Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-43620828
Timestamp: 2020-07-14 20:12:42
Document Index: 169011234

Matched Legal Cases: ['artículo 157', 'artículo 169', 'artículo 115', 'Artículo 115', 'artículo 420', 'artículo 12', 'artículo 112', 'artículo 115', 'artículo 420', 'artículo 338', 'artículo 115', 'artículo 338', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 160', 'artículo 157', 'artículo 161', 'artículo 484', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 338', 'artículo 115', 'artículo 34', 'artículo 51', 'artículo 112', 'artículo 159', 'artículo 166', 'artículo 157', 'artículo 169', 'artículo 227', 'artículo 111', 'artículo 157', 'artículo 122', 'artículo 160', 'artículo 178', 'artículo 157', 'artículo 157', 'artículo 115', 'artículo 49', 'artículo 163', 'artículo 157', 'artículo 124', 'artículo 115', 'artículo 157', 'artículo 115', 'artículo 15', 'artículo 160', 'artículo 159', 'artículo 177', 'artículo 160', 'artículo 49', 'artículo 177', 'artículo 115', 'artículo 157', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 157', 'artículo 115', 'artículo 115', 'Artículo 160', 'artículo 157', 'artículo 183', 'Artículo 157', 'Artículo 178', 'artículo 161', 'artículo 161', 'artículo 186', 'artículo 158', 'artículo 228', 'artículo 115', 'artículo 115']

Sentencia de Constitucionalidad nº 1147/03 de Corte Constitucional, 2 de Diciembre de 2003 - Jurisprudencia - VLEX 43620828
Ponente: Sv Av
Sentencia citada en: 68 sentencias, 13 artículos doctrinales, 2 disposiciones normativas
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vicios de forma
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Límite para asumir el conocimiento por vicios de forma
En torno a esta exigencia constitucional, en reciente pronunciamiento la Corte precisó que, por su intermedio, se ''impone un límite a la competencia de la Corte para asumir el conocimiento de las demandas que presenten los ciudadanos contra las leyes, pues en los casos en que el reproche tenga que ver con irregularidades ocurridas en su proceso formativo, es deber del organismo de control constitucional verificar previamente que la acusación se haya formulado dentro del plazo señalado en la norma Superior, quedando obligado a producir un fallo inhibitorio si al momento de promoverse la respectiva acción el término de caducidad ya ha sido superado''.
PROYECTO DE LEY-Trámite de urgencia
TRAMITE DE URGENCIA-Sesiones conjuntas
PROYECTO DE LEY-Requisitos
Por expreso mandato del artículo 157 Superior, para que un proyecto pueda convertirse en ley de la República, es imprescindible que el mismo cumpla con los siguientes requisitos: (i) que haya sido publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva; (ii) que haya sido aprobado en primer debate en la correspondiente Comisión Permanente de cada Cámara, o en su defecto, en sesión conjunta de las Comisiones Permanentes de cada Cámara; (iii) que haya sido aprobado en cada Cámara en segundo debate; y finalmente, (iv) que haya obtenido la sanción del Gobierno Nacional.
PROYECTO DE LEY-Posibilidad de incluir en segundo debate modificaciones, adiciones y supresiones
PROYECTO DE LEY-Debates/PROYECTO DE LEY-Excepción a los cuatro debates
Se exceptúan de dicha exigencia tan sólo los casos de sesión conjunta de las Comisiones Permanentes de cada Cámara, que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 169 de la Ley 5ª de 1992, tienen lugar únicamente en dos eventos: (i) por disposición constitucional, para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (C.P. art. 346), y (ii) por solicitud del Gobierno, cuando el P. de la República envía mensaje de urgencia respecto del trámite de un determinado proyecto de ley que este siendo conocido por el Congreso (C.P. art. 163).
DEBATE PARLAMENTARIO-Importancia/DEBATE PARLAMENTARIO-Hace efectivo el principio democrático
DEBATE Y VOTACION-Importancia para la validez del trámite legislativo
PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Relativización/PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Fin
PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Relativización no puede entenderse en sentido absoluto o ilimitado
PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Modificaciones y cambios al proyecto de ley siempre que se hayan tratado en primer debate
PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Aplicación no conduce a reconocerle al principio de unidad de materia un carácter rígido e inflexible
Una cosa es el principio de identidad legislativa, mediante el cual se busca que los cambios introducidos en plenarias guarden relación con los diversos temas tratados y aprobados en primer debate, y otra muy distinta el principio de unidad de materia, con el que se persigue garantizar que los artículos que conforman la ley estén directamente relacionados con la materia general que la identifica y que justifica su expedición. Por eso, a pesar de que tales principios son concordantes y están íntimamente relacionados, en esencia persiguen objetivos diversos que terminan por complementarse en procura de garantizar el principio democrático y el régimen jurídico de formación de las leyes diseñado por el Constituyente. Así, es claro que mientras el principio de unidad de materia se limita a exigir que exista coherencia temática en todo el articulado de la ley, con lo cual se impide que en cualquier instancia legislativa se incorporen contenidos normativos ajenos al sentido de la ley, el principio de identidad obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan en plenarias se refieran a los distintos asuntos o temas que, dentro del contexto general de la ley, se aprobaron en primer debate.
El ámbito de competencia funcional de las comisiones de conciliación no solo esta determinado por la existencia de discrepancias, sino, como se dijo, también por los principios de identidad y consecutividad, en el sentido que no pueden modificar la identidad de un proyecto ni proceder a conciliar las discrepancias que se presenten entre las Cámaras, en los casos en que el asunto de que se trate no guarde relación temática ni haya sido considerado en todas las instancias legislativas reglamentarias.
Esta Corporación ha reconocido que cuando una de las Cámaras inserta un artículo nuevo al proyecto dándole su aprobación, y el mismo es ignorado por completo por la otra Cámara, existe una discrepancia que puede ser conciliada por las comisiones accidentales de mediación. No obstante, de acuerdo con los criterios que han sido expuestos, es conveniente precisar que esto solo es posible en los casos en que el tema objeto de la discrepancia ha sido considerado por las plenarias de las dos Corporaciones en cualquier sentido.
DEBATE PARLAMENTARIO-Simultaneidad
La simultaneidad significa ''que el debate se surte en las dos cámaras al mismo tiempo y ello implica que el mismo no puede versar sino sobre el proyecto tal como fue aprobado en el primer debate en sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales''. Esto, para precisar que la simultaneidad impone mantener la discusión del proyecto en los términos en que fue aprobado en comisiones conjuntas, de manera que la posibilidad de incluir artículos nuevos esta condicionada a que el tema en él tratado haya sido abordado por las dos plenarias directa o indirectamente.
JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Impuesto sobre las ventas no fue votado en la comisión cuarta del Senado por lo que desconoció el principio de consecutividad
VOTACIÓN-Propósito/VOTACION-Exigencia de orden procedimental
CONGRESISTA-Excepción a la prohibición de retirarse del recinto cuando se va a proceder a la votación
JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Creación del Iva no se votó en forma integral por las comisiones conjuntas permanentes
PLENARIAS-Competencia en segundo debate es reglada
COMISION DE CONCILIACION-Competencia limitada
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO PARA JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Vicio de inconstitucionalidad insubsanable
Actor: M.P.V..
Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de dos mil tres ( 2003).
El ciudadano M.P.V., en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad parcial del artículo 115 de la Ley 788 de 2002.
El Magistrado Sustanciador, mediante Auto de junio seis (6) de 2003, admitió la demanda, dispuso su fijación en lista, y simultáneamente, corrió traslado al señor P. General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, se ordenó comunicar la iniciación del proceso al P. del Congreso de la República, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- y al Instituto de Derecho Tributario, para que intervinieran si lo consideran conveniente.
''Artículo 115. Adiciónese el artículo 420 del Estatuto Tributario con el siguiente literal:
''d) Impuesto sobre las ventas en los juegos de suerte y azar. Constituye hecho generador del Impuesto sobre las Ventas la circulación, venta u operación de juegos de suerte y azar con excepción de las loterías.
El impuesto generado por concepto de juegos de suerte y azar se afectará con impuestos descontables''.
Dice el actor que el Proyecto de Ley número 080/02 Cámara y 093/02 Senado, fue aprobado en primer debate en sesiones conjuntas de las Comisiones Terceras y C. Constitucionales Permanentes de la Cámara de R.s y del Senado de la República, sin que se hubiere incluido en su texto el artículo referente al impuesto sobre las ventas a los juegos de suerte y azar.
Señala que dicho impuesto aparece como una proposición aditiva durante el segundo debate en la Cámara de R.s, incluyéndose como artículo 12 en el texto de proyecto de ley aprobado por la plenaria de esa Corporación.
''A pesar de lo anterior, y de manera sorprendente, el acta de las Comisiones Accidentales de Mediación designadas por las mesas directivas del Senado y de la Cámara de R.s, destaca que ''los artículos nuevos [entre los cuales está el artículo 112 del proyecto aprobado por la Cámara y 115, acusado, del texto final de la ley] incluidos por la Plenaria de la Cámara de R.s se acogen por esta Comisión.''
De acuerdo con el demandante, en el Senado y en la Cámara de R.s, se certifica que las decisiones contenidas en el acta de las Comisiones Accidentales de Mediación, con el correspondiente texto final del proyecto, fueron aprobadas por las plenarias de una y otra cámara. Sin embargo, a la fecha no existe constancia de dicha acta en el Senado de la República.
El ciudadano demandante hace referencia a las Sentencias C-222/97, C-737/01 y c-760/01, con el fin de aclarar que dada la sustancial diferencia que existe entre ''el debate'' y la ''votación'' de una ley, la ausencia del primero no se suple con la segunda. Y que la ausencia de debate en una de las cámaras no puede ser subsanada a través del trabajo que desarrolle una Comisión Accidental de Mediación y de la acogida de la norma por sus integrantes.
Concluye el actor este punto afirmando que: ''la ausencia de debate sobre la norma en la plenaria del Senado de la República, unida al antecedente de su rechazo en la ponencia para primer debate y en el texto aprobado en esa misma fase del trámite de ley, irremediablemente debe conducir a su declaratoria de inexequibilidad.''
De no prosperar el cargo referido a los vicios insubsanables en el trámite legislativo, el ciudadano Plazas Vega solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de las siguientes expresiones del literal d) del artículo 115 de la Ley 788 de 2002, que adicionó el artículo 420 del Estatuto Tributario: (i) ''realización de la apuesta'', contenida en el inciso 2°; (ii) ''la apuesta'' y ''[e]n el caso de los juegos localizados tales como maquinitas o tragamonedas, se presume que la base gravable mínima está constituida por el valor correspondiente a un salario mínimo diario legal vigente''; contenidas en el inciso 3°; (iii) y ''el valor del impuesto sobre las ventas a cargo del responsable no forma parte del valor de la apuesta'', contenida en el inciso 5°.
Después de hacer un completo análisis del significado de los impuestos directos e indirectos, y de la estructura técnica del impuesto sobre las ventas, destaca que éste es ''sobre el valor agregado'', por cuanto lo recauda el Estado a medida que se conforma el valor o precio total de la última venta o servicio al consumidor. Indica, que la administración recibe de cada agente económico de la cadena, una suma equivalente al resultado de aplicar la tarifa del impuesto al valor agregado correspondiente.
En relación con los juegos de suerte y azar, sostiene que éstos pueden revestir dos modalidades, una de las cuales es susceptible de gravar con el IVA, dado que no obstante el aleas que subyace tras ellos, entrañan una cierta concepción de ''precio''. No ocurre con lo mismo con la otra modalidad, la cual no puede ser gravada con ese impuesto, ya que en estos casos los juegos no giran alrededor de un precio, sino de las apuestas que realizan los participantes.
Advierte que son de la primera especie, los bingos o las rifas, juegos o sorteos, los cuales sí puede aludirse a una cierta concepción de ''precio'' que se materializa en lo que paga el jugador por el cartón o la boleta y que representa un valor correlativo para la persona que desarrolla la actividad, pues el operador del juego si bien ignora quien será el ganador, conoce desde un comienzo el importe del premio a reconocer a quien resulte favorecido. Por ello, señala, el operador del juego, conciente del importe, establece el precio que debe sufragar cada uno de los participantes para integrarse al sorteo y aspirar a recibir el premio. ''Las posiciones del jugador y del operador, ponen de manifiesto que nos encontramos ante una relación de cambio originaria de un precio(...)''
En realidad, indica el ciudadano, en los juegos de la segunda especie la verdadera ''retribución'' del operador o empresa, sólo podrá estar constituida por la diferencia positiva entre lo que recibe por apuestas y lo que retorna o paga a los apostadores, medida en un determinado lapso de tiempo. ''Y obviamente resulta ilusorio e imposible que se le exija un impuesto sobre las ventas a cada apostador en función de la parte de esa ''retribución'' que proporcionalmente sea imputable a la apuesta, con la idea de gravar el pretendido acto de consumo sobre lo que verdaderamente constituye ingreso o remuneración del operador, a costa de los apostadores.''
Concluye, afirmando que de acuerdo ''con la razón de ser y las características del impuesto sobre las ventas tipo valor agregado, que rige en Colombia, sólo son susceptibles de someter a esta modalidad de tributo los actos de consumo o gasto que se materializan en precios. Precios que, bueno, es reiterarlo, obran como base gravable para la liquidación del tributo. En ausencia de precios, y por ende de valor agregado, ¿cómo puede pretenderse que se aplique y opere un impuesto cuyo punto de partida es necesariamente la existencia de un precio?...''
- En relación con la base gravable del impuesto, que según el precepto acusado está constituida por el valor de la apuesta, indica el actor, se apoya en un punto de partida absolutamente equivocado que radica en pretender que la apuesta es equiparable al precio y que, por ende, genera, un valor agregado. Ello, por cuanto la apuesta no es un precio, sino que ''simplemente mide cuantitativamente el riesgo que está dispuesto a asumir el jugador y la posible ganancia o pérdida que pueda llegar a obtener o a sufrir''.
- Respecto de los impuestos descontables, a que hace referencia el inciso 6° del literal d acusado, afirma el demandante, confirma el ostensible equívoco el legislador y la inseguridad jurídica a que el mismo conduce, porque ''en ausencia de un precio y de un valor agregado, que sentido tiene la regla según la cual ''el impuesto generado por concepto de juegos de suerte y azar se afectará con impuestos descontabes? ¿Cuáles serían en este caso los impuestos descontables? ¿Cómo se aplicarían las reglas previstas en la normativa vigente sobre las condiciones de los impuestos descontables, y en particular las atinentes a su relación con adquisiciones de bienes prestaciones de servicios que constituyan costo o gasto vinculado a operaciones en materia del impuesto? ¿Cómo encuadraría el aludido régimen con las supuestas operaciones que aquí se comentan, si las mismas nada tienen que ver con el IVA...?''
Finalmente, como corolario inevitable de la violación del artículo 338, el actor considera que los apartes acusados también quebrantan los artículos 189, numeral 11 y 113 de la Constitución Política. El primero, por cuanto las deficiencias y equívocos del legislador seguramente se pretenderían superar a través de decretos reglamentarios que, a no dudarlo, excederían sus alcances legales y constitucionales. Y el segundo, ''porque, de esa manera, se vulneran los parámetros previstos en la Carta Política para la separación en ramas del ejercicio del poder público.''
Las ponencias fueron debatidas y aprobado su texto en las Comisiones Terceras y C. Conjuntas de Senado y cámara los días 8 de octubre, 26, 27, 28 de noviembre y 3, 4, 5, 10 y 12 de diciembre de 2002, con el quórum requerido, sin que se hubiera incluido y aprobado en las mismas la norma acusada.
En relación con el trámite en las Plenarias del Senado y Cámara, señala el interviniente que en el Acta 39 de la Sesión Extraordinaria de diciembre 19 de 2002 de la Cámara de R.s, publicada en la Gaceta del Congreso N° 83 de marzo 6 de 2003, se observa que el R.C.M.U. presentó una proposición aditiva en la cual se incorpora un artículo nuevo, el 115 acusado, el cual fue aprobado por la plenaria de dicha Corporación. Simultáneamente, y sin tener conocimiento de la proposición aditiva, en la Plenaria del Senado se estudió la ponencia que fue publicada en la Gaceta del Congreso Nro. 615 de diciembre 18 de 2002, cuyo texto definitivo fue discutido y aprobado el 19 de diciembre de 2002.
Debido a las discrepancias existentes entre el texto aprobado en la Plenaria del Senado de la República y el aprobado en la Plenaria de la Cámara se conformó una Comisión Accidental de Mediación. El informe de esta Comisión fue aprobado el día 20 de diciembre de 2002, en las sesiones extraordinarias convocadas por el P. de la República mediante Decreto 3075 de 2002, en el cual se incluyó el proyecto objeto de análisis, incluido el artículo 115 objeto de acusación, de manera independiente por las plenarias de ambas cámaras.
En este sentido, concluye que la norma en cuestión no resulta contraria a los artículos 157 y 161 de la Carta, ya que la misma fue propuesta como artículo nuevo en el segundo debate ante la Cámara de R.s, y si bien no fue considerada en la Plenaria del Senado, fue sometida a comisiones de conciliación, y el informe de estas últimas aprobado por las plenarias de una y otra Cámara legislativa.
''- El impuesto tiene como fundamento para su establecimiento la manifestación de la capacidad contributiva.
- De otro lado, la consideración del actor respecto a la inexistencia de ''precio'' (no ofrece definición alguna sobre el concepto) cuando se realiza la apuesta, no tiene incidencia alguna respecto a la efectiva manifestación contributiva por la vía del gasto.
- Paralelo a lo anterior, el precio, entendido como la remuneración que se paga como contraprestación a ''algo'' aparece nítidamente configurado en presencia de apuestas, pues, no de otra manera se podría explicar la presencia de un jugador en una mesa de juego. De hecho quien no ''va con apuesta'' no participa, Luego, en términos de remuneración, el valor de la apuesta sí es un precio.''
Sostiene que calificado de indirecto el aludido impuesto, la realización de la apuesta por el jugador es el momento que se tiene para efectos de gravarlo y para que el operador retenga la suma que resulte de aplicar la tarifa a dicha base. Indica que se pretende es gravar esa ''especial modalidad de consumo o gastos'' que es realizar apuestas y no dejarla por fuera del sistema tributario.
Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
La interviniente señala que las interpretaciones e interrogaciones que plantea el actor respecto de la aplicación de la disposición demandada en lo que se refiere a las ''apuestas'', no pueden a su juicio, ser objeto de control constitucional porque corresponden a explicaciones particulares sobre la conveniencia o no de la norma en esta ocasión demandada.
- En relación con el responsable del impuesto, ''es el operador del juego, esto es la persona o entidad que le ofrece al usuario a cambio de su participación, un premio en dinero o en especie, el cual ganará si acierta, dados los resultados del juego, no siendo este previsible con certeza por estar determinado por la suerte, el azar o la casualidad.''
Aduce que se equivoca el actor cuando afirma que el tributo previsto en la norma es asumido por el operador y no por el apostador, porque el ''sujeto pasivo económico en el caso que nos ocupa, es quien adquiere el derecho a participar en una rifa, juego o evento de los calificados por la ley como de suerte y azar, es quien soporta o asume el impuesto y es la persona que desde el punto de vista económico a quien se le traslada el impuesto y es en últimas quien los asume, entre los cuales está el apostador.''
El Instituto de Derecho Tributario, en sesión del Consejo Directivo del 1° de julio del presente año, se pronunció en torno a la demanda formulada contra la norma acusada, concluyendo lo siguiente: (i) que no le corresponde pronunciarse en torno a problemas relacionados con el trámite legislativo, por no ser de su competencia; (ii) que en términos generales la norma es constitucional, salvo en los casos en que no coincida la compra del boleto o ficha y la realización de la apuesta; y (iii) que debe declararse inconstitucional la parte de la ley que dice: ''[e]n el caso de los juegos localizados tales como las maquinitas y tragamonedas, se presume que la base gravable mínima está constituida por el valor correspondiente a un salario mínimo diario legal vigente''. El Instituto explica su posición, en los siguientes términos:
En cuanto al sujeto activo, resulta claro que está configurado, ya que al estar incorporada la norma al Estatuto Tributario Nacional, es evidente que es sujeto activo es la Nación.
En cuanto al sujeto pasivo, también aparece configurado claramente en el inciso 2° de la norma acusada cuando dice: ''Es responsable del impuesto el operador del juego.''
En cuanto al hecho gravado se refiere, el mismo inciso 2° de la norma acusada lo establece en los siguientes términos: ''El impuesto se causa en el momento de la realización de la apuesta, expedición del documento, formulario, boleta o instrumento que da derecho a participar en el juego.''
En cuanto a la base gravable, también se encuentra expresada en la norma acusada cuando dice: ''La base gravable estará constituida por el valor de la apuesta, el documento, formulario, boleta, billete o instrumento que da derecho a participar en el juego.''
En cuanto a la tarifa del impuesto, también aparece establecida en la norma al decir: ''La tarifa del impuesto sobre las ventas en los juegos de suerte y azar es del cinco por ciento (5%)''
Bajo los anteriores supuestos, considera el Instituto que ''prima facie'' la norma cumple las exigencias del artículo 338 de la Constitución. No obstante, advierte que cuando no coincide el momento de la apuesta con el momento de la compra de la boleta, existen dificultades insalvables para la configuración legal del impuesto, lo cual hace, que la norma resulte inconstitucional por violación del artículo mencionado.
Así mismo, considera que en el aparte normativo que se refiere a ''los juegos localizados'', tales como maquinitas, merece especial reparo lo relacionado con la presunción de la base gravable mínima, constituida por el valor correspondiente a un salario mínimo diario legal vigente.
Según esta disposición, el valor mínimo de cada apuesta se presume que es de un salario mínimo diario legal vigente ($ 11.066 en el año 2003), lo cual equivale a un impuesto por cada apuesta de $533.33. Si en el correspondiente juego el usuario puede apostar directamente dinero, se plantea el siguiente interrogante ''¿cómo puede razonablemente exigírsele al operador en cada jugada el valor anotado, para que pueda responder como sujeto pasivo del impuesto indirecto de que se trata?''.
A juicio del Instituto, ''en este caso la norma legal tiene tal imperfección para ser aplicada en la práctica que permite concluir que la obligación tributaria no está configurada en la ley o puede conducir a la injusticia de cobrarle un impuesto al sujeto pasivo indirecto cuando la norma legal no le permite controlar la recaudación del tributo por el que debe responder. Así se violan loa principios de legalidad, de equidad y de eficiencia en los tributos.''
El señor P. General de la Nación, en el concepto de rigor, solicita a la Corte Constitucional declarar exequible la norma demandada por ausencia de vicios en su trámite legislativo. En cuanto a su contenido material, sugiere a este Tribunal declarar inexequibles las siguientes expresiones del artículo 115 acusado: ''realización de la apuesta'', contenida en el inciso 2°, ''de la apuesta'' y ''En el caso de los juegos localizados tales como las maquinitas o tragamonedas, se presume que la base gravable mínima está constituida por el valor correspondiente a un salario mínimo diario legal vigente'' contenidas en el inciso 3°; y, ''El valor del impuesto sobre las ventas a cargo del responsable no forma parte del valor de la apuesta'', contenida en el inciso 5°.
Luego de describir el trámite legislativo que siguió en el Congreso el artículo 115 de la Ley 788 de 2002, la V.F. señala que ''si bien es cierto el artículo 115 de la Ley 788 de 2002 no fue estudiado ni aprobado por la Plenaria del Senado de la República, dado que su inclusión se presentó en Plenaria de la Cámara de R.s, que sesionó en forma simultánea con la plenaria que debatió el proyecto aprobado por las comisiones conjuntas de Senado y Cámara y que adicionó los preceptos demandados en virtud de la facultad consagrada en el inciso segundo del artículo 160 de la Constitución, también es cierto que su posterior estudio e inclusión por la comisión de conciliación en el informe que sometió a la aprobación de las plenarias, subsanó la falta de debate por el Senado de la República de dichos preceptos y en ese orden, no se puede hablar de vulneración del artículo 157 de la Constitución.''
Respecto del cargo según el cual se vulnera el artículo 161 de la Carta, destaca el Jefe del Ministerio Público que lo que presentan las comisiones accidentales a las Plenarias es un informe que contiene los diversos temas objeto de conciliación, como ocurrió en este caso, pues en el informe aprobado por las Plenarias (Gaceta del Congreso Nro. 43 de 2003), se presentaron las distintas materias sometidas a conciliación, incluyendo los artículos nuevos incluidos en la Plenaria de la Cámara de R.s.
Señala que el sistema tributario, ''como conjunto de principios coordinados que forman una doctrina racional, cuenta con unas unidades individuales que deben expresar dichos principios de forma lógica, organizada, metódica y técnica''. Así, a un cuando la Constitución no defina la metodología propia de los tributos ni su clasificación, estos aspectos son relevantes desde el punto de vista constitucional ''pues insoslayablemente se relacionan con los principios de capacidad contributiva (equidad horizontal y vertical), irretroactividad, progresividad, descentralización, etcétera''.
En ese entendido, precisa que ''en los juegos como las rifas y el bingo, el operador recibe un ingreso definitivo por parte del jugador, quien a su vez realiza una erogación definitiva a favor de aquél, pues no obstante que el jugador gane y reciba un premio, lo que pagó para tener derecho a participar no se le retorna. En cambio, en el caso de los juegos que operan con apuestas, en el momento de su realización, el jugador no lleva a cabo una erogación definitiva ni el operador recibe un ingreso correlativo, pues puede suceder que cualquiera de los dos pierda, gane, o termine con la misma suma que apostó''.
Sostiene la V.F., que al haberle dado a la apuesta la equivocada connotación de precio, sólo los apostadores que pierdan, deberán contribuir con el impuesto, vulnerándose los artículos 13 y 95-9 de la Constitución.
Afirma que ''en el IVA, cuando quiera que haya devolución del precio por parte de quien lo recibió y a favor de quien lo pagó, el impuesto inicialmente originado con ocasión del pago del precio debe retornarse a quien lo había pagado. Ese sistema previsto en el artículo 484 del Estatuto Tributario, establece que el responsable del IVA que haya pagado el tributo por una operación, puede recuperarlo cuando la operación se rescinda en todo o en parte y deba devolver el precio, de manera que el responsable recupera el IVA frente al Estado y lo devuelve a quien se lo había pagado''.
Desde esa Perspectiva, sostiene que de aceptarse que la apuesta es un precio, en el evento en que el apostador gane o cuando simplemente quede con la misma suma que apostó, tendrá derecho a que le devuelvan el IVA pagado junto con la devolución de la apuesta - precio -. Por lo anterior, el impuesto a las ventas únicamente lo deberán sufragar los apostadores que pierden.
Asuntos que se someten a la consideración de la Corte en la presente causa.
Los vicios de trámite que se esgrimen contra el artículo 115 de la Ley 788 de 2002, tienen que ver básicamente con los siguientes aspectos: (i) no haberse votado el artículo por la Comisión Cuarta del Senado, (ii) haberse introducido dicho artículo durante el curso del segundo debate en la plenaria de la Cámara de R.s a pesar de haber sido negado en comisiones, y (ii) no haberse sometido a debate y aprobación en la plenaria del Senado de la República. En cuanto a los cargos de fondo que se enuncian contra ciertas expresiones del citado artículo 115 de la Ley 788 de 2002, éstos se relacionan con las siguientes materias: (i) desconocimiento del principio democrático o de reserva de ley, al no regular la norma de manera clara y precisa los diversos elementos de la obligación tributaria contenidos en el artículo 338 de la Carta Política; y (ii) violación del principio de justicia (C.P. art-95-9), en cuanto la misma permite que el impuesto al valor agregado en los juegos de suerte y azar recaiga en cabeza del deudor tributario y no en la persona de su destinatario económico, quien técnicamente es el obligado a asumir el pago.
Término de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad por vicios de forma.
En torno a esta exigencia constitucional, en reciente pronunciamiento la Corte precisó que, por su intermedio, se ''impone un límite a la competencia de la Corte para asumir el conocimiento de las demandas que presenten los ciudadanos contra las leyes, pues en los casos en que el reproche tenga que ver con irregularidades ocurridas en su proceso formativo, es deber del organismo de control constitucional verificar previamente que la acusación se haya formulado dentro del plazo señalado en la norma Superior, quedando obligado a producir un fallo inhibitorio si al momento de promoverse la respectiva acción el término de caducidad ya ha sido superado'' Sentencia C-975 de 2002, M.P.R.E.G...
Trámite legislativo dado al proyecto que finalmente se convirtió en la Ley 788 de 2002. Aspectos relevantes en relación con la discusión y aprobación del artículo 115 referente al impuesto sobre las ventas para los juegos de suerte y azar.
1- El proyecto de ley ''por el cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones'', con su respectiva exposición de motivos, fue presentado por el Gobierno Nacional, a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público, ante la Secretaría General de la Cámara de R.s el día 19 de septiembre de 2002, asignándosele por parte de dicha Corporación el número de radicación 80 de 2002 - Cámara -. (Gaceta del Congreso número 398 del 24 de septiembre de 2002). En el artículo 34 del proyecto, se propuso un impuesto a las ventas sobre los juegos de suerte y azar con una tarifa del 5% (Gaceta 398, página 9).
Tal como se mencionó en la exposición de motivos, mediante dicho proyecto el Gobierno puso a la consideración del Congreso algunas modificaciones y adiciones al Estatuto tributario, con las que buscaba obtener los recursos indispensables para subsanar los faltantes presupuestales, y ''apuntalar el sistema tributario para modernizarlo y hacerlo más eficiente y más respetuoso de los principios básicos de cualquier modelo impositivo''. En ese contexto, los temas originalmente tratados en dicho proyecto se relacionaban con: (i) la penalización de la evasión y defraudación fiscal (capítulo I); (ii) la reforma al impuesto sobre la renta y complementarios (capítulo II); (iii) modificaciones y adiciones al impuesto sobre las ventas (capítulo III), modificaciones al gravamen a los movimientos financieros (capitulo IV), cambios a los impuestos territoriales (capítulo V) y contribución cafetera (capítulo VI).
2- El 1° de octubre de 2002, en comunicación dirigida a la Cámara de R.s y al Senado de la República, el Gobierno solicitó al Congreso dar tramite de urgencia al proyecto 080 de 2002 -Cámara-; solicitud que fue aprobada por la mesa directiva del Senado de la República mediante Resolución N° 027 del 1° de octubre de 2002, y por la mesa directiva de la Cámara de R.s a través de la Resolución 1861 del 3 de octubre de ese mismo mes y año.
4- Atendiendo la solicitud de trámite de urgencia presentada por el Gobierno, las Comisiones Terceras y C. constitucionales permanentes de Senado y Cámara, celebraron sesiones conjuntas para darle primer debate al proyecto de ley 080 -Cámara- 093 - Senado -, el cual a su vez fue acumulado con el proyecto de ley 053 de 2002 -Cámara- ''por el cual se modifica y adiciona el artículo 51 de la Ley 383 de 1997''.
5- Para primer debate en Comisiones Conjuntas, fueron radicadas y publicadas cinco ponencias, las cuales coincidieron en excluir los artículos 48 y 49 del proyecto presentado por el Gobierno, referentes al gravamen para los juegos de suerte y azar (las ponencias aparecen publicadas en las Gacetas del Congreso números 536, 537, 538 y 539 del 22 de noviembre de 2002, y en la 551 del 29 de noviembre del mismo año). Cfr. las Gacetas del Congreso números 536, 537, 538 y 539 del 22 de noviembre de 2002, y 551 del 29 de noviembre del mismo año, donde fueron publicadas las 5 ponencias. Las Comisiones de ponentes decidieron no incluir en las respectivas ponencias las normas relativas al impuesto sobre las ventas en los juegos de suerte y azar, con base en el siguiente razonamiento:
''Se retiran los artículos 48 y 49 del proyecto relacionados con el gravamen a los juegos de suerte y azar y la base gravable del mismo, pues las Comisiones de Ponentes no consideran conveniente implantar impuestos adicionales a este sector, teniendo en cuenta la situación económica por la que atraviesa el mismo en la actualidad.'' (Gaceta del Congreso número 539 del 22 de noviembre de 2002, pág.5, ponencia principal acogida por las Comisiones Conjuntas ).
6- Las ponencias para primer debate fueron publicadas de la siguiente manera: la presentada por los Senadores C.S., A.I., J.C.R. y J.D., en la Gaceta del Congreso número 536 de 2002; la presentada por los R.s a la Cámara W.B. y H.S., en la Gaceta del Congreso número 537 de 2002; la presentada por el R.R.A., en la Gaceta del Congreso número 538 de 2002; la presentada por los R.s y Senadores V.B., J.C., C.M., J.L.F., S.C., A.C., A.G., J.M.H. y otros, en la Gaceta del Congreso número 539 de 2002; y la presentada por el Senador E.C.S., en la Gaceta del Congreso número 551 de 2002.
7- Según consta en las Gacetas del Congreso 368 del 28 de julio de 2003, página 8, y 614 del 18 de diciembre de 2002, página 1, las Comisiones Conjuntas de Senado y Cámara decidieron acoger la ponencia presentada por los Congresistas V.B., J.C. y otros, como ponencia principal para el estudio y debate del proyecto. Ponencia que, como se mencionó en el punto 5, contiene la nota sobre la exclusión de los artículos relativos al gravamen sobre los juegos de suerte y azar (Gaceta del Congreso número 539 del 22 de noviembre de 2002, pág.5 ).
8- El proyecto de ley 080 -Cámara- 093 - Senado -, fue discutido y aprobado en primer debate por las Comisiones Económicas de Cámara y Senado, en sesiones conjuntas de los días 8 de octubre, 26, 27 y 28 de noviembre, 3, 4, 5 y 10 de diciembre de 2002, tal como consta en las Gacetas del Congreso del 28 de julio de 2003, números 366, 367, 368, 369, 370, 371 (pág. 14 a 36), 372 y 373.
9- De acuerdo con el acta de Comisión correspondiente a la última sesión del 10 diciembre de 2002, publicada en la Gaceta del Congreso número 373 del 28 de julio de 2003, página 24, el Coordinador de Ponentes -Senador G.Z.C.- puso a consideración de las Comisiones Económicas Conjuntas de Cámara y Senado, a título de artículo nuevo, el artículo correspondiente al impuesto sobre las ventas para los juegos de suerte y azar, contenido en el proyecto original del Gobierno y excluido de las ponencias que fueron presentadas a las Comisiones. Sobre el particular, se lee en la citada Acta:
''Señor P.: al terminar ya el capítulo del IVA yo quiero que ponga a consideración de las Comisiones Conjuntas un artículo nuevo que es un tema que traía el proyecto original que luego no lo incluyeron las ponencias mayoritarias, que habla sobre gravamen a los juegos de suerte y azar para que lo ponga a consideración.''
10- Tal como consta en la misma Acta del 10 de diciembre de 2002, publicada en la Gaceta del Congreso número 373 del 28 de julio de 2003, páginas 27 y 28, la proposición aditiva sobre el impuesto a las ventas para los juegos de suerte y azar fue votada por las comisiones conjuntas de la siguiente manera: en la Cámara de R.s, el Secretario de la Comisión Tercera informó que la citada proposición obtuvo 17 votos por el SI y 7 votos por el NO, quedando aprobada en dicha Comisión. Por su parte, el Secretario de la Comisión Cuarta informó que 13 representantes votaron por el SI y 5 por NO, quedando también aprobada. En el Senado de la República, el Secretario de la Comisión Tercera informó que se registraron 6 votos por el SI y 6 votos por el NO, razón por la cual se procedió a repetir la votación arrogando ésta idéntico resultado, lo que llevó a considerar negada la proposición. De acuerdo con el Acta del 10 de diciembre de 2002, publicada en la Gaceta del Congreso 373 del 28 de julio de 2003, página 28, la Comisión Cuarta del Senado se abstuvo de votar dicha proposición.
''P., le informo nuevamente: en la votación se registran doce (12) votos: seis (6) por el sí y seis (6) por el no. En consecuencia ha sido negada.
Honorable senador G.Z.C., Coordinador de Ponentes:
Sí señor P., entonces continuamos con el Capítulo IV.''
12- Ante la negativa de la citada proposición, algunos representantes a la Cámara manifestaron su intención de apelarla ante la Plenaria de la Corporación. (Gaceta del Congreso 373 del 28 de julio de 2003, páginas 27 y 28). En efecto, en la Gaceta del Congreso número 373 del 28 de julio de 2003, página 28, aparece una constancia de los R.s a la Cámara Z.J., S.D. y L.F.A., en la que dejan constancia de su interés por apelar la decisión ante la Cámara en pleno. Al respecto se lee en la citada Gaceta:
''P.:
Para constancia de apelación honorables R.s entonces se apela ante la Plenaria, la R.Z.J. y el R.D.. Lo mismo el R.A.. Continúe, señor Coordinador de Ponentes.''
14- Para dar segundo debate al proyecto de ley 080 -Cámara- 093 - Senado -, se designaron como ponentes en el Senado de la República a los Senadores G.Z., C.G., V.R.B., J.D., C.S. (Comisión Tercera), V.B., J.C.R., C.A., C.D. y R.R. (Comisión cuarta). De igual manera, en la Cámara de R.s fueron designados ponentes los R.s a la Cámara Cesar A.M., J.F., S.C., A.C., O.D.P. (Comisión Tercera), J.S., L.G.J., J.G. y L.I. (Comisión Cuarta).
15- La ponencia para segundo debate ante la Plenaria de la Cámara de R.s fue presentada el día 18 de diciembre de 2002, tomando como base el texto definitivo del articulado aprobado en primer debate. En dicha ponencia, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso número 614 del 18 de diciembre de 2002, páginas 1 a 5, no se incluyeron los artículos sobre el gravamen del impuesto a las ventas para los juegos de suerte y azar, por considerar la Comisión de Ponentes que la proposición con la que se buscaba su aprobación había sido negada por las Comisiones Económicas, sobre la base de una presunta imprecisión en la definición del hecho generador del impuesto. En este sentido, se dijo en la aludida ponencia:
''En el transcurso de los anteriores debates se introdujeron cambios a varias de las disposiciones inicialmente presentadas y se incluyeron otras, razón por la cual la presente ponencia tiene como base el texto definitivo del articulado aprobado en primer debate.
''se negó la proposición que incluía dos artículos nuevos dentro del capítulo de IVA, para gravar como hecho generador la operación de juegos de suerte y azar y determinar su base gravable, debido a que consideraron los miembros de las Comisiones económicas que de la redacción de las normas no se establecía de manera precisa el hecho generador, por tratarse de la explotación de un intangible.'' (Gaceta 614 página 2)
18- En la sesión extraordinaria de la Plenaria de la Cámara de R.s del día 19 de diciembre de 2002, publicada en la Gaceta del Congreso número 83 del 6 de marzo de 2003, páginas 86 a 93, fue considerado y aprobado el texto del proyecto para segundo debate, en la cual se volvieron a incluir como artículos nuevos, entre otros, el artículo 112 correspondiente al impuesto sobre las ventas para los juegos de suerte y azar. Al respecto, se lee en la página 77 de la Gaceta 83, una intervención del R.C.M.U., en la que dice:
''Señor P. hay unos artículos nuevos, donde el Gobierno quiere intervenir que son artículos que han tenido polémica los de la cerveza, los juegos de suerte y azar.
''se negó la proposición que incluía dos artículos nuevos dentro del capítulo de IVA, para gravar como hecho generador la operación de juegos de suerte y azar y determinar su base gravable, debido a que consideraron los miembros de las Comisiones económicas que de la redacción de las normas no se establecía de manera precisa el hecho generador, por tratarse de la explotación de un intangible.'' (Gaceta 615 página 2)
26- Para efectos de conciliar las discrepancias surgidas respecto del articulado del proyecto de ley 080 - Cámara 093 - Senado -, la Cámara de R.s y el Senado de la República procedieron a integrar las respectivas Comisiones Accidentales de Mediación, de la siguiente manera: por la Cámara de R.s, O.D.P., C.A.M., J.I.G., P.O., J.L.F., M.T.U., A.G., D.C., G.V., A.C. y Z.J.C.; por el Senado de la República, C.G.O., G.Z., V.B., C.A., C.S. y J.C. (Gaceta del Congreso número 53 del 7 de febrero de 2003, página 51)
27- En el Acta aprobada el día 20 de diciembre de 2002, publicada en la Gaceta del Congreso número 53 del 7 de febrero de 2003, páginas 50 y 51, la Comisión de Mediación deja constancia que, respecto de los artículos nuevos, se acogieron los incluidos por la Plenaria de la Cámara de R.s, entre los que se encuentra el referido al impuesto sobre las ventas para los juegos de suerte y azar. En la página 51 de la mencionada Gaceta, se lee:
''Los artículos nuevos incluidos por la Plenaria de la Cámara de R.s se acogen por esta comisión. No obstante en el artículo referente a los juegos de suerte y azar se elimina la frase `en ningún caso' en el último inciso permitiendo que `podrá afectarse con impuestos descontables' ''.
28- Es importante destacar, para efectos de confirmar que el artículo referente al impuesto sobre las ventas para los juegos de suerte y azar no fue considerado por la Plenaria del Senado, que en la Gaceta del Congreso número 53 del 7 de febrero de 2003, página 51, aparece una constancia con fecha 20 de diciembre de 2002, firmada por los Senadores que integraron la Comisión de Conciliación, C.G.O., G.Z., V.B., C.S. y J.C., en la que afirman que: ''las proposiciones que se relacionan con (...) el cinco por ciento (5%) del impuesto del valor agregado a los juegos de suerte y azar (...) [n]o alcanzaron a ser analizados por los miembros de la Plenaria del honorable Senado de la República''. Se dijo en la constancia, lo siguiente:
''Los honorables Senadores abajo firmantes hacen constar que las proposiciones que se relacionan con:
El gravamen del dos por ciento (2%) para bienes y servicios a partir del 2005.
Deducibilidad limitada al 80% de los impuestos territoriales.
Un tres por ciento (3%) de Impuesto al Valor Agregado a la cerveza.
El cinco por ciento (5%) del impuesto del valor agregado a los juegos de suerte y azar.
No alcanzaron a ser analizados por los miembros de la Plenaria del honorable Senado de la República de Colombia.'' (N. fuera de texto original).
C.G.O., G.Z., V.B., C.S., J.C..''
29- En sesiones extraordinarias del 20 de diciembre de 2002, las Plenarias de la Cámara de R.s y del Senado de la República, consideraron y aprobaron el informe de conciliación presentado por los miembros de las Comisiones de Mediación al proyecto de ley 080 -Cámara- 093 - Senado -. La probación impartida por la Plenaria de la Cámara de R.s, aparece publicada en la Gaceta del Congreso número 43 del 5 de febrero de 2003, página 48; mientras que la aprobación por parte del Senado de la República aparece en la Gaceta del Congreso número 53 del 7 de febrero de 2003, página 50.
30- En la sesión extraordinaria del Senado de la República, previo a la aprobación del informe de conciliación, se discutió el tema de la competencia de las Comisiones de Conciliación para aprobar artículos no considerados ni aprobados por la plenaria. En la Gaceta del Congreso número 53 del 7 de febrero de 2003, página 48, los senadores C.S.O. y L.A.R.B., el primero citando la Sentencia C-702 de 1999 (M.P.F.M.D., dejan constancia en el sentido que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, no es posible someter a conciliación artículos no considerados y aprobados en plenarias, en este caso por la Plenaria del Senado. En la medida en que la posición de los senadores citados fue controvertida y refutada por el Ministro del Interior citando una Sentencia del D.C.G.D., en la que a su juicio se dijo lo contrario a lo expresado en la Sentencia C-702 de 1999, es decir, que sí era posible la inclusión de temas no aprobados en comisiones, el Senador G.D. intervino para expresar:
''Con respecto a la intervención del señor Ministro, tengo una observación que hacer y es que la jurisprudencia que él amablemente cita, la sentencia de la que yo fui ponente, se refiere al trámite de actos legislativos y la Corte ha hecho esa precisión que hay diferencia entre el trámite de actos legislativos y el trámite de leyes, a mi juicio en mi opinión el asunto que aquí se está discutiendo está resuelto, en el artículo 159 de la Constitución y el artículo 166 del reglamento del Congreso y está perfectamente plasmado en la sentencia del doctor F.M. que citó el Senador C.S., muchas Gracias.'' (Gaceta del Congreso número 53 del 7 de febrero de 2003, página 50). (N. fuera de texto).
31- Como se dijo, el informe de las Comisiones de Conciliación fue aprobado por las Plenarias de ambas Cámaras, para el caso de la Plenaria del Senado, tal como consta en la Gaceta del Congreso número 53 del 7 de febrero de 2003, página 51, con el voto negativo de los siguientes Senadores: ''J.D.C., C.G.D., L.C.A.T., J.C.C., J.E.R.C., C.M. de Caro, J.A.B.A., B.H.M., C.A.S.O., E.A.S., J.F.C.B., S.M.R., P.C.R. y L.A.R.B.''.
32- Finalmente, el día 27 de diciembre de 2002, se le impartió sanción presidencial al proyecto de Ley 080 Cámara- y 093 -Senado-, quedando convertido en la Ley 788 de 2002, ''Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones''. Dicha ley, fue a su vez publicada en el Diario Oficial número 45046 del 27 de diciembre de 2002.
5.2.2. A propósito de la interpretación hecha al contenido del artículo 157 antes citado, esta Corporación ha sostenido que éste impone una condición necesaria para que un proyecto se convierta en ley, cuál es la de que el mismo surta un total de cuatro debates, que además deben darse completos e integrales para que lo aprobado o improbado tenga plena validez Sentencia C-702 de 1999, M.P.F.M.D... Se exceptúan de dicha exigencia tan sólo los casos de sesión conjunta de las Comisiones Permanentes de cada Cámara, que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 169 de la Ley 5ª de 1992, tienen lugar únicamente en dos eventos: (i) por disposición constitucional, para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (C.P. art. 346), y (ii) por solicitud del Gobierno, cuando el P. de la República envía mensaje de urgencia respecto del trámite de un determinado proyecto de ley que este siendo conocido por el Congreso (C.P. art. 163).
La importancia de los debates reglamentarios en el proceso formativo de las leyes, y la necesidad de que éstos se lleven a cabo sobre la generalidad del contenido del proyecto, ha sido analizada y destacada por la Corte en distintos pronunciamientos, aclarando que éstos resultan constitucionalmente relevantes en cuanto persiguen blindar de legitimidad el concepto de Estado democrático y todo lo que comporta el sistema de la organización estatal. Para la Corte, ''[a] través del debate se hace efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes, ya que hace posible la intervención de las mayorías y de las minorías políticas, y resulta ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio en el Congreso de la República'' Sentencia C-801 de 2003, M.P.J.C.T... Por ello, si el proyecto y su articulado no han sido debatidos primero en las comisiones permanentes de las Cámaras y luego en las respectivas plenarias, no puede convertirse en ley de la República.
En la Sentencia C-222 de 1997 (M.P.J.G.H.G., la Corte destacó la importancia de los debates en los siguientes términos:
''La Corte Constitucional otorga gran importancia al concepto `debate', que en manera alguna equivale a votación, bien que ésta se produzca por el conocido "pupitrazo" o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión - esencial a él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara.
Entonces, las normas de los artículos 157, 158, 159, 164 y 185 de la Ley 5ª de 1992, consagradas en relación con los proyectos de ley pero extensivas a los de Acto Legislativo por expresa remisión del artículo 227 Ibídem, en cuanto no sólo son compatibles con el trámite de las reformas constitucionales sino adecuadas a él a fortiori, deben ser atendidas de manera estricta.''
Tal como lo ha venido expresando la jurisprudencia de esta Corte, en virtud del principio de consecutividad, ''la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser [entonces] discutido, debatido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso'' Sentencia Ibídem., aplicándose la misma regla cuando se trata de proposiciones modificatorias, aditivas o supresivas presentadas en el curso de los debates, ya que éstas también deben ser consideradas, debatidas y votadas, a menos que, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992, su autor o gestor tome la firme decisión de retirarlas con anterioridad al trámite de la votación o de su respectiva modificación.
En relación con el debate, los artículos 157 y 158 de la Ley 5° de 1992 señalan que si el ponente propone debatir el proyecto y esa proposición es aprobada, se abre la discusión respecto de los asuntos fundamentales que le conviene decidir a la Comisión en primer término, luego de lo cual ''se leerá y discutirá el proyecto artículo por artículo, y aún inciso por inciso, si así lo solicitare algún miembro de la Comisión''. Y sobre la votación, los artículos 126 y 127 de ese mismo ordenamiento legal establecen que ''[n]ingún Senador o R. podrá retirarse del recinto legislativo cuando, cerrada la discusión, hubiere de procederse a la votación'', al tiempo que precisan que ''entre votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno'' y que ''[t]odo Congresista que se encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro sentido''.
''Queda entonces establecido con meridiana claridad que a la iniciativa o presentación del proyecto de ley, sigue luego su discusión o debate y que, cerrado este, es la votación el requisito siguiente y que, en cada Comisión Permanente, el articulado del proyecto debe ser objeto no sólo de discusión, sino, también y esencialmente de votación, pues el artículo 157 de la Carta exige que el proyecto sea `aprobado' en la correspondiente Comisión permanente de cada Cámara, aprobación que no puede presumirse, ni tampoco suprimirse, sino que exige una votación expresa, específica, como quiera que por votación ha de entenderse, para evitar equívocos y para garantía del cumplimiento de los requisitos exigidos por la Carta, el `acto colectivo por medio del cual las Cámaras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general' según las voces del artículo 122 de la Ley 5ª de 1992''. (Sentencia C-1056 de 2003, M.P.A.B.S..
5.2.4. En lo que tiene que ver con el principio de identidad, ha dicho la Corte que a partir de la expedición de la Constitución de 1991 el mismo ha sido relativizado, en el sentido que cambia el criterio del control rígido que hasta ese momento operaba sobre la exigencia de que un proyecto de ley tenía que ser el mismo durante el curso de los cuatro debates reglamentarios. Bajo el actual esquema constitucional, el objetivo del principio de identidad no es lograr ''que un determinado precepto incluido en un proyecto de ley deba permanecer idéntico desde que se inicia el trámite legislativo hasta que éste termina, sino que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad de materia'' Sentencia C-1190 de 2001, M.P.J.A.R... Lo que persigue el aludido principio es que las ''Cámaras debatan y aprueben regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible'' Sentencia C-950 de 2001, M.P.J.C.T... En esta línea, el artículo 160 Superior autoriza a cada Cámara para que durante el segundo debate pueda introducir al proyecto las modificaciones o adiciones que juzgue necesarias, esto es, la posibilidad de que bajo una de esas dos formas se adicionen artículos nuevos al proyecto que viene siendo considerado.
5.2.5. No obstante, también la jurisprudencia ha aclarado que la relativización del principio de identidad no puede entenderse en sentido absoluto o ilimitado hasta el punto que lo haga del todo nugatorio, ya que la posibilidad de introducir modificaciones y adiciones a los proyectos de ley sólo resulta constitucionalmente viable, cuando ''el asunto o materia a que se refiere haya sido objeto de aprobación en primer debate'' Sentencia C-702 de 1999.. En palabras de la Corte, ''no puede la plenaria de una de las cámaras incluir un artículo nuevo si el mismo no guarda unidad temática con el tema que se ha debatido y aprobado en las comisiones, toda vez que en ese caso se desconocería la Constitución.'' Sentencia C-801 de 2003.
Ciertamente, a un cuando el Estatuto Superior autoriza la introducción de cambios al proyecto de ley durante el segundo debate en las Cámaras, reconociendo cierto margen de flexibilidad al principio de identidad, el mismo ordenamiento exige que para que dicho cambio se entienda válido, se requiere que el tema o el asunto a que este último se refiere haya sido previamente considerado y aprobado durante el primer debate en comisiones, con lo cual se obvia tener que repetir todo el trámite, a menos que se trate de serias discrepancias con la iniciativa aprobada o existan razones de conveniencia que avalen su reexamen definitivoCfr. Sentencia C-801 de 2003 varias veces citada, que a su vez hace referencia al artículo 178 de la Ley 5ª de 1992.. Así, la opción de introducir modificaciones a los proyectos de ley y la exigencia de que las mismas versen sobre temas tratados en comisiones, lo ha manifestado la Corte, ''implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido en el artículo 157 de la Constitución''. Sentencia Ibídem.
5.2.6. De acuerdo con lo expuesto, a propósito del principio de identidad, es entonces claro que un proyecto de ley puede ser objeto de cambios y modificaciones en el transcurso de las diversas etapas parlamentarias, pero sólo en la medida en que dichos cambios y modificaciones se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, sin perjuicio de que también éstos deban guardar estrecha relación con el contenido del proyecto, es decir, respeten igualmente el principio de unidad de materia. En torno al principio de unidad de materia (C.P. art. 158), la hermenéutica constitucional ha destacado su importancia como instrumento de racionalización y tecnificación de la actividad legislativa, en cuanto por su intermedio se pretende asegurar que el proceso de formación de la ley sea en realidad consecuencia de un amplio y respetuoso debate democrático, en el que se garantice que los diversos asuntos que la componen se analicen y discutan por parte de las distintas bancadas y corrientes políticas que integran las instancias congresionales, evitando con ello la aprobación de textos normativos no discutidos o no relacionados con los que sí fueron tratados Cfr., entre otras, las Sentencias C-025 de 1993, C-501 de 2001, C-551 y C-801de 2003. .
Pero al margen de su importancia en el contexto político y parlamentario, este propio Tribunal ha precisado que la aplicación del principio de identidad en los términos expuestos, no conduce a reconocerle a la unidad de materia un carácter rígido e inflexible que rebase su propia finalidad, ya que ello puede ''restrin[gir] gravemente la función democrática y legislativa de formación de las leyes propia del Congreso de la República''. Bajo ese entendido, la jurisprudencia viene afirmando que [s]olamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley'' Sentencia C-025 de 1993. M.P.E.C.M...
Sobre esta instancia legislativa especial, la Corte ha señalado que las discrepancias surgidas entre los textos que son aprobados en las plenarias de una y otra Cámara, pueden ser conciliadas por las Comisiones accidentales de Medicación formalmente designadas, siempre que se hayan observado los principios de consecutividad e identidad Cfr., entre otras, las Sentencias C-1488 de 2000, C-500 y C-1108 de 2001, y C-198 de 2002. . En ese contexto, la función que cumplen las mencionadas comisiones accidentales, es la de concebir un texto que armonice las diferencias o discrepancias surgidas entre las Cámaras sobre asuntos conocidos por ambas, para luego someter el mismo a la aprobación de cada una de sus plenarias.
Al respecto, esta Corporación ha reconocido que cuando una de las Cámaras inserta un artículo nuevo al proyecto dándole su aprobación, y el mismo es ignorado por completo por la otra Cámara, existe una discrepancia que puede ser conciliada por las comisiones accidentales de mediación Cfr. Sentencia C-282 de 1997, M.P.J.G.H.G... No obstante, de acuerdo con los criterios que han sido expuestos, es conveniente precisar que esto solo es posible en los casos en que el tema objeto de la discrepancia ha sido considerado por las plenarias de las dos Corporaciones en cualquier sentido. De lo contrario, aun cuando se trate de mensaje de urgencia y el segundo debate se haya dado en forma simultánea, el hecho de que el tema nuevo no hubiere sido tocado por una de las plenarias, afecta la exigencia constitucional prevista en el artículo 157 Superior relativa a que los artículos de un proyecto debe cumplir los debates reglamentarios en tanto en cuanto traten diversas materias; exigencia que, por lo demás, no señala ni prevé un trato diferencial frente al supuesto de que se trate de debates simultáneos o sucesivos.
Tratándose de los debates simultáneos, la Corte ya ha sostenido que la simultaneidad significa ''que el debate se surte en las dos cámaras al mismo tiempo y ello implica que el mismo no puede versar sino sobre el proyecto tal como fue aprobado en el primer debate en sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales'' Sentencia C-044 de 2002, M.P.R.E.G... Esto, para precisar que la simultaneidad impone mantener la discusión del proyecto en los términos en que fue aprobado en comisiones conjuntas, de manera que la posibilidad de incluir artículos nuevos esta condicionada a que el tema en él tratado haya sido abordado por las dos plenarias directa o indirectamente. Es esta circunstancia, y ninguna otra, la que legitima la intervención de las comisiones de conciliación, en el evento en que un artículo sea aprobado por una Cámara e ignorado por la otra.
5.3.1. Como ya se ha dicho, el artículo 115 acusado hace parte de la Ley 788 de 2002, ''Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones''. A través de esa disposición, el legislador optó por crear el impuesto sobre las ventas tipo valor agregado para los juegos de suerte y azar, con lo cual a su vez derogó tácitamente un aparte normativo del artículo 49 de la Ley 643 de 2001, que en forma clara expresaba: ''La explotación directa o a través de terceros de los juegos de suerte y azar de que trata la presente ley no constituye hecho generador del Impuesto sobre las Ventas IVA''.
- Que el gravamen a los juegos de suerte y azar, hizo parte de la ponencia original presentada por el Gobierno Nacional ante las Comisiones Económicas de la Cámara de R.s (Tercera y Cuarta respectivamente), las cuales eran competentes para conocer del citado proyecto y del artículo en cuestión, por mando expreso de los artículos 347 de la Carta y 2° de la Ley 03 de 1992, los cuales facultan al Gobierno Nacional para proponer ante las Comisiones Económicas de las dos Cámaras proyectos de ley relacionados con la creación de nuevas rentas o con la modificación de las existentes, cuando es necesaria la obtención de recursos adicionales para atender los gastos proyectados en la ley de presupuesto.
- Que amparado en el artículo 163 de la Carta, el propio Gobierno solicitó trámite de urgencia para que el citado proyecto se tramitara en forma conjunta por las Comisiones Económicas del Congreso, es decir, por las Comisiones Terceras y C. de Cámara y Senado, solicitud que fue acogida y aprobada por las respectivas mesas directivas.
- Que en el curso de los debates en la plenaria de la Cámara de R.s, el gravamen a los juegos de suerte y azar fue propuesto otra vez como artículo nuevo y finalmente aprobado en segundo debate por la plenaria de esa corporación.
- Que la aprobación del artículo sobre el gravamen a los juegos de suerte por parte de la plenaria de la Cámara de R.s y su no consideración por parte del Senado, fue calificada como una discrepancia que correspondió definir a las Comisiones de Conciliación conformadas para el efecto.
5.3.6. Según se indicó anteriormente, la posición que ha venido asumiendo la Corte en torno a la observancia de esta exigencia de orden procedimental, es del todo concordante con las normas del ordenamiento jurídico que la regulan, y de las cuales se extrae sin discusión ninguna que los miembros de las Comisiones y Plenarias no están en capacidad jurídica de sustraerse al cumplimiento del deber de votar sin violar la Constitución Política y el Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992). En efecto, como es sabido, el artículo 157 Superior dispone que ningún proyecto será ley si no es primero aprobado por las Comisiones Permanentes de Cada Cámara y luego por las Plenarias de las mismas, lo cual lleva a concluir que es imprescindible la manifestación de voluntad de todos y cada uno de los miembros de las Comisiones y plenarias que se encuentren en el recinto ya sea para avalar la iniciativa o para negarla. En esa línea de interpretación, por orden de los artículos 126 y 127 de la Ley 5ª de 1992, les esta prohibido a los Congresistas retirarse del reciente cuando se va a proceder a la votación, al tiempo que están obligados a votar en uno u otro sentido, salvo en los eventos en que medie autorización del P. de la respectiva instancia legislativa, situación que, por mandato expreso del artículo 124 del mismo ordenamiento legal, sólo es posible en dos situaciones específicas: (i) cuando al verificarse la votación se acredite que el congresista no ha estado presente en la primera discusión, o (ii) cuando en la discusión éste manifieste tener conflicto de intereses con el asunto que se debate.
5.3.8. Por ello, frente al artículo 115 de la Ley 788 de 2002, mediante el cual se crea el impuesto del IVA para los juegos de suerte y azar, es evidente que ni la Plenaria de la Cámara de R.s, ni las Comisiones de Conciliación, ni luego las Plenarias de cada célula legislativa, tenían competencia funcional para discutirlo e impartir su aprobación, pues el tema no se votó en forma integral por las Comisiones Conjuntas Permanentes y, en consecuencia, no fue objeto de la correspondiente definición en la primera instancia del proceso legislativo como lo ordena el artículo 157 de la Carta.
Aclaración de voto a la Sentencia a la Sentencia C-1147/03 (Dr. Escobar)
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO PARA JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Inconstitucionalidad no proviene únicamente de la omisión en que incurrió la Comisión Cuarta (Aclaración de voto)
PROYECTO DE LEY-Legitimación de modificaciones en segundo debate (Aclaración de voto)
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO PARA JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Plenaria no tenía competencia para reintroducir este artículo/IMPUESTO AL VALOR AGREGADO PARA JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Imposición no guardaba relación con el tema de la ley (Aclaración de voto)
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO PARA JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Exención tributaria (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Vulneración/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance (Aclaración de voto)
COMISION DE CONCILIACIÓN-Competencia funcional no está determinada únicamente por la existencia de discrepancias (Aclaración de voto)
PROYECTO DE LEY-Discrepancias en Cámaras (Aclaración de voto)
PROCESO DE FORMACION DE LA LEY-Función esencial del Estado y del Congreso (Aclaración de voto)
COMISION DE CONCILIACION-No está llamada a sustituir la función de las comisiones constitucionales permanentes (Aclaración de voto)
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO PARA JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Comisiones de conciliación y plenarias de las Cámaras carecían de competencia para impartir su aprobación (Aclaración de voto)
COMISION ACCIDENTAL-Imposibilidad de sustituir y reemplazar los debates (Aclaración de voto)
Expediente N° D-4651. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 115 (parcial) de la Ley 788 de 2002.
Con el acostumbrado respeto hacia las decisiones adoptadas por el pleno de esta Corporación, me permito explicar las razones que me llevaron a aclarar el voto en la Sentencia de la referencia, mediante la cual se declaró inexequible el artículo 15 de la Ley 788 de 2002.
Como lo expresé en la Sala Plena durante el curso de las respectivas discusiones, comparto en su integridad el resultado de la decisión y los motivos que la sustentan. Sin embargo, considero que la inconstitucionalidad de la norma no proviene únicamente de la omisión en que incurrió la Comisión Cuarta del Senado, al abstenerse de votar el citado artículo durante el trámite del primer debate en sesiones conjuntas. A mi juicio, también las circunstancia de que el precepto no hubiere sido aprobado en primer debate y tampoco considerado por la plenaria del Senado, constituían razones adicionales que avalaban su declaratoria de inexequibilidad. Estos dos hechos, sin duda ninguna, conducían a que la aprobación dada a la norma por parte de la plenaria de la Cámara y las respectivas Comisiones de Conciliación, fuera calificada como una clara trasgresión a los principios constitucionales de identidad y consecutividad legislativa, suficientemente explicados en el apartado 5.2. de las consideraciones del fallo.
Según se manifestó en la providencia, por mandato expreso del artículo 160 Superior es válido que durante el segundo debate en plenarias, cada Cámara pueda introducir al proyecto de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que estime necesarias. Armonizando esta competencia con el principio de identidad, la jurisprudencia viene sosteniendo en forma unívoca que la posibilidad de introducir modificaciones y adiciones bajo la forma de artículos nuevos a los proyectos, sólo resulta constitucionalmente admisible cuando ''el asunto o materia a que se refiere haya sido objeto de aprobación en primer debate.'' Sentencia C-702 de 1999.
En efecto, interpretando sistemáticamente el ordenamiento jurídico, para efectos de legitimar la introducción de modificaciones y adiciones en segundo debate, esta Corporación ha distinguido entre la negación de un proyecto, de un determinado asunto y de un artículo. Así, ha dicho que cuando se trata de la negación de un proyecto en primer debate, el artículo 159 de la Carta prevé el mecanismo de la apelación ante la plenaria de la respectiva Cámara para que pueda ser considerado por ésta, ''a solicitud de su autor, de un miembro de ella, del gobierno o del vocero de los proponentes en caso de iniciativa popular.'' Tratándose de la negación en primer debate de un determinado asunto, el artículo 177 de la Ley 5ª de 1992 consagra una limitación a la competencia de las plenarias para introducir el asunto negado, en cuanto dispone que el mismo debe volver a las comisiones para su reconsideración. Y, finalmente, en el evento en que lo negado por las comisiones sea un artículo, a un cuando la Constitución y la ley no prohíben su reincorporación en plenarias, el mismo comporta una adición al proyecto en los términos de lo dispuesto en el artículo 160, por lo que en virtud del principio de identidad su reincorporación exige que verse sobre un determinado tema o asunto que haya sido aprobado en Comisiones, sin perjuicio que se respete también el principio de unidad de materia.
Siguiendo esta línea hermenéutica, es claro que la Plenaria de la Cámara de R.s no tenía competencia para reintroducir el artículo que creaba el impuesto sobre las ventas tipo valor agregado para los juegos de suerte y azar, ya que el tema o asunto había sido negado por las Comisiones Conjuntas. Y a pasar de que a nivel macro el mismo guardaba relación de conexidad con la materia del proyecto -con lo cual se respetaba el principio de unidad de materia-, regulaba en realidad un tema autónomo, independiente y separable que no fue tratado -siquiera tangencialmente- en ninguna de la disposiciones que finalmente fueron aprobadas en primer debate. Sin duda ninguna que en el contexto general, el tema referente al gravamen para los juegos de suerte y azar era consecuente con el propósito de la ley 788 de 2002, a través de la cual se buscó la aprobación de una reforma al sistema tributario imperante. Sin embargo, por fuera de esa relación temática general, que sólo garantiza la observancia del principio de unidad de materia, la imposición del IVA para los juegos de suerte y azar no guardaba relación próxima con los distintos temas o asuntos incorporados en la ley, y concretamente, con aquellos que respecto al IVA también fueron regulados en la misma.
Cabe destacar que los temas generales que fueron debatidos en el proyecto se relacionaban con: (i) la penalización de la evasión y defraudación fiscal, (ii) la reforma al impuesto sobre la renta y complementarios, (iii) modificaciones y adiciones al impuesto sobre las ventas, (iv) modificaciones al gravamen a los movimientos financieros, (v) cambios a los impuestos territoriales, y (vi) contribución cafetera. De igual manera, en lo referente al impuesto sobre las ventas, en forma específica se tocaron aspectos relacionados con: (i) los bienes excluidos y exentos del impuesto, (ii) las pólizas de seguro excluidas, (iii) las importaciones que no causan el impuesto, (iv) los bienes y servicios gravados con la tarifa del 5%, (v) los responsables del impuesto, (vi) vehículos automóviles con tarifa general y tarifa diferencial, (vii) tarifa especial para las cervezas, (viii) los servicios excluidos del impuesto, (ix) descuento especial del impuesto por la adquisición o importación de maquinaria industrial, y (x) la determinación del impuesto sobre las ventas en los servicios financieros. Dichos temas, si bien tratan sobre aspectos tributarios, se repite, no guardaban conexidad temática o relación directa de causalidad con la creación de un impuesto de IVA para los juegos de suerte y azar; asunto que, por su especialidad y por la problemática que en sí mismo comporta, exigía un tratamiento independiente como el que efectivamente le dieron las Comisiones Económicas Conjuntas de Senado y Cámara en primer debate, donde finalmente se negó la propuesta. Y es que la importancia, autonomía y complejidad del tema sobre el gravamen a los juegos de suerte y azar, resulta más relevante, si se asume que tan solo un año antes de la aprobación de la Ley 788 de 2002, el mismo Congreso de la República, en el artículo 49 de Ley 643 de 2001, ya había adoptado una posición contraria a la de gravar con IVA los juegos de suerte y azar, haciéndolos beneficiarios de una exención tributaria en los siguientes términos: ''La explotación directa o a través de terceros de los juegos de suerte y azar de que trata la presente ley no constituye hecho generador del Impuesto sobre las Ventas IVA''.
De este modo, por mandato expreso del artículo 177 de la Ley 5ª de 1992, la negación en primer debate del tema referente al gravamen a los juegos de suerte y azar, hacia nugatoria la competencia funcional de la Plenaria de la Cámara de R.s para introducirlo válidamente en esa instancia legislativa como artículo nuevo. Siguiendo el mandato contenido en la disposición citada, la posibilidad que tenía la Plenaria de la Cámara para abordar el estudio y aprobación del tema, estaba en realidad condicionado a que el mismo hubiera sido previamente reconsiderado y aprobado por las Comisiones Conjuntas.
Ahora bien, asumiendo que el artículo 115 de la Ley 788 de 2002 regula un asunto autónomo, independiente y separable, como lo es el del gravamen a los juegos de suerte y azar, también el hecho de que el mismo no hubiera sido siquiera considerado por la plenaria del Senado, viola flagrantemente el principio de consecutividad previsto en el artículo 157 Superior. Como quedó definido en la sentencia, (apartado 5.2.), el principio de consecutividad le impone a las Comisiones y Plenarias de una y otra Cámara, el deber de debatir y votar los distintos temas y asuntos que en un proyecto de ley se someten a su consideración, resultando violatorio de la Constitución Política la omisión en el cumplimiento de esa función o la delegación de la competencia en otra instancia legislativa.
En ese entendido, la circunstancia de que el gravamen a los juegos de suerte y azar se hubiere aprobado en la Plenaria de la Cámara, pero al mismo tiempo no hubiere sido considerada por la Plenaria del Senado, en manera alguna podía considerarse como una discrepancia a resolver por las Comisiones de Conciliación designadas para el efecto, ya que la competencia de estas últimas estaba determinada por la exigencia de que el tema o asunto hubiere sido abordado por ambas Cámaras, propósito que no ocurrió tratándose del Senado de la República. Sobre el particular, no sobra destacar que el ámbito de competencia funcional de las comisiones de conciliación no esta determinado únicamente por la existencia de discrepancias. También por los objetivos constitucionales que proyectan los principios de identidad y consecutividad, en el sentido de que no les corresponde entrar a conciliar las posibles diferencias que se presenten entre las Cámaras, en los casos en que el asunto de que se trate no guarde unidad temática ni haya sido considerado en todas las instancias legislativas reglamentarias, que fue lo ocurrido en el presente caso.
Es cierto que la Corte ha considerado como discrepancia, a resolver por las Comisiones de Conciliación, el hecho de que una de las Cámaras inserte y apruebe un artículo nuevo al proyecto, y el mismo sea ignorado por la otra Cámara. No obstante, igualmente ha aclarado, y lo hace la propia sentencia, que ello es constitucionalmente admisible, sólo en los eventos en que el tema o asunto objeto de la discrepancia haya sido considerado por las plenarias de las dos Corporaciones. En la hipótesis contraria, a pesar de que el debate en plenarias hubiere sido simultáneo, el solo hecho de que el tema no se abordara por una de las Cámaras afecta el principio de consecutividad y genera un vicio de inconstitucionalidad insubsanable por ausencia de procedimiento Cfr. Las Sentencias C-760 de 2001, M.Ps. Marco G.M.C. y M.J.C.E. y C-737 de 2001, M.P.E.M.L., citando a su vez la Sentencia C-702 de 1999..
Y es que, como lo menciona el fallo, la simultaneidad en los debates exige que la discusión del proyecto se desarrolle en los términos en que éste fue aprobado en comisiones conjuntas, de manera que la posibilidad de incluir artículos nuevos esta condicionada a que el tema en ellos tratados haya sido abordado por las dos plenarias directa o indirectamente, hecho que -se reitera- no tuvo lugar tratándose del contenido de la norma acusada. Con el pretexto de la simultaneidad en los debates, no cabe ignorar la regulación del proceso de formación de las leyes que, en palabras de esta Corporación, ''es una de las funciones esenciales del Estado, y en particular del Congreso, [que] pretende precisamente potenciar el principio democrático y preservar el contenido esencial del régimen institucional diseñado por el Constituyente'' Sentencia C-737 de 2001.. Con este mismo argumento, frente a un caso análogo al que ahora se debate, en la Sentencia C-801 de 2003 (M.P.J.C.T., esta Corporación declaró inexequible el 47 de la Ley 789 de 2002, relativo al régimen de cesantías del sector público. En esa ocasión, se sostuvo en el fallo mencionado:
''Podría argumentarse que si las plenarias de una y otra cámara están facultadas por la Constitución para introducir modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de ley, el artículo es constitucional, toda vez que ante la discrepancia presentada, es decir, la aprobación del artículo por la plenaria de una cámara y no así por la otra, la comisión de conciliación zanjó esas diferencias y adoptó un texto único que fue puesto a consideración después de las plenarias. No obstante, tal argumento no es aceptable en cuanto que, como ya lo ha sostenido la Corte, las comisiones de conciliación o mediación no están llamadas a sustituir la función de las comisiones constitucionales permanentes de cada una de las cámaras, ni de éstas mismas y que toda iniciativa legislativa para que sea ley debe ser discutida y aprobada por las comisiones y por las plenarias de cada cámara Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-500 del 15 de mayo de 2001 (M.P.A.T.G...''
Así las cosas, frente al artículo 115 de la Ley 788 de 2002, mediante el cual se crea el impuesto del IVA para los juegos de suerte y azar, es evidente que las Comisiones de Conciliación y luego las Plenarias de cada Cámara no tenían competencia funcional para impartir su aprobación, pues el tema no se consideró en la plenaria del Senado. Según lo expresado por la Corte en la Sentencia C-760 de 2001 (M.Ps. Marco G.M.C. y M.J.C.E.) ''no puede ser de recibo, ni lógica ni racionalmente, que lo dispuesto por una Comisión Accidental, cuyas funciones de conciliación tienen, por fuerza, que ser limitadas a su objetivo, según lo disponen la Constitución Política y la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso), llegue hasta el punto de sustituir y reemplazar unos requisitos constitucionales formal y sustancialmente tan esenciales como los debates que se cumplen en la Comisión Constitucional Permanente, primero, y luego en la propia Plenaria de cada Cámara''.
En los términos expuestos, considero, entonces, que el artículo 115 de la Ley 788 de 2002 debió haberse declarado inexequible, no solo por el hecho de no haber sido votado por la Comisión Cuarta del Senado, sino también, como consecuencia de no resultar aprobado en primer debate por las Comisiones Conjuntas, ni haberse considerado por la Plenaria del Senado.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Criterios para determinar si se configura una elusión legislativa de debates o votaciones (Salvamento de voto)
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Conducta derivada de una interpretación razonable no puede acarrear la inconstitucionalidad de la norma (Salvamento de voto)
INTERPRETACION RAZONABLE-Está encaminada a proteger principios y valores constitucionales de suma importancia (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-No toda vulneración de una regla acarrea la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma (Salvamento de voto)
TRAMITE LEGISLATIVO-No toda omisión genera una elusión (Salvamento de voto)
PROCESO DE FORMACION DE LA LEY-Principios (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Relativización/PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Fin/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Preponderación/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Finalidad (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD-Excepciones constitucionales y legales (Salvamento de voto)
PROYECTO DE LEY-Adiciones y modificaciones durante segundo debate (Salvamento de voto)
COMISION ACCIDENTAL-Integración/COMISION ACCIDENTAL-Finalidad/COMISION ACCIDENTAL-Funciones/COMISION ACCIDENTAL-Límite material de su actuación surge de la propia Constitución Política (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Instituidos para proteger un valor determinado/PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD-Mecanismos de protección y su propia entidad no son autónomos (Salvamento de voto)
DEBATE PARLAMENTARIO-Elusión (Salvamento de voto)
TRAMITE LEGISLATIVO-Presencia de vicios no necesariamente genera inconstitucionalidad de las normas aprobadas (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-No se define por artículos sino por temas/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Imposibilidad de dar prevalencia a las comisiones sobre las plenarias (Salvamento de voto)
- Con el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la Sala, el suscrito Magistrado procede a sustentar el salvamento de voto manifestado en la Sala Plena del día 02 de diciembre de 2003, respecto de la sentencia C-1147 de 2003.
- En dicha providencia, se resolvió declarar inexequible, el artículo 115 de la Ley 788 de 2003. Para la Corte, la circunstancia de que en el primer debate de comisiones conjuntas, la Comisión Cuarta del Senado de la República no haya votado, constituye una omisión del deber de pronunciamiento que era esencial en el trámite del debate parlamentario y constituye un vicio de inconstitucionalidad insubsanable. El incumplimiento del deber de votación desconoce el principio de consecutividad previsto en el artículo 157 Superior, que impone a las comisiones y plenarias de una y otra cámara, el deber de debatir y votar los distintos temas y asuntos que en un proyecto de ley se someten a su consideración. También se desconoce el carácter bicameral del Congreso de la República, en cuanto la representación de la voluntad popular está tanto en la Cámara como en el Senado de la República.
- En este salvamento reiteraré algunos conceptos y argumentos expresados en ocasiones anteriores Salvamento parcial de voto a la sentencia C-1056 de 2003.. En primer lugar haré un breve estudio de los principios de identidad, consecutividad y unidad de materia, asimismo se hará referencia al procedimiento legislativo y a las competencias de las plenarias y de las comisiones accidentales de conciliación, para luego hacer el análisis del artículo 115 acusado y mostrar que no es inconstitucional por vicios de procedimiento en su formación.
- Como ya fue mencionado, la razón central para declarar la inconstitucionalidad del artículo 115 fue la supuesta elusión de la votación del mismo por parte de una de las comisiones permanentes del Senado. En este caso, a pesar de que se desarrolló el debate, los congresistas de la comisión del Senado decidieron no votar, para que la norma fuera presentada en la plenaria.
Así, en virtud del principio de consecutividad Ver la sentencia C-801 de 2003. - que guía el proceso de formación de las leyes- tanto las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber ni trasladar su competencia a otra célula legislativa con el fin de que posteriormente sea considerado un asunto. Con todo, pienso que no siempre que deje de adelantarse un debate o deje de practicarse una votación se configura una elusión que lleve a la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas. En mi opinión, existen al menos dos criterios que deben ser tenidos en cuenta en el examen constitucional de situaciones que aparentemente configuren elusión legislativa de debates o votaciones y parezcan, a primera vista, un vicio de inconstitucionalidad. Tales situaciones estarían determinadas por la presencia de una justificación razonable o por la necesidad de armonizar las normas del ordenamiento y sus interpretaciones a fin de dar prevalencia a los valores que el Constituyente y el Congreso han querido proteger a través de las normas que rigen el trámite legislativo.
De conformidad con lo anterior, considero que en presencia de justificaciones razonables o cuando la supuesta elusión sea consecuencia de la armonización de interpretaciones de diversas normas, no cabría endilgar a la norma expedida mediante este procedimiento ningún vicio. Pero cabe preguntarse acerca del entendimiento de la razonabilidad. Ésta calidad implica que la interpretación realizada no puede ser tan libre que acabe por desnaturalizar la noción de procedimiento legislativo. Por tanto, una interpretación puede tenerse como razonable siempre y cuando, el principio que la formalidad violada quería proteger aún se mantenga a salvo. Lo anterior se basa en principios que esta Corte ha tratado en diferentes ocasiones tales como la razonabilidad, la instrumentalidad de las formas y la prevalencia del derecho sustancial Ver la sentencia C-727 de 2001..
- El proceso de formación de las leyes está guiado por los principios de identidad y consecutividad. Según la sentencia C-801 de 2003, el principio de identidad ha sido relativizado al facultar a los congresistas para que durante el segundo debate puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias Artículo 160, inciso segundo, de la Constitución., siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera la adición o modificación Sentencia C-702 de 1999.. Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido en el artículo 157 de la Constitución. Así, el principio de identidad busca que no sean incluidos temas específicos que no tengan relación con los discutidos desde el inicio del proceso legislativo, mientras que el principio de consecutividad intenta asegurar el desarrollo de todos los debates para aprobar un proyecto de ley.
Con todo, los principios de identidad y consecutividad están sujetos a las excepciones plasmadas en la Constitución y en la ley Sentencias C-702 de 1999 y C-044 de 2002 .. De manera que las sesiones conjuntas de las comisiones homólogas de una y otra cámara, por ejemplo, para dar primer debate a un proyecto de ley, y la simultaneidad del segundo debate, conforme a lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley 5ª de 1992, son singularidades en el trámite legislativo Sobre el debate simultáneo se pueden consultar las sentencias C-140 de 1998 y C-044 de 2002..
Conforme a la Carta Artículo 157., debe presentarse, para toda norma y por regla general, un primer debate en la comisión constitucional permanente de una de las cámaras para que el proyecto se convierta en ley de la República. Con todo, como se verá más adelante, las competencias que la Constitución le ha otorgado a las plenarias permiten que éstas puedan incluir normas nuevas.
Por tanto, el principio de identidad cambió con la expedición de la actual Carta C-702 de 1999.. Este principio no significa, entonces, que un determinado proyecto de ley deba permanecer idéntico durante los cuatro debates reglamentarios ni que un precepto allí incluido deba ser exacto desde que se inicia el trámite legislativo hasta que éste termina, sino que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo, además de existir la debida unidad de materia C-1190 de 2001. También se puede consultar la Sentencia C-950 de 2001., el tema específico sea el mismo durante el trámite legislativo.
En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara, es decir, para que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo, pero siempre y cuando la materia o el asunto específico al que se refiera haya sido debatido y aprobado durante el primer debate y sin que ello implique repetir todo el trámite, salvo cuando se trate de serias discrepancias con la iniciativa aprobada en comisión o existan razones de conveniencia que justifiquen su reexamen definitivo Artículo 178 de la Ley 5ª de 1992.. Mal podría entonces la plenaria de una de las cámaras incluir un artículo nuevo si el mismo no guarda unidad temática con el tema que se ha debatido y aprobado en las comisiones, y el asunto o tema específico no fue debatido en comisiones toda vez que en ese caso se desconocería la Constitución Sentencia C-702 de 1999.. El interrogante que surge ahora es cuál es el alcance de la unidad de materia.
El principio de unidad de materia Sentencia C-551 de 2003. garantiza que las leyes sean el ''resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento'' Sentencia C-501 de 2001.. Con todo, el concepto de unidad de materia no debe ser concebido de forma inflexible. Tal entendimiento llevaría a una grave restricción de la función propia del Congreso de la República. Sentencia C-025 de 1993. En el mismo sentido se puede consultar la Sentencia C-737 de 2001. Por tanto, teniendo en cuenta que éste es el límite de las plenarias, la Corte ya ha aceptado que
Este principio guarda estrecha relación con los principios de consecutividad y de identidad - aunque este último exija un mayor grado de concreción o especificidad-. Además, también se predica de los proyectos de ley o de su articulado considerado en conjunto y no de los distintos artículos mirados de manera aislada Sentencia C-376 de 1995..
De ahí que el artículo 161 de la Carta El artículo 161 de la Constitución Política dispone: ''Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada Cámara. Si después de la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se considerará negado el proyecto''. contemple la posibilidad de integrar comisiones accidentales entre los miembros de una y otra cámara, con el fin de armonizar las discrepancias surgidas en su interior. Ello responde a la flexibilización del principio de identidad temática Ver sentencia C-737 de 2000. pues el constituyente previó que este cambio generaría la necesidad de armonizar las discrepancias de los textos aprobados por las cámaras.
La función de las comisiones accidentales de conciliación consiste en superar las discrepancias que se hayan suscitado respecto de un proyecto, entendidas éstas como ''las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas'' Inciso tercero del artículo 186 de la Ley 5 de 1992.Además las comisiones accidentales de conciliación deben ejercer su función partiendo de textos válidamente aprobados por las cámaras, pues la función de la comisión no consiste en convalidar vicios de trámite (sentencia C-760 de 2001). Y en cuanto hace al límite material de la actuación de las comisiones de mediación o conciliación, la jurisprudencia también ha expresado que éste surge de la propia Constitución cuando en su artículo 158 exige que todo proyecto deberá referirse a una misma temática y serán ''inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella''. Sentencia C-198 de 2001
No puede olvidarse que esta Corte siempre ha interpretado de manera amplia la noción de materia con el fin de determinar si un artículo desconoce o no la regla de identidad temática, o si un proyecto respetó en su trámite dicho principio. Así, esta Corporación ha dicho que la interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático Sentencia C-025 de 1993. .
- En consecuencia, la presencia de vicios en el trámite legislativo no necesariamente genera la inconstitucionalidad de las normas aprobadas. Es entonces condición necesaria para que un vicio en el proceso legislativo se convierta en causal de inconstitucionalidad, que se erija en una violación al principio que la formalidad del trámite desea asegurar, teniendo en cuenta que el procedimiento en el Congreso tiene varias etapas, y un vicio puede ser subsanado en las etapas subsiguientes, cuando posteriormente se asegura la protección de los valores a los cuales sirve el procedimiento.
Conforme a lo anterior, el principio de instrumentalidad de las formas, expresamente consagrado en el artículo 228 de la Carta, implica que la constatación de que ocurrió una irregularidad en el trámite de una ley, no conlleva inevitablemente que el juez constitucional deba siempre retirarla del ordenamiento. Es necesario que el juez examine (i) si ese defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al P. para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad.
- Para mí, la elusión citada por la mayoría no vicia la norma de inconstitucionalidad. El artículo 115 no fue votado por la Comisión Cuarta del Senado pero luego fue presentado en la plenaria. La ausencia de votación de una disposición en una de las comisiones no hace imposible su consideración en segundo debate ante la Plenaria, pues el tema específico ya había sido objeto de discusión en el marco del debate de la ley. En efecto, estaba incluido en el proyecto de ley presentado por el gobierno nacional y fue parte de las ponencias para primer debate de las comisiones del Senado y la Cámara; además, posteriormente se dieron discusiones en torno al tema, incluso, las demás comisiones votaron el artículo. Este artículo fue presentado e introducido entonces en la plenaria de la Cámara de R.s y la plenaria del Senado no lo consideró. Por tal razón fue sometido a estudio de la comisión de conciliación.
En este caso, el tema específico fue discutido desde el inicio del trámite legislativo, y a pesar de que una de las comisiones no votó el artículo éste fue presentado en la ponencia que iba a ser discutida en la plenaria de la Cámara de R.s como artículo nuevo. Obviamente el tema fue debatido desde el inicio del trámite. A pesar de que la comisión hubiera podido votar el artículo, la ausencia de esta votación no hace que la norma sea inconstitucional, pues el principio de consecutividad no resultó afectado a pesar de la actitud de la comisión. Por tanto, dando primacía al derecho sustancial, se imponía declarar la constitucionalidad de la norma.
En cuanto al trabajo de las comisiones de conciliación, esta Corte ya ha aceptado que la aprobación en una de las cámaras y la no consideración en la plenaria de la otra es una discrepancia que compete resolver a este estamento Ver sentencia C-801 de 2003.. Por tanto, una vez aceptado que no hubo vicio de inconstitucionalidad en el trámite, la comisión de conciliación estaba habilitada para pronunciarse respecto del artículo 115.
En mi salvamento y aclaración de voto a la sentencia C-1056 de 2003 expuse mi posición sobre las cuestiones preliminares abordadas en la presente sentencia. Remito a ellas, en aras de la brevedad. Tan sólo subrayo que una proposición de eliminación o supresión no siempre es fatal. Como advertí entonces, ''sólo cuando del proceso de formación de una ley, visto en su conjunto, se aprecie que no hubo elusión del debate, la proposición sustitutiva supresiva o eliminativa dejará de ser fatal para el artículo eliminado o suprimido.'' Dichas proposiciones no están prohibidas per se. Lo que está prohibido es que se eludan las responsabilidades parlamentarias, tanto de debatir como de votar, lo cual habrá de ser apreciado a partir de criterios materiales tomados del contexto dentro del cual se presentó la proposición y se decidió sobre ella.