Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2002-00249-de-julio-29-de-2010?documento=jurcol&contexto=jurcol_8fd3a3e42ae63068e0430a0101513068&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-09-19 01:57:21
Document Index: 332006237

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 6', 'ARTÍCULO 1', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 208', 'artículo 209', 'artículo 208', 'artículo 209', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 6', 'artículo 1', 'artículo 38', 'artículo 1', 'artículo 333', 'artículo 6', 'artículo 1', 'artículo 6', 'artículo 1']

﻿ Sentencia 2002-00249 de julio 29 de 2010
SENTENCIA 2002-00249 DE 29 DE JULIO DE 2010
CONTENIDO:DISPOSITIVO DE LOCALIZADOR DE VEHÍCULOS DE SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE DE PASAJEROS POR CARRETERA Y DE CARGA. SE DECLARA LA NULIDAD DEL ARTÍCULO 6 DE LA RESOLUCIÓN 3666 DEL 9 DE MAYO DE 2001 Y DEL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 1 DE LA RESOLUCIÓN 6363 DEL 16 DE MAYO DE 2002.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVICIO DE TRANSPORTE PÚBLICO, MEDIDAS DE SEGURIDAD
Sentencia 2002-00249 de julio 29 de 2010
Rad. 11001 0324 000 2002 00249 01
Actor: Federación Colombiana de Transportadores de Carga por Carretera – Colfecar.
Bogotá, D.C., veintinueve de julio de dos diez.
El texto de las resoluciones cuya nulidad se demanda, es del siguiente tenor literal:
“Resolución 3666 del 9 de mayo de 2001
“Por la cual se reglamenta el uso de un dispositivo de localización a los vehículos de servicio público de transporte de pasajeros por carretera y de carga”.
Que de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 105 de 1993, las autoridades de transporte deberán garantizar la eficiencia del sistema y el principio de seguridad, para lo cual establecerán condiciones y lineamientos orientados en tal sentido.
Que tratándose del servicio público esencial de transporte, en el que se encuentran comprometidos derechos constitucionales fundamentales como la vida y la integridad personal de los usuarios, y en general, el interés público; se requiere de la adopción de mecanismos de protección para los pasajeros, la carga, garantizar la seguridad y los intereses económicos de los inversionistas en la industria del transporte.
ART. 1º—Obligatoriedad. Establecer el uso obligatorio de un dispositivo de localización a los vehículos automotores de servicio público colectivo de pasajeros por carretera y de carga, que permita garantizar la seguridad en la prestación del servicio a los usuarios.
Que la transmisión a la central de operaciones se pueda efectuar utilizando una red de telecomunicaciones con cobertura nacional.
1. Que el sistema de localización suministre información en coordenadas geográficas, y que permita ser presentada sobre un plano digitalizado georreferenciado, con una actualización mínima de una vez por año.
ART. 5º—Transición. Se establecen las siguientes fechas límites, para que los propietarios de vehículos instalen el dispositivo de localización:
Hasta el 30 de junio de 2002 Modelos 199G y posteriores
Hasta el 30 de junio de 2003 Modelos 1993 a 1995
Hasta el 30 de diciembre de 2003 Modelos 1990 a 1992
Hasta el 30 de junio de 2004 Modelos 1980 a 1989
Hasta el 30 de diciembre de 2004 Modelos 1979 y anteriores
ART. 6º—Sanción. En caso de incumplimiento en la instalación del dispositivo de localización en las fechas señaladas, el propietario del vehículo será sancionado con multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos diarios legales vigentes, de conformidad con lo dispuesto en Código Nacional de Tránsito Terrestre.
ART. 7º—La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”.
“Resolución 6363 del 16 de mayo de 2002
Hasta el 30 de junio de 2003 Modelos 1996 y posteriores con licencia de tránsito expedida antes del 30 de junio de 2002
Hasta el 30 de diciembre de 2003 Modelos 1993 a 1995
Hasta el 30 de junio de 2004 Modelos 1990 a 1992
Hasta el 30 de diciembre de 2004 Modelos 1980 a 1989
Hasta el 30 de diciembre de 2004 Modelos 1979 y anteriores.
ART. 2º—La presente resolución rige a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”.
Se trata de establecer si el Ministro de Transporte tenía o no competencia para proferir los actos administrativos acusados o si, por el contrario, incurrió en una extralimitación de funciones, al ejercer competencias referidas al manejo del orden público que son privativas del Presidente de la República, y si por lo mismo se configura o no un abuso o desviación de poder y una violación del principio de igualdad frente a las cargas públicas, al obligar a los transportadores a asumir el elevado costo que implica la instalación del dispositivo de localización al cual se hace referencia en tales resoluciones
Antes de abordar el análisis de los cargos, el hecho de que por virtud de lo dispuesto en la Resolución 15001 del 3 de octubre de 20d2, se haya eliminando la obligatoriedad de la instalación del dispositivo de localización, no impide abordar el estudio de su legalidad, pues como bien lo anota el señor agente del Ministerio Público, las disposiciones acusadas produjeron efectos jurídicos durante su vigencia, razón por la cual no puede predicarse que en este caso haya operado el fenómeno de la sustracción de materia. Así las cosas, resulta procedente el estudió de fondo de los cuestionamientos planteados por la parte actora.
En lo que atañe a la denunciada incompetencia del Ministro de Transporte para proferir los actos demandados, la Sala considera que son precisamente las disposiciones que el actor considera violadas, las que le confieren la atribución para disponer la adopción de medidas como las que aquí se cuestionan.
En efecto, en las disposiciones contenidas en las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, la seguridad constituye un aspecto prioritario y esencial en el servicio público de transporte y es por ello que en la primera de las leyes citadas se faculta a las autoridades del sector para establecer las condiciones y lineamientos orientados a garantizarla, lo cual se explica por el hecho de que en su prestación se encuentren comprometidos derechos constitucionales fundamentales como la vida y la integridad personal de los usuarios, y en general, el interés público. Para corroborar lo expuesto, se debe tener en cuenta el tenor literal de las siguientes disposiciones:
ART. 2º—Principios fundamentales.
e). De la seguridad: La seguridad de las personas constituye una prioridad del sistema y del sector transporte.
ART. 5º—(Modificado por la L. 276/96, art. 1º) Definición de competencias. Desarrollo de políticas. Regulación sobre transporte y tránsito. Es atribución del Ministerio de Transporte en coordinación con las diferentes entidades sectoriales, la definición de las políticas generales sobre el transporte y el tránsito.
“Ley 336 de 1996:
ART. 3º—Para los efectos pertinentes, en la regulación del transporte público las autoridades competentes exigirán y verificarán las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizarle a los habitantes la eficiente prestación del servicio básico y de los demás niveles que se establezcan al interior de cada modo, dándoles prioridad a la utilización de medios de transporte masivo.
ART. 8º—Bajo la suprema dirección y tutela administrativa del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte, las autoridades q e conforman el sector y el sistema de transporte serán las encargadas de la organización, vigilancia y control de la actividad transportadora dentro de su Jurisdicción y ejercerán sus funciones con base en los criterios de colaboración y armonía propios de su pertenencia al orden estatal.
“Decreto 101 de 2000:
ART. 1º—El Sector Transporte está integrado por el Ministerio de Transporte, sus entidades adscritas y vinculadas y la dirección general marítima del Ministerio de Defensa Nacional, Dimar, en los términos de la Ley 105 de 1993.
El Ministerio de Transporte tendrá a su cargo la orientación, control y evaluación del ejercicio de las funciones de sus entidades; adscritas y vinculadas, sin perjuicio de las potestades de decisión que les correspondan, así como de su participación en la formulación de la política, en la elaboración de los programas sectoriales y en la ejecución de los mismos.
2.3 Establecer la política del Gobierno Nacional para la directa, controlada y libre fijación de tarifas de transporte nacional E. internacional en relación con los modos de su competencia, sin perjuicio de lo previsto en acuerdos y tratados de carácter internacional.
2.4 Formular la regulación técnica en materia de tránsito y transporte de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo”.
Interpretando de manera integral y sistemática los preceptos legales y reglamentarios trascritos, considera la Sala que el cargo relativo a la incompetencia para regular la materia de que tratan los actos acusados, no está llamado a prosperar, pues es evidente que el Ministerio de Transporte, como máxima autoridad del sector, tiene facultades para regular los aspectos relativos a la seguridad de los usuarios, amparando con ello el interés general.
Los argumentos que anteceden sirven igualmente para desmentir las precarias afirmaciones de la parte actora, relativas a la usurpación de las atribuciones radicadas en cabeza del Presidente de la República y que lo facultan para adoptar medidas de orden público, pues es indiscutible que el ordenamiento jurídico faculta al Ministro de Transporte pará establecer los lineamientos orientados a garantizar que el transporte público de pasajeros y de carga se preste en condiciones de seguridad y eficiencia.
Para reforzar lo dicho hasta aquí, es del caso traer a coalición, por su pertinencia, los siguientes apartes de la decisión adoptada por la Sala el 13 de septiembre de 2007, en donde al referirse a las potestades reglamentarias derivadas o de segundo grado que ejerce el Ministro de Transporte, expresó(1).
“En un estado unitario como el colombiano, y en virtud de lo dispuesto en los numerales 2º y 23 del artículo 150 Constitución Política compete al Congreso regular la prestación del servicio público de transporte, los modos y los, medios, las condiciones generales para el otorgamiento de las rutas y horarios, los requisitos mínimos de seguridad para los usuarios, la determinación de quiénes han de ejercer la autoridad de transporte, la necesaria coordinación de las autoridades nacionales con las locales para el efecto, sin perjuicio de que el Gobierno Nacional, para la cumplida ejecución de la ley, en el ámbito de su competencia, ejerza la potestad reglamentaria conforme a lo preceptuado por el artículo 189, numeral 11 ibídem.
Empero, la potestad del Presidente de la República para reglamentar las leyes (C.P., ad. 189-11), no puede confundirse con la del Ministro de Trasporte, en su calidad de “jefe de la administración en su respectiva dependencia” y de director del sector y sistema nacional de transporte, para dictar reglamentos o actos administrativos de contenido general sobre determinados aspectos cambiantes, [...]. Desde luego, al ejercerla, no puede rebasar el ámbito material de la ley ni de la potestad reglamentaria que la Constitución atribuye al Presidente de la República, ni interferir con su calidad de suprema autoridad administrativa”.
Las facultades reglamentarias en comento, encuentran si sustento constitucional en el artículo 208 de la Constitución, en cuyo inciso primero se establece:
“ART. 208—Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en s 'u respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley”.
Adicionalmente resultaría absurdo pretender que el Presidente de la República estuviese obligado a ejercer de manera personal y directa sus facultades reglamentarias en todos y cada uno de los ámbitos de la gestión pública. Ante esta realidad incontrovertible, la puesta en marcha de esquemas y estrategias de descentralización, delegación y desconcentración, así como la conformación de sectores y de sistemas sectoriales de gestión se hace imprescindible para garantizar! el correcto desempeño de la administración pública. En ese sentido, desconocer a los ministros la facultad de expedir reglamentaciones en materas que son propias de sus despachos, resultaría contrario a los principios de racionalidad, celeridad, eficacia y economía previstos en el artículo 209 de la Carta y a los lineamientos de la Ley 489 de 1998.
Al fin y al cabo y como bien se anota en la precitada providencia,
“El principio del efecto útil de las normas obliga a desechar esa Interpretación pues de acogerse, se haría nugatoria la competencia que constitucionalmente corresponde a los ministros conforme al artículo 208 de la Constitución. Una interpretación contraria produciría la hipertrofia de la administración, haría ineficiente la toma de decisiones, e impediría al ministro del ramo desempeñarse como jefe de la administración en su respectiva dependencia.
A este respecto, resulta pertinente reiterar las consideraciones prácticas que, expuso la Sala en la sentencia citada:
“A la anterior justificación jurídica, no está demás agregar las de tipo práctico, tales como la necesidad de que quien tiene a su cargo la dirección de las actividades de aplicación y cumplimiento de las normas aduaneras, pueda impartir las instrucciones generales y las interpretaciones que las circunstancias requieran, con la oportunidad y la agilidad que la situación lo amerite. Además, dada la inmediación y el dominio técnico jurídico que de manera especial se presume de quienes tienen a cargo el manejo directo de tales asuntos, se entiende que son las autoridades más idóneas para impartir esas instrucciones. Se sale de los parámetros y principios de la administración moderna y de la complejidad del Estado colombiano, pretender que aún este tipo de reglamentación deba ser expedido por el Presidente de la República, más cuando son tantas las materias y los niveles jerárquicos en que ello se requiere, que generaría una concentración y dilación a todas luces contraria a los principios de eficacia, economía y celeridad consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política, para cuyo cumplimiento, justamente, el mismo artículo prevé los mecanismos de la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones (las negrillas son propias del texto)”.
En ese mismo sentido, la Corte Constitucional, en Sentencia C-066 de 1999, magistrado ponente Fabio Morán Díaz, expresó
“La Corte no encuentra quebranto de ninguna norma constitucional, pues, de un lado el contenido mismo del precepto mencionado señala que la reglamentación aludida queda circunscrita a la determinación de “condiciones de carácter técnico u operativo” para la mejor prestación del servicio público de transporte, asuntos estos que por su propia naturaleza son cambiantes, lo que justifica que esas condiciones se fijen por actos administrativos sin que el legislador tenga que ocuparse minuciosamente de cada uno de ellos, y, por otra parte, en la norma en cuestión se le señala a la administración que esa regulación técnico- operativa, no podrá ser arbitraria o caprichosa, sino “con base en estudios de demanda potencial y capacidad transportadora”, es decir se le señalan por la ley los límites con sujeción a los cuales podrá expedir los actos administrativos correspondientes” (negrillas ajena al texto).
Al socaire de lo expuesto, queda en claro que el ministro del ramo es competente para dictar reglamentos o actos administrativos de contenido general en los asuntos de su competencia, desde luego, con sujeción a la ley y al reglamento y sin rebasar el ámbito de regulación normativa de una y otro.
No obstante lo anterior, la Sala debe señalar en forma categórica que el precitado Ministro de Transporte, si bien está facultado para proferir ese tipo de reglamentos derivados o de segundo grado, no lo está para proferir normas en materia sancionatoria, las cuales se encuentran reservadas al legislador, quien como es sabido definió el régimen de sanciones en materia de transporte en el título IX de la Ley 336 de 1996.
En su artículo 46 se establece con respecto a las multas, lo siguiente:
“ART. 46—Con base en la graduación que se establece en el presente artículo, las multas oscilarán entre 1 y 2000 salarios mínimos mensuales vigentes teniendo en cuenta las implicaciones de la infracción y procederán en los siguientes casos:
d. En los casos de incremento o disminución de las tarifas o de prestación de servicios no autorizados, o cuando se compruebe que el equipo excede los límites permitidos sobre dimensiones, peso o carga, eventos en los cuales se impondrá el máximo de la multa permitida, y
PAR. —Para la aplicación de las multas a que se refiere el presente artículo se tendrán en cuenta los siguientes, parámetros relacionados con cada modo de transporte:
b. Transporte fluvial: de uno (1) a mil (1.000) salarios mínimos mensuales vigentes;
c. Transporte marítimo: de uno (1) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos mensuales vigentes;
d. Transporte férreo: de uno (1) mil quinientos (1.500) salarios mínimos mensuales vigentes, y
e. Transporte aéreo: de uno (1) a dos mil (2.000) salarios mínimos mensuales vigentes ”.
La norma transcrita se ocupa específicamente de la sanción de multa, al indicar las conductas que son susceptibles de esa sanción y su graduación o parámetros para el efecto, señalando para el transporte terrestre un rango de uno (1) a setecientos (700) salarios mínimos mensuales vigentes. Los términos en que regula su aplicación permite inferir que la multa es la sanción a imponer como regla general en todos los casos o conductas de los referidos sujetos que constituyan violación a las normas de transporte, en tanto que las demás clases de sanciones vienen a ser excepcionales en cuanto se aplican en la medida en que estén previstas o indicadas expresamente para casos o conductas específicas, tal como aparece consignado en el literal e) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996.
En efecto, ese artículo, además de señalar en los literales a). b), c) y d) conductas o casos que son susceptibles de sanción con multa, prevé en su literal e) que también lo son todos los casos de conductas que no tengan asignada una sanción específica y constituyan violación a las normas de transporte.
La Sala, mediante providencia de fecha 17 de julio de 2008, proferida dentro del expediente 11001 0324 000 2004 00092 01, consejero ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, a referirse al tema señaló:
“En ese orden, la misma ley tiene ya tipificadas las faltas y señaladas sus respectivas sanciones para todos los modos, de tal forma que a la luz de la norma en comento, lo que le corresponde a las autoridades competentes es verificar si una determinada conducta o situación generada por cualquiera de los referidos sujetos, constituye o no violación de alguna norma de transporte, y si la ley 336 de 1996 o cualquiera otra norma de rango legal no le asigna una sanción específica y distinta a multa, esa conducta será sancionable con esta, es decir, pecuniariamente, dentro de los rangos precisados en el parágrafo atrás transcrito del comentado artículo 46 de la Ley 336.
“[...] tal artículo 46 tipifica las conductas que constituyen faltas que deben ser sancionadas con multa, dentro del rango que él señala, pues eleva a falta toda violación de normas del transporte, y dicha sanción la hace extensiva o la circunscribe a todas esas faltas que no tengan señalada una sanción distinta o específica. Por eso, además, es una norma que ha de integrarse con otras, según lo precisó la Sala en sentencia de 3 de mayo de 2007(2).
Así las cosas y como quiera que en el ordenamiento jurídico colombiano el régimen sancionatorio en materia de tránsito es del resorte exclusivo del legislador, ha de concluirse que al no encontrarse tipificada en el capítulo IX de la Ley 336 de 1996 la conducta de que trata el artículo 6º de la Resolución 3666 del 9 de mayo de 2001, habrá de decretarse su nulidad, no sin antes señalar que ninguna de las disposiciones del Código Nacional de Tránsito Terrestre ni de la Ley 336 de 1996 le atribuyen facultades al Ministro de Transporte para tipificar infracciones y menos aún para determinar las sanciones respectivas.
Por otra parte, la Sala la Sala estima necesario referirse al requisito establecido en el parágrafo del artículo 1º de la Resolución 6363 del 16 de mayo de 2002, según el cual, para la expedición de la licencia de tránsito, es necesaria la presentación de una certificación en la que conste que al vehículo le ha sido efectuada la instalación del dispositivo de localización.
La licencia de tránsito, en cuanto documento público que identifica un vehículo automotor, acredita su propiedad e identifica a su propietario y autoriza a dicho vehículo para circular por las vías públicas, y por las privadas abiertas al público, se encuentra expresamente regulada en el capítulo IV del Código Nacional de Tránsito Terrestre, en cuyos artículos 35 a 39 se establece lo siguiente:
“ART. 35.—Expedición. La licencia de tránsito será expedida por cualquier organismo de tránsito o por quien él designe, previa entrega de los siguientes documentos:
ART. 36.—Elaboración. El formato de la licencia de tránsito será único nacional, y será definido por el Ministerio de Transporte antes dé los 60 días posteriores a la sanción de esta ley y en el mismo se incluirá: al menos la información determinada en el artículo 38 de este código.
PAR.—De ninguna manera se podrá hacer un registro inicial de un vehículo usado.
Nombre del propietario, número del documento de identificación huella, domicilio y dirección.
PAR. —Las nuevas licencias deberán permitir al organismo de tránsito confrontar la identidad del respectivo titular de conformidad con I s normas de la ley vigente sobre la materia.
El Ministerio de Transporte determinará las especificaciones y características que deberá tener el número de identificación vehicular VIN”.
De la simple lectura de lo dispuesto en las anteriores disposiciones, se observa que el legislador no estableció como requisito para la expedición de la licencia de tránsito la expedición de dicha certificación, motivo por el cual ha de concluirse que el referido requisito no se ajusta al ordenamiento jurídico vigente.
Por lo expuesto, la Sala habrá de declarar la nulidad de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 1º de la Resolución 6363 del 16 de mayo de 2002, en donde el Ministro de Transporte, desbordando lo dispuesto en las normas que dice reglamentar, añade como requisito para la expedición de la licencia de tránsito, la presentación de una certificación en la que conste que al vehículo le ha sido efectuada la instalación del dispositivo de localización, la cual no fue prevista por el legislador.
Por otra parte y en lo que corresponde a la violación de los derechos al trabajo y a la propiedad, a la libertad de empresa y a la iniciativa privada, esta corporación observa que el apoderado de la parte demandante se limitó simple y llanamente a resumir el contenido de las normas constitucionales que consagran tales derechos, libertades y garantías, sin que se preocupara realmente por exponer el concepto de su violación, lo cual exime a la Sala de hacer cualquier pronunciamiento de fondo sobre el tema.
En cuanto a la violación del principio de igualdad ante las cargas públicas, esta corporación observa que en el expediente no se encuentra ningún medio de prueba que acredite lo afirmado por el actor. Antes por el contrario y dado el carácter abstracto, general e impersonal de las medidas cuya legalidad se cuestiona en este proceso, permite colegir que la medida aplica por igual a todos los prestadores del servicio público de pasajeros por carretera y de carga, quienes están llamados a asegurar unas condiciones mínimas de seguridad que armonizan con el interés general. Por contera y como bien lo señala en su intervención el procurador primero delegado ante el Consejo de Estado, no puede perderse de vista que de conformidad con lo previsto en el artículo 333 de la Carta, “[. .1 la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común”.
El acervo de razones que antecede llevará a la Sala a disponer la declaratoria de nulidad del artículo 6º de la Resolución 3666 del 9 de mayo de 2001, y del parágrafo del artículo 1º de la Resolución 6363 del 16 de Mayo de 2002, proferidas ambas por el Ministro de Trasporte y a denegar las demás pretensiones de la demanda.
1. DECLÁRASE la nulidad del artículo 6º de la Resolución 3666 del 9 de mayo de 2001, y del parágrafo del artículo 1º de la Resolución 6363 del 16 de mayo de 2002, proferidas ambas por el Ministro de Transporte, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha de 29 de julio de 2010».
(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de fecha 13 de septiembre de 2007, Radicación 11001-03-24-000-2002-00254-01, C.P. Camilo Arciniégas Andrade, actor: Carlos Arturo Orjuela Góngora, demandado: Ministerio de Transporte.
(2) Sentencia de 3 de mayo de 2007, expediente 200300086 01, C.P. Rafael Ostau de Lafont Pianeta.