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Timestamp: 2020-01-26 04:40:41+00:00
Document Index: 97440515

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Parecer 4/2017, 2017-12-18 - DRE
Publicação: Diário da República n.º 241/2017, Série II de 2017-12-18
Páginas:28267 - 28282
Adesão da Navegação Aérea de Portugal - NAV Portugal, E. P. E., à Aliança COOPANS e Aquisição de um Sistema de Gestão de Tráfego Aérea para a Região de Informação de Voo de Lisboa
Navegação Aérea de Portugal NAV EPE - Aliança COOPANS - Espaço Aéreo - Tráfego Aéreo - Sistema de Gestão de Tráfego Aéreo - Céu Aberto - Entidade Pública Empresarial - Formação do Contrato - Contratação In House - Código dos Contratos Públicos - Acordo de Cooperação - Adjudicação - Princípio da Concorrência - Princípio da Imparcialidade.
1.ª Mantendo a Coopans Alliance o figurino de entendimento que consta do texto atual do MoU e do Coopans ATM System Agreement, a adesão da Navegação Aérea de Portugal - NAV Portugal, E. P. E., à Coopans Alliance traduzir-se-á num acordo de cooperação celebrado com as cinco ANSP's que atualmente a integram.
7.ª E, se existe um nítido interesse público europeu na cooperação entre os seus Estados e as respetivas ANSP's, com vista à criação de um espaço aéreo operacional integrado ao nível europeu, sendo fundamental nesse caminho uma fase de cooperação parcelar, onde se inclui a existência de acordos de parceria entre ANSP's, já não é detetável, na ordem jurídica europeia ou nacional, um interesse público na concreta adesão da ANSP portuguesa à Coopans Alliance.
9.ª Daí que o quadro de dependência negocial referido na 3.ª conclusão apenas exclua a celebração do contrato de aquisição do sistema de gestão de tráfego aéreo pela Navegação Aérea de Portugal - NAV Portugal, E. P. E., à Thales Air System, SAS, da aplicação das regras da formação dos contratos públicos constantes da parte II do CCP, nos termos do artigo 5.º, n.º 1, deste diploma, caso se verifique que a Coopans Alliance não tem como objeto dominante a assistência, desenvolvimento e atualização de um sistema ATM comum e que a adesão da NAV Portugal, E. P. E., à Coopans Alliance, se funda em motivações relativas ao interesse público que preside à atividade desenvolvida por aquela empresa, não sendo a razão determinante dessa opção a aquisição, assistência, desenvolvimento e atualização de um sistema ATM.
1 - Do objeto da consulta
Solicita Vossa Excelência que o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, com urgência, tome posição, nos termos do artigo 37.º, a), do Estatuto do Ministério Público, sobre a possibilidade da entidade pública empresarial Navegação Aérea de Portugal - NAV Portugal, E. P. E., aderir à Coopans Alliance, constituída pelas entidades congéneres em matéria de prestação de serviços de navegação aérea da Suécia, Irlanda, Dinamarca, Áustria e Croácia, e, "subsidiariamente", adquirir o novo sistema de gestão de tráfego aéreo, designado por TopSky, à Thales Air System, SAS, dispensando aquela empresa de recorrer às regras de formação dos contratos públicos.
Esta consulta apresenta como justificação o Memorando 003/2017 de 10 de fevereiro de 2017, enviado pela Navegação Aérea de Portugal - NAV Portugal, E. P. E., aos Senhores Secretários de Estado das Infraestruturas e do Tesouro (1), com as seguintes conclusões:
e) Diversamente no consórcio de ANSP designado por ITEC, a NAV teria um mero papel de "Associated Partner" da congénere ENAIRE, não sendo um membro de pleno direito com voz ativa, com um voto de valor três vezes inferior ao da sua congénere espanhola, não lhe sendo garantido qualquer tipo de acesso aos órgãos decisores das funcionalidades e evolução do Sistema ATM do ITEC;
f) Acresce que a adesão ao COOPANS cujo parceiro industrial é a THALES Air System, SAS, permitirá garantidas transferências tecnológicas e de "know-how" para a EDISOFT, através da instalação do futuro Sistema ATM no ACC de Lisboa, bem como no fornecimento pela própria EDISOFT do Sistema ATM para as Torres de Lisboa, Porto, Faro e Funchal, dotando Portugal de uma empresa de ponta no setor fabricante de Sistemas ATM, com investimento estrangeiro e criação de postos de trabalho com grande qualificação tecnológica.
Salientamos que a EDISOFT SA, é empresa detida maioritariamente, em 65 %, pela THALES Portugal SA sendo a NAV também acionista com 17,5 % do seu capital social.
h) Acresce que, para além da NAV não depender do Orçamento Geral do Estado, todas as verbas para o investimento no novo Sistema serão suportadas através de receitas próprias da Empresa, não se prevendo o recurso a qualquer tipo de crédito ou mecanismo de financiamento, estando as verbas necessárias já contemplados no Plano de Desempenho da NAV para o 2.º Período de Referência (RP2) que termina em 31 de dezembro de 2019. As futuras necessidades de financiamento serão negociadas e contempladas no quadro dos Planos de Investimentos a considerar para o RP3 (2020-2024), que ainda será objeto de discussão e aprovação a curto prazo. Acresce que todos estes custos serão reembolsados à NAV, ao longo dos vários anos de amortização do investimento, através das taxas de rota e de terminal que são estabelecidas pela EUROCONTROL nos termos do Regulamento de Execução (UE) n.º 391/2013 da Comissão, de 3 de maio de 2013, que estabelece um regime tarifário comum para os Serviços de Navegação Aérea.
Pretende-se com esta consulta que o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República emita parecer sobre a possibilidade da NAV Portugal, E. P. E., celebrar dois contratos distintos, embora interligados, dispensando aquela empresa de recorrer às regras para a formação dos contratos públicos, contidas na parte II do Código dos Contratos Públicos.
2 - Da NAV Portugal, E. P. E.
A empresa pública Navegação Aérea de Portugal - NAV, E. P., resultou de uma operação de cisão da ANA, E. P., operada pelo Decreto-Lei n.º 404/98, de 18 de dezembro, a qual visou, por um lado, criar uma entidade vocacionada e especializada com a valiosa experiência entretanto adquirida, para assegurar o serviço público de apoio à navegação aérea civil, designadamente a gestão do tráfego aéreo em todas as suas vertentes, e o desenvolvimento, instalação, gestão e exploração dos inerentes sistemas de comunicações, navegação, vigilância e infraestruturas associadas (a NAV, E. P.) e, por outro lado, transformar a cindida ANA, E. P., em pessoa coletiva de direito privado com o estatuto de sociedade anónima, à qual competirá a gestão, exploração e desenvolvimento dos Aeroportos de Lisboa, Porto, Faro, Ponta Delgada, Santa Maria, Horta e Flores, bem como de novas infraestruturas aeroportuárias, quando assim for determinado pelo Governo (2).
Na sequência das alterações ao regime jurídico do setor empresarial do Estado, resultantes do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro, o Decreto-Lei n.º 74/2003, de 16 de abril, operou a adaptação dos estatutos daquela empresa (3), modificando a respetiva denominação, de modo a conformá-la com o disposto no artigo 24.º daquele primeiro diploma, tendo-se optado pelo nome Navegação Aérea de Portugal - NAV Portugal, E. P. E., doravante aqui abreviadamente designada por NAV Portugal, E. P. E.
Segundo os Estatutos da NAV Portugal, E. P. E., esta é uma pessoa coletiva de direito público dotada de autonomia administrativa e financeira e de património próprio (artigo 1.º), tendo como objeto principal o serviço público de navegação aérea para apoio à aviação civil, assegurando a gestão, exploração e desenvolvimento dos sistemas de navegação aérea, nele se compreendendo os serviços de gestão de tráfego aéreo e atividades com eles conexas e pelos mesmos exigidos, em cumprimento das normas de convenções internacionais ou de organizações internacionais de aviação civil de que Portugal seja respetivamente subscritor ou Estado membro (artigo 2.º, n.º 1). Acessoriamente, pode a empresa explorar atividades e efetuar operações comerciais e financeiras relacionadas direta ou indiretamente, no todo ou em parte, com o objeto principal ou que sejam suscetíveis de facilitar ou favorecer a sua realização (artigo 2.º, n.º 2). Apesar da autonomia legal e estatutária conferida, cabe ao Governo definir os objetivos gerais a prosseguir pela NAV Portugal, E. P. E., e o enquadramento no qual se deve desenvolver a respetiva atividade, de modo a assegurar a sua harmonização com as políticas globais e sectoriais nos termos definidos na lei e ainda com as políticas e orientações no âmbito da navegação aérea definidas pelos organismos ou organizações internacionais em que Portugal esteja representado ou seja Estado membro (artigo 13.º), sendo a tutela económica e financeira exercida pelo Ministro das Finanças e pelo Ministro da tutela (artigo 14.º).
No artigo 25.º dos Estatutos permite-se expressamente que a NAV Portugal, E. P. E., possa estabelecer formas de cooperação mediante autorização do Governo.
3 - Da Coopans Alliance
A Irish Aviation Authority (Irlanda), a LuftfarTsverkert (Suécia) e a Naviair (Dinamarca), em 3 de abril de 2006, celebraram um acordo, visando modernizar e uniformizar os sistemas de gestão de tráfego aéreo dos respetivos países com uma substancial redução de custos. Mais tarde, juntaram-se-lhes a Austro Control (Áustria), em 2010, e a Croatia Control (Croácia), em 2011. Todas estas prestadoras de serviços de navegação aérea (ANSP's) são companhias que, embora assumindo diferentes tipologias no ordenamento jurídico onde se inserem, pertencem todas aos respetivos Estados, apresentando como objeto a gestão, exploração e desenvolvimento dos sistemas de navegação aérea e tendo em comum o facto de operarem com o mesmo sistema de gestão do tráfego aéreo (sistema ATM) o qual é uma variante do sistema TopSky fornecido pela Thales Air System, SAS.
Das definições constantes do artigo 1.º do Amended and Restated Coopans Framework Agrement (ARCFA), constata-se que a Irish Aviation Authority, a LuftfarTsverkert, a Naviair, e a Austro Control, adquiriram esse sistema à Thales Air System, SAS, mediante contratos individuais celebrados, respetivamente, em 13 de janeiro de 2000, 7 de setembro de 1994, 12 de junho de 2002 e 9 de dezembro de 2008 (4).
Adotou-se uma política de criação de blocos funcionais de espaço aéreo (FAB's) por se entender que estes constituem elementos fundamentais de reforço da cooperação entre prestadores de serviços de navegação aérea, destinados a melhorar o desempenho e a gerar sinergias, tendo-se determinado que os Estados-Membros deverão criar blocos funcionais de espaço aéreo dentro de um prazo razoável. Para esse efeito, e a fim de otimizar a interface dos blocos funcionais de espaço aéreo no céu único europeu, os Estados-Membros em causa deverão cooperar entre si e, se for caso disso, cooperar também com países terceiros (considerando 18 do Regulamento (CE) n.º 1070/2009).
Na concretização desta política europeia, a República Portuguesa e o Reino de Espanha, em 17 de maio de 2013, assinaram um acordo para a criação do Bloco Funcional de Espaço Aéreo do Sudoeste (SW FAB) (5).
Nesse mesmo acordo, as partes, além de acordarem sobre a cooperação em matéria de prestação de serviços e exercício de funções em matéria de navegação aérea e de supervisão e vigilância dos ANSP's no espaço aéreo do SW FAB, estabeleceram no seu artigo 16.º, n.º 1 e 2:
Encontra-se ainda em apreciação no Conselho uma proposta da Comissão, já aprovada no Parlamento Europeu, visando uma nova atualização do programa Céu Único Europeu - o SES 2+ -, em que, além do mais, reconhecendo-se alguma ineficiência dos FAB's entretanto criados, procura-se a formação de parcerias mais flexíveis, permitindo-se a participação em mais de um FAB, desde que com isso se obtenham as necessárias melhorias no desempenho. Pretende-se ainda com a nova regulamentação que os FAB's sejam utilizados como instrumentos empresariais e não como meras construções políticas.
Em todo este conjunto de medidas, tendo como objetivo a desfragmentação da rede aérea europeia, ressalta o incentivo da UE à adoção de políticas de cooperação dos Estados membros e das suas ANSP's.
Apesar da formação do bloco SW FAB entre Portugal e Espanha e de terem existido negociações entre a NAV Portugal, E. P. E., e a iTEC, que agrupa as ANSP's de Espanha, Alemanha, e Reino Unido, conforme resulta do teor de alguns pareceres juntos com o Memorando 003/2017 de 10 de fevereiro de 2017, enviado pela NAV Portugal, E. P. E., aos Senhores Secretários de Estado das Infraestruturas e do Tesouro (6), a atual opção da NAV Portugal, E. P. E., é antes a de aderir à Coopans Alliance, estando essa preferência fundamentada naquele Memorando, cujas conclusões acima se transcreveram.
A cooperação com as ANSP's que integram a Coopans Alliance é compatível com o acordo celebrado entre a República Portuguesa e o Reino de Espanha, uma vez que este convénio, não contendo qualquer cláusula de exclusividade, não impede que a ANSP portuguesa, sem prejuízo de colaborar na persecução dos objetivos daquele acordo interestadual, também coopere com congéneres de outros países, visando finalidades semelhantes (7). Esta cooperação diversificada encontra-se, aliás, em consonância com a estratégia delineada pelo programa Céu Único Europeu da União Europeia, tendo como destino final a criação de um espaço aéreo operacional integrado ao nível europeu (máxima cooperação para uma futura unificação).
. salvaguardar os seus atuais e futuros investimentos no decurso do seu percurso conjunto de desenvolvimento do sistema ATM, e
. obter benefícios adicionais resultantes da fortíssima posição conjunta da COOPANS como mercado essencial para fornecedores e como interveniente de destaque no processo de determinar as inovações dos futuros sistemas ATM europeus.
Enquanto grupo, os Parceiros são coletivamente comparáveis a um dos "5 Grandes" no que se refere ao controlo do espaço aéreo e à capacidade, têm custos baixos e são eficientes em comparação com outros ANSP.
. obtiveram a adesão conjunta da "Aliança de Lançamento SESAR" (SDA) e tomaram disposições para a nomeação da SDA pela Comissão Europeia como Diretor de Execução do SESAR celebrando o "Acordo do Consórcio da Aliança de Lançamento do SESAR" (SDA CA) em vigor a partir de 26 de fevereiro de 2015, do "Acordo de Cooperação Interna para o Acordo-quadro de Parceria de Lançamento do SESAR", e o "Acordo-quadro de Parceria de Lançamento do SESAR (FPA)" no dia 5 de dezembro de 2014;
. apresentaram um pedido conjunto para adesão ao SESAR e subsequentemente uma proposta para a participação no programa de trabalho SESAR (SESAR 2020) e estão preparados para celebrar outros acordos estabelecendo a adesão ao SESAR e respetiva participação no SESAR 2020;
. obtiveram a adesão conjunta do "Grupo A6" ao assinarem no dia 1 de julho de 2015 o Memorando de Cooperação do Grupo A6, tendo em vista a participação nas atividades do Grupo A6 relacionadas com o Diretor de Execução do SESAR e o SESAR 2020;
. apresentaram candidaturas conjuntas ao INEA Call 2014, quer diretamente quer através do Diretor de Execução do SESAR (SDM), e prepararam indicações interessantes para o INEA Call 2015;
. celebraram conjuntamente um Memorando de Cooperação com a Direction des Services de la Navigation Aerienne (DSNA) no dia 10 de março de 2015 para estabelecer um quadro formal de cooperação com a DSNA para o "Projeto de Convergência entre Sistemas ATM DSNA e COOPANS (CODACAS)".
5.1 - Igualdade
5.2 - Empenho e confiança mútua
5.3 - Gestão, adequação ao objetivo, flexibilidade e clareza
(1) A Estrutura de Governação da COOPANS visa a criação de estruturas de trabalho eficientes e flexíveis tendo em vista as inter-relações entre as áreas de cooperação, o adequado alinhamento das atividades decorrentes das mesmas, a otimização dos recursos dos Parceiros e de uma forma geral a exploração de todas as sinergias.
5.4 - Estruturas de grupo e estruturas empresariais
5.5 - Unanimidade
5.6 - Não exclusividade
3 ATM de referência através de parcerias - visão e objetivos da Aliança COOPANS
Os Parceiros têm vindo a cooperar há já vários anos na especificação e contratação conjunta para o desenvolvimento e lançamento dos seus sistemas centrais ATM ao abrigo dos termos do Contrato COOPANS e de alguns acordos-quadro celebrados entre os Parceiros e o respetivo fornecedor do sistema ATM Thales, em particular o Acordo-quadro alterado e reformulado N.º 042-09 e respetivas Alterações n.º 1, n.º 2, n.º 3 e n.º 4 ("ARCFA").
O ARCFA referido no Coopans ATM System Agreement é a designação abreviada do Amended and Restated Coopans Framework Agreement, outorgado entre os cinco parceiros da Coopans Alliance, por um lado, e a empresa Thales Air System, SAS, como contraparte (8), e o mesmo incide sobre as seguintes temáticas, conforme consta do artigo 2.º deste acordo:
4 - Da adesão da NAV Portugal, E. P. E., à Coopans Alliance
A NAV Portugal, E. P. E., perante a necessidade de aquisição de um novo sistema ATM, face à obsolescência do atual sistema, pretende aderir à Coopans Alliance, uma vez que essa adesão, segundo estudo por ela encomendado (9), proporcionar-lhe-á não só os benefícios inerentes a uma cooperação com outras ANSP's (designadamente baixo risco da operação de aquisição do novo sistema ATM, rapidez da sua implementação e partilha de custos de manutenção e futuros desenvolvimentos e atualizações), como se apresenta como muito favorável aos interesses estratégicos da NAV Portugal, E. P. E., face ao acompanhamento e participação influente que aquela Aliança efetua no programa Céu Único Europeu e no projeto SESAR.
Conforme consta do MoU a adesão da NAV Portugal, E. P. E., à Coopans Alliance e as respetivas condições, estão dependentes da celebração de acordo de alteração desse Memorando, subscrito pelos atuais cinco membros da Aliança e a NAV Portugal, E. P. E. (ponto 12 do MoU).
Não se registando alterações substanciais no conteúdo do acordo espelhado no MoU, a adesão da NAV Portugal, E. P. E., traduzir-se-á num acordo de cooperação celebrado com as cinco ANSP's que atualmente integram a Coopans Alliance.
Considerando os compromissos assumidos pelas partes outorgantes dos acordos acima descritos, estamos perante a celebração de acordos de cooperação, os quais pressupõem a atuação conjunta de duas ou mais entidades que visam a realização de fins públicos comuns, através de uma atuação coordenada no exercício das suas competências. Neste tipo de acordos, as partes vinculam-se reciprocamente a objetivos comuns, condicionando o conteúdo da sua atuação (10). É a denominada cooperação horizontal ou não institucionalizada (11), acordada entre entidades sem qualquer elo de dependência entre si que, neste caso, é transnacional, por nela participarem entidades públicas de diferentes Estados.
As regras da contratação pública constam hoje essencialmente do Código dos Contratos Públicos (CCP), o qual foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, tendo entrado em vigor no dia 30 de julho do mesmo ano (12). Perante a necessidade de proceder à transposição das Diretivas 2004/17/CE e 2004/18/CE, de 31 de março, do Parlamento Europeu e do Conselho (13), relativas a procedimentos pré-contratuais públicos, o legislador nacional, imbuído de um espírito codificador, decidiu agrupar num único diploma as regras que regem a formação dos contratos públicos e o regime aplicável à execução da generalidade dos contratos administrativos. Tendo, entretanto, aquelas diretivas sido revogadas pela aprovação de três novas diretivas aplicáveis aos procedimentos de formação dos contratos de concessão (14), de aquisição de bens, obras e serviços nos setores clássicos (15), e de aquisição de bens obras e serviços nos setores especiais (16), as quais teriam que ser transpostas até 18 de abril de 2016, iniciou-se um processo de reforma do CCP que neste momento ainda não se encontra concluído (17).
O âmbito de aplicação da disciplina dos contratos públicos é aparentemente delimitado por um critério subjetivo de grande amplitude - o regime de contratação pública estabelecido na parte II do presente Código (o CCP) é aplicável à formação dos contratos públicos, entendendo-se por tal todos aqueles que, independentemente da sua designação e natureza, sejam celebrados pelas entidades adjudicantes referidas no presente Código (artigo 1.º, n.º 2, do CCP). Porém, o legislador, após ter definido no artigo 2.º quem eram as entidades adjudicantes, nos preceitos seguintes exibe um puzzle em peças, constituído por extensões e restrições de ordem subjetiva e objetiva que configuram um critério misto de alguma complexidade.
A NAV Portugal, E. P. E., é uma empresa pública que integra o setor público empresarial, cujo regime se encontra hoje plasmado no Decreto-Lei n.º 74/2003, de 16 de abril, pelo que não está abrangida pelo primeiro círculo delimitativo das entidades adjudicantes desenhado no artigo 2.º, n.º 1, do CCP (18), mas que se situa indiscutivelmente na área do segundo círculo destas entidades traçado pelo n.º 2, a), do mesmo preceito legal, que considera entidades adjudicantes, para efeitos de aplicação do regime da contratação pública, quaisquer pessoas coletivas que, independentemente da sua natureza pública ou privada, tenham sido criadas especificamente para satisfazer necessidade de interesse geral, sem caráter industrial ou comercial, entendendo-se como tal aquelas cuja atividade se não submeta à lógica do mercado e da livre concorrência (i); e sejam maioritariamente financiadas pelas entidades referidas no número anterior, estejam sujeitas ao seu controlo de gestão ou tenham um órgão de administração, de direção ou de fiscalização cuja maioria dos titulares seja, direta ou indiretamente, designada por aquelas entidades (ii). Os requisitos constantes das duas subalíneas da transcrita alínea a) são de verificação cumulativa, mas as três situações fácticas de existência de um controle por parte das entidades adjudicantes elencadas no n.º 1, do artigo 2.º, descritas na segunda subalínea (ii), são de verificação alternativa (19).
Na verdade, a NAV Portugal, E. P. E., é uma pessoa coletiva sujeita ao controlo do Governo (artigos 13.º e 14.º, dos Estatutos da NAV) e cujos titulares dos órgãos de direção e fiscalização são por este nomeados (artigo 5.º, n.º 1, e 11.º, n.º 2, dos Estatutos da NAV), tendo sido criada para assegurar o serviço público de apoio à navegação aérea civil, designadamente a gestão do tráfego aéreo em todas as suas vertentes, e o desenvolvimento, instalação, gestão e exploração dos inerentes sistemas de comunicações, navegação, vigilância e infraestruturas associadas (artigo 3.º, n.º 1, dos Estatutos da NAV), o qual é exercido em regime de monopólio e satisfaz necessidades coletivas da comunidade, estando por isso subtraído à lógica do mercado e da concorrência.
Apesar da NAV Portugal, E. P. E., ser considerada uma entidade adjudicante, uma vez que está abrangida pela qualificação efetuada pelo n.º 2, do artigo 2.º, do CCP, há que tomar em consideração a restrição do âmbito de aplicação do regime legal da contratação pública de ordem objetiva constante do n.º 2, do artigo 6.º, do CCP, que determina que a Parte II do CCP só é aplicável aos contratos cujo objeto inclua prestações típicas dos contratos enumerados nas alíneas do n.º 1, do artigo 6.º, do CCP, o que apenas abrange os contratos de empreitadas de obras públicas (a), de concessão de obras públicas (b), de concessão de serviços públicos (c), de locação ou aquisição de bens móveis (d), de aquisição de serviços (e).
Não incluindo o acordo de cooperação que a NAV Portugal, E. P. E., pretende celebrar com outras congéneres de cinco países europeus, que lhe facultará a adesão à Coopans Alliance, a vinculação a prestações típicas de qualquer um destes contratos, está aquele fora do âmbito de aplicação das regras estabelecidas pelo CCP para a formação dos contratos públicos.
E, apesar de poder considerar-se que a NAV Portugal, E. P. E., desenvolve uma atividade que se inclui no setor especial dos transportes, nos termos previstos no artigo 9.º, n.º 1, b), ii) (20), do CCP, (no apenso X da Diretiva 2004/17/CE, de 31 de março, do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais a NAV Portugal, E. P. E., figurou, expressamente, ao lado da ANA, Aeroportos de Portugal, S. A., e da ANAM - Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira, S. A., na lista de entidades adjudicantes portuguesas no domínio das instalações aeroportuárias), tal classificação não altera a anterior conclusão.
Na verdade, quando o artigo 12.º do CCP dispõe que à formação dos contratos a celebrar pelas entidades adjudicantes referidas no n.º 2 do artigo 2.º que exerçam atividade nos setores dos transportes são aplicáveis as regras especiais previstas no CCP, relativas à formação dos contratos a celebrar pelas entidades adjudicantes mencionadas no n.º 1 do artigo 7.º, desde que esses contratos digam direta e principalmente respeito a uma ou a várias dessas atividades, submete as entidades abrangidas pelo artigo 2.º, n.º 2, do CCP, onde se integra a NAV Portugal, E. P. E., ao regime especial de contratação previsto no CCP para as entidades adjudicantes do artigo 7.º deste diploma, mas apenas relativamente aos contratos celebrados por estas entidades a que se aplica tal regime e não a todo e qualquer contrato celebrado pelas entidades incluídas no artigo 2.º, n.º 2, do CCP, que diga respeito às atividades dos setores especiais (21).
Assim sendo, para que sejam aplicadas as regras especiais previstas para a formação dos contratos celebrados pelas entidades abrangidas pelo artigo 7.º do CCP, aos contratos outorgados pelas entidades referidas no artigo 2.º, n.º 2, do mesmo diploma, onde se insere a NAV Portugal, E. P. E., segundo o artigo 11.º, n.º 1, do CCP, é necessário que:
Se, relativamente ao requisito imposto na transcrita alínea a), o acordo de cooperação a celebrar pela NAV Portugal, E. P. E., com os demais membros da Coopans Alliance, se inclui na atividade por ela exercida no setor especial dos transportes, o mesmo já não sucede quanto ao preenchimento do requisito da alínea b), uma vez que esse acordo não inclui qualquer prestação típica dos modelos contratuais aí taxativamente enumerados.
Não se encontrando este acordo abrangido pela previsão extensiva constante do n.º 2, do artigo 11.º, do CCP, aplicável às atividades do setor especial dos transportes (22), está também afastada a aplicação das regras especiais previstas para a formação dos contratos celebrados pelas entidades abrangidas pelo artigo 7.º do CCP ao acordo de cooperação que a NAV Portugal, E. P. E., pretende celebrar com os demais membros da Coopans Alliance, o que exclui este acordo das regras da contratação pública previstas no CCP.
Um mero acordo de cooperação celebrado entre ANSP's de Estados membros da UE, que visa essencialmente o desenvolvimento de sistemas ATM comuns, incluindo questões de harmonização operacional, contactos com fornecedores, a participação no programa Céu Único Europeu e a candidatura conjunta a fundos públicos, respeita a prestações estranhas a qualquer mercado concorrencial.
Se é verdade que existem outras parcerias entre ANSP's, como a iTEC que agrupa as ANSP's de Espanha, Alemanha e Reino Unido, a Coflight que agrupa as ANSP's da França, Itália e Suíça, ou a B4 que associa as ANSP's da República Checa, Lituânia, Polónia e Eslováquia, as quais têm por objetivo idênticas formas de cooperação, a sua atividade não se enquadra numa lógica de mercado, não sendo concorrentes.
Daí que, em qualquer caso, a adesão da NAV Portugal, E. P. E., estaria sempre fora do âmbito da aplicação das regras de formação dos contratos públicos contidas no CCP, nos termos do artigo 5.º, n.º 1, deste diploma.
Como o pretendido acordo de cooperação horizontal ou não institucionalizada entre entidades públicas transnacionais não inclui prestações suscetíveis de estarem submetidas à concorrência do mercado, é irrelevante a questão do atual texto do CCP se limitar, no n.º 2, do artigo 5.º, a afastar do seu âmbito de aplicação os denominados contratos de cooperação vertical, não prevendo a possibilidade de exclusão dos acordos de cooperação horizontal (23).
5 - Da aquisição do Sistema de Gestão de Tráfego Aéreo, designado por "TopSky" pela NAV Portugal, E. P. E., à Thales Air System, SAS.
Além da adesão à Coopans Alliance, a NAV Portugal, E. P. E., pretende adquirir à Thales Air System, SAS, um novo Sistema de Gestão de Tráfego Aéreo, designado por TopSky. O contrato a celebrar, atento o objeto da aquisição, traduz-se no fornecimento do software e do hardware do sistema ATM, sua instalação e manutenção, contra o pagamento de um preço, o que envolve prestações típicas dos contratos de compra e venda, empreitada e prestação de serviços, em sentido estrito.
Estando todas estas prestações abrangidas pela previsão do artigo 6.º, n.º 1, do CCP, nas suas alíneas a), d) e e), já não é aplicável a exclusão do âmbito de aplicação da parte II do CCP, consagrada no n.º 2, do mesmo artigo, assim como, estando previstas tais prestações nas subalíneas i), iv) e v) (24), do artigo 11.º, n.º 1, do CCP, ser-lhe-iam aplicáveis, nos termos do artigo 12.º do CCP, as regras especiais previstas para a formação dos contratos celebrados pelas entidades abrangidas pelo artigo 7.º do CCP, dado a NAV Portugal, E. P. E., poder ser classificada como uma entidade adjudicante no setor dos transportes, como acima se verificou.
No entanto, há que considerar que a adesão da NAV Portugal, E. P. E., à Coopans Alliance impõe necessariamente a contratação da aquisição do mesmo sistema ATM que já dispõem os parceiros deste acordo à Thales Air System, SAS.
Nos pontos 1. e 3. do MoU, acima transcritos, logo se ressalta a importância na Coopans Alliance do desenvolvimento, em cooperação, do sistema ATM COOPANS, comum a todas as ANSP's que a integram, de forma a proporcionar benefícios de eficiência, de custos, segurança, capacidade e desempenho ambiental, e a indicação de que o fornecedor desse sistema é a Thales Air System, SAS, seu parceiro estratégico.
A imprescindibilidade desse dado é reforçada no Coopans ATM System Agreement, o qual tem como primeiro considerando que os Parceiros têm vindo a cooperar há já vários anos na especificação e contratação conjunta para o desenvolvimento e lançamento dos seus sistemas centrais ATM ao abrigo dos termos do Contrato COOPANS e de alguns acordos-quadro celebrados entre os Parceiros e o respetivo fornecedor do sistema ATM Thales, em particular o Acordo-quadro alterado e reformulado N.º 042-09 e respetivas Alterações n.º 1, n.º 2, n.º 3 e n.º 4 ("ARCFA").
Daí que não seja possível à NAV Portugal, E. P. E., por um lado, aderir à Coopans Alliance, subscrevendo os acordos de cooperação que a compõem e, por outro lado, contratar uma outra empresa que não a Thales Air System, SAS, para aquisição, instalação, manutenção, desenvolvimento e atualização do sistema ATM.
Assim sendo, verifica-se que existe uma dependência existencial e funcional entre os dois contratos aqui em análise, estando a celebração dos acordos de cooperação com as ANSP's da Coopans Alliance, dependente da celebração de um contrato de aquisição à Thales Air System, SAS, de um sistema ATM idêntico ao já utilizado por aquelas e obedecendo parcialmente, no que respeita às prestações de assistência, desenvolvimento e atualização do sistema, a condições já previamente fixadas no ARCFA.
Será que este quadro de dependência negocial é suficiente para excluir a celebração do contrato de aquisição de um sistema de gestão de tráfego aéreo pela NAV Portugal, E. P. E., da aplicação das regras da formação dos contratos públicos constantes da parte II do CCP ?
Apesar do disposto nos artigos 6.º, n.º 1 e 2, e 12.º do CCP, já acima analisados, e ainda no artigo 16.º, n.º 2, do CCP, onde se determina para efeitos de adoção dos procedimentos de formação dos contratos públicos previstos na Parte II daquele diploma, que se consideram submetidos à concorrência de mercado as prestações típicas abrangidas pelo objeto dos contratos de empreitadas de obras públicas, concessão de obras públicas, concessão de serviços públicos, locação ou aquisição de bem móveis, aquisição de serviços e sociedade, independentemente da sua designação ou natureza, isso não impede que contratos que estipulem alguma ou algumas destas prestações possam ser excluídos do âmbito de aplicação daquelas regras, ao abrigo do disposto no artigo 5.º, n.º 1, do CCP (25).
Ora, relativamente ao contrato de aquisição de um sistema ATM que a NAV Portugal, E. P. E., pretende concluir, apesar de estarmos perante um negócio que inclui prestações típicas dos contratos enumerados nos artigos 6.º, n.º 1, 11.º, n.º 2, e 16.º, n.º 2, do CCP, constata-se que a sua opção de aderir à Coopans Alliance, firmando um contrato de cooperação com cinco congéneres europeias, condiciona, inelutavelmente, não só a escolha do equipamento a adquirir, mas também a empresa fornecedora e mesmo alguns dos termos do contrato a outorgar, pelo que a aquisição de um sistema ATM por aquela empresa pública, conjugada com a opção de adesão à Coopans Alliance, não está nem é suscetível de estar subordinada à concorrência do mercado.
Não estando nós perante um ato fundador de um consórcio de entidades, tendo por finalidade a celebração, em melhores condições, de contratos sujeitos à concorrência com terceiros prestadores, em que se imporia a sua seleção de acordo com os princípios da livre e leal concorrência, mas sim perante uma adesão a um acordo de cooperação já em execução e que já procedeu à escolha do cocontraente (26) não é possível impor à entidade aderente o cumprimento das regras que traduzem a observância desses princípios.
Não havendo possibilidade de escolha do produto a adquirir e do seu fornecedor no quadro da adesão da NAV Portugal, E. P. E., à Coopans Alliance, tal contrato, atendendo ao contexto da sua formação, não está, nem é suscetível de estar submetido à concorrência do mercado, pelo que estamos perante a existência de um quadro negocial que envolve a formação de um contrato de aquisição de um bem e que determina a inviabilidade da sua submissão à concorrência de mercado.
Contudo, há que ter presente que o facto que está na origem da situação de inevitabilidade das condições contratuais, geradora da impossibilidade de concorrência, ou seja, o contexto que a inviabiliza, é um ato voluntário da entidade adjudicante - a adesão à Coopans Alliance -, pelo que, a admitir-se, nestas situações, a aplicação do artigo 5.º, n.º 1, do CCP, sem mais, estaria aberto o caminho para a construção artificial de quadros negociais complexos, geradores de situações, como a presente, em que a escolha do cocontratante e do bem a adquirir fica completamente condicionada.
Já se, no acordo de cooperação, as prestações relativas ao bem cuja aquisição é condição da adesão a esse acordo, não assumem um cariz dominante, tendo antes um papel meramente instrumental relativamente a outros objetivos prosseguidos com a cooperação instituída, a opção de adesão pode encontrar nesses objetivos a sua justificação, sendo este um contexto que é suscetível de preencher a causa de exclusão prevista no artigo 5.º, n.º 1, do CCP, desde que a tal opção presidam as tais considerações relativas ao interesse público que se encontra subjacente à atividade desenvolvida pela entidade adjudicante, não podendo a razão determinante da adesão ser precisamente a aquisição, a manutenção, o desenvolvimento ou atualização
Verifica-se, pois, que a cooperação existente na Coopans Alliance incide também no acompanhamento e participação influente no programa da União Europeia denominado Céu Único Europeu, designadamente no SESAR 2020, nas atividades do Grupo A6 em conformidade com a cláusula 2.2.5 do MoC do Grupo A6 (SESAR 2020 e SESAR DM) e na candidatura conjunta a fundos comunitários, pelo que a obrigatoriedade de, neste caso, se observarem os procedimentos constantes da parte II do CCP na aquisição do sistema ATM, poderá colocar em risco a possibilidade da NAV Portugal, E. P. E., poder beneficiar destas concretas parcerias estratégicas.
Mas, se é verdade que inicialmente o desenvolvimento e atualização do sistema ATM comum foi, senão o único, o objetivo dominante da Coopans Alliance, as posteriores atividades desenvolvidas no acompanhamento e participação ativa nos programas de unificação europeia na área do controle do tráfego aéreo parecem ter assumido uma relevância que não permite a este Conselho, atentas as suas limitações no apuramento das questões de facto, emitir um juízo seguro sobre se aquele objetivo inicial se mantém ou não como razão predominante da cooperação estabelecida entre as cinco ANSP's que atualmente integram aquela aliança.
E quanto à necessidade da opção da adesão da NAV Portugal, E. P. E., à Coopans Alliance se fundar em razões atinentes ao interesse público perseguido com a atividade daquela empresa, constata-se que, da análise do ordenamento jurídico europeu, no âmbito do programa SES, existe um nítido interesse público europeu, na cooperação entre os seus Estados e as respetivas ANSP's, com vista à criação de um espaço aéreo operacional integrado ao nível europeu, sendo fundamental nesse longo caminho uma fase de cooperação parcelar, o que inclui a existência de acordos de parceria entre ANSP's.
Como se anunciou desde logo no "Regulamento de interoperabilidade" de implementação do programa Single European Sky, o Regulamento n.º 552/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de março, interessa a todos os envolvidos na gestão do tráfego aéreo o desenvolvimento de uma nova abordagem de parceria que permita o envolvimento equilibrado de todos e estimule a criatividade, bem como a partilha de conhecimentos, experiências e riscos. Esta parceria deve destinar-se a definir, juntamente com a indústria, um conjunto coerente de especificações comunitárias capazes de satisfazer uma gama de necessidades o mais ampla possível (Considerando 7.). Ou como, mais tarde, se afirmou, no Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a realização e os progressos do Céu Único Europeu no período 2012-2014, elaborado em 16 de dezembro de 2015: a tecnologia será provavelmente o motor principal do desenvolvimento do SES nas próximas duas décadas. No entanto, tal depende de uma organização mais eficiente dos serviços de navegação aérea, com base em parcerias setoriais, e da introdução de novas medidas destinadas a reduzir a fragmentação do espaço aéreo europeu. O setor deveria desempenhar um papel mais eficaz na implantação de soluções orientadas para a rede e de serviços comuns e virtuais.
Porém, se é discernível no quadro legislativo europeu um interesse público na cooperação de todas as entidades intervenientes na gestão do tráfego aéreo, o mesmo já não sucede relativamente à concreta adesão da NAV Portugal, E. P. E., à Coopans Alliance.
Perante a existência de vários acordos de cooperação entre as diferentes ANSP's dos Estados membros, o ordenamento legal europeu e nacional não fornece qualquer indicação sobre a existência de um qualquer interesse na adesão da ANSP portuguesa à Coopans Alliance.
Na verdade, não deixando de prosseguir o assumido interesse público europeu de construção de um "céu único", a NAV, E. P. E., poderá aderir a qualquer um dos vários acordos de cooperação já estabelecidos entre ANSP's, assim como poderá promover com outras ANSP's não-alinhadas a formação de um novo acordo de cooperação.
Sendo a importância que os acordos que incidem sobre o bem a adquirir no universo da Coopans Alliance e a existência de um interesse público na adesão da NAV Portugal, E. P. E., ao acordo de cooperação Coopans Alliance, elementos decisivos para a subsunção do presente caso à previsão do artigo 5.º, n.º 1, do CCP, a pronúncia deste Conselho terá que ser necessariamente condicionada à verificação desses requisitos que aqui foram enunciados.
Assim, apenas não será aplicável o disposto na parte II do CCP à formação do pretendido contrato de aquisição pela NAV Portugal, E. P. E., do Sistema de Gestão de Tráfego Aéreo Topsky à Thales Systems, SAS, caso se verifique que a Coopans Alliance não tem como objeto dominante a assistência, desenvolvimento e atualização de um sistema ATM comum e que a adesão da NAV Portugal, E. P. E., à Coopans Alliance se funda em razões relativas ao interesse público que preside à atividade desenvolvida pela NAV Portugal, E. P. E., não podendo a razão determinante dessa adesão ser precisamente a aquisição, manutenção, desenvolvimento ou atualização do bem a adquirir.
Convém finalmente lembrar que, apesar de um contrato poder não estar sujeito aos procedimentos constantes da parte II do CCP, por força da aplicação da causa de exclusão prevista no artigo 5.º, n.º 1, deste diploma, não deixam de ser sempre aplicáveis à sua formação os princípios gerais da atividade administrativa e as normas que concretizem preceitos constitucionais constantes do Código de Procedimento Administrativo, conforme expressamente impõe o n.º 6, a), do mesmo artigo 5.º, além desse contrato poder estar sujeito à fiscalização prévia do Tribunal de Contas, nos termos dos artigos 2.º, 5.º, n.º 1, c), 44.º, n.º 1, e 46.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.
Este parecer foi votado na Sessão do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, de 25 de maio de 2017.
Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha - João Eduardo Cura Mariano Esteves (Relator) - Vinício Augusto Pereira Ribeiro - Maria Isabel Fernandes da Costa - Maria de Fátima da Graça Carvalho - Fernando Bento (Com declaração de voto) - Maria Manuela Flores Ferreira (Com voto de vencida) - Paulo Joaquim da Mota Osório Dá Mesquita (Com declaração de voto) - Eduardo André Folque da Costa Ferreira (Com voto de vencido).
Resulta, com efeito, de tal memorando [alínea c)] que a prossecução de outros objetivos de interesse público no seio da aliança é encarada como assumindo natureza meramente complementar no confronto com aqueles dois objetivos primariamente visados (aí se refere que «...no caso da COOPANS, complementarmente (27), assegurará a Portugal e à NAV o acesso a relevantes centros de decisão do Programa SESAR, do Céu Único Europeu»).
Votei parcialmente vencida, face, em particular, à matéria das conclusões 4.ª, 5.ª e 9.ª, pelas razões que a seguir, sinteticamente, se expõem.
Por outro lado, afigura-se-me demasiado generosa a interpretação do n.º 1 do artigo 5.º do CCP, no segmento "do contexto da sua própria formação", que é feita no parecer.
Voto o parecer concordando com as respetivas conclusões e, em particular, com as exigências densificadas nas conclusões 5.ª e 9.ª para se poder considerar que um contrato de aquisição não está sujeito às regras da contratação pública, a questão central suscitada pela entidade consulente (28).
Pelo que, confrontando a doutrina do parecer com os fundamentos apresentados pela NAV Portugal, EPE em prol da adesão ao Coopans ATM System Agreement, constato que a aquisição do sistema de gestão de tráfego à Thales Air System, SAS não pode ser excluída da aplicação das regras sobre formação dos contratos públicos (29).
§1.º Considero haver uma contradição insanável entre as conclusões 2.ª e 3.ª, pois o denominado contrato de adesão contém, na sua base negocial, a aquisição de um sistema ATM igual ao que foi adquirido pelos demais parceiros da COOPANS ALLIANCE, denominado TOPSKY, de tal sorte que os dois contratos não se encontram simplesmente interligados nem coligados: o cumprimento do primeiro depende inelutavelmente do cumprimento do segundo.
Não se pode ingressar na COOPANS ALLIANCE sem se dispor de um sistema ATM fornecido pela Thales Systems, SAS, e com características idênticas aos sistemas já adquiridos pelos atuais membros do agrupamento: a Austro Control (Áustria), a Luftfarsverket - LFV (Suécia), a Naviair (Dinamarca), a Irish Aviation Authority - IAA (Irlanda) e a Croatia Control Ltd. - CCL (Croácia).
Trata-se, por conseguinte, de uma união de dois contratos públicos e em que, entre ambos, se manifesta um laço de dependência, porquanto a admissão da NAV Portugal, E. P. E., à COOPANS ALLIANCE pressupõe a aquisição de um sistema TOPSKY à Thales Systems, SAS.
Dependência apenas unilateral, segundo o ensino de INOCÊNCIO GALVÃO TELLES (30), pois se a denominada cooperação com as congéneres só faz sentido para explorar o mesmo produto, já nada impediria a adjudicação do referido sistema ATM antes de ingressar na COOPANS ALLIANCE.
Se o contrato com a COOPANS ALLIANCE subordina a NAV Portugal, E. P. E., à adjudicação de bens e serviços a um determinado operador, ele não pode ser qualificado como mero acordo de cooperação.
Logo, não creio poder afirmar-se que o acordo de adesão da NAV Portugal, E. P. E., ao grémio de algumas congéneres europeias, seja subsumível ao disposto no artigo 5.º, n.º 1, do CCP, por se limitar a atividades de cooperação:
1 - A parte II do presente Código não é aplicável à formação de contratos a celebrar por entidades adjudicantes cujo objeto abranja prestações que não estão nem sejam suscetíveis de estar submetidas à concorrência de mercado, designadamente em razão da sua natureza ou das suas características, bem como da posição relativa das partes no contrato ou do contexto da sua própria formação».
Esta norma poderia aplicar-se caso a NAV Portugal, E. P. E., tivesse já adquirido à Thales Systems, SAS, o sistema TOPSKY.
f) Sociedade. [...]».
O enunciado deste preceito, a meu ver, apenas estabelece uma presunção juris tantum de sujeição às regras da concorrência, mas que certas normas permitem afastar(31). É o caso dos artigos 4.º e 5.º ou das múltiplas disposições que admitem o ajuste direto ora por critérios de valor patrimonial ora por critérios substantivos (cf. artigo 24.º do CCP).
Acresce que a designada adesão à COOPANS ALLIANCE não é mais do que um ajuste direto e que, por isso, não nos deve impressionar demasiado o emprego da expressão «adesão», de resto, importada do léxico dos contratos de massas e das cláusulas contratuais gerais e cujo contexto não podia ser mais díspar daquele que é próprio da contratação pública(32).
A propósito do artigo 5.º, n.º 1, do CCP, MIGUEL ASSIS RAIMUNDO(33) chama a atenção, justamente, para a necessidade de olhar sobretudo para a função do contrato e menos para aspetos formais e nominais:
«Uma entidade pública bem poderia dizer que um contrato que celebrou e pelo qual irá receber um serviço, serviço esse que irá remunerar 'à peça', é um mero protocolo de cooperação, não sujeito à concorrência: se a análise estrutural e global do conteúdo contratual revelar que há a prestação de uma atividade autónoma mediante a atribuição de uma remuneração que visa custear o serviço e conferir ao prestador uma margem de lucro, o contrato deve ser qualificado como um contrato público de serviços, sujeito por isso à parte II do CCP».
Entendo que a NAV Portugal, E. P. E., só pode tomar parte no agrupamento COOPANS ALLIANCE quando estiver em condições de assumir as obrigações e os encargos que resultam dessa iniciativa.
De todas as leituras que a doutrina tem produzido acerca do que seja um contrato sujeito à concorrência do mercado interpela-nos o rigor e clareza da que é proposta de MIGUEL ASSIS RAIMUNDO (34):
Nem se vê que o artigo 5.º-A, n.º 5, do anteprojeto de revisão do CCP - pelo menos, na redação oferecida à discussão pública - traga consigo a possibilidade de afastar as regras de contratação pública por simples invocação do interesse público.
5 - A Parte II do presente Código não é aplicável à formação dos contratos celebrados exclusivamente entre duas ou mais entidades adjudicantes quando se verifiquem cumulativamente as seguintes condições:
c) As entidades adjudicantes não exercem no mercado livre mais de 20 % das atividades abrangidas pelo contrato de cooperação [...]».
E, por outro lado, a norma que vimos de transcrever refere-se a contratos celebrados exclusivamente entre entidades adjudicantes, ao passo que o contrato em questão, mesmo que não tivesse por parceira a própria Thales Systems, SAS, sempre exibiria o perfil de um contrato em favor de terceiro (cf. artigos 443.º e seguintes do Código Civil). Um terceiro perfeitamente identificado: a Thales Systems, SAS, enquanto adjudicatária.
Com efeito, há quem reconheça no artigo 24.º, n.º 1, alínea f), do CCP, uma cláusula geral para fundamentar o ajuste direto sob a invocação de um interesse geral (35).
Invocar-se-ia um interesse essencial do Estado, em que a NAV Portugal, E. P. E., adquirisse um determinado sistema ATM por razões estratégicas - integrar um agrupamento com Estados-Membros que lhe permitem uma posição de paridade e que partilham interesses públicos convergentes e homogéneos em vista da extensão da rede de aeroportos e do tráfego aéreo que lhes incumbem regular.
Deste modo, a aquisição do sistema ATM seria apenas um meio para alcançar um resultado determinado por razões de superior interesse público: seguir as empresas públicas de controlo da navegação aérea com características aproximadas às da NAV Portugal, E. P. E., reforçando um bloco apto a divergir da posição das grandes operadoras europeias neste domínio.
Esse âmbito veio, entretanto, a ser objeto de lei especial: o Decreto-Lei n.º 104/2011, de 6 de outubro, que transpôs a Diretiva n.º 2009/81/CE, do Parlamento e do Conselho, de 13 de julho, e que regula a coordenação dos processos de adjudicação de determinados contratos de empreitada, contratos de fornecimento e contratos de serviços nos domínios da defesa e da segurança, alterando a Diretiva n.º 2004/17/CE e a Diretiva n.º 2004/18/CE.
§2.º Há porém algumas perspetivas a explorar, surgidas precisamente da banda das novas diretivas, e cuja transposição terá sido consumada por decreto aprovado em reunião do Conselho de Ministros de 19 de maio de 2017.
Admito que a NAV Portugal, E. P. E., disponha, no artigo 50.º, alínea h), da citada Diretiva, de uma disposição que lhe permite cingir-se a um procedimento de negociação sem a publicação prévia de anúncio, no que diz respeito à aquisição do novo sistema ATM:
h) Relativamente a aquisições de oportunidade, em que seja possível adquirir fornecimentos aproveitando uma ocasião particularmente vantajosa que se tenha apresentado num período de tempo muito curto, cujo preço seja consideravelmente inferior aos preços normalmente praticados no mercado;
1 - Um contrato de fornecimento (de bens ou serviços);
2 - Uma ocasião particularmente vantajosa;
3 - Uma oportunidade efémera;
4 - Oferta por preço consideravelmente inferior aos preços normalmente praticados.
Tudo estará, pois, em a NAVE Portugal, E. P. E., fundamentar economicamente que o agrupamento já constituído pelas suas congéneres irlandesa, sueca, dinamarquesa, austríaca e croata contribui decisivamente para que a aquisição do sistema TOPKSKY, no respetivo ciclo de vida, venha a revelar custos significativamente menores.
Recapitulando o enunciado do artigo 50.º, alínea h), verificamos que ele admite uma razoável cedência da parte do princípio da concorrência em favor de critérios de oportunidade e conveniência para o interesse público (36).
A justificação económica e financeira para invocar esta disposição - insiste-se - pode contar com o acréscimo dos alegados benefícios - particularmente vantajosos, a ser esse o caso - que o ingresso na COOPANS ALLIANCE traz consigo à NAV Portugal, E. P. E., no cumprimento dos deveres a que é chamada pelos objetivos do 'Céu Aberto' por parte da União Europeia (37).
4 - Várias autoridades adjudicantes de Estados-Membros diferentes podem juntar-se para adjudicar um contrato público, celebrar um acordo-quadro ou gerir um sistema de aquisição dinâmico. Podem igualmente, na medida estabelecida no artigo 33.º, n.º 2, segundo parágrafo, adjudicar contratos baseados no acordo-quadro ou no sistema de aquisição dinâmico. A menos que os elementos necessários estejam regulamentados por um acordo internacional celebrado entre os Estados-Membros em causa, as autoridades adjudicantes participantes celebram um acordo que determina:
b) A organização interna do procedimento de contratação, nomea-damente a sua gestão, a distribuição das obras, fornecimentos ou serviços a adjudicar e a celebração dos contratos.
CLÁUDIA MONGE (38), em estudo recente dedicado às diretivas sobre contratação pública de 2014, chama a atenção para a importância que estes agrupamentos podem ter para Estados-Membros como Portugal:
A figura do agrupamento de entidades adjudicantes - que se distingue dos casos de acordos in house providing em que as relações são entre adjudicante e adjudicatório, unidos por nexos de dependência institucional ou económica - já era, bem antes, objeto de atenção na doutrina nacional e já surgia, embora com contornos mais modestos, no artigo 39.º do CCP em revisão:
MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA (39) apresenta três categorias de interesses públicos a justificarem este tipo de agrupamento, ainda ao tempo da sua versão puramente interna:
Associando-se a parceiros com uma rede muito mais extensa e intensa de aeroportos e de tráfego aéreo - a Alemanha, a França, a Espanha ou a Itália - o voto na matéria de operadores como a NAV Portugal, E. P. E., seria certamente de peso diminuto.
Uma das vantagens destes agrupamentos é a economia de custos com o próprio procedimento de contratação: procedimento que as entidades adjudicantes podem ter dificuldade em organizar a título individual, devido à complexidade das especificações.
E, embora a letra do artigo 39.º do atual CCP, na sua atual redação, favoreça um sentido restritivo, referindo-se à celebração de um único contrato, os outros elementos hermenêuticos, segundo MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, apontam para que a norma também admita a gestão autónoma do contrato por parte de cada uma (40).
«[...] [a]s autoridades adjudicantes de vários Estados-Membros podem adjudicar conjuntamente os seus contratos públicos [...]».
§3.º Ainda uma palavra acerca da conclusão 10.ª, na parte em que se conforta a escolha pela observância devida, em todo e qualquer caso, aos princípios constitucionais e os princípios gerais de direito administrativo (artigo 5.º, n.º 6, do CCP).
Considero que um procedimento inominado e atípico para consumar a adesão à COOPANS ALLIANCE antes de adjudicada a aquisição do sistema ATM não está em condições de satisfazer um desses princípios: o princípio da imparcialidade (cf. artigo 9.º do Código do Procedimento Administrativo (41).
É certo que a imparcialidade administrativa não desvincula a NAV Portugal, E. P. E., de um compromisso para com o interesse público.
A adjudicação do sistema ATM TOPSKY, a efetuar-se depois de a NAV Portugal, E. P. E., integrar a COOPANS ALLIANCE pode suscitar uma legítima suspeita sobre a isenção relativamente a um operador com quem a entidade adjudicante já se comprometeu a adquirir-lhe serviços e benfeitorias de um produto que só ulteriormente passou a ter como seu.
É que, na verdade, quando se afirma que a NAV Portugal, E. P. E., está em condições de ir em frente sem o concurso de auxílios de Estado, por dispor das receitas próprias arrecadadas com as taxas impostas aos utentes dos aeroportos e do espaço aéreo cujo tráfego controla, isso não desqualifica as receitas nem as despesas como parte do erário público. Que isso não sirva de motivo para poder abrir mão da participação financeira da União Europeia.
§4.º Uma última abertura possível vem da parte do direito convencional.
Se o objetivo primordial da NAV Portugal, E. P. E., e do Estado Português, é um objetivo estratégico político - nem por isso menos legítimo - nomeadamente o de se concertar com outros Estados-Membros de peso equivalente, é de ponderar a celebração de um acordo internacional em forma simplificada com os Estados cujas operadoras de controlo do tráfego aéreo integram a COOPANS ALLIANCE.
a) Ao abrigo de uma convenção internacional previamente comunicada à Comissão Europeia, e concluída nos termos do Tratado que institui a Comunidade Europeia, entre o Estado Português e um ou mais Estados terceiros, que tenham por objeto a realização de trabalhos destinados à execução ou à exploração em comum de uma obra pública pelos Estados signatários ou a aquisição de bens móveis ou de serviços destinados à realização ou à exploração em comum de um projeto pelos Estados signatários;
Nem se julgue que tais acordos só possam ser celebrados em domínios alheios às atribuições e objetivos da União Europeia. Pelo contrário, tais acordos podem até contribuir para mais eficientemente atingir objetivos já estipulados pelos órgãos da União Europeia, como é o plano diretor ATM, aprovado pela Decisão n.º 219/2007 do Conselho, de 27 de fevereiro de 2007 (42).
Um tal acordo internacional entre a República Portuguesa, a República da Irlanda, o Reino da Suécia, o Reino da Dinamarca, a República da Áustria e a República da Croácia deve considerar-se um acordo paracomunitário (43).
Esta categoria de acordos, não sendo fonte imediata de direito comunitário, pode-os fazer surgir «como complementares relativamente à ordem jurídica da União Europeia seja por se encontrarem previstos pelos tratados, seja por, sem estarem previstos, o seu conteúdo inscrevê-los de modo amplo na perspetiva dos objetivos da União Europeia, cuja realização será favorecida pela cooperação entre os Estados-Membros (44)».
O interesse comunitário em avançar no plano ATM é notório. Os progressos alcançados no objetivo do Céu Aberto, até há pouco, mostravam-se bastante exíguos. A Comissão, em relatório apresentado ao Parlamento Europeu e ao Conselho, de 16 de dezembro de 2015(45), qualificava como insuficientes os progressos em matéria de blocos funcionais:
Um acordo internacional a assinar entre a República Portuguesa e os Estados cujos operadores de controlo do tráfego aéreo integram já a COOPANS ALLIANCE pode perfeitamente seguir a forma constitucional mais simplificada - aprovação por decreto do Governo, nos termos do artigo 197.º, n.º 1, alínea c), da Constituição - não se encontrando motivo que obrigue à intervenção parlamentar para aprovar o acordo internacional, muito menos para lhe atribuir a forma de tratado (cf. 161.º, alínea i), da Constituição).
(1) Este memorando encontra-se acompanhado dos seguintes documentos: relatório final de estudo consultivo de estratégia e financiamento relativo à escolha do sistema de Gestão de Tráfego Aéreo para a Região de Informação de Voo de Lisboa elaborado pela empresa Helios (doc. n.º 1), parecer sobre o acordo NAV e AENA no âmbito do iTEC, elaborado por Vieira de Almeida § Associados, R.L. (doc. n.º 2), parecer elaborado por Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira (doc. n.º 3), parecer da Inspeção Geral das Obras Públicas Transportes e Comunicações sobre a Cooperação Portugal (NAV) - Espanha (AENA) no quadro do desenvolvimento tecnológico do Céu Único Europeu (doc. n.º 4) e Memorando 4/2017 de 10 de fevereiro de 2017, elaborado pela NAV Portugal, E. P. E.
(2) Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 408/98, de 18 de dezembro.
(3) Os Estatutos foram republicados por este diploma.
(4) Desconhece-se quando a Croatia Control Ltd, outorgou igual contrato com a Thales Air System, SAS.
(5) Este Acordo foi aprovado por Resolução da Assembleia da República n.º 25/2014, aprovada em 24 de janeiro de 2014, publicada no D.R. 1.ª série, n.º 54, de 18 de março de 2014.
(6) Os documentos n.º 2 e 4 referidos na nota 1 deste parecer.
(7) Verifica-se, aliás, que, relativamente aos demais países europeus, a formação dos FAB's não corresponde minimamente aos conjuntos de outorgantes dos acordos de cooperação celebrados entre as ANSP's atualmente em vigor, coexistindo pacificamente.
Já quanto aos acordos entre ANSP's, além da Coopans Alliance que integra as ANSP's da Irlanda, Suécia, Dinamarca, Áustria e Croácia, a iTEC reúne as ANSP's de Espanha, Alemanha e Reino Unido, a Coflight as da França, Itália e Suíça, e a B4 a República Checa, Lituânia, Polónia e Eslováquia.
(8) Ao acordo de 30 de novembro de 2009 celebrado entre Thales Air System, SAS, e Irish Aviation Authority, LuftfarTsverkert, Naviair, e Austro Control Österreichische Gesellschaft für Zivilluftfahrt mit bescfänkter Haftung, denominado Amended and Restated Coopans Framework Agreement (ARCFA), veio a aderir posteriormente a Croatia Control Ltd, tendo esse acordo sido renovado pelas partes até 2019.
(9) O estudo consultivo de estratégia e financiamento relativo à escolha do sistema de Gestão de Tráfego Aéreo para a Região de Informação de Voo de Lisboa elaborado pela empresa Helios referido na nota 1 deste Parecer.
(10) Alexandra Leitão, em Contratos interadministrativos, Almedina, Coimbra, 2001, pág. 85, a propósito das relações de cooperação interadministrativas.
(11) Sobre os acordos de cooperação horizontal entre entidades públicas, v.g. Durval Tiago Ferreira, em O regime da contratação in house à luz das novas diretivas de contratação pública. O triunfo dos Estados sobre a jurisprudência do Tribunal de Justiça, na Revista da Ordem dos Advogados, Ano 74, julho/dezembro de 2014, pág. 772-773 e 785 e seg., Pedro Matias Pereira, em A adjudicação de contratos públicos em contexto de crise, na Revista de Contratos Públicos, n.º 5, pág. 160-161, Miguel Assis Raimundo, em A formação dos contratos públicos. Uma concorrência ajustada ao interesse público, AAFDL, Lisboa, 2013, pág. 646, e Kris Wauters, em CJEU case law on cooperative agreements between public authorities and its influence on certain national legal systems, acessível em http:// theses.gla.ac.uk, pág. 176-182.
(12) Este diploma foi retificado pela Declaração de Retificação n.º 18-A/2008, de 28 de março, e o CCP foi objeto de alterações pelas Leis n.º 59/2008 e 3/2010, 64-B/2011 e pelos Decretos-Leis n.os 223/2009, 278/2209, n.º 131/2010, n.º 149/2012, n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, tendo sido sujeito a adaptação para as regiões autónomas dos Açores e da Madeira, operadas através dos Decretos Legislativos regionais n.º 27/2015/A, de 29 de dezembro e n.º 34/2008/M, de 14 de agosto.
(13) Alteradas pela Diretiva n.º 2005/51/CE, da Comissão, de 7 de setembro, e retificadas pela Diretiva n.º 2005/75/CE, do Parlamento Europeu e da Comissão, de 16 de novembro.
(14) Diretiva 2014/23/EU, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014.
(15) Diretiva 2014/24/EU, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014.
(16) Diretiva 2014/25/EU, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014.
(17) Terminou em 10.10.2016 o período de discussão público do Anteprojeto apresentado pelo Governo em 1.8.2016.
(18) São entidades adjudicantes:
(19) João Amaral e Almeida e Pedro Fernández Sánchez, em Temas de Contratação Pública, I, Wolters Kluwer Portugal, sob a marca Coimbra Editora, Coimbra, 2011, pág. 61, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, em Concursos e outros procedimentos de contratação pública, Almedina, Coimbra, 2011, pág. 99 e 105, Maria João Estorninho, em Curso de direito dos contratos públicos. Por uma contratação pública sustentável, Almedina, Coimbra, 2012, pág. 356 e 360, e Alexandra Leitão, em Lições de direito dos contratos públicos. Parte Geral, AAFDL, Lisboa, 2014, pág. 44.
(20) Este preceito dispõe que, para os efeitos do CCP, consideram-se atividades incluídas no setor dos transportes as relativas à exploração de uma área geográfica, com a finalidade de colocar à disposição dos transportadores aéreos quaisquer terminais de transporte, designadamente aeroportos.
(21) Sustentando esta interpretação, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, ob. cit., pág. 139-140.
(22) Dispõe o n.º 2, do artigo 11.º do CCP:
(23) Motivada pela jurisprudência do TJUE (Acórdãos de 9.6.2009, Comissão das Comunidades Europeias contra República Federal da Alemanha, Processo C- 480/06, de 19.12.2012, Azienda Sanitária Locale di Lecce e Università del Salento contra Ordine degli Ingegneri della Província di Lecce e outros, Processo C- 159/11, de 13.6.2013, Piepenbrock Dienstleistungen GmbH & Co. KG contra Kreis Düren, Processo C- 386/11, acessíveis em http//:curia.europa.eu), a Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, previu no n.º 4 do seu artigo 12.º o seguinte:
(24) Teve-se em consideração que os valores de aquisição de um ATM que constam do relatório final do estudo consultivo de estratégia e financiamento relativo à escolha do sistema de Gestão de Tráfego Aéreo para a Região de Informação de Voo de Lisboa elaborado pela empresa Helios (doc. n.º 1 junto com o pedido) são manifestamente superiores aos limites que constam das alíneas a) e b) do artigo 16.º da Diretiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 31 de março.
(25) Neste sentido, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo de Oliveira, ob. cit., pág. 145-146, Alexandra Leitão, ob. cit., pág. 54, Rui Medeiros, em Âmbito do novo regime da contratação pública à luz do princípio da concorrência, em Cadernos da Justiça Administrativa, n.º 69, pág. 8, e Miguel Assis Raimundo, em O objeto sujeito à concorrência de mercado no Código dos Contratos Públicos, em Estudos de Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, vol. IV, Direito Administrativo e Justiça Administrativa, Coimbra Editora, Coimbra, 2012, pág. 694-695.
(26) Note-se que quando a Coopans Alliance se formou, em 3 de abril de 2006, pela Irish Aviation Authority, a LuftfarTsverkert e a Naviair, estas já haviam adquirido à Thales Air System, SAS, o sistema ATM por elas utilizado, mediante contratos individuais celebrados, respetivamente, em 13 de janeiro de 2000, 7 de setembro de 1994, e 12 de junho de 2002, o que terá certamente sido um fator justificativo da cooperação instituída.
(27) Itálico aditado, não constando do texto original.
(28) Entendendo-se, ainda, que na medida em que o parecer solicitado pelo Governo se relaciona com matérias relativas a competência do executivo, a abordagem empreendida não deve incidir em campos relativos ao exercício da função administrativa que não se encontrem diretamente abrangidos pelas questões colocadas, plano em que este ente consultivo não tem legitimidade para uma proatividade sem prévia solicitação do Governo
(29) Independentemente da eventual aplicabilidade de algumas regras e princípios especiais em face do particularismo que conforma esse contrato. De qualquer modo, entende-se que o quadro normativo determinante que deve ser atendido em sede de aplicação do regime sobre contratos públicos não integrou o objeto da consulta (vd. ainda nota anterior).
(30) Manual dos Contratos em Geral, 4.ª ed., Coimbra, 2002, p. 476.
(31) Na discussão em torno da relação de uma norma com a outra, apenas JOÃO AMARAL E ALMEIDA/ PEDRO FERNANDEZ SÁNCHEZ consideram irredutível a cláusula do artigo 16.º, n.º 2, do CPP (v. A inexistência de concorrência e a aplicação do regime da contratação pública, Temas de Contratação Pública, I, Coimbra Ed., Coimbra, pp. 225).
(32) Ainda pode associar-se ao sentido comum de vinculação a um tratado por parte de um Estado que não tomou parte na sua formação nem na sua assinatura, mas nem assim o emprego da expressão é exato, posto que a adesão não permite contornar os procedimentos constitucionais da vinculação portuguesa a convenções internacionais. A adesão far-se-á sempre por ratificação ou por aprovação e não abre mão da repartição de poderes entre o Governo e a Assembleia da República.
(33) O objeto sujeito à concorrência de mercado no Código dos Contratos Públicos, in Estudos de Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, IV, Coimbra Ed., Coimbra, 2012, p. 687.
(34) As "exceções" da contratação pública e da concorrência, in CLÁUDIA TRABUCO/VERA EIRÓ (org.), Contratação Pública e Concorrência, Almedina ed., Coimbra, 2013, p. 129.
(35) Cfr. MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, loc. cit., p. 133.
(36) Ainda sem referência ao citado preceito da nova diretiva, v. MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, ob. cit., p. 131.
(37) Cfr. Regulamento de Execução (EU) n.º 409/2013, de 3 de maio de 2013, in JOUE, L123, de 4 de maio de 2013.
(38) Agrupamentos de entidades adjudicantes, centrais de compras, acordos-quadro, in Atas da Conferência - A Revisão do Código dos Contratos Públicos, Centro de Estudos Judiciários, Lisboa, 2016, pp. 254 e seguintes.
(39) Agrupamentos de entidades adjudicantes e de candidatos e concorrentes em procedimentos de contratação pública, in Estudos de Contratação Pública, vol. II, Coimbra, 2010, p. 104.
(40) Idem, p. 106.
(41) «A Administração Pública deve tratar de forma imparcial aqueles que com ela entrem em relação, designadamente, considerando com objetividade todos e apenas os interesses relevantes no contexto decisório e adotando as soluções organizatória e procedimentais indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa isenção».
(42) Jornal Oficial da União Europeia L95, de 9 de abril de 2009, p. 41.
(43) Acerca do sentido desta expressão, v. JOËL RIDEAU, Droit institutionnel de l'Union Europeénne, 6.ªed., LGDJ, Paris, 2010, p. 292.
(44) Idem, p. 289.
(45) COM(2015) 663 final.
Este parecer foi homologado por despacho de 8 de setembro de 2017, de Sua Excelência o Secretário de Estado das Infraestruturas.
Lisboa, 29 de setembro de 2017. - O Secretário da Procuradoria-Geral da República, Carlos Adérito da Silva Teixeira.
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