Source: http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&zoom=&type=show_document&highlight_docid=aza%3A%2F%2F16-11-2010-1C_50-2010
Timestamp: 2016-10-22 19:44:33
Document Index: 49619111

Matched Legal Cases: ['Art. 82', 'Art. 101', 'Art. 87', 'Art. 89', 'Art. 89', 'BGE', 'BGE', 'Art. 42', 'Art. 106', 'Art. 49', 'Art. 49', 'BGE', 'Art. 24', 'Art. 123', 'Art. 49', 'Art. 4', 'Art. 32', 'Art. 6', 'Art. 9', 'Art. 3', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 10', 'Art. 6', 'Art. 5', 'Art. 31', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 6', 'Art. 9', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 5', 'Art. 31', 'Art. 5', 'Art. 31', 'BGE', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 10', 'Art. 10', 'Art. 49', 'Art. 13', 'Art. 10', 'Art. 12', 'Art. 9', 'Art. 12', 'Art. 66']

1C_50/2010 (16.11.2010)
1C_50/2010
2. Referendumskomitee BWIS, vertreten durch
Grosser Rat des Kantons Basel-Stadt, Parlamentsdienst des Grossen Rats, Rathaus,
Marktplatz 9, 4001 Basel.
Beschwerde gegen den Beschluss vom 11. November 2009 des Grossen Rats des Kantons Basel-Stadt.
a. Verf�gungen und Aufhebungen von Massnahmen nach den Artikeln 4-9 und 12;
b. Verst�sse gegen Massnahmen nach den Artikeln 4-9 sowie die entsprechenden Strafentscheide;
c. die von ihnen festgelegten Rayons unter Beilage der entsprechenden Pl�ne.
Der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt beschloss am 11. November 2009 den Beitritt des Kantons Basel-Stadt zum Konkordat �ber Massnahmen gegen Gewalt anl�sslich von Sportveranstaltungen, genehmigte das Konkordat und erm�chtigte den Regierungsrat, dem Konkordat beizutreten (Kantonsblatt vom 14. November 2009 S. 1868). Die Staatskanzlei stellte am 30. Dezember fest, dass die Referendumsfrist unbenutzt abgelaufen ist und der Grossratsbeschluss in Rechtskraft erwachsen und sofort wirksam sei (Kantonsblatt vom 6. Januar 2010 S. 1).
Gegen diesen Beschluss haben Christian Thommen und das Referendumskomitee BWIS am 27. Januar 2010 beim Bundesgericht Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben und dessen Aufhebung beantragt. Sie machen geltend, das Konkordat stehe in verschiedener Hinsicht mit dem �bergeordneten Bundesrecht und mit der Verfassung im Widerspruch. Sie r�gen Verletzungen des Vorrangs von Bundesrecht, des Legalit�tsprinzips, der Unschuldsvermutung, des Rechts auf wirksame Beschwerde und des Grundsatzes der Verh�ltnism�ssigkeit. Schliesslich beanstanden sie die faktische Undurchf�hrbarkeit verschiedener Bestimmungen.
�berdies haben die Beschwerdef�hrer um Gew�hrung der aufschiebenden Wirkung ersucht.
1.1 Die Beschwerdef�hrer verlangen die Aufhebung des Grossratsbeschlusses betreffend Beitritt des Kantons Basel-Stadt zum Konkordat �ber Massnahmen gegen Gewalt anl�sslich von Sportveranstaltungen (Grossratsbeschluss). Der Antrag ergibt sich aus der R�ge, das Konkordat verstosse gegen verfassungsm�ssige Rechte und k�nne nicht verfassungskonform angewendet werden. Er erweist sich als zul�ssig (vgl. zur Publikation bestimmtes Urteil 1C_428/2009 vom 13. Oktober 2010 E. 1.2).
1.2 Die Beschwerdef�hrer beanstanden ausschliesslich die Bestimmungen des Konkordats und r�gen dessen Verfassungswidrigkeit. Diese R�ge kann mit Beschwerde im Sinne von Art. 82 lit. b BGG vor Bundesgericht erhoben werden (vgl. zur Publikation bestimmtes Urteil 1C_428/2009 vom 13. Oktober 2010 E. 1.3). Auch insoweit ist die Beschwerde zul�ssig.
1.3 Die Beschwerde ist mit Blick auf die Ver�ffentlichung der Erwahrung rechtzeitig im Sinne von Art. 101 BGG erhoben worden. Ein kantonales Rechtsmittel ist nicht gegeben, sodass der kantonale Instanzenzug ersch�pft und die Beschwerde nach Art. 87 BGG zul�ssig ist. Ungeachtet des Umstandes, dass der Beschwerdef�hrer Thommen im Kanton Basel-Landschaft wohnhaft ist, ist es denkbar, dass er als Zuschauer von Sportveranstaltungen nach Basel reist und das Konkordat von den Basler Beh�rden auf ihn angewendet wird. Er ist durch die Konkordatsbestimmungen im Sinne von Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG zumindest virtuell betroffen und hat nach Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG ein Interesse an der Aufhebung. Seine Legitimation ist daher im Grundsatz zu bejahen (in diesem Sinne auch BGE 134 I 125). Wie es sich mit der Legitimation des Referendumskomitees BWIS verh�lt, �ber dessen Mitglieder wiederum keine n�hern Angaben vorliegen, ist fraglich und kann (wie schon in BGE 134 I 125) offen bleiben.
1.4 Nach Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Beschwerdeschrift darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Das Bundesgericht pr�ft Verletzungen von Grundrechten gem�ss Art. 106 Abs. 2 BGG nur insofern, als entsprechende R�gen in der Beschwerdeschrift vorgebracht und begr�ndet werden. Es ist im entsprechenden Sachzusammenhang zu pr�fen, ob und inwiefern die vorliegende Beschwerdeschrift diesen Anforderungen gen�gt.
Die Beschwerdef�hrer r�gen Verletzungen des Vorrangs von Bundesrecht gem�ss Art. 49 Abs. 1 BV.
3.1 Der Grundsatz des Vorrangs von Bundesrecht nach Art. 49 Abs. 1 BV schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend regelt, eine Rechtssetzung durch die Kantone aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, d�rfen die Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeintr�chtigen oder vereiteln. Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts kann als verfassungsm�ssiges Individualrecht angerufen werden. Das Bundesgericht pr�ft mit freier Kognition, ob die kantonale Norm mit dem Bundesrecht im Einklang steht (BGE 134 I 125 E. 2.1 S. 128 mit Hinweisen).
3.2 Mit der �nderung des BWIS vom 3. Oktober 2008 sind die bundesrechtlichen Massnahmen gem�ss Art. 24b, 24d und 24e aBWIS aufgehoben worden. Sie sind im Wesentlichen ins Konkordat �berf�hrt worden. Das Konkordatsrecht stellt nunmehr origin�res kantonales (Polizei-)Recht dar. Dieses ist aus sich selbst heraus auszulegen. Das schliesst es nicht aus, die Erg�nzungen des BWIS vom 24. M�rz 2006 und die dazugeh�rige Botschaft des Bundesrats vom 17. August 2005 f�r die Auslegung des Konkordats mitzuber�cksichtigen.
3.3 Die vom Konkordat vorgesehenen Massnahmen - Rayonverbote, Meldeauflagen und Polizeigewahrsam - sind verwaltungsrechtlicher Natur. Sie weisen keinen strafrechtlichen Charakter auf. Sie k�nnen von vornherein nicht mit Art. 123 BV in Konflikt geraten und halten vor Art. 49 Abs. 1 BV stand (vgl. zur Publikation bestimmtes Urteil 1C_428/2009 vom 13. Oktober 2010 E. 4).
Die Beschwerdef�hrer beanstanden die Bestimmungen �ber das Rayonverbot in erster Linie unter dem Gesichtswinkel der Unschuldsvermutung. Die Verletzung erblicken sie im Umstand, dass Art. 4 Abs. 1 Konkordat eine nachweisliche Beteiligung an Gewaltt�tigkeiten gegen Personen oder Sachen zum Ausgangspunkt nimmt.
4.1 Die Unschuldsvermutung ergibt sich aus Art. 32 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 2 EMRK. Sie bedeutet, dass jede Person bis zur rechtskr�ftigen Verurteilung als unschuldig gilt. Es ist das Recht, als unschuldig behandelt zu werden, bis ein zust�ndiges Gericht nach Durchf�hrung eines fairen Verfahrens die strafrechtliche Schuld in rechtsgen�glicher Weise nachgewiesen und festgestellt hat. F�r den vorliegenden Sachzusammenhang heisst das insbesondere, dass ohne entsprechendes Verfahren niemand einer strafbaren Handlung bezichtigt werden darf.
4.2 Die umstrittenen polizeilichen Massnahmen weisen keinen strafrechtlichen Charakter auf und enthalten keine repressive Komponenten. Sie sind vielmehr polizeilicher Natur und dienen pr�ventiv der Gefahrenabwehr (E. 3). Deren Anordnung enth�lt f�r sich gesehen keinen strafrechtlichen Vorwurf. Es wird nicht zum Ausdruck gebracht, dass die betroffene Person sich einer strafbaren Handlung schuldig gemacht h�tte. Es kann auch nicht gesagt werden, dass von den Massnahmen indirekt ein strafrechtlicher Vorwurf ausgehen w�rde.
Unter dem Gesichtswinkel von Art. 9 BV erachten die Beschwerdef�hrer Art. 3 Abs. 1 lit. c Konkordat als willk�rlich und rechtsstaatlich unhaltbar, weil f�r den Nachweis von gewaltt�tigem Verhalten u.a. auf Stadionverbote von privaten Sportverb�nden und -vereinen abgestellt werden kann.
5.1 Ein Erlass ist willk�rlich im Sinne von Art. 9 BV, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gr�nde st�tzen l�sst oder sinn- und zwecklos ist (BGE 131 I 1 E. 4.2 S. 6 f.; 131 I 313 E. 3.2 S. 316; mit Hinweisen).
5.2 Das Konkordat enth�lt in Art. 1 eine Umschreibung der Absicht der Kantone und des Zwecks der polizeilichen Massnahmen, in Art. 2 eine Definition gewaltt�tigen Verhaltens und in Art. 3 M�glichkeiten des Nachweises von gewaltt�tigem Verhalten.
Die Beschwerdef�hrer erachten die Meldeauflage nach Art. 6 Konkordat in verschiedener Hinsicht als verfassungs- und konventionswidrig.
6.1 Die Beschwerdef�hrer r�gen zu Unrecht eine Verletzung des Protokolls Nr. 4 zur EMRK. Die Schweiz hat dieses Protokoll nicht ratifiziert.
6.2 Nach Art. 6 Konkordat kann eine Meldeauflage verordnet werden. Sie bedeutet nach den Worten von Abs. 1, dass sich die betroffene Person zu bestimmten Zeiten bei einer Polizeistelle melden muss. Dadurch wird in die Bewegungsfreiheit als Teil der pers�nlichen Freiheit im Sinne von Art. 10 Abs. 2 BV eingegriffen (vgl. zur Publikation bestimmtes Urteil 1C_428/2009 vom 13. Oktober 2010 E. 6.2).
6.3 Als erstes r�gen die Beschwerdef�hrer, die grunds�tzlich am Wohnort durchzuf�hrende Meldeauflage sei mangels entsprechender Polizeistellen schon rein tats�chlich nicht m�glich und daher verfassungswidrig. Die R�ge ist von vornherein unbegr�ndet. Nach Art. 6 Abs. 2 Konkordat wird in der Verf�gung �ber die Meldeauflage die Polizeistelle bestimmt, bei der die betroffene Person vorzusprechen hat. Im Sinne der Verh�ltnism�ssigkeit ist auf die konkreten Umst�nde abzustellen. Die Polizeistelle am Wohnort der betroffenen Person entspricht diesen Anforderungen im Allgemeinen am besten. In Betracht f�llt gleichermassen eine Polizeistelle am Arbeitsort oder am Ort, wo die Person die Wochenenden verbringt. Ebenso kann eine andere, mit verh�ltnism�ssigem Aufwand erreichbare Polizeistelle bezeichnet werden. Insoweit ist es ohne Belang, dass einzelne Ortschaften �ber keine Polizeistelle verf�gen.
6.4 Die Beschwerdef�hrer bestreiten das Vorliegen einer gesetzlichen Grundlage nicht, erachten diese allerdings als zu unbestimmt und r�gen dementsprechend eine Verletzung des Legalit�tsprinzips.
6.5 Die Beschwerdef�hrer zeigen nicht auf, inwiefern die Meldeauflage unter dem Gesichtswinkel der Verh�ltnism�ssigkeit verfassungswidrig sein soll. Es braucht darauf nicht n�her eingegangen zu werden (vgl. hierzu zur Publikation bestimmtes Urteil 1C_428/2009 vom 13. Oktober 2010 E. 6.4-6.6).
6.6 Schliesslich beanstanden die Beschwerdef�hrer den angeblich mangelnden Rechtsschutz. Sie begr�nden diese R�ge nicht n�her und legen nicht dar, weshalb ein entsprechender Rechtsschutz ausgeschlossen sein sollte. Sie �bersehen, dass es sich bei der Meldeauflage nicht um einen Freiheitsentzug im Sinne von Art. 5 EMRK oder Art. 31 BV handelt, f�r welchen das Bundesgericht einen verfassungsm�ssigen Anspruch auf unmittelbaren Zugang zu einem Richter umschrieben hat (BGE 136 I 87 E. 6.5 S. 106). Die Rechtsprechung zeigt, dass ein entsprechender Rechtsschutz tats�chlich gew�hrleistet ist (vgl. Urteil 1C_453/2009 vom 12. Januar 2010 in einem Fall eines Rayonverbots). Im �brigen wird die Meldeauflage gem�ss Art. 6 Abs. 3 Konkordat von der Beh�rde im Wohnsitzkanton der betroffenen Person angeordnet. Es w�re dies f�r den Beschwerdef�hrer Thommen der Kanton Basel-Landschaft und nicht der Kanton Basel-Stadt, dessen Grossratsbeschluss in Frage steht.
6.7 Damit sind die gegen die Meldeauflage nach Art. 6 Konkordat gerichteten R�gen unbegr�ndet. Die Beschwerde ist in diesem Punkt abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Die Beschwerdef�hrer verlangen mit unterschiedlichen R�gen die Aufhebung der Bestimmungen �ber den Polizeigewahrsam nach Art. 8 Konkordat.
7.1 Unter dem Stichwort Legalit�t beanstanden die Beschwerdef�hrer die mangelnde Bestimmtheit der Voraussetzungen f�r die Anordnung von Polizeigewahrsam.
Auf die erforderliche Bestimmtheit f�r die Umschreibung der Voraussetzungen f�r Grundrechtseingriffe ist bereits vorne in E. 6.4 eingegangen worden.
F�r die Anordnung von Polizeigewahrsam nach Art. 8 Abs. 1 Konkordat im Besondern sind konkrete und aktuelle Hinweise f�r die Annahme erforderlich, dass sich die Person an schwerwiegenden Gewaltt�tigkeiten beteiligen wird. Das Konkordat verlangt wiederum konkrete und aktuelle Indizien (vgl. Art. 6 Abs. 1 lit. b Konkordat; vorne E. 6.4). Es m�ssen handfeste Anzeichen f�r Gef�hrdungen vorliegen. Dabei handelt es sich nicht um irgendwelche Gef�hrdungen, sondern um schwerwiegende Gewaltt�tigkeiten, welche in Art. 9 Abs. 2 Konkordat n�her und abschliessend umschrieben sind. Die Rechtsprechung hat �berdies festgehalten, dass der Polizeigewahrsam der Durchsetzung eines konkret und bestimmt ausgesprochenen Rayonverbots dienen muss (vgl. zur Publikation bestimmtes Urteil 1C_428/2009 vom 13. Oktober 2010 E. 7.5). Mit diesen Anforderungen sind die Voraussetzungen f�r die Anordnung von Polizeigewahrsam in restriktiver und hinreichend bestimmter Weise umschrieben. Von einer Verletzung des Legalit�tsprinzips kann nicht gesprochen werden.
7.2 Die Beschwerdef�hrer beanstanden die Bestimmung von Art. 8 Abs. 6 Konkordat, wonach der Polizeigewahrsam von den Wohnsitzbeh�rden oder von den Beh�rden an den gef�hrdeten Orten angeordnet werden kann. Sie legen in keiner Weise dar, inwiefern diese Bestimmung gegen die Verfassung verstossen sollte. In diesem Punkt ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
7.3 Die Beschwerdef�hrer sind der Auffassung, dass polizeilicher Gewahrsam als besondere Form der Freiheitsentziehung unter dem Gesichtswinkel der EMRK zwingend einer richterlichen Genehmigung bed�rfe. Sie erachten die Bestimmung von Art. 8 Abs. 5 Konkordat, wonach die Rechtm�ssigkeit des Freiheitsentzuges (lediglich) auf Antrag der betroffenen Person richterlich zu pr�fen ist, als verfassungs- und konventionswidrig.
Der Polizeigewahrsam nach Art. 8 Konkordat stellt keine Untersuchungshaft dar, welche nach Art. 5 Ziff. 3 EMRK und Art. 31 Abs. 3 BV erfordern w�rde, dass die betroffene Person von Amtes wegen unverz�glich einem Richter vorgef�hrt wird, der �ber den weitern Verbleib oder die Entlassung entscheidet. Der Polizeigewahrsam ist vielmehr eine verwaltungsrechtliche Anordnung, auf welche die Garantien von Art. 5 Ziff. 4 EMRK und Art. 31 Abs. 4 BV anwendbar sind. Nach der Konvention hat jede festgenommene Person Anspruch darauf, dass ein Gericht auf ihren Antrag hin innerhalb kurzer Frist �ber die Rechtm�ssigkeit des Freiheitsentzuges entscheidet. Die Verfassungsbestimmung bedeutet �berdies, dass die betroffene Person jederzeit und in direkter Weise einen Richter anrufen kann (BGE 136 I 87 E. 6.5 S. 106). Die Garantien gelten auch f�r den Polizeigewahrsam nach Art. 8 Konkordat. Es ist nicht ersichtlich und wird in der Beschwerde in keiner Weise dargetan, dass das Basler Verfahrensrecht einen solchen Rechtsschutz nicht garantieren w�rde. Auch ist nicht nachvollziehbar, dass dann, wenn die Basler Beh�rden einen Polizeigewahrsam nach dem Konkordat anordnen, die von den Beschwerdef�hrern angerufenen Bestimmungen der Basler Kantonsverfassung - nicht angewendet werden und verletzt sein sollten. Umgekehrt bedeuten die genannten Garantien von Bundesverfassung und Menschenrechtskonvention, dass der umstrittene Polizeigewahrsam keiner richterlichen Genehmigungspflicht unterliegt. Daran vermag der nicht einschl�gige Entscheid BGE 131 I 36 nichts zu �ndern. In dieser Hinsicht ist die Beschwerde unbegr�ndet.
Schliesslich beanstanden die Beschwerdef�hrer Art. 10 Konkordat, wonach die zust�ndigen Beh�rden den Organisatoren von Sportveranstaltungen Stadionverbote empfehlen k�nnen.
Es zeigt sich zum einen, dass die Vollzugsbeh�rden Personendaten bearbeiten d�rfen. Zum andern, dass entsprechende Daten im Sinne der Gewaltpr�vention anl�sslich von Sportveranstaltungen an andere Vollzugsstellen wie auch an private Veranstalter weitergegeben werden d�rfen. Mit dieser Regelung steht die Bestimmung von Art. 10 Konkordat nicht im Widerspruch und sie verletzt Art. 49 Abs. 1 BV nicht. Es ist nicht von ausschlaggebender Bedeutung, ob entsprechende Daten bloss ausgetauscht werden oder ob die Datenvermittlung auch noch mit einer entsprechenden Empfehlung f�r den Erlass eines privatrechtlichen Stadionverbots verbunden ist. Eine solche Empfehlung kann den Erlass von polizeilichen Massnahmen sinnvoll erg�nzen, weil Rayonverbote m�glicherweise leichter missachtet werden k�nnen als Stadionverbote. Es ist Sache der privaten Organisatoren und Verb�nde, nach ihren eigenen Regeln vorzugehen, die Sachlage gest�tzt auf eine Empfehlung einzusch�tzen und allenfalls ein Stadionverbot zu erlassen oder davon abzusehen (vgl. auch zur Publikation bestimmtes Urteil 1C_428/2009 vom 13. Oktober 2010 E. 8). Im �brigen ist nicht ersichtlich, dass Art. 13 EMRK auf die privaten Stadionverbote anwendbar ist und diese Bestimmung durch Art. 10 Konkordat verletzt w�rde. Schliesslich steht die umstrittene Vorschrift auch nicht im Widerspruch zur Schweizerischen Strafprozessordnung (StPO; AS 2010 1881). Das Konkordat richtet sich an die Verwaltungsbeh�rden, welche die genannten Massnahmen, denen kein Strafcharakter zukommt, anordnen. Demgegen�ber betrifft die Strafprozessordnung die eigentliche Strafverfolgung.
Als Widerspruch zur Unschuldsvermutung erachten die Beschwerdef�hrer die Bestimmung von Art. 12 Konkordat �ber die aufschiebende Wirkung.
Die Beschwerdef�hrer legen nicht dar, inwiefern diese prozessuale Regelung im Widerspruch zur Unschuldsvermutung stehen sollte. Es ist nicht ersichtlich, dass die kritisierte Ordnung gegen Verfassungsrecht im Allgemeinen oder gegen Art. 9 BV verst�sst. Entsprechende Regelungen finden sich auch in andern Bereichen des Verwaltungsrechts. Die Regelung von Art. 12 Konkordat erlaubt eine Beurteilung im Einzelfall in Anbetracht der gesamten Umst�nde. Sie erm�glicht, dass ein entsprechender Zwischenentscheid unter Beachtung der auf dem Spiele stehenden Interessen innert n�tzlicher Frist ergeht.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrer stellt die Anordnung einer entsprechenden polizeilichen Massnahme keine strafrechtliche Missbilligung und keinen Verstoss gegen die Unschuldsvermutung dar (vorne E. 4). Ebenso wenig kann gesagt werden, dass die umstrittene Regelung allein deswegen, weil die aufschiebende Wirkung nicht von Gesetzes wegen gew�hrt wird, gegen die Unschuldsvermutung verst�sst. Daran �ndert der Umstand nichts, dass mit den einzelnen Massnahmen in die pers�nliche Freiheit der betroffenen Personen eingegriffen wird und diese allenfalls einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil tats�chlicher Natur erf�hrt.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Mit dem Entscheid in der Sache wird das Gesuch um Gew�hrung der aufschiebenden Wirkung gegenstandslos. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten den Beschwerdef�hrern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern sowie dem Grossen Rat und dem Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt schriftlich mitgeteilt.