Source: http://www.senat.fr/commission/fin/pjlf2012/np/np28/np281.html
Timestamp: 2019-02-17 14:55:45+00:00
Document Index: 102732241

Matched Legal Cases: ["l'article 61", 'in fine', "l'article 83", 'arrêt ', "l'article 58", "l'article 195"]

Mission "Solidarité, insertion et égalité des chances" et article 61 rattaché
II. EXAMEN DES CINQ PROGRAMMES
A. PROGRAMME 304 « LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ : REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE ET EXPÉRIMENTATIONS SOCIALES » : UN LENT RETOUR À LA NORMALE
Le programme 304 « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » rassemble 535 millions d'euros tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement, très inégalement répartis entre deux actions, comme le montre le tableau suivant :
Répartition des crédits du programme 304 par action
691 919 70
1. Le présent programme porte la dotation d'équilibre du Fonds national des solidarités actives (FNSA)
Le revenu de solidarité active (RSA) fonctionne sur le principe d'un revenu minimum. Lorsque la personne éligible n'a pas d'activité, elle est assurée de percevoir un « revenu minimum garanti » (RMG), dénommé « RSA socle ». Si elle reprend une activité, son revenu minimum doit augmenter et être supérieur au RMG5(*). A cette fin, elle va percevoir un complément de revenus, appelé « RSA activité », qui permet de garantir que son retour à l'emploi se traduise par un gain monétaire par rapport à la situation antérieure où elle ne touchait que le « RSA socle » (cf. encadré ci-après pour trois cas pratiques).
L'Etat et les conseils généraux sont responsables du financement du RSA. Le « RSA socle » correspond à l'ancien revenu minimum d'insertion (RMI) et, de ce fait, est pris en charge par les conseils généraux. En revanche, la charge financière du « RSA activité » est supportée par l'Etat au travers du Fonds national des solidarités actives (FNSA).
La distinction entre les deux types de RSA est surtout utile pour identifier les financeurs mais elle est totalement neutre pour les allocataires.
L'encadré ci-dessous montre que, dans certains cas, le conseil général et l'Etat peuvent participer concomitamment au financement de la prestation servie au bénéficiaire.
Trois exemples simples sur le RSA
Posons l'hypothèse que le montant forfaitaire ou « revenu minimum garanti » (RMG), dit « RSA socle », est fixé à 100 euros.
Cas 1 : l'allocataire est sans activité. Le conseil général lui verse 100 euros au titre du « RSA socle ».
Cas 2 : l'allocataire reprend une activité qui lui permet de gagner 100 euros.
Conformément au principe du RSA son revenu minimum doit augmenter.
Ce revenu minimum correspond alors au RMG + 62 % de ses revenus professionnels, soit, en l'espèce, 162 euros.
Au titre du « RSA activité », le FNSA lui verse 62 euros, c'est-à-dire la différence entre ce revenu minimum et ses ressources d'activité.
Cas 3 : l'allocataire reprend une activité qui lui permet de gagner 50 euros.
Son revenu minimum correspond au RMG + 62 % de ses revenus professionnels, soit 131 euros.
Le conseil général lui verse 50 euros au titre du « RSA socle » afin d'atteindre le seuil du RMG. Le FNSA lui verse 31 euros au titre du « RSA activité ».
En dépenses, le FNSA prend en charge la totalité des dépenses relatives au « RSA activité » et d'autres dépenses détaillées ci-dessous.
En recettes, le Fonds est principalement alimenté par une contribution additionnelle au prélèvement social sur les revenus du patrimoine6(*) et une contribution additionnelle au prélèvement social sur les produits de placement7(*). Leur taux est fixé à 1,1 %.
L'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles prévoit que l'Etat assure l'équilibre du FNSA. Dans le cadre du présent projet de loi de finances, 528,8 millions d'euros sont ainsi inscrits sur l'action « revenu de solidarité active » du présent programme.
En conséquence, seule l'analyse des comptes du FNSA permet de savoir si la dotation d'équilibre prévue est correctement calibrée. En particulier, un éventuel solde bénéficiaire en 2011 peut être reporté sur l'année 2012 et entraîner une diminution de la dotation d'équilibre apportée par l'Etat.
2. Un dispositif qui monte en charge progressivement
Le RSA est entré en vigueur le 1er juin 2009 en métropole mais seulement le 1er janvier 2011 pour les départements d'outre-mer (DOM).
Les bénéficiaires du RMI ont naturellement « basculé » dans le « RSA socle ». Au 30 juin 2011, près de 1,36 million de foyers en étaient allocataires. Le montant moyen mensuel perçu est de 435 euros en métropole et 446 euros dans les DOM.
Le « RSA activité » seul concerne, toujours au 30 juin 2011, plus de 482 500 foyers, soit une progression de 5 % sur un an. Les allocataires perçoivent, chaque mois, en moyenne 171 euros en métropole et 184 euros dans les DOM. Les foyers bénéficiaires du « RSA activité » et du « RSA socle » sont environ 216 000, en progression de 8 % sur un an. Le montant mensuel moyen s'élève à 405 euros en métropole et 418 euros dans les DOM.
Nombre de foyers allocataires du RSA au 30 juin 2011
Foyers allocataires tous régimes
RSA hors RSA jeunes
1 855 788
Total tous RSA
1 865 976
1 356 663
1 358 718
2 057 408
Au total, le nombre de foyers qui perçoivent effectivement le RSA est d'environ 2,1 millions, dont un peu moins de 700 000 bénéficient du « RSA activité » (éventuellement avec un complément de « RSA socle »).
Pour mémoire, en 2009, le Gouvernement avait estimé que, au terme de la montée en charge, le « RSA activité » concernerait plus de 2,2 millions de foyers.
D'après le projet annuel de performances annexé au présent PLF, le « RSA activité » devrait concerner - pour la seule métropole, les chiffres outre-mer n'étant pas disponibles - environ 678 000 foyers fin 2011 et environ 731 000 fin 2012.
La montée en charge, bien qu'elle soit plus lente que prévu, apparaît très régulière sans être négligeable - près de 5 % sur un an pour les seuls bénéficiaires du « RSA activité ».
Plusieurs facteurs permettent d'expliquer ce constat. Tout d'abord, comme le rappelle le projet annuel de performances, « les caractéristiques des travailleurs modestes sont mal appréhendées par les systèmes statistiques ». Autrement dit, il semble très difficile de prévoir à la fois le nombre potentiel de bénéficiaires et le montant moyen auquel ils auraient droit s'ils entraient dans le dispositif.
Ensuite, le contexte économique n'est pas propice à l'embauche des travailleurs les moins qualifiés.
Enfin, certains bénéficiaires potentiels n'y ont pas recours, soit tout simplement parce qu'ils ne sont pas informés de son existence, soit délibérément. En particulier, la complexité de la demande du RSA au regard du montant, parfois modeste, obtenu est source de découragement.
Il ne faut pas non plus sous-estimer le sentiment de « disqualification sociale » ressenti par certains « travailleurs pauvres » à l'idée de solliciter ce qui apparaît comme l'ancien RMI, c'est-à-dire un dispositif d'insertion.
Compte tenu de l'ensemble de ces difficultés, le Gouvernement a lancé, le 8 juillet 2010, un « plan de simplification du RSA » reposant sur dix mesures et dont le bilan d'application, après une année, est rappelé ci-dessous.
Premier volet : Simplifier les démarches, améliorer l'accès des publics cibles à l'information.
Deuxième volet : Optimiser le pilotage du dispositif, fluidifier le dialogue entre les différents acteurs.
« A l'automne 2010, la totalité des directions territoriales de Pôle emploi avait mis en place les correspondants, défini les grandes lignes des missions de ces agents et en avait informé le PCG ».
« - issu des travaux du groupe co-piloté par Pôle emploi, qui préexistait, un projet de décret visant à la création d'échanges de données, notamment entre Pôle emploi et les départements, relatif à l'orientation et l'accompagnement des bénéficiaires du RSA, a donné lieu a une saisine de la CNIL en juillet 2011 pour une publication prévue pour la fin de l'année 2011 après examen par le Conseil d'Etat ».
Troisième volet : Faire du RSA un outil clé de l'insertion professionnelle
Mesure n° 8 : Faciliter la mise en oeuvre de l'A.P.R.E et créer un système de chéquier « services » pour accompagner la reprise d'emploi.
Mesure n° 10 : Aider les départements à renforcer les politiques d'insertion et à mettre en oeuvre les pactes territoriaux d'insertion : organisation d'une journée nationale dédiée.
« Enfin, à l'occasion de cette journée nationale, avec le soutien financier de l'Etat, l'ANSA a diffusé un guide méthodologique sur le PTI ».
3. En 2011, des prévisions de dépenses toujours supérieures à l'exécution
Le FNSA porte cinq catégories de dépenses :
- le « RSA activité » proprement dit pour les bénéficiaires métropolitains ;
- le RSA jeunes tant pour sa part socle que pour sa part activité (cf. infra commentaire de l'article 61 rattaché) ;
- le « RSA activité » pour sa partie outre-mer et le revenu supplémentaire temporaire d'activité (RSTA)8(*) ;
- l'allocation personnalisée de retour à l'emploi (APRE) ;
- des frais de gestion au titre des charges exposées par les caisses d'allocations familiales pour la gestion du RSA.
Il apparaît, en 2011, que les dépenses du Fonds seront sensiblement inférieures à la prévision initiale. D'après le projet annuel de performances annexé au présent PLF, la dépense de « RSA activité » devrait s'établir à environ 1 426 millions d'euros fin 2011, soit une dépense mensuelle moyenne d'environ 118 millions d'euros - ce qui est en ligne avec les données déjà disponibles.
Par ailleurs, la dépense au titre du « RSA jeunes » serait de 31 millions d'euros et non de 75 millions d'euros comme prévu initialement.
Enfin, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le « RSA DOM » et le RSTA atteindraient environ 190 millions d'euros, tandis que les autres dépenses demeureraient inchangées.
Évolution des dépenses et des recettes prévisionnelles du FNSA en 2011
EPRD9(*) 2011
1 953,37
dont contribution 1,1 %
dont dotation équilibre Etat
Prélèvement sur trésorerie
Solde (hors prime de Noël 2011)
Solde (prime de Noël 2011 incluse)
Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012, les réponses au questionnaire budgétaire et les données de la commission des comptes de la sécurité sociale
D'après les informations transmises à votre rapporteur spécial, l'écart entre la dotation d'équilibre votée en loi de finances pour 2011 et celle effectivement inscrite au budget du FNSA s'explique de la manière suivante :
- 13,1 millions d'euros ont été réaffectés lors de la discussion parlementaire ;
- 33,9 millions d'euros ont été gelés au titre de la réserve de précaution ;
- 150 millions d'euros devraient être utilisés, en fin de gestion, pour compléter la dotation relative à l'AAH ;
- enfin, ont été gelés, 35,8 millions d'euros « au titre de la compensation aux départements de la prime forfaitaire d'intéressement » et 13,8 millions ont été transférés vers le programme 15710(*), « aux fins d'abonder les fonds départementaux du handicap à hauteur de 11 millions d'euros et de 2,8 millions d'euros pour financer l'expérimentation d'un centre d'appels pour les déficients auditifs [...] conformément aux décisions prises lors de la conférence nationale du handicap de juin 2011 ».
Par ailleurs, d'après le rapport de septembre 2011 de la Commission des comptes de la sécurité sociale, les recettes du FNSA au titre des deux contributions additionnelles de 1,1 % progresseraient d'environ 11 millions d'euros par rapport aux estimations initiales.
Au total, le Fonds dégagerait en 2011 un excédent de près de 824 millions d'euros, sachant que sa trésorerie atteignait près d'un milliard d'euros à la fin de l'année 2010.
De ce solde, il convient toutefois de défalquer le paiement, très probable, de la prime de Noël (cf. infra) pour un montant d'environ 360 millions d'euros. La trésorerie disponible sur le FNSA, fin 2011, s'élèverait donc autour de 460 millions d'euros.
4. Une programmation budgétaire 2012 apparemment plus fiable
D'après les informations du projet annuel de performances annexé au présent PLF, pour l'année 2012, le tableau d'équilibre du FNSA serait le suivant :
Prévision de dépenses et de recettes du FNSA en 2012
a) Une prévision de dépenses globalement crédible
(1) Le RSA activité
La prévision de dépenses au titre du « RSA activité » en 2012, environ 1 559 millions d'euros, apparaît légèrement plus optimiste que la tendance observée en 2010 et 2011. En effet, le Gouvernement estime que le nombre de bénéficiaires augmentera de près de 7,8 % contre une hausse d'environ 7 % entre 2010 et 2011. Au total, on peut estimer que le niveau de la trésorerie du FNSA devrait être légèrement supérieur au 250 millions d'euros prévus.
(2) Le RSA jeunes
Le « RSA jeunes » est un dispositif qui peine à monter en charge. Lancé en septembre 2010, à peine plus de 10 000 jeunes sont concernés au 30 juin 2011. En 2011, son coût prévisionnel a été abaissé de 75 millions à 31 millions d'euros.
La prévision 2012 s'élève à 69 millions d'euros et repose, d'après le projet annuel de performances, « sur la poursuite de cette tendance », qui semble malgré tout très « volontariste ».
(3) Le RSA DOM et le RSTA
Les bénéficiaires du RSTA ont vocation à basculer dans le « RSA DOM ». Cependant, la vitesse de substitution de l'un à l'autre n'est pas connue et - d'après les premières remontées de terrain - serait plus lente que prévu. Au titre de 2011, la trajectoire de dépenses pour le RSTA serait d'environ 120 millions d'euros et de près de 68 millions d'euros pour le « RSA DOM », soit environ 188 millions d'euros au total.
Pour l'année 2012, le montant inscrit sur le FNSA est de 190 millions d'euros, à raison de 89 millions d'euros pour le RSTA, de 98 millions d'euros pour le « RSA DOM » et 3 millions d'euros au titre du déploiement du RSA à Mayotte le 1er janvier 201211(*).
(4) L'allocation personnalisée de retour à l'emploi (APRE)
L'allocation personnalisée de retour à l'emploi (APRE) est une allocation attribuée aux bénéficiaires du RSA nécessitant un « coup de pouce » pour reprendre un emploi (examen du permis de conduire, garde d'enfant, etc.). Le montant strictement monétaire de ce « coup de pouce » n'est pas très élevé mais permet bien souvent de lever un obstacle important à la reprise d'activité.
L'APRE est divisée en deux enveloppes inégales :
- la première, dite « APRE nationale », est confiée à Pôle emploi pour les bénéficiaires du RSA en reprise d'activité ;
- la seconde, dite « APRE déconcentrée » est répartie entre les départements en fonction du nombre de bénéficiaires recensés l'année n-1.
L'APRE a été conçue comme une allocation dont l'attribution doit demeurer très flexible afin de s'adapter précisément aux besoins personnels de chacun de ses bénéficiaires. Paradoxalement, cette liberté de gestion a contribué au démarrage lent de la prestation, comme le montre le tableau ci-dessous.
Montant de l'APRE et consommation effective en 2010
Montant de l'APRE
14 961 780
Enveloppe déconcentrée
120 333 985
55 538 057
150 333 985
70 499 837
Ainsi, en 2010, moins de la moitié des crédits destinés à l'APRE ont été effectivement consommés. C'est pourquoi l'enveloppe globale a été réduite, en 2011, à 84,8 millions d'euros - à raison de 67,9 millions d'euros pour l'APRE déconcentrée et 16,9 millions pour l'APRE nationale. Toutefois, compte tenu des sommes non consommées l'année précédente, le montant disponible était supérieur à celui de 2010.
Pour 2012, 98 millions d'euros sont inscrits au titre de l'APRE dans les dépenses du FNSA. Toutefois, d'après les informations transmises à votre rapporteur spécial, et bien que le taux de consommation de l'APRE pour 2011 ne soit pas encore connu, cette somme, complétée par le reliquat 2011, « devrait permettre de maintenir un engagement de l'Etat conforme à l'objectif initial de 150 millions d'euros » (réponse au questionnaire budgétaire)12(*).
(5) Les frais de gestion
Le FNSA portera, en 2012, le financement des frais de gestion du RSA à hauteur de 59 millions d'euros.
Votre rapporteur spécial n'est guère en mesure d'estimer si ce montant est conforme aux besoins et à la réalité de la gestion quotidienne du RSA par les CAF.
Il relève cependant que l'évolution des frais de gestion ne semble obéir à aucune règle objective. En 2009, année de lancement du RSA, ils s'établissaient à 100 millions d'euros. Ils avaient été réduits, en 2010 et 2011, à 77 millions d'euros.
Dans une perspective de montée en charge du dispositif, il semble parfaitement logique que les CAF bénéficient d'une dotation supérieure les premières années. Pour autant, la réduction des frais de gestion de 18 millions d'euros en 2012 signifie-t-elle que la montée en charge de la prestation est terminée ?
De manière plus générale, votre rapporteur spécial adhère aux récentes conclusions de la Cour des comptes relatives aux prestations servies par la branche famille pour le compte de l'Etat et des départements13(*).
En particulier, la Cour relève combien il est difficile de mesurer précisément la charge induite par la gestion de ces prestations, dont le RSA est la principale14(*). D'après la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF), citée par la Cour, « l'existence ou non de frais de gestion [...] reste tributaire d'une négociation au terme de laquelle, in fine, la décision appartient à l'Etat ». C'est pourquoi, la Cour des comptes suggère que les frais de gestion soient calculés sur le fondement du « coût réel » constaté sur la base d'éléments objectifs.
Ainsi, les CAF ne seront pas amenées à supporter un transfert de charges non compensé par l'Etat.
b) Une légère progression des ressources propres du FNSA
Le produit des contributions additionnelles de 1,1 % affectées au FNSA devrait progresser, d'après le rapport de septembre 2011 de la Commission des comptes de la sécurité sociale, de près de 3,90 % en 2012, pour atteindre 1 225 millions d'euros.
Il convient de relever que le projet annuel de performances retient une estimation légèrement supérieure, de 1 235 millions d'euros. Quoi qu'il en soit, l'équilibre du FNSA ne devrait pas en être affecté compte tenu de la trésorerie dont il dispose.
c) Une trésorerie en nette régression fin 2012
La trésorerie disponible du FNSA dépend de l'écart entre ses recettes et ses dépenses. Or, depuis 2009, l'écart était positif et le FNSA avait accumulé jusqu'à 1,3 milliard d'euros d'excédents fin 2010.
Le Gouvernement a donc utilisé le FNSA pour financer diverses actions sans lien avec son objet initial et, en particulier, afin d'assurer le versement de la prime de Noël en 2009 et 2010.
L'état de la trésorerie fin 2012 dépend par conséquent de la reconduction ou non de la prime de Noël en 2011 et, a fortiori, en 2012.
La prime de Noël est une aide exceptionnelle attribuée, en fin d'année, à certains bénéficiaires de minima sociaux (RSA, allocation de solidarité spécifique, allocation équivalent retraite, bénéficiaires de la prime forfaitaire mensuelle de reprise d'activité). S'agissant du RSA, elle n'est versée qu'aux allocataires du « RSA socle ».
Officiellement, la prime n'est pas un dispositif pérenne. Chaque année, son attribution est décidée discrétionnairement par le Gouvernement. En réalité, elle a été constamment reconduite depuis sa création en 1998.
En 2010, son coût s'est élevé à 363,5 millions pour 1,64 million de bénéficiaires.
Votre rapporteur spécial ne critique pas tant la nécessité de la prime de Noël - elle est hautement souhaitable dans le contexte économique actuel - que les conditions dans lesquelles son attribution est décidée.
La prime de Noël est désormais pérenne, qu'on le veuille ou non, et ses attributaires comprendraient mal ne pas la recevoir cette année ou les années suivantes. C'est pourquoi, il importe d'acter définitivement son existence et de revenir à l'orthodoxie des règles budgétaires : inscription en loi de finances initiale et autorisation de la dépense par le Parlement.
Il s'agirait d'une transparence bienvenue tant pour la gestion des deniers publics que pour les bénéficiaires de la prime.
Ainsi, si l'on admet le versement de la prime de Noël fin 2011, la trésorerie du FNSA s'établira, fin 2012, à environ 250 millions d'euros, soit un montant insuffisant pour verser à nouveau la prime de Noël en 2012, ce qui renforce la nécessité « d'inscrire dans le marbre » son financement budgétaire.
5. Un financement du RSA paradoxal
En 2011, le « RSA activité » devrait coûter à l'Etat environ 1 800 millions d'euros15(*), sachant que l'ensemble des crédits inscrits pour son financement ne seront pas consommés.
A l'inverse, toujours en 2011, les conseils généraux devraient débourser plus de 5,6 milliards d'euros au titre du financement du « RSA socle ». Nul n'est besoin de s'attarder sur la situation des finances départementales qui, depuis la crise, ont connu un « effet de ciseau » entre leurs recettes et leurs dépenses et, en premier lieu, leurs dépenses sociales.
Par conséquent, le reste à charge des départements demeure élevé. Sur la période 2004-2008, le taux de couverture entre les recettes transférées, suite à la décentralisation du RMI, au regard des dépenses engagées n'était que de 92,4 %16(*) - les départements ont par conséquent dû financer 7,6 % de la charge totale du RMI (devenu « RSA socle ») sur leurs ressources propres.
Le Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI) a été créé en décembre 2005. Initialement doté de 100 millions d'euros, son but était d'encourager les départements à mener des actions d'insertion à destination des bénéficiaires du RMI.
L'article 14 de la loi de finances rectificative pour 2005 a ensuite porté son montant à 500 millions d'euros et l'a divisé en trois parts. La première, à hauteur de 200 millions d'euros, vise à apporter un supplément de compensation aux départements, dont on n'a vu qu'elle était toujours insuffisante17(*). La deuxième, à hauteur de 150 millions d'euros, participe de cet objectif de compensation mais en se fondant sur des critères de péréquation. La troisième, également à hauteur de 150 millions d'euros, reprend l'objectif initial du Fonds : inciter les actions d'insertion.
Il est donc paradoxal de constater que, d'un coté, le « RSA activité » bénéficie d'une « surdotation » budgétaire tandis que, de l'autre, le « RSA socle » constitue une charge toujours plus lourde pour les départements dans un contexte économiquement et financièrement contraint, y compris après les versements du FMDI.
Dans son récent rapport sur les politiques d'insertion départementales, la Cour des comptes suggère de fusionner les deux premières parts du FMDI qui ne seraient plus attribuées que sur des critères de péréquation. Ainsi, les départements connaissant le plus grand nombre de bénéficiaires du « RSA socle » et dont le potentiel financier serait faible pourraient percevoir une dotation plus importante.
Cette idée est séduisante dans la mesure où elle permet de mieux corriger les inégalités de charge entre départements. Elle se traduirait néanmoins par des transferts de charges entre départements, ce qui n'apparaît guère acceptable dans le contexte actuel.
Une solution pourrait donc résider dans la reconduction du fonds créé par l'article 83 de la quatrième loi de finances rectificative pour 2010 et abondé à hauteur de 150 millions d'euros, en vue de soutenir les départements les plus en difficulté.
6. Le RSA est-il efficace ?
La lente montée en charge du dispositif évoquée plus haut a conduit à s'interroger sur l'efficacité de l'innovation constituée par le RSA. Le projet annuel de performances annexé au présent PLF indique que, pour 2011, environ 7,5 % des personnes allocataires du RSA et sans emploi reprennent une activité. Au demeurant, il s'agit d'un indicateur statique qui ne dit rien sur l'incitation créée par le « RSA activité »18(*).
Afin d'étudier plus finement les effets de cette prestation, la loi généralisant le RSA du 1er décembre 2008 a créé un Comité d'évaluation, qui a déjà remis deux rapports intermédiaires fin 2009 et fin 2010. Le Comité a estimé que le revenu de solidarité active avait d'ores et déjà permis de sortir 140 000 personnes de la pauvreté depuis sa création19(*).
Les travaux du Comité d'évaluation ont également pour objet de préparer la Conférence nationale sur le RSA qui se tiendra en décembre 2011 et sera l'occasion de faire un point rétrospectif sur l'ensemble du dispositif.
Également dans cette perspective, le Président de la République a confié une mission à notre collègue député Marc-Philippe Daubresse, précédemment ministre de la jeunesse et des solidarités actives et concepteur, à ce titre, du plan de simplification du RSA évoqué plus haut. Dans la continuité de ces travaux, sa mission portait sur l'amélioration du RSA et le renforcement de son volet insertion20(*).
S'agissant du volet simplification du RSA, le rapport recommande d'étudier à nouveau la question de la fusion de la prestation avec la prime pour l'emploi (PPE) et l'allocation de solidarité spécifique (ASS). En 2008, lors de l'examen de la loi généralisant le RSA, le pas n'avait pas été franchi mais les travaux d'analyse complémentaires demandés par le Parlement ne lui ont jamais été remis.
Outre des propositions relatives à la sanction et à la lutte contre la fraude, le rapport s'attarde également sur le problème du volet insertion du RSA.
En effet, toute personne bénéficiaire du « RSA socle » entre dans un parcours d'insertion, sous la responsabilité du conseil général. Si le bénéficiaire n'est pas éloigné de l'emploi, il entre dans un parcours « d'insertion professionnelle ». Son référent est alors un conseiller de Pôle emploi. En revanche, si sa situation sociale est plus préoccupante, il entre dans un parcours « d'insertion sociale ». Son référent est alors une personne affiliée au conseil général.
Le RSA ne saurait se limiter à une prestation financière et la qualité du parcours d'insertion apparaît tout aussi déterminante pour l'allocataire. Or la Cour des comptes21(*) a récemment dressé un constat alarmant de la situation de l'insertion dans les départements.
- une orientation « trop souvent sans nuance » entre insertion professionnelle et insertion sociale qui fait que « le RSA risque de séparer les catégories de bénéficiaires plus que ne le faisait le RMI et de ne pas faciliter l'insertion des personnes les moins immédiatement proches de l'emploi » ;
- la définition d'actions d'insertion qui « dépendent encore trop souvent de l'offre proposée par les organismes d'insertion plutôt que de l'analyse des besoins des bénéficiaires réalisée par les départements » ;
- l'absence d'évaluation fiable des mesures d'insertion mises en oeuvre.
Le succès du RSA n'est donc pas entièrement compris dans son cadre législatif et réglementaire ou même dans son montant financier. Il doit aussi être « mis en musique », sans relâche, sur le terrain au travers de politiques d'insertion conduites par les conseils généraux. Ceci plaide pour que l'Etat ne fasse pas peser une charge trop lourde au titre du paiement du « RSA socle » sur les départements, sans quoi ils ne disposeront plus des ressources nécessaires pour activer ces politiques.
7. Le programme porte également, à titre subsidiaire, des crédits relatifs à l'expérimentation sociale
L'action 2 « Expérimentation sociale et autres expériences en matière sociale et d'économie sociale » comprend une dotation de 6,2 millions d'euros en hausse de près de 23 % par rapport à loi de finances pour 2011. Il convient cependant de ne pas se méprendre sur la nature de cette augmentation qui ne traduit en rien un effort de l'Etat en faveur de l'économie sociale et solidaire.
En effet, pour la première fois sur cette action, sont imputés des crédits, à hauteur de 1,2 million d'euros, destinés à financer, d'après le projet annuel de performances, « des actions de prévention de la délinquance sous maîtrise d'ouvrage d'associations dans le cadre du Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) ».
La dotation relative à l'économie sociale et aux expérimentations sociales n'est quant à elle pas modifiée. Elle s'élève, comme l'année dernière, à 5 millions d'euros. Elle vient essentiellement alimenter le Fonds d'innovation et d'expérimentation sociale (FIES), pour environ 3,14 millions d'euros. Elle sert également à subventionner les chambres régionales de l'économie sociale et solidaire (947 000 euros) ainsi que des organismes nationaux et locaux d'économie solidaire (750 000 euros).
Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 304 « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active
et expérimentations sociales »
1) 528,8 millions d'euros sont inscrits pour financer le « RSA activité » via le Fonds national des solidarités actives (FNSA).
2) Votre rapporteur spécial constate que les prévisions de dépenses du FNSA pour 2012 apparaissent globalement plus crédibles que les années précédentes mais toujours optimistes. La dotation d'équilibre apportée par le budget général apparaît donc correctement calibrée.
3) Le FNSA devrait encore dégager, fin 2011, un important excédent, d'au moins 800 millions d'euros. En revanche, son niveau de trésorerie devrait s'établir à environ 250 millions d'euros fin 2012, après versement de la prime de Noël en 2011.
Ce montant apparaît insuffisant pour financer la prime de Noël en décembre 2012, ce qui renforce la nécessité d'inscrire cette prestation de manière pérenne dans le budget de l'Etat.
4) Votre rapporteur spécial estime que les difficultés financières des départements ne sont pas résolues, notamment du fait d'importantes charges au titre des dépenses sociales, dont le « RSA socle » (environ 5,6 milliards d'euros en 2011).
Or les conseils généraux sont les pilotes des politiques d'insertion qui contribuent de manière déterminante au succès du RSA. Il convient donc d'être attentif à l'équilibre financier des départements, dans la mesure où l'Etat est également gagnant à la mise en oeuvre de politiques d'insertion efficaces.
B. PROGRAMME 106 « ACTIONS EN FAVEUR DES FAMILLES VULNÉRABLES » : UN PROGRAMME HÉTÉROCLITE
Le programme 106 « Actions en faveur des familles vulnérables » rassemble près de 233 millions d'euros, répartis en trois actions, dont deux seulement sont réellement abondées22(*), comme le montre le tableau suivant :
Répartition des crédits du programme 106 par action
1. Des subventions aux associations de médiation familiale et de conseil conjugal en forte baisse
L'action 1 « Accompagnement des familles dans leur rôle de parents » regroupe plus de 10,6 millions d'euros de crédits, en diminution de près de 17 % par rapport à 2011.
Elle finance, à hauteur de 2 millions d'euros, la carte « enfant famille », délivrée par la SNCF et permettant aux « familles dont les ressources annuelles sont inférieures au plafond de l'allocation de rentrée scolaire23(*) ayant un ou deux enfants âgés de moins de 18 ans de bénéficier de réductions tarifaires sur les trains à réservation obligatoire du réseau SNCF »24(*).
Le reste de la dotation budgétaire, soit près de 8,6 millions d'euros, est consacré au financement, sous forme de subventions, d'associations ou d'établissements intervenant en matière de conseil conjugal ou de médiation familiale.
En 2011, ce montant s'élevait à plus de 10,5 millions d'euros, une économie d'environ 1,9 million est donc réalisée par une moindre subvention aux « points info famille » ainsi qu'aux réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents (REAAP). D'après le Gouvernement, « ce mouvement est en rapport avec le niveau plus important d'engagement de la CNAF sur ces dispositions conformément aux engagements souscrits dans le cadre de la COG Etat-CNSA ».
Il convient de noter que la subvention au Mouvement français du planning familial est stable à 2,1 millions d'euros, conformément au protocole signé par le Gouvernement en 2009.
2. L'action 3 « Protection des enfants et des familles » finance à titre principal les mesures de protection des majeurs et à titre résiduel la protection de l'enfance
a) Protection de l'enfance : les moyens ne sont pas au rendez-vous
(1) Une absence de dotation du Fonds national de financement de la protection de l'enfance (FNPE)
L'article 27 de la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance prévoit la création du Fonds national de financement de la protection de l'enfance (FNPE) dont l'objet est de compenser aux départements les charges résultant de l'application de cette loi.
Il est institué au sein de la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF). Ses ressources sont constituées par un versement de la CNAF arrêté par la loi de financement de la sécurité sociale et par un versement annuel de l'Etat arrêté par la loi de finances.
A la suite d'une longue bataille juridique et d'un arrêt du Conseil d'Etat en faveur des départements, le Gouvernement, qui avait annoncé son intention de ne pas créer le Fonds, a été contraint de publier le décret nécessaire à sa constitution25(*). Il n'en reste pas moins qu'il gère le Fonds a minima en limitant sa force de frappe.
En 2010, lors de l'examen en séance publique de la présente mission, le Sénat, à l'initiative notamment de votre commission des finances, avait décidé de doter le FNPE à hauteur de 10 millions d'euros supplémentaires pour l'année 2011. Par ailleurs, le FNPE disposait d'ores et déjà de 30 millions d'euros, versés par la CNAF, au titre d'une disposition de la loi du 5 mars 2007 précitée.
Au total, les recettes du Fonds s'élèvent donc à 40 millions d'euros mais le Gouvernement, par l'intermédiaire du comité de gestion du Fonds, a décidé répartir ces moyens sur trois années (2010, 2011 et 2012), sans lui apporter de nouvelles ressources.
Ainsi, ni la présente loi de finances, ni le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 ne prévoient de dispositions relatives à l'abondement du FNPE.
Les dépenses du Fonds sont réparties en deux enveloppes. La première assure la compensation aux départements des charges induites par la loi du 5 mars 2007 selon une clef de répartition arrêtée par son comité de gestion26(*). La seconde regroupe des crédits destinés à soutenir des actions, notamment de caractère expérimental, en faveur de la protection de l'enfance.
En 2010, le comité de gestion avait décidé d'attribuer 7 millions d'euros à la première enveloppe et 3 millions d'euros à la seconde chaque année sur trois ans (2010-2012). En 2011, compte tenu du vote intervenu lors de l'examen de la loi de finances initiale, il a entièrement affecté les 10 millions d'euros supplémentaires à la première enveloppe au titre de l'année 2011.
Etat prévisionnel des dépenses du FNPE
Enveloppe 1 - Compensation aux départements
Enveloppe 2 - Appel à projets
1 La dotation 2011 comprend 3 millions d'euros initialement inscrits sur l'année 2010 et reportés en 2011.
Votre rapporteur spécial regrette la mauvaise volonté du Gouvernement qui s'obstine, après plusieurs condamnations devant les juridictions administratives, à n'appliquer qu'a minima la loi de 2007.
Or l'aide sociale à l'enfance représente, pour les conseils généraux, un coût de plus de 6 milliards d'euros chaque année. Les départements ne sauraient donc supporter un accroissement de cette charge, suite à l'adoption de la loi de 2007, sans que l'Etat ne leur en donne les moyens.
Au surplus, l'absence de dotation de la part de l'Etat - hormis celle inscrite par le Parlement l'année dernière - revient à laisser à la branche famille la part la plus importante dans l'abondement du Fonds.
Au-delà de l'aspect même de la compensation, le financement des appels à projets a révélé un réel besoin puisque 468 projets ont été reçus et 48 bénéficieront effectivement du soutien du FNPE, à hauteur de 6 millions d'euros pour 2011, soit environ 13 000 euros par projet.
Votre rapporteur spécial déplore enfin que le débat n'ait pas eu lieu à l'Assemblée nationale lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 alors même que notre collègue député Martine Pinville, rapporteure de la commission des affaires sociales pour la branche famille, avait déposé un amendement sur ce sujet.
(2) Une dotation en légère hausse pour le Groupement d'intérêt public « Enfance en danger » (GIPED)
Le GIPED gère notamment le service national d'accueil téléphonique de l'enfance en danger (SNATED) et l'observatoire national de l'enfance en danger (ONED). Il est financé, à hauteur de 2,29 millions d'euros, par l'action 3 du présent programme, soit une hausse de ses moyens de plus de 11 % par rapport à l'année dernière.
L'indicateur de performance « Taux d'appels traités par le SNATED et suites données par les conseils généraux », associé au programme et décliné en quatre sous-indicateurs, montre une progression régulière et satisfaisante de la performance de ce dispositif.
b) Une régularisation progressive de la subvention accordée à l'Agence française de l'adoption
L'Agence française de l'adoption (AFA) est un opérateur de l'Etat chargé d'accompagner les familles dans le cadre d'une adoption internationale « afin de sécuriser la procédure d'adoption dans l'intérêt des enfants ». Elle recevra, en 2012, une subvention pour charges de service public de 2,7 millions d'euros. Cette somme est substantiellement réduite par rapport à 2011 où elle s'établissait à 3,25 millions d'euros.
Cette diminution résulte d'un engagement pris par le Gouvernement à la demande de la commission des finances du Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011. En effet, par le passé, votre commission des finances avait constaté que l'AFA ne consommait jamais entièrement la subvention qui lui était allouée, alimentant un fonds de roulement de plus en plus important, encore estimé, à fin 2011, à environ 1,7 million d'euros, soit un peu moins de la moitié de son budget.
Toutefois, la plus faible subvention accordée à l'AFA par le projet de finances pour 2012 ne semble pas de nature à compromettre son bon fonctionnement.
En revanche, votre rapporteur spécial demeure préoccupé par le constat dressé dans le projet annuel de performances annexé au présent PLF qui indique que « la réforme de 2005 qui a créé l'AFA ne s'est pas accompagnée d'une amélioration du niveau d'adoption internationale comme en témoigne les réalisations 2009 et 2010 (respectivement 17 % les deux années pour une cible initialement prévue à 30 %) et la prévision 2011 (maintenue à 18 %)27(*). [...] Si l'attitude de certains pays qui se sont fermés à l'adoption n'est pas étrangère à ce constat, celui-ci résulte également d'une montée en charge de l'AFA plus lente que prévue, comme cela a été souligné par le rapport IGAS/IGAE de février 2011 sur le déploiement de l'AFA à l'étranger ».
Les principales recommandations du rapport IGAS/IGAE de février 2011 sont les suivantes :
- définir une stratégie d'implantation à l'étranger afin de mieux s'adapter à l'évolution rapide du contexte de l'adoption internationale ;
- mettre en oeuvre un accompagnement adapté, notamment par le biais de la création d'un dossier unique et d'un système de régulation des flux ;
- instaurer un pilotage de l'agence, notamment par des mesures internes de restructuration.
Depuis, il a notamment été décidé d'accroître le nombre d'emplois de l'AFA (mesurés en « équivalent temps plein ») de 44 à 51 afin d'accroître la force de frappe de l'agence à l'étranger par l'implantation de correspondants locaux.
Enfin, il convient de noter que la présente action porte également 700 000 euros de crédits au titre du financement des organisations régionales de concertation sur l'adoption (ORCA).
c) La protection des majeurs regroupe l'essentiel des crédits du programme
En application de la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, applicable depuis le 1er janvier 2009, l'Etat assume la charge financière des mesures de protection juridique des majeurs ne percevant pas de prestations sociales ou percevant des prestations relevant des départements. Il s'agit de dépenses obligatoires sur lesquelles le ministre gestionnaire n'a pas de contrôle. Des services mandataires ou des mandataires individuels mettent en oeuvre les mesures de protection des majeurs prononcées par les juges des tutelles.
En 2012, d'après le projet annuel de performances annexé au présent PLF, « l'Etat financera 149 700 mesures, soit 37,8 % du total des mesures de protection juridique des majeurs prises en charge par les services mandataires (128 100) et 57 % des mesures gérées par les mandataires individuels (21 600) pour un coût évalué à 216,3 millions d'euros ».
Votre commission des finances aura l'occasion, dès le début de l'année 2012, d'examiner en détail l'évolution de la dépense relative à la protection juridique des majeurs, à la fois pour l'Etat et pour les autres financeurs publics (sécurité sociale et départements) suite à la loi du 5 mars 2007. En effet, en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF), la commission des finances a demandé à la Cour des comptes une évaluation de la réforme de mars 2007.
Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 106
« Actions en faveur des familles vulnérables »
1) Le programme regroupe, à titre principal, les crédits destinés à financer les mesures de protection juridique des majeurs, pour environ 216,3 millions d'euros.
2) Les subventions accordées aux intervenants spécialisés dans l'écoute et l'aide aux familles connaissent une baisse sensible d'environ 1,9 million d'euros, soit une chute de plus de 18 %. D'après le Gouvernement, une partie de ces subventions seront désormais versées par la branche famille de la sécurité sociale.
3) Votre rapporteur spécial constate également que, cette année encore, le Gouvernement a fait le choix de ne pas doter le Fonds national de financement de la protection de l'enfance (FNPE), laissant les départements et la branche famille de la sécurité sociale assumer seuls l'accroissement des charges résultant de l'adoption de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance.
4) La subvention pour charges de service public de l'Agence française est réduite de manière maîtrisée, de sorte que cela n'impacte pas la capacité l'Agence à mener à bien ses missions.
C. PROGRAMME 157 « HANDICAP ET DÉPENDANCE » : L'EFFORT DE BUDGÉTISATION SERA-T-IL SUFFISANT ?
Le programme 157 « Handicap et dépendance » mobilise près de 10,5 milliards d'euros, répartis en six actions, comme le montre le tableau suivant :
Répartition des crédits du programme 157 par action
Évaluation et orientation personnalisée des personnes handicapées
47 953 169
2 609 204 000
2 632 500 000
2 606 204 000
7 208 200 000
15 880 929
10 483 334 198
1. Une forte hausse de l'AAH mais un risque de dérapage toujours persistant sur cette dépense très dynamique
L'allocation aux adultes handicapés (AAH) représente, à elle seule, près de 59 % des crédits de la mission et plus de 71 % de la dotation du présent programme. Pour 2012, elle est évaluée à environ 7 515,2 millions d'euros.
Il s'agit d'une dépense particulièrement dynamique qui croît très fortement chaque année à la fois sous l'action d'un « effet-volume » - la hausse du nombre de bénéficiaires - et d'un « effet-prix » - la revalorisation de son montant de 25 % sur 5 ans28(*).
A titre d'illustration, elle a représenté une dépense d'environ :
- 5 650 millions d'euros en 2008 ;
- 6 150 millions d'euros en 2009 (+ 8,85 % par rapport à 2008) ;
- 6 609 millions d'euros en 2010 (+ 7,46 % par rapport à 2009).
Elle devrait s'établir à 7 147 millions d'euros en 2011 (+ 8,14 % par rapport à 2010).
La progression vertigineuse de la dépense n'a pas toujours été bien anticipée lors de la programmation budgétaire initiale, obligeant à des abondements très significatifs sur ce programme en loi de finances rectificative de fin d'année (respectivement de près de 237 millions d'euros en 2008, de 336 millions d'euros en 2009 et de 398 millions d'euros en 2010).
Comme l'indique le Gouvernement dans les réponses au questionnaire budgétaire, la prévision de dépense d'AAH pour 2011 « représente ainsi 539 millions d'euros de plus que les dépenses 2010 et 209 millions d'euros de plus que les crédits inscrits dans la loi de finances initiale pour 2011 », à savoir 6 938 millions d'euros.
Au regard de ces éléments, votre rapporteur spécial s'interroge sur l'estimation de la dépense en 2012. En effet, le montant de 7 515,2 millions d'euros inscrit dans le présent projet loi de finances ne représente « que » 5,15 % d'augmentation par rapport à la dépense prévisionnelle 2011. Or la tendance des années précédentes montre que le pourcentage des augmentations est bien supérieur. Une progression de 8 % - plus proche de la trajectoire observée - nécessiterait d'inscrire plus de 7 720 millions d'euros au titre de l'AAH (soit environ 204 millions d'euros de plus).
Il n'est donc pas certain que, malgré une hausse importante des crédits, cette année encore, l'enveloppe initiale sera suffisante pour couvrir tous les besoins : 944 800 personnes devraient bénéficier de l'AAH en 2012.
Le Gouvernement attend plus de 100 millions d'euros d'économies suite à deux mesures adoptées en 2011. La première concerne la révision trimestrielle des ressources et la mise en oeuvre de la réforme de l'intéressement. Concrètement, il s'agit d'adapter le montant d'AAH versé chaque mois en fonction des ressources des bénéficiaires - pour ceux qui ont un emploi29(*). La réforme de l'intéressement vise à autoriser le cumul partiel de l'AAH avec des ressources d'activité et donc à inciter à la reprise d'emploi. L'économie attendue est de l'ordre de 33 millions d'euros en 2012.
La seconde mesure vise à harmoniser les pratiques des Maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), qui attribuent l'AAH.
En effet, il est apparu que chaque MDPH disposait d'une certaine marge de manoeuvre pour accorder ou non l'AAH. En particulier, l'allocation peut être versée à une personne dont le pourcentage d'invalidité permanente est compris entre 50 % et 79 % pour autant qu'il lui soit reconnu « une restriction substantielle et durable d'accès à l'emploi ». Or faute de décret devant préciser cette condition, l'appréciation des MDPH sur ce point a divergé.
Il en résultait donc une inégalité de traitement entre personnes handicapées sur l'ensemble du territoire.
Le décret, attendu depuis décembre 2006, a été publié le 18 août 201130(*). Le Gouvernement attend de cette harmonisation des pratiques une économie de près de 74 millions d'euros.
Si votre rapporteur spécial adhère à l'objectif d'égalité de traitement des personnes handicapées, il espère que l'harmonisation des pratiques ne consistera pas en un « nivellement par le bas » se traduisant par l'exclusion de l'AAH des personnes réellement handicapées.
Par ailleurs, l'action 3 « Ressources d'existence » porte également les ressources du Fonds spécial d'invalidité qui finance l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI). Depuis plusieurs années, le nombre de bénéficiaires de cette prestation - qui vient compléter les ressources des personnes titulaires d'une pension d'invalidité servie par un régime de sécurité sociale - connaît une baisse régulière, comme le montre le tableau ci-dessous :
Évolution du nombre de bénéficiaires de l'ASI
La dotation budgétaire de l'ASI, pour 2012, s'établit à 257 millions d'euros soit 13 millions d'euros de moins qu'en 2011. Cette diminution apparaît justifiée au regard de l'évolution du nombre de bénéficiaires de l'allocation (- 30,8 % depuis 2006).
2. La normalisation progressive des relations financières entre l'Etat et les MDPH
L'action 1 du présent programme regroupe 57,1 millions d'euros relatifs à la participation de l'Etat au fonctionnement des MDPH.
En particulier, cette enveloppe compense, à hauteur de 30,3 millions d'euros, les vacances d'emplois au titre des personnels initialement mis à disposition par l'Etat et qui, soit après leur départ en retraite, soit après leur réintégration dans leur administration d'origine, n'ont pas été remplacés.
L'activité de certaines MDPH avait pu être profondément affectée par le départ massif de certains personnels d'Etat non remplacés et dont le poste avait été soit laissé vacant, soit pourvu mais rémunéré par la MDPH elle-même et non par l'Etat.
Il est donc très important que l'Etat compense au plus près cette perte financière mais aussi humaine.
3. La poursuite des créations de places dans les ESAT
L'action 2 du présent programme rassemble près de 2,6 milliards d'euros de crédits. Il s'agit de la somme la plus importante après l'AAH.
Une première partie de cette somme, soit 1 417,3 millions d'euros, correspond à la participation de l'Etat au fonctionnement des établissements et services d'aide par le travail (ESAT). En particulier, 4 millions d'euros en autorisations d'engagement et 2,3 millions d'euros en crédits de paiement sont spécialement identifiés au titre des dépenses d'investissement des ESAT.
L'enveloppe comprend également le financement de 1 000 nouvelles places « financées sur un mois », c'est-à-dire ouvertes au 1er décembre 2012. Au total, 119 211 places seront ouvertes fin 2012, pour un coût moyen de 11 964 euros par place.
La seconde partie de la dotation, soit 1 213,5 millions d'euros, sert à financer « l'aide au poste » (complément versé par l'Etat pour assurer la « rémunération garantie » des travailleurs handicapés travaillant en ESAT).
4. Une légère diminution des crédits sur les autres actions
Sur l'ensemble des autres actions du programme, les crédits prévus sont en légère baisse.
L'action 4 « Compensation des conséquences du handicap » porte plus de 15,8 millions d'euros de crédits qui couvrent la subvention permettant de rémunérer les personnels enseignants des cinq instituts nationaux des jeunes sourds.
L'action 5 « Personnes âgées » rassemble 2 millions d'euros principalement destinés à financer des associations et des actions de lutte contre la maltraitance des personnes âgées. Il convient de noter que la fraction pérenne de cette action demeure stable. En effet, en 2010, près de 472 000 euros avaient été inscrits sur cette ligne au titre des mesures non reconductibles.
L'action 6 « Pilotage du programme » est dotée de 3,7 millions d'euros et a pour objet d'assurer le financement des subventions à certaines associations nationales oeuvrant en faveur de personnes handicapées, des centres régionaux d'aide à l'enfance et à l'adolescence inadaptée (CREAI), des centres d'information sur la surdité (CIS) ainsi qu'une participation au financement de l'agence nationale d'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM).
Il s'agit de la seule action dont l'enveloppe diminue pour un montant d'environ 600 000 euros. Cette baisse est entièrement imputée sur la subvention des CREAI, dont il semblerait qu'elle soit désormais en partie portée par les agences régionales de santé - sans que votre rapporteur spécial ait pu en obtenir la confirmation.
Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 157
1) Le programme regroupe l'essentiel des crédits de la mission, soit près de 10,5 milliards d'euros.
2) L'allocation aux adultes handicapés (AAH) constitue la principale dépense du programme. En 2011, son coût devrait s'élever à environ 7 147 millions d'euros, soit une augmentation de 8,14 % par rapport à 2010.
En 2012, « seulement » 7 515,2 millions d'euros sont inscrits sur le programme au titre de son financement, soit une augmentation d'environ 5,2 % par rapport à la dépense prévisionnelle de 2011.
Votre rapporteur spécial craint par conséquent que, malgré un effort de budgétisation réel, la dotation soit insuffisante pour couvrir les besoins. Un décalage d'au moins 200 millions d'euros pourrait être constaté en fin d'année 2012.
3) La participation de l'Etat au fonctionnement des Maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) s'élève à 57,1 millions d'euros, dont 30,3 millions au titre de la compensation des personnels de l'Etat non remplacés.
Votre rapporteur spécial constate une certaine normalisation des relations entre l'Etat et les MDPH.
4) La dotation aux établissements et services d'aide par le travail (ESAT) progresse très légèrement. 1000 nouvelles places seront créées en décembre 2012, pour atteindre un total de 119 211 places, soit un financement budgétaire de l'ordre de 2,6 milliards d'euros.
D. PROGRAMME 137 « EGALITÉ ENTRE LES HOMMES ET LES FEMMES » : UNE NOUVELLE DYNAMIQUE QUI S'ACCOMPAGNE POURTANT D'UNE DIMINUTION DES CRÉDITS
Le programme « Égalité entre les hommes et les femmes » - le plus petit du budget général - rassemble plus de 20,1 millions d'euros de crédits, répartis en trois nouvelles actions, comme le montre le tableau suivant :
Répartition des crédits du programme 137 par action
Autorisations d'engagement = crédits de paiement
Égalité professionnelle (ancien)
Égalité en droit et en dignité (ancien)
Égalité entre les femmes et les hommes dans la vie professionnelle, économique, politique et sociale (nouveau)
1. Une nouvelle maquette qui retrace mieux les priorités du programme
La maquette du programme « Égalité entre les hommes et les femmes » a été entièrement refondue pour la présentation du présent projet de loi. A présent, il comprend trois actions, contre cinq auparavant, dont deux apparaissent réellement structurantes - la nouvelle action 13 « Soutien du programme » (ancienne action 5) ne porte que des dépenses de fonctionnement.
La nouvelle action 11 « Égalité entre les femmes et les hommes dans la vie professionnelle, économique, politique et sociale » regroupe tous les crédits d'intervention destinés à promouvoir la place de la femme dans la sphère professionnelle ou publique - ce qui implique également d'agir dans les compartiments de la sphère privée.
Au niveau législatif, la récente loi portant réforme des retraites a instauré une obligation de négociation d'entreprise sur l'égalité entre les hommes et les femmes. Une sanction financière est prévue pour les entreprises de plus de 50 salariés qui n'auraient pas conclu d'accord d'égalité professionnelle31(*).
Par ailleurs, la loi du 27 janvier 2011 relative à la représentation équilibrée des femmes et des hommes au sein des conseils d'administration et de surveillance a déjà permis d'augmenter le nombre de femmes dans les conseils d'administration. A titre d'exemple, la proportion d'entreprises qui comptent plus de 20 % de femmes dans leurs conseils est passée de 13 % en 2009 à 30 % en 2010. Il s'agit d'un progrès significatif mais encore en-deçà de l'objectif de 40 % assigné par la loi.
En tout état de cause, les femmes sont toujours moins présentes dans l'encadrement supérieur, y compris dans la fonction publique. Dans cette dernière, elles représentent 59,8 % des effectifs mais seulement 27,3 % des emplois supérieurs.
Les leviers d'action pour cette politique sont nombreux :
- promotion des filières scientifiques auprès des jeunes filles ;
- signatures de contrats d'égalité et de mixité des emplois ;
- actions de formation auprès des employeurs et des élus locaux tant sur la nécessaire promotion des femmes que sur les aspects ayant trait à la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle ;
- recueil de statistiques « sexuées ».
La nouvelle action 12 « Promotion des droits, prévention et lutte contre les violences sexistes » rassemble les crédits destinés à garantir « l'exercice des droits personnels et sociaux des femmes [...] à travers la lutte contre les atteintes aux droits et à la dignité ». Elle s'appuie sur trois grands types d'actions :
- l'information des femmes sur leurs droits ;
- la promotion de la contraception, le suivi des dispositions relatives à l'IVG, ainsi que les problématiques ayant trait à la santé des femmes ;
- la lutte contre les violences envers les femmes : violences conjugales, prostitution, etc.
2. Une diminution des crédits de 5 %
Hors dépenses de fonctionnement (ancienne action 5 et nouvelle action 13), les dépenses d'intervention inscrites sur les nouvelles actions 11 et 12 diminuent d'environ 968 000 euros, soit près de 4,69 %.
Le tableau ci-dessous retrace les principales évolutions entre les crédits inscrits en loi de finances pour 2011 et le présent projet de loi.
Comparaison des dépenses entre 2011 et 2012 au titre du programme
Nouvelle action 11
Contrats d'égalité et de mixité des emplois
- 191 120
Subventions « emploi »
3 463 074
- 253 074
Subventions « emploi » (ancienne action 1)
- 206 201
Total nouvelle action 11
5 558 945
- 613 945
Nouvelle action 12
Subventions « dignité »
1 139 582
4 049 964
- 151 506
Lieux d'accueil des femmes victimes de violences
1 364 940
Transferts du programme 106
Transferts du programme 177
1 906 274
- 1 906 274
Ancienne action 4
Amendement Brunel
Total nouvelle action 12
14 801 708
14 485 604
- 316 104
20 360 653
19 430 604
- 930 049
Crédits inscrits à titre non reconductible
20 398 153
- 967 549
Source : commission des finances d'après les projets annuels de performances annexés au projet de loi de finances pour 2011 et au projet de loi de finances pour 2012
Hors crédits inscrits à titre non reconductible lors de la discussion parlementaire, la baisse de la dotation du programme n'est plus que d'environ 930 000 euros. Cette réduction porte principalement sur la nouvelle action 11 à hauteur de près 614 000 euros.
En effet, le Gouvernement prévoit de ne financer que 133 contrats d'égalité et de mixité des emplois, contre 165 en 2011. Ce sont surtout les subventions aux différents intervenants en matière d'emploi qui connaissent une diminution très sensible de leur dotation, à hauteur de près de 460 000 euros.
La comparaison des dépenses inscrites sur la nouvelle action 12 apparaît plus ardue. Tout d'abord, le programme ne fait plus l'objet de transferts « techniques » de la part d'autres programmes du budget général. De surcroît, en 2011, son enveloppe a augmenté de 2,5 millions d'euros suite à l'adoption d'un amendement à l'Assemblée nationale, lors de l'examen de la loi de finances pour 2011, à l'initiative de notre collègue députée Chantal Brunel32(*).
En matière de subventions à des associations, on constate une diminution de près de 340 000 euros, principalement du fait de la disparition de la subvention à l'Association européenne contre les violences faites aux femmes au travail (242 000 euros). Pour le reste, le montant des subventions fait globalement l'objet d'une certaine stabilité qui recouvre cependant des évolutions contrastées. Par exemple, si la subvention du Centre national d'information sur les droits des femmes et des familles (CNIDFF) augmente de plus de 180 000 euros, la dotation des centres départementaux (CIDFF) diminue de près de 151 000 euros.
Il convient de noter l'apparition de deux nouvelles initiatives qui n'étaient pas individualisées auparavant : 1,6 million d'euros sont consacrés à la lutte contre la prostitution33(*) et l'aide à l'égard des femmes qui en sont victimes ; 3,01 millions d'euros sont mobilisés dans le cadre du Plan interministériel de lutte contre les violences faites aux femmes 2011-2013.
Au total, votre rapporteur spécial constate donc une baisse importante des crédits du programme, notamment des subventions aux associations. Or il s'étonne que la « maîtrise des dépenses publiques » vantée par le Gouvernement passe en réalité par des économies de « bout de chandelle » qui ne manqueront pas de créer des difficultés majeures pour les associations alors même qu'il s'agit d'acteurs de terrain indispensables pour relayer la politique en faveur des femmes.
D'ailleurs, ce programme n'apparaissait pas si « dodu » qu'il était nécessaire de rogner un peu plus sa dotation !
Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 137
« Egalité entre les hommes et les femmes »
1) La nouvelle présentation du programme permet de mieux visualiser la stratégie mise en oeuvre par l'Etat en matière d'égalité hommes-femmes.
2) Le programme rassemble environ 20,1 millions d'euros ainsi répartis :
- environ 4,9 millions d'euros au titre de l'égalité professionnelle et sociale ;
- environ 14,5 millions d'euros au titre de la promotion des droits des femmes et de la lutte contre la violence faite aux femmes.
3) Le Gouvernement a néanmoins réduit l'enveloppe globale du programme de près de 5 %, notamment par la diminution ou la suppression de subventions accordées à des associations.
E. PROGRAMME 124 « CONDUITE ET SOUTIEN DES POLITIQUES SANITAIRES, SOCIALES, DU SPORT, DE LA JEUNESSE ET DE LA VIE ASSOCIATIVE »
Le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » est un programme « support » qui rassemble environ 1 515,8 millions d'euros d'autorisations d'engagement et près de 1 484,3 millions d'euros de crédits de paiement, répartis en neuf actions, comme le montre le tableau suivant :
Répartition des crédits du programme 124 par action
64 924 103
28 153 048
197 927 393
59 283 627
- 41,05 %
37 191 156
348 310 463
337 785 941
345 473 511
551 983 633
203 785 032
70 511 624
1 515 836 725
Il s'agit du programme « support » des ministères relevant de la sphère sociale, étant entendu que les services de la jeunesse, des sports et de la vie associative lui sont désormais rattachés. Il porte donc des dépenses de personnel, mais aussi de fonctionnement et d'investissement.
1. Un programme constitué à plus de 80 % par des crédits de personnel
a) Les crédits de personnels comprennent également une partie de la dotation aux agences régionales de santé
La répartition des moyens inscrits sur le présent programme par typologie de dépense est la suivante :
- dépenses de personnel : 733,05 millions d'euros ;
- dépenses de fonctionnement : 740,74 millions d'euros ;
- dépenses d'investissement : 24 millions d'euros (en AE) ;
- dépenses d'intervention : 10,53 millions d'euros.
A première vue, les dépenses de personnel ne représente qu'un peu moins de la moitié du total des crédits de paiement. Cette présentation est trompeuse car la subvention pour charges de service public accordée par l'Etat aux Agences régionales de santé (ARS), d'un montant de prés de 561 millions d'euros, est entièrement comptabilisée en dépenses de fonctionnement. Or cette somme vient couvrir, à hauteur d'environ 484 millions d'euros, des dépenses de personnel34(*).
Au total, ce sont donc plus de 82 % de l'ensemble des crédits qui sont consacrés à la rémunération du personnel (pensions et prestations sociales incluses), soit environ 1,2 milliard d'euros.
A contrario, les dépenses de fonctionnement stricto sensu (immobilier, matériel informatique, communication, etc.) ne s'élèvent plus qu'à hauteur de 256 millions d'euros.
b) Une nouvelle répartition technique des effectifs entre les actions
La comparaison, entre 2011 et 2012, des crédits inscrits sur les actions du présent programme révèle des variations très importantes tant à la hausse qu'à la baisse (tableau ci-dessus).
Le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi indique qu'une enquête a été menée auprès des services, notamment déconcentrés, afin « d'actualiser la répartition analytique des effectifs au sein des différentes actions » (hors ARS).
Le tableau ci-dessous montre la nouvelle distribution des effectifs suite à cette enquête. Les changements sont substantiels mais ils ne signifient pas, par exemple, que les fonctions de pilotage et de contrôle se sont vu attribuer le double des effectifs ou que le pilotage des politiques sanitaires ait perdu un tiers de ses personnels.
Il ne s'agit que d'une nouvelle classification entre les différentes actions d'effectifs existants auparavant. Les crédits de personnels (titre 2) ont mécaniquement été reportés vers ces actions, ce qui explique les variations constatées plus haut.
Répartition du plafond d'emplois par action entre 2011 et 2012 (hors ARS)
ETPT 2011
- 32,66 %
Pilotage de la sécurité sociale et de l'offre de soins
- 17,05 %
c) La poursuite de la diminution des effectifs
Le tableau de la répartition des emplois entre actions illustre cependant une diminution importante des effectifs. Le plafond d'emplois pour 2012 s'élève désormais à 11 285 ETPT, soit 8,71 % de moins qu'en 2011.
La baisse des effectifs résulte notamment de l'application des « engagements gouvernementaux de réduction de l'emploi public », à savoir le non remplacement d'un départ à la retraite sur deux, soit - 273 ETPT, et d'importants transferts de personnels (- 778 ETPT) vers d'autres programmes du budget général, qui ne sont donc plus comptabilisés et budgétisés sur le présent programme.
Au total, le présent programme voit ses crédits de personnels diminuer de plus de 46 millions d'euros en 2012 (- 6 % par rapport à 2011), sans que votre rapporteur spécial puisse distinguer quelle part de cette réduction provient du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux ou des transferts.
2. Les ARS représentent près de 38 % des crédits du programme
La création des ARS est prévue par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires. Elles ont été mises en place le 1er avril 2010.
Chacune des 26 ARS est constituée sous la forme d'un établissement public regroupant des services déconcentrés de l'Etat (partie sanitaire des DDASS et des DRASS), l'agence régionale de l'hospitalisation, le groupement régional de santé publique, l'union régionale des caisses d'assurance maladie, la mission régionale de santé, ainsi qu'une partie des personnels des caisses régionales d'assurance maladie, du régime social des indépendants, de la mutualité sociale agricole et de la direction régionale du service médical.
Elles ont pour mission d'assurer, à l'échelon régional, le pilotage d'ensemble du système de santé et assurent deux missions principales :
- le pilotage de la politique de santé publique (veille et sécurité sanitaires, définition, financement et évaluation des actions de prévention et de promotion de la santé, contribution à la gestion des crises sanitaires) ;
- la régulation de l'offre de santé dans toutes ses dimensions (secteurs ambulatoires, médico-social et hospitalier).
La loi du 21 juillet 2009 précitée prévoit que les ARS sont financées par l'Etat et l'assurance maladie. La part de l'Etat est prévue dans le présent programme et dans le programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la mission « Santé », cependant que celle de l'assurance-maladie relève du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS).
Les ARS sont des opérateurs de l'Etat auxquels est accordée une subvention pour charges de service public.
L'article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 porte la dotation de la branche maladie de la sécurité sociale de 151 millions à 161 millions d'euros.
Le présent programme comprend une subvention pour charges de service public, à hauteur de 561,2 millions d'euros, destinée à couvrir les frais de gestion des ARS (484,1 millions d'euros au titre des dépenses de personnel et 77,1 millions au titre du fonctionnement courant).
Près de 9 281 ETP sont rémunérés par les ARS, soit une diminution de près de 163 ETP par rapport à 2011, suite au non-remplacement d'un départ en retraite sur deux, principe également applicable aux opérateurs.
Le programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la mission « Santé » comprend également une partie des dotations versées aux ARS. Ainsi, une subvention pour charges de service public, de près de 314,7 millions d'euros, est-elle prévue sur ce programme afin de financer des dépenses d'intervention relevant de la prévention et de la sécurité sanitaire.
L'ensemble des concours participant au financement des ARS est retracé dans le tableau ci-dessous.
Ressources des ARS pour l'année 2012
Action n° 7 « Financement des agences régionales de santé »
Mission Santé : programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offres de soins »
Financement de l'assurance maladie et de la CNSA
Total sécurité sociale
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012 et projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012
Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 124
« Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative »
1) Le programme rassemble plus de 1 484,3 millions d'euros, qui financent à près de 82 % des dépenses de personnel, y compris dans les ARS.
2) Les crédits du programme connaissent une diminution de 2,7 %.
3) Les importantes variations de crédits, entre 2011 et 2012, sur les actions du programme correspondent en réalité à une nouvelle ventilation des effectifs entre ces actions.
4) Le plafond des effectifs d'emplois s'élève à 11 285 ETPT.
En 2012, le plafond est diminué de 273 ETPT au titre du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retrait.
5) La subvention pour charges de service public consentie aux ARS s'élève à environ 561,2 millions d'euros, soit 38 % des crédits du programme.
* 5 En ce cas de reprise d'activité, le revenu minimum équivaut au RMG + 62 % des ressources d'activité. Mais la somme effectivement versée au titre du RSA sera la différence entre le revenu minimum ainsi calculé et les ressources d'activité.
* 6 Article L. 245-14 du code de la sécurité sociale.
* 7 Article L. 245-15 du même code.
* 8 Le RSA a été étendu aux départements d'outre-mer à compter du 1er janvier 2011 - alors qu'il était en vigueur depuis le 1er juin 2009 en métropole. Suite aux événements survenus dans les Antilles au printemps 2009, le Gouvernement avait décidé la mise en place du RSTA, à titre transitoire, avant le déploiement du RSA. Cette allocation disparaîtra au 31 décembre 2012 et sera remplacée par le RSA. En attendant cette substitution, l'article 195 de la loi de finances pour 2011 a prévu que le RSTA serait entièrement financé par le FNSA en 2011 et 2012.
* 9 L'état prévisionnel des recettes et des dépenses (EPRD) est arrêté chaque début d'année par le comité de gestion du FNSA, présidé par le directeur général de la cohésion sociale.
* 10 Le décret de transfert de crédits n'a, à ce jour, pas encore été publié au Journal officiel.
* 11 Mayotte est devenue département français le 31 mars 2011. Le projet annuel de performances indique que « compte tenu de ses spécificités, le versement des prestations sociales se fera selon des taux adaptés, différents des autres départements. Dans un premier temps, ces prestations représenteront le quart de leur montant en métropole. Puis elles augmenteront progressivement, pour atteindre le niveau de la métropole d'ici 25 ans ».
* 12 Si cette affirmation devait se révéler exacte, cela signifierait qu'environ 112 millions d'euros ont été consommés, en 2011, au titre de l'APRE.
* 13 Cour des comptes, Rapport 2011 sur la sécurité sociale, « Chapitre XIV - Les prestations servies par la branche famille pour le compte de l'Etat et des départements », septembre 2011.
* 14 Le RSA, socle et activité, représente environ 8,2 milliards d'euros servis en 2010, soit plus de 13 % du total des prestations versées par les CAF.
* 15 Il s'agit du coût brut avant prise en compte des recettes des contributions de 1,1 % et de l'imputation du RSA sur la PPE.
* 16 Source : Cour des comptes, Du RMI au RSA : la difficile organisation de l'insertion, juillet 2011.
* 17 Si la compensation est insuffisante au regard des dépenses, il convient cependant de souligner qu'elle a été calculée conformément aux règles constitutionnelles.
* 18 A cet égard, l'indicateur pertinent, mais difficilement mesurable, serait la part des personnes allocataires qui reprennent une activité alors qu'elles ne l'auraient pas reprise sans le RSA.
* 19 Rapport au Parlement sur le suivi de l'objectif de baisse d'un tiers de la pauvreté en cinq ans, octobre 2011.
* 20 Marc-Philippe Daubresse, Mission présidentielle sur l'amélioration du RSA et le renforcement de son volet insertion, août 2011.
* 21 Cour des comptes, Du RMI au RSA : la difficile organisation de l'insertion, juillet 2011.
* 22 L'action 2 du présent programme portait le financement de l'allocation de parent isolé (API), qui a disparu par absorption dans le RSA. Les parents isolés bénéficient désormais d'un RSA majoré. Elle n'a donc plus lieu d'être.
* 23 Soit, en 2010, 22 946 euros pour un enfant et 28 241 euros pour deux enfants.
* 24 Extrait de la convention générale du 25 mars 2009 relative à la carte « Enfant famille » signée entre la SNCF et l'Etat.
* 25 Décret n° 2010-497 du 17 mai 2010 relatif au fonds national de financement de la protection de l'enfance.
* 26 La clef de répartition repose à la fois sur le nombre de bénéficiaires de l'aide sociale à l'enfance, pour 75 %, et sur le potentiel financier du département, pour 25 %.
* 27 Il s'agit des résultats de l'indicateur de performance « Proportion d'adoptions internationales réalisées par l'intermédiaire de l'AFA » qui évalue le travail accompli par l'agence.
* 28 L'AAH sera de 776,59 euros le 1er septembre 2012, contre 621,27 euros le 1er septembre 2007.
* 29 Auparavant, l'AAH était révisée au 1er janvier de l'année N sur la base des ressources de l'année N-2.
* 30 Décret n° 2011-974 du 16 août 2011 relatif à l'attribution de l'allocation aux adultes handicapés aux personnes handicapées subissant une restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi et à certaines modalités d'attribution de cette allocation.
* 31 Les entreprises de moins de 50 salariés sont simplement soumises à une obligation renforcée de transmission d'informations statistiques sur l'égalité hommes-femmes.
* 32 A ce titre, le présent projet de loi prévoit une dépense supérieure à celle inscrite dans le projet de loi de finances initiale pour 2011 avant l'adoption de l'amendement de 2,5 millions d'euros.
* 33 D'après le Gouvernement, « pour assurer davantage de cohérence, il convient de noter que, depuis 2011, les quatre associations de lutte contre la prostitution financées, en 2010, sur le programme 177, ont été transférées sur le programme 137 ».
* 34 Du point de vue de l'Etat, il s'agit bien d'une dépense de fonctionnement, puisqu'il n'utilise pas ces crédits pour rémunérer directement des personnels.