Source: http://www.acquabenecomune.org/spip.php?article6553
Timestamp: 2019-02-23 07:01:35+00:00
Document Index: 8895028

Matched Legal Cases: ['art. 43', 'art. 2', 'art 15', 'art. 1', 'art. 23', 'art. 1', 'art. 15', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 41']

Alla luce della recente, ed ancora una volta, improvvida ed a-sistematica riforma sui servizi pubblici locali, ho ritenuto, al fine di dare a “caldo” un contributo di chiarezza al dibattito, formulare alcune considerazioni comunque tese a dimostrare che anche dopo l’emanazione dell’ultimo testo normativo “Ripubblicizzare si può” se ovviamente c’è la volontà politica dei soggetti responsabili.
Ci tengo però a fare una premessa: sconsiglio la lettura di questo testo ai legulei privi d’immaginazione che ritengono la nostra Costituzione e gli straordinari principi in essa contenuti come un “ferro vecchio” e desueto e che utilizzano il diritto comunitario in maniera scorretta e strumentale per giustificare scelte liberiste e irrispettose della tutela dei diritti fondamentali. Senza ciniche ipocrisie il mio sogno è che gli amministratori pubblici competenti abbiano il coraggio di affermare: “siamo contro la gestione dell’acqua pubblica” e non continuino invece ad affermare: “siamo per la gestione pubblica, ma dal punto di vista giuridico non è possibile”.
Testo del decreto legge sugli obblighi comunitari - approvato dal Consiglio dei Ministri del 9 settembre 2009
1. Profili di illegittimità del decreto-legge in oggetto
Tralascio di evidenziare profili di illegittimità costituzionale relativi alla norma in oggetto, che mi riservo di affrontare analiticamente, anche rinviando a miei precedenti articoli.
h. violazione dell’art. 43 Cost., relativo alla centralità del ruolo dell’impresa pubblica nella gestione dei servizi pubblici esenziali;
2. “Ripubblicizzare si può”: il governo e la gestione dell’acqua al di fuori della materia normata dal decreto-legge in oggetto. Ripartire dai servizi di interesse generale privi di rilevanza economica
a. in via preliminare occorre ricordare che la norma in oggetto si occupa di concorrenza, mercato e servizi pubblici di rilevanza economica, pertanto non ha ad oggetto servizi privi di rilevanza economica, quali il governo e la gestione dell’acqua;
3. I modelli di gestione previsti dal decreto-legge in oggetto
Alla luce del nuovo testo è possibile individuare tre modelli di gestione dei servizi pubblici locali: due ordinari e uno straordinario. I tre modelli li definirei:
4. Conferimento della gestione dei servizi pubblici locali in via ordinaria a favore di imprenditori o di società in qualunque forma costituite.
L’attuale comma 2, lett. a) del decreto-legge prevede che il conferimento della gestione dei servizi pubblici possa avvenire in via ordinaria a favore di imprenditori o di società in qualunque forma costituite mediante procedure competitive ad evidenza pubblica.
6.Conferimento della gestione a società a partecipazione mista pubblica e privata
L’art. 2, lett b) dell’art 15 in oggetto, così come modificativo dell’art. 1, comma 3 dell’art. 23 bis della l. 133 del 2008, prevede che il conferimento della gestione dei servizi pubblici locali avvenga in via ordinaria a società a partecipazione mista pubblica e privata, a condizione che la selezione del socio avvenga mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi di cui alla lettera a) [1] del presente comma. Società che abbiano ad oggetto, al tempo stesso, la qualità di socio e l’attribuzione dei compiti operativi connessi alla gestione del servizio e che al socio sia attribuita una partecipazione non inferiore al 40%.
Questa ipotesi normativa, non presente nel precedente testo, rappresenta la seconda strada ordinaria per aprire al mercato i servizi pubblici locali. Quindi oltre alla gara per contendersi la concessione di un servizio da gestire interamente con una impresa pubblica o privata, vi è la gara per contendersi una partecipazione azionaria qualificata in una società che resterà sotto il controllo pubblico, o comunque con una partecipazione pubblica. Il testo del decreto legge prevede che questa partecipazione debba essere almeno del 40% e che con questa quota azionaria sia sempre affidata al socio privato anche la gestione della spa mista.
Non è questa la sede per evidenziare tutte le criticità del sistema misto nella gestione di servizi pubblici essenziali, più volte rimarcati dalla Corte di Giustizia. Tuttavia, in estrema sintesi, va evidenziato come attraverso la configurazione di tale assetto societario, si configuri la strumentalizzazione di capitali, proprietà e risorse pubbliche verso finalità privatistiche indirizzate al raggiungimento del massimo profitto a tutto svantaggio della dimensione sociale che comunque deve giustificare la partecipazione del capitale pubblico. Si tratta di silenti forme di dismissione della proprietà pubblica a vantaggio di interessi particolari, con evidenti rischi per i livelli occupazionali.
La soglia del 40% è quella minima, il che significa il progressivo sbilanciamento dell’assetto azionario a favore della società privata che, con funzioni gestionali, si affermerà come vero proprietario nelle scelte strategiche. Si avrà una proprietà formale, negli anni venutasi a formare sulla base della fiscalità generale, e una proprietà sostanziale del privato, con capacità reali di incidere sulla tutela dei diritti fondamentali.
Rimane oscura la problematica relativa ai controlli, ovvero ai poteri che la Corte dei Conti potrà esercitare su tali soggetti.
7. Deroga alle modalità di affidamento ordinario: la gestione in house a società di capitali interamente pubbliche
L’art. 1 comma comma 3 del decreto-legge in oggetto prevede che “in deroga alle modalità di affidamento ordinario di cui al comma 2, per situazioni eccezionali che, a causa di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contestale territoriale di riferimento, non permettono un efficace e utile ricorso al mercato, l’affidamento può avvenire a favore di società a capitale interamente pubblico, partecipata dall’ente locale, che abbia i requisiti richiesti dall’ordinamento comunitario per la gestione in house e comunque nel rispetto dei principi della disciplina comunitaria in materia di controllo analogo sulla società e di prevalenza dell’attività svolta dalla stessa con l’ente o gli enti pubblici che la controllano.
A differenza della norma abrogata che prevedeva, laddove non vi fossero i presupposti del mercato, la possibilità di ricorrere ad un modello che prevedesse l’affidamento diretto nel rispetto dei principi della disciplina comunitaria, norma dunque indifferente rispetto alla natura giuridica dell’affidatario, il nuovo art. 15, comma 3 del decreto-legge individua l’affidatario unicamente nella forma della società a capitale interamente pubblico. L’affidamento in house dunque potrebbe avvenire soltanto attraverso s.p.a. o altre forme di società di capitali.
La norma, escludendo implicitamente il ricorso a modi di gestione formalmente e sostanzialmente pubblici, come ad esempio, il ricorso alla azienda speciale, si pone in contrasto, oltre che con gli artt. 5, 41, 43 e 118 Cost, oltre che con il principio della “neutralità giuridica rispetto agli assetti proprietari”, così come confermato da una recente sentenza della Corte di Giustizia che ha dichiarato illegittima una norma e una procedura che escludeva dalla gara società in nome collettivo e a responsabilità limitata (CGCE, sez IV, sentenza 18 dicembre 2007 , procedimento C-357/06).
Le novità più significative, per quanto attiene gli aspetti procedurali dell’affidamento in house risiedono:
a) nella possibilità, in linea con quanto affermato dal Consiglio di Stato con sentenza n. 5082 del 26 agosto 2009 e con la sentenza della Corte di Giustizie UE del 13 novembre 2008 C-324/07, che il controllo analogo della mano pubblica sull’ente affidatario sia effettivo, anche se esercitato congiuntamente dagli enti associati (ad esempio più comuni). In sostanza, un ente locale che acquisisce una partecipazione in una società in cui tutti gli altri referenti sono PA può attuare il controllo analogo facendo leva sul rapporto con gli altri soci;
b) nella modifica della procedura per il parere obbligatorio dell’Antitrust sugli affidamenti diretti. Secondo la nuova normativa, infatti il parere dell’Authority va reso per procedure superiori a certi valori, da individuare, ed entro termini perentori, altrimenti scatta il silenzio assenso. Rispetto alla formulazione precedente originaria del comma 4 dell’articolo 23 bis della l. 133 del 2008, la nuova disposizione non prevede più la richiesta di parere anche alle authorities di settore. Il parere dell’Agcm è preventivo e deve essere reso dalla stessa entro sessanta giorni dalla ricezione della relazione. Decorso il termine, il parere, se non reso, si intende espresso in senso favorevole (silenzio-assenso).
8. Il favor lobbystico ed affaristico per le società di gestione e per le società quotate in borsa
La nuova normativa mentre da una parte prevede una “stretta” generale per le gestioni in house, che improrogabilmente devono scadere alla data del 31 dicembre 2011, dall’altra “salva” altre tipologie di affidamento, garantendo loro la gestione del servizio fino alla naturale risoluzione contrattuale. È evidente che si tratta di un “salvataggio” lobbystico a salvaguardia di precisi interessi e di precise situazioni imprenditoriali ed economico-finaziarie.
In particolare non scadono il 31 dicembre 2011:
a. le gestioni affidate a società a partecipazione mista pubblica e privata, qualora la selezione del socio sia avvenuta mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, le quali abbiano avuto ad oggetto, al tempo stesso, la qualità di socio e l’attribuzione dei compiti operativi connessi alla gestione del servizio;
b. le gestioni affidate a società a partecipazione pubblica quotate in borsa alla data del primo ottobre 2003 scadranno alla scadenza prevista, a condizione che la partecipazione pubblica si riduca anche progressivamente attraverso procedure ad evidenza pubblica ovvero forme di collocamento privato presso investitori qualificati e operatori industriali, ad una quota non superiore al 30% entro il 31 dicembre 2012; in caso contrario, gli affidamenti cessano improrogabilmente e senza necessità di apposita deliberazione dell’ente affidante, alla data del 31 dicembre 2012.
Con l’entrata in vigore di questa norma si aprirà la stagione della svendita del patrimonio mobiliare ed immobiliare delle ex municipalizzate che, per salvare la durata delle gestioni attuali oltre il 2012, dovranno infatti scendere sotto la quota del 30%.
Le società quotate, inspiegabilmente, hanno dalla riforma un trattamento di favore non riservato alle altre società pubbliche che abbiano avuto affidamenti diretti di servizi pubblici senza gara. Tali società potranno inoltre, a differenza, delle altre, diversificare le loro attività, sia dal punto di vista funzionale, che territoriale. Il capitale pubblico “svenduto” costituirà la base necessaria per trasformare tali soggetti in business company, tutte protese alla massimizzazione dei profitti. In sostanza, tali società potranno partecipare a gare per acquisire ulteriori servizi e concessioni e potranno continuare ad acquisire altre forme di servizio fuori del proprio territorio. La stagione degli affari e del “mercato delle vacche” è dunque aperta. Servizi pubblici locali essenziali, anche a carattere non economico, saranno tutti potenzialmente protesi verso una gestione fondata sul profitto, in totale dispregio del principio comunitario della coesione economico-sociale, territoriale e degli aspetti occupazionali.
9.1 l’illegittimità della norma
Volendo riassumere, quanto su argomentato, è possibile affermare che il decreto-legge in oggetto è palesemente illegittimo ed in contrasto con gli:
9.2 L’ipotesi pubblica nel mercato concorrenziale: l’azienda speciale
Nel merito, anche nel caso il cui il governo e la gestione dell’acqua fosse fatta rientrare tra i servizi d’interesse economico-generale, orientati al mercato, si ritiene in conformità al principio comunitario della neutralità degli assetti proprietari e nel rispetto del principio costituzionale di cui all’art. 41 Cost. che riconosce e garantisce l’attività economica pubblica che l’azienda speciale possa concorrere alla gestione del servizio.
9.3 L’ipotesi pubblica per il governo e la gestione dell’acqua come servizio pubblico di interesse generale non orientato al mercato
Va affermato con risolutezza che siamo in presenza di una normativa che si occupa esclusivamente di servizi di interesse economico-generale, quindi non produce effetti sul governo e la gestione dell’acqua che è un ambito direttamente riconducibile ai diritti fondamentali e quindi non orientato al mercato. Esso rientra tra i servizi di interesse generale, ai quali non si applicano le regole del mercato e della concorrenza.
[1] Principi del Trattato e dei principi generali relativi ai contratti pubblici; principi di economicità, efficacia, imparzialità, trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento, proporzionalità.