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Timestamp: 2020-07-09 18:45:31+00:00
Document Index: 97480495

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', "l'article 34", 'arrêt ', '§ 168', '§ 180']

Les justificatifs d’emploi de l’indemnité représentative de frais de mandat ne sont pas des documents administratifs communicables | par Me Rémy SCHMITT
Par un arrêt du 27 juin 2019 (n° 427725), le Conseil d’Etat s’est refusé à reconnaître, sur le fondement de l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration, un droit à communication de justificatifs d’emploi, par des députés de l’Assemblée nationale, de leur indemnité représentative de frais de mandat, qui leur avaient été demandés par une association, dont le recours a été rejeté.
Il a ainsi pu se dispenser d’avoir à statuer sur les fins de non-recevoir opposés à l’association requérante par les deux députés concernés, qui s’étaient vu demander par celle-ci de lui transmettre copie des relevés de leurs comptes bancaires consacrés à ladite indemnité, de décembre 2016 à mai 2017, et leurs déclarations sur l’honneur de son bon usage pour l’année 2016.
Le silence des parlementaires sur ces demandes fit naître des décisions implicites de rejet.
Successivement saisis par l’association en cause, la Commission d'accès aux documents administratifs et le Tribunal administratif de Paris se déclarèrent incompétents, respectivement les 21 septembre 2017 et 6 décembre 2018, pour connaître de ce litige.
Le pourvoi en cassation de la requérante contre le jugement du Tribunal vient d’être rejeté par le Conseil d’Etat.
Ce dernier a d’abord refusé de transmettre au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité dont l’association avait assorti son pourvoi et qu’elle avait dirigée contre l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration.
« Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions.
La requérante soutenait que cette disposition portait une atteinte disproportionnée au droit à un recours effectif, à la liberté d'expression et d'information ainsi qu'au droit de demander compte à tout agent public de son administration, garantis par les articles 16, 11 et 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
Le Conseil d’Etat a écarté son argumentaire par un raisonnement en deux temps.
D’une part, « lorsqu'un litige est relatif à un refus opposé à une demande de communication d'un document présentée sur le fondement de la loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, dont les dispositions sont aujourd'hui reprises au code des relations entre le public et l'administration, le juge administratif est compétent pour apprécier si, en raison de la nature du document dont la communication est demandée, cette demande relève ou non du champ d'application de la loi et, si tel n'est pas le cas, pour rejeter la demande dont il est saisi pour ce motif ».
D’autre part, « les dispositions de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration incluent dans le champ des documents administratifs communicables tous les documents produits ou reçus par des personnes de droit public ou privé dans l'exercice de leur mission de service public. Ces dispositions, qui mettent en œuvre le droit d'accès aux documents administratifs dans le respect des secrets protégés par la loi, contribuent à l'effectivité tant du droit de demander compte à tout agent public de son administration qu'à la liberté d'information. »
Pour ces raisons, il a jugé que la question soulevée n’avait pas de caractère sérieux, et refusé de la transmettre au Conseil constitutionnel.
Statuant ensuite sur le pourvoi, le Conseil d’Etat a censuré l’erreur de droit commise par le Tribunal administratif de Paris dans son jugement d’incompétence du 6 décembre 2018.
En effet, faisant écho au premier motif par lequel il a affirmé la constitutionnalité de l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration, le Conseil d’Etat a reconnu la compétence de la juridiction administrative pour connaître d’un litige relatif au refus d’un député de faire droit à la demande de communication de documents administratifs qui lui est faite sur le fondement de cette disposition.
Il paraît donc admis qu’un député est une personne privée chargée d’une mission de service public au sens de l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration.
La qualification ainsi retenue n’est pas sans rappeler ce qu’a jugé la Chambre criminelle de la Cour de cassation au sujet, dans le chef d’un parlementaire, de la qualité de personne chargée d’une mission de service public au sens de l’article 432-15 du code pénal, réprimant le détournement de fonds publics, dès lors que cette personne « accomplit, directement ou indirectement, des actes ayant pour but de satisfaire à l’intérêt général » (Crim. 28 juin 2018, n° 18-80069).
S’il a annulé le jugement du 6 décembre 2018 du fait de l’erreur de droit ainsi relevée, le Conseil d’Etat n’en a pas moins rejeté le pourvoi de l’association en réglant l’affaire au fond sans la renvoyer au Tribunal administratif de Paris.
Il s’est ici référé aux articles 56 et 57 du Règlement budgétaire, comptable et financier de l'Assemblée nationale pour en déduire que « l'indemnité représentative de frais de mandat est destinée à couvrir des dépenses liées à l'exercice du mandat de député ».
Ladite indemnité lui a donc paru « indissociable (…) du statut des députés, dont les règles particulières résultent de la nature de leurs fonctions, lesquelles se rattachent à l'exercice de la souveraineté nationale par les membres du Parlement » (cf. CE Ass. 4 juillet 2003, n° 254850 et CE Sect. 16 avril 2010, n° 304176).
Par suite, « ni les relevés des comptes bancaires consacrés à l'indemnité représentative de frais de mandat, ni la déclaration sur l'honneur du bon usage de cette indemnité ne constituent des documents administratifs relevant du champ d'application de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration ».
Pour autant, ce dernier ne paraissait pas lui-même comporter de restriction aussi formelle.
A tout le moins, le Conseil d’Etat n’a pas cru possible de se fonder sur son dernier alinéa, suivant lequel « les actes et documents produits ou reçus par les assemblées parlementaires sont régis par l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires », laquelle ne paraît pas comporter de disposition explicite concernant l’éventuel droit d’accès du public aux documents en cause.
Tout au plus l’article 8 de ladite ordonnance énonce-t-il que seules peuvent être engagées contre les assemblées parlementaires certaines instances contentieuses, au nombre desquelles ne figurent pas les recours contre les refus de communication de documents.
Quoi qu’il en soit, le Conseil d’Etat a pu vouloir respecter les modalités internes de contrôle de l’emploi par chaque député de son indemnité représentative de frais de mandat, mises en place en son sein par l’Assemblée nationale.
A cet égard, le point 4 de son arrêt du 27 juin 2019 cite, en partie, l’article 32 bis de l’instruction générale du bureau de l'Assemblée nationale, aux termes duquel :
avant le 31 janvier suivant chaque année civile de mandat, le député adresse au Bureau une déclaration attestant sur l'honneur qu'il a utilisé l'indemnité représentative de frais de mandat, au cours de ladite année, conformément aux règles définies par le Bureau ;
le Président de l’Assemblée nationale peut ensuite, après avis du Bureau, saisir le déontologue de l'Assemblée nationale d'une demande d'éclaircissements concernant l'utilisation par un député de son indemnité représentative de frais de mandat, avec pour mission de lui en faire rapport ;
saisi par le Président, le Bureau peut enfin statuer sur la situation du député au vu de ce rapport et prendre les mesures appropriées.
Les modalités ainsi prévues ne remplacent cependant pas le regard direct du public qu’aurait permis le droit à communication des justificatifs d’emploi par un député de son indemnité représentative de frais de mandat, au titre des articles L. 300-2 et suivants du code des relations entre le public et l'administration, ou, le cas échéant, d’un autre fondement juridique qui aurait permis de ne pas limiter le droit d’accès à des informations en raison de la nature de la fonction exercée par leur détenteur.
On rappellera d’ailleurs que les dispositions « relatives à l'étendue du droit d'accès aux documents administratifs, concernent les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques » et « qu'elles portent ainsi sur des matières réservées à la loi par l'article 34 de la Constitution (du 4 octobre 1958) » (CE 29 avril 2002, n° 228830).
Or, il n’est pas indifférent à la liberté d’expression protégée par l’article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, d’avoir accès à des informations détenues par les autorités nationales sur un sujet d’intérêt public.
A cet égard, la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme a jugé, par un arrêt du 8 novembre 2016, Magyar Helsinki Bizottság c. Hongrie, n° 18030/11, que le refus de communiquer de telles informations à une personne en charge d’informer le public, telle que la presse, une organisation non-gouvernementale, un chercheur universitaire, un auteur d’ouvrages portant sur des sujets d’intérêt public, un blogueur ou un utilisateur populaire des médias sociaux (§ 168), peut constituer une atteinte à « la liberté de recevoir et de communiquer des informations » (§ 180) et, par suite, une violation de cet article 10.
En admettant que l’on soit bien dans le champ d’application de cette stipulation et que la connaissance par le public des conditions financières d’exercice de leur mandat par les parlementaires et de leur usage des fonds publics qui leur sont alloués dans ce cadre, se rapporte bien à un sujet d’intérêt public, il se pourrait donc que le recours permettant, en droit interne, d’avoir accès aux justificatifs d’emploi de l’indemnité représentative de frais de mandat doive être plus effectif que celui par lequel une juridiction se reconnaîtrait compétente pour y statuer sans pouvoir y faire droit.
L’article 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales impose, en effet, à la France d’ouvrir à toute personne un recours effectif devant une instance nationale en cas d’atteinte aux droits et libertés reconnus par ladite convention, tels que la liberté d’expression protégée par son article 10.
Il est d’ailleurs arrivé au Conseil d’Etat, en dehors des questions d’accès à des documents, de ne pas s’arrêter au caractère parlementaire des autorités de l’Assemblée nationale ou à la souveraineté exercée par ses membres, pour en contrôler certains actes (CE Ass. 5 mars 1999, n° 163328), sous l’influence du droit européen.