Source: https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=48508
Timestamp: 2020-07-11 01:32:07
Document Index: 269839017

Matched Legal Cases: ['artículo 208', 'artículo 208', 'artículo 208', 'artículo 208', 'artículo 150', 'artículo 27', 'artículo 36', 'artículo 1', 'artículo 334', 'artículo 36', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 208', 'artículo 208', 'artículo 152']

Sentencia C-582 de 1996 Corte Constitucional - EVA - Función Pública
Fecha de Expedición: 31 de octubre de 1996
Tema: CÓDIGOS - Subtema: Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
Corte Constitucional declara la exequibilidad del artículo 208 del Decreto 663 de 1993 "por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración".
C-582-96 Sentencia C-582/96
En el proceso de constitucionalidad del artículo 208 del Decreto 663 de 1993 por medio del cual se actualiza el estatuto orgánico del sistema financiero y se modifica su titulación y numeración.
La norma acusada viola el principio de libertad y la garantía de la legalidad, desde un punto de vista formal. La libertad es una garantía fundamental, cuya limitación compete únicamente al legislador. Sin embargo, al revisar los antecedentes de la norma acusada, se descubre que, de manera ininterrumpida, ha sido el Ejecutivo quien ha creado este tipo de delitos, a través de los Decretos 2920 de 1982, 1730 de 1991 y 663 de 1993. De ello se concluye, por unidad normativa, que nunca ha sido el legislador natural el que ha venido limitando la libertad sino que en forma sistemática lo ha hecho el Gobierno.
Esa legalidad no lo es sólo en sentido material - norma general y abstracta -, sino también en sentido formal - norma elaborada por el legislador -. Así, la creación de delitos mediante decretos atenta contra dicho principio.
El Congreso de la República es libre para determinar cuáles conductas considera punibles. Esta libertad también existe para el Presidente de la República, cuando obra en ejercicio de facultades extraordinarias. En cuanto a la creación en sí de los tipos penales, no existe reserva legal alguna. En últimas, si bien el Congreso hace las leyes, nada impide que éstas también sean hechas en forma de decretos leyes por el Gobierno, obrando éste en tal evento no como delegatario del Congreso sino como transitorio legislador que deriva su título de tal de los propios mandatos de la Constitución Política.
En cuanto a la posible vulneración del derecho a la libertad, si bien es cierto que la regulación de tal materia compete al legislador y que el Ejecutivo no puede en manera alguna limitarla, es importante destacar que bajo la Constitución de 1886 el Presidente contaba con facultades para expedir, al amparo del Estado de Emergencia Económica y Social, normas con fuerza de ley sobre las materias que originaron su declaratoria. En efecto, para la época de la expedición del Decreto 2920 de 1982, se entendía que el Presidente asumía transitoriamente la función legislativa, lo que le permitía modificar la legislación existente y crear nuevas disposiciones, expidiendo normas de carácter permanente.
En primer lugar cabe señalar que la Corte Suprema de Justicia, en fallo del 12 de diciembre de 1982 declaró ajustada a la Carta Política de la época las normas del Decreto 2920 de 1982 que tipificaban los delitos ahora contenidos en el artículo 208 del Decreto 663 de 1993. De ahí que el control de constitucionalidad deba centrarse sobre el contenido de las disposiciones acusadas, y no en los requisitos propios de su expedición, en 1982. De esta manera no tiene fundamento el argumento del demandante sobre una supuesta contradicción de la Corte en el evento en que se inhiba respecto del Decreto 2920 de 1982 y fallar en relación con la norma incorporada en el Decreto 663 de 1993.
En lo que atañe al control material, la creación de los tipos penales acusados se encuentra plenamente justificado. La política criminal debe partir de una simetría entre el derecho fundamental y su protección en el ámbito penal. Dentro del modelo estatal del Estado social de derecho constituye una obligación primaria lograr soluciones que propendan por un bienestar general y que satisfagan las necesidades esenciales para la subsistencia. Este punto resulta primordial para descubrir la verdadera dimensión de la calificación de la actividad financiera y, en general, el aprovechamiento de recursos captados como asunto de interés público. No puede, entonces desconocerse el asidero constitucional de disposiciones destinadas a proteger los recursos del público menos aún, como en este caso, cuando se trata de conductas que ... se tradujeron en cuantiosas pérdidas para la Nación. El impugnante considera que la libertad debe, en todo caso, privilegiarse sobre esta serie de conductas. Si se acepta esta hipótesis, habría que tener en cuenta, adicionalmente, que el interés general debe primar sobre el particular, razón última para tipificar ciertas conductas que lesionan gravemente un determinado bien jurídico que se ha decidido proteger.
La Constitución (artículos 152 literal a) y 153) exige que los derechos fundamentales sean regulados mediante leyes estatutarias, lo que no se presenta en éste caso, en la medida en que mediante un mero Decreto del Ejecutivo, se expide una regulación punitiva y privativa de la libertad.
Por unidad de materia, debería declararse inexequible, además, la Ley 35 de 1993, toda vez que una ley de facultades postconstitucional no puede otorgar competencia para reproducir delitos, y menos aún cuando dicha ley no es estatutaria.
Como lo ha señalado la Corte Constitucional en numerosas ocasiones, los aspectos que atañen a la libertad de las personas no debe ser tratados a nivel de leyes estatutarias... Por su naturaleza, la ley estatutaria no resulta ser un ordenamiento de detalle sino de los grandes trazos de una gran obra.
No es admisible el argumento según el cual la definición de tipos penales debe hacerse mediante ley estatutaria, porque de aceptarse esta tesis se llegaría a la petrificación del sistema legal, puesto que el ejercicio del ius puniendi asume desde el inicio un tenor marcadamente prohibicionista que le permite delimitar genéricamente la libertad, definiendo el campo de lo lícito y lo reprochable sin afectar el núcleo esencial de este derecho que es lo que precisamente constituye el objeto de regulación de la ley estatutaria.
Empero, manifiesta el demandante, el Gobierno compiló, además de lo financiero, verdaderos tipos penales que si bien son pertinentes al tema financiero, no por ello dejan de ser lo que ontológicamente son: delitos, verificándose, en consecuencia, un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias. Los delitos por ejemplo tienen un lugar natural: el código penal. Otro código o estatuto diferente no puede regularlos por extensión.
En relación a la calidad jurídica de los Decretos 1730 de 1991 y 663 de 1993, no es admisible la tesis del actor según la cual se trata de meros decretos del ejecutivo, sino que éstos constituyen verdaderas normas con rango de ley. El otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente tiene como efecto revestirlo de competencias de las que en principio carece, es decir, de atribuciones legislativas. Así las cosas, los decretos expedidos en ejercicio de tales facultades tienen la capacidad de reformar, suspender y aún derogar las leyes preexistentes a su expedición. En este sentido se pronunció la Corte Constitucional en la Sentencia C-558 de 1992 al estudiar las facultades que permitieron la expedición del Decreto 1730 de 1991.
En lo que a los tipos penales acusados atañe, el Decreto 1730, bajo la naturaleza legal que ostentaba, al integrar en un cuerpo jurídico las normas vigentes que regulaban en ese momento la materia financiera, recogió en sus artículos 1.7.1.1.1. y 1.7.1.1.2. las normas del Decreto 2920 de 1982 a ese respecto, con lo cual en esa primera integración normativa se produce la derogatoria de los artículos de dicho decreto relacionados con los delitos financieros. Y ello por cuanto va de suyo en la tarea de expedir estatutos orgánicos o cuerpos normativos integrales, la necesidad lógica de derogar las normas que a ellos se incorporan.
distinta es la facultad de compilar todo lo pre-existente relativo a un tema legal, que expedir un código que contenga una normatividad ora anterior, ora modificada, ora innovadora, como puede ser un código de cualquiera de las especialidades del derecho.
No hubo ningún tipo de extralimitación pues no se cayó en la confusión de expedir un código; se compilaron normas en materia financiera, todas existentes con anterioridad en el ámbito legal colombiano tanto en lo financiero como en lo que hace a los delitos de igual naturaleza contemplados en el Decreto 2920 de 1982.
El Fiscal considera que el Presidente de la República se excedió en el ejercicio de las facultades extraordinarias: El legislador extraordinario a través del artículo 208 del Decreto Ley 663 de 1993, Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, al crear o establecer hechos punibles, indudablemente incursionó en el ámbito Penal y en esa medida se modifica o adiciona el Código Penal. La disposición viola el artículo 150 numeral 10 de la Carta.
La Corte, en su jurisprudencia, ha sido reiterativa en no afectar la compilación realizada por el Gobierno, en virtud de la Ley 35 de 1993, tema sobre el que existe cosa juzgada (Sentencia C-252 de 1994).
Se presenta inconstitucionalidad sobreviniente, cuando una norma anterior a la Constitución de 1991 la contradice en aspectos de fondo y no de forma. El demandante sostiene que:
En este caso el Decreto 2920 de 1982, que conforma unidad con el texto demandado, abusó del estado de excepción constitucional denominado emergencia económica, en sus aspectos materiales, pues creó delitos permanentes en contra de la dignidad de las personas, la libertad, la separación de poderes y la distinción entre normalidad y anormalidad constitucional.
Tampoco se diga aquí que hay lugar a fallo inhibitorio por este aspecto, pues si bien la norma de 1982 ha sido derogada, ella continúa extendiendo en el tiempo sus efectos, como quiera que los dos decretos posteriores la compilan o la codifican una y otra vez, de suerte que ella, de alguna manera, sigue con vida para el mundo jurídico.
No puede la Corte en ningún caso incurrir en esta contradicción: decir que hay fallo inhibitorio porque la norma de 1982 no está vigente y afirmar al mismo tiempo que la norma de 1993 es constitucional porque sólo reproduce normas anteriores.
No puede invocarse tampoco la cosa juzgada del Decreto 2920 de 1982, habida cuenta de que la dividida decisión de la Corte Suprema - con 16 salvamentos de voto -, comparó esta norma con el contenido material de la Carta de 1886 y no el de la Carta de 1991.
La creación de tipos penales a través del Decreto 2920, no significa extralimitación alguna de las facultades presidenciales. De conformidad con las normas constitucionales vigentes en la época, el Presidente de la República contaba con atribuciones para actuar como legislador de excepción, cuyas disposiciones tenían plena fuerza de ley, con poder derogatorio y efectos permanentes. En punto a la competencia para crear los delitos, la Corte Suprema de Justicia, al estudiar la constitucionalidad del decreto en cuestión, resolvió positivamente el asunto. Este fallo, a pesar de la opinión del actor, constituye cosa juzgada constitucional absoluta y definitiva
En lo que respecta a la supuesta inconstitucionalidad sobreviniente, ha de tenerse en cuenta que es reiterado el criterio de que la diferencia de procedimiento para la expedición no ocasiona inconstitucionalidad frente a la nueva norma superior.
Ahora bien, manifiesta el demandante que durante los estados de excepción no pueden suspenderse los derechos humanos, como se desprende del artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Sin embargo, en tal documento internacional no se contempla en manera alguna como violatorio la tipificación de los delitos y su castigo en los casos en que estos tienen directa relación con el estado de excepción decretado. No puede confundirse la suspensión del derecho a la libertad con la privación de la libertad por la comisión de hechos punibles.
Vale la pena recordar, en todo caso, que la mayoría de nuestra legislación penal se encuentra desarrollada mediante decretos (con fuerza de ley) y sobre tal aspecto la Corte no ha encontrado reparo alguno como quiera que se ha pronunciado en varias ocasiones sobre normas de esos diversos decretos (D. 2266 de 1991 por el cual se adoptan como legislación permanente unas disposiciones expedidas en ejercicio de las facultades del Estado de Sitio, Decreto 100 de 1980 por el cual se expide el nuevo Código Penal) declarando su exequibilidad en todas ellas. Ahora bien, no puede olvidarse que, tanto en la Constitución de 1986 como en la presente, se preveía el principio de legalidad formal, el cual no se desconoce, toda vez que estamos en presencia de una ley en su sentido material.
Bajo esta premisa, consideramos que los equívocos y contradictorios razonamientos del impugnante, tendientes a demostrar que con la expedición del artículo impugnado el Gobierno desbordó el límite material que le impuso el legislador en virtud de la Ley 35 de 1993, quedan desvirtuados si se tiene en cuenta que el Gobierno no hizo otra cosa que ceñirse al mandato consagrado en el artículo 36 de dicha preceptiva, que lo autorizó para incorporar las modificaciones allí dispuestas al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero contenido en el Decreto 1730 de 1991, en el cual se hallaban incluidas las descripciones punitivas controvertidas por el actor.
La idea de que una ley debe referirse a una misma materia implica la existencia de un límite material negativo, consistente en que temas diferentes no deben hacer parte de una ley que versa sobre determinado objeto.
Pero en esta ocasión debe añadirse un límite formal negativo, relativo al hecho de que temas que sí son pertinentes de alguna manera pero que pertenecen claramente a otros tipos de códigos o leyes, no deben hacer parte de una ley específica.
En este sentido, la norma de facultades y su producto regulan delitos. Los delitos están en el código penal colombiano. Ellos no pueden integrar estatutos financieros. Ello excede el ámbito temático de una norma financiera. Es pues una ausencia de unidad de materia.
Por esta vía podría desaparecer en Colombia el código penal, por sustracción de materia, ya que todos sus artículos podrían ser excluidos de allí para ser incorporados a diversos estatutos.
el principio de unidad de materia propende por la racionalización y la tecnificación de todo el proceso normativo y contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Si esa es la interpretación lógica de este principio, lejos está de verse vulnerado con las disposiciones que se examinan que como se ha razonado, se desenvolvieron en las esferas del Ejecutivo, y no en los entramados debates del cuerpo Legislativo.
El interviniente considera que las normas que se acusan no pueden, bajo el pálido argumento de que constituyen conductas penales, escindirse del texto de las disposiciones financieras, y del resto de la normatividad administrativa relativa a la prevención de las actividades delictivas y al control de transacciones en efectivo, a que están obligadas las instituciones sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria (Artículos 102 y 103 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero).
Como se señaló en la Sentencia C-478 de 1992, el Presidente de la República, en la Constitución de 1991, mantiene funciones fundamentales en materia de manejo económico. Entre tales facultades cabe destacar la obligación de mantener el orden económico, de lo cual se desprende que los comportamientos que lesionen o ponen en peligro ese orden económico sólo pueden regularse desde y con facultades y prerrogativas otorgadas a quien constitucionalmente ostenta los poderes para controlar, vigilar y detectar las actividades que de manera refleja o mediata atenten contra el sistema financiero, es decir, únicamente el Presidente de la República, por conducto de la Superintendencia Bancaria.
Las normas acusadas no resultan extrañas al Estatuto Financiero, sino apenas necesaria dentro de las políticas concertadas del Estado tendientes a evitar y sancionar todas las conductas que afecten la gestión intervencionista y protectora del Estado en la Economía. Así las cosas, y habida consideración de la necesidad, hoy más urgente, de cuidar y velar por un orden público económico,
Es ... en los dictados de los artículo 1 y 2 de nuestra Constitución Política en donde fundamentalmente encuentran apoyo las normas demandadas. Igualmente, existe asidero constitucional en el artículo 334 de la Carta, cuando señala que la dirección de la economía estará a cargo del Estado, y que este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de oportunidades y los beneficios del desarrollo y la prevención de un ambiente sano.
El demandante, afirma al apoderado de FOGAFIN, sostiene que existe un desconocimiento del principio de unidad de materia. Como lo ha manifestado la Corte Constitucional, el principio de unidad de materia ha de interpretarse en un sentido amplio, de suerte que únicamente se presenta su violación cuando existe un texto que sea extraño al resto de la regulación.
Ahora bien, fundamentada la emergencia económica y establecidas las causas de la misma, en determinado momento de la vida nacional, lo propio es expedir las normas que tienden a conjurarla ya se trate de aquellas de contenido estrictamente económico, que subsanen ese desbalance, ya de orden policívo que castiguen las conductas que han dado lugar a tan grave desajuste, de modo que las medidas sean efectivas y no se queden a mitad de camino en su objetivo de restablecer el orden social alterado. En este conjunto hay unidad normativa indudable.
En punto a la unidad de materia, el interviniente pone de presente la total pertinencia de las disposiciones acusadas. La penalización, dentro de una política coherente tendiente a focalizar aquellas conductas más nocivas, en función de diversos criterios de amplia trascendencia social, constituye una de las medidas por medio de las cuales se desarrolla la intervención del Estado en el manejo financiero.
La reserva de ley a que se refiere el demandante no puede entenderse más allá de lo que el impugnante identifica como el límite material negativo. En materia de códigos, no puede entenderse que su expedición limite de manera alguna la facultad del legislativo para regular el asunto codificado en otros estatutos.
Por otra parte, tratándose de materias cuya especialidad es evidente, como es el caso que nos ocupa, resulta más apropiado para el lector que, en las mismas normas en donde se definen las conductas que lesionan el sistema financiero, aparezcan los referentes técnicos a los cuales es necesario remitirse para determinarlas.
El artículo 36 de la Ley 35 de 1993, no concedió facultades al Gobierno para derogar o reformar el Código Penal o cualquier otro código. Las facultades se limitaron a que el Gobierno incorporara al estatuto orgánico del sistema financiero los cambios ordenados por dicha ley e hiciera en el estatuto las modificaciones de ubicación de entidades y del sistema de titulación y numeración que fueren necesarias.
La Corte Constitucional en su oportunidad se negó a considerar que el artículo 25 de la Ley 45 de 1990, con base en el cual se dictó el estatuto orgánico del sector financiero, pudiera dar lugar a una situación de inconstitucionalidad sobreviniente. De acuerdo con el pensamiento de esta Corte (...) Con el estatuto orgánico no se expidió un orden jurídico nuevo, integral, pleno y total sobre un punto específico del derecho, sino que tan sólo se compiló la normatividad existente (...) Luego, no encuentra la Corte la inconstitucionalidad sobreviniente del artículo 25 de la Ley 45 de 1990, por cuanto no se configura la expedición de un código (sentencia C-252 de 1994. M.Ps., Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera Carbonell ).
El artículo 208 del Decreto Ley 663 de 1993, no reforma o deroga un código, pues el estatuto orgánico del sector financiero no tiene esa naturaleza. De otro lado, con respecto a su contenido, su ambición se concreta en el mero cambio de numeración: lo que antes en el estatuto orgánico del sector financiero, se encontraba tratado en el capítulo ´Hechos Punibles, sigue en el mismo lugar, pero no bajo los artículos 1.7.1.1.1, 1.7.1.1.2, 1.7.1.1.3 y 1.7.1.1.4, sino bajo el artículo 208, numerales 1, 2, 3 y 4.
7. Ha sido doctrina constante de esta Corporación la de que los códigos y, en particular, las leyes que regulan los delitos y las penas, no tienen la naturaleza de leyes estatutarias. Para desechar el cargo que en este sentido formula el demandante, la Corte en esta ocasión reitera el criterio jurisprudencial, que se condensa en los siguientes términos :
Para mayor abundamiento: las leyes estatutarias a que se refiere el artículo 152-a de la Constitución Política se ocupan de regular, de modo preferentemente positivo y directo, el ejercicio de los derechos fundamentales. Bien distinto es el contenido de aquellas normas mediante las cuales el Estado, al ejercitar el ius puniendi, limita alguno de esos derechos, a manera de sanción imputable a una conducta tipificada como delictiva. Tal es el caso de las disposiciones que integran el código penal que, por las razones expuestas, no están sujetas al trámite especial de las leyes estatutarias ni participan de la naturaleza jurídica propia de éstas. Obsérvese, finalmente, que la ley estatutaria se refiere, en cada caso, a un derecho determinado y su fin es desarrollar su ámbito a partir de su núcleo esencial definido en la Constitución. La ley penal, en cambio, asume ab initio un tenor marcadamente prohibicionista que le permite delimitar genéricamente la libertad, definiendo el campo de lo ilícito y reprochable socialmente. Definitivamente, no hace parte del núcleo esencial de ningún derecho fundamental delinquir; luego, señalar legislativamente los tipos penales y establecer las condignas sanciones, en modo alguno equivale a "regular los derechos fundamentales".
"Las leyes estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales. No fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística todo evento ligado a los derechos fundamentales[1]" (Sentencia C-313/94. M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[1] Sentencia C-013/93. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz