Source: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/nouveaux-cahiers-du-conseil/cahier-n-35/la-cour-supreme-israelienne-et-le-controle-de-constitutionnalite-des-lois.105488.html
Timestamp: 2017-10-23 00:36:14+00:00
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Suzie NAVOT - Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n° 35 - avril 2012
Professeure de droit, École Striks de Droit, COMAS College, Rishon Lezion, Israël *
À l'échelle mondiale, Israël est un pays jeune. Suite à l'adoption du plan de partage de la Palestine par les Nations unies en novembre 1947, le mandat britannique a pris fin et l'État d'Israël a déclaré son indépendance en mai 1948[1]. À la création d'Israël, il a été statué dans sa Déclaration d'Indépendance : « La mise en place des institutions élues et régulières de l'État se fera conformément à la Constitution qui sera établie par l'assemblée constituante élue··· ».
Cette assemblée constituante, chargée d'élaborer une Constitution pour l'État d'Israël, a bien été élue en 1949. Elle a changé son nom en « première Knesset » et a tenu des débats approfondis sur cette Constitution. Toutefois, l'idée même de Constitution avait de nombreux opposants, les débats se sont retrouvés dans l'impasse et la première Knesset s'est dissoute sans qu'une Constitution soit établie. Au lieu de cela, la Knesset a adopté une décision de compromis surnommée « décision Harari »[2]. Celle-ci prévoit que la Constitution sera élaborée « chapitre par chapitre » – en d'autres termes, par étape – chacun de ces « chapitres » étant appelé loi fondamentale. La charge d'établir ces lois fondamentales a été confiée à la commission des lois et de la justice de la Knesset, l'ambition étant que, le jour venu, toutes ces lois fondamentales soient réunies pour former la Constitution israélienne. Lors de son autodissolution en 1951, la première Knesset a adopté la loi de transition vers la deuxième Knesset, selon laquelle sont attribués à cette deuxième Knesset tous les pouvoirs de la première, cette disposition s'appliquant « à toutes les Knesset qui suivront ». La deuxième Knesset a effectivement commencé à travailler sur la première des lois fondamentales, la loi fondamentale sur la Knesset, et l'adoption de lois fondamentales s'est poursuivie depuis.
En 1992, presque toutes les lois fondamentales portant sur les institutions israéliennes avaient été adoptées mais, depuis de longues années déjà, la Knesset ne parvenait pas à faire voter le chapitre sur les droits de l'homme. C'est finalement en 1992 qu'ont été adoptées en Israël deux lois fondamentales concernant les droits de l'homme : la loi fondamentale sur la dignité de l'homme et sa liberté et la loi fondamentale sur la liberté d'occupation professionnelle. L'adoption de ces deux lois fondamentales a résulté de la décision d'adopter graduellement la loi fondamentale sur les libertés publiques et les droits de l'homme : cette idée du « parcellement » du projet de loi fondamentale sur les droits de l'homme en plusieurs lois fondamentales séparées, était une démarche qui a permis d'obtenir le soutien d'une majorité des députés à la constitutionnalisation de certains droits fondamentaux. L'objectif de ce compromis était de permettre l'adoption de lois fondamentales sur les droits de l'homme tout en laissant en attente le débat sur les droits « problématiques » tels que la liberté de culte, de parole, de conscience, l'égalité etc. Cette idée originale a permis à la Knesset de surmonter l'opposition de certains de ses membres et d'ouvrir la voie à l'adoption de deux lois fondamentales sur lesquelles il existait un consensus : la loi fondamentale sur la liberté d'occupation professionnelle et la loi fondamentale sur la dignité de l'homme et sa liberté. [3]
L'adoption de ces lois fondamentales portant sur les droits de l'homme a entraîné un profond changement du droit constitutionnel israélien que l'on a appelé la « révolution constitutionnelle ». Dans un arrêt de 1995, le cas - Bank Mizrahi[4], la Cour suprême a reconnu le statut constitutionnel, « au-dessus des lois », des lois fondamentales, qui leur permet de restreindre le pouvoir de la Knesset, la Cour ayant quant à elle le pouvoir d'appliquer ces restrictions grâce au contrôle de constitutionnalité des lois. Dans l'arrêt Bank Mizrahi – peut-être l'arrêt le plus important en matière de droit constitutionnel depuis la création de l'État – les juges de la Cour suprême ont établi que les lois fondamentales sur les droits de l'homme limitent le pouvoir de la Knesset, même lorsqu'elles peuvent être modifiées à la majorité simple, et qu'Israël possède une Constitution en bonne et due forme. C'est une Constitution limitée et infirme, mais selon cette Constitution une loi qui porte atteinte à un des droits mentionnés dans les lois fondamentales et ne respecte pas les critères qui y sont mentionnés, peut être déclarée nulle par la Cour suprême.
Suite à la révolution constitutionnelle, la Knesset et l'opinion publique ont pris conscience ces dernières années du statut particulier que possèdent les lois fondamentales. L'existence d'un contrôle de constitutionnalité des lois a obligé la Knesset à s'assurer que les lois correspondent aux règles fixées par les lois fondamentales et à examiner leur constitutionnalité. Bien que le contrôle de constitutionnalité ait été utilisé depuis avec retenue et modération, la Cour suprême a, de fait, continué à affirmer avec constance qu'il existe en Israël un contrôle de constitutionnalité des lois, une affirmation qui se base donc sur la supériorité des lois fondamentales[5]. En revanche, cette révolution constitutionnelle a entraîné un arrêt du processus constitutionnel, la Knesset n'ayant pas adopté depuis de loi fondamentale ni achevé l'élaboration de la Constitution. L'arrêt de ce processus a obligé la Cour suprême à combler le vide laissé par le pouvoir politique, en reconnaissant des droits de l'homme qui n'ont pas été inclus dans les lois fondamentales. La riche jurisprudence de la Cour en matière de droit public a changé la face du droit constitutionnel de l'État d'Israël.
La Cour suprême est la plus haute instance d'appel de l'État d'Israël. Conformément à la loi fondamentale sur le système judiciaire, la Cour suprême siège également en tant que Haute Cour de Justice. C'est cette Haute Cour qui a compétence pour juger en première (et dernière) instance des affaires à caractère « public » dans lesquelles elle a le pouvoir d'accorder un recours dans l'intérêt de la justice[6].
Le projet de loi fondamentale sur la législation proposait de faire du contrôle de la constitutionnalité une compétence exclusive de la Cour suprême, toutefois cette loi n'a toujours pas été adoptée par la Knesset. Il en résulte que la Cour suprême, en sa qualité de Haute Cour de Justice, contrôle la constitutionnalité des lois sur la base d'une démarche juridique semblable à celle de l'arrêt de la Cour suprême américaine Madbury v. Madison [7], sans que cette compétence lui ait été explicitement attribuée. La Cour s'est prononcée non seulement sur la question de contrôle de la constitutionalité, mais plus encore sur l'existence même de la Constitution[8] .
1. qu'une loi a été adoptée (et publiée) qui viole un des droits protégés par les lois fondamentales.
2. que la violation de ce droit est « illégale ». En d'autres termes, qu'elle contrevient aux conditions stipulées dans la clause de limitation de la loi fondamentale (une clause assez semblable à la disposition dérogatoire de la Charte canadienne des droits et des libertés). Cela implique que cette violation est disproportionnée, ne sied pas au caractère juif et démocratique de l'État d'Israël, ou n'a pas été adoptée dans un but approprié.
En novembre 2009, une formation élargie composée de neuf juges de la Cour suprême a déclaré anticonstitutionnelle la privatisation de prisons en Israël. La loi adoptée par la Knesset (un amendement à l'ordonnance sur les prisons), qui prévoyait la création en Israël d'une prison administrée par une entreprise privée, a été décrétée invalide. La Cour suprême a estimé que le transfert des compétences de l'État en matière pénitentiaire à un concessionnaire privé agissant à des fins commerciales représente une grave atteinte au droit fondamental des prisonniers à la liberté personnelle et à la dignité [9].
[1] - Navot S., The Constitutional Law of Israel, 19-20 (Kluwer, 2007).
[2] - Le texte de la décision Harari est le suivant: «La première Knesset charge la commission de la Constitution, des lois et de la justice de la tâche de préparer une Constitution pour l'État. Cette Constitution consistera en des chapitres séparés, chacun constituant une loi fondamentale propre. Ces chapitres seront présentés à la Knesset··· et tous les chapitres seront réunis et formeront la Constitution de l'État.» Pour en savoir plus sur le débat constitutionnel, voir KLEIN C., La démocratie d'Israël (Seuil, 1997).
[3] - Ces lois fondamentales comprennent un article surnommé clause de limitation selon lequel: «On ne peut porter atteinte aux droits inscrits dans la présente loi que par une loi qui sied aux valeurs de l'État d'Israël, dont le but est approprié, et uniquement dans la mesure nécessaire···»
[4] - HCJ 6821/93 United Mizrahi Bank v. Migdal 49(4) PD 221. Différents extraits de cet arrêt ont été traduits en anglais et publiés dans 31 Israeli Law Review (1997), p. 754.
[5] - À ce jour, la Cour suprême a invalidé huit lois ou articles de loi car ils étaient contraires aux droits de l'homme inscrits dans des lois fondamentales, sans que les clauses de limitation de ces lois soient respectées. Cf. HCJ 6055/95 Tzemah v. Minister of Defence PD 53 (5) 241 (1999), dans lequel la Cour suprême a invalidé un article de la loi sur la justice militaire qui permettait de placer un soldat en détention pendant quatre-vingt-seize heures sans qu'il soit présenté à un juge; HCJ 1715/97 Chamber of Investment Managers v. Minister of Finance PD 51 (4) 367 (1997), dans lequel ont été invalidés des articles de la loi sur la gestion d'investissements qui portaient atteinte à la liberté d'occupation professionnelle des gestionnaires de portefeuilles qui pratiquaient la profession avant l'adoption de cette loi; HCJ 1030/99 Oron v. President of the Knesset PD 56 (3) 640 (2002), dans lequel ont été invalidés des articles de la loi sur l'Autorité de radiodiffusion; HCJ 8276/05 Adalah v. Minister of Defence (n'a pas encore été publié, 12 décembre 2006), dans lequel a été invalidé l'article 5(c) de la loi sur les dommages civils qui empêchait de manière absolue de réclamer des dommages et intérêts suite à des opérations de sécurité effectuées par l'État; HCJ 2605/05 Department for Human Rights v. Minister of Finance (19 novembre 2009), dans lequel a été annulé le chapitre ajouté par l'amendement no 28 à l'ordonnance sur les prisons qui prévoyait la création en Israël d'une prison gérée par une entreprise privée; Demandes pénales diverses 8823/07 X. v. State of Israel (11 février 2010), dans lequel a été annulé un article de la loi de procédure pénale portant sur la prolongation de la garde à vue d'un suspect en son absence. Cf. aussi trois arrêts dans lesquels ont été invoqués des arguments constitutionnels substantiels contre des lois, mais ces arguments ont été rejetés et les lois validées: HCJ 1661/05 Hof Aza Regional Council v. The Knesset PD 59 (2) 481 (2005), sur la constitutionnalité de la loi sur le désengagement de la bande de Gaza; HCJ 6427/02 The Movement for Quality Government v. The Knesset (11 mai 2006) sur la constitutionnalité de la «loi Tal» qui exempte du service militaire les étudiants des écoles talmudiques; HCJ 7052/03 Adalah v. Minister of Interior (14 mai 2006), sur la constitutionnalité de la loi sur l'entrée en Israël (loi sur la nationalité) qui interdit l'entrée en Israël des familles d'Arabes israéliens qui vivent dans des pays arabes.
[6] - Cette procédure date de l'époque mandataire. À l'époque, les autorités britanniques avaient voulu empêcher les tribunaux de paix ou de district, où siégeaient des juges autochtones, d'exercer un contrôle juridictionnel des décisions administratives, réservant ce droit à la Cour suprême où siégeaient majoritairement des juges britanniques.
[7] - 5 U.S. 137 (1803).
[8] - Klein, supra note 2, p. 147.
[9] - L'essentiel de l'arrêt a été rédigé par la présidente Dorit Beinisch, les autres juges se joignant à son opinion en y ajoutant certaines remarques. Le juge Edmond Lévy, minoritaire, a estimé qu'il n'y avait pas lieu, à ce stade, d'invalider la loi.