Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F111-IA-201%3Afr
Timestamp: 2016-10-22 18:05:11
Document Index: 384777484

Matched Legal Cases: ['Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 85', 'Art. 85', 'BGE', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 26', 'Art. 26', 'Art. 6', 'Art. 26', 'Art. 6', 'Art. 26', 'Art. 26', 'BGE', 'Art. 26', 'BGE', 'BGE', 'Art. 6', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 6', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 26', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 26', 'Art. 6', 'Art. 26', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 26', 'Art. 26', 'Art. 6', 'Art. 26', 'Art. 26', 'BGE', 'Art. 26', 'Art. 26', 'Art. 26', 'BGE', 'BGE', 'Art. 26', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 26', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 26', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6']

111 Ia 20137. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 2. Oktober 1985 i.S. Heinz Wyss u. Mitbeteiligte gegen Grosser Rat des Kantons Bern (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 6 ch. 4 et art. 26 ch. 12 Cst. bernoise; art. 85 let. a OJ; r�f�rendum financier, ouvrages publics. Pouvoir d'examen du Tribunal f�d�ral en mati�re de recours pour violation du droit de vote (consid. 2, 4). Les r�f�rendums concernant des ouvrages publics doivent porter sur l'ensemble des co�ts (y compris ceux relatifs � l'acquisition du terrain) (consid. 3-7). Faits � partir de page 202
Mit Antrag vom 8. August 1984 unterbreitete der Regierungsrat des Kantons Bern dem Grossen Rat ein Kreditbegehren f�r einen Neubau der Franz�sischsprachigen Schule in Bern. Die Gesamtkosten der Schulanlage wurden auf Fr. 16'540'000.-- beziffert, wovon ein in Aussicht gestellter Bundesbeitrag von Fr. 6'640'000.-- in Abzug gebracht wurde; das Kreditbegehren belief sich demnach auf Fr. 9'900'000.--. Der Grosse Rat bewilligte diesen Kredit an seiner Sitzung vom 14. November 1984 und unterstellte seinen Beschluss dem fakultativen Finanzreferendum. Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragen Heinz Wyss und Mitbeteiligte, es sei dieser Beschluss, der dem fakultativen Referendum untersteht, aufzuheben. Sie r�gen eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 4 der Staatsverfassung des Kantons Bern (StV) sowie sinngem�ss eine solche des durch Art. 85 lit. a OG gew�hrleisteten politischen Stimmrechts. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
2. Mit der Stimmrechtsbeschwerde gem�ss Art. 85 lit. a OG kann ger�gt werden, ein kantonaler Erlass oder Kreditbewilligungsbeschluss sei zu Unrecht der Volksabstimmung entzogen worden (BGE 105 Ia 373 E. 3a, 387 E. 1a mit Hinweisen). Bei Beschwerden dieser Art pr�ft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. In ausgesprochenen Zweifelsf�llen schliesst sich das Bundesgericht der von der obersten kantonalen Beh�rde vertretenen Auffassung an, sofern es sich dabei um das Parlament oder das Volk handelt (BGE 109 Ia 47 E. 3b mit Hinweisen).
3. a) Im vorliegenden Fall steht einzig die Auslegung zweier Bestimmungen der Staatsverfassung des Kantons Bern zur Diskussion, n�mlich diejenige von Art. 6 Ziff. 4 und von Art. 26 Ziff. 12. Diese lauten wie folgt:
4. Diejenigen Beschl�sse des Grossen Rates, welche f�r den gleichen Gegenstand eine neue, nicht gebundene Gesamtausgabe von mehr als 10 Millionen Franken zur Folge haben; j�hrlich wiederkehrende Ausgaben, die einer fortgesetzten Aufgabe oder einer st�ndigen Einrichtung dienen, werden nicht zusammengerechnet."
Dem Grossen Rat, als der h�chsten Staatsbeh�rde, sind folgende Verrichtungen �bertragen:
12. Die endg�ltige Best�tigung aller Vertr�ge, durch welche der Staat Grundeigentum f�r einen 200'000 Franken �bersteigenden Preis erwirbt oder ver�ussert."
Der Regierungsrat h�lt daf�r, Art. 26 Ziff. 12 StV gehe als Ausnahmevorschrift der allgemeinen Bestimmung von Art. 6 Ziff. 4 StV vor und sei daher allein anwendbar; dies habe zur Folge, dass die Kosten des Baues der Schulanlage und diejenigen f�r den Landerwerb nicht zusammengerechnet werden d�rften. Demgegen�ber vertreten die Beschwerdef�hrer den Standpunkt. Art. 26 Ziff. 12 StV gelte nur f�r den Kauf von Liegenschaften, die vorsorglich auf weitere Sicht erworben w�rden, nicht jedoch dann, wenn der Erwerb in unmittelbarem Zusammenhang mit einem �ffentlichen Bauvorhaben erfolge.
b) Nach st�ndiger Rechtsprechung des Bundesgerichtes ist es unzul�ssig, die in der Verfassung f�r das obligatorische und das fakultative Referendum gegen Kreditbeschl�sse festgesetzten Grenzen durch Aufteilung zusammengeh�render Vorlagen zu umgehen (vgl. nachstehende E. 5a). Geht man hiervon aus, so scheint auf den ersten Blick zwischen Art. 6 Ziff. 4 und Art. 26 Ziff. 12 StV ein nur schwer l�sbarer Widerspruch zu bestehen; denn es l�sst sich nicht in Abrede stellen, dass der Landerwerb notwendige Voraussetzung eines �ffentlichen Bauvorhabens bildet.
Das Bundesgericht hatte sich bereits im Jahre 1950 mit diesem Problem zu befassen, wobei der Umstand, dass seither die f�r das Referendum massgebenden Wertgrenzen erh�ht wurden und in Art. 26 Ziff. 12 StV das Wort "endg�ltig" eingef�gt worden ist, in diesem Zusammenhang keine wesentliche Bedeutung hat.
BGE 111 Ia 201 S. 204Es ging damals um einen Kredit f�r die Errichtung einer Bergbauernschule in Hondrich, der vom Grossen Rat des Kantons Bern dem Referendum nicht unterstellt worden war, weil die damals geltende Wertgrenze von einer Million Franken nicht erreicht war, wenn der Grundst�ckkaufpreis ausser acht gelassen wurde. Das Bundesgericht stellte in diesem Zusammenhang fest, f�r die Unterstellung eines derartigen Kreditbeschlusses unter das Finanzreferendum spreche der diesem Institut zugrundeliegende Zweck, dem Volk bei Ausgaben von einer gewissen finanziellen Tragweite ein Mitspracherecht einzur�umen; dagegen lasse sich aber immerhin der Wortlaut von Art. 26 Ziff. 12 StV ins Feld f�hren. Es wies darauf hin, die Nichtber�cksichtigung des Kaufpreises der Liegenschaft bei der Berechnung des Baukredites scheine der bisherigen bernischen Praxis zu entsprechen, und es st�tzte sich entscheidend auf den der damaligen Rechtsprechung in Stimmrechtssachen zugrundeliegenden Satz, wonach das Bundesgericht von der Auffassung der zust�ndigen obersten kantonalen Beh�rde nicht ohne Not abweichen k�nne, auch wenn eine andere L�sung als die richtigere erscheinen w�rde (Urteil vom 8. Februar 1950, ver�ffentlicht in: Monatsschrift f�r bernisches Verwaltungsrecht und Notariatswesen, MBVR 48/1950, S. 315 ff.).
c) Die dem erw�hnten Entscheid zugrundeliegende bernische Praxis ist in der Literatur durchwegs auf Kritik gestossen. Schon ERNST BLUMENSTEIN vertrat im Jahre 1943 die Auffassung, die Aufwendungen zum Erwerb von Liegenschaften unterl�gen grunds�tzlich dem Ausgabenreferendum, sofern damit - direkt oder indirekt - ein Zweck verfolgt werde, der zu den Aufgaben der Verwaltung geh�rt, ohne R�cksicht auf eine etwaige wirtschaftliche Rendite des Objekts (Das Ausgabenreferendum bei Erwerbung oder Erstellung von Geb�uden durch den Staat, in: MBVR 41/1943, S. 1 ff., insbesondere S. 8). In der Dissertation von HANS ESCHER wird auf ein Urteil des Bundesgerichtes aus dem Jahre 1899 betreffend den Bau der Berner Hochschule verwiesen, in dem - allerdings bei komplizierterem Sachverhalt - die bernische Praxis ebenfalls gesch�tzt worden war (BGE 25 I 459ff.). Der Autor f�hrt aus, einmal m�sse das Volk �ber eine Ausgabe befragt werden. Es gehe nicht an, den Liegenschaftenkauf zuerst dem Referendum zu entziehen mit der Begr�ndung, die Liegenschaft stelle einen realisierbaren Wert dar, und dann nochmals unter Hinweis darauf, sie befinde sich bereits im Eigentum des Staates. Er bemerkt, das Urteil des Bundesgerichts �ber den Hochschul-Baukredit BGE 111 Ia 201 S. 205habe "verheerend gewirkt" (Das Finanzreferendum in den schweizerischen Kantonen, Diss. Z�rich 1943, S. 52/53). ALFRED R�THELI geht in seiner Arbeit �ber "Das Finanzreferendum im Kanton Solothurn", die nicht nur diesen Kanton betreffende, sondern allgemeine Ausf�hrungen enth�lt, davon aus, beim Entscheid dar�ber, ob eine Vorlage dem Referendum zu unterstellen sei oder nicht, komme es auf die Einheit des Gegenstandes oder des Zweckes an. Er stellt fest, diese Einheit sei gegeben, wenn die Sache ohne die eine oder ohne die andere Ausgabe nicht bestehen k�nne, und er folgert daraus, im "viel zitierten und kritisierten Entscheid betreffend Neubau der Berner Universit�t" habe das Bundesgericht diese Grunds�tze deutlich verkannt (Festgabe f�r Max Obrecht, Solothurn 1961, S. 76/77). ERNST MARTIN LAUR vertritt den Standpunkt, die Nichtber�cksichtigung der Grundst�ckkosten beim Kreditbegehren f�hre zu einer T�uschung der Stimmberechtigten, da die Gesamtkosten einer Massnahme dadurch viel geringer erschienen, als sie in Wirklichkeit seien (Das Finanzreferendum im Kanton Z�rich, Diss. Z�rich 1966, S. 65). Im gleichen Sinne �ussert sich R�MI J�QUIER: "Ainsi, il semble que la jurisprudence du TF est trop restrictive et qu'il faudrait admettre qu'une d�pense existe d�s qu'une affectation d'�l�ments du patrimoine financier est d�cid�e pour les besoins de l'administration" (Aspects juridiques des finances publiques, in: Revue de droit administratif et de droit fiscal, Bd. 25, S. 216). WALTER HALLER f�hrt aus, die f�r eine bestimmte Aufgabe notwendigen Geldmittel m�ssten gesamthaft als ein Kredit behandelt werden; es sei also nicht ang�ngig, etwa beim Bau eines Schulhauses zwecks Vermeidung einer Abstimmung je besondere Kreditposten f�r Landkosten, Schulgeb�ude, Turnhalle, Installationen und Mobiliar aufzustellen (Das Finanzreferendum, in: ZSR 90/1971 I S. 492/493). Schliesslich hat sich MARKUS SCH�R in seiner Arbeit �ber "Die verfassungsm�ssigen Finanzkompetenzen der Staatsorgane im Kanton Bern" einl�sslich mit der konkreten verfassungsm�ssigen Lage in diesem Kanton befasst. Er bezeichnet den Entscheid des Bundesgerichtes betreffend die Bergbauernschule Hondrich (MBVR 48/1950 S. 315 ff.) als falsch, wobei er vor allem mit dem Zweck der Vorschrift von Art. 6 Ziff. 4 StV betreffend das Finanzreferendum argumentiert. Landerwerb und Baukosten seien zur Errichtung eines Werkes gleichermassen unabdingbar; sie geh�rten daher untrennbar zusammen. Die entsprechenden Aufwendungen seien als Gesamtausgabe zu behandeln, ohne R�cksicht BGE 111 Ia 201 S. 206darauf, ob der Boden erst erworben werden m�sse oder ob er lediglich vom Finanz- ins Verwaltungsverm�gen zu �bertragen sei (Diss. Bern 1961, S. 100-103).
4. Es rechtfertigt sich, zun�chst zu pr�fen, ob dem bereits zitierten Urteil des Bundesgerichtes vom 8. Februar 1950 betreffend die Bergbauernschule Hondrich (MBVR 48/1950 S. 315 ff.) die Bedeutung eines Pr�judizes zukommt, von dem ohne triftige Gr�nde nicht abzuweichen w�re. Dagegen spricht bereits die Tatsache, dass das Bundesgericht davon abgesehen hat, seinen Entscheid in die amtliche Sammlung aufzunehmen (ALFRED K�LZ, Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahre 1983, in: ZBJV 121/1985 S. 394). Wesentlich sind aber vor allem zwei materielle Erw�gungen, die miteinander in Zusammenhang stehen.
a) Dem erw�hnten Urteil liegt die fr�here Rechtsprechung des Bundesgerichtes zugrunde, wonach in Stimmrechtssachen der Auslegung kantonaler Verfassungs- und Gesetzesvorschriften durch die oberste kantonale Beh�rde besonderes Gewicht zukomme und das Bundesgericht ohne Not von dieser Auslegung nicht abweichen d�rfe (sogenannte "Ohne-Not"-Praxis; vgl. BGE 81 I 196 E. 3 mit Hinweisen; BGE 83 I 176 E. 2; BGE 89 I 44 E. 3c, 454 E. 3). Ab 1963 begann indessen das Bundesgericht von dieser Formel abzugehen und in Stimmrechtsfragen eine erweiterte Pr�fungsbefugnis f�r sich in Anspruch zu nehmen. Bereits in BGE 89 I 375 E. 2 wurde - unter grunds�tzlicher Aufrechterhaltung der "Ohne-Not"-Regel - betont, diese bedeute nicht, dass das Bundesgericht die entsprechenden Normen des kantonalen Rechts nur unter dem Gesichtswinkel der Willk�r pr�fe. BGE 91 I 319 E. 3 enth�lt eine die Kognition etwas ausdehnende Pr�zisierung; in BGE 92 I 355 E. 3 wird bereits von freier Pr�fung des das Stimmrecht betreffenden kantonalen Verfassungsrechtes gesprochen. In BGE 94 I 531 E. 7 verwendet das Bundesgericht eine f�r die damalige �bergangsphase kennzeichnende Formulierung, die Elemente beider Auffassungen enth�lt. In BGE 96 I 61 E. 3 erkl�rt das Bundesgericht soweit ersichtlich erstmals klar, nicht nur die Auslegung des kantonalen Verfassungsrechts sei frei zu pr�fen, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche das vom Bundesrecht gew�hrleistete Stimmrecht n�her normierten oder damit eng zusammenhingen. In BGE 97 I 32 /33 E. 4a wurde beigef�gt, nur bei Zweifeln �ber zwei m�gliche Auslegungen weiche das Bundesgericht nicht von derjenigen der obersten kantonalen Instanz ab. Bei dieser BGE 111 Ia 201 S. 207Formulierung ist es seither im wesentlichen geblieben, wobei seit BGE 99 Ia 181 E. 3a in Weiterf�hrung der dargelegten, die Kognition des Bundesgerichts in Stimmrechtsfragen ausdehnenden Tendenz im allgemeinen gesagt wird, das Bundesgericht schliesse sich in "ausgesprochenen" Zweifelsf�llen der von der obersten kantonalen Beh�rde vertretenen Auffassung an (BGE 109 Ia 47 E. 3b mit Hinweisen).
Es ist offensichtlich, dass diese Entwicklung der Rechtsprechung in den letzten 25 Jahren von erheblicher materieller Tragweite ist. Zu Recht f�hrt WALTER K�LIN aus, die "Zweifelsfall"-Praxis beschr�nke die Pr�fungsdichte des Bundesgerichtes weit weniger als die fr�here "Ohne-Not"-Formel, welche sich im Ergebnis der Willk�rpr�fung stark angen�hert habe (Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, S. 206). Ein Entscheid wie derjenige betreffend die Bergbauernschule Hondrich (MBVR 48/1950 S. 315 ff.) k�nnte heute somit jedenfalls mit der damals gegebenen Begr�ndung nicht mehr ergehen.
b) Hinzu kommt, dass sich der Blick f�r die Bedeutung der unmittelbar auszu�benden Volksrechte in den letzten Jahrzehnten gesch�rft hat und das Bundesgericht strenger als fr�her dar�ber wacht, dass sie nicht durch gewagte Interpretationen von Verfassung und Gesetz ausgeh�hlt werden. Es hat in verschiedenen Urteilen betont, die unbehinderte Aus�bung des Stimm- und Wahlrechtes auf der Ebene des Bundes, des Kantons und der Gemeinde bilde eine unabdingbare Grundlage des demokratischen Staatswesens; es sei deshalb darauf zu achten, dass auf diesem Gebiet die Rechte der B�rger genau gewahrt w�rden, und es sei im Zweifelsfall eher zugunsten der weitherzigeren L�sung zu entscheiden (BGE 108 Ia 3 /4 E. 3a; BGE 104 Ia 421 mit Hinweisen).
c) Kann somit das Urteil aus dem Jahre 1950 betreffend die Bergbauernschule Hondrich heute nicht mehr wegleitend sein, so verliert auch die kantonale Praxis der letzten 35 Jahre viel von dem ihr nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (BGE 105 Ia 388 E. 2; BGE 100 Ia 373) an sich durchaus zukommenden Gewicht. Auf Grund der Erw�hnung des genannten Urteils in der Vernehmlassung des Regierungsrates darf davon ausgegangen werden, dass dieses die seitherige kantonale Praxis stark beeinflusst hat. Kann aber die Rechtsauffassung, welche diesem Entscheid zugrunde lag, heute nicht mehr �bernommen werden, sondern ist eine neue Pr�fung der Auslegung der massgebenden kantonalen Verfassungsbestimmungen im Lichte der erweiterten Kognition des Bundesgerichtes BGE 111 Ia 201 S. 208erforderlich, so muss notwendigerweise auch die gest�tzt darauf entwickelte oder fortgef�hrte kantonale Praxis der n�mlichen Pr�fung unterliegen. Anders zu entscheiden hiesse, die Durchsetzung neuerer Erkenntnisse auf dem Gebiet des eidgen�ssischen Verfassungsrechtes auf unbestimmte Zeit zu verschieben. Dass dies vor allem im Hinblick auf die notwendige Gleichbehandlung aller Kantone nicht angeht, steht ausser Zweifel.
5. a) Betrachtet man die Referendumsklausel von Art. 6 Ziff. 4 StV f�r sich allein, so ergibt sich aus dem bundesrechtlich geltenden Grundsatz der Einheit der Materie, dass eine Kreditvorlage mit den Gesamtkosten dem obligatorischen Referendum unterstellt werden muss. Die Kosten d�rfen nicht aufgespaltet werden, um eine Volksabstimmung zu vermeiden (vgl. die in E. 3c angef�hrte Literatur sowie BGE 105 Ia 88 /89 E. 7c; BGE 104 Ia 427 E. 5a, mit Hinweisen). Die innere Rechtfertigung dieses Grundsatzes liegt darin, dass die Stimmberechtigten in der Lage sein m�ssen, die Tragweite eines Projektes in seiner Gesamtheit zu �berblicken. Nur so k�nnen sie sich ein Urteil dar�ber bilden, ob sie das Bauvorhaben als w�nschbar erachten, insbesondere auch unter Mitber�cksichtigung der allgemeinen Lage der Staatsfinanzen und der m�glichen Auswirkungen auf die sie k�nftig treffende Steuerbelastung. Dass ein Bauvorhaben ohne Bauland nicht verwirklicht werden kann, bedarf keiner Begr�ndung. Die Angabe der blossen Baukosten kann somit bei den Stimmberechtigten zu einer durchaus falschen Vorstellung f�hren. Es ergibt sich daher aus dem bundesrechtlichen Begriff des politischen Stimmrechts, dass Referendumsvorlagen f�r �ffentliche Bauten die Gesamtkosten (einschliesslich des Landerwerbes) zu umfassen haben. Ob das Baugrundst�ck sich bereits im Besitze der �ffentlichen Hand befindet oder gerade f�r den vorgesehenen Zweck erworben wird, ist in diesem Zusammenhang ohne wesentliche Bedeutung. Im einen Fall ist einfach der Kaufpreis in die Rechnung einzusetzen, im anderen derjenige Wert, zu dem das Baugrundst�ck von den realisierbaren zu den nicht realisierbaren Aktiven des Staates �bertragen wird (vgl. dazu BLUMENSTEIN (a.a.O. S. 5), ESCHER (a.a.O. S. 45 ff.), R�THELI (a.a.O. S. 71), LAUR (a.a.O. S. 63 ff.), J�QUIER (a.a.O. S. 213 ff.), HALLER (a.a.O. S. 484 f.), SCH�R (a.a.O. S. 100 ff.) und PAUL-DIETER KLINGENBERG, Das Finanzreferendum im Kanton Schaffhausen, Diss. Z�rich 1957, S. 124 sowie HANS CHRISTIAN OESTER, Das Finanzreferendum im Kanton St. Gallen, Diss. St. Gallen 1962, S. 38/39). Die einhellige Lehre st�tzt sich BGE 111 Ia 201 S. 209darauf, dass der Erwerb eines Grundst�ckes durch den Staat an und f�r sich keine Ausgabe (in Sinne einer Verminderung des Staatsverm�gens) darstellt, wohl aber die Inanspruchnahme dieses Grundst�cks f�r einen bestimmten �ffentlichen Zweck, da es damit jedenfalls f�r l�ngere Zeit aus dem Verkehr ausscheidet und nicht mehr als verwertbares Gut betrachtet werden kann. Weitere Ausf�hrungen zu dieser heute nicht mehr umstrittenen Frage d�rften sich er�brigen. Der Vollst�ndigkeit halber sei lediglich noch bemerkt, dass die �bertragung von Liegenschaften, die f�r �ffentliche Bauten in Anspruch genommen werden, und die Anforderung eines entsprechenden Kredites in den meisten Kantonen die Regel bildet (vgl. beispielsweise BS: Gesetz betreffend Ausgaben- und Vollzugskompetenzen vom 29. Juni 1978, � 9, und ZH: Gesetz �ber den Finanzhaushalt des Kantons vom 2. September 1979, � 15, ferner die allerdings wohl nicht mehr vollst�ndig dem heutigen Stand entsprechende Aufstellung bei HANS-RUDOLF MERZ, Finanz- und Verwaltungsverm�gen in �ffentlich-rechtlicher und wirtschaftlicher Betrachtungsweise; Diss. St. Gallen 1971, S. 53, Fussnoten 10 und 11).
b) F�r den Kanton Bern f�llt nun allerdings in Betracht, dass Art. 26 Ziff. 12 StV die endg�ltige Genehmigung von Grunderwerbsvertr�gen im Betrage von mehr als Fr. 200'000.-- dem Grossen Rat vorbeh�lt, diesbez�glich also sowohl das obligatorische als auch das fakultative Referendum ausschliesst. Sollte sich ergeben, dass zwischen dieser Bestimmung und Art. 6 Ziff. 4 StV in der vorstehend dargelegten bundesrechtskonformen Auslegung ein echter Widerspruch besteht, so w�re es f�r das Bundesgericht �usserst schwierig, einen Entscheid zu treffen; um so mehr, als sich dieses nach einer auf beinahe 100 Jahre zur�ckgehenden Rechtsprechung aus Gr�nden der Gewaltentrennung nicht f�r befugt erachtet, von der Bundesversammlung gew�hrleistete Bestimmungen der kantonalen Verfassungen zu �berpr�fen (BGE 104 Ia 219 ff. mit zahlreichen Hinweisen; vgl. ferner WALTER K�LIN, a.a.O. S. 62 ff.). Allein dieser Fall liegt nicht vor. Vielmehr l�sst sich aus Art. 26 Ziff. 12 StV durch Auslegung ein Sinn gewinnen, der mit Art. 6 Ziff. 4 StV durchaus vereinbar ist.
6. a) Nach seinem Wortlaut bezieht sich Art. 26 Ziff. 12 StV ausschliesslich auf den Erwerb und die Ver�usserung von Grundeigentum. Die Inanspruchnahme von Grundst�cken f�r �ffentliche Bauten wird nicht erw�hnt. Vom Wortlaut her ist es daher keineswegs ausgeschlossen, die �bertragung von Grundeigentum BGE 111 Ia 201 S. 210von Finanzverm�gen zu den nicht realisierbaren Verm�genswerten des Staates dieser Bestimmung nicht zu unterstellen und hief�r die �blichen, sich aus Art. 6 Ziff. 4 StV und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ergebenden Regeln anzuwenden. Erfolgt der Grundst�ckerwerb - wie hier - erst in unmittelbarem Zusammenhang mit der Einholung des Baukredites, so fallen der Erwerb eines an sich realisierbaren Aktivums und dessen �bertragung zu den nicht realisierbaren Aktiven zeitlich zusammen; am Grunds�tzlichen �ndert sich dadurch nichts. Jedenfalls folgt aus dem Wortlaut von Art. 26 Ziff. 12 StV entgegen der Meinung des Regierungsrates keineswegs zwingend, dass bei Kreditgesuchen f�r �ffentliche Bauvorhaben der Preis oder Wert des oder der Baugrundst�cke ausser Betracht fallen m�sse.
b) Der Regierungsrat des Kantons Bern legt in seiner Vernehmlassung grosses Gewicht auf die Entstehungsgeschichte von Art. 26 Ziff. 12 StV. Er weist darauf hin, anl�sslich der Vorbereitung der Verfassungsrevision vom 27. September 1970, welche die Referendumsbestimmungen betraf, sei die Finanzdirektion zum Schlusse gekommen, es bestehe tats�chlich ein Spannungsverh�ltnis zwischen der allgemeinen Vorschrift von Art. 6 Ziff. 4 und der speziellen von Art. 26 Ziff. 12 StV; sie habe deshalb beantragt, die zweite dieser Bestimmungen aufzuheben. �ber den Verlauf der Beratungen der zust�ndigen grossr�tlichen Kommission wird auf das Protokoll verwiesen. Aus diesem ergibt sich, dass Grossrat Haltiner erkl�rte, es solle an der bisherigen Praxis festgehalten und "Liegenschaftska�fe in der endg�ltigen Zust�ndigkeit des Grossen Rates belassen" werden. Dem Grossen Rat solle kein ihm bisher zustehendes Recht entzogen werden. Haltiner wurde von mehreren Kommissionsmitgliedern unterst�tzt, w�hrend der Sekret�r der Finanzdirektion rechtliche Bedenken vorbrachte. Schliesslich beantragte der damalige Regierungspr�sident und Finanzdirektor Moser, der Wille des Grossen Rates, kein bisheriges Recht preiszugeben, sei zu respektieren und in Art. 26 Ziff. 12 StV "endg�ltig" einzuf�gen, so dass diese Bestimmung wie folgt laute:
"(Dem Grossen Rat, als der h�chsten Staatsbeh�rde, sind folgende Verrichtungen �bertragen):
12. die endg�ltige Best�tigung aller Vertr�ge, durch welche der Staat Grundeigentum f�r einen hunderttausend Franken �bersteigenden Preis BGE 111 Ia 201 S. 211erwirbt oder ver�ussert." In der Folge wurde dieser Formulierung mit allen Stimmen bei einer Enthaltung zugestimmt. Die sp�tere Erh�hung der Wertgrenze auf Fr. 200'000.-- �ndert am Sachverhalt in grunds�tzlicher Hinsicht nichts.
Am 10. und 11. November 1969 gelangte die Vorlage betreffend Verfassungs�nderung auf dem Gebiet des Finanzreferendums im Plenum des Grossen Rates zur Beratung. Zu Art. 26 Ziff. 12 �usserte sich der Kommissionspr�sident, Grossrat Dr. Meyer, wie folgt:
"Die Erg�nzung von Ziffer 12 ist haupts�chlich damit zu begr�nden, dass wir nach der Annahme der eidgen�ssischen Verfassungsbestimmungen �ber die Landesplanung Verpflichtungen haben. Eine wirkungsvolle Planungst�tigkeit im kantonalen Raum wird nur m�glich sein, wenn wir, Regierung und Parlament, ein entsprechendes Instrument in der Hand haben. Dazu geh�rt in erster Linie die Straffung der Kompetenzordnung f�r den Erwerb von Grundst�cken. Eine wirkungsvolle Kontrolle wird sich aus der politischen Kraft und Wirksamkeit des Grossen Rates und schliesslich aus Artikel 43 des Gesetzes �ber den Finanzhaushalt ergeben, der stipuliert, dass der Staat Grundst�cke nur erwerben soll, wenn sie einem �ffentlichen Zweck dienen oder ein �ffentliches Interesse zu wahren ist."
Von einer gewissen Bedeutung ist sodann eine Stelle des Votums des Finanzdirektors, Regierungsrat Moser, der - allerdings nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit Art. 26 Ziff. 12 StV - zum finanzrechtlichen Begriff der staatsrechtlichen Ausgabe ausf�hrte:
"Ausgabe ist jede Aufwendung des Staates aus eigenen Mitteln ohne entsprechende Mehrung des Verm�gens. Eine entsprechende Mehrung fehlt insbesondere dann, wenn kein Gegenwert entsteht, der jederzeit frei realisierbar ist. Das also ist die Definition des Begriffes 'Ausgabe'."
In der Detailberatung wurde lediglich noch dar�ber diskutiert, ob die Zust�ndigkeit des Regierungsrates f�r den Erwerb von Grundst�cken statt auf Fr. 100'000.-- gleich auf Fr. 200'000.-- erh�ht werden solle: im �brigen finden sich keine Voten zur Neufassung von Art. 26 Ziff. 12 StV.
Die Protokolle der vorberatenden Kommission und des Grossen Rates beweisen also nichts anderes, als dass das Parlament seine Zust�ndigkeit f�r Grundst�ckk�ufe nicht aus der Hand geben, entsprechende Vertr�ge demnach weder dem obligatorischen noch dem fakultativen Referendum unterstellen wollte. Diese Frage liegt aber gar nicht im Streit: Der Beschluss des Grossen Rates vom 7. Februar 1985 �ber den Erwerb einer Parzelle von 146,17 Aren f�r den Bau der Franz�sischsprachigen Schule zum Preise von Fr. 4'475'100.-- (unter Ausschluss des fakultativen Referendums) BGE 111 Ia 201 S. 212ist nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten worden. Die hier allein entscheidende Frage ist die, ob der Wert von Bauland, das der Grosse Rat verfassungskonform in eigener Zust�ndigkeit erworben hat oder erwerben will, bei der Bezifferung des Kredites f�r ein darauf zu errichtendes �ffentliches Bauvorhaben mitzurechnen sei oder nicht. Diese Frage wurde aber nach den dem Bundesgericht zur Verf�gung gestellten Protokollen bei der Vorbereitung der Verfassungsrevision von 1970 weder in der Kommission noch im Plenum des Grossen Rates diskutiert. Dem erw�hnten Votum des Finanzdirektors, das unwidersprochen geblieben ist, l�sst sich einzig entnehmen, dass das Parlament des Kantons Bern bei der Umschreibung des Ausgabenbegriffs nicht von der allgemein anerkannten Unterscheidung zwischen realisierbaren und nicht realisierbaren Aktiven abweichen wollte. Dies spricht aber eher gegen als f�r die heute von den bernischen Beh�rden vertretene Auffassung. Bei dieser Sachlage er�brigt es sich, auf die Frage einzugehen, welche Bedeutung den Materialien bei der Auslegung von Verfassungs- oder Gesetzesbestimmungen �berhaupt zukommen k�nne (vgl. dazu BGE 109 Ia 303 mit Hinweisen).
c) Pr�ft man schliesslich, welcher Zweck der Sonderbestimmung von Art. 26 Ziff. 12 StV zukomme, so ergibt sich vor allem aus dem erw�hnten Votum des Kommissionspr�sidenten im Grossen Rat, dass es die Beh�rden des Kantons Bern wie diejenigen anderer Kantone (vgl. statt vieler: ALFRED R�THELI, a.a.O. S. 71/72) als w�nschbar erachteten, den Grundst�ckerwerb durch den Staat nicht allzu schwerf�llig zu gestalten. W�rde er wie andere Staatsausgaben dem obligatorischen oder dem fakultativen Referendum unterstellt, so best�nde die Gefahr, dass planerisch oder im Hinblick auf einen bestimmten k�nftigen Verwendungszweck w�nschbare Grundst�ckk�ufe nicht zustande k�men, sei es aus rein zeitlichen Gr�nden, sei es, weil die Verk�uferschaft die mit einer volksabstimmung notwendigerweise verbundene Publizit�t scheut. Diese Zielsetzung vermag voll zu �berzeugen und die fragliche Verfassungsbestimmung, in diesem Sinn verstanden, zu rechtfertigen. Daf�r, dass daneben auch eine Einschr�nkung der Volksrechte auf dem Gebiet der �ffentlichen Bauten beabsichtigt gewesen w�re, fehlt, wie dargelegt, in den Materialien jeder Anhaltspunkt. Eine derartige Absicht widerspr�che dem aus dem Bundesrecht abzuleitenden Grundsatz der Einheit der Materie (vgl. vorstehend E. 5a). Auch praktisch w�rde diese Auslegung zu BGE 111 Ia 201 S. 213kaum verst�ndlichen Ergebnissen f�hren. So unterst�nde etwa ein Kreditbeschluss �ber ein Verwaltungsgeb�ude, das unter Einschluss des Bodenpreises auf 12 Millionen Franken zu stehen kommt, dem obligatorischen Referendum, wenn der Landwert nicht mehr als zwei Millionen Franken betr�gt; derjenige �ber eine Sportanlage mit den gleichen Gesamtkosten unterl�ge dagegen bloss dem fakultativen Referendum, weil dort ein gr�sserer Anteil der Aufwendungen auf den Landerwerb und ein kleinerer auf die Bauten entf�llt. Eine derartige Ungleichbehandlung vergleichbarer Sachverhalte w�rde dem Sinn der in Art. 6 Ziff. 4 und Art. 6b StV sowie in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung umschriebenen Mitwirkungsrechte des Volkes offensichtlich nicht gerecht.
d) Art. 26 Ziff. 12 StV kann somit nach allen anerkannten Auslegungsmethoden ein Sinn beigemessen werden, der keinen Widerspruch zu Art. 6 StV ergibt. Damit kann nur dieser Sinn der massgebende sein. Das Vorgehen des Grossen Rates im hier streitigen Fall war demnach unrichtig. Dies muss zur Gutheissung der Beschwerde f�hren.
7. Findet das Bundesgericht, ein kantonales Parlament habe einen Kreditbeschluss zu Unrecht nicht dem obligatorischen oder dem fakultativen Referendum unterstellt, so bleibt in der Regel der Parlamentsentscheid an sich bestehen, und es wird einzig die Klausel betreffend Nichtunterstellung aufgehoben (vgl. das nicht publizierte Dispositiv zum Urteil BGE 108 Ia 234 ff.). Hier f�hrt dieses Vorgehen jedoch nicht zum Ziel; denn es muss noch festgelegt werden, �ber welchen genauen Kreditbetrag die Volksabstimmung zu erfolgen hat. Diese Festlegung kann mit R�cksicht auf die rein kassatorische Wirkung des bundesgerichtlichen Urteils und auch deshalb, weil f�r die Bemessung des Landwertes verschiedene Methoden denkbar sind (Kaufpreis oder Zeitwert), nicht durch das Bundesgericht erfolgen. Demnach bleibt einzig die L�sung, den angefochtenen Beschluss des Grossen Rates des Kantons Bern vom 14. November 1984 als Ganzes aufzuheben.
105 IA 373,
104 IA 421,
105 IA 388,
100 IA 373,
Art. 26 Ziff. 12 StV,
Art. 6 Ziff. 4 StV,
Art. 6 ch. 4 et art. 26 ch. 12 Cst. suite... ,
Art. 6 StV