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Timestamp: 2016-10-24 12:29:20
Document Index: 196568073

Matched Legal Cases: ['Art. 90', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 63', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 116', 'Art. 63', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 116', 'Art. 116', 'Art. 116', 'BGE', 'Art. 116', 'BGE', 'Art. 116', 'Art. 116', 'Art. 116', 'Art. 63', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 116', 'BGE', 'BGE', 'Art. 116', 'BGE', 'Art. 116', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 27', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 27', 'BGE', 'Art. 4']

91 I 48073. Urteil vom 31. M�rz 1965 i.S. Association de l'Ecole fran�aise und Mitbeteiligte gegen Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich.
Art. 90 OJ; art. 4 et 116 Cst. Libert� de la langue; �coles priv�es. 1. Le recours de droit public form� contre le refus, le retrait ou la limitation d'une autorisation de police n'est pas un simple recours en nullit�. Nature juridique de l'autorisation d'ouvrir une �cole priv�e selon le droit zurichois (consid. I). 2. La libert� de la langue est garantie par le droit constitutionnel f�d�ral non �crit (consid. II/1). Elle est soumise aux r�serves d�coulant de l'art. 116 Cst. Les mesures fond�es sur ce texte constitutionnel que les cantons prennent pour sauvegarder les territoires linguistiques traditionnels de la Suisse doivent respecter le principe de la proportionnalit� (consid. II/2); elles requi�rent une base l�gale. Pouvoir d'examen du Tribunal f�d�ral quant � l'interpr�tation et l'application du droit cantonal (consid. II/3). 3. Les cantons peuvent se fonder sur l'art. 116 Cst. pour d�terminer la langue dans laquelle l'enseignement est donn�, m�me dans les �coles priv�es (consid. II/2). Il leur est loisible de prescrire qu'apr�s un certain d�lai, les �l�ves doivent �tre aptes � suivre les cours dans la langue nationale du canton et passer dans une �cole o� l'enseignement est dispens� dans cette langue (consid. II/3 b). 4. Conditions du retrait et de la limitation de l'autorisation d'exploiter une �cole priv�e selon le droit zurichois (consid. III). Faits � partir de page 482
A.- Der Erziehungsrat des Kantons Z�rich erteilte am 24. April 1956 dem Franz�sischen Generalkonsulat in Z�rich die Bewilligung zur F�hrung einer Privatschule auf der Volksschulstufe f�r ausl�ndische, sich vor�bergehend im Kanton Z�rich aufhaltende Sch�ler franz�sischer Zunge. Er erlaubte dabei, den Unterricht in franz�sischer Sprache, nach franz�sischem Lehrplan und mit franz�sischen Lehrmitteln zu erteilen, jedoch unter dem Vorbehalt: "Hat ein Aufenthalt zwei Jahre gedauert und ist mit einer weitern l�ngern Dauer oder einer dauernden Niederlassung in der Schweiz zu rechnen, so ist eine Einf�hrung in die deutsche Sprache in das Unterrichtsprogramm aufzunehmen, welche den �bertritt an die z�rcherische Volksschule oder an Mittelschulen gestattet".
In der Folge �bernahm die Association de l'Ecole fran�aise, ein Verein, die F�hrung der Schule, die ausser einer Primar- und Sekundarabteilung ein Gymnasium umfasst. Auf Gesuch des Vereins anerkannte der Erziehungsrat die Ecole fran�aise am 16. Juli 1957 auch "als Privatschule f�r Schweizerkinder franz�sischer Muttersprache, deren Eltern oder Besorger sich vor�bergehend oder mit der Absicht dauernder Niederlassung in Z�rich aufhalten". Dem Verein wurde aufgegeben, Lehrplan und Lehrziel der Volksschule entsprechend zu gestalten, insbesondere die Sch�ler in der deutschen Sprache so zu f�rdern, dass sie nach zwei Jahren dem Unterricht der ihrem Alter entsprechenden Klasse der Volksschule ohne Schwierigkeiten zu folgen verm�gen. Der Erziehungsrat machte zudem die Aufnahme von Schweizerkindern von einer Bewilligung des Schulamtes der Stadt Z�rich abh�ngig, wobei er vorsah: "Diese Bewilligung wird f�r zwei Jahre erteilt; sie kann bei anhaltenden sprachlichen Schwierigkeiten ausnahmsweise um ein weiteres Jahr verl�ngert werden. Sp�testens nach Ablauf von drei Jahren seit ihrem Eintritt in die Ecole fran�aise haben die Schweizerkinder in eine deutschsprachige Schule �berzutreten." BGE 91 I 480 S. 483B. - Die Association de l'Ecole fran�aise und mehrere V�ter westschweizerischer Kinder stellten am 26. Juli 1961 das Gesuch, es sei auch Schweizerkindern der Schulbesuch ohne zeitliche Einschr�nkung zu bewilligen. Der Erziehungsrat wies das Gesuch ab, ebenso auf Rekurs hin der Regierungsrat. Das Verwaltungsgericht hiess eine Beschwerde der Gesuchsteller am 25. Oktober 1962 im Sinne der Erw�gungen gut und wies die Sache an den Regierungsrat zur�ck. Es begr�ndete die R�ckweisung damit, dass der Regierungsrat unter Verletzung des Grundsatzes der Verh�ltnism�ssigkeit nicht zwischen Kindern, die sich nur vor�bergehend, und solchen, die sich dauernd im Kanton aufhielten, unterscheide, dass er andererseits dadurch, dass er den Schulbesuch nur f�r Schweizerkinder, nicht dagegen f�r Ausl�nderkinder zeitlich begrenze, gegen die Rechtsgleichheit verstosse und dass er durch die Verpflichtung, nach zweij�hrigem Besuch der Ecole fran�aise in die Volksschule �berzutreten, den Eltern das Recht nehme, ihre Kinder in eine mit Bewilligung des Erziehungsrates auf Grundlage der deutschen Sprache gef�hrte Privatschule zu senden (vgl. Rechenschaftsbericht des Verwaltungsgerichts 1962 Nr. 105 = ZBl 1963 S. 452 = ZR 63 Nr. 67). Das Bundesgericht ist auf eine staatsrechtliche Beschwerde gegen den R�ckweisungsentscheid mit Urteil vom 3. April 1963, im wesentlichen mangels Ersch�pfung des kantonalen Instanzenzuges, nicht eingetreten.
Auf Grund des R�ckweisungsentscheids des Verwaltungsgerichts hiess der Regierungsrat den Rekurs der Gesuchsteller am 4. Juni 1964 teilweise gut, indem er anordnete:
"Der Association de l'Ecole fran�aise, Z�rich, wird die Bewilligung zur Unterrichtung von Sch�lern mit franz�sischer Muttersprache (schweizerischer und ausl�ndischer Nationalit�t) in franz�sischer Sprache unter folgenden Bedingungen erteilt:
1. Sch�ler franz�sischer Muttersprache, bei denen ein dauernder Aufenthalt im Kanton Z�rich ausser Betracht f�llt oder unwahrscheinlich ist, k�nnen f�r die Zeit ihrer Anwesenheit im Kanton Z�rich in die Schule aufgenommen werden.
Die Bestimmung von Lehrplan und Lehrmitteln wird der Schule �berlassen, jedoch ist eine dem Unterrichtsziel der Volksschule entsprechende Schulung anzustreben.
2. Andere Sch�ler franz�sischer Muttersprache k�nnen f�r die Dauer von zwei Jahren aufgenommen werden.
Der Schulbesuch kann ausnahmsweise aus besonderen Gr�nden bis auf drei Jahre erstreckt werden, insbesondere bei BGE 91 I 480 S. 484anhaltenden sprachlichen Schwierigkeiten oder bei bevorstehender Beendigung der Schulpflicht. Nach Ablauf der Bewilligung hat der �bertritt in eine �ffentliche oder private Schule mit deutscher Unterrichtssprache zu erfolgen.
Der Unterricht hat in bezug auf Lehrziel und Lehrplan jenem der staatlichen Volksschule zu entsprechen. Die Sch�ler sind in der deutschen Sprache so zu f�rdern, dass sie nach zwei Jahren dem Unterricht in einer ihrem Alter entsprechenden Klasse der Volksschule zu folgen verm�gen. Die von der Schule verwendeten Lehrmittel sind der Erziehungsdirektion zur Genehmigung vorzulegen.
3. Die Aufnahme in die Schule bedarf der vorangehenden Bewilligung des Schulamtes der Stadt Z�rich.
Die Bewilligung wird f�r den einzelnen Sch�ler erstmals f�r zwei Jahre erteilt. Sie kann hernach auf Gesuch gem�ss Ziffer 2 Absatz 2 verl�ngert werden oder wird gegen den Nachweis weiteren nur vor�bergehenden Aufenthaltes gem�ss Ziffer 1 jeweils um ein Jahr verl�ngert.
Im �brigen gelten die Bestimmungen der Beschl�sse des Erziehungsrates vom 24. April 1956 und 16. Juli 1957."
C.- Die Association de l'Ecole fran�aise und zehn V�ter von Sch�lern dieser Schule f�hren unter Berufung auf Art. 4 und 116 BV, Art. 63 der Z�rcher Kantonsverfassung (KV) und die pers�nliche Freiheit staatsrechtliche Beschwerde mit den Antr�gen, der letztgenannte Entscheid des Verwaltungsgerichtes sei aufzuheben und es sei der Association de l'Ecole fran�aise zu bewilligen, schweizerische und ausl�ndische Kinder franz�sischer Muttersprache ohne zeitliche Beschr�nkung (oder doch f�r die ganze Primarschulzeit, mindestens aber f�r mehr als zwei bzw. drei Jahre) in der Schule aufzunehmen und zu unterrichten.
Der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich schliessen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
I. - Gem�ss � 270 des Gesetzes �ber das gesamte Unterrichtswesen (Unterrichts G) des Kantons Z�rich vom 23. Dezember 1859 bedarf es zur Errichtung von Privatschulen "einer besonderen Bewilligung des Erziehungsrates, welcher eine Pr�fung BGE 91 I 480 S. 485des Planes und der Einrichtung der Anstalt vorauszugehen hat". Diese Bewilligung wird (im Gegensatz zu den entsprechenden Bewilligungen einiger anderer Kantone) im Schrifttum mit �berzeugenden Gr�nden als Polizeierlaubnis bezeichnet (vgl. ZIEGLER, Die �ffentlichrechtliche Stellung der privaten Schulen in der Schweiz, S. 84, und die dort in A. 42 genannten Belege; anderer Meinung BARTH, Die Unterrichtsfreiheit in der Schweiz im 19. Jahrhundert, S. 5, 54, 62 ff., und im Anschluss daran GIACOMETTI, Staatsrecht der Kantone, S. 171 A. 9). Eine staatsrechtliche Beschwerde, die sich gegen die Verweigerung, den Entzug oder die Einschr�nkung einer Polizeierlaubnis wendet, ist nicht bloss kassatorischer Natur (BGE 87 I 280 Erw. 1 mit Verweisungen, BGE 89 I 526 Erw. 5, BGE 90 I 349). Das zweite Rechtsbegehren der Beschwerde, mit dem verlangt wird, der Association de l'Ecole fran�aise sei zu bewilligen, schweizerische und ausl�ndische Kinder franz�sischer Muttersprache ohne zeitliche Beschr�nkung (oder doch f�r die ganze Primarschulzeit, mindestens aber f�r mehr als zwei bzw. drei Jahre) in der Schule aufzunehmen und zu unterrichten, ist daher zul�ssig. Es ist zudem insofern von Bedeutung, als sich daraus ergibt, dass die Beschwerde sich nur gegen die vom Regierungsrat verf�gte und vom Verwaltungsgericht best�tigte Beschr�nkung der Aufnahme von Sch�lern auf die Dauer von zwei bzw. drei Jahren richtet.
II. - 1. - Die Beschwerdef�hrer machen geltend, die angefochtenen Anordnungen verstiessen in erster Linie gegen den "Anspruch eines Menschen, sich in seiner eigenen Muttersprache unterrichten zu lassen". Ihrer Ansicht nach gew�hrleistet die Verfassung dieses Recht im Gleichheitssatz des Art. 4 BV, in Art. 116 BV, in der Garantie der pers�nlichen Freiheit und in Art. 63 der Z�rcher KV, der in seiner bis zum 16. Juli 1963 g�ltigen Fassung die Lehrfreiheit ausdr�cklich garantierte. Diese Verfassungss�tze setzen das als verletzt bezeichnete Rechtsgut zwar voraus; sie sch�tzen es jedoch selber nicht oder nur nach einzelnen Richtungen hin. Worum es den Beschwerdef�hrern in Wirklichkeit geht, ist die Sprachenfreiheit.
Die Sprachenfreiheit geh�rt nach der Lehre zu den ungesc hriebenen Freiheitsrechten der BV (GIACOMETTI, Bundesstaatsrecht, S. 393 ff. mit Verweisungen). Dieser Auffassung ist zuzustimmen. Das Bundesgericht hat den Bestand ungeschriebenen Verfassungsrechts des Bundes mit Bezug auf die Eigentumsgarantie (BGE 89 I 98 mit Verweisungen), die Meinungs�usserungsfreiheit BGE 91 I 480 S. 486(BGE 87 I 117) und die pers�nliche Freiheit (BGE 89 I 98, BGE 90 I 34 Erw. 3 a) anerkannt; es besteht kein Grund, diese Anerkennung nicht auch auf die Sprachenfreiheit auszudehnen. Wie die pers�nliche Freiheit (BGE 88 I 272, BGE 89 I 98, BGE 90 I 36), so ist auch die Sprachenfreiheit, das heisst die Befugnis zum Gebrauche der Muttersprache, eine wesentliche, ja bis zu einem gewissen Grade notwendige Voraussetzung f�r die Aus�bung anderer Freiheitsrechte; im Falle der Sprachenfreiheit ist dabei an alle jene Grundrechte zu denken, welche die Freiheit der �usserung durch das gesprochene oder geschriebene Wort gew�hrleisten, wie die Meinungs�usserungsfreiheit, vorab in der Gestalt der Pressefreiheit, die Kultusfreiheit, die Vereinsfreiheit, die politischen Rechte und, soweit diese anerkannt ist, auch die Unterrichtsfreiheit (HEGNAUER, Das Sprachenrecht der Schweiz, S. 27 ff.; MEISSER, Demokratie und Liberalismus in ihrem Verh�ltnis zueinander, S. 93; PEDRAZZINI, La lingua italiana nel diritto federale svizzero, S. 8 ff.; GIERE, Die Rechtsstellung des R�toromanischen in der Schweiz, S. 10 f.). Soweit die Muttersprache zugleich eine der Nationalsprachen des Bundes ist, ist die Sprachenfreiheit zudem die Grundlage f�r die Erhaltung der Sprachenlage in der Schweiz, die Gegenstand des Art. 116 BV bildet; denn die in Abs. 1 dieser Verfassungsbestimmung enthaltene Gew�hrleistung des Fortbestandes der vier Nationalsprachen w�re undenkbar ohne die Garantie des Gebrauchs dieser Sprachen in ihrem Geltungsbereich. Entgegen einer im Schrifttum vertretenen Meinung (HEGNAUER, a.a.O., S. 29 A. 13 a, 84) gew�hrleistet Art. 116 BV dabei nicht selber die Sprachenfreiheit; er setzt diese vielmehr voraus und zieht ihr im �ffentlichen Interesse gewisse Schranken (vgl. Urteil vom 3. Juni 1932 i.S. Z�hringer, Erw. III/3, auszugsweise wiedergegeben in THILO, Note sur l'�galit� et sur l'usage des langues nationales en Suisse, S. 21 ff.).
2. Damit ist festgestellt, dass die Sprachenfreiheit, wie die andern Freiheitsrechte, nicht restlos gew�hrleistet ist. Neben der Regelung der Amtssprachen des Bundes in Art. 116 Abs. 2 BV und den entsprechenden Befugnissen der Kantone (vgl. BGE 83 III 57 /58) besteht der wichtigste Vorbehalt von der Sprachenfreiheit im erw�hnten Art. 116 Abs. 1 BV, der die vier Nationalsprachen anerkennt. Diese Verfassungsbestimmung gew�hrleistet nach dem Gesagten die �berkommene sprachliche Zusammensetzung des Landes. Den Kantonen obliegt es, in BGE 91 I 480 S. 487ihren Grenzen �ber der Erhaltung der Ausdehnung und Homogenit�t der gegebenen Sprachgebiete zu wachen. Die Massnahmen, die sie im Sinne des Art. 116 Abs. 1 BV zu diesem Behufe treffen, haben jedoch die Schranken zu wahren, die sich aus dem �brigen Verfassungsrecht und namentlich aus dem verfassungsm�ssigen Grundsatz der Notwendigkeit und Verh�ltnism�ssigkeit der Verwaltung ergeben: Sie m�ssen das richtige Mittel zur Verwirklichung des im �ffentlichen Interesse liegenden Zieles der Erhaltung der Sprachenlage sein und es erlauben, dieses unter m�glichster Schonung der W�rde und Freiheit des Einzelnen zu erreichen; das gesteckte Ziel muss zudem in einem vern�nftigen Verh�ltnis zu den eingesetzten Mitteln, den zu seiner Erlangung notwendigen Freiheitsbeschr�nkungen stehen (vgl. ZBl 1964 S. 161 Erw. 4, 5).
Die Ausdehnung und Einheit eines Sprachgebietes kann vorab durch die Zuwanderung Anderssprachiger gef�hrdet werden, sofern diese ein Ausmass erreicht, das im kulturellen, sozialen und wirtschaftlichen Leben ins Gewicht f�llt. Diese Gefahr wird einged�mmt, wenn die Zugewanderten sich sprachlich assimilieren. Hierbei spielt die Schule eine wichtige Rolle: Ihr kann die Aufgabe zukommen, die Kinder der Zugewanderten in der Kenntnis und im Gebrauch der Sprache des neuen Wohnsitzes zu f�rdern. In der �ffentlichen Schule wird der Unterricht in der Regel in der Amtssprache des Einzugsgebietes erteilt; die Befugnis zur Festlegung der Unterrichtssprache ist diesfalls bereits in der allgemeinen Zust�ndigkeit des Kantons zur Bestimmung seiner Amtssprache enthalten. Im �brigen und soweit es sich um Privatschulen handelt, kann der kantonale Gesetzgeber gest�tzt auf die sich aus Art. 116 Abs. 1 BV ergebende Befugnis zur Wahrung der sprachlichen Eigenart des Kantons oder einzelner Kantonsteile im Rahmen der dargelegten verfassungsm�ssigen Grenzen die Unterrichtssprache festlegen. Das gilt auch in den Kantonen, welche die Unterrichtsfreiheit anerkennen; denn wie die andern die Freiheit der �usserung betreflenden Grundrechte steht auch die Unterrichtsfreiheit unter dem Vorbehalt des Art. 116 Abs. 1 BV und der daraus fliessenden Befugnisse des kantonalen Gesetzgebers. Es braucht deshalb nicht untersucht zu werden, ob die Lehrfreiheit, die Art. 63 der Z�rcher KV in der bis zum 16. Juli 1963 g�ltigen Fassung ausdr�cklich anerkannte, seither jedoch nicht mehr erw�hnt, nach dem Willen des Verfassungsgebers (der BGE 91 I 480 S. 488nach den Weisungen des Regierungsrates an den Kantonsrat und an die Stimmberechtigten mit der Revision "keine materielle Verfassungs�nderung" bezweckte) als ungeschriebenes kantonales Verfassungsrecht fortbestehe.
3. Gleich den andern von der Verfassung zugelassenen, aber nicht von ihr selber geregelten Beschr�nkungen der Freiheitsrechte sind Einschr�nkungen der Sprachenfreiheit durch den Gesetzgeber oder durch den Verordnungsberechtigten auf Grund gesetzlicher Erm�chtigung aufzustellen (BGE 90 I 323 Erw. 3). Hat das Bundesgericht auf staatsrechtliche Beschwerde hin im Einzelfall �ber die Verfassungsm�ssigkeit eines Eingriffs in ein Grundrecht zu entscheiden, so untersucht es im Rahmen der erhobenen Einwendungen (vgl. ASA Bd. 34 S. 395), ob der Eingriff in einer kantonalen Gesetzes- oder Verordnungsbestimmung (die ihrerseits formell und materiell verfassungsm�ssig sein muss; BGE 89 I 470, BGE 90 I 323 Erw. 3) ihre Grundlage finde, wobei es die Auslegung und Anwendung der betreffenden Bestimmung durch die kantonale Instanz im allgemeinen nur unter dem Gesichtswinkel der Willk�r und der rechtsungleichen Behandlung �berpr�ft (BGE 89 I 467 Erw. 2 mit Verweisungen); es beurteilt sodann frei, ob bei der als nicht willk�rlich und nicht rechtsungleich erkannten Handhabung des kantonalen Rechts das in Frage stehende Grundrecht gewahrt sei (vgl.BGE 78 I 302; BONNARD, Probl�mes relatifs au recours de droit public, ZSR 81 II S. 485). Wo der beanstandete Eingriff in das Grundrecht sich besonders einschneidend auswirkt, pr�ft das Bundesgericht zudem auch die Auslegung und Anwendung der kantonalen Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen frei (vgl. BGE 90 I 39, BGE 91 I 35 bez�glich der pers�nlichen Freiheit; BGE 89 I 467 /68 mit Verweisungen, BGE 90 I 340 bez�glich der Eigentumsgarantie). Ob es im Bereiche der Sprachenfreiheit je zu derart schweren Eingriffen komme, steht dahin. Unter den gegebenen Umst�nden trifft das jedenfalls nicht zu, so dass es bei der erw�hnten Einschr�nkung der Pr�fungsbefugnis bleibt.
a) Als Grundlage der angefochtenen Verf�gung ziehen die kantonalen Instanzen ausdr�cklich und sinngem�ss die �� 23, 24 und 60 des Gesetzes betreffend die Volksschule (VolksschuIG) vom 11. Juni 1899 sowie � 271 UnterrichtsG heran. Das erstgenannte Gesetz bezeichnet in �� 23 und 60 die "deutsche Sprache" (neben andern F�chern) als "Unterrichtsgegenstand" der Primarschule bzw. der Oberstufe. Nach � 24 dieses Gesetzes BGE 91 I 480 S. 489legt "ein vom Erziehungsrat aufgestellter Lehrplan... f�r jede Klasse den Unterrichtsstoff und die auf die einzelnen F�cher zu verwendende Zeit" fest (Abs. 1); hierbei ist "darauf zu achten, dass die Sch�ler eine gr�ndliche Elementarbildung, vor allem in Sprache und Rechnen, und eine ausreichende Schreibfertigkeit ... erhalten" (Abs. 2). Laut � 271 UnterrichtsG sollen "Anstalten, welche an die Stelle der Volksschule treten,...ihren Sch�lern einen der Volksschule entsprechenden Unterricht gew�hren".
Die Beschwerdef�hrer anerkennen, dass Deutsch die Unterrichtssprache der �ffentlichen Schulen des Kantons Z�rich ist. Diese Stellung kommt der deutschen Sprache nicht nur tats�chlich, sondern, da sie die Amts- und Landessprache des Kantons ist (vgl. � 166 Abs. 1 GVG; �� 139, 158 StPO), auch im Rechtssinne zu. In Ausf�hrung dieser Rechtslage bringt der Lehrplan der Volksschule des Kantons Z�rich, den der Erziehungsrat am 15. Februar 1905 gest�tzt auf � 24 Abs. 1 VolksschuIG erlassen hat, klar zum Ausdruck, dass das Deutsche (ausserhalb der den Fremdsprachen gewidmeten Stunden) die alleinige Unterrichtssprache der �ffentlichen Schulen ist. So schreibt das II. Kapitel (" Lehrplan der Primarschule "), das unter lit. A den "Unterrichtsstoff nach Ziel und Umfang" festlegt, in Ziff. 2 unter der �berschrift "Deutsche Sprache" vor, dass im "Sprechen, Lesen, Rezitieren, wie im gesamten m�ndlichen Unterricht ... in allen Klassen auf eine nat�rliche, deutliche und lautreine Aussprache und richtige Betonung" zu achten ist. Dass der die "deutsche Sprache" betreffende Abschnitt auf den "gesamten Unterricht" Bezug nimmt, zeigt, dass der Unterricht (vorbehaltlich der erw�hnten Ausnahmen) in allen F�chern in deutscher Sprache zu erteilen ist. Im selben, der "deutschen Sprache" gewidmeten Abschnitt f�hrt der Lehrplan auch den Begriff der "Muttersprache" auf. Daraus erhellt, dass er darunter durchwegs die deutsche Schriftsprache und die schweizerdeutsche Mundart versteht.
Eine andere Frage ist es, ob auch an den Privatschulen der Unterricht auf der Primar- und Oberstufe grunds�tzlich in deutscher Sprache zu erteilen sei. Die kantonalen Instanzen folgern dies aus � 271 UnterrichtsG, wonach die Privatschulen ihren Sch�lern einen "der Volksschule entsprechenden Unterricht" zu erteilen haben. Die Verordnung betreffend das Volksschulwesen vom 31. M�rz 1900 f�hrt diese Regel in BGE 91 I 480 S. 490� 153 in zul�ssiger Weise dahin aus, dass der "den Sch�lern erteilte Unterricht in seiner Gesamtleistung demjenigen der allgemeinen Volksschule entsprechen" muss. Der Unterricht an den Privatschulen muss demnach zwar nicht bis ins einzelne mit dem der �ffentlichen Schulen �bereinstimmen, er muss aber die gleiche Gew�hr f�r die Erreichung der wesentlichen Lehrziele bieten. Zu diesen geh�rt gem�ss � 24 Abs. 2 VolksschulG "eine gr�ndliche Elementarbildung, vor allem in Sprache..." und nach dem Lehrplan der Volksschule des Kantons Z�rich "das Verst�ndnis und der richtige Gebrauch der Muttersprache". Nach dem Gesagten ist unter der "Muttersprache" das Deutsche zu verstehen, das allgemeine Unterrichtssprache ist. Dass es sich hierbei nicht um einen blossen Nebenpunkt handelt, ergibt sich aus der Stellung, die das Deutsche als Amts- und Landessprache einnimmt, wie auch aus der Bedeutung, die ihm im "praktischen Leben" zukommt, auf das die Schule die Kinder vorzubereiten hat (� 24 Abs. 3, � 54 Abs. 1 VolksschuIG). Die kantonalen Instanzen hatten demnach sachliche Gr�nde f�r den Schluss, um dem Unterricht an der Volksschule im Sinne von � 271 UnterrichtsG zu "entsprechen", m�sse die Privatschule den Sch�lern erm�glichen, sich die deutsche Sprache in gleichem Masse anzueignen wie beim Besuch der Volksschule. Dem Einwand, der Gesetzgeber habe beim Erlass dieser Bestimmung im Jahre 1859 nicht an die Bed�rfnisse fremdsprachiger Kinder gedacht, weshalb insofern eine L�cke bestehe, kann nicht gefolgt werden. � 271 UnterrichtsG verlangt ohne Vorbehalte, dass der Unterricht an den Privatschulen dem der Volksschule "entspreche"; er schr�nkt dieses Gebot nicht auf einzelne Lehrziele oder F�cher ein, sondern stellt eine allgemeine Regel auf, die alle auftretenden M�glichkeiten erfasst. Die Auslegung des � 271 UnterrichtsG durch die kantonalen Instanzen h�lt mithin klarerweise dem Vorwurf der Willk�r stand.
Eine Verletzung der Rechtsgleichheit ist ebenfalls nicht dargetan. Wenn den Sch�lern der Privatschulen die gleichen Deutschkenntnisse vermittelt werden m�ssen wie denen der Volksschule, so liegt weder mit Bezug auf das Lehrziel noch hinsichtlich der Anforderungen an die Sch�ler eine rechtsungleiche Behandlung vor; denn auch die Volksschule wird von fremdsprachigen Sch�lern besucht. Die Behauptung, einzelne Kantone gestatteten den Privatschulen den Unterricht in einer BGE 91 I 480 S. 491andern als der Landessprache, ist von vornherein nicht geeignet, die davon abweichende Z�rcher Praxis als verfassungswidrig erscheinen zu lassen. Dass das kantonale Recht von Kanton zu Kanton verschieden ist und selbst gleich oder �hnlich lautende Bestimmungen verschieden gehandhabt werden, ist die unabwendbare Folge der in der Bundesverfassung verankerten Eigenst�ndigkeit der Kantone, die insoweit dem Gleichheitssatz des Art. 4 BV vorgeht. Die Verschiedenheit des kantonalen Rechts und der kantonalen Rechtsanwendung verst�sst daher nicht gegen diese Verfassungsbestimmung (BGE 80 I 349 Erw. 3 mit Verweisungen).
Zusammengefasst ergibt sich, dass die Auslegung der �� 23, 24 und 60 VolksschuIG und des � 271 UnterrichtsG durch die kantonalen Instanzen weder willk�rlich ist noch gegen die Rechtsgleichheit verst�sst und dass die angefochtene Anordnung in den so verstandenen Bestimmungen ihre gesetzliche Grundlage findet.
b) Dass diese Bestimmungen als solche formell und materiell verfassungsm�ssig sind, bestreiten die Beschwerdef�hrer mit Recht nicht. Sie machen vielmehr sinngem�ss geltend, die Anwendung dieser Vorschriften im angefochtenen Entscheid greife tiefer in die Sprachenfreiheit ein, als nach der Verfassung zul�ssig sei.
Wie sich aus Erw. II/2 ergibt, sind die Kantone nach Art. 116 Abs. 1 BV befugt, zur Wahrung der sprachlichen Eigenart und Einheitlichkeit des Kantons oder einzelner Kantonsteile die Unterrichtssprache auch f�r die Privatschulen festzulegen; sie haben dabei jedoch den Grundsatz der Notwendigkeit und Verh�ltnism�ssigkeit zu beachten. Die Beschwerdef�hrer halten diesen Grundsatz f�r verletzt. Sie wenden in erster Linie ein, die Zahl der im Kanton Z�rich ans�ssigen franz�sischsprachigen Kinder und insbesondere der Sch�ler der Ecole fran�aise sei im Verh�ltnis zur Gesamtbev�lkerung verschwindend klein, so dass der sprachlichen Eigenart des Kantons von dieser Seite her keine Gefahr drohe. Das trifft an sich zu, ist indessen im vorliegenden Zusammenhang nicht entscheidend. Es ist bekannt, dass der Kanton Z�rich viele Zuwanderer wenn auch nicht aus dem franz�sischen, so doch aus andern nichtdeutschen Sprachgebieten aufgenommen hat. Entsprechend gross ist die Zahl der diesen Sprachgruppen angeh�renden Kinder. W�rde der Association de l'Ecole fran�aise der Unterricht in der Muttersprache BGE 91 I 480 S. 492der Sch�ler uneingeschr�nkt gestattet, so m�sste diese Erlaubnis um der Rechtsgleichheit willen (vgl. BGE 89 I 477) auch den Privatschulen erteilt werden, die sich der Kinder anderer Sprachgruppen annehmen und annehmen werden. Das h�tte zur Folge, dass sich im Kanton Z�rich starke Gruppen von Einwohnern bilden w�rden, die zwar im Lande aufgewachsen sind und da zu bleiben gedenken, die aber die Landessprache nur mangelhaft beherrschen und deshalb innerhalb der Bev�lkerung dauernd ein Eigenleben f�hren w�rden. Es liegt im Sinne der in Art. 116 Abs. 1 BV enthaltenen Gew�hrleistung der �berlieferten Ausdehnung und Homogenit�t der vier Sprachgebiete der Schweiz, wenn der Kanton Z�rich einer solchen Entwicklung entgegentritt.
Die getroffenen Massnahmen eignen sich hierf�r. Ihre Ausgestaltung tr�gt entgegen den erhobenen Einwendungen dem Gebote m�glichster Schonung der Freiheit des Einzelnen Rechnung. So d�rfen die Sch�ler, die sich voraussichtlich nur vor�bergehend im Kanton aufhalten, zeitlich unbeschr�nkt in die Schule aufgenommen und ganz in franz�sischer Sprache unterrichtet werden; wenn die Schule die �brigen Sch�ler in der deutschen Sprache so zu f�rdern hat, "dass sie nach zwei Jahren dem Unterricht in einer ihrem Alter entsprechenden Klasse der Volksschule zu folgen verm�gen", so bleibt ihnen gen�gend Zeit f�r die sprachliche Umstellung, zumal der Schulbesuch ausnahmsweise, "insbesondere bei anhaltenden sprachlichen Schwierigkeiten oder bei bevorstehender Beendigung der Schulpflicht", bis auf drei Jahre erstreckt werden kann. Die Beschwerdef�hrer treten f�r eine Erweiterung dieser Zugest�ndnisse ein; sie schlagen hilfsweise vor, es sei der Ecole fran�aise zu erlauben, das Lehrziel der Volksschule, was die deutsche Sprache anbelangt, erst am Ende der Primarschule bzw. der Oberstufe zu erreichen. Es ist eine sich an den Erzieher richtende Fachfrage, ob sich auf diese Weise die volle sprachliche Eingliederung aller Kinder erreichen lasse. Die kantonalen Instanzen haben das verneint, und die Beschwerdef�hrer haben nichts vorgebracht, was diese Annahme in Frage stellen w�rde.
Richtig ist, dass die getroffene Regelung trotz der erw�hnten R�cksichtnahme erhebliche Anstrengungen von Seiten der Sch�ler und vor allem auch der Schule erfordert. Die kantonalen Instanzen verkennen das nicht. Sie geben sich auch dar�ber Rechenschaft, welche Bedeutung der Muttersprache im Leben BGE 91 I 480 S. 493des Menschen zukommt und dass die Schulung in einer andern Sprache dem Heranwachsenden den Zugang zu den Feinheiten und dem Reichtum der eigenen Sprache erschwert, ja ihn dar�ber hinaus beim Fehlen gen�gender Gegenkr�fte dem eigenen Kulturkreis entfremden kann. Wenn dem auch der Gewinn gegen�bersteht, den die Aneignung der Landessprache, namentlich bei der sp�teren Aufnahme einer Berufst�tigkeit, mit sich bringt, so bleibt es doch dabei, dass die Schulung in einer andern als der Muttersprache die Entwicklung eines Kindes in einer Weise beeinflusst, die von manchen Eltern aus an sich beachtlichen Gr�nden abgelehnt wird. Den so gelagerten Interessen der Eltern und Kinder steht das �ffentliche Interesse an der Wahrung der sprachlichen Homogenit�t des betreffenden Landesteiles gegen�ber. Wenn die kantonalen Instanzen dem zweiten Interesse den Vorrang vor dem ersten einger�umt haben, so haben sie sich dabei von einer Wertung leiten lassen, die auch Art. 116 BV zugrunde liegt. Die angefochtene Anordnung h�lt sich demnach innerhalb der Grenzen, welche der Sprachenfreiheit nach der Verfassung gezogen werden d�rfen.
III. - Die Bewilligung zur F�hrung einer Privatschule auf der Volksschulstufe f�r ausl�ndische, sich vor�bergehend im Kanton Z�rich aufhaltende Sch�ler, die der Erziehungsrat am 24. April 1956 dem Franz�sischen Generalkonsulat erteilte, begrenzte die Zeit des Schulbesuches des einzelnen Sch�lers nicht, sondern sah lediglich vor, dass f�r Sch�ler, die noch l�nger oder dauernd in der Schweiz leben w�rden, nach zweij�hrigem Aufenthalt "eine Einf�hrung in die deutsche Sprache in das Unterrichtsprogramm aufzunehmen" sei, "welche den �bertritt an die z�rcherische Volksschule oder an Mittelschulen" gestatte. Der zweite Rekursentscheid des Regierungsrates setzt die H�chstdauer des Schulbesuches auch f�r die ausl�ndischen Sch�ler (die sich nicht bloss vor�bergehend im Kanton aufhalten) auf zwei (bzw. beim Vorliegen besonderer Gr�nde auf drei) Jahre fest. Die Beschwerdef�hrer machen geltend, diese Einschr�nkung der erteilten Bewilligung verstosse gegen Art. 4 BV, insbesondere liege darin eine willk�rliche Handhabung von � 272 Abs. 2 UnterrichtsG.
Zur Erhebung dieser Einwendung ist die beschwerdef�hrende Association de l'Ecole fran�aise als heutige Inhaberin der eingeschr�nkten Bewilligung befugt; die R�ge st�nde ausserdem den Eltern ausl�ndischer Kinder zu, welche die Schule besuchen.
BGE 91 I 480 S. 494Keiner der beschwerdef�hrenden V�ter hat indessen dargetan, dass seine Kinder ausl�ndischer Staatsangeh�rigkeit seien. Auf dieses Vorbringen ist daher nur insoweit einzutreten, als es vom Schulverein als solchem ausgeht.
� 272 Abs. 2 UnterrichtsG erm�chtigt den Erziehungsrat, "privaten Schulanstalten die Fortsetzung des Unterrichts zu untersagen, wenn im Verfolge besondere �belst�nde zur Kenntnis der Beh�rden kommen". Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts ist diese Vorschrift im Lichte des in Art. 27 Abs. 2 BV aufgestellten Gebotes "gen�genden" Primarunterrichts sowie der �� 270 und 271 UnterrichtsG auszulegen, wonach Privatschulen einer Bewilligung bed�rfen und ihr Unterricht dem der Volksschule "entsprechen" muss; sie besage so verstanden, dass die Bewilligung zur F�hrung einer Privatschule auch beschr�nkt oder entzogen werden k�nne, wenn die f�r die Erteilung notwendigen und dabei gegebenen Voraussetzungen nachtr�glich dahingefallen seien, wie ausserdem, wenn diese Voraussetzungen schon bei der Erteilung gefehlt h�tten und auch in der Zwischenzeit nicht erf�llt worden seien und dieser Mangel so schwer wiege, dass das Interesse an der richtigen Durchf�hrung des objektiven Rechts dem Interesse der Rechtssicherheit, das heisst am Fortbestand der Bewilligung vorgehe. Diese Auslegung geht von der Stellung des � 272 Abs. 2 UnterrichtsG zu andern, teils h�herrangigen Vorschriften, von der verwaltungsrechtlichen Natur der darin behandelten Bewilligung sowie vom Zweck und Sinn der gesetzlichen Ordnung aus. Das Verwaltungsgericht gibt dabei den Grunds�tzen Raum, die nach der Rechtsprechung beim Fehlen entgegenstehender Vorschriften f�r die Berichtigung beg�nstigender Verwaltungsakte gelten (vgl.BGE 79 I 6, BGE 84 I 12 /13, BGE 86 I 173 /74, BGE 88 I 227 /28, BGE 89 I 434, BGE 90 I 15), ohne allerdings zu untersuchen, ob nicht der Gesetzgeber eine davon abweichende Regelung gewollt habe. Das Ergebnis, zu dem es dergestalt gelangt ist, entfernt sich vom Wortlaut der auszulegenden Norm, ohne ihm jedoch zu widersprechen. Das Verwaltungsgericht hat sich bei dieser Auslegung von Gr�nden leiten lassen, die zwar nicht durchwegs zwingend, aber doch gesamthaft betrachtet sachlich vertretbar sind; es ist dabei somit nicht in Willk�r verfallen.
Kommt � 272 Abs. 2 UnterrichtsG aber die Bedeutung zu, welche das Verwaltungsgericht ihm zuerkennt, so l�sst sich auch der Schluss rechtfertigen, den es bei der Anwendung BGE 91 I 480 S. 495dieser Bestimmung auf den vorliegenden Fall gezogen hat. Der Regierungsrat hat die Ordnung, die gem�ss dem Beschluss des Erziehungsrates vom 24. April 1956 galt, im Sinne der Erw�gungen des Verwaltungsgerichts aufgehoben, weil sie seiner (sachlich begr�ndeten) Ansicht nach schon bei der Erteilung der Bewilligung � 271 UnterrichtsG sowie Art. 27 Abs. 2 BV zuwiderlief und zugleich zu einer ungleichen Behandlung von ausl�ndischen und schweizerischen Sch�lern f�hrte. Er hat damit die verfassungsm�ssig gew�hrleistete Rechtsgleichheit und das Gebot der Gesetzm�ssigkeit der Verwaltung vor das Interesse der Rechtssicherheit gestellt, das f�r die Aufrechterhaltung der bestehenden Regelung sprach. Diese Wertabw�gung hat beachtliche Gr�nde f�r sich (vgl. BGE 90 I 167); sie ist offensichtlich nicht willk�rlich. Die Einschr�nkung der Bewilligung verst�sst mithin nicht gegen Art. 4 BV.
87 I 280 suite... ,
83 III 57,
80 I 349,
89 I 477,
84 I 12,
art. 4 et 116 Cst.,
� 166 Abs. 1 GVG,
�� 139, 158 StPO