Source: http://www.diritto2000.it/aggiornamenti/aggammi/ADPlen5del2015motivi.htm
Timestamp: 2018-12-14 23:59:12+00:00
Document Index: 66108899

Matched Legal Cases: ['art. 2907', 'art. 99', 'art. 34', 'art. 39', 'art. 34', 'art. 40', 'art. 120', 'art. 34']

Cons Stato, Ad. Plen., 27 aprile 2015, n. 5, sul principio della domanda e sulla graduazione dei motivi nel processo amministrativo
c) ha respinto la domanda di risarcimento del danno «… atteso che all’esito dell’annullamento integrale della procedura selettiva, Parte ricorrente vanta al più una mera chance di aggiudicazione in cui verrà integralmente reintegrata in forma specifica qualora la Stazione appaltante procederà all’indizione di una nuova gara …»;
5.1. La tassonomia delle modalità di esercizio della potestas iudicandi da parte del giudice amministrativo è una tematica di particolare vastità, delicatezza e complessità dal punto di vista diacronico, sistematico e per le interazioni con il valore costituzionale ed internazionale del «giusto processo».
In relazione al terzo aspetto si evidenzia che la «regola processuale di fonte legale che impone al giudice di rispettare la tassonomia propria delle questioni ….garantisce e attua il principio di “parità delle armi” perché predetermina, in astratto ed in via generale, per tutti i litiganti, le modalità di esercizio del potere giurisdizionale» (cfr. Cons. Stato, Adunanza plenaria 25 febbraio 2014, n. 9).
Questo metodo di analisi della tematica in esame, è stato di recente proposto da due fondamentali sentenze gemelle delle Sezioni unite della Corte di cassazione - sia pure nell’ambito proprio delle interazioni fra azioni contrattuali di impugnazione e di nullità e delle specifiche disposizioni del processo civile - secondo cui: «Non sempre il rispetto dell'ordine logico nella trattazione delle questioni esprime una scelta di efficienza e di coerenza processuale: l'efficienza, la stabilità e la definitiva strutturazione di una decisione dipende invece dal tipo di controversia e dal tipo di decisione che il giudice intende adottare, e costituisce un valore pregnante, ma non assoluto, delle decisioni stesse…. Non bisogna, pertanto, sovrapporre la successione cronologica delle attività' di cognizione del giudice con il quadro logico della decisione complessivamente adottata in esito ad esse, all'interno delle quali si collocano i passaggi che portano alla decisione finale. L'ordine di trattazione delle questioni va infatti distinto dall'ordine di decisione delle stesse. Il principio trova conferma nel diritto positivo: sia l'articolo 276 c.p.c., comma 2, sia l'articolo 118 disp. att. c.p.c., comma 2 - del quale le modifiche originariamente apportate dal Decreto Legge n. 69 del 2009, articolo 79 sono state poi soppresse in sede di conversione - disciplinano rispettivamente l'attività del collegio e la struttura della motivazione del provvedimento decisorio finale, a conferma della correlazione tra ordine delle questioni e struttura della decisione. Più in generale, anche a voler prescindere dal dato normativo, non sembra discutibile che il nostro ordinamento processuale contempli un modello di trattazione unitaria, in cui esame sul rito e trattazione del merito si svolgono all'interno dell'unico processo» (cfr. Cass. civ., Sez. un., 12 dicembre 2014, nn. 26242 e 26243).
IV) la possibilità, come affermato dalla consolidata giurisprudenza, che il giudice, in ossequio al superiore principio di economia dei mezzi processuali in connessione con quello del rispetto della scarsità della risorsa - giustizia (cfr. da ultimo Sez. un., nn. 26242 e 26243 del 2014 cit.; Ad. plen., n. 9 del 2014 cit.), derogando alla naturale rigidità dell’ordine di esame, ritenga preferibile risolvere la lite rigettando il ricorso nel merito o nel rito in base ad una ben individuata ragione più liquida «…sulla scorta del paradigma sancito dagli artt. 49, co. 2, e 74 c.p.a. ….sempre che il suo esercizio non incida sul diritto di difesa del contro interessato e consenta un’effettiva accelerazione della definizione della lite…» (Ad. plen. n. 9 del 2014 cit.), e purché sia stata preventivamente assodata, da parte del medesimo giudice, la giurisdizione e la competenza (Ad. plen., n. 9 del 2014 e n. 10 del 2011 cit.);
Come ben evidenziato dall’ordinanza di rimessione «… utilizzando lo schema tradizionale che individua i tre elementi costitutivi della domanda (soggetti, causa petendi e petitum), potrebbe dirsi che la domanda sia unica e fondata su più ragioni, poiché a fronte di un unico interesse legittimo che si assume essere leso, si invoca l’eliminazione dal mondo giuridico dell’atto impugnato».
Tale impostazione è stata definitivamente consacrata dalle già menzionate decisioni delle Sezioni unite (cfr. nn. 26242 e 26243 del 2014 cit.) secondo cui: «la ricostruzione della tutela costitutiva nella ristretta dimensione del diritto alla modificazione giuridica, ipotizzata come situazione soggettiva rivolta verso lo Stato-giudice, piuttosto che nei confronti della controparte, e' destinata a infrangersi sulla piu' ampia linea di orizzonte rappresentata dalla necessita' che il giudice dichiari, in sede di tutela costitutiva e non solo, e in modo vincolante per il futuro, il modo d'essere (o di non essere) del rapporto sostanziale che, con la sentenza, andra' a costituirsi, modificarsi, estinguersi».
6.3. In conclusione, avuto riguardo alla prima questione sottoposta all’Adunanza plenaria, deve enunciarsi il seguente principio di diritto: «nel giudizio impugnatorio di legittimità, l’unicità o pluralità di domande proposte dalle parti, mediante ricorso principale motivi aggiunti o ricorso incidentale, si determina esclusivamente in funzione della richiesta di annullamento di uno o più provvedimenti».
7.1. Il principio della domanda, il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, il principio della rilevabilità d’ufficio di talune “grandi” questioni afferenti al rito o al merito, sono enunciati nel c.p.c. (artt. 99 e 112) e nel c.c. (art. 2907, al quale l’art. 99 c.p.c. è strettamente collegato, perché sancisce che alla tutela giurisdizionale dei diritti provvede l’autorità giudiziaria su domanda di parte), ma non riprodotti espressamente e singolarmente nel codice del processo amministrativo, anche se l’art. 34, co. 1, del medesimo codice stabilisce, in perfetta consonanza con essi, che «In caso di accoglimento del ricorso il giudice, nei limiti, della domanda….» eroga le varie forme di tutela ivi disciplinate (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 13 aprile 2015, n. 4).
In ogni caso, trattandosi di principi generali, devono intendersi compresi nella clausola di rinvio esterno divisata dall’art. 39, co. 1, c.p.a. non rinvenendosi su tali aspetti «…nel processo amministrativo una sufficiente ed esaustiva declinazione regolatoria» (Cons. Stato, Ad. plen., 10 dicembre 2014, n. 33; Ad. plen. n. 4 del 2015 cit.).
Invero l’art. 34, co. 2, c.p.a., dispone che «in nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati».
Giova sul punto ricordare che lo schema originario del c.p.a., nel testo licenziato dalla commissione di studio istituita in seno al Consiglio di Stato, conteneva una disposizione espressa secondo cui «Quando accoglie il ricorso, il giudice deve comunque esaminare tutti i motivi, ad eccezione di quelli dal cui esame non possa con evidenza derivare alcuna ulteriore utilità al ricorrente».
Tanto, in linea con la considerazione che il giudice deve esaminare tutte le relative censure, in modo da orientare il futuro esercizio del potere amministrativo sia in relazione ai vizi che riscontri sussistenti, sia in relazione a quelli che consideri infondati. Non vi è dubbio, infatti, che l’effetto conformativo può derivare anche dall’accertamento della riscontrata legittimità dell’atto nella parte considerata. La previsione è stata espunta nel testo finale (forse non a torto, visto che vietava espressamente l’assorbimento solo in caso di accoglimento del ricorso, mentre il divieto avrebbe dovuto operare, e a fortiori, in caso di rigetto del ricorso), ma essa costituisce un principio tendenziale evincibile dal sistema del c.p.a. e senz’altro operante pur in difetto di espressa previsione. Da ultimo, come manifestazione di tale principio generale, può leggersi la norma sancita dall’art. 40, co. 1, lett. a), d.l. n. 90 del 2014 nella parte in cui, novellando l’art. 120, co. 6, c.p.a., ha previsto esplicitamente che il «…il giudice è tenuto a esaminare tutte le questioni trattate nelle pagine rientranti nei suddetti limiti….».
a) «nel giudizio impugnatorio di legittimità in primo grado, l’unicità o pluralità di domande proposte dalle parti, mediante ricorso principale motivi aggiunti o ricorso incidentale, si determina esclusivamente in funzione della richiesta di annullamento di uno o più provvedimenti autonomamente lesivi»;
b) «nel giudizio impugnatorio di legittimitàin primo grado, la parte può graduare, esplicitamente e in modo vincolante per il giudice, i motivi e le domande di annullamento, ad eccezione dei casi in cui, ex art. 34, co. 2, c.p.a., il vizio si traduca nel mancato esercizio di poteri da parte dell’autorità per legge competente»;
c) «nel giudizio impugnatorio di legittimità in primo grado, non vale a graduare i motivi di ricorso o le domande di annullamento il mero ordine di prospettazione degli stessi»;
d) «nel giudizio impugnatorio di legittimità in primo grado, in mancanza di rituale graduazione dei motivi e delle domande di annullamento, il giudice amministrativo, in base al principio dispositivo e di corrispondenza fra chiesto e pronunciato, è obbligato ad esaminarli tutti, salvo che non ricorrano i presupposti per disporne l’assorbimento nei casi ascrivibili alle tre tipologie precisate in motivazione (assorbimento per legge, per pregiudizialità necessaria e per ragioni di economia».