Source: http://pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ODLU1364
Timestamp: 2017-04-29 17:40:16+00:00
Document Index: 630268

Matched Legal Cases: ['sodišče\n', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče\n', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče\n', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče\n', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

Odločba o ugotovitvi, da bi z zavrnitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji na referendumu nastale protiustavne posledice : Uradni list RS, št. 50/10
Odločba o ugotovitvi, da bi z zavrnitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji na referendumu nastale protiustavne posledice (Uradni list RS, št. 50/10)
2010-01-2674
Številka: U-II-1/10-19
Republike Slovenije, na seji 10. junija 2010
Z zavrnitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o
Sloveniji (Poročevalec DZ, št. 149/09, EPA 735-V) na referendumu bi nastale protiustavne
1. Državni zbor je 8. 3. 2010 po skrajšanem
zakonodajnem postopku sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o
Sloveniji (v nadaljevanju ZUSDDD-B). Na podlagi drugega odstavka 90. člena
Ustave in 12. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (v
nadaljevanju ZRLI) je 12. 3. 2010 skupina enaintridesetih poslank in poslancev
Državnega zbora vložila zahtevo za razpis zakonodajnega referenduma o ZUSDDD-B.
Na podlagi prvega odstavka 21. člena ZRLI je Državni zbor na seji 18. 3. 2010
sprejel sklep, da bi z odložitvijo uveljavitve oziroma z zavrnitvijo ZUSDDD-B
na referendumu lahko nastale protiustavne posledice, in zahteval, naj o tem
odloči Ustavno sodišče. Zahtevi prilaga zahtevo skupine poslancev za razpis
zakonodajnega referenduma, mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora z
dne 16. 3. 2010, mnenje Vlade Republike Slovenije z dne 18. 3. 2010 ter
magnetogram seje Državnega zbora, na kateri je bil sprejet sklep.
2. Protiustavne posledice, ki naj bi
nastale zaradi zahtevanega zakonodajnega referenduma, Državni zbor vidi v tem,
da bi z odložitvijo uveljavitve oziroma z zavrnitvijo ZUSDDD-B na referendumu
lahko nastalo stanje, ki bi bilo v neskladju z 2., 8., 14., 22. členom, drugim
odstavkom 120. člena in drugim odstavkom 153. člena Ustave. 3. Državni zbor zatrjuje, da je namen
ZUSDDD-B predvsem odprava protiustavnosti, ki jih je ugotovilo Ustavno sodišče
v odločbah št. U-I-284/94 z dne 4. 2. 1999 (Uradni list RS, št. 14/99, in OdlUS
VIII, 22) in št. U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003 (Uradni list RS, št. 36/03, in
OdlUS XII, 24). V teh dveh odločbah je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost
Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91 in nasl. – v nadaljevanju ZTuj) in
Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v
Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 61/99 in 64/01 – v nadaljevanju
ZUSDDD), protiustavnosti pa so bile ugotovljene z vidika 2. in 22. člena ter
drugega odstavka 120. člena Ustave. Državni zbor opozarja, da je od prve
odločbe Ustavnega sodišča minilo že enajst let, od druge pa sedem let, vsako
zavlačevanje izvršitve navedenih odločb pa naj bi pomenilo nadaljevanje
protiustavnega stanja. V zvezi s tem se Državni zbor sklicuje na sklep
Ustavnega sodišča št. U-II-3/03 z dne 22. 12. 2003 (OdlUS XII, 101) in odločbo
Ustavnega sodišča št. U-II-2/09 z dne 9. 11. 2009 (Uradni list RS, št. 91/09).
4. Poleg odprave protiustavnosti,
ugotovljenih v omenjenih ustavnih odločbah, Državni zbor pojasnjuje, da
ZUSDDD-B ureja tudi nekatera druga vprašanja, ki niso zajeta v odločbah
Ustavnega sodišča, so pa tesno povezana s temi protiustavnostmi in jih je zato
treba upoštevati pri celovitem in nediskriminacijskem urejanju položaja
državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki jim je prijavljeno stalno
prebivališče nezakonito prenehalo, ko se je začel zanje uporabljati ZTuj.
ZUSDDD-B tako ureja tudi izdajo dovoljenja za stalno prebivanje otrok
državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki so se rodili v Republiki
Sloveniji po 25. 6. 1991, ker bi bili sicer otroci v slabšem položaju kot
njihovi starši. Če Zakon ne bi uredil položaja otrok, bi bili po stališču
Državnega zbora kršeni 2. in 14. člen Ustave ter Konvencija Združenih narodov o
otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 15/90, Akt o nostrifikaciji
nasledstva glede konvencij Organizacije združenih narodov in konvencij,
sprejetih v Mednarodni agenciji za atomsko energijo, Uradni list RS, št. 35/92,
MP, št. 9/92 – v nadaljevanju KOP), zaradi neskladja zakonske ureditve s KOP pa
posledično tudi 8. člen in drugi odstavek 153. člena Ustave. Druga skupina
oseb, ki jo ZUSDDD-B ureja, čeprav je ne zajemajo odločbe Ustavnega sodišča, so
državljani drugih republik nekdanje SFRJ, ki so imeli ob osamosvojitvi v
Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče, ki jim je prenehalo, ko je
zanje začel veljati ZTuj, kasneje pa so bili sprejeti v državljanstvo Republike
Slovenije, ne da bi pred tem pridobili dovoljenje za stalno prebivanje. Če
Zakon ne bi uredil tudi položaja teh ljudi, naj bi bili ti neutemeljeno v
slabšem položaju v primerjavi s tistimi, ki so pridobili dovoljenje za stalno
prebivanje, kar bi bila kršitev 2. in 14. člena Ustave.
5. Državni zbor meni, da ZUSDDD-B na
ustavnoskladen način izvršuje odločbe Ustavnega sodišča in da so vse določbe
Zakona pomembne za njihovo izvršitev. Ker je ustavnoskladno izvrševanje odločb
Ustavnega sodišča obveznost, ki izhaja iz načel pravne države (2. člen Ustave),
referendumska zahteva po mnenju Državnega zbora ne more vključevati zakonske
ureditve, pri kateri gre za izvrševanje odločb Ustavnega sodišča. Državni zbor
še meni, da bi protiustavne posledice lahko nastale že zato, ker bi bila zaradi
aktivnosti za razpis referenduma ali zaradi priprav na njegovo izvedbo odložena
uveljavitev ZUSDDD-B.
6. Vlada Republike Slovenije v svojem
mnenju prav tako meni, da bodo zaradi odložitve uveljavitve ZUSDDD-B oziroma
zaradi njegove zavrnitve na referendumu nastale protiustavne posledice. V neskladju
z 2. in 22. členom ter drugim odstavkom 120. člena (kot naj bi to izhajalo iz
odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02) naj bi bilo, da ZUSDDD državljanom
drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili 26. 2. 1992 izbrisani iz registra
stalnega prebivalstva, od navedenega dne ne priznava stalnega prebivanja, da ne
ureja pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje državljanov drugih republik
nekdanje SFRJ, ki so bili 26. 2. 1992 izbrisani iz registra stalnega
prebivalstva in ki jim je bil izrečen ukrep prisilne odstranitve tujca iz
države na podlagi 28. člena ZTuj, in da ne določa meril za ugotavljanje
nedoločenega pravnega pojma dejanskega življenja, ki je pogoj za pridobitev
dovoljenja za stalno prebivanje. Ker ZUSDDD ne določa roka za vložitev prošnje za
izdajo dovoljenja za stalno prebivanje (v odločbi št. U-I-246/02 je Ustavno
sodišče razveljavilo trimesečni rok) in ker ne daje trajne zakonske podlage za
izdajo dopolnilnih odločb, naj bi bili kršeni 2. člen, drugi odstavek 3. člena,
87. člen in drugi odstavek 120. člena Ustave. Ker ne ureja izdaje dovoljenja za
stalno prebivanje za otroke izbrisanih, ki so se rodili v Republiki Sloveniji
po 25. 6. 1991, naj bi bil ZUSDDD v neskladju z 2., 8. in 14. členom ter drugim
odstavkom 153. člena Ustave. Člena 2 in 14 Ustave naj bi bila kršena tudi zato,
ker ZUSDDD ne ureja izdajanja posebnih odločb za državljane drugih republik
nekdanje SFRJ, ki so imeli ob osamosvojitvi prijavljeno stalno prebivališče v
Republiki Sloveniji in jim je to prenehalo z izbrisom iz registra stalnega
prebivalstva, kasneje pa so bili sprejeti v državljanstvo Republike Slovenije,
ne da bi jim bilo pred tem izdano dovoljenje za stalno prebivanje.
7. Vlada poudarja, da je namen ZUSDDD-B
celovito popraviti krivice izbrisanim prebivalcem Republike Slovenije v delu,
ki se nanaša na odvzet status pred osemnajstimi leti. Poleg izvrševanja
ustavnih odločb naj bi Zakon odpravljal tudi določene pomanjkljivosti, ki so se
pokazale v praksi ob izvajanju ZUSDDD in ki so prav tako posledica izbrisa iz registra
stalnega prebivalstva. ZUSDDD-B naj bi pomenil pravno korektno in edino mogočo
pot za ureditev statusa ljudem, ki so bili pred mnogimi leti protipravno
izbrisani. Referendum o teh vprašanjih bi po mnenju Vlade porušil celoten
sistem nadzora in ravnotežij, saj bi šlo za referendum o tem, ali je dopustno
uresničiti odločbo Ustavnega sodišča. Vlada poudarja še, da bi z zavrnitvijo
ZUSDDD-B na referendumu nastalo stanje, ki ga zaradi določb ZRLI še eno leto po
referendumu ne bi bilo mogoče uskladiti z Ustavo. 8. Predlagatelji referenduma v odgovoru
naslavljajo vrsto očitkov na ZUSDDD-B. V uvodu poudarjajo, da je ZUSDDD-B
drugače uredil upravičence do dovoljenja za stalno prebivanje. Namesto
"državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ" so po novem upravičenci
"tujci, ki so bili na dan 25. 6. 1991 državljani druge republike nekdanje
SFRJ". Taka sprememba se ne odraža v naslovu Zakona, ki še vedno govori o
urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ. To naj bi
vnašalo nejasnost v pravni red.
9. Po mnenju predlagateljev referenduma bi
moral Državni zbor sprejeti ZUSDDD-B po rednem in ne po skrajšanem postopku.
Zakon naj bi vseboval številne rešitve, ki presegajo zgolj uresničevanje
odločbe Ustavnega sodišča, zato skrajšani postopek ni bil utemeljen in je
pomenil očitno zlorabo postopka. Tudi navedba, da ZUSDDD-B ne bo imel finančnih
posledic za državni proračun, naj bi bila zavajajoča in povsem neresnična ter
naj bi pomenila kršitev določb Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št.
92/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju PoDZ) o zakonodajnem
postopku. Predlagatelji referenduma opozarjajo, da bodo velike stroške
povzročili že upravni in sodni postopki, še več pa naj bi davkoplačevalce stalo
izplačilo odškodnin in zahtevki iz naslova raznih pravic. Zaradi dolgoročnih
finančnih posledic naj bi bil referendum še posebej legitimen in pravno
10. ZUSDDD-B naj bi bil po mnenju
predlagateljev referenduma sporen tudi z vidika občečloveških vrednot in še
posebej temeljnih vrednot osamosvojitve, ker iz vrst upravičencev do
materialnih koristi ne izloča špekulantov in tistih, ki naj bi samostojno
Republiko Slovenijo napadli z orožjem. Zakon tako ustvarja nove krivice in
pomeni ponižanje in grobo kršitev človekovih pravic vseh, ki so soustvarjali
samostojno Republiko Slovenijo. ZUSDDD-B naj bi pomenil hudo krivico tudi za
vse tiste nove državljane, ki so si po osamosvojitvi uredili svoj status
skladno z zakonodajo, sedaj pa naj bi morali kot davkoplačevalci plačevati odškodnine
in druge stroške. Pravni absurd naj bi bil, da bo priznano stalno prebivanje za
nazaj tudi tistim, ki tega statusa nekoč sami niso hoteli. V ponižujoč položaj
naj bi bili postavljeni tudi vsi, ki so se borili za samostojno Slovenijo in
med katerimi so nekateri plačali najvišjo ceno.
11. ZUSDDD-B je po mnenju predlagateljev
referenduma sporen tudi zato, ker ne ureja izdajanja odločb za vse upravičence
na enak način, s čimer naj bi bil kršen drugi odstavek 14. člena Ustave. Zakon
bi moral predvideti obvezno revizijo vseh že izdanih odločb, da bi se za nazaj
izenačili pogoji in postopek. Odločba Ustavnega sodišča naj ne bi mogla biti
podlaga za izdajanje konkretnih upravnih odločb in bi zato moral biti sprejet
ustrezen zakon pred izdajo kakršne koli odločbe. Dopolnilne odločbe, ki so se
do zdaj opirale na 8. točko izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02,
naj bi bile pravno sporne, njihovo izdajanje pa naj bi bilo v nasprotju s
četrtim odstavkom 153. člena Ustave. Predlagatelji poudarjajo, da ves čas
zagovarjajo načelo individualne obravnave; v konkretnih postopkih naj se
ugotovi, ali je bila posamezniku storjena krivica. Prav bi bilo, menijo
predlagatelji, da se za nazaj uredi status tistim, ki si ga niso mogli urediti
iz objektivnih razlogov. Absurdno pa naj bi bilo, da se status daje tistim, ki
si ga niso želeli urediti in so to celo hoteli s silo preprečiti drugim. 12. Predlagatelji referenduma tudi menijo,
da bi moral ZUSDDD-B vsebovati določbe, ki bi maksimalizirale oziroma
pavšalizirale odškodnine. Ker Zakon v ničemer ne omejuje odškodnin, naj bi bilo
to v nasprotju od uveljavljenega pristopa v drugih primerih. Odškodnine naj bi
bile omejene za žrtve vojne in povojnega revolucionarnega nasilja, za tiste, ki
so med drugo svetovno vojno trpeli v koncentracijskih taboriščih, in tudi za
padle v vojni za Slovenijo. Zato naj bi bile "protipravno
škandalozne" povsem neomejene možnosti za odškodnine za
"agresorje" oziroma za "napadalce".
13. Po mnenju predlagateljev referenduma je
v ustavnopravni stroki tudi vrsta spornih in "nerazčiščenih" pravnih
vprašanj. Predlagatelji poudarjajo, da imata 13. člen Ustavnega zakona za
izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike
Slovenije (v nadaljevanju UZITUL) in 81. člen ZTuj naravo ustavnega zakona
oziroma Ustave. Na podlagi teh določb naj bi imeli državljani drugih republik
nekdanje SFRJ nesporno dolžnost, da si uredijo status, in sicer, da zaprosijo
bodisi za državljanstvo bodisi za stalno prebivališče. Ker ti ljudje niso
spoštovali veljavnega prava oziroma so opustili pravne možnosti, ki so jih
imeli na voljo, naj bi pravilno ravnali pristojni državni organi, ko so
ugotovili, da tisti, ki niso vložili vloge za ureditev statusa državljana ali
tujca, ne želijo živeti v Republiki Sloveniji. 14. ZUSDDD-B naj bi bil po mnenju
predlagateljev referenduma tudi diskriminacijski ter zato protipraven in
nesprejemljiv, ker ob izdaji dovoljenja za stalno prebivanje omogoča izdajo
posebne odločbe, po kateri se bo štelo, da je upravičenec ves čas stalno
prebival na ozemlju Republike Slovenije, in se za določeno obdobje sploh ne bo
ugotavljalo dejansko prebivanje v Sloveniji. Predlagatelji opozarjajo, da se
pri več kot enoletni odsotnosti posameznika z ozemlja Republike Slovenije poleg
izbrisa ne bodo upoštevale tudi druge okoliščine. Prav tako opozarjajo, da je
pojem dejanskega življenja opredeljen nejasno in bi to lahko povzročalo
neenakosti pri izvajanju Zakona. Vsebinska nedoločnost in ohlapnost naj bi bila
sporna z vidika načela jasnosti predpisov in tudi z vidika načela legalitete.
Pogoj dejanskega življenja bi moral biti jasno opredeljen zato, da bi pristojni
upravni organi imeli jasne smernice pri odločanju po prostem preudarku. 15. Zaradi vsega navedenega predlagatelji
referenduma menijo, da so omenjene in številne druge določbe ZUSDDD-B nejasne
in nedoločne ter so zato v neskladju z načeli pravne države (2. člen Ustave),
načelom ustavnosti in zakonitosti (153. člen Ustave) in z načelom legalitete
(drugi odstavek 120. člena Ustave). Ustavnemu sodišču predlagajo, naj ugotovi,
da z odložitvijo uveljavitve oziroma zaradi zavrnitve ZUSDDD-B na referendumu
ne bi nastale protiustavne posledice, oziroma podredno, da bi uveljavitev
ZUSDDD-B imela protiustavne posledice.
16. S sprejetjem ZUSDDD-B se je
zakonodajalec odzval na protiustavnost veljavne ureditve, ki jo je Ustavno
sodišče ugotovilo z odločbo št. U-I-246/02. Z njo je Ustavno sodišče ugotovilo
protiustavnost ZUSDDD, ker državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, ki so
bili 26. 2. 1992 izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, ne priznava
stalnega prebivanja že od tega dne, ker ne ureja položaja tistih oseb, ki jim
je bil izrečen ukrep prisilne odstranitve tujca iz države, in ker ne določa
meril za opredelitev pogoja dejanskega življenja za pridobitev dovoljenja za
stalno prebivanje.
17. Ustava v 90. členu ureja referendum
"o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom" (zakonodajni referendum).
Državni zbor ga lahko razpiše na svojo pobudo, razpisati pa ga mora, če to
zahteva najmanj tretjina poslancev, Državni svet ali 40.000 volivcev. Ustavne
določbe o zakonodajnem referendumu imajo pretežno organizacijsko in procesno
naravo; njihov namen je konkretizacija temeljnega ustavnega načela, po katerem
državljanke in državljani izvršujejo oblast (tudi) neposredno (drugi odstavek
3. člena Ustave), in uresničitev človekove pravice iz 44. člena Ustave o
pravici državljanov do neposrednega in posrednega sodelovanja pri upravljanju
javnih zadev. Ker 90. člen Ustave pomeni izpeljavo človekove pravice iz 44.
člena Ustave, je tudi pravica do referendumskega odločanja človekova pravica.
Zakonski posegi vanjo morajo biti zato podvrženi pravnemu režimu iz 15. člena
Ustave, ki ureja uresničevanje in omejevanje človekovih pravic in temeljnih
svoboščin. Po drugem odstavku 15. člena Ustave je mogoče predpisati način
Ustava ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine.
Po tretjem odstavku 15. člena Ustave so človekove pravice in temeljne
svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa Ustava.
18. Ustavno sodišče je že sprejelo
stališče, da je v prvem odstavku 90. člena Ustave postavljen tudi vsebinski
okvir za neposredno sodelovanje državljanov pri upravljanju javnih zadev. V
zvezi s tem je sprejelo stališče, da ta določba, po kateri lahko "Državni
zbor … o vprašanjih, ki se urejajo z zakonom, razpiše referendum", pomeni,
da je zakonodajni referendum dopusten o vseh vprašanjih, ki se urejajo z zakonom.
V skladu s prvim odstavkom 21. člena ZRLI pa je Ustavnemu sodišču dana
pristojnost, da na zahtevo Državnega zbora oceni, "ali bi bile z
odložitvijo uveljavitve ... zakona zaradi referenduma ali z njegovo
pravico do referendumskega odločanja" (odločba Ustavnega sodišča št.
U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995, Uradni list RS, št. 13/95, in OdlUS IV, 4).
19. Ustava in odločbe Ustavnega sodišča ne
referendumu (sklep Ustavnega sodišča št. U-II-3/03). Na naknadnem zakonodajnem
referendumu volivci odločajo o potrditvi oziroma zavrnitvi sprejetega zakona v
celoti (po načelu vse ali nič – 9. člen ZRLI). Posameznih zakonskih vprašanj ni
mogoče ločevati in odločitev, sprejeta na referendumu, pomeni, da je zakon kot
celota bodisi potrjen bodisi zavrnjen. Ustavno sodišče mora pri presoji na
podlagi prvega odstavka 21. člena ZRLI ob tehtanju prizadetih ustavnih vrednot
z ustavnopravnih vidikov oceniti, ali je dopustno poseči v pravico do
referenduma. O primernosti določene zakonske ureditve pa se Ustavno sodišče ne
izreka, saj za to ni pristojno niti v okviru presoje ustavnosti zakonov niti v
okviru izvrševanja pristojnosti iz prvega odstavka 21. člena ZRLI.
20. Protiustavnost zakonske ureditve, ki se
nanaša na pravni položaj državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili
v Sloveniji izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, je Ustavno sodišče
prvič ugotovilo v odločbi št. U-I-284/94. Ugotovilo je, da je bil ZTuj v
neskladju z Ustavo, ker ni določal pogojev za pridobitev dovoljenja za stalno
prebivanje za državljane drugih republik nekdanje SFRJ, ki se niso odločili za
državljanstvo Republike Slovenije oziroma jim je bila njihova vloga za sprejem
v državljanstvo zavrnjena.1 Stališče Ustavnega sodišča je bilo, da
splošna ureditev dovoljenj za začasno in stalno prebivanje ni ustrezala
položaju, v katerem so bili državljani drugih republik nekdanje SFRJ, in je
tudi z uporabo zakonske in pravne analogije za te osebe ni bilo mogoče
uporabiti. Ker ZTuj v prehodnih določbah ni uredil pravnega položaja
državljanov drugih republik nekdanje SFRJ tako, da bi upošteval, da so imeli v
Republiki Sloveniji stalno prebivališče in so na njenem ozemlju tudi dejansko
živeli, so se te osebe znašle v "negotovem pravnem položaju". Iz
prehodnih določb ZTuj "niso mogle razbrati, kakšen položaj naj bi imele
kot tujci in katere določbe Zakona zanje veljajo". Ustavno sodišče je v
odločbi št. U-I-284/94 odločilo, da je bilo zaradi neurejenega pravnega
položaja državljanov drugih republik nekdanje SFRJ kršeno načelo varstva
zaupanja v pravo, ki je eno izmed načel pravne države (2. člen Ustave). Poleg
tega je ugotovilo tudi kršitev načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena
Ustave, ker je ZTuj neupravičeno razlikoval med državljani drugih republik nekdanje
SFRJ in osebami, ki so že ob osamosvojitvi na ozemlju Republike Slovenije
prebivale kot tujci. Glede pravnega položaja oseb, ki so veljale za tujce že
pred osamosvojitvijo Slovenije, je ZTuj namreč določil, da dovoljenja za stalno
prebivanje veljajo še naprej za vse tujce, ki so ob uveljavitvi ZTuj imeli
stalno prebivališče na območju Republike Slovenije.
21. Šlo je torej za to, da so bili
državljani drugih republik nekdanje SFRJ na eni strani neenako obravnavani v
primerjavi s tujci, državljani drugih držav (drugi odstavek 14. člena Ustave),
na drugi strani pa je to povzročilo, da so se te osebe znašle v negotovem
pravnem položaju, ki ga je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-284/94 opredelilo
kot neskladnega z 2. členom Ustave. Vendar je to v resnici pomenilo, da se
posameznik, ki se je prej zanesel na pridobljeno pravico do stalnega prebivanja
v Sloveniji, ni več mogel čutiti varnega pred posegom države v to pridobljeno
pravico, s čimer je bila okrnjena njegova pravica do varnosti iz 34. člena Ustave.2
Ker je prišlo do spremembe v pravnem položaju teh oseb, ne da bi obstajala
potrebna zakonska podlaga za izdajo upravnih odločb pristojnih upravnih organov
o spremembi pravnega statusa, v postopku izdaje katerih bi se te osebe lahko
izjavile (22. člen Ustave) in zoper njih uveljavile pravici do pravnih sredstev
(25. člen Ustave) in do sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave), je
bilo prizadeto tudi njihovo osebno dostojanstvo, ki ga Ustava prav tako varuje
v 34. členu in ki vsakemu posamezniku kot temeljno zagotavlja, da je v
postopkih, v katerih se odloča o njegovih pravicah, obveznostih ali pravnih
interesih, obravnavan kot subjekt in ne kot objekt. Do posega v osebno
dostojanstvo in varnost teh oseb je prišlo prav zaradi tega, ker je zakonodajalec
opustil svojo ustavno dolžnost, ki jo je Ustavno sodišče v odločbi št.
U-I-284/94 opredelilo kot dolžnost urediti položaj teh oseb v skladu z drugim
odstavkom 2. člena in drugim odstavkom 14. člena Ustave.
22. Na odločbo št. U-I-284/94 se je Državni
zbor hitro (in pred iztekom roka, ki ga je določilo Ustavno sodišče) odzval s
sprejetjem ZUSDDD. Zakon je bil sprejet že 8. 7. 1999. S tem zakonom je bilo
omogočeno, da državljani drugih republik nekdanje SFRJ, izbrisani iz registra
stalnega prebivalstva, pridobijo dovoljenje za stalno prebivanje. Na tej
podlagi je Ministrstvo za notranje zadeve do 10. 2. 2003 izdalo 11.746
dovoljenj za stalno prebivanje.3 Z 19. členom Zakona o spremembah in
dopolnitvah Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št.
96/02 – v nadaljevanju ZDRS-Č) je bila uveljavljena tudi možnost, da oseba, ki
je imela na dan 23. 12. 1990 prijavljeno stalno prebivališče in je od tega
dneva v Republiki Sloveniji tudi dejansko živela, pod ugodnejšimi pogoji
pridobi državljanstvo Republike Slovenije.4 Na podlagi navedenega je
mogoče ugotoviti, da so lahko državljani drugih republik nekdanje SFRJ,
izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, ki so dejansko živeli v Republiki
Sloveniji, na podlagi ZUSDDD in celo ZDRS-Č uredili svoj pravni položaj. S tem
je prenehalo tudi omejevanje njihovih človekovih pravic iz drugega odstavka 14.
člena in iz 34. člena Ustave. Že pred uveljavitvijo ZUSDDD so te osebe lahko
pred pristojnimi sodišči uveljavljale protiustavnost morebitne izgube pravic,
ki so bile povezane s stalnim prebivališčem v Republiki Sloveniji,5 kar
pa se seveda ni nanašalo na pravice, ki so pripadale le državljanom Republike
Slovenije.6 Vsekakor so imele osebe, ki so (vsaj ob uveljavitvi
ZUSDDD) dejansko prebivale v Sloveniji, po odločbi Ustavnega sodišča št.
U-I-284/94 in po uveljavitvi ZUSDDD možnost urediti svoj pravni položaj in
doseči povrnitev morebiti izgubljenih pravic, povezanih z izgubljenim stalnim
prebivališčem poleg odločbe Ustavnega sodišča št. Up-333/96 z dne 1. 7. 1999
(OdlUS VIII, 286) glej še odločbe št. Up-60/97 z dne 15. 7. 1999 (OdlUS VIII,
292), št. Up-20/97 z dne 18. 11. 1999 (OdlUS VIII, 300) in št. Up-152/97 z dne
16. 12. 1999 (OdlUS VIII, 302). Teh pravic pa niso mogli uveljaviti tisti
posamezniki, ki jim je bil izrečen ukrep prisilne odstranitve tujca iz države
oziroma ki zaradi drugih razlogov, neposredno povezanih z izbrisom iz registra
stalnega prebivalstva, ob uveljavitvi ZUSDDD niso dejansko živeli v Republiki
Sloveniji. Prav ureditev pravnega položaja teh oseb je bila v ospredju ob
presoji ZUSDDD, ki jo je Ustavno sodišče opravilo z odločbo št. U-I-246/02.
23. Ustavno sodišče je v odločbi št.
U-I-246/02 ugotovilo protiustavnost ZUSDDD (po uveljavitvi Zakona o spremembah
in dopolnitvah Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic
nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, Uradni list RS, št. 64/01 – v nadaljevanju
ZUSDDD-A), ker državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili 26. 2.
1992 izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, ni priznal stalnega
prebivanja za nazaj, torej za ves čas od dneva izbrisa. Z navedeno odločbo je
Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost ZUSDDD tudi zato, ker ta ni uredil
pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje tistih posameznikov, ki jim je bil
izrečen ukrep prisilne odstranitve tujca iz države7 in ker za
ugotavljanje stalnega prebivališča za nazaj ni opredelil, kaj pomeni pojem
dejanskega življenja v Republiki Sloveniji, ki bi ga morali državljani drugih
republik nekdanje SFRJ izkazati za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje,
zlasti pa bi Zakon moral določiti čas odsotnosti, po katerem pogoj dejanskega
življenja ni več izpolnjen. Pri tem položaj teh oseb ne bi smel biti slabši od
položaja oseb, ki so imele položaj tujca že pred osamosvojitvijo Republike
Slovenije. Razlaga pogoja dejanskega življenja pa tudi ne bi smela biti strožja
od razlage, ki se je uveljavila v sodni praksi v zvezi s pridobitvijo
državljanstva.8 Ustavno sodišče je zakonodajalcu določilo rok šestih
mesecev za odpravo ugotovljenih protiustavnosti.
24. Ugotovljeno protiustavnost je Ustavno
sodišče opredelilo v odločbi št. U-I-246/02 kot neskladje z načelom pravne
varnosti kot enim izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave, ki zahteva, da
položaj navedenih oseb ne ostane v določenem obdobju pravno neurejen. Vendar je
treba ugotoviti, da je pri osebah, ki so bile kot tujci prisilno odstranjene iz
države oziroma so zaradi drugih razlogov, neposredno povezanih z izbrisom iz
registra stalnega prebivalstva, zapustile Republiko Slovenijo in se vanjo niso
mogle vrniti, po vsebini šlo tudi za neskladje s 34. členom in drugim odstavkom
25. Glede odločitve o priznavanju stalnega
prebivanja za nazaj, tj. od dneva izbrisa iz registra stalnega prebivalstva, je
Ustavno sodišče izrecno poudarilo, da dovoljenje za stalno prebivanje v tem
primeru ne ustanavlja novega pravnega položaja teh oseb, temveč glede na
obstoječe dejansko stanje le ugotavlja pravni položaj, ki je dejansko že
obstajal. Ta ugotovitev se je lahko nanašala le na osebe, ki so ves čas po
izbrisu tudi dejansko živele v Republiki Sloveniji in so na podlagi ZUSDDD tudi
pridobile dovoljenje za stalno prebivanje. Glede na to, da je večje število teh
oseb na podlagi ZUSDDD že uredilo svoj pravni položaj za naprej, je Ustavno
sodišče prav za te osebe v 8. točki izreka določilo način izvršitve svoje
odločbe, in sicer, da se z dovoljenji za stalno prebivanje, ki so že bila
izdana državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, ugotavlja tudi stalno
prebivanje za nazaj, to je od dneva izbrisa iz registra stalnega prebivalstva.
Ministrstvu za notranje zadeve pa je naložilo, naj po uradni dolžnosti izda
dopolnilne odločbe o ugotovitvi stalnega prebivanja od 26. 2. 1992 dalje vsem
tistim državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili tega dne izbrisani
iz registra stalnega prebivalstva in so dovoljenje za stalno prebivanje že
pridobili. Na navedenih podlagah so si vse osebe, ki so dejansko živele v
Republiki Sloveniji, lahko uredile svoj pravni položaj za naprej, na podlagi 8.
točke izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02, ob pogoju dejanskega
prebivanja v Sloveniji, pa tudi za nazaj, in to tudi, če se zakonodajalec na
ugotovljeno protiustavnost iz 1. točke navedene odločbe sploh ne bi odzval.
Državni organi, pristojni za izvršitev odločbe Ustavnega sodišča, morajo namreč
ravnati po delu odločbe, ki ureja način izvršitve, dokler zakonodajalec, če se
tako odloči, ne predpiše drugače, in to uredi na drugačen ustavnoskladen način
(tako Ustavno sodišče v sklepu št. U-II-3/03).
26. Za odpravo ugotovljene protiustavnosti
iz 2. in 3. točke izreka v povezavi s 1. točko izreka odločbe Ustavnega sodišča
št. U-I-246/02 pa je potrebna zakonska ureditev, kot izhaja tudi iz navedene
odločbe. Za ureditev pravnega položaja oseb, ki so bile prisilno odstranjene iz
države, oziroma oseb, ki so zapustile Republike Slovenijo zaradi razlogov,
neposredno povezanih z izbrisom iz registra stalnega prebivalstva, pomeni
priznanje stalnega prebivanja za nazaj vzpostavitev pravne fikcije,9 ki
je (bila) potrebna zaradi morebitnega uveljavljanja pravic, ki jih imajo tujci
z dovoljenjem za stalno prebivanje v Republiki Sloveniji. Zato ta, razen tega,
da služi dokazovanju obstoja pravice do stalnega prebivanja v morebitnih
postopkih uveljavljanja pravic, vezanih na stalno prebivanje, ne more imeti
nobenih drugih pravnih posledic. Kot izhaja iz citirane odločbe Ustavnega
sodišča, mora za odpravo protiustavnega stanja zakonodajalec opredeliti tudi,
kaj pomeni dejansko življenje v Republiki Sloveniji, zlasti pa mora določiti
čas odsotnosti, po katerem pogoj dejanskega življenja ni več izpolnjen, in
posebej urediti primere, ko je bil izrečen ukrep prisilne odstranitve tujca iz
27. Iz podatkov, pridobljenih od
Ministrstva za notranje zadeve, izhaja, da so si nekateri državljani drugih
republik nekdanje SFRJ, izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, pridobili
dovoljenje za stalno prebivanje tudi na podlagi ZTuj ali Zakona o tujcih
(Uradni list RS, št. 64/09 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZTuj-1),10
iz česar je mogoče sklepati celo to, da so si nekatere izmed teh oseb
kljub odsotnosti zakonske ureditve svoj položaj za naprej že uredile. Prav tako
je razvidno, da je v tem trenutku odprtih le manjše število upravnih postopkov
in upravnih sporov v zvezi s pridobitvijo dovoljenja za stalno prebivanje in da
se je Ministrstvo v skladu z odločitvami Ustavnega sodišča obravnavanja teh
vlog lotilo individualno, kar kažejo zlasti podatki o zavrnjenih in zavrženih
prošnjah ter o ustavitvi postopkov. Vendar iz podatkov Ministrstva za notranje
zadeve ni mogoče sklepati, da je položaj vseh navedenih oseb urejen za naprej,11
še manj pa je njihov položaj urejen za nazaj12 v smislu, kot
izhaja iz odločbe št. U-I-246/02. Predvsem pa je treba, kot izhaja tudi iz zahteve
Državnega zbora, z Zakonom urediti tudi nekatera vprašanja, povezana z izbrisom
iz registra stalnega prebivalstva, ki so se odprla ob izvrševanju ZUSDDD; med
njimi sta še posebej pomembni vprašanje enake obravnave oseb, ki so pridobile
državljanstvo, ne da bi pred tem pridobile dovoljenje za stalno prebivanje, in
vprašanje otrok oseb, izbrisanih iz registra stalnega prebivalstva. 28. Zakonodajalec se daljši čas ni odzval
na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/02. Ustavno sodišče je že v sklepu št.
U-II-3/03 poudarilo, da so zaradi kršitve načel pravne države iz 2. člena in
načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave nastale protiustavne
posledice (ki jih je kot razlog za protiustavnost zahteve za razpis naknadnega
zakonodajnega referenduma določal tedaj veljavni prvi odstavek 16. člena ZRLI)
že z neuspešnim potekom roka za izvršitev odločbe Ustavnega sodišča št.
U-I-246/02.13 Poudarilo je tudi, da vsako zavlačevanje izvršitve
navedene odločbe pomeni nadaljevanje protiustavnega stanja, zaradi česar mora
Državni zbor odločbo v najkrajšem možnem času izvršiti. Z odločbo št. U-II-3/04
z dne 20. 4. 2004 (Uradni list RS, št. 44/04, in OdlUS XIII, 29) je Ustavno
sodišče ponovno ugotovilo, da neurejeni položaj teh oseb traja že več kot dvanajst
let in da zato vsako podaljševanje protiustavnega stanja, ki se lahko izraža
tudi v preprečitvi sprejetja zakona, s katerim bi bilo vprašanje stalnega
prebivanja teh oseb dokončno rešeno, že pomeni protiustavne posledice (v smislu
tedanjega prvega odstavka 16. člena ZRLI).
29. S sprejetjem ZUSDDD-B se je Državni
zbor odzval na protiustavnosti, ugotovljene v 1., 2. in 3. točki izreka odločbe
št. U-I-246/02.14 V predlaganem prvem odstavku 1. člena ZUSDDD v
zvezi z upravičenci ne govori več o "državljanih drugih držav naslednic
nekdanje SFRJ", temveč o "tujcih, ki so bili na dan 25. 6. 1991
državljani druge republike nekdanje SFRJ". Taka sprememba je pravzaprav
nujna, saj so na ta način med upravičene osebe zaradi poteka časa pravilno
vključene tudi osebe, ki so bile pred osamosvojitvijo državljani drugih
republik nekdanje SFRJ, po izbrisu iz registra stalnega prebivalstva pa so
morebiti postale državljani tretjih držav ali apatridi.15 Čeprav se
ta sprememba ne odraža v naslovu ZUSDDD-B, v pravni red to ne vnaša nejasnosti.
V predlaganem drugem odstavku 1. člena Zakon priznava dovoljenje za stalno
prebivanje in prijavljeno stalno prebivališče na naslovu, na katerem je bil
posameznik prijavljen ob izbrisu, tudi v času od izbrisa do pridobitve dovoljenja
za stalno prebivanje. Zakon torej za osebe, ki dejansko ne živijo v Republiki
Sloveniji, vzpostavlja fikcijo stalnega prebivanja, pri čemer priznava fiktivno
"stalno prebivališče na naslovu, kjer je bil posameznik prijavljen pred
(…) izbrisom (…) za čas do sprejetja ZUSDDD oziroma do poteka rokov, ki jih bo
za ureditev statusa določil ta zakon", kar je v odločbah št. Up-333/96 in
št. Up-60/97 izrecno zahtevalo Ustavno sodišče.
30. S predlaganim 1. členom ZUSDDD
zakonodajalec na ustavnoskladen način odpravlja protiustavnost, ugotovljeno v
1. točki izreka odločbe št. U-I-246/02. V obrazložitvi te odločbe (17. do 20.
točka obrazložitve) je Ustavno sodišče pojasnilo, da je vprašanje stalnega
prebivanja izbrisanih oseb mogoče urediti samo na en način in da je samo ta
način v skladu z Ustavo.16 Zato Državni zbor tega vprašanja ne bi
mogel urediti drugače, kot da posameznikom, ki ob pogoju dejanskega prebivanja
v Sloveniji pridobijo dovoljenje za stalno prebivanje, prizna tudi stalno
prebivanje za nazaj. Pri tem je treba upoštevati, da je stalno prebivanje v
državi mogoče samo na podlagi dovoljenja za stalno prebivanje in da mora
vsakdo, kdor v državi stalno prebiva, prijaviti stalno prebivališče.17 Zato
je razumljivo, da je zakonodajalec državljanom drugih republik nekdanje SFRJ,
izbrisanim iz registra stalnega prebivalstva, ki dejansko ne živijo v Republiki
Sloveniji, stalno prebivanje za nazaj priznal tako, da je vzpostavil pravno
fikcijo, da so imeli dovoljenje za stalno prebivanje in so bili prijavljeni na
svojem nekdanjem naslovu tudi v obdobju od izbrisa iz registra do pridobitve
dovoljenja za stalno prebivanje, seveda ob pogojih, ki jih Zakon izrecno
določa. Ta pravna fikcija, kot je bilo že poudarjeno, je (bila) namenjena le
morebitnim postopkom, ki bi jih posamezniki sprožili v zvezi z uveljavljanjem
njihovih pravic, vezanih na stalno prebivališče, drugih pravnih posledic pa
sama po sebi ne more imeti, zlasti pa ne more za nazaj vzpostavljati pravnih
razmerij, ki bi morebiti obstajala, če ne bi bilo izbrisa iz registra stalnega
31. ZUSDDD-B na ustavnoskladen način
odpravlja tudi protiustavnost, ki jo je Ustavno sodišče ugotovilo v 2. točki
izreka odločbe št. U-I-246/02, in sicer, da bi zakon moral urediti možnost
pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje tudi za tiste državljane drugih
republik nekdanje SFRJ, ki jim je bil izrečen ukrep prisilne odstranitve tujca.
Ta protiustavnosti je odpravljena s predlaganim prvim odstavkom 1. člena v
zvezi s peto alinejo tretjega odstavka novega 1.č člena ZUSDDD. Na tej podlagi
je pogoj dejanskega življenja v Republiki Sloveniji izpolnjen tudi v primeru,
če je odsotnost trajala več kot leto dni, če je bila oseba zaradi izbrisa iz
registra stalnega prebivalstva prisilno odstranjena iz Republike Slovenije na podlagi
določb ZTuj. Državljani drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili zaradi
izbrisa prisilno odstranjeni iz Republike Slovenije, lahko zaprosijo za
dovoljenje za stalno prebivanje, pri čemer se dejstvo, da so bili prisilno
odstranjeni iz Slovenije, ne upošteva pri ugotavljanju pogoja dejanskega
življenja.18 Po oceni Ustavnega sodišča Državni zbor tudi te
protiustavnosti v njenem bistvenem delu ne bi mogel odpraviti na drugačen
način. Samo zakonska ureditev, ki določa, da prisilna odstranitev tujca iz države
zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva ne vpliva na pridobitev
dovoljenja za stalno prebivanje in na priznanje stalnega prebivanja za nazaj,
je ustavnopravno sprejemljiva. Večje polje proste presoje ima zakonodajalec le
pri odločitvi, kako dolga odsotnost zaradi odstranitve tujca iz države se ne
upošteva pri ugotavljanju dejanskega življenja v Sloveniji in po kolikšnem času
se od posameznika lahko pričakuje določena aktivnost, iz katere izhaja, da se
je želel vrniti v Republiko Slovenijo in tu nadaljevati s stalnim prebivanjem.
S predlaganim tretjim odstavkom 1.č člena ZUSDDD19 je zakonodajalec
očitno upošteval prav to, da so si nekatere osebe, izbrisane iz registra
stalnega prebivalstva, po določenem času svoj položaj za naprej lahko uredile tudi
na podlagi ZTuj-1. Zato tudi v tem delu ureditev iz ZUSDDD-B sama po sebi ni
protiustavna.
32. Tretja protiustavnost iz odločbe št.
U-I-246/02 se nanaša na opredelitev nedoločnega pravnega pojma "dejansko
življenje v Republiki Sloveniji". ZUSDDD je pogoj dejanskega življenja za
pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje kot nedoločen pravni pojem predpisal
po tem, ko je že preteklo sedem let od izbrisa iz registra stalnega
prebivalstva in ko so različni položaji državljanov drugih republik nekdanje SFRJ,
ki niso pridobili državljanstva Republike Slovenije, postali določljivi. Iz
obrazložitve ustavne odločbe izhaja, da bi moral zakonodajalec opredeliti, kaj
pomeni dejansko življenje po ZUSDDD, zlasti pa bi moral določiti čas
odsotnosti, po katerem pogoj dejanskega življenja ni več izpolnjen. Ustavno
sodišče je v obrazložitvi izrecno omenilo določene omejitve, in sicer, da
položaj teh oseb ne bi smel biti slabši od položaja oseb, ki so imele položaj
tujca že pred osamosvojitvijo Republike Slovenije,20 razlaga pogoja
dejanskega življenja pa tudi ne bi smela biti strožja od razlage, ki se je
uveljavila v sodni praksi v zvezi s pridobitvijo državljanstva. Torej je šlo za
to, da je moral zakonodajalec zadostiti zahtevi po enakosti pred zakonom iz
drugega odstavka 14. člena Ustave. 33. Pojem dejanskega življenja v Republiki
Sloveniji opredeljuje predlagani 1.č člen ZUSDDD. Zakon dejansko življenje
opredeljuje kot središče življenjskih interesov posameznika v Republiki
Sloveniji. To se presoja po določenih, primeroma naštetih merilih – osebnih,
družinskih, ekonomskih, socialnih ali drugih vezeh, ki kažejo, da ima
posameznik s Slovenijo dejanske in trajne povezave.21 Takšnih
povezav seveda ni mogoče pripisati nekomu, ki je Republiko Slovenijo zapustil z
namenom izselitve, kar je bil že v času izbrisa in je še danes po ZTuj-1 (šesta
alineja drugega odstavka 45. člena) razlog za prenehanje veljavnosti dovoljenja
za stalno prebivanje. Besedna zveza "ali drugih vezi" ne more
pomeniti kakršne koli druge vezi, temveč je treba to zakonsko določbo razlagati
s pomočjo analogije intra legem. To pomeni, da so lahko upoštevne samo tiste
"druge vezi" posameznika, ki so po svoji kvaliteti in intenzivnosti
podobne izrecno določenim okoliščinam. Kumulativno razumevanje naštetih okoliščin,
za kar se zavzemajo predlagatelji referenduma, bi bilo protiustavno, ker bi
brez obstoja razumnih razlogov Zakon zahteval, da morajo imeti državljani
drugih republik nekdanje SFRJ, izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, v
Sloveniji trajno vzpostavljene vse navedene vezi, medtem ko taka zahteva ne
velja za druge tujce (drugi odstavek 14. člena Ustave). Upoštevati je zato
treba, da se pogoj dejanskega življenja presoja po tem, da ima posameznik v
Sloveniji "središče življenjskih interesov", torej da je
"dejansko in trajno povezan" z Republiko Slovenijo.22 Osebne,
družinske, ekonomske, socialne ali druge vezi so samo okoliščine, ki naj
pristojnemu organu pomagajo sprejeti odločitev, ali posameznik ta pogoj
izpolnjuje. Odvisno od vsakokratnih okoliščin bo lahko v konkretnih primerih za
ugotovitev dejanskega življenja zadostovala ena sama okoliščina, v drugih
primerih pa bo za izpolnitev pogoja dejanskega življenja treba izkazati obstoj
dveh okoliščin ali več. Vsekakor Zakon na podlagi aktivnosti (vloge) prosilcev
za dovoljenje za stalno prebivanje zahteva individualno obravnavo teh vlog, kar
je sicer veljalo za vse postopke po ZUSDDD, vključno s postopki po 8. točki
izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02.
34. Poleg opredelitve pogoja dejanskega
življenja ZUSDDD-B določa še čas in razloge, ko je bil posameznik upravičeno
odsoten z ozemlja Republike Slovenije. Drugi odstavek predlaganega 1.č člena
Zakona določa, da je pogoj dejanskega življenja v Republiki Sloveniji
odsotnosti. Odsotnost, ki je trajala več kot leto dni, pa ne vpliva na pogoj
dejanskega življenja, če je šlo za upravičeno odsotnost iz določenih razlogov.23
Vendar Zakon določa, da je tudi upravičena odsotnost lahko trajala največ
pet let, več kot pet let pa samo, če se je oseba aktivno poskušala vrniti v
Republiko Slovenijo in v njej nadaljevati z dejanskim življenjem.
35. Predlagane zakonske rešitve, ki se
nanašajo na pogoj dejanskega življenja, po presoji Ustavnega sodišča na
ustavnoskladen način odpravljajo protiustavnost, ugotovljeno v odločbi št.
U-I-246/02. Določbe niso nejasne in vsebinsko ohlapne, vsaj ne bolj, kot je to
pri podobnih zakonskih določbah, ki sicer urejajo pridobitev dovoljenja za
prebivanje ali za sprejem v državljanstvo. Tem določbam ni mogoče očitati
protiustavnosti z vidika 34. člena in 2. člena Ustave. Tudi z vidika drugega
odstavka 14. člena je zakonodajalec zadostil ustavnim zahtevam, saj je pri
opredeljevanju pogoja dejanskega življenja upošteval tudi stališča, ki jih je
Ustavno sodišče glede razlage tega pogoja sprejelo v odločbah v postopkih z
ustavnimi pritožbami, zlasti v zvezi s pridobitvijo državljanstva.24
Tako je v odločbi št. Up-73/95 z dne 27. 2. 1997 (OdlUS VI, 72) ugotovilo, da
je bila kršena pravica do enakega varstva pravic (22. člen Ustave) z nezakonito
razlago nedoločenega pravnega pojma "dejansko živi v Sloveniji", in
sicer s stališčem, da je za opredelitev pojma dejanskega življenja
"bistvena ... le dolgotrajna prekinitev dejanskega življenja tožnikov v
Republiki Sloveniji ... in ne tožbena navedba o nemožnosti njune vrnitve v
Republiko Slovenijo zaradi vojnih razmer ...". V odločbi št. Up-77/94 z
dne 16. 9. 1997 (OdlUS VI, 188) je Ustavno sodišče ugotovilo kršitev 22. člena
Ustave, ker je bil pritožnikov odhod iz Republike Slovenije skupaj z
jugoslovansko vojsko že sam po sebi štet za prekinitev dejanskega življenja v
Sloveniji, pri čemer se niso ugotavljala vsa upoštevna dejstva, ki bi lahko
tako razlago potrdila ali ovrgla. Zaradi take protiustavne razlage nedoločenega
pravnega pojma "dejanskega življenja" pristojni organ ni upošteval
pritožnikove navedbe v vlogi za državljanstvo, da je v vojski po enem mesecu
dal odpoved, "ker se ni želel seliti iz Republike Slovenije". V
odločbi št. Up-199/95 z dne 5. 2. 1998 (OdlUS VII, 100) je kršitev 22. člena
Ustave ugotovilo zato, ker med odločilnimi okoliščinami za opredelitev pojma
dejanskega življenja ni bila upoštevana pritožnikova trditev, da razlogi za več
kot enoletno odsotnost niso bili na njegovi strani. V odločbi št. Up-200/04 z
dne 22. 6. 2006 (Uradni list RS, št. 76/06) je Ustavno sodišče ugotovilo
kršitev 22. člena Ustave, ker je Upravno sodišče sprejelo stališče, da
okoliščina, da se pritožnica zaradi vojnih razmer oziroma zaradi poteka
veljavnosti potne listine ni mogla vrniti v Republiko Slovenijo, ni bistvena,
ampak naj bi bila upoštevna le okoliščina, da je pritožnica za dlje časa
prekinila dejansko življenje v Republiki Sloveniji in da še vedno živi v
tujini. V odločbi št. Up-211/04 z dne 2. 3. 2006 (Uradni list RS, št. 28/06, in
OdlUS XV, 40), ki se je nanašala na pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje,
ki ga je pritožnik vložil na podlagi ZUSDDD, je Ustavno sodišče zavrnilo
stališče sodišč, da okoliščina, da se pritožnik ni mogel vrniti v Republiko
Slovenijo zaradi vojne, za odločitev o tem, ali pritožnik izpolnjuje pogoj
dejanskega življenja v Sloveniji, ni bistvena. Stališče Ustavnega sodišča je
bilo, da bi navedbe pritožnika o nemožnosti vrnitve zaradi vojnih razmer
oziroma zaradi zavrnitve na meji lahko pomenile take okoliščine, ki bi mogle
utemeljiti, da je bil pritožnik dlje časa odsoten zaradi okoliščin zunaj
njegove sfere in da je treba te okoliščine šteti za odločilne pri opredelitvi
pojma dejanskega življenja v Republiki Sloveniji. Seveda pa bo v postopkih
odločanja na podlagi ZUSDDD tudi po tej zakonski spremembi še nadalje dolžnost
upravnih organov, da skladno z načelom zakonitosti in načelom materialne
resnice v vsakem posamičnem primeru z gotovostjo ugotovijo, ali so navedeni
zakonski pogoji izpolnjeni ali ne, zato bo morala skladno s pravili upravnega
postopka oseba, ki bo navedene pravice uveljavljala, tudi dokazati, da so bile upoštevne
okoliščine podane ves čas, ki je pomemben za odločitev v tej zadevi.
36. Za odločitev, ali bi z odložitvijo
uveljavitve ZUSDDD-B oziroma z njegovo zavrnitvijo na referendumu nastale
takšne protiustavne posledice, kot jih zahteva prvi odstavek 21. člena ZRLI, je
treba soočiti prizadete ustavne vrednote in presoditi, katerim izmed njih je
treba dati prednost. Pravici do referenduma, ki je na podlagi 90. člena v zvezi
s 44. členom Ustave varovana kot človekova pravica, lahko stoji nasproti več
ustavnih vrednot. Te so tiste, ki jih je zakonodajalec zajel s pojmom
"protiustavne posledice" v prvem odstavku 21. člena ZRLI. Od tega,
katere so te ustavne vrednote, in od njihove teže je odvisno, ali se jim mora
pravica do referenduma umakniti. 37. Dokler zakonodajalec ne odpravi
protiustavne pravne praznine, ki jo je ugotovilo Ustavno sodišče z odločbo št.
U-I-246/02, ostaja zakonska ureditev položaja državljanov drugih republik
nekdanje SFRJ, izbrisanih iz registra stalnega prebivalstva, v neskladju z
drugim odstavkom 14. člena, 34. členom in 2. členom Ustave (glej 27. točko
obrazložitve te odločbe). Poleg tega nespoštovanje odločbe Ustavnega sodišča že
samo po sebi pomeni novo kršitev Ustave, in sicer 2. člena in drugega odstavka
3. člena Ustave. Teža vseh teh kršitev je še toliko večja, ker je od druge
odločbe Ustavnega sodišča (št. U-I-246/02) poteklo že več kot sedem let in ker
zaradi njih lahko prihaja do kršitev pravic, med njimi tudi do kršitev
človekovih pravic in temeljnih svoboščin.25 Ustavno sodišče je
medtem v svojih nadaljnjih odločitvah večkrat poudarilo, da vsako podaljševanje
protiustavnega stanja že pomeni protiustavne posledice v smislu prvega odstavka
21. člena ZRLI (še posebej poudarjeno v odločbi št. U-II-3/04), kar pomeni, da
je Ustavno sodišče presojo, ki se tokrat zahteva od njega, v resnici že
opravilo. Nadaljnji potek časa, ob tem, ko se zakonodajalec kljub jasnim
opozorilom Ustavnega sodišča še nadaljnjih šest let ni odzval, to protiustavno
stanje samo še poglablja. Dela ga ustavnopravno nevzdržnega. 38. Pri tehtanju ustavnopravnih vrednot je
treba upoštevati tudi to, ali zakonodajalec z zakonom, s katerim odpravlja
protiustavnost, ureja tudi druga vprašanja, ki s samo odpravo protiustavnosti
niso v neposredni zvezi. Predlagani 1.a člen ZUSDDD ureja izdajo dovoljenja za
stalno prebivanje tudi za otroke izbrisanih državljanov drugih republik
nekdanje SFRJ, in sicer za tiste, ki so se rodili v Republiki Sloveniji po 25.
6. 1991. Zakon na novo ureja tudi izdajo posebne odločbe za državljane
Republike Slovenije, ki so bili ob osamosvojitvi Republike Slovenije državljani
drugih republik nekdanje SFRJ in so imeli v Republiki Sloveniji prijavljeno
stalno prebivališče, ki jim je prenehalo, ko so zanje začele veljati določbe
ZTuj, kasneje pa so bili sprejeti v državljanstvo Republike Slovenije, ne da bi
jim bilo pred tem izdano dovoljenje za stalno prebivanje (predlagani 1.b člen).
Zakon tudi izenačuje osebe, ki so leta 2004 dobile odločbe o priznanju stalnega
prebivanja za nazaj na podlagi 8. točke odločbe št. U-I-246/02, s tistimi, ki
so take odločbe dobile leta 2009 (predlagani 1.c člen). V odločbah, izdanih
leta 2004, je bilo namreč le ugotovljeno stalno prebivanje za nazaj, od izbrisa
iz registra stalnega prebivalstva. Z ZUSDDD-B se te odločbe izenačujejo s
tistimi, ki so bile izdane leta 2009 in v katerih sta bili za nazaj priznani
dovoljenje za stalno prebivanje in prijavljeno stalno prebivališče. Druga
vprašanja, ki jih še ureja ZUSDDD-B, so na primer določitev roka, v katerem se
mora tujec, ki mu bo izdano dovoljenje za stalno prebivanje in ki v času izdaje
dovoljenja zaradi upravičene odsotnosti dejansko ne živi v Republiki Sloveniji,
preseliti v Republiko Slovenijo in nadaljevati z dejanskim življenjem v
Republiki Sloveniji (predlagani 1.d člen); dopolnitev razlogov, zaradi katerih
se lahko tujcu zavrne izdaja dovoljenja za stalno prebivanje (predlagane
dopolnitve 3. člena); rok za vložitev prošnje za izdajo dovoljenja za stalno
prebivanje (prehodne določbe); drugačna opredelitev pristojnih organov. V
predlaganem 1. členu Zakon tudi omogoča pridobitev dovoljenja za stalno
prebivanje (vendar samo za naprej) posebni skupini ljudi, in sicer tistim
državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, ki od 25. 6. 1991 neprekinjeno
prebivajo v Sloveniji, čeprav niso imeli prijavljenega stalnega prebivališča in
zato tudi niso mogli biti izbrisani iz registra stalnega prebivalstva. 39. Pri urejanju navedenih vprašanj ne gre
neposredno za odpravo ugotovljenih protiustavnosti in v tem delu Zakon ureja več,
kot izhaja iz odločb Ustavnega sodišča. Vendar Državnemu zboru ni mogoče
očitati, da je z vključitvijo teh rešitev v ZUSDDD-B uredil vprašanja, ki z
ugotovljenimi protiustavnostmi niso v neposredni zvezi. Prav tako mu ni mogoče
očitati, da je to storil z namenom, da se o teh vprašanjih ne bi moglo odločati
na referendumu, s čimer bi zlorabil svojo zakonodajno funkcijo. Državni zbor je
ob odpravi protiustavnosti upravičen urediti vprašanja, ki se nanašajo na isto
vsebino in so z odpravo protiustavnosti neločljivo povezana, še posebej, kot je
to v tem primeru, da se preprečijo nove protiustavnosti. Po presoji Ustavnega
sodišča je ureditev pravnega položaja otrok državljanov drugih republik
nekdanje SFRJ, ki so bili izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, na enak
način, kot je določen za njihove starše, ustavnopravno nujna, kajti njihov
položaj je neposredno povezan. Prav tako je treba priznati stalno prebivanje za
nazaj slovenskim državljanom, ki pred sprejemom v državljanstvo niso pridobili
dovoljenja za stalno prebivanje; v nasprotnem primeru bi bili iz registra
stalnega prebivalstva izbrisani posamezniki, ki so postali državljani Republike
Slovenije, v slabšem položaju od tistih, ki so pridobili dovoljenje za stalno
prebivanje in katerim so bile dopolnilne odločbe o priznanju stalnega
prebivanja za nazaj izdane že na podlagi 8. točke odločbe št. U-I-246/02.
Čeprav ti dve skupini nista bili zajeti z odločbo Ustavnega sodišča, je Državni
zbor s takim pristopom nedvomno preprečil nastanek novih protiustavnosti, saj
bi opustitev zakonodajnega urejanja pomenila obstoj protiustavne pravne
praznine, ki bi se odražala v protiustavnem razlikovanju med posamezniki, ki so
v bistveno enakem položaju. Teh protiustavnosti pa tudi ne bi bilo mogoče
odpraviti na drug ustavnoskladen način. Ob tem je treba upoštevati, da se je
potreba po urejanju teh vprašanj v veliki meri pojavila kasneje, s potekom
časa, za kar sta odgovorna Vlada (kot ustavno pooblaščena predlagateljica
zakonov) in Državni zbor, saj se že skoraj sedem let odlaša z odpravo
ugotovljenih protiustavnosti. Glede drugih vprašanj Ustavno sodišče ocenjuje,
da gre za manj pomembna oziroma stranska vprašanja, nekatera imajo samo
procesno naravo (roki, prehodne določbe ipd.), druga so po vsebinski plati samo
"pritiklina" ključnih vsebinskih vprašanj (na primer razlogi za
odklonitev dovoljenja za stalno prebivanje), namen tretjih pa je samo, da se
celovito razreši problem pravnega položaja državljanov drugih republik nekdanje
SFRJ, ki dejansko živijo v Republiki Sloveniji (druga skupina upravičencev na
podlagi predlaganega 1. člena ZUSDDD26).
40. Glede na navedeno je razvidno, da se je
z ZUSDDD-B zakonodajalec ustavnoskladno odzval na protiustavno stanje,
ugotovljeno z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/02. Določbe ZUSDDD-B so
jasne in določne, na njihovi podlagi bo mogoče dokončno urediti pravni položaj
tistih državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili izbrisani iz
registra stalnega prebivalstva, če in kolikor njihov položaj še vse do danes
ostaja neurejen. Pri tem pa ob odpravi protiustavnosti Zakon ne ureja vprašanj,
ki s to odpravo niso neposredno povezana, oziroma ureja nekatera vprašanja, ki
imajo le naravo manj pomembnih vprašanj, "pritiklin" h ključnim
vsebinskim vprašanjem.
41. Predlagatelji zahteve za razpis
referenduma na ZUSDDD-B naslavljajo več očitkov. Pomembni so tisti, ki bi lahko
imeli ustavnopravno težo. Poleg očitkov o nejasnosti in nedoločnosti Zakona ter
o tem, da ta ureja več, kot bi bilo treba za odpravo protiustavnosti, kar se je
izkazalo za neutemeljeno, predlagatelji referenduma očitajo še, da je Državni
zbor kršil zakonodajni postopek, ker naj bi ZUSDDD-B neutemeljeno sprejel po
skrajšanem postopku, poleg tega pa naj bi v obrazložitev predloga zakona
zavajajoče zapisal, da Zakon ne bo imel nobenih finančnih posledic za državni
proračun. Na podlagi tretjega odstavka 21. člena ZUstS je Ustavno sodišče
pristojno odločati tudi o ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so
bili predpisi sprejeti. Vendar je Ustavno sodišče že večkrat ponovilo, da je
pri presoji postopka, po katerem je bil zakon sprejet, pristojno presojati samo
ustavnost postopka, torej kršitev pravil, ki so določena z Ustavo (glej na
primer odločbo št. U-I-215/96 z dne 25. 11. 1999, Uradni list RS, št. 101/99, in
OdlUS VIII, 265, odločbo št. U-I-104/01 z dne 14. 6. 2001, Uradni list RS, št.
52/01, in OdlUS X, 123, in sklep št. U-I-192/03 z dne 13. 5. 2004). Kršitev
PoDZ sama po sebi še ne pomeni, da je zakon protiustaven, za to je treba
izkazati kršitev ustavnih določb, česar pa predlagatelji referenduma ne
zatrjujejo.
42. Predlagatelji referenduma ZUSDDD-B
očitajo, da ne ureja odškodnin, ki naj bi jih na podlagi tega zakona zahtevali
iz registra stalnega prebivalstva izbrisani državljani drugih republik nekdanje
SFRJ. Odškodnine bi po njihovem mnenju morale biti urejene tako, da bi se
višina maksimalizirala oziroma bi se določila pavšalno, saj so omejene tudi
odškodnine za žrtve druge svetovne vojne in povojnega revolucionarnega nasilja,
za tiste, ki so med drugo svetovno vojno trpeli v koncentracijskih taboriščih,
pa tudi za svojce tistih, ki so izgubili življenje v vojni za Slovenijo. 43. S sprejetjem ZUSDDD-B, ki priznava
dejansko prebivanje za nazaj, zakonodajalec vzpostavlja moralno zadoščenje kot
posebno obliko odprave posledic kršitev človekovih pravic, ki so nastale zaradi
izbrisa iz registra stalnega prebivalstva. S tem je zakonodajalec opravil tudi
nalogo, ki mu jo narekuje četrti odstavek 15. člena Ustave. Če je posameznikom
zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva nastala škoda zato, ker so jim
bile odvzete pravice, vezane na pogoj stalnega prebivanja v Republiki
Sloveniji, bi se lahko zastavilo kvečjemu vprašanje morebitne odškodninske
odgovornosti države, ki izhaja iz 26. člena Ustave, ki na ustavni ravni
zagotavlja odškodninsko varstvo proti državi in njenim organom. Neutemeljen je
očitek predlagateljev referenduma, da bi to vprašanje moral urediti prav
ZUSDDD-B in da je zato, ker tega vprašanja ne ureja, ta protiustaven. Urejanje
odškodninske odgovornosti v ZUSDDD-B bi pravzaprav pomenilo urejanje vprašanja,
ki ni neposredno in neločljivo povezano z odpravo protiustavnosti, ugotovljenih
v odločbi št. U-I-246/02. Izdaja odločb na podlagi ZUSDDD in ZUSDDD-B pa sama
po sebi ne vzpostavlja nove odškodninske odgovornosti države oziroma novih
pravnih podlag za uveljavljanje odškodninskih zahtevkov, da bi bilo zaradi tega
vprašanje presoje v zvezi z novimi odškodninskimi zahtevki zoper državo
vsebinsko neposredno povezano z vsebino ZUSDDD-B. Posebna ureditev odškodninske
odgovornosti države na posameznem področju je vselej mogoča in dopustna, vendar
pa dejstvo, da odškodnine niso predmet ZUSDDD-B, samo po sebi ne more imeti
posebne teže pri presoji, ali naj Ustavno sodišče ugotovi nastanek protiustavnih
posledic v smislu prvega odstavka 21. člena ZRLI. Ne da bi se Ustavno sodišče
spuščalo v vprašanje, ali opustitev dolžnega zakonodajnega urejanja,
ugotovljena z odločbo Ustavnega sodišča, sploh lahko pomeni protipravnost v
smislu 26. člena Ustave,27 in ne da bi se spuščalo v vprašanje, ali
bi bili ob morebitni izkazani protipravnosti podani drugi elementi odškodninske
odgovornosti države, je treba ugotoviti, da zakonodajalec lahko kadar koli
navedena vprašanja posebej uredi. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-II-1/04
z dne 26. 2. 2004 (Uradni list RS, št. 25/04, in OdlUS XIII, 12) sprejelo
stališče, da bi bila popolna izključitev pravice zahtevati odškodnino (seveda
ob izpolnitvi vseh ustavno in zakonsko določenih pogojev zanjo) zaradi
protipravnega ravnanja države v nasprotju s 26. členom Ustave.28 Vendar
pa gre tudi v tem primeru za človekovo pravico, ki jo je v skladu s tretjim
odstavkom 15. člena Ustave mogoče omejiti,29 seveda pod pogoji t. i.
strogega testa sorazmernosti. 44. Prav tako ne drži navedba
predlagateljev referenduma, da se lahko na podlagi odločb, izdanih na podlagi
ZUSDDD oziroma ZUSDDD-B, uveljavljajo novi zahtevki iz naslova raznih pravic,
razen kolikor se z njimi lahko v prihodnjih postopkih dokazuje izpolnjevanje
pogoja stalnega prebivanja v Republiki Sloveniji. Ustavno sodišče poudarja, da
se s priznavanjem stalnega prebivanja za nazaj v smislu odločbe št. U-I-246/02
ne vzpostavljajo nove pravice navedenih oseb oziroma se z njim ne vzpostavljajo
za nazaj pravna razmerja, ker to seveda ni mogoče. Prav tako izdaja odločb
"za nazaj" na podlagi ZUSDDD-B ne posega sama po sebi v prej izdane
odločbe pristojnih organov v zvezi s posameznimi pravicami, povezanimi s
stalnim prebivanjem. Te so postale pravnomočne, če jih posamezniki niso izpodbijali,
in na podlagi ZUSDDD-B vanje ni več mogoče posegati. Zoper upravne odločbe so
bila namreč dovoljena pravna sredstva (vključno z ustavno pritožbo) in, kot je
razvidno iz odločb Ustavnega sodišča, navedenih v 22. točki obrazložitve te
odločbe, so posamezniki, ki so jih izkoristili, z njimi tudi uspeli zavarovati
svoje pravice in pravne interese.
45. Iz nekaterih navedb predlagateljev
zahteve za razpis referenduma v odgovoru na zahtevo Državnega zbora izhaja, da
pravzaprav ne želijo referenduma, na katerem bi se odločalo o tem, ali sprejeti
Zakon na ustavnoskladen način odpravlja ugotovljene protiustavnosti.
Predlagatelji zatrjujejo, da protiustavnosti nikoli ni bilo. V veliki meri se
sicer sklicujejo na neimenovane pravne strokovnjake in prek njih izražajo
stališča, da so imeli državljani drugih republik nekdanje SFRJ "nesporno
dolžnost, da zaprosijo za slovensko državljanstvo ali za status tujca s stalnim
prebivališčem". S sklicevanjem na neimenovane strokovnjake se tudi
sprašujejo, ali si niso "t. i. izbrisani" sami krivi za nastali
položaj "zaradi njihovega lastnega nespoštovanja veljavnega prava ali
zaradi opustitve pravnih procesnih možnosti, ki so jih imeli". Nadalje
zatrjujejo, da je "pristojna državna uprava … povsem zakonito ugotovila,
da tisti, ki niso vložili vloge za ureditev državljanskega statusa ali statusa
tujca, ne želijo živeti v Republiki Sloveniji oziroma jih tu sploh ni".
Predlagatelji referenduma odkrito napadajo in zavračajo odločbo Ustavnega
sodišča št. U-I-246/02. Menijo, da bi zakon moral urediti "obvezno
revizijo" odločb, ki so bile izdane na podlagi 8. točke izreka ustavne
odločbe. Spet s sklicevanjem na neimenovane pravne strokovnjake izražajo
stališče, da odločba Ustavnega sodišča "ne more biti temelj za izdajanje
konkretnih upravnih odločb" in da so zato odločbe, izdane na podlagi 8.
točke izreka navedene odločbe, "pravno sporne", čeprav je Ustavno
sodišče že v sklepu št. U-II-3/03 izrecno poudarilo, da morajo državni organi
ravnati po delu odločbe, ki na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS ureja
način izvršitve, dokler zakonodajalec ne sprejme drugačne ureditve. V pravni
državi se namreč spoštujejo odločbe Ustavnega sodišča, ki so po tretjem
odstavku 1. člena ZUstS obvezne, in to ne glede na to, ali pravni strokovnjaki o
njih izražajo pomisleke. Za državne organe in s tem tudi za upravne organe je
namreč obvezujoča odločitev Ustavnega sodišča, in te obvezujočnosti jih
izraženi strokovni pomisleki, celo če bi bili utemeljeni, ne morejo odvezati.
Referendum zaradi spoštovanja odločbe Ustavnega sodišča ne sme vsebinsko
pomeniti odločanja o tem, ali naj se določena vprašanja sploh uredijo na
ustavnoskladen način. Tak zakonodajni referendum bi bil referendum o odločbi in
avtoriteti Ustavnega sodišča (torej o tem, ali protiustavnost sploh obstaja in
ali jo je sploh treba odpraviti); kot takšen pa bi bil referendum nedopusten
(tako Ustavno sodišče že v sklepu št. U-II-3/03). B. – V.
46. Na podlagi tehtanja prizadetih ustavnih
vrednot in ob upoštevanju pomembnih okoliščin, med njimi dejstva, 1) da Državni
zbor s predvideno ureditvijo odpravlja protiustavnosti, ugotovljene v odločbi
Ustavnega sodišča št. U-I-246/02, 2) da je Državni zbor z ZUSDDD-B uredil samo
odpravo protiustavnosti ter nekatera nujna in z njimi povezana vprašanja, 3) da
ZUSDDD-B ni mogoče očitati protiustavnosti, ki jih zatrjujejo predlagatelji
referenduma, 4) da poglavitne protiustavnosti Državni zbor sploh ne bi mogel
odpraviti na drugačen način, in to tudi v primeru, če bi bil ZUSDDD-B na
referendumu zavrnjen, in 5) da je od odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-246/02
poteklo že več kot sedem let, je Ustavno sodišče presodilo, da je treba iz
razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe, dati prednost drugim ustavnim
vrednotam. Z uveljavitvijo ZUSDDD-B in z izdajo aktov na njegovi podlagi bodo
odpravljene vse ugotovljene protiustavnosti, ki so nastale kot posledica
izbrisov oseb iz registra stalnega prebivalstva, s tem pa bo tudi vzpostavljeno
ustavnoskladno varstvo njihovih človekovih pravic in temeljnih svoboščin, saj
je s tem zakonodajalec izpolnil vse obveznosti, ki izhajajo iz odločb Ustavnega
sodišča. V tem primeru je torej treba dati prednost načelom pravne države (2.
člen Ustave), pravici do enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena
Ustave), pravici do osebnega dostojanstva in varnosti (34. člen Ustave),
pravici do odprave kršitev človekovih pravic (četrti odstavek 15. člena Ustave)
ter avtoriteti Ustavnega sodišča (2. člen in drugi odstavek 3. člena Ustave)
pred pravico do referendumskega odločanja (90. člen v zvezi s 44. členom
Ustave). Nadaljevanje protiustavnega stanja, ki bi ga povzročila zavrnitev
ZUSDDD-B na referendumu, bi bilo ustavnopravno nevzdržno. Zato je Ustavno
sodišče pritrdilo predlagatelju, da bi z zavrnitvijo ZUSDDD-B na referendumu
47. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s sedmimi
glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Deisinger in Mozetič, ki sta
dala odklonilni ločeni mnenji. Sodnici Pogačar in Sovdat ter sodnik Zobec so
dali pritrdilna ločena mnenja.
1 Ustavno sodišče je v obrazložitvi zapisalo: "Navedene
osebe so na ozemlju Slovenije imele prijavljeno stalno prebivališče v skladu z
veljavnimi predpisi in so na območju Slovenije tudi dejansko prebivale. Stalno
prebivališče in dejansko prebivanje na ozemlju Republike Slovenije pa sta
bistveni okoliščini, ki dajeta poseben pravni položaj obravnavanim osebam. Zato
so bile določbe ZTuj, ki so urejale pridobitev stalnega ali začasnega
prebivališča, zanje neustrezne. Zakonodajalec bi moral položaj obravnavanih
oseb oziroma njihov prehod v status tujca urediti na poseben način v prehodnih
določbah ZTuj ali v posebnem zakonu. Določbe, ki urejajo pravne položaje
tujcev, namreč izhajajo iz predpostavke, da tujec pride v Republiko Slovenijo z
namenom, da v njej ostane krajši ali daljši čas in si v skladu z določbami ZTuj
postopoma (od dovoljenja za začasno prebivanje do dovoljenja za stalno
prebivanje) začne urejati svoj pravni položaj kot tujec."
2 O pomenu človekove pravice do varnosti iz 34. člena Ustave
glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-266/95 z dne 20. 11. 1995 (Uradni list RS,
št. 69/95, in OdlUS IV, 116).
3 Dopis Ministrstva za notranje zadeve št.
1312/02-016-S-507/02-2003 z dne 19. 2. 2003. Ministrstvo je hkrati sporočilo,
da je bilo 288 prošenj zavrnjenih, 97 prošenj zavrženih in da je bil v 949
primerih postopek ustavljen zaradi umika prošnje ali ker je tujec med postopkom
postal državljan Republike Slovenije. Po tedanjih podatkih Ministrstva je bilo
iz registra stalnega prebivalstva izbrisanih 18.305 državljanov drugih republik
nekdanje SFRJ.
4 Po podatkih Ministrstva za notranje zadeve (dopis št.
214-93/2010/2 z dne 23. 4. 2010) je bilo do 21. 4. 2010 sprejetih v
državljanstvo Republike Slovenije 4117 oseb, izbrisanih iz registra stalnega
prebivalstva, ki pred sprejemom v državljanstvo niso pridobile dovoljenja za
stalno prebivanje v Republiki Sloveniji.
5 Z odločbo št. Up-336/98 z dne 20. 9. 2001 (Uradni list RS,
št. 79/01, in OdlUS X, 225) je Ustavno sodišče ugodilo ustavni pritožbi
pritožnice, ki so ji Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje in sodišča
za obdobje od 1. 5. 1996 do 18. 7. 1997 odrekla pravico do varstvenega dodatka,
ker zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva ni imela stalnega
prebivališča v Republiki Sloveniji. Odločba Zavoda in vse sodbe sodišč,
vključno s sodbo Vrhovnega sodišča, so bile izdane pred odločbo Ustavnega
sodišča št. U-I-284/94. Ustavno sodišče je kršitev drugega odstavka 14. člena
in 22. člena Ustave ugotovilo na podlagi razlogov iz odločbe št. U-I-284/94.
6 Takšna je bila na primer pravica do odkupa stanovanja po 117.
členu Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 18/91 in nasl. – SZ), ki so jo
imeli le tisti imetniki stanovanjske pravice, ki so bili tedaj slovenski
7 Uporabo tega ukrepa je za državljane drugih republik nekdanje
SFRJ Ustavno sodišče prepovedalo že z odločbo št. U-I-284/94.
8 Pojem dejanskega življenja je v zvezi z državljani drugih
republik nekdanje SFRJ uporabil UZITUL v 13. členu. V skladu z njim je 40. člen
Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91 in nasl. –
v nadaljevanju ZDRS) določil dejansko življenje na območju Republike Slovenije
kot enega od pogojev za pridobitev državljanstva Republike Slovenije.
9 "V pravu je pravna fikcija soznačnica za pravno dejstvo,
ki velja kot resnično, čeprav vemo, da ne obstaja." M. Pavčnik, Teorija
prava, prispevek k razumevanju prava, 3. razširjena, spremenjena in dopolnjena
izdaja, GV Založba, Ljubljana 2007, str. 422.
10 Do 21. 4. 2010 je takšno dovoljenje pridobilo 4388 oseb.
11 Kolikšno je število oseb, katerih položaj je neurejen, tudi
po pridobitvi podatkov od Ministrstva za notranje zadeve ni mogoče ugotoviti.
Ministrstvo sicer navaja (dopis št. 214-93/2010/7 z dne 17. 5. 2010), da od
25.671 oseb, ki so bile (po ureditvi in uskladitvi vseh evidenc, kot navajajo)
izbrisane iz registra stalnega prebivalstva, za 13.412 oseb ni podatka o tem,
da bi imele urejen kakršen koli status v Republiki Sloveniji (niti
državljanstva, niti dovoljenja za stalno prebivanje, niti dovoljenja za začasno
prebivanje). Vendar Ministrstvo hkrati ugotavlja, da glede na način vodenja
evidenc ni mogoče z gotovostjo vedeti, ali so vse te osebe še žive oziroma
koliko izmed njih se jih je dejansko izselilo.
12 Po podatkih Ministrstva za notranje zadeve je bilo "za
nazaj" izdanih 6387 dopolnilnih odločb. 13 Če se Državni zbor na odločbo Ustavnega sodišča, v kateri je
to ugotovilo protiustavnost zakonske ureditve, ne odzove s sprejetjem zakona,
to ne pomeni samo podaljševanje že ugotovljenih protiustavnosti, temveč samo po
sebi tudi nastanek nove protiustavnosti. Kadar Ustavno sodišče na podlagi 48.
besedilo – v nadaljevanju ZUstS) ugotovi protiustavnost zakona ter naloži
Državnemu zboru, naj ugotovljeno protiustavnost odpravi v določenem roku, mora
Državni zbor, da bi to protiustavnost odpravil, v tem roku sprejeti novo
zakonsko ureditev. Neupoštevanje odločbe Ustavnega sodišča pomeni kršitev 2.
člena in drugega odstavka 3. člena Ustave, na kar je Ustavno sodišče že večkrat
opozorilo (prvič že v odločbi št. U-I-114/95 z dne 7. 12. 1995, Uradni list RS,
št. 8/96, in OdlUS IV, 120). Vse dokler se zakonodajalec ne odzove na
ugotovljene protiustavnosti, ta kršitev traja.
14 ZUSDDD-B spreminja in dopolnjuje ZUSDDD (ki je bil
spremenjen že z ZUSDDD-A). Zakon ima deset členov, pri čemer se v posameznih
členih spreminja več določb ZUSDDD oziroma se hkrati dodaja več novih členov.
Zaradi večje jasnosti v nadaljevanju te odločbe zato ni govor o členih
ZUSDDD-B, temveč o "predlaganih" oziroma "novih" členih,
odstavkih in alinejah ZUSDDD.
15 Zaradi preglednosti Ustavno sodišče v tej odločbi uporablja
novo terminologijo.
16 "Zakonodajalec vprašanja časovnega učinkovanja pravne
ureditve ne bi mogel urediti drugače, kot da bi določil, da imajo navedene
osebe, ki so pridobile dovoljenje za stalno prebivanje, priznano tudi stalno
prebivanje za nazaj." (20. točka obrazložitve)
17 Prijavo prebivališča ureja Zakon o prijavi prebivališča,
Uradni list RS, št. 59/06 – uradno prečiščeno besedilo in 111/07 – v nadaljevanju
ZPPreb).
18 V skladu s peto alinejo tretjega odstavka predlaganega 1.č
člena ZUSDDD je pogoj dejanskega življenja v Republiki Sloveniji izpolnjen tudi
v primeru, če je odsotnost trajala več kot leto dni in gre za upravičeno
odsotnost, ker "je bila oseba prisilno odstranjena iz Republike Slovenije
na podlagi 28. člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91-I, 44/97, 50/98
– odločba US in 14/99 – odločba US) ali 50. člena ZTuj-1, razen če je bila
prisilno odstranjena zaradi izrečene stranske kazni izgona tujca iz države,
zaradi storjenega kaznivega dejanja".
19 Ta določba se glasi: "Če je odsotnost zaradi razlogov
iz prejšnjega odstavka, razen iz druge alineje, trajala več kot pet let, se
šteje, da je bil pogoj dejanskega življenja izpolnjen za obdobje petih let, v
nadaljnjem obdobju petih let pa samo, če ravnanja osebe kažejo na to, da se je
v času odsotnosti poskušala vrniti v Republiko Slovenijo in nadaljevati z
dejanskim življenjem v Republiki Sloveniji."
20 Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-284/94 ugotovilo, da
pomeni opustitev pravne ureditve položaja teh oseb v primerjavi s pravnim
položajem tujcev tudi kršitev načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena
Ustave (18. točka obrazložitve). Zato z vidika načela enakosti odsotnost do
enega leta ne bi smela pomeniti, da pogoj dejanskega prebivanja ni podan. ZTuj,
ki je veljal v času izbrisa stalnega prebivališča iz registra stalnega
prebivalstva, je namreč v drugi alineji 20. člena določal, da dovoljenje za
stalno prebivanje tujca preneha, če se oseba izseli ali ostane v tujini
neprekinjeno več kot eno leto in o tem ne obvesti pristojnega organa.
21 Prvi odstavek predlaganega 1.č člena ZUSDDD določa:
"Dejansko življenje v Republiki Sloveniji po tem zakonu pomeni, da ima
posameznik v Republiki Sloveniji središče življenjskih interesov, ki se presoja
na podlagi njegovih osebnih, družinskih, ekonomskih, socialnih ali drugih vezi,
ki kažejo, da med posameznikom in Republiko Slovenijo obstajajo dejanske in
trajne povezave. Upravičena odsotnost iz Republike Slovenije zaradi razlogov iz
tretjega odstavka tega člena ne pomeni prekinitve dejanskega življenja v
Republiki Sloveniji." 22 Gre za enake pogoje, kot jih ZPPreb določa pri opredelitvi
pojma stalno prebivališče (3. točka 3. člena).
23 Tretji odstavek predlaganega 1.č člena ZUSDDD se glasi:
"Pogoj dejanskega življenja v Republiki Sloveniji je izpolnjen tudi v
primeru, če je odsotnost trajala več kot leto dni in gre za upravičeno
– če je oseba zapustila Republiko Slovenijo zaradi posledic
izbrisa iz registra stalnega prebivalstva;
– če je oseba zapustila Republiko Slovenijo, ker jo je poslala
na delo, študij ali na zdravljenje pravna oseba iz Republike Slovenije ali v
primeru mladoletne osebe njeni starši oziroma skrbniki, ali če je bila
zaposlena na ladji z matično luko v Republiki Sloveniji, za čas napotitve na
delo, študij ali zdravljenje oziroma za čas zaposlitve na ladji;
– če je oseba zapustila Republiko Slovenijo, ker ni mogla
pridobiti dovoljenja za prebivanje v Republiki Sloveniji zaradi neizpolnjevanja
pogojev in ji je bila prošnja za izdajo dovoljenja zavrnjena, zavržena ali je
bil postopek ustavljen; – če se oseba ni mogla vrniti v Republiko Slovenijo zaradi
vojnih razmer v drugih državah, naslednicah nekdanje SFRJ ali iz zdravstvenih
– če je bila oseba prisilno odstranjena iz Republike Slovenije
– odločba US in 14/99 – odločba US) ali 50. člena Zakona o tujcih (Uradni list
RS, št. 64/09 – uradno prečiščeno besedilo), razen če je bila prisilno
odstranjena zaradi izrečene stranske kazni izgona tujca iz države, zaradi
storjenega kaznivega dejanja;
– če je bil osebi zavrnjen vstop v Republiko Slovenijo, razen v
primeru, če ji je bil vstop zavrnjen zaradi izrečene stranske kazni izgona
tujca iz države, zaradi storjenega kaznivega dejanja, ali zaradi razlogov iz
prve, druge, pete ali sedme alineje 10. člena Zakona o tujcih (Uradni list RS,
št. 1/91-I, 44/97, 50/98 – odločba US in 14/99 – odločba US), iz razlogov iz
prve, druge ali šeste alineje prvega odstavka 9. člena Zakona o tujcih (Uradni
list RS, št. 61/99, 87/02 in 93/05) ali iz razlogov iz točke d ali e prvega
odstavka 5. člena Uredbe (ES) št. 562/2006 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne
15. marca 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek
meja (UL L št. 105, 13. 4. 2006)."
24 ZDRS je v prvem odstavku 40. člena državljanom drugih
republik, ki so imeli na dan plebiscita o neodvisnosti in samostojnosti
Republike Slovenije dne 23. 12. 1990 prijavljeno stalno prebivališče v
Republiki Sloveniji in so tukaj dejansko živeli, priznal pravico do pridobitve
državljanstva z enkratno izjemno naturalizacijo. V delu, kjer določba govori o
"in tukaj dejansko živi", je zakonodajalec uporabil nedoločen pravni
pojem, katerega razlago je Ustavno sodišče večkrat presojalo, predvsem z vidika
kršitve pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.
25 Ustavno sodišče je v postopkih z ustavnimi pritožbami
praviloma ugotovilo kršitev pravice do enakega varstva pravic (22. člen
Ustave), ki je v postopkih pred sodišči poseben izraz splošnega načela enakosti
iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Na primer v odločbi št. Up-20/97 je
ugotovilo, da je bil pritožnik postavljen v neenak položaj v primerjavi s
tistimi tujci, ki niso bili državljani drugih republik nekdanje SFRJ, pa so
imeli v času uveljavitve ZTuj stalno prebivališče v Republiki Sloveniji, s
čimer mu je bila glede prebivališča kršena pravica iz 22. člena Ustave. V
odločbi št. Up-336/98 je bila pritožnici glede prebivališča kršena pravica do
enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ki se v postopku
odločanja o pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznika kaže kot
kršitev 22. člena Ustave, ker je bila pogoju stalnega prebivališča v Republiki
Sloveniji, kot enemu izmed pogojev za pridobitev pravice do varstvenega
dodatka, dana vsebina, ki je izhajala iz 81. člena ZTuj in za katero je Ustavno
sodišče že z odločbo št. U-I-284/94 ugotovilo, da ni v skladu z Ustavo. 26 Gre za državljane drugih republik nekdanje SFRJ, ki so na
dan 25. 6. 1991 prebivali v Republiki Sloveniji in od tega dne v njej tudi
dejansko neprekinjeno živijo, kar je bilo uveljavljeno že z ZUSDDD leta 1999.
27 O vprašanju zakonodajne protipravnosti se je na primer že
izreklo Vrhovno sodišče v sodbi št. II Ips 800/2006 z dne 24. 6. 2009, v kateri
je navedlo, da odškodninsko odgovornost zakonodajalca lahko utemeljijo le
najhujše kršitve ustavnih določb oziroma temeljnih civilizacijskih standardov.
Mednje ni uvrstilo tega, da je Ustavno sodišče kot protiustaven razveljavilo
tretji odstavek 40. člena ZDRS, kolikor se je nanašal med drugim na razlog
nevarnosti za javni red.
28 Ta ustavna določba vsakomur zagotavlja pravico do povračila
škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali katere druge dejavnosti
državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s
svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali
29 Izključitev (razveljavitev) posameznih človekovih pravic
dopušča Ustava samo v primeru vojnega ali izrednega stanja, in še to le začasno
(16. člen Ustave), pri čemer za nekatere pravice prepoveduje tudi to. V tretjem
odstavku 15. člena Ustava o razveljavitvi (izključitvi) človekovih pravic ne
govori. Z zakonom jih zato ni mogoče razveljaviti, ampak jih je mogoče samo
omejiti.
(ZUSDDD-B) EUROVOC deskriptorji