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Timestamp: 2017-08-20 17:22:16+00:00
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Le juge administratif et le droit de l’Union européenne : - Le petit Journal de Droit Public
Le juge administratif et le droit de l’Union européenne :
Catégories : #Droit administratif, #Droit de l'Union européenne
Le droit de l’Union européenne (UE) influence désormais des secteurs de plus en plus diversifiés des législations des Etats membres, par exemple en matière de législation économique et monétaire, de droit bancaire, de droit d’asile et d’immigration. Les actes de droit dérivé règlements et directives, couvrent de façon précise des champs très larges de notre droit. Par ses caractéristiques institutionnelles et par l’ampleur de sa production normative, l’Union européenne constitue, selon l’expression de la Cour justice de l’Union européenne (CJUE) un « ordre juridique » à part entière qui s’intègre aux ordres juridiques nationaux des Etats membres.
En outre, depuis la création des communautés européennes, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a, par sa jurisprudence, donné une pleine effectivité au droit de l’Union, par la consécration des principes de primauté, d’unité et d’effectivité (CJCE, 15 juillet 1964, Costa c/ ENEL, aff. 6/64 et CJCE, 9 mars 1978, Simmenthal, aff. 106/77) comme par l’interprétation téléologique des traités et des normes de droit dérivé (voir CJCE, 20 février 1979, Rewe-Zentral AG, aff. 120/78, dit « Cassis de Dijon » ; CJCE, 7 décembre 2000,Telaustria, aff. C/324/98).
Le juge administratif assure pleinement l’intégration du droit de l’Union européenne dans l’ordre juridique national
1) La reconnaissance des spécificités du droit de l’Union par le juge administratif
Effet direct et primauté du droit de l’Union européenne
L’effet direct du droit de l’Union a été consacré par la Cour dans l’arrêt Van Gend en Loos du 5 février 1963. Dans cet arrêt, la Cour énonce que le droit européen engendre non seulement des obligations pour les pays de l'UE mais également, à certaines conditions, des droits pour les particuliers, qui peuvent invoquer directement des normes européennes devant les juridictions nationales et européennes . Dans ce même arrêt, la Cour indique que le droit primaire est d’effet direct à condition que les droits ou obligations qu’il emporte concernent les particuliers, soient précises, claires, inconditionnelles, et qu’elles n’appellent pas de mesures complémentaires au niveau national ou européen. Le principe d’effet direct concerne également les actes issus du droit dérivé, mais sa portée dépend du type d’acte concerné. Si les règlements sont toujours d’effet direct (en vertu de l’article 288 du TFUE ; voir aussi l’arrêt Politi de la CJCE du 14 décembre 1971), les directives ne le sont qu’après expiration du délai de transposition et lorsque leurs dispositions sont claires, précises et inconditionnelles (cf. arrêt du 4 décembre 1974, Van Duyn).
Le Conseil d'État a progressivement étendu le bénéfice du régime de l'article 55 de la Constitution à l'ensemble des actes de droit de l’Union européenne, qu'il a accepté de faire prévaloir sur les lois : les règlements (CE, 24 septembre 1990,M.X, n° 58 657) et les directives (CE, Ass. 28 février 1992, S.A. Rothmans International France et S.A. Philip Morris France, n° 56 776). La supériorité du droit de l’UE vaut également pour les principes généraux dégagés par la cour de justice (CE, 7 juillet 2006, Société Poweo, n° 289 012 ; CE, 27 juin 2008, Société d'exploitation des sources Roxane, n° 276 848).
S’agissant de l’effet direct du droit de l’Union, par son arrêt Mme C (CE, Ass, 30 octobre 2009, n° 298 348), le Conseil d’Etat a mis un terme définitif aux controverses issues de la jurisprudence d’Assemblée du 22 décembre 1978,Ministre de l’intérieur c/ M. X (n° 11 604) dont la portée avait été progressivement atténuée. Cette décision reconnaît, à l’expiration du délai de transposition, l’effet direct « vertical ascendant » des directives, même non transposées. En vertu de cette jurisprudence, les particuliers peuvent se prévaloir, à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif, des dispositions précises et inconditionnelles d’une directive, lorsque l’État français n’a pas pris, dans les délais impartis, les mesures de transposition nécessaires.
Le droit de l’Union européenne bénéficie d’un statut constitutionnel spécifique
Le contrôle exercé par le juge administratif s’est adapté aux exigences propres du droit de l’Union européenne
Le juge annule tout acte administratif incompatible avec une norme du droit de l’Union. Pour les directives non encore transposées à l’issue du délai de transposition, le juge veille à ce que l’administration ne prenne pas d’acte règlementaire contraire aux objectifs qu’elles définissent (CE, 7 décembre 1984,Fédération française des sociétés de protection de la nature, n° 41 971). Une fois la directive transposée, le juge contrôle la conformité des actes administratifs de transposition au regard des objectifs définis par la directive. Le juge administratif vérifie donc que l’Etat s’est acquitté de son obligation de transposition complète et exacte. Il annule un acte administratif méconnaissant cette obligation (CE, 28 septembre 1984, Confédération nationale des sociétés de protection des animaux de France et des pays d’expression française, n° 28 467).
2) La reconnaissance des spécificités du droit de l’Union européenne emporte des conséquences importantes pour l’administration française
L’administration est tenue de ne pas appliquer et d’abroger les actes réglementaires contraires aux objectifs d’une directive (CE Ass., 3 février 1989,Compagnie Alitalia, n° 74 052). Le Conseil d’État a ici transposé au droit de l’Union européenne sa jurisprudence générale sur l’abrogation des règlements illégaux.
S’appuyant sur la jurisprudence de la cour de Luxembourg, le Conseil d’Etat a jugé que la responsabilité de l’Etat est engagée lorsqu’une autorité administrative adopte un acte administratif contraire au droit de l’Union européenne (arrêts Société Arizona Tobacco products et SA Philip Morris France précités), mais aussi du fait de lois méconnaissant les engagements internationaux de la France (CE Ass., 8 février 2007, Gardedieu, n° 279 522), notamment ses engagements européens. Cette dernière jurisprudence est venue compléter le régime traditionnel de responsabilité sans faute du législateur en cas de rupture de l’égalité devant les charges publiques (CE Ass., 14 janvier 1938, Société La Fleurette, n° 51 704) qui ne s’applique qu’aux préjudices « anormaux et spéciaux » et en l’absence de toute méconnaissance du droit international. Enfin, le Conseil d’État a consacré la responsabilité de l’Etat du fait des décisions de justice contraires au droit de l’Union européenne : elle est engagée en cas de violation manifeste d’une disposition du droit de l’Union ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers (CE, 18 juin 2008,M. A., n° 295 831).
Enfin, le Conseil d’État a accepté de contrôler le refus du Premier ministre d’engager la procédure de déclassement qui lui était demandée pour mettre en conformité des dispositions de forme législative (mais de nature règlementaire) avec le droit de l’Union européenne (CE Section, 3 décembre 1999, Association ornithologique et mammalogique de Saône-et-Loire, n° 199 622).
Le droit de l’Union européenne a influencé l’office même du juge administratif
1) L’autonomie de l’ordre juridique interne, préservée par le juge administratif, est encadrée par les principes d’effectivité et d’équivalence
L’autonomie institutionnelle et procédurale : un mécanisme de subsidiarité juridictionnelle inhérent aux techniques d'application du droit de l’Union
Afin d’assurer une application uniforme du droit de l’Union européenne, la Cour de justice a dégagé deux principes qui limitent cette autonomie
2) Un dialogue des juges a permis de concilier l’office du juge administratif comme juge national et comme juge de droit commun du droit de l’Union
Le Conseil constitutionnel, le Conseil d’État et la CJUE ont jugé que le contrôle prioritaire de la constitutionnalité des lois était compatible avec le droit de l’Union
Par un arrêt du 22 juin 2010, la CJUE a jugé qu’ainsi conçue, la QPC ne heurtait aucune règle du droit de l’Union (CJUE, 22 juin 2010, Melki et Abdeli, aff.C-188/10 et C-189/10). En adaptant sa jurisprudence pour regarder un mécanisme de contrôle prioritaire de la constitutionnalité des lois comme compatible avec le droit de l’Union, sous réserve que le juge national reste à même d’assurer à tout moment l’effectivité de ce droit et en se référant à la jurisprudence, notamment, du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État français, la Cour de Luxembourg a trouvé une solution qui permet de concilier la primauté et l’effectivité du droit européen dans l’ordre de l’Union et celle du droit constitutionnel dans l’ordre interne. La CJUE a ainsi tenu compte de la tradition constitutionnelle de la France qui constitue, avec celle des autres États membres, l’une des références de sa jurisprudence fondée sur l’article 6 du TUE.
Le dialogue des juges permet la convergence de nombreux principes juridiques nationaux et européens
La reconnaissance par le Conseil d’État du principe de sécurité juridique procède par exemple de dialogue. La CJCE avait reconnu ce principe en 1962 (CJCE, 6 avril 1962, Bosch, aff. 13/61) ; en conséquence, le Conseil d’État jugeait que ce principe de trouvait à s’appliquer lorsque la situation juridique qui lui était soumise était régie par le droit de l’Union européenne (CE, 19 juin 1992,FDSEA des Côtes du Nord, n° 65 432). L’approfondissement des jurisprudences de la CJUE et du Conseil d’État a conduit ce dernier, par une décision Société KPMG et autres du 24 mars 2006 (n° 288460) à reconnaître de façon générale un principe de sécurité juridique qui implique, notamment, d’édicter des mesures transitoires lorsqu’un changement de réglementation est susceptible de porter une atteinte excessive à des situations contractuelles en cours et qui ont été légalement formées.
Le juge administratif est conduit à appliquer des principes qui sont, à ce stade, propres au droit européen lorsqu’il est saisi d’un litige où celui-ci est applicable : ainsi, par la décision d’assemblée Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles et autres du 11 juillet 2001, le Conseil d’État a contrôlé le respect du « principe de confiance légitime » reconnu par la Cour de justice par un décret d’application d’un règlement européen.
C’est également à l’occasion d’un litige concernant la mise en œuvre du droit de l’Union européenne que le juge administratif s’est reconnu le pouvoir de préciser d’office - et non à la demande des parties – les conséquences nécessaires de l’annulation qu’il prononce (CE Ass., 20 juin 2001, M. X.Y., n° 213 229). Et c’est en s’inspirant de la jurisprudence de la Cour de Justice que le Conseil d’État a admis, en 2004, que le juge administratif pouvait moduler les effets dans le temps des annulations qu’il prononce (CE Ass., 11 mai 2004,Association AC!, n° 255 886).