Source: https://archiv.wirtschaftsdienst.eu/jahr/2014/8/euro-rettung-gerettet/
Timestamp: 2019-03-18 20:33:48
Document Index: 27336763

Matched Legal Cases: ['Art. 136', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 79', 'Art. 4', 'Art. 4', 'EuG', 'Art. 136', 'EuG', 'EuG', 'Art. 38', 'Art. 136', 'Art. 8', 'Art. 32', 'Art. 34', 'Art. 35', 'EuG', 'Art. 123']

Euro-Rettung gerettet? | Wirtschaftsdienst
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94. Jahrgang, 2014, Heft 8 · S. 594-599
Die Systemschwächen des Euro sowie die Aktivitäten zur Krisenbewältigung haben nicht nur Spuren in der politischen Programmatik und der Parteienlandschaft Deutsch­lands hinterlassen, sondern waren und sind noch Gegenstand verfassungsgerichtlicher Auseinandersetzungen (vgl. Tabelle 1). Einige wichtige Streitverfahren wurden mit dem Urteil des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 18.3.2014 (2 BvR 1390/12) entschieden. Das Karlsruher Gericht bleibt dabei teilweise in der Kontinuität seiner "Ja, aber"-Entscheidungen, die die Vereinbarkeit der Rettungspolitik mit dem Grundgesetz grundsätzlich bejaht, diese jedoch an die Einhaltung bestimmter Maßgaben knüpft. Hinsichtlich des Outright-Monetary-Transactions-Programms (OMT-Programm) der EZB enthält das Urteil juristische und ökonomische Widersprüche.
Die dagegen eingesetzten Rechtsmittel waren das Organstreitverfahren (angestrengt durch die Fraktion Die Linke im Deutschen Bundestag) sowie die Verfassungsbeschwerde, der sich – angeführt von namhaften Euro-Skeptikern wie z.B. MdB Peter Gauweiler sowie dem Verein "Mehr Demokratie" um Ex-Bundesjustizministerin Herta Däubler-Gmelin – mit 37 000 Bürgern so viele wie noch nie in der Geschichte der Bundesrepublik angeschlossen hatten.3
(Maastricht-Urteil)
EU als Staatenverbund (einschl. Wirtschafts- und Währungsunion) verfassungsgemäß, weitere Integrationsschritte nur bei demokratisch legitimierten Vertragsänderungen
Deutsche Teilnahme an der dritten Stufe der Währungsunion ist grundgesetzkonform
(Lissabon-Urteil)
Ausbau der EU zum Bundesstaat ist trotz "europafreundlichem" Grundgesetz nicht mit diesem vereinbar, Gericht beansprucht "Ultra vires"-Kontrolle europäischer Rechtsakte
Griechenland-Hilfe und Rettungsschirm EFSF
Rettungsaktivitäten innerhalb ökonomischer Belastungsgrenzen zulässig, wenn demokratisch legitimiert
Übertragung von EFSF-Entscheidungen auf neunköpfiges Sondergremium des Bundestages
Nur bei Notkauf von Staatsanleihen zulässig (Vertraulichkeit), ansonsten zwingende Beteiligung des gesamten Bundestages, zumindest des Haushaltsausschusses
Unterrichtung des Bundestages über ESM und Euro-Plus-Pakt
Bundesregierung muss Bundestag in Euro-Angelegenheiten noch früher informieren, ansonsten verfassungswidrige Einschränkung von Gestaltungsmöglichkeiten
Rettungsschirm ESM,
(Vorläufiges Verfahren)
ESM unter Maßgaben zulässig, kein Beschluss zu EZB
(Hauptsacheverfahren)
Angesichts der vorangegangenen Eilentscheidung war absehbar, dass Karlsruhe auch im Endurteil grünes Licht geben würde. Dennoch lohnt sich ein Blick auf die Entscheidungsgründe sowie den abgetrennten Teil des Verfahrens. Bis auf zwei Zustimmungsgesetze (nämlich zu Art. 136 Abs. 3 AEUV sowie zur Einrichtung des ESM) hielt das höchste deutsche Gericht die Klagen gegen alle anderen Rechtsakte sogar für unzulässig. Karlsruhe verneint bei diesen Beschwerden das Vorliegen einer rügefähigen Grundrechtsposition, die die Kläger auf Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG7 stützten, das sogenannte materielle Gehalt des Wahlrechts. Nach Auffassung der Beschwerdeführer sei die demokratische Selbstregierung des Volkes dauerhaft derart eingeschränkt, dass zentrale politische Entscheidungen nicht mehr selbständig getroffen werden könnten (Rz 125). Eine solche Entleerung des Wahlrechts hält Karlsruhe jedoch nur für gegeben, wenn eine parlamentarische Repräsentation des politischen Willens der Bürger rechtlich oder praktisch unmöglich wäre. Aus Art. 38 GG leitet sich nach Auffassung des Gerichts jedenfalls kein "Anspruch auf Demokratie" ab, sondern lediglich ein Schutz demokratischer Grundsätze, die der Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG8 unterliegen. Eine diesbezügliche Aushöhlung erschloss sich den Richtern nach dem Beschwerdevortrag nicht. Der zulässige Teil der Klagen wurde als unbegründet zurückgewiesen. Trotz der durch ESM und Fiskalvertrag eingegangenen Verpflichtungen bleibe die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages hinreichend gewahrt. Das Budgetrecht stelle ein zentrales Element der demokratischen Willensbildung dar, das auch im Rahmen intergouvernementaler Systeme zu beachten sei. Dies mache Blankoermächtigungen in Form von Bürgschafts- oder Leistungsautomatismen unzulässig. Insoweit fügt sich der Richterspruch konsequent in die Rechtsprechung zu Integrationsverantwortung und Integrationsschranken in der Tradition des Maastricht- und Lissabon-Urteils ein.
Allerdings wird dem Gesetzgeber auferlegt, dass der Legitimationszusammenhang zwischen dem ESM und dem Parlament nicht unterbrochen werden darf. Im Hinblick auf den Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESMV) ergeben sich daraus zwei Anforderungen. Zum einen soll die gegenwärtige "Sperrminorität" der Bundesrepublik mit ihrem Kapital- und Stimmrechtsanteil von 25,72% (Januar 2014) – die wichtigsten Entscheidungen verlangen mindestens 80% der abgegebenen Stimmen (Art. 4 Abs. 5 ESMV) – auch im Falle eines Beitritts neuer Mitglieder erhalten werden. Dies wird durch die erforderliche Einstimmigkeit bei ESM-Beitritten gewährleistet.9 Zum anderen muss eine Aussetzung der Stimmrechte Deutschlands ausgeschlossen werden, die für den Fall droht, dass ein Kapitalabruf nicht fristgerecht und vollständig erfüllt wird (Art. 4 Abs. 8 ESMV).
Die Charakterisierung des ESM insgesamt gelingt Karlsruhe nicht ganz widerspruchsfrei. Einerseits hält es seine Einrichtung zwar für eine "grundlegende Umgestaltung" der Wirtschafts- und Währungsunion durch die zunehmende Lösung vom Prinzip der Eigenständigkeit nationaler Haushalte, andererseits handle es sich ersichtlich um eine "Ausnahmevorschrift", mit der die Stabilitätsorientierung jedoch nicht aufgegeben werde (Rz 180). An dieser Stelle wird der Unterschied zur Rechtsauffassung des EuGH deutlich, wonach Art. 136 Abs. 3 AEUV lediglich eine Bestätigung der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten mit bloß klarstellender Funktion und ohne konstitutive Bedeutung sei.12 Da das höchste deutsche Gericht jedoch den Einschätzungsspielraum des inländischen Gesetzgebers respektiert und im ESM-Vertrag keine unauflösbare Bindung sieht, bleiben die unterschiedlichen Interpretationen von Karlsruhe und Luxemburg in diesem Punkt ohne rechtliche Folgen. Spannend bleibt, inwieweit dies auch für den abgetrennten Verfahrensteil gilt, der die Rettungsaktivitäten der Europäischen Zentralbank ebenfalls auf den Prüfstand deutscher wie europäischer Normen stellt.
Der Beschluss der Europäischen Zentralbank vom 6.9.2012 zu OMT sieht vor, dass das Zentralbanksystem Staatsanleihen ausgewählter Mitgliedstaaten in unbegrenzter Höhe ankaufen kann, wenn und solange diese an einem mit der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) oder dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) vereinbarten Reformprogramm teilnehmen. Erklärtes Ziel des Beschlusses, der bislang nicht umgesetzt wurde, ist die Sicherstellung einer ordnungsgemäßen geldpolitischen Transmission und der Einheitlichkeit der Geldpolitik. Flankiert durch eine simple Zusicherung ihres Präsidenten Mario Draghi ("It will be enough")13 wurde die Eurokrise ökonomisch überwiegend durch die unbegrenzte Interventionsbereitschaft der EZB zwar nicht gelöst, aber zumindest in Schach gehalten.
Sachlich wird dem OMT-Beschluss die Verletzung der Grenze zwischen erlaubter Währungs- und unerlaubter Wirtschaftspolitik vorgeworfen, die in ihren möglichen Umverteilungswirkungen weder vertraglich vorgesehen noch demokratisch legitimiert bzw. kontrolliert ist.14 Ebenso kann man darin einen Verstoß gegen das explizite Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung15 sehen, die wiederum die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages – bereits ein tragendes Element des ESM-Urteils – beeinträchtigen würde. Als einzige "Rettungsmöglichkeit" sehen sechs der acht Richter des Zweiten Senats eine primärrechtskonforme Auslegung des OMT-Beschlusses durch den zuständigen EuGH und geben auch gleich Hinweise in die ihrer Meinung nach "richtige" Richtung. So müsste wohl ein Schuldenschnitt ausgeschlossen werden, die Staatsanleihen einzelner Mitgliedstaaten dürften nicht in unbegrenzter Höhe angekauft sowie Eingriffe in die Preisbildung am Markt weitestgehend vermieden werden.16
Normalerweise lässt die EZB den Marktmechanismen breiten Raum und akzeptiert Renditedifferenzen bei Staatsanleihen als Spiegelbild unterschiedlicher Risiko-, Qualitäts- und Liquiditätsunterschiede: solide Staaten erhalten günstigen Kredit, weniger solide werden "bestraft", ihre Finanzierungskosten nicht subventioniert. In seltenen Fällen irrationaler Massenpanik jedoch vermitteln die Renditeaufschläge kein realistisches Risikobild mehr, sondern nur noch Angst und Spekulation. Dann geht es darum, einen als Risikoindikator funktionierenden Markt erst wieder herzustellen, was natürlich nur mit entschlossenen Eingriffen funktioniert. Das Wesen der Geldpolitik besteht gerade darin – klassischerweise allerdings durch Zinsfestlegungen und Liquiditätsmaßnahmen – die Risikoverteilung anzupassen und damit die Renditeabstände zwischen Staatsanleihen zu beeinflussen. Ohne diesen Einfluss könnte die EZB die Preisstabilität als ihr originäres Mandat gar nicht gewährleisten.
Mit dem Begriff der "Umverteilung" beschwört Karlsruhe im Hinblick auf die Gefährdung des Euro das unzutreffende Bild eines konstanten Risikopotenzials als Nullsummenspiel: die Sünder werden unverdientermaßen entlastet, die Retter belastet. In Wirklichkeit ist die Eurozone eine geldpolitische Haftungsgemeinschaft: das Gesamtrisiko ihres Scheiterns ist variabel, die Teilrisiken bewegen sich für alle Beteiligten in dieselbe Richtung. Diese Solidarität muss weder moralisch noch europäisch fundiert werden, sie ist eine ökonomische Tatsache.
Die Verweisung an den EuGH ist überdies keine "Abgabe zuständigkeitshalber" und schon gar keine Selbstbescheidung der roten Roben, sondern kann auch ohne bösen Willen als Anmaßung im Mantel scheinbarer Europa-Freundlichkeit interpretiert werden. Denn eine mögliche Auslegung des Urteils ist: wenn Luxemburg keine Rechtsprechung nach Karlsruher Gusto liefert, ist der OMT-Beschluss als Ultra-Vires-Akt verfassungswidrig.
Erhellend sind hier die Minderheitsvoten der abweichenden Richterin Lübbe-Wolff sowie des Richters Gerhardt, die – ganz in der Logik des eben behandelten ESM-Urteils – die Anträge der Kläger für unzulässig halten. Wurde im ESM-Verfahren Art. 38 Abs. 1 GG so restriktiv interpretiert, dass sich daraus noch nicht einmal ein allgemeiner "Demokratieanspruch" herleiten lasse, wird er im OMT-Verfahren sogar zu einem "Gesetzesvollziehungsanspruch" verdichtet. Diese Konstruktion würde jedem Wahlberechtigten ein subjektives Recht auf Tätigwerden von Verfassungsorganen einräumen. Im ESM-Verfahren wurde der politische Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum akzeptiert, der dem OMT-Beschluss von der Mehrheitsmeinung des Zweiten Senats nicht in diesem Umfang zugestanden wird. Dies liefe darauf hinaus, den Bundestag hinsichtlich OMT auf eine bestimmte politische Reaktion festzulegen – sei es Missbilligung, Klageandrohung oder einfach abwarten. Diese Lesart ist aber weder durch den Verfassungstext noch durch die Rechtsprechungstradition gedeckt und würde die grundgesetzlichen Rahmenbedingungen parlamentarischer Arbeit sprengen. Karlsruhe hat also auf die behauptete Anmaßung der EZB mit einer eigenen Anmaßung reagiert, die den traditionellen Rahmen richterlicher Selbstbeschränkung verlässt und die Frage aufwirft, welches demokratische Leitbild den höchsten Richtern eigentlich vorschwebt.
Jedenfalls müssten die Auflagen durch den Rettungsschirm und die Kreditgewährung durch die EZB so konsistent aufeinander abgestimmt werden, dass "Fordern" und "Fördern" des Krisenstaates synergetisch wirken können. Dies würde die EZB von der Mandatsdiskussion entlasten und den Ball auf das Feld der Politik zurückspielen. Der präventive Arm der fiskalpolitischen Institutionen muss als vorbeugender "Brandschutz" so weiterentwickelt werden, dass am Ende nicht nur die EZB als Krisenfeuerwehr für den Erhalt eines funktionsfähigen Euro verantwortlich ist, die sich trotz Erfolgs am Ende noch für ihren Geräteeinsatz kritisieren lassen muss.
Abstract: The systemic weaknesses of the euro and crisis management activities have not only left traces in political programmes and the political landscape in Germany, but were and are still the subject of constitutional legal disputes. Some important disputes were recently addressed by the judgment of the Second Senate of the Federal Constitutional Court. The Karlsruhe Court remains partial with the continuity of its "Yes, but" decisions that affirm the compatibility of the bailout policy with the Basic Law in principle, but this is linked to compliance with certain provisos. With regard to the ECB's OMT programme, the judgment contains legal and economic contradictions.JEL Classification: E52, E58, H63
1	Der Europäische Rat einigte sich im Dezember 2010 auf eine Öffnungsklausel für die Einführung eines dauerhaften ESM in den grundlegenden Verträgen der EU. Hierzu wurde Art. 136 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU (AEUV) um Absatz 3 ergänzt: "Die Mit­gliedstaaten, deren Währung der Euro ist, können einen Stabilitätsmechanismus einrichten, der aktiviert wird, wenn dies unabdingbar ist, um die Stabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt zu wahren. Die Gewährung aller erforderlichen Finanzhilfen im Rahmen des Mechanismus wird strengen Auflagen unterliegen."
5	Art. 8 Abs. 5 des Vertrages zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (im Folgenden "Vertrag") begrenzt sämtliche Zahlungsverpflichtungen der ESM-Mitglieder in dem Sinne, dass keine Vorschrift des Vertrags so ausgelegt werden kann, dass sie ohne vorherige Zustimmung des Vertreters des Mitglieds und Berücksichtigung der nationalen Verfahren zu einer Zahlungsverpflichtung führt, die den Anteil am genehmigten Stammkapital des jeweiligen ESM-Mitglieds gemäß der Festlegung in Anhang II übersteigt. Art. 32 Abs. 5, Art. 34 und Art. 35 Abs. 1 des Vertrages stehen der umfassenden Unterrichtung der nationalen Parlamente gemäß den nationalen Vorschriften nicht entgegen. Die genannten Punkte stellen eine wesentliche Grundlage für die Zustimmung der vertragschließenden Staaten dar, durch die Bestimmungen des Vertrags gebunden zu sein.
7	"Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt."
8	"Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig."
10	"Überplanmäßige und außerplanmäßige Ausgaben bedürfen der Zustimmung des Bundesministers der Finanzen. Sie darf nur im Falle eines unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedürfnisses erteilt werden. Näheres kann durch Bundesgesetz bestimmt werden."
11	"Die Gesetzesvorlage nach Abs. 2 S. 1 sowie Vorlagen zur Änderung des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplanes werden gleichzeitig mit der Zuleitung an den Bundesrat beim Bundestage eingebracht; der Bundesrat ist berechtigt, innerhalb von sechs Wochen, bei Änderungsvorlagen innerhalb von drei Wochen, zu den Vorlagen Stellung zu nehmen."
12	Rz 73 des Urteils des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) vom 27.11.2012 in der Rechtssache C-370/12 ("Pringle"), http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=130381&pageIndex=0&doclang=DE&mode=req&dir=&occ=first&part=1 (26.3.2014).
14	K. A. Konrad: Pro: OMT-Urteil des Bundesverfassungsgerichts –"Lackmustest" zur Stabilitätsunion, in: Wirtschaftsdienst, 94. Jg. (2014), H. 3, S. 154.
15	Art. 123 Abs. 1 AEUV: "Überziehungs- oder andere Kreditfazilitäten bei der Europäischen Zentralbank oder den Zentralbanken der Mitgliedstaaten (im Folgenden als "nationale Zentralbanken" bezeichnet) für Organe, Einrichtungen oder sonstige Stellen der Union, Zentralregierungen, regionale oder lokale Gebietskörperschaften oder andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, sonstige Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffentliche Unternehmen der Mitgliedstaaten sind ebenso verboten wie der unmittelbare Erwerb von Schuldtiteln von diesen durch die Europäische Zentralbank oder die nationalen Zentralbanken."
EU-Schuldenkrise, Euro, Europäische Zentralbank, Europäischer Stabilitätsmechanismus, OMT-Programm