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Timestamp: 2020-04-10 11:44:56+00:00
Document Index: 34777664

Matched Legal Cases: ['art. 71', 'art. 122', 'art. 71', 'art. 141', 'art. 71', 'art. 71', 'sentenza ', 'art. 1', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 133', 'art. 29', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 77', 'art. 216', 'art. 77', 'art. 59', 'art. 105', 'art. 213', 'art. 105', 'art. 174', 'sentenza ']

Le novit� dello Sblocca Cantieri viste da ANAC: l�incompatibilit� dei Bandi-tipo con le nuove norme
Articolo estratto dalla rivista MediAppalti, anno IX n. 9 (www.mediappalti.it) a cura della dott.ssa Alessandra Verde
Il 23 ottobre scorso il Presidente ANAC ha adottato un Comunicato avente ad oggetto “Compatibilità clausole del Bando-tipo n. 1 con il decreto legislativo 19 aprile n. 50, come novellato dal d.l. 18 aprile 2019 n. 32, convertito in legge del 14 giugno 2019 n. 55”. Con tale atto, l’Autorità si è posta il problema di esaminare l’impatto delle novità introdotte dal decreto Sblocca Cantieri sui contenuti del Bando-tipo n. 1, relativo all’affidamento di servizi e forniture sopra soglia1, esprimendo una serie di considerazioni, in realtà applicabili anche agli altri Bandi-tipo approvati.
E’ noto infatti che il decreto Sblocca Cantieri ha introdotto importanti modifiche al Codice dei contratti pubblici, creando, invero, non poca confusione tra gli operatori del settore anche perché, in prima battuta, il decreto legge n. 32 aveva introdotto una serie di novità, poi in parte eliminate o modificate ulteriormente dalla legge di conversione n. 55. Il che significa che occorre ora distinguere tre diversi assetti normativi a seconda del periodo di tempo considerato: la normativa vigente fino al 18 aprile 2019 che si applica alle gare pubblicate entro tale data; un periodo di “interregno”, tra il 18 aprile e il 17 giugno, data di pubblicazione della legge di conversione, in cui la normativa introdotta dal D.L. n. 32, non confermata in sede di conversione, si applica alle sole gare pubblicate in tale lasso di tempo, ed infine la normativa in vigore dal 17 giugno scorso, scaturente dalle modifiche introdotte dalla legge di conversione, che si applica alle procedure avviate a decorrere da tale data. Nel testo definitivo dello Sblocca Cantieri sono state previste, tra l’altro, una serie di sospensioni di efficacia che non incidono direttamente sulle disposizioni del Codice, lasciandone inalterato il dato testuale e limitandosi a sospenderne l’applicazione per un periodo di tempo più o meno lungo.2
Si rammenta, in merito, che la vincolatività dei Bandi-tipo approvati dall’ANAC è espressamente prevista dall’art. 71, comma 1 del Codice dei contratti pubblici, nella parte in cui prevede che <>; eventuali deroghe agli stessi devono essere espressamente motivate nella determina a contrarre dalle stazioni appaltanti. I Bandi-tipo non sono, tuttavia, vincolanti per gli appalti nei settori speciali, in quanto l’art. 122 non richiama l’art. 71 tra quelli applicabili, e per gli appalti di servizi di cui all’Allegato IX (servizi sanitari, servizi sociali e servizi connessi; servizi di prestazioni sociali; altri servizi pubblici, sociali e personali, ecc.), perché l’art. 141, comma 5-septies, anche in questo caso non richiama l’art. 71 ed anche perché, al comma 1, nel descrivere il contenuto minimo dei bandi, richiama le informazioni di cui alla lettera F) dell'allegato XIV, parte I e non la lettera C), come fa invece l’art. 71.
L’ANAC, all’indomani della conversione in legge del decreto Sblocca Cantieri e alla luce delle importanti modifiche apportate dallo stesso al Codice dei contratti, si è posta il problema di rendere ancora fruibile lo strumento del Bando-tipo evidenziando le parti di esso su cui gli operatori dovranno intervenire al fine di renderle compatibili con la normativa ora vigente e, in concreto, poter ancora utilizzare tale utile traccia per le procedure di gara.
Al di là della vincolatività o meno del Bando-tipo, seguirne la traccia nella redazione di un bando di gara è in ogni caso consigliabile per le Stazioni appaltanti. Da ciò discende l’importanza del Comunicato del Presidente ANAC, il quale precisa che <>. Ciò posto, il quadro normativo risultante dall’entrata in vigore della L. 55/2019 è evidentemente < sopravvenute modifiche o integrazioni normative che dovessero incidere su talune clausole del Disciplinare tipo, le stesse dovranno intendersi sostituite dalle nuove disposizioni nelle more dell’aggiornamento del Disciplinare medesimo. In tal caso, non è richiesta la motivazione nella determina a contrarre per la eventuale deroga>>.
Trattandosi di ius superveniens, gli operatori del settore sono obbligati ad applicare le nuove disposizioni in vigore adeguando ad esse i contenuti del bando: è pertanto logico che la conseguente deroga ai contenuti del Bando-tipo nella versione approvata dall’Autorità nel 2017 non richieda alcuna motivazione.
Nel Comunicato del 23 ottobre l’Autorità specifica che provvederà a modificare il Bando-tipo all’esito della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del regolamento governativo di attuazione del Codice, di prossima emanazione, e terrà conto anche delle eventuali ulteriori modifiche eventualmente apportate in quella sede al Codice. Nel frattempo, <>, l’ANAC si è preoccupata di segnalare le clausole del Bando-tipo n. 1 da considerare sospese o comunque non conformi alle nuove disposizioni introdotte dallo Sblocca Cantieri.
Tuttavia, si legge nella sentenza che <in maniera astratta in una determinata percentuale dello stesso>> e ciò a prescindere dalla possibilità di verificare le capacità di eventuali subappaltatori o dell’eventuale carattere non essenziale degli incarichi di cui si tratterebbe o, ancora, a prescindere dal settore specifico dell’appalto o della natura delle prestazioni da eseguire.
Ciononostante, la Corte europea ha ritenuto che <eccede quanto necessario al raggiungimento di tale obiettivo>> perché, vietando in modo generale e astratto il ricorso al subappalto al di sopra di una certa soglia, non si lascia alcuno spazio a una valutazione caso per caso da parte dell’ente aggiudicatore e ciò comporta che una parte rilevante delle prestazioni debba essere realizzata dall’offerente stesso, <anche nel caso in cui l’ente aggiudicatore sia in grado di verificare le identità dei subappaltatori interessati e ove ritenga, in seguito a verifica, che siffatto divieto non sia necessario al fine di contrastare la criminalità organizzata nell’ambito dell’appalto in questione>>. Da ciò, il giudizio espresso di norma nazionale sproporzionatamente rigorosa rispetto a quella comunitaria e di sussistenza, pertanto, di un caso di goldplating.
Di più: è la stessa ANAC ad assumere un atteggiamento quantomeno attendista, se non di vera e propria tutela del diritto interno, laddove, con il Comunicato del Presidente del 23 ottobre, afferma che <ndr) non è conforme all’art. 1, comma 18, l. 55/2019 in quanto fino al 31 dicembre 2020 il limite massimo della quota subappaltabile è pari al 40% dell’importo complessivo del contratto>>.
Immediatamente dopo questa presa di posizione, tuttavia, l’Autorità ha anche adottato un atto di segnalazione3 rivolto al Parlamento e al Governo al fine di proporre un’urgente modifica normativa inerente proprio la disciplina del subappalto, alla luce della sentenza della Corte di Giustizia europea sopra vista.
Nel citato Atto di segnalazione, l’Autorità fa una rapida disamina delle norme in tema di subappalto che si sono succedute nell’ordinamento italiano e rammenta che <in cui i maggiori rischi di infiltrazione criminale e di condizionamento dell’appalto si associano a minori capacità di controllo e verifica dei soggetti effettivamente coinvolti nell’esecuzione delle commesse>>.
Al momento dell’emanazione del decreto Sblocca Cantieri, l’ANAC aveva in realtà evidenziato che l’innalzamento (temporaneo) della quota di affidamento subappaltabile (dal 30 al 50 per cento, poi scesa al 40 per cento in sede di conversione del decreto legge) e la completa eliminazione della verifica dei requisiti del subappaltatore in gara non parevano concretamente rispondere appieno alle osservazioni avanzate in sede di procedura di infrazione4 sollevata dalla Commissione europea. Infatti, l’assenza di un limite al subappalto è bilanciata, nel diritto comunitario, dalla necessità di prevedere nella lex specialis di gara l’obbligo per i concorrenti di indicare in offerta l’eventuale loro volontà di subappaltare e i subappaltatori proposti, così da mettere la stazione appaltante in condizione di verificare la loro capacità, integrità e serietà. Per contro, le modifiche introdotte dallo Sblocca Cantieri hanno ridotto – ma non eliminato - i limiti per il subappalto senza, tuttavia, adottare alcun accorgimento per la verifica in sede di gara dei subappaltatori, in quanto la loro individuazione e le conseguenti verifiche del possesso dei requisiti in capo ad essi restano confinate alla fase esecutiva.
Nel documento in esame, l’ANAC ripercorre i passaggi cruciali della sentenza della Corte europea e rileva che, in presenza di obblighi informativi e di adempimenti procedurali già esistenti nell’ordinamento interno, per i qua-li l’impresa subappaltatrice può essere assoggettata a controlli analoghi a quelli previsti per l’aggiudicatario, <non costituisce lo strumento più efficace e utile per assicurare l’integrità del mercato dei contratti pubblici>>. Al contrario, poiché la stazione appaltante è in grado di conoscere in anticipo le parti dell’appalto che si intendono subappaltare e l’identità dei subappaltatori proposti e, conseguentemente, è nelle condizioni di verificarne l’integrità morale e professionale mediante i controlli sul possesso dei requisiti di qualificazione e l’assenza dei motivi di esclusione, l’introduzione di un limite generalizzato e astratto per il ricorso al subappalto appare ingiustificato e sproporzionato rispetto al fine che si intende perseguire.
L’ANAC dunque evidenzia che la regola generale dovrebbe essere <subappalto senza limitazioni quantitative a priori, al chiaro fine di favorire l’ingresso negli appalti pubblici delle piccole e medie imprese, promuovere l’apertura del mercato e la concorrenza in gara>>. Dovrebbero, però, essere previsti alcuni accorgimenti e contrappesi per garantire contestualmente la tutela dell’ordine pubblico e scongiurare il rischio di infiltrazioni criminali nelle commesse pubbliche.
Rileva infatti l’Autorità che, pur avendo la Corte europea censurato il limite al subappalto previsto dal diritto interno, non sembra aver stabilito la possibilità per gli offerenti di ricorrervi in via illimitata. Anzi, <<è di tutta evidenza – commenta ANAC - che il subappalto dell’intera prestazione o quasi, (...), snaturerebbe il senso dell’affidamento al contraente principale, dovendosi in tal caso favorire (...) la partecipazione diretta alla gara da parte di tali soggetti, con assunzione della responsabilità solidale verso la stazione appaltante>>.
In tal senso, le limitazioni al subappalto potrebbero, ad esempio, essere ricondotte a motivazioni afferenti lo specifico settore economico o merceologico di riferimento; la natura - prevalente o accessoria - della prestazione; il valore e la complessità del contratto. Ancora, una limitazione alla subappaltabilità potrebbe essere giustificata da specifiche esigenze di unitarietà dell’appalto, che ne sconsiglino la parcellizzazione, per esempio per ragioni di prevenzione di fenomeni corruttivi o criminosi di cui sussista un particolare rischio in quel dato contesto. Altre specifiche motivazioni che potrebbero essere addotte dalla stazione appaltante per limitare il ricorso al subappalto potrebbero essere eventuali ragioni di sicurezza alla luce delle specificità del cantiere, in quanto la presenza di diversi lavoratori appartenenti a più imprese potrebbe aumentare i rischi di scarso coordinamento nell’applicazione delle doverose misure di tutela del lavoro. Infine, restrizioni al subappalto potrebbero trovare fondamento nel limitato numero di operatori economici qualificati o dei possibili partecipanti, proprio al fine di promuovere la più ampia concorrenza, atteso che la presenza di uno o più subappaltatori potrebbe favorire accordi spartitori in fase di gara.
<Oltre determinate soglie, invece, si potrebbe prevedere la verifica obbligatoria dei subappaltatori anche in fase di gara>>.
Sempre in tema di subappalto, proseguendo nella disamina del Comunicato del Presidente ANAC del 23 ottobre scorso, si legge che l’art. 1, comma 18, L. n. 55/2019 ha disposto sino al 31 dicembre 2020 la sospensione dell’obbligo di indicazione della terna dei subappaltatori in gara5 e delle verifiche in sede di gara, di cui all’articolo 80 D.lgs. n. 50/2016, riferite al subappaltatore. Pertanto, nel paragrafo 15.2 del Bando-tipo n. 1, rife-rito al DGUE, l’indicazione dei tre subappaltatori deve ritenersi automaticamente sospesa così come devono ritenersi sospesi, conseguentemente, sia l’obbligo di allegare per ciascun subappaltatore la documentazione indicata nel Bando-tipo che le verifiche in sede di gara sui subappaltatori.
Un’altra rilevante modifica introdotta dallo Sblocca cantieri ed esaminata dall’ANAC nel Comunicato del 23 ottobre è la c.d. inversione procedimentale delle fasi di gara. Tale istituto era già previsto nel Codice con riferimento ai settori speciali. L’art. 133, comma 8 del D. Lgs. n. 50/2016 infatti prevede che <le offerte saranno esaminate prima della verifica dell'idoneità degli offerenti. Tale facoltà può essere esercitata se specificamente prevista nel bando di gara o nell'avviso con cui si indice la gara. Se si avvalgono di tale possibilità, le amministrazioni aggiudicatrici garantiscono che la verifica dell'assenza di motivi di esclusione e del rispetto dei criteri di selezione sia effettuata in maniera imparziale e trasparente, in modo che nessun appalto sia aggiudicato a un offerente che avrebbe dovuto essere escluso a norma dell'articolo 136 o che non soddisfa i criteri di selezione stabiliti dall'amministrazione aggiudicatrice>>.
Di conseguenza, il paragrafo 19 del Bando-tipo n. 1 riguardante lo svolgimento operazioni di gara e il paragrafo 21 “Apertura delle buste B e C, - Valutazione delle offerte tecniche ed economiche”, primo capoverso, devono essere letti alla luce di tale estensione. Per tutte le gare bandite entro il 31 dicembre 2020, le stazioni appaltanti potranno prevedere nei bandi che l’esame delle offerte preceda la verifica dell’idoneità degli offerenti.
In disparte le valutazioni sull’opportunità di tale scelta da parte delle stazioni appaltanti: la stessa appare, invero, un po’ rischiosa in quanto se, da un lato, essa avrebbe il merito di accelerare la procedura di affidamento nelle situazioni in cui il miglior offerente è in regola, dall’altro si rischia, in caso contrario, di perdere più tempo nel valutare offerte che avrebbero dovuto essere escluse sin dal principio per carenza dei requisiti generali o speciali, e di dover scorrere la graduatoria alla ricerca di un concorrente che, oltre ad aver presentato una buona offerta, sia anche in regola con il possesso dei requisiti, vanificando alla fine lo scopo del legislatore6.
Altra novità riguarda gli obblighi di pubblicazione ai fini della trasparenza sanciti dall’art. 29 del Codice. L’art. 1, comma 20, lett. d) della L. 55/2019 ha, come è noto, soppresso il secondo, terzo e quarto periodo della citata disposizione7. Non è dunque più obbligatoria la pubblicazione, sul sito istituzionale del committente, del provvedimento contenente l’elenco degli ammessi e degli esclusi alla fase di valutazione tecnico-economica. Per tale ragione, il presidente ANAC nel suo Comunicato specifica che non è conforme alla suddetta previsione il paragrafo 19 del Bando-tipo n. 1, concernente le modalità di svolgimento delle operazioni di gara, e, più precisamente, il terzo capoverso, lett. d), in cui il Bando prevede che il RUP o il seggio di gara adotti <>.
Ancora, l’art. 1, comma 1, lett. c), della L. n. 55/2019 ha sospeso fino al 31 dicembre 2020 l’obbligo sancito dall’art. 77, comma 3, del Codice di scegliere i commissari di gara tra gli esperti iscritti all’Albo nazionale tenuto dall’ANAC. La conseguenza è che è stato sostanzialmente esteso il periodo transitorio già previsto dall’art. 216, comma 12, d.lgs. 50/2016 di perdurante vigenza della vecchia disposizione in tema di composizione delle Commissioni giudicatrici. Ciò significa che la previsione del Bando-tipo, redatta tenuto conto della disposizione transitoria, resta valida, salvo ulteriori sospensioni, fino al 31 dicembre 20208.
In merito, allo scopo di fornire alle stazioni appaltanti uno strumento utile di supporto, l’ANAC ha recentemente approvato le Linee Guida n. 13, aventi ad oggetto proprio la disciplina delle clausole sociali9. Il Presidente invita pertanto le stazioni appaltanti ad adattare il paragrafo 24 del Bando-tipo alle predette Linee Guida.
1 Il Bando-tipo è stato approvato dalla stessa Autorità alla fine del 2017, con propria delibera n. 1228.
2 E’ il caso, tanto per fare qualche esempio, dell’art. 77 che disciplina il funzionamento dell’Albo nazionale dei Commissari di gara, oppure dell’art. 59, comma 1 nella parte in cui resta vietato il ricorso all’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione dei lavori, o ancora, come si vedrà meglio nel prosieguo del contributo, l’art. 105 in tema di subappalto, nella parte in cui è sospesa l’operatività del limite del 30% della quota subappaltabile e tale soglia è temporaneamente sollevata al 40%, e così via.
3 Atto di segnalazione n. 8 del 13 novembre 2019, approvato dal Consiglio dell’Autorità con delibera n. 1035 del 13.11.2019, nell’esercizio del potere di cui all’art. 213, comma 3, lett. d) D. Lgs. n. 50/2016.
4 Ci si riferisce alla procedura di infrazione n. 2018/2273 mossa all’Italia a gennaio del 2019, riguardante la mancata conformità del quadro giuridico italiano ante Sblocca Cantieri alle direttive del 2014 in materia di contratti pubblici e vertente su una serie di aspetti, quali il valore stimato degli appalti, le cause di esclusione, le opere di urbanizzazione e, appunto, i limiti al subappalto.
5 Obbligo previsto dall’art. 105, comma 6, D.lgs. 50/2016 e dall’art. 174, comma 2, terzo periodo, D.lgs. 50/2016.
6 Merita un cenno, perché connesso seppure indirettamente alle modifiche apportate dall’inversione procedimentale all’ordinario svolgimento delle operazioni di gara, una recentissima pronuncia del Consiglio di Stato, la sentenza n. 7270 del 24.10.2019, V Sez., di segno opposto rispetto al consolidato orientamento giurisprudenziale, per cui la mancata lettura in seduta pubblica dei punteggi tecnici (già assegnati e verbalizzati) prima dell’apertura dell’offerta economica non costituisce motivo di illegittimità della procedura.
7 Le disposizioni soppresse così recitavano: <>.
8 Si tratta del paragrafo 20 “Commissione giudicatrice” primo capoverso, (pag. 43), in cui si dice espressamente che, al momento della piena operatività dell’Albo nazionale dei Commissari, le prescrizioni del Bando-tipo saranno appositamente aggiornate.
9 Approvate con delibera ANAC n. 114 del 13 febbraio 2019.