Source: http://partide.amper.org.ro/ro/proiect-pentru-schimbarea-legii-partidelor/analiza-juridica/
Timestamp: 2019-02-19 15:48:09+00:00
Document Index: 35832999

Matched Legal Cases: ['CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'Articolul 2', 'Articolul 11', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ']

Analiza juridică | Campaniile AMPER
Argumente pentru eliminarea pragului de reprezentativitate din legislația partidelor din România
Obiective și metode
Din punct de vedere normativ-juridic, partidele politice pot fi analizate cel puțin dintr-o dublă perspectivă: drept condiție și garanție a însuși principiului democratic1 și drept conținut al unuia dintre drepturile fundamentale ale omului, anume libertatea de asociere. Analiza noastră s-a realizat exclusiv din perspectiva dreptului la liberă asociere.
În primul rând, libertatea de asociere în partide politice este limitată de către Parlamentul României, prin condițiile de reglementare a activității partidelor2.
În al doilea rând, fiecare dintre condițiile pe care Legea le impune cu privire la diverse aspecte ce țin de partidele politice reprezintă o restrângere distinctă atât de ansamblul condițiilor din care face parte, cât și de fiecare dintre componentele ansamblului. Cu alte cuvinte, fiecare condiție în parte, indiferent de natura ei, de intensitatea ingerinței în dreptul la liberă asociere poate și trebuie să treacă testul, material și procedural, prevăzut de art. 53 din Constituție3.
Obiectul pe care îl urmărim în acest studiu este să demonstrăm că o parte dintre restrângerile exercițiului dreptului fundamental la liberă asociere nu respectă principiul esenţial pe care îl vom formula în următorii termeni – ingerința în exercitarea dreptului trebuie să fie cât mai redusă cu putință.
Metoda prin care vom atinge acest obiectiv constă, în prima etapă, în analiza jurisprudenței relevante a CCR și, în a doua etapă, în prezentarea unor contra-argumente la argumentele formulate de judecătorii CCR.
1Art. 8 din Constituția României.
2Stabilite în Legea partidelor politice nr. 14 din 9.01.2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.25 din 17 ianuarie 2003, republicată în Monitorul Oficial al României, nr. 550 din 6 august 2012, în continuare Legea. A se vedea Anexa România. Curtea Constituțională a României, în continuare CCR, contribuie la limitarea acestui drept prin deciziile pronunțate cu ocazia verificării consituționalității Legii.
3Restrângerea poate fi realizată și în temeiul art. 40 din Constituția României care reprezintă o lex specialis în materia restrângerii drepturilor fundamentale, respectiv a dreptului la asociere, față de dreptul comun din materia restrângerii drepturilor fundamentale, respectiv art. 53 din Constituția României.
Observaţii asupra istoriei adoptării Legii
Legea a fost iniţiată în februarie 2002 de opt senatori şi deputaţi ai Partidului Naţional Liberal. Legea a fost adoptată de către Parlament în luna decembrie a aceluiaşi an, după zece luni de analiză şi dezbatere şi a fost publicată în Monitorul Oficial în ianuarie 2003.
Forma iniţială a propunerii legislative înăsprea regimul înregistrării partidelor politice, prin includerea a 30.000 de semnături necesare ale susţinătorilor unui partid politic, „domiciliaţi în cel puţin 21 de judeţe ale ţării şi în municipiul Bucureşti, dar nu mai puţin de 900 de persoane pentru fiecare dintre aceste judeteţe şi Municipiul Bucureşti.” (art. 21 alin. 3)4. În aparenţă, forma adoptată de Parlament reduce numărul de semnături necesare şi facilitează procesul de înfiinţare a unui partid politic cerând doar „25.000 de membri fondatori, domiciliaţi în cel puţin 18 din judeţele ţării şi municipiul Bucureşti, dar nu mai puţin de 700 de persoane pentru fiecare dintre aceste judeţe şi municipiul Bucureşti.” (art. 19 alin. 3).
În privinţa condiţilor de dizolvare a unui partid politic, forma propusă iniţial prevedea ca dizolvarea unui partid politic intervine dacă nu organizează un congres vreme de 5 ani şi „nu desemnează candidaţi, singur sau în alianţă, în două campanii parlamentare succesive, în cel puţin 21 de circumscripţii electorale.”(art. 36). Forma adoptată relaxa uşor condiţiile de dizolvare, reducând la 18 numărul de circumscripţii electorale în care trebuie depuse candidaturi.” (art. 47 alin. 1 lit. b).
De asemenea, Legea a ignorat şi a exclus posibilitatea reprezentării teritoriale. Practic, analizând dispozițiile Legii putem observa că legiuitorul și-a dorit să obțină o comunitate a cetăţenilor omogenă, fără diferenţe de nevoi, interese sau dorinţe. Înființarea de partidele regionale şi judeţene este descurajată, reprezentarea fiind una strict naţională.
Pe de altă parte, Comisia recomandă că, deși trebuie să se țină seamă de considerente ce țin de unitatea națională și statală, statele membre ale Consiliului Europei nu trebuie să impună reglementări care nu sunt necesare într-o societate democratic având ca obiect înființarea unor partide și organizații regionale/locale.
4Site-ul Camerei Deputaţilor www.cdep.ro/proiecte/2002/000/50/4/pl054.pdf, consultat la 28.11.2012.
Jurisprudența Curții Constituționale a României în materia partidelor politice
În Decizia nr. 35/1996, CCR a soluționat obiecția de neconstituționalitate a unor dispoziții din Legea partidelor politice nr. 27/19965. Printre altele, critica de neconstituționalitate privea art. 17 lit. b) din această lege, care prevedea drept condiţie de reprezentativitate pentru înregistrarea unui partid politic ca propunerea să fie susţinută de cel puţin 10.000 de membri fondatori, domiciliaţi în 15 judeţe, dar nu mai puţin de 300 în fiecare judeţ. CCR a respins această critică cu următorul argument:
„Aprecierea oportunităţii unui anumit prag de reprezentativitate nu este însă o problemă de constituţionalitate, cât timp pragul instituit nu are ca efect suprimarea exercitării dreptului, urmărind numai, precum în legea de faţă, ca asocierea cetăţenilor în partide să aibă semnificaţia instituţionalizării unui curent politic, fără de care partidul rezultat nu-şi poate îndeplini rolul său constituţional …”
În Decizia nr. 147/1998, CCR a reținut soluția pronunțată prin Decizia din 1996 anterior citată, având în vedere că nu au intervenit elemente noi care să justifice schimbarea orientării jurisprudenței. O nuanţă apare, însă, prin invocarea expresă a principiului proporţionalităţii6. În plus CCR a luat în discuţie şi dreptul comparat:
„…în Legea partidelor politice din Germania nu se prevede necesitatea unui număr minim de membri; dar tot atât de adevărat este şi faptul că definiţia dată partidului politic prin art. 2 al acestei legi relevă ideea că o asemenea asociaţie de cetăţeni este caracterizată, între altele, prin “întinderea şi soliditatea organizării lor, numărul membrilor şi veridicitatea poziţiei lor publice, oferind o garanţie suficientă sub aspectul seriozităţii scopurilor”. De altfel, şi în legislaţia altor state (de exemplu, Canada, Norvegia, Portugalia) există restrângeri ale dreptului de asociere în partide politice cu privire la numărul minim de membri”.
În Decizia nr. 433/2006, CCR a pus în discuție neconstituționalitatea art. 19 alin. (3) din Lege. Excepția de neconstituționalitate a fost invocată în fața Curții de Apel Bucureşti, care a considerat că excepţia de neconstituţionalitate ridicată este neîntemeiată.
Atât instanţa de drept comun, cât şi CCR au reţinut soluţia potrivit căreia dispoziţia legală atacată este constituţională. O precizare a Curţii de Apel Bucureşti merită, însă, redată având în vedere că reprezintă un argument suplimentar faţă de cele anterior evocate în favoarea menţinerii pragului de reprezentativitate: „odată ajunse la putere (partidele politice – n. n.) se disting de orice alte organizaţii ce activează în domeniul politic”.
În Decizia nr. 71/2005, CCR a precizat că „Scopul acestor prevederi legale (art. 19 alin. (3) şi (4)7 – n. n.) este confirmarea, în fiecare an preelectoral, a îndeplinirii uneia dintre condiţiile obligatorii ce privesc înfiinţarea partidului politic, şi anume existenţa numărului minim al membrilor fondatori şi dispersia teritorială a acestora”.
În Decizia nr. 793/2008, CCR a respins o excepție de neconstituționalitate privind art. 46 alin. 2 şi 48 din Lege8 . În această Decizie, pragul de reprezentativitate a fost înţeles nu doar ca o condiţie referitoare la înfiinţarea (înregistrarea partidului), ci şi ca o condiţie pentru continuarea existenţei partidului.
5Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 87 din 29 aprilie 1996. O parte a acestei legi a fost abrogată de Lege, iar cealaltă parte de Legea nr. 43/2003 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale, publicatăîn Monitorul Oficial nr. 54 din 30 ianuarie 2003.
6„O corectă aplicare a principiului proporţionalităţii are în vedere ca reglementarea în anumite condiţii să nu conducă la suprimarea dreptului însuşi; or, sub acest aspect, Legea nr. 27/1996 nu are, prin condiţiile puse, semnificaţia unei interdicţii de exercitare a dreptului de asociere în partide politice”.
7Aceste texte din Legeinstituie pragul de reprezentativitate.
8În motivare s-a arătat că„… instituirea prin lege a unui prag electoral, justificat prin însuşi scopul înfiinţării unui partid politic – aceia de a reflecta voinţa politicăa cetăţenilor -, ca şi condiţie pentru continuarea existenţei acelui partid, nu poate avea semnificaţia încălcării dreptului de asociere atât timp cât tot Legea fundamentalăprevede, la art. 8 alin. (2), că “Partidele politice se constituie şi îşi desfăşoarăactivitatea în condiţiile legii.”.
Consacrarea normativă şi limitarea dreptului de liberă asociere
Se poate presupune că o caracterizare potrivită a sintagmei „democrație constituțională”9 constă în a sublinia că legea fundamentală (și constituționalismul) reprezintă o limitare a principiului democrației. Din această perspectivă, drepturile fundamentale ale omului, reglementate practic în toate constituțiile lumii, reprezintă cea mai semnificativă și substanțială limitare a principiului democrației10, mai precis, a puterii legiuitoare11. Parlamentul, deși organul reprezentativ suprem al poporului român, nu poate reglementa orice domeniu în orice condiții. Constituția, prin faptul că sustrage din aria de acțiune a puterii legiuitoare anumite materii pe care, din acest motiv, le numim fundamentale și poporul însuși, prin exercitarea prerogativei sale de a alege membrii organului său reprezentativ suprem, reprezintă limitele puterii legiuitoare.
Prin urmare, se poate spune că una dintre unitățile de măsurare a intensității limitărilor aduse puterii legiuitoare prin Constituție este chiar întinderea a ceea ce ad hoc vom numi conținutul drepturilor fundamental. Iar conținutul depturilor fundamentale este intrinsec legat de tehnica de redactare și reglementare a textelor constituționale. Această tehnică constă în a distinge între ceea ce numim regulă, respectiv că dreptul este protejat și garantat de Constituție împotriva acțiunii legiuitorului și ceea ce numim excepție, acel câmp al conținutului dreptului pe care legiuitorul, dintr-un motiv sau altul, autorizat de Constituție, îl poate limita.
La nivelul redactării textului constituțional acest principiu este reflectat prin faptul că prima dintre diviziunile articolului este consacrată statuării regulii, iar diviziunea subsecventă este dedicată stabilirii limitelor dreptului.
9Art. 1 alin. 4 din Constituția României: ”Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească- în cadrul democraţiei constituţionale”.
10Articolul 2 din Constituţie : „(1) Suveranitatea naţionalăaparţine poporului român, care o exercităprin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum”. (2) Niciun grup şi nicio persoanănu pot exercita suveranitatea în nume propriu.
11Art. 61 alin. 1 din Constituţie- „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării.”.
12Prin aceastăformulăam avut în vedere același lucru care este implicat în formule de genul „dreptul este regula”, iar „imitarea lui este excepția”.
Consacrarea principială12 a dreptului de liberă asociere în partide politice
În Constituția României, potrivit art. 40 alin. 1, „Cetăţenii13 se pot asocia liber în partide politice …”. Cel mai important izvor de drept internațional al drepturilor omului este, fără îndoială, Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Potrivit art. 11 pct. 1 din Convenție, „Oricine are dreptul de a se asocia în mod liber cu alții…”. Chiar dacă, spre deosebire de art. 40 din Constituţia României, reglementarea de principiu a dreptului la liberă asociere în Convenție nu se referă și la partidele politice, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a extins câmpul de aplicare al articolului 11 și la partidele politice14.
13Deși art. 40 apare în Capitolul II al Titlului I din Constituţie (Drepturile și libertățile fundamentale), dreptul la liberă asociere în partide politice este recunoscut exclusiv cetățenilor români, în contrast cu reglementarea obișnuităa celorlaltor drepturi fundamentale, care sunt recunoscute indiferent de criteriul cetățeniei.
14În cauza Refah Partisi (The Welfare Party) și alții v. Turcia, Curtea a decis în 13.02.2003 că: „protecția opiniilor și a libertății de a le exprima în înțelesul art. 10 al Convenției este unul dintre obiectivele libertății de asociere și de expresie așa cum sunt stabilite în Articolul 11. Acest lucru este cu atât mai mult valabil în cazul partidelor politice având în vedere rolul esențial pe care îl joacă în asigurarea pluralismului și a funcționării democrației”.
Consacrarea posibilității stabilirii unor limitări ale dreptului
Cu titlu general, am identificat două tipuri de temeiuri constituționale în baza cărora puterea legiuitoare poate limita, în diverse feluri și urmărind diferite obiective, activitatea partidelor politice.
Art. 53 din Constituţie reprezintă temeiul general și este aplicabil nediferențiat în cazul oricăror drepturi fundamentale15. Alin. 1 al textului precizează limitativ situațiile în care se pot aduce restrângeri drepturilor16, în timp ce alin. 2 precizează în ce condiții pot surveni astfel de restrângeri17. Deosebirea dintre cele două tipuri de norme18 este importantă. Dacă, într-un caz concret de restrângere a exercițiului unui drept, este suficient să se probeze existența cel puțin a uneia dintre ipotezele menționate la alin. 1 al art. 53 din Constituţie, condițiile procedurale înscrise în alin. 2 al art. 53 din Constituţie trebuie întrunite cumulativ.
15Art. 53 din Constituţie are următorul conţinut: „(1) Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.
16Răspunde la întrebarea „Când se poate restrânge exercițiul drepturilor fundamentale?”. Totuşi, alin. 1 al art. 53 din Constituţie menţionează şi o condiţie procedurală, respectiv „Exerciţiul … poate fi restrâns numai prin lege”.
17Răspunde la întrebarea „Cum se poate restrânge exercițiul drepturilor fundamentale?”.
18Într-o oarecare măsură este util apelul la distincția substanțial vs. procedural – alin. 1 vizează norme substanțiale, iar alin. 2 norme procedurale.
Există, însă, și temeiuri specifice dreptului la libera asociere în cadrul partidelor politice, în baza cărora pot fi aduse restrângeri acestuia19. În acest caz, sancțiunea pentru constatarea vreunuia dintre cazurile menționate în art. 40 din Constituție nu mai este simpla „restrângere a exercițiului” dreptului, ci însăși declararea neconstituționalității și pronunțarea dizolvării partidului.
Pct. 2 al art. 11 din Convenție conține dispoziții similare cu cele ale art. 53 din Constituţie20, iar art. 18 din Convenție dispune că restricțiile aduse drepturilor fundamentale nu pot fi aduse decât în acele situații explicit menționate.
Consecința principală a presupoziției care stă la baza reglementării dreptului la libera asociere în partidele politice potrivit tehnicii „regulă / excepție” (care derivă, de altfel, din însăși maniera în care este folosită distincția dintre regulă și excepție) este ca stabilirea în concret a ingerințelor în exercitarea dreptului trebuie să fie cât mai redusă cu putință21.
Nu punem în discuție faptul că ingerințele, respectiv impunerea unei proceduri de înregistrare în vederea dobândirii statutului de partid politic, în dreptul fundamental ar fi per se ilegitime, ci doar faptul că acestea sunt disproporționate.
19Art. 40 alin. 2 din Constituție: ”Partidele sau organizaţiile care, prin scopurile ori prin activitatea lor, militează împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept ori a suveranităţii, a integrităţii sau a independenţei României sunt neconstituţionale”.
20„2. Exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât cele prevăzute de lege care, într-o societate democratică, constituie măsuri necesare pentru securitatea naţională, siguranţa publică, apărarea ordinii şi prevenirea infracţiunilor, protecţia sănătăţii, a moralei ori a drepturilor şi a libertăţilor altora. Prezentul articol nu interzice ca restrângeri legale săfie impuse exercitării acestor drepturi de către membrii forţelor armate, ai poliţiei sau ai administraţiei de stat..”.
21Comisia, 2010, p. 14: „…formarea și funcționarea partidelor politice nu trebuie limitate și nici nu trebuie permisă dizolvarea, cu excepția cazurilor extreme potrivit unei proceduri legale și în măsura în care este necesar într-o societate democratic”.
a. Conținutul măsurii avute în vedere
Art. 18 – 19 din Lege dispun că, „Pentru înregistrarea unui partid politic se depun la Tribunalul Bucureşti următoarele documente: … d) … lista semnăturilor de susţinere a membrilor fondatori; … art. 19 … (3) Lista trebuie să cuprindă cel puţin 25.000 de membri fondatori …”.
b. Măsura reprezintă o restrângere a dreptului
c. Măsura este impusă printr-un act al puterii legiuitoare
Pragul este stabilit în Lege. Puterea constituantă originară a considerat materia partidelor politice suficient de importantă pentru a o plasa în domeniul special al materiilor care vor fi reglementate prin lege organică22. Prin urmare Legea a fost adoptată de Parlament cu majoritatea absolută a membrilor săi23 și nu prin majoritatea simplă prevăzută de Constituție în vederea adoptării legilor ordinare24.
d. Situaţia care a determinat luarea măsurii
În textul Legii25 nu sunt precizate indiciile cu privire la acest aspect.
CCR, prin Decizia nr. 35/1996, a evocat fenomenul devalorizării partidelor subînțelegându-se că pe această situație-premisă s-a grefat măsura legiuitorului de a impune pragul.
22Potrivit art. 73 alin. 3 lit. b) din Constituție, ”Parlamentul adoptă legi constituţionale, Legi organice şi legi ordinare…(3) Prin lege organicăse reglementează:…b) organizarea, funcţionarea şi finanţarea partidelor politice”;
23otrivit art. 76 alin. (1) din Constituție, ”Legile organice…se adoptă cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere”.
24Potrivit art. 76 alin. (2) din Constituție, ”Legile ordinare…se adoptă cu votul majorităţii membrilor prezenţi din fiecare Cameră”.
25Legea nu conține un preambul, iar dispozițiile generale ale acesteia nu oferă niciun indiciu concret cu privire la rațiunile care l-au împins le Legiuitor să institute drept cadru de reglementare a partidelor inter alia pragul.
e. Scopul urmărit de legiuitor prin măsura de restrângere adusă dreptului la asociere trebuie să fie prevăzut de Constituție/Convenție
Din Lege nu transpare în mod clar obiectivul care ar fi putut fi urmărit prin stabilirea pragului astfel încât devine necesară o analiză a expunerii de motive a adoptării Legii.
Expunerea de motive pentru propunerea legislativă depusă de parlamentarii liberali se referea în mod clar la un anumit tip de partide care trebuie încurajat: „partidele cu reprezentare naţională, descurajând pe acelea care tind să se cantoneze la un nivel regional sau provincial.”26. Creşterea numărului de membri necesari înregistrării unui partid politic a fost justificată prin necesitatea asigurării unei reprezentativităţi crescute.
La cifra de 30.000 de susținători propusă iniţial s-a ajuns prin următorul calcul: „În România există 2.948 localităţi în care trebuie depuse minim 11 candidaturi pentru consiliul local. Rezultă că un partid cu acoperire naţională trebuie să aibă cel puţin 30.000 de membri.”27 Așa cum se precizează şi în expunerea de motive, Legea și-a propus să instituţionalizeze partidele politice, făcându-le în sine instituţii reprezentative pentru întreaga populaţie românească. Deci, partidelor politice româneşti li se solicită să fie reprezentative pentru toţi cetăţenii români înainte de a participa la alegeri şi de a obţine reprezentare în parlament. Legea a pus astfel, într-o oarecare măsură, semnul egal între ceea ce ar trebui să fie două tipuri diferite de participare politică: adeziunea la un partid şi votul electoral.
Un alt raționament care ar fi putut sta la baza stabilirii pragului este descris într-un pasaj al Codului de bune practici în materie electorală al Comisiei din 9 octombrie 2002: numărul partidelor în Parlament nu trebuie să fie prea mare și asta pentru a se minimiza riscul unei guvernări instabile. În acest scop, legiuitorul poate inter alia să restricționeze numărul partidelor care pot fi înregistrate.
În același document, însă, se precizează că trendul general este să se evite restrângerea numărului de partide prin metode care vizează termenii și condițiile referitoare la înregistrarea partidelor, întrucât refuzul înregistrării unui partid este adesea o metodă convenabilă pentru acele autorități care doresc să scape de un competitor care este mai mult incomod decât nesemnificativ28.
Potrivit art. 8 alin. 2 din Constituție, „Partidele politice se constituie şi îşi desfăşoară activitatea în condiţiile legii”. Cu alte cuvinte, Constituția acordă în mod expres puterii legiuitoare prerogativa exclusivă de a impune cadrul general de reglementare a activității partidelor. Iar Legea reprezintă tocmai expresia exercitării acestei prerogative.
Pe de o parte, art. 8 alin. 2 din Constituţie și, pe de altă parte, art. 40 alin. 1 și art. 53 din Constituţie au un conținut și obiective diferite. În primul rând, nu există decât parțial suprapunere între materiile reglementate de art. 8 alin. 2 din Constituţie și art. 40 coroborat cu art. 53 din legea fundamentală. În temeiul art. 8 alin. 2,legiuitorul reglementează cu titlu general activitatea partidelor. Numai că art. 40 vizează nu atât materia partidelor politice ca atare, cât dreptul fundamental al cetățenilor de a se asocia în mod liber în partide politice. Din această perspectivă, se poate spune că dreptul fundamental la asociere în partidele politice reprezintă o parte a materiei generale partidele politice. Ca atare, reglementarea specifică dreptului fundamental la asociere în partide politice este specială în raport cu reglementarea partidelor politice ca atare. În mod corelativ, această reglementare dobândeşte statutul dreptului comun sau general în materia partidelor politice.
Este indiscutabil că măsura pragului impusă prin Lege face parte atât din materia generală a partidelor politice și este supusă, astfel, reglementării art. 8 alin. 2 din legea fundamentală, cât și din materia specială a dreptului fundamental la liberă asociere în partidele politice și supusă, astfel, reglementării art. 40 coroborat cu art. 53 din Constituţie. Dar având în vedere că generalia specialibus non derogant, măsura pragului impusă din Lege trebuie analizată, în primul rând, din perspectiva art. 40 și 53 din Constituție, respectiv dacă ea nu reprezintă o restrângere a dreptului fundamental la liberă asociere, și doar în al doilea rând din perspectiva art. 8 alin. 2 din Constituție.
În concluzie, măsura pragului nu poata scăpa controlului riguros de constituționalitate prevăzut de art. 53 din Constituţie sub motivul că reprezintă o măsură stabilită de legiuitor în exercitarea prerogativei prevăzute de art. 8 alin. 2 din legea fundamentală. Ca atare trebuie stabilită legătura dintre un obiectiv menționate la art. 53 din Constituție și măsura de restrângere a dreptului.
26Site-ul Camerei Deputaţilor www.cdep.ro/proiecte/2002/000/50/4/em054.pdf, consultat la data de 28.11.2012.
27Site-ul Camerei Deputaţilor www.cdep.ro/proiecte/2002/000/50/4/em054.pdf, consultat la data de 28.11.2012.
28http://www.venice.coe.int/docs/2002/CDL-EL%282002%29005-e.asp#_ftn60, consultat la data de 28.11.2012.
f. Măsura este necesară într-o societate democratică
Să presupunem că, reductio ad absurdum, instituirea pragului de 25.000 de semnături reprezintă o măsură necesară într-o societate democratică, respectiv pentru salvarea uneia dintre valorile stabilite în alin.1 al art. 53 din Constituţie, care ar fi trebuit să fie avută în vedere de legiuitor la adoptarea Legii. Faptul că o măsură este necesară pentru păstrarea integrității valorilor unei societăți democratice înseamnă că niciuna dintre măsurile a căror intensitate este mai redusă decat cea avută în vedere nu poate asigura acest obiectiv29. Cu alte cuvinte, un prag mai redus (10.000 de semnături sau 5.000 de semnături sau chiar unul formal) nu poate oferi suficiente garanții că obiectivul social apărat prin voinţa legiuitorului va putea fi atins.
Nu vedem însă niciun temei solid pentru o astfel de susţinere. De altfel, îi incumbă legiuitorului, în calitate de autor al măsurii de restrângere a dreptului de asociere, să dovedească că niciuna dintre restricţiile inferioare celei pe care o consideră necesară nu este aptă să conducă la salvgardarea obiectivelor umărite30. În Lege, însă, nu există nicio astfel de justificare.
29În Comisia, 2010, p. 16, se precizeză că unul dintre factorii care trebuie luaţi în calcul pentru verificarea proporţionalităţii măsurii de restrângere îl reprezintă faptul dacă „sunt disponibile mijloace mai puţin restrictive pentru îndeplinirea scopului precizat în lumina faptelor”.
30Extrem de sugestivă ni se pare, în acest sens, şi poziţia Comisiei din Comisia, 2010, p. 16: ”Orice limitare privind partidele politice care restricționează dreptul la liberă asociere trebuie în așa fel construită încât să respecte scopul specific urmărit de autorități … Statului îi revine sarcina de a dovedi că aceste limitări promovează interesul public general și că acesta nu poate fi servit în absența acestei limitări …”.
g. Între măsura prin care a fost restricționat dreptul și situația care a determinat-o trebuie să existe proporționalitate
În Moldova, un prag de 5.000 membri a fost considerat de Comisie31 o barieră serioasă în calea menținerii existenței partidului politic. Folosind argumentul per analogiam, se poate spune că cele menționate cu privire la Moldova este valabil mutatis mutandis și cu privire la România.
Într-adevăr, dacă într-o țară cu o populație de cca 5 ori mai mică decât România un prag de reprezentativitate de 5.000 membri a fost socotit drept o barieră în calea existenţei partidului, de ce nu s-ar putea spune acelaşi lucru și cu privire la un prag de reprezentativitate de 5 ori mai mare, respectiv pragul de 25.000 semnături prevăzut de Lege, instituit într-o țară cu o populație de 5 ori mai mare?
De asemenea, potrivit Comisiei32, „înființarea sau reglementarea activităților partidelor politice trebuie să fie proporționale. Dizolvarea sau refuzul înregistrării vor fi dispuse numai în măsura în care nu se poate recurge la mijloace mai puțin restrictive”.
În Lege, un partid este obligat să obțină, la două alegeri generale succesive, un număr minim de de cel puţin 50.000 de voturi la nivel naţional pentru candidaturile depuse în oricare dintre următoarele scrutinuri: consilii judeţene, consilii locale, Camera Deputaţilor, Senat. Această practică este însă pusă în discuție din nou de Comisie33.
31Citată în Documentul Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, 943 Meeting, 19 Oct 2005 – https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=903349&Site=CM, consultat la data de 28.11.2012.
32Comisia, 2010, p. 16.
33Comisia, 2010, p. 23: ”În unele state un partid politic care nu atinge un prag minimal în alegeri își pierde statutul
de partid politic înregistrat. Această practică este departe de a fi ideală și nu ar trebui preluată în legislația relevantă”.
Nici acest pas al testului de constituţionalitate nu este trecut de Lege, în general, şi de măsura pragului, în special. În Recomandările privind reglementarea partidelor politice din 25 octombrie 2010, Comisia precizează că „Nicio persoană sau grup de persoane care doreşte/ doresc să se asocieze sub forma unui partid politic nu trebuie să fie avantajate sau dezavantajate …”.
Cea mai importantă dintre raţiunile instituirii unui prag în ceea ce priveşte înfiinţarea partidelor politice o reprezintă, având în vedere natură specifică a acestor tipuri de asociaţii34, asigurarea reprezentativităţii acestora.
Numai că, presupunând că un partid s-ar putea constitui fără a îndeplini un anume prag şi, în acest sens, ar fi lipsit de un anume (minimal) grad de reprezentativitate politico-socială, nimic nu interzice ca un astfel de partid să fie totuşi vehicolul unor idei a căror utilitate şi valoare specială să depăşească nivelul pragului minimal.
Dacă legiuitorul ar reevalua oportunitatea şi mai ales nivelul pragului în spiritul adevăratei democraţii, ar trebui să decidă nu doar pe baza a ceea ce este la momentul solicitării de înregistrare un partid, ci la ceea ce ar putea deveni dacă i s-ar da posibilitatea să intre în arena politică. Legiuitorul nu trebuie sa ţină în mod dogmatic de un anumit concept normativ de partid – condiţia reprezentativitatii nu este chintesenţială pentru îndeplinirea tuturor funcţiilor partidelor politice35, chiar daca desigur este utilă. Ce se poate pierde prin renunţarea la un prag atat de ridicat (unul dintre cele mai ridicate din Europa)?
Este evident că partidele mici sunt lezate de un prag de reprezentativitate ridicat și, prin urmare, se poate vorbi despre o aplicare discriminatorie a măsurii de restrângere a exercițiului dreptului la asociere în partide politice. Una dintre semnificațiile pluralismului într-o societate democratică constă în posibilitatea acordată tuturor membrilor acesteia, în general organizaţi în forme de cooperare, de a fi reprezentați într-un grad cât mai eficient în viața politică36.
34Comisia 2010, p. 7 – ”…trebuie promovată legislația care recunoaște rolul special pe care partidele îl joacă într-o societate democratică”.
35Comisia 2010, p. 12 – „O lege specială a partidelor politice…nu este necesară pentru buna funcționare a democrației și poate fi efectivă deși minimală ca întindere”.
36Comisia, 2010, p. 20: ”Deși limitările referitoare la sprijinul care trebuie acordat partidelor prin liste minime de semnături sunt legitime, statul trebuie să se asigure sunt în așa măsură de împovărătoare încât să restricționeze activitatea politică a partidelor mici sau să discrimineze partidele care reprezintă minoritățile”.
i. Măsura de restricționare nu trebuie să aducă atingere existenței dreptului
În această analiză nu vom afirma că pragul reprezintă o atingere directă și nemijlocită adusă existenței a însuși dreptului la liberă asociere. Mai degrabă, așa cum se va observa din secțiunea imediat următoare, Legea și CCR pot fi criticate dintr-o perspectivă diferită. Astfel, în afara atingerilor aduse înseși existenței dreptului la liberă asociere, dreptul fundamental la liberă asociere în partidele politice trebuie protejat de către CCR și în fața unor atingeri mai puțin severe decât anihilarea dreptului însuși dar a căror gravitate nu poate fi pusă în discuție.
Contra-argumente cu privire la poziția Curții Constituționale în materia pragului de reprezentativitate
În această secțiune vom arăta că principalul argument invocat de CCR în apărarea pragului, respectiv că instituirea acestuia reprezintă o problemă de oportunitate și nu de constituționalitate, este neconvingător. Astfel analiza pe care o vom întreprinde urmărește să demonstreze că pragul de reprezentativitate, aşa cum este el în România reglementat în Legea nr. 14/2003, ar putea însemna chiar o anihilare a dreptului la asociere prevăzut în Constituţie și că reprezintă, deci, o problemă de constituționalitate.
Vom formula noi argumente, care nu au fost invocate până acum de autorii sesizărilor de neconstituţionalitate, în susţinerea neconstituționalității pragului de reprezentativitate. În acest caz CCR nu va putea invoca faptul că nu au intervenit, de la momentul respingerii respectivelor sesizări de neconstituționalitate, elemente noi care să justifice schimbarea jurisprudenței și va trebui să le ia în discuție și să ofere temeiuri pentru acceptarea sau respingerea acestora.
De regulă, prin elemente noi se are în vedere o modificare în situația obiectivă, dar un element nou poate fi socotit și un argument care putea fi adus in discuție dar care, dintr-un motiv sau altul, nu a fost adus in discutie pentru a sustine neconstituționalitatea pragului de reprezentativitate. Potrivit principiului disponibilității, CCR soluționează o sesizare de neconstituționalitate numai în limitele sesizării, respectiv numai cu privire la obiectul și cauza concrete ale sesizării de neconstituționalitate.
Argumentele pentru micșorarea sau chiar eliminarea pragului de reprezentativitate trebuie plasate pe două planuri ale discuției – constituționalitatea și oportunitatea. Distincţia dintre oportunitate şi constituţionalitate este o problemă diferită de problema referitoare la cât de extinsă este aria domeniilor ce cad sub incidenţa constituţionalităţii. Aceasta poate fi mai extinsă sau mai restrânsă fără să afecteze distincţia dintre constituţionalitate şi oportunitate. Din enunțul potrivit căruia pragul reprezintă (și) o problemă de constituționalitate nu doar de oportunitate nu rezultă că distincția dintre constituționalitate și oportunitate este anihilată.
Prin urmare, nu este necesar să i se solicite CCR să îşi reconsidere jurisprudenţa pe baza temeiului potrivit căruia nu se poate trasa o linie principială între constituţionalitate şi oportunitate. Temeiul pentru care se poate solicita reconsiderarea jurisprudenței este mult mai “moale”, respectiv CCR a restrâns excesiv de mult aria problemelor care cad sub umbrela constituţionalităţii. În Decizia nr. 433/2006, CCR a decis că problema pragului de reprezentativitate a partidelor intră sub „umbrela” constituţionalităţii numai în măsura în care acesta este de natură conducă la însăşi anihilarea dreptului la asociere.
Controlul exercitat de CCR este, în opinia noastră, prea puţin intens prin raportare la rolul pe care CCR îl are, acela de a garanta supremaţia Constituţiei şi mai ales al obligaţiei acestei autorităţi cheie a statului de drept de a proteja drepturile fundamentale.
Vom arăta că misiunea CCR, în urmărirea acestor obiective, poate şi trebuie să depăşească nivelul minimal, respectiv asigurarea faptului că drepturile fundamentale nu sunt anihilate, și să cenzureze chiar și ingerințe mai ”slabe” în dreptul fundamental la liberă asociere care nu anihilează însuși dreptul la liberă asociere.
Raţionamentul CCR pare să aibă ca bază o presupoziție ale cărei slăbiciuni teoretice le vom expune în continuare și pe care ad hoc o vom numi tertium non datur – ingerinţele aduse unui drept fundamental sunt fie rezonabile, fie au darul de a-l anihila. O a treia posibilitate, în opinia CCR, nu există.
Dacă CCR apreciază că ingerinţa în dreptul fundamental la asociere37 nu conduce la anihilarea dreptului atunci nu se ridică nicio problemă de constituţionalitate, ci doar de oportunitate, deci CCR nu poate cenzura ingerinţa. Această presupoziţie este asumată în mod necritic de către CCR. Este evident că anihilarea dreptului fundamental este forma cea mai radicală, ultimă, de atingere adusă unui drept fundamental. Din această afirmație, însă, nu se poate conchide că este singura formă gravă de ingerinţă în drepturile fundamentale – iar aceasta pare să fie inferenţa greşită la care recurge CCR.
Este cât se poate de plauzibil că în afară de forma-limită a ingerinţelor în dreptul fundamental să existe o diversitate de situaţii în care ingerinţele în dreptul fundamental pot fi clasificate gradual, în funcţie de gravitatea ingerinţei. Nu este obligatoriu ca toate ingerinţele care nu conduc la anihilarea dreptului fundamental să fie clasate fără discriminare într-o singură categorie, desemnată negativ prin sintagma „atingeri care nu anihilează dreptul fundamental”.
Eroarea subsumării tuturor atingerilor aduse unui drept fundamental unei singure categorii apare cu claritate în următorul exemplu. Să presupunem că există un acord deplin cu privire la faptul că o anumită atingere adusă dreptului fundamental nu are ca rezultat anihilarea acestuia, de exemplu atingerea adusă prin stabilirea pragului de reprezentativitate. Să mai presupunem că există un acord similar care priveşte alte trei condiţii legale care reprezintă atingeri ale dreptului fundamental, dar fără să îl anihileze, anume condiţia de a nu fi membru în alte partide politice, cea privind organizarea adunării generale cel puțin o dată la 5 ani38 și cea de a înregistra partidul în registrul partidelor politice. Este însă rezonabil să arătăm că între aceste patru ingerinţe, având în comun faptul că nu anihilează dreptul fundamental, să existe deosebiri cel puţin la fel de semnificative precum trăsătura care le este comună.
Într-adevăr, se poate arăta cu succes că pragul de reprezentativitate de 25.000 de semnături este o ingerinţă mai semnificativă decât ingerinţa stabilită de legiuitor cu privire la obligaţia partidului de fi înregistrat în Registrul Partidelor39. Deşi ambele au în comun faptul că nu anihilează dreptul fundamental la asociere este evident, pe de altă parte, că obligaţia pragului de reprezentativitate este în mod semnificativ mai oneroasă decât obligaţia de a înregistra partidul într-un registru. Diferenţele dintre două situaţii pe care altfel le plasăm sub una şi aceeaşi ”umbrelă” sunt cel puţin la fel de semnificative pe cât sunt asemănările.
Prin urmare, din perspectiva intensităţii ingerinţei (şi deci a gravităţii) în dreptul fundamental la asociere, este posibil ca un prag de reprezentativitate de 25.000 de semnături să fie mai aproape de o anumită situaţie care pentru CCR ar fi echivalentă cu însăşi anihilarea dreptului fundamental40 decât de o anumită ipoteză din categoria celor care nu anihilează dreptul fundamental.
E de presupus că pentru CCR, în măsura în care pragul de reprezentativitate ar fi fost stabilit, de exemplu, la 250.000 de semnături, acesta să fi fost interpretat drept un caz de anihilare a însuşi dreptului. Însă, ingerinţa pragului de reprezentativitate stabilit la 25.000 de semnături este mai aproape de ingerinţa pragului de reprezentativitate de 250.000 sau de ingerinţa prin care partidul este obligat să fie înregistrat în registrul partidelor?
Considerăm că s-ar putea cu greu justifica un răspuns negativ la întrebarea de mai sus. În acest caz, însă, observăm mai clar efectele pe care le poate avea presupoziţia potrivit căreia ingerinţele fie anihilează dreptul, fie nu îl anihilează. Efectul constă în faptul că îi este interzis de plano Curţii să controleze ingerinţe în drepturile fundamentale care, din punct de vedere al intensităţii lor, sunt foarte diferite. Dimpotrivă, dacă CCR ar renunţa la presupoziţia tertium non datur ar putea, pe baza unui model de data asta mult mai suplu, bazat pe ideea asemănărilor de exemplu, să realizeze un control mult mai just şi mai echitabil.
Dacă ar admite, deci, că există poli, respectiv cazuri paradigmatice în care ingerinţele nu anihilează dreptul şi cazuri paradigmatice în care ingerinţa anihilează dreptul, CCR ar putea să analizeze intensitatea ingerinţei prin stabilirea asemănărilor cu unul dintre cei doi poli. La eventuala obiecţie că acest procedu este arbitrar se poate răspunde că efectele adoptării acestui model nu sunt la fel de inechitabile ca efectele pe care le aduce cu sine modelul tertium non datur. Este un criteriu care lasă mult mai mult loc exercitării în mod echitabil şi judicios a funcţiei de control jurisdicţional constituţional.
Pentru a verifica concluzia statuată mai sus vom recurge din nou la exemplul cu pragul de reprezentativitate de 25.000 de semnături. Dacă modelul este tertium non datur, iar CCR ajunge la concluzia că ingerinţa privind pragul nu anihilează dreptul la asociere, atunci41, fără nicio altă analiză sau discuţie suplimentară, va stabili că nu este o problemă de constituţionalitate și că îi revine exclusiv legiuitorului sarcina stabilirii acestuia în aceeaşi măsură cu condiţia privind înregistrarea partidului în registru.
Dimpotrivă, dacă va prelua modelul asemănărilor, CCR va avea posibilitatea să analizeze asemănările și deosebirile dintre două condiții de restrângere despre care a priori se prespune că nu anihilează dreptul fundamental, lucru care evident nu are nicio utilitate în modelul tertium non datur.
În continuare, CCR va avea posibilitatea să conchidă, dacă este cazul, că una dintre cele două condiții despre care a priori se presupunea că nu anihilează dreptul la asociere, condiția care instituie pragul de reprezentativitate, seamănă mai mult cu un exemplu paradigmatic de anihilare a dreptului la asociere în partide politice, un prag de reprezentativitate de 250.000 de semnături. Iar pe baza acestei afirmaţii, ar putea stabili că se impune exercitarea controlul de constituționaliate nu doar în cazul paradigmă, respectiv pragul de reprezentativitate de 250.000 semnături, ci şi în cazul care seamănă cu acesta suficient de mult încât să se conchidă că merită exercitat acest control şi în cazul asemănător, respectiv pragul de reprezentativitate de 25.000 de semnături.
În concluzie, modelul asemănărilor, nu şi tertium non datur permite, cel puţin în cazul mai sus analizat, să „se facă dreptate” în sensul de a stabili cu mai multă acurateţe varietatea destul de accentuată a situaţiilor în care apar ingerinţe ale dreptului.
Astfel, în măsura în care va renunța la modelul tertium non datur, CCR va putea soluționa o eventuală nouă sesizare cu privire la neconstituționalitatea pragului de reprezentativitate de 25.000 de semnături, în sensul admiterii acesteia. În acest fel un prag de reprezentativitate de 25.000 de semnături, chiar dacă nu anihilează însuși dreptul la liberă asociere în partide politice, va putea fi declarat neconstituțional. Iar un domeniu extrem de important al activității partidelor politice cum este pragul de reprezentativitate care, potrivit jurisprudenței actuale a CCR, se situează exclusiv în planul oportunității va putea fi în mod legitim constituționalizat.
37Evident nu se poate pune la îndoială că stabilirea pragului de repzentativitate este o ingerinţă.
38În caz contrar, sancțiunea aplicabilă este dizolvarea dispusă de Tribunalul București.
39A se vedea dispozițiile art. 23 din Lege – „Partidele politice ale căror cereri de înregistrare au fost admise se înscriu în Registrul partidelor politice”.
40De exemplu un prag de reprezentativitate de 250.000 de membri.
41Așa cum a făcut-o mereu în jurisprudența sa de până acum!
I. Legislație
Constituția României din 1991 revizuită, publicată in Monitorul Oficial, Partea I nr. 767 din 31/10/2003
Convenția Europeană a Drepturilor Omului din 4.11.1950, ratificată prin Legea nr.30/1994 privind ratificarea Conventiei pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale si a protocoalelor aditionale la aceasta conventie (publicată în Monitorul Oficial nr. 135 din 31 mai 1994)
Legea partidelor politice nr. 14 din 9.01.2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 25 din 17 ianuarie 2003, republicată în Monitorul Oficial al României, nr. 550 din 6 august 2012
II. Deciziile ale Curții Constituționale a României
Decizia nr. 35 din 02 aprilie 1996 privind constituţionalitatea unor prevederi ale Legii partidelor politice, Publicată în Monitorul Oficial nr.75 din 11.04.1996
Decizia nr. 147 din 27 octombrie 1998 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.17 lit.b), art.31 şi art.46 alin.(2) şi alin.(3) din Legea partidelor politice nr.27/1996, modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.3/1996, aprobată prin Legea nr. 46/1998, Publicată în Monitorul Oficial nr.85 din 01.03.1999
Decizia nr. 192 din 27 aprilie 2004 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art.5 alin.(1) teza a doua din Legea partidelor politice nr.14/2003, Publicată în
Monitorul Oficial nr.432 din 13.05.2004
Decizia nr. 71 din 8 februarie 2005 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.1 alin.(2) şi art.9 alin.(1) din Legea nr.90/2003 privind vânzarea spaţiilor
aflate în proprietatea privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, destinate sediilor partidelor politice, art.3 alin.(3), art.5 alin.(6), art.6 alin.(2) şi (3), art.7, art.11 alin. (3) şi (5), art.13 alin.(2) şi art.22 alin.(4) din Legea nr.43/2003 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale, art.21, art.88 alin.1 lit.a), b), c) şi d) şi art.153 alin.2 din Legea nr.92/1992 pentru organizarea judecătorească, art.121 alin.(1) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, art.91 alin.(2) din Legea nr.303/2004 privind statutul magistraţilor, art.2, art.21 alin.(4), art.26 alin.(4) şi art.27 din Legea partidelor politice nr.14/2003, art.75 alin.(2) şi art.78 din Legea nr.47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, Publicată în Monitorul Oficial nr.380 din 05.05.2005
Decizia nr. 433 din 25 mai 2006 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art.19 alin.(3) din Legea partidelor politice nr.14/2003, Publicată în Monitorul Oficial nr.492 din 07.06.2006
Decizia nr. 793 din 3 iulie 2008 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art.46 alin.(2) şi art.48 din Legea partidelor politice nr.14/2003, Publicată în Monitorul Oficial nr.571 din 29.07.2008
III. Decizii ale Curții Europene a drepturilor omului
Hotărârea Marii Camere Refah Partisi și alții v. Turcia din 13.02.2003
IV. Documente ale unor instituții ale Consiliului Europei
Comisia Europeană pentru democrație prin drept din cadrul Consiliului Europei – Linii directoare și raport explicativ privind legislația partidelor politice: aspecte specifice, 15 aprilie 2004
Comisia Europeană pentru democrație prin drept din cadrul Consiliului Europei – Recomandările privind reglementarea partidelor politice din 25 octombrie 2010
Documentul Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, 943 Meeting, 19 Oct 2005
Studiu realizat de:
Bogdan Dima – coordonator
Roberta Ogaru – cercetător
Cosmin Văduva – cercetător
© 2019 amper.org.ro. All Rights Reserved.