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Timestamp: 2020-02-22 01:23:41+00:00
Document Index: 133384312

Matched Legal Cases: ['art. 7', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 7', 'sentenza ', 'art. 3', 'art. 19', 'art. 12', 'art. 6', 'art. 111', 'art. 7', 'art. 142', 'art. 12', 'art. 7', 'art. 143', 'art. 19', 'art. 26', 'art. 7', 'art. 3', 'art. 35', 'art. 36', 'art. 38', 'art. 6', 'art. 111', 'art. 25', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 111', 'art. 6', 'art. 117', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 6', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 6', 'art. 7']

CORTE COSTITUZIONALE - Sentenza 12 luglio 2019, n. 174 - Illegittimità costituzionale dell'art. 7, commi 28, 29 e 30, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 29 dicembre 2015, n. 33 - Studio Cerbone
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CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 12 luglio 2019, n. 174
Impiego pubblico regionale – Trattamento economico e previdenziale – Determinazione dell’indennità di buonuscita – Esclusione dal computo, in virtù di norma di interpretazione autentica, del servizio prestato con rapporto a tempo determinato di diritto privato. – Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 29 dicembre 2015, n. 33 (Legge collegata alla manovra di bilancio 2016-2018), art. 7, commi 28, 29 e 30
1.- Con ordinanza del 10 maggio 2018, iscritta al n. 151 del registro ordinanze 2018, la Corte d’appello di Trieste ha sollevato, in riferimento a molteplici parametri, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 7, commi 28, 29 e 30, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 29 dicembre 2015, n. 33 (Legge collegata alla manovra di bilancio 2016-2018), dichiaratamente volti a offrire l’interpretazione autentica degli artt. 142 e 143 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 31 agosto 1981, n. 53 (Stato giuridico e trattamento economico del personale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia).
1.1.- Il rimettente espone di dovere decidere sull’appello proposto da alcuni dirigenti dell’amministrazione regionale contro la sentenza di primo grado, che ha respinto la domanda di liquidazione di una indennità di buonuscita commisurata anche al servizio prestato con contratto a tempo determinato di diritto privato e alla retribuzione da ultimo percepita in forza di tale contratto.
1.2.- La Corte rimettente denuncia, in primo luogo, la violazione dell’art. 3, primo e secondo comma, della Costituzione. Il divieto di computare, nell’indennità di buonuscita, il servizio dirigenziale prestato con rapporto di lavoro a tempo determinato di diritto privato determinerebbe una «possibile irragionevole diversità di trattamento di un periodo, fra l’altro pregresso da anni, di lavoro del tutto uguale», prestato dapprima in forza di un «lavoro in ruolo» e poi per effetto di un incarico dirigenziale di diritto privato.
La normativa di interpretazione autentica sarebbe intervenuta «a lite in parte già radicata da tempo» su disposizioni «emanate da anni ed anni», in assenza di incertezze interpretative e in difformità rispetto alle previsioni della legge statale (art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001) e regionale (art. 12 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 17 febbraio 2004, n. 4, recante «Riforma dell’ordinamento della dirigenza e della struttura operativa della Regione Friuli Venezia Giulia. Modifiche alla legge regionale 1° marzo 1988, n. 7 e alla legge regionale 27 marzo 1996, n. 18.
Norme concernenti le gestioni liquidatorie degli enti del Servizio sanitario regionale e il commissario straordinario dell’ERSA»), che impongono di valutare ai fini del trattamento di quiescenza e di previdenza e dell’anzianità di servizio anche il servizio prestato dai dirigenti per effetto del contratto di diritto privato.
Le disposizioni in esame non sarebbero giustificate da motivi imperativi di interesse generale, visto lo «scarso peso economico» del contenzioso che si prefiggono di influenzare e visto «il numero spicciolo degli interessati». Risulterebbero pertanto violati il principio di «preminenza del diritto» e il «diritto ad un processo equo», tutelati dall’art. 6 CEDU, e i principi enunciati dall’art. 111, primo e secondo comma, Cost.
2.- Con atto depositato il 15 novembre 2018, si sono costituiti in giudizio Giovanni Bellarosa e altri e hanno chiesto di accogliere le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla Corte d’appello di Trieste.
L’art. 7, comma 28, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 33 del 2015, nel negare, ai fini della liquidazione dell’indennità di buonuscita, la valutazione del servizio prestato con rapporto di lavoro a tempo determinato di diritto privato, si discosterebbe dall’art. 142, primo comma, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 153 del 1981, che pure si ripromette di interpretare, e dall’art. 12 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 4 del 2004, che considera il servizio prestato con contratto di lavoro a tempo determinato utile ai fini del trattamento di quiescenza e di previdenza, oltre che dell’anzianità di servizio. Quanto all’art. 7, comma 29, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 33 del 2015, che annovera tra gli assegni fissi pensionabili solo quelli riconosciuti «ai sensi della legislazione dell’ex INADEL», non si porrebbe in contraddizione con le previsioni delle quali intende offrire l’interpretazione autentica. Invero, l’art. 143, primo comma, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981 stabilisce pur sempre la misura dell’indennità per ogni anno di servizio utile in un dodicesimo degli assegni fissi pensionabili goduti all’atto della cessazione dal servizio. Non si potrebbe, pertanto, non tenere conto della retribuzione percepita in tale momento, in armonia con quanto dispone anche l’art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001.
Le disposizioni in esame, contenute negli emendamenti presentati dalla Giunta regionale, mirerebbero a determinare gli esiti di uno specifico contenzioso in corso, che coinvolge «non più di una decina di persone», e non rispetterebbero le funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario. La legge regionale censurata, pertanto, non solo non accrediterebbe una delle possibili letture delle disposizioni originarie, ma non sarebbe neppure sorretta da motivi imperativi di interesse generale. La transizione dal regime del trattamento di fine servizio (TFS) a quello del trattamento di fine rapporto (TFR) sarebbe ispirata al criterio direttivo della invarianza della retribuzione complessiva netta e di quella utile ai fini previdenziali (art. 26, comma 19, della legge n. 448 del 1998), che costituisce principio fondamentale atto a vincolare anche la legislazione regionale e non potrebbe comunque giustificare le scelte sfavorevoli adottate dalla Regione autonoma.
3.- Con atto depositato il 16 novembre 2018, si è costituita in giudizio la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e ha chiesto di dichiarare non fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla Corte d’appello di Trieste.
4.- In vista dell’udienza, hanno depositato memorie illustrative sia gli appellanti nel giudizio principale sia la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
4.1.- Gli appellanti nel giudizio principale hanno ribadito le conclusioni già formulate e hanno posto in risalto l’irragionevolezza delle disposizioni censurate, che, in mancanza di inderogabili esigenze o di «un particolare interesse pubblico sopravvenuto», sarebbero intervenute su una specifica controversia pendente per escludere dal godimento dell’indennità regionale i soli direttori apicali, «unici dirigenti con contratto a tempo determinato».
4.2.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha eccepito, in linea preliminare, l’inammissibilità delle questioni proposte.
Il rimettente avrebbe trascurato di interpretare le disposizioni censurate in armonia «con gli indicati principi costituzionali» e, nel prospettare il contrasto con la Costituzione e finanche con disposizioni di legge regionale, avrebbe «drasticamente» disconosciuto la qualificazione interpretativa della disciplina in esame.
Un trattamento di favore, istituito nell’ambito della previdenza pubblica, non potrebbe essere esteso, senza un’espressa previsione normativa, al diverso ambito della previdenza privata.
5.- All’udienza pubblica del 22 maggio 2019, le parti hanno ribadito le conclusioni rassegnate negli scritti difensivi.
1.- La Corte d’appello di Trieste dubita, sotto molteplici profili, della legittimità costituzionale dell’art. 7, commi 28, 29 e 30, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 29 dicembre 2015, n. 33 (Legge collegata alla manovra di bilancio 2016-2018). La legge regionale censurata, nell’offrire l’interpretazione autentica degli artt. 142 e 143 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 31 agosto 1981, n. 53 (Stato giuridico e trattamento economico del personale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia), nega rilievo, ai fini della liquidazione dell’indennità di buonuscita, al servizio prestato con rapporto a tempo determinato di diritto privato.
La Corte rimettente assume che le disposizioni censurate siano lesive dell’art. 3, primo e secondo comma, della Costituzione, in quanto, in contrasto con il principio di parità di trattamento, che costituisce principio fondamentale «in materia di impiego pubblico privatizzato», e con «il canone di ragionevolezza», esse determinerebbero una «possibile irragionevole diversità di trattamento di un periodo, fra l’altro pregresso da anni, di lavoro del tutto uguale», prestato dapprima in virtù di un rapporto di ruolo e poi, dal novembre 2002, in forza di un contratto a tempo determinato di diritto privato. In violazione dell’art. 35, primo comma, Cost., che tutela il lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni, sarebbero discriminati i dirigenti che prestano, in base a un incarico privatistico, lo stesso servizio dapprima legato a un «lavoro in ruolo». Il giudice a quo prospetta, inoltre, la lesione del diritto del lavoratore di percepire una retribuzione, anche differita, proporzionata alla quantità e alla qualità del lavoro svolto (art. 36 Cost.). L’indennità di buonuscita dei dirigenti regionali, che rappresenta «un accantonamento retributivo», sarebbe decurtata «in ragione di un qualche nuovo e non ben delineato motivo». La legge regionale friulana è censurata anche in riferimento all’art. 38, secondo e quarto comma, Cost., per il pregiudizio che «il passaggio delle competenze ad altro soggetto» arrecherebbe alla tutela previdenziale e assistenziale per la vecchiaia, in passato garantita da istituti pubblici come l’INADEL e l’INPDAP e pur sempre contraddistinta da «metodo di contribuzione e funzione» tipici «della previdenza pubblica».
Non si potrebbero individuare, pertanto, motivi imperativi di interesse generale e sarebbero così violati sia la preminenza del diritto e il diritto a un processo equo, sanciti dall’art. 6 CEDU, sia i principi tutelati dall’art. 111, primo e secondo comma, Cost.
2.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha eccepito, per molteplici ragioni, l’inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale.
2.1.- La Regione, in linea preliminare, ha prospettato l’irrilevanza delle questioni sollevate, sul presupposto che l’accoglimento delle censure non muti la soluzione del problema interpretativo dibattuto nel giudizio principale. Anche senza l’intervento della disciplina interpretativa, per il periodo assoggettato alla disciplina del trattamento di fine rapporto dovrebbe essere comunque negata la prestazione supplementare, riconosciuta soltanto per l’indennità di buonuscita.
2.2.- La Regione assume che siano lacunosi gli argomenti addotti a sostegno delle censure.
2.3.- Neppure l’eccezione che fa leva sulla mancata sperimentazione di un’interpretazione adeguatrice, idonea a far luce sul carattere genuinamente interpretativo delle disposizioni censurate, coglie nel segno.
3.- Nel merito, le questioni sono fondate, nei termini di seguito esposti.
4.- Le disposizioni che il rimettente sospetta di illegittimità costituzionale sono accomunate dalla finalità di determinare l’indennità di buonuscita del personale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, «in via di interpretazione autentica» – secondo quanto si afferma nell’esordio di ciascuna delle previsioni – degli artt. 142 e 143 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981.
5.- La Corte rimettente riferisce che i ricorrenti nel giudizio principale sono dirigenti dell’amministrazione regionale, «cessati dal servizio fra il 2005 ed il 2010 e con diritto all’indennità terminativa o di buonuscita», e hanno richiesto l’indennità di buonuscita anche per il periodo di servizio prestato, a decorrere dal novembre 2002, in virtù di «contratto individuale con incarico dirigenziale».
6.- Con riguardo a tale aspetto, si deve ricordare che, per costante giurisprudenza di questa Corte, il divieto di retroattività della legge si erge a fondamentale valore di civiltà giuridica, soprattutto nella materia penale (art. 25 Cost). In altri ambiti dell’ordinamento il legislatore è libero di emanare disposizioni retroattive, anche di interpretazione autentica, ma la retroattività deve trovare «adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza attraverso un puntuale bilanciamento tra le ragioni che ne hanno motivato la previsione e i valori, costituzionalmente tutelati, al contempo potenzialmente lesi dall’efficacia a ritroso della norma adottata» (sentenza n. 73 del 2017, punto 4.3.1. del Considerato in diritto).
I limiti posti alle leggi con efficacia retroattiva si correlano alla salvaguardia dei principi costituzionali dell’eguaglianza e della ragionevolezza, alla tutela del legittimo affidamento, alla coerenza e alla certezza dell’ordinamento giuridico, al rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario (sentenza n. 170 del 2013, punto 4.3. del Considerato in diritto). La Corte rimettente, in particolare, evoca a più riprese i principi della preminenza del diritto e dell’equo processo, attraverso il richiamo congiunto all’art. 111 Cost. e all’art. 6 CEDU, per il tramite dell’art. 117, primo comma, Cost. Tali profili di censura si rivelano inscindibilmente connessi nel sindacato sulle leggi retroattive, data la «corrispondenza tra principi costituzionali interni in materia di parità delle parti in giudizio e quelli convenzionali in punto di equo processo» (sentenza n. 191 del 2014, punto 4. del Considerato in diritto; nello stesso senso, sentenza n. 12 del 2018, punto 3.2. del Considerato in diritto).
Nell’interpretare l’art. 6 CEDU, la Corte europea dei diritti dell’uomo (fra le molte, Corte EDU, sentenza 11 dicembre 2012, Anna De Rosa e altri contro Italia, paragrafo 47) afferma che, in linea di principio, non è vietato al legislatore introdurre nella materia civile disposizioni retroattive, che incidano su diritti attribuiti da leggi in vigore. Tuttavia, se non vi sono motivi imperativi di interesse generale, i principi di preminenza del diritto e la nozione di giusto processo precludono l’ingerenza del potere legislativo nell’amministrazione della giustizia, quando il fine evidente è quello di influenzare la soluzione di una controversia. La “parità delle armi” impone di assicurare a ogni parte la possibilità di presentare la propria causa senza trovarsi in una situazione di svantaggio rispetto alla controparte (Corte EDU, sentenza 9 dicembre 1994, Raffineries grecques Stran e Stratis Andreadis contro Grecia, paragrafo 46).
7.- Tra gli elementi sintomatici di un uso distorto della funzione legislativa, questa Corte, in armonia con le enunciazioni di principio della Corte EDU, ha conferito rilievo al metodo e allatempistica dell’intervento legislativo, che vede lo Stato o l’amministrazione pubblica parti di un processo già radicato e si colloca a notevole distanza dall’entrata in vigore delle disposizioni oggetto di interpretazione autentica (sentenza n. 12 del 2018, punto 3.2. del Considerato in diritto). E’ alla luce di tali principi che occorre sindacare la legittimità costituzionale della legge regionale censurata.
7.1.- In primo luogo, viene in evidenza il lungo tempo che è intercorso tra le norme oggetto di interpretazione, adottate nel 1981 e rimaste inalterate nei loro tratti salienti, e la norma di interpretazione autentica, introdotta soltanto nel 2015. A segnare la discontinuità tra le due discipline concorre, oltre al dato temporale, la diversità del contesto normativo in cui esse si collocano.
7.2.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, parte della controversia instaurata da alcuni dirigenti dell’amministrazione, ha approvato le previsioni censurate in pendenza di giudizio. Solo in concomitanza con l’iniziativa giudiziaria avviata da alcuni dirigenti, la Regione ha presentato gli emendamenti che racchiudono le disposizioni censurate, nel corso della discussione di una legge dal contenuto eterogeneo, collegata alla manovra finanziaria.
7.3.- L’intento di vincolare la decisione di cause già pendenti, che coinvolgono un numero esiguo e agevolmente individuabile di parti, contrasta con la nozione stessa di motivi imperativi di interesse generale, orientati piuttosto a finalità di ampio respiro (sentenze n. 127 del 2015 e n. 1 del 2011). Quanto alla tutela dell’equilibrio del bilancio della Regione, appaiono del tutto generici i riferimenti dei lavori preparatori ai risparmi di spesa, che il legislatore friulano si ripromette di conseguire con l’introduzione della disciplina sottoposta all’odierno scrutinio.
8.- Le considerazioni svolte conducono a ritenere le questioni fondate, in riferimento agli artt. 111 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 CEDU. Si deve dichiarare, pertanto, l’illegittimità costituzionale dell’art. 7, commi 28, 29 e 30, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 33 del 2015, in quanto disposizione essenzialmente volta a regolare fattispecie pregresse con efficacia retroattiva.
9.- Il giudice a quo dovrà peraltro valutare attentamente la fondatezza della pretesa di conseguire l’indennità di buonuscita anche per il periodo di servizio prestato in virtù di contratti a tempo determinato, alla luce della normativa statale di riferimento (d.P.C.m. 20 dicembre 1999) e dell’evoluzione della disciplina regionale. Ristabilite le regole del giusto processo e della “parità delle armi”, su tale aspetto controverso può riprendere corpo una dialettica interpretativa che l’intervento del legislatore, parte del giudizio, non deve – soprattutto in pendenza della lite – alterare a proprio vantaggio.
AGENZIA DELLE ENTRATE – Risoluzione 16 ottobre 2019, n. 87/E – Ridenominazione dei codici tributo, istituiti con la risoluzione n. 50/E del 15 febbraio 2008 – Accisa sui tabacchi lavorati di spettanza della Regione autonoma Friuli Venezia Giulia
CONSIGLIO DEI MINISTRI – Delibera 24 luglio 2018 – Proroga dello stato di emergenza in conseguenza degli eccezionali eventi meteorologici verificatisi il giorno 10 agosto 2017 nel territorio della Regione Friuli-Venezia Giulia
CONSIGLIO DEI MINISTRI – Delibera 29 dicembre 2017 – Dichiarazione dello stato di emergenza in conseguenza degli eccezionali eventi meteorologici verificatisi il giorno 10 agosto 2017 nel territorio della Regione Friuli-Venezia Giulia
AGENZIA DELLE ENTRATE – Risoluzione 28 novembre 2019, n. 97/E – Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia – istituzione dei codici tributo per l’utilizzo in compensazione, tramite modello F24, dei crediti d’imposta per il miglioramento della competitività delle imprese (articolo 2, commi da 34 a 40, della legge regionale 28 dicembre 2018, n. 29) e per le erogazioni liberali relative a progetti di promozione e organizzazione di attività culturali e di valorizzazione del patrimonio culturale (articolo 7, commi da 21 a 31, della legge regionale 6 agosto 2019, n. 13)