Source: https://www.us-rs.si/odlocitve/?id=113431
Timestamp: 2020-06-06 18:22:26+00:00
Document Index: 8419588

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

ECLI:SI:USRS:2019:U.I.78.16
Prvi odstavek 44. člena in 45. člen Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 91/09, 33/11, 46/13, 63/13, 69/13 – popr. in 17/15) nista v neskladju z Ustavo.
Ustavna pritožba zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. X Ips 365/2014 z dne 24. 2. 2016 v zvezi s sodbo Upravnega sodišča v Ljubljani št. I U 444/2013 z dne 4. 6. 2014 se zavrne.
Sodniki, ki so po določenem času ponovno izvoljeni v sodniško funkcijo, in tisti, ki to funkcijo neprekinjeno opravljajo, so v različnem položaju, zato jih lahko zakonodajalec različno obravnava. Načelo varstva zaupanja v pravo posamezniku zagotavlja, da mu država pravnega položaja ne bo arbitrarno poslabšala, to je poslabšala brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu. Zakon o sodniški službi (ali kateri drug zakon) ne določa (in nikoli ni določal), da morajo biti sodniki, ki jim sodniška funkcija preneha, ob ponovni izvolitvi uvrščeni v isti plačni razred oziroma naziv, ki so ga pridobili z napredovanjem pred prenehanjem sodniške funkcije. Zato o pridobljenih pravicah v smislu 2. člena Ustave ni mogoče govoriti. Zahteva po upoštevanju napredovanj iz prvega mandata ob ponovni izvolitvi v sodniško funkcijo tudi ne izhaja iz Ustave. Ureditev razvrščanja v plačne razrede ob ponovnem imenovanju za sodnika (in na splošno ureditev pravic sodnikov, ki so ponovno izvoljeni) sodi v polje proste presoje zakonodajalca. Izpodbijane določbe Zakona o sodniški službi ne učinkujejo neposredno. Predpostavka za vložitev pobude v takšnih primerih je tudi pogoj izčrpanosti pravnih sredstev po vsebini, kar pomeni, da mora pobudnik trditve o domnevni protiustavnosti ureditve, na podlagi katere je bila sprejeta odločitev v njegovi zadevi, uveljavljati že v postopku pred pristojnimi sodišči. Ker pobudnica očitkov o neskladju izpodbijane ureditve s prepovedjo diskriminacije (na podlagi starosti) ni uveljavljala že v postopku pred rednimi sodišči, čeprav je to možnost imela (tožba, revizija), v materialnem smislu ni izčrpala pravnega sredstva. Pobudnica zato kljub vloženi ustavni pritožbi ne izkazuje pravnega interesa za presojo izpodbijanih določb z vidika prepovedi diskriminacijskega obravnavanja.
Iz razlogov, ki jih je Ustavno sodišče navedlo pri presoji izpodbijane ureditve, tudi stališču, na katerem temeljita izpodbijani sodbi, ni mogoče očitati, da krši pravico pritožnice iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Oceno arbitrarnega ravnanja bi lahko Ustavno sodišče izreklo le v primeru, če sodišče svoje odločitve ne bi utemeljilo s pravnimi argumenti in bi bilo zato mogoče sklepati, da ni odločalo na podlagi zakona, temveč na podlagi kriterijev, ki pri sojenju ne bi smeli priti v poštev. Tega izpodbijanima sodbama ni mogoče očitati, saj sta razumno in prepričljivo obrazloženi z jezikovno in sistematično razlago zakonov (Zakona o sodniški službi in Zakona o sistemu plač v javnem sektorju). Po prvem odstavku 51. člena Zakona o Ustavnem sodišču je mogoče ustavno pritožbo vložiti šele, ko so izčrpana vsa pravna sredstva. Zahteva po izčrpanju vseh pravnih sredstev, ki izhaja iz navedene določbe, ne pomeni samo formalnega izčrpanja (to je vložitve pravnega sredstva), ampak tudi materialno izčrpanje (to je vsebinsko uveljavljanje kršitev človekovih pravic že v vloženih pravnih sredstvih).
1.5.51.2.6 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Zavrnitev ustavne pritožbe. 1.5.51.1.13.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis skladen - Z ustavo. 5.2 - Temeljne pravice - Enakost „(14.2)“. 4.7.4.1.6.1 - Ustanove - Pravosodni organi - Organizacija - Člani - Položaj - Nezdružljivost. 4.7.4.1.5 - Ustanove - Pravosodni organi - Organizacija - Člani - Prenehanje funkcije. 1.5.5.2 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Ločena mnenja članov - Odklonilna mnenja. 1.4.10.6 - Ustavno sodstvo - Postopek - Vmesni postopki - Izločitev sodnika.
Člen 14, 2, Ustava [URS] Člen 21, 59.1, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
u-i-78-16-up-384-16-odklonilno-lm-dr-pavcnika.pdf
u-i-78-16-up-384-16.pdf
U-I-78/16-21
Up-384/16-20
Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Tadeje Zima Jenull, Ljubljana, ki jo zastopa Nevenka Šorli, odvetnica v Ljubljani, na seji 5. junija 2019
1. Prvi odstavek 44. člena in 45. člen Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 91/09, 33/11, 46/13, 63/13, 69/13 – popr. in 17/15) nista v neskladju z Ustavo.
2. Ustavna pritožba zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. X Ips 365/2014 z dne 24. 2. 2016 v zvezi s sodbo Upravnega sodišča v Ljubljani št. I U 444/2013 z dne 4. 6. 2014 se zavrne.
1. Pobudnica navaja, da izpodbija prvi odstavek 44. člena in 45. člen Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS), ker pri uvrstitvi v plačni razred ne urejata položaja sodnika, ki je, potem ko mu je sodniška funkcija prenehala, na položaj sodnika ponovno izvoljen. Prvi odstavek 44. člena ZSS naj bi bil v neskladju z Ustavo zato, ker naj ne bi natančneje določal, kateremu plačnemu razredu za sodniški naziv, v katerega je bil sodnik imenovan, ali kateremu položaju, na katerega je imenovan, mora ustrezati njegova osnovna plača oziroma po katerih merilih se ta razred določa. Izpodbijana določba naj prav tako ne bi izrecno določala, ali se pri tem upoštevajo dosežena napredovanja sodnika, ki je že opravljal sodniško službo. Zato naj bi bila zaradi protiustavne pravne praznine v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, saj naj bi omogočala neenakopravno obravnavo sodnikov, ki so nepretrgano v kariernem sistemu, v primerjavi s sodniki, ki jim je vmes sodniška funkcija prenehala. Člen 45 ZSS naj bi bil v neskladju z Ustavo zato, ker po 14. 11. 2009 več ne omogoča, da se sodniki v primeru, ko so po prenehanju sodniške funkcije na položaj sodnika ponovno izvoljeni, uvrstijo v višji plačni razred od izhodiščnega (med 16. 10. 2007 in 14. 11. 2009 naj bi to omogočal). Pritožnica zatrjuje tudi neskladje z načelom prepovedi diskriminacije glede na starost iz 21. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016, str. 389 – v nadaljevanju Listina) in Direktive Sveta 2000/78/ES z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu (UL L 303, 2. 12. 2000, str. 16–22 – v nadaljevanju Direktiva 2000/78/ES) v povezavi s sodno prakso Sodišča Evropske unije.
2. Pobudnica vlaga ustavno pritožbo, s katero izpodbija sodbo Vrhovnega sodišča o zavrnitvi revizije zoper sodbo Upravnega sodišča, s katero je bila zavrnjena njena tožba zoper odločbo predsednika Višjega sodišča v Ljubljani z dne 9. 5. 2012 v zvezi z odločbo Sodnega sveta z dne 17. 1. 2013 in zoper odločbo podpredsednika Višjega sodišča v Ljubljani z dne 14. 6. 2012 v zvezi z odločbo Sodnega sveta z dne 17. 1. 2013. Predmet tožbe v upravnem sporu je bil tisti del odločitve obeh prvostopenjskih odločb, ki se nanaša na pritožničino uvrstitev v 55. plačni razred (prva izpodbijana odločba) ter na obračunavanje in izplačevanje plače v skladu s tem plačnim razredom (prva in druga odločba), potem ko je bila pritožnica ponovno izvoljena v sodniško funkcijo na sodniško mesto višje sodnice ter je ponovno nastopila sodniško službo. Upravno sodišče je zavrnilo tožbeno razlogovanje, da bi morale biti pri uvrstitvi v plačni razred upoštevane pritožničine dotedanje sodniške izkušnje ter doseženi položaj. Pritrdilo je stališču tožene stranke, da je glede na 45. člen ZSS pravilna uvrstitev pritožnice v za to sodniško funkcijo izhodiščni 55. plačni razred, saj gre za uvrstitev v plačni razred ob nastopu sodniške službe po izvolitvi, višji plačni razred pa lahko sodnik pridobi le z napredovanjem. Obrazložilo je, da je zakonska ureditev popolna (da ne gre za protiustavno pravno praznino in da ni mogoče smiselno uporabiti določb ZSS o napredovanju sodnikov) in da ni v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Vrhovno sodišče je zavrnilo revizijo. Strinjalo se je z odločitvijo in obrazložitvijo Upravnega sodišča.
3. Pritožnica zatrjuje, da je razlaga 45. člena ZSS, po kateri ponovno izvoljeni sodnik kljub predhodno doseženemu napredovanju in položaju ne more biti uvrščen v višji plačni razred od najnižjega plačnega razreda, v katerega je uvrščena funkcija, arbitrarna in v neskladju z načelom enakosti pred zakonom. Navaja, da je njen položaj primerljiv s sodniki, ki neprekinjeno opravljajo sodniško službo, ne pa s tistimi, ki so prvič izvoljeni v sodniško funkcijo. Meni, da gre za pridobljeno pravico do upoštevanja sodniških izkušenj in napredovanj, ki mora uživati zakonsko in ustavnopravno varstvo. Razlaga Upravnega sodišča o različnosti položajev sodnikov, ki neprekinjeno opravljajo sodniško službo, in tistih, ki so po prenehanju sodniške funkcije po določenem času ponovno izvoljeni v sodniško funkcijo, naj bi bila arbitrarna. Na takšen način zavrnjena tožba naj ne bi bila ustrezno obrazložena in tudi Vrhovno sodišče naj ne bi odgovorilo na vsebinsko enake revizijske navedbe, zaradi česar naj bi bila pritožnici prav tako kršena pravica iz 22. člena Ustave. Pritožnica sodiščema očita tudi, da nista opravili primerjave položaja pritožnice kot odvetnice s položajem tistih sodnikov, ki so dodeljeni za opravljanje drugih strokovnih del na Sodni svet ali v Center za izobraževanje v pravosodju ali na Ministrstvo za pravosodje, ki se jim v obdobje napredovanja šteje tudi opravljanje del v navedenih organih. Zatrjuje tudi kršitev načela prepovedi diskriminacije glede na starost iz 21. člena Listine in Direktive 2000/78/ES.
4. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-78/16, Up-384/16 z dne 29. 3. 2018 ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo. V skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) je o sprejemu ustavne pritožbe obvestilo Vrhovno sodišče in Sodni svet.
5. S sklepom iz prejšnje točke obrazložitve je Ustavno sodišče tudi sklenilo, da sprejme pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 44. člena in 45. člena ZSS. Pobuda je bila na podlagi prvega odstavka 28. člena ZUstS poslana Državnemu zboru.
6. Državni zbor v odgovoru navaja, da so izpodbijane določbe jasne in določne, v skladu z njimi ima sodnik ob izvolitvi pravico do osnovne plače, ki ustreza plačnemu razredu za sodniški naziv, v katerega je imenovan, ali položaju, na katerega je imenovan. Takšna ureditev naj bi veljala tako za sodnike, ki so prvič izvoljeni v sodniško funkcijo, kot tudi za tiste, ki so vanjo ponovno izvoljeni. Izpodbijane določbe naj prav tako ne bi bile v neskladju z načelom enakosti pred zakonom. Državni zbor zatrjuje, da sodniki, ki so (ponovno) izvoljeni v sodniško funkcijo, in tisti, ki so nepretrgoma v kariernem sistemu in so napredovali v skladu z zakonom, glede uvrstitve v plačni razred niso v bistveno enakem pravnem položaju. Na eni strani naj bi šlo za sodnike, ki so bili ob imenovanju na določeno sodniško mesto uvrščeni v začetni plačni razred funkcije ter so uvrstitve v višje plačne razrede dosegli z napredovanjem, na drugi strani pa za sodnike, ki vstopajo v sodniško funkcijo in so lahko bivši sodniki, bivši odvetniki, bivši notarji ter drugi pravni strokovnjaki z najmanj toliko delovnih izkušenj na pravnih delih po opravljenem pravniškem državnem izpitu, kot določa ZSS. Državni zbor poudarja, da s prenehanjem sodniške službe sodnik ne ohrani nobenih pravic iz položaja, v katerem je bil, ko je opravljal sodniško službo (z izjemo pravice do predčasne upokojitve, če gre za prenehanje sodniške funkcije iz razloga po 3. ali 5. točki prvega odstavka 74. člena ZSS in če izpolnjuje pogoje za tako upokojitev), zato tudi ni mogoče govoriti o pridobljeni pravici do upoštevanja sodniških izkušenj pri uvrstitvi v plačni razred ob ponovni izvolitvi za sodnika. Državni zbor opozarja na odločbi Ustavnega sodišča št. U-l-159/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 120/08, in OdlUS XVII, 71) in št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 1/07, in OdlUS XV, 84), iz katerih naj bi izhajalo, da je varstvo pred znižanjem plače omejeno na čas opravljanja sodniške funkcije oziroma med trajanjem mandata in da varstvo pred znižanjem plače sodnika varuje pred vsakršnimi posegi, ki povzročijo znižanje plače, kakršno je lahko sodnik utemeljeno pričakoval ob nastopu sodniške funkcije. To naj bi med drugim pomenilo, da sodnika Ustava ne varuje glede plače v primeru ponovne izvolitve v sodniško funkcijo po prekinitvi opravljanja sodniške službe. Državni zbor prikazuje tudi genezo zakonske določbe o možnosti uvrstitve v višji plačni razred ob izvolitvi oziroma imenovanju sodnika, iz katere naj bi bilo razvidno, da se je ta določba pogosto spreminjala v skladu z dejanskimi potrebami po zapolnjevanju sodniških vrst na sodiščih določenih stopenj in v skladu z oceno zakonodajalca, kakšni pravni kadri naj bi bili primerni za sodnike, da bi zagotavljali visoko strokovno in učinkovito izvrševanje sodne funkcije na ravni države. Po mnenju Državnega zbora iz te geneze izhaja, da sodi vprašanje o možnosti uvrstitve sodnika v višji plačni razred od začetnega plačnega razreda funkcije ob njegovi izvolitvi v polje proste presoje zakonodajalca, ki v tem okviru oceni, ali so takšne spodbude za prehajanje pravnih kadrov med sodnike (še) potrebne, in v primeru pozitivnega odgovora, za katera sodniška mesta in iz katerih razlogov. Prav tako naj bi spadalo v polje proste presoje zakonodajalca, ali se bodo predhodne sodniške izkušnje upoštevale kot razlog za morebitno ugodnejšo uvrstitev v plačni razred ob ponovni izvolitvi kandidata za sodnika.
7. Svoje mnenje o pobudi je Ustavnemu sodišču poslala Vlada. Meni, da prvi odstavek 44. člena ZSS ni v neskladju s 14. členom Ustave, in se glede razlogov sklicuje na obrazložitev v izpodbijani sodbi Vrhovnega sodišča. Glede zatrjevane protiustavnosti 45. člena ZSS, ker ta po 14. 11. 2009 ne omogoča več, da se sodniki v primeru, ko so po prenehanju sodniške funkcije na položaj sodnika ponovno izvoljeni, uvrstijo v višji plačni razred od izhodiščnega, pojasnjuje, da je bila z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 91/09 – v nadaljevanju ZSS-I) navedena možnost ukinjena, ker so bili z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 91/09 – ZSPJS-L) sodniki že ob izvolitvi oziroma imenovanju v izhodišču uvrščeni bistveno višje kot pred ZSPJS-L. Vlada navaja, da se predhodne pravniške in s tem tudi sodniške izkušnje upoštevajo v okviru kriterijev za izbiro med kandidati za izvolitev, ne pa tudi pri uvrstitvi v plačni razred. Zatrjuje, da so vsi novoizvoljeni sodniki v enakem položaju, ker so vsi izvoljeni pod enakimi pogoji in so zato vsi uvrščeni v začetni plačni razred za sodniški naziv, v katerega so imenovani. Vlada meni, da ponovna izvolitev v sodniško funkcijo sama po sebi ne "oživi" pravic, ki jih je imel sodnik pred prenehanjem sodniške funkcije. Pojasnjuje, da s prenehanjem sodniške funkcije sodnik ne ohrani nobenih pravic iz položaja, v katerem je bil, ko je opravljal sodniško službo (po 75. členu ZSS je izjema le pravica do predčasne upokojitve, če gre za prenehanje sodniške funkcije iz razloga po 3. ali 5. točki prvega odstavka 74. člena ZSS in če izpolnjuje pogoje za tako upokojitev). Glede na navedeno Vlada meni, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo in da ureditev vprašanja upoštevanja že pridobljenih pravic do plače ob ponovni izvolitvi v sodniško funkcijo sodi v polje proste presoje zakonodajalca.
8. Pobudnica v odgovoru na odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade vztraja pri svojih navedbah in dodatno navaja, da se obrazložitev predloga ZSS-I lahko nanaša le na prvo imenovanje na sodniško funkcijo na začetnem položaju okrajnega sodnika. Zakonska ureditev, ki je veljala pred ZSS-I, naj bi za razliko od veljavne dajala Sodnemu svetu manevrski prostor pri uvrščanju novoizvoljenih sodnikov v višji plačni razred od izhodiščnega. Pobudnica navaja, da zakonska geneza potrjuje njeno tezo, da je ves čas od začetka veljavnosti ZSS leta 1994 do ZSS-I iz leta 2009 zakonodaja omogočala drugačno uvrstitev v plačni razred ob izvolitvi in da veljavna ureditev ni samoumevna oziroma edino mogoča. Tedanja ureditev naj bi bila ustavno skladna, ker naj bi omogočala nekdanjemu sodniku, ki je v vmesnem obdobju opravljal drugo delo na pravnem področju (pobudnica odvetniško), da je bil ob ponovni izvolitvi v sodniško funkcijo na kateremkoli sodišču ustrezno uvrščen (glede na druge sodnike) v višji plačni razred od izhodiščnega. Ker 45. člen ZSS te možnosti ne daje več in tudi ni druge določbe, ki bi to omogočala, naj bi bil veljavni 45. člen ZSS v neskladju z Ustavo. Pobudnica opozarja, da Merila za izbiro kandidatov na sodniško mesto podrobneje določajo le postopek in kriterije za izbiro sodnika pri kandidiranju na sodniško mesto, ne dajejo pa odgovora na zastavljeno vprašanje pri uvrščanju sodnika v višji plačni razred od izhodiščnega. Pobudnica meni, da sodniško delo ne pomeni nujno zgolj "golih sodniških izkušenj" kot enega od dveh pogojev, ki sta morala biti po prej veljavni ureditvi izpolnjena za uvrstitev v višji plačni razred od izhodiščnega, temveč je to delo primerljivo s pravnimi deli drugih strokovnjakov, kot so odvetniki, notarji in visokošolski učitelji. Poudarja, da je sodniško delo visoko kvalitetno (zahtevno), izpostavljeno kontrolni funkciji višjih sodišč, ves čas deležno graje z razveljavitvenimi odločbami in ne nazadnje tudi predmet na tej podlagi izdelane ocene sodniške službe. Navaja, da je poleg zahtevnega sodniškega dela na višjem sodišču ves čas sodelovala s Centrom za izobraževanje v pravosodju pri pripravi sodniških šol (insolvenčne, registrske, gospodarskopravne), na posvetih s sodniki prvostopenjskih sodišč, kjer tudi sedaj predava in skrbi za izobraževanje mlajših kolegov, strokovnih sodelavcev in referentov, več kot dvajset let je izpraševalka na pravniških državnih izpitih, več let pa na izpitih za izvršitelje in upravitelje v insolvenčnih postopkih ter za tuje odvetnike. Za svoje sodniško delo naj bi prejela medaljo za izjemne delovne uspehe ali prizadevanja ter za uspešno končane izjemno zahtevne projekte na področju pravosodja, in sicer za publicistično dejavnost, aktivno sodelovanje na domačih in mednarodnih posvetih, za marljivo in izjemno predano delo in nadpovprečno usposobljenost, pri čemer naj bi bilo izrecno navedeno, da si je "med sodniki in širšo javnostjo ustvarila izjemen ugled". Pobudnica zatrjuje, da bi moral biti položaj sodnikov, ki so ponovno izvoljeni na sodniško funkcijo, obravnavan enako kot položaj sodnikov, ki jim ni prenehala sodniška funkcija, ker so bili vsi enako ocenjevani z ocenami sodniške službe in so dosegli enako stopnjo strokovnosti, ki se presoja v okviru meril ocenjevanja po 29. in 30. členu ZSS.
9. Prvi odstavek 44. člena ZSS določa, da ima sodnik pravico do osnovne plače, ki ustreza plačnemu razredu za sodniški naziv, v katerega je imenovan, ali položaju, na katerega je imenovan. V skladu s 45. členom ZSS sodnika v skladu s tem zakonom in z zakonom, ki ureja sistem plač v javnem sektorju, uvrsti v plačni razred predsednik sodišča, predsednika sodišča predsednik neposrednega višjega sodišča in predsednika Vrhovnega sodišča Sodni svet. Ne glede na prejšnji stavek uvrsti sodnika v plačni razred Sodni svet, če je imenovanje povezano s hitrejšim ali izjemnim napredovanjem. Uvrstitev v plačni razred je sestavni del odločbe o napredovanju oziroma imenovanju. Uvrstitev v plačni razred se ne objavi v Uradnem listu Republike Slovenije.
10. Plače v javnem sektorju ureja Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11, 46/13, 50/14, 82/15, 67/17 in 84/18 – v nadaljevanju ZSPJS). Ta v drugem odstavku 9. člena določa, da je osnovna plača funkcionarja določena s plačnim razredom, v katerega je uvrščena posamezna funkcija, oziroma s plačnim razredom, ki ga je funkcionar pridobil z napredovanjem, če funkcionar lahko napreduje v skladu z zakonom. Iz navedene zakonske določbe izhaja, da se sodnik kot funkcionar sodne veje oblasti ob imenovanju uvrsti v izhodiščni plačni razred, v katerega je uvrščena posamezna funkcija, v višji plačni razred pa se lahko uvrsti le z napredovanjem.[1] Zakonska ureditev torej ob vsaki izvolitvi oziroma imenovanju dopušča le uvrstitev v plačni razred funkcije, kamor je lahko sodnik uvrščen brez napredovanja. ZSS in ZSPJS vsebujeta enotno ureditev uvrstitve sodnikov v plačni razred ne glede na to, ali je sodnik izvoljen prvič (enkrat), ali pa gre za sodnika, ki je po prenehanju sodniške funkcije po določenem času ponovno izvoljen in uvrščen v plačni razred; vsaka izvolitev v sodniško funkcijo šteje za prvo (novo) izvolitev. Uvrstitev ponovno izvoljenih sodnikov v plačni razred je torej zakonsko urejena tako, da velja splošno pravilo, po katerem se uvrstijo v izhodiščni plačni razred za določeno funkcijo brez upoštevanja napredovanj, ki so jih na tej isti funkciji morebiti dosegli pred prenehanjem sodniške funkcije. Zakonska ureditev je jezikovno jasna, potrjuje pa jo tudi sistematična razlaga zakonskega besedila, saj 45. člen ZSS izrecno določa, da se sodnik uvrsti v plačni razred v skladu z ZSS in z zakonom, ki ureja sistem plač v javnem sektorju, torej ZSPJS.
11. Glavni očitek pobudnice je, da je opisana izpodbijana ureditev v neskladju z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), ker pri uvrstitvi v plačni razred brez razumnega razloga različno obravnava sodnike, ki so po določenem času ponovno izvoljeni v sodniško funkcijo, in sodnike, ki neprekinjeno opravljajo sodniško funkcijo. Pobudnica zatrjuje, da gre za enake pravne položaje, ki bi morali biti enako obravnavani, saj so bili tudi sodniki, ki jim je sodniška funkcija na lastno željo prenehala in so po določenem času ponovno izvoljeni, v času trajanja prvega mandata (v kariernem sodnem sistemu) ocenjevani z ocenami sodniške službe enako kot sodniki, ki neprekinjeno opravljajo sodniško službo. Zato meni, da bi morala biti ta napredovanja upoštevana pri uvrstitvi v plačni razred ob ponovni izvolitvi.
12. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave zahteva, da je treba v bistvenem enake položaje obravnavati enako.[2] Pri presoji skladnosti izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 14. člena Ustave je tako treba najprej odgovoriti na vprašanje, ali je pobudnica, ki je bila ob prenehanju sodniške funkcije uvrščena v 58. plačni razred in naziv višja sodnica svetnica, ob drugi izvolitvi v sodniško funkcijo v bistveno enakem položaju kot višji sodnik, ki je v 58. plačni razred uvrščen v času druge pobudničine izvolitve.
13. Stalnost sodnikov je pomembna za učinkovito in stabilno sodstvo. Za sodnike, ki neprekinjeno opravljajo sodniško funkcijo, ves čas veljajo pravila o nezdružljivosti sodniške funkcije (133. člen Ustave)[3] in druge omejitve iz ZSS,[4] sodniki so neprekinjeno zavezani spoštovanju kodeksa sodniške etike, ki določa pravila ne le za službeno, temveč tudi zasebno ravnanje in vedenje sodnikov zaradi varovanja neodvisnosti, nepristranskosti in poštenosti sodnikov ter ugleda sodniške službe.[5] Glede na to je razumen zaključek, da karierni sodniki, ki svojo službo opravljajo neprekinjeno, s svojim delom in izkušnjami pomembno prispevajo k učinkovitemu in kvalitetnemu sodstvu. Sodnikov, ki jim na lastno željo sodniška funkcija preneha in se nanjo po več letih (lahko tudi desetletjih) vrnejo, v vmesnem obdobju navedene zapovedi in omejitve ne vežejo. Na tej razliki temelji različno zakonsko urejanje njihovih pravnih položajev oziroma uvrstitve v plačni razred. Ta razlika zadošča za sklep, da so sodniki, ki so po določenem času ponovno izvoljeni v sodniško funkcijo, in tisti, ki to funkcijo neprekinjeno opravljajo, v tako različnem položaju, da jih lahko zakonodajalec pri uvrščanju v plačne razrede različno obravnava.
14. Na podlagi navedenega je Ustavno sodišče presodilo, da izpodbijano razlikovanje pri uvrstitvi v plačni razred ne krši splošnega načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
15. Kolikor je mogoče navedbe pobudnice razumeti tudi kot očitek o neskladju izpodbijane ureditve z 2. členom Ustave, ker naj bi posegala v pravice ponovno izvoljenih sodnikov do upoštevanja že pridobljenih sodniških izkušenj, napredovanj in naziva, Ustavno sodišče pojasnjuje, da načelo varstva zaupanja v pravo posamezniku zagotavlja, da mu država pravnega položaja ne bo arbitrarno poslabšala, to je poslabšala brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu.[6] Poslabšanje posameznikovega pravnega položaja torej pomeni conditio sine qua non, da je sploh mogoče govoriti o neskladju z načelom zaupanja v pravo.[7] ZSS (ali kateri drug zakon) ne določa (in nikoli ni določal), da morajo biti sodniki, ki jim sodniška funkcija preneha, ob ponovni izvolitvi uvrščeni v isti plačni razred oziroma naziv, ki so ga pridobili z napredovanjem pred prenehanjem sodniške funkcije. Zakonska ureditev pobudnici torej ni priznavala posebnih pravic na podlagi v času prvega mandata doseženih napredovanj, zaradi česar o pridobljenih pravicah v smislu 2. člena Ustave ni mogoče govoriti.[8] Zahteva po upoštevanju napredovanj iz prvega mandata ob ponovni izvolitvi v sodniško funkcijo tudi ne izhaja iz Ustave. Ureditev razvrščanja v plačne razrede ob ponovnem imenovanju za sodnika (in na splošno ureditev pravic sodnikov, ki so ponovno izvoljeni) sodi v polje proste presoje zakonodajalca. V veljavni ureditvi se pretekle sodniške izkušnje upoštevajo kot kriterij za (ponovno) izvolitev v sodniško funkcijo, niso pa upoštevane pri uvrstitvi v plačni razred.
16. Pobudnica zatrjuje tudi neskladje izpodbijane ureditve s prepovedjo diskriminacije na podlagi starosti iz 21. člena Listine in Direktive 2000/78/ES v povezavi s sodno prakso Sodišča Evropske unije. Prepoved diskriminacije v enakem obsegu določa tudi prvi odstavek 14. člena Ustave. Ustavno sodišče je po vpogledu v sodni spis ugotovilo, da pobudnica očitkov o neskladju izpodbijane ureditve s prepovedjo diskriminacije (na podlagi starosti) ni uveljavljala že v postopku pred rednimi sodišči, čeprav je to možnost imela, in sicer v tožbi in reviziji.[9] To pomeni, da v materialnem smislu ni izčrpala pravnega sredstva, ki ji je bilo na voljo za varstvo njenih človekovih pravic in za uveljavljanje domnevne protiustavnosti ZSS. Pobudnica zato kljub vloženi ustavni pritožbi ne izkazuje pravnega interesa za presojo izpodbijanih določb z vidika prepovedi diskriminacijskega obravnavanja.
17. Glede na navedeno je Ustavno sodišče presodilo, da prvi odstavek 44. člena in 45. člen ZSS nista v neskladju z Ustavo (1. točka izreka).
18. Pritožnica zatrjuje, da je razlaga 45. člena ZSS, po kateri ponovno izvoljeni sodnik kljub predhodno doseženemu napredovanju in položaju ne more biti uvrščen v višji plačni razred od najnižjega plačnega razreda, v katerega je uvrščena funkcija, arbitrarna in v neskladju z načelom enakosti pred zakonom, ker različno obravnava ponovno izvoljene sodnike v primerjavi s sodniki, ki neprekinjeno opravljajo sodniško službo, in z dodeljenimi sodniki (tretji odstavek 71. člena ZSS). Zatrjuje, da gre za enake položaje.
19. Ustavno sodišče je presodilo, da razlikovanje med ponovno izvoljenimi in drugimi sodniki glede uvrstitve v plačni razred ne krši splošnega načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Iz razlogov, ki jih je Ustavno sodišče že navedlo pri presoji izpodbijane ureditve, tudi stališču, na katerem temeljita izpodbijani sodbi, ni mogoče očitati, da krši pravico pritožnice iz drugega odstavka 14. člena Ustave (glej 15. točko obrazložitve).
20. Pritožnica zatrjuje tudi, da je razlaga 45. člena ZSS arbitrarna. Oceno arbitrarnega ravnanja bi lahko Ustavno sodišče izreklo le v primeru, če sodišče svoje odločitve ne bi utemeljilo s pravnimi argumenti in bi bilo zato mogoče sklepati, da ni odločalo na podlagi zakona, temveč na podlagi kriterijev, ki pri sojenju ne bi smeli priti v poštev. Tega izpodbijanima sodbama ni mogoče očitati, saj sta razumno in prepričljivo obrazloženi z jezikovno in sistematično razlago zakonov (ZSS in ZSPJS). Iz istega razloga je neutemeljen tudi očitek, da sodba Upravnega sodišča (s takšnimi razlogi) ni ustrezno obrazložena oziroma da Vrhovno sodišče ni odgovorilo na vsebinsko enake revizijske navedbe. Obe sodbi obširno odgovarjata na vse bistvene navedbe pritožnice (glede zatrjevane protiustavne praznine, smiselne uporabe določb ZSS o napredovanju sodnikov, kršitve načela enakosti pred zakonom in "pridobljenih pravic"). Glede na navedeno razlaga 45. člena ZSS oziroma obrazložitvi sodišč nista arbitrarni, izpodbijani sodbi pa sta ustrezno obrazloženi. Zato pritožnici ni bila kršena pravica iz 22. člena Ustave.
21. Pritožnica kršitev načela enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave) posredno utemeljuje tudi z navedbo, da sodišči nista opravili primerjave njenega položaja kot odvetnice s položajem tistih sodnikov, ki so dodeljeni za opravljanje drugih strokovnih del na Sodni svet, v Center za izobraževanje v pravosodju in Ministrstvo za pravosodje, ki se jim v obdobje napredovanja šteje tudi opravljanje del v navedenih organih. Po prvem odstavku 51. člena ZUstS je mogoče ustavno pritožbo vložiti šele, ko so izčrpana vsa pravna sredstva. Zahteva po izčrpanju vseh pravnih sredstev, ki izhaja iz navedene določbe, ne pomeni samo formalnega izčrpanja (to je vložitve pravnega sredstva), ampak tudi materialno izčrpanje (to je vsebinsko uveljavljanje kršitev človekovih pravic že v vloženih pravnih sredstvih).[10] Iz sodnega spisa je razvidno, da pritožnica tega vidika kršitve načela enakosti (in tudi primerjave s sodniki, ki jim sodniška funkcija miruje) v postopku pred rednimi sodišči ni uveljavljala. Enako velja za kršitev načela o prepovedi diskriminacije iz 21. člena Listine in Direktive 2000/78/ES. Zato pritožničinih argumentov v zvezi s tem v ustavni pritožbi ni mogoče upoštevati.
22. Glede na navedeno je Ustavno sodišče ustavno pritožbo zoper izpodbijani sodbi zavrnilo (2. točka izreka).
23. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, DDr. Klemen Jaklič, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnica dr. Dunja Jadek Pensa je bila pri odločanju o tej zadevi izločena. Ustavno sodišče je odločbo sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnica in sodnika Jaklič, Pavčnik in Šugman Stubbs. Odklonilno ločeno mnenje je dal sodnik Pavčnik.
[1] Plačni razredi funkcij sodne oblasti (A 3) so določeni v Prilogi 3 iz drugega odstavka 10. člena ZSPJS. Za funkcijo višjega sodnika so določeni plačni razredi od 55 do 57, za položaj višjega sodnika svetnika pa je določen 58. plačni razred.
[2] Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-149/11 z dne 7. 6. 2012 (Uradni list RS, št. 51/12).
[3] Glej tudi 41., 42. in 43. člen ZSS.
[4] Člen 39 ZSS na primer določa, da sodnik ne sme sprejemati daril ali drugih koristi v zvezi s svojo službo. Prav tako ne smejo sprejemati daril ali drugih koristi v zvezi s sodnikovo službo njegov zakonec in drugi družinski člani, sorodniki in druge osebe, ki živijo s sodnikom v skupnem gospodinjstvu (39. člen ZSS).
[5] Sodniki so dolžni spoštovati kodeks sodniške etike pri opravljanju sodniške službe in zunaj nje (prvi in drugi odstavek 53. člena Zakona o Sodnem svetu, Uradni list RS, št. 23/17 – ZSSve).
[6] Primerjaj npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-208/99 z dne 19. 1. 2001 (Uradni list RS, št. 12/01, in OdlUS X, 11), 26. točka obrazložitve.
[7] Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-220/14, U-I-161/14, U-I-21/15, U-I-30/15, U-I-59/15 z dne 12. 11. 2015 (Uradni list RS, št. 92/15), 32. točka obrazložitve.
[8] Ureditev ZSS v obdobju od 30. 6. 2007 do 14. 11. 2009, ki je ob izvolitvi sodnika v sodniško funkcijo (katerekoli stopnje) omogočala uvrstitev v plačni razred, ki je bil za enega ali dva plačna razreda višji od plačnega razreda, v katerega je bila uvrščena funkcija, če so za to obstajali utemeljeni razlogi, ni zagotavljala obvezne ohranitve plačnega razreda oziroma naziva, temveč je prepuščala pristojnim organom zgolj možnost, da so po diskrecijski pravici odločili, v katerem posameznem primeru so izpolnjeni zakonski pogoji za uvrstitev sodnika v en ali dva plačna razreda višje od plačnega razreda, v katerega je uvrščena njegova funkcija.
[9] Izpodbijane določbe ZSS ne učinkujejo neposredno. V takšnih primerih se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS (glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007, Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82). Pobudnica je sicer pobudo vložila po formalnem izčrpanju vseh pravnih sredstev hkrati z ustavno pritožbo. Vendar je predpostavka za vložitev pobude v takšnih primerih tudi pogoj izčrpanosti pravnih sredstev po vsebini, kar pomeni, da mora pobudnik trditve o domnevni protiustavnosti ureditve, na podlagi katere je bila sprejeta odločitev v njegovi zadevi, uveljavljati že v postopku pred pristojnimi sodišči (tako že v sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-330/05, U-I-331/05, U-I-337/05 z dne 18. 10. 2007, Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 79).
[10] Prim. sklep Ustavnega sodišča št. Up-866/17 z dne 26. 10. 2017, 3. točka obrazložitve.
U-I-78/16-22
Up-384/16-21
Odklonilno ločeno mnenje sodnika dr. Marijana Pavčnika
k odločbi št. U-I-78/16, Up-384/16 z dne 5. 6. 2019
TOGA DOBESEDNA RAZLAGA ZAKONA
1. Nosilno stališče odločbe (št. U-I-78/16, Up-384/16) je tudi naslednje stališče:
"Sodniki, ki so po določenem času ponovno izvoljeni v sodniško funkcijo, in sodniki, ki neprekinjeno opravljajo sodniško funkcijo, so v različnem položaju, zato jih lahko zakonodajalec različno obravnava.
Načelo varstva zaupanja v pravo posamezniku zagotavlja, da mu država pravnega položaja ne bo arbitrarno poslabšala, to je poslabšala brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu. Zakon o sodniški službi (ali kateri drug zakon) ne določa (in nikoli ni določal), da morajo biti sodniki, ki jim sodniška funkcija preneha, ob ponovni izvolitvi uvrščeni v isti plačni razred oziroma naziv, ki so ga pridobili z napredovanjem pred prenehanjem sodniške funkcije. Zato o pridobljenih pravicah v smislu 2. člena Ustave ni mogoče govoriti. Zahteva po upoštevanju napredovanj iz prvega mandata ob ponovni izvolitvi v sodniško funkcijo tudi ne izhaja iz Ustave. Ureditev razvrščanja v plačne razrede ob ponovnem imenovanju za sodnika (in na splošno ureditev pravic sodnikov, ki so ponovno izvoljeni) sodi v polje proste presoje zakonodajalca."[1]
2. Odločba ugotavlja, ponavljam, češ da ni nikjer določeno, da "morajo biti sodniki, ki jim sodniška funkcija preneha, ob ponovni izvolitvi uvrščeni v isti plačni razred oziroma naziv, ki so ga pridobili z napredovanjem pred prenehanjem sodniške funkcije." Ta ugotovitev je točna, če zakon razlagamo togo dobesedno in namensko (teleološko) izpraznjeno. Če tako ravnamo, resnično ne bomo našli določila, ki bi expressis verbis govorilo o sodnici ali sodniku (poslej uporabljam moški spol), ki je že bil sodnik, se zaposlil na drugem delovnem mestu in se nato vrnil v sodniške vrste (konkretno: na delovno mesto višjega sodnika, ki ga je opravljal poprej).
Ključno vprašanje je, kako razumemo določilo prvega odstavka 45. člena Zakona o sodniški službi o uvrstitvi sodnika v plačni razred. Odločba utemeljuje, da je zakonska ureditev "jasna, potrjuje pa jo tudi sistematična razlaga, da se sodnik uvrsti v plačni razred v skladu z ZSS in z zakonom, ki ureja sistem plač v javnem sektorju, torej ZSPJS." Argument "jasnosti", ki ga odločba uporablja, spregleduje, da je bil ponovno izvoljeni sodnik uvrščen v nižji plačni razred kot ob prvi izvolitvi, ker "vsaka izvolitev v sodniško funkcijo šteje za prvo (novo) izvolitev."[2] To je fikcija, ki je ustava in zakon ne dovoljujeta.
3. Stalnost sodnikov je pomembna in celo dragocena okoliščina, ki načeloma prispeva, da je sodstvo stabilno in tudi učinkovito. Stalnost ni in ne sme biti sama sebi namen. Če je to prepričljivo, je treba od primera do primera presojati, kaj pomeni, če je sodnik za ustrezen čas odšel na drugo delovno mesto in se nato vrnil na položaj, ki ga je v sodstvu imel poprej. V konkretnem primeru je sodnik odšel med odvetnike in se nato vrnil na sodišče. S tem je bila stalnost prekinjena, ni pa bil prekinjen pravnikov poklicni razvoj. Poklici, kot so sodnik, državni tožilec, odvetnik, državni pravobranilec, notar, nekateri pedagoški in raziskovalni poklici ipd., se ne izključujejo, ampak se, nasprotno, lahko zelo dopolnjujejo in medsebojno bogatijo. V naravi stvari je, da je treba pretehtati, ali so primeri med seboj v bistvenem podobni (tako imenovana posamična zakonska analogija). Če so, jih moramo analogno pravno vrednotiti in jim pripisati iste pravne posledice. V konkretnem primeru to pomeni, da sodnika, ki se vrne v sodstvo (na isto delovno mesto), ni dovoljeno obravnavati kot prišleka, ampak je nujno, da se ga uvrsti v plačni razred, ki ga je že dosegel.
4. Razvrščanje v plačne razrede je zahtevno in odgovorno opravilo, ki ga je težko vnaprej z matematično natančnostjo opredeljevati. V določenem obsegu gre tudi za prosto polje zakonodajalca, ki pa ne sme biti samovoljno. Primeri, ki so med seboj v bistvenem podobni, morajo biti vrednoteni na enak način. Če niso, posežemo v vladavino prava in v načelo pravne enakosti, posežemo pa tudi v enako varstvo pravic, če z različnim vatlom merimo lastnosti, ki so medsebojno v celoti primerljive.
5. V konkretnem primeru je to, ali ima sodnik malček višjo ali malček nižjo plačo, drugotnega pomena. V ozadju so načelna vprašanja, ki so nosilna za dostojanstvo sodstva. Sodniki niso in ne smejo biti brezdušni, ampak so ali pa bi vsaj morali biti razumniki par excellence. Če za koga, potem tudi za sodnike velja, kar nekje pravi Gustav Radbruch: "Nam pravnikom pa je naloženo najtežje: da verjamemo v svoj življenjski poklic in vendar istočasno v neki najgloblji plasti svojega bitja vedno znova dvomimo o njem."[3]
6. A ne samo to. Toga in namensko izpraznjena besedna razlaga zakona pozablja, da je treba ustavo, zakone in druge splošne pravne akte tudi nadalje razvijati.[4] O tem bo treba ob kaki drugi priliki napisati daljše pritrdilno ali pa odklonilno ločeno mnenje. V njem bo moralo biti povedano, da se pravniki (tudi sodniki) še vedno preveč krčevito oklepamo črke zakona: prevečkrat vidimo le osamljena drevesa, koprena pa nam zastira pogled na gozd in pomenske širjave. Da ja ne bo nesporazuma: lex certa da, če gre za kazensko materialno pravo ali za druga občutljiva vprašanja, ki morajo biti urejena kar najbolj določljivo, ne pa za vsako ceno tudi tam, kjer se moramo vprašati, kje sta smisel in pomen Ustave in zakona.[5]
[1] Glej evidenčni stavek in 13.–15. točko obrazložitve.
[2] Točka 10 obrazložitve.
[3] G. Radbruch, Filozofija prava, GV Založba, Ljubljana 2007, str. 144.
[4] Glej literaturo, ki jo o nadaljnjem razvijanju navajam v: M. Pavčnik, Argumentacija v pravu, 3. spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2013, str. 123−126 (op. 1−11). O teh problemih glej tudi tehtno monografijo: Z. Pokrovac, Slobodno stvaranje prava, Naklada Breza, Zagreb 2018, str. 508 in nasl.
[5] Prim. s pritrdilnim ločenim mnenjem Pomenska določljivost zakona (št. U-I-181/16), ki se mu pridružuje sodnik dr. Matej Accetto. Glej tudi A. Barak, The Judge in a Democracy, Princeton University Press, Princeton, Oxford 2006, str. 240: "The judge should of course examine whether or not a mistake has been made. At the foundation of this approach is the basic view that the court does not fight for its own power. The efforts of the court should be directed toward protecting the constitution and its values."
Tadeja Zima Jenull, Ljubljana
ugotovitev – ni v neskladju z Ustavo/zakonom	zavrnitev