Source: http://blog.lexitalia.it/?p=2568
Timestamp: 2019-04-26 14:42:58+00:00
Document Index: 82481205

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 116', 'art. 64', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 64', 'art. 64', 'sentenza ', 'art. 64', 'art. 64', 'art. 64', 'art. 64', 'art. 64', 'art. 64', 'sentenza ', 'art. 46']

Una delle frasi piÃ¹ efficaci e suggestive in materia di prova nel processo Ã¨ quella scritta da Francesco Carnelutti (a pag. XIII dellâ€™introduzione del suo libro â€œLa prova civileâ€�, Roma, 1915; la foto a sinistra Ã¨ del compianto A.) secondo cui â€œlâ€™opera del giudice si svolge tutta in un minuscolo cerchietto di luce, al di lÃ del quale tutto Ã¨ buio: dietro di lui lâ€™enigma del passato, davanti lâ€™enigma del futuro; quel minuscolo cerchietto Ã¨ la provaâ€�.
A mio sommesso avviso l’efficace metafora del cerchietto di luce di Carnelutti puÃ² essere utilizzata per descrivere anche altri aspetti del processo (come ad es. lâ€™oggetto del giudizio di appello, costituito non giÃ dallâ€™intera sentenza di primo grado, ma dal cerchietto di luce derivante dai motivi di impugnazione, o addirittura lo stesso oggetto del giudizio amministrativo di primo grado, costituito del pari non giÃ dallâ€™intero provvedimento impugnato, ma dai motivi dâ€™impugnazione).
A ben vedere il â€œthema decidendumâ€� sia in primo grado che in quello di appello Ã¨ rappresentato – e soprattutto delimitato – da una serie concentrica di cerchietti di luce, i quali restringono i poteri di cognizione del giudice e non gli consentono di andare piÃ¹ in lÃ della domanda, cosÃ¬ come formulata nellâ€™atto introduttivo del giudizio o nellâ€™atto di appello. Un restringimento dei poteri che Ã¨ ben riassunto dal vecchio broccardo latinoÂ secondo cui â€œne eat iudex ex officioâ€�.
Una preclusione questa solitamente riferita al sistema probatorio, ma che Ã¨ applicabile al processo in genere ed in particolare al processo dâ€™impugnazione – nel quale, come cercai di dimostrare molto tempo addietro nel mio libro su â€œLâ€™attivitÃ istruttoria primaria nel processo amministrativoâ€�, Milano 1991 (che forse non dovrei citare non solo perchÃ© le auto-citazioni sono ineleganti, ma soprattutto perchÃ©, come ho letto nei verbali dellâ€™ultimo concorso al quale ho partecipato, la monografia in questione non Ã¨ piÃ¹ valutabile perchÃ© scritta diversi lustri addietro, come se i libri fossero delle mozzarelle con data di scadenza incorporata), esiste un â€œonere di allegazione argomentativaâ€�, per il quale cioÃ¨ non Ã¨ sufficiente allegare i fatti principali, ma Ã¨ necessario anche trarre da essi distinti o comunque distinguibili profili di censura. Per tale tipo di processo, quindi, lâ€™azione del giudice Ã¨ ristretta nellâ€™ambito del â€œcerchietto di luceâ€� costituito dai motivi di censura.
Lâ€™opera del giudice amministrativo, infatti, non puÃ² svolgersi nellâ€™ambito dello schema classico: â€œ Narra mihii factum, dabo tibi iusâ€�, dovendosi delimitare il suo â€œius dicereâ€� nellâ€™ambito dei motivi dedotti dalle parti (eccezion fatta, ovviamente, per le questioni pregiudiziali rilevabili dâ€™ufficio).
Ricordo al riguardo quel che mi disse efficacemente un magistrato amministrativo nel corso di una conversazione sul tema: noi giudici, spesso, siamo costretti a respingere il ricorso perchÃ©, pur essendo profondamente convinti della illegittimitÃ dellâ€™atto impugnato, constatiamo che il ricorrente ha dedotto una serie di motivi pretestuosi od inconferenti, mentre non ha dedotto quellâ€™unico motivo che sarebbe stato di per sÃ¨ sufficiente a comportare lâ€™annullamento dellâ€™atto.
Il â€œthema decidendumâ€� Ã¨ quindi ristretto nel giudizio amministrativo; ma ancor piÃ¹ ristretto Ã¨ il â€œthema probandumâ€�.
In questo caso, infatti, il minuscolo cerchietto di luce nellâ€™ambito del quale il giudice puÃ² operare non Ã¨ costituito solo da quello che hanno â€œscrittoâ€� le parti, ma anche da quello che hanno â€œfattoâ€� le parti stesse e segnatamente dal loro comportamento processuale.
Una prima dimostrazione di quanto ho appena detto risiede nellâ€™art. 116, 2Â° comma, c.p.c., che, comâ€™Ã¨ noto, prevede la c.d. â€œregola di giudizioâ€� secondo cui il giudice, nel caso di inottemperanza ad un ordine istruttorio, puÃ² (e non deve, secondo la giurisprudenza maggioritaria) valutare come ammessi i fatti dedotti dal soggetto agente e non smentiti dagli atti comunque acquisiti al processo.
In questo caso, con una norma positiva ormai risalentente nel tempo, Ã¨ stato previsto che il comportamento della parte che non ottempera ad un provvedimento istruttorio ha effetti sul processo, nel senso di essere oggetto di valutazione e condurre a ritenere come ammessi i fatti dedotti dallâ€™avversario. Non si tratta, ovviamente, di una â€œficta confessioâ€�, ma di un comportamento dal quale il giudice puÃ² trarre argomenti di prova, ritenendo come ammessi i fatti allegati da controparte.
Ma ancor piÃ¹ foriera di conseguenze sul piano probatorio Ã¨ la previsione dellâ€™art. 64 del codice del processo amministrativo, il quale non solo (al comma 2) prevede che: â€œSalvi i casi previsti dalla legge, il giudice deve porre a fondamento della decisione le prove proposte dalle parti nonchÃ© i fatti non specificatamente contestati dalle parti costituiteâ€�, ma aggiunge anche (al comma 4) che: â€œIl giudice deve valutare le prove secondo il suo prudente apprezzamento e puÃ² desumere argomenti di prova dal comportamento tenuto dalle parti nel corso del processoâ€�.
Si tratta di principi che, seppur sporadicamente affermati in precedenza dalla giurisprudenza, hanno assunto ormai, a seguito dellâ€™entrata in vigore del codice, carattere di generalitÃ ed indubbia vigenza.
PiÃ¹ precisamente il 2Â° comma citato prevede lâ€™applicabilitÃ anche al processo amministrativo del cd. â€œprincipio di non contestazioneâ€�, mentre il 4Â° comma dello stesso articolo prevede la possibilitÃ comunque di â€œdesumere argomenti di prova dal comportamento tenuto dalle parti nel corso del processoâ€�.
Si tratta di principi di non poco momento che finora hanno ricevuto scarsa applicazione nella pratica e che meriterebbero un approfondimento ben maggiore di quello che puÃ² offrire il presente scritto.
Tuttavia qualche notazione va fatta, anche alla luce di quanto affermato di recente da una sentenza in argomento, sia pur senza particolari approfondimenti, segnalatami cortesemente da un attento lettore (si tratta della sentenza del T.A.R. Campania â€“ Salerno, Sez. I, 19 novembre 2014 n. 1943, in questa Rivista, n. 12/2014, pag. http://www.lexitalia.it/a/2014/41661).
Afferma tale sentenza che: â€œai sensi dellâ€™art. 64, comma 2, c.p.a., la mancata costituzione in giudizio e la conseguente assenza di ogni difesa da parte dellâ€™Amministrazione intimata comporta lâ€™applicazione del principio di non contestazione ovvero argomenti di prova sfavorevoli, ex art. 64 comma 4, dello stesso codice, dovendosi ragionevolmente dedurre che, rispetto a quanto dedotto in ricorso e riscontrato dal Collegio giudicante, lâ€™Amministrazione non avesse alcuna difesa utile da opporreâ€�.
Si tratta, come si desume dalla scarna massima ricavabile, di una sentenza che finisce per collegare il menzionato â€œprincipio di non contestazioneâ€� previsto dal 2Â° comma dellâ€™art. 64 c.p.a. con la possibilitÃ comunque riconosciuta al G.A., sempre in campo probatorio, dal 4Â° comma dello stesso articolo di desumere argomenti di prova dal comportamento processuale delle parti.
In base a tale collegamento, la stessa mancata costituzione in giudizio Ã¨ elemento valutabile dal G.A. e consente di applicare il principio di non contestazione. Si tratta di un principio innovativo.
Finora infatti il principio di non contestazione, nei rari casi in cui Ã¨ stato applicato, Ã¨ stato correlato ad una â€œpresenzaâ€� nel processo dalla P.A., la quale, nel costituirsi in giudizio, non aveva contestato (in tutto od in parte) i fatti dedotti dal ricorrente. Solitamente si ritiene tal fine che la contestazione che impedisce lâ€™applicazione del ricordato principio non puÃ² essere generica ma deve essere specifica (cosÃ¬ del resto si esprime lo stesso art. 64, 2Â° comma, utilizzando la locuzione “specificatamente”); non Ã¨ pertanto preclusiva dellâ€™applicazione di detto principio la formula di stile talora apposta negli atti di costituzione con la quale si afferma: â€œritenuto impugnativamente quanto dedotto da parte avversa, essendo infondato in fatto ed in dirittoâ€�.
Tuttavia, per quanto consti, non ci si era mai spinti a collegare il 2Â° ed il 4Â° comma dellâ€™art. 64 cit., affermando che la mancata costituzione in giudizio della P.A. non solo consente di trarre argomenti di prova, ma anche di applicare il principio di non contestazione.
Eâ€™ un principio questo che non ha effetti meramente probatori, ma che finisce anche per avere refluenze sul contraddittorio, finendo per costringere – sia pur indirettamente – la P.A. a costituirsi in giudizio, quanto meno per smentire i fatti dedotti dal ricorrente.
Chi ha pratica del giudizio Ã¨ ben conscio degli effetti oltremodo perniciosi che puÃ² avere sullâ€™equilibrio del processo e talvolta addirittura sullâ€™imparzialitÃ dello stesso giudice la mancata costituzione in giudizio della P.A., specie nel caso in cui per controbilanciare le pretese della parte ricorrente non vi sia (o non si sia costituito) alcun controinteressato.
In tali casi il giudice amministrativo (il quale, non Ã¨ superfluo ricordare, ha fatto parte della P.A., essendo tuttora il concorso per lâ€™accesso alla magistratura amministrativa – in modo anacronistico – un concorso â€œdi secondo gradoâ€�, che presuppone ed implica una esperienza, piÃ¹ o meno lunga, presso la P.A.) puÃ² essere tentato di prendere le difese della P.A. assente. Eâ€™ certo in ogni caso che la presenza in giudizio della P.A. tranquillizza il giudice, consentendogli di esprimere una valutazione ponderata sulle contrapposte tesi.
Lâ€™avere previsto – con lâ€™affermazione del principio secondo cui anche dalla mancata costituzione in giudizio della P.A. il G.A. puÃ² trarre argomenti di prova anche ai fini dellâ€™applicazione del principio di non contestazione) – un incentivo a che la P.A. si costituisca in giudizio finisce per quindi avere un salutare effetto sul contraddittorio e dunque sul giudizio. Sotto questo profilo lâ€™affermazione del T.A.R. Campania – Salerno Ã¨ da condividere
Rimane tuttavia qualche perplessitÃ in ordine alla possibilitÃ di combinare i principi contenuti nei commi 2Â° e 4Â° dellâ€™art. 64 c.p.a.
Sotto il profilo letterale la perplessitÃ Ã¨ data dal fatto che lâ€™art. 64, 2Â° comma. c.p.a. consente lâ€™applicazione del principio di non contestazione espressamente nei confronti delle parti â€œcostituiteâ€�; onde, potrebbe argomentarsi, la mancata costituzione della P.A. rende inoperante la previsione. PuÃ² tuttavia rilevarsi che la generale previsione dellâ€™art. 64, 4Â° comma, c.p.a (che costituisce, per la sua ampiezza, una disposizione per cosÃ¬ dire â€œdi chiusuraâ€� del sistema) consente comunque di trarre argomenti di prova dal comportamento delle parti – ancorchÃ© non costituite-
Rimane qualche dubbio anche sotto il profilo logico e dellâ€™applicazione dei principi generali.
Qualcuno potrebbe infatti obiettare che la costituzione della P.A. in giudizio costituisce tuttora una facoltÃ (anche se io personalmente, de iure condendo, la trasformerei – specie in assenza di un pubblico ministero nel processo amministrativo – in un obbligo, trattandosi di una parte che deve istituzionalmente difendere lâ€™interesse pubblico messo in discussione dal ricorso del privato) e che il mancato esercizio di tale facoltÃ non puÃ² avere refluenze probatorie. Si potrebbe dire, evocando un vecchio ma ancor valido broccardo, richiamato in tema di silenzio significativo della P.A., che â€œqui tacet neque negat, neque utique fateturâ€�.
Ma Ã¨ possibile replicare che anche la mancata costituzione in giudizio, cosÃ¬ come la costituzione in giudizio non accompagnata da espressa apposita contestazione, Ã¨ un fatto che, come tale, rientra tra quelli valutabili dal G.A.
Condivisione totale merita invece lâ€™affermazione, contenuta sempre nella menzionata sentenza del T.A.R. Campania – Salerno, secondo cui nella specie nessun valore poteva essere attribuito alle â€œcontrodeduzioni, espresse dal responsabile dellâ€™Area Tecnica del Comune, nelle osservazioni rassegnate, a piÃ¹ riprese, nel corso del giudizioâ€�, alle quali â€œnon poteva assegnarsi un valore, pari alle argomentazioni difensive delle parti, formalmente costituite in giudizio, pena lo stravolgimento dei principi fondamentali di un processo, a carattere dispositivo, qual Ã¨ pur sempre il processo amministrativo classico, di tipo impugnatorioâ€�.
Lâ€™Amministrazione non puÃ² infatti supplire alla sua assenza in giudizio mediante delle â€œosservazioniâ€� o â€œcontrodeduzioniâ€� di un suo funzionario rese al di fuori del processo. Il contraddittorio va infatti costituito formalmente allâ€™interno del processo e non giÃ â€œab externoâ€�, mediante una difesa imbastita da un funzionario dellâ€™Ente.
Gen 6, 2015 @ 10:52
Concordo. Allo scopo di semplificare, snellire e rendere piÃ¹ spedito il processo, Ã¨ importante che la parti assumano la responsabilitÃ piena della difesa delle proprie posizioni, cosÃ¬ che, nel caso di mancata contestazione specifica dei fatti addotti dall’altra parte, o di astensione dal giudizio, devono ritenersi provati i fatti non contestati per il comportamento omissivo dell’altra parte.
Gen 9, 2015 @ 15:49
Giustissima l’osservazione dell’Avv. Mauceri. Ma a proposito della presenza in giudizio della P.A., e per meglio dire, della difesa in giudizio della P.A. (normalmente “resistente”), in specie da parte di avv.ti del libero foro, mi continuo a chiedere come si possa (a volte, ed in concreto) conciliare l’obbligo di fedele e per quanto possibile efficace patrocinio in causa della Parte (pubblica), con il disposto di cui all’art. 46, c. 2 C.P.A., che imporrebbe di “produrre l’eventuale provvedimento impugnato, nonchÃ© gli atti e i documenti in base ai quali l’atto Ã¨ stato emanato, quelli in esso citati e quelli che l’amministrazione ritiene utili al giudizio”. Total disclosure, dunque, sulla vicenda e sul procedimento amministrativo da cui Ã¨ scaturito l’atto gravato, anche a rischio di esporre talvolta la P.A. propria Assistita (producendo davvero e sempre tutto) ad un maggior rischio di causa, ovvero comunque a possibili nuove e/o ulteriori domande caducatorie, risarcitorie etc. mediante motivi aggiunti ?
Un Presidente del Consiglio â€œnon addetto ai lavoriâ€� »