Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=48434
Timestamp: 2018-07-22 12:59:30
Document Index: 24286955

Matched Legal Cases: ['artículo 354', 'artículo 4', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 354', 'artículo 38', 'artículo 150', 'artículo 354', 'artículo 354', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 354', 'artículo 354', 'artículo 4', 'artículo 335', 'artículo 11', 'artículo 354', 'artículo 354', 'artículo 76', 'artículo 118', 'artículo 354', 'artículo 4', 'artículo 11', 'artículo 16']

Sentencia C-452 de 2003 Corte Constitucional
Bogotá D.C., tres (3) de junio de dos mil tres (2003)
Ley 32 de 1979 1
Decreto 663 de 19932
LEY 142 de 19943
LEY 174 de 19944
LEY 222 DE 19955
LEY 298 de 19966
a). Determinar las políticas, principios y normas sobre contabilidad, que deben regir en el país para todo el sector público;
b). Establecer las normas técnicas generales y específicas, sustantivas y procedimentales, que permitan unificar, centralizar y consolidar la contabilidad pública;
c). Llevar la Contabilidad General de la Nación, para lo cual expedirá las normas de reconocimiento, registro y revelación de la información de los organismos del sector central nacional;
d). Conceptuar sobre el sistema de clasificación de ingresos y gastos del Presupuesto General de la Nación, para garantizar su correspondencia con el Plan General de la Contabilidad Pública. En relación con el Sistema Integrado de Información Financiera -SIIF-, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público garantizará el desarrollo de las aplicaciones y el acceso y uso de la información que requiera el Contador General de la Nación para el cumplimiento de sus funciones;
e). Señalar y definir los estados financieros e informes que deben elaborar y presentar las entidades y organismos del sector público, en su conjunto, con sus anexos y notas explicativas, estableciendo la periodicidad, estructura y características que deben cumplir;
f). Elaborar el Balance General, someterlo a la auditoría de la Contraloría General de la República y presentarlo al Congreso de la República, para su conocimiento y análisis por intermedio de la Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de Representantes, dentro del plazo previsto por la Constitución Política;
g). Establecer los libros de contabilidad que deben llevar las entidades y organismos del sector público, los documentos que deben soportar legal, técnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas y los requisitos que estos deben cumplir;
h). Expedir las normas para la contabilización de las obligaciones contingentes de terceros que sean asumidas por la Nación, de acuerdo con el riesgo probable conocido de la misma, cualquiera sea la clase o moralidad de tales obligaciones, sin perjuicio de mantener de pleno derecho, idéntica la situación jurídica vigente entre las partes, en el momento de asumirlas;
i). Emitir conceptos y absolver consultas relacionadas con la interpretación y aplicación de las normas expedidas por la Contaduría General de la Nación;
j). La Contaduría General de la Nación, será la autoridad doctrinaria en materia de interpretación de las normas contables y sobre los demás temas que son objeto de su función normativa;
k). Expedir las normas para la contabilización de los bienes aprehendidos, decomisados o abandonados, que entidades u organismos tengan bajo su custodia, así como para dar de baja los derechos incobrables, bienes perdidos y otros activos, sin perjuicio de las acciones legales a que hubiere lugar;
l). Impartir las normas y procedimientos para la elaboración, registro y consolidación del inventario general de los bienes del Estado;
m). Expedir los certificados de disponibilidad de los recursos o excedentes financieros, con base en la información suministrada en los estados financieros de la Nación, de las entidades u organismos, así como cualquiera otra información que resulte de los mismos;
n). Producir informes sobre la situación financiera y económica de las entidades u organismos sujetos a su jurisdicción;
o). Adelantar los estudios e investigaciones que se estimen necesarios para el desarrollo de la ciencia contable;
p). Realizar estudios económicos-financieros, a través de la contabilidad aplicada, para los diferentes sectores económicos;
q). Ejercer inspecciones sobre el cumplimiento de las normas expedidas por la Contaduría General de la Nación;
r). Coordinar con los responsables del control interno y externo de las entidades señaladas en la ley, el cabal cumplimiento de las disposiciones contables;
s). Determinar las entidades públicas y los servidores de la misma responsables de producir, consolidar y enviar la información requerida por la Contaduría General de la Nación;
t). Imponer a las entidades a que se refiere la presente ley, a sus directivos y demás funcionarios, previas las explicaciones de acuerdo con el procedimiento aplicable, las medidas o sanciones que sean pertinentes, por infracción a las normas expedidas por la Contaduría General de la Nación;
u). Las demás que le asigne la ley.
LEY 454 DE 19987
LEY 510 DE 19998
En contra de estas normas propone el siguiente cargo de inconstitucionalidad: "Las normas demandadas le atribuyen la función de dictar, establecer, determinar, fijar y unificar las normas generales en materia contable a las Superintendencias de Valores, de Servicios Públicos Domiciliarios, Bancaria, de Sociedades, de Economía Solidaria y entidades de control, cuando tal función le corresponde constitucionalmente al Contador General de la Nación"9. Es decir, "sólo el Contador General de la Nación, en virtud del artículo 354 de la Constitución Política de Colombia, tiene la atribución de determinar las normas contables que deben regir en el país"10. Por ello, infiere, las normas acusadas vulneran los artículos 4, 6, 113, 115, 121, 150 nl 7, 189 nls 22 y 24, y 354 de la Constitución Política.
Agrega que "Las normas de los diferentes literales demandados parcialmente del artículo 4º de la Ley 298 de 1996, son todas normas contables de aplicación tanto al sector público como al sector privado, y reúnen las políticas, principios y normas sobre la contabilidad, normas técnicas generales y específicas, sustantivas y procedimentales para unificar, centralizar y consolidar la contabilidad, el señalamiento y definición de los estados financieros e informes contables, anexos contables y notas explicativas de los estados financieros, la determinación de los libros de contabilidad que deben llevar las diferentes entidades y los documentos de soporte de ellos y las operaciones realizadas, la expedición de normas sobre contabilización de obligaciones contingentes, y la expedición de normas y procedimientos para elaborar, registrar y consolidar los inventarios de bienes. Todas estas normas contables están reguladas por el Decreto Reglamentario 2649 de 1993, aplicables tanto al sector público como al sector privado, para los entes contables obligados a llevar contabilidad"11.
De otro lado, solicita que se esté a lo resuelto en la sentencia C-397 de 1995 en lo atinente a la demanda contra el artículo 9º, numeral 10, de la Ley 32 de 1979 y, además, "que se lleve a cabo un juicio constitucional análogo frente a las otras o las restantes disposiciones objeto de la presente demanda"12.
El Procurador General de la Nación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitan a la Corte ordenar estarse a lo resuelto en la sentencia C-397 de 199513 frente a la demanda contra el numeral 10 del artículo 9º de la Ley 32 de 1979. En aquella sentencia la Corte declaró la exequibilidad de la norma acusada, la cual había sido demandada por vulneración de los artículos 15, 113, 150-19 y 189-24 de la Constitución Política dado que, según el actor, el Gobierno Nacional trasladaba indebidamente su función reguladora de la actividad bursátil hacia la entidad encargada de ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen esa actividad. Como en esta oportunidad el reparo de inconstitucionalidad se sustenta en la eventual vulneración del artículo 354 Superior, sobre la norma impugnada opera el fenómeno de cosa juzgada relativa. Por ello, la Corte se pronunciará en relación con el cargo formulado.
Por las mismas razones, esta Corporación incluirá en su análisis el aparte acusado del artículo 38 de la Ley 510 de 1999, declarado exequible por medio de la sentencia C-1370 de 200014, por cuanto en aquella oportunidad la Corte se pronunció en relación con el cargo por violación del artículo 150 numeral 19 de la Constitución y en este proceso el mismo actor la impugna por vulnerar, en su criterio, el artículo 354 Superior.
3.1. La Ley 42 de 1923, sobre reorganización de la contabilidad oficial y creación del Departamento de Contraloría15, le otorga al Contralor General de la República competencia exclusiva en todos los asuntos referentes al examen, glosa y fenecimiento de cuentas de los funcionarios o empleados encargados de recibir, pagar y custodiar fondos o bienes de la Nación, y en todos los asuntos relacionados con los métodos de contabilidad y con la manera de llevar las cuentas de la Nación, la conservación de los comprobantes y el examen e inspección de los libros, registros y documentos referentes a dichas cuentas16. En especial le asignó al Contralor General, entre otras, las funciones de llevar las cuentas generales de la Nación, incluyendo las relacionadas con la deuda pública; prescribir los métodos de contabilidad y la manera de rendir todos los informes financieros de los entes públicos; prescribir la forma que deben tener los libros de contabilidad, recibos, comprobantes y todos los documentos que se refieran al recibo o desembolso de fondos, y hacer el examen e inspección de los libros, registros y documentos relativos a la contabilidad nacional17.
El desarrollo normativo dado por el Decreto-ley 294 de 1973 -Estatuto Orgánico del Presupuesto-, que asignaba al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la función de llevar la contabilidad general de la Nación, a través de la Dirección General de Presupuesto y conforme a los métodos prescritos por el Contralor General de la República, fue declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia del 20 de septiembre de 1973, en consideración a que el Gobierno excedió el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso de la República.18
Es lamentable que no exista en el país un organismo encargado de llevar la contabilidad en la cual se registren los activos y pasivos de la Nación y se determine el estado patrimonial de esta. Un sistema de contabilidad generará la producción de las cuentas nacionales, instrumento indispensable para el análisis financiero tanto para la administración pública como para la propia Contraloría General de la República. Sólo si existe un balance general se podrá verificar la situación real acerca del estado patrimonial de la Nación y de sus entidades descentralizadas, tanto territoriales como por servicios y con base en él se podrá hacer la programación financiera que demandan las decisiones legislativas y ejecutivas para la correcta administración de la Hacienda Publica.19
La Corte Constitucional ha hecho referencia en otras oportunidades a la naturaleza de tales funciones y a la distribución de competencias que la Carta consagra entre la Contaduría General de la Nación y la Contraloría General de la República20, así como a las dimensiones de las atribuciones constitucionales del Contador General21.
Para los propósitos del examen de constitucionalidad que se avoca en este proceso, interesa resaltar lo señalado en la sentencia C-478 de 199222, en la que se distinguió la naturaleza de las funciones del Contralor General de la República y del Contador General de la Nación. Según lo expuesto por la Corte, en la Constitución económica existen dos autoridades con atribuciones "para unificar, mediante reglas generales, una determinada área de la conducta económica. Se trata del Contralor General de la República y del Contador General. El primero, tiene, entre sus atribuciones, la de ‘Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse.’ (art. 268-1 CP). Además deberá ‘Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial.’(art. 268-12 CP). Nótese que la segunda de estas funciones de homologación de las normas, se aplicará tanto frente a las autoridades del sector central como de aquellas que conforman la administración de los entes territoriales. En este mismo sentido es pertinente anotar que lo relativo a la ejecución presupuestal y específicamente a su revisión y finiquito corresponde al Contralor por expresa atribución constitucional (arts 268-2 y 354 CP), que, además, deberá establecer los métodos de rendición de cuentas en el sector público, otra facultad homologante y unificadora, mediante el recurso de la expedición de reglas generales (art. 268-1 CP). De otro lado, el Contador General, dará un manejo integrado a la contabilidad pública, consolidando la contabilidad general de la Nación con las contabilidades de las entidades descentralizadas territorialmente y de las descentralizadas por servicios. El ejercicio de esta competencia apunta a lograr la unificación del lenguaje contable público (art. 354 inciso segundo C.P.). Como en el caso del Contralor General en lo que hace a la armonización de los sistemas de control fiscal, el Contador General extenderá su labor unificadora y uniformadora a toda la contabilidad. (art. 354 inciso segundo). Además, al consolidar la contabilidad general de la nación con aquellas de las entidades descentralizadas, sea territorialmente o por servicios, está asegurándose la coherencia de todo el sistema contable de las entidades públicas".
Igualmente, la norma Superior en referencia defiere a la ley la determinación de las condiciones conforme a las cuales el Contador General cumplirá las funciones de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país. En desarrollo de esta atribución constitucional, el Congreso de la República aprobó la Ley 298 de 199623.
De acuerdo con lo señalado, para establecer la constitucionalidad de las normas demandadas, en primer lugar debe resaltarse que, al ser el Contador General de la Nación un funcionario de la Rama Ejecutiva del Poder Público, carece de competencia para expedir normas con fuerza de ley y que sus actuaciones son de carácter administrativo, sujetas, por lo tanto, a la Constitución y la ley. Ello es así en tanto no sería asignable una naturaleza legislativa a las actuaciones del Contador General, sin que se vulneraran los postulados del Estado social de derecho y del principio democrático.24 De tal manera que, cuando la Constitución emplea en el artículo 354 la expresión "normas contables", hace referencia a la determinación de parámetros técnicos de contabilidad, de naturaleza administrativa, que deben corresponder al justo desarrollo de los principios consagrados en la Constitución y la Ley y dentro de los límites que éstas le fijen.
Igualmente debe preverse la función de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública así como la de elaborar la cuenta general, en cabeza del Contador General el cual, conforme a la ley deberá determinar las normas contables que deben regir en el país para que con base en ellas exista un sistema nacional de contabilidad.25 (subrayado fuera de texto).
En concordancia con lo anterior, la Ley 298 de 1996 conserva una estructura interna armónica al señalar que el ámbito de aplicación de las disposiciones que en materia contable emita el Contador General comprende las actuaciones propias de las entidades públicas. Así se expresa tanto en las reglas contenidas en el artículo 4º sobre las funciones de la Contaduría General de la Nación26, algunas de las cuales son objeto de impugnación en este proceso, como en lo prescrito en otros preceptos de la misma Ley. Las definiciones especiales incorporadas en el Capítulo II (arts. 7 a 10) de la Ley en referencia son particularmente ilustrativas acerca de la voluntad del Legislador de desarrollar el mandato Superior (art. 354) en lo referente sólo al sector público y a los particulares que manejen o administren recursos públicos, en lo relacionado con éstos.27
Por todo lo anterior, las normas del artículo 4º de la Ley 298, que son objeto de impugnación, representan el ejercicio legítimo de las facultades constitucionales del Legislador. De su redacción no se concluye forzosamente que se haya incumplido el mandato contenido en el artículo 354 de la Carta Política, según el cual al Contador General de la Nación corresponde "determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley", en la medida en que, como se observa, el Constituyente reconoce expresamente una amplia libertad de configuración legislativa en esta materia y en su desarrollo no se adoptan medidas irrazonables ni desproporcionadas. Además, el ejercicio de esta función por parte del Contador General estará orientado al cumplimiento de las demás atribuciones señaladas en el artículo 354, las cuales se refieren exclusivamente al sector público. Igualmente, existe un alto grado de coherencia material interna entre los preceptos demandados, las demás funciones asignadas en el artículo 4º y el contenido general y la finalidad de la Ley 298 de 1996 en torno a las especificidades del sector público y de la contabilidad pública.
4.2. Constitucionalidad de las leyes que asignan a Superintendecias y a órganos de control la facultad para determinar, fijar y unificar normas contables que deban cumplir las entidades vigiladas.
De otro lado, para el eficiente cumplimiento de las funciones a su cargo y dada la especificidad de los sectores económicos en que participan, las superintendencias y órganos de control podrán fijar aquellos parámetros requeridos para la cabal aplicación de la ley y las normas reglamentarias. Sobre este aspecto, la Corte Constitucional se pronunció en la sentencia C-397 de 199528 en la cual señaló que "la actividad del Estado en esas materias no se agota en la definición de políticas, en la expedición de las leyes marco, ni en la de los decretos reglamentarios que vayan adaptando la normatividad a las nuevas circunstancias, sino que necesita desarrollarse en concreto, bien mediante normas generales que, en virtud de una competencia residual, expidan entes administrativos como las superintendencias en lo no establecido por la normatividad jerárquicamente superior, ya por las actividades de control, inspección y vigilancia a cargo de tales organismos especializados, todo con el objeto de que el Estado pueda cumplir el objetivo general señalado en el artículo 335 de la Constitución".
Estas exigencias corresponden a la aplicación de los principios de competencia de los entes públicos y de supremacía de la Constitución, en particular de los principios de eficacia, economía, celeridad e imparcialidad que orientan el cumplimiento de la función administrativa (C.P., art. 209), pues es razonable que si la Carta Política asigna al Contador General de la Nación el deber de llevar la contabilidad general de la Nación y consolidar ésta con la de sus entidades descentralizadas, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto la referente a la ejecución del Presupuesto, cuya competencia se atribuye a la Contraloría, debe entonces limitarse toda acción que pueda entorpecer el cumplimiento eficiente de las funciones señaladas y, por el contrario, favorecer el proceso de consolidación de la información contable que rindan las entidades públicas y garantizar la coherencia de todo el sistema contable de las entidades públicas29, contra lo cual atentan los escenarios de atomización sectorial de la regulación contable.
La jurisprudencia constitucional también se ha referido al carácter vinculante de las decisiones del Contador General frente a las entidades públicas. En este aspecto, en la sentencia C-487 de 199730, en la cual se resaltó que por mandato directo del Constituyente corresponde a este funcionario determinar las normas contables que deben regir en el país y que deberán ser aplicadas por todas las entidades públicas por ser, en esas materias, sus subordinadas. En esa ocasión la Corte precisó que "En esa perspectiva, las decisiones que en materia contable adopte la Contaduría de conformidad con la ley, son obligatorias para las entidades del Estado, y lo son porque ellas hacen parte de un complejo proceso en el que el ejercicio individual de cada una de ellas irradia en el ejercicio general, afectando de manera sustancial los ‘productos finales’, entre ellos el balance general, los cuales son definitivos para el manejo de las finanzas del Estado"31.
En el mismo sentido, en la sentencia C-1190 de 200032, al revisar la constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 298 de 1996, concluyó que: "los organismos de vigilancia e inspección deben aplicar las políticas, principios y normas que determine la Contaduría General de la República y en los términos y condiciones que ésta establezca".
En estas circunstancias, al ejercer la atribución dada por el Legislador para expedir reglas generales en materia contable, las superintendencias y órganos de control deberán considerar el mandato contenido en el artículo 354 de la Constitución y las disposiciones que desarrollen este precepto Superior. Así entonces, estos organismos especializados estarán vinculados de una doble manera frente a las normas superiores de carácter contable. De una parte, en lo referente a su propia organización y funcionamiento, acatarán las normas que en esta materia fije la Constitución, la ley y el Contador General de la Nación. Ello obedece a su naturaleza jurídica como entidades de carácter público. De otra parte, la expedición de normas generales en materia contable frente a las entidades vigiladas, estará condicionada por el ámbito de regulación que corresponda al Contador General de la Nación33, de acuerdo con la autorización legislativa dada a este funcionario34. Esta condición se fundamenta en la relación funcional que en materia contable consagra la Constitución Política, en particular por lo dispuesto en su artículo 354.
1 Diario Oficial 35.282 del 6 de junio de 1979.
2 Diario Oficial 40.820 del 5 de abril de 1993.
3 Diario Oficial 41.433 del 11 de julio de 1994.
4 Diario Oficial 41.643 del 22 de diciembre de 1994.
5 Diario Oficial 42.156 del 20 de diciembre de 1995.
6 Diario Oficial 42.840 del 25 de julio de 1996.
7 Diario Oficial 43.357 del 6 de agosto de 1998.
8 Diario Oficial 43.654 del 4 de agosto de 1999.
9 Folio 20 del expediente.
10 Folio 21 del expediente.
11 Folio 25 del expediente
12 Folio 254 del expediente.
14 M.P. Fabio Morón Díaz.
15 En los artículos 1º y 2º de la Ley 42 de 1923 se crea el Departamento de Contraloría como un servicio nacional administrativo, como órgano independiente de los demás departamentos administrativos, a cargo de un funcionario denominado Contralor General de la República.
16 Cfr. Ley 42 de 1923, art. 6º.
17 Cfr. Ley 42 de 1923, arts. 9, 10, 11, 13 y 15.
18 En la referida sentencia, la Corte Suprema de Justicia expresó: "El decreto 294 se dictó en uso de las facultades extraordinarias de la Ley 17 de 1972, facultades que miran únicamente a que el Presidente de la República ‘actualice y reforme las Normas Orgánicas del Presupuesto Nacional’. Dado que el propio literal a) del artículo 76 del acto legislativo del 68 considera que el organismo encargado de llevar las cuentas públicas es entidad que la ley debe determinar, y como la 17 de autorizaciones extraordinarias no concede esa atribución, ni la menciona siquiera, es patente que tampoco la incluyó entre las potestades concedidas al Ejecutivo y que, de contera, el decreto 294, en estos respectos, las excede. Por tal motivo las disposiciones cuestionadas son violatorias del artículo 118-8 en concordancia con el 76-12 de la Carta". Sala Plena, Sentencia de 20 de septiembre de 1973. M.P. José Gabriel de la Vega.
19 Gaceta Constitucional No. 96 del 12 de junio de 1991, págs. 2 y 3.
20 Cfr. Sentencia 478-92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
21 Ver, por ejemplo, sentencia C-570-97 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
23 Ley 298 del 23 de julio de 1996, "por la cual se desarrolla el artículo 354 de la Constitución Política de la República de Colombia, se crea la Contaduría General de la Nación como una Unidad Administrativa Especial, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y se dictan otras disposiciones".
24 De conformidad con el principio democrático "la ley debe ser siempre la expresión de la voluntad soberana que surge de un proceso en el que se ha escuchado diversidad de opiniones (pluralismo), se ha permitido la participación de personas naturales o jurídicas que tengan interés o de alguna manera se puedan ver afectados con el nuevo ordenamiento (participación), ha sido aprobada por la mayoría parlamentaria (habiendo permitido la participación de las minorías), y tramitada respetando el principio de publicidad". Sentencia C-1190-01 M.P. Jaime Araujo Rentería.
25 Gaceta Constitucional No. 96 del 12 de junio de 1991, pág. 2.
26 El contenido del artículo 4º de la Ley 298/96 puede revisarse en el Acápite de "Normas Demandadas" de esta sentencia.
27 Este es el texto de los artículos 7 a 10 de la Ley 298, en los que igualmente se delimita el ámbito de aplicación de las disposiciones contenidas en dicha ley:
28 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
29 Corte Constitucional. Sentencia 478-92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
31 Corte Constitucional. Sentencia C-487-97 M.P. Fabio Morón Díaz.
32 M.P. Alvaro Tafur Gálvis.
33 En concordancia con lo desarrollado por la Ley 298/96, el ámbito de aplicación de las normas que en materia contable determina el Contador General de la Nación corresponde a las entidades públicas y los particulares que manejen o administren recursos públicos y sólo en lo relacionado con estos.
34 La Ley 298/96 contiene dos artículos que ilustran acerca de la primacía de las normas que determine el Contador General de la Nación sobre las que emitan los organismos que ejercen funciones de inspección, vigilancia y control. De un lado, el artículo 11 dispone que "Las entidades u organismos de carácter público que actualmente se encuentran sujetos a normas contables expedidas por organismos que ejerzan funciones de inspección, vigilancia y control, deberán aplicar las políticas, normas y principios contables que determine la Contaduría General de la Nación, en los términos y condiciones que ésta establezca". De otro lado, el artículo 16, al referirse a la vigencia transitoria de las normas, establece que "Las normas de contabilidad pública que venían siendo expedidas por los organismos competentes, continuarán vigentes hasta tanto el Contador General de la Nación, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, determine las políticas, principios y normas de Contabilidad Pública".