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Timestamp: 2019-06-17 11:42:47+00:00
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VI. La fin des fonctions - Cours de droit administratif (2010-2011)
VI. La fin des fonctions
Les articles 21 à 25 de l’ARPG énumère les cas dans lesquels cessent les fonctions des agents :
l’accession à l’âge de la retraite (normalement 65 ans) où l’obtention d’un droit à une pension de retraite ;
la perte d’office et sans préavis de la qualité d’agent, de celui dont la nomination était irrégulière et a été retirée dans le respect des conditions de la théorie du retrait d’acte ;
la perte d’office et sans préavis de la qualité d’agent, de celui qui perd une des conditions d’accès à la fonction publique : la nationalité lorsqu’elle est requise, la jouissance des droits civils et politiques (en cas de condamnations pénales entraînant la privation de ces droits) ; cette perte d’office doit cependant faire l’objet d’une décision de l’autorité qui a une portée déclarative et qui peut faire l’objet d’une contestation devant le Conseil d’Etat ;
l’inaptitude médicale dûment constatée par le service de santé administratif, qui ouvre le droit à une pension prématurée ;
l’abandon de poste pendant plus de dix jours sans motif valable ; selon la jurisprudence, l’autorité ne peut toutefois décider que l’agent a abandonné son poste pendant plus de dix jours qu’après avoir vérifié scrupuleusement qu’il n’y a pas de motif valable à son absence ;
la révocation ou la démission d’office pour raisons disciplinaires (cfr supra) ;
le licenciement pour inaptitude professionnelle définitivement constatée ;
la démission volontaire définitivement constatée, selon les modalités fixées par les statuts ; traditionnellement, ces modalités ont trait à l’exigence d’acceptation de la démission par l’autorité et au délai raisonnable de préavis (selon la nature de ses fonctions) que doit donner l’agent démissionnaire.
Ces différents cas de fin des fonctions sont repris et aménagés par les différents statuts.
La possibilité de licenciement des stagiaires qui n’ont pas satisfait aux exigences du stage n’est pas reprise dans cette liste des hypothèses de fin des fonctions des agents. En effet, les stagiaires ne possèdent pas la qualité d’agent, même si certaines dispositions du statut leur sont applicables.
1 A. MOLITOR, L'administration de la Belgique, Bruxelles, CRISP, 1974, p. 283; A. STENMANS, La transformation de la fonction administrative en Belgique -Administration publique et société, CRISP, 1999, p. 47.
2 Voy. l'intervention de Ch. HUBERLANT, in L'autonomie communale en droit belge, Bruxelles, Larcier, 1968, pp. 164 et 165.
3 Voy. F. DELPEREE, "Belgique: La fonction publique et l'évolution de l'Etat", R.F.A.P., 1990, pp. 393 à 403.
4 La situation des membres du personnel des assemblées législatives et de l'ordre judiciaire a longtemps posé des problèmes en termes de protection juridictionnelle. A deux reprises, la Cour d’arbitrage a opéré un rapprochement entre ces types de personnel et les personnels des administrations « classiques ». Par un arrêt du 26 avril 1994, la Cour d'arbitrage a jugé que "les articles 415, alinéa 2 et 610 du Code judiciaire, combinés avec l'article 1088 du Code judiciaire, interprétés en ce sens que seul le procureur général près la Cour de cassation peut, sur les instructions du ministre de la Justice, introduire auprès de la Cour de cassation une demande en annulation d'une décision d'un procureur général infligeant la peine disciplinaire de l'avertissement ou de la censure à un greffier", viole les articles 10 et 11 de la Constitution parce que le greffier ne dispose pas personnellement d'un recours efficace comparable à celui qui appartient aux membres du personnel des exécutifs en pareils cas. Le même arrêt considère, se référant à l'article 53 de la Convention, que "quel que soit son champ d'application, l'article 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et, partant, la loi d'approbation du 13 mai 1955 ne violent pas les articles 10 et 11 de la Constitution, l'article 6.1 de la Convention devant nécessairement être interprété de manière à ne pas limiter les droits que le droit interne garantit aux greffiers de l'ordre judiciaire en matière disciplinaire et à ne pas y porter atteinte" (C.A., arrêt n 33/94, du 26 avril 1994, Rev. trim. dr. h., 1995, pp. 487 et s., obs. M. DUMONT, "Le droit à la protection juridictionnelle"). Par un autre arrêt, du 15 mai 1996 celui-là, la Cour d'arbitrage a dit pour droit que "le défaut de tout recours en annulation des actes administratifs émanant d'une assemblée législative ou de ses organes, alors qu'un tel recours peut être introduit contre des actes administratifs émanant d'une autorité administrative, viole le principe constitutionnel d'égalité et de non-discrimination inscrit aux articles 10 et 11 de la Constitution" en précisant que cette discrimination "ne trouve toutefois pas son origine dans l'article 14, alinéa 1er des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat" (C.A., arrêt n 31/96, du 15 mai 1996, J.T., 1997, pp. 2 et s., obs. H. SIMONART). Il résulte de ces deux arrêts qu'est condamnée l'absence de protection juridictionnelle efficace des greffiers de l'ordre judiciaire et des membres des assemblées législatives, puisque la jurisprudence constante du Conseil d'Etat leur refusait l'accès à son prétoire alors que les autres agents et fonctionnaires publics disposent d'un recours en annulation devant lui. Le législateur a répondu à l'appel de la Cour d'arbitrage: la loi du 25 mai 1999 a modifié l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat pour étendre le recours en annulation aux actes administratifs des assemblées législatives et de leurs organes - en ce compris les médiateurs -, ainsi qu'à ceux des organes du pouvoir judiciaire, de la Cour des comptes, de la Cour d'arbitrage et du Conseil supérieur de la Justice, en ce qui concerne notamment le personnel de ces institutions (Mon. b. du 22 juin 1999). Sur cette évolution, outre les notes d'observations déjà citées de M. DUMONT et H. SIMONART, voy. D. DELVAX, "La loi du 25 mai 1999 modifiant les lois coordonnées sur le Conseil d'Etat et le contrôle des actes administratifs des assemblées législatives", C.D.P.K., 2000, pp. 425 et s.; L. DE GEYTER et F. VANDENDRIESSCHE, "Het nieuwe artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State en de bevoegdheid van de Raad van State ten aanzien van de bestuurhandelingen van de wetgevende vergaderingen", T.B.P., 2000, pp. 97 et s.; H. SIMONART, “L’annulation pour excès de pouvoir des actes des officiers du ministère public”, A.P.T., 1996, pp. 57 et s.
5 Site internet du SPF Personnel et organisation, statistiques au 30 juin 2008. Voyez aussi la brochure "Aperçu des effectifs du secteur public", années 1999-2001.
6 Rapports annuels de l'Office national de sécurité sociale des administrations provinciales et locales (O.N.S.S.A.P.L.), et l’étude de J. PACOLET et V. COUDRON, « Le secteur public local en perspective », disponibles sur le site www.onssapl.be. Voy. M. HERBIET et D. DELHEZ, « La situation juridique du personnel communal : du statut au contrat ou le constat d’une dérive », Rev. Dr. Comm., 2003/4, pp. 2 et s.
7 Ainsi la loi du 22 juillet 1993 portant diverses mesures en matière de fonction publique (article 4) et l'arrêté royal du 22 décembre 2000 fixant les principes généraux du statut administratif et pécuniaire des agents de l'Etat applicables au personnel des Gouvernements de Communautés et de Régions et des Collèges de la Commission communautaire commune et de la Commission communautaire française ainsi qu'aux personnes morales de droit public qui en dépendent.
8La loi du 10 février 2003 relative à la responsabilité des et pour les membres du personnel au service des personnes publiques a désormais privé cette distinction d’une grande part de son utilité pratique, en soumettant tous les agents publics au régime de responsabilité des préposés. Voy. les commentaires de B. DUBUISSON, "La loi du 10 février 2003 relative à la responsabilité des personnes publiques et de leurs agents, J.T., 2003, pp. 507 et s.; D. DEOM, "La responsabilité civile des fonctionnaires: une page se tourne", Rev. dr. comm., 2003/3, pp. 8 et s.; Comp. avec le régime antérieur: B. LOMBAERT et M. VERDUSSEN, "La faute civile de l'administration, du ministre et de son cabinet", in La faute dans les différentes branches du droit, Actes de la journée d'étude Paul RIGAUX organisée à Louvain-La-Neuve le 10 juin 1999, pp. 79 et s. Pour plus de détails, voy. la partie du cours, consacrée aux contrôles.
9 Voy. en ce sens: P. LEWALLE, M. HERBIET, C. DRESSEN et P. COUMONT, "Le concept de fonction publique en droit belge. Essai de définition", A.P.T., 1997/1, pp. 25 et s., ici p. 44.
10 Arrêté royal du 30 mars 2001 portant la position juridique du personnel des services de police (Mon. b. du 31 mars 2001).
11 Cass., 17 nov. 1994, A.P.T., 1995/3, pp. 206 et s., obs. E. GILLET, "Le critère déterminant de la nature juridique de la relation de travail entre l'employeur public et ses agents"; Chron. dr. soc., 1995, pp. 125 et s., obs. J. JACQMAIN, "Une controverse tranchée à la tronçonneuse".
12 Voy. D. BATSELE, O. DAURMONT et Ph. QUERTAINMONT, Le contentieux de la fonction publique, Bruxelles, Nemesis, 1992, p. 44.
13 C.E., arrêts Grifnée, n° 6758, du 18 déc. 1958, obs. V. CRABBE, R.J.D.A., 1959, p. 44; Crevecoeur, n° 8851, du 13 oct. 1961; Colle et crts, n° 11.907, du 24 juin 1966; Zimmer et crts, n° 16.508, du 29 juin 1974; Knollenburg, n° 16.798, du 24 déc. 1974; Stassen, n° 18.825, du 9 mars 1978; Crabbe, n° 24.514, du 27 juin 1984, note F. KOEKELBERG, A.P.T., 1985, p. 133; Degive, n° 36.555, du 6 mars 1991. Pour une opinion critique au sujet de cette jurisprudence, voy. M. DUMONT, Bibliographie approfondie : D. BATSELE, O. DAURMONT et Ph. QUERTAINMONT, Le contentieux de la fonction publique, Bruxelles, Nemesis, 1992, in A.P.T., 1993, p. 55.
14 Renvoi au cours de droit constitutionnel de Hugues Dumont, ainsi qu’à F. DELPEREE, Le droit constitutionnel de la Belgique, Bruxelles, Bruylant, 2000, p. 769.
15 Loi du 19 décembre 1974 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats des agents relevant de ces autorités.
16 Voy. O. DAURMONT et E. GILLET, “Les principes généraux du statut des agents de l’Etat, des Communautés et des Régions”, J.T., 1990, pp. 653 et s.; J.-L. DE BROUWER et P. VANDERNOOT, “Les principes généraux du statut de la fonction publique de l’Etat, des Communautés et des Régions, ainsi que des organismes d’intérêt public qui en dépendent”, A.P.T., 1991, pp. 169 et s., F. LEURQUIN-DE VISSCHER, “Les principes généraux du droit de la fonction publique et la réforme de l’Etat”, Ann. dr., 1991, pp. 333 et s.; E. GILLET, “Les principes généraux du statut des agents de l’Etat, des Communautés et des Régions”, A.P.T., 1991, pp. 252 et s.; E. GILLET, “Les principes généraux du statut des agents de l’Etat ...”, A.P.T., 1994, pp. 282 et s.; F. LEURQUIN-DE VISSCHER, “Heurs et malheurs de l’arrêté royal fixant les principes généraux du droit de la fonction publique”, obs. sous C.E., arrêt Leclercq, n° 47.689, du 31 mai 1994, A.P.T., 1995, pp. 79 et s.
17 A propos de ce nouvel arrêté royal des principes généraux, voy. les contributions de F. LEURQUIN DE VISSCHER, "L'arrêté royal fixant les principes généraux du droit de la fonction publique: évolutions normatives et jurisprudentielles" et de K. LEUS, "Sens et non-sens de l'arrêté royal contenant les principes généraux de la fonction publique", in La réforme de la fonction publique (dir. R. ANDERSEN et K. LEUS), Bruxelles, La Charte, 2002, respectivement pp. 33 à 54 et pp. 57 à 73.
18 C.E., arrêt Jadot, n° 98.735, du 7 sept. 2001. Avis de la section de législation du Conseil d'Etat sur le projet d'arrêté royal du 11 juillet 2001 relatif à la pondération des fonctions de management et d'encadrement dans les services publics fédéraux et fixant leur traitement (Mon. b. du 13 juill. 2001, p. 24.237).
19 Voy. M. HERBIET, "Le statut du personnel communal et l'autonomie communale: bilan et perspectives", La Fonction publique locale en mutation, C.D.G.E.P./La Charte, 1995, p. 60; Ch. HUBERLANT, in L'autonomie communale en droit belge, Bruxelles, Larcier, 1968, pp. 164 et 165.
20 Article 145 de la Nouvelle loi communale, qui est devenu, en Région wallonne, l’article L 1212-1 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation.
21 Cass., 27 mai 1971, Pas., 1971, I, 886 et s., concl. W.-J. GANSHOF VAN DER MEERSCH, J.T., 1971, p. 470.
22 Voy. J. VELU et R. ERGEC, “La Convention européenne des droits de l’homme”, R.P.D.B., Complt, Bruxelles, Bruylant, 1990, pp. 82 et s., n°s 98 et 99; B. LOMBAERT, La Convention européenne des droits de l'homme dans le contentieux de la fonction publique belge, op. cit., pp. 4 et 5. En ce qui concerne le Conseil d’Etat, voy. B. HAUBERT et C. DEBROUX, “L’application du droit international par le juge administratif”, A.P.T., 1998/2, pp. 95 et s., spéc. pp. 116 à 124; P. LEMMENS, “De Raad van State en de internationale verdragen over de rechten van de mens”, T.B.P, 1987, pp. 367 et s., ici p. 368; J. SALMON, Le Conseil d’Etat, 2ème éd., Bruxelles, Bruylant, 1994, tome Ier, pp. 327 et s.
23 Voy. B. LOMBAERT, La Convention européenne des droits de l’homme dans le contentieux de la fonction publique belge, Bruxelles, Bruylant-Nemesis, 2001.
24 Voy. S. WEERTS, « L’européanisation de la fonction publique », in Etat des lieux de la fonction publique, Bruxelles, Bruylant, 2005, pp. 33 et s.
25 C.E., arrêt Martiny, n° 79.309, du 17 mars 1999, Rev. dr. comm., 1999/1-2, pp. 118 et s. Voy. aussi C.E., arrêt Ville de Liège, n° 119.057, du 7 mai 2003.
26 A ce sujet, voy. C. DRESSEN, « L’obligation d’établir un règlement de travail dans le secteur public », in Une terre de droit du travail : les services publics, Bruxelles, Bruylant, 2005, pp. 31 et s.
27 Voy. B. LOMBAERT, "Du personnel du centre public d'aide sociale", in Manuel de droit communal (dir. P. LAMBERT), tome II, La loi organique des centres publics d'aide sociale, Bruxelles, Nemesis-Bruylant, 1996, pp. 128 et s., ici pp. 163 et 164.
28 Pour un commentaire d'ensemble, voy. Ph. BOUVIER et B. LOMBAERT, "Le régime disciplinaire des agents communaux - Chronique de jurisprudence du Conseil d'Etat (1992-1998)", Rev. dr. corn., 1998/5, pp. 302 à 336.
29 Voy. J. JAUMOTTE, "Les principes généraux du droit administratif à travers la jurisprudence administrative", loc. cit.
30 A ne pas confondre avec les règles inscrites dans l'arrêté royal des principes généraux précité. A ce sujet, voy. F. LEURQUIN-DE VISSCHER, "L'arrêté royal fixant les principes généraux du droit de la fonction publique: évolutions normatives et jurisprudentielles", in La réforme de la fonction publique, Bruges, La Charte, 2002, p. 35; B. LOMBAERT, La discipline dans la fonction publique: où est la révolution copernicienne?, à paraître in A.P.T. (numéro spécial consacré aux réformes de la fonction publique).
31 C.E., arrêt Feuillien, n° 57.936, du 31 janv. 1996. Voy. égal. R. ANDERSEN, "Les principes généraux de la procédure d'élaboration de la décision administrative en droit belge", R.E.D.P., 1993, p. 138; J. JAUMOTTE, loc. cit., p. 677; Ph. BOUVIER et B. LOMBAERT, "Le régime disciplinaire des agents communaux", loc. cit.., p. 313, qui citent l'avis de l'Auditeur M. QUINTIN, avant l'arrêt Thiryfays, n° 33.633, du 3 fév. 1992. Adde: en matière disciplinaire, B. LOMBAERT, La discipline dans la fonction publique: où est la révolution copernicienne?, à paraître in A.P.T. (numéro spécial consacré aux réformes de la fonction publique).
32 Sur ce sujet, voyez la thèse de A. DE BECKER, De overheid en haar personeel juridische grondslagen van de rechtspositie van de ambtenaar, Brugge, Die keure, 2007.
33Voy. les auteurs cités par M. PÂQUES, De l’acte unilatéral au contrat dans l’action administrative, Bruxelles, Story-scientia, 1991, pp. 110 à 112.
34Pour une comparaison détaillée de ces régimes, voy. surtout A. BUTTGENBACH et J. DEMBOUR, “Nature du lien juridique unissant les administrations publiques à leurs agents”, R.J.D.A., 1958, pp. 1 et s.; E. GILLET, “La nature juridique de la relation entre l’administration et son agent”, A.P.T., 1990, pp. 6 et s., et la contribution du même auteur au Précis de fonction publique (dir. J. SAROT), Bruxelles, Bruylant, 1994, pp. 11 et s.
35L’article 2 du décret du 20 juillet 1831 consacrant le serment lors de la mise en vigueur de la monarchie constitutionnelle représentative, établit la formule du serment que doivent prêter notamment “tous les fonctionnaires de l’ordre administratif” (cfr infra).
36 Voy. C.E., arrêts Romano et Vanchieri, n° 81.199 et n° 81.200 du 23 juin 1999.
37Voy. l’article 48 de l’arrêté royal du 2 octobre 1937 portant le statut des agents de l’Etat, qui a servi de modèle à la plupart des autres statuts.
38Loi du 19 décembre 1974 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats des agents relevant de ces autorités. Voy. à ce sujet le chapitre consacré aux droits et obligations des agents publics, en particulier la section relative à la liberté syndicale.
39 C.E., arrêt T. c/ Etat belge, du 25 juin 1986, J.T., 1986, pp. 567 et s., avis M. LEROY ; Cass., 24 fév. 2005 (C.04.0121.F), Rev. Dr. Comm., 2005/4, pp. 39 et s., obs. B. LOMBAERT.
40 En ce sens également: J. JACQMAIN, "Le contrat de travail dans les administrations de l'Etat", Chron. dr. soc., 1991, pp. 329 et s; "Statutaires et contractuels: le Graal de l'égalité?", in Les agents contractuels dans la fonction publique régionale, Bruxelles, Bruylant, 1998, p. 165.
41 A ce sujet, voy. J. JAUMOTTE, "Les principes généraux du droit administratif à travers la jurisprudence administrative", loc. cit.
42 Voy. M. PAQUES et G. PARTSCH, "L'hypothèse du contrat dans la fonction publique locale", in La fonction publique locale en mutation, Bruxelles, C.D.G.E.P./La Charte, 1995, pp. 138 et 166.F; LEURQUIN-DE VISSCHER, “Le personnel contractuel des autorités régionales en Belgique”, in Le personnel contractuel des autorités régionales, Bruxelles, Bruylant, 1998, p. 39 ; S. GILSON et L. DEAR, « La modification unilatérale des conditions de travail : un fait unique, des conséquences multiples et variées », in Une terre de droit du travail : les services publics, Bruxelles, Bruylant, 2005, pp. 237 s. E. GILLET considère néanmoins que l’autorité peut modifier unilatéralement les clauses contractuelles, pour autant que la modification ne viole pas des dispositions impératives de la loi sur le contrat de travail du 3 juillet 1978. Voy., outre les études précitées, “Eléments d’évolution du droit de la fonction publique dans ses rapports avec le droit social”, Chron. dr. soc., 1986, p. 33.
43Voy. R. JANVIER, Contractanten in overheidsdiensten, Gent, Mijs en Breesch, 1997, p. 4.
44Cass., 8 déc. 1932, Pas., 1933, I, pp. 44 et s.; Cass., 22 oct. 1942, Pas., I, pp. 249 et s. Voy. aussi, implicitement, Cass., 29 avril 1960, Pas., I, pp. 1000 et s., J.T., 1960, pp. 718 et s.; Cass., 13 juin 1973, Pas., I, pp. 949 et s., note H. L.
45Voy. Cass. 5 nov. 1920, Pas., I, pp. 193 et s.; Cass., 12 juill. 1921, Pas., I, pp. 311 et s.; Cass., 30 avril 1936, Pas., I, pp. 230 et s., avec chaque fois les conclusions du Procureur général Paul LECLERCQ.
46M. PÂQUES, De l’acte unilatéral au contrat dans l'action administrative, Bruxelles, Story-scientia, 1991, pp. 114 à 117.
47Voy. notamment C.E.. arrêts Laloyaux, n° 4452, du 1er juill. 1955; Vandevelde, n° 5302, du 27 juill. 1956; Mevis et crts, n° 12.477, du 13 juill. 1967; Kinet et crts, n° 13.125, du 19 sept. 1968; Baeyens, n° 18.158, du 9 mars 1977 (cet arrêt est particulièrement explicite: “la collation des emplois publics n’est pas du domaine des relations contractuelles; les candidats à des fonctions publiques ne peuvent subordonner leur acceptation de ces fonctions à des conditions qui auraient pour effet de modifier les prescriptions légales et réglementaires selon lesquelles elles sont conférées”); Buydens, n° 23.397, du 23 juin 1983.
48Avis n° 78.976/VIII-9-1213, du 10 déc.1998, publié in C.D.P.K., 1999, n° 4, pp. 363 et s., avec la note de M. NIHOUL, intitulée "Les agents contractuels et les missions de police judiciaire et/ou administrative: l'eau et le feu?".
49De telles missions, qui impliquent une participation aux fonctions de police judiciaire et de police administrative, sont confiées à des agents du ministère de la Santé publique en application de la loi du 25 mars 1964 sur les médicaments (art. 14 à 19) et de la loi du 24 janvier 1977 relative à la protection de la santé des consommateurs en ce qui