Source: http://servizi.carabinieri.it/editoria/rassegna-dell-arma/la-rassegna/anno-2001/n-1---gennaio-marzo/studi
Timestamp: 2020-02-17 23:25:00+00:00
Document Index: 130805561

Matched Legal Cases: ['art. 52', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 39', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 11', 'art. 16', 'art. 30', 'art. 30', 'art. 10', 'art. 2', 'art. 24', 'art. 48', 'art. 3', 'art. 30']

2. Note storiche e comparate
3. I compiti delle forze armate
4. Personale di leva e personale volontario
5. La trasformazione delle forze armate nel modello professionale
6. Formazione, qualità della vita e outplácement
“Il servizio militare è obbligatorio nei limiti e modi stabiliti dalla legge”.
Ed è da questa proposizione, contenuta nel secondo comma dell'art. 52 della Costituzione, che parte la radicale trasformazione delle forze armate, sancita dalla recentissima legge 14 novembre 2000, n. 331, "Norme per l'istituzione del servizio militare professionale" (1). In estrema sintesi, come vedremo nel corso di questo lavoro, l'aspetto caratterizzante di questa legge è rappresentato dalla sospensione del servizio di leva, che può essere ripristinato insieme ad altre forme di reclutamento obbligatorio solo in determinate circostanze (stato di guerra e gravi crisi internazionali in cui sia coinvolta l'Italia).
Al riguardo chiariamo subito un equivoco generato soprattutto da alcune notizie poco precise dei mass media. Molti ritengono che con la professionalizzazione delle forze armate, conseguente all'abolizione di fatto della leva, tutto il personale militare avrà un "posto fisso". Ciò, chiaramente, non corrisponde al vero: accanto a coloro che avranno un rapporto di lavoro stabile ci sarà un'aliquota con un rapporto "precario", a tempo determinato, di cui solo una parte potrà trasformarlo in un rapporto a tempo indeterminato, mentre i rimanenti godranno di una serie di vantaggi per il reinserimento nel mondo del lavoro.
Gli altri punti focali della riforma sono:
- la previsione di specifici incentivi per promuovere l'arruolamento di volontari;
- riduzione, a 190 mila unità, dell'organico delle forze armate (2);
- misure di varia natura per elevare i livelli di efficacia ed efficienza.
E’ una legge che, al di là di ogni facile retorica, trasforma radicalmente la realtà socio organizzativa delle forze armate. Conseguentemente è richiesta, preliminarmente, una reale partecipazione da parte dei numerosi stakeholders dell'istituzione militare e, quindi, innanzitutto un'efficace attività di comunicazione esterna ed interna (3).
Non si tratta solo di straordinari mutamenti organizzativi. I mutamenti culturali, che queste misure provocheranno, non saranno certamente di minore portata.
Con riferimento ai primi, si è trattato di recepire le attuali esigenze di funzionalità, che pongono in primo piano la specializzazione e le tecnologie rispetto alla quantità della componente umana, come dimostrano incontrovertibilmente le sempre più frequenti missioni internazionali.
Inoltre è stato necessario fronteggiare la difficoltà di reperire il numero di coscritti programmati a causa del calo delle nascite e, soprattutto, dell'opzione rappresentata dall'obiezione di coscienza, sempre più appetibile (basti pensare che dalle 29.000 domande nel 1993 si è passati alle 100.000 domande nel 1999).
Di una certa rilevanza, sempre sotto il profilo organizzativo, è la modesta durata del servizio militare obbligatorio. Dal secondo dopoguerra, infatti, si è mantenuta la normativa prebellica (4) fino al 1963, anno in cui fu ridotto il periodo di ferma per l'Esercito e l'Aeronautica da 18 a 15 mesi e per la Marina da 28 a 24 mesi.
Nel 1975 (5) il periodo del servizio militare obbligatorio fu portato da 15 a 12 mesi nell'Esercito e nell'Aeronautica e da 24 a 18 mesi nella Marina che, nel 1986 (6), si attestò anch’essa a 12 mesi. Infine, nel 1996 (7) si arrivò all'attuale periodo di 10 mesi.
Ebbene, a differenza di quanto avveniva in passato allorché gli incarichi ricoperti dal militari di leva richiedevano modeste specializzazioni e, quindi, brevi periodi formativi attualmente la maggior parte dei compiti presuppone il possesso di un know how per il quale risulta necessario disporre di elevati tempi addestrativi, incompatibili con la modesta durata del servizio militare.
Dopo i motivi tecnico organizzativi, vediamo le cause dì natura culturale che hanno spinto verso l'abolizione della leva.
Al riguardo occorre tenere presente che il servizio militare è sempre stato percepito ìn una dimensione che va ben oltre l'aspetto organizzativo.
Il servizio di leva, infatti, in genere non è stato considerato solo uno strumento utilizzato per reperire ulteriori risorse umane oltre a quelle "volontarie" necessarie a svolgere determinati compiti.
In realtà la società ha fatto carico, a questo istituto, di una serie di altre funzioni.
Oltre alla funzione di integrazione tra la società civile e il mondo militare, viene da pensare ritenendola la più importante rattutto alla funzione formatíva, intesa nella sua accezione più ampia.
Il servizio militare di leva risale agli anni immediatamente successivi alla Rivoluzione francese, quando cioè si passò dall’esercito di mestiere a quello di popolo, con la coscrizione obbligatoria.
In particolare, l’obbligatorietà generalizzata del servizio militare fu proclamata per la prima volta nel 1793 in Francia allorché la coalizione delle potenze monarchiche europee mise in pericolo la Rivoluzione. L’esempio francese, che in quella nazione ebbe carattere transitorio, fu invece regolarmente stabilito dal Regno di Prussia a decorrere dal 1814. Successivamente, di fronte ai successi conseguiti sui campi di battaglia nel 1866 e nel 1870, l’esempio prussiano si affermò in tutta Europa.
La leva obbligatoria, conseguentemente, fu introdotta anche in Italia nel 1871. Inizialmente si ebbe un esercito di coscritti con ferme di due o tre anni, secondo le esigenze politiche dell’epoca.
Dopo un lunghissimo periodo in cui la leva fu utilizzata dalla quasi totalità degli Stati, i nuovi scenari geopolitici, determinatisi a partire dal secondo dopoguerra, hanno esercitato una spinta poderosa verso una profonda modifica degli strumenti militari di quasi tutti i Paesi.
Sono state considerate sempre più pressanti le esigenze di funzionalità, di flessibilità, di integrazione, di interoperabilità e di caratterizzazione interforze dei sistemi di difesa dei diversi Paesi. In tale contesto la quasi totalità dei Paesi occidentali ha risposto riconsiderando l’utilità del servizio di leva, soprattutto in quest’ultimo periodo.
A parte, infatti, l’esperienza degli Stati Uniti d’America e della Gran Bretagna, che da diversi decenni hanno decisamente preferito l’azione della professionalizzazione delle proprie forze armate, negli ultimi anni tra i Paesi occidentali, salvo rarissime eccezioni - come la Danimarca e la Germania - è stata predominante la scelta di sospendere la leva obbligatoria e di costituire sistemi di difesa basati su militari volontari e professionisti.
In Belgio, ad esempio, il servizio militare obbligatorio è stato sospeso a partire dal 1° gennaio 1994 e in Olanda, pur non sussistendo una normativa che elimina espressamente il servizio militare obbligatorio, la coscrizione è stata tuttavia soppressa di fatto dal 1° settembre 1996, data a partire dalla quale non sono state effettuate chiamate alla leva.
Come accennavamo sopra, il Regno Unito e gli Stati Uniti d’America costituiscono due casi diversi rispetto a quelli finora citati in quanto nel primo Paese la leva obbligatoria è stata soppressa nel 1964, e cioè da ben 36 anni, e nel secondo il 1° luglio 1973.
In Spagna e in Francia è attualmente in atto una trasformazione finalizzata ad eliminare il servizio di leva sostituendolo integralmente con forme di servizio volontario e professionale. In entrambi i Paesi la trasformazione del sistema sta avvenendo secondo canoni di gradualità.
La legge, nel disciplinare il nuovo assetto delle forze armate, si preoccupa sin dall’inizio - con i primi due articoli - di definirne i compiti (8) ed il personale che li deve disimpegnare (9).
In particolare viene distinto il tradizionale compito prioritario - la difesa dello Stato da una serie di altri compiti. Essi sono:
la realizzazione, nell’ambito di una cornice normativa di natura internazionalistica, della pace e della sicurezza in territori esteri;
il concorso alla salvaguardia delle libere istituzioni;
il compimento di specifiche attività, determinate di volta in volta, in occasione di pubbliche calamità o in altri casi di straordinaria necessità e urgenza.
Accanto alla mission tipica delle forze armate - la difesa dello Stato ed il concorso alla salvaguardia delle libere istituzioni - appare evidente che gli altri compiti attribuiscono una sorta di legittimazione formale a quegli interventi in cui l’apparato militare, in questi ultimi anni, ha profuso il suo impegno più massiccio.
E così è stato ritenuto opportuno richiamare le c.d. attività fuori area, sicuramente l’attività più pregiata in termini di immagine, di prestigio interno ed internazionale, nonché di estrema importanza in termini di stimoli motivazionali del personale e quale leva di innovazione e di efficienza organizzativa.
Altrettanto significativo è il riferimento all’intervento nelle pubbliche calamità. In realtà si tratta di un’attività in cui le forze armate non possiedono immediate responsabilità decisionali né a livello nazionale né a livello locale (10).
Tuttavia l’apporto operativo fornito dalle forze armate è sempre stato determinante e insostituibile: si pensi, ad esempio, al primo intervento e cioè alla ricerca e recupero dei dispersi, alla prima assistenza sanitaria, alla costruzione di tendopoli, alla somministrazione di pasti con cucine da campo, ecc. Non è da ritenersi meno rilevante il contributo etico-morale: ogni intervento in questi tragici eventi ha evocato nella collettività sentimenti e valori - solidarietà, altruismo, abnegazione - fondamentali, tra l’altro, nel processo di integrazione tra la comunità militare e la c.d. società civile.
Per ultimo, non meno significativi sono stati i contributi negli altri casi di straordinaria necessità e urgenza. Con questa generica espressione sostanzialmente ci si potrebbe riferire al supporto fornito alle forze di polizia in contingenze particolarmente delicate sotto il profilo dell’ordine e della sicurezza pubblica.
L’enunciazione dei compiti che abbiamo visto, che potrebbe apparire a qualcuno come una doverosa dichiarazione di principi, riveste in realtà un’importanza fondamentale, essenzialmente per due motivi.
Il primo, che ha soprattutto implicazioni organizzative, è del tutto evidente: l’esatta definizione dei compiti è condizione preliminare per poter operare con efficacia ed efficienza.
Il secondo motivo riguarda l’immagine stessa delle forze armate e cioè l’identità percepita all’esterno e all’interno del mondo militare. In altri termini, è con l’indicazione dei compiti che si definisce il ruolo delle forze armate nell’ambito della società e, quindi, il suo prestigio sociale, il suo peso specifico nell’ambito delle altre istituzioni, la sua appetibilità occupazionale, ecc. (11).
In questo ambito appare necessaria una precisazione riferita ai compiti non prioritari, definibili anche accessori. Se da un lato, infatti, essi sono in grado di aumentare il consenso e la visibilità delle forze armate - per fare un esempio potremmo riferirci all’attività di supporto alle forze di polizia, a cui abbiamo in precedenza fatto cenno, a cui il cittadino annette una particolare attenzione in quanto direttamente legata alla tutela della sua sicurezza personale e patrimoniale - dall’altro potrebbero produrre gravi effetti negativi generando confusione sul compito primario dell’istituzione militare, compromettendo la sua vera identità.
Le forze armate sono organizzate su base obbligatoria e su base professionale (12).
Approfondiamo nel dettaglio questa distinzione che, come in precedenza affermato, rappresenta il maggiore aspetto innovativo della riforma.
Sotto un profilo formale, il personale delle forze armate continua ad essere distinto in due categorie: quello che ha scelto di entrare nell’organizzazione militare e quello di leva, o comunque quello che invece è stato obbligato (13).
Sotto l’aspetto sostanziale il discorso è radicalmente diverso. In realtà, infatti, il personale delle forze armate sarà, di norma, volontario. Esso, a sua volta, si distinguerà in due categorie: quella che avrà un rapporto di lavoro a tempo indeterminato (le categorie in servizio permanente degli ufficiali, sottufficiali e volontari) e quella che avrà un rapporto di lavoro a tempo determinato (i volontari in ferma prefissata).
Tuttavia, in determinate ipotesi piuttosto particolari, nel caso in cui sia necessario aumentare la consistenza delle forze armate, sussiste ancora la possibilità di obbligare dei cittadini - nel rispetto delle norme che disciplinano l’obiezione di coscienza - a far parte dell’organismo militare. Tali ipotesi sono due: la deliberazione dello stato di guerra (14) e il verificarsi di una grave crisi internazionale in cui l’Italia sia coinvolta.
In questi casi c’è, comunque, un ordine da seguire. In primo luogo va richiamato il personale militare volontario cessato dal servizio da non più di cinque anni. Solo nel caso in cui ciò non sia ancora sufficiente, si potrà procedere con il servizio militare obbligatorio della durata di dieci mesi, prolungabili solo nel caso di stato di guerra.
Al di là di queste ipotesi, la trasformazione delle forze armate, dal modello misto (15) a quello professionale, deve avvenire non oltre otto anni dall’entrata in vigore della legge.
Entro un anno da quest’ultimo termine, infatti, il Governo dovrà emanare un decreto legislativo per disciplinare la graduale sostituzione - che dovrà concludersi nei sette anni successivi alla sua emanazione - dei militari in servizio obbligatorio di leva con due categorie: i volontari di truppa e il personale civile del ministero della Difesa (16).
Come abbiamo visto, la trasformazione delle forze armate sarà disciplinata da un decreto legislativo. Il Governo, se lo riterrà necessario, potrà adottare entro un anno ulteriori decreti legislativi integrativi e correttivi (17) ma, in ogni caso, dovrà uniformarsi ad una serie corposa di principi e criteri direttivi imposti dal Parlamento ed elencati nell’art. 3 della legge.
Essi rivestono un’importanza fondamentale in quanto, pur rappresentando vincoli e prescrizioni, allo stesso tempo costituiscono valide opportunità organizzative.
Sotto un profilo concettuale tali principi possono essere raggruppati in quattro tipologie, con riferimento all’organico, all’ordinamento, all’inserimento nel mondo del lavoro e all’organizzazione.
Principi riferiti all’organico
L’organico complessivo delle forze armate - esclusi l’Arma dei carabinieri, il Corpo della Guardia di finanza e il Corpo delle Capitanerie di Porto - deve ridursi da 270.000 a 190.000 unità.
Tale riduzione - che ricordiamo prevede un regime transitorio di sette anni (18) - dovrà avvenire:
coerentemente con gli oneri finanziari previsti per l’attuazione della legge (19);
con la possibilità di reclutare i volontari di truppa in deroga alle disposizioni che regolano le assunzioni di personale delle amministrazioni pubbliche (programmazioni triennali, rispetto di determinate percentuali annuali di riduzione del personale da assumere, preventiva autorizzazione del Consiglio dei Ministri, ecc.) (20);
facendo ricorso ancora al servizio di leva, per i giovani nati fino al 1985 (21);
prevedendo il transito dei militari in esubero in altre amministrazioni e, ove ciò non sia possibile, il collocamento in ausiliaria se con meno di cinque anni dai limiti massimi di età previsti per il collocamento in congedo (22);
assicurando, per il triennio 2000-2002, il reclutamento di massimo 30.506 volontari in ferma prefissata e 10.450 volontari in servizio permanente(di cui 2531 nell’anno 2000(23))(24).
Principi di natura ordinativa
Tra i principi contenuti nella legge delega - relativi alla sostituzione del personale di leva - vi sono i presupposti per l’emanazione di norme anche di natura ordinativa.
In primo luogo (25) viene previsto un nuovo status di militare, l’ufficiale ausiliario. Si dovrebbe trattare di una sorta di “ufficiale di complemento volontario” per il cui reclutamento dovrebbero essere individuati degli incentivi di natura giuridica. Questa previsione normativa è permanente, nel senso che la sua efficacia non è limitata al periodo di sette anni previsto per la trasformazione nel modello professionale, e si applica anche all’Arma dei carabinieri e al Corpo della Guardia di finanza.
In secondo luogo (26) si incide sulla disciplina dei volontari in ferma prefissata - nei confronti dei quali verrebbe introdotta la possibilità di poter essere impiegati normalmente anche all’estero - modificando la normativa preesistente (27). Essi possono essere sottoposti a ferma quinquennale (con la possibilità di permanere ulteriormente in servizio con altre due rafferme biennali) o annuale con la possibilità di trasformare in quinquennale la propria ferma)(28).
In particolare, per i volontari in ferma quinquennale è previsto che vengano:
stabilite le modalità per consentire, al termine della ferma, di transitare nel ruolo dei volontari in servizio permanente, nei limiti delle esigenze organiche stabilite annualmente;
armonizzati i trattamenti giuridici ed economici con quelli dei volontari in servizio permanente, anche con riferimento alle eventuali ulteriori rafferme biennali;
Per i volontari in ferma annuale (29) è previsto che tale ferma costituisca titolo di preferenza per l’accesso alla ferma quinquennale, alle rafferme biennali e al transito dei volontari in servizio permanente (30).
In terzo luogo (31) si interviene sui volontari in servizio permanente. In particolare è previsto che possano essere aumentate le percentuali a loro riservate nei concorsi per il reclutamento nel ruolo marescialli (32).
Infine viene imposto il coordinamento con la disciplina riguardante il reclutamento femminile (33).
Principi riferiti all’inserimento nel mondo del lavoro
Essi prevedono, a favore dei volontari in ferma prefissata (34):
iniziative per assicurare il sostegno, la formazione professionale e il completamento di cicli di studio;
il collocamento preferenziale sul mercato del lavoro, anche attraverso convenzioni tra il ministero della Difesa e le associazioni delle imprese private con benefici fiscali, a seguito di assunzioni, a favore di quest’ultime;
rideterminazione delle riserve di posti nel settore pubblico (forze di Polizia (35), Corpo nazionale dei vigili del fuoco, Corpi di polizia municipale, ruoli civili del ministero della Difesa, Amministrazioni civili dello Stato (36)).
Principi di natura organizzativa
il progressivo affidamento di incarichi amministrativi e logistici al personale civile del ministero della Difesa e a imprese private, al fine di salvaguardare prioritariamente l’impiego operativo (37);
l’adeguamento della normativa che regola il servizio militare obbligatorio prevedendo, tra l’altro, che sia reclutato prioritariamente il personale che risieda entro cento chilometri dall’ente o reparto di assegnazione e il personale che risponda ai profili di incarico richiesti (38);
la competenza del Ministro della Difesa (39)- a partire dal 2003 e per tutto il periodo in cui sarà ancora in vigore il servizio militare di leva - a stabilire l’entità dei contingenti autorizzati a prestare servizio di leva nell’Arma dei carabinieri, nella Polizia di Stato, nel Corpo della Guardia di finanza, Corpo di polizia penitenziaria e Corpo nazionale dei vigili del fuoco, in considerazione della contrazione del numero di giovani che possono essere chiamati alle armi (40).
Infine occorre ricordare che per favorire la progressiva trasformazione dello , è anche prevista l’emanazione di uno o più regolamenti governativi entro due anni dall’entrata in vigore della legge, al fine di adeguare e di omogeneizzare a livello interforze la disciplina dell’ordinamento dei servizi, dell’amministrazione e della contabilità delle forze armate (41).
6. Formazione, qualità della vita e outplacement
La professionalizzazione delle forze armate pone in risalto, oltre agli importanti aspetti ordinativi e organizzativi a cui abbiamo fatto cenno, anche esigenze di altra natura quali la formazione, le condizioni di vita e il reinserimento nel mondo del lavoro dei volontari che vengono congedati senza demerito.
La legge si fa carico di queste esigenze con alcune specifiche disposizioni.
Con riferimento alla formazione e alla qualità della vita, innanzitutto si prevede che il Ministro della Difesa emani delle direttive (42) con lo scopo di:
assicurare la conoscenza della Costituzione e delle principali normative riguardanti il servizio militare, e dei relativi diritti e doveri;
elevare il livello professionale e culturale e favorire l’attività sportiva e ricreativa;
migliorare gli standard abitativi;
attuare le disposizioni vigenti in materia di assistenza a favore del personale (43) e di prevedere agevolazioni nel settore dei servizi di ristorazione e alberghieri.
Inoltre è previsto che saranno individuate in base ad un apposito decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (44) - alcune attività svolte dal personale volontario durante il servizio militare a cui verrà riconosciuto valore di crediti formativi ai fini del compimento di periodi obbligatori di pratica professionale o di specializzazione, necessari per l’esercizio di determinate professioni o mestieri (45).
Per quanto riguarda le misure in materia di reinserimento nel mondo del lavoro (46), a favore dei volontari congedati senza demerito - oltre a quanto già indicato nel paragrafo precedente - il Ministro della Difesa si avvale di una struttura - da individuare, con decreto, nell’ambito di una direzione generale - che a sua volta potrà utilizzare gli uffici periferici del ministero della Difesa. Il compito preminente di tale struttura è quello di stipulare apposite convenzioni con i datori di lavoro pubblici e privati, con i competenti uffici regionali, con i soggetti abilitati all’attività di mediazione nel mercato del lavoro (47) e alla fornitura di prestazioni di lavoro temporaneo (48).
Infine è sancito l’obbligo, posto a carico del Presidente del Consiglio dei Ministri (49), di riferire annualmente al Parlamento sullo stato dell’organizzazione delle forze armate e sulle attività svolte dalla struttura incaricata dell’outplacement a favore del personale congedato senza demerito (50).
All’indomani dell’approvazione definitiva di questa legge, tra i numerosi articoli dedicati dagli organi di informazione all’abolizione della leva, appare particolarmente significativo uno apparso sul più diffuso quotidiano nazionale (51).
L’autore - riferendosi al suo servizio di leva svolto molti anni fa come ufficiale di complemento - ricorda:
“in caserma arrivavano le reclute di ogni parte d’Italia, e vengono avviate al rancio. Davanti al cibo che noi borghesucci disprezzavamo, un ragazzo si mette a piangere e sospira: “A casa mia queste cose non si mangiano nemmeno a Natale”. […] Il servizio militare ci faceva conoscere persone e mondi che sembravano stranieri, e dialetti, e culture, e furbizie che ignoravamo del tutto.
…io ero già laureato e per qualche piccolo viaggio all’estero mi sentivo un po’ cosmopolita [ma] solo in caserma ho imparato a conoscere le complicazioni del mio Paese, e a tenerne conto […].
Ecco, questo era il senso positivo che comunemente veniva dato al servizio di leva: uno strumento di costruzione dell’identità nazionale, una garanzia di democrazia, un mezzo per integrare forze armate e società civile, un’opportunità per rafforzare il senso di appartenenza ad una stessa comunità, superando differenze geografiche e sociali, o - per usare le parole del noto scrittore Rigoni Stern - “un modo per fare incontrare gli Italiani”.
Ed è sicuramente per queste forti implicazioni etiche e morali, che abbiamo sottolineato fin dall’inizio del presente lavoro, che questa riforma ha costituito oggetto di vivace dibattito tra i più diversi settori della società, facendo registrare posizioni divergenti addirittura anche all’interno di gruppi omogenei per ideologia, per riferimento partitico , ecc. (52).
Sotto il profilo tecnico, invece, appare pacificamente accettato che la cessazione della leva e il passaggio ad un sistema interamente volontario rappresenta una soluzione più che mai imposta dalla crescente domanda di operatività e professionalità che è richiesta alle forze armate, analogamente a quanto è avvenuto nella stragrande maggioranza dei nostri alleati europei ed atlantici.
È facilmente prevedibile, tuttavia, che l’attuazione di questo mutamento incontrerà non poche difficoltà.
Ad avviso di chi scrive, il punto cruciale è rappresentato dal come rendere appetibile il reclutamento dei volontari in ferma, e cioè di coloro che per 1, 5, 7 o addirittura 9 anni, opereranno nelle forze armate senza la certezza di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato.
Non si tratta di un problema infondato se si riflette sul fatto che in altri Stati europei, a causa della mancanza di domande di arruolamento, sono state aperte le porte delle forze armate a categorie che prime ne erano escluse, come gli omosessuali e i pregiudicati per lievi reati.
Infatti occorre chiedersi cosa può allettare un giovane ad accettare questa forma di precariato, con il rischio di essere congedato, ad esempio, dopo 9 anni di servizio volontario e dover cercare un’altra occupazione, all’età di quasi trent’anni, in un mercato del lavoro oramai difficile e turbolento dove la giovane età, o l’aver maturato esperienze di lavoro omogenee a quelle a cui si aspira, rappresentano parametri di fondamentale importanza.
La pura e semplice motivazione ideale non appare una risposta realistica. Al riguardo, per fare un esempio, si pensi che attualmente il reclutamento degli alpini - e cioè di una specialità che ha un proprio bacino per antonomasia legato alle tradizioni ed ai valori ideali è stato messo in crisi dall’obiezione di coscienza: il 67 per cento dei soggetti interessati alla leva alpina ha dichiarato di non voler fare il militare ma l’obiettore.
Conseguentemente la legge ha cercato di rendere appetibile la scelta di fare il volontario con una serie di agevolazioni per coloro che non possono transitare nel servizio permanente, creando di fatto un sistema protetto, corporativo, giustificato dall’obiettivo di rendere funzionale un apparato vitale per lo Stato.
Non appare questa la sede per una disamina approfondita sulla fondatezza di questa scelta ma può essere utile esprimere alcune osservazioni, chiaramente del tutto soggettive.
In primo luogo si ritiene che il regime protezionistico possa limitare la ricerca della massima efficienza organizzativa, obiettivo primario invece ovunque si operi in regime di libera concorrenza.
Ciò ostacolerebbe quel processo di rinnovamento delle forze armate, avviato soprattutto a seguito dell’intensificarsi dei rapporti con le analoghe strutture degli altri Stati, dovuti alla comune partecipazione a missioni internazionali.
Ebbene, quella dell’efficienza è la sfida strategica che occorre vincere ai fini del successo del reclutamento - oltre che per la funzionalità delle forze armate - come è stato sottolineato anche da una ricerca promossa dallo Stato Maggiore Esercito (53) in cui è emerso che:
“il sistema della leva avrebbe contribuito ad aumentare la distanza tra esercito e Paese e a delegittimare l’istituzione militare “rinviando ogni anno nella società civile - autentici ‘comunicatori in negativo’ - decine di migliaia di giovani che nelle forze armate avevano conosciuto le più macroscopiche disfunzioni, la disorganizzazione interna, gli incresciosi episodi di ‘nonnismo’…”.
In altri termini si vuole sostenere che un giovane può anche ritenere appetibile un posto di lavoro instabile, ma a condizione che lo offra un’organizzazione prestigiosa, autorevole, moderna e che abbia un’ottima immagine (54).
Un altro aspetto di una certa rilevanza, riguarda il rapporto delle forze armate con altre Istituzioni civili e di polizia. La legge prevede (55) che venga rideterminato il numero di posti da riservare ai militari volontari che cessano dal servizio senza demerito nei ruoli iniziali delle forze di polizia, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e dei Corpi di polizia municipale, nei ruoli civili del ministero della Difesa e nelle amministrazioni civili dello Stato.
Al riguardo si considera che elevando le già cospicue riserve esistenti (56), si possa andare ad incidere sull’autonomia delle altre Istituzioni, di cui il reclutamento ne costituisce una della massime espressioni. Non si ritiene che tale affermazione possa essere smentita, tanto che ad esempio non sono rari i casi in cui, anche tra società commerciali di dimensioni e rilevanza internazionale, la scelta di selezionare e formare personale al primo impiego rappresenta una delle strategie aziendali.
In conclusione, occorre tenere presente la regola generale secondo la quale le leggi da sole non hanno mai risolto alcun problema, tantomeno con riferimento a questioni così complesse come quella in esame.
Tuttavia senza di esse è senz’altro impossibile attuare quei mutamenti radicali che si rendono necessari per adeguare la società alle esigenze che man mano si presentano. Sotto questo aspetto il legislatore ha mostrato particolare attenzione al mondo militare e, in poco più di un lustro, ha praticamente ridisegnato l’intero quadro normativo di riferimento (la legge sui vertici militari; la riforma strutturale delle forze armate, il riordino dell’Arma dei carabinieri; il reclutamento, lo stato e l’avanzamento degli ufficiali, dei sottufficiali e dei volontari e del personale femminile, l’obiezione di coscienza , ecc.) (57).
Ora che le condizioni ci sono, occorre coltivare uno specifico approccio culturale che valorizzi al massimo le idee, le energie e le professionalità di cui l’organizzazione militare abbondantemente dispone, favorendo il cambiamento e l’innovazione.
(*) - Tenente Colonnello dei Carabinieri, effettivo al Gabinetto del Ministro della Difesa, presso l’Ufficio rapporti con il Parlamento.
(1) - Pubblicata sulla G.U. n. 269 del 17 novembre 2000.
(2) - A titolo di orientamento, si evidenzia che i Paesi europei più significativi per peso economico e demografico (Germania, Francia, Regno Unito e Spagna), si pongono - per lo strumento militare - un obiettivo oscillante dai 170 mila uomini della Spagna ai 270 mila della Germania, passando attraverso i 210 mila del Regno Unito ed i 240 mila della Francia.
(3) - In proposito appaiono utili gli strumenti offerti dalla recentissima legge 7 giungo 2000, n. 150, “Disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni”. Per un approfondimento sulla legge si veda lo studio di G. Nucci, Elementi portanti, aree di intervento e finalità della legge n. 150/2000, pubblicato su Rivista Italiana di Comunicazione Pubblica, n. 5/2000, pagg. 29-46, ed. Franco Angeli.
(4) - R.d. 28 luglio 1932, n. 1365, per la Marina militare, r.d. 24 febbraio 1938, n. 329, per l’Esercito, e r.d. 19 febbraio 1939, n. 340 per l’Aeronautica militare.
(5) - Art. 1 della legge 31 maggio 1975, n. 191, “Nuove norme per il servizio di leva”.
(6) - Art. 3 della legge 24 dicembre 1986, n. 958, “Norme sul servizio militare di leva e sulla ferma di leva prolungata”.
(7) - Art. 1, comma 104, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, “Misure di razionalizzazione della finanza pubblica”.
(8) - A tal fine sono abrogati, in base all’art. 1, comma 7, della legge, l’articolo 1 della legge 11 luglio 1978, n. 382, e l’articolo 1, commi 1 e 2, della legge 24 dicembre 1986, n. 958.
(9) - Si tratta del personale dell’Esercito, della Marina, dell’Aeronautica, dell’Arma dei carabinieri e del Corpo della Guardia di finanza (l’apporto di quest’ultimo Corpo è limitato a quanto previsto dalla sua legge ordinativa, art. 1 della legge 23 aprile 1959, n. 189, e cioè “eseguire gli altri servizi di vigilanza e tutela per i quali sia dalla legge richiesto il suo intervento”.
(10) - A livello nazionale le responsabilità decisionali fanno capo al Presidente del Consiglio, che normalmente delega un sottosegretario mentre, a livello locale, le stesse fanno capo al Prefetto.
(11) - Cfr.: G. Nucci, Comunicazione, immagine e Forze Armate, Rassegna dell’Arma dei Carabinieri, n. 2/1999.
(12) - Art. 1, comma 6, della legge.
(13) - Art. 2 della legge.
(14) - Art. 78 della Costituzione.
(15) - Volontari e coscrizione obbligatoria.
(16) - Art. 3 della legge.
(17) - Art. 3, comma 4, della legge.
(18) - La progressiva riduzione dei militari di leva prevede 84.000 unità nel 2000, 71.700 nel 2001, 59.400 nel 2002, 47.000 nel 2003, 38.700 nel 2004, 22.400 nel 2005 e 11.800 nel 2006 (fonte: audizione del 31 ottobre 2000 del sottosegretario alla Difesa, on. Gianni Rivera, presso la Commissione Lavoro della Camera dei deputati, ripresa, tra gli altri, dal Corriere della Sera del 1° novembre 2000, pag. 17).
(19) - Art. 3, comma 1, lettera a, della legge. Tali oneri sono stati quantificati per ogni anno, a partire dal 2000 e fino al 2020, e riportati nella tabella A allegata alla legge.
(20) - Art. 3, comma 1, lettera a, della legge. Cfr. l’art. 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449.
(21) - Art. 3, comma 1, lettera b, della legge.
(22) - Art. 3, comma 1, lettera c, della legge. Si tratta di una sorta di prepensionamento.
(23) - Art. 3, comma 2, della legge.
(24) - Art. 3, comma 1, lettera e, della legge. Per il volontari in servizio permanente tale dotazione va ad incrementare la consistenza massima fissata dall’art. 2, comma 2, del decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 196, secondo il quale la dotazione organica del ruolo dei volontari di truppa in servizio permanente è di 16.722 per l’Esercito, 4.615 per la Marina e 2.250 per l’Aeronautica (nell’ambito della Marina è previsto inoltre un ruolo dei volontari di truppa delle capitanerie di porto, con dotazione di 675 unità).
(25) - Art. 3, comma 1, lettera d, della legge.
(26) - Art. 3, comma 1, lettera f, della legge.
(27) - Art. 3, comma 1, lettera f, n. 7. La disciplina preesistente è contenuta fondamentalmente nel decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 196, e nell’art. 2 del decreto legge 21 aprile 1999, n. 110, convertito con modificazioni nella legge 18 giugno 1999, n. 186.
(28) - Mentre la figura del volontario in ferma quinquennale è nuova, quella del volontario in ferma annuale è stata introdotta con il comma 4 bis dell’art. 2 del decreto legge 21 aprile 1999, n. 110, convertito con modificazioni nella legge 18 giugno 1999, n. 186.
(29) - L’art. 4 della legge prevede che fino alla sospensione del servizio militare obbligatorio, la leva può essere trasformata in ferma annuale (e cioè i coscritti si trasformano in volontari) fino ad un limite quantitativo determinato con decreto dal Ministro della Difesa.
(30) - Art. 3, comma 1, lettera f, n. 3, della legge.
(31) - Art. 3, comma 1, lettera f, n. 4, della legge.
(32) - Cfr. art. 11 del decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 196. Attualmente non sono previste per i concorsi pubblici, mentre per quelli interni sono pari ai 2/3 dei posti.
(33) - Art. 3, comma 1, lettera i, della legge.
(34) - Art. 3, comma 1, lettera f, n. 5, della legge.
(35) - Arma dei carabinieri, Polizia di Stato, Corpo della Guardia di finanza, Corpo di polizia penitenziaria e Corpo forestale dello Stato (art. 16 della legge 1 aprile 1981, n. 121).
(36) - Attualmente, per l’art. 30 della legge 31 maggio 1975, n. 191, sono previste per gli impiegati il 5% e per gli operai il 10%.
(37) - Art. 3, comma 1, lettera g, della legge.
(38) - Art. 3, comma 1, lettera h, della legge.
(39) - mediante decreto concertato con i Ministri dell’interno, della Giustizia e delle finanze.
(40) - Art. 3, comma 1, lettera l, della legge.
(41) - Art. 7 della legge.
(42) - Art. 3, comma 3, della legge.
(43) - Cfr. l’art. 30 della legge 24 dicembre 1986, n. 958, che si riporta:
“1. Allo scopo di assicurare un organico rapporto tra Forze armate e società civile, i comandi delle regioni militari, dei dipartimenti militari marittimi e delle regioni aeree, d’intesa con i Consigli intermedi della rappresentanza militare, su direttive del Ministro della Difesa, concordano con le regioni, le province ed i comuni, i programmi e le iniziative di cui all’ultimo comma dell’articolo 19 della legge 11 luglio 1978, n. 382, a favore dei militari in servizio.
2. L’Amministrazione militare concorda la programmazione e lo sviluppo delle iniziative di cui al comma 1 con gli organi della rappresentanza militare.
3. I suddetti programmi riguardano:
a) l’ammissione dei militari in servizio alla frequenza e alla utilizzazione delle strutture civili, culturali, sportive, ricreative, esistenti nel territorio comunale sede dei comandi, dei reparti e degli enti delle Forze armate;
b) l’uso agevolato di mezzi di trasporto - urbani ed extraurbani - e l’accesso dei militari in servizio ai musei, ai teatri, ai cinematografi e agli impianti sportivi;
c) l’organizzazione, in concorso con le Amministrazioni locali, di seminari, cicli di conferenze ed altre iniziative specifiche tese a prevenire e combattere il fenomeno delle tossicodipendenze;
d) ogni altra iniziativa atta ad agevolare l’integrazione dei militari nella società civile, attraverso dibattiti, incontri con realtà culturali ed associative, nonché la partecipazione a momenti significativi della vita sociale.
4. Le autorità militari, secondo quanto previsto dal comma 1 del presente articolo, concordano con gli enti scolastici, i comuni e le organizzazioni sportive esistenti nell’ambito del territorio in cui operano gli enti militari, l’uso temporaneo delle infrastrutture ginnico-sportive eventualmente in dotazione ai reparti stessi.
5. Gli enti e le organizzazioni richiedenti provvedono alla stipula di apposite polizze per l’assicurazione contro i rischi e la responsabilità civile derivanti dall’uso delle predette infrastrutture”.
(44) - Di concerto con i Ministri della pubblica istruzione e dell’università.
(45) - Art. 5, comma 2, della legge.
(46) - Art. 5 della legge.
(47) - Cfr. art. 10, comma 2, del decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469.
(48) - Cfr. l’art. 2 della legge 24 giugno 1997, n. 196.
(49) - Su proposta del Ministro della Difesa.
(50) - Art. 6 della legge. Queste informazioni vanno ad integrare la relazione annuale, già prevista, sullo stato della disciplina militare e del personale di leva previsti dall’art. 24 della legge 11 luglio 1978, n. 382, e dall’art. 48 della legge 24 dicembre 1986, n. 958.
(51) - “Il paese dei caporali” di Giuliano Zincone apparso a pag. 1 del Corriere della Sera del 25 ottobre 2000.
(52) - Al riguardo appare significativo che nella dichiarazione conclusiva di voto sul disegno di legge, avvenuta il 24 ottobre 2000 al Senato della Repubblica, ben tre senatori hanno dichiarato il proprio dissenso rispetto ai propri gruppi parlamentari.
(53) - V. Ilari, Forze Armate e società italiana: breve analisi di un difficile rapporto, in Esercito e società, di F. Crescenzo - B. Zoldan (a cura di), Ed. Stato Maggiore Esercito, 1994, pag. 154.
(54) - Per un approfondimento su quest’ultimo aspetto si rinvia al già citato studio “Comunicazione, immagine e Forze Armate”, pubblicato su Rassegna dell’Arma dei Carabinieri, n. 2/1999 (vedi sub nota 10).
(55) - Art. 3, comma 1, lettera f, numeri 5.1 e 5.2.
(56) - Per l’art. 3 del D.P.R. 2/9/1997, n. 332, le attuali riserve sono fissate nel 100% per il Corpo militare della Croce rossa, nel 60% per l’Arma dei carabinieri e per la Guardia di finanza, nel 50% per il Corpo di polizia penitenziaria, nel 35% per la Polizia di Stato, per il Corpo forestale dello Stato e per il Corpo nazionale dei vigili del fuoco.
Per le Amministrazioni civili, in base all’art. 30 della legge 31 maggio 1975, n. 191, le riserve sonno fissate nel 5% per gli impiegati e nel 10% per gli operai.
(57) - Per i riferimenti normativi si veda l’appendice.