Source: https://sencanada.ca/en/Content/Sen/committee/391/lega/12eva-f
Timestamp: 2017-04-27 07:12:46+00:00
Document Index: 304487729

Matched Legal Cases: ["l'article 128", "l'article 2", "l'article 1", 'arrêt ', "l'article 15", "l'article 3", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 2", 'arrêt ']

Fascicule 12 - Témoignages du 18 octobre 2006
OTTAWA, le mercredi 18 octobre 2006
Le Comité sénatorial permanent des Affaires juridiques et constitutionnelles, saisi du projet de loi C-2, Loi prévoyant des règles sur les conflits d'intérêts et des restrictions en matière de financement électoral, ainsi que des mesures en matière de transparence administrative, de supervision et de responsabilisation, se réunit ce jour à 16 h 5 pour étudier le projet de loi.
Il s'agit de notre 26e séance consacrée à l'étude du projet de loi C-2, Loi prévoyant des règles sur les conflits d'intérêts et des restrictions en matière de financement électoral, ainsi que des mesures en matière de transparence administrative, de supervision et de responsabilisation. Le projet de loi est plus couramment connu sous le nom de Loi fédérale sur la responsabilité.
Comme le savent mes collègues sénateurs, nos témoins et notre auditoire — tant dans cette salle qu'à la télévision partout au Canada —, ce projet de loi constitue l'un des pivots du programme du nouveau gouvernement. Il s'agit d'un des textes de loi les plus importants à avoir été déposés au Parlement ces dernières années et notre comité lui accorde le genre d'examen approfondi, attentif et détaillé qu'il mérite.
Dans les 88 heures de séances que nous avons tenues jusqu'à présent, nous avons entendu plus de 138 témoins. Nous avons discuté de sujets allant de la responsabilisation au lobbying en passant par l'éthique et les conflits d'intérêts, les privilèges parlementaires, le financement des partis politiques, la Direction parlementaire du budget, l'accès à l'information, la protection de la vie privée, la dénonciation, les pouvoirs de vérification et les acquisitions.
Cette séance sera consacrée aux questions de lobbying et de financement des partis politiques.
J'ai le plaisir d'accueillir Mme Elaine Flis, présidente de la Public Affairs Association of Canada dont la mission consiste à soutenir les professionnels du domaine des affaires publiques leur travail en leur fournissant des occasions de perfectionnement professionnel, et en favorisant l'échange d'idées nouvelles ainsi que le réseautage. Mme Flis est actuellement consultante principale à Entreprise Canada.
Nous accueillerons aussi M. Jayson Myers, vice-président principal et économiste en chef à l'Association des manufacturiers et exportateurs. L'AME a pour mandat de promouvoir la compétitivité des manufacturiers canadiens et de favoriser la percée des exportateurs de biens et de services canadiens sur les marchés internationaux. Soyez les bienvenus.
Le comité tient à vous remercier de votre présence. Je vous cède maintenant la parole, et nous passerons ensuite à une période de questions et de discussion qui, j'en suis sûr, sera très utile pour les membres du comité.
Vous avez la parole, madame Flis.
Elaine Flis, présidente, Association des affaires publiques du Canada : Monsieur le président, mesdames et messieurs les sénateurs, comme vous le savez peut-être, je milite aussi pour le Parti libéral. Aujourd'hui, cependant, je parlerai uniquement au nom de l'industrie des affaires publiques.
L'AAPC est un organisme non partisan et mon intervention sera donc apolitique. L'AAPC représente bien d'autres professionnels que ceux qui sont spécialisés dans les relations gouvernementales ou le lobbying. Nous représentons en effet des gens qui travaillent dans des domaines aussi variés que les relations publiques, l'engagement social des entreprises, le respect de la réglementation et d'autres aspects du civisme des entreprises et des organisations.
Et oui, certains d'entre nous sont lobbyistes. Le lobbying fait partie intégrante du dialogue public dans une démocratie. Vu sous cet angle, ce projet de loi qui vise à imposer de nouvelles règles au lobbying pourrait être préjudiciable au bien public général s'il devait être adopté sans modifications. Certaines de ses dispositions sont contraires aux intérêts d'un bon dialogue entre gouvernants et gouvernés.
À quelques rares exceptions près, le monde des affaires publiques est composé de gens honnêtes. Nous sommes peinés quand certains politiciens ou observateurs montent en épingle les écarts de conduite d'un très petit nombre de lobbyistes; tout comme le sont les politiciens, je le sais, quand les gens montent en épingle l'inconduite d'un petit nombre eux.
Comme votre comité a pour mission d'aller au-delà des discours creux dans son analyse, je me propose de placer notre position en contexte et d'offrir quelques suggestions constructives au sujet du projet de loi.
Les spécialistes des affaires publiques, y compris les lobbyistes, travaillent pour des petites et pour des grandes entreprises. Ils travaillent pour des organisations non gouvernementales, des œuvres de bienfaisance et des groupes de revendication. Nous comptons parmi nos clients des groupes qui parlent au nom des Canadiens ordinaires.
La démocratie doit permettre à tous les citoyens de faire entendre leurs préoccupations. Or l'État peut être d'une complexité telle que beaucoup de ces groupes ne parviennent pas à se faire entendre. Les professionnels, qui aident les entreprises, les groupes de revendication et les ONG à parler au gouvernement, constituent une pièce nécessaire de l'appareil démocratique.
Nous pilotons nos clients dans les labyrinthes de l'élaboration des politiques publiques. Nous les aidons à faire valoir leurs intérêts. Et nous aidons le gouvernement à entendre ces points de vue importants.
Il est clair que le gouvernement entend resserrer la réglementation de notre industrie. C'est son droit. Il a fait campagne là-dessus aux dernières élections fédérales. Cependant, nous croyons que certains aspects du projet de loi n'ont pas été étudiés à fond et qu'ils risquent de nuire à la responsabilisation et à l'éthique.
Certes, des membres de notre industrie se sont fait sévèrement pointer du doigt à cause de leurs relations et de la façon dont ils mènent leurs affaires. Ils ont été évincés et leurs tactiques ont été dénoncées. Ce sont les systèmes de freins et de contrepoids de ce genre qui permettent de maintenir beaucoup d'industries dans le droit chemin.
Dans le domaine des affaires publiques, nous avons nous-mêmes pris des mesures pour décourager les pratiques contraires à l'éthique en adoptant un code de déontologie dans notre énoncé de principes éthiques. Notre industrie est aussi éthique que bien d'autres, pour ne pas dire plus, justement parce que nos activités sont scrutées à la loupe. Malgré tout, elle est confrontée à des défis économiques particuliers du fait de la lourdeur de la réglementation et de son application tatillonne. Nous croyons que, si les règlements envisagés dans ce projet de loi sont adoptés, ce sont les ONG, les œuvres de bienfaisance et les petits intérêts qui seront le plus durement touchés.
La raison en est que les grandes entreprises ont déjà l'habitude des règles et de la paperasserie. Ce n'est pas le cas des petits intérêts. Les gros peuvent s'accommoder des règlements pointilleux et des coûts qu'ils entraînent, mais pas nécessairement les petits. S'il doit y avoir de nouvelles règles, il vaudrait mieux qu'elles visent les transgresseurs au lieu, simplement, d'imposer à tous un fardeau nouveau.
C'est dans ce contexte que nous offrons des suggestions destinées à faire en sorte que le projet de loi C-2 soit un moyen de sévir contre les moutons noirs plutôt que de passer une camisole de force à ceux qui défendent des causes légitimes.
La loi devrait préciser noir sur blanc des règles s'appliquant également aux entreprises, aux ONG, aux œuvres de bienfaisance et aux syndicats sans pour autant restreindre les activités de lobbying au nom de ces organisations qui n'ont habituellement pas les moyens dont disposent les grandes entreprises. Des exigences auxquelles peuvent satisfaire les grandes entreprises peuvent pénaliser injustement les petites organisations incapables d'y faire face.
La défense des intérêts de la base, c'est la communication entre les simples citoyens et leurs élus. Les défenseurs bénévoles des organisations sans but lucratif comme celles qui se vouent aux recherches médicales sur telle ou telle maladie peuvent être détournés de ce travail socialement utile de peur que ces règlements méticuleux ne les transforment en hors-la-loi.
Prenons les renseignements supplémentaires exigés de ceux et de celles qui font du lobbying auprès du gouvernement. Tous les mois, il leur faudrait déclarer le nom des hauts fonctionnaires avec lesquels ils ont été en contact, la date de la communication ou de la réunion et bien d'autres détails encore. C'est un fardeau supplémentaire de taille.
La loi devrait éliminer les échappatoires qui permettent aux avocats d'exempter leurs activités sous prétexte du « secret professionnel ». Ce privilège du secret professionnel est trop important pour servir de paravent aux activités de lobbying entre avocats et représentants du gouvernement. Certaines activités sont parfaitement légales et doivent être protégées par le secret professionnel. Mais il ressort des réalités de l'enregistrement des lobbyistes partout au Canada que bon nombre d'avocats se cachent derrière leur privilège pour faire du lobbying sans s'enregistrer. C'est là un problème auquel il faut remédier.
Nous sommes préoccupés par le fait que la loi interdise les honoraires conditionnels. Or, ils sont considérés comme légitimes dans presque tous les autres secteurs de notre économie où on les associe à une rémunération au rendement. Nous comprenons qu'il faille interdire les honoraires conditionnels dans le cadre de certains projets susceptibles de recevoir des deniers publics comme les subventions de Partenariat technologique. Mais ailleurs, il s'agit d'une rémunération au rendement et c'est quelque chose qu'il ne faut pas décourager.
Certains voudraient qu'on resserre les honoraires conditionnels ou nos frais de conclusion de transaction dans le cas des lobbyistes salariés. Non seulement l'incitation à obtenir des résultats s'en trouverait diminuée, mais il s'agirait, croyons-nous, d'une ingérence indue dans le contrat entre employeur et employé. Il est même possible que cette disposition ne soit ni applicable, ni légale. Nous demandons au comité de s'interroger sérieusement sur l'opportunité de cette mesure. Nous croyons qu'au lieu de frapper d'interdiction générale les honoraires basés sur les résultats, il serait plus logique de réglementer certaines activités comme les demandes de marchés ou de subventions de manière que la dépense de deniers publics ne soit pas liée directement à des honoraires conditionnels. C'est actuellement le cas et nous croyons que c'est efficace.
Pour les situations où elle est adaptée, la loi devrait être rigoureuse. Nous croyons qu'il devrait être illégal de contrevenir au Code de déontologie des lobbyistes ou de faire obstruction au travail du commissaire au lobbying ou de passer outre à une de ses interdictions. Les lobbyistes honnêtes peuvent s'accommoder de ces règles.
L'Association des affaires publiques du Canada est favorable à l'esprit de la Loi sur la responsabilité. Nous estimons qu'elle incarne les principes d'éthique et de responsabilisation que notre industrie appuie depuis longtemps et que nous avons inscrit dans notre propre code de déontologie. Nous aimerions qu'elle soit ajustée de manière à frapper les bonnes cibles sans causer de dommages collatéraux.
Nous reconnaissons qu'un très petit nombre de lobbyistes ont fait des choses contraires à l'éthique et qu'ils ont, de ce fait, défrayé les manchettes. Mais la majorité des lobbyistes honnêtes aident les citoyens et les groupes d'intérêts à faire valoir leur cause de façon démocratique. Dans notre ardeur à sévir contre les moutons noirs de la profession, veillons à ne pas paralyser ces relations gouvernementales par ailleurs nécessaires.
Jayson Myers, vice-président principal et économiste en chef, Manufacturiers et exportateurs du Canada : Je vous remercie de cette occasion que vous offrez aux manufacturiers canadiens de venir vous exposer leurs points de vue et certaines de leurs préoccupations relativement au projet de loi fédéral sur la responsabilité.
Je suis enregistré en qualité de lobbyiste employé en vertu de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes. Mon travail consiste à fournir les meilleurs conseils possible aux décideurs des gouvernement fédéral et provinciaux, à tous les échelons, d'après les points de vue de nos compagnies membres et en fonction de ma lecture et de ma connaissance des dimensions économiques, commerciales et industrielles, des changements technologiques et des échanges internationaux. J'estime que mon rôle est important pour l'élaboration d'une bonne politique gouvernementale au Canada.
Mon efficacité dans l'exécution de mes responsabilités dépend de mon intégrité et de celle de l'association pour laquelle je travaille. Mes homologues et moi-même sommes déterminés à respecter les normes éthiques les plus élevées qui soit. À l'image de toute organisation bien dirigée, les MEC s'appuient sur des règles et des procédures très claires qui régissent la conduite des professionnels et les conflits d'intérêts potentiels. Les MEC se conforment en tous points aux dispositions actuelles de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes. Nous appliquons des procédures qui garantissent l'exactitude et la pertinence des informations transmises. Nous nous réunissons annuellement avec les responsables du Directeur des lobbyistes afin d'examiner nos procédures de vérification de la conformité.
Je m'exprime aujourd'hui au nom des MEC, en tant qu'organisation de lobbying, et au nom des membres que nous représentons. Les manufacturiers et exportateurs du Canada sont la plus importante association corporative et industrielle au Canada. Elle est également la plus vieille association corporative du pays. Nos 3 000 membres représentent tous les volets du secteur manufacturier. Près de 90 p. 100 d'entre eux sont des petites et moyennes entreprises. Nous estimons que celles-ci représentent environ 70 p. 100 de la production manufacturière totale du Canada et près de 90 p. 100 de la totalité de nos exportations. Ces secteurs contribuent directement à 24 p. 100 de l'économie du Canada et emploient plus de 2,4 millions de Canadiennes et de Canadiens.
Les MEC et ses entreprises membres sont tout à fait d'accord avec l'objet du projet de loi fédéral sur la responsabilité qui se décline ainsi : réduire au minimum les possibilités de conflit entre les intérêts personnels et les fonctions officielles des titulaires d'une charge publique; encourager les personnes qui possèdent l'expérience et les compétences requises à solliciter et à accepter une charge publique; faciliter les échanges entre les secteurs privé et public; améliorer la transparence dans le cas des activités des lobbyistes rémunérés, et renforcer le respect des dispositions de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes.
Nous recommandons cependant d'ajouter trois autres objectifs au projet de loi C-2 et de les reprendre dans les règlements qui en découleront.
Il convient, tout d'abord, de veiller à ce que le point de vue des Canadiennes et des Canadiens et les intérêts collectifs des organisations soient représentés auprès des hauts responsables des fonctions publiques. Comme Mme Flis vous l'a expliqué, cette exigence est fondamentale dans toute démocratie bien huilée, surtout dans une démocratie à caractère pluraliste comme celle que nous avons au Canada.
Deuxièmement, il faut s'assurer que les dispositions du projet de loi relatives à la divulgation respectent à la fois les droits à la protection de la vie privée, qui sont inscrits dans la loi, et à la protection des renseignements commerciaux délicats et confidentiels. Les MEC sont est connus pour avoir insisté sur la nécessité d'exclure les renseignements commerciaux à caractère délicate de l'obligation de divulguer qui est faite aux fonctionnaires. Nous estimons que les dispositions du projet de loi actuel dont vous êtes saisis prévoient des sauvegardes appropriées à cet égard. Par exemple, il est important que des sociétés d'État — comme la Société canadienne des postes et Exportation et développement Canada — conservent le droit de refuser de divulguer des secrets commerciaux ou des données financières, commerciales ou techniques qu'elles ont toujours traitées sous le sceau de la confidentialité parce que toutes ces informations sont importantes pour leurs clients et pour la compétitivité des services qu'elles offrent.
Troisièmement, il faut s'assurer que les exigences réglementaires de ce projet de loi seront telles qu'il sera facile et peu coûteux pour les titulaires de charge publique et les lobbyistes de comprendre les dispositions de la loi et de s'y conformer. Les règlements devront être clairs, ils devront lever le doute quant aux interprétations possibles et ils devront permettre de régler rapidement tout désaccord en matière d'interprétation.
Nous nous intéressons, tout particulièrement, à la nature des règlements qui seront élaborés en vertu de ce projet de loi. Il y a tout d'abord la définition de titulaire d'une charge publique principal ou de haut rang. Il est facile d'identifier les ministres et les sous-ministres par leur titre, mais ce n'est plus aussi simple dans le cas des titulaires de charges publiques principaux, dans les ministères et organismes fédéraux, qui ne portent pas ce genre de titre mais qui ont le statut correspondant. Il est difficile pour quelqu'un de l'extérieur de suivre tous les changements apportés au poste ou au statut des fonctionnaires. Il faudra donc que le gouvernement cherche à faciliter l'identification des personnes qu'il considère comme des titulaires d'une charge publique de haut rang en vertu du projet de loi et des amendements qui seront apportés à la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes.
Viennent ensuite la fréquence et la précision des déclarations qui seront imposées aux lobbyistes et aux titulaires d'une charge publique de haut rang à propos de leurs communications. Les modifications apportées à la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes imposent en effet un fardeau administratif important à ces interlocuteurs. Nous craignons que l'obligation de produire des informations détaillées, notamment en ce qui concerne la nature et l'objet des communications, n'impose un processus lourd, complexe et coûteux aux parties visées par cette réglementation de même qu'aux fonctionnaires chargés de veiller au respect des dispositions de la loi. En l'espèce, de grandes entreprises pourraient décider de recourir à des tierces parties pour faire valoir leurs intérêts auprès des fonctionnaires, ce qui aurait pour résultat de réduire la transparence et de confier davantage de dossiers aux lobbyistes consultants.
Les organismes extérieurs seront plus réticents à faire part de leurs points de vue aux titulaires d'une charge publique de haut rang. Nous craignons tout particulièrement que les divulgations détaillées qui seront exigées ne donnent lieu à la publication de renseignements commerciaux à caractère délicat. Nous craignons aussi que ces exigences ne freinent la communication et les consultations entre les titulaires d'une charge publique de haut rang et les organismes extérieurs. Or, une telle communication permanente est essentielle à la formulation de bonnes politiques et à l'élaboration de bons programmes gouvernementaux.
Troisièmement, il y a la définition des communications et des entrevues sur rendez-vous. À partir de quel moment estime-t-on qu'une conversation officieuse devient une activité de lobbying?
Quatrièmement, il convient de préciser les obligations des participants aux programmes d'échange-emploi entre secteur public et secteur privé, de même que les obligations faites à une personne du secteur privé que l'on invite à siéger à un conseil d'administration ou à un groupe consultatif, ou encore à conseiller directement des hauts fonctionnaires. Tous les participants sont animés du profond désir de protéger l'intérêt du public en évitant les conflits d'intérêts. Du strict point de vue commercial, il est donc important que ce genre de participation obéisse à des normes éthiques qui soient les plus exigeantes possible.
S'agissant des échanges-emplois entre secteur privé et secteur public, il faut que les parties concernées comprennent bien les limitations que le projet de loi C-2 pourrait imposer aux activités des stagiaires et à celles de leurs employeurs, autant pendant la durée du programme d'échange qu'après le retour de l'employé dans son poste de rattachement. Par exemple, l'entreprise du secteur privé qui accueille un fonctionnaire en stage n'aura-t-elle plus la possibilité de faire affaire avec le ministère d'où provient ce fonctionnaire ou de bénéficier des services de ce ministère, tandis que cela lui était possible auparavant? Dans le même ordre d'idées, un employé du secteur privé qui est envoyé en stage dans un ministère et l'entreprise qui l'emploie seront-ils soumis à des limitations dans leurs échanges éventuels avec un ministère ou avec d'autres organismes après le stage? Il serait important de s'assurer que les entreprises et les particuliers qui prennent part à de tels programmes d'échange-emploi n'en tirent pas des avantages indus, mais ne s'en trouvent pas non plus pénalisés.
À l'évidence, d'intenses consultations seront nécessaires à l'occasion de la rédaction du règlement qui viendra appuyer le projet de loi. Le respect des droits démocratiques des Canadiens et la formulation de bonnes politiques gouvernementales exigent un équilibre entre, d'une part, les mesures destinées à accroître la transparence et la responsabilisation et, d'autre part, les dispositions visant à protéger les renseignements personnels et les informations commerciales à caractère délicat, à permettre la consultation et à favoriser la représentation des intérêts du secteur privé.
Nous estimons que le projet de loi fédéral sur la responsabilité jette les bases voulues pour une très nette amélioration de la qualité de la fonction de réglementation du gouvernement. L'amélioration des règlements destinés à s'assurer que les fonctionnaires s'acquitteront de leurs fonctions dans le respect de la politique de réglementation, dans tous les cas de figure, passe nécessairement par la responsabilisation. À la faveur du projet de loi fédéral sur la responsabilité, les administrateurs généraux des ministères seront appelés à rendre compte relativement au respect des politiques gouvernementales, notamment de la politique de réglementation, devant tous les comités parlementaires.
Les manufacturiers et exportateurs du Canada recommandent que la politique de réglementation soit publiée en tant que directive du Conseil du Trésor. Si tel était le cas, le projet de loi dont vous êtes saisis exigerait également que les administrateurs généraux des ministères signalent par écrit au secrétaire du Conseil du Trésor tout désaccord avec leur ministre relativement à l'application de la politique de réglementation. Cela étant, le Conseil du Trésor devrait examiner la question et rendre une décision qui serait déposée auprès du Bureau du vérificateur général.
Nous estimons que ce genre de mesures, accompagnant les dispositions du projet de loi fédéral sur la responsabilité, permettrait de favoriser le respect de la politique de réglementation des gouvernements, par les ministères et les organismes de réglementation, et ferait en sorte que l'application des règlements soit plus efficace pour l'ensemble des Canadiens. Le président : Madame Flis, vous avez exprimé des réserves sur le fait que le projet de loi fédéral sur la responsabilité bannisse les honoraires conditionnels. Vous en avez parlé en tant que « rémunération au rendement » et « frais de conclusion de transaction ». Il y a bien des années de cela, quand le sénateur Cowan et moi-même avons commencé à pratiquer le droit en Nouvelle-Écosse, on estimait qu'il était déplacé et non professionnel de la part d'un avocat de réclamer des honoraires conditionnels et le Barreau a interdit cette pratique dans un premier temps. On estimait alors qu'il n'était pas professionnel qu'un membre d'une profession libérale réclame une importante prime pour sanctionner l'aboutissement de ses démarches, en plus de ses honoraires normaux. En songeant à ce vieil interdit, je n'ai pu m'empêcher de me demander pourquoi les lobbyistes, qui touchent 500 $ à 1 000 $ de l'heure pour un certain travail en partant, devraient percevoir des honoraires conditionnels gonflés en cas de réussite? Pourquoi ne pas permettre aux clients de déterminer cette prime, selon ce qu'ils pensent des résultats obtenus par les lobbyistes? Pourquoi ne devrait- on pas interdire les honoraires conditionnels
Mme Flis : Tout cela revient à la question du choix. Dans le cas d'un consultant employé, par exemple, cette décision doit d'abord revenir à l'employeur et à l'employé. Il s'agit d'un système fondé sur le rendement. Les représentants des ventes touchent des commissions en fonction de leurs résultats. Ce type de prime ou d'honoraire dans le cas d'un consultant employé devrait être déterminé par l'intéressé et par son employeur.
Pour ce qui est de la relation entre un consultant et son client, nous ne pensons pas qu'il faudrait imposer des restrictions là non plus. Cela nous ramène encore une fois à la question du choix, pour le client, de décider s'il veut ou non verser une prime de rendement ou de productivité. Cette décision doit lui appartenir.
Le président : Je suis bien sûr d'accord avec vous. Estimez-vous que ces honoraires font professionnels?
Mme Flis : Oui, les systèmes fondés sur le rendement sont professionnels.
Le sénateur Day : J'aimerais commencer par explorer la question de la période de restriction de cinq ans. Estimez- vous qu'il soit nécessaire d'imposer cinq ans après la cessation des activités? Le gouvernement ne risque-t-il pas de passer à côté de quelques bons talents à cause de ce délai de cinq ans parce que nous aurons dissuader certaines personnes de travailler pour la fonction publique ou pour des cabinets de ministre?
Mme Flis : Dans l'état actuel des choses, l'industrie pourrait estimer que cette période de restriction de cinq ans convient parfaitement. C'est un peu long toutefois. Comme vous le savez, le gouvernement est une machine très complexe et certains peuvent avoir beaucoup de difficulté à s'y retrouver. Il faut posséder une compréhension particulière de cette machine pour pouvoir conseiller ceux et celles qui désirent se retrouver dans les dédales de l'appareil gouvernemental, par exemple pour rencontrer un député ou pour formuler une stratégie ou une approche relativement à une politique. Une période de restriction de cinq ans pourrait effectivement dissuader les gens de quitter un poste d'employé ou de consultant externe pour intégrer la fonction publique et ainsi mettre ses compétences à la disposition de l'État.
C'est d'ailleurs ce que l'on constate un peu à l'heure actuelle avec le nouveau gouvernement, puisqu'il a fait état de la difficulté à trouver un personnel de haut rang qualifié, qui comprenne la machine gouvernementale et qui soit à même d'administrer une fonction publique. Cette période de restriction de cinq ans risque de détourner de plus en plus de personnes de la fonction publique.
Le sénateur Day : Souhaiteriez-vous qu'on augmente cette période ou qu'on la laisse telle quelle?
Mme Flis : Nous pensons qu'il faudrait s'en tenir au statu quo.
M. Myers : Nous serions satisfaits avec le statu quo. Les sauvegardes en matière de conflit d'intérêts devraient être limitées aux activités des anciens employés de la fonction publique qui occupent des postes de consultants et qui sont amenés à travailler avec ceux et celles avec qui ils traitaient antérieurement au sein de la fonction publique sur des questions particulières faisant appel à leur compétence au sujet du gouvernement.
Il y a deux problèmes et Mme Flis vous en a parlé. D'abord, certaines personnes de notre organisation ont décidé de ne pas entreprendre de carrière à la fonction publique à cause des limitations qui leur seraient imposées ensuite, dans leurs futurs emplois. Ce n'est pas nécessairement le projet de loi C-2 qui est directement en cause, mais certaines des dispositions qu'il renferme ne feraient qu'aggraver cette situation. Je suis certain qu'à cause de ces dispositions, le gouvernement pourrait passer à côté de compétences et de connaissances qui sont pourtant importantes. Le programme d'échange-emploi entre le secteur public et le secteur privé — auquel participent des élus et des hauts fonctionnaires de la fonction publique — joue un rôle important dans l'élaboration de saines politiques gouvernementales au Canada. Nous subirions donc une double perte : d'un côté le gouvernement parce qu'il ne bénéficierait plus d'un personnel compétent et, de l'autre, les intéressés — qui deviennent membres d'associations comme la nôtre et qui contribuent à l'élaboration de bonnes politiques gouvernementales — parce qu'ils perdraient une partie de leur capacité.
Le sénateur Milne : Madame Flis et monsieur Myers, vous avez parlé de la fécondation réciproque entre les secteurs public et privé. C'est aussi à cause de cela que cette période de restriction de cinq ans me préoccupe beaucoup.
Un de mes cousins a travaillé pour Bell Canada où il a participé à l'installation des premiers systèmes à micro-ondes. Je ne livre pas ici de secrets commerciaux, parce que cela remonte aux années 50. Il travaillait donc pour Bell Canada et, dans le cadre de cet emploi, il a été détaché au ministère de la Défense nationale pour aider les Forces canadiennes à se doter du même genre de réseau de communication. Cela serait-il possible en vertu de la loi actuelle?
M. Myers : Je ne sais pas et il faudra traiter de certains de ces aspects dans les règlements. Voilà pourquoi il faudra fixer des orientations qui soient fonction de ces aspects-là et qui permettent de parvenir à un meilleur équilibre.
Le sénateur Milne : Le gouvernement devrait pouvoir emprunter des compétences au secteur privé pour réaliser certains projets dans l'intérêt national et il faudrait permettre aux personnes qui participent à ces projets de réintégrer immédiatement le secteur privé sans devoir attendre cinq ans pour retrouver leur emploi.
M. Myers : Cela dépendra du niveau qu'ils auront occupé au sein de la fonction publique et du genre de décisions qu'ils auront été appelés à prendre.
Mme Flis : Cette question nous ramène également à ce que M. Myers mentionnait au sujet de la définition de titulaire d'une charge publique principal. Il y aura lieu de préciser certaines choses. Il ne s'agira pas forcément d'un poste particulier au sein d'un bureau et il ne s'agira pas toujours d'un poste de nature politique, comme celui de chef de cabinet ou de conseiller politique principal. Des précisions seront donc nécessaires à cet égard.
M. Myers : J'aimerais ajouter une chose, pas précisément sur la question de la période de restriction de cinq ans, mais sur celle des divulgations imposées aux hauts fonctionnaires ou aux personnes nommées par les ministres ou par le premier ministre à des conseils consultatifs. Tous les ans, de nombreux Canadiens et Canadiennes sont nommés à des organismes consultatifs, et l'une des questions que nous nous posons au sujet des dispositions de la loi et de ses obligations en matière de divulgation concerne la nécessité de produire des renseignements mensuels sur les communications régulières. À cause de cela, il pourrait être difficile pour de nombreux Canadiens qui appartiennent au secteur privé ou à des organisations non gouvernementales de jouer un rôle de premier plan en tant que conseiller principal du gouvernement.
Le sénateur Day : M. Myers a fait une remarque au sujet de la définition de « titulaire d'une charge publique de haut rang », remarque qui a trouvé écho chez Mme Flis. Pourriez-vous nous dire quelque chose pour nous aider à cet égard? Je conviens avec vous que cette définition n'est pas très claire dans son renvoi à l'article 128 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique qui définit ce qu'est un titulaire de charge publique de haut rang. Cela se trouve à la page 65 du projet de loi C-2. Il est également question de l'article 2 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Tout y passe. Enfin, au cas où l'on aurait oublié quelqu'un, on nous rappelle que l'alinéa 12c.I) permet la désignation par voie de règlement. Il serait donc quasiment impossible à qui que ce soit de déterminer s'il risque d'être visé par cette définition.
Avez-vous des propositions à faire sur la façon dont nous pourrions être plus précis?
M. Myers : Tout cela devrait être précisé dans les règlements et ce que je propose, c'est que le gouvernement tienne un registre des personnes qu'il considère comme étant des titulaires de charge publique principaux et qu'il communique le contenu de ce registre a priori.
Ce que je crains, cependant, c'est que des personnes extérieures au gouvernement n'essaient de communiquer avec des gens à l'intérieur du gouvernement, sans savoir qu'ils s'adressent à des titulaires de charge publique principaux, et qu'elles ne déclarent pas ces communications et se trouvent donc en infraction avec la loi. C'est un problème, et la seule façon de le régler consiste, pour le gouvernement, à préciser le statu des titulaires de charge publique principaux. Personne ne lira la loi et personne ne pourra savoir qui occupe une charge publique de haut rang, compte tenu de la multitude d'échelons au sein de la fonction publique.
Mme Flis : Je pense qu'il faut rendre la définition cohérente et préciser si elle vise le personnel politique des ministres ou l'ensemble du personnel de la fonction publique. Il faut être cohérent.
Le sénateur Day : Notre travail consiste à améliorer la loi dans la mesure du possible. Il s'agit d'une loi qui semble d'application très large et qui laisse, comme je le disais, beaucoup de place à la réglementation mais qui renvoie à deux autres lois. Je conviens avec vous qu'il faut la rendre plus claire, mais je ne vois pas comment y parvenir.
Il serait très utile, après cette séance, que vous nous transmettiez à notre greffier vos réflexions sur la question de la définition.
M. Myers : Si les choses ne sont pas claires pour vous ni pour les hauts responsables au gouvernement, il faut s'attendre à ce qu'il soit très difficile à ceux qui n'appartiennent pas au gouvernement de comprendre ce dont il retourne.
Le sénateur Day : Monsieur Myers, est-ce que des entreprises membres de votre organisation appliquent des honoraires conditionnels? Les honoraires conditionnels ne sont pas interdits pour le moment, mais à la façon dont je vois les choses, dès qu'un contrat prévoit le versement de tels honoraires, le Directeur des lobbyistes doit être mis au courant. C'est donc une procédure ouverte et transparente grâce à laquelle tout le monde peut savoir que tel ou tel lobbyiste travaille pour telle ou telle organisation qui cherche à obtenir quelque chose du gouvernement et que c'est tout ce qu'il y a de plus régulier. Mais voilà que cette pratique va être interdite et que nous allons prendre la direction opposée à ce que disait mon collègue le sénateur Oliver à propos des avocats. Les avocats n'avaient pas le droit de réclamer des honoraires conditionnels, mais ils peuvent maintenant le faire presque partout, dans la mesure où tout est ouvert et transparent.
Cette pratique est maintenant largement répandue et il y a donc lieu de se demander, monsieur Myers, si ces changements ne seront pas lourds de conséquence pour vos membres.
M. Myers : Au sein de notre organisation, nos règles de conduite ne permettent pas de réclamer des honoraires conditionnels. Aucun de nos membres ne nous verse d'honoraire conditionnel pour ce que nous faisons pour eux. Cela nous ramène à ce que disait Mme Flis à propos de la différence entre les organisations qui font du lobbying au nom de leurs membres — comme les associations et d'autres groupes d'intérêts —, en employant pour cela des lobbyistes « internes », et les consultants qui peuvent percevoir des honoraires conditionnels à titre de rémunération au rendement.
Mme Flis : Malheureusement, je ne peux parler au nom des entreprises qui sont membres de l'association. Je ne dirais pas que c'est répandu et que c'est une pratique courante, mais certains de nos membres et des firmes privées optent pour cette formule par accord entre les employés et l'employeur, mais ce n'est pas vraiment dans le cadre de contrats de prestation de conseils comme le font les consultants indépendants. Tout est question d'ouverture et de transparence et je crois que c'est ce que vous voulez dire. S'il s'agit d'un processus ouvert et transparent et que ce sont des fonds privés qui sont en jeu, nous estimons que cette pratique devrait être autorisée.
Le sénateur Day : Quel problème essaie-t-on de régler par cette disposition et quelle conséquence cela pourrait-il avoir? Vous avez répondu à la première partie de la question et vous dites ne pas être au courant de quelque problème que ce soit. Je suppose que vous m'en auriez parlé sinon.
Mme Flis : Effectivement, je n'ai pas entendu parler de problème.
M. Myers : De nombreuses entreprises prévoient des honoraires conditionnels à titre de rémunération au rendement dans le cadre de développement de projets, des processus d'acquisition et des options contractuelles. Il demeure que cela devrait être ouvert et transparent. C'est ce que font de nombreuses entreprises.
Le sénateur Day : Vous avez soulevé le problème des lobbyistes à contrat qui ne pourraient pas réclamer d'honoraire conditionnel, tandis que les lobbyistes employés qui obtiennent des résultats peuvent être rémunérés en conséquence. À toutes fins utiles, ces employés touchent un honoraire conditionnel, non?
M. Myers : On ne peut pas parler d'honoraire conditionnel dans le cas des lobbyistes employés, ce régime concernant davantage les lobbyistes à contrat. De toute façon, que l'on parle d'honoraire conditionnel ou de prime au rendement, tout cela n'est peut-être qu'une question de sémantique.
Le sénateur Day : Certes, mais il y a un aspect qui est couvert et l'autre pas.
M. Myers : Effectivement.
Mme Flis : La principale différence tenant au fait que, dans un cas, il s'agit de fonds privés tandis que, dans l'autre, ce sont des fonds publics.
Le sénateur Day : Êtes-vous surpris que le terme « lobbyiste » ne soit pas défini dans la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes?
M. Myers : Oui. Vous pouvez m'appeler lobbyiste parce que je suis fier de mon travail étant donné que je joue un rôle important qui consiste à améliorer la formulation des politiques gouvernementales au Canada. Je suis au nombre de ceux qui représentent des organisations, surtout celles qui désirent obtenir des contrats ou des avantages particuliers. Si nous devions produire une définition particulière pour ce genre d'activité au chapitre du lobbying, c'est à cela qu'il faudrait tout particulièrement penser.
Mme Flis : Moi qui ai principalement travaillé dans le secteur sans but lucratif au contact de bénévoles et d'activistes dans les mouvements de base, j'estime que c'est essentiel. Je lis le projet de loi sur la responsabilisation avec les yeux d'une personne qui a été lobbyiste pour l'Association des jeunes diabétiques dont les bénévoles sillonnaient le pays pour rencontrer les députés ou les sénateurs. Ces gens-là devraient-ils être considérés comme des lobbyistes?
Le sénateur Day : Ces deux témoins seraient-ils disposés à envoyer leurs définitions de « lobbyiste » au comité? Il est question de lobbyiste dans le préambule de la loi actuelle, mais pas dans le texte, ce que je trouve étrange.
Le sénateur Stratton : Un bénévole travaillant pour une organisation sans but lucratif n'est pas considéré comme un lobbyiste, parce qu'il travaille à titre gracieux. En revanche, la personne qui est rémunérée pour le même travail est considérée comme lobbyiste. Je serais curieux de savoir quelle définition vous donnez à « lobbyiste ».
Le président : Les témoins nous feront parvenir leurs définitions par courrier, sénateur.
Le sénateur Cowan : Pour poursuivre dans la même veine, je pense qu'à moins qu'on soit rémunéré pour faire quelque chose, on n'est pas un lobbyiste. Si vous donnez gratuitement votre temps à une organisation ou à une cause, vous n'êtes pas obligé de vous enregistrer et, en conséquence, vous n'êtes pas visé par cette définition.
Mme Flis : Nous remettrons quelque chose de complet au comité, mais il faut dire que certains bénévoles reçoivent des émoluments ou des indemnités journalières. Il y a donc lieu de préciser la définition.
Le sénateur Cowan : Le sénateur Stratton a raison de dire que les personnes qui travaillent de façon exclusivement bénévole n'ont pas besoin de faire de déclaration.
Mme Flis : Ce n'est pas défini aussi clairement.
Le sénateur Cowan : Si vous avez des réserves à ce sujet, nous aimerions que vous nous en fassiez part, parce que nous ne pensons pas que le législateur a l'intention de viser ce genre de situation.
L'autre dimension des honoraires conditionnels concerne les petites organisations. Le sénateur Oliver a parlé de ceux qui versent 500 $ de l'heure à des lobbyistes. En fait, il parlait dans ce cas des grandes sociétés et organisations qui ont les budgets voulus pour assumer de telles dépenses. J'ai l'impression que bien des gens ont besoin des services de lobbyistes, au bon sens du terme, mais qu'ils n'ont pas les fonds nécessaires pour se les offrir ou pour s'engager à verser de tels honoraires d'entrée de jeu. On pourrait toujours arguer de la légitimité de fonder la rémunération sur les résultats. Tant que cette pratique est déclarée, pourquoi ferait-elle problème?
On pourrait peut-être faire une exception dans le cas des subventions, mais j'estime tout à fait raisonnable d'autoriser ce type de modalité de rémunération au rendement, surtout pour des petites organisations qui n'auraient pas l'argent nécessaire pour s'engager à payer d'importantes sommes d'entrée de jeu sans la garantie qu'elles recevront quelque chose en retour.
M. Myers : Je suis d'accord pour exiger la transparence.
Le sénateur Cowan : Il serait peut-être plus utile d'insister sur l'accès facile aux informations divulguées plutôt que sur un interdit qui va souvent trop loin et qui occasionne toutes sortes d'imprévus. La divulgation nous permettrait de régler une grande partie du problème.
Mme Flis : Je serais surprise que vous trouviez qui que ce soit au sein de la profession des relations publiques ou des affaires publiques qui se dise contre la divulgation.
M. Myers : Ce qui m'inquiète, c'est que nous sommes rémunérés par nos membres pour représenter leurs intérêts dans le domaine des politiques gouvernementales. Par exemple, je suis en train de préparer une analyse sur la façon d'accélérer l'approbation des médicaments. Cette démarche va dans l'intérêt d'un certain nombre de compagnies pharmaceutiques, mais aussi de la politique gouvernementale au Canada. Je suis rémunéré pour mener ce projet à bien, mais ma rémunération n'est pas considérée comme étant des honoraires conditionnels, ce qui n'empêche que ce que je toucherai en fin de compte sera considérablement plus élevé si nous parvenons à des résultats concrets.
Je suis donc un peu préoccupé par la définition que l'on donne à « honoraire conditionnel ». Est-ce que cela pourrait, d'une façon ou d'une autre, occasionner une réduction des frais d'adhésion à une association comme l'AME qui cherche à obtenir de bons résultats dans le domaine de la politique gouvernementale?
Le sénateur Cowan : Je suis d'accord et je ne vois pas quel tort on peut porter à la cause publique en autorisant ce genre de modalité. Il est sûr que le rendement des lobbyistes employés fait l'objet d'une évaluation annuelle. S'ils ont fait du bon travail en tant que lobbyistes professionnels, ils peuvent légitimement s'attendre à toucher une prime. Que l'on parle alors de prime ou d'honoraire conditionnel, je ne vois rien de mal dans cela.
Le sénateur Baker : Ma question rejoint celle que le sénateur Oliver a formulée avec grands soins au début de la réunion. Il nous a montré qu'il s'agit peut-être là d'une question clé.
Vous avez dit entretenir des réserves au sujet de l'exclusion des honoraires conditionnels. Le président vous a ensuite posé une question intéressante parce que, ces dernières années, la loi fédérale a été considérablement modifiée. Par exemple, on a vu apparaître dans différentes mesures législatives l'expression « ne peut être transféré ». Je vais vous en donner un exemple. Comme le sénateur Cowan et le sénateur Day vous l'ont indiqué, il est courant de demander des honoraires conditionnels ou une rémunération au rendement ou de conclure des ententes du genre. Si un avocat représente un client qui ne peut pas se permettre de le régler d'entrée de jeu, pour reprendre l'exemple qui a été donné, mais qu'il remporte la cause, il peut réclamer des honoraires conditionnels de 15 p. 100 à 25 p. 100 et, dans certains cas particulièrement complexes, ce pourcentage peut même être supérieur. Il demeure qu'on a vu apparaître l'expression « ne peut être transféré » dans les différentes lois, comme la Loi sur le Régime de pensions du Canada qui fait l'objet d'appels réguliers; je pense ici à la prestation d'invalidité en vertu du Régime de pensions du Canada. La loi interdit désormais à la fonction publique fédérale de reconnaître qu'un avocat a réclamé des honoraires conditionnels à un plaignant qui se bat depuis des années et cela s'est même retrouvé devant la Cour d'appel. La loi stipule « ne peut être transféré » et les tribunaux ont interprété cette mention comme interdisant les honoraires conditionnels.
Le président vous a posé une question fondamentale : qu'y a-t-il de mal à ce que votre client, si vous réussissez, et s'il peut se le permettre, vous règle les honoraires conditionnels prévus ou respecte l'entente qu'il aura passé avec vous?
Je vous concède qu'un avocat doit faire confiance à la personne qu'il représente. Cette confiance est importante pour qu'il ait la garantie d'être réglé et j'imagine que beaucoup d'avocats de nos jours refusent de prendre certains dossiers à cause du changement à apporter dans la loi par l'ajout de la mention « ne peut être transféré ». Je vous ai cité l'exemple du Régime de pensions du Canada.
Que pensez-vous de cette question que vous a posée le président, soit que la loi peut préciser « ne peut être transféré » — mention voulant dire ici « interdiction de conclure des ententes portant sur des honoraires conditionnels » — mais qu'il demeure possible de conclure des ententes à titre privé avec un client qui échappe à la portée de la loi?
Mme Flis : Tout d'abord, il faut que le processus soit ouvert et transparent, qu'il fasse l'objet d'une divulgation complète et, deuxièmement, il faut faire la différence entre fonds privés et fonds publics.
Le sénateur Baker : Pouvez-vous nous donner votre définition. Expliquez-nous ce que vous entendez par « fonds publics et fonds privés ».
Mme Flis : Par fonds « publics », je désigne l'argent du gouvernement.
Le sénateur Baker : C'est quand le lobbying consiste à obtenir des fonds du gouvernement.
Mme Flis : C'est cela. C'est quand on fait du lobbying pour obtenir une subvention du gouvernement. C'est un exemple que je donne, comme ça. Si je travaille pour une société en fonction d'un objectif mesurable et que j'atteins cet objectif, je toucherai une prime au rendement.
Le sénateur Baker : Voulez-vous dire, si vous avez obtenu l'argent du gouvernement.
Mme Flis : Non. Dans ce cas, il ne s'agit plus d'argent du gouvernement. Je parle de ce qui viendrait directement du gouvernement. Dans ce cas-ci, c'est interne.
Le sénateur Baker : Si vous faisiez du lobbying au nom d'un client pour obtenir des contrats ou une licence, ou pour attirer l'attention du gouvernement, s'agirait-il d'argent privé?
Mme Flis : Si c'est de l'argent du gouvernement, c'est de l'argent du gouvernement. Ce sont des fonds publics.
Le sénateur Baker : N'êtes-vous pas d'accord que, dans tous les cas où l'on traite avec le gouvernement, il ne devrait pas y avoir d'entente prévoyant le versement d'honoraire conditionnel?
Mme Flis : Je suis d'accord dans le cas des fonds publics, d'une subvention.
Moi, je parlais davantage d'un système de rémunération au rendement. Si vous avez conclu une entente avec un client ou avec votre patron pour parvenir à certains objectifs, que vous avez un salaire de base et que vous touchez, par exemple, une prime de 10 p. 100 en cas de réussite, j'estime que c'est une forme de rémunération qu'il faudrait autoriser.
Le sénateur Baker : Ce à quoi vous vous opposez dans ce projet de loi, c'est que, selon vous, l'interdiction des honoraires conditionnels ne devrait s'appliquer que pour des contrats où il est question d'obtenir quelque chose du gouvernement.
Mme Flis : Des fonds du gouvernement.
M. Myers : On pourrait traiter de cette question dans le cadre de la bonne gestion de l'administration des programmes de financement du gouvernement. Il est évident que le versement d'honoraires conditionnels est interdit dans le cadre de ces programmes. C'est déjà précisé pour un certain nombre d'entre eux. Il est simplement question de bien administrer les programmes du gouvernement et d'examiner ce qu'ils donnent. Je suis un peu inquiet que nous cherchions à régler un problème particulier par voie de législation et je crains que cela ne devienne trop compliqué, trop complexe.
Le sénateur Joyal : Monsieur Myers, je vais vous citer votre mémoire parce que vous y soulevez quelque chose d'important. Cela ce trouve en haut de la page 3 :
Nous craignons que l'obligation de produire des informations détaillées, notamment en ce qui concerne la nature et l'objet des communications, n'impose un processus lourd, complexe et coûteux aux parties visées par cette réglementation de même qu'aux fonctionnaires chargés de veiller au respect des dispositions de la loi. En l'espèce, de grandes entreprises pourraient décider de recourir à des tierces parties pour faire valoir leurs intérêts auprès des fonctionnaires, ce qui aurait pour résultat de réduire la transparence et de permettre aux lobbyistes consultants de faire des affaires en or.
Un peu plus loin sur la même page, vous parlez de la « définition des communications et des entrevues sur rendez- vous » et vous vous demandez à partir de quel moment il faut considérer qu'une conversation officieuse devient une activité de lobbying.
J'ai personnellement l'impression que, plus on essaie de limiter le flux naturel des échanges par toutes sortes de mécanismes de compte rendu ou par l'imposition d'une obligation de faire rapport, plus on risque de créer une réaction consistant à passer à la clandestinité.
Vous êtes parvenu à attirer notre attention sur ce sujet parce que vous parlez d'expérience. Sur quoi vous fondez- vous pour conclure que ce qui est prévu ici pourrait avoir des conséquences involontaires, autrement dit que, loin d'être plus transparentes, les relations entre le secteur privé et les agents du gouvernement seraient de moins en moins claires?
M. Myers : C'est préoccupant. La plupart de nos membres sont de petites entreprises qui ne veulent pas ployer sous le fardeau administratif des divulgations mensuelles, même s'il leur arrive de traiter assez fréquemment avec des hauts fonctionnaires.
Ce que je crains — si la divulgation exige trop de temps ou de ressources, si elle porte sur trop d'informations ou si elle est trop coûteuse ou compliquée — c'est que les entreprises ne se tournent vers d'autres pour leur confier le travail de lobbying. Cela affaiblirait non seulement leur participation à la formulation de politiques gouvernementales et leur engagement à cet égard, mais aurait sans doute pour effet d'opacifier une grande partie de ces échanges dont s'occuperaient désormais les lobbyistes du secteur privé.
Cette loi sera efficace si les gens s'y conforment et les objectifs qu'elle énonce seront atteints s'il est facile de se conformer à ses dispositions. Si ce troisième objectif était pris en compte dans la loi, nous parviendrions à un équilibre. À la façon dont cette loi se présente actuellement, si vous laissez le soin aux organismes de réglementation d'adopter des règlements d'après ce texte, il sera difficile de savoir quels types d'informations et de communications il faudra déclarer. Il est donc important de prévoir ce genre d'équilibre dès le départ pour que le processus de réglementation ne devienne pas trop lourd au point de porter atteinte au dialogue avec le secteur public. En effet, des entreprises pourraient décider de ne plus traiter directement avec des fonctionnaires, mais plutôt de passer par des consultants afin de sortir du domaine public.
Le sénateur Joyal : La question est donc de savoir si nous ne desservirions pas les firmes de consultants privées à cause d'une réglementation trop lourde, trop compliquée et trop exigeante pour des gens d'affaires qui n'ont pas le temps de remplir tous ces rapports?
M. Myers : Ceux qui sauront comment naviguer dans tous ces règlements feront beaucoup d'argent.
Le président : Monsieur Myers et madame Flis, je vous remercie au nom du comité de vous être déplacés et d'avoir répondu aux questions des sénateurs.
Le sénateur Baker : Quand j'avais la parole, j'ai oublié de dire que Mme Flis a fait un excellent travail au fil des ans pour le secteur sans but lucratif. Elle a mené une action admirable.
Le président : Chers collègues, nous allons revenir à la question du financement des partis politiques et, pour cela, nous allons accueillir Errol P. Mendes qui est professeur à la faculté de droit de l'Université d'Ottawa. Le professeur Mendes est souvent appelé à prendre la parole, notamment dans les médias, sur les questions d'éthique en commerce international, de droit constitutionnel et de droit de la personne, et cela partout au Canada et dans le monde. Il a été invité à présenter de nombreux mémoires au Parlement du Canada et il a conseillé le gouvernement dans ses domaines de prédilection. Bienvenue, monsieur Mendes.
[Français] Le comité tient à vous remercier de votre présence. Sans plus tarder, je vous cède la parole, après quoi nous passerons à la période des questions et de discussion qui, j'en suis sûr, sera très utile pour les membres du comité.
Monsieur Mendes, après que vous nous aurez présenté votre mémoire, le sénateur Zimmer, qui est compétent dans ce domaine, vous posera les premières questions. Je constate d'après votre document que vous avez lu les témoignages que nous avons recueillis auprès de plus de 20 témoins sur cette question du financement électoral. Je vous invite à insister sur les nombreux aspects qui n'ont encore pas été soulevés par les 20 autres témoins qui vous ont précédé.
Errol P. Mendes, professeur, Faculté de droit, Université d'Ottawa, à titre personnel : Merci de m'avoir invité à votre comité.
Je vais présenter mes idées en anglais, je m'excuse, c'est plus facile pour moi de préciser mes idées en anglais qu'en français.
Le sénateur Nolin : C'est une bonne langue officielle.
[Traduction] M. Mendes : Si vous me le permettez, je commencerai par émettre un postulat : dans une démocratie, il est de la plus haute importance que l'éthique et la reddition de comptes des institutions gouvernementales et de la fonction publique soient régies par des gens animés du désir d'établir un cadre juridique approprié pour tenter d'améliorer la confiance des citoyens envers le gouvernement. Il ne faut pas sauter sur cette occasion pour porter un coup fatal à la politique partisane. Au final, ce sont les gens qui perdent confiance dans les politiques partisanes et dans les partis quand, par exemple, un parti en présente un autre comme étant celui de « la corruption » pour se faire passer pour le grand défenseur de l'éthique et de la responsabilisation. Cette façon de faire ne peut que discréditer la politique et les politiciens.
Il est également très important d'examiner les cadres juridiques concernant l'éthique et la responsabilisation pour déterminer s'ils ne risquent pas d'aller à l'encontre des buts recherchés, de donner lieu à des conséquences involontaires ou de s'appuyer sur des hypothèses mal testées, le tout risquant d'occasionner des ravages à la société.
C'est dans cet esprit que je me présente devant vous, à l'étape finale de vos délibérations, pour traiter d'un aspect fondamental du projet de loi, je veux parler du financement politique. Des hypothèses mal testées relativement à des parties critiques du projet de loi C-2 pourraient en effet avoir des conséquences non intentionnelles.
Je commencerai par une de ces hypothèses peu testées, celle voulant que les grandes entreprises et les syndicats étant en mesure d'exercer une influence excessive sur les partis politiques parce qu'elles versent des contributions importantes lors des élections, il y aurait dès lors lieu d'interdire à toutes les entreprises, à tous les syndicats et à toutes les associations de faire des contributions politiques. Le projet de loi C-2 prévoit donc que ce genre de contribution soit carrément proscrite.
Cette interdiction totale en matière de contributions que l'on veut imposer aux personnes morales présuppose que toutes les entreprises privées sont importantes et qu'elles ont suffisamment de ressources pour manipuler les systèmes électoraux et politiques de notre démocratie. Pourtant, la majorité des entreprises canadiennes sont des PME ou de très petites entreprises. Industrie Canada présente d'ailleurs à cet égard les statistiques suivantes sur son site Web :
Les petites entreprises — c'est-à-dire les établissements comptant moins de 100 employés — sont très nombreuses au Canada, puisqu'elles représentent 98 p. 100 du total. La majorité d'entre elles, soit 80 p. 100, comptent moins de cinq employés et on les appelle « micro-entreprises » De plus, la quasi-totalité des 2,2 millions d'entreprises au Canada, soit 99,9 p. 100, sont des PME de moins de 500 employés.
Il existe des milliers de sociétés dont les propriétaires, uniques ou peu nombreux, gagnent leur vie comme s'ils n'étaient pas constitués en société; ils ont choisi cette forme sociale pour des raisons fiscales légitimes. Selon un rapport de la CIBC, près de 60 p. 100 des propriétaires de petites entreprises au Canada estiment que leur entreprise leur permet de mener le style de vie qui les intéresse, puisqu'ils en tirent un revenu tout en maintenant un équilibre dans les autres facettes de leur quotidien. Pourquoi devrait-on refuser à ces milliers de Canadiens la possibilité d'utiliser le véhicule qui leur convient le mieux pour contribuer au processus politique dans la limite permise des 1 000 $? Ils peuvent bien sûr contribuer à titre personnel, mais pourquoi ne pourraient-ils pas le faire en utilisant le véhicule qui correspond le mieux à leur mode de fiscalité et à leur mode de vie? Ce genre de refus pourrait fort leur faire hésiter à contribuer à titre personnel.
Nous avons affaire ici à un droit fondamental d'expression et d'association, garanti par la Charte canadienne des droits et libertés. La Cour suprême du Canada a déclaré dans plusieurs de ses décisions que les contributions politiques sont une forme d'expression protégée et qu'elles peuvent uniquement être sujettes à des limites raisonnables dont la justification peut être démontrée dans une société libre et démocratique en vertu de l'article 1 de la Charte. La juge Beverly McLachlin a bien stipulé que les interdictions totales sont inacceptables même si l'expression protégée est une expression commerciale. Je n'ai pas le temps de vous lire la totalité de sa décision majoritaire dans l'arrêt RJR.- MacDonald Inc., mais je vais vous citer la partie la plus intéressante.
[...] Une interdiction totale ne sera acceptable, sur le plan constitutionnel, en vertu du volet « atteinte minimale de l'analyse » que dans le cas où le gouvernement peut établir que seule une interdiction totale lui permettra d'atteindre son objectif. Si, comme en l'espèce, aucune preuve n'a été présentée pour démontrer qu'une interdiction partielle serait moins efficace qu'une interdiction totale, on n'a pas établi la justification requise en vertu de l'article premier visant à sauvegarder la violation de la liberté d'expression.
Comme la Cour suprême est prête à annuler la restriction complète relative à la publicité et à la promotion des produits nocifs du tabac, que certains qualifient même de mortels, ne doit-on pas s'attendre à ce qu'elle soit encore plus préoccupée par la restriction complète de l'une des formes les plus fondamentales de l'expression politique, soit le droit de contribuer au processus politique?
La Cour suprême a confirmé sa position dans une autre décision, la décision
Libman c. Québec, qui stipule que la restriction complète relative aux dépenses des tiers — à l'exclusion des comités du Oui et du Non — en vertu de la loi québécoise sur la consultation, constituait une violation de la liberté d'expression garantie par la Charte. La Cour a statué que l'interdiction complète relative aux dépenses faites par des tiers était une violation de la liberté d'expression beaucoup plus radicale que nécessaire pour atteindre l'objectif du gouvernement. La Cour a recommandé l'adoption d'un plafond de 1 000 $, précisant que celui-ci serait beaucoup moins dérangeant qu'une restriction complète. Le gouvernement du Québec s'est rangé à cette suggestion.
À l'occasion d'une contestation constitutionnelle du projet de loi C-2, la Cour suprême ne pourrait-elle pas recommander une limite rationnelle et proportionnelle similaire pour les entreprises et même pour les syndicats afin de leur permettre de participer au processus politique au Canada?
Si les piliers de sociétés parlementaires libres et démocratiques, comme la société canadienne, consistent à permettre la liberté d'association dans le but d'atteindre des objectifs communs — ce qui est à la base même du mouvement syndicaliste — et la liberté économique — qui constitue le fondement des entreprises — n'est-il pas étrange qu'on interdise à ces mêmes acteurs de prendre part au processus politique? En fait, c'est dans ses décisions les plus importantes relatives au financement électoral que le plus haut tribunal du pays met l'accent sur les limites rationnelles et proportionnelles du financement politique.
Il convient de remarquer qu'en 2002, le Parlement a réagi à une décision de la Cour d'appel de l'Alberta, que je décris à la page 5 de mon mémoire, en modifiant la Loi électorale du Canada de sorte à augmenter considérablement la limite de 1 000 $ pour les dépenses électorales des partis tiers en la faisant passer à 150 000 $ dont 3 000 $ pourraient être dépensés dans une seule circonscription.
Un futur premier ministre allait de nouveau soumettre ces limites à la Cour suprême en soutenant, une fois de plus, qu'elles enfreignaient la liberté d'expression garantie par la Charte. Il s'agissait de l'affaire Harper c. Canada, que l'intéressé a perdu dans une décision rendue à la majorité par six juges; ceux-ci ont conclu que les limites étaient proportionnelles et ont permis aux partis tiers d'utiliser des moyens de publicité modestes pour informer les électeurs de leurs messages de manière à ne pas submerger les partis politiques ou les autres partis tiers.
D'autres témoins vous ont mentionné que, même si le Manitoba et le Québec ont également légiféré pour interdire complètement les contributions des entreprises, on se demande à présent dans ces provinces si c'était la chose à faire. M. Pierre F. Côté, qui a été directeur général des Élections au Québec pendant plus 20 ans, vous a lui-même dit qu'il n'était pas le seul à mettre en doute la pertinence d'une interdiction totale des contributions politiques par des entreprises. De plus, il a réussi à convaincre le juge Jean Moisan de la validité de cette position. Le juge est allé jusqu'à adresser des recommandations similaires au gouvernement du Québec en juin de cette année.
Les décisions de la Cour suprême du Canada ont soulevé la nécessité d'examiner le seuil très bas des contributions permises dans le cas des particuliers. Si elle a conclu qu'un montant de 150 000 $ est une limite appropriée pour des partis tiers, cela revient-il à dire que le plafond des contributions personnelles est trop bas?
Passons à la page 6 où je dis qu'il existe de bonnes raisons de permettre à un ou à plusieurs particuliers de se regrouper pour constituer un parti tiers disposant de plus d'influence dans une campagne électorale grâce à la limite des 150 000 $, plutôt que d'agir de façon indépendante, en tant que citoyens concernés, mais dans la limite du plafond de 5 000 $ qui passera d'ailleurs à 1 000 ou à 2 000 $ après l'adoption du projet de loi C-2.
Plusieurs témoins vous ont indiqué que les contributions moyennes personnelles sont inférieures à 1 000 $ au Canada. Il faudrait néanmoins garder à l'esprit que ces limites semblent faire fi de la possibilité que le Canada se retrouve plus fréquemment en campagne électorale à cause d'une succession de gouvernements minoritaires instables. D'ici quelques années, cette limite de 1 000 $ pourrait donc s'avérer insuffisante.
Le président : Professeur Mendes, avez-vous l'intention de lire tout le document?
M. Mendes : Il ne me reste plus que deux minutes environ.
M. Mendes : De plus, votre comité devrait examiner les conséquences non intentionnelles des élections à répétition. C'est pourquoi il est important d'étudier les régimes d'autres pays auxquels nous pouvons légitimement nous comparer, pays qui accordent également une grande valeur à l'intégrité du processus politique. L'Australie, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni n'ont pas plafonné les contributions. Je ne suggère pas de les imiter, mais plutôt d'adopter des limites définies et proportionnelles tenant compte de la réalité des dépenses nécessaires associées à la plupart des campagnes électorales.
Je vais vous lire ce qui concerne les plafonds — nettement supérieurs à 1 000 $ — que d'autres démocraties européennes ont adoptés. D'autres témoins vous ont communiqué tous ces chiffres. De plus, ces limites sont nettement supérieures en Alberta qui est la province de nombreux ministres influents et du premier ministre.
Avant de convenir d'une limite très basse de 1 000 $, nous devons nous demander pourquoi le cadre électoral canadien veut être si différent de celui des autres pays et de nos propres provinces. De plus, à quel danger cherchons- nous à échapper au risque de nous exposer à des conséquences involontaires et de devoir aller voter beaucoup plus fréquemment? Face à la possibilité d'élections plus fréquentes, certains pourraient même considérer que la limite actuelle de 5 000 $ est trop faible.
Lors de sa présentation devant ce comité, M. Seidle a souligné une autre conséquence involontaire, mais fondamentale, du projet de loi C-24, soit le projet de loi précédent : le risque de transformer les partis politiques en coquilles vides. J'ajouterai à cela que nous risquons de placer la barre trop haut et de décourager l'arrivée de sang neuf sur la scène politique canadienne. Par exemple, un nouveau parti fédéral autochtone ne s'étant pas présenté aux élections précédentes aurait-il la même chance d'être élu qu'un parti établi, étant donné qu'il ne serait pas admissible au financement public? Cela pourrait-il constituer une infraction à l'article 15 de la Charte? Il y a deux ans, j'ai proposé ce scénario dans une question d'examen à mes élèves de droit constitutionnel et la plupart d'entre eux ont conclu à une violation possible de la Charte. Je n'ai donc pas été surpris quand, jeudi dernier, un juge de la Cour supérieure de l'Ontario leur a donné et m'a donné raison en statuant que l'exclusion des petits partis de la subvention publique de 1,75 $ s'inscrit en violation des dispositions de la Charte.
Comme je n'ai pas pu, jusqu'ici, mettre la main sur la décision en question, je vais vous citer un extrait d'un article du Globe and Mail portant sur le sujet :
Je considère que l'existence d'un seuil diminue la confiance du public envers le processus électoral et l'incite à penser que ce seuil existe uniquement pour avantager les partis politiques les plus importants qui se relaient pour former le gouvernement et qui sont en position d'y rester.
Comme l'ont justement conclu mes meilleurs étudiants, cette partie du projet de loi allait bien à l'encontre des dispositions des articles 13 et 3 de la Charte concernant le droit de vote. Il convient de remarquer au passage la façon dont le juge Matlow a décrit ce qui est, selon lui, le droit de vote en vertu de l'article 3 de la Charte. Il a essentiellement dit, comme on le retrouve d'ailleurs dans des décisions de la Cour suprême du Canada, que le droit de vote est « plus que le simple droit d'entrer dans un isoloir et de marquer un bulletin qui compte pour une élection ».
Il n'est pas impossible que, si elle est appelée à revoir cette décision, la Cour suprême du Canada décide d'annuler complètement le mécanisme électoral prévu dans le projet de loi C-24 au lieu de simplement appuyer le recours ordonné par le juge Matlow, de nombreuses raisons d'ordre public permettant de comprendre pourquoi l'ancien gouvernement aurait inclut un seuil national de 2 p. 100. Ce résultat pourrait bien nécessiter une réécriture complète de la partie traitant du régime de contribution publique et, par voie de conséquence, des dispositions du projet de loi C-2 qui y sont liées.
Je me permets de rappeler au comité les propos de M. Seidle qui a déclaré que nous sommes en train de créer un système de parti unique au Canada, puisque le financement public occupe une telle place que nous avons maintenant un régime de partis d'État.
Pour terminer, je vous invite à envisager les autres conséquences involontaires susceptibles de découler des autres parties du projet de loi C-2. Je vous suggère d'examiner dans quelle mesure il sera possible d'éviter que les questions touchant aux conflits d'intérêts et à l'éthique nuisent au besoin fondamental d'instaurer une culture axée sur les valeurs et sur l'éthique au sein de la fonction publique et du gouvernement en général.
Vous avez entendu Bernard Shapiro, l'actuel Commissaire à l'éthique, émettre les mêmes préoccupations à cet égard. L'expérience des secteurs privé et public, partout dans le monde, nous a montré que ce n'est pas à coup de règlements, de comités de vérification et de lourds rapports de vérification autorisés que l'on parvient au mieux à instaurer un comportement éthique et responsable. L'expérience du secteur privé aux États-Unis a révélé que l'imposition du fatras de règlements, de vérifications et d'exigences de vérification imposé par le Sarbanes-Oxley Act n'a pas empêché que les plus importantes fraudes soient commises après l'entrée en vigueur de cette loi.
Il faudrait songer à la manière dont le projet de loi C-2 pourrait permettre au Commissaire à l'éthique de promouvoir une culture axée sur les valeurs et sur l'éthique auprès des membres du Parlement et des titulaires de charge publique de haut rang, par le biais d'initiatives d'apprentissage coopératif, de partenariats et d'initiatives d'établissement des valeurs.
Je conclurai en disant que des milliers d'années de gouvernance humaine nous ont enseigné deux grandes leçons, soit que le poids des valeurs, de la vertu et du courage moral est beaucoup plus durable que celui de la loi, et que le mieux est l'ennemi du bien.
Le sénateur Zimmer : Merci pour ces éléments importants que vous venez de mentionner.
D'après les recherches que vous avez effectuées sur les autres instances gouvernementales qui imposent des plafonds plus élevés ou qui n'imposent aucune limite sur les contributions des particuliers, des entreprises et des syndicats, et étant donné la possibilité d'élections fédérales prochaines — qui devraient avoir lieu plus fréquemment dans les années à venir, d'après ce que vous nous avez dit — quel plafond recommanderiez-vous pour les contributions aux partis politiques?
M. Mendes : J'aurais aimé que les bureaux électoraux canadiens analysent la loi et les limites existantes pour voir si elles conviennent ou pour pouvoir intervenir avant que l'on impose de nouvelles limites. À ma connaissance, on n'a pas analysé la loi actuelle. Nous devrions commencer par faire le point sur notre expérience avant de chercher à apprendre des autres. J'estime que cela aurait dû constituer la première étape, que nous aurions dû chercher à savoir si l'application de la loi actuelle donne ou pas satisfaction.
Le sénateur Zimmer : Rien ne nous indique, pour l'instant, que cela ait été fait.
Deuxièmement, vous dites qu'il faut déterminer en quoi le projet de loi C-2 favorise la promotion des valeurs culturelles et de l'éthique. Dans la dernière partie de votre mémoire, aux pages 9 et 10, vous recommandez de confier au Commissaire à l'éthique le mandat de promouvoir les valeurs culturelles et l'éthique « par le biais d'initiatives d'apprentissage coopératif, de partenariats et d'initiatives d'établissement des valeurs ».
Pourriez-vous nous parler davantage du genre d'initiatives auxquelles vous pensez et nous dire si elles ont été efficaces ailleurs, advenant que d'autres pays en aient adopté.
M. Mendes : Prenons, par exemple, le Sarbanes-Oxley Act, aux États-Unis, qui est un fatras de règles n'empêchant cependant pas les fraudes les plus grosses. Beaucoup de sociétés ont indiqué que ce genre de chose continue de se produire. Il faut donc organiser des séances d'information à l'intention d'absolument tous les employés des entreprises pour les amener à comprendre qu'il ne s'agit pas uniquement de se conformer à ce que dit la loi, mais qu'il s'agit de faire ce qu'il convient de faire, parce que cela obéit à un ensemble de valeurs et à l'éthique. Les meilleures entreprises et les écoles de droit partout dans le monde nous montrent bien qu'il existe une culture des valeurs et de l'éthique qui nous protège davantage contre les actes répréhensibles qu'un ensemble de règles.
Le sénateur Joyal : J'ai écouté avec beaucoup d'intérêt ce que vous nous avez dit. À la lecture de toutes les décisions dans lesquelles la Cour suprême du Canada interprète la loi électorale, on se rend compte qu'elle a largement interprété les articles 3 et 15 de la Charte des droits et libertés entre lesquels elle établit d'ailleurs un lien dans la plupart des cas.
J'ai, personnellement, l'impression que si l'on applique les trois éléments du critère Oakes relativement à l'interdiction du financement électoral par des personnes morales, il est tout d'abord question de déterminer l'objet de la loi. La Cour lira évidemment l'introduction et le préambule de cette loi ou tiendra compte des documents d'accompagnement. Vous savez très bien comment la Cour s'y prend pour essayer de déterminer l'objet de la loi. Deuxièmement, elle s'interrogera sur les moyens adoptés afin de réaliser cet objet. Il serait ici question de l'interdiction absolue de financement imposée à des personnes morales. Troisièmement, la Cour voudra savoir s'il s'agit-là du moyen minimum pour parvenir à l'objet soulevé à la première question. Voilà comment la Cour suprême raisonne habituellement pour conclure que les limites imposées, dans ce cas une interdiction absolue, sont acceptables ou non. Quatrièmement, elle se poserait la question de la norme en vigueur dans une société démocratique et raisonnable. Elle en reviendrait à l'article 1 de la Charte. Je pense qu'avant de s'interroger sur ce qui se fait dans le monde occidental, dans des pays reconnus pour être démocratiques, elle verrait également ce que font les provinces, parce que tout cela concerne le Canada. Nous savons, n'est ce pas, que d'autres pays n'ont pas interdit le financement par des personnes morales. On ne trouvera donc aucune véritable réponse à cette question à l'étranger. Il serait également possible d'examiner la question du côté des provinces canadiennes qui ont interdit ce mode de financement, mais l'une d'elles envisage de faire machine arrière à cet égard.
J'estime que si l'on appliquait un critère raisonnable dans le cas de l'article 1, on conclurait que, dans un système démocratique, il n'est pas nécessaire d'interdire à des personnes morales de contribuer aux partis politiques. Des représentants de petits partis sont venus témoigner devant nous. Je ne sais pas si vous avez eu la possibilité de lire leurs témoignages, mais certains nous ont dit qu'ils envisageaient de contester la constitutionnalité de cet article du projet de loi C-2 parce que celui-ci limite indûment la capacité financière des petits partis à propos desquels la Cour a déclaré qu'ils étaient un élément essentiel de la vie démocratique au Canada.
Comme je le disais au Sénat cet après-midi, dans mon commentaire sur la décision du juge Matlow que j'ai lue au complet, je suis porté à penser que tout cela est inconstitutionnel. C'est une proposition qui ne mange pas de pain. Comme les sociétés ne votent pas, il n'y a aucune raison qu'elles participent au financement électoral. Comme vous le disiez, si elles n'appuient pas un parti politique, elles peuvent toujours se regrouper et dépenser 150 000 $ durant une élection, ce qui les amènerait à participer davantage au processus électoral que si elles versaient 1 000 $ à un petit parti, à un candidat ou à une association de circonscription. La Cour tiendrait compte de tout cela et conclurait donc que ces articles sont inconstitutionnels.
M. Mendes : C'est précisément ce qui m'a poussé à venir vous rencontrer en fin de parcours, parce que je crains de plus en plus qu'un grand nombre de témoins qui ont comparu devant vous n'ont pas traité de questions très fondamentales. Finalement, je me suis dit que je ne pouvais pas rester silencieux. J'ai récemment donné une conférence de deux heures sur le critère Oakes et sur tous les aspects que vous avez soulevés.
La Cour s'attarderait au critère de l'atteinte minimale, surtout en matière de liberté d'expression. La juge en chef Beverly McLachlin a bien insisté sur le fait que la Cour n'avaliserait pas d'interdiction absolue touchant à la liberté d'expression, même pas dans le cas de produits aussi nocifs ou mortels que le tabac. S'il est question d'associer l'expression commerciale, que beaucoup voudraient interdire, à la liberté d'expression — sachant par ailleurs que la Cour a clairement énoncé dans ses décisions qu'elle n'autoriserait pas une interdiction totale en la matière — à quoi peut-on s'attendre dans le cas de la forme d'expression la plus protégée et la plus appréciée de toutes, l'expression politique? C'est sur cela que la Cour se concentrerait.
Le sénateur Joyal : La Cour insistera beaucoup sur la décision Harper c. Canada. Comme je le disais, une entreprise, un groupe d'entreprises ou une société pourrait très bien former un collectif pour intervenir dans le cadre d'une élection ou d'un référendum, situation encore plus chargée émotivement, et dépenser jusqu'à 150 000 $, par exemple, au Québec, c'est-à-dire 3 000 $ dans 75 circonscriptions, soit le montant que chaque personne morale peut dépenser lors d'une campagne électorale. Ce faisant, ces personnes morales interviendraient dans le processus électoral pour tenter d'influencer l'opinion publique. Si c'est légal, comment peut-on envisager d'interdire à une personne morale de verser 1 000 $ à un candidat, au niveau de la circonscription? Ça ne marche pas. Il faut que le système soit cohérent.
M. Mendes : Cette question du lien rationnel n'est pas sans gravité pour toutes les raisons que vous avez mentionnées, sénateur Joyal. On dirait qu'il n'y a rien de rationnel entre la limite de 150 000 $, le plafond imposé au public et l'interdiction totale faite aux personnes morales. Il n'existe pas de base logique, surtout quand on songe au risque d'élections plus fréquentes, ce à quoi nous nous sommes maintenant habitués à cause de gouvernements minoritaires instables. Il y a lieu, et de façon tout à fait apolitique, de se demander si nous ne sommes pas en train d'adopter des mesures qui vont mettre tous les partis en grandes difficultés.
Le sénateur Joyal : J'aurais peut-être une autre question à poser au sujet des petits partis et de la décision du juge Matlow dans l'affaire Figueroa qui concernait la suppression du seuil établi quant au nombre de candidats. Notre comité a débattu le projet de loi C-24. Je ne me souviens pas si le sénateur Stratton était membre du comité à l'époque, mais je pense que le sénateur Nolin, lui, était là. Nous avions conclu que ce projet de loi établissait, pour les petits partis, un seuil qui ne correspondait pas à l'objet de la loi.
M. Mendes : C'est pour cela que je me suis aussi opposé au projet de loi C-24. C'est d'ailleurs ce sur quoi portait ma question d'examen en droit constitutionnel, autrement dit la constitutionnalité du projet de loi précédent. Ni le projet de loi C-24 ni le projet de loi C-2 n'ont fait l'objet d'une analyse suffisante visant à déterminer dans quelle mesure ils se complètent et s'ils ne risquent pas d'occasionner de graves problèmes dans toute cette question du financement des partis politiques, surtout, comme vous le disiez sénateur Joyal, depuis la décision du juge Matlow, si celle-ci devait être confirmée. Je ne sais d'ailleurs pas si elle va faire l'objet d'un appel. Les raisons fondamentales de la politique gouvernementale commencent à se fracturer dans le cas du projet de loi C-24. C'est sérieux. Il est temps de réexaminer en profondeur le système de financement politique au Canada.
Le sénateur Joyal : N'ai-je pas raison de dire que c'est le juge Matlow qui a entendu la cause Figueroa en seconde instance et qui a donc renversé l'obligation pour les partis d'aligner au moins 50 candidats. Sa décision a été renversée en appel, mais elle a été reconfirmée par la Cour suprême du Canada.
M. Mendes : C'est exact.
Le sénateur Joyal : C'est lui qui a étudié la Loi électorale du Canada dans le cadre de cette contestation, en regard de l'exclusion précédente.
M. Mendes : Dans sa décision, le juge Matlow parle d'un visage familier au tribunal, celui de M. Figueroa.
Le sénateur Baker : Il y a une chose qui m'intéresse tout particulièrement. J'ai parcouru les sommaires des 13 décisions dans lesquelles les tribunaux citent vos écrits, professeur Mendes. Cela va de la Cour d'appel du Québec, dans deux ou trois causes, à la Cour d'appel de la Saskatchewan, en passant par la Cour d'appel de l'Alberta. J'ai remarqué qu'en général, quand elles vous citent, elles émettent un avertissement d'entrée de jeu. Cela veut dire que la décision rendue par un tribunal inférieur est renversée en appel et que le tribunal s'appui sur le professeur Mendes. Dans sa première décision du genre, la Cour d'appel fédérale cite un article d'Errol P. Mendes intitulé « The Crucible of the Charter : Judicial Principles v. Judicial Deference in the Context of Section 1 » pour souligner que, même dans les affaires criminelles dans lesquelles l'État agit en qualité d'adversaire singulier, la Cour suprême a retenu le choix du Parlement.
D'où ma question, monsieur Mendes : quand vous avez examiné le projet de loi C-2, quel est le principal passage de ce texte qui, selon vous, pourrait amener un tribunal d'appel à rendre une décision relativement à l'article 1 de la Charte en citant de nouveau l'un de vos articles parce que vous êtes reconnu comme une autorité en la matière? Pourriez-vous nous dire, a priori, quel article de ce projet de loi pourrait être contesté devant la Cour fédérale d'appel ou la Cour suprême du Canada qui rendrait une décision où votre nom apparaîtrait de nouveau en première page avec un avertissement?
M. Mendes : Je pense que cela porterait sur la question que je souligne dans mon mémoire et qui me préoccupe beaucoup pour l'avenir de tous les partis politiques au Canada. Il s'agit du lien entre l'interdiction absolue de contribuer faite aux syndicats, aux associations et aux entreprises, et le financement d'État, écrasant, parce que cela provoque un dérèglement du système politique en occasionnant — comme le disait le professeur Seidle de même que le sénateur Joyal — un ensemble de « coquilles vides », puisqu'il est désormais possible de créer un parti tiers et ainsi de faire passer la limite à 150 000 $. Je me suis rendu compte, à l'analyse des témoignages, qu'aucun témoin n'a établi ce genre de lien. Je suis donc venu vous dire ici qu'à mon plus grand regret tout cela pourrait être déclaré inconstitutionnel.
Le sénateur Stratton : Êtes-vous au courant que ma province, le Manitoba, a interdit les contributions par les sociétés?
M. Mendes : Oui.
Le sénateur Stratton : En outre, le Manitoba a plafonné les contributions politiques individuelles. On dirait que cela fonctionne assez bien. Je sais que le Parti progressiste-conservateur provincial a dû réapprendre à se financer et qu'il y est assez bien parvenu. Il a remboursé sa dette et a rétabli sa situation financière. À ma connaissance, aucune de ces deux décisions n'a été contestée devant les tribunaux. On dirait que tout cela fonctionne plutôt bien au Manitoba.
M. Mendes : Je sais cela, sénateur. La différence, qu'il ne faut pas perdre de vue, c'est qu'au Manitoba le plafond est de 3 000 $.
Le sénateur Stratton : Mais c'est essentiellement la même chose.
M. Mendes : À ce que je sache, mais il est possible que je me trompe, durant toute son histoire le Manitoba a principalement connu des gouvernements majoritaires plutôt stables. Je ne pense pas qu'il y ait eu une succession de gouvernements minoritaires. Je crains qu'en combinant les différents éléments du projet de loi C-2 et la situation au niveau fédéral — compte tenu de ce que donne la présence du Bloc québécois — nous n'entrions dans une ère permanente de gouvernements minoritaires. La comparaison avec le Manitoba n'est peut-être pas appropriée et elle pourrait même nous empêcher de nous rendre compte que nous adoptons en fait une structure fondée sur le modèle québécois et, dans une moindre mesure, sur le modèle manitobain où les réalités électorales sont différentes.
Le sénateur Stratton : Cela, on ne l'ignore. Toutefois, si vous voulez un exemple de réussite, vous pouvez prendre celui du Manitoba. Sur la scène fédérale non plus il n'y a pas eu beaucoup de gouvernements minoritaires.
M. Mendes : Le fait qu'il n'y ait pas eu beaucoup de gouvernements minoritaires ne nous empêche pas de nous préparer à cette éventualité, surtout compte tenu de la réalité actuelle.
Le sénateur Stratton : Ce n'est qu'un exemple.
M. Mendes : Nous avons eu pas mal d'élections en deux ans. C'est ce qui est en train de se produire tout doucement et nous devons commencer à nous adapter. Je reconnais que le système est en place au Manitoba avec une limite de 3 000 $. Il n'y a pas eu de contestation, mais cela ne veut pas dire qu'il n'y en aura pas un jour. C'est ainsi que je vous répondrais.
Le sénateur Day : Monsieur Mendes, étant donné que nous essayons d'améliorer ce projet de loi et de parvenir à un système fonctionnel, et étant donné que les modifications apportées au financement des partis politiques interviennent très peu de temps après le projet de loi C-24, nous ne pourrons pas nous inspirer d'une longue histoire pour changer les choses et j'aimerais que vous nous parliez de ce phénomène d'élections plus fréquentes et de ce que nous devrions faire dans le cas du projet de loi C-2 afin d'atténuer l'effet de ce phénomène et éventuellement de nous y préparer.
M. Mendes : Il faut s'interroger au sujet de la logique consistant à permettre un plafond de 150 000 $ aux partis tiers quand on sait qu'il est possible de créer des collectifs pour se prévaloir de ce plafond et donc avoir un incidence incroyable sur les élections, comme nous l'avons vu à l'occasion du vote sur le libre-échange. Il faut mettre en balance, d'un côté, cette limite élevée et, de l'autre, le plafond envisagé de 2 000 $ assorti d'une interdiction de contribution absolue faite aux personnes morales. Quel palliatif pourrions-nous prévoir dans ce projet de loi pour que les différents éléments du système de financement des partis politiques ressemblent à quelque chose? À l'étape où nous en sommes des délibérations à ce sujet, il est maintenant trop tard pour retirer complètement la partie du projet de loi C-2 qui traite du financement politique, mais on pourrait adopter un palliatif quelconque assorti d'une clause prévoyant le réexamen complet du système, compte tenu de la fréquence possible des élections, de l'éventualité que des gouvernements minoritaires instables se succèdent et du fait que la décision du juge Matlow pourrait être confirmée en appel et donc que le fondement du projet de loi C-2, soit le projet de loi C-24, soit battu en brèche.
Comme tout cela intervient très tard, je recommande que vous proposiez une structure logique. Il pourrait s'agir de reprendre le plafond de 5 000 $, ou plus, du projet de loi précédent, selon l'issue de vos délibérations. Toutefois, vous devrez considérer qu'il ne s'agit-là que d'un palliatif, étant entendu par ailleurs qu'il faudra effectuer une analyse plus approfondie du système de financement politique au Canada.
Le sénateur Day : Avez-vous eu l'occasion de réfléchir sur la disposition qui limite à 20 $ les contributions en liquide, lesquelles doivent faire l'objet d'un reçu?
M. Mendes : Pour en revenir à la question du sénateur Baker, il est normal de permettre aux gouvernements d'exercer un certain jugement afin de déterminer le montant maximum raisonnable pouvant être versé en liquide pour éviter les délits de commission que l'on pourrait constater à des niveaux de contribution supérieurs. Il convient donc, pour toutes ces questions, de laisser le soin aux gouvernements d'apprécier ce que doit être ce plafond. Je ne suis pas tant préoccupé par cet aspect que par la structure globale de financement des partis politiques qui doit être compatible avec les exigences constitutionnelles fondatrices de la Charte.
Le sénateur Day : De nombreux témoins, surtout de petits partis, ont formulé deux grandes remarques. D'abord, ils nous ont dit ne pas être intéressés par une approche populiste et ne se préoccuper que de leurs partisans. Un témoin du parti des droits des animaux nous a indiqué que, même s'il ne touche de contribution que d'un petit nombre d'adhérents, tous ces gens-là peuvent être assez importants en fin de compte, parce que les militants croient dans ce que fait le parti. Il se demandait si cela posait problème sur le plan de la responsabilisation. Comment parviendra-t-il à infléchir les décisions du gouvernement par des démarches de lobbying et par une prise de position en faveur du droit des animaux, et comment ce parti pourra-t-il financer des programmes par le seul biais des contributions individuelles? Il nous a indiqué qu'un plafond de 1 000 $ sonnerait le glas de son parti.
M. Mendes : C'est la préoccupation qu'a exprimée le juge Matlow dans sa décision relative aux subventions d'État. Il s'est essentiellement demandé, à propos du projet de loi C-24, si nous allions permettre aux petits partis de concurrencer équitablement les partis traditionnels pour que le système politique ne se fige pas. Tout système politique démocratique doit, en partant, être suffisamment ouvert pour permettre le renouvellement du processus politique. Le juge Matlow craignait que dans certaines situations les petits partis ne se trouvent dans l'impossibilité de s'implanter, ce qui l'a amené à rappeler que la conception du droit de vote au sens large ne consiste pas simplement à glisser un bulletin dans une urne.
Si, comme il l'a fait remarquer, les nouvelles dispositions devaient figer le processus politique au profit des partis établis, il est évident que les tribunaux s'en préoccuperaient.
Le sénateur Day : Avec ce que vous dites, cela revient à prêcher en faveur d'une augmentation du plafond fixé pour les particuliers?
M. Mendes : Pour en revenir à la réponse que j'ai donnée au sénateur Zimmer, il faudrait se demander ce qui convient et ce qui ne convient pas dans la situation actuelle relativement à la limite de 5 000 $. Tant que vous n'aurez pas fait cette analyse, comment pouvez-vous dire qu'une autre limite peut convenir ou pas? Si vous voulez appliquer un palliatif consistant à augmenter le plafond de 1 000 $, il sera absolument essentiel de préciser que vous entendez effectuer une analyse en profondeur de ce qui a fonctionné et de ce qui n'a pas fonctionné dans le régime antérieur.
Le sénateur Day : Avez-vous vous-même analysé la loi électorale actuelle relativement aux dépenses relatives aux congrès?
M. Mendes : Là encore, il y a des aspects pratiques dont il faut tenir compte. Si les frais d'inscription à un congrès sont supérieurs à 1 000 $, cela voudra-t-il dire qu'on aura automatiquement atteint le plafond fixé pour les contributions politiques? Je pense que le Parti libéral se trouvera confronté à ce problème à l'occasion de son congrès à la chefferie, fin novembre. Si les droits d'inscription à un congrès sont tels qu'on atteint automatiquement le plafond des contributions politiques, on pourrait soutenir que l'abaissement de ce même plafond pourrait compromettre la tenue de congrès politiques ou de congrès à la chefferie.
Selon la Cour suprême du Canada, la liberté d'expression peut être enfreinte de deux façons dans ce pays. Il y a les violations directes, intentionnelles, et les effets néfastes, non désirés, sur la liberté d'expression. Dans ces deux cas de figure, on pourrait invoquer la Charte pour toute interdiction portant atteinte à l'expression politique. Je suis certain que le sénateur Joyal connaît la décision Irwin Toy dans laquelle la Cour a clairement indiqué que l'article 2 de la Charte vise non seulement les infractions intentionnelles, mais aussi les infractions non intentionnelles.
Le sénateur Day : Et vous, estimez-vous que les dépenses relatives à un congrès devraient faire partie des dépenses politiques?
M. Mendes : Je ne suis pas expert du domaine et vous devriez poser la question au Directeur général des Élections. Je préférerais lui laisser le soin de trancher, compte tenu de sa grande compétence dans ce domaine.
Le sénateur Milne : Monsieur Mendes, revenons sur les dispositions concernant les partis tiers, qui ont été élaborées en 2000. Dois-je comprendre que, si je démissionnais du Parti libéral pour créer mon propre parti constitué de mes voisins et de moi-même — parti que nous baptiserions le « Parti du pin sage » ou quelque chose du genre —, au lieu d'être limité à des dépenses de 1 000 $, nous pourrions contribuer à hauteur de 3 000 $ chacun dans les circonscriptions de notre secteur et dépenser le reste de nos 150 000 $ en publicité nationale pour affirmer que le gouvernement est pourri?
M. Mendes : C'est à peu près cela, mais vous ne pourriez pas faire cette contribution à la circonscription.
Le sénateur Milne : Mais on pourrait utiliser l'argent.
M. Mendes : Tout à fait, du moins d'après la décision Harper c. Canada.
Le sénateur Milne : C'est tout à fait particulier comme situation, parce que j'ai déjà atteint mon plafond des contributions aux dépenses de mon caucus à Ottawa et, après avoir payé les frais d'inscription au congrès, j'ai dépassé la limite de 1 000 $ tandis que je n'ai même pas donné un sou à mon parti.
M. Mendes : Eh bien, vous pourriez peut-être invoquer l'inconstitutionnalité de cette disposition si vous invoquiez le fait que cela vous empêche de participer à un congrès et qu'il s'agit donc d'une violation non intentionnelle de votre droit de participer au processus politique.
Le sénateur Milne : C'est précisément pour cette raison que de nombreux sénateurs que je connais ont décidé de ne pas assister au congrès.
M. Mendes : C'est très intéressant.
Le sénateur Milne : Parce qu'ils ont déjà dépassé la limite fixée.
Le sénateur Stratton : Cela m'intrigue, sénateur Milne. Avez-vous dit que vos dépenses de caucus au Sénat font l'objet d'un reçu d'impôt émis par votre parti?
Le sénateur Milne : Je ne sais pas, mais je reçois un reçu.
Le sénateur Stratton : Eh bien, ce n'est pas le cas dans notre groupe. On considère qu'il s'agit de dépenses personnelles et je crois que tel devrait être le cas.
Le sénateur Cowan : Je suppose que si l'on a décidé d'imposer des limites de ce genre, c'est pour éviter que des partis politiques ou des candidats soient achetés ou de donner cette impression. C'est la seule raison qui explique cette politique publique. Nous sommes tous d'accord avec l'idée de divulguer nos contributions et j'ai en outre l'impression que c'est ce devoir de divulgation qui empêche les contributions excessives. Supposons que vous soyez candidat et que moi je sois votre agent de financement; si le coût de votre campagne dans votre circonscription était de 75 000 $ et que quelqu'un me propose 50 000 $, je dirais que c'est totalement inacceptable parce qu'il n'est pas raisonnable qu'une seule personne paie la quasi-totalité de la campagne d'un candidat.
Il demeure que ce projet de loi plafonne les contributions à un niveau que je juge déraisonnablement bas. Même 5 000 $ c'est peu. J'estime d'autant plus déraisonnable que l'on envisage d'abaisser ce plafond.
Je ne vois pas de raison, sur le plan de la politique publique, de faire une différence entre les particuliers, les sociétés et les syndicats.
M. Mendes : Les experts s'entendent généralement à ce propos. Il y en a qui vous ont peut-être dit qu'il est raisonnable, pour un gouvernement, de déterminer que les contributions par les grandes sociétés risquent d'empêcher des gens, qui ne doivent pas s'arrêter à un intérêt particulier ou à un certain domaine, de prendre des décisions rationnelles et objectives. Je crois que la plupart des experts, dont je fais partie, jugent raisonnable que les gouvernements plafonnent les contributions des sociétés, des syndicats et des associations.
Le sénateur Cowan : Et des particuliers?
M. Mendes : Des particuliers également et cela pour éviter que les politiciens ne soient redevables à des intérêts particuliers. Je pense que presque partout dans le monde on est d'accord avec cela.
Cela dit, il faut tenir compte du fait qu'au Canada la plupart des sociétés sont constituées de personnes seules qui optent pour cette formule à des fins fiscales, ce qui fait qu'il n'y a dès lors aucune différence entre eux, vous et moi. Je vous ai lu les statistiques. La grande majorité des entreprises de ce pays sont de très petites entreprises.
Voilà pourquoi je vous exhorte à examiner ces hypothèses qui n'ont pas été vérifiées. Certes, le gouvernement a le droit de chercher à limiter l'influence déplacée que les grandes sociétés et les grands syndicats pourraient exercer sur le milieu politique. Il convient donc de se pencher sur cette question et d'imposer des limites proportionnelles à ces deux catégories. Nous devons également tenir compte des petites entreprises et des micro-entreprises qui ne sont ni plus ni moins que des formes d'entreprise personnelle.
Le sénateur Cowan : Voyez-vous une raison pour faire une différence entre le plafonnement des contributions individuelles et le plafonnement des contributions des sociétés? Une telle distinction se fonde-t-elle sur une quelconque politique publique?
M. Mendes : Oui. L'histoire nous a enseigné que les grandes sociétés peuvent exercer une influence excessive. Il est donc légitime, pour le gouvernement, de plafonner leurs contributions, tandis qu'il est très rare, dans le cas des particuliers, que quelqu'un — à moins d'être extraordinairement riche — puisse débloquer des fonds suffisamment importants pour faire valoir ses intérêts. C'est pour cette raison, je crois, que le gouvernement a légitimement le droit de plafonner ce genre de contribution.
Le sénateur Cowan : Je comprends qu'on plafonne la contribution des particuliers. Si ce plafond est suffisamment bas, qu'il s'agisse de 5 000 ou de 10 000 $, pourquoi n'appliquerait-on pas le même aux sociétés?
M. Mendes : Tout à fait. C'est ce que je suggère. Si vous décidez, par exemple, de limiter les contributions personnelles à 5 000 ou 6 000 $, reprenez le même plafond pour les sociétés.
Le sénateur Cowan : Voyez-vous une raison quelconque, sur le plan de la politique publique, d'établir une différence entre les deux catégories, si la limite est raisonnable en partant?
M. Mendes : Pas du tout et c'est l'essentiel de ma présentation. Il faut, par ailleurs, préciser bien clairement aux sociétés, si c'est la solution que vous retenez, qu'elles ne doivent et ne peuvent pas contribuer autrement. Comme M. Côté l'a si bien soutenu, elles pourraient contourner la loi en contribuant selon le plafond fixé pour les particuliers et en demandant à tous leurs employés de contribuer également. J'estime qu'à ce moment-là, on enfreindrait l'esprit et la lettre de la loi.
Dans la mesure où vous pouvez prendre des dispositions en conséquence, je suis d'accord avec vous. Si le plafond est assez bas, soit 5 000 ou 6 000 $, il ne devrait y avoir aucune différence entre les particuliers et les sociétés pour la raison que j'ai indiquée.
Le sénateur Cowan : Avez-vous examiné les parties du projet de loi qui concernent les délais de prescription dans le cas des poursuites et des enquêtes?
Le sénateur Cowan : Qu'avez-vous à en dire?
M. Mendes : J'avais peur que vous ne m'interrogiez au sujet des autres parties du projet de loi que je connais un peu et sur lesquelles je pourrais passer six heures de plus en votre compagnie. La seule chose que je vous dirai à cet égard, c'est que vous ne devez pas oublier ce que la Cour suprême du Canada a déjà déclaré dans l'arrêt Askov, autrement dit que six mois pour un procès au criminel, c'est trop long. Je pense que, dans ce cas, la limite est de dix ans.
Le sénateur Joyal : Il s'agit d'une déclaration de culpabilité par procédure sommaire qui ne relève pas du Code criminel. C'est la distinction qu'ont faite les rédacteurs et c'est l'argument qu'ils ont employé.
Le sénateur Baker : M. Mendes souligne que, dans le Code criminel, la limite est fixée à six mois et que, dans ce projet de loi, la limite en cas de déclaration de culpabilité par procédure sommaire est de dix ans.
Je suis sûr, comme le sénateur Joyal le reconnaîtra, que vous avez tout à fait raison, monsieur Mendes.
M. Mendes : Je préfère me limiter à cette réponse, advenant que vous vouliez me garder pour toujours.
Le sénateur Cowan : Ma dernière question ne vous surprendra pas. À la page 9 de votre mémoire, vous nous invitez à examiner les conséquences non intentionnelles des élections à répétition, mais n'avez pas eu le temps d'aller plus loin. Comme le sénateur Day l'a expliqué au début, nous devons faire tout notre possible pour améliorer le projet de loi. Comme vous le savez, de nombreux témoins nous ont fait part de nombreuses suggestions, parce que nous nous voulions savoir comment améliorer ce texte. Nous sommes tous d'accord avec l'essence du projet de loi, mais les « conséquences non intentionnelles » nous inquiètent un peu. Beaucoup de témoins nous ont dit craindre que les organisations ou les intérêts qu'ils représentent ne subissent les conséquences involontaires de l'application de ce projet de loi omnibus qui a été préparé à la hâte et qui est annonciateur d'un certain nombre de conséquences non intentionnelles, ce qui ne surprendra personne.
Nous vous saurions gré de nous faire part de vos autres réflexions à ce sujet. J'ai mentionné la question de la prescription. Comme nous avons du temps, ce soir, nous apprécierions beaucoup que vous nous fassiez part d'autres problèmes éventuels.
M. Mendes : Puis-je vous parler très brièvement d'une question dont vous avez traitée pendant que j'étais dans l'auditoire, celle des honoraires conditionnels. Il ne faut pas oublier qu'il existe la division des pouvoirs au Canada. À ce que je sache, les honoraires conditionnels relèvent des provinces, puisque c'est une question tombant dans le domaine du droit de la propriété et du droit civil. Il y a un exemple où vous pourriez très bien, et pour de bonnes raisons, inclure une telle disposition dans cette loi, mais veillez à ne pas vous porter tort en vous attaquant à la structure constitutionnelle de notre pays.
Le sénateur Cowan : Je pourrai peut-être revenir sur cette question, s'il reste du temps, après que les autres sénateurs en auront terminé.
Le sénateur Ringuette : Je trouve dangereux le système de financement des partis politiques par l'État, si cela revient à envisager un système de parti d'État, surtout si l'on songe à l'importance du financement public. D'aucuns pourraient dire que cela ne correspond pas à une contribution volontaire par les contribuables.
Je crois dans l'équité et dans l'application d'une démarche équilibrée dans le cadre du processus politique et démocratique. Comme vous l'avez dit plus tôt, et vous aviez raison, nous ne pouvons pas nous appuyer sur une analyse complète de ce qu'a donné le projet de loi C-24 et voilà que nous sommes saisis d'un nouveau projet de loi que nous devons chercher à améliorer.
Estimez-vous qu'afin de véritablement améliorer le projet de loi C-2, nous devrions également examiner la question de la subvention d'État en fonction des votes recueillis pour équilibrer cette formule avec celle de la contribution politique par des particuliers, des sociétés, des syndicats et des tierces parties? Nous n'avons pas examiné la situation dans son ensemble. Nous ne nous penchons que sur un fragment de la situation qui est plutôt trouble dans le cas du financement politique. Que pourriez-vous nous recommander pour que nous en arrivions à un système équilibré, digne d'une société démocratique qui a des valeurs.
M. Mendes : Je vois se profiler dans votre question les divers aspects qui sous-tendent toute cette problématique. Dans sa décision, le juge Matlow nous invite en quelque sorte à faire ce qu'il recommande. Il nous dit que le régime de financement d'État prévu à l'origine dans le projet de loi C-24 est inconstitutionnel et il nous propose un remède que la Cour d'appel et la Cour suprême du Canada retiendront ou rejetteront. En fait, il nous invite à bien comprendre ce qui s'est d'abord passé dans le cas du projet de loi C-24 avant de nous tourner vers le projet de loi C-2. Supposons, par exemple, qu'il ait recommandé que tous les petits partis aient droit à la subvention d'État calculée au pourcentage des votes reçus, même s'ils n'ont obtenu que 2 p. 100 des voix; quel effet cela aurait-il pu avoir sur l'accessibilité au régime de subvention d'État? Cette formule serait-elle tout à fait conforme au droit conféré par la Charte? Pourrait-on soutenir que le Bloc québécois, qui n'est présent que dans une partie du pays, doit recevoir une subvention disproportionnée, puisqu'il n'a pas de député ailleurs au pays, contrairement aux autres partis? Il y a donc des aspects très fondamentaux dont il convient de parler.
Le sénateur Ringuette : Et puis, il y a la question des candidats indépendants.
M. Mendes : Il est vrai que le juge Matlow a soulevé un aspect, mais, ce faisant, il a mis au jour bien d'autres questions qui méritent d'être débattues.
Supposons que l'on s'en tienne aux limites proposées dans le projet de loi C-2, ce qui aura une incidence sur le niveau de subvention du projet de loi C-24 à propos duquel le juge Matlow vient de rendre une décision. Quel rapport y a-t-il entre tout cela et la limite de 150 000 $ pour les petits partis? La structure est fort complexe. J'ai hésité à venir vous rencontrer, mais quand je me suis rendu compte que personne d'autre n'allait soulever cet aspect, je me suis dit que je devais venir vous voir pour vous montrer qu'il existe un lien entre ces différentes questions.
Le sénateur Ringuette : C'est vrai. L'argent que l'État va verser aux partis politiques est celui des contribuables. Certains pourraient soutenir que cela va dans le sens de la démocratie, mais d'autres pourraient affirmer que tel n'est pas le cas, parce que tous les contribuables se trouvent ainsi contraints de contribuer à des partis politiques. Ce n'est pas forcément ce que tout le monde veut faire. Je suis désolée. Voilà qu'à présent toute cette question est beaucoup plus floue pour moi.
Le sénateur Nolin : Ma consoeur soulève une question intéressante au sujet de l'équilibre à réaliser entre la contribution personnelle et la contribution d'État. En vertu de l'ancien système qui a prévalu pendant de nombreuses années, la contribution de l'État était noyée dans celle des particuliers étant donné qu'une partie limitée des sommes que ceux-ci versaient ouvrait droit à une déduction fiscale. D'après la réponse que vous avez donnée à la question fascinante du sénateur Ringuette, n'êtes-vous pas en train de nous dire que cet ancien système est finalement ce qu'il y a de mieux?
Le sénateur Nolin : Point final. On peut faire fi de tout le reste.
M. Mendes : Je ne suis pas ici seulement pour critiquer le projet de loi C-2, parce que je critique tout autant le projet de loi C-24.
Le sénateur Nolin : Pour ce qui est du projet de loi C-24, nous devons nous demander si l'on va en finir. Il faut passer à autre chose.
Le sénateur Joyal : Nous ne savions pas ça à l'époque. Je suis désolé de vous interrompre. Le sénateur Nolin soulève une question très importante. Nous avons abordé le sujet, mais on ne nous a pas répondu. Il est impossible de jauger les éventuelles conséquences involontaires du nouveau régime sur le financement des partis. Nous disposons aujourd'hui de données et de graphiques que nous a fournis le professeur Seidle. Autre conséquence non intentionnelle : comme de plus en plus de fonds du contribuable serviront à financer le système, celui-ci deviendra de plus en plus public, puisqu'il recevra un pourcentage plus important de fonds publics. Dès lors, le gouvernement aura raison d'intervenir et de réglementer en la matière. On se trouve donc à créer une situation où les partis politiques se transforment en quelque sorte en organismes gouvernementaux. C'est un changement profond.
M. Mendes : Ce qu'il y a de plus étonnant dans tout cela, c'est que, si je ne m'abuse, le Bloc québécois reçoit près de 100 p. 100 de son financement.
Le sénateur Joyal : En fait, il reçoit 420 p. 100.
Le sénateur Nolin : Ne nous enfonçons pas dans les particularités du Bloc québécois. Le sénateur Ringuette voulait savoir jusqu'à quel point il fallait délier les cordons de la bourse publique. La décision que vous avez citée soulève justement la question des limites. Si je comprends bien cette jurisprudence, il ne devrait pas y avoir de limite.
M. Mendes : Voulez-vous dire qu'il faudrait imposer un seuil?
Le sénateur Nolin : Non, au contraire. Si l'on veut que le système soit juste pour tout le monde, pourquoi imposer un seuil de 2 p. 100? Pourquoi est-ce qu'un parti devrait franchir le seuil des 2 p. 100 pour recevoir cet argent? Voilà le genre de question à se poser. Ce que je veux dire, c'est que l'ancien système était sans doute le meilleur.
M. Mendes : Vous avez raison. Vous êtes aux prises avec un énorme dossier politique. De l'autre côté, aux Communes, on vous demande de renvoyer tout de suite ce projet de loi.
Le sénateur Nolin : Nous y sommes habitués. Ce n'est pas la première et ce ne sera sans doute pas la dernière.
M. Mendes : À l'évidence, vous devez faire quelque chose. Les problèmes qui ont été soulevés sont tellement énormes que vous ne pourrez pas y répondre dans le délai d'une semaine ou de deux semaines. Pour satisfaire l'autre Chambre, vous allez devoir proposer un palliatif assorti de votre engagement à effectuer une analyse complète de toutes les questions connexes. C'est ce qu'exige en fait la décision du juge Matlock. Vous vous trouvez dans une situation très délicate.
Le sénateur Nolin : Tout cela part d'un constat d'influence excessive que certains ont exercée sur le système. L'État met beaucoup de pression sur un tout petit nombre d'organisations politiques, mais pas sur les autres. C'est un problème, parce que ce n'est pas juste.
M. Mendes : C'est un énorme problème.
Le sénateur Nolin : S'agissant d'influence, ça joue dans les deux sens.
Le sénateur Joyal : Vous avez mentionné que ce nouveau système de financement, fondé sur le pourcentage des voix recueillies, donne lieu à une situation extraordinaire où le financement du Bloc québécois a augmenté de 420 p. 100.
Quand nous avons étudié le projet C-24, nous nous sommes posé la question du rapport entre le nombre de voix et l'argent versé, et le ministère de la Justice nous a répondu à l'époque que la seule façon de respecter les dispositions de la Charte consistait à ne pas faire de différence entre le nombre de voix recueillies et les sommes versées.
Le sénateur Nolin se souviendra que j'avais calculé qu'au lieu d'établir un rapport direct entre les sommes versées et le nombre de voix, il suffisait d'ajouter le nombre de candidats se présentant à l'échelle nationale pour parvenir à un résultat ressemblant plus ou moins à la formule antérieure. À une fraction près, c'était la même chose.
À l'époque, j'avais soumis cette idée au ministre de la Justice. Je lui avais dit que ma formule donnait quelque chose qui se rapprochait davantage de ce que nous connaissions déjà. Elle tenait compte du fait qu'un parti présentant 308 candidats à l'échelle du pays doit assumer des coûts supérieurs, tandis que ses revenus doivent être répartis sur l'ensemble du territoire. Ainsi, si un parti ne présente de candidats que dans une seule province, il concentre toutes ses dépenses dans cette province et exerce une influence relativement plus importante sur les résultats en regard du genre de responsabilité qu'il sera appelé à jouer à l'échelon national. Eh bien, on m'a répondu que cette proposition risquait d'enfreindre la Charte. Je n'en suis pas convaincu du tout.
Selon vous, que donnerait une évaluation de cette proposition?
M. Mendes : Je pense qu'on aurait dû vous écouter. Je ne crois pas que votre proposition aurait été en violation de la Charte. Il existe d'énormes raisons, sur le plan de l'unité nationale, qui font qu'on aurait dû vous écouter. Dois-je en dire plus? Je crois que c'était un très mauvais conseil et je n'ai pas peur de le dire.
Le président : À la page 3 de votre mémoire, j'ai été intéressé par votre mention du précédent RJR-MacDonald Inc.. Vous n'avez lu que la dernière partie de la citation :
Une interdiction totale ne sera acceptable, sur le plan constitutionnel, en vertu du volet « atteinte minimale de l'analyse » que dans le cas où le gouvernement peut établir que seule une interdiction totale lui permettra d'atteindre son objectif. Si, comme en l'espèce, aucune preuve n'a été présentée pour démontrer qu'une interdiction partielle [...]
En fait, la Cour s'est prononcée en faveur des compagnies de tabac parce que le gouvernement n'avait pas prouvé qu'une interdiction complète s'imposait.
Pour ce qui est de l'interdiction concernant les contributions par les sociétés et les syndicats, il faudrait fournir des preuves concluantes établissant que la chose est nécessaire. Dans ce cas, le gouvernement a décidé de retenir cette formule parce qu'aucune preuve n'a été déposée.
M. Mendes : Cette question a fait l'objet d'un débat à la Cour, parce que le juge en chef et la juge McLachlin, juge puînée à l'époque, ainsi qu'un autre juge ont souligné l'absence de preuves à cet égard. Mais je vous renvoie la question : qu'en est-il des preuves au sujet du projet de loi C-2?
Le président : Je ne suis pas ici pour vous répondre au sujet des preuves à fournir. Ce que je veux dire, c'est qu'une fois que les preuves nécessaires auront été déposées, nous pourrions en arriver à une conclusion très différente et, dans ce cas, la Cour a laissé la porte grande ouverte dans sa décision que vous citée dans votre mémoire, et que je vous lis :
Si, comme en l'espèce, aucune preuve n'a été présentée pour démontrer qu'une interdiction partielle serait moins efficace qu'une interdiction totale, on n'a pas établi la justification requise en vertu de l'article premier visant à sauvegarder la violation de la liberté d'expression [...]
M. Mendes : Effectivement. Pour en revenir à ce qu'a dit le sénateur, la Cour examinerait alors ce qu'ont fait d'autres pays pour déterminer s'ils ont eu affaire au genre de méfaits qu'une interdiction complète est censée éviter.
Le président : Nous ne le saurons pas tant qu'elle n'aura pas recueilli la preuve voulue. C'est tout ce que je veux dire.
M. Mendes : Si vous me le permettez, un comité législatif a notamment pour mission de chercher à recueillir la preuve nécessaire en examinant ce qui se passe ailleurs, à l'étranger et dans les provinces.
Le président : Non, ce n'est pas nécessairement le rôle d'un comité législatif.
Le sénateur Zimmer : J'ai une question à poser qui s'inscrit en complément de celle du sénateur Day.
Il y en a qui disent que le projet de loi limite les contributions des entreprises à 1 000 $ afin d'éviter qu'elles n'exercent une influence déplacée. Il est vrai que certaines entreprises peuvent dépenser 1 000 $ en boissons, d'un seul coup, et que cette somme ne signifie donc rien pour elles.
Si l'on reprend la même logique, au cours des 36 derniers mois — depuis l'adoption de la nouvelle loi et le projet de loi C-24 — je dois dire que j'ai été contacté à de nombreuses reprises par des gens qui m'ont dit que, si je ne faisais pas ceci ou cela ou si je n'adoptais pas certains projets de loi, ils ne voteraient pas pour mon parti. De plus, ce n'est pas arrivé que quelques fois seulement. Il leur a fallu éliminer les 1 000 $ parce qu'ils pouvaient permettre d'exercer une influence excessive. Si l'on reprend la même analogie, il y a des gens qui disent qu'ils ne voteront pas pour mon parti. Ce faisant, faut-il éliminer les votes? Bien sûr que non.
On applique cette logique que pour l'argent, mais vous savez, les gens aussi peuvent exercer une influence toute aussi excessive, si ce n'est plus, en faisant jouer le vote. N'êtes-vous pas d'accord avec cela?
M. Mendes : C'est pour ça qu'il faut examiner la raison d'être des plafonds et se demander s'ils obéissent à une certaine logique et s'ils sont proportionnés. Si le niveau actuel de 1 000 $ permet d'exercer une influence, c'est que les choses vont vraiment mal. Comme vous le disiez, sauf si certains font pression sur leurs employés pour que ceux-ci versent 1 000 $ chacun, cette somme ne permet pas d'influencer énormément la prise de décisions. Si c'est le cas, alors c'est que les choses vont très mal pour nous. Voilà, c'est ce que je pense.
Le sénateur Zimmer : Deuxièmement, ces gens-là pourraient aussi utiliser leur voix de la même façon.
M. Mendes : Tout à fait. Il existe bien des façons d'essayer d'exercer une influence excessive sur les décisionnaires, et l'argent n'est pas le seul moyen.
Le sénateur Zimmer : Il y a des collectivités où les gens se rassemblent pour faire pression.
Le sénateur Day : J'aimerais que nous parlions un peu de la question du financement d'État et du commentaire que vous avez cité au sujet de ces organisations politiques qui ne seraient plus que des coquilles vides. Rien ne se passe dans les circonscriptions, parce que l'action se déroule là où aboutit l'argent, c'est-à-dire au national.
De nombreux petits partis nous ont dit que tout cela est très lourd pour eux. Voilà pourquoi je vous ai posé la question au sujet de la contribution en liquide de 20 $. Les petits partis font la quête lors des réunions et il leur est difficile de donner des reçus pour chaque contribution en liquide de 25 $.
Estimez-vous qu'il serait davantage approprié d'appliquer des règles spéciales pour les petites organisations, par rapport aux grandes, ou alors qu'il vaudrait mieux que les règles soient les mêmes pour tous les partis politiques?
M. Mendes : De façon générale, il faut être prudent face à l'idée d'appliquer des règles différentes à des partis différents. Il est toujours possible d'arranger les petits partis, par exemple en demandant au directeur général des élections de leur accorder une dispense pour les périodes de déclaration. En règle générale, toutefois, il convient d'appliquer des règles uniformes pour s'assurer que personne ne détournera le système électoral à ses propres fins.
Le sénateur Day : Nous devons donc nous assurer que nos règles ne seront pas trop lourdes pour les petites organisations.
M. Mendes : Tout à fait.
Le sénateur Day : C'est ce que nous essayons de faire en nous livrant à cette analyse.
Certains disent que, comme les sociétés ne votent pas, il est donc tout à fait normal de les exclure du processus politique. Comment réagissez-vous à cela?
M. Mendes : Je vous exhorte à consulter les statistiques sur le site Web d'Industrie Canada. Ce genre de position présuppose que toutes les entreprises sont de grandes sociétés. Pourtant, 80 p. 100 des petites entreprises canadiennes comptent moins de cinq employés et la majorité des sociétés de ce pays sont à propriétaire unique et ne comptent que quelques employés. Je conteste cette hypothèse et je me demande s'il ne faudrait pas plutôt se livrer à un examen analytique, plus raffiné, pour déterminer un plafond entre 1 000 $ et une absence d'interdiction totale qui correspondrait à une limite raisonnable pour les particuliers et les sociétés.
Le sénateur Day : Une disposition du projet de loi C-2 stipule que les poursuites seront référées à un directeur des poursuites pénales. Avez-vous eu l'occasion de réfléchir à cet aspect? Pouvez-vous nous dire ce que vous en pensez?
M. Mendes : J'aurais aimé pouvoir vous dire non, parce que je n'ai pas envie de vous faire part de mes commentaires à cet égard.
Pour vous dire bien franchement, je crains que cela ne soit pas nécessaire étant donné qu'il existe déjà un organe indépendant, au ministère de la Justice, chargé des poursuites.
Là encore, on retrouve la main du gouvernement. Je pense que nous devrions nous demander si cela va fonctionner. Le gouvernement aura vraiment envie d'essayer cette formule, mais je pense qu'il faudrait imposer une limite dans le temps pour savoir si elle a donné des résultats ou pas. Au bout du compte, il sera intéressant de savoir de combien de dossiers ce bureau aura été saisi.
S'il n'a pas assez de travail, il faudra se demander s'il servira à quelque chose de le maintenir en vie. Cette annonce a déjà créé un énorme bouleversement dans le fonctionnement du ministère de la Justice et il sera intéressant de voir comment les choses vont fonctionner en pratique et si ce bureau aura suffisamment de travail pour être alimenté.
Le sénateur Day : Et une fois qu'une structure est en place, ne risque-t-on pas de subir un autre bouleversement s'il faut la supprimer?
M. Mendes : Tout à fait et c'est ce qui se passe avec bien des services que l'on est en train de démanteler ou, au contraire, de mettre sur pied.
Le sénateur Cowan : Pour en revenir à ce que je disais tout à l'heure, soit les autres questions auxquelles vous auriez pu vous intéresser et à propos desquelles vous pourriez nous faire des recommandations afin de nous permettre d'améliorer ce texte, il se trouve que vous avez formulé un certain nombre de recommandations utiles touchant à différents domaines. Je voulais donc vous donner l'occasion de nous faire part d'autres réflexions ou d'autres commentaires sur d'autres aspects de ce projet de loi.
M. Mendes : Je dirai de façon générale, tout comme je l'ai précisé à propos du financement politique, que vous êtes confrontés à un défi de taille, l'autre Chambre s'attendant à ce que vous lui renvoyez ce texte sous peu. Il y a peut-être, dans ce projet de loi, toute une série de dispositions qui pourrait fonctionner, mais il y a toujours la question des conséquences involontaires.
Je vous exhorte à garder l'œil sur la question du financement politique et sur toute la question de la codification du conflit d'intérêt et du code d'éthique qui, comme M. Shapiro vous l'a déclaré, pourrait provoquer un abaissement du seuil.
Comme je le disais, les valeurs et l'éthique ne sont pas affaire de minimum, mais bien de maximum, puisqu'il est question de créer une culture de l'intégrité et de l'éthique. Le secteur privé a appris cette leçon, Ô combien! et le secteur public est en train de l'apprendre.
Réfléchissez au genre de structures supplémentaires que vous pourriez proposer pour instaurer cette culture de l'éthique et de la responsabilisation, à la fois sur la scène politique et au sein de la fonction publique du Canada. C'est quelque chose de fondamental. Si vous ne vous concentrez que sur les instruments de vérification de la conformité, vous risquez de vous retrouver dans une situation pire qu'auparavant. Réfléchissez à la façon dont vous aimeriez vous préparer afin de trouver d'autres mesures qui favoriseront l'instauration d'une culture de l'éthique et de la responsabilisation.
Je redoute les répercussions que ce projet de loi pourrait avoir dans plusieurs domaines. Je sais que vous avez déjà beaucoup parlé de la question du regroupement des commissaires à l'éthique du Sénat et de la Chambre des communes. Je ne veux pas que ce détour me vaille d'être convié à rester plus longtemps parmi vous, mais sachez, comme je l'ai indiqué à d'autres, que dans une décision qu'elle a rendue dans un dossier de télédiffusion au Nouveau-Brunswick, la Cour suprême du Canada rappelle que le privilège parlementaire fait partie de notre constitution. Ce faisant, rien ne doit entraver votre fonctionnement d'organisme délibérant, pas plus à la Chambre des communes qu'au Sénat.
Si quoi que ce soit dans ce projet de loi venait à entraver votre privilège parlementaire, vous devriez y faire très attention. Demandez-vous si le fait de n'avoir plus qu'un seul conseiller en éthique pour les deux Chambres ne risque pas d'altérer le fonctionnement de l'organisme délibérant que vous êtes.
Le sénateur Cowan : Avez-vous un point de vue à ce sujet?
M. Mendes : Oui. J'estime que si le Sénat doit être maintenu en tant qu'organe délibérant indépendant, il conviendrait de réfléchir tout de suite à la façon de subdiviser ce bureau unique du commissaire à l'éthique en deux fonctions distinctes, l'une pour la Chambre des communes et l'autre pour le Sénat, afin que vous puissiez continuer de fonctionner en tant qu'organisme délibérant indépendant, distinct de la Chambre des communes. Vous pourriez peut- être donc imaginer une division des fonctions; vous auriez un seul bureau, mais deux fonctions.
Le sénateur Cowan : La proposition porte sur la création d'un seul conseiller.
M. Mendes : Ce sont, je pense, les impératifs politiques qui militent pour cette formule. Là encore, vous courrez contre la montre. Comme le sénateur Oliver le disait, vous allez devoir envoyer très bientôt ce texte à l'autre Chambre. Même si vous vous retrouviez avec un seul conseiller à l'éthique, envisagez de subdiviser les fonctions au sein de ce bureau pour que vous conserviez votre capacité d'organe délibérant indépendant.
Le sénateur Cowan : Je n'étais pas ici à l'époque, mais je crois savoir que cela a été un problème de taille qui a occasionné une confrontation entre le gouvernement et certains sénateurs qui étaient intimement convaincus de la nécessité d'avoir un conseiller en éthique indépendant pour maintenir le privilège parlementaire dont vous parliez.
M. Mendes : Je crois savoir que le sénateur Oliver est expert dans ces questions et je préfère m'en remettre à ses connaissances en la matière. Je crois toutefois qu'il serait possible de faire preuve de créativité. Même si vous devez vous retrouver avec un seul conseiller en éthique, vous pourriez envisager deux fonctions qui vous permettraient de conserver votre indépendance d'organisme délibérant.
Le président : Professeur Mendes, au nom du comité, je vous remercie beaucoup de vous être déplacé ce soir pour nous faire part de votre point de vue sur de nombreux sujets.