Source: https://tc.vlex.es/vid/-437831294
Timestamp: 2019-11-21 18:39:05
Document Index: 233703244

Matched Legal Cases: ['artículo 126', 'artículo 34', 'artículo 88', 'artículo 149', 'artículo 126', 'artículo 140']

STC 103/2013, 25 de Abril de 2013 - Jurisprudencia - VLEX 437831294
Número de Recurso: 1523-2004
Sentencia citada en: 68 sentencias, 30 artículos doctrinales, 5 disposiciones normativas, 11 temas prácticos, una resolución administrativa, una noticia
STC 103/2013
Mediante escrito registrado en este Tribunal el 10 de marzo de 2004, el Letrado del Parlamento de Cataluña, en la representación que ostenta, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la disposición final primera de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, en la medida en que declara básicos los artículos 4.3, párrafo segundo y por conexión 4.2 último inciso; 13.3; 20.1 d); 36.1 c), 73.3 y por conexión 20.1 c) y 122.3; 85 bis 1 y 2; 123.1 c); 126.4; 128; 129.2 inciso primero; 130.1 B); 131 y 132; contra el artículo 126.2, párrafo segundo, inciso primero, y 126.5 primer inciso, todos ellos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local (en adelante LBRL), en la redacción dada a la misma por el artículo primero de la Ley 57/2003.
Mediante providencia de 13 de abril de 2004, el Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Parlamento de Cataluña contra los preceptos mencionados en el encabezamiento de esta Sentencia, dar traslado de la demanda y documentos presentados, en cumplimiento del artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno al objeto de que puedan personarse y formular alegaciones y, finalmente, ordenar la publicación de la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
El 28 de abril de 2004, tuvo entrada en este Tribunal un escrito del Presidente del Senado en representación de este último por el que se persona en el procedimiento y ofrece su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC, y el día 30 del mismo mes y año, se registra en el Tribunal escrito del Presidente del Congreso, comunicando que el Congreso de los Diputados no se personará en el proceso aunque se pone a disposición del Tribunal a los efectos oportunos.
Por escrito que tuvo entrada en el Tribunal Constitucional el 7 de mayo de 2004, el Abogado del Estado, actuando en la representación que ostenta, presenta sus alegaciones que se resumen sucintamente a continuación.
Por providencia de 23 de abril de 2013, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 25 del mismo mes y año.
El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone por el Parlamento de Cataluña contra la disposición final primera de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, en la medida en que declara básicos los artículos 4.3, párrafo segundo y por conexión 4.2 último inciso; 13.3; 20.1 d); 36.1 c); 73.3 y por conexión 20.1 c) y 122.3; 85 bis.1 y 2; 123.1 c); 126.4; 128; 129.2, inciso primero; 130.1.B); 131; así como contra el art. 126.2 párrafo segundo, inciso primero y contra el art. 126.5, primer inciso.
Debemos, en primer lugar, precisar el objeto del recurso de inconstitucionalidad en relación a la disposición final primera a cuyo tenor “[l]os preceptos contenidos en esta ley, salvo la disposición adicional novena de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, constituyen legislación básica del Estado en materia de régimen local, de acuerdo con lo establecido en el artículo 149.1.18 de la Constitución”. Solicita el Parlamento de Cataluña en el suplico de la demanda que se declare inconstitucional la disposición citada en la medida en que declara básicos determinados artículos. Así pues, aunque formalmente lo que se impugna es la disposición final primera, el planteamiento de su posible inconstitucionalidad no tiene carácter autónomo, ya que carece de contenido sustantivo más allá de dotar del carácter formal de legislación básica a determinados preceptos. Esta conclusión se ve corroborada por el hecho de que la demanda no solo invoque razones competenciales para la impugnación de la disposición final primera, sino, además, la vulneración de la autonomía local que se habría consumado, no por la falta de título competencial, sino porque la regulación estatal no habría respetado el núcleo mínimo indisponible de la autonomía local. Así pues, el análisis y, en su caso, la declaración de inconstitucionalidad deberá realizarse de los concretos preceptos impugnados y cuando se deba a la vulneración de las competencias autonómicas, irá acompañada de la de la disposición final primera en lo que a ellos se refiera. Esta es la sistemática que utilizaremos.
Procede también, con carácter previo, determinar el parámetro de control a utilizar en el presente proceso, pues al fundamentarse el recurso de inconstitucionalidad, entre otros motivos, en la invasión de las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma de Cataluña por la ley estatal, resulta de aplicación la doctrina de este Tribunal sobre el ius superveniens , en cuya virtud el control de las normas que incurren en un posible exceso competencial debe hacerse de acuerdo con las normas del bloque de constitucionalidad vigentes en el momento de dictarse la Sentencia (STC 1/2011, de 14 de febrero, FJ2). Ello obliga a tener en cuenta la incidencia que haya podido tener en el presente proceso la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña llevada a cabo por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, en la medida en que la misma haya afectado a las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma que ésta considera vulneradas.
Como quiera que la impugnación se basa, en una buena parte, en motivos competenciales, resulta necesario determinar cuáles son los títulos competenciales de aplicación, cuestión en la que ambas partes coinciden. No así en su alcance.
Por esta misma razón, al analizar el capítulo del Estatuto dedicado al gobierno local dijimos que “en modo alguno cuestionan los recurrentes que las Comunidades Autónomas y, en concreto, la Comunidad Autónoma de Cataluña, al amparo de las previsiones del art. 149.1.18 CE puedan asumir, como efectivamente esta Comunidad Autónoma ha hecho (art. 160 EAC), competencias en materia de ‘régimen local’, expresión ésta que hemos identificado con el ‘régimen jurídico de las Administraciones Locales’ (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 1). Siendo ello así, como efectivamente lo es, en principio ninguna objeción puede formularse a que el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma, en tanto que su norma institucional básica, contenga las líneas fundamentales o la regulación esencial, con el fin de vincular al legislador autonómico, del régimen local en el ámbito territorial la Comunidad Autónoma, debiendo respetar en todo caso las previsiones estatutarias, como es obvio, la competencia básica que al Estado corresponde en la materia en virtud de la reserva del art. 149.1.18 CE, por cuanto la expresión ‘bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas’ engloba a las Administraciones locales ( ibidem )” (FJ 36).
Siguiendo la sistemática que anticipamos en el fundamento jurídico 2, analizaremos en primer lugar la constitucionalidad de aquellos preceptos que se han impugnado mediante la impugnación de la disposición final primera.
En primer lugar, se impugnan los arts. 4.3, párrafo segundo y el último inciso del art. 4.2 LBRL, en la redacción que les da la Ley de medidas para la modernización del gobierno local. Dice el art. 4 LBRL:
El art. 13.3 LBRL dispone que “sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, el Estado, atendiendo a criterios geográficos, sociales, económicos y culturales, podrá establecer medidas que tiendan a fomentar la fusión de municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos locales”.
Se impugna el art. 36.1 c) LBRL que atribuye a las Diputaciones provinciales la prestación de servicios de carácter supramunicipal. Considera el Letrado del Parlamento de Cataluña que la atribución de esta competencia a las Diputaciones, sin contar con el consentimiento de los entes locales afectados, en aquellos campos en que los municipios y Consejos comarcales tienen plenas competencias, supone la reducción de la autonomía de estos entes locales por parte de una institución pensada para darles apoyo. Esta nueva competencia no tiene cobertura en la garantía constitucional de la autonomía provincial, en los términos en que ésta ha sido definida por la STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 2. Asimismo considera que vulnera la competencia de la Comunidad Autónoma al quedar desplazado el legislador autonómico. En contra de lo argumentado por el Parlamento, alega el Abogado del Estado que corresponde al Estado determinar las competencias que considera imprescindibles para garantizar la autonomía provincial, siendo así que, posteriormente, cada legislador autonómico podrá completar la regulación básica en uno u otro sentido.
Dicen los apartados 1 y 2 del art. 85 bis LBRL:
Entiende el Letrado del Parlamento de Cataluña que si el primer apartado de este precepto se hubiera limitado a señalar que la gestión directa de los servicios de la competencia local se regirán respectivamente por lo dispuesto en los art. 45 a 52 y 53 a 60 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado (en adelante LOFAGE), en lo que les resulte de aplicación, y no hubiera contemplado de forma tan detallada la regulación de las especialidades para los servicios locales, la mencionada regulación reuniría las condiciones de lo básico. Al no haberlo hecho así, solicita la declaración de inconstitucionalidad de la disposición final primera , en relación con el art. 85 bis LBRL, en su primer párrafo, a partir de “con las siguientes especialidades” hasta el final, y del apartado segundo de este mismo precepto, que regula el contenido de los Estatutos de los organismos autónomos locales y de las entidades públicas empresariales. Existe, en su opinión, una vinculación directa entre la libertad de elección por la entidad local de la forma concreta de prestación de los servicios municipales, la potestad de autoorganización y a la autonomía local, pues la forma en que se deben prestar los servicios esenciales está vinculada a su razón de ser, que no es otra que la satisfacción de los intereses de los vecinos que deben poder participar a la hora de elegir la forma societaria concreta para gestionar un servicio público, tal y como establece el art. 244 del Decreto Legislativo catalán 2/2003, de 28 de abril. Por otra parte, la regulación de las especialidades relativas al ámbito local y al contenido de los estatutos de las entidades instrumentales, forma parte de la competencia del legislador autonómico sobre desarrollo de las bases. Por el contrario, entiende el Abogado del Estado que el art. 149.1.18 CE otorga al Estado una competencia para regular aquellos aspectos que permitan que este tipo de entes puedan ser reconocidos como tales, no siendo desproporcionado ninguno de los requisitos exigidos en relación a la imagen que se tiene de ellos en el Derecho administrativo, sin que se impida el desarrollo legislativo por parte de las Comunidades Autónomas y menos aún la libertad de elección de las entidades locales entre las distintas formas de gestión, ni su competencia autoorganizativa, que se manifiesta también en la aprobación de los estatutos.
Se analizará a continuación, por razones de sistemática, la impugnación de una serie de preceptos que regulan determinados órganos de los municipios de gran población que compartirían, en opinión del Parlamento catalán, las mismas causas de inconstitucionalidad. Se trata, en concreto, de los arts. 20.1 d) y 132 LBRL, que se refieren a la comisión especial de sugerencias y reclamaciones; 128 LBRL, que regula los distritos municipales; 129 LBRL, relativo a la asesoría jurídica; 130 LBRL, sobre órganos superiores y directivos; 131 LBRL, que regula el consejo social de la ciudad y, finalmente, por conexión con los anteriores, el art. 123.1 c) LBRL
El diseño básico de la organización municipal había comprendido tradicionalmente, los órganos de gobierno y de representación directamente enraizados en el art. 140 CE: Alcalde, tenientes de Alcalde, Pleno, Comisión de gobierno y, en ausencia de regulación autonómica, un órgano representativo de estudio, informe o consulta de los asuntos del Pleno y seguimiento del ejecutivo local La organización complementaria correspondía diseñarla a las Comunidades Autónomas. Tras la reforma operada por la Ley de medidas para la modernización del gobierno local en los municipios de gran población, el elenco de órganos que componen esta organización básica se ha ampliado, con la correlativa disminución de la organización complementaria cuya regulación corresponde a las Comunidades Autónomas y a la potestad organizativa de los entes locales.
Se impugnan los arts. 20.1 d) y 132 LBRL que se refieren a la comisión especial de sugerencias y reclamaciones, cuya existencia es preceptiva en los municipios de gran población y puede crearse en aquellos otros en que así lo prevea el Reglamento orgánico o se apruebe con el voto favorable de la mitad más uno del numero legal de los miembros del Pleno, y el art. 131 LBRL, que consagra la existencia necesaria en estos municipios del consejo social.
1. La organización municipal responde a las siguientes reglas: …: d) La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones existe en los municipios señalados en el título X, y en aquellos otros en que el Pleno así lo acuerde, por el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de sus miembros, o así lo disponga su Reglamento orgánico.
Art 132. Defensa de los derechos de los vecinos
Art.131. El Consejo Social de la Ciudad
En este sentido, además de la participación funcional que exige la ley estatal para todo tipo de municipios (art. 70 bis LBRL), el legislador estatal ha optado por imponer una participación orgánica en los de gran población, que consiste en la incorporación de los ciudadanos a órganos que intervienen de forma activa en la toma de decisiones. Y para definir este elemento común, resulta imprescindible determinar su forma y alcance, esto es, la composición mínima del órgano en el que se integran y sus funciones. En este sentido, la legislación básica ha recogido la participación directa de los ciudadanos a través de organizaciones representativas de los intereses económicos, sociales, profesionales y vecinales en la adopción de determinadas decisiones que tienen una especial incidencia en la política urbana, y ha limitado su participación a una función meramente consultiva a través del informe, estudio y propuesta en materia de desarrollo económico y social, planificación estratégica de la ciudad y grandes proyectos urbanos. Por otra parte, ni el art. 131 ni el 123 LBRL establecen la directa subordinación a la legislación básica de la regulación que de este órgano realice el reglamento orgánico, pues la remisión a la regulación municipal no excluye expresamente la posibilidad de desarrollo de estas bases por el legislador autonómico. En definitiva, la regulación que el precepto destina a este órgano consultivo, sirve a la finalidad de garantizar un nivel común de participación de la sociedad en las grandes decisiones de la política urbana sin que supongan una normativa pormenorizada que excluya, a priori , la posibilidad de desarrollo por parte del legislador autonómico.
Se impugna la disposición final primera en relación con la obligación contemplada en el art. 128 LBRL, de crear, en los municipios de gran población, divisiones territoriales dotadas de órganos de gestión desconcentrada o distritos, por considerar que esta competencia corresponde a los municipios, por lo que se estaría vulnerando su autonomía constitucionalmente garantizada. Frente a ello, el Abogado del Estado considera que esta obligación está ligada a la realización de una gestión desconcentrada para impulsar la participación en la gestión de los asuntos municipales, dejando espacio al Ayuntamiento para crearlos y coordinarlos y regular las atribuciones y recursos de que están dotados, así como su organización sin más límite que la reserva de la presidencia del distrito a un concejal.
El art. 129 LBRL, declarado básico por la disposición final primera, crea un nuevo órgano responsable de la asistencia jurídica al Alcalde, a la junta de gobierno local y a los órganos directivos, cuyas funciones comprenden el asesoramiento jurídico y la representación en juicio del Ayuntamiento. Su titular es nombrado por la Junta de Gobierno entre quienes reúnan los requisitos de estar en posesión del título de licenciado en Derecho y ostentar la condición de funcionario de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales a los que se exija, para su ingreso, el título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente, o ser funcionarios con habilitación de carácter estatal (disposición adicional segunda de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público, que ha derogado los arts. 92, 98 y 99 LBRL).
Entiende el Parlamento de Cataluña que el art. 126.4 LBRL, al prever como órgano de existencia preceptiva el órgano de apoyo a la Junta de Gobierno, elimina la competencia de desarrollo normativo de la Comunidad Autónoma y vulnera la autonomía local, pues debe formar parte de la competencia de autoorganización de los municipios de gran población el poder optar por diferenciar o no las funciones de representación política y la de asesoramiento jurídico y fe pública.
Se recurre por la representación del Parlamento de Cataluña la disposición final primera en relación con el art. 130.1 B) LBRL pues si bien admite que la división entre órganos superiores y directivos se ajusta a la competencia básica del Estado, entiende que no así lo hace la regulación excesivamente minuciosa, a modo de lista cerrada, de cuáles son los órganos directivos. Ello vulneraría tanto la competencia del legislador autonómico como la potestad de autoorganización local.
Directamente relacionados con las cuestiones anteriormente expuestas se encuentran los dos reparos de constitucionalidad, que el Letrado del Parlamento autonómico imputa al art. 123.1 c) LBRL. De un lado alega que este precepto impone la existencia de un reglamento orgánico específico para la regulación de cada uno de los órganos que en él se enumeran, cuando lo básico no puede llegar a determinar si es un solo reglamento orgánico o varios y, sobre todo, cuando dos de los órganos a los que se refiere, el consejo social de la ciudad y la comisión especial de sugerencias y reclamaciones, no son de existencia obligatoria. En segundo lugar, considera que la regulación de los niveles esenciales, en cuanto se refiere a los coordinadores generales a los que define y también a los directores generales u órganos equivalentes, llega a una definición excesivamente detallada, por lo que habría que eliminar el inciso que comienza “entendiendo por tales” hasta “órganos similares que culminan la organización administrativa”.
Se impugna la disposición final primera de la Ley de medidas para la modernización del gobierno local, por declarar básico el art. 73.3 LBRL y, por conexión, los arts. 20.1 c) y 122.3 de la misma norma legal. Entiende la representación letrada del Parlamento de Cataluña que este precepto es inconstitucional en la medida en que establece que los derechos económicos y políticos de los concejales no adscritos se ejercerán en la forma que determine el reglamento orgánico de cada corporación; se afirma que se desconoce la capacidad normativa de la Generalitat de Cataluña para regular los aspectos no básicos del régimen estatutario de los electos locales. Por el contrario, entiende el Abogado del Estado que el precepto impugnado se limita a establecer la situación de los concejales tránsfugas, garantizando las mismas condiciones económicas que a los demás concejales adscritos a grupos políticos, pero impidiendo que puedan fomentarlo razones de enriquecimiento económico.
La representación letrada del Parlamento de Cataluña impugna, asimismo, el art. 126.2, párrafo segundo, inciso primero LBRL en la redacción que le da la Ley de medidas para la modernización del gobierno local. Dice este inciso que “[e]l Alcalde podrá nombrar como miembros de la Junta de Gobierno Local a personas que no ostenten la condición de concejales, siempre que su número no supere un tercio de sus miembros, excluido el Alcalde”.
Se impugna, por último, el primer inciso del apartado quinto del art. 126 LBRL en la redacción dada al mismo por la Ley de medidas para la modernización del gobierno local, a cuyo tenor: “las deliberaciones de la Junta de Gobierno Local son secretas”. La obligación de secreto de las deliberaciones de la Junta de Gobierno local en los municipios de gran población frente a la regla general de no publicidad del art. 70.1, último inciso, LBRL vulnera, según el recurrente, el principio democrático del art. 1.1 CE, el principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE y el derecho de participación en los asuntos públicos mediante representantes, reconocido en el art. 23.1 CE. La demanda carece de una mínima argumentación que permita deducir las razones por las cuales se entiende existe la infracción denunciada.
Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad y en consecuencia:
Declarar constitucional el art. 130.1 B) de la Ley 7/1985, reguladora de las bases de régimen local, en la redacción dada al mismo por el artículo primero de la 57/2003, de 16 de diciembre, siempre que se interprete de acuerdo con lo señalado en el fundamento jurídico 5 j) de esta Sentencia, y la disposición final primera de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local en cuanto le atribuye carácter básico.
Declarar inconstitucional y nulo, en los términos establecidos en el fundamento jurídico 6 de esta Sentencia, el inciso “El Alcalde podrá nombrar como miembros de la Junta de Gobierno local a personas que no ostenten la condición de concejales, siempre que su número no supere un tercio de sus miembros, excluido el Alcalde”, del párrafo segundo, del artículo 126.2 de la Ley 7/1985, reguladora de las bases de régimen local, en la redacción dada al mismo por el artículo primero de la 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local.
Voto particular que formula el Magistrado don Andrés Ollero Tassara, al que se adhiere el Magistrado don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, respecto a la Sentencia del Pleno de fecha 25 de abril de 2013 dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1523-2004.
Para ningún mediano conocedor de la teoría del Derecho es un secreto la inevitable relevancia práctica de la interpretación de las normas. De ahí la importancia de que el órgano juzgador mantenga un modelo interpretativo uniforme, procurando evitar que una insuprimible pre-comprensión de su objeto derive en una imprevisible y azarosa elección del método en que busca fundamento. De lo contrario, podría ocurrir que mientras en una resolución se evoca un árbol vivo, al que no cabría condenar a ser víctima del presunto páramo de una interpretación literalista, en otra sea ésta la que predomine sin reparar en su poco razonable alcance práctico.
Queda fuera de discusión que el artículo 140 de nuestra Constitución “garantiza la autonomía de los municipios”, de la que serán expresión “sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales”. Deducir de este precepto que solo estos puedan asumir toda imaginable función de “gobierno y administración” no solo desafía el sentido común, ante la obvia existencia de funcionarios locales, sino que implica atribuirse el monopolio de qué se entiende por gobierno y administración, despojando al legislador de toda capacidad de desarrollo al respecto, en todo aquello que —como ocurre, a mi modo de ver, en este caso— no ha sido diáfanamente explicitado por el constituyente, que no ha recurrido a esos mismos términos de modo unívoco dentro del propio texto constitucional.
Dado que el carácter no imperativo de la citada previsión descarta todo determinismo heterónomo, solo cabe imaginar que resulte vulnerada la autonomía municipal, entendiendo —de modo más o menos consciente— que esta llevaría aparejado un peculiar concepto de democracia, que obligaría a que los ciudadanos elegidos como representantes monopolizaran exhaustivamente toda tarea de gobierno o administración. Resulta obvio que ello no ocurre en más amplios niveles, donde —de aplicarse tal concepto— tanto los Ministros del Gobierno de la Nación como los Consejeros de las Comunidades Autónomas habrían de ser parlamentarios elegidos de modo directo por los propios ciudadanos.
Resulta adicionalmente preocupante que no se hayan calibrado las consecuencias inmediatas derivadas del fallo, descartando toda fórmula transitoria que tenga en cuenta que este se produce más de nueve años después de presentado el recurso. Como consecuencia, al confeccionarse las listas electorales que con carácter cerrado se han presentado ya repetidamente a los electores, ha podido darse por supuesto que, de asumirse responsabilidades de gobierno, cabría encomendar a personas particularmente expertas el desempeño de responsabilidades de mayor alcance técnico, sin necesidad de disminuir el número de concejales que pudieran dedicarse de modo más completo al contacto político con los ciudadanos. Cabría pensar que quienes, sin ser concejales, hayan venido desarrollando esas tareas ejecutivas podrían seguir llevándolas a cabo como asesores; si se tiene en cuenta que la propia ley había establecido que sus “derechos económicos y prestaciones sociales serán los de los miembros electivos”, sugerirlo demostraría un notable desconocimiento de la situación que, en el mejor de los casos de modo transitorio, está viviendo nuestro país.
STSJ Galicia 462/2008, 17 de Marzo de 2008
SAP Vizcaya 165/2007, 23 de Marzo de 2007
STSJ Comunidad Valenciana 265/2011, 7 de Marzo de 2011