Source: http://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2012&numero=96
Timestamp: 2016-10-28 06:23:09+00:00
Document Index: 54556531

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 35', 'art. 32', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 10', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 3', 'art. 117', 'sentenza ', 'art. 2135', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 117', 'art. 117', 'sentenza ', 'art. 2135', 'art. 3', 'art. 3']

A Sentenza 96/2012 (ECLI:IT:COST:2012:96)
Udienza Pubblica del 20/03/2012; Decisione del 04/04/2012
Deposito del 18/04/2012; Pubblicazione in G. U. 26/04/2012
Norme impugnate: Art. 3, c. 3�, della legge della Regione Umbria 14/08/1997, n. 28.
36261 36262 36263 36264 36265 36266 Atti decisi: ord. 72/2011
Presidente: Alfonso QUARANTA; Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, ha pronunciato la seguente
Le determinazioni dirigenziali impugnate (n. 62 e n. 63 del 17 febbraio 2010) hanno ad oggetto, rispettivamente, il �parere negativo alla richiesta di estensione dell’autorizzazione per l’esercizio dell’agriturismo alla ditta Conforti Aldo relativamente al fabbricato costituente ampliamento di una preesistenza�, e la mancata estensione della iscrizione della medesima ditta nell’albo degli operatori agrituristici per il servizio di alloggio in riferimento al suddetto fabbricato.
1.2. – Il giudice a quo evidenzia che i provvedimenti di diniego sono stati adottati in applicazione dell’art. 3, comma 3, della legge reg. Umbria n. 28 del 1997, giacché l’immobile da utilizzare a scopo agrituristico, �ancorché assentito […] con permessi di costruire del Comune di San Venanzo n. 167 dell’8 ottobre 2003 e del 10 maggio 2005�, non era esistente alla data del 4 settembre 1997, quando è entrata in vigore la legge reg. Umbria n. 28 del 1997.
1.3. – Il Tribunale amministrativo dell’Umbria, dopo aver affermato che �oggetto del contendere sono provvedimenti di natura per così dire “commerciale”�, in quanto non sono in contestazione i permessi di costruire, espone le ragioni per le quali reputa il ricorso infondato.
Ad avviso del giudice a quo, il testo della disposizione regionale non lascerebbe spazio ad interpretazioni estensive: il riferimento alle “strutture esistenti” alla data indicata varrebbe a identificare unicamente �gli edifici già fisicamente presenti nel territorio a quella data, quale pacificamente non è il fabbricato in questione�.
Non emergerebbe, peraltro, la denunciata disarmonia tra questa interpretazione e la normativa regionale in materia di edilizia: per un verso, infatti, l’art. 35, comma 1, della legge della Regione Umbria 22 febbraio 2005, n. 11 (Norme in materia di governo del territorio: pianificazione urbanistica comunale) consente l’ampliamento degli edifici rurali soltanto se esistenti alla data del 13 novembre 1997 e, per altro verso, l’art. 32, comma 2, lettera c), della medesima legge precisa che possono considerarsi esistenti gli edifici legittimamente presenti nelle zone agricole �purché siano stati ultimati i lavori relativi alle strutture alla data del 13 novembre 1997�. Ciò dimostrerebbe che, anche ai fini edilizi, l’esistenza dell’immobile è collegata al completamento delle opere strutturali.
Infine, secondo il rimettente, nemmeno sussisterebbe l’asserito deficit motivazionale dei provvedimenti di diniego oggetto di impugnazione, essendo sufficiente il richiamo alla disciplina prevista dall’art. 3, comma 3, della legge reg. Umbria n. 28 del 1997, per effetto della quale �i provvedimenti in questione si connotano come vincolati�.
Il rimettente ritiene invece condivisibili, �seppur per considerazioni in larga parte diverse�, e in riferimento a parametri parzialmente differenti, i dubbi di costituzionalità prospettati dalla parte ricorrente.
1.4. – Secondo il Tribunale amministrativo dell’Umbria la disposizione regionale violerebbe l’art. 3 Cost. per �irrazionalità intrinseca�. Essa avrebbe infatti �congelato� l’esercizio dell’attività di agriturismo nel territorio regionale alla data del 4 settembre 1997, così impedendo �il flessibile utilizzo delle aziende agricole in relazione all’andamento del mercato ed alla necessità di favorire la permanenza sul territorio degli operatori agricoli, con i correlati benefici per l’economia e, segnatamente, per l’ambiente�. Ciò si porrebbe in aperto conflitto con le finalità dichiarate dall’art. 1 della medesima legge reg. Umbria n. 28 del 1997, tra le quali, in particolare, quelle di agevolare la permanenza dei produttori agricoli nelle zone rurali; di permettere il miglioramento delle condizioni sociali ed economiche degli operatori del settore, secondo il principio della multifunzionalità dell’impresa agricola; di contribuire allo sviluppo ed al riequilibrio tra le diverse realtà del territorio.
A parere del rimettente il limite all’ampliamento dell’attività agrituristica avrebbe creato, di fatto, �una sorta di oligopolio a favore degli agriturismi esistenti alla data del 4 settembre 1997�, in palese contrasto con i principi in materia di libertà economica, i quali implicano, nell’attuale contesto comunitario, lo sviluppo dell’attività economica e della concorrenza.
In tale prospettiva sarebbe evidente come la norma regionale censurata, che impedisce alle imprese agricole l’utilizzo agrituristico delle strutture realizzate dopo il 1997, finisca per agevolare il fenomeno della �marginalizzazione� ed il conseguente, progressivo abbandono delle campagne, vale a dire l’effetto che l’art. 1 della stessa legge reg. Umbria n. 28 del 1997 si propone di contrastare, nella parte in cui individua le finalità della disciplina dell’agriturismo.
La definizione dell’attività agrituristica è dettata dall’art. 2 della legge 20 febbraio 2006, n. 96 (Disciplina dell’agriturismo), secondo il quale per attività agrituristiche si devono intendere quelle di ricezione e di ospitalità esercitate dagli imprenditori agricoli �attraverso l’utilizzazione della propria azienda in rapporto di connessione rispetto all’attività di coltivazione del fondo, di silvicoltura e di allevamento di animali�.
Ciò posto, la disciplina statale e regionale della materia in esame, secondo la parte privata, sarebbe volta principalmente a favorire l’attività di agriturismo, �in quanto funzionale alla prevenzione dell’abbandono delle campagne�.
Sarebbe dunque di tutta evidenza l’irragionevolezza della norma censurata, la quale, �di fatto, cristallizza l’esercizio dell’attività agrituristica su fabbricati esistenti, non già al momento dell’istanza autorizzatoria, quanto piuttosto ad una data arbitrariamente definita�. È richiamata giurisprudenza costituzionale che, secondo la parte, avrebbe rilevato lo sviamento strumentale della funzione legislativa, con violazione dell’art. 3 Cost., nei casi di contrasto tra il fine perseguito dal legislatore ed il mezzo utilizzato (sentenze n. 102 del 1991 e n. 198 del 1986). Sul tema del sindacato di ragionevolezza, quale �apprezzamento di conformità tra la regola introdotta e la “causa” normativa che la deve assistere�, sono richiamate le sentenze n. 245 del 2007 e n. 89 del 1996.
Come evidenziato anche dal giudice a quo, si sarebbe creato un oligopolio a favore delle imprese di agriturismo già esistenti nel 1997, giacché solo ad esse è consentito, di fatto, l’esercizio della predetta attività. Tale situazione si porrebbe in aperto contrasto con il principio della libera concorrenza, a sua volta espressione del principio della libertà d’iniziativa economica che è declinato dalla giurisprudenza costituzionale come �principio di non discriminazione tra imprese che agiscono sullo stesso mercato in rapporto di concorrenza� (sono citate le sentenze n. 64 del 2007 e n. 443 del 1997).
La normativa statale vigente al momento dell’emanazione della norma regionale censurata, e cioè la legge n. 730 del 1985, indicava tra le proprie finalità il migliore utilizzo del patrimonio rurale naturale ed edilizio (art. 1). La stessa legge prevedeva: all’art. 3, primo comma, l’utilizzabilità per l’attività agrituristica dei �locali siti nell’abitazione dell’imprenditore agricolo ubicata nel fondo, nonché gli edifici o parte di essi esistenti nel fondo e non più necessari alla conduzione dello stesso�; all’art. 3, terzo comma, che �le leggi regionali disciplinano gli interventi per il recupero del patrimonio edilizio esistente ad uso dell’imprenditore agricolo ai fini dell’esercizio di attività agrituristiche�; all’art. 3, quarto comma, che �il restauro deve essere eseguito nel rispetto delle caratteristiche tipologiche ed architettoniche degli edifici esistenti e nel rispetto delle caratteristiche ambientali delle zone interessate�. Infine, ai sensi dell’art. 10, quarto comma, lettera c), della medesima legge n. 730 del 1985, spettava alle Regioni �la sintetica indicazione del patrimonio di edilizia rurale esistente suscettibile di utilizzazione agrituristica�.
Tra le finalità dichiarate all’art. 1 della nuova legge vi è quella di recuperare il patrimonio edilizio rurale, tutelando le peculiarità paesaggistiche; all’art. 3, comma 1, è previsto che �possono essere utilizzati per le attività agrituristiche gli edifici o parti di essi già esistenti nel fondo�; ancora all’art. 3, comma 2, è previsto che �le regioni disciplinano gli interventi per il recupero del patrimonio edilizio esistente ad uso dell’imprenditore agricolo ai fini dell’esercizio di attività agrituristiche, nel rispetto delle specifiche caratteristiche tipologiche e architettoniche nonché delle caratteristiche paesaggistico-ambientali dei luoghi�.
Attraverso la �moratoria temporale� si intenderebbe, innanzitutto, riqualificare il patrimonio edilizio esistente in ambito rurale, riutilizzando, previe ristrutturazioni e restauri conservativi, i manufatti esistenti in condizioni di abbandono, o inutilizzati o, comunque, con destinazione non residenziale.
Ciò non toglie che in futuro, una volta che si sia attinto al patrimonio rurale esistente, il legislatore regionale possa nuovamente intervenire per fissare un diverso e più ravvicinato limite temporale entro il quale dovranno essere stati realizzati i manufatti agricoli da impiegare a fini agrituristici, con la conseguenza di una necessaria ridefinizione del concetto di �patrimonio edilizio esistente�, utilizzabile per lo svolgimento dell’attività agrituristica.
In ogni caso, e diversamente da quanto sottinteso dal rimettente, l’attività agrituristica non sarebbe configurata nell’ordinamento come indiscriminatamente libera: l’art. 4, comma 1, della legge n. 96 del 2006 dispone che �le regioni, tenuto conto delle caratteristiche del territorio regionale o di parti di esso, dettano criteri, limiti ed obblighi amministrativi per lo svolgimento dell’attività agrituristica�. Tra i limiti in questione, possono figurare anche quelli diretti a circoscrivere l’utilizzazione del patrimonio edilizio, ai fini agrituristici, agli immobili già esistenti e funzionalmente connessi all’esercizio dell’attività agricola in un dato momento. Quest’ultima limitazione, nella specie, troverebbe giustificazione nelle peculiari caratteristiche del territorio regionale, allo scopo sia di evitare l’eccessiva edificazione di ambiti rurali che sovente presentano caratteristiche di notevole pregio ambientale, sia di recuperare il patrimonio rurale esistente.
Sarebbe del resto erronea la considerazione del rimettente, secondo cui il limite temporale fissato dalla norma censurata �congelerebbe l’esercizio dell’agriturismo al 4 settembre 1997�. L’asserito congelamento, invero, non sarebbe riferibile all’attività agrituristica in sé, essendo possibile iniziare tale attività o ampliare quella preesistente destinando allo scopo immobili già presenti nell’azienda agricola.
4.1. – La difesa regionale osserva come le questioni non possano essere affrontate senza il previo esame del contenuto della legislazione statale in materia di agriturismo, in particolare dell’art. 3 della legge n. 96 del 2006, riguardante i �locali per attività agrituristiche�. La disposizione citata costituisce infatti, per le Regioni, principio fondamentale ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto attinente al governo del territorio (è richiamata la sentenza n. 339 del 2007 della Corte costituzionale).
Ancora, prosegue la difesa regionale, dall’esame congiunto delle disposizioni statali succedutesi nel tempo risulta chiaro che sono utilizzabili per attività agrituristiche gli edifici o parti di essi �già esistenti nel fondo�. Peraltro, ai fini del presente giudizio, rileva solo il dato per cui gli immobili da destinare all’attività agrituristica devono trovarsi nell’azienda agricola, essendo escluso che l’imprenditore possa edificare nuovi fabbricati ad hoc.
La disposizione appena citata, infatti, sarebbe perfettamente adeguata ai principi sopra indicati, nella parte in cui stabilisce che possono essere utilizzate per attività agrituristiche �le strutture di cui ai precedenti commi�, se esistenti nell’azienda �prima dell’entrata in vigore della presente legge�.
Con riferimento specifico alla fattispecie oggetto del giudizio principale, la difesa regionale segnala che è lo stesso rimettente a definire �nuovo� l’immobile della cui utilizzabilità a fini di agriturismo si discute (punto 5 dell’ordinanza), ciò che del resto emergerebbe dai documenti in atti. Il primo permesso di costruire risale all’ottobre del 2003, e nel corso dei lavori è stato richiesto il permesso di costruire in variante �prima che vi fosse stata una qualsiasi utilizzazione della porzione di edificio allo scopo inizialmente ipotizzato�.
Avuto riguardo poi alla natura dell’attività agrituristica, la Regione Umbria sottolinea la necessaria connessione con l’attività agricola, che deve rimanere �prevalente�, come sancito sia all’art. 2135, ultimo comma, del codice civile, sia dagli artt. 2, comma 1, e 4, comma 2, della legge n. 96 del 2006. Il regime speciale che assiste l’attività agrituristica, comprensivo di benefici di natura fiscale, non può prescindere dalla presenza di requisiti oggettivi e soggettivi, tra i quali l’esistenza di un’azienda condotta da un imprenditore agricolo, l’esercizio dell’attività attraverso l’utilizzazione della stessa azienda, e la prevalenza dell’attività primaria rispetto a quella di gestione dell’agriturismo.
4.4. – Procedendo all’esame delle censure prospettate dal rimettente, la Regione Umbria, dopo averne denunciato la genericità, rileva l’erroneità dell’affermazione secondo cui �la norma in rassegna congela l’esercizio dell’agriturismo al 4 settembre 1997�. Si tratterebbe solo, ed in effetti, di un vincolo, nell’esercizio dell’impresa, all’utilizzo di immobili esistenti alla data indicata, che sarebbe poi tutt’altro che irragionevole, in quanto costituisce attuazione dell’obiettivo già richiamato di �recuperare il patrimonio edilizio rurale tutelando le peculiarità paesaggistiche�, e realizza un giusto contemperamento con gli altri scopi previsti dalla normativa in materia. Al riguardo la difesa regionale richiama l’attenzione sulla specificità del paesaggio rurale umbro, che è disseminato di edifici rurali, i quali ne costituiscono una componente essenziale da salvaguardare e recuperare.
A nulla rileverebbe, dunque, la data di edificazione degli edifici ma solo il diverso rilievo per cui �la presenza di un edificio sul fondo non possa essere ab origine giustificata esclusivamente da finalità “agrituristiche” (titolo abilitativo non esistente) ma, evidentemente, per gli scopi connessi all’esercizio e alla conduzione dell’attività agricola�.
6. – Nella memoria depositata il 28 febbraio 2012, la Comunità montana Orvietano-Narnese-Amerino-Tuderte si riporta alle argomentazioni svolte nell’atto di costituzione, ed ulteriormente osserva come la disposizione censurata �concerna propriamente l’assetto del territorio […], più che quella particolare attività recettiva che va sotto la definizione di “attività agrituristica”�.
Sarebbe dunque la pianificazione dell’uso del territorio agricolo ad essere oggetto della indicata norma, con la finalità del �recupero funzionale del patrimonio edilizio rurale esistente�, evitando che il territorio agricolo venga sovraccaricato di nuove volumetrie. In questa prospettiva risulterebbe fuori luogo il richiamo alla legislazione delle altre Regioni in materia di agriturismo, atteso il pregio ambientale e paesaggistico del contesto agricolo del territorio dell’Umbria.
Avuto riguardo al profilo di inammissibilità delle questioni per irrilevanza, la difesa regionale osserva come, se l’immobile che la parte ricorrente vorrebbe utilizzare a fini agrituristici costituisce una �nuova costruzione�, realizzata tra il 2003 e il 2005, secondo quanto affermato dallo stesso rimettente, ne deriva che, pur dopo l’eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale della norma regionale, l’immobile rimarrebbe non utilizzabile a tale scopo, stante il disposto dell’art. 3 della legge statale n. 96 del 2006, che prevede l’utilizzo a fini agrituristici di immobili �preesistenti�, nel senso di �già destinati al servizio dell’attività agricola�.
Il territorio della Regione Umbria, priva di sbocchi al mare e di grandi montagne, si caratterizza proprio per il paesaggio rurale, �ricco di edifici rurali in disuso�.
In questo contesto, la �moratoria temporale� introdotta dalla norma censurata sarebbe finalizzata a riqualificare il patrimonio edilizio esistente e ad evitare speculazioni e �travisamenti delle stesse finalità proprie delle leggi sull’agriturismo, attraverso un eccessivo sfruttamento delle capacità edificatorie del fondo utilizzato, favorito dalle agevolazioni di cui gode l’esercizio dell’attività agrituristica�.
2.2. – Ancora, la Regione Umbria e la Comunità montana assumono che il rimettente avrebbe dovuto censurare anche la norma statale contenuta nell’art. 3, comma 1, della legge 20 febbraio 2006, n. 96 (Disciplina dell’agriturismo), ove è previsto che �possono essere utilizzati per attività agrituristiche gli edifici o parte di essi già esistenti nel fondo�. La disposizione citata, in quanto espressione di un principio fondamentale della materia del governo del territorio, di competenza legislativa concorrente ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., troverebbe applicazione anche nella Regione Umbria, con la conseguenza che l’eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale della norma regionale non varrebbe a rendere utilizzabile, a fini di agriturismo, l’immobile di nuova costruzione, oggetto dei provvedimenti impugnati nel giudizio principale.
La norma regionale censurata e la norma statale citata al paragrafo precedente dettano prescrizioni diverse, anche se non contrastanti, ma anzi dirette ad un unico fine. La norma statale, che contiene, come sarà specificato in seguito, un principio fondamentale nella materia �governo del territorio� – attribuita dal terzo comma dell’art. 117 Cost. alla competenza legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni – limita l’utilizzabilità degli edifici per attività agrituristiche a quelli �già esistenti� sul fondo, mentre nella norma regionale è fissato un preciso limite temporale (la data di entrata in vigore della legge reg. n. 28 del 1997). Il giudice rimettente ritiene, con motivazione non implausibile, che l’eventuale accoglimento della questione sollevata inciderebbe, con l’eliminazione del limite temporale, sulla decisione che lo stesso rimettente è chiamato ad assumere nel giudizio a quo, in relazione al ricorso presentato da un privato avverso due provvedimenti della Comunità montana Orvietano-Narnense-Amerino-Tuderte. È evidente come il Tribunale amministrativo regionale dell’Umbria debba applicare nel processo principale la norma regionale censurata, mentre resterebbe comunque a lui affidata la valutazione circa l’applicabilità e la portata della norma statale di principio, non censurata nel presente giudizio di costituzionalità, nell’ipotesi che la questione fosse accolta da questa Corte.
L’eccezione è destituita di fondamento, in quanto il giudice a quo, dopo aver dato atto che la parte ricorrente aveva eccepito l’illegittimità costituzionale della norma regionale, ha sollevato d’ufficio le questioni, precisando che le ragioni del dubbio di costituzionalità si fondano su �considerazioni in larga parte diverse� da quelle svolte dalla parte a sostegno dell’eccezione, come confermato dall’evocazione di parametri solo in parte coincidenti.
3.1. – Questa Corte ha affermato che l’attività agrituristica, pur rientrando, in via immediata, nelle materie agricoltura e turismo, di competenza regionale residuale, �interferisce con altre materie attribuite alla competenza, o esclusiva o concorrente, dello Stato�. Di conseguenza, le Regioni �devono uniformarsi unicamente ai princìpi, contenuti nella legge n. 96 del 2006, i quali siano espressione della potestà legislativa esclusiva o concorrente dello Stato� (sentenza n. 339 del 2007).
Come già accennato nel paragrafo 2.3, la disposizione censurata nel presente giudizio è compresa, in modo prevalente, nella materia �governo del territorio�, di competenza legislativa concorrente. I limiti alla utilizzabilità per fini agrituristici dei fabbricati rurali sono infatti posti dalla legge per regolare in modo razionale l’inserimento nei territori agricoli di attività connesse, esercitate dal medesimo imprenditore agricolo, destinate alla ricezione ed all’ospitalità, �mediante l’utilizzazione prevalente di attrezzature o risorse dell’azienda normalmente impiegate nell’attività agricola esercitata� (art. 2135 del codice civile). L’art. 3, comma 1, della legge n. 96 del 2006 – come pure l’art. 3, primo comma, della precedente legge 5 dicembre 1985, n. 730 (Disciplina dell’agriturismo) – contiene un principio fondamentale, la cui ratio è quella di promuovere l’attività agrituristica, senza tuttavia consentire edificazioni nuove ed estranee allo svolgimento delle attività agricole in senso stretto, allo scopo di garantire il mantenimento della natura peculiare del territorio e preservarlo così dalla proliferazione di fabbricati sorti in vista soltanto dell’esercizio di attività ricettive in immobili non facenti parte, ab origine, dell’azienda agricola.
3.2. – La norma statale sopra citata si limita all’enunciazione di un principio, destinato a trovare specifiche attuazioni nelle legislazioni delle diverse Regioni, in conformità alle caratteristiche morfologiche, storiche e culturali di ciascuna di esse. Tale principio pone un limite rigoroso, escludendo che possano essere destinati ad attività agrituristiche edifici costruiti ad hoc, non �già esistenti sul fondo� prima dell’inizio delle attività medesime. Si vuole in sostanza prevenire il sorgere ed il moltiplicarsi di attività puramente turistiche, che finiscano con il prevalere su quelle agricole, in violazione della norma codicistica prima citata e con l’effetto pratico di uno snaturamento del territorio, usufruendo peraltro delle agevolazioni fiscali previste per le vere e proprie attività ricettive connesse al prevalente esercizio dell’impresa agricola.