Source: http://docplayer.fi/152895-Vuokko-kurki-vesihuollon-ylikunnallinen-sopimuspohjainen-yhteistyo-diplomityo.html
Timestamp: 2018-02-22 21:28:56+00:00
Document Index: 14185271

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

Vuokko Kurki VESIHUOLLON YLIKUNNALLINEN SOPIMUSPOHJAINEN YHTEISTYÖ. Diplomityö - PDF
Download "Vuokko Kurki VESIHUOLLON YLIKUNNALLINEN SOPIMUSPOHJAINEN YHTEISTYÖ. Diplomityö"
1 TAMPEREEN TEKNILLINEN YLIOPISTO Kemian- ja biotekniikan laitos Bio- ja ympäristötekniikan laboratorio Vuokko Kurki VESIHUOLLON YLIKUNNALLINEN SOPIMUSPOHJAINEN YHTEISTYÖ Diplomityö Tarkastajat dos. Tapio Katko ja TkT Pekka Pietilä Aihe hyväksytty tiedekuntaneuvoston kokouksessa
2 I TAMPEREEN TEKNILLINEN YLIOPISTO Kemian- ja biotekniikan laitos Bio- ja ympäristötekniikan laboratorio KURKI, VUOKKO: Diplomityö: Tarkastajat: Rahoittajat: Avainsanat: Vesihuollon ylikunnallinen sopimuspohjainen yhteistyö 74 sivua, 9 liitesivua Dosentti Tapio Katko ja tekn. tri Pekka Pietilä Helsingin Vesi, Maa- ja vesitekniikan tuki ry vesihuolto, sopimuspohjainen yhteistyö, jätevesihuolto Tammikuu 2010 TIIVISTELMÄ Vesihuoltolaitosten välistä sopimuspohjaista yhteistyötä on harjoitettu Suomessa jo luvulta lähtien. Se onkin yleisimmin käytössä oleva yhteistyömuoto ja sopimusten määrä on kasvanut viime vuosikymmeninä huomattavasti. Myös muu kiinteämpi ylikunnallinen yhteistyö on lisääntynyt. Yhteistyön muodostumiseen vaikuttavat monet tekijät. Perinteisenä syynä on esitetty olevan hyvälaatuisen raakaveden tarve tai jätevesien osalta purkuvesistön tilan parantaminen. Yhtenä määräävänä tekijänä ovat taloudelliset syyt. Vesihuollon toimintaympäristön- sekä Suomen kuntarakenteen muutos asettavat myös paineita vesihuollon keskittämiselle. Tutkimuksen tavoitteena oli arvioida vesihuollon sopimuspohjaisen yhteistyön kehittymistä Suomessa sekä analysoida yhteistyön toimivuutta. Yhtenä tarkempana näkökulmana käytettiin jätevesien puhdistuksen kehitystä kaupungeissa. Jälkimmäisen arviointi perustui aikaisempaan tutkimukseen ja sen päivittämiseen. Sopimuspohjaisen yhteistyön laajuudesta vuoteen 2006 saakka saatiin kattava kuva vesihuoltolaitoksille lähetetyn kyselyn avulla (n=233 vastausta). Tuloksia verrattiin taustakirjallisuuden antamiin tietoihin. Yhteistyön toimivuutta, kytköksiä kiinteämpään ylikunnalliseen yhteistyöhön sekä kuntarakenteen muutoksen vaikutusta vesihuollon yhteistyöhön analysoitiin kirjallisuusselvityksen sekä yhdeksän esimerkkitapauksen avulla, joista tehtiin jokaisesta teemahaastattelu. VVY:n laatimia sopimusmalleja käytettiin pohjana sopimusten sisällön analysoinnissa. Käytössä olevien sopimusten määrä on kolminkertaistunut kolmen viime vuosikymmenen aikana ja määrä näyttäisi tulevaisuudessakin kasvavan, etenkin jätevesien käsittelyn osalta. Jätevesihuollon keskittymistä kuvaa myös 1990-luvulla alkanut kaupunkien jätevedenpuhdistamoiden kokonaismäärän lasku. Sopimuspohjainen yhteistyö on usein ensimmäinen askel kiinteämmälle ylikunnalliselle yhteistyölle. Huomionarvoista on, että ostettavan veden prosenttiosuus omasta tuotannosta on useimmiten joko hyvin vähäinen tai erittäin suuri. Sama ilmiö on nähtävissä jätevesien osalta. Puhdistettavaksi toiselle paikkakunnalle johdetaan joko hyvin pieniä määriä tai 100 % jätevesistä. Eri yhteyksissä on esitetty sopimuspohjaisen yhteistyön olevan hankalaa, etenkin jos sopimuksia on useita. Tutkimuksen mukaan sopimuspohjainen yhteistyö osoittautui kuitenkin melko helpoksi ja vaivattomaksi yhteistyön muodoksi. Sopimuspohjaisen yhteistyön yksi olennaisin vaihe on sopimuksen laadinta. Tämä vaihe koettiin usein hankalimmaksi, vaikka onnistuessaan se takaa sujuvan ja mutkattoman yhteistyön.
3 II TAMPERE UNIVERSITY OF TECHNOLOGY Department of Chemistry and Bioengineering Environmental Engineering and Biotechnology Laboratory KURKI, VUOKKO: Master s thesis: Supervisors: Funding: Keywords: Contractual cooperation of water and sewerage services 74 pages, appendices 9 pages Adj. Prof Tapio Katko and DSc Pekka Pietilä Helsingin Vesi (Helsinki Water), Maa- ja vesitekniikan tuki ry (Land and Water Technology Foundation) water and sewerage services, contractual cooperation, wastewater treatment January 2010 ABSTRACT Inter-municipal contractual cooperation between the water and wastewater utilities has been practiced in Finland since the 1950s. It is the most used form of such cooperation and the number of contracts has significantly increased in the last decades. The number of other closer forms of cooperation has also increased. There are many factors that affect the beginning of cooperation: the need of high quality raw water, the condition of receiving water bodies and economical factors. The change of the operational environment and the consolidation of municipalities also promote the centralization of water and sewerage services. The aim of this research was to assess the development of contractual cooperation of water and sewerage services in Finland and to analyze operational experiences. One specific viewpoint was the development of wastewater treatment in cities. Assessment of the latter was based on the former research and its updating. The extent of contractual cooperation until 2006 was explored by an inquiry sent to the water and wastewater utilities (n=233 replies). The results were compared with the background literature. Operational experiences, connections to the closer forms of inter-municipal cooperation and effects of the consolidation of municipalities to the cooperation were analyzed through nine cases, interviews and literature surveys. The number of bilateral contracts used has tripled in the past three decades and the increase seems to be continuing also in the future. From the 1990s the number of cities wastewater treatment plants has decreased which also describes the centralization of the wastewater treatment. Contractual cooperation is usually a first step to closer inter-municipal cooperation. Noteworthy is that percentage value of the bought raw water is eather very low or very high. The amount of wastewaters led to the other municipality is eather very low or high. Contractual cooperation has once and while been represented as a difficult form of cooperation especially if there are several contracts. According to this research, contractual cooperation proved to be a rather easy and fluent form. One of the most essential and difficult step of the contractual cooperation is a conclusion of the agreement. Success in this step usually guarantees uncomplicated and fluent cooperation.
4 III ALKUSANAT Ves on vanahin voeteesta. - Suomalainen sananlasku (Kiuruvesi) Olen iloinen, että tuo ikiaikainen rohto on olennainen osa työtäni. Uskon, että tulevaisuudessa suhteeni veteen ja lähestymistapani aiheeseen tulee olemaan hyvin toisenlainen kuin tätä työtä kirjoittaessani. Kuitenkin oli erittäin tarpeellista käydä läpi myös tällainen näkökulma. Pitkä opintie on nyt vihdoin saanut päätöksen. Kerran aloitetun polun halusin kulkea loppuun ja olen iloinen, että tein sen. Pääsin tekemään diplomityötä aiheesta, joka ei ole kovin tyypillinen teknisille aloille. Vuoden pituisen äitiysloman johdosta työn eteneminen oli melko hidasta. Haluankin kiittää työni ohjaajia Tapio Katkoa ja Pekka Pietilää mahdollisuudesta tehdä tämä työ sekä kärsivällisyydestä ja arvokkaista neuvoista. Kiitos Helsingin Vedelle ja Maa- ja vesitekniikan tuki ry:lle, joiden rahoituksen ansiosta työ oli mahdollista tehdä. Suuri kiitos kuuluu myös kaikille kyselyyn ja haastatteluihin osallistuneille. Oli ilo huomata, että kiireistä huolimatta aikaa ja mielenkiintoa aihetta kohtaan löytyi. Erityiskiitos Rainer Lindbergille, Jouni Lähdemäelle ja Erkki Kotilalle, jotka kommentoivat työssä esiintyneitä haastattelujen pohjalta koottuja case-tapauksia. Kiitos äidille ja isälle tuesta ja kannustuksesta. Kiitos isälle ja Anninalle myös hyvistä käytännön vinkeistä. Kiitos perheelleni, Villelle, Vilholle ja Veetille. Ilman teitä tämä polku olisi ollut mahdoton kulkea hymyssä suin ja luottaen siihen, että tuleva polku vie myös eteenpäin. Tampereella 11. Tammikuuta 2010 Vuokko Kurki
5 IV SISÄLLYS 1.JOHDANTO AINEISTO JA TUTKIMUSMENETELMÄT Kirjallisuusselvitys Kysely vesihuoltolaitoksille Tutkimushaastattelut Tutkimuksen rakenne ja aineiston käyttö VESIHUOLLON YLIKUNNALLINEN YHTEISTYÖ Erilaiset yhteistyömallit Sopimuspohjainen yhteistyö Yhteislautakunta Kuntayhtymä Tukkuosakeyhtiö Alueellinen vesihuoltoyhtiö Sopimuspohjaisen yhteistyön suhde muuhun ylikunnalliseen yhteistyöhön Muu kiinteämpi ylikunnallinen yhteistyö Kuntarakenteen muutos Vesihuollon keskittämiseen johtavat tekijät Toimintaympäristön muutos Yleinen suhtautuminen vesihuollon keskittämiseen SOPIMUSPOHJAINEN YHTEISTYÖ 1970-LUVULTA 2000-LUVULLE Sopimuspohjaisen yhteistyön luonne Sopimusten sisältö Verkoston käyttö ja kunnossapito Talous- tai jäteveden määrä ja laatu Maksut Poikkeustilanteet Sopimuksen muuttaminen Sopimuksen kesto Erimielisyydet Sopimuspohjaisen yhteistyön laajuus Suomessa Sopimusten kokonaismäärä... 35
6 V Tarkempi tilannekuvaus vuodelta Alueellinen jakautuminen Hyviä ja huonoja kokemuksia Tulevaisuudennäkymiä Näkymät vuonna Sopimuspohjainen yhteistyö vuoden 2006 jälkeen Sopimuspohjaisen yhteistyön muuttaminen kiinteämmäksi JÄTEVESIHUOLLON KEHITYS KAUPUNGEISSA Jätevesihuollon ensimmäinen vuosisata Vesiensuojelun alku Sodan jälkeinen nousu Kehitys vuosina Jätevesihuollon keskittäminen Kuntaliitokset Pienpuhdistamot JOHTOPÄÄTÖKSET JA SUOSITUKSET Keskeiset johtopäätökset Suositukset tulevalle sopimuspohjaiselle yhteistyölle Työn arviointi LÄHTEET Liite 1. Kyselylomake Liite 2. Kyselyn vastaukset
7 VI TAULUKKO- JA KUVALUETTELO Taulukot Taulukko 3.1 Alueellisten vesihuoltolaitosten kokonaismäärät vuosina 1975 ja Taulukko 4.1 Sopimusten lukumäärä vuosina 1975 ja Taulukko 4.2 Sopimusten kokonaismäärät lääneittäin vuosina 1975 ja Taulukko 4.3 SWOT-analyysi sopimuspohjaisen yhteistyön toimivuudesta Taulukko 4.4 SWOT-analyysi sopimuspohjaisen yhteistyön muuttamisesta kiinteämmäksi yhteistyöksi Taulukko 5.1 Vuoden 1994 jälkeen tapahtuneet kuntaliitokset silloisten kaupunkien alueella Taulukko 5.2 Porin pienpuhdistamot vuodesta 1955 vuoteen 2009 (Juuti et al. 2010, muokannut V.Kurki) Kuvat Kuva 2.1 SWOT-analyysin johtopäätösten viitekehikko (Kamensky 2000)... 7 Kuva 3.1 Vesihuollon ylikunnallisen yhteistyön pioneerit (Katko 2009) Kuva 3.2 Arvio vesihuollon ylikunnallisen yhteistyön vaihtoehdoista (Katko 1993) Kuva 3.3 Kuntien kokonaismäärän kehitys Suomessa vuosina (Haimi 2008) Kuva 4.1 Useampia sopimuksia omaavien vesihuoltolaitosten lukumäärä vuonna Kuva 4.2 Useampia sopimuksia omaavien vesihuoltolaitosten lukumäärä vuonna Kuva 4.3 Kustannusten vaikutus maksujen muodostumiseen esimerkkisopimuksissa Kuva 4.4 Muille kunnille (tai vesilaitoksille) myydyn veden osuus omasta vedentuotannosta v Kuva 4.5 Muilta kunnilta (tai vesilaitoksilta) ostetun veden osuus vedenjakelusta v Kuva 4.6 Muilta kunnilta tulevan jäteveden osuus puhdistetusta jätevedestä v Kuva 4.7 Muihin kuntiin puhdistettavaksi johdetun jäteveden osuus jäteveden kokonaismäärästä v Kuva 4.8 Vesihuollon ylikunnallisen sopimuspohjaisen yhteistyön alueellinen jakautuminen Suomessa vuosina 1975 ja Kuva 4.9 Vesihuoltolaitosten tulevaisuuden yhteistyönäkymiä vuonna Kuva 5.1 Suomen kaupunkien (102 kpl) jätevedenpuhdistamoiden kokonaismäärän kehitys vuosina sekä kehitykseen vaikuttavat lait ja asetukset. Esimerkkinä Helsingin jätevedenpuhdistamot Kuva 5.2 Suomen kaupunkien (102 kpl) jätevedenpuhdistamoiden kokonaismäärän kehitys vuosina
8 VII Case-esimerkit Case 1: Vihannin Vesi Oy Esimerkki vesihuoltoyhtiön sopimuspohjaisesta yhteistyöstä Case 2: Oulun Vesi liikelaitos Esimerkki sopimuspohjaisesta yhteistyöstä Case 3: Helsingin Vesi Esimerkki sopimuspohjaisen yhteistyön muuttumisesta kiinteämmäksi ylikunnalliseksi yhteistyöksi... 52
9 VIII LYHENTEET AVL Asukasvastineluku HSY KUVENE SWOT VATOLE VVY YTV Helsingin seudun ympäristöpalvelut kuntayhtymä Kunnallisen vesihuollon neuvottelukunta Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats (vahvuudet, heikkoudet, mahdollisuudet, uhat) Valkeakoski Toijala Lempäälä Vesi- ja viemärilaitosyhdistys Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunta
10 1 1. JOHDANTO Vesihuoltolaitokset ovat kovien paineiden alla, sillä vesihuollon toimintaympäristö muuttuu jatkuvasti. Viranomaisten vaatimukset kiristyvät ja toiminnan resurssit muuttuvat. Ilmastonmuutos, kaupungistuminen, henkilöstön ikääntyminen ja mm. ikääntyvän infrastruktuurin tuomat taloudelliset paineet tuovat omat haasteensa vesihuollon alalle. Yksi tapa vastata näihin haasteisiin on lisätä yhteistyötä vesihuoltolaitosten välillä. Sekä kuntien sisäinen että ylikunnallinen yhteistyö on lisääntynyt huomattavasti viimeisten vuosikymmenien aikana ja sama trendi näyttäisi jatkuvan tulevaisuudessakin. Vesihuollon ylikunnallista yhteistyötä on Suomessa harjoitettu jo pitkään. Vesihuoltolaitosten välistä sopimuspohjaista yhteistyötä on tehty jo 1950-luvulta lähtien. Se onkin Suomessa yleisimmin käytössä oleva yhteistyömuoto. Muita tätä kiinteämpiä yhteistyömuotoja ovat kuntayhtymä, tukkuosakeyhtiö ja alueellinen vesihuoltoyhtiö. Ensimmäinen vedenhankinnan kuntayhtymä perustettiin jo vuonna 1954 Raisio-Naantaliin. Vuonna 1965 muodostui Siikajokilaaksoon vanhin Suomessa toiminut alueellinen vesihuoltoyhtiö Paavolan Vesi Oy. Ensimmäinen tukkumyyntiä harjoittava ylikunnallinen vesiyhtiö Vesikolmio Oy syntyi vuonna (Katko 1993; Pietilä 2009) Tässä tutkimuksessa keskitytään pääasiassa vesihuoltolaitosten sopimuspohjaiseen yhteistyöhön. Tämänhetkinen ilmapiiri tuntuu puoltavan vahvasti vesihuollon keskittämistä ja alueellisten vesihuoltolaitosten perustamista, mutta myös sopimuspohjainen yhteistyö näyttäisi edelleen lisääntyvän ympäri Suomea. Tutkimuksen tavoitteena oli arvioida vesihuollon sopimuspohjaisen yhteistyön laajuutta ja sen kehittymistä sekä analysoida yhteistyön toimivuutta, sopimusten sisältöä ja keskeisiä periaatteita. Tavoitteena oli myös arvioida sopimuspohjaisen yhteistyön kytköksiä muuhun, kiinteämpään ylikunnalliseen yhteistyöhön. Tutkimuksessa on lisäksi käytetty yhtenä tarkempana näkökulmana jätevesien puhdistuksen kehitystä kaupungeissa ja siihen liittyvää sopimuspohjaista yhteistyötä. Hankkeessa analysoitiin myös kuntaliitosten vaikutusta vesihuollon yhteistyöhön. Tämän hankkeen tutkimusongelmat voidaan jaotella seuraavasti: 1. Kuinka laajasti sopimuspohjaista yhteistyötä on harjoitettu Suomessa ja 2000-luvulla ja miten yhteistyö on alueellisesti jakautunut? 2. Kuinka hyvin tai huonosti sopimuspohjainen yhteistyö on toiminut ja mikä on sopimusten keskeinen sisältö?
11 2 3. Miten sopimuspohjainen, ylikunnallinen jätevesihuollon yhteistyö on kehittynyt kaupungeissa? 4. Kuinka sopimuspohjainen yhteistyö liittyy kiinteämpään ylikunnalliseen yhteistyöhön? 5. Miten kuntaliitokset ovat vaikuttaneet vesihuollon yhteistyöhön? Toistaiseksi viimeisin kansallinen vesihuoltotilasto ilmestyi vuonna Näin tutkitulle tiedolle vesihuollon kehityksestä on nyt akuuttia tarvetta. Hankkeen perimmäisenä tavoitteena onkin tuottaa tutkittua, määrällistä ja laadullista tietoa vesihuollon sopimuspohjaisen yhteistyön ja jätevesihuollon kehityksestä pidemmällä aikavälillä. Tiedon avulla voidaan luoda nykyistä oleellisesti parempaa ymmärrystä ja edellytyksiä vaihtoehtoisten tulevaisuuksien hahmottamiseksi ja haluttuihin tulevaisuuksiin tarvittavien strategisten keinojen arvioimiseksi. Tutkimuksen tuloksina esitetään myös huomioon otettavia seikkoja ja ohjeita tulevalle sopimuksiin perustuvalle yhteistyölle.
12 3 2. AINEISTO JA TUTKIMUSMENETELMÄT Tutkimuksessa käytettiin kolmea keskeistä tiedonkeruumenetelmää: kirjallisuusselvitys, vesihuoltolaitoksille lähetetty kysely ja niiden tarkennus puhelimitse sekä tutkimushaastattelut valituista kohteista. Vesihuoltolaitoksille lähetetyn kyselyn tarkoituksena oli kartoittaa vesihuollon sopimuspohjaisen yhteistyön nykytilannetta. Tutkimushaastatteluiden avulla analysoitiin tarkemmin sopimusten sisältöä ja niiden ongelmakohtia. Saatuja tuloksia vertailtiin aikaisempien tutkimusten aineistoon. 2.1 Kirjallisuusselvitys Sopimuspohjaisen yhteistyön laajuutta ei ole Suomessa juurikaan tutkittu. Vuonna 1975 Kunnallisen vesihuollon neuvottelukunta (KUVENE) julkaisi aiheesta teettämänsä tutkimuksen, jonka tarkoituksena oli kerätä tietoa vesihuoltoalalla esiintyvästä kuntien välisestä yhteistyöstä (KUVENE 1975). KUVENE:n aineistoa käytettiin vertailussa tämän tutkimuksen tuomien tulosten kanssa. Näin saatiin kuva sopimuspohjaisen yhteistyön laajuuden ja alueellisen jakautumisen kehittymisestä Suomessa 1970-luvulta vuoteen Lehtonen (1994) on tutkinut jätevesihuollon kehitystä kaupungeissa mm. keräämällä tietoa kaupunkien jätevedenpuhdistuslaitosten kokonaismäärän muutoksesta vuosina Tässä tutkimuksessa Lehtosen aineisto päivitettiin ajan tasalle puhelinkyselyn ja internetistä löydettyjen tietojen avulla. Lehtosen aineistoa käytettiin osaltaan apuna jätevesihuollon keskittymisen ja sopimuspohjaisen yhteistyön lisääntymistä analysoitaessa. Sopimusten sisällön analyysissä käytettiin apuna Vesi- ja viemärilaitosyhdistyksen (VVY) laatimia sopimusmalleja. Julkaisu on vuodelta 2008 ja se on päivitys KUVENE:n vuonna 1987 teettämästä Vesi- ja viemärilaitosten väliset sopimukset -julkaisusta. Julkaisu sisältää sopimusmallit vesijohdon rakentamisesta ja veden toimittamisesta sekä jätevesien johtamisesta ja käsittelystä sekä mallien selitykset. Huomiota on kiinnitetty erityisesti sopijapuolten vastuiden määrittelyyn ja menettelyyn poikkeustilanteissa. Sopimusmallit on tarkoitettu avuksi vesihuoltolaitoksille sopimusten laadintaan ja yksittäisten sopimusehtojen muotoiluun, mutta ne eivät sovellus sellaisenaan kaikkiin tilanteisiin. Kyseisten mallien ja niissä olevien sopimusehtojen käyttö on täysin vapaaehtoista. Nämä kolme yllämainittua tutkimusta luovat osaltaan pohjaa tälle tutkimukselle. Lisäksi
13 4 kirjallisuusselvityksessä käytettiin useita tieteellisiä artikkeleita, lehtihaastatteluja ja aiheeseen liittyviä teoksia. Vuonna 2008 Tampereen teknillisellä yliopistolla käynnistynyt tutkimus Vesihuollon ylikunnallisesta yhteistyöstä käsittelee eri yhteistyömalleja, niiden etuja, ongelmia ja sopivuutta eri tilanteisiin. Sopimuspohjaisen yhteistyö jää kuitenkin kyseisen tutkimuksen ulkopuolelle. Nyt tehty tutkimus on näin em. tutkimuksen täydentävä osa. 2.2 Kysely vesihuoltolaitoksille Vesihuoltolaitosten sopimuspohjaisen yhteistyön laajuutta tutkittiin laitoksille lähetetyn kyselylomakkeen avulla. Toinen kyselykierros tehtiin puhelimitse, jolloin vastausprosenttia saatiin huomattavasti kasvatetuksi. Kysely (liite 1) lähetettiin kaikkiaan 264 VVY:n jäsenelle vuonna Kyselyssä pyydettiin selvitystä yli kuntarajan tapahtuvasta sopimuspohjaisesta yhteistyöstä veden jatkuvan myynnin ja oston sekä jäteveden vastaanoton ja käsittelyn osalta. Kyselyn tarkoituksena oli kartoittaa sopimuspohjaisen yhteistyön tämänhetkistä laajuutta Suomessa sekä tulevaisuuden näkymiä. Yhteismitallisuuden vuoksi vastauksissa pyydettiin käyttämään vuoden 2006 tietoja. Kysely oli jaettu neljään osaan: i. Talousveden jatkuva myynti ja osto naapurikunnilta ii. Talousveden tilapäinen myynti ja osto naapurikunnilta iii. Sopimukset jäteveden johtamisesta iv. Tulevaisuuden suunnitelmat Kysely lähetettiin sähköpostitse vesilaitosten toimitusjohtajille tai vastaaville johtoportaan edustajille. Kyselyyn vastasi noin 24 % 264 henkilöstä. Tiedustelun peittävyys nousi kuitenkin 88 prosenttiin myöhemmin puhelimitse tehdyn kyselyn ansiosta. Lopulta vastanneita oli yhteensä 233 kappaletta. Vastanneiden joukossa oli 50 suurinta kuntaa. Kyselyyn vastaamatta jättäneet vetosivat puhelintiedustelun yhteydessä kiireisiin tai tavoiteltua henkilöä ei saatu kiinni. Kahdessa tapauksessa tiedot saatiin ko. vesihuoltolaitoksen toimintakertomuksesta. Tutkimuksen tulokset perustuvat osaltaan kyselyn avulla kerättyihin tietoihin. Näin ollen niissä saattaa ilmetä epätarkkuuksia eikä yhteismitallisuutta voitu täysin toteuttaa. Pääosin kysely osoittautui kuitenkin hyvin toimivaksi. Suurin osa saaduista vastauksista oli kattavia ja selkeitä. Toisaalta joissakin tapauksissa ei ollut ymmärretty kyselyn koskevan vain sopimuspohjaista yhteistyötä, jolloin vastauksiin sisältyi muutakin ylikunnallista
14 5 yhteistyötä. Näitä virheitä pyrittiin mahdollisuuksien mukaan korjaamaan. Muutamissa tapauksissa vastaukset olivat osin puutteellisia. Kyselyssä mukana olleet VVY:n jäsenet ovat sekä kunnallisia vesihuoltolaitoksia että eikunnallisia yksityisoikeudellisia laitoksia. Monen kunnan alueella toimivien, tukkuvesiyhtiöiden ja alueellisten vesihuoltoyhtiöiden osalta kyselyyn pyydettiin vastaamaan vain, jos sopimuspohjaista yhteistyötä esiintyy jäsenkuntien ulkopuolella olevien kuntien kanssa. Kyselyn tarkat tulokset on esitetty liitteen kaksi taulukoissa. Tuloksista koottiin kolme taulukkoa, jotka jaettiin sopimusten kategorian mukaan: veden jatkuva myynti/osto (taulukko A), veden tilapäinen myynti/osto (taulukko B) sekä jätevesien yhteiskäsittely (taulukko C). Taulukoihin listattiin kaikkien sopimusten osapuolet sekä saatujen tietojen mukaan toimitetun talous- tai jäteveden prosenttiosuudet. 2.3 Tutkimushaastattelut Sopimuspohjaista yhteistyötä tutkittiin tarkemmin yhdeksän esimerkkitapauksen avulla. Näistä kahdeksaa tapausta tutkittiin erikseen tehtävän puhelinhaastattelun avulla. Yhdessä tapauksessa vastaaja halusi vastata kysymyksiin sähköpostitse. Haastattelu oli tyypiltään puolistrukturoitu teemahaastattelu. Sille ominaista on, että haastattelun teema-alueet ovat kaikille haastatelluille samat. Kysymykset vaihtelevat tilanteen ja tapauksen mukaan, eikä vastausvaihtoehtoja ole valmiina (Hirsjärvi ja Hurme 2008). Tässä tutkimuksessa suurin osa kysymyksistä oli samoja, mutta niiden määrää, järjestystä tai muotoa muokattiin haastattelujen edetessä. Haastattelun aihepiirejä olivat sopimusten sisältö, sopimuspohjaisen yhteistyön toimivuus, kuntaliitosten vaikutukset yhteistyöhön sekä sopimuspohjaisen yhteistyön suhde muuhun kiinteämpään yhteistyöhön. Esimerkkitapaukset pyrittiin valitsemaan siten, että ne edustaisivat mahdollisimman laajasti erityyppisiä sopimuksia sekä olisivat mahdollisimman hyvin vertailukelpoisia vuonna 1975 KUVENE:n teettämässä tutkimuksessa esiintyvien esimerkkisopimusten kanssa. Tutkittavat tapaukset ja haastatellut henkilöt: Tapaus 1: Joensuun Vesi, johtaja Erkki Kettunen Tapaus 2: Helsingin Vesi, projektipäällikkö Rainer Lindberg Tapaus 3: Porin Vesi, johtaja Ilkka Mikkola Tapaus 4: Tampereen Vesi, toimitusjohtaja Pekka Pesonen Tapaus 5: Vihannin Vesi Oy, toimitusjohtaja Erkki Kotila
15 6 Tapaus 6: Mikkelin vesiliikelaitos, johtaja Reijo Turkki Tapaus 7: Oulun Vesi liikelaitos, johtaja Jouni Lähdemäki Tapaus 8: Liikelaitos Salon Vesi, vesilaitospäällikkö Kalle Virtanen Tapaus 9: Loimaan kaupungin vesihuoltoliikelaitos, johtaja Jouko Grön. Näistä tapauksista valittiin kolme; Vihannin Vesi Oy, Oulun Vesi liikelaitos ja Helsingin Vesi, joista laadittiin tarkempi kuvaus ylikunnallisen sopimuspohjaisen yhteistyön osalta (case 1, 2 ja 3). Valintaan vaikutti tapausten edustavuuden lisäksi tietojen saatavuus, sillä tietojen keruuseen on haastatteluiden lisäksi käytetty kirjallisuuslähteitä ja internetistä saatavia tietoja. Kaikilla kolmella tapauksella on käytössä useampia ylikunnallisia sopimuksia. Vihannin tapauksessa sopimukset koskevat lähinnä talousveden myyntiä ja Oulun tapauksessa jäteveden käsittelyä ja talousveden myyntiä häiriötilanteessa. Helsingin tapauksessa edustettuna on kaikki kolme sopimuskategoriaa, talousveden jatkuva ja tilapäinen myynti sekä jäteveden käsittely. Helsinki on myös esimerkkitapaus sopimuspohjaisen yhteistyön muuttamisesta kiinteämmäksi ylikunnalliseksi yhteistyöksi. Tutkimushaastatteluiden aineistoa analysoitiin sisällönanalyysi-menetelmällä. Se on väljästi määritelty laadullisen tutkimusperinteen analyysimenetelmä jota voisi luonnehtia paremminkin teoreettiseksi kehykseksi kuin yksittäiseksi metodiksi. Menetelmän mukaan tutkija valitsee itselleen näkökulman, jonka valossa aineistoa käydään läpi. Tehdyt havainnot kerätään yhteen ja luokitellaan sekä käsitellään teemoittain. Aineistoa tarkastellaan eritellen, yhtäläisyyksiä ja eroavaisuuksia etsien sekä tiivistäen. Kyseessä on sisällön erittely, joka toteutetaan kvantifioimalla aineistoa. (Tuomi ja Sarajärvi 2009) Sisällönanalyysin tarkoituksena on kuvata kyseessä oleva ilmiö tiivistetyssä ja yleisessä muodossa. Ensin aineisto pirstotaan pieniin osiin, käsitellään ja lopuksi järjestetään uudenlaiseksi kokonaisuudeksi. Kuvaus pyritään kytkemään laajempaan kontekstiin ja muihin tutkimustuloksiin. (Tuomi ja Sarajärvi 2009) Sopimuspohjaisen yhteistyön toimivuutta ja soveltuvuutta vesihuollon ylikunnalliseen yhteistyöhön analysoitiin SWOT-menetelmällä (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats). Tässä synteesianalyysissa arvioidaan tutkittavan kohteen vahvuuksia, heikkouksia, mahdollisuuksia ja uhkia. Vahvuudet ja heikkoudet keskittyvät tutkittavan kohteen sisäiseen tilaan ja nykyhetkeen, kun taas mahdollisuudet ja uhat tulevat yleensä ympäristöstä ja keskittyvät tulevaisuuteen. Kuvassa 2.1 on esitetty SWOT-menetelmän pääperiaatteiden hyödyntämismahdollisuudet, jotka ovat lähtökohtana johtopäätöksille ja toimenpide-ehdotuksille. (Kamensky 2000)
16 7 VAHVUUDET: o Käytä hyväksi o Vahvista HEIKKOUDET: o Vältä o Lievennä o Poista MAHDOLLISUUDET: o Varmista niiden hyödyntäminen UHKAT: o Kierrä o Lievennä o Poista Kuva 2.1 SWOT-analyysin johtopäätösten viitekehikko (Kamensky 2000) SWOT-analyysia käytettiin myös arvioitaessa sopimuspohjaisen yhteistyön muuttamista kiinteämmäksi ylikunnalliseksi yhteistyöksi. Menetelmän avulla analysoitiin muutoksen tuomia etuja ja haittoja vesihuoltolaitokselle ja vesihuollolle yleensä. Tutkimuksen teoreettisen taustan muodostus ja aineiston analyysi tapahtuivat lomittain. 2.4 Tutkimuksen rakenne ja aineiston käyttö Luvussa kolme on esitetty vesihuollon ylikunnallisen yhteistyön eri muodot ja niiden laajuus Suomessa. Lisäksi on esitetty myös sopimuspohjaisen yhteistyön suhdetta muuhun vesihuollon ylikunnalliseen yhteistyöhön. Lopuksi on nostettu esiin vesihuollon keskittämiseen johtavia tekijöitä. Luvussa kolme on pääasiassa käytetty kirjallisuusselvityksen tuottamaa aineistoa mutta myös jonkin verran tutkimushaastatteluiden antamia tuloksia. Luvussa neljä on esitetty tutkimuksen keskeiset tulokset. Siinä on käyty läpi vesihuollon sopimuspohjaisen yhteistyön kehittymistä 1970-luvulta 2000-luvulle. Analysointia on tehty vertailemalla KUVENE:n vuonna 1975 teettämää tutkimusta yhteistyön muodoista ja laajuudesta Suomessa sekä tässä tutkimuksessa tehdyn sopimuspohjaista yhteistyötä koskevan kyselyn ja tutkimushaastatteluiden tuloksia. Kehitystä on analysoitu seuraavista näkökulmista: sopimuspohjaisen yhteistyön luonne, sopimusten sisältö, sopimuspohjaisen yhteistyön laajuus ja alueellinen jakautuminen Suomessa, hyvät ja huonot kokemukset yhteistyöstä sekä tulevaisuuden näkymät vuonna 1975 ja 2000-luvulla. KUVENE:n (1975) teettämään tutkimukseen liittyi kuntakohtainen kysely, joka lähetettiin kaikille Suomen kunnille. Vuonna 1975 kuntia oli yhteensä 477 kappaletta (Haimi 2008). Tilastojen mukaan Suomessa oli vuoden 1974 lopussa kaikkiaan 731 vesilaitosta ja 603
17 8 viemärilaitosta, jotka palvelivat vähintään 200 asukasta. Vastausprosentti kyselyyn oli 61, jolloin vastauksia kertyi 291 kappaletta. Vuonna 2008 tehty kysely lähetettiin 264 vesihuoltolaitokselle ja vastausprosentti oli lopulta 88, jolloin vastanneita oli yhteensä 233 kappaletta. Todellisuudessa se nousi kuitenkin suuremmaksi yhteistoiminnan tullessa esille vain toisen osapuolen vastauksesta. Tutkimuksen tulokset ovat siis vastausten kokonaismäärän suhteen vertailukelpoisia. Mukana KUVENE:n tutkimuksessa olivat sekä kunnalliset että ei kunnalliset vesihuoltolaitokset. Jälkimmäisistä oli huomioitu yksityisoikeudelliset vesilaitokset sekä muut kuten teollisuuden tai sairaaloiden yhteydessä toimivat laitokset. Vuonna 2008 tehdyssä kyselyssä viimeisin ryhmä ei ollut mukana. Sekä KUVENE:n vuonna 1975 teettämässä tutkimuksessa että vuonna 2008 tehdyssä kyselyssä esiintyvät sopimukset koskevat veden myyntiä ja ostoa, verkostojen yhdistämistä hätätilanteiden varalta, yhteisiä vedenottamoita sekä jätevesien käsittelyä. Selvyyden vuoksi tässä tutkimuksessa käytetään sopijaosapuolien termejä, veden myyjä tai ostaja sekä jäteveden vastaanottaja tai liittyjä. Mikäli kyse on sopimuksista yleensä, käytetään nimityksiä palvelun tuottaja ja palvelun ostaja. Sopimusten sisältöä analysoitaessa tutkittiin VVY:n sopimusmalleja sekä vertailtiin tutkimushaastatteluissa esiintyvien yhdeksän esimerkkitapauksen esille tuomia seikkoja ja KUVENE:n teettämässä tutkimuksessa olleita esimerkkisopimuksia, joista osa oli vasta sopimusluonnoksia. Yhteensä vertailtavia sopimuksia ja sopimusluonnoksia oli 22 kappaletta. Sopimusten analysoinnissa keskityttiin niissä esiintyviin keskeisiin periaatteisiin, maksujen määräytymiseen, sopimuksen kestoon, -muutosmahdollisuuksiin ja sopimuksesta poikkeamiseen sekä erityistilanteisiin. Tutkimushaastattelussa sopimuksen sisällöstä ja maksuista kysyttiin hyvin yleisluontoisesti. Esitetyt tulokset ovat siis suuntaa antavia, sillä jotkut haastateltavista mainitsivat esimerkiksi maksut hyvin ympäripyöreästi ja toiset taas yksityiskohtaisemmin. Näin ollen monissa tapauksissa joku maksuihin tai muuhun liittyvä yksityiskohta on saattanut jäädä mainitsematta, vaikka sellainen olisi ollut käytössä. Myös KUVENE:n teettämän tutkimuksen esimerkkisopimukset ovat vain poimintoja sopimuksista eikä suinkaan kokonaisia sopimuksia, joista kävisi ilmi kaikki yksityiskohdat. Luvussa viisi on tarkasteltu jätevesihuollon kehitystä kaupungeissa ja sen keskittymistä Suomessa. Analysointia tehtiin Lehtosen (1994) tutkimuksen pohjalta. Vertailukelpoisuuden vuoksi toiminta-alue pidettiin samana, eli Lehtosen datan päivitys tehtiin vuonna 1994 olleiden 102 kaupungin osalta. Tämä toiminta-alue on kuitenkin 15 vuoden aikana muuttunut huomattavasti pääasiassa 2000-luvulla tehtyjen kuntaliitosten
18 9 myötä. Monin paikoin kuntaliitos on tuonut kaupungin alueelle lisää jätevedenpuhdistamoita. Muutos on huomioitu tässä tutkimuksessa ja näin tuloksena on saatu kaksi kehityskaarta. Toinen on saatu pitämällä vanha toiminta-alue ja toinen ottamalla huomioon vuoden 1994 jälkeen tehdyt kuntaliitokset. Esimerkkinä on käytetty Helsingin jätevedenpuhdistuksen kehittymistä. Luvussa kuusi on esitetty tutkimuksen tuloksista yhteenveto ja käyty läpi vesihuollon sopimuspohjaisen yhteistyön kehitysmahdollisuuksia. Lisäksi on esitetty ohjeita tulevalle sopimuspohjaiselle yhteistyölle.
19 10 3. VESIHUOLLON YLIKUNNALLINEN YHTEISTYÖ Ylikunnallista yhteistyötä vesihuollon alalla on Suomessa harjoitettu jo pitkään. Sekä sopimuspohjaisen yhteistyön että alueellisten vesihuoltolaitosten määrä on lisääntynyt tasaisesti viime vuosikymmenten aikana ja näyttää siltä, että yhteistyö lisääntyy myös tulevaisuudessa. Vesihuoltolaitokset ovat tehneet yhteistyötä yli kuntarajan jo 1950-luvulta lähtien. Ensimmäinen vedenhankinnan kuntayhtymä perustettiin jo vuonna 1954 Raisio- Naantaliin ja vuonna 1965 perustettiin Siikajokilaaksoon vanhin Suomessa toiminut alueellinen vesihuoltoyhtiö Paavolan Vesi Oy. Ensimmäinen tukkumyyntiä harjoittava ylikunnallinen vesiyhtiö Vesikolmio Oy on perustettu vuonna Kuvassa 3.1 on esitetty vesihuollon eri yhteistyömuotojen alkamisajankohdat ja paikat. (Katko 1993; Pietilä 2009) Kuva 3.1 Vesihuollon ylikunnallisen yhteistyön pioneerit (Katko 2009) Vesihuollon ylikunnallinen yhteistyö alkoi toisen maailmansodan jälkeen, jälleenrakennuskauden aikana. Sitä seuranneen voimakkaan kasvun aikana, ja luvuilla erilaiset yhteistyömuodot otettiin käyttöön ja ylikunnallisen yhteistyön määrä alkoi kasvaa. 3.1 Erilaiset yhteistyömallit Alueellisen yhteistyön muotoja ovat sopimuspohjainen yhteistyö, yhteislautakunta, kuntayhtymä, kuntien omistama tukkuosakeyhtiö sekä kuntien omistama alueellinen vesihuoltoyhtiö. Sopimuspohjaista yhteistyötä lukuun ottamatta näitä yhteistyömuotoja nimitetään tässä tutkimuksessa alueellisiksi vesihuoltolaitoksiksi. Nämä muodot voidaan jaotella myös sen mukaan, kuinka kiinteää yhteistyö on (kuva 3.2). Sopimuspohjainen yhteistyö on löyhin ja alueellinen vesihuoltoyhtiö kiintein vaihtoehto. Tässä tutkimuksessa
20 11 termillä, kiinteämpi ylikunnallinen yhteistyö, viitataan siis sopimuspohjaista kiinteämpään yhteistyöhön. LÖYHÄ KIINTEÄ VAPAAMUOTOINEN, KERTALUONTOINEN YHTEISTOIMINTA SOPIMUSPOHJAINEN YHTEISTYÖ YHTEISLAUTAKUNTA KUNTAYHTYMÄ TUKKUOSAKEYHTIÖ ALUEELLINEN VESIHUOLTOYHTIÖ Kuva 3.2 Arvio vesihuollon ylikunnallisen yhteistyön vaihtoehdoista (Katko 1993) KUVENE:n teettämän tutkimuksen mukaan vuonna 1975 valtaosa yhteistyöstä perustui vesihuoltolaitosten välisiin kahdenkeskisiin sopimuksiin. Kiinteämpääkin ylikunnallista yhteistyötä harjoitettiin jo tuolloin jonkin verran. Kuntayhtymiä oli seitsemän, vedenhankintaosakeyhtiöitä kahdeksan, jätevedenpuhdistamo-osakeyhtiöitä kaksi ja alueellisia vesihuoltoyhtiöitä yksi kappale. Vuoden 2009 alussa vastaavat luvut olivat kuusi, 20, kahdeksan ja kolme (taulukko 3.1). Lisäksi suunnitteilla on useita alueellisia vesihuoltolaitoksia (Pietilä 2009). Kuntayhtymiä lukuun ottamatta kaikki yhteistyömuodot ovat lisääntyneet. Myös sopimuspohjainen yhteistyö on lisääntynyt huomattavasti. Sitä käsitellään enemmän luvussa neljä. Taulukko 3.1 Alueellisten vesihuoltolaitosten kokonaismäärät vuosina 1975 ja 2009 Yhteistyömuoto Kuntayhtymä 7 6 Vedenhankintaosakeyhtiö 8 20 Jätevedenpuhdistamo-osakeyhtiö 2 8 Alueellinen vesihuoltoyhtiö 1 3 Ylikunnallisen yhteistyön lisääntymiseen johtava kehitys on tapahtunut vähitellen. Joitakin trendejä on kuitenkin selvästi havaittavissa. Kaikki kuntayhtymät on perustettu ennen lukua, lukuun ottamatta pääkaupunkiseudulla vuonna 2010 aloittanutta Helsingin seudun ympäristöpalvelut-kuntayhtymää. Tukkuyhtiöitä taas on perustettu melko tasaisesti vuodesta 1968 lähtien. (Salonen et al. 2003) Alueellisia vesihuoltoyhtiöitä on perustettu 2000-luvulla kaksi ja useita selvityksiä sellaisen perustamiseksi on tehty.
21 Sopimuspohjainen yhteistyö Sopimuspohjainen yhteistyö on Suomessa eniten käytössä oleva vesihuollon ylikunnallisen yhteistyön muoto. Se on usein ensimmäinen askel kohti tiiviimpää ylikunnallista yhteistyötä. Se sopii kertaluontoisiin hankkeisiin kahden tai muutaman osapuolen kesken. Sopimuspohjainen yhteistyö voi koskea veden ostoa ja myyntiä sekä jäteveden johtamista toiselle laitokselle tai vastaanottamista puhdistettavaksi omalle laitokselle. Sopimukseen perustuva veden myynti tai osto voi olla jatkuvaa tai tilapäistä. Jos vesilaitoksen omat resurssit ovat niukat tai veden laatu heikkoa, vesi ostetaan usein naapurikunnan puolelta. Tilapäisiä sopimuksia solmitaan esimerkiksi vedenhankinnan varmistamiseksi kriisiaikana tai tilapäisen vedentarpeen täyttämiseksi. Tällaisissa tapauksissa veden myynti voi tapahtua molempiin suuntiin. Jätevesien osalta erityisesti suuret laitokset myyvät palveluitaan pienemmille. Aikoinaan puhdistuskapasiteetti mitoitettiin nykyistä tarvetta suuremmaksi. Vedenkulutus on laskenut, jolloin suurilla puhdistamoilla on syntynyt lisäkapasiteettia. Suuret resurssit ja ylimääräinen puhdistuskapasiteetti tarjoaa mahdollisuuden ottaa puhdistettavaksi lähikuntienkin jätevedet. Monesti myös yhdyskunnan rakenne ja sijoittuminen vaikuttavat siihen, että jätevedet on taloudellisempaa tai muusta syystä järkevämpää johtaa naapurikunnan puhdistamolle. Näin ollen kunta saattaa sekä johtaa jätevesiä muualle puhdistettavaksi että vastaanottaa niitä toisen kunnan alueelta. Sopimuspohjainen yhteistyö on helppo ja kevyt yhteistyön muoto. Sitä varten ei tarvita erillistä organisaatiota ja sopimukset on usein nopeita tehdä, kun kyseessä on vain kaksi tai muutama osapuoli. Tarvittaessa sopimus on myös helppo purkaa. (Ryynänen 2005) Sopimuspohjaisen yhteistyön huonoina puolina on esitetty olevan toiminnan kankeus ja monimutkaisuus, jos yhteistyö koskee useampaa aluetta, jolloin sopimusten määrä voi nousta korkeaksi. Toiminta saattaa myös olla tehotonta, jos päätöksenteko jakautuu usealle henkilölle. Joissakin tapauksissa ongelmia voi aiheuttaa myös erimielisyydet palveluiden hinnoittelussa. (Katko 1993; Juhola 1995) Yhteislautakunta Vesihuollon alueella yhteislautakunta muodostuu yhden osakaskunnan lautakunnasta, joka toimii kuntien yhteisenä vesihuoltotoimintaa ohjaavana tahona. Yhteistoiminnan hallinnosta, käytöstä ja kunnossapidosta vastaa yhteislautakunta osakkaiden sopimien korvausperusteiden mukaan. Käytännön toimista vastaa yhteislautakunnan alaisuudessa toimiva vesihuoltolaitos. (Juhola 1995)
22 13 Yhteislautakunnassa yhteinen toimielin on vain yhden sopimuskunnan valtuuston ja hallituksen alainen. Samoin yhteislautakunnan alaisuudessa toimiva vesihuoltolaitos on vain yhden sopimuskunnan laitos. Lautakunnasta sovitaan kuntien välisellä sopimuksella ja sopimuksesta riippuen osakaskunnilla on mahdollisuus saada edustajansa lautakuntaan. (Ryynänen 2005) Yhteislautakunta muotoinen yhteistyömalli soveltuu kahden tai muutaman osapuolen hankkeeseen, jossa ei ole odotettavissa ristiriitoja eri intressiryhmien välillä. Sitä voidaan käyttää, kun tarvitaan keskitetty johto, mutta ei haluta perustaa uutta organisaatiota yhteistyön hallinnoimiseksi. Yhteislautakunnan käyttö on jatke sopimuspohjaiselle yhteistyölle ja sen avulla pyritään poliittiseen ohjaukseen ja vastuun vahvistamiseen yhteistyössä. (Juhola 1995; Ryynänen 2005) Yhteislautakunta on ollut Suomen vesihuollossa kuitenkin harvinainen toimintamuoto. Tällä hetkellä yhteislautakuntia ei tiettävästi ole toiminnassa lainkaan. Viimeisin toiminnassa ollut yhteislautakunta oli VATOLE, joka hankki talousvettä Valkeakosken, Toijalan ja Lempäälän tarpeita varten. (Katko 1993) Kuntayhtymä Kuntayhtymä on sopimuspohjaista yhteistyötä ja yhteislautakuntaa tiiviimpi yhteistyön muoto. Se on tullut kunnallislain uudistamisen myötä lähemmäksi osakeyhtiömallia. (Katko 1993) Kuntayhtymää voidaan käyttää muutaman kunnan yhteishankkeissa. Se on vesilaitoksen käyttö- ja ylläpitotoimintoja hoitava organisaatio. Kuntayhtymä voi myös korvata vesihuoltolaitoksen kokonaan. Se on itsenäinen julkisoikeudellinen yhteisö, johon sovelletaan kuntia koskevaa lainsäädäntöä. Ylintä päätösvaltaa voivat käyttää jäsenkunnat, yhtymäkokous tai perussopimuksessa sovittu toimielin. Jäsenkunnat ovat vastuussa kuntayhtymän taloudesta. (Hukka ja Katko 1993; Ryynänen 2005) Hallintoon saattaa liittyä ongelmia hallituksen muodostuessa poliittisin perustein. Hallituksen jäsenten tietämys vesihuoltoasioista saattaa olla hyvin vähäistä. Myös kunnan ja kuntayhtymän tavoittelemat edut voivat olla ristiriidassa. Kuntayhtymän positiivisina puolina on pidetty mm. matalaa byrokratiaa ja tuloutusvaatimusten puuttumista, jolloin toimintaa voidaan suunnitella pitkäjänteisesti. (Pietilä 2009) Vuoden 2009 alussa Suomessa toimi kuusi kuntayhtymää, joista viisi toimitti talousvettä osakas- ja asiakaskunnilleen ja yksi, Keski-Uudenmaan vesiensuojelun kuntayhtymä johti osakaskuntiensa jätevedet edelleen puhdistettavaksi Helsingin Viikinmäen puhdistamolle (Katko ja Pietilä 2009). Vuoden 2010 alussa aloitti toimintansa Helsingin seudun ympäristöpalvelut kuntayhtymä (HSY), johon on yhdistynyt Helsingin, Espoon,
23 14 Kauniaisten ja Vantaan kaupunkien vesilaitokset sekä YTV:n jätehuolto ja seutu- ja ympäristötieto. Yhdistymisen jälkeen HSY on pohjoismaiden suurin vesihuoltotoimija ja edustaa lähes neljännestä koko Suomen järjestetystä vesihuollosta. (Piekkari 2009) Tukkuosakeyhtiö Tukkuosakeyhtiö voi vastata osakaskuntiensa raakaveden hankinnasta, käsittelystä ja sen johtamisesta tai toimittaa vain yhtä tai kahta näistä tehtävistä. Myös jäteveden johtaminen ja puhdistaminen voidaan hoitaa tukkutoiminnan kautta. Varsinaisen jakelun tai viemäröinnin hoitavat usein osakaskunnat itse. Tukkuyhtiön organisaatio on yleensä kevyt ja toimiva. Kuitenkin se voidaan luokitella hieman tiiviimmäksi yhteistyömalliksi kuin kuntayhtymä. Organisaatio perustuu osakeyhtiölakiin. Sen ylintä päätäntävaltaa käyttää yhtiökokous, joka kokoontuu kerran vuodessa. Yhtiön toimielin on hallitus, jonka jäsenet ovat henkilökohtaisesti vastuussa toiminnasta. Hallituksen toimintaa kunta ei voi määrätä, mutta voi kuitenkin vaikuttaa yhtiön toimintaan. Hallituksella on laajat toimintavaltuudet, mikä helpottaa ja nopeuttaa päätöksentekoa. Toimitusjohtaja huolehtii tukkuosakeyhtiön toiminnasta. (Katko 1993; Hukka ja Katko 1993) Tukkuosakeyhtiö soveltuu hyvin laajaan ja pääomavaltaiseen toimintaan. Kustannustenjako ei yleensä tuota ongelmia. Periaatteena on, että tuloilla katetaan kulut ja kukin osakas maksaa palveluista käyttönsä mukaisesti. Kunnat voivat itse päättää kuluttajilta perittävän maksun suuruudesta. Tukkuyhtiöratkaisu on melko helppo toteuttaa, sillä vedenjakelu ja verkostot säilyvät edelleen osakaskuntien omistuksessa ja hoidossa. Näin ollen yhtiötä perustettaessa ei tarvitse tehdä suuria muutoksia. (Pietilä 2009; Katko ja Pietilä 2009) Suomessa tukkuyhtiömallin käytöllä on jo pitkät perinteet ja se on sopimuspohjaisen yhteistyön jälkeen yleisimmin käytetty ylikunnallisen vesihuollon yhteistyömuoto. Vuoden 2009 alussa tukkuosakeyhtiöitä oli yhteensä 28. Näistä 20 toimi talousveden hankkijana ja kahdeksan jäteveden puhdistajana. (Katko ja Pietilä 2009) Alueellinen vesihuoltoyhtiö Alueellinen vesihuoltolaitos on yhteistyömalleista kaikkein tiivein muoto. Se vastaa kokonaisvaltaisesti osakaskuntiensa vesi- ja jätevesihuollosta. Tällöin koko alueen vesihuoltojärjestelmä on yhden yhtenäisen organisaation hallinnassa. Toimintamuotona on osakeyhtiö ja se on kuntien omistama, mutta omistajina voi olla myös yksityisiä tahoja. Päätöksenteko on kokonaan vesihuoltoyhtiön vastuulla, mutta kunta toimii kuitenkin
24 15 vesihuollon kehittäjänä ja järjestäjänä. Se valvoo yhtiön toimintaa ja päättää suurista investoinneista ja lainantakauksista. (Ryynänen 2005) Hallitus valitaan joka vuosi erikseen, joka voi aiheuttaa riskiä päätöksenteon ja hallinnon jatkuvuudelle (Katko 1993). Vesihuoltoyhtiö omistaa jokaisen osakaskunnan vesihuoltolaitokset ja jakeluverkostot. Käyttöomaisuus voi olla myös kunnilta vuokralla. Kaikilla osakaskunnilla on samat käyttömaksut kuluttajille. (Katko 1993; Ryynänen 2005) Alueellisen vesihuoltoyhtiön perustaminen tuo paljon etuja. Useamman kunnan omistamalla yhtiöllä on suuremmat resurssit ja asioiden hoito onnistuu keksitetysti. Kuntarajat eivät ole toiminnan esteenä ja isossa yksikössä on mahdollista ylläpitää laajempaa asiantuntemusta. Kuitenkin yhtiön perustamisvaiheessa saattaa ilmetä monenlaisia ongelmia. Nämä johtuvat usein perustajakuntien erilaisista tarpeista ja käytännöistä vesihuollon piirissä. Myös paikallinen tuntemus heikkenee. Alueellisia vesihuoltoyhtiöitä on tällä hetkellä Suomessa kolme. Vanhin, Paavolan Vesi Oy, muuttui yhden kunnan alueella toimivaksi vedenhankintayhtiöksi osakaskuntien kuntaliitoksen myötä. (Pietilä 2009) 3.2 Sopimuspohjaisen yhteistyön suhde muuhun ylikunnalliseen yhteistyöhön Sopimuspohjainen yhteistyö on usein ensimmäinen askel vesihuollon ylikunnalliselle yhteistyölle. Monissa tapauksissa tiiviimpi yhteistyö on lähtenyt liikkeelle sopimuspohjaisesta yhteistyöstä. Harvoin yhteistyötä rysäytetään kerralla käyntiin, ilman tunnustelua ja löyhempiä yhteistyömuotoja, mutta niitäkin tapauksia on. Vesihuollon yhteistyökuviot ovat monessa tapauksessa muuttuneet kuntarakenteen muutoksen myötä. Toisaalta joissain tapauksissa vesihuollon yhteistyö on myös päinvastoin vaikuttanut kuntaliitosten syntymiseen Muu kiinteämpi ylikunnallinen yhteistyö Tutkimushaastatteluissa kaksi haastateltavaa mainitsi sopimuspohjaisen yhteistyön vaikuttaneen kiinteämmän yhteistyön toteutumiseen tai sen liikkeelle lähtöön. Toisaalta yhdessä tapauksessa haastateltava totesi, ettei sopimuspohjainen yhteistyö ole lainkaan edistänyt kiinteämpää yhteistyötä. Yksi sopimuskunnista oli viimeiseen asti vastaan yhtiön perustamista ja sopimuksen lakkauttamista. Hukka ja Katko (1993) ovat tutkineet vaihtoehtoisia alueellisen yhteistyön kehittämisstrategioita. Asteittain etenevässä yhteistyöstrategiassa edetään olemassa olevien
25 16 organisaatioiden pohjalta useimmiten sopimuspohjaisesti. Kun yhteistyö tiivistyy, kehittyvät myös organisaatiot ja voidaan perustaa esimerkiksi kuntayhtymä tai tukkuosakeyhtiö ja lopulta jopa alueellinen vesihuoltolaitos. Tämä vaihtoehto on varovainen ja mahdollisia ongelmia ennakoiva tapa edetä yhteistyössä. Yhteistyössä asteittain etenemisen vaihtoehtona on Rysäytetään Kerralla Strategia. Äärimmillään se tarkoittaa kunnallisen vesi- ja viemärilaitoksen muuttamista suoraan alueelliseksi osakeyhtiöksi. Jos tämä strategia kuitenkin epäonnistuu, on mahdollista palata edellä olevaan strategiaan. Tosin epäonnistumisen myötä muukin alueellinen yhteistyö saattaa saada vastustusta. (Hukka ja Katko 1993) Juhola (1995) on tutkinut näiden kehittämisstrategioiden kannatusta eri tahoilla. Sekä valtion vesihallinto että kuntien luottamusmiehet ja vesiyhtymien edustajat kannattivat selvästi eniten asteittain etenevää strategiaa. Tämä koettiin hyväksi ja luonnolliseksi tavaksi, joka mahdollistaa myös suunnanmuutokset tarvittaessa. Kuitenkin myös Rysäytetään Kerralla Strategia sai jonkin verran kannatusta. Tosin useimmat totesivat, että käytännössä asiat etenevät ja noudattavat edellistä strategiaa. Nopeaa muutosta kuitenkin puolusteltiin päätöksenteon ja muutosten sujuvuutena ilman jatkuvaa pohdintaa. Yhteistyön vaiheisiin ja sen toteutumiseen vaikuttavat monet tekijät. Usein päätökset on tehty ilman vaihtoehtojen analysointia, jolloin valittu yhteistyömuoto ei välttämättä toimikaan. Päätöksenteossa tulisi siksi huomioida kuntien erilaisuus, niiden rakenne, koko ja kuinka vesihuolto on toteutettu. Myös kuntasektorin muu ylikunnallinen yhteistyö vaikuttaa vesihuollon alueella tehtävään yhteistyöhön. Tärkein edellytys ylikunnalliselle yhteistyölle on poliittinen tahto. (Pietilä 2009) Kuntarakenteen muutos Suomen kuntarakenteen kehitykseen ovat ajan saatossa vaikuttaneet monet tekijät. Kuntajaon kehityksessä voidaan havaita kaksi keskeistä vaihetta. Aluksi asukasluvultaan suurimpia kuntia haluttiin jakaa pienemmiksi. Tätä toteutettiin 1890 luvun lopulta aina 1940 luvulle asti. Kuntakoon pienentäminen johtui useimmiten seurakuntajaon muutostarpeesta. Pitkät välimatkat koettiin hankalaksi kirkon toiminnan kannalta. Myös muiden Euroopan maiden pienempään kuntakokoon vedottiin. Vuosisadan vaihteessa kuntia oli noin 500 ja 1940 luvulle tultaessa lukumäärä oli ylittänyt jo 600. (Haveri et al. 2003; Laamanen 2009) Kuntien kokonaismäärä alkoi laskea jo toisen maailmansodan jälkeen, jolloin Neuvostoliitolle luovutettavaksi määrätyt alueet käsittivät kaikkiaan 44 kuntaa. Vuosina tehtiin yhdeksän kuntaliitosta. Kuntien lukumäärä pysyi kuitenkin lähes
26 17 muuttumattomana 1960 luvun puoliväliin saakka. Tällöin aikaisemmat käsitykset kuntakoosta alkoivat muuttua merkittävästi. Kuntaa ei nähty enää kansalaisyhteisönä vaan hyvinvointivaltio ideologian mukaisesti alueellisen tasa-arvon ja palvelutuotannon toteuttajana. Tämän toteutumista pienkuntavaltaisen kuntarakenteen katsottiin vaikeuttavan. (Laamanen 2009) Kuntaliitoksia tehtiin ahkerasti 1960 luvun puolivälistä aina 1980 luvun alkuun asti. Tuolloin kuntien lukumäärä väheni yli kahdeksallakymmenellä. Useimmissa tapauksissa oli kyse maalaiskunnan liittämisestä lähikaupunkiin tai kauppalaan. Sen sijaan 1980 ja 90 luvuilla kuntaliitoksia tehtiin enää reilu kymmenen kappaletta. (Laamanen 2009) Toinen suuri kuntaliitosaalto lähti liikkeelle 2000 luvulla. Vuosituhannen ensimmäisellä vuosikymmenellä liitoksia on tehty yhteensä 64 kappaletta ja kuntien määrä on vähentynyt yli sadalla. Vuoden 2009 alussa Suomessa on 348 kuntaa. Vuoden 2012 jälkeen on odotettavissa taas useita kuntaliitoksia. Tällä hetkellä on käynnissä kolmetoista selvitystä, joihin osallistuu yhteensä 44 kuntaa, lisäksi on suuri määrä alustavia ja epävirallisia suunnitelmia. Kuntaliiton kaupunkitutkimuspäällikkö Kauko Aronen (haastatellut Suomi 2009) uskoo, että vuoden 2013 alussa Suomessa on enää 300 kuntaa. Kuntaliitosten vaikutus kuntien lukumäärään on nähtävissä kuvasta 3.3. (Laamanen 2008) Kuva 3.3 Kuntien kokonaismäärän kehitys Suomessa vuosina (Haimi 2008) Suomen kuntarakenteen muutos on osaltaan vaikuttanut myös vesihuollon kehitykseen ja keskittymiseen. Keväällä 2005 valtioneuvosto käynnisti Paras-hankkeen kunta- ja palvelurakenteen uudistamiseksi. Hankkeen myötä kaupunkiseutujen tuli laatia suunnitelma seudullisen yhteistyön lisäämiseksi. (Hagerlund 2009) Esimerkiksi Helsingin seudun
27 18 ympäristöpalvelut kuntayhtymä sai vauhtia tästä hankkeesta. Kuntayhteistyötä täytyi edistää ja pääkaupunkiseudulla haluttiin kuitenkin välttyä kuntaliitokselta. Kuntayhtymä oli luonnollinen vaihtoehto kuntayhteistyölle. Vesihuoltoalalla yhteistyötä oli tehty jo ennestään ja alueellisen vesihuoltolaitoksen perustamista oli kaavailtu jo muutaman vuosikymmenen ajan. (Lindberg 2009a) Etenkin vesihuoltolaitosten väliseen ylikunnalliseen yhteistyöhön kuntaliitokset ovat vaikuttaneet voimakkaasti. Kuntien yhdistyessä vesihuoltolaitokset siirtyvät uuden kunnan hallinnon alaisuuteen. Sopimuspohjaiseen yhteistyöhön tämä vaikuttaa useimmiten niin, että sopimukset raukeavat. Monesti kuntaliitos johtaa myös vesihuoltolaitosten yhdistymiseen ja pienimpien laitosten käytöstä poistoon. Kuntaliitoksen myötä alueellisessa vesihuoltoyhtiössä muodollinen omistuspohja muuttuu, vaikka toiminta jatkuisikin kuten aiemmin. Tästä esimerkkinä on Suomen vanhin alueellinen vesihuoltoyhtiö Paavolan Vesi Oy, joka perustettiin jo vuonna Sen toiminta-alue käsittää Ruukin ja Siikajoen kuntien alueet. Yhtiö toimi ylikunnallisena vesihuoltolaitoksena aina vuoteen 2007 asti, jolloin Ruukki liittyi Siikajokeen. Tämän jälkeen alueellinen vesihuoltoyhtiö muuttui vain yhden kunnan alueella toimivaksi osakeyhtiöksi. (Pietilä 2009) Joskus taas kuntaliitos ajaa vesihuollon alueellistamisen ohi. Yhdessä esimerkkitapauksessa suunnitteilla ollut alueellinen vesihuoltolaitos jäi toteutumatta, kun kunnat liittyivät yhteen. Toisaalta vesihuollon ylikunnallinen yhteistyö voi myös edistää kuntaliitoksen muodostumista. Tutkimuksessa mukana olleista esimerkkitapauksista kolmessa oli tapahtunut kuntaliitos sopimusosapuolten välillä. Näistä kolmesta kaksi ilmoitti, että vesihuollon yhteistyö oli vaikuttanut jonkin verran kuntaliitoksen syntymiseen. Yhdessä tapauksessa vesihuollon yhteistyö ei ollut edistänyt kuntaliitoksia, mutta vesihuolto pienillä paikkakunnilla on kehittynyt huomattavasti kuntaliitosten myötä. Mikkelin tapauksessa kuntaliitokset vaikuttivat sopimuspohjaiseen yhteistyöhön niin, että yhden vesihuoltolaitoksen piirissä olevat sopimukset lisääntyivät kuntaliitoksen myötä. Tässä tapauksessa Haukivuoren ja Pieksänmaan välille oli solmittu sopimus vuonna Kuitenkin vuonna 2007 Haukivuoren kunta liittyi Mikkelin kaupunkiin ja Pieksänmaan kunta liittyi Pieksämäen kaupunkiin. Näin sopimus muuttui Mikkelin ja Pieksämäen väliseksi sopimukseksi vuonna (Turkki 2009) Kuntaliitokset eivät kuitenkaan aina saa kehuja vesihuollon suunnalta. Esimerkiksi Salon tapauksessa vesilaitospäällikkö Kalle Virtanen (2009) toteaa, että vesivarannot ovat nyt turvattu kunnan tarpeisiin, mutta vesihuoltolaitosten saattaminen teknisesti samalle tasolle vie kauan aikaa. Hiljainen tieto katoaa, kun työntekijät siirtyvät muihin tehtäviin.
28 Vesihuollon keskittämiseen johtavat tekijät Vesihuollon alalla yhteistyön tarve on lisääntynyt jatkuvasti. Tarpeelle on monia syitä ja oikean yhteistyömuodon valitsemiseen vaikuttavat aina paikalliset olosuhteet. Yhteistyön alkamisen perinteisenä syynä on konkreettinen hyvälaatuisen raakaveden tarve, jota kunnan omalta alueelta ei ole löytynyt riittävästi. Jätevedenpuhdistuksen osalta yhteistyöhön halutaan ryhtyä useimmiten kahdesta syystä: purkuvesistön tilaa halutaan parantaa johtamalla jätevedet kauemmas puhdistettavaksi tai taloudelliset syyt, jotka liittyvät usein tuleviin investointeihin ja vähäisiin taloudellisiin resursseihin. (Pietilä 2009) Usein vaihtoehtoina ovat vanhan puhdistamon saneeraus tai jätevesien siirto suuremmalle puhdistamolle. Tyypillinen yhteistyö syntyy, kun pienet kunnat yhdistävät resurssejaan tai suuremmat kunnat myyvät palvelujaan pienemmille Toimintaympäristön muutos Vesihuollon toimintaympäristö muuttuu jatkuvasti. Tällä hetkellä pinnalla olevista muutosvoimista voidaan nostaa esiin muutamia tärkeimpiä ja eniten keskittämiseen vaikuttavia tekijöitä. Muutosvoimat voidaan jakaa ns. sisäisiin ja ulkoisiin trendeihin. Sisäisiä trendejä ovat mm. huoli ammattihenkilöstön saatavuudesta, vesihuoltolaitosten taloudellinen tilanne ja omistajapolitiikka. Ulkoisia trendejä puolestaan ovat mm. aluerakenteen muutos, ilmaston ääri-ilmiöiden lisääntyminen sekä vaatimusten kiristyminen lainsäädännön ja kuluttajien taholta. (Silfverberg 2007) Suuret ikäluokat ovat jäämässä eläkkeelle. Tämän myötä poistuu työtehtävistään myös suuri osa vesihuollon ammattilaisista. Huoli hiljaisen tiedon katoamisesta ja uusien pätevien ammattilaisten riittävyydestä on aiheellinen. Vesihuoltolaitosten, lähinnä pienten ja keskisuurten, taloudellinen tilanne huolestuttaa. Tulot eivät riitä kattamaan niiden käyttömenoja ja poistoja. Kuntaliiton (2007) mukaan vesihuoltolaitokset toimivat yhä useammin kunnan tuen turvin. (Hahto 2004; Kuntaliitto 2007) Suomessa aluerakenne muuttuu yhä kaupunkikeskeisemmäksi, jolloin vesihuollon investointitarpeet suurimmissa kaupungeissa kasvavat. Ilmastonmuutoksen myötä sään ääri-ilmiöt lisääntyvät ja tämä kasvattaa paineita myös kriisiajan vesihuollon investoinnissa. Lisää investointeja ja resursseja vaativat myös kiristyvä lainsäädäntö ja yhä tietoisemmat kuluttajat. Ympäristövaatimukset kiristyvät sekä globaalisti että EU:n tasolla. (Hahto 2004; Silfverberg 2007) Kuntaliiton kannanoton (2007) mukaan koko Suomen vesihuollon laitosrakenne kaipaa uudistusta. Vuonna 2007 kuntien 25 suurimman laitoksen osuus vedenmyynnistä oli noin 60 prosenttia ja 400 pienimmän laitoksen osuus loput 40 prosenttia. Häiriöt veden laadussa
29 20 ja toimittamisessa sekä taloudelliset ongelmat keskittyvät pieniin laitoksiin. Kuntalaisten asianmukaisen vesihuollon turvaaminen edellyttää vesihuoltolaitosten toimintakyvyn varmistamista tulevaisuudessakin. Kuntaliiton (2007) mukaan tämän tavoitteen toteuttaminen on vaikeaa muutoin kuin laitosten kokoa suurentamalla ja lukumäärää vähentämällä. Kuntaliitosten yhteydessä tapahtuvien vesihuoltolaitosten yhdistämisen lisäksi kuntien tulisi aktiivisesti yhdistää pieniä laitoksiaan alueellisiksi, kuntien omistamiksi toimintakykyisiksi vesihuoltolaitoksiksi Yleinen suhtautuminen vesihuollon keskittämiseen Ylikunnallisten vesihuolto-organisaatioiden määrä on lisääntynyt tasaisesti 1960-luvulta lähtien. Useamman kunnan alueella on myös tehty suunnitelmia alueellisen vesihuollon järjestämiseksi. Kuntaliitokset ovat tuoneet ja tuovat jatkossa oman lisänsä alueellisten organisaatioiden järjestäytymiseen. On kuitenkin tapauksia, joissa tiiviimpään yhteistyöhön ei syystä tai toisesta ole ryhdytty, vaan vesihuollon kehittämistä on jatkettu sopimuspohjaisen yhteistyön pohjalta. (Pietilä 2009) Vuonna 1974 Vesihallituksen tilastojen mukaan Suomessa oli kaikkiaan 731 vesilaitosta ja 603 viemärilaitosta, jotka palvelivat vähintään 200 asukasta (KUVENE 1975). Vuosina vesihuoltolaitosten lukumäärä oli 784 kappaletta (AVL 200). Näistä suurin osa hoitaa sekä vedenhankinnan että viemäröinnin. Vesihuoltolaitoksista 262 oli osuuskuntia, joista vain 55 toimii sekä vesi- että viemärilaitoksena ja suurin osa hoitaa vain vedenhankintaa. Pelkkiä viemärilaitoksia on käytössä enää muutama. (Muukkonen et al. 2003) Nykypäivän trendinä on nähtävissä alueellisten vesihuoltolaitosten perustaminen. Vuoden 2009 alussa niitä oli yhteensä 37 kappaletta ja selvityksiä tehdään yhä useammalla alueella. Yleinen ilmapiiri tuntuukin puoltavan vesihuollon keskittämistä. On kuitenkin hyvä esittää kysymys, voidaanko keskittämistä pitää hyvänä yleisenä ratkaisuna aina ja kaikkialla, tutkimatta ensin paikallisia, ratkaisuihin olennaisesti vaikuttavia tekijöitä? Keskittämisen eduista on puhuttu jo useamman vuosikymmenen ajan. Jo 1980-luvulla Suunnittelukeskus Oy:n johtaja Timo Markkanen (1988) kirjoitti Vesitalous-lehteen alueellisen vesi- ja viemärilaitoksen järjestämisen näkökohdista. Suuri on kaunista, hän perusteli näkemyksiään ja luetteli joukon suuren laitoksen tuomia etuja, joita nykyäänkin käytetään perusteluina vesihuollon keskittämiselle: - taloudelliset edut - toiminnan varmuus myös kriisiaikana - kuntarajat eivät ole esteenä
30 21 - laitoksen käytön optimointi - puhdistamoiden yhdistäminen merkitsee yleensä myös jäteveden purkukohdan siirtämistä vesistökuormituksen kannalta parempaan paikkaan. Pienet vesilaitokset nähdään usein kehityksen jarruna. Ja esimerkiksi Vahalan (haastatellut Kihl 2008) mukaan pienet yksiköt ovat uhka turvallisuudelle. Suurempiin laitoksiin on mahdollista palkata riittävästi ammattitaitoista henkilökuntaa. Myös Lipponen (haastatellut Åkerlind 2008) peräänkuuluttaa suurempia vesihuollon yksiköitä. Pienen yksikön on vaikeampi järjestää pitkällä tähtäimellä tarpeeksi laadukasta vedenhankintaa ja jätevedenpuhdistusta. Hän uskoo Suomen vesihuollon integroituvan edelleen isommiksi yksiköiksi. Kiuru (2005) näkee ilmeisen selvänä, että tulevaisuudessa kuntien omistamaa alueellista vesihuolto-osakeyhtiötä hoitaa 95 % Suomen vesihuollosta. Myös viranomaistaholta on esitetty keskittämistä puoltavia mielipiteitä. Maa- ja metsätalousministeriö esittää vesihuollon kehitystavoitteeksi suuremmat yksiköt (Hanski 2005). Vesi- ja viemärilaitosyhdistys ja Kuntaliitto ovat puolestaan laatineet vesihuoltoyhteistyöstä kertovan ja sitä vahvasti puoltavan esitteen kuntien ja vesihuoltolaitosten päättäjien käyttöön (Taipale 2005). Toisaalta keskittämisen järkevyysrajankin täytyy jossain vaiheessa tulla vastaan. Esimerkiksi Salon kaupungin viemärilaitoksen käyttöpäällikkö Jyrki Toivonen (haastatellut Orkoneva 2009) sanoo, että pienemmissä tapauksissa kuten Salon vesihuollossa keskittämisen kannattavuuden raja ei tule lainkaan vastaan, mutta esimerkiksi Turussa tilanne saattaa olla toinen. Kun sinne keskitetään satojen tuhansien ihmisten jätemäärä, voivat keskittämisen edut olla kyseenalaisia. Vertailulaskelmien mukaan volyymin kasvu aiheuttaa kustannussäästöjä vain tiettyyn rajaan asti (Markkanen 1988). Nyt esillä on etupäässä väitettyjä keskittämiseen liittyviä etuja. Tarkastelussa tulisi kuitenkin ottaa huomioon myös toinen puoli ja muistaa, että pienilläkin vesihuoltolaitoksilla on omat etunsa. Esimerkiksi vesihuollon haavoittuvuus. Mitä tehdään jos alueellinen, puolen maakunnan jätevedenpuhdistamo menee epäkuntoon? Toisaalta iso puhdistamo on myös iso pistekuorma. (Katko 2005a) Joka tapauksessa on hyvä muistaa, ettei totuus ole koskaan mustavalkoinen, vaan vaihtoehtoja tulisi miettiä ja katsoa asiaa useasta näkökulmasta ja tapauskohtaisesti. Viitasaari (1995) muistuttaakin että, vaikka viranomaisten kanta poikkeuksetta tuntuu puoltavan keskitettyä ratkaisua, se on syytä kyseenalaistaa kaikkiin tapauksiin sopivana standardiratkaisuna.
31 22 4. SOPIMUSPOHJAINEN YHTEISTYÖ 1970-LUVULTA 2000-LUVULLE Ylikunnallinen sopimuspohjainen yhteistyö alkoi Suomessa jo vuonna 1959, jolloin solmittiin ensimmäinen veden myyntiä koskeva sopimus Espoon ja Kauniaisen välille. Jätevesien vastaanotto sopimuspohjaisesti alkoi vähän myöhemmin, vuonna Silloin Vantaa alkoi johtaa sopimusperusteisesti jätevesiään Helsinkiin puhdistettavaksi. Sopimuspohjainen yhteistyö on vesihuollon ylikunnallisista yhteistyömuodoista käytetyin sekä yksi vanhimmista. (KUVENE 1975) 4.1 Sopimuspohjaisen yhteistyön luonne Tässä tutkimuksessa kiinnitetään huomiota talousveden myyntiä ja jäteveden käsittelyä koskeviin sopimuksiin. Vesihuoltolaitosten väliset sopimukset saattavat koskea myös muitakin toimintoja kuten lietteenkäsittelyä, yhteistyötä laitosten valvonnassa tai teknistä avunantoa, mutta nämä osa-alueet on rajattu tämän tutkimuksen ulkopuolelle. Veden osto- ja myyntisopimukset ovat jaoteltu jatkuviin ja tilapäisiin. Sopimukset veden jatkuvasta myynnistä tai ostamisesta koskevat niitä tapauksia, joissa vettä myydään jatkuvasti sopimuksessa sovittu määrä, usein sovituilla määrän muutoksilla. Veden tilapäistä myyntiä koskevat sopimukset voivat olla ns. kriisiajan sopimuksia, jolloin vettä toimitetaan häiriötilanteen sattuessa tai satunnaista vedentoimitusta koskevia sopimuksia. Näissä tapauksissa laitosten välille on vedetty vesijohdot, mutta ne eivät ole käytössä tai ovat käytössä vain satunnaisesti. Sopimukset ovat useimmiten kahdenkeskisiä tai muutama osapuolen välisiä. KUVENE:n (1975) teettämässä tutkimuksessa mainitaan, että sopimukset ovat vapaamuotoisia ja niissä mainitaan osapuolten oikeudet ja velvollisuudet. Yhteistoiminnasta päättää kunnan puolesta sen valtuusto. Sopimuksiin liittyvistä seikoista on määräyksiä mm. laissa varallisuusoikeudellisista oikeustoimista (1929) sekä kunnallislaissa (136 ), joka vuonna 1995 korvattiin kuntalailla (kuntalaki 1995). Sopimukseen perustuvan yhteistoiminnan puitteissa ei ole mahdollista asettaa sopimuskuntien yhteistä viranomaista, joka hoitaisi hallintotehtäviä ja päättäisi sopimuksen mukaisista asioista. Sopimukseen liittyvistä tehtävistä huolehtii yleensä vain yksi sopimuskunta, jolloin muut osapuolet osallistuvat tehtävien hoitamisesta aiheutuviin
32 23 kustannuksiin. (KUVENE 1975) Sopimuspohjaiselle yhteistyölle on ominaista, että sopimuksia voidaan sopia useampien kuntien ja vesihuoltolaitosten kanssa. Yhdellä vesihuoltolaitoksella voi olla käytössä jopa kymmenen sopimusta eri kuntien kanssa. Sopimuksia voi olla sekä veden myynnistä ja ostosta että jäteveden käsittelystä. Tällaisia tapauksia ei kuitenkaan ollut vielä 1970-luvulla kovinkaan monta. Sopimuspohjaisen yhteistyön lisääntyessä luonnollisesti myös sopimusten lukumäärä vesihuoltolaitosta kohti lisääntyi. Useita sopimuksia omaavien vesihuoltolaitosten lukumäärä on lähes kuusinkertaistunut 30 vuoden aikana. (kuvat 4.1 ja 4.2) Kuva 4.1 Useampia sopimuksia omaavien vesihuoltolaitosten lukumäärä vuonna 1975 Kuva 4.2 Useampia sopimuksia omaavien vesihuoltolaitosten lukumäärä vuonna 2006
33 24 Kuvasta 4.2 voidaan huomata, että useita sopimuksia solmitaan etenkin talousveden myyntiä ja ostoa koskevana. Talousveden myyntisopimuksia oli parhaimmillaan viisi (Case1: Vihanti) ja ostosopimuksia neljä kappaletta yhdellä vesihuoltolaitoksella. Jäteveden käsittelyssä huomattavasti yleisempää on vastaanottaa jätevettä useammalta eri paikkakunnalta kuin johtaa sitä useaan eri paikkaan. Suuri puhdistamo voi ottaa vastaan usean eri naapurikunnan jätevedet. Jäteveden poisjohtaminen useammalle puhdistamolle johtuu todennäköisesti maantieteellisistä seikoista. Tilanne vuonna 1975 oli samankaltainen, mutta sopimuksia oli tuolloin kokonaisuudessaan huomattavasti vähemmän. 4.2 Sopimusten sisältö Sopimusten on todettu eroavan hyvin paljon toisistaan. Osa on hyvin suppeita ja varsin yleisluontoisia, kun taas toiset ovat erittäin yksityiskohtaisia ja sisältävät tarkat määritykset osapuolten oikeuksista ja velvollisuuksista (KUVENE 1975). Tässä kappaleessa on käytetty pohjana Vesi- ja viemärilaitosyhdistyksen (2008) sopimusmalleja. Julkaisun valmisteluvaiheessa VVY lähetti siitä alustavan version joillekin vesilaitoksille kommentoitavaksi. Joensuun Veden johtaja Erkki Kettunen oli mukana kehitystyössä ja Joensuun sopimusmallit olivat yhtenä esimerkkipohjana uusille malleille. (Kettunen 2009) Tutkimuksessa mukana olleista esimerkkitapauksista kaksi oli käyttänyt ohjeita uusien sopimusten pohjana. Toisessa ohjeet olivat selvästi edistäneet sopimuksen muodostumista. Kun sopimuspohja oli alan ihmisten valmiiksi laatima, se kelpasi hyvin naapurikuntaankin, totesi Turkki (2009). Kahdessa tapauksessa mainittiin, että ohjeita aiottiin tulevaisuudessa käyttää hyväksi. Seuraavassa on yhdistetty talousveden myymistä sekä jätevedenkäsittelyä koskevat ehdotukset, sillä ne ovat hyvin pitkälle samoja. Jos ohje koskee vain toista tapausta, on siitä erikseen maininta. Täytyy kuitenkin muistaa, että seuraavat ohjeet ovat vain ehdotuksia, eikä missään tapauksessa määräyksiä tai velvoitteita sopimuksia tehtäessä. Kommentit ja lisäykset on otettu tutkimuksissa (KUVENE 1975 ja tämä hanke) käytetyistä esimerkkisopimuksista, joita oli yhteensä 22 kappaletta Verkoston käyttö ja kunnossapito Sopimuksessa tulee mainita mitä palveluntuottajalle kuuluvia, aikaisemmin rakennettuja johto-osia käytetään sopimuksessa tarkoitettuun veden toimittamiseen tai jäteveden johtamiseen. Tässä tapauksessa tulisi sopia maksettavasta korvauksesta. Palvelun ostaja korvaa toimitettavaa vesimäärää tai jätevesimäärää vastaavan suhteellisen osuuden kysymyksessä olevan johto-osan nykyarvosta. Korvaus suoritetaan, mikäli palveluntuottaja
34 25 on varautunut tarvittavaan kapasiteettiin investoimalla laitoksiinsa rakentamis- ja laajennuskustannuksin. Korvaus voidaan sisällyttää myös veden tai jäteveden hintaan. (Vesi- ja viemärilaitosyhdistys 2008) Sopimuksessa tulee määritellä veden toimituksen tai jäteveden johtamisen aloittamisen ajankohta. Siihen mennessä johtolinjat ja niihin kuuluvat laitteet tulee saada käyttökuntoon ja tehdä käyttöönottotarkastus. Johtolinjojen käyttö- ja kunnossapitotoimet jaetaan hallinnollisen aluejaon pohjalta. Näin vastuupiireillä on yksiselitteinen ja selkeä raja. Hallintoalueita ovat kunnan alue ja vesihuoltolaitoksen toiminta-alue. Kustannusten jakoperusteena on mitattujen vesi- tai jätevesimäärien suhde. Kustannukset voidaan sisällyttää veden hintaan. (Vesi- ja viemärilaitosyhdistys 2008) Vertailussa käytetyistä esimerkkitapauksista neljässä mainittiin, että kumpikin osapuoli kustantaa verkostonsa kunnan rajalle asti. Yksi erikoistapaus oli Tampereen ja Pirkkalan kunnan välillä oleva vesihuollon operointisopimus vuodelta Sen mukaan Tampereen Vesi hoitaa kunnan vesihuollon, vedenjakelun ja viemäröinnin sekä verkostojen kunnossapidon, kokonaan liittyjille saakka. Tällöin se saa itse laskuttamansa maksutulot liittyjiltä ja maksaa verkosta sovitun vuokran Pirkkalan kunnalle, joka omistaa verkoston ja kustantaa investoinnit. (Pesonen 2009) Oulun tapauksessa todettiin, että olennainen osa veden tilapäistä toimitusta koskevia sopimuksia ovat tekniset huomiot verkoston huollosta. Verkosto täytyy käydä huuhtelemassa vuosittain, jotta se pysyy käyttökunnossa mahdollisen häiriötilanteen varalta. Kunnat voivat sopia huuhdeltavista alueista keskenään. (Lähdemäki 2009) Talous- tai jäteveden määrä ja laatu Käytännöllisistä syistä mittauskaivo mittareineen sekä jäteveden näytteenottotila on palveluntarjoajan omaisuutta. Tämä myös huolehtii niiden rakentamisesta ja kunnossapidosta kustannuksellaan. Palvelunostaja vastaa rakennuskustannuksista. (Vesi- ja viemärilaitosyhdistys 2008) Jäteveden osalta kapasiteettivaraus tulee laskea noin 10 vuoden ennusteen mukaisesti. Lyhytaikaisia ylityksiä tulee sallia, mutta niistä on ilmoitettava etukäteen vastaanottajalle ja maksettava siitä aiheutuvat kustannukset. Jos tiedossa on pitkäaikainen kapasiteetin ylitys, liittyjän tulee ostaa tai vuokrata tarvitsemansa kapasiteetti vastaanottajalta. Hule- ja vuotovesien joutuminen jätevesiviemäriin tulee estää. Kuitenkin ne liittyjät, jotka ovat olleet sekaviemäröinnin piirissä ennen sopimuksen tekoa, tekevät poikkeuksen. Jos vuotovesimäärärajat ylitetään, tulee liittyjän tehdä vuotovesiselvitys. (Vesi- ja viemärilaitosyhdistys 2008)
35 26 Talousveden osalta tulee varautua ostajan suorittamaan, sopimuksesta poikkeavaan vedenottoon. Ostaja on velvollinen korvaamaan kulut, jotka aiheutuvat poikkeuksellisesta vedenotosta. Myyjän oman kapasiteetin turvaamiseksi rajat maksimivedenotolle tulee määrätä. (Vesi- ja viemärilaitosyhdistys 2008) Yksi kaikkein tärkeimmistä sopimusehdoista on vastuun rajan määritys. Vastuun raja tulisi ilmoittaa mahdollisimman tarkasti. Yleensä vastuu talous- tai jätevedestä ja sen laadusta siirtyy palvelun ostajalle liittämiskohdassa. Sopimuksessa määriteltyjen omistusperusteiden olisi hyvä olla yhdenmukaiset käyttö- ja kunnossapitovastuun kanssa. Ennen sopimuksen voimaantuloa vallinneita omistussuhteita ei ole tarpeen muuttaa. Omistuspohja jakautuu hallinnollisen aluejaon mukaan. Veden otto- ja käsittelylaitteet sekä jäteveden näytteenottotilan ja mittaamon omistaa kuitenkin aina palvelun tuottaja. (Vesi- ja viemärilaitosyhdistys 2008) Toimitettavan talousveden tulee täyttää kulloinkin voimassa olevan terveydensuojelulainsäädännön mukaiset laatuvaatimukset. Kumpikin sopijapuoli varmistaa veden laadun omalla vastuualueellaan. Jätevesille tulee myös asettaa laatuvaatimukset ja niiden laatua tulee tarkkailla säännöllisesti puhdistamon toiminnan turvaamiseksi. Sopijapuolten tulee laatia erityinen tarkkailuohjelma. Lisäksi vastaanottajalla on oikeus suorittaa tarkastuksia ja tutkimuksia liittyjän viemäriverkostossa. Jos laatuvaatimukset eivät täyty, liittyjä vastaa siitä mahdollisesti aiheutuvista ylimääräisistä kustannuksista. (Vesi- ja viemärilaitosyhdistys 2008) Esimerkiksi Porin ja Ulvilan välisessä sopimusluonnoksessa, joka koskee eräiden kaupungin alueiden jätevesien johtamista maalaiskunnan puhdistamoon, on tarkasti määritelty kuinka paljon ja millaista jätevettä puhdistamolle saa johtaa. Jäteveden sallittu laatu on määritelty BHK7:n, kiintoaineksen määrän ja kokonaisfosforin suurimpina sallittuina vuorokausiarvoina. Lisäksi myrkkyjä tai muiden puhdistustulosta huonontavia aineita sisältävän jäteveden johtaminen puhdistamolle on kielletty. Maalaiskunnalla on oikeus suorittaa jäteveden laatuun ja määrään liittyviä tutkimuksia. (KUVENE 1975) Maksut Asian luoteen vuoksi hinnanmäärityksessä tulisi pyrkiä nk. omakustannushintaan. Kumpikaan sopijapuoli ei saa pyrkiä yksipuolisesti hyötymään hankkeesta toisen kustannuksella, vaan saavutettava hyöty jaetaan tasapuolisesti sopijapuolten kesken. Laskutus voi tapahtua sovittuina ajanjaksoina etukäteen tai mittauksen perusteella jälkikäteen. Jos laskutus tapahtuu etukäteen, suoritetaan hyvitys mittarinluennan perusteella. Hinnoitteluperusteet esitetään sopimuksen liitteessä, koska siihen voi
36 27 tarvittaessa tehdä tarkistuksen ilman, että koko sopimusta täytyy muuttaa. (Vesi- ja viemärilaitosyhdistys 2008) Vertailussa käytetyistä esimerkkitapauksista maksujen muodostumiseen liittyviä tekijöitä mainittiin yhteensä 19 tapauksessa. Näistä 11 sopimusta koski talousvedenmyyntiä, joista kaksi koski tilapäistä vedentoimitusta. Jäteveden käsittelystä oli kahdeksan sopimusta. Maksujen määräytyminen vaihteli paikkakunnittain melko paljon. Myös talousveden maksut ja jäteveden maksut muodostuivat keskenään erilaisista osista. Maksuihin vaikuttavista investoinneista ja kustannuksista mainittiin rakennus-, saneerausja kunnossapitokustannukset, käyttökustannukset, hallintokulut sekä vedenhankintakulut. Näihin kustannuksiin palvelun ostaja osallistui tietyllä prosenttiosuudella. Kahdeksassa tapauksessa kustannuksiin osallistuminen laskettiin kapasiteettivarauksen tai toimitettavan jäteveden määrän suhteen. Joissakin tapauksissa osuus lisättiin veden hintaan. Kustannukset voidaan jakaa myös mitoitusvirtaamien tai asukasvastineluvun mukaan. Kuvassa 4.3 on esitetty, kuinka eri kustannukset ovat vaikuttaneet maksujen muodostumiseen sekä talousveden myyntiä että jäteveden käsittelyä koskevissa sopimuksissa. Kuva 4.3 Kustannusten vaikutus maksujen muodostumiseen esimerkkisopimuksissa Helsingin tapauksessa, vuonna 1974 tehdyssä sopimuksessa, vedentoimitusmaksut määräytyivät erikoistariffin mukaisesti. Erikoistariffi muodostui vedenhankinnan ja puhdistuslaitosten menoista sekä hallinnon ja muista yleisistä kuluista (KUVENE 1975). Sopimus päättyi vuonna 1993, jolloin se uusittiin entisen pohjalta ja muuttui veden hinnoittelun osalta selkeämpään muotoon. Nyt maksut perustuvat kokonaan kapasiteettivarausten perusteella laskettuun hintaan. (Lindberg 2009)
37 28 Talousveden hintaan oli yhdessä tapauksessa laskettu perusmaksu, kahdessa tapauksessa käyttömaksu ja yhdessä tapauksessa mainittiin liittymismaksusta, joka tuli suorittaa ennen vedentoimituksen aloittamista. Kahdessa tapauksessa hintaan lisättiin vielä tietty prosenttiosuus yleiskustannuksina. Uusien investointien myötä maksut voidaan määritellä uudestaan. Kahdessa tapauksessa oli maininta, että hinnat tarkistetaan vuosittain indeksin mukaisesti, joka on riippuvainen vuoden aikana tehdyistä investoinneista. Tampereen ja Pirkkalan sekä Tampereen ja Kangasalan välille 1970-luvun alussa solmituissa, jäteveden käsittelyä koskevissa sopimuksissa oli maininta myös vuosimaksusta. Sopimuksen mukaan maalaiskunnat osallistuvat hoitokustannuksiin maksamalla tietyn vuosimaksun, joka määräytyy pumppaus- ja puhdistuskustannusten sekä viemäreiden hoito- ja puhdistuskustannusten mukaan. (KUVENE 1975) Kuudessa tapauksessa maksut olivat sidottuja palveluja tarjoavan kunnan kuluttajahintaan. Näistä neljä mainitsi, että yleisestä käyttömaksusta otetaan tietty prosenttiosuus. Joensuun tapauksessa sopimusluonnoksen mukaan Pyhäselän maalaiskunta liittää Reijolan alueen vesijohtoverkoston Joensuun kaupungin verkostoon sen hyväksymien suunnitelmien mukaan liittyjän omalla kustannuksella. Liittyjä voi edelleen jakaa ostamaansa vettä Pyhäselän kunnan alueella erikseen vahvistettavan hinnan mukaisesti. Laskutus vedestä tapahtuu neljännesvuosittain, jolloin liittyjä maksaa kaupungille kulutusmaksun, jonka suuruus on kaupungissa yleisesti perittävän yksityisen vedenkulutustariffin mukainen lisättynä 12,5 prosentilla. (KUVENE 1975) Kahdessa tapauksessa veden hinta oli sidottu myydyn veden määrään. Veden yksikköhinta laski sitä mukaa kun toimitetun veden määrä nousi. Toisessa tapauksessa sopimus koski veden tilapäistä myyntiä Poikkeustilanteet Poikkeustilanteita sopimuspohjaiseen yhteistyöhön voi syntyä, kun osapuolesta riippuvasta tai riippumattomasta syystä sovittuun tavoitteeseen ei päästä ja sopimuksen ehtoja joudutaan rikkomaan. Tällainen tapaus voi syntyä esimerkiksi kuivuuden aikana, jolloin veden myyjä ei pystytäkään toimittamaan sopimuksen mukaista veden määrää. Myös putkirikot, tulvat tai muut luonnonolosuhteet voivat aiheuttaa poikkeustilanteita. Sopijaosapuolesta riippuva syy voi olla esimerkiksi talousveden tai jäteveden laadun muuttuminen. Esimerkiksi Loimaan tapauksessa puhdistamolle toimitetun jäteveden laatu ylitti puhdistuskapasiteetin, jolloin liittyjänä olevalta Mellilän kunnalta vaadittiin toimia tilanteen korjaamiseksi. Kunta puolestaan vaati siellä sijaitsevaa teurastamoa rakentamaan oman puhdistamon, jolloin tilanne korjaantui. (Grön 2009)
38 29 Sopijaosapuolet ovat velvollisia korvaamaan toisilleen vahingon, jonka syynä on sopimuksen vastainen toiminta tai sopimuksen laiminlyönti, ellei kyseessä ole ylivoimainen este, joka määritellään erikseen sopimusehdossa. Korvausvelvollisuus syntyy esimerkiksi silloin, kun veden myyjä toimittaa ostajalle vettä, joka ei täytä talousveden laatuvaatimuksia. Veden ostaja ei tällöin pysty huolehtimaan omista toimitusvelvoitteistaan. Vastaava tilanne syntyy, jos viemäriverkostoon liittyjä toimittaa vastaanottajalle laatuvaatimukset ylittävää jätevettä. (Vesi- ja viemärilaitosyhdistys 2008) Lähtökohtana toiminnalle voidaan kuitenkin pitää, että sovittua toimitusvelvollisuutta tulisi noudattaa myös poikkeustilanteissa. Täysimääräistä toimitusvelvollisuuden noudattamista ei kuitenkaan voida vaatia silloin, kun vettä ei ole riittävästi eikä se riipu sopijapuolista. (Vesi- ja viemärilaitosyhdistys 2008) Korjaus- ja muutostöistä tulisi sopia etukäteen palvelun ostajan kanssa ja ne tulisi suorittaa pienen vedenkulutuksen aikana. Palvelun tuottajan on ilmoittava välittömästi palvelun ostajalle veden toimituksen keskeytyksistä tai rajoituksista tai viemäriverkoston käyttökatkoksista. (Vesi- ja viemärilaitosyhdistys 2008) Tutkimushaastatteluissa kysyttiin erikseen poikkeustilanteiden huomioimisesta sopimuksissa. Seitsemän yhdeksästä mainitsi em. huomion sisältyvän sopimuksiin. Joissakin tapauksissa tämä oli tehty vain sivuhuomiona ja joissakin tapauksissa yksityiskohtaisemmin. Yhdessä tapauksessa poikkeustilanteet oli huomioitu tavanomaisilla force majeure-pykälillä, joka tarkoittaa pykälää ylivoimaisista olosuhteista, joista sopimuksen osapuolet eivät ole vastuussa. Yhdessä tapauksessa mainittiin varasysteemeiden käyttöönotosta ja kahdessa tapauksessa tiedotuksesta mahdollisuuksien mukaan etukäteen. Vihannin tapauksessa kahden kunnan kanssa oli tehty avunantosopimus ylivoimaisen vedentoimitusesteen sattuessa. Avunanto voi tarvittaessa olla henkilöstö- tai tarvikeapua. (Kotila 2009) Mikkelin tapauksessa sopimusosapuolesta riippumattoman syyn takia (esim. kuivuus) veden toimituksen määrää voi vähentää, mutta vedentulo ei saa lakata. Jos näin käy, viranomaisen on todettava syyn olevan pätevä. Jos vedentoimitus katkeaa, sopijaosapuolesta riippuvasta syystä, siitä on ilmoitettava hyvissä ajoin. Jos sopimusta rikotaan, on rikkoja korvausvelvollinen. (Turkki 2009) Yhdessä esimerkkitapauksessa mainittiin, että vedentoimitus voidaan katkaista, jos sopimusehtoja ei täytetä. Kahdessa jäteveden käsittelyä koskevassa sopimuksessa oli myös maininta toiminnan lakkaamisesta, jos jäteveden laatukriteerit eivät täyty. Porin ja Ulvilan välisessä sopimuksessa oli vastaava maininta jätevedenkäsittelyä koskien: Mikäli kaupungin jätevedet laatunsa tai määränsä puolesta poikkeavat vaarantavasti tämän sopimuksen vaatimuksista on maalaiskunnalla oikeus välittömästi lopettaa viemärivesien vastaanotto, jolloin sopimus purkautuu yhden
39 30 vuoden kuluttua vastaanoton lopettamisesta, ellei kaupunki tänä aikana esitä hyväksyttävää suunnitelmaa toimenpiteistään sopimuksenmukaiseen tilanteeseen pääsemisestä (KUVENE 1975) Sopimuksen muuttaminen Laajoja hankkeita koskeville sopimuksille on luonteenomaista, että ne lähtökohdat ja edellytykset, joiden varaan sopimus on rakennettu, muuttuvat ajan myötä. Monia tulevaisuudessa eteen tulevia kysymyksiä on jätettävä avoimeksi, sillä muutoksia ei voi ennakoida tarkasti. Sopimusta tehtäessä on hyvä muistaa nk. lojaliteettiperiaate. Se tarkoittaa sitä, että sopijapuolet sitoutuvat tasavertaiseen toimintaan myös muuttuneissa olosuhteissa eli sitoutuvat neuvottelemaan keskenään sopimuksen tarkistamisesta, jos olosuhteiden muutos sitä edellyttää. Sopimusta voidaan myös täydentää yksityiskohtaisemmaksi. (Vesi- ja viemärilaitosyhdistys 2008) Sopimuksen muuttaminen edellyttää aina molempien osapuolten suostumusta. Sopimusta tulee voida muuttaa silloin, kun sopimuksen voimassapitäminen olemassa olevin ehdoin olisi kohtuutonta toiselle tai molemmille sopijapuolille. Myös hinnoitteluperusteita tulee voida tarkistaa säännöllisin väliajoin. Talous- tai jäteveden hinta tulee tarkistaa vuosittain tasauslaskutuksen yhteydessä. Huomionarvoista on, että liitteessä oleviin tietoihin voi tehdä tarkistuksen ilman, että koko sopimusta tarvitse muuttaa. Jos muutosta ei saada aikaan neuvottelussa, voi sopijapuoli pyytää oikeudelta sopimuksen muuttamista kohtuullisemmaksi. (Vesi- ja viemärilaitosyhdistys 2008) Monet vertailussa mukana olleista esimerkkisopimuksista oli solmittu jo 1970-luvulla tai aikaisemmin. Yhteensä kuudessa tapauksessa mainittiin sopimuksiin tehdyistä muutoksista. Tutkimuksessa mukana olleista 22 esimerkkisopimuksesta viisi esiintyi sekä vuonna 1975 teetetyssä tutkimuksessa että nyt tehdyissä tutkimushaastatteluissa. Näistä kahdessa tapauksessa tehdyt sopimukset olivat pysyneet ennallaan, eikä muutoksia ole tehty sopimuksenteon jälkeen. Yhdessä tapauksessa sopimuksia oli päivitetty vuosien varrella ja yhdessä tapauksessa sopimus oli voimassa vain vuoteen 1993 asti, jonka jälkeen sopimus uusittiin vanhojen pohjalta lisäten joitakin muutoksia. Esimerkkisopimuksissa mainituista muutoksista kaksi johtui puhdistamon saneerauksesta, yksi toimitetun jäteveden laadun muuttumisesta ja yhdessä tapauksessa hintoja tarkistettiin uusien investointien myötä. Oulun tapauksessa (Case 2) Muhoksen kanssa oli vuonna 2000 solmittu sopimus, jonka mukaan kunta johtaa kaikki jätevetensä kaupungin puhdistamolle. Tätä sopimusta laajennettiin vuonna 2003 niin, että siihen liittyi myös Utajärven kunta, joka sijaitsee Muhoksen takana Oulusta katsottuna. Utajärven kaikki jätevedet tulevat nyt Muhoksen kautta samaa siirtoviemäriä pitkin Oulun puhdistamolle. (Lähdemäki 2009)
40 Sopimuksen kesto Olennaista on sopimuksen voimassapysyminen ja riittävän pitkä kestoaika. Olosuhteiden muuttuessa tulisi ensisijassa turvautua sopimuksen tarkistamiseen. Sopimuksen irtisanomiseen tulisi päätyä vain silloin, kun sopimuksen voimassapitäminen on ilmeisen kohtuutonta toisen tai molempien sopijapuolten kannalta. (Vesi- ja viemärilaitosyhdistys 2008) Tutkimuksen esimerkkisopimuksista (n=22) sopimuksen kestosta ja siihen liittyvistä seikoista oli maininta yhteensä 17 tapauksessa. Näistä 12 sopimusta koski talousvedenmyyntiä ja viisi jäteveden käsittelyä. Suurin osa sopimuksista, yhdeksän kappaletta, oli toistaiseksi voimassa olevia. Näistä kuusi koski talousveden myyntiä ja kaksi jätevedenkäsittelyä. Sopimuksen alkamisesta kuluva aika, jolloin sopimusta ei voi irtisanoa, tulisi sopia riittävän pitkäksi, esimerkiksi vuodeksi. Irtisanomisajan tulisi olla kolme vuotta tai enemmän. (Vesi- ja viemärilaitosyhdistys 2008) Sopimuksen irtisanomisaika mainittiin viidessä esimerkkisopimuksessa. Irtisanomisaika vaihteli yhdestä kolmeen vuoteen. Kahdessa tapauksessa sopimuksen sai irtisanoa aikaisintaan viisi vuotta sen solmimisesta. Molemmissa tapauksissa irtisanomisaika oli vain yksi vuosi. Laihian kunta ja Isokyrön Vesihuolto Oy allekirjoittivat vuonna 1975 sopimuksen talousveden toimittamisesta kunnan alueelle. Sopimus tehtiin määräaikaiseksi seuraavin ehdoin: Sopimus on voimassa 10 vuotta. Irtisanomisen on tapahduttava kirjallisesti kolme vuotta ennen sopimusajan päättymistä. Mikäli irtisanomista ei tapahdu mainittuna ajankohtana, jatkuu sopimus viisivuotiskausittain vastaavin irtisanomisajoin. (KUVENE 1975) Vain viidessä tapauksessa mainittiin sopimuksen määräaikaisuudesta. Voimassaoloajat vaihtelivat kolmesta vuodesta aina 25 vuoteen. Mikkelin tapauksessa, vuonna 2003 Pieksämäen kanssa solmittu sopimus talousveden toimittamisesta oli tehty kolmivuotiseksi ja sitä jatketaan aina kaksi vuotta kerrallaan jos kumpikaan osapuoli ei sopimusta sano irti. Kahdessa jätevedenkäsittelyä koskevassa sopimuksessa vain toinen osapuoli pystyi irtisanomaan sopimuksen. Molemmissa tapauksissa irtisanomisoikeutta ei ollut jätevettä vastaanottavalla osapuolella Erimielisyydet Yksityiskohtaisessakaan sopimuksessa ei voi ottaa kaikkia tilanteita huomioon, vaan sen tulkinnassa ja käytännön toimissa saattaa syntyä erimielisyyksiä. Sopimusta on myös mahdollista lukea monesta eri näkökulmasta. Yksi haastateltavista totesikin, että
41 32 sopimuksissa on vaikea varautua erimielisyyksiin, koska sopimusta voi lukea niin monella tavalla kuin on lukijoita. Toisaalta useammassa tapauksessa todettiin, ettei sopimuspohjainen yhteistyö ole tuottanut ongelmia, sillä sopimukset on hyvin tehtyjä ja niitä noudatetaan. Erimielisyydet saattavatkin syntyä henkilökemioista ja asenteista eikä niinkään varsinaisesta sopimuksesta. Yhteistyön mukanaan tuomat erimielisyydet voidaan ratkaista keskinäisillä neuvotteluilla, mutta myös kolmannen osapuolen toimesta. Neljässä tapauksessa mainittiin, että erimielisyyksien sattuessa tilanne jätetään välimiehen ratkaistavaksi. Esimerkiksi Limingan Vesihuolto Oy:n ja Tyrnävän Vesihuolto Oy:n vedentoimitussopimuksessa lukee: Kaikki sopimuksesta aiheutuvat erimielisyydet, joista asianomaiset eivät keskenään sovi, ratkaistaan välimiesmenettelystä annetun lain mukaisesti. (KUVENE 1975) Erimielisyydet voidaan ratkaista myös alioikeudessa, jos jompikumpi osapuoli sitä vaatii (Vesi- ja viemärilaitosyhdistys 2008). Yhdeksän tutkimushaastattelun perusteella erimielisyyksiä sopimuksista on ollut melko vähän. Viisi haastatelluista sanoi, ettei erimielisyyksiä ole esiintynyt lainkaan. Kolmessa tapauksessa erimielisyyksiä oli ollut hyvin vähän ja yhdessä jonkin verran. Näissä tapauksissa ongelmat ovat liittyneet maksuperiaatteisiin, tiedotukseen ja yleisiin asenteisiin. Yhdessä tapauksessa mainittiin, että hankaluuksia aiheutuu, jos sopimus ei ole tarkka ja kunta on toisena osapuolena. Päättäjien vaihtuessa uudet päättäjät haluavat puuttua sopimukseen ja saattavat muuttaa esimerkiksi maksuja, vaikka sopimuksen mukaan niin ei voi tehdä. Uusille ihmisille on selvitettävä, että sopimuksen mukaan mennään eikä sitä lähdetä kesken muuttamaan. Asenteista johtuvia ongelmia voi olla myös toisenlaisia: yhdessä tapauksessa haastateltava kertoi, että tilapäisen vedentoimitussopimuksen osapuolena olevat naapurikunnat välttelevät yhteistyötä. Tämä johtuu lähinnä siitä, että veden myyjä käyttää raakavetenä pintavettä ja naapurikunnat pohjavettä. Asenteet pintavettä kohtaan ovat hyvin vahvat. Erimielisyyksiä voi välttää myös toiminnan avoimuudella. Yhdessä tapauksessa kustannuslaskelmat oli tehty mahdollisimman läpinäkyviksi, jotta osapuolet voivat niitä tarkastella vapaasti ja maksuihin liittyviltä erimielisyyksiltä vältyttäisiin. Kokonaisuudessaan ongelmat ovat keskittyneet enemmän sopimuksen tekovaiheeseen. Tämä tuli esille neljässä tapauksessa. Yksi haastateltava totesikin, että yhteistyö on sopimuksen tekovaihetta lukuun ottamatta ollut täysin ongelmatonta. Tämä oli hänen mielestään varsin luonnollista, kun asioista täytyy sopia ja päästä yksimielisyyteen.
42 33 Case 1: Vihannin Vesi Oy Esimerkki vesihuoltoyhtiön sopimuspohjaisesta yhteistyöstä Tunnuslukuja yhtiöstä: - Perustamisvuosi 1977, perustamisvaiheessa osakkaina olivat Vihannin kunta, Ilveskorven-, Lumimetsän- ja Vihannin Vesiosuuskunnat sekä Outokumpu Oy - Myöhemmin osakkaaksi tulivat myös Raahen kaupunki ja Raahen Vesi Oy - Toimittaa vettä Vihannin alueella, vastaa Vihannin kunnan alueella viemärilaitostoiminnasta ja myy vesihuoltopalveluita osakasyhtiöille ja yksityisille. - Myy vettä ympäristökuntiin: Raahe, Ruukki, Oulainen, Merijärvi, Pyhäjoki - Liikevaihto n vuodessa - Vedentuotantokapasiteettia on n m³ vuorokausikulutusta vastaava määrä - Raakavesi koostuu ainoastaan pohjavedestä - Käytössä kaksitoista vedenottamoa Historia Vihannin harjun ansiosta Vihannin alueella on hyvin merkittävät pohjavesivarat. Pohjanmaalla muuten pohjavesivarat ovat heikot ja kaivovesi on usein huonolaatuista. Vihannissa onkin Oulun ympäristökeskuksen alueen eteläisen osan merkittävimmät pohjavesivarat. Harjualue on noin 50 neliökilometriä laaja. Pohjavettä alueella muodostuu arviolta noin 10 miljardia litraa vuodessa. Osin hyvistä pohjavesivaroista johtuen vesihuolto on rakentunut Vihannin kunnassa osuuskuntapohjalle. Kunnan alueella toimii useita vesiosuuskuntia, jotka hankkivat veden joko omista lähteistä tai ostavat veden Vihannin Vesi Oy:ltä. Vihannin Vesi Oy:n syntymiseen vaikutti huoli vesivarojen riittämisestä omille kuntalaisille, koska Vihannin alueella olevia vesivaroja suunniteltiin laajalti ympäristökuntien käyttöön. Niinpä vuonna 1977 perustettiin osakeyhtiö, jonka osakkaina olivat tuolloin Vihannin kunta, alueen suurimmat vesiosuuskunnat ja Vihannin kaivos. Yhtiö alkoi järjestää ylikunnallisia yhteistyöhankkeita. Ensimmäiset veden myyntiä koskevat sopimukset solmittiin vuonna 1979 Oulaisten, Merijärven ja Pyhäjoen kanssa. Seuraavat sopimukset solmittiin Rasapatti Oy:n ja Paavolan Vesi Oy:n kanssa 1980-luvulla. Rasapatti Oy oli kolmen kunnan omistama yhtiö, joka fuusioitui vuonna 2004 Vihannin Vesi Oy:n kanssa. Tällöin kaikki toiminnot siirtyivät Vihannin Vesi Oy:n hallintaan. Raahen kaupungista ja Raahen Vesi Oy:stä tuli samalla Vihannin Vesi Oy:n osakkaita. Yhtiön omistajat v.2009 Vihannin kunta 20 % Vihannin Vesiosuuskunta 20 % Ilveskorven Vesiosuuskunta 20 % Lumimetsän Seudun Vesiosuuskunta 20 % Raahen kaupunki 15 % Raahen Vesi Oy 5 % Sopimuspohjainen ylikunnallinen yhteistyö Vihannin Vesi Oy:n päätoimintana on tukkuveden hankinta ja myynti. Yhtiö toimittaa tukkuvettä Vihannin kunnan lisäksi kaikkiin ympäristökuntiin. Veden ostajina ovat alueilla toimivat vesihuoltolaitokset. Vihannin Vesi Oy:n koko vesivaroista noin 60 % myydään Raaheen. Raahen kanssa tehtiin sopimus myös Vihannin jätevesien johtamisesta Raaheen. Linja otettiin käyttöön vuoden 2009 alussa.
43 34 Vihannin Vesi Oy:n sopimukset naapurikuntien ja niissä sijaitsevien vesihuoltolaitosten kanssa: Sopimus- Sopimuksen Sopimus Omistaja(t) osapuoli kategoria tehty Yhdistyminen Osakas Haapavesi Veden myynti 2010 Raahe JV 2009 X johtaminen Raaheen Rasapatti Oy Raahen kaupunki Veden myynti Fuusio Vihannin Vesi Oy:öön ja Pattijoen Vesi Oy luvulla v X Pattijoen Vesi Oy Paavolan Vesi Oy Pattijoen kunta Veden myynti luvulla Siikajoen ja Ruukin kunta Veden myynti luvulla Oulainen Veden myynti 1979 Merijärvi Veden myynti 1979 Pyhäjoki Veden myynti 1979 Kuntaliitos (v Raahe ja Pattijoki). Yhtiöitettiin Raahen Vesi Oy Kuntaliitos v. 2007: Ruukki yhdityi Siikajokeen X Kaikki sopimukset ovat ikuisia, eli ne voidaan irtisanoa ainoastaan molempien osapuolten yhteisellä sopimuksella. Pääsääntöisesti Vihannin Vesi Oy:llä on vastuu ja kunnossapitovelvollisuus kunnan rajalle saakka. Maksuihin vaikuttavat aina rakennuskustannukset, jotka lisätään veden hintaan vesivarauksen mukaan. Käyttökustannukset on määritelty erikseen. Uusien investointien myötä maksut määritellään uudestaan. Hinnat tarkistetaan vuosittain indeksin mukaisesti. Uusin sopimus koskee vedenmyyntiä Haapavedelle. Vedentoimitus alkaa vuonna Tässä sopimuksessa on käytetty pohjana vanhoja sopimuksia sekä osittain VVY:n vuonna 2008 julkaisemia sopimusmalleja. Ongelmakohtiin on uudessa sopimuksessa erityisesti kiinnitetty huomiota. Sopimuksissa on maininta erityistilanteiden osalta ylivoimaisista vedentoimitusesteistä kuten putkirikot ym. häiriöt. Vihannin Vesi Oy on verkoston laajuuteen nähden hyvin pieni organisaatio. Vedentoimitussopimuksissa on maininta henkilö- ja tarvikeavusta mahdollisissa häiriötilanteissa. Tällaisia erityistilanteita on sattunut viime vuosien aikana erittäin harvoin. Häiriötilannetta, jossa loppukäyttäjät olisivat joutuneet rajoittamaan vedenjakelua, ei ole ollut koskaan. Kaikki Vihannin Veden pumput on varustettu varavoimakoneilla, jolloin esim. sähkökatkos ei lamauta vedentoimitusta. Erimielisyyksiä ei ole juurikaan syntynyt. Yhteistyö on ollut hyvin jouhevaa, eikä sitä koeta lainkaan hankalaksi tai raskaaksi. Maksujen kanssa on jouduttu jonkin verran pelaamaan ja uusia laskelmia tekemään uusien investointien myötä, mutta suurempia hankaluuksia ei ole ollut. Vihannin Vesi Oy tekee myös sopimuspohjaista yhteistyötä osakasosuuskuntien kanssa. Osuuskunnilla ei ole operatiivista henkilöstöä vaan ne ostavat kaikki palvelut kirjanpitoa myöten Vihannin Vesi Oy:ltä. Tulevaisuuden suunnitelmia Vihannin Veden toiminta on tällä hetkellä hyvin vakiintunut. Kaikki vesivarat ovat käytössä, joten uusia sopimuksia ei veden myynnin suhteen ainakaan ole tulossa. Alueellisen vesihuoltolaitoksen perustaminen olisi luontevaa Vihannin Veden jakelualueella. Aiheesta on kyllä keskusteltu, mutta konkreettisiin toimiin se ei ole vielä johtanut. Alueella toimii kunnallisia, sekä osuuskunta- ja
44 35 osakeyhtiömuotoisia vesilaitoksia, mikä osaltaan mutkistaa tilannetta. Käyttökelpoisin vaihtoehto saattaisi olla sopimuspohjaisen yhteistyön lisääminen mm. päivystyksessä ja vesilaskutuksessa sekä erityisosaamista vaativissa töissä. Oma lukunsa olisi Vihannin kunnan alueella toimivien vesiosuuskuntien yhdistäminen. Tämä selkiinnyttäisi vesihuollon hallinnointia ja yksinkertaistaisi käytännön toimintoja. Koska palvelu on pelannut hyvin, vahvat kylät haluavat kuitenkin pitää omat vesiosuuskuntansa jo pelkästään identiteettisyistä. Lähteet: Erkki Kotila (Vihannin Vesi Oy:n toimitusjohtaja) Vihannin Vesi Oy, 2009 (Vuosikertomus 2008) 4.3 Sopimuspohjaisen yhteistyön laajuus Suomessa Tässä kappaleessa tarkastellaan sopimuspohjaisen yhteistyön laajuuden kehitystä vuoden 1975 tutkimuksen ja vuonna 2006 tehdyn kyselyn pohjalta. Vuoden 2006 kyselyn pohjalta tehdään tarkempaa analysointia Sopimusten kokonaismäärä Sopimuspohjainen yhteistoiminta on ollut yleisin vesihuoltolaitosten yhteistyön muoto jo 1960 luvulta lähtien. Vuonna 1975 tehdyn tutkimuksen mukaan sopimuksia oli yhteensä 89 kappaletta (kyselyyn vastanneiden vesihuoltolaitosten kokonaismäärä: n=291), kun taas muuta kiinteämpää ylikunnallista yhteistyötä harjoittavia alueellisia vesihuoltolaitoksia oli 19 kappaletta. Vuonna 2006 sopimuksia oli 288 kappaletta (n=233) ja alueellisia vesihuoltolaitoksia 46 kappaletta. Sopimusten kokonaismäärä on siis kolminkertaistunut kolmessa vuosikymmenessä. Taulukossa 4.1 on esitetty sopimusten jakautuminen eri osaalueille vuosina 1975 ja Taulukko 4.1 Sopimusten lukumäärä vuosina 1975 ja 2006 Sopimuksen kategoria 1975 (n=291) 2006 (n=233) Myynti/Osto Tilapäinen Yhteiset vedenottamot 7 1 JV yhteiskäsittely yht
45 36 Selvästi eniten on solmittu talousveden jatkuvaa myyntiä ja ostoa koskevia sopimuksia. Toiseksi eniten on jäteveden käsittelyä koskevia ja kolmanneksi talousveden tilapäistä myyntiä koskevia sopimuksia. Jälkimmäisten kokonaismäärä on prosentuaalisesti kasvanut eniten. Kaikilla muilla osa-alueilla sopimusten kokonaismäärä on kasvanut, paitsi yhteisiä vedenottamoita koskevien sopimusten määrä on laskenut seitsemästä yhteen. Yhteiset vedenottamot on rajattu tämän tutkimuksen ulkopuolelle Tarkempi tilannekuvaus vuodelta 2006 Vuonna 2008 tehtyyn kyselyyn vastasi yhteensä 233 vesihuoltolaitosta. Tulokset ovat vuodelta 2006 niiden yhteismitallisuuden vuoksi. Yhteensä sopimuksia veden jatkuvasta myynnistä ja ostosta oli 138. Veden tilapäiseen myyntiin ja ostoon liittyviä sopimuksia oli yhteensä 68 kappaletta. Yhteiseen jätevedenkäsittelyyn liittyviä sopimuksia oli yhteensä 81. (taulukko 4.1) Veden osto- ja myyntisopimukset Kyselyssä kysyttiin veden ostoa ja myyntiä koskevat määrät (m³/vuosi) sekä myytävän veden prosenttiosuutta omasta tuotannosta ja ostettavan veden prosenttiosuutta vedenjakelusta. Tilapäisten sopimusten osalta pyydettiin tiedot vain sopimuksen osapuolista ja siitä, koskeeko sopimus veden myyntiä, ostoa vai molempia. Veden jatkuvaa myyntiä ja ostoa koskevissa sopimuksissa vettä myyvänä osapuolena toimi 66 ja ostavana osapuolena 65 vesihuoltolaitosta. Osa laitoksista myi vettä useammalle taholle ja osa osti vettä useasta eri paikasta. Myös sellaisia tapauksia ilmeni, joissa vesihuoltolaitos sekä myi että osti vettä. Tämä johtuu useimmiten maantieteellisistä seikoista. Jos kunnan rajalla olevat kiinteistöt ovat huomattavasti lähempänä naapurikunnan vesihuoltolaitosta kuin oman kunnan, on edullisempaa johtaa puhdas vesi naapurikunnasta, vaikka muuten kunnan oma tuotanto riittäisi jopa myytäväksi asti. Veden myyjänä toimivista vesihuoltolaitoksista 17 ei ilmoittanut myytävän veden määrä. Laitoksista 49 ilmoitti myytävän veden määrän ja prosenttiosuuden omasta tuotannosta. Myytävän veden määrät kuutioissa per vuosi vaihtelivat suuresti laitosten koon ja kapasiteetin sekä oman vedentarpeen mukaan. Jotta saataisiin kokonaiskuva tehtyjen sopimusten lukumääristä ja niiden kokoluokasta laitoksen omaan kokoon nähden, vertailussa on käytetty prosenttiosuuksia kokonaisvedentuotannosta (kuva 4.4).
46 37 Kuva 4.4 Muille kunnille (tai vesilaitoksille) myydyn veden osuus omasta vedentuotannosta v Suurimmalla osalla vettä myyvistä vesihuoltolaitoksista myytävän veden osuus omasta tuotannosta on pieni. Yhteensä 39 laitosta myi alle kymmenen prosenttia omasta tuotannosta, kuusi laitosta myi % ja kaksi laitosta myi %. Yksi laitos sijoittui välille % ja yksi laitos myi 95 % tuottamastaan vedestä (Case 1: Vihanti). (Kuva 4.4) Veden ostajana toimivista vesihuoltolaitoksista 11 ilmoitti ostavansa vettä toiselta laitokselta, mutta ostetun veden määrä ei käynyt vastauksesta ilmi. Laitoksista 54 ilmoitti ostamansa veden määrän ja prosenttiosuuden omasta tuotannosta. Myös ostetun veden määrät kuutioissa per vuosi vaihtelevat suuresti laitosten koon ja kapasiteetin sekä oman vedentarpeen mukaan. Vertailussa on käytetty prosenttiosuuksia kokonaisvedenjakelusta (kuva 4.5).
47 38 Kuva 4.5 Muilta kunnilta (tai vesilaitoksilta) ostetun veden osuus vedenjakelusta v.2006 Huomionarvoista on, että suurin osa vettä ostavista vesihuoltolaitoksista ostaa joko suurimman osan tai vain murto-osan jakeluun menevästä vedestä. Yhteensä 23 laitosta ostaa alle kymmenen prosenttia vedestään ja seitsemän laitosta ostaa prosenttia, kun taas 12 laitosta ostaa yli 90 prosenttia ja kolme laitosta ostaa % vedestään. Loput 9 laitosta jakautuvat melko tasaisesti välille prosenttia. (Kuva 4.5) Tilapäisistä veden myynti- ja osto sopimuksista 22 koski vain veden myyntiä tai ostoa ja 46 koski molempia. Vain neljä vesihuoltolaitosta ilmoitti sopimuksen koskevan pelkästään kriisiajan toimintaa. Kyselyssä ei kuitenkaan pyydetty erikseen mainitsemaan sopimuksen luonnetta, joten mahdollisesti tällainen sopimus oli kyseessä monessa muussakin tapauksessa. Viidessä tapauksessa tehty sopimus koski useampia ympäryskuntia. Sopimukset jätevesien puhdistamisesta Jäteveden puhdistamista koskevaa sopimuspohjaista yhteistyötä kartoitettiin kyselyssä kahdelta suunnalta: johtaako vesihuoltolaitos oman alueen jätevesiä toisen kunnan alueella toimivalle vesihuoltolaitokselle puhdistettavaksi ja tuleeko jätevettä muualta omalle laitokselle puhdistettavaksi. Kyselyssä pyydettiin ilmoittamaan poisjohdettavan ja puhdistettavaksi tulevan jäteveden määrät (m³/vuosi) sekä prosenttiosuudet jäteveden kokonaismäärästä. Jäteveden vastaanottajana toimi 47 laitosta ja jätevettä pois johtavana osapuolena vastaavasti 44 laitosta. Osa laitoksista otti vastaan jätevettä useammalta eri taholta ja muutamassa tapauksessa jätevettä myös johdettiin puhdistettavaksi useaan eri paikkaan.
48 39 Myös sellaisia tapauksia ilmeni, joissa vesihuoltolaitos sekä vastaanotti jätevettä että johti sitä muualle puhdistettavaksi. Tämä johtuu useimmiten maantieteellisistä seikoista. Jos kunnan rajalla olevat kiinteistöt ovat huomattavasti lähempänä naapurikunnan vesihuoltolaitosta kuin oman kunnan, on edullisempaa johtaa jätevesi naapurikunnan jätevedenpuhdistamolle, vaikka oma puhdistuskapasiteetti olisikin riittävä ottamaan ylimääräistä jätevettä puhdistettavaksi. Jäteveden vastaanottavana osapuolena toimivista vesihuoltolaitoksista 11 ilmoitti vastaanottavansa jätevettä toiselta laitokselta, mutta jäteveden määrä ei käynyt vastauksesta ilmi. Laitoksista 36 ilmoitti vastaanottamansa jäteveden määrän ja prosenttiosuuden puhdistetusta jätevedestä. Puhdistetun jäteveden määrät kuutioissa per vuosi vaihtelivat suuresti laitosten koon ja kapasiteetin mukaan. Vertailussa on käytetty prosenttiosuuksia puhdistetusta jätevedestä (kuva 4.6). Kuva 4.6 Muilta kunnilta tulevan jäteveden osuus puhdistetusta jätevedestä v.2006 Useimmissa tapauksissa tulevan jäteveden osuus puhdistetusta kokonaismäärästä oli hyvin pieni. Yhdeksällätoista laitoksella määrä oli 0,1 10 prosenttia, neljällätoista laitoksella prosenttia, kolmella laitoksella %. (Kuva 4.6) Jätevettä toisen kunnan alueelle johtavista vesihuoltolaitoksista 12 ilmoitti johtavansa jätevettä toiselle laitokselle, mutta jäteveden määrä ei käynyt vastauksesta ilmi. Laitoksista 32 ilmoitti pois johdetun jäteveden määrän ja prosenttiosuuden jäteveden kokonaismäärästä. Vertailussa on käytetty prosenttiosuuksia (kuva 4.7).
49 40 Kuva 4.7 Muihin kuntiin puhdistettavaksi johdetun jäteveden osuus jäteveden kokonaismäärästä v.2006 Vertailussa mukana olevista 32 vesihuoltolaitoksesta 23 johti kaikki jätevetensä muualle puhdistettavaksi. Vain seitsemässä tapauksessa pois johdettavan jäteveden määrä oli alle 20 prosenttia. Kaksi tapausta sijoittuvat välille prosenttia. (Kuva 4.7) 4.4 Alueellinen jakautuminen Yli kuntarajan tapahtuvan sopimuspohjaisen yhteistyön jakautumista maantieteellisesti tutkittiin ennen vuotta 1997 voimassa olleen läänijaon mukaan. Tämä läänijako oli voimassa myös vuonna 1975 ja sitä on käytetty KUVENE:n teettämässä tutkimuksessa. Läänejä oli tuolloin 12 kappaletta. Jos jokin sopimus on ylittänyt silloisen läänirajan, on sopimus laskettu sen läänin puolelle, jossa suurempi kunta sijaitsee. Yhteistyö on selvästi keskittynyt tiheästi asutuille alueille. Sekä vuonna 1975 että vuonna 2006 eniten yhteistyötä esiintyi Etelä-Suomessa ja vähävetisillä alueilla Pohjanmaalla. Sopimusten kokonaismäärä vuonna 1975 oli selvästi suurin Oulun ja Vaasan lääneissä, joissa sopimuksia oli yhteensä 17 ja 15 kappaletta. Vuonna 2006 eniten sopimuksia eli 58 kappaletta oli Turun- ja Porin läänissä ja toiseksi eniten eli 44 kappaletta oli Vaasan läänissä. (Taulukko 4.2) Vähiten sopimuspohjaista yhteistyötä esiintyi Pohjois- ja Itä-Suomessa sekä Ahvenanmaalla. Vuonna 1975 Ahvenanmaan, Pohjois-Karjalan ja Kuopion lääneissä sopimuksia ei ollut lainkaan. Vuonna 2006 vähiten sopimuksia oli Ahvenanmaan, Lapin ja Pohjois-Karjalan lääneissä. Tuolloin em. lääneissä sopimuksia oli yhteensä yksi, kuusi ja yhdeksän kappaletta. Näillä alueilla vettä on ollut riittävästi sekä veden hankintaan että
50 41 jätevesien purkuun. Harvemmin asutuilla alueilla käytännön edellytyksiä yhteistyöhön ei ole juurikaan ollut pitkien välimatkojen vuoksi. (Taulukko 4.2) Taulukko 4.2 Sopimusten kokonaismäärät lääneittäin vuosina 1975 ja Uudenmaan lääni Turun ja Porin lääni Ahvenanmaan lääni Hämeen lääni Kymen läni Mikkelin lääni Pohjois-Karjalan lääni Kuopion lääni Keski-Suomen lääni Vaasan lääni Oulun lääni Lapin lääni 2 6 Kuvassa 4.8 on esitetty sopimuspohjaisen yhteistyön alueellinen jakautuminen Suomessa. Huomiota on kiinnitetty sopimusten kategorioihin. Mukana on veden jatkuvaa ja tilapäistä myyntiä sekä jätevesien käsittelyä koskevat sopimukset. Vertailun vuoksi kuvaan on otettu mukaan alueelliset vesihuoltolaitokset, vaikka niiden lukumäärät on jätetty huomiotta sopimuspohjaisen yhteistyön keskittymistä tutkittaessa. Lähes kaikissa lääneissä veden ostoon (jatkuvaan tai tilapäiseen) liittyviä sopimuksia oli vuonna 2006 selvästi enemmän kuin jäteveden käsittelyyn liittyviä. Tästä teki poikkeuksen ainoastaan Kymen lääni, jossa jäteveden puhdistukseen liittyviä sopimuksia oli 12 ja veden myyntiin liittyviä sopimuksia kahdeksan kappaletta. Vuonna 1975 tilanne oli päinvastainen. Vain Vaasan, Oulun ja Lapin lääneissä veden ostosopimuksia oli tuolloin enemmän kuin jäteveden käsittelysopimuksia. Mikkelin läänissä sopimuksia oli yhtä paljon. Kuopion, Keski-Suomen ja Ahvenanmaan lääneissä sopimuksia ei ollut tuolloin lainkaan. Kaikissa muissa lääneissä jäteveden käsittelysopimuksia oli enemmän kuin vedenostosopimuksia. (Kuva 4.8) Vuonna 2006 eniten veden jatkuvaa myyntiä koskevia sopimuksia oli Vaasan läänissä eli 24 kappaletta. Veden tilapäistä myyntiä koskevia sopimuksia oli eniten Turun- ja Porin läänissä, 18 kappaletta, ja jäteveden käsittelyä koskevia sopimuksia samassa läänissä, 17 kappaletta. Vastaavat luvut vuonna 1975 olivat: yksitoista veden jatkuvaa myyntiä koskevaa sopimusta Vaasan läänissä, seitsemän veden tilapäistä myyntiä koskevaa sopimusta Oulun läänissä ja kahdeksan jäteveden käsittelyä koskevaa sopimusta Uudenmaan läänissä. (Kuva 4.8)
51 42 Kuva 4.8 Vesihuollon ylikunnallisen sopimuspohjaisen yhteistyön alueellinen jakautuminen Suomessa vuosina 1975 ja 2006
52 43 Sopimuspohjaisen yhteistyön kokonaismäärä on kolmessa vuosikymmenessä kasvanut joka puolella Suomea. Eniten prosentuaalista kasvua on ollut Kuopion, Keski-Suomen ja Pohjois-Karjalan lääneissä, joissa ylikunnallista sopimuspohjaista yhteistyötä ei ollut vielä 1970-luvulla lainkaan tai sitä oli hyvin vähän. Määrällistä kasvua on ollut eniten Turun ja Porin, Hämeen ja Vaasan lääneissä. Turun- ja Porin läänissä sopimusten lukumäärä kasvoi 43 kappaleella, Hämeen läänissä 29 ja Vaasan läänissä 28 kappaleella. (Kuva 4.8) 4.5 Hyviä ja huonoja kokemuksia Sopimuspohjaista yhteistyötä pidettiin jo 1970 luvulla kevyenä yhteistyömuotona ja sopivana suppeisiin ja väliaikaisiin yhteistoimintajärjestelyihin. Yhteistyön hyvinä puolina on pidetty useimmiten sen tuomia taloudellisia etuja, vedenlaadun varmistamista, käytön varmuutta ja ympäristönsuojelullisia näkökohtia. (KUVENE 1975) Esimerkiksi kuntien raja-alueilla jätevesien johtaminen naapurikunnan viemäriverkkoon saattaa olla huomattavasti taloudellisempaa kuin niiden johtaminen omaan viemärilaitokseen. Veden osto on katsottu hyväksi keinoksi siirtää omia kapasiteetin lisäämiseen tarvittavia investointeja myöhempään ajankohtaan. Tällöin myös veden myyjä hyötyy taloudellisesti. Yhteisessä käytössä olevat vedenottamot ja jätevedenpuhdistamot on koettu sekä rakentamisen että käytön kannalta hyviksi taloudellisiksi ratkaisuiksi. Yhteistyön avulla on voitu myös taata laadultaan paremman veden saanti esimerkiksi silloin, kun oman kunnan alueelta ei ole riittävästi kohtuullisin kustannuksin laadultaan hyväksyttävää raakavettä saatavilla. Vesijohtoverkostojen yhdistämisen koettiin lisäävän myös käytön varmuutta, koska verkostoihin voidaan tällöin syöttää vettä useammasta vedenottamosta. Jätevesien yhteispuhdistus on koettu positiiviseksi mm. ympäristönsuojelullisista syistä, sillä suuren puhdistamon hoito on tehokkaammin järjestettävissä kuin pienen puhdistamon. Toisaalta jätevesien purku tapahtuu tällöin keskitetysti, jolloin pistemäiset ympäristökuormitukset voivat olla huomattavia alapuolisessa vesistössä. Tutkimushaastatteluissa kävi ilmi, että sopimuspohjainen yhteistyö on useimmissa tapauksissa sujunut moitteettomasti jopa vuosikymmeniä. Sopimuspohjaisen yhteistyön raskain ja hankalin vaihe tuntui monille olevan sopimuksenteko-vaihe. Kun sopimukset on saatu tehdyksi, niitä on pääasiassa noudatettu hyvin, yhteistyö on toiminut jouhevasti ja toiminta on ollut avointa.
53 44 Case 2: Oulun Vesi liikelaitos Esimerkki sopimuspohjaisesta yhteistyöstä Tunnuslukuja 2008: - Pumpattu vesimäärä: m³ - Myyty vesimäärä: m³ - Puhdistettu jätevesimäärä: m³ - Laskutettu jätevesimäärä: m³ o Muhos ja Utajärvi 6,9 % o Kiiminki 0,6% - Liikevaihto n. 20,9 M - Kaksi raakavedenpuhdistamoa - Taskilan jätevedenpuhdistamolla puhdistetaan Oulun, Muhoksen ja Utajärven jätevedet, sekä osa Kiimingin jätevesistä o n asukkaan- sekä pienen ja keskisuuren teollisuuden jätevedet Sopimuspohjainen ylikunnallinen yhteistyö Oulun Vedellä on kaksi sopimusta jätevesien johtamisesta Oulun Taskilan puhdistamolle. Muhoksen ja Utajärven kunnista tulee kuntien kaikki jätevedet kaupungin puhdistamolle. Ensin sopimus tehtiin vain Muhoksen kanssa ja myöhemmin vuonna 2003 sopimusta laajennettiin koskemaan myös Utajärven kuntaa. Kunnat sijoittuvat Oulusta katsottuna peräkkäin ja jätevedet tulevat puhdistamolle samaa siirtoviemäriä pitkin. Näin ollen oli luontevaa liittää uusi sopimus jo olemassa olevaan. Toinen jätevesien käsittelyä koskeva sopimus on solmittu Kiimingin kanssa. Sieltä tulee jätevesiä vain pieneltä alueelta. Sopimusten mukaan jäteveden laatua tarkkaillaan jatkuvasti. Jos laatu poikkeaa sopimuksessa sovituista arvoista, jätevettä Oulun puhdistamolle johtava kunta joutuu maksumieheksi. Talousvettä koskevia sopimuksia on kolme. Kaikki koskevat tilapäistä vedentoimitusta häiriötilanteissa. Kiimingin ja Haukiputaan kanssa sopimukset on solmittu jo 1980-luvulla. Haukiputaan kanssa tehtyä sopimusta on päivitetty kerran vuonna Vuonna 2001 on solmittu puitesopimus vedentoimituksesta häiriötilanteissa viiden kunnan kesken. Siinä ovat mukana Oulu, Kempele, Liminka, Oulunsalo ja Tyrnävä. Näistä neljällä viimeisellä kunnalla on samat pohjavedenhankinta-alueet, ja siksi sopimus on solmittu viiden kunnan kesken. Oulun Veden sopimukset naapurikuntien kanssa: Sopimusosapuoli Sopimuksen kategoria Määrä Sopimus tehty Muhos JV johtaminen Ouluun 100 % 2000 Utajärvi JV johtaminen Ouluun 100 % 2003 Kiiminki JV johtaminen Ouluun pieneltä alueelta Kiiminki Veden toimitus 1980-luku häiriötilanteissa Haukipudas Veden toimitus 1980-luku häiriötilanteissa Oulu,Kempele, Liminka, Oulunsalo ja Tyrnävä Veden häiriötilanteissa toimitus 2001
54 45 Kaikki talousveden toimitusta häiriötilanteissa koskevat sopimukset on tehty samalla kaavalla. Sopimukset ovat toistaiseksi voimassa olevia ja irtisanomisaika on kolme vuotta. Osapuolista kuka tahansa voi irtisanoa sopimuksen. Taksa on kolme neljäsosaa vesilaitoksen normaalista maksusta. Olennainen osa sopimuksia ovat tekniset huomiot verkoston huollosta. Verkosto täytyy käydä huuhtelemassa vuosittain, jotta se pysyy käyttökunnossa mahdollisen häiriötilanteen varalle. Kunnat voivat sopia huuhdeltavista alueista keskenään. Tilapäistä vedentoimitusta ei ole tarvinnut vielä kertaakaan käyttää. Sopimuksiin liittyvät erimielisyydet ovat kohdistuneet lähinnä maksuihin ja tuloutukseen. Ne ovat kuitenkin ratkenneet keskusteluilla. Kustannuslaskelmat on tehty mahdollisimman läpinäkyviksi, jotta osapuolet voivat niitä tarkastella vapaasti. Sopimuspohjaista yhteistyötä ei koeta lainkaan raskaaksi, sillä sopimukset ovat selkeitä kokonaisuuksia ja ne toimivat melko hyvin. Seuraavassa kuvassa on esitetty Oulun Veden yhteistyökuviot naapurikuntien kanssa: Kuntaliitos (Yli-Ii 2013) Yhteiset pohjaveden hankinta-alueet
55 46 Tulevaisuuden suunnitelmia Oululla on vireillä keskitetty jätevedenkäsittelyä koskevat selvitykset Haukiputaan, Kiimingin, Iin ja Yli-Iin kanssa. Yhteistyön toteutuminen ratkeaa lähivuosina. Talousveden puolella on vireillä iso Viinivaaran pohjavesihanke Pudasjärven ja Utajärven kuntien alueella. Hanke on lupakäsittelyssä ja toteutuessaan pohjavettä ryhdyttäisiin käyttämään myös Oulussa. Lupakäsittelyn ennakoidaan vievän useita vuosia. Pohjavesivarat parantaisivat huomattavasti Oulun vedenhankinnan varmuutta. Vireillä olevat hankkeet näkyvät edellä esitetyssä kuvassa. Kiinteämpää yhteistyötä Oulun alueella ei ole suunnitteilla. Oulun alueella on tehty monikuntaliitosselvitys. Ylikiiminki on jo liittynyt ja Yli-ii on liittymässä Oulun kaupunkiin. Ylikiimingin vesihuoltoyhtiö on lakkautettu ja vesihuolto on siirtynyt Oulun hoidettavaksi. Tulevaisuutta suunniteltaessa onkin järkevää odottaa, että kuntaliitosasiat ratkeavat ensin ja sitten miettiä jatkoa. Oulun tilanteessa sopimuspohjainen yhteistyö tuntuu olevan järkevin vaihtoehto. Esimerkiksi jätevesiyhtiön perustaminen olisi haasteellista investointien jaon kannalta. Infrastruktuuriin sitoutuneen pääoman määritys olisi vaikeaa. Olisi eri asia jos kuntien kanssa rakennettaisiin yhdessä uusi jäteveden puhdistamo. Lähteet: Jouni Lähdemäki (Oulun Vesi liikelaitoksen johtaja) Oulun Vesi, 2009 (Verkkodokumentti) KUVENE:n vuonna 1975 teettämän tutkimuksen mukaan sopimuspohjaisen yhteistyön huonoina puolina on pidetty mm. epäoikeudenmukaista kustannusten jakoa, jolloin veden ostajina olevat sopijapuolet ovat saattaneet pitää veden hintaa liian korkeana. Kielteisinä asioina on pidetty myös hallinnon hajanaisuutta, yhteisen organisaation puutetta ja jatkuvia neuvotteluja, joita veden myyjät vaativat hintojen tarkistamiseksi. Joissakin tapauksissa sopimukset on koettu varsin epätäydellisiksi, jolloin syntyy helposti erimielisyyksiä asioista, joita ei näy sopimuksessa. Nämä em. seikat eivät kuitenkaan ilmenneet vuonna 2009 tehdyissä tutkimushaastatteluissa. Niiden mukaan vain yksi yhdeksästä vastanneista piti sopimuspohjaista yhteistyötä erittäin hankalana toimintamallina. Tässä tapauksessa ongelmia tuotti erityisesti sopimusten pysyvyys, laskutus ja muut paperityöt. Haastateltava totesi yhteistyön olevan erityisen hankalaa etenkin, jos vain toinen osapuoli haluaisi muutosta, mutta toinen ei. Hänen mukaansa sopimuksia ei voi piiruakaan muuttaa ja vuosikymmeniä täytyy toimia samojen sopimusten mukaan, vaikka tilanteet ovat muuttuneet paljonkin. Yksi vastanneista totesi, että sopimuspohjainen yhteistyö on melko raskasta ja mainitsi
56 47 myös laskutuksen yhdeksi syyksi. Seitsemän vastanneista ei pitänyt sopimuspohjaista yhteistyötä lainkaan hankalana tai raskaana yhteistyömuotona. Taulukkoon 4.3 on kerätty sopimuspohjaisen yhteistyön toimivuuteen liittyviä vahvuuksia, heikkouksia, mahdollisuuksia ja uhkia. Taulukko 4.3 SWOT-analyysi sopimuspohjaisen yhteistyön toimivuudesta Vahvuudet Heikkoudet o Helppo ja kevyt o Ei tarvita erillistä organisaatiota o Sopimukset selkeitä kokonaisuuksia o Toiminta avointa o Tiedotus pelaa o Ongelmat pysyvät palvelun tarjoalla Mahdollisuudet o Kunnallinen itsehallinto säilyy o Sopimukset helppo purkaa o Sopimusten muuttaminen o Toiminnan läpinäkyvyys o Sopimukset tehty huolella o Sopimusta noudatetaan hyvin o Laskutus ja muut paperihommat o Sopimusten suuri määrä o Asenteet/henkilökemia o Epäoikeudenmukainen kustannusten jako o Erimielisyydet sopimusta tehtäessä o Hallinnon hajanaisuus o Yhteisen organisaation puute Uhkat o Sopimusten pysyvyys/vaikea muuttaa o Epätäydellinen sopimus o Sopimusta ei noudateta Tutkimushaastattelussa kysyttiin myös sopimuspohjaisen yhteistyön suhteesta muuhun kiinteämpään yhteistyöhön. Asiasta oli useita käsityksiä, mutta vain harvalla varsinaista kokemusta. Yhden haastateltavan mukaan sopimuspohjainen yhteistyö on luultavasti raskaampaa kuin esimerkiksi alueellinen vesihuoltoyhtiö, joka toimittaa palvelut liittyjille saakka. Toisen käsityksen mukaan sopimuspohjainen yhteistyö on verrattuna muuhun tiiviimpään yhteistyöhön huomattavasti helpompaa. Vesi tulee sopimuksen mukaan, vaikka toisella osapuolella tapahtuisi paljonkin organisaation sisäisiä muutoksia. Palveluntuottajan on itse ratkaistava omat ongelmansa, se ei ole vedenostajan ongelma. 4.6 Tulevaisuudennäkymiä Jo 1970-luvulla vesi- ja viemärilaitosten välinen yhteistyö nähtiin erittäin tarpeellisena ja sitä haluttiin lisätä ja kehittää edelleen. Lisääntyvää yhteistyötä ei kuitenkaan nähty itsestään selvänä ongelmien poistajana, vaan siihen suhtauduttiin paikoin myös hyvin kriittisesti. (KUVENE 1975) Eri yhteistyömuotojen lisääntymistä tarkasteltaessa voidaan havaita joitakin trendejä. Kaikki kuntayhtymät on tähän mennessä perustettu jo ennen 1980-lukua, vaikkakin yksi kuntayhtymä aloittaa toimintansa vuonna Tukkuyhtiöitä taas on perustettu melko
57 48 tasaisesti vuodesta 1968 lähtien. Alueellisia vesihuoltoyhtiöitä on perustettu 2000-luvulla kaksi ja tutkimuksen mukaan tämä yhteistyömuoto näyttäisi tulevaisuudessa olevan kaikkein suosituin. Sopimuspohjainen yhteistyö on lisääntynyt tasaisesti ja näyttäisi lisääntyvän edelleen Näkymät vuonna 1975 Yhteistyön tarvetta lisäsivät 1970-luvulla etenkin kasvava vedentarve ja jäteveden määrän kasvu. Veden ostoon ja myyntiin liittyvät tilapäiset sopimukset nähtiin tarpeellisina etenkin kriisitilanteisiin varautumisen kannalta. Eräässä ehdotusluonnoksessa todettiin, että vesiviranomainen voisi velvoittaa kunnan tekemään sopimuksen vedenhankinnan järjestämisestä kriisiaikana yhteistoiminnassa naapurikuntien kanssa. (KUVENE 1975) Joissakin tapauksissa esille nousi kuitenkin pelko siitä, että yhteistyöalojen lisääminen saattaa johtaa lopulta kuntien yhdistämiseen (KUVENE 1975). Tämä näyttää osittain toteutuneen myöhemmin useissa tapauksissa. Kuntaliitoksia on tehty ahkerasti etenkin ja 2000-luvuilla. Vuoden 2009 alussa Suomessa on 348 kuntaa, kun taas vuonna 1975 niitä oli 477 kappaletta (Haimi 2008). Vesihuollon yhteistyöllä on ollut joissakin tapauksissa oma vaikutus kuntaliitoksen syntyyn. Esimerkkitapauksista kolmessa tapauksessa oli tapahtunut kuntaliitos sopimusosapuolten välillä. Näistä kaksi ilmoitti, että vesihuollon yhteistyö oli vaikuttanut jonkin verran kuntaliitoksen syntymiseen Sopimuspohjainen yhteistyö vuoden 2006 jälkeen Vuonna 2008 tehdyssä kyselyssä pyydettiin kertomaan, oliko sopimuspohjaista yhteistyötä suunnitteilla tulevaisuudessa. Tähän kysymykseen vastasi yhteensä 117 vesilaitosta (n=233). Kaikki vastaukset eivät kuitenkaan koskeneet varsinaista sopimuspohjaista yhteistyötä, vaan useassa tapauksessa suunnitteilla oli jokin tiiviimpi yhteistyömuoto kuin sopimuspohjainen. Myös kuntaliitosta ja sen myötä tulevaa yhteistyötä vesilaitosten välillä tai niiden yhdistymistä kaavailtiin usealla taholla. Monissa tapauksissa yhteistyö oli jo alkanut, mutta vasta vuoden 2006 jälkeen tai yhteistyö oli alkamassa vuoden 2008 aikana, jolloin kysely tehtiin. Tällaisia tapauksia oli yhteensä 16. Yhteistyösuunnitelmia, jotka toteutuvat lähivuosina oli yhteensä 53 tapauksella (kuva 4.9). Useassa vastauksessa todettiin, että yhteistyötä on suunnitteilla tulevaisuudessa, vaikka tarkempaa tietoa sen aloittamisajankohdasta ei vielä ollut. Tällaisia tapauksia oli yhteensä 46. Yhdeksällä vastanneista oli jonkinasteisia suunnitelmia tai muutoksia tulossa vaikka ne olivat vielä hyvin epävarmalla pohjalla. (kuva 4.9)
58 49 Muutamassa tapauksessa yhteistyötä oli suunnitteilla, mutta siitä ei annettu tarkempaa kuvausta. Kolmessa tapauksessa tulevaisuuden yhteistyösuunnitelmat koskivat jotain tämän kyselyn aihepiirin ulkopuolella olevaa kuten lietteenkäsittelyyn tai tekniseen avunantoon liittyvää yhteistyötä. Kuva 4.9 Vesihuoltolaitosten tulevaisuuden yhteistyönäkymiä vuonna 2008 Yhteistyösuunnitelmia oli eniten jätevesien käsittelyn osalta. Näitä tapauksia oli kaikkiaan 59 kappaletta. Jätevesien johtaminen toisen kunnan alueella toimivalle puhdistuslaitokselle oli yleisin suunniteltu vaihtoehto. Joissakin tapauksissa oma puhdistamo aiottiin lakkauttaa kokonaan ja johtaa kaikki jätevedet muualle. Talousveden myyntiin tai ostoon liittyviä yhteistyösuunnitelmia oli 23 laitoksella ja yhdellä suunnitelmat koski kriisiajan vedenjakelua. Useimmissa tapauksissa ei kuitenkaan selvästi käynyt ilmi, oliko kyseessä veden tilapäinen vai jatkuva myynti tai osto. (kuva 4.9) Sopimuspohjaisen yhteistyön muuttaminen kiinteämmäksi Kyselyyn vastanneista 17 kertoi suunnitteilla olevan jonkun sopimuspohjaista yhteistyötä tiiviimmän yhteistyömuodon (kuva 4.9). Useimmissa tapauksissa suunnitteilla oli alueellinen vesihuoltoyhtiö. Esimerkiksi Turussa kaikki laitostoiminnot ovat siirtymässä seudullisille yhtiöille, jolloin oma tuotanto loppuu kokonaan. Suunnitteilla on seudullinen vesihuoltoyhtiö, joissa em. laitosyhtiöt ja kunnalliset vesilaitokset muodostaisivat yhden
59 50 seudullisen osakeyhtiön. Kuntaliitoksen toteutumisesta mainitsi 21 vesihuoltolaitosta (kuva 4.9). Kuntaliitoksen arveltiin tuovan merkittäviä muutoksia vesihuollon alueella. Muutamassa tapauksessa mainittiin sen myötä tulevasta yhteisestä vesihuoltolaitoksesta. Tulevaisuudensuunnitelmia tutkittiin tarkemmin tutkimushaastatteluiden yhteydessä. Yhdeksästä tapauksesta neljällä oli suunnitteilla tai toteutumassa uusia sopimuksia ja yhdellä oli päätetty ylikunnallisen jätevesiyhtiön perustamisesta. Lisäksi kuudella oli suunnitteilla alueellinen vesihuoltoyhtiö tai kuntayhtymä. Näistä yksi toteutuu vuonna 2010, kolmella tapauksella asia oli vasta suunnitteluasteella ja kahdella asiasta oli vasta puhuttu. Syitä sopimuspohjaisen yhteistyön muuttamiseen kiinteämmäksi oli monenlaisia: voimavarojen yhdistäminen, kuntarajojen poistuminen, laskutus-ongelman ja muun byrokratian poistuminen sekä riskien minimointi. Yksi haastateltavista huomautti, että esimerkiksi kuntarajat muodostavat vesihuollon kannalta keinotekoisen rajan, joka hankaloittaa vesihuollon järjestämistä käytännössä. Tämä ongelma poistuu, kun vesihuoltoa alueellistetaan. Syitä kiinteämmästä yhteistyöstä luopumiseen löytyi myös useita. Kahdessa tapauksessa siihen ei oltu vielä valmiita ja koettiin, että kuntien olisi tehtävä ensin isot investoinnit, jotta kaikki olisivat samalla lähtöviivalla. Oulun tapauksessa sopimuspohjaista yhteistyötä pidettiin järkevimpänä vaihtoehtona mm. infrastruktuuriin sitoutuneen pääomanmäärityksen haasteellisuuden takia. Esimerkiksi jätevesiyhtiön perustaminen olisi haasteellista investointien jaon kannalta. Olisi eri asia, jos kuntien kanssa rakennettaisiin yhdessä uusi jäteveden puhdistamo, toteaa Lähdemäki (2009). Vihannin tapauksessa todettiin, että yhdistymisprosessi olisi turhan raskas eikä kaikilla varteenotettavilla osapuolilla tuntunut olevan siihen halua. Myös käytännön arvo ei olisi niin iso, että yhdistymistä kannattaisi vielä lähteä tekemään. Esimerkiksi veden hinta on tällä hetkellä hyvin kilpailukykyinen Vihannin alueella. (Kotila 2009) Sopimuspohjaisen yhteistyön muuttaminen kiinteämmäksi tuo mukanaan etuja ja haittoja, joiden ilmeneminen on usein hyvin tapauskohtaista. Muutokseen liittyviä tekijöitä on koottu taulukkoon 4.4.
60 51 Taulukko 4.4 SWOT-analyysi sopimuspohjaisen yhteistyön muuttamisesta kiinteämmäksi yhteistyöksi Vahvuudet o Laskutus ja muut paperityöt vähenevät o Organisaation sisäiset ristiriidat helpompi ratkaista o Toimittaa palvelut liittyjille saakka o Veden mahdollisesti edullisempi hinta kuluttajalle Mahdollisuudet Heikkoudet o Yhdistymisprosessi raskas o Infrastruktuurin arvon määritys o Investointien tasapuolinen jako o Osapuolten haluttomuus Uhkat o Pysyvä organisaatio o Kuntarajat poistuvat tieltä o Pysyvä organisaatio o Kunnallinen itsehallinto heikkenee o Kuntaliitos "mitätöi" nähdyn vaivan Kahdessa tapauksessa todettiin, että ei kannata lähteä tekemään seudullista vesihuoltoyhtiötä ennen kuin mahdolliset kuntaliitosasiat ovat selvinneet. Turkin (2009) mukaan tulevaisuudessa on hyvin todennäköistä, että kunnat Mikkelin alueella liittyvät yhteen ja vesihuolto yhdistyy isoksi kunnalliseksi liikelaitokseksi. Esimerkiksi Hämeenlinnan Seudun Vesi Oy, joka perustettaessa oli kuuden kunnan omistama vesihuolto osakeyhtiö. Nyt kunnat ovat yhtä lukuun ottamatta liittyneet yhteen (Laamanen 2008). Toisaalta Salon tapauksessa todettiin, että alueellisen vesihuoltoyhtiön perustaminen ennen kuntaliitoksia olisi ollut järkevämpi ja helpompi vaihtoehto. Silloin henkilökunta ei olisi kadonnut muihin hommiin ja hiljainen tieto olisi säilynyt ja saatu dokumentoitua. (Virtanen 2009) Kokonaisuudessa tutkimushaastatteluissa kävi ilmi, että halua kiinteämpään ylikunnalliseen yhteistyöhön on, mutta monessa tapauksessa halutaan edetä hitaasti ja tehdä asiat varman päälle. Näyttää siltä, että myös monet keskisuuret kaupungit ja pienemmät paikkakunnat ovat siirtymässä keskitettyyn vesihuoltoon.
61 52 Case 3: Helsingin Vesi Esimerkki sopimuspohjaisen yhteistyön muuttumisesta kiinteämmäksi ylikunnalliseksi yhteistyöksi Tunnuslukuja 2008: - Vastannut pääkaupunkiseudun vesihuollosta vuodesta 1876 lähtien - Suomen ensimmäinen jätevedenpuhdistamo vuonna Nykyään kaikki jätevedet Viikinmäkeen o Puhdistettu jätevesimäärä: 110,1 M m³ o Noin 25% naapurikunnista - Raakavesi Päijänteestä - Kaksi raakaveden puhdistuslaitosta - Pumpattu vesimäärä: 88,3 M m³ - Myyty vesimäärä: 83,7 M m³ o Noin 35 % naapurikuntiin - Liikevaihto oli 101,1 M Helsingin seudun ympäristöpalvelut-kuntayhtymä (HSY) Kolmisopimustoimikunta teki jo vuonna 1988 ehdotuksen Helsingin, Vantaan ja Espoon kaupunginhallituksille yhteisen osakeyhtiön perustamisesta hoitamaan koko vesi- ja viemärilaitostoimintaa ko. kaupungeissa. Tämä ehdotus tehtiin silmälläpitäen yhteistoimintasopimuksen päättymistä vuonna (Lindberg 1991) Asiasta käytiin useita neuvotteluja kaupunkien edustajien kesken. Suuntaa antavien laskelmien mukaan osakeyhtiömuotoinen yhteistoiminta olisi Espoolle ja Vantaalle nykytilanteeseen verrattuna edullisempaa kuin tehdä uusi yhteistoimintasopimus. Helsingille taas sopimuspohjaisen yhteistyön jatkaminen olisi jonkin verran edullisempaa, mutta osakeyhtiömuotoisesta yhteistoiminnasta saataisiin suurempi kokonaishyöty. Se myös mahdollistaisi jatkossa muita rationalisointimahdollisuuksia, kun kuntarajat eivät enää olisi toiminnan esteenä. (Lindberg 1991) Ehdotus ei kuitenkaan tuolloin saavuttanut poliittista hyväksyntää ja näin ollen sopimuspohjaista yhteistyötä jatkettiin. Vantaa ja Espoo vastustivat organisaation perustamista, kunnallisen itsehallinnon menettämisen pelossa. Myöhemmin yhteistoimintahanke saatiin kuitenkin eteenpäin. Osakeyhtiömuotoisen yhteistoiminnan sijaan päädyttiin kuntayhtymä-muotoiseen ratkaisuun. Vuoden 2010 alussa aloittaa toimintansa Helsingin seudun ympäristöpalvelut ky (HSY), jossa yhdistyvät Helsingin, Espoon, Vantaan ja Kauniaisten kaupunkien vesihuoltolaitokset, YTV:n jätehuolto sekä seutu- ja ympäristötieto. HSY on Suomen suurin vesi- ja ympäristöalan toimija ja edustaa lähes neljännestä koko Suomen järjestetystä vesihuollosta. (Lindberg 2009a; Piekkari 2009) Lindbergin (2009a) mukaan valtion vuonna 2005 käynnistämä PARAS-hanke kunta- ja palvelurakenteen uudistamiseksi oli yhtenä tekijänä vauhdittamassa pääkaupunkiseudun uuden vesihuolto-organisaation perustamista. Kuntayhteistyötä täytyi edistää ja haluttiin kuitenkin välttyä kuntaliitokselta. Lopulta Vantaa ja Espookin hyväksyivät uuden organisaation perustamisen. Sopimuspohjainen ylikunnallinen yhteistyö Helsingillä oli vuoden 2009 lopussa viisi voimassa olevaa sopimusta naapurikuntien kanssa. Vuonna 1993 kolmisopimuskunnat tekivät uuden sopimuksen tuolloin päättyneen ja vuonna 1974 solmitun sopimuksen tilalle. Sopimus tehtiin entisen pohjalta, mutta siihen lisättiin joitakin maksuja selkeyttäviä muutoksia. Kolmisopimuskuntien tekemä yhteistoimintasopimuksen mukaan Espoo ja Vantaa ovat
62 53 lunastaneet Helsingiltä vedenpuhdistuskapasiteettiosuudet, Espoo 17,24 % ja Vantaa 16,21 %. Näitä osuuksia ne voivat käyttää täysimääräisesti. Espoo ja Vantaa osallistuvat kaikkiin vedenpuhdistusinvestointeihin kapasiteettivaraustensa suhteessa. Espoo ostaa noin 70 % ja Vantaa noin 90 % vesijohtovedestään Helsingiltä. Helsingin seudun ympäristöpalvelut kuntayhtymän myötä sopimus raukeaa. (Linberg 2009b) Jäteveden käsittelyyn liittyvä yhteistoimintasopimus Helsingin kaupungin, Vantaan kaupungin ja Keski-Uudenmaan vesiensuojelun kuntayhtymän (KUVES) kanssa on allekirjoitettu vuonna 1987 ja Sipoon kunta liittyi siihen vuonna1991 allekirjoitetulla erillisellä sopimuksella Helsingin kaupungin kanssa. KUVES:n jäsenkuntia ovat Tuusula, Kerava, Järvenpää ja Vantaa eräiden alueidensa osalta. (Linberg 2009b) Sopimusten mukaan naapurikunnat eli Vantaa, Keski-Uudenmaan vesiensuojelun kuntayhtymä ja Sipoo johtavat jätevettä puhdistettavaksi Helsingin Viikinmäen puhdistamolle korkeintaan kapasiteettiosuuksiensa verran. Sopijapuolet myös osallistuvat jätevedenpuhdistusinvestointeihin kapasiteettiosuuksiensa suhteessa ja yhteisessä käytössä olevien viemäriosuuksien ja pumppaamojen investointeihin sopimuksessa määriteltyjen prosenttiosuuksien suhteessa. (Linberg 2009b) Jätevedenpuhdistuskapasiteettiosuudet ovat: Helsinki 89,7 milj.m 3 /vuosi 74,8 % Vantaa 10,0 milj.m 3 /vuosi 8,3 % KUVES 18,5 milj.m 3 /vuosi 15,4 % Sipoo 1,8 milj.m 3 /vuosi 1,5 % Yhteensä 120,0 milj.m 3 /vuosi 100 % Naapurikuntien osuus Helsingin Viikinmäen puhdistamolla käsitellyistä jätevesistä on yhteensä noin 25 %. Vuonna 2010 Helsingin ja Vantaan välistä sopimusta ei enää tarvita, vaan se kumotaan. Helsingin ja KUVES:n sekä Sipoon väliset sopimukset päivitetään eli HSY tekee sopijapuolten kanssa uudet sopimukset. (Linberg 2009b) Helsingillä on kaksi kriisivesisopimusta. Toinen on Helsingin ja Vantaan solmima sopimus Tuusulan seudun vesilaitos kuntayhtymän kanssa. Tämän mukaan kriisitilanteessa Tuusulasta johdetaan vesijohtovettä Helsinkiin ja Vantaalle. Vuonna 2010 sopimus siirretään uudelle kuntayhtymälle. Toinen sopimus on Helsingin ja Vantaan kaupunkien välinen, jonka mukaan Vantaalla on oikeus käyttää Keravan ja Vantaan rajalla olevaa kriisivesijohtoa jakelujohtona. Sopimus raukeaa vuonna (Linberg 2009b) Helsingin Veden pääsopimukset naapurikuntien kanssa: Sopimusoasapuolet Sopimuksen kategoria Sopimus tehty 2010 Kolmisopimuskunnat Talousveden myynti 1993 Raukeaa (Helsinki, Espoo, Vantaa) Vantaa JVjohtaminen Raukeaa 1987 KUVES Helsinkiin Päivitys Sipoo 1991 Päivitys Vantaa, Tuusulan seudun Siirretään Kriisivesisopimus 1979 vesilaitos ky HSY:lle Vantaa Kriisivesisopimus 1979 Raukeaa
63 54 Sopimuspohjaiseen yhteistyöhön ei ole liittynyt erimielisyyksiä. Sopimukset ovat varsin selkeitä, mutta sopimuksen tekovaiheessa erimielisyyksiä on kuitenkin ilmennyt. Sopimuspohjainen yhteistyö on Lindbergin (2009a) mukaan melko raskasta, esimerkiksi laskutuksen takia. HSY:n myötä poistuu tämä ongelma, mikä helpottaa tilannetta huomattavasti. Kiinteämmän yhteistyön etu sopimuspohjaiseen on ainakin se, että kuntarajat poistuvat vesihuollon tieltä. Ne muodostavat vesihuollon kannalta keinotekoisen rajan, joka hankaloittaa vesihuollon järjestämistä käytännössä. Lindberg (2009a) toteaa, että sopimuspohjainen yhteistyö on hyvä vaihtoehto kunnallisen itsehallinnon kannalta. Silloin kunnat pystyvät päättämään omista asioistaan. Esimerkiksi HSY:n tapauksessa pienemmillä osakkailla on pelko että Helsinki sanelee ratkaisut, Lindberg toteaa. Lindbergin (2009a) mukaan sopimuspohjainen yhteistyö on edistänyt huomattavasti kiinteämmän vesihuollon yhteistyön syntymistä. Vaikka hidasteita on ollut, nyt sopimuskunnat siirtyvät uuden alueellisen organisaation piiriin. Lähteet: Rainer Lindberg, 1991; 2009a; 2009b (Projektipäällikkö, Helsingin Vesi) Helsingin vesi, 2009 (Vuosikertomus & yhteiskuntavastuuraportti 2008) Piekkari, 2009
64 55 5. JÄTEVESIHUOLLON KEHITYS KAUPUNGEISSA Vesilaitostoiminnan ylikunnallinen yhteistyö Suomessa on kehittynyt jo varsin pitkälle. Jäteveden käsittelyn ja sen keskittämisen osalta kehitys on tullut hieman jäljessä, mutta se on vahvasti menossa samaan suuntaan. Sopimuspohjainen yhteistyö on lisääntynyt viime vuosikymmenien aikana paljon. Vuonna 1975 sopimuksia oli 89 kappaletta, joista 33 koski jätevedenkäsittelyä ja vuonna 2006 niitä oli 288 kappaletta, joista 81 koski jäteveden käsittelyä. Samalla tiiviimpi ylikunnallinen yhteistyö on yleistynyt myös jäteveden puhdistuksen osalta. Vuonna 2009 jäteveden puhdistusta toimittavia tukkuyhtiöitä oli kahdeksan kappaletta ja yksi jäteveden johtamiseen keskittynyt kuntayhtymä. Alueellisia vesihuoltoyhtiöitä, jotka hoitavat myös jäteveden puhdistuksen, oli kolme kappaletta. Suurempia yksiköitä, joko sopimusperustein tai tiiviimmällä konseptilla, kaavaillaan lisää perustettavaksi. Tähän johtavat usein taloudelliset ja ympäristöön liittyvät näkökohdat sekä viime vuosikymmeninä vallinnut yleinen keskittämistä puoltava ilmapiiri. 5.1 Jätevesihuollon ensimmäinen vuosisata Jätevesienpuhdistuksen tarve alkoi kasvaa jo vuosituhannen alussa. Vesivessat hyväksyttiin vuoden 1900-luvun tienoilla kovan keskustelun jälkeen ensin Helsingissä ja myöhemmin muualla (Katko 2005b). Monet lait ja asetukset ovat ihmisten asenteiden muuttumisen ohella vaikuttaneet jätevesihuollon kehitykseen Suomessa. Tärkeimpiä muutoksen tekijöitä ovat mm. terveysasetus (1928), vesilaki (1962) ja jätevesimaksulaki (1973). Kuvassa 5.1 on esitetty muutokseen vaikuttaneet tekijät suhteessa jätevedenpuhdistamoiden kokonaismäärän kehitykseen Vesiensuojelun alku Viemäröinti alkoi Suomessa vuonna 1879, jolloin terveysasetus astui voimaan. Tällöin voidaan katsoa myös varhaisen vesiensuojelun alkaneen. Jätevesihuolto on yksi tärkeimpiä vesiensuojeluun vaikuttavia tekijöitä. Ensimmäiset jätevedenpuhdistamot rakennettiin Helsinkiin ja Lahteen vuonna Vaikka jäteveden puhdistus lähti liikkeelle jo niinkin varhain, sen kehitys oli vuosisadan ensimmäisellä puoliskolla melko hidasta. Vuonna 1938 rakennettiin ensimmäiset erillisviemärit Helsinkiin, jolloin siellä oli käytössä yhteensä kolme jätevedenpuhdistamoa. Koko maassa kaupungeissa sijaitsevia jätevedenpuhdistamoita oli tuolloin vain kuusi kappaletta. (Lehtonen 1994; Katko 2005b)
65 56 Kuva 5.1 Suomen kaupunkien (102 kpl) jätevedenpuhdistamoiden kokonaismäärän kehitys vuosina sekä kehitykseen vaikuttavat lait ja asetukset. Esimerkkinä Helsingin jätevedenpuhdistamot.
66 57 Toisen maailmansodan aikana vesihuoltolaitokset joutuivat toimimaan vaikeissa olosuhteissa. Voidaan sanoa, että sodan aikana niin vesihuollon kuin jätevesihuollonkin kehitys pysähtyi. (Katko 2005b) Vuosina kaupungeissa (102 kpl) ei rakennettu yhtään jätevedenpuhdistamoa Sodan jälkeinen nousu Varsinainen kehitys jäteveden puhdistuksen osalta lähti nousuun vasta sodan jälkeen luvulla. Tästä hyvänä esimerkkinä voidaan pitää Helsingin tapausta, jossa jätevedenpuhdistamoita rakennettiin yhdeksän kappaletta vuosina (kuva 5.1). Kehitykseen vaikutti voimakkaasti vuonna 1962 tullut vesilaki, joka asetti vaatimuksia jäteveden puhdistuksen suhteen. (Katko 1996; Lehtonen 1994) Vauhti kiihtyi edelleen tultaessa 1970 luvulle, jolloin puhdistamoita rakennettiin erityisen paljon. Edistävänä tekijänä oli vuonna 1973 tullut laki jätevesimaksusta, jonka myötä jätevesien käsittely tuli taloudellisesti mahdolliseksi (Laki jätevesimaksusta 1973). Puhdistamoiden kokonaismäärä kaupungeissa nousi 1970-luvulla yhteensä 72:lla. Vuonna 1980 puhdistamoja oli yhteensä 106. Suuren muutosvaiheen jälkeen rakennustahti hidastui huomattavasti. Puhdistamoita rakennettiin kaupungeissa edelleen jonkin verran, mutta vanhoja puhdistamoita alettiin myös ottaa pois käytöstä samalla kun toiminnassa olevia uusittiin ja saneerattiin. Puhdistamoiden kokonaismäärä kasvoi 1980-luvulla enää 15:llä. 5.2 Kehitys vuosina Puhdistamoiden kokonaislukumäärä alkoi vähentyä 1990 luvulla, kun alettiin siirtyä suurempiin yksiköihin. Esimerkiksi Helsingin seudulla ryhdyttiin suunnittelemaan puhdistamoa koko Helsingin ja sen ympäryskuntien jätevesille jo 1980 luvulla. Viikinmäen keskuspuhdistamo valmistui (Katko 1996) Kaikki viisi, vielä vuonna 1990 käytössä ollutta puhdistamoa, poistettiin käytöstä keskittämisen myötä Jätevesihuollon keskittäminen Huippu jätevedenpuhdistamoiden kokonaismäärässä saavutettiin vuonna 1990, jolloin puhdistamoja oli 121 kappaletta (kuva 5.1). Vuoteen 2009 mennessä puhdistamoiden kokonaismäärä oli laskenut 107:ään. Monin paikoin pienimpiä puhdistamoita on lakkautettu ja rakennettu siirtoviemäreitä suuremmille puhdistamoille. Tämä voi tapahtua joko kunnan sisällä tai yli kuntarajojen. Pisimmät yli kuntarajan menevät siirtoviemärit ovat jopa yli 40 kilometriä pitkiä. Esimerkiksi Keski-Uudenmaan meriviemäri, jota pitkin
67 58 johdetaan jätevedet Järvenpäästä, Keravalta, Tuusulasta ja Pornaisista Helsinkiin on 23 kilometriä tunnelia ja 22 kilometriä putkea. Jätevesimäärä on noin m³ päivässä. (Kari Vaitomaa 2009) Samankaltainen kehitystrendi oli hyvin nähtävissä myös sopimuspohjaista yhteistyötä koskevan kyselyn vastauksista. Sen lisäksi, että jäteveden käsittelyä koskevien sopimusten lukumäärä on lisääntynyt, suunnitteilla olevia sopimuksia oli myös paljon. Kyselyyn vastanneista 117 laitoksella oli sopimuspohjaiseen yhteistyöhön liittyviä tulevaisuudennäkymiä. Näistä suunnitelmista suurin osa eli 59 kappaletta, koski jätevesien yhteiskäsittelyä sopimuspohjaisesti. Siirtoviemärin rakentaminen ja puhdistamon lakkautus tulevat usein harkintaan puhdistamon suurempien saneerausten suunnittelun yhteydessä. Mittavan ja monesti myös kalliin saneerauksen vaihtoehtona voi olla sopimuspohjainen yhteistyö naapurikunnan kanssa tai jätevesien johtaminen oman kunnan alueella toimivalle toiselle puhdistamolle Kuntaliitokset Vuoden 1994 jälkeen kuntaliitoksia on tehty kiihtyvään tahtiin. Tutkimuksessa mukana olleista 102 kaupungista 41 oli mukana kuntaliitoksessa. Yhteensä kuntaliitoksia tällä toiminta alueella oli tehty 44 kappaletta, joista 14 tapausta oli monikuntaliitoksia (taulukko 5.1). Useimmissa tapauksissa jokin pienempi lähikunta oli liittynyt kaupunkiin. Kolmessa tapauksessa tutkimuksessa mukana ollut kaupunki oli liittynyt toiseen tutkimuksessa mukana olleeseen kaupunkiin, jolloin tutkittavien tapausten lukumäärä oli enää 99 kappaletta. Taulukko 5.1 Vuoden 1994 jälkeen tapahtuneet kuntaliitokset silloisten kaupunkien alueella Vuosi Määrä (kpl) YHT. 44 kpl Näistä kuntaliitoksista suurin osa on tapahtunut vuonna 2009, jolloin lähti liikkeelle toinen kuntaliitosaalto Suomessa (taulukko 5.1). Kuntaliitosten tuoma muutos tutkimuksessa käsiteltyyn toiminta alueeseen on merkittävä sekä maantieteellisesti että
68 59 jätevedenpuhdistamoiden osalta. Kuntaliitokset toivat mukanaan yhteensä 47 uutta puhdistamoa laajentuneelle toiminta-alueelle. Jätevedenpuhdistamoiden kokonaismäärän kehitys kuntaliitokset huomioiden näkyvät kuvassa 5.2 harmaalla merkityissä palkeissa. Kuva 5.2 Suomen kaupunkien (102 kpl) jätevedenpuhdistamoiden kokonaismäärän kehitys vuosina Nämä luvut eivät sinänsä vaikuta jäteveden puhdistuksen ylikunnallista yhteistyötä analysoivan tutkimuksen tuloksiin. Kuitenkin kuntaliitokset osaltaan vaikuttavat jätevesihuollon keskittämiseen tulevaisuudessa. Kun pienten kuntien puhdistamot siirtyvät yhden kunnan vesihuollon alaisuuteen, voi se edistää puhdistamoiden lakkauttamista ja siirtoviemäreiden rakentamista Pienpuhdistamot Alkuperäisestä tutkimuksesta Lehtonen oli jättänyt kaupunkien omistamat pienpuhdistamot kokonaan pois laskuista. Tietojen päivityksen yhteydessä kuitenkin otettiin huomioon tällä hetkellä toiminnassa olevat pienpuhdistamot. Pienpuhdistamot voivat olla yhden talouden tai pienen asuntoalueen käytössä olevia puhdistamoja. Tässä tutkimuksessa asukasvastineluvun ylärajana on käytetty 500 henkeä. Pienpuhdistamoiden määrä oli melko