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Timestamp: 2016-12-09 15:24:44
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Matched Legal Cases: ['artículo 18', 'artículo 18', 'artículo 86', 'artículo 33', 'artículo 9', 'artículo 86', 'artículo 6', 'artículo 36']

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[Sentencia T-0186-12] – Pensión de vejez 100% (Improcedente)
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Sentencia T-186/12
Referencia: expediente T-3256556
Acción de tutela instaurada por Hernán Martínez Quintero en contra de CAJANAL en liquidación. Magistrado Ponente:
Bogotá D.C., nueve (9) de marzo de dos mil doce (2012).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto, Luis Ernesto Vargas Silva y María Victoria Calle Correa, en ejercicio de sus competencias constitucionales legales, ha proferido la siguiente,
El día veintiuno (21) de julio de dos mil once (2011), el ciudadano Hernán Martínez Quintero interpuso acción de tutela en contra de la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación, con la intención de obtener el amparo del derecho fundamental a la seguridad social el que, en su opinión, fue vulnerado por la misma dada la ocurrencia de los acontecimientos que se enuncian a continuación: Hechos:
1.	El accionante, de 70 años de edad, estuvo vinculado a la Rama Judicial desde el día primero (1°) de noviembre de 1961 hasta septiembre de 2006.
2.	Según informa, desde la década de los 80s comenzó a sufrir problemas de salud mental, a consecuencia de lo cual le diagnosticaron depresión crónica y pérdida de la memoria.
3.	En razón de ello, de acuerdo con su dicho, en 1994 inició los trámites para la calificación de su pérdida de capacidad laboral así como el reconocimiento de la pensión de invalidez. De la radicación de esta última solicitud prestacional no obra prueba en el expediente de tutela. 4.	Mediante oficio D.S.O. 265-95 del dos (2) de febrero de 1995, el jefe de la división de salud ocupacional de la Caja Nacional de Previsión Social conceptuó, en relación con su caso: “ESTADO ACTUAL: Paciente en proceso demencial depresivo de 20 años de evaluación. Disritmina cerebral por atrofia córtico-subsortical.” Igualmente, le determinó una pérdida de capacidad laboral equivalente al 75%.
5.	Dicho dictamen fue impugnado por el actor mediante escrito fechado el 21 de febrero de 1995, bajo el argumento de que éste carecía de idoneidad, dada la falta de explicaciones científicas o jurídicas que justificaran la suscripción del mismo, así como el desconocimiento de los informes presentados por los profesionales que hasta la fecha le habían tratado. En últimas, el actor adujo que “dada la gravedad de [su] enfermedad (…), estim[aba] que [le] asist[ía] derecho al reconocimiento de una incapacidad laboral total que exced[iera] del 95% y que por ende, la pensión [fuera] igual a la totalidad del sueldo que correspond[ía] a su cargo, conforme a lo establecido en el literal c del numeral 2 del artículo 18 del Decreto Ley 546 de 1971, vigentes para la época en que ya se había causado [el] derecho reclamado.”
6.	Tal dictamen fue, a consecuencia, modificado por la misma dependencia el día veintiocho (28) de febrero de 1995, en el sentido de que la pérdida de la capacidad laboral del accionante ascendía a 96%. Así mismo, se especificó que los efectos pensionales se surtirían a partir del quince (15) de diciembre de 1994. 7.	Según manifestó el actor, mediante escrito fechado el 29 de agosto de 2003, solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social del entonces Ministerio del Trabajo y Seguridad Social el reconocimiento de la pensión de vejez; sin embargo, al enterarse de que “habían [sic] miles de solicitudes de reconocimiento y pago de pensiones de invalidez, de sustitución pensional, de jubilación y de vejez, las dos primeras de decisión urgente, preferente o prioritaria, envió nota o carta a la Subdirectora de Prestaciones Económicas suspendiendo el trámite de la invocada, pues continuaría optando por el reconocimiento y pago de la pensión de INVALIDEZ.” (negrillas por fuera del texto original)
8. Mediante resolución N° 10400 del 17 de mayo de 2004, Cajanal reconoció a favor del actor pensión mensual vitalicia por vejez en cuantía de un millón trescientos un mil quinientos sesenta y cuatro ($1.301.564), efectiva a partir del 01 de enero de 2003. Insatisfecho con la determinación el actor solicitó, mediante escrito de reposición radicado en junio de 2004, la revocatoria de la resolución N° 10400 de mayo de 2004; ello, concretamente, debido a que le fue reconocida una prestación por vejez, no obstante la pretendida era una pensión por invalidez conforme al Decreto 540 de 1971.
9. La Caja Nacional de Previsión Social, mediante resolución No. 10423 del dieciséis (16) de marzo de 2005, revocó el acto administrativo No. 10440 del diecinueve (19) de mayo de 2004, mediante el cual se había reconocido a favor del actor una pensión de vejez, y en esta oportunidad le otorgó la pensión de invalidez teniendo como base el 75% de la remuneración mensual básica, la prima de antigüedad, el incremento del 2.5% del salario devengado y una doceava parte de la bonificación por servicio. En suma, la prestación fue reconocida en cuantía correspondiente a $1.474.405,13.
10.	Inconforme con la decisión anterior, el actor solicitó la revocatoria de los artículos 2,5 y 14 de la resolución No. 10423 del dieciséis (16) de mayo de 2005, a fin de que le fuera reconocida la pensión de invalidez con base en el 100% de la remuneración mensual más elevada en el último año de servicios, incluidos todos los factores salariales inherentes a su condición de empleado de la Rama Judicial, conforme a lo preceptuado en el Decreto 546 de 1971.
11.	El jefe de la oficina Asesora Jurídica de la Caja Nacional de Previsión Social resolvió desfavorablemente la anterior petición mediante resolución No. 5204 del veinticuatro (24) de agosto de 2005, mediante la cual confirmó la decisión anteriormente adoptada. Lo anterior, bajo la consideración de que el reconocimiento de la prestación reclamada por el actor debía hacerse en atención a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993.
12.	Posteriormente, a través de escrito fechado el 12 de octubre de 2005, el señor Martínez solicitó aclaración y complementación del anterior acto administrativo, en razón de lo cual CAJANAL, mediante Resolución N° 60159 del 10 de diciembre de 2008, decidió denegar su solicitud, puntualizando que dada la fecha de valoración médica definitiva -15 de diciembre de 1995-, la normatividad aplicable para el reconocimiento de la pensión era la contenida en la Ley 100 de 1993.
13.	El actor nuevamente impugnó este acto administrativo. En consecuencia, mediante resolución con radicado 34559/2003 proferida el día 20 de enero de 2011, la Caja Nacional de Previsión Social decidió confirmar la resolución 60159 del 10 de diciembre de 2008, otra vez bajo el entendido de que el reconocimiento de la prestación pretendida por el actor debía sujetarse a las normas contenidas en la Ley 100 de 1993. Así mismo, se dispuso notificar al apoderado del actor de que con la expedición de esa resolución quedaría agotada la vía gubernativa. 14. De acuerdo con el escrito de contestación de tutela la parte accionada, “una vez revisados los diferentes aplicativos de la entidad, encontra[ron] que, en efecto la solicitud de reliquidación de la Pensión de Invalidez, elevada en [esa] Entidad por el señor HERNAN MARTINEZ QUINTERO, ya fue tramitada y negada mediante Resolución N°. PAP033864 del 20 de ENERO de 2011 que niega la reliquidación de la pensión de invalidez del accionante (…)” Solicitud de tutela.
Con fundamento en los hechos narrados, el accionante aduce que la Caja Nacional de Previsión Social desconoció los derechos a la seguridad social, al mínimo vital, a la dignidad personal y al debido proceso, al “negar[le] la pensión por invalidez en cuantía del 100% de la remuneración mensual más elevada en el última año de servicios (…)” Sobre la base de estas consideraciones, el actor solicitó: “como consecuencia de lo anterior, ordenarle a la Caja Nacional de Previsión CAJANAL E.I.C.E. hoy en liquidación –BUEN FUTURO PATRIMONIO AUTONOMO, representada por su Gerente Liquidador (…) proceda a efectuar la liquidación definitiva de la pensión mensual por invalidez que me fue reconocida en la Resolución N° 10423 de 16 de marzo de 2005, con observancia del régimen especial, salarial y prestacional, aún vigente para la Rama Judicial y el Ministerio Público (Decreto Ley 546 de 1971), así como la mesada adicional de junio y de diciembre de cada año, los reajustes o reliquidaciones que en adelante correspondan a esta pensión y los intereses moratorios en caso de falta de pago de la totalidad del monto adeudado a los que tengo derecho a partir del 27 de septiembre de 2006 día de mi retiro definitivo del Juzgado Sexto Civil Municipal de Bucaramanga, despacho de la Rama Judicial en el que el último cargo que desempeñé fue el de Secretario.” (negrillas por fuera del texto original)
CAJANAL EICE en Liquidación, mediante escrito fechado el 27 de julio de 2011, dio respuesta a la acción de tutela interpuesta por el señor Martínez Quintero, a través de memorial en el que se defendió la improcedencia de la tutela para la definición de pretensiones económicas como la invocada por el actor. En ese sentido, el representante legal de la entidad puntualizó: “la normatividad ha dispuesto dos formas principales de impugnación de los actos administrativos: la primera, verificable ante la misma administración y conocida como vía gubernativa (…) La segunda forma permite que los actos administrativos sean controvertidos ante un órgano jurisdiccional, para lo cual también ha dispuesto una serie de acciones que permiten habilitar la revisión judicial de los actos de la administración.”
En ese orden de ideas se replicó que el actor cuenta con la posibilidad de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, a efectos de atacar el acto administrativo por medio del cual se resolvió su solicitud pensional. Así pues, se explicó que “si la actuación de CAJANAL hoy en Liquidación, genera alguna inconformidad al accionante, bien puede acudir ante la justicia administrativa, para que conforme al proceso judicial señalado en la ley, se resuelva la controversia del derecho reclamado que es de orden legal (…)”
Adicionalmente, cabe recalcar que de acuerdo con el escrito de contestación de la demanda, “una vez revisados los diferentes aplicativos de la entidad, encontra[ron] que, en efecto la solicitud de reliquidación de la Pensión de Invalidez, elevada en [esa] Entidad por el señor HERNAN MARTINEZ QUINTERO, ya fue tramitada y negada mediante Resolución N°. PAP033864 del 20 de ENERO de 2011 que niega la reliquidación de la pensión de invalidez del accionante, quedando de esta manera agotada la vía gubernativa, situación que abre al Solicitante la posibilidad de accionar el control jurisdiccional de la actividad administrativa, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, o de acudir ante la jurisdicción ordinaria laboral en busca del reconocimiento de lo pretendido, de lo que hasta ahora se constituye en una mera expectativa.” (negrillas por fuera del texto original)
Elementos de prueba relevantes que obran en el expediente:
Los medios de pruebas más relevantes que obran el expediente de tutela son los siguientes: – Copia de la cédula de ciudadanía del señor Hernán Martínez Quintero (folio 16 del cuaderno 4)
–	Copia del oficio D.S.O. 265-95 del dos (2) de febrero de (2005) de la Jefatura de Salud Ocupacional de CAJANAL, por medio del cual el jefe de esta división conceptuó, en relación con el caso del accionante: “ESTADO ACTUAL: Paciente en proceso demencial depresivo de 20 años de evaluación. Disritmina cerebral por atrofia córtico-subsortical.” (folio 94 del cuaderno 2)
–	Copia del oficio D.S.O. 556-95 del veintiocho (28) de febrero de (2005) del jefe de división de salud ocupacional de CAJANAL.
–	Copia de la resolución No.10423 del dieciséis (16) de marzo de (2005), por medio de la cual se revocó la resolución No. 10400 del diecinueve (19) de mayo de (2004) y reconoció pensión de invalidez a favor del ciudadano Hernán Martínez Quintero (folios 34 a 41 del cuaderno 2)
–	Copia de la resolución 5204 del veinticuatro (24) de agosto de (2005), que confirmó la decisión adoptada con la resolución No. 10423 del dieciséis (16) de marzo de (2005) (folios 42 a 45 del cuaderno 2)
–	Copia de la resolución PAP 033864 del veinte (20) de enero de (2011), por medio de la cual CAJANAL EICE en Liquidación confirmó la Resolución No. 60159 del diez (10) de diciembre de (2008), mediante la que se decidió desfavorablemente la solicitud de complementar y adicionar la resolución No. 5204 del veinticuatro (24) de agosto de (2005) (folios 51 a 57 del cuaderno 2)
El Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bucaramanga, mediante sentencia con radicado No. 00121-2011, resolvió negar el amparo impetrado por el actor. Al respecto, adujo el juzgador de instancia que si bien la tutela es un mecanismo efectivo para prodigar una plena protección a los derechos fundamentales, en el particular su aplicación es residual, debido a que la prestación reclamada por el actor se encuentra reconocida, y lo éste pretende es la aplicación del artículo 18 del decreto 546 de 1971, referente a la pensión de invalidez originada en accidente de trabajo o enfermedad general.
De igual manera, en criterio del fallador de instancia, el accionante hizo una errada interpretación de los efectos previstos en el precitado decreto, puesto que la enfermedad que originó la prestación reclamada por éste es de carácter general, mientras que la norma en cuestión es aplicable a los supuestos dados por la ocurrencia de un accidente de trabajo o una enfermedad profesional. Finalmente, se concluyó que el reconocimiento del derecho invocado es un asunto discutible, lo cual impide el pronunciamiento del juez de tutela, lo que se suma a la improcedencia de esta acción debido a la existencia de otro medio de defensa judicial.
La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga resolvió confirmar el fallo de primera instancia bajo el argumento de que la acción de tutela es subsidiaria, por tanto, sólo procede excepcionalmente tratándose de derechos prestacionales, siempre que se acrediten los requisitos establecidos jurisprudencialmente por la Corte Constitucional.
En cuanto al particular, el Tribunal argumentó que el Decreto 546 de 1971 sólo resultaba aplicable frente a los casos de enfermedad profesional o accidente de trabajo, condiciones que no demostró el actor. Además, sostuvo el Tribunal, respecto de la pensión de invalidez no es dado hablar de régimen de transición.
Por último, concluyó el Tribunal que no se acreditaron los requisitos establecidos por la Corte Constitucional para la procedencia excepcional de la acción de tutela tratándose de derechos prestacionales, particularmente en lo que respecta a la incidencia de un perjuicio irremediable.
Actuaciones surtidas en sede de revisión. Mediante auto fechado el 17 de febrero del año en curso, el Magistrado Sustanciador ordenó la práctica de pruebas conducentes a la determinación de la incapacidad económica del accionante y, por ende, la incidencia de un perjuicio irremediable. Se dispuso, además, la vinculación de un sujeto procesal que podría resultar afectado con las medidas a adoptar en el caso de la referencia. En consecuencia, se resolvió:
“Primero. Ordenar que por Secretaría General de esta Corporación se oficie al ciudadano Hernán Martínez Quintero (con domicilio en la transversal 22B N° 87-28 del Barrio Diamante II de la ciudad de Bucaramanga), para que informe a este despacho en el término de los tres (3) días hábiles siguientes a la comunicación de esta providencia, la cuantía de sus gastos de manutención y los de las personas que de él dependieren económicamente, de ser el caso. Ordenar, igualmente, al ciudadano de la referencia, remitir a este despacho judicial todos los elementos probatorios que den cuenta de la información solicitada en cuanto a sus gastos de manutención. Segundo. Disponer que a través de la Secretaría General de esta Corporación se de traslado a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social del contenido de la solicitud de tutela interpuesta por Hernán Martínez Quintero contra CAJANAL para que, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación del presente auto, exponga los criterios que a bien tenga en relación con los hechos sometidos al conocimiento de los jueces constitucionales y sobre las pretensiones del accionante.”
En virtud de las órdenes anteriores, se recibió oficio suscrito por el ciudadano Martínez Quintero, al que se anexaron lo varios documentos como medio de prueba. Puntualmente, el actor adujo lo siguiente:
“1. A partir del despido forzoso de la Rama Judicial y la demora en reconocer[le] la pensión de invalidez, la que desafortunadamente no me liquidaron conforme a lo prescrito por el Decreto-Ley 546 de 1971, después de más de cuarenta años de servicio.
2. Se [le] aplicó el retiro forzoso del servicio, por haber cumplido 65 años de edad. T[iene] bajo [su] responsabilidad a [su] hijo EDGAR HERNAN MARTINEZ CAPACHO, por lo que el mínimo vital lo estim[a] en lo que puede recibir por concepto de la pensión de invalidez, conforme a lo prescrito por el Decreto 546 de 1971, y porque además s[irvió] al Estado más de 44 años.
3. T[iene] actualmente 70 años de edad, y solo recib[e] de pensión la suma de $1.913.925,13, con los descuentos de rigor, por manera que [su] pensión está muy por debajo de lo que por ley debería recibir.”
Al oficio se anexaron varios documentos como medios de pruebas, a saber: sendas declaraciones extrajuicio rendidas por el suscrito y su hijo, de 38 años de edad; una factura de compra de medicamentos naturistas; una orden médica por medio de la cual se prescribió a favor del actor el uso de OPTIVE GOTAS #1; una constancia médica por medio de la cual se certificó que a favor del actor se habían practicado, desde diciembre de 2010 hasta febrero de 2012, exámenes médicos por valor de $325.450; y un par de recibos de servicios públicos esenciales, el primero por valor de $135.740 y el segundo, de $54.300; entre otras varias órdenes médicas de datan desde septiembre de 2009. Igualmente, se recibió respuesta de parte de la Unidad de Gestión Pensional y de Parafiscales de Cajanal entidad que, en términos generales, adujo la improcedencia de la acción de tutela debido a la existencia de otros medios de defensa judicial y la falta de argumentos para la declaración de un perjuicio irremediable. Literalmente se sostuvo: “es indudable que si se llegare a proferir fallo concediendo la protección invocada, basándose en el supuesto fáctico de un eventual ‘perjuicio irremediable’ se estaría incurriendo en un notable yerro jurídico, ya que no se encuentran debidamente acreditados los requisitos mínimos de procedibilidad exigidos por la H. Corte Constitucional para dar trámite o acceder a la protección tutela siquiera bajo tal modalidad.”
Esta Corporación es competente para revisar la presente acción de tutela de conformidad con los artículo 86 inciso 2° y 241 numeral 9° de la Constitución Política, los artículo 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes.
El actor impetra tutela a fin de obtener el amparo de los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la dignidad personal y al debido proceso, los cuales estima conculcados por la entidad accionada debido a que no ha accedido a su solicitud de reliquidación de la pensión de invalidez, conforme el Decreto 546 de 1971, que aduce le es aplicable, debido a que estuvo vinculado durante varios años a la rama judicial.
Actualmente tiene un diagnóstico de trastorno afectivo bipolar que le ha aparejado una pérdida de la capacidad laboral equivalente al 96%, no ha promovido la iniciación del respectivo trámite ordinario y pretende, que mediante la tutela, sea resuelta su solicitud de reliquidación de la pensión que le fue reconocida por la entidad accionada en marzo de 2005.
Bajo estos supuestos fácticos, la Sala responderá al interrogante de si la acción de tutela resulta procedente para definir la solicitud de reliquidación pensional elevada por el actor, en razón de lo cual corresponde a esta Sala de Revisión pronunciarse, en cuanto a la fundamentalidad del derecho a la seguridad social y la procedibilidad de la tutela frente a las solicitudes de reliquidación pensional para abordar, así, el caso concreto. Procede la Sala a pronunciarse en relación con los referidos temas para, posteriormente, dar respuesta al particular.
3. La seguridad social como derecho fundamental. Reiteración jurisprudencial.
La Constitución nacional define la seguridad social como un derecho irrenunciable y un servicio público obligatorio. Ello emana de los artículos 48 y 49 de este texto y algunos mandatos de la Ley 100 de 1993, que la conciben como un servicio público obligatorio cuya dirección, coordinación y control compete al Estado, que tiene la carga de asegurar su satisfacción conforme a principios como la eficiencia, la universalidad y la solidaridad. Su entendimiento como derecho fundamental resulta menos evidente pues el constituyente no le ubicó dentro de esta categoría particular, pero su comprensión como un ‘derecho subjetivo con un alto grado de importancia’ sustenta esa percepción. Inicialmente su orientación en el Capítulo 2 de la Carta y el seguimiento de una doctrina primigenia sobre la clasificación de los derechos de acuerdo con el momento de su consagración histórica condujeron a su rechazo en tanto derecho fundamental. En aquél momento se estimaba que los derechos fundamentales pertenecían al rango de los de primera generación, categoría compuesta por mandatos como la vida, la dignidad humana y la integridad física; a esa clasificación escapaban los derechos sociales, económicos y culturales, que integraban el grupo de los de segunda generación. Para su efectividad se asumían previstos los mecanismos legislativos y ejecutivos; mientras que la materialización de los derechos de primera era labor exclusiva de la rama judicial del poder público.
Tal distinción se basaba en el carácter ‘meramente prestacional’ que se atribuía a los llamados ‘derechos de segunda generación’. Por tal motivo, su garantía en esta sede se veía limitada a su conexión con otros que sí fueran calificados como fundamentales. Dicha tesis fue sostenido en múltiples fallos de esta Corporación, en cuya parte considerativa se exponía una mirada de la seguridad social como “norma programática de desarrollo progresivo y obligatorio por parte del legislador, que constituye promesa para los gobernados de que el Estado como guardián de la colectividad, deberá diseñar políticas de acuerdo con esos postulados fundamentales para cubrir las prestaciones que surjan de las contingencias de enfermedad, invalidez o senectud, a fin de que la Seguridad Social sea una realidad”. Este criterio, el de la conexidad, fue aunado paulatinamente al de la protección especial merecida por ciertos sujetos en estado de debilidad manifiesta. La fundamentalidad de la seguridad social estuvo restringida, durante un lapso significativo, a la existencia de un peligro potencial a la estabilidad de otros derechos como la igualdad, el debido proceso, la vida o la integridad física, de un lado; o a la perturbación de derechos en cabeza de sujetos tales como menores, personas de la tercera edad, mujeres embarazadas, entre otros.
Debido al surgimiento de una distinta doctrina sobre la categorización y exigibilidad de los derechos sociales, se ha aceptado la fundamentalidad de éste y otros derechos de tal raigambre. Ello se refuerza además en una interpretación más amplia del texto constitucional, la observancia de recientes instrumentos internacionales y de la recepción de esa nueva doctrina. Actualmente se afirma que los derechos fundamentales están dotados de ese carácter por su identidad con valores y principios del Estado Social de Derecho, más no por su positivización o la designación expresa del legislador. Por tanto, ningún derecho erigido dentro de este marco podrá ser privado de ese talante. Sobre el particular se ha dicho que “la fundamentalidad de los derechos no depende – ni puede depender – de la manera como estos derechos se hacen efectivos en la práctica. Los derechos todos son fundamentales pues se conectan de manera directa con los valores que las y los Constituyentes quisieron elevar democráticamente a la categoría de bienes especialmente protegidos por la Constitución”. Por último, una reflexión sistemática de la Constitución requiere la integración de mandatos supralegales que encarnan el denominado bloque de constitucionalidad. En este sentido, es preciso aludir al Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”, aprobado mediante Ley 319 de 1996 que prescribe en su artículo 9: “toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes”. De otro lado, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado mediante Ley 74 de 1968, reconoce “el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social.” De este modo, el sistema general de pensiones constituye una expresión del derecho a la seguridad social cuya finalidad es la cobertura de ciertas contingencias como la incapacidad laboral, la muerte o la vejez “mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que determine la Ley”, y su apropiado funcionamiento está determinado por el desenvolvimiento armónico de las instituciones, los recursos y los elementos destinados a ese propósito, en plena avenencia con los principios de universalidad, integralidad, eficiencia y solidaridad.
4. Procedencia excepcional de la acción de tutela para la reliquidación de prestaciones económicas. Reiteración jurisprudencial.
El artículo 86 de la Constitución Política describe la acción de tutela como un mecanismo preferente y sumario, caracterización que restringe su procedencia de haber disponibles medios ordinarios, eficientes para la defensa judicial, regla que trae como excepción su ejercicio para la conjuración de un perjuicio irremediable. A su vez, el numeral 1º del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, que desarrolla este mandato constitucional, señala que la tutela no es procedente en eventos en los cuales la persona interesada cuenta con otro instrumento eficaz para la salvaguarda de los derechos invocados, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para prevenir la configuración de un perjuicio irremediable.
En repetidas ocasiones esta Corporación se ha pronunciado al respecto y ha reafirmado la subsidiaridad de esta acción frente a un medio eficiente de defensa judicial, como primera hipótesis; o su procedencia eventual, incluso de existir un mecanismo expedito para ello, si se pretende evitar un perjuicio irremediable.
El reconocimiento de prestaciones para la atención de todas las contingencias cubiertas por los respectivos sistemas de seguridad social es un asunto que, prima facie, excede la órbita del juez constitucional pues se ubica dentro de las competencias atribuibles a la jurisdicción ordinaria o la contenciosa administrativa dependiendo del caso. Sin embargo, en múltiples fallos se ha declarado que “(…) únicamente son aceptables como medio de defensa judicial, para los fines de excluir la acción de tutela, aquellos que resulten aptos para hacer efectivo el derecho, es decir, que no tienen tal carácter los mecanismos que carezcan de conducencia y eficacia jurídica para la real garantía del derecho conculcado (…)” De modo tal que es necesaria una relación de suficiencia entre el medio judicial preferente y el goce del derecho fundamental en juego a fin de lograr, sobre esta vía, su garantía efectiva. De no ser así, la tutela aparece como un instrumento admisible.
En consecuencia, la tutela podría prosperar de manera excepcional frente a solicitudes relativas al reconocimiento de prestaciones económicas (i) cuando no existe otro medio de defensa judicial, o de existir, éste carece de la aptitud suficiente para salvaguardar los derechos amenazados o quebrantados, caso en el que ésta surge como medio principal de defensa; o (ii) si se vislumbra la aparición de un perjuicio grave, inminente, cierto, que requiera la adopción, para su mitigación, de medidas urgentes que obliguen a su uso como mecanismo transitorio. En concreto, la falta de idoneidad del medio a disposición de la persona afectada o la incidencia de factores que permitan la aparición de un perjuicio irreparable serán valoradas por el juez constitucional en atención a las condiciones fácticas, pues dicha apreciación no debe efectuarse en abstracto. La viabilidad del amparo en tales eventos es apreciada por el operador judicial en consideración a la virtualidad del daño a los derechos fundamentales involucrados o el quebrantamiento de principios superiores como la especial protección de la población en estado de debilidad manifiesta. También es preciso reparar en las particularidades del procedimiento ordinario y las posibilidades reales de consecución de las pretensiones frente a las que ofrece la tutela. Ahora, tratándose de una solicitud de reliquidación pensional, los requerimientos se tornan aún más rigurosos, toda vez que una reclamación en este sentido supone que la persona interesada ya perciba una mesada pensional lo que, a su vez, redundaría en la satisfacción de su mínimo vital.. Ello, prima facie, descarta la incidencia de un perjuicio irremediable y torna improcedente la tutela, dada la existencia de medios ordinarios eficientes para la defensa judicial. En esa medida, la Corte Constitucional ha fijado unos requisitos puntuales para la viabilidad de una solicitud de reliquidación pensional a través de esta acción constitucional, a saber:
Que el jubilado acredite las condiciones materiales que justifican la protección por vía de tutela, esto es, su condición de persona de la tercera edad, que la actuación resulta violatoria de sus derechos fundamentales como la dignidad humana, la subsistencia, el mínimo vital y la salud en conexidad con la vida u otras garantías superiores, y que el hecho de someterla al trámite de un proceso ordinario hace más gravosa su situación personal.
Así las cosas, la procedibilidad de la tutela para el reconocimiento de una reliquidación pensional demanda la satisfacción de múltiples requerimientos que demuestren: el agotamiento, por parte de la persona interesada, de la vía administrativa, así como de las vías judiciales ordinarias; y en el evento de que resulte imposible al petente acudir al juez natural, es menester acreditar las razones que justifican tal aseveración y que demuestre la vulneración de derechos fundamentales como el mínimo vital u otros conexos.
El actor impetra tutela a fin de obtener el amparo de los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la dignidad personal y al debido proceso, los cuales estima conculcados por la entidad accionada debido a que ésta no ha accedido a su solicitud de reliquidación de la pensión de invalidez, conforme el Decreto 546 de 1971, que aduce le es aplicable, debido a que estuvo vinculado durante varios años a la rama judicial. De acuerdo con el material que obra en el expediente de tutela, el actor tiene 70 años de edad y un diagnóstico de trastorno afectivo bipolar en fase maniaca, que le ha aparejado una pérdida de la capacidad laboral equivalente al 96%. En razón de ello, inició los trámites para el reconocimiento de una pensión que cubriera el riesgo de invalidez, solicitud resuelta por la entidad accionada mediante resolución N° 10423 de 2005, por medio de la cual le fue reconocida dicha prestación. Sin embargo, inconforme con el hecho de que esta prestación fuera liquidada con base en la Ley 100 de 1993, y no de conformidad con el Decreto 546 de 1971, el actor interpuso de manera infructuosa los respectivos recursos en contra del referido acto administrativo, hasta agotar la vía gubernativa. Éste no ha promovido el trámite ordinario, pero pretende que, a través de esta acción constitucional, se resuelva su solicitud de reliquidación pensional. Literalmente solicita se ordene “a la Caja Nacional de Previsión CAJANAL E.I.C.E. hoy en liquidación –BUEN FUTURO PATRIMONIO AUTONOMO, representada por su Gerente Liquidador (…) proceda a efectuar la liquidación definitiva de la pensión mensual por invalidez que [le] fue reconocida en la Resolución N° 10423 de 16 de marzo de 2005, con observancia del régimen especial, salarial y prestacional, aún vigente para la Rama Judicial y el Ministerio Público (Decreto Ley 546 de 1971) (…)” (negrillas por fuera del texto original)
En atención a esas circunstancias de hecho, el problema que se plantea la Sala es si la tutela resulta procedente para la definición de la solicitud planteada por el actor. Ya se puntualizó que de acuerdo con una uniforme línea jurisprudencial, la viabilidad de la tutela tratándose de reclamaciones de esta naturaleza está condicionada a la satisfacción de precisos requerimientos, estos son: i) que la persona efectivamente tenga el status de pensionada, esto es, que se haya reconocido una pensión a favor suyo; ii) que se haya agotado la vía gubernativa; iii) que la persona interesada haya acudido a las vías judiciales ordinarias con el propósito de satisfacer su pretensión; y iv) que el asunto envuelva una clara vulneración del derecho al mínimo vital.
En el particular, resulta palmaria la satisfacción de los dos primeros supuestos, es decir, la condición de pensionado y el agotamiento de la vía gubernativa por parte del accionante. En efecto, mediante resolución N° 10423 de 2005, la Caja Nacional de Previsión Social reconoció a favor del actor una pensión de invalidez, para cuya liquidación se tuvo como base el 75% de la remuneración mensual básica, la prima de antigüedad, el incremento del 2.5% del salario devengado y una doceava parte de la bonificación de servicio, todo lo cual, a la fecha, asciende a la suma de $1.913.925,13. Igualmente, se acreditó el agotamiento de la vía gubernativa, pues el actor inició todas las actuaciones administrativas disponibles en contra de la referida resolución, particularmente, solicitó la reposición, aclaración y complementación del referido acto administrativo, solicitudes resueltas mediante otro acto administrativo que también fue impugnado por el petente. Así, se agotó plenamente la vía gubernativa. No obstante, hay ciertos reparos respecto del cumplimiento de los dos últimos supuestos para la procedibilidad de la tutela frente a reclamos de esta naturaleza. Inicialmente, cabe replicar que el actor no ha acudido ante la jurisdicción contenciosa administrativa a fin de promover la definición del conflicto suscitado alrededor de la liquidación de su prestación pensional, requisito sine qua non para la prosperidad de la tutela. Éste ni acreditó la iniciación de un proceso ordinario para la resolución de su caso, ni demostró su imposibilidad para hacerlo, razón por la cual se dará por incumplido este requisito ineludible. Aúnese el hecho de que el actor no demostró una grave afectación a su mínimo vital, incluso a pesar de que a través de auto de pruebas proferido por el Magistrado Sustanciador en febrero del año en curso se le ordenó la remisión de elementos probatorios pertinentes y conducentes para determinar “la cuantía de sus gastos de manutención y los de las personas que de él dependieran económicamente, de ser el caso.” Frente a este requerimiento, el actor se limitó a reiterar que su pensión no fue liquidada conforme lo prescrito en el Decreto-Ley 546 de 1971 e informar a la Sala de Revisión que su hijo, de 38 años de edad, depende económicamente de él, “por lo que el mínimo vital lo estim[a] en lo que puede recibir por concepto de la pensión de invalidez (…) y solo recib[e] de pensión la suma de $1.913.925,13, con los descuentos de rigor, por manera que [su] pensión está muy por debajo de lo que por ley debería recibir.” (negrillas por fuera del texto original)
Al oficio fueron anexados algunos documentos con fines probatorios, dentro de los que se destacan: sendas declaraciones extrajudiciales rendidas por el suscrito y su hijo; una factura de compra de medicamentos naturistas; una orden médica por medio de la cual se prescribió a favor del actor el uso de OPTIVE GOTAS #1; una constancia médica por medio de la cual se certificó que a favor del actor se habían practicado, desde diciembre de 2010 hasta febrero de 2012, exámenes médicos por un valor total de $325.450; y un par de recibos de servicios públicos esenciales, el primero por valor de $135.740 y el segundo, de $54.300. Así pues, el actor no demostró que su mínimo vital estuviera menoscabado y que, en esa medida, la tutela resultara apremiante para la conjuración de un perjuicio irremediable. Por el contrario, éste insiste en que su pensión ha sido liquidada de forma tal que está significativamente menguada en contraste con lo que legalmente le correspondería.
La Sala encuentra, en últimas, que si bien han sido satisfechos dos de los presupuestos jurisprudencialmente establecidos para la procedibilidad de la tutela en materia de reliquidación pensional, particularmente, la condición de pensionado y el agotamiento de la vía gubernativa por parte del actor, fueron incumplidos otros dos, que son, la afectación de su mínimo vital y la utilización de las vías judiciales ordinarias para la resolución de la respectiva pretensión. Así las cosas, la Sala encuentra improcedente la tutela para definir la solicitud de reliquidación pensional elevada por el actor.
En este orden de ideas, la Sala de Revisión procederá a confirmar la sentencia proferida en segunda instancia por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga el día nueve (9) de septiembre de 2011 a través de la cual, a su vez, se confirmó la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bucaramanga, que negó el amparo impetrado por Hernán Martínez Quintero en contra de CAJANAL en liquidación. III. DECISIÓN
Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga el día nueve (9) de septiembre de 2011 a través de la cual se confirmó la sentencia dictada por el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bucaramanga, que negó el amparo impetrado por Hernán Martínez Quintero en contra de CAJANAL en liquidación. Segundo. LIBRENSE por la Secretaría General de esta Corporación las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 para los efectos allí contemplados.