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Timestamp: 2016-10-28 10:32:41
Document Index: 290707535

Matched Legal Cases: ['BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 22', 'Art. 22', 'Art. 22', 'Art. 641', 'Art. 22', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 13', 'Art. 10', 'Art. 10', 'BGE', 'Art. 22', 'BGE', 'Art. 22', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'Art. 64', 'BGE', 'Art. 37', 'Art. 37', 'BGE', 'Art. 39', 'Art. 10', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 70', 'Art. 115', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 39', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 37', 'Art. 37']

97 I 792115. Auszug aus dem Urteil vom 20. Oktober 1971 i.S. Reutemann gegen Stadtrat Zug und Regierungsrat des Kantons Zug.
Garantie de la propri�t� et art. 4 Cst.; obligation d'�tablir des places de parc priv�es, fixation d'une contribution de remplacement. 1. L'obligation, pr�vue dans le r�glement des constructions de la ville de Zoug, d'�tablir des places de parc sur fonds priv� lors de constructions nouvelles et de transformations ne viole pas la garantie de la propri�t� (consid. 2 � 4). 2. Il est compatible avec le principe de l'�galit� de traitement de n'imposer une telle obligation qu'aux propri�taires qui entreprennent une nouvelle construction ou une transformation et non aux propri�taires de b�timents existants (consid. 5a). 3. Pour le cas o� l'�tablissement de places de parc priv�es serait impossible, ou ne pourrait se faire que moyennant des frais disproportionn�s, le paiement d'une contribution de remplacement peut �tre pr�vu; nature juridique d'une telle contribution (consid. 6). 4. Dans quelle mesure le l�gislateur cantonal peut-il d�l�guer au l�gislateur communal la comp�tence de fixer la contribution de remplacement? (consid. 7). 5. D�termination de la contribution de remplacement (consid. 8). Faits � partir de page 793
A.- Das kantonale Baugesetz f�r die Stadtgemeinde Zug vom 27. November 1932 (BG) wurde am 5. April 1962 durch folgende, sofort in Kraft tretende Bestimmung erg�nzt:
"� 58bis Bei s�mtlichen Neubauten und gr�sseren Umbauten sind auf privatem Grund Einstellgaragen oder Abstellfl�chen f�r Motorfahrzeuge der Hausinsassen, Ben�tzer oder Besucher zu schaffen.
Der Einwohnerrat setzt die Zahl der Abstellgaragen oder Abstellfl�chen auf Grund eines von der Einwohnergemeindeversammlung erlassenen Reglementes im Einzelfall fest.
Wenn die �rtlichen Verh�ltnisse die Schaffung von Abstellfl�chen nicht zulassen, kann der Bauherr gegen Leistung einer entsprechenden Abfindungssumme von dieser Verpflichtung entbunden werden. Die Einnahmen sind ausschliesslich f�r die Schaffung vermehrter �ffentlicher Parkierungsm�glichkeiten zu verwenden."
Das in Abs. 2 vorbehaltene Reglement (im folgenden Parkplatzreglement genannt) wurde am 21. M�rz 1967 vom Grossen Gemeinderat der Stadt Zug erlassen und am 12. Juni 1967 vom Regierungsrat des Kantons Zug genehmigt. Gem�ss � 2 ist die Zahl der Einstellgaragen oder Abstellfl�chen, je nach der Nutzungsart der Geb�ude, nach der Zahl der Wohnungen, der Bruttonutzfl�che, der Zahl der Besch�ftigten, der Zahl der Betten, der Zahl der Sitzpl�tze, der Zahl der Zuschauer, der Zahl der Klassenzimmer oder aufgrund spezieller Erhebungen festzusetzen; dabei wird bei Geb�uden, die mehreren Zwecken dienen, der Bedarf an Parkfl�chen f�r jede Nutzungsart separat berechnet. Nach � 5 ist bei Wohnh�usern pro Wohnung und bei Restaurants und Caf�s pro 6 Sitzpl�tze ein Parkplatz zu BGE 97 I 792 S. 794erstellen. � 10 setzt die Abl�sungssumme pro Parkplatz einheitlich auf Fr. 4000.-- fest.
B.- Am 21. November 1966 erteilte der Stadtrat Zug Frau Paula Reutemann die Bewilligung, anstelle ihres bestehenden Geb�udes an der Grabenstrasse 36 in der Altstadt von Zug einen Neubau zu errichten, mit einem Tea-Room im Parterre und je einer 4-Zimmer-Wohnung in den drei dar�berliegenden Stockwerken. Da wegen der geschlossenen Bauweise und der engen r�umlichen Verh�ltnisse in der Altstadt keine M�glichkeit bestand, auf dem Grundst�ck der Bauherrin die vom Gesetz geforderten Abstellfl�chen zu errichten, setzte der Stadtrat eine Abl�sungssumme von Fr. 44 000.-- fest, was 11 Parkpl�tzen, berechnet nach dem damals in Vorbereitung befindlichen Parkplatzreglement, entsprach. Gegen diese Auflage rekurrierte die Bauherrin an den Regierungsrat des Kantons Zug mit dem Antrag, sie sei lediglich zur Abgeltung von 4, h�chstens aber von 7 Abstellpl�tzen zu je Fr. 4000.-- zu verpflichten; sp�ter stellte sie einen neuen Hauptantrag auf g�nzliche Befreiung von der Abgabe. Der Regierungsrat, der auch auf dieses nachtr�gliche Begehren eintrat, hiess die Beschwerde am 14. Juli 1970 teilweise gut; er reduzierte den Abgeltungsbetrag aufFr. 40 000.--, entsprechend 10 Parkpl�tzen, welche die Eigent�merin h�tte erstellen m�ssen, wenn ihr Grundst�ck daf�r Raum geboten h�tte.
C.- Gegen den Entscheid des Regierungsrates erhebt Paula Reutemann staatsrechtliche Beschwerde. Sie r�gt eine Verletzung von Art. 4, 22ter, 37, 37bis und 64 BV sowie von �� 5, 11 und 15 KV und verlangt Aufhebung des angefochtenen Entscheides. Die Begr�ndung der Beschwerde geht, soweit erforderlich, aus den nachfolgenden Erw�gungen hervor.
2. a) Die der Beschwerdef�hrerin auferlegte Geldleistungspflicht hat keinen selbst�ndigen Charakter, sondern sie h�ngt sowohl ihrem Bestand als auch ihrer H�he nach von einer BGE 97 I 792 S. 795anderen Pflicht ab, n�mlich der prim�ren Pflicht, bei Neu- und Umbauten eigene Parkpl�tze zu erstellen. Sie kann daher zum vornherein nur insoweit bestehen, als sich diese prim�re Pflicht als verfassungsm�ssig erweist. Die Einw�nde der Beschwerdef�hrerin richten sich denn auch in erster Linie gegen die prim�re Baupflicht, deren Verfassungsm�ssigkeit vorweg zu pr�fen ist.
b) Die Beschwerdef�hrerin r�gt, dass die Pflicht zur Erstellung privater Parkfl�chen gegen die Eigentumsgarantie verstosse; sie beruft sich dabei auf Art. 22ter BV und � 11 KV.
Art. 22ter BV gew�hrleistet das Eigentum. Danach sind Enteignungen und �ffentlichrechtliche Eigentumsbeschr�nkungen nur zul�ssig, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruhen und im �ffentlichen Interesse liegen; bei Enteignungen und Eigentumsbeschr�nkungen, die einer Enteignung gleichkommen, ist zudem volle Entsch�digung zu leisten. � 11 der Verfassung des Kantons Zug enth�lt ebenfalls eine Garantie des Eigentums, die aber nicht weiter geht als diejenige des Art. 22ter BV und deshalb hier ausser Betracht bleiben kann.
c) Eine Eigentumsbeschr�nkung kann auch darin bestehen, dass der Eigent�mer zu einem bestimmten Tun verpflichtet wird (IMBODEN, Verwaltungsrechtsprechung, 3. A., Bd. II, S. 549; MEIER-HAYOZ, N. 33 zu Art. 641 ZGB). Eine solche Leistungspflicht vermag die Aus�bung der Eigentumsrechte in �hnlicher Weise zu beschr�nken oder zu erschweren wie ein Verbot oder die Pflicht zur Duldung von Eingriffen. Namentlich die Baugesetzgebung kommt ohne positive Leistungspflichten des Eigent�mers nicht aus. Darauf, ob sie ohne Zutun des Eigent�mers entstehen oder in Form einer Bedingung oder Auflage mit einer Baubewilligung verkn�pft werden, kommt es nicht an; in beiden F�llen handelt es sich um eine Eigentumsbeschr�nkung im Sinne von Art. 22ter BV. Die in � 58bis BG und im Parkplatzreglement vorgesehene Pflicht, bei Neu- und Umbauten eigene Parkpl�tze zu errichten, stellt eine solche Eigentumsbeschr�nkung dar, und es ist im folgenden zu pr�fen, ob die erw�hnten verfassungsm�ssigen Voraussetzungen erf�llt sind.
3. a) Die Frage, ob die von der kantonalen Beh�rde angerufene gesetzliche Grundlage gen�ge, pr�ft das Bundesgericht, wenn der Eingriff in das Eigentum besonders schwer ist, frei, andernfalls nur unter dem beschr�nkten Gesichtswinkel der Willk�r (BGE 96 I 133 /34 mit Hinweisen). Ob die Pflicht zur BGE 97 I 792 S. 796Erstellung eigener Parkfl�chen allgemein als besonders schwerer Eingriff anzusehen ist (vgl. BGE 85 I 231 f.), kann offen bleiben. Ein solcher Eingriff liegt jedenfalls vor, wenn sie durch eine Geldleistung von Fr. 40 000.-- abgegolten werden muss, ohne dass der Eigent�mer hief�r eine Gegenleistung, etwa in Form von ihm zugeteilten �ffentlichen Parkpl�tzen, erh�lt. Die Frage der gesetzlichen Grundlage ist daher frei zu pr�fen.
b) "Gesetzlich" ist die Grundlage einer Eigentumsbeschr�nkung dann, wenn sie in einem Gesetz im materiellen Sinn, d.h. in einer allgemeinen, generell-abstrakten Norm enthalten ist, die sich ihrerseits als verfassungsm�ssig erweist. Auch ein kommunaler Rechtssatz kann Grundlage einer Eigentumsbeschr�nkung bilden, wenn die Gemeinde zur Rechtsetzung auf dem betreffenden Gebiet schon unmittelbar von Verfassungs wegen befugt ist; andernfalls bedarf es einer Erm�chtigung durch den kantonalen Gesetzgeber (BGE 89 I 470 mit Hinweisen). Die Verfassung des Kantons Zug scheint den Gemeinden auf dem Gebiet des Bauwesens keinerlei selbst�ndige Rechtsetzungsbefugnis einzur�umen, doch kann dies offen bleiben. Unmittelbare Grundlage f�r die angefochtene Eigentumsbeschr�nkung bildet das vom Grossen Gemeinderat der Stadt Zug am 21. M�rz 1967 beschlossene Parkplatzreglement. Dieses beruht auf einer klaren Erm�chtigung in � 58bis des kantonalen Baugesetzes f�r die Stadt Zug. Sowohl die Pflicht zur Schaffung von eigenem Parkraum als auch die Pflicht, gegebenenfalls eine Abl�sungssumme zu entrichten, ist in � 58bis BG vorgesehen. Die n�here Ausgestaltung dieser Regelung hat der kantonale Gesetzgeber der "Einwohnergemeindeversammlung" �berlassen. Ausdr�cklich wird dies zwar nur inbezug auf die Zahl der zu fordernden Abstellpl�tze gesagt (Abs. 2); es ist aber ohne weiteres anzunehmen, dass der Gemeinde auch die Befugnis �bertragen werden sollte, die Festsetzung der Abl�sungssumme nach Abs. 3 in einem Reglement selber zu regeln.
c) (Der Grosse Gemeinderat der Stadt Zug war zum Erlass des Reglementes zust�ndig.)
4. Ob eine Eigentumsbeschr�nkung im �ffentlichen Interesse liegt, pr�ft das Bundesgericht frei; es �bt lediglich insoweit Zur�ckhaltung, als die Antwort von der W�rdigung der �rtlichen BGE 97 I 792 S. 797Verh�ltnisse abh�ngt, welche die kantonalen Beh�rden besser kennen als das Bundesgericht (BGE 95 I 554 mit Hinweisen).
a) Dar�ber, dass die Pflicht des Grundeigent�mers zur Bereitstellung eigenen Parkraums grunds�tzlich im �ffentlichen Interesse liegt, kann kaum ein Zweifel bestehen. Infolge der st�ndigen Zunahme des Motorfahrzeugbestandes l�sst sich, namentlich in gr�sseren Ortschaften, ein geordneter Verkehrsfluss nur noch aufrechterhalten, wenn die �ffentlichen Strassen vom ruhenden Verkehr weitgehend entlastet werden. In BGE 85 I 234 E. 2 erkl�rte das Bundesgericht allerdings, dass die staatlichen Massnahmen zur Bew�ltigung dieser Aufgabe sich nicht gegen die Grundeigent�mer richten k�nnten, sondern dass ausschliesslich den Fahrzeugbesitzern, welche die �ffentlichen Strassen und Pl�tze in Anspruch n�hmen, Verhaltensvorschriften aufzuerlegen seien. An dieser Auffassung ist nicht festzuhalten. Sie erkl�rt sich teilweise aus dem Umstand, dass im damals zu entscheidenden Streit das Gemeinwesen die gesetzliche Grundlage f�r die Belastung der Grundeigent�mer in einer allgemeinen Polizeiklausel finden wollte. Es l�sst sich im �brigen vertreten, den Hauseigent�mer, dessen Mieter oder Besucher mangels privater Abstellpl�tze den �ffentlichen Grund �ber Geb�hr in Anspruch nehmen und damit den Verkehrsfluss behindern, selber ebenfalls als St�rer im Sinne des Polizeirechtes anzusehen (so SCHAUMANN, ZSR 1960 I S. 524 ff., entgegen HUBER, ZBJV 1960, S. 364); doch kann dies offen bleiben. Es steht jedenfalls fest, dass die Vorschriften, die sich lediglich an die Fahrzeugbesitzer richten (Parkverbote, Beschr�nkung der Parkzeit), zur L�sung des Problems nicht ausreichen. Zwar h�tte der Staat an sich die M�glichkeit, das Parkieren auf �ffentlichen Strassen g�nzlich zu verbieten, doch w�rde, da viel zu wenig andere Abstellfl�chen zur Verf�gung stehen, indirekt damit auch der fliessende Verkehr zum Erliegen gebracht. Das Gemeinwesen muss daher in einem gewissen Masse auch den Bed�rfnissen des ruhenden Verkehrs Rechnung tragen. Doch kann es das Parkieren am Strassenrand nur soweit gestatten, als dadurch der fliessende Verkehr nicht gef�hrdet wird, und es muss ausserdem durch Beschr�nkungen der Parkzeit f�r einen geordneten Gemeingebrauch sorgen. Diese Massnahmen verm�gen aber nicht zu verhindern, dass viele Motorfahrzeugbesitzer BGE 97 I 792 S. 798auf der Suche nach einem Parkplatz zu nutzlosen Fahrten gezwungen werden und den fliessenden Verkehr unn�tig belasten und gef�hrden. Die L�sung des Parkproblems kann einzig darin bestehen, dass abseits der Strassen zus�tzliche Parkfl�chen geschaffen werden. Sicher geh�rt es auch zu den Aufgaben des Staates, f�r solche Parkgelegenheiten zu sorgen. Doch hat das Gemeinwesen diese Parkgelegenheiten dort nicht zu schaffen, wo sie vorwiegend speziellen privaten Bed�rfnissen dienen, w�hrend es andererseits auch nicht dulden kann, dass die �ffentlichen Strassen in zunehmendem Masse durch private Motorfahrzeuge verstellt werden. Es liegt somit grunds�tzlich im �ffentlichen Interesse, die Grundeigent�mer, die durch bauliche Vorkehren auf ihrem Grundst�ck ein Bed�rfnis nach zus�tzlichen Parkm�glichkeiten schaffen, zur Erstellung von eigenen Abstellfl�chen zu verpflichten. Verschiedene neue kantonale und kommunale Ordnungen enthalten denn auch �hnliche Vorschriften wie das Baugesetz der Stadt Zug (so St. Gallen, s. K�TTEL, Das Strassenrecht des Kantons St. Gallen, Diss. St. Gallen 1969, S. 183; Z�rich, � 60 a des Baugesetzes; Neuch�tel, s. BGE 92 I 42; Obwalden, Art. 13 des Baugesetzes vom 16. Mai 1965; Bern, Art. 10 des Baugesetzes vom 7. Juni 1970, dazu ZAUGG, Komm. zum Baugesetz Art. 10, N. 6 ff.; Aargau, � 60ff. des Baugesetzes vom 2. Februar 1971; Aarau, � 61 der Bauordnung, dazu ZIMMERLIN, Bauordnung der Stadt Aarau, S. 221 ff.; Chur, dazu CADUFF, Die Bestimmungen des Churer Baugesetzes �ber die Erstellung privater Autoabstellfl�chen, ZBl 1961, S. 38 ff.; vgl. auch SCHEIBLER, Die Erstellung von Garagen, Parkpl�tzen und Kinderspielpl�tzen als Baubedingung, Diss. Z�rich 1958, und SAXER, Das Parkierungsproblem in rechtlicher Sicht, ZBl 1961, S. 1 ff., mit weiteren Angaben). Im Ausland zeigen sich �hnliche Bestrebungen (vgl. f�r die deutsche Bundesrepublik: SCHEEBARTH, Das allgemeine Bauordnungsrecht, 2. A., S. 262 ff.). Dieses �ffentliche Interesse an der Erstellung eigener Abstellfl�chen wird nicht dadurch aufgehoben, dass der Grundeigent�mer eine Aufgabe zu �bernehmen hat, die sonst das Gemeinwesen notgedrungen irgendwie zu erf�llen trachten m�sste, z.B. durch umfangreiche Enteignungen, um Parkraum zu schaffen, wie HUBER (a.a.O.) das von ihm zu verlangen scheint. Auch andere Vorschriften und Massnahmen des Baurechtes, die die Eigentumsfreiheit beschr�nken und den Privaten Lasten auferlegen, verfolgen den Zweck, dem BGE 97 I 792 S. 799Gemeinwesen die Erf�llung von �ffentlichen Aufgaben zu erleichtern (z.B. Baulinien, Vorschriften �ber Strassenabst�nde). Wesentlich ist unter dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie, dass die Beschr�nkung des Eigentums nicht sachfremd ist, sondern, wie dies hier zutrifft, mit der Benutzungsweise des Grundst�ckes zusammenh�ngt.
b) Art. 22ter BV verlangt indessen nicht nur, dass f�r die vorgesehene Eigentumsbeschr�nkung �berhaupt ein �ffentliches Interesse bestehe. Dieses muss im Vergleich mit dem ihm entgegenstehenden privaten Interesse den Vorzug verdienen, und der Eingriff darf nicht weiter gehen, als es der verfolgte �ffentliche Zweck erheischt, d.h. er muss verh�ltnism�ssig sein.
Es ist nicht zu verkennen, dass die Pflicht zur Erstellung von Parkpl�tzen die bauliche Ausn�tzung des Grundst�cks erschwert oder, wenn die Parkpl�tze unterirdisch erstellt werden, jedenfalls h�here Baukosten verursacht, und dass sie insoweit f�r den Eigent�mer einen finanziellen Nachteil bedeutet. Die gleiche Wirkung haben aber auch zahlreiche andere Beschr�nkungen der Baufreiheit, wie z.B. die Festsetzung von Ausn�tzungsziffern, bei denen nicht bestritten ist, dass das �ffentliche Interesse an einer zweckm�ssigen �berbauung dem privaten Interesse an der schrankenlosen Ausn�tzung des Grundeigentums vorgeht; der Eigent�mer muss sie entsch�digungslos in Kauf nehmen. Zudem zeigt die Erfahrung, dass Geb�ude im Wert steigen, wenn in unmittelbarer N�he, wenn m�glich auf dem gleichen Grundst�ck, eine Parkm�glichkeit besteht (SAXER, a.a.O., S. 10). Dies trifft in besonderem Masse auf Gesch�ftsh�user mit Kundenverkehr zu, gilt aber auch f�r andere Geb�ude. Die Beschaffung eigenen Parkraums liegt daher in der Regel im wohlverstandenen Interesse des Geb�udeeigent�mers selbst, so dass eine dahingehende gesetzliche Pflicht f�r ihn keine unzumutbare Belastung bedeutet und das �ffentliche Interesse daran auch dem Widerstrebenden gegen�ber �berwiegt. Aus denselben Gr�nden ergibt sich, dass diese Beschr�nkung der Baufreiheit auch keiner Enteignung gleichkommt, jedenfalls solange nicht, als die Parkpl�tze nicht der �ffentlichkeit zur Verf�gung gestellt werden m�ssen und die Baupflicht, wenn ihre Erf�llung mit unverh�ltnism�ssigen Kosten verbunden w�re, durch eine sich in bestimmten Grenzen haltende Geldleistung abgegolten werden kann. � 58bis BG und die einschl�gigen Bestimmungen des Parkplatzreglementes verlangen die Errichtung BGE 97 I 792 S. 800von "Einstellgaragen oder Abstellfl�chen", ohne sich dar�ber auszusprechen, wann das eine oder das andere anzuordnen ist. Offenbar wollte es der Gesetzgeber in erster Linie dem Eigent�mer �berlassen, auf die eine oder andere Weise f�r die n�tige Zahl von Parkpl�tzen zu sorgen. Rein baulich ist die Erstellung von offenen Parkpl�tzen wohl die billigere L�sung, doch kann dadurch die Ausn�tzung des Grundst�ckes erschwert werden. Wieweit die Beh�rden eine bestimmte L�sung vorschreiben und z.B. die Erstellung von unterirdischen Garagen verlangen k�nnten, obwohl der Bau von offenen Abstellpl�tzen m�glich w�re, ist hier nicht zu pr�fen, ebensowenig wie die Frage, ob die privaten Abstellpl�tze notwendigerweise auf dem gleichen Grundst�ck liegen m�ssen. Denn die Beschwerdef�hrerin wurde von der Baupflicht vollst�ndig entbunden; streitig ist im vorliegenden Zusammenhang einzig die f�r die Abl�sungssumme massgebende Zahl der Pflichtparkpl�tze. Die Beschwerdef�hrerin h�lt daf�r, es werde von ihr zuviel gefordert; sie betrachtet die Anlage von 4, eventuell 7 Abstellpl�tzen als das Maximum, was ihr zugemutet werden k�nnte. Die Regeln des Parkplatzreglementes �ber die Berechnung der Zahl der Abstellpl�tze im Einzelfall sind indessen vor Art. 22ter BV haltbar. Sie entsprechen etwa den Anforderungen, die z.B. die Vereinigung Schweizerischer Strassenfachm�nner (vgl. deren Normblatt SNV 40 617) als w�nschbar erachtet und die auf Studienergebnissen in St�dten der Schweiz und des Auslandes und auf Vergleichen mit den Normen verschiedener anderer L�nder beruhen. Die Pflicht zur Erstellung von 10 Parkpl�tzen, wie sie sich nach Auffassung des Regierungsrates aufgrund von � 5 des Parkplatzreglementes erg�be, w�re daher kein unverh�ltnism�ssiger Eingriff in die Eigentumsgarantie. Nicht wesentlich ist, entgegen der Meinung der Beschwerdef�hrerin, dass sie selbst und ihre derzeitigen Mieter anderswo Garagen oder Abstellpl�tze gemietet haben. Diese Verh�ltnisse k�nnen jederzeit �ndern; die st�dtebauliche Ordnung muss aber auf Dauer angelegt sein.
5. a) Die Beschwerdef�hrerin h�lt den angefochtenen Entscheid auch deshalb f�r verfassungswidrig, weil er gegen die in Art. 4 BV und � 5 KV gew�hrleistete Rechtsgleichheit verstosse. Die Rechtsungleichheit liege darin, dass nur die Ersteller von Neu- oder Umbauten zur Errichtung von Parkpl�tzen verpflichtet w�rden, nicht aber die Eigent�mer von Altbauten, obwohl BGE 97 I 792 S. 801auch sie oder ihre Mieter Motorfahrzeuge hielten. In der Tat sind hier Bedenken m�glich (SCHEIBLER, a.a.O. S. 76; HUBER, a.a.O. S. 364). Gewisse Regelungen nehmen darauf R�cksicht, indem sie auch die Eigent�mer von Altbauten erfassen. Doch handelt es sich hier um eine Form der Ungleichheit, wie sie im Bau- und Planungsrecht h�ufig ist, wenn versch�rfte Bauvorschriften aufgestellt werden, die nur die Ersteller von Neu- und Umbauten treffen (SCHAUMANN, a.a.O. S. 530). Im vorliegenden Fall richtet sich der Vorwurf der Verletzung der Rechtsgleichheit an den Gesetzgeber. Eine gesetzliche Regelung ist aber mit Art. 4 BV erst unvereinbar, wenn sie sinn- oder zwecklos ist oder wenn sie rechtliche Unterscheidungen trifft, f�r die ein vern�nftiger Grund nicht ersichtlich ist (BGE 96 I 55 E. 3, 456). Insbesondere kann der Verfassungsrichter nicht schon dann eine gesetzliche Regelung ausser Kraft setzen, wenn sie auf gesetzgebungspolitischen Erw�gungen beruht, die er selber f�r materiell unzutreffend h�lt (BGE 96 I 456). Es l�sst sich gesetzgebungspolitisch die Meinung vertreten, dass die L�sung des Parkproblems in St�dten nicht auf einmal in Angriff genommen werden kann, sondern in Etappen erfolgen muss, und dass die Pflicht zur Bereitstellung privaten Parkraums immer dort Platz greifen soll, wo auf einem Grundst�ck ohnehin bauliche Vorkehren getroffen werden, so dass sie eine weniger einschneidende Last darstellt und im Zusammenhang mit der neuen �berbauung in der Regel auch leichter finanziert werden kann. Eine gewisse Rolle mag dabei die �berlegung spielen, dass die Eigent�mer, die noch unter altem Recht bauten, sich in einer durch die Ausn�tzung der Baubewilligung gefestigten Rechtslage befinden (SCHEIBLER, a.a.O. S. 34, Anm. 31). Entscheidend kann sie jedoch nicht sein, da sie nicht hindern w�rde, dem Eigent�mer einer Altbaute bei einem Wechselder Gesetzgebung Verpflichtungen aufzuerlegen. Die Baubewilligung schafft kein wohlerworbenes Recht und schliesst eine nachtr�gliche Belastung des Eigent�mers nicht aus. Doch ist es verst�ndlich und mit dem Gebot der Rechtsgleichheit vereinbar, wenn der Gesetzgeber vorliegend sich vor einem Eingriff in die bestehende Rechtslage zur�ckhielt und die Pflicht zur Schaffung von Parkraum lediglich f�r den Fall vorsah, dass die Rechtslage infolge baulicher Vorkehren ohnehin neu gestaltet werden muss.
b) Die angefochtene bauliche Ordnung vertr�gt sich auch mit Art. 64 BV. Diese Verfassungsbestimmung beschr�nkt die BGE 97 I 792 S. 802Kantone in ihren �ffentlichrechtlichen Befugnissen nicht. Die in � 58bis BG enthaltene Regelung ist �ffentlichrechtlicher Natur und steht mit der privatrechtlichen Gesetzgebung in keinem Widerspruch.
c) Sodann verst�sst � 58bis BG auch nicht gegen die in Art. 37 Abs. 2 BV und Art. 37bis BV gew�hrleistete Strassenfreiheit. Der Beschwerdef�hrerin, den Mietern und den Besuchern des Tea-Rooms werden keine Beschr�nkungen des Gemeingebrauchs der �ffentlichen Strassen auferlegt, die andere Strassenben�tzer nicht ebenfalls hinzunehmen h�tten.
6. a) Die von der Beschwerdef�hrerin in erster Linie angefochtene Pflicht, bei Neu- oder Umbauten auf eigenem Grund Parkpl�tze zu erstellen, erweist sich somit nicht als verfassungswidrig. Der Regierungsrat durfte, wie dargelegt, davon ausgehen, dass die Beschwerdef�hrerin 10 Parkpl�tze zu erstellen gehabt h�tte. Da die Erf�llung dieser Pflicht unbestrittenermassen nicht m�glich war, setzte der Regierungsrat eine Abl�sungssumme von Fr. 40 000.-- fest; er st�tzte sich dabei auf � 58bis BG, welcher die M�glichkeit der Entrichtung einer Abl�sungssumme vorsieht, sowie auf � 10 des Parkplatzreglementes, welcher die Abl�sungssumme pro Parkplatz auf Fr. 4000.-- festsetzt. Zu pr�fen ist im folgenden die Frage, ob auch diese letztere Regelung verfassungsrechtlich zul�ssig ist.
b) Es l�sst sich sachlich begr�nden, die Pflicht zur Erstellung von Parkpl�tzen in jenen F�llen, wo ihre Erf�llung baulich nicht m�glich oder mit �berm�ssigen Kosten verbunden w�re, durch eine Geldleistungspflicht zu ersetzen. Es w�rde zu einer Rechtsungleichheit f�hren, wenn lediglich jene Grundeigent�mer zur Erstellung von Parkfl�chen verpflichtet w�rden, deren Grundst�ck gr�ssen- und lagem�ssig dazu die M�glichkeit bietet, w�hrend die andern, die ebenfalls ein Bed�rfnis nach Parkraum verursachen und indirekt das Gemeinwesen zur Schaffung von zus�tzlichen Parkpl�tzen zwingen, von dieser Pflicht ohne Folge befreit w�ren (ZIMMERLIN, a.a.O. N. 10 zu � 61; SCHEIBLER, a.a.O., S. 70; SAXER, a.a.O., S. 11 f.). W�re eine Abl�sungssumme nicht vorgesehen, so k�nnte die Baubewilligung m�glicherweise sogar verweigert werden, wenn die Anlage der vorgeschriebenen Parkpl�tze unm�glich ist (vgl. Entscheid des Regierungsrates des Kantons Z�rich vom 28. September 1961, ZBl 1962, S. 44; SCHEEBARTH, a.a.O. S. 266). Dies w�re in den meisten F�llen eine weit schwerere Belastung BGE 97 I 792 S. 803f�r den Eigent�mer als die Pflicht zur Zahlung einer Abl�sungssumme. Neuere Bauordnungen sehen deshalb die M�glichkeit einer Abl�sung vor (Art. 39 der bernischen Bauverordnung vom 26. November 1970, dazu ZAUGG, a.a.O.,N. 6 zu Art. 10; Baugesetz des Kantons Aargau � 62 Abs. 1 und 2).
c) Die Beschwerdef�hrerin macht geltend, dass es sich bei der von ihr geforderten Abl�sungssumme, welche keinen Anspruch auf einen bestimmten �ffentlichen Parkplatz verleihe, um eine Sondersteuer handle, f�r die die verfassungsm�ssige Grundlage nach �� 5 und 15 KV und Art. 4 BV fehle; sie f�hrt allerdings nicht aus, wieso � 15 KV eine Sondersteuer verbiete.
Das Bundesgericht hat in BGE 92 I 47 offen gelassen, ob die Abl�sungssumme, die anstelle des Baues von Abstellpl�tzen zu leisten ist, eine Vorzugslast oder eine Steuer sei. Als Steuer wird diese Abgabe im allgemeinen nicht gelten k�nnen. Zum Wesen der Steuer geh�rt nach der herrschenden Auffassung die Voraussetzungslosigkeit. Daran fehlt es im vorliegenden Fall, da die Leistung nicht voraussetzungslos geschuldet wird, sondern anstelle einer andern prim�ren Leistung tritt; sie h�ngt sowohl ihrem Bestand als ihrer H�he nach von dieser prim�ren Pflicht ab und setzt voraus, dass diese nicht erf�llt werden kann. Eine Vorzugslast w�re in der dem Grundeigent�mer auferlegten Geldleistung dann zu erblicken, wenn damit die Anlage von bestimmten, f�r den Pflichtigen einen Sondervorteil bedeutenden �ffentlichen Parkpl�tzen finanziert w�rde (vgl. � 25 Abs. 2 des aargauischen Baugesetzes; � 61 Abs. 2 der Bauordnung der Stadt Aarau, dazu ZIMMERLIN, a.a.O., N. 10 ff. zu � 61; Art. 70 Abs. 5 des Strassenbaugesetzes des Kantons Bern, Art. 115 des Baugesetzes; s. auch SAXER, a.a.O. S. 6 f., und K�TTEL, a.a.O. S. 183). Gewisse Ordnungen sehen vor, dass der Pflichtige als Gegenleistung einen ihm vorbehaltenen Parkplatz oder einen Einstellplatz in einem Parkhaus zugewiesen erh�lt. Nach der vorliegend zu beurteilenden Regelung hat der Grundeigent�mer jedoch keinen solchen Anspruch. Die Gemeinde verpflichtet sich lediglich, aus den ihr zufliessenden Abl�sungssummen in der n�heren oder weiteren Umgebung der Beschwerdef�hrerin �ffentliche Parkpl�tze zu erstellen, die von jedermann ben�tzt werden k�nnen. Der Pflichtige erh�lt f�r seine Abgabe demnach keine besondere, rechtlich erfassbare Gegenleistung des Gemeinwesens. Die �ffentlichen Parkpl�tze k�nnen zwar, wenn sie in unmittelbarer N�he des Pflichtigen zu liegen kommen, f�r diesen BGE 97 I 792 S. 804einen Sondervorteil bedeuten, doch erh�lt die strittige Abgabe deswegen nicht den Charakter einer Vorzugslast; sie wird im gleichen Ausmass auch geschuldet, wenn ein solcher Sondervorteil nicht entsteht, und ausserdem werden nur die Ersteller von Neu- und Umbauten, nicht aber die Eigent�mer von Altbauten, denen die �ffentlichen Parkpl�tze in gleicher Weise zugute kommen, erfasst. Massgebend f�r die Entstehung und H�he der Abgabepflicht ist vielmehr einzig der gew�hrte Baudispens. Es handelt sich demnach weder um eine Steuer noch um eine Vorzugslast, sondern um eine sogenannte Ersatzabgabe, die dadurch gekennzeichnet ist, dass sie anstelle einer anderen, vom B�rger prim�r geschuldeten �ffentlichrechtlichen Leistung tritt (BGE 92 I 365; BLUMENSTEIN, System des Steuerrechts, 3. A., S. 3). Die Abgabe nach � 58bis BG ist vergleichbar mit der Abgabe, wie sie im Bundesgesetz �ber den Milit�rpflichtersatz vom 12. Juni 1959 vorgesehen ist, die von der herrschenden Lehre nicht als Steuer, sondern ebenfalls als Ersatzabgabe aufgefasst wird. �ber die Bemessungsgrunds�tze bei solchen Ersatzabgaben sind von der Praxis noch keine allgemein anwendbaren Regeln entwickelt worden. Angesichts der Unterschiede in der prim�ren Leistungspflicht m�ssen diese von Fall zu Fall bestimmt werden.
7. Als Ersatzabgabe stellt die Abl�sungssumme nach � 58bis BG eine �ffentliche Abgabe, aber keine Steuer dar. � 15 KV, der vorschreibt, dass die Steuerpflichtigen im Verh�ltnis der ihnen zu Gebot stehenden Mittel an die Staats- und Gemeindelasten beizutragen haben, also den Grundsatz der Allgemeinheit der Steuer enth�lt, ist vorliegend daher nicht anwendbar. Hingegen bedarf die Ersatzabgabe wie alle �ffentlichen Abgaben der gesetzlichen Grundlage. Im materiellen Sinne ist eine solche, wie dargelegt, vorhanden. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes ben�tigen aber alle Abgaben mit einziger Ausnahme der Kanzleigeb�hren in ihren Grundz�gen und vor allem ihrer H�he nach der Verankerung in einem Gesetz im formellen Sinn; es gen�gt nicht, wenn der Gesetzgeber die Befugnis zur Festsetzung der Abgabe an eine untergeordnete Beh�rde �bertr�gt (BGE 97 I 203 mit Verweisungen; GRISEL, Droit administratif suisse, S. 164 f.; AUBERT, Trait� de droit constitutionnel suisse, Bd. II, S. 550 unten; IMBODEN, a.a.O., Bd. I, S. 100). Diese Rechtsprechung bezieht sich jedoch auf die Delegation von rechtsetzenden Befugnissen vom kantonalen BGE 97 I 792 S. 805Gesetzgeber an eine andere kantonale Beh�rde, in der Regel die kantonale Exekutive (BGE 97 I 202, BGE 92 I 45), und es wurde in den soeben genannten beiden Urteilen ausdr�cklich die Frage offen gelassen, ob die f�r diese Art der Delegation entwickelten Grunds�tze in gleicher Weise gelten, wenn der kantonale Gesetzgeber gewisse Kompetenzen an den Gemeindegesetzgeber abtreten will. In einer solchen Kompetenzausscheidung zwischen Kanton und Gemeinde liegt kein Einbruch in den Grundsatz der Gewaltentrennung und der Referendumsdemokratie, auf dessen Wahrung die erw�hnte Rechtsprechung in erster Linie ausgerichtet ist. Auch ein unter dem Vorbehalt des Referendums stehender Gemeindeerlass kann als formelles Gesetz, freilich niederer Stufe, angesehen werden. Eine Delegation an den kommunalen Gesetzgeber braucht daher sachlich nicht ebenso eng begrenzt zu sein wie eine solche an die kantonale oder kommunale Exekutive (�ber �hnliche Tendenzen in der deutschen Bundesrepublik vgl. Entscheide des Bundesverfassungsgerichts Bd. 12, S. 325 u. Bd. 19, S. 267). Voraussetzung ist selbstverst�ndlich in jedem Falle, dass die kantonale Verfassung die vorgesehene Kompetenzaufteilung zul�sst (BGE 97 I 202). In einem �hnlich gelagerten, den Kanton Neuenburg betreffenden Fall erachtete es das Bundesgericht denn auch als zul�ssig, dass der kantonale Gesetzgeber die Gemeinden erm�chtigte, die Erstellung von privaten Parkpl�tzen vorzuschreiben und die eventuell zu leistende Abl�sungssumme festzusetzen; hingegen hielt es die Subdelegation dieser letzteren Befugnis an die kommunale Exekutive f�r verfassungswidrig (BGE 92 I 44 ff.). Eine derartige Subdelegation liegt im hier zu beurteilenden Fall nicht vor. Sowohl die Zahl der erforderlichen Parkpl�tze als auch die H�he der pro Parkplatz zu entrichtenden Abl�sungssumme sind in einem Reglement enthalten, das vom Grossen Gemeinderat als dem ordentlichen kommunalen Gesetzgeber erlassen wurde und unter dem Vorbehalt des fakultativen Referendums stand. Im weiteren verlangt die Verfassung des Kantons Zug nicht, dass Abgaben auch ihrem Masse nach in einem formellen kantonalen Gesetz verankert sein m�ssen. Die einschl�gigen Bestimmungen des Parkplatzreglementes in Verbindung mit � 58bis BG bilden daher eine ausreichende Gesetzesgrundlage f�r die geforderte Ersatzabgabe. Hiegegen bestehen umso weniger Bedenken, als es sich nicht um eine beliebig festsetzbare Steuer, sondern um eine, wie sich zeigen wird, dem Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit BGE 97 I 792 S. 806unterstehende Abgabe handelt (vgl. BGE 97 I 204). Es erscheint sogar zweckm�ssig, dass nicht der kantonale, sondern der mit den �rtlichen Verh�ltnissen besser vertraute kommunale Gesetzgeber die Zahl der erforderlichen Parkpl�tze und die H�he der eventuellen Ersatzabgabe festsetzt (BGE 92 I 44 /45).
8. Zu behandeln bleibt die R�ge, dass die Festsetzung einer einheitlichen Abl�sungssumme von Fr. 4000.-- pro Parkplatz willk�rlich sei.
Wie die ihr zugrunde liegende Eigentumsbeschr�nkung untersteht auch die Ersatzabgabe dem Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit, doch bestimmt sich diese, entsprechend der unterschiedlichen Funktion der Ersatzabgabe, nach anderen Kriterien. Zwar dient die Ersatzabgabe insoweit dem gleichen Zweck wie die prim�re Baupflicht, als das Gemeinwesen nach Gesetz aus ihren Ertr�gnissen Parkpl�tze zu erstellen hat. Hierin liegt jedoch, wie dargelegt, keine besondere Gegenleistung an den abgabepflichtigen Eigent�mer, welche die Erhebung der Abgabe rechtfertigen und eine Grundlage f�r deren Bemessung bilden k�nnte. Auszugehen ist vielmehr davon, dass mit der Ersatzabgabe eine Rechtsgleichheit zwischen baupflichtigen und nicht baupflichtigen Eigent�mern hergestellt werden soll; nur diese �berlegung vermag die Erhebung der fraglichen Abgabe, welche weder eine Steuer darstellt noch an eine Gegenleistung des Gemeinwesens gekn�pft ist, �berhaupt zu rechtfertigen. Die Abl�sungssumme darf demnach nicht h�her sein, als zur Herbeif�hrung eines solchen Ausgleiches notwendig ist. Diese Grenze ist nicht leicht zu ziehen. Als Richtschnur f�r die Bemessung der Ersatzabgabe k�nnten zum Beispiel die Kosten, die das Gemeinwesen f�r den Bau der n�tigen Parkpl�tze aufwenden muss, dienen (so Art. 39 der bernischen Bauverordnung; vgl. auch � 62 des aargauischen Baugesetzes). Entsprechend dem erw�hnten Zweck der Abgabe erscheint es jedoch richtiger, den Vorteil, der dem Eigent�mer aus der Befreiung von der Baupflicht erw�chst, zum Ausgangspunkt zu w�hlen. Dabei kann selbstverst�ndlich nicht auf die vom Abgabepflichtigen im konkreten Fall ersparten Kosten abgestellt werden, da die Abl�sungspflicht ja immer gerade dort Platz greift, wo der Bau von Abstellpl�tzen unm�glich bzw. mit unverh�ltnism�ssig hohen Kosten verbunden w�re (� 58bis Abs. 3 BG, � 10 Abs. 1 des Parkplatzreglementes). Massgebend m�ssen vielmehr die durchschnittlichen BGE 97 I 792 S. 807Verh�ltnisse der �brigen, baupflichtigen Eigent�mer sein, deren Mehrbelastung die Abgabe ausgleichen soll. Die Ersatzabgabe hat somit grunds�tzlich dem Vorteil zu entsprechen, den derjenige Eigent�mer, dem die Erstellung von Parkpl�tzen m�glich ist, aus der Befreiung von der Baupflicht ziehen w�rde. Ein solcher Vorteil l�sst sich in der Ersparnis der Baukosten und in der besseren Ausn�tzung des Grundst�ckes erblicken. Doch ist zu ber�cksichtigen, dass die Erstellung von privaten Abstellpl�tzen auch im Interesse des Grundeigent�mers liegt. Namentlich dort, wo keine oder, wie in st�dtischen Verh�ltnissen meistens der Fall, nur kurzfristig ben�tzbare �ffentliche Parkpl�tze zur Verf�gung stehen, f�hrt der Bau von privaten Abstellfl�chen zu einem erheblichen Mehrwert der Liegenschaft; dies gilt nicht nur f�r Gesch�ftsh�user mit Kundenverkehr, sondern auch f�r Wohnh�user, wo sich die Mehrkosten in der Regel auf die Mieter �berw�lzen lassen. Selbst dort, wo zur Zeit noch gen�gend �ffentliche Parkpl�tze zur Verf�gung stehen, wird der Bau von eigenen Parkfl�chen auf lange Sicht im Interesse des Grundeigent�mers liegen, da die Zahl der Motorfahrzeuge st�ndig zunimmt und dem Gemeingebrauch immer engere Grenzen gesetzt werden; �berdies k�nnen die Beh�rden, wenn die Sicherheit des fliessenden Verkehrs es verlangt, das Parkieren auf �ffentlichen Strassen jederzeit verbieten. Daraus folgt, dass die Abl�sungssumme jedenfalls wesentlich tiefer liegen muss als die infolge der Befreiung von der Baupflicht unmittelbar eingesparten Kosten. Eine Schwierigkeit ergibt sich daraus, dass diese Pflicht nicht nur den Bau von offenen Abstellfl�chen, sondern auch von "Einstellgaragen" umfassen kann (� 58bis Abs. 3 BG). Im letzteren Fall sind die Baukosten zwar erheblich h�her, doch erm�glicht die Erstellung unterirdischer Garagen, wie sie heute �blich sind, eine bessere Ausn�tzung des Grundst�ckes; ausserdem lassen sich die baulichen Mehrkosten in der Regel auf Dritte abw�lzen. Der Eigent�mer wird diese teurere L�sung immer dann w�hlen, wenn er sich davon, gesamthaft gesehen, einen Vorteil verspricht; es sind private Interessen, welche ihn zu diesem Mehraufwand veranlassen (vgl. SCHEIBLER, a.a.O., S. 63). Es geht daher nicht an, bei der Bemessung der Ersatzabgabe die rein baulich teurere Variante der Errichtung von Garagen zu unterstellen, jedenfalls dann nicht, wenn f�r das ganze Gemeindegebiet und f�r alle Arten von Geb�uden eine einheitliche Abl�sungssumme gelten BGE 97 I 792 S. 808soll. Auszugehen ist vielmehr von den durchschnittlichen Kosten (inkl. Bodenpreis) eines offenen Parkplatzes; nur sie bilden eine zuverl�ssige Berechnungsgrundlage. Doch muss die Abl�sungssumme ganz erheblich tiefer liegen als jener Durchschnittspreis; sie darf, wenn der Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit gewahrt bleiben soll, nicht mehr als einen Viertel der Kosten betragen, welche die Erstellung eines offenen Parkplatzes mit sich bringen w�rde. Diese Kosten k�nnen je nach Bodenpreis und baulichen Verh�ltnissen von Gebiet zu Gebiet sehr verschieden sein. Eine gewisse Schematisierung bei der Bemessung der Abgabe kann dem Gesetzgeber jedoch nicht verwehrt werden. Immerhin w�re z.B. denkbar, das Gemeindegebiet in Zonen zu unterteilen und die Ersatzabgabe f�r jede Zone verschieden festzusetzen.
Die Gemeinde Zug hat die Abl�sungssumme einheitlich auf Fr. 4000.-- pro Parkplatz festgesetzt. Aus ihrer Stellungnahme vom 29. Juni 1971 geht nicht klar hervor, aufgrund welcher �berlegungen sie zu diesem Betrag gelangt ist. Sie zog offenbar auch die Kosten f�r die Erstellung von Garagen mit in Betracht, was nach dem Gesagten nicht ang�ngig ist; massgebend f�r eine einheitliche Abl�sungssumme k�nnen einzig die Kosten eines offenen Parkplatzes sein. Nach Angaben der Gemeinde liegen diese zwischen Fr. 5000.-- und Fr. 8770.--. Die festgesetzte Abl�sungssumme von Fr. 4000.-- pro Parkplatz erweist sich daher als unverh�ltnism�ssig hoch und mit Art. 4 BV nicht mehr vereinbar. Zwar kann der einschl�gige � 10 des Parkplatzreglementes nicht aufgehoben werden, da die Frist zur Anfechtung dieses Erlasses l�ngst abgelaufen ist; aufzuheben ist hingegen der angefochtene Entscheid des Regierungsrates als Anwendungsakt dieser sich verfassungswidrig auswirkenden Bestimmung (BGE 96 I 556 E. 2). Die von der Beschwerdef�hrerin zu bezahlende Abl�sungssumme ist im Sinne der Erw�gungen neu festzusetzen.
85 I 231 suite... ,
85 I 234,
92 I 42,
96 I 55,
96 I 556
Art. 37 Abs. 2 BV,
Art. 37bis BV