Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/T-558-03.htm
Timestamp: 2019-07-19 09:58:32
Document Index: 60816970

Matched Legal Cases: ['artículo 25', 'artículo 41', 'artículo 23', 'artículo 1', 'artículo 28', 'artículo 38', 'artículo 25', 'artículo 31', 'Artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 2', 'artículo 23', 'artículo 6', 'artículo 28', 'artículo 49', 'artículo 6', 'artículo 28', 'artículo 17', 'artículo 19', 'artículo 48', 'artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 6', 'artículo 23', 'artículo 1', 'artículo 95', 'artículo 250', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 228', 'artículo 28', 'Artículo 28', 'artículo 81', 'artículo 36', 'Artículo 16']

T-558-03
Sentencia T-558/03
COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Facultad de adoptar actos jurídicos unilaterales
Los órganos de las organizaciones internacionales pueden, de conformidad con el tratado multilateral constitutivo de cada una de ellas, u otros textos normativos como son los Estatutos o los Reglamentos Internos, adoptar actos jurídicos unilaterales de diversa denominación y con distintos efectos jurídicos como son: resoluciones, recomendaciones, decisiones, opiniones consultivas, medidas provisionales, medidas cautelares o incluso sentencias.
ACTO JURIDICO POR ORGANOS INTERNACIONALES-Clases/DECISIONES DE ORGANOS INTERNACIONALES-Efecto vinculante/RECOMENDACIONES DE ORGANOS INTERNACIONALES-Carecen de efecto vinculante
La práctica internacional demuestra que existe en esta materia una gran incertidumbre terminológica y una ambigüedad conceptual que no permiten, en muchos casos, precisar con exactitud el alcance de cada una de estas clases de actos jurídicos. Por tales razones, la doctrina se limita a distinguir entre los actos de los órganos judiciales internacionales, que pueden ser “sentencias”, las cuales tienen efecto vinculante y hacen tránsito a cosa juzgada y “opiniones consultivas”, desprovistas de tales efectos; y por otra parte, están las decisiones y las recomendaciones. En lo que concierne a las decisiones, se trata de un acto jurídico unilateral de una Organización Internacional que tiene efecto vinculante. En el ámbito internacional, los únicos actos que técnicamente pueden ser calificados como decisiones son aquellos que aparecen referidos en el artículo 25 de la Carta la ONU y son adoptados por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en el marco de las facultades que le otorga el Capítulo VII de la misma. Por el contrario, las recomendaciones carecen de efecto vinculante y se limitan a proponerle a sus destinatarios un determinado comportamiento. De allí que el contenido jurídico de la expresión coincida con su sentido corriente. Los destinatarios de éstas son los Estados Partes en la Organización Internacional, y en ocasiones, los particulares.
RECOMENDACIONES-Doctrina internacionalista contemporánea
Ciertos tribunales arbitrales internacionales, así como un destacado sector de la doctrina internacionalista contemporánea, han considerado que la aseveración según la cual las recomendaciones adoptadas por organismos internacionales carecen de todo efecto vinculante, debe ser matizada, o al menos, examinada caso por caso. En tal sentido, el operador jurídico debe tomar en consideración la naturaleza del órgano internacional que adoptó la recomendación; si se trata de una invitación dirigida al Estado para que tome medidas legislativas o administrativas encaminadas a enfrentar situaciones generalizadas de violaciones de los derechos humanos o si por el contrario se alude a un caso concreto; y finalmente, los principios y las disposiciones del tratado internacional con base en los cuales la recomendación fue adoptada.
RECOMENDACIONES COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
En virtud del artículo 41 de la Convención Americana la CIDH tiene competencia para formular recomendaciones, cuando lo estime conveniente, a los Gobiernos de los Estados miembros para que adopten medidas progresivas a favor de los derechos humanos en el marco de sus leyes internas, al igual que disposiciones apropiadas para fomentar el debido respeto a esos derechos. Estas recomendaciones aluden, con frecuencia, a situaciones generalizadas de violaciones a los derechos humanos en un Estado determinado.
MEDIDAS CAUTELARES-Alcance
Las medidas cautelares o providencias cautelares o precautorias son indispensables no sólo en los procesos propiamente dichos, sino inclusive en los procedimientos en los cuales se discuten los derechos o intereses legítimos de las personas, ya que es necesario preservar la situación que debe prevalecer durante el trámite para evitar que se consumen de manera irreparable las violaciones a dichos derechos e intereses, o bien que pueda quedar sin materia la sentencia o resolución que se pronuncien en cuanto al fondo.
MEDIDAS CAUTELARES-Importancia en el derecho internacional de derechos humanos
Es evidente que las providencias o medidas cautelares tienen mayor significado en el derecho internacional de los derechos humanos, pues en esta materia, más que en ninguna otra, es imprescindible evitar que durante la tramitación de un procedimiento ante los órganos tutelares, en particular los de carácter regional, se consumen de manera irreparable las violaciones de los derechos establecidos en los convenios internacionales respectivos, o se afecte a las personas que deben comparecer o han comparecido como testigos o peritos en estos procedimientos.
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Regulación de medidas cautelares
MEDIDAS CAUTELARES-Naturaleza jurídica
La naturaleza jurídica de las medidas cautelares sigue siendo la misma, es decir, se trata de un acto jurídico adoptado por un organismo internacional de protección de los derechos fundamentales mediante el cual se conmina al Estado demandado para que adopte, en el menor tiempo posible, todas las medidas necesarias, de orden administrativo o judicial, a fin de que cese una amenaza que se cierne sobre un derecho humano determinado. La práctica de la CIDH en la materia muestra además que tales medidas, decretadas por un órgano de naturaleza cuasijurisdiccional, pueden ser adoptadas en el curso de un proceso que se adelante contra un Estado Parte o incluso sin que haya sido presentada aún la demanda, es decir, como una especie de medida cautelar previa.
MEDIDAS CAUTELARES DECRETADAS POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Incorporación de ordenamiento jurídico
El Reglamento de la CIDH no precisa de qué manera las medidas cautelares decretadas por este órgano internacional deben ser incorporadas o recepcionadas en el ordenamiento jurídico interno. A decir verdad, se está en presencia de un problema exclusivamente de derecho interno. En Colombia se aplican estas mismas reglas generales. Así pues, las medidas cautelares adoptadas por la CIDH se incorporan de manera automática al ordenamiento jurídico interno.
MEDIDAS CAUTELARES DECRETADAS POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Ejecución por autoridades colombianas
La Convención Americana sobre Derechos Humanos no establece qué órgano del Estado debe ejecutar las medidas cautelares decretadas por la CIDH. El Reglamento Interno de la misma tampoco lo precisa. De allí que, de conformidad con los principios del derecho internacional público que informan el tema de la responsabilidad internacional, el Estado sea considerado para tales efectos como un todo, sin tomar en consideración su estructura interna. De hecho, la decisión adoptada por la CIDH no se dirige a ningún órgano interno específico sino al Estado colombiano en su conjunto, el cual deberá informarle, por medio de su autoridad competente, sobre la ejecución de la mencionada medida. Cada Estado goza de un margen de maniobra al momento de establecer responsabilidades sobre el cumplimiento de las medidas cautelares decretadas por la CIDH. No obstante, la decisión del Estado no es discrecional por cuanto la estructura administrativa interna que se destine para el cumplimiento de las citadas medidas debe ser realmente operativa, encontrarse debidamente coordinada y disponer de los recursos técnicos y presupuestales necesarios para el logro de su cometido. Lo anterior por cuanto la eficacia real de las decisiones adoptadas por la CIDH no depende únicamente de la naturaleza jurídica de éstas sino de su correcta implementación en el orden interno de los Estados.
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Instancia gubernamental de coordinación
En el caso colombiano, el Decreto 2105 de 2001, por el cual se modificó la estructura el Ministerio de Relaciones Exteriores, acordó a la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, así pues, de conformidad con la ley, se trata de una instancia gubernamental de coordinación entre las diversas autoridades públicas internas encargadas de ejecutar directamente el contenido de las medidas cautelares decretadas por la CIDH y del interlocutor válido entre el Estado colombiano y los organismos internacionales de protección de los derechos humanos.
MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA-Instancia ejecutora de las medidas cautelares decretadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Instancia ejecutoria interna de las medidas cautelares decretadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en lo referente a investigación penal
La Fiscalía General de la Nación es evidente que por su mandato constitucional constituye una instancia ejecutora interna de las medidas cautelares adoptadas por la CIDH, en lo que se refiere a la investigación penal de los hechos denunciados por quien solicitó el decreto de aquéllas. Al respecto, cabe señalar que la Fiscalía cuenta en la actualidad con una Dirección de Asuntos Internacionales, que hace las veces de puente entre el fiscal a cargo del caso y el Ministerio de Relaciones Internacionales en el sentido de que debe informar a este último sobre el avance de las investigaciones penales sobre las cuales hayan sido decretadas las mencionadas medidas y asimismo lleva “el registro sobre el estado de las investigaciones referentes a violación de derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario” y atiende “los requerimientos formulados por organismos gubernamentales y no gubernamentales nacionales e internacionales”. Además, la Fiscalía General de la Nación es responsable de la ejecución de las medidas cautelares decretadas por la CIDH ya que cuenta con un programa de protección a testigos, víctimas e intervinientes en el proceso.
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Instancia ejecutora interna de las medidas cautelares decretadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en lo referente a prevención de violaciones de derechos fundamentales
La Procuraduría General de la Nación como órgano de control de la actividad de la Administración Pública, defensor de los derechos humanos y por supuesto, en su calidad de investigador en materia disciplinaria está llamada a ejecutar en el orden interno las medidas cautelares decretadas por la CIDH en lo que se refiere a la prevención de las violaciones a los derechos fundamentales y adelanta la correspondiente investigación de los hechos que constituyan violaciones graves a los mismos y al DIH. De igual manera, por mandato constitucional y en ejecución de las medidas cautelares decretadas por la CIDH, la Procuraduría debe, de preferencia, adelantar las correspondientes investigaciones disciplinarias contra los funcionarios que violen los derechos humanos o el DIH, comportamientos estos que constituyen faltas gravísimas. Le compete además velar porque los procesos penales que se sigan por estos mismos hechos avances con celeridad.
ORGANISMOS DE SEGURIDAD DEL ESTADO-Mecanismos para proteger la vida e integridad de los peticionarios
POLICIA NACIONAL-Cooperación en ejecución interna de medidas cautelares decretadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
ACCION DE TUTELA Y ACTO JURIDICO INTERNACIONAL-Semejanzas y diferencias
La naturaleza cautelar constituye, sin lugar a dudas, la principal semejanza existente entre el acto jurídico internacional emanado de la CIDH y el mecanismo interno judicial de protección de los derechos humanos. En efecto, ambos apuntan a prevenir un perjuicio irremediable que se cierne sobre un determinado derecho inherente al ser humano. Se asemejan además en su carácter urgente, sumario, expedito e informal. Las diferencias existentes entre estos mecanismos cautelares son, sin embargo, importantes. Sin duda, la acción de tutela se encamina a proteger un derecho constitucional fundamental frente a una amenaza o vulneración proveniente de una autoridad pública o de un particular por medio de la expedición de una orden judicial de pronto cumplimiento. Por su parte, las medidas cautelares decretadas por la CIDH apuntan a garantizar el goce de un derecho humano reconocido en alguno de los instrumentos internacionales a los que alude el artículo 23 del nuevo Reglamento de esta instancia internacional y, en muchos casos, a esclarecer los hechos denunciados, a investigar y sancionar a los responsables; su destinatario es el Estado colombiano excluyéndose por tanto a los particulares, debido a que las medidas cautelares hacen parte de procedimientos encaminados a establecer la responsabilidad internacional de un Estado Parte en un tratado internacional que versa, en este caso, sobre derechos humanos. De tal suerte que la omisión en adoptar las medidas administrativas internas necesarias para cumplir lo ordenado por la CIDH puede ser la base para que, llegado el caso y previo el agotamiento de un proceso internacional controversial, este organismo internacional estime que el Estado colombiano no está cumpliendo a cabalidad y de buena fe sus compromisos internacionales en desconocimiento del principio pacta sunt servanda y del artículo 1 del Pacto de San José de Costa Rica. En la práctica, la ejecución interna de aquéllas conlleva la adopción de medidas administrativas que garanticen la seguridad de los peticionarios las cuales serán adoptadas, por decisión de la CIDH, “de conformidad con las personas protegidas”, es decir, de común acuerdo entre el Estado y los peticionarios. Cabe además señalar que la acción de tutela no fue concebida para garantizar el cumplimiento interno de las medidas cautelares decretadas por la CIDH. No obstante, nada obsta para que, en determinados casos, los dos mecanismos puedan llegar a complementarse, cuando quiera que persigan idénticos objetivos. Así pues, el juez de tutela puede emanar una orden para que la autoridad pública proteja un derecho fundamental cuya amenaza o vulneración justificó la adopción de una medida cautelar por parte de la CIDH mas no para ordenar la mera ejecución de ésta, sin que concurran los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela.
ACCION DE TUTELA-Protección de minorías políticas
ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL SOBRE DEFENSOR DE DERECHOS HUMANOS-Debida protección por el Estado/PREVENCION EN TUTELA-Promoción y protección de derechos humanos
TESTIGO-Protección
PARTE CIVIL EN PROCESO PENAL-Finalidad
CRIMENES DE GUERRA-Concepto/CRIMENES DE GUERRA-Relación con los medios y métodos del combate/CRIMENES DE GUERRA Y CRIMENES DE LESA HUMANIDAD-Contenido y alcance de la noción son distintos
VICTIMA O TESTIGO-Colaboración con la administración de justicia/ESTADO-Protección a víctima de testigo que colabora con la administración de justicia
JUEZ DE TUTELA-Función ante amenaza o vulneración de derechos humanos
La acción de tutela no sería el mecanismo indicado, y ni siquiera idóneo, para intentar transformar este estado de cosas ya que se estaría ante la búsqueda de una protección objetiva de los derechos fundamentales y no subjetiva que es aquella que se logra mediante la mencionada acción, lo cual no quiere decir que, en un caso concreto de amenaza o vulneración de los derechos de las víctimas a conocer la verdad, a obtener justicia o reparación, y a recibir la adecuada protección por parte del Estado, el juez de tutela no pueda impartir las órdenes correspondientes contra las autoridades que en un determinado asunto hayan incumplido con sus deberes constitucionales de respetar y garantizar el disfrute de los derechos humanos.
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Posición pasiva frente a vulneración de derechos humanos
MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA-Posición pasiva frente a vulneración de derechos humanos
ACCION DE TUTELA-Procedencia de la ejecución de medidas cautelares decretadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
Para la Sala la debida ejecución de unas medidas cautelares decretadas por la CIDH, encaminadas a brindarle protección a unas víctimas o testigos de violaciones a los derechos humanos o al derecho internacional humanitario, puede ser demandada en sede de acción de tutela por cuanto existe una coincidencia entre los derechos fundamentales protegidos y la amenaza de peligro en la que se encuentran. Sin duda, la protección a la vida e integridad física por parte de las autoridades, así como los resultados de una investigación penal o disciplinaria en estos temas pasa por que el Estado brinde una efectiva protección a los peticionarios, es decir, la garantía de los derechos a la verdad, justicia y reparación depende, en buena medida, de la eficacia que tenga la protección que el Estado debe brindar a personas que se hayan en especial riesgo, como lo son los testigos y las víctimas de esta clase de crímenes.
Referencia: expediente T-719935
Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil tres (2003).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA INES VARGAS HERNANDEZ, JAIME ARAUJO RENTERÍA y ALFREDO BELTRAN SIERRA, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, dicta la siguiente,
dentro del proceso de revisión del fallo proferido por el por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el trámite de la acción de tutela iniciada Matilde Velásquez Restrepo contra el Ministerio de Relaciones Exteriores.
II. RESPUESTA DE LAS AUTORIDADES PÚBLICAS ACCIONADAS.
En su escrito el demandado adelantó un relato cronológico del trámite que ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha seguido el caso del señor Ocampo Velásquez. Enfatiza que el Ministerio siempre ha sido diligente en lo que a su competencia corresponde, “en tanto no es entidad ejecutora de gestiones como la protección física de personas o la investigación, medidas éstas solicitadas por la CIDH”.
En lo que concierne el trámite ante la CIDH, los hechos más relevantes son los siguientes:
1. El 21 de Noviembre de 2001 la CIDH solicitó información sobre la situación de la familia de Hernán de Jesús Ocampo Velásquez, en los siguientes términos “sin prejuzgar sobre la apertura de un trámite sobre medidas cautelares ( ... ) enviar a esta Secretaría, en un lapso de cinco días contados a partir de la recepción de esta comunicación, la información que considere oportuna sobre la situación a la que se refiere el peticionario”.
4. El 26 de Noviembre de 2001, la Oficina de la Asesora Jurídica en Derechos Humanos del DAS informó al demandado que solicitó información al a Dirección Seccional del DAS Antioquia y dio traslado de la denuncia a la Oficina de Control Disciplinario de la entidad.
6. La Fiscalía Delegada ante el GAULA Medellín informó que adelanta una investigación, bajo el radicado núm. 1584, por el delito de secuestro en la persona del señor Hernán de Jesús Ocampo Velásquez, ocurrido en la tarde del día 28 de Octubre de 2001.
8. El 27 de Noviembre de 2001, el Coordinador de Derechos Humanos de la Policía Nacional solicitó establecer alianzas estratégicas de seguridad para el señor Hernán de Jesús Ocampo Velásquez y otros miembros de su familia. Solicitó asimismo información sobre los hechos que involucran, al parecer, a miembros de la Institución.
“2. Establecer la participación de agentes del Estado en los hechos de violencia denunciados e investigar, juzgar y sancionar a los responsables”.
18. El 22 de Noviembre de 2002 el Ministerio de Relaciones Exteriores remitió un oficio “dirigido al Coordinador de Investigación y Seguridad CIS, F.G.N. remitiendo la información solicitada por el mismo. – CORPOJURIDICO-. Esta es la última actuación que reposa en el expediente que lleva la Dirección de Derechos Humanos y Derecho internacional Humanitario del Ministerio de Relaciones Exteriores, en el que se puede observar que la última vez que la CIDH se dirigió al Estado colombiano fue el 19 de Febrero de 2002”.
- Dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de los grupos de oposición.
- Dirigentes y activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunitarias, comunitarias, gremiales, sindicales, campesinas y de los grupos étnicos.
- Dirigentes y activistas de las organizaciones de derechos humanos.
- Testigos de violación de los derechos humanos y de infracciones al derecho internacional humanitario, independientemente de que se hayan iniciado o no los respectivos procesos penales, disciplinarios y administrativos.
Explica a continuación los requisitos que debe reunir la persona para acceder al programa, el procedimiento de estudio de la petición y la resolución de la misma por el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos CRER.
Debido a que el juez de tutela, mediante auto del 4 de Febrero de 2003, dispuso lo vinculación en calidad de demandados en el presente proceso a la Procuraduría Delegada para los Derechos Humanos, la Fiscalía General de la Nación, el Ministerio de Defensa Nacional, el DAS y el Programa Presidencial para los Derechos Humanos, es necesario resumir las argumentos expuestos por cada una de estas entidades.
La Unidad de Apoyo a la Unidad Nacional de Derechos Humanos y DIH de Medellín informó que bajo el radicado núm. 1187 adelantaba una investigación por los delitos de tortura y amenazas personales donde aparece como ofendida la señora Luz Miriam Ocampo Velásquez, “al que se anexó por conexidad la investigación por los hechos en los cuales se encuentra actualmente desaparecido el señor Hernán de Jesús Ocampo Velásquez”.
Posteriormente, mediante oficio del 5 de Febrero de 2002, la mencionada Unidad de Fiscalía informó que el proceso se encontraba en “la etapa de investigación previa, en espera del resultado que puedan arrojar la práctica de unas pruebas ya decretadas en forma legal, para proceder de conformidad. De otro ( sic ) me permito emitirle copia de los oficios 073 y 306F3 dirigidos al Comandante del Gaula y al comandante de la Estación de Policía de Belén de esta ciudad, en los que se solicita la debida protección a los ofendidos”.
Mediante escrito radicado el 11 de Febrero de 2003 el Coronel ( r ) Augusto Betancourt Llanos, Director Seccional del DAS Antioquia, solicitó negar la acción de tutela con base en los siguientes fundamentos.
Con fundamento en los hechos denunciados ante la CIDH, la Dirección Seccional del DAS, mediante auto del 26 de Noviembre de 2001, ordenó abrir investigación preliminar, dentro de la cual se citó en reiteradas oportunidades por escrito y telefónicamente a los señores Carlos Arturo Velásquez, Jhon Jairo y Diana Ocampo Velásquez para que depusieran en torno a la supuesta desaparición forzada, pero nunca concurrieron.
Mediante auto del 31 de mayo de 2002 se resolvió archivar definitivamente la actuación, al no encontrar mérito suficiente para iniciar la investigación disciplinaria. La Procuraduría General de la Nación, Dirección Nacional de Investigaciones Especiales, el 15 de Noviembre de 2002 realizó una visita especial al expediente 752/2001 seguida contra Alvaro Gutiérrez Brand sin que se efectuara observación alguna al respecto.
La Procuraduría Delegada Disciplinaria para la Defensa de los Derechos Humanos remitió asimismo un oficio al Tribunal Administrativo de Antioquia dando cuenta que adelantaba el proceso 008-68603-2002 por la desaparición del señor Hernán de Jesús Ocampo y por las presuntas torturas infligidas a la señora Myriam Ocampo Velásquez “el cual se encuentra en práctica de pruebas dentro de la etapa de indagación preliminar”.
La Policía Metropolitana del Valle de Aburra respondió la acción de tutela de la referencia señalando que la Fiscalía General de la Nación le solicitó tomar las medidas necesarias para garantizar la integridad de Myriam Ocampo Velásquez, para lo cual dispuso la realización de un estudio de seguridad en el cual se estableciera además su nivel de riesgo. El mencionado estudio le fue realizado al Jhon Jairo Ocampo Velásquez, Matilde A. Velásquez Restrepo, Diana Patricia Ocampo Velásquez y Luz Miriam Ocampo Velásquez.
Señala además que “Del estudio de seguridad realizado a dicha familia por parte del personal de Inteligencia de la Policía Nacional, se hizo la observación consistente que se debía instruir al señor Comandante del Sector, para que pasara revista a las instalaciones ubicadas en la calle 27 Nro. 83-101, residencia de la familia OCAMPO, las que se han venido realizando hasta la fecha en forma interrumpida ( sic ) por parte del personal que integra esa Unidad”. Agrega que debido a la acción de tutela presentada por la señora Matilde Arnolda, el Señor General Comandante de la Policía Metropolitana del Valle de Aburra dispuso la realización de un nuevo estudio de seguridad a la peticionaria al igual que a su familia para verificar nuevamente el peligro que corren “y de ser necesario se ordenará un dispositivo de seguridad permanente a los referidos”.
Con base en los anteriores fundamentos el Tribunal Administrativo de Antioquia tuteló el derecho a la vida e integridad personal de la señora Matilde Arnolda Velásquez Restrepo y su familia amenazada, “ORDENÁNDOLE AL COMANDANTE DE LA POLICÍA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRA, CON SEDE EN LA CIUDAD DE MEDELLÍN, QUE EN UN TÉRMINO DE CUARENTA Y OCHO HORAS, CONTADOS A PARTIR DE LA NOTIFICACIÓN DE ESTA PROVIDENCIA, PROCEDA A INICIAR LA REALIZACIÓN DE UN ESTUDIO DE SEGURIDAD DE LA PETICIONARIA Y SU FAMILIA AMENAZADA PARA VERIFICAR EL PELIGRO QUE ESTOS CORREN, Y CON BASE EN LOS RESULTADOS DEL MISMO, SI ES DEL CASO, SE TOMARÁN LAS MEDIDAS DE SEGURIDAD PERTINENTES”.
IV. INTEGRACIÓN DE LA PARTE PASIVA.
De conformidad con los hechos expuestos en la presente acción de tutela la Sala de Revisión consideró que el accionante no había integrado correctamente el contradictorio, ya que la demanda no fue dirigida contra una entidad cuyo concurso es necesario para establecer la presunta amenaza o vulneración de los derechos fundamentales alegados, es decir, contra el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos, CRER. Siendo obligación del juez constitucional proceder a la vinculación oficiosa del mencionado organismo, a fin de garantizarle el ejercicio del derecho de defensa y, en esa medida, determinar el grado de responsabilidad que le pueda asistir, mediante auto del 26 de mayo de 2003 la Sala resolvió poner en conocimiento del Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos, CRER el contenido del expediente de tutela T-719935 para que, en el término de tres días siguientes a la notificación del auto, dicha entidad se pronunciase acerca de las pretensiones y del problema jurídico que plantea la aludida acción de tutela.
Mediante escrito del 3 de junio de 2003, suscrito por el Dr. Iván Echeverri Mejía en su calidad de asesor del Director General de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Interior y de Justicia, procedió a responder el requerimiento formulado por la Sala de Revisión, en los siguientes términos:
“Con relación al fallo de la presente acción de tutela que esta ( sic ) para la revisión de su Despacho, consideramos que esta ( sic ) concordado con lo expuesto en nuestra respuesta dada en su momento por parte de esta Dirección.
“Toda vez que revisada nuestra base de datos no se encontró solicitud alguna de protección por parte de la tutelante o sus familiares. Así mismo revisada la documentación allegada en el expediente, por esa Sala de Revisión, podemos deducir que los tutelantes no están dentro de la población objeto que determina, de conformidad con el artículo 28 de la ley 782 del 2002, las personas que cobija el Programa de Protección que lidera esta Dirección del Ministerio del Interior y de Justicia, motivo por el cual este caso no se pudo analizar en el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos – CRER.”
V. DECRETO DE PRUEBAS.
Segundo. Los términos continúan suspendidos para fallar el presente asunto hasta tanto no se practiquen las pruebas señaladas.”
Así mismo le informo que en la Procuraduría Delegada Preventiva en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos cursa proceso por la protección a la familia OCAMPO VELÁSQUEZ y sus correspondientes medidas cautelares”.
a. El 6 de Junio de 2003 se ordenó la práctica de una visita especial.
b. Con fecha 16 de Junio de 2003 aparece la siguiente anotación en el sistema GEDIS “Auto de pruebas sale a comisión al Valle de Aburra el expediente pasa a reparto de abogados”.
A. ¿ Cuál es la naturaleza jurídica de los diversos actos emanados de las Organizaciones Internacionales y cuál en particular aquélla de las medidas cautelares decretadas por la CIDH?,
C. ¿ Qué autoridades públicas internas están llamadas a participar en la ejecución de las mencionadas medidas?,
D. ¿ Procede la acción de tutela para garantizar la eficacia de unas medidas cautelares decretadas por la CIDH? y,
E. En el caso concreto, ¿procede o no la acción de tutela y cuál debe ser el contenido de la orden judicial de amparo?.
Naturaleza jurídica de las medidas cautelares decretadas por la CIDH.
Para determinar cuál es la naturaleza jurídica de las medidas cautelares decretadas por la CIDH es necesario acudir al sistema de fuentes del derecho internacional público. Al respecto, el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia de La Haya recoge las siguientes: 1 ) los tratados internacionales; 2 ) la costumbre internacional; 3 ) los principios generales del derecho “reconocidos por las naciones civilizadas”; 4 ) la jurisprudencia; 5 ) la doctrina y 6 ) la equidad.
La doctrina internacionalista[1] más autorizada en la materia ha criticado, sin embargo, este listado de fuentes del derecho internacional público por cuanto no suministra un catálogo exhaustivo de las mismas. De tal suerte, que existe un amplio consenso en la actualidad en el sentido de incluir en éste a los actos unilaterales de los Estados y de las Organizaciones Internacionales.
En lo que concierne a las decisiones, se trata de un acto jurídico unilateral de una Organización Internacional que tiene efecto vinculante. En el ámbito internacional, los únicos actos que técnicamente pueden ser calificados como decisiones son aquellos que aparecen referidos en el artículo 25 de la Carta la ONU y son adoptados por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en el marco de las facultades que le otorga el Capítulo VII de la misma.
Ahora bien, el tema del valor jurídico de las recomendaciones ha sido objeto, en los últimos años, de un intenso debate doctrinal y finalmente se puede concluir que no existen posiciones unánimes en la materia. Así, para algunos autores las recomendaciones simplemente carecen de efectos jurídicos vinculantes[2]. Incluso la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en sentencia del 8 de Diciembre de 1993 en el asunto Caballero Delgado y Santana contra Colombia estimó que el término “recomendaciones”, tal y como figura en el texto del Pacto de San José de Costa Rica, debía ser interpretado “conforme a su sentido corriente” de acuerdo con la regla general de interpretación contenida en el artículo 31.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 y por ello “no tiene el carácter de una decisión jurisdiccional obligatoria cuyo cumplimiento generaría la responsabilidad del Estado”.[3] De tal suerte que los destinatarios de las recomendaciones no están obligados a someterse a ellas ni cometen una infracción internacional por incumplirlas.
Por otra parte, ciertos tribunales arbitrales internacionales, así como un destacado sector de la doctrina internacionalista contemporánea[4], han considerado que la aseveración según la cual las recomendaciones adoptadas por organismos internacionales carecen de todo efecto vinculante, debe ser matizada, o al menos, examinada caso por caso.
Así, en el asunto Texaco-Calasiatic contra Libia[5], el Tribunal de Arbitramento Internacional en laudo del 19 de enero de 1977 consideró que era difícil formular de manera general y abstracta el alcance de las recomendaciones, ya que era necesario tener en cuenta las condiciones en las cuales la recomendación fue adoptada siendo indispensable analizar rigurosamente cada una de sus disposiciones.
En tal sentido, el operador jurídico debe tomar en consideración la naturaleza del órgano internacional que adoptó la recomendación; si se trata de una invitación dirigida al Estado para que tome medidas legislativas o administrativas encaminadas a enfrentar situaciones generalizadas de violaciones de los derechos humanos[6] o si por el contrario se alude a un caso concreto; y finalmente, los principios y las disposiciones del tratado internacional con base en los cuales la recomendación fue adoptada.
Al respecto, el procesalista italiano Piero Calamandrei[7] ponía de relieve que debían considerarse como tales la anticipación provisoria de ciertos efectos de la resolución definitiva, encaminados a prevenir el daño que podría derivar del retardo de la misma, ya que sin la aplicación de este instrumento, el resultado final del proceso, es decir, la sentencia, carecería de eficacia, o la misma sería muy reducida.
Esta necesidad determinó que si bien la Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de 1950 no otorgó facultades a la Comisión y a la Corte Europeas de Derechos Humanos para solicitar u ordenar medidas precautorias o cautelares, la práctica hizo necesario introducir este instrumento procesal en los Reglamentos de ambos organismos y las mismas se han decretado en varias ocasiones.
Los preceptos del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia y los Reglamentos y prácticas de la Comisión y de la Corte Europeas de Derechos Humanos sirvieron como modelos para el sistema interamericano de protección.
“Artículo 29. Medidas cautelares.
“1. La Comisión podrá, a iniciativa propia o a petición de parte, tomar cualquier acción que considere necesaria para el desempeño de sus funciones.
“2. En casos urgentes, cuando se haga necesario para evitar daños irreparables a las personas, la Comisión podrá pedir que sean tomadas medidas cautelares para evitar que se consume el daño irreparable, en el caso de ser verdaderos los hechos denunciados.
“ 3. Si la Comisión no está reunida, el Presidente, o a falta de éste, uno los Vicepresidentes, consultará por medio de la Secretaría con los demás miembros sobre la aplicación de lo dispuesto en los párrafos 1 y 2 anteriores. Si no fuera posible hacer la consulta en tiempo útil, el Presidente tomará la decisión, en nombre de la Comisión y la comunicará inmediatamente a sus miembros.
“ 4. El pedido de tales medidas y su adopción no prejuzgarán la materia de la decisión final”.
En la práctica, la denominación de estos actos jurídicos expedidos por la CIDH ha sido muy variada por cuanto se alude a “medidas excepcionales de protección”, “medidas cautelares urgentes”, “medidas precautorias urgentes” o simplemente “medidas urgentes”.[8]
A lo largo de la vigencia del anterior Reglamento de CIDH, la doctrina especializada[9] distinguió entre las medidas cautelares decretadas con fundamentos en los numerales 1 y 2 del artículo 29 de la citada normatividad internacional.
En lo que concierne a las primeras, se trataba de situaciones en las cuales una persona no se encontraba ante un daño irreversible, es decir, de supuestos de hecho en los cuales la vida o integridad física de un individuo se hallaban amenazadas de forma grave e inminente. En tal sentido, la CIDH decretó medidas cautelares encaminadas a lograr el respeto de las debidas garantías judiciales en un proceso que se adelantaba contra el peticionario[10]. En otros casos aquéllas fueron decretadas para obtener la suspensión de la ejecución judicial de los bienes de una persona mientras se buscaba una solución amistosa[11] o para suspender la concesión otorgada a una empresa privada para llevar a cabo actividades forestales en las tierras de una comunidad indígena[12] o para evitar la expulsión de un periodista extranjero[13].
En contrapartida, las medidas cautelares decretadas con base en el numeral 2 del artículo 29 del anterior reglamento de la CIDH se encontraban reservadas para casos urgentes en los cuales se estaba ante la necesidad de evitar un daño irreparable a una persona. Como lo comenta Faúndez Ledesma[14] estas medidas se adoptaban en casos en que los afectados fueran defensores de los derechos humanos, testigos de crímenes cometidos por agentes del Estado, personas que habían sido amenazadas con ser deportadas del país o condenados a muerte.
El nuevo Reglamento de la CIDH, que entró en vigor el 1 de mayo de 2001 reguló el tema de las medidas cautelares en los siguientes términos:
“Articulo 25. Medidas cautelares.
“1. En caso de gravedad y urgencia y toda vez que resulte necesario de acuerdo a la información disponible, la Comisión podrá, a iniciativa propia o a petición de parte, solicitar al Estado de que se trate la adopción de medidas cautelares para evitar daños irreparables a las personas.
“2. Si la Comisión no está reunida, el Presidente, o a falta de éste, uno de los Vicepresidentes, consultará por medio de la Secretaría Ejecutiva con los demás miembros sobre la aplicación de lo dispuesto en párrafo anterior. Si no fuera posible hacer la consulta dentro de un plazo razonable de acuerdo a las circunstancias, el Presidente tomará la decisión, en nombre de la Comisión y la comunicará a sus miembros.
“3. La Comisión podrá solicitar información a las partes interesadas sobre cualquier asunto relacionado con la adopción y vigencia de las medidas cautelares.
“4. El otorgamiento de tales medidas y su adopción por el Estado no constituirá prejuzgamiento sobre el fondo de la cuestión”.
Sobre el particular cabe señalar que la doctrina internacionalista[15] coincide en afirmar que los textos constitucionales expedidos después de la Segunda Guerra Mundial se limitan a regular el trámite de incorporación de los tratados internacionales al ordenamiento jurídico interno y a realizar algunas remisiones puntuales a determinados principios del derecho internacional[16], lo cual no ha sido óbice para considerar que las demás fuentes del derecho internacional público son incorporadas de manera automática a los ordenamientos jurídicos internos, es decir, no precisan de una norma de transformación como sería el caso de una ley.
En Colombia se aplican estas mismas reglas generales. Así pues, las medidas cautelares adoptadas por la CIDH se incorporan de manera automática al ordenamiento jurídico interno. En cuanto a los efectos jurídicos de las mismas, la Corte Constitucional no había tenido ocasión, hasta el momento, de pronunciarse en la materia. Por el contrario, existen algunos fallos de esta Corporación referidos a los efectos jurídicos de ciertas recomendaciones emanadas por organismos internacionales, en especial, aquellos de la Organización Internacional del Trabajo[17], pero tales pronunciamientos no resultan aplicables al caso concreto dada la especial naturaleza jurídica que presentan las medidas cautelares decretadas por la CIDH.
Así las cosas, considera la Sala de Revisión que dado que el Estado colombiano es Parte en el Pacto de San José de Costa Rica, la medida cautelar debe ser examinada de buena fe por las autoridades públicas internas. Además, por sus particulares características procesales y los fines que pretenden alcanzar, su fuerza vinculante en el derecho interno va aparejada del cumplimiento de los deberes constitucionales que están llamadas a cumplir las autoridades públicas colombianas, en los términos del artículo 2 Superior. En otros términos, independientemente que con la medida cautelar se pretenda proteger alguno de los derechos humanos que aparecen recogidos en los instrumentos internacionales relacionados en el artículo 23 del Reglamento de la CIDH[18], que con el cumplimiento de las mismas el Estado colombiano esté ejecutando sus obligaciones internacionales, y por supuesto, al margen de la discusión sobre su carácter vinculante o no, la ejecución interna de las mismas se encamina simplemente a hacer efectivos los deberes de respeto y protección de los derechos fundamentales que tienen asignados, en virtud de la Constitución, las diversas autoridades públicas colombianas.
Aunado a lo anterior, es necesario tomar en consideración que las medidas cautelares aluden no a situaciones generalizadas de violaciones de los derechos humanos en un Estado sino a casos concretos, particularizados, con beneficiarios determinados, que apuntan a salvaguardar los derechos a la vida e integridad personal de éstos, razón por la cual, no es de recibo el argumento de que el Estado destinatario de las medidas cautelares goce de absoluta liberalidad para cumplir o no lo decidido por la CIDH, tanto menos y en cuanto el otorgamiento de aquéllas no constituye prejuzgamiento sobre el fondo de la cuestión.
En este orden de ideas, cada Estado goza de un margen de maniobra al momento de establecer responsabilidades sobre el cumplimiento de las medidas cautelares decretadas por la CIDH. No obstante, la decisión del Estado no es discrecional por cuanto la estructura administrativa interna que se destine para el cumplimiento de las citadas medidas debe ser realmente operativa, encontrarse debidamente coordinada y disponer de los recursos técnicos y presupuestales necesarios para el logro de su cometido. Lo anterior por cuanto la eficacia real de las decisiones adoptadas por la CIDH no depende únicamente de la naturaleza jurídica de éstas sino de su correcta implementación en el orden interno de los Estados.
Al respecto cabe señalar que, a diferencia de lo sucedido en el ordenamiento jurídico interno, las medidas cautelares adoptadas por la CIDH no se encuentran predeterminadas como tales en su Reglamento Interno, es decir, no existe un catálogo riguroso de éstas. No obstante, la práctica de la CIDH muestra que, un número importante de éstas guardan relación con dos aspectos concretos: la protección de los derechos a la vida y a la integridad personal de un grupo determinado de individuos y la realización de una investigación seria, imparcial e inmediata de los hechos referenciados por el peticionario, es decir, en términos de la doctrina americana, la eficacia de los derechos a la verdad ( right to know ), a la justicia ( right to justice ) y a una reparación integral ( right to reparation )[19]. De allí que sea usual que en la ejecución internas de cumplimiento de medidas cautelares decretadas por la CIDH estén llamadas a intervenir no sólo autoridades administrativas sino judiciales y disciplinarias.
“7. Transmitir a las entidades estatales pertinentes las solicitudes de acción urgente que le formulan al Estado colombiano los organismos internacionales de protección de los derechos humanos ante amen amenazas o situaciones especiales de riesgo, hacer un seguimiento de las medidas adoptadas en virtud de tales amenazas o situaciones y presentar los informes periódicos a que haya lugar”.
No obstante, considera la Sala que, dados los fines que se persiguen con las medidas cautelares decretadas por la CIDH, que como se ha señalado coinciden con los principios constitucionales, la mencionada competencia de coordinación del Ministerio de Relaciones Exteriores en la materia no puede limitarse a informar las decisiones adoptadas por la CIDH a las diversas instancias internas encargadas directamente de la ejecución de las mismas y, viceversa, reportar al órgano internacional los avances en la materia. En efecto, en estos casos, la labor de coordinación lleva implícitos aspectos materiales y no solamente formales, lo cual se traduce en la facultad con que cuenta el Ministerio para conminar a las diversas autoridades al cumplimiento inmediato de lo ordenado por la CIDH y correlativamente el deber que le asiste a éstas de colaborar efectivamente con aquél poniendo a su disposición los recursos logísticos y operativos que sean necesarios para la consecución del fin. Al mismo tiempo, la Cancillería tiene la obligación de buscar, por todos los medios disponibles, que en el mundo de lo fáctico la medida cautelar despliegue todos sus efectos, lo cual no significa nada distinto a asumir el asunto como propio orientando, por ejemplo, a la víctima sobre la existencia de los diversos programas estatales a los cuales puede recurrir para proteger sus derechos fundamentales.
La Ley 199 de 1995, mediante la cual se cambió la denominación del Ministerio de Gobierno por el de Interior y se modificó su estructura orgánica, dispuso en su artículo 6 lo siguiente:
“Sistema de protección de los derechos humanos. En desarrollo de la obligación constitucional del Gobierno Nacional de garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos, el Ministerio del Interior coordinará las actividades de todos los organismos del Ejecutivo, encargados de la promoción, protección y defensa de los derechos humanos. ( subrayado y negrilla fuera de texto ).
“El Ministerio del Interior contará con un sistema de atención a las demandas de protección de los derechos ciudadanos. El desarrollo de este sistema estará a cargo de una Unidad Administrativa Especial dependiente del Ministerio del Interior, la cual deberá actuar previamente en caso de amenaza inminente de los derechos ciudadanos y desarrollar programas orientados a la protección, preservación y restablecimiento de los derechos humanos de los denunciantes. El Ministerio del Interior o la autoridad en la que se delegue esta función, emprenderá, de oficio, las acciones correspondientes ante las autoridades judiciales, sin detrimento de las funciones de las mismas o de las atribuciones del Ministerio Público. ( Subrayado fuera de texto ).
El decreto reglamentario 0372 de 1996, que estableció la estructura del Ministerio del Interior, en su artículo 28 dispuso que la Dirección General Unidad Administrativa Especial para los Derechos Humanos tendría las siguientes funciones:
“Actuar preventivamente en los casos de amenaza inminente de los derechos humanos, desarrollar programas especiales para su protección, preservación y restablecimiento; y emprender de oficio las acciones correspondientes ante las autoridades judiciales, así como la protección de los denunciantes” ( subrayado fuera de texto ).
Ese mismo decreto, en su artículo 49 creo el “Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos, CRER”, conformado por las siguientes personas:
b) Un delegado del Viceministro del Interior;
c) Un delegado de Departamento Administrativo de Seguridad;
e) Dos delegados de la sociedad civil que serán designados por el Ministro del Interior.”
Al año siguiente la Ley 418 creo, a cargo del Ministerio del Interior ( en la actualidad Ministerio del Interior y de Justicia ) un programa de protección a personas que se encuentren en situación de riesgo para su vida, integridad, seguridad o libertad por causas relacionadas con la violencia política o ideológica o con el conflicto armado interno y que pertenezcan a una de las siguientes categorías: dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de los grupos de oposición; dirigentes y activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunitarias, gremiales, sindicales, campesinas y de los grupos étnicos; dirigentes y activistas de las organizaciones de derechos humanos; testigos de violación de los derechos humanos y de infracciones al derecho internacional humanitario, independientemente de que se hayan iniciado o no los respectivos procesos penales, disciplinarios y administrativos.
Posteriormente, mediante decreto núm. 978 de 2000 “por el cual se crea el Programa Especial de Protección Integral para dirigentes, miembros y sobrevivientes de la Unión Patriótica y del Partido Comunista Colombiano”, adoptado dentro de la búsqueda de una solución amistosa al caso 11.227 que se adelanta ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el Gobierno Nacional creo un Programa Especial de Protección Integral para dirigentes, miembros y sobrevivientes de la Unión Patriótica y del Partido Comunista Colombiano. Por mandato de este decreto, en desarrollo de los temas de competencia del Ministerio del Interior, se dispuso que se adoptarían medidas de seguridad tales como la protección de sedes donde se lleven a cabo actividades directamente relacionadas con el objeto de las agrupaciones a quienes se dirige el Programa, traslados dentro del país o al exterior, ayudas humanitarias, proyectos productivos y reubicación en el territorio nacional de sus dirigentes, miembros y sobrevivientes, para propender por su estabilidad socioeconómica, según la necesidad y la evaluación que sobre cada caso particular haga un Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos integrado así:
Ese mismo año, mediante decreto núm. 1592 “por el cual se reglamenta el artículo 6° de la Ley 199 de 1995” se creo un “Programa de Protección a Periodistas y Comunicadores Sociales que en el ejercicio de su actividad profesional asuman la difusión, defensa, preservación y restablecimiento de los derechos humanos y aplicación del Derecho Internacional Humanitario y que, por tal circunstancia, se encuentren en situación de riesgo contra su vida, integridad, seguridad o libertad por causas relacionadas con la violencia política o ideológica o con el conflicto armado que padece el país”, programa que estará a cargo de la Dirección General para los Derechos humanos del Ministerio del Interior. Para establecer los niveles de riesgo de esta población específica de personas se estableció otro Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos, CRER, integrado de la siguiente manera:
“1. El Viceministro del Interior o su delegado, quien lo presidirá;
2. El Director General para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior;
En el año 2002 se adoptó asimismo una normatividad referida a la protección de determinadas personas. Se trata del decreto 1386 “por el cual se dictan medidas para brindar protección a alcaldes, concejales y personeros municipales.” Este programa será coordinado por la Dirección General para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior. Se estableció, de igual manera, un Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos, CRER, para efectos de evaluar los estudios técnicos de nivel de riesgo y grado de amenaza contra alcaldes, concejales y personeros y para recomendar las medidas de protección a implementarse en cada caso particular, integrado de la siguiente manera:
Cabe asimismo señalar que el artículo 28 de la Ley 782 de 2002, “Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 548 de 1999” mantuvo lo relacionado con las categorías de personas que pueden ser destinatarias del programa de protección del Ministerio del Interior y de Justicia, pero agregando que los interesados en ser acogidos al mismo “deben demostrar que existe conexidad directa entre la amenaza y el cargo, o la actividad que ejerce dentro de la organización”, y además que “las medidas de protección correspondientes a este programa serán de carácter temporal y sujetas a revisión periódica”.
Por su parte, el Decreto núm. 200 del 3 de Febrero de 2003, “Por el cual se determinan los objetivos y la estructura orgánica del Ministerio del Interior y de Justicia” establece en su artículo 17 como funciones de la Dirección de Derechos Humanos, entre otras, las siguientes:
“4. Diseñar y coordinar los programas generales de protección de los derechos humanos y de prevención a la violación de los mismos, en relación con personas que se encuentren en situación de riesgo, en colaboración con el Programa Presidencial de Promoción, Respeto y Garantía de los Derechos Humanos y de aplicación del Derecho Internacional Humanitario”. ( negrilla fuera de texto ).
Todos estos programas, que coordina el Ministerio de Interior y Justicia, junto con sus respetivos Comités de Reglamentación y Evaluación de Riesgos CRER, se convierten, por su naturaleza, en instrumentos para ejecutar las medidas cautelares decretadas por la CIDH.
En cuanto a la Fiscalía General de la Nación es evidente que por su mandato constitucional constituye una instancia ejecutora interna de las medidas cautelares adoptadas por la CIDH, en lo que se refiere a la investigación penal de los hechos denunciados por quien solicitó el decreto de aquéllas. Al respecto, cabe señalar que la Fiscalía cuenta en la actualidad con una Dirección de Asuntos Internacionales, que hace las veces de puente entre el fiscal a cargo del caso y el Ministerio de Relaciones Internacionales en el sentido de que debe informar a este último sobre el avance de las investigaciones penales sobre las cuales hayan sido decretadas las mencionadas medidas y asimismo lleva “el registro sobre el estado de las investigaciones referentes a violación de derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario” y atiende “los requerimientos formulados por organismos gubernamentales y no gubernamentales nacionales e internacionales”, en los términos del artículo 19.3 del Decreto 261 de 2000 “Por el cual se modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación”.
En relación con las labores de prevención, el Procurador General de la Nación expidió la resolución núm. 138 del 26 de Febrero de 2003 mediante la cual adoptó los fundamentos y procedimientos contenidos en el documento “Función preventiva de la Procuraduría General de la Nación en materia de Derechos Humanos”. En dicho documento se afirma que “los casos que mayor atención demandan actualmente a la PGN con los asuntos del Sistema Interamericano y el Sistema de Naciones Unidas”. A continuación se aclara que corresponde a la Cancillería coordinar lo referente a soluciones amistosas; proposiciones y recomendaciones de la CIDH; medidas cautelares y provisionales y los casos que propiamente lleva la Corte. En relación con la función que está llamada a cumplir la Procuraduría en estos casos se señala que “ En el primer caso, la PGN fundamentalmente debe ser un garante de los compromisos adquiridos; en el segundo, asegurarse de que se cumplan por las autoridades responsables; en el tercero, garantizar que se tomen las medidas dispuestas por la Comisión o la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y en el cuarto, que las decisiones de la Corte, así como de otros órganos del sistema, se cumplan. En todo caso, la PGN debe igualmente asegurarse de que ( sic ) la información suministrada tanto a la Comisión como a la Corte, corresponden a la realidad de los hechos”.[20]
De igual manera, por mandato constitucional y en ejecución de las medidas cautelares decretadas por la CIDH, la Procuraduría debe, de preferencia, adelantar las correspondientes investigaciones disciplinarias contra los funcionarios que violen los derechos humanos o el DIH, comportamientos estos que constituyen, en virtud del artículo 48 la Ley 734 de 2002, faltas gravísimas. Le compete además velar porque los procesos penales que se sigan por estos mismos hechos avances con celeridad.
Al respecto, el decreto núm. 2110 de 1992 “Por el cual se reestructura el Departamento Administrativo de Seguridad”, en su artículo 6 disponía:
“3. Proteger al Presidente de la República y a su familia en la forma que él determine, a los Expresidentes y prestar servicios de seguridad personal a quienes por razón del cargo, posición, funciones o motivos especiales, puedan ser objeto de atentado contra su persona o bienes, cuando de ellos pudieren derivarse perturbaciones del orden público”. ( Subrayado fuera de texto ).
Posteriormente, mediante el decreto núm. 218 de 2000 “Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo de Seguridad”, en el parágrafo de su artículo 3 dispone:
“Para los efectos de la seguridad que deba darse a personas y dignatarios, distintas de las enumeradas en el numeral 15 de este artículo [ Presidente de la República y su familia, Ministros y Expresidentes de la República ], que requieran la protección del Estado, deberá concentrarse la asunción de dicha responsabilidad por parte de otros organismos estatales que desarrollen de protección. El DAS continuará prestando tales servicios en los términos que señala el artículo 6 numeral 3 del Decreto 2110 de 1992, hasta que dichos servicios sean asumidos por otras entidades u organismos estatales”.
De igual manera, de conformidad con su mandato constitucional, y teniendo presentes su visión, misión, funciones y principios de gestión, que aparecen recogidos en el decreto núm. 2158 de 1997, es indudable que la Policía Nacional también está llamada a cooperar en la ejecución interna de las medidas cautelares decretadas por la CIDH. En tal sentido, es indudable que en virtud de la Constitución autoridades de los ámbitos departamental y municipal como lo son los gobernadores y los alcaldes están asimismo comprometidos en la correcta ejecución interna de las mencionadas medidas internacionales. En tal sentido la Ley 62 de 1993 dispone que son atribuciones de estas autoridades públicas en relación con la Policía Nacional, entre otras, la de impartir las órdenes atinentes al servicio, por conducto del respecto comandante y “promover en coordinación con el Comandante de la Policía programas y actividades encaminados a fortalecer el respeto por los derechos humanos y los valores cívicos”.[21]
Existen otros casos en los cuales la ejecución de las medidas cautelares, por su propia naturaleza, y en cumplimiento de su mandato constitucional, requiere del concurso de las Fuerzas Militares, en coordinación con otras instancias estatales. Así por ejemplo, dentro de las decisiones adoptadas por la CIDH en el año 2002, se encuentra una medida a favor de las comunidades afrocolombianas que habitan 49 caseríos ubicados en la cuenca del Río Naya mediante la cual requirió al Estado colombiano para que adoptase “medidas de protección civil no armada y acciones efectivas de control perimetral por parte de la fuerza pública con el fin de evitar incursiones armadas a las cuencas del Naya y del Yurumanguí por las bocanas del Mar Pacífico, en consulta con el Consejo Comunitario del Naya y los peticionarios”[22]. En sentido similar, en el caso de las medidas cautelares decretadas para proteger la vida e integridad física de 515 familias afrodescendientes, miembros del Consejo Comunitario de la cuenca del Jiguamiandó, la CIDH solicitó al Estado, inter alia, adoptar medidas preventivas de control perimetral y combate a los grupos armados en el río Atrato, facilitar el sistema de alertas tempranas, incluyendo un sistema de comunicaciones adecuado y confiable con las zonas humanitarias[23].
La Sala de Revisión considera necesario realizar un paralelo entre las medidas cautelares decretadas por la CIDH y la acción de tutela, a fin de determinar la procedencia o no de ésta última cuando quiera que aquéllas no han sido correctamente ejecutadas en el orden interno colombiano.
Las diferencias existentes entre estos mecanismos cautelares son, sin embargo, importantes. Sin duda, la acción de tutela se encamina a proteger un derecho constitucional fundamental frente a una amenaza o vulneración proveniente de una autoridad pública o de un particular por medio de la expedición de una orden judicial de pronto cumplimiento. Por su parte, las medidas cautelares decretadas por la CIDH apuntan a garantizar el goce de un derecho humano reconocido en alguno de los instrumentos internacionales a los que alude el artículo 23 del nuevo Reglamento de esta instancia internacional y, en muchos casos, a esclarecer los hechos denunciados, a investigar y sancionar a los responsables; su destinatario es el Estado colombiano excluyéndose por tanto a los particulares, debido a que las medidas cautelares hacen parte de procedimientos encaminados a establecer la responsabilidad internacional de un Estado Parte en un tratado internacional que versa, en este caso, sobre derechos humanos. De tal suerte que la omisión en adoptar las medidas administrativas internas necesarias para cumplir lo ordenado por la CIDH puede ser la base para que, llegado el caso y previo el agotamiento de un proceso internacional controversial, este organismo internacional estime que el Estado colombiano no está cumpliendo a cabalidad y de buena fe sus compromisos internacionales en desconocimiento del principio pacta sunt servanda y del artículo 1 del Pacto de San José de Costa Rica.
En la práctica, la ejecución interna de aquéllas conlleva la adopción de medidas administrativas que garanticen la seguridad de los peticionarios las cuales serán adoptadas, por decisión de la CIDH, “de conformidad con las personas protegidas”, es decir, de común acuerdo entre el Estado y los peticionarios.
Cabe además señalar que la acción de tutela no fue concebida para garantizar el cumplimiento interno de las medidas cautelares decretadas por la CIDH. No obstante, nada obsta para que, en determinados casos, los dos mecanismos puedan llegar a complementarse, cuando quiera que persigan idénticos objetivos. Así pues, el juez de tutela puede emanar una orden para que la autoridad pública proteja un derecho fundamental cuya amenaza o vulneración justificó la adopción de una medida cautelar por parte de la CIDH mas no para ordenar la mera ejecución de ésta, sin que concurran los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela.
Indudablemente, el desarrollo de un conflicto armado interno conlleva a poner en peligro los derechos fundamentales de la totalidad de la población civil en Colombia. No obstante, por las particularidades que el mismo ofrece, determinadas personas, en razón de su actividad profesional, sus convicciones políticas o ideológicas, su calidad de dirigente sindical o campesino o por la circunstancia particular de haber sido víctima o testigo de una violación grave a los derechos humanos o al derecho internacional humanitario se encuentra en un nivel de riesgo aún mayor, razón por la cual el cumplimiento deber constitucional que tienen las autoridades públicas de asegurar la vida, integridad y libertad de todas las personas residentes en Colombia ( art. 2 constitucional ) ofrece, correlativamente, un nivel de exigencia superior.
En tal sentido, desde temprana jurisprudencia, la Corte ha insistido en la necesidad de brindarle una especial protección a un grupo particular de personas, por vía de la acción de tutela, como es el caso de los miembros de las minorías políticas. Así, en sentencia T-439/92, con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz consideró que “Los integrantes de minorías políticas que individualmente ostentan la condición de civiles pueden verse afectados con ocasión de las actividades militares y tienen derecho a solicitar del Estado su protección específica, mediante el ejercicio de los medios jurídicos más efectivos para ello, en particular de la acción de tutela.”
Posteriormente, en sentencia T-590 de 1998, con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, la Corte consideró que la desprotección estatal en el que se encontraban los defensores de los derechos humanos en Colombia, constituía un estado de cosas inconstitucional en los siguientes términos “DECLARAR que hay un estado de cosas inconstitucional en la falta de protección a los defensores de derechos humanos y, en consecuencia, HACER UN LLAMADO A PREVENCION a todas las autoridades de la República para que cese tal situación, y, solicitar al Procurador General de la Nación y al Defensor del Pueblo que dentro de la obligación constitucional de guardar, proteger y promover los derechos humanos se le de un especial favorecimiento a la protección de la vida de los defensores de los derechos humanos. Y HACER UN LLAMADO a todas las personas que habitan en Colombia para que cumplan con el mandato del artículo 95 de la Constitución que los obliga a defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia pacífica.”
Cabe asimismo señalar que la Corte en sentencia T-532 de 1995, con ponencia del Magistrado José Gregorio Hernández Galindo examinó el contenido del deber estatal de proteger a los testigos de los casos de homicidios relacionados con alteraciones al orden público en los siguientes términos “La evaluación acerca de la idoneidad, importancia y efectividad de la colaboración prestada por una persona en un proceso penal corresponde al fiscal competente que adelanta dicho proceso, el cual deberá definir el tipo de protección que el caso amerita, para el conocimiento y las posteriores gestiones a cargo de la Oficina de Protección de la Fiscalía. Al respecto, nada podría hacerse externamente al proceso penal y, por ello, mal podría el juez de tutela sustituir al fiscal en dicha tarea de evaluación. Sin embargo, tanto respecto de personas procesadas, juzgadas o condenadas como en relación con las que no están en esas condiciones, cuando sea evidente la vulneración o la amenaza de derechos fundamentales, puede verificarse si la Fiscalía está cumpliendo con la obligación que le corresponde según el artículo 250, numeral 4, de la Constitución: "Velar por la protección de las víctimas, testigos e intervinientes en el proceso".
Los organismos internacionales de derechos humanos, de tiempo atrás, han venido asimismo recomendándole al Estado colombiano que dedique particular atención a la protección de estos grupos y personas que se hallan en condiciones especiales de riesgo y que las investigaciones penales y disciplinarias que se adelanten por casos de amenazas o atentados contra la vida e integridad de aquéllos sean objeto de un especial tratamiento[24].
Por mandato del artículo 29 constitucional, toda persona tiene derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas. En tal sentido, la Corte ha insistido en la necesidad de garantizar el principio de celeridad en la administración de justicia. Así, en sentencia T- 450 de 1993, con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, la Corte consideró que “Es esencial la aplicación del principio de celeridad en la administración de justicia. Una dilación por una causa imputable al Estado no podría justificar una demora en un proceso penal. Todo lo anterior nos lleva a concluir que frente al desarrollo del proceso penal, se deben aplicar las disposiciones sobre fijación de términos en desarrollo del principio de respeto a la dignidad de la persona, como límite a la actividad sancionadora del Estado”.
Posteriormente, en sentencia T-577 de 1998, con ponencia del Magistrado Alfredo Beltrán Sierra consideró que “El derecho fundamental al debido proceso, consagrado en nuestro Estatuto Fundamental en su artículo 29, se encuentra en armonía con el derecho a que se administre pronta y cumplida justicia, es decir, en la vigencia y realización del principio de celeridad procesal que debe regir las actuaciones de todos los funcionarios de la Rama Judicial. Por ende, cuando los funcionarios investidos de la potestad de administrar justicia dilatan indefinidamente las decisiones judiciales que deben proferir, incumplen los deberes que les son propios, conculcan el derecho fundamental mencionado y, ocasionan perjuicios a la parte afectada con esa dilación. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 228 del Estatuto Fundamental, el principio de celeridad es uno de los más importantes para la administración de justicia. El transcurso de períodos prolongados, más allá de los términos previstos en la ley para la toma de las decisiones, se traduce en una omisión constitutiva de falta de la actividad debida, la cual en sí misma es violatoria del derecho fundamental al debido proceso.”
Así pues, en sentencia C-1149 de 2001, con ponencia del Magistrado Jaime Araujo Rentería, la Corte dejó claramente establecido que la finalidad de la parte civil dentro del proceso penal militar no se limitaba a la búsqueda de la verdad, sino también la reparación del daño, la justicia y el efectivo acceso a ella. Se trata, por tanto, de una nueva perspectiva del papel y finalidades de la parte civil que se proyecta en varias direcciones “La primera y una de las más importantes es que la parte civil en el proceso penal debe contar con las mismas facultades y derechos procesales que el sindicado, como por ejemplo, la del acceso directo al expediente, desde el momento mismo de su existencia o creación del expediente, aunque no se haya dictado resolución de apertura de instrucción; el titular del bien jurídico protegido, llámese perjudicado, víctima del hecho punible, sujeto pasivo, heredero o sucesor de ellos, debe poder intervenir desde el inicio de la investigación previa y tener acceso al expediente desde el momento mismo en que este comienza a formarse aunque no se halla llegado a la etapa de instrucción y en las mismas condiciones y con los mismos derechos del sindicado. Lo anterior no es más que consecuencia de la nueva perspectiva señalada por la Corte respecto de la parte civil pues ésta no persigue un interés meramente patrimonial, sino también la búsqueda de la verdad, la realización de la justicia y el efectivo acceso a ella”[25].
Esta nueva concepción de la parte civil tiene trascendencia en la definición y alcances de la participación de la víctima o los perjudicados tanto durante la investigación preliminar como dentro del proceso penal. Al respecto, la Corte en sentencia C-228 de 2002, con ponencia de los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett, consideró que si los derechos de las víctimas “no están limitados a la búsqueda de una reparación económica, la solicitud y presentación de documentos e información relevante también podrá estar orientada a contribuir al esclarecimiento de la verdad y a reducir el riesgo de impunidad y no sólo a demostrar la existencia de un perjuicio ni a cuantificar el daño material. Esta concepción también tiene implicaciones tanto en materia de los recursos que puede interponer contra decisiones que puedan afectar sus derechos a la verdad y a la justicia, como respecto la necesidad de que las providencias que puedan menoscabar sus derechos sean conocidas oportunamente por la parte civil para que pueda controvertirlas. Por ende, está legitimada, por ejemplo, para impugnar decisiones que conduzcan a la impunidad o no realicen la justicia. Sin embargo, no le corresponde a la Corte en este proceso pronunciarse sobre todas las consecuencias de la concepción constitucional de la parte civil, puesto que la Corte debe limitarse a estudiar los cargos presentados por el demandante contra las normas por él cuestionadas y las disposiciones tan estrechamente ligadas a ella que integran una unidad normativa.”
Mediante su jurisprudencia, la Corte Constitucional también ha dilucidado el contenido y alcance de los términos “genocidio”[26], “desaparición forzada”, “crímenes de guerra” y “crímenes de lesa humanidad”. Así, en sentencia C-1076 de 2002, con ponencia de la Magistrada Clara Inés Vargas Hernández esta Corporación consideró que “la noción de crimen de guerra guarda una estrecha relación con los medios y métodos de combate, vale decir, con las armas elegidas por los combatientes, la manera como éstas se emplean y contra quiénes se hace, las tácticas y estrategias seleccionadas para atacar al enemigo o a quienes se consideran sus partidarios. De allí que los autores de estas atrocidades sean los combatientes. Las víctimas, en la mayoría de los casos, serán entonces los miembros de la población civil, aunque, se insiste, la noción de crimen de guerra abarca a los combatientes como sujetos pasivos, en determinadas y precisas circunstancias. Conviene de igual manera señalar que el concepto de autor de un crimen de guerra comprende asimismo a los superiores jerárquicos, bien sea porque directamente ordenaron la comisión del acto o debido a que gracias a su omisión de control y vigilancia, sus subalternos pudieron perpetrar el delito” y que por el contrario, el concepto de crimen de lesa humanidad “reviste importantes elementos cuantitativos y cualitativos, que permiten distinguirlo de otras categorías de delitos. En efecto, no se debe tratar de un acto aislado o esporádico de violencia, sino que debe hacer parte de un ataque generalizado, lo que quiere decir que esté dirigido contra una multitud de personas, y sistemático, lo que significa que el delito se inscriba en un plan cuidadosamente orquestado, que ponga en marcha medios tanto públicos como privados, sin que, necesariamente, se trate de la ejecución de una política de Estado[27]. Además, el ataque debe ser dirigido exclusivamente contra la población civil, lo cual permite diferenciarlo de los crímenes de guerra, que abarcan, como hemos visto, a los combatientes. Se precisa, por último, que el acto tenga un móvil discriminatorio, bien que se trate de motivos políticos, ideológicos, religiosos, étnicos o nacionales.”
Así las cosas, merced a la jurisprudencia de esta Corporación existe una nueva concepción de los derechos sustanciales y procesales de las víctimas en los casos de violaciones graves a los derechos humanos o al derecho internacional humanitario y los organismos de seguridad del Estado, los fiscales y los jueces cuentan con las herramientas teóricas necesarias y suficientes para investigar y castigar estos crímenes. Si se toma además en consideración que estos delitos tienen repercusiones profundas en la sociedad, que la investigación de los mismos va de la mano no sólo del cumplimiento de los mandatos constitucionales sino de diversos compromisos internacionales asumidos por Colombia y que, de tiempo atrás, el Estado ha venido estructurando todo un sistema de protección para determinados grupos de personas cuya vida, integridad o libertad se encuentran en peligro precisamente por haber sido víctimas o testigos de esta clase de crímenes o son hostigados por denunciarlos, se colige fácilmente que el grado de exigibilidad del principio constitucional de celeridad, para el conjunto de las autoridades públicas, resulta ser mayor que en los demás procesos penales.
En lo que concierne a la víctima o al testigo de estos crímenes, por mandato constitucional, está en el deber ciudadano de colaborar con la administración de justicia en el esclarecimiento de los hechos. No obstante, el cumplimiento de tal deber va acompañado de la correlativa obligación del Estado de brindarle la necesaria protección al declarante, tomando en consideración las circunstancias de en que fueron cometidos los hechos denunciados y las calidades personales, familiares y profesionales de la persona que será protegida.
En el presente caso la accionante pretende, por vía de acción de tutela, conminar a determinadas autoridades públicas para que cumplan lo dispuesto en unas medidas cautelares decretadas por la CIDH el 19 de febrero de 2002, consistente en :
Así pues, en principio, se podría concluir que este Ministerio no ha vulnerado o amenazado los derechos fundamentales de la señora Matilde Velásquez Restrepo por cuanto ha sido diligente en su labor de intermediación entre la instancia internacional y las autoridades públicas locales. No obstante, entiende la Sala que los casos de violaciones graves a los derechos humanos las competencias y los correlativos deberes del Ministerio de Relaciones Exteriores deben ser entendidos de manera mucho más amplia, por cuanto su papel no se debe limitar a realizar una actividad mecánica, de simple intermediario o impulsor de documentación sino al de actuar como una instancia que, asumiendo el caso como propio, demande a las distintas autoridades competentes resultados concretos, para lo cual éstas deben prestarle una colaboración efectiva.
En cuanto al Ministerio del Interior y de Justicia, para la Sala está claro que también vulneró los derechos fundamentales de la accionante y los de su familia. En efecto, el demandado se contentó con responder que “no aparece solicitud alguna de protección de la familia Ocampo Velásquez y que ponen a disposición de los mismos sus programas de protección”, es decir, ya que la demandante “directamente” no solicitó ante la entidad la protección, no se entiende que exista petición alguna y por ende, el correspondiente Comité de Regulación y Evaluación de Riesgos CRER nunca conoció el asunto.
Para la Sala este comportamiento resulta inadmisible por la sencilla razón que una instancia internacional, como la CIDH hubo de ordenar la protección de la accionante y su familia, y como lo ha entendido este organismo y la doctrina autorizada en estos temas, el decreto de las medidas cautelares no exige el agotamiento de los recursos internos. El Ministerio conocía además de la situación por las comunicaciones que le había remitido al respecto el Ministerio de Relaciones Exteriores. Además, dado el estado de desprotección en el que se encuentran la peticionaria y su familia, merced al incumplimiento del Estado colombiano por acatar las medidas cautelares decretadas por la CIDH y cumplir cabalmente con sus deberes constitucionales, la demandante se vio en la necesidad de instaurar una acción de tutela. En otros términos, no cabe la menor duda de que la accionante y su núcleo familiar desean ingresar a al programa de protección de víctimas y testigos que maneja el Ministerio del Interior. No aparece tampoco prueba en el expediente de labores que haya realizado el demandado por contactar a los demandantes y ofrecerles protección.
Tampoco es de recibo para la Sala el argumento planteado por el Ministerio del Interior y de Justicia en su escrito del 3 de junio de 2003 según el cual “los tutelantes no están dentro de la población que determina, de conformidad con el artículo 28 de la ley 782 del 2002, las personas que cobija el Programa de Protección que lidera esta Dirección del Ministerio del Interior y de Justicia, motivo por el cual este caso no se pudo analizar en el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos – CRER”, ya que la situación de hecho en la cual se encuentran los peticionarios encuadra en citada norma legal que reza:
“Artículo 28. El artículo 81 de la Ley 418 de 1997, prorrogada por la Ley 548 de 1999, quedará así:
Testigos de casos de violación a los derechos humanos y de infracción al derecho internacional humanitario, independientemente de que no se hayan iniciado los respectivos procesos disciplinarios, penales y administrativos, en concordancia con la normatividad vigente. ( subrayado fuera de texto ).
Dado el tiempo que ha trascurrido y el comportamiento omisivo y negligente del demandado, la Sala ordenará directamente al Ministerio del Interior y Justicia incorporar a su programa a Jhon Jairo Ocampo Velásquez, Matilde A. Velásquez Restrepo, Diana Patricia Ocampo Velásquez y Luz Myriam Ocampo Velásquez, a uno de sus programas de protección, para lo cual los contactará inmediatamente.
En lo que concierne a la Procuraduría General de la Nación considera la Sala que esta entidad ha venido desarrollando, a lo largo de más de un año de investigación, determinadas laborales encaminadas a establecer la verdad sobre lo sucedido y a sancionar a los responsables. De hecho la investigación fue asumida directamente por la Procuraduría Delegada Preventiva en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, y según las pruebas remitidas a la Corte la investigación se dirige contra miembros del Grupo Gaula del Ejército Nacional. No obstante, hasta el momento no se han obtenido resultados concretos ya que aquélla continúa en etapa preliminar, a pesar de que, según la denunciante “miembros del Estado colombiano los cuales son plenamente identificados en el proceso penal entraron a nuestra casa y torturaron a uno de los miembros de la familia...” ( subrayado fuera de texto ). Con base en las pruebas que reposan en el expediente no existe suficiente claridad sobre si la investigación disciplinaria interna que adelantó el DAS contra uno de sus agentes fue o no asumida por la Procuraduría. Así las cosas, la Sala de Revisión instará a la Procuraduría Delegada Preventiva en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, para que con base en las declaraciones de las víctimas, y unas vez éstos se hallen debidamente protegidos por el Estado, obtenga resultados concretos en la investigación disciplinaria núm. 008-068603-2002.
En lo que atañe a la Fiscalía General de la Nación estima la Sala que el fiscal de la Unidad de Apoyo a la Unidad de Derechos Humanos y DIH que lleva el caso radicado bajo el núm. 1187 fue diligente en la medida en que ha decretado algunas pruebas encaminadas a esclarecer los hechos, y asimismo informó al Comandante del Gaula y al Comandante de la Estación de Policía de Belén de Medellín sobre el riesgo que corrían la accionante y su familia. No obstante, el fiscal del caso debe tomar muy cuenta la afirmación de la peticionaria según la cual “Como represalia, días después en febrero del año pasado miembros del Estado Colombiano los cuales son plenamente identificados en el proceso penal entraron a nuestra casa y torturaron a uno de los miembros de la familia...”. Tampoco reposa prueba en el expediente que el funcionario hubiese informado a los peticionarios sobre la existencia de un programa de protección a víctimas y testigos a cargo de la Fiscalía. Considera además la Sala que la labor del funcionario judicial se ha visto entorpecida por la ausencia de los materiales logísticos mínimos y necesarios para llevar a cabo su tarea por cuanto en su escrito señala que “el proceso cuenta con tres cuadernos originales e igual número de duplicados, empero estos últimos se encuentran sin igualar debido a los problemas de fotocopiado que actualmente atravesamos”. ( subrayado fuera de texto ). La ausencia de una debida protección estatal a los demandantes sin lugar a dudas ha dificultado aún más la labor del fiscal del caso.
En lo que atañe a la Seccional Antioquia del Departamento Administrativo de Seguridad DAS advierte la Sala que si bien adelantó una investigación interna disciplinaria encaminada a determinar la posible participación de uno de sus funcionarios en la desaparición del señor Hernán de Jesús Ocampo, la cual finalmente fue archivada con el argumento simplista de que los afectados no colaboraron en su adelantamiento, también desconoció los derechos fundamentales a la justicia, verdad y reparación por cuanto era responsabilidad de la entidad informarle y recomendarle a los peticionarios su ingreso previo a un programa de protección especial para que, una vez se encontrasen protegidos sus derechos a la vida e integridad personal, declarasen en el proceso disciplinario. En otros términos, la entidad debe entender que la obtención de resultados en sus investigaciones disciplinarias internas no es responsabilidad exclusiva de las víctimas ni se adelantan sólo en interés de éstas.
Finalmente, en cuanto a la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá comparte la Sala la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en cuanto a que la protección que la institución debía brindarle a los peticionarios fue insuficiente. No obstante, estima que la garantía de los derechos fundamentales de los peticionarios pasa por que éstos hagan parte de un verdadero programa de protección a víctimas y testigos y no sólo que se le solicite a la Policía, de manera periódica, realizar estudios de seguridad sobre las víctimas.
En suma, para la Sala la debida ejecución de unas medidas cautelares decretadas por la CIDH, encaminadas a brindarle protección a unas víctimas o testigos de violaciones a los derechos humanos o al derecho internacional humanitario, puede ser demandada en sede de acción de tutela por cuanto existe una coincidencia entre los derechos fundamentales protegidos y la amenaza de peligro en la que se encuentran. Sin duda, la protección a la vida e integridad física por parte de las autoridades, así como los resultados de una investigación penal o disciplinaria en estos temas pasa por que el Estado brinde una efectiva protección a los peticionarios, es decir, la garantía de los derechos a la verdad, justicia y reparación depende, en buena medida, de la eficacia que tenga la protección que el Estado debe brindar a personas que se hayan en especial riesgo, como lo son los testigos y las víctimas de esta clase de crímenes.
Segundo: REVOCAR PARCIALMENTE el fallo proferido el 12 de Febrero de 2003 por el Tribunal Administrativo de Antioquia y en su lugar TUTELAR los derechos fundamentales a la vida, integridad personal, verdad, justicia y reparación de los señores Jhon Jairo Ocampo Velásquez, Matilde A. Velásquez Restrepo, Diana Patricia Ocampo Velásquez y Luz Myriam Ocampo Velásquez.
Tercero. ORDENAR al Ministerio de Relaciones Exteriores que, en adelante, haga un seguimiento más estricto y material al cumplimiento de las medidas cautelares decretadas por la CIDH el 19 de Febrero de 2002 en el caso de la desaparición del señor Hernán de Jesús Ocampo Velásquez y las amenazas y torturas que se le causaron a algunos miembros de su familia.
Cuarto. ORDENAR al Ministerio de Interior y de Justicia, que en el término de 48 horas brinden protección inmediata a los señores Jhon Jairo Ocampo Velásquez, Matilde A. Velásquez Restrepo, Diana Patricia Ocampo Velásquez y Luz Myriam Ocampo Velásquez, para lo cual se comunicará inmediatamente con los peticionarios e informará al Ministerio de Relaciones Exteriores, con el propósito de que éste, a su vez, en nombre del Estado colombiano, le rinda un informe sobre el particular a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
Quinto. INSTAR a la Procuraduría Delegada Preventiva en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, para que con base en las declaraciones de las víctimas, y unas vez se hallen éstos debidamente protegidos por el Estado, obtenga resultados concretos en la investigación disciplinaria núm. 008-068603-2002 y a que informe periódicamente de los avances y dificultades de la misma al Ministerio de Relaciones Exteriores, con el propósito de que éste, a su vez, en nombre del Estado colombiano, le rinda un informe sobre el particular a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. La Procuraduría Delegada Preventiva en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos vigilará además el estricto cumplimiento de este fallo por cada una de las autoridades públicas destinatarias de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional.
Sexto. ORDENAR al Señor Fiscal General de la Nación que brinde todo el apoyo logístico necesario y eficaz para que avance la investigación radicada bajo el núm. 1187 que cursa en la Unidad de Apoyo a la Unidad de Derechos Humanos y DIH de Medellín e imparta instrucciones precisas al Cuerpo Técnico de Investigación destacado ante aquélla para que, bajo la tutela del fiscal del caso, realice todas las gestiones necesarias y conducentes a fin de que la investigación arroje resultados, informándole a los peticionarios que, si lo desean, pueden ingresar al programa de protección de víctimas y testigos de la Entidad. La Fiscalía informará además, periódicamente, al Ministerio de Relaciones Exteriores los avances en la investigación, con el propósito de que éste, a su vez, en nombre del Estado colombiano, le rinda un informe sobre el particular a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
Séptimo. ORDENAR al Comandante de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá que, en el término de 48 horas, en coordinación con el Ministerio del Interior y de Justicia, brinde la protección necesaria a los señores Jhon Jairo Ocampo Velásquez, Matilde A. Velásquez Restrepo, Diana Patricia Ocampo Velásquez y Luz Myriam Ocampo Velásquez.
Octavo. ORDENAR al Señor Director del Departamento Administrativo de Seguridad DAS que brinde toda su colaboración para que las investigaciones penales y disciplinarias que se adelantan en el caso de la desaparición del señor Hernán de Jesús Ocampo Velásquez y las torturas y amenazas contra algunos miembros de su familia arrojen resultados en el menor tiempo posible. El DAS informará además, periódicamente, al Ministerio de Relaciones Exteriores los avances en la materia, con el propósito de que éste, a su vez, en nombre del Estado colombiano, le rinda un informe sobre el particular a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
Noveno. ORDENAR al Señor Comandante de los Grupos Gaula del Ejército Nacional que brinde toda su colaboración para que las investigaciones penales y disciplinarias que se adelantan en el caso de la desaparición del señor Hernán de Jesús Ocampo Velásquez y las torturas y amenazas contra algunos miembros de su familia arrojen resultados en el menor tiempo posible.
Décimo. ORDENAR que por Secretaría General se dé cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
[1] Entre muchos otros autores los siguients: Manuel Díez de Velasco, Instituciones de Derecho Internacional Público, Madrid, Ed. Tecnos, 1997, p. 180; Allan Pellet y Patrick Daillier, Droit International Public, París, Ed. LGDJ, 2000 y C. Economides “Les actes institutionnels internationaux et les sources du droit international”, A.F.D.I., 1988, p. 131.
[2] Ver por ejemplo, M. Merle, “Le pouvoir réglementaire des organisations internationales”, AFDI, 1958, pp. 341 a 360.
[3]Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia del 8 de Diciembre de 1993, caso Caballero Delgado y Santana contra Colombia.
[4]Ver al respecto: A Tammes, “Decisions of international organs as a source of international law”, RCADI, 1958, pp. 265 y ss; J. Combacau, Le pouvoir de sanction de l’ONU, París, Ed. Pedone, 1974; Schreuer, « The relevance of U.N. decisions in domestic law litigation”, ICLQ, 1978; José Manuel Sobrino Heredia, “La formación del derecho internacional por las organizaciones internacionales”, en Instituciones de Derecho Internacional Público, Manuel Díez de Velasco, Madrid, Ed. Tecnos, 1997, p. 180 y Allan Pellet y Patrick Daillier, Droit International Public, París, Ed. LGDJ, 2000.
[5] Tribunal de Arbitramento Internacional, laudo del 19 de enero de 1977, caso Texaco-Calasiatic contra Libia, en Journal de Droit International, p. 350.
[6] Como por ejemplo, aquellas que suele emitir cada año el Alto Comisionado para los Derechos Humanos en relación con la situación de los derechos humanos en Colombia.
[7] Piero Calamandrei, Introducción al estudio sistemático de las providencias cautelares, Buenos Aires, Edit. Bibliográfica Argentina, 1945.
[8] CIDH, Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 1996, Washington, D.C., 1997, pp. 29 a 38.
[9] Ver especialmente: Héctor Faúndez Ledesma, El sistema interamericano de protección de los derechos humanos, Segunda Edición, San José de Costa Rica, Ed. IIDH, 1999, pp. 269 a 275; Antonio Cançado Trindade, The modern world of human rights: essays in honor of Thomas Burgenthal, San José de Costa Rica, Ed. IIDH, 1996, p. 450 y Richard Lillich ( compilador ), Fact Finding before International Tribunals, Eleventh Sokol Colloquium, New York, Transnational Publishers, 1992, p. 234.
[10] CIDH, Informe 1/95, caso 11.006, Perú, 7 de Febrero de 1995, en Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1994, Washington D.C. 1995, p. 74.
[11] CIDH, Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1997, Washington D.C. 1998, p. 39.
[14] Héctor Faúndez Ledesma, ob. cit., p. 270.
[15] Araceli Mangas Martín, “Recepción del derecho internacional en el derecho español”, en Instituciones de derecho internacional público, Manuel Díez de Velasco, Madrid, 2002, p. 456.
[16] Al respecto, son elocuentes los artículos 1.2, 9.2, 25 y 26.2 de la Ley Fundamental de Bonn, en Klaus Stern Derecho del Estado de la República Federal Alemana, Madrid, Ed. Centro de Estudios Constitucionales, 1987, p. 803.
[17] Entre otras las siguientes sentencias: C-562 de 1992, C-147 de 1994 y la C-468 de 1997.
[18] Santoscoy, B, La Comisión Interaméricaine des Droits de l´Homme et le développement de sa compétence par le systeme des pétitions individuelles, París, LGDJ, 1995, p. 15.
[19] L. Joinet, Questions of the impunitu of perpetrators of human rights violations ( civil and political ), E/CN. 4/Sub. 2/ 1997, 20 de junio de 1997.
[20] Procuraduría General de la Nación, Función preventiva de la Procuraduría General de la Nación en materia de derechos humanos, 2003, p. 55.
[21] Artículo 16, numeral 4 de la Ley 62 de 1993.
[22] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, medidas cautelares decretadas el 2 de enero de 2002 en el caso de las comunidades afrocolombianas que habitan 49 caseríos ubicados en la cuenca del Río Naya.
[23] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, medidas cautelares decretadas el 7 de Noviembre de 2002 en el caso de 515 familias afrodescendientes (2125 personas),miembros del Consejo Comunitario de la cuenca del Jiguamiandó.
[24] Entre los numerosos documentos existentes en la materia ver especialmente: Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Tercer Informe sobre la situación de derechos humanos en Colombia 1999. OEA/Ser.L/V/II. 102.Doc. 9 rev. 126 febrero 1999.
[25] Aclaración parcial de voto a la sentencia C-228 de 2002 del Magistrado Jaime Araujo Rentería.
[26] Corte Constitucional, sentencia C-181/02, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.