Source: http://espanito.com/demanda-de-inconstitucionalidad-de-reforma-constitucional-por.html
Timestamp: 2019-07-23 03:52:30
Document Index: 19490384

Matched Legal Cases: ['artículo 169', 'artículo 241', 'ARTÍCULO 1', 'artículo 127', 'artículo 1', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 1', 'artículo 59', 'artículo 13', 'artículo 108', 'artículo 157', 'artículo 149']

Demanda de inconstitucionalidad de reforma constitucional por falta de competencia del congreso
Sentencia C-1057/05
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Configuración
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE TRAMITE-Carga argumentativa
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-No configuración del cargo de violación del principio democrático
La mera trascripción de las afirmaciones realizadas por algunos congresistas durante el debate en la reforma constitucional en primera y segunda vuelta en la Cámara de Representantes no configura realmente un cargo de violación al principio democrático por ausencia de debate del proyecto de acto legislativo. En efecto, el demandante no indica en cuales sesiones se configuró el supuesto vicio, ni si éste tuvo lugar durante el trámite en las comisiones o en la plenaria del órgano legislativo, ni señala de manera específica las actuaciones configuradoras de la pretendida deficiencia procedimental. Tampoco adelanta elementos probatorios adicionales que permitan verificar la supuesta elusión del debate y pretende que la Corte Constitucional construya los cargos a partir de las citadas transcripciones y, de esta manera, asuma la tarea de verificar minuciosamente el desarrollo de las distintas sesiones para probar las suposiciones adelantadas en la demanda, lo que es contrario a la metodología empleada por esta Corporación para estudiar acusaciones de esta naturaleza. Por tal razón esta Corporación se declarará inhibida para pronunciarse sobre la supuesta vulneración del principio democrático en el trámite del proyecto de reforma constitucional en primera y segunda vuelta en la Cámara de Representantes.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN REFORMAS CONSTITUCIONALES-No reviste las mismas características cuando se trata de leyes
En materia de reformas constitucionales se aplica el principio de unidad de materia el cual no reviste las mismas características cuando se trata de leyes, precisamente por la pluralidad de contenidos normativos de la Constitución la cual necesariamente tiene incidencia en la unidad temática de sus reformas. De lo anterior se concluye que un acto legislativo puede tratar diversas materias sin infringir el principio de unidad de materia, pues mediante el se pueden reformar diversos títulos, capítulos o artículos de la Constitución que no guarden conexidad temática, la cual en definitiva vendría dada precisamente por su propósito de modificar la Carta Política. Habría que examinar, por lo tanto, si el Acto Legislativo 02 de 2004 vulnera el principio de unidad de materia tal como ha sido formulado por la jurisprudencia constitucional para este tipo de textos normativos.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-No violación al incluir tema relativo a ley de garantías electorales
La denominada ley de garantías electorales no es un elemento ajeno a la figura de la reelección presidencial, pues precisamente es el mecanismo que permite garantizar la igualdad entre el Presidente candidato y los restantes aspirantes a la primera magistratura, condición indispensable para que la figura de la reelección resulte ajustada al ordenamiento constitucional, como se desprende de la lectura de la sentencia C-1040 de 2005. En segundo lugar la habilitación al Consejo de Estado para que, de manera supletoria y transitoria, expidiera las normas estatutarias que desarrollaran la previsión de la reelección presidencial –la cual como antes se consignó fue declarada inexequible- guardaba también directa relación con la materia sobre la cual versa el texto normativo acusado, pues era una previsión excepcional que permitía la puesta implementación de la reelección presidencial, en caso que el Congreso no elaborara la ley estatutaria o ésta fuera declarada inexequible por la Corte Constitucional. Se tiene entonces que los enunciados normativos que a juicio del actor violaban el principio de unidad de materia por ocuparse de asuntos extraños al tema de la reforma constitucional en realidad regulaban aspectos instrumentales necesarios para que la figura de la reelección presidencial entrara en funcionamiento. Por las anteriores razones se declarará exequible el Acto Legislativo 02 de 2004 respecto del cargo de violación del principio de unidad de materia.
TITULO DE PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Objetivo
TITULO DE PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Valor vinculante
TITULO DE PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Objeto de control constitucional
TITULO DE LEY-Posibilidad de nominar las leyes o incluir nombres en el título
SUBTITULO O NOMBRE DE LEY-Límites
TITULO DE ACTO LEGISLATIVO-Adopción de títulos genéricos
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TITULO DE ACTO LEGISLATIVO-Aplicación análoga de criterios jurisprudenciales sobre el examen de la unidad de materia
Esta Corporación considera que se debe aplicar de manera análoga los criterios sentados en la jurisprudencia relacionada con la unidad de materia, es decir, que no es razonable aplicar de manera automática la regla preestablecida en el artículo 169 constitucional, de manera tal que su incumplimiento por parte del constituyente acarrea la inconstitucionalidad del texto normativo examinado. Las razones que justifican dicha aplicación análoga del precedente jurisprudencial radican precisamente la diversidad de materia que puede tratar un acto legislativo, lo cual impediría una titulación unívoca, a diferencia de lo que sucede con las leyes, las cuales por estricto mandato constitucional deben referirse a un mismo tema.
TITULO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Relación con el contenido
La pluralidad temática de las reformas dificulta la asignación de un título que de noticia de todo su contenido, lo que justificaría la adopción de títulos genéricos. En esa medida considera esta Corporación que la titulación del Acto Legislativo 02 de 2004 guarda relación con su contenido pues la reforma constitucional no se limita a establecer la figura de la reelección presidencial, sino que abarca una pluralidad de temas tales como el régimen de inhabilidades para ocupar la primera magistratura, los requisitos para ser elegido Vicepresidente y la ley estatutaria que regula la igualdad electoral de los candidatos a la Presidencia de la República. Esta pluralidad de materias de las cuales trata el texto normativo acusado dificulta la posibilidad de implementar un título que las comprenda a todas ellas.
Referencia: expediente D-5682
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 02 de 2004 “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Domingo Banda Torregroza
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de octubre de dos mil cinco (2005).
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Domingo Banda Torregroza demanda el Acto Legislativo 02 de 2004 “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto de diez (10) de marzo de 2005 el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda únicamente respecto de los cargos relacionados con los vicios en el procedimiento de formación del acto legislativo y rechazar aquéllos relacionados con los supuestos vicios de competencia en que incurrió el Congreso de la República al aprobar la reforma constitucional. Contra la anterior decisión, dentro del término legal, interpuso el demandante recurso de suplica, el cual fue desatado por medio de auto de doce (12) de abril de 2005. En dicha providencia, luego de examinar precedentes jurisprudenciales en torno a los vicios de competencia, concluyó la Sala Plena que el actor “había cumplido con la carga mínima de argumentación a la que ha hecho referencia la Corporación para examinar la competencia del Congreso”, razón por la cual revocó el rechazo parcial y en su lugar ordenó admitir la demanda del ciudadano Banda Torregroza respecto de la supuesta incompetencia del Congreso para expedir el Acto Legislativo 02 de 2004. Por medio de auto de diecinueve (19) de mayo de 2005 el Magistrado Sustanciador dio cumplimiento a la providencia proferida por la Sala Plena de la Corporación y ordenó seguir con el trámite de la demanda presentada.
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 45775 de 28 de diciembre de 2004
ARTÍCULO 1o. Modifícanse los incisos 2o y 3o del artículo 127 de la Constitución Política y adiciónanse dos incisos finales al mismo artículo, así:
El ciudadano demandante dirige su acusación contra la totalidad del Acto Legislativo 02 de 2004 “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”, pero también acusa de manera específica las siguientes expresiones: (i) El adverbio solo contenido en el inciso tercero del artículo 1º, (ii) La expresión “se reducen a la mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del proyecto de Ley estatutaria por parte de la Corte Constitucional”, contenida en el segundo inciso del parágrafo transitorio del artículo cuarto (4º); (iii) El inciso final del parágrafo transitorio del artículo 4º, cuyo texto es el siguiente: “Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado en un plazo de dos (2) meses reglamentará la materia”.
En lo que hace referencia a los vicios de competencia, considera que el texto normativo demandado vulnera el Preámbulo y los artículos 2, 3, 5, 6, 11, 13, 22, 40, 113, 114, 121, 122, 123, 150, 152, 153, 156, 228, 237, 241, 243 y 379 de la Constitución Política, al igual que los artículos 4 y 6 de la Ley 5ª de 1992. Respecto de los vicios de procedimiento estima vulnerados los artículos 375, 157, 158 y 159 de la Constitución Política y los artículos 2, 225, 227, 147, 94, 96, 97, 112, 113, 157, 158, 159, 160, 185, 176, 148 y 193 de la Ley 5ª de 1992. Fundamenta su acusación en los cargos que se exponen a continuación.
Considera el demandante que el Congreso de la República al haber aprobado por medio de reforma constitucional la figura de la reelección presidencial inmediata transgredió los límites inmanentes de la Constitución Política e incurrió en indebida función constituyente derogatoria y suspensiva de la Carta Política. Por dos razones, en primer lugar porque estima que la prohibición de la reelección presidencial fue adoptada por el Constituyente de 1991 como “una póliza de seguro contra el siniestro nacional de una desviación de poder, por parte de cualquier Presidente de turno” y que por tal razón hace parte del “acuerdo sobre lo fundamental de la Carta Política de 1991”. En segundo lugar afirma que la institución de la reelección inmediata es “un despropósito atentatorio de los postulados constitucionales de la justicia, la igualdad y la paz”, esto porque vulnera el principio de igualdad debido a la posición privilegiada del Presidente respecto a los restantes candidatos.
Respecto de los enunciados normativos específicos contenidos en los distintos artículos demandados formula el actor los siguientes cargos:
A su juicio la expresión solo del inciso tercero del artículo primero es antitécnica y desconoce el principio general de libertad pues establece una restricción excesiva de los derechos políticos de los empleados del Estado al prohibirles participar en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas.
Estima que el enunciado normativo del parágrafo transitorio del artículo cuarto, el cual consigna la reducción del término del cual dispone la Corte Constitucional para la revisión previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, infringe el principio de separación de poderes y la autonomía e independencia de la rama judicial.
Arguye que la atribución conferida al Consejo de Estado por el parágrafo transitorio del artículo 4º para reglamentar transitoriamente lo relacionado con la igualdad electoral de los candidatos a la Presidencia de la República, si el Congreso no expide la ley en el término señalado o el proyecto de ley es declarado inexequible, vulnera la división de poderes, el principio de cosa juzgada y la reserva de ley estatutaria.
En cuanto a los vicios de procedimiento en el trámite del proyecto de Acto Legislativo sostiene el demandante que fue trasgredido el principio democrático pues en la Cámara de Representantes durante la primera y la segunda vuelta, tanto en la sesiones de comisión constitucional permanente como en la plenaria no se permitió la discusión, el debate y la presentación de enmiendas al proyecto, “so pretexto de ser escaso y precario el tiempo disponible para cumplir con el procedimiento reglamentario de aprobación del texto del proyecto de Acto Legislativo”.
También expresa el demandante que el texto del Acto Legislativo viola el principio de unidad de materia pues sus distintas partes “no guardan entre sí, y con respecto al núcleo esencial o eje temático, una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica”. Especialmente los siguientes enunciados normativos: El parágrafo transitorio del artículo cuarto que contempla la reducción a la mitad de los términos para la revisión constitucional del proyecto de Ley estatutaria y el inciso que confiere al Consejo de Estado la atribución de regular transitoriamente lo relacionado con la igualdad electoral de los candidatos a la Presidencia de la República.
Concluye, finalmente, que el Acto Legislativo desconoce el principio de “titulación legislativa conforme al contenido de la ley”, pues en el texto normativo no aparece mencionada la institución de la reelección presidencial inmediata adicionada a la Constitución Política.
1. Intervención del ciudadano Hernán Andrade Serrano, Senador de la República.
Mediante escrito de siete (7) de febrero de 2005, dirigido al Presidente de la Corte Constitucional, el senador Hernán Andrade Serrano solicita que la Corte Constitucional se abstenga de conocer y juzgar el contenido y fondo de la reforma constitucional adoptada mediante el Acto Legislativo 02 de 2004 debido a que de conformidad con los artículos 241 y 379 constitucionales esta Corporación solo es competente para conocer de las reformas a la Constitución, por vicios en el procedimiento de su formación.
2. Intervención del ciudadano Angelino Garzón, Gobernador del Departamento del Valle del Cauca.
Mediante escrito radicado en la Secretaría General de esta Corporación el día veintitrés (23) de junio de 2005 el ciudadano Angelino Garzón, gobernador del Departamento del Valle del Cauca, solicita que la Corte Constitucional, en el evento de declarar exequible el Acto Legislativo 02 de 2004, profiera una sentencia integradora y en desarrollo del principio de igualdad permita que los alcaldes y gobernadores puedan inscribirse como candidatos a la Presidencia de la República con las mismas garantías y requisitos del Presidente y Vicepresidente en ejercicio. A juicio del interviniente el texto normativo acusado introduce un trato diferenciado entre el Presidente y Vicepresidente de la República y los gobernadores y alcaldes en ejercicio pues no permite que éstos últimos puedan postularse como candidatos a la primera magistratura, dicho trato no sería razonable ni justificado y en consecuencia deviene en discriminatorio, por lo tanto es necesario que el juez constitucional profiriera una sentencia restauradora del principio de igualdad.
En respuesta a la invitación formulada en el auto admisorio de la demanda la Universidad del Rosario presentó un concepto en cual se pronuncia acerca de la competencia de la Corte Constitucional en el control de los actos legislativos. En este documento se consigna las atribuciones de este Tribunal se circunscriben al estudio de los vicios de procedimiento en el trámite de la reforma constitucional ante el órgano legislativo.
En respuesta a la invitación formulada en el auto admisorio de la demanda el ciudadano Augusto José Ibáñez Guzmán intervino en representación del Instituto Colombiano de Derecho Procesal. A juicio del interviniente el Acto Legislativo 02 de 2004 no significa una sustitución de la Carta Política de 1991, razón por la cual el Congreso de la República no incurrió en un vicio de competencia al haber aprobado la reforma constitucional, salvo en lo relacionado con la atribución conferida al Consejo de Estado para regular de manera transitoria la igualdad electoral de los candidatos a la Presidencia de la República, enunciado normativo que solicita sea declarado inexequible.
Mediante escrito radicado el veintiséis (26) de julio, el Ministro del Interior y de Justicia, Sabas Pretelt de la Vega, intervino para solicitar la declaratoria de exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2004.
Inicia su intervención el Ministro con una reflexión acerca del alcance del poder de reforma de la Constitución por parte del constituyente derivado, cuando se trata de cartas políticas que no consagran límites materiales para su ejercicio, como es el caso colombiano, y afirma que “Una interpretación amplia del concepto de soberanía permite pensar que cuando no existen prohibiciones expresas en la Constitución es tan soberano el pueblo en el momento fundante como lo es el constituyente derivado cuando actúa a través del procedimiento constitucional que le es propio, razón por la cual siempre que cumpliese con ese procedimiento, la voluntad que expresa del poder de reforma es la del soberano y, por tanto, el contenido de esa voluntad no puede ser controlado”.
Acude el Ministro a ejemplos de doctrina y de jurisprudencia comparada para demostrar el anterior aserto, y sostiene que “cuando vía interpretación subjetiva se acepta que existe una prohibición de reforma no contenida expresamente en la Carta Política, y el órgano judicial se ocupa de ella al hacer la revisión material sobre la constitucionalidad de un acto reformatorio del Ordenamiento Superior (…) impide al soberano expresarse en el espacio político democrático por excelencia que es el Congreso y contribuye, se reitera, a restar al poder de reforma o enmienda una función esencial “prever la aparición revolucionaria del poder constituyente” y expresa que si se contempla el asunto desde la perspectiva de la concepción formal de la Constitución, cualquier modificación, por insustancial que parezca, produciría una Constitución nueva y en ese sentido conllevaría una sustitución constitucional.
Luego hace un recuento de las ponencias y debates en torno al control constitucional de los actos reformatorios de la Constitución en la Asamblea Nacional Constituyente, que le lleva a inferir la voluntad del Constituyente de 1991 de limitar la competencia de la Corte Constitucional para decidir sobre la exequibilidad de las reformas constitucionales a los vicios de procedimiento en su formación, entre otras razones, por el temor a una petrificación constitucional a la que podría conducir el control material.
En definitiva, considera el Ministro del Interior, que “en nuestro país el contenido material de los Actos Legislativos no está sujeto a control de constitucionalidad, recordándose que los únicos límites que cabe oponer al poder constituido son los expresamente queridos por el constituyente originario”.
En todo caso, aun si se aceptara en gracia de discusión que el poder de reforma conferido al Congreso de la República no le permite sustituir la Constitución Política, a juicio del interviniente es evidente que el Acto legislativo demandado no implica una modificación de tal magnitud y trascendencia de la cual resulte la sustitución de la Constitución original por una completamente diferente, como explica en los apartes finales de su intervención.
Acto seguido aborda los cargos por vicios de procedimiento, y defiende el trámite adelantado en el Congreso de la República pues a su juicio “para la formación del Acto Legislativo se observaron a cabalidad las exigencias formales de la Carta Política y del Reglamento del Congreso aplicables al caso, realizándose plenamente el principio democrático y la expresión de la voluntad soberana con las garantías necesarias”.
En cuanto a los supuestos vicios en el trámite de los impedimentos, afirma el Ministro Pretelt éste se llevó a cabo de conformidad a las normas legales que regulan la materia y que en todo caso, de existir irregularidades en dicho procedimiento, éstas no estarían llamadas a incidir sobre el juicio de constitucionalidad del Acto legislativo. En primer lugar, afirma el interviniente que el alcance que adquirió el tema de los impedimentos y las recusaciones con ocasión del trámite del Acto Legislativo “no se debió precisamente a la existencia real de conflicto de intereses en cabeza de los parlamentarios que en representación de la voluntad popular y por amplias mayorías apoyaron el proyecto, sino a la utilización artificiosa de tales figuras como reflejo del obstruccionismo parlamentario ejercido por los opositores al proyecto para evitar la aprobación del Acto legislativo”.
En respuesta a las maniobras obstruccionistas de la minoría, las mayorías parlamentarias se declararon impedidas a pesar de no existir “objetivamente conflicto de interés, pues habiéndose presentado el impedimento no era viable interponer la recusación, evitando así el injustificado dilatamiento en el trámite legislativo que ésta conllevaba”. Al fracasar su intento –sigue el Ministro- las minorías opuestas a la reforma “se concentraron entonces en realizar interpretaciones tales al reglamento que condujeran a sustraer de las Comisiones y/o Plenarias la competencia para aceptar o no los impedimentos manifestados por los congresistas y de ésta forma impedir o a lo sumo dilatar suficientemente el trámite del proyecto”.
A su juicio, tales interpretaciones, como por ejemplo, la necesidad que la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista se pronunciara sobre los conflictos de interés planteados, carecen de soporte legal y jurisprudencial. Finalmente, siempre según el interviniente, las minorías acudieron a una última argucia cual fue “enraizar la tesis según la cual los congresistas que se declararan impedidos no podían participar en la decisión de los demás impedidos, con lo cual pretendían que de manera exclusiva correspondiera a ellos la decisión sobre los mismos, y en tal virtud, la incidencia que consideraran a bien tener sobre la habilitación del quórum decisorio”. Postura totalmente infundada, pues ante la ausencia de norma expresa en el Reglamento del Congreso, se aplicarían las disposiciones del Código de Procedimiento Civil (Art. 151) según las cuales quienes han de resolver un impedimento no pueden a su vez declararse impedidos, práctica que también aplican órganos jurisdiccionales como la Corte Constitucional. Por otra parte considera que debido a las particularidades del trámite legislativo –especialmente la “perentoriedad de los términos”- no sería procedente en estos casos suspender los procesos mientras se deciden los impedimentos.
En todo caso considera el Ministro del Interior y de Justicia que las anteriores maniobras dilatorias carecían de justificación, ante la inexistencia de reales conflictos de interés, ya que los congresistas que se declararon impedidos no tenían interés directo, actual y particular en el proyecto que se tramitaba, requisitos que ha definido indispensables a la luz de la jurisprudencia del Consejo de Estado para que se configure la causal de impedimento.
Adicionalmente, sostiene el interviniente que la violación del régimen sobre conflictos de interés tiene implicaciones que se circunscriben exclusivamente al campo de la responsabilidad individual del congresista y no afectan la validez del trámite legislativo que surta la ley o la reforma constitucional pues las controversias originadas con ocasión del trámite de impedimentos y recusaciones no forman parte del procedimiento legislativo propiamente dicho, y por ende no tienen la entidad de configurar un vicio que comprometa la constitucionalidad del texto normativo. A lo sumo darían lugar a eventuales procesos de pérdida de investidura.
En cuanto al cargo de ausencia de debate del proyecto de reforma durante la primera vuelta en la Cámara de Representantes, afirma el Ministro Pretelt que en la Comisión Primera se dio una amplia discusión del articulado, precedida de su difusión pública, pues “no sólo se propició y realizó una prolifera intervención ciudadana sobre el tema, sino que se garantizó plenamente la oportunidad para la expresión de las diversas opiniones de las corrientes políticas representadas en la célula legislativa mediante el debate, y en la práctica fue escenario de controversia en el que además de las expresiones a favor del proyecto, fueron múltiples y detalladas las intervenciones de ponentes y parlamentarios opositores del proyecto”.
Afirma que las manifestaciones realizadas por algunos parlamentarios respecto a la necesidad de tramitar la primera vuelta del Acto legislativo durante el periodo ordinario transcurrido entre el 16 de marzo y el 20 de junio del 2004, no implican la configuración de la figura de “elusión del debate”, pues éste se realizó a cabalidad de conformidad con el Reglamento del Congreso.
Respecto a lo acaecido el diecisiete (17) de junio de 2004, durante el debate en primera vuelta en la Plenaria de la Cámara de Representantes sostiene el representante del Ministerio del Interior y de Justicia que dicha sesión se surtió de conformidad con las garantías constitucionales y no resultó afectada por la decisión de los parlamentarios opositores al proyecto de no participar en la misma. A su juicio el debate cumplió con los requisitos constitucionales y legales porque estuvieron presentes los siguientes elementos: (i) apertura formal del debate como presupuesto para la deliberación. (ii) la discusión se desarrolló de conformidad con los parámetros reglamentarios, (iii) no se violó el derecho a intervenir en los debates de los parlamentarios de la minoría porque éstos voluntariamente abandonaron el recinto (iv) la ausencia de intervenciones parlamentarias no implica inexistencia de debate, (v) el debate fue cerrado por el Presidente de manera reglamentaria una vez comprobado que ninguno de los parlamentarios presentes deseaba intervenir.
En el mismo sentido afirma que el informe de conciliación fue debatido por la plenaria de la Cámara de Representantes y del Senado para lo cual describe el iter procedimental que siguió dicho informe en el órgano legislativo, el cual se puede resumir de la siguiente manera: (i) conocimiento previo al debate del informe de conciliación, (ii) oportunidad y realización del debate sobre el informe de conciliación, (iii) aprobación del informe de conciliación con la mayoría absoluta exigida por la Constitución Política. Sostiene el Ministro que la existencia del debate no está condicionada a la participación efectiva de los parlamentarios, lo cual depende de su libre albedrío, sino simplemente de que se abra la oportunidad de intervenir lo que ocurrió durante la aprobación del informe de conciliación en ambas cámaras del Congreso.
Finalmente el Ministro del Interior y de Justicia desvirtúa los cargos formulados en las distintas demandas acerca de los específicos vicios de competencia en los cuales presuntamente incurrió el Acto Legislativo 02 de 2004. En el presente expediente interesa específicamente aquel relacionado con la violación del principio de separación de poderes al habérsele concedido al Consejo de Estado la atribución de reglamentar transitoriamente lo relacionado con la igualdad electoral de los candidatos a la Presidencia. Al respecto afirma el interviniente lo siguiente: “Ni aún bajo la óptica de quienes consideran que el constituyente derivado no cuenta con la competencia para sustituir la Carta, tal previsión configura sustitución, siendo en realidad una excepción a la separación de poderes que habilita una delegación legislativa que es subsidiaria, limitada temporal y materialmente, conserva la reserva material de ley y se encuentra sujeta a los controles de constitucionalidad ordinarios, de tal forma que guarda plena armonía con el modelo flexible de separación de poderes concebido por la Carta de 1991. Así mismo, tal atribución excepcional se confiere al Consejo de Estado, al cual el propio constituyente del 91 le otorgó, de manera similar, facultades legislativas excepcionales en sus disposiciones transitorias, no siendo tampoco extraña tal tarea a su giro ordinario como organismo que desde sus orígenes ha tenido dentro de sus funciones la colaboración con el legislativo en la preparación y presentación de proyectos de ley y actos legislativos, y que adicionalmente cuenta con basto conocimiento en el tema electoral al ser supremo tribunal contencioso en la materia”.
6. Intervención del ciudadano Hernando Herrera Vergara
Por medio de escrito presentado el veintiséis (26) de julio de 2005, el ciudadano Hernando Herrera Vergara solicita la declaratoria de exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2004. Considera el interviniente que la reforma constitucional impugnada no constituye una extralimitación del poder de reforma del Congreso de la República de la Constitución, pues no supone un cambio de tal naturaleza que signifique una sustitución de la Carta Política de 1991.
Respecto del cargo formulado en la demanda consistente en que el poder constituyente derivado incurrió en un vicio de competencia por violación del principio de igualdad entre el Presidente en ejercicio y los restantes candidatos, sostiene que dicho cargo supone en realidad una acusación por trasgresión del contenido material de la Constitución, materia que rebasa de la competencia de control de esta Corporación. En todo caso, a juicio del interviniente el texto normativo demandado prevé los mecanismos para garantizar el derecho supuestamente vulnerado, cual es la expedición de la Ley de Garantías Electorales que regule la igualdad electoral entre el Presidente y los restantes candidatos, así como la prohibición de la utilización de bienes del Estado y de recursos del Tesoro Público por parte del Presidente y del Vicepresidente en ejercicio durante la campaña.
Acerca de las acusaciones por vicios de procedimiento en el trámite del Acto Legislativo demandado, afirma el ciudadano Herrera Vergara que tanto en la primera como en la segunda vuelta en la Cámara de Representantes se observaron la plenitud de las formas establecidas por la Constitución y la Ley 5ª de 1992, y que la decisión de algunos representantes de la minoría de no participar en la plenaria de la Cámara de Representantes que tuvo lugar el diecisiete (17) de junio de 2004 no vicia la formación del texto normativo demandado.
Finalmente sostiene que la expresión solo contenida en el inciso 3º del artículo 1º del Acto Legislativo demandado, no supone una limitación del derecho a la participación de los empleados del Estado, pues esta es una materia que deberá ser regulada por la correspondiente ley estatutaria. Igual apreciación le merece la reducción a la mitad de los términos para el estudio de constitucionalidad de la Ley de garantías electorales, asunto que encuentra enmarcado dentro de la potestad del Congreso de la República de configurara los procedimientos judiciales.
7. Concepto de los ciudadanos Arturo Matson Figueroa y David Mercado Pérez.
Vencido el término de fijación en lista, los ciudadanos Arturo Matson Figueroa y David Mercado Pérez presentaron un escrito en representación de la Universidad de Cartagena, dando respuesta a la invitación formulada en el auto admisorio de la demanda. Consideran los intervinientes que de conformidad con el concepto presentado por el Procurador General de la Nación, durante el trámite del Acto Legislativo 02 de 2004 se produjeron cuatro violaciones fundamentales del conjunto de disposiciones que regulan el procedimiento de reforma a la Constitución previsto por la Constitución y por la Ley 5ª de 1992, las cuales son de la entidad y envergadura necesarias para declarar la inexequibilidad del texto normativo demandado. Luego de examinar la teoría de los vicios de competencia en materia de reformas constitucionales, consignada en la sentencia C-551 de 2003, concluyen que los incisos segundo y tercero del artículo cuarto del Acto Legislativo 02 de 2004 son violatorios de “cláusulas pétreas” tales como los principios de Estado social de derecho, el carácter democrático y participativo del Estado colombiano y la soberanía popular, al otorgarle a un órgano judicial la atribución de regular materias con reserva de ley estatutaria, razón por la cual solicitan la declaratoria de inexequibilidad de los preceptos en cuestión.
8. Intervención del ciudadano Julio Peña.
De manera extemporánea el ciudadano Julio Peña presentó un escrito en el cual manifiesta que la figura de la reelección inmediata es contraria al principio de igualdad pues el Candidato-Presidente goza de mayores ventajas para adelantar la campaña electoral que los restantes aspirantes.
9. Intervención del ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán.
Vencido el término de fijación en lista intervino el ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán para solicitar la declaratoria de inexequibilidad del texto normativo demandado, debido a la violación del procedimiento de reforma constitucional, al no haber sido resueltos los impedimentos presentados por los representantes a la Cámara, durante el trámite del Acto Legislativo 02 de 2004, por la Comisión de Ética del Congreso, según el tenor del artículo 59 de la Ley 5ª de 1992.
10. Intervención del ciudadano Gustavo Gallón Giraldo.
De manera extemporánea el ciudadano Gustavo Gallón Giraldo, en representación de la Comisión Colombiana de Juristas, presentó concepto dando respuesta a la invitación formulada en el acto admisorio de la demanda. Solicita la declaratoria de inexequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2004 por las siguientes razones: (i) se omitió el debate del proyecto de reforma constitucional en la Plenaria de la Cámara de Representantes durante la primera vuelta, pues el Presidente de la Cámara a pesar que existía una lista de oradores inscritos para intervenir cerró el debate y dio inicio a la votación del articulado sin hacer un llamado a lista para verificar si los congresistas inscritos renunciaban al uso de la palabra; (ii) el trámite de los impedimentos de los congresistas estuvo viciado al haber sido decididos directamente por las comisiones y las plenarias de cada Cámara, sin la intervención de la Comisión de Ética del Congreso, adicionalmente congresistas que se declararon impedidos participaron en la discusión y votación de impedimentos de otros congresistas fundados en similares causales de conflicto de interés; (iii) el indebido trámite de los impedimentos hizo nulos los votos emitidos por todos aquellos congresistas que se declararon impedidos, lo que afectó de manera significativa las mayorías con las cuales fue aprobado el acto legislativo en las ocho votaciones llevadas a cabo durante su trámite; (iv) el Presidente de la República participó de manera indebida en el trámite del proyecto, a pesar que la reforma constitucional lo beneficiaba personalmente, de manera tal que se configuró un vicio procedimental por desviación de poder.
11. Intervención del ciudadano Gabriel Holguín Carrizosa
De manera extemporánea intervino el ciudadano Gabriel Holguín Carrizosa para solicitar la declaratoria de exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2004. Afirma que durante la discusión y aprobación de la reforma constitucional se respetaron las disposiciones constitucionales y legales que rigen el procedimiento en la materia. Posteriormente trascribe numerosas disposiciones constitucionales y legales y sostiene que ninguna de ellas es vulnerada por el texto normativo demandado.
12. Intervención de los ciudadanos Alberto Galofre Cano y Rafael Merchán.
Vencido el término de fijación en lista intervinieron los ciudadanos Alberto Galofre Cano y Rafael Merchán en representación del Instituto de Ciencia Política, para defender la exequibilidad del acto demandado. En primer lugar sostienen que no hay límites materiales al poder de reforma constitucional en cabeza del Congreso de la República, razón por la cual consideran que la teoría de los vicios de competencia defendida en la sentencia C-551 de 2003 no tiene asidero en el texto constitucional ni en los trabajos preparatorios de la Asamblea Nacional Constituyente. Además, afirman que durante el trámite del Acto Legislativo 02 de 2004 el Congreso de la República no incurrió en vicios de procedimiento, pues en la sesión del diecisiete (17) de junio de 2004, en la Plenaria de la Cámara de Representantes, se respetaron plenamente los derechos de los congresistas contrarios a la reelección, quienes se rehusaron a intervenir en el debate del proyecto de reforma constitucional. Igualmente consideran que los impedimentos presentados por distintos parlamentarios fueron tramitados en debida forma, debido a que las disposiciones reguladoras del procedimiento legislativo no pueden ser aplicadas de tal manera que dificulten u obstaculicen la labor del Congreso.
13. Intervención del ciudadano Mario Fernández Herrera.
De manera extemporánea el ciudadano Mario Fernández Herrera presentó un escrito mediante el cual defiende la exequibilidad del acto legislativo demandado. Sostiene que en el trámite de la reforma constitucional se respetaron las “formas mínimas” y los elementos esenciales” de las deliberaciones, y por lo tanto los congresistas tuvieron oportunidad de participar en el debate. Luego de describir el procedimiento de aprobación del texto normativo demandado, concluye el interviniente que durante su trámite se observaron los requisitos constitucionales y legales establecidos para la validez de los actos del Congreso. También considera que el trámite de los impedimentos se ajustó a las disposiciones que regulan la materia pues no era necesario el pronunciamiento de la Comisión de Ética
14. Intervención del ciudadano Orlando Acuña Gallego.
Vencido el término de fijación en lista intervino el ciudadano Orlando Acuña Gallego para defender la exequibilidad del texto normativo demandado. A juicio del ciudadano Acuña la Carta de 1991 carece de límites al poder de reforma, razón por la cual “mediante la reforma constitucional se puede reformar todo, incluso llegar a reformar aspectos considerados como fundamentales”.
15. Intervención del ciudadano José F. Villareal.
De manera extemporánea el ciudadano José F. Villareal presentó un escrito para solicitar la declaratoria de inexequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2004. Sostiene el ciudadano Villareal que la reforma constitucional vulnera el principio de igualdad, y agravaría al situación de violencia e inequidad del país.
El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 3878, recibido el diecinueve (19) de julio de 2005, solicita que la Corte Constitucional declare exequible el Acto Legislativo 02 de 2004 por ausencia de vicios de competencia, dado que no se vulneraron los límites materiales de reforma de la Constitución, salvo el inciso final del parágrafo transitorio del artículo cuarto, cuyo tenor literal es el siguiente: “Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia”, el cual pide sea declarado inexequible. Igualmente solicita la declaratoria de inexequibilidad de la reforma constitucional por haber vulnerado el trámite previsto en la Constitución y en el Reglamento del Congreso para la formación de los actos legislativos.
En primer lugar el Ministerio Público hace referencia a la imprecisión conceptual de la Corte Constitucional en torno a la sustitución de la Constitución, pues a su juicio la postura doctrinal sostenida en la sentencia C-551 de 2003 es contradicha en fallos posteriores de esta Corporación como las sentencias C-1200 del mismo año y C-970 y C-971 de 2004. Afirma que en la primera de las providencias aludidas sostuvo la Corte Constitucional que la sustitución de la Constitución era un fenómeno cualitativo que se configuraría con la alteración de uno sólo de los principios o valores contenidos en el texto constitucional por el poder de reforma; mientras que en la jurisprudencia posterior (sentencias C-970 y C-971 de 2004) se diferenciaron los términos de sustitución e intangibilidad de la Constitución y se concluyó que al no establecer la Carta Política cláusulas pétreas (intangibilidad) el poder de reforma no está impedido de alterar el núcleo esencial de un principio fundamental constitucional, sin que esto constituya una sustitución de la misma.
Más allá de la imprecisión doctrinal antes señalada, considera el Ministerio Público que la reelección presidencial inmediata no es un desbordamiento del poder de reforma del Congreso, pues la reelección del primer mandatario no es una institución esencial de la forma de gobierno presidencial, conclusión a la que llega luego de analizar del derecho comparado y constatar que mientras algunos ordenamientos la prevén otros no. Por otra parte considera que algunos de los cargos formulados en las distintas demandas, tales como el uso del poder electoral por parte del Presidente, la concentración del poder en el primer mandatario y la ruptura de igualdad con los demás candidatos son asuntos que no se desprenden directamente del texto del acto legislativo y que en todo caso deben ser analizados cuando se estudie la ley de garantías electorales. Del mismo modo estima que el cargo de violación del principio de igualdad por no haberse consagrado la posibilidad de reelección de alcaldes y gobernadores no debe prosperar, pues implica hacer un control material del texto de la reforma constitucional con base en una disposición constitucional, el artículo 13 de la Carta.
No obstante, afirma el Procurador que es inconstitucional la posibilidad que el Consejo de Estado regule de manera transitoria la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República porque el enunciado normativo en cuestión vulnera “principios y valores esenciales del ordenamiento jurídico superior” como son el principio democrático, el principio de separación de poderes y la reserva de ley estatutaria. Señala el Ministerio Público que la Corte Constitucional debe apartarse del precedente establecido en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, pues dichas providencias convalidan la competencia del poder de reforma para delegar en el Presidente de la República materias con reserva de ley estatutaria, lo que a su juicio constituye un evidente vicio de competencia debido a la trasgresión de los principios fundamentales a los que antes hizo alusión. Concluye este acápite con la afirmación que al Consejo de Estado no puede delegarse la potestad de regular materias propias de ley estatutaria porque “se le estaría reconociendo, en virtud de la decisión del Constituyente delegado, a un órgano de la rama judicial la condición de cuasiconstituyente, la que es finalmente la que tiene el Congreso de la República, cuando por mandato del Constituyente primario dicta leyes estatutarias, máxime cuando es ese mismo órgano el que en ejercicio de su función judicial ha de arbitrar que se cumpla esa ley. Es decir, la separación de poderes en este caso no existe”.
Respecto a los vicios de forma y procedimiento en el trámite del proyecto de Acto Legislativo 02 de 2004 el Procurador inicialmente realiza una exposición del marco normativo y jurisprudencial del concepto de vicios de procedimiento para posteriormente detenerse en los distintos cargos formulados por los demandantes. En primer lugar se refiere al cargo relacionado con la ausencia de debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes durante la primera vuelta. Luego de hacer una descripción de lo ocurrido en la sesión del diecisiete (17) de junio de 2004, afirma el Ministerio Público que durante esa jornada “ni los informes de ponencia, ni el articulado aprobado fueron objeto de discusión y que en consecuencia, lo aprobado no fue producto de la discusión de ideas, posturas y conceptos diversos, ni fruto del examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones y modificaciones que en el marco constitucional habría de tener la decisión de incorporar la figura de la reelección presidencial”, razón por la cual concluye que no hubo debate. Fundamenta la anterior conclusión en las siguientes consideraciones fácticas: 1) No tuvo lugar el cierre del debate de conformidad con lo establecido en el artículo 108 de la Ley 5ª de 1992, es decir, en virtud de una moción de suficiente ilustración; 2) El retiro de los congresistas de la oposición bastó para que el Presidente de la Cámara de Representantes presumiera que todos los inscritos habían renunciado a intervenir, sin haberlos llamado a lista.
Similares apreciaciones formula el Procurador respecto de lo ocurrido en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes durante la primera vuelta del trámite del acto legislativo, pues considera que las mayorías favorables a la reelección presidencial evadieron el debate al considerar que de introducir modificaciones al proyecto se haría necesario la reunión de una comisión para conciliar las diferencias con el texto aprobado por el Senado, lo que habría conducido al “hundimiento del proyecto”. Sentencia que: “No le era dado a los miembros del Congreso postergar el cumplimiento de un requisito como el debate, bajo el argumento de que éste se daría posteriormente, es decir, en la segunda vuelta, pues precisamente lo que buscó el Constituyente al señalar la necesidad de los ocho (8) debates en dos períodos ordinarios era que éstos efectivamente se dieran, con el fin de proteger no sólo la misma Constitución de reformas inconsultas, innecesarias e inconvenientes, sino de esas mayorías que en su afán de lograr la modificación del texto constitucional, olvidan que su función está al servicio de la justicia y el bien común”, de manera tal que durante esta etapa del trámite de la reforma constitucional se habrían incurrido en elusión del debate, vicio de procedimiento insubsanable de conformidad a lo establecido por la jurisprudencia constitucional.
El Concepto del Ministerio Público también se refiere a otros vicios procedimentales en el trámite del Acto Legislativo 02 de 2004. Sostiene, por ejemplo, que el informe elaborado por la Comisión de Conciliación de los textos aprobados por la Cámara de Representantes y por el Senado en segunda vuelta no fue debatido por las plenarias de ambas cámaras, lo que su juicio constituye un vicio que acarrea la inexequibilidad del texto normativo acusado. Afirma que de conformidad con la jurisprudencia constitucional en este caso era de vital importancia que el informe de conciliación fuera sometido a debate porque esta discusión reemplazaba al segundo debate previsto por el artículo 157 constitucional.
Estima, así mismo, que el enunciado normativo que confiere al Consejo de Estado la potestad de regular transitoriamente la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia debe ser declarado inconstitucional por violación de la unidad de materia, pues no guarda una conexión temática, teleológica, ni material, con la figura de la reelección presidencial.
Sostiene el Procurador que también hubo vicios procedimentales insubsanables en el trámite de los impedimentos presentados por los congresistas con ocasión de la discusión y aprobación del Acto Legislativo 02 de 2004. Considera que de la interpretación sistemática de la Ley 5ª de 1992 se deriva que los impedimentos de los congresistas con motivo de conflicto de intereses deben seguir el siguiente iter: (i) el congresista comunica por escrito el impedimento por conflicto de interés al Presidente de la respectiva comisión o corporación (Art. 182 C. P. y 268 numeral 6º, 286, 292 de Ley 5ª); (ii) el Presidente debe enviar el impedimento a la Comisión de Ética, encargada de conocer del conflicto de interés (Art. 59 inciso 1 Ley 5ª de 1992); (iii) la Comisión de Ética informa sus conclusiones acerca del impedimento por conflicto de interés a la respectiva plenaria (Art. 59 inciso 3 Ley 5ª); (iv) luego del respectivo debate, las plenarias deciden si acogen o no las conclusiones de la Comisión de Ética (Art. 59 inciso. 3º Ley 5ª); (v) si el conflicto lo fuere respecto del debate y la votación, aceptado el impedimento, el Presidente excusará de votar al congresista (Art. 293 Ley 5ª). En el caso bajo estudio las etapas segunda, tercera y cuarta fueron pretermitidas, debido a que los impedimentos fueron decididos directamente por las comisiones y las plenarias, sin que mediara el pronunciamiento de la Comisión de Ética lo que vició el trámite de manera insubsanable. Señala adicionalmente que los congresistas que se habían declarado impedidos participaron en la votación de los impedimentos planteados por otros parlamentarios que tenían origen en causales similares de conflicto de interés. En opinión del Procurador las anteriores irregularidades afectan el trámite del Acto Legislativo porque comprometieron la rectitud, honestidad y moralidad de la función legislativa, de manera tal que debe darse aplicación a lo preceptuado por el artículo 149 constitucional, debido a que los debates de la reforma constitucional carecieron de validez por efectuarse fuera de las condiciones constitucionales previstas.
Por último el Procurador se pronuncia sobre otros cargos que a su juicio no constituyen vicios insubsanables en el trámite Acto Legislativo 02 de 2004 como son (i) el trámite de los impedimentos presentados por las representantes Yidis Medina y Zulema Jattin y la no tramitación de las recusaciones contra ellas planteadas de conformidad con el Reglamento del Congreso; (ii) la no designación de congresistas de las minorías como ponentes del proyecto de Acto Legislativo –cargo que considera no demostrado por los hechos-; (iii) la falta de integración de la mesa directiva de la Comisión Primera del Senado durante la primera vuelta; (iv) no haberse dado cumplimiento al mensaje de urgencia del Estatuto Antiterrorista, vicio que fue subsanado por la plenaria del Senado mediante declaratoria de nulidad del 12 de mayo de 2004.