Source: https://portals.iucn.org/library/efiles/html/EPLP-069/section5.html
Timestamp: 2016-08-29 08:57:28+00:00
Document Index: 224217160

Matched Legal Cases: ['art27', 'art.\n1', 'art. 83', "l'article 1382", "l'article 25", "l'article 29"]

Problématique de l'effectivité du droit de l'environnement en Afrique: l'exemple du Burkina Faso
Vincent Zakane*
Le droit de l'environnement constitue, sans nul doute, un droit relativement jeune au Burkina Faso. Ses principales bases ont été, en effet, posées au cours des années 1990, au lendemain de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement, tenue à Rio de Janeiro en 1992. Sans doute existait-il, avant cette période, de nombreuses règles visant à protéger l'environnement. Toutefois, il ne s'agissait, en réalité, que de textes isolés et disparates, consacrés à tel ou tel secteur de l'environnement, et adoptés au gré de l'apparition des problèmes spécifiques d'environnement. C'est seulement au cours des années 1990, suite à la prise de conscience mondiale et régionale sur les dangers de la dégradation de l'environnement et sur la nécessité d'assurer à celui-ci une protection efficace à tous les niveaux, national, régional et international, que ce droit s'est réellement affirmé, notamment avec l'apparition de textes de portée générale visant à assurer une protection globale de l'environnement et de textes sectoriels consacrés à des domaines entiers de l'environnement, comme les forêts, l'eau, le pastoralisme, etc.18.
Pourtant, ce droit a connu, en moins de deux décennies, un essor particulièrement remarquable qui en fait, aujourd'hui, une véritable branche autonome du droit, ayant des objectifs et des méthodes spécifiques et caractérisée à la fois par sa vitalité, sa souplesse, sa multidisciplinarité et son volontarisme. En effet, afin de juguler les graves problèmes environnementaux auxquels il se trouve confronté, le Burkina Faso s'est, au cours des deux dernières décennies, doté d'un véritable dispositif juridique destiné à lutter contre les dégradations diverses de l'environnement et à promouvoir un véritable développement durable sur son territoire19. Ce dispositif juridique environnemental, qui trouve son fondement essentiel dans la Constitution de 1991 et concerne désormais la plupart des secteurs de l'environnement, comprend notamment le Code de l'environnement, la loi sur la Réforme agraire et foncière et le Code forestier. Autour de ce dispositif juridique de base se greffe toute une série de législations spécifiques ou sectorielles concernant différents secteurs environnementaux, tels que l'eau, les mines, les pesticides, la santé, les investissements. La plupart de ces textes sont assortis de textes réglementaires d'application. Outre ces textes d'origine nationale, il convient de mentionner un grand nombre de conventions internationales et régionales consacrées à la protection de l'environnement et qui ont acquis une force juridique au plan national, du fait de leur ratification par les autorités nationales. Il faut d'ailleurs noter que le Burkina Faso a ratifié la plupart des conventions internationales et régionales relatives à la protection de l'environnement, ce qui l'engage à leur donner une application effective au plan national. A cet égard, le droit burkinabè de l'environnement constitue un droit dynamique, marqué par la vitalité et la diversité des règles qui le composent.
Constituant ainsi une discipline juridique nouvelle au Burkina Faso, le droit de l'environnement a pour objectif majeur de contribuer à la meilleure protection possible de l'environnement, notamment à travers des mesures de régulation des activités humaines susceptibles d'avoir un impact négatif sur l'environnement ou des techniques de gestion rationnelle des ressources naturelles. Comme le souligne Michel Prieur, le droit de l'environnement a pour but «la protection de la nature et des ressources, la lutte contre les pollutions et les nuisances et l'amélioration de la qualité de la vie et de la santé publique»20. Pour M. Despax, le droit de l'environnement «a pour objet de supprimer ou de limiter l'impact des activités humaines sur les éléments ou les milieux naturels»21.
En adoptant ainsi une série de textes juridiques relatifs à la protection de l'environnement et en s'engageant dans des conventions internationales visant les mêmes objectifs, le Burkina Faso, à l'instar de la plupart des autres Etats africains, est convaincu que le droit de l'environnement constitue un outil efficace de la protection de l'environnement. C'est pourquoi, il a mis en place un certain nombre de structures destinées à faciliter la mise en œuvre de ce droit de l'environnement. Le Ministère chargé de l'environnement, créé dès 1976, joue, en la matière, un rôle déterminant et dispose d'un pouvoir de police générale en matière d'environnement. A cet effet, il dispose en son sein, de structures opérationnelles comme la Direction générale de l'Environnement, la Direction générale du Cadre de vie ou la Direction générale des Eaux et Forêts. Le Conseil national de l'Environnement et du Développement durable (CO.N.E.D.D.), qui en constitue une structure rattachée, lui apporte un appui technique dans l'accomplissement de sa mission de police générale de l'environnement. Le Code général des collectivités territoriales, adopté le 29 novembre 2005, reconnaît aux communes et aux régions des compétences générales en matière d'environnement et confère aux maires un véritable pouvoir de police dans ce domaine. Les cours et tribunaux ont reçu compétence des différents textes environnementaux pour réprimer les infractions pénales à la législation environnementale. En outre, le domaine de l'environnement connaît un foisonnement d'organisations de la société civile qui concourent à la mise en œuvre de la politique et du droit de l'environnement.
Le droit de l'environnement au Burkina Faso bénéficie donc d'une attention soutenue de la part des autorités nationales. Bien que jeune, lacunaire sur certains aspects et complexe22, il apparaît comme un droit florissant, généralement salué comme l'expression d'un progrès social majeur23.
Cependant, cette flamboyance du droit de l'environnement au Burkina Faso ne doit pas faire illusion. Dans la pratique, en effet, la plupart des dispositions prévues par les textes relatifs à la protection de l'environnement sont peu connues, peu appliquées et peu effectives. Ces textes constituent par conséquent du droit dormant et posent le problème de leur effectivité.
L'effectivité du droit de l'environnement constitue sans nul doute un des défis les plus cruels auxquels se trouve actuellement confronté le Burkina Faso en matière de réalisation d'un des objectifs fondamentaux du millénaire pour le développement fixés par le Sommet extraordinaire des Chefs d'Etat et de Gouvernement des Nations Unies en septembre 2000, en l'occurrence, celui d'un environnement durable24. Cette question se rattache à la problématique générale de l'effectivité du droit. En effet, le Burkina Faso, jeune nation qui n'a pas une longue tradition dans l'expérience du droit étatique et qui se veut un Etat de droit depuis l'adoption de la Constitution de la IVème République en 1991, se trouve confronté à un déficit chronique d'effectivité du droit en général. Il n'échappe à personne que le droit généré par l'Etat burkinabè a une très faible emprise sur la société et sur la vie quotidienne de la grande majorité de la population, dont les comportements sont davantage régis par des règles coutumières que par le droit moderne de l'Etat. Si cet état de fait est généralement attribué à l'importance de l'analphabétisme qui domine dans la société burkinabè, il n'empêche qu'elle est aussi le reflet de la faiblesse générale de l'Etat dans la vie quotidienne des citoyens.
Cette situation générale, qui marque l'ensemble du droit burkinabè, est encore plus accentuée en matière de droit de l'environnement. Il est en effet constant que le droit de l'environnement connaît un degré faible d'effectivité au Burkina Faso. La plupart des règles édictées par le législateur pour la protection de l'environnement ne sont pas, en pratique, appliquées. Pourquoi un tel droit, dont l'importance n'échappe à personne, n'est-il pas appliqué? Quelles sont les causes de ce déficit d'effectivité de la réglementation nationale de l'environnement? Quels pourraient être les voies et moyens pour remédier à cette situation?
La réflexion sur la problématique de l'effectivité du droit de l'environnement au Burkina Faso conduit donc à un constat évident: la faible effectivité du droit de l'environnement (I). Ce constat oblige à rechercher les facteurs d'une plus grande effectivité du droit de l'environnement au Burkina Faso (II).
I. La faible effectivité du droit de l'environnement au Burkina Faso
Le droit de l'environnement au Burkina Faso, comme dans la plupart des pays africains, se caractérise par l'abondance et la diversité des principes et règles relatifs à la protection de l'environnement. Toutefois, ce foisonnement normatif contraste avec la réalité de la protection de l'environnement, la plupart de ces normes environnementales n'étant pas appliquées. Cette faible effectivité du droit de l'environnement peut être appréhendée à travers un état des lieux sommaire (A) et s'explique par des causes multiples et complexes (B).
A. L'état des lieux de l'effectivité du droit de l'environnement
L'état des lieux de l'effectivité du droit de l'environnement au Burkina Faso révèle un véritable paradoxe: au foisonnement des règles relatives à la protection de l'environnement s'oppose une inefficacité des mécanismes de leur mise en œuvre. Il s'ensuit une très faible effectivité du droit de l'environnement dans son ensemble.
1. Le foisonnement normatif
Bien qu'il soit relativement jeune, le droit de l'environnement burkinabè connaît, depuis quelques années, une vitalité singulière. Confiné, pendant longtemps, à quelques règles sectorielles disparates héritées le plus souvent de la période coloniale25, il connaît, en effet, un développement significatif depuis la participation du Burkina Faso à la conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement, tenue à Rio de Janeiro en juin 1992. Ce développement normatif se traduit notamment par la multiplication des textes législatifs et réglementaires relatifs à la protection de l'environnement et par la tendance de plus en plus marquée des pouvoirs publics à recourir au droit comme instrument de lutte contre les différentes formes de dégradation de l'environnement.
Les textes relatifs à la protection de l'environnement applicables au Burkina Faso sont particulièrement nombreux. Outre la Constitution de 1991 qui jette les bases juridiques de la protection de l'environnement26, on distingue plusieurs textes législatifs de portée générale, avec leurs textes réglementaires d'application, qui visent la protection globale de l'environnement ou de plusieurs de ses éléments, ainsi que de nombreux autres textes de portée spécifique visant tel ou tel élément de l'environnement.
Les textes généraux sont essentiellement de deux ordres: la loi n° 014/96/ADP du 23 mai 1996 portant réorganisation agraire et foncière au Burkina Faso (RAF) et son décret d'application n° 97–054/PRES/PM/MEF du 6 février 1997, d'une part, et la loi n° 005/97/ADP du 30 janvier 1997 portant Code de l'environnement au Burkina Faso et ses décrets d'application, d'autre part27. Le premier contient, outre les dispositions relatives au régime foncier et à l'aménagement du territoire, de nombreuses dispositions relatives à la gestion des ressources naturelles telles que l'eau, les forêts, la faune et les ressources halieutiques, ainsi que le sol. Le second, pour sa part, pose les principes généraux relatifs à la protection de l'environnement, définit les outils et mesures de préservation de l'environnement et d'amélioration du cadre de vie et définit les infractions à ses dispositions, ainsi que les peines qui y sont assorties. Quant aux textes spécifiques, ils portent sur des secteurs déterminés de l'environnement qu'ils s'efforcent de réglementer, afin de leur assurer une protection spécifique. Il en va ainsi, par exemple, du Code forestier, qui a pour objet de fixer, conformément à la politique forestière nationale, l'ensemble des principes fondamentaux relatifs à la conservation et à la gestion durable des ressources naturelles forestières, fauniques et halieutiques et qui vise à établir une articulation harmonieuse entre la nécessaire protection de ces ressources naturelles et la satisfaction des besoins économiques, culturels et sociaux de la population28. Il en va de même de la loi d'orientation relative à la gestion de l'eau29 et de la loi d'orientation relative au pastoralisme30, qui visent, respectivement, à promouvoir la gestion rationnelle des ressources en eau et à assurer une gestion durable des ressources pastorales et respectueuse de la sauvegarde de l'environnement. La loi n° 41–97/ADP du 8 novembre 1996 instituant un contrôle des pesticides au Burkina Faso31, de même que la loi n° 23–94/ADP du 19 mai 1994 portant Code de la santé publique et la loi n° 023/97/II/AN du 22 octobre 1997 portant Code minier, s'inscrivent dans la même perspective sectorielle.
A cette liste de textes spécifiques, il convient d'ajouter la loi n° 005-2006/AN du 17 mars 2006 portant régime de sécurité en matière de biotechnologie au Burkina Faso, qui détermine les conditions d'utilisation des organismes génétiquement modifiés et leurs produits dérivés, définit les mesures de prévention des risques biotechnologiques et éthiques en matière de biotechnologie moderne et précise les mécanismes d'évaluation, de gestion, d'information et de contrôle des risques inhérents à l'utilisation de la biotechnologie.
Il importe cependant de noter que ces différents textes nationaux sont renforcés et complétés par plus d'une vingtaine de conventions internationales et régionales relatives à la protection de l'environnement ratifiées par le Burkina Faso. Parmi ces conventions, on peut mentionner tout particulièrement la Convention de Ramsar de 1971 relative aux zones humides d'importance internationale particulièrement comme habitats des oiseaux d'eau; la Convention africaine d'Alger de 1968 sur la conservation de la nature et des ressources naturelles32; la Convention de Washington de 1973 sur le commerce internationale des espèces de la faune et de la flore sauvages menacées d'extinctions; la Convention de Vienne de 1985 pour la protection de la couche d'ozone et son Protocole de Montréal de 1987 relatif aux substances qui appauvrissent la couche d'ozone; la Convention de Bâle de 1989 sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination; la Convention de Bamako de 1991 sur l'interdiction d'importer des déchets dangereux et le contrôle de leurs mouvements transfrontières en Afrique; la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques de 1992; la Convention des Nations Unies sur la diversité biologique de 1992; la Convention de 1994 sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et/ou la désertification, en particulier en Afrique.
L'ensemble de ces textes nationaux, régionaux et internationaux forme un dispositif juridique important qui concourt à donner corps au droit de l'environnement au Burkina Faso33. Ils se caractérisent par leur foisonnement, ce qui traduit, incontestablement, la volonté des pouvoirs publics d'accorder aux questions d'environnement la priorité qui sied et de recourir à l'outil juridique pour les résoudre. Toutefois, pour impressionnant qu'ils soient, ces différents instruments juridiques demeurent pour l'essentiel théoriques et connaissent un faible degré d'effectivité du fait de l'inefficacité des mécanismes de mise en œuvre.
2. L'inefficacité des mécanismes de contrôle et de mise en œuvre
Aussi pertinentes qu'elles soient, les règles de droit ne produisent pas, par elles-mêmes les effets qu'on en attend. Leur efficacité dépend le plus souvent des moyens de contrôle mis en œuvre par les pouvoirs publics pour en assurer le respect. Les règles de protection de l'environnement n'échappent pas à cette réalité. Or, au Burkina Faso, les règles de protection de l'environnement souffrent d'un cruel déficit de contrôle des structures chargées d'opérer ces contrôles n'exerçant pas toujours les compétences que leur reconnaissent les textes. Leur efficacité s'en trouve donc affectée.
Les différents textes relatifs à la protection de l'environnement prévoient, globalement, deux types de mécanismes de mise en œuvre de leurs dispositions: les mécanismes non juridictionnels et les mécanismes juridictionnels.
Les mécanismes non juridictionnels consistent essentiellement en des procédures administratives non contentieuses que peuvent mettre en œuvre les structures administratives compétentes soit pour prévenir les atteintes à l'environnement, soit pour en sanctionner les atteintes avérées. Il s'agit, concrètement, des mesures que peuvent prendre directement les services techniques du Ministère chargé de l'Environnement ou d'autres ministères pour des questions environnementales relevant de leurs compétences respectives. Ces mesures peuvent revêtir la forme de décisions d'interdiction ou de suspension d'une activité jugée dangereuse pour l'environnement34. Elles peuvent également consister en des amendes de police en réparation d'un dommage limité à l'environnement35, en des saisies et confiscations de produits ou denrées obtenus en infraction des dispositions environnementales (article 73) ou en une transaction consécutive à une atteinte à l'environnement, lorsque son auteur est disposé à trouver un arrangement à l'amiable avec l'autorité administrative compétente36. Elles peuvent, enfin, revêtir la forme de mesures de surveillance ou de contrôle régulier ou encore de mesures d'octroi de permis ou d'autorisations préalables pour la réalisation d'une activité déterminée37.
Les mécanismes juridictionnels sont les procédures contentieuses mises en œuvre par les cours et tribunaux et qui aboutissent à sanctionner, par une décision de justice, des atteintes ou risques d'atteintes à l'environnement38. Ainsi, lorsqu'un individu estime qu'un dommage à l'environnement lui a porté un préjudice personnel dans son patrimoine, il peut saisir les tribunaux civils contre les auteurs présumés de ce dommage en mettant en œuvre l'action civile39. De même, les tribunaux pénaux peuvent être saisis par le Ministère chargé de l'Environnement ou par le procureur du Faso, lorsque ceux-ci ont connaissance d'une infraction pénale dans le domaine de l'environnement40. Ils peuvent aussi être saisis par des individus qui s'estiment victimes d'infractions pénales, en matière d'environnement41. Par ailleurs, tout citoyen, qui s'estime lésé par des actes des pouvoirs publics portant atteinte ou susceptibles de porter atteinte à l'environnement, peut saisir le Conseil d'Etat ou les tribunaux administratifs selon le cas, à l'effet d'obtenir l'annulation des actes incriminés ou une juste réparation42.
En somme, le Burkina Faso dispose d'un dispositif institutionnel adéquat de mise en œuvre de son droit de l'environnement. Toutefois, force est de constater qu'en pratique, ces mécanismes sont rarement mis en œuvre en cas de dommage à l'environnement. Les autorités administratives compétentes pour prévenir et réprimer les infractions au droit de l'environnement sanctionnent peu de telles infractions qui restent le plus souvent impunies. Ainsi, de nombreuses activités, pourtant soumises à des autorisations ou des permis préalables, sont impunément entreprises par des citoyens dépourvus de telles permissions. De même, des déversements anarchiques de déchets urbains et industriels sont largement pratiqués en toute impunité dans toutes les villes du pays. Les coupes abusives de bois, les feux de brousse et le braconnage, dont les conséquences désastreuses sur l'écosystème national sont pourtant bien connues, sont également largement pratiqués, parfois dans l'indifférence totale des autorités administratives compétentes. Il se développe, dans ce domaine, une certaine tolérance administrative qui traduit une relative inefficacité des mécanismes administratifs de mise en œuvre du droit de l'environnement.
Les mécanismes judiciaires souffrent des mêmes déficiences. Rarement saisis de questions d'environnement, les tribunaux nationaux n'ont pas souvent l'occasion de statuer sur de telles questions. Pourtant, ce ne sont pas les infractions pénales en la matière qui manquent. Certaines implantations industrielles, par exemple, sont parfois à l'origine de graves dommages à l'environnement, comme des déversements de déchets liquides ou solides dans les cours d'eau et en plein air ou encore des pollutions de l'air ou du sol, sans qu'aucune procédure judiciaire n'ait jamais été engagée contre eux. En matière de lutte contre les pollutions, par exemple, les autorités administratives ne sanctionnent pratiquement jamais les pollutions issues des véhicules automobiles et des engins à deux roues, pas plus qu'elles ne sanctionnent les déversements anarchiques de déchets ménagers ou industriels dans les cours d'eau43. De même, les coupes abusives de bois et les feux de brousse, pourtant pénalement répréhensibles, ne font quasiment pas l'objet de poursuites pénales. De nombreux établissements classés se créent et fonctionnent en méconnaissance de la réglementation relative aux établissements dangereux, insalubres et incommodes, sans être pour autant inquiétés par une procédure judiciaire quelconque44. Il se développe ici aussi une certaine impunité qui montre les limites des mécanismes juridictionnels à assurer une protection efficace de l'environnement.
Par ailleurs, alors que la justice reste largement ouverte aux victimes directes de dommages écologiques, celles-ci sont, en pratique, réticentes à saisir le juge, en raison d'une méconnaissance de la législation environnementale et des procédures ouvertes à cet effet, mais aussi d'une certaine culture de la fatalité face aux calamités provenant de la nature.
De l'inefficacité des différents mécanismes de mise en œuvre du droit de l'environnement découle une faible effectivité de celui-ci.
3. Les indicateurs de l'effectivité du droit de l'environnement
Sans doute, est-il difficile, voire périlleux, d'évaluer l'effectivité du droit de l'environnement, surtout en présence d'un foisonnement de règles juridiques applicables dans des domaines aussi variés que celui de l'environnement, et en l'absence de critères consensuels d'évaluation de l'effectivité. Toutefois, on peut considérer, avec Charles de Visscher, qu'une norme juridique est effective ou non selon qu'elle se révèle «capable ou non de déterminer chez les intéressés les comportements recherchés»45. En d'autres termes, c'est la bonne réceptivité de la norme juridique auprès de son destinataire qui détermine son effectivité. Dans le domaine particulier de l'environnement, ce critère de réceptivité de la norme peut s'avérer très pertinent, dans la mesure où l'objectif du législateur est, après tout, d'obtenir des citoyens un changement de comportement à l'égard de l'environnement.
Toutefois, pour intéressant qu'il soit, le critère de la réceptivité de la norme environnementale ne suffit pas à lui seul pour apprécier l'effectivité du droit de l'environnement. Analysant la problématique de la mise en œuvre du droit international de l'environnement, Sandrine Maljean-Dubois dégage cinq indicateurs de l'effectivité du droit international de l'environnement46. Pour elle, le droit international de l'environnement pourra être jugé effectif s'il:
assure la protection de l'environnement;
conduit au respect des règles et standards posés;
conduit à la modification souhaitée du comportement humain;
est transposé aux différents niveaux institutionnels (régional, national, local) par l'adoption de lois, règlements et la conduite de certaines activités administratives;
a un impact à travers sa seule existence, indépendamment de l'adoption de mesures spécifiques.
Bien que ces différents indicateurs ne soient pas tous automatiquement transposables à l'échelle nationale, certains d'entre eux peuvent tout de même servir de critères d'appréciation de l'effectivité du droit interne de l'environnement.
Ainsi, en se référant au critère de la protection effective de l'environnement, on ne peut que constater l'incapacité du droit burkinabè de l'environnement à assurer, par lui-même, une protection effective de l'environnement, dans la mesure où son existence, depuis près de deux décennies, n'a pas permis de renverser la tendance à la dégradation continue de l'environnement. Il s'ensuit donc que son effectivité reste extrêmement faible.
Ce constat peut être confirmé par le recours au critère du respect des règles et standards posés. En effet, il est constant que les règles de protection de l'environnement, peu connues par les citoyens burkinabè sont très peu respectées par eux. Les normes relatives à la collecte et à l'élimination des déchets urbains, par exemple, sont dans une large mesure ignorées par la grande majorité des citoyens dans les milieux urbains et périurbains.
De même, l'obligation de réaliser des études ou des notices d'impact sur l'environnement pour la réalisation de certaines activités susceptibles d'avoir un impact important sur l'environnement est rarement mise en œuvre pour de telles activités.
S'agissant du critère de la modification du comportement humain, il est évident que, pour le moment, les règles environnementales n'ont pas encore engendré des changements de comportement chez la plupart des burkinabè qui continuent à voir dans les ressources de l'environnement plus un moyen de survie qu'un patrimoine à utiliser rationnellement dans l'intérêt des générations présentes et à venir.
Quant au critère de la transposition des normes internationales au plan interne, s'il est heureux de constater que certaines conventions internationales relatives à la protection de l'environnement ont fait, à ce jour, l'objet de mesures législatives, réglementaires ou autres de mise en œuvre47, la plupart d'entre elles ne connaissent pas de mesures internes de mise en oeuvre48. Il s'ensuit donc que ces conventions ne connaissent qu'un faible degré d'effectivité au plan national.
Somme toute, même si elle ne permet pas d'avoir un jugement absolu et général, l'application de ces quatre critères d'effectivité permet, prima facie, de conclure à la faible effectivité du droit de l'environnement au Burkina Faso. Les causes d'une telle situation sont multiples et complexes.
B. Les causes de la faible effectivité du droit de l'environnement
Si la faible effectivité du droit de l'environnement au Burkina Faso est un fait, il importe cependant de s'interroger sur les causes d'une telle situation qui est préjudiciable à l'existence même du droit de l'environnement, voire à l'Etat de droit. Dans sa «Réflexion sur le droit et le non droit»49, le Doyen Cerexhe, considérant que l'ineffectivité constitue une des causes essentielles du non droit, dégage trois causes essentielles de l'ineffectivité de la règle de droit: l'inadaptation des lois, la désuétude de la règle de droit et la non application de la règle de droit du fait des tolérances administratives.
Au Burkina Faso, si ces différentes causes peuvent être invoquées en général pour expliquer en partie la faible effectivité du droit, il convient cependant de reconnaître que la faible effectivité du droit de l'environnement s'explique par des causes plus complexes, liées aussi bien aux insuffisances des organes de contrôle qu'aux comportements inadéquats des principaux destinataires des règles de droit que sont les citoyens. Ces différentes causes peuvent être classées en deux grandes catégories: les causes institutionnelles et les causes socioculturelles.
1. Les causes institutionnelles
D'une manière générale, l'on s'accorde habituellement à reconnaître que le mécanisme technique de respect des règles de droit est la sanction, qui a une fonction tant préventive que répressive. La sanction d'une règle de droit suppose à la fois l'existence de peines s'appliquant aux comportements récalcitrants vis-à-vis de la loi et l'existence d'organes chargés de veiller au respect des règles de droit ou d'administrer ces peines. Or, au Burkina Faso, force est de constater qu'en matière de droit de l'environnement, ces différents mécanismes de sanction ne fonctionnent guère: non seulement les sanctions des règles environnementales ne sont pas appliquées, mais en outre les organes chargés du contrôle du respect de la règle environnementale n'assurent pas pleinement leurs fonctions.
a) L'absence de sanction des atteintes à l'environnement
L'une des caractéristiques essentielles du droit de l'environnement au Burkina Faso est l'absence de sanction attachée en fait aux violations des règles qui le constituent. Certes, le Code de l'environnement prévoit des sanctions pour les atteintes à l'environnement et ouvre ainsi la voie à la possibilité de réprimer des crimes et délits environnementaux et de réparer les dommages environnementaux. Toutefois, en pratique, de telles sanctions sont extrêmement rares. C'est que les administrations chargées de réprimer directement les atteintes à l'environnement ou de poursuivre en justice les délinquants environnementaux s'abstiennent le plus souvent de le faire, développant ainsi une sorte de tolérance générale en matière d'atteintes à l'environnement. De même, les tribunaux, rarement saisis de questions environnementales, n'ont pas souvent l'occasion de trancher les litiges environnementaux et n'appliquent guère les règles du droit de l'environnement.
L'absence de sanctions administratives et la tolérance administrative en matière d'application des règles de protection de l'environnement sont très répandues au Burkina Faso et résultent d'une certaine tolérance de l'Administration de l'environnement à l'égard des atteintes à l'environnement. Elles s'observent dans tous les secteurs de l'environnement. Dans cette hypothèse, l'autorité s'abstient d'appliquer telle disposition environnementaliste, parce que cette abstention lui paraît préférable à l'application de la règle. Si cette solution paraît commode à certains égards, compte tenu notamment du poids de l'analphabétisme et de l'ignorance de la population en matière d'environnement, elle n'est cependant pas sans danger. Le risque est, en effet, grand de voir la règle appliquée par certaines autorités et pas par d'autres, ce qui peut engendrer une insécurité juridique préjudiciable au principe d'égalité des citoyens.
Quant à l'absence de sanctions judiciaires, elle découle aussi bien de l'absence de saisine des tribunaux par les justiciables que du manque de formation des juges dans le domaine du droit de l'environnement et du refus même de poursuivre des autorités judiciaires. En effet, il est extrêmement rare que des justiciables saisissent les tribunaux pour des atteintes à l'environnement. Sans doute considèrent-ils que les atteintes à l'environnement ne constituent pas véritablement des actes répréhensibles susceptibles d'être portés en justice. Cette vision procède d'une certaine représentation culturelle des ressources de l'environnement, traditionnellement considérées comme des biens non appropriables à titre individuel50. Les ressources naturelles étant généralement considérées comme des biens appartenant à tout le monde et donc à personne, il s'ensuit une certaine indifférence des citoyens devant des atteintes à l'environnement. Cependant, dans la mesure où les atteintes à l'environnement constituent également des infractions pénales, susceptibles d'être poursuivies d'office par les autorités judiciaires, l'absence de sanction judiciaire est également le fait des autorités judiciaires elles-mêmes. Elle s'explique fondamentalement par l'absence de formation des juges eux-mêmes dans le domaine du droit de l'environnement, mais également par le fait qu'ils n'estiment pas les atteintes à l'environnement suffisamment graves pour être poursuivies. Dans tous les cas, cette situation d'absence de sanction judiciaire ne peut que conforter les comportements attentatoires à l'environnement.
En fait, l'absence de sanctions, administratives ou judiciaires, s'explique le plus souvent par l'absence même de contrôle régulier par les autorités compétentes qui n'ont pas de ce fait connaissance des infractions commises et ne peuvent donc les poursuivre.
b) L'absence de contrôle du respect des règles environnementales
Le respect des règles de protection de l'environnement suppose l'organisation de contrôles réguliers pour prévenir les atteintes à l'environnement et, le cas échéant, les réprimer. Or, non seulement le territoire national est trop vaste pour organiser régulièrement de tels contrôles, mais en outre les organes chargés d'opérer ces contrôles sont le plus souvent dépourvus des moyens humains, matériels et financiers pour opérer ces contrôles. Ainsi, les coupes abusives de bois, les feux de brousse, les déversements anarchiques de déchets ménagers, menés à peu près partout, échappent le plus souvent à la vigilance des autorités de contrôle.
Lorsque les autorités administratives, chargées du contrôle de l'application de la loi environnementale, ne disposent pas de moyens humains, matériels et financiers nécessaires pour opérer ces contrôles, il s'ensuit une véritable tolérance administrative qui ôte à la loi toute son autorité.
c) L'inadéquation et la complexité des règles de protection de l'environnement
D'une manière générale, les normes juridiques sont d'autant plus faciles à mettre en œuvre qu'elles font l'objet d'une large adhésion sociale. Or, l'adhésion sociale à de telles règles est fonction de leur adéquation avec le contexte social et culturel de la société dans laquelle elles sont appelées à s'appliquer. S'agissant cependant des règles du droit de l'environnement au Burkina Faso, force est de constater que la plupart d'entre elles sont en inadéquation avec le contexte socioculturel du pays.
S'inspirant, en effet, des principes et mécanismes établis par des instruments internationaux de protection de l'environnement, le droit burkinabè de l'environnement souffre d'un cruel défaut d'enracinement culturel et apparaît comme un ensemble de règles en total déphasage avec les pratiques socioculturelles des citoyens. Les règles relatives à la protection des ressources naturelles, notamment la faune et la flore, par exemple, ne tiennent nullement compte des pratiques coutumières en la matière51, pas plus qu'elles ne tiennent compte des besoins fondamentaux de la population locale pourtant confrontées à une situation de pauvreté qui l'oblige parfois à se rabattre sur les ressources naturelles pour survivre. De même, la règle de l'interdiction des feux de brousse ne tient pas compte des pratiques traditionnelles culturales de brûlis ou de chasse qui sont parfois à la base de ces feux de brousse.
De manière générale, le droit de l'environnement burkinabè ne correspond pas à la vision des populations nationales dont la grande majorité reste encore analphabète et est mue par des règles traditionnelles. A cette défaillance, il convient d'ajouter la complexité technique du droit de l'environnement. Aux confins du droit interne et du droit international et tributaire des résultats de la science et de la technologie, le droit de l'environnement est un droit complexe à appréhender dans tous ses aspects par les agents chargés de son application et, a fortiori, par les populations.
Dans ces conditions, on ne peut être étonné du fait que les citoyens n'adhèrent quasiment pas aux règles relatives à la protection de l'environnement.
Cependant, si le déficit d'effectivité des règles de protection de l'environnement est, en partie, le fait de la défaillance des pouvoirs publics, il faut reconnaître qu'il est également lié aux comportements des citoyens eux-mêmes qui ont souvent peu de considération pour les exigences de la protection de l'environnement.
2. Les causes socioculturelles
Le non respect des règles de protection de l'environnement est le plus souvent dû aux comportements mêmes des citoyens. Il faut reconnaître, en effet, que nombre de citoyens ont des comportements peu respectueux de l'environnement, pour diverses raisons liées soit à la pauvreté et à ses conséquences, soit à l'ignorance même de leurs conséquences environnementales, soit encore à l'incivisme écologique galopant et à la faible réceptivité des règles environnementales dans la société.
a) La pauvreté et ses conséquences
La pauvreté n'est pas, en soi, un facteur de non respect de la loi. A cet égard, il n'y a pas de corrélation directe entre pauvreté et non respect de la loi. En effet, le fait d'être pauvre ne conduit pas automatiquement au non respect de la loi. L'on peut être pauvre tout en étant digne et respectueux de la loi. A l'inverse, la richesse ne conduit pas non plus automatiquement au respect de la loi.
Cependant, dans le cas particulier de la loi environnementale, force est de constater que la pauvreté peut être, à certains égards, une cause de non respect de la législation environnementale et justifier en partie l'ineffectivité de celle-ci. En effet, dans la mesure où l'environnement constitue la base même de la plupart des ressources alimentaires des populations, lorsque celles-ci sont pauvres, elles ont tendance à opérer davantage de prélèvements sur les ressources naturelles pour faire face à leurs besoins alimentaires, au mépris de la loi. Cette situation peut être illustrée au Burkina Faso notamment par la consommation du bois de feu par les ménages pauvres, ce qui entraîne des conséquences graves à long terme sur le couvert végétal. Elle peut être également illustrée par la pratique de l'agriculture extensive ou de l'élevage transhumant qui peut avoir des conséquences négatives sur l'environnement et constituer autant de facteurs de non respect de la législation environnementale.
Cette situation est encore plus accentuée en matière de pollutions et nuisances. En effet, la pauvreté conduit le consommateur à faire le choix de produits ou de technologies moins coûteux à l'achat ou à l'usage, mais qui sont souvent source de plus de pollutions et nuisances, comme en témoigne chez nous l'usage d'engins motorisés vétustes émetteurs de graves pollutions: mobylettes et autres automobiles usagés.
b) L'ignorance du droit de l'environnement par les citoyens et son manque de légitimité
L'effectivité du droit suppose qu'une règle de droit qui existe est connue des citoyens qui en sont les principaux destinataires. Il est, en effet, évident que l'on peut difficilement respecter une norme si on en ignore l'existence ou si on ne peut en saisir la signification. Si le destinataire de la règle de droit se voit imposer un modèle de comportement auquel il doit se soumettre, encore faut-il qu'il en ait connaissance. C'est cette exigence élémentaire du droit que traduit l'adage hérité du droit romain selon lequel «nul n'est censé ignorer la loi».
Or, dans le cas du Burkina, il n'échappe à personne que la plupart des règles de droit édictées par les pouvoirs publics sont ignorées par la grande majorité de la population qui reste analphabète et n'a pas accès au droit de l'Etat, lequel est rédigé dans un langage qu'elle ignore et est, pour l'essentiel, très peu diffusé. Cette situation générale, valable pour l'ensemble du droit, est encore plus accentuée en matière de droit de l'environnement. Matière jeune et complexe, le droit de l'environnement est très peu connu des burkinabè, pas seulement de la grande majorité analphabète de la population, mais également de cette petite minorité dite instruite. Il faut en outre reconnaître que le droit de l'environnement reste une matière très technique, qui est d'ailleurs très peu connue même des spécialistes du droit. Seuls les spécialistes de la matière ou les professionnels du domaine de l'environnement en connaissent l'existence et les rouages et, de ce fait, en détiennent en quelque sorte le monopole.
Par ailleurs, on peut s'interroger sur la légitimité même du droit de l'environnement. Si les citoyens perçoivent aujourd'hui sans difficulté l'utilité de l'environnement et des ressources naturelles, il n'est pas du tout sûr qu'ils perçoivent de la même manière l'utilité du droit de l'environnement. Expression de la volonté de la puissance publique, conçu sans la participation réelle des citoyens, le droit de l'environnement reste, aux yeux de nombre d'entre eux, un ensemble de règles qui leur sont au mieux étrangères et, au pire, imposées aux autorités nationales par des pays développés et des institutions financières internationales dans leur politique d'aide publique au développement.
Dans ces conditions, l'on ne peut guère s'étonner que les populations n'appliquent pas des règles qu'elles ne connaissent pas et qui ne sont guère légitimes. Cette situation est d'ailleurs renforcée par la montée de ce que l'on pourrait appeler l'incivisme écologique.
c) La montée de l'incivisme écologique
Même si les populations nationales ignorent l'existence et le contenu du droit de l'environnement, on ne peut dire qu'elles n'ont nullement conscience de la dégradation de l'environnement dans lequel elles vivent. Depuis de longues années, les pouvoirs publics ont mené des campagnes d'information et de sensibilisation qui ont permis à une grande partie des citoyens de prendre conscience aussi bien de l'importance de la dégradation de l'environnent du fait de l'action de l'homme que de la nécessité de prendre des mesures de préservation des éléments de l'environnement. Les campagnes de lutte contre les feux de brousse, la coupe abusive de bois ou la divagation des animaux ont sans aucun doute permis une certaine prise de conscience populaire sur des fléaux environnementaux, tels que la désertification, la dégradation des sols, la raréfaction de certaines ressources naturelles (animaux, eau, végétation, etc.). Logiquement, on devrait s'attendre, au regard de cette prise de conscience, à un comportement de plus en plus respectueux de l'environnement de la part des citoyens.
Malheureusement, en pratique, il n'en va pas ainsi. Bien au contraire, on assiste à une montée de comportements peu respectueux du droit de l'environnement et constituant parfois des facteurs de graves atteintes à l'environnement. Ces comportements inciviques, qui se rattachent à un phénomène plus général de développement de l'incivisme dans notre pays, peuvent prendre des formes variées, parmi lesquelles on peut citer: la coupe abusive de bois; la pratique inconsciente des feux de brousse; la pratique de l'agriculture extensive au moyen de défrichages aveugles et systématiques; le déversement anarchique des ordures ménagères et autres excréta; l'abandon anarchique des emballages usagés tels que les plastiques et autres papiers de tous genres; la pollution atmosphérique du fait d'engins motorisés polluants (voitures, mobylettes, etc.). Il est évident qu'une telle situation ne peut que renforcer l'ineffectivité du droit de l'environnement.
En somme, les causes de la faible effectivité du droit de l'environnement sont multiples et complexes. Elles traduisent, sans conteste, la faiblesse même de l'Etat de droit dans notre société. Leur importance et leur persistance constituent des risques potentiels de disparition du droit de l'environnement lui-même, qui pourrait ainsi progressivement tomber en désuétude, par suite de sa non application.
Il importe donc de définir des stratégies appropriées pour réhabiliter le droit de l'environnement, avant qu'il ne tombe dans l'oubli, c'est-à-dire dans une situation de non droit, jugée dangereuse par le Professeur Cerexhe.
II. Le renforcement de l'effectivité du droit de l'environnement
La faible effectivité dont le droit de l'environnement est l'objet au Burkina Faso n'est pas sans conséquence sur l'état actuel de l'environnement dans le pays. En effet, malgré l'existence et la prolifération des règles de protection de l'environnement, les différents éléments de la nature continuent à subir d'importantes dégradations, à telle enseigne que l'on pourrait se demander si le droit de l'environnement est nécessaire et utile pour la protection de l'environnement. En réalité, la question de l'utilité du droit de l'environnement ne se pose pas, dès lors que l'on admet généralement que, les dégradations de l'environnement étant essentiellement le fait des hommes, il faut changer leur comportement pour enrayer ou, à tout le moins, limiter ces dégradations. La préoccupation majeure à cet égard est de savoir comment rendre effectif un droit dont l'utilité paraît évidente. Au fond, la nécessité de promouvoir l'effectivité du droit de l'environnement (B) conduit à s'interroger sur les voies et moyens idoines pour assurer une meilleure protection de l'environnement (B).
A. La nécessité de promouvoir l'effectivité du droit de l'environnement
Deux considérations majeures rendent nécessaire le renforcement de l'effectivité du droit de l'environnement au Burkina Faso: les contraintes de l'Etat de droit, d'une part, et les exigences du développement durable, d'autre part.
1. Les contraintes liées à l'Etat de droit
La nécessité d'assurer le respect des règles de protection de l'environnement découle avant tout de contraintes générales liées à l'Etat de droit. L'Etat de droit se caractérise, en effet, par la primauté de la règle de droit qui s'impose à tous les acteurs de la société. L'ineffectivité d'une règle de droit constitue un facteur d'insécurité pour les citoyens et, à terme, une menace sérieuse à la réalité de l'Etat de droit. En matière d'environnement, l'ineffectivité du droit ouvre la voie à toutes sortes d'abus et aux dégradations anthropiques de l'environnement. Dans le cas particulier du Burkina Faso, cette situation est d'autant plus déplorable que l'environnement national est extrêmement fragile et sensible à toutes formes d'agression. Il est donc urgent de faire en sorte que le droit de l'environnement ne reste pas lettre morte.
Le droit vise à organiser la société, à réguler et à ordonner les relations sociales. Il garantit, de ce fait, aux citoyens une protection efficace. L'ineffectivité du droit laisse libre cours aux volontés individuelles qui ne connaissent alors aucune contrainte. Il s'ensuit donc ce qu'il convient d'appeler la loi de la jungle, c'est-à-dire la règle du plus fort, avec comme conséquence que l'individu abandonné à lui-même, ne bénéficiant d'aucune protection, vit dans une insécurité juridique totale. L'ineffectivité du droit, par l'incertitude qu'elle crée à l'égard du droit, risque de fragiliser la justice et de mettre en péril l'Etat de droit qui est l'essence de toute société démocratique.
Dans le domaine particulier du droit de l'environnement, l'ineffectivité du droit a pour conséquence non seulement la paralysie de l'Etat de droit, mais également le développement de l'incivisme écologique et d'autres pratiques favorables à la dégradation de l'environnement.
Pour un pays pauvre comme le Burkina Faso, aux ressources naturelles peu abondantes et dont l'environnement est déjà tributaire de facteurs naturels défavorables, cette situation paraît intolérable et préjudiciable, à terme, à son développement économique durable.
Il importe donc de prendre des mesures appropriées pour rendre, autant que possible, effective la réglementation relative à la protection de l'environnement. Pour ce faire, il est indispensable de mettre en œuvre les mécanismes de contrôle prévus à cet effet et d'impliquer étroitement le citoyen dans la mise en œuvre du droit de l'environnement, notamment par l'information, la sensibilisation, la formation et la participation.
Comme le dit judicieusement le Doyen Etienne Cerexhe, en conclusion à son discours précité, «La règle de droit est un soleil qui ne se couche jamais, dont les rayons doivent nous éclairer éternellement». En paraphrasant cette idée, on pourrait dire que le droit de l'environnement est un soleil levant qui risque de ne jamais briller s'il reste lettre morte.
2. Les exigences du développement durable
Afin de relever le défi de la protection de l'environnement mondial mis à mal par d'importantes menaces de dégradation, la communauté internationale, consciente des interactions négatives et positives entre environnement et développement économique, a opté pour un développement durable. La notion de développement durable, unanimement adoptée à l'occasion de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement, s'efforce en réalité de concilier les impératifs du développement économique et ceux de la protection de l'environnement. Elle postule la satisfaction des besoins des générations présentes, sans compromettre ceux des générations à venir. Mais, plus qu'un simple concept politique, le développement durable apparaît comme un objectif majeur que s'efforce de réaliser la communauté internationale et qui s'impose à tous les Etats.
Sa réalisation passe par la mise en œuvre d'instruments, entre autres, économiques et juridiques52. A cet égard, le droit de l'environnement apparaît comme un instrument susceptible de contribuer à la réalisation des objectifs du développement durable. Visant, en effet, à obtenir un changement de comportement des individus vis-à-vis de l'environnement, il peut, précisément, les contraindre à avoir une attitude plus rationnelle et plus respectueuse à l'égard des différents éléments de celui-ci. Ainsi, peut-il fixer des normes de comportement susceptibles de limiter, voire d'enrayer les diverses pollutions, interdire des activités ou des comportements dangereux pour l'environnement ou encore encourager, par des mesures incitatives, des actions de préservation des ressources naturelles. De ce point de vue, le droit de l'environnement s'analyse comme un instrument d'autant plus indispensable pour la protection de l'environnement qu'il est désormais établi que les principales menaces actuelles qui pèsent sur l'environnement sont d'origine anthropique.
Il s'agit, en quelque sorte, d'un garde-fou contre les attitudes humaines dangereuses pour l'environnement, dont le non respect pourrait constituer la porte ouverte à toutes sortes de dérives ou d'abus et compromettre la réalisation de l'objectif du développement durable. En d'autres termes, même si le droit de l'environnement ne suffit pas, à lui seul, à assurer la protection de l'environnement et le développement durable, son absence ou sa non effectivité rend difficile, voire impossible, la réalisation de cet objectif d'intérêt général. Le développement durable exige donc que le droit de l'environnement, qui en est le garant, ne reste pas lettre morte. Autrement dit, il ne saurait y avoir de développement durable sans respect des règles de protection de l'environnement.
Le développement durable apparaît ainsi comme un pendant de l'Etat de droit, les deux concourant à rendre nécessaire la promotion de l'effectivité du droit de l'environnement. Dès lors, il importe de s'interroger sur les moyens adéquats de renforcement de cette effectivité.
B. Les moyens de renforcement de l'effectivité du droit de l'environnement
En fait, l'effectivité du droit de l'environnement au Burkina Faso suppose que les autorités chargées du contrôle de l'application des règles environnementales jouent pleinement leur rôle et passe par l'éducation des citoyens aux règles de protection de l'environnement. La promotion de l'approche participative et des mécanismes incitatifs constituent également un moyen important de renforcement de l'effectivité du droit de l'environnement.
1. L'activation et le renforcement des mécanismes de contrôle
Il est vrai que le droit de l'environnement souffre de sa complexité et de sa nature révolutionnaire qui implique un réel changement de comportement de la part des citoyens. Toutefois, précisément parce qu'il ne va pas dans le sens du comportement quotidien des citoyens, le droit de l'environnement exige une action volontariste des pouvoirs publics pour lui assurer un minimum d'effectivité. Cela suppose que les pouvoirs publics jouent pleinement leur rôle, notamment en organisant des contrôles préventifs et, le cas échéant, en rendant effectives les sanctions.
Pour que le droit de l'environnement puisse connaître un minimum d'effectivité dans notre pays, il est indispensable de rendre effectifs les mécanismes de contrôle préventif prévus par la loi environnementale.
En effet, les différents textes consacrés à l'environnement prévoient pour leur mise en œuvre des mécanismes institutionnels chargés du contrôle préventif de la mise en œuvre de leurs dispositions, ainsi que des mesures de contrôle préventif. Ainsi, le suivi de la mise en œuvre des dispositions du code de l'environnement relève des services techniques du ministère chargé de l'environnement, qui reçoivent à cet effet des pouvoirs spécifiques pour opérer des contrôles préventifs et de surveillance générale de l'environnement (article 6). De même, le code prévoit des mesures de contrôle tels que le contrôle de qualité, les études et notices d'impact sur l'environnement (articles 17–24) les mesures relatives aux établissements dangereux insalubres ou incommodes (articles 25–30) les mesures de contrôle sur les déchets urbains et industriels (articles 31–38), les mesures de contrôle sur les pesticides.
Le respect effectif de la législation environnementale passe d'abord par la mise en œuvre effective de ces différentes mesures de contrôle.
Pour ce faire, il importe de renforcer les capacités opérationnelles des structures de contrôle en les dotant des ressources humaines, matérielles et financières suffisantes pour s'acquitter pleinement des tâches qui leur sont dévolues.
On le sait déjà, la sanction en droit est le meilleur garant du respect de la loi. Lorsqu'elle n'existe pas, le respect de la loi est laissé au bon vouloir de chacun.
Certes en matière d'environnement, la sanction n'est pas forcément le meilleur moyen du respect de la loi. En la matière, il importe certainement plus d'informer et de sensibiliser le citoyen que de le sanctionner. Mais, il faut bien admettre que l'absence totale de sanction conduit en la matière à une situation d'anarchie préjudiciable pour l'environnement et la loi environnementale. S'il est vrai qu'il ne faudrait pas recourir systématiquement à la sanction, il n'en demande pas moins que dans certains cas cette sanction est indispensable pour assurer l'effectivité de la loi.
A cet égard, les sanctions administratives infligées par les structures administratives compétentes s'avèrent parfois nécessaires, par exemple dans des domaines comme celui de l'utilisation des hydrocarbures, le rejet ou le reversement des déchets, la coupe de bois, etc.
Les sanctions judiciaires, notamment pénales s'avèrent également indispensables au moins dans des cas qualifiables de crimes écologiques cette dernière sanction passe par la prise de conscience par les magistrats et les auxiliaires de justice du rôle essentiel qui leur est dévolu en la matière, mais aussi par leur formation adéquate dans le domaine du droit de l'environnement qui reste un domaine très technique et très complexe.
2. L'indispensable éducation environnementale des citoyens
Le droit de l'environnement ne doit pas être un droit théorique, sans aucune emprise sur la réalité. Il ne peut, en pratique, atteindre les objectifs qui lui sont assignés que si les principales règles qui en constituent la charnière sont acceptées naturellement par les citoyens qui les appliquent spontanément. Pour que les citoyens acceptent et appliquent naturellement les règles du droit de l'environnement, il ne suffit pas qu'elles soient édictées et publiées. Encore faut-il qu'elles soient comprises et acceptées par les citoyens. Pour ce faire, il est indispensable non seulement d'informer, de former et de sensibiliser les citoyens, mais également de promouvoir auprès d'eux un civisme en matière d'environnement pour permettre aux citoyens surtout les plus jeunes de connaître le contenu de la loi environnementale.
Le respect de la règle de droit suppose que celle-ci soit connue par le citoyen et, si possible comprise et acceptée par lui. Or, les règles du droit de l'environnement étant ignorées ou mal connues par les citoyens burkinabè, il est donc indispensable et primordial de leur en faire connaître la teneur. Cette tâche exige la mise au point d'une véritable stratégie de communication avec le recours aux mass médias. A cet égard, la mise au point d'un système d'éducation environnementale paraît indispensable.
C'est précisément l'éducation environnementale qui permettra l'émergence d'une culture citoyenne de respect de la loi environnementale.
Par ailleurs, l'objectif final du droit de l'environnement n'est pas tant d'imposer aux individus des normes de conduite rigides auxquelles il convient de se conformer que de créer une véritable symbiose entre les comportements des individus et les grands équilibres environnementaux. Au-delà du respect de la lettre de la loi, il s'agit d'amener progressivement l'individu à avoir un comportement respectueux de l'environnement.
Pour atteindre cet objectif, il est indispensable de développer chez le citoyen un réflexe comportemental en phase avec les exigences de la protection de l'environnement. Cette tâche essentielle peut être assurée par ce que l'on pourrait appeler la promotion de l'éco-citoyenneté. L'éco-citoyenneté est le sens civique élevé d'un individu appartenant à un Etat donné vis-à-vis des exigences environnementales. Il s'agit, en quelque sorte, du comportement type du citoyen respectueux de la loi environnementale. L'éco-citoyenneté suppose que le citoyen a connaissance de la réglementation environnementale, a pleinement conscience de sa portée et s'engage à s'y conformer. Il requiert du citoyen non seulement une bonne connaissance de la loi, mais en outre une prise de conscience de la portée écologique de tous les actes et gestes quotidiens qu'il pose et un engagement à limiter leurs effets nuisibles sur l'environnement ou à sauvegarder les ressources naturelles.
L'éco-citoyenneté, qui s'oppose ainsi à l'incivisme écologique, suppose donc à la fois une prise de conscience et un engagement à agir conformément aux exigences de la protection de l'environnement. Il se traduit concrètement par des comportements individuels et collectifs respectueux de l'environnement. Elle suppose que le citoyen, conscient de l'impact de son action sur l'environnement, se comporte en citoyen responsable. La protection de l'environnement étant, en effet, une nécessité d'intérêt général, la réalisation de ces objectifs passe par un comportement éco-citoyen, c'est-à-dire respectueux des lois de la République et des exigences de la protection de l'environnement.
Dans notre pays, face à la montée de l'incivisme écologique, seule la promotion d'une écocitoyenneté permettra de renverser la tendance et de favoriser l'effectivité du droit de l'environnement. Il s'agira de cultiver chez les citoyens le sens d'une responsabilité individuelle et collective en matière d'environnement et de développement durable.
Une telle situation ne peut être obtenue par une simple décision politique ou administrative. Certes elle exige une volonté politique de forger ce comportement chez le citoyen. Toutefois, elle requiert à la fois une éducation des citoyens à l'environnement et leur association aux différentes politiques environnementales dans le cadre d'une véritable démocratie participative mettant en œuvre des mécanismes incitatifs.
3. La promotion de l'approche participative et des mécanismes incitatifs
La plupart des menaces qui pèsent sur l'environnement proviennent des activités humaines. C'est pourquoi les règles de protection de l'environnement visent le plus souvent à réglementer les activités humaines pour éviter qu'elles ne portent atteinte à l'environnement. Toutefois, si ces règles ne sont pas comprises et acceptées par les acteurs concernés, elles auront peu de chance d'être respectées et pourraient être vouées à l'ineffectivité.
Aussi, pour que les règles de protection de l'environnement puissent avoir le maximum de chance d'être appliquées, convient-il d'impliquer tous les acteurs, aussi bien au niveau de leur conception qu'au niveau de leur application. En d'autres termes, l'effectivité du droit de l'environnement suppose que celui-ci soit fondé sur une approche participative. Comme le dit le professeur Prieur, «La protection de l'environnement, si elle est devenue une obligation de l'Etat, est avant tout un devoir des citoyens»53.
L'approche participative de la protection de l'environnement est celle qui consiste à associer les citoyens aux efforts de protection de l'environnement déployés par les pouvoirs publics. Elle consiste à la fois à tenir compte des intérêts et modes de vie des populations dans l'élaboration des règles de protection de l'environnement et à les associer étroitement à leur mise en œuvre. Toutefois, une participation efficace des citoyens à la protection de l'environnement suppose que ceux-ci soient pleinement informés sur l'état réel de l'environnement et sur les moyens adéquats de sa protection.
Ainsi décrite, l'approche participative constitue un élément majeur de la gouvernance nationale de l'environnement qui implique tous les acteurs dans l'œuvre de protection de l'environnement. Elle permet une implication et une responsabilisation du citoyen dans les actions de promotion et de protection de l'environnement. C'est pourquoi, elle est préconisée par de nombreux instruments internationaux de protection de l'environnement. Ainsi, la Déclaration de Rio proclame, dans son principe 10 que «La meilleure façon de traiter les questions d'environnement est d'assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient. Au niveau national, chaque individu doit avoir dûment accès aux informations à l'environnement que détiennent les autorités publiques, y compris aux informations relatives aux substances et activités dangereuses dans leurs collectivités, et avoir la possibilité de participer aux processus de prise de décision. Les Etats doivent faciliter et encourager la sensibilisation et la participation du public en mettant les informations à la disposition de celui-ci [...]»54.
Le principe de participation est également consacré par la Convention sur la lutte contre la désertification55, la Convention sur la diversité biologique56, la Convention-cadre sur les changements climatiques57, la Convention africaine sur la conservation de la nature et des ressources naturelles58. La Convention d'Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, conclue en 1998 dans le cadre européen mais ouverte à l'adhésion de tous les Etats membres des Nations Unies, témoigne de l'importance désormais accordée à l'approche participative en matière de protection de l'environnement.
L'approche participative trouve d'ailleurs son fondement aussi bien dans la Constitution burkinabè que dans le droit spécifique de l'environnement59.
La promotion de l'approche participative pour assurer une meilleure effectivité du droit de l'environnement au Burkina Faso peut se faire selon diverses modalités. Elle passe d'abord par la garantie de l'accès des citoyens à l'information sur l'environnement, notamment à travers la diffusion de l'information environnementale disponible auprès des autorités et l'ouverture de l'accès de certains documents officiels qui y sont relatifs, aux citoyens. Elle passe également par leur implication directe ou indirecte à l'élaboration des textes, programmes et plans relatifs à la protection de l'environnement. A cet égard, l'association des organisations de la société civile à la mise en œuvre du droit de l'environnement pourrait s'avérer une action salutaire.
Cette approche participative pourrait être renforcée par la promotion de mécanismes incitatifs tels que les réductions fiscales au profit des entreprises qui mettent en œuvre des technologies respectueuses de l'environnement, l'appui aux organisations de la société civile œuvrant dans le domaine de l'environnement ou la promotion de produits dits biologiques.
En définitive, force est de constater que le droit de l'environnement souffre, au Burkina Faso, d'un réel déficit d'effectivité. Cette situation, qui trouve sa principale justification dans la faiblesse et l'inefficacité des mécanismes de mise en œuvre, ainsi que dans l'inadaptation des règles de protection de l'environnement au regard des réalités nationales, constitue une entorse sérieuse non seulement aux efforts nationaux de protection de l'environnement, mais aussi à l'ensemble de l'Etat de droit en construction dans le pays depuis le début des années 1990. Face à une telle situation, il importe de trouver les voies et moyens idoines pour assurer une meilleure effectivité du droit de l'environnement. La promotion de l'effectivité du droit de l'environnement passe par une meilleure adaptation des règles et mécanismes de protection de l'environnement. Pour ce faire, il convient d'associer étroitement les citoyens à leur élaboration et à leur mise en œuvre.
Le problème de déficit d'effectivité du droit de l'environnement n'est pas propre au Burkina Faso. On l'observe singulièrement dans tous les Etats africains. Ne s'agit-il pas là, au fond, d'un problème propre au droit de l'environnement lui-même? Droit technique, complexe à souhait et allant à l'encontre des habitudes de production et de consommation des populations, le droit de l'environnement n'est pas, par sa nature, aisé à mettre en œuvre.
* Maître assistant à l'UFR/SJP et au CEPAPE, Université de Ouagadougou (Burkina Faso).
18 Sur la genèse et l'évolution du droit de l'environnement au Burkina Faso, lire notamment A. Garane, «Le nouveau Code de l'Environnement. Quelle contribution au droit de l'environnement au Burkina Faso?», Annales de l'Université de Ouagadougou, juin 2000, pp. 15–58.
19 En effet, pays sous-développé classé parmi les pays les moins avancés, le Burkina Faso doit, en outre, faire face à de graves problèmes de dégradation de l'environnement, allant des pollutions et nuisances diverses à la désertification et au déboisement, en passant par la disparition de la diversité biologique, la dégradation des sols, sans compter les sécheresses épisodiques. Voir, à cet égard, Ministère de l'Environnement et de l'Eau, UICN, La législation et les institutions de l'environnement au Burkina Faso, Rapport préliminaire, 1997; Ministère de l'Environnement et du Cadre de vie, Rapport sur l'état de l'environnement au Burkina Faso, 2001.
20 M. Prieur, Droit de l'environnement, Paris, Dalloz, 2004, p. 8.
21 M. Despax, Droit de l'environnement, Litec, 1980, p. IX et p. 8.
22 La plupart de ses règles sont, en effet, des règles nouvelles qui prescrivent des normes de comportement le plus souvent en porte-à-faux avec les habitudes de production et de consommation des individus. En outre, il souffre de nombreuses lacunes, du fait que des pans entiers de l'environnement restent encore non réglementés et que de nombreux textes n'ont pas encore fait l'objet de mesures d'application. Sa complexité, liée à la complexité même des questions d'environnement et à la disparité de ses règles, découle du fait que la plupart de ses règles sont tributaires des résultats de la science et de la technologie.
23 Voir, notamment, A. Garane, «Le cadre juridique de la protection de l'environnement au Burkina Faso», Annuaire Africain de Droit International, Vol. 4, 1996, pp. 153–193.
24 Afin d'engager le XXIème siècle sous de bons auspices, les Etats membres des Nations Unies sont convenus de réaliser huit objectifs essentiels d'ici à 2015. Ces objectifs vont de la réduction de l'extrême pauvreté et la faim à la mise en place d'un partenariat mondial pour le développement, en passant par la réalisation de l'éducation primaire pour tous, la promotion de l'égalité et de l'autonomisation de la femme, le combat contre le VIH/Sida, le paludisme et d'autres maladies. La promotion d'un environnement durable constitue le septième objectif du millénaire pour le développement.
25 Avant la Conférence de Rio de Janeiro, le Burkina Faso disposait de textes législatifs et réglementaires disparates concernant des secteurs déterminés de l'environnement comme les forêts, la pêche, la faune et la chasse. Le droit de l'environnement se limitait à quelques réglementations adoptées au coup par coup en fonction des besoins du moment. Les premières réglementations remontent à la période coloniale et concernent notamment la protection des animaux ou des forêts. C'est le cas, par exemple, du décret du 4 juillet 1935 fixant le régime forestier en Afrique Occidentale, du décret n° 55–582 du 20 mai 1955 relatif à la protection des forêts et du décret n° 47–2254 du 18 novembre 1947, modifié par le décret n° 54–1290 du 24 décembre 1954 réglementant la chasse dans les territoires d'outre-mer. Celles adoptées par l'administration post-coloniale portent sur des secteurs tels que la lutte contre les feux de brousse, les coupes abusives de bois ou la divagation des animaux. Parmi ces derniers textes, on peut mentionner le décret n° 72–263/PM-AGRI-EL du 16 décembre 1972 portant création de la fête de l'arbre; l'ordonnance n° 81–0012/PRES/MET du 3 juin 1981 portant interdiction des feux de brousse; la loi n° 5/79/AN du 06 juin 1979 portant interdiction de la chasse à l'éléphant, à l'hippopotame et au crocodile; l'ordonnance n° 81–0009/PRES/CMRPN/ET du 9 mai 1981 portant organisation et réglementation de la pêche en Haute-Volta.
26 Le principal fondement de la protection juridique de l'environnement se trouve, en effet, dans la Constitution du 11 juin 1991 dont le Préambule affirme la prise de conscience du Peuple Burkinabè «de la nécessité absolue de protéger l'environnement». Son article 29 dispose que «Le droit à un environnement sain est reconnu; la protection, la défense et la promotion de l'environnement sont un devoir pour tous».
27 A ce jour, cinq décrets et de nombreux arrêtés ont été pris en application du Code de l'environnement. On mentionnera, au titre des décrets d'application: le décret n° 98–321/PRES/PM/MEE/MIHU/MATS/MEF/MEM/MCC/MCIA du 28 juillet 1998 portant réglementation des aménagements paysagers au Burkina Faso; le décret n° 98–321/PRES/PM/MEE/MCIA/MEM/MS/MATS/METSS/MEF du 28 juillet 1998 portant conditions d'ouverture et de fonctionnement des établissements dangereux, insalubres et incommodes; le décret n° 98–323/PRES/PM/MEE/MATS/MIHU/MSMTT du 28 juillet 1998 portant réglementation de la collecte, du stockage, du transport, du traitement et de l'élimination des déchets urbains; le décret n° 2001/185/PRES/PM/MEE du 17 juillet 2001 portant champ d'application, contenu et procédure de l'étude d'impact et de la notice d'impact sur l'environnement.
28 Loi n° 6–97/ADP du 31 janvier 1997 portant Code forestier au Burkina Faso.
29 Loi n° 002–2001/AN du 8 février 2001 portant loi d'orientation relative à la gestion de l'eau au Burkina Faso et ses deux décrets d'application.
30 Loi d'orientation n° 034–2002/AN du 14 novembre 2002 relative au pastoralisme au Burkina Faso.
31 Loi modifiée par la loi n° 06–98/AN du 26 mars 1998.
32 A noter que cette Convention a été révisée par la Convention de Maputo adoptée sous l'égide de l'Union Africaine le 11 juillet 2003.
33 Lire à ce sujet A. Garane, «Le cadre juridique de la protection de l'environnement au Burkina Faso», op.cit.
34 Par exemple, la fermeture d'une usine polluante, l'interdiction du rejet de déchets dans un cours d'eau, l'interdiction de la vente d'un produit chimique dangereux. Voir art. 83 du Code de l'environnement.
35 Par exemple, des amendes pour coupe abusive de bois ou pour acte de braconnage.
36 L'article 76 du Code de l'environnement prévoit, en effet, que «Dans le cadre de la répression des infractions commises en violation des dispositions du présent Code, le Ministère chargé de l'Environnement a la possibilité de transiger».
37 Par exemple, la construction d'une usine ou d'un barrage.
38 Le Code de l'environnement prévoit, dans ses articles 79 à 99, pour les infractions à ses dispositions, des sanctions pénales consistant en des peines d'amende allant de 100 000 francs CFA à 5 000 000 000 de francs CFA et des peines d'emprisonnement allant de 2 mois à 20 ans d'emprisonnement, selon la gravité des infractions. Le tribunal peut en outre ordonner la cessation d'une activité jugée dangereuse.
39 Sur le fondement de l'article 1382 du Code civil relatif à la responsabilité civile pour faute.
40 L'article 71 du Code de l'environnement habilite le Ministère de l'Environnement à engager les actions et poursuites devant les juridictions territorialement compétentes sans préjudice du droit qui appartient au Ministère public.
41 Les personnes intéressées peuvent, en effet, se constituer partie civile, soit dans un procès engagé par l'action publique, soit indépendamment de toute action publique, sous forme d'une plainte avec constitution de partie civile (voir article 1, al. 2, 3 et 4 du Code de procédure pénale).
42 Voir article 12 de la loi organique n° 15–2000/AN du 23 mai 2000 portant composition, organisation, attribution et fonctionnement du Conseil d'Etat et procédure applicable devant lui; et article 5 de la loi n° 21–95/ADP du 16 mai 1995 portant création et fonctionnement des tribunaux administratifs.
43 Deux exemples de notoriété publique suffisent à illustrer cette situation. A Bobo-Dioulasso, l'usine de savonnerie, qui constitue une des plus anciennes unités industrielles de la ville, a toujours déversé des déchets liquides dans un canal qui rejoint le lit du Houet, rivière contenant des silures dits sacrés, entraînant régulièrement la mort de dizaines de silures. Pourtant, aucune procédure judiciaire n'a jamais été engagée à l'encontre de ladite usine. De même, à Ouagadougou, l'usine de tannerie, implantée dans la zone industrielle de Kossodo, continue de déverser des déchets liquides dans le canal qui traverse le quartier, sans jamais avoir été non plus inquiétée par une quelconque procédure judiciaire.
44 Les établissements dangereux, insalubres et incommodes sont classés par l'article 25 du Code de l'environne ment. Leurs conditions d'ouverture et de fonctionnement sont fixées par le décret n° 98–322/PRES/PM/MEE/MEM/MS/METSS/MEF du 28 juillet 1998.
45 C. De Visscher, Les effectivités du droit international public, Pedone, Paris, 1967, p. 18.
46 S. Maljean-Dubois, La mise en œuvre du droit international de l'environnement, Notes de l'IDDRI, Paris, 2003, pp. 23 et ss. (www.iddri.org).
47 La convention CITES, par exemple, a fait l'objet de plusieurs mesures réglementaires d'application, de même que le Protocole de Kyoto et de Protocole de Montréal sur les substances qui appauvrissent la couche d'ozone.
48 Ces conventions n'ont point été publiées et n'ont fait l'objet d'aucune mesure législative d'incorporation ou de mesures administratives d'application.
49 E. Cerexhe, Doyen honoraire de la Faculté de droit de l'Université de Louvain La Neuve, «Réflexion sur le droit et le non droit», discours prononcé en 2001 à l'Université de Ouagadougou, à l'occasion du diplôme de docteur honoris causa qui lui était décerné.
50 Voir B. Sitak Yombatina, «Droit de l'environnement à l'épreuve des représentations culturelles africaines: une approche sociopolitique», http://sos-net.eu.org/re&s/dhdi/recherches/environnement/articles/sitackdroitenv2.htm.
51 Pourtant, l'on sait que certaines pratiques coutumières sont favorables à la protection de l'environnement et des ressources naturelles. Il en va ainsi, par exemple, du statut sacré reconnu à certains sites (forêts, montagnes ou rivières sacrées) ou à certains animaux (serpents, caïmans sacrés).
52 Le principe de l'internalisation des coûts environnementaux, les taxes et redevances de pollution, les permis de pollution négociables, tout comme le principe pollueur-payeur, constituent des instruments économiques de réalisation du développement durable.
53 M. Prieur, Droit de l'environnement, op.cit., p. 112.
54 Les principes 4 et 19 de la Déclaration de Stockholm de 1972 sur l'environnement humain reconnaissent également l'importance de l'approche participative en matière de protection de l'environnement. La Stratégie mondiale de la conservation de 1982 insiste, pour sa part, sur l'importance de la participation du public et la nécessité pour le public de participer à la planification et à la prise de décision concernant l'utilisation des ressources vivantes, afin d'éviter des décisions inconsidérées.
55 Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et/ou la désertification, en particulier en Afrique, 1994 (articles 3, 4, 5, 10, 19).
56 Convention sur la diversité biologique de 1992 (articles 14 et 17).
57 Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques de 1992 (articles 4 et 6).
58 Convention africaine sur la conservation de la nature et des ressources naturelles, adoptée en 1968 et révisée en 2003 (article XVI).
59 Outre la consécration du droit à un environnement par l'article 29 de la Constitution (voir note 9), l'approche participative est prévue par le Code de l'environnement (articles 17–23) et par le Code forestier (article 7).