Source: http://terragnijurista.com.ar/doctrina/cuarta_inst.htm
Timestamp: 2018-03-18 23:11:32
Document Index: 407900563

Matched Legal Cases: ['artículo 46', 'artículo 37', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 46', 'artículo 62', 'artículo 47', 'artículo 21', 'artículo 17', 'artículo 21', 'artículo 10', 'artículo 29']

La Cuarta Instancia - Marco Antonio Terragni
La cuarta Instancia
Esta disertación, acompañada de una clase práctica, analizó en profundidad el régimen de acceso a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y a la Corte.
Dicho análisis fue efectuado por Defensoras Oficiales de los tribunales de la Capital Federal y profesoras de las Universidades de Buenos Aires y de Belgrano.
Auspiciaron: el Colegio de Abogados de Rafaela y el Departamento Académico Rafaela de la Universidad Católica de Santiago del Estero.
ADMISIBILIDAD DE LAS PETICIONES ANTE LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS.
Por Silvina Manes y Cecilia Mage.
Nada mejor para introducirnos en el tema que citar algunos conceptos de FERRAJOLI sobre la verdadera dimensión de la protección de los derechos humanos, al decir que "hacer verdadera la democracia, tomar en serio los derechos fundamentales del hombre tal como vienen solemnemente proclamando nuestras constituciones y en las declaraciones internacionales quiere decir hoy poner fin a ese gran apartheid que excluye de su disfrute a las cuatro quintas partes del género humano. Y esto significa, a su vez, dos cosas. Ante todo, reconocer el carácter supra-estatal de los derechos fundamentales y, como consecuencia, prever en sede internacional garantías idóneas para tutelarlos y darles satisfacción incluso contra o sin sus Estados".
El sistema de peticiones ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos resulta de un conjunto normativo contemplado en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. No son excluyentes de otros instrumentos internacionales. De ahí que se sostenga que la admisibilidad o inadmisibilidad constituye el primer paso en el trámite ante la petición.
Básicamente los arts. 46.1 y 48.1 a) de la Convención Americana constituyen el punto de partida necesario para iniciar una petición y las consecuencias que se deriva de la declaración de admisibilidad.
Consigna el primero que: 1. Para que una petición o comunicación presentada conforme a los arts. 44 ó 45 sea admitida por la Comisión, se requerirá:
a. Que se hayan interpuesto o agotado los recursos de jurisdicción interna, conforme a los principios del Derecho Internacional generalmente reconocidos;
c. Que la materia de la petición o la comunicación no esté pendiente de otro procedimiento de arreglo internacional, y
d. Que en el caso del art. 44 la petición contenga el nombre, la nacionalidad, la profesión, el domicilio, y la firma de la persona o personas o del representante legal de la entidad que somete la petición.
2. Las disposiciones de los incs. 1.a y 1.b del presente artículo no se aplicarán cuando:
b. No se haya permitido al presunto lesionado en sus derechos el acceso a los recursos de la jurisdicción interna, o haya sido impedido de agotarlos y,
Los requisitos que el texto transmite constituyen el presupuesto para la oportuna declaración de admisibilidad o de inadmisibilidad. De forma tal que, si bien la presentación se caracteriza por conformar un trámite sencillo, dado que no se requiere la asistencia de un letrado (no obstante puede designar a uno o a cualquier persona que lo represente ante la Comisión), e incluso la CIDH ha elaborado un formulario de escasa extensión, deben necesariamente someterse a requisitos cuya omisión trae aparejada la inadmisibilidad de la petición.
Por su parte el art. 52 del Reglamento de la Comisión dispone que en las peticiones referentes a los Estados miembro de la OEA que no sean partes en la Convención, el procedimiento aplicable será el establecido en los arts. 32 a 43 del mismo Reglamento para las peticiones referentes a los Estados partes de la Convención.
En esta primer etapa del procedimiento, la Comisión no sólo examina la concurrencia de los presupuestos procesales requeridos por la Convención, sino que actúa selectivamente respecto de los casos que ameritan su tratamiento por la Comisión, constituyendo como sostienen algunos autores la primer barrera que se debe superar antes de que la petición sea examinada no desde el punto de vista formal sino sustancial.
II.PRONUNCIAMIENTO SOBRE LA ADMISIBILIDAD.
El pronunciamiento es un aspecto que distingue a la Comisión Europea de Derechos Humanos y la Comisión Interamericana, ya que la primera se pronuncia expresamente sobre la admisibilidad o inadmisibilidad de una petición antes que analizar o examinar el mérito de la misma.
La Comisión Interamericana en cambio, no ha sido en este aspecto más sistemática ya que no siempre ha adoptado una decisión expresa y previa sobre la admisibilidad o inadmisibilidad de una denuncia.
La falta de pronunciamiento previo y especial sobre la admisibilidad generó formalmente un cuestionamiento ante la Corte Interamericana por Honduras en el caso "Velázquez Rodríguez"
La mecánica a seguir resulta de un análisis integral del caso, es decir que analiza la admisibilidad junto con el fondo del tema sometido a consideración. Si la Comisión en cambio declara inadmisible una solicitud, ésta carece de competencia para resolverlo.
El art. 47 de la Convención dispone que la Comisión declarará inadmisible toda petición o comunicación que no reúna las condiciones que ella misma señala, tal disposición no exige un pronunciamiento expreso y formal en caso de considerar que la petición sea admisible. En concordancia con ello el Reglamento de la Comisión no prevé el pronunciamiento expreso sobre admisibilidad o inadmisibilidad de una petición o comunicación como paso previo e insalvable en el trámite ante la Comisión.
En suma, para la Comisión la declaración de admisibilidad no constituye un requisito que a modo de punto de partida abra el procedimiento, sino por el contrario sólo el rechazo constituye un requisito necesario para declarar inadmisible la petición o comunicación. En este aspecto -sostiene Fagúndez Ledesma- imitando a su homóloga europea parece inclinarse en los últimos años la Comisión.
III. LOS REQUISITOS DE LA PETICION O COMUNICACION.
Aspectos de forma - identificación del peticionario.
La Comisión no ha adoptado un criterio rígido ya que ésta puede establecer en forma tácita o expresa la reunión de los requisitos necesarios e incluso comunicar al peticionario que la presentación en orden a los requisitos necesarios es incompleta y exigir que los complete. El art. 33 del Reglamento de la Comisión recoge una solución normativa para estos casos.
Constituyen requisitos formales tanto la exigencia de presentación por escrito y los datos personales de quienes se presentan en representación de la entidad que solicita la petición en el caso del art. 44 de la Convención. En contadas ocasiones, señala Mónica Pinto, se ha admitido que la denuncia no sea por ese medio, por ejemplo telefónicamente o aquellas recepcionadas en el transcurso de una investigación in loco. De igual forma -explica la autora-, que no es admitida la denuncia anónima aunque es posible la reserva de identidad del reclamante en su comunicación con el estado.
También se ha dispuesto la comunicación a un Estado aún antes de recibir la petición o comunicación, por motu propio sobre la base de un reclamo de acción urgente, con el fin de proteger la vida o integridad de las víctimas.
Si bien el Reglamento de la Convención establece que al practicar la comunicación a un Estado de las partes pertinentes se omitirá el nombre del peticionario, en la práctica sostienen los autores, resulta una condición difícil de ocultar, ya que los mismos hechos denunciados, normalmente le permiten a las autoridades de un país deducir quién es el autor de la petición. Por otro lado -se sostiene- que si el propósito es proteger al denunciante, es más fácil hacerlo abiertamente, indentificándolo y exigiéndole al Estado que adopte las medidas para reforzar su seguridad.
Este principio no se contradice con lo dispuesto en el art. 46 párr. 1 d) de la Convención que requiere el nombre, nacionalidad, domicilio, profesión, de la persona o personas del representante legal de la entidad que somete su petición ante la Comisión, ya que en este caso el texto indica que el autor de la petición es una organización no gubernamental y del texto normativo se desprende que cuando se trata de una persona o un grupo de personas, el cumplimiento de este requisito no resulta indispensable.
IV. CONDICIONES DE ADMISIBILIDAD DE UNA PETICION O COMUNICACION ANTE LA COMISIÓN.
A) Agotamiento de los recursos internos.
Uno de los requisitos que contempla la convención en el art. 46, 1º a) para que sea admitida una petición, lo constituye el agotamiento de los recursos internos. Estrictamente la norma consigna: "....que se hayan interpuesto y agotado los recursos de jurisdicción interna, conforme a los principios del Derecho Internacional generalmente reconocidos;".
Concordante con ello el art. 20, letra c) del Estatuto de la Comisión, faculta a ésta como medida previa, verificar si los procesos y recursos internos de cada Estada miembro fueron aplicados y agotados.
La solución normativa es clara y abarcativa de todo el sistema, ya sea de los Estados miembros de la región que ratificaron la Convención y de aquellos que no lo hicieron.
La regla del previo agotamiento de los recursos internos permite al estado resolver el problema según su derecho interno antes de verse enfrentado a un proceso internacional, lo cual es especialmente válido en la jurisdicción internacional de los derechos humanos, por ser ésta "coadyuvante o complementaria" de la interna.
Proporcionar tales recursos es un deber jurídico de los Estados, como ya lo señaló la Corte en su sentencia del 26 de junio de 1987, cuando afirmó: "La regla del previo agotamiento de los recursos internos en la esfera del derecho internacional de los derechos humanos, tiene ciertas implicaciones que están presentes en la Convención. En efecto, según ella, los Estados Partes se obligan a suministrar recursos judiciales efectivos a las víctimas de violación de los derechos humanos (art. 25), recursos que deben ser sustanciados de conformidad con las reglas del debido proceso legal (art. 8.1), todo ello dentro de la obligación general a cargo de los mismos Estados, de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos por la Convención a toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción (art. 1). Por eso, cuando se invocan ciertas excepciones a la regla de no agotamiento de recursos internos, como son la inefectividad de tales recursos o la inexistencia del debido proceso legal, no sólo se está alegando que el agraviado no está obligado a interponer tales recursos, sino que indirectamente se está imputando al estado involucrado una nueva violación a las obligaciones contraídas por la Convención. En tales circunstancias la cuestión de recursos internos se aproxima sensiblemente a la materia de fondo".
La referencia a "los principios de Derecho Internacional generalmente reconocidos" indica, entre otras cosas, que esos principios no sólo son relevantes para determinar en que situaciones se exime del agotamiento de los recursos, sino también porque son elementos necesarios para el análisis que se efectúe al interpretar y aplicar las reglas establecidas en el artículo 46.1.a), por ejemplo, al tratar problemas relativos a la forma como debe probarse el no agotamiento de los recursos internos o quien tiene la carga de la prueba o, incluso, que debe entenderse por recursos internos. Fuera de la referencia a esos principios, la Convención no establece reglas para la solución de tales cuestiones y de otras análogas.
El no agotamiento de los recursos internos es el obstáculo formal que en la práctica oponen la mayoría de los Estados a las denuncias ante la Comisión. Se señala que es ello en parte una respuesta, ya que en la mayoría de los casos que se litigan en el sistema interamericano es más factible que se alegue una excepción al agotamiento de los recursos internos que el agotamiento mismo debido al patrón de impunidad y a las fallas estructurales de los sistemas de justicia.
El problema que se suscita consiste en determinar que significado tiene para la Comisión el agotamiento de los recursos internos de cada Estado.
En el caso "Cantoral Benavídez" , se interpuso como primera excepción la falta de agotamiento de la jurisdicción interna del Perú. El Estado denunciado en la oportunidad sostuvo: que los recursos de la jurisdicción interna no estaban agotados cuando se presentó la denuncia ante la Comisión ni cuando se presentó la demanda ante la Corte; que al presentarse la denuncia y solicitarse la libertad de Cantoral Benavídez en el Perú se seguía un proceso penal ante un Juzgado Penal de Lima siendo ésa la instancia competente para decidir el caso; el denunciante tuvo la posibilidad de ejercer un recurso de revisión de la sentencia; la acción de hábeas corpus interpuesta en su favor no agotó la jurisdicción interna.
La Comisión en cambio argumentó: que al interponerse la denuncia eran aplicables las reglas de los arts. 46, punto 2a) y b) de la Convención, ya que en el momento en que el Sr. Cantoral Benavídez fue detenido no existía un recurso idóneo que éste pudiera interponer, se lo procesó de acuerdo a los decretos-leyes 25.659 y 26.248 que prohibían el ejercicio de la acción de hábeas corpus para los procesados por el delito de terrorismo o traición a la patria; al corresponder al Estado la carga de la prueba éste debía indicar el recurso idóneo para proteger la situación jurídica infringida, agregando la Comisión que el Perú no indicó al oponer la excepción el recurso específico que debía agotar el presentante; los peticionarios interpusieron un recurso de revisión contra la sentencia, el que fue declarado improcedente por la Corte Suprema con lo cual queda habilitada la instancia internacional.
En relación a la carga de la prueba, la Corte decidió inter alia que "el Estado que alega su no agotamiento tiene a su cargo el señalamiento de los recursos internos que deben agotarse y de su efectividad". La Corte por mayoría decidió desestimar las excepciones preliminares interpuestas por el Estado Peruano.
En el caso "Viviana Gallardo", se sostuvo que "la regla que exige el previo agotamiento de los recursos internos está concebida en interés del Estado pues busca dispensarlo de responder ante un órgano internacional por actos que se le imputen, antes de haber tenido la ocasión de remediarlos con sus propios medios".
En este caso se consideró por primera vez la renuncia por parte del Estado de la regla del agotamiento previo de recursos internos en el que el Gobierno de Costa Rica renunció en forma expresa a la regla sobre el cumplimiento de esta condición. Se ha interpretado que la regla actúa como un medio de defensa del Estado denunciado y como tal es renunciable de modo tácito. La Corte en el caso citó un caso de la Corte Europea de Derechos Humanos en el que se consideró que la renuncia era irrevocable.
Por otra parte se ha señalado que la competencia de la Comisión es esencialmente subsidiaria como consecuencia del agotamiento previo de los recursos en el ámbito de cada Estado.
Tiene como contrapartida que en la obligación de agotar recursos también permite comprometer y obligar a los Estados miembros de la Convención de proveer recursos judiciales idóneos y eficaces a las víctimas, de acuerdo a lo dispuesto en el art. 25 de la Convención, destacándose que ni el hábeas corpus o las garantías judiciales pueden suspenderse ni aún en estado de emergencia.
Muchas veces la declaración de admisibilidad de una petición es una declaración frecuentemente asociada al fondo de la queja -explica Mónica Pinto-, y por ello exige un pormenorizado análisis del expediente. Hace notar la autora que en los tres casos hondureños, la Corte resolvió que dada la imbricación del problema de los recursos internos con la violación misma de los derechos humanos, la cuestión de su previo agotamiento debía resolverse con la materia de fondo.
Es indudable que al interponerse como excepción esta regla tiene un carácter de temporalidad para que pueda ser admitida ante la Comisión, esto es que el Estado demandado está obligado a invocar de manera expresa y oportuna la regla de no agotamiento de los recursos internos en las primeras etapas del procedimiento, y su alegación extemporánea -sostuvo la Corte-, puede interpretarse como una renuncia tácita a esta regla. Asimismo, cuando esta renuncia es admisible y procedente, al producirse no es posible que el Estado sostenga aquella "subsidiariedad" de principio de los medios de protección internacional de los derechos, porque el propio Estado beneficiado de ella la ha abandonado.
¿Cómo deben ser los recursos que exigen agotamiento interno? Se entiende que la regla se refiere a los recursos judiciales es decir aquellos resueltos por la autoridad judicial, quedando al margen de este concepto los recursos de carácter administrativo. Se trata de actos emanados de la autoridad del Estado y de carácter eminentemente discrecional.
Los recursos cuyo agotamiento en el ámbito interno se exige deben ser de aquellos denominados ordinarios y extraordinarios aptos para reparar el daño.
Pero también se indican dos características necesarias de los recursos, estos es que deben ser "adecuados" y "efectivos", conforme establece el párrafo segundo del art. 46 de la Convención.
Estos conceptos han sido definidos y precisados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos -entre otros casos- en "Velázquez Rodríguez". Así "adecuado" significa "que la función de esos recursos, dentro del sistema del derecho interno, sea idónea para proteger la situación jurídica infringida. En todos los ordenamientos internos existen múltiples recursos, pero no todos son aplicables en todas las circunstancias. Si, en un caso específico, el recurso no es adecuado, es obvio que no hay que agotarlo. Así lo indica el principio de que la norma está encaminada a producir un efecto y no puede interpretarse en el sentido que produzca ninguno o su resultado sea manifiestamente absurdo o irrazonable". Agotar los recursos internos, no significa entonces agotar todos los existentes sino los que resultan adecuados a la situación particular del caso.
El segundo concepto "efectivo" o "eficaz", la Corte Interamericana también los definió en "Velázquez Rodríguez" -entre otros- al decir que sean capaces de producir el resultado para el que han sido concebidos. El mero hecho de que un recurso interno no produzca un resultado favorable al reclamante no demuestra por sí solo la inexistencia o el agotamiento de todos lo recursos internos eficaces, pues podría ocurrir por ejemplo que el reclamante no hubiera acudido oportunamente al procedimiento apropiado. En cambio, cuando se demuestra que los recursos son rechazados sin llegar al examen de validez de los mismos o por razones fútiles, o si se comprueba la existencia de una práctica o política ordenada o tolerada por el poder público, cuyo efecto es el de impedir a ciertos demandantes la utilización de los recursos internos que normalmente estarían al alcance de los demás. En tales casos, el acudir a esos recursos se convierte en una formalidad que carece de sentido.
Asimismo el recurso interno debe ser "disponible": esto significa que pueda ser utilizado para la protección del derecho conculcado. En tal sentido la Comisión ha referido que "Habiendo examinado los recursos internos disponibles para la señora Joseph bajo ese procedimiento, los peticionarios no han demostrado que los recursos internos disponibles para ella en Canadá eran "inadecuados e ineficaces", por lo que se podría haber excusado de su invocación y agotamiento según el artículo 37 (2) del Reglamento de la Comisión".
Excepciones al principio enunciado.
El art. 46 apartado 2 señala excepciones al principio enunciado: a) si en la legislación interna no existe el debido proceso legal para la protección del derecho o derechos que se alegan han sido violados, b) si no se ha permitido al presunto lesionado el acceso a la jurisdicción interna o si se le ha impedido agotarlos y c) si hay retardo injustificado en la decisión sobre esos recursos.
Estas disposiciones se aplican cuando los recursos internos no pueden ser agotados porque no están disponibles bien por una razón legal o bien por una situación de hecho, para evitar que tales trabas para usar y agotar los recursos internos puedan resultan insalvables y bloquear totalmente el puente a la jurisdicción supraestatal.
Como lo adelantamos en párrafos más arriba al citar el caso "Cantoral Benavídez", estos resultan modos de excepcionar la regla de agotamiento.
Tanto la Convención como el Reglamento contemplan este modo de apartarse de la exigencia. Un caso citado por la jurista Mónica Pinto, es el de una organización no gubernamental que se presentó con motivo del bombardeo de un asilo de enfermos mentales en Grenada. La Comisión declaró admisible la petición en razón de la inexistencia de recursos internos en la legislación de Grenada y de Estados Unidos.
Sobre la imposibilidad de agotar los recursos disponibles también la Comisión se ha pronunciado en los casos en que la investigación interna se ha librado a un órgano policial como la policía militar que había sido acusado de violaciones a derechos objeto de la denuncia. En el caso Fairen Garbi y Solís Corrales, la Comisión manifestó que "en Honduras hubo una práctica de desapariciones que imposibilitaba agotar los recursos internos, pues no resultaron el medio idóneo para corregir los abusos que se imputaban a las autoridades ni dieron como resultado la aparición de las personas secuestradas". Entonces, sería aplicable, a modo de excepción, en aquellos casos de sistemáticas violaciones a los derechos humanos en un país en que tales violaciones por ser generalizadas no permiten recurrir a la jurisdicción interna por ser ineficaces.
De la misma forma el retardo injustificado en la decisión la Comisión a hecho una excepción de agotar los recursos en casos de dilación injustificada. Puede citarse como ejemplo el caso AMIA en donde como excepción al agotamiento de los recursos internos se consignó la ineficacia de los mismos y la demora injustificada en la investigación y tramitación del caso. También en el caso Genie Lacayo la Corte refirió "Este Tribunal en su sentencia de excepciones preliminares consideró que en el presente caso, la demanda de la Comisión se refiere a la violación por parte de Nicaragua de los artículos 8 (garantías judiciales) 25 (protección judicial) y 24 (igualdad ante la ley) de la Convención, "como resultado de la renuencia del Poder Judicial de procesar y sancionar a los responsables y ordenar el pago por concepto de reparación por los daños causados" en razón de la muerte de Genie Lacayo. La Corte estima que los artículos invocados por la Comisión tienen que ver con la administración de justicia y están íntimamente vinculados, como es natural, con los "recursos internos" cuyo no agotamiento alega Nicaragua".
En el caso "Velázquez Rodríguez", -explica Fagundez Ledesma-, la Corte ha hecho una interpretación amplia y flexible y no taxativa en materia de excepciones, con la finalidad de protección del individuo..
Pueden citarse casos de abogados que por estar amenazados o por miedo generalizado para prestar asistencia legal una persona no lo requiere o no puede recurrir en el orden interno. Justamente, en la opinión consultiva OC-11/90 la Corte consideró "...los casos en los cuales un individuo es incapaz de obtener la asistencia legal requerida debido a un temor generalizado en los círculos jurídicos de un determinado país. La Comisión explica que, de acuerdo con lo expresado por algunos reclamantes, esta situación ha surgido cuando prevalece un ambiente de temor y los abogados no aceptan casos cuando creen que ello pudiera hacer peligrar su propia vida y la de sus familiares. Si una persona se ve impedida, por una razón como la planteada, de utilizar los recursos internos necesarios para proteger un derecho garantizado por la Convención, no puede exigírsele su agotamiento, sin perjuicio, naturalmente, de la obligación del Estado de garantizarlos".
También la referida opinión consultiva OC-11/90, la Comisión abordó el tema de la indigencia como excepción al agotamiento de los recursos internos. En tal sentido refirió que "...la Corte debe destacar que el hecho de que una persona sea indigente, por sí sólo no significa que no tenga que agotar los recursos internos, puesto que la disposición del artículo 46.1 es general. La terminología del artículo 46.2 indica que el indigente tendrá o no que agotar los recursos internos, según si la ley o las circunstancias se los permiten. La Corte debe tener en cuenta, al realizar este análisis, las disposiciones de los artículos 1.1, 24 y la parte pertinente del art. 8 de la Convención, que se relacionan íntimamente con el tema en cuestión. Hay que entender, por consiguiente que el artículo 8 exige asistencia legal solamente cuando ésta es necesaria para que se pueda hablar de debidas garantías y que el Estado que no la provea gratuitamente cuando se trata de un indigente, no podrá argüir luego que dicho proceso existe pero no fue agotado. Naturalmente que no es la ausencia de asistencia legal lo único que puede impedir que un indigente agote los recursos internos. Puede suceder incluso que el Estado provea asistencia legal gratuita pero no los costos que sean necesarios para que el proceso sea le debido que ordena el artículo 8. En estos casos también la excepción es aplicable. Si un indigente requiere efectivamente asistencia legal para proteger un derecho garantizado por la Convención y su indigencia le impide obtenerla, queda relevado de agotar los recursos internos. Este es el sentido que tiene el artículo 46.2 leído a la luz de las disposiciones de los artículos 1.1, 24 y 8.".
Es de destacar la elasticidad que la Corte ha otorgado al sentido de las excepciones al agotamiento de los recursos internos en la referida opinión consultiva, al haber hecho hincapié en el análisis de cada caso particular a fin de determinar la disponibilidad real y efectiva de acceso a la jurisdicción interna para cada persona afectada.
También adelantamos algunos aspectos sobre la carga de la prueba y es indudable que, alegar la falta de agotamiento de recursos en el ámbito interno de un Estado importa la determinación probatoria.
En principio el Reglamento de la Comisión establece la solución normativa al decir el art. 37 párrafo 3º que "corresponderá al gobierno, en contra del cual se dirige la petición, demostrar a la Comisión que los recursos internos no han sido previamente agotados, a menos que ello se deduzca claramente de los antecedentes contenidos en la petición".
Constituye un requisito que debe ser alegado por el Estado denunciado, pero si éste prueba la existencia de recursos internos no agotados, la carga de prueba pasa al peticionante, quién deberá demostrar que resulta de aplicación alguna de las excepciones contempladas en el art. 46, párr. 2 de la Convención.
Por su parte en materia de competencia, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha interpretado que es materia de su competencia determinar si se han cumplido o no con los requisitos que exige la Convención ante la Comisión, aunque la opinión no es unánime. En tal sentido, la Corte ha sentado que "...no está vinculada con lo que previamente haya decidido la Comisión, sino que está habilitada para sentenciar libremente, de acuerdo con su propia apreciación. Obviamente la Corte no actúa, con respecto a la Comisión, en un procedimiento de revisión, de apelación u otro semejante. Su jurisdicción plena resulta de su carácter de único órgano jurisdiccional de la materia. En este sentido, al tiempo que se asegura una más completa protección judicial de los derechos humanos reconocidos por la Convención, se garantiza a los Estados Partes que han aceptado la competencia de la Corte, el estricto respeto de sus normas.".
Por estas razones, pese a que el agotamiento de los recursos internos es un requisito de admisibilidad ante la Comisión, la determinación de si tales recursos se han interpuesto y agotado o si se está en presencia de una de la excepciones a la exigibilidad de dicho requisito, es una cuestión relativa a la interpretación o aplicación de la convención que, como tal, cae dentro de la competencia contenciosa de la Corte al tenor de lo dispuesto por el artículo 62.1 de la Convención.
B) Oportunidad de la presentación de la petición. Tanto la Convención como el Reglamento contemplan específicamente un plazo para formular la presentación ante la Comisión. El plazo en materia de peticiones tiene -explica Mónica Pinto- dos aspectos diversos: por un lado la necesidad de precisar un límite de tiempo para presentar una denuncia y, determinar la naturaleza jurídica del plazo.
Es una regla o requisito de admisibilidad y se relaciona con el agotamiento de los recursos internos dado que el plazo se cuenta no a partir de la lesión o violación de los derechos humanos sino a partir de la decisión definitiva del tribunal local.
Si bien éste es el principio, no está exento de diversas excepciones que pueden enunciarse:
1) cuando de acuerdo a la Convención no resulte necesario agotar los recursos internos.
2) en caso de una violación continuada y persistente de los derechos humanos.
La no obligación de agotar recursos internos responde sistemáticamente a diversos motivos: porque no hay proceso legal para la protección de los derechos violados; porque no se ha permitido al afectado el acceso a esos recursos o se le ha impedido agotarlos; o finalmente porque hay retardo injustificado en la decisión de esos recursos. El retardo injustificado en las decisiones judiciales que impidan el rápido esclarecimiento de hechos violatorios de derechos humanos también pueden abarcar estos conceptos.
El párrafo 2 del art. 38 del Reglamento establece que en las circunstancias previstas en el art. 37, párr. 2 del Reglamento mencionadas en el párrafo que antecede, el plazo para presentar la petición será un período de tiempo razonable, a criterio de la Comisión a partir de la fecha en que ha ocurrido la presunto violación de los derechos, considerando la circunstancia de cada caso concreto.
Se sostiene que no existe una regla precisa para entender como "plazo razonable", ni tampoco se extrae de la norma cuáles son los elementos de juicio que puede valor la Comisión pero se deduce que si el Estado obstaculiza los recursos en el ámbito interno, también puede entorpecer la vía internacional de ahí que el "plazo razonable" no puede ser invocado por el Estado que imposibilita el acceso a la jurisdicción.
En el caso "Neira Alegría y otros", la Corte Interamericana de Derechos Humanos, rechazó una petición en virtud del principio de derecho "Stoppel" en razón de las contradicciones manifestadas por el gobierno del Perú y sostuvo que como el plazo depende del agotamiento de los recursos internos corresponde al gobierno alegar sobre el vencimiento del mismo ante la Comisión.
C) Ausencia de litis pendencia y de cosa juzgada.
La admisibilidad de una petición debe necesariamente ligarse a la inexistencia de otro procedimiento simultáneo con arreglo internacional. La exigencia como sostienen la mayoría de los autores tiene un sentido eminentemente práctico, de economía procesal por un lado y de evitar -al existir dos procedimientos- soluciones contradictorias.
Sobre este aspecto se aplican las normas específicas de la Convención y del Reglamento.
Estos principios -explica Fagúndez Ledesma- no se aplican por la mera circunstancia de que una comunicación haya sido sometida previamente a otra instancia internacional ya que el art. 39 del Reglamento establece que se declarará inadmisible si existe una identidad en cuanto al Estado denunciado y que la comisión no se inhibirá si el peticionario ante ella es la víctima de la presunta violación denunciada o algún familiar suyo y el peticionario ante la otra instancia internacional es una tercera persona o una entidad no gubernamental sin mandato de los primeros.
La causal de litis-pendencia no es perentoria y esto significa que la Comisión puede conocer el caso si el peticionario retira el caso de la otra instancia internacional e incluso la Comisión puede informarle de ello al peticionante. De hecho -sostiene el autor mencionado- la Comisión se ha inclinado por mantener el examen de los casos que previamente pueden haberse sometido a otro procedimiento con arreglo internacional.
Cabe mencionar también otra distinción y esto es que la mera circunstancia que se encuentre un caso sometido a otra instancia internacional no conlleva de por sí al rechazo de su admisibilidad y esto es que sobre la base del art. 46 de la Convención el Reglamento en el art. 39 párrafo 2, letra a. dice que la Comisión no se inhibirá de examinar una petición cuando el procedimiento seguido ante la otra organización u organismo internacional se limite al examen de la situación general de los derechos humanos en el Estado en cuestión y no exista una decisión sobre los hechos específicos que son objeto de la petición sometida a la Comisión o si dicho procedimiento es uno que no conducirá a un arreglo efectivo de la violación denunciada. Para ello arreglo efectivo debe definirse con el propósito o fin de la Convención cual es el de la reparación de toda posible violación de los derechos que ella misma consagra y la indemnización de la víctima.
Un procedimiento con arreglo internacional puede definirse como aquel contemplado por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos pero no lo serían aquellos casos en los que no se intenta resolver situaciones particulares del peticionante.
Debe destacarse que la inadmisibilidad se debe referir a que la instancia pendiente lo es de la misma materia, ya que no sería inadmisible si aún siendo el mismo peticionante y el mismo Estado, si los derechos infringidos son otros o siendo los mismos hechos las víctimas son distintas entre uno y otro caso.
También esta interpretación permite que no se rechace la admisibilidad si los límites de protección de un derecho son distintos en un Tratado y otro. Por ejemplo en materia de garantías judiciales entre el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana.
Al igual que en los casos de litispendencia la ausencia de cosa juzgada en requisito de admisibilidad. El caso no debe haber sido examinado por la Comisión u otro organismo internacional. El sentido es lógico ya que se intenta evitar una doble instancia en el ámbito internacional. Inicio
No hay duda que al igual que el requisito de litispendencia debe referirse a la identidad de hechos denunciados y derecho infringido.
Finalmente la cosa juzgada exige como requisito la existencia de una decisión final de caso ya sea por parte de la Comisión o de la instancia internacional.
D) Procedencia y fundamento de la petición.
El art. 47 de la Convención establece que "La Comisión declarará inadmisible toda petición o comunicación presentada de acuerdo con los artículos 44 o 45 cuando:
d. sea sustancialmente la reproducción de petición o comunicación anterior ya examinada por la Comisión u otro organismo internacional.".
La declaración de inadmisibilidad de una petición requiere un acto expreso y formal de la Comisión, que impedirá llegar a un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, ya que en el sistema previsto por la Convención para las comunicaciones individuales, a partir del momento en que la Comisión lo declara inadmisible, ésta carece de competencia para resolverlo.
La inadmisibilidad de una petición puede resultar de que ésta sea manifiestamente infundada. En esta circunstancia es posible un análisis intrínseco sobre el motivo o fundamento de la petición, lo cual significa ingresar al análisis sobre el fondo del caso denunciado. En el caso Genie Lacayo, la Corte consideró que "De la argumentación del Gobierno parecería desprenderse que éste entiende que, por "existir plena prueba de que la investigación criminal y el proceso penal estaban siguiendo su curso" la petición ante la Comisión era "manifiestamente infundada" o totalmente improcedente en los términos del artículo 47 .c...Sin embargo, el tema de la investigación y del proceso penal son parte del fondo del asunto, de manera que resulta claro que, para la Comisión, no era "evidente" ni "manifiesto" que existieran argumentos para declarar inadmisible el caso. Los términos del art. 47 .c descartan cualquier apariencia y exigen una "certeza clara, manifiesta y tan perceptible que nadie puede racionalmente dudar de ella..."
Sin embargo en el caso que la petición no sea manifiestamente infundada no sería posible rechazarla si la misma acoge fundamentos jurídicos que puedan ser analizados durante el procedimiento.
Tiene suficiente razón de ser si advertimos la finalidad tuitiva que tiene la Comisión, por lo demás es lógico que deban utilizarse estos recursos con sentido o criterio restrictivo.
E) La Fórmula de la cuarta instancia
La Comisión vela por la promoción, observancia y vigencia de los derechos humanos en los estados americanos, ya sea por ser integrantes de la Organización de Estados Americanos o bien por haber ratificado la Convención Americana de Derechos Humanos y haber reconocido la competencia de la Comisión para recibir y dar trámite a denuncias o peticiones particulares.
La protección internacional que otorgan los órganos de supervisión de la Convención es de carácter subsidiario. El preámbulo de la Convención expresamente refiere al carácter de mecanismo de refuerzo o complementario que tiene la protección prevista en relación con el derecho interno de los Estados Americanos.
Esta función coadyuvante constituye la base de la denominada "cuarta instancia". Esta fórmula se puede enunciar de la siguiente manera: "la Comisión no puede revisar las sentencias dictadas por los tribunales nacionales que actúen en la esfera de su competencia y aplicando las debidas garantías judiciales, a menos que considere que se haya cometido una violación de la Convención...La comisión es competente para declarar admisible una petición y fallar sobre su fundamento cuanto ésta se refiere a una sentencia judicial nacional que ha sido dictada al margen del debido proceso, o que aparentemente viola cualquier otro derecho garantizado por la Convención. Si, en cambio, se limita a afirmar que el fallo fue equivocado o injusto en sí mismo, la petición debe ser rechazada conforme a la fórmula arriba expuesta. La función de la Comisión consiste en garantizar la observancia de las obligaciones asumidas por los Estados partes de la Convención, pero no puede hacer las veces de tribunal de alzada para examinar supuestos errores de derecho o de hecho que puedan haber cometido los tribunales nacionales que hayan actuado dentro de los límites de su competencia".
Es evidente entonces que esta fórmula limita la competencia de la Comisión para declarar admisible o decidir acerca de una petición que no caracteriza la violación de alguno de los derechos protegidos por la Convención Americana, ya que la Comisión no es una jurisdicción superior llamada a reparar los errores de hecho o de derecho imputados a los tribunales internos.
Contrariamente, la Comisión está plenamente facultada para fallar con respecto a supuestas irregularidades de los procedimientos judiciales internos que den lugar a manifiestas violaciones del debido proceso o de cualquiera de los derechos protegidos por la Convención .
En igual sentido, refiriéndose al examen de las leyes internas en relación a su compatibilidad con los tratados internacionales, la Corte ha afirmado que esto puede y debe hacerlo la comisión a la hora de analizar las comunicaciones y peticiones sometidas a su conocimiento sobre violaciones de derechos humanos y libertades protegidos por la Convención.
Para Germán Bidart Campos existen cuatro razones que permiten afirmar que el juzgamiento internacional no implica un nuevo juicio sobre la "misma materia" juzgada en sede interna. La primera consiste en afirmar que la materia sobre la cual se pronuncia la Comisión Interamericana se refiere a la interpretación y aplicación de la Convención en orden a establecer, si el estado argentino ha violado o no un derecho contenido en dicho pacto. La segunda expresa que mientras la decisión jurisdiccional interna contendrá otros elementos normativos, la Corte Interamericana evaluará con exclusividad los parámetros contemplados en la Convención. La tercera se basa en sostener que la sentencia de la Corte Suprema y de la Corte Interamericana no se explayarían sobre el mismo contenido material, por ende, si no hay identidad total es dudoso que pueda decirse que en la sede internacional implica un revisión de la cosa juzgada interna. Por último, las partes en ambos procesos difieren sustancialmente, en sede internacional la violación proviene del estado, en tanto en sede interna la violación de un derecho puede provenir de una autoridad federal, o de una provincial, o de una municipal, o bien de un particular.
Los argumentos referidos a la Corte Interamericana se hacen extensibles a la Comisión Interamericana, y permiten aseverar que desde la óptica del derecho constitucional de los derechos humanos, tanto el caso que tramita ante la Comisión como el eventual proceso que se desarrolla en la Corte, no implican una instancia de "apelación" de la cosa juzgada interna porque ­dichos organismos- no "revisan" ni los hechos ni el derecho, sino que analizan la presunta violación de la conducta u omisión del estado respecto de los derechos contemplados por la Convención Americana .
Sin embargo, a poco de analizar los precedentes de la Comisión al respecto es posible afirmar que la falta de claridad conceptual de aquella sobre la referida fórmula demuestra que ha creado una suerte de "certiorari trasnacional" en donde con absoluta discrecionalidad -que raya la arbitrariedad- decide cual caso es admitido o rechazado, arrojando una especie de doble "estandar".
Por un lado, en los países que cuentan con un sistema democrático que sufre de constantes agresiones a sus cimientos básicos (ej: Perú, Colombia) la Comisión adopta criterios de admisibilidad amplios e informales, habida cuenta de los derechos que habitualmente son violados. Por el otro, en los países en los que el sistema democrático ostenta un mayor grado de consolidación, los criterios de admisibilidad se estrechan y limitan por medio de la "cuarta instancia". Dicho con otras palabras, en principio mientras se respete el debido proceso formal, la Comisión no puede admitir denuncias que tengan por objeto cuestionar la sustancialidad del proceso. Vale aclarar que desde nuestra perspectiva, dicho criterio tendría visos de legalidad y legitimidad, si estuviera circunscripto a la imposibilidad de la Comisión de revisar ­en un caso concreto- la aplicación de la normativa interna por los tribunales locales, pero en tanto la sentencia viole algún derecho de la Convención, la denuncia debe ser admitida y el trámite sustanciado.
La fórmula de la "cuarta instancia" empleada como filtro selector, arroja una gran contradicción e injusticia: existiría una diferencia con relación al estatus de la víctima por el grado de consolidación democrática de un estado. Y justamente son los procesos trasnacionales aquellos que ­si bien subsidiariamente- aseguran a las personas la protección de los derechos humanos ante el "poder" activo u omitivo del estado. Usar formalidades procesales vagas y ambiguas para eludir el tratamiento de derechos humanos porque tienen "menor jerarquía" (ignorando la indivisibilidad) o bien por la supuesta consolidación del régimen democrático del estado denunciado, implica un estrangulamiento del sistema de protección de los derechos humanos.
Esta situación es claramente advertible en el caso Marzioni v. Argentina (caso 11.673, Informe n° 39/96). Al contestar la petición, el Gobierno sostuvo la aplicación de la regla de la "cuarta instancia" por considerar que la denuncia del peticionario constituía una cuestión de diferencias monetarias y no de privación de la propiedad. Arguyó "...no puede suponerse que la Comisión sea una cuarta instancia nacional ante la cual sea posible presentar y que pueda resolver diferencias con respecto a las sumas adjudicadas por el Poder Judicial en aplicación de la ley. A este respecto puede recordarse que no es función de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos actuar como una cuarta instancia cuasijudicial y revisar los fallos de los tribunales nacionales de los Estados miembros de la OEA (Resolución 29/88, Caso No. 9260, Informe Anual de la CIDH 1987-1988, pág. 161, párrafo 5)".
La Comisión consideró que "El derecho de propiedad está garantizado por el artículo 21 de la Convención, que establece: 1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social. 2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley. 3....". Agregó que "El significado jurídico ordinario de la palabra "propiedad" se refiere "al derecho de disponer de algo de cualquier manera legal, de poseerlo, usarlo e impedir que cualquier otra persona interfiera en el goce de ese derecho". Se ha definido la propiedad como "el dominio o derecho indefinido de usar, controlar y disponer, que se pueda ejercer lícitamente sobre cosas u objetos determinados". El artículo 17 de la Constitución Argentina garantiza el derecho de propiedad en estos términos: La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley. En resumen, la petición se refiere a la aplicación judicial de una ley nacional que regula el monto de las sumas adjudicadas como indemnización en los casos de accidentes de trabajo. Los hechos revelan que la posibilidad de procurar una sentencia que decretara una indemnización adicional quedó cancelada cuando la Corte Suprema de Argentina rechazó el recurso extraordinario del peticionario. Las definiciones arriba citadas brindan algunas de las diversas connotaciones del concepto de propiedad. Éste, sin embargo, no puede ampliarse de modo que comprenda una potencial indemnización o la mera posibilidad de obtener un fallo favorable en litigios referentes a adjudicación de sumas de dinero. La información que proporciona el peticionario no tiende a demostrar que haya sido lesionado en el uso, el goce de un bien que le pertenece, o de un interés referente a un objeto sobre el que hubiera adquirido derechos legítimos conforme a la legislación interna, ni que el Estado lo haya despojado de esos derechos. En consecuencia, la Comisión concluye que la discusión sobre el monto de una potencial indemnización de daños y perjuicios que tenga como causa un accidente laboral planteada ante los tribunales nacionales, no constituye per se una cuestión sobre el derecho de propiedad en el sentido del artículo 21 de la Convención". Finalmente, la Comisión concluyó que "En definitiva, un análisis de la presente petición por parte de la Comisión, y una ulterior decisión sobre el fondo del caso, requerirían que la misma actuara como una cuarta instancia cuasi-judicial, o tribunal de alzada de derecho interno, con respecto a la sentencia definitiva dictada por las autoridades judiciales argentinas. Conforme a la Convención, la Comisión carece de competencia para conocer y decidir un procedimiento de dicha naturaleza, como ha quedado expresado a lo largo del presente informe".
De lo expuesto por la Comisión en el caso Marzioni se aprecia la ausencia de reglas claras alrededor de la fórmula de la "cuarta instancia", lo que genera una absoluta incertidumbre a la hora de definir en términos técnicos y académicos la eventual procedencia de una denuncia o comunicación, ya que la violación de un derecho protegido por la Convención, -como lo es el derecho de propiedad, entre otros alegados por el presentante-, debió haber habilitado necesariamente la competencia del organismo internacional en el caso sometido a su conocimiento.
Contrariamente a lo resuelto en el caso anterior, la Comisión adoptó una postura diametralmente opuesta en el caso Gustavo Carranza. Al efectuar el análisis del fondo de la cuestión, a propósito de la fórmula de la "cuarta instancia" expresó que "No compete a la Comisión dictaminar sobre la prudencia o eficacia de una doctrina judicial per se, a menos que su aplicación resulte en la violación de alguno de los derechos protegidos por la Convención Americana. En este sentido, la Comisión observa que en el caso actual, el efecto de la doctrina de la cuestión política ha sido impedir una decisión sobre los méritos de la demanda del peticionario". Agregó que "La Comisión no tiene competencia para declarar per se que una ley nacional o dictamen de la justicia es inconstitucional o ilegal, como lo afirmó anteriormente. Sin embargo, tiene una facultad fundamental para examinar si los efectos de una medida dada de alguna manera violan los derechos humanos del peticionario reconocidos en la Convención Americana."
En este caso la Comisión entendió que toda persona que considere que sus derechos reconocidos por la Convención hayan sido violados, tiene derecho a la protección judicial que le asegure una decisión razonada sobre los méritos de su reclamo, indicando que sin esta conclusión cualquier recurso judicial sería abiertamente ineficaz, pues al no permitir el reconocimiento de la violación de derechos, en caso de que ésta fuera comprobada, no sería apto para amparar al individuo en su derecho afectado (art. 25 Convención Americana).
La parte medular del tema esta constituída en la determinación de la existencia de una violación a un derecho protegido por la Convención. Entonces cabe preguntarse si el dictado de una sentencia injusta en el ámbito interno da lugar a la protección internacional correspondiente. El artículo 10 de la Declaración Universal establece: "Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia penal". La Convención Americana cita a la Declaración Universal en su Preámbulo expresamente, e implícitamente en su artículo 29.d). En efecto, dice esta última cláusula: "Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido de:...d) excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza". Interpretando la última parte de la disposición transcripta, de buena fe conforme al sentido corriente de sus términos, en el contexto de la Convención y teniendo en cuenta su objeto y fin, corresponde sostener que en el marco de "otros actos internacionales de la misma naturaleza" se encuentra la Declaración Universal de Derechos Humanos.
Por lo tanto, si bien el valor "justicia", por formar una parte esencial del sistema de derechos, no precisa de una fórmula expresa que lo albergue, la Declaración Universal, síntesis y símbolo de la cultura universal, lo ha adoptado en forma expresa .
La Corte Interamericana ha dicho que es: "...razonable lo justo, lo
proporcionado y lo equitativo, por oposición a lo injusto, absurdo y arbitrario". En referencia al término "razonabilidad", expreso que "...es un calificativo que tiene contenido axiológico que implica opinión pero, de alguna manera, puede emplearse jurídicamente como, de hecho, lo hacen con frecuencia los tribunales, pues toda actividad estatal no solamente debe ser válida sino razonable...".
Se puede sostener que existe un derecho a un procedimiento justo por un lado, y, por otro, un juicio injusto que constituye una violación a la Convención Americana. "Procedimientos justos", "juicios justos", "ser oído públicamente y con justicia" constituyen expresiones que incluyen otras, tales como "sentencias justas", donde la subjetividad debe ser desalentada. Es imprescindible investigar buscando la verdad jurídica objetiva y, de ser necesario, revisando la sentencia definitiva, no en tanto sentencia, sino en cuanto acto del estado que pueda llegar a violar derechos humanos contenidos en el Pacto de San José. Para ello, la Comisión, como cualquier otro órgano de control internacional, necesita contar con los elementos probatorios correspondientes y, frente a su ausencia, requerirlos al denunciante con el objeto de llegar a una decisión correcta, justa y conforme a derecho.
La Comisión debe apoyarse en la opción que sea más favorable para la tutela de los derechos establecidos en la Convención, y en un sistema con capacidad suficiente para albergar las denuncias sobre supuestas violaciones a todos los derechos y garantías reconocidos convencionalmente, ya que la principal razón de la internacionalización de la tutela de los derechos humanos ha sido la insuficiencia o deficiencia de la protección interna o doméstica.
El sistema de protección los derechos humanos en el ámbito regional a través de los diversos conjuntos normativos que aquí se han mencionado y analizado no resulta más que el armazón de una estructura más amplia aún que parte del principio de cooperación de cada uno de los estados y que se exterioriza en los diferentes soluciones normativas que deben proveer al hombre y al ciudadano en el ámbito interno de cada uno de ellos.
Y nada mejor que volver a citar la opinión de FERRAJOLI para concluir este trabajo cuando dice que: "yo creo que hoy ya no es posible hablar con decencia de democracia, igualdad, garantías, derechos humanos y universalidad de derechos si no tomamos finalmente *en serio* -según la feliz fórmula de Dworkin- la Declaración universal de derechos de la ONU de 1948 y los Pactos sobre derechos de 1966; si los encerramos dentro de los confines establecidos de nuestras democracias, ampliados quizá a los de la *fortaleza europea*; si seguimos disociando derechos del hombre y derechos del ciudadano, preocupándonos sólo de éstos y no de aquellos. Tras la caída de los muros y el fin de los bloques, ya no hay coartadas para que la democracia , cuyo triunfo celebramos, no se haga verdad a si misma".
SILVINA A. MANES - CECILIA L. MAGE