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El Presupuesto Participativo en Argentina: Condicionantes y Opciones de Política. - PDF
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Sandra San Martín San Segundo
1 El Presupuesto Participativo en Argentina: Condicionantes y Opciones de Política. Alejandro López Accotto, Carlos Martínez y Cristian Adaro 1 El Presupuesto Participativo (en adelante PP) es una política de participación popular que combina la democracia representativa (indirecta) con la democracia participativa (directa). Es definido como una forma de gobierno público que intenta romper con la tradición autoritaria y paternalista de las políticas públicas, recurriendo a la participación de la población en diferentes etapas de la preparación e implementación presupuestaria, con un énfasis especial en la definición de prioridades para la distribución de las recursos de inversión. (SOUSA SANTOS; 2004: 25). Uno de los primeros responsables del PP en Porto Alegre lo definió como un proceso de democracia directa, voluntaria y universal, donde el pueblo puede discutir y decidir sobre el presupuesto y las políticas públicas. El ciudadano no limita su participación al acto de votar para elegir al Ejecutivo o al Parlamento, sino que también decide las prioridades de gastos y controla la gestión de gobierno. Deja de ser un coadyuvante de la política tradicional para ser protagonista permanente de la gestión pública. (GENRO Y DE SOUSA; 1998: 123). La bibliografía señala que contribuye a: el cambio de las condiciones de vida y mejoras infraestructurales en toda la ciudad, con una propuesta reequilibradora en lo territorial y distributiva en lo económico; La recuperación del prestigio social de la política; La participación ciudadana; La inversión de prioridades al favorecer a los grupos o sectores más vulnerables; La ruptura del clientelismo; El perfeccionamiento de la gestión local; El control fiscal por parte de la ciudadanía al Estado; La combinación de democracia participativa y directa; La democratización de las relaciones del Estado con la sociedad y la creación de una esfera pública, no estatal. Desde su origen en la ciudad de Porto Alegre (Brasil) en 1989, ha transitado por tres fases históricas: Fase I: Experimentaciones, desde 1989 hasta 1997; Fase II: Masificación brasileña de 1997 a 2000; y Fase III: Expansión fuera de Brasil y diversificación, a partir de 2000 (CANNABES; 2005: 8). En la República Argentina su aplicación ha cobrado relevancia con posterioridad al estallido económico, político y social de fines de 2001, en el marco de una profunda crisis de representación. A lo largo de la primera década del siglo XXI un creciente número de gobiernos locales ha comenzado a aplicar el PP, siendo en la actualidad unos treinta y cuatro (34) municipios 2. La importancia poblacional de tales territorios queda demostrada por el hecho de que en 2010 uno de cada cuatro habitantes de la Argentina vive en un municipio con PP, totalizando más de ocho millones de personas. Por su parte, a través de la constitución a mediados del 2009 de la Red Argentina de Presupuestos Participativos, integrada por la Secretaría de Relaciones Parlamentarias de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación, la Secretaría de Asuntos Municipales del 1 Investigadores de la Universidad Nacional de General Sarmiento Becario de la UNGS: 2 Considerando todos los estadios, desde los que actualmente desarrollan experiencias piloto hasta los que han ejecutado y evaluado obras del PP a lo largo de varios años.2 Ministerio de Interior, Municipios que desarrollan la herramienta y Universidades con interés en la materia, se ha dado un nuevo impulso al proceso, materializado en un número creciente de gobiernos comunales interesados en la cuestión, ante la posibilidad de intercambiar información y capitalizar experiencias logradas por sus pares En cuanto al grado de avance en el desarrollo de la política, de 20 comunas que respondieron a un relevamiento efectuado a fines de 2008 por parte de la Universidad Nacional de General Sarmiento, nueve estaban ejecutando las obras decididas por la ciudadanía, mientras que otras seis estaban desarrollando las asambleas y reuniones de donde surgirían las obras a ejecutarse en el presente año y las cinco restantes ensayaban experiencias piloto u otras fases de preparación previas al lanzamiento del PP. Una primera opción de importancia en el desarrollo del PP en cada territorio es la determinación de la forma de reparto de los recursos. Al respecto, los mismos vecinos pueden establecer tales criterios o bien estos pueden ser provenir del gobierno local. En nuestro país, dado lo embrionario de la mayor parte de las experiencias tal decisión suele tal tomada por la autoridad política, de modo tal de no introducir en los primeros estadios del proceso una discusión que puede empantanar las conversaciones. El 90% de las comunas relevadas aplican algún tipo de criterio territorial, como parte o no de un proceso de descentralización previo. Al respecto, y a los fines de evitar reacciones negativas por parte de los vecinos respecto a tal reparto, es común que se equipare o el monto total o el monto per cápita a recibir por cada zona. Asimismo, en casi el 30% de las experiencias revistadas se ha introducido algún criterio de distribución según necesidades aplicando indicadores objetivos (Necesidades Básicas Insatisfechas), información propia sobre carencia de equipamiento urbano o el saber convencional acerca de zonas con gran atraso relativo en sus niveles de desarrollo. Otra posibilidad es el desarrollo de ejes temáticos, reconociendo situaciones que incumben a más de una región del municipio y que no pueden tratarse por medio de un enfoque parcelado. Del mismo modo, pueden destinarse recursos específicos a las problemáticas de determinados grupos poblacionales, como los jóvenes, reconociendo necesidades y sus particulares visiones y necesidades respecto a las del conjunto indiferenciado de la población. Luego toca escoger entre financiar muchos proyectos, atendiendo la mayor cantidad posible de reclamos o concentrar los recursos en la realización de unos pocos buscando resolver cuestiones que por su complejidad, alcance o incidencia son mucho más onerosas. Priorizando el primer criterio, uno de cada cinco municipios encuestados incorpora topes al costo máximo que puede tener un proyecto, mientras que pensando en el segundo, uno de cada seis establece un número máximo de proyectos a ser financiados por el PP, buscando evitar una fragmentación extrema en las acciones a ser desarrolladas. De allí que un tercio de los municipios han financiado con el PP no más de diez proyectos cada uno y otro tercio ha llevado adelante más de cincuenta cada uno. En cuanto al peso del PP en los presupuestos municipales, el mismo depende de la rigidez de los respectivos presupuestos comunales. Ya que los municipios pueden asignar al PP los recursos que exceden sus gastos en personal, servicio de la deuda y servicios especiales urbanos (recolección de residuos sólidos) entre otros. Así, la asignación de recursos al PP depende de variables históricas y estructurales que superan largamente la voluntad política de3 una determinada administración local. Con tales salvedades, el peso promedio del PP es del 2,5% de los respectivos gastos municipales, con valores que algunos casos no alcanzan al 1% y en otros superan el 5%. En cuanto a la participación de los ciudadanos involucrados en el PP resulta necesario extremar las precauciones a la hora de sacar conclusiones a la luz de los datos relevados. Esto se vincula principalmente con la forma en que cada comuna desarrolla el proceso de PP y por ende de cómo define y cuantifica la participación popular. El PP se desarrolla a través de una serie de reuniones (asambleas, jornadas, talleres) en cada una de las zonas en que suele subdividirse el territorio una primer cuestión que surge es acerca de lo que se considera participación. Es decir, por ejemplo: Debe considerarse igual a dos personas que asisten a una reunión cada una que a otra que participa de dos reuniones? Hay que establecer un número mínimo de vecinos para considerar a un mero asistente como un participante real? Un segundo tipo de interrogante se da a partir de determinadas formas de implementación del PP. Así en algunas experiencias se establecen foros barriales cuyos asistentes, en muchos casos, definen prioridades, escogen alternativas e incluso diseñan (o al menos codiseñan) los proyectos a elegir. Mientras que en otros los vecinos presentan propuestas y los equipos técnicos del municipio son los responsables de la elaboración de los proyectos. Una tercera cuestión relacionada con la participación se da en el final del proceso donde en algunas experiencias los proyectos son elegidos por las propias asambleas, en otras los participantes en los foros tratan de vender sus ideas y propuestas en eventos de carácter más masivo comúnmente denominados Ferias de Proyectos donde suelen asistir ciudadanos que no han tomado parte en ninguna reunión previa y también existen experiencias que combinan un mix donde parte de los proyectos son elegidos por las asambleas y otra parte es puesta a consideración de la ciudadanía. De nuevo en este caso nos preguntamos si es equivalente la participación de quien desarrolla todo el proceso de quien se limita a participar (mejor o peor informado 3 ) en la elección final y aún en este caso resta resolver la correspondencia entre quien asiste personalmente a una feria de proyectos y quién vota por internet o teléfono. Asimismo, el 70% de las comunes consideran relevante el rol de los delegados, escogidos del seno de los participantes por parte de ellos mismos, lo que diversifica el grado de participación entre las distintas personas que integran el proceso. A su vez, el perfil de los distintos tipos de participantes es afectado por las decisiones tomadas respecto al desarrollo del PP, así el 60% de las comunas exigen requisitos formales para la participación (DNI, padrón electoral, registro ad-hoc) mientras que un 40% establece criterios de género para la elección de delegados. Con todas esas consideraciones, se involucra en el PP, según las propias comunas, en promedio el 1% de la población de cada territorio. En la mayor parte de los casos tal participación es muy inferior al promedio mientras que en otros llega a cuadriplicarlo. 3 Siendo a su vez la información una cuestión de vital importancia en la implantación del presupuesto participativo ya que no es posible una participación adecuada sin una buena información previa. Al respecto el hecho de que casi el 80% de los municipios relevados reconozcan que en las experiencias por ellos desarrolladas no existe un proceso previo de información a los ciudadanos acerca del presupuesto participativo evidencia severas fallas en la implementación de la herramienta.4 En términos dinámicos, a nivel general, la tendencia del peso del PP, en el presupuesto total, es a crecer, independientemente de que los avatares de la recaudación fiscal complementen tal patrón de largo plazo con cierta evolución cíclica en el corto. En cuanto a los cambios en la participación de la población, su evolución es menos lineal y guarda una mayor correspondencia con la calidad del proceso en cada caso, en cuanto a su capacidad para generar oportunidades reales de participación, promover un mayor involucramiento popular y cumplir con las obras decididas colectivamente. Así, el 30% de los municipios que han contestado la encuesta reconocen que la participación de la población, en términos cuantitativos muestra una tendencia decreciente en el tiempo. Allí se ubica uno de los principales desafíos del PP en comprender y revertir las causas de esta preocupante tendencia. Al respecto, un potencial factor explicativo de la baja participación y en menor medida de la declinación de la misma son las fallas en la comunicación a la ciudadanía acerca del atractivo, las potencialidades o, incluso, la mera existencia del PP. Así como la inexistencia de mecanismos previos de información mermaba la calidad del proceso de participación, una estrategia comunicacional poco satisfactoria atenta seriamente contra el logro de una amplia participación. Los datos empíricos parecen apuntalar esta explicación ya que tres de cada cuatro municipios estudiados califican el nivel de visibilidad de la experiencia de PP entre su población como regular. Otra hipótesis, más complementaria que alternativa a la anterior, ya que apunta más a explicar la reducción de la participación que niveles inicialmente bajos de la misma, se centra en la calidad de la ejecución de las obras. Es dable razonar que si los proyectos que los vecinos definieron en el PP no se materializan ajustados a la cantidad, calidad, tiempos y aún costos prometidos ello desestimulará la participación en posteriores procesos al vaciar de sentido a la política, que busca empoderar a la población mostrando la capacidad de la participación popular para lograr efectos (aunque modestos) reales, palpables y más o menos inmediatos. Tal teoría encuentra sustrato en el hecho de que uno de cada cuatro municipios admiten que el funcionamiento de los mecanismos de ejecución de las obras y servicios es regular o malo. El PP impacta asimismo no sólo sobre la ciudadanía que participa del mismo, sino también sobre la lógica de funcionamiento de los gobiernos locales, así en el 40% de los casos relevados, esta política es desarrollada en el marco de un proceso de descentralización de la gestión local que busca acercar el municipio al ciudadano. El PP también podría potenciar la labor conjunta entre los distintos poderes locales, así en el 60% de los casos el PP surge de una ordenanza sancionada por el respectivo Concejo Deliberante y del mismo modo el 55% de los gobiernos municipales consideran relevante o muy relevante el rol de los mismos en su implementación. Por su parte, al interior de los respectivos poderes ejecutivos locales, el 80% de los comunas han brindado al área responsable del PP el rango de Secretaría, aunque ello poco significa por si mismo, siendo de mucho mayor interés las experiencias en que el comando del PP depende consejos inter áreas que nucleán a funcionarios de distintos niveles y que prestan funciones en diferentes dependencias, tradicionales e innovadoras. Tal estrategia intersectorial será adecuada si permite lograr el compromiso activo con el PP de la pléyade de actores intraestatales necesarios para su correcto funcionamiento. Así, más del 90% de los gobiernos locales consultados consideran, cuanto menos, relevante la participación de sus estructuras técnicas sectoriales para el éxito del PP.5 Otra evidencia del valor relativo del nivel jerárquico en la estructura municipal del responsable por el PP esta dada por el hecho de que en dos de cada tres municipios relevados hay no más de cinco funcionarios del área responsable involucrados en la gestión del PP. Sin embargo, el establecimiento de espacios de gestión intersectoriales del PP tampoco resulta una garantía de funcionamiento sólido ya que el número total de funcionarios involucrados, de diferentes áreas en la política de PP no excede la decena en casi ningún municipio. De este modo se ignora en el caso del PP una cuestión mucho mas general que es el hecho de que ninguna política pública puede funcionar adecuadamente si no cuenta con cierta masa crítica de recursos, no solamente materiales sino también organizaciones y humanos, en cantidad y calidad. Una forma de solventar tal escasez y de brindar mayor solidez y legitimidad al proceso, es el contar con el apoyo de actores ajenos al propio municipio, al respecto es de destacar el rol de las Universidades que constituyen el 40% de los apoyos recibidos por las comunas, especialmente en el apoyo técnico, otro 30% de los apoyos obtenidos por los Municipios en los Procesos de PP ha provenido de otros actores estatales, tales como otros municipios con experiencia en la materia, estados provinciales, el Estado Nacional y Agencias de Cooperación de otros países verificando la potencialidad, en términos de sinergias y aprendizajes cruzados de la instauración de foros de intercambio de experiencias acerca del desarrollo del PP en Argentina. Por su parte otro 20% de los apoyos han provenido de Organizaciones de la Sociedad Civil, destacándose el rol de las Organizaciones Barriales, dado su fuerte anclaje territorial. El 10% restante corresponde a actores sindicatos, partidos políticos y empresas. En conclusión, el PP en Argentina tiene un crecimiento sostenido que se observa en porcentaje de la población que habita en municipios con está política pública. En cuanto a desafíos a partir de la detección de falencias en información, comunicación, ejecución y control, con graves efectos en los niveles y tendencias de la participación. Es vital, entonces, incrementar los recursos aplicados al funcionamiento del PP, fortalecer las áreas encargadas del proceso, consolidar e incrementar las alianzas y apoyos externos al municipio y a su interior comprometer las áreas técnicas sectoriales y los cuerpos legislativos. Así el PP podrá empoderar a la población e incrementar los niveles de participación popular revelando su potencial para transformar la realidad, mejorando las condiciones de vida de la población y profundizando la vida democrática, dotando de legitimidad y cotidianeidad a la política. 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