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Timestamp: 2020-01-20 01:39:08+00:00
Document Index: 23778241

Matched Legal Cases: ['art. 140', 'art.14', 'art. 140', 'art. 140', 'art. 140', 'art.25', 'art.136', 'art.140', 'art.132']

Deliberazione n. 64 Adunanza del 3 novembre 2010
Rif. Fasc. 670-10
Oggetto: Appalto integrato per la progettazione esecutiva e per i lavori di realizzazione di un sovrappasso ciclo pedonale sulla Via Cristoforo Colombo altezza via Pindaro – Via W. Ferrari.
Stazione appaltante: Comune di Roma – Dipartimento XII – VI U.O.
Esponente: Alessandro Rubei srl
Rif. normativi principali: Art. 140 D.P.R. 554/99.
La ditta Alessandro Rubei srl, aggiudicataria dell’appalto integrato indicato in oggetto, ha lamentato la contraddittorietà dei provvedimenti adottati dalla stazione appaltante in riferimento all’attività di esame e approvazione del progetto esecutivo; in particolare ha segnalato come la S.A. non abbia “tenuto in debita considerazione l’ipotesi stabilita dall’art. 140 comma 4 del D.P.R. 554/99 il quale stabilisce che qualora ci siano esigenze derivanti da sopravvenute disposizioni legislative e regolamentari, ovvero nel caso di riscontrati errori od omissioni del progetto definitivo, le variazioni da apportarsi al progetto esecutivo sono valutate in base ai prezzi contrattuali con le modalità previste dal capitolato generale e se del caso a mezzo di formazione di nuovi prezzi”.
In relazione a quanto segnalato, a seguito dell’acquisizione di preliminari informazioni da parte della stazione appaltante, con nota prot. 31749/2010 del 13 maggio 2010, il Direttore della Direzione Generale Vigilanza Lavori ha disposto l’apertura di una istruttoria nei confronti del Comune di Roma – Dipartimento XII – VI U.O.
Nel corso dell’attività istruttoria sono state acquisite informazioni e chiarimenti e sono stati auditi rappresentanti della ditta Alessandro Rubei srl e il Responsabile del procedimento.
Dalla documentazione acquisita si è riscontrato quanto segue:
- il Comune di Roma, in data 26.3.2008, ha indetto una gara per l’affidamento della progettazione esecutiva e dei lavori di realizzazione di un sovrappasso ciclo pedonale sulla Via Cristoforo Colombo altezza via Pindaro – Via W. Ferrari; l’importo a base d’asta era stabilito in €480.413,95, di cui € 466.463,95 soggetto a ribasso (€ 456.447,55 per lavori ed € 10.016,40 per progettazione esecutiva) ed € 13.950,00 per oneri sicurezza non soggetto a ribasso; il criterio di aggiudicazione era quello del prezzo più basso con esclusione automatica delle offerte anomale;
- l’impresa Alessandro Rubei srl è risultata aggiudicataria dell’appalto con il ribasso del 40,395%;
- in data 29.1.2009 è stato stipulato il contratto per un importo di € 291.985,84 (€272.065,56 per lavori, € 5.970,28 per oneri progettazione ed € 13.950,00 per oneri sicurezza);
- in data 31.3.2009 sono stati consegnati i lavori, stabilendo il termine ultimo per l’esecuzione al 27.9.2009, stante la durata prevista di 180 gg. (l’art.14 del capitolato speciale d’appalto prevedeva 30 gg. per la consegna del progetto e 150 gg. per l’esecuzione dei lavori);
- con ordine di servizio nella stessa data il D.L. invitava l’Impresa a consegnare il progetto esecutivo, per l’approvazione, entro 30 gg.;
- da quanto riferito dall’Impresa, nel corso della redazione del progetto esecutivo venivano svolte diverse riunioni presso la D.L. , stante la necessità di adeguare le strutture al D.M. 14.1.2008 intervenuto e alla normativa sull’abbattimento delle barriere architettoniche; l’appaltatore, in data 20 maggio 2009, chiedeva una proroga, che veniva respinta dall’amministrazione comunale, in quanto ritenuta priva di giustificato motivo; la richiesta di proroga veniva reiterata in data 17.6.2009, corredata di chiarimenti; in assenza di contestazioni, l’Impresa proseguiva nella redazione del progetto, consegnandolo nelle date del 10 e 29 luglio 2009;
- riguardo a quanto sopra, il Responsabile del procedimento ha evidenziato che l’Impresa ha dapprima consegnato il progetto di un’opera completamente diversa dal definitivo redatto dall’amministrazione e, successivamente, ha presentato un nuovo progetto coerente con gli elaborati posti a base di gara; la D.L. aveva, nel frattempo, suggerito l’opportunità di verificare la struttura in base alla nuova normativa tecnica, cogente dal 1.7.2009 (la Direzione del Dipartimento aveva dato disposizione generale in tal senso con nota prot. 49 del 5.6.2009);
- il progetto esecutivo consegnato ha presentato alcune differenze rispetto al definitivo, soprattutto per quanto attiene alle sezioni delle travi dell’arco in legno lamellare della passerella (da 24x120 a 22x200 cm) e alla larghezza della passerella (da 2.60 a 3.00 m);
- la stazione appaltante non ha approvato la progettazione in ragione del notevole incremento economico; l’importo contrattuale, come rideterminato dall’Impresa con il progetto esecutivo, subiva, infatti, una integrazione economica di € 324.840,00 (incremento di circa il 120%); il Responsabile del procedimento, nelle informazioni fornite, ha evidenziato come l’anomalo incremento dipenda dal fatto che l’Impresa non ha applicato i prezzi contrattuali, ma ha applicato un nuovo prezzo a corpo per il sovrappasso ciclo-pedonale; con nota del 7.8.2009, il Responsabile del procedimento ha invitato, pertanto, l’impresa ad adeguare la parte economica del progetto entro il termine di 7 gg., evidenziando come, in caso contrario, sarebbe stato costretto “a proporre la risoluzione del contratto per inadempimento ai sensi dell’art. 140, comma 6 del D.P.R. 554/99 e per ritardo nella consegna del progetto esecutivo”;
- l’Impresa, con nota in data 8.8.2009, ha contestato la predetta nota del RUP, ribadendo come le modifiche della parte economica derivino dall’adeguamento strutturale richiesto;
- il Responsabile del Procedimento, con nota del 19.10.2009, evidenziando come per precedenti esperienze, anche più impegnative, l’adeguamento delle strutture alla nuova normativa tecnica, avesse comportato un incremento dei costi compreso tra il 5 e l’8% del costo iniziale, ha invitato l’Impresa a riproporre il progetto esecutivo redatto in base alle norme tecniche previgenti, non essendo un obbligo l’adeguamento, e secondo la stima economica contrattuale, minacciando, in caso contrario, la risoluzione contrattuale in danno dell’appaltatore;
- l’Impresa, con nota del 29.10.2009 a firma di un legale dalla stessa incaricato, ha contestato il contenuto di tali ultime disposizioni, evidenziando come l’obbligatorietà di adeguamento del progetto alla intervenuta normativa fosse stata confermata anche dalla precedente nota del Responsabile del procedimento del 7.8.2009 e come le modifiche apportate scaturissero anche da carenze del progetto definitivo, tali da rendere lo stesso irrealizzabile; con la stessa nota l’impresa si è riservata di agire in sede giudiziaria, ove l’amministrazione avesse portato avanti la minacciata risoluzione in danno.
I rappresentanti dell’impresa e il progettista della stessa, ascoltati dalla Direzione Vigilanza Lavori, hanno informato, preliminarmente, di non aver attivato ulteriori iniziative, in particolare di natura giudiziaria, in attesa di provvedimenti da parte del Comune.
Hanno, quindi, evidenziato che il progetto esecutivo ha dovuto tener conto, rispetto al definitivo posto a gara, della necessità di:
- adeguamento alla subentrata normativa sismica;
- adeguamento per eliminare barriere architettoniche;
- protezione degli utenti della passerella pedonale contro eventuali fuorivia di veicoli.
Ciò, hanno confermato i rappresentanti dell’Impresa, ha comportato un notevole incremento del costo complessivo dell’opera; tuttavia, nella redazione dei necessari nuovi prezzi, l’impresa ha avuto cura di contenere adeguatamente l’influenza economica delle modifiche apportate.
Il Comune, benché abbia valutato quale tecnicamente idoneo il progetto, ha ritenuto di non approvare lo stesso per le conseguenze economiche, senza contestare però puntualmente gli elaborati presentati sotto l’aspetto economico.
Ha successivamente richiesto di non procedere più all’adeguamento sismico del progetto; al riguardo il progettista dell’Impresa ha evidenziato le carenze dell’originaria previsione strutturale: ha rappresentato come le verifiche alla sola azione orizzontale del vento abbiano denunciato una instabilità della struttura come originariamente concepita, evidenziando la rilevanza dell’opera da realizzare (della luce di circa 50 m e su una strada ad elevato scorrimento quale la via Cristoforo Colombo).
I rappresentanti dell’Impresa hanno precisato di aver fornito riscontro al Comune in relazione alla richiesta di adeguamento dell’opera, rappresentando, tuttavia, l’impossibilità di confermare comunque le previsioni iniziali.
Hanno manifestato, infine, la disponibilità, prima di intraprendere ulteriori azioni, ad un esame congiunto con il Comune del progetto, al fine di pervenire ad una soluzione della questione.
Il Responsabile del procedimento, sentito dalla Direzione Vigilanza Lavori, ha confermato l’inaccettabilità delle modifiche proposte dall’impresa, precisando come i nuovi prezzi utilizzati da quest’ultima non rispondano a quelli contrattuali.
All’uopo, ha evidenziato, come fosse stato chiesto all’impresa, di riproporre la stima del progetto esecutivo secondo i prezzi contrattuali, come dimostrato dalle note del Dipartimento XII – VI U.O., rispettivamente del 7.8.2009 e del 19.10.2009.
Ha comunicato, infine, di ritenere di dover proporre la risoluzione contrattuale, già minacciata nelle note suddette e non ancora effettuata, soprattutto per motivi connessi alla riorganizzazione della macrostruttura del Dipartimento LL.PP. verificatasi tra novembre e dicembre 2009, che lo hanno destinato ad altri nuovi e diversi impegnativi incarichi.
Con nota del 12.7.2009, come anticipato verbalmente, il Responsabile del procedimento ha comunicato di aver effettivamente proposto al Direttore del Dipartimento la risoluzione contrattuale per inadempimento dell’appaltatore.
L’impresa e la stazione appaltante avanzano opposte ragioni nel caso in esame.
Secondo il Responsabile del Procedimento l’Impresa ha presentato un progetto esecutivo non meritevole di approvazione, in quanto tale progetto, sia pure tecnicamente “conforme a quello definitivo posto a base di gara”, non risulta adeguato sotto l’aspetto economico.
Al riguardo il Responsabile del procedimento ha evidenziato di aver invitato l’impresa ad adeguare il progetto alle condizioni contrattuali, anche, come indicato con la nota del 19.10.2009, tralasciando l’adeguamento alle norme tecniche entrate in vigore successivamente all’appalto.
Il Responsabile del procedimento ha precisato che l’Impresa ha impropriamente introdotto nuovi prezzi non rispondenti ai prezzi contrattualmente previsti.
L’Impresa, invece, afferma di aver semplicemente sviluppato il progetto esecutivo, sopperendo alle carenze del definitivo e adeguando lo stesso alle intervenute norme tecniche, come espressamente richiesto dalla stazione appaltante.
Evidenzia, al riguardo, come la S.A. non abbia “tenuto in debita considerazione l’ipotesi stabilita dall’art. 140 comma 4 del D.P.R. 554/99 il quale stabilisce che qualora ci siano esigenze derivanti da sopravvenute disposizioni legislative e regolamentari, ovvero nel caso di riscontrati errori od omissioni del progetto definitivo, le variazioni da apportarsi al progetto esecutivo sono valutate in base ai prezzi contrattuali con le modalità previste dal capitolato generale e se del caso a mezzo di formazione di nuovi prezzi”.
Ha anche precisato come il superamento delle carenze del progetto posto a base di gara abbia determinato l’impossibilità di rispettare le previsioni economiche dell’appalto, indipendentemente dal recepimento delle intervenute norme tecniche.
Dall’esame della documentazione, in particolare dal “Quadro comparativo” fornito dall’Impresa si rileva come un notevole incremento dei costi si riscontri in relazione ai nuovi prezzi introdotti per la struttura del sovrappasso.
Infatti, mentre il progetto definitivo redatto dall’amministrazione contemplava un prezzo a mq per la passerella pedonale e un prezzo a ml di sviluppo per gli archi in legno lamellare costituenti la struttura di sostegno della passerella, l’impresa ha, invece, introdotto un nuovo prezzo a corpo complessivo per l’intero sovrappasso, non confrontabile con i prezzi posti a base di gara.
Mentre il progetto definitivo contemplava un prezzo complessivo della struttura di €135.027,30 (importo a b.a.), costituito da € 100.006,50 per la struttura della passerella e da €35.020,80 per la struttura di sostegno principale, costituita da due archi in legno lamellare, il progetto esecutivo, per la medesima opera contempla un prezzo complessivo di € 430.000,00, con un incremento, pertanto, di € 294.972,70; assoggettando il prezzo al ribasso del 40,395%, si rileva come il solo adeguamento della struttura in legno lamellare comporti un incremento contrattuale di €175.818,48 (circa il 54% dell’intero aumento contrattuale contemplato dal progetto esecutivo di €324.840,00).
Con parere Prec120 del 22.11.2007 (rif. prec 356), l’Autorità ha sostanzialmente ricondotto i principi che debbono regolare lo sviluppo della progettazione esecutiva in un appalto integrato alle disposizioni attinenti ai livelli di progettazione in generale:
“La fattispecie dell'appalto integrato si caratterizza per il fatto che il progetto esecutivo è affidato all'impresa aggiudicataria essenzialmente al fine di far compiere ad un unico soggetto, l'appaltatore, le scelte di dettaglio: l'impresa aggiudicataria dell'appalto integrato dovrà redigere il progetto esecutivo in conformità al progetto definitivo "senza apprezzabili differenze di tecniche e di costo" come si legge nel comma 4 dell'articolo 25 del d.P.R. 554/1999. Per quanto attiene, in particolare, alle proposte migliorative sul progetto definitivo posto a base di gara, si precisa che le stesse non possono, come tutte le varianti, alterare la sostanza del progetto”.
La norma richiamata si riferisce al livello di progettazione definitivo e, più puntualmente, dispone che gli elaborati grafici e descrittivi nonché i calcoli preliminari di tale livello progettuale “sono sviluppati ad un livello di definizione tale che nella successiva progettazione esecutiva non si abbiano apprezzabili differenze tecniche e di costo”.
Trattasi, pertanto di una norma che, nel caso di appalto integrato, pone precise responsabilità sia in capo alla stazione appaltante, per la redazione del progetto definitivo, sia all’appaltatore per lo sviluppo della progettazione esecutiva: la prima deve porre in gara una progettazione di definizione adeguata, il secondo non può discostarsi da questa.
Nel caso specifico, come evidenziato, lo sviluppo del progetto esecutivo da parte dell’impresa ha comportato un rilevante aumento di costo. La individuazione delle cause di tale incremento, appare riconducibile a valutazioni prettamente tecniche.
La disposizioni normative, prioritariamente, rimettono il compito di valutare la legittimità delle modifiche introdotte, alla stessa stazione appaltante.
Infatti, l’art. 140 del DPR 554/99, richiamato quale riferimento da ambo le parti, dispone, nel caso di appalto integrato, che il progetto esecutivo non possa prevedere alcuna variazione alla qualità e alle quantità delle lavorazioni previste dal progetto definitivo, salvo nei casi in cui si verifichi una delle ipotesi di cui all’art.25, comma 1, lett. a), b), c) della Legge [allora vigente 109/94], ovvero nei casi di riscontrati errori od omissioni del progetto definitivo.
La norma prevede, inoltre, che la stazione appaltante proceda all’accertamento delle cause, condizioni e presupposti che hanno dato luogo alle variazioni nonché al concordamento dei nuovi prezzi secondo quanto previsto dal capitolato speciale d’appalto allegato al progetto definitivo.
Circa i nuovi prezzi, il medesimo articolo rimanda, inoltre, all’art.136, attinente alle varianti in corso d’opera, che prescrive che questi siano:
a) desunti dal prezzario della stazione appaltante o dai listini correnti nell’area interessata dai lavori (utilizzati nella redazione del progetto definitivo);
b) ragguagliati a quelli di lavorazioni consimili compresi nel contratto;
c) quando sia impossibile l’assimilazione, ricavandoli totalmente da nuove regolari analisi.
La stazione appaltante, pertanto, nel caso in cui venga dall’impresa, in sede di redazione del progetto esecutivo, manifestata l’esigenza di variazioni alla qualità e alle quantità del progetto, deve preliminarmente valutare l’ammissibilità di dette variazioni, riscontrando la eventuale riconducibilità delle stesse alle ipotesi contemplate dall’art.140 del DPR 554/99, cioè, con riferimento al vigente D.lgs. 163/2006, alle disposizioni di cui all’art.132, comma 1, lett. a),b),d) del Codice dei contratti, ovvero ad errori o omissioni del progetto definitivo.
Ove sia ritenuta legittima l’esigenza di variazioni ed emerga l’esigenza di nuovi prezzi, questi dovranno essere omogenei con le valutazioni economiche poste a base di gara (ricavati dal medesimo prezzario di riferimento, ragguagliati a prezzi già contemplati dal contratto o, solo in ultima ipotesi, ricavati da specifiche regolari analisi).
Nel caso di specie, pur non entrando nel merito tecnico delle posizioni sostenute, i comportamenti di stazione ed impresa appaiono entrambi passibili di osservazioni, in quanto, alla luce degli elementi forniti, non risultano pienamente in linea con le disposizioni richiamate.
Per quanto attiene all’operato dell’Impresa, si riscontra come alcuni prezzi introdotti siano palesemente non ragguagliati ai prezzi contemplati dal progetto definitivo.
E’ evidente che, ove le previsioni del progetto definitivo necessitino di modifiche alle opere, in particolare alle opere valutate “a corpo”, la nuova valutazione economica non possa che avvenire mediante la redazione di nuovi prezzi; tali nuovi prezzi debbono, però, essere economicamente omogenei con quelli contrattuali.
A titolo esemplificativo, ove il ridimensionamento della sezione degli archi in legno lamellare (22x200 cm in luogo di 24x120 cm) si imponga oggettivamente per motivazioni tecniche, il nuovo prezzo non potrà che essere determinato in modo tecnicamente omogeneo con quello posto a base di gara, utilizzando i medesimi prezzi elementari dell’eventuale analisi prodotta per la determinazione del prezzo nel progetto definitivo, o, in assenza di questa, proporzionalmente all’incremento dimensionale dell’opera.
Da quanto potuto appurare, invece, l’impresa ha formulato un nuovo prezzo a corpo per l’intera struttura, che, dagli elementi disponibili, appare non comparabile con quello a base d’asta.
Il comportamento della stazione appaltante, da altro lato, presenta contraddittorietà e intempestività:
- il Responsabile del procedimento dapprima non ha contestato il ritardo nell’esecuzione del progetto, benché una richiesta di proroga risulti avanzata dall’Impresa solo a tempi ampiamente scaduti per la redazione del progetto; successivamente, invece, non ha riscontrato la successiva riproposizione motivata dell’istanza di proroga;
- dapprima ha concordato sull’adeguamento del progetto alla intervenuta normativa tecnica sulle costruzioni, ma, costatando poi un rilevante incremento economico, ha successivamente richiesto la riproposizione del progetto esecutivo secondo la normativa vigente al momento dell’appalto;
- relativamente al progetto presentato, con nota del 7.8.2009, ha fornito un giudizio di conformità tecnica del progetto presentato - “rispetta ed è conforme a quello definitivo a base di gara (comprensivo anche dell’aggiornamento normativo al D.M. 2008 nel frattempo divenuto obbligatorio)”-, evidenziando, invece, per la parte economica, la non corrispondenza all’importo contrattuale, tuttavia senza contestare puntualmente le valutazioni economiche dell’impresa e, in particolare, eventuali irregolarità e carenze nella definizione dei nuovi prezzi introdotti;
- infine, ricevuta la nota del legale dell’Impresa in data 29.10.2009, solo in data 12.7.2010 (a quasi nove mesi di distanza) ha assunto provvedimenti, proponendo la risoluzione contrattuale in danno (il Responsabile del procedimento ha richiamato, quale causa del ritardo, una riorganizzazione della macrostruttura del Dipartimento LL.PP. verificatasi tra novembre e dicembre 2009).
ritiene di riportare le precedenti osservazioni e considerazioni all’esponente e alla stazione appaltante (Responsabile del procedimento e Direttore del Dipartimento), con invio agli stessi della presente deliberazione;
invita la stazione appaltante a comunicare, nel termine di 30 giorni dalla comunicazione della presente deliberazione, le proprie valutazioni ed i provvedimenti adottati o che intende adottare per la definizione del caso in questione;
dispone l’acquisizione, da parte della Direzione Vigilanza Lavori delle informazioni relative alla definizione del procedimento.
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 18 novembre 2010