Source: http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD&param6=1&nDictamen=19779&strTipM=T
Timestamp: 2019-12-06 18:55:37
Document Index: 392372544

Matched Legal Cases: ['artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 231', 'ARTÍCULO 231', 'Artículo 28', 'artículo 121', 'in fine', 'Artículo 46', 'Artículo 60', 'artículo 38', 'artículo 42', 'artículo 121', 'artículo 3', 'artículo 7', 'artículo 121', 'artículo 36', 'Artículo 36', 'artículo 3', 'artículo 261', 'artículo 121', 'artículo 14', 'artículo 36']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 009 del 30/01/2017
Opinión Jurídica : 009 - J del 30/01/2017
Cargo: Diputado y Jefe de Fracción Partido Movimiento Libertario
OJ-009 -2017
Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio n.° CP-EMD-311-2016, del 19 de julio del año pasado, en cuya virtud formula las siguientes interrogantes relacionadas con la capacidad de endeudamiento del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER), considerando como activo los “derechos de vía”, dudas que le surgen a partir de la reforma hecha por la Ley n.°9366 del 28 de junio de 2016 al artículo 3 de la Ley Orgánica de dicha entidad (n.°7001 del 19 de setiembre de 1985):
1. La legalidad de considerar un bien demanial que pertenece al Estado como lo son los “derechos de vía” como activo para el cálculo de endeudamiento del Instituto Costarricense de Ferrocarriles.
2. En caso de que el INCOFER se endeudare, ¿podrá poner SUS activos en garantía sin autorización legislativa?
Adjunta usted, con su misiva, el oficio P.E.601-2016 del 11 de julio del presente año, en el que la Presidencia Ejecutiva del INCOFER le indica que el valor razonable como activo de los Derechos de vía – entre otros bienes – asciende en colones a 392.777.974.363,52 y en dólares a 727.366.619,19.
Procedemos a dar respuesta a las preguntas anteriores, no sin antes brindar disculpas por la dilación en su emisión, motivado en el alto volumen de trabajo que maneja la Procuraduría en sus labores ordinarias, y luego de recordar la naturaleza del pronunciamiento que se va a emitir.
II. PRECISIÓN CONCEPTUAL DEL DERECHO DE VÍA COMO BIEN DEMANIAL Y SU CONSIDERACIÓN COMO ACTIVO Y PARTE DEL PATRIMONIO DEL INCOFER. IMPOSIBILIDAD DE SER GRAVADO O SERVIR COMO GARANTÍA DE PAGO.
Bajo ese entendido, la respuesta a los puntos consultados pasa, en primer lugar, por determinar la naturaleza jurídica del llamado Derecho de vía, particularmente, el Derecho de vía ferroviario.
En términos generales, el Derecho de vía consiste en la franja o superficie de terreno dedicado a la circulación o tránsito de determinados medios de transporte, comprensivo no solo del trazado existente de la vía, sino también de las porciones adicionales o contiguas requeridas para su mantenimiento, futuras ampliaciones o por motivos de seguridad, entre otras razones. Al tratarse de un bien destinado al uso público tradicionalmente se ha catalogado como parte del demanio o dominio público. En nuestro medio, está reconocido el derecho de vía vehicular y el derecho de vía ferroviario, cada uno con su régimen particular de protección.
Tratándose del primero, el artículo 2, numeral 43, de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial (n.°9078 del 4 de octubre del 2012) define el Derecho de vía en los siguientes términos: “derecho que recae sobre una franja de terreno de naturaleza demanial y que se destina a la construcción de obras viales para la circulación de vehículos o el tránsito de personas o de otras obras relacionadas con la seguridad, el ornato, la nomenclatura vial, el anuncio informativo de servicios, las actividades y los destinos turísticos, así como para la instalación de paradas de vehículos de transporte público o parabuses” (el subrayado no es del original). Mientras que su artículo 231 indica:
“ARTÍCULO 231.- Protección del derecho de vía
El MOPT y las municipalidades estarán obligados a proteger el derecho de vía de las rutas, de acuerdo con sus respectivas competencias, removiendo cualesquiera obstáculos, construcciones, rótulos, vallas publicitarias, señales o anuncios instalados ilegalmente y procurará que en las vías terrestres del país no existan barreras arquitectónicas que impidan el libre tránsito de las personas de la tercera edad o de aquellas con limitaciones funcionales.”
Este régimen legal de protección lo completa la Ley General de Caminos Públicos (n.°5060 de 22 de agosto de 1972), cuyos artículos 19 y 28 disponen en ese orden sobre el particular:
De no cumplirse el requerimiento del Ministerio, este podrá hacer los trabajos que sean necesarios por su cuenta cobrando al responsable el valor de aquéllos más de un 50% como recargo, sin perjuicio de la multa que fuere aplicable.”
“Artículo 28.- Queda terminantemente prohibido al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y a las Municipalidades otorgar permisos o derechos de ocupación, disfrute, uso o simple posesión del derecho de vía de los caminos públicos o ejercer actos que impliquen en cualquier forma tenencia de los mismos por parte de las personas. Los que ejercieren tales actos sobre terrenos públicos al cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o de las Municipalidades serán desalojados administrativamente por éstos dentro de los siguientes quince días contados a partir de la prevención escrita que se efectúe al responsable; todo sin perjuicio de la multa aplicable y del resarcimiento de los daños y perjuicios que se hubieren causado.”
El carácter demanial del Derecho de vía vehicular también ha sido destacado por la Procuraduría en su jurisprudencia:
“Es decir que el Derecho de Vía constituye dominio público y su destino, por ministerio de Ley, es servir para la construcción de obras viales. Al respecto, conviene citar lo dicho en el dictamen C-70-2011 de 16 de marzo de 2011:
“El derecho de vía no sólo está conformado por la superficie de rodamiento (calzada) donde transitan los vehículos, sino además por otras zonas adyacentes tales como aceras, caños, cordones, cunetas, espaldones, taludes y zanjas de drenaje…”(dictamen C-400-2014, de 18 de noviembre, ver en igual sentido, los pronunciamientos OJ-72-2016, de 15 de junio y OJ-111-2016, del 21 de setiembre, ambos del 2016).
La misma conclusión respecto a su carácter demanial resulta aplicable al Derecho de vía ferroviario, al formar parte de esa universalidad de bienes que comprende el término ferrocarril (ver el pronunciamiento OJ-058-2016, de 27 de abril), que como tal, encuentra una protección especial o reforzada en la misma Constitución Política, en particular, en el artículo 121, inciso 14, párrafo in fine, cuando afirma: “Los ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales - éstos últimos mientras se encuentren en servicio- no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma del dominio y control del Estado.”
En la legislación sectorial se encuentran varias disposiciones dirigidas a tutelar el elemento concreto del derecho de vía del ferrocarril, empezando por la Ley General de Ferrocarriles (n.°5066 del 30 de agosto de 1972), cuyos artículos 46 y 60 señalan:
“Artículo 46.- La empresa no podrá, ni deberá permitir, levantar, dentro del derecho de vía del ferrocarril, construcción alguna ajena a la naturaleza propia del servicio.”
“Artículo 60.- La empresa no podrá, ni deberá permitir, levantar, dentro del derecho de vía del ferrocarril, construcción alguna ajena a la naturaleza del servicio, salvo con autorización escrita del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.”
Por su parte, el artículo 38 de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (n.°7001 del 19 de setiembre de 1985), establece la inembargabilidad del patrimonio y los demás bienes del INCOFER, entre los que se cuenta el Derecho de vía, y que en atención al artículo 42 de esa misma ley, sus dimensiones son precisadas por el Decreto Ejecutivo n.° 22483-MOPT del 1 de setiembre de 1993.
De lo expuesto hasta ahora se desprende que el derecho de vía ferroviario forma parte del dominio público y goza, por tanto, de las características propias de este régimen en el sentido de ser inembargable, imprescriptible e inalienable. Ergo, como se advirtió por la Sala Constitucional en la resolución n.°2016-7360 de las 9:05 horas del 1 de junio, que conoció de la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad del entonces proyecto de ley que dio lugar a la vigente Ley de Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) y Promoción del Tren Eléctrico Interurbano de la Gran Área Metropolitana (n.°9366 del 28 de junio de 2016): “la enajenación de los inmuebles propiedad del Estado, es susceptible de enajenación, en aquellos que no se trate de bienes demaniales o dominicales, pues el constituyente originario estableció en ese sentido una restricción sobre algunos bienes propiedad del Estado, los cuales, no (sic) susceptibles de afectación alguna, excepción que señala el inciso 14) del artículo 121 del texto constitucional. Se trata entonces de bienes que por su condición pertenecen al Estado y, bajo ningún supuesto, pueden salir de su dominio o control, quedando por ello afectados de forma exclusiva a un uso público, fuera del comercio de los hombres y, caracterizados por ser inalienables, imprescriptibles e inembargables.”
Ahora bien, se pregunta si resulta válido desde el punto de vista legal incluir los “derechos de vía” como parte de los activos totales para el cálculo de endeudamiento del INCOFER a que le faculta el párrafo segundo del artículo 3 de su Ley Orgánica, con la reforma hecha por la citada Ley n.°9366, a pesar de tratarse de un bien demanial que pertenece al Estado.
Tal vez, lo primero a destacar es que aun cuando un determinado bien tenga una naturaleza demanial eso no significa que no sea susceptible de ser contabilizado o de otorgarle un valor monetario. Particularmente, los bienes afectos a la prestación de los llamados servicios públicos económicos – en la clásica distinción de esta figura jurídica que los diferencia de los llamados servicios públicos sociales o asistenciales – la dimensión económica constituye el factor relevante de esta categoría, al ser susceptibles de explotación comercial o industrial.
Siendo, generalmente, bienes de enorme valor monetario, que sumado a su carácter estratégico para el desarrollo de un país, ha propiciado que tradicionalmente su titularidad quede reservada a favor del Estado. Un caso muy paradigmático al respecto es el del espectro radioeléctrico.
Como sucede con la gran mayoría de los denominados servicios en red (caso de la energía eléctrica), la misma infraestructura de red constituye uno de los recursos más costosos. En el caso del servicio ferroviario, la franja de terreno que comprende el Derecho de vía, al ser parte de esa red de transporte, no constituye la excepción y como tal, es posible conferirle un valor monetario. Lo que incluso puede considerarse como parte de una sana práctica financiera, para la conservación y uso debido del patrimonio público y para evaluar la gestión que de este tipo de bienes se hace por parte del organismo público responsable.
Tal como se indicó líneas atrás, el derecho de vía forma parte de esa universalidad de bienes que con arreglo al artículo 7 de la Ley General de Ferrocarriles conforma el ferrocarril y que de acuerdo al artículo 121.14 constitucional, forma parte del patrimonio nacional, según lo entendió la Sala Constitucional en su resolución n.° 2002-3821 de las 14:58 horas del 24 de abril del 2002.
No obstante, queda claro de la Ley n.°7001 que fue el propio legislador quien confió en una institución del Estado, el INCOFER, la administración de este bien. En este sentido, en el dictamen C-141-2002, del 6 de junio, indicamos:
“El Instituto Costarricense de Ferrocarriles tiene como finalidad la de administrar y explotar el servicio público de transporte por tren, así como la atención de las obras e instalaciones que sean necesarias para tal fin. Servicio ferroviario que abarca tanto el transporte de personas como el de carga. Puede decirse que forma parte del servicio el transporte de las personas y carga y la entrega de los bienes a los usuarios de los servicios.”
Solo así se entiende que la letra a) del artículo 36 de la Ley Orgánica del INCOFER, establezca el Derecho de vía como parte de su patrimonio en los siguientes términos:
“Artículo 36.- Formarán parte del patrimonio del Instituto:
a) Los terrenos, edificios, estructuras, equipos, material rodante y, en general, todos los bienes inmuebles que estén o hayan estado destinados a actividades ferroviarias o conexas con éstas, como patios ferroviarios, bodegas, casas y edificios que integraron o integren el patrimonio del Instituto Autónomo del Ferrocarril Eléctrico al Pacífico, a los Ferrocarriles del Atlántico o a cualquier otra institución pública que los tenga bajo su dominio o posesión por cualquier título. Estos bienes deberán ser traspasados en propiedad al Instituto, conforme con las previsiones establecidas en el transitorio I de esta ley…”
No es jurídicamente incorrecto, por tanto, incluir al Derecho de vía como parte de los activos del INCOFER, pues su propia ley orgánica lo establece como parte de su patrimonio, en la medida que es un elemento encomendado a su cargo asociado a la prestación y desarrollo de su actividad sustancial: la explotación del servicio ferroviario. El considerarlo un activo del ente en cuestión, al servir a la prestación del servicio que tiene confiado, permite valorar la correcta gestión de la actividad y el equilibrio financiero de la institución. Sin olvidar que el INCOFER es un ente estatal, un ente público menor creado por el Estado para la gestión de una actividad que continúa siendo de titularidad estatal, como lo es el transporte ferroviario. Es decir, el derecho de vía no escapa de la órbita estatal, así sea confiando su tutela a uno de sus entes públicos menores.
La duda del señor diputado puede surgir, al estimar que incluyendo como activo el derecho de vía en el cálculo del endeudamiento al que podría acceder el INCOFER, dicho bien podría quedar en alguna forma comprometido como garantía. Para aclararlo, nos permitimos transcribir antes los dos últimos párrafos del reformado artículo 3 de la Ley n.°7001:
Para estos fines, el Instituto queda autorizado para negociar, contratar y ejecutar, de manera autónoma, endeudamientos internos y externos de mediano y largo plazos hasta un nivel de endeudamiento máximo del cuarenta por ciento (40%) en relación con sus activos totales, así como para constituir gravámenes y, en cualquier forma legal, obtener recursos nacionales o extranjeros. El endeudamiento se calculará con base en el total consolidado del valor de los activos totales del Instituto al 31 de diciembre del año anterior; para el cálculo se excluirán los pasivos de corto plazo. Los cambios en el pasivo total del Instituto, a consecuencia de las variaciones en los tipos de cambio, no serán considerados para efectos de medir la variación neta del pasivo total, para el cálculo del nivel de endeudamiento regulado en este artículo. El Instituto deberá contar con un registro contable suficiente, que deberá actualizar de forma periódica, sobre los activos institucionales, o bien, otros mecanismos idóneos para asegurar de manera precisa el valor de dichos activos.
Si el endeudamiento requerido excede el porcentaje indicado en el párrafo anterior, deberá obtenerse la aprobación de la Asamblea Legislativa.” (El subrayado no es del original).
Al respecto cabe hacer dos precisiones. La primera en el sentido de que habría que entender que una gran parte de los activos del INCOFER, al estar destinados de un modo permanente a un servicio de utilidad general (como lo es el transporte ferroviario), serían bienes públicos, en el planteamiento que sigue el artículo 261 del Código Civil, de forma igual al derecho de vía. Con lo cual, es intrínseco a la naturaleza pública de dicho ente el que su haber patrimonial, a efectos contables, se componga de este tipo de bienes. La segunda precisión es que la Sala Constitucional, en la citada resolución n.°2016-7360, no halló ningún problema de constitucionalidad en este mecanismo de financiamiento:
“El proyecto en consulta tiene la clara intención de dotar al Incofer de las las herramientas necesarias para desarrollar el transporte público ferroviario del país. En razón de lo anterior, el proyecto propone autorizar a dicho Instituto para obtener financiamiento mediante el endeudamiento externo e interno hasta por un 40% de sus activos totales, así como facultarlo para a constituir fideicomisos, emitir títulos valores y en general, utilizar otros mecanismos de financiamiento… En relación con lo preceptuado en el artículo 121 inciso 15) de la Constitución, respecto a las facultades de la Asamblea Legislativa para aprobar o improbar empréstitos o convenios similares que se relacionen con el crédito público, debe entenderse que esta facultad aplica, únicamente, cuando se trate de empréstitos celebrados por el Poder Ejecutivo, situación que no obligaría al Incofer a tener aprobación previa para realizar estos empréstitos salvo que el Estado sirva como avalista de esa operación. En tal caso, bajo el supuesto anterior, debería entenderse que, con la aprobación de la presente ley, se otorgaría la autorización previa del legislador ordinario, pues se establece el monto máximo de endeudamiento en la norma consultada… Nótese que el texto consultado no supone un incumplimiento de lo preceptuado por el constituyente y, por el contrario, se trata de un tipo de autorización legal para el endeudamiento que requiere el Instituto para cumplir con los fines propuestos, situación que no roza con el Derecho de la Constitución… Así las cosas, no observa este Tribunal que el texto propuesto sea inconstitucional, pues, la intención del legislador es autorizar de forma previa al Incofer de manera que pueda negociar, contratar y ejecutar, de manera autónoma, endeudamientos internos y externos de mediano y largo plazos hasta un nivel de endeudamiento máximo del cuarenta por ciento (40%) en relación con sus activos totales. Esa autorización está dentro de márgenes de razonabilidad y proporcionalidad, por motivos de eficiencia y celeridad puede el parlamento dar una autorización previa, lo cual, es una posibilidad que no conculca las exigencias de la norma constitucional.”
Ahora bien, en relación con el segundo punto consultado, si se permite tomar en cuenta en el cálculo del porcentaje de endeudamiento del INCOFER activos como el derecho de vía, no es a efectos de que respondan en garantía por un eventual incumplimiento de pago, pues ello sería contrario al Derecho de la Constitución; sino para medir la solvencia o capacidad de pago del referido instituto y facilitar así la búsqueda de financiamiento dentro y fuera del país.
Nótese, que aun siendo bienes demaniales, están ligados o son usados en la explotación del servicio público de transporte ferroviario, por lo que es lógico que su valor sea contemplado en la base del cálculo del nivel de endeudamiento del INCOFER. Un porcentaje, por lo demás, que la Sala Constitucional en el voto transcrito consideró como razonable y proporcional y que resulta similar al usado por el legislador en otros entes públicos, verbigracia, la política de endeudamiento del Instituto Costarricense de Electricidad que regula el artículo 14 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (n.°8660 del 8 de agosto de 2008).
Siendo claro, de conformidad con lo expuesto hasta ahora, que ni el Derecho de vía, ni los demás bienes pertenecientes al demanio público, dada su vinculación al servicio público que presta INCOFER, son susceptibles de ser gravados o en alguna forma servir de garantía de pago, dado el régimen de protección que pesa sobre todo ellos y que los hace inembargables, imprescriptibles e inalienables.
1. El Derecho de vía forma parte de esa universalidad de bienes que comprende el ferrocarril, por lo que comparte su naturaleza de bien demanial y los rasgos de inembargabilidad, imprescriptibilidad e inalienabilidad.
2. La Ley n.°7001 le confió al INCOFER la administración y tutela del Derecho de vía y por eso se entiende que su artículo 36, letra a), lo considere como parte del patrimonio de esa institución, al estar vinculado además con la prestación del servicio de transporte ferroviario que le corresponde brindar.
3. Es válido, en consecuencia, que el INCOFER contemple entre sus activos al Derecho de vía dentro del cálculo de su nivel de endeudamiento, a efectos de medir la solvencia o capacidad de pago del referido instituto y acceder más fácilmente a empréstitos internos o externos, máxime, si es un bien usado en la explotación del servicio público que tiene encomendado.
4. Empero, aun cuando la Ley n.° 7001 faculte al INCOFER para constituir gravámenes, ni el Derecho de vía, ni los demás bienes públicos destinados al servicio público que presta, son susceptibles de ser gravados o en alguna forma servir de garantía de pago, dado el régimen de protección que pesa sobre todo ellos y que los hace inembargables, imprescriptibles e inalienables.