Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-84-de-febrero-20-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_d968048fdf690028e0430a0101510028&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-16 22:40:20
Document Index: 382842640

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 44', 'ARTÍCULO 22', 'artículo 22', 'artículo 22', 'artículo 243', 'artículo 44', 'artículo 53', 'artículo 242', 'artículo 157', 'artículo 160', 'artículo 161', 'artículo 111', 'artículo 157', 'artículo 160', 'artículo 160', 'artículo 14', 'artículo 11', 'artículo 14', 'artículo 133', 'artículo 106', 'artículo 22', 'artículo 16', 'artículo 11', 'artículo 12', 'artículo 53', 'artículo 53', 'artículo 44', 'artículo 53', 'artículo 44', 'artículo 53', 'artículo 53', 'artículo 29', 'artículo 53', 'artículo 53', 'artículo 6', 'artículo 366', 'artículo 53', 'artículo 53', 'artículo 6', 'artículo 29', 'artículo 14', 'artículo 243', 'artículo 44', 'artículo 53', 'artículo 44', 'artículo 22', 'artículo 44', 'artículo 157', 'artículo 160', 'Artículo 161', 'artículo 186', 'artículo 2', 'artículo 160', 'artículo 160', 'artículo 158', 'artículo 160', 'artículo 44', 'artículo 193', 'artículo 44', 'artículo 51', 'artículo 5', 'artículo 10', 'artículo 157', 'artículo 51', 'artículo 48', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 106', 'artículo 133', 'artículo 39']

﻿ Sentencia C-084 de febrero 20 de 2013
SENTENCIA C-84 DE 20 DE FEBRERO DE 2013
CONTENIDO:RECURSOS DEL SECTOR DE LA SALUD. SE ANALIZA TIPIFICACIÓN PENAL DE LA OMISIÓN DE CONTROL EN EL SECTOR SALUD. RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA SUBJETIVA DE LOS REPRESENTANTES LEGALES DE PERSONAS JURÍDICAS Y MIEMBROS DE JUNTAS DIRECTIVAS Y PROHIBICIONES A LAS ENTIDADES PRESTADORAS DEL SERVICIO DE SALUD. SE DECLARA EXEQUIBLE CONDICONALMENTE LA EXPRESIÓN “CUANDO SE TRATE DE PERSONAS JURÍDICAS LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA SERÁ EXIGIBLE DEL REPRESENTANTE LEGAL O DE LOS MIEMBROS DE LA JUNTA DIRECTIVA”, CONTENIDA EN EL INCISO CUARTO DEL ARTÍCULO 44 DE LA LEY 1474 DE 2011. SE DECLARAN EXEQUIBLES LOS ARTÍCULOS 11, NUMERAL 4, EL ARTÍCULO 22 Y 133DE LA LEY 1474 DE 2011.
TEMAS ESPECÍFICOS:TIPO PENAL, RECURSOS DEL SISTEMA DE SALUD, IPS
Sentencia C-084 de febrero 20 de 2013
Ref.: Expediente D-9191
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 11 (num. 4º), 22, 44 y 133 de la Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.
EXTRACTOS: «VII. Consideraciones y fundamentos.
2.1. De conformidad con lo planteado por los accionantes, los artículos 11 (num. 4º) y 133 de la Ley 1474 de 2011 son contrarios a los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia porque fueron introducidos en el cuarto debate y no guardan relación con lo debatido hasta ese momento. Los intervinientes opinan que tales artículos respetaron los principios de consecutividad y unidad de materia porque existe una relación directa, clara y específica con la temática debatida desde el inicio del trámite legislativo del proyecto de ley que se convertiría en la Ley 1474 de 2011. En consecuencia, el primer problema jurídico que debe resolver la Corte Constitucional es el siguiente:
¿Las adiciones introducidas en el cuarto debate en la plenaria de la Cámara de Representantes del proyecto de ley que se convirtió en la Ley 1474 de 2011, a los artículos 11 (num. 4º) —que prohíbe a las entidades prestadores de salud hacer donaciones a campañas políticas o actividades que no tengan relación con la prestación del servicio— y 133 —que prohíbe el otorgamiento de prebendas y dádivas a los trabajadores del sector salud—, son contrarias a los principios de identidad flexible, unidad de materia y consecutividad (arts. 157 y 158) al carecer de vínculo temático con los asuntos y materias previamente debatidos?
2.2. En relación con el artículo 22 de la Ley 1474 de 2011, los demandantes afirman que tal como fue redactado, viola el principio de legalidad en materia penal (C.P., art. 29), porque es un tipo penal ambiguo que habla de actos de corrupción y de la omisión de los mecanismos de control establecidos para la prevención y lucha contra el fraude en el sector salud, sin que exista una definición del término corrupción, o claridad sobre cuáles son los mecanismos de control a los que hace referencia, por lo que tal indeterminación impide conocer con certeza cuál es la conducta reprochada y a la vez se convierte en un obstáculo para la prestación eficiente del servicio de salud. Por su parte, los intervinientes sostienen que la norma es exequible como quiera que se trata de un tipo penal en blanco cuyo contenido es posible precisarlo en la misma ley o en otras disposiciones legales que definen los mecanismos de control para prevenir el fraude en el sector salud. Con base en lo anterior, el tercer problema jurídico que debe resolver la Corte Constitucional es el siguiente:
¿Resulta contrario al principio de legalidad en materia penal (C.P., art. 29) que el legislador haya consagrado en el artículo 22 de la Ley 1474 de 2011 el tipo penal de omisión de control en el sector de la salud, sin precisar cuáles son los mecanismos de control a los que hace referencia ni haber definido lo que se entiende por corrupción?
¿Resulta contrario al artículo 243 C.P. que el legislador haya incluido en el inciso final del artículo 44, el texto original del inciso segundo del artículo 53 de la Ley 734 de 2002, pese a que dicho texto fue declarado exequible de manera condicionada en el numeral 16 de la parte resolutiva de la Sentencia C-1076 de 2002?
3. Inexistencia de caducidad de la acción de constitucionalidad frente a vicios de forma.
De conformidad con lo que establece el numeral 3º del artículo 242 de la Carta, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en un año, contado a partir de la expedición de la norma. En el caso bajo estudio, la Ley 1474 de 2011 fue expedida el 12 de julio de 2011, la demanda de inconstitucionalidad fue radicada en la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 15 de junio de 2012, repartida a la magistrada ponente el 25 de junio de ese mismo año y admitida mediante auto del 10 de julio de 2012.
4. Los artículos 11 (num. 4º) y 133 de la Ley 1474 de 2011 frente a los principios de identidad flexible y consecutividad.
Con el fin de resolver los dos primeros problemas jurídicos planteados por los demandantes en contra de los artículos 11, numeral 4º y 133 de la Ley 1474 de 2011, la Corte Constitucional recordará brevemente la línea jurisprudencial sobre los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, revisará el trámite seguido en la aprobación de tales artículos y a continuación resolverá si en los dos casos planteados se vulneraron las reglas que rigen el procedimiento legislativo.
4.1. Breve referencia a la jurisprudencia constitucional sobre los principios de consecutividad e identidad flexible.
4.1.2. El artículo 157(1) de la Constitución Política de 1991 establece que ningún proyecto será ley de la República sin haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara y, posteriormente, haber sido aprobado en la plenaria de cada corporación legislativa en segundo debate. Son entonces, cuatro los debates que reglamentariamente debe tener toda ley en el Congreso.
A su turno, el artículo 160 de la Carta y los artículos 160, 161 y 162 del Reglamento del Congreso (L. 5ª/92)(2) permiten que cada cámara, en plenaria o en comisión, introduzca a los proyectos de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias(3). La facultad de las comisiones y las plenarias para alterar los proyectos de ley sometidos a su consideración, exige que se surtan los cuatro debates, sin que necesariamente el texto tenga que tener exactamente el mismo tenor literal durante todos y cada uno de éstos.
Los textos aprobados en cada cámara, por tanto, no necesariamente serán idénticos, caso en el cual, las divergencias deberán resolverse de acuerdo con el artículo 161 de la Carta, mediante una comisión accidental de mediación que deberá conciliar las discrepancias entre los textos aprobados y someter un texto unificado a consideración de las plenarias(4). Es claro entonces que las comisiones y las plenarias pueden agregar al proyecto que se tramita nuevos artículos no considerados en la otra Cámara.
Esta posibilidad de modificar el texto del proyecto de ley a lo largo de su trámite en el Congreso, como lo ha señalado la jurisprudencia,(5) responde a la visión deliberativa de la democracia que consagra la Constitución de 1991 y el actual Reglamento del Congreso,(6) de acuerdo a los cuales, las leyes aprobadas por el Congreso de la República deben reflejar la voluntad de la mayoría de los representantes políticos, una vez sean debatidos y confrontados los diversos puntos de vista, en especial los de las minorías(7).
Ahora bien, esta facultad para introducir modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley debatidos no es ilimitada. Expresamente, la Constitución señala que serán aceptables aquellas variaciones al texto que se “juzguen necesarias” (C.P., art. 160, inc. 2º)(8) y se refieran a la “misma materia”, que “se relacionen con ella” (C.P., art. 158)(9).
A partir de las reglas constitucionales y legales que rigen el trámite de las leyes, la jurisprudencia constitucional ha concluido “[…] que el proceso legislativo se rige por los principios de consecutividad, de identidad flexible y de unidad de materia”(10). Dado el nexo funcional que existe entre estos principios, tradicionalmente la jurisprudencia constitucional los ha examinado dentro de una misma categoría,(11) aun cuando existen elementos precisos que los diferencian, como se verá a continuación.
4.1.3. El principio de consecutividad exige que los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates, realizados de manera sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias de las cámaras legislativas, salvo las excepciones constitucionales o legales”(12).
Al respecto, ha señalado la Corte, que, “la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión, debate y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992. Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad”(13). La jurisprudencia también ha concluido que el principio de consecutividad exige que el objeto de lo decidido a lo largo de los cuatro debates corresponda al mismo tema, así el sentido de las decisiones sea diferente e, inclusive, contrario.
“(i) Tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo, pues el acatamiento de dicha obligación garantiza el cumplimiento de la regla de los cuatro debates consagrada en el artículo 157 C.P.; (ii) Por lo tanto, ninguna célula legislativa puede omitir el ejercicio de sus competencias y delegar el estudio y aprobación de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso para que allí se surta el debate sobre ese determinado asunto; (iii) La totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración. Ello con el fin de cumplir a cabalidad el principio de consecutividad en la formación de las leyes(14).
4.1.4. Por su parte, el principio de identidad flexible o relativa “supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates parlamentarios”, en el entendido que las comisiones y las plenarias de las cámaras pueden introducir modificaciones al proyecto (C.P., art. 160). De conformidad con el inciso segundo del artículo 160 C.P., durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.
Ahora bien, la jurisprudencia ha sostenido que “el concepto de unidad temática es amplio en aras de respetar el principio democrático y el margen de configuración del legislador”(15). Si las Cámaras del Congreso de la República no tuvieran un margen razonable de libertad para diseñar y construir el ordenamiento jurídico a lo largo del trámite legislativo, una vez se somete un proyecto de ley específico a su consideración, la deliberación carecería de propósito. “En una visión del procedimiento legislativo en la cual tan sólo importara que cada Comisión y Plenaria diera un visto bueno al texto, quizá tendría sentido tan rígida visión del procedimiento. Pero en un estado social y democrático de derecho, la deliberación es en sí una dimensión fundamental del procedimiento parlamentario. No sólo importa que se apruebe la norma propuesta, es preciso que ello se haya hecho en un contexto de discusión y deliberación”(16).
En efecto, en la Sentencia C-490 de 2011,(17) esta corporación recordó que:
“el principio de identidad flexible obliga a que si bien la iniciativa debe contar con los cuatro debates reglamentarios, el texto no necesariamente debe ser idéntico en dicho trámite(18). Sin embargo, tal posibilidad de modificación de los proyectos durante el segundo debate está sometida a límites, estrechamente relacionados con la preservación de la unidad temática de la iniciativa. En términos de la Corte, el “concepto de identidad(19) comporta más bien que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática(20). Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (C.P., art. 160), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación(21). Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo(22). (…) En este sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones se encuentra limitada pues debe respetarse el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones(23)”(24)”.
“en el ámbito del proceso legislativo y en punto al principio de identidad, lo que la Carta exige es que las Cámaras debatan y prueben regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible. De ser así, ligando los temas de las leyes a ese nivel de especificidad, resultaría imposible introducir regulaciones puntuales relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado se agoten en relación con la materia sometida a regulación pero no que se agoten en relación con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en la materia”(25).
“En consecuencia, si bien el Congreso de la República es el titular de la facultad de configuración normativa en materia legal, a la hora de introducir modificaciones en los proyectos de ley, el desarrollo de dicha facultad debe ser encauzada dentro de determinados parámetros con el objetivo de asegurar la salvaguarda del texto constitucional. Así las cosas, según fue señalado en la providencia en comento “la facultad que tienen las cámaras de introducir adiciones o modificaciones no es ilimitada, en tanto que deben respetar el principio de unidad o identidad de materia, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados al contenido del proyecto debatido y aprobado en comisiones(26). Es decir, tales modificaciones o adiciones deben tener una conexidad clara y específica(27), estrecha(28), necesaria según se desprende del propio artículo 160 Superior, y evidente(29)”(30).
“(…) no cualquier relación con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores basta para que se respete el principio de identidad relativa o flexible. La Corte ha descartado las relaciones ‘remotas’, ‘distantes’, o meramente ‘tangenciales’. Ha insistido la Corte en que la relación de conexidad debe ser ‘clara y específica’(31), ‘estrecha’,(32) ‘necesaria’,(33) ‘evidente’(34). En ocasiones, refiriéndose a leyes, no a actos legislativos, según las especificidades del caso, ha exigido una relación especial de conexidad, al señalar que si la “adición” tiene autonomía normativa propia y no es de la esencia de la institución debatida en las etapas anteriores, entonces la adición es inconstitucional(35).
[…] Para la determinación de qué constituye “asunto nuevo” la Corte ha definido algunos criterios de orden material, no formal: (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente;(36) (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido;(37) (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico;(38) (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la comisión de conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las cámaras en torno a un tema(39). En el ámbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas constitucionales, dadas las características de la Constitución de 1991. Así, se ha admitido que la adición de un tema de orden orgánico y funcional —un artículo sobre la participación del Ministerio Público en el nuevo sistema acusatorio— guarda relación suficiente con un aspecto sustantivo —las garantías del investigado o acusado en el proceso penal—(40)”(41).
La jurisprudencia también ha reconocido la relación que existe entre el principio de unidad de materia y el principio de identidad flexible. Sobre el punto, ha señalado que el principio de unidad de materia “sirve para establecer si durante el trámite del proyecto se ha observado o no el principio de identidad”(42). Así pues, si bien “[…] el principio de identidad flexible permite a las comisiones y a las plenarias de cada cámara hacer modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos en curso, […] en virtud del principio de unidad temática, esos cambios sólo pueden producirse si versan sobre la misma materia general del proyecto”(43).
Para determinar si existe esa unidad temática, la Corte ha dicho que debe hacerse el análisis a partir de los temas principales del proyecto, no de un artículo específico(44). Por tal motivo la Corte ha sostenido que en “[…] el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido de regulación del proyecto mirado como un todo”(45).
Siguiendo esta misma jurisprudencia, por ejemplo, la Corte Constitucional decidió en la Sentencia C-940 de 2003, a propósito de un problema jurídico similar al analizado en el presente caso,(46) que cuando una norma legal guarda “una relación cercana”, “una relación temática importante” con el objeto de la ley de la cual forma parte, no desconoce el principio de identidad flexible(47).
La Corte ha identificado las reglas que permiten verificar la existencia de unidad temática entre lo debatido y las modificaciones introducidas. Sobre el particular, se ha previsto que “… el límite para inclusión de modificaciones por parte de las plenarias es su unidad temática con los asuntos previamente debatidos. Por ende, lo que recibe reproche constitucional es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables,(48) que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué caso se está ante la inclusión de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia prevé que “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente(49); (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido;(50) (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico;(51) (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la comisión de conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las cámaras en torno a un tema(52)” (53).
De acuerdo con los parámetros y criterios jurisprudenciales expuestos, la Sala evaluara la constitucionalidad de las modificaciones introducidas a los artículos 11 (num. 4º) y 44 de la Ley 1474 de 2011.
4.2. Los artículos 11 (num. 4º) y 133 de la Ley 1474 de 2011, no son contrarios a los principios de identidad flexible y consecutividad.
4.2.1. Contrario a lo que afirman los accionantes, entre los artículos 11 (num. 4º) y 133 existe unidad temática con los asuntos debatidos desde el inicio del trámite legislativo del proyecto de Ley 142 de 2010 Senado, 174 de 2010 Cámara “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública,” como se verá a continuación.
4.2.3. En la ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República, se destacó como un asunto de especial preocupación, la corrupción en el manejo de los recursos del sector salud, dadas sus implicaciones para la garantía adecuada de este derecho. La ponencia hizo referencia expresa a la adopción de medidas para impedir conexiones ilegales entre los particulares y la administración pública, incluidas las entidades que hacen parte del sistema de seguridad social en salud, a través de tipificación de la financiación ilegal de las campañas políticas, así como a través del establecimiento de mecanismos para evitar la complicidad entre quienes realizan las tareas de inspección y vigilancia y sus supervisados. Igualmente se adoptan medidas para prevenir y sancionar de manera expresa los eventos de corrupción y fraude en la salud pública, endureciendo las penas de las conductas que afecten recursos de la salud(54).
4.2.4. En el articulado presentado a consideración de la Comisión Primera del Senado desde un principio se incluyeron medidas para evitar la financiación ilegal de campañas políticas con recursos públicos, y aunque en el texto debatido tal medida tenía un carácter general, la preocupación también cobijaba la utilización de los recursos para la salud, dada su naturaleza de recursos públicos,(55) para otros fines. Igualmente, se establecieron mecanismos adicionales de control y vigilancia para el sector salud en todos los niveles por el riesgo de corrupción que enfrentaba el sistema, así como las sanciones de conductas punibles que afectaban los recursos para la salud. Durante el primer debate en comisión varios senadores expresaron su preocupación por los casos recientes de corrupción en el sector salud y la debilidad de los controles a cargo de la Superintendencia de Salud, que ponían en riesgo los recursos públicos de este sector.
4.2.5. En la ponencia para segundo debate ante la Plenaria del Senado, se reconoció que la mayoría de actos de corrupción afectaban los recursos para la salud(56). De conformidad con ello, en el proyecto de articulado(57) se tipificaron conductas específicas tales como la especulación de medicamentos, el agiotaje con medicamentos y dispositivos médicos, la omisión de control en el sector de la salud,(58) el peculado por aplicación oficial diferente y el peculado culposo frente a recursos de la salud, entre otras conductas. Igualmente, se resaltó el papel del Fondo Anticorrupción del Sector Salud para fortalecer la capacidad investigativa y sancionatoria de la Superintendencia Nacional de Salud y la necesidad dotar a esta entidad de recursos para realizar convenios con la Procuraduría, la Fiscalía y la Contraloría para investigar hechos indebidos en el sector.
4.2.6. Durante el trámite del Proyecto en la Cámara de Representantes, gobierno reiteró su preocupación por el desvío de los recursos de la salud, para campañas políticas u otros fines(59). Esta preocupación se reflejó en varias de las modificaciones introducidas al proyecto durante su tránsito en la Cámara de Representantes.
4.2.7. Así, en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en la sesión del 1º de marzo de 2011, se presentó una modificación al artículo 14 (correspondiente al actual artículo 11 de la Ley 1474 de 2011), propuesto por el representante Roosvelt Rodríguez en donde se reitera la preocupación por la desviación de recursos de la salud, para fines distintos(60).
4.2.8. En la sesión plenaria de la Cámara de Representantes realizada el 3 de mayo de 2011, se presentó una proposición del representante Telésforo Pedraza para adicionar el artículo 14 (actual L. 1474/2011, art. 11) con una prohibición de hacer donaciones con recursos de la salud, dirigida a las entidades del sistema de seguridad social en salud, con el fin de evitar la desviación de tales recursos y evitar la financiación ilegal de campañas políticas(61). Con esta proposición es aprobado el artículo.
4.2.9. En la Plenaria de la Cámara de Representantes, de nuevo se reitera la preocupación por la desviación de los recursos públicos de la salud para otros fines(62) y se introducen modificaciones al proyecto de ley con el fin de fortalecer los controles que ejercía la Superintendencia de Salud y otros organismos sobre los recursos de la salud, se propuso un artículo nuevo (actual artículo 133 de la Ley 1474 de 2011, cuestionado en este proceso), mediante el cual se modificó parcialmente el artículo 106 de la Ley 1438 de 2011, con el fin de mejorar los controles sobre tales recursos(63). Con estas modificaciones fue aprobado el artículo.
4.2.10. Como quiera que entre lo aprobado por el Senado de la República y la Cámara de Representantes existían discrepancias, se designó una comisión accidental de conciliación, que unificó el texto del proyecto de ley, manteniendo las prohibiciones de donaciones con recursos de la salud y de otorgamiento de prebendas y dádivas para funcionarios del sector de salud(64). Y con estas modificaciones fue aprobada la Ley 1474 de 2011.
De conformidad con la jurisprudencia de esta corporación,(65)el principio de publicidad es una de las garantías que en virtud del principio democrático no pueden ser desconocidas en el desarrollo del trámite legislativo, en tanto cumple una doble función: 1) permitir tanto a las minorías como a las mayorías la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por ende discutirlos previamente a su aprobación; y 2) dar a conocer a la sociedad el contenido de los proyectos de ley. Por esta razón, cuando esta garantía no se respeta, la consecuencia es el desconocimiento no solo del derecho que tienen los congresistas a participar en el debate legislativo para expresar sus opiniones, sino también del derecho que tienen la sociedad a estar informada sobre lo que sus representantes proyectan decidir, con lo cual se resta legitimidad y transparencia a las decisiones que en ese contexto se tomen.
No obstante, revisada el acta de esa sesión, así como las anteriores donde se debatieron tanto el informe de la subcomisión como las proposiciones presentadas por los representantes a consideración de la Plenaria, la conclusión es otra. No solamente, la proposición fue leída por el presidente de la subcomisión y ponente, el representante Germán Varón Cotrino, sino que, tal como había ocurrido con la totalidad de los textos propuestos por la subcomisión,(66) los textos sometidos a consideración de la plenaria habían sido conocidos previamente por los Representantes a la Cámara. En efecto, en la página 51 de la Gaceta 523 de 2011 se lee lo siguiente:
Simplemente se le adiciona “y estarán a cargo de las entidades de inspección, vigilancia y control con respecto a los sujetos vigilados por cada de una ellas”.
4.2.15. Por todo lo anterior, no prosperan los cargos de violación de los principios de consecutividad, identidad flexible, y unidad de materia contra los artículos 11, numeral 4º y 133. En consecuencia, serán declarados exequibles.
5.1.2. En ejercicio de la potestad de configuración normativa, el legislador puede entonces adoptar diversas decisiones, como las de criminalizar o despenalizar conductas, atenuar, agravar, minimizar o maximizar sanciones, regular las etapas propias del procedimiento penal, reconocer o negar beneficios procesales, establecer o no la procedencia de recursos, designar las formas de vinculación, regular las condiciones de acceso al trámite judicial de los distintos sujetos procesales, entre otros, siempre y cuando con ello no comprometa la integridad de los valores, principios y derechos establecidos por la Constitución(67).
5.1.3. Dado que los tipos penales se erigen en mecanismos extremos de protección de los derechos,(68) el margen de configuración del legislador está sometido al contenido material de los derechos constitucionales,(69) a los tratados y convenios internacionales relativos a derechos humanos ratificados por Colombia,(70) y al respeto del principio de estricta legalidad,(71) una de cuyas dimensiones es la reserva legal según la cual la definición de las conductas punibles corresponde al legislador, y no a los jueces ni a la administración.
5.1.4. Esta dimensión del principio de legalidad busca que la imposición de penas derive de criterios generales establecidos por los representantes del pueblo y no de la voluntad individual, de la apreciación personal de los jueces o del poder ejecutivo. Este principio garantiza que en la elaboración de todas las leyes, y en especial las de carácter penal, se siga un proceso público de debate del cual depende la concepción y el diseño democrático de la política criminal(72).
5.1.5. En aplicación del principio de estricta legalidad, esta corporación ha sostenido (i) que la creación de tipos penales es una competencia exclusiva del legislador (reserva de ley en sentido material)(73) y que (ii) es obligatorio respetar el principio de tipicidad: “nullum crimen, nulla poena, sine lege previa, scripta et certa”(74). De manera que el legislador está obligado no sólo a definir la conducta punible de manera clara, precisa e inequívoca,(75) sino que además debe respetar el principio de irretroactividad de las leyes penales (salvo favorabilidad)(76).
5.1.6. No obstante lo anterior, la Corte también ha aceptado que esta reserva legal no impide que el legislador, de manera excepcional, remita a otras normas tanto de carácter legal como reglamentario al definir los elementos de un tipo penal. La validez constitucional de los tipos penales en blanco, está supeditada en todo caso a que los contenidos con los cuales se hace la integración normativa, permitan establecer de manera previa, clara e inequívoca cual es la conducta punible que sanciona la ley penal(77). Así lo sostuvo en la Sentencia C-739 de 2000:(78)
“(...) en nada contraría el ordenamiento superior el hecho de que el legislador recurra a esta modalidad de tipo penal [el tipo penal en blanco], siempre y cuando verifique la existencia de normas jurídicas precedentes que definan y determinen, de manera clara e inequívoca, aquéllos aspectos de los que adolece el precepto en blanco, cuyos contenidos le sirvan efectivamente al intérprete, específicamente al juez penal, para precisar la conducta tipificada como punible, esto es, para realizar una adecuada integración normativa que cumpla con los requisitos que exige la plena realización del principio de legalidad”.
Esta corporación ha definido un tipo penal en blanco como aquel en que el supuesto de hecho se encuentra desarrollado total o parcialmente por una norma de carácter extrapenal. Los tipos penales en blanco responden a una clasificación reconocida por la doctrina y aceptada por la jurisprudencia constitucional colombiana(79) ante la incapacidad práctica de abordar temas especializados y en permanente evolución, siempre que la remisión normativa permita al intérprete determinar inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y la sanción correspondiente(80).
13. Distintas cuestiones surgen respecto de los tipos penales en blanco y el principio de legalidad en materia penal. La primera de ellas es si la normatividad a la cual se acude por remisión, debe ser preexistente o precedente al tipo penal en blanco. Al respecto, esta corporación ha expresado que se protege el principio de legalidad no con la exigencia de preexistencia de la norma de complemento respecto de la disposición penal, sino con la simple existencia de ésta al momento de conformación del tipo integrado(81).
También se ha indagado si se ajusta al principio de legalidad cuando la remisión opera respecto de disposiciones que no tengan la entidad de ley en sentido formal. Frente a este interrogante la Corte ha distinguido entre la remisión que ocurre frente a disposiciones de igual jerarquía y aquella que ocurre frente a normas de inferior jerarquía, denominada remisión propia e impropia, según el caso, para concluir que es posible el reenvío a normas de inferior jerarquía, en la medida que una vez integrado el tipo penal este adquiere unidad normativa pues “… la remisión que opera por virtud del tipo penal en blanco constituye simplemente una técnica legislativa de integración del tipo. La norma complementaria se adosa al tipo penal básico para integrar el “tipo penal”, momento a partir del cual éste tiene vigencia y poder vinculante completo. Ambas forman una unidad normativa que tiene plena vigencia”(82).
5.2. El artículo 22 de la Ley 1474 de 2011, es un tipo penal en blanco que respeta el principio de estricta legalidad.
Sin embargo, no toda omisión en el cumplimiento de los mecanismos de control para prevenir el fraude tipifican la conducta, porque el tipo penal descrito contiene además un elemento subjetivo: tal conducta debe realizarse “con el fin de ocultar o encubrir un acto de corrupción”. Se trata por lo tanto de una conducta dolosa, ya que requiere un incumplimiento voluntario, no de uno que haya sido fruto de un error o culpa.
5.2.3. En cuanto al alcance de la expresión “acto de corrupción,” no es cierto, como lo afirman los demandantes, que la misma ley no contenga una definición de lo que significa corrupción. De hecho en el artículo 16 de la Ley 1474 de 2011, define la corrupción privada, como un acto mediante el cual una persona “directamente o por interpuesta persona prometa, ofrezca o conceda a directivos, administradores, empleados o asesores de una sociedad, asociación o fundación una dádiva o cualquier beneficio no justificado para que le favorezca a él o a un tercero, en perjuicio de aquella”. Igualmente, la Ley 1474 de 2011 se refiere en sus artículos 2º, 3º, y 13 a 33 a un conjunto de conductas punibles contra la administración pública, consideradas como actos de corrupción, dentro de las cuales se encuentran la gestión de intereses privados por parte de ex servidores públicos en asuntos relacionados con las funciones propias del cargo que ejercía dentro de los 2 años siguientes a su retiro del cargo; la celebración de contratos con entidades públicas, incluso descentralizadas, del mismo nivel administrativo para el cual fue elegido el candidato financiado por el contratista; la celebración de contratos de interventoría con la misma entidad con la que se tuvo un contrato de obra, concesión o suministro, los delitos contra la administración pública relacionados con corrupción, la estafa sobre recursos públicos y en el sistema de seguridad social, la corrupción privada, la administración desleal, la utilización indebida de información privilegiada, la especulación de medicamentos y dispositivos médicos, el agiotaje con medicamentos y dispositivos médicos, la evasión fiscal, el peculado por aplicación oficial diferente frente a recursos de la seguridad social, el peculado culposo frente a recursos de la seguridad social integral, el fraude de subvenciones, los acuerdos restrictivos de la competencia, el tráfico de influencias de particular, el enriquecimiento ilícito, y el soborno trasnacional, entre otras conductas.
“ART. VI.—Actos de corrupción.
En relación con la segunda materia, basta señalar que el fortalecimiento de la participación en las decisiones que afectan a los ciudadanos, en cuanto derecho fundamental y fin esencial del Estado, es un presupuesto ineludible del modelo constitucional vigente. Así, las disposiciones del tratado pretenden otorgar soporte jurídico internacional al instituto de la veeduría ciudadana, el cual ya ha sido implementado para el caso del derecho interno. En ese sentido, la jurisprudencia de esta corporación ha expuesto argumentos suficientes sobre la relación entre ese instrumento y la eficacia de la democracia participativa”(83).
En la Ley 1474 de 2011, el artículo 11 hace referencia a los mecanismos de control y vigilancia; y el artículo 12, señala cuál es el sistema preventivo de prácticas financieras riesgosas y de atención en el sistema general de seguridad social en salud. Por su parte la Ley 1122 de 2007, en sus artículos 39 y 40(84) señala los objetivos de la vigilancia, inspección y control que ejerce la Superintendencia de Salud. A su turno, el título VII de la Ley 1438 de 2011, precisa las funciones de control, inspección y vigilancia a cargo de esta Superintendencia. Por su parte, el Decreto 1018 de 2007, expedido en desarrollo de las facultades reglamentarias del Presidente de la República, precisó las funciones de control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de Salud, los ámbitos de control y los procedimientos a seguir.
2. Que la disposición demandada se refiera al mismo sentido normativo excluido del ordenamiento jurídico, esto es, que lo reproduzca ya que el contenido material del texto demandado es igual a aquel que fue declarado inexequible. Dicha identidad se aprecia teniendo en cuenta tanto la redacción de los artículos como el contexto dentro del cual se ubica la disposición demandada, de tal forma que si la redacción es diversa pero el contenido normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que ha habido una reproducción(85).
4. Que subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de fondo en el juicio previo de la Corte en el cual se declaró la inexequibilidad(86).
6.2. La inexequibilidad previa.
En la Sentencia C-1076 de 2002, la Corte declaró exequible de manera condicionada la expresión “cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible del representante legal o de los miembros de la junta directiva,” contenida en el inciso 2º del artículo 53 de la Ley 734 de 2002, bajo el entendido que la falta le fuere imputable por el incumplimiento de los deberes funcionales, por considerar que la expresión cobijaba conductas que estaban fuera del ámbito de las funciones del representante legal y de los miembros de la junta, que podrían dar lugar a una responsabilidad objetiva, proscrita por la Constitución.
“[…] 16. Declarar EXEQUIBLE la expresión Cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible del representante legal o de los miembros de la junta directiva, contenida en inciso segundo del artículo 53 de la Ley 734 de 2002, bajo el entendido que la falta le fuere imputable por el incumplimiento de los deberes funcionales”.
6.3. La identidad de contenidos normativos entre el inciso final del artículo 44 de la Ley 1474 de 2011 y el inciso segundo del artículo 53 de la Ley 734 de 2002.
Ley 1474 de 2011 Ley 734 de 2002
ART. 53.—Sujetos disciplinables.
En los incisos 2º, 3º, 4º y 5º del artículo 44 de la Ley 1474 de 2011, el legislador, sin distinguir si se trata de personas naturales o jurídicas, define cuándo se entiende que un particular ejerce funciones públicas y cuándo se considera que administra recursos públicos, a fin de determinar si éste es un sujeto disciplinable. Al hacer referencia a las personas jurídicas en el inciso 6º, se establece la responsabilidad disciplinaria en el caso de las personas jurídicas, centrando esa responsabilidad en los representantes legales y en los miembros de la junta directiva de entidades que manejan recursos públicos, sin precisar las circunstancias que generan un vínculo entre la actividad del representante legal o del miembro de la junta y la conducta que se le imputa para que pueda ser considerado un sujeto disciplinable.
6.4. Las razones de fondo que llevaron a la declaratoria de exequibilidad condicionada del inciso segundo del artículo 53 de la ley 734 de 2002 en la Sentencia C-1076 de 2002.
En esa oportunidad, los demandantes cuestionaron el inciso segundo del artículo 53 de la Ley 734 de 2002 por considerar que transgredía “el principio de individualización de la responsabilidad y de la pena, toda vez que la responsabilidad exigible de la persona jurídica, por la comisión de una falta es trasladada sin ninguna fórmula o juicio al gerente o director de ésta, para que sea objeto de sanción por un hecho ajeno”(87).
La Corte consideró que era contrario a los artículos 6º y 29 de la Constitución que la norma no precisara los actos por los cuales podría ser disciplinado el representante legal o los miembros de la junta directiva de una persona jurídica que administrara recursos públicos, pues de esa forma se abría la puerta a una forma de responsabilidad objetiva, proscrita en la Carta. La Corte recordó que la responsabilidad penal y disciplinaria de particulares y funcionarios es siempre subjetiva y en esa medida no era posible trasladar de manera directa la responsabilidad de una persona jurídica a su representante legal o a los miembros de la junta directiva, sin violar el artículo 29 Superior.
El inciso segundo del artículo 53 de la Ley 734 de 2002 alude al tema de la responsabilidad disciplinaria de los representantes legales o los miembros de las juntas directivas, por actuaciones de la persona jurídica. Considera la Corte que esta disposición no vulnera la Carta Política, bajo el entendido que la falta disciplinaria les fuere imputable por el incumplimiento de los deberes funcionales, por las razones que pasan a explicarse.
“Según el proyecto, los destinatarios de este régimen son los representantes legales, los gerentes o sus equivalentes, los revisores fiscales y los miembros de las juntas directivas de las entidades sin ánimo de lucro que reciban o administren recursos del Estado a cualquier título; de las empresas privadas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, energía eléctrica, telefonía residencial, gas y recolección, transporte y disposición final de desechos; de las entidades vinculadas al sistema general de salud; los notarios, conciliadores, árbitros y jueces de paz; los representantes legales y los miembros de las juntas directivas de las cámaras de comercio; los curadores urbanos; los interventores de los contratos estatales; los jurados de votación, y los demás particulares que por mandato legal ejerzan funciones públicas”(88).
El establecimiento de un régimen disciplinario especial para el representante legal y los miembros de la junta directiva de las personas jurídicas a las que alude el artículo 53 de la Ley 734 de 2002, parte del artículo 6º del Estatuto Superior, en virtud del cual los particulares pueden hacer todo aquello que no esté prohibido en la Constitución y las leyes, mientras que los funcionarios públicos solamente pueden realizar lo que en esos mismos ordenamientos expresamente se les atribuye.
En tal sentido el artículo demandado establece como sujetos disciplinables a un grupo concreto de particulares: 1) los que cumplan labores de interventoría en los contratos estatales; 2) quienes ejerzan funciones públicas en lo que tiene que ver con éstas; 3) los encargados de prestar servicios públicos de los contemplados en el artículo 366 de la Constitución(89) y 4) administren recursos estatales. Se establece, de igual manera, la siguiente excepción: las empresas de economía mixta que rijan por el régimen privado. A renglón seguido, el legislador dispone que cuando alguno de esos particulares sea una persona jurídica, la responsabilidad disciplinaria le será exigible al representante legal de la misma o a los miembros de su junta directiva.
Por las anteriores razones, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión Cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible del representante legal o de los miembros de la junta directiva, contenida en inciso segundo del artículo 53 de la Ley 734 de 2002, bajo el entendido que la falta le fuere imputable por el incumplimiento de los deberes funcionales” (resaltado agregado al texto).
6.5. Subsistencia de las disposiciones constitucionales que sirvieron de referencia en la Sentencia C-1076 de 2002.
Tal como se anotó en el numeral anterior, el fundamento para la declaratoria de exequibilidad condicionada del inciso segundo del artículo 53 de la Ley 734 de 2002, se encontró en los artículos 6º y 29 del ordenamiento superior. Según el artículo 6º de la Carta, los particulares pueden hacer todo aquello que no esté prohibido en la Constitución y las leyes, mientras que los funcionarios públicos solamente pueden realizar lo que en esos mismos ordenamientos expresamente se les atribuye, disposición a partir de la cual, junto con lo previsto en el artículo 29 Superior, se ha proscrito toda forma de responsabilidad objetiva. Tales disposiciones constitucionales subsisten en el actual texto constitucional.
Es decir, que en nuestro sistema jurídico ha sido proscrita la responsabilidad objetiva y, por lo tanto, la culpabilidad es “Supuesto ineludible y necesario de la responsabilidad y de la imposición de la pena lo que significa que la actividad punitiva del estado tiene lugar tan sólo sobre la base de la responsabilidad subjetiva de aquellos sobre quienes recaiga”(90). Principio constitucional que recoge el artículo 14 del CDU acusado, al disponer que “en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa”. Así lo ha reconocido la jurisprudencia de esta corporación al señalar que “el hecho de que el código establezca que las faltas disciplinarias solo son sancionables a título de dolo o culpa, implica que los servidores públicos solamente pueden ser sancionados disciplinariamente luego de que se haya desarrollado el correspondiente proceso —con las garantías propias del derecho disciplinario y, en general, del debido proceso—, y que dentro de éste se haya establecido la responsabilidad del disciplinado”(91).
Si la razón de ser de la falta disciplinaria es la infracción de unos deberes, para que se configure violación por su incumplimiento, el servidor público infractor sólo puede ser sancionado si ha procedido dolosa o culposamente, pues como ya se dijo, el principio de la culpabilidad tiene aplicación no sólo para las conductas de carácter delictivo sino también en las demás expresiones del derecho sancionatorio, entre ellas el derecho disciplinario de los servidores públicos, toda vez que “el derecho disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual los principios de derecho penal se aplican mutatis mutandi en este campo pues la particular consagración de garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se realiza en aras del respeto de los derechos fundamentales del individuo en comento, y para controlar la potestad sancionadora del Estado”(92)”(93).
En la Sentencia C-1076 de 2002, la Corte adoptó una decisión de exequibilidad condicionada, y en esa medida expulsó del ordenamiento jurídico ciertos contenidos normativos que eran incompatibles con la Constitución. Cuando el legislador reproduce un texto constitucional previamente declarado inexequible, con el fin de garantizar la supremacía constitucional es necesario que el texto expedido en contravía de lo ordenado por el artículo 243 C.P., también sea expulsado del ordenamiento y en esa medida, lo que procede es la declaratoria de inexequibilidad o de exequibilidad condicionada del nuevo texto legal en los mismos términos de la sentencia previamente expedida.
Por lo tanto, al ser el inciso 4º del artículo 44 de la Ley 1474 de 2011 una reproducción material del inciso segundo del artículo 53 de la Ley 734 de 2002 y, además, al cumplirse los demás requisitos para que opere el fenómeno de la cosa juzgada material, deberá ser declarada igualmente exequible de manera condicionada la expresión “Cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible del representante legal o de los miembros de la junta directiva, contenida en inciso cuarto del artículo 44 de la Ley 1474 de 2011, bajo el entendido que la falta le fuere imputable por el incumplimiento de los deberes funcionales.
1. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados en esta sentencia, los artículos 11, numeral 4º y 133 de la Ley 1474 de 2011.
2. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en esta sentencia, el artículo 22 de la Ley 1474 de 2011.
3. Declarar EXEQUIBLE la expresión “Cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible del representante legal o de los miembros de la junta directiva”, contenida en el inciso cuarto del artículo 44 de la Ley 1474 de 2011, bajo el entendido que la falta le fuere imputable por el incumplimiento de los deberes funcionales.
(1) Constitución Política, artículo 157.—“Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: (1) Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. (2) Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras. (3) Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. (4) Haber obtenido la sanción del gobierno”.
(2) Ley 5ª de 1992, artículo 160. “Presentación de enmiendas. Todo congresista puede presentar enmiendas a los proyectos de ley que estuvieren en curso. Para ello se deberán observar las condiciones siguientes, además de las que establece este reglamento: (1) El autor o proponente de una modificación, adición o supresión podrá plantearla en la comisión constitucional respectiva, así no haga parte integrante de ella. (2) El plazo para su presentación es hasta el cierre de su discusión, y se hará mediante escrito dirigido a la Presidencia de la comisión. (3) Las enmiendas podrán ser a la totalidad del proyecto o a su articulado. || Artículo 161. Enmiendas a la totalidad. Serán enmiendas a la totalidad las que versen sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto, o las que propongan un texto completo alternativo al del proyecto”. ART. 162.—“Enmiendas al articulado. Estas podrán ser de supresión, modificación o adición a algunos artículos o disposiciones del proyecto”.
(3) En la Sentencia C-702 de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz SPV Antonio Barrera Carbonell, Carlos Gaviria Díaz, y Fabio Morón Díaz; Álvaro Tafur Galvis; José Gregorio Hernández Galindo; SV Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa), la Corte consideró que en el segundo debate de cada Cámara puede modificarse o adicionarse el proyecto, pero sí se ha aprobado un texto en el primer debate en la Comisión Constitucional Permanente. Es decir, en el segundo debate puede existir un artículo nuevo bajo la forma de una adición o modificación, siempre y cuando se trate de un asunto o una materia que haya sido objeto de aprobación en primer debate.
(4) Al respecto ver el artículo 186 y siguientes del Reglamento del Congreso (L. 5ª/92).
(5) Ver entre otras, la Sentencia C-453 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) En este caso la Corte Constitucional, reiterando su jurisprudencia, decidió que los artículos 4º, 7º, 11, 12, 16, 17, 18 y 19, parágrafo transitorio, no desconocen los principios de consecutividad y de identidad flexible o relativa. Estas normas fueron declaradas exequibles por los cargos analizados. Asimismo, la Corte considero que el artículo transitorio 20 contemplaba un tema nuevo, con autonomía normativa, que fue introducido, sin mediar debate, en el cuarto debate, ante la Plenaria de la Cámara de Representantes. Por ello, fue declarado inexequible.
(6) Ley 5ª de 1992, artículo 2º. Principios de interpretación del reglamento. En la interpretación y aplicación de las normas del presente reglamento, se tendrán en cuenta los siguientes principios: […] (3) Regla de mayorías. El reglamento debe aplicarse en forma tal que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común. (4) Regla de minorías. El reglamento garantiza el derecho de las minorías a ser representadas, a participar y a expresarse tal como lo determina la Constitución.
(7) La Corte Constitucional ha sostenido acerca de la posibilidad que tiene cada Cámara de modificar los textos de los proyectos de ley durante su trámite: “La actividad legislativa consiste en la facultad reconocida en los regímenes democráticos a los órganos representativos, de regular de manera general, impersonal y abstracta, a través de la ley, los distintos supuestos de hecho relevantes para la obtención de los fines esenciales del Estado. Esta facultad regulatoria, admite una gama amplia de posibilidades, es decir, un mismo supuesto de hecho puede ser regulado de distintas maneras, y la elección de la fórmula precisa que finalmente es recogida en la ley, es fruto de variados factores, como lo son la particular concepción política mayoritaria en el cuerpo legislativo, la influencia del pensamiento de las minorías que propicia fórmulas de conciliación, las circunstancias históricas que ameritan adecuar las formas jurídicas a las especificidades del momento, y otros factores que, como los anteriores, confluyen a determinar las fórmulas de regulación jurídica que resultan ser las finalmente adoptadas. || En los regímenes democráticos, el mecanismo mediante el cual se llega a la formación y determinación de la voluntad del legislador en cada fórmula legal concreta, debe estar abierto a la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan esa representación popular. Por ello, las distintas normas que tanto en la Constitución como en la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso regulan el trámite de la adopción de la ley, están dirigidas a permitir un proceso en el cual puedan intervenir todas las corrientes mencionadas, y en el cual la opción regulativa finalmente adoptada sea fruto de una ponderada reflexión. Por ello se han previsto cuatro debates, dos a nivel de las comisiones del Congreso, y dos a nivel de la plenaria de cada Cámara (C.P., art. 157), lo cual permite, de un lado, que las propuestas sean estudiadas y debatidas con la especialidad y puntualidad que ello amerita, y de otro, que todo el universo de las opiniones representadas en el Congreso, tenga la oportunidad real de incidir en la adopción final de ley. También por esto, la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos que vienen de etapas anteriores del trámite, reconocida por el segundo inciso del artículo 160 de la Constitución, es propia de los regímenes que conceden amplia importancia a la efectividad del principio democrático”. Corte Constitucional, Sentencia C-760 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda; AV. Jaime Araujo Rentería; SPV Clara Inés Vargas Hernández; SV. Rodrigo Escobar Gil), en este caso la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 600 de 2000 (CPP), por vicios de procedimiento en su formación.
(8) Constitución Política, artículo 160, inciso segundo: ‘Durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias’.
(9) Constitución Política, artículo 158. “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas”.
(10) Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). En este caso la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 110 y 111 de la Ley 795 de 2003 por vicios de procedimiento en su formación, entre otros cargos, por cuanto habían sido introducidos al proyecto de ley por el Senado de la República, luego de haber hecho tránsito en la Cámara de Representantes.
(11) Sentencias C-208 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-238 de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-1040 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández), C-724 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-856 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
(12) Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). Ver también las sentencias C-044 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-801 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-1056 de 2003.
(13) Sentencias C-801 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-839 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-1113 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-1056 de 2003 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-1147 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), y C-1152 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), 1092 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-312 de 2004 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-313 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-370 de 2004 (M.Ps. Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis), C-372 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
(14) Sentencia C-839 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
(15) Corte Constitucional, Sentencia C-453 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
(16) Corte Constitucional, Sentencia C-273 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa).
(17) Corte Constitucional, Sentencia C-490 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, SPV. María Victoria Calle Correa y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; AV Juan Carlos Henao Pérez, Jorge Iván Palacio Palacio y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
(18) Corte Constitucional, Sentencia C-208 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández, SPV. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, AV. Jaime Araújo Rentería).
(19) Sentencia C-702 de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz. SPV Antonio Barrera Carbonell, Carlos Gaviria Díaz, y Fabio Morón Díaz; Álvaro Tafur Galvis; José Gregorio Hernández Galindo; SV Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa).
(20) Sentencia C-1190 de 2001. También se puede consultar la Sentencia C-950 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño. SV. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett y AV. Alfredo Beltrán Sierra).
(21) Sentencia C-702 de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz SPV Antonio Barrera Carbonell, Carlos Gaviria Díaz, y Fabio Morón Díaz; Álvaro Tafur Galvis; José Gregorio Hernández Galindo; SV Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa).
(22) Ver Sentencia C-1108 de 2001 (M.Ps. Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra. SV. Rodrigo Escobar Gil).
(23) Sentencias C-008 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y C-809 de 2001 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
(24) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-706 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis. SV. Jaime Araujo Rentería y Humberto Sierra Porto. AV. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño).
(25) Sentencias C-1488 de 2000 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez), C-922 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-950 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-801 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-839 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
(26) Sentencias C-801 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-839 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-940 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-226 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
(27) Sentencia C-307 de 2004 (M.Ps. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra).
(28) Sentencia C-1147 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(29) Sentencia C-753 de 2004 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
(30) Sentencia C-908 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto)
(31) Corte Constitucional, Sentencia C-307 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa, Alfredo Beltrán Sierra; SV. Jaime Araujo Rentería; SV. Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández; SPV. Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra). En este caso la Corte consideró: “La simple comparación del texto originalmente aprobado y el texto definitivo del proyecto muestra que, sin necesidad de examinar los textos intermedios, no obstante las modificaciones y adiciones que el proyecto recibió a lo largo de los debates legislativos, se ha respetado el principio de identidad relativa, por cuanto lo finalmente aprobado tiene una clara y específica relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate de manera que puede predicarse la existencia de identidad temática entre el texto definitivo del proyecto y lo inicialmente aprobado en el primer debate en la Comisión Primera del Senado. Las diferencias entre los dos textos obedecen a precisiones técnicas, opciones y alternativas que giran alrededor de un mismo concepto, y que claramente son un desarrollo de la propuesta inicialmente aprobada”.
(32) Corte Constitucional, Sentencia C-1147 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil; SV. Eduardo Montealegre Lynett; AV. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil). En este caso la Corte consideró que “(…) a propósito del principio de identidad, es entonces claro que un proyecto de ley puede ser objeto de cambios y modificaciones en el transcurso de las diversas etapas parlamentarias, pero sólo en la medida en que dichos cambios y modificaciones se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, sin perjuicio de que también éstos deban guardar estrecha relación con el contenido del proyecto, es decir, respeten igualmente el principio de unidad de materia” (acento fuera del texto original). Esta posición ha sido reiterada, por ejemplo en la Sentencia C-372 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández; SV. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett, Álvaro Tafur Galvis). En la Sentencia C-754 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis; SPV. Álvaro Tafur Galvis) la Corte señaló que el principio de identidad relativa no se viola cuando se introducen modificaciones ha de tratarse de ‘asuntos [que] estén estrechamente ligados’.
(33) El segundo inciso del artículo 160 de la Constitución Política señala que durante “el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”.
(34) En la Sentencia C-753 de 2004 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra; SV. Jaime Araujo Rentería) se declaró exequible un aparte de el Acto Legislativo 1 de 2003 (art. 15, parcial) adicionado en el séptimo debate por considerar que se trataba de un ‘instrumento necesario’ y con una ‘relación de conexidad evidente’ con el resto de la norma aprobada.
(35) Corte Constitucional, Sentencia C-312 de 2004 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra; SV. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett; AV. Jaime Araujo Rentería) La Corte resolvió declarar inexequibles varias expresiones del artículo 44 de la Ley 795 de 2003, mediante la cual se modifica el numeral 5º del artículo 193 del estatuto orgánico del sistema financiero, pues consideró que “(…) que el texto final del artículo 44 de la Ley 795 de 2003 en cuanto incluyó la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía y la manera de calcularla en el seguro obligatorio de accidentes de tránsito es una materia que por sí misma tiene autonomía y relevancia jurídica que no hacen indispensable su inclusión en las cláusulas que de suyo ha de contener el contrato de seguro que se recoge en la póliza correspondiente (…)”.
(36) Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), en este caso se examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas fórmulas en todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la Cámara fue incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo sobre jornada laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La comisión de conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y fórmula que es aprobada por las Cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo es aprobado inicialmente en la Plenaria de la Cámara, el asunto sobre la regulación de la jornada laboral si fue aprobado en los 4 debates.
(37) Corte Constitucional, Sentencia C-1092 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis; SPV. Jaime Araujo Rentería, AV. Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett). En este caso la Corte resolvió, entre otras cosas, declarar exequible el artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002, por el cargo analizado en la parte motiva de la sentencia.
(38) Corte Constitucional, Sentencia C-920 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). La Corte declara la inexequibilidad de una disposición. Introducida en el último debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia debatida hasta ese momento.
(39) Ver Corte Constitucional, Sentencia C-198 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández, SV. Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis).
(40) Corte Constitucional, Sentencia C-996 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
(41) Corte Constitucional, Sentencia C-332 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; AV. Jaime Araujo Rentería; Jaime Córdoba Triviño; Marco Gerardo Monroy Cabra, y Álvaro Tafur Galvis). En este caso la Corte resolvió declarar inexequible el artículo 10 del Acto Legislativo 1 de 2003.
(42) Sentencia C-940 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
(43) Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
(44) Corte Constitucional, Sentencia C-614 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil; AV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández). En este caso, la Corte consideró que “(…) como resultado de los debates en segunda vuelta, el proyecto aprobado en la primera puede ser objeto, en primer lugar, de modificaciones que tengan un alcance meramente formal, como cambios en las palabras, o en la redacción. Tales cambios puede afectar también la estructura de un artículo, de tal modo que se fundan en uno solo los contenidos de varios incisos, o, en un proyecto complejo, puede ocurrir que haya intercambio de textos entre distintos artículos. Y puede ocurrir que en ninguno de tales eventos se modifique el contenido de regulación del proyecto. Y así, puede suceder que el inciso que se echa de menos en una disposición se encuentre incorporado en otro de la misma norma, o que el artículo que parece ser nuevo no sea sino el producto de la regulación separada de materias que antes se habían tratado de manera conjunta en una sola norma, etc.”.
(45) Corte Constitucional, Sentencia C-614 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil; AV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández). Para la Corte, “[c]omo resultado del debate, en cualquiera de sus etapas, pueden presentarse modificaciones que afecten el contenido normativo de las disposiciones de un proyecto, o le incorporen regulaciones complementarias, con la condición de que no comporten cambios esenciales sobre lo que ha sido previamente aprobado”. Por ‘cambios esenciales’ dice la Corte en este caso, se entiende modificaciones “(…) en las disposiciones aprobadas, en tal medida significativas, que no permitan afirmar que se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa aprobada con anterioridad, sino que constituyan verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los debates reglamentarios y que no habrían sido consideradas en la primera vuelta”.
(46) En la Sentencia C-940 de 2003, entre otros cargos, la Corte Constitucional resuelve el siguiente: “A [juicio del demandante], los artículos 110 y 111 de la Ley 795 de 2003, que fueron introducidos al proyecto correspondiente durante el primer debate en el Senado de la República sin haber sido considerados antes ni en la comisión permanente ni en la plenaria de la Cámara de Representantes, versan sobre un asunto nuevo que carece de unidad temática con el resto del proyecto que se venía tramitando, por lo cual no podían ser objeto de la actividad de la comisión accidental. Por lo anterior, los mencionados artículos habría sido aprobados si cumplir con el requisito de los cuatro debates parlamentarios a que se refiere el artículo 157 de la Constitución, y con infracción del canon 158 ibídem, que exige que los proyectos de ley se refieran a un mismo tema”.
(47) En la Sentencia C-940 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) la Corte consideró que “(…) la materia de la que versan las normas acusadas sí tienen una relación cercana con aquella que de manera general regula el estatuto orgánico del sistema financiero que la Ley 795 de 2003 entra a modificar. En efecto, dicho Estatuto establece las directrices generales para la actividad aseguradora en Colombia, la cual se encuentra sujeta a supervisión estatal, ejercida por la Superintendencia Bancaria. Son destinatarias de su regulación las empresas que se organicen y funcionen como compañías o cooperativas de seguros (EOSF, art. 38). En tal virtud, no resulta extraño que en una ley que pretende entre otros objetos modificar el estatuto orgánico del sistema financiero se introduzcan presiones relativas a la calidad no aseguradora de cierta actividad, en este caso la prestación de servicios funerarios. En efecto, estima la Corte, la definición del punto sí cobra importancia de cara a la aplicación o no aplicación a dicha actividad de las normas generales que regulan la actividad aseguradora, contenidas precisamente en el mencionado estatuto. || La jurisprudencia constitucional considera que el principio de unidad de materia pretende alcanzar objetivos de seguridad jurídica sustancial, propiciando normas legales que observen una coherencia material interna, sin embargo la relación de conexidad no puede ser interpretada con tal rigidez que termine por acabar con el principio democrático (…)”.
(48) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-453 de 2006.
(49) Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003, en este caso se examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas fórmulas en todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la Cámara fue incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo sobre jornada laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La comisión de conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y fórmula que es aprobada por las Cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo es aprobado inicialmente en la Plenaria de la Cámara, el asunto sobre la regulación de la jornada laboral sí fue aprobado en los 4 debates.
(50) Corte Constitucional, Sentencia C-1092 de 2003.
(51) Corte Constitucional, Sentencia C-920 de 2001. La Corte declara la inexequibilidad de una disposición. Introducida en el último debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia debatida hasta ese momento.
(52) Ver Corte Constitucional, Sentencia C-198 de 2002.
(53) Corte Constitucional, Sentencia C-490 de 2011.
(54) Gaceta del Congreso 784 de 2010, páginas En la ponencia para primer debate en comisión del Senado, se lee lo siguiente en relación con la corrupción en el sector salud: “A. En primer lugar, se busca terminar con la llamada puerta giratoria, a través de la cual se logra la captura del Estado por personas que habiendo laborado en la Administración Pública utilizan sus influencias para actuar ante la misma. (…) B. En segundo lugar, se ha identificado la necesidad de establecer medidas para impedir las conexiones ilegales entre los particulares y la administración pública a través de la financiación ilegal de las campañas políticas. Para este efecto, se prohíbe que quienes financien campañas electorales se beneficien de contratos públicos. (…) D. En cuarto lugar, se quiere evitar la complicidad entre los sujetos que tienen que realizar tareas de inspección y vigilancia y sus supervisados, tales como los encargados de control interno y los revisores fiscales. En este sentido, se toman medidas para evitar que los revisores fiscales sean cómplices de delitos de corrupción, levantando el secreto profesional en esta materia y estableciendo como causal de pérdida de su tarjeta profesional el no denunciar actos de corrupción. (…) E. Por último, se consagra todo un régimen para evitar y sancionar los eventos de corrupción y fraude en la salud pública. En este sentido, se crea un sistema para el control y reporte del fraude y la corrupción en el sistema de seguridad social en salud similar al que ya existe para el lavado de activos. Adicionalmente, se le da vida a un Fondo Anticorrupción del sector salud que permitirá fortalecer la capacidad investigativa y sancionatoria de la Superintendencia Nacional de Salud y dotará de recursos a la entidad para realizar convenios con la Procuraduría, la Fiscalía y la Contraloría para investigar hechos indebidos en el sector. (…) C. Se adicionan dos nuevas circunstancias de agravación a la estafa: una relacionada con recursos públicos y otra con recursos de la salud, por la lesividad que tienen los fraudes que ejecutan los particulares en estos sectores en relación con medicamentos, recobros, certificaciones y relaciones con el Estado. (..) D. Se consagran nuevas conductas punibles relacionadas con la corrupción en el sector privado, es decir, los eventos en los cuales la desviación de intereses mediante el abuso del cargo se presenta en relaciones entre particulares. (…) E. Se agravan las penas de delitos en los cuales se afecten recursos de la salud, por considerarse que en estos eventos no solamente se presenta la afectación concreta de la administración pública o el orden económico social, sino que también se está colocando en peligro al propio objeto tutelado de la salud pública”.
(55) El artículo 48 constitucional proscribe la utilización o destinación de los recursos de las instituciones de la salud para fines diferentes. Los artículos 177 y 178 de la Ley 100 de 1993, señala que las EPS son delegatarias del Fondo de Solidaridad y Garantía para la captación de los aportes de los afiliados al sistema general de seguridad social en salud.
(56) Gaceta del Congreso 1002 de 2010.
(57) Gaceta del Congreso 1117 de 2010.
(58) Gaceta 77 de 2010, páginas 17 y 19: “En este proyecto se incluye, no solamente unas medidas de carácter administrativo sino que también se incluyen unas medidas disciplinarias, se expiden unas medidas penales, en síntesis podríamos decir que en este proyecto se crean unos nuevos delitos, se restringen los beneficios a los condenados, se ajustan las Normas de contratación y una cosa muy importante de destacar en este proyecto es que se ejercerá un mayor control a los recursos previstos para la prestación de los servicios de salud.
(59) Gaceta del Congreso 179 de 2011, página 16: Intervención del Ministro del Interior, Germán Vargas Lleras, ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, el día 22 de febrero de 2011: “También quisiera detenerme un momento sobre el tema del sector salud, encontrarán ustedes un conjunto de artículos, que van del artículo 14 control y vigilancia, el 15 sistema de información de riesgo, el administrador del sistema de información, el 17 el fondo anticorrupción exclusivamente para el sector salud y varios artículos además del estatuto, todos orientados a conjurar la corrupción en el sector salud, es asunto que preocupa muy especialmente al gobierno, un gobierno que viene disponiendo de más de veintidós billones de pesos anuales, con estos recursos tenemos la impresión de que daríamos plena cobertura, garantizaríamos la universalización de la educación a plenitud, si los recursos de la salud en muchos casos no estuvieren cooptados, francamente por la corrupción, por la intermediación de quienes en estos años han visto en el sector, por el monto de los recursos que se manejan, una gran fuente de enriquecimiento ilícito; mucho se discutió también la exclusión de beneficios en los delitos contra la administración pública. Nosotros sí participamos, de que se eliminen los subrogados penales, a lo menos que se reduzcan a lo mínimo y que salvo una colaboración muy eficaz y regulada por la ley que resulte efectiva quienes sean condenados por delitos contra el patrimonio económico no sigan gozando como norma general de la prisión domiciliaria y de muchos otros subrogados que hoy es la regla general, contra quienes se profieren condenas por delitos contra el patrimonio del Estado”.
(60) Gaceta del Congreso 179 de 2011, páginas 46 y 47: “Continuamos con la proposición para el artículo 14, es una proposición del honorable representante Roosvelt Rodríguez, el doctor Germán Varón y otros honorables representantes.
ART. 14.—Control y vigilancia en el sector de la seguridad social en salud.
a) Identificar adecuadamente a sus afiliados, su actividad económica, vínculo laboral y salario.
b) Establecer la frecuencia y magnitud con la cual sus usuarios utilizan el sistema de seguridad social en salud.
c) Reportar de forma inmediata y suficiente a la Superintendencia de Industria y Comercio cualquier sobrecosto en la venta u ofrecimiento de medicamentos e insumos.
d) Reportar de forma inmediata y suficiente al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, la falsificación de medicamentos.
e) Reportar de forma inmediata y suficiente a la unidad administrativa de gestión pensional y contribuciones parafiscales de la protección social (UGPP) cualquier información relevante cuando puedan presentarse eventos de afiliación fraudulenta o de fraude en los aportes a la seguridad social para lo de su competencia.
PAR.—El gobierno reglamentará la materia en un término no superior a tres meses (3).
(61) Gaceta 643 de 2011, páginas 57 y ss.: “Dirección de la Presidencia, doctor Carlos Alberto Zuluaga Díaz:
Secretario, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, informa: Aprobado por unanimidad señor Presidente (resaltado agregado al texto).
(62) Gaceta del Congreso 643 de 2011, página 11 “Intervención de la honorable Representante Ángela María Robledo Gómez: (…) Quiero, a mí se me devuelve una reflexión, y yo lo he llamado un poco relaciones peligrosas (…). Creo y es mi reflexión que las distancias entre lo privado y lo público no solamente tienen que parecer, sino ser transparentes, es una reflexión como les decía que dejaba esta mañana y que quiero compartir acá.
Acemi, tendrá que venir a explicar lo que está pasando, Acemi tendrá que venir a responder a la investigación que acaba de hacer la Superintendencia de Industria y Comercio, desde la perspectiva de que estaban jugando a la no competencia libre, pero uno también se pregunta ¿qué estaba haciendo, la Superintendencia de Salud? cuando todo esto estaba ocurriendo en el País, ¿qué estaba haciendo la Superintendencia de Salud, cuando es vox populi, lo que pasa, seguramente no con todas las EPS pero si con muchas de las EPS que están jugando con los recursos públicos de la salud en este país”.
(63) Al comparar los cambios introducidos por la Ley 1474 de 2011 al artículo 106 de la Ley 1438 de 2011, se observa una ampliación de los órganos que vigilan los recursos de la salud. Con el fin de mejorar tal control y evitar que se desviran los recursos de salud para fines distintos, el artículo 133 de la Ley 1474 de 2011, amplía esa competencia a todas las entidades que participan en el control, inspección y vigilancia de las entidades del sector salud y no solo a la Superintendencia de Salud, cuyas debilidades habían sido resaltadas durante todo el trámite de la ley:
Ley 1474 de 2011 (art. 133) Ley 1438 de 2011
ART. 106.—Prohibición de prebendas o dádivas a trabajadores en el sector de la salud. Queda expresamente prohibida la promoción u otorgamiento de cualquier tipo de prebendas, dádivas a trabajadores de las entidades del sistema general de seguridad social en salud y trabajadores independientes, sean estas en dinero o en especie, por parte de las entidades promotoras de salud, instituciones prestadoras de salud, empresas farmacéuticas productoras, distribuidoras, comercializadoras u otros, de medicamentos, insumos, dispositivos y equipos, que no esté vinculado al cumplimiento de una relación laboral contractual o laboral formalmente establecida entre la institución y el trabajador de las entidades del sistema general de seguridad social en salud. ART. 106.—Prohibición de prebendas o dádivas a trabajadores en el sector de la salud. Queda expresamente prohibida la promoción u otorgamiento de cualquier tipo de prebendas, dádivas a trabajadores de las entidades del sistema general de seguridad social en salud y trabajadores independientes, sean estas en dinero o en especie, por parte de las entidades promotoras de salud, instituciones prestadoras de salud, empresas farmacéuticas productoras, distribuidoras, comercializadoras u otros, de medicamentos, insumos, dispositivos y equipos, que no esté vinculado al cumplimiento de una relación laboral contractual o laboral formalmente establecida entre la institución y el trabajador de las entidades del sistema general de seguridad social en salud.
PAR. 1º—Las empresas o instituciones que incumplan con lo establecido en el presente artículo serán sancionadas con multas que van de 100 a 500 SMMLV, multa que se duplicará en caso de reincidencia. Estas sanciones serán tenidas en cuenta al momento de evaluar procesos contractuales con el Estado y estarán a cargo de las entidades de Inspección, Vigilancia y Control con respecto a los sujetos vigilados por cada una de ellas. PAR. 1º—Las empresas o instituciones que incumplan con lo establecido en el presente artículo serán sancionadas con multas que van de 100 a 500 SMMLV, multa que se duplicará en caso de reincidencia. Estas sanciones serán tenidas en cuenta al momento de evaluar procesos contractuales con el Estado y estarán a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud.
PAR. 2º—Los trabajadores de las entidades del sistema general de seguridad social en salud que reciban este tipo de prebendas y/o dádivas, serán investigados por las autoridades competentes. Lo anterior, sin perjuicio de las normas disciplinarias vigentes”. PAR. 2º—Los trabajadores de las entidades del sistema general de seguridad social en salud que reciban este tipo de prebendas y/o dádivas, serán investigados por las autoridades competentes. Lo anterior, sin perjuicio de las normas disciplinarias vigentes.
(64) Gacetas del Congreso 311 y 312 de 2011.
(65) Ver entre muchas otras, las sentencias C-179 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-688 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(66) Ver las gacetas del Congreso 179, 180, 181, 496, 523, 643 y 825 de 2011.
(67) Sentencia C-248 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(68) Sentencia C-587 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón).
(69) Sentencias C-125 de 1996 (M.P. Jorge Arango Mejía) y C-239 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz. SV. Hernando Herrera Vergara y SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa), entre otras. En relación con los aspectos procedimentales, la Corte ha fijado igual criterio en relación con la iniciación de la investigación penal; ver Sentencia C-459 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-404 de 1998 (M.Ps. Carlos Gaviria Díaz y Eduardo Cifuentes Muñoz. AV. Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Alejandro Martínez Caballero y Carlos Gaviria Díaz; AV. Antonio Barrera Carbonell, Alejandro Martínez Caballero y Carlos Gaviria Díaz).
(70) Sobre el particular ver sentencias C-587 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón); C-404 de 1998 (M.Ps. Carlos Gaviria Díaz y Eduardo Cifuentes Muñoz. AV. Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Alejandro Martínez Caballero y Carlos Gaviria Díaz; AV. Antonio Barrera Carbonell, Alejandro Martínez Caballero y Carlos Gaviria Díaz); C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz).
(71) Ver, entre otras, las sentencias de la Corte: C-417 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-597 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-559 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-739 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz; C-333 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-710 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño, donde se examina si la remisión del legislador penal a normas dictadas por el ejecutivo como mecanismo para completar el sentido de un tipo penal en blanco es contrario a la Carta.
(72) Corte Constitucional, Sentencia C-559 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(73) Sentencia C-996 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
(74) Sentencias C-996 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell); C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre otras.
(75) Sentencias C-559 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); C-843 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa); C-739 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz); C-1164 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo); C-205 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández, SV. Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra); C-897 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda. AV. Rodrigo Escobar Gil).
(76) Sentencia C-796 de 2004 (M.P. Rodrigo escobar Gil. SPV. Alfredo Beltrán Sierra y SV. Álvaro Tafur Galvis). Ver además, las sentencias C-226 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis. AV. Manuel José Cepeda y Eduardo Montealegre Lynett); C-205 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández. SV. Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra); C-897 de 2005 (Manuel José Cepeda Espinosa. AV. Rodrigo Escobar Gil y AV. Jaime Araújo Rentería); C-335 de 2008 (Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Jaime Araújo Rentería); C-417 de 2009 (Juan Carlos Henao Pérez. SV. Manuel Urueta); C-575 de 2009 (Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Mauricio González Cuervo); C-853 de 2009 (Jorge Iván Palacio Palacio); C-442 de 2011 (Humberto Antonio Sierra Porto.SV. María Victoria Calle Correa), C-121 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-365 de 2012 (M.P. Jorge Iván Pretelt Chaljub), C-713 de 2012 (M.P. Mauricio González Cuervo).
(77) Ver, entre otras, las sentencias Corte Constitucional, C-739 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz, donde la Corte aceptó la validez constitucional del tipo penal en blanco “siempre y cuando sus contenidos se puedan complementar, de manera clara e inequívoca, con normas legales precedentes que permitan la correspondiente integración normativa”; C-559 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero, donde la Corte afirmó: ““Los tipos penales en blanco son a veces criticados por algunos sectores de la doctrina que consideran que no representan la mejor técnica legislativa y generan inseguridad jurídica, lo cual es particularmente grave en materia penal. Sin embargo, esas descripciones penales son constitucionalmente válidas, siempre y cuando el correspondiente reenvío normativo permita al intérprete determinar inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y de la sanción correspondiente”.
(78) Corte Constitucional, Sentencia C-739 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz, ya citada.
(79) Sentencias C-605 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. SV. Jaime Araujo Rentería), C-1490 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz. AV. Martha Victoria Sáchica), C-599 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-559 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa), entre otras.
(80) Sentencia C-559 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa).
(81) En esa línea la Sentencia C-605 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. SV. Jaime Araujo Rentería), señaló: “(…) se permite que la disposición que complementa el tipo penal básico se expida con posterioridad a éste, pero se exige la existencia de la norma de complemento para la conformación final del tipo penal. En otros términos, la existencia de la norma de complemento del tipo penal en blanco es requisito de configuración definitiva del tipo penal integrado. Sólo de dicha manera se garantiza la previsibilidad de las circunstancias punibles y de la sanción penal y sólo así se efectiviza el principio del debido proceso que garantiza que nadie sea juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa. Este requisito permite que la norma penal se complete de manera definitiva antes de que el ciudadano o el juez ajusten su conducta a lo dispuesto por ella”.
(82) Sentencia C-605 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. SV. Jaime Araujo Rentería).
(83) Corte Constitucional, Sentencia C-172 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño, SV: Jaime Araujo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra).
(84) Ley 1122 de 2007, artículo 39. Objetivos de la superintendencia nacional de salud. La Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones de inspección, vigilancia y control, desarrollará, además de los señalados en otras disposiciones, los siguientes objetivos: ║ a) Fijar las políticas de inspección, vigilancia y control del sistema general de seguridad social en salud; ║ b) Exigir la observancia de los principios y fundamentos del servicio público esencial de seguridad social en salud; ║ c) Vigilar el cumplimiento de las normas que regulan el sistema general de seguridad social en salud y promover el mejoramiento integral del mismo; ║ d) Proteger los derechos de los usuarios, en especial, su derecho al aseguramiento y al acceso al servicio de atención en salud, individual y colectiva, en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad en las fases de promoción, prevención, tratamiento y rehabilitación en salud; ║ e) Velar porque la prestación de los servicios de salud se realice sin ningún tipo de presión o condicionamiento frente a los profesionales de la medicina y las instituciones prestadoras de salud; ║ f) Velar por la eficiencia en la generación, recaudo, flujo, administración, custodia y aplicación de los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud; ║ g) Evitar que se produzca el abuso de la posición dominante dentro de los actores del sistema general de seguridad social en salud; ║ h) Promover la participación ciudadana y establecer mecanismos de rendición de cuentas a la comunidad, que deberá efectuarse por lo menos una vez al año, por parte de los actores del sistema.
ART. 40.—Funciones y facultades de la superintendencia nacional de salud. La Superintendencia Nacional de Salud, además de las funciones y facultades ya establecidas en otras disposiciones, cumplirá dentro del sistema de inspección, vigilancia y control, las siguientes: ║ a) Adelantar funciones de inspección, vigilancia y control al Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, y demás actores del sistema, incluidos los regímenes especiales y exceptuados contemplados en la Ley 100de 1993; ║ b) Inspeccionar, vigilar y controlar que las direcciones territoriales de salud cumplan a cabalidad con las funciones señaladas por ley, conforme a los principios que rigen a las actuaciones de los funcionarios del Estado, e imponer las sanciones a que haya lugar. En virtud de la misma potestad mediante decisión motivada, de oficio o a petición de parte podrá avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan en las entidades territoriales de salud, cuando se evidencia la vulneración de dichos principios; ║ c) Con sujeción a las normas contenidas en el Código Contencioso Administrativo, señalará los procedimientos aplicables a los vigilados de la Superintendencia Nacional de Salud respecto de las investigaciones administrativas sancionatorias que deba surtir, respetando los derechos del debido proceso, defensa, o contradicción y doble instancia; ║ d) Introducir mecanismos de autorregulación y solución alternativa de conflictos en el sistema general de seguridad social en salud; ║ e) Ejercer la competencia preferente de la inspección, vigilancia y control frente a sus vigilados, en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los demás órganos que ejercen inspección, vigilancia y control dentro del sistema general de seguridad social en salud, garantizando el ejercicio de la ética profesional, la adecuada relación médico paciente y el respeto de los actores del sistema por la dignidad de los pacientes y de los profesionales de la salud; ║ f) Sancionar en el ámbito de su competencia y denunciar ante las instancias competentes las posibles irregularidades que se puedan estar cometiendo en el sistema general de seguridad social de salud; ║ g) Vigilar, inspeccionar y controlar que se cumplan los criterios para la determinación, identificación y selección de beneficiarios y aplicación del gasto social en salud por parte de las entidades territoriales; ║ h) Vigilar que las instituciones aseguradoras y prestadoras del sistema general de seguridad social en salud adopten y apliquen dentro de un término no superior a seis (6) meses, un código de conducta y de buen gobierno que oriente la prestación de los servicios a su cargo y asegure la realización de los fines de la presente ley; ║ i) Autorizar la constitución y/o habilitación y expedir el certificado de funcionamiento de las entidades promotoras de salud del régimen contributivo y subsidiado; ║ j) Las demás que conforme a las disposiciones legales se requieran para el cumplimiento de sus objetivos. ║ PAR.—Para el cumplimiento de su función de inspección y vigilancia, la Superintendencia Nacional de Salud podrá contratar la realización de programas o labores especiales con firmas de auditoría”.
(85) Ver entre otras las sentencias C-427 de 1996. (M.P. Alejandro Martínez Caballero), donde la Corte señaló que el fenómeno de la cosa juzgada material se da cuando se trata, no de una norma cuyo texto normativo es exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino cuando los contenidos normativos son iguales.
(86) En la Sentencia C-447/97, M.P. Alejandro Martínez Caballero, donde la Corte sostuvo que “la cosa juzgada material no debe ser entendida como una petrificación de la jurisprudencia sino como un mecanismo que busca asegurar el respeto al precedente. Todo tribunal, y en especial la Corte Constitucional, tiene la obligación de ser consistente con sus decisiones previas. Ello deriva no sólo de elementales consideraciones de seguridad jurídica —pues las decisiones de los jueces deben ser razonablemente previsibles— sino también del respeto al principio de igualdad, puesto que no es justo que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez. (…) Por ello la Corte debe ser muy consistente y cuidadosa en el respeto de los criterios jurisprudenciales que han servido de base (ratio decidendi) de sus precedentes decisiones. Esto no significa obviamente que, en materia de jurisprudencia constitucional, el respeto al precedente y a la cosa juzgada constitucional deban ser sacralizados y deban prevalecer ante cualquier otra consideración jurídica, puesto que ello no sólo puede petrificar el ordenamiento jurídico sino que, además, podría provocar inaceptables injusticias”.
(87) Sección 11, de los considerandos de la Sentencia C-1076 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
(88) Gaceta del Congreso 291 del 27 de julio de 2000, Senado de la República, Proyecto de Ley 19 de 2000, pág. 24.
(89) Servicios públicos de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable.
(90) Sentencias C-626 de 1996.
(91) Sentencias C-728 de 2000.
(92) Sentencias C-195 de 1993, C-280 de 1996, C-306 de 1996, C-310 de 1997, entre otras.
(93) Sentencia C-055 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).