Source: https://openjur.de/u/59226.html
Timestamp: 2020-05-28 02:29:25
Document Index: 110087241

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 1', '§ 5', 'Art. 6', '§ 8', '§ 8', 'Art. 6', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 1', 'Art. 6', '§ 1', '§ 1', '§ 3', 'Art. 6', '§ 3', '§ 19', 'Art. 6', 'Art. 6', '§ 7', 'Art. 5', 'Art. 2', '§ 7', '§ 7', 'Art. 31', 'Art. 5', '§ 7', '§ 6', '§ 3', 'Art. 34', 'EGMR', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 5', '§ 14', '§ 7', 'Art. 20', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6', '§ 52', '§ 7', '§ 7', '§ 6', 'Art. 5', 'Art. 6', 'Art. 6', '§ 3', '§ 3', '§ 3', 'Art. 6', '§ 3', '§ 3', '§ 3', 'Art. 6', '§ 34']

BVerfG, Urteil vom 11.09.2007 - 1 BvR 2270/05 - openJur
Urteil vom 11.09.2007 - 1 BvR 2270/05
BVerfG, Urteil vom 11.09.2007 - 1 BvR 2270/05
openJur 2010, 3143
I. 1. Das Verfahren zur Festsetzung der Rundfunkgebühr wurde aufgrund des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 22. Februar 1994 (BVerfGE 90, 60; im Folgenden: Gebührenurteil) neu geregelt und auf eine gesetzliche Grundlage gestellt (zur Entwicklung bis zum Gebührenurteil vgl. BVerfGE 90, 60 <62-64, 66-68>). Der Dritte Rundfunkänderungsstaatsvertrag, der die Regelungen zur Umsetzung der Vorgaben des Gebührenurteils enthielt, wurde vom 26. August bis 11. September 1996 unterzeichnet und trat am 1. Januar 1997 in Kraft (veröffentlicht unter anderem in: GBl.BW 1996, S. 753).
2. Die §§ 1 bis 7 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags (RFinStV) lauten in der Fassung des Sechsten Rundfunkänderungsstaatsvertrags (GBl.BW 2002, S. 207), in der sie bei der hier angegriffenen Gebührenfestsetzung zur Anwendung gelangten, soweit hier von Interesse: >>> § 1 Bedarfsanmeldung
(1) Die in der Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) zusammengeschlossenen Rundfunkanstalten des Landesrechts auf der Grundlage von Einzelanmeldungen ihrer Mitglieder, die Anstalt des öffentlichen Rechts ?Zweites Deutsches Fernsehen? (ZDF) und die Körperschaft des öffentlichen Rechts ?Deutschlandradio? melden im Abstand von zwei Jahren ihren Finanzbedarf der unabhängigen Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF). <?>
(1) Die KEF hat die Aufgabe, unter Beachtung der Programmautonomie der Rundfunkanstalten den von den Rundfunkanstalten angemeldeten Finanzbedarf fachlich zu überprüfen und zu ermitteln. Dies bezieht sich darauf, ob sich die Programmentscheidungen im Rahmen des rechtlich umgrenzten Rundfunkauftrages halten und ob der aus ihnen abgeleitete Finanzbedarf zutreffend und im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden ist. Die Prüfung, ob der Finanzbedarf im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden ist, umfasst auch, in welchem Umfang Rationalisierungs- einschließlich Kooperationsmöglichkeiten genutzt werden. <?> <?>
(7) Abweichende Meinungen von Mitgliedern der KEF werden auf deren Verlangen in den Bericht aufgenommen. <?>
(2) Vor der abschließenden Meinungsbildung in der KEF ist den Rundfunkanstalten Gelegenheit zu einer Stellungnahme und Erörterung zu geben. Zu diesem Zweck wird der ARD, dem ZDF und dem Deutschlandradio der Berichtsentwurf durch die KEF übersandt. Gleiches gilt für die Rundfunkkommission der Länder. Die Stellungnahmen der Rundfunkanstalten sind von der KEF in den endgültigen Bericht einzubeziehen. <?>
(2) Der Gebührenvorschlag der KEF ist Grundlage für eine Entscheidung der Landesregierungen und der Landesparlamente. Davon beabsichtigte Abweichungen soll die Rundfunkkommission der Länder mit den Rundfunkanstalten unter Einbeziehung der KEF erörtern. Die Abweichungen sind zu begründen. <<<
II. 1. Das Verfahren der Festsetzung der Rundfunkgebühr für den laufenden Gebührenzeitraum von 2005 bis 2008 wurde in den Jahren 2003 und 2004 durchgeführt.
Die Beschwerdeführer leiteten der KEF ihre Bedarfsanmeldungen im April 2003 zu. Nach dem angemeldeten Bedarf hätte die Gebühr um 2,01 Euro von 16,15 Euro auf 18,16 Euro erhöht werden müssen (vgl. 14. KEF-Bericht, Tz. 48). Der Gebührenbericht der KEF war für Anfang 2004 vorgesehen. Im Vorfeld sprachen sich Mitglieder einzelner Landesregierungen öffentlich gegen eine Gebührenerhöhung aus. So hielt der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen Anfang Juni 2003 eine Rede zum Thema ?Mehr Wettbewerb wagen! - Medien zwischen Markt und Staat? (epd-medien, Nr. 44 vom 7. Juni 2003, S. 31 <32 f., 34>). Darin trat er dafür ein, die Gebühr frühestens zum 1. Januar 2007 zu erhöhen. Es bedürfe eines stärkeren Wettbewerbs im dualen Rundfunksystem. Jede Gebührenerhöhung betreffe mittelbar auch die gesamte Medienlandschaft. Es erscheine nicht sinnvoll, die Gebühren zu einem Zeitpunkt zu erhöhen, an dem die privaten Rundfunkveranstalter sich in der schwersten wirtschaftlichen Krise der Nachkriegszeit befänden. Die Ministerpräsidenten Nordrhein-Westfalens, Sachsens und Bayerns verfassten zur Vorbereitung der Ministerpräsidentenkonferenz vom 12. bis 14. November 2003 ein Konzeptpapier mit dem Titel ?Rundfunkstrukturreform? (epd-medien, Nr. 89 vom 12. November 2003, S. 23 f.), das in der öffentlichen Diskussion nach den Anfangsbuchstaben der Nachnamen der drei Ministerpräsidenten als ?SMS-Papier? bezeichnet wurde. Darin schlugen sie umfangreiche Strukturveränderungen und Sparmaßnahmen für den öffentlichrechtlichen Rundfunk vor, deren Auswirkungen bereits bei der anstehenden Gebührenfestsetzung berücksichtigt werden sollten. Die KEF sollte damit beauftragt werden, bis März 2004 auf der Basis der ins Auge gefassten Strukturreformen die Rundfunkgebühr neu zu berechnen (a.a.O., S. 24, unter IV.). Die Ministerpräsidentenkonferenz beauftragte die Rundfunkkommission, unter Einbeziehung dieses Konzeptes und des ab Januar 2004 zu erwartenden KEF-Berichts Vorschläge zu strukturellen Reformen im öffentlichrechtlichen Rundfunk zu erarbeiten.
b) Die Beschwerdeführer in dem Verfahren 1 BvR 2270/05 kritisierten in einem Positionspapier zum ?SMS-Papier? vom Januar 2004, der vorgesehene Auftrag an die KEF, die Gebühren auf der Basis beabsichtigter Strukturreformen neu zu berechnen, verknüpfe die Gebührenentscheidung unter Verstoß gegen die Rundfunkfreiheit unmittelbar mit medienpolitischen Fragen. Auf der Sitzung der Rundfunkkommission vom 23. Januar 2004 wurde festgehalten, mit den Anstalten solle als Lösungsmöglichkeit das Instrument einer qualifizierten Selbstverpflichtung erörtert werden. In einem Gespräch vom 20. Februar 2004 erklärten sich die Vertreter der Rundfunkanstalten grundsätzlich bereit, verbindliche Selbstverpflichtungen abzugeben und hierfür bis Mitte April 2004 Entwürfe vorzulegen. Am 3. März 2004 verabschiedete die Rundfunkkommission einen Zwischenbericht sowie Empfehlungen zur Reform des öffentlichrechtlichen Rundfunks. Sie verwies darin auf die angekündigten Erklärungen und empfahl zur finanzwirksamen Umsetzung der Reformbestrebungen vorrangig das Instrument der Selbstverpflichtungen der Anstalten; auch schlug sie eine Ergänzung des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrages vor, nach welcher die Selbstverpflichtungen künftig Bestandteil des Bedarfsermittlungsverfahrens sein und dem Gebührenvorschlag der KEF mit zugrunde gelegt werden sollten. In einem Gespräch zwischen den Vertretern der Rundfunkanstalten und den Chefs der Staats- und Senatskanzleien der Länder am 13. Mai 2004 wurden die inzwischen vorgelegten Selbstbindungen der Anstalten von Seiten der Länder als eine gute Grundlage bezeichnet, die allerdings weiterer Konkretisierungen bedürfe. Die Einsparpotentiale sollten sich vornehmlich auf die kommende Gebührenperiode beziehen und oberhalb der von der KEF in ihrem 14. Bericht gesetzten Anforderungen liegen.
c) In der Sitzung der Rundfunkkommission am 26. August 2004 wurde die Frage einer von der KEF-Empfehlung abweichenden Rundfunkgebührenfestsetzung erörtert. Die Begründung für die Abweichung sollte danach folgende Elemente erhalten: Hinweis auf die aktuelle wirtschaftliche Gesamtsituation, Bezug auf die abgegebenen Selbstverpflichtungen der Anstalten, Einbeziehung durch die Länder erschlossener Potentiale (Rundfunkgebührenbefreiung, Sendenetze) sowie ?Vermeidung von Überkompensationen/duales Rundfunksystem?. Ferner bestand Einvernehmen, dass erwartete weitere Personalreduzierungen der Anstalten pauschal in die Begründung aufgenommen werden sollten.
Am 20. September 2004 fand ein Gespräch zwischen dem Intendanten des ZDF, dem Vorsitzenden der ARD sowie den Ministerpräsidenten der sechs Länder Bayern, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland und Sachsen-Anhalt statt, in welchem die von den Länderregierungen geplante Abweichung von der KEF-Feststellung behandelt wurde. Darin sowie im Rahmen einer anschließenden Verständigung der beteiligten sechs Ministerpräsidenten wurden wesentliche Details der später getroffenen Gebührenentscheidung festgelegt. Danach sollte der Erhöhungsbetrag, gerechnet vom 1. Januar 2005 an, um 30 Cent von der KEF-Feststellung abweichen. In dem Gespräch bezifferten die Ministerpräsidenten erwartete finanzielle Auswirkungen von zusätzlichen Sparanstrengungen auf Seiten der Anstalten sowie von Modifizierungen der gesetzlichen Rahmenbedingungen durch die Länder in einer Aufstellung mit Centangaben. Diese Einsparungen und Mehreinnahmen sollten sich danach zusammen genommen ebenfalls auf 30 Cent belaufen. Die Anstalten selbst sollten durch Selbstverpflichtungen zehn Cent und durch die Sublizenzierung oder Abgabe von Sportrechten sechs Cent aufbringen. Von Länderseite sollten fünf Cent durch eine Einschränkung der Gebührenbefreiungstatbestände sowie fünf Cent durch die Abschaltung analoger terrestrischer Sender ermöglicht werden. Die restlichen vier Cent sollten sich aus Mehreinnahmen aus einer teilweisen Streichung des so genannten Hotelprivilegs (vgl. § 5 Abs. 2 Satz 3 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags; BayGVBl 2001, S. 561) ergeben. Danach sollte das Privileg für Hotels mit mehr als 50 Betten entfallen. Über diesen letzten Punkt war unter den Ländern allerdings noch keine endgültige Einigung erzielt worden. Noch am selben Tag verständigten sich die sechs Ministerpräsidenten auch auf den Text einer Beschlussempfehlung für die Ministerpräsidentenkonferenz. Dieser enthielt unter anderem einen Begründungsentwurf für die vorgesehene Abweichung, der ? abgesehen von dem Erhöhungsbetrag - wortgleich dem später verabschiedeten und in die Begründung für die Gebührenregelung des Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrags aufgenommenen Text entsprach.
a) Die Höhe der Rundfunkgebühren wird durch den mit den Verfassungsbeschwerden angegriffenen Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV in § 8 RFinStV wie folgt geregelt: >>> § 8 Höhe der Rundfunkgebühr
1. Die Grundgebühr: 5,52 Euro 2. Die Fernsehgebühr: 11,51 Euro. <<<
b) Durch Art. 6 Nr. 2 Buchstabe a 8. RÄndStV, dessen landesrechtliche Umsetzung mit den Verfassungsbeschwerden ebenfalls angegriffen wird, wurden die Prüfkriterien der KEF erweitert, indem in § 3 Abs. 1 Satz 2 RFinStV hinter dem Wort ?Sparsamkeit? die Worte ?sowie unter Berücksichtigung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der Entwicklung der Haushalte der öffentlichen Hand? eingefügt wurden. § 3 Abs. 1 Sätze 1 und 2 RFinStV lautet danach jetzt: >>> § 3 Aufgaben und Befugnisse der KEF
(1) Die KEF hat die Aufgabe, unter Beachtung der Programmautonomie der Rundfunkanstalten den von den Rundfunkanstalten angemeldeten Finanzbedarf fachlich zu überprüfen und zu ermitteln. Dies bezieht sich darauf, ob sich die Programmentscheidungen im Rahmen des rechtlich umgrenzten Rundfunkauftrages halten und ob der aus ihnen abgeleitete Finanzbedarf zutreffend und im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie unter Berücksichtigung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der Entwicklung der Haushalte der öffentlichen Hand ermittelt worden ist. <?> <<<
c) Durch den Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag wurden ferner Regelungen zur künftigen Berücksichtigung von Selbstverpflichtungserklärungen der Rundfunkanstalten im Verfahren der Gebührenfestsetzung getroffen. § 1 Abs. 2 Satz 2 RFinStV wurde gemäß Art. 6 Nr. 1 Buchstabe a, aa) 8. RÄndStV folgender neue Halbsatz angefügt: ?und umfassen auch die wirtschaftlichen Auswirkungen eingegangener Selbstverpflichtungen?. § 1 Abs. 2 RFinStV hat danach folgende Fassung: >>> § 1 Bedarfsanmeldung
(2) Die Rundfunkanstalten haben die für die Gebührenfestsetzung erforderlichen und zur Bewertung geeigneten, vergleichbaren Zahlenwerke und Erläuterungen über ihren mittelfristigen Finanzbedarf in der von der KEF vorgegebenen Form vorzulegen. Diese Unterlagen sind, aufgeteilt nach dem Hörfunk- und Fernsehbereich, insbesondere nach Bestand, Entwicklung sowie Darlegung von Wirtschaftlichkeits- und Sparsamkeitsmaßnahmen aufzubereiten und umfassen auch die wirtschaftlichen Auswirkungen eingegangener Selbstverpflichtungen. <<<
In § 3 Abs. 1 RFinStV wurde gemäß Art. 6 Nr. 2 Buchstabe b 8. RÄndStV folgender Satz 4 neu eingefügt: >>> § 3 Aufgaben und Befugnisse der KEF
(1) <?> Soweit die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF oder das Deutschlandradio finanzwirksame Selbstverpflichtungen erklärt haben, sind diese Bestandteil des Ermittlungsverfahrens. <<<
d) Die Protokollerklärung Nr. 3 zum Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag (Protokollerklärung aller Länder zu § 19 RStV) lautet: >>> Die Länder bekräftigen ihre Auffassung, dass das im Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag festgeschriebene Verfahren der Gebührenfestsetzung dem verfassungsrechtlich gebotenen Grundsatz der Staatsferne in optimaler Weise Rechnung trägt und für künftige Gebührenfestsetzungen weiterhin Gültigkeit besitzt.
Davon unabhängige Überlegungen zur künftigen Struktur und Aufgabendefinition der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten müssen die Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in programmlicher, technischer und finanzieller Hinsicht berücksichtigen. <<<
e) In der Begründung zu Art. 6 8. RÄndStV (vgl. etwa Landtag von Baden-Württemberg, Drucks. 13/3784, S. 25 ff.) heißt es unter 1. (Allgemeines): >>> Schwerpunkt der Änderung des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrages ist die Neufestsetzung der Höhe der Rundfunkgebühr. Erstmals wird vom Gebührenvorschlag der KEF begründet abgewichen. Darüber hinaus werden als Reformelemente das Institut der Selbstverpflichtung als möglicher Teil des Bedarfsermittlungsverfahrens aufgenommen, die Prüfbefugnisse der KEF erweitert sowie ein grundsätzliches Kreditverbot für Rundfunkanstalten verankert. <<<
f) Zur Begründung für die Abweichung von der KEF-Feststellung verweist die Begründung zu Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV wie folgt auf den Wortlaut des Beschlusses der Ministerpräsidenten der Länder vom 8. Oktober 2004, durch den die Empfehlung der Chefs der Staats- und Senatskanzleien vom 23./24. September 2004 verabschiedet wurde: >>> Der Gebührenfestlegung liegt folgender Beschluss der Regierungschefs der Länder nebst Begründung zur Abweichung vom KEF-Vorschlag zu Grunde:
?Die Regierungschefs der Länder haben den 14. Bericht der KEF und die darin enthaltene Empfehlung, die Rundfunkgebühr ab dem 1. Januar 2005 um insgesamt 1,09 Euro monatlich zu erhöhen, zur Kenntnis genommen. Sie sind nach umfassenden Beratungen der Rundfunkkommission unter Einbeziehung von ARD, ZDF und DLR und nach Erörterung mit der KEF auf der Grundlage des 14. Berichts zu dem Ergebnis gelangt, dass hiervon [gemäß]. § 7 Abs. 2 Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag eine Abweichung geboten ist. Danach ist die Gebührenerhöhung insgesamt auf 0,88 Euro monatlich festzusetzen. Diese abweichende Entscheidung vom Vorschlag der KEF wird im Einzelnen wie folgt begründet:
g) Die Auswirkungen dieser Gebührenentscheidung sind im Rahmen des nächsten Bedarfsermittlungsverfahrens und der anstehenden KEF-Berichte zu überprüfen und münden auf dieser Grundlage in entsprechende Bewertungen der Finanzlage des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die KEF.? <<<
III. Die Beschwerdeführer rügen Verletzungen ihrer Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.
Der zuerst genannte Abweichungsgrund der Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage sei zulässig, jedoch nicht hinreichend für die konkrete Situation substantiiert. Auch sei die Angemessenheit der Belastung der Gebührenzahler durch den Gebührenvorschlag der KEF gewahrt. Art. 2 Abs. 1 GG schütze die Gebührenzahler nur vor einer Gesamtbelastung mit ?Erdrosselungswirkung?. Dass eine solche durch eine zusätzliche Belastung von 21 Cent eintreten solle, übersteige die Vorstellungskraft.
Der Verweis auf Einsparpotentiale durch Selbstbindungen der Anstalten ziele auf unzulässige Abweichungsgründe. Hinzu komme, dass die angeführten Gründe mangels konkreter Angaben nicht ?nachprüfbar? seien. Der zweite Abweichungsgrund beziehe sich zunächst auf im KEF-Bericht genannte, aber noch nicht hinreichend erschlossene Einsparpotentiale. Dies bewege sich außerhalb des Kreises zulässiger Abweichungsgründe. Es würde auf die Bedarfsfeststellung selbst zurückgegriffen, deren Korrektur dem Gebührengesetzgeber jedoch verwehrt sei. Der Bezug auf noch nicht erschlossene Einsparpotentiale, die im KEF-Bericht genannt seien, greife in die der KEF vorbehaltene Beurteilungskompetenz ein. Die Begründung verweise des Weiteren auf Selbstverpflichtungen, die Maßnahmen ?jenseits der KEF-Vorgaben? beträfen. Erläutert, aber nicht näher begründet, werde diese Bezugnahme durch Hinweise auf Veränderungen im Personalbereich.
Der vierte genannte Grund, nach welchem die Länder auch die aktuelle Gesamtentwicklung der Aufgaben im dualen Rundfunksystem und im Wettbewerb der Medien insgesamt berücksichtigt hätten, sei der klassische Fall eines illegitimen Abweichungsgrundes. Die Gebührenfestsetzung dürfe nicht zu Zwecken der Programmlenkung oder der Medienpolitik, namentlich im dualen System, benutzt werden. Davon abgesehen sei die Begründung angesichts ihrer Pauschalität letztlich inhaltslos und in ihrer Gebührenrelevanz nicht ?nachprüfbar?.
2. Das ZDF macht sich die Argumentation der Verfassungsbeschwerde der ARD-Anstalten zur Begründetheit der Verfassungsbeschwerde zu Eigen und führt ergänzend aus, es habe sich gezeigt, dass das Regelwerk des § 7 Abs. 2 RFinStV in zweierlei Hinsicht nicht geeignet sei, die politische Handlungslogik der Landesregierungen und Landesparlamente ausreichend zu begrenzen. Die Beschreibung der Rolle der Ministerpräsidenten und der Landesparlamente in § 7 Abs. 2 RFinStV, wonach der Gebührenvorschlag der KEF ?die Grundlage für eine Entscheidung? sei, sei nicht hinreichend präzise und bringe die verfassungsrechtlich gebotene Restriktion der politischen Handlungslogik nicht hinreichend zum Ausdruck. Verfassungsrechtlich geboten sei es, eine stärkere Bindungswirkung der KEF-Feststellung zu statuieren und die denkbaren Abweichungsgründe explizit zu benennen. Auch würde es der Klarheit der Trennung von medienpolitischer Entscheidung und Gebührenfestsetzung dienen, wenn die eigentliche Gebührenentscheidung durch gleichlautende Verordnungen der Landesregierungen erfolgen würde.
Einer solchen Fortentwicklung des Gebührenfestsetzungsverfahrens bedürfe es auch angesichts der aktuellen Entwicklungen. Der Einstieg in das Bezahlfernsehen stehe, wie allgemein anerkannt sei, unmittelbar bevor. Durch die dann steigende Belastung der Medienbudgets der Bürger werde der Druck auf den gebührenfinanzierten öffentlichrechtlichen Rundfunk zunehmen. Durch die ermöglichten Ausschlusseffekte sänken die Chancen des öffentlichrechtlichen Rundfunks, angemessene Gebühren zugestanden zu bekommen. Das geltende Gebührenfestsetzungsverfahren sei als Bedarfsermittlungsverfahren ausgestaltet. In dessen Logik liege es, dass die Rolle der Politik eher bescheiden ausfalle. Diese sei beschränkt auf die Geltendmachung besonderer Abweichungsgründe, zu denen jedoch gerade auch der Gesichtspunkt der angemessenen Belastung der Rundfunkteilnehmer gehöre. Mit der Entwicklung zum Bezahlfernsehen und der dann doppelten Entgeltlichkeit von Rundfunk werde dieser Gesichtspunkt die öffentliche Diskussion eindeutig dominieren. Dies werde einen folgenschweren Wechsel von der bedarfsgerechten zur ?budgetgerechten? Gebühr herbeiführen. Das bisherige Gebührenfestsetzungsverfahren werde hierdurch auf den Kopf gestellt und zu einem rein politischen Festsetzungsverfahren denaturiert.
IV. Zu den Verfassungsbeschwerden haben Stellung genommen: alle Landesregierungen, der Schleswig-Holsteinische und der Bayerische Landtag, die KEF, der Verband Privater Rundfunk und Telekommunikation, die Arbeitsgemeinschaft privater Rundfunk, die Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft sowie der Deutsche Journalistenverband.
Zeitgleich mit der Gebührenfestsetzung erfolgende allgemeine rundfunkpolitische Äußerungen könnten nicht von vornherein als Verstoß gegen das Trennungsgebot qualifiziert werden. Die Rundfunkfreiheit rechtfertige kein Moratorium der Landesrundfunkpolitik im Vorfeld, während und nach einem Gebührenfestsetzungsverfahren. Äußerungen zu allgemeinen rundfunkpolitischen Fragen seien auch nicht mit dem Willen des Gesetzgebers gleichzusetzen. Entscheidend könne - wie bei völkervertraglichen Regelungen (Art. 31 Abs. 1 Wiener Vertragsrechtskonvention) - nur der objektive Regelungsgehalt des Staatsvertrags sein. Die Äußerungen von Politikern, insbesondere das so genannte SMS-Papier, hätten nicht das konkrete Rundfunkgebührenfestsetzungsverfahren betroffen. Im konkreten Fall werde das Fehlen eines Verstoßes gegen das Trennungsgebot auch durch den zeitlichen Ablauf belegt. Das ?SMS-Papier? datiere aus dem November 2003, als das Verfahren bei der KEF so weit fortgeschritten gewesen sei, dass Äußerungen einzelner Ministerpräsidenten darauf keinen bestimmenden Einfluss mehr hätten nehmen können.
Die Abweichungen seien auch inhaltlich zulässig gewesen. Die Gesetzgeber könnten aus Gründen der Gewaltenteilung und der Demokratie nicht zu engen Schranken unterworfen sein. Der politische Gestaltungsspielraum des demokratisch legitimierten Gesetzgebers sei ein mit grundrechtlichen Vorgaben stets und strukturell kollidierender legitimer Verfassungswert an sich, der einer richterrechtlich oktroyierten Optimierung grundrechtlicher Wertentscheidungen von vornherein entgegenstehe. Regierung und Parlament dürften nicht so marginalisiert werden, dass sie gegenüber dem demokratisch nur schwach legitimierten Sachverständigengremium der KEF über keine nennenswerte Entscheidungsbefugnis mehr verfügten. Die Rede des Gebührenurteils von der Gebührenentscheidung als ?gebundener? Entscheidung möge dieses Missverständnis nahe legen. Es sei jedoch aus Gründen des Demokratieprinzips und der Gewaltenteilung ausgeschlossen, die öffentlichen Belange, die eine Abweichung vom Vorschlag der KEF rechtfertigen könnten, richterrechtlich abschließend festzulegen.
Dies werde zusätzlich dadurch erhärtet, dass eine Abwägungsentscheidung im grundrechtsrelevanten Bereich zu treffen sei. Der multipolare Freiheitsprobleme ausgestaltende Rundfunkgesetzgeber habe einen Ausgleich nach Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten vorzunehmen und müsse dabei über einen gewissen, nicht zu engen politischen Entscheidungsspielraum verfügen. Als ?Erstinterpret? der Verfassung sei der Staatsvertragsgeber in erster Linie berufen, die verfassungsrechtliche Kollisionslage aufzulösen. Er besitze dabei einen weiten Gestaltungsspielraum, der erst im ?relativen Normenbestandsschutz? der betroffenen Grundrechte und Verfassungsprinzipien sowie im Untermaßverbot und vergleichbaren Kerngehalten Grenzen finde.
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG habe durch die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung der letzten 45 Jahre einen gewissen isolierten Selbststand unter den Grundrechten erhalten, der die Herausbildung einer Sonderdogmatik begünstigt habe. Dies finde im dualen Rundfunkmodell, in der Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlichrechtlichen Rundfunks, seiner Finanzierungsgarantie und den daraus abgeleiteten Anforderungen ebenso handfesten Ausdruck wie in der ?dienenden? Funktion des Rundfunks. Die Rundfunkfreiheit stehe jedoch neben anderen verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen, die keinesfalls von vornherein nachrangig seien. Die grundrechtlich geschützten Interessen der Rundfunkteilnehmer und Gebührenzahler, aber auch die der privaten Konkurrenten drängten nicht nur auf Anerkennung einer originären Rundfunkveranstalterfreiheit, sondern darüber hinaus auf einen grundsätzlichen Paradigmenwechsel, der zu einer Annäherung an die Dogmatik anderer Freiheitsrechte und zu Begründungsansätzen führe, wie sie im ersten Rundfunkurteil, aber auch in der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs deutlicher präsent seien als in dem Gebührenurteil des Bundesverfassungsgerichts.
3. Die KEF schließt sich der Begründung der Verfassungsbeschwerde in dem Verfahren 1 BvR 2270/05 an und führt ergänzend aus: Eine Erörterung der Abweichung mit der KEF gemäß § 7 Abs. 2 Satz 2 RFinStV habe mangels einer begründeten Vorlage über die Rechtfertigung der Abweichung nicht stattgefunden. Die Länder könnten nicht im Wege eines ?Selbsteintritts? die fachlichen Funktionen der KEF übernehmen und vermeintliche Einspareffekte selbst in Rechnung stellen. Dies gelte nicht nur für die Beurteilung des Programmaufwandes. Auch die fachlich kompetente Einschätzung etwa der Ertragsseite sei ein Element der Finanzbedarfsfeststellung. Es genüge nicht, die finanziellen Auswirkungen von Veränderungen beispielsweise des Gebührenbefreiungsrechts überschlagsweise zu veranschlagen. Denn bei einer groben, methodisch nicht abgesicherten Schätzung bestehe die Gefahr, dass die solchermaßen bestimmte Rundfunkgebühr den Finanzbedarf der Rundfunkanstalten nicht treffe. Die finanziellen Prognosen der Länder seien auch in der Sache unzureichend gewesen. Die inhaltlichen Mängel der Länderentscheidungen zeigten, wie sehr eine fachliche Kontrolle durch ein sachkundiges Gremium erforderlich sei und wie wenig diese Aufgabe von der Rundfunkkommission oder gar von den Regierungschefs miterledigt werden könne.
Die von den Ländern gegenüber den Anstalten genannten Centbeträge beruhten nicht auf empirisch abgestützten Berechnungen und Prognosen. So habe es bei den durch § 6 Abs. 1 RGebStV novellierten Befreiungstatbeständen auf der Hand gelegen, dass diese erhebliche Auswirkungen auf die Gebührenerträge hätten haben müssen. Hierbei hätten die Länder die Unwägbarkeiten der Auswirkungen der so genannten ?Hartz?-Gesetzgebung entweder aus ihren Überlegungen ausgeklammert oder deren finanzielle Effekte falsch eingeschätzt. Übersehen worden seien auch die Kosten, die aus der Verlagerung der Zuständigkeit für die Entscheidung über Befreiungsanträge auf die GEZ neu entstünden. Der KEF sei keine Gelegenheit gegeben worden, zu diesen Auswirkungen ein sachverständiges Urteil abzugeben.
4. a) Der Verband Privater Rundfunk und Telekommunikation führt im Wesentlichen aus, der Gesetzgeber habe die verfassungsrechtlichen Grenzen für eine Abweichung vom KEF-Vorschlag nicht überschritten. Allerdings seien die Verfassungsbeschwerden begründet, soweit sie sich gegen die Ergänzung der Prüfkriterien der KEF in § 3 Abs. 1 RFinStV richteten, da diese Ergänzung zur Stärkung der Wirtschaftlichkeit des Ausgabeverhaltens der Anstalten ungeeignet sei. Im Übrigen verweist der Verband darauf, dass nach seiner Einschätzung die erste Stufe des Verfahrens aufgrund der dynamischen Entwicklung im Multimedia-Bereich nicht mehr den Anforderungen an die Ausgestaltung der ?positiven Ordnung? der Rundfunkfreiheit entspreche. Die Binnenkontrolle der Anstalten müsse gesetzgeberisch um ein professionelles Element der Selbstkontrolle ergänzt werden. Die vorgesehene Berücksichtigung von Selbstverpflichtungen reiche mangels ausreichender institutioneller Abstützung in einer verfassungskonformen Binnenstruktur der Anstalten nicht aus.
V. In der mündlichen Verhandlung haben sich geäußert: die Beschwerdeführer, der Schleswig-Holsteinische Landtag, die Landesregierungen, die Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten, die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich, der Verband Privater Rundfunk und Telekommunikation und die Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft.
I. Die in der ARD zusammengeschlossenen Rundfunkanstalten und das ZDF als Anstalten des öffentlichen Rechts sowie das Deutschlandradio als Körperschaft öffentlichen Rechts - im Folgenden: Rundfunkanstalten - können mit der Verfassungsbeschwerde eine Verletzung der Rundfunkfreiheit geltend machen (vgl. BVerfGE 31, 314 <321 f.>; 59, 231 <254>; 74, 297 <317 f.>; 78, 101 <102 f.>; 107, 299 <309 f.>; stRspr; vgl. auch zu Art. 34 EMRK: EGMR, Urteil vom 30. März 2004 - Beschwerde-Nr. 53984/00 - Radio France gegen Frankreich, Rz. 26). Zulässiger Beschwerdegegenstand sind die jeweiligen Regelungen der Zustimmungsgesetze und Zustimmungsbeschlüsse der Länder (vgl. BVerfGE 87, 181 <195>); denn erst das jeweilige Zustimmungsgesetz oder der parlamentarische Zustimmungsbeschluss verleihen dem Norminhalt des Staatsvertrags innerstaatliche Verbindlichkeit (vgl. BVerfGE 90, 60 <86>).
II. Die Beschwerdeführer sind durch die angegriffenen Zustimmungsgesetze und Zustimmungsbeschlüsse zu Art. 6 Nr. 4 und Art. 6 Nr. 2 Buchstabe a 8. RÄndStV selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen.
2. Diese Voraussetzungen sind durch die Zustimmungsgesetze und ?beschlüsse zu der Gebührenregelung des Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV erfüllt.
C. Die Verfassungsbeschwerden gegen die Gebührenfestsetzung durch die landesrechtlichen Zustimmungsakte zu Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV sind begründet. Diese Gebührenfestsetzung verletzt die Rundfunkfreiheit der Beschwerdeführer aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.
I. Zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit in der dualen Rundfunkordnung gehört die Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlichrechtlichen Rundfunks unter Einschluss seiner bedarfsgerechten Finanzierung (vgl. BVerfGE 74, 297 <342>; 78, 101 <103 f.>; 83, 238 <298>; 87, 181 <198>; 89, 144 <153>; 90, 60 <91>; stRspr).
II. Die Festsetzung der Rundfunkgebühr muss frei von medienpolitischen Zwecksetzungen erfolgen. Hierzu hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 22. Februar 1994 (BVerfGE 90, 60 <93 ff., 101 ff.>) Grundsätze aufgestellt, die weiter Bestand haben.
III. Die staatsvertraglichen Regelungen über das Verfahren der Gebührenfestsetzung, auf denen die angegriffene Gebührenentscheidung beruht, sind mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen vereinbar. Mit dem dreistufigen Verfahren aus Bedarfsanmeldung der Rundfunkanstalten, Prüfung der Anmeldung und Bedarfsfeststellung durch das politisch unabhängige Fachgremium der KEF und abschließender Festsetzung der Gebühr durch den Rundfunkgesetzgeber ist den beschriebenen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt.
IV. Trifft der Gesetzgeber die Gebührenentscheidung selbst, wie in § 14 Abs. 4 RStV, § 7 Abs. 2 Satz 1 RFinStV vorgesehen, muss bei der Bestimmung der Reichweite seiner Abweichungsbefugnisse dem mit seiner verfassungsrechtlichen Stellung verbundenen Gestaltungsraum - namentlich im Hinblick auf das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 GG) - Rechnung getragen werden, ohne dass dadurch der gebotene prozedurale Grundrechtsschutz leer laufen darf.
Die Aussage des Gebührenurteils, bei der Gebührenentscheidung handele es sich um eine ?gebundene? Entscheidung (vgl. BVerfGE 90, 60 <95, 104>), steht dem nicht entgegen. Sie meint keine Bindung, wie sie das Verwaltungsrecht bei Entscheidungen von Behörden kennt, denen kein Ermessen eingeräumt ist. Die Formulierung verdeutlicht vielmehr, dass der Gesetzgeber eingebunden in die im Gebührenurteil näher konkretisierten verfassungsrechtlichen Grenzen bleibt.
V. Die angegriffene Gebührenfestsetzung ist nach diesen Maßstäben mit der Rundfunkfreiheit der Beschwerdeführer nicht vereinbar.
a) Der Rundfunkgesetzgeber hat die Abweichung von der Bedarfsfeststellung unter Buchstabe a der Begründung zu Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV wie folgt begründet: >>> Die nunmehr von der KEF vorgelegte Gebührenempfehlung fällt in das Umfeld einer deutlich angespannten wirtschaftlichen Lage, die große Herausforderungen und finanzielle Einschränkungen für alle Teile der Bevölkerung mit sich bringt. Zusätzliche Belastungen aus dem öffentlichen und damit aus dem öffentlich-rechtlichen Bereich haben daher die Angemessenheit dieser Belastungen für die Gebührenzahler jenseits reiner Bedarfskalkulationen zu berücksichtigen. <<<
b) In Buchstabe b der Begründung zu Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV hat der Gesetzgeber die Abweichung von der Bedarfsfeststellung der KEF mit zusätzlichen Einsparpotentialen begründet: >>> In die Angemessenheit einer zusätzlichen Belastung des Gebührenzahlers ist ferner einzubeziehen, dass die KEF selbst in ihrem 14. Bericht auf vorhandene Einsparpotenziale hinweist, die noch nicht hinreichend erschlossen sind. Darüber hinaus haben die Rundfunkanstalten mit der Vorlage von Selbstverpflichtungen deutlich gemacht, dass sie entschlossen sind, durch strukturelle und sonstige Maßnahmen jenseits der KEF-Vorgaben solche Einsparpotenziale nutzbar zu machen. In diesem Zusammenhang wird auf den Personalbereich verwiesen, zu dem teilweise Veränderungen eingebracht werden, die im 14. KEF-Bericht noch keine Berücksichtigung haben finden können. <<<
aa) Der Gesetzgeber verweist zunächst darauf, dass die KEF selbst auf vorhandene Einsparpotentiale hinweise, die noch nicht hinreichend erschlossen seien. Dieser generelle Verweis auf angeblich von der KEF selbst angenommene, aber nicht näher spezifizierte Einsparpotentiale genügt den Anforderungen an eine Abweichung nicht, da die KEF die aus ihrer Sicht bei den Rundfunkanstalten noch bestehenden Einsparpotentiale in ihrem 14. Bericht abschließend quantifiziert hat. Sie hat diese in ihrer Bedarfsfeststellung berücksichtigt, indem sie 0,5 % des Bestandsaufwands als zusätzliches Potential der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in Abzug gebracht hat (vgl. 14. Bericht der KEF, Tz. 429 ff. <431>). Die KEF hat dementsprechend sowohl in ihrem 15. Bericht (dort Tz. 209) als auch in ihrer Stellungnahme zu den Verfassungsbeschwerden darauf hingewiesen, dass sich die von ihr im 14. Bericht erwähnten zusätzlichen Einsparpotentiale in den 0,5 % des Bestandsaufwands erschöpften, die sie schon bei der dortigen Bedarfsfeststellung berücksichtigt habe. Über die dort getroffene Bedarfsfeststellung hinausreichende, noch nicht ?hinreichend erschlossene? Sparpotentiale haben danach nicht existiert.
bb) Darüber hinaus beruft sich der Gesetzgeber auf die nach der Bedarfsfeststellung von den Rundfunkanstalten vorgelegten Selbstverpflichtungen, aus denen Einsparpotentiale ?jenseits der KEF-Vorgaben? deutlich würden. Er verweist in diesem Zusammenhang auf den Personalbereich, zu dem teilweise Veränderungen eingebracht würden, die im 14. KEF-Bericht noch keine Berücksichtigung hätten finden können.
Die Begründung wird insoweit weder durch den pauschalen Hinweis des Gesetzgebers auf ?den Personalbereich? hinreichend plausibel, noch dann, wenn der Inhalt der Zusammenfassung der Selbstverpflichtungserklärungen selbst mit herangezogen wird, die dem Staatsvertrag als Anlagen beigegeben sind. Diesen Zusammenfassungen der ?strukturellen Selbstbindungen? der ARD und des ZDF (Anlagen A und B) sind ausdrückliche Erklärungen vorangestellt, nach denen die jeweiligen Einsparmaßnahmen bereits deshalb erforderlich sind, weil der KEF-Vorschlag um rund 40 % (ARD) oder um rund 43 % (ZDF) hinter den Bedarfsanmeldungen der Anstalten zurückgeblieben ist. Dass diese Erklärungen falsch sind oder eine sachwidrige nachträgliche Umdeutung der im Vorfeld der Gebührenfestsetzung abgegebenen Selbstbindungserklärungen beinhalten, ist nicht ersichtlich (vgl. auch die Bezugnahme hierauf im 15. KEF-Bericht, Tz. 209, a.E.), so dass insoweit maßgeblich auf die zuletzt von den Anstalten gegebene und in die Anlagen des Staatsvertrags selbst aufgenommene Deutung der Selbstbindungen abzustellen ist. Die entsprechenden Selbstverpflichtungen können eine Abweichung von dem KEF-Vorschlag bereits deshalb nicht rechtfertigen, weil ihnen ein über die KEF-Vorgaben hinausreichender Erklärungsgehalt nicht zukommt. Will der Gesetzgeber sie dennoch zum Anlass einer abweichenden Gebührenfestsetzung nehmen, muss - um Missbräuche zu vermeiden - erkennbar sein, worin die weiteren Einsparpotentiale bestehen sollen.
c) Der Gebührengesetzgeber hat zusätzlich auf Einsparpotenziale aus veränderten staatsvertraglichen Rahmenbedingungen verwiesen (Buchstabe c der Begründung zu Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV): >>> Solche, erst nach dem 14. KEF-Bericht auftretende Einsparpotenziale ergeben sich weiterhin aus veränderten staatsvertraglichen Rahmenbedingungen. So ist es in die Entscheidung der Rundfunkanstalten gestellt, unter Wahrung der Möglichkeit auf DVB-T umzustellen, die analoge terrestrische Fernsehversorgung einzustellen, wenn die Versorgung über einen anderen Übertragungsweg gewährleistet ist. Zusätzlich werden mit der Novellierung des Rundfunkgebührenstaatsvertrages einschließlich der Vereinfachung des Gebührenbefreiungsrechts die Rundfunkgebühr entlastende Maßnahmen vorgenommen. <<<
aa) In den beiden erwähnten Bereichen sind die maßgeblichen staatsvertraglichen Vorschriften erst durch den Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag selbst geschaffen worden. Ihre Auswirkungen konnten deshalb nicht Gegenstand der Bedarfsfeststellung der KEF in ihrem 14. Bericht sein. So haben die Landesregierungen im Hinblick auf die Umstellung auf Digitalfernsehen selbst ausgeführt, die KEF habe die dadurch eintretenden Einsparungen in ihrem 14. Bericht noch nicht berücksichtigen können, weil die insoweit maßgebliche Ermächtigung der Beschwerdeführer in § 52a Abs. 2 Satz 3 RStV erst durch den Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag geschaffen worden sei. In einer solchen Situation kann Anlass für eine Korrektur der Bedarfsfeststellung bestehen. Dies bedürfte allerdings der Erörterung gemäß § 7 Abs. 2 Satz 2 RFinStV und einer Neuberechnung des Bedarfs. Die KEF ist zwar von der beabsichtigten Abweichung unterrichtet worden, hat sich aber mangels einer ?begründeten Vorlage? nicht in der Lage gesehen, dazu näher Stellung zu nehmen (Schreiben des Vorsitzenden der KEF vom 23. September 2004 an den Vorsitzenden der Rundfunkkommission). Sie ist deswegen auch der Auffassung, es habe keine Erörterung im Sinne des § 7 Abs. 2 Satz 2 RFinStV stattgefunden (vgl. das Schreiben der KEF vom 30. September 2004, abgedruckt im 15. KEF-Bericht, Bd. 1, Anlage 5). Zu einer Neuberechnung des Bedarfs ist es jedenfalls nicht gekommen.
Derartige nachträglich getroffene Feststellungen sind zwar grundsätzlich nicht für die verfassungsrechtliche Bewertung einer vom Gesetzgeber getroffenen fachlichen Prognose ausschlaggebend; vielmehr kommt es dafür in der Regel auf den Erkenntnisstand zum Zeitpunkt der Gebührenentscheidung, also ex ante, an. Vorliegend geht es jedoch nicht um die rechtlichen Folgen einer sich im Nachhinein herausstellenden Fehlprognose, sondern um die Frage, ob die inhaltlichen sowie prozeduralen Anforderungen an eine Veränderung der Bedarfsfeststellung beachtet worden sind. Insofern ist aber nicht erkennbar, worauf die Prognose beruhte. Auch der Umstand, dass eine Berechnung - etwa in Gestalt der von der KEF geforderten ?begründeten Vorlage? - nicht vorlag, spricht dagegen, dass die Prognose ex ante hinreichend fundiert war. Im Übrigen fehlt die prozedurale Absicherung der zugrunde gelegten Prognose durch Einschaltung des dafür vorgesehenen fachlichen Gremiums.
Die Verfehlung der Prognoseanforderungen ex ante zeigt sich vorliegend auch daran, dass für den Gesetzgeber absehbar war, die Verlagerung der Zuständigkeit für die Entscheidung über Befreiungsanträge von den Sozialbehörden auf die Rundfunkanstalten würde bei diesen zu zusätzlichen Kosten, insbesondere Personalkosten für die erforderliche Bearbeitung dieser Anträge durch die GEZ, führen. Der Gesetzgeber ist ausweislich der Begründung zur Änderung des § 6 Abs. 4 RGebStV durch Art. 5 Nr. 6 8. RÄndStV selbst davon ausgegangen, dass durch diese Zuständigkeitsverlagerung ?erhebliche Einsparungen bei den Sozialbehörden ermöglicht? würden (a.a.O., S. 23). Dass dem - auch unter Berücksichtigung der vom Gesetzgeber damals erwarteten Vereinfachung der Bearbeitung dieser Anträge (vgl. dazu a.a.O., S. 22) - auf Seiten der Rundfunkanstalten eine Erhöhung der Kosten entsprechen würde, musste dem Gesetzgeber bewusst sein.
So ging der Minister des Staatsministeriums und für europäische Angelegenheiten des Landes Baden-Württemberg in seinem Schreiben vom 19. Oktober 2004 davon aus, von der Gebührenerhöhung um 88 Cent profitierten nicht nur ARD und ZDF, sondern auch das Deutschlandradio. Der Leiter der Bayerischen Staatskanzlei teilte unter dem 27. Oktober 2004 mit, das Deutschlandradio sei von Kürzungen ausgenommen worden. In beiden Stellungnahmen wird - noch nach Unterzeichnung des Staatsvertrags - verkannt, dass das Deutschlandradio durch die beschlossene Regelung zusätzlichen Kürzungen unterworfen wurde. Selbst als das Deutschlandradio mit Schreiben vom 18. November 2004 dem Ministerpräsidenten des Landes Rheinland-Pfalz und Vorsitzenden der Rundfunkkommission nochmals die Kürzungswirkung der staatsvertraglichen Regelungen für das Deutschlandradio erläuterte, konnte es sich damit nicht verständlich machen. Der Bayerische Ministerpräsident führte noch mit Schreiben vom 27. Dezember 2004 aus, der Anteil des Deutschlandradios sei von der Absenkung des Gebührenerhöhungsbetrags ?nicht betroffen?. Die Landesregierungen haben noch in ihrem Schriftsatz vom 7. März 2007 zu den hier zu entscheidenden Verfassungsbeschwerden vorgetragen, das Deutschlandradio habe von der Anhebung der Grundgebühr ?profitiert?. Die darin liegende anhaltende und grundlegende Verkennung der Auswirkungen der von ihnen selbst mitzuverantwortenden Gebührenentscheidung auf das Deutschlandradio hat sich auch bereits in der staatsvertraglichen Begründung zur Gebührenentscheidung gezeigt.
d) Nicht tragfähig ist auch die staatsvertragliche Begründung in Buchstabe d zu Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV. Es heißt dort: >>> Schließlich haben die Regierungschefs der Länder auch die aktuelle Gesamtentwicklung der Aufgaben im dualen Rundfunksystem und im Wettbewerb der Medien insgesamt berücksichtigt, da die Höhe der Rundfunkgebühr auch in diesem Zusammenhang nicht außer Betracht gelassen werden darf. <<<
Dann hätte sich in der maßgeblichen gemeinsamen staatsvertraglichen Begründung eine verfassungswidrige Zwecksetzung ausdrücklich niedergeschlagen, die bereits im Vorfeld dieser Entscheidung von einigen der beteiligten Landesregierungen offen verfolgt worden war, so in der Anfang Juni 2003 vom Ministerpräsidenten des Landes Nordrhein-Westfalen gehaltenen Rede zum Thema ?Mehr Wettbewerb wagen! - Medien zwischen Markt und Staat? (epd-Medien Nr. 44 vom 7. Juni 2003, S. 31 <32 f., 34>) und in dem von den Ministerpräsidenten Nordrhein-Westfalens, Sachsens und Bayerns zur Vorbereitung der Ministerpräsidentenkonferenz vom 12. bis 14. November 2003 vorgelegten Konzeptpapier mit dem Titel ?Rundfunkstrukturreform? (epd-Medien Nr. 89 vom 12. November 2003, S. 23 f.). Die Mitglieder von Landesregierungen und Parlamenten sind verfassungsrechtlich zwar keineswegs gehindert, für medienpolitische Strukturreformen einzutreten und ihre gesetzliche oder sonstige Umsetzung vorzubereiten oder vorzunehmen; ebenso wenig hindert die Rundfunkfreiheit sie daran, die späteren finanziellen Folgen derartiger Reformen zu thematisieren. Es ist jedoch mit der Rundfunkfreiheit nicht zu vereinbaren, derartige Folgen geplanter Strukturreformen bereits in die Gebührenentscheidung einzubringen, ohne dass dem die für solche grundlegenden Weichenstellungen erforderliche gesetzliche Umsetzung vorausgegangen ist.
VI. 1. Die Abweichung von der Bedarfsfeststellung durch die angegriffene Gebührenfestsetzung beruht insgesamt auf den festgestellten verfassungsrechtlichen Mängeln. Denn es ist nicht auszuschließen, dass der Gesetzgeber bei Beachtung der grundrechtlichen Anforderungen eine höhere Gebühr festgesetzt hätte (vgl. zu diesem Maßstab für das Beruhen: BVerfGE 104, 92 <114>).
D. Soweit sich die Verfassungsbeschwerden gegen die Zustimmungsgesetze und Zustimmungsbeschlüsse zu Art. 6 Nr. 2 Buchstabe a 8. RÄndStV wenden, durch welche die Änderung des § 3 Abs. 1 Satz 2 RFinStV in Landesrecht umgesetzt worden ist, sind sie hingegen unbegründet. Die Rundfunkfreiheit der Beschwerdeführer wird durch diese Vorschriften bei einer den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügenden Auslegung nicht verletzt. Eine solche Auslegung steht zu Wortlaut und Entstehungsgeschichte der Neuregelung nicht im Widerspruch.
1. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 RFinStV hat die KEF die Aufgabe, unter Beachtung der Programmautonomie der Rundfunkanstalten den von ihnen angemeldeten Finanzbedarf fachlich zu überprüfen und zu ermitteln. Dies bezieht sich nach § 3 Abs. 1 Satz 2 RFinStV (in der Fassung des 8. Rundfunkänderungsstaatsvertrags) darauf, ?ob sich die Programmentscheidungen im Rahmen des rechtlich umgrenzten Rundfunkauftrags halten und ob der aus ihnen abgeleitete Finanzbedarf zutreffend und im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie unter Berücksichtigung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der Entwicklung der Haushalte der öffentlichen Hand ermittelt worden ist?. Nach der staatsvertraglichen Begründung zu Art. 6 Nr. 2 Buchstabe a 8. RÄndStV (a.a.O., S. 27) wird mit der Ergänzung des Prüfmaßstabs in Satz 2 ?die Praxis der KEF aufgegriffen, die Entwicklung der öffentlichen Haushalte als Vergleichsmaßstab in ihre Bewertungen einzubeziehen?. In der Begründung heißt es weiter: ?Zusätzlich wird dieser Vergleichsmaßstab durch die vorgesehene Berücksichtigung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung erweitert. Hierfür schafft Satz 2 die Rechtsgrundlage?.
Aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift lässt sich trotz der in der Begründung gewählten Formulierung, der Vergleichsmaßstab werde ?erweitert?, nicht entnehmen, dass der Gegenstand der Prüfung und Bedarfsfeststellung seitens der KEF durch die Ergänzung des § 3 Abs. 1 Satz 2 RFinStV grundlegend verändert werden sollte. Nach wie vor ist es alleinige Aufgabe der KEF, den Finanzbedarf der Rundfunkanstalten ?fachlich zu überprüfen und zu ermitteln? (§ 3 Abs. 1 Satz 1 RFinStV); nach wie vor bezieht sich dies neben der Prüfung, ob sich die Programmentscheidungen ?im Rahmen des rechtlich umgrenzten Rundfunkauftrags halten?, ausschließlich darauf, ?ob der aus ihnen abgeleitete Finanzbedarf zutreffend [?] ermittelt worden ist? (§ 3 Abs. 1 Satz 2 RFinStV). Durch das - ebenfalls in wörtlicher Anknüpfung an das Gebührenurteil (vgl. BVerfGE 90, 60 <103>) - weiter angefügte Merkmal ?und im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit? wird dieser Prüfungsgegenstand - also die Frage, ob der Finanzbedarf von den Rundfunkanstalten zutreffend ermittelt worden ist - näher bestimmt.
Entsprechendes gilt auch für die neu eingefügten Kriterien der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der Entwicklung der Haushalte der öffentlichen Hand. Wie die Bezeichnung dieser Kriterien als ?Vergleichsmaßstab? in der gesetzlichen Begründung zeigt, sollen auch sie nicht etwa als zusätzlicher Prüfungsgegenstand zu demjenigen der zutreffenden Ermittlung des Finanzbedarfs hinzutreten, sondern sind als Hilfskriterien für dessen nähere Bestimmung zu verstehen. Dem entspricht im Übrigen auch die Stellungnahme der Landesregierungen in der mündlichen Verhandlung, wonach der Prüfungsumfang und die fachliche Prüfungsaufgabe der KEF nicht erweitert, sondern in Anknüpfung an deren bisherige Praxis näher konkretisiert werden sollten.
Nach allem ist insbesondere das Merkmal der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung nicht im Sinne einer qualitativen Ausweitung der Prüfungskompetenzen der KEF zu deuten. Es trifft also gerade nicht die Annahme der KEF in ihrer Stellungnahme zu, es gehe hier in Wahrheit nicht mehr um eine ?Ermittlung? des Finanzbedarfs, sondern darum, den - eigentlichen - Finanzbedarf im Gewande seiner näheren Definition einem Korrekturfaktor jenseits bloßer Bedarfskalkulationen zu unterwerfen und so die nach dem Gebührenurteil nur ausnahmsweise zulässige Abweichung von der bedarfsgerechten Finanzierung zur Regel zu machen. Die Berücksichtigung der Entwicklung der wirtschaftlichen Lage im Rahmen der dem Gesetzgeber zur Sicherung der Interessen der Gebührenzahler zustehenden Abweichungsbefugnis - siehe Buchstabe a der Begründung zu Art. 6 Nr. 4 8. RÄndStV - und damit zur Einschränkung der bedarfsgerechten Finanzierung unterscheidet sich daher von den für die Bedarfsermittlung durch die KEF maßgeblichen Faktoren.
Vielmehr erlaubt die aus Wortlaut und Entstehungsgeschichte ableitbare Unterordnung des Merkmals der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und damit seine Begrenzung auf die Funktion eines Vergleichsmaßstabs die Deutung, dass der Gesetzgeber im Ergebnis die bisherige fachlich orientierte Praxis der KEF bestärken, nicht hingegen ihr politische Entscheidungsspielräume in einer für die Rundfunkfreiheit wesentlichen Frage einräumen wollte. Die KEF berücksichtigt bereits bisher im Rahmen der Bedarfsfeststellung die allgemeine und rundfunkspezifische Preisentwicklung, bezieht also den Gedanken einer Anbindung an die wirtschaftliche Gesamtentwicklung, soweit sich dieser im Rahmen eines Bedarfsfeststellungsverfahrens operationalisieren lässt, in ihre Prüfung mit ein (vgl. den 14. Bericht der KEF, Anlage 1; Knothe/Schwalba, ZUM 1999, S. 459 <464 ff.>). So ermittelt die KEF den bestandsbezogenen Bedarf indexgestützt auf Grundlage eines Basisjahres. Der Programmaufwand wird dabei mittels einer rundfunkspezifischen Teuerungsrate berechnet. Beim Personalaufwand orientiert sich die Fortschreibung an den Personalausgaben der Länder. Wie die Anknüpfung des Gesetzgebers an die Einbeziehung der öffentlichen Haushaltsentwicklung und die Stellungnahmen der Landesregierungen in den Verfassungsbeschwerdeverfahren zeigen, kann diese Regelung - trotz der insoweit mehrdeutigen Aussage in der staatsvertraglichen Begründung, der Vergleichsmaßstab der öffentlichen Haushalte werde durch die vorgesehene Berücksichtigung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung ?erweitert? -, verfassungskonform so ausgelegt werden, dass sie diese Praxis ausdrücklich bestärken, nicht jedoch über sie hinausreichende Prüfungsaufgaben formulieren sollte.
Danach darf sich die auf der zweiten Verfahrensstufe vorzunehmende Kontrolle ?allein darauf? beziehen, ob sich die Programmentscheidungen der Rundfunkanstalten im Rahmen des rechtlich umgrenzten Rundfunkauftrags halten und ob der aus den Programmentscheidungen abgeleitete Finanzbedarf zutreffend und im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden ist (vgl. BVerfGE 90, 60 <103>). Die Einschätzung, bei dieser Kontrolle handele es sich ?folglich? nicht um eine politische, sondern um eine fachliche Aufgabe, deren Charakter die Übertragung an ein sachverständig zusammengesetztes Gremium besonders gut entspreche, wie es in Gestalt der KEF auch bereits angestrebt sei, wird in dem Urteil ausdrücklich aus der Begrenzung des Kontrollmaßstabs hergeleitet. Diese Begrenzung hat der Rundfunkgesetzgeber zu wahren, da er sich entschieden hat, sowohl ein derartiges gestuftes und kooperatives Verfahren zu normieren als auch eine Übertragung der Kontrollaufgabe an die KEF als sachverständiges Gremium vorzunehmen.
E. Die Entscheidung über die Erstattung der Auslagen beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.
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