Source: http://science21.blogs.courrierinternational.com/archive/2008/07/24/quelle-reforme-de-la-juridiction-administrative-francaise-ii.html
Timestamp: 2017-08-17 09:46:31+00:00
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Quelle réforme de la juridiction administrative française ? (III) : La Science au XXI Siècle
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La Loi Constitutionnelle 2008-724 vient de paraître au Journal Officiel du 24 juillet. Des sites d'actualité juridique en analysent déjà le contenu. A l'occasion du Congrès de Versailles du 21 juillet, il a été affirmé que la nouvelle rédaction de la Constitution française accorde aux citoyens « le droit de saisir le juge constitutionnel ». Mais l'exception d'inconstitutionnalité introduite consiste uniquement à plaider, à l'occasion d'un litige, une violation de la Constitution contenue dans une loi en vigueur. Les juges pourront, soit rejeter cette exception, soit en saisir la haute juridiction compétente (Conseil d'Etat ou Cour de Cassation) afin qu'elle décide de l'opportunité d'une éventuelle transmission au Conseil Constitutionnel. Plutôt que d'un droit nouveau pour les citoyens, il s'agit d'une adaptation à la situation créée par l'apparition dans le cadre européen d'un ensemble de plus en plus important de textes de rang supérieur aux lois françaises et dont la Constitution française est garante chez nous. De surcroît, il ne semble pas que cette mesure, reflet d'une perte de souveraineté de l'Etat français, s'accompagne d'un projet de réforme du Conseil d'Etat et de la juridiction administrative de façon à optimiser les garanties d'impartialité et d'indépendance dans le traitement de la nouvelle procédure.
Il pouvait d'emblée paraître étonnant que le même Parlement qui a privé à deux reprises les citoyens d'un référendum sur des modifications essentielles de la Constitution, leur offre la possibilité de saisir de leur propre chef le Conseil Constitutionnel. Tel n'a pas été le cas, contrairement à ce que prétend une certaine propagande. On peut en revanche penser qu'il était devenu incontournable de prendre acte des conséquences juridiques de l'abandon de souveraineté consenti et du poids croissant des dispositions adoptées dans le cadre de l'Union Européenne. Dans ce contexte, un nombre imprévisible d'articles des lois françaises risque de se trouver un jour en contradiction avec des dispositions de l'Union, a fortiori après l'entrée en application du Traité de Lisbonne.
L'article 88 de la Constitution française nous impose le respect et l'appplication des textes « européens » :
« La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d'Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences. »
Cet alinéa deviendra, si le Traité de Lisbonne entre en vigueur:
« La République participe à l’Union européenne constituée d’Etats qui ont choisi librement d’exercer en commun certaines de leurs compétences en vertu du traité sur l’Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, tels qu’ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007. »
Dès lors, il fallait que les lois françaises puissent être attaquées avec un maximum d'efficacité sur la base de leur éventuelle incompatibilité avec le corpus législatif supérieur généré par les traités européens et auquel notre Constitution se soumet explicitement.
De même qu'un décret peut être mis en cause par une exception d'illégalité, les lois étant de rang supérieur aux décrets, à présent une loi française pourra être mise en cause par une exception d'inconstitutionnalité qui vient s'ajouter à l'exception d'inconventionnalité déjà existante.
Aucun rapport avec une véritable saisine du Conseil Constitutionnel par les citoyens. Le nouvel article de la Constitution à ce sujet prévoit :
« Art. 61-1. - Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé.
L'exception d'inconventionnalité, basée sur la non conformité d'une loi française avec une convention internationale, est une pratique devenue ancienne au sein des juridictions administrative et judiciaire. Mais elle ne comporte pas l'abrogation de la loi ainsi écartée par le juge. En revanche, l'inconstitutionnalité d'une loi, prononcée par le Conseil Constitutionnel, comportera automatiquement l'abrogation de la disposition concernée. Il s'agit donc d'une voie plus efficace pour éliminer ou purger des lois françaises, pour autant que notre Constitution évolue vers un alignement de plus en plus explicite sur les textes de l'Union Européenne. Ce qui ne semble pas être tâche difficile, à condition de continuer à éviter le recours au référendum.
Nous reviendrons plus en détail sur cette question dans une note ultérieure, mais il nous paraît indispensable de souligner dès à présent l'absence de dispositions prévoyant des mesures qui auraient pu sembler naturelles afin de préserver l'apparence d'impartialité des juridictions dans la nouvelle procédure introduite par l'article 61-1 créé le 21 juillet.
C'est ainsi que, dans le dispositif adopté le 21 juillet, le Conseil d'Etat devra se prononcer sur l'opportunité d'une saisine du Conseil Constitutionnel par rapport à des lois qu'il aura lui-même contribué à élaborer. Le site de cette haute juridiction rappelle que :
« En vertu de l’article 39 de la Constitution, le Conseil d’État est obligatoirement saisi de tous les projets de loi, avant leur adoption par le Conseil des ministres et leur dépôt devant le Parlement.
En vertu de l’article 38 de la Constitution, il doit être saisi des projets d'ordonnance avant leur adoption par le Conseil des ministres.»
La modification de la Constitution adoptée le 21 juillet ajoute encore :
La nouvelle exception introduite dans la Constitution tend donc à accroître considérablement les situations de double rôle de Conseil d'Etat, participant d'abord à l'élaboration d'un texte et se prononçant ultérieurement en tant que juge sur sa conformité à des dispositions de rang supérieur. C'était déjà le cas pour les décrets, par rapport auxquels l'exception d'illégalité peut être soulevée au contentieux.
Ce double rôle avait soulevé des objections par le passé, mais il se trouve à présent étendu à la constitutionnalité de l'ensemble du corpus législatif français.
En effet, il est à prévoir qu'il n'appartiendra au Conseil d'Etat de saisir le Conseil Constitutionnel à propos d'une exception d'inconstitutionnalité que si cette exception lui semble comporter des moyens suffisamment fondés, susceptibles de convaincre le juge constitutionnel. Une telle appréciation, dans un sens ou dans un autre, comportera par elle-même une prise de position par rapport au fond de la question évoquée. Mais dans ce cas, le Conseil d'Etat devient lui-même, pour ces procédures, une pièce clé du dispositif du Conseil Constitutionnel alors qu'il joue en même temps un rôle essentiel dans l'élaboration des lois. En réalité, le problème se posait (se pose) déjà à propos de l'appréciation de la conventionnalité des lois à l'occasion des exceptions soulevées dans ce domaine et des éventuels renvois à la Cour de Justice des Communautés Européennes.
Comme souligné dans nos précédents articles, la Cour Européenne des Droits de l'Homme (CEDH) a rendu le 9 novembre 2006 l'arrêt Sacilor-Lormines dont nous avons commenté des extraits dans nos articles des 19 avril et 18 juillet. L'une des composantes de la plaidoirie de la partie requérante a concerné, précisément, « la dualité des fonctions consultatives et contentieuses du Conseil d'Etat ». Suit un extrait de l'arrêt, résumant la partie de la plaidoirie de l'avocat de la société Sacilor-Lormines sur la question de la diversité de rôles du Conseil d'Etat, notamment à la fois en tant que conseiller du gouvernement et juge de ses litiges (source : base de données HUDOC de la CEDH) :
SUITE DE L'EXTRAIT DE l'ARRET SACILOR-LORMINES
« b) Sur la dualité des fonctions consultatives et contentieuses du Conseil d'Etat et la portée de l'avis du 29 septembre 1997
47. S'agissant de l'avis rendu le 29 septembre 1997 par la section des travaux publics, la requérante considère que son contenu, notamment quant à l'ampleur des mesures de police pouvant être prescrites à l'encontre des concessionnaires miniers, a été repris par les formations de jugement qui ont rendu les arrêts du 19 mai 2000 et du 5 avril 2002. Elle explique que les questions juridiques envisagées dans ledit avis se recoupaient avec celles portées devant le Conseil d'Etat statuant au contentieux, notamment quant à l'interprétation de la loi du 15 juillet 1994 et du nouvel article 84 qu'elle a introduit. Elle dénie le sens de la notion de question de pur droit défendue par le Gouvernement car ces questions se rapportent toujours à une situation de fait. Par ailleurs, il ressort de la jurisprudence des cours administratives d'appel que le tribunal qui a rendu un avis sur une question de pur droit à lui posée par un préfet (procédure calquée sur celle permettant aux ministres de solliciter un avis sur une question de droit devant le Conseil d'Etat) ne peut ensuite statuer sur un recours portant sur ladite question de droit (CAA, 23 mars 1999, Sarran ; CAA, 4 mars 2003, Département des Deux Sèvres).
48. La requérante en déduit que le fait d'avoir connu, à titre consultatif et comme conseil de l'Administration, d'une question de droit interdit ensuite de se prononcer sur des recours mettant en cause ladite question de droit. Elle estime la jurisprudence de la Cour claire sur ce point (Procola et McGonnell précités).
49. La requérante ajoute qu'elle n'avait aucune chance de gagner son procès puisque « l'usage veut (...) que le contentieux ne puisse prendre une position juridique contraire à celles des formations administratives que dans son instance la plus solennelle, l'Assemblée du contentieux (Le Conseil d'Etat, Notes et études documentaires, 1988, La Documentation française, p. 78). Cette situation est d'ailleurs implicitement confirmée par le Gouvernement puisque qu'il cite un arrêt du 30 juin 2000 par laquelle, justement, son Assemblée du contentieux a annulé une disposition d'un décret en Conseil d'Etat.
Selon la requérante, le Gouvernement ne démontre pas que l'usage suivant lequel seule l'Assemblée du contentieux pouvait s'écarter de la solution adoptée par la formation administrative n'était plus en vigueur lorsque les arrêts des 19 mai 2000 et 5 avril 2002 ont été rendus car sur ce point il ne cite que des arrêts de 2003 et 2005.
50. Pour la requérante, la publication de l'avis litigieux dans le rapport public annuel du Conseil d'Etat pour 1998 constitue un facteur aggravant du point de vue de l'exigence d'impartialité et d'indépendance du Conseil d'Etat statuant au contentieux. Elle rappelle à cet égard que le Conseil d'Etat juge, à propos de la Cour des comptes, que celle-ci ne peut pas rendre régulièrement une décision de justice, faute d'impartialité, dès lors qu'elle a précédemment évoqué dans son rapport public les faits qui en forment la matière (CE Ass. Société Labor Métal, 23 février 2000). Qu'il s'agisse d'une question de fait ou de droit, dès lors qu'elle est évoquée dans un rapport public sans respect des formes judiciaires, notamment du principe du contradictoire, on ne voit pas comment cette question pourrait ensuite être jugée par l'institution ayant publié ce rapport sans que soit méconnue l'exigence d'indépendance et d'impartialité.
51. Enfin, la requérante est d'avis que les circonstances de l'arrêt Kleyn et autres sont différentes du présent litige. En l'espèce, le Conseil d'Etat français a participé à la préparation des lois qui ont modifié le code minier dans le contexte de la cessation de son activité minière et à l'édiction des mesures réglementaires d'application de ces textes. L'un des membres de la formation de jugement a été appelé à exercer les fonctions de secrétaire général du ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie et la Section des travaux publics a rendu un avis, sur demande du ministre, se rapportant directement aux mesures de police des mines pouvant être imposées aux concessionnaires miniers ayant cessé leur activité. La requérante conclut que le Conseil d'Etat s'est fait le co-auteur d'une politique minière et le conseil du gouvernement dans la préparation, l'application et l'interprétation des textes procédant de cette politique. Il en résulte que le Conseil d'Etat n'a pas été un tribunal indépendant et impartial et que le Gouvernement ne saurait soutenir que les différentes fonctions du Conseil d'Etat sont indissociables puisque en vertu du principe de séparation des pouvoirs, une juridiction a d'abord vocation à n'être qu'une juridiction, sans avoir à cumuler des fonctions d'une autre nature. »
Rappelons une fois de plus que, sur le plan institutionnel, la plaidoirie de l'avocat de la Société des Mines Sacilor Lormines n'a pas été suivie par la CEDH. Mais la Cour a jugé contraire au principe de l'apparence d'impartialité la nomination, le du 26 mai 2000, à une fonction importante au sein du ministère défendeur, de l'un des juges ayant rendu l'arrêt du Conseil d'Etat du 19 mai 2000.
La CEDH devait forcément en rester aux éléments d'appréciation fournis par la plaidorie de l'avocat de Sacilor Lormines et à la Convention « minimale » qui définit son domaine de compétence en tant qu'instance du Conseil de l'Europe. Mais les citoyens ont le droit, et le devoir civique, de pousser le débat plus loin et avec des arguments qui ne sont pas forcément les mêmes que peut invoquer l'avocat d'une société industrielle. Surtout, au vu de l'etendue nouvelle du double rôle du Conseil d'Etat, sans commune mesure avec la situation au moment de l'arrêt Sacilor-Lormines. La question de l'apparence d'impartialité et d'indépendance du fonctionnement institutionnel est fondamentale et nous concerne tous.
Si l'exception d'inconstitutionnalité avait été introduite il y a trois décennies, il aurait sans doute été possible de parler d'une avancée démocratique, même si sa portée est en réalité très restreinte pour les « petits citoyens » que nous sommes. Dans les années 1970 ou 1980, les dispositifs de filtrage progressivement mis en place et renforcés depuis les années 1990, et tout particulièrement depuis 2001, n'étaient pas imaginables. Avant les années 1990, l'Etat français estimait encore devoir à chaque citoyen une motivation circonstanciée de toute décision le concernant. De même, le rôle des institutions européennes était moins important.
Mais à présent, les filtrages des recours des « petits citoyens » sont passés en force encouragés par la politique de l'Union Européenne et du Conseil de l'Europe, et les enjeux réels des « droits » théoriques sont très différents. Ce sont ces enjeux actuels qu'il convient d'évaluer, et en fonctions desquels il paraît indispensable de réagir dans le sens de la défense des véritables droits de la grande majorité du pays.
L'occasion, nous semble-t-il, de rappeler ces propositions d'Isabelle Debergue :
- Le Conseil d’Etat ne devrait pas être une juridiction administrative. Il paraît indispensable de séparer le rôle de conseiller du gouvernement de celui de juge du gouvernement et des administrations, par la création d’une Cour administrative suprême indépendante. Plus une "juridiction spéciale" chargée de la responsabilité disciplinaire, civile et pénale de juges, avocats et experts de justice.
- Une stricte séparation des carrières devrait être imposée : i) entre la Cour administrative suprême, le Conseil d’Etat, le Conseil constitutionnel et la "juridiction spéciale" précitée ii) entre ces quatre instances d’une part, et l’entourage du pouvoir exécutif ainsi que les directions d’entités publiques et privées, de l’autre. L’ensemble de la justice administrative et de l’ordre judiciaire, Cour de cassation comprise, devrait être soumis aux mêmes incompatibilités que la Cour administrative suprême.
Voir également, sur ce blog, nos articles :
Loi constitutionnelle, Conseil d’Etat français et application accélérée du Traité de Lisbonne
http://bellaciao.org/fr/spip.php?article69247
12:15 Publié dans Institutions | Lien permanent | Commentaires (0) | Tags : Loi constitutionnelle, réforme institutionnelle, Congrès de Versailles, Conseil Constitutionnel, Conseil d'Etat, justice administrative, Constitution | | Facebook | | Imprimer | | |