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Timestamp: 2017-09-20 22:01:49
Document Index: 335691701

Matched Legal Cases: ['artículo 148', 'artículo 151', 'artículo 35', 'artículo 47', 'artículo 54', 'artículo 33', 'artículo 93', 'artículo 81', 'artículo 54', 'artículo 93', 'artículo 2', 'artículo 17', 'artículo 93', 'artículo 93', 'artículo 90', 'artículo 18', 'artículo 33', 'artículo 93', 'artículo 93', 'artículo 100', 'artículo 1', 'artículo 15', 'artículo 2']

DERECHOS DE ADQUISICIÓN PREFERENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN SOBRE VIVIENDAS PROTEGIDAS - PDF
DERECHOS DE ADQUISICIÓN PREFERENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN SOBRE VIVIENDAS PROTEGIDAS
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Rafael Carrasco Guzmán
1 DERECHOS DE ADQUISICIÓN PREFERENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN SOBRE VIVIENDAS PROTEGIDAS PONENTE: D. Rafael Santacruz Blanco Abogado del Estado COPONENTES: Dña. Rosa Aznar Costa Administradora Superior DGA D. José Luis Batalla Carilla Registrador de la Propiedad MODERADOR: Dña. Pilar Palazón Valentín Decana de los Registradores de la Propiedad y Mercantiles de Aragón
3 TANTEO Y RETRACTO EN VIVIENDAS DE PROTECCIÓN PÚBLICA por Rafael SANTACRUZ BLANCO (Ponente) 1.- Las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de vivienda. El artículo de la Constitución Española dispone que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Por tanto, la vivienda era una de las materias que, figurando en el listado del citado artículo 148, podía ser asumida desde el primer momento por todas las Comunidades Autónomas, incluso las denominadas de vía lenta (por no haber plebiscitado afirmativamente en el pasado proyecto de Estatuto de Autonomía ni haber seguido la vía del artículo 151 de la Constitución) entre las que se encontraba Aragón. Por ello, ya la inicial redacción del Estatuto de Autonomía de Aragón aprobado por Ley Orgánica 8/1982, de 10 de agosto, señalaba en su artículo 35 que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en las siguientes materias: Tercero. Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Naturalmente, las modificaciones posteriores del Estatuto de Autonomía para ampliar las competencias de la Comunidad Autónoma de Aragón no han afectado a ésta que nos ocupa, que ya desde el primer momento era calificada como competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, y así la sigue reconociendo hoy, con la misma redacción citada, el artículo ª del Estatuto de Autonomía de Aragón. Sin embargo, la consideración como exclusiva de la competencia de la Comunidad Autónoma en materia de vivienda no permite desconocer la existencia de competencias estatales que confluyen o concurren sobre esta materia. En efecto, como sabemos, el sistema de distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas diseñado por la Constitución de 1978 y los Estatutos de Autonomía es un sistema complejo, en el que, a la dificultad que supone en ocasiones el deslinde de los títulos competenciales atribuidos a uno y a otras, se añade la constatación de que normalmente confluyen, sobre un mismo sector de la realidad social, intervenciones desde distintos puntos de vista, que se fundan en tí- 147
4 DUODÉCIMOS ENCUENTROS DEL FORO DE DERECHO ARAGONÉS. ACTAS. tulos competenciales que por lo que aquí interesa no corresponden en su totalidad a la Comunidad Autónoma de Aragón. Así, frente a la competencia exclusiva en materia de vivienda, que corresponde a la Comunidad Autónoma, el Estado ha invocado otros títulos competenciales para justificar, a pesar de aquella exclusividad, su intervención en materia de vivienda. Básicamente, el Estado ha invocado lo dispuesto en el artículo de la Constitución, que le atribuye competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Este título competencial se utiliza por el Estado con una cierta frecuencia como un título finalista de funcionalidad horizontal o transversal que afecta a la economía en su conjunto y a sus distintos sectores, lo que supone su entrecruzamiento con otros títulos competenciales que corresponden a las Comunidades Autónomas sobre estos sectores materiales. Por otra parte, articulándose tradicionalmente una parte importante de la intervención pública en materia de vivienda a través de la regulación de préstamos cualificados o subsidiados para la adquisición de viviendas, el Estado también ha invocado su competencia exclusiva en materia en bases de la ordenación del crédito, banca y seguros. Invocando estos títulos competenciales el Estado, a pesar de la aprobación de los distintos Estatutos de Autonomía, continuó y continua aprobando determinadas normas en materia de vivienda, concretadas en los denominados planes estatales de vivienda, de los cuales se encuentra en la actualidad en desarrollo el Plan , que ha venido recientemente a sustituir al anterior Plan Este entrecruzamiento entre las competencias exclusivas asumidas por las Comunidades Autónomas en materia de vivienda y las que, de manera también exclusiva, ostenta el Estado sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y sobre las bases de la ordenación del crédito es el que fue objeto de examen por el Tribunal Constitucional en la sentencia 152/1988, mediante la que se resolvieron diversos conflictos positivos de competencia promovidos de forma recíproca por el Gobierno de la Nación y por el Gobierno Vasco respecto de distintas normas en materia de vivienda. Por un lado, el Gobierno Vasco cuestionaba el Decreto 3280/1983, de 14 de diciembre, sobre financiación de actuaciones protegibles en materia de vivienda, así como diversas Órdenes de desarrollo sobre tramitación de las actuaciones y condiciones financieras de las operaciones incluibles en el programa de construcción de viviendas de protección oficial de , entendiendo que la actuación estatal vulneraba sus competencias exclusivas en materia de vivienda, que la regulación establecida por el Estado no pretendía establecer un marco general o bases, sino una regulación detallada y concreta, y que reducía a la Comunidad Autónoma a realizar la simple y pura gestión de la política y programas de vivienda del Estado. Por su parte, el Estado recurrió la Orden del Departamento de Política Territorial y Transportes del Gobierno Vasco de 11 de febrero de 1987, por la que se determinaban las Áreas Geográficas Homogéneas y sus respectivos módulos aplicables a operaciones de promoción y adquisición de viviendas de protección oficial, entendiendo que la determinación del módulo tenía absoluta transcendencia para la cuantificación de la financiación del plan cuatrienal de viviendas, por lo que se trataba de una actuación coyuntural pero materialmente básica dentro de la ordenación del sistema crediticio y condicionante del funcionamiento del subsector económico de la vivienda y todos los que con él se relacionan, dentro de la ordenación general del sistema económico. La sentencia desestimó sustancialmente todos los conflictos de competencia acumulados, entendiendo en líneas generales que el Estado no había invadido las competencias de la Comunidad Autónoma Vasca, sino ejercitado sus competencias de bases de planificación general de la actividad económica y de bases de ordenación del crédito; pero igualmente entendió que la actuación de la Comunidad Autónoma podía desenvolverse sin problemas en 148
5 TANTEO Y RETRACTO EN VIVIENDAS DE PROTECCIÓN PÚBLICA el marco delimitado por el Estado con carácter básico. Ahora bien, merece la pena detenernos en la fundamentación de esta Sentencia pues, en buena medida, va a ser condicionante del desarrollo normativo posterior sobre esta materia. En efecto, la sentencia parte de que, por un lado, la competencia en materia de vivienda faculta a las instituciones de la Comunidad Autónoma para desarrollar una política propia en dicha materia ; pero que aunque dicha competencia aparezca configurada como exclusiva, ello no puede entenderse en términos absolutos, puesto que la misma se halla limitada por las competencias del Estado sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y sobre las bases de ordenación del crédito. Así, la sentencia señala que dentro de la competencia de dirección de la actividad económica general, tienen cobijo también las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector. Razonamiento que la sentencia señala que resulta aplicable al sector de la vivienda dada su muy estrecha relación con la política económica general, en razón de la incidencia que el impulso de la construcción tiene como factor del desarrollo económico y, en especial como elemento generador de empleo. Por otro lado, como la actividad de fomento de construcción de viviendas supone la movilización de recursos financieros no sólo públicos, sino también privados, la sentencia señala que entra en juego igualmente la competencia estatal sobre las bases de la ordenación del plan. Ahora bien, tras estas declaraciones generales la sentencia 152/1988 se ve obligada a descender a la cuestión concreta de la articulación entre las competencias autonómicas y estatales que confluyen sobre la vivienda, y a tratar de delimitar qué actuaciones pueden encontrarse legítimamente cubiertas por unas y otras. Así, por lo que respecta a las competencias estatales, la sentencia comienza por realizar dos precisiones en sentido negativo o limitativo. Primero, que el hecho de que las actuaciones se financien con fondos estatales no justifica cualquier actuación del Estado en esta materia, pues de acuerdo con la reiterada doctrina constitucional la subvención o, en términos más generales el poder de gasto no es concepto o título que delimita competencias, sino que por el contrario el ejercicio por el Estado de competencias anejas al gasto o a la subvención sólo se justifica en los casos en que, por razón de la materia sobre la que opera dicho gasto o subvención, la Constitución o los Estatutos hayan reservado al Estado la titularidad de las competencias. Y segundo, que habida cuenta que la competencia general en materia de vivienda corresponde a la Comunidad Autónoma la posibilidad del Estado de incidir sobre la misma mediante una regulación propia se ciñe a aquellos extremos que pueden entenderse comprendidos en las bases y coordinación de la planificación económica. En definitiva, el Estado no está legitimado para fomentar cualquier actividad en materia de vivienda, regulándola directamente, sino en tanto en cuanto las medidas de fomento se justifiquen por razón de su atribución sobre las bases de la planificación y la coordinación de la actividad económica y sobre las bases de la ordenación del crédito. Parece, pues que la sentencia 152/1988, partiendo de estos razonamientos podría cuestionar el alcance de la regulación estatal sobre la materia que era objeto de impugnación, dado que el detalle y concreción de la normativa, con una regulación exhaustiva de las actuaciones protegibles, las medidas de fomento y los requisitos exigibles para acceder a ellas podría quizá entenderse que desbordaba lo que podía entenderse amparado por las bases 149
6 DUODÉCIMOS ENCUENTROS DEL FORO DE DERECHO ARAGONÉS. ACTAS. y coordinación de la planificación económica. Sin embargo, la sentencia trae a continuación a colación la doctrina de sentencias anteriores (STC 179/1985 y STC 95/1986) en el sentido de que no es metodologicamente adecuada y puede resultar artificiosa e inútil toda distinción entre lo básico y no básico si pretende aplicarse a los preceptos integrantes de una medida que solo puede ser considerada y aplicada como unidad, de tal forma que ello permite amparar todos aquellos preceptos directa o indirectamente ordenados a la obtención del fin propuesto, quedando únicamente fuera de la cobertura aquellos otros no relacionados con esa finalidad. Pues bien, con base en esta argumentación, la sentencia acaba concluyendo que dentro de la normativa de financiación de vivienda de que ahora se trata, es preciso distinguir cuatro aspectos inherentes a la finalidad de promoción que persiguen las medidas arbitradas por el Gobierno y la Administración del Estado. En primer lugar, la definición misma de las actuaciones protegibles, que constituye el núcleo de las medidas consideradas. En segundo término, la forma de protección, en este caso la regulación esencial de las fórmulas de financiación adoptadas créditos cualificados, subsidiación de préstamos y subvenciones, sin la cual el fomento de aquellas actuaciones carece de eficacia, así como la finalidad específica de las mismas. A continuación, y como parte de esa regulación esencial, el nivel de protección que se intenta alcanzar u ofrecer en cada caso. Por último, la aportación misma de recursos estatales que permitan realizar las correspondientes actuaciones, en cuanto que garantía de la política económica general, relativa al sector de la vivienda. Por tanto pues, el Estado puede definir las actuaciones protegibles, las fórmulas de financiación y el nivel de protección que se otorga en cada caso, considerando el Tribunal Constitucional que la detallada regulación establecida en las normas impugnadas no vulneraba las competencias autonómicas. Sin embargo, la propia sentencia parece darse cuenta del peligro de que ello constriña a las Comunidades Autónomas al papel de meras gestoras de las ayudas establecidas y definidas por el Estado. Por eso a continuación señala que ello no significa que las Comunidades Autónomas con competencias en materia de vivienda hayan de quedar absolutamente desprovistas de cualquier atribución en lo que se refiere a las actuaciones protegibles en el sector, y aquí es donde el Tribunal Constitucional señala cuales serán las competencias de las Comunidades Autónomas: en primer lugar, las Comunidades Autónomas pueden definir y llevar a cabo una política de vivienda propia, complementando las actuaciones de protección y promoción previstas por el Estado, con cargo a sus propios recursos. Y en segundo lugar, deben contar con un margen de libertad de decisión que les permita aplicar las medidas estatales adaptándolas a las peculiares circunstancias de su territorio, sin perjuicio del respeto debido a los elementos indispensables que las normas estatales arbitran para alcanzar los fines de política económica general propuestos. En definitiva, pues, las Comunidades Autónomas pueden adaptar las medidas estatales a su territorio, pero con respeto a los elementos indispensables para garantizar los fines de política económica perseguidos por la normativa estatal, debiendo destacarse la gran amplitud con la que, como hemos visto, el Tribunal Constitucional delimita estos elementos indispensables al referirse a los cuatro aspectos inherentes a la finalidad de promoción que persiguen las medidas arbitradas por el Estado. Por ello, y en concreto, el Tribunal Constitucional señala como competencia estatal, por ejemplo el régimen jurídico al que han de ajustarse los préstamos que se otorguen, configurador de los elementos esenciales de tales modalidades de préstamos, como son las entidades financieras que pueden concederlos, los tipos de interés que deben abonarse, los plazos de amortización y las garantías exigibles para su concesión, así como los requisitos esenciales para el otorgamiento de los préstamos a los promotores y adquirientes de viviendas (FJ 8); o las condiciones 150
7 TANTEO Y RETRACTO EN VIVIENDAS DE PROTECCIÓN PÚBLICA relativas al otorgamiento de subvenciones directas que se refieren tanto a las características que deben reunir los posibles beneficiarios, o a las características esenciales de las viviendas a subvencionar, incluido el precio máximo de venta y a la cuantía de la subvención así como a las garantías esenciales de cumplimiento de dicho requisito (FJ 9); o a la determinación del módulo, en cuanto que del mismo depende la fijación del precio de venta máximo, la cuantificación de los préstamos cualificados y de la correspondiente subsidiación y el otorgamiento de las subvenciones personales, aspectos que son considerados esenciales por la sentencia (FJ 10). Queda a la Comunidad Autónoma la posibilidad de regular las prescripciones de tramitación administrativas, que no son incluibles entre las normas que regulan el destino y el nivel de las subvenciones (FJ 9) o la posibilidad de remodelar las áreas geográficas homogéneas a efectos de asignar el módulo, en el buen entendimiento de que la Comunidad Autónoma no podrá ni crear más áreas de las configuradas por el Estado ni variar el módulo de cada una de las áreas de la escala; pero sí podrá modelar el contenido de las áreas incluyendo en cada una de ellas a los municipios que entienda deban acogerse al correspondiente módulo, utilizando para ello los criterios generales que haya fijado el Estado para la determinación de las áreas. Todo ello, con independencia de que la Comunidad Autónoma pueda desarrollar complementariamente una política de vivienda propia con cargo a sus propios recursos (FJ 4, antes citado). Como puede verse, aunque la sentencia 152/1988 parte de rechazar la teoría del spending power, señalando que el poder de gasto no es un título delimitador de competencias, la solución a la que llega en la práctica no se aleja mucho en sus consecuencias de las que determinaría la aplicación de aquel criterio: al dotar de una gran amplitud a las actuaciones cubiertas por la competencia estatal en materia de bases y ordenación general de la planificación económica, determina que el Estado, en el ejercicio de esa ordenación general, pueda definir con gran detalle las actuaciones que van a ser sufragadas con los fondos estatales; y la Comunidad Autónoma puede definir una política propia sufragada con sus propios presupuestos, pero fuera de ello queda reducida a una mera labor de adaptación que no altere los elementos esenciales de la regulación estatal. Debe señalarse que la sentencia 152/1988 fue objeto de un voto particular formulado por el Magistrado D. Francisco Rubio Llorente que señalaba que, sin negar la incidencia que sobre la industria de la construcción tiene el plan de vivienda, ello no autorizaba a considerar que un plan de actuación completo, desarrollado hasta los últimos extremos procedimentales y financiado con fondos estatales equivaliera al establecimiento de las bases a las que deben ajustarse los planes autonómicos o significara una mera coordinación de éstas, sino que ésta utilización del titulo genérico del artículo de la Constitución lleva a la ablación total de las competencias autonómicas. Por ello entendía, disintiendo de la mayoría, que la cuestión debía haberse abordado no desde la óptica de la planificación económica, sino desde el punto de vista del artículo º, pues el sentido primordial del plan, a su juicio, era más que incidir sobre la actividad económica el de procurar dar realidad al derecho a una vivienda digna y adecuada reconocido en el artículo 47 de la Constitución, articulando la cuestión sobre la competencia del Estado para asegurar un mínimo igual en todo el territorio nacional en el disfrute de este derecho y posibilitando una mayor libertad de acción a las Comunidades Autónomas. 2.- La normativa en materia de viviendas protegidas. La delimitación competencial realizada en la sentencia 152/1988 va a proyectarse, lógicamente, sobre la actuación de los poderes públicos en esta materia, y es quizá uno de los factores que pueden explicar el carácter de la normativa que durante estos últimos años ha 151
8 DUODÉCIMOS ENCUENTROS DEL FORO DE DERECHO ARAGONÉS. ACTAS. venido regulando las viviendas protegidas en sus diversas modalidades. Normativa que, no es necesario decirlo, resulta dispersa, complicada y movediza. En efecto, la delimitación competencial a la que venimos haciendo referencia produce unas consecuencias claras: por un lado, el Estado, que dispone de unos cuantiosos recursos para actuar en este ámbito, no tiene competencias sustantivas en materia de vivienda, por lo que la regulación estatal consiste en normas de financiación, al hilo de las cuales y como requisitos para acceder a las distintas modalidades de ayuda se exigen determinadas condiciones en las viviendas o en los adquirientes, pero sin abordar una ordenación sustantiva y sistemática de la vivienda protegida; por otro lado, las Comunidades Autónomas que disponen de competencias sustantivas para la regulación de la vivienda, si quieren acceder a los fondos que el Estado destina a la promoción de la vivienda deben adecuar su actuación a la normativa estatal, que de este modo condiciona sus decisiones. Ciertamente, las Comunidades Autónomas pueden, con sus propios fondos, elaborar sus propias políticas de vivienda, pero en la práctica ello se traduce en la posibilidad de establecer meras actuaciones complementarias con respecto a las fijadas en la normativa estatal; y posiblemente no hay mucho mayor margen de maniobra dadas las diferencias de recursos financieros que pueden aportarse por unos y otros y la necesidad práctica de que la Comunidad Autónoma, que va a gestionar y a tramitar administrativamente las ayudas estatales, adecue sus propias ayudas a aquéllas, so pena de complicar su propia gestión hasta extremos inasumibles. Pero todo ello lleva a que nos encontremos ante unas normas que, prácticamente, se limitan a establecer los requisitos para acceder a las distintas ayudas previstas, de tal forma que la normativa que pudiéramos denominar sustantiva esta constituida todavía por normas preconstitucionales. Así, la cabeza de la regulación estatal sobre viviendas de protección oficial viene constituida por el Real Decreto-Ley 31/1978, de 31 de octubre, sobre política de viviendas de protección oficial, que en su exposición de motivos justificaba su promulgación en la necesidad de dictar con urgencia las disposiciones de carácter coyuntural que permitieran la reactivación del sector, emplazando al Gobierno para que presentara un Proyecto de Ley sobre protección pública de la vivienda (la Disposición Final Primera señalaba que el Gobierno, en el plazo de 6 días a partir de la entrada en vigor del presente Real Decreto-Ley remitirá a las Cortes un Proyecto de Ley sobre protección pública a la vivienda. No es necesario señalar que esta Ley nunca fue aprobada). El Real Decreto-Ley pretendía simplificar la situación anterior, fijando una única categoría de viviendas de protección oficial, estableciendo la posibilidad de que las entidades financieras concedieran préstamos cualificados para la promoción y adquisición de viviendas de protección oficial y de que el Estado concediera ayudas económicas personales, y remitiendo la regulación al Real Decreto de desarrollo. Real Decreto que es el 3148/1978, de 10 de noviembre, que viene a regular el concepto de vivienda de protección oficial y sus requisitos en el Capítulo Primero, el régimen de las viviendas de protección oficial de promoción privada en su Capítulo Segundo y la promoción pública de viviendas de protección oficial en su Capítulo Tercero, dedicando el Capítulo Cuarto a las infracciones y sanciones. Esta normativa todavía vigente, aunque afectada por las disposiciones posteriores, se refiere por lo que aquí nos interesa a los derechos de tanteo y retracto exclusivamente en el ámbito de las viviendas de promoción pública: concretamente, el artículo 54 del Real Decreto 3148/1978, tras señalar que las viviendas de promoción publica solo podrán transmitirse inter vivos en segunda o sucesivas transmisiones transcurridos 5 años y siempre que se hubiera hecho efectiva la totalidad de las cantidades aplazadas, señala que los entes públicos promotores podrán ejercitar en estos casos los derechos de tanteo y retracto con arreglo a los artículos 1507 y ss. del Código Civil, a cuyos efectos se hará constar expresamente 152
9 TANTEO Y RETRACTO EN VIVIENDAS DE PROTECCIÓN PÚBLICA el ejercicio de dichos derechos en los contratos de compraventa que suscriban con los beneficiarios. Junto a estas normas, encontramos toda una pléyade de disposiciones estatales, tanto anteriores (por ejemplo, el Decreto 2114/1968, de 24 de julio, que aprobaba el Reglamento de viviendas de protección oficial, y al que se remite por ejemplo el régimen sancionador del Real Decreto 3148/1978) como posteriores, entre las que pueden destacarse, por ejemplo, el Real Decreto 727/1993, que establecía para las segundas y posteriores transmisiones de viviendas de protección oficial de regímenes anteriores al Real Decreto Ley de 1978 la libertad de precios, así como los sucesivos Reales Decretos que han venido a aprobar las medidas de financiación de los sucesivos planes de vivienda, el último de los cuales es el Plan cuyas medidas de financiación se encuentran recogidas en el Real Decreto 1/2002, de 11 de enero. Como ya hemos señalado anteriormente, en estos Reales Decretos se definen las actuaciones protegibles en cada caso, las ayudas que pueden otorgarse y los requisitos para acceder a las mismas. Por su parte la Comunidad Autónoma de Aragón ha ido dictando también diversos Decretos en los cuales se han recogido las ayudas en materia de suelo y vivienda en los distintos períodos, como complemento a la regulación estatal. El último de estos Decretos es el Decreto 180/2002, de 28 de mayo, sobre medidas de financiación en materia de vivienda y suelo para el periodo , el cual, según la exposición de motivos, tiene por objeto establecer una normativa que adapte el Real Decreto 1/2002, de 11 de enero a las situaciones y demandas reales de los aragoneses, y defina unas ayudas propias como desarrollo y complemento de las previstas en la citada norma. Como puede verse, se trata de una mera función de adaptación de la normativa estatal de financiación, estableciendo ayudas complementarias con cargo a los propios presupuestos. Merece la pena destacar entre las normas aragonesas, por lo que aquí nos interesa, el Decreto 148/2001, de 24 de julio, por el que se modifican varios artículos del Decreto 189/1998, de 17 de noviembre, sobre medidas de financiación en materia de vivienda y suelo para el periodo El articulado del Decreto 148/2001 modificaba así diversos preceptos del Decreto 189/1998, hoy ya derogado; pero lo que nos interesa aquí es su Disposición Adicional, conforme a la cual en todos los contratos de compraventa de viviendas sujetas a un régimen de protección pública edificadas sobre suelo enajenado por el Instituto del Suelo y la Vivienda de Aragón deberá constar que este organismo posee derechos de tanteo y retracto. El derecho de tanteo según el apartado segundo de esta Disposición Adicional se podrá ejercer en el plazo de 2 meses a contar desde la notificación fehaciente por el vendedor de la transmisión y sus condiciones esenciales; gozando el Instituto del Suelo y la Vivienda de Aragón de un derecho de retracto cuando no se hubiere realizado la notificación se omitiese en ella cualquiera de los requisitos exigidos o resultare inferior al precio efectivo de la transmisión o menos onerosas las restantes condiciones de ésta, que vinculará a la vivienda mientras ésta esté calificada como vivienda protegida. Junto a esta legislación específica en materia de vivienda de protección oficial, encontramos otros preceptos en normas tanto estatales como autonómicas que, reguladoras de otros sectores materiales, afectan a las viviendas de protección oficial. Así, por ejemplo, puede citarse la Ley de Arrendamientos Urbanos, que regula en su Disposición Adicional Primera el régimen de las viviendas de protección oficial en arrendamiento; o en la Legislación autonómica la Ley Urbanística de Aragón que prevé reservas en suelo urbano urbanizable para viviendas sometidas a algún régimen de protección pública (artículo 33 f) o, por lo que aquí interesa, derechos de tanteo y retracto sobre estas viviendas (artículo 93 bis, introducido por la Ley 15/1999, de 29 de diciembre) 153
10 DUODÉCIMOS ENCUENTROS DEL FORO DE DERECHO ARAGONÉS. ACTAS. 3.- Los problemas derivados de la normativa vigente. Como hemos visto, la normativa en materia de vivienda de protección oficial viene constituida por todo un conjunto de normas, estatales y autonómicas, que se suceden y entrecruzan, y en las que básicamente, con un rango puramente reglamentario, se regulan los requisitos exigibles para poder acceder a las distintas medidas de financiación que se prevén en los sucesivos planes de vivienda. Con independencia del carácter complejo y enrevesado de la normativa, lo que aquí nos interesa destacar es su rango, en cuanto que ello puede plantear el problema de la regulación reglamentaria de limitaciones de disponer. Debe destacarse que este problema salta a primer plano como consecuencia de la propia evolución que el sector de la vivienda ha experimentado en los últimos años, con la imparable subida de los precios de las viviendas. En efecto, parece admitido con generalidad por la doctrina que nuestra Constitución no recoge una reserva de ley para establecer medidas de fomento consistentes en el otorgamiento de ayudas y subvenciones, que son actos favorables y no de gravamen; o que en todo caso basta con la habilitación que supone la propia Ley de Presupuestos para poder regular las ayudas y los requisitos y condiciones a las que se somete su otorgamiento. Además, es obvio que quién solicita una ayuda ha de cumplir los requisitos a los que se somete su otorgamiento y destinarla al fin y en las condiciones que se establecen en la norma correspondiente, de tal forma que procederá el reintegro de las ayudas percibidas si no se reúnen los requisitos exigidos para su otorgamiento o si se incumple la finalidad para la que la subvención fue concedida (vid. artículo 81.9 de la Ley General Presupuestaria). De este modo, la primera garantía del cumplimiento de los requisitos y condiciones exigidas en el otorgamiento de las ayudas deriva de la obligación de reintegro en el caso de incumplimiento. Sin embargo, en el ámbito de las ayudas a las viviendas protegidas, el continuo aumento de los precios en el sector inmobiliario puede llevar a una situación en que esta garantía, en sí misma considerada, deje de tener efectividad. Así, en primer lugar, puede resultar más atractivo para quién está disfrutando de un régimen de ayudas públicas el prescindir de las condiciones a que se somete su otorgamiento, aun cuando ello suponga el reintegro de lo percibido, si con ello puede obtener un beneficio mayor (resulta significativo que la descalificación de la vivienda, contemplada en la normativa todavía vigente como una sanción, haya pasado a ser algo en muchas ocasiones deseado). Pero junto a esta consecuencia que se advierte inmediatamente, debe tenerse en cuenta otra que se produce por vía indirecta: en efecto, este aumento de los precios en el sector inmobiliario lleva aparejada también la consecuencia de que la promoción privada de viviendas protegidas no puede realizarse sobre suelos que han adquirido un precio que hace inviable la operación, por lo que acaba siendo únicamente factible la promoción de viviendas protegidas sobre suelo calificado específicamente para ello o, frecuentemente, sobre suelo público cedido por las Instituciones públicas para este fin a un precio que suponga un valor de repercusión que facilite la promoción privada de viviendas de protección oficial. Ahora bien, es claro que esta adquisición de suelo a un precio inferior al que el mercado determina supone un beneficio para el promotor y el adquirente de viviendas de protección oficial que no es susceptible de reintegro en la forma en que puede serlo una subvención monetaria. Esta circunstancia determina que hayan de pasar a un primer plano otros mecanismos que garanticen el cumplimiento de la finalidad para la que se otorgan las ayudas públicas, y que cobren más relieve los aspectos imperativos de la normativa reguladora de estas ayudas. En efecto, no se trata ya de que si se incumplen los requisitos habrán de devolverse las ayudas, sino de ejercitar otros mecanismos de intervención administrativa que garanticen el logro de la finalidad pública perseguida. Ahora bien, estos mecanismos de intervención de- 154
11 TANTEO Y RETRACTO EN VIVIENDAS DE PROTECCIÓN PÚBLICA terminan igualmente que cobre relieve la cuestión de la legitimidad de su ejercicio, y la habilitación que la Administración tiene para establecerlos. Así, por ejemplo, si el incumplimiento de las condiciones determina, además de la devolución de la ayuda, la imposición de una sanción, habremos de preguntarnos por la legitimidad de su imposición, por el juego que los principios de legalidad, tipicidad o culpabilidad tienen en este campo. Y esto mismo sucede con los mecanismos de intervención que se contemplan en las normas sobre viviendas de protección pública: habremos de examinar la regularidad jurídica de su establecimiento y configuración. Esto es lo que sucede con respecto a los derechos de tanteo y retracto establecidos a favor de la Administración. Ya hemos señalado que en el momento presente, en Aragón, se contemplan diversos supuestos de establecimiento de estos derechos de adquisición preferente, debiendo distinguirse entre las viviendas protegidas de promoción pública y las de promoción privada. A) Derechos de tanteo y retracto sobre viviendas de promoción pública. El Real Decreto 3148/1978, norma estatal de desarrollo del Real Decreto-Ley 31/1978, establece en su artículo 54 (al que antes hemos hecho referencia) que los entes públicos promotores gozarán de derechos de tanteo y retracto sobre las viviendas que hayan adjudicado en propiedad, a cuyo efecto ello se hará constar expresamente en los contratos de compraventa que suscriban con los beneficiarios. Sobre esta norma estatal ha venido a superponerse lo que hoy dispone el artículo 93 (bis) de la Ley Urbanística de Aragón, precepto introducido por la Ley 15/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Tributarias, Financieras y Administrativas. Su apartado 7 establece concretamente que estarán sujetas al derecho de tanteo y retracto a favor del Patrimonio Municipal del Suelo las viviendas de promoción autonómica o municipal. Y sobre esta regulación se superpone, a su vez, el Decreto 21/2001, de 16 de enero, del Gobierno de Aragón, sobre adjudicación de viviendas de promoción pública, si bien se refiere exclusivamente a las viviendas de promoción pública promovidas directamente por el Instituto del Suelo y la Vivienda de Aragón o mediante convenios con entidades locales o sus entes instrumentales u otras entidades sin ánimo de lucro, según reza su artículo 2. De acuerdo con el artículo 17 de esta norma, el adjudicatario no puede enajenar la vivienda durante los primeros 5 años, transcurridos los cuales y durante los 25 siguientes solo puede enajenarla a favor de la Administración autonómica, a la que debe ofrecerle la venta. Si la Administración renuncia a su derecho a adquirirla, puede enajenarse la vivienda, con autorización de la Administración, a favor de quién reúna los requisitos para ser adjudicatario de viviendas de promoción pública. Finalmente, se señala que la Administración tendrá derechos de retracto durante el plazo de un año desde que, por cualquier medio, tenga conocimiento de la transmisión sujeta a derecho de tanteo (sic) realizada con infracción de lo establecido en los párrafos precedentes de este artículo, respecto de los inmuebles que hayan sido transmitidos a terceros sin previa oferta de venta, renuncia o autorización. Este Decreto 21/2001, en realidad, más que un derecho de tanteo parece regular una prohibición de disponer inter vivos a favor de persona distinta de la Administración autonómica, sin autorización de ésta. Sin embargo, a renglón seguido parece admitir la validez de la transmisión sin previa oferta de venta, renuncia o autorización de la Administración, señalando que en estas ventas sometidas a derecho de tanteo realizadas con infracción de lo previsto en la norma la Administración gozará de derecho de retracto que podrá ejercitar en el plazo de un año a partir de que tenga conocimiento de la enajenación. 155
12 DUODÉCIMOS ENCUENTROS DEL FORO DE DERECHO ARAGONÉS. ACTAS. Estos preceptos plantean diversos problemas derivados de su concreta redacción. a) Aplicabilidad de las distintas normas. El Real Decreto 3148/1978 se refiere a toda vivienda de promoción pública, al igual que el artículo 93 bis.7 de la Ley Urbanística. Sin embargo, no parece que pueda entenderse que la Ley aragonesa haya desplazado totalmente a la normativa estatal. En efecto, la Ley Urbanística establece únicamente derechos de tanteo y retracto a favor de la Administración municipal, mientras que el Real Decreto estatal prevé derechos de tanteo y retracto a favor de la entidad promotora. Entiendo que el establecimiento de aquéllos no suprime la existencia de estos. Y lo mismo cabe decir con respecto al Decreto 21/2001: aunque la Ley urbanística regula los derechos de tanteo y retracto a favor del Ayuntamiento, y este Decreto los establece a favor de la Administración autonómica (que ha sucedido al ISVA tras su supresión por la Ley 26/2001) cabría pensar en otras entidades públicas que puedan promover viviendas de protección oficial, y que podrían invocar el Real Decreto 3148/1978. b) Compatibilidad de los derechos de tanteo y retracto. Esta cuestión viene suscitada por la anterior: si cabe reconocer derechos de tanteo y retracto tanto a favor de la entidad promotora (bien al amparo del Real Decreto 3148/1978, bien al amparo del Decreto 21/2001), se plantea el problema de su concurrencia con los derechos de tanteo y retracto establecidos a favor de la Administración municipal por la Ley Urbanística, cuando ella no sea la promotora. En principio, parece que sería más lógico atribuir preferencia al ejercicio del retracto por la entidad promotora, como retracto más específico que el genérico a favor del Patrimonio Municipal del Suelo y ello parece más acorde con la regulación del Decreto 21/2001, que como hemos visto establece, más que un derecho de tanteo a favor de la Administración autonómica, una prohibición de disponer a favor de persona distinta sin autorización que debería jugar en todo caso con carácter previo a la transmisión sobre la que se proyectaría el tanteo. c) Plazos. Ni el Real Decreto 3148/1978 ni la normativa aragonesa fijan plazos de duración de estos derechos, que subsistirán en tanto subsista el régimen de protección de la vivienda. En cuanto al plazo de ejercicio, la normativa estatal nada fijaba, remitiéndose a los artículos 1507 y ss. de Código Civil. Hoy sin embargo la Ley Urbanística establece 60 días para el ejercicio del tanteo desde la notificación, e igual plazo para el ejercicio del retracto desde que se tuvo conocimiento de la transmisión si no se notificó. Por su parte, el Decreto 21/2001 no fija plazo para el derecho de tanteo (sin duda, por que no lo configura como tal, sino como una prohibición de disponer a favor de persona distinta sin autorización, con lo que, en teoría, no cabría enajenar al tercero mientras no se obtuviera ésta), y para el ejercicio de retracto fija el plazo de un año desde que se tuvo conocimiento de la venta. d) Ámbito de aplicación. Parece claro que tanto el Real Decreto 3148/1978 como la Ley Urbanística de Aragón se refieren a toda vivienda de protección pública, mientras que el Decreto 21/2001 sólo sería de aplicación a las viviendas promovidas por el ISVA, bien directamente o mediante convenio. Sin embargo, suprimido hoy el ISVA por Ley 26/2001 parece que habrá de entenderse aplicable a las viviendas promovidas por la Administración autonómica. Sin embargo, dejando a un lado los problemas derivados de la redacción de los preceptos, lo que no parece cuestionable es la posibilidad de que la norma establezca que los entes públicos que promuevan viviendas protegidas se reserven un derecho de tanteo y re- 156
13 TANTEO Y RETRACTO EN VIVIENDAS DE PROTECCIÓN PÚBLICA tracto sobre las que enajenan. Se trata, en definitiva, de regular las condiciones en las que cabe enajenar unas viviendas de propiedad pública, y en principio no parece que exista problema en que la norma configure unos derechos de tanteo y retracto en estas enajenaciones. B) Derechos de tanteo y retracto sobre viviendas protegidas de promoción pública. Como hemos visto la normativa aragonesa ha venido a configurar derechos de tanteo y retracto que se proyectan sobre viviendas de protección oficial de promoción privada, lo que plantea, además de los problemas a los que venimos haciendo referencia, otros de índole diferente. Dos son los preceptos que debemos tener en cuenta en este punto. Por un lado, el artículo 93 bis de la Ley 5/1999, Urbanística de Aragón, que fue introducido unos meses después de la aprobación de esta Ley por la Ley 15/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Tributarias, Financieras y Administrativas. Y por otro, la Disposición Adicional del Decreto 148/2001, de 24 de julio. a) Los derechos de tanteo y retracto en la Ley Urbanística. El primero de estos preceptos, al que ya hemos hecho referencia (pues su apartado 7 prevé derechos de tanteo y de retracto a favor de los Ayuntamientos respecto de las viviendas de promoción pública) se inserta dentro de la regulación que la Ley Urbanística realiza de los Patrimonios Públicos del Suelo (Capítulo III del Título Tercero) y mezcla diversas cuestiones, quizá sin la claridad que hubiera sido deseable. Así, su apartado primero se refiere con carácter general a la enajenación o cesión de los bienes de los patrimonios públicos del suelo, y por consiguiente, tanto a los patrimonios municipales del suelo como al autonómico, señalando que la enajenación deberá realizarse en condiciones que aseguren, cuando proceda, los plazos máximos de urbanización y edificación y los precios finales de las viviendas e impidan a los adquirentes la ulterior enajenación por precio superior al de adquisición con el incremento derivado de los índices pertinentes, salvo que previamente se devuelva a la Administración el total importe actualizado de la inversión a ésta imputable. Parece que el precepto quiere hacer referencia al problema, ya antes apuntado, de que hoy en día la promoción privada de viviendas de protección oficial se realiza sobre suelos cedidos a bajo precio por las Administraciones Públicas precisamente para posibilitar y fomentar la construcción de este tipo de vivienda. Sin embargo, la expresión del precepto quizá no resulta del todo afortunada, pues no resulta del todo claro referirse a la devolución del importe actualizado de la inversión imputable a la Administración. Parece que con ello se quiere hacer referencia, en realidad, más que al valor de los terrenos aportados (que será, en principio, su valor urbanístico, y que ya habrá sido abonado a la Administración: vid. artículo 90.2 de la Ley Urbanística), a la plusvalía que habría dejado de obtenerse por no haberse vendido los terrenos en el mercado libre. Pero si ello es así, la redacción no parece técnicamente muy afortunada: la enajenación de los terrenos del Patrimonio Público del Suelo tiene que realizarse con carácter general precisamente para la construcción de viviendas de protección oficial, y a precio que no supere los valores de repercusión. Por ello, la inversión imputable a la Administración no es otra que la aportación de los terrenos, pero ésta ya fue en su día abonada, precisamente por su valor urbanístico, sin que nada haya que devolver. Consciente de las dificultades, el propio precepto regula a continuación como mecanismo para evitar que la limitación del precio de los terrenos sea desvirtuada por la venta de las viviendas a precio superior, los derechos de tanteo y retracto a favor de la Administración enajenante, pero referido ahora a los bienes inmuebles, sean terrenos o edi- 157
14 DUODÉCIMOS ENCUENTROS DEL FORO DE DERECHO ARAGONÉS. ACTAS. ficaciones, provenientes del Patrimonio Municipal del Suelo. Como puede observarse, este derecho se atribuye ahora exclusivamente a la Administración municipal, sin que se haga referencia al patrimonio público del suelo como se hacía en el apartado anterior. Además, tampoco resulta especialmente clara la frase bienes provenientes del Patrimonio Municipal del Suelo : parece que, dada la conexión entre ambos apartados de este artículo, los derechos de tanteo y retracto se quieren conceder no sólo sobre los propios bienes enajenados, sino sobre las edificaciones que se hayan elevado sobre aquéllos, pero no cabe duda de la imprecisión de la expresión utilizada. En definitiva, el precepto parece que viene a otorgar a los Ayuntamientos derecho de tanteo y retracto sobre las viviendas edificadas sobre terrenos enajenados por el propio Ayuntamiento, pero parece claro que la redacción no es todo lo precisa que sería deseable. A ello hay que añadir que el precepto configura además una suerte de registro administrativo paralelo al Registro de la Propiedad en el que deben inscribirse las transmisiones de los bienes y derechos que tienen su origen en el Patrimonio Municipal del Suelo, en el que a la imprecisión de la regulación puede añadirse la previsible escasa funcionalidad, ya que ningún mecanismo garantiza el registro de las transmisiones de las viviendas. El precepto establece, por lo demás, el plazo de 60 días desde la notificación al Ayuntamiento para ejercitar el tanteo, y, caso de falta de la notificación, el plazo de 60 días para ejercitar el retracto a partir de la fecha en que la Administración ha tenido conocimiento de la transmisión realizada. b) Los derechos de tanteo y retracto en el Decreto 148/2001. Junto a estos derechos de tanteo y retracto que la Ley Urbanística otorga al Ayuntamiento, encontramos en la normativa aragonesa la Disposición Adicional del Decreto 148/2001, de 24 de julio, que establece que en todos los contratos de compraventa de vivienda sujetas a un régimen de protección pública edificadas sobre suelo enajenado por el Instituto del Suelo y la Vivienda de Aragón deberá constar que este organismo posee derechos de tanteo y retracto. Se trata, como puede verse, de un derecho de tanteo y retracto establecido, a diferencia del contemplado por la Ley Urbanística, a favor de la Administración autonómica, que ha sucedido al Instituto del Suelo y la Vivienda de Aragón tras la supresión de este por la Ley 26/2001, de 28 de diciembre. El primer problema que plantea esta disposición es el de su propia vigencia, pues la continua sucesión de normas en esta materia y su entrecruzamiento han suscitado dudas al respecto. En efecto, el Decreto 148/2001 viene a modificar diversos artículos del Decreto 189/1998, de 17 de noviembre. Sin embargo, este Decreto 189/1998 ha sido a su vez derogado por el 180/2002, de 28 de mayo. Ahora bien, creemos que ello no afecta a la Disposición Adicional del Decreto 148/2001. En efecto, el Decreto 148/2001 presenta dos partes bien diferenciadas: por una parte, el articulado, que da nueva redacción a determinados preceptos del Decreto 189/1998, que regulaba las medidas de financiación en materia de vivienda y suelo para el periodo ; por otra parte, la Disposición Adicional que establecía, con carácter general, unos derechos de tanteo y retracto sobre las viviendas sometidas a un régimen de protección pública edificadas sobre suelos enajenados por el ISVA. Con posterioridad, el Decreto 180/2002, que regula las medidas de financiación para el periodo , ha derogado expresamente al Decreto 189/1998, pero no al Decreto 148/2001, con lo que la Disposición Adicional de éste que era independiente del Decreto 189/1998- ha de entenderse subsistente, pues ni ha sido derogada expresamente, ni es contraria a la regulación posterior. 158
15 TANTEO Y RETRACTO EN VIVIENDAS DE PROTECCIÓN PÚBLICA La supresión del Organismo Autónomo Instituto del Suelo y la Vivienda de Aragón suscita un segundo problema: si bien es claro que el ejercicio del derecho corresponderá hoy a la Administración autonómica de acuerdo con lo previsto en el artículo 18.2 de la citada Ley 26/2001, no resulta igualmente claro que el ámbito objetivo del retracto se extienda a las viviendas edificadas sobre suelo enajenado por la Administración autonómica: parece que la interpretación del precepto a la luz de lo dispuesto en la citada Ley 26/2001 debería llevar a esta conclusión, sin que quepa entender que la Disposición Adicional no es aplicable a las enajenaciones por parte de la Administración autonómica, una vez extinguido el Instituto del Suelo y la Vivienda y como sucesora de aquél. La Disposición Adicional establece un derecho de tanteo, ejercitable durante el plazo de 2 meses desde que se notifique de forma fehaciente la transmisión. Si no se notifica la transmisión, se omite en la notificación los requisitos exigidos o resultare inferior el precio efectivo (parece que el texto contiene una errata cuando se refiere a que resultare inferior al precio efectivo ) o menos onerosas las restantes condiciones, la Administración gozará de un derecho de retracto, que vinculará a la vivienda mientras ésta esté calificada como vivienda protegida. Una primera interpretación podría llevar a considerar que el plazo del ejercicio del retracto queda indefinidamente abierto, y confundido con el plazo durante el cual la Administración goza de este derecho sobre la vivienda. Si esta fuera la interpretación, ello parece que podría resultar excesivo y contradictorio con la regulación, por ejemplo, prevista en la Ley Urbanística de Aragón que fijaba para el ejercicio un plazo de 60 días desde que se tiene conocimiento de la transmisión, o con el propio Decreto 21/2001, referido a las viviendas de promoción pública, en el que se establece un plazo de ejercicio de un año. Por ello, parece que debe entenderse que la referencia del precepto es al plazo durante el cual la Administración tiene derecho de retracto, pero no al plazo de ejercicio una vez que ha tenido conocimiento de la venta. Ahora bien, se plantea en este caso el problema de cual pudiera ser este plazo de ejercicio, debiendo aplicarse por analogía, como supuesto más próximo, el de 60 días previsto para la enajenación de edificio provenientes del Patrimonio Municipal del Suelo en la Ley Urbanística. Debe señalarse, además, que este precepto ha sido impugnado por la Confederación de Empresarios de la Construcción, que cuestiona el alcance temporal del precepto. En efecto, tras la publicación de la norma que nos ocupa la Confederación de Empresarios de la Construcción presentó varios escritos de aclaración ante la Administración autonómica. De la respuesta de la Administración quedó claro aunque ciertamente la redacción del precepto no lo expresaba con claridad que los derechos de tanteo y retracto sólo se ejercitarían sobre las ventas que los adquirentes de las viviendas hicieran a favor de un tercero, sin que se considerara ejercitable sobre la transmisión que los promotores realizaran a favor del primer adquirente de la vivienda. Sin embargo, la Confederación de Empresarios entendía que la mención sólo debía incluirse en los contratos de venta de viviendas construidas sobre suelos enajenados por el ISVA tras la entrada en vigor del precepto, mientras que la Administración entiende que ha de incluirse en todos los contratos de venta de estas viviendas que se celebren después de la entrada en vigor del precepto, aunque los suelos se hubieran enajenado al promotor con anterioridad. Para el recurrente, ello sería una aplicación retroactiva de la norma, mientras que la Administración considera que se trata no de un efecto retroactivo, sino de un efecto inmediato. Por último, se plantea el problema del rango de la norma, en cuanto supone el establecimiento de unos derechos de tanteo y retracto que afecta al ius disponendi del propietario mediante una disposición de rango reglamentario. Ciertamente, nuestra Constitución establece una reserva de Ley para la regulación del derecho de propiedad que reconoce y garantiza en su artículo 33. Ahora bien, ha de tenerse en cuenta que, como ha destacado el 159
16 DUODÉCIMOS ENCUENTROS DEL FORO DE DERECHO ARAGONÉS. ACTAS. Tribunal Constitucional en su sentencia 37/1987, esta reserva de Ley no impide la remisión del legislador a la colaboración del poder normativo de la Administración para completar la regulación legal y lograr así la plena efectividad de sus mandatos (FJ 3). Puede así encontrarse una cobertura legal a este Decreto en el propio artículo 93 bis.1 de la Ley Urbanística, antes citado, que conminaba a establecer los mecanismos necesarios para garantizar que las viviendas construidas sobre terrenos enajenados del Patrimonio Público del Suelo (también autonómico) fueran destinadas a la finalidad perseguida, mecanismo entre los que ostenta un lugar relevante los derechos de tanteo y retracto a favor de la Administración. Pero es que además, debe tenerse en cuenta que no se trata aquí de regular unas genéricas limitaciones del dominio, sino de regular el concreto status de unas personas que se encuentran vinculadas a la Administración a través de lo que se denomina una relación especial de sujeción. Es decir, no se trata de regular genéricamente los deberes y derechos de los propietarios indiferenciados, sino los deberes y derechos de los promotores y adquirentes de viviendas de protección oficial, lo que nos lleva a la distinción tradicional en la doctrina administrativa entre relaciones generales de sujeción y relaciones especiales de sujeción: aquéllas son las que vinculan al ciudadano en cuanto tal con los poderes públicos, mientras que éstas son las que unen a la Administración Pública con determinadas personas en virtud de un título específico que las vincula estrechamente, y del cual derivan poderes específicos de la Administración con respecto a los administrados. Esta distinción proyecta sus efectos en el ámbito de la potestad reglamentaria de la Administración, de tal manera que en el ámbito de las relaciones generales de sujeción el Reglamento sólo puede operar como complemento de la Ley o en virtud de habilitaciones legales específicas; mientras que el poder reglamentario de la Administración puede desplegar toda su virtualidad en los aspectos internos de la organización y en las relaciones especiales de sujeción, dando lugar a los llamados Reglamentos independientes. Pues bien, el propio Tribunal Constitucional ha venido a considerar la relación que vincula a los promotores de viviendas de protección oficial con la Administración pública como una relación de especial sujeción en su sentencia 66/1984, al señalar respecto de las sanciones que pueden imponerse a los promotores que éstas se incluyen, con otras medidas (como son la suspensión de beneficios, la imposición de realización de obras, la descalificación de viviendas, etc.), en un cuadro complejo dentro de una relación especial que se genera en virtud de un acuerdo voluntario entre los particulares (promotores en el caso del actual recurso) y la Administración, que comporta, de una parte, las obligaciones que asumen los promotores y, de otra, los beneficios que dentro del régimen de viviendas de protección oficial están establecidos al efecto. De ahí que el Tribunal Constitucional señale la diferencia cualitativa entre las sanciones que se proyectan sobre una relación especial de sujeción de aquéllas que se orientan a la protección del orden general. Por tanto, esta configuración de la relación con los promotores y adquirentes como una relación especial de sujeción, voluntariamente asumida, justifica una mayor intensidad de la actuación administrativa y puede legitimar, incluso, la existencia de reglamentos independientes. De este modo, más allá de la habilitación que pudiera encontrarse en el artículo 93 bis de la Ley Urbanística, cabría apoyar la regulación reglamentaria que nos ocupa en la existencia de esta relación especial de sujeción. 160
17 TANTEO Y RETRACTO EN VIVIENDAS DE PROTECCIÓN PÚBLICA 4.- Una regulación de futuro. Como hemos visto, la regulación de los derechos de tanteo y retracto en el ámbito de las viviendas de protección oficial, a pesar de tratarse de una cuestión muy concreta, se encuentra dispersa en una normativa muchas veces confusa y cuyas interrelaciones y superposiciones no presentan perfiles claros, a lo que debe añadirse que no aparece justificada la diversidad de regulaciones existente. En efecto, quizá podría entenderse una regulación distinta para las viviendas de promoción pública y las de promoción privada, aunque la construcción de estas sobre suelos enajenados por las Administraciones públicas viene a acercar más que a alejar la regulación de ambos supuestos. Pero lo que no parece ya razonable es que la regulación de los derechos de tanteo y retracto sobre cualquiera de estas dos grandes categorías de viviendas protegidas no sea uniforme, variando en función de que el retracto lo ejercite el Ayuntamiento o la Administración autonómica. Si a ello añadimos los problemas de concurrencia de retractos, que no aparecen resueltos en la legislación vigente, la deficiente redacción de algunas normas y las cuestiones que suscitan una regulación reglamentaria y cambiante de estos derechos, parece imprescindible que se acometa en Aragón una regulación nueva, sistemática y coherente de los derechos de tanteo y retracto de las Administraciones públicas sobre las viviendas de protección oficial. De hecho, el Departamento Obras Públicas, Urbanismo y Transportes tiene en fase de elaboración un anteproyecto de Ley denominado de garantías de rentabilidad social de la política pública de vivienda, en el que, entre otros aspectos, se pretende regular los derechos de tanteo y retracto sobre las viviendas de protección pública. Sin duda, cualquier regulación que venga a sustituir de manera unitaria la dispersa normativa actual supondrá un avance con respecto a la situación existente. Sin embargo, esta regulación tiene por delante el reto de conseguir una normativa clara, que defina con precisión los supuestos sobre los que se proyectan los derechos de tanteo y retracto, fije de manera coherente los plazos de duración y ejercicio de los citados derechos, regule las posibles concurrencias entre derechos de adquisición preferente que pertenezcan a distintos entes públicos y permita equilibrar los instrumentos en mano de la Administración pública para garantizar las finalidades perseguidas mediante la política de vivienda con la necesidad de no restringir o limitar el tráfico jurídico inmobiliario más allá de lo estrictamente indispensable. 161
19 DERECHOS DE ADQUISICIÓN PREFERENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN SOBRE VIVIENDAS PROTEGIDAS por Rosa AZNAR COSTA (Coponente) La regulación de los Derechos de adquisición preferente en los distintos regímenes de Protección. La legislación reguladora de la actuación de la Administración en materia de vivienda, se ha ido produciendo a través de una pluralidad de normas sucesivas, creadoras de diferentes sistemas de fomento y protección. La multiplicidad de regímenes legales aplicables y sus amplios plazos de duración, han originado una convivencia durante largos periodos de tiempo de distintas regulaciones sobre diversos tipos de viviendas, situación que sigue planteándose en la actualidad, ya que conviven las Viviendas de Protección Oficial calificadas al amparo del Decreto 2114/1968 de 24 de julio Reglamento para la aplicación de la Ley sobre Viviendas de Protección Oficial, con un régimen legal según su artículo 100, de 50 años de duración y, las calificadas al amparo del Real Decreto-Ley 31/78, de 31 de octubre cuyo régimen legal, según su artículo 1, relativo al uso conservación y aprovechamiento es de 30 años. La diversidad de campos de actuación, y el cambiante marco jurídico arbitrado a lo largo del tiempo para regular las diferentes técnicas ensayadas con la finalidad de dar solución a la necesidad de vivienda, ha dado lugar a una prolífica, laberíntica y heterogénea normativa aplicable que en gran medida, se ha acentuado desde la transferencia de las competencias a las Comunidades Autónomas. El Estado, carece de títulos competenciales al haber sido asumidas en exclusiva por las Comunidades Autónomas 1, sin embargo, puede intervenir en el subsector vivienda como en (1) El Real Decreto 699/1984 de 8 de febrero sobre traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Autónoma de Aragón, en materia de patrimonio arquitectónico, control de la calidad de la edificación y vivienda, eleva a rango legal el Acuerdo de la Comisión Mixta de Transferencias por el que se transferían a la Comunidad Autónoma de Aragón, las funciones que en dichas materias, venía desarrollando el Estado dentro del territorio aragonés. 163
20 DUODÉCIMOS ENCUENTROS DEL FORO DE DERECHO ARAGONÉS. ACTAS. cualquier otro sector económico, por la competencia estatal en relación con las bases de la política y la planificación económica general y la ordenación del crédito. Es decir, el Estado se reserva en exclusiva el enunciado de las normas básicas, jurídicas, técnicas y financieras lo que condiciona la regulación de la materia por las Comunidades Autónomas. La Sentencia del Tribunal Constitucional 152/1988 de 20 de julio, dictada en los conflictos positivos de competencias acumulados, promovidos por el Gobierno Vasco contra determinados aspectos del Plan Cuatrienal de Vivienda , en sus fundamentos jurídicos establece un cuerpo doctrinal acerca de la distribución de competencias en materia de vivienda entre el Estado y las Autonomías, que se ha ido reafirmando en sentencias posteriores 2. El Tribunal Constitucional reconoce que las Comunidades Autónomas son plenamente competentes para instrumentar sus propias políticas de vivienda complementarias a las del Estado, con sus propios recursos, y que gran parte de la ejecución misma de la política estatal en la materia corresponde a las Comunidades Autónomas por lo que se refiere a la gestión y tramitación, así como, que las Comunidades Autónomas deben disponer de un margen de discrecionalidad para aplicar con matices la política estatal a sus propios territorios, siempre que esta adaptación no atente contra los elementos esenciales de la política estatal. Para poder concretar la regulación de los derechos de adquisición preferente sobre viviendas protegidas, hay que precisar en primer lugar que se considera viviendas protegidas, ya que desde la publicación del Real Decreto 1186/1998 sobre medidas de financiación para el Plan , se ha cambiado la denominación genérica de Viviendas de Protección Oficial por el de Viviendas Protegidas con el objeto de que también tengan cabida las viviendas autonómicas. El citado Real Decreto con la finalidad de introducir nuevos grados de flexibilidad en cuanto a la adaptación del Plan a cada uno de los territorios autonómicos para que estos dispongan de mayores posibilidades de participación activa en la gestión, introduce en su artículo 15, la posibilidad de que otras viviendas con protección pública calificadas o declaradas como protegidas a los efectos de este Real Decreto, según la normativa propia de las Comunidades Autónomas, puedan obtener financiación con cargo a los fondos del Plan, siempre que su superficie útil no exceda de 90 metros cuadrados. El Decreto 189/98 de 17 de noviembre del Gobierno de Aragón las reguló en su artículo 2 de una forma un tanto confusa, ya que no se define el concepto y engloba en ese mismo artículo las de nueva construcción, los alojamientos que constituyan fórmulas intermedias entre la vivienda individual y la residencia colectiva, y las experiencias piloto que compatibilicen los requerimientos económicos y de conservación del medio ambiente. Estas viviendas han venido a denominarse Viviendas Protegidas de Aragón. Para centrar el tema hay que partir del Real Decreto-Ley 31/1978 de 31 de octubre que crea una única categoría de viviendas denominadas Viviendas de Protección Oficial, aunque no termina con las categorías anteriores ya que en virtud de lo establecido en la Disposición Final Primera del Real Decreto 3148/78 que lo desarrolla, continua vigente en lo que (2) La Sentencia considera entre otras cosas que: dentro de la competencia de dirección de la actividad económica general tienen cobijo también las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector. Este razonamiento es aplicable al sector de la vivienda, y en particular, dentro del mismo, a la actividad promocional, dada su muy estrecha relación con la política económica general, en razón de la incidencia que el impulso de la construcción tiene como factor de desarrollo económico y, en especial, como elemento generador de empleo. De otro lado, en cuanto que esta actividad de fomento de la construcción de viviendas queda vinculada a la movilización de recursos financieros no sólo públicos, sino también privados, no puede hacer abstracción de las competencias estatales sobre la base de la ordenación del crédito. 164