Source: http://www.uonna.it/lodo-alfano-corte-costituzionale-senteza-262-2009.htm
Timestamp: 2019-10-16 02:15:11+00:00
Document Index: 59619761

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 138', 'sentenza ', 'art. 138', 'art. 138', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 136', 'sentenza ', 'art. 138', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 138', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 138', 'sentenza ', 'art. 138', 'art. 138', 'art. 20', 'art. 73', 'art. 24', 'art. 111', 'art. 20', 'sentenza ', 'art. 73', 'art. 380', 'sentenza ', 'art. 111', 'art. 111', 'art. 111', 'sentenza ', 'art. 24', 'art. 51', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 68', 'art. 3', 'sentenza ', 'art. 111', 'sentenza ', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 138', 'art. 138', 'sentenza ', 'art. 95', 'art. 511', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 492', 'art. 484', 'art. 491', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 68', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 138', 'art. 138', 'art. 138', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 138', 'sentenza ', 'art. 70', 'art. 95', 'art. 96', 'art. 3', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 14', 'sentenza ', 'art. 1', 'art.1', 'art. 1', 'art. 111', 'sentenza ', 'art. 111']

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CORTE COSTITUZIONALE SENTENZA N. 262 ANNO 2009
- Paolo GROSSI “ ha pronunciato la seguente
Il giudice a quo sottolinea che già dai lavori dell’Assemblea costituente si desume che la non perseguibilità per reati extrafunzionali nei confronti del Presidente della Repubblica avrebbe dovuto essere prevista con legge costituzionale. Osserva, altresí, che il fatto che, nella specie, si trattasse «di limitazione dell’azione penale piú
pregnante di quell’attuale non rileva sulla necessità di disciplinare la materia mediante norma costituzionale»; e ciò in quanto «non può essere messo in dubbio che si tratta in ogni caso di materia riservata, ex art. 138 Cost., al legislatore costituente, cosí come dimostrato dalla circostanza che tutti i rapporti tra gli organi con rilevanza costituzionale ed il processo penale sono definiti con norma costituzionale».
La necessità di una legge costituzionale per disciplinare la materia oggetto delle norme denunciate non è messa in dubbio – sempre ad avviso del rimettente – neanche dalla considerazione che la Corte costituzionale, nella citata sentenza n. 24 del 2004, non ha rilevato il contrasto della legge n. 140 del 2003 con l’art. 138 Cost. e che, cosí facendo, «la Corte avrebbe implicitamente rigettato tale profilo, in quanto, siccome pregiudiziale rispetto ad ogni altra questione, avrebbe dovuto necessariamente dichiararlo, ove lo avesse ritenuto». Il giudice a quo osserva, sul punto, che tale considerazione si fonda sul presupposto dell’esistenza di una pregiudizialità tecnico-giuridica tra la questione sollevata in riferimento all’art. 138 Cost. e quelle sollevate in base ad altri parametri e contesta la fondatezza di detto presupposto, rilevando che una tale pregiudizialità non è deducibile «dalla complessiva motivazione della sentenza, in quanto la Corte, nell’accogliere la questione di legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, dichiara espressamente “assorbito ogni altro profilo di illegittimità costituzionale”, lasciando cosí intendere che, in via gradata, sarebbero state prospettabili altre questioni».
1.1.2. – Quanto alle questioni proposte in riferimento agli artt. 3 e 136 Cost., il Tribunale sostiene che le norme denunciate violano sia il giudicato costituzionale sia il principio di uguaglianza, perché, «avendo riproposto la medesima disciplina sul punto», incorrono «nuovamente nella illegittimità costituzionale, già ritenuta dalla Corte sotto il profilo della violazione dell’art. 3 Cost.». Per il rimettente, infatti, esse accomunano «in una unica disciplina cariche diverse non soltanto per le fonti di investitura, ma anche per la natura delle funzioni» ed inoltre distinguono irragionevolmente, e «per la prima volta sotto il profilo della parità riguardo ai princípi fondamentali della giurisdizione, i Presidenti [...] rispetto agli altri componenti degli organi da loro presieduti». Non sarebbe sufficiente ad evitare le prospettate illegittimità costituzionali il fatto che le disposizioni censurate, diversamente dall’art. 1 della legge n. 140 del 2003, non includono il Presidente della Corte costituzionale tra le alte cariche per le quali opera la sospensione dei processi. Infatti, tale differenza di disciplina – prosegue il rimettente non è idonea ad impedire la violazione dell’art. 136 Cost., cosí come interpretato dalla Corte costituzionale «con la sentenza n. 922/1988».
1.2.1. – La difesa dell’imputato deduce, quanto alla questione proposta in riferimento all’art. 138 Cost., che: a) contrariamente a quanto sostenuto dal rimettente, la sentenza della Corte costituzionale n. 24 del 2004, avente ad oggetto l’art. 1 della legge n. 140 del 2003, non afferma né che la sospensione del processo penale sia una «prerogativa di organi costituzionali» né che tale sospensione richieda il procedimento di revisione costituzionale di cui all’art. 138 Cost.; b) nella stessa sentenza si rileva, anzi, che il legislatore può legittimamente prevedere ipotesi di sospensione del processo penale per esigenze extraprocessuali – ad esempio, come nella specie, per soddisfare l’apprezzabile interesse al sereno svolgimento delle funzioni pubbliche connesse alle alte cariche dello Stato, dovendosi intendere per “legislatore” quello ordinario e non quello costituzionale; c) la sentenza accoglie la questione di legittimità costituzionale in relazione agli artt. 3 e 24 Cost., dichiarando espressamente assorbito ogni altro profilo di illegittimità costituzionale; d) l’assorbimento dichiarato dalla Corte ha ad oggetto i soli profili di merito e non anche il profilo relativo alla mancata approvazione della legge con il procedimento di revisione costituzionale, perché tale ultimo profilo, avendo carattere formale e non sostanziale, è logicamente antecedente rispetto all’accoglimento della questione riferita agli artt. 3 e 24 Cost. e, pertanto, non può essere assorbito; e) la sentenza ha, in conclusione, implicitamente ritenuto non fondata ogni questione proposta in riferimento all’art. 138 Cost.; f) non osta a tale conclusione il richiamo fatto dalla sentenza alla necessità che l’apprezzabile interesse al sereno svolgimento delle funzioni pubbliche connesse alle alte cariche dello Stato vada tutelato «in armonia con i princípi fondamentali dello Stato di diritto, rispetto al cui migliore assetto la protezione è strumentale», perché tali princípi sono, secondo la stessa sentenza, quelli di cui agli artt. 3 e 24 Cost. e non quello di cui all’art. 138 Cost.; g) sulla scorta della pronuncia della Corte, il giudice a quo avrebbe dovuto evidenziare le peculiarità della nuova disciplina censurata rispetto a quella dichiarata incostituzionale dalla Corte, specificando sotto quale profilo la prima, a differenza della seconda, violi l’art. 138 Cost.
1.3.1. – Il pubblico ministero sostiene, in primo luogo, l’ammissibilità della sua costituzione, nonostante il contrario indirizzo interpretativo della Corte costituzionale, espresso con le sentenze n. 361 del 1998, n. 1 e n. 375 del 1996 e con l’ordinanza n. 327 del 1995. Secondo la sua ricostruzione, «gli argomenti contrari alla legittimazione del p.m. sono i seguenti: 1) la distinta menzione del “pubblico ministero” e delle “parti” nell’attuale disciplina della legge 11 marzo 1953, n. 87 (artt. 20, 23 e 25); 2) la menzione delle sole “parti” nella disciplina delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale (artt. 3 e 17 [ora 16]); 3) la peculiarità della posizione ordinamentale e processuale del p.m. nonostante ad esso debba riconoscersi la qualità di parte nel processo a quo».
Quanto all’art. 20 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la difesa del pubblico ministero ritiene che esso, limitandosi a prevedere che per gli organi dello Stato (tra cui gli uffici del pubblico ministero) non è richiesta una difesa “professionale”, non riguardi né valga a modificare la disciplina della legittimazione ad essere parte o ad intervenire in giudizio.
Quanto agli artt. 3 e 17 delle previgenti norme integrative (attuali artt. 3 e 16), il pubblico ministero rileva che essi si limitano a riferirsi alle “parti”, non facendo «altro che presupporre una nozione aliunde determinata». Essi, quindi, non ostano alle «conclusioni (favorevoli) raggiunte alla luce degli artt. 23 e 25 della legge n. 87 del 1953».
Quanto alla peculiarità della posizione ordinamentale e processuale del pubblico ministero, la difesa rileva che il fatto che tale organo giudiziario, «secondo la nota formula dell’art. 73 del r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, debba vegliare “alla osservanza delle leggi, alla pronta e regolare amministrazione della giustizia, alla tutela dei diritti di stato, delle persone giuridiche e degli incapaci […]” è indiscutibile, ma costituisce un argomento estraneo al problema». Infatti, «un conto è l’imparzialità istituzionale del pubblico ministero, un conto la sua parzialità funzionale», avendo rilevanza nel processo costituzionale solo tale ultimo profilo, in considerazione del fatto che i princípi costituzionali di parità delle parti e del contraddittorio sono stati inequivocabilmente introdotti nell’ordinamento con la legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2, entrata in vigore successivamente alle decisioni della Corte costituzionale che negano al pubblico ministero la legittimazione a costituirsi. Tali princípi – prosegue la difesa del pubblico ministero – esistevano nel nostro ordinamento già prima, «ma com’è noto, essi venivano desunti in giurisprudenza e in dottrina dall’art. 24 Cost. e quindi, come per tutti i diritti costituzionali previsti in Costituzione, di essi erano (e sono) titolari solo i soggetti privati, non i pubblici poteri. Conseguentemente sia il principio della parità delle armi che il principio del contraddittorio avevano una portata unidirezionale. Garantivano il cittadino, ma non la pubblica accusa nel processo penale e non la p.a. nel processo amministrativo». Ne deriverebbe che solo la nuova formulazione dell’art. 111 Cost. garantisce al pubblico ministero una piena qualità di parte, sotto il profilo della parità processuale e del contraddittorio, con la conseguenza che la Corte costituzionale potrebbe mutare il sopra citato orientamento giurisprudenziale, proprio alla luce del mutato quadro costituzionale.
1.5.1. – Tale parte sostiene, in primo luogo, che il pubblico ministero non è assimilabile alle altre parti del giudizio a quo, rilevando che: a) l’art. 20, secondo comma, della legge n. 87 del 1953 deve essere interpretato nel senso che esso contiene una previsione generale, volta a regolare esclusivamente la rappresentanza e difesa nel giudizio davanti alla Corte costituzionale; b) l’oggetto del giudizio costituzionale incidentale è la conformità alla Costituzione o ad una legge costituzionale di una norma avente forza di legge ed il contraddittorio in tale giudizio si articola in «correlazione […] con le posizioni soggettive che quella norma ha coinvolto nel giudizio principale, o che in relazione ad esso possono venir coinvolte» (secondo quanto affermato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 163 del 2005); c) dalla correlazione del contraddittorio con le suddette “posizioni soggettive” deriva l’estraneità al giudizio del pubblico ministero, perché quest’ultimo – anche in base all’art. 73 del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 – «non rappresenta mai, per definizione, una posizione soggettiva, intendendosi con questa espressione, un interesse che non sia quello […] della conformità alla legge»; d) «la difesa di una parte privata […] non può mai eccepire l’illegittimità costituzionale di una norma che sia di favore al proprio assistito, e ciò per due ordini di ragioni: in primis perché sarebbe carente di interesse (ma questo non rileverebbe perché non si tratta di una impugnazione), ma in secondo luogo perché risponderebbe del reato di patrocinio infedele ai sensi dell’art. 380 del codice penale, oltre che di grave illecito deontologico sanzionabile dal punto di vista disciplinare»; e) il pubblico ministero, per contro, ha natura di parte pubblica e ha «il diritto/dovere di eccepire l’incostituzionalità di una norma sia a favore sia contro ciascuna delle parti», anche nel processo civile; g) gli artt. 23 e 25 della legge n. 87 del 1953 – come interpretati dalla sentenza della Corte costituzionale n. 361 del 1998 – distinguono espressamente le parti dal pubblico ministero, escludendo che quest’ultimo possa costituirsi nel giudizio costituzionale.
1.5.2. – La stessa difesa sostiene, in secondo luogo, che al giudizio costituzionale non si applica il principio di parità delle parti davanti al giudice sancito dall’art. 111 Cost., non essendo la Corte costituzionale un organo giurisdizionale, ed afferma, a sostegno di tale assunto, che, nel giudizio costituzionale: a) non trova applicazione il sesto comma dell’articolo 111 Cost., derivando l’obbligo di motivazione delle sentenze della Corte dall’articolo 18, commi secondo e terzo, della legge n. 87 del 1953; b) non trova applicazione neanche il secondo comma dello stesso art. 111, perché «il contraddittorio tra le parti avanti la Consulta è disciplinato, come noto, dalla legge 11 marzo 1953, n. 87 e dalle norme integrative per i giudizi avanti la Corte Costituzionale»; c) non si applica neppure il principio di terzietà e imparzialità del giudice sancito dallo stesso art. 111 Cost., «perché i giudici della Corte Costituzionale sono per natura (per ovvie ragioni concernenti la loro funzione) sempre terzi ed imparziali, tant’è che non possono astenersi né essere ricusati contrariamente a quanto è necessariamente previsto per i giudici di qualsivoglia “processo”».
Sempre ad avviso del giudice a quo, nella menzionata sentenza n. 24 del 2004 la Corte aveva rilevato: a) la violazione del diritto di difesa previsto dall’art. 24 della
Costituzione, in quanto all’imputato «è posta l’alternativa tra continuare a svolgere l’alto incarico sotto il peso di un’imputazione che, in ipotesi, può concernere anche reati gravi e particolarmente infamanti, oppure dimettersi dalla carica ricoperta al fine di ottenere, con la continuazione del processo, l’accertamento giudiziale che egli può ritenere a sé favorevole, rinunciando al godimento di un diritto costituzionalmente garantito (art. 51 Cost.)»; b) la violazione degli articoli 111 e 112 Cost., perché «all’effettività dell’esercizio della giurisdizione non sono indifferenti i tempi del processo»; c) la violazione dell’art. 3 Cost., perché la norma, da un lato, accomunava in un’unica disciplina «cariche diverse non soltanto per le fonti di investitura, ma anche per la natura delle funzioni» e, dall’altro, distingueva, «per la prima volta sotto il profilo della parità riguardo ai princípi fondamentali della giurisdizione, i Presidenti delle Camere, del Consiglio dei ministri e della Corte costituzionale rispetto agli altri componenti degli organi da loro presieduti»; d) la violazione dell’art. 3 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, che aveva esteso a tutti i giudici della Corte costituzionale il godimento dell’immunità accordata nel secondo comma dell’art. 68 della Costituzione ai membri delle due Camere.
2.1.2. – In secondo luogo, il giudice a quo rileva la violazione dell’art. 3 Cost., perché le «guarentigie concesse a chi riveste cariche istituzionali risultano funzionali
alla protezione delle funzioni apicali esercitate», con la conseguenza che la facoltà di rinunciare alla sospensione processuale riconosciuta al titolare dell’alta carica si pone in contrasto con la tutela del munus publicum, attribuendo una discrezionalità «meramente potestativa» al soggetto beneficiario, anziché prevedere quei filtri aventi caratteri di terzietà e quelle valutazioni della peculiarità dei casi concreti che soli, secondo la sentenza n. 24 del 2004, potrebbero costituire adeguato rimedio rispetto tanto all’automatismo generalizzato già stigmatizzato dalla Corte quanto «al vulnus al diritto di azione». Lo stesso parametro costituzionale sarebbe, altresí, violato, perché «il contenuto di tutte le disposizioni in argomento incide su un valore centrale per il nostro ordinamento democratico, quale è l’eguaglianza di tutti i cittadini davanti all’esercizio della giurisdizione penale».
2.2.7. – Quanto alla violazione dell’art. 111 Cost., prospettata dal rimettente sotto il profilo della ragionevole durata del processo, la difesa dell’imputato osserva che: a) la disposizione censurata «segue alla lettera le indicazioni date da codesta Corte nella sentenza n. 24 del 2004, perché impedisce che la stasi del processo si protragga per un tempo indefinito e indeterminabile e prevede espressamente, nel contempo, la non reiterabilità delle sospensioni»; b) la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo e quella costituzionale hanno riconosciuto la rilevanza del canone della ragionevole durata del processo, chiarendo, però, che esso «non costituisce un valore assoluto, da perseguire ad ogni costo»; c) in particolare, la Corte costituzionale, con l’ordinanza n. 458 del 2002, ha affermato che: «il principio di ragionevole durata del processo non può comportare la vanificazione degli altri valori costituzionali che in esso sono coinvolti, primo fra i quali il diritto di difesa, che l’art. 24, secondo comma, proclama inviolabile in ogni stato e grado del procedimento»; d) ancora, la stessa Corte, con l’ordinanza n. 204 del 2001 ha affermato che: «il principio della ragionevole durata del processo [...] deve essere letto alla luce dello stesso richiamo al connotato di "ragionevolezza ", che compare nella formula normativa ? in correlazione con le altre garanzie previste dalla Carta costituzionale, a cominciare da quella relativa al diritto di difesa (art. 24 Cost.)».
2.4.1. – La difesa erariale rileva, in primo luogo, che la questione proposta in riferimento all’art. 138 Cost. è «inammissibile e comunque infondata», perché la disposizione censurata ha la funzione di tutelare il sereno svolgimento delle rilevanti funzioni inerenti alle alte cariche dello Stato e la «materia, considerata di per sé, non è preclusa alla legge ordinaria», come confermato dal fatto che altre fattispecie di sospensione sono disciplinate dal codice di procedura penale. «Il fatto che nella Costituzione si trovino alcune “prerogative” degli organi costituzionali» – prosegue l’Avvocatura generale – «non significa che non ne possano essere introdotte altre con legge ordinaria, ma solo che le prime costituiscono deroghe a princípi o normative posti dalla Costituzione stessa e che quindi solo nella Costituzione possono trovare deroghe». Del resto – secondo la stessa difesa – «per dimostrare la necessità della legge costituzionale si sarebbe dovuto indicare l’interesse incompatibile, garantito dalla Costituzione, rispetto alla quale la norma avrebbe dovuto costituire una deroga», mentre il rimettente non ha indicato parametri costituzionali diversi dall’art. 138 Cost, «perché in effetti non ce ne sono di utilizzabili». Tale conclusione troverebbe conferma nella sentenza n. 24 del 2004, avente ad oggetto la legge n. 140 del 2003, con cui la Corte costituzionale, non avendo affrontato la questione della «forma legislativa utilizzabile», ne avrebbe escluso implicitamente la rilevanza.
2.4.3. – In terzo luogo, quanto alla pretesa violazione del principio di uguaglianza dei cittadini davanti alla giurisdizione penale, l’Avvocatura generale rileva che sussiste una «posizione particolarmente qualificata delle alte cariche contemplate dalla norma in discussione, nella considerazione della possibile compromissione dello svolgimento delle elevate funzioni alle stesse affidate anche per la inovviabile risonanza, anche mediatica, ed in termini non limitati all’interno del Paese, dello svolgimento del processo penale a loro carico durante il periodo in cui le stesse funzioni sono esercitate». La deroga alla giurisdizione prevista dalla norma denunciata sarebbe, del resto, «proporzionata ed adeguata alla finalità perseguita, in termini sia di prevista predeterminata e non reiterabile durata della sospensione […], sia di consentita rinuncia dell’interessato […] sia, infine di tutela efficace ed “immediata” delle ragioni della eventuale parte civile».
2.4.4. – In quarto luogo, sempre ad avviso della difesa erariale, la norma censurata non è irragionevole, perché, «in una logica conseguente ad una ponderazione e ad un bilanciamento degli interessi “in giuoco”, non è certo arbitrario che la stessa sottoposizione alla giurisdizione ordinaria del Presidente del Consiglio dei ministri per reati commessi nell’esercizio delle proprie funzioni sia costituzionalmente garantita dalla prevista autorizzazione del Parlamento, chiamato perciò a previamente valutare se la condotta sia meritevole di essere sottoposta all’esame del giudice ordinario, avanti al quale la ipotizzata immediatezza del perseguimento del reato funzionale trova la sua giustificazione nella preminente rilevanza istituzionale degli interessi di carattere generale coinvolti ed incisi dalla contestata condotta (rilevanza che, contrariamente a quanto assume il rimettente, non va valutata solo in termini di pena conseguente). All’incontro, la stessa esigenza non è comunque prospettabile con riferimento ai reati “comuni”, per i quali il processo è promosso dal P.M., senza necessità di alcun previo “filtro politico”, e per il quale è prevista solo la sua sospensione, temporanea e predeterminata, nella ragionevole e su evidenziata considerazione del “pregiudizio” del suo svolgimento sull’esercizio delle funzioni istituzionali proprie dell’alta carica». Non sarebbe, del pari, irragionevole la «disposta limitazione della sospensione, tra gli Organi di governo, al solo Presidente del Consiglio […], poiché è indiscutibile la posizione costituzionalmente differenziata del primo rispetto agli altri componenti del Governo, spettando al Presidente (art. 95 Cost.) il dirigere la politica generale del Governo, essendone il responsabile, e il mantenere l’unità di indirizzo politico ed amministrativo, promovendo e coordinando l’attività dei Ministri».
2.4.6. – In sesto luogo, non pare decisivo alla difesa erariale «l’ulteriore rilievo della ordinanza che evidenzia la carenza di esplicita previsione circa la utilizzabilità nell’ulteriore fase del processo dei mezzi di prova già assunti», perché «la disposizione de qua nulla, espressamente dispone al riguardo» e spetterà al giudice a quo «motivatamente optare per una non preclusa e perciò possibile interpretazione dell’art. 511 c.p.p. che, tenendo conto della “particolarità” del regime predisposto con la disposizione in discussione, consenta comunque […] la utilizzazione delle prove già assunte nella precedente fase».
3.1.3. – È dedotta, in secondo luogo, la violazione dell’art. 3, primo comma, Cost., sul rilievo che la disciplina crea «“un regime differenziato riguardo alla giurisdizione [...] penale” (sent. Cost. n. 24/2004)», ponendosi cosí in contrasto con «uno dei princípi fondamentali del moderno Stato di diritto, rappresentato dalla parità dei cittadini di fronte alla giurisdizione, manifestazione a sua volta del principio di eguaglianza formale dinanzi alla legge».
3.1.4. – Sarebbe violato, in terzo luogo, l’art. 3 Cost., per l’irragionevolezza intrinseca della disciplina derivante dall’insindacabilità della facoltà di rinunzia alla
sospensione «dal momento che se l’interesse dichiaratamente perseguito dal legislatore è quello di assicurare la serenità di svolgimento della funzione nel periodo di durata in carica (sent. Corte cost. n. 24/2004), la sospensione dei procedimenti dovrebbe essere del tutto indisponibile da parte dei soggetti considerati, al fine di assicurarne appieno l’efficacia».
Ad avviso della difesa dell’imputato, tale assunto sarebbe erroneo, in primo luogo, perché «anche nel “processo” sono individuabili varie fasi: prima della dichiarazione di apertura del dibattimento di cui all’art. 492 c.p.p. vi è la fase che spazia dalla costituzione delle parti (art. 484 c.p.p.) alla decisione sulle questioni preliminari (art. 491 c.p.p.); poi segue la fase disciplinata dagli articoli 493, 494 e 495 c.p.p.; di seguito comincia la fase dell’istruzione dibattimentale (artt. 496-515 c.p.p.) nel corso della quale può innestarsi la fase delle nuove contestazioni (artt. 516-522 c.p.p.); segue la fase della discussione finale con la chiusura del dibattimento; e infine v’è la fase della deliberazione»; si tratterebbe di vere e proprie fasi e non di meri frammenti del processo, perché esse sono disciplinate da regole specifiche e caratterizzate, ciascuna, da specifici diritti, facoltà e decadenze.
In secondo luogo, non sarebbe «giuridicamente sostenibile che il “processo” sorga, come opina il giudice rimettente, solo quando il procedimento perviene alla fase del dibattimento pubblico. Nessuno dubita, infatti, che di processo si può e si debba parlare con l’inizio dell’azione penale che nel nostro ordinamento, com’è diffusamente noto, sorge con l’esercizio dell’azione penale da parte del pubblico ministero individuato, ratione temporis, dal primo comma dell’articolo 405 del codice di procedura penale».
L’interpretazione data dal rimettente sarebbe, inoltre, smentita sia dai lavori preparatori – «durante i quali è stato reso manifesto l’àmbito di applicazione della norma in riferimento esclusivo al “processo” inteso proprio in senso tecnico giuridico di quella fase introdotta dall’avvenuto esercizio dell’azione penale» – sia dalla Procura della Repubblica di Roma, la quale – secondo quanto asserito dalla difesa della parte privata – ha chiesto, nel procedimento a quo, «l’archiviazione del procedimento» [recte: la proroga dei termini delle indagini preliminari] anche nei confronti del suddetto imputato.
1. – Il Tribunale di Milano (r.o. n. 397 del 2008) dubita, in riferimento agli artt. 3, 136 e 138 della Costituzione, della legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 1 e 7, della legge 23 luglio 2008, n. 124 (Disposizioni in materia di sospensione del processo penale nei confronti delle alte cariche dello Stato).
Lo stesso Tribunale di Milano (r.o. n. 398 del 2008) dubita della legittimità dell’intero art. 1 della legge n. 124 del 2008, in riferimento agli artt. 3, 68, 90, 96, 111, 112 e 138 Cost. Il Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Roma (r.o. n. 9 del 2009) dubita, in riferimento agli articoli 3, 111, 112 e 138 Cost., della legittimità dello stesso art. 1 della legge n. 124 del 2008.
Sotto il profilo semantico, il rimettente afferma, innanzi tutto, che la locuzione «processi penali» (contenuta nell’art. 1, comma 1, della legge n. 124 del 2008) non può essere interpretata in senso tecnico, in modo tale da essere restrittivamente riferita al solo giudizio dibattimentale. Il legislatore avrebbe infatti adottato, in questo caso, una locuzione generica, idonea a ricomprendere nella nozione di “processo” anche la fase delle indagini preliminari. Inoltre, assume che il termine «fase» (contenuto nel comma 7 dell’art. 1) non può che riferirsi ? per avere un significato plausibile ? alla fase delle indagini preliminari, posto che «non è ipotizzabile, per il giudizio dibattimentale, una fase che non sia quella in cui lo stesso è per l’appunto pervenuto».
Sotto il profilo sistematico, il giudice rimettente afferma che il comma 3 del medesimo art. 1 ? stabilendo che «la sospensione non impedisce al giudice, ove ne ricorrano i presupposti, di provvedere ai sensi degli articoli 392 e 467 del codice di procedura penale, per l’assunzione di prove non rinviabili» ? comporta necessariamente che la sospensione si applica anche alle fasi antecedenti al processo «inteso come giudizio dibattimentale pubblico», dal momento che solo nella fase delle indagini preliminari e in quella dell’udienza preliminare è consentito il ricorso all’acquisizione anticipata delle prove mediante incidente probatorio. Il primo degli articoli richiamati disciplina i casi in cui si procede con incidente probatorio; il secondo fa riferimento al precedente al fine di disciplinare l’assunzione delle prove non rinviabili. Dal richiamo congiunto a tali articoli il rimettente desume la corrispondenza biunivoca tra incidente probatorio e indagini preliminari.
3.2. – Nessuno di tali argomenti giustifica la conclusione cui il rimettente è pervenuto, vale a dire l’applicabilità della sospensione anche alle indagini preliminari. Infatti, risulta contraddittorio evocare in modo discontinuo – come fa il rimettente – il rigore linguistico del testo normativo: rigore, da un lato, escluso con riferimento alla locuzione «processo penale» e, dall’altro, affermato con riferimento al termine «fase». Inoltre, va rilevato che quest’ultimo termine ? che non trova precisa connotazione nel sistema processuale penale ? può denotare, in senso ampio e nell’uso comune, un punto o uno stadio della procedura, indifferentemente riferibile tanto alle “fasi del procedimento”, quanto a quelle del processo. Neppure il richiamo che la disposizione censurata fa agli artt. 392 e 467 cod. proc. pen. comporta necessariamente che la sospensione si estenda alle fasi antecedenti al processo. In realtà ? in forza della giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 77 del 1994) ? non esiste alcuna preclusione all’esperimento dell’incidente probatorio durante l’udienza preliminare, la quale costituisce una fase del processo estranea a quella delle indagini preliminari. Il richiamo alla disciplina dell’incidente probatorio e dell’assunzione delle prove non rinviabili ? lungi dal comprovare una reciproca implicazione tra tali istituti e le indagini preliminari ? vale solo a rimarcare il necessario presupposto dell’assunzione di tali prove, e cioè il connotato dell’urgenza.
La stessa interpretazione avrebbe poi il paradossale ed irragionevole effetto ? anche sul diritto di difesa della persona sottoposta alle indagini ? di non consentire lo svolgimento delle indagini preliminari neanche nel caso in cui altre attività procedimentali per le quali non è applicabile la sospensione prevista dalla norma denunciata (come, ad esempio, l’applicazione di misure cautelari e l’arresto obbligatorio in flagranza) fossero già state poste in essere.
A tali considerazioni si deve aggiungere che la sentenza n. 24 del 2004 ha implicitamente – ma chiaramente ? ritenuto sussistente l’indicata inscindibilità della disciplina relativa alle alte cariche dello Stato, perché, in un caso analogo, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’intero art. 1 della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’art. 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), con riferimento a tutte le cariche dello Stato in esso menzionate, nonostante che il giudizio principale riguardasse solo il Presidente del Consiglio dei ministri.
Nel caso di specie, il legislatore ha introdotto una disposizione che non riproduce un’altra disposizione dichiarata incostituzionale, né fa a quest’ultima rinvio. La disposizione presenta, invece, significative novità normative, quali, ad esempio, la rinunciabilità e la non reiterabilità della sospensione dei processi penali (commi 2 e
5), nonché una specifica disciplina a tutela della posizione della parte civile (comma 6), cosí mostrando di prendere in considerazione, sia pure parzialmente, la sentenza n. 24 del 2004. È, del resto, sul riconoscimento di tali novità che si basano le note del Presidente della Repubblica ? richiamate dal rimettente e dalle parti ? che hanno accompagnato sia l’autorizzazione alla presentazione alle Camere del disegno di legge in materia di processi penali alle alte cariche dello Stato sia la successiva promulgazione della legge. Né può sostenersi che, nel caso di specie, la violazione del giudicato costituzionale derivi dal fatto che alcune disposizioni dell’art. 1 – quali i censurati commi 1 e 7 – riproducono le disposizioni già dichiarate incostituzionali. Si deve infatti rilevare, in contrario, che lo scrutinio di detta violazione deve tenere conto del complesso delle norme che si succedono nel tempo, senza che abbia rilevanza l’eventuale coincidenza di singole previsioni normative.
7. – Quanto al primo dei suddetti gruppi di questioni, il rimettente Tribunale muove dalla premessa che la Costituzione disciplina i rapporti tra gli organi costituzionali (o di rilievo costituzionale) e la giurisdizione penale, prevedendo, a tutela della funzione svolta da quegli organi, un numerus clausus di prerogative, derogatorie rispetto al principio dell’uguaglianza davanti alla giurisdizione. Da tale premessa il giudice a quo deriva la conseguenza che la disposizione censurata si pone contemporaneamente in contrasto sia con l’art. 3 Cost., perché ? con riferimento alle norme costituzionali in materia di prerogative ? introduce una ingiustificata eccezione al suddetto principio di uguaglianza davanti alla giurisdizione, sia con l’art. 138 Cost., perché tale eccezione si sarebbe dovuta introdurre, se mai, con disposizione di rango costituzionale.
Come si è sopra osservato, entrambe le ordinanze di rimessione non si limitano a denunciare la violazione dell’art. 138 Cost. quale mera conseguenza della violazione di una qualsiasi norma della Costituzione. Esse, infatti, non si basano sulla considerazione – di carattere generico e formale – che, in tal caso, solo una fonte di rango costituzionale sarebbe idonea (ove non violasse a sua volta princípi supremi, insuscettibili di revisione costituzionale) ad escludere il contrasto con la Costituzione. Al contrario, il Tribunale rimettente prospetta una questione specifica e di carattere sostanziale, in quanto denuncia ? con adeguata indicazione dei parametri ? la violazione del principio di uguaglianza facendo espresso riferimento alle prerogative degli organi costituzionali.
7.2. – La difesa della parte privata e la difesa erariale deducono, inoltre, che questioni sostanzialmente identiche a quelle riferite all’art. 138 Cost. ed oggetto dei presenti giudizi di costituzionalità sono state già scrutinate e dichiarate non fondate da questa Corte con la sentenza n. 24 del 2004, riguardante l’art. 1 della legge n. 140 del 2003, del tutto analogo, sul punto, al censurato art. 1 della legge n. 124 del 2008. In proposito, le suddette difese affermano che la citata sentenza, nel dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge n. 140 del 2003 per la violazione solo degli artt. 3 e 24 Cost., ha implicitamente rigettato la pur prospettata questione, riferita all’art. 138 Cost., circa l’inidoneità della legge ordinaria a disporre la sospensione del processo penale instaurato nei confronti delle alte cariche dello Stato. In particolare, le medesime difese sostengono che tale ultima questione costituiva un punto logicamente e giuridicamente pregiudiziale della decisione e, perciò, non era suscettibile di assorbimento nella pronuncia di illegittimità costituzionale per la violazione di altri parametri. In questa prospettiva, viene ulteriormente osservato che la suddetta sentenza n. 24 del 2004: a) là dove afferma che è legittimo che il «legislatore» preveda una sospensione del processo penale per esigenze extraprocessuali, va interpretata nel senso che anche il “legislatore ordinario” può prevedere una sospensione del processo penale a tutela delle alte cariche dello Stato; b) là dove afferma che l’«apprezzabile» interesse «pubblico» ad «assicurare il sereno svolgimento delle funzioni» inerenti alle alte cariche dello Stato deve essere tutelato «in armonia con i princípi fondamentali dello Stato di diritto», va intesa nel senso che la legge ordinaria può ben essere adottata in materia, anche se deve operare un bilanciamento con i princípi di cui agli artt. 3 e 24 Cost. Su queste premesse, la difesa della parte privata e la difesa erariale eccepiscono che le ordinanze n. 397 e n. 398 del 2008 non prospettano profili nuovi o diversi da quelli già implicitamente valutati dalla Corte, con conseguente inammissibilità o manifesta infondatezza delle questioni riferite al combinato disposto degli artt. 3 e 138 Cost., in relazione alle norme costituzionali in materia di prerogative.
Tale ricostruzione delle finalità della norma
non può essere condivisa, per una pluralità di ragioni.
È ben vero che il principio di uguaglianza comporta che, se situazioni uguali esigono uguale disciplina, situazioni diverse possono richiedere differenti discipline.
Tuttavia, in base alla giurisprudenza di questa Corte citata al punto 7.3.1., deve ribadirsi che, nel caso in cui la differenziazione di trattamento di fronte alla giurisdizione riguardi il titolare o un componente di un organo costituzionale e si alleghi, quale ragione giustificatrice di essa, l’esigenza di proteggere le funzioni di quell’organo, si rende necessario che un tale ius singulare abbia una precisa copertura costituzionale. Si è visto, infatti, che il complessivo sistema delle suddette prerogative è regolato da norme di rango costituzionale, in quanto incide sull’equilibrio dei poteri dello Stato e contribuisce a connotare l’identità costituzionale dell’ordinamento.
7.3.2.3. L’accertata violazione del principio di uguaglianza rileva, poi, sicuramente anche con specifico riferimento alle alte cariche dello Stato prese in considerazione dalla norma censurata: da un lato, sotto il profilo della disparità di trattamento fra i Presidenti e i componenti degli organi costituzionali; dall’altro, sotto quello della parità di trattamento di cariche tra loro disomogenee.
7.3.2.3.1. Quanto al primo profilo, va rilevato che le pur significative differenze che esistono sul piano strutturale e funzionale tra i Presidenti e i componenti di detti organi non sono tali da alterare il complessivo disegno del Costituente, che è quello di attribuire, rispettivamente, alle Camere e al Governo, e non ai loro Presidenti, la funzione legislativa (art. 70 Cost.) e la funzione di indirizzo politico ed amministrativo (art. 95 Cost.). Non è, infatti, configurabile una preminenza del Presidente del Consiglio dei ministri rispetto ai ministri, perché egli non è il solo titolare della funzione di indirizzo del Governo, ma si limita a mantenerne l’unità, promuovendo e coordinando l’attività dei ministri e ricopre, perciò, una posizione tradizionalmente definita di primus inter pares.
Anche la disciplina costituzionale dei reati ministeriali conferma che il Presidente del Consiglio dei ministri e i ministri sono sullo stesso piano. Il sistema dell’art. 96 Cost. e della legge costituzionale n. 1 del 1989 prevede, infatti, per tali cariche lo stesso regime di prerogative, limitato ai reati funzionali; regime che risulta alterato dalla previsione per il solo Presidente del Consiglio dei ministri della sospensione dei processi per reati extrafunzionali. E ciò a prescindere dall’ulteriore vulnus all’art. 3 Cost. derivante dal fatto che la normativa denunciata ? al pari di quella già dichiarata incostituzionale con la citata sentenza n. 24 del 2004 ? continua a prevedere, per tutti i reati extrafunzionali, un meccanismo generale e automatico di sospensione del processo, che non può trovare ragionevole giustificazione in un supposto maggiore disvalore dei reati funzionali rispetto a tutti, indistintamente, gli altri reati.
Questi princípi sono già stati enunciati da questa Corte con la citata sentenza n. 24 del 2004, dove si afferma, in relazione all’art. 1 della legge n. 140 del 2003, che «La Corte ritiene che anche sotto altro profilo l’art. 3 Cost. sia violato dalla norma censurata. Questa, infatti, […] distingue, per la prima volta sotto il profilo della parità riguardo ai princípi fondamentali della giurisdizione, i Presidenti delle Camere, del Consiglio dei ministri e della Corte costituzionale rispetto agli altri componenti degli organi da loro presieduti». Né a tali conclusioni può opporsi ? come fa la difesa della parte privata ? che il Presidente del Consiglio dei ministri avrebbe assunto una posizione costituzionale differenziata rispetto a quella dei ministri in forza della legge 21 dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica), che ha introdotto nel d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati), l’art. 14-bis, secondo cui, nel procedimento elettorale è necessaria la formale indicazione preventiva del capo della forza politica o della coalizione. Si deve, infatti rilevare che tale legge, in quanto fonte di rango ordinario, non è idonea a modificare la posizione costituzionale del Presidente del Consiglio dei ministri.
7.3.2.3.2. In relazione all’ulteriore profilo della parità di trattamento di cariche disomogenee, deve essere ribadito quanto già affermato da questa Corte con la stessa sentenza n. 24 del 2004, secondo cui tale disomogeneità è da ricondurre sia alle «fonti di investitura», sia alla «natura delle funzioni».
Non ostano a tale conclusione le opinioni espresse nel corso dei lavori preparatori dell’articolo censurato in cui si osserva che l’elemento che accomuna tali cariche è che tutte «trovano la propria legittimazione – in via diretta o mediata – nella volontà popolare» e nella «natura politica» della funzione esercitata. In contrario si deve rilevare, infatti, che la “legittimazione popolare” e la “natura politica della funzione” sono elementi troppo generici, perché comuni anche ad altri organi, statali e non statali (quali, ad esempio, i singoli parlamentari o i ministri o i Presidenti delle Giunte regionali o i consiglieri regionali), e pertanto inidonei a configurare un’omogeneità di situazioni che giustifichi una parità di trattamento quanto alle prerogative.
8. Deve, pertanto, dichiararsi l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge n. 124 del 2008, per violazione del combinato disposto degli artt. 3 e 138 Cost., in relazione alla disciplina delle prerogative di cui agli artt. 68, 90 e 96 Cost.
Riuniti i giudizi, dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art.1 della legge 23 luglio 2008 n.124
(Disposizioni in materia di sospensione del processo penale nei confronti delle alte cariche dello Stato);
dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1 della legge n. 124 del 2008, sollevate dal Giudice
per le indagini preliminari presso il Tribunale di Roma, in riferimento agli articoli 3, 111, 112 e 138 Cost.,
con l’ordinanza r.o. n. 9 del 2009 indicata in epigrafe.
Cosí deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 ottobre 2009. F.to:
Allegato: ordinanza letta all’udienza del 6 ottobre 2009
Ritenuto che il Procuratore della Repubblica ed il sostituto Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Milano, con memorie depositate il 7 gennaio 2009, si sono costituiti nei giudizi incidentali di legittimità costituzionale introdotti dal Tribunale di Milano con le ordinanze del 26 settembre 2008 (r.o. n. 397 del 2008) e del 4 ottobre 2008 (r.o. n. 398 del 2008); che, secondo la giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 361 del 1998, n. 1 e n. 375 del 1996; ordinanza n. 327 del 1995), la costituzione del pubblico ministero nel giudizio incidentale di costituzionalità è inammissibile; che tale giurisprudenza trae argomento, essenzialmente, dalle disposizioni che disciplinano il processo costituzionale (articoli 20, 23 e 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87; articoli 3 e 17 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale del 16 marzo 1956 e successive modificazioni; articoli 3 e 16 delle Norme integrative davanti alla Corte costituzionale del 7 ottobre 2008), le quali, per un verso, non prevedono espressamente la costituzione del pubblico ministero nei giudizi incidentali di legittimità costituzionale e, per altro verso, distinguono costantemente il «pubblico ministero» dalle «parti» ed attribuiscono solo a queste ultime la facoltà di costituirsi in detti giudizi di costituzionalità, impedendo, così, ogni interpretazione estensiva od analogica volta ad attribuire la medesima facoltà al pubblico ministero; che tali conclusioni vanno mantenute anche con riguardo all’attuale formulazione dell’art. 111, secondo comma, della Costituzione, come sostituito dalla legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2, il quale stabilisce che «ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità»; che, infatti, questa Corte ha più volte precisato che la parità tra accusa e difesa affermata dal citato precetto costituzionale ? il quale ha conferito veste autonoma ad un principio, quello di parità delle parti, «pacificamente già insito nel pregresso sistema dei valori costituzionali» (ordinanze n. 110 del 2003, n. 347 del 2002 e n. 421 del 2001) ? non comporta necessariamente, nel processo penale, l’identità tra i poteri processuali del pubblico ministero e quelli dell'imputato, potendo una disparità di trattamento «risultare giustificata, nei limiti della ragionevolezza, sia dalla peculiare posizione istituzionale del pubblico ministero, sia dalla funzione allo stesso affidata, sia da esigenze connesse alla corretta amministrazione della giustizia» (sentenza n. 26 del 2007; ordinanze n. 46 del 2004, n. 165 del 2003 ed altre; nonché, sulla base del previgente testo dell’art. 111 Cost.: sentenze n. 98 del 1994, n. 432 del 1992 ed altre ancora); che, a maggior ragione, il principio costituzionale della parità delle parti – dovendosi modulare in ragione sia della specificità della posizione dei diversi soggetti processuali, sia delle particolarità delle fattispecie, sia delle peculiari esigenze dei vari processi (nella specie, del processo innanzi a questa Corte) – non implica necessariamente l’identità tra i poteri del pubblico ministero e quelli delle parti nel processo costituzionale;
dichiara inammissibile la costituzione del Procuratore della Repubblica e del sostituto Procuratore della Repubblica
presso il Tribunale di Milano nei giudizi introdotti dalle ordinanze di rimessione registrate al n. 397 ed al n. 398 del 2008.