Source: http://www.parl.gc.ca/About/Parliament/LegislativeSummaries/bills_ls.asp?Language=F&ls=C7&Mode=1&Parl=37&Ses=2&source=library_prb
Timestamp: 2013-05-24 10:20:32+00:00
Document Index: 274490678

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 32', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 41', 'art. 12', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 18', 'art. 30', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 23', 'arrêt ', 'art. 2', 'art. 39', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 5', 'arrêt ', 'art. 7', 'art. 32', 'art. 59', 'art. 34', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 11', 'art. 39', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 14', 'art. 15', 'art. 82', 'art. 53', 'art. 54', 'art. 51', 'art. 18', 'art. 4', 'art. 11', 'art. 19', 'art. 21', 'art. 17', 'art. 25', 'art. 26', 'art. 27', 'art. 28', 'art. 29', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 18', 'art. 10', 'art. 30', 'art. 35', 'art. 36', 'art. 37', 'art. 42', 'art. 45', 'art. 47', 'art. 48', 'art. 51', 'art. 52', 'art. 52', 'art. 53', 'art. 61', 'art. 70', 'art. 72', 'art. 87', 'art. 88', 'art. 91', 'art. 114', 'art. 4', 'art. 10', 'art. 11', 'art. 15', 'art. 41', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art. 34', 'art. 12', 'art. 83', 'art. 46']

Projet de loi C-7 : Loi sur la gouvernance des Premières nations (LS-435F)
LS-435F
Copie d'impression PROJET DE LOI C-7 : LOI SUR LA GOUVERNANCE
Rédaction : Mary C. Hurley
Révisé le 18 décembre 2003 HISTORIQUE DU PROJET DE LOI C-7
Rapport du comité :
Lois du Canada N.B. Dans ce résumé législatif, tout changement d'importance depuis la dernière publication est indiqué en caractères gras. TABLE DES MATIÈRES CONTEXTE
A. Considérations d’ordre général
B. Questions de compétence territoriale et de démographie
A. L’arrêt Corbiere de 1999
B. Mesure relative à la gouvernance des Premières nations : Suivi par le gouvernement
C. Réactions à la MGPN
D. Rapport du comité consultatif ministériel conjoint
du Ministre au CCMC
2. Les conclusions du CCMC sur l’approche législative
A. Approche législative
C. Définitions et dispositions interprétatives (art. 2 et 3)
D. Dispositions relatives à la gouvernance des bandes
1. Codes de gouvernance (par. 2(3) et art. 4 à 7, 31, 32, 34, 36, 52 et 59)
et adoption (art. 4 et 31)
b. Choix des dirigeants (art. 5 et 52)
i. Bandes visées par l’article 74
ii. Bandes régies par la coutume
iii. Membres résidant hors des réserves
iv. Choix du régime
de la bande (art. 6)
d. Gestion financière et obligation de rendre compte (art. 7)
e. Codes de gouvernance et Règlements applicables en l’absence d’un code (par. 4(3)
et art. 32 et 36) f. Rôle du Ministre en matière d’appels (par. 32(2))
2. Gestion financière (art. 8 à 10, 59)
a. États financiers (art. 8 et 9)
b. Manquement
sur le plan financier (par. 10(1) et (2))
c. Participation ministérielle (par. 10(3))
3. Plaintes et recours (art. 11, 33, 39, 41 et 42)
de la bande (art. 11, 33, 39)
externe (art. 41 et 42)
4. Activités gouvernementales de la bande (art. 12 à 14)
relatives aux pouvoirs du conseil de bande
2. Pouvoirs législatifs (art. 16 à 18, 33, 37, 51, 53 à 55, 59)
a. Règlements généraux (art. 16 et 17)
b. Textes législatifs sur la gouvernance (art. 18)
3. Incompatibilité des lois (par. 16(2) et (3), 17(2) à (6), et 18(3))
4. Recueils (art. 30)
5. Exécution (art. 19 à 29)
a. Infractions (art. 19 à 22)
b. Inspection et perquisition (art. 23 à 29)
F. Parties inchangées
de la Loi sur les Indiens
G. Principales recommandations du rapport du CCMC qui ne figurent pas dans
le projet de loi C-7 (amendé)
ANNEXE – HISTORIQUE SÉLECTIF DE
PROJET DE LOI C-7 : LOI SUR LA GOUVERNANCE
Le projet de loi C-7 : Loi concernant le
choix des dirigeants, le gouvernement et l’obligation de rendre
compte des bandes indiennes e t modifiant certaines lois, a été déposé à la Chambre des communes et réputé avoir été renvoyé au
Comité permanent des affaires autochtones, du développement
du Grand Nord et des ressources naturelles de la Chambre des
communes (le Comité) après la première lecture, le 9 octobre 2002(1).
Le renvoi avant la deuxième lecture permet au Comité d’entreprendre
une étude plus approfondie du projet de loi étant donné que le principe
n’en a pas encore été approuvé, et d’envisager des amendements
de plus grande envergure, y compris des propositions visant à en modifier la portée.
La loi distincte proposée sur la gouvernance
des Premières nations, qui devait s’appliquer à plus de 600
collectivités des Premières nations ou bandes indiennes régies par la Loi
sur les Indiens(2), établissait les exigences relatives aux codes de « gouvernance » pour ce qui est du choix des dirigeants, du gouvernement et de
l’obligation de rendre compte. Les collectivités auraient été tenues soit d’adopter des codes renfermant les règles prescrites
dans ces domaines ou, si elles ne le faisaient pas, de se soumettre
au régime réglementaire applicable en l’absence de code. Le
projet de loi C-7 définissait aussi, entre autres, la capacité juridique
des bandes, il redéfinissait leur pouvoir de prendre des textes
législatifs, abrogeait les mesures législatives qui soustraient
les dispositions de la Loi sur les Indiens à l’application
de la Loi canadienne sur les droits de la personne et
apportait les modifications corrélatives à la Loi sur
Du 27 janvier au 31 mars 2003, le Comité a tenu à Ottawa et dans différentes régions du pays environ 60 audiences au sujet du projet de loi, afin d’entendre plus de 500 témoins, notamment des représentants d’organisations, des dirigeants communautaires et des membres des Premières nations, de même que d’autres parties intéressées provenant de divers secteurs tels que le milieu juridique et les groupes religieux. Dans le cadre de l’étude article par article qui s’est déroulée du 8 avril au 27 mai 2003, le projet de loi C-7 a fait l’objet de 51 amendements de fond et de forme, proposés pour la plupart par le gouvernement, puis il a été renvoyé à la Chambre le 28 mai. Il en était à l’étape combinée du rapport et de la deuxième lecture lorsque la Chambre a ajourné le 13 juin. Il n’a plus été débattu lorsque le Parlement a repris ses travaux le 16 septembre et il a expiré au Feuilleton au moment de la prorogation du Parlement le 12 novembre 2003.
Le paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle
de 1867 accordait au Parlement l’autorité législative
sur « les Indiens et les terres réservées aux Indiens ». La première Loi sur les Indiens codifiée a été adoptée
en 1876. Aujourd’hui, cette loi, principal instrument de compétence
fédérale sur les Premières nations, continue de définir et
de donner au gouvernement, par l’entremise du ministère des
Affaires indiennes et du Nord canadien (MAINC), d’énormes
pouvoirs sur la plupart des aspects de la vie et des affaires
des Indiens inscrits appartenant à des bandes et vivant dans les réserves et hors
des réserves(3).
Les grandes lacunes de la Loi sur les indiens sont reconnues depuis fort longtemps(4). Les Premières nations s’opposent au paternalisme inhérent à la Loi, tandis que les représentants du gouvernement reconnaissent
ses limites pour ce qui est d’encadrer des relations modernes
avec les Premières nations. Même si la Loi a servi
d’outil d’assimilation, elle a aussi offert certaines protections. Ces
rôles contradictoires – de même que les points de vue divergents
des autorités fédérales et des Premières nations sur la nature
et la portée du droit inhérent à l’autonomie gouvernementale
des Autochtones en vertu de l’article 35 de la Loi constitutionnelle
de 1982(5) – ont contribué à rendre très complexe la réforme de la Loi.
L’annexe présente un bref historique de certains aspects de l’évolution de la Loi jusqu’au plus récent projet de réforme, en 1996.
La politique fédérale soutient que les principales
responsabilités du gouvernement en application du paragraphe
91(24) de la Constitution sont envers les membres des Premières
nations et les Inuits qui vivent dans les réserves(6),
tandis que les membres des Premières nations qui vivent hors
des réserves sont des résidents des provinces et sont de la
compétence des provinces. Cette politique a été une source de frictions
entre les gouvernements fédéral et provinciaux, les provinces
affirmant en général que c’est le gouvernement fédéral qui
est le principal responsable de tous les Autochtones. De
leur côté, des groupes des Premières nations s’inquiètent depuis longtemps
de l’accès incertain aux programmes et services de l’un ou l’autre
ordre de gouvernement pour les Indiens inscrits qui vivent
hors réserve(7).
Il vaut la peine de faire état des données démographiques
sur les Premières nations. Selon les chiffres du MAINC pour
l’année 2001, les Premières nations comptaient 690 101 membres,
dont 57,5 p. 100 vivaient dans des réserves et 42,5 p. 100
hors des réserves; ce dernier chiffre représente une augmentation
par rapport à 29 p. 100 en 1985. On s’attend néanmoins à ce que le mouvement migratoire net de membres des Premières
nations vers les réserves continue et à ce que la proportion
de la population vivant dans les réserves dépasse 60 p. 100
d’ici dix ans. En 2001, 48 p. 100 des Indiens inscrits étaient âgés de moins de 25 ans(8). Les
documents du MAINC montrent que le nombre de membres dans les
des Premières nations varie beaucoup : 32 comptent plus
de 2 000 membres tandis que près de 400 en comptent moins
de 500 (y compris plus de 140 collectivités de moins de 100
membres); leur emplacement varie lui aussi, allant du milieu
urbain aux régions très éloignées(9).
NATIONS ET LA GOUVERNANCE
Selon la Loi sur les Indiens, un « électeur » est une personne d’au moins 18 ans qui est inscrite sur une liste
de bande et qui n’a pas perdu son droit de vote aux élections
de la bande. Le paragraphe 77(1) de la Loi dispose
que, pour avoir le droit de voter lors d’élections au conseil
de bande tenues en vertu de la Loi, un membre d’une
bande doit « réside[r] ordinairement sur la réserve ». En mai 1999, dans l’arrêt Corbiere c. Canada (Ministre des Affaires indiennes
et du Nord canadien)(10), la Cour suprême du Canada a déclaré cette disposition contraire
aux droits à l’égalité, au sens de l’article 15 de la Charte,
des membres habitant hors des réserves et a suspendu sa décision
pour permettre au gouvernement de s’y conformer. La Cour a
souligné les implications importantes de la définition restrictive donnée
par la Loi au terme « électeur » pour la gouvernance
des bandes et a suggéré qu’un processus électoral qui maintiendrait
un juste équilibre entre les droits des membres des bandes
qui habitent dans les réserves et ceux des membres hors réserve
serait préférable. La réponse du MAINC, en décembre 1999, prévoyait
un processus en deux étapes. La première envisageait des modifications
aux règlements sur les élections et les référendums; ces modifications
sont entrées en vigueur en octobre 2000. La deuxième étape était
un processus à long terme et consistait « à travailler
en partenariat avec les organisations autochtones à élaborer
des solutions durables, à long terme et conformes à la Charte pour mettre en œuvre le jugement Corbiere et relever les
défis relatifs aux dispositions de la Loi sur les Indiens qui se présenter[aie]nt dans l’avenir »(11) :
Au moment de procéder à la refonte de la Loi, on tiendra compte des résultats des consultations
tenues auprès des organisations autochtones, des travaux réalisés
dans le cadre de l’initiative conjointe du MAINC et de l’APN
sur l’élaboration de politiques (Services fonciers et fiduciaires)(12),
des résultats de l’étude devant être amorcée par le représentant
spécial(13) qui examine
les vides juridiques dans la Loi sur les Indiens […],
l’examen de la Loi canadienne sur les droits de la personne(14) et
des jugements de la Cour suprême
du Canada qui s’ensuivront.
B. Mesure relative à la gouvernance des Premières nations : Suivi
Le discours du Trône de 2001 comprenait l’engagement du gouvernement à « raffermir sa relation avec les Autochtones » et à appuyer « le travail des communautés des Premières nations en vue de renforcer la gouvernance, entre autres par l’adoption de pratiques administratives plus efficaces et transparentes ».
Le 30 avril 2001, fort de l’approbation du Cabinet
d’entreprendre une démarche graduelle en vue de réformer la Loi,
le ministre des Affaires indiennes de l’époque, Robert Nault,
(le Ministre) a officiellement lancé « Les collectivités
d’abord : la gouvernance des Premières nations »,
mesure décrite comme un processus graduel pour l’élaboration
d’une loi sur la « gouvernance »(15). Au cours des
mois qui ont suivi, des réunions ont été tenues un peu partout
au pays pour recueillir le point de vue des groupes et personnes
des Premières nations vivant dans les réserves et hors des réserves
au sujet de la proposition de mesure relative à la gouvernance
des Premières nations (MGPN). Les chiffres publiés par le
MAINC indiquent que, de mai à novembre 2001, quelque 10 000 personnes
ont participé à ce processus initial en remplissant des questionnaires
ou par d’autres moyens au cours de l’une des plus de 400
réunions tenues d’un bout à l’autre du pays.
Selon le document de consultation remis aux participants par le MAINC,« [l]a mesure relative à la gouvernance des Premières nations vise à fournir aux dirigeants et aux membres des Premières nations les outils dont ils ont besoin pour gouverner leur collectivité de manière efficace et équitable » :
La gouvernance législative en vertu de la Loi sur les Indiens ne comprend ni un gouvernement de nation à nation, ni le droit inhérent à l’autonomie gouvernementale en vertu de la Constitution canadienne, ni l’application des dispositions des traités. […] La nouvelle mesure législative ne vise pas non plus à modifier la relation historique spéciale établie entre les Premières nations et le gouvernement fédéral.
Nous utilisons le terme gouvernance afin
d’illustrer le système de gestion en vigueur dans une collectivité et de rendre compte des règles s’appliquant au fonctionnement
quotidien de nombreuses Premières nations toujours assujetties à la Loi sur les Indiens, qui le resteront jusqu’à ce
qu’elles choisissent l’autonomie gouvernementale ou qu’une entente soit
conclue sur la mise en œuvre des traités existants. […] [La
nouvelle mesure législative] se fondera sur les idées offertes
par les Premières nations et les autres intervenants
et elle reposera sur la notion de gouvernance efficace. De
plus, elle pourrait aborder les sujets généraux suivants :
1) [l]a situation et la capacité juridiques; 2) [l]’élection
des dirigeants et le droit de vote; 3) [l]’obligation de rendre
des comptes aux membres des Premières nations.(16)
Le statut d’Indien et l’appartenance à une bande, les préoccupations des femmes des Premières nations en ce qui concerne les terres, la prestation de programmes et de services et un examen en profondeur de la Loi étaient mentionnés comme des sujets qui ne devraient pas faire l’objet de la nouvelle mesure législative.
En décembre 2001, le Ministre a annoncé la mise sur pied d’un comité consultatif ministériel conjoint (CCMC) formé de neuf personnes, soit des représentants des Premières nations et du gouvernement ainsi que des membres indépendants, « chargé de participer à l’élaboration d’énoncés de politique concernant l’ébauche d’une mesure législative » en tenant compte des opinions exprimées au cours des consultations sur la MGPN.
C. Réactions à la
L’Assemblée des Premières Nations (APN) est
une organisation nationale autochtone et un groupe de pression
pour les membres des Premières nations, et elle est associée de près
aux Autochtones vivant dans les réserves. Même si l’APN reconnaît
le besoin d’apporter des changements en profondeur au système
existant, elle a exprimé de graves réserves à propos de la
MGPN; elle a rejeté la première phase du processus, la considérant
fondamentalement erronée, et a dit douter que, dans son ensemble,
la MGPN respecte les droits, besoins et priorités
nations du Canada. Plusieurs assemblées, organisations et collectivités des Premières
nations locales, régionales et provinciales affiliées ont souscrit à ce point de vue(17). Des
résolutions de l’APN appelant au boycottage de la première phase du processus de la MGPN et
demandant l’adoption d’une démarche conjointe différente ont été suivies d’efforts visant à atteindre cet objectif. Ces efforts
ont été rendus caducs, en décembre 2001, par le rejet d’un plan
de travail coopératif proposé entre le MAINC et l’APN sur la
mesure législative sur la gouvernance et la Loi, à la
suite duquel le représentant de l’APN s’est retiré du comité consultatif
ministériel conjoint. Le 28 février 2002, Matthew Coon Come, chef national
de l’APN, a présenté au Comité la proposition que l’APN avait élaborée pour remplacer la MGPN; selon M. Coon Come, cette
proposition intégrait les questions soulevées par le Ministre
et les priorités des Premières nations(18).
Le 19 mars, lors d’une comparution devant le
Comité, Dwight Dorey, chef national du Congrès des peuples autochtones
(CPA) a décrit son organisation comme représentant « les
intérêts de plus de 800 000 Autochtones hors des réserves
vivant dans des régions urbaines, rurales et isolées »(19). Selon le chef Dorey, la décision du CPA de participer à la première étape du processus de la MGPN reflétait sa « responsabilité de chercher des solutions aux problèmes qui ont une incidence
directe sur nos vies ainsi que sur une part importante de la
population dont, en tant qu’élus, nous devons servir les intérêts »;
refuser d’y participer serait mal servir les intérêts des membres
résidant hors des réserves; même si des changements plus en
profondeur sont nécessaires à moyen et à long terme, « des
réformes à la Loi sur les Indiens peuvent être entreprises rapidement » de la manière proposée dans la MGPN(20). Le CPA était représenté au sein du CCMC.
Le 14 mars 2002, Terri Brown, présidente de
l’Association des femmes autochtones du Canada (AFAC) a informé le Comité que
son organisation, fondée en 1974, avait reçu le mandat de l’ensemble
de ses membres, « d’être la voix nationale des femmes
autochtones ». Mme Brown a ajouté que l’AFAC avait d’abord appuyé un moratoire sur le processus de la MGPN, en partie afin de définir
clairement sa propre position, puisque beaucoup de questions,
en plus des trois soulevées par le Ministre, ont une incidence
sur les femmes des Premières nations. Lorsque l’AFAC a eu terminé l’étude de ces questions et décidé de demander un appui financier
pour participer aux étapes ultérieures du processus de la MGPN,
une autre organisation, l’Association nationale des femmes
autochtones (ANFA), créée en octobre 2001 en tant qu’organisme
axé sur la recherche et les politiques pour défendre les intérêts des
femmes autochtones, était déjà impliquée dans les discussions
sur la MGPN(21). L’ANFA a par la suite été représentée au sein du CCMC.
D. Rapport du comité consultatif ministériel
Le rapport final du CCMC a été présenté au Ministre le 8 mars 2002. Il examine des solutions de réforme législative dans les divers domaines visés par la MGPN, formule des recommandations dans certains cas, mais pas dans ceux où il n’y a pas eu consensus. Même si un examen exhaustif du rapport dépasse le cadre du présent document, il peut être utile de citer textuellement le compte rendu, présenté dans le rapport, des instructions données par le Ministre au CCMC et l’approche générale que le CCMC a considérée la plus appropriée pour atteindre les objectifs de la MGPN.
Le ministre a déclaré clairement que les modifications envisagées devaient :
ne pas porter atteinte aux droits existants – ancestraux ou issus de traités;
ne pas modifier la relation de nature fiduciaire qui lie les Premières nations à la Couronne; être compatibles avec les dispositions de la Charte canadienne des droits et libertés et notamment l’article 25;
maximiser la capacité de chacune des bandes à choisir son propre régime de gouvernance, tout en offrant la faculté à celles qui le préfèrent d’opter pour un régime de fonctionnement prévu dans la loi, et établir des règles fondamentales d’imputabilité financière et politique applicables à toutes;
ne pas imposer aux bandes des obligations
dont nombre d’entre elles seraient incapables de s’acquitter à cause de carences en matière de ressources ou de capacité ou bien à cause d’une population peu nombreuse.(22)
Il convient de préparer un projet de loi qui :
comprendra un préambule et un énoncé des objectifs, afin d’orienter l’interprétation et la mise en œuvre de la Loi;
comprendra une clause de non-dérogation;
portera sur la situation et la capacité juridiques des bandes;
comprendra des régimes prévus par la loi ou s’appliquant par défaut en ce qui concerne l’élection des dirigeants, les structures et les procédures de gouvernance ainsi que l’imputabilité financière pour chaque bande qui déciderait de ne pas concevoir son propre régime;
permettra au gouverneur en conseil d’établir des règlements pourvoyant aux détails des régimes s’appliquant par défaut, après un processus de consultations approprié;
permettra aux bandes de concevoir leur propre régime en matière de choix des dirigeants, de structures et de procédures de gouvernance ainsi que d’imputabilité financière – à condition que certains éléments essentiels y figurent –, tout en laissant à chacune d’elles le choix de la méthode par laquelle ces éléments seront pris en considération;
éliminera ou réduira le rôle actuel du ministre et du gouverneur en conseil dans la gouvernance des bandes;
constituera une institution autonome destinée à remplacer le ministre et le gouverneur en conseil dans certaines de leurs fonctions actuelles et à aider les bandes en matière de gouvernance, notamment au cours de la période transitoire entre l’adoption de la mesure législative et la mise en œuvre d’un régime s’appliquant par défaut ou conçu par la bande;
liera la Couronne.(23)
La Loi sur la gouvernance des premières nations
(LGPN ou le projet de loi) présentée le 9 octobre 2002, amendée
par le Comité, comportait un long préambule et 73 articles
présentés en quatre parties : Gouvernance des bandes;
Pouvoirs du conseil; Dispositions générales et Dispositions
transitoires, modifications connexes et entrée en vigueur. L’examen
qui suit prend en considération certains éléments importants
de la LGPN, dont les amendements proposés, et renvoie à des observations
et des recommandations du rapport du CCMC et à des dispositions
existantes de la Loi sur les Indiens. Par souci de
clarté, l’auteure emploie tout au long du document la terminologie de
cette loi et de la LGPN(24) et analyse les dispositions
connexes du projet de loi globalement et non pas article par
article, ce qui peut donner lieu à certains chevauchements. Cette analyse
est suivie d’un bref exposé des parties de la Loi sur les
Indiens qui n’étaient pas touchées par le projet de loi et d’une
présentation des principales recommandations du rapport du CCMC qui n’étaient
pas contenues dans le projet de loi. A. Approche législative
En 1997, le projet de loi C-79, la dernière mesure législative destinée à réformer la Loi sur les Indiens, est mort au Feuilleton. Ce projet de loi proposait des changements dans un certain nombre de domaines, mais seulement pour les bandes qui choisissaient d’être dirigées en vertu de son régime facultatif. Le projet de loi C-7 ne contenait pas de mécanisme facultatif de ce genre et se serait appliqué à toutes les bandes.
Dans son rapport, le CCMC observait qu’une réforme
graduelle de la Loi sur les Indiens pourrait présenter
des difficultés techniques découlant des liens entre ses dispositions(25). Il recommandait également que les changements législatifs issus
de la mesure sur la gouvernance soient faits « par voie
de modifications à la Loi sur les Indiens plutôt qu’au
moyen d’une loi distincte et nouvelle », cela en partie
pour éviter les difficultés inhérentes aux lois reliées entre elles et pour
indiquer « plus clairement le caractère temporaire et transitoire
des modifications »(26). La LGPN entraînait des modifications à la Loi sur les Indiens,
mais le gouvernement a néanmoins choisi de procéder au moyen
d’une loi distincte. L’adoption du projet de loi C-7 aurait fait en
sorte que la plupart des bandes auraient été assujetties à deux
lois principales, la Loi sur les Indiens et la LGPN,
pour des raisons différentes. Les bandes qui sont ou peuvent être
parties à la Loi sur la gestion des terres des premières
nations(27) de 1999 et les Mohawks de Kanesatake(28) auraient été assujettis à trois lois reliées entre elles. Ces
régimes doubles ou triples auraient pu donner lieu à des exigences
compliquées en matière d’administration et de mise en œuvre,
aussi bien pour les bandes que pour le gouvernement.
Les dispositions de fond de la LGPN étaient
précédées par un préambule de huit paragraphes qui aurait été intégré au
recueil annuel des lois comme partie intégrante de la Loi. Depuis
quelques années, il semble que les préambules soient utilisés
plus fréquemment dans les lois, y compris dans les lois portant
sur les Autochtones, comme moyen de donner un contexte et
une justification à une loi et de faire ressortir la raison qu’a
le Parlement de l’adopter(29). Les préambules servent davantage à interpréter qu’à établir le
fond; dans certains cas, les tribunaux peuvent s’y référer pour
dissiper une ambiguïté dans la loi qu’ils présentent.
Voici des aspects dignes de mention du préambule du projet de loi C-7 :
une déclaration mettant en évidence des « valeurs auxquelles les Canadiens sont attachés », notamment « la démocratie représentative – qui se manifeste notamment par la tenue régulière d’élections par scrutin secret ». Il convient de mentionner que plus de 50 p. 100 des bandes indiennes ne sont pas visées par les dispositions électorales de la Loi sur les Indiens et utilisent des procédés de sélection de leurs dirigeants qui sont fondés sur la coutume et ne comportent pas nécessairement d’élections ou de scrutin secret (deuxième paragraphe);
une déclaration de l’absence de dispositions dans la Loi sur les Indiens prévoyant un outil de gouvernance et de la nécessité d’outils de gouvernance efficaces pour les bandes visées par la Loi (troisième et quatrième paragraphes);
une déclaration du fait que la LGPN ne
veut pas se substituer à des processus en cours en matière
d’autonomie gouvernementale(30) (cinquième et sixième paragraphes);
une déclaration du fait que l’exercice des attributions prévues par les lois fédérales est assujetti à la Charte canadienne des droits et libertés. Étant donné que la Charte s’applique automatiquement aux lois fédérales, cette déclaration semble destinée à insister sur le fait que la Charte régit les pouvoirs des conseils de bande découlant de la LGPN (huitième paragraphe).
C. Définitions et dispositions interprétatives
(art. 2 et 3)
L’article 2 contenait relativement peu de définitions et indiquait que les mots et expressions employés dans le projet de loi C-7 s’entendaient au sens de la Loi sur les Indiens, sauf indication contraire. Il convient de souligner les termes suivants :
« fonds de la bande » – Un nouveau
terme qui semblait englober la plupart sinon la totalité des
sources de revenus générés par la bande tout en excluant
explicitement « l’argent des Indiens », au sens de la Loi
sur les Indiens, c’est-à-dire l’argent reçu ou tenu
par la Couronne pour l’usage et l’avantage des bandes(31);
la portée de cette définition laissait supposer que les
dispositions des articles 7 à 10 du projet de loi C-7 relatives à la
responsabilité et à la gestion financière ne seraient pas limitées aux fonds
reçus du MAINC.
« conseil » – Selon la Loi
sur les Indiens, le conseil de la bande s’entend du
conseil constitué selon les dispositions sur les élections
de la Loi ou selon la coutume de la bande. La définition de la LGPN
prévoyait qu’un conseil serait choisi – lors d’une élection
ou selon la coutume – en conformité avec les nouvelles
mesures portant sur le choix des dirigeants prévues à l’article
5, ou, en l’absence de telles mesures, lors d’une élection
tenue en vertu des règlements qui s’appliquent en tel
cas(32).
« électeur » – Ce terme désignait
dans le projet de loi un membre de la bande âgé d’au moins
18 ans, résidant ou non dans la réserve. Selon le projet
de loi C-7, le rôle d’un électeur était strictement limité aux procédures prévues à l’article 4, concernant les codes. Il convient de souligner que le mot « électeur »,
qui devait demeurer dans la Loi sur les Indiens(33),
comporte les mêmes critères d’appartenance et d’âge, sauf qu’il n’est pas fait mention dans cette loi
du lieu de résidence. Cela peut vouloir dire qu’une personne
considérée comme un « électeur » au sens de la Loi
sur les Indiens l’était aussi au sens de la LGPN. L’inverse
n’était pas vrai, puisqu’un « électeur » au
sens de la LGPN ne l’était pas nécessairement au sens
de la Loi sur les Indiens s’il habitait hors réserve. Cette différence
aurait pu être importante, car les électeurs en vertu de
la Loi sur les Indiens prennent des décisions sur des
questions comme la validité des cessions et des désignations
de terres (art. 39)(34). La question du rôle éventuellement élargi des membres habitant
hors de la réserve à titre d’« électeurs » n’était
pas abordée explicitement dans le projet de loi C-7, que
ce soit par voie de modification de la Loi sur les
Indiens ou autrement.
L’objet de la LGPN était décrit comme suit : offrir aux bandes des outils de gouvernance plus efficaces « en attendant […] l’autonomie gouvernementale »; leur permettre d’atteindre l’indépendance dans la gestion de leurs affaires; réduire le niveau d’intervention du Ministre dans leurs affaires; leur permettre de répondre à leurs besoins et de concevoir leurs propres régimes de gouvernance dans les domaines désignés si elles souhaitent le faire (art. 3). Ces objectifs correspondaient généralement aux objectifs préconisés dans le passage du rapport du CCMC qui porte sur les objectifs, tandis que l’objectif de réduction du niveau d’intervention du Ministre dans les affaires des bandes que le Comité a ajouté reflétait un besoin mentionné par le CCMC et des témoins des Premières nations.
Le Comité avait voté à l’unanimité un ajout important au projet de loi, à savoir une disposition de non-dérogation prévoyant que rien dans la mesure législative n’aurait été interprété comme « abrogeant les droits ancestraux ou issus des traités des peuples autochtones du Canada, ou y dérogeant, conformément à l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 ». Les Premières nations et d’autres témoins ont considéré l’absence d’une disposition de non-dérogation dans le projet de loi tel qu’il avait été déposé comme une grave omission.
D. Dispositions relatives à la
gouvernance des bandes
1. Codes de gouvernance (par. 2(3) et art. 4 à 7,
31, 32, 34, 36, 52 et 59)
L’article 4 devait contenir de nouvelles dispositions
législatives et jouait un rôle primordial dans la LGPN. Il
prévoyait premièrement que le conseil d’une bande pourrait proposer
l’adoption, par les « électeurs » de celle-ci, de
l’un ou l’autre de trois codes possibles ou de tous ces codes – ou,
de façon implicite, d’aucun – pour le choix des dirigeants,
le gouvernement de la bande et la gestion financière et l’obligation
de rendre compte (par. 4(1)). Deuxièmement, pour être adopté,
le code devait recevoir l’appui de la majorité des électeurs
de la bande participant au vote tenu, à condition que 25 p. 100
de tous les électeurs plus un électeur de la bande se soient
exprimés en sa faveur (par. 4(2)). À la lecture du dernier paragraphe,
on s’est demandé si le seuil fixé était suffisamment élevé pour
les questions d’importance majeure pour la bande ou si, au
contraire, il était trop élevé, compte tenu du faible taux
de participation au scrutin dans certaines bandes. Le code
de gouvernance proposé par un conseil et le scrutin qui se tiendrait à ce sujet auraient été assujettis à tout règlement pris en vertu de l’article 31.
des dirigeants (art. 5 et 52)
Les articles 74 à 80 de la Loi sur les Indiens établissent le cadre pour la tenue des élections des conseils
de bandes; l’article 74 prévoit que les bandes sont assujetties
au régime électoral de la Loi par arrêté ministériel. La Loi sur les Indiens ne prévoit pas de règles pour le
choix des dirigeants selon la « coutume », la méthode « par défaut » depuis l’entrée en vigueur de la Loi(35). En vertu de la politique fédérale, les bandes qui souhaitent « retourner » à la coutume et abandonner le régime de la Loi sur les Indiens sont habituellement tenues d’employer un régime électoral et,
depuis 1988, d’observer des codes écrits(36). Comme
il est indiqué plus
haut, plus de la moitié des bandes qui demeurent sous le régime
sur les Indiens sont des bandes agissant selon leurs coutumes
pour le choix de leurs dirigeants, par voie de scrutin ou
autrement(37).
L’article 52 du projet de loi C-7 aurait abrogé les dispositions électorales de la Loi sur les Indiens et l’article 5 fixé les règles s’appliquant aux codes de sélection adoptés par les bandes visées par l’article 74 et les bandes régies par la coutume.
i. Bandes visées par l’article
Les codes adoptés par les bandes visées par l’article 74 de la Loi sur les Indiens à l’entrée en vigueur de l’article 5 auraient comporté au moins dix éléments dont les constituants étaient prescrits dans certains cas (par. 5(1)). Parmi ces éléments, on trouvait les suivants : le nombre des membres du conseil et la façon de les choisir; la majorité d’entre eux auraient été élus par scrutin secret;
le mandat des membres élus du conseil, qui ne devait pas dépasser cinq ans;
les « qualités requises pour voter » et poser sa candidature; les façons d’interjeter appel des résultats de l’élection et de relever un membre du conseil;
la procédure de modification du code.
À ce sujet, le rapport du CCMC propose que,
si la loi doit « définir clairement les normes fondamentales
de l’obligation de rendre des comptes sur le plan politique »,
elle doit faire en sorte que ces normes soient « le moins
interventionnistes possible (non normatives) »(38) À quelques
exceptions près, comme l’absence de critères définissant les qualités requises pour
voter(39),
les questions traitées au paragraphe 5(1) correspondaient généralement
aux mesures recommandées par le CCMC pour les processus électoraux
conçus par les bandes. La LGPN laissait en suspens la question
de la manière dont un mécanisme d’appel d’un code pourrait
fonctionner. Le choix d’un organisme que les électeurs pourraient saisir d’un
appel des résultats d’un scrutin aurait pu poser problème, surtout
dans les petites localités éloignées(40).
ii. Bandes régies
Les codes de sélection des dirigeants adoptés
par les bandes régies par la coutume auraient été tenus soit de comporter les éléments fondamentaux susmentionnés prévus pour
les bandes visées par l’article 74, soit d’énoncer
les règles existantes issues de la coutume de la bande et de
prévoir un mécanisme d’appel et de modification (par. 5(2)). Contrairement à tout autre code de gouvernance prévu par le projet de loi C-7,
les codes de sélection des dirigeants fondés sur la coutume
n’auraient pu être adoptés que dans les trois ans suivant l’entrée
en vigueur de l’article 5 (par. 5(3))(41). Cette contrainte temporelle imposait explicitement aux bandes
régies par la coutume une contrainte plus lourde qu’aux autres
bandes et aurait pu être vue comme conçue pour limiter ou réduire
les pratiques coutumières.
En vertu du paragraphe 5(5), un code de sélection
des dirigeants ne relevant pas de la coutume « doit respecter
les droits de tous les membres de la bande. Toutefois,
il peut tenir compte de leurs intérêts différents, notamment
ceux des membres de la bande résidant dans la réserve et
hors de celle-ci. » (souligné par l’auteure). Cette
disposition semblait refléter des passages de l’arrêt Corbiere au
sujet de l’équilibre des droits des membres qui résident
sur la réserve et de ceux qui habitent hors de celle-ci et y voir un moyen de
concevoir un processus électoral équitable pour les bandes
assujetties au régime électoral de la Loi sur les Indiens. Cette
disposition ne s’étendait pas explicitement aux codes de
sélection des dirigeants fondés sur la coutume et le projet de loi ne faisait pas mention
ailleurs de la participation de résidents de l’extérieur de
la réserve à la sélection des dirigeants, dans le contexte
des bandes régies par la coutume(42). Le rapport du CCMC propose que la loi portant sur le choix des
dirigeants fasse « en sorte que tous les régimes comprennent
le droit de tous les membres des bandes à participer convenablement,
en particulier, d’une manière conforme à la Charte […] »(43).
Le rapport du CCMC indiquait que la capacité des bandes de choisir « leur propre régime […] constitue
probablement un droit ancestral, un droit issu de traité ou
les deux. Par conséquent, imposer un régime à une bande qui
préfère choisir ses dirigeants au moyen d’un autre régime porterait atteinte à ce droit [au sens de l’article 35]. »(44) Suivant
cette interprétation, la seule option qui s’offrait aux bandes visées par l’article 74 aurait
pu porter atteinte à leur droit de choisir un régime issu de
la coutume(45), alors que la restriction temporelle
applicable exclusivement aux bandes régies par un système issu
de la coutume aurait pu de facto les assujettir à un
régime qu’elles n’ont pas choisi. Des témoins ont signalé au Comité que ces deux situations étaient préoccupantes.
La Loi sur les Indiens contient déjà différentes
dispositions confiant des pouvoirs aux conseils de bande, par
exemple le pouvoir de prendre des règlements administratifs,
et dispose que l’exercice des pouvoirs de la bande et du conseil
de bande nécessite l’aval de la majorité des électeurs et des
conseillers respectivement. Elle ne prescrit pas de règles
relatives au gouvernement de la bande en tant que tel, ni
ne porte sur des questions comme la protection des renseignements personnels,
l’accès à l’information ou les conflits d’intérêts. Dans le cas des
bandes sous le régime électoral de la Loi sur les Indiens,
les questions de procédure sont abordées dans une certaine mesure
dans le Règlement sur le mode de procédure au conseil des
bandes d’Indiens(46),
que le rapport du CCMC considère défectueux, mal connu et peu
observé et, de fait, nécessitant une révision complète(47).
L’article 6 prescrivait des normes minimales
en matière de procédure et d’administration à intégrer à tout
code portant sur le « gouvernement de la bande » adopté par une bande(48). Il aurait fallu que ce genre de code comporte des règles concernant :
les assemblées des membres de la bande, notamment en ce qui concerne la fréquence des assemblées, la participation des membres et la tenue d’un procès-verbal (par. 6(1));
les réunions du conseil, notamment en ce qui concerne l’obligation de tenir au moins une fois par année une réunion à laquelle les membres de la bande peuvent assister, la façon dont le conseil prend ses décisions et exerce les pouvoirs qui lui sont conférés, la tenue d’un recueil des décisions du conseil et l’accès des membres de la bande à celui-ci (par. 6(2));
l’élaboration, la prise et le dépôt(49) des textes législatifs des bandes, la délégation des
pouvoirs législatifs et la présentation d’un avis public
des projets de texte législatif (par. 6(3));
d’autres questions énumérées, y compris l’administration de la bande et son lien avec le conseil, les conflits d’intérêts des membres du conseil et des employés de la bande, l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels et la procédure de modification du code (par. 6(4)).
En général, les questions visées correspondaient
aux questions ayant fait l’objet d’une recommandation dans le
rapport du CCMC(50).
et obligation de rendre compte (art. 7)
Habituellement, les gouvernements du Canada
suivent, en matière d’obligation de rendre des comptes, les
lignes directrices énoncées dans les lois, les règlements et les politiques. La Loi sur les Indiens ne prévoit pas l’obligation de rendre
des comptes en matière financière pour les gouvernements de
bande; les exigences en cette matière se trouvent soit dans
leurs propres codes, politiques ou règlements administratifs,
soit dans la politique fédérale, par exemple l’actuelle politique
d’intervention autorisée dans le cadre des accords de financement entre les bandes et
le MAINC. Les exigences d’autres ministères fédéraux qui fournissent
des fonds à des bandes ne sont pas homogènes. Faisant remarquer
qu’« il faudra évaluer et considérer les capacités des
bandes, sur les plans organisationnel et financier, de mettre
en place des mesures approfondies en matière d’imputabilité »(51),
le rapport du CCMC conclut qu’il semble « raisonnable que
la loi puisse servir de base à la création de régimes de gestion
financière et d’obligation de rendre des comptes qui soient
uniformes et exhaustifs en ce qui a trait aux bandes »(52).
Comme les articles 5 et 6 dans les domaines du choix des dirigeants et du gouvernement, l’article 7 fixait des normes minimales pour tout code « portant sur la gestion financière et l’obligation de rendre compte » adopté par une bande. Ces normes comprenaient des règles, notamment pour la préparation et l’adoption d’un budget annuel, le contrôle des dépenses des fonds de la bande et le pouvoir de signature, les contrôles financiers internes visant les dépôts et la gestion d’éléments d’actif, certaines questions relatives aux prêts, la rémunération des membres du conseil et des employés de la bande, l’endettement de la bande et la gestion de celui-ci et du déficit et, enfin, la procédure de modification du code.
Ces normes reflétaient généralement les normes
jugées appropriées pour les codes financiers des bandes dans
le rapport du CCMC(53).
e. Codes de gouvernance et règlements applicables
en l’absence d’un code (par. 4(3) et art. 32 et
Les dispositions énoncées aux articles 4 à 7
relativement aux codes de gouvernance « conçus par les
bandes » ne fixaient pas d’échéancier pour leur adoption. Les dispositions
transitoires de l’article 36 réglaient cette question et indiquaient
que les règlements pris en vertu de l’article 32 s’appliqueraient
aux bandes non dotées de codes dans les trois ans suivant
l’entrée en vigueur de l’article 4(54). Le paragraphe 32(1)
habilitait le gouverneur en conseil à prendre des règlements
sur toute question pouvant faire l’objet d’un code conçu
par la bande en vertu de l’article 4, à l’exception des
codes portant sur le choix des dirigeants constitués de
règles issues de la coutume de la bande.
En conséquence, une bande aurait été assujettie
au régime applicable en l’absence d’un code autorisé par le
paragraphe 32(1) si son code de gouvernance n’était pas créé,
proposé et approuvé dans la période de trois ans prévue à l’article 36(55). Sauf dans le cas des codes portant sur le choix des dirigeants
constitués de règles issues de la coutume prévus au paragraphe
5(3), les bandes assujetties au régime applicable en l’absence
d’un code n’auraient pas été empêchées d’adopter leur propre
code de gouvernance ultérieurement(56).
La complexité du processus législatif, quel
que soit l’ordre de gouvernement, avait soulevé des interrogations
au sujet de l’opportunité de l’échéancier prévu pour l’élaboration
et la ratification de codes de gouvernance compliqués par des
bandes dans des situations très différentes. Il était aussi
possible que des bandes se retrouvent sous l’empire d’un
ou de plusieurs régimes applicables en l’absence d’un code,
du moins au début, faute de temps et d’outils appropriés. Le Comité a fait passer à trois ans le délai d’adoption des codes de gouvernance après
avoir appris que des témoins craignaient que la période de deux
ans prévue au départ dans le projet de loi ne soit pas suffisante(57). Certains doutaient qu’une période de trois ans soit plus réaliste
du point de vue des collectivités des Premières nations; de
nombreux témoins ont proposé un délai plus long, par exemple
Si les dispositions sur la gouvernance s’étaient appliquées progressivement, comme pouvait le permettre la disposition amendée sur l’entrée en vigueur (art. 59), la question du délai aurait pu être tempérée, du moins pour certaines bandes. Le projet de loi ne prévoyait pas un tel processus, mais, dans sa documentation, le MAINC indiquait qu’il consulterait les bandes au sujet des règlements applicables en l’absence d’un code et semblait vouloir que les dispositions des codes de gouvernance entrent en vigueur dès leur adoption. Par conséquent, il devait y avoir un délai entre l’adoption du projet de loi et la proclamation des règlements applicables en l’absence d’un code et l’entrée en vigueur des dispositions sur la gouvernance.
f. Rôle du Ministre en matière d’appels
(par. 32(2))
Tel que présenté, le paragraphe 32(2), prévoyait que les dispositions concernant la procédure pour interjeter appel des résultats de l’élection des membres du conseil devait également prévoir « que l’appel serait entendu par le ministre ». De nombreux témoins se sont fortement opposés à une participation continue du Ministre dans les questions relatives à l’élection. Conformément à l’amendement proposé par le gouvernement et adopté par le Comité, le règlement concernant le choix des dirigeants prévoyait que l’appel des résultats de l’élection des membres d’un conseil et les demandes de destitution des membres de leurs fonctions seraient « entendus par une personne désignée par le Ministre », dans les cas où les collectivités n’auraient pas pris de disposition à cet égard dans leur texte législatif en matière de recours en vertu de l’article 11 (voir plus loin). Le règlement aurait également pu autoriser la nomination de membres du personnel électoral.
En vertu de la LGPN, dans les trois ans
suivant l’entrée en vigueur de l’article 4 sur l’adoption de
codes, le gouverneur en conseil aurait pu, par décret, soustraire,
pour une certaine période, une bande à l’application de la
LGPN ou de l’une ou l’autre de ses dispositions. Un tel décret
aurait soustrait une bande aux exigences relatives à l’adoption
de codes et à l’application des systèmes de gouvernance en
l’absence de codes; il aurait pu être délivré uniquement pour faciliter l’achèvement
d’accords sur l’autonomie gouvernementale en cours de ratification
(art. 34). Selon le moment où l’article 4 serait entré en
vigueur, ce mécanisme aurait pu jouer, par exemple, dans le
cas de processus d’autonomie gouvernementale touchant à leur
terme en Colombie-Britannique, au Yukon ou dans les Territoires
du Nord-Ouest ou s’accélérant en vertu du processus des traités de la Colombie-Britannique(58).
Le régime proposé par la LGPN devait entraîner des réformes majeures pour plus de 600 bandes et gouvernements de bande. Le rapport du CCMC aborde la question de la capacité actuelle des bandes de mettre en place de nouveaux régimes de gouvernance : Les bandes devraient être les organismes de
base investis des fonctions [exercées à l’heure actuelle par
le] gouvernement […] Il se peut que certaines bandes [en] soient pour l’instant
incapables […] [U]ne institution est nécessaire, surtout au
cours d’une période de transition. En outre, la taille de
certaines bandes pourrait empêcher celles-ci d’exercer toutes
les fonctions et donc une institution est nécessaire également
pour offrir aux bandes des services de gouvernance de manière
permanente.(59)
Le CCMC fait cette mise en garde : « En
l’absence d’une institution pouvant offrir ces services, les
bandes seront obligées de retenir, à grands frais, les services
d’avocats, de comptables, d’agents financiers et d’autres consultants. »(60) Il
poursuit en disant qu’une « institution indépendante » créée en vertu d’une mesure législative pourrait
accomplir de nombreuses fonctions, notamment participer à l’établissement
et à la mise en œuvre des pratiques de gouvernance et de codes
provisoires, sur demande, élaborer et fournir des programmes
de formation, s’occuper des appels de scrutin, assumer des
responsabilités en matière de reddition de comptes sur le plan financier, etc.(61).
Au moment de la première lecture
du projet de loi C-7 à la Chambre des communes, qui
a eu lieu pendant la 1re session de la 37e législature, le Ministre
a abordé brièvement la question de l’institution; il a indiqué que
le projet de loi « ouvrirait aussi la voie à la
entité consultative à l’appui des Premières nations à mesure
assument des rôles additionnels dans l’édification
de meilleures collectivités. L’entité consultative
pourrait apporter son concours dans l’élaboration
des codes de gouvernance, de sélection
des dirigeants et de gestion financière et elle
pourrait offrir un processus de règlement des plaintes
et un mécanisme d’appel. »(62) Le projet de loi C-7, tel que présenté, ne prévoyait
pas explicitement la création d’une institution du
genre préconisé dans le rapport
du CCMC, et le Comité ne l’a pas amendé en ce
sens. Un
amendement majeur proposé par le gouvernement à l’étape
du rapport proposait toutefois la création d’un
Centre canadien de la gouvernance des Premières
nations qui aurait :
joué un rôle de sensibilisation du public sur les questions de gouvernance; offert
diverses formes d’aide technique pour l’application
de la loi; élaboré des lignes directrices en matière de gouvernance; dispensé de la formation sur le renforcement des capacités
se rattachant à la gouvernance; tenu un registre national des codes et des
textes législatifs des bandes(63).
Il importe de mentionner, dans le contexte
de cette proposition, l’instauration récente, mais de courte
durée, d’un centre de la gouvernance des Premières nations non établi
par une loi, qui avait de vastes objectifs en matière d’appui,
de recherche, de formation et de facilitation. Dans le sillage
du Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones de 1996 et de la réponse du gouvernement intitulée Rassembler
nos forces, une initiative conjointe de l’Assemblée des
Premières Nations et du ministère des Affaires indiennes a donné lieu,
en mai 2001, à l’établissement de l’Institut sur la gouvernance
des Premières nations, dirigé par un conseil d’administration
formé de dix représentants régionaux des Premières nations(64). L’Institut a cessé de recevoir une aide financière fédérale et
ses activités ont pris fin quelques mois après sa création. Un
certain nombre de témoins ont recommandé au Comité de le rétablir. Le modèle proposé par le gouvernement en ce qui concerne le projet
de loi C-7 comportait à la fois des ressemblances et des différences
par rapport à l’Institut et à l’institution indépendante recommandée
par le CCMC(65).
Le 4 décembre 2003, le Ministre a annoncé la création d’un autre Institut sur la gouvernance des Premières nations non établi par une loi, dont les objectifs comprennent la promotion et le soutien du développement de la gouvernance des Premières nations, ainsi que des fonds de démarrage. Il reste à savoir si l’actuel ministre Andrew Mitchell, nommé le 12 décembre 2003, ira de l’avant avec cette initiative.
La LGPN n’instaurait pas de mécanisme destiné à vérifier que les régimes de gouvernance conçus par les bandes
respectent ses exigences. À ce propos, le rapport du CCMC concluait : « Selon le consensus au sein du comité, une telle formalité est inutilement importune et coûteuse » et ne serait que « la continuation […] du pouvoir ministériel de désaveu » des règlements de bande prévu par la Loi sur les Indiens. De plus, le rapport souligne que les régimes établis par les
bandes sont susceptibles d’être contestés devant les tribunaux,
qu’il existe ou non une procédure de vérification(66).
2. Gestion financière (art. 8 à 10,
Les articles 8 à 10 prévoyaient d’autres mesures
de gestion financière ayant une incidence sur les capacités
de mise en œuvre par les bandes(67). a. États
financiers (art. 8 et 9)
En vertu de la LGPN, les bandes auraient dû tenir leurs livres et préparer des états financiers annuels en se conformant aux principes comptables de l’Institut canadien des comptables agréés (ICCA) (art. 8). Le projet de loi exigeait également que les états financiers des bandes soient vérifiés par un vérificateur indépendant conformément aux normes de l’ICCA (par. 9(1)) et qu’ils comprennent la rémunération et les dépenses des membres du conseil (par. 9(2)).
Le projet de loi C-7 prévoyait un meilleur accès
aux états financiers des bandes, disposant qu’une bande est
tenue de mettre ses états financiers « à la disposition
du public » dans un délai prescrit et de fournir une copie sur demande à toute
personne qui paie les droits requis (par. 9(3)). La divulgation
des états financiers vérifiés des bandes a fait l’objet d’une
controverse. Actuellement, aucune exigence législative ne
s’applique. La politique gouvernementale précise que les bandes doivent présenter
chaque année au MAINC un rapport de vérification consolidé pour
l’évaluation de leur situation financière et le mettre à la
disposition de leurs membres(68). Bien que les rapports présentés au gouvernement soient habituellement
assujettis à la Loi sur l’accès à l’information, il arrive
parfois qu’une bande refuse l’accès à un rapport à des non-membres
lorsqu’il contient des renseignements confidentiels sur les
transactions commerciales privées, les actifs financiers
ou les recettes autonomes de la bande(69).
Le paragraphe 9(3) ne précisait pas l’ampleur
de la divulgation des états financiers; il ne disposait pas
qu’ils devaient être consolidés ni qu’il fallait y présenter en détail
seulement les recettes de source publique. Les membres du CCMC
ne s’entendaient pas sur la manière dont les dispositions en
matière de gestion financière dans une loi éventuelle pourraient résoudre
cette question(70). Dans leur rapport, ils font remarquer que l’information relative
aux transactions commerciales d’une bande et à ses recettes
sans lien avec les paiements de transfert gouvernementaux est
vitale pour les membres de la bande, mais qu’il est permis de croire « qu’elle ne constitue pas une question d’intérêt public »(71). Par
ailleurs, ni les autres ordres de gouvernement, ni les nombreuses
bandes qui rendent publics
leurs états financiers consolidés ne semblent pénalisés par la
publication de l’information de nature commerciale. Étant donné que les membres de la bande ont déjà droit à l’information complète, « l’obligation de divulguer l’intégralité de ces données
au public pourrait bien n’être qu’une étape mineure »(72).
S’il était informé d’un « manquement important » aux règles relatives à l’endettement et au déficit de la bande
prévues dans le code qu’elle a conçu sur l’obligation de rendre
compte ou, à défaut de code, dans les règlements, le conseil
aurait été tenu d’évaluer sa situation financière et de préparer un
plan de redressement pour la gestion financière de l’ensemble
des « fonds de la bande » qu’il aurait présenté aux membres de celle-ci
dans la période prescrite (par. 10(1)). Le conseil aurait été tenu de présenter un compte rendu trimestriel de la mise
en œuvre du plan de redressement jusqu’à ce qu’il soit mis fin au
manquement (par. 10(2))(73).
Le projet de loi ne contenait pas de définition de « manquement important ». Selon la politique actuelle du MAINC, un déficit de 8 p. 100 du budget d’exploitation entraîne un examen de la situation financière de la bande, et la première étape de l’intervention consiste à préparer un plan de redressement conçu et administré par la bande sous la supervision du MAINC. Le plan décrit aux paragraphes 10(1) et (2) semblait combiner des éléments de la politique actuelle et d’une option du CCMC visant à garantir aux bandes un degré élevé d’indépendance dans la gestion de leur situation financière. À cet égard, bien que les interventions du MAINC touchent exclusivement les sommes transférées en vertu des accords de financement, les « fonds de la bande » mentionnés à l’article 10, selon la définition de l’article 2, semblaient inclure les sources non gouvernementales des recettes de la bande. c. Participation ministérielle
(par. 10(3))
La LGPN autorisait également les
interventions ministérielles discrétionnaires dans
d’une bande. En vertu du paragraphe 10(3) dans
sa forme initiale, le Ministre aurait pu évaluer
la « situation financière » de la bande et, s’il l’estimait nécessaire, exiger
que des « mesures
correctives » soient prises s’il était informé de
ou l’autre des trois situations suivantes :
la situation financière de la bande s’était détériorée à un point tel qu’elle
compromettait la prestation des programmes « essentiels »;
financiers n’avaient pas été mis à la disposition
du public dans le délai imparti; il y avait eu
de la part du vérificateur de la bande. Des
membres des Premières nations et d’autres témoins qui se sont présentés
devant le Comité s’opposaient fortement à l’inscription dans la loi
du pouvoir d’intervention du Ministre découlant des
accords de financement. Un amendement proposé par le gouvernement et adopté par
le Comité prévoyait qu’en plus du Ministre, une personne ou
un organisme désigné par lui auraient pu entreprendre
une évaluation financière;
les mesures correctives continuaient toutefois
de relever uniquement du Ministre. Un autre amendement proposé par le gouvernement à l’étape du rapport aurait habilité la personne ou l’organisme
désigné par le Ministre à ordonner l’application
de mesures correctives(74).
Le paragraphe 10(3) contenait des éléments d’une
autre option décrite dans le rapport du CCMC concernant les
interventions auprès des bandes en difficulté(75). Selon
ce rapport, cette option fait que « le ministre conserve
une importante responsabilité à l’égard du programme d’imputabilité financière des bandes. L’option va donc à l’encontre d’un des principaux objectifs du
projet de loi. »(76) Le
CCMC croit qu’il serait préférable
d’attribuer le rôle d’intervenant à une institution indépendante
des Premières nations : la loi envisagée pourrait « faciliter
la transition en désignant le Ministre à ce titre jusqu’à ce
que soit créée une institution des Premières nations compétente »(77),
en vertu peut-être d’une loi prévue sur les institutions
financières. Même si la disposition modifiée permettait l’intervention
d’un organisme ou d’une personne autre que le Ministre, elle ne donnait
pas suite aux critiques de témoins concernant non seulement
le maintien du rôle du Ministre dans la gestion financière
des bandes, mais également le nouveau fondement officiel de
Selon la politique actuelle du MAINC, les interventions
dans les affaires d’une bande sont motivées autant par une agitation
politique ou sociale que par des difficultés financières. Le
paragraphe 10(3) semblait restreindre la capacité légale
d’intervention du Ministre aux cas de difficultés financières,
mais n’écartait pas le maintien des interventions en vertu des
ententes de financement dans d’autres contextes. La disposition
ne précisait pas le type de mesures de redressement que le
Ministre pouvait imposer, ne fixait pas de limite de temps
pour les interventions ministérielles(78), ni ne déterminait l’étendue de la « situation
financière » au sens de l’article 10 que le Ministre était
autorisé à évaluer. Un amendement de l’article 33 proposé par le gouvernement abordait ces questions. Au moment du dépôt
du projet de loi, l’article 33 prévoyait un très vaste pouvoir
de réglementation pour la réalisation des objectifs de la LGPN. L’amendement adopté par le Comité comportait une liste exhaustive
des pouvoirs de réglementation conférés par cette disposition,
dont une grande partie se rattachaient au paragraphe 10(3). En
vertu de l’amendement apporté à l’article 33, des règlements
pouvaient être adoptés afin de préciser :
la portée des pouvoirs qui peuvent être exercés dans le cadre de l’évaluation de la situation financière des bandes, « notamment à l’égard de l’accès aux comptes bancaires » et à d’autres sources précises;
ce qui constitue une détérioration suffisante de la situation financière d’une bande pour compromettre la prestation de programmes essentiels;
les mesures correctives qui peuvent être prises, notamment la gestion par des tiers et l’imposition de délais relatifs à l’application des mesures.
Tel qu’amendé, l’article 33 prévoyait en outre que les pouvoirs visés au paragraphe 10(3) étaient sans effet sur les droits qui peuvent être exercés dans le cadre d’un accord de financement conclu avec une bande, y compris vraisemblablement le droit du Ministre d’intervenir dans des circonstances particulières, et autorisait la rétention de fonds dus à une bande jusqu’à la prise de mesures correctives.
Selon le rapport du CCMC, « quelle que
soit la mesure d’intervention choisie, il faut s’assurer que
la personne qui en est responsable connaît aussi bien que les
administrateurs de la bande la situation financière de celle-ci,
y compris les comptes en fiducie, les activités commerciales,
les autres sources de revenu et les transferts intergouvernementaux »(79).
Le projet de loi C-7 ne prévoyait pas de vérificateur
général externe. Dans son rapport, le CCMC estime qu’il serait
prématuré de prévoir ce type de fonction à cette étape de l’établissement
des structures de gouvernance des bandes et que les propositions énoncées dans le rapport contiennent un cadre de responsabilisation
complet. Le CCMC croit que les bandes fonctionneront de manière
satisfaisante avec l’aide au renforcement des capacités par
l’entremise d’une institution des Premières nations, mais qu’elles souhaiteraient
peut-être établir une entité externe de ce genre pour prévoir
une évaluation indépendante de leur rendement à une date ultérieure(80).
Le projet de loi ne contenait aucune mention
de l’obligation de rendre des comptes « fondés sur les
résultats ». Après avoir examiné cette option, le CCMC conclut dans son rapport
que les évaluations de rendement pour les institutions publiques
canadiennes sont dictées en grande partie par la politique
et que la loi « n’est pas le véhicule approprié pour
s’assurer que les résultats du programme ont été atteints »(81).
et recours (art. 11, 33, 39, 41 et 42)
À part les appels auprès du gouvernement en
matière d’élections(82), la Loi sur les Indiens ne
actuellement aucune procédure pour traiter les plaintes des
membres de la bande à l’égard de l’administration de la bande. En
vertu du projet de loi C-7, un conseil de bande aurait été tenu,
dans les deux ans qui suivent la sanction royale (art. 39),
d’adopter une loi autorisant une personne ou un organisme impartial à examiner
les plaintes déposées par un membre d’une bande ou un non-membre
résidant dans la réserve et de prendre des mesures correctives
(par. 11(1) et (2)). Il s’agit du seul exercice obligatoire
de la compétence législative du conseil de bande que prévoyait
le projet de loi. Le mécanisme de redressement du projet de
loi au moment de son dépôt s’appliquait aux plaintes (1) alléguant
un manquement au code de gouvernance ou (2) contestant
une décision prise contre un membre ou un résident dans
l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire par le conseil ou un employé de
la bande. Un amendement proposé par le gouvernement et adopté par
le Comité élargissait la portée de la plainte (1) de manière à inclure la « contravention » à la loi, aux règlements
pertinents ou aux textes législatifs de certaines bandes ou « l’application
injuste ou irrégulière » de ceux-ci, et ajoutait les membres
du conseil à l’énumération des personnes pouvant faire l’objet
d’une plainte. L’amendement prévoyait en outre que dans
le cadre du traitement d’une plainte portant sur une élection
ou sur la gravité d’une contravention, le texte législatif
d’une Première nation adopté en vertu de l’article 11 pourrait autoriser
l’organisme de recours à annuler l’élection d’un membre du conseil
ou à ordonner qu’un membre soit relevé de ses fonctions (par.
11(2.1))(83). Le projet de loi C-7 interdisait l’examen d’une plainte à toute personne et à tout organisme se trouvant en situation de
conflit d’intérêts par rapport à cette plainte (par. 11(4)),
de même que le recours au mécanisme de recours prévu dans le
projet de loi pour contester une décision pouvant faire l’objet
d’un appel en vertu d’un code, d’un règlement applicable en l’absence
d’un code ou d’un autre instrument législatif (par. 11(5)).
De nombreux témoins membres des Premières
nations ont critiqué le mécanisme de recours prévu à l’article
11, non seulement en raison de sa nature contraignante, mais également
du point de vue de la capacité, plus particulièrement dans
le cas des petites collectivités ou des collectivités éloignées(84). La question de savoir si un bureau de l’ombudsman national serait
une structure plus convenable et plus impartiale a aussi été soulevée
fréquemment. À cet égard, le rapport du CCMC laissait
entendre qu’il serait avantageux pour les membres des Premières
nations de créer une procédure interne qui pourrait être
complétée par une fonction d’ombudsman assumée par l’institution indépendante
recommandée par le CCMC.
Pendant les délibérations du Comité, un amendement
proposé par l’opposition dans le but de créer un bureau de
l’ombudsman pour compléter l’organisme de recours prévu à l’article 11 a été jugé irrecevable en tant qu’amendement de nature financière. Un amendement proposé par le gouvernement à l’étape du rapport
visait l’établissement du Bureau de l’ombudsman des Premières
nations et prévoyait la nomination de ce dernier par le gouverneur
en conseil; l’ombudsman aurait eu pour mandat d’examiner et
de traiter uniquement les plaintes traitées incorrectement
par l’organisme mentionné à l’article 11(85). L’organisme proposé par le gouvernement se serait donc apparenté à un organisme de deuxième instance, ressemblant à certain égard à un organisme d’appel.
Le projet de loi C-7 a élargi la voie des recours
en vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne(86) (LCDP). Depuis 1976, l’article 67 de cette loi dispose que la
LCDP « est sans effet sur la Loi sur les Indiens et
sur les dispositions prises en vertu de cette loi ». L’exemption
controversée n’a pas complètement empêché les membres des
bandes d’avoir accès aux mécanismes de la LCDP, étant donné que
les tribunaux ont habituellement déclaré que la législation
sur les droits de la personne s’applique aux activités ou
aux politiques d’un conseil de bande qui ne sont pas fondées sur la Loi sur les
Indiens ou ses règlements. En 2000, le comité d’examen nommé par le gouvernement
fédéral a recommandé, dans son rapport global sur la LCDP, que
l’article 67 portant sur l’exemption soit abrogé et qu’une
disposition d’interprétation soit ajoutée à la LCDP « pour
s’assurer qu’on tiendra compte des besoins et des aspirations des communautés
autochtones dans l’interprétation et des motifs de défense prévus
par la LCDP dans les causes portant sur l’emploi et les services
fournis par les organisations gouvernementales autochtones. Une
telle disposition assurerait un équilibre sain entre les
droits individuels et les intérêts des communautés autochtones. »(87)
L’article 42 de la LGPN prévoyait l’abrogation de l’article 67 de la LCDP, rendant ainsi les mesures de redressement accessibles aux membres des bandes relativement aux actions du gouvernement fédéral ou des gouvernements de bandes en vertu de la Loi sur les Indiens et du projet de loi C-7. En outre, l’article 41 ajoutait une disposition interprétative fidèle aux recommandations du comité de révision selon lesquelles les besoins et les aspirations d’une collectivité autochtone touchée par une plainte contre une « organisation gouvernementale autochtone » devaient être pris en compte dans l’interprétation et l’application de la LCDP, dans la mesure où ces besoins et aspirations étaient « compatibles avec les principes de l’égalité entre les sexes ».
Le projet de loi ne contenait pas de définition
d’« organisation gouvernementale autochtone » ni de « principes de l’égalité entre les sexes ». La notion
d’égalité entre les sexes n’apparaît pas dans les autres lois
fédérales consultées(88). Son inclusion dans l’article 41
semblait représenter le type d’exercice d’équilibre envisagé par
le comité d’examen, et la mention exclusive du sexe indiquait peut-être
que l’on croyait que les questions liées au sexe pourraient être
soulevées fréquemment en vertu de la LCDP après le retrait
de l’exemption prévue par l’article 67. Selon l’article 41,
les droits de plaignante d’une femme en vertu de la LCDP auraient
pu être supplantés par les intérêts collectifs uniquement
dans la mesure où ces derniers étaient compatibles avec les
principes d’égalité entre les sexes.
Le CCMC croit que le retrait de l’article 67
devait être lié à l’insertion d’une disposition interprétative
pour garantir que « les droits ancestraux et issus des
traités [sont pris en compte] dans le cadre de l’interprétation et de
l’application de la LCDP aux bandes et à leurs conseils ». Il a cependant conclu que « l’exclusion ne devrait être
abrogée que dans le cadre d’une réponse générale du gouvernement fédéral
aux recommandations du comité de révision », qui n’a pas
encore été donnée. Le CCMC craignait aussi que l’abrogation
de l’exemption n’aboutisse à un surcroît de travail pour le
Tribunal canadien des droits de la personne et à une augmentation
des besoins en formation et en ressources des bandes en vue
d’appliquer la LCDP et de se défendre en cas de plaintes. D’après le CCMC,
il « [était] nécessaire d’étudier la possibilité que les conseils
de bande fassent l’objet de plaintes lorsqu’ils mettront en œuvre
des programmes fédéraux », ainsi que le lien entre la
LCDP et les problèmes de statut et d’appartenance dans le
cadre de la Loi sur les Indiens(89).
Des membres des Premières nations et d’autres témoins ont soulevé un certain nombre de questions au sujet de la disposition interprétative de l’article 41, qu’ils ont décrite comme étant vague, difficile à interpréter et éventuellement impossible à mettre en œuvre et nécessitant des éclaircissements et un élargissement des facteurs dont doit tenir compte la CCDP. Ils avaient aussi des préoccupations au sujet des conséquences possibles de la disposition interprétative sur les droits collectifs. De nombreux témoins ont repris les craintes du CCMC concernant la capacité des collectivités des Premières nations et de la CCDP de faire face efficacement aux répercussions de la suppression de l’exemption de l’article 67.
gouvernementales de la bande (art. 12-14)
Le projet de loi prévoyait que les conseils de bande mettent à la disposition des membres de la bande et des personnes qui résident dans la réserve les politiques et les règles concernant les activités gouvernementales de la bande, notamment à l’égard des programmes et des services qui leur sont offerts (art. 12). On ne précisait pas dans quelle mesure cette obligation aurait constitué un fardeau supplémentaire pour les administrateurs de la bande, en particulier ceux des petites bandes. En outre, en supposant que la disposition se soit étendue aux programmes et aux services fédéraux, on peut soutenir que c’est le gouvernement fédéral qui aurait été le mieux placé, sur le plan des ressources et des connaissances, pour donner les renseignements voulus dans ce cas.
Actuellement, la Loi sur les Indiens ne protège pas le conseil ou les employés de la bande des poursuites civiles reliées au travail ou à l’activité administrative. Le projet de loi C‑7 prévoyait que la responsabilité des membres du conseil et des employés de la bande serait limitée en ce qui concerne les faits accomplis de bonne foi dans l’exercice d’un pouvoir ou d’une tâche attribuée en vertu de la Loi sur les Indiens, du projet de loi, de règlements découlant de ces lois, d’un code de gouvernance prévu dans la LGPN ou d’un règlement administratif adopté en vertu de la Loi sur les Indiens (art. 14). E. Dispositions
La Loi sur les Indiens définit la bande
et le conseil de bande et leur confère des pouvoirs, mais jusqu’ici,
elle n’a reconnu explicitement ni l’une ni l’autre comme personne
morale. Les bandes au sens de la Loi sur les Indiens sont
considérées comme des entités juridiques uniques, au statut
plus ou moins ambigu selon le droit canadien – des personnes
morales pour l’application de certaines lois, mais pas des
autres(90). Le CCMC
conclut dans son rapport que « si les bandes voyaient leur capacité juridique clarifiée
et sa portée accrue, il est clair qu’elles en tireraient certains
avantages »(91).
Le projet de loi C-7 proposait qu’une bande
au sens de la Loi sur les Indiens ait « la capacité [juridique,
les droits, les pouvoirs et les privilèges] d’une personne physique »,
y compris le droit de passer des contrats, de s’engager dans
des transactions de biens et des actions en justice, d’accomplir
tout acte qui découle de l’exercice de sa capacité ou qui
y est accessoire (par. 15(1)) et que la capacité de la bande
soit exercée par son conseil (par. 15(2)). La définition du paragraphe 15(1) renvoyait
au contenu général des définitions employées pour des bandes
particulières dans diverses lois fédérales qui établissent le gouvernement
autonome ou d’autres régimes(92) et
correspondait généralement à une
des options contenues dans le rapport du CCMC(93).
Le rapport du CCMC faisait état d’une opinion
persistante selon laquelle le fait de mettre les bandes sur
le même pied que les personnes morales les rend semblables à des
entités morales et représente un changement fondamental de leur
statut(94). Le CCMC recommandait que pour tout changement dans ce domaine, « des dispositions assurent
que ces derniers ne portent pas atteinte à la nature unique
[des bandes] en vertu du droit canadien actuel. Les bandes
ne doivent pas être transformées en sociétés. » De même, les préoccupations à l’égard de l’augmentation éventuelle de la vulnérabilité des
terres des réserves et de l’argent des bandes ont amené le CCMC à conclure qu’il était essentiel que ces intérêts ne soient pas
touchés par les modifications concernant la capacité juridique
des bandes. De manière générale, le projet de loi reflétait
ces préoccupations. Bien qu’il n’ait pas reconnu de manière
explicite la nature unique du statut juridique des bandes,
le projet de loi prévoyait que la définition contenue au paragraphe 15(1)
ne changerait pas ce statut et n’aurait pas l’effet de constituer
la bande en personne morale (par. 15(3)), et qu’elle ne
porterait pas atteinte aux intérêts des membres à l’égard
des terres de la réserve ou de l’argent de la bande en vertu
de la Loi sur les Indiens (art. 15(4)). Plusieurs personnes qui ont témoigné devant le Comité ont maintenu qu’il serait plus utile de définir la capacité juridique d’une Première nation comme étant celle d’un gouvernement ou d’une nation plutôt que celle d’une personne physique. On a également recommandé que la loi précise que la disposition sur la capacité juridique ne limitait en rien le droit inhérent à l’autonomie gouvernementale ni les droits ancestraux ou issus des traités.
Pour ce qui est d’une autre préoccupation concernant
le rapport fiduciaire entre la Couronne et les bandes, le CCMC
signale que la définition de la capacité juridique des bandes
n’aura pas d’effet sur « le rapport fiduciaire général
qui existe entre la Couronne et les Premières nations »,
mais que les autres modifications conférant aux bandes un pouvoir
accru sur leurs intérêts pourraient toucher des obligations
fiduciaires particulières(95). Le CCMC mentionne le besoin
la définition de capacité juridique contenue dans le projet
de loi C-7 avec celles d’autres lois, lesquelles n’auraient
pas été modifiées par ce projet de loi.
Selon la Loi sur les Indiens, le pouvoir actuel d’un conseil de bande en matière de règlements administratifs relatifs à la réserve peut être considéré comme analogue à certains égards à celui des municipalités assujetties aux lois provinciales, la compétence du conseil étant limitée aux questions déléguées et précisées par la Loi sur les Indiens. Depuis longtemps, les bandes et les organisations qui les représentent critiquent ces limites, soutenant qu’elles les empêchent de recourir aux pratiques législatives traditionnelles. Actuellement, la Loi sur les Indiens prévoit la prise de règlements administratifs de bande comme suit : Le paragraphe 81(1) donne une liste de 22 domaines pour lesquels un conseil peut prendre des règlements administratifs visant des questions locales comme l’affectation des terrains de la réserve, le fait de résider sur la réserve, le zonage, le contrôle de la circulation, la violation du droit de propriété et autres questions de loi et d’ordre, la protection de la faune et de la flore ainsi que l’élevage des animaux. Les règlements administratifs pris en vertu de l’article 81 ne doivent pas être incompatibles avec la Loi sur les Indiens ou ses règlements. Sous ce rapport, le paragraphe 73(1) donne au gouverneur en conseil un pouvoir de réglementation rarement exercé à l’égard de questions étroitement liées, quand elles ne se chevauchent pas. Tous les règlements administratifs pris en vertu de l’article 81 sont assujettis au pouvoir de révocation du Ministre (art. 82).
L’article 83 autorise les conseils à prendre plusieurs catégories de règlements administratifs en matière de finances, sous réserve de l’approbation du Ministre et du pouvoir qu’a le gouverneur en conseil de réglementer d’exercice du pouvoir de réglementation des conseils de bande.
En vertu de l’article 85.1, un conseil de bande peut adopter des règlements régissant l’usage de boissons alcoolisées sur une réserve, avec l’approbation d’une majorité d’électeurs qui participent au vote et à condition que le Ministre en reçoive des copies immédiatement.
Le rapport du CCMC laisse entendre que bon nombre
des pouvoirs mentionnés à l’article 81 « paraissent désuets » et ne font « même pas mention » d’une foule de questions
telles que les litiges entre propriétaires et locataires et
les questions d’environnement, pour lesquels il y aurait lieu
le pouvoir des conseils de bande(96). Les membres du CCMC appuient l’élimination de la compétence ministérielle
concernant les règlements administratifs d’une bande(97).
a. Règlements généraux
Le projet de loi C-7 retenait l’essentiel des
questions pouvant faire l’objet de règlements administratifs
qui sont mentionnées actuellement aux articles 81, 83 et 85.1
de la Loi sur les Indiens, en modernisait la langue et les regroupait
(par. 16(1) et 17(1)). Il abrogeait la plupart des dispositions
sur les règlements administratifs de la Loi sur les Indiens (art. 53 et 55), y compris celles qui définissaient des pouvoirs
de réglementation d’ordre financier(98). Certaines de ces dispositions seraient toutefois restées en vigueur,
tout comme l’exigence connexe relative à l’approbation du Ministre
(art. 54)(99). Le projet de loi aurait également abrogé le paragraphe 73(1)
de la Loi sur les Indiens (art. 51), mais non le pouvoir
général qu’a le gouverneur en conseil en vertu du paragraphe
73(3) de la Loi sur les Indiens de prendre des règlements « en
vue de l’application de la présente loi ».
Les paragraphes 16(1) et 17(1) amendés par le Comité modifiaient l’étendue des pouvoirs du conseil en augmentant sa compétence législative concernant : la prévention des dommages matériels (al.
16(1)b)), la prestation de services par la bande et
l’imposition de frais à cet égard (al. 16(1)d))
et la location à des fins d’habitation (al. 16(1)i))(100);
la protection, la conservation des ressources naturelles « dans la réserve », la disposition de certaines ressources figurant sur une liste excluant les poissons et la faune (al. 17(1)a)) et la préservation de la culture et de la langue de la bande (al. 17(1)c)).
Le projet de loi ne contenait aucune disposition donnant au Ministre des pouvoirs se rattachant aux processus d’adoption de textes législatifs par les conseils.
Plusieurs témoins étaient d’avis que la conservation dans le projet de loi de la formule utilisée dans la Loi sur les Indiens pour établir une liste exhaustive des pouvoirs législatifs délégués était en contradiction avec la notion des droits inhérents. Certains ont recommandé que le projet de loi soit modifié de manière à reconnaître le droit inhérent sous-jacent à l’autonomie gouvernementale. D’autres témoins avaient des critiques précises à formuler au sujet du fait que le projet de loi ne donnait pas aux Premières nations la compétence en matière d’éducation, de bien-être des enfants et d’environnement.
sur la gouvernance (art. 18)
En plus de redéfinir et d’accroître la compétence
actuelle des conseils en matière de règlements administratifs,
la LGPN définissait de nouveaux pouvoirs prendre des textes
législatifs, concernant les questions de gouvernance, qui semblaient correspondre
de manière générale aux recommandations du CCMC à cet effet(101). L’alinéa
18(1)a), par exemple, autorisait un conseil de bande à prendre des textes législatifs
régissant l’établissement, la composition et les attributions
d’« organismes » ainsi que leur lien avec la bande(102). Un
organisme aurait pu, par exemple, être créé afin d’appliquer les mesures de redressement en vertu
de l’article 11 pour le traitement des plaintes provenant des
membres de la bande. La plupart des pouvoirs discrétionnaires
décrits au paragraphe 18(1) avaient trait aux questions qu’il
fallait inclure dans les codes de gouvernance, notamment
l’élection des membres du conseil (al. 18(1)c)), les conflits
d’intérêts (al. 18(1)d)) ainsi que l’accès à l’information
et les renseignements personnels (al. 18(1)e))(103).
Il est à remarquer que l’alinéa 18(1)b)
permettait aussi au conseil de bande de prendre des textes législatifs
pour la délégation « à une personne ou à un organisme
des pouvoirs conférés au conseil » en vertu du projet
de loi ou de la Loi sur les Indiens, à l’exception
de ceux prévus à l’article 18 du projet de loi. Cette disposition de portée
assez générale s’appliquait autant aux pouvoirs que le projet
de loi donne au conseil de proposer des codes (art. 4) et de
prendre des textes législatifs (art. 11, 16 et 17) qu’au pouvoir de prendre
des règlements administratifs et d’affecter des terres de la
réserve et aux autres pouvoirs du conseil qui demeurent en vertu de la Loi sur les Indiens. De plus, le projet de loi C-7 autorisait
les conseils de deux bandes ou plus à prendre des textes législatifs
prévoyant l’« établissement conjoint » d’un organisme
délégué, sa composition, ses attributions et son lien avec
les bandes participantes (par. 18(2)). Il ne précisait pas
la capacité juridique d’un organisme délégué établi par une bande seule ou
conjointement, ni n’exigeait que les textes législatifs pris
par une ou plus d’une bande décrivent la procédure particulière à l’établissement de cet organisme, par exemple l’approbation préalable
des électeurs de la bande(104).
L’alinéa 18(1)b) et le paragraphe 18(2)
prévoyaient un pouvoir de délégation étendu. La documentation
préparée par le gouvernement laissait supposer que les deux
pouvoirs « seraient particulièrement utiles aux petites communautés
dont les capacités limitées pourraient autrement constituer
un obstacle à la mise en œuvre de la Loi sur la gouvernance
des Premières nations »(105). Sur cette question, le rapport du CCMC fait état de l’absence
de disposition relative à la délégation des pouvoirs du conseil
dans la Loi sur les Indiens et recommande que les conseils
soient autorisés « à déléguer certains pouvoirs à un
conseil de santé, à un conseil tribal ou à une autre entité en
vertu de la Loi sur les Indiens, à condition que les
pouvoirs législatifs puissent uniquement être délégués à un autre organisme élu »(106). Le projet de loi ne déterminait pas les conditions relatives à la délégation et pouvait accroître l’étendue de la délégation
envisagée par le CCMC.
3. Incompatibilité des lois (par. 16(2), 17(2) à 17(6),
18(3))
La Loi sur les Indiens ne renferme aucune disposition qui traite expressément de l’incompatibilité des lois. Le paragraphe 81(1) dispose que les règlements administratifs ne doivent pas être incompatibles avec la Loi ou les règlements pris en application de la Loi. Le projet de loi C-7 prévoyait qu’en cas d’incompatibilité :
entre, d’une part, un texte législatif pris par le conseil en vertu de l’article 16 et, d’autre part, toute loi fédérale ou tout règlement pris en application d’une loi fédérale, les seconds l’emportaient, sauf dans le cas d’une exception précise visant des règlements particuliers pris en application de la Loi sur les Indiens (par. 16(2) et 16(3)) – par exemple, un texte législatif pris par une bande n’aurait donc pu l’emporter, en cas d’incompatibilité, sur un règlement pris en application de la Loi sur les pêches;
entre, d’une part, un texte législatif pris par le conseil en vertu de l’article 17et, d’autre part, toute loi fédérale ou tout règlement pris en application de la Loi sur les Indiens ou du projet de loi C-7, les seconds l’emportaient, sauf dans quatre cas particuliers visant des dispositions particulières de la Loi sur les Indiens (par. 17(2) à 17(6));
entre, d’une part, un texte législatif pris par le conseil relativement à la gouvernance de la bande et, d’autre part, toute loi fédérale, tout règlement pris en application du projet de loi C‑7 qui s’applique à la collectivité de la Première nation concernée ou tout code adopté par cette collectivité, les seconds l’emportaient (par. 18(3)).
La raison qui motivait ces distinctions et notamment l’exigence de compatibilité avec toute loi fédérale et tout règlement fédéral énoncée au paragraphe 16(2) n’est pas évidente. Plusieurs témoins ont dénoncé cette exigence comme étant une mesure rétrograde.
4. Recueils
Selon le projet de loi, une bande aurait dû tenir
un recueil (ou registre) de tous les codes et de tous les textes
législatifs adoptés par son conseil en vertu de la LGPN(107),
le mettre à la disposition du « public » dans des limites raisonnables (par. 30(1)), et fournir des copies
d’un texte législatif ou d’un code à quiconque en fait la demande
(par. 30(5)). Le projet de loi prévoyait qu’un code ou un
texte législatif d’une bande entre en vigueur le jour suivant
son dépôt dans le recueil de la bande, à moins qu’une date postérieure
soit prévue (par. 30(4)). Le Ministre aurait aussi dû créer
un recueil national de tous les codes et de tous les textes
législatifs adoptés en vertu de la LGPN et le rendre accessible (par. 30(2))(108).
Le rapport du CCMC penche en faveur d’un modèle
de registre pour les textes législatifs de la bande(109) et
d’un « mécanisme
officiel »(110) comme le dépôt dans un registre local ou national pour confirmer
l’adoption des codes conçus par les bandes. Le CCMC ne semble
pas avoir examiné l’option d’un recueil national parallèle
pour les textes législatifs ou les codes. Le motif de cette
double exigence, d’après la documentation gouvernementale,
est d’assurer « un processus transparent qui assure l’accès tant à l’échelle
locale que nationale »(111).
Les articles 101 à 107 de la Loi sur les
Indiens traitent des infractions à cette loi et des sanctions prévues;
de l’application par un agent de la paix des règlements administratifs
de la bande sur les boissons alcoolisées et d’autres dispositions
de la Loi sur les Indiens, notamment la saisie et la
détention de biens; de la disposition des amendes par la Couronne au profit
de la bande ou de ses membres; et de la nomination de juges
de paix munis de pouvoirs concernant les infractions au sens de
la Loi sur les Indiens. Le rapport du CCMC montre que les
problèmes associés à l’application des règlements administratifs
en vertu de la Loi sur les Indiens comprennent l’absence
d’un système de contravention et le manque d’agents de la
paix et de procureurs(112).
Le projet de loi C-7 devait combler certaines lacunes et accroître les pouvoirs des bandes en matière d’application de la loi, sans modifier les dispositions actuelles de la Loi sur les Indiens.
a. Infraction (art. 19 à 22)
autorisait les bandes à prendre en
vertu des articles 16 et 17 des textes législatifs
qui imposeraient des amendes maximales de 10 000 $
et une peine d’emprisonnement
maximale de trois mois(113), ou l’une de ces peines, à quiconque
serait reconnu coupable d’infraction à leurs dispositions
(par. 19(1));
prévoyait une procédure pour la remise
d’avis appliquée par les agents de la paix ou par les agents
de la bande désignés (art. 21)(114), et pour le paiement
des amendes qui en découlent ainsi que le transfert des
biens confisqués au conseil de bande (par. 22(1));
La procédure pour la remise d’avis prévue dans
le projet de loi C-7 et l’augmentation des amendes étaient conformes
aux recommandations formulées dans le rapport du CCMC(115). Certains témoins se sont opposés aux dispositions relatives aux
amendes rajustées à la hausse.
Une critique maintes fois formulée au sujet du projet de loi C-7 dans le cadre des audiences du Comité concernait les dispositions d’exécution initiales qui autorisaient, selon de nombreux témoins, la perquisition et la saisie indues de la part d’agents de bande cherchant à s’assurer du respect des lois de leur bande ou à enquêter sur l’éventuelles infractions à celles-ci. Les témoins ont dit craindre qu’en l’absence de ressources supplémentaires, les collectivités des Premières nations n’aient pas la capacité de répondre aux besoins de financement et de formation liés à la mise en œuvre des mesures d’exécution du projet de loi. On considérait que ces dispositions pouvaient donner lieu à des abus et à des contestations judiciaires en vertu de la garantie de la Charte qui protège contre les perquisitions et les saisies abusives ou des règles de responsabilité civile.
Le Comité a donc adopté une série d’amendements proposés par le gouvernement et vraisemblablement conçus pour apaiser ces préoccupations et d’autres craintes en définissant plus clairement la portée prévue des activités d’exécution, notamment les activités d’inspection, sous le régime du projet de loi C-7. Ces amendements :
autorisaient les conseils de bande à recruter des agents de bande qualifiés « aux fins d’inspection ou de perquisition sur les terres de la réserve de la bande » (par. 23(1));
définissaient une « inspection » comme se rattachant à la vérification de la conformité
avec les lois de la bande et s’entendant du fait de pénétrer dans tout lieu « visé par un règlement pris sous le régime d’un texte législatif d’une bande et régissant l’exercice d’activités sur des terres de réserve de celle-ci afin d’examiner ce lieu », et imposaient des conditions telles que la présentation d’un préavis; « perquisition » s’entendait du fait de pénétrer dans un lieu pour examiner celui-ci en vue de la mise en application d’un texte législatif de la bande, et cette définition excluait les inspections (par. 2(1));
précisaient que les textes législatifs pris en vertu des articles 16 et 17 et régissant une activités exercée sur les terres de la réserve pouvaient autoriser l’inspection de tout lieu sur ces terres où l’activité est exercée (nouvel art. 17.1) (art. 25);
disposaient que la perquisition d’un lieu par un agent de bande ou un agent de la paix sous le régime d’un texte législatif de la bande devait respecter les conditions énoncées dans un mandat délivré par un juge de paix convaincu qu’il y a des motifs raisonnables de croire qu’il s’y trouve un objet qui donne lieu ou a donné lieu à une infraction prévue par un texte législatif de la bande (art. 26);
prévoyaient les perquisitions sans mandat d’un lieu autre qu’une habitation afin de contrôler l’application d’un texte législatif particulier d’une bande concernant par exemple la santé ou la conservation de la faune, lorsque le délai nécessaire pour obtenir un mandat pourrait comporter un risque de lésions corporelles ou de mort ou la perte d’éléments de preuve d’une infraction (art. 27);
interdisaient aux agents de bande de recourir à la force pour procéder à une inspection ou à une perquisition, sauf s’ils ont obtenu un mandat qui en autorise l’usage (art. 28);
autorisaient les agents de bande ou les agents de la paix à saisir tout objet trouvé au sujet duquel ils ont des motifs raisonnables de croire qu’il peut servir à prouver la perpétration d’une infraction au texte législatif d’une bande en vertu duquel l’inspection ou la perquisition est effectuée (nouvel art. 29.1).
Comme l’indique ce qui précède, les amendements
aux dispositions d’exécution du projet de loi C-7 définissaient
l’exercice et la portée des pouvoirs d’inspection de façon
plus limitée que le projet de loi initial(116). Sauf pour leur reformulation, les pouvoirs en matière de perquisition
semblaient être essentiellement les mêmes, mais s’appliquaient
aux agents de bande ou aux agents de la paix de corps policiers
provinciaux ou autres. Ces modifications témoignent d’une tentative
pour apaiser les préoccupations de certains témoins au sujet
de la possibilité d’abus lors des perquisitions.
La question de savoir si les dispositions amendées relatives aux perquisitions auraient été moins susceptibles de faire l’objet d’un examen fondé sur la Charte est discutable. Dans son rapport, le CCMC a fait remarquer que, comme le laissaient entendre les témoins, les agents de bande devraient recevoir « une formation adéquate sur l’exercice régulier » des pouvoirs de perquisition et de saisie. Il signalait en outre que la résolution des problèmes graves liés à l’application des textes législatifs des bandes exigeait une augmentation des fonds alloués et nécessitait des discussions avec d’autres ministères fédéraux.
La plupart des parties de la Loi sur les
Indiens seraient demeurés intactes. La plupart des modifications importantes
proposées dans le projet de loi C-7 et analysées plus haut concernaient
principalement les dispositions électorales, les règlements
administratifs de la bande et les pouvoirs de prendre des
textes législatifs(117),
tandis que d’autres abrogaient les dispositions jugées archaïques depuis longtemps(118).
Les parties de la Loi sur les Indiens qui n’ont pas été mentionnées précédemment et restaient intouchées dans l’ensemble sont les suivantes.
Définitions (par. 2(1) et (2))
Administration (art. 3)
Application de la loi (art. 4 et 4.1)
Définition et enregistrement des Indiens (art. 5 à 17)
Réserves (art. 18 et 19), Possession des terres dans les réserves (art. 10 à 29), Violation du droit de propriété (art. 30 et 31)
Terres prises pour cause d’utilité publique (art. 35)
Réserves spéciales (art. 36)
Cession et désignation (art. 37 à 41)
Transmission de biens par droit de succession (art. 42 à 44), Testaments (art. 45 et 46), Appels (art. 47), Distribution des biens ab intestat (art. 48 à 50)
Indiens mentalement incapables (art. 51), Tutelle (art. 52)
Fonds des mineurs (art. 52.1 à 52.5)
Administration des réserves et des terres cédées ou désignées (art. 53 à 60)
Administration de l’argent des Indiens (art. 61 à 69)
Prêts aux Indiens (art. 70)(119)
Somme payable en vertu d’un traité (art. 72)
Taxation (art. 87)
Droits légaux (art. 88 à 90)(120)
Commerce avec les Indiens (art. 91)
Écoles (art. 114 à 122)
G. Principales
recommandations du rapport du CCMC qui ne figurent pas dans
Certaines recommandations importantes
relatives à l’approche législative proposée par le CCMC(121) ne figuraient
pas dans le projet de loi C-7; elles se rapportent essentiellement
l’exécution de changements législatifs au moyen de modifications à la Loi sur les Indiens plutôt que par une loi distincte;
la création d’un organisme indépendant pour aider les bandes dans l’exercice des fonctions de gouvernance et d’administration;
l’inclusion d’une disposition liant la Couronne, comme c’est le cas dans les lois reliées à des accords sur le règlement des revendications territoriales et d’autres lois récentes telles que la Loi sur la gestion des terres des premières nations. COMMENTAIRE
Les divergences d’opinion entre le gouvernement et les Premières nations à l’égard de la mesure relative à la gouvernance des Premières nations ont commencé à apparaître pendant la période prélégislative qui a débuté en avril 2001. Comme le confirme une abondante documentation et la grande majorité des témoignages présentés au Comité, les divergences étaient toujours radicales en ce qui concerne les objectifs, les avantages et les conséquences du projet de loi C-7 pendant toute la durée du processus législatif abrégé.
Du point de vue du gouvernement, le projet de loi traduisait les engagements pris dans le discours du Trône de janvier 2001 en vue de consolider la gouvernance des Premières nations, et il était essentiel au redressement d’une situation inacceptable pour ces collectivités, attribuable en grande partie aux défauts du régime de la Loi sur les Indiens. Le projet de loi C-7 visait donc à combler des lacunes importantes de ce régime, qui ont empêché les collectivités et les gouvernements des Premières nations de voir à la gestion de leurs propres affaires de manière efficace et responsable, en leur fournissant des outils qui devraient leur permettre de se développer économiquement et d’exercer leur pouvoir de prendre des décisions autonomes en réduisant la participation du gouvernement. Pour ce dernier, la LGPN constituait un élément central du plan de réforme général qui vise à moderniser les régimes de gouvernance des Premières nations et qui comprenait la Loi sur la gestion des terres des premières nations (1999) et la loi prévue en matière de finances. Elle n’avait pas pour but de remplacer les traités historiques, de compromettre les démarches en cours portant sur les traités et l’autonomie gouvernementale, ou de modifier les responsabilités de fiduciaire du gouvernement à l’égard des Premières nations.
L’Assemblée des Premières Nations (APN) et les autres organisations représentant les Autochtones des différentes régions du pays voyaient le projet de loi C-7 d’un œil différent. À son assemblée générale annuelle (AGA) de juillet 2002, l’APN a confirmé sa position à l’égard du projet de loi C-61 – devenu le projet de loi C-7 – dans une résolution où elle affirmait que cette mesure constituait une violation du droit inhérent à l’autonomie gouvernementale et s’engageait à s’y opposer. La résolution demandait aux chefs de l’APN de veiller à faire connaître cette opposition, notamment au moyen de la procédure parlementaire. Une résolution distincte donnait avis de l’intention des Premières nations « de renforcer et de soutenir nos propres régimes de gouvernance, de promulguer et d’appliquer nos propres lois sans ingérence du gouvernement fédéral et des politiques et règlements législatifs » [traduction]. L’AGA a approuvé le plan des Premières nations de février 2000 comme solution de remplacement au projet de loi C-61, devenu par la suite le projet de loi C-7. En novembre 2002, une assemblée spéciale des chefs a demandé au premier ministre de retirer le projet de loi C-7 et d’autres mesures législatives alors en suspens et d’établir un partenariat renouvelé avec les Premières nations. Les assemblées subséquentes tenues jusqu’en octobre 2003 ont réitéré l’opposition de l’APN à la LGPN.
En résumé, les principales critiques des Premières nations étaient les suivantes : le projet de loi a été rédigé sans consultation ou consentement à la suite d’un processus défectueux; il était fondé sur le paragraphe 91(24) de la Constitution de 1867, plutôt que sur une approche basée sur les droits en vertu de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982; il constituait une attaque contre les traités historiques et une menace pour le droit inhérent à l’autonomie gouvernementale prévu à l’article 35; il imposait un contrôle bureaucratique accru de la vie des gens des Premières nations sans résoudre les anciens problèmes sociaux et économiques; il ne répondait pas aux besoins urgents des collectivités des Premières nations en matière de santé, de logement et d’emploi, ou ne tenait pas compte des préoccupations des femmes des Premières nations; il imposait une approche uniformisée comportant des exigences supplémentaires pour toutes ces collectivités et aucun engagement parallèle à fournir les ressources ou les appuis nécessaires; il servait les intérêts du gouvernement en réduisant la responsabilité fédérale, augmentait les coûts de la gouvernance et ne prévoyait pas de mesures pour rendre ces collectivités aptes à développer leur économie. Devant le Comité, de nombreux représentants des Premières nations ont soutenu que l’imposition du projet de loi C-7 serait particulièrement difficile pour les collectivités autochtones qui ont déjà élaboré leurs propres normes. D’autres ont soutenu que, quoi qu’il en soit, une mesure législative comme le projet de loi C-7 n’était pas nécessaire pour conduire à une réforme administrative dans les collectivités où elle devrait avoir lieu.
À l’exception des questions au sujet desquelles le Comité a adopté des amendements, traités dans les pages précédentes, les critiques à l’égard du projet de loi exprimées par les représentants des Premières nations qui avaient souvent trait à la capacité et au coût, concernaient notamment : le seuil de 25 p. 100 pour l’adoption d’un code (art. 4); l’habilitation législative du Ministre à intervenir dans les opérations financières des collectivités des Premières nations (art. 10); l’exigence pour toutes les collectivités de créer une procédure de redressement (art. 11); la disposition sur la capacité juridique (art. 15); l’abrogation de l’article 67 de la Loi canadienne sur les droits de la personne (art. 41).
En juillet 2002, la Federation of Saskatchewan Indian Nations a entrepris une contestation du projet de loi C-61 – qui est devenu le projet de loi C-7 – à la Cour fédérale, en alléguant, notamment, que ce dernier contrevenait aux obligations de fiduciaire du gouvernement envers les Premières nations et en cherchant à obtenir une déclaration en ce sens. En mars et en août 2003, les requêtes du gouvernement visant à empêcher l’instruction de l’affaire ont été rejetées.
L’opposition des Premières nations au projet de loi C-7 n’était pas généralisée. Le chef national du Congrès des peuples Autochtones (CPA) a décrit le projet de loi comme une mesure visant à éliminer les articles désuets de la Loi sur les Indiens et comme un élément positif pour les Autochtones représentés par le CPA, puisqu’il fournissait aux membres qui résident à l’extérieur de la réserve le moyen et les modalités voulues pour exercer leur droit de vote aux élections de la bande. Selon la présidente de l’Association nationale des femmes autochtones, le projet de loi comportait des aspects positifs tels que les dispositions relatives à la protection des droits de la personne, qui auraient contribué à améliorer la vie des femmes dans les réserves et le pouvoir des conseils de bande de prendre des textes législatifs sans ingérence ministérielle. Des membres des Premières nations ont exprimé leur appui aux dispositions relatives à la responsabilisation, en particulier, ou, de manière plus générale, aux solutions pratiques proposées par le projet de loi. D’autres, tout en admettant les propositions comme le retrait de l’exemption prévue par la Loi canadienne sur les droits de la personne, étaient d’avis que les points positifs avaient été annulés par les défauts du processus.
Les opinions non autochtones exprimées dans les éditoriaux, quoique variées, étaient plutôt favorables à la LGPN, qualifiant le projet de loi de « début prometteur », « nécessaire et attendu », indiquant la « bonne voie », « une ébauche directe et sensée », « tenant compte des griefs des Autochtones », « établissant un meilleur cadre de travail » pour les gouvernements des Premières nations, et que ces derniers n’ont rien à craindre de cette mesure législative. Bien que, à leur avis, le projet de loi ait pu avoir des effets positifs considérables, certains croyaient que le gouvernement devait admettre qu’il s’agissait « en réalité d’assimilation ». Par ailleurs, d’autres étaient d’avis que la LGPN avait été rédigée sans la collaboration et la participation voulues et proposaient donc le retrait du projet de loi pour permettre un retour aux discussions entre le gouvernement et les Premières nations afin de résoudre les questions en litige. Ils ajoutaient que le Ministre avait « perdu tout espoir d’obtenir l’appui » des chefs en ce qui concerne la LGPN.
Les commentaires provenant du secteur universitaire, divergents eux aussi, avaient tendance à être davantage critiques à l’égard du projet de loi C-7.
(1) Le projet de loi a été déposé pour la première fois au cours
de la 1re session de la 37e législature sous le
numéro C‑61, mais il est mort au Feuilleton à la prorogation
du Parlement le 16 septembre 2002. Par une motion
adoptée le 7 octobre 2002, la Chambre des communes prévoit le rétablissement à la
2e session des projets de loi qui n’avaient pas reçu la sanction
royale au cours de la session précédente. Les projets
de loi seront donc rétablis à l’étape du processus
législatif à laquelle ils étaient rendus au moment de la prorogation de la 1re session.
(2) Seules les collectivités des Premières nations bénéficiant
déjà de l’autonomie politique – les Nisga’a et les Sechelt en
Colombie-Britannique, les Cris du nord du Québec
et un certain nombre de groupes des Premières nations
du Yukon – étaient expressément exclues de l’application
du projet de loi par l’article 35.
(3) En vertu du paragraphe 2(1) de la Loi (L.R.C. 1985,
ch. I-5) : un « Indien » est une personne qui, conformément à la Loi, est inscrite à titre d’Indien ou a droit
de l’être; le terme « réserve » s’entend d’une parcelle
de terrain dont Sa Majesté est propriétaire et « qu’elle
a mise de côté à l’usage et au profit d’une bande »; une « bande » est un « groupe d’Indiens » à l’usage et
au profit communs desquels des terres ont été mises
de côté, Sa Majesté détient des sommes d’argent ou que le gouverneur en conseil
a déclaré être une bande. Un « conseil de bande » est élu conformément
aux dispositions de la Loi ou selon la « coutume » de la bande.
(4) Des rapports par les gouvernements, les Premières nations et d’autres
organisations ont fait état des problèmes relatifs à la Loi. Voir,
par exemple, la Commission royale d’enquête sur
les peuples autochtones, Rapport de la Commission royale d’enquête sur
les peuples autochtones, Volume 1, Un passé, un avenir, chapitre 9 : « La Loi sur les Indiens », Ottawa, Approvisionnements
et Services 1996, p. 302-344.
(5) Le paragraphe 35(1) reconnaît et affirme « [l]es droits existants – ancestraux
ou issus de traités – des peuples autochtones du
Canada », ces derniers s’entendant notamment des Indiens, des
Inuits et des Métis du Canada. En août 1995, le
gouvernement a publié un énoncé de politique reconnaissant le droit inhérent des Autochtones à l’autonomie gouvernementale comme un droit autochtone reconnu
par l’article 35.
(6) Dans son arrêt de 1939 Re Eskimo, la Cour suprême
du Canada a déterminé que les Inuits sont des « Indiens » au
sens du paragraphe 91(24).
(7) Le lecteur trouvera des renseignements additionnels sur cette
question dans un document préparé en 2001 par Tonina
Simeone et intitulé Sphères de compétence fédérale et provinciale et peuples
autochtones, TIPS-88F, Ottawa, Bibliothèque du Parlement, Direction
de la recherche parlementaire, Ottawa.
(8) Données ministérielles
de base 2002 du MAINC, mars 2003().
(9) Vue d’ensemble des Premières nations au Canada, Mémoire
présenté au Comité permanent des affaires autochtones, du
développement du Grand Nord et des ressources naturelles de la
Chambre des communes, 21 février 2002.
(10) [1999] 2 R.C.S. 203.
(11) Ministère
des Affaires indiennes et du Nord canadien, Document
d’information, « Les
consultations relatives au jugement Corbiere »,
9 décembre 1999, Ottawa.
(12) Depuis 1998, ce processus conjoint a visé à créer un cadre
de travail pour l’éventuel transfert aux Premières
nations d’un plus grand contrôle sur les questions du ressort des services
fonciers et fiduciaires, qui représentent environ
80 p. 100 de la Loi sur les Indiens. (13) En mai 2000, le ministre des Affaires indiennes a nommé une
représentante spéciale pour enquêter et formuler des recommandations
relativement à l’absence généralisée de protection pour les femmes des Premières
nations sous le régime de la Loi. Déposé en janvier
2001, son rapport n’a pas encore été rendu public. (14) Depuis son entrée en vigueur, en 1976, l’article 67 de la Loi
canadienne sur les droits de la personne dispose
que « [l]a présente loi est sans effet sur la Loi sur les Indiens et
sur les dispositions prises en vertu de cette Loi ».
(15) Pour
une analyse de la gouvernance et une explication
de la différence entre gouvernance
et gouvernement, voir Tim Plumptre et John Graham, Governance
and Good Governance: International and Aboriginal
Perspectives, Ottawa,
Institute on Governance, 1999 (en anglais seulement).
(16) Ministère
des Affaires indiennes et du Nord canadien. « Les
collectivités d’abord :
La gouvernance des Premières nations », Trousse
servant aux consultations. On peut consulter en ligne tous les documents
sur la gouvernance des Premières nations.
(17) Il s’agit de l’Atlantic Policy Congress of First Nation Chiefs,
de Chiefs of Ontario, de l’Assembly of Manitoba
Chiefs, de la Federation of Saskatchewan Indian
Nations, de l’Union of British Columbia Indian Chiefs, de la First Nations Coalition for
Inherent Rights et des Six Nations of the Grand
(18) Comité permanent
des affaires autochtones, du développement du Grand
Nord et des ressources naturelles, Témoignages,
2002. Le document First
Nations Plan: First Nations’ Governance from a First Nations’ Perspective peut être
ligne (en anglais seulement). (19) L’APN et le CPA affirment tous deux être la voix des membres
des Premières nations qui vivent hors des réserves.
(20) Comité permanent
19 mars 2002. Voir les documents
du CPA sur la MGPN.
(21) Pour
une discussion plus approfondie de cette question,
voir : Comité permanent des affaires autochtones, du développement
du Grand Nord et des ressources naturelles, Témoignages,
14 mars 2002.
(22) Recommandations
et options législatives… concernant la mesure
sur la gouvernance des Premières nations,
consultable en ligne à (Rapport
du CCMC), p. B-4 et 5 de la version
imprimée. Les renvois ultérieurs seront aussi tirés de cette version.
(23) Ibid., p. B-8.
(24) Le CCMC a recommandé de ne pas remplacer le mot « bande » par « Première nation » à ce moment-ci, en raison du débat
en cours sur la portée et l’importance de cette deuxième expression
et par crainte qu’un tel changement n’influence « le résultat
des efforts plus généraux de reconstruction de la nation » (Rapport du CCMC, p. B-6).
(25) Ibid., p. B-4.
(26) Ibid., p. B-9.
(27) L.C. 1999, ch. 24. En vertu de cette loi, les dispositions
foncières de la Loi sur les Indiens cessent de s’appliquer
aux collectivités autochtones signataires qui adoptent les codes fonciers
prescrits. En mars 2002, le Ministre a annoncé que le processus
de la Loi sur la gestion des terres des premières nations serait
ouvert de manière à permettre à un plus grand nombre
de collectivités d’assumer la compétence pour gérer leurs terres. En
novembre 2003, 12 collectivités avaient ratifié des
codes fonciers.
(28) En vertu de la Loi sur le gouvernement du territoire provisoire
de Kanesatake (L.C. 2001, ch. 8), certaines terres de Kanesatake échappent
aux dispositions de la Loi sur les Indiens relatives
aux réserves, alors que les dispositions ne portant pas sur les
réserves continuent de s’appliquer aux Mohawks de Kanesatake.
(29) Voir, par exemple, la Loi sur les eaux du Nunavut et
le Tribunal des droits de surface du Nunavut,
L.C. 2002, ch. 10, la Loi sur l’accord définitif nisga’a, L.C.
2000, ch. 7, la Loi concernant les aires marines
nationales de conservation du Canada,L.C. 2002,
ch. 18, la Loi d’harmonisation no 1 de la loi fédérale avec le droit civil, L.C.
2001, ch. 4, et la Loi sur la Commission de réforme
du droit du Canada, L.C. 1996, ch. 9.
(30) Les négociations sur l’autonomie gouvernementale, qui
se seraient probablement poursuivies comme elles
le font déjà sous le régime de la Loi sur les Indiens, portent sur un
large éventail d’initiatives globales et sectorielles; on en dénombre
actuellement quelque 80.
(31) Le Ministre avait proposé que l’on envisage une loi distincte
afin de prévoir le virement aux gouvernements de bande de l’argent
des Indiens gardé en fiducie par la Couronne.
(32) La définition donnée actuellement dans la Loi sur les Indiens devait être remplacée par une définition conforme à la LGPN (par. 43(2)).
(33) Le paragraphe 43(3) aurait modifié la définition de manière à retirer
un renvoi aux « élections de la bande »,
qui n’auraient plus eu lieu sous le régime de la Loi sur les Indiens.
(34) Au sujet de l’analyse à la rubrique « A. L’arrêt Corbiere de
1999 » de la section « Les Premières nations
et la gouvernance », il faut souligner que l’arrêt Corbiere n’a
pas résolu définitivement la question du droit des membres d’une bande qui
habitent hors de la réserve de participer aux affaires
de la bande. Par conséquent, dans la foulée de cet arrêt, il n’est pas évident
que le mot « électeur » au sens de la Loi sur les Indiens doive être
entendu de façon à comprendre implicitement les
membres habitant hors de la réserve à toutes les
fins. Cela étant, le fait que la Cour suprême du Canada a conclu que la « résidence
autochtone » est un motif analogue ou un « marqueur constant » de
la possible discrimination au sens de l’article
15 de la Charte demeure un facteur important.
(35) L’évolution du régime de gouvernement élu de la Loi sur les
Indiens est résumée dans une étude générale (BP-175F) de
la Direction de la recherche parlementaire de la
Bibliothèque du Parlement, à Ottawa, rédigée en 1991 par Wendy Moss (Cornet) et Elaine Gardner
O’Toole et intitulée Les Autochtones : Historique des
lois discriminatoires à leur endroit, sous la rubrique
autonomie gouvernementale.
(36) Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, Politique
sur la conversion au système électoral communautaire. (37) Au sens de la Loi sur les Indiens, les bandes agissant
selon leurs coutumes n’existent que pour le choix
(38) Rapport du CCMC, p. D-24.
(39) Le paragraphe 5(1) n’indiquait pas que les personnes ayant qualité d’électeur
pour ce qui est de la procédure d’adoption d’un
code doivent également être habilitées, en vertu des codes de sélection des dirigeants, à voter aux élections du conseil.
(40) La question de l’appel est abordée à la rubrique « D.1.h.
Observations » de la présente section.
(41) Voir la rubrique « D.1.e. Codes de gouvernance et
règlements applicables en l’absence d’un code » de la présente section.
(42) Dans l’arrêt Corbiere, la Cour Suprême n’a pas été appelée à se pencher sur le contexte des bandes régies par
la coutume. Le rapport du CCMC indique que des tribunaux sont
déjà saisis de questions semblables, p. D-22.
(43) Ibid., p. D-24.
(44) Ibid., p. B-23.
(45) C’était également, en vertu du paragraphe 5(4), la seule solution offerte
aux bandes nouvellement établies. Il convient de souligner
que le qualificatif « établie » ne signifie pas nécessairement
qu’il s’agit d’une nouvelle entité (voir à ce sujet l’article
17 de la Loi sur les Indiens, au sujet des « nouvelles
bandes »). Par exemple, lorsque Terre-Neuve a adhéré à la
Conférédation canadienne, en 1949, les bandes de la région
n’ont pas été reconnues en vertu de la Loi sur les Indiens. En 2002, les deux collectivités innues du Labrador
sont devenues des « bandes » au sens de
la Loi sur les Indiens par suite d’un décret.
(46) C.R.C., ch. 950.
(47) Rapport du CCMC, p. F-10.
(48) Le paragraphe 2(3) du projet de loi prévoyait que, sauf indication
contraire de la LGPN, les pouvoirs conférés par
celle-ci au conseil seraient exercés en conformité avec
le code portant sur le gouvernement de la bande
ou, en l’absence d’un tel code, les règlements. Le
paragraphe 43(4) modifiait le paragraphe 2(3) de
la Loi sur les Indiens en conséquence et modernisait les
dispositions relatives à l’exercice des pouvoirs
de la bande sans modifier sa substance.
(49) Voir l’analyse de l’article 30 au sujet des recueils de
bande et des recueils nationaux.
(50) Rapport du CCMC, F-24 à 28. Le CCMC indique que des règles
relatives aux conflits d’intérêts risquent d’être
excessivement complexes et techniques, ce qui pourrait
conduire à des dérogations involontaires; il recommande que de telles règles ne s’appliquent
qu’aux questions financières et prévoient l’inclusion facultative
de codes gouvernementaux relatifs aux règles sur
les conflits d’intérêts des employés de bande (p. F-22 et 29).
(51) Ibid.,
p. E-2.
(52) Ibid., p. E-13.
(53) Ibid., p. E-16 et 17.
(54) Selon l’article 36, les électeurs de la bande pouvaient
prendre des règlements en vertu de l’article 32
dans un délai de trois ans. (55) Pendant la période de transition, les dispositions électorales
de la Loi sur les Indiens devaient rester en vigueur.
(56) Pendant que le code d’une bande était en vigueur, les règlements
pris en vertu de l’article 32 sur le même sujet
n’auraient pu être appliqués à cette bande (par. 4(3)).
(57) Des amendements correspondants ont été apportés à d’autres dispositions du projet
de loi initial traitant de la période de deux
ans (voir le par. 5(3) et l’art. 34). Le
délai de deux ans a été maintenu pour ce qui
est de l’obligation d’adopter un texte législatif
de bande établissant un organisme de recours en vertu de l’article 11.
(58) Conformément à un amendement proposé par le gouvernement et adopté par le
Comité, un décret était nécessaire pour que les dispositions
de la Loi sur les Indiens abrogées ou modifiées par le
projet de loi C‑7 et précisées dans
le décret continuent de s’appliquer à la collectivités des Premières nations pendant la période d’exonération
(par. 34(2)).
(59) Rapport du CCMC, p. G-3.
(60) Ibid., p. G-4.
(61) Ibid., p. G-6 à 10.
(62) Chambre des communes, Hansard révisé,
(63) Chambre des communes, Feuilleton et Feuilleton des avis
no 114, 9 juin 2003, motion no 85.
(64) On trouvera de l’information supplémentaire à ce sujet
sur le site Web de l’Institut sur la gouvernance des Premières
(65) Rapport du CCMC, p. G-4-11.
(66) Rapport du CCMC, p. B-16 et 17.
(67) Dans son rapport, le CCMC fait remarquer qu’un bon nombre
de bandes ne sont pas en mesure de composer avec
ce domaine d’administration complexe et indique que les agents des finances autochtones
agréés par l’Aboriginal Financial Officers Association formée
récemment s’affairent présentement à résoudre cette question. (68) Le MAINC fournit aussi ces vérifications aux membres qui déclarent
qu’on leur en a refusé l’accès. (69) Cela est confirmé dans la décision de la Cour fédérale
du Canada (1988) Bande des Indiens Montana c. Canada
(ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien),
[1989] 1 C.F. 143 (1ère inst.) et dans
les plaintes subséquentes au Commissaire à l’information.
(70) Rapport du CCMC, p. E-27.
(71) Ibid., p. E-14.
(72) Ibid., p. E-19.
(73) Selon les dispositions transitoires de la LGPN, si, à l’entrée
en vigueur de l’article 10, la bande avait eu un
déficit dépassant la limite prévue dans le code portant sur l’obligation
de rendre des comptes ou dans les règlements, elle
aurait été tenue de se conformer à cet article (par. 40(1)).
(74) Chambre des communes, Feuilleton
et Feuilleton des avis no 114,9
juin 2003, motion no 26.
(75) Rapport du CCMC, p. E-21 et 22.
(76) Ibid., p. E-23.
(78) Le projet de loi C-7 prévoyait qu’à l’entrée en vigueur de
l’article 10, si la bande faisait l’objet de mesures de
redressement prises à la demande du Ministre, ce
dernier aurait pu soit continuer de les appliquer,
soit exiger du conseil qu’il prépare un plan de redressement (par. 40(2)).
(79) Rapport du CCMC, p. E-21.
(80) Ibid., p. E-24.
(81) Ibid., p. E-25 et 29.
(82) La procédure décrite dans le Règlement sur les élections au
sein des bandes d’Indiens, C.R.C., ch. 952,
art. 12 et 13, s’applique seulement aux bandes visées par le régime d’élection
prévu dans la Loi sur les Indiens.
(83) Voir l’exposé sur le paragraphe 32(2).
(84) Voir l’exposé sur l’article 18 à la rubrique « E.2.b Textes législatifs sur la gouvernance ».
(85) Chambre des communes, Feuilleton
et Feuilleton des avis no 114,9 juin
2003, motion no 84. L’amendement proposé par le gouvernement prévoyait également
que l’ombudsman s’occuperait des plaintes mentionnées à l’article
11 en attendant l’adoption
d’un texte législatif par le conseil de bande.
(86) L.R.C. (1985) ch. H-6.
(87) Comité d’examen de la Loi canadienne sur les droits canadiens
de la personne, La promotion de l’égalité : une nouvelle
vision, juin 2000, Ottawa, p. 132.
(88) La politique du MAINC exige qu’une analyse de l’égalité entre
les sexes visant à évaluer les « répercussions différentes que peuvent avoir
les politiques, les programmes et les textes législatifs sur
les femmes et sur les hommes » soit intégrée à l’élaboration
et à l’application de la Loi : Politique
comparative de l’égalité des sexes.
(89) Rapport du CCMC, p. B-12.
(90) Bien que certains tribunaux aient statué qu’une bande
peut intenter une poursuite, être poursuivie et
s’engager par contrat, d’autres ont décidé qu’une bande n’est pas une « personne »,
n’a pas de personnalité juridique et ne peut pas
posséder de biens immobiliers.
(91) Rapport du CCMC, p. C-15.
(92) Loi sur les Cris et les Napiskis du Québec, Loi
sur l’autonomie gouvernementale de la bande Sechelt, Loi sur
l’autonomie gouvernementale des Premières nations du Yukon, Loi
sur le gouvernement du territoire provisoire
de Kanesatake, Loi sur la gestion des terres des premières
nations. (93) Rapport du CCMC, p. C-20.
(94) À cet égard, une option envisagée par le CCMC, pour laquelle le consensus
n’a pas été atteint, prévoyait de rendre facultative les nouvelles
dispositions visant à améliorer la capacité juridique, p. C-23 à 26.
(95) Rapport du CCMC, p. C-17. Le Comité souligne la distinction
entre relation fiduciaire et obligations fiduciaires,
en faisant remarquer que si un ministre n’a plus de compétence dans un domaine,
l’obligation fiduciaire dans ce domaine prendra fin elle aussi,
p. B-4 et 5 (note).
(96) Ibid., p. F-15 et 16.
(97) Ibid., p. F-13 et 14.
(98) Conformément à l’article de transition 37, les règlements
administratifs d’une bande qui étaient
en vigueur au moment de l’abrogation de la disposition
de la Loi sur les Indiens concernant la
réglementation générale et qui n’étaient pas incompatibles avec la LGPN ou les codes de gouvernance
de la bande auraient été réputés textes législatifs de la bande en vertu de
la LGPN et auraient dû être déposés dans les recueils dans les délais impartis
conformément à l’article 30. Les dispositions
relatives aux recueils sont exposées à la rubrique « E.4.
Recueils » de la présente section.
(99) Les règlements en matière de finances
retenus à l’article 83 de la Loi sur les Indiens comprenaient ceux qui sont reliés à la taxation aux fins locales, à l’exécution de paiements, au recouvrement des intérêts et à la collecte de fonds auprès des membres de la bande
pour des projets. Les autres dispositions de la Loi sur les Indiens concernant
les règlements financiers (art. 83 et 84) auraient été abrogées
par la Loi sur la gestion financière et statistique
des Premières nations, un avant-projet de loi publié pour consultation
le 15 août 2002 et décrit comme le troisième élément d’un
plan conçu pour améliorer l’autonomie des bandes,
les deux autres étant la LGPN et la Loi sur la gestion des terres des premières
nations. Le
projet de loi C‑19 a lui aussi expiré au Feuilleton
au moment de la prorogation
du Parlement le 12 novembre 2003.
(100) Le projet de loi C-7 ne contenait pas de disposition autorisant
les conseils à prendre des textes législatifs sur les questions environnementales
locales, comme le propose le CCMC, ce qui témoigne peut-être
de la complexité des questions de compétence dans le domaine.
(101) Rapport du CCMC, p. F-29 et 30.
(102) Le rapport du CCMC parle des « comités
du conseil de bande », ibid.
(103) Les conditions pour conclure des transactions commerciales
peuvent aussi faire l’objet de textes législatifs
en vertu du paragraphe 18(1).
(104) Des avis dans les codes de gouvernance et, probablement,
dans l’éventuel régime applicable en l’absence de code s’appliqueraient.
(105) MAINC, « Les collectivités
la gouvernance des Premières nations », Pouvoirs
de législation.
(106) Rapport du CCMC, p. F-13.
(107) Le paragraphe 6(3) disposait qu’un code sur le gouvernement de
la bande doit comporter des règles relatives à la
tenue de ce recueil.
(108) Conformément à un amendement dérivé proposé par
le gouvernement à l’étape du rapport, le centre de gouvernance des Premières
nations, dont il est question à la rubrique « D.1.h. Observations »,
devait établir le recueil national.
(109) Rapport du CCMC, p. F-27.
(110) Ibid., p. B-17.
(111) MAINC, « Gouvernance des Premières nations », Dépôt à un
registre et attestation des lois et des codes conçus par une
(112) Rapport du CCMC, p. F-6. La Loi sur les Indiens ne
contient aucune disposition explicite pour la nomination
d’agents chargés de l’application des règlements administratifs. Bien que des bandes
créent des postes d’agent « de surveillance » en vertu
de leur pouvoir de prendre des règlements administratifs
relatifs au maintien de la loi et de l’ordre (al.
81(1)c)), les titulaires ont des tâches limitées et en réalité peu de pouvoirs.
(113) Dans le cas d’une loi visant la conservation et la
protection des ressources naturelles dans la réserve
ou traitant des travaux publics et de la gestion
des déchets, l’amende et la peine d’emprisonnement maximales auraient pu être fixées à 300 000 $
et six mois, respectivement.
(114) En vertu du paragraphe 21(4), une bande aurait pu conclure
une entente avec une autorité provinciale compétente
concernant le formulaire ou la méthode à utiliser
pour la remise d’avis, déterminant ainsi le mode de poursuite applicable.
(115) En 1996, le projet de loi C-79 contenait des dispositions
semblables, mais les augmentations des amendes étaient
moins fortes. Le projet de loi C-7 ne tenait pas compte de la recommandation du CCMC sur le manque
de clarté concernant les poursuites en vertu
des textes législatifs des bandes. Selon le CCMC, les procureurs provinciaux
ou fédéraux refusent parfois d’engager des poursuites en vertu des règlements
administratifs d’une bande sous prétexte qu’ils
n’entrent pas dans la sphère de leur responsabilité.
(116) Le gouvernement a proposé d’autres
amendements à diverses dispositions concernant
les inspections et les perquisitions à l’étape du rapport.
(117) Les modifications associées aux modifications corrélatives
de la Loi sur les Indiens ou les changements mineurs du
libellé n’ont pas été examinés.
(118) Les propositions d’abroger les articles 32 à 34, 71,
92 et 93 (art. 46, 50, 57 du projet de loi) étaient
les mêmes que les abrogations proposées en 1996 dans le projet de loi C-79.
(119) Le projet de loi C-79 proposait d’abroger cet article.
(120) L’article 88 prévoit que les lois provinciales d’ordre général
s’appliquent aux Indiens, à condition d’être compatibles avec
la Loi sur les Indiens et ses règlements et de ne prévoir
aucune disposition relative au contenu ou en vertu
de cette loi. L’article 56 du projet de loi réunissait des éléments du projet de
loi et de l’article 88 de la Loi.
(121) Voir p. 9 et 10 du présent résumé législatif.
HISTORIQUE SÉLECTIF DE LA LOI SUR LES INDIENS*
1876 à 1985
La première Loi sur
les Indiens (la Loi) codifiée, adoptée en 1876, traduisait
la préoccupation du gouvernement au sujet de la gestion des terres,
de l’appartenance aux Premières nations et du gouvernement local,
ainsi que de l’objectif final de l’assimilation
totale des populations autochtones du Canada. Malgré de
fréquentes modifications de 1876 à 1951 dans des domaines comme la colonisation des réserves
le choix des dirigeants(1),
l’émancipation(2) et
l’interdiction des pratiques
traditionnelles, les principes sous-jacents visant
l’assimilation et la protection des Indiens n’ont pas changé(3). Les
modifications en question avaient généralement
comme effet d’accroître le contrôle
exercé par le gouvernement et de réduire l’autonomie des bandes
De 1946 à 1948, un Comité spécial mixte du Sénat et de la Chambre des communes chargé d’examiner
la Loi a pris connaissance des piètres conditions
de vie des Autochtones, de l’ingérence du gouvernement
dans les affaires des bandes, des obligations
contractées dans des traités mais non respectées et d’autres aspects préoccupants. Le
rapport de ce comité reflétait pourtant peu des
priorités des Autochtones; le Comité proposait de réviser la Loi de
manière à en retirer bon nombre des mesures coercitives sans
toutefois nuire à l’objectif de l’assimilation(4). La Loi modifiée
de 1951 qui en a découlé différait peu de sa version précédente,
puisqu’elle en conservait les principaux éléments, tout en
réduisant dans une certaine mesure le rôle du ministre des Affaires
indiennes (le Ministre) auprès des gouvernements
de bande et en augmentant leur autonomie en matière
de gestion des réserves.
Les personnes qui ont participé aux consultations sur les autres révisions de la Loi,
au cours des années 1960, ont insisté sur la nécessité de
respecter des droits spéciaux, de répondre aux
griefs de longue date et de donner aux Indiens
un pouvoir de décision accru(5). Le gouvernement a plutôt publié en 1969 le Livre
blanc sur la politique relative aux Indiens,
qui a été retiré en 1971, après que les nations autochtones eurent rejeté le
projet d’abroger la Loi et de mettre fin au statut juridique
distinct d’« Indien ».
Les droits ancestraux et issus de traités ont été reconnus et affirmés par l’article 35 de
la Loi constitutionnelle de 1982. En 1983, un comité spécial de la
Chambre des communes a effectué une étude qui
a fait date sur l’autonomie gouvernementale. Les Indiens qui se sont présentés devant le Comité Penner
ont critiqué la Loi, notamment parce qu’elle était
dépourvue de mesures les habilitant à gérer leurs propres
collectivités; le Ministre d’alors estimait que la Loi présentait
des défauts, notamment l’autorité du gouvernement
sur les pouvoirs et les actifs des bandes, la
limitation de l’utilisation des terres des réserves et l’ambiguïté du statut juridique
des bandes. Le Comité concluait que le fondement stratégique
de la Loi était désuet; il proposait de donner un cadre législatif à l’autonomie
gouvernementale et déconseillait de modifier la Loi en
vue d’atteindre l’autonomie gouvernementale(6).
1985 à 1997(7)
Adopté en 1985, le projet de loi C-31 visait à éliminer la discrimination fondée sur
civil contenue dans les dispositions de la Loi relatives à l’inscription(8),
de rétablir ou de reconnaître les personnes qui avaient été privées de leur statut
par ces dispositions et de confier pour la première
fois aux bandes le pouvoir de contrôler l’appartenance(9). Le projet de loi C-31 accroissait le pouvoir de
réglementation des bandes, notamment en matière de résidence sur
les réserves et de mise en valeur des terres des réserves. Les
effets controversés du projet de loi comprennent une hausse accélérée
du nombre d’Indiens inscrits – et de la pression
qui en résulte sur les ressources collectives et gouvernementales – et
une capacité différente de transmettre le statut d’Indien aux
enfants, du fait de l’existence de différentes
catégories de personnes inscrites. Les effets des dispositions de ce projet de loi
sur l’appartenance se font sentir encore aujourd’hui(10).
Un examen en plusieurs étapes de la Loi, qui a eu lieu de 1986 à 1990 et a comporté une
certaine mesure de consultations auprès des organisations
autochtones, a porté sur un certain nombre de
secteurs de réforme et visait à proposer des changements législatifs facultatifs qui permettraient
aux différentes bandes de choisir le moment où elles étaient
disposées à assumer davantage de responsabilités(11). Alors
que se poursuivait l’examen général de la question, la « modification
de Kamloops » de 1988 (projet de loi C-115) a clarifié le statut
des terres de réserve cédées ou « désignées » conditionnellement
et a conféré aux conseils de bande le pouvoir
de percevoir des impôts. En 1993, des groupes
de travail de chefs soutenus par le MAINC ont
réduit le champ des priorités d’intervention législative
auxquelles les bandes consentiraient à trois :
les terres, les forêts et l’argent. La Loi
sur la gestion des terres des premières nations de
1999 est la seule initiative de ce groupe qui
a abouti à une loi.(12)
En avril 1995, le Ministre d’alors a entamé un processus destiné à modifier la Loi et
a assuré aux chefs que seuls seraient apportés
les changements avalisés par les Premières nations(13). En
raison des vives réactions négatives de certains groupes de dirigeants autochtones aux
propositions de septembre 1996, le projet de loi
C-79 : Loi proposée sur la modification facultative de l’application
de la Loi sur les Indiens, a été modifié avant
d’être déposé à la Chambre des communes en décembre 1996. Comme le laisse
entendre le titre, ce projet de loi aurait permis
aux bandes d’adhérer à une série de changements à la Loi, mais
pas de s’y soustraire. Ces changements touchaient, entre autres choses,
aux terres des réserves, à la capacité juridique
des bandes, aux élections des conseils de bande et au pouvoir de réglementation
ainsi qu’aux règles de succession. Vu le contexte
constitutionnel où ces changements étaient proposés,
le projet de loi C-79 comportait également une disposition de non-dérogation en vertu de laquelle
il ne fallait voir ni dans la Loi ni dans les modifications
une abrogation des droits ancestraux ou issus de traités
existants, y compris le droit inhérent à l’autonomie politique,
ni une dérogation à ces droits.
Après le débat de la première lecture, le Comité permanent des affaires autochtones et
du développement du Grand Nord de la Chambre des communes a tenu
des audiences sur le projet de loi C-79, de février à avril
1997. Pour l’essentiel, les Premières nations rejetaient le projet de loi
pour des motifs de procédure et de fond. Les
préoccupations générales communes portaient sur le processus de consultation préalable,
les priorités différentes des Premières nations, la conservation
des pouvoirs ministériels, les effets éventuels
de l’adhésion, les effets de la mesure législative sur le droit inhérent à l’autonomie
politique des Premières nations et leurs droits
ancestraux et issus de traités garantis par la
Constitution et, enfin, les obligations fiduciaires
du gouvernement à l’endroit des Premières nations. Plus particulièrement, les Premières
nations dénonçaient le faible seuil d’adhésion et la définition de
des bandes(14). Le projet de loi C-79 est mort
au Feuilleton au printemps 1997.
Dans son rapport de novembre 1996, la Commission royale sur les peuples autochtones
recommandait d’adopter une loi sur la reconnaissance et le gouvernement des nations autochtones qui :
devrait modifier la Loi sur les Indiens de
telle sorte que les dispositions de celle-ci ne s’appliquent à une nation autochtone reconnue, exerçant des pouvoirs en vertu de l’article
la Loi constitutionnelle de 1982,
ne formulons
particulière concernant la modification ou l’abrogation
de la Loi sur les Indiens. L’avenir de cette loi, et notamment la question des terres,
des ressources et de l’obligation de fiduciaire applicable
actuellement aux terres de réserve, sont des sujets qui
devraient être réglés par négociation. Dans la pratique, le retrait du régime
de la Loi sur les Indiens devrait
se faire progressivement de manière à laisser une période d’adaptation aux bandes
qui feront partie d’une
nation autochtone reconnue aux termes de la loi sur la reconnaissance et le gouvernement des nations autochtones.(15)
* Ce survol historique s’inspire largement de documents déjà rédigés par l’auteure et par l’ancienne analyste de la Direction de la recherche parlementaire Jill Wherrett.
(1) L’évolution
sur les Indiens est
résumée dans
(BP-175F) de
du Parlement à Ottawa
rédigée en 1991
par Wendy Moss
(Cornet) et Elaine
Gardner O’Toole
et intitulée Les Autochtones :
lois discriminatoires à leur endroit, sous la rubrique autonomie gouvernementale.
(2) Le processus
un Indien renonce à son
et à l’appartenance à sa
bande a été aboli
apportées à la Loi en
(3) Voir J. Leslie
et R. Macguire, Historique
Ottawa, Ministère
1979; W. Daugherty
et J. Madill, Indian
Indian Act Legislation
1868-1951,
du Nord canadien,
1980; J. Taylor, Politique
canadienne relative aux
Indiens pendant
l’entre-deux-guerres,
1918-1939, Ottawa,
(4) J. Miller, Skyscrapers
Hide the Heavens: A
History of Indian-White
1991, p. 221.
(5) S. Weaver, Making
1981, p. 5.
(6) Chambre des communes,
des Indiens, L’autonomie
Comité spécial,
Ottawa, Ministre
(7) L’évolution
récente des questions
relatives à la Loi n’est
pas examinée
résumé législatif;
elle l’est toutefois
préparé par l’auteure
et intitulé La
Loi sur les Indiens,
TIPS-17F, révisé en
(8) Le but visé était
de rendre la Loi conforme
d’égalité des
droits énoncées à l’article
15 de la Charte
en avril 1985.
(9) Auparavant, la
seule condition à respecter
pour appartenir à une bande consistait à avoir le statut d’Indien. Dans
certaines limites précises, le projet de loi C-31 autorisait
les bandes à établir leurs propres critères d’appartenance.
(10) Une contestation
du modèle d’admission
loi C‑31
depuis 1986 : L’Hirondelle
c. Canada,
T-66-86
ou Sawridge
Band c. Canada (la
cause Twinn).
(11) Voir Ministère
canadien Examen
Rapport de la Phase
1988; et Rapport
de la Phase II,
(12) L.C. 1999, ch.
24. Cette
loi et sa documentation
1998 par
et intitulé Projet
de loi C-49 :
Loi portant ratification
terres des premières
et visant
LS‑324F,
Ottawa, Bibliothèque
parlementaire. En
cette loi,
sur les Indiens relatives
nations signataires
des codes fonciers
prescrits. Au
2002, cinq
des 14 collectivités
l’avaient
(13) Des propositions
ont été communiquées
septembre 1995;
des réserves,
Indiens, les élections,
(14) Le projet de
loi C-79 et
connexes du
Comité sont examinés
par l’auteure
dans un résumé législatif
(LS‑280F)
de loi C-79 :
Loi permettant
(15) Commission
royale sur
autochtones, Rapport
relation à redéfinir,