Source: http://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=20027219
Timestamp: 2019-04-25 10:15:42
Document Index: 103447086

Matched Legal Cases: ['artículo 354', 'artículo 354', 'artículo 354', 'artículo 354', 'Artículo 95', 'artículo 354', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 9', 'artículo 354', 'artículo 354', 'artículo 79', 'artículo 4', 'artículo 9', 'artículo 354', 'artículo 38', 'artículo 150', 'artículo 354', 'artículo 354', 'artículo 354', 'artículo 8', 'artículo 76', 'artículo 4', 'artículo 354', 'artículo 354', 'artículo 354', 'artículo 4', 'artículo 354', 'artículo 4', 'artículo 354', 'artículo 354', 'artículo 4', 'artículo 354', 'artículo 335', 'artículo 11', 'artículo 354', 'artículo 354', 'Artículo 95', 'Artículo 9', 'Artículo 10', 'Artículo 4', 'Artículo 36', 'Artículo 38', 'Artículo 5', 'Artículo 86', 'artículo 354', 'artículo 76', 'artículo 118', 'artículo 354', 'artículo 4', 'Artículo 10', 'artículo 11', 'artículo 16']

C-452 de 2003
200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20020027219CC-SENTENCIAC452200303/06/2003CC-SENTENCIA_C_452__2003_03/06/2003200272192003SENTENCIA C-452/03 CONTABILIDAD PUBLICA -Marco constitucional CONTADOR GENERAL DE LA NACION -Marco constitucional CONSTITUCION POLITICA VIGENTE -Incorpora la figura del Contador General de la Nación CONTADOR GENERAL DE LA NACION -Naturaleza de las funciones CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA -Naturaleza de las funciones CONTADOR GENERAL DE LA NACION -Funcionario de la Rama Ejecutiva CONTADOR GENERAL DE LA NACION -Desarrollo de funciones con sujeción a la Constitución y la ley CONTADOR GENERAL DE LA NACION -Incompetencia para expedir normas con fuerza de ley NORMAS CONTABLES -Finalidad NORMAS CONTABLES -Ambito de aplicación CONTADOR GENERAL DE LA NACION -Conforme a la ley determina las normas contables que deben regir el país CONTADOR GENERAL DE LA NACION -Ejercicio de funciones únicamente frente a las entidades del sector público SUPERINTENDENCIA -Naturaleza jurídica Las superintendecias son órganos o entidades públicas de creación legal, que hacen parte de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional y cumplen las funciones de inspección, vigilancia y control que les asigne la ley o les delegue el Presidente de la República. Su régimen jurídico está señalado en la Constitución y en la ley. SUPERINTENDENCIA Y ORGANOS DE CONTROL -Aprobación de normas generales en materia contable CONTADOR GENERAL DE LA NACION -Carácter vinculante de sus decisiones frente a las entidades públicas ORGANISMOS DE CONTROL Y VIGILANCIA -Aplicación de políticas, principios y normas SUPERINTENDENCIA Y ORGANOS DE CONTROL -Vinculación frente a las normas superiores de carácter contable Las superintendencias y órganos de control deberán considerar el mandato contenido en el artículo 354 de la Constitución y las disposiciones que desarrollen este precepto Superior. Así entonces, estos organismos especializados estarán vinculados de una doble manera frente a las normas superiores de carácter contable. De una parte, en lo referente a su propia organización y funcionamiento, acatarán las normas que en esta materia fije la Constitución, la ley y el Contador General de la Nación. Ello obedece a su naturaleza jurídica como entidades de carácter público. De otra parte, la expedición de normas generales en materia contable frente a las entidades vigiladas, estará condicionada por el ámbito de regulación que corresponda al Contador General de la Nación, de acuerdo con la autorización legislativa dada a este funcionario. Esta condición se fundamenta en la relación funcional que en materia contable consagra la Constitución Política, en particular por lo dispuesto en su artículo 354. Referencia: expediente D-4350
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑOD4350CONSTITUCIONALIDADHumberto de Jesús Longas LondoñoDemanda de inconstitucionalidad contra los artículos 9º nl. 10 de la Ley 32 de 1979 95 nls. 1 y 2 del Decreto 663 de 1993 79.3 de la Ley 142 de 1994 5º de la Ley 174 de 1994 86 nl. 1 de la Ley 222 de 1995 4º literales a), b), e), g), h) y l) (parciales) de la Ley 298 de 1996 36 nl. 3 de la Ley 454 de 1998, y 38 de la Ley 510 de 1999.Identificadores20020027220true43878Versión original20027220Identificadores
Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 9º nl. 10 de la Ley 32 de 1979 95 nls. 1 y 2 del Decreto 663 de 1993 79.3 de la Ley 142 de 1994 5º de la Ley 174 de 1994 86 nl. 1 de la Ley 222 de 1995 4º literales a), b), e), g), h) y l) (parciales) de la Ley 298 de 1996 36 nl. 3 de la Ley 454 de 1998, y 38 de la Ley 510 de 1999.
CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Incorpora la figura del Contador General de la Nación
Las superintendecias son órganos o entidades públicas de creación legal, que hacen parte de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional y cumplen las funciones de inspección, vigilancia y control que les asigne la ley o les delegue el Presidente de la República. Su régimen jurídico está señalado en la Constitución y en la ley.
Las superintendencias y órganos de control deberán considerar el mandato contenido en el artículo 354 de la Constitución y las disposiciones que desarrollen este precepto Superior. Así entonces, estos organismos especializados estarán vinculados de una doble manera frente a las normas superiores de carácter contable. De una parte, en lo referente a su propia organización y funcionamiento, acatarán las normas que en esta materia fije la Constitución, la ley y el Contador General de la Nación. Ello obedece a su naturaleza jurídica como entidades de carácter público. De otra parte, la expedición de normas generales en materia contable frente a las entidades vigiladas, estará condicionada por el ámbito de regulación que corresponda al Contador General de la Nación, de acuerdo con la autorización legislativa dada a este funcionario. Esta condición se fundamenta en la relación funcional que en materia contable consagra la Constitución Política, en particular por lo dispuesto en su artículo 354.
en relación con la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Humberto de Jesús Longas Londoño contra los artículos 9º nl. 10 de la Ley 32 de 1979; 95 nls. 1 y 2 del Decreto 663 de 1993; 79.3 de la Ley 142 de 1994; 5º de la Ley 174 de 1994; 86 nl. 1 de la Ley 222 de 1995; 4º literales a), b), e) g), h) y l) (parciales) de la Ley 298 de 1996; 36 nl. 3 de la Ley 454 de 1998; 38 de la Ley 510 de 1999, sobre normas de contabilidad atribuidas a Superintendencias.
Ley 32 de 1979 [1]
Decreto 663 de 1993 [2]
LEY 142 de 1994 [3]
LEY 174 de 1994 [4]
LEY 222 DE 1995 [5]
LEY 298 de 1996 [6]
LEY 454 DE 1998 [7]
LEY 510 DE 1999 [8]
Artículo 95.Contabilidad.
1.Régimen general. La Superintendencia Bancaria se encuentra facultada para dictar las normas generales que en materia contable deban observar las entidades vigiladas, sin perjuicio de la autonomía de estas últimas para escoger y utilizar métodos accesorios, de conformidad con la ley.
En contra de estas normas propone el siguiente cargo de inconstitucionalidad: "Las normas demandadas le atribuyen la función de dictar, establecer, determinar, fijar y unificar las normas generales en materia contable a las Superintendencias de Valores, de Servicios Públicos Domiciliarios, Bancaria, de Sociedades, de Economía Solidaria y entidades de control, cuando tal función le corresponde constitucionalmente al Contador General de la Nación"[9]. Es decir, "sólo el Contador General de la Nación, en virtud del artículo 354 de la Constitución Política de Colombia, tiene la atribución de determinar las normas contables que deben regir en el país"[10]. Por ello, infiere, las normas acusadas vulneran los artículos 4, 6, 113, 115, 121, 150 nl 7, 189 nls 22 y 24, y 354 de la Constitución Política.
El segundo grupo lo integra con las expresiones "para todo el sector público", "pública", "del sector público", "del sector público", "por la Nación" y "del Estado" contenidas, respectivamente, en los literales a), b), e), g), h) y l) del artículo 4º de la Ley 298 de 1996.
Considera el actor que los preceptos demandados restringen la función atribuida constitucionalmente al Contador General de la Nación para determinar las normas contables que deben regir en el país (CP art. 354). La Ley no podía separarse de este principio constitucional y señalar que las normas de contabilidad se referirían única y exclusivamente al sector público, puesto que la Carta Política no sectoriza ni separa entre sector lo público y lo privado para efectos del cumplimiento a esta función. La Ley 298 deja de lado en su regulación al sector privado, sin considerar que el país es uno solo, compuesto por ambos sectores.
Agrega que "Las normas de los diferentes literales demandados parcialmente del artículo 4º de la Ley 298 de 1996, son todas normas contables de aplicación tanto al sector público como al sector privado, y reúnen las políticas, principios y normas sobre la contabilidad, normas técnicas generales y específicas, sustantivas y procedimentales para unificar, centralizar y consolidar la contabilidad, el señalamiento y definición de los estados financieros e informes contables, anexos contables y notas explicativas de los estados financieros, la determinación de los libros de contabilidad que deben llevar las diferentes entidades y los documentos de soporte de ellos y las operaciones realizadas, la expedición de normas sobre contabilización de obligaciones contingentes, y la expedición de normas y procedimientos para elaborar, registrar y consolidar los inventarios de bienes. Todas estas normas contables están reguladas por el Decreto Reglamentario 2649 de 1993, aplicables tanto al sector público como al sector privado, para los entes contables obligados a llevar contabilidad"[11].
En su criterio, el ámbito de normatización contable a cargo del Contador General de la Nación debe referirse a los principios y requerimientos aplicables en el país, sin perjuicio de que las superintendencias y entidades de control a las que se han atribuido funciones de definición de requisitos contables para sus vigilados de carácter privado apliquen, además de las directrices dispuestas por el Contador General de la Nación, exigencias normativas adicionales necesarias para el efectivo cumplimiento de sus funciones de vigilancia y control.
Por estas razones, concluye, las normas demandadas no impiden al Contador General de la Nación ejercer las funciones establecidas en la Constitución, ni excluyen su competencia en la materia. Por el contrario, permiten ejercer un control más técnico acorde con el ámbito vigilado, privilegiando así la colaboración armónica entre los órganos del Estado. Tarea que en apariencia se facilita por cuanto las superintendencias y la Contaduría General de la Nación pertenecen a la misma rama del poder público.
Señala igualmente que la razón que anima al ejecutivo para expedir algunas directrices en materia contable, se funda en que la Constitución Política le ha dado al Presidente de la República en su calidad de suprema autoridad administrativa, la posibilidad de inspeccionar y vigilar ciertas actividades de los particulares, para lo cual es urgente adecuar la contabilidad de los particulares a lo que el ejecutivo considera que debe vigilar e inspeccionar.
De otro lado, solicita que se esté a lo resuelto en la sentencia C-397 de 1995 en lo atinente a la demanda contra el artículo 9º, numeral 10, de la Ley 32 de 1979 y, además, "que se lleve a cabo un juicio constitucional análogo frente a las otras o las restantes disposiciones objeto de la presente demanda"[12].
En su criterio, este precepto debe ser declarado exequible en la medida en que no atribuye a la Comisión Nacional de Valores, hoy Superintendencia de Valores, la función de expedir normas contables, ni invade la competencia para determinar los principios y reglas de carácter contable radicada en cabeza del Contador General de la Nación frente a las entidades públicas, y en el Congreso de la República, para los entes económicos de carácter privado.
Arguye que el hecho de estar ubicado al artículo 354 de la Constitución precisamente en el Título XII, sobre el Régimen Económico y de la Hacienda Pública, y en aplicación de los principios de unidad de materia y de interpretación sistemática de la ley, lleva a concluir que la facultad de dictar normas contables en el país, deferida al Contador General de la Nación, se concreta únicamente a la contabilidad pública.
Agrega que aún si se tratara de contabilidad pública, debe considerarse que el Contador General de la Nación no es la única autoridad investida de competencia para determinar las normas de contabilidad del país, pues en virtud del artículo 354 de la Constitución la consolidación de las cuentas provenientes de la ejecución presupuestal y la prescripción de los métodos y formas de rendirlas competen al Contralor General de la República.
Además, llama la atención sobre la facultad del Congreso de la República para determinar el alcance de la competencia regulatoria del Contador General de la Nación (C.P. art. 354).
Afirma, además, que la facultad reguladora de normas contables está en cabeza del Presidente de la República y en el Contador General de la Nación, sin que pueda válidamente concluirse que la disposición impugnada defiera tal facultad a la Superintendencia de Sociedades, entidad que carece de facultades reglamentarias en esa materia. Tanto es así que la atribución asignada a la Superintendencia por parte de la norma demandada se circunscribe a la unificación, no a la regulación.
La Superintendencia de Servicios Públicos, por intermedio de apoderado judicial, solicita la declaratoria de constitucionalidad del artículo 79.3 de la Ley 142 de 1994. Por su parte, el Contador General de la Nación actúa como coadyuvante en la demanda contra el artículo 4º (parcial) de la Ley 298 de 1996. No obstante, estas intervenciones no serán tenidas en cuenta para adoptar la decisión de fondo dado que fueron aportadas al proceso de manera extemporánea.
Para el Procurador General de la Nación el desarrollo de la función reguladora para todo el País asignada constitucionalmente al Contador General de la Nación en la Ley 298 de 1996, está circunscrito únicamente a los asuntos contables del sector público, sin involucrar los del sector privado, y resulta técnica e históricamente ajustado al querer del Constituyente de 1991.
El Procurador General de la Nación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitan a la Corte ordenar estarse a lo resuelto en la sentencia C-397 de 1995[13] frente a la demanda contra el numeral 10 del artículo 9º de la Ley 32 de 1979. En aquella sentencia la Corte declaró la exequibilidad de la norma acusada, la cual había sido demandada por vulneración de los artículos 15, 113, 150-19 y 189-24 de la Constitución Política dado que, según el actor, el Gobierno Nacional trasladaba indebidamente su función reguladora de la actividad bursátil hacia la entidad encargada de ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen esa actividad. Como en esta oportunidad el reparo de inconstitucionalidad se sustenta en la eventual vulneración del artículo 354 Superior, sobre la norma impugnada opera el fenómeno de cosa juzgada relativa. Por ello, la Corte se pronunciará en relación con el cargo formulado.
Por las mismas razones, esta Corporación incluirá en su análisis el aparte acusado del artículo 38 de la Ley 510 de 1999, declarado exequible por medio de la sentencia C-1370 de 2000[14], por cuanto en aquella oportunidad la Corte se pronunció en relación con el cargo por violación del artículo 150 numeral 19 de la Constitución y en este proceso el mismo actor la impugna por vulnerar, en su criterio, el artículo 354 Superior.
De otro lado, la Sala precisa que, en la medida en que el actor configura los cargos de inconstitucionalidad sobre la base de la vulneración de la expresión "determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley" contenida en el artículo 354 de la Constitución, y que a partir de esta norma extiende sus comentarios a la eventual vulneración de los artículos 4, 6, 113, 115, 121, 150-7, 189-22 y 189-24 Superiores, aunque sin proponer argumentos adicionales de inconstitucionalidad, se avocará el análisis de las normas demandadas sólo por los cargos formulados.
Son dos los cargos por vulneración del artículo 354 de la Carta Política que, en esencia, el actor formula en su demanda: 1), la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas de la Ley 298 de 1996 por no incluir a las entidades privadas dentro de las destinatarias de las normas contables que determine el Contador General de la Nación; y 2) la inconstitucionalidad de las leyes que otorgan competencia a Superintendencias y a órganos de control para determinar, fijar y unificar las normas generales en materia contable que deben observar las entidades vigiladas, por ser ésta una función constitucional exclusiva del Contador General de la Nación.
3. Marco constitucional de la contabilidad pública y del Contador General de la Nación
3.1. La Ley 42 de 1923, sobre reorganización de la contabilidad oficial y creación del Departamento de Contraloría[15], le otorga al Contralor General de la República competencia exclusiva en todos los asuntos referentes al examen, glosa y fenecimiento de cuentas de los funcionarios o empleados encargados de recibir, pagar y custodiar fondos o bienes de la Nación, y en todos los asuntos relacionados con los métodos de contabilidad y con la manera de llevar las cuentas de la Nación, la conservación de los comprobantes y el examen e inspección de los libros, registros y documentos referentes a dichas cuentas[16]. En especial le asignó al Contralor General, entre otras, las funciones de llevar las cuentas generales de la Nación, incluyendo las relacionadas con la deuda pública; prescribir los métodos de contabilidad y la manera de rendir todos los informes financieros de los entes públicos; prescribir la forma que deben tener los libros de contabilidad, recibos, comprobantes y todos los documentos que se refieran al recibo o desembolso de fondos, y hacer el examen e inspección de los libros, registros y documentos relativos a la contabilidad nacional[17].
Posteriormente, en la reforma constitucional de 1968, en la que se enfatiza en la planificación del desarrollo económico y social de la Nación, se introdujeron reformas referentes a la contabilidad gubernamental. De una parte, el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de ese año asigna al Contralor General de la República la atribución de "Prescribir los métodos de la contabilidad de la administración nacional y sus entidades descentralizadas, y la manera de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes nacionales". Así mismo, el artículo 76, literal a), dispuso que "La ley determinará el organismo encargado de llevar las cuentas públicas generales de la nación. Entretanto lo seguirá haciendo la Contraloría General de la República". Esta fórmula fue la respuesta institucional dada en la época a los debates suscitados en torno a la conveniencia de asignar las funciones de registro y de control a un mismo organismo.
El desarrollo normativo dado por el Decreto-ley 294 de 1973 -Estatuto Orgánico del Presupuesto-, que asignaba al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la función de llevar la contabilidad general de la Nación, a través de la Dirección General de Presupuesto y conforme a los métodos prescritos por el Contralor General de la República, fue declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia del 20 de septiembre de 1973, en consideración a que el Gobierno excedió el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso de la República.[18]
"Evidentemente el proceso de perfeccionamiento de la estadística de la contabilidad tanto en el sector público como en el sector privado, es algo por lo cual tiene que seguirse luchando. En el sector público, habría mucho que discutir: yo quise introducir en la reforma constitucional del 68, una norma para trasladar la contabilidad pública al Ministerio de Hacienda y conservarle a la Contraloría su función de vigilancia, separar el ejercicio de la contaduría, la llevada de cuentas, de la función de control. Todavía creo que es una reforma que debe realizarse, no parece que el sistema de refundir en unas solas manos el examen y contabilidad de los movimientos fiscales, con el control, sea una cosa razonable. Así como en el sector privado el contador público tiene que ser una persona independiente de aquellos empleados de las compañías que llevan la contabilidad." (Palabras del Señor expresidente de la República, doctor Carlos Lleras Restrepo en la Universidad Central el 20 de agosto de 1986).
Sobre esta propuesta, Edgar Fernando Nieto Sánchez, presidente de la Junta Central de Contadores, organismo del Estado que tiene a su cargo velar por la profesión de la Contaduría Pública, ha dicho lo siguiente:
"Se trata de una propuesta gestada en el último tiempo, a través del examen sobre el manejo de la contabilidad nacional y de la experiencia vivida en este sentido por otros países de América Latina: la conformación del sistema nacional de contabilidad, que tendría como órgano rector, la Contaduría General… Este organismo produciría el ordenamiento de la contabilidad en todas las actividades del Estado en lo relacionado con su economía, sus finanzas, su labor empresarial, su administración presupuestal y sus relaciones comerciales, internas y externas.
"La contabilidad del Estado no puede ser relegada a una simple división del Ministerio de Hacienda o a la modesta oficina de presupuesto en los demás ministerios o entidades públicas. Si se quiere moralizar al país en todos los campos de la actividad nacional, respetar el imperio de la ley, de la Justicia y de la austeridad, la contabilidad no debe reducirse a la elemental tarea de registro, rechazando la nitidez de un lenguaje que carece de eufemismos y subterfugios. (...)
"De esta manera, a la Contraloría General de la República, como organismo de control, le correspondería estrictamente la función de vigilar la ejecución de los presupuestos del sector público y la gestión y utilización de los bienes y recursos públicos".
Con fundamento en todo lo anterior se ha propuesto y así lo ha aprobado hasta ahora la Comisión Quinta de la Asamblea Nacional Constituyente, la consagración del contador general, funcionario de la rama ejecutiva del poder público quien tendrá a su cargo llevar la contabilidad de la Nación y consolidar ésta con el resto de las entidades públicas para que sea sometida luego al control y fenecimiento de la Contraloría General de la República.
De esta manera se separan la función contable, a cargo de la administración, y la función de control, revisoría o auditoria, a cargo de la Contraloría General de la República.
Es lamentable que no exista en el país un organismo encargado de llevar la contabilidad en la cual se registren los activos y pasivos de la Nación y se determine el estado patrimonial de esta. Un sistema de contabilidad generará la producción de las cuentas nacionales, instrumento indispensable para el análisis financiero tanto para la administración pública como para la propia Contraloría General de la República. Sólo si existe un balance general se podrá verificar la situación real acerca del estado patrimonial de la Nación y de sus entidades descentralizadas, tanto territoriales como por servicios y con base en él se podrá hacer la programación financiera que demandan las decisiones legislativas y ejecutivas para la correcta administración de la Hacienda Publica.[19]
La Corte Constitucional ha hecho referencia en otras oportunidades a la naturaleza de tales funciones y a la distribución de competencias que la Carta consagra entre la Contaduría General de la Nación y la Contraloría General de la República[20], así como a las dimensiones de las atribuciones constitucionales del Contador General[21].
Para los propósitos del examen de constitucionalidad que se avoca en este proceso, interesa resaltar lo señalado en la sentencia C-478 de 1992[22], en la que se distinguió la naturaleza de las funciones del Contralor General de la República y del Contador General de la Nación. Según lo expuesto por la Corte, en la Constitución económica existen dos autoridades con atribuciones "para unificar, mediante reglas generales, una determinada área de la conducta económica. Se trata del Contralor General de la República y del Contador General. El primero, tiene, entre sus atribuciones, la de 'Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse.' (art. 268-1 CP). Además deberá 'Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial.'(art. 268-12 CP). Nótese que la segunda de estas funciones de homologación de las normas, se aplicará tanto frente a las autoridades del sector central como de aquellas que conforman la administración de los entes territoriales. En este mismo sentido es pertinente anotar que lo relativo a la ejecución presupuestal y específicamente a su revisión y finiquito corresponde al Contralor por expresa atribución constitucional (arts 268-2 y 354 CP), que, además, deberá establecer los métodos de rendición de cuentas en el sector público, otra facultad homologante y unificadora, mediante el recurso de la expedición de reglas generales (art. 268-1 CP). De otro lado, el Contador General, dará un manejo integrado a la contabilidad pública, consolidando la contabilidad general de la Nación con las contabilidades de las entidades descentralizadas territorialmente y de las descentralizadas por servicios. El ejercicio de esta competencia apunta a lograr la unificación del lenguaje contable público (art. 354 inciso segundo C.P.). Como en el caso del Contralor General en lo que hace a la armonización de los sistemas de control fiscal, el Contador General extenderá su labor unificadora y uniformadora a toda la contabilidad. (art. 354 inciso segundo). Además, al consolidar la contabilidad general de la nación con aquellas de las entidades descentralizadas, sea territorialmente o por servicios, está asegurándose la coherencia de todo el sistema contable de las entidades públicas".
Corresponde a la Corte analizar si las expresiones "para todo el sector público", "pública", "del sector público", "del sector público", "por la Nación" y "del Estado", contenidas en los literales a), b), e), g), h) y l) del artículo 4º de la Ley 298 de 1996 y que delimitan el campo de aplicación de las normas contables que emita el Contador General de la Nación vulneran el artículo 354 de la Constitución, en lo que hace referencia a la facultad para determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley.
4.1.2. Sujeción del Contador General de la Nación a la Constitución y la ley. Constitucionalidad de las normas demandadas
Igualmente, la norma Superior en referencia defiere a la ley la determinación de las condiciones conforme a las cuales el Contador General cumplirá las funciones de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país. En desarrollo de esta atribución constitucional, el Congreso de la República aprobó la Ley 298 de 1996[23].
De acuerdo con lo señalado, para establecer la constitucionalidad de las normas demandadas, en primer lugar debe resaltarse que, al ser el Contador General de la Nación un funcionario de la Rama Ejecutiva del Poder Público, carece de competencia para expedir normas con fuerza de ley y que sus actuaciones son de carácter administrativo, sujetas, por lo tanto, a la Constitución y la ley. Ello es así en tanto no sería asignable una naturaleza legislativa a las actuaciones del Contador General, sin que se vulneraran los postulados del Estado social de derecho y del principio democrático.[24] De tal manera que, cuando la Constitución emplea en el artículo 354 la expresión "normas contables", hace referencia a la determinación de parámetros técnicos de contabilidad, de naturaleza administrativa, que deben corresponder al justo desarrollo de los principios consagrados en la Constitución y la Ley y dentro de los límites que éstas le fijen.
De otro lado, el contenido de las normas acusadas no constituye un capricho del Legislador sino el respeto de la voluntad del Constituyente, expuesta durante el trámite de aprobación de las normas sobre el Contador General de la Nación. Como se describió en el acápite precedente, la exposición de motivos del artículo 354 de la Constitución Política giró en torno a la necesidad de crear una institución que, además de llevar la contabilidad general de la Nación, se encargara de la función de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública y elaborar el balance general.
En esas circunstancias, la finalidad de la función de "determinar las normas contables que deben regir en el país" asignada al Contador General de la Nación no fue la de investir a un funcionario administrativo con prerrogativas especiales para que ejerciera paralelamente la potestad reglamentaria, sino garantizar el cumplimiento de las demás funciones que, frente al sector público, la Constitución asignaría a dicho funcionario. Este aspecto se fundamenta en una interpretación sistemática y teleológica de la expresión invocada por el actor, la cual debe entenderse como elemento integrante del artículo que la contiene y no como una mera expresión literal y descontextualizada.
Igualmente debe preverse la función de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública así como la de elaborar la cuenta general, en cabeza del Contador General el cual,conforme a la ley deberá determinar las normas contables que deben regir en el país para que con base en ellas exista un sistema nacional de contabilidad.[25] (subrayado fuera de texto).
En concordancia con lo anterior, la Ley 298 de 1996 conserva una estructura interna armónica al señalar que el ámbito de aplicación de las disposiciones que en materia contable emita el Contador General comprende las actuaciones propias de las entidades públicas. Así se expresa tanto en las reglas contenidas en el artículo 4º sobre las funciones de la Contaduría General de la Nación[26], algunas de las cuales son objeto de impugnación en este proceso, como en lo prescrito en otros preceptos de la misma Ley. Las definiciones especiales incorporadas en el Capítulo II (arts. 7 a 10) de la Ley en referencia son particularmente ilustrativas acerca de la voluntad del Legislador de desarrollar el mandato Superior (art. 354) en lo referente sólo al sector público y a los particulares que manejen o administren recursos públicos, en lo relacionado con éstos.[27]
Finalmente, según el artículo 354 de la Carta Política, el Contador General de la Nación está facultado para "determinar las normas contables que deben regir en el país" pero únicamente en aquellos ámbitos que la ley le autorice. La Constitución prescribe expresamente que tal atribución se ejercerá "conforme a la ley". Así, al fijar las condiciones para el cumplimiento de las funciones a cargo de este funcionario, el Legislador ha dispuesto en las normas demandadas que las respectivas funciones se ejercerán frente a las entidades del sector público, sin aludir al sector privado. Por lo tanto, sólo frente a este escenario el Contador General de la Nación cuenta con la respectiva autorización legal para cumplir con las funciones comprendidas en los literales parcialmente impugnados.
Por todo lo anterior, las normas del artículo 4º de la Ley 298, que son objeto de impugnación, representan el ejercicio legítimo de las facultades constitucionales del Legislador. De su redacción no se concluye forzosamente que se haya incumplido el mandato contenido en el artículo 354 de la Carta Política, según el cual al Contador General de la Nación corresponde "determinar las normas contables que deben regir en el país,conforme a la ley", en la medida en que, como se observa, el Constituyente reconoce expresamente una amplia libertad de configuración legislativa en esta materia y en su desarrollo no se adoptan medidas irrazonables ni desproporcionadas. Además, el ejercicio de esta función por parte del Contador General estará orientado al cumplimiento de las demás atribuciones señaladas en el artículo 354, las cuales se refieren exclusivamente al sector público. Igualmente, existe un alto grado de coherencia material interna entre los preceptos demandados, las demás funciones asignadas en el artículo 4º y el contenido general y la finalidad de la Ley 298 de 1996 en torno a las especificidades del sector público y de la contabilidad pública.
En consideración al cargo formulado y a las intervenciones dadas en este proceso, corresponde a la Corte examinar si los apartes acusados del Decreto 663 de 1993 y de las Leyes 32 de 1979, 142 y 174 de 1994, 222 de 1995, 454 de 1998 y 510 de 1999, que asignan a Superintendencias y a órganos de control la función de determinar, fijar y unificar las normas generales en materia contable a las que deban sujetarse las entidades vigiladas, vulneran o no el artículo 354 de la Constitución Política, que otorga al Contador General de la Nación la función de "determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley".
4.2.2. La facultad de superintendencias y órganos de control para aprobar normas en materia contable está supeditada a la Constitución y la ley y a las normas que determine el Contador General de la Nación. Constitucionalidad de las normas demandadas
De otro lado, para el eficiente cumplimiento de las funciones a su cargo y dada la especificidad de los sectores económicos en que participan, las superintendencias y órganos de control podrán fijar aquellos parámetros requeridos para la cabal aplicación de la ley y las normas reglamentarias. Sobre este aspecto, la Corte Constitucional se pronunció en la sentencia C-397 de 1995[28] en la cual señaló que "la actividad del Estado en esas materias no se agota en la definición de políticas, en la expedición de las leyes marco, ni en la de los decretos reglamentarios que vayan adaptando la normatividad a las nuevas circunstancias, sino que necesita desarrollarse en concreto, bien mediante normas generales que, en virtud de una competencia residual, expidan entes administrativos como las superintendencias en lo no establecido por la normatividad jerárquicamente superior, ya por las actividades de control, inspección y vigilancia a cargo de tales organismos especializados, todo con el objeto de que el Estado pueda cumplir el objetivo general señalado en el artículo 335 de la Constitución".
No obstante, la aprobación de normas generales en materia contable por parte de superintendencias y órganos de control está condicionada por dos circunstancias específicas, a saber: 1ª) debe estar directamente relacionada con el cumplimiento de las funciones de inspección, vigilancia y control a su cargo, y 2ª) deberá darse dentro de los límites fijados en la Constitución, la ley y las determinaciones que sobre la materia adopte el Contador General de la Nación.
Estas exigencias corresponden a la aplicación de los principios de competencia de los entes públicos y de supremacía de la Constitución, en particular de los principios de eficacia, economía, celeridad e imparcialidad que orientan el cumplimiento de la función administrativa (C.P., art. 209), pues es razonable que si la Carta Política asigna al Contador General de la Nación el deber de llevar la contabilidad general de la Nación y consolidar ésta con la de sus entidades descentralizadas, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto la referente a la ejecución del Presupuesto, cuya competencia se atribuye a la Contraloría, debe entonces limitarse toda acción que pueda entorpecer el cumplimiento eficiente de las funciones señaladas y, por el contrario, favorecer el proceso de consolidación de la información contable que rindan las entidades públicas y garantizar la coherencia de todo el sistema contable de las entidades públicas[29], contra lo cual atentan los escenarios de atomización sectorial de la regulación contable.
La jurisprudencia constitucional también se ha referido al carácter vinculante de las decisiones del Contador General frente a las entidades públicas. En este aspecto, en la sentencia C-487 de 1997[30], en la cual se resaltó que por mandato directo del Constituyente corresponde a este funcionario determinar las normas contables que deben regir en el país y que deberán ser aplicadas por todas las entidades públicas por ser, en esas materias, sus subordinadas. En esa ocasión la Corte precisó que "En esa perspectiva, las decisiones que en materia contable adopte la Contaduría de conformidad con la ley, son obligatorias para las entidades del Estado, y lo son porque ellas hacen parte de un complejo proceso en el que el ejercicio individual de cada una de ellas irradia en el ejercicio general, afectando de manera sustancial los 'productos finales', entre ellos el balance general, los cuales son definitivos para el manejo de las finanzas del Estado"[31].
En el mismo sentido, en la sentencia C-1190 de 2000[32], al revisar la constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 298 de 1996, concluyó que: "los organismos de vigilancia e inspección deben aplicar las políticas, principios y normas que determine la Contaduría General de la República y en los términos y condiciones que ésta establezca".
En estas circunstancias, al ejercer la atribución dada por el Legislador para expedir reglas generales en materia contable, las superintendencias y órganos de control deberán considerar el mandato contenido en el artículo 354 de la Constitución y las disposiciones que desarrollen este precepto Superior. Así entonces, estos organismos especializados estarán vinculados de una doble manera frente a las normas superiores de carácter contable. De una parte, en lo referente a su propia organización y funcionamiento, acatarán las normas que en esta materia fije la Constitución, la ley y el Contador General de la Nación. Ello obedece a su naturaleza jurídica como entidades de carácter público. De otra parte, la expedición de normas generales en materia contable frente a las entidades vigiladas, estará condicionada por el ámbito de regulación que corresponda al Contador General de la Nación[33], de acuerdo con la autorización legislativa dada a este funcionario[34]. Esta condición se fundamenta en la relación funcional que en materia contable consagra la Constitución Política, en particular por lo dispuesto en su artículo 354.
Exequible (numeral 1, 2 ) Artículo 95 DECRETO_663_1993_02/04/1993
Exequible Artículo 9 LEY_32_1979_17/05/1979
Exequible Artículo 10 LEY_32_1979_17/05/1979
Exequible parcialmente (literal es a), b), e), g), h) y l) ) Artículo 4 LEY_298_1996_23/07/1996
Exequible (numeral 3 ) Artículo 36 LEY_454_1998_04/08/1998
Exequible Artículo 38 LEY_510_1999_03/08/1999
Exequible Artículo 5 LEY_174_1994_22/12/1994
Exequible (numeral 1 ) Artículo 86 LEY_222_1995_20/12/1995
SUPERINTENDENCIA-Personas jurídicas públicas sometidas a las reglas contables que fije el Contador General (Aclaración de voto)
La recta interpretación del artículo 354 de la Constitución, es que el Contador General dicta normas sobre la contabilidad pública e impone esas normas a las entidades públicas; sin embargo, no dicta normas sobre contabilidad privada ni puede imponerlas a los particulares.
Tema diverso es el de si el Contador General del Estado puede imponer normas de contabilidad a las Superintendencias, para que le rindan su contabilidad de una cierta manera; considero que sí, pues siendo las Superintendencias personas jurídicas públicas están sometidas a las reglas contables que fije el Contador.
[1] Diario Oficial 35.282 del 6 de junio de 1979.
[2] Diario Oficial 40.820 del 5 de abril de 1993.
[3] Diario Oficial 41.433 del 11 de julio de 1994.
[4] Diario Oficial 41.643 del 22 de diciembre de 1994.
[5] Diario Oficial 42.156 del 20 de diciembre de 1995.
[6] Diario Oficial 42.840 del 25 de julio de 1996.
[7] Diario Oficial 43.357 del 6 de agosto de 1998.
[8] Diario Oficial 43.654 del 4 de agosto de 1999.
[9] Folio 20 del expediente.
[10] Folio 21 del expediente.
[11] Folio 25 del expediente
[12] Folio 254 del expediente.
[15] En los artículos 1º y 2º de la Ley 42 de 1923 se crea el Departamento de Contraloría como un servicio nacional administrativo, como órgano independiente de los demás departamentos administrativos, a cargo de un funcionario denominado Contralor General de la República.
[16]Cfr. Ley 42 de 1923, art. 6º.
[17]Cfr. Ley 42 de 1923, arts. 9, 10, 11, 13 y 15.
[18]En la referida sentencia, la Corte Suprema de Justicia expresó: "El decreto 294 se dictó en uso de las facultades extraordinarias de la Ley 17 de 1972, facultades que miran únicamente a que el Presidente de la República 'actualice y reforme las Normas Orgánicas del Presupuesto Nacional'. Dado que el propio literal a) del artículo 76 del acto legislativo del 68 considera que el organismo encargado de llevar las cuentas públicas es entidad que la ley debe determinar, y como la 17 de autorizaciones extraordinarias no concede esa atribución, ni la menciona siquiera, es patente que tampoco la incluyó entre las potestades concedidas al Ejecutivo y que, de contera, el decreto 294, en estos respectos, las excede. Por tal motivo las disposiciones cuestionadas son violatorias del artículo 118-8 en concordancia con el 76-12 de la Carta". Sala Plena, Sentencia de 20 de septiembre de 1973. M.P. José Gabriel de la Vega.
[19] Gaceta Constitucional No. 96 del 12 de junio de 1991, págs. 2 y 3.
[20]Cfr. Sentencia 478-92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[21] Ver, por ejemplo, sentencia C-570-97 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[22] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[23]Ley 298 del 23 de julio de 1996, "por la cual se desarrolla el artículo 354 de la Constitución Política de la República de Colombia, se crea la Contaduría General de la Nación como una Unidad Administrativa Especial, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y se dictan otras disposiciones".
[24]De conformidad con el principio democrático "la ley debe ser siempre la expresión de la voluntad soberana que surge de un proceso en el que se ha escuchado diversidad de opiniones (pluralismo), se ha permitido la participación de personas naturales o jurídicas que tengan interés o de alguna manera se puedan ver afectados con el nuevo ordenamiento (participación), ha sido aprobada por la mayoría parlamentaria (habiendo permitido la participación de las minorías), y tramitada respetando el principio de publicidad". Sentencia C-1190-01 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[25] Gaceta Constitucional No. 96 del 12 de junio de 1991, pág. 2.
[26]El contenido del artículo 4º de la Ley 298/96 puede revisarse en el Acápite de "Normas Demandadas" de esta sentencia.
[27] Este es el texto de los artículos 7 a 10 de la Ley 298, en los que igualmente se delimita el ámbito de aplicación de las disposiciones contenidas en dicha ley:
Artículo 10. Contabilidad Pública. Para efectos de la presente ley, la contabilidad pública comprende, además de la Contabilidad General de la Nación, la de las entidades u organismos descentralizados, territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan y la de cualquier otra entidad que maneje o administre recursos públicos y sólo en lo relacionado con éstos".
[28] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[29] Corte Constitucional. Sentencia 478-92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[30] M.P. Fabio Morón Díaz.
[31] Corte Constitucional. Sentencia C-487-97 M.P. Fabio Morón Díaz.
[32] M.P. Alvaro Tafur Gálvis.
[33] En concordancia con lo desarrollado por la Ley 298/96, el ámbito de aplicación de las normas que en materia contable determina el Contador General de la Nación corresponde a las entidades públicas y los particulares que manejen o administren recursos públicos y sólo en lo relacionado con estos.
[34]La Ley 298/96 contiene dos artículos que ilustran acerca de la primacía de las normas que determine el Contador General de la Nación sobre las que emitan los organismos que ejercen funciones de inspección, vigilancia y control. De un lado, el artículo 11 dispone que "Las entidades u organismos de carácter público que actualmente se encuentran sujetos a normas contables expedidas por organismos que ejerzan funciones de inspección, vigilancia y control, deberán aplicar las políticas, normas y principios contables que determine la Contaduría General de la Nación, en los términos y condiciones que ésta establezca". De otro lado, el artículo 16, al referirse a la vigencia transitoria de las normas, establece que "Las normas de contabilidad pública que venían siendo expedidas por los organismos competentes, continuarán vigentes hasta tanto el Contador General de la Nación, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, determine las políticas, principios y normas de Contabilidad Pública".