Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-2005-01007-de-febrero-28-de-2007?documento=jurcol&contexto=jurcol_c598098598b000fee0430a01015100fe&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-22 06:37:00
Document Index: 266665623

Matched Legal Cases: ['artículo 61', 'artículo 81', 'artículo 136', 'artículo 55', 'artículo 55', 'artículo 59', 'artículo 70', 'artículo 55', 'artículo 136', 'artículo 41', 'artículo 41', 'artículo 42', 'artículo 41', 'artículo 699', 'artículo 38', 'artículo 40', 'artículo 38', 'artículo 40', 'artículo 40', 'artículo 40', 'artículo 40', 'artículo 44', 'artículo 136', 'artículo 21', 'artículo 2', 'artículo 37', 'artículo 42', 'artículo 41', 'artículo 228', 'artículo 40', 'Artículo 699', 'artículo 40', 'Artículo 60', 'artículo 60']

﻿ Auto 2005-01007 de marzo 28 de 2007
AUTO 2005-01007 DE 28 DE FEBRERO DE 2007
CONTENIDO:CADUCIDAD. CARGA PROCESAL. REQUISITOS DEL ACUERDO CONCILIATORIO PARA SU APROBACIÓN. APLICACIÓN DE LAS LEYES EN EL TIEMPO
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHOS DEL CONTRATISTA, ACUERDO CONCORDATARIO, CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL, CONCILIACIÓN PREJUDICIAL, CARGA PROCESAL, PRESCRIPCIÓN, CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL
Auto 2005-01007 de marzo 28 de 2007
Rad. 27001-23-31-000-2005-01007-01(33051)
Actor: I.A. Ingenieros Asociados Ltda.
Demandado: Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas-IPSE
Ref. Apelación interlocutorio. Conciliación prejudicial
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte convocante o solicitante, contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó el 7 de febrero de 2006, mediante el cual improbó el acta de conciliación prejudicial número 110 del 20 de septiembre de 2005.
1.1. La solicitud de conciliación.
El 17 de enero de 2005, la empresa I.A. S.A. Ingenieros Asociados presentó solicitud de conciliación prejudicial con el fin que se hicieran los siguientes acuerdos:
“1. Que la transacción suscrita entre las partes el día 20 de diciembre de 1999 tuvo un carácter parcial pues solo se refirió a los perjuicios derivados de la mora en el pago de las actas de obra que al momento de su suscripción se encontraban pendientes de pago y que específicamente era el acta de cobro 6 del plan de manejo ambiental (PMA), el acta 15 por concepto de obras civiles, equipos electrodomésticos, construcción y montaje, el acta de reajuste 5 y el acta de reajuste sobre las actas de los meses de marzo, abril y mayo de 1998. Por este motivo se deberá aclarar que con ella no se resolvió la totalidad de las diferencias existentes entre las partes al momento de su celebración, ni mucho menos las que surgieron con posterioridad a su suscripción.
2. Que el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas “ICEL” (Hoy Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas (“IPSE”) reconozca los valores que por saldos pendientes de pago por concepto de la ejecución del contrato y de reajustes, actualización, intereses y en general por los conceptos que aparecen relacionados en el hecho décimo segundo de esta solicitud que se generaron a favor de (...) I.A. S.A. Ingenieros Asociados en virtud de la ejecución del contrato antes mencionado y que se acuerde la forma de pago correspondiente a dichos dineros.
El valor a cancelar será la suma de (...) ($465.201.368.43).
3. Que igualmente se acuerde que la presente conciliación tiene todos los efectos de la liquidación del contrato pues con ella se está llegando a un acuerdo definitivo (...)”.
El 8 de octubre de 1996, las partes celebraron el contrato número 6929 cuyo objeto era la provisión de los suministros, construcción, montajes, pruebas y puesta en servicio del alcance incluido en el grupo 2 de la licitación ST-DIP-01-95 para la construcción de la subestación Mutatá a 34.5, subestaciones del Valle y Bahía Solano a 34.5/13.2 kv y la línea de transmisión 34.5 kv desde la subestación Mutatá hasta el Valle y de allí a la población de Bahía Solano.
El plazo inicial para la ejecución del contrato fue de 420 días calendario, los cuales vencían el 30 de diciembre de 1997.
El 30 de noviembre de 1996, el contrato se suspendió por el término de 45 días hasta el 14 de enero de 1997, de manera que el término de ejecución se extendió hasta el 15 de febrero de 1998, día en que las partes celebraron contrato adicional, mediante el cual se amplió el plazo del mismo por tres meses hasta el 15 de mayo de 1998; el 7 de mayo del mismo año se suspendió nuevamente el contrato hasta el 7 de julio siguiente, suspensión que se amplió hasta el 31 de octubre de 1998; el 19 de noviembre de 1998, el IPSE impuso unas multas al contratista por incumplimiento y el 25 de noviembre del mismo año las partes suscribieron un contrato de transacción, en el cual señalaron que existieron razones válidas para la mora del contratista y, en consecuencia, dejaron sin efecto las multas. Las pruebas finales de la obra se hicieron el 4 de marzo de 1999.
El 20 de diciembre de 1999, las partes transigieron parcialmente los saldos adeudados al contratista y, posteriormente, celebraron una acuerdo de conciliación prejudicial que fue improbado por el Tribunal Administrativo del Chocó, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado. Advierte la Sala que la parte actora no identificó dichas providencias.
Finalmente, el 20 de septiembre de 2005, las partes celebraron la conciliación prejudicial ante la Procuraduría 41 Judicial Administrativa de Quibdó, solicitada el 17 de enero del mismo año (fls. 1-14, c. 1; 31-32, c. 1).
1.2. La providencia impugnada.
Mediante auto del 7 de febrero de 2006, el Tribunal Administrativo del Chocó improbó el acta de conciliación prejudicial número 110 del 20 de septiembre de 2005, celebrada entre las partes del contrato aludido.
Sostuvo que de acuerdo con lo previsto en el artículo 61 de la Ley 23 de 1991, modificado por el artículo 81 de la Ley 446 de 1998 y la Ley 640 de 2001, las partes podrán acudir a la conciliación prejudicial cuando la acción correspondiente no haya caducado; por su parte, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo establece que la acción de controversias contractuales caducará al cabo de dos años, contados a partir de la fecha de liquidación del contrato, a lo cual se agregó que si la administración no lo liquida dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o dentro de los cuatro meses siguientes, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener liquidación judicial, a más tardar, dentro de los 2 años siguientes al incumplimiento del deber de liquidar.
En este caso, la última acta de recibo de obra se suscribió el 7 de septiembre de 1999 y no existe constancia de que el contrato haya sido liquidado, de manera que cuando se presentó la solicitud de conciliación (ene. 17/2005), la acción correspondiente se encontraba caducada.
Finalmente, el tribunal aclaró que el artículo 55 de la Ley 80 de 1993 no puede ser aplicado en este caso porque el término previsto en dicha norma está contemplado para el ejercicio de las acciones civiles derivadas de las acciones y omisiones de que tratan los artículos 50 a 53 ibídem y no para la acción de controversias contractuales (fls. 460-466, cdno. ppal.).
La parte demandante interpuso, dentro de la respectiva oportunidad procesal, recurso de apelación contra el auto anterior, pues, a su juicio, el tribunal debió aplicar el término de caducidad previsto en el artículo 55 de la Ley 80, según el cual las acciones dirigidas a atacar las omisiones antijurídicas de las entidades prescriben en 20 años, de manera que, en cuanto el objeto de este litigio está encaminado a obtener que la administración cumpla con su deber de pagar los saldos adeudados a la sociedad demandante, en los términos convenidos en el contrato 6929 del 8 de octubre 1996, la acción prescribe en 20 años.
Por otra parte, señaló que el contrato se celebró el 8 de octubre de 1996 y se ejecutó casi en su totalidad antes de la expedición de la Ley 446 de 1998, razón por la cual el término de caducidad previsto en esta norma no se puede aplicar al caso concreto (fls. 467-475, cdno. ppal.).
1.4. El trámite en segunda instancia.
El 18 de julio de 2006, se recibió el expediente en la oficina de correspondencia de esta corporación para tramitar el recurso de apelación, el cual fue admitido el 8 de septiembre siguiente. Previo a decidir y mediante auto del 17 de octubre de 2006, se ofició a la entidad demandada para que allegara constancia sobre la fecha de vencimiento del término de ejecución del contrato y de la liquidación del mismo. Recibida la documentación, el proceso se encuentra para decidir (fls. 480, 483, 585 cdno. ppal.).
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto que improbó la conciliación prejudicial suscrita entre las partes.
2.1. La conciliación prejudicial.
De conformidad con el artículo 59 de la Ley 23 de 1991, modificado por el artículo 70 de la Ley 446 de 1998, podrán conciliar, total o parcialmente, prejudicial o judicialmente, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.
En materia contencioso administrativas, la ley autoriza la aplicación de este mecanismo, siempre que se acrediten unas exigencias especiales que deben ser valoradas por el juez.
Al respecto esta corporación ha señalado, de manera reiterada, que el acuerdo conciliatorio debe someterse a los siguientes supuestos de aprobación(1):
a. La debida representación de las personas que concilian.
c. La disponibilidad de los derechos económicos enunciados por las partes.
d. Que no haya operado la caducidad de la acción.
e. Que lo reconocido patrimonialmente esté debidamente respaldado en la actuación.
f. Que el acuerdo no resulte abiertamente lesivo para el patrimonio público (L: 446/98, arts. 73 y 81).
Acerca del respaldo probatorio requerido para la aprobación del acuerdo conciliatorio, la Sala, en auto de 30 de marzo de 2000, señaló lo siguiente:
“Entratándose de materias administrativas contenciosas para las cuales la ley autoriza el uso de este mecanismo, dado el compromiso del patrimonio público que le es inherente, la ley establece exigencias especiales que debe tomar en cuenta el juez a la hora de decidir sobre su aprobación.
Sin que sea necesario construir un complejo razonamiento jurídico, es claro que en el presente caso el acuerdo logrado por las partes puede ser lesivo para los intereses de la administración, pues, de las pruebas allegadas al expediente no se puede deducir, con claridad, la existencia de la obligación que es objeto de conciliación, a cargo del ente público ...
A título de reflexión final, vale la pena advertir que la conciliación contencioso administrativa constituye, sin duda, un mecanismo valioso en la solución de los conflictos en los cuales se ve envuelto el Estado, no solo porque borra las huellas negativas del conflicto sino porque contribuye eficazmente a la descongestión de los despachos judiciales. Tal circunstancia, sin embargo, no debe hacer perder de vista el hecho de que, a través suyo, se comprometen recursos del erario público cuya disposición no se puede dejar a la voluntad libérrima de los funcionarios sino que requiere del cumplimiento de reglas y exigencias muy severas y precisas que impiden el uso de la conciliación para fines no previstos y no queridos por la ley”(2) (se resalta).
Luego el límite de la conciliación, para que resulte procedente, lo marca el hecho de que la misma no resulte lesiva para los intereses patrimoniales del Estado, asunto que impone, necesariamente, el examen de los siguientes elementos mínimos: que la persona que suscribe el acuerdo esté facultada para ello; que la acción correspondiente no se encuentre caducada y que existan medios de prueba que conduzcan a concluir acerca de la obligación a cargo del Estado, porque de lo contrario no será posible aprobar la conciliación prejudicial.
Es por ello que la conciliación prejudicial no puede entenderse erróneamente como un mecanismo jurídico que, a cualquier precio, permita la solución o la prevención de litigios, sino de uno que implica que dicha solución, siendo justa, equilibre la disposición de intereses con la legalidad(3).
Comoquiera que, en este caso, el tribunal improbó el acuerdo conciliatorio porque la acción correspondiente se encontraba caducada, la Sala analizará el material probatorio con el fin de establecer si la solicitud para la fijación de la audiencia de conciliación se formuló en tiempo.
2.2. Pruebas del proceso.
De las pruebas allegadas al proceso se tiene lo siguiente:
— Las partes suscribieron, el 8 de octubre de 1996, el contrato 6929 cuyo objeto lo constituyó la provisión de suministros, construcción, montajes, pruebas y puesta en servicio del alcance incluido en el grupo 2 de la licitación ST-DIP-01-95 para la construcción de la pequeña central hidroeléctrica de Bahía Solano en el departamento del Chocó. Como parte final de las obras se acordó la realización de unas pruebas y la puesta en servicio de las líneas y subestaciones, así como la implementación y ejecución del plan de manejo ambiental del proyecto. El plazo inicial de ejecución fue de 420 días contados a partir de la fecha de iniciación de las obras, esto es, el 30 de octubre de 1996 (fls. 41-78, 128-131, c. 1).
— El 30 de noviembre de 1996, las partes suscribieron un acta de suspensión, a través de la cual acordaron que el término de ejecución del contrato se suspendería mientras se subsanaran unos inconvenientes relacionados con la comunidad y algunos aspectos ambientales (fls. 132-135, c. 1).
— El 15 de febrero de 1998, se celebró contrato de adición del plazo, el cual se extendió por 3 meses más, hasta el 15 de mayo de 1998, en razón a que era necesario cambiar las estructuras de unas torres, cuestión que implicó un rediseño del proyecto y retrasó la orden de fabricación y puesta en funcionamiento del servicio (fls. 142-143, c. 1).
— El 8 de mayo de 1998 se acordó nuevamente suspender, de manera temporal, el contrato hasta el 7 de julio de 1998, suspensión que posteriormente se prorrogó hasta el 31 de octubre y luego hasta el 30 de noviembre del mismo año, porque no era posible realizar las pruebas de revisión de equipos y funcionamiento de los mismos hasta tanto estuviera en funcionamiento la central hidroeléctrica (fls. 144-153, c. 1).
— El 28 de diciembre de 1998 las partes suscribieron un otrosí al contrato 6929, con el cual adicionaron el valor del contrato por reajuste de precios (fls. 154-156, c. 1).
— El 7 de septiembre de 1999, se suscribió el acta de recibo a satisfacción, en la cual quedó señalado:
“1. Que el día 7 de febrero de 1999 se suscribió entre el contratista, la interventoría y el ICEL la correspondiente acta de operación inicial y a partir de esta fecha se inició el plazo estipulado en el contrato para la puesta en servicio de las instalaciones objeto del contrato.
2. Que el día 30 de abril de 1999 se suscribió entre el contratista, la interventoría y el ICEL la correspondiente acta de recibo de puesta en servicio.
3. Que el contratista hizo entrega de los repuestos que estaban pendientes en la fecha que se suscribió el acta de recibo de puesta en funcionamiento los cuales fueron acordados finalmente entre las partes y constan en el acta de acuerdo contrato C-6929.
4. Que entre los representantes del ICEL, el contratista y la interventoría se ha efectuado un recorrido de las obras ejecutadas con el propósito de revisar y validar los inventarios realizados entre el contratista y la Interventoría en mayo de 1998 y en febrero y marzo de 1999 cuando se concluyeron todos los trabajos” (negrillas de la Sala) (fls. 162-164, c. 1).
— Según certificación de la jefe de oficina jurídica del IPSE, recibida en esta corporación el 15 de noviembre de 2006, el contrato 6929 de 1996 suscrito entre las partes no ha sido liquidado (fl. 592, cdno. ppal.).
De manera que el contrato 6929 se suscribió el 8 de octubre de 1996, cuyas obras, de acuerdo con el contenido del acta de recibo a satisfacción, terminaron en marzo de 1999, fecha a partir de la cual inició el proceso de pruebas y puesta en funcionamiento del servicio contratado, proceso que finalmente terminó cuando las partes suscribieron el acta de recibo definitivo, esto es el 7 de septiembre de 1999.
Por otra parte se tiene que la solicitud de conciliación se formuló el 17 de enero de 2005. Advierte la Sala que en el escrito de la petición de conciliación prejudicial la Sociedad I.A. Ingenieros Asociados S.A., manifestó que, con anterioridad, las partes habían celebrado ya una conciliación prejudicial pero el acuerdo respectivo fue improbado por el Tribunal Administrativo del Chocó y por el Consejo de Estado (fls. 3-14, c. 1).
Sostiene el recurrente que el término de caducidad de la acción aplicable al caso concreto es el previsto en el artículo 55 de la Ley 80 de 1993 por cuanto el contrato se celebró y se ejecutó, en su mayoría, en vigencia de esta norma; por su parte, el tribunal computó el término de caducidad teniendo en cuenta el término de caducidad previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 446 de 1998 vigente al momento de terminación de los trabajos contratados.
Corresponde entonces a la Sala resolver este conflicto de leyes en el tiempo, con el fin de establecer si la norma de caducidad aplicable para el ejercicio de la acción de controversias contractuales correspondiente era aquella vigente al momento de celebración del contrato o al momento en que se configuró el derecho del contratista de reclamar el pago de las sumas de dinero adeudadas con ocasión de la ejecución del contrato que es el mismo en que empezó a correr el término consagrado en las normas legales para el ejercicio de la correspondiente acción, para finalmente determinar si la solicitud de conciliación prejudicial se formuló en tiempo.
2.3. Conflictos de leyes en el tiempo.
En sentencia del 9 de marzo de 1998, la Sala Plena de la corporación(4) concluyó que la citada disposición es aplicable en los casos de conflictos de leyes en el tiempo en materia de caducidad, puesto que dicha norma “Busca garantizar a quien adquirió el derecho a la prescripción al momento de ser afectado por la actuación administrativa que aquella se prolongará por el término inicialmente concebido, sin que la posterior modificación de los procedimientos pueda dar lugar a que el juez desconozca la garantía que en forma expresa e inequívoca se había generado en favor del administrado hasta el último día en que el término para la prescripción se complete”.
Esta tesis fue modificada por la Sección Tercera en providencia del 27 de mayo de 2004(5), en la cual concluyó que el artículo 41 de la Ley 153 de 1887 solo se refiere a prescripción de derechos y no a términos de caducidad de las acciones.
En efecto, se trata de dos instituciones jurídicas diferentes. La caducidad se refiere a la extinción de la acción, mientras que la prescripción a la del derecho; la primera debe ser alegada, mientras que la caducidad opera ipso iure; la prescripción es renunciable, mientras que la caducidad no lo es en ningún caso; mientras que los términos de prescripción pueden ser suspendidos o interrumpidos, los de caducidad no son susceptibles de suspensión, salvo norma expresa, como en el caso de la conciliación prejudicial establecida en la Ley 640 de 2001.
“(...) debe precisarse que si bien en la caducidad se ataca la acción y no el derecho, mientras que en la prescripción se extinguen, tanto la acción como el derecho, en ambos casos la ley atribuye este fenómeno al vencimiento de ciertos plazos en ella señalados sin que se ejercite la acción correspondiente, por lo que el acreedor que acepte la entrega de títulos valores, debe ceñirse no solamente al cumplimiento de los requisitos de índole formal, sino someterse a las condiciones de presentación para su cobro dentro de los términos que la ley impone (...)(6)”.
“Además, como igualmente lo ha predicado la Corte, la caducidad es “fenómeno relativo a la acción”, hasta el punto que algunos doctrinantes califican la no caducidad de la acción como uno de los presupuestos procesales de la demanda o memorial a través del cual incoa materialmente la acción, razón por la cual hallan justificación a normas como las consagradas por los artículos 85 y 383 inciso 3º del Código de Procedimiento Civil, autorizando el rechazo de plano de la demanda cuando elementalmente se verifica la caducidad (...)”(7).
La caducidad por el transcurso del tiempo no lo supone necesariamente, ya que la consagra la ley en forma objetiva para la realización de un acto jurídico o un hecho, de suerte que el plazo prefijado solo indica el límite de tiempo dentro del cual puede válidamente expresarse la voluntad inclinada a producir el efecto de derecho previsto”(8).
Siempre se ha expresado que la caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos”(9) ((10)).
Con fundamento en lo anterior, la Sección Tercera(11), en providencia del 27 de mayo de 2004, señaló que el término de prescripción a que se refiere el artículo 41 de la Ley 153 de 1887 no es aplicable a normas de caducidad de la acción:
Por último, en materia de prescripción el proyecto adopta un partido que si bien no se conforma rigurosamente a los principios teóricos que imperan sobre este punto, es, con todo, el que mejor armoniza las expectativas de los actuales prescribientes con los derechos de aquellos contra quienes se prescribe. Es indudable que una prescripción no consumada no alcanza a conferir un derecho adquirido al prescribiente. (...). Bien podría suceder que por consideraciones personales u otros motivos ajenos a la renuncia presunta del derecho que se prescribe, el titular de este derecho hubiese dejado de ejercerlo, contando para ello con el plazo que la ley le señalaba”(12) (se resalta).
(...) A pesar de que la prescripción adquisitiva conlleva un efecto extintivo correlativo, una y otra especie difieren: en la usucapión es presupuesto sine qua non la posesión en el prescribiente y en la prescripción liberatoria la inactividad del acreedor o titular de la acción”(13).
“En este mismo sentido, en sentencia del 2 de noviembre de 1927, sostuvo lo siguiente:
“(...) Y así, la acción reivindicatoria que corresponde al dueño de un inmueble, aunque abandonada por él, su prescripción se interrumpe por un acto del prescribiente que reconozca dominio a favor de su adversario, sin que aquel pueda llamarse deudor en el sentido estricto de esta palabra”(14).
“Esta conclusión también se deduce de la lectura del artículo 42 de la misma ley que dispone:
ART. 42.—Lo que una ley posterior declara absolutamente imprescriptible no podrá ganarse por tiempo bajo el imperio de ella, aunque el prescribiente hubiere principiado a poseerla conforme a una ley anterior que autorizaba la prescripción”.
“Todo ello pone en claro que el prescribiente es quien posee la cosa y espera, con el paso del tiempo, adquirir el derecho; en otras palabras, el término prescribiente alude siempre a quien se beneficia de la prescripción”.
La Sala reitera los argumentos expuestos por la sección en la citada providencia, en cuanto corresponde a la no aplicación del artículo 41 de la Ley 153 de 1887 para definir el conflicto de leyes sobre caducidad de la acción, porque, si, como se acaba de expresar, tiene la condición de prescribiente quien se beneficia de la prescripción, cuando esta supone la extinción de la acción, es decir la caducidad, el demandante no tendrá nunca aquella condición. Y si la caducidad debe declararse de oficio, resulta contradictorio que la parte demandada tenga la posibilidad de elegir el término que, por el contrario, el juez debe aplicar imperativamente.
Exceptuase de esta disposición:
1) Las leyes concernientes al modo de reclamar en juicio derechos que resultares del contrato, y
En providencia del 27 de mayo de 2004(15) sostuvo que en materia de caducidad, las normas vigentes al momento de celebrar el contrato resultan inmodificables y, en consecuencia, son las que se deben aplicar sin importar que, con posterioridad, el término respectivo hubiese sido modificado. Esta tesis fue reiterada en providencia del 30 de noviembre de 2004(16).
Posteriormente, en providencia del 16 de junio de 2005, la Sala señaló, con fundamento en el numeral segundo de la citada disposición, que en asuntos contractuales las normas de caducidad aplicables son las vigentes al momento del incumplimiento del contrato. Con este mismo argumento, en providencia del primero de abril de 2004(17), la Sala determinó que en procesos ejecutivos contractuales se debe establecer el momento en que se incumplió la obligación de pago para establecer las normas de caducidad aplicables.
“Al referirse a las normas concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios, la jurisprudencia ha entendido que se trata de disposiciones procesales(18), definiéndolas como aquellas que regulan la función jurisdiccional del Estado en todos sus aspectos y que, por tanto, fijan el procedimiento que se ha de seguir para obtener la actuación del derecho positivo en los casos concretos(19). Se debe señalar que la excepción prevista en el artículo citado se aplica a los juicios en curso; en ese sentido, el mismo legislador, en el Código de Procedimiento Civil(20), al regular la materia, en el artículo 699, reiterando lo dispuesto en 153 de 1887, ha entendido que dichos “términos” se refieren a “procesos iniciados”. Por otra parte, los términos a que hace referencia son aquellos que se conceden a las partes, a los auxiliares y al juez para realizar determinados actos procesales. (...).
Ahora bien, la doctrina ha distinguido entre derechos subjetivos privados y derechos subjetivos públicos; los primeros se dividen en derechos personales o de crédito y derechos reales; los segundos, en tres clases: 1) derechos de libertad, 2) derechos que se traducen en la facultad de pedir la intervención del Estado en provecho de intereses individuales y 3) derechos políticos(21).
El derecho de acción es un derecho subjetivo público, en tanto faculta a la persona para acudir a la jurisdicción, a fin de buscar la satisfacción de los intereses amparados por el derecho(22). En este sentido, la doctrina sostiene:
a) Es un derecho subjetivo público, porque es correlativo de una obligación impuesta a ciertos órganos del Estado. Tales órganos denomínanse jurisdiccionales, y su actividad consiste en aplicar normas generales a casos concretos, para la satisfacción y tutela de los intereses que estas protegen”(23).
“Conforme a lo expuesto, y en la medida en que el derecho de acción resulta directamente afectado por las normas sobre caducidad, es posible concluir que estas no son de carácter procesal o, mejor, que no se trata de disposiciones relativas a la sustanciación y ritualidad de los juicios. En efecto, la caducidad determina de modo necesario el derecho de acción, al punto que constituye uno de los elementos esenciales del mismo; si la caducidad ha operado, el derecho no existe.
Recientemente la Sala(24) reestudió el punto y precisó que la excepción que plantea el numeral primero del artículo 38 de la Ley 153 de 1887 se refiere a las normas de carácter procesal y, en consecuencia, esta disposición debe tenerse como punto de partida para aplicar el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 cuando se trata de resolver conflictos sobre normas procesales en el tiempo que involucra asuntos de índole contractual.
En efecto, la norma en cita dispone que en todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración, con excepción de las leyes concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del contrato, entre las cuales se incluyen las leyes que establecen, consagran o regulan la caducidad de la acción, que en criterio de esta Sala son de carácter procesal.
Siempre se ha expresado(25) que la caducidad es la extinción del derecho de acción por el paso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, el derecho fenece, pero no porque no hubiere existido, sino porque no es posible reclamarlo en juicio.
La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (CCA, art. 136), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado. ...
Por consiguiente, la fijación de términos de caducidad responde como se ha expresado, a la necesidad de otorgar certeza jurídica al accionante y a la comunidad en general, así como para brindarle estabilidad a las situaciones debidamente consolidadas en el tiempo, así como a los actos administrativos no impugnados dentro de las oportunidades legales”(26).
En otra oportunidad, refiriéndose al caso particular del término de caducidad previsto para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la Corte Constitucional sostuvo:
“De otra parte, al examinar este cargo es del caso tener en cuenta que, como acontece con la prescripción, la institución jurídica de la caducidad de la acción se fundamenta en que, como al ciudadano se le imponen obligaciones relacionadas con el cumplimiento de los deberes de colaboración con la justicia para tener acceso a su dispensación, su incumplimiento, o lo que es lo mismo, su no ejercicio dentro de los términos señalados por las leyes procesales —con plena observancia de las garantías constitucionales que integran el debido proceso y que aseguran plenas y amplias posibilidades de ejercitar el derecho de defensa—, constituye omisión en el cumplimiento de sus obligaciones de naturaleza constitucional y, por ende, acarrea para el Estado la imposibilidad jurídica de continuar ofreciéndole mayores recursos y oportunidades, ante la inactividad del titular del derecho en reclamar el ejercicio que le corresponde”(27).
En sentencia del 8 de agosto de 2001(28), la referida Corte Constitucional definió la caducidad como una institución jurídico procesal que limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia, de tal manera que esta figura no concede derechos subjetivos, sino que, por el contrario, apunta a la protección de un interés general.
Así mismo, sostuvo esa Corte que los términos de caducidad establecidos en normas procesales para acceder a la administración de justicia, constituyen una carga procesal que se fundamenta en el deber constitucional de colaboración con los órganos jurisdiccionales:
“Las cargas procesales, bajo estos supuestos, se fundamentan como se dijo, en el deber constitucional de colaboración con los órganos jurisdiccionales (C.P., art. 95-7). (...) Esas cargas son generalmente dispositivas, por lo que habilitan a las partes para que realicen libremente alguna actividad procesal, so pena de ver aparejadas consecuencias desfavorables en caso de omisión. Según lo ha señalado esta Corte en otros momentos, las consecuencias nocivas pueden implicar “desde la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal, hasta la pérdida del derecho material, dado que el sometimiento a las normas procedimentales o adjetivas, como formas propias del respectivo juicio, no es optativo (...)”(29). De allí que la posibilidad de las partes de acudir a la jurisdicción para hacer efectiva la exigencia de sus derechos en un término procesal específico, o con requerimientos relacionados con la presentación de la demanda, —circunstancia que se analizará con posterioridad en el caso de la prescripción y de la caducidad o de las excepciones previas acusadas—, son cargas procesales que puede válidamente determinar el legislador en los términos predichos” (subrayas y negrillas fuera de texto).
De lo anterior se puede concluir que las normas de caducidad de las acciones obedecen a la necesidad de otorgar seguridad jurídica a las partes de un conflicto y a la obligación de colaborar con la administración de justicia, razón por la cual, el sistema normativo establece términos perentorios y preclusivos para el ejercicio del derecho de acción.
En este orden de ideas, reitera la Sala el criterio expuesto en providencia del 11 de octubre de 2006, en el sentido de que las normas que regulan términos de caducidad son de carácter procesal porque imponen una carga temporal al demandante y su incumplimiento no conlleva la inexistencia del derecho, sino la imposibilidad de formular su reclamación por vía judicial.
En este orden de ideas, se tiene que, cuando el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 establece que los contratos se rigen por las normas vigentes al momento de su celebración, con excepción de aquellas que se refieren al modo de reclamar en juicio los derechos contractuales, está incluyendo en esta salvedad las normas de caducidad de las acciones, las cuales, por tanto, en los conflictos de contratación estatal son de aplicación inmediata.
Acerca de esta disposición, la Sala(30) venía sosteniendo que, en tanto las normas de caducidad eran consideradas normas procesales, no estaban referidas a la sustanciación y ritualidad de los juicios.
Dado que en la providencia del 11 de octubre de 2006 se replanteó el criterio de la Sala acerca del carácter procesal que corresponde a las normas que establecen términos preclusivos para instaurar o ejercer las acciones ante la jurisdicción contencioso administrativa, la Sala considera que el trascrito artículo 40 de la Ley 153 de 1887 debe aplicarse para definir el conflicto en el tiempo respecto de las normas sobre caducidad, en tanto se trate de términos que ya hubieren empezado a correr sin que haya iniciado el respectivo proceso.
En efecto, cuando el artículo 40 ibídem se refiere a las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios, está haciendo mención a las normas procesales —incluyendo las de caducidad— que, tal y como lo indica dicha norma, son de aplicación inmediata.
Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado(31):
“De corte similar es la Ley 153 de 1887 en su artículo 40, que regula la vigencia de la ley procesal en el tiempo para las leyes concernientes a la sustanciación y al rito, en tanto establece que los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación. Esta excepción al principio de vigencia inmediata de la ley procesal no tiene cabida tratándose de la regulación de competencias, a no ser que la nueva norma estipule algo diferente para el período de tránsito entre la disposición recién expedida y la derogada (...). Se tiene que la ley procesal rige, por principio, de manera inmediata afectando las actuaciones en curso, salvo en aquellos eventos excluidos por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 y por normas particulares que en cada ordenamiento regulan el tránsito de legislación”(32) (se resalta).
Teniendo en cuenta lo anterior, se concluye, en los términos de este proveído, que, en todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración, salvo cuando se trate de leyes concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del mismo, entre las cuales se consideran incluidas las normas que establecen términos de caducidad para el ejercicio de las acciones, los cuales, por ser de carácter procesal, son de aplicación inmediata.
Así las cosas, fuerza concluir que la norma de caducidad aplicable deberá ser la vigente al momento en que hubieren empezado a correr los términos respectivos, las cuales se aplicarán de manera preferente y no las normas vigentes al momento de celebración del contrato, como lo pretende el recurrente.
2.3. Norma de caducidad aplicable al caso concreto.
Teniendo en cuenta lo anterior y dado que la norma aplicable al caso concreto es la vigente al momento en que se configuró el derecho del contratista de reclamar los saldos pendientes de pago (no la vigente a la fecha de celebración del contrato), es decir, la fecha en que venció el plazo de ejecución del contrato y se terminaron las obras contratadas, que para el caso concreto es aquella que se encontraba vigente el 7 de septiembre de 1999, fecha en la cual las partes suscribieron el acta de recibo a satisfacción de las obras contratadas y, por lo tanto, empezó a correr el término para el ejercicio de la acción contractual, resulta que la acción correspondiente se encontraba caducada cuando se solicitó la realización de una audiencia con fines de conciliación prejudicial.
En efecto, para esa fecha ya se encontraba vigente el artículo 44 de la Ley 446 de 1998 mediante el cual se modificó el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, según el cual las acciones relativas a contratos caducan al vencimiento del plazo de dos años, contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
Ahora, si el contrato fuera de aquellos que requiere liquidación y esta se efectúa de común acuerdo por las partes, la caducidad operará, a más tardar dentro de los dos años siguientes que han de contarse a partir de la firma del acta de liquidación; en los que requieran liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, el término de caducidad se extinguirá a más tardar dentro de los dos años contados desde la ejecutoria del acto administrativo que lo adopte, si la administración no lo liquida durante los dos meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto el establecido por la ley (L. 80/93, art. 60(33)), el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial, a más tardar dentro de los dos años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar.
En este caso ocurre que, las obras se entregaron el 7 de septiembre de 1999.
Respecto de la liquidación del contrato, las partes pactaron en la cláusula trigésima quinta que esta se realizaría dentro de los 4 meses contados a partir de la fecha de entrega de las obras, la cual, a su vez, tendría lugar mediante acta de recibo a satisfacción; sin embargo y de acuerdo con lo señalado por la entidad en Oficio 20051100041441, el contrato aún no ha sido liquidado, de manera que el término de caducidad debe empezar a computarse después de que hubieren corrido tanto los cuatro meses que pactaron las partes para la liquidación bilateral, como los dos meses adicionales con que contaba la entidad para liquidar el contrato de manera unilateral, por lo cual se tiene que dicho plazo venció el 7 de marzo de 2000 y, por tanto, a partir del día siguiente —bueno es reiterarlo—, empezó a contarse el referido término de dos años de que trata la ley.
De lo anterior se desprende que el término de caducidad de la acción venció el 8 de marzo de 2002, razón por la cual, cuando se presentó la solicitud de conciliación prejudicial la acción correspondiente ya se encontraba caducada, circunstancia que impide su aprobación.
Sin perjuicio de lo anterior, es necesario precisar que si bien en la solicitud de conciliación prejudicial presentada ante la Procuraduría Judicial del Chocó (reparto) el 17 de enero de 2005, la Sociedad I.A. Ingenieros Asociados S.A., afirmó que las partes celebraron una conciliación prejudicial anterior a la de la referencia, circunstancia de la cual no se allegó prueba alguna pero que podría dar lugar a que el término de caducidad se hubiere suspendido, ello no resulta relevante para el caso concreto, por cuanto aún teniendo en cuenta dicho término de suspensión, lo cierto es que para el momento en que se formuló la solicitud (ene. 17/2005) ya había operado el fenómeno de la caducidad de la acción.
En efecto, el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 señala que el término de caducidad se suspende con la solicitud presentada ante el conciliador “hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”(34).
Dado que el trámite de conciliación prejudicial celebrado entre las partes con anterioridad a que se hubiera suscrito el acuerdo que se imprueba en esta providencia solo pudo suspender el término de caducidad hasta por tres (3) meses, esto es hasta el 8 de junio de 2002, se reitera que, en este caso, la acción caducó y, por ello, la aprobación resulta improcedente.
No sobra precisar que, si bien el artículo 37 de la Ley 640 de 2001, en tanto establece como requisito de procedibilidad para instaurar la acción de controversias contractuales, la formulación de la solicitud de conciliación prejudicial y con ello prevé un término de suspensión distinto al de 3 meses en cuanto señala que, en esos casos, esto es, cuando se exija cumplir con el requisito de procedibilidad, si el acuerdo conciliatorio es improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido por la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día siguiente hábil al de la ejecutoria de la providencia correspondiente, esta disposición no es aplicable, en tanto la misma no ha entrado en vigencia, conforme con lo que establece el artículo 42 transitorio íbídem.
1. CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó el 7 de febrero de 2006, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. Ejecutoriado este auto, devuélvase al tribunal de origen para lo de su cargo.
(1) Ver, entre otras, las providencias radicadas bajo los números: 21.677, 22.557, 23.527, 23.534 y 24.420 de 2003.
(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto 30 de marzo 2000, Radicación: 16.116, actor: Hospital Universitario San Rafael. En el mismo sentido ver: auto de dos de noviembre de 2000, Radicación: 17.674, actor: Discon Ltda.; auto de 29 de junio de 2000, Radicación: 17.909, actor: José María Pertuz Parra.
(3) Ministerio de Justicia y del Derecho. “La conciliación en el derecho administrativo”. Santafé de Bogotá, abril de 1996, págs. 15-16.
(4) Consejo de Estado, Sala Plena. S-262, auto del 9 de marzo de 1998. M.P. Joaquín Jarava del Castillo.
(5) Consejo de Estado, Sección Tercera. Exp. 24371, auto del 27 de mayo de 2004. M.P. Alier Hernández Enríquez.
(9) Corte Constitucional, Sentencia C-115 de 1998.
(10) Recientemente la Corte Constitucional emitió un comunicado de prensa para dar a conocer las decisiones adoptadas por la corporación en sesión del 24 de mayo de 2006, entre ellas la adoptada en la Sentencia C-398 de 2006,, en la cual precisó que el artículo 41 de la Ley 153 de 1887 “prevé un procedimiento para la adquisición de un derecho, por el transcurso del tiempo, regulación que no se encuentra en contravía del artículo 228 de la Carta Política. Lo anterior, por cuanto dicha disposición regula el procedimiento que el legislador estableció para resolver un posible conflicto de aplicación de la ley en el tiempo, en el evento en que la legislación modifique el término establecido para adquirir un bien corporal mueble o inmueble por prescripción adquisitiva del dominio”.
(11) Consejo de Estado, Sección Tercera. Exp. 24371, auto del 27 de mayo de 2004. M.P. Alier Hernández Enríquez.
(12) Angarita, Manuel, citado en providencia del 18 de agosto de 1941, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal.
(13) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 15 de mayo de 1972, CXLII, 180.
(14) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 2 de noviembre de 1927, XXXV, 57.
(15) Consejo de Estado, Sección Tercera. Exp. 24371, auto del 27 de mayo de 2004. M.P. Alier Hernández Enríquez.
(16) Consejo de Estado, Sección Tercera. Exp. 25976, auto del 30 de noviembre de 2004. M.P. María Elena Giraldo Gómez.
(17) Consejo de Estado, Sección Tercera. Exp. 23449, auto del primero de abril de 2004. M.P. Germán Rodríguez Villamizar.
(18) Al respecto ver: Corte Constitucional, Sentencia C-619 de 2001, en la que se estudió la constitucionalidad del artículo 40 de la Ley 153 de 1887.
(19) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 17 de mayo de 1991.
(20) Artículo 699 del Código de Procedimiento Civil. En los procesos iniciados antes, los recursos interpuestos, la práctica de las pruebas decretadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpuso el recurso, se decretaron las pruebas, empezó a correr el término, se promovió el incidente o principio a surtirse la notificación.
(21) García Maynez, Eduardo, “Introducción al estudio del derecho”, Editorial Porrúa S.A., Argentina, 1975, pág. 200.
(22) Ibíd, pág. 237.
(23) García Maynez, Eduardo, “Introducción al estudio del derecho”, Editorial Porrúa S.A., Argentina, 1975), pág. 237.
(24) Consejo de Estado, Sección Tercera. Exp. 30.566. Auto del 11 de octubre de 2006.
(25) Corte Constitucional, C-115 del 25 de marzo de 1998. M.P. Hernando Herrera Vergara.
(26) Corte Constitucional, C-115 del 25 de marzo de 1998. M.P. Hernando Herrera Vergara.
(27) Corte Constitucional, C-351 del 4 de agosto de 1994. M.P. Hernando Herrera Vergara.
(28) Corte Constitucional, C-832 del 8 de agosto de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. “La caducidad es una institución jurídico procesal a través del cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso”.
(29) Corte Constitucional, Sentencia C-1512 de 2000. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(30) Consejo de Estado, Sección Tercera. Exp. 24371, auto del 27 de mayo de 2004. M.P. Alier Hernández Enríquez.
(31) Corte Constitucional, Sentencia C-619 de 2001, en la que se estudió la constitucionalidad del artículo 40 de la Ley 153 de 1887.
Ver también, Corte Constitucional C-922/2001 y C-200/2002.
(32) Corte Suprema de Justicia - Sala de casación Penal, sentencia del 8 de febrero de 1995, Radicación: 9923, magistrado ponente: Carlos Eduardo Mejía Escobar.
(33) Artículo 60 de la Ley 80 de 1993: “Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga”.
(34) El artículo 60 de la Ley 23 de 1991 también contemplaba un término de suspensión: “El término de caducidad no correrá desde el recibo de la solicitud en el despacho del agente del Ministerio Público, hasta por un plazo que no exceda de sesenta (60) días. Para este efecto, el plazo de caducidad se entenderá adicionado por el de duración de la etapa conciliatoria”. Nótese que aunque el intento conciliatorio se hubiere celebrado en vigencia de esta norma, dicha suspensión no afectaría el término de caducidad, que para la fecha de presentación de la solicitud de la referencia ya había vencido en su totalidad.