Source: http://dictamenes.consejojuridicomurcia.com/dictamen/verdictamen/page/5311
Timestamp: 2019-08-18 21:21:57
Document Index: 389819663

Matched Legal Cases: ['artículo 78', 'artículo 23', 'artículo 65', 'artículo 78', 'artículo 65', 'artículo 65', 'artículo 65', 'artículo 72', 'artículo 65', 'artículo 23', 'artículo 78', 'artículo 70', 'artículo 37', 'artículo 78', 'artículo 19', 'artículo 55', 'artículo 78', 'artículo 65', 'artículo 11', 'artículo 2', 'artículo 130', 'artículo 45', 'artículo 149', 'artículo 11', 'artículo 15', 'artículo 25', 'artículo 26', 'artículo 28', 'artículo 42', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 18', 'artículo 23', 'artículo 2', 'artículo 36', 'artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 2', 'artículo 78', 'artículo 54', 'artículo 72', 'artículo 129', 'artículo 65', 'artículo 3', 'artículo 65', 'artículo 9', 'artículo 21', 'artículo 42', 'artículo 65', 'artículo 72', 'artículo 9', 'artículo 78', 'artículo 65', 'artículo 37', 'artículo 99', 'artículo 34', 'artículo 78', 'artículo 70', 'artículo 72', 'artículo 70', 'artículo 71', 'artículo 77', 'artículo 74', 'artículo 71', 'artículo 4', 'artículo 133', 'artículo 2', 'artículo 72', 'artículo 78', 'artículo 70', 'artículo 71', 'artículo 78', 'artículo 23']

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Número de dictamen: 05/00
Consultante: Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente
Asunto: Atribución de potestad sancionadora a la Comunidad Autónoma y a los Ayuntamientos por la Ley 1/1995, de 8 de marzo, de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia.
1. El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 102/95, por la que se resuelven los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, señala, entre otros aspectos: "el carácter complejo y polifacético que tienen las cuestiones relativas al medio ambiente determina que afecte a los más variados sectores del ordenamiento jurídico y provoca una correlativa complejidad en el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas; el medio ambiente da lugar a unas competencias, tanto estatales como autonómicas estratificadas por niveles, donde el estatal ha de ser suficiente y homogéneo, pero mejorable por así decirlo para adaptarlo a las circunstancias de cada Comunidad Autónoma".
2. Esta articulación de competencias no puede llegar a calificarse de "indistinta" (salvo para los casos en que exista riesgo grave e inminente para el medio ambiente) de manera que se trata del ejercicio por diversos órganos de una misma función, sobre idéntica materia. En efecto, la Ley 1/1995 establece (en el mismo Título V) una serie de criterios para el ejercicio de las competencias por cada Administración. Inclusive, aún cuando ambas competencias se entienda que concurren en una misma materia, existen criterios utilizados jurisprudencialmente, tanto por el Tribunal Constitucional como por el Tribunal Supremo, para delimitar cúal es la actuación que pudiera ser preferente en relación con la pretendida por otra Administración territorial.
3. La Ley Regional 1/1995 considera la gestión ambiental como una responsabilidad compartida entre la Administración Autonómica y los Ayuntamientos, lo que concreta con el reconocimiento de las distintas facultades que integran la disciplina ambiental.
4. Los artículos 65 y 78 de la Ley 1/1995 no son contradictorios sino complementarios, ya que el segundo representa la concreción del ejercicio de una de las potestades de la disciplina ambiental, que enumera con carácter general el primero. Lo anterior no obsta a que la Ley regional podría haber regulado de forma más nítida el régimen de actuación de la Administración Autonómica respecto a los supuestos sometidos a calificación ambiental por los Ayuntamientos, en defecto de actuación municipal.
5. La Ley regional 1/1995 reconoce la potestad sancionadora de los Ayuntamientos en las materias de su competencia (artículo 78). Estas competencias, según la citada Ley, se extienden, en cuanto al control previo de actividades, a las calificadas recogidas en el anexo II (artículo 23) que asuman como propias o delegadas. También se les reconoce competencias en la concesión del acta de puesta en marcha y funcionamiento, así como la comprobación y vigilancia del cumplimiento de sus condiciones (artículos 36 y 37). Específicamente en materia de ruidos y vertidos de aguas residuales industriales al alcantarillado, los Decretos 48/1998 y 16/1999 les reconocen, respectivamente, la potestad sancionadora y la vigilancia y control de todo tipo de actividades e industrias susceptibles de generar ruido ambiental, y la instrucción y resolución de los procedimientos sancionadores por vertidos industriales a la red de alcantarillado municipal sin la autorización correspondiente o por el incumplimiento de las condiciones que se impusieron en la misma. Asímismo, ejercerán la potestad sancionadora en aquellas materias que se les atribuya por una normativa sectorial, sea estatal o autonómica, en ejercicio de un título competencial que afecte al "medio ambiente", citándose a estos efectos, a título de ejemplo, la Ley 10/1998, de 21 de abril, Reguladora de Residuos.
6. El principio de coordinación que ha de presidir las relaciones entre las distintas Administraciones Públicas implica que la Administración Regional ha de ponderar en el ejercicio de sus competencias la totalidad de los intereses públicos implicados y, en las competencias sancionadoras, el ejercicio preferente por los Ayuntamientos de las competencias que les atribuye la Ley y sus desarrollos reglamentarios, así como la intervención autonómica en aquellas actividades que de forma grave o muy grave afecten al medio ambiente.
PRIMERO. Con fecha 4 de octubre de 1999 -registro de entrada- la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente recaba Dictamen facultativo de este Consejo Jurídico sobre "la atribución de la potestad sancionadora a la Comunidad Autónoma de Murcia y a los Ayuntamientos por la Ley 1/1995, de 8 de marzo, de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia, y en particular la interpretación que al respecto quepa dar a sus artículos 65 y 78".
Justifica la petición de Dictamen por las diversas interpretaciones surgidas en la aplicación práctica del régimen sancionador de la referida Ley entre el Servicio Jurídico de la Secretaría General y el Centro Directivo correspondiente (hoy Dirección General de Protección Ambiental).
Acompaña los informes emitidos al respecto así como copia de concretos expedientes sancionadores donde se plasman los diversos criterios mantenidos.
SEGUNDO. Entre los informes obrantes figuran los emitidos por el Centro Directivo competente de fecha 13 de enero de 1998 (que reviste la forma de comunicación de régimen interior), y el de 20 de diciembre de 1998. En este último informe se extrae el criterio mantenido por este Centro, en el sentido siguiente:
1. Respecto a la interpretación del artículo 65 de la Ley 1/1995, de 8 de marzo, en lo sucesivo Ley 1/1995 ("Sin perjuicio de las competencias sustantivas de los municipios o de otros órganos de la Comunidad Autónoma, corresponde a la Consejería de Medio Ambiente ejercer las potestades administrativas ordenadas a la prevención, vigilancia, corrección y sanción ambiental"), se entiende por la citada unidad que "presupuesta la competencia sustantiva que por razón de la materia, tienen los Ayuntamientos y otros organismos en diversos sectores de la actividad administrativa (industria, minas, energía, agricultura, sanidad, urbanismo), presupuesta asimismo la competencia sancionadora medioambiental de la que, en su caso, sean titulares por asignación de anteriores disposiciones, se atribuye a la Consejería de Medio Ambiente, competencias de prevención, vigilancia, corrección y sanción, paralela a la de aquellos entes, con carácter general y ámbito regional, sobre los efectos medioambientales derivados de tales actividades". Por lo que considera que la Ley 1/1995 ha conferido a la Administración Regional una competencia directa y general, como la de los Ayuntamientos, que el RAMINP (Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas) de 30 de noviembre de 1961 sólo confería subsidiariamente. En resumen, se trata de competencias indistintas ya que se trata del ejercicio por diversos órganos de una misma función, sobre una misma materia, en un mismo procedimiento.
2. Respecto al artículo 78 de la Ley 1/1995 ("Corresponde a la Administración regional y a los Ayuntamientos, según su respectiva competencia, la incoación, instrucción y resolución del procedimiento sancionador en las materias señaladas en esta Ley y en las demás normas de protección ambiental") se señala que "el inciso "según su respectiva competencia" implica un modelo de reparto de la competencia sancionadora distinto y diferenciado en cada caso y por cada órgano, en la medida en que requiere para su ejercicio la previa asignación efectiva de competencia. En definitiva, considera que es un modelo de asignación de competencias contrapuesto al artículo 65 precitado, en el ámbito sancionatorio del control de actividades, salvo que el término "respectiva" se entienda referible a una duplicidad de la misma competencia, lo que supondría una interpretación integradora de los dos artículos, por lo que la competencia respectiva la poseerían dos Administraciones (Comunidad Autónoma y Ayuntamientos) en materia de control de actividades por atribución previa del artículo 65. Esta interpretación coincidiría con la aplicación práctica de este Centro Directivo. Se propone, finalmente, para resolver esta controversia, una reforma legislativa que clarifique el alcance de las competencias autonómicas, cuya mejor concreción sería una actuación competencial subsidiaria circunscrita a los casos de pasividad, dejación o entorpecimiento por parte de los Ayuntamientos, que no debe confundirse con una función fiscalizadora o de segunda instancia, aunque sí deberá ser una actuación incentivadora de la actividad de los Ayuntamientos y garantista del cumplimiento de las responsabilidades públicas.
TERCERO. Consta también en la documentación remitida el informe de los Servicios Jurídicos de la Secretaría General, de fecha 16 de septiembre de 1999, que recoge la interpretación mantenida por dicho Servicio sobre ambos preceptos extrayéndose de la misma los siguientes argumentos:
1. Sobre el artículo 65 de la Ley 1/1995.
El artículo está inserto en el Título V de la Ley 1/1995, de disciplina ambiental, comprensivo de un conjunto de potestades públicas ordenadas a la prevención, vigilancia, corrección y sanción ambiental, sin que el precepto señale que estas potestades corresponden en su conjunto a la Comunidad Autónoma, sino que encomienda a uno de sus órganos (Consejería competente en materia de medio ambiente) su ejercicio, entendiendo este Servicio que el referido artículo no es atributivo de titularidades. Como consecuencia de tal interpretación, la Consejería ejercerá dichas potestades cuando, por razón de la materia, sea competente para ello, correspondiendo a las entidades locales en las de su competencia y de este modo serán responsables de la vigilancia, control y sanción en materia de licencias de actividad, vertidos al alcantarillado, residuos urbanos, etc.
También argumenta que una interpretación maximalista del comentado artículo llevaría a la posibilidad de sancionar cualquier infracción contenida en el artículo 72 de la Ley 1/1995, con el siguiente resultado:
- La intervención de la Comunidad Autónoma en asuntos de interés vecinal o municipal, poniéndose en entredicho el principio de autonomía municipal.
- La no ponderación en el ejercicio de las competencias propias de las que corresponden a otras Administraciones Públicas y de los intereses públicos implicados.
- Un giro en la política legislativa actual de confiar en los Ayuntamientos el grueso de las competencias de ejecución en materia de medio ambiente, y del que es palpable ejemplo la reciente Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos.
Asímismo señala este Servicio que del artículo 65 no puede deducirse una supuesta pretensión por parte de la Comunidad Autónoma de extender su control medioambiental, cuando del conjunto de la Ley parece desprenderse todo lo contrario, citando a este respecto su propia Exposición de Motivos y las competencias de calificación ambiental que se atribuyen como propias a los Ayuntamientos de población superior a 20.000 habitantes, salvo en dos supuestos (artículo 23 Ley 1/1995). Resume la interpretación de este precepto de manera que "no puede dársele más alcance del que tiene, y resulta cuanto menos arriesgado basar en él una suerte de competencias concurrentes o supletorias para las que no parece haber apoyo legal, y por tanto la intervención de la Comunidad Autónoma, para aquéllos casos de inactividad injustificada de las entidades locales, requería una regulación legal expresa que no aparece en el texto de la Ley".
2. Sobre el artículo 78 de la Ley 1/1995.
Para el Servicio Jurídico referido este artículo, dedicado específicamente a las medidas disciplinarias, sí puede ser considerado como delimitador de la potestad sancionadora entre la Administración Regional y los Ayuntamientos, identificando las materias ambientales para las que cada Administración es competente. Por ello, en el sistema ideado por la Ley 1/1995, la atribución de competencias en una materia arrastra consigo la potestad de sancionar los incumplimientos a la normativa reguladora de esta misma materia, existiendo la excepción prevista en el artículo 70, que regula la suspensión de obras, industrias o actividades sometidas a control ambiental. Como otra plasmación de esta interpretación que correlaciona actividad autorizatoria y control posterior se cita en el informe el artículo 37 de la Ley regional, al atribuir a los Ayuntamientos o a la Consejería competente, en sus respectivos ámbitos competenciales, la comprobación y vigilancia del cumplimiento de las condiciones impuestas en las actas de puesta en marcha y el seguimiento de los programas de vigilancia ambiental. Por lo tanto, en esta interpretación, lo que hace el artículo 78 es conectar en abstracto la potestad sancionadora con la competencia material, citándose ejemplos de otras normas que utilizan esta técnica: artículo 19.3 de la Ley 2/1985, de 21 de enero, de Protección Civil o el artículo 55.1 de la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de la Intervención Integral de la Administración Ambiental de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
En definitiva, de acuerdo con esta interpretación, no parece producirse contradicción entre este artículo y el 65, ya que este último, por su ubicación sistemática, relaciona todas las potestades o medidas integrantes de la disciplina ambiental (prevención, vigilancia, corrección y sanción) y atribuye de manera genérica la competencia de todas ellas a la Administración Regional, concretando la Consejería de Medio Ambiente como órgano ambiental de aquélla; en tanto el artículo 78, que se refiere en concreto a la potestad de sanción ambiental, como medida disciplinaria stricto sensu, la atribuye a favor tanto de la Administración Regional como de la local, sin que esta atribución pueda estimarse incompatible con la atribución genérica de competencia referida a todas las medidas de disciplina ambiental efectuada en el artículo 65 a favor de la Administración Regional.
Por último constatamos que este informe relaciona una serie de recursos ordinarios tramitados por este Servicio (cuyos expedientes se acompañan a la petición de Dictamen) en donde se han suscitado las dos interpretaciones en relación con las competencias de ambas Administraciones en diversos sectores ambientales, como vertidos al alcantarillado, ruido, residuos y actividades calificadas.
A la vista de las actuaciones reseñadas, es procedente realizar las siguientes
PRIMERA. Carácter de este Dictamen y contenido de la consulta.
El presente Dictamen se solicita con carácter facultativo, de conformidad con lo previsto en el artículo 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, y por autoridad legitimada para interesarlo.
La consulta se circunscribe, de acuerdo con la petición formulada por el titular de la Consejería, a clarificar el alcance de "la atribución de la potestad sancionadora a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y a los Ayuntamientos por la Ley 1/1995, de 8 de marzo, de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia, y en particular la interpretación que al respecto quepa dar a sus artículos 65 y 78".
Dicho lo que antecede, este Consejo Jurídico ha de centrar su estudio en la atribución de las competencias autonómicas y municipales en materia de disciplina ambiental y, en concreto, en la aplicación de los artículos 65 y 78 de la Ley 1/1995, sin entrar a considerar de forma exhaustiva (aunque sí incidentalmente) las competencias municipales en materia de disciplina ambiental de acuerdo con sus propias ordenanzas, o las competencias atribuidas por otra normativa sectorial protectora del medio ambiente, ya que para ello hubiera sido necesario oír previamente a las Administraciones interesadas y haberse aportado al expediente toda la documentación atinente a otras submaterias que afectan al medio ambiente. Tampoco va a considerar este Consejo Jurídico de forma individualizada la adecuación a la Ley 1/1995 de los expedientes ya resueltos (que acompañan a la solicitud de Dictamen), los cuales han adquirido firmeza administrativa, además de que, al respecto, no se formula una petición concreta, considerándose que su aportación por el órgano consultante se orienta a fundamentar las cuestiones que suscitan las diversas interpretaciones en la aplicación de la precitada Ley Regional.
SEGUNDA. Competencias de las distintas Administraciones en materia de medio ambiente. Competencias compartidas. El principio de autonomía municipal.
La protección del medio ambiente es responsabilidad individual y colectiva, canalizándose esta última principalmente a través de la actuación de los poderes públicos, que conocen de todos los escalones de responsabilidad ambiental, desde el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente hasta las competencias ordinarias sobre esta misma materia de que disponen los municipios. Centrándonos en el espacio de actuación de las diferentes instancias con potestades de intervención en este sector, señalaremos -de forma escalonada- que la protección ambiental se ha incorporado al Derecho Comunitario como una misión constitutiva de la Comunidad Europea (artículo 2 TCE) y la realización de esta misión ha de llevarse a cabo en el marco de una política común, lo que explica su carácter informador de todas las políticas comunitarias. Como principios informadores de la política comunitaria ambiental, cabe destacar los recogidos en el antiguo artículo 130.R.2 (hoy 174.2) TCE: de cautela y acción preventiva, de intervención preferente en la fuente de los atentados al medio ambiente y el denominado contaminador-pagador.
En nuestro derecho interno, el artículo 45.2 CE establece que "Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva". Este principio se completa en el apartado 3 con el establecimiento -para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior- de sanciones penales o administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado. Por tanto, existe un mandato constitucional que atribuye a las distintas Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias, amplias responsabilidades en materia ambiental.
Constitucionalmente éstas se reparten de la siguiente manera: corresponde al Estado la definición de las bases de protección del medio ambiente (artículo 149.1, 23 CE) y a la Comunidad Autónoma la competencia para su desarrollo legislativo y ejecución, así como las normas adicionales de protección (artículo 11, 3 del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia). Específicamente, en relación con el control de actividades, el RD 466/1980, de 29 de febrero, transfirió al Órgano Preautonómico (Consejo Regional de Murcia) las competencias de la Administración del Estado que se establecen en el RAMINP, en orden a la emisión de informes, inspección, sanción, etc. En ejercicio de las competencias autonómicas precitadas, se aprobó la Ley regional 1/1995 con el objeto de diseñar un marco legal adecuado para la protección de los valores ambientales, respecto a las diversas actividades capaces de afectar a la conservación del medio ambiente (Exposición de Motivos, párrafo cuarto). También ha de reseñarse que el Estatuto de Autonomía reconoce la potestad de sanción de la Administración Regional, dentro de los límites que establezca el ordenamiento jurídico (artículo 15. Tres, c).
En cuanto a los Ayuntamientos, partiendo del principio constitucionalmente garantizado de la autonomía de los municipios entendido como autonomía administrativa (frente a la autonomía política que corresponde a las Comunidades Autónomas, según la Sentencia del Tribunal Constitucional 4/1981), la Ley 7/1985, de 3 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (en lo sucesivo LBRL) les confiere unas competencias en esta materia, por afectar a su círculo de intereses (históricamente el ordenamiento jurídico les había atribuido el control de actividades clasificadas, si bien el RAMINP implantó un sistema de competencias concurrentes sobre dicho control); en concreto, el artículo 25.2, f) y l) señala que les corresponde la protección del medio ambiente y los servicios de recogida, tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales; también el artículo 26.1, d) establece, para los municipios de población superior a 50.000 htes, la prestación de competencias en materia de medio ambiente. Finalmente, se recoge con carácter residual (artículo 28) que los municipios pueden realizar actividades complementarias a las propias de otras Administraciones Públicas en materia de protección de medio ambiente. En este mismo sentido, la Ley General de Sanidad (artículo 42) les atribuye unas responsabilidades mínimas en el control sanitario del medio ambiente (ruidos, contaminación atmosférica, saneamiento, residuos, actividades...). Como potestades accesorias para la ejecución de sus competencias, se les reconoce la potestad reglamentaria y la sancionadora, sujeta esta última a determinados límites (artículo 4 LBRL y disposición adicional única de la Ley 11/1999, de 21 de abril, modificativa de la anterior).
Corresponde a las leyes sectoriales (sean estatales o autonómicas) establecer los términos para su ejercicio por parte de los Ayuntamientos garantizando su intervención en la protección del medio ambiente, al quedar asegurado por la LBRL un mínimo competencial como límite indisponible para el legislador. Como expresa la STC 214/89: "la concreción última de las competencias locales queda remitida a la correspondiente legislación sectorial, ya sea estatal o autonómica, según el sistema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas". Resulta especialmente significativo el artículo 2 de la LBRL (reproducido por el artículo 3.2 de la Ley de Régimen Local de la Región de Murcia) que señala que la legislación de la Comunidad Autónoma deberá asegurar a los municipios el derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos.
Por último, con fundamento en el principio constitucional expuesto con anterioridad de que la defensa del medio ambiente corresponde a todos los poderes públicos, con arreglo a la distribución de competencias contenida en la Constitución, la Jurisprudencia ha remarcado el carácter compartido de éstas. Así, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 102/95, por la que se resuelven los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, señala, entre otros aspectos: "el carácter complejo y polifacético que tienen las cuestiones relativas al medio ambiente determina que afecte a los más variados sectores del ordenamiento jurídico y provoca una correlativa complejidad en el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas; el medio ambiente da lugar a unas competencias, tanto estatales como autonómicas estratificadas por niveles, donde el estatal ha de ser suficiente y homogéneo, pero mejorable por así decirlo para adaptarlo a las circunstancias de cada Comunidad Autónoma". Esta es, también, la articulación de la normativa supranacional de la Unión Europea respecto de la que corresponde a los estados miembros por virtud del principio de subsidiariedad, cuyo sentido hace referencia a que se debe actuar en la escala política-administrativa más adecuada, aunque el problema sea general. Resulta especialmente significativo que el V Programa Comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible (1993-2000), aunque sea a nivel programático, declare expresamente que las Administraciones locales -y regionales- tienen un papel importante a la hora de garantizar un desarrollo sostenible, más aún, en relación con el medio ambiente urbano; dicho Programa declara expresamente, en virtud del dicho principio, que la responsabilidad con respecto a la calidad del medio ambiente urbano y para adoptar las medidas correctoras, va a ser de la incumbencia de las autoridades competentes, principalmente de las locales.
Lo anterior no empece a la afirmación con la que se iniciaba esta Consideración sobre que el medio ambiente es una materia tan especial que sólo su enunciación (medio ambiente) excede no ya del ámbito local sino del autonómico y estatal, por cuanto afecta a toda la colectividad. Esta misma idea subyace en la STC 149/1991, por la que se resuelven los diversos recursos de inconstitucionalidad contra la Ley de Costas, al afirmar: "En general, sea cual sea la Administración competente, no pueden las restantes permanecer pasivas, (...) obliga a todas las Administraciones con competencias confluyentes sobre las costas (estatal, autonómica, local) a efectuar las comprobaciones necesarias y a tramitar las denuncias que reciban, sin perjuicio de dirigirse a las autoridades que estimen competentes para imponer las sanciones que procedan".
TERCERA. Las competencias autonómicas y locales en la Ley Regional 1/1995, de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia.
Presupuesto para determinar el alcance de la potestad sancionadora de la Comunidad Autónoma y de los Ayuntamientos, es el conocimiento de las competencias ejecutivas que la Ley regional reconoce a ambas Administraciones en materia de disciplina ambiental.
Esta ley, al igual que otras leyes autonómicas aprobadas con anterioridad en dicha materia, como la Ley 10/1991, de 4 de abril, para la Protección del Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid o la Ley 7/1994, de 18 de mayo, de Protección Ambiental de Andalucía, se centra primordialmente en el control preventivo de las actividades que tengan incidencia en el medio ambiente tratando de modernizar y adaptar los sistemas de control existentes a las peculiaridades de la Región de Murcia , superando el sistema establecido en el RAMINP, cuya aplicación ha sido desplazada en el ámbito regional. Este control preventivo de actividades se instrumentaliza a través de la evaluación de impacto y de la calificación ambiental, con carácter previo al otorgamiento de licencia municipal.
La Ley regional 1/1995 considera la gestión ambiental como una responsabilidad compartida entre la Administración Autonómica y los Ayuntamientos. Así se extrae de su Exposición de Motivos, cuando señala:
"La Ley de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia reconoce la corresponsabilidad de la Administración local en la gestión ambiental, y, por ello, potencia el papel de los municipios asignándoles competencias en el proceso de autorización previa...."
"El Título II regula los procesos preventivos de evaluación y calificación de actividades que puedan afectar al medio ambiente, como responsabilidad compartida entre las Administraciones regional y local."
Esta función compartida se concreta en el articulado, mediante reconocimiento de las distintas facultades que integran la disciplina ambiental (prevención, corrección y sanción), de la siguiente manera:
En cuanto al control previo de las actividades potencialmente contaminantes, la Ley encomienda la evaluación de impacto ambiental de las actividades recogidas en su Anexo I a la Consejería competente en materia de medio ambiente (artículo 18), mientras que atribuye a los Ayuntamientos el control de las denominadas actividades calificadas, recogidas en el Anexo II; si bien las recoge como competencias propias de los municipios de población superior a 20.000 habitantes y de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, aunque delegables, respecto a los restantes municipios (artículo 23). En este punto hay que recordar que las leyes sectoriales autonómicas pueden atribuir las competencias a los Ayuntamientos en función de su capacidad de gestión (artículo 2 LBRL). Las excepciones al reconocimiento de la competencia municipal en este control previo (calificación) las constituyen las actividades de ámbito supramunicipal, las que por su repercusión y a instancia del Ayuntamiento afectado aconsejen la intervención de la Consejería y las actividades que se desarrollen en áreas de sensibilidad ecológica, que no afecten a núcleos urbanos o rurales.
2. Medidas de Vigilancia.
El artículo 36 de la Ley regional atribuye la concesión del acta de puesta en marcha y funcionamiento a los Ayuntamientos o a la Consejería de Medio Ambiente, según corresponda; en este mismo sentido, el artículo 37 señala que corresponde a los Ayuntamientos y a la Consejería de Medio Ambiente, en sus respectivos ámbitos competenciales, la comprobación y vigilancia del cumplimiento de las condiciones impuestas en las actas de puesta en marcha y el seguimiento de los programas de vigilancia ambiental. En este mismo sentido, el Decreto nº. 27/1998, de 14 de mayo, que desarrolla el citado artículo 37.2 de la Ley Regional en el aspecto de las Entidades Colaboradoras en Materia de Calidad Ambiental, recoge entre sus funciones (artículo 2) "la asistencia a la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura y Agua y a las Entidades Locales, en el ámbito de sus respectivas competencias, para el ejercicio de las funciones que la Ley 1/1995, les atribuye.....".
3. Medidas sancionadoras.
El alcance de las competencias sancionadoras será objeto de posterior Consideración, conjuntamente con el análisis de los artículos cuya interpretación suscita la presente consulta. Baste señalar a este respecto que el artículo 78 de la Ley 1/1995 reconoce la potestad sancionadora de la Administración Regional y de los Ayuntamientos, en el ámbito de sus respectivas competencias.
Específicamente, en materia de vertidos de aguas residuales industriales al alcantarillado, también se produce un reparto del ejercicio de la potestad sancionadora. Así el Decreto Regional 16/1999, de 22 de abril, que desarrolla la precitada Ley, establece que corresponde a la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura y Agua, la instrucción y resolución de los procedimientos sancionadores en caso de: a) Vertidos que entrañen grave riesgo para la salud humana y los recursos naturales o causen daños a las infraestructuras de saneamiento o depuración de aguas residuales; b) Concesión de autorizaciones municipales de vertidos que incumplan las condiciones establecidas en las evaluaciones o calificaciones, o en el caso de que se expidan dichas autorizaciones sin el informe de la citada Consejería. A los Ayuntamientos les corresponde la instrucción y resolución de los procedimientos sancionadores por vertidos industriales a la red de alcantarillado municipal sin la autorización correspondiente, o por el incumplimiento de las condiciones que se impusieron en la misma.
En materia de ruidos, el Decreto Regional 48/1998, de 30 de julio, que desarrolla también la Ley regional, señala que corresponde a los Ayuntamientos la potestad sancionadora y la vigilancia y control de todo tipo de actividades e industrias susceptibles de generar ruido ambiental, dejando a salvo las competencias autonómicas en los procedimientos de evaluación y calificación ambiental.
Por último, debemos señalar que la Ley Regional reconoce la potestad reglamentaria local, proporcionando cobertura legal a los desarrollos posteriores previstos de las ordenanzas municipales, especialmente respecto al régimen de infracciones en materia medioambiental. Baste citar como ejemplo de este reconocimiento de la potestad reglamentaria local la remisión a la misma que efectúa el artículo 54 y la disposición adicional cuarta de la Ley regional. También resulta importante destacar, de acuerdo con lo expuesto anteriormente, que de la tipificación de las diversas infracciones recogidas en el artículo 72 de la Ley se deriva la habilitación a los Ayuntamientos para introducir especificaciones al cuadro de infracciones, respetando las previstas en la citada Ley (artículo 129 de la Ley 30/1992 y 2.2 del Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora), o la posibilidad de sancionar en cuantías superiores a las máximas previstas en la LBRL (disposición adicional única de la Ley 11/1999). Este tema resulta de especial importancia a tenor de la doctrina general del Tribunal Constitucional y Tribunal Supremo sobre los principios que deben presidir en materia de infracciones y sanciones administrativas, de tal suerte que es necesario que una ley, aunque sea de forma general, determine los supuestos punitivos constitutivos de infracciones así como las sanciones correspondientes (STS, de la Sala 3ª, de 6 de febrero de 1996).
CUARTA. La potestad sancionadora de la Administración Regional y los Ayuntamientos en la Ley 1/1995.
El título V de la Ley, denominado de disciplina ambiental, está dividido en dos capítulos, el primero "Disposiciones Generales" y el segundo, "Medidas Disciplinarias", abarcando este último las medidas cautelares, tipificación de infracciones, sanciones, plazo de prescripción, y procedimiento sancionador. Precisamente los artículos cuya interpretación concreta motiva la presente consulta, se incardinan en los dos capítulos (el artículo 65 en el I y el 78 en el II, respectivamente), ambos con la denominación de "órganos competentes". Para clarificar su alcance se ha acudido principalmente a una interpretación sistemática de la Ley, en relación con los restantes preceptos y con el reparto de funciones que efectúa la Ley regional, sin olvidar los restantes criterios interpretativos recogidos en el artículo 3 del Código Civil:
1. Sobre el artículo 65 de la Ley 1/1995, "Órganos Competentes".
Sin perjuicio de las competencias sustantivas de los municipios o de otros órganos de la Comunidad Autónoma, corresponde a la Consejería de Medio Ambiente ejercer las potestades administrativas ordenadas a la prevención, vigilancia, corrección y sanción ambiental".
En este precepto -inserto en las Disposiciones Generales del Título V- se distingue:
a. Su párrafo introductorio ("Sin perjuicio de las competencias sustantivas de los municipios o de otros órganos de la Comunidad Autónoma") que procede del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de Evaluación de impacto ambiental, diferencia las competencias sustantivas para la realización o autorización del proyecto (que pueden corresponder a los Ayuntamientos o a otros órganos de la Comunidad Autónoma) de las competencias de los órganos ambientales, que de acuerdo con el artículo 9 de la Ley 1/1995, son la Consejería competente en materia de medio ambiente y los que en cada Ayuntamiento tengan atribuidas las competencias en materia de calificación ambiental. Esta salvedad es útil para diferenciar anomalías que se producen en el ambiente, que constituyen o pueden constituir una infracción ambiental, y la causa que las produce, que puede suponer la intervención de otros órganos sustantivos para imponer una disciplina de otro género. Pero más aun, este párrafo viene a dejar a salvo las competencias de los órganos que conceden la autorización o licencia, de acuerdo con la legislación que le resulte aplicable, diferenciando los bienes jurídicos protegidos. A título de ejemplo, la Ley Regional 12/1986, de Medidas para la Protección de la Legalidad Urbanística en la Región de Murcia, tipifica como infracción la realización de actos de edificación o usos del suelo sin disponer de licencia o sin ajustarse a la misma, correspondiendo las medidas de protección de la legalidad urbanística a los Ayuntamientos y, en defecto de actuación municipal, a la Dirección General competente en materia de urbanismo.
En cuanto a las competencias sustantivas de los Ayuntamientos cabe destacar la competencia municipal para el otorgamiento de licencias (tanto de obras como de actividad o de apertura; artículo 21.1,q de la LBRL) habiéndose declarado inconstitucional la previsión de algunas disposiciones autonómicas de suspender directamente los efectos de una licencia municipal en el supuesto de infracciones urbanísticas graves, con la consiguiente paralización de los actos de edificación o usos del suelo (STC 46/1992,) ya que sólo tienen esa potestad los Tribunales de Justicia, sea cual sea la materia sobre la que trate el acto a impugnar (STS, Sala 3ª, de 14 de octubre de 1992). De ahí que algunas leyes autonómicas en materia ambiental (así el artículo 42 de la Ley 10/1991, de la Comunidad de Madrid) se hayan remitido al artículo 65 LBRL con la consiguiente impugnación ante los Tribunales para el supuesto de una resolución municipal que infrinja el ordenamiento jurídico. Sin embargo, no es éste el supuesto que contempla el apartado a) del artículo 72.1 de la Ley 1/1995 (cuya aplicación ha sido también objeto de controversia en los asuntos remitidos), ya que ésta tipifica "la iniciación o ejecución de obras, proyectos y actividades sin licencia o autorización, o sin ajustarse a las condiciones medioambientales impuestas por la calificación ambiental o por la declaración de impacto ambiental". Sin perjuicio de que la expresión "sin licencia" haya de entenderse sin calificación ambiental (como se especifica en la segunda parte de este precepto) para distinguir el bien jurídico ambiental, cuya tutela corresponderá a la Administración Autonómica o local, de acuerdo con los criterios de reparto de la Ley de otros bienes cuya tutela corresponda al municipio (adecuación al ordenamiento urbanístico). En ningún caso este supuesto puede dar cobertura a la incoación de un expediente por la Consejería competente en materia de Medio Ambiente por no disponer de licencias de obras (el bien jurídico protegido es otro) por cuanto la competencia, en este supuesto, corresponde a los Ayuntamientos, como se ha expuesto anteriormente.
b. El segundo inciso de este artículo señala que "corresponde a la Consejería de Medio Ambiente ejercer las potestades administrativas ordenadas a la prevención, vigilancia, corrección y sanción ambiental".
Este precepto, formulado con carácter general (se refiere a todas las competencias que engloba la disciplina ambiental, desde las preventivas hasta las sancionadoras, pasando por las de vigilancia o corrección), asigna a la Consejería de Medio Ambiente -en congruencia con su consideración de órgano ambiental de la Comunidad Autónoma- el ejercicio de las distintas facultades que la Ley encomienda a la Administración Regional, con el alcance y requisitos que aquélla determina. Este apartado se englobaría dentro de las competencias de autoorganización que ostenta la Administración Regional "ad intra", lo que significa también atribuir a esta Consejería el ejercicio de las competencias en materia de gestión ambiental que las distintas leyes sectoriales estatales que incidan sobre el medio ambiente reconozcan a las Comunidades Autónomas.
Coincide este Consejo con la afirmación recogida en el Informe de los Servicios Jurídicos de la Secretaría General de la Consejería consultante (Antecedente Tercero) en el sentido de que este artículo no puede ser entendido de manera que el ejercicio de todas las potestades en materia de disciplina ambiental correspondan a la Administración Regional, puesto que esta interpretación iría en contra del articulado de la Ley, que reconoce competencias a los Ayuntamientos para las precitadas facultades, como se ha expuesto en la Consideración anterior. También en los desarrollos de la propia Ley regional (Decretos nº. 48/1998, de 30 de julio, de Protección del Medio Ambiente frente al Ruido y nº. 16/1999, sobre Vertidos de Aguas Residuales Industriales al Alcantarillado, ya citados) se recogen dichas competencias municipales (disposición adicional tercera y artículo 9, respectivamente).
Lo anterior no desvirtúa tampoco la afirmación contenida en el Informe de la Asesoría de Apoyo Jurídico del Centro Directivo competente (Antecedente Segundo) relativa a que la Ley configura la competencia en materia de disciplina ambiental como una función compartida entre los municipios y la autoridad regional; sin embargo, esta articulación de competencias no puede llegar a calificarse de "indistinta" (salvo para los casos en que exista riesgo grave e inminente para el medio ambiente) de manera que se trata del ejercicio por diversos órganos de una misma función, sobre idéntica materia. En efecto, la Ley 1/1995 establece (en el mismo Título V) una serie de criterios para el ejercicio de las competencias por cada Administración. Inclusive, aun cuando ambas competencias se entienda que concurren en una misma materia, existen criterios utilizados jurisprudencialmente, tanto por el Tribunal Constitucional como por el Tribunal Supremo, para delimitar cuál es la actuación que pudiera ser preferente en relación con la pretendida por otra Administración territorial, cuestión que será objeto de análisis posterior.
2. Sobre el artículo 78 de la Ley 1/1995 "Órganos Competentes".
Dice el expresado artículo:
"Corresponde a la Administración regional y a los Ayuntamientos, según su respectiva competencia, la incoación, instrucción y resolución del procedimiento sancionador en las materias señaladas en esta Ley y en las demás normas de protección ambiental".
De este artículo, que se inserta en el capítulo II (Medidas Disciplinarias) se destaca:
a. Se refiere a una de las potestades de la disciplina ambiental que cita el artículo 65 precitado, la de sancionar, reconociendo, como en otros aspectos de la Ley, las competencias tanto de la Administración Regional como de los Ayuntamientos. El artículo siguiente 79 de la misma ley concreta los órganos competentes y las cuantías respectivas.
b. Del inciso "según su respectiva competencia" se extrae uno de los criterios delimitadores para el ejercicio de esta potestad por parte de las Administraciones Autonómicas y Municipal, lo que será objeto de consideración posterior. Esta forma de delimitación del ejercicio de competencias fue también utilizada por los antecedentes legislativos autonómicos; así la Ley 10/1991, de la Comunidad de Madrid, recoge en su artículo 37 que: "Corresponde a la Agencia del Medio Ambiente o a los Municipios la incoación e instrucción del procedimiento sancionador en las materias de sus respectivas competencias", o la Ley de Costas, de 28 de julio de 1988, que establece que "la imposición de multas corresponderá a la Administración competente por razón de la materia...." (artículo 99). Por tanto, cada Administración será competente para sancionar en las materias de su competencia. La Consideración Tercera de este Dictamen hace referencia a las competencias que la Ley regional atribuye a la Administración Regional y a los Ayuntamientos.
c. Respecto a la alusión a "las demás normas de protección ambiental", serán éstas las que determinen el alcance de las competencias autonómicas y locales respecto a la submateria de que se trate. Así, como se recoge en el expediente remitido, la nueva Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos establece la competencia sancionadora de los Alcaldes cuando se trate de residuos urbanos, en el supuesto previsto en el artículo 34.3, b, de la Ley: "el abandono, vertido o eliminación incontrolado de cualquier tipo de residuos no peligrosos sin que se haya producido un daño o deterioro grave para el medio ambiente o se haya puesto en peligro grave la salud de las personas".
De lo expuesto con anterioridad se desprende que los artículos 65 y 78 de la Ley 1/1995 no son contradictorios sino complementarios, ya que el segundo representa la concreción del ejercicio de una de las potestades de la disciplina ambiental, que enumera con carácter general el primero. Lo anterior no obsta a que la Ley regional podría haber regulado de forma más nítida el régimen de actuación de la Administración Autonómica respecto a los supuestos sometidos a calificación ambiental por los Ayuntamientos, en defecto de actuación municipal, por las razones que se expondrán seguidamente.
QUINTA. Criterios para el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración Autónomica.
Así pues, partiendo de la consideración expuesta con anterioridad relativa a que la normativa regional reconoce las competencias tanto autonómicas como locales en materia medioambiental, ésta proporciona una serie de criterios para el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente:
1. Así, el primero, expuesto en la Consideración anterior, es el criterio delimitador contenido en el artículo 78 de la Ley 1/1995, que hace referencia a la "competencia respectiva". Por tanto, habrá que estar a las materias que esta Ley y sus desarrollos reglamentarios atribuyan a la Administración Regional para el ejercicio de la potestad sancionadora. Este mismo criterio se plasma en otros artículos de la Ley, como el 70 relativo a la suspensión de obras, el 37, que se refiere a las actas de puesta en marcha, y el 67, sobre restauración del medio.
2. El segundo criterio es el contenido en el artículo 70 de la Ley 1/1995, que hace referencia a una intervención subsidiaria de la Administración Regional en aquellos supuestos sujetos a calificación ambiental de competencia municipal. Así, este precepto, atinente a la medida cautelar de suspensión de actividades -en las circunstancias descritas-, establece (en sus apartados 2 y 3) que la Consejería podrá requerir al Ayuntamiento para que proceda a la suspensión y si el órgano competente no la efectuara en el plazo que se le indicara -no inferior a 15 días- aquélla adoptará las medidas oportunas para preservar los valores ambientales, pudiendo disponer la paralización de actividades. En este artículo no se menciona expresamente la posibilidad de utilizar medidas sancionadoras, si bien de su literalidad ("medidas oportunas, incluyendo la paralización de obras"), se desprende la facultad de adoptar otras medidas de carácter disciplinario, como corrobora también: a) la atribución de la potestad sancionadora a la Consejería de Medio Ambiente en los artículos 65 y 78 y la tipificación como infracciones muy graves (artículo 72) de las circunstancias recogidas en el artículo 70; b) la mención expresa a esta potestad sancionadora que se contiene en el artículo 71 para los supuestos de riesgo grave o inminente; c) la previsión contenida en el artículo 77,4.7) para que el órgano que disponga la incoación del expediente ratifique las medidas cautelares recogidas en los 70 y 71 de la Ley; y, d) la propia naturaleza temporal de esta medida cautelar, en función de la resolución del expediente sancionador correspondiente que culmina con las sanciones previstas en el artículo 74 de la Ley. Esta intervención subsidiaria de la Administración autonómica, además de la concurrencia de las circunstancias descritas, está sujeta a unos requisitos formales (requerimiento previo sobre si se han adoptado dichas medidas u otras y, en todo caso, si hay actuación municipal) ya que su ejercicio por el municipio enerva la posibilidad de actuación por parte de la Administración autonómica, siendo preferente en estos supuestos la actuación municipal. Este mecanismo de coordinación coincide con el adoptado por los Tribunales, en relación con la aplicación del RAMINP (STS, Sala 3ª, de 17 de mayo de 1996), al señalar: "la facultad inspectora por los órganos de las Comunidades Autónomas está supeditada al hecho de que la autoridad municipal no adopte las medidas oportunas, y sólo ante la falta de actuación resulta habilitada la Administración autonómica que actúa por subrogación para ejercer la potestad sancionadora". En relación con lo expuesto, es preciso destacar que en los expedientes concretos remitidos (apartado 1.3 del Informe de los Servicios Jurídicos de la Secretaría General), se señala que "no consta actuación alguna ante el Ayuntamiento", lo que plantea la necesidad de cumplir previamente los requisitos previstos en la Ley para esta actuación subsidiaria.
3. Un tercer criterio que se extrae es el reconocimiento de la competencia indistinta de los Ayuntamientos y de la Administración Regional en los supuestos en que exista riesgo grave o inminente para el medio ambiente, debiendo de comunicar la Consejería las medidas adoptadas a los Ayuntamientos (artículo 71).
Los criterios anteriormente expuestos no difieren de los utilizados jurisprudencialmente, tanto por el Tribunal Constitucional como por el Tribunal Supremo, para delimitar la actuación que pudiera ser preferente en el supuesto de competencias concurrentes sobre un mismo espacio físico, cuales son el criterio de la competencia y de la prioridad temporal.
4. También hay que tener en cuenta -para el ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración Regional- los principios informadores recogidos en el artículo 4 de la Ley 30/1992 (modificada por la Ley 4/1999) que han de presidir las relaciones entre las Administraciones Públicas, entre los que cabe citar: la ponderación, en el ejercicio de las competencias propias, de la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones, así como facilitar a estas Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.
Esta ponderación en el ejercicio de las competencias propias aconseja tener presente, por parte de la Administración Regional en el ejercicio de las competencias sancionadoras, las reconocidas por la Ley y sus desarrollos reglamentarios a los Ayuntamientos, la intervención subsididaria en los supuestos de calificación ambiental competencia de estos previo cumplimiento de los requisitos previstos (siendo preferente, inclusive, la actuación municipal en el supuesto de competencia indistinta), y el ejercicio de la potestades sancionadoras en las actividades que de forma grave o muy grave afecten al medio ambiente. La aplicación de los anteriores criterios podría evitar la situación descrita en el Informe del Centro Directivo de fecha 20 de diciembre de 1998, sobre su posicionamiento de competencia indistinta entre la Administración Regional y los Ayuntamientos: "...los instrumentos habilitados para ello, en sí correctos, como lo es el modelo de competencias indistinto, han conducido a resultados prácticos contrarios al propósito con que se adoptaron. No se ha logrado una acción y control directos de las actuaciones medioambientales por parte de los servicios de la CA porque aquellos han quedado bloqueados, y en parte neutralizados, por el desbordamiento de volumen de trabajo. Y no se ha logrado hacer aquello sin que se resintiese el ejercicio normal y simultáneo de las competencias de los municipios porque éstos, lejos de sentirse molestos por la penetración en su terreno de la Comunidad Autónoma, se han sentido más bien aliviados y les ha faltado tiempo para desentenderse y abandonar. Lo que, como es obvio, ha generado un desplazamiento del grueso de las denuncias hacia la CA, que no ha venido sino a colmar su propia saturación".
Por otra parte, la aplicación de estos criterios de coordinación permite evitar la duplicidad de sanciones administrativas, vedada por el principio "non bis in idem", recogido en el artículo 133 de la Ley 30/1992: "No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento". Sobre este principio y en relación con el reparto de competencias entre la Administración Autonómica y la local, resulta bastante clarificadora la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Murcia, de 9 de noviembre de 1999, sobre la precitada Ley 12/1986, en la que se señala: "Este reparto de competencias en el ejercicio de la potestad sancionadora en materia urbanística requiere de la imprescindible coordinación, a fin de no incurrir en duplicidad de procedimientos sancionadores, con la eventual concurrencia de sanciones prohibida por la Ley 30/1992, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento".
Asímismo reseñar, respecto a las competencias autonómicas y locales previstas en las restantes leyes sectoriales ambientales, que habrá de estarse a la asignación concreta de funciones que contengan, de conformidad con lo previsto en el artículo 2 LBRL.
Finalmente, pese a los criterios expuestos con anterioridad, si la Consejería consultante considerara necesario clarificar el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de ambas Administraciones mediante una modificación legislativa, procedería mejorar la tipificación de algunas infracciones (por ejemplo la prevista en el artículo 72.1,a de la Ley) de manera que se distinguiera claramente el bien jurídico protegido de otros cuya tutela corresponde a otras Administraciones.
A la vista de las anteriores Consideraciones, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA. La Ley regional 1/1995 considera la gestión ambiental como una responsabilidad compartida entre la Administración Autonómica y los Ayuntamientos, lo que concreta con el reconocimiento de las distintas facultades que integran la disciplina ambiental (Consideración Tercera).
SEGUNDA. Los artículos 65 y 78 de la Ley 1/1995 son complementarios y no contradictorios, ya que este último representa la concreción del ejercicio de una de las facultades de la disciplina ambiental, la potestad sancionadora, que la Ley encomienda a los Ayuntamientos y a la Comunidad Autónoma, según su respectiva competencia, mientras que el primero, dejando a salvo las competencias sustantivas de los Ayuntamientos y de otras Consejerías, asigna a la Consejería competente en materia de medio ambiente el ejercicio de las facultades integrantes de la disciplina ambiental (prevención, vigilancia, corrección y sanción) que la Ley atribuye "ad intra" respecto a la Administración Regional (Consideración Cuarta).
TERCERA. Para el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, la Ley 1/1995 proporciona los siguientes criterios (Consideración Quinta):
- El ejercicio de la potestad sancionadora en las materias de su competencia (artículo 78).
- Actuación subsidiaria prevista en el artículo 70 (que se extiende a la adopción de las medidas oportunas, incluidas las sancionadoras) para los supuestos sujetos a calificación ambiental que competan a los Ayuntamientos, previo cumplimiento de los siguientes requisitos: concurrencia de las circunstancias descritas en el citado artículo y comunicación al Ayuntamiento para que proceda a la adopción de las medidas correspondientes, en un plazo que como mínimo será de quince días.
- Competencia indistinta de la Comunidad Autónoma y de los Ayuntamientos en los supuestos en que exista riesgo grave o inminente para el medio ambiente (artículo 71).
CUARTA. La Ley regional 1/1995 reconoce la potestad sancionadora de los Ayuntamientos en las materias de su competencia (artículo 78). Estas competencias, según la citada Ley, se extienden, en cuanto al control previo de actividades, a las calificadas recogidas en el anexo II (artículo 23) que asuman como propias o delegadas. También se les reconoce competencias en la concesión del acta de puesta en marcha y funcionamiento, así como la comprobación y vigilancia del cumplimiento de sus condiciones (artículos 36 y 37). Específicamente en materia de ruidos y vertidos de aguas residuales industriales al alcantarillado, los Decretos 48/1998 y 16/1999 les reconocen, respectivamente, la potestad sancionadora y la vigilancia y control de todo tipo de actividades e industrias susceptibles de generar ruido ambiental, y la instrucción y resolución de los procedimientos sancionadores por vertidos industriales a la red de alcantarillado municipal sin la autorización correspondiente o por el incumplimiento de las condiciones que se impusieron en la misma.
Asímismo, ejercerán la potestad sancionadora en aquellas materias que se les atribuya por una normativa sectorial, sea estatal o autonómica, en ejercicio de un título competencial que afecte al "medio ambiente", citándose a estos efectos, a título de ejemplo, la Ley 10/1998, de 21 de abril, Reguladora de Residuos.
QUINTA. El principio de coordinación que ha de presidir las relaciones entre las distintas Administraciones Públicas implica que la Administración Regional ha de ponderar en el ejercicio de sus competencias la totalidad de los intereses públicos implicados y, en las competencias sancionadoras, el ejercicio preferente por los Ayuntamientos de las competencias que les atribuye la Ley y sus desarrollos reglamentarios, así como la intervención autonómica en aquellas actividades que de forma grave o muy grave afecten al medio ambiente.
No osbtante, V.E. resolverá.
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