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Timestamp: 2020-01-21 18:05:35+00:00
Document Index: 97282477

Matched Legal Cases: ['artigo 70', 'artigo 70', 'artigo 165', 'artigo 52', 'artigo 54', 'artigo 48', 'artigo 58']

A execução orçamentária e as possibilidades de controle social das políticas públicas promotoras de direitos econômicos, sociais e culturais « Controladoria Interna :: UNCISAL
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Controle Interno como Ferramenta Fundamental – João F. Ramos »
Adriana Estigara | Daniela Musskopf
Os “direitos econômicos, sociais e culturais” marcam o fomento do discurso social da cidadania, sob o jugo do qual se passa a exigir atuação estatal em prol da igualdade, ou seja, políticas públicas. À diferença dos direitos civis e políticos, em que a obrigação do Estado se reduz ao respeito e à proteção, os direitos econômicos, sociais e culturais requerem também implementação. Assim, o mero acolhimento dos direitos econômicos, sociais e culturais na carta constitucional não é garantia de gozo e fruição dos mesmos, já que estes dependem da realização de políticas públicas e, estas, por sua vez, da existência de recursos orçamentários. [01]
As políticas promotoras de direitos fundamentais, todavia, têm um limite, em especial por razões de ordem orçamentária. Para Flávia Piovesan, enquanto os direitos civis e políticos (DCPs) são, na maioria dos casos, auto-aplicáveis, os DESCs são programáticos e, como tais, demandam aplicação progressiva (Princípio da Progressividade), já que “a realização integral e completa desses direitos, em geral, não se faz possível em um curto período de tempo”. [03] Ademais, não podem ser os mesmos implementados sem que exista um mínimo de recursos econômicos disponível, um mínimo standard técnico-econômico, um mínimo de cooperação econômica internacional. [04]
Ricardo Lobo Torres aduz que “sem o mínimo necessário à existência cessa a possibilidade de sobrevivência do homem e desaparecem as condições iniciais da liberdade. A dignidade humana e as condições materiais da existência não podem retroceder aquém de um mínimo” [05].
Embora a doutrina aceite a ideia de que os DESCs são realizáveis progressivamente, ensina Flávia Piovesan, que do próprio princípio decorre a cláusula de proibição do retrocesso social, “na medida em que é vedado aos Estados retrocederem no campo de implementação desses direitos. Vale dizer, a progressividade dos DESCs proíbe o retrocesso ou a redução de políticas públicas voltadas à garantia desses direitos” [06], sendo o controle social também importante para tal desiderato.
Segundo doutrina de Mauro R. M. dos Santos, para quem “tanto no processo de elaboração da lei, como na sua execução, o orçamento é um dos elementos estruturantes da gestão pública. Pelo orçamento podemos identificar as prioridades de um governo, sua capacidade de resposta às demandas sociais, como também sua capacidade de implementar as políticas públicas. O orçamento expressa as diretrizes (mesmo que formais) do plano anual do governo em cada política pública”. [07]
Como se percebe, a execução de políticas públicas depende não só da vontade política e das reivindicações populares, mas também, da existência de recursos públicos para que tais políticas possam ser executadas, da previsão de tais gastos no orçamento público, bem como da realização de tais despesas, no contexto da chamada “execução orçamentária”.
Tem-se o orçamento [09] [10] como instrumento de que dispõe o Poder Público para expressar, em determinado período de tempo, seu programa de atuação, suas políticas, discriminando a origem e o montante dos recursos obtidos, bem como a natureza e o montante dos dispêndios a serem efetuados [11] e que acaba sendo o espaço onde predominará o interesse público que, na oposição com outros, merece num dado momento maior atenção dos governos, até porque, como comumente se diz, o orçamento representa um espaço de luta política, onde as diferentes forças da sociedade buscam inserir seus interesses.
Os controles exercidos sobre as contas do Poder Público, como o sistema fiscalizatório interno (art. 74 da CF/88), o controle externo (artigo 70, caput), que convivem entre si, harmônicos, integrados e sistêmicos, o controle privado (artigo 70, § único, da Constituição). O controle social pertence ao campo da accountability, esta entendida como “o elo de ligação entre sociedade e Estado, constituindo-se na obrigação de prestar contas e assumir responsabilidades perante os cidadãos imposta àqueles que detêm o poder do Estado” [12]. A accountability, por sua vez, tem por finalidade criar transparência e, por conseguinte, condições de confiança entre governantes e governados, por meio da explicitação e a cobrança dos objetivos e das intenções da política, do desempenho e dos resultados e da probidade e da integridade.
Segundo Juarez de Freitas [15], o controle social corresponde ao “exercício do direito fundamental de, preferencialmente em movimentos sociais, exercer a fiscalização direta da atividade pública quanto à eficiência e à observância dos limites estabelecidos pela Constituição, sem prejuízo de outras modalidades de controle. Eis portanto o duplo mister do controle social: impedir abusos e controlar diretamente, desde o nascedouro, as opções do administrador público”.
Segundo Antônio Ivo Carvalho [16], “o termo controle social foi recentemente apropriado pelo senso comum que inverteu seu significado original estabelecido pela Sociologia e pela Psicologia. De conceito descritivo do processo de influência e domínio coletivo (Estado) sobre o individual (grupos sociais) transforma-se em conceito operacional para designar o processo e os mecanismos de controle da sociedade sobre o Estado”.
a) participação popular e audiências públicas (art. 48 da LRF): “a transparência será assegurada também mediante o incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, das leis de diretrizes orçamentárias e orçamentos“.
b) demonstrações contábeis obrigatórias relativas à execução orçamentária: os arts. 52 a 55 e 72, da LRF, instituem um conjunto de demonstrações contábeis obrigatórias, a serem utilizadas pelos entes federativos para cumprimento, quando da prestação de contas ao Tribunal de Contas. Tais instrumentos são: Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) e o Relatório de Gestão Fiscal (RGF). O Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) decorre do artigo 165, § 3º, da Constituição, onde se prevê que “o Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária”. O artigo 52 da LRF o disciplina, dispondo que abrangerá todos os Poderes e o Ministério Público, será publicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, sob pena de, até a regularização, se impedir o recebimento das transferências voluntárias e a contratação de operações de crédito, exceto as destindas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária. O Relatório de Gestão Fiscal (RGF), disciplinado pelo artigo 54 da LRF, será emitido ao final de cada quadrimestre pelos titulares dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e pelo Ministério Público (30/05, 30/09 e 30/01 do ano subsequente). Tal relatório conterá comparativo com os limites de que trata a LRF: a) despesa total com pessoal; b) dívidas consolidada e mobiliária; c) concessão de garantias; d) operações de crédito. Será publicado até trinta dias após o encerramento do período a que corresponder, com amplo acesso ao público, inclusive por meio eletrônico.
c) Contas disponíveis durante todo o exercício – artigo 48 da LRF: “as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade”.
Digno de nota é o artigo 58 da LRF, segundo o qual “a prestação de contas evidenciará o desempenho da arrecadação em relação à previsão, destacando as providências adotadas no âmbito da fiscalização das receitas e combate à sonegação, as ações de recuperação de créditos nas instâncias administrativa e judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas tributárias e de contribuições”.
SANTOS, Mauro Rego Monteiro dos. Como exercer o controle social sobre o orçamento. Disponível em: http://www.fase.org.br/v2/admin/…/10_Mauro%Santos%20-26.doc.. Acesso em 10 dez.10).
Harada afirma que, classicamente, o “orçamento é conhecido como uma peça que contém a aprovação prévia da despesa e da receita para um período determinado” (HARADA, Kiyoshi. DIREITO FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO. São Paulo: Atlas, 2003, p. 75). Para Balleiro, “o orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei” (BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1969, p. 397).