Source: http://www.ildirittoamministrativo.net/cons-stato-adun-plen-n-14-1999-su-comunicazione-avvio-espropriazione.htm
Timestamp: 2019-01-20 15:48:55+00:00
Document Index: 128420797

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 25', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 16', 'art. 17', 'art. 18', 'art. 19', 'art. 97', 'art. 9', 'art. 10', 'art. 1', 'art. 71', 'art. 3', 'art. 13', 'art. 7', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 3', 'art. 6', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 14', 'art. 4', 'art. 11', 'art. 24', 'art. 8']

Cons. Stato Adun. Plen. n. 14/1999 su comunicazione avvio espropriazione
sul ricorso in appello sub n. 4/99 proposto dall'{IMPRESA PIZZAROTTI & C. s.p.a.}, anche come capogruppo di un'associazione temporanea con {Gambogi s.p.a.}, rappresentata e difesa dagli avv.ti Mario Sanino e Giorgio Cugurra ed elett.te dom.ta presso lo studio del primo in Roma, Viale Parioli n. 180;
{ARTELLI Sabina} e {ARTELLI Consuelo}, rappresentate e difese dagli avv.ti Alfredo Bianchini, Sergio Moze ed Enrico Romanelli ed elett.te dom.te presso lo studio del terzo in Roma, Via Cosseria 5, appellanti incidentali;
del PREFETTO DELLA PROVINCIA DI UDINE, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso cui è dom.to per legge in Roma, Via dei Portoghesi 12;
delle {FERROVIE DELLO STATO - SOCIETÀ DI TRASPORTI E SERVIZI PER AZIONI}, non costituita in giudizio;
del COMUNE DI CERVIGNANO DEL FRIULI, non costituito in giudizio;
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Friuli - Venezia Giulia, 13 dicembre 1997, n. 1005;
Visto l'atto di costituzione in giudizio e di appello incidentale di {Artelli Sabina} ed {Artelli Consuelo}, nonché l'atto di costituzione in giudizio del Prefetto di Udine;
Vista l'ordinanza della sez. IV, 17 febbraio 1999, n. 168, con cui il ricorso è stato rimesso all'Adunanza plenaria;
Relatore alla pubblica udienza del 7 giugno 1999 il Consigliere Stefano Baccarini e uditi l'avv. Sanino per l'appellante e gli avv.ti Bianchini, ed E. Romanelli per le appellate {Artelli Sabina}
ed {Artelli Consuelo}.
Con ricorso al TAR del Friuli - Venezia Giulia notificato il 13 gennaio 1996 le sig.re {Sabina e Consuelo Artelli}, comproprietarie di un'azienda agricola sita nel territorio del Comune di Cervignano del Friuli, impugnavano il decreto del Prefetto di Udine 14.12.1995 n. 8211/51601, che disponeva l'occupazione d'urgenza di un'area di oltre 10.000 mq. compresa nel perimetro della predetta azienda agricola per la realizzazione di opere ferroviarie ed il provvedimento 23.11.1995 n. 338 del Direttore dell'Area ingegneria e costruzioni delle Ferrovie dello Stato, che approvava il progetto delle opere medesime.
4) era stata omessa l'indicazione dei termini per l'inizio ed il completamento dei lavori e non era stata determinata l'indennità di espropriazione,
5) le {Ferrovie dello Stato}, in quanto trasformate in società per azioni, non erano più titolari del potere di cui all'art. 25 l. n. 210/85, per il quale l'approvazione del progetto equivale a dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori; il Direttore dell'Area Costruzioni era, inoltre, incompetente.
Resistevano l'{Impresa Pizzarotti}, concessionaria dei lavori, e la Prefettura di Udine.
Il TAR adito definiva il giudizio con sentenza 13 dicembre 1997, n. 1005, con cui accoglieva il ricorso per la ritenuta fondatezza dei motivi primo (limitatamente all'approvazione del progetto), terzo e settimo.
Avverso tale sentenza l'{Impresa Pizzarotti}, con ricorso notificato il 25 febbraio 1998, propone appello con quattro motivi.
Resistono all'appello le sigg.re {Sabina e Consuelo Artelli}, proponendo altresì appello incidentale per l'accoglimento integrale del primo motivo e dei motivi assorbiti.
Nella conformazione originaria di cui alla legge n. 2359/1865, la dichiarazione di pubblica utilità "esplicita" si articolava in due procedimenti distinti.
In secondo luogo, si svolgeva il procedimento attinente alla "designazione dei beni da espropriarsi", i cui snodi procedimentali erano: formazione del piano particolareggiato di esecuzione (art. 16), pubblicazione del medesimo presso gli uffici comunali (art. 17), presentazione di eventuali osservazioni da parte degli interessati (art. 18), ordine di esecuzione del piano da parte del prefetto, il quale decideva sulle osservazioni e, se queste erano attinenti al tracciato o al modo di esecuzione dell'opera, o le respingeva o provvedeva a modificare il progetto, se competente, o altrimenti rinviava quest'ultimo all'autorità competente (art. 19).
Questi schemi realizzavano un sistema di giusto procedimento, articolato su pubblicità degli atti e contraddittorio degli interessati in ordine prima all'an, poi al quomodo dell'opera pubblica.
3. Successivamente, sopravvenute la Costituzione repubblicana che stabilisce il principio del buon andamento dell'azione amministrativa (art. 97 Cost.) e leggi ordinarie, statali (art. 9 della l. n. 1150/42) e regionali, che attuano i principi della pubblicità e della partecipazione (o del contraddittorio) degli interessati già nella formazione degli strumenti urbanistici generali, il legislatore si è dato carico nella disciplina dei procedimenti ablatori delle esigenze di celerità dell'azione amministrativa, che il precedente assetto sacrificava in vista di una più completa realizzazione delle garanzie dei proprietari espropriandi.
In un primo tempo, veniva eliminata la strutturazione "bifasica" della dichiarazione di pubblica utilità esplicita, prevedendo la presentazione in limine da parte dell'espropriante di una relazione esplicativa dell'opera, già corredata dalle mappe catastali illustrative delle aree da espropriare e dall'elenco dei proprietari iscritti negli atti catastali (alt. 10, comma 1, l. n. 865/71).
Per contro, un rafforzamento delle garanzie veniva disposto quanto alle misure di partecipazione, elevando il deposito degli atti presso gli uffici comunali ad oggetto di notifica individuale ai proprietari espropriandi (art. 10, comma 2, l. cit.).
In un secondo tempo, veniva adottata una disposizione generale sulla dichiarazione di pubblica utilità implicita, secondo la quale l'approvazione dei progetti di opere pubbliche da parte dei competenti organi delle amministrazioni statali, regionali, delle province autonome di Trento e Bolzano e degli altri enti territoriali equivale a dichiarazione di pubblica utilità e di urgenza ed indifferibilità delle opere stesse (art. 1, comma 1, l. n. 1/78).
Veniva altresì disposta un'inversione dell'ordine degli atti del procedimento, differendo la redazione dello stato di consistenza del fondo, per l'innanzi necessariamente antecedente all'occupazione d'urgenza (art. 71 l. n. 2359/1865), al momento dell'immissione in possesso (art. 3, comma 2, l. n. 1/78).
In questa logica acceleratoria si è calata la decisione Ad. plen, n. 6 del 1986, che ha segnalato come, in presenza di una dichiarazione di pubblica utilità implicita, il giusto procedimento di cui agli artt. 10 e 11 l. n. 865/1971 non fosse soppresso, ma soltanto differito ad un momento successivo all'approvazione del progetto dell'opera pubblica, purché anteriore alla pronuncia del provvedimento espropriativo.
4. In tale contesto normativo, è sopravvenuta la legge n. 241/90, che, in quanto legge "breve", è legge sul procedimento amministrativo, non legge del procedimento amministrativo.
Tale legge, tra l'altro, ha esteso il giusto procedimento, anzi la partecipazione, perché applicabile anche ai procedimenti diversi da quelli restrittivi della sfera giuridica degli interessati, per l'innanzi adottata soltanto per singoli procedimenti, alla generalità dei procedimenti amministrativi, fatta eccezione per alcuni tipi, per i quali quel modello è escluso o in senso assoluto o perché essi sono disciplinati in maniera speciale: i procedimenti per l'emanazione di atti normativi o amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, tributari (art. 13 l. n. 241/90 cit.).
A ciò provvede l'avviso di procedimento, che l'autorità procedente è tenuta a dare personalmente ai soggetti nei cui confronti il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti e a quelli che per legge debbono intervenirvi (art. 7 l. cit.).
Per un verso, il giusto procedimento amministrativo, pur non essendo, allo stato, un principio costituzionale (Corte cost., sent. n. 23 del 1978, 103 del 1993 e 210 del 1995), è pur sempre un criterio di orientamento per il legislatore e per l'interprete (Corte cost., sent. n. 57 del 1995).
L'applicabilità di tale disposizione è divenuta per la Corte costituzionale il presupposto interpretativo per negare con sentenza interpretativa di rigetto la illegittimità costituzionale di disposizioni che disciplinano determinati procedimenti senza prevedere il contraddittorio con gli interessati (Corte cost., sent. n. 383 del 1996, in materia di procedimenti di secondo grado per il riconoscimento della dipendenza di infermità da causa di servizio del personale del Ministero della difesa; sent. n. 57 del 1995, in materia di procedimenti sanzionatori - di competenza della Commissione di garanzia per lo sciopero nei pubblici servizi - nei confronti dei sindacati che hanno violato le norme sullo sciopero).
Allo stesso modo, l'inapplicabilità della medesima disposizione è divenuta, a dispetto della ritenuta non costituzionalizzazione del giusto procedimento, il presupposto interpretativo per affermare con sentenza di accoglimento l'illegittimità costituzionale delle disposizioni che non prevedono la partecipazione degli interessati, per contrasto con il fondamentale canone di razionalità normativa e con il principio di buon andamento dell'amministrazione [Corte cost., in materia di dispensa dal servizio permanente per scarso rendimento di sottufficiali dei carabinieri (sent. n. 240 del 1997) e dell'esercito, marina ed aeronautica (sent. n. 126 del 1995); in materia di cessazione dal servizio continuativo per perdita del grado conseguente alla pena accessoria della rimozione dei vice brigadieri e dei militari dell'Arma dei carabinieri: sent. n. 363 del 1996].
Alla prassi della definizione unilaterale del pubblico interesse, oggetto, nei confronti dei destinatari di provvedimenti restrittivi, di un riserbo ad excludendum già ostilmente preordinato a rendere impossibile o sommamente difficile la tutela giurisdizionale, subentra così il sistema della democraticità delle decisioni e della accessibilità dei documenti amministrativi, in cui l'adeguatezza dell'istruttoria si valuta anzitutto nella misura in cui i destinatari sono stati messi in condizione di contraddire.
Orbene, la dichiarazione di pubblica utilità, secondo il più comune sentire, ha come effetto quello di sottoporre il bene al regime di espropriabilità, determinando l'affievolimento del diritto di proprietà e ponendosi come presupposto dell'espropriazione.
Essa, pertanto, incidendo direttamente sulla sfera giuridica del proprietario, è immediatamente lesiva e, come tale, viene comunemente ritenuta autonomamente impugnabile.
6. Pertanto, la tesi secondo cui la norma sull'avviso di procedimento non si applicherebbe alla dichiarazione di pubblica utilità implicita equivale ad espungere dall'ambito del giusto procedimento, fuori dai casi previsti dalla legge, un procedimento amministrativo autonomo.
Né ora, nell'attuale contesto normativo diretto a garantire la partecipazione, potrebbe valere a tal fine una partecipazione differita, successiva alla dichiarazione di pubblica utilità ed all'occupazione d'urgenza.
Se la destinazione urbanistica dell'area è questione già definita in sede di pianificazione urbanistica, il progetto dell'opera pubblica, che nel suo fieri è preliminare e poi definitivo prima di divenire esecutivo, e la sua localizzazione di dettaglio sono altrettanti oggetti di potere amministrativo sui quali il contraddittorio degli interessati può apportare elementi di valutazione non marginali ai fini della proporzionalità e del buon andamento dell'azione amministrativa, specialmente ove esistano situazioni di interesse qualificato nelle quali una determinata ma non ineluttabile compressione del diritto di proprietà può implicare un sacrificio sproporzionato all'interesse pubblico.
Sul piano effettuale, invece, considerato che il progetto dell'opera pubblica non scaturisce automaticamente dalle previsioni degli strumenti urbanistici generali (o attuativi), ma dipende da scelte progettuali discrezionali che si articolano, ora, in tre successivi livelli di approfondimenti tecnici, ciò che più da vicino concerne la civiltà giuridica è il fatto che, indipendentemente dall'eventuale informatio ad aures, il proprietario espropriando viene formalmente reso edotto dell'approvazione del progetto dell'opera pubblica soltanto al momento dello spossessamento del bene.
La reazione dell'ordinamento a tale stato della questione è dimostrato, del resto, anche dal disegno di legge n. 1388a A.S., in seguito definitivamente approvato, il cui articolato contiene una disposizione (art. 3) che aggiunge al disposto dell'art. 6, comma 2, della l. n. 142/90 ("Nel procedimento relativo all'adozione di atti che incidono su situazioni giuridiche soggettive devono essere previste forme di partecipazione degli interessati secondo le modalità stabilite dallo statuto"), con le parole: "nell'osservanza dei principi stabiliti dalla legge 7 agosto 1990, n. 241", un contenuto precettivo più penetrante.
Nel caso della dichiarazione di pubblica utilità implicita, il paradigma generale di cui all'art. 1 della l. n. 1/78 è stato modificato dall'art. 4, comma 3, della l. n. 415/98, che ha precisato, per i casi di progetti di opere pubbliche non conformi a specifiche destinazioni di piano o relative ad opere ricadenti su aree non destinate a pubblici servizi o destinate a tipologie di servizi diverse da quelle cui si riferiscono le opere medesime e regolamentate con standard minimi da norme nazionali o regionali, la competenza del consiglio comunale per il progetto preliminare e quella della giunta comunale per il progetto definitivo e per quello esecutivo.
Inoltre, l'art. 14, comma 13, della l. n. 109/94, nel testo modificato dall'art. 4, comma 1, l. n. 415/98, ha stabilito che è l'approvazione del progetto definitivo da parte di una amministrazione aggiudicatrice che equivale a dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori.
Ciò posto, va richiamato che il procedimento di dichiarazione di pubblica utilità non è del tutto carente di disciplina di partecipazione, in quanto gli artt. 10 e 11 della l. n. 865/71 ne regolano la forma esplicita secondo il consueto modulo: deposito atti - osservazioni - decisione sulle stesse.
La disposizione dell'art. 11, pertanto, è inapplicabile nella parte in cui postula la pronuncia di uno specifico decreto di dichiarazione di pubblica utilità da parte di un'autorità - il presidente della giunta regionale - diversa da quella istituzionalmente competente alla realizzazione dell'opera pubblica.
A parte ciò, non vi sono ostacoli a che, prima dell'approvazione del progetto definitivo, che equivale a dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità, si svolga dinanzi all'organo competente, secondo la sequenza: deposito atti - osservazioni - decisione sulle stesse, il giusto procedimento: quest'ultimo, infatti, resiste alla sostituzione di una decisione pluristrutturata con una monostrutturata, come già nella vicenda della soppressione dell'approvazione regionale sugli strumenti urbanistici attuativi (art. 24 l. n. 47/85), che ha devoluto all'organo comunale la competenza a decidere le osservazioni degli interessati.
Per contro, nel caso di procedimenti di massa è applicabile in materia l'art. 8, comma 3, l. n. 241/90, secondo cui "qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa, l'amministrazione provvede a rendere noti gli elementi di cui al comma 2 mediante forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall'amministrazione medesima": norma di chiusura dell'ordinamento, che, in presenza di ipotesi marginali di procedimenti di massa, ove sussista un pericolo concreto di pregiudizio all'interesse pubblico, rende possibile lo svolgimento sollecito del procedimento indipendentemente dalla comunicazione personale, con applicazione soggetta al controllo giurisdizionale.
Il Consiglio di Stato in s.g. (Adunanza plenaria), definitivamente pronunciando:
3) Compensa tra le parti le spese del secondo grado di giudizio.
Così deciso in Roma il 7 giugno 1999 dal Consiglio di Stato in s.g. (Adunanza plenaria) riunito in camera di consiglio con l'intervento dei seguenti Magistrati:
Renato Laschena - Presidente;
Andrea Camera - Consigliere;
Stefano Baccarini - Consigliere estensore;
Sergio Santoro - Consigliere;
Domenico La Medica - Consigliere;
Klaus Dubis - Consigliere;
Costantino Salvatore - Consigliere;
Paolo Numerico - Consigliere;
Anselmo Di Napoli - Consigliere;
Corrado Allegretta - Consigliere;
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 15 SET. 1999