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Timestamp: 2020-02-24 15:16:37+00:00
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Avvocati foro Novara Bossi Buscaglia Dulio: processi diritto penale, del lavoro, civile. Avvocato per causa divorzio licenziamento furto truffa incidente sinistro stradale - » Il Consiglio di Stato spiega la natura ed il funzionamento della conferenza di servizi. Consiglio di Stato – sezione quarta – decisione 13 gennaio-7 maggio 2004, n. 2874
Il Consiglio di Stato spiega la natura ed il funzionamento della conferenza di servizi. Consiglio di Stato – sezione quarta – decisione 13 gennaio-7 maggio 2004, n. 2874
Il Consiglio di Stato spiega la natura ed il funzionamento della conferenza di servizi
Consiglio di Stato – sezione quarta – decisione 13 gennaio-7 maggio 2004, n. 2874
Presidente Salvatore – Estensore Saltelli
Ricorrente Legambiente ed altri
Con ricorso giurisdizionale notificato il 21 maggio 2002 le associazioni Legambiente, Comitato regionale pugliese Onlus, e Legambiente Circolo di Lecce, chiedevano al Tar della Puglia, sezione di Lecce, lannullamento:
a) della delibera del consiglio comunale di Lecce n. 30 del 26 febbraio 2002, avente ad oggetto lapprovazione definitiva della variante urbanistica, ai sensi dellarticolo 5 del Dpr 477/98 e successive modifiche, per la realizzazione di un campo di golf con annesse attrezzature turistico ricettive, in Lecce, località Macchie Chiuse;
b) di tutti gli atti relativi alle conferenze di servizi del 26 marzo 2001, 26 aprile 2001, 23 maggio 2001 e 11 gennaio 2002;
c) del parere paesaggistico della Regione Puglia, assessorato Urbanistica del 31 gennaio 2002 n. 1211/1;
d) di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ivi compresi gli elaborati progettuali e listanza edilizia presentata dalla società Golf Salento Sas.
Limpugnativa si articolava su due serie di motivi, la prima (motivi 1 5) diretta a contestare la legittimità delle convocazioni, delle riunioni e delle conclusioni delle conferenze dei servizi svoltesi; la seconda (motivi 6 9) rivolta nei confronti della delibera di approvazione della variante urbanistica e degli atti connessi e collegati.
In particolare, con il primo motivo (rivolto nei confronti della convocazione della conferenza dei servizi del 26 marzo 2001), deducendo «violazione e falsa applicazione articolo 5 Dpr 447/98; falsa ed erronea presupposizione; carenza istruttoria; violazione articolo 3 legge 241/90; illogicità», le associazioni ricorrenti lamentavano che il dirigente dellufficio tecnico del Comune di Lecce aveva immotivatamente convocato la conferenza dei servizi, fondandosi sulle mere dichiarazioni dei progettisti dellintervento proposto dalla società Golf Salento Sas circa la mancanza nel vigente piano regolatore generale di altre aree a destinazione specifica ove collocare lintervento stesso.
Con il secondo, terzo e quarto motivo, poi (rivolti rispettivamente nei confronti delle riunioni delle conferenze dei servizi del 26 marzo 2001, 26 aprile 2001 e 23 maggio 2001), oltre a riproporre le doglianze sollevate con il primo motivo (illegittimità derivata), le associazioni ricorrenti si dolevano, innanzitutto, della genericità e dellinconferenza dei pareri espressi sul progetto in esame dai rappresentanti dellAsl Le/1 e dei Vigili del Fuoco, in quanto privi di qualsiasi riferimento ai doverosi accertamenti di conformità del progetto stesso alle norme ambientali, sanitarie e di sicurezza del lavoro (conferenza dei servizi del 26 marzo 2001), sostenendo il difetto di istruttoria e la contraddittorietà dellintero procedimento, atteso che la conferenza del 26 aprile 2001 era stata rinviata per la mancanza dellattestazione di compatibilità dellintervento da realizzare con il PUTT della Regione Puglia, mentre quella del 26 aprile 2001 si era addirittura conclusa con una declaratoria di improcedibilità, in virtù dei pareri negativi espressi dalla Regione Puglia e dalla Provincia di Lecce per la necessità di sottoporre il progetto alla verifica di assoggettabilità alla valutazione di impatto ambientale, che larea oggetto di intervento essendo parzialmente inclusa in un sito di interesse comunitario.
Con il quinto motivo, diretto nei confronti della conferenza dei servizi tenutasi l11 gennaio 2002, oltre a riproporsi tutti i motivi di censura già sollevati, si lamentava «violazione articolo 1, comma 2, legge 241/90; carenza istruttoria e motivazionale; erronea presupposizione anche in fatto e travisamento; violazione dellarticolo 14quater della legge 241/90», in quanto non solo inaspettatamente era stato riaperto il precedente procedimento in conferenza di sullerronea e non documentata convinzione che larea interessata allintervento non rientrasse nel sito di interesse comunitario, per quanto la stessa Provincia di Lecce aveva espresso riserve e perplessità sul progetto stesso in ordine allapprovvigionamento idrico, così che del tutto inopinatamente la predetta fase di verifica della compatibilità dellintervento con il PUTT era stata rinviata ad un momento successivo alla conclusione dei servizi stessi.
Nei confronti del parere paesaggistico e della ricordata delibera consiliare n. 30 del 26 febbraio 2002, le associazioni ricorrenti, con il sesto motivo rubricato «Invalidità derivata; violazione articoli 5.03. PUTT e 5, comma 1, Dpr 447/98; illogicità; contraddittorietà; carenza istruttoria; violazione articolo 5, comma 2, Dpr 447/98», denunciavano il comportamento superficiale della Regione che aveva ritenuto inopinatamente sufficiente ai fini della completezza del progetto presentato dalla società Golf Salento Sas la relazione dei progettisti, senza svolgere alcuna indagine sulla effettiva presenza di macchia mediterranea e sul pericolo delleccessivo emungimento delle acque sotterranee, ciò senza contare che la tardiva trasmissione della documentazione fotografica e dellattestato di conformità al PUTT del progetto in questione non aveva consentito alla competente Soprintendenza ai Beni Ambientali Artistici Architettonici e Storici di svolgere le opportune osservazioni.
Con il settimo motivo veniva denunciata «violazione Dpr 12 aprile 1996 allegato b; articolo 5 Dpr 357/97 ed elenco B2 della legge regionale 11/2001; violazione articolo 3.10. PUTT; falsa ed erronea presupposizione; travisamento; carenza istruttoria; illogicità», in quanto, secondo le associazioni ricorrenti, la relazione dei progettisti non solo aveva erroneamente affermato linesistenza nellarea prescelta per lintervento di macchia mediterranea, per quanto aveva omesso di considerare che il volume edificato era ampiamente superiore ai 25.000 metri cubi (dovendosi sommare alla cubatura della struttura alberghiera da realizzare anche quella delledificio già esistente e da ristrutturare), circostanza che imponeva la sottoposizione del progetto in questione alla previa verifica di assoggettabilità a VIA ed in ogni caso alla valutazione di impatto ambientale prevista dallarticolo 5 del Dpr 357/97; peraltro, sempre ad avviso delle associazioni ricorrenti, le puntuali prescrizione del PUTT escludevano che nella zona interessata allintervento potessero essere autorizzati piani, progetti, interventi e comunque trasformazioni tali da compromettere il profilo paesistico-ambientale.
Deducendo, poi, «violazione e falsa applicazione della legge 36/1994; violazione del capitolo 12 della Carta di Aalborg (sottoscritta anche dal comune di Lecce)» (ottavo motivo), le parti ricorrenti sostenevano che il progetto dellintervento proposto dalla società Golf Salento Sas era assolutamente carente sia in ordine alla previsione dei consumi dacqua occorrenti per lirrigazione di un campo di golf, sia quanto alle modalità di emungimento delle acque ipogee e alla gestione e conservazione del relativo manto erboso.
Con il nono ed ultimo motivo, infine, rubricato «Violazione delle leggi regionali 18/1999; 7/2000, 25/2001, eccesso di potere», le associazioni lamentavano che la conferenza dei servizi si era chiusa senza la necessaria acquisizione del parere del Genio civile circa la conformità dellintervento in esame alle norme che disciplinano lemungimento delle acque sotterranee.
Ladito Tribunale, sezione prima, con la sentenza 6551/02, nella resistenza della società Golf Salento Sas e del Comune di Lecce, respinte tutte le eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate dalle parti resistenti, accoglieva il ricorso ed annullava gli atti impugnati, ritenendo fondata ed assorbente la censura relativa alla omessa fase di verifica di assoggettabilità a VIA dellintervento proposto: il Tribunale, tuttavia, per asserita completezza, esaminava e considerava astrattamente meritevoli di accoglimento sia la doglianza relative alla necessità di acquisire quanto meno la cosiddetta valutazione di incidenza ambientale, stante la contiguità dellarea interessata al progetto ad un sito di interesse comunitario, sia quella relativa alla carenza progettuale in ordine allemungimento delle acque ipogee per lirrigazione del campo di golf, mentre riteneva sostanzialmente infondate tutte le censure appuntate nei confronti delle adunanze della conferenza dei servizi.
Avverso tale statuizione ha proposto appello (principale) la società Golf Salento Sas con atto notificato il 15 gennaio 2003, chiedendone la riforma alla stregua di due articolati motivi di gravame.
Con il primo motivo sono state riproposte le eccezioni di inammissibilità del ricorso di primo grado, sia per esserne stata omessa la relativa notifica a tutte le amministrazioni che avevano partecipato alle sedute delle conferenze dei servizi che avevano approvato il progetto per la realizzazione di un campo di golf in località Macchie Chiuse di Lecce (in particolare il ricorso non risultava notificato allamministrazione provinciale di Lecce), sia per la omessa impugnazione del parere positivo espresso dalla Soprintendenza ai Beni Ambientali di Bari sul progetto in questione, giusta nota 4201 del 9 luglio 2002 (trattandosi di un atto che, pur collocandosi formalmente al di fuori della procedura conclusasi con la conferenza dei servizi, era comunque destinato a confluire in essa).
Con il secondo motivo, poi, è stato lamentato, innanzitutto, che la sentenza era affetta da un evidente vizio di extrapetizione: infatti, mentre le associazioni ricorrenti avevano sostenuto che il progetto proposto dalla società Golf Salento Sas doveva essere sottoposto obbligatoriamente alla valutazione di impatto ambientale (VIA), rientrando sia nelle tipologie previste dallallegato B al Dpr 12 aprile 1996, sia nellallegato B della legge regionale della Puglia 11/2001 e che comunque larea interessata al progetto stesso rientrava nel sito di interesse comunitario (S.I.C.), denominato Bosco della Lizza e Macchia del Pagliarone, i primi giudici non solo non avevano tenuto che sulla base della documentazione versata in atti (e asseritamene non contestata dalle associazioni ricorrenti) larea interessata allintervento era del tutto estranea al ricordato sito di interesse comunitario, per quanto avevano ritenuto che il progetto stesso non era avrebbe dovuto essere sottoposto a VIA obbligatoria, ma soltanto ad una verifica preventiva, prodromica ad una VIA (eventuale), accogliendo pertanto una censura (violazione dellarticolo 1, comma 6, Dpr 12 aprile 1996) diversa da quella sollevata col ricorso (violazione del comma 4 dellarticolo 1 del Dpr 12 aprile 1996 e dellarticolo 5, comma 1 del Dpr 357/97).
Inoltre, secondo la società appellante, lintervento proposto non era affatto riconducibile alle ipotesi previste dal numero 8, lettera a), dellallegato B del Dpr 12 aprile 1996 e al puntoB2.ax dellallegato B della legge regionale 11/2001, riguardanti «campeggi e villaggi turistici di superficie superiore a 5 ha, centri turistici residenziali ed esercizi alberghieri con oltre 300 posti letto o volume edificato superiore a 25.000 metri cubi o che occupano una superficie superiore a 20 ha, esclusi quelli ricadenti allinterno dei centri abitati», atteso che, travisando ovvero male interpretando il contenuto della documentazione versata in atti, i primi giudici avevano confusamente ricompreso nella superficie oggetto dellintervento non solo quella occupata dallalbergo, ma anche quella destinata al campo di golf ed aveva erroneamente calcolato nella volumetria dellambito dellintervento proposto anche quella relativa ad un edificio già esistente e semplicemente da ristrutturare: in realtà, ad avviso dellappellante, il progetto in questione non doveva essere sottoposto neppure alla fase della preventiva verifica di incidenza ambientale.
Sotto tale profilo, in particolare, la società appellante, contestava che larea interessata dallintervento rientrasse nellinvocato sito di interesse comunitario, evidenziando che la mera contiguità di questultima non costituiva ragione ostativa allintervento proposto, non risultando (né essendo stato in alcun modo provata lesistenza di incidenze significative sugli obiettivi di conservazione del sito stesso, nulla essendo stato appurato nella deputata sede della conferenza dei servizi.
Infine, secondo la prospettazione dellappellante, non sussistevano neppure le dedotte carenze del progetto in ordine alla problematica del reperimento e dellutilizzazione delle acque necessarie per lirrigazione e la manutenzione del realizzando campo di golf, anchesse frutto di apodittiche e preconcette affermazioni, frutto dellomessa attenta valutazione del materiale probatorio versato in atti.
Si sono costituiti nel giudizio di appello le originarie associazioni ricorrenti, lAssociazione Legambiente Comitato regionale pugliese Onlus, e Legambiente Circolo di Lecce, deducendo linammissibilità e linfondatezza dellavverso appello di cui hanno quindi chiesto il rigetto, riproponendo espressamente i motivi di censura svolti in primo grado, non esaminati dai giudici in quanto assorbiti.
Si è costituito anche in giudizio il Comune di Lecce che, a sua volta, ha spiegato appello incidentale, svolgendo al riguardo sette motivi di censura, sostanzialmente analoghi a quelli spiegati dalla società Golf Salento Sas e riproponendo altresì tutte le censure di inammissibilità del ricorso di primo grado, già respinte dai primi giudici.
I. È oggetto di gravame la sentenza 6551/2002, con cui il Tar della Puglia, sede di Lecce, sezione prima, pronunciandosi sul ricorso proposto dallAssociazione Legambiente, Comitato regionale pugliese, Onlus e da Legambiente Circolo di Lecce, avverso la delibera del Consiglio Comunale di Lecce n. 30 del 26 febbraio 2002 (recante lapprovazione definitiva della variante urbanistica per la realizzazione di un campo di golf con annesse strutture attrezzature turistico-ricettive in Lecce, località Macchia Chiusa, ai sensi dellarticolo 5 del Dpr 447/98, modificato dal Dpr 440/00), gli atti relativi alle conferenze di servizio del 26 marzo 2001, 26 aprile 2001, 23 maggio 2001 e 11 gennaio 2002, nonché avverso il parere paesaggistico della Regione Puglia, assessorato Urbanistica, n. 1211/1 del 31 gennaio 2002 ed ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, lo ha accolto, annullando gli atti impugnati, ritenendo innanzitutto fondato (e assorbente) il vizio prospettato in relazione alla omessa fase di verifica di assoggettabilità a VIA dellintervento proposto, non mancando di rilevare, sia pur incidentalmente e per completezza espositiva, che in ogni caso che per il progetto in questione, carente anche sotto il profilo della problematica inerente lemungimento delle acque ipogee necessarie per lirrigazione del campo di golf, era necessaria lacquisizione della cosiddetta valutazione di incidenza ambientale, trattandosi della realizzazione di un intervento contiguo ad unarea considerata un sito di interesse comunitario.
La società Golf Salento Sas ha dedotto, per converso, la macroscopica erroneità della predetta pronuncia, di cui ha perciò chiesto la riforma alla stregua di due articolati motivi di gravame, riproponendo alluopo innanzitutto due questioni di inammissibilità del ricorso di primo grado, a suo avviso superficialmente esaminate ed inopinatamente respinte dai primi giudici, e sostenendo, poi, nel merito lassoluta infondatezza delle censure svolte dalle associazioni in primo grado accolte altrettanto inopinatamente dai primi giudici, non solo in forza di un superficiale esame del materiale probatorio in atti, ma addirittura incorrendo in un evidentissimo vizio di ultrapetizione.
Anche il Comune di Lecce ha chiesto, con apposito appello incidentale, la riforma della prefata sentenza, sostanzialmente alla stregua degli stessi motivi di gravame sollevati dallappellante principale.
Le associazioni ricorrenti in primo grado, Associazione Legambiente Comitato regionale pugliese Onlus e Legambiente Circolo di Lecce, si sono costituiti nel presente grado di appello, deducendo linammissibilità e linfondatezza dellappello principale e di quello incidentale, riproponendo altresì le censure svolte in primo grado, ma non esaminate in quanto considerate assorbiti.
II.1. Devono essere innanzitutto esaminati i motivi di appello, svolti sia dalla società Golf Salento Sas, sia dal Comune di Lecce, con i quali è stata lerroneità della sentenza impugnata per la errata mancata declaratoria di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, eccezione che, ad avviso degli appellanti, benché ritualmente ed ampiamente prospettata, sarebbe stata superficialmente esaminata ed inopinatamente respinta dai primi giudici, con motivazione contraddittoria ed assolutamente non condivisibile.
La dedotta inammissibilità del ricorso di primo grado è postulata sotto tre diversi profili (i primi due prospettati dallappellante principale, il terzo dal Comune di Lecce): a) per omessa notifica del ricorso stesso a tutte le amministrazioni che avevano partecipato alla conferenza dei servizi conclusasi con lapprovazione del progetto di variante urbanistica proposto dalla società Golf Salento Sas (in particolare alla Provincia di Lecce); b) per omessa impugnazione della nota n. 4201 del 9 luglio 2002 della Soprintendenza ai Beni Ambientali di Bari, di conferma del parere positivo sul progetto per gli aspetti paesaggistici già reso dallassessorato Urbanistica della Regione Puglia con la nota 1211/1 del 31 gennaio 2001; c) per il tardivo deposito (oltre il termine rituale dei trenta giorni dallavvenuta notifica) della copia del ricorso notificato alla Regione Puglia.
II.1.1. Quanto al primo profilo, è noto alla sezione che la conferenza dei servizi (in special modo quella cd. decisoria), costituisce un originale modulo organizzativo (funzionale alla concreta attuazione dei principi costituzionali che presiedono allazione amministrativa, come individuati dallarticolo 97 della Costituzione) per lacquisizione, su di un dato provvedimento da adottare, dellavviso di tutte le amministrazioni preposte alla cura degli interessi coinvolti in questultimo, idoneo a produrre lauspicata accelerazione dei tempi procedurali (e dunque la speditezza, efficacia ed economicità dellazione amministrativa) attraverso un esame contestuale di tutti gli interessi pubblici coinvolti: essa non implica, tuttavia, la creazione di un apposito ufficio speciale della Pa, separato dai soggetti che vi hanno partecipato (ex pluribus, CdS, sezione quinta 349/03; sezione quarta 3169/01), con la conseguenza che lavviso espresso in conferenza dei servizi dai rappresentanti delle varie amministrazioni partecipanti resta pur sempre imputabile alle sole singole amministrazione.
Tuttavia, ad avviso della sezione, ciò non comporta automaticamente che limpugnazione dellesito della conferenza di servizio (sfavorevole agli interessi del cittadino) debba essere necessariamente notificata a tutte le amministrazioni che hanno partecipato ad essa, e ciò non solo quando in concreto lavviso espresso da qualcuna delle amministrazioni partecipante alla conferenza non abbia unautonoma rilevanza esoprocedimentale, idoneo cioè a ledere in modo diretto ed immediato la sfera del cittadino inciso dal provvedimento emanato proprio a seguito della conferenza di servizio, ma soprattutto quando il predetto esito della conferenza dei servizi non abbia esso stesso un contenuto decisorio (e perciò stesso direttamente ed immediatamente lesivo), ma costituisca a sua volta il necessario atto di impulso di un nuovo ed autonomo procedimento amministrativo, volto allemanazione di un nuovo provvedimento amministrativo imputabile esclusivamente allamministrazione che ha indetto la conferenza dei servizi e solo effettivamente, direttamente ed immediatamente lesivo e dunque solo esso esclusivamente impugnabile, comè avvenuto nel caso di specie.
Invero è pacifico tra le parti che con istanza del 29 settembre 2000 la società Golf Salento Sas chiese al Sindaco del Comune di Lecce lapprovazione, quale variante urbanistica, del suo progetto, di interesse pubblico, per la realizzazione in Lecce, località Macchia Chiusa, di un campo di golf con annesse attrezzature turistico-ricettive, ai sensi dellarticolo 5 del Dpr 447/98.
Detto regolamento, contenente norme di semplificazione dei procedimenti di autorizzazione per la realizzazione, lampliamento, la ristrutturazione e la riconversione di impianti produttivi, per lesecuzione di opere interne ai fabbricati, nonché per la determinazione delle aree destinate agli insediamenti produttivi, a norma dellarticolo 20, comma 8, della legge 59/1997, allinvocato articolo 5 dispone, al comma 1, che la presentazione di un progetto conforme alle vigenti normative ambientali, sanitarie e di sicurezza del lavoro, per la cui realizzazione lo strumento urbanistico non individui le relative aree ovvero le aree destinate non siano sufficienti, consente al responsabile del procedimento di convocare una apposita conferenza di servizi per le conseguenti decisioni, precisando, poi, al secondo comma, che, qualora lesito della conferenza dei servizi comporti la variazione dello strumento urbanistico, la relativa determinazione costituisce proposta di variante sulla quale, tenuto conto delle osservazioni, proposte e opposizioni formulate dagli aventi titolo ai sensi della legge 1150/42, si pronuncia definitivamente il consiglio comunale entro sessanta giorni.
Come si evince agevolmente dal suo esame, la determinazione della conferenza dei servizi, nellambito del particolare procedimento di cui al ricordato articolo 5, non ha un immediato e diretto contenuto provvedimentale, ma rappresenta, a sua volta, un semplice atto di impulso (proposta) dellautonomo procedimento (di natura esclusivamente urbanistica) volto alla variazione del vigente piano regolatore, rientrante nelle attribuzioni esclusive dellente locale che, attraverso i suoi uffici indice la conferenza dei servizi, senza esprimere in essa alcun parere, ma limitandosi ad acquisire i parere delle altre amministrazioni coinvolte nel procedimento: ciò è confermato, al di là di ogni ragionevole dubbio, dal fatto che la determinazione della conferenza dei servizi diventa, a tutti gli effetti, lequivalente di un provvedimento di adozione di una variante urbanistica, sottoposta per esplicito richiamo della stessa norma alle opposizioni ed alle osservazioni, secondo il modello procedimento della legge urbanistica fondamentale (legge 1150/42).
Ciò comporta che il provvedimento finale, avendo ad oggetto esclusivamente la gestione del territorio (sia pur complessivamente considerata) attraverso lo strumento dellapprovazione di una variante urbanistica, è atto riferibile al solo ente locale e come tale solo questultimo deve considerarsi lunico indispensabile e necessario soggetto destinatario dellimpugnazione del provvedimento in questione, del tutto inutile, superflua e defatigante dovendosi considerare lestensione dellimpugnazione alle amministrazioni che hanno con il loro favorevole avviso reso possibile la concretizzazione della (sola) proposta di adozione della variante urbanistica.
Pertanto, ad avviso della sezione, correttamente i primi giudici hanno escluso linammissibilità del ricorso proposto in primo grado per la omessa notifica alla Provincia di Lecce che aveva partecipato alle varie conferenze di servizio indette dal responsabile del procedimento per lesame del progetto proposto dalla società Golf Salento Sas.
II.2. Quanto al secondo profilo di inammissibilità del ricorso di primo grado, denunciato dalle parti appellanti, principale ed incidentale, si osserva che essa si incentra sulla omessa impugnativa del parere emesso sul progetto in argomento dalla Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il paesaggio della Puglia, giusta nota protocollo 4901 del 9 luglio 2002.
Anche tale profilo, ad avviso della sezione , non è meritevole di accoglimento.
E sufficiente, al riguardo, rilevare il parere della cui mancata impugnativa si discute, per un verso, è successivo alla delibera consiliare del Comune di Lecce 30/2002, di approvazione della variante urbanistica, così che esso non può in alcun modo ritenersi confluire, dal punto di vista logico oltre che giuridico, in quel procedimento (come impropriamente sostenuto dallappellante società Golf Salento Sas), e, per altro verso, proprio perché del tutto avulso da quel procedimento non è neanche di per sé stesso direttamente ed immediatamente lesivo.
A voler seguire la tesi dellappellante circa la rilevanza di tale parere dovrebbe in realtà ammettersi o che esso è meramente confermativo dellanalogo parere espresso sul progetto in questione dallassessorato Urbanistica della Regione Puglia (il che però, evidentemente, escluderebbe la necessità di una autonoma impugnazione, trattandosi di una mera conferma di un parere già reso) ovvero che, essendo indispensabile per la esatta e completa conoscenza di tutte le problematiche connesse allesame del progetto proposto dalla società Golf Salento Sas, ma essendo intervenuto successivamente alla determinazione finale assunta dalla conferenza dei servizi, esso è tardivo ed inidoneo in ogni caso a rendere legittimi la predetta determinazione e gli atti ad essa conseguenti, già impugnati sotto il profilo della carenza distruttoria (non essendo ammissibile al riguardo ipotizzare un effetto di sanatoria successiva con effetto ex tunc).
Anche sotto tale profilo, quindi, la sua impugnazione era del tutto inutile ed inconferente, con la conseguenza che la sua mancata impugnazione non può in alcun modo influire sullammissibilità dellimpugnazione della ricordata delibera di approvazione della variante urbanistica.
II.3. Quanto al terzo profilo, sostenuto dallappellante incidentale, relativo al mancato tempestivo deposito della copia del ricorso introduttivo del giudizio notificata alla Regione Puglia, la sezione osserva che, per un verso, le osservazioni svolte sub II.1., circa la natura della determinazione assunta dalla conferenza dei servizi nellambito dello speciale procedimento delineato dallarticolo 5 del Dpr 20 ottobre 1998 (atto di mero impulso del procedimento di variante urbanistica), sono già di per sé sufficienti ad escludere la fondatezza delleccezione sollevata, essendo perciò inutile lestensione dellimpugnazione alla Regione Puglia; ciò senza contare, sotto altro profilo, che, come correttamente ritenuto sul punto dai primi giudici, pur ad ammettere la autonoma rilevanza del parere emesso dalla Regione Puglia, in relazione alla sua valenza paesaggistica ai fini del successivo rilascio della concessione edilizia (profilo che non sembra neppure essere stato oggetto di doglianza), non vi è dubbio che lomesso deposito della copia del ricorso notificata poteva importare esclusivamente una improcedibilità del ricorso stesso, superata dallavvenuto deposito della predetta copia del ricorso avvenuta pacificamente in data 28 maggio 2002, prima cioè che la causa venisse trattenuta per la decisione dai giudici di primo grado.
Anche sotto tale profilo, pertanto, la dedotta eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado non può trovare accoglimento.
III. Prima di procedere allesame degli altri motivi di appello, che possono essere trattati congiuntamente, stante la loro intima connessione, la sezione ritiene indispensabile premettere alcune precisazioni in punto di fatto, utili anche ai fini della delibazione del vizio di extrapetizione da cui sarebbe affetta, seconda lappellante Società Golf Sas, limpugnata sentenza.
III.1. Innanzitutto occorre rilevare che, come emerge dalla documentazione versata in atti fin dal primo grado di giudizio (ed in particolare dallesame istruttorio preliminare del settore urbanistica del Comune di Lecce, prot. Suap 4/01 dell8 gennaio 2001), il progetto di intervento proposto con listanza in data 29 settembre 2000 dalla società Golf Salento Sas per la realizzazione di un campo di golf con annesse attrezzature turistico-ricettive, sui terreni in agro di Lecce, località Macchia Chiusa, distinti in catasto al foglio 142, particelle 5, 10, 11, 12, 26 e 27, per una superficie complessiva di ha 75.39.91, prevedeva la realizzazione delle seguenti opere: sistemazione del terreno nel suo complesso; realizzazione di una recinzione della intera zona con utilizzo di paletti e rete metallica; semina di prato; realizzazione di n. 18 buche per il gioco del golf, inserite nel contesto esistente e in modo tale da utilizzare le aree libere; realizzazione di un campo di pratica e putting green; realizzazione di laghetti artificiali; fornitura di materiali e attrezzature per la manutenzione e la cura del verde; costruzione di un albergo con n. 200 posti letto e relative sale e servizi; recupero dei corpi di fabbrica esistenti di circa mq. 760.00 e loro sistemazione igienica e funzionale per Kinder House e Golf House con annesse depositerie; sistemazione dei viali di accesso e di aree a parcheggio (circa 8.000 mq.); realizzazione di impianti di irrigazione a servizio dellalbergo e del prato; realizzazione di due campi di tennis e di una piscina; realizzazione di un locale adibito a palestra e sauna, sempre inserita nella struttura alberghiera.
Larea su cui insisteva, esterna alla delimitazione del centro abitato, era classificata, secondo il piano regolatore generale in vigore: parte in zona E/1 (zone agricole produttive normali, per mq. 484.391); parte in zona E/4 (zone a parco agricolo produttivo, per mq. 259.600) e parte ancora come fascia di rispetto alla rete viaria; il volume complessivo da insediare era pari a 36.022 metri cubi, di cui 33.350 metri cubi rappresentavano volumi di progetto e 2.672 metri cubi erano invece volumi da ristrutturare; la superficie complessiva coperta ammontava a 9.580,14 mq., di cui 8.835,28 mq. costituivano la superficie coperta di progetto, mentre 744,86 mq individuavano la superficie coperta già esistente da ristrutturare.
III.2. Tali dati non sono sostanzialmente contestati dalla società appellante la quale, però, già nel corso delle difese di primo grado (riproposte attraverso le censure mosse alla sentenza impugnata), ha evidenziato che il progetto presentato non riguarda un campeggio, un villaggio turistico o un centro residenziale, bensì un semplice esercizio alberghiero di modeste dimensioni (almeno ai fini della necessità della valutazione dimpatto ambientale, avendo meno di trecento posti letto, un volume inferiore a 25.000 metri cubi ed una superficie complessiva minore di 20 ha) e che i primi giudici hanno erroneamente considerato rilevanti ai fini della definizione della dimensione dellintervento da realizzare non solo anche lannesso campo da golf (per una superficie complessiva di 75 ha), ma anche un rustico agricolo già preesistente e da ristrutturare, ma adibito a servizio del campo da golf e non dellalbergo, senza accorgersi che, proprio ai fini delle previsioni contenute nel Dpr 12 aprile 1996, allegato B, e nella legge regionale 11/01 tali singoli elementi accessori allintervento andavano tenuti distinti (senza che ciò fosse leffetto di un pretestuoso ed artificioso frazionamento della società proponente lintervento stesso).
Del resto, secondo la ricostruzione dellappellante, solo per la superficie pertinenziale allalbergo la variante urbanistica proposta e poi approvata era di natura tipologica (prevedendo una modifica da zona E 1 a zona F 27), mentre per quanto riguardava il campo da golf non vi ricorreva neppure lipotesi di variante tipologica (rimanendo immutata la destinazione dellarea a zona E ex Dm 1444/68), trattandosi invero di una mera variante normativa, onde consentire la sola localizzazione dellopera in area già agricola.
III.3. Sempre in punto di fatto, occorre aggiungere che è pacifico tra le parti che larea oggetto dellintervento proposto dalla società Golf Salento Sas è, quanto meno, effettivamente attigua con un sito di interesse comunitario, denominato Bosco la Lizza e Macchia del Pagliarone, oggetto, come tale, di puntuale tutela attraverso lanalisi necessaria per leventuale attivazione della procedura di Valutazione di incidenza.
Al riguardo occorre rilevare che, come risulta dalla nota n. DCN/2D/2002/17743 del 4 ottobre 2002 del ministero dellAmbiente e della tutela del territorio, effettivamente la località Bosco la Lizza e Macchia del Pagliarone è un sito di interesse comunitario ai sensi della direttiva 92/43/CEE Habitat, destinatario pertanto di particolare tutela attraverso lanalisi necessaria per leventuale attivazione della procedura di valutazione di incidenza, ai sensi dellarticolo 6, paragrafi 2, 3 e 4, della direttiva stessa al fine di valutare leventuale livello di degrado dellhabitat e di perturbazione delle specie generato dalle opere da realizzazione e dalle eventuali influenze negative di queste ultime sia allinterno del sito, sia sulle aree limitrofe.
Di tale nota la società Golf Salento Sas ha chiesto peraltro, come pure risulta dalla documentazione depositata dalle parti appellate, non contestata al riguardo, lannullamento con ricorso straordinario al Capo dello Stato, proprio nella parte in cui ritiene che alla valutazione d incidenza debba procedersi non solo in relazione agli effetti delle opere da realizzare sulla aree interne al sito, ma anche per le aree limitrofe.
IV. Ciò posto, la sentenza impugnata non merita le critiche che le sono state rivolte.
IV.1. Comè agevole intuire sulla base delle delineate precisazioni in punto di fatto la questione controversa consiste nello stabilire se il progetto proposto dalla società Golf Salento Sas con istanza del 29 settembre 2000 per la realizzazione in Lecce, località Macchia Chiusa, doveva essere sottoposto (almeno) alla fase della verifica di assoggettabilità a VIA, come ritenuto dai primi giudici, ai sensi del punto 8, lettera a), dellallegato B del Dpr 12 aprile 1996, ovvero ne fosse esente, in considerazione delle sue complessive dimensioni, così come sostenuto dallappellante.
IV.1.1. La sezione osserva che il richiamato Dpr 12 aprile 1996 («atto di indirizzo e coordinamento per lattuazione dellarticolo 40, comma 1, della legge 146/94, concernente disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale») fissa espressamente allarticolo 1 lambito di applicazione della procedura di impatto ambientale per i progetti (pubblici e privati) inclusi nellallegato II alla direttiva 85/337/CEE del Consiglio del 27 giugno 1985, per un verso, demandando, ai sensi del comma 2 dellarticolo 1, alle regioni e alle province autonome di Trento e Bolzano il compito di disciplinare i contenuti e le procedure di valutazione di impatto ambientale ovvero di provvedere ad armonizzare le disposizioni vigente con quelle contenute nello stesso decreto, e, per altro verso, stabilendo lassoggettamento alla procedura di valutazione di impatto ambientale i progetti di cui allallegato A (comma 3) e di cui allegato B, questi ultimi se ricadenti anche parzialmente allinterno delle aree naturali protette come definite dalla legge 394/91 (comma 4), e obbligando le autorità competenti per i progetti elencati nellallegato B, non ricadenti in aree naturali protette, a verificare, secondo le modalità di cui allarticolo 10 e sulla base degli elementi indicati nellallegato D, se le caratteristiche del progetto richiedono lo svolgimento della procedura di impatto ambientale (comma 6).
Essendo pacifico che il progetto proposto dalla società Golf Salento Sas non rientra tra gli interventi di cui allallegato A (articolo 1, comma 3), né fra quelle dellallegato B, di cui allarticolo 1, comma 4, il primo problema è di verificare se esso rientri tra quelli di cui al comma 6, dellarticolo 1.
Orbene nellelenco di cui allallegato B al Dpr 12 aprile 1996, al numero 8 (rubricato Altri progetti), alla lettera a) sono previsti «campeggi e villaggi turistici di superficie superiore a 5 ha, centri turistici residenziali ed esercizi alberghieri con meno di 300 posti o volume edificato superiore a 25.000 metri cubi o che occupano una superficie superiore a 20 ha (esclusi quelli ricadenti allinterno dei centri abitati)», per i quali, qualora essi non ricadano in aree naturali protette, lautorità competente è obbligata a verificare se le caratteristiche del progetto richiedano lo svolgimento della procedura di valutazione dellimpatto ambientale, secondo gli elementi contenuti nellallegato D, che riguardano espressamente al punto 1, le caratteristiche (dimensioni del progetto, utilizzazione delle risorse naturali, produzione dei rifiuti, inquinamento e disturbi ambientali e rischio di incidenti), e al punto 2, lubicazione del progetto (in relazione alla qualità e alla capacità di rigenerazione delle risorse naturali della zona nonché la capacità di carico dellambiente naturale, con particolare attenzione alle seguenti zone: a) zone costiere; b) zone montuose e forestali; c) zone nelle quali gli standard di qualità ambientale della legislazione comunitaria sono già superati; d) zone a forte densità demografica; e) paesaggi importanti dal punto di vista storico, culturale e archeologico; f) aree demaniali dei fiumi, dei torrenti, dei laghi e delle acque pubbliche; g) effetti dellopera sulle limitrofe aree protette).
IV.1.2. La legge regionale della Puglia 11/2001 (Norme sulla valutazione dellimpatto ambientale), la cui dichiarata finalità (articolo 1) è di disciplinare le procedure di valutazione di impatto ambientale (VIA) in attuazione della direttiva 85/37/CEE, modificata dalla direttiva 97/11/CE, e del Dpr 12 aprile 1996, integrato e modificato dal Dpcm 3 settembre 1999, nonché le procedure di valutazione di incidenza ambientale di cui al Dpr 357/97, ha individuato allallegato A gli interventi soggetti a VIA obbligatoria e allallegato B quelli soggetti a procedura di verifica di assoggettabilità a VIA, suddividendoli in tre sottoelenchi (B.1., B.2. e B.3, a seconda dellautorità competente alla VIA, rispettivamente Regione, Comune e Provincia): nellelenco B.2. (altri progetti) al punto ax sono contemplati «campeggi e villaggi turistici di superficie superiore a 5 ha, centri turistici residenziali ed esercizi alberghieri con oltre 300 posti letto o volume edificato superiore a 25.000 metri cubi o che occupano una superficie superiore ai 20 ha, esclusi quelli ricadenti allinterno dei centri abitati».
IV.2. Sulla base del delineato quadro normativo, ad avviso della sezione, non può fondatamente dubitarsi che il progetto proposto dalla società Golf Salento Sas non rientri tra i progetti che andavano assoggettati alla procedura di verifica di valutazione di impatto ambientale, sia per le sue dimensioni, sia per le sue specifiche caratteristiche, sia per la obiettiva esistenza e vicinanza del sito di interesse comunitario Bosco la Lizza e Macchia del Pagliarone.
IV.2.1. Quanto alle dimensioni dellintervento complessivamente proposto dalla società appellante, esso rientra sicuramente nellambito delle previsioni di cui al paragrafo 8 della lettera a), dellallegato B al Dpr 12 aprile 1996 (nonché nellelenco B.2.ax, allegato alla legge regionale della Puglia 11/2001), non essendo meritevoli di considerazioni le osservazioni svolte in primo grado e ribadite in appello dalla società Golf Salento Sas (sopra riportate al paragrafo III.2).
Invero, pur a non voler ritenere capzioso lintento della parte appellante di voler considerare atomisticamente, ai fini della delibazione delleventuale sottoposizione del progetto alla verifica di assoggettabilità alla valutazione di impatto ambientale, i singoli elementi che compongono il progetto stesso (la struttura alberghiera, il campo da golf, il rudere già esistente e solo da ristrutturare), non può fare a meno di rilevarsi che i predetti elementi non sono autonomi ed indipendenti tra di loro, ma sono inseriti funzionalmente nel realizzando progetto proposto dalla società Golf Salento Sas con listanza del 29 settembre 2000.
È significativo, e allo stesso tempo decisivo, a tal fine, la circostanza che tale progetto non solo sia stato unitariamente considerato dalla stessa predetta società, ma che, proprio in quanto unicum, abbia potuto fruire della procedura accelerata e semplificata prevista dal Dpr 20 447/98, prevista espressamente (ed esclusivamente) per la localizzazione degli impianti produttivi di beni e di servizi, la loro realizzazione, ristrutturazione, ampliamento, cessazione, riattivazione e riconversione dellattività produttiva, nonché lesecuzione di opere interne ai fabbricati adibiti ad uso di impresa (articolo 1), tra cui rientrano tutte le attività di produzioni di beni e servizi, ivi incluse le attività agricole, commerciali e artigiane, le attività turistiche ed alberghiere (articolo 1bis).
Non è pertanto ammissibile scorporare dallunico progetto proposto il campo da golf per sostenere che, per la sua realizzazione, non era necessaria la variante urbanistica, trattandosi di intervento che non modificava la destinazione di zona (così che al riguardo si sarebbe concretizzata una mera variante normativa), rilevando per che lunica variante tipologica avrebbe riguardato solo la superficie pertinenziale alla struttura alberghiera: la contraddittorietà di tali prospettazione è evidente solo che si ponga mente alla circostanza che, così ragionando, non si giustificherebbe neppure la necessità della variante urbanistica, che, invece, essendo indispensabile, è stata regolamentata con normativa speciale dal legislatore, proprio alla scopo di favorire gli interventi produttivi.
Inoltre, appare del tutto privo di consistenza giuridica, largomento volto a distinguere tra variante urbanistica normativa e variante urbanistica tipologica, onde considerare ai fini della delibazione dellassoggettabilità alla verifica di valutazione di impatto ambientale, solo lintervento rientrante nella seconda: non solo una tale distinzione non trova alcun riscontro normativo, per quanto, come correttamente rilevato dai primi giudici, è lunicità dellintervento stesso sottoposto allesame della conferenza dei servizi, la cui approvazione costituisca adozione della necessaria variante urbanistica (articolo 5, comma 2, del Dpr 447/98), ad escludere la rilevanza della distinzione prospettata, ritenendo essenziale la variante per localizzare (e rendere così realizzabile) unopera che altrimenti non lo sarebbe.
IV.2.2. Quanto alle caratteristiche dellintervento proposto, giova ricordare che esso, comè noto, comportava la realizzazione di un campo da golf, la cui manutenzione implica un considerevole uso di acqua.
Come è dato leggere dal Programma Operativo regionale della Regione Puglia 2000 2006 Golf e ambiente, versato in atti dalle appellate associazioni, non solo il fabbisogno dacqua per la gestione e la manutenzione di un campo da golf varia in funzione di alcuni fattori, quali levapotraspirazione, il tipo di suolo, lindice di cultura, nonché a seconda delle stagioni, per quanto un capo da golf può indurre forti impatti sulla qualità dellacqua sotterranea ovvero su quella contenuta nella falda acquifera, in funzione della quantità di pesticidi, fitofarmaci e diserbanti necessari al mantenimento del green.
Di tutti tali elementi, come correttamente ritenuto dai primi giudici, non risulta esservi alcuna valutazione nellintervento proposto e tanto meno risulta esservi stata valutazione da parte della conferenza dei servizi che, approvando il progetto proposto dalla società Golf Salento Sas, gli ha conferito la natura di adozione di variante urbanistica.
Daltra parte, non può non evidenziarsi che ai sensi del paragrafo 1 (Caratteristiche) dellallegato D al Dpr 12 aprile 1996 uno degli elementi oggetto di valutazione ai fini di stabilire se il progetto debba essere sottoposto alla procedura di verifica di assoggettamento alla valutazione di impatto ambientale è proprio la utilizzazione delle risorse naturali, che, nel caso di specie, sono costituite dalle acque, soprattutto in considerazione della notoria penuria di tale bene fondamentale nelle regioni meridionali e nella stessa regione Puglia.
Pertanto, anche sotto tale profilo, la decisione dei primi giudici appare del tutto immune da censure.
IV.2.3. Quanto alla vicinanza della località su cui doveva essere realizzato il progetto proposto dalla società Golf Salento Sas al sito di interesse comunitario Bosco la Lizza e Macchia del Pagliarone è sufficiente ricordare che, così come già evidenziato al paragrafo III.3., tale circostanza risulta documentata in atti dalla richiamata nota del ministero dellAmbiente e della tutela del territorio che, proprio per il suo contenuto ad essa asseritamente sfavorevole, risulta impugnata dalla società appellante con ricorso straordinario al Capo dello Stato.
Peraltro non può non evidenziarsi che la tesi, timidamente prospettata al riguardo dallappellante, di un errore contenuto nella carta rappresentativa dei luoghi (e di individuazione del sito di interesse comunitario), non solo non ha trovato alcuna conferma documentale, per quanto appare eventualmente del tutto irrilevante, atteso che la tutela del sito si estende non solo al suo ambito territoriale, ma riguarda comè del resto del tutto ragionevole anche le zone limitrofe.
IV.3. Resta da esaminare la questione delleccepito vizio di extrapetizione da cui sarebbe affetto, secondo la prospettazione dell’appellante della sentenza impugnata.
Ad avviso della società appellante il vizio accolto dai primi giudici (violazione comma 6, articolo 1, del Dpr 12 aprile 1996) non corrisponderebbe a quello sollevato in primo grado dalle associazioni ricorrenti (comma 4 Dpr 12 aprile 1996 e articolo 5, comma 1, del Dpr 357/97): anche tale assunto è privo di consistenza.
Secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, il vizio di extrapetizione si configura quando il giudice, esorbitando dalle proprie funzioni, pronuncia sentenza oltre i limiti delle pretese e delle eccezioni fatti valere dalle parte, attribuendo quindi una utilità o un bene della vita non richiesto, rientrando invece nella sua potests iudicandi, non solo il potere di qualificare giuridicamente lazione proposta, ma anche quello di procedere ad unautonoma ricerca delle norme sulle quali fondare la decisione (Cassazione, sezione terza, 8218/02; sezione prima, 8057/02; sezione lavoro, 572/02).
Anche nellambito del processo amministrativo valgono sostanzialmente le stesse regole, con la precisazione che in esso la concreta potestas iudicandi è delimitata altresì dai motivi di ricorsi: è stato tuttavia rilevato che, nel valutare la fondatezza di una censura, è sempre consentito al giudice di utilizzare parametri normativi diversi da quelli indicati dal ricorrente, purché resti fermi lidentificazione e la qualificazione del vizio dedotto negli elementi sostanziali che lo caratterizzano (CdS sezione quinta, 2967/01).
Orbene, come si ricava dalla mera lettura del settimo motivo del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, non vi è dubbio che con esso si denunciava la «violazione del Dpr 12 aprile 1996 allegato B; articolo 5 Dpr 357/97 ed elenco B.2. della legge regionale 11/2001; violazione articolo 3.10. PUTT; falsa ed erronea presupposizione; travisamento; carenza istruttoria; illogicità» e cioè si lamentava lillegittimità della variante urbanistica che aveva approvato il progetto proposto dalla società Golf Salento Sas senza stabilire se esso, per le sue caratteristiche estrinseche ed intrinseche, come delineate dalla normativa rubricata, fosse soggetto alla procedura di verifica di valutazione dimpatto ambientale.
Il puntuale richiamo contenuto nella rubrica del predetto articolato allallegato B al Dpr 12 aprile 1996, allelenco B di cui alla legge regionale 11/2001 (che, comè già evidenziato, disciplina, a livello regionale, le procedure di valutazione di impatto ambientali e quelle di valutazione di incidenza ambientale di cui in particolare al Dpr 357/97) esclude in radice che i primi giudici abbiano debordato nellesercizio della funzione giurisdizionale, culminata nellimpugnata sentenza, dai limiti indicato dal ricordato motivo di censura, avendo essi in ogni caso attribuito alle originarie associazioni ricorrenti esclusivamente il bene domandato, vale a dire lannullamento del provvedimento impugnato per lesistenza del rappresentato vizio di difetto di istruttoria che aveva influito sulla esatta determinazione volitiva dellamministrazione (di approvazione del progetto proposto dalla società Golf Salento Sas).
IV.4. È appena il caso di rilevare che il rigetto degli appelli, principale e incidentale, esime la sezione dallesaminare, per carenza di interesse, i motivi di censura svolti in primo grado dalle associazioni ricorrenti e sostanzialmente respinti dai primi giudici, non potendo tuttavia non avvertirsi che anche sotto tale profilo la sentenza impugnata è del tutto corretta e pienamente condivisibile.
V. Alla stregua delle osservazioni fin qui svolte, devono essere respinti tanto lappello principale, formulato dalla società Golf Salento Sas, quanto quello incidentale proposto dal Comune di Lecce.
Stante la complessità delle questioni trattate può disporsi tra le parti la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.
Il CdS in sede giurisdizionale (sezione quarta), definitivamente pronunciando sullappello principale proposto dalla società Golf Salento Sas avverso la sentenza 6551/02 del Tar della Puglia, sede di Lecce, sezione prima, lo respinge.
Respinge altresì lappello incidentale proposto dal Comune di Lecce.