Source: http://www.senat.fr/cra/s20080605/s20080605_2.html
Timestamp: 2018-01-21 11:13:16+00:00
Document Index: 76746358

Matched Legal Cases: ["l'article 6", '§1', "l'article 6", "l'article 6", "l'article 16", "l'article 6", "l'article 111", "l'article 3", "l'article 29", "l'article 1", "l'article 16", "l'article 28", "l'article 60", "l'article 30", "l'article 30"]

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi adopté par l'Assemblée nationale relatif à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement. - Ce projet de loi est un texte technique, portant sur les procédures. Il n'entre pas dans la réforme des institutions financières annoncée par le Président de la République à l'occasion du bicentenaire de la Cour des comptes ; il n'en est pas moins utile et nécessaire !
Ici, ce ne sont pas les règles de compétence qui sont visées mais les procédures d'instruction et de jugement, car elles ont été critiquées par la Cour européenne des droits de l'homme comme insuffisamment transparentes et équitables. Dans la pratique, les choses ont déjà évolué : le Premier président de la Cour des comptes M. Philippe Séguin a pris « à titre provisoire » une instruction dès le mois de mai 2006. A cela s'ajoutait l'insistance pressante du Conseil de l'Europe. Bref, il était temps de procéder aux évolutions législatives souhaitables.
Le texte introduit une stricte séparation des fonctions d'instruction, de poursuite et de jugement afin de garantir la nécessaire impartialité du tribunal. Jusqu'à présent, les magistrats du siège étaient responsables à la fois des poursuites, de l'instruction et du jugement. Le ministère public conserve la décision, prise sur la base d'un rapport initial d'examen des comptes, de poursuivre ou non. Une instruction a lieu, à la suite de laquelle le juge se prononce, au vu des différents éléments, soit pour une décharge du comptable, soit pour une mise en débet. Si le parquet a estimé qu'il n'y avait pas lieu de poursuivre, le juge décharge le comptable. Désormais, cette décision sera confiée à un juge unique et non plus à une formation collégiale. Allégement bienvenu ! Je rappelle que la décharge est la norme : 95 % des jugements prononcés en ce sens dans les chambres régionales.
La réforme vise aussi à raccourcir et simplifier les procédures : juge unique, décharge automatique en l'absence de réquisitoire, suppression de la règle du double arrêt. Désormais, les griefs seront formulés dans le réquisitoire du parquet. Le délai de six ans pour la prescription extinctive sera ramené à cinq ans si le Sénat suit sa commission -le Gouvernement souscrit très volontiers à sa proposition en ce qui concerne les comptables publics patents, mais non les comptables de fait.
Les procédures seront également plus sûres pour le justiciable, grâce à la séparation des fonctions d'instruction, de poursuite et de jugement. Toute procédure contentieuse s'ouvrira par un réquisitoire. Le comptable ne sera plus tout au long de la procédure face à un seul et même juge du siège. Le représentant du ministère public ne s'appellera plus « commissaire du Gouvernement » -ce qu'il n'est pas. Enfin, plusieurs dispositions tendent à assurer un procès « équitable et public » : obligation de tenir une audience publique dès qu'un grief est formulé, obligation de procédures strictement contradictoires, absence du rapporteur et du représentant du ministère public durant le délibéré.
J'en viens aux amendes et aux remises gracieuses. Le ministre chargé des comptes ne pourra plus accorder la remise gracieuse des amendes. Cette mesure n'a pas la sévérité que l'on pourrait lui prêter de prime abord. La remise gracieuse existe pour les débets parce que la Cour juge les comptes et non les comptables. Le cas des amendes est différent, le juge financier appréciant lui-même le comportement du comptable, sa situation patrimoniale, l'existence ou non d'un enrichissement personnel, etc. Une remise gracieuse sur amende viendrait donc remettre en cause une décision de justice.
Enfin, le Gouvernement a souhaité mettre le droit des juridictions financières en conformité avec leur pratique et avec la simple équité : le projet supprime la possibilité de condamner à l'amende les héritiers d'un comptable.
Le texte entrera en vigueur le 1er janvier prochain -y compris outre-mer. Il fait progresser à la fois la protection des finances publiques et des comptables, de l'intérêt général et des droits individuels. Cet équilibre doit être préservé, même si la Haute assemblée apportera sans doute des améliorations. (Applaudissements à droite)
M. Bernard Saugey, rapporteur de la commission des lois. - Ce projet de loi a pour objet de réformer les règles applicables au jugement des comptes soumis aux juridictions financières, afin de les mettre en conformité avec l'article 6, §1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Dans plusieurs décisions rendues en 2003, 2004 et 2006, la Cour européenne des droits de l'homme a en effet considéré que les procédures de jugement des comptes et de condamnation à l'amende des comptables, qu'il s'agisse des comptables publics ou des comptables de fait, relevaient du champ d'application de la convention, critiqué leur longueur excessive et contesté leur caractère équitable pour le justiciable. Ont été mises en cause l'absence de publicité de l'audience ainsi que l'absence de communication au comptable des conclusions du ministère public et du rapport du magistrat chargé de l'instruction.
En mai 2006, le Premier président de la Cour des comptes, M. Séguin, a pris une instruction pour assurer le respect de ces décisions. La modification du code des juridictions financières n'en demeure pas moins nécessaire et le ministère des affaires étrangères a reçu plusieurs demandes du Conseil de l'Europe, chargé du suivi de la mise en oeuvre des décisions de la Cour européenne des droits de l'homme, pour connaître son état d'avancement.
Les dispositions du projet de loi sont ordonnées autour de deux axes : la réforme des procédures de jugement des comptes et celle du régime juridique des amendes susceptibles d'être infligées aux comptables. Leur entrée en vigueur serait différée au 1er janvier 2009 pour laisser au Gouvernement le temps de publier les décrets d'application requis. Ces dispositions préludent à une réforme d'ampleur de l'organisation et des missions des juridictions financières. Annoncée par le Président de la République le 5 novembre 2007, à l'occasion du bicentenaire de la Cour des comptes, cette réforme est en préparation.
Les réflexions en cours pourraient conduire les juridictions financières à remplir une nouvelle mission de certification des comptes des collectivités territoriales, et à se prononcer davantage sur la responsabilité des gestionnaires, c'est-à-dire des ordonnateurs. A mon sens, elles devraient également porter sur la question de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables.
Le pouvoir de remise gracieuse actuellement dévolu au ministre chargé du budget suscite de légitimes interrogations au regard des exigences de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme. Toutefois, sa suppression au profit d'une extension des prérogatives des juridictions financières ne saurait être envisagée sans revoir les règles qui président à la mise en jeu de cette responsabilité. Le juge des comptes devrait pouvoir prendre en considération les circonstances dans lesquelles l'irrégularité s'est produite, le comportement du comptable, ainsi que l'existence ou non d'un préjudice pour les finances publiques.
La commission des lois s'interroge également sur la nécessité de maintenir l'obligation, actuellement faite aux héritiers d'un comptable public décédé en poste, de produire les comptes à sa place et de solliciter la remise gracieuse des débets qui peuvent être mis à leur charge.
Les réflexions en cours pourraient conduire à une réorganisation du réseau des chambres régionales et territoriales des comptes et au regroupement de certaines d'entre elles, afin de leur permettre d'accomplir leurs nouvelles missions. Ces perspectives de réforme suscitent les interrogations, voire les inquiétudes, des magistrats financiers et des élus locaux.
Pour en revenir au texte qui nous est aujourd'hui soumis, la commission des lois en approuve l'essentiel. Il devrait permettre d'accélérer les délais de jugement et de renforcer les garanties offertes aux justiciables. Celles-ci nous semblent pouvoir être étendues dès à présent aux collectivités d'outre-mer, sans recourir à une ordonnance.
Les conditions dans lesquelles un comptable public pourrait être déchargé de sa responsabilité pécuniaire et personnelle ne sont pas satisfaisantes car le magistrat du siège chargé de rendre l'ordonnance de décharge aurait compétence liée à l'égard des conclusions du ministère public, ce qui est contraire au principe d'indépendance de la justice protégé. Nous examinerons les moyens de remédier à cette difficulté qui, je vous l'accorde, revêt un caractère plus théorique que pratique.
En revanche, tel n'est pas le cas de la seconde difficulté relevée par la commission des lois : la suppression de la compétence des assemblées délibérantes des collectivités territoriales pour apprécier l'utilité publique de dépenses ayant donné lieu à gestion de fait. Cette suppression a été votée à l'unanimité par les députés, sur proposition de M. de Courson. Il est vrai que, dans certains cas, l'utilité publique des dépenses a pu être refusée, à la suite d'une alternance politique, pour des considérations étrangères à leur objet. Il est également vrai que les délais de jugement des recours introduits devant les juridictions administratives contre les délibérations des assemblées locales allongent la durée des procédures juridictionnelles relatives à des gestions de fait.
Mais la solution proposée revient à transférer au juge financier une compétence dévolue aux assemblées délibérantes locales, contrairement au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. En outre, les élus locaux ont parfois l'impression désagréable que les chambres régionales des comptes contrôlent leurs dépenses en opportunité. Ajoutons que le pouvoir du Parlement à l'égard des gestions de fait concernant les deniers de l'État, qui s'exerce dans le cadre de la loi de règlement, ne serait pas remis en cause.
Pour toutes ces raisons, la commission des lois considère que la question devrait faire l'objet d'un examen d'ensemble dans le cadre de la réforme annoncée des missions des juridictions financières et des règles relatives à la responsabilité des gestionnaires publics.
Enfin, la commission des lois propose de ramener à cinq ans la durée des délais de prescription de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics et des comptables de fait. Les dispositions qui vous sont proposées avaient déjà été votées par le Sénat à deux reprises, en 2000 et en 2001, sur proposition de nos collègues socialistes. La proposition de loi que nous examinons cet après-midi va dans le même sens. Le rythme des contrôles des juridictions financières est le plus souvent triennal voire quadriennal. Leurs méthodes de travail ne devraient donc pas en souffrir. Les règles de prescription applicables aux infractions pénales qu'un gestionnaire de fait pourrait avoir commises resteraient inchangées. Dès lors, les inquiétudes exprimées par certains magistrats financiers à l'égard de cette proposition de réforme me semblent exagérées.
Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle vous soumet, la commission des lois a adopté ce projet de loi. (Applaudissements à droite et au centre)
M. Jacques Mahéas. - L'objectif principal de ce texte est d'adapter les procédures des juridictions financières aux exigences de l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui garantit le droit à un procès équitable. La Cour européenne, par plusieurs arrêts rendus en 2003 et 2004, avait jugé que cet article s'appliquait aux procédures contentieuses devant la Cour des comptes. Le Premier président de la Cour des comptes a pris dès mai 2006 une instruction apportant une première réponse à la situation dénoncée par la Cour européenne. Toutefois, une loi devait conforter les avancées de cette instruction. Tel est l'objet de ce projet de loi, qui comprend donc des avancées en termes de garantie d'une procédure juridictionnelle financière plus équilibrée, lesquelles n'appellent pas de remarques particulières de la part du groupe socialiste.
Les députés ont prévu qu'en cas de gestion de fait, l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale n'est plus comptable et peut seulement formuler des avis propres à éclairer la décision du juge. La commission des lois a déposé un amendement de suppression. Cette question est complexe. Faut-il attendre comme semble le préconiser notre rapporteur ? Deux points de vue s'opposent, celui de M. Ciotti, rapporteur pour l'Assemblée nationale et celui de notre collègue Saugey. Notre conviction balance, et penche plutôt du côté de M. Ciotti.
M. Jacques Mahéas. - D'autre part, la question des délais de prescription mérite d'être discutée dans le contexte de la RGPP qui va entraîner un regroupement et une réduction des effectifs des chambres régionales des comptes : plus de dossiers, plus vite, avec moins de personnel ! Nous nous posons des questions sur le calendrier choisi et la déconnexion de ce projet de loi et de celui qui nous est promis pour l'automne, d'une réforme en profondeur des juridictions financières. Réforme sur laquelle le Gouvernement serait avisé de nous en dire davantage pour que nous puissions prendre la mesure des interférences entre les textes relatifs aux juridictions financières.
A l'occasion du bicentenaire de la Cour des comptes, le 5 novembre 2007, le Président de la République avait demandé au Premier président de la Cour des comptes de rédiger un rapport fixant les axes d'une réforme des juridictions financières. Ce rapport a été remis au Président de la République le 6 février 2008 ; celui-ci l'a approuvé le 13 avril sans qu'à aucun moment il ait été rendu public ! Les magistrats des chambres régionales des comptes craignent que soit affaiblie leur capacité de contrôle. Le mois dernier, je vous ai adressé, monsieur le secrétaire d'État, une question écrite sur cette culture du secret qui nourrit l'inquiétude et risque d'alimenter la rumeur d'une réforme déjà ficelée.
Pourquoi ce projet de loi n'est-il pas rattaché à la réforme annoncée des juridictions financières ?
L'adéquation européenne n'est pas une réponse : nous n'en sommes pas à deux ou trois mois près, et l'on parle de fin 2008. Pouvez-vous, monsieur le ministre, nous apporter quelques précisions ?
Lors de la séance solennelle de rentrée de la chambre régionale parisienne, le 21 avril, le Premier président de la Cour des comptes a promis une réforme sans précédent des juridictions financières. « Même si l'on me fait beaucoup d'honneur en me considérant souvent comme l'inspirateur de la réforme, je ne souhaite pas prétendre à ce statut ». Mais d'ajouter : « Si nous ne nous saisissions pas totalement de l'opportunité que nous ouvre le Président de la République, nous passerions à côté d'une grande occasion ».
Certification des comptes des collectivités territoriales, responsabilité des ordonnateurs et renforcement de l'évaluation des politiques publiques, cette réforme nécessite une adaptation de l'ensemble des juridictions financières à leurs nouvelles missions. Les principes et les modalités sont actuellement en cours de finalisation par cinq groupes de travail à la Cour des comptes. L'information du Parlement est bien mince...
La réforme ne doit pas avoir pour unique objet de réaliser des économies grâce au non-remplacement de cent dix magistrats sur trois cent trente d'ici cinq ans ou par le regroupement des chambres. Nous veillerons au contraire à ce qu'elle permette à celles-ci de remplir pleinement leurs missions. Or elle s'inscrit dans le contexte de la révision générale des politiques publique. Alors, pourquoi un examen morcelé des procédures et pourquoi se hâter alors que les dispositions du projet n'entreront en vigueur que le 1er janvier 2009 ? Dans ce contexte, le groupe socialiste s'abstiendra sur ce texte très technique. (Applaudissements à gauche)
M. Henri de Richemont. - (Applaudissements et marques d'encouragement à droite) Les juridictions financières jouent un rôle majeur dans le contrôle de l'argent public. Il leur appartient de juger les comptes des comptables publics mais, comme toute juridiction, elles doivent être indépendantes et impartiales. Or, deux arrêts récents de la Cour de justice des Communautés européennes remettent en cause les procédures devant la Cour et les chambres régionales des comptes ; ils en contestent le caractère équitable et critiquent leur longueur excessive. Je vous remercie donc, monsieur le ministre, de présenter un projet qui y remédie, et modernise la procédure pour la rendre compatible avec l'article 6 de la Convention européenne : un jugement équitable rendu dans un délai raisonnable par un tribunal impartial et indépendant -ce délai inclut l'instruction aussi bien que la procédure devant la formation de jugement.
La Cour des comptes n'est pas restée indifférente et le Premier président Séguin a cherché à y remédier par une instruction du 17 mai 2006 : audience publique systématique avant toute mise en débet, rapport et conclusions communiqués à toutes les parties (on ne pouvait que déplorer que ce ne fût pas déjà le cas), rapporteur et représentant du parquet exclus du délibéré. Cependant, cette instruction ne pouvait être que provisoire.
Le texte répond donc à un triple objectif : garantir le caractère équitable de la décision, assurer un délai raisonnable, harmoniser et simplifier la procédure devant les juridictions financières.
Le projet distingue les fonctions d'instruction, de poursuite et de jugement des comptes. Désormais, toute procédure contre un comptable commencera par le réquisitoire du ministère public, la publicité des débats sera garantie et le caractère contradictoire renforcé. La règle bizarre du double jugement, provisoire et définitif, est supprimée, de sorte que la juridiction statuera plus vite ; si aucune instruction n'est ouverte, une simple ordonnance de décharge sera délivrée par ordinateur, l'ordonnateur pouvant faire opposition dans le délai d'un mois ; le ministre n'aura plus la faculté de remettre les amendes, dont le plafond sera en outre relevé, ce qui renforcera la crédibilité des juges.
Le groupe UMP ne peut que partager l'objectif du texte qui va au-delà des exigences de la Cour européenne. Résultant d'un amendement de M. de Courson adopté à l'unanimité par les députés, l'article 16 bis affirme la compétence des chambres régionales des comptes pour apprécier l'utilité publique des dépenses des collectivités territoriales ayant donné lieu à une gestion de fait. Il répond à des difficultés réelles mais nous ne pouvons nous y rallier en raison du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.
M. Henri de Richemont. - Cela devra être examiné lors de la réforme des juridictions financières.
Le groupe UMP soutient l'ensemble des amendements présentés par le rapporteur et votera le texte ainsi modifié. (Applaudissements sur les bancs UMP)
M. Bernard Vera. - Ce texte d'apparence très technique prend place parmi les multiples réformes dont nous sommes abreuvés. Cela mérite d'autant plus réflexion que, contrairement à ce qui s'était passé à l'Assemblée nationale, notre commission des finances n'a pas souhaité s'en saisir. On nous expliquera qu'il ne traite que de questions de procédure. Reste qu'un tel examen aurait été souhaitable, surtout après les critiques formulées contre une certaine précipitation.
Il s'agit de mettre la France en conformité avec les orientations européennes : le Gouvernement s'attacherait, comme pour les OGM, à introduire au plus vite dans notre législation des éléments de droit communautaire afin d'apparaître au 1er juillet comme le bon élève de la classe européenne. Il est pourtant moins regardant sur les critères de convergence, dont il faudrait d'ailleurs vérifier la justification économique comme la pertinence au regard des aspirations collectives des Européens...
Nous ne mettons pas en cause les exigences de la Cour européenne des droits de l'homme : la procédure devant les juridictions financières ne saurait déroger à l'équité. Il n'est en effet pas satisfaisant qu'à l'occasion d'un collectif ou d'une loi de règlement, nous soyons amenés à valider des décisions en raison de procédures menées devant une juridiction financière.
Pour autant, on peut s'étonner de voir ce texte détaché de la réforme des juridictions financières, annoncée comme de plus grande importance mais dont la teneur reste encore imprécise...
Les lois de décentralisation de 1982 et celles qui ont suivi ont conçu les chambres régionales des comptes, que chacun s'accorde aujourd'hui à estimer indispensables au bon fonctionnement des collectivités territoriales, comme le pendant de la suppression de la tutelle.
Le texte qui nous est soumis se situe, pour partie, dans le prolongement de la loi du 21 décembre 2001 relative aux magistrats de la Cour des Comptes. On peut apprécier positivement le fait qu'en application du principe de séparation des pouvoirs, le ministre ne puisse plus décider la remise gracieuse des amendes auxquelles les comptables ont été condamnés par le juge des comptes. Si les avancées en termes de garantie et d'équilibre de la procédure juridictionnelle financière sont indéniables, elles sont cependant contrebattues par quelques légitimes inquiétudes. Je pense à celle, en particulier, des professionnels des juridictions financières, sur la réduction des délais de prescription des faits susceptibles d'être poursuivis. Pas plus qu'à eux elle ne nous semble opportune. La complexité du contrôle sur pièces et sur place, l'importance des enjeux liés à la comptabilité publique rendent injustifié un alignement des délais sur ceux pratiqués en matière civile. La rigueur est de mise dans le contrôle de la juste affectation et de l'utilisation des deniers publics.
Et pourquoi une telle précipitation à inscrire ce texte à l'ordre du jour, sans prendre le temps, une fois de plus, de procéder préalablement à l'évaluation de ses dispositions ? Nous commençons, hélas, depuis le printemps 2007, à nous y habituer ! Textes d'affichages collés à l'actualité immédiate ; succession de lois sur le même sujet, sans mesure aucune de leur utilité... Le Grenelle de l'environnement ? Des mois d'une large consultation, pour aboutir à quel résultat ? Le pouvoir d'achat ? La loi de modernisation de l'économie sera la cinquième, sur le sujet, en un an ! Et puis ce texte, détaché, on ne sait pourquoi, de la réforme annoncée des juridictions financières, dont on peut au reste craindre la teneur au vu de la récente réforme de la carte judiciaire. Le Gouvernement n'envisagerait-il pas, dans la même logique, de réduire les moyens matériels et humains des juridictions financières ? Derrière l'apparente volonté d'accélération des procédures, n'est-ce pas là l'objectif poursuivi ? Et comment ne pas penser que d'aucuns pourraient prendre appui sur ce texte pour justifier demain l'externalisation d'un certain nombre d'opérations menées par les chambres régionales des comptes ? La question des délais de prescription n'est-elle pas à elle seule le signe avant coureur d'une prochaine « réduction de voilure » ?
Reste enfin la question politique. Celle de la certification des comptes de l'État. Le communiqué de presse de la Cour des Comptes sur l'exécution budgétaire 2007 est éloquent. Si le déficit s'élevait fin 2007 à 34,7 milliards contre 39 milliards en 2006, cette amélioration, relève la Cour, vient néanmoins d'opérations effectuées en fin de gestion pour réduire le déficit annoncé : reports de charges exigibles sur 2008 -plus de 7 milliards-, débudgétisations, perception de recettes exceptionnelles d'un montant élevé -6,6 milliards. L'extinction de la dette de l'État à l'égard de la sécurité sociale a notamment été réalisée par des moyens extrabudgétaires. Le résultat patrimonial en comptabilité générale se dégrade quant à lui de près de 10 milliards entre 2006 et 2007. Une telle analyse, qui tempère largement les déclarations triomphales du Gouvernement sur la réalité de la situation économique, montre que le débat sur l'indépendance et la qualité du travail de nos juridictions financières n'est pas anodin.
Pour toutes ces raisons, nous ne voterons pas les termes de ce projet de loi, dont nous aurions d'ailleurs préféré que ses dispositions s'inscrivent dans le texte d'ensemble annoncé.
M. Jean-Pierre Sueur. - Sur ce sujet sérieux et nécessaire, il n'est pas sans intérêt de se reporter aux débats qui ont eu lieu à l'Assemblée nationale, et en particulier aux déclarations de mon collègue et ami, M. Dosière. Vous n'aurez certes pas oublié, monsieur le ministre, qu'après avoir cité le grand Péguy, il vous a posé une question à laquelle vous avez omis de répondre, sur la commune de Saint-Martin, qui, naguère partie de la Guadeloupe, est devenue collectivité pleine et entière, ce qui lui permettra d'élire un député, ainsi qu'un sénateur, par la voie, votre sens de l'équité ne vous permet pas de l'ignorer, monsieur le ministre, surtout depuis nos débats d'hier, de vingt grands électeurs...
M. Dosière, donc, à la tribune de l'Assemblée nationale, le 10 avril dernier, rappelait que la chambre régionale des comptes de Guadeloupe, dont dépend depuis 1999 la collectivité de Saint-Martin, observait que cette dernière présente, depuis 2004, un déficit global de 21,7 millions, correspondant à 45 % de ses recettes de fonctionnement. Or, le comptable de la collectivité, en poste du 1er août 1988 au 31 décembre 2003, soit plus de quatorze ans, n'a produit aucun compte de gestion depuis l'exercice 1996. Auparavant, ce comptable avait bien un supérieur hiérarchique, en la personne du trésorier payeur général. Quelles actions a diligentées le ministère public, chargé de faire rentrer les comptes de gestion, auprès de la chambre régionale des comptes ? Quelles actions a engagé le préfet, chargé du contrôle de légalité ? Je ne doute pas qu'à toutes ces questions, monsieur le ministre, vous saurez apporter des réponses. Reconnaissez que je ne suis pas ici hors sujet, et que ce petit rappel nous fait mieux comprendre toute l'importance des chambres régionales des comptes...
M. Dosière rappelait encore combien l'Europe, que nos gouvernants s'empressent souvent bien vite d'accuser de tous nos ennuis, nous aide à avancer. C'est ainsi que l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme nous pousse à des avancées dont nous devons tous nous réjouir : procès équitable, distinction des rôles, transparence...
Je m'interroge encore, monsieur le ministre, sur le contexte qui préside à la discussion de ce projet. Comme l'ont fait, dans leur circonscription, tous mes collègues, j'ai reçu les représentants des magistrats et des personnels de la chambre régionale des comptes de la région centre. Leur inquiétude est d'autant plus grande qu'elle se mesure aux orientations déjà engagées. De fait, la « révision générale des politiques publiques », dite RGPP, est devenue votre concept omnibus. Un sigle qui vaut réponse à toutes les questions. Peut-on s'en satisfaire ? Comment mesurer, à cette aune, les intentions du Gouvernement quant au devenir des chambres régionales des comptes ?
Le 5 novembre 2007, le Président de la République commandait à M. Philippe Seguin un rapport fixant les axes d'une réforme des juridictions financières. Ce rapport, remis le 6 février 2008, n'a fait l'objet, malgré son importance pour les citoyens, les élus et les personnels concernés, d'aucune concertation. Il n'a pas été rendu public. Seules quelques déclarations du Premier président ont laissé filtrer quelques-unes de ses orientations. S'inscrivant dans la ligne de la fameuse RGPP, il préconiserait, car le conditionnel est ici de mise, le regroupement interrégional des chambres régionales des comptes. Ne va-t-on pas là radicalement au rebours du mouvement de décentralisation engagé en 1982 et amplifié en 2004 ? Notre collègue Dosière, dont il faut admirer la grande mémoire, rappelle que lorsque M. Seguin était encore député, il avait cru de son devoir de s'opposer à la création des chambres régionales de comptes... Preuve que l'on peut toujours évoluer... Quant à moi, il m'a toujours paru évident que la création de ces juridictions dans chaque région constituait le pendant naturel de la décentralisation.
J'ai eu, comme beaucoup d'élus locaux, à répondre à des questionnaires. Tout le monde s'accorde pour dire que le travail des chambres est très précieux, qui permet une plus grande rigueur dans la gestion des fonds publics.
J'ai donc quelques questions précises à vous poser, monsieur le ministre. Le Gouvernement a-t-il l'intention d'accroître les compétences des chambres régionales des comptes ? La nouvelle procédure de certification leur sera-t-elle confiée, de même que l'évaluation des dispositions relatives à la responsabilité des élus ? Au regard des compétences actuelles ou futures des chambres régionales, est-il normal que leurs effectifs soient restés constants depuis 1983 ? Et est-il pertinent d'envisager le non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ?
Dans ce contexte, est-il raisonnable de réduire le nombre des chambres régionales ? Le budget des administrations publiques locales atteint celui de l'État, environ 300 milliards d'euros, et l'investissement public local, déjà supérieur à celui de l'État, continue d'augmenter. Restreindre le contrôle de masses financières de cette ampleur est-il opportun, alors que nos concitoyens exigent davantage de transparence dans la gestion des deniers publics ? Il serait bon que demeurât une chambre par région : est-ce l'intention du Gouvernement ? Pouvez-vous, monsieur le ministre, démentir les rumeurs qui courent ici ou là ? Entendez-vous même renforcer les moyens des chambres régionales ?
J'espère que vous répondrez à ces questions avec la clarté et la transparence qui caractérisent toujours les bons ministres et les bons gouvernements... (Applaudissements sur les bancs socialistes)
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Je renouvelle mes remerciements au rapporteur et salue les interventions des orateurs. Nous répondons avec ce texte aux récents arrêts de la Cour européenne, sous la sollicitation, je dois le dire, de la sous-direction des droits de l'homme du ministère des affaires étrangères et du comité des ministres du Conseil de l'Europe.
M. Véra soutient que nous cédons, comme sur d'autres sujets, aux demandes européennes ; nous agissons en l'espèce dans l'intérêt de la justice et des justiciables et nous n'allons pas au-delà du nécessaire. Je partage le sentiment de M. de Richemont, ce texte nécessaire améliorera le fonctionnement de nos juridictions financières en rendant les procédures plus sûres.
La réforme des missions des chambres, monsieur Mahéas, monsieur Sueur, n'est qu'un préalable à celle, plus large, des juridictions financières. La demande faite par le Président de la République au Premier président de la Cour des comptes n'entre pas dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, même si la Cour ne saurait se désolidariser d'un exercice qui tend à une meilleure utilisation des fonds publics. Cette réforme ne viendra pas devant le Parlement avant six à huit mois, car elle doit d'abord faire l'objet d'une concertation. M. Séguin la mène actuellement autour de trois axes : la certification des comptes des collectivités territoriales, la transformation de la cour de discipline budgétaire et l'adaptation de l'organisation des juridictions financières, celle-ci supposant une coopération plus étroite entre la Cour des comptes et les chambres régionales pour conduire l'évaluation des politiques publiques. Lorsque le Premier président aura fait connaître ses propositions, le Gouvernement élaborera un texte. Je ne peux à ce stade vous donner d'autres précisions. En aucun cas une cure d'austérité ne sera imposée aux juridictions financières.
J'ai toujours beaucoup de plaisir à débattre avec cet archéologue de la chose publique qu'est M. Dosière ; je n'ai pas souvenir de ce qu'a fait M. Séguin lorsqu'il était député... Quant à l'affaire de Saint-Martin, je vous ferai, monsieur Sueur, une réponse écrite. (M. Sueur remercie) Je peux vous dire aujourd'hui que le comptable a été muté, que le trésorier-payeur général n'a pu faire nommer un remplaçant dans un délai raisonnable et que la procédure de commission d'office devrait résoudre le problème pour l'avenir. (Applaudissements au centre et à droite)
L'article premier A est adopté, ainsi que l'article premier.
M. le président. - Amendement n°19 rectifié, présenté par MM. Cambon et Pillet.
L'article L. 111-7 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Les dispositions de l'alinéa précédent ne s'appliquent pas, au titre des cotisations qu'ils peuvent être autorisés à percevoir, aux organismes professionnels dont la loi a consacré l'indépendance. »
M. Christian Cambon. - L'article L. 111-7 du code des juridictions financières est ambigu, qui fait référence à la notion de « cotisation légalement obligatoire » qui n'a pas été définie par le Parlement. C'est la Cour des comptes qui a décidé seule de l'interprétation à lui donner, interprétation qui a suscité des difficultés à propos des ordres professionnels.
Le Gouvernement a interrogé le Conseil d'État qui a rendu le 8 mars 2007 un avis embarrassé, notant que les conseils des ordres des avocats devraient rentrer dans le champ du contrôle, mais invitant aussitôt le Parlement à confirmer ou infirmer l'interprétation « littérale qu'appelle le texte ». Il lui apparaît en effet que certains ordres devraient être soustraits au contrôle de la Cour des comptes en raison de la spécificité de leur fonctionnement et de leurs missions. Pour les ordres des avocats, un tel contrôle se heurte aux exigences découlant des principes d'indépendance de la profession, de secret professionnel et d'autonomie des conseils de l'ordre.
Les décisions des conseils des ordres, quant à elles, sont traditionnellement placées sous le contrôle de la seule autorité judiciaire.
Pour mettre fin à toute ambiguïté, nous précisons que les ordres dont l'indépendance a été expressément garantie, n'entrent pas dans le champ du contrôle prévu à l'article 111-7 du code des juridictions financières.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - La Cour des comptes a le droit de contrôler les finances du conseil de l'ordre des avocats, procédure parfaitement distincte du contrôle des décisions de ce conseil par l'autorité judiciaire. Plusieurs barreaux font en outre actuellement l'objet d'un contrôle, à la demande de notre commission des finances : il serait malvenu de les remettre en cause. Il faut cependant rappeler à la Cour des comptes que son contrôle financier doit respecter pleinement l'exigence d'indépendance de l'ordre des avocats et le secret professionnel, tout comme il ne doit pas empiéter sur le contrôle judiciaire des décisions de cet ordre. Sous le bénéfice du rappel de ces précautions, retrait, sinon rejet.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Même avis. On ne peut exonérer l'ordre des avocats d'un contrôle de gestion, le principe de la séparation des pouvoirs n'y fait guère obstacle dès lors que les garanties que vous évoquez sont prises. Quatorze barreaux ont été contrôlés, sans incident ni plainte au regard du secret professionnel et de l'indépendance d'exercice de la profession d'avocat. Il est inutile de modifier l'équilibre actuel.
M. Christian Cambon. - Il était utile de rappeler à la Cour des comptes les précautions qu'elle doit prendre en contrôlant ces organismes.
L'article 2 est adopté, de même que l'article 3.
M. le président. - Amendement n°1, présenté par M. Saugey, au nom de la commission.
Dans le premier alinéa de l'article L. 131-5 du même code, le mot : « territoires » est remplacé par le mot : « collectivités ».
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Amendement de cohérence : nous tenons compte du remplacement de l'expression « territoires d'outre-mer » par celle de « collectivités d'outre-mer », opéré par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.
L'amendement n°1, accepté par le Gouvernement, est adopté et devient article additionnel.
L'article 4 est adopté, de même que les articles 5 et 6.
« Le commis d'office produit ses comptes dans un délai fixé par décret en Conseil d'État. A défaut de production dans ce délai, le ministère public met en demeure le commis d'office d'y procéder. »
M. le président. - Amendement n°2, présenté par M. Saugey, au nom de la commission.
1° Après le mot : « applicables », la fin du premier alinéa est ainsi rédigée : « au commis d'office chargé de présenter un compte aux lieu et place d'un comptable. » ;
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Nous supprimons l'obligation faite aux héritiers d'un comptable décédé en poste de produire les comptes à sa place. Cette obligation parait désuète dès lors que l'emploi occupé par un comptable public, fonctionnaire recruté par concours, est normalement pourvu par un autre comptable public en cas de mutation ou de décès. Elle fait peser sur les héritiers des obligations auxquelles il peut leur être difficile de faire face, et qu'on ne leur demande généralement pas d'assumer, en pratique. Un décret de 1979 prévoit en effet que le compte de gestion du défunt doit être établi par un comptable public.
Par un amendement de coordination à l'article 29 bis, nous préciserons qu'en cas de décès du comptable avant le jugement de ses comptes, sa responsabilité personnelle et pécuniaire sous la forme d'un débet ne pourra être mise en jeu qu'à hauteur du montant des garanties qu'il était tenu de constituer et, le cas échéant, des sommes pour lesquelles il était assuré.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - En première lecture, le Gouvernement a accepté un amendement de vos collègues députés, supprimant la possibilité d'infliger une amende aux héritiers en cas de défaillance. Vous allez plus loin, au risque de porter atteinte au principe de la responsabilité pécuniaire et personnelle du comptable public, laquelle ne saurait se passer de conséquence sur l'héritage, en particulier lorsque le défunt laisse des débets envers une collectivité locale ou l'État. Retrait, sinon rejet.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Je veux bien retirer l'amendement, à condition que l'on revienne sur cette question lors de la grande réforme de l'an prochain.
M. le président. - Amendement n°3, présenté par M. Saugey, au nom de la commission.
Rédiger comme suit le second alinéa du 2° de cet article :
« Le montant de l'amende tient compte de l'importance et de la durée de la détention ou du maniement des deniers, des circonstances dans lesquelles l'immixtion dans les fonctions de comptable public s'est produite, ainsi que du comportement et de la situation du comptable de fait. »
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Nous précisons les critères dont les juridictions financières doivent tenir compte pour infliger une amende pour gestion de fait. L'Assemblée nationale a ajouté le critère « du comportement du comptable de fait », mais fait précéder cette énoncé de l'adverbe « notamment », source d'incertitude juridique.
Nous supprimons cet adverbe et ajoutons deux autres critères : les circonstances dans lesquelles l'immixtion dans les fonctions de comptable public s'est produite ; la situation du comptable de fait, qui vise par exemple la situation matérielle de l'intéressé.
M. Jacques Mahéas. - Pourquoi ne pas préciser explicitement que le critère de la situation concerne la situation « matérielle » ? Cela éviterait que des héritiers puissent se voir infliger des amendes pour d'autres raisons, dans le délai qui nous sépare de la grande réforme attendue.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - D'accord. Je rectifie l'amendement en ce sens.
M. le président. - Amendement n°3 rectifié, présenté par M. Saugey, au nom de la commission.
« Le montant de l'amende tient compte de l'importance et de la durée de la détention ou du maniement des deniers, des circonstances dans lesquelles l'immixtion dans les fonctions de comptable public s'est produite, ainsi que du comportement et de la situation matérielle du comptable de fait. »
L'amendement n°3 rectifié, accepté par le Gouvernement, est adopté.
M. le président. - Amendement n°4, présenté par M. Saugey, au nom de la commission.
I. - Avant le premier alinéa de cet article, ajouter deux alinéas ainsi rédigés :
1° Dans la première phrase du premier alinéa, après les mots : « à la collectivité », sont insérés les mots : « territoriale, au groupement d'intérêt public » ;
II. - En conséquence, rédiger comme suit le premier alinéa de cet article :
L'amendement de précision n°4, accepté par le Gouvernement, est adopté.
M. le président. - Amendement n°5, présenté par M. Saugey, au nom de la commission.
des collectivités ou établissements
L'amendement de précision n°5, accepté par le Gouvernement, est adopté.
IV. - Dans la seconde phrase du deuxième alinéa de l'article L. 114-8 du code de la sécurité sociale, la référence : « L. 140-2 » est remplacée par la référence : « L. 141-3 ».
V. - Dans le dernier alinéa de l'article 1er de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, la référence : « L. 140-9 » est remplacée par la référence : « L. 141-10 ».
M. le président. - Amendement n°6, présenté par M. Saugey, au nom de la commission.
Après le II de cet article, insérer deux paragraphes ainsi rédigés :
II bis. - Dans la première phrase du premier alinéa de l'article L. 141-6 du même code, tel qu'il résulte du II ci-dessus, les mots : « visées à l'article L. 111-4 et » sont remplacés par les mots : « de délégation de service public ».
II ter. - Dans l'article L. 141-8 du même code, tel qu'il résulte du II ci-dessus, les mots : « l'article L. 112-5 » sont remplacés par les mots : « les articles L. 112-5 et L. 112-7 ».
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Nous corrigeons des erreurs de référence.
M. le président. - Amendement n°7 rectifié, présenté par M. Saugey, au nom de la commission.
Rédiger comme suit le II du texte proposé par cet article pour l'article L. 142-1 du code des juridictions financières :
M. Bernard Saugey, rapporteur. - La commission estime peu satisfaisantes les modalités de décharge des comptables publics. Avant rectification, nous proposions que l'ordonnateur puisse saisir la juridiction financière lorsque le parquet conclut à la décharge, afin de lui accorder le bénéfice du double degré de juridiction ; et nous prévoyions qu'à défaut de saisine, le comptable serait déchargé de sa gestion par arrêté ministériel, car la compétence liée du magistrat du siège à l'égard du ministère public est contraire au principe d'indépendance de la justice.
A la réflexion, cette procédure nous est apparue un peu lourde, dès lors que dans neuf cas sur dix les juridictions financières prononcent la décharge des comptables publics sans jamais prêter à contestation.
La Cour des comptes et le Gouvernement sont attachés à ce que le ministère public conserve le monopole de l'engagement des poursuites : nous ne souhaitons pas créer une nouvelle source de conflits dans ce texte, qui en comporte déjà d'autres et mettre en péril une réforme nécessaire. Nous avons toutefois décidé de supprimer la compétence liée du magistrat du siège -nous y tenons-, mais en prévoyant qu'à défaut d'accord avec le parquet dans un délai de deux ans, le doute profite au comptable public, qui sera alors automatiquement déchargé de sa gestion et pourra obtenir un certificat de décharge auprès du greffe de la juridiction.
Dans ce délai, l'ordonnateur mécontent du comportement du comptable pourra, auprès du ministère public, faire valoir ses arguments et mettre en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable.
Cette solution, cependant, n'est pas pleinement satisfaisante, M. Collombat l'a fait remarquer en commission et nous en convenons, car, en cas d'accord entre les deux magistrats, l'ordonnateur pourrait intenter un recours tandis qu'en cas de désaccord entre les deux magistrats, et donc de doute, le comptable serait automatiquement déchargé après deux ans.
Ce serait paradoxal. Donc, cet amendement améliore le texte des députés même si des trésors d'imagination juridique seront encore nécessaires pour aboutir à une solution idéale.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Avis favorable à cet important amendement qui va dans le bon sens. Si deux ans après la notification d'ouverture d'un contrôle, les deux magistrats ne sont pas arrivés à un accord, le comptable pourra obtenir la décharge. Cela élimine le risque de blocage et il est de bonne justice que le doute profite au comptable public.
M. Jacques Mahéas. - Compte tenu de ces ambiguïtés, le groupe socialiste s'abstiendra.
M. le président. - Amendement n°8, présenté par M. Saugey, au nom de la commission.
A la fin du premier alinéa du III du texte proposé par cet article pour l'article L. 142-1 du code des juridictions financières, remplacer les mots :
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Rédactionnel.
M. le président. - Amendement n°9, présenté par M. Saugey, au nom de la commission.
Dans la seconde phrase de l'avant-dernier alinéa du III du texte proposé par cet article pour l'article L. 142-1 du code des juridictions financières, après les mots :
Les articles 12, 13, 14, 15 et 16 sont adoptés.
II. - L'article L. 1612-1--1 du code général des collectivités territoriales est abrogé.
M. le président. - Amendement n°10, présenté par M. Saugey, au nom de la commission.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Cet amendement maintient la compétence des assemblées délibérantes des collectivités territoriales quand il s'agit d'apprécier, sous le contrôle du juge administratif, l'utilité publique de dépenses ayant donné lieu à gestion de fait.
Les règles en vigueur sont complexes et obscures puisqu'elles résultent pour l'essentiel des jurisprudences de la Cour des comptes et du Conseil d'État. La reconnaissance de l'utilité publique n'appartient qu'à l'autorité budgétaire de la personne publique, en l'occurrence à l'assemblée délibérante de la collectivité locale. En règle générale, le juge est lié par la décision de l'autorité budgétaire ; il ne lui appartient pas d'apprécier si des dépenses présentaient bien un intérêt public. Même si ce n'est pas toujours le cas... Une telle appréciation relève de la compétence des juridictions administratives quand elles sont saisies. Certes le juge peut, et doit, refuser des dépenses dont l'utilité publique a été reconnue quand elles ont donné lieu à condamnation pénale pour gestion de fait. A l'inverse, il peut, et doit, accepter des dépenses dont l'utilité publique n'a pas été reconnue mais qui sont obligatoires. Mais ce n'est pas fréquent, la plupart des dépenses n'étant pas obligatoires : équipements, subventions aux associations, interventions économiques.
Ces règles d'une grande complexité méritent sans doute d'être revues. Cependant, le texte des députés, qui supprime la compétence de l'assemblée délibérante, ne garantit en rien que la juridiction financière ne se fera pas juge de la légalité, voire de l'opportunité des dépenses. En outre, s'il remet en cause une prérogative des collectivités locales, il laisse inchangé le pouvoir du Parlement à l'égard des gestions de fait concernant les deniers de l'État, et cette différence de traitement pose problème.
Bref, la question devrait faire l'objet d'un examen d'ensemble dans le cadre de la réforme annoncée des missions des juridictions financières et des règles relatives à la responsabilité des gestionnaires publics.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Sagesse car, si je comprends bien la motivation du rapporteur -le respect de la libre administration des collectivités territoriales-, j'ai sur cet amendement des réserves juridiques -l'assemblée se prononçant sur l'utilité publique d'une dépense qu'elle a elle-même votée- et financières -les dépenses demeurant effectuées et financées par les recettes de la gestion de fait. En outre, les recours contre les délibérations ralentissent la procédure, ce qui nous expose aux foudres de la Cour de justice européenne.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je comprends la position du rapporteur mais celle de M. de Courson est d'une grande pertinence et je rappelle que les députés avaient adopté son amendement à l'unanimité. Dans tous les cas, on recueille l'avis des collectivités locales ! En l'état actuel du droit, la saisine de ces collectivités, compte tenu de l'enjeu, donne souvent lieu à recours devant le tribunal administratif. Et surtout, la suppression de cet article 16 bis aurait une conséquence singulière quant au droit des personnes. Si la délibération reconnaît l'utilité publique des dépenses, elle ne lie pas le juge financier. Mais dans le cas inverse, la décision s'impose au juge ! En cas d'alternance -fréquente dans les collectivités locales, contrairement à ce qu'il en est au Sénat...-, une assemblée peut être amenée à délibérer à l'encontre d'un ancien maire ou d'un ancien président et à refuser l'utilité publique de projets contre lesquels elle aurait fait campagne. Le Sénat est certes garant des droits des collectivités locales, mais il est encore davantage garant du droit des personnes. Or, on nous propose que, lorsque la collectivité locale se prononce contre l'utilité publique, cette décision s'impose au juge financier ! Que l'assemblée donne son avis, d'accord ! Mais le juge financier doit pouvoir décider en toute liberté. C'est pourquoi l'amendement Courson me semble plus logique. Et je me range ainsi à la position de M. Karoutchi qui, a l'Assemblée nationale, avait jugé l'argumentation de M. de Courson « vraiment exceptionnelle » (M. le secrétaire d'État s'étonne lui-même.) L'argument est subsidiaire, je le reconnais... (Sourires) Bien sûr, il ne faut pas priver de leurs droits les collectivités locales, mais ici elles peuvent formuler un avis.
M. Yves Détraigne. - L'amendement Courson me laissait sceptique, mais compte tenu de la lecture que vient de nous en donner M. Sueur, je vois qu'il a du bon. On ne peut accepter que, lorsque l'avis de l'assemblée délibérante va dans un sens, elle oblige le juge, et que, lorsqu'elle va dans l'autre sens, elle ne l'oblige plus. Cette divergence est choquante. Il faut suivre M. Sueur.
M. René Garrec. - Je comprends M. Sueur lorsqu'il évoque l'intérêt collectif, en vertu duquel la chambre doit suivre la collectivité. En revanche, je ne partage pas son interprétation du principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales. Certes, l'intérêt de l'individu, qui doit être protégé, passe après l'intérêt général. Mais que se passera-t-il si une personne ayant intérêt à agir contre la position de la collectivité se tourne vers le juge administratif ? Cette question semble vous avoir échappé.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Je partage l'avis de M. Garrec : le recours est possible quelle que soit la solution, et le principe de libre administration des collectivités locales ne doit pas être remis en cause. Je maintiens mon amendement.
M. Jean-Pierre Sueur. - Certes, le recours est toujours possible et une personne peut saisir le tribunal administratif. Mais, comme l'a indiqué M. Détraigne, il est choquant que, dès lors qu'une collectivité déclare qu'il n'y a pas d'utilité publique, le comptable soit obligatoirement condamné par le juge financier. En supprimant cette disposition, comme le prévoit l'amendement Courson, on ne porte pas atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales : elles peuvent se prononcer pour l'utilité publique tout en préservant le droit des personnes. Cet avis constitue un élément du dossier du juge.
Ainsi, une commune peut déclarer d'utilité publique la construction d'un centre aquatique alors qu'un autre centre existe à trois kilomètres de là. Une nouvelle municipalité a une position contraire : la personne ayant exercé les fonctions de maire ou de président du conseil général ou régional serait obligatoirement condamnée pour une délibération sujette à débat ? C'est choquant pour le droit des personnes.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - M. de Courson est si intelligent que je ne comprends que la moitié de ce qu'il propose... (Sourires) Surtout quand il est dans son domaine de spécialité.
S'il y a des interrogations sur l'utilité publique, c'est le juge administratif qui tranche, et non le juge financier. L'amendement de M. de Courson compliquerait les choses et plongerait les juges dans des abîmes de perplexité. Je suis donc favorable à l'amendement du rapporteur.
L'amendement n°10 est adopté et l'article 16 bis est supprimé.
Les articles nos17, 18, 19 et 20 sont successivement adoptés.
« La procédure est contradictoire. A leur demande, le comptable et l'ordonnateur ont accès au dossier.
M. le président. - Amendement n°11 rectifié, présenté par M. Saugey, au nom de la commission.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Amendement de coordination.
M. Jacques Mahéas. - Il s'agit d'une adaptation à la chambre régionale des comptes de ce que nous avons vu précédemment. Notre vote sera le même : nous nous abstiendrons.
L'amendement n°11 rectifié est adopté.
M. le président. - Amendement n°12, présenté par M. Saugey, au nom de la commission.
A la fin du premier alinéa du III du texte proposé par cet article pour l'article L. 242-1 du code des juridictions financières, remplacer les mots :
M. le président. - Amendement n°13, présenté par M. Saugey, au nom de la commission.
L'amendement rédactionnel n°13, accepté par le Gouvernement, est adopté.
Les articles 22, 23, 24, 25, 26 et 27 sont adoptés.
M. le président. - Amendement n°14 rectifié, présenté par M. Saugey, au nom de la commission.
1° Dans le troisième alinéa de l'article L. 256-1, les mots : « ayant demandé à être auditionnées en application des articles L. 231-3, L. 231-12 ou L. 241-14 » sont remplacés par les mots : « avisées d'une audience publique, entendues en application de l'article L. 243-6 » et, après les mots : « elles peuvent », sont insérés les mots : « , sur décision du président de la chambre, » ;
2° A la fin des articles L. 253-2, L. 262-32 et L. 272-33, les mots : « prescrits par les règlements » sont remplacés par les mots : « fixés par décret en Conseil d'État » ;
3° Dans les articles L. 253-3, L. 272-34 et dans le premier alinéa de l'article L. 262-33, les mots : « , à titre provisoire ou définitif, » sont supprimés ;
6° A la fin du second alinéa de l'article L. 253-4, du second alinéa de l'article L. 262-33 et du second alinéa de l'article L. 272-35, les mots : « ou s'en saisit d'office » sont supprimés ;
7° Dans le second alinéa de l'article L. 262-37 et dans le second alinéa de l'article L. 272-60, après les mots : « son droit d'évocation et », sont insérés les mots : « , sur réquisition du ministère public, » ;
M. Bernard Saugey. - Cet amendement, qui étend les dispositions du projet de loi aux collectivités d'outre-mer, évite de recourir à une ordonnance.
L'amendement n°14 rectifié, accepté par le Gouvernement, est adopté et devient l'article 28.
M. le président. - Amendement n°15 rectifié, présenté par M. Saugey, au nom de la commission.
9° Dans la première phrase de l'avant-dernier alinéa du XI, après les mots : « et responsabilités », sont insérés les mots : « , ainsi que les mêmes possibilités de remise gracieuse des sommes laissées à leur charge, » ;
10° Dans le dernier alinéa du XI, après les mots : « fait l'objet », sont insérés les mots : « pour les mêmes opérations ».
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Cet amendement modifie l'article 60 de la loi de finances pour 1963 relatif à la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables afin de tirer les conséquences de la réforme proposée par ce texte.
Ensuite, par coordination avec la suppression de l'obligation faite aux héritiers d'un comptable décédé de produire ses comptes à sa place, il prévoit que la responsabilité personnelle et pécuniaire du défunt ne peut être mise en jeu, si le décès est survenu avant le jugement des comptes, qu'à hauteur du montant des garanties constituées et, le cas échéant, des sommes pour lesquelles il était assuré.
L'amendement propose en outre de confier au ministre chargé du budget, et non au ministre de l'économie et des finances, la mise en jeu la responsabilité pécuniaire d'un comptable public.
Enfin, dans l'attente de la réforme des règles relatives à la responsabilité des gestionnaire publics, il précise que, conformément à la pratique constante des ministres du budget, les comptables de fait peuvent, à l'instar des comptables publics, obtenir la remise gracieuse des sommes laissées à leur charge par le juge des comptes. Si le ministre me confirme qu'il n'y a aucun doute sur la légalité de ces remises gracieuses, nous rectifierons l'amendement pour éviter d'inscrire dans la loi des dispositions redondantes.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Cet amendement est lourd et complexe. Le Gouvernement n'a pas d'objection au transfert des remises gracieuses des comptables publics du ministre des finances à celui du budget, ni à la suppression des alinéas qui prennent acte de la suppression de la distinction entre charges provisoires et définitives.
La remise gracieuse pour le débet d'un comptable public a été instaurée pour atténuer les conséquences de l'automaticité de la mise en jeu de sa responsabilité : le juge n'a alors pas de latitude pour apprécier les circonstances liées au comportement du comptable ou au contexte lié à l'irrégularité sanctionnée. En revanche, en cas de gestion de fait, il dispose d'une marge d'appréciation dans le jugement et la constitution du débet, et peut suppléer, pour des considérations d'équité, à l'insuffisance des justifications produites. Je confirme à M. Saugey que les comptables de fait bénéficient déjà dans la pratique de la remise gracieuse du ministre et qu'il n'est pas nécessaire de l'inscrire dans la loi.
Le Gouvernement est défavorable au 5° de l'amendement et à son corollaire, le 10°, qui limitent la responsabilité personnelle et pécuniaire des héritiers du comptable public à hauteur des montants pour lesquels le défunt s'était assuré. Imagine-t-on qu'un héritier ne serait redevable des impôts du défunt qu'à hauteur d'un certain montant ? Sous réserve de la suppression de ces dispositions, et du 9°, avis favorable.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Compte tenu des explications du ministre et du retrait de l'amendement n°2, nous pouvons rectifier cet amendement en supprimant le 5° du I, le 9° et le III.
M. le président. - Amendement n°15 rectifié bis, présenté par M. Saugey, au nom de la commission.
M. le président. - Amendement n°16, présenté par M. Saugey, au nom de la commission.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Cet amendement important harmonise les délais de prescription des actions en responsabilité personnelle des comptables publics et des gestionnaires de fait, qui ont longtemps relevé du droit commun de la prescription extinctive et s'élevaient à trente ans. La loi du 21 décembre 2001 relative aux chambres régionales et à la Cour des comptes a abaissé ce délai à dix ans pour les comptables de fait, délai appliqué également aux comptables publics par la loi de finances rectificatives pour 2001 et ramené à six ans par la loi de finances rectificatives pour 2004.
Nous vous proposons de retenir une durée de cinq ans, approuvée par le Sénat en 2000 dans le cadre d'une proposition de loi du groupe socialiste rapportée par notre ancien collègue Jacques Oudin, et en 2001 lors de l'examen de la loi relative aux chambres régionales et à la Cour des comptes -deux fois, je suis aussi précis que M. de Courson ! (Sourires)
M. Jean-Pierre Sueur. - Quelle attention scrupuleuse portée aux initiatives du groupe socialiste ! (Sourires)
M. Bernard Saugey. - Cette solution s'est alors heurtée à l'opposition de l'Assemblée nationale.
Cette durée est également conforme à la durée générale retenue pour la prescription en matière civile par le Sénat et l'Assemblée nationale dans la proposition de loi du président de la commission des lois que nous examinerons cet après-midi. Elle est compatible avec le rythme triennal, voire quadriennal, des contrôles des juridictions financières sur l'activité des comptables publics et des ordonnateurs.
Je rappelle qu'en cas d'infraction pénale, l'intéressé sera poursuivi selon les règles du code de procédure pénale qui restent inchangées.
M. le président. - Sous-amendement n°20 à l'amendement n°16 de M. Saugey, au nom de la commission, présenté par M. Détraigne.
I. - A la fin du deuxième alinéa (I) de l'amendement n°16, remplacer le mot :
II. - Supprimer le troisième alinéa (II) de l'amendement n°16.
M. Yves Détraigne. - Cinq ans, six ans, un détail peut-être, mais le diable se cache dans les détails..., le rythme des contrôles par les chambres régionales des comptes est le plus souvent quadriennal, voire quinquennal. Et c'est en général dans le cours de l'instruction qu'une information sera fortuitement donnée, concernant une association satellite de la collectivité, et que l'on s'apercevra d'une utilisation de fonds publics non retracée dans la comptabilité publique. Un délai de prescription de cinq ans pour la gestion de fait, compte tenu du rythme réel des contrôles, reviendrait à faire disparaître cette procédure.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Mais les contrôleurs procèdent à un examen d'ensemble !
M. Yves Détraigne. - Tout n'est pas examiné au même moment.
Je sais que les sénateurs sont aussi des élus locaux, donc des ordonnateurs -je le suis moi-même comme maire, comme président d'une communauté de commune et comme président d'un syndicat départemental. Je comprends votre souci de raccourcir le délai de prescription. Mais la gestion de fait n'est pas l'infamie de l'ordonnateur ! Elle ne conduit pas forcément à une poursuite pénale ! Le but est de réintégrer dans la comptabilité publique ce qui aurait dû s'y trouver. Sans plus.
Votre remède sera pire que le mal : les procédures engagées abusivement pour gestion de fait, nombreuses au début de la création des chambres, sont devenues rares. Or, si vous réduisez le délai à cinq ans, des poursuites seront lancées à titre conservatoire par le ministère public, parce que le contrôleur n'aura pas eu le temps de faire le tour des comptabilités annexes d'une collectivité. Ma proposition raisonnable est dans l'intérêt des ordonnateurs.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Cet après-midi, nous allons nous efforcer d'harmoniser les délais de prescription en retenant une durée de cinq ans, afin de prendre en compte la situation de ceux qui subissent trop longtemps le risque de procédures. On stigmatise les ordonnateurs alors que la gestion de fait provient essentiellement de ce qu'à une époque les associations périphériques furent, dans les collectivités locales, une pratique calquée sur celle de l'État, en toute bonne foi.
J'ajoute que les procédures sont engagées sur la base d'éléments concrets, précis, non sur de vagues soupçons ! Les comptes principaux et annexes d'une collectivité sont examinés ensemble, et si le contrôle des comptes me semble, je l'avoue, de plus en plus mystérieux, en tout cas il ne doit pas durer indéfiniment. Si le ministère public engage une procédure, c'est bien parce qu'il dispose déjà d'élément !
Nous devons chercher à rendre plus lisibles les deux cents délais qui existent et j'ajoute qu'en votant cet amendement nous rendrions hommage au groupe socialiste qui avait proposé avant nous de raccourcir le délai de prescription ! (Rires sur les bancs socialistes)
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Retrait du sous-amendement.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Le Gouvernement accepterait le raccourcissement de six à cinq ans du délai pour les comptables publics patents mais n'est pas favorable à une réduction -ni à cinq ni à six ans- du délai de prescription pour la gestion de fait. Par conséquent, défavorable à tout !
M. Jacques Mahéas. - Lors de la discussion de la loi du 21 décembre 2001, le groupe socialiste du Sénat avait défendu l'idée de raccourcir à cinq ans le délai qui était à l'époque... de trente ans ! Nous avions demandé beaucoup pour obtenir un peu en forçant le trait.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Démarche audacieuse !
M. Jacques Mahéas. - Depuis lors, nous avons regardé de plus près le fonctionnement effectif de ces institutions et nous avons entendu l'avis du spécialiste qu'est M. Détraigne. Une concertation est en cours au sein de différents groupes de travail. Le rapporteur propose cinq ans, vous dites que vous allez normaliser tout cela.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Nous ne faisons que proposer.
M. Jacques Mahéas. - Le Gouvernement hésite. (M. le secrétaire d'État le conteste) Pour les comptables publics, il accepte une prescription de cinq ans, mais quand le gestionnaire de fait est un M. Dupont tout devient plus compliqué.
M. Détraigne nous dit que les chambres des comptes ont un programme pluriannuel ; on pourrait calquer la durée de la prescription sur la durée des mandats.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission - Ah non, c'est beaucoup trop long, si des bêtises sont faites !
M. Jacques Mahéas. - Nous étions d'accord avec le Gouvernement sur dix ans ; un compromis à six satisferait tout le monde. Avec un délai de cinq ans la procédure de gestion de fait risque de disparaître.
M. Yves Détraigne. - J'ai bien entendu le propos du président Hyest sur la procédure de la gestion de fait qui a permis de s'en prendre à un bon nombre d'associations satellites. Si l'on ramène le délai à cinq ans, on n'aura pas le temps d'agir et l'on va redonner du champ à ces associations satellites. Pensez à cet effet pervers !
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Je pense à deux proverbes : « L'enfer est pavé de bonnes intentions » et « Qui veut noyer son chien l'accuse de la rage ». Le 11 mai 2000, M. Mahéas avait eu de magnifiques paroles pour nous expliquer que le délai de cinq ans avait été soigneusement « calculé par le groupe socialiste ».
M. Jacques Mahéas. - C'est vrai. Mais, depuis lors, un membre de ma famille connaît professionnellement les juridictions financières... (Sourires)
M. Bernard Saugey, rapporteur. - L'action en responsabilité contre les personnes ayant représenté des parties en justice se poursuit cinq ans. Je ne vois vraiment pas pourquoi je retirerais mon amendement !
M. Jean-Pierre Sueur. - Quel ton martial !
Le sous-amendement n°20 rectifié n'est pas adopté.
L'amendement n°16 est adopté et devient un article additionnel.
M. le président. - Amendement n°17, présenté par M. Saugey, au nom de la commission.
L'amendement n°17 de coordination, accepté par le Gouvernement, est adopté.
En conséquence l'article 30 est supprimé.
M. le président. - Amendement n°18, présenté par M. Saugey, au nom de la commission.
et de l'article 30
L'amendement de coordination n°18, accepté par le Gouvernement, est adopté.
M. Jacques Mahéas. - Nous maintenons notre position d'abstention sur l'ensemble de ce texte intéressant et très technique sur lequel le Gouvernement lui-même s'interroge. Peut-être y verra-t-on plus clair à la fin de l'année...
J'insiste une fois encore sur la question de la situation matérielle des héritiers. Un engagement de M. le ministre serait le bienvenu, des procès sont en cours.