Source: https://www.asgi.it/notizie/lo-stato-di-emergenza-sanitaria-e-la-chiusura-dei-porti-sommersi-e-salvati/
Timestamp: 2020-05-30 04:21:45+00:00
Document Index: 131273230

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 613', 'art. 2', 'art. 19', 'art. 4', 'art. 19', 'art. 328', 'art. 1100', 'art. 337', 'art. 51']

Lo stato di emergenza sanitaria e la chiusura dei porti: sommersi e salvati - Asgi
21/04/2020 Allontanamento / Espulsione,Asilo / Protezione internazionale,Notizie	Rubrica-Diritti-Senza-Confini, soccorso in mare
Il 7 aprile 2020 un decreto interministeriale, adottato dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, il Ministro dell’interno e il Ministro della salute1, dispone che «per l’intero periodo di durata dell’emergenza sanitaria nazionale derivante dalla diffusione del virus COVID-19, i porti italiani non assicurano i necessari requisiti per la classificazione e definizione di Place of Safety (“luogo sicuro”), in virtù di quanto previsto dalla Convenzione di Amburgo, sulla ricerca e salvataggio marittimo, per i casi di soccorso effettuati da parte di unità navali battenti bandiera straniera al di fuori dell’area SAR italiana» (art. 1).
La disposizione è preceduta da un generico riferimento alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali del 1950 e alla Convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati del 19512, nonché da un puntuale rinvio alle norme in materia di diritto marittimo che concernono le limitazioni e il divieto di transito e sosta delle navi3, un richiamo (senza ulteriori specificazioni) alla legislazione in materia sanitaria e un elenco (non sempre pertinente) della normazione di emergenza adottata in relazione al Covid-19.
Lungi dall’abrogare, e finanche dal modificare, i decreti sicurezza di salviniana memoria4, si persevera, in nome dell’emergenza, in una politica disumana, contraria al nucleo essenziale del diritto internazionale e a principi e norme della Costituzione: la chiusura dei porti5.
A parte la considerazione che il servizio sanitario è compromesso da anni di tagli di spesa6 e dal processo di regionalizzazione e aziendalizzazione, i cui effetti non possono ricadere sul diritto alla vita, alla salute e sul divieto di trattamenti inumani e degradanti dei migranti, anche se si trattasse – come non è – di persone tutte positive al virus, è evidente che non è a rischio la tenuta del sistema sanitario del Paese, mentre dalla mancata assegnazione di un porto sicuro discende un’immediata lesione del diritto alla salute (e non solo) del naufrago.
Il diritto ad un porto sicuro è condizione necessaria per la tutela di diritti fondamentali e riconosciuti in capo a ciascuna persona umana quali il diritto alla vita, il divieto di trattamenti inumani o degradanti (quando non di tortura)7, il diritto di asilo8, quando non la libertà personale9.
Le condizioni a bordo delle navi condannate a stare in mare per giorni configurano trattamenti inumani o degradanti10, di cui è responsabile chi dispone la chiusura dei porti11.
Il trattamento inumano o degradante consiste nelle condizioni in cui si svolge la forzata permanenza in mare (mancanza di spazi, di servizi igienici, di acqua) ed è quindi aggravato dalle condizioni personali di molti migranti, persone vulnerabili e che «hanno subito traumi importanti»: «in molti hanno subito torture o violenze sessuali in Libia» e «l’attesa dello sbarco, consumata in uno spazio confinato in mezzo al mare non può che peggiorare le loro condizioni»12.
Nel decreto che il 20 agosto 2019 sblocca la vicenda della nave Open Arms, da 19 giorni costretta in mare, si legge di un «evidente sovraffollamento della nave» e di «pessime condizioni» («i migranti occupavano interamente il ponte della nave adagiati sul pavimento, avevano a disposizione due soli bagni alla turca…») e di «uno stato di esasperazione in capo ai soggetti rimasti per diversi giorni a bordo…, che ha determinato situazioni sanitarie assai critiche (sul piano fisico e/o psichico dei soggetti interessati)»13.
In precedenza, sempre in relazione alla nave Open Arms, nel ricorso per l’annullamento del provvedimento dell’1 agosto 2019 (reso dal Ministro dell’Interno, di concerto con il Ministro della Difesa e con il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti), con cui era stato disposto il divieto di ingresso, transito e sosta della nave nel mare territoriale nazionale, il TAR Lazio aveva già rilevato, quanto al periculum in mora, come la documentazione prodotta (medical report, relazione psicologica, dichiarazione capo missione) prospettasse una «situazione di eccezionale gravità ed urgenza», «tale da giustificare la concessione… della richiesta tutela cautelare monocratica, al fine di consentire l’ingresso della nave Open Arms in acque territoriali italiane»14.
Il blocco delle navi ha dato luogo nel recente passato a numerose prese di posizione dei garanti dei diritti, dai giudici ordinari al Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale e all’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza, dall’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR) alla Corte europea dei diritti dell’uomo15.
Chiudere i porti viola il divieto di tortura, quantomeno come divieto di trattamento inumano o degradante, sia in relazione alle condizioni del forzato soggiorno, per non dire tout court “detenzione”, sulle navi, sia in relazione alla violazione del dovere di soccorso (volto a tutelare la vita, così come le condizioni, mediche e psicologiche, delle persone salvate in mare); con la possibilità di ipotizzare altresì la commissione del reato di tortura di cui all’art. 613 bis del codice penale16.
Il dovere inderogabile di soccorso è sancito dall’ordinamento giuridico italiano e dalle norme internazionali che esso incorpora17, costituisce espressione del dovere di solidarietà di cui all’art. 2 della Costituzione e strumento per la garanzia di diritti universali, in primis il diritto alla vita.
Esso, come ha rilevato il Tribunale di Agrigento (Ufficio del Giudice per le Indagini Preliminari)18, nell’ordinanza nel procedimento contro Carola Rackete19, «non si esaurisce nella mera presa a bordo dei naufraghi, ma nella loro conduzione fino al… porto sicuro»20. Il punto è ribadito dalla Corte di Cassazione, nell’ambito del medesimo procedimento: «né si potrebbe ritenere, come argomenta il ricorrente, che l’attività di salvataggio dei naufraghi si fosse esaurita con il loro recupero a bordo della nave. L’obbligo di prestare soccorso dettato dalla convenzione internazionale SAR di Amburgo, non si esaurisce nell’atto di sottrarre i naufraghi al pericolo di perdersi in mare, ma comporta l’obbligo accessorio e conseguente di sbarcarli in un luogo sicuro (c.d. “place of safety”)»21. Quanto a quest’ultimo – precisa la Corte di Cassazione – «non può quindi essere qualificato “luogo sicuro”, per evidente mancanza di tale presupposto, una nave in mare che, oltre ad essere in balia degli eventi metereologici avversi, non consente il rispetto dei diritti fondamentali delle persone soccorse. Né può considerarsi compiuto il dovere di soccorso con il salvataggio dei naufraghi sulla nave e con la loro permanenza su di essa, poiché tali persone hanno diritto a presentare domanda di protezione internazionale secondo la Convenzione di Ginevra del 1951, operazione che non può certo essere effettuata sulla nave»22.
L’obbligo di salvataggio delle vite in mare, che si conclude con lo sbarco in un porto sicuro, costituisce un dovere degli Stati che prevale sulle direttive ministeriali in tema di porti chiusi23, così come non può essere limitato da un decreto interministeriale, come quello adottato il 7 aprile 202024; resta, peraltro, che, anche se, invece che con un decreto, la chiusura dei porti fosse stata disposta con una fonte primaria, essa, in quanto incidente su diritti garantiti dalla Costituzione e dal diritto internazionale dei diritti umani (ex artt. 10, c. 1, e 117, c. 1, Cost.), incontrerebbe comunque un confine invalicabile nel principio di centralità della persona e dei suoi diritti, nel principio di solidarietà e, nello specifico, nella considerazione che alcuni diritti universali (come il diritto alla vita o il divieto di tortura) non possono essere oggetto di bilanciamenti o limitazioni.
Quanto al diritto alla salute, come osservato ante, deve essere garantito anche a chi ha diritto ad un porto sicuro. Ciò significa che in presenza di uno stato di pandemia ed emergenza sanitaria, a prescindere dal fatto che non è per nulla certo che le persone salvate siano positive al Covid-19, l’azione conseguente dovrebbe consistere nella predisposizione di accertamenti sanitari e, in caso, nell’adozione di provvedimenti di quarantena, in luogo sicuro, per salvaguardare la salute di tutti, in primis di coloro che sono stati soccorsi25. La considerazione, anche a fronte della necessità di adottare misure sanitarie di quarantena, del rischio di collasso del sistema sanitario o dell’ordine pubblico, non è, come argomentato supra, ragionevole.
Nelle more della pubblicazione del presente scritto, è stato adottato, il 12 aprile 2020, un decreto del Capo Dipartimento della Protezione Civile, il quale, «con riferimento alle persone soccorse in mare e per le quali non è possibile indicare il “Place of Safety” (luogo sicuro)» prevede che «il soggetto attuatore, nel rispetto dei protocolli condivisi con il Ministero della salute, può utilizzare navi per lo svolgimento del periodo di sorveglianza sanitaria»26.
Decreto R.0000150 del 7 aprile 2020.
Convenzioni che – come è stato osservato – «sono violate dal provvedimento e non certo ne costituiscono una premessa logica o legale» (F. Vassallo Paleologo, Il governo inasprisce il decreto sicurezza bis di Salvini e criminalizza il soccorso umanitario, in Associazione Diritti e Frontiere – ADIF, 8 aprile 2020).
Art. 83 del Codice della navigazione e art. 19 della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare del 1982 (c.d. convenzione di Montego Bay), che, al par. 2, annovera i casi in cui il «passaggio di una nave straniera è considerato pregiudizievole per la pace, il buon ordine e la sicurezza dello Stato costiero».
Decreto legge 4 ottobre 2018, n. 113, convertito con la legge 1 dicembre 2018, n. 132, e decreto legge 14 giugno 2019, convertito con la legge 8 agosto 2019, n. 77.
Negli ultimi anni, fra le navi costrette in mare, si possono ricordare il caso della nave Aquarius (giugno 2018), in navigazione nel Mediterraneo senza porto per giorni; della nave Diciotti della Guardia costiera italiana bloccata nel porto di Catania con 177 migranti a bordo (agosto 2018); delle navi Sea Watch 3 e Sea Eye, costrette in mare per, rispettivamente, 20 e 13 giorni fra dicembre 2018 e gennaio 2019. Nell’estate del 2019, con l’entrata in vigore del “decreto sicurezza bis” (decreto legge 14 giugno 2019, n. 53), convertito nel corso dell’estate in legge (legge 8 agosto 2019, n. 77), sono state quindi bloccate numerose navi, alle quali venne notificato il divieto di ingresso, transito o sosta in acque territoriali italiane, oltre a venire colpite dalle pesanti sanzioni introdotte dal decreto legge e inasprite dalla legge di conversione. Nel giugno 2019 è stata nuovamente bloccata in mare per 17 giorni la Sea Watch 3; nel luglio 2019, il veliero Alex della ONG Mediterranea Saving Humans restò senza autorizzazione allo sbarco per giorni; nell’agosto 2019, la nave Ocean Viking, gestita da Sos Mediterranée e Medici senza frontiere, fu costretta in mare tra Malta e Lampedusa con 356 persone a bordo per 13 giorni, mentre la Open Arms rimase senza porto con oltre 100 persone a bordo per 19 giorni, la Eleonore della ONG Lifeline, trascorsi 8 giorni di attesa, forzò il divieto di ingresso nelle acque territoriali e di approdo e la nave Mare Jonio, dopo giorni in mare, fu colpita dalle sanzioni del decreto.
Da ultimo, cfr. A. Cauduro, P. Liberati, Sull’emergenza (annunciata) del Servizio sanitario nazionale, in Giustizia insieme, Diritto dell’emergenza Covid 19, n. 954 – 28 marzo 2020.
Sul punto, ci si permette di rinviare a A. Algostino, Delocalizzazione della tortura e “tortura di Stato”: tra accordi di riammissione, esternalizzazione delle frontiere e chiusura dei porti, in F. Perocco (a cura di), Tortura e migrazioni. Torture and Migration, Edizioni Ca’ Foscari, Venezia, 2019.
Come rileva F. Vassallo Paleologo, Il governo inasprisce il decreto sicurezza bis, cit., ad essere violato è altresì, nell’«impossibilità di valutare le singole situazioni delle persone a bordo», il «divieto di espulsioni collettive previsto dall’art. 4 del Protocollo n. 4 alla CEDU e dall’art. 19 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea». La Sea Watch sfida il Viminale. La Gdf: “Via dalle nostre acque”, il Giornale ,17 maggio 2019.
Si ricorda come la magistratura in alcuni casi abbia ipotizzato il sequestro di persona; si veda il caso della nave Diciotti della Guardia costiera italiana (per un primo riferimento, S. Zirulia, F. Cancellaro, Caso Diciotti: il Tribunale dei ministri qualifica le condotte del ministro Salvini come sequestro di persona aggravato e trasmette al Senato la domanda di autorizzazione a procedere, in Diritto Penale Contemporaneo, 28 gennaio 2019), ma anche la vicenda della nave Open Arms, dove, oltre il procedimento per sequestro di persona, si ipotizza – con l’atto con il quale si pone fine alla vicenda (Procura della Repubblica presso il Tribunale di Agrigento, Decreto di sequestro preventivo di urgenza, 20 agosto 2019, n. 3770/2019 R.G. notizie di reato) – il reato di omissione e rifiuto di atti d’ufficio (art. 328, c. 1, c.p.).
Limitandosi ad una testimonianza: «a bordo della nave Diciotti le condizioni erano terribili. Era impossibile stare al sole ma c’era solo un tendone. L’ombra non bastava per tutti, e quando pioveva ci bagnavamo. C’erano solo due bagni» (testimonianza di B.B., eritreo, 29 anni, in Oxfam Italia, Borderline Sicilia, Accordo Italia-Libia: scacco ai diritti umani in 4 mosse, 2019).
Sulle responsabilità dell’Unione europea e degli Stati membri, in termini di commissioni di crimini contro l’umanità, in relazione alle politiche di esternalizzazione e chiusura delle frontiere, cfr. A. Pasquero, La comunicazione alla Corte penale internazionale sule responsabilità dei leader europei per crimini contro l’umanità commessi nel Mediterraneo e in Libia, Una lettura critica, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, n. 1/2020, pp. 50 ss.; Tribunale Permanente dei Popoli, Sessione sulla violazione dei diritti delle persone migranti e rifugiate (2017-2019).
L. Pigozzi, medico di Medici senza frontiere, in C. Lania, Quei 356 fantasmi della Ocean Viking senza un approdo, in il manifesto, 21 agosto 2019.
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Agrigento, Decreto di sequestro preventivo di urgenza, 20 agosto 2019, cit.
TAR Lazio, Seziona Prima Ter, Decreto cautelare monocratico, 14 agosto 2019, proc. n. 10780/2019 R.G.
Esemplare è il caso relativo al blocco della nave Sea Watch 3 del gennaio 2019 (per una ricostruzione della vicenda e dei soggetti intervenuti, cfr. A. Del Guercio, Il caso della “Sea-Watch 3” tra obblighi di diritto del mare, diritti umani e tutela dell’infanzia, in Diritti umani e diritto internazionale, 2/2019, pp. 331-362).
Cfr. S. Zirulia, F. Cancellaro, Divieto di sbarco, perché può essere tortura, in il manifesto, 30 agosto 2019.
In argomento, da ultimo, cfr. C. Ruggiero, Dalla criminalizzazione alla giustificazione delle attività di ricerca e soccorso in mare. Le tendenze interpretative più recenti alla luce dei casi Vos Thalassa e Rackete, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, n. 1/2020, pp. 185 ss.
Ordinanza sulla richiesta di convalida di arresto e di applicazione della misura cautelare, 2 luglio 2019 (N. 3169/19 R.G.N.R.; N. 2592/19 R.G.GIP).
Come è noto, Carola Rackete, capitana della Sea Watch 3, è stata indagata per i reati di resistenza o violenza contro nave da guerra (art. 1100 cod. nav.) e resistenza a pubblico ufficiale(art. 337 c.p.), in relazione alle condotte tenute nella notte del 29 giugno 2019 durante l’ingresso nel porto di Lampedusa.
Donde, nel caso di specie, il richiamo all’art. 51 c.p., con esclusione della punibilità in quanto il fatto è stato compiuto nell’adempimento di un dovere imposto da una norma giuridica.
Corte Suprema di Cassazione, III Sez. pen., sent. n. 112, 16 gennaio 2020 (depositata il 20 febbraio 2020), “caso Rackete”.
Corte Suprema di Cassazione, III Sez. pen., sent. n. 112, 16 gennaio 2020, cit., che così prosegue, «ad ulteriore conferma di tale interpretazione è utile richiamare la risoluzione n. 1821 del 21 giugno 2011 del Consiglio d’Europa (L’intercettazione e il salvataggio in mare dei domandanti asilo, dei rifugiati e dei migranti in situazione irregolare), secondo cui «la nozione di “luogo sicuro” non può essere limitata alla sola protezione fisica delle persone ma comprende necessariamente il rispetto dei loro diritti fondamentali» (punto 5.2.) che, pur non essendo fonte diretta del diritto, costituisce un criterio interpretativo imprescindibile del concetto di “luogo sicuro” nel diritto internazionale”.
In relazioni alle direttive ministeriali relative alla chiusura dei porti adottate nel 2019, cfr. Tribunale di Agrigento, Ufficio del Giudice per le Indagini Preliminari, Ordinanza sulla richiesta di convalida di arresto e di applicazione della misura cautelare, 2 luglio 2019, cit.: «in forza della natura sovraordinata delle fonti convenzionali e normative…, nessuna idoneità a comprimere gli obblighi gravanti sul capitano della Sea Watch 3… potevano rivestire le direttive ministeriali in materia di “porti chiusi”…».
Cfr. F. Vassallo Paleologo, Il governo inasprisce il decreto sicurezza bis, cit.; F. Pallante, Divieto illegittimo nella forma e nella sostanza, in il manifesto, 9 aprile 2020.
Osserva G. De Falco: «la convenzione è richiamata dal decreto in modo inafferente, poiché si afferma che la situazione ipotizzata è opposta, poiché è la comunità costiera che rappresenterebbe un pericolo per la nave, a causa della pandemia. Quindi si è realizzata una vera e propria torsione della norma la cui menzione risulta del tutto inappropriata» (G. Merli, Gregorio De Falco: «Chiudere i porti significa tornare allo stato di natura», in il manifesto, 11 aprile 2020).
Decreto del Capo Dipartimento della Protezione Civile, n. 1287 del 12 aprile 2020. Nomina del soggetto attuatore per le attività emergenziali connesse all’assistenza e alla sorveglianza sanitaria dei migranti soccorsi in mare ovvero giunti sul territorio nazionale a seguito di sbarchi autonomi nell’ambito dell’emergenza relativa al rischio sanitario connesso all’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili.