Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-21511-de-mayo-3-de-2007?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920423530f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-20 17:18:29
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﻿ SENTENCIA 21511 DE MAYO 3 DE 2007
SENTENCIA 21511 DE 03 DE MAYO DE 2007
CONTENIDO:RESPONSABILIDAD ESTATAL POR LA MUERTE DE RECLUSOS. SE DEBE ANALIZAR SI EXISTIÓ UN MAL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA CARCELARIO.
TEMAS ESPECÍFICOS:RÉGIMEN PENITENCIARIO, MUERTE DEL INTERNO, FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA PENITENCIARIO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:428 DE AGOSTO DE 2007, PG.1372
Sentencia 21511 de mayo 3 de de 2007
RESPONSABILIDAD ESTATAL POR LA MUERTE DE RECLUSOS
Se debe analizar si existió un mal funcionamiento del sistema carcelario.
EXTRACTOS: «Frente al régimen de responsabilidad aplicable en los casos en los que se pretende imputar daños al Estado, con ocasión de la muerte o de las lesiones sufridas por quienes se encuentran privados de la libertad en establecimientos carcelarios, la jurisprudencia contenciosa administrativa ha presentado una evolución, en los siguientes términos:
En un primer momento se señaló que frente al retenido el Estado adquiría las obligaciones propias de la figura del depósito necesario de personas, con base en el artículo 157 del C.C., el cual, al regular el divorcio —antes de la reforma de la Ley 1ª de 1976— traía entre las medidas cautelares que debía tomar el juez, la del “depósito necesario” de la mujer, en forma similar a como lo prevén ciertas normas protectoras de menores o de los alienados. Se consideró que esta institución se configuraba en el momento en que las autoridades estatales capturaban al ciudadano y lo ponían, contra su voluntad y la de los suyos, bajo su guarda y vigilancia, para los efectos legales pertinentes, con lo cual los captores y guardadores se convertían en el depositario que debe responder —con obligación de resultado— por la vida e integridad del retenido, para cuya garantía están instituidas dichas autoridades estatales al tenor del entonces vigente artículo 16 de la Constitución Política de 1886 y que, como derecho “inherente a la persona” en los términos del Pacto internacional de derechos civiles y políticos artículo 6º —ratificado por Colombia por la Ley 74 de 1968— es la primera causa y razón de la existencia y organización del Estado (4) .
Posteriormente, la teoría del depósito necesario fue rechazada y se consideró que lo que permitía imputar responsabilidad al Estado en ese tipo de casos, era una obligación de carácter legal, ligada a las garantías constitucionales. Se afirmó que toda autoridad militar o de policía en su misión de reprimir la delincuencia, tenía el deber de capturar a las personas cuando sobre ellas pesaba alguna sindicación, pero con la aprehensión no nacía una relación contractual para mantenerlo con vida, sino que frente al detenido el Estado tenía una obligación legal de resultado consistente en respetar su vida, su integridad personal y psíquica (5) . Frente a la obligación de resultado que en relación con los retenidos tiene el Estado, se consideró, por ejemplo:
“en torno de la responsabilidad de la administración por daños inferidos a quienes se encuentran privados de su libertad, en distintas oportunidades se ha sostenido el criterio de que los establecimientos carcelarios o penitenciarios asumen frente a los internos una obligación de brindarles seguridad, obligación que se considera de resultado y no simplemente de medio, la cual se traduce en el compromiso de la entidad pública respectiva de regresar a la sociedad al recluso en el mismo estado de salud en que fue recibido para su internamiento, excepto, desde luego, las enfermedades y problemas de salud inherentes ordinariamente a la misma naturaleza del ser humano. De no ser así, se ocasiona un daño antijurídico susceptible de ser indemnizado, según las voces del artículo 90 de la Constitución Política, salvo que por parte de la entidad oficial se compruebe la existencia de alguna causal exonerativa de responsabilidad” (6) .
En muchos casos se argumentó que el incumplimiento de la obligación de resultado que el Estado tenía para con los reclusos, configuraba una falla del servicio probada. Tal era el caso del incumplimiento de deberes legales específicos, como el de no ejercer control y vigilancia en los establecimientos carcelarios —Decreto 1817 de 1964, Ley 32 de 1986 y Ley 65 de 1993—, lo que posibilitaría la tenencia de armas por parte de los internos con las consecuentes agresiones entre ellos (7) .
Sin embargo, al mismo tiempo en otras providencias se aceptó que en relación con los daños sufridos por los retenidos, se podía optar por el régimen de la falla presunta (8) . Esta última posición fue constantemente reiterada hasta convertirse en la regla general al fallar este tipo de casos, en los cuales se sostenía que la falla se presumía con la sola demostración de que la víctima no había sido reintegrada a la sociedad en las mismas condiciones en las que había ingresado al lugar de detención. Por su parte, la administración solo puede exculparse si prueba fehacientemente que actuó con diligencia, prudencia, pericia, etc., es decir, si demuestra que no ha cometido falta alguna.
No obstante, otro sector de la jurisprudencia consideraba que técnicamente lo que se presumía no era la falla del servicio, sino la responsabilidad de la administración, si al recuperar la libertad el recluso no lo hacía en iguales condiciones a las que presentaba al ingresar al penal (9) . Así mismo, se estableció que al aplicar un régimen de presunción de responsabilidad, en el evento en que la referida obligación de resultado se incumpliera, la única posibilidad que el Estado tenía para eximirse de reparar los perjuicios causados, es que mediara una causa extraña —fuerza mayor, hecho de la víctima o hecho exclusivo y determinante de un tercero— pues la sola prueba de la debida diligencia y cuidado no era suficiente (10) :
“En síntesis, la retención como ejercicio legítimo del poder punitivo del Estado que afecta algunos derechos de las personas, en sí misma no es una actividad que genere responsabilidad patrimonial derivada de los perjuicios consustanciales a la retención misma, dado que esta es una carga que los ciudadanos deben soportar, daño jurídico y por ende no encuadrable dentro del supuesto general que consagra el artículo 90 de la Carta Política, salvo, claro está, cuando el ejercicio de dicho poder se desborda, v. gr. en los supuestos de retención injusta (L. 270/96, art. 68; CPP, art. 414). Pero así como el ciudadano debe asumir la carga derivada de la restricción de sus derechos, en la medida en que esa retención es una actividad que redunda en beneficio de la comunidad, el Estado se obliga a garantizarle una eficaz protección y seguridad para lo cual este goza de posibilidades reales, pues posee también el monopolio de la fuerza y los poderes de coerción que le permiten afrontar tales riesgos.
Lo anterior significa que si el Estado no devuelve al ciudadano en las mismas condiciones en que lo retuvo, debe responder patrimonialmente por los perjuicios que este haya sufrido durante el tiempo de la retención, aunque haya puesto en funcionamiento todos los recursos de que dispone para proteger al retenido y evitarle la causación de cualquier daño, salvo que haya intervenido una causa extraña, pues frente al retenido la obligación del Estado no es un comportamiento sino la realización efectiva de un resultado determinado. (...).
Frente a las obligaciones de resultado el deudor responde de manera objetiva y por tanto, solo se exonera si acredita una causa extraña, esto es, fuerza mayor, culpa exclusiva de la víctima o el hecho de un tercero” (11) (negrilla no original).
Ulteriormente, la teoría de la falla presunta fue abandonada en forma definitiva por la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado y en su lugar se señaló que se le imputaba responsabilidad al Estado por los daños padecidos a causa de la muerte o lesiones de quienes se encuentran recluidos en establecimientos carcelarios, siempre que el Estado incumpliera los deberes de vigilancia y custodia que el ordenamiento jurídico le imponía. En algunas oportunidades se consideró que dada la evidente falla del servicio que se presentaba en el caso concreto, el régimen aplicable era el de falla probada del servicio (12) , pero, en su defecto, lo pertinente era hablar de la aplicación de un régimen de responsabilidad objetivo (13) y, en este último caso, en algunas oportunidades se continuó haciendo alusión a la infracción de obligaciones de resultado.
Actualmente la jurisprudencia contenciosa administrativa se ha movido, dependiendo del caso concreto, entre imputar responsabilidad objetiva al Estado por el solo hecho de verificar la ocurrencia de un daño a quien se encuentra recluido, sin necesidad de entrar a revisar elementos subjetivos como negligencia o descuido e, imputar responsabilidad a través de la falla del servicio probada, derivada del incumplimiento flagrante de las obligaciones de cuidado y custodia que la normatividad sobre la materia impone a las autoridades encargadas del manejo de los establecimientos penitenciarios. Así por ejemplo:
“Pero, aunque la muerte del retenido hubiera sido causada por miembros de un grupo guerrillero o cualquiera otro grupo armado que se hubiera enfrentado a los miembros del Ejército que realizaron la retención, tampoco habría lugar a exonerar de responsabilidad al Estado porque al detenerlo, este asumió su seguridad, la cual debía garantizar no solo frente a las actuaciones de la propia institución sino frente a terceros.
Ha reiterado la Sala que frente a los retenidos el Estado tiene una obligación específica de protección y seguridad, porque estos se encuentran en imposibilidad de ejercer su propia defensa y, por lo tanto, deben gozar del pleno amparo de las autoridades frente a los posibles daños y peligros que los amenacen” (14) (negrilla no original).
“De conformidad con los anteriores hechos debidamente probados en el proceso, la Sala considera que ellos son suficientes para acreditar la falla del servicio en la que incurrió la entidad demandada, y que esa falla fue la causa eficiente del daño antijurídico sufrido por las demandantes.
En efecto, la muerte del señor Luis Carlos Castillo se produjo en un centro carcelario en el que se hallaba privado de la libertad por disposición de autoridad judicial, y por lo tanto su vida e integridad personal eran responsabilidad del Estado, que asume el deber de velar por la conservación de las mismas, absteniéndose, de un lado, de adelantar acciones que puedan ponerlas en peligro, y actuando activamente, por otro lado, para impedir que las personas bajo su custodia vean afectados tales derechos; el señor Castillo, además, encontró la muerte a manos de otros internos, que tenían en su poder un arma cortopunzante, con la cual le propinaron las heridas mortales, lo cual denota la omisión de las autoridades carcelarias, respecto de su deber de controlar el interior del penal y a los reclusos, impidiendo la entrada o fabricación de armas que puedan ser utilizadas por estos para atentar contra sus compañeros, o contra los mismos guardias de la institución” (15) (resaltado no original).
Se considera además pertinente en esta oportunidad traer a colación el caso francés, donde se parte de la concepción del universo carcelario como un ámbito en el que el propio interno es naturalmente hostil a la vigilancia, control e incluso, protección del Estado, por lo que se requiere que este último incurra en un funcionamiento particularmente negligente, hasta el extremo de que se exige la “falta grave” para que se considere configurada la responsabilidad.
En Colombia no existe la figura de la culpa grave a fin de imputar responsabilidad al Estado (16) , a pesar de que es evidente que los propios internos, en su gran mayoría, conspiran contra la labor de vigilancia, control y protección de las autoridades carcelarias; sin embargo, adoptar una posición como la del derecho francés no sería adecuada, dada la crítica situación del grueso de las cárceles colombianas, en las cuales el hacinamiento y en general, las condiciones dantescas y abyectas en las cuales los internos viven, hacen inviable el desarrollo de una figura tal, puesto que de exigirse la demostración de una culpa grave, quizá la administración sería aún menos diligente en lo relacionado con la mejora de las condiciones del servicio carcelario que hoy urgen.
Por lo tanto, se considera adecuado hablar mejor de un mal funcionamiento del servicio carcelario a fin de imputar responsabilidad al Estado, sobre todo porque a través de la responsabilidad, el juez de lo contencioso administrativo puede hacer un diagnóstico de la prestación de dicho servicio, en relación con las condiciones de los internos y respecto de si la finalidad de resocialización de las penas privativas de la libertad se cumple; con ello la jurisprudencia actúa como indicador de los niveles o estándares de eficiencia del aparato administrativo, con miras a la formulación de políticas públicas, en tanto ejerce una labor de pedagogía hacia la administración y propende porque el servicio que evalúa, se preste en las condiciones previstas por el ordenamiento jurídico y por los principios y valores superiores que lo inspiran.
En efecto, la Constitución de 1991 señala en su artículo 1º, que Colombia es un Estado fundado en el respeto a la dignidad humana y, en su artículo 2º dispone que es fin del Estado garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados en la Constitución y que, las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades. Así mismo, en el artículo 11 establece que el derecho a la vida es inviolable y que no habrá pena de muerte y, en el artículo 12, que nadie puede ser sometido a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes.
En desarrollo de esos principios y derechos fundamentales, se expidió la Ley 65 de 1993 o Código Penitenciario y Carcelario, el cual reitera en los artículos 2º a 6º aspectos tales como: el principio de legalidad, el derecho a la igualdad, el respeto a la dignidad humana y a los derechos fundamentales de los retenidos y, señala cuáles son las penas y tratos proscritos, así mismo, en su artículo 10, dispone que el tratamiento penitenciario tiene la finalidad de alcanzar la resocialización del infractor de la ley penal, mediante el examen de su personalidad y a través de la disciplina, el trabajo, el estudio, la formación espiritual, la cultura, el deporte y la recreación, bajo un espíritu humano y solidario. De igual forma, establece como deberes de las autoridades carcelarias, entre otros la custodia y vigilancia de los internos, así:
a) Observar una conducta seria y digna; (…).
d) Requisar cuidadosamente a los detenidos o condenados conforme al reglamento; (...).
ART. 143.—Tratamiento penitenciario. El tratamiento penitenciario debe realizarse conforme a la dignidad humana y a las necesidades particulares de la personalidad de cada sujeto. Se verificará a través de la educación, la instrucción, el trabajo, la actividad cultural, recreativa y deportiva y las relaciones de familia. Se basará en el estudio científico de la personalidad del interno, será progresivo y programado e individualizado hasta donde sea posible”.
En consecuencia, una referencia lógica para evaluar y analizar si el servicio carcelario funcionó o no adecuadamente y por tanto, declarar o no la responsabilidad estatal en esta materia, es la normatividad referida, en la cual se determinan tanto las obligaciones y cautelas que deben tener las autoridades en este campo tan delicado de su actuación, como los derechos y garantías a que son acreedores los internos, independientemente de su situación de sujeción y confinamiento y que, deberán ser analizadas en cada caso concreto.
Conforme a lo anterior, la Sala encuentra claramente demostrado el daño antijurídico invocado por la parte actora, consistente en la muerte del interno Gilberto Contreras Zúñiga, el 31 de marzo de 1996. De igual forma, se tiene claridad acerca de que la referida muerte se produjo en el Hospital San Juan de Dios, a causa de las heridas que le fueron propinadas con un arma blanca por otro recluso, en las instalaciones de la Cárcel Nacional Modelo de Bogotá, D.C. ese mismo día.
b) Imputación del daño.
La Sala considera igualmente demostrada la imputación jurídica del daño al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, en atención a que dicho instituto tiene a su cargo la creación, dirección, administración, sostenimiento y vigilancia de los establecimientos carcelarios de orden nacional —artículo 16 de la Ley 65 de 1993— como lo es la Cárcel Nacional Modelo de Bogotá, donde el señor Contreras Zúñiga se encontraba recluido al momento de su muerte.
En efecto, el deceso del mencionado señor se produjo a causa de las heridas con arma blanca, que recibió de manos de otro recluso en un centro carcelario en el que se hallaba privado de la libertad por disposición de autoridad judicial. Por lo tanto, su vigilancia, control y protección eran responsabilidad del Estado, el cual al tenor de los ya estudiados artículos 44, 46, 47, 55 y 143 de la Ley 65 de 1993 (17) , tiene a su cargo la custodia, inspección y protección de los internos a través de las autoridades carcelarias.
Lo anterior implica que para poder hablar de un adecuado funcionamiento del servicio carcelario, el Estado asume el deber de cumplir con los deberes que al respecto le ha impuesto el ordenamiento jurídico, consistentes básicamente en vigilar, controlar y proteger a quienes se encuentran privados de la libertad en ejecución de una orden judicial. Por lo tanto, en cumplimiento de ese deber, las autoridades carcelarias no pueden adelantar acciones que pongan en peligro la vida y la integridad personal de los internos o, que atenten contra su dignidad humana y sus derechos fundamentales, así mismo, deben adoptar todas las medidas necesarias, tendientes a impedir que tales bienes jurídicos se vean conculcados.
En consecuencia, observa la Sala que el solo hecho de que un interno haya tenido en su poder un arma cortopunzante, con la cual hirió de muerte a uno de sus compañeros, denota un mal funcionamiento del servicio carcelario, pues las autoridades penitenciarias incurrieron en una omisión respecto de su deber de controlar el interior del penal y a los reclusos, impidiendo la entrada o fabricación de armas que puedan ser utilizadas por estos para atentar contra sus compañeros o, contra los mismos guardias de la institución (18) .
Precisamente, se observa que el Código Penitenciario y Carcelario contenido en la Ley 65 de 1993 —vigente en la época de los hechos— consagra en su artículo 44 los deberes de los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, quienes tienen entre sus funciones, las de custodiar y vigilar constantemente a los internos en los centros carcelarios “conservando en todo caso la vigilancia visual y requisar cuidadosamente a los detenidos o condenados conforme al reglamento”; además el artículo 47 Ibídem, dispone que “el personal de custodia y vigilancia prestará el servicio en los patios y pabellones de los centros de reclusión, con bastón de mando, e impedirán que entren a ellos personas armadas, cualquiera que sea su categoría” y; el artículo 55 ibídem, al referirse específicamente a la requisa y porte de armas, establece que “toda persona que ingrese a un centro de reclusión o salga de él, por cualquier motivo, deberá ser razonablemente requisada y sometida a los procedimientos de ingreso y egreso. Nadie, sin excepción, en situación normal podrá entrar armado a un centro de reclusión. (...) Los internos deben ser requisados rigurosamente después de cada visita”.
Entonces, si en el centro penitenciario en el que estaba recluido el señor Contreras Zúñiga, uno de sus compañeros pudo herirlo de muerte con un arma blanca, ello se debió al mal funcionamiento del servicio carcelario puesto que la entidad demandada no cumplió con los deberes que a efectos de un correcto funcionamiento de dicho servicio, estableció la normatividad que rige la materia, especialmente el de garantizar la inexistencia de armas de cualquier índole en poder de los internos de las cárceles.
Resulta claro además, que las omisiones en las cuales incurrieron las autoridades carcelarias, vulneraron los bienes jurídicos que estaban llamadas a proteger: la vida y la integridad personal del interno Contreras, derechos fundamentales consagrados en los artículos 11 y 12 C.P. (19) , más aún, cuando este había puesto de presente a tales autoridades que corría peligro en el penal, por lo que solicitó ser trasladado del patio noveno —donde inicialmente fue ubicado y que era el lugar de reclusión de quien resultó posteriormente sindicado de su homicidio— al patio séptimo, sin embargo dicho traslado le fue negado y aunque posteriormente lo reubicaron en el pabellón de seguridad del patio séptimo, a ese lugar pudo llegar su agresor (fls. 19, 20, 24 a 26, 36 y 54 a 57 c. pruebas).
En conclusión, por lo anteriormente expuesto resulta procedente confirmar la sentencia consultada, en cuanto a declarar administrativa y extracontractualmente responsable a la entidad pública demandada por la ocurrencia del daño, teniendo en cuenta además, que esta no demostró la procedencia de ninguna causal excluyente de responsabilidad ni mucho menos que el servicio carcelario haya funcionado debidamente».
(Sentencia de 3 de mayo de 2007. Expediente 21511. Consejero Ponente: Dr. Ramiro Saavedra Becerra).
(4) Consejo de Estado, SCA., Sección Tercera, sentencia de agosto 21 de 1981, exp. 2750, C.P. Jorge Valencia.
(5) Consejo de Estado, SCA., Sección Tercera, sentencia de diciembre 6 de 1988, exp. 5187, C.P. Carlos Betancur Jaramillo.
(6) Consejo de Estado, SCA., Sección Tercera, sentencia de julio 21 de 1995, exp. 10147, C.P. Daniel Suárez. En igual sentido sentencias de: marzo 25 de 1993, exp. 8000, C.P. Juan de Dios Montes; noviembre 4 de 1993, exp. 8335, C.P. Julio César Uribe; noviembre 11 de 1993, exp. 8684, C.P. Juan de Dios Montes; junio 2 de 1994, exp. 8784, C.P. Julio César Uribe; julio 8 de 1994, exp. 9244, C.P. Carlos Betancur; septiembre 5 de 1994, exp. 9520, C.P. Carlos Betancur; marzo 10 de 1995, exp. 9990, C.P. Daniel Suárez; marzo 30 de 1995, exp. 10306, C.P. Julio César Uribe; abril 21 de 1995, exp. 10547, C.P. Daniel Suárez Hernández.
(7) Consejo de Estado, SCA., Sección Tercera, sentencias de marzo 25 de 1993, exp. 8000; de junio 13 de 1993, exp. 8337; de noviembre 11 de 1993, todas con ponencia de Juan de Dios Montes y; de marzo 10 de 1995, exp. 9990, C.P. Daniel Suárez, entre otras.
(8) Consejo de Estado, SCA., Sección Tercera, sentencia de febrero 1º de 1996, exp. 10939, C.P. Jesús María Carrillo.
(9) Consejo de Estado, SCA., Sección Tercera, sentencia de agosto 22 de 1996.
(10) Consejo de Estado, SCA., Sección Tercera, sentencias de noviembre 4 de 1993, exp. 8335, C.P. Julio César Uribe; julio 25 de 1994, exp. 8483, C.P. Carlos Betancur y; marzo 6 de 1996, exp. 10795, C.P. Jesús María Carrillo, entre otras.
(11) Consejo de Estado, SCA., Sección Tercera, sentencias de junio 17 y 24 de 1998, exps. 10650 y 10530, ambas con ponencia del consejero Ricardo Hoyos Duque.
(12) Consejo de Estado, SCA., Sección Tercera, sentencias de marzo 23 de 2000, exp. 12814 y, noviembre 11 de 2002, exp. 13814, ambas con ponencia de la consejera María Elena Giraldo.
(13) Consejo de Estado, SCA., Sección Tercera, sentencias de febrero 12 de 2004, exp. 14955; mayo 20 de 2004, exp. 22662 y; junio 24 de 2004, exp. 14950, todas con ponencia del consejero Ricardo Hoyos.
(14) Consejo de Estado, SCA., Sección Tercera, sentencia de marzo 1º de 2006, exp. 15365, C.P. Ruth Stella Correa.
(15) Consejo de Estado, SCA., Sección Tercera, sentencias dentro de los expedientes 15660, 27605 y 14670, todas de fecha noviembre 27 de 2006, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
(16) Asunto distinto es la acción de repetición que tiene el Estado en contra de sus agentes, cuando quiera que haya sido condenado a la reparación patrimonial de un daño, consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa de aquellos.
(17) Ver acápite 1. El régimen de responsabilidad aplicable.
(18) Consejo de Estado, SCA., Sección Tercera, sentencia de noviembre 27 de 2006, exp. 14670, C.P. Ramiro Saavedra.
(19) Cabe resaltar además que estos derechos no solo se reconocen como inviolables en el ordenamiento jurídico interno, sino también en instrumentos de derecho internacional sobre derechos humanos que, al ser ratificados por el Congreso colombiano, de conformidad con el artículo 93 C.P., prevalecen en el orden interno y hacen parte del bloque de constitucionalidad. Por lo tanto, si son quebrantados por el Estado a través de sus diferentes órganos, por acción o por omisión, constituyen per se un incumplimiento a las obligaciones que el Estado colombiano se comprometió a cumplir frente a la comunidad internacional. Tal es el caso de la Convención americana de derechos humanos, de la cual Colombia es Estado parte desde el 31 de julio de 1973 y que consagra la obligación de los estados miembros de respetar el derecho a la vida —art. 4º CADH— y el derecho a la integridad personal —art. 5º ibídem—.