Source: http://kraken.slv.cz/UOHSR161/2006
Timestamp: 2018-05-26 02:19:05+00:00
Document Index: 9673258

Matched Legal Cases: ['§ 3', 'zákona č. 143', '§ 59', '§ 61', 'zákona č. 71', '§ 61', '§ 7', 'zákona č. 143', '§ 3', 'zákona č. 143', '§ 22', 'zákona č. 143', '§ 3', 'zákona č. 63', '§ 3', 'zákona č. 143', '§ 3', 'zákona č. 63', '§ 3', '§ 3', 'zákona č. 63', '§ 3', '§ 3', '§ 3', 'zákona č. 63', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 18', '§ 3', '§ 33', 'soud ', '§ 1', '§ 3', 'čl. 81', '§ 81', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', 'čl. 81', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 17', 'zákona č. 513', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 17', 'Soud ', '§ 3', '§ 22', '§ 3', '§ 32', '§ 3', 'zákona č. 63', '§ 3', '§ 3', '§ 47', '§ 3']

UOHS R161/2006
Rozhodnutí: R161/2006/01 Instance II.
Datum nabytí právní moci 20. 4. 2007
Související rozhodnutí R039-044/04 , R018-023/04 , S 67/04 , 2732/11
V řízení o rozkladech, které proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č.j. S 67/04-22120/06/620ze dne 19. 12. 2006 ve věci porušení § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), v platném znění, podali účastníci řízení: a) HYPO stavební spořitelna a.s. , se sídlem Praha 1, Senovážné náměstí 27, IČ 61858251, zastoupená Mgr. Martinem Kučerou, advokátem se sídlem Praha 5, E. Peškové 15, b) Wüstenrot-stavební spořitelna a.s. , se sídlem Praha 5, Janáčkovo nábř. 41, IČ 47115289, zastoupená JUDr. Martinem Nedelkou, Ph.D., advokátem se sídlem Praha 2, Jugoslávská 29, c) Modrá pyramida stavební spořitelna, a.s. (dříve Všeobecná stavební spořitelna Komerční banky, a.s.), se sídlem Praha 2, Bělehradská 128, IČ 60192852, zastoupená prof. JUDr. Janem Křížem, CSc., advokátem se sídlem Praha 1, Dlouhá 13, d) Stavební spořitelna České spořitelny, a.s. , se sídlem Praha 3, Vinohradská 1632, IČ 60197609, zastoupená JUDr. Hanou Heroldovou, advokátkou se sídlem Praha 1, Jungmannova 24, e) Raiffeisen stavební spořitelna a.s. , se sídlem Praha 3, Koněvova 99, IČ 49241257, zastoupená JUDr. Petrem Wünschem, advokátem se sídlem Praha 2, Italská 27, a f) Českomoravská stavební spořitelna, a.s. , se sídlem Praha 10, Vinohradská 169, IČ 49241397, zastoupená Mgr. Luďkem Vránou, advokátem se sídlem Praha 1, Na Příkopě 19, jsem podle § 59 odst. 2 ve spojení s § 61 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, na návrh komise ustavené podle § 61 odst. 2 téhož zákona, rozhodl takto:
Účastníci řízení, společnosti HYPO stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 1, Senovážné náměstí 27, IČ 61858251, Wüstenrot-stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 5, Janáčkovo nábř. 41, IČ 47115289, Modrá pyramida stavební spořitelna, a.s., se sídlem Praha 2, Bělehradská 128, IČ 60192852, Stavební spořitelna České spořitelny, a.s., se sídlem Praha 3, Vinohradská 1632, IČ 60197609, Raiffeisen stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 3, Koněvova 99, IČ 49241257, Českomoravská stavební spořitelna, a.s., se sídlem Praha 10, Vinohradská 169, IČ 49241397,
Podle § 7 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), v platném znění, se účastníkům řízení, HYPO stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 1, Senovážné náměstí 27, IČ 61858251, Wüstenrot-stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 5, Janáčkovo nábř. 41, IČ 47115289, Modrá pyramida stavební spořitelna, a.s., se sídlem Praha 2, Bělehradská 128, IČ 60192852, Stavební spořitelna České spořitelny, a.s., se sídlem Praha 3, Vinohradská 1632, IČ 60197609, Raiffeisen stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 3, Koněvova 99, IČ 49241257, Českomoravská stavební spořitelna, a.s., se sídlem Praha 10, Vinohradská 169, IČ 49241397, plnění dohody specifikované v bodě I. výroku tohoto rozhodnutí do budoucna zakazuje .
Za porušení § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), v platném znění, podle bodu I. výroku tohoto rozhodnutí se účastníkům řízení dle § 22 odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), v platném znění, ukládá pokuta , a to:
účastníkovi řízení: HYPO stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 1, Senovážné náměstí 27, IČ 61858251, pokuta ve výši 4.600.000,-Kč (slovy čtyři miliony šest set tisíc korun českých),
účastníkovi řízení: Wüstenrot-stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 5, Janáčkovo nábř. 41, IČ 47115289, pokuta ve výši 3.900.000,-Kč (slovy tři miliony devět set tisíc korun českých),
účastníkovi řízení: Modrá pyramida stavební spořitelna, a.s., se sídlem Praha 2, Bělehradská 128, IČ 60192852, pokuta ve výši 9.000.000,-Kč (slovy devět milionů korun českých),
účastníkovi řízení: Stavební spořitelna České spořitelny, a.s., se sídlem Praha 3, Vinohradská 1632, IČ 60197609, pokuta ve výši 11.700.000,-Kč (slovy jedenáct milionů sedm set tisíc korun českých),
účastníkovi řízení: Raiffeisen stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 3, Koněvova 99, IČ 49241257, pokuta ve výši 5.300.000,-Kč (slovy pět milionů tři sta tisíc korun českých), a
účastníkovi řízení: Českomoravská stavební spořitelna , a.s., se sídlem Praha 10, Vinohradská 169, IČ 49241397, pokuta ve výši 20.500.000,-Kč (slovy dvacet milionů pět set tisíc korun českých).
Pokuta je splatná do 90 dnů ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže u České národní banky Brno, číslo účtu 3754-24825-621/0710, konstantní symbol 1148, jako variabilní symbol se uvede kmenová část daňového identifikačního čísla účastníka řízení. Odůvodnění:
Rozhodnutím č.j. S 67/04-4900/04-ORP ze dne 24. 8. 2004 (dále též "první prvostupňové rozhodnutí") vydaným ve správním řízení zahájeném z vlastního podnětu Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též "Úřad") konstatoval, že účastníci řízení, společnosti HYPO stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 1, Senovážné náměstí 27, IČ 61858251 (dále též "Hypo"), Wüstenrot-stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 5, Janáčkovo nábř. 41, IČ 47115289 (dále též "Wüstenrot"), Modrá pyramida stavební spořitelna, a.s. (dříve Všeobecná stavební spořitelna Komerční banky, a.s.), se sídlem Praha 2, Bělehradská 128, IČ 60192852 (dále též "Modrá pyramida"), Stavební spořitelna České spořitelny, a.s., se sídlem Praha 3, Vinohradská 1632, IČ 60197609 (dále též "SSČS"), Raiffeisen stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 3-Žižkov, Koněvova 99, IČ 49241257 (dále též "Raiffeisen"), a Českomoravská stavební spořitelna, a.s., se sídlem Praha 10, Vinohradská 169, IČ 49241397 (dále též "ČMSS"), tím, že dne 18. 12. 1997 na jednání Pracovního sdružení stavebních spořitelen společně dohodli obsah a strukturu statistických přehledů předávaných mezi stavebními spořitelnami, uzavřeli zakázanou a neplatnou dohodu o výměně informací, která vedla k narušení hospodářské soutěže na trhu stavebního spoření. Tímto jednáním se měli všichni účastníci dopustit v období od 18. 12. 1997 do 30. 6. 2001 porušení zákazu uvedeného v § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů (dále též "zákon č. 63/1991 Sb."), a v období od 1. 7. 2001 do současnosti , tj. do dne 24. 8. 2004, (společnost Raiffeisen pouze do 20. 7. 2004) porušení zákazu uvedeného v § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), v platném znění (dále též "zákon").
Dále správní orgán prvního stupně v prvním prvostupňovém rozhodnutí deklaroval porušení § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb. (od 1. 4. 1999 od 30. 6. 2001) a § 3 odst. 1 zákona (od 1. 7. 2001 do současnosti , tj. do dne 24. 8. 2004) tím, že účastníci řízení nejméně od 1. 4. 1999 jednali ve vzájemné shodě při stanovování poplatků souvisejících se stavebním spořením, a to poplatků za vedení účtů stavebního spoření, popřípadě poplatků za tzv. úrokové zvýhodnění.
Správní orgán prvního stupně poté vydal dne 2. 12. 2005 nové rozhodnutí č.j. S 67/04-6460/05-SOHS I (dále též "druhé prvostupňové rozhodnutí"), jímž deklaroval, že účastníci řízení porušili v období od 18. 12. 1997 do 30. 6. 2001 zákaz uvedený v § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb. a v období od 1. 7. 2001 do současnosti , tj. do 2. 12. 2005 (soutěžitel Raiffeisen pouze do 20. 7. 2004 a soutěžitel Hypo pouze do 23. 11. 2005) zákaz uvedený v § 3 odst. 1 zákona. Porušení zákona se měli účastníci řízení dopustit tím, že uzavřeli zakázanou a neplatnou dohodu o výměně informací, jejíž plnění vedlo k narušení hospodářské soutěže na trhu stavebního spoření, když dne 18. 12. 1997 na jednání Pracovního sdružení stavebních spořitelen společně dohodli obsah a strukturu statistických přehledů předávaných mezi stavebními spořitelnami.
Ve druhé výrokové části druhého prvostupňového rozhodnutí správní orgán prvního stupně shora uvedené jednání účastníků řízení do budoucna zakázal. Ve třetí výrokové části druhého prvostupňového rozhodnutí byla za porušení § 3 odst. 1 zákona účastníkům řízení uložena pokuta v celkové výši 201.000.000,-Kč. Jednotlivým společnostem byly tímto rozhodnutím uloženy následující pokuty:
Dne 19. 12. 2006 vydal správní orgán prvního stupně v pořadí třetí prvostupňové rozhodnutí č.j. S 67/04-22120/06/620 (dále též "napadené rozhodnutí"), kterým v první výrokové části deklaroval, že účastníci řízení tím, že dne 18. 12. 1997 na jednání Pracovního sdružení stavebních spořitelen společně dohodli systém měsíční výměny statistických přehledů o výsledcích svého podnikání v oblasti stavebního spoření, uzavřeli zakázanou a neplatnou dohodu o výměně informací, která mohla vést k narušení hospodářské soutěže na trhu stavebního spoření-fáze spořící. Tímto jednáním porušili všichni účastníci řízení v období od 18. 12. 1997 do 30. 6. 2001 zákaz uvedený v § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb., a v období od 1. 7. 2001 do počátku měsíce května 2004 zákaz uvedený v § 3 odst. 1 zákona.
Ve druhé výrokové části napadeného rozhodnutí bylo účastníkům řízení shora popsané jednání do budoucna zakázáno. Ve třetí výrokové části napadeného rozhodnutí byla účastníkům řízení za porušení § 3 odst. 1 zákona uložena pokuta v celkové výši 55.000.000,-Kč. Jednotlivým společnostem byly napadeným rozhodnutím uloženy následující pokuty:
Hypo 4.600.000,-Kč
Wüstenrot 3.900.000,-Kč
Modrá pyramida 9.000.000,-Kč
SSČS 11.700.000,-Kč
Raiffeisen 5.300.000,-Kč
ČMSS 20.500.000,-Kč.
Správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí s ohledem na závěry obsažené ve Znaleckém posudku přistoupil ke změně vymezení relevantního trhu. V napadeném rozhodnutí byl jako trh, na kterém mohlo dojít k narušení hospodářské soutěže, vymezen trh stavebního spoření-fáze spořící. Správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí dále mj. uvedl, že výměna informací má na trhu stavebního spoření-fáze spořící, který je trhem dlouhodobě stabilizovaným, za následek, že jakákoli změna obchodní politiky kteréhokoli účastníka řízení je téměř okamžitě porovnatelná s vývojem jeho tržního podílu a objemem výše vkladů, cílové částky i úvěrů. Tento stav mohl mít výrazně negativní dopad na soutěž mezi stavebními spořitelnami. Při transparentnosti vnějšího chování všech soutěžitelů na trhu, tj. všech účastníků správního řízení, je totiž "odhalena" i úspěšnost zvolené soutěžení taktiky a její vliv na podíl na trhu, počet nových obchodů a objem vložených i čerpaných prostředků. Správní orgán prvního stupně tedy dovodil potenciál uzavřené dohody o výměně informací narušit hospodářskou soutěž na relevantním trhu, a tedy naplnění podmínek aplikace § 3 odst. 1 zákona na tuto dohodu.
II. Rozkla dy
Pokud jde o stav konkurenčního prostředí, namítají účastníci řízení, že trh stavebního spoření není trhem se stabilními tržními podíly. Specificky je dle účastníků řízení třeba zabývat se otázkou transparentnosti trhu stavebního spoření-fáze spořící. Otázka transparentnosti trhu je v napadeném rozhodnutí naznačena v bodě 92, podle účastníků řízení však zůstala nezohledněna v právních závěrech týkajících se tvrzených dopadů výměny informací na vymezený relevantní trh.
Dále účastníci řízení uvádí, že k narušení soutěže na trhu stavebního spoření-fáze spořící v důsledku uzavření dohody o výměně informací nemohlo dojít s ohledem na skutečnost, že na ní participovali všichni účastníci daného trhu.
Předně ve druhém rozhodnutí o rozkladech bylo deklarováno, že předmět probíhajícího správního řízení byl vymezen dostatečně určitě a v souladu s právní úpravou správního řízení , neboť z oznámení o zahájení správního řízení v souladu s § 18 odst. 1 správního řádu, judikaturou správních soudů a ustálenou rozhodovací praxí, vyplývalo, kdo toto oznámení o zahájení správního řízení učinil, v čem bylo porušení zákona spatřováno, a to jak obecným skutkovým vymezením jednání účastníků, tak jeho právní kvalifikací provedenou odkazem na § 3 odst. 1 zákona (srov. rozsudek Krajského soudu v Brně č.j. 62 Ca 5/2006-402 ze dne 26. 9. 2006 ve věci Telefónica O2 Czech Republic ). Skutečnost, že oznámení o zahájení řízení, resp. oznámení o rozšíření předmětu správního řízení používá obecnější formulace v porovnání s meritorním rozhodnutí, odpovídá povaze a smyslu tohoto institutu. Jeho účelem je umožnit účastníkům řízení od samého počátku správního řízení zjistit, ohledně jakého konkrétního jednání existuje na straně správního orgánu podezření z porušení zákona tak, aby se takový účastník mohl účinně bránit. Detailní popis skutku, jakož i podrobná právní kvalifikace musí však být obsažena až v rozhodnutí o meritu věci, což lze ostatně dovodit ze samotné podstaty vedení správního řízení za účelem ověření či vyvrácení domněnek a podezření z porušení zákona. Námitky účastníků řízení ohledně neurčitosti předmětu správního řízení proto nepovažuji za důvodné.
Účastníci opětovně napadají způsob, jakým správní orgán prvního stupně seznamoval účastníky řízení s podklady pro rozhodnutí, resp. způsob, jakým jim před vydáním rozhodnutí ve věci dával možnost se s těmito podklady seznámit a vyjádřit se k nim. Vzhledem k tomu, že správní orgán postupoval před vydáním druhého rozhodnutí o rozkladu a napadeného rozhodnutí, pokud jde o seznamování s podklady pro rozhodnutí, obdobně, a rovněž argumenty účastníků jsou totožné s těmi, jimiž jsem se zabýval již ve druhém rozhodnutí o rozkladu, uplatní se při přezkumu napadeného rozhodnutí závěr, k němuž jsem dospěl již ve druhém rozhodnutí o rozkladu. K porušení procesních práv účastníků řízení nedošlo, neboť správní orgán prvního stupně postupoval v souladu s § 33 odst. 2 správního řádu. Toto ustanovení nelze vykládat v tom smyslu, že správní orgán je povinen informovat účastníky řízení o tom, jaké rozhodnutí hodlá ve věci vydat, nýbrž jako oprávnění účastníků řízení vyjádřit se ke kompletnímu spisovému materiálu, způsobu jeho zjištění a zajištění, případně navrhovat jeho doplnění. Tento postup správního orgánu prvního stupně je aprobován soudní judikaturou, např. rozsudkem Vrchního soudu v Praze č.j. 7 A 83/94-38 ze dne 22. 12. 1995 ve věci Česká lékárnická komora . Vrchní soud v Praze v předmětném rozsudku mj. uvedl, že právní posouzení případu je charakteristickým znakem až odůvodnění vlastního rozhodnutí. Správnost postupu správního orgánu prvního stupně při seznamování s podklady potvrzuje i recentní judikatura Krajského soudu v Brně (např. rozsudky č.j. 62 Ca 13/2006-64 ze dne 15. 12. 2006 ve věci Dopravní společnost Zlín-Otrokovice a č.j. 31 Ca 84/2004-236 ze dne 29. 9. 2006 ve věci Benzín ). Ani tyto námitky účastníků řízení, jež jsou opětovně obsaženy v podaných rozkladech, nepovažuji tudíž za důvodné.
Správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí vymezil relevantní trh z pohledu věcného jako trh stavebního spoření-fáze spořící , přičemž uvedl, že základním rysem, jež stavební spoření odlišuje od ostatních forem spoření, je skutečnost, že stavební spoření je ve fázi spořící spojeno s přidělenou státní podporou a pevně sjednanou výší úroku po dobu spoření; vysoké úročení vložené finanční částky, které u ostatních spořících produktů není obvyklé, a státní podpora způsobují vysokou výnosnost tohoto produktu, neobvyklou u jiných spořících produktů. Výjimečnost stavebního spoření ve fázi spořící pak vyplývá mj. i ze státní ingerence, spočívající nejen v poskytování státní podpory, ale i velmi podrobné zákonné regulaci poskytovaní tohoto druhu zboží.
Z hlediska časového dospěl správní orgán prvního stupně k závěru, že trh stavebního spoření-fáze spořící je trhem trvalým, z hlediska geografického pak byl relevantní trh vymezen územím České republiky.
Jak již bylo v rámci tohoto správního řízení opakovaně deklarováno, jsou všichni účastníci řízení poskytovateli produktů stavebního spoření. Stavební spoření je upraveno zákonem č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále též "zákon o stavebním spoření"). Poskytovateli stavebního spoření jsou banky označené jako stavební spořitelny. Pojem stavebního spoření je vymezen § 1 zákona o stavebním spoření jako účelové spoření spočívající v přijímání vkladů od účastníků stavebního spoření, v poskytování úvěrů účastníkům stavebního spoření a v poskytování příspěvku fyzickým osobám (státní podpory)-účastníkům stavebního spoření. Účastníkem stavebního spoření se stává osoba, která se stavební spořitelnou uzavře písemnou smlouvu, ve které se zejména zaváže ukládat u stavební spořitelny vklady ve smluvené výši. Po splnění podmínek dle zákona o stavebním spoření a podmínek vyplývajících z všeobecných obchodních podmínek stavební spořitelny má účastník stavebního spoření právo na poskytnutí úvěru ze stavebního spoření na financování bytových potřeb. Účastník stavebního spoření však povinnost požádat o poskytnutí úvěru ze stavebního spoření nemá.
Stavební spoření je tedy finančním produktem, jenž byl koncipován především za účelem podpory financování potřeb pro bydlení. Vzhledem k odlišné míře státní regulace, odlišné míře zastupitelnosti s jinými finančními produkty, s ohledem na neexistenci povinnosti účastníka stavebního spoření požádat o úvěr či tento úvěr čerpat a vzhledem k tomu, že atraktivita stavebního spoření ve fázi spořící, spočívající se vysoké výnosnosti, vede v nezanedbatelné míře k uzavírání smluv ze strany fyzických osob, které o získání úvěru vůbec nemají zájem, jsem přesvědčen, že vymezení relevantního trhu jako trhu stavebního spoření-fáze spořící, je důvodné.
Stavební spoření ve fázi spořící představuje stav, kdy má klient uzavřenu příslušnou smlouvu o stavebním spoření a kumuluje svůj kapitál u stavební spořitelny, s čímž souvisí poskytování příslušného státního příspěvku. Správní orgán prvního stupně dospěl k závěru, že stavební spoření-fáze spořící není zastupitelné s žádnými na trhu se vyskytujícími se produkty. Toto své stanovisko opřel zejména o vysokou výnosnost danou skutečností, že stavební spoření je spojeno s poskytováním státního příspěvku. Díky státní podpoře je výnosnost stavebního spoření výrazně vyšší, tj. nejméně trojnásobná, oproti ostatním spořícím produktům na finančním trhu (např. terminovaným vkladům), a to při zachování stejného rizika pro konečné spotřebitele. Tato skutečnost byla potvrzena i Znaleckým posudkem (kapitola 04/01). Správní orgán prvního stupně nadto uvedl, že s ohledem na účel a cíl, s jakým klienti stavební spoření uzavírají, je tento finanční produkt nezaměnitelný s penzijním připojištěním, které je rovněž spojeno se státním příspěvkem.
Shora uvedeným závěrům správního orgánu prvního stupně nelze nic vytknout. Tyto závěry jsou založeny na podkladech, jež jsou součástí správního spisu, byly přijaty na základě úvah, které jsou logické a konsistentní. Správní orgán prvního stupně správně vyšel z produktu stavebního spoření-spořící fáze a zkoumal, které další produkty by z pohledu spotřebitele mohly být považovány za zastupitelné. Jestliže své úvahy vystavěl na základním argumentu vysoké výnosnosti tohoto finančního produktu, která jej odlišuje např. od termínovaných vkladů, a účelu a podmínkách použití, které jej odlišují od penzijního připojištění, a na základě takových argumentů dedukoval, že většina spotřebitelů stavebního spoření-fáze spořící by uvedené odlišné finanční produkty nepovažovala za vzájemně zastupitelné, mám takový postup za metodologicky správný. V souladu se závěry správního orgánu prvního stupně uzavírám, že relevantním trhem z hlediska věcného je v daném případě skutečně samostatný trh stavebního spoření-fáze spořící.
Správní orgán prvního stupně tedy respektoval závěry obsažené ve druhém rozhodnutí o rozkladech, neboť se v napadeném rozhodnutí věnoval úvahám o možném rozdělení trhu stavebního spoření na dvě fáze, a to fázi spořící a fázi úvěrovou. Pokud se správní orgán prvního stupně nezabýval do detailu rozborem úvěrové fáze stavebního spoření, nelze ani tomuto postupu nic vytknout, neboť dohoda o výměně informací, jak bude v podrobnostech uvedeno níže, se v této fázi stavebního spoření negativně na soutěžní prostředí neprojevila, resp. nebyla shledána ani potenciální možnost negativního vlivu dohody o výměně informací na soutěžní prostředí stavebního spoření-fáze úvěrová.
Odmítnout je třeba námitku, podle níž oddělením fáze spořící od fáze úvěrové ignoroval správní orgán prvního stupně existenci překlenovacích úvěrů. Tato skutečnost totiž podle mých zjištění z napadeného rozhodnutí nevyplývá. Překlenovací úvěry byly při úvahách o vymezení relevantního trhu a jeho dělení zohledněny, a to tak, že jejich poskytování bylo považováno prvostupňovým orgánem za součást úvěrové fáze stavebního spoření. Tuto skutečnost jsem tedy ověřil. Nadto jsem přesvědčen, že existence překlenovacích úvěrů, jejichž účelem je "překlenutí" doby, než účastník splní veškeré podmínky pro získání úvěru ze stavebního spoření, na správnosti vymezení relevantního trhu jako trhu stavebního spoření-fáze spořící, nemůže nic změnit.
Závěry Ekonomické analýzy nepovažuji v souladu se správním orgánem prvního stupně za relevantní a správné. Poukazuji přitom, že byly učiněny v kontextu analýzy trhu zaměřené na prokázání neexistence koluzivního jednání při stanovování poplatků ze strany účastníků řízení. Již výše jsem se ztotožnil s úvahami správního orgánu prvního stupně uvedenými v napadeném rozhodnutí (srov. body 165 až 171), podle nichž není produkt stavebního spoření-fáze spořící zastupitelný s žádným z produktů finančních trhů, které byly označeny účastníky řízení, resp. Ekonomickou analýzou, a to zejména s ohledem na nesrovnatelně vyšší výnosnost stavebního spoření-fáze spořící. Závěry správního orgánu prvního stupně, které odůvodňují vymezení relevantního produktového trhu, shledávám přezkoumatelnými, vycházejícími z řádně zjištěných skutečností, podloženými nezpochybnitelnými argumenty. Naproti tomu úvahy uvedené v Ekonomické analýze podle mého přesvědčení fakticky pomíjejí faktor výnosnosti, resp. poměru výnosnosti a rizika, které činí ze stavebního spoření-spořící fáze unikátní produkt, a závěry touto analýzou přijaté tedy nezohledňují všechny rozhodné okolnosti. Postupu správního orgánu prvního stupně, který se s Ekonomickou analýzou v části vyjadřující se k výrobkovému vymezení relevantního trhu neztotožnil, nelze proto nic vytknout.
Na druhou stranu jsem ověřil, že Znalecký posudek v části věnující se vymezení produktového relevantního trhu nejen zohledňuje zákonnou regulaci produktu stavebního spoření, ale rovněž posuzuje odlišnosti produktu stavebního spoření od jiných produktů spořícího a úvěrového charakteru, a to z hlediska jak poptávkové, tak nabídkové substituce. Určujícím kritériem hodnocení zastupitelnosti produktu stavebního spoření bylo zvoleno hledisko spotřebitelů v podobě identifikace výnosnosti produktu stavebního spoření-fáze spořící a její porovnání s ostatními obdobně rizikovými alternativami finančních trhů (penzijní připojištění, terminované vklady) (strany 14 až 21 Znaleckého posudku). Namítají-li účastníci řízení, že Znalecký posudek nevychází z preferencí spotřebitelů, jsem toho názoru, že zájmem, který vede spotřebitele k zakládání stavebního spoření, je právě vysoké zhodnocení vkladů, jež Znalecký posudek identifikuje pod pojmem výnosnost.
Pokud jde o námitky účastníků řízení týkající se charakteru vymezeného relevantního trhu stavebního spoření-fáze spořící, jsem toho názoru, že správní orgán prvního stupně nepochybil, jestliže relevantní trh posoudil jako trh vysoce koncentrovaný s nízkým počtem soutěžitelů. Ostatně tento závěr jsem aproboval již ve druhém rozhodnutí o rozkladech, a proto se správní orgán prvního stupně nemohl od tohoto závěru ve svém posouzení bez nově zjištěných odlišujících okolností odchýlit. Přestože se závěry ohledně charakteru relevantního trhu ve smyslu druhého rozhodnutí o rozkladech vztahovaly k šířeji vymezenému relevantnímu trhu stavebního spoření, tj. bez dělení stavebního spoření na fáze spořící a úvěrovou, jsem toho názoru, že tyto závěry ohledně koncentrovanosti trhu stavebního spoření se stejnou měrou vztahují rovněž na úžeji vymezený relevantní trh stavebního spoření-fáze spořící, na kterém působí stejní soutěžitelé, jejichž tržní podíly se na tomto úžeji vymezeném relevantním trhu zásadním způsobem neodlišují od tržních podílů na pomyslném širším trhu.
Při zjišťování koncentrace relevantního trhu vyšel správní orgán prvního stupně z výpočtu tržních podílů účastníků řízení na trhu pro období let 2000 až 2005. Ze zjištěných skutečností vyplynulo, že na trhu stavebního spoření-fáze spořící působí toliko šest stavebních spořitelen, tj. pouze účastníci řízení, přičemž tržní podíl čtyř největších subjektů dlouhodobě převyšuje hranici 80 % na trhu (bod 55-57 napadeného rozhodnutí). Dále správní orgán prvního stupně provedl ověření stupně koncentrace relevantního trhu pomocí standardní metody zjišťování na základě Herfindahl-Hirschmannova indexu (dále též "HHI") (srov. rozsudek Vrchního soudu v Olomouci č.j 2 A 3/97 ze dne 26. 6. 1997 ve věci Česká pojišťovna ). Přesahuje-li HHI hranici 1800 bodů po dobu několika let, jedná se o trh koncentrovaný. Správní orgán prvního stupně provedl v napadeném rozhodnutí výpočet HHI pro roky 2000 až 2003, přičemž hodnota HHI v daném případě přesahovala vždy hranici 2200 bodů (srov. bod 57 napadeného rozhodnutí).
Uzavírám tedy, že správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí na základě zjištěných skutečností, mj. prostřednictvím propočtu podílu účastníků řízení na relevantním trhu a dále výpočtu HHI za relevantní období, tedy za použití obecně aplikovaných a soudně akceptovaných metod měření koncentrace na trhu, správně dovodil vysoký stupeň koncentrace relevantního trhu stavebního spoření-fáze spořící.
S problematikou charakteru vymezeného relevantního trhu souvisí dále námitky účastníků řízení ohledně jimi tvrzené rozdílnosti nabízených produktů, tj. že výměna informací se netýkala homogenních produktů. Zde odkazuji na závazné stanovisko, které bylo deklarováno ve druhém rozhodnutí o rozkladech. Homogenita produktu stavební spoření-fáze spořící je podle mých zjištění odvozena od skutečnosti, že dominantní část užitku pro klienty účastníků řízení tvoří státní podpora. Na tomto rozhodujícím kritériu pro posouzení homogenity produktu stavebního spoření-fáze spořící nic nemění ani účastníky řízení tvrzené systematické vytváření značky a doplňkové služby s tím spojené, případně rozdílnost výše poplatků spojených se založením a vedením účtu stavebního spoření, a to ani kdyby se jednalo o změny dynamické. Tyto doprovodné služby nemají pro konečné spotřebitele takovou relevanci, aby odůvodnily rozlišení stavebního spoření ve fázi spořící jednotlivých stavebních spořitelen do samostatných věcných relevantních trhů. Uzavírám a zdůrazňuji, že byť se v případě produktů nabízených stavebními spořitelnami nejedná o plně homogenní produkty, jejich rozdílnost v podpůrných parametrech žádným způsobem nesnižuje využitelnost informací vyměňovaných účastníky řízení na základě dohody, jež je předmětem správního řízení, pro jejich vlastní podnikání tak, jak je popsáno dále, a nesnižuje ani jejich potenciální schopnost na základě takto získaných informací uzpůsobovat své vlastní obchodní jednání vůči konkurenci a spotřebitelům. Námitku, podle níž heterogenita produktů poskytovaných účastníky řízení vylučovala využitelnost vyměňovaných informací při formování vlastního obchodního jednání účastníků řízení, je proto třeba zamítnout jako nedůvodnou.
Po přezkoumání závěrů správního orgánu prvního stupně týkajících se charakteru relevantního trhu stavebního spoření-fáze spořící jsem dospěl k závěru, že správní orgán prvního stupně zjistil všechny potřebné skutečnosti, z nichž následně vyvodil správné závěry, kterým nelze ničeho vytknout. Námitkám účastníkům řízení v této části proto nelze přisvědčit.
Otázkou, kterou je třeba se dále zabývat, je vlastní skutkové a právní posouzení dohody o výměně informací, jejíž existence je ve správním spise spolehlivě doložena, jež byla správním orgánem prvního stupně v napadeném rozhodnutí popsána a shledána zakázanou a neplatnou, neboť mohla narušit hospodářskou soutěž na relevantním trhu stavebního spoření-fáze spořící.
Právní úpravu dohod narušujících soutěž dle § 3 odst. 1 zákona lze tedy hodnotit jako přísnější než úpravu ve smyslu čl. 81 Smlouvy ES. Platí sice, že dohody, jejichž cílem je omezení hospodářské soutěže ve smyslu § 81 odst. 1 Smlouvy, s sebou ze své podstaty přinášejí minimálně potenciální negativní účinky na soutěž, a proto spadají rovněž pod zákaz obsažený v § 3 odst. 1 zákona (srov. rozhodnutí R 17/2005-22148/2006/300 ze dne 14. 12. 2006 ve věci Tupperware ). Nezákonnost dohod ve smyslu § 3 odst. 1 zákona však nemůže být prokázána výlučně přes objekt narušení soutěže, nýbrž musí být vždy prokázány buď skutečné, nebo alespoň potenciální dopady takové dohody na vymezený relevantní trh. Zákon vychází z premisy, že cíl protisoutěžních deliktů může být skrytý, nemusí být obsahem projevu vůle jednajících soutěžitelů. Ze všech uvedených důvodů jsem přesvědčen, že dostačujícím pro prokázání porušení zákonného zákazu ve smyslu § 3 odst. 1 zákona je skutečnost, že bylo náležitě doloženo potenciální narušení soutěže v důsledku jednání soutěžitelů.
Jestliže tedy vnitrostátní právní úprava, in concreto § 3 odst. 1 zákona, obsahuje jinou (přísnější) úpravu než právní úprava na úrovni komunitární, je námitka dovolávající se podmínek aplikace čl. 81 Smlouvy ES irelevantní. V rámci tohoto správního řízení považuji proto za rozhodné, že § 3 odst. 1 zákona stanoví, že dohoda je zakázaná a neplatná, vede-li nebo může-li vést k narušení hospodářské soutěže, tj. zakázanou je dle české právní úpravy rovněž dohoda, u níž je prokázán toliko potenciální dopad na hospodářskou soutěž. Tento výklad je přitom v souladu s ustálenou judikaturou správních soudů (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 1 As 19/2006 55 ze dne 9. 1. 2007 ve věci Komora veterinárních lékařů ). Podle Nejvyššího správního soudu je zákon založen na principu ochrany potencionální soutěže, takže na jeho základě lze působit i preventivně, resp. k vyvozenému postihu je možno přistoupit i tehdy, je-li zde taková dohoda, která k protisoutěžnímu následku může vést.
S ohledem na skutečnost, že trh stavebního spoření-fáze spořící je trhem dlouhodobě stabilizovaným a transparentním, vyhodnotil správní orgán prvního stupně výměnu informací mezi účastníky řízení jako prostředek závažného omezení samostatného a nezávislého rozhodování jednotlivých účastníků v soutěži na trhu.
Před vlastním zhodnocením, zda dohoda, jež je předmětem správního řízení, mohla mít negativní dopad na hospodářskou soutěž, poukazuji na otázky, které s ohledem na právní názor obsažený ve druhém rozhodnutí o rozkladech považuji za nesporné, resp. závazně vyřešené. Za takovou otázku považuji především zjištění správního orgánu prvního stupně, že účastníci řízení si dne 18. 12. 1997 na jednání Pracovního sdružení stavebních spořitelen společně dohodli obsah a strukturu statistických přehledů předávaných mezi stavebními spořitelnami (srov. zápis z jednání pracovního sdružení stavebních spořitelen ze dne 18. 12. 1997). Pokud jde o okolnosti vzniku dohody o výměně informací , pak souhlasím se závěrem správního orgánu prvního stupně, že tato dohoda nebyla iniciována ze strany státních orgánů. Taková skutečnost totiž ze správního spisu, konkrétně z písemných či ústních výpovědí zástupců těchto státních orgánů, nevyplývá (srov. body 188 až 191 napadeného rozhodnutí). Jak jsem již uvedl ve svém druhém rozhodnutí o rozkladech, ani případná účast státních orgánů na jednáních týkajících se vzniku dohody, popř. zasílání informačních přehledů na základě takové dohody vytvořených státním orgánům, nevylučuje aplikaci § 3 odst. 1 zákona v daném případě. Osvobození, resp. vyjmutí z aplikace zákona by připadalo v úvahu, pokud by účastníci řízení plnili právní povinnost autoritativně jim stanovenou závaznou formou (např. na základě právního předpisu či individuálního správního aktu). Rozsah, způsob a frekvence výměny informací, jakož i detailnost vyměňovaných informací v daném případě zásadním způsobem vybočily nejen z existujících informačních povinností, které navíc ve vztahu ke státním orgánům stíhají pouze jednotlivé účastníky řízení, ale též z informačních požadavků ze strany těchto státních orgánů, které neměly oporu v zákoně či správním rozhodnutí, a které byly ze strany účastníků řízení plněny dobrovolně.
První kritérium hodnocení dohody o výměně informací z pohledu souladu s principy volné soutěže je spojeno s posouzením charakteru a struktury trhu , na kterém k takové dohodě mezi soutěžiteli došlo. Jak jsem již uvedl shora, lze mít za prokázané, že relevantní trh stavebního spoření-fáze spořící je trhem dlouhodobě stabilizovaným a koncentrovaným s nízkým počtem soutěžitelů.
Na koncentrovaném trhu je přitom dohoda o výměně informací schopna redukovat nebo zcela odnímat faktor nejistoty tržních transakcí, a jako taková narušuje soutěž za předpokladu, že vyměňované informace mají charakter citlivých či důvěrných informací, resp. charakter obchodního tajemství. Byl-li proto relevantní trh stavebního spoření-fáze spořící vyhodnocen jako trh dlouhodobě stabilizovaný a koncentrovaný s nízkým počtem soutěžitelů, přičemž výměna mezi účastníky řízení se týkala informací s citlivým a neveřejným charakterem, resp. informací, které jsou obvykle považovány za obchodní tajemství daného soutěžitele, lze podle mého názoru uzavřít, že dle prvního kritéria hodnocení dohody o výměně informací mezi účastníky řízení splňuje posuzovaná dohoda formální znaky dohody narušující soutěž ve smyslu § 3 odst. 1 zákona.
Druhé kritérium hodnocení dohody o výměně informací je zaměřeno na posouzení charakteru vyměňovaných informací , čímž se rozumí posouzení úrovně podrobnosti těchto informací, jejich stáří, citlivého charakteru a frekvence výměny. Z pohledu soutěžního práva, resp. slučitelnosti dohody o výměně informací s ním, lze vyměňované informace co do jejich podrobnosti členit na informace statistické (agregované) a informace týkající se individuálních soutěžitelů. Při hodnocení výměny informací záleží proto primárně na tom, zda vyměňované informace umožňují identifikovat soutěžní chování jiných soutěžitelů. Při posouzení dohody o výměně informací z hlediska souladu se soutěžním právem je třeba dále rozlišovat informace podle jejich stáří. Platí totiž, že využitelné z pohledu formování vlastního soutěžního chování jsou zejména informace o soutěžním chování, resp. jeho výsledcích, které jsou aktuální.
Pokud jde o charakter informací, které byly na základě dohody mezi účastníky řízení vyměňovány, lze po posouzení obsahu statistických přehledů souhlasit se správním orgánem prvního stupně, že vyměňované informace skutečně nebyly agregované. Naopak, ze správního spisu nepochybně vyplývá, že mezi účastníky řízení byly vyměňovány velmi podrobné údaje o výsledcích jejich podnikání na relevantním trhu, které bylo možno nepochybně přiřadit ke konkrétnímu účastníkovi řízení. Statistické přehledy (srov. např. listy 980, 1412-1415 správního spisu) vypracovávané pod záštitou Asociace stavebních spořitelen a předávané jednotlivým účastníkům správního řízení s měsíční periodicitou obsahovaly mj. informace o nových obchodech, o stavu platných smluv o stavebním spoření, o výpovědích po uplynutí pětileté vázací lhůty, o nových překlenovacích úvěrech, o stavu platných překlenovacích úvěrů, o nových přiděleních, o nových úvěrech ze stavebního spoření a z toho vzniklých překlopením překlenovacího úvěru, o struktuře nových překlenovacích úvěrů, o struktuře nových úvěrů ze stavebního spoření. Ve všech případech se přitom nejednalo o informace souhrnné, tj. za všechny účastníky řízení, nýbrž o informace vztahující se vždy ke konkrétnímu subjektu a jeho obchodní činnosti v daném období, tj. v daném měsíci, roce a celkem. To, zda po jejich shromáždění, které se však v daném případě shodovalo s okamžikem vzájemného sdělení, na základě dodatečných kroků došlo k určité agregaci, např. za účelem informování státních orgánů veřejnosti, nepovažuji z hlediska posouzení shora uvedených kritérií za relevantní.
Odmítnout je třeba námitku účastníků řízení, že vyměňované informace byly veřejně dostupné. Z podkladů, jež jsou součástí správní spisu, jednoznačně vyplývá, že informace, jež byly veřejné bez přičinění účastníků řízení, resp. bez ohledu na existenci dohody o výměně informací, nebyly dostupné v takovém rozsahu a s tak častou (měsíční) aktualizací, které byly výsledkem dohody. Ve sdělovacích prostředcích byly například údaje o podnikání jednotlivých účastníků řízení uveřejňovány spíše ad hoc , nepravidelně, tyto informace nebyly ani tak podrobné, ani tak aktuální. Naproti tomu informace publikované státními orgány byly uveřejňovány v agregované podobě za všechny účastníky řízení, ani v tomto případě se nejednalo o tak podrobné údaje, jako informace, jež byly obsahem statistických přehledů vyměňovaných mezi účastníky.
Námitka, že dohoda o výměně informací nebyla dohodou podléhající zákazu, neboť se netýkala informací majících charakter obchodního tajemství, se mi jeví být účelovou. Uznávám, že informace, které si mezi sebou účastníci řízení na základě dohody o výměně informací poskytovali, nesplňují znaky obchodního tajemství ve smyslu § 17 zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Účastníci řízení se totiž na základě dohody dobrovolně vzdali svého práva informace, které mají povahu skutečností obchodní, výrobní či technické povahy související s podnikem, utajovat, a to přinejmenším před ostatními účastníky dohody. Jestliže je však uváděno, že dohoda o výměně informací může být protisoutěžní pouze tehdy, pokud vyměňované informace mají důvěrný nebo citlivý charakter, resp. pokud mají povahu obchodního tajemství, má se tím na mysli stav, kdy by sdělované informace takovou povahu měly, pokud by nebylo příslušné dohody. Informace, sdělované mezi soutěžiteli-konkurenty, totiž vždy ztrácejí svou důvěrnou, citlivou povahu, resp. povahu obchodního tajemství. Považuji přitom za zcela zjevné, že informace vyměňované mezi účastníky řízení, např. údaje o nově uzavřených smlouvách, údaje o objemu měsíčních prodejů apod., by za jiných okolností, popř. na jiných trzích, nedeformovaných dohodou, důvěrnými a citlivými byly, resp. by měly povahu obchodního tajemství, resp. že se jedná o informace, které jsou v běžném obchodním styku za obchodní tajemství jednotlivými soutěžiteli považovány a jako takové jsou jimi i odpovídajícím způsobem chráněny. K tomuto pevnému přesvědčení dospívám na základě vyhodnocení povahy a předmětu předávaných informací, ale též s přihlédnutím k tomu, jaký typ informací je soutěžiteli v České republice obvykle jako obchodní tajemství označován a aktivně chráněn v jiných řízeních vedených podle zákona.
Třetím neméně důležitým kritériem hodnocení dohody o výměně informací je pak četnost této výměny . Potencionální protisoutěžní dopad dohody o výměně informací roste totiž s frekvencí, s jakou jsou předmětné informace vyměňovány. Mám za prokázané, že k výměně statistických přehledů docházelo mezi účastníky s měsíční pravidelností, když takové zjištění není účastníky řízení jakkoli zpochybňováno.
Správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí na základě Znaleckého posudku provedl analýzu skutečného či potenciálního dopadu dohody o výměně informací a jejího plnění na hospodářskou soutěž. Na základě této analýzy dospěl k závěru, že dohoda o výměně informací mezi účastníky řízení mohla vést k narušení hospodářské soutěže na relevantním trhu stavebního spoření-fáze spořící. Dle správního orgánu prvního stupně bylo nesporné, že účastníci řízení výměnou informací nahradili jinak v konkurenčním prostředí běžné sledování ostatních soutěžitelů na trhu, informování se prostřednictvím nejrůznějších způsobů (od sledování tisku až po průmyslovou špionáž) o zvolené obchodní strategii konkurence a aktuálním postupu v soutěži na trhu-včetně odhadu tržního podílu a jeho vývoje v čase. Předmětná dohoda o výměně informací tak podle správního orgánu prvního stupně zcela omezila potřebu účastníků řízení dozvědět se uvedeným způsobem o aktuálních krocích a úspěšnosti konkurence, neboť veškeré tyto informace, a to o každém samostatném soutěžiteli, byly účastníky řízení zjistitelné z předmětných statistických přehledů. Škodlivým z pohledu soutěžního byl proto správním orgánem prvního stupně shledán celý systém výměny informací v čase jako takový. Bez existence dohody o výměně informací účastníků řízení by podle prvostupňového správního orgánu byla míra informovanosti konkurentů na relevantním trhu stavebního spoření-fáze spořící, tj. na trhu vysoce koncentrovaném, zásadním způsobem odlišná, resp. výrazně nižší.
Pokud jde o dopad na vzájemnou soutěž mezi účastníky dohody, potenciální narušení soutěže spočívá v tom, že jakákoli změna obchodní politiky kterékoli stavební spořitelny je téměř okamžitě, tj. v následujícím měsíci, porovnatelná s vývojem jejího tržního podílu a objemem výše vkladů, cílové částky i úvěrů. Při prokázané transparentnosti relevantního trhu stavebního spoření-fáze spořící je tak mezi účastníky řízení prakticky okamžitě odhalena úspěšnost zvolené obchodní strategie a její vliv na podíl na trhu a další ve statistickém přehledu uvedené hodnoty. Tyto výhody svědčily toliko účastníkům řízení, kteří tak byli nadáni možností chovat se na trhu do značné míry nezávisle na konečných spotřebitelích. Na základě těchto skutečností pak lze rovněž dále konstatovat, že dohoda o výměně informací byla schopna potenciálně redukovat či dokonce odstranit stupeň nejistoty jednotlivých účastníků řízení ohledně předvídatelného charakteru jednání konkurentů. Bez existence dohody o výměně informací by přitom míra informovanosti účastníků řízení na trhu byla zásadním způsobem odlišná, neboť z provedeného dokazování vyplynulo, že účastníci řízení nebyli schopni samostatně v tak krátkém časovém horizontu získat obdobné informace, resp. informace stejné kvality o obchodním chování svých konkurentů a jeho úspěšnosti či neúspěšnosti. Pokud správní orgán dospěl k takovému závěru, považuji jej za principielně správný a z pohledu naplnění podmínek aplikace § 3 odst. 1 zákona za relevantní. Jestliže se přitom ve svých úvahách o naplnění materiálního znaku správního deliktu opřel mj. Znalecký posudek, tento důkaz posoudil v souladu se zásadou volného hodnocení důkazů jak samostatně, tak ve všech souvislostech, tj. v kontextu s jinými podklady pro rozhodnutí, a jeho úvahy jsou přezkoumatelné a logické, pak neshledávám, co bych správnímu orgánu prvního stupně v tomto rozsahu vytkl, a to ani po posouzení námitek vznesených proti tomuto postupu i závěru ze strany účastníků řízení.
Za předpokladu neexistence dohody o výměně informací by nejen účastník dohody, který přistoupil ke změně poplatkové politiky, ale i ostatní na trhu působící soutěžitelé, tj. zbývajících pět účastníků řízení, byli v nejistotě, jakým způsobem se tato nová poplatková politika jednoho účastníka řízení projevila na trhu. Jelikož však mezi účastníky řízení byla uzavřena a plněna dohoda o výměně informací, a to informací relevantních, aktuálních a velmi podrobných, byli by všichni účastníci trhu téměř okamžitě, myšleno následující měsíc, schopni porovnat vliv změny poplatkové politiky jednoho účastníka řízení na jeho pozici na relevantním trhu stavebního spoření-fáze spořící.
Shora uvedený scénář přitom není nereálný; jak správně uvedl správní orgán prvního stupně, na relevantním trhu existuje informační asymetrie, kdy poskytovatelé stavebního spoření mají podstatně kvalitnější informace, které jsou schopni využít, než spotřebitelé-klienti stavebních spořitelen. Tato přirozená informační asymetrie, která byla v daném případě umocněna existencí a plněním dohody o výměně informací, umožňuje změnit parametry produktu stavebního spoření, které nejsou konečnými spotřebiteli tak intenzivně vnímány, bez hrozby významné negativní reakce ze strany spotřebitelů. Jak je podle mého názoru v napadeném rozhodnutí správně uvedeno, rozhodujícím motivem pro uzavření stavebního spoření pro konečné spotřebitele je vysoká výnosnost tohoto produktu, jejíž výše je odvislá zejména od výše státní podpory a relativně vysoké míry úročení. Celková výnosnost, státní podpora a úročení jsou přitom parametry, které jsou stavebními spořitelnami propagovány za účelem stimulace poptávky po jejich službách. Naopak poplatek za vedení účtu, byť se jedná o významný zdroj příjmů stavebních spořitelen a faktor, který vede ke snížení celkové výnosnosti spoření pro jeho účastníky, není stavebními spořitelnami v jejich propagaci zdůrazňován a není spotřebiteli při jejich rozhodování vnímán jako klíčový parametr. Při existujícím způsobu komunikace účastníků řízení s potenciálními klienty tak podle mého přesvědčení mohlo dojít u těchto klientů ke srovnatelné situaci s podmínkami informační asymetrie, a to navzdory účastníky řízení namítané skutečnost, že veškeré informace o produktu stavebního spoření-fáze spořící byly na úrovni vyžadované zákonem o stavebním spoření zveřejňovány. V situaci možného stavu informační asymetrie na straně poptávky po produktu stavebního spoření-fáze spořící má pro účastníky řízení význam testování, do jaké míry jsou potenciální klienti ovlivněni parametry stavebního spoření, které nejsou součástí běžných sdělení ze strany účastníků řízení. Tímto parametrem byl dle mého názoru rovněž poplatek za vedení účtu stavebního spoření. Pokud došlo ke změně tohoto poplatku, mělo pro příslušného účastníka řízení význam rychlé a přesné porovnání jeho dynamiky s dynamikou ostatních na trhů působících konkurentů, účastníků řízení. Toto porovnání přitom umožňovalo zjistit, zda potenciální klienti identifikovali snížení ekonomického prospěchu u jednoho účastníka řízení v porovnání s jeho konkurenty. Na druhou stranu tito ostatní účastníci řízení disponující obdobnými informacemi byli též schopni identifikovat dopad odlišné poplatkové politiky konkurenta a při marginálních změnách mohli též přistoupit ke změně (zvýšení) poplatků.
Jestliže správní orgán prvního stupně připustil, a to na základě Znaleckého posudku, který se uvedenou modelovou situací obšírně zabývá (kapitola 07), že v důsledku informační asymetrie mezi stavebními spořitelnami a spotřebiteli na straně jedné a výměně vysoce aktuálních informací, které umožnily v reálném čase zjistit reakci spotřebitelů na změnu jednoho z parametrů stavebního spoření, na straně druhé, mohlo docházet k odčerpávání prospěchu konečných spotřebitelů ze stavebního spoření směrem k účastníkům správního řízení, a že tedy dohoda o výměně informací mezi účastníky řízení mohla mít i z tohoto důvodu potenciální negativní dopad na soutěžní prostředí stavebního spoření-fáze spořící, jsou tyto závěry logické, přezkoumatelné a podložené důkazy ve správním spise.
Namítají-li účastníci řízení, že správní orgán prvního stupně neprovedl v novém řízení hloubkovou analýzu negativních dopadů na soutěž a její ověření, resp. že Znalecký posudek není dostačující pro prokázání skutečného narušení soutěže, pak jsem toho názoru, že správní orgán prvního stupně se v odůvodnění napadeného rozhodnutí velmi podrobným způsobem zabýval posouzením jednání účastníků řízení, kdy nejenže vyhodnotil charakter relevantního trhu a informací, jež byly obsaženy ve statistických přehledech, tj. zjistil naplnění formálních znaků zakázané dohody o výměně informací, detailně se také věnoval analýze potenciálních dopadů dohody o výměně informací na soutěžní prostředí, tj. nepochybně prokázal rovněž naplnění materiálního kritéria zakázané dohody. Pokud jde o závěry obsažené ve Znaleckém posudku, pak tyto se staly podkladem pro napadené rozhodnutí, resp. podpořily právní argumentaci správního orgánu prvního stupně. Souhlasím, že Znalecký posudek neprokazuje skutečné narušení soutěže; pro prokázání porušení § 3 odst. 1 zákona však postačí, že dohoda o výměně informací k takovému narušení toliko potenciálně mohla vést. Podle mého přesvědčení, v rámci něhož jsem se v plném rozsahu ztotožnil se závěry správního orgánu prvního stupně, bylo v rámci správního řízení a v napadeném rozhodnutí toto potenciální narušení hospodářské soutěže na relevantním trhu stavebního spoření-fáze spořící v důsledku dohody o výměně informací mezi účastníky řízení spolehlivě prokázáno.
Již ve svém druhém rozhodnutí o rozkladech jsem uvedl, že ekonomická analýza potenciálního dopadu určitého jednání na hospodářskou soutěž může z povahy věci spočívat na obecnějších úvahách a východiscích, ty však v takovém případě musejí být zasazeny do ekonomického kontextu konkrétní posuzované situace, a v tomto kontextu pak musí být jejich obecná platnost ověřena (bod 119 odůvodnění druhého rozhodnutí o rozkladech). Úvaha, která dovozuje potenciální narušení soutěže ve smyslu § 3 odst. 1 zákona, nemůže spočívat na přímých důkazech, nýbrž vždy musí být založena na ekonomickém modelu jednání soutěžitelů na trhu, který je třeba vystavět na objektivních vstupních informací a pravděpodobnostních vývodech. Úvahy v takové analýze obsažené musejí být logické a přezkoumatelné. V tomto ohledu se postup soutěžního úřadu při aplikaci § 3 odst. 1 zákona blíží postupu při posuzování spojení soutěžitelů z toho pohledu, zda nepovedou k podstatnému narušení soutěže ve smyslu § 17 odst. 3 zákona. Ani tam nemůže být z povahy věci poskytnut přímý důkaz, že k takovému podstatnému narušení soutěže skutečně dojde. Proto jsou i v projednávaném případě instruktivní závěry Nejvyššího správního soudu, přijaté při přezkumu rozhodnutí o nepovolení spojení. Podle soudu je soutěžní úřad oprávněn sám odhadovat budoucí vývoj na relevantních trzích a na těchto svých úvahách založit své rozhodnutí ve věci. Soud tu vyložil (v kontextu kontroly tržních koncentrací), že pro řádné posouzení a rozhodnutí je nepochybně nutno zvažovat i další možný vývoj na relevantních trzích. To je při reálné neexistenci objektivních informací o tomto vývoji možné pouze v rovině odborných odhadů a domněnek založených na znalostech a zvážení dostupných informací, vývojových trendů, standardních vzorců chování účastníků trhu apod. (srov. rozsudek č.j. 2 A 10/2002-OL-269 ze dne 13. 4. 2004 ve věci KMV , publ. ve Sb. NSS pod č. 280/2004). Jsem přesvědčen, že tato kritéria důkazního standardu se uplatní stejně, pokud jde o prokázání potenciálu fúze či akvizice podstatně narušit soutěž, jako při prokazování potenciálu dohody mezi soutěžiteli narušit soutěž ve smyslu § 3 odst. 1 zákona. Ověřil jsem, že správní orgán prvního stupně kritériím uvedeným v tomto odstavci v napadeném rozhodnutí dostál a potenciál dohody narušit soutěž spolehlivě prokázal.
Pokud jde o námitku účastníky řízení, že napadené rozhodnutí pracuje s pojmy převzatými ze Znaleckého posudku (konkrétně se jedná např. o pojmy jako informační asymetrie, test nedokonalé informace či nenahraditelný informační servis), aniž by měly konkrétní obsah, jsem toho názoru, že se jedná o námitku účelovou. Ověřil jsem, že uvedené pojmy jsou v ekonomických naukách běžně užívané, když např. koncept informační asymetrie byl poprvé publikován americkým profesorem ekonomie G. A. Akerlofem a dále rozpracován dalšími ekonomy, např. J. A. Mirlessem a W. Vickereyem ( v roce 2001 byla za analýzy trhů s informační asymetrií udělena G. A. Akerlofovi , A. M. Spencemu a J. E. Stiglitzovi Nobelova cena za ekonomii). Informační asymetrie nastává tehdy, jestliže jedna strana zamýšlené transakce má relativně více informací o předmětu transakce a je schopna této skutečnosti využít na újmu strany druhé. V mnoha případech lze dovodit existenci informační asymetrie mezi kupujícími a prodávajícími. Modely informační asymetrie jsou založeny na tom, že informační asymetrie způsobuje neefektivitu trhů a nutí tržní subjekty podstupovat určité riziko. Modely informační asymetrie byly přitom rozpracovány na velký počet různých tržních transakcí.
Pokud napadené rozhodnutí hovoří o testu nedokonalé informace , pak k tomu lze uvést, že se jedná o situaci, kdy subjekty nevnímají všechny parametry posuzovaného produktu stejnou měrou. Tento koncept považuji v kontextu posouzení daného případu za zcela relevantní a mající zcela jasný obsah. Význam testu nedokonalé informace spočívá ve zhodnocení způsobu rozhodování spotřebitelů, např. potenciálních klientů účastníků řízení. Tyto klienty totiž nevede k výběru pro ně optimální možnosti z jednotlivých variant nabídek zhodnocení všech finančních parametrů produktu stavebního spoření-fáze spořící. Současná ekonomická teorie běžně uznává existenci tzv. tržních poruch, které vedou k tomu, že i racionálně ekonomicky uvažující subjekt může zvolit alternativu, která není optimální. Jednou z příčin těchto tržních poruch je pak shora popsaná informační asymetrie.
Uzavírám tedy, že informace vyměňované mezi účastníky řízení na základě dohody o výměně informací tedy mohly sloužit jako kvalitní měřítko reakce poptávkové strany po produktu stavebního spoření-fáze spořící na změny v parametrech, které nejsou součástí standardního komunikačního mixu účastníků řízení, a u nichž je pravděpodobná existence stavu blízkého informační asymetrie na poptávkové straně.
Posouzení dohody o výměně informací z pohledu soutěžního práva vyžaduje velmi podrobné a komplexní zhodnocení všech relevantních skutečností, když rozlišení mezi soutěžně neutrální a zakázanou výměnou informací je velmi komplikované. Domnívám se, že napadené rozhodnutí obsahuje komplexní zhodnocení všech relevantních skutečností, přičemž relevantním závěrům správního orgánu prvního stupně nelze ničeho vytknout. Závěry, ke kterým dospěl správní orgán prvního stupně a s nimž jsem se ztotožnil, a podpůrné argumenty, jež jsou uvedeny v tomto rozhodnutí, jsou v souladu s ustálenou rozhodovací praxí Evropské komise, jakož i judikaturou Evropského soudního dvora a Soudu prvního stupně (srov. zejména rozsudek Evropského soudního dvora C-7/95 ve věci John Deere v Komise , [1998] ECR I-3111, rozsudek Evropského soudního dvora 40-48, 50, 54-56, 111, 114/74 ve spojených věcech Coöperatieve Vereniging "Suiker Unie" UA v Komise , [1975] ECR 01663, rozsudek Soudu prvního stupně T-16/98 ve věci Wirtschaftsvereinigung Stahl and others v Komise , [2001] ECR II-1217, a rozhodnutí Evropské komise IV/31.370 a 31.446 ve věci UK Agricultural Tractor Registration Exchange , OJ L 068, 13. 3. 1992, P. 0019-0033).
Shrnuji tedy, že účastníci řízení svým jednáním, tj. uzavřením a plněním zakázané a neplatné dohody o výměně informací tak, jak bylo skutkově popsáno v napadeném rozhodnutí, mohli narušit hospodářskou soutěž na relevantním trhu stavebního spoření-fáze spořící. V rámci správního řízení bylo prokázáno naplnění jak formálních, tak i materiálních znaků zakázané dohody o výměně informací, která spočívala v tom, že účastníci řízení si dne 18. 12. 1997 na jednání Pracovního sdružení stavebních spořitelen společně dohodli komplexní systém výměny aktuálních statistických přehledů o výsledcích svého podnikání v oblasti stavebního spoření, který si také s měsíční periodicitou mezi sebou vyměňovali. Potenciální negativní dopad dohody shledávám ve dvou rovinách; jednak mohla dohoda o výměně informací vést k deformaci soutěžního prostředí mezi účastníky řízení navzájem, jednak mohl být v důsledku plnění dohody o výměně informací odčerpáván prospěch z nedeformovaného soutěžního prostředí na straně konečných spotřebitelů, a to k jejich újmě.
Koncepce § 22 odst. 2 zákona opravňuje Úřad uložit za jeho porušení pokutu do výše 10.000.000,-Kč nebo do výše 10 % z čistého obratu dosaženého za poslední ukončený kalendářní rok. Při rozhodování o výši pokuty Úřad přihlédne zejména k závažnosti, případnému opakování a délce trvání porušování zákona.
Správní orgán prvního stupně věnoval odůvodnění uloženým pokutám zásadní část svého rozhodnutí, konkrétně body 203-226 napadeného rozhodnutí. V nich uvedl, že při stanovení konkrétní výše pokuty vyšel z obratového kritéria. Konkrétně se správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí zabýval hodnocením závažnosti jednání účastníků řízení, jeho dopadem na hospodářskou soutěž, posoudil délku trvání porušování zákona a kritérium opakování, resp. skutečnost, že ani jeden z účastníků řízení nejednal protisoutěžně opakovaně, jakož i subjektivní stránku tohoto jednání. Jako vedlejší faktory pro posouzení konkrétní výše pokut vzal správní orgán prvního stupně v potaz skutečnost, že trh, na němž k porušení zákona došlo, je poměrně významný, s vysokým počtem spotřebitelů. Polehčující skutečností pak dle názoru správního orgánu prvního stupně bylo, že účastníci řízení ukončili plnění dohody o výměně informací krátce po zahájení správního řízení, tj. počátkem května roku 2004.
Základním východiskem pro stanovení výše pokuty, resp. posouzení přiměřenosti výše pokuty, je skutečnost, že trest by měl zejména odpovídat povaze a závažnosti správního deliktu, za nějž je ukládán. Ve správním řízení bylo deklarováno porušení § 3 odst. 1 zákona, neboť účastníci řízení uzavřeli a plnili zakázanou a neplatnou dohodu o výměně informací, která mohla vést k narušení hospodářské soutěže na relevantním trhu stavebního spoření-fáze spořící. Jednání účastníků řízení bylo vyhodnoceno jako méně závažné porušení zákona, neboť dohoda o výměně informací není dohodou, jež lze považovat za zakázanou per se . Z tohoto důvodu byla stanovena jako základní částka pro výpočet pokuty výše 0,3 % z čistého obratu jednotlivých účastníků (pozn. z rozhodovací praxe Úřadu plyne, že při závažném porušení zákona je ukládána sankce v základní výši cca 1 až 2 % z čistého obratu; srov. rozhodnutí č.j. R 23-28/2004 ze dne 31. 5. 2004 ve věci Distribuce PHM ). Závěr, který správní orgán učinil ve vztahu k závažnosti jednání účastníků řízení, shledávám přezkoumatelným a správným.
Pokuty nelze ukládat mechanisticky; přiměřenost sankce je třeba posuzovat v celkových souvislostech s přihlédnutím k jeho závažnosti. Při hodnocení závažnosti jednání musí však soutěžní úřad přihlížet ke značnému počtu skutečností, jejichž povaha a význam se mění podle druhu daného jednání a jeho zvláštních okolností (ve stejném duchu srov. rozsudek Soudu prvního stupně T-279/02 ze dne 6. 4. 2006 ve věci Degussa v Komise , [2006] ECR II-897). Mají-li být pokuty přiměřené nejen k závažnosti a délce protisoutěžního jednání, ale i k celkovému významu soutěžitele, jenž se takového jednání dopustil, je relevantním kritériem poměr výše uložené pokuty k celkovému čistému obratu soutěžitele za poslední ukončené kalendářní období, a porovnávání absolutní výše ukládaných pokut nemá praktického významu. Jakkoli nezpochybňuji tvrzení účastníků řízení, že Úřad v minulosti ukládal v některých případech za porušení soutěžního práva nižší pokuty (v procentním vyjádření čistého obratu), nelze přehlížet, že v jiných případech ukládal pokuty ve vyšším procentním vyjádření z čistého obratu dotčených soutěžitelů. Poukázat lze např. na rozhodnutí předsedy Úřadu č.j. R 7/96 ze dne 19. 9. 1996 ve věci Autoškoly , kdy uložené pokuty přesáhly 2 % z obratu dotčených soutěžitelů. Uzavírám tedy, že uložené pokuty mají představovat zásah odpovídající tomu, kdo se protisoutěžního jednání dopustil, tj. nelze přehlédnout rovněž výchovný charakter ukládaných pokut (srov. např. rozsudek Krajského soudu v Brně č.j. 29 Ca 316/2003-76 ze dne 31. 1. 2005 ve věci Komora veterinárních lékařů ).
Napadené rozhodnutí, jakož i jemu předcházející správní řízení, jsem tedy přezkoumal specificky ve vztahu k těmto námitkám a dospěl jsem k závěru, že správní orgán prvního stupně postupoval v souladu se zásadami ovládajícími správní řízení. Z napadeného rozhodnutí i ze správního spisu jsem ověřil, že správní orgán prvního stupně zjistil v souladu s § 32 odst. 1 správního řádu přesně a úplně skutečný stav věci, a za tím účelem si opatřil potřebné podklady, které správně vyhodnotil. Podkladem pro toto rozhodnutí byly přitom důkazy listinného charakteru, výpovědi svědků, vyjádření účastníků řízení, jakož i nezávislé ekonomické analýzy (Ekonomická analýza a Znalecký posudek). Podle mých zjištění byly shromážděné důkazy správním orgánem prvního stupně řádně posouzeny, a to jak jednotlivě, tak ve vzájemné souvislosti, což vedlo k objektivizaci podkladů, na základě nichž bylo v prvním stupni rozhodováno. Shromážděné podklady podle mého zjištění poskytují spolehlivou podporu pro závěr, jež se promítl do výrokové části I. tohoto rozhodnutí, totiž že účastníci řízení uzavřeli a plnili zakázanou a neplatnou dohodu o výměně informací, která mohla vést k narušení hospodářské soutěže na relevantním trhu stavebního spoření-fáze spořící.
Přesto se po přezkoumání výroku napadeného rozhodnutí s některými námitkami účastníků částečně ztotožňuji. Z tohoto důvodu jsem provedl upřesnění výrokové části I. napadeného rozhodnutí v tom smyslu, že zákaz obsažený v § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb., jakož i v § 3 odst. 1 zákona byl porušen tím, že účastníci řízení dne 18. 12. 1997 uzavřeli a následně v období do 30. 4. 2004 plnili zakázanou a neplatnou dohodu o výměně informací, když jsem pozměnil skutkovou větu výroku napadeného rozhodnutí v tom smyslu, že jsem v ní blíže specifikoval, že za zakázanou a neplatnou dohodu o výměně informací považuji celý komplexní systém výměny aktuálních statistických přehledů o výsledcích podnikání účastníků řízení v oblasti stavebního spoření, který si s měsíční periodicitou mezi sebou účastníci řízení vyměňovali . Upřesněno bylo rovněž časové ohraničení skutku. Mám za to, že tato změna výroku napadeného rozhodnutí odstraní jakékoli pochybnosti o tom, v jakém konkrétním jednání je porušení § 3 odst. 1 zákona shledáno. Podle mého přesvědčení tak změněný výrok rozhodnutí plně koresponduje s § 47 odst. 2 správního řádu. Výrok rozhodnutí dále odpovídá i požadavkům ustálené judikatury ve správních věcech v tom smyslu, že z něj lze vyčíst, kdo se protisoutěžního deliktu dopustil a jakým konkrétním jednáním, tedy že obsahuje skutkovou větu, která je formulována tak, aby znemožnila záměnu jednání, v němž je spatřováno porušení zákona. Jsem přesvědčen, že na výrok správního rozhodnutí nelze klást přehnané požadavky v tom smyslu, že by již v něm bylo nezbytné uvést veškeré skutečnosti, na základě kterých správní orgán prvního stupně deklaroval porušení § 3 odst. 1 zákona. Tyto podpůrné okolnosti, které rozvádějí skutkovou větu uvedenou ve výroku rozhodnutí, pak musejí být řádným způsobem uvedeny v odůvodnění rozhodnutí. V případě napadeného rozhodnutí tomu tak podle mých zjištění skutečně bylo.