límites de velocidad, señales de tránsito y procedimientos de control de tránsito; finalmente, el título cuarto regula lo referido a sanciones, competencia, actuación en caso de imposición de comparendo al conductor para el transporte público, los recursos, el procedimiento en caso de daños a cosas, la actuación en caso de infracciones penales, la actuación en caso de embriaguez, sanciones especiales, ejecución de la sanción, caducidad y aplicaciones de otros códigos.
(iii) Incluso aceptando que el Legislador a través de las leyes que sucedieron al Decreto 1344 de 1970, quisiera elevar a la categoría de Código las disposiciones contenidas en el mismo, la Corte no considera que el Código Nacional de Tránsito Terrestre reúna las características indicadas por esta Corporación en su jurisprudencia. En efecto los Códigos tienen una finalidad garantista y han sido considerados como instrumentos para asegurar ciertos derechos ciudadanos, razón por la cual el término ha sido constitucionalizado54, sin embargo, el Código de Tránsito Terrestre no sistematiza una materia constitucional. Más bien se trata de un conjunto de disposiciones que regulan diferentes asuntos relativos al tránsito en vías privadas y públicas, temas que de ninguna manera constituyen una rama o área específica del derecho. Siendo así, el Código de Tránsito Terrestre podía ser legítimamente modificado en ejercicio de funciones extraordinarias en la medida en que la jurisprudencia no lo ha considerado como Código por lo que no opera la restricción del numeral 10º del artículo 150 de la CP.
4.3.4.4. Aún si la Ley 769 de 2002 se considerara un Código, tampoco podría aceptarse que la disposición acusada modifica su estructura esencial. En el caso concreto, la finalidad del Código de Tránsito, es como se mencionó arriba, regular la circulación de quienes transiten las vías públicas o privadas, y el procedimiento de las autoridades de tránsito. En este sentido, la modificación incorporada por el artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012, se relaciona con una materia accesoria como lo es la revisión técnica mecánica, trámite que por lo demás no es eliminado y con relación al cual solo se ha introducido una modificación en el término de la primera revisión exclusivamente aplicable a los automotores nuevos particulares. Para señalar de manera más clara lo anterior, resulta ilustrativo el siguiente cuadro:
Norma modificada de la Ley 769 de 2002
Alcance de norma acusada frente a la Ley 769 de 2002
"Artículo 52. Primera revisión de los vehículos automotores. Los vehículos nuevos de servicio particular diferentes de motocicletas y similares, se someterán a la primera revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes a partir del sexto (6o) año contado a partir de la fecha de su matrícula. Los vehículos nuevos de servicio público, así como motocicletas y similares, se someterán a la primera revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes al cumplir dos (2) años contados a partir de su fecha de matrícula. (Subrayado fuera del texto)
La revisión a los vehículos deberá realizarse en centros de diagnóstico automotor oficiales debidamente autorizado. (Subrayado fuera del texto)
1) La revisión técnico mecánica se sigue realizando tanto a los vehículos automotores nuevos, como a los demás, ya sean de uso público o particular.
5. Cargo 2º: Desconocimiento de las obligaciones del Estado de protección de la vida e integridad de las personas, y de garantía de la calidad de los productos y servicios para preservar el medio ambiente (CP, Preámbulo y arts 2, 5, 11, 12, 78, 80, 95 y 333).
5.2.1. El artículo 78 de la CP, consagra los derechos del consumidor y establece que la ley regulará el control de los bienes y de los servicios que se ofrezcan a la comunidad, así como la información para su comercialización. De lo anterior se desprende una obligación constitucional de garantía de la calidad de los productos y los servicios a cargo del Estado y en particular del legislador. La jurisprudencia ha indicado que la competencia legislativa no se limita a asegurar la calidad de los productos y servicios en relación con el uso al que se destinen y a los derechos instrumentales de información y participación de los consumidores, ya que “los defectos de los productos y servicios, no son indiferentes para el consumidor y el usuario, pues las lesiones que generan pueden afectar su vida, su integridad física y su salud”55.
“La configuración sustancial y procesal de este aspecto - calidad de los bienes y servicios - del derecho del consumidor, según la Constitución Política, es del resorte del legislador. De una parte, el artículo 78 de la C.P., atribuye a la ley la función de regular el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad. De otra parte, la misma norma constitucional hace responsables a los productores - además de los distribuidores - por “[e]l adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios”, pero esta responsabilidad se establece “de acuerdo con la ley”. Adicionalmente, las condiciones de calidad e idoneidad de los bienes, aunque fundamentalmente se ocupan de determinar la aptitud o conformidad de los productos en relación con el uso específico para el cual se destinan, pueden en ciertos eventos tener repercusiones sobre la salud y la seguridad de consumidores y usuarios. Esto último contribuye a fundamentar, aún con más vigor, la competencia del legislador”56.
Considerando el amplio margen de configuración del legislador, las medidas adoptadas por el mismo que se sometan al control de constitucionalidad, deberán ser evaluadas de acuerdo con un juicio de proporcionalidad leve, es decir, identificando su finalidad -que debe ser legítima-, y su idoneidad57.
5.2.3. Teniendo en cuenta que el artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012 regula -sin suprimir- el trámite de la revisión técnico mecánica, la Corte considera que la finalidad perseguida por la norma acusada y el plazo previsto para la primera revisión, también se encamina al logro de valores constitucionales superiores, como la preservación del medio ambiente y la seguridad pública -integridad y la vida de los ciudadanos- en las vías de tránsito automotor. Se trata igualmente de una medida idónea y concordante con la finalidad enunciada, ya que la revisión técnico mecánica y de emisión de gases contaminantes comprende una serie de procedimientos de chequeo del automóvil que garantiza la seguridad y el buen funcionamiento del mismo.
6. Cargo 3º: desconocimiento del principio de buena fe y de confianza legítima de los empresarios dueños de los Centros de Diagnóstico Automotor (CP, art 83).
6.2.2. La jurisprudencia58ha señalado que dicho principio constituye un verdadero postulado constitucional59, y que debe entenderse como una exigencia de honestidad y rectitud en las relaciones entre los ciudadanos y la Administración. Además ha definido el principio de buena fe “como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)”60. En este contexto, la buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la “confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada”61”62
6.2.3. Sobre la buena fe se erige la confianza legítima entendida como la garantía de la estabilidad, la seguridad jurídica y el respeto al acto propio63. La confianza legítima como proyección del principio de buena fe busca la protección de los administrados frente a los cambios “bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades”64, garantizándoles mecanismos que faciliten su adaptación a la nueva situación. En efecto, la jurisprudencia ha reconocido que la confianza legítima sirve para conciliar eventuales tensiones entre los intereses particulares y públicos cuando se han creado expectativas para los administrados que luego desaparecen. Evidentemente no existe una obligación de mantener las condiciones que ha generado una situación favorable puesto que no se configuran derechos adquiridos, sin embargo los cambios no deben ser abruptos65. Tal y como lo señala la jurisprudencia en esta materia:
“Se trata, por tanto, que el particular debe ser protegido frente a cambios bruscos e inesperados efectuados por las autoridades públicas. En tal sentido, no se trata de amparar situaciones en las cuales el administrado sea titular de un derecho adquirido, ya que su posición jurídica es susceptible de ser modificada por la Administración, es decir, se trata de una mera expectativa en que una determinada situación de hecho o regulación jurídica no serán modificadas intempestivamente66. De allí que el Estado se encuentre, en estos casos, ante la obligación de proporcionarle al afectado un plazo razonable, así como los medios, para adaptarse a la nueva situación67”.68
La Corte69 considera que el principio de confianza legítima como proyección del principio de buena fe, se afirma sobre tres supuestos: (i) la preservación del interés general; (ii) un cambio cierto, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados; (iii) la necesidad de adoptar medidas de carácter transitorio.
6.2.4. Cabe reiterar que, el principio de buena fe no es un derecho absoluto ya que admite ser ponderado con otros principios70 como la seguridad jurídica o el interés general, y tampoco constituye un límite infranqueable al recto y razonable ejercicio de configuración legislativa71. Asimismo, la jurisprudencia ha señalado que la garantía de la confianza legítima no se opone a que el Congreso modifique leyes existentes ya que lo anterior desconocería el principio democrático y petrificaría el ordenamiento jurídico. En este orden de ideas, se ha admitido que este tipo de reformas son arbitrarias cuando logran demostrarse razones objetivas que permitan deducir la permanencia de una regulación “como por ejemplo, cuando la norma en cuestión ha estado vigente por un largo período, no ha estado sujeta a modificaciones ni se ha propuesto su reforma, su existencia es obligatoria “es decir, no es discrecional para las autoridades responsables suprimir el beneficio”72 y ha generado “efectos previsibles significativos”, esto es, que los particulares han acomodado su comportamiento a lo prescrito por la norma”73.
El legislador extraordinario puede adoptar una medida razonable y proporcionada -como la expedida-, y si ello es así, no viola el postulado de la buena fe y la confianza legítima solo porque aquella reduce el ámbito de las expectativas legítimas de carácter económico de los empresarios.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012 “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”, por los cargos examinados.
1En dicha ley, se define “el nivel de emisión de gases contaminantes como la cantidad descargada de gases contaminantes por parte de un vehículo automotor, que debe ser establecida por la autoridad nacional competente”.
2Se hace referencia, entre otras, al Acuerdo del Concejo de Bogotá n. 79 de 2003, la Resolución 005 de 1996, la Resolución del Ministerio de Ambiente 0910 de 2008, la Resolución n. 556 de 2003 del Departamento Administrativo del Medio Ambiente –DAMA-.
3La intervención cita el art. 50 de la Ley 769 de 2002, la Resolución 3027 de 2010 del Ministerio de Transporte.
4Se adjunta concepto técnico del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible del 10 de abril de 2012. Folios 117 y 118 del cuaderno principal.
5Ley 769 de 2002. ARTÍCULO 52. PERIODICIDAD Y COBERTURA DE LA REVISIÓN DE GASES. La revisión de gases de vehículos automotores de servicio público se realizará anualmente y los de servicio diferente a éste, cada dos años. Los vehículos nuevos se someterán a la primera revisión de gases al cumplir dos (2) años contados a partir de su año de matrícula.
6Ley 1383 de 2010. ARTÍCULO 12. El artículo 52 de la Ley 769 de 2002, quedará así:
Artículo 52. Primera revisión de los vehículos automotores Los vehículos nuevos se someterán a la primera revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes al cumplir dos (2) años contados a partir de su fecha de matrícula.
7C-306 de 2004, C-732 de 2005.
8C-510 y C-511 de 1992.
9Las razones por las cuales la figura de las facultades extraordinarias fue limitada en la CP de 1991, de modo que la habilitación legislativa al Presidente de la República no fuera objeto de abusos y excesos, se encuentran ampliamente descritas en la sentencia C-097 de 2003: “El Constituyente de 1991 quiso enfrentar el abuso consistente en la atribución recurrente y generalizado de las funciones legislativas al Gobierno mediante la institución de la las facultades extraordinarias. Se pretendía con ello fortalecer el principio democrático y atenuar los excesos presidencialistas del régimen vigente”.
10C-097 de 2003: “Desde sus inicios, mediante las sentencias C-510 y C-511 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte, partiendo de la premisa de que el Congreso es el titular del poder legislativo, interpretó el requisito de la transitoriedad de la habilitación en el sentido de que las facultades extraordinarias sólo pueden ser ejercidas por una sola vez sin que haya lugar, dado que se agotan al ser ejercidas, a modificar los decretos con fuerza de ley mediante el uso posterior de dichas facultades dentro del término otorgado por el legislador ordinario”
11C-1028 de 2002: “No es posible, en consecuencia, entender que la delegación legislativa se ha hecho de modo implícito, sino que debe contar con una expresa manifestación de voluntad del Congreso en la que haga constar claramente que autoriza al Gobierno para dictar normas con rango de ley”
12C-061 de 2005: “La precisión se refiere, pues, a las materias respecto de las cuales se imparte la habilitación legislativa, y es en relación con dichas materias que debe verificarse si el Ejecutivo ha respetado los límites competenciales que pesan sobre sus facultades extraordinarias”.
13C-398 de 1995.
14proyecto de ley[1] 142 de 2010 Senado, 174 de 2010 Cámara, que se convertiría en la Ley 1474 de 2011, la cual habilitó al Presidente de la República para ejercer facultades extraordinarias, fue presentado por el Ministro del Interior y de Justicia, Germán Vargas Lleras.
15Gaceta del Congreso 607 de 2010.
16C-1157 de 2003.
17C-097 de 2003, C-061 de 2005.
18C-074 de 1993.
19C-061 de 2005: “El requisito de precisión en el otorgamiento de facultades extraordinarias no riñe con la posibilidad de que tales facultades sean más o menos amplias”.
20C-097 de 2003
21C-503 de 2001
22C-097 de 2003.
23C-734 de 2005,
24C-734 de 2005, C-306 de 2004 y C-097 de 2003.
25C-097 de 2003: “deben materializarse de manera explícita en el texto del artículo que confiere las facultades extraordinarias. No obstante, en ocasiones pueden estar dispersas en la ley correspondiente, como cuando dicha ley contiene los principios rectores de un sistema que la misma ley desarrolló pero de manera incompleta puesto que se optó por habilitar al Ejecutivo para terminar la obra del Congreso”
26C-097 de 2003.
27C-398 de 1995:“Se viola, por tanto, el artículo 150, numeral 10, de la Carta Política, que indica los límites constitucionales de las facultades extraordinarias, y se desconoce, además, el artículo 3º ibídem, a cuyo tenor los representantes del pueblo deben ejercer el Poder Público en los términos que la Constitución establece. Igualmente resultan vulnerados los artículos 121 y 123 C.P., según los cuales ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. Y, claro está, es transgredido el artículo 113 de la Constitución, que consagra funciones separadas a cargo de las diferentes ramas del Poder Público”.
28C-734 de 2005, C-306 de 2004 y C-097 de 2003.
29Artículo 2º Ley 1437 de 2011.
30Ver C-340 de 1996 y C-433 de 1996 en las que la Corte estableció que no correspondía al Legislador definir qué trámites o procedimientos eran innecesarios en cuanto la delegación legislativa radicaba precisamente en eso.
31C-433 de 1996
32Como bien lo señaló la sentencia C-362 de 1996 al analizar una disposición expedida por el Ejecutivo en ejercicio de las facultades extraordinarias en la que se ordenaba eliminar la revisión técnico mecánica para vehículos particulares: “Sin embargo, la pregunta que ha de formularse en el examen de constitucionalidad no es si el certificado cumple un fin deseable, sino más bien si, en atención a los peligros potenciales que conlleva el uso de los automóviles, el organismo competente del Estado para regular sobre la materia estaba obligado a exigir el certificado de movilización. La respuesta constitucional es obvia: ese órgano del Estado no tiene ningún deber de establecer el mencionado certificado, pues él goza de discrecionalidad para determinar cuál medida debe elegir, entre la gama de disposiciones posibles de expedir, para prevenir las amenazas derivadas de la movilización de los vehículos. Las razones para seleccionar una u otra medida pueden ser diversas, y entre ellas cabe la de considerar las posibilidades reales de la administración de garantizar una revisión técnico-mecánica oportuna y eficiente, la de sopesar los costos que la revisión genera en términos de tiempo y dinero para los usuarios en relación con los beneficios que se han obtenido con ella, la de confiar a la diligencia de los propietarios de los automotores el mantenimiento de éstos, sin perjuicio de la inspección y vigilancia permanente a cargo de las autoridades etc.El Congreso es el órgano del Estado competente para regular lo referido al tránsito automotor y, por consiguiente, para dictar la norma bajo análisis, de acuerdo con la cláusula general de competencia contenida en el artículo 150 de la Constitución. Ello significa que a él le corresponde determinar cuál es la medida más apropiada para garantizar el buen estado de los vehículos. (…) Al hacerlo hizo uso de la discrecionalidad de que goza el Congreso para decidir cuál era la medida más oportuna para el control de los vehículos, atribución que le fue transferida por éste en el momento de dictar la ley de facultades. Del referido artículo del decreto se puede inferir que el gobierno consideró que las medidas que suprimía no eran necesarias o no habían cumplido con lo que se esperaba de ellas y, en consecuencia, se inclinó por tomar otra disposición para el efecto de garantizar una circulación vehicular libre de peligros, cual fue la de establecer que era responsabilidad personal de los propietarios de los automotores mantenerlos en óptimas condiciones mecánicas y de seguridad, a lo que agregó que las autoridades competentes vigilarían el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte. Para ello se apoyó en la obligación constitucional del Estado de presumir la buena fe de los particulares en sus actuaciones. No es competencia del juez constitucional establecer si la decisión del gobierno de suprimir los referidos trámites es acertada o no. Al Congreso le corresponderá, en el futuro, evaluar si las medidas ahora adoptadas son eficaces para garantizar un transporte libre de peligros y, en caso de considerar que no es así, está plenamente facultado para tomar otras disposiciones para el efecto”.
33C-035 de 1999.
34Cabe agregar que el mismo trámite de expedición de la licencia ambiental difiere del proceso de certificación de la revisión técnico mecánica. De acuerdo con el artículo 58 de la Ley 99 de 1993, la licencia se solicita previamente por el interesado, quien debe presentar un estudio de impacto ambiental. A diferencia de este procedimiento, el trámite de la revisión técnico mecánica es obligatoria para todos los propietarios de automotores particulares o de uso público y se realiza bajo un procedimiento estándar fijado por el Ministerio de Transporte, al cabo del cual se emite un certificado que podrá ser solicitado por las autoridades de tránsito en cualquier momento so pena de sanciones para el infractor.
35C-340 de 2006, C-970 de 2004
36Constitución Política de 1991. “Artículo 150. Corresponde al Congreso (...)
37C-252 de 1994.
38C-577 de 2006, C-340 de 2006
39C-129 de 1995.
40En la Sentencia C-362 de 1996 se delinearon dos criterios fundamentales que contribuyen a dilucidar cuando se está en presencia de un código. Dijo entonces:"esta Corporación considera que para que un cuerpo normativo pueda ser calificado como un código debe cumplir por lo menos con los dos requisitos siguientes: a) Que el cuerpo normativo trate una materia determinada en una forma completa, integral y sistemática. Es decir, no cabe pensar que se está en presencia de un código cuando el texto en análisis deja muchos temas sin resolver, o cuando coexisten con él un gran número de normas que se ocupan de la misma materia, sin que en este último caso dicho cuerpo legal disponga que esas normas se consideran parte integrante del mismo; b) Que exista una manifestación de voluntad por parte del Poder Legislativo para que un cuerpo legal sea elevado a la categoría de código. La Corte ha expresado ya en varias ocasiones (ver supra) que no todas las sistematizaciones normativas constituyen un código. También se han elaborado fórmulas que contribuyen a diferenciar los códigos de los estatutos y de las recopilaciones. Sin embargo, subsisten aún situaciones en las cuales los criterios diferenciadores no son suficientes para resolver las dudas. Esta Corporación estima que en estos casos se ha de recurrir a la cláusula general de competencia que en materia legislativa contempla la Constitución a favor del Congreso. Esta competencia comprende la de que el Legislativo pueda determinar qué campos legales se reserva, elevándolos a la categoría de códigos, de manera que únicamente él pueda decidir sobre la aprobación, derogación o modificación de leyes determinadas. Dado que los códigos constituyen "una técnica legislativa", como es de aceptación general, es lógico que sea el órgano encargado de dictar las leyes el que precise cuál de éstas configura un código, concluyéndose entonces que en los casos en los que el Congreso no resuelve darle esta calidad a un cuerpo normativo se ha de respetar su voluntad de no hacerlo”. En sentencia C- 186 de 2003 se reiteran los anteriores criterios.
41C-340 de 2006, C-129 de 1995, C-582 de 2001: “Ha advertido sin embargo la jurisprudencia que, la facultad de compilar no puede conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente pues ello equivale a expedir un código”
42Cita de la sentencia C-340 de 2006. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia No. 15 de marzo de 1987.
44C-362 de 1995.
45C-245 de 2001: “resultaría muy fácil para el Presidente de la República, a través de consecutivas modificaciones, variar completamente las materias de un código, fenómeno que, en últimas, perfectamente podría asimilarse a la expedición de un estatuto normativo de esa naturaleza”.
46C-362 de 1995, C-253 de 1994: “(…) La prohibición constitucional del otorgamiento de facultades extraordinarias, se predica de la expedición de códigos, y se extiende a la adopción de reglas especiales en aspectos puntuales claramente determinados como propias de lo que hace parte de un código; por consiguiente, la prohibición constitucional del numeral 10 del artículo 150, entendida en consonancia con el numeral 2 del mismo artículo, se extiende a la adición o modificación de los códigos”.
47C-255 de 1995
48C-577 de 2006, C-140 de 2001, C-252 de 1994, C-296 de 1995, C-077 de 1997 y C-046 de 1998
49C-296 de 1995 reiterado por la sentencia C-077 de 1997
50C-077 de 1997.
51C-362 de 1996, C-577 de 2006.
52C-362 de 1996: “Ahora bien, se podría argüir que el Legislador aceptó tácitamente la categorización del reglamento de tránsito como código, puesto que en las Leyes 33 de 1986 y 53 de 1989 se refirió a él llamándolo "Código Nacional de Tránsito Terrestre". Sin embargo, esta posición no es aceptable. De acuerdo con la nueva Constitución, las leyes-código constituyen un tipo especial de ley que se distingue porque su expedición, reforma o derogatoria puede ser decidida exclusivamente por el Poder Legislativo. Con ello, a las leyes-código se les concede una garantía especial de estabilidad e intangibilidad de la que no gozan las leyes comunes. Así las cosas, y puesto que la Constitución no estableció cuáles son las leyes-código, razón por la cual esta facultad ha quedado atribuida al Legislador, lo menos que puede esperarse es que éste declare expresamente para cada caso concreto su voluntad irrefutable de que un cuerpo legal adquiera esa calidad, cosa que no se da en el caso bajo análisis, pues en él simplemente utiliza una denominación que la práctica consuetudinaria había dado al reglamento de tránsito”.
53C-362 de 1996
54C-362 de 1996
55C-1141 de 2000
56Íbidem.
57C-720 de 2007, C-673 de 2001. “De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, tal es el estándar que, en principio, corresponde aplicar cuando se enjuician medidas que versan exclusivamente sobre materias 1) económicas, 2) tributarias o 3) de política internacional, sin que ello signifique que el contenido de una norma conduzca inevitablemente a un test leve; 4) cuando está de por medio una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional; 5) cuando se trata del análisis de una normatividad preconstitucional derogada que aún surte efectos en el presente; y 6) cuando del contexto normativo del artículo demandado no se aprecie prima facie una amenaza para el derecho en cuestión”.
58C-822 de 2011, C-1256-2001, C-1287-2001, C-007-2002, C-009-2002, C-012-2002, C-040-2002, C-127-2002, C-176-2002, C-179-2002, C-182-2002, C-184-2002, C-199-2002, C-251-2002, C-262-2002
59C-071 de 2004
60T-475 de 1992
62C-131 de 2004.
63T-173 de 2008, T-1040 de 2005.
64C-478 de 1998.
65T-020 de 2000.
66Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, sentencia del 17 de diciembre de 1992, asunto Holtbecker, en J. Boulouis y M. Chevallier, Grands Arrêts de la Cour de Justice des Communautés Européennes, París, Dalloz, 1993, p. 77. En este fallo el Tribunal consideró que el principio de la confianza legítima se definía como la situación en la cual se encuentra un ciudadano al cual la administración comunitaria, con su comportamiento, le había creado unas esperanzas fundadas de que una determinada situación jurídica o regulación no sería objeto de modificación alguna.
67Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, sentencia del 8 de junio de 1977, asunto Merkur. en J. Boulouis y M. Chevallier, Grands Arrêts de la Cour de Justice des Communautés Européennes, París, Dalloz, 1993, p. 218. En esta sentencia el Tribunal consideró que el principio de la confianza legítima podía llegar a ser vulnerado por la Comunidad Europea debido a la supresión o modificación con efectos inmediatos, en ausencia de unas medidas transitorias adecuadas y sin que se estuviera ante la salvaguarda de un interés general perentorio.
68C-131 de 2004.
69C-131 de 2004, T- 084 de 2000.
70C-963 de 1999.
71T-460 de 1992.
72Corte Constitucional, sentencia C-007 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
73C-131 de 2004