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Timestamp: 2016-10-25 22:47:01
Document Index: 274573916

Matched Legal Cases: ['Art. 82', 'Art. 86', 'Art. 92', 'Art. 89', 'Art. 95', 'Art. 106', 'BGE', 'Art. 76', 'Art. 2', 'Art. 76', 'Art. 76', 'Art. 49', 'Art. 3', 'Art. 38', 'Art. 48', 'Art. 54', 'BGE', 'Art. 76', 'Art. 7', 'Art. 38', 'Art. 76', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 38', 'Art. 52', 'Art. 54', 'Art. 76', 'BGE', 'Art. 52', 'Art. 71', 'Art. 50', 'Art. 52', 'Art. 75', 'Art. 52', 'Art. 52', 'Art. 50', 'Art. 71', 'Art. 52', 'Art. 28', 'Art. 50', 'Art. 50', 'Art. 52', 'Art. 52', 'Art. 48', 'Art. 48', 'Art. 48', 'Art. 49', 'Art. 50', 'Art. 48', 'Art. 52', 'Art. 6', 'Art. 38', 'Art. 49', 'Art. 49', 'BGE', 'Art. 52', 'Art. 49', 'Art. 49', 'Art. 71', 'Art. 49', 'Art. 50', 'Art. 49', 'Art. 49', 'Art. 50', 'Art. 50', 'Art. 52', 'Art. 49', 'Art. 50', 'Art. 49', 'Art. 71', 'Art. 50', 'Art. 66', 'Art. 68']

2C_338/2013 (21.08.2013)
{T�1/2}
2C_338/2013 � � Urteil vom 21. August 2013
Kraftwerk Eglisau-Glattfelden AG,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Andreas H�chli,
Baudirektion des Kantons Z�rich, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Z�rich,
Regierungsrat des Kantons Z�rich, Kaspar Escher-Haus, 8090 Z�rich.
Wasserzinsreduktion,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich, 3. Kammer, vom 28. Februar 2013.
A.a.�Das Wasserkraftwerk Eglisau wurde zwischen 1915 und 1921 erstellt, gest�tzt auf eine Konzession, welche der Nordostschweizerischen Kraftwerke AG (NOK; heute: Axpo AG) f�r eine Dauer von 80 Jahren erteilt worden war. Am 16. Dezember 1998 erteilte die Schweizerische Eidgenossenschaft der NOK eine neue Konzession, die am 1. April 2002 in Kraft trat und bis 2046 befristet ist. Die Wasserkraft entf�llt zu 61 % auf den Kanton Z�rich, zu 31,8 % auf den Kanton Schaffhausen und zu 7,2 % auf das Land Baden-W�rttemberg. Am 30. September 2002 wurde die Kraftwerk Eglisau-Glattfelden AG als 100%-ige Tochtergesellschaft der Axpo AG gegr�ndet und es wurden ihr s�mtliche Rechte und Pflichten aus der Konzession �bertragen.
A.b.�Vom Oktober 2008 bis Juni 2012 wurde das Wasserkraftwerk Eglisau umfassend erneuert, um die Leistungsf�higkeit des Werks um 30 % zu steigern. Da w�hrend der Bauarbeiten nur eine reduzierte Wasserkraftnutzung m�glich war, stellte die Kraftwerk Eglisau-Glattfelden AG am 28. Mai 2010 bei der Baudirektion des Kantons Z�rich das Gesuch, den Wasserzins w�hrend der Bauzeit zu reduzieren. Die Baudirektion beantwortete dieses Begehren mit Schreiben vom 26. Juli 2010 abschl�gig. Ein analoges Gesuch stellte die Kraftwerk Eglisau-Glattfelden AG an die Schaffhauser Beh�rden, welche dar�ber offenbar noch nicht rechtskr�ftig entschieden haben.
A.c.�Am 3. November 2010 gelangte die Kraftwerk Eglisau-Glattfelden AG an das Eidgen�ssische Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) und ersuchte um Meinungs�usserung �ber die sachliche Zust�ndigkeit zur Beurteilung ihres Reduktionsgesuchs. Mit Stellungnahme vom 14. Januar 2011 vertrat der Direktor des Bundesamtes f�r Energie (BFE) die Auffassung, das UVEK sei daf�r nicht zust�ndig.
Am 3. M�rz 2011 ersuchte die Kraftwerk Eglisau-Glattfelden AG die Baudirektion des Kantons Z�rich um Erlass einer rekursf�higen Verf�gung betreffend Wasserzinsreduktion. Am 12. Juli 2011 wies die Baudirektion das Gesuch ab. Gegen diese Verf�gung erhob die Kraftwerk Eglisau-Glattfelden AG am 12. August 2011 Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Z�rich. Dieser hob mit Beschluss vom 23. Mai 2012 die Verf�gung der Baudirektion vom 12. Juli 2011 auf und wies diese an, das Gesuch der Kraftwerk Eglisau-Glattfelden AG zust�ndigkeitshalber dem UVEK zur Behandlung zu �berweisen.
Dagegen gelangte die Kraftwerk Eglisau-Glattfelden AG mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich und beantragte, der Regierungsrat sei anzuweisen, den Rekurs vom 12. August 2011 materiell zu behandeln. Mit Urteil vom 28. Februar 2013 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab.
Die Kraftwerke Eglisau-Glattfelden AG erhebt Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und den Regierungsrat des Kantons Z�rich anzuweisen, den Rekurs vom 12. August 2011 materiell zu behandeln.
Das Verwaltungsgericht und die Staatskanzlei des Kantons Z�rich beantragen Abweisung der Beschwerde, die Baudirektion deren Gutheissung. Das zur Vernehmlassung eingeladene UVEK best�tigt seine Ausf�hrungen, die es zum einen durch das BFE in der vorliegenden Sache am 14. Januar 2011 gegen�ber der Beschwerdef�hrerin und zum anderen in einem Schreiben vom 26. Juni 2012 an den Regierungsrat des Kantons Schaffhausen in der parallelen Angelegenheit vertreten hatte, wonach das UVEK f�r die Behandlung des Gesuchs nicht zust�ndig sei.
1.1.�Die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den kantonal letztinstanzlichen Zwischenentscheid �ber eine Frage der Zust�ndigkeit in einer Angelegenheit des �ffentlichen Rechts ist zul�ssig (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 92 BGG) und die Beschwerdef�hrerin ist dazu legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.2.�Das Bundesgericht pr�ft frei die Anwendung von Bundesrecht (Art. 95 lit. a BGG). Es wendet das Bundesrecht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist folglich weder an die in der Beschwerde vorgebrachten Argumente noch an die Erw�gungen der Vorinstanz gebunden; es kann die Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen, und es kann eine Beschwerde mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begr�ndung abweisen (Motivsubstitution: BGE 138 III 537 E. 2.2 S. 540; 137 III 385 E. 3 S. 386; 133 III 545 E. 2.2 S. 550).
2.1.��ber die Wasservorkommen verf�gen die Kantone. Sie k�nnen f�r die Wassernutzung in den Schranken der Bundesgesetzgebung Abgaben erheben. Der Bund hat das Recht, die Gew�sser f�r seine Verkehrsbetriebe zu nutzen; er entrichtet daf�r eine Abgabe und eine Entsch�digung (Art. 76 Abs. 4 BV). Materiellrechtlich stehen somit die (�ffentlichen) Wasservorkommen den Kantonen zu, bzw. nach kantonalem Recht allenfalls Bezirken, Gemeinden oder anderen K�rperschaften (vgl. Art. 2 Abs. 1 des Bundesgesetzes �ber die Nutzbarmachung der Wasserkr�fte [Wasserrechtsgesetz, WRG; SR 721.80]; GIOVANNI BIAGGINI, BV-Kommentar, 2007, Rz. 7 zu Art. 76; ARNOLD MARTI, St. Galler BV-Kommentar, 2. A. 2008, Rz. 22 zu Art. 76). Ihnen - und nicht etwa dem Bund - stehen auch die Wasserzinsen zu, wobei aber der Bund die maximal zul�ssigen Zinsen festsetzt (Art. 49-51 WRG). Prozedural entscheiden grunds�tzlich die Kantone (bzw. die von ihnen bezeichneten anderen K�rperschaften) �ber die Verleihung von Wassernutzungsrechten (Art. 3 und 4 sowie Art. 38 Abs. 1 WRG). Die kantonale Verleihungsbeh�rde setzt auch den Wasserzins fest (Art. 48 Abs. 1 WRG), der obligatorischer Bestandteil der Konzession bildet (Art. 54 lit. f WRG; BGE 126 II 171 E. 3b S. 177).
2.2.�Der Bund ist in zwei Konstellationen f�r die Verleihung der Rechte zust�ndig, n�mlich einerseits bei internationalen Wasservorkommen (Art. 76 Abs. 5 Satz 1 BV; Art. 7 und Art. 38 Abs. 3 WRG), andererseits bei interkantonalen Wasservorkommen, wenn sich die beteiligten Kantone nicht einigen k�nnen (Art. 76 Abs. 5 Satz 2 BV; Art. 6 sowie damit �bereinstimmend [vgl. BGE 78 I 14 E. 3 S. 25 f.] Art. 38 Abs. 2 WRG). Der Bund legt dabei auch die Wasserzinsen fest (Art. 52 WRG). Diese Bundeszust�ndigkeit ergibt sich im ersten Fall daraus, dass f�r internationale Beziehungen grunds�tzlich der Bund zust�ndig ist (Art. 54 BV; MARTI, a.a.O., Rz. 24 zu Art. 76), im zweiten Fall aus der Rolle als neutraler Dritter, die der Bund bei Streitigkeiten zwischen Kantonen einnimmt, und um zu verhindern, dass infolge von Streitigkeiten zwischen Kantonen eine rationelle Ausnutzung der Wasserkraft verunm�glicht wird (BGE 78 I 14 E. 6 S. 37 f.); sie �ndert aber nichts an der kantonalen Verf�gungsberechtigung: Auch wenn der Bund entscheidet und die Wasserzinsen festlegt, stehen die Wasserkr�fte und Wasserzinsen den Kantonen zu; der Bund handelt im Interesse der betroffenen Kantone und auf deren Rechnung. Die Kantone k�nnen die vom Bund festgesetzten Zinsen geltend machen (Urteil 2A.179 / 2A.183/2000 vom 4. Dezember 2000 E. 2a und b; Urteil 1A.204/1998 vom 23. August 1999 E. 2a). Sie k�nnen aber nicht die vom Bund gem�ss Art. 52 WRG festgesetzten Leistungen �ndern (Urteil 1A.204/1998 vom 23. August 1999 E. 2c/bb); entstehen Streitigkeiten �ber deren Umfang, so entscheidet bei den vom Bund erteilten Konzessionen das Departement (Art. 71 Abs. 2 WRG).
Die Beschwerdef�hrerin st�tzt ihre Reduktionsforderung auf Art. 50 WRG. Nach dieser Bestimmung soll w�hrend der f�r den Bau bewilligten Frist kein Wasserzins erhoben werden (Abs. 1). W�hrend der ersten sechs Jahre nach Ablauf der Baufrist kann der Konzession�r verlangen, dass der Wasserzins im jeweiligen Verh�ltnis der wirklich ausgenutzten zur verliehenen Wasserkraft, jedoch h�chstes bis zur H�lfte, herabgesetzt wird (Abs. 2). Streitig ist im vorliegenden Verfahren, ob zur Beurteilung dieses Begehrens die kantonalen Beh�rden (so die Auffassung der Beschwerdef�hrerin, der Baudirektion und des UVEK) oder das UVEK (so die Auffassung des Regierungsrats und des Verwaltungsgerichts) zust�ndig sind.
3.1.�Die Vorinstanz hat erwogen: Der Bund habe nach Art. 52 WRG den Wasserzins festzulegen. Die Kantone d�rften diesen Wasserzins nicht �berschreiten, es stehe ihnen aber frei, einen tieferen Zins festzulegen bzw. auf einen Teil ihrer h�chstm�glichen Wasserzinseinnahmen zu verzichten. Vorliegend sei die Reduktionsforderung nicht bloss geringf�gig; die Beschwerdef�hrerin verlange eine eigentliche Neufestsetzung des Wasserzinsmaximums, was f�r eine bundesrechtliche Zust�ndigkeit spreche. Zudem verpflichte die vom Bund erteilte Konzession die Beschwerdef�hrerin dazu, die Leistungsf�higkeit von 400 auf 500 m3/s zu erh�hen; es erscheine konsequent, wenn der Bund auch dar�ber entscheide, ob die mit dem Umbau verbundenen Produktionseinbussen zu Zinsreduktionen f�hren. Es w�re auch problematisch, wenn die Frage der Wasserzinsreduktion f�r ein und dasselbe Wasserkraftwerk kantonal unterschiedlich ausgelegt werde. Das Gesuch sei daher gem�ss Art. 75 (recte: 76) Abs. 5 BV und Art. 52 WRG durch den Bund zu beantworten.
3.2.�Die Beschwerdef�hrerin macht geltend, der Bund setze die grunds�tzliche Leistung fest, die einzelnen konkret geschuldeten Betr�ge w�rden jedoch vom Kanton im Rahmen der Konzessionsbestimmungen festgesetzt. Das gelte auch f�r die f�r eine beschr�nkte, konkret genannte Zeitdauer beantragte Reduktion des Zinses. Diese sei keine neue Festsetzung der Leistung gem�ss Art. 52 WRG, weshalb daf�r die Z�rcher Beh�rden zust�ndig seien.
3.3.�Das UVEK ist der Ansicht, es bestehe keine ausdr�ckliche Zust�ndigkeitsnorm auf Gesetzesebene. Daher seien die Kantone zust�ndig f�r die Beurteilung von Gesuchen nach Art. 50 WRG. Das rechtfertige sich auch deshalb, weil mit den im WRG enthaltenen Zust�ndigkeitsnormen des Bundes den Kantonen nicht das Recht entzogen werde, die Leistungen selbst�ndig gegen�ber dem Konzession�r geltend zu machen. Auch Art. 71 Abs. 2 WRG sei nicht einschl�gig, weil er einen Streit zwischen Verleihungsbeh�rde und Konzession�r voraussetze. Die in Art. 52 WRG enthaltene Bundeskompetenz bedeute keine Verschiebung der Sachkompetenz und bezwecke nur, dass der Bund in seiner neutralen Stellung die gesamthaft (maximal) zu erbringenden Leistungen billig auf die beteiligten Kantone verteile, doch sei der Bund nicht verpflichtet, die zu bezahlenden Wasserzinse pr�zise festzulegen. Der Bund habe denn auch in der Vergangenheit in den von ihm erteilten Konzessionen lediglich die Anteile der beteiligten Kantone bestimmt und im �brigen auf die jeweils g�ltige eidgen�ssische bzw. kantonale Gesetzgebung verwiesen, so auch in Art. 28 der hier zur Diskussion stehenden Konzession, wonach "das Kraftwerkunternehmen [...] den Kantonen Z�rich und Schaffhausen die einmalige Geb�hr und den j�hrlichen Wasserzins nach der jeweiligen eidgen�ssischen und kantonalen Gesetzgebung zu entrichten [hat]". Gest�tzt darauf setzten die Kantone jeweils j�hrlich den konkret geschuldeten Wasserzins fest. Es obliege daher auch den kantonalen Beh�rden, Gesuche nach Art. 50 WRG zu beurteilen.
4.1.�Zutreffend ist, wie das UVEK ausf�hrt, dass die Bundeszust�ndigkeit keine Verschiebung der materiellen Berechtigung bedeutet (vgl. oben E. 2.2). Daraus l�sst sich aber nichts ableiten f�r die Frage, wer bei internationalen Wasservorkommen f�r die Behandlung der Gesuche nach Art. 50 WRG zust�ndig ist. Zu unterscheiden sind einerseits die materiellrechtlichen Fragen, wie hoch der Wasserzins ist und ob er allenfalls reduziert werden kann, und andererseits die prozedurale Frage, wer �ber die H�he und die allf�llige Reduktion des Zinses entscheidet. Der Umstand, dass der Zins materiellrechtlich den Kantonen zusteht (vgl. oben E. 2.1) spricht f�r sich allein nicht f�r die kantonale Zust�ndigkeit, w�re doch sonst Art. 52 WRG nicht verst�ndlich; zu pr�fen ist die Tragweite dieser Bestimmung.
4.2.�Nach dem Wortlaut von Art. 52 WRG bestimmt bei Bundeskonzessionen das Departement "die ihnen [d.h. den Kantonen] zu entrichtenden Leistungen" ("les prestations dues � chacun d'eux"; "le prestazioni che sono loro dovute"). Das spricht daf�r, dass das Departement entgegen der Ansicht des UVEK die konkreten Leistungen festlegt und nicht nur die Anteile der beteiligten Kantone.
4.3.�Auch die Systematik des Gesetzes spricht f�r die Auffassung der Vorinstanz: Die Art. 48-52a WRG stehen unter dem gemeinsamen Titel "E. Pflichten des Konzession�rs I. Kraft Konzession". Unter dem Marginale "1. Im Allgemeinen" regelt Art. 48 WRG die Grunds�tze, nach denen die Verleihbeh�rde die Leistungen und Bedingungen festsetzt. Es handelt sich dabei um den Regelfall der kantonalen Konzessionsbeh�rde, wobei zum Schutze des Konzession�rs vor unzumutbaren Leistungen das eidgen�ssische Departement die Leistungen begrenzen kann (Art. 48 Abs. 3 WRG). Die Art. 49-51 WRG enthalten sodann unter dem gemeinsamen Marginale "2. Geb�hren und Wasserzinse"�
materiellrechtliche�Regeln f�r die Festsetzung namentlich der Wasserzinse, darunter auch die hier zur Diskussion stehende Erm�ssigung w�hrend der Bauperiode (Art. 50 WRG). Im Normalfall der kantonalen Konzessionserteilung werden diese Leistungen durch die kantonalen Beh�rden festgelegt (Art. 48 WRG). Als Ausnahme von diesem Normalfall regelt sodann Art. 52 WRG unter dem Marginale "3. Bei Bundeskonzessionen" die Aufgaben des Departements bei Bundeskonzessionen. Dies bezieht sich klarerweise auf die F�lle von Art. 6 und 7 bzw. Art. 38 Abs. 2 und 3 WRG (interkantonale und internationale Verh�ltnisse). Die Systematik des Gesetzes ist offensichtlich die, dass bei diesen vom Bund erteilten Konzessionen das eidg. Departement auch diejenigen Leistungen festlegt, die materiellrechtlich in den Art. 49-51 WRG geregelt sind und sonst durch die kantonalen Beh�rden festgelegt werden. Zwar sind die Kantone frei, innerhalb des bundesrechtlichen Maximums (Art. 49 WRG) auch tiefere Zinsen zu verlangen (vgl. BGE 126 II 171 E. 3a S. 175); insofern ergibt sich die konkrete H�he der Zinsen nicht nur aus Bundes-, sondern auch aus kantonalem Recht. Das �ndert aber nichts daran, dass, sofern die Konzession vom Bund zu erteilen ist, dieser auch "in billiger R�cksichtnahme" auf die kantonale Gesetzgebung die H�he des Wasserzinses festzusetzen hat (Art. 52 WRG; Urteil 2A.58/2004 vom 21. Mai 2004 E. 3.3).
4.4.�Das entspricht auch der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung: Im Urteil 2A.179 / 2A.183/2000 vom 4. Dezember 2000 ging es ebenfalls um eine vom Bund an einem internationalen Gew�sser erteilte Konzession, in welcher der Wasserzins wie bei der hier zur Diskussion stehenden Konzession nur durch Verweis auf die jeweilige schweizerische Gesetzgebung festgelegt worden war. Streitig war die Wasserzinserh�hung, die sich aus der Revision von Art. 49 WRG vom 13. Dezember 1996 ergab. Die Z�rcher Beh�rden hatten gest�tzt darauf eine Nachzahlung der f�r das Jahr 1997 geschuldeten Zinsen verlangt, worauf das Z�rcher Verwaltungsgericht die entsprechenden Beschl�sse aufhob mit der Begr�ndung, daf�r sei einzig der Bund zust�ndig. Das vom Kanton Z�rich und vom UVEK angerufene Bundesgericht erwog, mit der vom Bund erteilten Konzession werde der konkrete, von der Konzession�rin j�hrlich geschuldete Wasserzins gen�gend bestimmt festgesetzt. Indem der Kanton den festgesetzten Betrag einfordere, setze er nicht den Wasserzins fest, sondern ziehe lediglich die vom Bund zu seinen Gunsten festgesetzten Leistungen ein, wozu er berechtigt sei (E. 2b). Zu pr�fen bleibe aber im Zusammenhang mit der durch den Gesetzgeber vorgenommenen Erh�hung des Wasserzinsmaximums die Tragweite der in Art. 49 Abs. 1 WRG erw�hnten notwendigen Abstimmung. Dabei handle es sich um eine Streitigkeit zwischen Konzession�r und Verleihbeh�rde, die gem�ss Art. 71 Abs. 2 WRG von der eidgen�ssischen Beh�rde (nach damaliger Rechtslage die Rekurskommission UVEK) zu beurteilen sei (E. 2c). Demgem�ss wies das Bundesgericht die Akten an die Rekurskommission UVEK zur Pr�fung der Voraussetzungen nach Art. 49 Abs. 1 WRG.
4.5.�Art. 50 WRG, auf den die Beschwerdef�hrerin ihr Reduktionsbegehren st�tzt, ist gleichermassen wie Art. 49 WRG eine materiellrechtliche Bestimmung �ber die H�he der Wasserzinsen. Wenn bei den vom Bund erteilten Konzessionen das Departement in Anwendung von Art. 49 WRG (und der kantonalen Gesetzgebung) die den Kantonen zustehenden Wasserzinsen festlegt, dann muss dies gleichermassen gelten f�r die auf Art. 50 WRG gest�tzte Reduktion. Wohl k�nnte der Kanton allenfalls auf die vom Departement festgelegten, ihm zustehenden Wasserzinsen verzichten. Vorliegend geht es aber nicht um einen Verzicht, sondern um die Frage, ob die Beschwerdef�hrerin aufgrund von Art. 50 WRG w�hrend der Bauphase Anspruch auf eine Reduktion der Wasserzinsen hat. Es ist nicht einzusehen, weshalb die Zust�ndigkeitsvorschrift von Art. 52 WRG nur f�r die Anwendung von Art. 49 WRG gelten sollte, nicht aber f�r diejenige von Art. 50 WRG, der ja den Marginalien entsprechend Besonderheiten zu Art. 49 WRG regelt. Auch der Streit �ber die Reduktion der Wasserzinsen ist eine Streitigkeit im Sinne von Art. 71 WRG, die bei den vom Bund erteilten Konzessionen aufgrund von Abs. 2 dieser Bestimmung durch das eidg. Departement zu entscheiden ist. Der Bund greift damit nicht - wie das UVEK annimmt - in unzul�ssiger Weise in die Zust�ndigkeiten der Kantone ein: Denn materiellrechtlich ist Art. 50 WRG ohnehin eine bundesrechtliche Norm, deren Anwendung allenfalls Auslegungsfragen aufwirft, aber keine Ermessensspielr�ume einr�umt.
4.6.�F�r die Beurteilung des Reduktionsbegehrens ist daher das UVEK zust�ndig. Die Beschwerde ist unbegr�ndet. Die Beschwerdef�hrerin tr�gt die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteikosten sind keine geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 3. Kammer, und dem Eidgen�ssischen Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), schriftlich mitgeteilt.