Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2005/T-917-05.htm
Timestamp: 2019-09-21 21:58:30
Document Index: 144267381

Matched Legal Cases: ['artículo 23', 'artículo 31', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 23', 'artículo 31', 'Artículo 3', 'Artículo 7', 'Artículo 8', 'artículo 90', 'artículo 19', 'artículo 6']

T-917-05
Sentencia T-917/05
DERECHO DE PETICION-Alcance y contenido/DERECHO DE PETICION-Respuesta oportuna, clara y de fondo/DERECHO DE PETICION-Diligencia del Ministerio de Relaciones Exteriores en informar el resultado de sus gestiones
Referencia: expediente T-1091216
Bogotá, D. C., dos (2) de septiembre de dos mil cinco (2005).
El señor Alberto Mendoza Arouni, interpuso acción de tutela ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en contra del Ministerio de Relaciones Exteriores, el día dieciocho (18) de febrero de 2004, con el propósito de que se le protegiera su derecho de petición (artículo 23 de la C.P.). Para fundamentar su petición el actor alega los siguientes:
1.1. En la primera parte de su comunicación, en ejercicio del derecho de petición, el actor solicitó la intervención diplomática de la Ministra ante la Embajada de México en Colombia, con miras a obtener el cumplimiento del contrato de arrendamiento del inmueble de su propiedad, ubicado en la carrera 14 No. 80 – 44 de Bogotá D.C., en los siguientes términos:
1.1. Disponer la Intervención Diplomática del Ministerio a su buen cargo, ante la Embajada de la República de México en Colombia, representada por el Señor Embajador Luis Ortiz Monasterio, en procura de lograr la solución del Conflicto Contractual existente entre la mencionada Representación Diplomática y el Suscrito, -suscitado por el incumplimiento por parte de la Embajada- del Contrato Privado, en virtud del cual le dí en arrendamiento el Inmueble de mi propiedad ubicado en la Carrera 14 No 80 - 44, de la nomenclatura urbana de Bogotá D.C.. Tal Intervención deberá llevarse a cabo, ajustando para ello la conducta ministerial a lo ordenado por el Auto del 8 de Marzo de 1993 (confirmatorio en súplica ordinaria del Auto del 16 de Febrero de 1992) dictado por la - Sala de Casación Civil - de la H. Corte Suprema de Justicia, transcrito en la Sentencia del H. Consejo de Estado, fechada a 25 de Agosto de 1998, Expediente IJ-001, cuyo texto transcribo en los Fundamentos de estas Peticiones.[1]
1.2. Para obtener la resolución del Conflicto aludido, se deberá lograr que en cumplimiento del Contrato de Arrendamiento suscrito, vigente por prórrogas sucesivas, se me pague la totalidad de lo adeudado por los siguientes conceptos: los Cánones de Arrendamiento y los Intereses Moratorios causados en mi favor, a partir del mes de Enero del año 2000 y hasta el momento en que se me restituya el Inmueble; las Sanciones por Incumplimiento del Contrato, pactadas en el mismo; los Daños ocasionados al Inmueble; los Perjuicios causados, a titulo de daño emergente y lucro cesante, conforme a la liquidación que presentaré en el momento oportuno; y las demás acreencias derivadas de la tenencia del Inmueble por parte del Ente Diplomático ( Ej. el pago de los Servicios Públicos adeudados, así como las Sanciones y Costos de Reinstalación de los mismos ).
1.3. Efectuado lo anterior, intervendrá el Ministerio, para que se proceda a decidir, de común acuerdo entre los contratantes, la finalización del arrendamiento y se restituya el Inmueble, llevando a cabo su entrega en la forma prevista en la Ley y en las Cláusulas pertinentes del Contrato de Arrendamiento.”
“2. Adicionalmente, en ejercicio del DERECHO DE PETICIÓN DE CONSULTA, respetuosamente le, solicito a ese Ministerio conceptuar acerca de :
2.1. Si los Contratos de Arrendamiento legalmente celebrados entre una Embajada domiciliada en Colombia, debidamente representada por su respectivo Embajador y un Ciudadano particular Colombiano, son o no, negocios jurídicos privados de los denominados por el Derecho Internacional"Actos Gestionis"?.
2.2. Si dichos negocios jurídicos denominados "Actos Gestionis", se rigen por el Derecho Privado del Estado en que se celebran, y, si las Autoridades Judiciales de éstos, pueden o no conocer y decidir respecto de las controversias que surjan con ocasión de su celebración, ejecución, cumplimiento y terminación. O si por el contrario, dichos negocios jurídicos, están amparados por la "Inmunidad de Jurisdicción" que se concede a los "Actos de Imperi" o "Actos de Soberanía ", conforme a lo reglado en la Convención de Viena de 1961 ?.
2.3. Absueltos por el Ministerio a su cargo los interrogantes formulados en los numerales 2.1. y 2.2., comedidamente le solicito conceptúe si el Contrato de Arrendamiento que suscribí con la Embajada de México en Colombia, para todos sus efectos, se regula por el Derecho Privado Colombiano; y si para obtener su cumplimiento puedo acudir a la Jurisdicción especializada Civil - Comercial Colombiana?. En caso de no ser la Jurisdicción Civil - Comercial Colombiana la competente, pregunto, debo acudir a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa Colombiana?.
2.4. Qué consecuencias se derivarían del hecho de que el Estado Colombiano le concediera a Estados Extranjeros o a sus Agentes Diplomáticos, Inmunidad de Jurisdicción para los "Actos Gestionis" que realicen en Colombia, con detrimento de los Derechos Fundamentales de Ciudadanos Colombianos, como el de la Protección de la Vida, Honra, y Bienes; el Derecho a la Igualdad; el Derecho al Acceso a la Justicia; y el Derecho al Debido Proceso?.
2.5, Ruego, finalmente, indicarme la normatividad jurídica que fundamente cada uno de los Conceptos solicitados en los numerales 2.1.; 2.2.; 2.3.; Y 2.4., del DERECHO DE PETICIÓN DE CONSULTA que formulo.”
A su vez el artículo 31 del mismo texto, al consagrar la inmunidad de jurisdicción penal para los agentes diplomáticos, extiende la misma a la jurisdicción civil y administrativa, con excepciones, entre las cuales figura: "si se trata... a) de una acción real sobre bienes inmuebles particulares radicados en el territorio del Estado receptor, a menos que el agente diplomático lo posea por cuenta del Estado acreditante para los fines de la misión".
En cuanto a la distinción por usted planteada entre "actos gestionis" y "actos de imperii", tal elaboración de la doctrina europea presenta no poca complejidad, como señala Cahier: "La complejidad de la cuestión hace que en materia de inmunidad de los Estados la jurisprudencia no dé soluciones precisas ni coherentes". (CAHIER, P. Derecho Diplomático Contemporáneo. p. 323).
El Ministerio de Relaciones Exteriores, en nota a usted dirigida, suscrita por el Encargado del Despacho del Director General del Protocolo, con fecha 10 de octubre de 2000, manifestó que "no le compete a ésta -Cancillería-, en el estado en que se encuentra la controversia, constituirse en uno de los sujetos de la misma", concepto que comparte este Despacho.
Debe señalarse que los Tratados válidamente concluidos se incorporan al ordenamiento jurídico nacional (art. 224 Constitución Política).”
En este orden de ideas permítame llevar a su conocimiento que las gestiones de buenos oficios que hemos adelantado y que son de su conocimiento, han buscado una cercanía cordial, al igual que una solución justa para las partes, sin poder entrar a determinar responsabilidades, las que sólo podrían ser el resultado de proceso judicial.
Como puede observar señor Mendoza, la participación de este Ministerio no puede tildarse carente de eficacia, pues los buenos oficios por nosotros ofrecidos no pueden apartarse de una clara y transparente objetividad.”
Sostiene que la Ministra no absolvió las consultas por él formuladas “en ejercicio del DERECHO DE PETICIÓN DE CONSULTA, de manera precisa, individualizada y fundamentada, tal como lo exige la técnica de la argumentación jurídica.”, y termina afirmando que “De la lectura de la Comunicación suscrita por el señor Sintura Varela(...), sólo puede colegirse que no ofrece ninguna respuesta adecuada a mi PETICIÓN y que, menos aún, contiene las soluciones al conflicto contractual y a los daños y perjuicios irremediables que se le han causado a mi patrimonio.”
Alega además que posteriormente, en Oficio del 6 de junio de 2000, la Dirección General de Protocolo se dirigió al señor Mendoza para informarle que la Embajada de México proponía solucionar la controversia mediante la cancelación de los gastos de arreglos del inmueble, previa la presentación por el señor Mendoza de un presupuesto sobre los mismos y bajo la condición de inspección previa por “un arquitecto de confianza.”, propuesta que fue rechazada por éste bajo el argumento de que “el ingreso a la edificación se podría interpretar como una aceptación tácita de entrega por parte del arrendatario”.
“(...)Como usted bien lo afirma, este despacho realizó una gestión de buenos oficios con el objeto de crear el clima favorable que llevara a las partes a buscar una salida al diferendo de manera directa. Sin embargo, dicha intervención no puede ir más allá de dicho cometido, pues actuar en el sentido que usted propone conllevaría a intervenir como juez o como parte en una controversia derivada de una relación que vincula únicamente a las partes en el contrato”.
(...)no le compete a ésta, en el estado en que se encuentra la controversia, constituirse en uno de los sujetos de la misma.
(...)Dado que de las aproximaciones preliminares no se obtuvieron resultados satisfactorios que dejaran entrever la disposición de solucionar este impase entre el arrendador y el arrendatario, consideramos entonces agotada en esta instancia la gestión que le competía al Ministerio.
(...)En este orden de ideas, consideramos que corresponde a las partes impetrar las acciones que estimen necesarias para dilucidar la controversia.”
“(...)con ocasión de la reunión realizada en este despacho el día 19 de septiembre de 2003, relacionada con el derecho de petición suscrito por el señor ALBERTO MENDOZA AROUNI, y en tal sentido se hace necesario conocer las gestiones adelantadas por esta Misión diplomática para encontrar una solución al problema planteado por el citado ciudadano.
Agradecemos así mismo, se nos haga conocer de ser posible fotocopia de toda la documentación que sobre este particular se haya cursado.”
“(...)Como no podrá escapar al buen criterio de ese Ministerio, esta Embajada mantuvo, hasta donde fue posible, buena disposición para tratar de llegar a un acuerdo satisfactorio pero no así el señor Alberto Mendoza Arouni, quien durante mucho tiempo se negó a reunirse con el Abogado Consultor y finalmente presentó una propuesta a todas luces inaceptable para esta Embajada y para el Gobierno de México.”
Agrega que no existe norma que faculte a la Cancillería para actuar como autoridad decisoria o judicial, ni para iniciar investigaciones judiciales, así como tampoco tiene la posibilidad de pronunciarse sobre aspectos procesales, “dentro de los cuales se incluye la determinación de los diferentes procedimientos a seguir respecto de este tipo de situaciones, atendiendo a la distribución de competencias existente en la administración pública.”.
6. La sentencia de primera instancia, proferida por la Sección Segunda Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, denegó la solicitud efectuada por el actor, por considerar que si bien era cierto el derecho que le asistía de formular peticiones y solicitudes ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, éste no está “en la obligación de responder a las mismas, cuando aquellas pretendan se absuelvan interrogantes que nada tienen que ver con las funciones a él atribuidas”. En su criterio, el Ministerio se dirigió oportunamente en reiteradas ocasiones al peticionario, para informarle que no tenía la competencia para actuar como juez o parte en la controversia y que de acuerdo con sus funciones, su intervención se limitaba a realizar una gestión de buenos oficios.
2. La Corte debe resolver, si conforme a las funciones que le asiste al Ministerio de Relaciones Exteriores, éste dio respuesta oportuna, adecuada y suficiente al derecho de petición de intervención diplomática realizado por el actor mediante comunicación del 27 de agosto de 2003, así como al derecho de petición de consulta también efectuado por el peticionario a través de la misma comunicación.
En consecuencia, la Sala debe determinar, en primer lugar, cual es el alcance del derecho fundamental de petición y en segundo lugar, si de conformidad con las funciones legales del Ministerio de Relaciones Exteriores, éste dio las respuestas que la ley y la Constitución le exigen.
Derecho de petición. Reiteración de jurisprudencia.
Así mismo, el artículo 5 del Código Contencioso Administrativo consagra la posibilidad de toda persona de realizar peticiones respetuosas y el artículo 6 del mismo Código establece un término de quince (15) días para que las autoridades resuelvan dichas peticiones.
i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.”[2]
Del mismo modo, en jurisprudencia posterior, la Corte agregó a los anteriores supuestos dos requisitos adicionales, uno primero en el sentido de que la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea la petición no la exonera del deber de responder[3], puesto que es deber de las autoridades remitir al particular al ente adecuado.
En ese sentido dijo la Corte: “Por ello, el Código Contencioso Administrativo al regular el ejercicio del derecho de petición en el ámbito administrativo establece el deber, en cabeza de la autoridad que recibe una solicitud o petición de un particular, de darle traslado a la entidad o autoridad pública competente, de forma que el interesado reciba respuesta oportuna a su petición (art. 33 C.C.A.).”[4]
En segundo lugar, la Corte señalo que ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado[5], puesto que no basta con su emisión o producción, si la misma no es oportunamente conocida por el actor.
5.2.Manifiesta igualmente el actor, que no recibió respuesta oportuna a su petición dentro del término contemplado en la ley.
En principio, el derecho de petición supone un término de 15 días para resolver e informar las solicitudes planteadas. Sin embargo, cuando la respuesta incluye la realización de gestiones administrativas adicionales, la Corte ha considerado que en estos casos el término puede tener una ampliación razonable.[6]
En ese sentido, cabe reiterar la jurisprudencia antes mencionada, toda vez que la respuesta al derecho de petición debe contener la totalidad de la información pertinente, pero no apareja que el contenido de ésta deba satisfacer los intereses del actor.[7]
Adicionalmente, el actor ya había elevado en varias oportunidades, el mismo derecho de petición ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, ante lo cual éste comunicó oportunamente en cada una de ellas, su falta de competencia para intervenir de manera directa como juez o parte en la controversia contractual con la Embajada de México, ofreciendo sus buenos oficios para tratar de lograr establecer un acuerdo entre el peticionario y la mencionada Misión diplomática.
No obstante la diligencia del Ministerio de Relaciones Exteriores en este asunto, las partes nunca lograron ponerse de acuerdo sobre sus diferencias. En consecuencia, dicha cartera declaró agotadas sus posibilidades de gestión: “En este orden de ideas, consideramos que corresponde a las partes impetrar las acciones que estimen necesarias para dilucidar la controversia.”
6. En cuanto a la segunda solicitud elevada por el actor en su comunicación del 27 de agosto de 2003, referente al derecho de petición de consulta, éste se orienta a que el Ministerio le informe si puede acudir a la jurisdicción civil colombiana para reclamar los derechos que considera conculcados. Para tales efectos formula cuatro preguntas distintas, a saber:
“2.1. Si los Contratos de Arrendamiento legalmente celebrados entre una Embajada domiciliada en Colombia, debidamente representada por su respectivo Embajador y un Ciudadano particular Colombiano, son o no, negocios jurídicos privados de los denominados por el Derecho Internacional "Actos Gestionis"?.
“En cuanto a la distinción por usted planteada entre "actos gestionis" y "actos de imperii", tal elaboración de la doctrina europea presenta no poca complejidad, como señala Cahier: "La complejidad de la cuestión hace que en materia de inmunidad de los Estados la jurisprudencia no dé soluciones precisas ni coherentes". (CAHIER, P. Derecho Diplomático Contemporáneo. p. 323).”
“2.2. Si dichos negocios jurídicos denominados "Actos Gestionis", se rigen por el Derecho Privado del Estado en que se celebran, y, si las Autoridades Judiciales de éstos, pueden o no conocer y decidir respecto de las controversias que surjan con ocasión de su celebración, ejecución, cumplimiento y terminación. O si por el contrario, dichos negocios jurídicos, están amparados por la "Inmunidad de Jurisdicción" que se concede a los "Actos de Imperi" o "Actos de Soberanía ", conforme a lo reglado en la Convención de Viena de 1961 ?.
“2.3. Absueltos por el Ministerio a su cargo los interrogantes formulados en los numerales 2.1. y 2.2., comedidamente le solicito conceptúe si el Contrato de Arrendamiento que suscribí con la Embajada de México en Colombia, para todos sus efectos, se regula por el Derecho Privado Colombiano; y si para obtener su cumplimiento puedo acudir a la Jurisdicción especializada Civil - Comercial Colombiana?. En caso de no ser la Jurisdicción Civil - Comercial Colombiana la competente, pregunto, debo acudir a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa Colombiana?.”
A su vez el artículo 31 del mismo texto, al consagrar la inmunidad de jurisdicción penal para los agentes diplomáticos, extiende la misma a la jurisdicción civil y administrativa, con excepciones, entre las cuales figura: "si se trata... a) de una acción real sobre bienes inmuebles particulares radicados en el territorio del Estado receptor, a menos que el agente diplomático lo posea por cuenta del Estado acreditante para los fines de la misión".”
“2.4. Qué consecuencias se derivarían del hecho de que el Estado Colombiano le concediera a Estados Extranjeros o a sus Agentes Diplomáticos, Inmunidad de Jurisdicción para los "Actos Gestionis" que realicen en Colombia, con detrimento de los Derechos Fundamentales de Ciudadanos Colombianos, como el de la Protección de la Vida, Honra, y Bienes; el Derecho a la Igualdad; el Derecho al Acceso a la Justicia; y el Derecho al Debido Proceso?.
“Debe resaltarse que la citada Convención no hace referencia a la inmunidad de jurisdicción de los Estados y que no existe un Tratado internacional del cual Colombia sea parte, que consagre la inmunidad de jurisdicción. Existe un proyecto de Convención sobre inmunidades de jurisdicción de los Estados, en el cual se ve que no existe consenso sobre este tema y que puede ser consultado en la página www.onu.org.”
“Debe señalarse que los Tratados válidamente concluidos se incorporan al ordenamiento jurídico nacional (art. 224 Constitución Política).”
“Artículo 3°.Funciones.
(…)4. Promover y salvaguardar los intereses del país y de sus nacionales ante los demás Estados, los organismos y conferencias internacionales y la comunidad internacional.
(…)19. Aplicar el régimen de privilegios e inmunidades a que se ha comprometido el Estado Colombiano.
(…)Artículo 7°. Dirección del Protocolo. Son funciones de la Dirección del Protocolo, las siguientes:
(…)10. Gestionar ante las autoridades nacionales la aplicación de los privilegios e inmunidades a que tengan derecho las misiones extranjeras y los miembros del personal de éstas, acreditados ante el Gobierno Nacional.”
(…)Artículo 8°. Oficina Asesora Jurídica. Son funciones de la Oficina Asesora Jurídica las siguientes:
(…)1. Elaborar, a petición del Ministro, de los Viceministros y del Secretario General, estudios y emitir conceptos sobre temas de Derecho Internacional Público y Privado y sobre la legislación nacional y su aplicación.
2. Preparar para el Ministro estudios y emitir conceptos sobre las relaciones entre el ordenamiento jurídico interno y el ordenamiento jurídico internacional.”
11. Sin embargo, dada la complejidad del tema y, en particular, la dificultad de un ciudadano para conocer los causes que le permitan ventilar un conflicto como el presentado, lo cierto es que, si lo tiene a bien el Ministerio puede, dentro del ámbito de su competencia constitucional e internacional, informarle cuales serían los medios de defensa a los que puede acudir para proteger sus derechos. En efecto, la existencia de actos de agentes diplomáticos que puedan estar cubiertos por la prerrogativa de la inmunidad, no equivale a que los habitantes del territorio se encuentren en total indefensión frente a posibles violaciones de sus derechos.
Primero.- CONFIRMAR las sentencias proferidas por la Sección Segunda Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, por las razones señaladas en esta sentencia.
Segundo.- ADVERTIR al Ministerio de Relaciones Exteriores que proceda, según lo indicado en la parte motiva, de esta providencia, en relación con la petición del accionante.
[1] La decisión judicial transcrita por el actor dispone lo siguiente: “….Mediante los procedimientos diplomáticos pertinentes, el Estado, por conducto del Ministerio de Relaciones Exteriores (art. XLI, num. 2 de la Convención) se encuentra en la obligación, en primer lugar, de prevenir, evitar o impedir la violación de normas colombianas…Y en segundo término, le corresponde al mismo Estado en caso de violación, hacer que se respeten las normas colombianas, que en materia extracontractual prescribe que “el que ha cometido un delito o culpa, que ha inferido daño a otro es obligado a la indemnización…” (art. 2341 del C.C.) lo que se traduce en el deber de procurar u obtener si fuere el caso, las reparaciones o resarcimientos de los perjuicios correspondientes, mediante seguridades previas (Vgr pólizas u otras garantías) o cancelaciones posteriores. b) La tendiente a verificar u obtener de acuerdo con los procedimientos y la fuerza ordinaria o especial de la diplomacia, según fuere el caso, la renuncia expresa o tácita a la inmunidad de jurisdicción (artículo XXXII), a fin de restablecer para dichos efectos el imperio del poder jurisdiccional colombiano dentro del territorio nacional. c) La de procurar, en defecto de la efectividad de las acciones anteriores, que opere en consecuencia el deber jurisdiccional a cargo del estado acreditante con relación a los eventuales casos no sometidos a jurisdicción ni a solución conforme al Estado Colombiano (artículo XXXI numeral 4º Convención de Viena Citada) d) en últimas el Estado Colombiano otorga la garantía de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que sufran los habitantes de Colombia cuando resulta causados por el hecho imputable de haber concedido la inmunidad jurisdiccional correspondiente (artículo 90, inciso 1º de la Carta), aun cuando resulte justificable en el campo de las relaciones internacionales.”.
[2] Sentencia T-377 de 2000.
[3] Sentencia T-219 de 2001.
[4] Sentencia T- 1089 de 2001.
[5] Sentencia T-249 de 2001.
[6] Así por ejemplo, en el caso de los derechos de petición en materia pensional la Corte ha señalado: “para la Sala es claro que la naturaleza misma de la solicitud de pensión, por los trámites internos que ella impone para su reconocimiento o denegación, hace del término de quince (15) días, un plazo muy breve para que la entidad resuelva en debida forma sobre éste. Razón por la que ha de entenderse que como en dicho término no puede darse una respuesta de fondo, núcleo esencial del derecho de petición, el Seguro Social ha de informar al solicitante si la documentación allegada está completa y en caso contrario señalar la que hace falta, así como advertir el término que empleará para resolver de fondo la solicitud. Término éste que debe ser igualmente razonable. Razonabilidad que queda a la discrecionalidad del funcionario, y que en su momento ha de ser evaluada por el juez de tutela, cuando tenga que resolver sobre la existencia o no de vulneración del derecho de petición en un caso concreto.
3.12. Así, mientras el legislador cumple su función de establecer un término razonable en que entidades como el Seguro Social deben emplear para dar respuesta a las solicitudes que sus afiliados, específicamente en materia de reconocimiento de pensiones, ha de entenderse que esta entidad debe aplicar por analogía el lapso contenido en el artículo 19 del decreto 656 de 1994, según el cual las solicitudes de pensión deben resolverse de fondo en un término máximo de cuatro (4) meses desde el momento en que se radique la respectiva petición. Hecho éste que tendrá que ser informado al solicitante en el lapso al que hace referencia el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo”. Sentencia T-170 de 2000.
[7] Cfr. Sentencia T-570 de 1995. “Desde luego, no puede tomarse como parte del derecho de petición una prerrogativa que lleve forzosamente a que la administración defina de manera favorable las pretensiones del solicitante.”