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Timestamp: 2018-05-28 09:45:34
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Matched Legal Cases: ['artículo 22', 'artículo 74', 'artículo 131', 'artículo 134', 'artículo 89', 'artículo 91', 'artículo 91', 'artículo 72', 'artículo 75', 'artículo 148', 'artículo 81', 'artículo 81', 'artículo 137', 'artículo 81', 'artículo 81', 'artículo 81']

Unidad 04. La Ley [16375] | Derecho Constitucional I (UAB) | Unybook
Unidad 04. La Ley (2015)
Unidad 04. La Ley
Fecha de subida 05/04/2015 (Actualizado: 01/05/2015)
Unidad 4 de Derecho Constitucional I. Incluye; concepto y posición de la ley en la Constitución Española; tipologia y caracterización geenral de las leyes con la CE; el procedimiento legislativo ordinario y sus especialidades, procedimientos legislativos especiales; y la ley orgánica.
Ampliado con manuales de Isidre Molas y de Luis López Guerra.
Derecho Constitucional Unidad 4. La Ley 1. Concepto y posición de la ley en la Constitución española Al hablar del concepto de Ley, nos encontramos que es un término con varios sentidos. Así se puede referir a: - Derecho objetivo. Es el uso coloquial que se le da al término.
- Norma jurídica escritica: arcaísmo del Código Civil.
- Forma identificadora de un tipo concreto de acto normativo, distinto a los demás y aprobado por el Legislativo: útil respecto de la tipología de fuentes establecida en la CE.
Des de una perspectiva política, la ley, elaborada por el poder legislativo, que ostenta la representación del pueblo, constituye la expresión de la voluntad popular de éste. En un plano normativo, es la norma directamente infraordenada a la Constitución y a la cual se subordinan todas las demás que integran el Ordenamiento.
La ley es, además de la Constitución, la única norma del Ordenamiento que goza de directa legitimidad democrática, es por ello que, es la vía por medio de la cual se legitiman el resto de las instituciones del Estado.
Rango, fuerza y valor de ley La Constitución habla de distintas variantes de ley, en función de características concretas o de su procedencia. Pero en ningún momento la Constitución Española define qué es la ley. Ante la falta de precisión, es mejor hablar de actos normativos con rango, fuerza y valor de ley.
- Rango de ley. Posición jerárquica propia de una ley de aquellos actos normativos no leyes. Todo acto normativo que se coloque en el segundo escalón de la pirámide del Ordenamiento, tendrá rango de ley.
- Fuerza de ley. Autoridad y capacidad innovadora propia de la ley. Todo acto con fuerza de ley, puede innovar el ordenamiento de la misma manera que lo haría una ley.
- Valor de ley. Hace referencia a la posibilidad que un acto normativo deba ser comprobado por los mismos órganos y parámetros con los que se controla una ley. Sometimiento a los mismos controles constitucionales de validez de una ley.
Des de un punto de vista formal, una ley es todo acto normativo al que la Constitución denomine como tal o a al que le atribuya tal rango o fuerza procedentes, en principio, del Poder Legislativo. Se puede extraer, por tanto, que una ley es un acto normativo con: - Materia ilimitada. Puede regular todo lo que no le esté expresamente vetado.
- Capacidad de innovación del Ordenamiento. Puede modificar cualquier parte del ordenamiento, puesto que está por debajo del escalón de la ley (segundo tras la CE) - Libertad de configuración de contenidos. No solo es ilimitada su materia, sino también el modo de abordar estas materias.
- Presunción de validez. Se presupone válida hasta que el órgano competente diga que no lo es.
Los problemas del concepto formal son la diversidad de fuentes en un sistema federal, y la existencia de actos del ejecutivo con igual rango, fuerza y valor. Actualmente es preferible hablar de actos normativos con rango de ley que de 1 leyes. Por tanto, al hacer referencia al segundo nivel de la pirámide normativa que está por debajo de la Constitución, es mejor hablar actos normativos con fuerza de ley que de leyes, de modo que se hará referencia a un conjunto de fuentes situadas todas ellas en un mismo nivel, que comparten unas características pero con diferencias entre sí.
La no generalidad de las leyes La Constitución Española no impone la generalidad; hay una existencia de leyes singulares o con destinatarios específicos, siempre y cuando se cumplan una serie de requisitos: - Respeto de la distribución competencial. La necesidad de una ley singular no puede vulnerar la distribución competencial, ya sea entre los poderes del Estado y CCAA.
- Mantenimiento del principio de igualdad. Fundamentación de diferencias objetivas. Toda ley que se destina a destinatarios concretos, no puede vulnerar el principio de igualdad. Se trata de tratar a todo el mundo de manera específica para que lleguen a ser iguales.
- Interdicción de la arbitrariedad. Justificación, adecuación constitucional y proporcionalidad del fin perseguido.
Estas leyes singulares no pueden dictarse por capricho; tienen que tener un fundamentación. La finalidad que se persigue tiene que ser conseguida con las medidas adecuadas a la finalidad.
2. Tipología y caracterización general de las leyes en la CE Se puede obtener una cierta caracterización de la ley a partir de la aplicación del principio de competencia según el cual una ley es aquel acto normativo adoptado por el órgano habilitado constitucionalmente, sobre la materia y mediante los procedimientos constitucionalmente previstos.
Dado que el órgano primario habilitado es el Parlamento, el órgano de representación democrática del Estado, la Ley, es la expresión de la voluntad democrática del Estado, acotada, en primer lugar, horizontalmente, actos normativos asimilables a las leyes; y verticalmente; Sometida a la Constitución.
La tipología de leyes Cuando la Constitución Española habla de leyes, establece, más o menos, la siguiente tipología: - Leyes ordinarias u orgánicas.
- Leyes estatales o autonómicas.
- Estatutos de autonomía; como ley orgánica y norma básica del Ordenamiento Autonómico.
- Leyes especiales (bases, transferencia o delegación, armonización, presupuestos…).
- Actos normativos del Gobierno con rango de ley; el decreto legislativo y el decreto legislativo.
La potestad legislativa El dictado de uno de estos actos normativos, es lo que se llama la potestad legislativa; que es la capacidad para dictar una ley en una comunidad, entendiendo por ley la norma primaria que prevalece sobre los demás mandatos estatales.
Esta potestad legislativa: - Es habilitada por la Constitución Española (66.2 CE) que habilita al Parlamento a dictar las leyes. En el caso de las leyes autonómicas, son los Estatutos de Autonomía los que habilitan a los Parlamentos dictar las leyes.
2 - En determinadas excepciones tasadas, otros órganos distintos al Parlamento, en todo caso el Gobierno, podrán dictar actos normativos equiparables a las leyes, pero únicamente en los casos en que la Constitución establezca.
- Es una función reglada, es decir, existen condiciones de ejercicio (en cuanto a tener o no competencia para ello, o en cuanto al empleo de los procedimientos adecuados) o contenido.
- Es una función discrecional. La voluntad del Legislador sobre la oportunidad o conveniencia de las medidas, se lleva a cabo siempre respetando el interés público.
Crisis de la función legislativa La función legislativa no es igual de cómo se concebía. Por eso se habla de la crisis de la ley, o de la crisis de la función legislativa que implica una evolución del concepto de ley desde la Revolución Francesa. Progresivamente ha habido un crecimiento del papel del ejecutivo, con un replanteamiento de la función legislativa. Los sistemas parlamentarios han derivado hacia una pérdida de iniciativa política del Parlamento en beneficio del Gobierno, que recibe por diversas vías una indiscutible y directa legislación democrática.
Ha habido un aumento de la actividad delegada, de urgencia o propia y además, ostenta, el poder ejecutivo, casi el monopolio de la iniciativa. Hay además, presencia de sus miembros en la tramitación y se produce, cada vez más, una extraparlamentación de la negociación; sin un intercambio de ideas, ya que el verdadero debate político se lleva a cabo fuera del Pleno.
De ser el centro del debate político y donde se gestaba la dirección política del Estado (ahora expresamente atribuida al Gobierno en nuestra Constitución), el Parlamento se ha convertido, sobre todo, en un órgano de elaboración de normas a partir de proyectos del Gobierno y de control de la gestión de éste.
Por eso, a diferencia del modelo liberal clásico, se ha producido un desplazamiento del Parlamento en la dirección política de un país. Se pasa de la separación de poderes a una concurrencia y cooperación funcional articulada mediante la dualidad mayoría parlamentaria-gobierno frente a la oposición.
Tal transformación supone un profundo cambio de significado en todas las funciones parlamentarias, que pierden sustantividad propia y capacidad de iniciativa y se convierten más bien en tareas coordinadas con el Gobierno por medio de la mayoría parlamentaria.
Aun la perdida de importancia del Parlamento, sigue habiendo una necesidad de un procedimiento legislativo que cumpla con los principios de participación de las minorías y dar publicidad a la actividad normativa de gobierno.
- Participación de las minorías. Tiene que darse una protección específica para cumplir con su función de representantes de los ciudadanos mediante el procedimiento reglado.
- Publicidad. En dos sentidos; visibilidad para que el electorado observe la actuación de sus representantes e darle importancia a la actividad del Pleno.
La Reserva de ley La Constitución reserva determinadas materias para ser reguladas de una manera más o menos completa, por la ley, es lo que se denomina “reserva de ley”. Se trata de una garantía constitucional destinada a asegurar que determinadas materias de especial importancia sean directamente reguladas por el titular ordinario de la función legislativa, esto, es por las Cortes Generales, o, al menos, por norma de igual rango y fuerza de ley parlamentaria.
3 3. El procedimiento legislativo ordinario El procedimiento legislativo ordinario es la sucesión de actos necesarios para la elaboración de la ley. Se regula en los artículos del 87 al 91 de la Constitución Española y en los Reglamentos de las Cámaras.
En cualquier sistema, el procedimiento legislativo se caracteriza por la “lectura” que hace referencia a los momentos en que el Pleno o las Cámaras intervienen en el procedimiento y se pronuncian sobre el texto en legislación. Por tanto, los modelos de procedimientos legislativos se definen por el número de veces en que se produce la consideración, conocimiento y debate del texto legislativo por parte del pleno de cada Cámara.
En el sistema español el procedimiento es de doble lectura, porque cada texto pasa dos veces por el pleno de cada Cámara: toma en consideración y debate final. Ahora bien, esto es así en el caso de proposiciones de ley que siguen el procedimiento legislativo ordinario. Puede darse el caso de la inexistencia de lecturas, en el caso de las propuestas de ley con un modelo no ordinario. Las características generales del procedimiento legislativo ordinario son: - Bicameral. Intervienen siempre el Congreso y el Senado, aunque éste último de modo testimonial. En las Comunidades Autónomas, en cambio, es unicameral. Ahora bien, se trata de un modelo de bicameralismo asimétrico, donde un de las Cámaras tiene más peso que la otra; en este caso, la intervención del Senado resulta prácticamente testimonial, ya que rara vez añade algo y si es así, tiene que ser validado por el Congreso.
- Condicionado por la influencia del Gobierno. En teoría las Cámaras pueden tomar cualquier decisión sobre el texto, pero en la práctica la mayoría de las veces se limitan a modificar levemente las propuestas del Gobierno.
- Público. Implica la posibilidad de realizar una discusión pública de los temas que subyacen en cada ley, así como las negociaciones y los acuerdos.
- Integrador. Sirve para conciliar la voluntad de las mayorías con la participación de las minorías. El factor integrador quizás sea inversamente proporcional al tamaño de la mayoría parlamentaria. Si esta necesita apoyos, la participación de las minorías será más relevante; con mayorías amplias o absolutas, la participación de las minorías queda condicionada a la buena voluntad o espíritu integrador del partido de la mayoría parlamentaria.
El procedimiento legislativo siempre consta de tres fases. Se le podría añadir una cuarta parte, previa a las tres siguientes, a la que se denomina fase previa a la iniciativa. Pero de forma general, podemos encontrar la fase: - Iniciativa. Des del comienzo de la elaboración de la ley hasta la presentación del texto.
- Constitutiva. Determinación del contenido de la norma mediante los trabajos del Congreso y el Senado.
- Integrativa de la eficacia. Inclusión de la ley ya aprobada en el Ordenamiento.
La fase previa a la iniciativa Como primera fase se puede contar la llamada fase previa a la iniciativa. Antes de aprobar una iniciativa, el Gobierno trabaja sobre el Anteproyecto del texto (artículo 22 Ley del Gobierno). Antes de remitirlo a las Cortes, el Gobierno, desarrolla un anteproyecto de iniciativa que posteriormente presentará a las Cortes. Este anteproyecto, elaborado en el Ministerio competente, se eleva al Consejo de Ministros acompañado de memorias y estudios.
Si éste lo aprueba, abre los trámites de audiencia y dictámenes, tras los cuales volverá al Consejo de Ministros para ser aprobado como Proyecto de Ley. Hay que tener en cuenta que es un texto sin eficacia jurídica, no vinculante. Será este Proyecto de Ley el que se enviará a las Cámaras para su aprobación o no.
4 La fase de iniciativa La segunda fase es la llamada fase de iniciativa que la componen las actuaciones que ponen en marcha el procedimiento legislativo. Consiste en la presentación de una propuesta de texto articulado en todo caso, con forma de texto normativo.
La presentación siempre se va a desarrollar en el Congreso de los Diputados salvo en las leyes que regulen el Fondo de Compensación Interterritorial (que por mandato del artículo 74.2 CE en relación al 158.2 CE), la tramitación de estos textos debe iniciarse en el Senado.
Los titulares de la iniciativa legislativa Los titulares de la iniciativa legislativa son aquellos organismos en cuyas competencias se incluye la potestad de poder iniciar un procedimiento legislativo, es decir, promover la elaboración de una ley por parte de las Cámaras parlamentarias. Estos son: - El Gobierno (87.1 CE). Los textos presentados por el Gobierno en ejercicio de su iniciativa legislativa deberán ser aprobados en Consejo de Ministros. Hay que tener en cuenta que el Gobierno es de quien parte hoy día la inmensa mayoría de las leyes.
- Las Cámaras (87.1 CE). La iniciativa pertenece a las Cámaras en cuanto tales, no a sus miembros a título individual ni a los grupos parlamentarios. De acuerdo con el Reglamento del Congreso, las proposiciones deben ser presentadas, en el Congreso, por quince diputados o bien un Grupo Parlamentario mediante un portavoz (art.
126.1 RC). En el caso del Senado, pueden presentar una iniciativa veinticinco senadores o bien un Grupo Parlamentario mediante su portavoz (art. 108.1 RS).
- Asambleas de las CCAA (87.2 CE). Pueden solicitar al Gobierno que presente una iniciativa o enviar directamente una al Congreso, una proposición de ley que podrán defender ante la Cámara mediante una delegación de hasta tres miembros. Se trata más, de hecho, de una propuesta de iniciativa que de una auténtica iniciativa legislativa.
- Iniciativa Legislativa Popular (87.3 CE que se remite a la LO 3/1984 modificada el año 2006). Para este caso, se requieren 500.000 firmas recogidas en todo el Estado de personas mayores de edad. Debe figurar la relación de los miembros que componen la Comisión Promotora de la iniciativa y sus datos personales. No puede ejercerse, a diferencia del resto de órganos, las reservadas a las Leyes Orgánicas, tributarias, de carácter internacional, prerrogativa de gracia y reforma constitucional.
La ley añade otras materias, resultantes de la reserva constitucional en favor de Gobierno de la iniciativa legislativa de las mismas. Así, la iniciativa legislativa popular no podrá versar sobre proyectos de planificación económica (reservados al Gobierno por el artículo 131 de la CE) ni sobre los Presupuestos generales del Estado (también de iniciativa gubernamental por el artículo 134.1 de la CE).
Las Proposiciones y los Proyectos de Ley Cuando la iniciativa viene del Gobierno se le denomina Proyecto de Ley. En todos los demás casos (Congreso, Senado, Asambleas de las CCAA y las ILP) se le denomina Proposición de Ley. De acuerdo con lo ordenado por el artículo 89.1 de la Constitución, los proyectos de ley deben disfrutar de prioridad en la tramitación sin que por ello se impida el ejercicio de la iniciativa legislativa a los demás sujetos titulares de la misma.
Por regla general se presentan ante la Mesa del Congreso de los Diputados. En el caso de las proposiciones planteadas por Senadores se presentan en la Mesa del Senado. También se presentaría en la Mesa del Senado, los proyectos de 5 acuerdo de cooperación entre Comunidades Autónomas y los proyectos de distribución del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI).
El texto articulado debe estar acompañado de una exposición de motivos y los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos (art. 88 CE). En este momento, encontramos la primera diferencia; - Las Proposiciones procedentes de las Asambleas Autonómicas y de Iniciativas Legislativas Populares (no las proposiciones presentadas por las Cámaras) deben pasar un juicio previo por parte de la Mesa del Congreso.
Este examen que se proyecta tanto sobre el cumplimiento de los requisitos formales como sobre los de carácter sustantivo.
En el caso de las ILP, contra la resolución de la Mesa del Congreso cabe recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, expresamente previsto en la propia Ley Orgánica de Iniciativa Popular.
- En cambio, los proyectos de ley, aquellos presentados por el Gobierno, se consideran automáticamente aceptados y pasan a la fase siguiente.
La primera lectura de las proposiciones de l ey Las proposiciones de ley, (y una vez dado el visto bueno por parte de la Mesa del Congreso en el caso de las proposiciones de las CCAA y de las ILP) deben antes, pasar un trámite de toma en consideración en la Cámara. En el caso del Senado, es en esta Cámara donde se adopta la decisión de la toma de consideración.
Se informa de la presentación de la proposición al Gobierno, que tiene, en virtud del Reglamento del Congreso (art.
126.2 RC) un plazo de 30 días para negar su conformidad. Si da el visto bueno o no dice nada, se pasa a un debate de totalidad del Pleno, un debate que se inicia con la lectura de la opinión del Gobierno, en caso de haberla. Esta sería la primera lectura de la proposición.
En el caso de los proyectos de ley, el procedimiento legislativo se pone en marcha de forma preceptiva, sin que la Cámara pueda rechazar su tramitación y sin llevarse a cabo, por tanto, esta primera lectura.
La posibilidad de retirar iniciativas Hay que destacar que existe la posibilidad de retirar las iniciativas legislativas presentadas. Ahora bien, varía en función de si hablamos de proyectos o de proposiciones de ley: - Los proyectos de ley se pueden retirar en cualquier momento en la tramitación, con la simple petición del Gobierno, responsable de la petición.
- Las proposiciones de ley se pueden retirar libremente antes de ser tomadas en consideración por parte de los responsables de la petición. Ahora bien, una vez pasado este trámite, requiere la aceptación del Pleno para retirarlo o no, tras la petición de los proponentes de retirar la propuestas.
Las iniciativas tomadas en consideración por el Senado no necesitan repetir este trámite en el Congreso, pasan directamente a comisión. Se pasa, dado este punto, a la segunda fase, la fase constitutiva.
La fase constitutiva La fase constitutiva es el conjunto de trámites complejos que sirven para fijar el contenido definitivo de la ley, unos trámites que son los mismos para los proyectos de ley y las proposiciones de ley. Consta, de dos fases obligatorias y 6 una tercera opcional: en primer lugar, discusión y votación en el Congreso y en segundo lugar discusión y votación en el Senado. En función del trabajo del Senado, si modifica algo, se vuelve al Congreso para la decisión definitiva.
La inicia, por tanto, la Mesa del Congreso, que ordenará; la publicación de la iniciativa en el BOCG (Boletín Oficial del Congreso de los Diputados), el envío a la comisión que corresponda en función del objeto de la ley y se llevará a cabo la apertura del plazo de enmiendas con una duración de 15 días prorrogables sin establecer el límites de prorrogaciones.
En este punto, cabe destacar que existe la posibilidad, sobretodo en el caso de la propuesta de Ley y además con presencia de mayoría absoluta en el Congreso, de paralizar el proceso legislativo. Se pueden ir prorrogando los plazos de las alegaciones hasta tal punto que si se aproximan unas elecciones, con esta, el procedimiento se daría por acabado sin llegar a la aprobación de la ley.
La presentación de enmiendas De enmiendas hay de dos tipos. Enmiendas: - Al articulado. Las pueden presentar los Diputados individualmente o los Grupos. Pueden ser de adición (añadir una parte al texto), de supresión (de suprimir alguna parte del texto) o de texto alternativo (de substitución de algún elemento o parte del texto).
- A la totalidad. Sólo las pueden presentar los Grupos Parlamentarios, y son aquellas que afectan globalmente al texto en discusión, y pueden ser presentadas tanto para los proyectos de ley como las proposiciones de ley.
Estas pueden ser de rechazo, que implica la devolución al autor de la iniciativa, o de texto alternativo, donde se acompaña un texto en substitución del rechazado.
Su presentación implica un debate en el Pleno antes del inicio de los trabajos en comisión. No caben enmiendas a la totalidad ni respecto de las proposiciones de ley del propio Congreso ni sobre las procedentes de la iniciativa legislativa popular.
Si hay enmiendas en la totalidad se lleva a cabo un Debate en el Pleno previo a los trabajos en comisión, únicamente necesario si se presentan enmiendas a la totalidad. Cada enmienda podrá dar lugar a un turno a favor y otro en contra.
Las enmiendas se votan una vez acabados todos los debates, empezando por las de rechazo. Si se aprueba una enmienda de rechazo, acaba la tramitación. Si se aprueba una enmienda de texto alternativo, la iniciativa original es substituida por el nuevo texto, que se remitirá a la comisión en substitución del anterior, abriéndose un nuevo plazo de enmiendas, pero, esta vez, sólo al articulado.
El Tribunal Constitucional ha avalado que el Gobierno reproduzca una iniciativa legislativa idéntica a otra previamente rechazada, ante la inexistencia de precepto constitucional o reglamento que lo impida. Hay que matizar también que iniciado el procedimiento en el Congreso, la existencia del trámite de toma en consideración por la Cámara (en los casos de proposiciones de ley) hace que, superado ese trámite, no se admita ya la presentación de enmiendas a la totalidad de rechazo, es decir, que propugnen la devolución del proyecto; sí son posibles éstas, en cambio, si la toma en consideración ha sido efectuada en el Senado.
La deliberación en comisión Acabado el plazo de enmiendas comienza la deliberación en comisión, donde el proyecto o la proposición pasa a examen, artículo por artículo y votación en las comisiones correspondientes, según la materia sobre la que verse.
7 La comisión designa a una ponencia (un grupo reducido de sus miembros) para que, con el texto de la iniciativa y las enmiendas presentadas, redacte un informe (con las modificaciones o no que hagan falta). Se producen, entonces, las negociaciones de los distintos grupos parlamentarios con sus representantes. Es donde se configura el contenido de esa ley.
El trabajo de la ponencia es a puerta cerrada y es donde se producen las negociaciones para llegar a acuerdos entre los distintos Grupos. Debe terminar su trabajo en un plazo de 15 días, prorrogables sin límite de prorrogas. En leyes complejas, se puede llevar a cabo el trabajo en ponencias en unos cinco-seis meses.
El informe será debatido en la Comisión junto con las enmiendas que se mantengan y otras que se presenten para corregir errores o a lograr acuerdos, dando lugar a una nueva versión del texto llamada Dictamen, enviado al Peno, para ser debatido y votado junto con las enmiendas que hubieran sido rechazadas en comisión y sus proponentes quieran mantener.
El debate en el pleno Los debates y las votaciones podrán ser por artículos o por materias en función de la complejidad del tema. Las nuevas enmiendas sólo pueden ser enmiendas de corrección. Las enmiendas transaccionales necesitan que ningún Grupo se oponga a su planteamiento. Antes de pasar al debate y votación, es preciso que ningún Grupo se oponga. En esta votación sobre el articulado de la ley, su aprobación requiere de mayoría simple. Esto origina la segunda lectura del texto.
Su tramitación en el Senado Tras la votación del Pleno, el texto resultante es el Dictamen del Pleno del Congreso, que se envía al Senado, donde la tramitación es idéntica a la seguida en el Congreso (trabajo de ponencia, comisión, Pleno…) con algunas peculiaridades.
- No hay toma en consideración del texto remitido por el Congreso.
- Sus opciones se limitan a incorporar enmiendas al articulado, que deben ser aprobadas por mayoría simple, o vetar el texto, que necesita de mayoría absoluta del Pleno.
- Todos estos trámites, deben terminar en un plazo de dos meses desde la recepción del texto.
El Senado puede estar conforme o no con el texto. En el caso de estar conforme, es decir, en el caso en que no vete ni modifique el texto, el mismo ya queda preparado para su sometimiento a la sanción real, y pasaría por tanto, a la fase de sanción y promulgación.
Si el Senado, por el contrario, no está conforme con el texto aprobado por el Congreso tiene dos posibilidades, la interposición de veto o la aprobación de enmiendas modificando dicho texto.
- Interposición de veto. Si el Senado interpone su veto, para lo que necesita de mayoría absoluta en la votación del Pleno, el texto vuelve al Congreso e implica un debate a la totalidad.
La Cámara baja dispone entonces de una doble opción: puede superar el veto del Congreso mediante mayoría absoluta o puede, simplemente, dejar transcurrir dos meses y ratificar por mayoría simple el texto inicial que remitió al Senado. En ambos casos el texto definitivo es idéntico al que se aprobó por el Congreso.
En el supuesto en que no se levante dicho veto, el texto se entiende rechazado y la tramitación termina. Tras este trámite, sea cual sea el resultado, el texto pasa a la siguiente fase.
8 - Aprobación de enmiendas. Si el Senado, en cambio, se ha limitado a formular enmiendas, el Congreso sólo está obligado a pronunciarse sobre ellas, aceptándolas o rechazándolas por mayoría simple.
Las enmiendas introducidas por el Senado se debaten y se votan una a una, quedando incorporadas al texto sólo las que obtengan mayoría simple.
La tramitación muestra una posición desigual entre ambas Cámaras, ya que el paso por el Senado constituye una lectura “de reflexión”, cuya utilidad fundamental es permitir a la Cámara baja reconsiderar determinados aspectos del texto por ella aprobado en caso de que el Senado haya formulado enmiendas.
La fase integrativa de la eficacia Es la fase que dota de eficacia obligatoria a la ley, cuyo contenido ya se ha fijado de modo inalterable por las Cámaras.
Una vez finalizada la tramitación parlamentaria y fijado ya, por consiguiente, el texto de la ley, ésta debe todavía cumplir otros requisitos antes de su entrada en vigor.
Tales requisitos son la sanción y la promulgación por parte del Monarca, y finalmente, su publicación en el Boletín Oficial del Estado (BOE). Contempla tres actos cumulativos: - Sanción. Es la firma del Rey, un formalismo simbólico al que no se puede negar, un acto debido que no permite discrecionalidad alguna al Monarca.
La Constitución Española contempla la figura de la sanción real al enumerar las funciones del Monarca (art. 62 CE) y en artículo 91 CE, precepto que determina el deber constitucional del Rey de sancionar leyes en un plazo de 15 días para hacerlo. Es una acción refrendada por el Presidente del Gobierno.
- Promulgación. Declaración solemne con la que se formaliza la incorporación de la ley al Ordenamiento, ordenando su publicación. Consiste en un acto de comprobación y proclamación de que la ley cumple con todos los requisitos constitucionalmente exigidos, con el consiguiente mandato de que se cumpla y sea obedecida.
La realiza el Rey mediante el mismo acto que la sanción, de acuerdo con el artículo 91 CE, refrendada, de nuevo, por el Presidente del Gobierno.
- Publicación. Tras estos actos, la ley se publica íntegra en el Boletín Oficial del Estado, entrando en vigor a los veinte días después de su publicación (art. 2.1 CC) salvo que la propia ley diga otra cosa (posibilidad de vocatio legis; periodo de tiempo en la que la ley está en el Ordenamiento pero todavía no es aplicable porque no ha entrado en vigor).
4. El procedimiento legislativo especial De urgencia El procedimiento legislativo de urgencia implica la reducción de plazos, manteniendo, eso sí, todas las fases. Los plazos de la tramitación en el Congreso se reducen a la mitad, pero se mantiene la posibilidad de prórrogas sucesivas. En el Senado, se reduce el tiempo de tramitación total a veinte días naturales, en vez de dos meses, para enmendarlo o vetarlo (art. 90.3 CE). Lo acuerdan las Mesas del Congreso o del Senado, en función de dónde esté el texto en ese momento.
- En el Congreso de los Diputados lo pueden pedir el Gobierno, dos Grupos parlamentarios o 1/5 partes de los Diputados, 70 diputados (art. 93 RC).
9 - En el Senado lo puede acordar la Mesa de oficio o a petición de un Grupo parlamentario o de veinticinco Senadores (los mismos que pueden pedir la iniciativa legislativa).
Hay que tener en cuenta que si el Congreso decide que se aplica este trámite, el Senado está obligado a seguirlo.
De lectura única Este trámite es de exclusiva previsión reglamentaria, ya que no está expresamente contemplado en la Constitución. Se simplifica la tramitación, reduciendo todas las fases a un único debate de totalidad en el Pleno de cada Cámara con la posterior votación, sin necesidad del previo debate y votación en comisión.
Sólo se puede aplicar a textos cuya simplicidad lo permita (leyes de artículo único o muy sencillas), así como por otras razones como podría ser el alto grado de consenso para su aprobación entre las fueras parlamentarias. Tanto en el Congreso como en el Senado, su aplicación la debe aprobar el propio Pleno de cada Cámara antes de iniciar la tramitación, a petición de la Mesa oída la Junta de portavoces. La votación favorable supone la aprobación del texto sin más trámites. Si no se aprueba queda rechazado.
De delegación de comisiones En el procedimiento de delegación de comisiones se omite el trámite de aprobación final en el Peno. Es la propia Constitución la que contempla dicha posibilidad en su artículo 72.2 CE, lo que se debe a que constituye una modalidad excepcional del ejercicio por las Cortes de la potestad legislativa, ya que la atribución de esta potestad a las Cortes (art.
66.2 CE) ha de entenderse a las Cámaras en pleno.
Por ello, el artículo 75.2 CE, califica la tramitación integra en comisión como una delegación del Pleno en las comisiones legislativas permanentes, delegación que es revocable en cualquier momento.
No afecta, eso sí, a tres trámites, que siempre deberán sustanciarse en el Pleno. Estos son los debates de toma en consideración, los debates de enmiendas a la totalidad, la votación de enmiendas o vetos del Senado.
Quedan excluidos de este procedimiento especial los proyectos o proposiciones que versen sobre las llamadas “leyes del Pleno” (75.3 CE): que son la reforma constitucional, sobre contenido reservado a leyes orgánicas, sobre cuestiones internacionales, leyes de bases y leyes de presupuestos generales del Estado.
Se supone que es un trámite extraordinario, pero el artículo 148 del Reglamento del Congreso de los Diputados lo ha convertido, en la práctica, en el procedimiento común al decir que todo lo que sea delegable se debe entender automáticamente sometido a este procedimiento. Es decir, el Reglamento del Congreso ha efectuado una presunción de delegación genérica para todos los proyectos y proposiciones de ley que sean constitucionalmente delegables.
Según la propia Constitución, el Pleno en cualquiera de las Cámaras puede pedir en cualquier momento el debate y votación de cualquier texto, la llamada avocación, lo que supone el retorno al procedimiento ordinario.
En el caso del Congreso de los Diputados, la avocación se debe acordar por el propio Pleno durante el debate de toma en consideración o durante el debate en enmiendas a la totalidad, si los hay. En todo caso, es una acción que debe ser pedida por los Grupos.
Si no la hay, el Pleno podrá aprobar la avocación antes de iniciarse el debate en comisión (no en la ponencia) a propuesta de la Mesa oída la Junta de Portavoces. En la práctica es mucho más flexible.
10 En el Senado, la delegación en comisión no es automática. La tiene que acordar expresamente el Pleno de la Cámara a propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces, de un Grupo parlamentario o de veinticinco senadores (art.130 RC).
Tiene que hacerlo en un plazo de diez días desde la recepción.
El Pleno podrá decidir la avocación en cualquier momento de la tramitación, una avocación que será automática si se aprueba alguna propuesta de veto en comisión.
5. La ley orgánica La ley orgánica en su concepto tradicional, se podría definir como aquellas leyes que ordenaban el funcionamiento o régimen general de una institución o poder del Estado. Actualmente, son normas que buscan prolongar el debate constituyente, es decir, normas que abordan materias importantes que, al elaborar la Constitución, no se pudieron regular con detalle.
Serán aquellas que versan sobre determinadas materias prefijadas de antemano por la propia Constitución y que tienen un procedimiento especial de aprobación, también expresamente previsto por la norma superior.
Las leyes orgánicas, reguladas en el artículo 81 de la Constitución, se definen, en el apartado 1 de dicho artículo, como “aquellas relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución”.
Materias de las leyes orgánicas Existe, en lo referido a las leyes orgánicas, una reserva de contenido tanto positiva como negativa. Hay una falta de unidad teórica entre los supuestos. Según establece la Constitución, las leyes orgánicas son aquellas relativas al: - Desarrollo directo de los derechos fundamentales y las libertades públicas.
- Regulación del régimen electoral general.
En lo que respecta a las leyes de desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades públicas, el Tribunal Constitucional ha entendido que la reserva de ley orgánica (recogida en el artículo 81 CE) se refiere tan sólo a las libertades y derechos comprendidos en la Sección Primera del Capítulo Segundo del Título Primero, excluyendo, por consiguiente a los restantes derechos recogidos en el Título Primero.
En cuanto al concepto de régimen electoral general, el Tribunal Constitucional lo ha definido como el conjunto de “normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su conjunto y de las entidades territoriales en que se organiza a tenor del artículo 137 de la CE, salvo las excepciones que se hallen establecidas en la Constitución y en los Estatutos” (STC 38/83). Es decir afecta a todas las elecciones que tienen lugar en España.
Las otras dos materias que requieren ley orgánica no plantean interpretativos, puesto que se trata, por un lado de la aprobación de los Estatutos de Autonomía y por el otro, las materias previstas en la Constitución.
Hay que tener presente que el término “desarrollo” ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional en un sentido estricto, de tal manera que sólo se precisa ley orgánica cuando se trata de dictar una regulación general del derecho, o bien cuando se afecta a cuestiones básicas y esenciales de dicha regulación.
11 Las demás materas reservadas por la Constitución a leyes orgánicas La Constitución, reserva también determinadas materias que deberán ser desarrolladas a partir de una Ley Orgánica.
Además de las tres previstas en el artículo 81.1 CE, se recogen estas reservas materiales para Ley Orgánica:      Sobre la regulación de los Derechos Fundamentales y las libertades públicas.
- Art. 55.2 CE: Suspensión individual de derechos.
- Art. 116 CE: Estados alarma, excepción y sitio.
Sobre la organización territorial del Estado y, en especial, del sistema autonómico.
- Art. 141.1 CE: Alteración de límites provinciales.
- Art. 144 CE: Constitución de Comunidades Autónomas uniprovinciales.
Sobre la participación política de la ciudadanía.
- Art. 92.3 CE: Referéndum.
- Art. 151.1 CE: Referéndum para la iniciativa autonómica en el proceso de creación de una CA.
- Art. 87.3 CE: Iniciativa legislativa popular.
Sobre órganos constitucionales. Se reserva la regulación de los principales órganos del Estado.
- Art. 122.1 y 2 CE: Poder Judicial.
- Art. 165 CE: Tribunal Constitucional.
- Art. 54 CE: Defensor del Pueblo.
- Art. 107 CE: Consejo de Estado.
- Art. 136.4 CE: Tribunal de Cuentas.
- Art. 8.2 CE: Bases de la organización militar.
- Art. 104.2 CE: Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (art. 148.1.22 y 149.1.29 CE).
Sobre la adopción de acuerdos de especial relevancia.
- Art. 57.5 CE: Resolución del orden sucesorio a la Corona.
- Art. 93 CE: Autorización de Tratados atribuyendo competencias a organizaciones internacionales.
- Art. 150.2 CE: Transferencia de facultades estatales a Comunidades Autónomas.
- Art. 157.3 CE: Financiación de las Comunidades Autónomas.
Tramitación de las leyes orgánicas En cuanto a su elemento formal, hay unas especialidades de tramitación. El artículo 81.2 de la Constitución determina que la aprobación, modificación o derogación de una Ley Orgánica exige mayoría absoluta en el Congreso en una nueva votación final de totalidad. De acuerdo con la regulación del Reglamento del Congreso, dicha votación se produce al finalizar su discusión en la Cámara y antes de su envío al Senado.
La votación se produce en el primer paso por el Congreso. Si no hay modificaciones por parte del Senado, no se repite.
Ahora bien, si hay cambios en el texto, volverá al Congreso cuando se debe obtener de nuevo esa mayoría absoluta por parte del Pleno para resultar aprobada. La mayoría absoluta debe conseguirse sobre el nuevo texto en la vuelta al Congreso, en una votación sobre el conjunto separada de las valoraciones individuales de las enmiendas. En caso de no lograrse, se entiende aprobado el texto originalmente elaborado por el Congreso.
En caso de veto del Senado no cabe el levantamiento por mayoría simple tras dos meses. Tampoco cabe delegación al Gobierno, una Iniciativa Legislativa Popular (art. 87.3 CE) ni aplicación del procedimiento de aprobación en comisión.
12 Posición en el Ordenamiento Jurídico En cuanto a su posición en el Ordenamiento hay dudas sobre su relación con la ley ordinaria: - Superioridad jerárquica: aprobación cualificada. Criterio formal de la LOTC.
- Especialidad material: imposibilidad de jerarquía por diferencias competenciales.
La postura del Tribunal Constitucional determina que es una relación de competencia y eventualmente de jerarquía. En caso de conflicto entre ley orgánica y posterior ley ordinaria se impone la reserva en caso de materia de Ley Orgánica.
Existen, pero, problemas de congelación de rango de materias de ley ordinaria.
Leyes orgánicas y ordinarias poseen el mismo rango y fuerza de ley. La relación entre ambas categorías de leyes puede explicarse por medio del principio de competencia: ambos tipos de leyes se despliegan sobre un ámbito material específico, previsto por la Constitución.
De esta manera se justifica no solamente la imposibilidad de que las leyes ordinarias modifiquen lo establecido por las leyes orgánicas (principio de jerarquía), sino también la paralela imposibilidad de que la ley orgánica regule materias no comprendidas en la relación taxativa prevista en el artículo 81 de la CE para la ley orgánica.
Así pues, la exclusión de ambos tipos de normas es recíproca, es decir, que en los dos casos la proyección fuera de su ámbito ocasiona un vicio a la norma invasora: bien la invalidez de la ley ordinaria, bien la pérdida del carácter orgánico de la ley indebidamente aprobada como tal.
Caracteres distintivos leyes orgánicas Las leyes orgánicas cuentan con otros caracteres distintivos. Así: - Las materias reservadas a ley orgánica son materias excluidas de la iniciativa popular (art. 87.3 CE).
- No pueden ser reguladas por decretos legislativos (art. 82.1 CE) o por decretos-leyes (art. 86.1 CE).
- Su tramitación parlamentaria ha de incluir necesariamente el paso por el Pleno de las Cámaras, estando excluida la delegación de su aprobación en las Comisiones legislativas permanentes (art. 75.3 CE).
Las materias propias de leyes orgánicas son, por su propia naturaleza, competencia legislativa del Estado, puesto que sólo a éste pertenece la potestad normativa para dictarlas.
Ley Orgánica parcial En la práctica legislativa es relativamente frecuente que se aprueben leyes en las que sólo una parte se define como ley orgánica. Son las llamadas leyes orgánicas parciales, aquellas que tienen una parte de orgánica y otra parte de ordinaria.
Incluye la regulación de una materia no reservada a la Ley Orgánica, pero conectada a la misma. En una Disposición Adicional se explicita qué artículos tiene rango orgánico y cuáles no.
Las especialidades procedimentales sólo se aplicarán a la parte orgánica, mientras que la parte ordinaria opera como ley normal. Así, sólo los preceptos que deben poseer el carácter orgánico han de someterse al procedimiento agravado de aprobación propio de las leyes orgánicas. Para garantizar la seguridad jurídica, en estos casos la ley debe indicar de forma expresa qué artículos poseen carácter de orgánicos.