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Timestamp: 2019-11-13 00:53:28+00:00
Document Index: 117381139

Matched Legal Cases: ['art. 4', 'art. 4', 'art. 24', 'art. 2058', 'art. 2933', 'art. 22', 'art. 140', 'art. 140', 'art. 140', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 1', 'art. 1']

Apertacontrada » Il ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici » Stampa
1. Dalla legge delega 6 marzo 2009, n.15 al decreto legislativo di attuazione. – 2. L’interesse protetto dal ricorso per l’efficienza dell’amministrazione e la disciplina della legittimazione attiva. – 3. L’interesse a ricorrere. – 4. La legittimazione passiva. – 5. I tratti di specialità del procedimento. Conclusioni.
1. Alla scadenza del termine fissato per l’esercizio della delega conferita dall’art. 4, lett. l) della l. 6 marzo 2009, n. 15, è stato emanato il decreto legislativo 20 dicembre 2009, n. 198 che reca la disciplina del ricorso per l’efficienza dell’amministrazione e dei concessionari di servizi pubblici[1].
Nel disegno complessivo della legge delega, l’azione rappresenta il tassello di chiusura “del sistema di valutazione delle strutture e dei dipendenti dell’amministrazione pubbliche” finalizzato ad “assicurare elevati standard qualitativi ed economici dell’intero procedimento di produzione del servizio reso al’utenza tramite la valorizzazione del risultato reso dalle singole strutture”.
L’idea di fondo è cioè che l’attività amministrativa possa essere concepita, nel suo complesso, come una attività di erogazione di prestazioni,[2] sottoposta a criteri oggettivi di valutazione secondo indici di produttività e standard di qualità. In questa ottica, è sembrato altresì opportuno al legislatore introdurre un apposito “mezzo di tutela giurisdizionale degli interessati nei confronti delle amministrazioni e dei concessionari di pubblici servizi che si discostano dagli standard qualitativi ed economici fissati o che violano le norme preposte al loro operato”.
Secondo le indicazioni della delega, i singoli interessati, nonché le associazioni ed i comitati a tutela degli interessi dei propri associati, sono legittimati ad agire in giudizio contro le amministrazioni ed i concessionari di servizi pubblici che non abbiano rispettato i canoni qualitativi e quantitativi loro imposti. Il giudice, investito di una giurisdizione esclusiva e di merito, ha il potere di adottare tutte le misure idonee a porre rimedio alla violazione degli standard fissati e degli obblighi contenuti nella carte dei servizi, nonché all’omesso esercizio dei poteri di vigilanza, di controllo o sanzionatori, anche tramite la nomina di un commissario ad acta.
Lo scopo, che il legislatore della delega ha di mira, è dunque quello di apprestare una tutela giurisdizionale in forma specifica agli interessi dei cittadini –utenti. La tutela è somministrata dal giudice amministrativo, il quale – nell’ambito di una giurisdizione che è esclusiva e di merito – può disporre le misure più idonee a garantire un risultato di efficienza nella produzione delle prestazioni pubbliche[3].
In estrema sintesi, sono questi i tratti essenziali del procedimento, subito battezzato azione collettiva correttiva del malfunzionamento dell’amministrazione[4] o class action amministrativa, con termine probabilmente improprio, ma che sottolinea in modo significativo la originalità dell’istituto.
Il rimedio è difatti senz’altro nuovo, nel quadro tradizionale del processo amministrativo, come giurisdizione di legittimità[5]. Ma nuova è anche l’idea di ricondurre al diritto e all’esercizio della giurisdizione gli episodi di disfunzione amministrativa[6], tendenzialmente confinati al livello del fatto e sottoposti a controlli di tipo repressivo-punitivo del giudice contabile e del giudice penale.
Al tempo stesso, l’azione per l’efficienza dell’amministrazione, specie per come in concreto disciplinata dal decreto di attuazione, presenta non pochi profili di ambiguità.
I criteri direttivi dettati dalla legge delega, ma anche il titolo del decreto di attuazione[7] e la finalità assegnata all’azione, di “ripristinare il corretto svolgimento della funzione e la corretta erogazione di un servizio”[8], lasciano pensare che il bene oggetto di tutela coincida con l’efficienza dell’amministrazione, intesa come bene collettivo o come interesse ultraindividuale.
La disciplina processuale, sotto più aspetti riduttiva rispetto a quel che avevano fatto presagire le stesse indicazioni della delega, disegna un tipo di ricorso rivolto, piuttosto, alla tutela di diritti individuali omogenei, alla erogazione di prestazioni pubbliche secondo standard di qualità predefiniti. La dimensione collettiva del fenomeno è costituita esclusivamente dalla circostanza che i diritti individuali alle prestazioni pubbliche si ritrovano – con identico contenuto – in capo ad una pluralità di soggetti.
Il secondo aspetto non risolto è quello relativo ai poteri del giudice. Per l’art. 4, lett. l) della legge delega la giurisdizione è esclusiva e di merito. All’esito del giudizio, il giudice individua le misure idonee a porre rimedio alle violazioni, alle omissioni o ai mancati adempimenti ed ordina alle amministrazioni ed ai concessionari di porle in essere, disponendo la nomina di un commissario, nei casi di perdurante inadempimento.
L’azione per l’efficienza dell’amministrazione rappresenta piuttosto una forma di tutela di interessi individuali, i quali rinvengono la loro dimensione collettiva nella circostanza di ritrovarsi con identico contenuto in capo ad una pluralità di soggetti. La tutela può essere esperita allorché gli interessi rilevanti ed omogenei risultano lesi, o meglio non soddisfatti, a causa di una disfunzione imputabile all’amministrazione o a concessionari di servizi pubblici.[18]
In ogni caso, l’evento lesivo deve consistere in una “disfunzione dell’apparato amministrativo non limitata a casi singoli”[19], richiedendo la norma la lesione di una pluralità di interessi isomorfi.
Il requisito della necessaria plurioffensività del comportamento omissivo o inefficiente, rappresenta un ostacolo non lieve per la utilizzazione pratica del rimedio e solleva qualche dubbio di costituzionalità.
Non sono chiare le ragioni per le quali l’azione non possa essere esperita quando il soggetto leso è uno solo. Se il diritto, e la lesione, sono riferibili al singolo, per il vincolo imposto dall’art. 24 Cost., la tutela individuale non dovrebbe essere esclusa, né condizionata alla dimostrazione della valenza ultraindividuale dell’interesse e della lesione.
Si inserisce poi nella disciplina dell’interesse a ricorrere, la disposizione contenuta nel comma 1 bis, ai sensi del quale “nel giudizio sulla sussistenza della lesione di cui al comma 1 il giudice tiene conto delle risorse strumentali, finanziarie e umane concretamente a disposizione delle parti intimate”
La disposizione è senz’altro anomala e giustamente è stata criticata nei primi commenti al testo del decreto[20].
E’ vero che considerazioni di tipo economico non sono in ogni caso estranee alla valutazione del giudice. Così ad esempio, ai sensi dell’art. 2058 c.c., “il giudice può disporre che il risarcimento avvenga solo per equivalente se la reintegrazione in forma specifica risulta eccessivamente onerosa per il debitore”. E l’art. 2933 attribuisce al giudice il potere di valutare il pregiudizio che all’economia nazionale possa derivare dalla esecuzione forzata di un obbligo di non fare ed il potere di disporre il risarcimento del danno in luogo della distruzione della cosa.
Si tratta tuttavia di un ordine di valutazioni che intervengono in genere nella fase conclusiva del processo e riguardano non già l’esistenza del diritto, ma le modalità, ed anche i limiti, della sua concreta soddisfazione.
Nel caso del comma 1 bis, invece, le valutazioni circa l’eccessiva onerosità o l’impossibilità di adempiere, per l’amministrazione intervengono nella fase introduttiva e condizionano la stessa procedibilità della domanda.
Si è così osservato – e la critica è senz’altro condivisibile – che il comma 1 bis offre all’amministrazione un’arma agevole per paralizzare il ricorso fin dal suo nascere, solo che essa dimostri la limitatezza delle risorse strumentali, finanziarie ed umane (prova che non è difficile fornire)
Il diritto degli amministrati ad ottenere prestazioni conformi agli standard qualitativi e quantitativi predefiniti, enfaticamente proclamato in astratto, rischia di assumere la assai labile consistenza di un diritto finanziariamente condizionato, non solo quanto alla possibilità di essere soddisfatto, ma quanto alla sua stessa esistenza.
4. La nozione di pubblica amministrazione in senso soggettivo è – come è noto -nozione a geometria variabile.
Ai fini dell’applicabilità delle disposizioni in tema di ricorso per l’efficienza dell’amministrazione, il legislatore vi ha incluso i privati concessionari di servizi pubblici. Ne restano invece esclusi le autorità amministrative indipendenti, gli organi giurisdizionali, le assemblee legislative e gli altri organi costituzionali, nonché la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
La inclusione dei concessionari di pubblici servizi tra i soggetti di pubblica amministrazione, o meglio la sottoposizione di alcuni aspetti dell’attività dei concessionari di servizi alla disciplina propria delle pubbliche amministrazioni, non costituisce certo una novità. Basti pensare alla disciplina sostanziale e processuale sull’accesso ai documento amministrativi. Per il disposto dell’art. 22, comma 1, lett. e) “per pubblica amministrazione” si intendono “tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario”.
Tale accezione estesa di pubblica amministrazione trova la sua giustificazione nel fatto che l’attività di erogazione di servizi pubblici, così come l’attività amministrativa, è rivolta alla collettività ed è destinata a soddisfare i bisogni essenziali di questa. E’ coerente con queste premesse l’idea che anche l’attività di erogazione di servizi pubblici debba svolgersi secondo i canoni costituzionali dell’imparzialità e del buon andamento.
Cionondimeno l’applicazione dell’azione per l’efficienza ai concessionari privati di servizi pubblici pone alcuni problemi, specie per quanto riguarda i poteri del giudice e la fase dell’esecuzione.
1. Il decreto 20 dicembre 2009, n. 198 risulta ora trasfuso nel disegno di legge recante il riassetto della disciplina del processo amministrativo ed inserito nel Titolo quarto, “Riti abbreviati relativi a speciali controversie”, Capo secondo, agli articoli 130 ss. Tuttavia, poiché il testo del codice non è ancora definitivo, nel corso della presente trattazione si farà riferimento alla numerazione del decreto.↑
2. La concezione dell’attività amministrativa come attività industriale rivolta alla produzione di beni e servizi non è riferita esclusivamente all’attività c.d. tecnica dell’amministrazione (istruzione, sanità). Si tratta invece di un modello interpretativo, che è ritenuto applicabile anche all’attività propriamente giuridica: alla giustizia, alla gestione del territorio o alla programmazione edilizia. Da questo approccio metodologico, oramai diffuso nell’esame dei problemi dell’amministrazione pubblica, derivano due conseguenze ben precise: sul versante interno, la possibilità di misurare la qualità e la quantità delle prestazioni secondo criteri di tipo industriale, sul versante esterno, la possibilità di configurare un interesse protetto del cittadino alla erogazione di prestazioni conformi agli standard di quantità e di qualità predefiniti.↑
3. Sulla maggiore ampiezza dei poteri attribuiti al giudice dalla lettera l) punto 4) della l. 15/2009, rispetto a quanto è invece previsto dall’art. 140 bis del codice del consumo, richiama l’attenzione il Consiglio di Stato nel parere reso sullo schema del decreto legislativo di attuazione della delega, 9 giugno 2009, n. 1943. .L’osservazione è mio avviso valida e deve essere estesa anche al confronto con l’art. 140, lett. a) e b) del medesimo codice. Gli ordini di fare e di non fare, di cui all’art. 140 cod. cons., hanno comunque ad oggetto misure comportamentali, mentre l’ampia dizione dell’art. 4 e la qualificazione della giurisdizione attribuita al giudice amministrativo come giurisdizione di merito porterebbe a ritenere ammissibile anche l’adozione di misure strutturali.↑
4. Questa definizione in F. PATRONI GRIFFI, La responsabilità dell’amministrazione: danno da ritardo e class action, in Federalismi. It, 2/2009.↑
5. Nel parere reso dalla Sezione consultiva per gli affari normativi, Ad. 9 giugno 2009, n. 1943, sullo schema del decreto di attuazione dell’art. 4, lett. l), l. 15/2009, il Consiglio di Stato sottolinea come lo stesso principio di buon andamento è stato utilizzato, nell’ottica del sindacato di legittimità, come un corollario del principio di legalità e per rinforzare l’aspetto sostanziale di questo. Il principio del buon andamento è stato così tradotto nell’onere dell’amministrazione di operare il miglior contemperamento tra i vari interessi emersi nel procedimento.. andando ad arricchire il novero delle figure sintomatiche dell’eccesso di potere..↑
6. Per la nozione di disfunzione, cfr. M.S.GIANNINI, spec. Diritto pubblico dell’economia, II ed. Bologna, 1985, 313-316 e nt. 1. Giannini, nel riprendere la nozione elaborata da P. GASPARRI, Corso di diritto amministrativo,III, Le disorganizzazioni e le disfunzioni, critica sia la tendenza ad attribuire rilevanza giuridica alle solo disfunzioni di atti, anormalità ed invalidità, e non alle disfunzioni delle funzioni, sia la tendenza a vedere nelle disfunzioni più fatto che diritto.↑
7. Che denomina il rimedio “ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici”.↑
8. Cfr. art. 1, d. lgs. 198/2009.↑
18. La locuzione disfunzione amministrativa è abbastanza ampia da comprendere le varie ipotesi elencate dall’art. 1, ovvero quelle dell’inosservanza dei termini o della mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori, non aventi contenuto normativo, e della violazione di standard qualitativi ed economici, stabiliti per i concessionari dei servizi pubblici e per le pubbliche amministrazioni.↑
19. Cfr. Cons. Stato, 9 giugno 2009, cit.↑
20. Cfr. A. MONEA, Contro la p.a. inadempiente un ricorso a garanzia degli standard, in Il Sole 24 ORE cit.↑
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