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Timestamp: 2016-10-21 13:13:50
Document Index: 30441625

Matched Legal Cases: ['BGE', 'Art. 2', 'Art. 23', 'Art. 8', 'Art. 9', 'Art. 10', 'BGE', 'Art. 23', 'Art. 8', 'Art. 8', 'BGE', 'BGE', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 90', 'Art. 93', 'BGE', 'BGE', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 2', 'BGE', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 2', 'Art. 28', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 2', 'BGE', 'BGE', 'Art. 2', 'Art. 23', 'Art. 2']

99 Ia 7110. Urteil vom 4. April 1973 i.S. Einwohnergemeinde Schaffhausen gegen Schweiz. Bankverein und Obergericht des Kantons Schaffhausen
Autonomie communale; contribution de remplacement pour places de parc. Interpr�tation de l'art. 2 ch. 10 de la loi schaffhousoise sur les constructions, qui habilite les communes � prescrire, lors de la construction ou de la transformation de b�timents, l'am�nagement de places de parc ou le rachat de places de parc publiques existantes. L'autonomie communale n'est pas viol�e lorsqu'une autorit� cantonale, se fondant sur cette disposition, d�nie � une commune le droit de pr�voir, au lieu de la construction de places de parc, le paiement d'une contribution de remplacement. Faits � partir de page 71
A.- Das Baugesetz f�r den Kanton Schaffhausen vom 9. November 1964 (BauG) enth�lt unter dem Titel "Bauvorschriften der Gemeinden" folgende Bestimmung: BGE 99 Ia 71 S. 72
Art. 2: "In den Bauordnungen k�nnen die Gemeinden Vorschriften aufstellen �ber:
10. Die Pflicht zur Anlegung von Abstellpl�tzen f�r Motorfahrzeuge auf privatem Grund bei Neu- und Umbauten oder zum Einkauf in bereits bestehende �ffentliche Abstellpl�tze;
Die Stadt Schaffhausen hat in ihrer Bauordnung vom 24. November 1968 (BO) von dieser Erm�chtigung Gebrauch gemacht; Art. 23 BO lautet:
"Bei Neu- und Umbauten sind f�r die Geb�udeben�tzer auf privatem Grund Abstellpl�tze f�r Motorfahrzeuge bereitzustellen.
Wo sich die Schaffung von Parkierungsfl�chen als technisch unzumutbar erweist, kann einem Bauherrn die Verpflichtung auferlegt werden, sich in der N�he des Baugrundst�ckes auf einem fremden Grundst�ck an einer privaten oder �ffentlichen Gemeinschaftsanlage zu beteiligen.
Das N�here bleibt einer Verordnung des Stadtrates vorbehalten, die vom Grossen Stadtrat zu genehmigen ist."
Gest�tzt auf die erw�hnten Bestimmungen und auf Antrag des Stadtrates erging am 28. Mai 1971 eine "Verordnung des Grossen Stadtrates der Stadt Schaffhausen �ber die Erstellung von privaten Autoabstellpl�tzen" (Parkplatzverordnung). Diese enth�lt unter dem Titel "Ersatzleistung" folgende Vorschriften:
Art. 8: "Wenn besondere Verh�ltnisse die Erstellung von Parkgelegenheiten aussergew�hnlich erschweren oder verunm�glichen, oder andere �ffentliche Interessen �berwiegen, kann der Stadtrat gegen Leistung eines Geldbetrages die Abl�sung von der Erstellungspflicht bewilligen oder verf�gen. Die Abl�sungszahlung betr�gt f�r jeden Abstellplatz, der nicht erstellt wird, Fr. 4000.--. Sie wird bei Baubeginn f�llig. Ein Anspruch auf einen fest zugeteilten Abstellplatz erw�chst aus der Leistung einer Abl�sungszahlung nicht."
Art. 9: "Die Abl�sungszahlungen werden in den st�dtischen Parkplatzfonds gelegt, dessen Mittel ausschliesslich zur Schaffung von Parkierungsanlagen zu verwenden sind."
Art. 10: "Werden fehlende Abstellpl�tze nachtr�glich erstellt, wird die daf�r geleistete Abl�sungszahlung zur�ckerstattet oder angerechnet."
B.- Am 11. November 1969 erteilte die Baudirektion des Kantons Schaffhausen dem Schweizerischen Bankverein die Baubewilligung f�r die Errichtung eines neuen Bankgeb�udes in Schaffhausen. Die Bewilligung wurde, auf Antrag des Stadtrates von Schaffhausen, u.a. an folgende Bedingung gekn�pft: BGE 99 Ia 71 S. 73
"Gest�tzt auf Art. 23 der st�dtischen Bauordnung vom 24. November 1968 wird der Bauherrschaft die Verpflichtung auferlegt, sich in der N�he des Baugrundst�ckes an einer privaten oder �ffentlichen Gemeinschaftsanlage zu beteiligen. Die Zahl der zur Verf�gung zu stellenden Pflichtparkpl�tze wird nach Erlass der Ausf�hrungsverordnung (Parkplatzverordnung) festgelegt. Eventuell muss die Parkplatzpflicht durch Leistung eines Geldbetrages abgel�st werden. Der geschuldete Betrag richtet sich nach den Bestimmungen der Ausf�hrungs-Verordnung und wird f�r die Schaffung von Parkierungsm�glichkeiten verwendet."
Die Baubewilligung erwuchs samt den in ihr enthaltenen Bedingungen unangefochten in Rechtskraft, und es wurde mit den Bauarbeiten begonnen. Am 28. September 1971 stellte die Stadt Schaffhausen dem Schweizerischen Bankverein eine Rechnung �ber Fr. 176 000.-- als Abl�sungssumme f�r 44 fehlende Abstellpl�tze; sie st�tzte sich dabei auf die Vorschriften der inzwischen in Kraft gesetzten Parkplatzverordnung. Eine vom Schweizerischen Bankverein gegen diese Rechnung erhobene Einsprache wurde vom Stadtrat am 18. Oktober 1971 abgewiesen. Der Bankverein erhob gegen diesen Einspracheentscheid beim Regierungsrat des Kantons Schaffhausen Rekurs und Aufsichtsbeschwerde mit dem Antrag, es sei die Ungesetzlichkeit der Art. 8, 9 und 10 sowie eventuell noch weiterer Bestimmungen der Parkplatzverordnung festzustellen, es seien diese Bestimmungen aufzuheben, eventuell durch die Gemeindeorgane aufheben zu lassen. Der Regierungsrat wies die Aufsichtsbeschwerde ab; den Rekurs hingegen hiess er insoweit teilweise gut, als er die Abl�sungssumme von Fr. 176 000.-- auf Fr. 156 000.-- herabsetzte.
Der Bankverein f�hrte gegen diesen Entscheid des Regierungsrates vom 22. Februar 1972 beim Obergericht des Kantons Schaffhausen Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das als Verwaltungsgericht wirkende Obergericht hiess die Beschwerde am 4. August 1972 gut, hob den Entscheid des Regierungsrates auf und stellte fest, dass der Beschwerdef�hrer nicht verpflichtet sei, f�r die nicht errichteten Parkpl�tze eine Abl�sungssumme zu bezahlen. Das Obergericht erliess am gleichen Tage ein zweites Urteil, durch welches die Art. 8, 9 und 10 der Parkplatzverordnung mit sofortiger Wirkung aufgehoben wurden. Beide Urteile enthalten die gleiche Begr�ndung.
C.- Mit staatsrechtlicher Beschwerde verlangt die Stadt Schaffhausen, es seien die beiden Entscheide des Obergerichtes BGE 99 Ia 71 S. 74vom 4. August 1972 aufzuheben. Sie r�gt eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie.
D.- Das Obergericht beantragt, es sei auf die Beschwerde mangels Legitimation der Beschwerdef�hrerin nicht einzutreten, eventuell sei die Beschwerde abzuweisen. Im gleichen Sinne lautet der Antrag des Schweizerischen Bankvereines.
1. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine Gemeinde legitimiert, staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie zu f�hren, wenn ein kantonaler Entscheid sie in ihrer Eigenschaft als Inhaberin der �ffentlichen Gewalt ber�hrt, und sie behauptet, dadurch in ihrer Autonomie verletzt zu sein. Ob die Gemeinde in dem Bereich, in dem sie sich f�r autonom h�lt, tats�chlich autonom ist, ist keine Frage der Legitimation, sondern eine solche der materiellen Beurteilung der Beschwerde (BGE 98 Ia 431 E. 1b mit Hinweisen). Durch die angefochtenen Entscheide, mit denen die Art. 8-10 der kommunalen Parkplatzverordnung aufgehoben wurden und der Stadt das Recht, vom Bankverein eine Ersatzabgabe zu verlangen, abgesprochen wurde, ist die Stadt Schaffhausen in ihrer Eigenschaft als Inhaberin der �ffentlichen Gewalt betroffen; da sie behauptet, damit in ihrer Autonomie verletzt worden zu sein, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2. Die Gemeinden sind nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes in denjenigen Bereichen autonom, in denen ihnen das kantonale Recht eine verh�ltnism�ssig erhebliche Entscheidungsfreiheit bel�sst; dies gilt sowohl mbezug auf ihre Rechtsetzungsbefugnis als auch hinsichtlich der Rechtsanwendung im Einzelfall (BGE 96 I 725 mit Hinweisen). Art. 90 der Schaffhauser Kantonsverfassung (KV) gibt den Gemeinden das Recht, ihre Angelegenheiten innerhalb der Schranken der Verfassung und der Gesetze selbst�ndig zu ordnen. Nach Art. 93 KV steht der Einwohnergemeinde die gesamte Gemeindeverwaltung zu. Davon abgesehen, enth�lt die Verfassung keine Vorschrift dar�ber, welches die Angelegenheiten der Gemeinden sind. Deren Autonomiebereich ergibt sich somit im wesentlichen aus dem kantonalen Gesetzesrecht, dessen Auslegung und Anwendung durch die zust�ndige kantonale Beh�rde das Bundesgericht, auch soweit der Umfang der Gemeindeautonomie in Frage BGE 99 Ia 71 S. 75steht, nur unter dem beschr�nkten Gesichtswinkel der Willk�r �berpr�ft (BGE 97 I 512 /13, 522, mit Hinweisen).
Das BauG bel�sst den schaffhauserischen Gemeinden bei der Gestaltung ihres kommunalen Baurechtes an sich eine relativ erhebliche Gestaltungsfreiheit. Nach Art. 1 BauG sind die Gemeinden verpflichtet und befugt, eine Bauordnung mit Zonenplan aufzustellen. Was auf diese Weise kommunal geregelt werden kann, ist in den nachfolgenden Art. 2 ff. umschrieben. Die Art. 28 ff. BauG enthalten sodann unter dem Titel "kantonale Bauvorschriften" eine Reihe von "Grunds�tzen und Minimalbestimmungen, die f�r das ganze Kantonsgebiet gelten und von den Gemeinden beim Erlass von Vorschriften oder bei der Erteilung von Bewilligungen zu beachten sind" (Art. 28 Abs. 1 BauG); "im Rahmen ihrer Zust�ndigkeit" d�rfen die Gemeinden weitergehende Vorschriften aufstellen (Art. 28 Abs. 2 BauG). Der Gegenstand der kommunalen Bauordnungen ist in Art. 2 BauG umschrieben. Die Gemeinden k�nnen danach u.a. Vorschriften erlassen �ber die Pflicht zur Erstellung von Abstellpl�tzen oder zum Einkauf in bereits bestehende �ffentliche Abstellpl�tze (Art. 2 Ziff. 10 BauG). Die Beschwerdef�hrerin ist der Auffassung, es handle sich hier um eine Erm�chtigungsnorm, gest�tzt auf welche die Gemeinde befugt sei, die sich bei der Parkplatzbaupflicht stellenden Fragen n�her zu regeln. Aus dem Gebot der Rechtsgleichheit folge, dass denjenigen Bauherren, denen die Erstellung von Parkpl�tzen aus Gr�nden der Verh�ltnism�ssigkeit nicht zuzumuten sei, eine Ersatzleistung auferlegt werde, welche praktisch nur in einer Abl�sungszahlung bestehen k�nne. Die angefochtenen Vorschriften der Parkplatzverordnung, welche eine derartige Ersatzabgabe vors�hen, seien damit durch die kantonale Erm�chtigungsnorm in Art. 2 Ziff. 10 BauG gedeckt.
Das Verwaltungsgericht kam demgegen�ber zum Schluss, dass der kantonale Gesetzgeber in Art. 2 BauG die Erm�chtigung der Gemeinden zur Regelung bestimmter baurechtlicher Fragen abschliessend umschrieben habe. Der Gesetzgeber sei sich dar�ber klar gewesen, dass baurechtliche Eigentumsbeschr�nkungen einer eindeutigen gesetzlichen Grundlage bed�rften und von den Gemeinden ohne ausdr�ckliche Erm�chtigung nicht eingef�hrt werden k�nnten. Im Bewusstsein dieser Rechtslage habe er davon abgesehen, die Gemeinden zur Erhebung von Ersatzabgaben zu erm�chtigen, obschon diese M�glichkeit damals BGE 99 Ia 71 S. 76schon jahrelang bekannt gewesen sei. Das Verwaltungsgericht begr�ndet dies eingehend anhand der Vorarbeiten zum Gesetz, insbesondere unter Bezugnahme auf die Ausf�hrungen des Baudirektors im Regierungsrat und in dergrossr�tlichen Spezialkommission. Danach betonte dieser, die Aufz�hlung in Art. 2 sei abschliessend und andere Bestimmungen k�nne eine Gemeinde in ihre Bauordnung nicht aufnehmen. Da in Art. 2 Ziff. 10 BauG die Erhebung einer Ersatzabgabe nicht ausdr�cklich vorgesehen sei, kommt das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass die Gemeinden zur Einf�hrung einer solchen nicht erm�chtigt seien.
Dieser Schluss ist nicht unhaltbar. Wenn in Art. 28 BauG die "kantonalen Bauvorschriften" als Minimalbestimmungen bezeichnet und die Gemeinden zu weitergehenden Vorschriften erm�chtigt werden, so bezieht sich dies auf die Regelung der Art. 28-71 BauG (Botschaft des Grossen Rates zum BauG vom 8. Februar 1965, S. 9 unten). Nach Art. 28 Abs. 2 BauG sind im �brigen die Gemeinden zu solchen weitergehenden Vorschriften nur befugt "im Rahmen ihrer Zust�ndigkeit", d.h. in dem Umfange, wie er sich aus Art. 2 BauG ergibt. Der Hinweis auf Art. 28 BauG vermag der Beschwerdef�hrerin daher nicht zu helfen. Sie kann sich auch nicht darauf berufen, dass die Auslegung durch das Verwaltungsgericht gegen das Gebot der Rechtsgleichheit verstosse. W�re es - was dahingestellt bleiben mag - mit Art. 4 BV tats�chlich unvereinbar, von der Erf�llung der Parkplatzbaupflicht in gewissen F�llen abzusehen, ohne gleichzeitig eine Ersatzleistung aufzuerlegen, so verm�chte dies allenfalls die gesamte Regelung als solche in Frage zu stellen; hingegen b�te der Grundsatz der Rechtsgleichheit noch keine Handhabe daf�r, von den nicht baupflichtigen Grundeigent�mern eine andere, im Gesetz nicht vorgesehene Leistung zu verlangen. Die Auffassung des Verwaltungsgerichtes h�lt auch unter diesem Gesichtswinkel vor Art. 4 BV stand.
Kann ohne Willk�r angenommen werden, die Gemeinden seien nicht befugt, �ber den in Art. 2 BauG genannten Umfang hinaus weitere Verpflichtungen vorzusehen, so liegt keine Verletzung der Gemeindeautonomie vor, wenn der Beschwerdef�hrerin die Erhebung der fraglichen Ersatzabgabe verwehrt wird. Es kann unter diesen Umst�nden offen bleiben, ob die streitige Parkplatzverordnung �berhaupt durch das zust�ndige Gemeindeorgan erlassen wurde und ob die �brigen Voraussetzungen, die BGE 99 Ia 71 S. 77nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei der Erhebung einer solchen Ersatzabgabe gegeben sein m�ssen (BGE 97 I 794 ff), erf�llt sind.
3. Die Beschwerdef�hrerin vertritt eventualiter die Meinung, die Erhebung einer Ersatzabgabe sei dadurch gedeckt, dass Art. 2 Ziff. 10 BauG die Verpflichtung "zum Einkauf in bereits bestehende �ffentliche Abstellpl�tze" zulasse. Eine w�rtliche Anwendung dieser Vorschrift sei, wie auch der Regierungsrat festgestellt habe, bundesrechtswidrig. Sie erhalte nur dann einen vern�nftigen Sinn, wenn man annehme, dass der Gesetzgeber damit einen Beitrag der privaten Grundeigent�mer an die Kosten, die der �ffentlichen Hand durch die Bereitstellung von gen�gend Parkraum entst�nden, habe erm�glichen wollen.
Das Verwaltungsgericht konnte diese Auslegung indessen ohne Willk�r ablehnen und die Vorschrift in viel n�herliegender Weise dahin verstehen, dass der Grundeigent�mer verpflichtet werden kann, sich an einer der �ffentlichkeit zug�nglichen privaten, gemischtwirtschaftlichen oder zum Finanzverm�gen der Gemeinde geh�renden Anlage (Parkh�user usw.) zu beteiligen, um sich so eine gewisse Anzahl von reservierten Parkpl�tzen zu sichern. Auch die Beschwerdef�hrerin hat die fragliche kantonale Bestimmung urspr�nglich in diesem Sinne verstanden, wie aus Art. 23 BO hervorgeht. Unter einem Einkauf ist nach der g�ngigen Rechtssprache die Erbringung einer Leistung gegen Einr�umung eines Eigentums- oder Nutzungsrechtes an einer bestehenden Einrichtung oder eines Mitgliedschaftsrechtes an einer nutzungsberechtigten Gemeinschaft zu verstehen. Die hier streitige Abgabe ist indessen an keine derartige positive Gegenleistung gekn�pft; es handelt sich vielmehr um eine reine Ersatzabgabe, die anstelle des gew�hrten Baudispenses tritt. Wenn das Verwaltungsgericht annahm, diese Ersatzabgabe sei durch Art. 2 Ziff. 10 BauG nicht gedeckt, so ist dies zumindest nicht willk�rlich. Die R�ge der Verletzung der Gemeindeautonomie erweist sich damit als unbegr�ndet.
97 I 512,
97 I 794