Source: https://www.gildavenezia.it/il-regime-delle-incompatibilita-lavorative-e-professionali-del-personale-docente/
Timestamp: 2019-11-17 17:45:08+00:00
Document Index: 62214651

Matched Legal Cases: ['art. 53', 'art. 71', 'art. 72', 'art. 508', 'art. 7', 'art. 46', 'art. 27', 'art. 33', 'art. 18', 'art. 53', 'art. 2195', 'art. 2083', 'art. 2082', 'art. 53', 'art. 7', 'art. 508', 'art. 7', 'art. 409', 'art. 2', 'art. 91', 'art. 65', 'art. 508', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 92', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 92', 'art. 60', 'art. 508', 'art. 2267', 'sentenza ', 'art. 61', 'art. 18', 'art. 1', 'art. 58', 'art. 60', 'art. 12', 'art. 53', 'art. 6', 'art. 63', 'art. 2', 'art. 19', 'art. 33', 'art. 11', 'art. 58', 'art. 91', 'art. 65', 'art. 91', 'art. 2082', 'art. 60', 'art. 2', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 60', 'art. 2195', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 60', 'art. 60', 'art. 3', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 1', 'art. 53', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 2', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 46', 'art. 327', 'art. 4', 'art. 7', 'art. 92', 'art. 46', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 89', 'art. 89', 'art. 110', 'art. 14', 'art. 2094', 'art. 34', 'art. 13', 'art. 11', 'art. 26', 'art. 51', 'art. 91', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 58', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 1', 'art. 508', 'art. 1', 'art. 508', 'art. 17', 'art. 241', 'art. 17', 'art. 508', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 2083', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 508', 'art. 21', 'art. 508', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 18', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 16', 'art. 92', 'art. 18', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 5']

Il Regime delle incompatibilità lavorative e professionali del personale docente | Gilda Venezia
Mestiere di insegnareOrganizzazione del lavoro Autore:	Gilda Venezia - 08 Maggio 2019 / 21 : 52
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– Scheda sintetica –
Il tema delle incompatibilità e del cumulo di impieghi per i dipendenti della pubblica amministrazione è complesso, in quanto la relativa disciplina è frammentaria, non priva di dubbi applicativi e caratterizzata da un continuo susseguirsi delle disposizioni in materia, spesso non chiare ed a volte poco coerenti.
Scopo della presente dispensa è di fornire una raccolta di riferimenti normativi, per quanto possibile completa ed aggiornata, in merito alle incompatibilità lavorative/professionali degli insegnanti, disciplinate a livello statale[1].
In ogni caso, è utile premettere che la normativa in materia è stata compendiata nel Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 16, art. 53 (Testo unico sul rapporto del pubblico impiego), che ha sostituito tutte le precedenti fonti normative in materia, dichiarandole inapplicabili (art. 71) o sostituendole (art. 72).
Invece, per il personale insegnante la disciplina relativa alle incompatibilità è ravvisabile, in modo specifico, nell’art. 508 del D. Lgs. 16 aprile 1994, n. 297 ed in alcune clausole del C.C.N.L. 4.8.1995 e C.C.N.L. 26.5.1999[2].
1. LE ATTIVITÀ EXTRA-ISTITUZIONALI
Si definiscono attività extra-istituzionali le attività il cui esercizio non rientra tra i compiti e doveri di ufficio o che non sono ricollegate direttamente dalla legge o da altre fonti normative alla specifica qualifica, funzione o carica istituzionalmente ricoperta dai soggetti interessati.
Il D. Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, art. 7, comma 6, stabilisce che “per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali ad esperti di provata competenza, determinando preventivamente durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione”.
L’art. 46 C.C.N.L. 4.8.1995, comma 9, prevede che “al personale [interessato] è consentito, previa motivata autorizzazione del capo di istituto, l’esercizio di altre prestazioni di lavoro che non arrechino pregiudizio alle esigenze di servizio e non siano incompatibili con le attività di istituto”. Inoltre, l’art. 27 C.C.N.L. 26.5.1999 evidenzia che “i docenti possono prestare la propria collaborazione ad altre scuole che, per la realizzazione di specifici progetti deliberati dai competenti organi, abbiano necessità di disporre di particolari competenze professionali non presenti nel corpo docente della istituzione scolastica. Tale collaborazione non comporta esoneri anche parziali dall’insegnamento nelle scuole di titolarità o di servizio ed è autorizzata dal competente capo d’istituto”.
Relativamente ai Dirigenti scolastici, l’art. 33 C.C.N.L. 4.8.1995 consente agli stessi di assumere incarichi di collaborazione in studi e ricerche conferiti da pubbliche amministrazioni ed incarichi retribuiti da parte di enti locali e di terzi nell’ambito di convenzioni aventi per oggetto prestazioni di servizi o utilizzo di strutture e di personale per progetti aperti al territorio, coerenti con le finalità di istituto[3].
Si precisa che il problema dell’incompatibilità non è tanto legato al reddito, eccessivo o meno, prodotto nell’esercizio dell’attività extra-istituzionale, quanto alla regola di esclusività delle prestazioni intestate al dipendente nei confronti dell’amministrazione di appartenenza, ossia l’obbligo di dedicare la propria attività alla funzione.
Infatti, “non vale ad escludere la situazione d’incompatibilità di un pubblico dipendente, che eserciti un’attività imprenditoriale, il fatto che egli eserciti regolarmente il suo lavoro, in quanto la norma d’incompatibilità mira anche a salvaguardare le energie lavorative del dipendente stesso, ai fini di un miglior rendimento nei confronti della p.a. datrice di lavoro” [4].
2. I PUNTI SALIENTI DELLA NORMATIVA VIGENTE
Il problema dell’incompatibilità sorge nel momento stesso in cui l’insegnante sottoscrive un contratto di lavoro. Infatti, l’art. 18 del C.C.N.L. 4.8.95, richiama l’obbligo del lavoratore, proprio all’atto della stipulazione del contratto individuale di lavoro – sia a tempo indeterminato sia a tempo determinato – entro 30 giorni e sotto la sua responsabilità a dichiarare di non avere altri rapporti di impiego pubblico o privato e di non trovarsi in nessuna delle situazioni di incompatibilità, ovvero, in caso contrario, a presentare dichiarazione di opzione per il nuovo rapporto di lavoro. L’inosservanza di tali prescrizioni comporta la mancata stipulazione del contratto o la risoluzione degli eventuali rapporti già instaurati. Il medesimo articolo prevede le sanzioni nei casi di inottemperanza.
L’incompatibilità può essere assoluta (è il caso delle attività vietate) o relativa, ossia che incide su attività che risultino, generalmente, inconciliabili con il regolare svolgimento della funzione principale: in tale seconda tipologia rientrano le ipotesi di incompatibilità condizionata, che riguardano le attività che possono essere svolte in aggiunta alla funzione istituzionale solo a determinate condizioni, quali, ad esempio, la preventiva autorizzazione, e solo se rientranti in precisi ambiti.
2.1 I SOGGETTI INTERESSATI
L’art. 53 del D. Lgs. 165/2001[5] reca la disciplina per il conferimento e le autorizzazioni degli incarichi retribuiti ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, con rapporto di lavoro a tempo indeterminato e determinato, con esclusione dei dipendenti con rapporto di lavoro a tempo parziale con prestazione lavorativa non superiore al 50% di quella a tempo pieno.
A quest’ultima categoria di personale è consentito, infatti, di svolgere le attività generalmente non ammesse per chi ha un rapporto di lavoro a tempo pieno, anche lavoro di tipo subordinato, ma non alle dipendenze di altre pubbliche amministrazioni. L’altro limite è che l’ulteriore attività non deve confliggere con gli interessi dell’amministrazione da cui dipende.
Per il personale insegnante vige un regime speciale, il quale consente di svolgere la libera professione che “non sia di pregiudizio all’assolvimento di tutte le attività inerenti alla funzione docente e sia compatibile con l’orario di insegnamento e di servizio” [6].
2.2 LE ATTIVITÀ INCOMPATIBILI
In base alla normativa vigente, al pubblico dipendente a tempo pieno o a tempo parziale con prestazione lavorativa superiore al 50% dell’orario di servizio, risulta, assolutamente, precluso:
• lo svolgimento di altre attività alle dipendenze di soggetti pubblici [7] o privati, ossia rapporti di lavoro subordinato, anche a tempo determinato;
• l’esercizio di attività d’impresa[8], commerciale e professionale.
Ai sensi dell’art. 2195 c.c. si definisce attività commerciale un’attività:
• industriale diretta alla produzione di beni o servizi;
• intermediaria nella circolazione dei beni;
• di trasporto per terra, aria, acqua;
• bancaria e assicurativa;
• ausiliaria delle attività precedenti.
Nel termine “industria” va ricompresa anche l’attività artigianale[9] esercitata in modo continuativo, professionale e lucrativo. E’ consentito l’esercizio dell’impresa agricola qualora ciò non avvenga a titolo principale o in qualità di coltivatore diretto;
• l’assunzione di cariche in società di persone o di capitali aventi scopo di lucro, tranne società o enti la cui nomina è riservata allo Stato, previa autorizzazione del ministro competente e tranne le società cooperative[10].
L’amministrazione non può, comunque, conferire ai dipendenti incarichi non compresi nei compiti e doveri d’ufficio, che non siano espressamente previsti o disciplinati da norme giuridiche.
A titolo di esempio, sono ritenute incompatibili le seguenti attività [11]:
Insegnante o istruttore presso scuole – guida Consiglio di Stato, sez. II, parere 06.02.1985, n. 302 e sez. VI , sent. 10.08.1989, n. 1080[12]
Gestione di farmacia Consiglio di Stato, sez. VI, 31.12.1984, n. 737 e 21.11.1996, n. 1629[13]
Agente di assicurazione Consiglio di Stato, sez. VI, 09.08.1981, n. 286 e T.A.R. Sicilia, sez. I, Palermo, 9 maggio 1991, n. 315[14]
Agente mandatario SIAE Consiglio di Stato, sez. VI, 09.08.1981, n. 510 e T.A.R. Puglia, sez. I, Lecce, 5.2.1993, n. 38[15]
Titolarità o gestione di un laboratorio di analisi cliniche Consiglio di Stato, sez. VI, 03.08.1989, n. 973 e T.A.R. Puglia, sez. II, Bari, 10.11.1993, n. 557[16]
Attività artigianale esercitata in maniera continuativa, professionale e lucrativa per la produzione di beni o la prestazione di servizi, restando irrilevante se l’impresa sia artigiana secondo la definizione dell’art. 2083 c.c. o rientri nella definizione dell’art. 2082 c.c., in quanto anche nell’impresa artigiana l’attività è organizzata ai fini della produzione Consiglio di Stato, sez. V, 16.05.1989, n. 297 e sez. VI , 24.09.1993, n. 629[17]
Odontotecnico Consiglio di Stato, sez. VI, 28.06.1994, n. 1080[18]
Medico convenzionato ASL T.A.R Umbria 16.04.1986, n. 168[19]
Titolarità di una agenzia di viaggi Consiglio Giustizia Amministrativa Regione Sicilia, 28.01.1998, n. 25[20]
E’ importante specificare che la disciplina delle incompatibilità non riguarda il personale in distacco o in aspettativa sindacale o per cariche elettive, quando le attività sono connesse all’esercizio del proprio mandato.
2.3 LE ATTIVITÀ “AUTORIZZABILI”
La rigidità della disciplina in materia di incompatibilità del pubblico dipendente è, in parte, mitigata dalla possibilità di svolgere incarichi conferiti o previamente autorizzati dall’amministrazione di appartenenza. L’espletamento di incarichi retribuiti da parte di un pubblico dipendente (ma, talvolta, anche gratuiti: infatti, la circolare n. 3/97 riporta che per le attività a titolo gratuito occorrerà valutare caso per caso la loro compatibilità con il rapporto di lavoro in essere per cui resta fermo l’obbligo di chiedere ugualmente la prescritta autorizzazione), ossia di qualsiasi attività extra-istituzionale diversa da quelle che non richiedono l’autorizzazione, di cui al punto successivo e, comunque, non rientrante tra quelle incompatibili in assoluto, è subordinato all’autorizzazione rilasciata dall’amministrazione di appartenenza che deve valutare la compatibilità con il rapporto di pubblico impiego.
L’autorizzazione deve essere chiesta direttamente dal dipendente o dal soggetto, pubblico o privato, che conferisce l’incarico, almeno 15 giorni prima dell’esercizio della nuova attività [21], anche se “vanno evitati appesantimenti della procedura di autorizzazione che possono condizionare quelle situazioni in cui l’attività da svolgere non è programmabile dall’interessato con congruo anticipo”[22]. Ove l’amministrazione di appartenenza del dipendente non si pronunci entro trenta giorni[23] dal ricevimento della richiesta, questa si intenderà accordata se l’incarico è conferito da una pubblica amministrazione e negata negli altri casi (silenzio-assenso. Tale passaggio contrasta però con le rilevazioni degli incarichi ai fini dell’anagrafe delle prestazioni, ove la data del rilascio dell’autorizzazione è richiesta quale dato obbligatorio).
Il T.A.R. Piemonte[24] ha affermato che l’autorizzazione a collaborazioni o consulenze rese all’esterno dell’amministrazione, in modo occasionale e non confliggente con gli interessi della medesima amministrazione, non può essere negata se non con provvedimento motivato che spieghi perché il dipendente non può svolgere l’incarico, ossia “le ragioni per le quali [l’amministrazione] riteneva che tale attività avrebbe arrecato pregiudizio all’assolvimento dei compiti d’ufficio”.
Circa la durata, l’autorizzazione non può che durare per il periodo in cui gli impegni lavorativi istituzionali ed extra-istituzionali e, quindi, anche quelli orari, restano perfettamente immutati. Inoltre, secondo il T.A.R. Sicilia[25], “l’autorizzazione rilasciata dal capo d’istituto ad un docente di esercitare la professione è valida finché il docente presti servizio nello stesso istituto; pertanto legittimamente, in caso di trasferimento, il preside del nuovo istituto nega al docente stesso l’autorizzazione all’esercizio professionale, in relazione alle esigenze di servizio dell’istituto stesso”.
La competenza al rilascio dell’autorizzazione è intestata al Dirigente scolastico per gli insegnanti ed al Sovrintendente scolastico relativamente agli stessi Dirigenti scolastici [26].
I criteri in base ai quali l’attività può essere autorizzata sono:
• la temporaneità e l’occasionalità dell’incarico[27]: sono autorizzabili le attività, non comprese nei compiti e doveri di ufficio, esercitate sporadicamente ed occasionalmente, anche se eseguite periodicamente e retribuite, qualora per l’aspetto quantitativo e per la mancanza di abitualità non diano luogo ad interferenze con l’impiego;
• il non conflitto[28] con gli interessi dell’amministrazione e con il principio del buon andamento della pubblica amministrazione;
• la compatibilità dell’impegno lavorativo derivante dall’incarico con l’attività lavorativa di servizio cui il dipendente è addetto tale da non pregiudicarne il regolare svolgimento;
• l’attività deve essere svolta al di fuori dell’orario di servizio.
Sono, pertanto, compatibili e soggetti ad autorizzazione, ad esempio, le collaborazioni e gli incarichi di consulenza conferiti da altre amministrazioni pubbliche per i quali deve essere valutata la non interferenza con l’attività istituzionale: è il caso di commissioni tributarie, consulenze tecniche, consigli di amministrazione, collegi sindacali, comitati di vigilanza, collaborazioni, attività di revisore in enti pubblici…Inoltre, sono ritenute compatibili e soggette ad autorizzazione, a seconda del caso specifico, le seguenti attività extra-istituzionali:
Pittura, scultura, musica ed, in genere, attività libere di espressione di personalità artistica, letteraria, di pubblicista, articolista, giornalista Consiglio di Stato, sezione II, parere 14.01.1982, n. 1485[29]
Fotografo e grafico T.A.R. Veneto, 05.11.1981, n. 674[30]
Investigatore privato Consiglio di Stato, sezione VI, 10.10.1983, n. 720[31]
Amministratore di condominio Consiglio di Stato, sezione VI, 29.07.1991, n. 487[32]
Notaio Consiglio di Stato, sezione VI, 21.05.1984, n. 297[33]
Guardia medica T.AR. Umbria, 9.6.1994, n. 368[34]
2.4 LE ATTIVITÀ COMPATIBILI E NON SOGGETTE AD AUTORIZZAZIONE
Oltre alle attività che costituiscono direttamente esplicitazioni di diritti e libertà costituzionalmente garantiti, quali la partecipazione ad associazioni sportive, culturali, religiose, di opinione,…, è consentito lo svolgimento delle seguenti attività:
• le attività rese a titolo gratuito presso associazioni di volontariato o cooperative a carattere socio-assistenziale senza scopo di lucro;
• le attività che siano espressive di diritti della personalità, di associazione e di manifestazione del pensiero, quali le collaborazioni a giornali, riviste, enciclopedie e simili; le stesse sono consentite purché non interferiscano con le esigenze del servizio e, se a titolo oneroso, sono assoggettate ad autorizzazione. Per le attività svolte a titolo gratuito è necessario valutare caso per caso la loro compatibilità con il rapporto di lavoro in essere per cui resta fermo l’obbligo di chiedere ugualmente la prescritta autorizzazione [35];
• l’utilizzazione economica da parte dell’autore o dell’inventore di opere dell’ingegno e di invenzioni industriali;
• la partecipazione a convegni e seminari e la pubblicazione di propri scritti [36], se effettuate a titolo gratuito ovvero nel caso in cui venga percepito unicamente il rimborso spese [37];
• tutte le attività per le quali è corrisposto il solo rimborso delle spese documentate [38];
• gli incarichi per i quali il dipendente è posto in posizione di aspettativa, di comando o di fuori ruolo. Non rientrano in tali ipotesi le attività svolte durante periodi di aspettativa per motivi personali, per i quali permane il regime ordinario delle incompatibilità (non è possibile svolgere altra attività lavorativa retribuita)[39];
• gli incarichi conferiti dalle organizzazioni sindacali a dipendenti presso le stesse distaccati o in aspettativa non retribuita;
• le partecipazioni a società a titolo di semplice socio.
3. IL RAPPORTO DI LAVORO A TEMPO PARZIALE
Ai fini dell’argomento trattato è necessario operare una distinzione in merito all’orario effettivo di servizio part time svolto dal docente poiché diverso risulta essere l’ambito di operatività dei divieti di svolgimento di attività extra-istituzionali. Infatti, a seconda che l’orario di servizio sia superiore o non superiore alla metà del tempo pieno, l’esclusività dell’attività istituzionale è più o meno rafforzata e, pertanto, i vincoli da rispettare sono più o meno stringenti.
3.1 PART TIME CON ORARIO DI LAVORO NON SUPERIORE AL 50%
Per il personale con rapporto di lavoro a tempo parziale con prestazione lavorativa non superiore al 50% di quella a tempo pieno vigono particolari disposizioni legislative[40]che attenuano il dovere di esclusività. Quando, infatti, l’orario di lavoro prestato non supera la metà di quello ordinario, la legittimità di attività extra-istituzionali diventa la regola, mentre il diniego assume carattere residuale.
In base a tali disposizioni, al personale in part time è consentito l’esercizio di altre prestazioni di lavoro – generalmente non ammesse per chi ha un rapporto di lavoro a tempo pieno – pur con il rispetto di due limiti specifici:
1. le ulteriori attività lavorative non devono arrecare pregiudizio alle esigenze di servizio, ossia non si devono porre in conflitto di interessi con le attività della stessa amministrazione/istituto scolastico [41];
2. è consentito instaurare anche un rapporto di lavoro di tipo subordinato, ma non alle dipendenze di altre pubbliche amministrazioni [42].
Per tale personale non è più necessario chiedere l’autorizzazione all’amministrazione per svolgere un altro lavoro: infatti, fermo restando i limiti sopra illustrati, il comma 6 dell’art. 53 D. Lgs. 165/2001 esclude dal vincolo della richiesta di autorizzazione il dipendente con rapporto di lavoro a tempo parziale con prestazione lavorativa non superiore al 50% di quella a tempo pieno.
Rimane, invece, l’obbligo della richiesta di autorizzazione per il personale a tempo pieno e per coloro che svolgono attività part time con orario di lavoro superiore al 50% di quello intero.
3.2 PART TIME CON ORARIO DI LAVORO SUPERIORE AL 50%
Il dovere di esclusività resta confermato nella sua portata generale e la normativa da applicare è la medesima prevista per il personale a tempo pieno e per il personale a tempo determinato: ossia tutte le attività lavorative extra-istituzionali[43] devono essere preventivamente autorizzate, anche se svolte occasionalmente, e la violazione del divieto di attività non autorizzata costituisce una giusta causa di licenziamento.
4. IL RAPPORTO DI LAVORO A TEMPO DETERMINATO
Per quanto riguarda il personale assunto a tempo determinato, è necessario tenere presente che la normativa vigente:
1. prevede le medesime incompatibilità che vigono per il personale di ruolo. Infatti, la legge 19 marzo 1955, n. 160, all’art. 7 precisa che “le norme vigenti per i professori di ruolo concernenti … le lezioni private e le incompatibilità con altri uffici o professioni, si applicano anche ai professori non di ruolo…” [44];
2. prevede la possibilità di rapporto di lavoro a tempo parziale – ossia un tipo di rapporto di lavoro che consente, seppur entro certi limiti, di esercitare attività extra-istituzionali generalmente non ammesse – solo per il personale con contratto a tempo indeterminato [45].
Pertanto, al personale a tempo determinato si applicano le medesime norme sull’incompatibilità [46] riguardanti le attività extra-istituzionali svolte dal personale a tempo indeterminato ed a tempo parziale con orario di servizio superiore al 50%, a nulla rilevando eventuali spezzoni d’orario teoricamente paragonabili ad un tempo parziale[47].
5. LE LEZIONI PRIVATE
Ai sensi dell’art. 508, D. Lgs. 297/94 è fatto divieto al personale docente di impartire lezioni private ad alunni del proprio istituto (comma 1).
Inoltre: “il personale docente, ove assuma lezioni private, è tenuto ad informare il direttore didattico o il preside, al quale deve altresì comunicare il nome degli alunni e la loro provenienza” (comma 2)[48].
“Ove le esigenze di funzionamento della scuola lo richiedano, il direttore didattico o il preside possono vietare l’assunzione di lezioni private o interdirne la continuazione, sentito il consiglio di circolo o di istituto” (comma 3)[49].
“Avverso il provvedimento del direttore didattico o del preside è ammesso ricorso al provveditore agli studi, che decide in via definitiva, sentito il parere del consiglio scolastico provinciale “ (comma 4).
“Nessun alunno può essere giudicato dal docente dal quale abbia ricevuto lezioni private; sono nulli gli scrutini o le prove di esame svoltisi in contravvenzione a tale divieto” (comma 5)[50].
Il divieto di impartire lezioni private è, invece, vietato in assoluto agli ispettori ed ai capi d’istituto (comma 6).
Le amministrazioni pubbliche possono avvalersi, per lo svolgimento delle loro attività, oltre che di personale assunto con rapporto di lavoro subordinato, anche di personale con il quale stipulano dei contratti di collaborazione[51], che possono distinguersi in collaborazioni occasionali ed in collaborazioni coordinate e continuative.
6.1 LE COLLABORAZIONI OCCASIONALI
Una collaborazione è definita “occasionale” quando riveste il carattere della saltuarietà e, pertanto, non è reiterata più volte nel tempo, in modo abituale.
Il lavoratore svolge la sua attività in modo autonomo, senza vincolo alcuno da parte del committente, sia relativamente all’orario di lavoro sia riguardo allo svolgimento pratico dell’attività stessa, la quale va intesa come supporto al raggiungimento degli obiettivi del committente. Naturalmente, restano fatte salve le specifiche esigenze dell’amministrazione.
La collaborazione occasionale è compatibile con l’attività del docente, sempre nel rispetto dei limiti indicati nel paragrafo 2.3. Infatti, la prestazione di carattere occasionale non comporta inosservanza del vincolo di esclusività lavorativa a favore della pubblica amministrazione, sempreché, però, la prestazione occasionale non possa, anche in via astratta, comportare eventuali ipotesi di conflitto di interesse in relazione ai compiti ed alle mansioni del proprio profilo professionale” [52].
Le consulenze professionali sono, ad esempio, prevalentemente di natura occasionale poiché sono, solitamente, legate al raggiungimento di uno specifico obiettivo richiesto dal committente [53]. Vi possono, comunque, essere delle consulenze che rientrano nella modalità della collaborazione coordinata e continuativa, cioè protratte nel tempo [54].
Non esistono accordi, contratti o normative nazionali che disciplinano tali modalità di lavoro, tranne il limitato numero di norme del codice civile[55]: la difficoltà di dettare regole precise risiede, soprattutto, nella complessità di individuare principi comuni tra varie tipologie di lavoro, anche molto diverse fra di loro[56].
6.2 LE COLLABORAZIONI COORDINATE E CONTINUATIVE [57]
Per lo svolgimento delle sue funzioni, il datore di lavoro pubblico, a differenza di quello privato, può
fare ricorso a forme di lavoro non subordinato rispettando precisi limiti: la norma generale, contenuta nel comma 6 dell’art. 7 del D. Lgs. n. 29/93, consente il conferimento di “incarichi individuali ad esperti di provata competenza”, solo per “esigenze cui [le PP.AA.] non possono far fronte con il personale in servizio ” e “determinando preventivamente durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione” [58].
La collaborazione coordinata e continuativa presenta caratteristiche proprie sia del lavoro autonomo sia del lavoro subordinato: per questo è definita anche rapporto di lavoro “parasubordinato” o “atipico”. Una sua definizione si rinviene nell’art. 409, n. 3, c.p.c. che elenca, a titolo esemplificativo, alcune ipotesi di collaborazione coordinata e continuativa[59], che si concretino in una “prestazione d’opera coordinata e continuativa, prevalentemente personale, anche se non a carattere subordinato”.
Pertanto le caratteristiche[60] di una collaborazione coordinata e continuativa possono, così, essere sintetizzate:
1. la collaborazione, ossia lo svolgimento di ogni attività rivolta al raggiungimento degli scopi che il committente[61] ha determinato;
2. la coordinazione, ossia la possibilità per il committente di fornire direttive di massima al collaboratore nei limiti della sua autonomia. E’ importante sottolineare il fatto che il committente non può esercitare il suo potere direttivo per indirizzare la prestazione svolta dal collaboratore;
3. la continuità, cioè il perdurare nel tempo della collaborazione, anche se possono presentarsi eventuali pause ed intermittenze durante il periodo contrattuale; ha, quindi, carattere unitario di durata ed è svolta in modo non saltuario;
4. la personalità, nel senso che ciò che prevale è il lavoro personale del collaboratore.
Tale tipo di rapporto sussiste nel momento in cui il prestatore collabora, senza alcun vincolo di subordinazione, con prestazioni continue inserendosi nell’organizzazione del committente, secondo le indicazioni (ed anche la coordinazione) dello stesso [62]. Tali prestazioni sono retribuite con periodicità e con ammontare determinato o determinabile, con riferimento all’intera durata della prestazione.
La legge consente, quindi, in presenza di specifici presupposti e, comunque, in ipotesi ben circoscritte, di affidare lo svolgimento di determinate attività, solitamente a contenuto intellettuale, a soggetti esterni alla P.A. committente, mediante la stipulazione di contratti di lavoro autonomo, che hanno, appunto, ad oggetto incarichi di collaborazione e devono avere durata predeterminata[63]. E’, quindi, fondamentale che, nello svolgimento concreto del rapporto, i caratteri dell’autonomia siano sempre presenti, e che quindi l’inserimento nell’organizzazione del committente non determini, all’opposto, l’instaurarsi di un rapporto di lavoro dipendente, con conseguente sottoposizione al potere direttivo e di controllo del datore di lavoro[64].
E’ utile, ai fini esemplificativi, elencare le figure più ricorrenti di collaborazione coordinata e continuativa:
• sindaci e revisori di società
• amministratori di società
• componenti di collegi e commissioni
• collaboratori a giornali, riviste, enciclopedie e libri
• amministratori di condomini
• soci – amministratori
• i venditori a domicilio[65]
In definitiva, gli incarichi di collaborazione possono essere affidati sulla base della ricorrenza dei seguenti presupposti[66]:
– la professionalità che si intende acquisire deve essere, assolutamente, assente nella struttura dell’ente e l’affidamento esterno non deve comportare, dunque, una duplicazione delle funzioni svolte dal personale interno;
il collaboratore esterno deve essere, effettivamente, in possesso di competenze specifiche;
– il contratto di collaborazione deve contenere le informazioni indicate nell’art. 2 dell’intesa 30.8.2002;
l’oggetto dell’incarico non deve essere generico, né di durata indefinita.
7. L’ATTIVITÀ DI LETTORE/C.E.L. NELLE UNIVERSITÀ
L’attività di “collaboratore ed esperto linguistico di lingua madre”, ossia l’ex “lettore di madre lingua straniera”, è compatibile con il rapporto di lavoro di docente nelle scuole, sia di ruolo sia non di ruolo, solo ove sia svolta secondo un contratto di collaborazione, occasionale o coordinata continuativa[67].
Tale attività non è, invece, compatibile[68] ove rientri all’interno di un rapporto di lavoro subordinato[69].
Naturalmente il Dirigente scolastico, nell’autorizzare l’ulteriore attività, dovrà verificare il rispetto sia delle norme generali sull’incompatibilità sia delle norme che regolano i contratti di collaborazione coordinata e continuativa.
Il Consiglio di Stato[70] ha, però, chiarito che “l’art. 91 D.P.R. 31 maggio 1974 n. 417, che stabilisce a carico degli insegnanti medi l’incompatibilità dello svolgimento di diverse attività che comportino l’assunzione di altro rapporto d’impiego, va interpretato in modo analogo a quello costantemente seguito per l’art. 65 T.U. 10 gennaio 1957 n. 3 che tale principio detta in via generale per tutti i dipendenti civili dello Stato, facendo però espressamente salve “le eccezioni stabilite da leggi speciali”; tra dette eccezioni è, quindi, anche qui da annoverare quella prevista dalle leggi universitarie, circa la possibilità di cumulo degli impieghi statali con gli incarichi universitari” [71].
8. LA LIBERA PROFESSIONE
L’art. 508 del D. Lgs. 297/94[72] prevede espressamente al comma 15 che al personale docente[73] è consentito, previa autorizzazione del direttore didattico o del preside, l’esercizio di libere professioni che non siano di pregiudizio all’assolvimento di tutte le attività inerenti alla funzione docente e siano compatibili con l’orario di insegnamento e di servizio.
Quindi, le attività libero professionali [74] possono essere svolte dal personale docente[75], anche a tempo pieno[76], purché
1. non siano di pregiudizio alla funzione docente;
2. siano compatibili con l’orario di insegnamento e di servizio;
3. siano esplicate previa autorizzazione del Dirigente scolastico.
Naturalmente, le attività esercitate devono essere, effettivamente, riconducibili al concetto di libera professione. A tal proposito, il T.A.R. Sicilia[77] ha precisato che “le libere professioni, cui fa riferimento l’art. 92, comma 6, D.P.R. 31 maggio 1974, n. 417, compatibili con la funzione docente, sono le libere professioni tradizionali (avvocato, medico, ingegnere, ecc.) che richiedono una notevole qualificazione culturale e professionale ed accrescono l’esperienza culturale del docente ed il suo prestigio; di conseguenza, restano escluse quelle altre attività che non presentino dette caratteristiche”.
Nel caso degli insegnanti, rispetto al resto del pubblico impiego, non rileva l’iscrizione ad albi ai fini dell’individuazione dell’incompatibilità/compatibilità. Infatti, a conferma di questo aspetto, il T.A.R. Toscana[78] ha precisato che “l’art. 92 D.P.R. 31 maggio 1974, n. 417, nel prevedere che al personale docente è consentito, previa autorizzazione (del direttore didattico e del preside), l’esercizio di libere professioni che non siano di pregiudizio all’assolvimento delle attività inerenti alla funzione docente e siano compatibili con l’orario di insegnamento e di servizio non si riferisce alle sole professioni per le quali sia richiesta iscrizione ad albi”. Il Consiglio di Stato[79], precedentemente, aveva, però, ritenuto che “le libere professioni delle quali l’art. 92, comma 6 del DPR 31 maggio 1974, n. 417 consente l’esercizio al personale docente sono le professioni liberali, richiedenti iscrizione in un albo professionale, cui possono essere ricondotte tutte le attività esercitate continuativamente al fine di conseguire i mezzi di sussistenza…”. A parere della scrivente, al concetto di libera professione vanno fatte risalire tutte le attività così come sono state intese dal T.A.R. Sicilia, nella sentenza sopra riportata, ossia quelle attività che richiedono una notevole qualificazione culturale e professionale ed accrescono l’esperienza culturale del docente ed il suo prestigio”, in base all’esame e valutazione del singolo caso concreto.
In questa sede, è, altresì, interessante riportare una sentenza della Corte costituzionale[80], che evidenzia come la posizione del personale docente presenti caratteri di specialità, stante l’utilità che la pratica professionale può avere anche in relazione al continuo progresso delle varie discipline ai fini dell’insegnamento. Infatti, “ è infondata la questione di costituzionalità dell’art. 92, comma 6 e 7 D.P.R. 31 maggio 1974, n. 417… La norma impugnata consente al personale docente, previa autorizzazione del direttore didattico o del preside, di esercitare libere professioni che non siano di pregiudizio all’assolvimento delle attività inerenti alla funzione docente. Tutti gli altri dipendenti pubblici non possono invece esercitare libere professioni. La corte ritiene tuttavia giustificata la riferita differenziazione di trattamento alla luce dell’influenza positiva che può derivare all’attività didattica dall’esercizio della pratica professionale”.
Tuttavia, la libera professione deve essere esercitata nel rispetto di alcuni limiti [81]:
1. le amministrazioni pubbliche non possono conferire direttamente[82] incarichi esterni di natura professionale a chi è dipendente anche di un’altra amministrazione e che eserciti,…[83], una libera professione.
2. E’ fatto divieto di conferire incarichi professionali da parte dell’amministrazione di appartenenza[84]. Nel caso specifico dei docenti, non sono ammesse, ad esempio, eventuali consulenze a favore della scuola[85]. Tale divieto è inteso ad ovviare ai pericoli di possibili condizionamenti e favoritismi che possono configurarsi in relazione all’eventualità che l’amministrazione pubblica conferisca e, cioè, conceda discrezionalmente, incarichi professionali non d’ufficio a soggetti che sono contemporaneamente suoi dipendenti.
3. L’esercizio della professione legale non può riguardare controversie nelle quali sia parte una pubblica amministrazione[86].
Tutto ciò non preclude completamente il conferimento di incarichi di natura professionale a dipendenti pubblici. Questa possibilità, per esempio, è esercitabile quando l’appartenenza ad una pubblica amministrazione sia elemento necessario e peculiare per lo svolgimento dell’incarico stesso oppure quando l’amministrazione adotti procedure concorsuali di scelta, dalle quali sarebbe improprio escludere a priori una categoria di partecipanti [87]. Il divieto di cui al punto 2), infatti, non è operante “nel caso in cui l’attribuzione dell’incarico professionale consegua, non già ad una scelta fiduciaria dell’amministrazione, bensì ad un meccanismo selettivo conseguente ad un procedimento di tipo concorsuale per il quale non hanno ragione di essere le preoccupazioni intese ad evitare i richiamati, possibili condizionamenti o favoritismi e per cui, quindi, non si poteva parlare di divieto di “conferimento” di incarico… si evince l’evidente intento del legislatore di introdurre ulteriori divieti per tutelare, innanzitutto, l’esigenza di assicurare e rendere visibile la correttezza e la trasparenza dell’attività amministrativa, esigenza che poteva risultare compromessa nell’eventualità che un incarico professionale esterno dovesse svolgersi nell’ambito territoriale dell’ufficio di appartenenza del professionista pubblico dipendente. Sicché si riteneva di dover vietare al pubblico dipendente l’espletamento, in tale ambito territoriale, di ogni incarico avente natura libero professionale, sia se affidato dalla propria amministrazione di appartenenza, sia se affidato da altre amministrazioni pubbliche; con la precisazione, tuttavia, che allo stesso restava comunque consentito (il che, peraltro, era già implicito nel sistema) l’espletamento delle attività corrispondenti a quelle proprie delle professioni, se riferite al rapporto di impiego e quindi prestate come dovere di ufficio all’interno dello svolgimento del rapporto medesimo” [88].
Naturalmente, la compatibilità tra la libera professione e la funzione docente è diversa dal legittimo esercizio delle singole professioni, dato che numerose discipline settoriali individuano i requisiti necessari ai fini dell’iscrizione in albi [89] o elenchi professionali e prevedono, a loro volta, situazioni di incompatibilità. Quindi, la possibilità di esercizio di una libera professione non preclude il potere degli ordini professionali di valutare il possesso degli ulteriori requisiti per l’iscrizione, quali il superamento degli esami di abilitazione o il godimento dei diritti civili [90].
In ogni caso, è auspicabile che la compatibilità di fatto tra la libera professione e la funzione docente venga verificata e autorizzata annualmente[91].
L’eventuale diniego dell’autorizzazione all’esercizio della libera professione deve essere motivato con l’indicazione dei motivi di pubblico interesse e delle circostanze soggettive ed oggettive che impediscano, nell’interesse della scuola, l’esercizio professionale[92].
Avverso il diniego dell’autorizzazione è ammesso ricorso al provveditore agli studi, che decide in via definitiva[93].
In ogni caso, il divieto posto all’impiegato dello stato o di altro ente pubblico di esercitare un’attività retribuita nell’ambito dell’impiego privato, assume rilevanza, ove venga violato, sotto il profilo disciplinare, mentre è inidoneo ad incidere in alcun modo sull’esistenza e validità del contratto di lavoro subordinato e sulla normale operatività del relativo rapporto[94].
9. LE SOCIETÀ
Ai sensi dell’art. 60 del D.P.R. 3/57, ripreso dall’art. 508 del D. Lgs. 297/94, c. 10, il personale docente “non può esercitare attività commerciale, industriale [95] e professionale, né può assumere o mantenere impieghi alle dipendenze di privati o accettare cariche in società costituite a fine di lucro” (società di capitali e di persone) “tranne che si tratti di cariche in società od enti per i quali la nomina è riservata allo Stato e sia intervenuta l’autorizzazione del Ministero della pubblica istruzione” [96].
Invece, come precisato dalla circolare della Funzione Pubblica n. 6/97, “la partecipazione a titolo di semplice socio esime il dipendente dalla richiesta di autorizzazione” [97].
L’incompatibilità consiste nell’assunzione di cariche che, a seconda del tipo di società, presuppongono l’esercizio di rappresentanza della società, l’esercizio di amministrazione della società o l’esercizio di attività in nome e per conto della società stessa.
Deve essere considerata come esercizio del commercio e dell’industria ogni attività imprenditoriale, la partecipazione in qualità di socio a società di persone (società in nome collettivo, società in accomandita semplice, società semplice) con esclusione dei casi in cui la responsabilità del socio è limitata per legge o per atto costitutivo della società, come, specificatamente, nel caso di socio accomandante nella società in accomandita semplice [98] e di socio con limitazione di responsabilità limitata ex art. 2267 codice civile nella società semplice, che sono, quindi, compatibili [99].
Deve, inoltre, essere considerato esercizio di attività imprenditoriale il ricoprire la posizione di presidente o di amministratore delegato di società di capitali (società per azioni, società a responsabilità limitata, società in accomandita per azioni). Non costituisce, invece, esercizio di attività imprenditoriale il ricoprire la posizione di amministratore o di presidente di fondazioni o associazioni o di altri enti senza fini di lucro
Con l’ausilio del T.A.R. Veneto[100] è possibile fornire una spiegazione della rigidità di tale incompatibilità. Infatti, “il regime delle incompatibilità previsto per i pubblici dipendenti fonda la propria ‘ratio’ sull’opportunità di evitare le disfunzioni e gli inconvenienti che deriverebbero all’amministrazione dal fatto che il proprio personale, anche rivestendo cariche sociali, si dedichi ad attività imprenditoriali, caratterizzate da un nesso tra lavoro, rischio e profitto”. La medesima sentenza prosegue, poi, sostenendo, in linea con quanto appena riportato nel testo, che “pertanto, non sussiste la detta incompatibilità tra lo ‘status’ di pubblico dipendente e la carica sociale in società cooperativa, quale quella di consigliere di amministrazione di banca di credito cooperativo”[101]
La partecipazione a cariche sociali (ad esempio, quale membro del Consiglio di Amministrazione), quindi, mentre è vietata per le società di capitali e di persone, è, invece, consentita nel caso delle società cooperative. L’art. 61 del D.P.R. 3/57, nella sua originaria versione, permetteva la partecipazione a cariche sociali solo nei casi di società cooperative fra impiegati dello stato. Tale ipotesi è stata, successivamente, estesa a tutte le società cooperative dall’art. 18 della L. 31 gennaio 1992.
Fra le società cooperative rivestono un ruolo fondamentale e preminente le casse rurali, in cui è diffusa la partecipazione di dipendenti pubblici non solo come semplici soci.
In particolare, è ammessa:
• la partecipazione a società cooperative purché l’impegno e le modalità di svolgimento non interferiscano con l’attività istituzionale;
• la partecipazione in qualità di amministratore a società cooperative purché non ci sia conflitto di interessi tra l’attività gestionale del dipendente e le competenze dell’amministrazione.
Pertanto, la partecipazione a cariche sociali è consentita, sempre previa autorizzazione, qualunque sia la natura e l’attività della società cooperativa[102]: autorizzazione che sarà rilasciata secondo gli usuali criteri della quantità dell’impegno e delle modalità di svolgimento, senza trascurare “l’esame delle specifiche funzioni svolte dal dipendente e delle competenze dell’amministrazione. Gli atti gestionali posti in essere – ad esempio – come amministratore di casse rurali potrebbero avere, infatti, un notevole impatto esterno ed entrare in rapporto d’interferenza con i compiti istituzionali”[103].
In merito alle società cooperative merita particolare attenzione la recente Legge 3 aprile 2001, n. 142, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale – Serie Generale n. 94 del 23 aprile 2001, avente ad oggetto “Revisione della legislazione in materia cooperativistica, con particolare riferimento alla posizione del socio lavoratore”, le cui principali novità consistono proprio nel rapporto di lavoro da instaurare da parte del socio (autonomo o dipendente) e nella distinzione del rapporto di lavoro da quello di tipo associativo.
Naturalmente, il divieto di accettare cariche in società costituite a fini di lucro è applicabile anche alle cariche conseguite anteriormente alla nomina[104].
Quindi, lo svolgimento di attività extra-istituzionale da parte di un pubblico dipendente è lecito sin tanto che il lavoratore assuma la qualità di socio in una società di capitali ovvero di società di persone senza poteri di amministrazione (ad esempio, come già precisato, socio accomandante in una società in accomandita semplice). Un’attenuazione di tale esclusività è resa possibile dal rapporto di lavoro a tempo parziale. Infatti, ove il dipendente pubblico ricopra cariche sociali di amministrazione ovvero diventi socio di una società in nome collettivo con conseguente assunzione di responsabilità oltre il capitale conferito occorre, necessariamente, trasformare il rapporto di lavoro con l’amministrazione da tempo pieno a tempo parziale, con prestazione lavorativa non eccedente il 50% di quella a tempo pieno[105]. Recita, infatti, l’art. 1, c. 56 della L. 23.12.1996, n. 662 che “le disposizioni di cui all’art. 58, comma 1 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 … non si applicano ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni con rapporto di lavoro a tempo parziale, con prestazione lavorativa non superiore al 50 per cento di quella a tempo pieno”. Pertanto, a tale personale non si applica neanche l’art. 60 che vieta l’assunzione di cariche in società costituite a fine di lucro.
10. L’ATTIVITÀ AGRICOLA
L’attività imprenditoriale in agricoltura[106] è incompatibile con l’impiego pubblico nel momento in cui venga svolta in maniera prevalente e, quindi, presenti i caratteri di stabilità e ripetitività [107]. La circolare n. 6/97 della Funzione Pubblica ha prospettato il caso della partecipazione in società agricole a conduzione familiare e ha ribadito che l’attività rientra tra quelle compatibili solo se l’impegno richiesto è modesto e non abituale o continuato durante l’anno. Sottolinea, altresì, che spetta all’amministrazione valutare che le modalità di svolgimento siano tali da non interferire sull’attività ordinaria.
Per la nozione di prevalenza è necessario fare riferimento all’art. 12 della legge di attuazione delle direttive del Consiglio delle Comunità Europee n. 153 del 9 maggio 1975. Secondo tale normativa “la qualifica di imprenditore agricolo principale va riconosciuta a chi dedichi all’attività agricola almeno 2/3 del proprio tempo di lavoro complessivo e ricavi dall’attività medesima almeno i 2/3 del proprio reddito globale da lavoro risultante dalla propria posizione fiscale”.
Nel caso in cui sussistano i presupposti della prevalenza, l’esercizio di tale attività è consentita solo previa trasformazione del rapporto di lavoro da tempo pieno a tempo parziale, con prestazione lavorativa non superiore al 50% di quella a tempo pieno.
E’, comunque, necessaria l’autorizzazione, anche qualora l’attività in questione rimanga nei limiti dell’occasionalità.
Quindi, anche in questo caso, per il personale a tempo pieno o con orario di servizio superiore al 50%, il lavoro svolto non deve comportare un impegno eccessivamente gravoso e prolungato nel tempo tale da far venire meno il requisito dell’occasionalità.
11. LE SANZIONI
L’art. 53 del decreto legislativo n. 165/2001 prevede, al comma 7, che “i dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall’amministrazione di appartenenza” ed, inoltre, che “le pubbliche amministrazioni non possono conferire incarichi retribuiti a dipendenti di altre amministrazioni pubbliche senza la previa autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza dei dipendenti stessi. Salve le più gravi sanzioni, il conferimento dei predetti incarichi, senza la previa autorizzazione, costituisce in ogni caso infrazione disciplinare per il funzionario responsabile del procedimento; il relativo provvedimento è nullo di diritto. In tal caso l’importo previsto come corrispettivo dell’incarico, ove gravi su fondi in disponibilità dell’amministrazione conferente, è trasferito all’amministrazione di appartenenza del dipendente ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti” (comma 8).
Pertanto, le autorizzazioni devono essere richieste all’amministrazione di appartenenza del dipendente dai soggetti pubblici o privati che intendono conferire l’incarico oppure dal dipendente interessato (comma 10) con congruo anticipo rispetto alla data di inizio lavoro extra-istituzionale e non sarà possibile svolgere l’incarico fino al momento del rilascio e della notifica dell’autorizzazione. Nel caso in cui la data di inizio dell’incarico sia antecedente a quella di richiesta dell’autorizzazione, quest’ultima non dovrà essere rilasciata[108].
In caso di mancata richiesta di autorizzazione all’amministrazione di appartenenza, ai soggetti pubblici e privati conferenti gli incarichi si applicano le sanzioni previste dall’art. 6, comma 1, del D.L. n. 79/1997, convertito, con modificazioni, nella legge 28.5.1997, n. 140, fra le quali la principale consiste nel pagamento di una somma pecuniaria pari al doppio degli emolumenti corrisposti sotto qualsiasi forma a dipendenti pubblici. Ad essa si aggiungono le sanzioni per eventuali e concorrenti violazioni tributarie o contributive.
Quando risulta che un dipendente svolge altra attività lavorativa[109] senza richiesta di autorizzazione, le amministrazioni possono ricorrere alla sanzione disciplinare del licenziamento[110].
In via preliminare, comunque, il personale che si trovi in situazione di incompatibilità è diffidato[111] a cessare dalla stessa dal “provveditore agli studi”[112]; decorsi 15 giorni dalla diffida senza che l’incompatibilità sia cessata, ne viene disposta la decadenza con provvedimento dello stesso “provveditore”, sentito il consiglio scolastico provinciale. “L’ottemperanza alla diffida non preclude l’azione disciplinare”[113].
E’, però, necessario tenere distinte le questioni della responsabilità contestabile al pubblico dipendente, ad esempio, quando non ha chiesto ed ottenuto formale autorizzazione, con il problema della validità giuridica del rapporto di lavoro privatistico intrattenuto in contemporanea con altro datore di lavoro[114]. In tal senso la Corte di Cassazione[115] ricorda come il divieto di svolgimento di altra attività sia posto nell’interesse della pubblica amministrazione.
In ogni caso, è indispensabile sottolineare che le attività extra-istituzionali “per assurgere ad elemento assolutamente contrastante col rapporto di pubblico impiego tale da determinare una vera e propria incompatibilità, passibile della sanzione di decadenza ai sensi dell’art. 63 stesso T.U., devono rivestire il carattere, oltre che della continuità, anche della professionalità, intendendo per tale un’attività che sia prevalente rispetto ad altre nonché direttamente e adeguatamente lucrativa”[116].
Nel momento in cui sussistano dubbi sulla compatibilità tra attività istituzionale ed attività extra-istituzionale, svolte dai docenti, è indispensabile un esame analitico del singolo caso pratico, che richiede, pertanto, una valutazione di tutte le circostanze di fatto e di diritto contrassegnanti le attività effettuate. Nella presente dispensa si sono riportate sentenze e pareri della giurisprudenza al fine di dare un orientamento e di fornire uno strumento di ausilio nell’applicazione della normativa ai casi concreti, all’interno della sfera di discrezionalità (seppur limitata) del Dirigente scolastico.
E’ utile, a tal fine, anche attingere suggerimenti dal modo in cui le altre amministrazioni hanno regolamentato la materia dell’incompatibilità, relativamente a casi analoghi, tenendo, però, sempre presente la peculiarità della professione docente.
[1] Il M.I.U.R. non ha ancora disciplinato puntualmente la materia dell’incompatibilità degli insegnanti e, perciò, si fa riferimento, al di là di alcune norme peculiari, alla normativa che riguarda il pubblico impiego in genere.
[2] In particolare, gli articoli 18, 33, 43, 46 comma 9, 52 comma 9, 56 e 57 del C.C.N.L. 4.8.95 e l’articolo 27 del C.C.N.L. 26.5.1999. Sorgono, però, alcuni dubbi in ordine alla legittimazione a regolare aspetti di compatibilità da parte della contrattazione collettiva: infatti, la legge 23 ottobre 1992, n. 421, art. 2, comma 1, punto c) – 7, pone espressamente una riserva di legge in materia di incompatibilità tra l’impiego pubblico ed altre attività ed i casi di divieto di cumulo di impieghi e incarichi pubblici.
[3] L’art. 19, comma 6, C.C.N.L. 26.5.1999, stabilisce che “in riferimento al comma 2 dell’art. 33 del CCNL 4/8/95 le modalità le procedure e i compensi relativi al conferimento degli incarichi sono oggetto di contrattazione integrativa nazionale. Gli stessi incarichi conferiti saranno oggetto di informazione preventiva alle organizzazioni sindacali firmatarie del C.C.N.L. da parte dei livelli di Amministrazione che li conferiscono”.
[4] Consiglio di Stato, Sez. V, 13 gennaio 1999, n. 24. A tal proposito, sempre il Consiglio di Stato, sez. VI, 5 febbraio 1994, n. 102, ha dichiarato che “è legittimo il provvedimento di diniego di autorizzazione all’esercizio di libera attività professionale motivato dal capo d’istituto con riguardo al minor rendimento del docente in conseguenza della condizione di affaticamento del docente stesso nell’espletamento del servizio e dell’esercizio professionale”. Può, infatti, considerarsi ancora vigente quanto indicato nell’art. 11, R.D. 6 maggio 1923, n. 1054 il quale sostiene che “anche delle professioni libere consentite dalle leggi può essere vietato l’esercizio, se il professore vi si dedichi così da essere distratto dallo studio della propria disciplina o in modo sconveniente alla dignità sua e della scuola”.
[5] Che riprende l’art. 58 del D. Lgs. 3.2.1993, n. 29, così come modificato dal D. Lgs. 31.3.1998, n. 80.
[6] Art. 508, comma 15, D. Lgs. 297/94
[7] Il cumulo di impieghi pubblici costituisce una delle ipotesi rientranti nell’ambito delle incompatibilità. In base all’art. 91, D.P.R. 31 maggio 1974, n. 417, “l’ufficio di docente, di direttore didattico, di preside, d’ispettore tecnico e di ogni altra categoria di personale … non è cumulabile con altro rapporto d’impiego pubblico. Il predetto personale che assuma altro impiego pubblico è tenuto a darne immediata notizia all’amministrazione. L’assunzione del nuovo impiego importa la cessazione di diritto dall’impiego precedente, salva la concessione del trattamento di quiescenza eventualmente spettante ai sensi delle disposizioni in vigore”. A differenza della verificata incompatibilità con un rapporto di lavoro privato, che esige la previa diffida a cessare dall’attività incompatibile, il provvedimento dichiarativo di cessazione dall’impiego precedente, nel caso di cumulo di impieghi pubblici, è un atto dovuto con effetto dal momento stesso in cui è instaurato il nuovo rapporto (Consiglio di Stato, sez. V, 11 maggio 1989, n. 287: “Nell’ambito del rapporto di pubblico impiego costituisce principio generale – di cui sono specificazione l’art. 65, comma 1, D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3 per gli impiegati civili dello Stato e l’art. 91 comma 1 D.P.R. 31 maggio 1974 n. 417 per il personale docente, direttivo e ispettivo delle scuole statali – il divieto di cumulo nella stessa persona di più impieghi pubblici, salvo le eccezioni previste dalla legge. Ove, pertanto, un impiegato di un’amministrazione statale svolga altresì attività di insegnamento in un pubblico istituto e non abbia dichiarato di optare per uno dei due impieghi conferitigli, legittimamente viene disposta la decadenza dall’impiego pubblico di docente conseguito per ultimo (nella specie un dipendente di un’amministrazione statale che prestava altresì servizio come docente in un liceo linguistico legalmente riconosciuto, a seguito di licenziamento operato dall’istituto privato aveva ottenuto dal giudice del lavoro la reintegrazione in servizio; successivamente alla trasformazione della scuola in istituto pubblico, per effetto della cessione a favore di un consorzio di comuni, l’amministrazione consortile aveva provveduto ad emanare il provvedimento risolutivo del rapporto sulla base della normativa statale applicabile in virtù del rinvio operato da una disposizione del regolamento della scuola stessa)”.
[8] Ai sensi dell’art. 2082 c.c. “è imprenditore chi esercita professionalmente un’attività economica organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni e servizi”.
[9] “L’esercizio dell’attività artigianale, con i connotati della professionalità e continuità, è incompatibile con un pubblico impiego, ai sensi dell’art. 60 del T.U. 10 gennaio 1957, n. 3”. T.A.R. Puglia, sez. Lecce, 26 agosto 1991, n. 530.
[10] L’art. 2, comma 3 del D.P.G.P. 30.11.1998, N. 39-111/Leg., modificato con D.P.G.P. 17.1.2002, n. 2-92/Leg. (Regolamento concernente le autorizzazioni allo svolgimento di attività e incarichi compatibili con il rapporto di pubblico impiego presso la P.A.T. e Anagrafe degli incarichi dei dipendenti provinciali e degli enti funzionali)prevede espressamente quattro ipotesi in cui è consentita l’assunzione di cariche in società o enti costituiti ai fini di lucro, ossia 1. assunzione di cariche in società o enti partecipati dalla Provincia o da un ente pubblico, nonché in società controllate o partecipate dai medesimi, su loro designazione;
2. partecipazione ad organi collegiali dei fondi di pensione di cui al Decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124 e successive modificazioni, cui aderiscano il dipendente e la P.A.T. (per gli insegnanti c’è il Laborfonds);
3. fattispecie previste dagli articoli 2458 e 2459 del codice civile (rispettivamente “Società con partecipazione dello Stato o di enti pubblici” e “Amministratori e sindaci nominati dallo Stato o da enti pubblici”);
4. assunzione di cariche in enti e società non partecipati, ma a cui la Provincia contribuisca, su designazione della Giunta Provinciale.
Si ritiene che tali tipologie siano sicuramente estensibili anche al personale insegnante della Provincia Autonoma di Trento.
[11] Repertorio scolastico 2002 “Dizionario normativo annuale della scuola” – Tecnodid S.r.l.
[12] “L’iscrizione nell’organico di un’autoscuola presuppone la sussistenza di un rapporto di lavoro subordinato; pertanto l’insegnante iscritto nell’organico di una scuola guida incorre nell’incompatibilità di cui all’art. 92, comma 1, DPR 31 maggio 1974, n. 417”. “E’ incompatibile con la posizione di professore di ruolo della scuola media l’assunzione dell’obbligo di insegnamento, in base a rapporto continuativo e subordinato, presso una autoscuola, in qualità di istruttore di guida, ai sensi dell’art. 92 comma 1 DPR 31 maggio 1974, n. 417”. Il T.A.R. Lazio, sez. Latina, 26 febbraio 1985, n. 66 ha, invece, sostenuto che “l’attività di insegnamento teorico-pratico in una autoscuola, con orario settimanale limitato, può considerarsi prestazione di lavoro autonomo, non incompatibile con l’impiego di insegnante di scuola media, e può quindi essere autorizzata ai sensi dell’art. 92 comma 6 DPR 31 maggio 1974, n. 417”.
[13] “E’ legittimo il provvedimento di decadenza dal ruolo di docente delle scuole medie adottato dal provveditore degli studi per incompatibilità con il contemporaneo svolgimento dell’attività di gestione provvisoria di una farmacia priva di titolare”. “La decadenza dell’insegnante della scuola secondaria dall’impiego è legittimamente disposta per incompatibilità, ai sensi dell’art. 92, DPR 31 maggio 1974, n. 417, nel caso in cui l’insegnante assuma l’attività di gestione provvisoria di una farmacia priva di titolare ed ancorché l’insegnante stesso non sia il titolare dell’azienda farmaceutica”. “Con la posizione di insegnante non di ruolo nella scuola media statale è incompatibile, ai sensi dell’art. 92, DPR 31 maggio 1974, n. 417, l’esercizio di attività di farmacista, senza che rilevi la circostanza che si tratti di farmacia rurale”. A tal proposito è interessante l’informativa professionale n. 59 del 26/10/2000
[14] “E’ legittimo il provvedimento col quale l’amministrazione procede alla revoca dell’incarico di insegnamento al docente che esplichi, in violazione dell’art. 60 DPR 10 gennaio 1957 n. 3, attività di agente assicurativo “a gestione libera”, qualifica che è riconducibile nella figura di ausiliario del commercio ex art. 2195, n. 5 c.c.”. “L’attività di agente di assicurazione, ancorché disciplinata mediante l’istituzione del relativo albo nazionale, non è compatibile con quella di insegnante, in quanto, indipendentemente da ogni qualificazione giuridica, la medesima è considerata tale dalla Legge 7 febbraio 1979, n. 49, istitutiva dell’albo nazionale degli agenti di assicurazione”.
[15] “Ai sensi del DPR 31 maggio 1974 n. 417, art. 92, comma 6, deve ritenersi consentito, previa autorizzazione del capo dell’istituto, al personale docente l’esercizio di libere professioni, compatibilmente con l’esplicazione dell’attività d’insegnamento, ma non anche l’esercizio di prestazioni atipiche di carattere intellettuale connesse a rapporto di mandato (nella specie in esecuzione di contratto di mandato retribuito a rivolgere compiti di agenzia della SIAE)”. “L’attività di agente mandatario della SIAE non è riconducibile all’attività professionale, della quale l’art. 92 del DPR 31 maggio 1974, n. 417 consente l’esercizio al personale docente; pertanto legittimamente è dichiarato decaduto dall’impiego un insegnante, che malgrado diffida, abbia continuato a svolgere detta attività”.
[16] “La titolarità e la gestione di un laboratorio di analisi cliniche aperto al pubblico esorbita dall’attività professionale di biologo e rientra nell’attività imprenditoriale e come tale è incompatibile con la posizione d’insegnante di ruolo in una scuola secondaria”. “La gestione e l’esercizio di un laboratorio di analisi costituisce attività commerciale, incompatibile, in quanto tale, con la funzione di docente statale, ai sensi dell’art. 92 del DPR 31 maggio 1974, n. 417”.
[17] “Rientra tra le ipotesi di incompatibilità con il pubblico impiego previste dall’art. 60 T.U. 10 gennaio 1957, n. 3 la titolarità di un’impresa artigiana”. “E’ incompatibile con la posizione di pubblico impiegato, ai sensi dell’art. 60 DPR 10 gennaio 1957, n. 3, l’esercizio di attività artigianale, implicante struttura imprenditoriale, ai sensi della l. 8 agosto 1985, n. 443, art. 3, con carattere di continuità e professionalità e fini di lucro. E’ pertanto legittima la dichiarazione di decadenza dall’impiego”.
[18] “Ai sensi del D.P.R. 31 maggio 1974 n. 417, art. 92, è incompatibile con la posizione di insegnante di ruolo negli istituti professionali di Stato l’esercizio dell’attività di odontotecnico, in quanto carente della connotazione di libera professione prevista, per la deroga al principio della esclusività del pubblico impiego, dalla norma sopra indicata”.
[19] “Lo status di medico convenzionato delle U.S.L. è incompatibile con quello di insegnante secondario; pertanto, in tal caso, il dipendente deve essere invitato ad optare per un dei due rapporti”.
[20] “In forza di quanto disposto dall’art. 92 DPR 31 maggio 1974, n. 417, il quale vieta espressamente al personale docente statale la possibilità di svolgere attività imprenditoriali di natura commerciale, è inibito a tale personale l’assunzione della titolarità di un’agenzia di viaggio; pertanto, legittimamente viene pronunciata, all’esito del relativo procedimento, la decadenza del docente che versi in detta situazione di incompatibilità”.
[21] Ai sensi dell’art. 1, comma 58, della legge n. 23.12.1996, n. 662, “il dipendente è tenuto, inoltre, a comunicare, entro quindici giorni all’amministrazione nella quale presta servizio, l’eventuale successivo inizio o la variazione dell’attività lavorativa”.
[22] Circolare n. 6/97, che così continua: “situazioni del genere – riguardanti, per esempio, articoli su quotidiani o riviste- sono senz’altro superabili rilasciando la relativa autorizzazione non necessariamente per singoli atti, ma sulla base di una richiesta di breve – medio periodo, sia pure previsionale. Il dipendente è, comunque, sempre tenuto a fornire indicazioni non generiche sulle condizioni di svolgimento delle attività ulteriori…”.
[23] Salvo eventuali intese tra le pubbliche amministrazioni. A tal proposito si veda il D. Lgs. 165/2001, art. 53, comma 10.
[24] Sezione II, 2 aprile 1998, n. 129
[25] Sez. I, Palermo, 1 ottobre 1993, n. 930
[26] Il T.A.R. Veneto, sez. I, 3 luglio 1993, n. 705, ha precisato che “l’accertamento della concreta situazione di incompatibilità di un docente, con riferimento alla scuola o alla sede, è rimesso ala discrezionalità dell’amministrazione, che è sindacabile solo sotto il profilo dell’incoerenza e dell’inadeguatezza della motivazione”.
[27] A titolo indicativo l’attività non può avere, di norma, durata superiore ad un anno o, comunque, comportare un impegno eccessivamente gravoso e prolungato nel tempo tale da far venir meno il requisito dell’occasionalità. Dal sito Internet http://www.unibo.it/avl/vita/personal/gestione/circolare_nulla_osta_incarichi.htm, circolare n. 4580 del 25 settembre 2001, Università di Bologna. E’ ammessa, pertanto, anche la collaborazione coordinata e continuativa sempre che siano esplicitamente definite, in via preventiva, ossia all’atto della stipulazione di tale contratto, durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione. Il medesimo orientamento è stato adottato anche dalla P.A.T. che ammette tali collaborazioni, sempre nel rispetto dei limiti generali sull’incompatibilità e purché la collaborazione coordinata e continuativa abbia carattere di “occasionalità”.
[28] Si ha il conflitto di interessi quando concretamente si realizza l’inconciliabilità fra l’attività svolta ordinariamente presso l’amministrazione di appartenenza e quella ulteriore, determinando, ad esempio, situazioni di concorrenza.
[29] “L’art. 92 del DPR 31 maggio 1974, n. 417 … non vieta [al personale direttivo delle scuole secondarie ed artistiche] di svolgere attività artistiche, quali, la pittura, la scultura e la musica, che costituiscono espressione della personalità artistica dei docenti”.
[30] “L’attività di fotografo e grafico pubblicitario, ove sia esercitata in regime di autonomia, dà luogo allo svolgimento di un’attività tipicamente professionale, a meno che non ricorrano nell’organizzazione posta in essere dal professionista i caratteri distintivi di un’impresa commerciale, ai sensi degli artt. 2082 ss c.c.; pertanto, è illegittimo il provvedimento di decadenza dall’incarico adottato nei confronti di un insegnante sul presupposto che l’attività di fotografo e grafico pubblicitario dal medesimo esercitata integri un’attività di carattere commerciale, soggetta alle norme sulle incompatibilità di cui all’art. 92 DPR 31 maggio 1974, n. 417
[31] “A norma dell’art. 92, comma 6 DPR 31 maggio 1974, n. 417, costituisce attività professionale e non imprenditoriale, il cui esercizio può essere consentito al personale docente della scuola previa autorizzazione del direttore didattico o del preside, la professione di investigatore privato, in considerazione del prevalente contenuto intellettuale della prestazione”.
[32] “… fra le attività professionali il cui esercizio è consentito, previa autorizzazione del capo di istituto, ai docenti della scuola secondaria deve ritenersi compresa quella di amministratore di privati condomini, ancorché non costituisca propriamente professione liberale. Il diniego dell’autorizzazione allo svolgimento di siffatta attività non può essere basato unicamente sul motivo della astratta incompatibilità, secondo rigida interpretazione della norma suddetta, ed è illegittimo ove non adeguatamente motivato con riferimento a concreta situazione di non conciliabilità con l’impegno scolastico del docente, o con riferimento al carattere imprenditoriale che l’attività stessa assuma in ragione del volume ed intensità dell’organizzazione”. Il T.A.R. Lazio, sez. II, 16 dicembre 1987, n. 1897, aveva già chiarito il carattere non professionale che deve avere tale attività. Infatti, “l’amministrazione condominiale di circa settecento unità abitative da parte di un pubblico dipendente, comportando l’espletamento di una serie lunga e complessa di adempimenti, di svolgimento di pratiche, di un obbligo di relazioni socio-condominiali strettamente pertinenti al buon funzionamento dell’intera gestione degli immobili, non può essere ridotta, proprio perché costituisce un’applicazione professionale stabile e continuativa per l’assolvimento dell’incarico, ad una marginale e saltuaria occupazione di ore extra-ufficio, che secondo un indirizzo giurisprudenziale esula dalle prescrizioni che impongono la decadenza dell’impiego del pubblico dipendente”. Nonostante ciò, il fatto che l’attività di amministratore di condominio sia compatibile solo se l’impegno riguardi la cura dei propri interessi (circolare Funzione Pubblica n. 6/97, punto 5), sembra, a parere della scrivente, alquanto riduttivo – e poco chiaro -, suggerendo che vadano valutati la professionalità o meno dell’attività e l’impegno che la stessa effettivamente comporta, a seconda dei casi concreti.
[33] Professione ammessa solo per il personale docente e non anche per il personale direttivo: “l’art. 2, l. 16 febbraio 1913 n. 89, in forza del quale la professione di notaio deve ritenersi compatibile con gli impieghi di insegnamento pubblico, è applicabile, previa autorizzazione del preside o del direttore didattico, al solo personale docente, dovendosi ritenere abrogato detto articolo per il personale direttivo della scuola dall’art. 92, comma penult. D.P.R. 31 maggio 1974 n. 417”.
[34] “Il servizio di guardia medica costituisce attività professionale, compatibile con la funzione di docente secondario ai sensi dell’art. 92 del DPR 31 maggio 1974, n. 417 e quindi è soggetto solo ad autorizzazione del capo d’istituto”.
[35] Circolare Funzione Pubblica n. 3/97.
[36] Il Dipartimento della Funzione Pubblica, ad un quesito posto dall’Associazione Italiana Editori, ha risposto che se la pubblicazione di propri scritti da parte di un pubblico dipendente avviene a titolo gratuito non è necessaria alcuna autorizzazione, mentre nel caso di pubblicazione con compenso sarebbe necessario chiedere l’autorizzazione preventiva all’amministrazione per accertare se si tratta di attività saltuaria ed occasionale e non collidente con l’attività istituzionale. Nota prot. n. 6352 del 9 ottobre 1997.
[37] Circolare Funzione Pubblica n. 6/97. Da tale ipotesi si discostano gli incarichi professionali in qualità di docente in corsi di formazione organizzati da soggetti pubblici o privati, che continuano a dover essere autorizzati.
[38] Il collegio nazionale dei ragionieri, con circolare n. 30 del 16 giugno 1998, ha precisato che le attività compensate con il solo rimborso spese documentate non vanno autorizzate, mentre l’autorizzazione è sempre necessaria nei casi di rimborso spese forfetario.
[39] “Se durante l’aspettativa per motivi di famiglia risulti che il maestro occupi un qualsiasi altro ufficio retribuito o se durante l’aspettativa per motivi di salute risulti che occupi altro posto di insegnante pubblico o privato, l’autorità che concesse l’aspettativa lo invita a riprendere servizio, e in caso di inadempienza, può dichiararlo dimissionario, a norma dell’art. 46, comma terzo, del R.D. 30 dicembre 1923, n. 2969”. R.D. 26 aprile 1928, n. 1297, art. 327, ancora vigente. Inoltre, la Pretura di Montepulciano, 10 novembre 1998, ha ritenuto che “….un dipendente collocato in aspettativa per motivi di ricerca e studio non può dedicarsi, durante tale periodo, allo svolgimento di attività lavorativa diversa dato che l’aspettativa sospende solo l’obbligo di effettuare la prestazione lavorativa senza che siano comunque modificati i diritti e gli obblighi gravanti su ciascuna delle due parti del rapporto lavorativo”.
[40] Art. 53 D. Lgs. 30.3.2001, n. 165 e L. 23.12.1996, n. 662
[41] Circolare Funzione Pubblica n. 3/97, punto n. 6.
[42] O.M. 446/97, art. 4.
[43] Ad esclusione di quelle elencate nel paragrafo 2.4.
[44] Il Consiglio di Stato, sez. VI, 30 aprile 1994, ha confermato che “ai sensi dell’art. 7 Legge 19 marzo 1955, n. 160, ai docenti non di ruolo devono ritenersi applicabili le norme sulle incompatibilità previste per i docenti di ruolo dal DPR 31 maggio 1974, n. 417, art. 92”.
[45] E, precisamente, l’art. 46 del C.C.N.L. 4.8.95, O.M. 446/97, O.M. 55/98, D. Lgs. 25 febbraio 2000, n. 61, modificato dal D. Lgs. 26 febbraio 2001, n. 100.
[46] In deroga ai divieti introdotti dalle norme sull’incompatibilità, per il personale insegnante è necessario tenere presente che l’art. 4 del D.M. 25 maggio 2000, n. 201 (Regolamento recante norme sulle modalità di conferimento delle supplenze al personale docente ed educativo ai sensi dell’art. 4 della legge 3 maggio 1999, n. 124) stabilisce che il supplente con orario non intero “conserva titolo … a conseguire il completamento d’orario fino al raggiungimento dell’orario obbligatorio di insegnamento previsto per il corrispondente personale di ruolo. Nel predetto limite orario il completamento è conseguibile con più rapporti di lavoro a tempo determinato…” rispettando i criteri indicati nell’ordinanza. La stessa prosegue, poi, chiarendo che “il completamento d’orario può realizzarsi, … , anche in scuole non statali, con oneri a carico delle scuole medesime. Nello stesso anno scolastico possono essere prestati i servizi d’insegnante nei diversi gradi di scuola, di istitutore, ovvero in qualità di personale amministrativo tecnico e ausiliario, anche in scuole non statali, purché non svolti in contemporaneità”. Si parla di deroga ai divieti relativi all’incompatibilità in quanto si deve notare che il rapporto di lavoro intercorrente con l’organizzazione scolastica privata assume, di regola, caratteri di continuità, subordinazione e professionalità tali da escludere il concetto di libero insegnamento (v. Consiglio di Stato, sez. VI, 17 febbraio 1989, n. 609) e, quindi, incompatibile con la funzione docente
[47] Almeno fino alla data attuale.
[48] In tal caso non è necessaria la richiesta di autorizzazione (anche se, dovendo l’insegnante comunicare il nome degli alunni e la loro provenienza, configura un obbligo di informazione preventiva che si concreta in una vera e propria richiesta di autorizzazione, la quale si intende tacitamente rilasciata, in caso di silenzio dell’amministrazione. Da T.A.R. Sicilia, sez. I, Catania, 6 ottobre 1989, n. 1225). E’ stato, infatti, chiarito che “ai sensi dell’art. 89 D.P.R. 31 maggio 1974, n. 417, il docente che intenda impartire lezioni private non ha l’obbligo di chiedere una preventiva autorizzazione, ma è tenuto ad informare il capo dell’istituto del suo intendimento, in modo da consentirgli di vietare, nel caso concreto, tale attività, con riguardo alla duplice esigenza del buon funzionamento della scuola e dell’imparzialità in sede di esame”. Cons. gius. Amm. Sicilia, 18 ottobre 1993, n. 393
[49] “E’ legittimo il provvedimento con il quale il preside di un istituto di istruzione tecnica vieta in via preventiva ad un insegnante l’assunzione di lezioni private, in quanto, per il numero degli allievi e l’entità delle ore, sono ritenute di pregiudizio per le prevalenti esigenze di buon funzionamento dell’insegnamento”. T.A.R. Toscana, 22 giugno 1979, n. 591.
[50] “E’ legittimo il provvedimento di annullamento delle prove di un esame di idoneità sostenute presso un istituto avente riconoscimento legale se il candidato abbia ricevuto lezioni private nei locali della scuola da parte di docenti della scuola stessa”. T.A.R. Lazio, sez. III, 31 maggio 1985, n. 791. Inoltre, “l’insegnante, che abbia dichiarato in sede di esami di avere impartito lezioni private ad un candidato, ma abbia omesso di informarne previamente il capo d’istituto, incorre nella violazione dell’art. 89, comma 2, DPR 31 maggio 1974, n. 417; pertanto legittimamente all’insegnante è irrogata, per tale violazione, la sanzione disciplinare dell’avvertimento scritto”. Cons. giust. Amm. Sicilia, sez. giurisd., 18 ottobre 1993, n. 393.
[51] La differenza tra collaborazioni e lavoro dipendente non risiede tanto nella rigidità d’orario, come spesso si pensa, ma piuttosto nella mancanza di autonomia del collaboratore, nel potere direzionale e nel potere disciplinare esercitati dal committente.
[52] Dott. Michele Larotonda, sito Internet www.ilconsulentetelematico.com.
[53] Ad esempio, la progettazione e la realizzazione di un sito web è un’attività limitata nel tempo e si esaurisce con il raggiungimento dell’obiettivo, proprio in relazione alla sua natura.
[54] La C.M. n. 86/1987 ha chiarito la compatibilità delle attività di collaborazione allo svolgimento di mandato parlamentare con la funzione docente purché la collaborazione non dia luogo ad un rapporto contrattuale di lavoro subordinato o non assuma caratteri di prestazione continuativa e coordinata
[55] Articoli 2222 e successivi.
[56] Ad esempio, un webmaster ed un musicista che suona ad una serata. Dal sito Internet www.cgil.it
[57] La principale normativa sulle co.co.co. è costituita, oltre alla recente intesa del 30.8.2002 stipulata tra il MIUR e le organizzazioni sindacali, da:
Art. 2, Legge 14 luglio 1959, n. 741
Art. 409, numero 3, codice di procedura civile
Art. 2113, comma 1, codice civile
Art. 49, comma 2, lett. a), D.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917 (“Testo unico delle imposte sui redditi”)
Art. 2, comma 26, Legge 8 agosto 1995, n. 335 (“Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare”)
Art. 59, comma 16 della Legge 27 dicembre 1997, n. 449 (“Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica”)
Art. 5, D. Lgs. 23 febbraio 2000, n. 38 (“Disposizioni in materia di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, a norma dell’articolo 55, comma 1, della legge 17 maggio 1999, n. 144”)
Art. 34, Legge 21 novembre 2000 n. 342 (“Nuove misure in materia fiscale”)
D.P.R. 18 aprile 1994, n. 338 (“Regolamento recante semplificazione del procedimento di conferimento di incarichi individuali ad esperti da parte dei Ministri”)
[58] Alcuni limiti previsti da normative speciali sono ravvisabili nell’art. 110 comma 6 del t.u. sugli EE.LL., che prevede che possano essere affidati incarichi ad esperti esterni alla P.A., in base alle procedure previste dal regolamento del singolo ente, purché il conferimento dell’incarico avvenga “per obiettivi determinati e con convenzioni a termine “, e in relazione a contributi “ad alto contenuto di professionalità”. Analogamente, l’art. 14, comma 2, D.Lgs.29/93 e s.m.i. stabilisce che i ministri possono affidare incarichi di collaborazione coordinata e continuativa a “esperti e consulenti per particolari professionalità e specializzazioni “. Limiti specifici al conferimento di incarichi di progettazione sono posti dal D.P.R. 554 del 1999.Indirizzo Internet www.funzionepubblica.it/lavoroflessibile
[59] Quali i rapporti di agenzia e di rappresentanza commerciale.
[60] La coordinazione è l’elemento distintivo rispetto al lavoro subordinato. In quest’ultimo, infatti, la prestazione lavorativa è svolta sotto le direttive ed il controllo del datore di lavoro; nella parasubordinazione, invece, il lavoratore ha autonomia quanto alle modalità di esecuzione della prestazione, con il limite rappresentato dalla necessità di coordinazione con il processo produttivo del committente: il risultato dell’attività del collaboratore, infatti, deve essere utile, cioè strumentale alla realizzazione del programma produttivo. La coordinazione consiste, allora, nel collegamento funzionale tra l’attività del collaboratore e quella del committente, stabilito nel programma negoziale.
E’ più problematico individuare il requisito della continuità in quei rapporti ove al collaboratore, più che lo svolgimento di un’opera, si chiede il raggiungimento di un risultato. La giurisprudenza, più volte intervenuta in materia, ravvisa la continuità nella reiterazione della stessa prestazione o nel susseguirsi di prestazioni diverse, frutto di accordi tra le parti e disciplinate da uno specifico contratto individuale. Ha, inoltre, rilevato il carattere della continuità anche nel caso di esecuzione di un’unica opera, quando però il rapporto sia di durata apprezzabile”.
Infine, “il requisito della prestazione prevalentemente personale serve a differenziare il contratto di collaborazione da quello di appalto, richiedendosi che la prestazione non si limiti all’organizzazione degli uomini e dei mezzi necessari per l’esecuzione dell’opera. Si deve, pertanto, parlare di rapporto di collaborazione anche quando la prestazione sia resa grazie ad una organizzazione di uomini e mezzi, ma l’apporto personale del collaboratore risulti comunque decisivo. Tratto dal sito Internet: www.funzionepubblica.it/lavoroflessibile.
[61] Il committente è colui che commissiona l’opera al lavoratore autonomo obbligandosi al pagamento del corrispettivo pattuito.
[62] Il prestatore di lavoro subordinato è definito dall’art. 2094 c.c. “chi si obbliga mediante retribuzione a collaborare nell’impresa, prestando il proprio lavoro intellettuale o manuale alle dipendenze e sotto la direzione dell’imprenditore”. La ricorrenza del rapporto di lavoro subordinato, come riportato nella circolare INPS n. 218/1996, può ritenersi esclusa qualora:
il compenso sia determinato in base alla professionalità ed alle singole prestazioni;
non sia imposto un orario prestabilito e non siano previsti vincoli e sanzioni disciplinari;
sia riconosciuta la libertà del docente nelle modalità di trattazione degli argomenti;
ci sia la volontà delle parti per l’esclusione della subordinazione.
La Cassazione civile, sez. lavoro, 14 febbraio 1985, n. 1287, ha ritenuto che “nella configurazione di un rapporto di lavoro subordinato non è necessario, per ravvisare la continuità della prestazione, che l’opera sia prestata senza interruzione e con un orario prestabilito, bastando la persistenza nel tempo dell’obbligo di mantenere a disposizione del datore di lavoro la propria attività lavorativa; né è necessario che la prestazione sia esclusiva, ben potendo coesistere, per la sua natura e durata, con altre attività lavorative prestate in favore di altri datori di lavoro”.
Il lavoratore autonomo è, invece, colui che si obbliga a compiere verso un corrispettivo, un’opera o un servizio, con lavoro prevalentemente proprio e senza vincolo di subordinazione nei confronti del committente.
[63] La P.A.T. autorizza “ai dipendenti lo svolgimento di co.co.co. a favore di enti pubblici e di privati purché abbiano carattere di “occasionalità”. Art. 2, comma 2 del D.P.G.P. 30.11.1998, N. 39-111/Leg., modificato con D.P.G.P. 17.1.2002, n. 2-92/Leg. (Regolamento concernente le autorizzazioni allo svolgimento di attività e incarichi compatibili con il rapporto di pubblico impiego presso la P.A.T. e Anagrafe degli incarichi dei dipendenti provinciali e degli enti funzionali). Vedi anche la nota n. 25.
[65] A tal proposito, si veda l’art. 34 della Legge n. 342/2000.
[66] Presupposti individuati dalla giurisprudenza, in particolare quella contabile.
[67] “E’ legittimo il provvedimento che dichiara la decadenza da una supplenza d’insegnamento in una scuola secondaria di un insegnante che svolga contemporaneamente un incarico di lettore di lingua straniera presso un’università degli studi”. T.A.R Lazio, sez. III, 29.12.1995. Tale legittimità è giustificata dal fatto che “tra il lettore di lingua straniera e l’università sussiste un rapporto di lavoro subordinato”. Pretura di Pescara, 18 marzo 1988.
[68] A titolo di esempio, il Contratto Collettivo Decentrato dei collaboratori ed esperti linguistici e lettori di madre lingua dell’Università di Firenze sottoscritto il 20.9.2001, riporta specificamente all’art. 13 una clausola di esclusività, ossia “il rapporto di lavoro a tempo indeterminato a tempo pieno ha carattere di esclusività per tutta la sua durata e vi si applica la disciplina delle incompatibilità prevista dall’art. 11 del D.P.R. 11.7.80, n. 382 e successive modificazioni (Legge 80/98, art. 26). Nei rapporti di lavoro a tempo determinato, o parziale, è ammesso l’esercizio dell’attività lavorativa esterna, anche a carattere continuativo, che non arrechi pregiudizio alle esigenze di servizio e non sia incompatibile con le attività di istituto”. Presso l’Università degli Studi di Trento il rapporto di lavoro dei collaboratori ed esperti linguistici, assunti a tempo indeterminato e determinato, è, ancora, regolato in base alla normativa nazionale, ossia l’art. 51 del C.C.N.L. del comparto Università, sottoscritto il 21.5.1996.
[69] Presso l’Università degli Studi di Trento, vi sono due principali tipologie di ex lettori: quelli che sono stati assunti a tempo sia indeterminato sia determinato, in base ad un rapporto di lavoro subordinato, e quelli che, invece, stipulano contratti di collaborazione, occasionale o coordinata continuativa. Al C.I.A.L. lavorano, inoltre, gli “esercitatori linguistici” – distinti dalla figura dei C.E.L – che stipulano dei contratti di collaborazione, senza alcun tipo di subordinazione. E’ interessante specificare che la prima tipologia di lettori non è equiparata ai professori universitari, ma costituisce una figura a se stante. A tal proposito, anche a livello nazionale, è notevole il malcontento in merito, in quanto si chiede una valorizzazione della figura del lettore/C.E.L., soprattutto, attraverso un contratto che li inquadri nel profilo professionale dei docenti, che corrisponde alle reali attività e mansioni svolte.
[70] Sez.VI, 20 gennaio 1981 n. 9
[71] A tal proposito il T.A.R. Puglia, sez. Lecce, 7 luglio 1979, n. 179 ha affermato che “il divieto di cumulo dell’ufficio di docente con altro impiego, stabilito in via generale dall’art. 91 del D.P.R. 31 maggio 1974, n. 417, non si estende agli incarichi universitari, che sono disciplinati da norme speciali”.
[72] Precedentemente previsto nell’art. 92, comma 6 del D.P.R. 417 del 31 maggio 1974.
[73] Non al personale direttivo. Infatti, anche il Consiglio di Stato, VI, 21 maggio 1984, n. 297, ha ribadito che “l’art. 92 D.P.R. 31 maggio 1974, n. 417, che detta la disciplina delle incompatibilità per tutto il personale di cui allo stesso decreto, consente soltanto al personale docente, previa autorizzazione, l’esercizio di libere attività professionali che non siano di pregiudizio all’assolvimento dei compiti inerenti alla funzione docente e non incompatibili con l’orario di insegnamento e di servizio, escludendo da tale possibilità di autorizzazione il personale direttivo della scuola”. Tale orientamento era stato manifestato anche precedentemente dallo stesso Consiglio di Stato, sez. II, 14 gennaio 1981, n. 1485, rilevando che “l’art. 92 del DPR 31 maggio 1974, n. 417 preclude al personale direttivo delle scuole secondarie ed artistiche di esercitare qualsiasi professione libera, che comporti l’iscrizione in albi professionali…”. Anche il T.A.R. Lombardia, sezione Brescia, in data 7 ottobre 1996, n. 963, sostiene che “ai sensi dell’art. 58 primo comma D. Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29., il personale docente della scuola statale può esercitare la libera professione previa autorizzazione del Preside o del Direttore didattico e a condizione che la stessa non risulti pregiudizievole per l’assolvimento delle attività inerenti alla funzione docente e che sia compatibile con l’orario d’insegnamento e di servizio”.
[74] Avvocato, agronomo, ingegnere, architetto, …
[75] A titolo di esempio, il Consiglio di Stato, Sez. I, 15 giugno 1999, n. 829 ha stabilito che “non sussiste incompatibilità fra la libera professione di avvocato e l’incarico di docente stabilizzato presso l’Istituto superiore di educazione fisica – Isef; è pertanto illegittima la pretesa dell’Isef di detrarre dall’ammontare del trattamento retributivo per l’incarico di docenza i compensi percepiti dallo stesso docente a titolo di onorari per l’esercizio della professione di avvocato”.
[76] Art. 508, c. 15, D. Lgs. 297/94. La circolare n. 3/97 ha chiarito che i dipendenti pubblici a tempo parziale, con orario non superiore alla metà di quello ordinario, possono iscriversi agli albi professionali, secondo quanto disposto dalla legge 662/1996, all’art. 1, comma 56.
[77] Sezione Palermo, 19 ottobre 1983, n. 874.
[78] Sez. I, 26 giugno 1995, n. 363.
[79] Sezione VI, 9 agosto 1991, n. 510, ove si afferma l’incompatibilità dell’attività di mandatario della SIAE con la professione docente, poiché costituente “esercizio di prestazioni atipiche di carattere intellettuale connesse a rapporto di mandato”, non rientrante nel concetto di libera professione così come intesa dallo stesso Consiglio di Stato.
[80] Sentenza n. 284 del 23 dicembre 1986.
[81] Circolare della Funzione Pubblica n. 6/97, punto 3 (“Esercizio di attività professionali”), che ha chiarito la portata del comma 56-bis della Legge 662/96, aggiunto dalla L. 140/97, art. 6.
[82] Ossia è necessaria l’autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza del soggetto cui si conferisce l’incarico. Il T.A.R Campania, sez. I, Napoli 28 ottobre 1997, n. 2676, ha chiarito che “il divieto, sancito dall’art. 1, comma 56 bis, L. 23.12.1996, per le pubbliche amministrazioni, di conferire incarichi professionali ai dipendenti pubblici iscritti ad albi professionali e che, in rapporto di lavoro a tempo parziale presso l’amministrazione di appartenenza, svolgono poi, fuori dell’orario di servizio, attività professionale, non si estende ai docenti autorizzati, in conformità all’art. 508 D. Lgs. 16 aprile 1994, n. 297, a svolgere, fuori dell’orario di insegnamento e di servizio, attività professionale di ingegnere”. Vedi anche la nota n. 74.
[83] La Circolare della Funzione Pubblica n. 6/97 fa riferimento a tutti gli impiegati pubblici, per i quali è ammesso l’esercizio della libera professione solo alla presenza di un rapporto di lavoro a tempo parziale. La libera professione, come già visto, è, invece, ammessa anche per il personale docente a tempo pieno. Infatti, la medesima circolare nella parte finale del punto 3 afferma che “resta ferma … anche la possibilità per il personale a tempo pieno di iscriversi in albi o elenchi quando questa è consentita dagli ordini rispettivi pur se con il divieto – sancito dall’art. 1, comma 60, della legge 662/96 – di esercitare qualsiasi attività di lavoro subordinato o autonomo tranne che la legge o altra fonte normativa ne prevedano l’autorizzazione da parte dell’amministrazione di appartenenza e che l’autorizzazione stessa sia stata concessa”. A tal proposito, si veda la C.M. 28.2.1997, n. 128, la quale chiarisce che “per il personale docente, tuttavia, resta salvo l’art. 508, commi 15 e 16, D. L.vo n. 297/94 che consente l’esercizio di libere professioni previa autorizzazione del capo d’istituto…”.
[84] Art. 1, comma 56-bis, L. 23.12.1996, n. 662, che, però, stabilisce genericamente che “ai dipendenti pubblici iscritti ad albi professionali e che esercitino attività professionale non possono essere conferiti incarichi professionali dalle amministrazioni pubbliche”. Una spiegazione e “apertura” di tale divieto è data nel breve testo (riportato a pag. 22; vedi nota n. 77) tratto dal provvedimento dell’Autorità per la Vigilanza Sui Lavori Pubblici di data 8 novembre 1999, intitolato “Regolazione degli incarichi di progettazione e direzione lavori ex art. 17, legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modifiche ed integrazioni”. Tale provvedimento costituisce un atto di chiarimento interpretativo in merito al conferimento di incarichi professionali di progettazione e direzione di lavori per la realizzazione di opere e lavori pubblici, nonché di incarichi per lo svolgimento delle attività di collaudo. E’ utile un’attenta lettura sia del provvedimento di cui sopra sia della legge n. 109/94, nel caso in cui ci si trovi a dover fronteggiare una possibile situazione di incompatibilità in tale ambito. Ad esempio, esistono notevoli differenze tra il regime applicabile agli incarichi di progettazione o di direzione dei lavori e quello riferito alle attività di collaudo di opere. Infatti, queste ultime comportano, in genere, una scelta prioritaria del collaudatore nell’ambito delle strutture e professionalità presenti all’interno della pubblica amministrazione interessata e non danno luogo ad alcuna incompatibilità.
[85] Tale caso è confermato anche dalla Cassazione civile, sez. II, 12 febbraio 1998, n. 1506: “Al dipendente di amministrazione provinciale che, in base a specifico incarico e fuori dell’orario di lavoro, rediga un progetto per l’esecuzione di opera pubblica di competenza della stessa amministrazione non spetta il pagamento di onorario, stante l’illegittimità dell’affidamento in violazione del divieto assoluto all’esercizio di attività professionale imposto dall’art. 241 comma 3 R.D. n. 383 del 1934”.
[86] Ad esempio, nel caso di difesa in giudizio per una controversia che, comunque, interessi l’amministrazione scolastica.
[87] Circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica, 18 luglio 1997, n. 6/1997
[88] Provvedimento dell’Autorità per la Vigilanza Sui Lavori Pubblici di data 8 novembre 1999, intitolato “Regolazione degli incarichi di progettazione e direzione lavori ex art. 17, legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modifiche ed integrazioni”.
[89] Le attività professionali con l’obbligo di iscrizione agli albi sono quelle svolte dai: dottori commercialisti, ragionieri e periti commerciali, ingegneri ed architetti, geometri, avvocati e procuratori, veterinari, consulenti del lavoro, farmacisti, notai, medici ed odontoiatri, giornalisti, biologi, periti industriali, psicologi, infermieri professionali, assistenti sanitari e vigilatrici d’infanzia, agrotecnici e periti agrari (fonte INPS). Attualmente non è ancora stato istituito un albo dei pedagogisti.
[90] Anche se “esula dalle funzioni degli ordini professionali il controllo dei pubblici funzionari che prestino, alle dipendenze di pubbliche amministrazioni, attività di contenuto corrispondente a quello di una libera professione, per cui essi non sono legittimati a dolersi del titolo di studio e degli altri requisiti di capacità professionale che le pubbliche amministrazioni richiedono per l’accesso agli impieghi”. T.A.R. Calabria, sez. Catanzaro, 29 ottobre 1997, n. 627. La stessa cosa vale per il Consiglio di Stato, sez. V, 23 maggio 1997, n. 527.
[91] Cons. Giust. Amm. Sic. Sez. consult., 1 luglio 1993, n. 239, sostiene che “l’autorizzazione all’esercizio della libera professione degli insegnanti, di competenza del capo dell’istituto, non è a tempo indeterminato, ma ha validità annuale in quanto il giudizio di compatibilità tra insegnamento e attività libero professionale deve essere di volta in volta emesso in rapporto al mutare dell’organizzazione scolastica e alle esigenze che caratterizzano ogni anno scolastico”. Il Consiglio di Stato, da parte sua, ha sancito che “è legittimo il provvedimento di autorizzazione all’esercizio di libere attività professionali da parte del docente, con il limite temporale coincidente con l’anno scolastico e con espressa riserva di riesame dell’istanza per ciascun anno successivo”. Sez. VI, 5 febbraio 1994, n. 102. (Anche se di avviso contrario era il T.A.R. Sicilia, sez. II, Palermo, 23 novembre 1990, n. 729).
[92] T.A.R. Sicilia, sez. Catania, 15 marzo 1984, n. 141.
[93] D. Lgs. 297/94, art. 508, comma 16.
[94] Cassazione civile, sez. lav., 16 aprile 1980 n. 2478
[95] Costituisce esercizio del commercio e dell’industria ogni attività imprenditoriale, ivi compresa l’attività di imprenditore agricolo a titolo principale, o ad essa equiparata.
[96] Vedi nota n. 7
[97] “Tra le situazioni di incompatibilità con lo status di docente dettate dall’art. 92 comma 1 e 2, DPR 31 maggio 1974 n. 417, non rientra quella di socio, senza alcuna carica, di società costituite anche a fine di lucro”. T.A.R. Lombardia, sez. Brescia, 26 ottobre 1987, n. 915. Inoltre, “E’ compatibile con la posizione di docente di scuola statale e non contrasta perciò con il divieto di cui all’art. 92 comma 1 DPR 31 maggio 1974, n. 417, la partecipazione al capitale di una società a responsabilità limitata, con acquisizione della sola qualità di socio, che non si configura come esercizio d’attività commerciale, industriale o professionale, vietata dalla norma”. T.A.R. Sicilia, sez. II, Palermo, 29 maggio 1987, n. 435.
[98] “Ai sensi dell’art. 92, comma 1 DPR 31maggio 1974 n. 417 non è incompatibile con la posizione di stato giuridico del personale docente, direttivo e ispettivo della scuola materna, elementare, secondaria e artistica dello Stato, l’assunzione della qualità di socio accomandante di una società in accomandita semplice, allorché alla titolarità della quota sociale non sono connessi compiti di gestione per la realizzazione dell’appello sociale”. Consiglio di Stato sez.VI, 4 giugno 1985, n. 271.
[99] “E’ illegittimo il provvedimento di decadenza dall’impiego nei confronti dell’insegnante, la cui partecipazione alla gestione di una società commerciale non sia dimostrata dalla posizione sociale o da un effettivo rapporto d’impiego alle dipendenze della società stessa”. Consiglio di Stato, Sezione VI, 15.06.1987, n. 415
[100] Sezione I, 26 gennaio 1999, n. 35
[101] Il Consiglio di Stato segue il medesimo orientamento affermando che “l’incompatibilità del lavoro subordinato pubblico con lo svolgimento di un’attività d’impresa o professionale si fonda sull’opportunità di evitare le disfunzioni che deriverebbero alla p.a. datrice di lavoro dalla circostanza che il proprio personale dipendente si dedichi ad attività caratterizzate dal nesso tra lavoro, rischio e profitto”. Sez. V, 13 gennaio 1999, n. 24. Orientamento, però, che si discosta dal precedente. Infatti, la giurisprudenza amministrativa, per quanto riguarda le società di persone, aveva, in precedenza, statuito che la situazione di incompatibilità del pubblico dipendente per partecipazione ad una società commerciale non si realizza in relazione alla responsabilità più o meno lata che il singolo socio assume di fronte ai crediti sociali, bensì in relazione all’esercizio dell’attività commerciale, ancorché in comune con altri, che lo schermo societario non sottrae all’incompatibilità, soprattutto, quando l’attività stessa non faccia capo ad un distinto soggetto, dotato di propria personalità giuridica, e la base personale sia estremamente ristretta”. Sezione IV, 18 maggio 1984, n. 367.
[102] Vedi circolare Funzione Pubblica n. 6/97. “La questione è stata sollevata, in particolare, per la partecipazione a cooperative del settore bancario (casse rurali) …Ciò non esime il dipendente dal richiedere la relativa autorizzazione, che sarà rilasciata secondo gli usuali criteri della quantità dell’impegno e delle modalità di svolgimento”.
[104] Cons. giust. Amm. Sicilia, 3 giugno 1981, n. 32
[105]Avv. Michele Cogotti, indirizzo Internet http://www.ilconsulentetelematico.com/quesiti/domanda172.htm
[106] E’ imprenditore agricolo “chi esercita un’attività diretta alla coltivazione del fondo, alla silvicoltura, all’allevamento del bestiame e attività connesse. Si reputano connesse le attività dirette alla trasformazione o all’alienazione dei prodotti agricoli, quando rientrano nell’esercizio normale dell’agricoltura”. Art. 2135 codice civile.
[107] “Il concetto di professionalità di cui all’art. 2083 c.c. va inteso non come esclusività, bensì come occasionalità dell’attività esercitata, per cui la qualità di coltivatore agricolo diretto sussiste anche in capo a colui che, pur non essendo presente sul fondo in modo continuativo, partecipi attraverso un’attività di direzione alla conduzione del fondo, la cui coltivazione sia effettuata dalla moglie e dai figli, né, tanto meno, perché l’attività economica possa considerarsi professionalmente esercitata, occorre che si tratti dell’unica attività svolta dal soggetto o della sua attività principale”. Consiglio Stato, Sez. VI, 27 aprile 1999, n. 542
[108] Fatto salvo quanto riportato nel paragrafo 2.3.
[109] Naturalmente, “nel caso di decadenza per incompatibilità di un insegnante, per il servizio prestato dal verificarsi della causa di decadenza alla data di effettiva risoluzione del rapporto, vale il principio della retribuibilità del servizio effettivamente reso, indipendentemente dalla decorrenza giuridica del provvedimento di scioglimento del rapporto medesimo”. Inoltre, “ai sensi dell’art. 92 DPR 31 maggio 1974, n. 417, il provvedimento di decadenza dall’impiego di un insegnante … per incompatibilità ha natura dichiarativa e produce i suoi effetti alla scadenza del termine entro il quale l’interessato avrebbe dovuto rimuovere la causa di incompatibilità”. Cons. giust. Amm. Sicilia, 1 giugno 1993, n. 210.
[110] Circolare Funzione Pubblica n. 3/97 e L. 662/96, c. 61: “la violazione del divieto di cui al comma 60, la mancata comunicazione di cui al comma 58, nonché le comunicazioni risultate non veritiere anche a seguito di accertamenti ispettivi dell’amministrazione costituiscono giusta causa di recesso per i rapporti di lavoro disciplinati dai contratti collettivi nazionali di lavoro e costituiscono causa di decadenza dall’impiego per il restante personale, sempreché le prestazioni per le attività di lavoro subordinato o autonomo svolte al di fuori del rapporto di impiego con l’amministrazione di appartenenza non siano rese a titolo gratuito, presso associazioni di volontariato o cooperative a carattere socio-assistenziale senza scopo di lucro. Le procedure per l’accertamento delle cause di recesso o di decadenza devono svolgersi in contraddittorio fra le parti”.
[111] “La decadenza dall’impiego di un insegnante medio per contemporaneo esercizio di attività incompatibile con l’insegnamento, ai sensi dell’art. 92 DPR 31 maggio 1974, n. 417, è illegittima se non sia stata preceduta dalla diffida ad interrompere l’attività incompatibile”. Consiglio di Stato, sez. VI, 29 ottobre 1996, n. 1416. Inoltre, “il provvedimento di decadenza dall’impiego di un pubblico dipendente che non ha fatto cessare lo stato di incompatibilità, avendo effetto dalla sua adozione e non retroattivo alla data alla quale era riferibile la situazione di incompatibilità rilevata, non ha natura di atto dovuto e necessita, quindi, di un’adeguata motivazione”. Consiglio di Stato, Sez. VI, 23 settembre 1999, n. 1249. Ed ancora, “nessuna norma prescrive che la decadenza dall’impiego per incompatibilità debba essere dichiarata entro un termine perentorio dall’intervenuta diffida, sicché quest’ultima non può considerarsi soggetta a caducazione; non è, pertanto, configurabile l’eccesso di potere tutte le volte che tra diffida e decadenza sia frapposto un periodo più lungo di quello assegnato nell’intimazione”. T.A.R. Lazio, sez. II, 16 dicembre 1987, n. 1897. Infine, “l’incompatibilità di un docente, per esercizio professionale abusivo, malgrado diffida, produce “de jure” la decadenza dall’impiego alla scadenza del termine di 15 giorni dalla diffida, ai sensi dell’art. 92 del D.P.R. 31 maggio 1974 n. 417; pertanto, nel caso che l’amministrazione abbia notificato una seconda diffida, la decadenza va pronunziata alla scadenza di quindici giorni dalla prima diffida, essendo la seconda diffida priva di effetti giuridici”. Consiglio di Stato, sez. VI, 13 dicembre 1990, n. 1050. Vedi anche nota n. 7.
[112] “La competenza esclusiva ad adottare il provvedimento di diffida alla cessazione da situazioni di incompatibilità è allo stato ancora da attribuirsi, ai sensi dell’art. 508 D. L.vo 16 aprile 1994, n. 297, al provveditore agli studi non potendo ritenersi che l’art. 21 L. 59/97 abbia modificato detta disposizione nel senso di consentire l’adozione di tale atto al preside, quale capo d’istituto dotato di personalità giuridica ed autonomia decisionale. Tale ultima disposizione è evidentemente norma programmatica e prevede, per l’attuazione dei principi dettati, l’adozione di regolamenti ed iniziative di formazione del personale chiamato a svolgere le funzioni dirigenziali specificate nello stesso testo legislativo”. Pretura Montepulciano, 10 novembre 1998.
[113] D. Lgs. 297/94, art. 508, commi 12, 13 e 14.
[114] “La trasgressione, da parte dell’impiegato di un ente pubblico, dell’obbligo dell’esclusività della prestazione a favore dell’ente datore di lavoro può comportare una responsabilità disciplinare, ma non può in alcun modo incidere sull’esistenza e sulla validità del contratto di lavoro privato stipulato con terzi in violazione dell’obbligo predetto e sulla normale operatività del relativo rapporto”. Cassazione civile, sez. lavoro, 14 gennaio 1985, n. 58. Ancora, “la trasgressione, da parte del pubblico dipendente, del divieto di esercitare il commercio, l’industria o alcuna professione può comportare sanzioni disciplinari, ma non implica l’invalidità del contratto di lavoro privato stipulato in violazione dello stesso divieto e non esclude quindi che tale contratto produca i suoi normali effetti anche sul piano previdenziale ed assistenziale”. Cassazione civile, sez. lavoro, 22 maggio 1991, n. 5736.
[115] Corte di Cassazione civile, n. 2171/2000. In tal senso anche la Corte di Cassazione, sent. n. 13393, 12.12.1991, la quale afferma che “ l’art. 92 l. 31 maggio 1974 n. 417, che commina la decadenza dal servizio di presidi, direttori didattici ed ispettori scolastici nel caso di svolgimento di attività professionale da parte di costoro, non comporta, in difetto di espressa previsione, l’ulteriore sanzione della nullità dei contratti in tale vesti conclusi, giacché il divieto di quell’attività opera essenzialmente a tutela dell’interesse particolare della p.a. (non di un interesse della collettività), il quale resta soddisfatto da detta decadenza”.
[116] “…Nella specie, la sezione ha ritenuto che le suddette caratteristiche non ricorrevano nell’attività di un dipendente che coadiuvava la propria moglie mediante recapito saltuario con automezzo di campionari di merci, nel lavoro di tappezzeria presso il negozio a lei stessa intestato”. Corte dei Conti, sez. contr., 21 maggio 1984, n. 1450
[103] La questione in giurisprudenza è, alquanto, dibattuta, dato che, talvolta, ciò che rileva è la preminenza dello scopo di lucro rispetto alla finalità mutualistica delle società cooperative. Si riportano, qui di seguito, alcune sentenze contrastanti ed altalenanti, che si riallacciano a quanto indicato nella circolare n. 6/97 (…esame delle specifiche funzioni svolte dal dipendente e delle competenze dell’amministrazione….). Si precisa, comunque, che ciascuna amministrazione può disciplinare la materia dell’incompatibilità adottando un proprio regolamento, al fine di uniformare i propri indirizzi applicativi, e, quindi, individuando precisamente le attività non consentite e le procedure amministrative di autorizzazione, specificando compiutamente i limiti che la norma generale, invece, non individua. In tale caso, la norma stabilisce genericamente che i divieti legati all’incompatibilità non riguardano le società cooperative, lasciando al soggetto che autorizza ogni valutazione discrezionale in merito al singolo caso concreto.
T.A.R. Trentino Alto Adige, sez. Trento, 21 giugno 1990, n. 294: “E’ illegittimo il provvedimento che nega ad un insegnante secondario l’autorizzazione a coprire la carica di consigliere di una cassa rurale, trattandosi di un ente che si propone finalità solidaristiche di promozione sociale delle categorie agricole ed artigiane”.
T.A.R. Lombardia, sez. Brescia, 23 giugno 1986, n. 276: “Non sussiste incompatibilità fra la carica di sindaco di una cassa rurale e la qualifica di professore secondario”.
T.A.R. Emilia Romagna, sez. I, Bologna, 7 luglio 1992 n. 218: “Ai fini dell’individuazione delle attività e delle funzioni incompatibili con la posizione del docente ai sensi dell’art. 92, comma 1 e 2 DPR 31 maggio 1974, n. 417, le società cooperative possono rientrare fra quelle costituite con fine di lucro, atteso che viene posta una speciale norma derogatoria, permissiva, con riferimento alle sole società cooperative fra impiegati dello Stato, per le quali non opera il divieto di accettare cariche sociali; pertanto, a nulla rileva al riguardo che in altri contesti e ad altri fini le società cooperative possano essere considerate non costituite a fini di lucro, dovendosi, invece, ritenere che, nel quadro della tutela del principio di esclusività del rapporto cui è ispirato l’intero art. 92 cit., la nozione di società con fine di lucro vada intesa in senso sostanziale, e cioè quale società nella quale sia comunque presente, ancorché in combinazione con quello mutualistico, il fine di lucro”.
T.A.R. Emilia Romagna, sez. Parma, 12 febbraio 1992 n. 32: “…è inibito al docente di suola media lo svolgimento di funzioni di amministratore od anche la possibilità di essere comunque associato senza cariche direttive, in imprese cooperative finalizzate prevalentemente a scopo di lucro e costituenti strumento a disposizione dei soci per erogare servizi e non per ricevere beni o servizi”.
Consiglio di Stato, sez. VI, 7 novembre 1992, n. 865: “A seguito della recente l. 31 gennaio 1992, n. 59, recante nuove norme in materia di società cooperative, ai dipendenti dello Stato (e quindi anche ai pubblici insegnanti statali) non è preclusa la possibilità di ricoprire cariche presso le casse rurali ed artigiane”. “Per effetto dell’art. 18, comma 4, l. 31 gennaio 1992, n. 59, il personale delle scuole materne, elementari, secondarie ed artistiche, al quale l’art. 92 DPR 31 maggio 1974, n. 417, vietava di accettare cariche in società cooperative – escluse quelle tra dipendenti dello Stato – può assumere la carica di componente o presidente di cassa rurale ed artigiana”.
Consiglio di Stato, sez. VI, 14 gennaio 1993, n. 35: “Sussiste incompatibilità, ai sensi dell’art. 92 DPR 31 maggio 1974, n. 417, fra la posizione di docente nelle scuole statali e quelle di componente il consiglio di amministrazione di una cassa rurale, avente come fine istituzionale il conseguimento di lucro oltre che interessi mutualistici fra i soci”;
Consiglio di Stato, sez. VI, 21 gennaio 1993, n. 68: “La carica di presidente di cassa rurale ed artigiana costituita in forma cooperativa è compatibile con l’insegnamento nelle scuole statali a seguito della disposizione dell’art. 16 l. 31 gennaio 1992, n. 59, che ha reso possibile la partecipazione a tutte le cooperative, originariamente limitate a quelle costituite tra dipendenti dello Stato…”.
Consiglio di Stato, sez. VI, 26 febbraio 1993, n. 187: “Atteso che le casse rurali perseguono, in aggiunta allo scopo mutualistico, anche quello di lucro, deve affermarsi ricadere sul divieto, previsto nell’art. 92 del DPR 31 maggio 1974, n. 417, che i docenti della scuola elementare, media e secondaria inferiore assumano l’incarico di amministratori di alcuna cassa rurale”.
Consiglio di Stato, sez. VI, 11 luglio 1994, n. 1160: “Per effetto della l. 31 gennaio 1992 n. 59, recante nuove norme in materia di società cooperative, il cui art. 18 comma 4 ha soppresso la limitazione del divieto per i docenti della scuola ad assumere le cariche sociali nelle cooperative che non fossero costituite fra dipendenti dello Stato… deve ritenersi compatibile con la posizione di insegnante di ruolo la carica di componente del consiglio di amministrazione o di presidente di una cassa rurale ed artigiana”.
[64] Per quanto riguarda le collaborazioni coordinate e continuative instaurate all’interno dell’amministrazione scolastica, con il capo d’istituto in qualità di committente, in data 30 settembre 2002 è stata raggiunta l’intesa, avente effetto dal 1° gennaio 2003, relativa alla regolamentazione dei “diritti, delle condizioni di lavoro e dei doveri per i lavoratori impegnati nella scuola con contratti di collaborazione coordinata e continuativa”. Anche se essa ha per oggetto, in prevalenza, lo svolgimento di mansioni che sono riconducibili ai profili professionali di assistente amministrativo e tecnico, è interessante porre in evidenza i punti fondamentali della stessa:
l’attività è prestata dal collaboratore senza vincolo di subordinazione (art. 1);
il collaboratore gode di autonomia nella scelta delle modalità di adempimento della prestazione (art. 1);
il collaboratore, nel rispetto delle finalità, delle esigenze di funzionamento e degli obiettivi dell’istituzione scolastica definisce tempi, orari e modalità d’esecuzione… (art. 5);
la durata del contratto di collaborazione è stabilita in dodici mesi, fino ad un massimo di ventiquattro mesi, eventualmente rinnovabili ed è correlata ai progetti definiti dalle scuole ed alle modalità di adempimento concordate tra le parti all’atto del rinnovo.
Il Regime delle incompatibilità lavorative e professionali del personale docente ultima modifica: 2019-05-08T21:52:35+01:00 da Gilda Venezia
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