Source: http://docplayer.cz/141217-Analyza-aktualniho-stavu-verejne-spravy.html
Timestamp: 2018-03-22 18:22:59+00:00
Document Index: 4114178

Matched Legal Cases: ['zákona č. 36', 'zákona č. 2', 'čl. 2', 'čl. 78', 'čl. 79', 'zákona č. 1', 'zákona č. 2', 'zákona č. 111', 'zákona č. 111', 'zákona č. 219', 'zákona č. 36', 'zákona č. 36', 'zákona č. 1', 'zákona č. 36', 'zákona č. 36', 'zákona č. 36', 'zákona č. 6']

Analýza aktuálního stavu veřejné správy - PDF
1 III. Analýza aktuálního stavu veřejné správy Ministerstvo vnitra
2 1. Ústřední státní správa Současný stav Nedostatky ústřední státní správy Organizace orgánů státu v území Cíle modernizace ústřední státní správy Horizontální koordinace a kooperace Horizontální dekoncentrace aplikace agenturního systému v ČR Stručné shrnutí Územní veřejná správa Dopady zákona č. 36/1960 Sb., o územním členění státu Krajské členění Okresní členění Neskladebnost územně správních jednotek Zákon o administrativním členění státu Komplikovanost výkonu veřejné správy Obce s rozšířenou působností Obce s pověřeným obecním úřadem Obce se stavebním úřadem Obce s matričním úřadem Obec provádějící vidimaci a legalizaci Obce s pracovištěm Czech POINT Návrh změn ve výkonu státní správy v přenesené působnosti Ostatní nedostatky Problematika malých obcí Klasifikace CZ - NUTS Vymezení samosprávných krajů Statutární města Zpřehlednění výkonu veřejné správy na území hlavního města Prahy Veřejnoprávní smlouvy Místní příslušnost Stručné shrnutí Financování územních samospráv Příjmy rozpočtů územních samosprávných celků Daňové příjmy Nedaňové a ostatní příjmy Dotace a transfery Příspěvek na výkon státní správy v přenesené působnosti Návrh variant financování výkonu státní správy v přenesené působnosti Varianta financování výkonu státní správy v přenesené působnosti pomocí standardů Zachování příspěvku na výkon státní správy za určitých změn Varianta financování výkonu státní správy v přenesené působnosti pomocí podílu na daních Shrnutí variant Další návrhy opatření v oblasti financování Posílení finanční autonomie obcí Nastavení pravidel při nefunkčnosti orgánů obce a zadluženosti obcí Dostupnost dotačních titulů pro územní samosprávy Přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků Stručné shrnutí Nedostatky systémového charakteru
3 4. 1 Problematika vztahu volený zástupce versus úřad Odpolitizování veřejné správy Postavení, práva a povinnosti úředníků veřejné správy Změny v právním prostředí v oblasti dozoru a kontroly Stručné shrnutí Modernizace veřejné správy a modernizace řízení Stanovení jasných priorit veřejné správy Vytvoření Mapy veřejné správy Procesní modelování agend a činností Úprava procesů standardizace Zvýšení transparentnosti veřejné správy Hodnocení dopadů regulace (RIA) elegislativa a esbírka Metody řízení kvality ve veřejné správě Stručné shrnutí Závěr
4 Úvod Předkládaný materiál vychází z usnesení vlády ze dne 20. července 2011 č. 559, o Základním rámci pro Koncepci dokončení reformy veřejné správy. Tímto usnesením vláda uložila ministru vnitra ve spolupráci s ministrem financí zpracovat a do 30. listopadu 2011 předložit vládě podrobnou analýzu aktuálního stavu veřejné správy včetně aktuálního stavu financování, a to za účelem dokončení reformy veřejné správy (dále jen analýza ). Impulsem pro zpracování analýzy, na kterou v následujících krocích naváže vytvoření vlastní Koncepce dokončení reformy veřejné správy, se staly jednak nesystémové organizační kroky některých resortů, ale zejména nedokončení či pouze formální provedení III. fáze reformy veřejné správy. Je možno konstatovat, že současné nedostatky v ústřední i územní veřejné správě lze z velké míry přičíst právě nedodržení cílů Koncepce reformy veřejné správy z roku Reforma veřejné správy představuje podstatný zásah do struktury veřejné moci a do vztahu mezi správou a občanem. Splnění účelu reformy a potvrzení oprávněnosti zásahu do stávajícího systému veřejné správy jsou významnými kritérii úspěšnosti reformy, jakož i schopnosti veřejné správy být skutečnou službou veřejnosti. Reforma veřejné správy v ČR byla započata obnovením obecní samosprávy, kdy byla přijata legislativa upravující organizaci správy státu v souladu s principy demokratizace a decentralizace ve veřejné správě. Reforma veřejné správy byla založena na širokém pojetí, zahrnovala: - reformu územní veřejné správy, - reformu ústřední státní správy, - modernizaci a zefektivnění veřejné správy. V minulosti byl kladen důraz především na reformu územní veřejné správy a reformy zbývajících dvou oblastí ve skutečnosti jako celek realizovány vůbec nebyly. Cílem státu by mělo být dosažení takového stavu, kdy bude možné veřejnou správu jako celek označit za efektivní. Důležité je zajištění určité stability ve veřejné správě, neboť neustálé a zpravidla nesystémové změny ve výkonu veřejné správy jsou jedním z faktorů, který činí veřejnou správu komplikovanou a tudíž netransparentní. Cílem zpracovatele je předložit vládě odbornou analýzu současného stavu veřejné správy s detekcí zásadních systémových nedostatků a variantními způsoby jejich odstranění tak, aby v rámci dokončení reformy bylo dosaženo hlavního cíle a to zefektivnit a zmodernizovat veřejnou správu podle aktuálních celospolečenských požadavků a zároveň podle ekonomických možností státu i územních samospráv. 1. Ústřední státní správa Pro organizaci a fungování ústřední státní správy je zásadním dokumentem zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů (kompetenční zákon). Kompetenčním zákonem je zřízeno 14 ministerstev a 11 dalších ústředních orgánů státní správy. Součástí ústřední státní správy jsou také jiné správní úřady s celostátní působností (v kompetenčním zákoně neuvedené) podřízené některému z ministerstev (např. Česká obchodní inspekce, Ústřední pozemkový úřad aj.). Působnosti ministerstev stanovuje kompetenční zákon (okruh působnosti ústředních orgánů státní správy, v jejichž čele je člen vlády České republiky, je stanoven v části druhé kompetenčního zákona). Ministerstva a ostatní ústřední orgány státní správy plní v okruhu své působnosti úkoly stanovené v zákonech a v jiných obecně závazných právních předpisech a úkoly vyplývající z členství České republiky v Evropské unii 3
5 a v ostatních integračních seskupeních a mezinárodních organizacích, pokud jsou pro Českou republiku závazné. V čele ministerstva stojí ministr, který odpovídá za výkon správy svěřené ministerstvu zákonem. Činnost ministerstev řídí, kontroluje a sjednocuje vláda České republiky (odst zákona č. 2/1969 Sb.). Efektivní fungování ústřední státní správy by mělo být založeno na principu vyváženosti poměru mezi nezbytnou samostatností ministerstev a požadavkem na koordinovanou činnost ústřední státní správy jako celku Současný stav V rámci připravené reformy veřejné správy měla být realizována v rámci III. etapy také modernizace ústřední státní správy, která ve skutečnosti jako celek neproběhla. Realizovány byly pouze určité dílčí kroky, zejména ve směru zvýšení stupně informatizace veřejné správy a zavedení hodnocení dopadů regulace v legislativní činnosti. Jako relativní klad lze hodnotit rovněž zachování základní kontinuity činnosti státní správy při značném rozsahu změn v jejím okolí. Za nejvýraznější úspěch se dají označit aktivity spojené s elektronizací ve veřejné správě (zavádění egovernmentu). Rozvoj elektronické veřejné správy hraje klíčovou roli při zefektivnění výkonu veřejné správy a poskytování veřejných služeb. Zvýšení efektivity výkonu veřejné správy je pak neodmyslitelně spjato s posílením konkurenceschopnosti ČR v mezinárodním prostředí. V našem právním prostředí se služby egovernmentu opírají zejména o tyto pilíře: - vybudování univerzálních kontaktních míst Czech POINT, - tvorba komunikační infrastruktury veřejné správy zprostředkující oběh dat, - umožnění elektronické komunikace přes datové schránky, - vytváření základních registrů veřejné správy (registr územní identifikace, adres a nemovitostí; registr obyvatel; registr osob; registr práv a povinností). Ve spojeném modelu převážnou většinu výkonných a realizačních úkonů směrem ke klientovi veřejné správy vykonávají územní samosprávné celky a nikoliv ústřední státní správa. Neprovedení či pouze formální provedení reformy způsobuje duplicity v činnostech, vznik nových agend bez zákonného zmocnění vyplývajícího z kompetenčního zákona a promítnutého do jednotlivých zvláštních zákonů vytváření agend nevrchnostenského charakteru, posilování vlivu tzv. servisních útvarů, výrazné posilování resortismu a ztrátu jednotného komplexního metodického řízení ministerstev jako uceleného hierarchického prvku veřejné správy. Modernizace by měla být zaměřena jak na oblast fungování ústřední státní správy, tak na oblast organizace ústřední státní správy. Velkým negativem je nevytvoření dostatečných podmínek pro naplnění hlavních úkolů ústřední státní správy obsažených v 22 a 24 kompetenčního zákona, a tím jsou tvorba koncepčních a strategických řešení a nedostatečné personální, ale i procesní podmínky pro péči o právní úpravu věcí patřících do působnosti konkrétního ústředního správního úřadu. Ústřední státní správa trpí nekoncepčností, krátkodobostí přijímaných systémových řešení a strategií. Tento problém vychází z nastavení organizace ústřední státní správy a charakteru její činnosti. Zásadním problémem je neexistence jasného rozsahu vykonávaných agend a v rámci nich činnosti jednotlivých ústředních správních úřadů a také nezajištění vzájemné koordinace a kooperace při řešení zásadních systémových a strategických opatření s dopady do jednotlivých oblastí veřejného života. Vše se promítá do častých, v řadě případů zcela neopodstatněných změn nejen v organizaci práce a personální stabilitě jednotlivých úřadů, ale zejména nepředvídatelností práva z pohledu občana a velkým rozsahem nadbytečné byrokratické zátěže a právní regulace. Veřejná správa na úrovni ústřední státní správy nedostatečně akcentuje moderní trendy řízení, včetně prvků běžně využívaných v privátním sektoru, které jsou hybnou silou rozvoje každé dobře fungující společnosti. To vše v době, kdy charakter veřejné správy postupně přechází z čistě vrchnostenského spíše ke kombinovanému vrchnostensko - službovému pojetí, které je již měřitelné a hodnotitelné z pohledu efektivity, kvality a účelnosti jednotlivých činností a procesních úkonů. 4
6 1. 2 Nedostatky ústřední státní správy Nedostatky současné ústřední státní správy lze rozdělit do více tematických částí (jejich kritika je obsažena i ve výstupech národních i mezinárodních studií): a) vysoká míra rezistence vůči zavádění moderních metod řízení organizace, b) neexistence centrální veřejně přístupné databáze o agendách a činnostech vykonávaných ústřední státní správou, c) neexistence standardizace jednotlivých procesních postupů, d) neexistence právního rámce práv a povinností úředníků státní správy, e) nadbytečná byrokratická zátěž, f) nízká úroveň horizontální koordinace výkonu státní správy, g) nedostatečná komunikace ústřední státní správy s územím či špatná koordinace komunikace, h) nízká kvalita informací o činnosti ústřední státní správy (občané nemají přístup k informacím o kvalitě činnosti ústředních orgánů). Územní samosprávné celky mají, na rozdíl od ministerstev, přirozenou motivaci zlepšovat své služby a snižovat běžné výdaje); ministerstvům chybí transparentnost, čitelnost, adresnost, i) nedostatečná znalost reálného výkonu státní správy v přenesené působnosti, j) neexistence osobní odpovědnosti, k) neflexibilní vnitřní struktura zaměstnanosti ve státní správě, vývoj počtu zaměstnanců v ústřední státní správě a personální nestabilita a přílišná politizace ústřední státní správy. ad. a) Vysoká míra resistence vůči zavádění moderních metod řízení Přetrvává konzervativní pohled na ústřední státní správu jako na výsostnou vrchnostenskou správu (asymetrický právní vztah mezi státem a občanem) jako proces daný konkrétním zákonem, jehož výstupem je právní úkon vůči občanovi a ten je neměřitelný a nehodnotitelný. Tento přístup je však v dnešním moderním světě již v řadě aspektů překonaný. Také organizace práce není na úrovni ústřední státní správy optimální (důkazem jsou existující multiplicity při výkonu konkrétních agend, opakované předávání stejných dat více ústředním správním úřadům bez sdílení ICT, atd.). Veřejnou správu (včetně vrchnostenské) již také dnes umíme nejen hodnotit z pohledu efektivity, účelnosti, kvality, ale zejména z pohledu účelovosti. Umíme již dnes s využitím moderních metod analyzovat jaký účel je naplňován, jak efektivně, jak účelně a v jaké kvalitě. Přesto se nám tyto prorůstové nástroje nedaří dostatečně rychle a úspěšně implementovat zejména na úrovni ústřední státní správy (i když i zde samozřejmě existují výjimky např. zpracování mapy agend vykonávaných v rámci MŽP apod.). ad. b) Neexistence centrální veřejně přístupné databáze o agendách a činnostech vykonávaných ústřední státní správou Základním nedostatkem je v současnosti neexistence ucelené a veřejně přístupné databáze působností jednotlivých ústředních správních úřadů daných platnými právními předpisy. Taková databáze je základem pro jakékoliv další kroky směřující ke zvýšení optimalizace a zefektivnění činnosti veřejné správy. Podle aktuálních informací nemá většina orgánů ústřední státní správy pro řadu svých činností zákonné zmocnění a činnosti vykonává na základě podzákonných norem, což je samozřejmě možné, ale není to zcela správné. Primárně činnost ústřední státní správy vyplývá v souladu s ustanovením hlavy I. čl. 2 odst. 3, hlavy III. čl. 78 a čl. 79 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, ze zákonů a z prováděcích právních předpisů k jejich provedení a v jejich mezích. Podle 21 zákona č. 2/1969 Sb. (kompetenční zákon) se ústřední státní správa řídí ve veškeré své činnosti ústavními a ostatními zákony a usneseními vlády. Vláda by však neměla rozšiřovat rozsah agend a činností vykonávaných ústřední státní správou nad rámec zákonných zmocnění a bez příslušné kompetence obsažené v kompetenčním zákoně. V řadě případů 5
7 (tato skutečnost je potvrzena nedávno probíhajícím procesem ohlášení agend podle 51 až 56 zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech) orgány ústřední státní správy přesně nevědí, které agendy jsou v rámci jejich úřadu vykonávány a zda mají zákonné oprávnění k jejich výkonu. Zhruba 20 % činností vykonává ústřední státní správa bez zákonného zmocnění (byť v souladu s platnou právní úpravou na základě usnesení či nařízení vlády) a na základě takových činností vyžaduje plnění úkolů i např. směrem k územním samosprávným celkům (aktualizace dat v rejstřících, zpracovávání dotazníkových šetření, apod.), ale i po občanech či institucích mimo veřejnou správu. U některých agend již neexistuje ani relevantní celospolečenská potřeba či aktuální objednávka. Jako první krok je tedy nezbytné zpracovat přesnou databázi přehledu agend, vykonávaných jednotlivými ústředními správními úřady na základě zákonného zmocnění a také zpracovat databázi těch působností (agend a v nich vykonávaných činností), které vyplývají z podzákonné úpravy a nemají žádné zákonné opodstatnění. Ministerstvo vnitra, ve spolupráci s ostatními ústředními správními úřady, zahájilo první etapu přípravy optimalizace veřejné správy, vytvořením centrálního přehledu působností (agend a v rámci nich vykonávaných činností) podle zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, ve znění pozdějších předpisů. Na základě tohoto zákona bude mít Ministerstvo vnitra do konce roku 2011 k dispozici první přehled agend vykonávaných na základě zvláštních zákonů. Druhým systémovým nedostatkem ústřední státní správy (na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností tento nedostatek již ve většině případů neexistuje) je neznalost procesů, jakými je výkon konkrétních agend v konkrétním ústředním správním úřadu realizován. Tento nástroj, který je běžně a velmi úspěšně realizován v privátním sektoru, je možné úspěšně aplikovat i ve veřejné správě. O jeho přínosech svědčí kvalitně realizované procesní modelování agend u některých územních samosprávných celků a jeho pozitivní přínosy vedoucí ke snížení veřejných výdajů vynakládaných na zajištění činnosti daného úřadu. Cílem je zavést standardizovaný postup při procesním modelování agend nejen na úrovni těch ústředních správních úřadů, které ještě tento nástroj nevyužívají, ale zejména jejich dekoncentrátů, včetně státních fondů, agentur, příspěvkových organizací a také obcí. Výstupy z projektu Procesní modelování agend realizovaného Ministerstvem vnitra budou k dispozici k 1. červenci Následně by měl probíhat trvalý proces optimalizace realizace jednotlivých činností právě s využitím procesních modelů. ad. d) Neexistence právního rámce práv a povinností úředníků státní správy Česká republika patří mezi dvě členské země EU (spolu s Velkou Británií), které nemají účinnou právní úpravu práv a povinností státních úředníků. Tato skutečnost se promítá do nejistoty úředníků při plnění povinností vyplývajících nejen z platné právní úpravy, ale také z pokynů nadřízených (zejména nejvyšších politických představitelů stojících v čele úřadu). Neexistence zvýšené právní ochrany se promítá vysokým stupněm inflace a účelových změn v personálním složení jednotlivých úřadů ústřední státní správy, což se negativně projevuje nekoncepčností, nekonzistencí a nedostatkem střednědobého a dlouhodobého strategického plánování vývoje v jednotlivých svěřených oblastech veřejného života. Výjimkou nejsou ani obměny až na referentské úrovni po politických změnách ve vedení státu. ad. e) Nadbytečná byrokratická zátěž Regulace je základním prostředkem státu, který slouží k zajištění veřejných zájmů a jejich ochrany. Regulaci představují právní předpisy, které stanovují pravidla chování, ve státě uznaná za právně závazná, jejichž dodržování je vynutitelné veřejnou mocí. Právní předpisy v ČR obsahují poměrně velké množství povinností nejrůznějšího druhu. Ty kladou na příslušné adresáty enormní nároky a dopadají na ně v podobě nepříjemné zátěže finančních, časových a personálních nákladů, které je nutno na splnění předmětných povinností vynaložit a které podstatným způsobem omezují jejich činnost. Veřejnost kritizuje příliš mnoho byrokracie a řešení životních situací hodnotí z vlastní 6
8 zkušenosti jako časově náročné, nejasné a nesrozumitelné postupy, které se točí jakoby v kruhu bez možnosti dosáhnout výsledku. Vysoká regulační zátěž (např. administrativní) obtěžuje adresáty regulace, vyvolává vznik dalších nákladů a omezuje jejich činnost. Do popředí zájmu vlád v mnoha státech se v posledních letech dostává otázka měření a snižování administrativní zátěže. Po úspěšné realizaci projektů zacílených na měření a snižování administrativní zátěže dopadající na podnikatele (pomocí tzv. Standardního nákladového modelu, dále jen SCM) se obrátila pozornost i na jiné skupiny či subjekty, které rovněž trpí v důsledku značného množství informačních povinností a byrokratických překážek na občany, veřejnou správu, na určité profesní či sociální skupiny či na neziskové organizace. Dle metodiky SCM se administrativní zátěží rozumí náklady, které je třeba vynaložit na splnění informačních povinností stanovených právními předpisy. Rovněž používaný pojem byrokratická zátěž je chápán v poněkud širším slova smyslu a vedle uvedených nákladů na splnění informačních povinností zahrnuje i náklady způsobené různými administrativními překážkami a postupy při realizaci práva (náklady z prodlení, zbytečně vynaložené, obtěžující, iritující, změnové apod.). Česká republika se doposud zabývala zjišťováním, měřením a snižováním administrativní zátěže u podnikatelů a částečně i u občanů a nevládních neziskových organizací. Naproti tomu doposud nebyla věnována speciální pozornost snižování administrativní zátěže u veřejné správy samotné (k jejímu snížení dochází nepřímo prostřednictvím opatření zaměřených na snižování administrativní zátěže u ostatních subjektů) nebo u vybraných profesních skupin, kde je zvýšené administrativní zatížení zjevné (např. policisté, učitelé, lékaři). Právní předpisy tvoří ovšem pouze jeden z faktorů, které se podílejí na nadměrné administrativní zátěži. Řada problémů vzniká na úrovni interních normativních aktů jak ústředních správních úřadů, tak dalších správních struktur. Povinnosti dané právními předpisy se často v nadměrném rozsahu konkretizují z hlediska své formy a v mnoha případech se pak instituce zabývá více evidencí a vykazováním než hodnocením podstaty vykonané činnosti. Jedním z velmi významných principů regulujících nadbytečnou byrokratickou zátěž je hodnocení dopadů regulace tzv. RIA. Tento nástroj má eliminovat přijetí zbytečné byrokratické zátěže promítnuté do právní regulace. Zásadní je tedy zavedení hodnocení dopadů regulace nejen v rámci legislativního procesu (kdy se jedná o hodnocení dopadů konkrétní připravované právní regulace), ale zejména v etapě před vznikem legislativního procesu (do legislativního procesu propustit pouze nezbytnou právní regulaci, ostatní potřeby řešit nelegislativním řešením). Velmi důležité je také provádět hodnocení dopadů ex post, tedy zpětnou kontrolu účinnosti a efektivnosti dopadů přijaté a realizované právní regulace. V minulých letech a nejvíce za úřednické vlády, byl význam a přínosy hodnocení dopadů regulace účelově snižovány a byly činěny různé pokusy zrušit tento významný kontrolní a kvalitativní prvek jako povinný. V současnosti se zdá, že hodnocení dopadů regulace patří opět z pohledu vlády mezi priority a převod výkonu této agendy na Úřad vlády může nejen institucionálně, ale i věcně napomoci významu hodnocení dopadů regulace. Ministerstvo vnitra připravilo a předalo v rámci delimitace agendy hodnocení dopadů regulace novelu Obecných zásad hodnocení dopadů regulace, která by měla implementovat hodnocení dopadů regulace před vznikem legislativního procesu, měla by stanovit pravidla, v jakých případech se RIA neprovádí, standardizovat proces hodnocení tam, kde musí být implementován a ulehčit tak zpracovatelům hodnocení dopadů regulace její provádění a zároveň zvýšit schopnost kontroly kvality zpracovaného hodnocení ze strany Úřadu vlády, LRV i vlády. 7
9 ad k) Neflexibilní vnitřní struktura zaměstnanosti ve státní správě (vývoj počtu zaměstnanců v ústřední státní správě) Za další nedostatek lze označit vnitřní strukturu zaměstnanosti v ústřední státní správě a úroveň odměňování zaměstnanců ve správních úřadech. I podle závěrů NERV v oblasti institucionální konkurenceschopnosti České republiky byl potvrzen negativní vývoj v této oblasti, a to jak v oblasti přezaměstnanosti, tak zároveň velmi špatné vnitřní struktury a členění obsazení jednotlivých agend. Velkým nedostatkem není ani tak objem finančních prostředků na odměňování úředníků státu, ale zejména jeho vnitřní struktura, členění a také obecně platné podmínky pro odměňování. Pro potřeby Analýzy byl sledován vývoj počtu úředníků v ústřední státní správě za posledních deset let. Data o počtu zaměstnanců byla čerpána ze státního závěrečného účtu. Primárně jsme se zaměřili na rok 2001 a Přelom roků 2000 a 2001 je spojený s faktickým fungováním krajů (ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, který na území České republiky vytvořil 14 vyšších územních samosprávných celků, nabyl účinnosti k První volby do krajských zastupitelstev se konaly až na podzim roku Příslušné zákony, které umožňovaly faktické fungování krajů, nabyly účinnosti ke dni voleb do zastupitelstev krajů, případně 1. ledna 2001). Krajské úřady své kompetence získaly převážně převodem z ústředních správních úřadů a jejich dekoncentrovaných orgánů. Menší část kompetencí přešla na kraje z okresních úřadů, výjimečně se vyskytly i zcela nové kompetence, zejména v oblasti regionální politiky. Jednotlivé kompetence státní správy přešly na základě zvláštního zákona (zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze). K vznikly obecní úřady obcí s rozšířenou působností, kam byla převedena větší část zaměstnanců (resp. funkčních míst) ze zrušených okresních úřadů. S ohledem na přenos kompetencí na úřady územní samospráv jsme předpokládali, že v letech došlo k úbytku zaměstnanců ve státní správě. Čísla však hovoří o jiném trendu viz tab. 1. Tab. 1: Vývoj počtu zaměstnanců ve státní správě ( ) počty zaměstnanců/rok státní správa celkem* meziroční pohyb podíl (%) vztažený k roku ,1 115,6 115,5 107,8 108,0 z toho ústřední orgány státní správy ** ** rozdíl mezi jednotlivými následujícími roky podíl (%) vztažený k roku ,1 117,3 121,9 134,0 133,1 počty zaměstnanců/rok státní správa celkem* meziroční pohyb podíl (%) vztažený k roku ,6 106,0 105,7 103,3 104,0 103,5 z toho ústřední orgány státní správy rozdíl mezi jednotlivými následujícími roky podíl (%) vztažený k roku ,9 127,2 125,1 124,6 124,6 124,0 Zdroj: Ministerstvo financí, státní závěrečné účty * bez ostatních organizačních složek státu a příspěvkových organizací, ** bez zaměstnanců okresních úřadů Překvapivý se může jevit nárůst počtu úředníků ve státní správě celkem v roce 2001, kde byl zaznamenán nárůst o 14,3 % oproti roku Tento nárůst byl do určité míry způsoben zahrnutím zaměstnanců okresních úřadů do sledovaného údaje (v daném roce se jednalo o zaměstnanců okresních úřadů). I po odečtení tohoto údaje vykazuje státní správa celkem nárůst. Nárůst počtu zaměstnanců vykazuje také ústřední státní správa (+ 13,8 %). V obecné rovině se přitom 8
10 podíl (%) rok 1999 = 100% předpokládal opačný trend, neboť zákonem o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze byly na kraje přeneseny působnosti z ministerstev, školských a okresních úřadů. Celkem se jednalo o přenos působností z 29 zákonů a dotýkal se devíti ministerstev. Nárůst se odráží v převodu Hasičského záchranného sboru a referátů ochrany obyvatelstva do působnosti Ministerstva vnitra ( zaměstnanců). Částečně jsou tyto nárůsty kompenzovány úbytkem na Ministerstvu školství (1 892 zaměstnanců školských úřadů bylo delimitováno z MŠMT na krajské úřady a okresní úřady) a na Ministerstvu obrany (5 289 reorganizace správních činností armády). Přehledné grafické znázornění vývoje počtu zaměstnanců ve státní správě v letech přináší následující graf. Graf 1: Vývoj podílu zaměstnanců ve státní správě ( ) 140,0 134,0 133,1 130,0 120,0 117,3 121,9 128,9 127,2 125,1 124,6 124,6 124,0 státní správa celkem (%)* 110,0 100,0 90,0 115,6 115,5 103,1 100,0 107,8 108,0 106,6 106,0 105,7 103,3 104,0 100,0 101,1 103,5 z toho ústřední orgány státní správy (%) 80, rok Zdroj: MF, státní závěrečné účty Při porovnání dat mezi lety 2002 a 2003 (zlomový bod, kdy byla ukončena činnost okresních úřadů), jsou data optimističtější. Počet zaměstnanců ve státní správě celkem se snížil o 6,7 %. V rámci II. fáze reformy územní veřejné správy se z okresních úřadů delimitovalo celkem funkčních míst. Z toho se delimitovalo funkčních míst na územní samosprávy a zůstalo ve státní správě (oblastní archivy, pozemkový úřad, MMR, MK, MV + Hasičský záchranný sbor ČR, ÚZSVM). Konkrétní rozdělení je uvedeno v příloze usnesení vlády ze dne 26. června 2002 č Orientačně by tak měl být úbytek zaměstnanců ve státní správě vyšší než 6,7 %, cca 8 %. Čísla mohou být ovlivněna skutečností, že neznáme přesný počet převáděných fyzických osob (pouze funkční místa), podrobnějšímu porovnání se skutečným stavem počtu zaměstnanců ve státní správě se proto text dále nevěnuje. Výše provedenými kroky pak počet zaměstnanců v ústřední státní správě (bez okresních úřadů) vzrostl o 10 %. Pokud srovnáme data na začátku a konci sledované časové řady, vidíme, že v roce 2010 jsme měli jak ve státní správě celkem, tak v ústřední státní správě, bez ohledu na propouštění v minulých letech, stále více zaměstnanců než v roce Ve státní správě celkem bylo v roce 2010 zaměstnáno o 3,5 % zaměstnanců více, v ústřední státní správě pak dokonce o 24 % zaměstnanců více. Přes uvedené rozdíly, kdy nebylo využito možnosti ke snížení administrativy při změnách kompetencí, platí v zásadě, že počet zaměstnanců ve veřejné správě je závislý především na způsobu a náročnosti 9
11 administrativního řízení, nikoliv naopak. Pokud má dojít k racionálnímu zeštíhlení veřejné správy, musí být základem snížení počtu kompetencí a stupně formalizace výkonu správy, v opačném případě by se snížením počtu zaměstnanců poklesla i kvalita výkonu správy Organizace orgánů státu v území Za další nedostatek ústřední státní správy lze označit nejednotnou organizaci jim podřízených útvarů v území. Z hlediska teorie organizace veřejné správy jsou rozlišováni přímí a nepřímí vykonavatelé státní správy (Dle D. Hendrych a kol., Správní právo, Obecná část). 1. Přímí vykonavatelé (orgány státu a správní úřady, jako organizační složky státu) 1.1. vláda 1.2. ministerstvo 1.3. ústřední správní úřad (řízený vládou); jmenovaný kompetenčním zákonem jako další ústřední orgán státní správy 1.4. jiný správní úřad (řízený přísl. ministerstvem); nejmenovaný kompetenčním zákonem 1.5. odborný správní úřad 1.6. veřejný ozbrojený/neozbrojený sbor 1.7. hlava státu 1.8. nezávislý správní úřad 2. Nepřímí vykonavatelé 1.1. obecní/městský úřad, resp. úřad městské části/obvodu 1.2. pověřený obecní úřad 1.3. obecní úřad s rozšířenou působností 1.4. krajský úřad 1.5. zvláštní orgán obce/kraje Z níže uvedené tabulky je patrné, že existují dva typy úřadů, které mají (mohou mít) určitý vztah k území v podmínkách smíšeného modelu jsou projevem vertikální dekoncentrace. První typ (I) vytváří (může vytvářet) územní složky (organizační útvary nebo jednotky, tzv. dekoncentráty) vnitřním předpisem. Tyto pak nejsou nadány vlastní právní subjektivitou, tzn., vystupují pod hlavičkou mateřského úřadu. Druhý typ (II) má stanovenu územní působnost zákonem, tento vykonavatel pak většinou v území vystupuje jako fakticky samostatný správní úřad. Tab. 2: Příklady přímých vykonavatelů státní správy úřad příklad úřadu věcná působnost ústřední správní úřad (řízený vládou) jiný správní úřad (řízený přísl. ministerstvem) odborný správní úřad nezávislý správní úřad územní působnost poznámka Český telekomunikační úřad dílčí celostátní dekoncentráty bez právní subjektivity (I) Česká obchodní inspekce dílčí celostátní dekoncentráty bez právní subjektivity (I) Okresní/Pražská/Městská správa sociálního zabezpečení Úřad na ochranu osobních údajů dílčí místní dekoncentráty se samostatnou právní subjektivitou (II) dílčí celostátní dekoncentráty bez právní subjektivity (I) vláda všeobecná celostátní netvoří územní složky Zdroj: vnitřní materiály Ministerstva vnitra Pokud vycházíme z toho, že platí spojený model výkonu veřejné správy a byla ukončena činnost orgánů s všeobecnou působností v území (bývalé okresní úřady), pak je v zájmu zjednodušení organizační struktury veřejné správy žádoucí, aby se: 10
12 - omezil počet nepřímých vykonavatelů, - přímí vykonavatelé přizpůsobili modelu (naprosto zásadní je to u úřadů, jejichž územní působnost je daná zákonem). Řada přímých vykonavatelů státní správy svoji územní působnost již přizpůsobila změnám, které se uskutečnily v rámci reformy územní veřejné správy, tzn., že pro vymezení svojí působnosti využívají správní obvody krajů stanovených ústavním zákonem č. 347/1999 Sb. nebo správní obvody obcí s rozšířenou působností. Existují však přímí vykonavatelé státní správy, kteří nadále vymezují svoji územní působnost územími jednotkami stanovenými zákonem č. 36/1960 Sb., o územním členění státu. Tyto přímé vykonavatele státní správy můžeme dále dělit do dvou skupin. Přímí vykonavatelé státní správy v první skupině se sice nepřizpůsobili přijatým územním změnám tak, že by upravili počty svých pracovišť a jejich vymezení, aby plně korespondovaly s počtem a územním vymezením samosprávných krajů nebo obcí s rozšířenou působností, ale sladili svoji území působnost tak, aby vymezením své územní působností nenarušovaly hranice výše zmíněných jednotek (např. okresní správy sociálního zabezpečení). Druhá skupina přímých vykonavatelů dodnes žádným způsobem nezareagovala na přijaté územní změny. I sebelépe vytvořená územní struktura se míjí účinkem, pokud ji přímí vykonavatelé státní správy nebudou respektovat. Vláda za účelem sladění územní působnosti přímých vykonavatelů státní správy přijala v minulosti dvě usnesení (usnesení ze dne 19. března 2003 č. 274 a usnesení ze dne 8. října 2003 č Cílem bylo vytvoření podmínek pro stabilizované, přehledné a jednotné územní uspořádání veřejné správy jako základního institucionálního předpokladu pro jednotný výkon státní správy a součinnost správních orgánů na jednotlivých stupních. Za problém lze v současnosti označit případy, kdy resorty provádí změny bez dostatečné vazby na obecné záměry organizace činnosti veřejné moci v území. Jako příklad lze uvést sociální reformu Ministerstva práce a sociálních věcí, v rámci které se připravuje převod agend dávek hmotné nouze, příspěvku na péči a dávek sociální péče pro osoby se zdravotním postižením z obcí s rozšířenou působností na územně příslušná pracoviště Úřadu práce. Úřad práce byl zřízen s účinností od 1. dubna 2011 zákonem č. 73/2011 Sb., o Úřadu práce České republiky a o změně souvisejících zákonů, jako správní úřad s celostátní působností. V úřadu působí generální ředitelství a 14 krajských poboček. Územní působnost krajských poboček se shoduje s územím samosprávných krajů. Součástí krajských poboček jsou kontaktní pracoviště, jejichž organizační uspořádání stanoví statut a organizační řád, který vydává generální ředitel s předchozím písemným souhlasem ministra práce a sociálních věcí. Vznikl tak nový správní úřad. Výše uvedené představuje z pohledu předkladatele nesystémové opatření jdoucí proti přijatému spojenému modelu výkonu veřejné správy. Jedním z cílů analýzy je zabránit těmto nesystémovým návrhům měnícím organizaci veřejné správy v území způsobem nerespektujícím spojený model veřejné správy. Vzhledem k přijatému spojenému modelu výkonu veřejné správy by se obecně měl snižovat počet orgánů státu v území, jejich kompetence by podle charakteru měly vykonávat buď kraje, nebo obce s rozšířenou působností v přenesené působnosti. Zrušení přímých vykonavatelů státní správy a přenos jejich kompetencí nelze provést u všech územních orgánů státu (finanční úřady aj.). V těchto případech je však potřeba dosáhnout toho, aby jejich územní působnost maximálně korespondovala s přijatým územně správním členěním a jednotliví přímí vykonavatelé státní správy si v území nevytvářeli vlastní struktury bez vazby na existující členění. Ministerstvo vnitra navrhuje přímé vykonavatele státní správy v území v rámci dalších prací na Koncepci dokončení reformy veřejné správy rozdělit do následujících skupin: - začlenění vybraných úřadů do územních samospráv (krajů, ORP), které by jejich kompetence napříště vykonávaly v přenesené působnosti, 11
13 - ponechání činnosti v přímé působnosti státu při současném sjednocení organizační struktury vybraných úřadů v počtu , - zachování současného stavu úřady, jejichž organizační struktura plně koresponduje s přijatým územně správním členěním, - zachování výjimky úřady, které při vymezení svojí územní působnosti musí uplatňovat jiná kritéria než je administrativní členění státu, - zrušení území organizační struktury úřadů ve vztahu k výkonu příslušných činností. Návrh rozčlenění přímých vykonavatelů státní správy v území by měl maximálně respektovat přijaté územní změny v rámci reformy územní veřejné správy Cíle modernizace ústřední státní správy Cílem navrhovaných základních tezí k dokončení reformy veřejné správy je primárně odstranit všechny výše popsané nedostatky současné ústřední státní správy a také nastavit nově některé principy garantující další trvalé zvýšení efektivnosti a kvality veřejné správy. Mezi hlavní cíle lze řadit: zpracovat přesný přehled agend vykonávaných jednotlivými ústředními správními úřady na základě platných předpisů, prostřednictvím procesních modelů výkonu jednotlivých agend, a v rámci nich vykonávaných činností, zefektivnit jejich proces a snížit objem veřejných výdajů, zvýšit právní ochranu úředníků státní správy, snížit zátěž resortů o operativní úkoly a uvolnit prostor pro činnosti koncepční, koordinační a kontrolní, zeštíhlením ministerstev zjednodušit jejich řízení a organizaci, zvýšit transparentnost a odpovědnost útvarů i individuálních pracovníků, změnit vnitřní organizaci za účelem zvýšení efektivnosti a kvality výstupů, zvýšit úroveň koordinace činností ústřední státní správy. Modernizací by se mělo docílit stavu, kdy: - Úřad vlády by byl moderním, strategickým, koordinačním odborným ústředním orgánem předsedy vlády, zajišťující průřezové a nadresortní agendy a zajišťující koordinaci výkonu státní správy, na jehož výkonu se podílí více ústředních správních úřadů, - jednotlivá ministerstva by se zaměřovala na koncepční, metodickou, legislativní a kontrolní činnost. Starala by se o stanovení standardů výkonu státní správy jak v přímém výkonu, tak v přenesené působnosti v rámci své působnosti. Byla by zbavena výkonu rutinních standardních úkolů podpůrného, obslužného a servisního charakteru vyplývajících z příslušných právních norem. Menší ministerstva by mohla také pružněji reagovat na reálné potřeby (vznik, zánik, slučování jednotlivých ministerstev). Obecně by výsledkem měla být pružná a lépe fungující (dynamická) ústřední státní správa schopná reagovat na průřezové a globální potřeby, - správní úřady a orgány státu, jejichž existence v území je nezbytná, by se zaměřily na výkon rutinních trvale se opakujících úkolů vyplývajících z příslušných právních předpisů a realizující výkon konkrétní agendy státní správy. Vzhledem k tomu, že činnost ministerstev by měla být primárně zaměřena na koncepční, legislativní a řídící činnosti, měl by být výkon operativy důsledně převeden na: územní samosprávné celky (decentralizace), nezbytné územní orgány státní správy (tzv. vertikální dekoncentrace), agentury (tzv. horizontální dekoncentrace). 12
14 V některých případech vycházejí snahy ústředních úřadů o posílení vlastní organizace v území z nedostatečného návyku na způsoby řízení potřebné v rámci výkonu přenesené působnosti. Stále přetrvává představa, že řízení, které není uskutečňováno vlastními detašovanými pracovišti nebo dekoncentrovanými orgány státní správy, není dostatečně efektivní. Ne vždy se účinně využívá interních normativních aktů a vzájemných konzultací se samosprávami. Tato situace souvisí i nadměrným rozsahem účinností svěřených orgánům samosprávy do přenesené působnosti na úkor jak samostatné působnosti, tak působnosti orgánů státu. Tento vysoký rozsah přenesené působnosti vede také k určitým nejasnostem v odpovědnostních vztazích. Orgány ústřední státní správy by měly být redukovány nejen co do počtu působností, ale také co do počtu úřadů. Oproti stávajícímu stavu se ukazuje jako opodstatněné sloučení působností některých ministerstev a snížení celkového počtu orgánů ústřední státní správy. Náplň činnosti konkrétního ministerstva by měla být optimalizována podle charakteru a zejména zaměření působností a agend při výkonu konkrétní veřejné služby. Cílem není formální a populistické snížení počtu ministerstev, ale provedení procesních map ve všech veřejných službách a jejich následná optimalizace. Prvním krokem je provedení přesné pasportizace agend vykonávaných ústřední státní správou. Již v tuto chvíli je zřejmé, že řada agend vykonávaných ústřední státní správou nemá charakter vrchnostenské státní správy a pro řadu agend neexistuje ani zákonné zmocnění Horizontální koordinace a kooperace Základem efektivního fungování ústřední státní správy je horizontální koordinace. Kvalita výstupů ústřední státní správy závisí nejen na odbornosti jednotlivých resortů, ale také na vzájemné provázanosti (komunikaci). Každé ministerstvo je sice samostatným orgánem s vlastní působností, které řídí ministr. Na druhé straně je ministr členem vlády jako kolektivního orgánu, který by měl zaručit jednotnost činnosti ústřední státní správy jako celku. Nízká zodpovědnost některých aktérů legislativního procesu za kvalitu právních předpisů vede k tzv. regulačnímu znečištění (nadbytečné administrativní zatížení občanů, podniků a organizací, předpisy, které nesplňují svůj záměr aj.). Tento stav je možné částečně ošetřit zavedením systému periodického provádění revize korupční a byrokratické zátěže existujících právních předpisů. Na nově připravované předpisy se dnes vztahuje podmínka zpracování hodnocení dopadů regulace (RIA). Jedná se o proces, v jehož rámci probíhá vyhodnocování připravované právní úpravy z hlediska věcných dopadů, tj. dopadů na veřejné rozpočty, klienty veřejné správy atd. Znamená to, že nástroje pro přípravu kvalitních právních předpisů zde existují, bohužel, se plně nevyužívají Horizontální dekoncentrace aplikace agenturního systému v ČR Horizontální dekoncentrace na rozdíl od decentralizace a vertikální dekoncentrace nepřenáší dané působnosti do území, nýbrž je zachovává na ústřední úrovni. V této souvislosti je často zmiňován tzv. agenturní systém. Agentury společně s ministerstvy tvoří soustavu ústřední státní správy (jsou jejich součástí). Je na ně přenesen výkon operativních činností ministerstev. Na státní agentury (agentura vlády, agentura ministerstva), či podobné formy státem garantovaných organizací, omezeně financovaných ze státního rozpočtu, ale s oprávněním k obchodní činnosti, by měly být decentralizovány některé činnosti, které nejsou jednoznačně výkonem vrchnostenské veřejné správy, ale jsou výkonem státní správy (např. vzdělávání úředníků, apod.). 13
15 Agenturní systém v praxi Na centrální úrovni by měly být redukovány všechny obslužné (servisní) útvary nevykonávající vrchnostenskou veřejnou správu a tyto činnosti by měly být zajištěny externím dodavatelem (např. správa ICT, nákup spotřebního materiálu, správa autoprovozu, správa majetku, projektové řízení, kopírovací služby, atd.), tedy převedením těchto činností do oblasti neveřejných služeb. Základním předpokladem však musí být transparentní výběr vhodného dodavatele a jasně předem zkalkulované finanční úspory. Dalšími možnými formami řešení je zajištění těchto servisních působností centrálním řešením. Ze zahraničních zkušeností je zřejmé, že ponechání servisních agend v rámci orgánu ústřední státní správy znamená nejen neefektivní postupy a neefektivní vynakládání veřejných výdajů, ale v řadě případu i potlačení agend vrchnostenské veřejné správy právě agendami a útvary servisními (viz poměr zaměstnanců vykonávajících vrchnostenskou státní správu a těch, kteří zabezpečují servisní činnosti). Na začátku je potřeba zanalyzovat organizační struktury a procesy ministerstev, identifikovat operativní činnosti, které by bylo vhodné přenést na agenturu, resp. na relativně samostatnou výkonnou jednotku ministerstva, které by byla ponechána a zaručena určitá míra vnitřní autonomie (zejména v oblasti organizace a financování). Technické a ekonomické potřeby by mohly být zajišťovány jednou správou (agenturami) pro více resortů. Je třeba zanalyzovat případné úspory tohoto řešení. Vedle vymezení výkonných agend a jejich přenosu z ministerstev je dalším úkolem ústřední státní správy sjednotit podmínky pro řízení a následné fungování agentur. Je potřeba definovat kritéria pro rozhodování o tom, kterou funkci ministerstva je vhodné převést na agenturu. Nově vytvořené nebo reorganizované stávající jednotky ministerstev by byly zaměřeny na užší, specializovanější oblast činností s jasně definovanými pravidly organizačního, finančního a personálního řízení a pravidly reportingu. V České republice by pravděpodobně nebylo žádoucí vytvářet agentury jako správní úřady. Naopak se nabízí možnost, aby ministerstvo zřídilo "agenturu" jako vnitřní organizační složku s vyšší autonomií k plnění úkolů v rámci působnosti ministerstva a v souladu s 4 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích Agenturní model v České republice V letech proběhla v rámci twinningového projektu PHARE 2000 simulace zavádění agenturního modelu v české státní správě podle finského vzoru. Projekt skončil prakticky bez výsledku a k zavádění skandinávského modelu v České republice nedošlo. Analýzy však odhalily množství zajímavých poznatků. Dvoukolejný model české veřejné správy není na překážku za předpokladu, že činnosti agentur nebudou přepouštěny územní samosprávě v takovém případě hrozí ztráta zejména finanční efektivity. Právě v této souvislosti je záhodno upozornit na skutečnost, že v mnoha zemích rušení či spojování ministerstev a přesun jejich agend na agentury a dále do území nepřineslo kýženou debyrokratizaci, zeštíhlení státní správy a snížení výdajů, ale mělo efekt právě opačný. Obecně lze dále tvrdit, že bez fungujícího zákona o úřednících hrozí politizace nově vzniklých institucí. Nevyřešená je také otázka, nakolik by složitost současné legislativy stála v cestě původnímu záměru ustavit agentury jako jedinečné expertní instituce na svěřenou problematiku. Další otazník visí nad zachováním principu přímé zodpovědnosti managementu za hospodaření agentury. Lze rovněž předpokládat, že agenturní model v českém prostředí nebude imunní vůči korupci. 14
16 Kromě obecných systémových jsou zde i problémy procedurálně-technického rázu. Již bylo zmíněno, že vznik agentury je komplexní a časově velmi náročný proces, který v demokratických zemích trvá zpravidla déle, než jedno standardní čtyřleté volební období. Proto je vhodné, aby bylo pro zavedení tohoto modelu dosaženo politického konsenzu. Jinými slovy: nemá smysl zavádět tak rozsáhlé změny v celé podstatě ústřední státní správy, pokud by tyto změny měly být vzápětí rušeny. Za předpokladu existence politické vůle je pak nutné zajistit minimalizaci politických vlivů na jednotlivé agentury. Na rozdíl od ministerstev, která jsou náchylná podléhat politickým tlakům, agentury by měly fungovat bez ohledu na momentální konstelaci vlády a parlamentu. Důležitým faktorem úspěchu agenturního modelu je rovněž ochota okolí přizpůsobit se změnám. Ministerstvo nesmí chápat zřizovanou agenturu jako své dítě, které lze v případě potřeby přinutit k poslušnosti utažením finančních kohoutků, ale jako rovnocenného partnera, jehož vznik bude pro ministerstvo výhodou. Také ve změně způsobu úřednického myšlení, potažmo vztahu ministerstvo agentura lze spatřit jedno z velkých úskalí případné implementace tohoto modelu do české státní správy. S případným uplatněním agenturního systému jsou ovšem spojena také určitá rizika. Především znamená agenturní systém určitou komplikaci správní struktury, která musí být vyvážena zřetelným věcným efektem, pokud nemá být celkový výsledek záporný. Proto je zvlášť potřebné pečlivě hodnotit přínos agenturního zajišťování záležitostí z ekonomického hlediska. Agenturní zajišťování činností veřejné správy je vhodnější spíše u záležitostí vnitřní organizace a vnitřních služeb než u činností navenek. Zkušenosti ukazují, že může docházet i k negativním vlivům na možnosti kontroly a vyvození odpovědnosti ve vztahu k příslušné činnosti, ke snížení přehlednosti správní struktury a právní jistoty adresátů veřejné správy. Využití předností agenturního systému je tedy závislé na adekvátní přípravě a na vhodném výběru činností pro tento způsob organizace. Jinou variantou zajišťování servisních činností dodavatelsky představuje outsourcing. Tento fenomén se šíří a jedním z vrcholů může být např. poskytování ICT služeb formou cloud computingu. Odborníci se přou, zda je to ekonomicky výhodné. Zkušenosti zejména z měst a obcí hovoří o tom, že v současné době lze vysoutěžit velice zajímavé ceny za dodávky těchto služeb. Zásadou je nastavit rovněž správně parametry smluv, neboť outsourcing může být velmi efektivní, ale také při špatně zvoleném obsahu či právní formě může naopak přinést řadu problémů jak právního, tak ekonomického charakteru. Výhodou těchto služeb je, že je veřejná správa může využívat pouze podle svých momentálních potřeb a nemusí zaměstnávat servisní personál. Zcela zásadní je zvážit vhodnost outsourcingu dle konkrétních podmínek, možností a potřeb daného ministerstva, kraje či obce. Outsourcing je vhodný zejména pro činnosti obslužného, servisního a manuálního charakteru jakými jsou např. reprografické a tiskařské služby, správa a údržba ICT (samozřejmě ne vývoj aplikací a strategie), údržba zeleně, údržba nemovitostí apod. U těchto služeb není ve většině případů efektivní řešit tyto služby vlastními zaměstnanci a nákupem odpovídajícího vybavení a techniky do vlastního majetku Stručné shrnutí Prioritou č. 1 je zpracování Mapy veřejné správy tzn. přesné databáze přehledu agend, vykonávaných jednotlivými ústředními správními úřady na základě zákonného zmocnění a následná identifikace těch činností, pro jejichž výkon: - neexistuje zákonné zmocnění, - nemají charakter vrchnostenské státní správy. 15
17 Tento proces dnes běží v rámci projektu registr práv a povinností. Získaná data budou využita pro optimalizaci náplně činnosti jednotlivých ústředních orgánů státu podle charakteru a zaměření působností a agend při výkonu konkrétní veřejné služby. Na základě toho by měly být orgány ústřední státní správy redukovány co do počtu působností a zbaveny výkonu rutinních standardních úkolů podpůrného, obslužného a servisního charakteru. Jejich činnost by měla být primárně zaměřena na činnost koncepční, metodickou, legislativní a kontrolní. Na výkon rutinních trvale se opakujících úkolů by se zaměřily správní úřady a orgány státu, jejichž existence v území je nezbytná. Redukce počtu působností by měla být v opodstatněných případech doprovázena sloučením některých ministerstev a snížením celkového počtu orgánů ústřední státní správy. Cílem není formální a populistické snížení počtu ministerstev, ale provedení procesních map ve všech veřejných službách a jejich následná optimalizace. Následně by na centrální úrovni měly být redukovány obslužné (servisní) útvary nevykonávající vrchnostenskou veřejnou správu a tyto činnosti by měly být zajišťovány externím dodavatelem (např. správa ICT, nákup spotřebního materiálu, správa autoprovozu, správa majetku, projektové řízení, kopírovací služby, atd.), tedy převedením těchto činností do oblasti neveřejných služeb. Uvedené procesy by měly být realizovány průběžně v co nejkratší lhůtě s tím, že dovršení optimalizace lze očekávat v nejlepším případě v průběhu několika let. Pro redukci obslužných útvarů a zajišťování příslušných činností externím dodavatelem je nejprve zapotřebí vytvořit podmínky, zajistit odpovědný výběr vhodného externího dodavatele na základě průhledných kritérií tak, aby výsledkem přechodu na externího dodavatele nebylo naopak zvýšení nákladů nebo zhoršení služeb. Do doby než bude možné zajistit přechod obslužných činností na externí dodavatele je zapotřebí zajistit, aby obslužné útvary skutečně plnily servisní funkce pro útvary zabývající se vlastní správní činností, nikoliv naopak. Prvořadou prioritou je tedy adekvátní funkce orgánů státní správy a přechod na zaměření na koncepční, legislativní a kontrolní činnost a druhou prioritou je zajištění adekvátního vztahu mezi věcnými útvary a obslužnou činností včetně přechodu některých obslužných činnosti na externí dodavatele. Vše výše uvedené by mělo probíhat za postupného snižování byrokratické zátěže. Jako žádoucí se jeví zavedení systému periodického provádění revize korupční a byrokratické zátěže existujících právních předpisů. Tento úkol má střednědobou povahu a nejprve je zapotřebí vytvořit metodiku pro toto periodické provádění. V oblasti organizace veřejné správy v území by se bezprostředně mělo zabránit nesystémovým návrhům měnícím organizaci veřejné správy v území způsobem nerespektujícím spojený model veřejné správy a postupně pracovat na sjednocení organizace orgánů státu v území s přijatým územně správním členěním. Toto sjednocení s sebou ponese v řadě případů finanční náklady, na druhé straně by tyto náklady měly být kompenzovány úsporami související s optimalizací na úrovni ústřední státní správy. Návrh organizačního uspořádání orgánů státu v území navrhuje cílový stav do budoucna, který v řadě případů nebude možné z finančních důvodů provést v krátkém časovém horizontu. S ohledem k přijatému spojenému modelu výkonu veřejné správy by se obecně měl snižovat počet specializovaných orgánů státu v území. Dosažení optimalizace územní organizace v uvedeném smyslu lze očekávat až v časovém horizontu 5 10 let i při nejpříznivější situaci. Dalšímu zhoršování skladebnosti územně správní struktury a vytváření nových specializovaných správních členění však musí být zamezeno v co nejkratší lhůtě. 16
18 2. Územní veřejná správa V České republice existuje dvoustupňový systém územní samosprávy. V Ústavě České republiky je zakotveno členění České republiky na základní a vyšší územní samosprávné celky. Základní územní samosprávné celky představují obce, vyšší územní samosprávné celky pak kraje. U územní samosprávy se nejedná o hierarchickou strukturu, resp. o nadřízenost a podřízenost, neboť každý územní samosprávný celek má své samostatné kompetence, do kterých jiný územní samosprávný celek nemůže zasahovat. Základní územní samosprávné celky (obce) Obecní samospráva byla v České republice obnovena v roce 1990 zákonem o obcích. K 1. lednu 2011 existovalo na území České republiky obcí a pět vojenských újezdů (Boletice, Brdy, Březina, Hradiště, Libavá). Obce se od sebe liší rozsahem výkonu státní správy v přenesené působnosti. Podle rozsahu výkonu státní správy v přenesené působnosti rozlišujeme obce se základním rozsahem přenesené působnosti (do této kategorie spadají všechny obce) a obce s širším rozsahem přenesené působnosti. Jedná se o obce, které vykonávají státní správu v přenesené působnosti i na území druhých obcí, tj. pro obce spadající do jejich správního obvodu (blíže popsáno dále v textu). Vyšší územní samosprávné celky (kraje) Kraje jsou stanoveny ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, s účinností od 1. ledna Na území České republiky bylo vymezeno celkem 14 vyšších územních samosprávných celků (krajů). Ústavní zákon vymezuje území jednotlivých krajů územím stávajících okresů a vychází tak vlastně ze stavu územního členění státu založeného zákonem č. 36/1960 Sb., o územním členění státu. Nově vzniklé kraje se však územně liší od krajů, v nichž působily do roku 1990 krajské národní výbory, a které dosud představují územní obvody pro některé orgány státu. Z územního hlediska se kraje zřízené ústavním zákonem č. 347/1997 Sb. přibližují krajům, které existovaly v letech , a respektují v zásadě všechna regionální centra střední úrovně. Z důvodu vstupu České republiky do Evropské unie je vhodné zmínit postavení samosprávných krajů v klasifikaci NUTS, která se využívá ke statistickému monitorování a analýzám. Samosprávné kraje v České republice nejsou současně jednotkami NUTS II. Pro potřeby Evropské unie bylo nutné vytvořit sdružené kraje, tzv. oblasti na úrovni NUTS 2. Vytvoření této úrovně NUTS 2 v podmínkách České republiky má ryze statistický charakter. V České republice byl zvolen tzv. spojený model veřejné správy, tzn. že obce a kraje vykonávají vedle samostatných působností také státní správu v přenesené působnosti. Zkušenosti s fungováním stávajícího spojeného modelu veřejné správy jsou převážně pozitivní. Negativní zkušenosti se spojeným modelem jsou ve většině případů výsledkem nedůsledného dodržení původních principů reformy a prosazení dílčích nesystémových rozhodnutí. Koncepce reformy veřejné správy schválená Poslaneckou sněmovnou (usnesení PČR ze dne 19. května 1999 č. 268) pracovala se třemi variantami organizace územní veřejné správy. Všechny varianty předpokládaly zrušení dosavadních 76 okresů a pověřených obecních úřadů a vytvoření nových malých okresů v počtu cca 200 (koncepční úvaha o cílové etapě reformy veřejné správy). Okresy ani obce s pověřeným obecním úřadem ale zrušeny nebyly. Zachováním okresů (resp. zachováním územního členění z roku 1960) a vytvořením správních obvodů obcí s rozšířenou působností byla založena neskladebnost územně správních celků. Ministerstvo vnitra tento stav označovalo vždy za přechodný, přesto trvá dodnes. Navzdory realizované reformě se tak územní veřejná správa stále potýká s řadou problémů. Tyto nedostatky lze rozdělit do tří základních skupin: 1) existence územních jednotek podle zákona č. 36/1960 Sb., o územním členění státu (dvojí krajské členění, existence okresů, skladebnost) 2) nepřehledný a komplikovaný výkon veřejné správy v území (obce, orgány státu v území) 17
19 3) ostatní nedostatky (postavení územně správních jednotek v klasifikaci NUTS, řešení problematiky malých obcí, veřejnoprávní smlouvy aj.) ad 1) První skupina nedostatků vychází především z existence zákona č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, ve znění pozdějších předpisů. Zákon člení území státu na kraje a okresy. Kraje jako části území nejsou totožné s kraji jako územními samosprávnými celky, vytvořenými ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, v nichž působí orgány územní samosprávy. Existence okresů v minulosti zase limitovala řadu prováděných územních změn, např. vymezení samosprávných krajů a následné změny jejich hranic, vznik správních obvodů obcí s rozšířenou působností atd. Nedostatky v první skupině by mohly být odstraněny novým zákonem o administrativním členění státu. ad 2) Druhá skupina nedostatků souvisí s vysokým počtem územně správních jednotek, na kterých je veřejná správa v území v různém rozsahu vykonávána. Veřejná správa není na území státu organizována jednotně (naopak rozdílně pro samosprávu, státní správu a dokonce odlišně pro jednotlivé resorty). Díky tomu je výkon územní veřejné správy komplikovaný a nepřehledný. ad 3) Poslední skupina se snaží popsat ostatní nedostatky územní veřejné správy. Dodnes nebyla systémově uchopena problematika malých obcí. Za další nesystémovost lze označit např. veřejnoprávní smlouvy, které vznikly jako forma dočasného řešení, mající zajistit zákonem stanovené působnosti, kterou obec není v daném okamžiku schopna sama zajistit. Dnes je běžná praxe trvalého přenášení zákonem stanovených povinností veřejnoprávními smlouvami aj Dopady zákona č. 36/1960 Sb., o územním členění státu V rámci reformy územní veřejné správy byly přijímány nové právní předpisy, které ustanovovaly nové územně správní jednotky (ústavní zákon č. 347/1997 Sb. kterým byly zřízeny vyšší územní samosprávné celky a zákon č. 314/2002 Sb., který stanovil obce s rozšířenou působností). Současně však nebyly zrušeny územní jednotky stanovené zákonem č. 36/1960 Sb. (okres, kraj). Paradoxně tedy vedle nově přijatého územně správního členění je stále platné předchozí územní členění státu z roku Tento stav s sebou nese řadu problémů. Zachování zákona č. 36/1960 Sb., o územním členění státu a jednotek jím zřízených bylo již v průběhu poslední reformy veřejné správy považováno za přechodný stav. Tento přechodný stav byl potřebný pro to, aby nenastaly problémy ve výkonu státní správy v souvislosti s okamžitým zrušením uvedeného zákona. Stav, který byl zamýšlen jako přechodný, však mezi tím trvá již devátý rok. Jednotky upravené zákonem o územním členění státu však vycházejí ze zcela jiné koncepce územněsprávního uspořádání než jednotky stanovené Ústavou a zákonem č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností. V této souvislosti nedošlo k náležitému zjednodušení územněsprávní struktury. Příčinou toho je nejen nedostatek skladebnosti správních jednotek, ale i odlišné východisko pro uspořádání samosprávy na straně jedné a státní správy na straně druhé. V situaci spojeného modelu výkonu veřejné správy je takový rozdíl z hlediska fungování celého systému dysfunkční. Daný stav způsobuje rovněž nemožnost optimalizace správních jednotek, neboť přechod do výhodnější jednotky z hlediska samosprávného členění by mohl znamenat příslušnost ke vzdálenějšímu nebo jinak méně dostupnému centru z hlediska některých oborů státní správy. Současná situace znemožňuje plně využít výhod dosažených prostorově vhodnějším členěním výkonu samosprávy a zřízením obcí s rozšířenou působností. Vytváří se tak systém veřejné správy, který je zbytečně komplikovaný a pro občana málo přehledný. K tomu přispívá rovněž vysoký počet specializovaných členění pro výkon různých oborů státní správy, který není zdaleka vždy odůvodněn specifickými požadavky příslušných oborů. 18
20 Krajské členění Od roku 2000, kdy nabyl účinnosti ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření územních samostatných celků, má Česká republika dvojí krajské členění. Ústavní zákon na území České republiky vymezuje celkem 14 vyšších územních samosprávných celků (Hlavní město Prahu a 13 krajů), jejichž území je vymezeno prostřednictvím okresů podle zákona 36/1960 Sb. ke dni účinnosti ústavního zákona ( ). Starší krajské členění z roku 1960 je ukotveno v zákoně č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, který člení Českou republiku na 7 krajů (hlavní město Prahu definuje jako samostatnou územní jednotku) a 76 okresů. Území krajů z roku 1960 je definováno stejně jako v případě samosprávných krajů, tedy prostřednictvím okresů. Přestože lze obecně konstatovat, že členění do celků mezoregionální úrovně není našemu území zcela vlastní, tyto jednotky (vytvářené již od 14. stol.) dlouhodobě formovaly správní vývoj našeho státu. Je třeba si však uvědomit, že přirozené a statisticky vyrovnané regiony s vlastní identitou, na které by zároveň mohl být přenesen výkon státní správy, k dispozici nebyly nikdy. Za této situace je stanovení územních celků co do počtu a vykonávaných kompetencí vždy rozhodnutím, které zákonitě nemůže vyhovovat všem. Samosprávné kraje získaly postupně potřebnou autoritu veřejnosti a za dobu více jak desetileté existence dokázaly obhájit své postavení a funkci ve veřejné správě. Tato autorita je ale v současnosti existencí zákona č. 36/1960 Sb. zpochybňována. Právní úprava, ponechávající v platnosti dvojí vymezení kraje, je nelogická. Současně obsahuje duplicitu některých názvů krajů. Takovéto dvojí vymezení krajů je nejen nepraktické, ale velmi chaotické a je proti základnímu principu jednoduchosti a jasnosti územního a správního uspořádání. Existence dvojího krajského členění státu je z hlediska organizace a uspořádání výkonu veřejné moci a jeho srozumitelnosti pro její klienty (tzn. občany) nežádoucí. Existence dvojího krajského členění v zemích Evropské unie nemá obdoby. Právní úprava, ponechávající v platnosti dvojí krajské vymezení, je nelogická. Pojem kraj by se měl nadále používat pouze v případě 14 samosprávných krajů vytvořených ústavním zákonem č. 347/1997 Sb. Za hlavní důvod zachování krajského členění z roku 1960 je zpravidla uváděna jeho potřeba pro vymezení územní působnosti vybraných orgánů státu a dále vysoké finanční náklady spojené s jejich rušením, protože rušení starých krajů bylo vždy obratem spojováno s potřebou navýšení počtu krajských orgánů státu z 8 na 14. Uváděný důvod je dnes diskutabilní, neboť počet orgánů státu, které využívají pro vymezení své působnosti území starého kraje se od přijetí nového krajského členění výrazně snížil a neustále se snižuje (viz krajské správy Policie ČR). Území starých krajů dnes slouží především pro vymezení územní působnosti krajských soudů, krajských státních zastupitelství a územních pracovišť ÚZSVM. Územní působnost krajských soudů je stanovena výčtem okresů v příslušných přílohách zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích a ostatní orgány státu se na něj při vymezování svojí územní působnosti odkazují. Zákon č. 201/2002 Sb., o Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, uvádí, že úřad vykonává svoji činnost prostřednictvím svých územních pracovišť, která působí v sídlech krajských soudů. Zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, stanoví, že, sídla státních zastupitelství a obvody jejich územní působnosti se shodují se sídly a obvody soudů Okresní členění Okresy stanovené zákonem č. 36/1960 Sb. byly v řadě případů vymezeny nevhodně, neboť nerespektovaly přirozené spádové poměry v území. Počet okresů byl z hlediska sídelní struktury a funkce v území nižší než počet přirozených mikroregionálních center. Při vytváření okresů byla opomenuta řada přirozených mikroregionálních center a spádové obvody některých z nich byly navíc rozděleny do různých okresů. Existence okresů ze strany obcí limitovala např. vytváření správních obvodů obcí s rozšířenou působností, změny krajských hranic aj. Územní jednotka okres má navzdory provedené reformě stále silnou pozici. Prostřednictvím okresů jsou např. vymezeny samosprávné kraje v ústavním zákoně č. 347/1997 Sb. V rámci II. fáze reformy 19
III. Analýza aktuálního stavu veřejné správy Ministerstvo vnitra 1. Ústřední státní správa... 1. 1 Současný stav... 2 1. 2 Nedostatky ústřední státní správy... 1. 2. 1 Organizace orgánů státu v území...