Source: http://condesso2011.no.comunidades.net/principios-gerais-de-direito-administrativo
Timestamp: 2019-02-21 02:51:33+00:00
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PRINCÍPIOS GERAIS DE DIREITO ADMINISTRATIVO. PRINCÍPIOS ESPECÍFICOS ESSENCIAIS DO DIREITO AMBIENTAL
Sumario: 1.Princípios gerais de aplicação ao direito ambiental.-1.1.Enquadramento geral dos princípios gerais de direito administrativo.-1.2.Principio da juridicidade, aplicação de regras extrajurídicas e de regras de prudência comum. Aplicação com poder discricionário e seu controlo. Aplicação de conceitos imprecisos.-1.3.Princípio da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses do cidadão.-1.4.Princípio da justiça.-1.5.Princípio da igualdade.-1.6.Princípios da proporcionalidade em sentido amplo.-1.7.Princípio da imparcialidade e suas garantias. Impedimento e suspeição.-1.8.Principios da boa-fé, confiança legítima e segurança jurídica.-2.Princípios específicos essenciais do direito ambiental.-3.Princípio da prevenção e precaução e regime jurídico da avaliação de impacto ambiental.
1. Princípios gerais de aplicação ao direito ambiental
1.1.Enquadramento geral dos princípios gerais de direito administrativo
Os princípios gerais do direito da atividade administrativa, hoje em grande parte constitucionalizados e expressamente referidos no Código do Procedimento Administrativo, aplicam-se a todo o tipo de intervenção (que não apenas a limitadora da atuação privada), e a todas a atividade material da Administração pública, inclusive à Administração constitutiva, de prestação, ligada quer à política económica incentivadora, fomentadora, quer à política social, e, desde logo, à atividade de apoio às instituições sem fim lucrativo, sejam associativas sejam fundacionais ou outras, reconhecidas de utilidade pública, designadamente na forma de instituições de solidariedade social, sendo o seu conhecimento importante no relacionamento destas com a Administração estadual
A importância dos princípios gerais de direito é fundamental na aplicação do direito, quer se trate de normas de fonte nacional ou europeia. No caso de diretivas da União Europeia, a sua plena eficácia, embora dependente de transcrição decorrido que seja o prazo fixado, ele implica essa eficácia independentemente do momento em que a mesma seja transposta pelo estado. A eficácia da diretiva não pode ficar enfraquecida com a admissão de soluções diferentes antes ou depois do decurso do prazo sem a devida transcrição. A obrigação de o garantir exige mesmo a interpretação contra legem de legislação nacional tenha ou não sido declarada inconstitucional.[1]
Comecemos por situar o enquadramento constitucional da atividade exercida pela Administração Pública.
Antes porém uma pequena nota acerca da questão de se saber se o direito administrativo será direito constitucional concretizado (Werner)?
Com efeito, se Otto Mayer, no seu Direito Administrativo Alemão, acentuava, em 1924, o carácter de permanência do Direito Administrativo em face do que considera, então, o carácter passageiro do Direito Constitucional, já Fritz Werner não deixaria de proclamar que o Direito Administrativo era Direito Constitucional concretizado. Com efeito, sem se aderir nem a teses sobre a natureza normativa dotada de supremacia absoluta do direito constitucional na ordem jurídica internamente aplicável, subordinando-lhe e desvalorizando as normas de fonte supranacional, nem às que historicamente o enquadraram em termos programáticos ou essencialmente programáticos, constata-se que a Administração e o Direito Administrativo são, enquanto realidade histórica, instrumentos ao serviço de opções constitucionais em cada momento assumidas pela soberania popular.
Como diz Marcelo Rebelo de Sousa, o núcleo essencial do direito administrativo está sediado na Constituição. O Direito Administrativo é um subsistema normativo dentro do ordenamento jurídico global, que tem a sua base na Constituição, sendo certo que todo o direito positivo de fonte nacional terá de se adequar a ela e interpretar-se a partir dela.
A Constituição contém os enunciados fundamentais de todos os ramos do direito e também do Direito Administrativo. O Direito Administrativo constrói-se a partir da Constituição, a cujos postulados tem de se adaptar. Aqui, há princípios que se impõem ao legislador na construção da Administração e na conformação dos regimes jurídicos nas diferentes matérias, tal como se impõe à atuação concreta da Administração. Dado o carácter “programático» de muitas das suas normas, há orientações dirigidas à Administração em diversos sectores, que cobrem as atribuições dos vários ministérios. Normalmente não são normas de aplicação direta, porquanto dependem da interpositio legislatoris, condicionada nas suas exigências constitucionais pelo estado de desenvolvimento do país e opções governativas, mas, de qualquer modo, sendo toda a norma constitucional obrigatória, a sua aplicação é que pode não ser imediata.
Em face deste conjunto de relações, imposições e condicionamentos que, para o DA, derivam do direito constitucional, importa esclarecer que o direito constitucional, se a jusante tem reduzido a discricionariedade do poder legislativo ordinário, a sua autodeterminação normativa, na elaboração do direito administrativo, num processo que se estende a vários ramos do direito, não elimina nem, de modo algum, põe em causa a autonomia científica e didática do DA, como ramo do direito e do direito público, com a afirmação paulatina mas pujante dos seus princípios próprios.
Quais as normas que dela tratam? Quais os temas que mereceram do legislador constitucional a consagração na Lei Fundamental? E porquê?
A Constituição, em termos que aparecem repetidos no artigo 4.º do Código do Procedimento Administrativo[2], diz, no n.º 1 do seu artigo 266.º, que “A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos”. Devidamente interpretada, não pode deixar de se concluir que esta norma justifica a existência da Administração Pública em termos instrumentais (ad manus trahere: para servir o interesse público) e, simultaneamente, impõe um princípio macrolimitador da sua atuação, o do “respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos», que, claramente, destaca de todos os outros, ao dar-lhe o mesmo estatuto sistemático, inultrapassavelmente copulado. Deste modo, exige uma conceção existencial intrinsecamente interligada (não concebe o interesse público sem o respeito pelos direitos e interesses dos administrados) e em termos quase isónomos (na medida em que, por um lado, não deixa de referir primeiro o do interesse público, mas, por outro, coloca o do respeito pelos direitos ao mesmo nível deste e não dos outros princípios fundamentais, enunciados no n.º2 do mesmo artigo, que considera meras aplicações ao serviço destes (de ambos: diretamente, do respeito casuístico pelos direitos e interesses em presença com proteção jurídica e, indiretamente, do interesse público, pois a imposição do respeito pelos direitos e interesses dos administrados não se limita a encabeçar a enunciação dois princípios em geral referidos no n.º 2, mas vem antes e interligado ao do interesse público). Portanto, esta norma constitucional sobre o tema, que implica uma interpretação que aponta para o prosseguimento do interesse público no respeito dos direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos, não está colocada numa perspetiva puramente competencial, porque este enquadramento teleológico no plano orgânico e, portanto, ratio existenciais da Administração Pública, envolve e legitima toda a sua atuação, mesmo em gestão privada (mera questão de meio para atingir o fim), quer se trate de atos jurídicos, quer de operações materiais, enformando assim a própria densificação do princípio da legalidade, base e baliza da sua atuação em todos os domínio e sob qualquer tipo de intervenção (princípio da legalidade positiva).
Os interesses sociais, qualificados pelo legislador como públicos ou que o legislador habilitou a Administração a prosseguir, mesmo que se esteja no âmbito do exercício discricionário do poder administrativo (em que este tem uma maior margem de conformação das soluções face às circunstâncias concretas), devem ser executados dentro de balizas que implicam a limitação da atuação da Administração em face da obrigatória ponderação das decisões a tomar, ou seja, da procura da realização mais adequada do interesse público, tendo presente todos os interesses envolvidos (princípio da justiça, princípio da justa ponderação dos interesses relevantes (decorrente da cláusula do Estado de Direito); igualdade, boa fé, imparcialidade, interdição de excesso (de modo a atingir o interesse público sem sacrifícios desnecessários ou desproporcionados dos interesses dos particulares, titulares de posições materiais legalmente protegidas), etc..
Isto, quer estas posições jurídicas se traduzam em direitos subjetivos, em que a pretensão da posição traduz um interesse específico num determinado bem (coisa, conduta ou utilidade), previsto na norma legal criada para o proteger diretamente, em termos que lhe atribuam o poder de exigir da Administração Pública condutas em conformidade com ele, pois ele está dentro das condições legais vinculadas à sua satisfação, quer ainda quando estas posições traduzam “só» interesses legalmente protegidos de que um particular é titular, quando a norma o faz beneficiar de uma tutela ou proteção jurídica indireta, na medida em que se por um lado a norma invocada a favor da existência de tal interesse, tutela diretamente interesses e não a sua própria posição jurídica concreta envolvida na decisão a tomar, por isto mesmo também lhe são conferidos poderes jurídicos instrumentais que lhe permitem, caso se realize o interesse público pretendido, ver reflexamente satisfeito o seu próprio interesse.
Não podendo exigir diretamente da Administração a conduta que realiza o seu interesse, pode exigir que ela respeite a legalidade em ordem à realização prevista do interesse público, quando tal for o meio adequado a poder esperar também do seu interesse próprio.
Estamos aqui por algo que devemos entender abranger todas as posições jurídicas dos particulares merecedoras de proteção, todas as situações de vantagem derivadas do ordenamento jurídico, que não apenas as protegidas individualmente por uma dada norma, como as inseridas em relações jurídicas poligonais ou multipolares (v.g., interesses na fixação de planos urbanísticos, interesses ambientais, etc.), que colocam certas pessoas em situações diferentes da generalidade dos administrados, de modo a merecer especial proteção, dado estarem ligadas a interesses públicos latentes, serem titulares de interesses difusos.
Impõe-se também a ponderação dos interesses de certos círculos de cidadãos, cujos interesses ou direitos podem não estar especialmente personalizados, mas que merecem acolhimento (e devem mesmo contar com a atribuição ao cidadão uti cives de meios de defesa preventiva ou sucessiva, do tipo procedimental e jurisdicional), na medida em que traduz a incorporação em cada um dos indivíduos desse círculo de interesses comunitários a preservar.
No que concerne aos princípios gerais da atividade administrativa, os que devem enformar a atividade administrativa têm, hoje, consagração positiva, não só a nível legal como mesmo constitucional, sendo aplicáveis quer em “gestão pública» quer em “gestão privada» da Administração, quer porque é a própria Constituição que o exige, ao impor no n.º 2 do artigo 266.º que “Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito» por esses princípios, quer porque, concretizando-a, tal é claramente expresso no n.º3 do artigo 2.º do Código do Procedimento Administrativo, ao estipular que estes princípios gerais da atividade administrativa são aplicáveis a toda a atuação da Administração, ainda que meramente técnica ou de gestão privada.
Estamos, hoje, perante princípios gerais, ou melhor, princípios escritos de aplicação geral, cuja existência decorre, expressa ou implicitamente, dos preceitos constitucionais (especialmente dos artigos 266.º e ss.) e que respeitam ao funcionamento e à atividade de uma Administração Pública típica de um moderno Estado de Direito.
O novo Código de 2015, face ao anterior de 1991, veio explicitar o princípio da boa administração, na linha do direito comparado (com essa ou outra designação),integrando nele os princípios constitucionais da eficiência, da aproximação dos serviços das populações e da desburocratização (artigo 5.º).
Também incluiu outros princípios de raiz constitucional ou unionista europeia, tais como os princípios da responsabilidade (artigo 16.º), da administração aberta (artigo 17.º), da segurança de dados pessoais (artigo 18.º), da cooperação leal da Administração Pública com a União Europeia (artigo 19.º: copiando as leis alemã e espanhola, para dar cobertura à crescente participação da Administração Pública portuguesa no processo de decisão da União Europeia em à participação de instituições e organismos da União Europeia em procedimentos administrativos nacionais), e os princípios relativos à administração eletrónica[3].
Procede-se a alguma reformulação na redação dos princípios da igualdade (artigo 6.º), da proporcionalidade (artigo 7.º: expressa-se a inclusão da proibição ou interdição de excesso), da imparcialidade (artigo 9.º), da boa-fé (artigo 10.º) e da colaboração com os particulares (artigo 11.º), procedendo-se ainda à ligação entre justiça e razoabilidade (artigo 8.º).
Para além dos princípios que enquadram a vida da Administração Pública em face do desenrolar da atividade administrativa (o princípio da procedimentalização da atuação administrativa: artigo 268.º, n.º3 da CRP; da responsabilização e garantia patrimonial, da transparência, da sujeição ao controlo dos tribunais, instâncias independentes e cidadãos, etc.), destaque-se, em geral, os que, uns de natureza propulsora e outros limitadores, devem enformar, diretamente, em concreto, o conteúdo das várias formas dessa atividade, sobretudo, os seguintes princípios:
-o princípio nomocrático (da juridicidade ou da legalidade: artigo 3 do código do procedimento administrativo (CPA);
-o princípio da prossecução do interesse público;
-o princípio da prossecução da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos (artigo 4.º);
-o princípio da boa administração (artigo 5.º):
- o princípio da prossecução da boa-fé (artigo 10.º);
-o princípio da igualdade de tratamento (artigo 6.º);
- o princípio da transparência (administração aberta, artigos 17.º, e 82.º a 85.º do CPA; Lei n.º46/2007, de 24.8);
-o princípio da justiça e da razoabilidade (artigo 8.º);
-o princípio da imparcialidade na condução e resolução do “processo” (artigo 9.º e respetivo regime de impedimento e de suspeição: artigos 69.º a 76.º do CPA);
-o princípio da interdição de excesso (proporcionalidade em sentido amplo: idoneidade ou adequação da medida prevista, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito, artigo 7.º);
- o princípio da justa ponderação dos interesses relevantes, públicos e privados (ínsito na cláusula do Estado de Direito);
-o princípio da colaboração da Administração com os particulares (artigo 11.°);
-o princípio da participação (artigo 12.º);
- o princípio da obrigação de decisão (artigo 13.º);
-o princípio da desburocratização e da eficiência;
-o princípio da gratuitidade (artigo 15.º);
-o princípio do controlo jurisdicional ou da sujeição à Justiça;
- o princípio da responsabilidade (artigo 16.º);
- o princípio da proteção de dados pessoais (artigo 18.º), etc.
Muitos destes princípios resultam da cláusula do Estado de Direito Democrático.
Com efeito, o princípio democrático exige uma Administração Pública democrática. Ou seja, enformada pelas características de subordinação ao poder político-legislativo, aberta ao pluralismo, funcionando com objetividade, tratando todos de maneira pré-determinada e igual (princípios da legalidade, imparcialidade, igualdade, publicidade e transparência).
A Administração Pública deve respeitar sempre os princípios gerais de atuação: não só quando exerce poderes de autoridade (em “gestão pública”, com aplicação de direito administrativo: ao conceder uma licença ou nomear um funcionário), mas também quando age em “gestão privada”: como se fosse uma entidade privada: ao comprar um automóvel ou alugar uma máquina) ou quando pratica simples atos ou operações técnicos ou materiais (ao construir uma estrada ou tratar um doente num hospital público).
Qual a densificação dos princípios que enformam e envolvem a vida da administração pública?
Vejamos, pois, o que impõem à Administração pública os mais importantes desses princípios gerais da atividade administrativa, começando por aquele que a orienta acima de tudo e que constitui a sua razão de ser e base da sua legitimação originária e funcional, e o que mais a limita.
Dado que regime sobre responsabilidade civil extracontratual consagra uma disciplina unitária e muitas questões de responsabilidade com origem nos vários órgãos se implicam no que se refere aos fundamentos jurídicos de onde deriva o dano em concreto, trataremos este tema em relação às diferentes funções públicas, e, tal como em relação ao tema da transparência da Administração pública, alargaremos a sua exposição um pouco mais, dado o fato de estarmos perante diplomas muito recentes e sobre os quais a literatura atualizada não existe.
1.2.Principio da juridicidade, aplicação de regras extrajurídicas e de regras de prudência comum. Exercício do poder discricionário e seu controlo. Aplicação de conceitos imprecisos
Fundamental em Estado de direito é o princípio da subordinação ao direito (rule of law), princípio da constitucionalidade (princípio da efetividade das regras e princípios consagrados na Constituição, obrigando a excluir os outros atos normativos que os violem, em geral deixando-as inaplicadas ou removendo-as), princípio da legalidade em sentido amplo (que abrange a regulamentaridade), princípio da juridicidade ou princípio nomocrático (que abarca mesmo o direito consuetudinário de qualquer nível hierárquico e “princípios transcendentes” ao poder normativo de qualquer nível (respeito pelas minorias eleitorais que não podem ser “eliminadas” ou “desgovernadas” (a maioria eleita, como técnica democrática de escolha dos dirigentes, torna-se governo de todo o povo e não de uma parte contra a outra parte dele), respeito pela dignidade da pessoa humana, Estado de Direito, direitos fundamentais de primeira geração (Direitos, Liberdades e Garantias) e Direito Económicos Sociais e Culturais já estabelecidos), designadamente ao poder constituinte ou de revisão constitucional, e, neste, sob pena de se estar já em processo de mutação interpretativa ou transição revisionista, e já não de mera interpretação normativa ou poder de revisão, abrange ainda limites imanentes ao próprio núcleo identitário da Constituição estabelecida)[4].
As normas constantes de legislação de políticas (“direito das políticas públicas”), para desenvolvimento posterior, que ultrapassem meras orientações de enquadramento meramente para o poder legislativo no futuro, se contiverem regras com conteúdo suficientemente preciso, claro, incondicionado, servem de critério interpretativo em caso de transposições de análise duvidosa ou incorretamente efetivada, e se já existirem meios organizacionais, humanos e financeiros para as aplicarem, passam também a integrar o princípio da juridicidade, regulando a vida social, independentemente de desenvolvimentos legais ou regulamentares posteriores.
É um princípio fundamental na problemática da proteção dos direitos fundamentais, desde logo em geral dos direitos individuais.
Vai copulado ao princípio da tutela jurisdicional efetiva, obrigando à ereção de um conjunto de vias de recurso e procedimentos destinados a fiscalizar o cumprimento da legalidade das atuações públicas. A Administração Pública deve obedecer à “Lei e ao Direito» (artº3º), incluindo aqui todo o bloco da legalidade, em especial: Direito Internacional (DIP: costume e tratados, atos decisórios do Conselho de Segurança da ONU e de outras organização dotadas de poderes normativos e decisórios concretos, declarações unilaterais, etc.) e Direito Unionista Europeu (Regulamentos, Diretivas, Decisões, etc.), normas da Constituição, Leis de Valor Reforçado e Leis ordinárias simples da Assembleia da República, Decretos-Leis do Governo e Decretos Legislativos Regionais -das Regiões Autónomas-, princípios gerais de Direito, regulamentos administrativos e outras normas fonte de direito (decretos regulamentares do Governo: portarias; despachos normativos; regulamentos dos governos civis; decretos regulamentares regionais; posturas municipais e outras deliberações de órgãos administrativos), etc.
O princípio da legalidade em sentido amplo implica a subordinação da Administração Pública ao Direito, quer a normas (regras e os princípios jurídicos, escritas ou costumeiras), quer a outros atos a que as normas atribuem força impositiva (neste sentido é, literalmente, um princípio da juridicidade, mas do que da legalidade): com duas dimensões distintas: a Administração Pública não pode contrariar o direito vigente (preferência de lei), e deve fundar-se, basear-se, no Direito, estando reservada a este a definição primária das acuações administrativas (reserva de lei: com duas vertentes: por uma lado, anterioridade necessária do fundamento jurídico-normativo da atuação administrativa (precedência de lei) e necessidade desse fundamento legal (reserva de suficiente densificação normativa contendo a disciplina do essencial da matéria, dos interesses públicos a prosseguir enquanto escopo específico, e a repartição de atribuições e competências, sendo certo que o princípio da legalidade tem concretização através do princípio da competência).
Não há espaços de exercício arbitrário de atividade administrativa.
Este “princípio da juridicidade” abarca todos os tipos de intervenção da administração, não só a de tipo limitador das liberdades como a própria Administração constitutiva, todas as formas de atividade, desde o regulamento, às decisões concretas e individuais e aos contratos e sujeita-se a toda as fontes de direito, sejam de carácter geral, normas supranacionais e da CRP, leis e regulamentos (princípio da inderrogabilidade singular das suas próprias normas regulamentares), sejam aos atos jurídicos unilaterais por ela proferidos ou aos atos bilaterais, sejam estes ou não acordos sinalagmáticos. Mas a normatividade impõe-se em termos e segundo intensidades variadas: mais ou menos vinculados, mais ou menos controlados, mais ou menos sancionáveis.
Estão sujeitos ao respeito do princípio da subordinação ao direito o regime do estado de necessidade em sentido amplo (regime legal excecional: n.º 2 do art.º 3.º do CPA, etc.), o regime de insindicabilidade dos atos políticos (apenas passíveis de responsabilidade civil, pela falta de respeito à CRP e à lei) e o exercício de poder discricionário ou do preenchimento de conceitos imprecisos ou da aplicação de regras extrajurídicas de natureza técnica, para que o legislador remeta
Quanto à aplicação de regras extrajurídicas, técnicas ou morais, assim como em geral de regras de prudência comum, para que as normas jurídicas remetam ou que naturalmente devam ser respeitadas como exigências mínimas da sociabilidade, a sua força normativa impositiva advém-lhes em geral de comando normativo, o qual, mesmo não as transcrevendo diretamente (por comodidade ou para evitar a contínua instabilidade normativa, por impossibilidade de as fixar, em face do seu dinamismo evolutivo, independente da vontade e da conformação do legislador), pode remeter para elas, tal como existam num dado momento, renunciando assim a fossilizá-las desatualizadamente, mas mesmo que os princípios de comportamento cautelar em certas matérias estejam fixados segundo os conhecimentos do momento, devem ser reinterpretados numa perspetiva evolutiva de normatividade social, pelo que as que resultem dos conhecimentos acessíveis nos momentos seguintes é que devem considerar-se como vigentes.
Em geral, valendo como lei por força da lei ou de deveres gerais de cautela na vida social, vinculam também os poderes administrativos, integrando o bloco da legalidade, que, na medida em que sejam admitidas com um conteúdo móvel, regra atualizável, que esteja em vigor em cada momento (e não meramente a regra extrajurídica para que se remeteu, apenas fixada como técnica de normação indireta), será uma legalidade heterofixada ou imanente à lógica natural dos deveres para com a sociedade.
O poder discricionário (que tanto pode existir sobre a decisão de agir ou não; o momento de agir; a determinação em geral dos pressupostos factuais para a aplicação de certa medida ou escolha de certa solução, através de avaliações pessoais situadas, ou seja orientadas pelo interesse público específico mas sem prejuízo da devida ponderação dos interesses relevantes envolvidos no caso, públicos ou privados; a determinação do conteúdo concreto da decisão, na forma de discricionariedade optativa -opção entre várias soluções legalmente previstas- ou criativa – conformação global da solução concreta dentro dos limites apontados pela norma; a forma ou formalidades a adotar; a motivação da decisão quando a norma a não imponha; o poder de apor condições, modos e outras cláusulas acessórias, quando a norma as não proíba ou de lhe dar conteúdo quando a norma as preveja sem o precisar) é uma das formas típicas de concretização da subordinação ao direito, sem vinculação total à norma; mas sempre com legalidade na atribuição e juridicidade na atuação, com obrigação de prosseguir a solução que, na perspetiva de um decisor competente e responsável, seja tida como mais ajustada para o interesse público, em face da ponderação devida de todas as circunstâncias do caso concreto: aparecendo aqui não o executor autómato mas o executor inteligente e diligente).
O exercício do poder discricionário, quando a norma atributiva não aponte para a manutenção do poder de livre apreciação das circunstâncias e condicionalismos de cada caso, apenas abalizado pela ela, ou seja a isso se não oponha, pode passar pela elaboração prévia de normas genéricas dos critérios decisórios no futuro, situação em que esta auto-vinculação se impõe, sem prejuízo da sua revogação, tal como mesmo independentemente de qualquer normação, em nome do princípio da igualdade de tratamento e da proteção da confiança de terceiros não pode altera os critérios que vá aplicando sem a devida fundamentação da referida modificação.
Os atos derivados do poder discricionário são jurisdicionalmente impugnáveis na medida em que os poderes públicos os atuem sem atribuições e competência ou os concretizem com defeitos de vontade (erro de fato, etc.), com desrespeito de forma ou formalidades exigidas para a sua prática (de que se destacam a falta de fundamentação, de audiência de outras entidades (pareceres) quando exigida e audiência dos interessados prévia à decisão), ou com conteúdos contrários ao disposto materialmente nas normas ou alheios à finalidade que deveriam visar, pelo menos que traduzam uma motivação que não foi decisiva na sua produção (motivo não principalmente determinante, como já referia o antigo artigo 19.º da Lei Orgânica do STA) ou à aplicação dos princípios aqui analisados.
No que se reporta em geral ao controlo dos atos discricionários, ele tanto se efetiva em face do vício típico de desvio de poder (no conteúdo da decisão ou, eventualmente, como refere a jurisprudência unionista europeia, ao contornar intencionalmente o procedimento exigido para assim obter a finalidade que se pretende, o que não acorreria se se utilizasse aquele devido, que a norma impunha com suas respetivas “formalidades” e eventuais fases específicas), como de vícios materiais de violação de lei (desrespeito dos princípios gerais da atividade administrativa, de que aqui se trata)[5],
O conceito de conceitos imprecisos integra um conjunto variado de expressões linguísticas com um conteúdo caracterizado por revelar uma maior incerteza e portanto dificuldade concretizadora e, portanto, traduzem uma exigência acrescida no plano interpretativo ou mesmo no plano recreativo no seu momento aplicativo. Com efeito, umas vezes, implicam o apelo a conhecimentos comuns ou acessíveis a um aplicador minimamente inserido e capaz, diretamente ou com apoio de especialistas, sejam regras da experiência, sejam conhecimentos técnicos e científicos (por vezes mesmo a regras extrajurídicas de natureza técnica, para que o legislador remete e que se tornam juridicamente vinculativas, o que é questão diferente) sejam saberes jurídicos, o que permite a sua normal sindicabilidade jurisdicional, mas outras vezes implica uma ponderação valorativa, seja objetiva (vigentes na vida social, de moralidade, em certos sectores, etc., ou seja implicando uma heurística das conceções vigentes em cada momento, aplicativa, o que, sendo também um exercício vinculado, viabiliza a sua sindicabilidade corretora) seja subjetiva (viabilizando apreciações assentes na própria experiência ou convicções do decisor administrativo: a solução mais adequada ao interesse público segundo os seus próprios critérios, v.g. o poder de adotar providência fora das regras normalmente estabelecida em circunstâncias excecionais e urgentes de interesse público, desde que o seu resultado não possa ser obtido por outras vias, o que inviabiliza a sua sindicabilidade, neste plano justificativo e das soluções tidas como mais adequadas, o que significaria a substituição do papel discricionário da Administração pelo juiz, ou seja uma Administração pelos tribunais, embora os aspetos envolventes sejam controláveis na medida em que sejam legalmente conferíveis).
3.Princípio da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses do cidadão
Quanto ao princípio da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses do cidadão, razão de ser da Administração pública e do direito administrativo, ele aparece expressamente afirmada na Constituição da República Portuguesa, que diz que a Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (nº 1 do artigo 266.º da CRP e artigo 4.º do CPA). É essa prossecução do interesse público, das necessidades coletivas, que justifica a existência da Administração Pública, enquanto que o respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos é exigível pela natureza do Estado de Direito democrático, funcionando simultaneamente como fundamento e limite da atuação da Administração. É isso que tudo isto que dá conteúdo, expressão concreta às normas de Direito Administrativo. Essa prossecução e estes direitos são referentes em permanente tensão dialética proporcionada à medida dos interesses gerais a satisfazer, o que permite dentro de certos limites o sacrifício dos interesses particulares em nome dos interesses coletivos.
Portanto, a necessidade de dar a supremacia ao interesse geral com a garantia do respeito adequado dos direitos dos particulares marca a essência, num plano escatológico e ôntico, do Direito Administrativo)
No plano da obrigação de respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos, tal implica que a Administração Pública tenha em conta os vários tipos de situações jurídicas, quer os direitos subjetivos quer os interesses simples, de que os particulares são portadores.
Os direitos subjetivos desdobram-se em direitos subjetivos de tutela plena (direitos subjetivos clássicos: com proteção direta e imediata resultante da norma); direitos subjetivos sem tutela plena, sejam direitos subjetivos limitados são direitos subjetivos sujeitos a limitações à sua existência, realização ou fruição (com estatuto existencial debilitado, menorizado, em si mesmo: v.g., direito de propriedade face ao poder público de imposição de planos urbanísticos ou de expropriação, sejam direitos subjetivos condicionados são direitos subjetivos dependentes de intervenção pública: sujeitos a intervenção permissiva do seu exercício: sujeitos a licenças ou inscrições viabilizadoras do seu exercício legal: exercício da medicina, carta de condução); sejam direitos subjetivos de conteúdo impreciso são direitos subjetivos sem concretização de elementos importantes da sua realização prática: não diretamente acionáveis, necessitando que o seu conteúdo seja precisado a posteriori, na medida em que, apesar de estarem protegidos como interesses individualizáveis diretamente, por uma norma, estão ainda sujeitos a intermediações que os concretizem: v.g., direitos genéricos a prestações de tipo ou montante variável.
Os interesses legítimos, que, por gozarem de um estatuto quase totalmente equiparado aos direitos subjetivos clássicos, face desde logo ao disposto em geral na CRP e no CPA, permitindo em geral a reação contra situações anómalas que prejudiquem a hipótese da sua afirmação nos termos legalmente enquadrados, poderíamos considerar como direitos subjetivos de tutela paraplena.
Há, em geral, uma equiparação legal entre dos interesses legítimos ao regime dos direitos clássicos, designadamente para efeitos de desencadeamento da responsabilidade civil das entidades públicas, no domínio do regime condicionado da revogação dos atos constitutivos de direitos (regulado nos artigos 167.º e 168.º do CPA[6]), obrigatoriedade de fundamentação das decisões que os afetem (artigos 152.º a 154.º do CPA[7]), acionabilidade jurisdicional (Código de Processo nos Tribunais Administrativos, CPTA); podendo apontar-se como diferença a possibilidade da retroatividade de normas restritivas referentes a interesses legítimos ou inexistência de certas limitações à atividade policial impostas em relação aos direitos clássicos e em geral situações em que resulta da lei uma tutela total para os direitos clássicos e não apenas um interesse no cumprimento da lei como meio de defesa dos seus interesses.
Os interesses simples, quer os interesses resultantes de vantagens acidentais auferidas por normas que à partida são estranhas aos seus objetivos ou interesses diretos: são meras situações jurídicas de vantagem acidental; interesses acidentalmente, lateralmente, protegidos; na medida em que não há qualquer intencionalidade normativa de proteção, mas aproveitando ao beneficiário a legalidade da atuação alheia, o que lhe permite impugnar as acuações ilegais de outrem, apesar de elas não o tocarem enquanto tal e, por isso, a “ofensa» da legalidade nunca pode implicar qualquer para si qualquer direito indemnizatório, quer os interesses não individualizáveis, sejam os interesses coletivos (interesses de entidades representativas de interesses dos associados afetados; ou interesses de usufruidores de bens do domínio público local, ou seja de bens de entidades autárquicas ao dispor da generalidade dos seus residentes), sejam os interesses difusos: interesses indivisíveis de grupos amplos de pessoas: 68.º do CPA; art.º 52.º da CRP; Lei n 83/95, de 31.8, Lei Ação Popular e Participação Procedimental).
Quanto à diferença de regime entre os direitos, interesses legalmente protegidos e os simples interesses, tal assume um maior significado, devendo ser encontrado nas normas específicas que visam protegê-los, mas sem qualquer obrigação em geral de motivação de atos que os desconheçam, nem atribuição de direitos indemnizatórios, nem condicionamentos revogatórios que os afetem.
4.Princípio da justiça
Outro princípio a destacar é o da justiça (em sentido amplo e estrito). Em sentido estrito, com um conteúdo historicamente cada vez mais exigente, o princípio da justiça a que se reporta o n.º 2 do artigo 266.º da CRP e ao CPA, afirma-se como o principal princípio enformador da construção do sistema jurídico, desde logo das regras positivas e da sua interpretação. Este princípio constitui a última ratio da subordinação da Administração pública ao direito, intervindo residualmente apenas “em situações concretizadoras do princípio da justiça e sentido amplo, onde não sejam aplicáveis outras condicionantes da atividade administrativa» , que evitem que sejam intoleráveis as soluções que as regras e outros princípios não excluam. No fundo, podemos afirmar que existe um direito à justiça.
O princípio da justiça, tomado no seu sentido mais amplo, implica que a Administração Pública deva atuar em geral por forma ajustada à natureza e circunstâncias de cada caso ou situação (art.º 6.º), decompõe-se, hoje, em vários princípios que têm designação e autonomia legal e científica: igualdade, imparcialidade, interdição de excesso, boa-fé, etc. Vamos analisar cada um deles de per si.
5.Princípio da igualdade
No que se refere ao princípio da igualdade de tratamento, ou da não descriminação, aponta para uma igualdade material de tratamento, obrigando a tratar de modo igual o que é igual e o que é diferente de modo diferente conforme as situações sejam ou não comparáveis, exceto se um igualitarismo formal ou uma diferenciação positiva for objetivamente justificável.
Manda ele que fique vedado à Administração pública (art.º 13.º da CRP, etc., art.º6.º do CPA) favorecer ou desfavorecer alguém por razões de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica ou condição social.
Este princípio não impõe uma igualdade de tratamento absoluta. A igualdade justifica-se em relação a situações equiparáveis; se estão em causa situações objetivamente diferentes, elas devem ser tratadas por forma adequadamente diversa (discriminação positiva).V.g., quando há diferente tratamento com valorização diferente da experiência de candidatos nacionais e da UE; ou repetição de prova em concurso público apenas para alguns candidatos, com base n suspeita em relação a estes de que tiverem conhecimento prévio da prova; depois de encerrado o período instrutório e imediatamente antes da decisão, a aceitação de um nova proposta mais baixa do que a originalmente apresentada por um concorrente sem ouvir o outro, que juntamente consigo havia sido preliminarmente selecionado.
O princípio da igualdade e não discriminação é fruto, juntamente com a liberdade, das Revoluções liberais de finais do século XVIII, especialmente da revolução americana e francesa. Mas o seu entendimento catual deriva de uma longa evolução histórica , de natureza acumulativa de sentido, que, desde essas Revoluções, o foi densificando até ao aperfeiçoamento que adquiriu no Estado Social, com gradual ampliação do seu âmbito e a aquisição de novas dimensões isonómicas.
Na primitiva conceção liberal está em causa uma afirmação formal na aplicação igual do direito (igualdade perante a lei, do artigo 1.º da Declaração francesa dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789), integrando dois elementos : “a igual capacidade de todos os cidadãos face à aplicação do aplicação do direito pelos tribunais», e a exigência de “generalidade da lei”. Trata-se de uma conceção de igualdade formal, no ponto de partida de cada um, mas sem conteúdo jurídico que leve à sua real vigência, e que portanto por si só se transformará em meio de descriminação. Com efeito, ele “oferece na sua aplicação à vida inúmeras e sérias dificuldades”. De fato, ele é indissociável da realização da justiça, pois “conduziria a inomináveis injustiças se importasse em tratamento igual para os que se achem em desigualdade de situações”. É de destacar que o princípio da igualdade já era entendido como um conceito de justiça na análise do filósofo grego Aristóteles, que se referiu a ela da seguinte forma: “Assim pois, se o injusto é desigual, o justo é igual…E uma vez que o igual é um termo médio, o justo será também um termo médio… Necessariamente o justo será um termo médio e igual em relação com algo e com alguns”.
Precocemente, os EUA haviam marcado o avanço histórico, em 28 de Julho de 1868, com a sua décima quarta Emenda Constitucional. Na Europa, tal só ocorreria posteriormente, com a crise do Estado liberal, que permitiu superar tal conceção, com uma evolução teórica que apontará claramente para uma igualdade-finalidade, igualdade no ponto de chegada , ou igualdade na lei, no conteúdo da normação, funcionando como um comando e um limite ao legislador, materializado no seu reconhecimento constitucional.
O principio da igualdade dos homens foi consagrado pela primeira vez no Virgínia Bill of Rights, de 12.6.1776 (“Todos os homens são pela natureza, igualmente livres e independentes, e têm certos direitos que lhe são inerentes»), foi retomada na Constituição de Massachussets, de 2.3.1780, que afirma que “todos os homens nascem livres e iguais e têm certos direitos naturais, essenciais e inalienáveis» e, depois, aperfeiçoado no artigo n.º1 da Declaração francesa dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789, segundo a qual os homens nascem e permanecem livres e iguais em direitos. A Constituição francesa de 1791 viria, depois, consignar, no seu preâmbulo o seguinte: A Assembleia Nacional “Elimina irrevogavelmente as instituições que agridam a liberdade e a igualdade dos direitos. Já não há nem nobreza, nem pares do reino, nem distinções hereditárias, nem de ordens, referindo-se, neste último caso, aos três estamentos sociais componentes das Cortes monárquicas tradicionais: o clero, a nobreza e o povo.
Hoje, o princípio da igualdade é proclamado como um valor fundamental, não só pelas constituições de diversos países, como também por duas das mais importantes declarações de direitos: a Declaração Universal dos Direitos do Homem e a Convenção Europeia dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. Apesar disso, o sentido e alcance do princípio da igualdade assumam uma dimensão histórica, como referiu Castanheira Neves: “é um daqueles princípios que, pela densa carga ideológica e axiológica que lhes vai imanente, não permanecem inalterados no seu sentido autêntico ao longo do tempo, apesar da constância das fórmulas, e antes terão de ser sempre compreendidas no contexto histórico e social em que se proclamem”.
Em Portugal, o princípio da igualdade está consagrado no artigo 13.º de Constituição da Republica Portuguesa. Refere o seu n.º1 que “todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei”. No nº.2 proíbe distinções que se traduzam na Constituição de privilégios, benefícios, prejuízos, privação de qualquer direito ou isenção de qualquer dever com base na “ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções politicas ou ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual”. Acresce no nº.9, al. d) a promoção da igualdade real entre os portugueses. No artigo 47, nº.2 refere que “todos os cidadãos têm acesso à função pública, em condições de igualdade”. O artigo 50 nº.1, proclama o “direito de acesso em condições de igualdade aos cargos públicos”. O artigo n.º58 nº.3, al. b) “igualdade de oportunidades na escolha da profissão”. O artigo 59.º, nº.1, al. a) diz que para “trabalho igual, salário igual, sem distinção de idade, sexo, cidadania, território de origem, religião e convicções politicas e ideológicas”. O artigo n.º74, nº.1 refere a “Igualdade de oportunidades de acesso ao ensino e êxito escolar”.
No contexto dos valores afirmados na ordem constitucional portuguesa, a justificação do conceito ínsito ao princípio da igualdade assenta na isonomia ligada à dignidade social dos cidadãos, derivada da igual dignidade humana de todas as pessoas, o que transforma este princípio numa regra fundamental do estatuto social dos cidadãos. A nossa conceção catual ultrapassa a visão historicamente adquirida por afirmação do estado liberal, da mera igualdade perante a lei, recebendo hoje em Estado Social de direito, um conteúdo muito mais rico que se vem alargando continuamente. Finalmente, a pluralidade das suas valências desdobra-se na imposição de igual posição de todos em matéria de direitos e deveres (interdição de privilégios ou de prejuízos discriminatórios), interdição do arbítrio, interdição de discriminações ilegítimas e obrigações de diferenciação (atribuindo-lhe uma função social e respeito por específicos direitos fundamentais no plano material determinante no labor legislativo da Administração Pública e dos Tribunais).
É um direito fundamental de invocação direta, sem necessidade de envolvimento legislativo específico. É um princípio que se encontra muitas vezes repetido e mesmo aplicado na construção de normas do próprio Direito Constitucional. Podemos dizer que é um valor superior do ordenamento jurídico, juntamente com a justiça, a liberdade, o pluralismo político e, em geral, a defesa da dignidade humana, devendo todos eles impregnar toda a ordem jurídica portuguesa. A constituição portuguesa vai mesmo ao ponto de atribuir a este principio, a capacidade para afastar os obstáculos, para que os poderes públicos possam garantir o seu cumprimento, aparecendo assim como uma aspiração, cujo carácter finalista ao desenvolvimento da vida social.
Na sua configuração constitucional existe, de fato, um claro mandato a todos os poderes públicos: O legislativo na criação do direito, mas também o administrativo e o jurisdicional na sua aplicação, obrigando ao cumprimento efetivo da igualdade. Exemplos de normas da constituição que o enformam, temo-lo no direito de acesso ao emprego público, igualdade do sistema tributário juntamente com a progressividade dos impostos, a igualdade dos conjugues, igualdade entre filhos legítimos e ilegítimos e muitos outros.
Decompondo este princípio fundamental, distinguirei sobretudo a existência de exclusão da discriminação e o direito à diferença. Quanto ao primeiro, podemos dizer que estamos perante uma desigualdade em face da lei, quando esta em face de pressupostos, de fato idênticos, trata de forma diferente, sem nenhuma justificação, diferentes sujeitos por algumas das causas referidas. A discriminação na aplicação do direito conduz-nos também à desigualdade por falta de tutela judicial, quando os tribunais ditam sentenças diferentes, perante pressupostos de fato semelhantes. A igualdade como direito à diferença impõe-se na medida em que implica a ideia de que a proibição de discriminação tenha algo de finalista. Se a sociedade é desigual impõe-se a formulação da desigualdade compensatória, como meio de obter níveis maiores de igualdade real. Ou seja, esta desigualdade compensatória ou descriminação positiva justifica-se precisamente, a partir da consideração finalista da igualdade, que implica o afastamento de uma leitura meramente formal da proibição da descriminação.
6.Princípios da proporcionalidade em sentido amplo
O princípio da proporcionalidade desdobra-se num princípio da intensidade adequada da intervenção pública e num princípio de excesso. Liga-se a três ideias principais: Adequação ou idoneidade da medida para o fim em vista (de forma apropriada e idónea para a prossecução dos fins em controlo negativo e ex-ante à sua adoção), necessidade (medidas exigíveis, por os fins não poderem ser obtidos por outros meios menos onerosos, lesivos) e equilíbrio, racionalidade ou adequação (os meios legais restritivos e os efeitos produzidos têm de relacionar-se numa justa medida). Em causa estão o conteúdo e a forma da intervenção para alcançar certos objetivos, preferindo sempre aqueles de caráter não coativo e de intervenção menos intrusiva, designadamente a inexistência de meios menos prejudiciais e medidas que não ultrapassem os limites do adequado e necessário, com especial relevo, na escolha entre possíveis medidas adequadas das menos agressivas para o direito e interesses dos particulares, não devendo nunca os inconvenientes causados ser desproporcionados em relação aos objetivos pretendidos
Ele impede o exercício desproporcional da margem de livre decisão no uso de poderes discricionários, atentatório de bens ou interesses privados em termos inidóneos (inadequados, meios manifestamente incapazes de atingir o objetivo em causa) ou mais lesivos do que o estritamente necessário para se atingir o fim público visado ou, de qualquer modo, desrazoável (ou mesmo intolerável) por traduzirem soluções de grande desequilíbrio (desproporção) entre os benefícios esperáveis e os custos a suportar.
As decisões administrativas que atinjam direitos ou interesses legítimos dos particulares têm de ser idóneas (adequadas), estritamente necessárias (não causando mais prejuízos àqueles do que os necessários para alcançar estas finalidades) e proporcionadas aos seus objetivos (respeitando um equilíbrio, segundo parâmetros materiais razoáveis, em termos de custo-benefício) na justa medida entre os meios utilizados e os fins a alcançar através deles (art.º7 do CPA[8]).
7.Princípio da imparcialidade e suas garantias. Impedimento e suspeição
Quanto ao princípio da imparcialidade e garantias do mesmo (artigo 9.º e art.º69 e seguintes do CPA), integrante do princípio da objetividade, que, pela sua importância, assumiu uma regulação garantística especialmente cuidadosa no CPA: conteúdo, importância do princípio, delimitação da imparcialidade numa abordagem subjetiva e objetiva, o procedimento garantístico de imparcialidade subjetiva, a falta de imparcialidade objetiva (défices absoluto e relativo de ponderação e excesso de ponderação dos interesses), as situações de impedimentos e de mera suspeição, os deveres do titular do órgão e do agente público envolvido, a delimitação dos casos de impedimento e de suspensão, a escusa, o subprocedimento Administrativo, os efeitos sancionatórios em relação ao ato administrativo e ao agente, são tudo temas que não podem deixar de ser abordados. Em geral, podemos, prima facie, reduzir a ideia central deste princípio, dizendo que, na sua ação concreta, os órgãos da Administração Pública devem ser isentos, não se deixando influenciar por razões subjetivas ou pessoais, que os levem a favorecer ou desfavorecer indevidamente certos particulares (art.º 6.º), designadamente tomando em consideração todos os interesses públicos e privados juridicamente relevantes.
Quais as causas e qual a aplicação concreta do princípio da imparcialidade (art.º 69 a 76; impedimentos: 69.º a 72.º; e suspeição: 73.º a 75.º do CPA)?
As garantias de imparcialidade, impõem-se através da previsão de impedimento de carácter absoluto ou sujeito a apreciação interna para a intervenção no procedimento administrativo. O procedimento a efetivar, face à constatação de uma situação de impedimento, passa pela comunicação imediata do titular de órgão ou agente da Administração Pública (n.º1, artigo 70.º): “…deve o mesmo comunicar desde logo o facto ao respetivos superior hierárquico ou ao presidente do órgão colegial dirigente, consoante os casos)
Se a causa de impedimento incidir sobre outras entidades que, sem a natureza daquelas a quem se refere o n.º 1, se encontrem no exercício de poderes públicos, devem as mesmas comunicar desde logo o facto a quem tenha o poder de proceder à respetiva substituição. Até ser proferida a decisão definitiva ou praticado o ato, qualquer interessado pode requerer a declaração do impedimento, especificando as circunstâncias de facto que constituam a sua causa.
Portanto, impõe-se a autossuspensão imediata (do titular do órgão ou agente ou qualquer outra entidade pública) da sua atividade concreta ou requerimento de interdição pelo destinatário do ato. Até ser proferida a decisão definitiva ou praticado o ato, qualquer interessado pode requerer a declaração do impedimento, especificando as circunstâncias de fato que constituam a sua causa» (artigo 70.°, n 3).
O titular do órgão ou agente “deve suspender a sua atividade no procedimento logo que faça a comunicação» ou “tenha conhecimento do requerimento» do interessado, “até á decisão do incidente (início do n.º1 do artigo 71), salvo se receber uma ordem em contrário do superior hierárquico. E aguarda posterior declaração do impedimento por esse superior hierárquico ou pelo presidente do órgão colegial a que pertence (n.º3 do art.º 70º). Compete ao superior hierárquico ou ao presidente do órgão colegial conhecer da existência do impedimento e declará-lo, “ouvindo, se considerar necessário, o titular do órgão ou agente”). Cabe decidir ao órgão, tratando-se do seu presidente (n.º 5 do art.º 70º). Diz este normativo que “Tratando-se do impedimento do presidente do órgão colegial, a decisão do incidente compete ao próprio órgão “sem intervenção do presidente”, a verificarem-se as circunstâncias invocadas.
Logo que o impedimento seja declarado, o titular agente será imediatamente substituído no procedimento pelo seu substituto legal, a menos que o superior hierárquico resolva tratar diretamente da questão, avocando-a. No caso de estarmos perante um órgão colegial, em que não haja ou não possa designar-se substituto, ele funcionará sem o membro impedido e, ou seja, sem a sua pronúncia, quer no caso de resoluções quer de meros pedidos de emissão da pareceres ou informações burocráticas. Portanto, tratando-se de um órgão colegial, ocorrerá obrigatoriamente a não participação do impedido no ponto da ordem de trabalhos em causa (e não presidência da reunião, sendo presidente).
Entre as causas do impedimento absoluto, e, portanto de eficácia automática, temos algumas subjetivas (desde logo, interesse próprio ou de familiar próximo, etc.) e outras objetivas (situações anteriores que possam fazer perigar a imparcialidade). Assim (com exceção das intervenções que se traduzam em atos de mero expediente, designadamente atos certificativos), impõe-se que o agente não intervenha em procedimento administrativo ou em ato ou contrato de direito público ou privado da Administração Pública, quando nele tenha interesse, por si, como representante ou como gestor de negócios de outra pessoa; por si ou como representante de outra pessoa, nele tenha interesse o seu cônjuge, algum parente ou afim em linha récita ou até ao segundo grau da linha colateral, ou qualquer pessoa com quem viva em economia comum; por si ou como representante de outra pessoa, tenha interesse em questão semelhante à que deva ser decidida, ou tal situação se verifique em relação também a cônjuge, algum parente ou afim em linha reta ou até ao segundo grau da linha colateral, ou qualquer pessoa com quem viva em economia comum; tenha intervindo no procedimento como perito ou mandatário ou haja dado parecer sobre questão a resolver; tenha intervindo no procedimento como perito ou mandatário o seu cônjuge, parente ou afim em linha reta ou até ao segundo grau da linha colateral ou qualquer pessoa como quem viva em economia comum; contra ele, seu cônjuge ou parente em linha reta esteja intentada ação judicial proposta por interessado ou pelo respetivo cônjuge; se trate de recurso de decisão proferida por si, ou com a sua intervenção, ou proferida por cônjuge, algum parente ou afim em linha reta ou até ao 2.° grau da linha colateral, ou qualquer pessoa com quem viva em economia comum ou com intervenção destas pessoas.
Quanto às medidas a tomar sejam as inadiáveis, face a estas situações de “impedimento do titular de órgão singular, aplica-se um regime especial. Com efeito, em situações de urgência ou de perigo para os interesses públicos ou outros em presença, os impedidos devem atuar mas nos termos estritamente necessários (“ medidas que forem inadiáveis em caso de urgência ou de perigo”), ficando, no entanto, as medidas tomadas sujeitas a ratificação pelo substituto, sob pena de caducidade e nova gestão do procedimento.
Quanto às garantias de imparcialidade de valor relativo, em que apenas se possam colocar dúvidas sobre a isenção do agente, mas em que esta hipótese já é de molde a prever cautelas jurídicas e mecanismos consequentes, importa considerar a solução de escusa oficiosa e a possibilidade de levantamento de um incidente procedimental de suspeição por parte da entidade exterior à Administração interessada na resolução da questão: o(s) destinatário(s) da medida com que terminará o procedimento. No que se reporta ao fundamento da escusa e suspeição, independentemente da exemplificação feita pelo legislador em relação a certas situações ou fatores de natureza subjetiva ou objetiva tidas como típicas embora sem carácter absoluto, o critério genérico parte de uma cláusula estabelecida no corpo do n.º1 do art.º 48.º, que manda o agente pedir dispensa ou permite que (neste caso até ser proferida decisão definitiva) qualquer interessado possa opor suspeição para intervenção em procedimento procedimento, ato ou contrato, sempre que ocorra circunstância pela qual possa razoavelmente suspeitar-se da sua isenção ou da retidão da sua conduta.
As situações tipificadas referem-se aos casos em que, por si ou como representante de outra pessoa, no procedimento tenha interesse parente ou afim em linha reta ou até ao 3.° grau de linha colateral, ou tutelado ou curatelado dele ou do seu cônjuge; o titular do órgão ou agente do seu cônjuge, ou algum parente ou afim na linha reta, for credor ou devedor de pessoa singular ou coletiva com interesse direto no procedimento, ato ou contrato; tenha havido lugar ao recebimento de dádivas, antes ou depois de instaurado o procedimento, pelo titular do órgão ou agente, seu cônjuge, parente ou afim na linha reta; se existir inimizade grave ou grande intimidade entre o titular do órgão ou agente ou o seu cônjuge, e a pessoa com interesse direto no procedimento, ato ou contrato:
No que se refere aos elementos formais, deve ocorrer um pedido formal agente (que a entidade competente pode exigir que seja efetivado por escrito) ou um requerimento escrito formulado pelo interessado à entidade competente para o conhecer (indicando com precisão os fatos que o justifiquem), neste caso seguindo-se a audição do titular do órgão ou agente visado e depois a apreciação e eventual dispensa de intervenção (artigo 49.° e 50.º). A decisão deve ser proferida no prazo de oito dias, para não permitir o protela da decisão.
8.Princípios da boa-fé, confiança legítima-respeito pelas legítimas expectativas e segurança jurídica
Temos também o princípio da boa-fé. A Administração Pública e os particulares devem, nas suas relações, agir com boa-fé, tendo presente: por um lado, a confiança e previsibilidade suscitada na contraparte, que podem resultar dos seus comportamentos, em especial, respeitando essa confiança que possa ter sido criada pela sua atuação anterior e que merece tutela por parte do direito; e, por outro, a primazia dos aspetos materiais subjacentes à questão em apreço nas decisões em que, apesar das irregularidades formais, não saem prejudicados os objetivos ínsito á normatividade, na medida em que não deixem de ser atingidos (art.º 6º-A).
O princípio da segurança jurídica impõe que todo o ato público que vise produzir efeitos jurídicos seja claro e preciso, de modo que permita que qualquer interessado possa conhecer sem ambiguidade os seus direitos e deveres e assim agir corretamente em conformidade com ele[9].
A proteção da confiança legítima sempre que os poderes públicos tiverem criado uma situação passível de gerar uma esperança fundada (confiança legítima) de manutenção de uma solução não previsível de alteração por parte de um sensato operador económico. É o princípio dom Estado de Direito democrático, limite ao poder legislativo e administrativo, que funda a exigência da proteção da confiança dos cidadãos na ordem jurídica e atuação das entidades públicas, implicando um mínimo de certeza e segurança nos direitos das pessoas e nas suas expectativas juridicamente criadas e portanto a confiança das pessoas e da comunidade na tutela jurídica que tal lhes deve merecer[10].
Não permite a frustração dessa confiança. Pode ocorrer, v.g., com o encurtamento de um prazo anunciado ou pretensão de sancionar um funcionário que se ausentou autorizado, mesmo que em termos ilegais ou perseguindo atividades que incitou o outro a promover; o decidir contra informação, retirando aquilo a que anteriormente se comprometera dando em geral o dito por não dito, etc.[11]
A entender-se que o princípio da igualdade não funciona em situações anteriores que eram ilegais, então em face de diferente tratamento, a tutela da confiança exige indemnização pelos gastos, desde que lesado demonstre carácter não censurável do seu desconhecimento da ilegalidade da conduta administrativa esperada, ao invocar a expectativa a uma solução igual.).
Os pressupostos jurídicos da tutela da confiança são quatro: confiança criada na outra parte (crença subjetiva na possibilidade de um certo comportamento futuro); idoneidade dos elementos em si mesmos para poderem ter razoavelmente criado a plausibilidade de um certo comportamento (existência de- fundamento objetivo da confiança); ocorrência de situações preparatórias de acuações futuras na crença de comportamentos administrativos concordantes ou viabilizadores das mesmas e cujo impedimento ou bloqueamento provoque danos à outra parte (provocação de prejuízos, resultantes de acuações concretas baseadas na confiança criada); e, finalmente, um nexo relacional permitindo imputar os prejuízos à frustração da confiança (relação adequada entre dano e comportamento alheio à confiança criada).
9. Outros princípios importantes
Há outros princípios importantes, no domínio procedimental, a referir resumidamente.
O princípio da decisão significa que não é legítimo aos órgãos da Administração Pública manterem-se pura e simplesmente silenciosos perante as questões que lhes sejam postas pelos particulares para resolução. Têm o dever de decidir sobre quaisquer assuntos que lhes sejam apresentados, quer se trate de matérias que digam diretamente respeito aos que se lhes dirigem (e requerem a sua resolução em procedimento administrativo originário ou derivado: reclamação e recurso administrativos), quer de petições, queixas, reclamações em defesa da Constituição, das leis ou do interesse geral (art.º 13.º). Este dever só deixa de existir se a entidade competente já se tiver pronunciado há menos de dois anos sobre igual pedido, apresentado pelo mesmo particular com idênticos fundamentos.
O princípio da gratuitidade traduz-se no fato de o procedimento administrativo ser gratuito, exceto quando lei especial permitir que assim não seja (art.º 15.º). No entanto, quando haja lei especial que imponha o pagamento de qualquer taxa ou despesa efetuada pela Administração, o particular que comprove falta de meios económicos será destas isento, total ou parcialmente, conforme os casos.
O princípio da colaboração da administração com os particulares impõe que a Administração Pública deve colaborar estreitamente com os particulares, prestando-lhes, em especial, as informações e esclarecimentos de que necessitem (art.º 11.º).
O princípio do procedimento mais favorável ao particular. Desenvolvendo este princípio da colaboração e da simplificação de formalidades na intervenção de controlo público prévio (mas com exceções face ao interesse público ligado a “razões de ambiente e do ambiente urbano”, segurança pública, saúde pública), importa o Decreto-Lei n.º92/2010, 26.7 (em transcrição da diretiva de serviços n.º2006/123/CE[12]) e considerar o Decreto-Lei n.º135/99, de 22 de Abril, que define os princípios gerais de ação a que devem obedecer os serviços e organismos da Administração Pública na sua atuação face ao cidadão, bem como reúne de uma forma sistematizada as normas vigentes no contexto da modernização administrativa e o Decreto-Lei nº129/91, de 2 de Abril (art.º 2.º), que institui medidas de melhoria na recetividade dos serviços da Administração Pública aos utentes. Ele dispõe que, nas situações em que sejam possíveis procedimentos diferentes para conseguir um mesmo resultado, a Administração Pública deve adotar o que seja mais favorável ao particular, em especial para a obtenção de documentos, comunicação de decisões ou transmissão de informações.
2.Princípios específicos essenciais do direito ambiental em geral
Quais os princípios gerais detetáveis na atualidade no nosso direito do ambiente? No que concerne aos princípios de aplicação geral, como direito de intervenção “radical” que ele é (visando atacar ao males na origem), tendo de ir à raiz das coisas, à origem das poluições e dos desvios, agindo em todos os azimutes, vertical e horizontalmente?
Ele obedece, pois, aos princípios da transversalidade, horizontalidade ou integração, além do tratamento vertical dos elementos ambientais). Daqui deriva já a força do princípio da correção na fonte ou na fase mais recuada. Com efeito, sem prejuízo do princípio da correção dos efeitos nefastos das poluições entretanto ocasionadas, ganham realce os princípios que visam prevenir tais ocorrências. Face à sua ocorrência em concreto, impõe-se, consequentemente, o princípio do poluidor-pagador e o princípio da restituição da situação ao momento ex-ante à provocação do dano. E, de qualquer maneira, em termos gerais, sempre, o princípio da responsabilidade do poluidor, causador dos problemas, que pode implicar não só condenações financeiras face ao desencadear de procedimentos de contraordenação, como processos e condenações criminais. E a reparação ou a prevenção contra o dano ambiental pode também legitimar a interposição de ações populares por cidadãos e organizações não-governamentais e também ações públicas pelo ministério público.
Até ações em relação ao consumidor, se conivente, em vez de possível instrumento de pressão na correção dos comportamentos do produtor (v.g., a técnica da eco-etiqueta, etc.) e a ligação à afirmação dos princípios da globalidade e da processualidade.
A LBA distingue entre princípios materiais de intervenção pública no ambiente e princípios referentes diretamente às políticas públicas ambientais. No campo da afirmação dos primeiros, destaca sobretudo os princípios do “desenvolvimento sustentável[13], da responsabilidade intrageracional e intergeracional[14], da prevenção e da precaução, [15] do poluidor-pagador[16], do utilizador-pagador[17], da responsabilidade[18] e da recuperação[19].
Quanto aos princípios referentes diretamente às políticas públicas ambientais, releva especialmente os da transversalidade e da integração[20], da cooperação internacional[21], do conhecimento e da ciência[22], da educação ambiental[23], da informação e da participação[24].
No que se refere à informação ambiental, desenvolveremos o tema mais adiante, mas referimos desde já que ela é assumida como a base essencial para um melhor conhecimento da realidade ambiental, o que pressupõe o livre acesso a informações objetivas, fiáveis e comparáveis. Por isso, cabe ao Estado efetivar a monitorização do estado do ambiente e a avaliação dos resultados das políticas, assegurando a recolha, o tratamento e a análise dos dados ambientais. Aliás a todas as entidades públicas e privadas cabem deveres ativos de informação ambiental. E daí que se passe a presumir a “culpa” dos poderes públicos em caso de omissões de informação. Cabe aos poderes públicos prover a meios de recolha dos dados, detidos por quaisquer entidades, produtoras ou detentoras de informação relevante, que devem ser tratados de forma apropriada ao estudo, ao apoio à decisão e à fiscalização ambientais.
Daí, a afirmação, em termos amplíssimos, de um princípio de transparência ambiental, com grande amplitude, titulando um direito aberto à informação dos cidadãos em geral e das Organizações Não-Governamentais do Ambiente, suscetível de viabilizar, o mais cedo possível, a participação esclarecida e o desencadear de mecanismos de ação popular na defesa dos bens que protege. Trata-se de um direito de acesso à informação, não só instrumental do direito de participação procedimental, mas mesmo um direito, livre de qualquer objetivo institucional, exercido num contexto da mera cidadania, sem necessidade de qualquer justificação concreta, ou exigência de enunciação pelo particular requerente de qualquer fim, que não seja o de fiscalizar os poderes públicos e cumprir o dever constitucional de zelar pela defesa do ambiente e da qualidade de vida. E aqui, estamos perante, não só a um direito de acesso a qualquer documento com matéria ambiental, na face pós-procedimental, em que o processo está findo com decisão administrativa decidida, como mesmo, para viabilizar eventual tarefa de dissuasão de cometimento de danos ambientais, de acesso a quaisquer documentos solicitados. Tal direito assiste a todo e qualquer indivíduo, interessado, diretamente ou não, numa dada matéria e em relação a informações constantes de documentos detidos por poderes públicos, nos termos da Lei de aplicação geral n.º 46/2007, de 24 de agosto e da Lei especificamente para matéria ambiental, Lei n.º19/2006, 12.6, a complementar, entre outros, na parte da programação e planeamento territorial, com o decreto-lei n.º 80/2015, de 14 de maio.
Com efeito, este diploma, que consagra o regime jurídico da urbanização e edificação, direito do urbanismo em sentido estrito, contém matérias, que após a sua finalização ficam abertas ao conhecimento de qualquer pessoa. O direito do urbanismo reporta-se ao conjunto de princípios, regras de atuação dos poderes públicos, visando regular, designadamente com objetivos orientadores, interditadores ou condicionadores, o uso, ocupação e transformação dos solos, segundo lógicas de ordenamento físico, para efeitos de um adequado desenvolvimento e conservação do espaço urbano, integrando ou estando sujeito à aplicação de importantes cláusulas de proteção ambiental. No fundo, trata-se essencialmente da organização do desenvolvimento dos aglomerados populacionais, e das limitações às faculdades de construção prejudiciais para a agricultura e o ambiente ou por outras razões de interesse público, e especialmente da sua expansão e renovação, e em geral das intervenções administrativas no solo, assim como das formas da sua utilização (edificação, defesa e recuperação-valorização do património, construído ou natural, designadamente o histórico-cultural e elementos paisagísticos, etc.).
O direito à informação referente ao planeamento territorial compreende as faculdades de examinar livremente e onde quer que se encontrem os processos em elaboração ou findos, acedendo, designadamente, aos estudos de base e a qualquer outra documentação, escrita e desenhada, que fundamentem as opções estabelecidas; obter cópias simples ou autenticadas de atas de reuniões deliberativas e certidões dos instrumentos aprovados; serem-lhe comunicadas informações sobre as disposições constantes de instrumentos de gestão territorial e tomar conhecimento através das entidades responsáveis pela elaboração dos planos sobre as condicionantes e as servidões aplicáveis ao uso do solo. Aliás, as entidades responsáveis pela elaboração e pelo registo dos instrumentos de gestão territorial devem criar e manter sempre atualizado um sistema que assegure o exercício do direito à informação, designadamente através do recurso a meios informáticos (artigo 5.º). Os cidadãos e as associações representativas dos interesses económicos, sociais, culturais e ambientais têm o direito de participar na elaboração, alteração, revisão, execução e avaliação dos Instrumentos de Gestão Territorial. (artigo 6.º, n.º 1).
O direito de participação compreende a possibilidade de formulação de sugestões e pedidos de esclarecimento ao longo dos procedimentos de elaboração, alteração, revisão, execução e avaliação e a intervenção na fase de discussão pública que precede obrigatoriamente a aprovação. (artigo 6.º, n.º 2).
As entidades públicas responsáveis pela elaboração, alteração, revisão, execução e avaliação dos instrumentos de gestão territorial divulgam, designadamente através da comunicação social: a decisão de desencadear o processo de elaboração, alteração ou revisão, identificando os objetivos a prosseguir; a conclusão da fase de elaboração, alteração ou revisão, bem como o teor dos elementos a submeter a discussão pública; a abertura e a duração da fase de discussão pública; as conclusões da discussão pública, os mecanismos de execução utilizados no âmbito dos instrumentos de gestão territorial e o início e as conclusões dos procedimentos de avaliação (artigo 6.º, n.º 3). E as entidades responsáveis estão sujeitas ao dever de ponderação das propostas apresentadas, e de resposta fundamentada aos pedidos de esclarecimento formulados (artigo 6.º, n.º 4).
Durante a elaboração dos planos intermunicipais e municipais de ordenamento do território, as câmaras municipais devem facultar aos interessados todos os elementos relevantes para que estes possam conhecer o estádio dos trabalhos e a evolução da tramitação procedimental, bem como formular sugestões à autarquia e à comissão mista de coordenação (artigo 77.º, n.º 1). Concluído o período de acompanhamento e, quando for o caso, decorrido o período adicional de concertação, a câmara municipal procede à abertura de um período de discussão pública, através de aviso a publicar no Diário da República e a divulgar através da comunicação social e da respetiva página da Internet (n.º3 dos artigos 77.º e 48.º). No que tange à abertura da discussão pública, o respetivo aviso deve fazer constar a indicação do período de discussão, das eventuais sessões públicas a que haja lugar e dos locais onde se encontra disponível a proposta, o respetivo relatório ambiental, o parecer da comissão de acompanhamento (ou a ata da conferência decisória nos PDM), os demais pareceres eventualmente emitidos, os resultados da concertação, bem como da forma como os interessados podem apresentar as suas reclamações, observações ou sugestões (n.º4 dos artigos 77.º e 48.º). O período de discussão pública deve ser anunciado com a antecedência mínima de 5 dias, e não pode ser inferior a 30 dias para o PDM e a 22 dias para os PU e PP.
Quanto à participação e informação (n.º 5 dos artigos 77.º e 48.º), a câmara municipal e outras entidades responsáveis pela elaboração dos planos ponderarão as reclamações, observações, sugestões e pedidos de esclarecimento apresentados pelos particulares, ficando obrigadas a resposta fundamentada perante aqueles que invoquem, designadamente a desconformidade com outros instrumentos de gestão territorial eficazes; a incompatibilidade com planos, programas e projetos que devessem ser ponderados em fase de elaboração; a desconformidade com disposições legais e regulamentares aplicáveis e a eventual lesão de direitos subjetivos (n.º 6 dos artigos 77.º e 48.º). A resposta será comunicada por escrito aos interessados. Mas, no caso de se adotar a forma de audição através de representantes, ou no caso de a apresentação de observações escritas ser em número superior a 20, poderá a autoridade instrutora optar pela publicação das respostas aos interessados em dois jornais diários e num jornal regional, quando exista (Lei da Participação Procedimental e Ação Popular: artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto). Findo o período de discussão pública, a câmara municipal ou a entidade estadual responsável ponderam e divulgam, designadamente através da comunicação social e da respetiva página da Internet, os respetivos resultados e elaboram a versão final da proposta para aprovação. E, aliás, há mesmo obrigações informativas ativas, que se impõem ao labor da própria Administração. Com efeito, as entidades públicas responsáveis pela elaboração, alteração, revisão, execução e avaliação dos instrumentos de gestão territorial (especialmente os de aplicação direta aos particulares, mas também os emitidos pelo ministério do ambiente e pelo governo em geral, para enformar políticas, projetos e outros planos – planos setorais de incidência territorial (PSIT-PSOT), planos regionais de ordenamento do território (PROT)- e outros oriundos de entidades várias mas contendo matéria ambiental e a integrar-se em planos de aplicação plurisubjetiva, ou seja a respeitar pelas administrações e também, posteriormente transcrito o seu conteúdo visando a sua aplicação, logo pelos particulares) devem divulgar, designadamente através da comunicação social: a decisão de desencadear o processo de elaboração, alteração ou revisão, identificando os objetivos a prosseguir; a conclusão da fase de elaboração, alteração ou revisão, bem como o teor dos elementos a submeter a discussão pública; a abertura e a duração da fase de discussão pública; as conclusões da discussão pública; os mecanismos de execução utilizados nos Instrumentos de Gestão Territorial e o início e as conclusões dos procedimentos de avaliação.
As entidades públicas estão sujeitas ao dever de ponderação das propostas e dever de resposta fundamentada aos pedidos de esclarecimento formulados. Ou seja, o domínio do ambiente é orientado (porque a defesa do ambiente é um direito e também um dever de todos), pelos princípios de um forte apelo à participação e à afirmação do princípio da informação pública, oficiosa ou por livre iniciativa dos cidadãos. Isto é, pela obrigação de dar a conhecer e promover a intervenção (“apelo e apoio” a iniciativas particulares) dos cidadãos e das Organizações Não Governamentais na elaboração e aplicação da política do ambiente.
A informação ambiental deve ser amplamente divulgada e disponibilizada ao público de forma acessível, através de aplicações de informação e comunicação que permitam serviços de pesquisa, visualização e distribuição. E todos os dados de base ambientais produzidos por entidades públicas ou os disponibilizados na matéria em geral em cumprimento de obrigações legais devem ser facultados gratuitamente ao público, o que traduz um avanço na legislação nacional de acesso à informação ambiental, constante da LAIA, mesmo que se admita a cobrança de taxas para o tratamento significativo dos dados a disponibilizar, embora com possíveis isenções em situações específicas devidamente justificadas. Este acesso, tendo já legislação geral e especial que o regule, não deixa ainda de sofrer agora algumas restrições de duvidosa constitucionalidade e mesmo supranormatividade. Se, designadamente, a previsão da salvaguarda da confidencialidade de certos dados, se não ultrapassar os termos conjugados nas LADA e LAIA, não levante dificuldades, já qualquer restrição para proteção devida a direitos, tais como o sigilo comercial e industrial ou os direitos da propriedade intelectual, podem exceder os limites enquadráveis no nº 2 do artigo 268.º da CRP, sendo certo que os limites implícitos (não previstos nas exceções do normativos em causa) até agora só foram admitidos no direito administrativo geral muito reticentemente para segredos comerciais e pela diferença de um único voto.
No que se refere aos princípios do direito ambiental, o legislador vem impor a observância dos princípios da prevenção, equilíbrio, unidade de gestão e ação, procura do nível mais adequado de intervenção, recuperação, participação, responsabilização e cooperação internacional.
Destaco ainda as noções de certos destes princípios menos conhecidos e de plena atualidade.
O princípio do equilíbrio exige que se criem os “meios adequados para assegurar a integração das políticas de crescimento económico e social e de conservação da Natureza”, em ordem a se prosseguir um modelo desenvolvimento integrado, harmónico e sustentável.
O princípio da unidade de gestão e ação implica a existência de um órgão nacional responsável pela política de ambiente e do ordenamento do território, em ordem a viabilizar a normalização e a informação sobre “a atividade dos agentes públicos ou privados interventores, como forma de garantir a integração da problemática do ambiente, do ordenamento do território e do planeamento económico, quer ao nível global, quer sectorial”, e a intervir para “atingir esses objetivos na falta ou em substituição de entidades já existentes”.
O princípio de recuperação impõe que sejam tomadas “medidas urgentes para limitar os processos degradativos nas áreas”, onde eles ocorrem e a promoção da recuperação dessas áreas, “tendo em conta os equilíbrios a estabelecer com as áreas limítrofes”.
O princípio da responsabilização impõe aos agentes poluidores a assunção em relação a terceiros da obrigação ressarcitória dos efeitos derivados dela, quer eles tenham origem em ação direta, quer indireta sobre os recursos naturais.
No que concerne a estes princípios de aplicação geral, eles partem desde logo da ideia de intervenção radical. O Direito tem de ir à raiz das coisas, à origem das poluições e desvios, agindo em todos os azimutes, vertical e horizontalmente (o princípio da transversalidade, horizontalidade ou integração).
Daqui deriva já a força do princípio da correção na fonte ou na fase mais recuada. Sem prejuízo do princípio da correção dos efeitos das poluições. E consequentemente a responsabilidade do poluidor, causador dos problemas. E até da ação em relação ao consumidor, conivente e instrumento de pressão na correção dos comportamentos do produtor (v.g. a técnica da eco-etiqueta, etc.) e a ligação à afirmação dos princípios da globalidade e da processualidade.
Daí, a afirmação em termos amplíssimos de um direito aberto à informação dos cidadãos em geral e das ONGA, suscetível de viabilizar, o mais cedo possível, a participação esclarecida e o desencadear de mecanismos de ação popular na defesa dos bens que protege. Ou seja, é orientado (porque a defesa do o ambiente é um direito, mas também um dever de todos), pelo princípio de um forte apelo à participação e à afirmação do princípio da informação pública, oficiosa ou por livre iniciativa dos cidadãos. Isto é, pela obrigação de dar a conhecer e promover a intervenção (“apelo e apoio” a iniciativas particulares) dos cidadãos e das ONGA na elaboração e aplicação da política do ambiente.
Começo por destacar dois princípios axilares, cuja distinção nem sempre é bem compreendida: o princípio da prevenção, com medidas atuando na fonte das poluições para evitar a sua criação, prevenir a degradação ambiental, sempre mais eficaz do que a repressão, a correção a posteriori dos males causados. Demonstrado que esteja a relação de causalidade adequada, ele entra em ação. E o princípio da precaução, que impõe a inexigência de prova científica, para interditar ou condicionar certas condutas, quando a evolução da ciência e da tecnologia disponíveis ainda não permitem comprovações sobre a sua origem, desde que haja suficientes razões casuísticas para poder suspeitar e portanto atribuir a uma dada factoriedade relacional o possível desencadear de um dado mal ambiental. Isto é, desde que haja a constatação ou desconfiança fundada em certa repetição de efeitos de que pode haver uma dada relação ou propiciação entre certos eventos anti-ambientais face a certas condutas, mesmo que a ciência ainda não tenha podido dar coo provada uma relação de causalidade-efeito.
Apontarei ainda outros dois princípios, um preventivo, o da resiliência, e outro, ativo, o da cooperação.
O super-proclamado princípio da sustentabilidade, procurando a conciliação entre o desenvolvimento e o ambiente, através da integração das políticas de “crescimento” económico e social e de defesa da natureza, tem dado lugar, face à sua excessiva imprecisão, ao conceito de ambientalmente compatível ou mesmo de resiliência, cuja utilidade, não sendo meramente ética, apropriado e reinterpretado a favor de todos os interesses, poderá não vir a ter melhor sorte. Diga-se, no entanto, que qualquer que seja o conceito mais adequado, os seus objetivos têm cedido, em parte, a poderosos interesses económicos, com compromissos anti-ambientais de cedência nos conteúdos e na dilação do tempo de vacatio legis, entre empresas, União Europeia e Estados.
Neste plano, aparece, por vezes, como um direito negociado (v.g. na indústria automóvel, energética, tabaqueira, etc.). Por isso, configura-se, em geral, na prática, como um direito de proteção de um bem que é relativizado excessivamente pelo princípio do desenvolvimento económico-social, seja ele referido como sustentável, compatível ou resiliente, tem uma tutela normativa medida por níveis de tolerabilidade e de aceitabilidade dos grandes grupos económicos.
O princípio da cooperação, a todos os níveis das administrações nacionais, intergovernamentais e supranacionais, implica a concertação também internacional de soluções adequadas à dimensão dos problemas.
As preocupações ínsitas aos dados factuais ambientais, em permanente agravação, têm que passar a ter resultados palpáveis nos meios dirigentes das sociedades deste novo século. O que, de qualquer modo, impõe, incontornavelmente, uma nova reorientação dos poderes no plano supranacional. Ou seja, exigem-se estruturas organizacionais universais para uma efetiva aplicação das normas internacionais. Seja a nível de instituições administrativas mundiais independentes, seja mesmo de um tribunal ambiental mundial com jurisdição obrigatória sobre todos os Estados e outras instituições públicas e particulares, que atuem como agentes contaminadores do ambiente, pelo menos quando impliquem consequências transfronteiriças. Ou seja, a globalização económica e, independentemente desta, sempre a inultrapassável globalização da problemática ambiental, exigem há muito uma organização intergovernamental e uma jurisdição ambiental de sujeição obrigatória, o que a inoperatividade da sociedade internacional face aos interesses e bloqueamento dos grandes Estados não tem conseguido impor.
Para além dos princípios gerais e específicos consignados na Lei de Bases do Ambiente, não deixo de referir que a execução da política e das ações de defesa ambiental levam a atribuir numas matérias maior ênfase a uns princípios do que outros. Por exemplo no campo da conservação da natureza e da biodiversidade, esta área implica de modo especial alguns princípios já apontados, tais como o princípio da função social e pública do património natural (levando à consagração do património natural como infraestrutura básica integradora dos recursos naturais indispensáveis ao desenvolvimento social e económico e à qualidade de vida dos cidadãos), princípio da sustentabilidade (impondo a promoção do aproveitamento racional dos recursos naturais, conciliando a conservação da natureza e da biodiversidade com a criação de oportunidades sociais e económicas e garantindo a sua disponibilidade para as gerações futuras), princípio da identificação (obrigando a tomar conhecimento, classificar e registar os valores naturais que integram o património natural), o princípio da compensação pelo utilizador dos efeitos negativos provocados pelo uso dos recursos naturais, princípio da precaução (obrigando a adotar, mesmo na ausência de certeza científica da existência de uma relação causa-efeito, as medidas destinadas a evitar o impacte negativo de uma ação sobre a conservação da natureza e a biodiversidade) e princípio da proteção (impondo desenvolver uma efetiva salvaguarda dos valores mais significativos do nosso património natural, designadamente dos presentes nas áreas classificadas)[25].
3.Princípio da prevenção e precaução e regime jurídico da avaliação de impacto ambiental
Esta matéria era hoje regida pelo Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro, que veio transpor para a ordem jurídica interna a Diretiva n.º2011/92/UE, de 13.12.2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente[26], dando cumprimento também à Convenção de Espoo, aprovada pelo Decreto n.º 59/99, de 17 de dezembro[27]. O Decreto-Lei n.º151-B/2013 dá ainda corpo aos compromissos de Portugal no quadro da Convenção sobre Avaliação dos Impactes Ambientais[28] num Contexto Transfronteiriço (Convenção de Espoo), aprovada pelo Decreto n.º 59/99, de 17.12[29].
Em causa a avaliação de projetos[30] públicos e privados suscetíveis de produzir efeitos significativos no ambiente[31], face à sua dimensão, natureza ou localização, indicados na lei ou face a decisão governamental, implicando por isso uma prévia decisão à autorização ou licenciamento desses projetos[32].
O sistema assenta na exigência de uma “declaração de impacte ambiental” (artigo 18.º), que deve ser requerida[33]. Ela pode ser favorável, favorável, condicionada ou desfavorável, fundamentando-se num índice de avaliação ponderada de impactes ambientais, definido com base numa escala numérica, correspondendo o valor mais elevado a projetos com impactes negativos muito significativos, irreversíveis, não minimizáveis ou compensáveis[34]. A declaração de impacto ambiental (DIA) desfavorável extingue o respetivo procedimento de avaliação (AIA). O modelo da DIA inclui, no mínimo, a identificação do projeto, os resumos do conteúdo do procedimento, incluindo dos pareceres apresentados pelas entidades externas consultadas e do resultado da consulta pública e da forma como a mesma foi tida em conta na decisão; as razões de fato e de direito que justificam a decisão; e) Índice de avaliação ponderada dos impactes ambientais e a informação das entidades legalmente competentes sobre a conformidade do projeto com os instrumentos de gestão territorial, as servidões e restrições de utilidade pública e de outros instrumentos relevantes.
A DIA fixa, ainda, as condicionantes à realização do projeto, os estudos e elementos a apresentar, as medidas de minimização e compensação dos impactes ambientais negativos, bem como, de potenciação dos impactes positivos e os programas de monitorização a adotar, com o detalhe adequado à fase em que o projeto é sujeito a AIA. E determina a entidade competente para a verificação do cumprimento das condicionantes nela prevista, a qual pode ser a autoridade de AIA ou a entidade licenciadora ou competente para autorização do projeto. A desconformidade do projeto com os instrumentos de gestão territorial aplicáveis não condiciona o sentido de decisão da DIA.
As decisões proferidas no procedimento de AIA e no procedimento de verificação da conformidade ambiental do projeto de execução são prévias ao licenciamento ou autorização dos projetos suscetíveis de provocar “efeitos significativos no ambiente”, tendo a entidade licenciadora ou competente para a autorização do projeto de indeferir o pedido de licenciamento ou autorização no caso de não ter sido previamente obtida decisão, expressa ou tácita, sobre a AIA.
Está sujeito a AIA um vasto leque de projetos de grande envergadura e em áreas ambientalmente importantes que são tipificados nos anexos do Decreto-Lei n.º 151-B/2013, desde logo o anexo I (sem prejuízo do disposto no n.º5), que vão desde refinarias de petróleo bruto a outras instalações de combustíveis, térmicas, nucleares, extração de amianto, produção de fibrocimento, tráfego ferroviário, armazenamento de dióxido de carbono, barragens, pedreira e minas, instalações químicas a instalações de criação de aves. E anexo II (que estejam abrangidos pelos limiares fixados, ou se localizem, parcial ou totalmente, em área sensível[35] e sejam considerados, por decisão da autoridade de AIA, como suscetíveis de provocar “impacte significativo no ambiente”, em função da sua localização, dimensão ou natureza, de acordo com os critérios estabelecidos no anexo III ou, não estando abrangidos pelos limiares ali fixados, nem se localizando em área sensível, sejam considerados, por decisão da entidade licenciadora ou competente para a autorização do projeto (ouvida obrigatoriamente a autoridade de AIA (nos termos do artigo 3.º referente à apreciação prévia e decisão de sujeição a AIA), como suscetíveis de provocar “impacte significativo no ambiente”, em função da sua localização, dimensão ou natureza, de acordo com os critérios estabelecidos no anexo III, os projetos que em função da sua localização dimensão ou natureza sejam considerados, por decisão conjunta do membro do Governo competente na área do projeto em razão da matéria e do membro do Governo responsável pela área do ambiente, como suscetíveis de provocar um impacte significativo no ambiente, tendo em conta os critérios estabelecidos no anexo III. Estão, ainda, sujeitas a AIA, qualquer alteração ou ampliação de projetos incluídos no anexo I, se tal alteração ou ampliação, em si mesma, corresponder aos limiares fixados neste anexo, tal como qualquer alteração ou ampliação de projetos enquadrados nas tipologias do anexo I ou do II, já autorizados, executados ou em execução e que não tinham sido anteriormente sujeitos a AIA, quando tal alteração ou ampliação, em si mesma, corresponda ao limiar fixado para a tipologia em causa ou, ainda, se o resultado final do projeto existente com a alteração ou ampliação prevista atingir ou ultrapassar o limiar fixado para a tipologia em causa e tal alteração ou ampliação seja, em si mesma, igual ou superior a 20% da capacidade instalada ou da área de instalação do projeto existente, ou se for inferior, seja considerado, com base em análise caso a caso, nos termos do artigo 3.º, como suscetível de provocar impacte significativo no ambiente, ou, não estando fixado limiar para a tipologia em causa, tal alteração ou ampliação seja considerada, com base em análise caso a caso, nos termos do artigo 3.º, como suscetível de provocar impacte significativo no ambiente.
[1] V.g., Acórdão Mangold do TJUE, de 25.11.2005, processo C-144/04, 2005, sobre a não descriminação em razão da idade.
[2] CPA, artigo 4.º: “Compete aos órgãos da Administração Pública prosseguir o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos”.
[3] Artigo 14.º, desenvolvido no Código, para tomar em conta o facto dos meios eletrónicos terem assumem grande relevo nas relações interadministrativas e relação da Administração Pública com os particulares.
[4] Os órgãos da Administração Pública “devem atuar em obediência à lei e ao direito,”, assim como à Constituição, ao direito da união europeia e o direito internacional imperativo, que gozam do primado aplicativo sobre o direito nacional, “dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins” (n 1 do artigo 3 do CPA; Artigo 266.º, n 1 da CRP e jurisprudência unionista europeia integrante do acervo global de direito vinculativo dos Estados). “66 do CPA: (Princípios fundamentais): 1.A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.2.Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.
[5] Mais tarde analisaremos outros vícios gerais decisórios, tais como os vícios orgânicos (usurpação de poder, incompetência absoluta ou relativa), vícios de forma (falta de forma ou de certas formalidades legalmente exigidas), em geral os vícios materiais e ainda o erro de fato (defeitos de vontade).
[6] Artigo 167.º (Condicionalismos aplicáveis à revogação): “1-Os atos administrativos não podem ser revogados quando a sua irrevogabilidade resulte de vinculação legal ou quando deles resultem, para a Administração, obrigações legais ou direitos irrenunciáveis. 2-Os atos constitutivos de direitos só podem ser revogados: a) Na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses dos beneficiários; b) Quando todos os beneficiários manifestem a sua concordância e não estejam em causa direitos indisponíveis; c) Com fundamento na superveniência de conhecimentos técnicos e científicos ou em alteração objetiva das circunstâncias de facto, em face das quais, num ou noutro caso, não poderiam ter sido praticados; d) Com fundamento em reserva de revogação, na medida em que o quadro normativo aplicável consinta a precarização do ato em causa e se verifique o circunstancialismo específico previsto na própria cláusula. 3-Para efeitos do disposto na presente secção, consideram-se constitutivos de direitos os atos administrativos que atribuam ou reconheçam situações jurídicas de vantagem ou eliminem ou limitem deveres, ónus, encargos ou sujeições, salvo quando a sua precariedade decorra da lei ou da natureza do ato. 4 - A revogação prevista na alínea c) do n.º 2 deve ser proferida no prazo de um ano, a contar da data do conhecimento da superveniência ou da alteração das circunstâncias, podendo esse prazo ser prorrogado, por mais dois anos, por razões fundamentadas.5-Na situação prevista na alínea c) do n.º 2, os beneficiários de boa-fé do ato revogado têm direito a ser indemnizados, nos termos do regime geral aplicável às situações de indemnização pelo sacrifício, mas quando a afetação do direito, pela sua gravidade ou intensidade, elimine ou restrinja o conteúdo essencial desse direito, o beneficiário de boa-fé do ato revogado tem direito a uma indemnização correspondente ao valor económico do direito eliminado ou da parte do direito que tiver sido restringida.6-Para efeitos do disposto no número anterior, consideram-se de boa-fé os beneficiários que, à data da prática do ato revogado, desconheciam sem culpa a existência de fundamentos passíveis de determinar a revogação do ato.”Artigo 168.º (Condicionalismos aplicáveis à anulação administrativa): 1-Os atos administrativos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de seis meses, a contar da data do conhecimento pelo órgão competente da causa de invalidade, ou, nos casos de invalidade resultante de erro do agente, desde o momento da cessação do erro, em qualquer dos casos desde que não tenham decorrido cinco anos, a contar da respetiva emissão.2- alvo nos casos previstos nos números seguintes, os atos constitutivos de direitos só podem ser objeto de anulação administrativa dentro do prazo de um ano, a contar da data da respetiva emissão. 3 - Quando o ato tenha sido objeto de impugnação jurisdicional, a anulação administrativa só pode ter lugar até ao encerramento da discussão. 4 - Salvo se a lei ou o direito da União Europeia prescreverem prazo diferente, os atos constitutivos de direitos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de cinco anos, a contar da data da respetiva emissão, nas seguintes circunstâncias: a) Quando o respetivo beneficiário tenha utilizado artifício fraudulento com vista à obtenção da sua prática; b) Apenas com eficácia para o futuro, quando se trate de atos constitutivos de direitos à obtenção de prestações periódicas, no âmbito de uma relação continuada; c) Quando se trate de atos constitutivos de direitos de conteúdo pecuniário cuja legalidade, nos termos da legislação aplicável, possa ser objeto de fiscalização administrativa para além do prazo de um ano, com imposição do dever de restituição das quantias indevidamente auferidas. 5 - Quando, nos casos previstos nos n.os 1 e 4, o ato se tenha tornado inimpugnável por via jurisdicional, o mesmo só pode ser objeto de anulação administrativa oficiosa. 6 - A anulação administrativa de atos constitutivos de direitos constitui os beneficiários que desconhecessem sem culpa a existência da invalidade e tenham auferido, tirado partido ou feito uso da posição de vantagem em que o ato os colocava, no direito de serem indemnizados pelos danos anormais que sofram em consequência da anulação. 7 - Desde que ainda o possa fazer, a Administração tem o dever de anular o ato administrativo que tenha sido julgado válido por sentença transitada em julgado, proferida por um tribunal administrativo com base na interpretação do direito da União Europeia, invocando para o efeito nova interpretação desse direito em sentença posterior, transitada em julgado, proferida por um tribunal administrativo que, julgando em última instância, tenha dado execução a uma sentença de um tribunal da União Europeia vinculativa para o Estado português.”
[7] Artigo 153.º: “1-A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato. 2-Equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato.”
[8] Artigo 7.º (Princípio da proporcionalidade): “1-Na prossecução do interesse público, a Administração Pública deve adotar os comportamentos adequados aos fins prosseguidos. 2 - As decisões da Administração que colidam com direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afetar essas posições na medida do necessário e em termos proporcionais aos objetivos a realizar”.
[9] No plano dos atos normativos, vide na jurisprudência da UE, Comissao v.França e Reino Unido, acórdão de 22.2.1989, proc.92/87 e 93/87, Col. p.405, n.º22; e no âmbito decisório administrativo, acórdão Langnese-Iglo, de 1.10.1998, n.º78.
[10] CORREIA, Fernando Alves –“A concretização dos Direitos Sociais pelo Tribunal Constitucional”. In Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 137.º, 2008, n.º3951, p.358.
[11] Acórdão n.º 3/2016, de 13 de janeiro.
[12] Artigo 9.º (Condições para estabelecer uma permissão administrativa) do Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26.7: “1-A criação de um regime jurídico que estabeleça uma permissão administrativa para o acesso ou o exercício de uma actividade de serviços depende das seguintes condições: a)- O objectivo visado com essa permissão administrativa não possa ser alcançado através de um meio administrativo menos restritivo, nomeadamente um regime de mera comunicação prévia para o exercício da actividade em causa, com possibilidade de início imediato dessa actividade após o cumprimento dessa formalidade; b)- A sua existência e as suas formalidades se encontrem previstas na lei de forma clara e inequívoca; c)- Seja absolutamente indispensável a existência dessa permissão administrativa; e d)-A sua adopção se encontre justificada, de forma proporcional, por uma imperiosa razão de interesse público, na acepção do n.º1 do artigo 30.º. 2-Quando, nos termos do número anterior, possa ser adoptado um regime jurídico que estabeleça uma permissão administrativa para o acesso e o exercício de uma actividade de serviços, devem ser observadas as seguintes regras: a)- A autoridade administrativa competente deve notificar o requerente da recepção do pedido de permissão administrativa, informando-o do prazo estabelecido por lei para a decisão final, dos efeitos resultantes da falta de decisão final nesse prazo e das vias de reacção administrativa ou contenciosa; b)- Deve adoptar-se a regra do deferimento tácito (…) ou atribuir-se efeitos positivos ao silêncio da autoridade administrativa competente quando essa autoridade administrativa não se pronuncie no prazo legal, excepto se o contrário for justificado por uma imperiosa razão de interesse público, na acepção do n.º 1 do artigo 30.º, incluindo os interesses legítimos de terceiros.”
Artigo 30.º (Imperiosa razão de interesse público) do Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26.7: “1-Entende-se por «imperiosa razão de interesse público» uma circunstância excepcional que, fundada designadamente em motivos de ordem pública, segurança pública, protecção civil, segurança das pessoas, saúde pública, preservação do equilíbrio financeiro do regime de segurança social, defesa dos consumidores, dos destinatários dos serviços e dos trabalhadores, lealdade das transacções comerciais, combate à fraude, protecção do ambiente e do ambiente urbano, saúde animal, propriedade intelectual e industrial, conservação do património histórico e artístico nacional, objectivos de política social ou cultural, justifique de forma proporcionada e não discriminatória, a adopção de um regime jurídico diferente do previsto no presente decreto-lei quanto a algum dos seguintes aspectos: a) A possibilidade de as autoridades administrativas competentes exigirem a apresentação de documentos emitidos noutros Estados sob a forma original, autêntica, autenticada, cópia ou tradução certificadas, nos termos dos n.os 2 e 4 do artigo 7.º; b) O estabelecimento de uma permissão administrativa, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 9.º; c) O afastamento da regra do deferimento tácito (…) ou a atribuição dos efeitos positivos ao silêncio, nos termos da alínea b) do n.º 2 do artigo 9.º; d) A possibilidade de estabelecimento de alguma das condições previstas nas alíneas i) a q) do n.º 1 do artigo 11.º; e) A possibilidade de fixação de restrições em matéria de publicidade comercial, sem prejuízo do disposto no artigo 14.º; f) A possibilidade de fixação de um prazo de duração determinada ou de um número limitado de permissões administrativas, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 16.º;
g) A possibilidade de impor uma permissão administrativa específica para cada estabelecimento ou limitar territorialmente a permissão administrativa, excepcionando o n.º 1 do artigo 17.º. 2 - Podem ser impostas algumas das condições elencadas no n.º 2 do artigo 11.º aos prestadores de serviços estabelecidos noutro Estado membro, desde que fundamentadas em imperiosas razões de interesse público exclusivamente relativas à ordem pública, segurança pública, saúde pública e protecção do ambiente e observados os princípios da não discriminação e da proporcionalidade.
[13] Com a preservação de recursos naturais e da herança cultural, da capacidade de produção dos ecossistemas a longo prazo, do ordenamento racional e equilibrado do território visando o combate às assimetrias regionais, da promoção da coesão territorial, da produção e consumo sustentáveis de energia, da salvaguarda da biodiversidade, do equilíbrio biológico, do clima e da estabilidade geológica e, em geral, da harmonizando da vida humana com o ambiente.
[14] Que obriga à utilização e ao aproveitamento dos recursos naturais e humanos de uma forma racional e equilibrada, a fim de garantir a sua preservação para a presente e futuras gerações.
[15] Que obrigam à adoção de medidas antecipatórias com o objetivo de obviar ou minorar, prioritariamente na fonte, os impactes adversos no ambiente, com origem natural ou humana, tanto em face de perigos imediatos e concretos como em face de riscos futuros e incertos, da mesma maneira como podem estabelecer, em caso de incerteza científica, que o ónus da prova recaia sobre a parte que alegue a ausência de perigos ou riscos.
[16] Que obriga o responsável pela poluição a assumir os custos tanto da atividade poluente como da introdução de medidas internas de prevenção e controle necessárias para combater as ameaças e agressões ao ambiente.
[17] Que obriga o utente de serviços públicos a suportar os custos da utilização dos recursos, assim como da recuperação proporcional dos custos associados à sua disponibilização, visando a respetiva utilização racional.
[18] Que obriga à responsabilização de todos os que direta ou indiretamente, com dolo ou negligência, provoquem ameaças ou danos ao ambiente, cabendo ao Estado a aplicação das sanções devidas, não estando excluída a possibilidade de indemnização nos termos da lei.
[19] Que obriga o causador do dano ambiental à restauração do estado do ambiente tal como se encontrava anteriormente à ocorrência do facto danoso.
[20] Que obrigam à integração das exigências de proteção do ambiente na definição e execução das demais políticas globais e sectoriais, de modo a promover o desenvolvimento sustentável.
[21] Que obriga à procura de soluções concertadas com outros países e organizações internacionais no sentido da promoção do ambiente e do desenvolvimento sustentável.
[22] O que obriga a que o diagnóstico e as soluções dos problemas ambientais devam resultar da convergência dos saberes sociais com os conhecimentos científicos e tecnológicos, tendo por base dados rigorosos, emanados de fontes fidedignas e isentas;
[23] Tal impõe políticas pedagógicas viradas para a tomada de consciência ambiental, apostando na educação para o desenvolvimento sustentável e dotando os cidadãos de competências ambientais num processo contínuo, que promove a cidadania participativa e apela à responsabilização, designadamente através do voluntariado e do mecenato ambiental, tendo em vista a proteção e a melhoria do ambiente em toda a sua dimensão humana.
[24] Há que levar ao envolvimento dos cidadãos nas políticas ambientais, privilegiando a divulgação e a partilha de dados e estudos, a adoção de ações de monotorização das políticas, o fomento de uma cultura de transparência e de responsabilidade, na busca de um elevado grau de respeito dos valores ambientais pela comunidade, ao mesmo tempo que assegura aos cidadãos o direito pleno de intervir na elaboração e no acompanhamento da aplicação das políticas ambientais.
[25] Artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 142/2008, de 24 de Julho.
[26] http://www.apambiente.pt/index.php?ref=17&subref=146&sub2ref=477.
[27] Revogando o Decreto-Lei n.º69/2000, de 3.5, revogando o Decreto-Lei n.º69/2000, de 3.5 alterado pelo DL nº.197/2005, de 8.11 (transpondo parcialmente a Diretiva n.º 2003/35/CE, de 26.5), DL n.º183/2007, de 9.5 e portaria n.º 330/2001, de 2 de abril.
[28] O conceito-chave de avaliação de impacte ambiental (AIA) aparece assim co mo o instrumento de carácter preventivo da política do ambiente, sustentado na realização de estudos e consultas, com efetiva participação pública e análise de possíveis alternativas, que tem por objeto a recolha de informação, identificação e previsão dos efeitos ambientais de determinados projetos, bem como a identificação e proposta de medidas que evitem, minimizem ou compensem esses efeitos, tendo em vista uma decisão sobre a viabilidade da execução de tais projetos e respetiva pós-avaliação;
[29] A nova lei vem clarificar as competências das entidades intervenientes no procedimento de AIA, reforçando a articulação e o papel das autoridades implicadas na AIA. São revistas as etapas e procedimentos, feita uma reorganização sistemática da matéria, a redução global dos prazos em linha com o Sistema de Indústria Responsável (Decreto-Lei n.º 169/2012, de 1 de agosto), uma maior desmaterialização do processo e a atualização de conceitos. Promove-se a atualização e a adaptação do regime contraordenacional e sancionatório face à Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto (alterada pela Lei n.º89/2009, de 31 de agosto), sobre o regime aplicável das contraordenações ambientais. Há alterações no âmbito da sujeição a AIA dos projetos públicos e privados suscetíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente. Procede-se a uma revisão pontual de designações do anexo I e de designações e de limiares do anexo II, tendo em conta os limiares de outros regimes jurídicos relevantes, a experiência de outros Estados e as alterações decorrentes do Decreto-Lei n.º169/2012, de 1 de agosto, que criou o SIR. Pretende-se levar em geral a uma alteração e harmonização de procedimentos e práticas em sede de AIA, para aumentar a eficácia e coerência deste instrumento fundamental da defesa preventiva do ambiente e da política de desenvolvimento resiliente.
[30] O vocábulo “projeto” traduz aqui qualquer realização de obras de construção ou de outras instalações, obras ou intervenções no meio natural ou na paisagem, incluindo as intervenções destinadas à exploração de recursos naturais.
[31] Neste âmbito, importa ter a noão de “estudo de impacte ambiental”, que é o estudo efetivado sob responsabilidade do proponente, contendo informações sobre o projecto, zona afectada e conjunto de alterações significativas, provocadas por esse projecto, a curto ou a longo prazo, sobre o ambiente, nas suas componentes biofísicas, económicas, sócio-culturais e humanas e suas inter-relações.
[32] CONDESSO, Fernando -“O Estudo de Avaliaçao Ambiental”; “A reduçao do impacto ambiental das atividades produtivas”. In Direito do Ambiente. Almedina. Coimbra, 2001, Pp.619-629 e Pp.390-392.
[33] A declaração de impacte ambiental (DIA) traduz a decisão, seja expressa ou tácita, sobre a viabilidade ambiental de um projeto, em fase de estudo prévio ou anteprojeto ou projeto de execução. E a decisão de verificação de conformidade ambiental de projeto de execução é aquela decisão, expressa ou tácita, efetivada sobre a conformidade ambiental do projeto de execução com a declaração de impacte ambiental emitida, em fase de anteprojeto ou estudo prévio.
[34][34] Há que entender por impacte ambiental o conjunto das modificações produzidas, em termos favoráveis e desfavoráveis, sobre determinados fatores ambientais, num certo período de tempo e em determinada área, fruto da realização de um dado projeto, face à situação que ocorreria nesse mesmo período de tempo e área, se o projeto em causa não se efetivasse. E o estudo de impacte ambiental (EIA) é apenas o relatório elaborado pelo proponente no âmbito do procedimento de AIA, integrando a descrição sumária do projeto, a identificação e avaliação dos impactes prováveis, positivos e negativos, que a sua realização pode ter no ambiente, a evolução previsível da situação de facto sem a realização do projeto, as medidas de gestão ambiental destinadas a evitar, minimizar ou compensar os impactes negativos esperados e um resumo não técnico destas informações. A definição do âmbito do estudo de impacte ambiental, que se insere numa fase preliminar e facultativa do procedimento de AIA, é realizada pela autoridade de AIA, que identifica, analisa e seleciona as vertentes ambientais significativas que podem ser afetadas por um projeto e sobre as quais o estudo de impacte ambiental deve incidir.
[35] Consideram-se áreas sensíveis as áreas protegidas, classificadas ao abrigo do Decreto-Lei n.º142/2008, de 24 de julho; os Sítios da Rede Natura 2000, zonas especiais de conservação e zonas de proteção especial, classificadas nos termos do Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de abril, no âmbito das Diretivas n.ºs 79/409/CEE, do Conselho, de 2 de abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens, e 92/43/CEE, do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens; as Zonas de proteção dos bens imóveis classificados ou em vias de classificação definidas nos termos da Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro.