Source: https://studia.law.ubbcluj.ro/articol/305
Timestamp: 2018-12-13 22:02:22+00:00
Document Index: 5707077

Matched Legal Cases: ['articolul 16', 'articolul 16', 'articolul 21', 'articolul 44', 'articolul 31', 'articolul 5', 'articolul 5', 'de lege lata', 'De lege ferenda', 'articolul 102', 'articolul 46', 'de lege lata']

CONSIDERAŢII CU PRIVIRE LA NATURA JURIDICĂ A PROCESULUI-VERBAL DE CONSTATARE A CONTRAVENŢIEI ŞI DE APLICARE A SANCŢIUNII CONTRAVENŢIONALE
Mircea Ursuţa*
Résumé :Réflexions sur la nature juridique de l'avis d'infraction. L'Ordonance du Gouvernement no. 2/2001, reglémenentation cadre en matière contraventionnelle, ne prevoit pas expressément la nature juridique et la force probatoire du procès-verbal de constatation de la contravention et d'application de la sanction cotnraventionnelle, mais elle se contente de montrer brièvement dans l'art. 16 alinéa 1er : c'est l'acte par lequel la contravention produite est constatée par les agents constatateurs. Le texte légal est identique avec la disposition contenue dans l'article 16 de l'ancienne loi no. 32 de 1968.
En conséquence, la doctrine a reçu la charge d'établir la nature juridique et la force probatoire de cet acte juridique qui, dans notre système de droit, représente le principale acte émis dans la réalisation de la procédure contraventionnelle.
La nature juridique du procès-verbal de constatation de la contravention a suscité des amples discutions dans la littérature juridique, dans la période ou la Loi no. 32/1968 a été en vigueur, mais aussi après que l'Ordonnance du Gouvernement no. 2/2001 est entrée en vigueur.
Puisque le texte légal, comme on a déjà montré, n'a pas été modifié par l'entrée en vigueur de la loi cadre, les opinions exprimées pendant la valabilité de l'ancienne loi gardent entièrement leur actualité.
Depuis l'année 1954, lorsque les contraventions ont été desincrimnés par Le Décret no. 184/1954, trois grandes acceptions se sont cristallisées dans la doctrine concernant la nature juridique du procès-verbal de constatation de la contravention et d'application de la sanction contraventionnelle, que nous allons exposer de suite, et après cette présentation nous allons exprimer notre opinion en ce qui concerne la nature du procès-verbal contraventionnel.
Rezumat : Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, legea cadru în materie contravenţională, nu precizează, în mod expres, natura juridică şi forţa probantă a procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii contravenţionale, arătând doar, lapidar, în articolul 16 alineat 1, că acesta este actul prin care este constată de către agenţii constatatori săvârşirea unei contravenţii. Textul legal este identic cu dispoziţia conţinută în articolul 16 a vechii legi, respectiv Legea nr. 32/1968[1].
De aceea, a revenit doctrinei sarcina de a stabili natura juridică şi forţa probantă a acestui act juridic care, în sistemul nostru de drept, reprezintă principalul act emis în realizarea procedurii contravenţionale.
Natura juridică a a procesului-verbal de constatare a contravenţiei a suscitat discuţii ample în literatura juridică, atât în timpul în care s-a aflat în vigoare Legea nr. 32/1968, cât şi după intrarea în vigoare a Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001.
Întrucât, aşa cum am arătat mai sus, textul legal nu a suferit modificări prin intrarea în vigoare a noii legi cadru, opiniile exprimate sub imperiul vechii legi îşi păstrează pe deplin actualitatea.
Începând cu anul 1954, an în care contravenţiile au fost dezincriminate prin Decretul nr. 184/1954, în doctrină s-au cristalizat trei mari accepţiuni cu privire la natura juridică a procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii contravenţionale, pe care le vom expune în continuare, urmând ca, după prezentarea acestora, să ne susţinem punctul de vedere cu privire la natura juridică a procesului-verbal contravenţional.
Mots clés: avis d'infraction, nature juridique, acte administratif, contravention
Cuvinte cheie: proces verbal, natură juridică, act administrativ, contravenţie
a) Procesul-verbal de constatare a contravenţiei-operaţiune administrativă?
Într-o primă accepţiune cu privire la natura juridică a procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii contravenţionale, se face distincţie între situaţia în care prin procesul-verbal se constată doar săvârşirea contravenţiei şi procesul-verbal care conţine şi dispoziţia de aplicare a sancţiunii. Astfel, primul a fost calificat ca fiind o simplă operaţiune administrativă, dacă prin procesul-verbal doar se constată săvârşirea contravenţiei, argumentându-se că persoana care se presupunea că a comis contravenţia nu devenea contravenient în baza procesului-verbal de constatare a contravenţiei, ci doar după aplicarea sancţiunii de către organul competent[2]. În acelaşi sens, se consideră că procesul-verbal prin care doar se constată săvârşirea contravenţiei are caracterul unui act administrativ pregătitor[3].
În situaţia în care agentul constatator aplică prin procesul-verbal şi sacţiunea contravenţională, procesul-verbal dobândeşte caracterul unui act administrativ[4] sau, într-o altă exprimare, pe aceea a unui act administrativ de autoritate sancţionator[5].
Într-o opinie asemănătoare, se consideră că, până în momentul aplicării sancţiunii, procesul-verbal reprezintă o simplă operaţiune tehnico-materială, neproducând niciun efect juridic; din momentul consemnării sancţiunii aplicate, procesul-verbal devine un act administrativ de autoritate[6].
Nu considerăm că distincţia între procesul-verbal prin care doar se constată contravenţia şi procesul-verbal prin care se constată contravenţia şi se aplică şi sancţiunea prezintă vreo relevanţă practică.
Astfel, din momentul în care se încheie procesul-verbal de constatare, putem vorbi de existenţa unui act de sine stătător. Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 nu conferă organului care aplică sancţiunea posibilitatea de a cenzura în vreun fel cele constatate de către agentul constatator, ci doar lasă la aprecierea acestuia sancţiunea ce urmează a fi aplicată şi cuantumul acestei sancţiuni. Aceasta, deoarece procesul-verbal de constatare se bucură de o prezumţie relativă de adevăr cu privire la starea de fapt, descrisă în cuprinsul său[7], astfel încât nici organul care trebuie să aplice sancţiunea nu poate face abstracţie de această prezumţie, fiind obligat să se conformeze stării de fapt reţinute în procesul-verbal, în condiţiile prevăzute de articolul 21 alineat 3 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001. Ne referim, în acest context, doar la organul administrativ competent a aplica sancţiunea amenzii sau a avertismentului întrucât, în cazul aplicării sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii, se aplică o procedură specială, instanţa putând cenzura aprecierile organului constatator.
Pe de altă parte, procesul-verbal de constatare, fără aplicarea unei sancţiuni, nu produce nici un efect faţă de contravenient până în momentul în care îi este comunicat[8]. Or, este evident că nu poate fi comunicat decât un proces-verbal care cuprinde şi sancţiunea contravenţională[9], astfel încât, în ipoteza formulării plângerii contravenţionale, instanţa va analiza atât legalitatea constatării contravenţiei cât şi cea a aplicării sancţiunii[10].
Singura ipoteză în care procesul-verbal de constatare putea produce efecte de sine stătătoare se referea la situaţia în care contravenţia era săvârşită de un militar în termen, situaţie reglementată de articolul 44 alineat 1 al O.G. nr. 2/2001, text devenit caduc în urma renunţării la stagiul militar obligatoriu. Şi în această ipoteză însă, comandantul unităţii avea competenţa de a refuza aplicarea unor sancţiuni disciplinare, în situaţia în care considera că procesul-verbal de constatare a contravenţiei era neîntemeiat.
b) Procesul-verbal - act administrativ cu caracter jurisdicţional?
Într-o a doua accepţiune, diferită de opiniile arătate mai sus, se consideră că procesul-verbal contravenţional este întotdeauna un act administrativ cu caracter jurisdicţional, întrucât procedura contravenţională prezintă trăsăturile unei proceduri contencioase[11]. Această opinie a fost împărtăşită şi de către alţi autori[12], precum şi de anumite decizii de speţă ale practicii judiciare[13].
Considerăm că nici această opinie nu este corectă, întrucât, aşa cum s-a arătat pe bună dreptate în doctrină, agentul constator nu poate fi în acelaşi timp şi parte şi judecător în aceeaşi cauză[14]. Pe de altă parte, procesul-verbal contravenţional nu întruneşte caracterele esenţiale ale unui act administrativ-jurisdicţional iar procedura de emitere a acestui tip de act juridic nu reprezintă o veritabilă procedură administrativ-jurisdicţională[15].
Un alt autor, criticând caracterul administrativ-jurisdicţional atribuit procesului-verbal, arată că nu putem vorbi de un asemenea caracter, întrucât ar trebui să ajungem la concluzia că una dintre părţile în litigiu (agentul constatator) este în acelaşi timp şi parte şi judecător, astfel încât procesul verbal apare ca un veritabil act administrativ[16].
c) Procesul-verbal - act administrativ?
Într-o a treia accepţiune, majoritatea autorilor consideră că, în realitate, procesul-verbal contravenţional reprezintă un veritabil act administrativ.
Astfel, încă sub regimul Decretului nr. 184/1954 s-a susţinut de către Profesorul Tudor Drăganu că aceste procese-verbale sunt: „adevărate acte de drept administrativ, căci, constatând o anumită stare de fapt , organul administraţiei de stat îşi manifestă prin ele şi voinţa de a determina aplicarea unei sancţiuni"[17], ajungându-se la concluzia că şi procesele-verbale prin care nu se aplica sancţiunea contravenţională reprezintă acte administrative de constatare[18].
Natura juridică de act administrativ a procesului-verbal contravenţional este susţinută de cea mai mare parte a doctrinei[19], precum şi majoritatea practicii judiciare, care argumentează prezumţia de legalitate de care se bucură aceste acte juridice tocmai pe calitatea de act administrativ a procesului-verbal contravenţional[20].
Unul dintre autorii care consideră atât procesul verbal de constatare cât şi procesul-verbal de constatare şi aplicare a sacţiunii acte administrative tipice, face totuşi distincţia între aceste două acte juridice, în primul caz fiind vorba de un act administrativ de constatare iar, în al doilea caz, de un act administrativ de sancţionare[21].
Într-o opine asemănătoare, procesul-verbal contravenţional este considerat ca un act administrativ prin care se individualizează fapta ilicită şi contravenientul[22].
Alt autor califică procesul-verbal contravenţional ca un act administrativ cu caracter special, respectiv un act administrativ contravenţional[23].
Curtea Constituţională califică procesul-verbal contravenţional ca fiind un act administrativ de constatare, ale cărui efecte pot fi înlăturate prin exercitarea căilor de atac prevăzute de lege[24].
De asemenea, unul dintre autorii care au susţinut caracterul jurisdicţional al procesului-verbal revine în ultima ediţie a Tratatului său de drept administrativ asupra acestei opinii, arătând că, în urma revizuirii constituţionale din anul 2003, procesul- verbal de constatare a contravenţiei apare ca o operaţiune administrativă, în timp ce procesul-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii contravenţionale apare ca un act administrativ de sancţionare[25].
Suntem de acord cu faptul că, în condiţiile legislaţiei actuale, procesul-verbal contravenţional apare ca un act administrativ, însă trebuie să evidenţiem anumite caracteristici ale procesului-verbal contravenţional care îl diferenţiază de un act administrativ tipic.
În esenţă, procesul-verbal contravenţional prezintă multe dintre caracterele unui act administrativ, reprezentând o manifestare unilaterală de voinţă a agentului constatator săvârşită cu intenţia de a produce efecte juridice.
Aşa cum am arătat, la o primă vedere, procesul-verbal contravenţional reprezintă o manifestare de voinţă cu caracter unilateral a unui organ administrativ, emisă în temeiul puterii publice cu scopul de a produce efecte juridice[26].
În realitate însă, procesul-verbal prezintă o serie de particularităţi în raport cu un act administrativ tipic, particularităţi pe care vom încerca să le evidenţiem în continuare.
Înainte de a analiza aceste particularităţi, arătăm că, în literatura de specialitate, s-a afirmat faptul că procesul-verbal contravenţional ar reprezenta o excepţie de la caracterul revocabil al actelor administrative[27].
În argumentarea acestui punct de vedere s-ar putea arăta că, potrivit legii cadru, anterior declarării ca neconstituţional a articolului 32 alineat 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, organul din care face parte agentul constatator trebuia să înainteze, de îndată, plângerea instanţei de judecată, textul nearătând dacă acest organ poate revoca procesul-verbal.
În tăcerea legii însă, organul din care face parte agentul constatator va putea revoca procesul-verbal, întrucât nici un text de lege nu interzice revocarea acestuia pe de-o parte, iar, pe de altă parte, prin revocarea actului de sancţionare nu ar fi lezat nici un drept al contravenientului. Ca atare, opinăm că, avându-se în vedere natura juridică de act administrativ a procesului-verbal contravenţional, operează principiul revocabilităţii actelor administrative. Cu toate acestea, în practică nu se uzează de posibilitatea de revocare a proceselor-verbale contravenţionale. Întrucât, spre deosebire de anularea actelor administrative, revocarea poate interveni şi pentru cauze posterioare emiterii actului[28], ea ar putea fi utilizată mai ales în situaţiile în care, după comunicarea procesului-verbal intervin anumite cauze care conduc la imposibilitatea executării sancţiunii contravenţionale cum ar fi: decesul contravenientului, prescripţia executării sancţiunii contravenţionale sau „decontravenţionalizarea" faptei.
1. Lipsa caracterului executoriu
În primul rând, prin emiterea sa, un act administrativ dobândeşte caracter executoriu[29], ceea ce nu este cazul în situaţia procesului-verbal. În acest sens, s-a arătat, pe bună dreptate, în doctrină, că aceste procese-verbale reprezintă o veritabilă excepţie de la caracterul executoriu al actelor de drept administrativ[30].
Ordonanţa Guvernului nr 2/2001 stabileşte în articolul 31 alineat 3 faptul că formularea şi depunerea plângerii împotriva procesului-verbal contravenţional suspendă executarea acestuia[31]. Din dispoziţiile legii cadru, rezultă că această suspendare durează până la pronunţarea în cauză a unei hotărâri judecâtoreşti irevocabile, întrucât, potrivit articolului 34 alineat 3 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, şi recursul este suspensiv de executare.
Ca atare, procesul-verbal contravenţional dobândeşte caracter executoriu fie prin achiesarea contravenientului, în ipoteza în care nu formulează plângere, fie în momentul în care instanţa de judecată confirmă legalitatea acestui act, hotărârea judecătorească intrând în puterea lucrului judecat.
În situaţia unui act administrativ tipic, acesta are caracter executoriu, introducerea plângerii prealabile sau a acţiunii în contencios administrativ neavând ca efect suspendarea acestuia. Suspendarea actului administrativ poate fi dispusă de instanţă doar în anumite situaţii, reglementate de articolele 13 şi 14 din Legea nr. 554/2004[32]. Trebuie precizat, în acest loc, faptul că există însă şi alte acte administrative a căror atacare în justiţie conduce la suspendarea de drept a efectelor acestora[33].
u privire la caracterul executoriu al unui act administrativ, în doctrină se consideră că acesta decurge, teoretic, din prezumţiile de legalitate, autenticitate şi veridicitate de care se bucură această categorie de acte juridice[34]. În cazul procesului-verbal de sancţionare contravenţională, aceste caracteristici nu apar atât de evident, deoarece procesul-verbal nu se bucură de forţa probantă a actului administrativ, care, fiind asimilat unui act autentic, face dovada până la înscrierea în fals, ci beneficiază doar în privinţa stării de fapt de o prezumţie relativă de autenticitate şi veridicitate până la proba contrară[35](s.n. M.U.).
2. Prescripţia executării sancţiunii amenzii contravenţionale, decesul contravenientului şi „decontravenţionalizarea" faptei - cauze specifice de ineficacitate ale procesului-verbal contravenţional
Ca un efect specific al procesului-verbal, distinct de cel al actelor administrative, se impune a se aminiti faptul că procesul-verbal necomunicat contravenientului în termen de o lună de la data aplicării sancţiunii nu mai poate fi executat, operând prescripţia executării sancţiunii contravenţionale[36].
De asemenea, dacă după momentul aplicării sancţiunii contravenţionale intervine decesului contravenientului sau „decontravenţionalizarea" faptei, sancţiunea dispusă nu va mai putea fi executată, fiind în prezenţa unor cauze specifice de ineficacitate a procesului verbal ce intervin ulterior încheierii sale valabile.
3. Posibilitatea instanţei care judecă plângerea contravenţională de a modifica procesul-verbal contravenţional
Probabil, diferenţa cea mai vizibilă între cele două categorii de acte juridice se referă la atributele instanţei de judecată de a cenzura aceste acte juridice, respectiv la prerogativele de care dispune judecătorul.
În ceea ce priveşte actele administrative, în sistemul nostru de drept, potrivit Legii contenciosului administrativ în vigoare, instanţa de judecată are doar posibilitatea de a anula actul administrativ atacat sau de a obliga autoritatea publică să emită un act administrativ[37], fără a avea competenţa de a modifica[38] actul atacat sau de a emite un act administrativ.
În materie contravenţională însă, instanţa sesizată cu judecarea unei plângeri contravenţionale are posibilitatea de a modifica actul atacat; potrivit articolului nr. 34 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, instanţele hotărăsc asupra sancţiunii, despăgubirilor stabilite şi a măsurii confiscării.
Ca atare, instanţa sesizată cu o plângere contravenţională dispune de o largă putere de apreciere asupra actului atacat. Aceasta, deoarece, în esenţă, obiectul judecării unei plângeri contravenţionale nu se referă în primul rând, în opinia noastră, la verificarea legalităţii procesului-verbal contravenţional, ci la cercetarea faptului existenţei sau inexistenţei unei contravenţii, procesul-verbal fiind doar actul procedural prin care se constată de către persoanele abilitate presupusa săvârşire a unei contravenţii (s.n. M.U.). În măsura în care, instanţa consideră că au fost respectate condiţiile de legalitate ale întocmirii procesului-verbal, va trece, pe baza administrării probaţiunii, la analizarea fondului cauzei, pentru a decide dacă există într-adevăr contravenţie, iar petentul se face vinovat de comiterea acesteia.
Ajungând la concluzia existenţei faptei şi a vinovăţie, instanţa va putea reaprecia sancţiunea aplicată, cuantumul acesteia, despăgubirile acordate prin procesul-verbal şi cuantumul acestora, precum şi legalitatea măsurii confiscării.
Astfel, instanţa va putea dispune modificarea procesului-verbal în trei moduri:
- reducerea cuantumului amenzii aplicate, în măsura în care se constată că aceasta este disproporţionată relativ la fapta comisă[39];
- înlocuirea sancţiunii amenzii cu sancţiunea averismentului, practică destul de extinsă în materie contravenţională[40];
- majorarea sau reducerea despăgubirilor acordate părţii vătămate.
În aceste cazuri, instanţa nu dispune prin dispozitivul hotărârii anularea procesului-verbal, ci doar reindividualizează sancţiunea şi cuantumul acesteia (s.n. M.U.).
Sigur, instanţa poate să şi anuleze în parte procesul-verbal, de exemplu cu privire la o contravenţie, în ipoteza în care petentul a fost sancţionat prin acelaşi proces-verbal cu privire la comiterea mai multor contravenţii sau poate anula procesul-verbal cu privire la greşita dispunere a măsurii complementare. În aceste cazuri însă, suntem într-o situaţie asemănătoare anulării parţiale a actului administrativ în condiţiile legii contenciosului administrativ, astfel încât relevante pentru reliefarea diferenţelor faţă de actul administrativ sunt cele trei situaţii expuse mai sus.
4. Alte particularităţi ale procesului-verbal contravenţional
Desigur, mai există şi alte diferenţe între cele două categorii de acte, pe care spaţiul destinat prezentei lucrări nu ne permite să le dezvoltăm[41]. Ca atare, doar vom enumera, în acest loc, particularităţile procesului-verbal în ceea ce priveşte procedura de contestare a acestuia[42]:
- din punct de vedere al competenţei materiale, dacă în materia contenciosului administrativ, în primă instanţă este competent tribunalul sau curtea de apel, în materie contravenţională prima instanţă este judecătoria. Pe cale de consecinţă, dacă în contencios administrativ, instanţă de recurs este fie curtea de apel, fie Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în litigiile contravenţionale recursurile se judecă de tribunal;
- din punct de vedere al competenţei teritoriale, în materia contenciosului administrativ operează o competenţă teritorială alternativă, reclamantul având posibilitatea să introducă acţiunea fie la instanţa în raza teritorială a căreia se găseşte domiciliul său, fie la instanţa în raza teritorială a căreia se găseşte sediul autorităţii pârâte, în timp ce, în procedura contravenţională, operează o competenţă teritorială exclusivă, fiind competentă numai instanţa de la locul săvârşirii contravenţiei;
- în contencios administrativ este necesară formularea plângerii prealabile, cerinţă care nu se regăseşte în Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001;
- acţiunea în contencios administrativ este supusă timbrării, în timp ce plângere contravenţională şi celelalte cereri vizând procedura contravenţională sunt scutite de taxă de timbru;
- ca o influenţă a naturii penale a contravenţiei, procedura contravenţională derogă de la normele procedurii civile permiţând motivarea orală a recursului, în timp ce legea contenciosului administrativ nu cunoaşte nici o derogare în această materie, aplicându-se, în tăcerea legii speciale, dispoziţiile imperative ale Codului de procedură civilă cu privire la motivarea în termen a recursului.
Din cele arătate mai sus, rezultă că procesul-verbal contravenţional prezintă anumite particularităţi faţă de un act administrativ tipic.
d) Procesul-verbal contravenţional, act cu natură juridică mixtă - act administrativ şi act de procedură contravenţională
Aşa cum am arătat, procesul-verbal de constatare a contravenţiei reprezintă, în esenţă, un act administrativ care prezintă anumite caracteristici specifice. Cu toate acestea, în caracterizarea naturii juridice a procesului-verbal nu putem face abstracţie de faptul că acesta reprezintă, în esenţă, actul constatator al unei contravenţii, formă de ilicit distinctă. Prin intermediul acestuia se declanşează procedura contravenţională, procedură specifică, care în multe state este o parte componentă a procedurii penale[43], în alte state face obiectul unei ramuri disticte de drept - dreptul contravenţional[44] iar, în alte state, procedura contravenţională este reglementată, în cazul unor contravenţii mai grave, de normele procesual penale iar, în cazul majorităţii contravenţiilor, de legea specială[45].
Pe de altă parte, nulităţile procesului-verbal contravenţional în ţara noastră, sunt analizate şi prin intermediul instituţiilor procedurii civile, făcându-se spre exemplu disticţie între nulităţi relative şi nulităţi absolute[46] sau între nulităţi exprese şi nulităţi virtuale[47], atâta timp cât în materia dreptului administrativ, distincţia între nulitatea absolută şi nulitatea relativă nu prezintă o mare relevanţă, actul administrativ bucurându-se de prezumţia de legalitate, cu excepţia actelor administrative inexistente, până în momentul revocării de către organul emitent sau organul ierarhic superior sau până în momentul anulării de către instanţa de judecată, timp în care, în baza caracterului executoriu, produce efecte juridice iar, pe de altă parte, legislaţia în vigoare reglementează foarte puţine cazuri de nulităţi exprese ale actelor administrative[48].
Nu în ultimul rând, trebuie precizat faptul că, în opinia noastră, obiectul plângerii contravenţionale, caracterizată ca acţiune în instanţă, nu îl reprezintă verificarea legalităţii procesului-verbal ca act juridic, ci verificarea îndeplinirii condiţiilor legale pentru angajarea răspunderii contravenţionale a petentului (s.n. M.U.). Pentru a asigura anumite garanţii procesuale petentului, legea contravenţională reglementează anumite condiţii de validitate ale procesului-verbal, a căror lipsă atrage nulitatea procesului-verbal (nulităţile absolute) sau pot atrage anularea acestuia (nulităţile relative). Mai mult, legea contravenţională instituie, în mai multe cazuri, o prezumţie de vătămare a petentului, situaţii în care vorbim de nulităţi exprese[49], sarcina probei în sensul răsturnării prezumţiei de vătămare revenind organului din care face parte agentul constatator, probă care nu poate fi făcută în cazul nulităţilor exprese absolute şi care, în cazul anumitor nulităţi exprese relative, este practic imposibilă. În ipoteza în care aceste condiţii de validitate sunt respectate, instanţa, analizând fondul cauzei, va putea considera că nu se impune angajarea răspunderii contravenţionale a petentului pentru motive de fond- fapta nu există, fapta nu a fost săvârşită de către petent, fapta nu este prevăzută de legea contravenţională, faptei îi lipseşte unul dintre elementele constitutive ale contravenţiei sau există vreo cauză care împiedică angajarea răspunderii contravenţionale - de exemplu prescripţia răspunderii contravenţionale. În aceste situaţii, instanţa va anula procesul-verbal, deşi acesta îndeplineşte toate condiţiile de formă prevăzute de lege, întrucât va constata că nu poate fi angajată răspunderea contravenţională a petentului.
Trebuie arătat însă, că nu în toate situaţiile în care se înlătură sancţiunea dispusă prin procesul-verbal instanţa va anula acest act juridic (s.n. M.U.). Nulităţile procesului-verbal pot opera doar pentru cauze anterioare şi concomitente încheierii acestuia[50]. În practică, se poate întâmpla ca, de la data încheierii procesului-verbal şi până la pronunţarea unei hotărâri irevocabile, să intervină anumite cauze care fac ca sancţiunea dispusă să nu mai poată fi executată cum ar fi: decontravenţionalizarea faptei, decesul contravenientului sau prescripţia executării sancţiunii contravenţionale. În aceste situaţii, instanţa va admite plângerea contravenţională, va înlătura sancţiunea aplicată, dar nu va putea anula procesul-verbal de constatare şi sancţionare contravenţională.
Un alt argument în favoarea considerării procesului-verbal de constatare al contravenţiei ca act cu natură mixtăeste cel, potrivit căruia, prin noua lege a contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004, se prevede în articolul 5 alineat 2 faptul că: „Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică (s.n. M.U.), o altă procedură judiciară".
Ca urmare a apariţiei acestei legi, s-a afirmat faptul că, dată fiind natura juridică de act administrativ a procesului-verbal de sancţionare contravenţională, Legea contenciosului administrativ a abrogat indirect dispoziţiile cu privire la competenţă conţinute în Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, întrucât aceasta nu are puterea unei legi organice, iar competenţa soluţionării plângerilor împotriva proceselor-verbale contravenţionale revine instanţelor de contencios administrativ în condiţiile Legii nr. 554/2004[51].
Această opinie a fost criticată într-o lucrare, datorită mai multor considerente pe care le vom enumera în continuare: legiuitorul nu a avut niciodată intenţia să abroge procedura din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 şi dacă a făcut-o aceasta îşi are cauza în acea doză nepermisă de indiferenţă şi inconştienţă referitoare la corelarea legislativă; această abrogare ar avea repercusiuni grave asupra organizării judiciare prin supraaglomerarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a curţilor de apel şi tribunalelor, ajungându-se la concluzia că textul articolului 5 alineat 2 din Legea nr. 554/2004 s-a născut mort, reprezentând: „un avorton captivant, numai bun ca material de studiu pentru teoreticienii dreptului public care, fascinaţi, îl supun unei autopsii minuţioase"[52].
Considerăm că articolul 5 alineat 2 din Legea nr. 554/2004, nu a abrogat procedura contravenţională prevăzută de Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, dar acest aspect poate fi explicat datorită faptului că procesul-verbal nu este un act administrativ tipic şi datorită faptului că plângerea contravenţională nu este o formă particulară a acţiunii în contencios administrativ (s.n. M.U.). De aceea, apreciem că opţiunea legiuitorului din 2004, nu a fost nici pe departe inconştientă, ci a urmărit doar să reglementeze în bune condiţii instituţia contenciosului administrativ, prevăzând ca în această materie să se reglementeze numai prin lege organică.
Faptul că practica judiciară nu s-a conformat opiniei potrivit căreia, prin noua lege s-ar fi stabilit o altă competenţă de soluţionare a plângerii contravenţionale, este încă o dovadă a faptului că procesul-verbal contravenţional nu este un act administrativ tipic şi, în nici un caz, nu poate fi fi vorba de un caz de„cutumă abrogatorie" aşa cum s-a susţinut[53]. De altfel, deşi Curtea Constituţională consideră, aşa cum am mai arătat, că natura juridică a procesului-verbal contravenţional este aceea de „act administrativ de constatare"[54], într-o decizie recentă arată că: „domeniul contravenţional, spre deosebire de contenciosul administrativ, nu se regăseşte printre cele strict şi limitativ prevăzute de art.73 alin.(3) din Constituţie, în privinţa cărora legiferarea are loc numai prin lege organică"[55], deoarece procedura contravenţională este o procedură specială, derogatorie de la dreptul comun, în speţă contenciosul administrativ (s.n. M.U.).
Datorită acestei interpretări simple şi în deplin acord cu specificul pe care îl prezintă procesul-verbal contravenţional ca act juridic, putem afirma că, chiar avându-se în vedere varietatea sub care se poate înfăţişa un act administrativ, datorită numeroaselor particularităţi ale procesului-verbal contravenţional, precum şi datorită faptului că acesta reprezintă, în realitate, principalul act emis în realizarea procedurii contravenţionale, acesta are, de lege lata, o natură juridică mixtă - act administrativ şi act de procedură contravenţională[56](s.n. M.U.).
De lege ferenda, în ipoteza elaborării unui Cod Contravenţional care să conţină, pe lângă partea generală şi partea specială şi o parte procedurală, se va impune calificarea procesului-verbal contravenţional sub aspectul naturii juridice ca un act procedural contravenţional [57](s.n. M.U.).
* Asistent universitar la Facultatea de Drept a Universităţii din Oradea; m_ursuta@yahoo.com
[1] Publicată în Buletinul Oficial nr. 148 din 14 noiembrie 1968.
[2] Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1970, pg. 223-224, 317.
[3] Valentin Prisăcaru, Drept Administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pg. 740.
[4] Romulus Ionescu, op. cit., pg 317. Se susţine, în mod greşit, în mai multe lucrări doctrinare că acest autor ar fi considerat că procesul verbal prin care se aplică sancţiunea ar avea caracterul unui act administrativ- jurisdicţional. Din contră, autorul citat arătă la pagina 317 a Tratatului său de drept administrativ că, sub regimul Legii nr. 32/1968, spre deosebire de regimul consacrat de Decretul nr. 184/1954, procesul-verbal contravenţional prin care se aplică şi sancţiunea are caracterul unui act administrativ.
[5] Valentin Prisăcaru, op.cit., pg. 740.
[6] Anton Trăilescu, Drept Administrativ- Tratat Elementar, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, pg. 355.
[7] Pentru detalii a se vedea Mircea Ursuţa, Procedura Contravenţională, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008, pg. 222-229..
[8] Potrivit articolului 31 alineat 1 din O.G. nr. 2/2001: "Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii (s.n. M.U.) se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânarii sau comunicării acestuia".
[9] S-a considerat că un proces-verbal comunicat contravenientului prin care nu se dispune nici o sancţiune este nul - Decizia nr. 2717/2005 a Tribunalului Bucureşti, în Daniel Severin, Răspunderea contravenţională, Practică judiciară, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2007, pg. 67-69.
[10] A se vedea, în acelaşi sens, Ovidiu Podaru, Radu Chiriţă, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, Comentată şi adnotată, Editura Sfera, Cluj Napoca, 2006, pg 107.
[11] Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ediţia a III-a, Volumul II, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, pg. 428, nota 1 subsol.
[12] Mona Maria Pivniceru, Petru Susanu, Dan Tudurache, Contravenţia, îndrumar teoretic şi practic, Institutul European Iaşi, 1997, pg. 66; Constantin Drăghici, Constantin V. Drăghici, Adrian Iacob, Rădiţa Corcheş, Drept Contravenţional, Editura Tritonic, Bucureşti, 2003, pg. 75; Dana Apostol Tofan, Regimul juridic actual aplicabil contravenţiilor. Aspecte de drept procesual, în „Curierul Judiciar", nr. 7/2002, pg. 4.
[13] Spre exemplu, Sentinţa civilă nr. 6544/2005 a Judecătoriei Oradea (nepublicată), prin care instanţa, considerând că procesul-verbal este un act administrativ-jurisdicţional, a respins acordarea de cheltuieli de judecată, deşi a admis plângerea contravenţională.
[14] Ilie Iovănaş, Consideraţii teoretice cu privire la răspunderea administrativă, Teză de doctorat, Cluj Napoca, 1968, pg. 222.
[15] Pentru o descriere amănunţită a caracterelor actelor administrative jurisdicţionale, a se vedea Tudor Drăganu, Liberul acces la justiţie, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2003, pg. 25-52; Cristian Clipa, Jurisdicţiile speciale administrative, Teză de doctorat, Cluj Napoca, 2004, pg. 148-180.
[16] Ilie Iovănaş, op.cit., pg. 222.
[17] Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, pg. 92.
[18] idem, pg. 91.
[19] Tudor Drăganu, Liberul acces la justiţie, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2003, pg. 251; Ovidiu Podaru, Radu Chiriţă, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor Comentată şi adnotată, Editura Sfera, Cluj Napoca, 2006, pg. 107; Laurenţiu Groza, Gheorghe Părăuşanu, Reglementarea sancţionării contravenţiilor, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1973, pg. 69; Corneliu Liviu Popescu, Drept contravenţional. Procedura contravenţională judiciară. Natura „penală" în sens european autonom. Prezumţia de nevinovăţie. Dreptul la un proces echitabil. Neconvenţionalitate, în „Curierul Judiciar", nr. 10/2007, pg. 11.
[20] Spre exemplu, în Decizia nr. 120/CA/2006 a Tribunalului Bihor se arată că: "Procesul-verbal de constatare a contravenţiilor este un act administrativ emis de un organ al administraţiei publice investit cu această autoritate de constatare a contravenţiilor şi, ca urmare, potrivit prevederilor O.G. nr. 2/2001, se bucură de prezumţia de legalitate.....".
[21] Florin Koman Kund, Instanţa competentă în materie contravenţională în lumina prevederilor noii legi a contenciosului administrativ, în „Curierul Judiciar", nr. 5/2005, pg. 85-86.
[22] În acest sens, a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, Drept Administrativ, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, pg 527; Alexandru Ţiclea, Constantin Rujoiu, Ion Niţă Stan, Ioan Doru Tărăcilă, Marin Corbu, Răspunderea Contravenţională, Editura Atlas Lex, Bucureşti, 1995, pg. 52; Alexandru Ţiclea, Reglementarea contravenţiilor, Ediţia a IV-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2006, pg. 34.
[23] Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pg. 613-614.
[24] În acest sens, a se vedea Decizia nr. 183/2003 a Curţii Constituţionale, publicată în Monitorul Oficial nr.780 din 06.11.2003.
[25] Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ediţia 4, Volumul II, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, pg. 427, nota 2 subsol.
[26] Pentru definiţii ale actului administrativ, a se vedea, spre exemplu, Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, pg 25; Verginia Vedinaş, op.cit., pg. 84.; Rodica Narcisa Petrescu, Drept Administrativ, Editura Cordial LEX, Cluj Napoca, 200, pg. 249.
[27] Anton Trăilescu, op.cit., pg. 210.
[28] Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ediţia 4, Volumul II, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, pg. 85.
[29] Pierre Delvolvé, L'acte administratif, Dalloz, Paris, 1983, pg. 23 şi urm.
[30] Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, pg. 71.
[31] Cu toate acestea, suspendarea nu se produce cu privire la toate măsurile dispuse prin procesul-verbal. De exemplu, introducerea plângerii contravenţionale nu are ca efect restituirea bunurilor confiscate, ci doar suspendă procedura de valorificare a acestor bunuri, până la soluţionarea cauzei - a se vedea, în acest sens, Ovidiu Podaru, Radu Chiriţă, op.cit., pg. 168. De asemenea, atacarea unui proces-verbal prin care s-a dispus suspendarea dreptului de a conduce autovehicule pe drumurile publice, nu implica, până la ultima modificare a Codului rutier, restituirea permisului de conducere până la soluţionarea cauzei ci, numai în anumite cazuri, emiterea unei dovezi cu drept de circulaţie. În alte situaţii însă, atacarea procesului-verbal nu are nici măcar acest efect suspensiv parţial, întrucât petentului i se va elibera o dovadă înlocuitoare a permisului de conducere fără drept de circulaţie conform articolului 111 coroborat cu articolul 102, alineat 3 din Codul Rutier.
[32] Publicată în Monitorul Oficial nr. 1.154 din 7 decembrie 2004.
[33] Spre exemplu, atacarea în instanţă a dispoziţiei de părăsire a teritoriului României conduce la suspendarea efectelor acestui act administrativ conform prevederilor articolului 82 alineat 2 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, republicată.
[34] Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, pg. 65-67.
[35] Decizia nr. 9/CA/2006 a Tribunalului Bihor(nepublicată); în acelaşi sens - Decizia nr. 103/CA/2006 a Tribunalului Bihor (nepublicată); în sensul în care procesul-verbal contravenţional se bucură de o prezumţie relativă de legalitate în privinţa stării de fapt până la proba contrară, a se vedea Decizia nr 12/CA/2006 a Tribunalului Bihor (nepublicată). Pentru detalii a se vedea Mircea Ursuţa, Procedura Contravenţională, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008, pg. 222-229.
[36] În doctrină, s-a afirmat că este vorba depre un caz de caducitate a procesului-verbal contravenţional - Ovidiu Podaru, Radu Chiriţă, op.cit., pg. 99.
[37] Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, pg. 668.
[38] Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosului administrativ, Comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, pg. 288.
[39] Spre exemplu, Decizia nr 13/CA/2005 a Tribunalului Bihor (nepublicată); Sentinţa nr. 3616/2005 a Judecătoriei Oradea (nepublicată); Sentinţa nr 2582/2005 a Judecătoriei Oradea (nepublicată.).
[40] Decizia nr 439/CA/2005 a Tribunalului Bihor (nepublicată); Decizia nr 484/CA/2006 a Tribunalului Bihor (nepublicată).
[41] Pentru detalii cu privire la aceste aspecte, a se vedea Mircea Ursuţa, Procedura Contravenţională, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008, pg. 252-298.
[42] A se vedea, în acest sens, şi Ovidiu Podaru, Radu Chiriţă, op.cit., pg.174, nota 365 subsol.
[43] Spre exemplu, în Franţa, procedura contravenţională este reglementată de articolele 521-549 din Codul de procedură penală francez.
[44] În Ungaria, procedura contravenţională este reglementată de Codul Contravenţional, respectiv Legea nr. LXIX/1999.
[45] În Italia, stat în care contravenţia reprezintă încă o a doua formă a ilicitului penal alături de delict, prin Legea nr. 689/1981 s-a realizat o amplă dezincriminare contravenţională, consacrându-se un regim procesual distinct pentru sancţionarea contravenţiilor dezincriminate.
[46] Nulităţile absolute sunt nulităţile care intervin în situaţia încălcării unei norme imperative. Ele nu trebuie confundate cu nulităţile exprese, care pot fi şi relative. Pentru detalii, a se vedea Dumitru Florescu, Sancţiunile procedurale civile, Editura Paideia, Bucureşti, 2005, pg. 82.
[47] Această clasificare este foarte importantă în materie contravenţională, întrucât legea cadru conţine mai multe nulităţi exprese. Totuşi, nu toate nulităţile exprese sunt nulităţi absolute iar, pe de altă parte, există şi nulităţi virtuale absolute. În doctrină şi practica judiciară se confundă, adeseori, nulităţile exprese cu nulităţile absolute.
[48] Spre exemplu, articolul 46 din Codul de procedură fiscală stabileşte anumite nulităţi exprese ale actului administrativ fiscal.
[49] Pentru o analiză a diferenţei între nulităţile exprese şi nulităţile virtuale, a se vedea Ioan Bălan, Noţiunea de vătămare şi nulităţile actelor de procedură în materie civilă, în „Dreptul", nr. 11/2006, pg 120-121; Dumitru Florescu, Sancţiunile procedurale civile, Editura Paideia, Bucureşti, 2005, pg. 99-103; Ioan Leş, Codul de procedură civilă, Comentariu pe articole, Ediţia 3, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2007, pg. 303-304.
[50] Decizia nr. 519/R/CA/2005 a Tribunalului Bihor (nepublicată).
[51] Florin Koman Kund, Instanţa competentă în materie contravenţională în lumina prevederilor noii legi a contenciosului administrativ, în „Curierul Judiciar", nr. 5/2005, pg. 93; în acelaşi sens, a se vedea Oliviu Puie, Discuţii privind constituţionalitatea recursului paralel în materia contenciosului administrativ reglementat prin legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ şi prin alte acte normative spciale, în „Dreptul", nr. 11/2006, pg. 157-158.
[52] Ovidiu Podaru, Radu Chiriţă, op.cit., pg. 177.
[53] [53] idem, pg. 178.
[54] Decizia nr. 349/2003 a Curţii Constituţionale, publicată în Monitorul Oficial nr.780 din 06.11.2003.
[55] Decizia nr. 81/2007 a Curţii Constituţionale, publicată în Monitorul Oficial nr.160 din 07.03.2007.
[56] [56] Procesul verbal contravenţional este calificat şi de anumite acte normative ca având valoarea unui act de procedură. Spre exemplu, potrivit art. 16 din Hotărârea Guvernului nr. 1224/2007 pentru organizarea şi funcţionarea Gărzii Naţionale de Mediu, publicată în Monitorul Oficial nr. 743 din 01.11.2007: „Actele de constatare a contravenţiilor, întocmite de comisarii Gărzii Naţionale de Mediu, sunt acte procedurale, potrivit reglementărilor legale, cu toate efectele prevăzute de legislaţia în vigoare" .
[57] [57] În acelaşi sens se pronunţă şi Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, pg. 427, nota 2 subsol. Acest autor a apreciat însă, în teza sa de doctorat, într-o opinie asemănătoare cu cea pe care o susţinem în prezenta teză, că, şi de lege lata procesul-verbal contravenţional: „apare ca fiind un act procesual contravenţional" - Antonie Iorgovan, Răspunderea contravenţională, Teză de doctorat, Bucureşti, 1979, pg. 210.