Source: https://dre.tretas.org/dre/180447/acordao-1-2005-de-12-de-janeiro
Timestamp: 2020-05-26 13:15:13+00:00
Document Index: 11067744

Matched Legal Cases: ['artigo 100', 'artigo 99', 'artigo 3', 'artigo 101', 'artigo 99', 'artigo 99', 'artigo 3', 'artigo 98', 'artigo 49', 'artigo 99', 'artigo 99', 'artigo 66', 'artigo 67', 'artigo 109', 'artigo 67', 'artigo 100', 'artigo 1', 'artigo 2', 'artigo 1', 'artigo 109', 'artigo 28', 'artigo 49', 'artigo 99', 'artigo 5', 'artigo 101', 'artigo 3', 'artigo 59', 'artigo 101', 'artigo 99', 'artigo 109', 'artigo 175', 'artigo 99', 'artigo 99', 'artigo 3', 'artigo 101', 'artigo 3', 'artigo 101', 'artigo 99', 'artigo 46', 'artigo 175', 'artigo 46', 'artigo 100', 'artigo 100', 'artigo 3', 'artigo 99', 'artigo 100', 'artigo 99', 'artigo 3', 'artigo 101', 'artigo 99', 'artigo 3', 'artigo 109', 'artigo 175', 'artigo 108', 'artigo 16']

Acórdão 1/2005
Acórdão 1/2005, de 12 de Janeiro
Fonte: Diário da República n.º 8/2005, Série I-A de 2005-01-12.
Processo 903/2004
III - A questão de determinar qual o prazo para o uso do meio urgente previsto no artigo 100.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (seja impugnatório ou de condenação) em caso de inércia da Administração, como a falta de decisão de recursos administrativos (de que é exemplo o previsto no artigo 99.º do Decreto-Lei 59/99, de 2 de Março), resolve-se por interpretação conjugada dos artigos 1.º, n.º 1, e 2.º, n.º 7, da Directiva n.º 89/665/CEE , do Conselho, de 21 de Dezembro, 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei 134/98, e 100.º e 101.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos com os artigos 59.º, n.os 4 e 5, 66.º, 67.º e 69.º, n.º 1, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, no sentido de que se mantém inalterado o prazo do citado artigo 3.º, n.º 2, agora constante do artigo 101.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, tendo como consequência ser de um mês o prazo de utilização do meio contencioso - quer antes quer depois da entrada em vigor do Código de Processo dos Tribunais Administrativos - contado a partir da data em que o recurso administrativo se "considera indeferido», data esta que o interessado conhece automaticamente, por aplicação do n.º 3 do artigo 99.º do Decreto-Lei 59/99, em conjugação com a data em que o interpôs.
A falta de decisão de recurso administrativo no prazo legalmente previsto dá lugar a considerar-se iniciado o prazo do recurso contencioso por determinação legal. A notificação neste caso está efectuada com a notificação da decisão primária, tanto que não existe nada a notificar para além do acto primário e o momento a partir do qual começa a contar-se o prazo do recurso contencioso está rigorosamente certo, por força do artigo 99.º do Decreto-Lei 59/99.
A decisão da 1.ª instância, que o Tribunal Central Administrativo confirmou, assenta essencialmente na consideração de que o prazo de um mês para impugnar os actos relativos à formação dos contratos, constante do artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei 134/98, se aplica também ao indeferimento tácito de reclamação da exclusão de um concorrente à adjudicação de um contrato de empreitada, regulada nos artigos 98.º, n.º 6, 49.º, n.º 3, e 99.º, n.º 4, do Decreto-Lei 59/99.
1) O concurso público para a empreitada de recuperação e remodelação da Casa Verdades Faria - Museu da Música Portuguesa, adiante designada "Casa da Música», foi aberto e publicitado por aviso publicado no Diário da República, 3.ª série, de 24 de Junho de 2003;
4) Em 30 de Outubro de 2003 interpôs recurso para a Câmara Municipal de Cascais do tácito indeferimento da reclamação para a comissão acabada de indicar, nos termos conjugados dos artigos 49.º e 98.º, n.º 6, do Decreto-Lei 59/99, de 2 de Março;
Antes da entrada em vigor do Código de Processo dos Tribunais Administrativos os particulares não tinham o ónus de impugnar os actos tácitos no âmbito dos procedimentos concursais a que se refere o Decreto-Lei 134/98;
Excluída do concurso pela deliberação da comissão de abertura do concurso público que também referimos como comissão, a requerente da providência reclamou tempestivamente, em 6 de Outubro de 2003, nos termos do artigo 98.º, n.º 6, do Decreto-Lei 59/99, de 2 de Março, para a Câmara Municipal de Cascais. E, na falta de notificação de qualquer decisão em 10 dias, teve a reclamação por indeferida, nos termos do n.º 4 do artigo 49.º do mesmo diploma, pelo que recorreu para a Câmara, em 30 de Outubro seguinte, dentro do prazo da alínea b) do n.º 2 do artigo 99.º do Decreto-Lei 59/99.
E era a partir desta data que se contava o prazo para a impugnação contenciosa do indeferimento assim formado. Mas, como a impugnação apenas deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal em 19 de Março de 2004, estava ultrapassado o prazo de um mês para o recurso contencioso previsto nos artigos 3.º n.º e do Decreto-Lei 134/98 e 101.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, contado da notificação, ou, a ela não havendo lugar, a contar da data do conhecimento do acto. No caso, o conhecimento deriva da data de interposição e do mecanismo legalmente regulado como indeferimento.
A primeira e mais relevante questão jurídica que emerge da exposição antecedente consiste em saber se, para efeitos de impugnação contenciosa e respectivo prazo, o regime de indeferimento tácito da reclamação administrativa regulado nos artigos 49.º, n.º 4, e 98.º, n.º 6, bem como o regime de indeferimento tácito do recurso administrativo regulado nos n.os 1, 2, 3 e 4 do artigo 99.º, todos do Decreto-Lei 59/99, são equiparados pela lei a um verdadeiro e próprio indeferimento (embora por ficção legal) ou se apenas criavam os pressupostos para permitir ao interessado recorrer à via impugnatória (até 1 de Janeiro de 2004) e agora, na vigência do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, também mantêm o valor de indeferimento, ou são tratados como em geral toda a inércia administrativa que permite o acesso à acção especial do artigo 66.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, nas condições do n.º 1, alínea a), do artigo 67.º, meio que alia (ou permite cumular) ao aspecto puramente destrutivo uma componente constitutiva condenatória, isto é, se o silêncio da Administração naqueles procedimentos pré-contratuais tem ou não exactamente a mesma natureza e efeitos da presunção de indeferimento que em termos gerais facultava o acesso à via jurisdicional durante o prazo de um ano, tal como constava do artigo 109.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo e era entendimento praticamente unânime da jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo [acesso cuja via própria, para as situações comuns, é agora indicada no artigo 67.º, n.º 1, alínea a), do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, no mesmo prazo de um ano], ou se a via da acção especial urgente de contencioso pré-contratual para os actos e contratos a que se refere o artigo 100.º, n.os 1 e 2, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos tem um regime especial de indeferimento tácito, bem como saber se, para o uso de meios contenciosos de defesa contra estes indeferimentos tácitos, também se aplica exclusivamente o prazo especialmente curto de um mês.
3.1 - A inteira compreensão das soluções adoptadas pelo Decreto-Lei 134/98, depois vertidas para os artigos 100.º, 101.º e 102.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, tem de ser procurada na análise do quadro normativo em que se inseriram, e neste desempenha especial relevo a Directiva n.º 89/665/CEE , do Conselho, de 21 de Dezembro.
Esta directiva estabeleceu para os Estados membros o dever de adoptar medidas "tão rápidas quanto possível» (artigo 1.º, n.º 1) dotadas de eficácia e meios de execução (n.º 7 do artigo 2.º por remissão do n.º 1 do artigo 1.º) capazes de responder à brevidade dos processos de adjudicação dos contratos submetidos ao direito público.
Para se inserir nesta filosofia e não violar a directiva, criando uma demora incompatível com a rapidez de meios exigida, o Decreto-Lei 59/99 não podia criar uma reclamação da exclusão de um concorrente seguida de um recurso administrativo que falseasse aquele princípio de eficiência e celeridade e deixasse a questão em aberto e mesmo completamente parada, durante mais de um ano, como sucederia se a consequência da inacção da Administração na decisão daquela reclamação e depois do recurso administrativo apenas pudesse retirar-se, nos termos gerais, ao fim do prazo de 30 dias (artigos 165.º e 174.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo), dando a partir daí lugar à possibilidade de o interessado presumir o indeferimento (artigo 109.º do Código do Procedimento Administrativo) para lançar mão do meio impugnatório dentro de um ano, nos termos do artigo 28.º, n.º 1, alínea d), da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos. Convenhamos que era deixar a questão nos moldes comuns, isto é, sem lhe imprimir as características do meio tão rápido quanto possível que a directiva impõe, mesmo que depois se criasse um processo jurisdicional urgente.
Daí que o Decreto-Lei 59/99 se tenha afastado segura e conscientemente da solução que resulta dos artigos 109.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo e 28.º, n.º 1, da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos.
E, nesta senda, a solução encontrada firma-se no texto do n.º 3 do artigo 49.º do Decreto-Lei 59/99, em que se diz que a reclamação nele prevista se considera indeferida se não for notificada decisão no prazo de 10 dias posteriores à sua apresentação e, no artigo 99.º, n.º 4, estabelece que o recurso administrativo tem efeito suspensivo da decisão primária e considera-se indeferido se o recorrente não for notificado da decisão no prazo de 10 dias após a sua apresentação.
Atentemos, para melhor entender a lei, no preâmbulo do Decreto-Lei 59/99, onde se aceita que a transposição do direito comunitário anteriormente efectuada nesta matéria fora inadequada, pelo que o legislador se diz apostado na sua adequação, afirmando com especial relevo que se fez uma longa preparação do diploma, com audição de variadas entidades com experiência no sector e adianta mesmo que foram testadas algumas das soluções previstas. Ora, se bem que nestas afirmações não esteja concretizado nenhum aspecto relativo aos meios administrativos e sua coordenação com os meios contenciosos de protecção dos concorrentes, os objectivos e cuidados a que se refere o dito intróito vão certamente também ao encontro da matéria do recurso administrativo previsto nas disposições em análise e da sua coordenação com os meios contenciosos e a respectiva adequação às imposições que a directiva lança sobre o Estado membro. Efectivamente, não apenas as normas comunitárias substantivas exigiram a adaptação da legislação nacional como também as normas processuais tiveram de ser adaptadas através do Decreto-Lei 134/98, pelo que o legislador, ao elaborar o Decreto-Lei 59/99, não podia deixar de ter presentes as exigências da directiva relativa aos processos de recurso em matéria de adjudicação (de formação dos contratos ou pré-contratual) dos contratos de direito público de obras e de fornecimentos - Directiva n.º 89/665/CEE .
O sentido da expressão usada na lei "considera-se indeferido» é o de se formar um acto com características e efeitos preclusivos idênticos ao indeferimento expresso, transformando a decisão recorrida em decisão do órgão ad quem, de tal modo que uma eventual pronúncia expressa posterior será relevante ou irrelevante sob o ponto de vista da possibilidade de utilização dos meios de defesa, nos termos gerais do acto administrativo que se pronuncia sobre a mesma matéria de acto anterior, ou seja, a legalidade do uso do meio fica dependente do sentido e conteúdo do novo acto, no cotejo com o acto sobre o qual incide.
Isto porque, se a Administração não cumprir os prazos de decisão dos meios administrativos de reclamação e recurso, a lei determina, nos casos regulados pelas referidas normas do Decreto-Lei 59/99, que a sua inércia vale indeferimento, para que nenhum protelamento advindo desta inacção venha entravar a decisão de todos os aspectos do concurso, mesmo os relativos a candidatos excluídos, de modo a obter decisões num espaço de tempo tão curto que esses concorrentes ainda venham, pelo menos em número significativo de casos, se possível e se lhe for reconhecido o direito, a integrar-se entre os concorrentes, tudo em tempo útil para o prosseguimento do concurso sem grandes demoras e para a realização das obras públicas visadas pelo procedimento de escolha do empreiteiro em condições de concorrência e de legalidade.
Tanto assim é que as referidas normas do Decreto-Lei 59/99 não se limitam a dizer que se considera indeferido o recurso, acrescentando logo o modo de determinar a partir de quando se considera assim indeferido, apontando um prazo que não é susceptível de nenhuma manipulação ou dúvida, que é o decurso de 10 dias sobre a apresentação do recurso (e da reclamação) sem que tenha sido efectuada notificação da decisão respectiva. Este prazo é também importante para que a decisão administrativa primária se torne eficaz e útil, de modo a terminar a suspensão de efeitos determinada pelo recurso administrativo obrigatório e assim se prosseguirem desde logo os interesses a cargo das pessoas colectivas públicas.
Esta filosofia subjacente ao Decreto-Lei 59/99 é exactamente a mesma a que o Estado Português estava vinculado pela Directiva n.º 89/665/CEE , que tinha presidido à emissão do Decreto-Lei 134/98 e que impregnava a preparação que em 1999 se fazia do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, como é demonstrado pelo facto de o Código de Procedimento e Processo Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei 433/99, de 26 de Outubro, ter antecipado muitas das soluções inovatórias do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.
De modo que a solução vertida nos artigos 100.º e 101.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos é ainda a mesma do Decreto-Lei 134/98, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 5.º da Lei 4-A/2003, de 19 de Fevereiro.
Como auxiliar interpretativo do sentido das soluções da lei vigente, pode invocar-se também o facto de o Código de Processo dos Tribunais Administrativos ter abandonado completamente, e mesmo afastado, a relevância contenciosa da anterior terminologia "indeferimento tácito», que foi banida quer a propósito da impugnação de actos quer da condenação no acto devido, e até no meio especial urgente destinado ao contencioso pré-contratual.
Mas, é curioso notar que, apesar disso, se manteve no artigo 101.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos a redacção do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei 134/98, de o prazo para a impugnação em sentido amplo se contar, não havendo notificação do acto, a partir da data do respectivo conhecimento. Esta persistência no Código de Processo dos Tribunais Administrativos em indicar a data do conhecimento do acto não notificado seria em toda a linha desnecessária, atenta a regra geral da alínea c) do n.º 3 do artigo 59.º, que manda contar os prazos dos meios impugnatórios a partir do conhecimento do acto. Pelo que parece bastante claro neste contexto que o artigo 101.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos se reporta a casos específicos de conhecimento de acto relativo à formação dos contratos, porque este conhecimento não é obtido por via da notificação, sempre que um recurso administrativo nesta matéria não obtenha decisão notificada no prazo estabelecido para o efeito. Ora, um acto que normalmente será conhecido do proponente no concurso de adjudicação de um contrato público sem ter havido notificação ou será praticado na sua presença, e neste caso sempre estaria dispensada a notificação, ou será um acto como o regulado no artigo 99.º, n.os 3 e 4, do Decreto-Lei 59/99, conhecido sem necessidade de notificação, o qual a lei parece ter tido especialmente em vista.
De notar também que, enquanto o artigo 109.º do Código do Procedimento Administrativo refere "a faculdade de presumir indeferida a pretensão», o artigo 175.º, n.º 3, do mesmo Código, sobre a falta de decisão de recursos administrativos em geral, e o n.º 4 do artigo 99.º do Decreto-Lei 59/99 usam as palavras, no primeiro caso: "considera-se o recurso tacitamente indeferido», e no segundo: "o recurso considera-se indeferido».
Esta importante diferença de consequências que a lei faz resultar da falta de decisão administrativa prende-se com o facto de, nos artigos 175.º, n.º 3, do Código do Procedimento Administrativo e 99.º, n.º 4, do Decreto-Lei 59/99, estar em causa uma falta de resposta em recurso administrativo, situação em que a omissão é de acto secundário, mas existe e regula a situação um acto primário.
E, nesta perspectiva, nem se pode dizer que o indeferimento do artigo 99.º, n.º 4, do Decreto-Lei 59/99 se afasta da solução geral da lei, de considerar indeferido o recurso administrativo decorridos os prazos para a respectiva decisão sem que ela seja proferida ou notificada, conforme a lei determinar.
O que não significa que se entendam como aplicáveis as mesmas consequências, para efeitos contenciosos, à falta de impugnação do indeferimento em geral e ao indeferimento regulado para os procedimentos de adjudicação dos contratos de empreitada. A diferença consiste em que, no contencioso pré-contratual relativo às empreitadas, existe norma expressa que define sempre exactamente o momento do indeferimento e, portanto, permite com toda a transparência a data do conhecimento do acto de que "se considera indeferido» bem como o seu conteúdo real, que é o do acto primário (enquanto no recurso administrativo comum o particular não saberá normalmente quando foi efectuada a remessa ao decisor, nem se foi ou não ordenada instrução e, portanto, se o prazo de decisão é de 30 dias ou o máximo de três meses e desde quando se conta) e também existe norma expressa que incisivamente estatui que o prazo do recurso contencioso é (sempre) de um mês, acrescentando também a lei que, neste caso, não havendo notificação o prazo de utilização dos meios contenciosos se conta do conhecimento do acto, que é seguro e imediatamente apreensível pelo particular interessado.
3.3 - A consequência da interpretação apontada para os mencionados preceitos leva a que o particular tinha, no caso sub judice, de considerar o recurso administrativo indeferido na data indicada no acórdão - 13 de Novembro de 2003 - e dispunha, a partir desse dia, do prazo de um mês para o impugnar, a contar da data do respectivo conhecimento, que era exactamente o esgotamento desse mesmo dia sem ser notificada de decisão, como estipulava o artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei 134/98 e estabelece agora, com a mesma redacção e prazo, o artigo 101.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.
O que avulta desde logo, na letra destas normas, é o facto de terem especificado a solução aplicável ao contencioso pré-contratual em caso de não haver lugar a notificação, como sucede nas situações de se considerar indeferido um recurso administrativo, pelo que tem de entender-se que o legislador não apenas as conhecia como as teve especificamente em vista. E importa repetir para que fique bem claro, entende-se que a letra do artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei 134/98 e do artigo 101.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos expressa com assento literal suficiente e claro que mesmo não havendo lugar a notificação das decisões que em procedimentos pré-contratuais são por força do mecanismo legal instituído para o efeito do conhecimento dos interessados, o prazo de utilização do meio jurisdicional, que é de um mês, começa a decorrer logo que os interessados tiverem conhecimento de tais decisões, desde que elas configurem acto destacável ou ponham termo a uma parte do procedimento com efeitos imediatamente lesivos, ou afectam em definitivo um proponente.
Por outro lado, tem de entender-se, pela forma como o artigo 99.º do Decreto-Lei 59/99 regula o recurso administrativo, que a lei procurou evitar que ele se transformasse numa demora para a resolução definitiva de todas as questões relativas ao concurso e também que o recorrente que o interpôs tem conhecimento perfeito e exacto da data do indeferimento prescrito como solução inexorável, sempre que faltar a notificação de decisão expressa em 10 dias.
Mas, para evitar dúvidas e os reparos dos que se amarram ao facto de ter desaparecido do Código de Processo dos Tribunais Administrativos a referência a indeferimento tácito, não vemos nenhuma dificuldade em afirmar que a estatuição legal "considera-se (o recurso) indeferido se o recorrente não for notificado da decisão no prazo de 10 dias» pode ser designada como transformação da decisão primária em decisão final pela inércia do ente administrativo recorrido, a partir do momento limite estabelecido na lei. É neste sentido que a parte final do preâmbulo do Decreto-Lei 204/98, de 11 de Julho, diz, referindo-se a uma solução com semelhanças adoptada no respectivo artigo 46.º: "foi acautelado o cumprimento dos princípios e institutos do Código do Procedimento Administrativo [...] salientando-se [...] o carácter de decisão final no procedimento do indeferimento tácito». Note-se, no entanto, que esta nomenclatura contém um risco que consiste em se criarem confusões sobre o conceito de acto final, aqui usado como acto final do procedimento ou como posição final da Administração sobre a questão substancial, mais do que como conceito operativo ou com alguma validade para a apreciação dos pressupostos do controlo contencioso do acto.
Mas, diferentemente, nos apontados artigos 49.º, para a reclamação, e 99.º, para o recurso administrativo, ambos do Decreto-Lei 59/99, ainda que através de um mecanismo de ficção legal paralelo, criou-se uma figura que corresponde, nos respectivos contornos e efeitos, ao acto de indeferimento expresso, pelo que também não pode deixar de se dizer, afastadas as peias de linguagem e esclarecido o quid a que nos referimos, que se trata de indeferimento tácito, porque não sendo expresso, por força das disposições legais acima invocadas, tem efeitos idênticos aos do indeferimento expresso.
No caso dos artigos em análise, do Decreto-Lei 59/99, a valoração do legislador foi diferente e, em consequência, estabeleceu que, após o decurso daqueles prazos sem notificação do particular, se esgotou o tempo útil para a Administração se pronunciar, e dada a urgência de prosseguir com o procedimento e de resolver também em tempo útil o diferendo com o recorrente administrativo era de considerar indeferido o recurso, terminada a suspensão de efeitos do acto recorrido na via administrativa e considerar o acto objecto daquele recurso como acto final do procedimento e dar por iniciado o decurso do prazo curto de utilização do meio contencioso. Esta opção foi tomada para casos particulares de actos surgidos na formação de certos contratos, em que a simples possibilidade de abertura do meio contencioso no prazo comum de um ano não satisfazia as necessidades de conclusão dos procedimentos administrativos em tempo útil em concertação com a tutela eficaz e efectiva, pelo que o meio de que se lançou mão se mostra devidamente ponderado e adequado em relação com os fins a atingir. Nestes casos, em que a via contenciosa só é realmente útil se utilizada em prazos curtos, houve que agilizar os modos de superar a falta de decisão dos recursos administrativos e que criar mecanismos apropriados seguros e claros em prazos especialmente curtos quer para o recurso administrativo, quer para a subsequente decisão, quer para a falta dela e, em qualquer destas das hipóteses, para a utilização do meio jurisdicional adequado.
Nos casos comuns de recursos administrativos não decididos no prazo legal existe também o objectivo inscrito no n.º 3 do artigo 175.º do Código do Procedimento Administrativo e no artigo 46.º do Decreto-Lei 204/98, de 11 de Julho, de pôr fim à suspensão de efeitos decorrente do recurso administrativo e de passar à execução do acto primário agora como acto final, isto é, conferir efeitos substantivos à falta de decisão do recurso, mas os efeitos contenciosos, designadamente de prazo para o respectivo uso e o momento a partir do qual se conta, não têm de ser os mesmos que estão consagrados para os actos relativos à formação dos contratos porque a lei não dotou estas situações com normas que permitam estabelecer uma data precisa do indeferimento ou acto final, sem outras informações da Administração.
A redução significativa do prazo de utilização dos meios contenciosos, tal como dos prazos dos meios administrativos de defesa dos particulares, é consequência de estarmos perante procedimentos e contencioso em que os concorrentes têm de ter um dinamismo do ponto de vista da defesa jurídica dos seus interesses correspondente ao que se exige do ponto de vista técnico e económico para a realização das obras públicas a concurso, e, além disso, os actos relativos à formação dos contratos inserem-se num procedimento que tem de avançar apesar do uso de meios de defesa dos interesses dos concorrentes, muitas vezes dirigidos contra actos instrumentais e não contra a apreciação final de uma relação jurídica, ou seja, as possibilidades de impugnação conferidas pelo Decreto-Lei 134/98 e pelo artigo 100.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos significam um enorme alargamento das formas de defesa dos particulares, pelo que essa facilidade tem necessariamente de ser contrabalançada com a fixação de prazos muito curtos para os particulares agirem e até ultrapassarem a inércia da Administração. Em suma, a filosofia subjacente a estes meios não pode ater-se aos conceitos e formas de pensar tradicionais, baseados na impugnação unitária do acto final do procedimento, a adjudicação.
Na verdade, este Supremo Tribunal teve ocasião de decidir repetidamente que o meio processual introduzido pelo Decreto-Lei 134/98, de 15 de Maio, é o meio processual único para a defesa dos particulares perante actos que ofendam os seus direitos ou interesses em matéria de formação dos contratos a que se aplica, pelo que não é possível o uso do recurso comum no prazo geral.
Sobre o momento a partir do qual se devia contar o prazo de interposição do recurso previsto no Decreto-Lei 134/98 (e agora o prazo da acção administrativa especial urgente do artigo 100.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos), mesmo em caso de indeferimento tácito, pronunciou-se expressamente o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo apontado já pela sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal, proferido no processo 44147, de 24 de Abril de 2002, em cujo sumário se afirma que o prazo para a interposição de recurso contencioso dos actos regulados pelo Decreto-Lei 134/98 é o estabelecido no n.º 2 do artigo 3.º, quer se trate de actos expressos, quer de actos de indeferimento tácito, que a partir da sua formação aos interessados incumbe controlar, presumindo-se por isso o seu conhecimento.
Este acórdão partiu dos pressupostos acima enunciados e que tinham também sido explanados pela primeira vez nos Acórdãos, da 2.ª Subsecção, de 14 de Dezembro de 1999, processo 45664, de 11 de Janeiro de 2000, processo 4552-A, e de 29 de Fevereiro de 2000, processo 45552.
Além destes, muitos outros acórdãos versam alguns aspectos desta matéria destacando-se, por exemplo, entre os primeiros, também, os Acórdãos de 15 de Fevereiro de 2000, processo 45849, de 20 de Fevereiro de 2000, processo 46692; de 3 de Maio de 2000, processo 45904; de 20 de Dezembro de 2000, processo 46692; de 27 de Março de 2001, processo 46712; de 29 de Março de 2001, processo 47090; de 20 de Junho de 2001, processo 47032, e de 18 de Outubro de 2001, processo 47840.
Mas foi no mencionado Acórdão de 24 de Abril de 2002, processo 44147, que os princípios enformadores do regime tiveram pela primeira vez importante desenvolvimento no sentido da definição do prazo legal para o uso dos meios contenciosos quando se estivesse na presença de indeferimento tácito.
Escreveu-se naquele acórdão:
"Estabelecendo o Decreto-Lei 134/98 um regime especial de recurso com carácter urgente, o prazo nele estabelecido para a sua interposição é aplicável a todos os recursos, quer respeitem a actos expressos quer a actos tácitos, dado se tratar de um regime especial unitário. E que não havendo, pela sua natureza, lugar à notificação nos actos tácitos, o prazo se começa a contar a partir da sua formação, que aos interessados incumbe controlar, presumindo-se o seu conhecimento.»
Assente que o prazo de um mês se aplica à impugnação do indeferimento expresso e do indeferimento regulado pelo artigo 99.º do Decreto-Lei 59/99, tem de concluir-se que as instâncias que na providência cautelar desconheciam a invocação de acto expresso decidiram correctamente a questão jurídica do prazo do recurso tal qual lhes era colocada, pelo que a revista não pode ser concedida, independentemente dos efeitos que se devam retirar na acção do prosseguimento do procedimento do recurso administrativo para além do indeferimento legalmente determinado, com emissão de vários actos que culminaram com a emissão de acto expresso.
1 - A questão fundamental de direito de determinar qual o prazo para o uso do meio urgente previsto no artigo 100.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (seja impugnatório, seja condenatório) em caso de inércia da Administração, como a falta de decisão de recursos administrativos, de que é exemplo o previsto no artigo 99.º do Decreto-Lei 59/99, decide-se por interpretação conjugada dos artigos 1.º, n.º 1, e 2.º, n.º 7, da Directiva n.º 89/665/CEE , do Conselho, de 21 de Dezembro, 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei 134/98 e 100.º e 101.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos com os artigos 59.º, n.º 1, 66.º, 67.º e 69.º, n.º 1, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos no sentido de o prazo do citado artigo 3.º, n.º 2, agora constante do artigo 101.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, se aplicar a todos os casos de uso daquele meio contencioso, quer antes quer depois da entrada em vigor do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, de modo que, sob pena de caducidade, tem de ser interposto em um mês contado a partir da data em que se considera indeferido o recurso administrativo nos termos do n.º 4 do artigo 99.º do Decreto-Lei 59/99, data que o interessado conhece automaticamente por aplicação da disposição legal e pela data em que apresentou o recurso.
Em primeiro lugar, não concordamos que o prazo para recorrer deva ser de 30 dias. Na verdade, esse é o prazo para se recorrer de um acto expresso, conforme resulta do artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei 134/98, de 15 de Maio, na redacção da Lei 4-A/2003, de 19 de Fevereiro (só esses são notificáveis, só desses se pode ter verdadeiramente conhecimento).
Quando os artigos 49.º, n.º 3, e 99.º, n.º 4, do Decreto-Lei 59/99, de 2 de Março, dizem que as impugnações ali referidas (reclamação, recurso hierárquico e tutelar) se consideram indeferidas, o que estão a dizer-nos é que, na falta de decisão - decorridos os respectivos prazos -, se presumem indeferidas. Ou seja, estabelecem actos tácitos de indeferimento, tal como decorre do princípio plasmado no artigo 109.º do Código do Procedimento Administrativo.
E não se diga, ainda, que a circunstância de o legislador não se ter expressado da mesma forma como o fez no artigo 175.º, n.º 3, do Código do Procedimento Administrativo (diz que decorridos os prazos para a decisão do recurso hierárquico sem que tenha sido tomada uma decisão, "considera-se o recurso tacitamente indeferido») altera o sentido da natureza da decisão. Mesmo não estando incluído no nosso caso o advérbio tacitamente, nem por isso o silêncio passa a ter natureza diferente da que sempre lhe foi atribuída.
Aliás, dizer que se considera indeferido é expressão em tudo semelhante à do artigo 108.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo ("consideram-se concedidas») e nem por isso alguém se atreveu a afirmar que essa "decisão» não é de deferimento tácito (a epígrafe do artigo, por si só, encarregar-se-ia de demonstrar o contrário).
Nem o Decreto-Lei 134/98, nem o Decreto-Lei 59/99, em ponto algum dos respectivos articulados, nos permitem concluir que, em casos como os apontados, os efeitos a extrair se equivalem aos do acto expresso. Assim, as consequências do silêncio são materialmente as que deles emanam, na sua exacta concatenação e harmonização com o regime material do Código do Procedimento Administrativo e, em termos adjectivos, com o da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos e, presentemente, com o do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.
E se o espírito do Decreto-Lei 134/98, nesta matéria específica, foi recebido pelo Código de Processo dos Tribunais Administrativos [diploma que, aliás, revogou aquele: cf. artigo 16.º, alínea f), da Lei 15/2002, de 22 de Fevereiro], mais razões haverá para se concluir ser essa a solução que perdura.
Nada a lei diz em especial, tal como não diziam nem o Decreto-Lei 134/98, nem o Decreto-Lei 59/99.
"Em situações de inércia da Administração, o direito de acção caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto legalmente devido.» (Itálico nosso.)
É esta a "unidade do sistema» que podemos encontrar no Código de Processo dos Tribunais Administrativos, decorrente, ela mesma, da unidade do sistema anterior e que, em nossa opinião, apresentava as mesmas coordenadas.
Sublinhe-se: acto tácito de natureza comum e não especial, como é proposto no acórdão. A circunstância de se estar perante um procedimento urgente não pode tornar diferente a substância dos regimes de institutos tão caros ao nosso ordenamento como é o do acto tácito de indeferimento que, precisamente, tem por objectivo a defesa das posições dos particulares perante a inércia da Administração e que, portanto, representa um instrumento ao serviço dos administrados e não contra eles. Não tendo a função de consagração de direitos substantivos (esse papel tem-no o "acto tácito de deferimento»), favorece o interessado na medida em que lhe reconhece um poder de reactividade de tipo impugnativo que ele utilizará ou não, conforme lhe aprouver. Tratar-se-á, sempre, de uma faculdade.
Mas, se for tratado como acto tácito especial de efeitos "equiparados» ou "equivalentes» aos do acto expresso, isso implicará que o interessado dele deva recorrer em prazo certo (e curto). E isso representa, tenhamos a coragem de o reconhecer, ir contra o administrado.
Além disso, a tese do acórdão levaria a considerar-se precludido o direito de impugnar uma vez transcorrido o dito prazo de 30 dias. E isto equivaleria a afirmar que, contra tudo o que se tem ensinado sobre o acto tácito de indeferimento, o interessado devia socorrer-se dos meios de reacção contenciosa "obrigatoriamente».
Por outro lado, não tem cabimento, salvo o devido respeito, "obrigar» o lesado a recorrer do acto tácito para, posteriormente, se lhe consentir um novo recurso perante a prática de acto expresso. Podendo parecer que isso represente um acréscimo de garantia, em boa verdade representa uma oculta armadilha. Basta pensar na possibilidade de a Administração nunca vir a produzir nenhum acto expresso. Em tal hipótese, pelo decurso do prazo de 30 dias (muito curto e, portanto, pouco garantístico dada a curta folga para o interessado se preparar para a reacção contenciosa), teria precludido o direito de impugnação!
a) Primeiro, porque transforma um acto tácito "comum» num acto tácito "especial» (sem qualquer apoio legal e doutrinal). Se até ao momento apenas conhecíamos o acto ficto reportado ao "acto silente», com a doutrina agora exposta coloca-se o acto tácito de indeferimento a um duplo nível: o silêncio ficciona-se como indeferimento tácito especial, que, por sua vez, se ficciona como acto expresso vulgar.
Extracto do Diário da República original: https://dre.tretas.org/dre/180447.dre.pdf .
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