Source: http://www.talpademocratica.it/2014/10/07/lavoro-e-mercato-quale-riforma/
Timestamp: 2017-06-25 20:47:24+00:00
Document Index: 131717931

Matched Legal Cases: ['art. 4', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 18', 'art. 76', 'art. 4', 'art. 4']

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di Contributo Esterno il	7 ottobre 2014
di Giovanni Marcucci e Alberto Ghidoni
Il tema, ma meglio sarebbe dire, il problema del lavoro e dell’occupazione è al centro delle dichiarazioni dei diversi partiti, di maggioranza e opposizione, mentre il Governo in carica ha recentemente emanato un decreto legge (n. 34/2014) convertito nella legge 78/14, e proposto un disegno di legge delega (Atto Senato n.1428/2014), provvedimenti che costituiscono il cosiddetto “Jobs act”, in questi giorni all’esame del Parlamento. E’ possibile pertanto effettuare, sulla base dei provvedimenti citati e non di meri annunci, una prima valutazione in concreto sulla direzione intrapresa dal governo a guida PD per affrontare il problema dell’occupazione e più in generale del lavoro, e accertare se sia o meno in corso quel “cambiamento di verso” da molti atteso specie per quanto riguarda il lavoro e l’occupazione.
La prima fase del jobs act
La legge 78/2014 ha in effetti profondamente modificato la disciplina sui contratti a termine ma con una estensione, in misura fino ad oggi sconosciuta nel nostro ordinamento, della possibilità per le imprese di far ricorso al contratto a termine “acausale”, riconoscendo al datore di lavoro la facoltà di stipulare contratti, con un massimo di cinque proroghe, a scadenza triennale, senza necessità di una specifica motivazione economica-organizzativa.
La funzione della motivazione – la “causalità” del ricorso al contratto a termine, presente nel nostro ordinamento fin dal 1962 quale requisito di validità del contratto – oggi abolita, non era solo quella di consentire il controllo giudiziale a fronte di un uso fraudolento, purtroppo assai diffuso, da parte delle imprese, ma anche quella di limitare l’uso dei contratti a scadenza predeterminata. La causalità del contratto a termine è stata, invece, oggi sostituita da un unico limite riferito all’organico delle imprese (le assunzioni a termine non possono superare il 20% dei dipendenti in forza) oltre che dal già indicato requisito temporale.
A parte la reiterabilità delle assunzioni a termine con la stessa impresa, o la possibilità di prorogare per cinque volte il medesimo contratto fino a 36 mesi, la modifica in esame comporta, quale conseguenza certa e immediata, che la vita lavorativa dei lavoratori – che non hanno avuto o non hanno la fortuna di essere assunti a tempo indeterminato o ancora, che hanno subito un licenziamento – potrà svolgersi interamente attraverso una serie infinita di assunzioni a termine da parte di imprese diverse, semprechè ciascuna di essa non superi il limite di organico del 20%.
La Cgil – nel ricorso che ha recentemente presentato alla Commissione Europea perché sia avviata nei confronti dello Stato italiano una procedura di infrazione degli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione Europea a seguito delle entrata in vigore della legge in commento – ha inoltre rilevato come “la totale acausalità sia dei contratti a termine sia delle proroghe consente oggi di perpetuare in modo indefinito l’utilizzazione del lavoratore tramite contratti a termine. Sarà infatti sufficiente, infatti, adibire il dipendente a compiti diversi per poter utilizzare un altro periodo massimo di 36 mesi…Questa precarietà permanente potrebbe estendersi ben oltre il limitde triennale. E questo sia perché l’autonomia collettiva (anche aziendale) può incrementare tale periodo temporale, sia perché, con il semplice mutamento di mansioni, il lavoratore potrebbe nuovamente essere assunto a termine ed assoggettato a un nuovo periodo di 36 mesi od a quello eventualmente più esteso previsto dalla contrattazone collettiva”.
Sulla reale efficacia dell’unico limite posto al ricorso ai contratti a termine, concernente appunto il 20% dell’organico aziendale, si deve poi sollevare più di qualche dubbio trattandosi, allo stato, di un dato di fatto incontrollabile, in quanto nella quasi esclusiva disponibilità dell’impresa che effettua le relative comunicazioni all’ufficio dell’impiego e, in ogni caso, di difficile accesso e conoscibilità da parte del singolo lavoratore assunto con un contratto a durata predeterminata. Senza considerare che il superamento del limite da parte delle imprese comporta esclusivamente una sanzione amministrativa che, sicuramente, non può rappresentare un efficace deterrente a fronte di un uso fraudolento del contratto.
A ciò devono essere aggiunte, quali ulteriori facoltà riconosciuta all’imprenditore, le assunzioni con contratti di somministrazione, non assoggettate neppure al tetto dei 36 mesi, e la cosiddetta semplificazione della disciplina dell’apprendistato, che si è poi concretizzata in una mera riduzione degli obblighi formativi a obblighi standard. Questo significa per i lavoratori che, se anche si ampliassero le possibilità di lavoro (almeno nei dichiarati auspici del Governo, che, però, non hanno fino ad oggi trovato alcun riscontro), si configura – ma meglio sarebbe dire, si ripropone alla faccia del decantato “cambiamento di verso”– un mercato del lavoro, in prevalenza caratterizzato da una quasi garanzia di precarietà. Una sorta di paradosso che si perpetua da tempo per il quale, a fronte di una disoccupazione certa, legata alla scadenza del termine, si prospetta una possibilità di proroga o di una nuova assunzione a termine, con tutti i condizionamenti per il lavoratore che questo “ricatto” può comportare, nella speranza tutta teorica – meglio “ideologica” – che questo meccanismo infernale – per il lavoratore – possa forse aumentare l’occupazione o diminuire la disoccupazione.
Sul piano socio-politico, si è rimarcato come “la prospettiva che questa riforma schiude è quella della formazione di una vastissima area di lavoratori precari destinati a migrare da un’impresa all’altra, integrata dai disoccupati ed altri prestatori assuni attraverso le svariate tipologie offerte dal d.lgs. 276/2003 (lavoratori intermittenti, false partite iva, ecc.) oltre che – beninteso – dai lavoratori in nero. Si tratta di un formidabile esercito di mano d’opera di riserva, tenuto assieme soltanto dall’incertezza del proprio futuro e privo allo stato, per la sua disomogeneità, di ogni capacità aggregativa. Ed è evidente che una situazione del genere conduce anche ad una accentuata subaltenità nei confronti del datore di lavoro…induce all’accettazione di condizioni deteriori rispetto a quelle previste dalla legislazione e dalla contrattazione collettiva; travolge in definitiva gli stessi diritti dei lavoratori” (Sergio Mattone, Pres. Emerito di Corte di Cassazione, La legge n. 78/2014: un requiem per il diritto del lavoro?).
Al di là di ogni interpretazione e degli accenti connessi alle differenti letture del contratto a termine e delle concrete ricadute applicative, appare comunque incomprensibile – sotto ogni profilo e in ogni caso non riferibile a esigenze urgenti e straordinarie – la scelta del legislatore di piegare l’idea di flessibilità verso gli abissi della precarietà. Lavoratore flessibile – a prescindere da ruolo, qualifica, età, genere, estrazione origine – è il lavoratore consapevole, ovvero colui al quale vengono forniti gli strumenti per capire le ragioni e i limiti (temporali e causali) del proprio essere flessibile è così la possibilità o opportunità di evolvere verso status diversi (dall’inoccupazione alla stabilizzazione sotto qualsivoglia forma). Se è la norma a stabilire che un lavoratore è a termine senza che sia necessario spiegarne le ragioni, allora è il legislatore che trasforma il lavoratore flessibile in lavoratore precario, alla mercè di qualunque decisione e, così, lo pone nella condizione di non poter pianificare la propria esistenza, al di là della mera sopravvivenza. L’obbligo di motivazione del contratto a termine – anche a voler prescindere dalla rigida disciplina comunitaria in materia e a voler sottacere il fatto che la motivazione rappresenta, sul piano civilistico, la causa del contratto medesimo – consentiva al lavoratore di verificare in concreto le necessità aziendali, avendo la possibilità di svolgere un ruolo attivo e consapevle sia all’interno del ciclo produttivo (in relazione alle ragioni esposte nel contratto di assunzione), sia nel contesto extralavorativo nella ricerca di posizioni diversi qualora il rapporto contrattuale risultasse privo di prospettive, non solo sul piano della stabilizzazione del rapporo nel medio-lungo periodo. E’ pertanto evidente la condizione di precarietà esistenziale che il legislatore impone, con questo provvedimento, ancor più sorprendente se si considera quanto già accaduto, negli ultimi, 15 anni alla generazione vittima dei co.co.co. e poi dei co.co.pro. e quali effetti sul piano sociale abbia già provocato la precarietà nel mondo del lavoro.
La seconda fase del jobs act
Ma, si dice, questo è solo il primo passo, la prima fase di attuazione di un più generale piano per il lavoro – il cosiddetto jobs act – che ha tra i suoi principali obbiettivi il “riordino delle forme contrattuali” (art. 4, Atto Senato 1428/2014) e “un testo organico di disciplina delle tipologie contrattuali dei rapporti di lavoro” (lett. b).
Di fronte a un così ambizioso programma legislativo, la prima constatazione che si impone è che siamo al terzo riordino dei contratti di lavoro negli ultimi dieci anni, tutti all’insegna dell’accentuazione degli strumenti di flessibilità in ingresso nel mercato del lavoro.
Il primo intervento sulle tipologie contrattuali è stato realizzato dalla legge delega n. 30 del 2003 (meglio nota come legge Biagi), principalmente volta al riordino dei contratti a contenuto formativo e di tirocinio (art. 2), che ha portato al superamento dei contratti di formazione e lavoro, ad una complessa e, per molti aspetti, confusa articolazione del contratto di apprendistato, nonchè ad una disciplina degli stage, che alla prova dei fatti è risultata non adeguata rispetto al fine dichiarato (introduzione di fasi di studio/lavoro), in quanto si è rivelato in concreto come strumento normalmente utilizzato dalle imprese per l’ordinario utilizzo di energie lavorative a condizioni deteriori per gli stagisti. Oltre a questo, la legge delegava il Governo, a rivedere la disciplina della somministrazione (art. 1 ), e a razionalizzare “le tipologie di lavoro a chiamata, coordinato e continuativo, temporaneo, occasionale, accessorio e a prestazioni ripartite” (art. 4).
Tutte queste operazioni hanno trovato puntuale riscontro nel nel d.lgs. 276/2003, che contiene una disciplina volta a incrementare la flessibilità in entrata, attaverso l’introduzione di tipologie di contratto atipico, differenti dunque dal contratto a tempo indeterminato.
Il principale effetto prodotto negli anni a seguire, sul piano socio-economico, da questo primo riordino è stato, a fianco di un persistente elevato tasso di disoccupazione (10,8% nel settembre 2012), un’eccessiva segmentazione del mercato del lavoro, caratterizzato da un elevato numero di contratti atipici e dal permanere di una vasta area di lavoro nero, segmentazione alla quale si è cercato di porre rimedio con il secondo riordino dei contratti di lavoro, posto in essere dalla legge 92/2012 (legge Fornero).
Il nuovo progetto di riforma aveva tra i suoi principali obiettivi una revisione del contratto di lavoro a progetto, con una più puntuale definizione e individuazione, a fini anti-elusivi, della nozione di progetto; l’incentivazione del contratto di apprendistato come canale di ingresso o di reingresso per giovani e meno giovani, e il tentativo di ridare centralità al contratto di lavoro a tempo indeterminato, attraverso l’allentamento della tutela reintegratoria prevista dalla nuova disciplina dell’art. 18 dello Statuto dei lavoratori. Da sottolineare, inoltre, l’introduzione per la prima volta nel nostro ordinamento del contratto a termine acausale, sia pure sottoposto ad un più stringente limite di dodici mesi, misura che però appariva in evidente contrasto con il tentativo di rilancio dell’apprendistato, per la maggiore appetibilità per le imprese che la liberalizzazione del contratto a termine offriva.
Ebbene, dopo solo due anni dalla sua entrata in vigore, si è deciso invece di rimettere mano sui contratti di lavoro e si è giunti, come detto, al terzo riordino in dieci anni. Appare allora difficile contraddire chi ha rilevato come “la tecnica legislativa che sembra caratterizzare il provvedimento normativo appena varato è, ancora una volta, quella del legiferare sul fatto di ieri. Manca una prospettiva. Non c’è traccia di una visione complessiva. Un’attività legislativa, quella degli ultimi anni, intrapresa sulla scia delle ondate emotive o delle crisi finanziarie e di settore. Un metodo normativo, questo, non proprio virtuoso, al quale siamo comunque abituati da tempo. Ma soprattutto una chiara assenza di strategia, di prospettiva, risposte immediate e di breve se non brevissimo periodo, un continuo intervenire in modo rapsodico ma certo non assonante, con continue cadute di tono e contraddizioni. E ciò che è più grave, con la pretesa che sia un comma, un articolo, a cambiare le sorti dell’impresa e del lavoro nel nostro Paese” (Zilio Grandi, Sferrazza, Working Papers CSDLE Massimo D’Antona, 2014).
I principi, i criteri direttivi e gli obiettivi che dovrebbero guidare quest’ulteriore intervento correttivo – invero quanto mai generici e, come tali, in contrasto con quanto previsto dall’art. 76 della Costituzione in materia di delega al Governo della potestà legislativa – si trovano nel testo della Delega lavoro (A.S. 1428/2014) e, prima facie, non appare rassicurante, in quanto, in modo generico e confuso, nell’art. 4 si parla di “semplificazione…. delle tipologie contrattuali…al fine di di poterne valutare l’effettiva coerenza con il tessuto occupazionale e con il contesto produttivo nazionale e internazionale…”, tenendo conto “degli obiettivi indicati dagli orientamenti annuali dell’Unione europea in materia di occupabilità”. E’ prevista inoltre l’introduzione “eventualmente in via sperimentale, di ulteriori tipologie contrattuali espressamente volte a favorire l’inserimento nel mondo del lavoro, con tutele crescenti per i lavoratori coinvolti” (art. 4 lett. b), nonchè l’estensione del ricorso “a prestazioni i lavoro accessorio per le attvità lavorative discontinue e occasionali”. In altre parole, siamo in presenza dell’ennesimo riordino ancora all’insegna di finalità produttive e occupazionali, vincolato agli standards occupazionali europei, che prevede l’introduzione di una nuova versione del contratto di inserimento, contratto, detto per inciso, in precedenza abolito dalla riforma Fornero. Un intervento che, dunque, si muove ancora secondo coordinate analoghe ai precedenti – ulteriore incremento della flessibilità in entrata, accompagnata da una conferma dell’attenuazione dei vincoli della flessibilità in uscita (tutele sì ma solo “crescenti”, che, tradotto in italiano, vuol solo dire che, nell’attesa che si concretizzino, le tutele non esistono e, dunque, sarebbe più appropriato definirle “eventuali”), e ciò nonostante l’Istat, nel frattempo, abbia certificato, il 1 aprile 2014, una crescita della disoccupazione al 13%, quella giovanile al 42,3%, quella femminile al 13,6%, ponendo in evidenza, per chi ha gli occhi per vedere, il completo fallimento di questo tipo di politiche occupazionali.
Su un altro piano si è giustamente rilevato (Zoppoli, Working Papers CSDLE Massimo D’Antona, 2014) come, almeno per il “giurista”, “il riordino della tipologia contrattuale non può avere come orizzonte unico e nemmeno assorbente quello della ripartizione delle occasioni e della miglior resa “quantitativa” di questo o quel contratto. Il discorso giuridico sul “tipo” contrattuale ha una valenza diversa, conducendo ad interrogarsi sui valori e sugli equilibri socio-politici che un ordinamento ritiene vadano posti a base del modello di società e Stato. Si può quindi affermare che la definizione del tipo contrattuale, soprattutto riguardo al lavoro e a una Repubblica fondata sul lavoro, non possa essere posposta alle performance delle politiche occupazionali, quand’anche queste siano parametri da valutare per rientrare tra gli stati in regola con i vincoli macro-economici fissati dagli organi di Governo della UE. Il regolamento di interessi realizzato dal tipico contratto di lavoro subordinato – quello a tempo indeterminato (ndr) – ha una sua valenza costituzionale, innanzitutto interna, come ha più volte messo in luce la Corte Costituzionale…e questa valenza/rilevanza costituzionale è un vincolo anche per il legislatore delegato, che non può impostare un riordino dei contratti di lavoro che ignori i vincoli di sistema derivanti dalla Costituzione italiana”. A tale ultimo proposito, già alla fine del secolo scorso, Massimo D’Antona – per i giovani più smemorati: giuslavorista e consulente del Ministero del lavoro durante il primo Governo Prodi, per questo barbaramente ucciso dalle BR nel maggio 1999 – si poneva il quesito relativo alla perdurante attualità dei principi normativi contenuti nella Costituzione (la libertà di organizzazione e attività sindacale, la tutela del lavoro e delle sue condizioni nel rapporto contrattuale nei confronti del datore di lavoro, la tutela previdenziale etc.) o se, invece, gli stessi appartenessero “al contesto di quello scorcio di novecento” e se “davvero con la caduta del muro di Berlino si sia defintivamente chiusa una fase storica e se con essa siano venute irreversiblmente meno le condizioni che hanno spinto il diritto del lavoro dalla periferia dei codici liberali al cuore delle Costituzioni contemporanee” (M. D’Antona, Diritto del lavoro di fine secolo: una crisi di identità?, 1999).
Ebbene, la risposta di D’Antona era volta a ribadire come il problema costituzionale del diritto del lavoro, alla fine del secolo scorso, si riproponesse tal quale, anche se in termini mutati a seguito alla “complicazione dei conflitti di interessi e di valori emergenti nel suo dominio e nella urgente istanza di contemperamento di valori parimenti meritevoli di tutela giuridica che ne deriva (e questo vuoi nel momento della scelta politica che genera la legge vuoi nel momento della scelta giudiziaria che della legge fa applicazione vuoi in quello dell’interpretazione che riporta il significato della legge a sistema).Secondo D’Antona, dunque, la risposta ai nuovi problemi creati dalla globalizzazione e dall’innovazione tecnologica non poteva individuarsi nella mera deregolamentazione del sistema di tutele ma in una nuova e diversa regolamentazione in grado di far fronte ai mutamenti intervenuti sia nella sfera della produzione – dalla concentrazione del lavoro nella grande fabbrica fordista alla delocalizzazione, alla deconcentrazione della produzione fino alla “dematerializzazione” dell’organizzazione produttiva consentita dall’informatizzazione e dall’innovazione dei processi produttivi – sia sul piano politico-istituzionale, a causa dei vincoli esterni imposti dall’integrazione dell’Italia nell’Unione Europea; sia sul piano sociale, provocato dal conflitto intergenerazionale ingenerato dal sistema economico tra chi è inserito nella produzione, chi ne sta uscendo e chi invece è alla ricerca di occupazione, e dai problemi posti dall’impatto della crescente immigrazione sul mercato del lavoro.
Ai nuovi conflitti, ben individuati e descritti da Massimo D’Antona si è aggiunta la grave crisi che dal 2008 affligge l’occidente capitalistico, contraddistinta dalla cancellazione di migliaia posti di lavoro, dal conseguente incremento della disoccupazione e dalla perdurante incapacità delle classi dirigenti di individuare efficaci misure di rilancio dell’economia e, conseguentemente, dell’occupazione. Rispetto alla complessità e gravità della situazione in atto, può dunque considerarsi accettabile una manovra che si limita a riproporre ricette incentrate sulla flessibilità dell’impiego e la sistematica riduzione, se non abolizione, delle tutele per il lavoro standard (lavoro subordinato a tempo indeterminato), che ormai hanno dimostrato oltre ogni ragionevole dubbio il loro fallimento? Può ritenersi accettabile per la Sinistra una proposta che perpetua una contrapposizione tra lavoratori in base all’età o al tipo di contratto e che si riduce a un’offerta di lavoro comunque esso sia? A quando un piano per il lavoro “senza aggettivi”(Massimo D’Antona), che in base al grado di dipendenza economica che le diverse forme di prestazione di lavoro creano, definisca un piano di tutele effettive e generalizzato, che tuteli il lavoro in tutte le sue forme, la sua dignità e sicurezza, in coerenza con i principi costituzionali tutt’ora vigenti?
Si assiste invece ad una strumentale propaganda anti Statuto dei lavoratori – che pare diventato l’origine di ogni male o, più semplicemente, lo schermo dietro cui nascondere la mancanza di idee di più ampio respiro, dato che l’attuale Governo risulterebbe andare verso lavori di ricucitura di politiche fallimentari, appiattendo professionalità (a danno delle imprese) e salari (a danno di tutti) – che rende evidente l’inadeguatezza delle attuali politiche, quando sarebbe invece necessaria la promozione di incisive politiche economiche e industriali, di politiche attive del lavoro diversificate per settori merceologici e territori, coniugate a un’efficiente riorganizzazione delle istituzioni destinate alla formazione e all’incontro tra domanda e offerta di lavoro, nonché dei servizi sociali (trasporti, asili nido, sanità), indispensabili per chi lavora. Le alternative, se solo ci fosse la disponibilità ad ascoltare altre voci oltre a quelle dei “tecnici” di chiaro e noto orientamento datoriale, sono possibili e anzi già oggetto di specifiche proposte, e, in estrema sintesi, vanno dall’introduzione di un contratto unico con finalità formative – ma che sia veramente tale e comporti quale conseguenza, una drastica, anche se graduale, riduzione dei contratti non standard a poche tipologie (ad esempio riducendole a part time e tempo determinato con reintroduzione della causale legata a esigenze temporanee o tempo determinato acausale ma limitato a aziende di piccole dimensioni e con durata comunque non superiore ai dodici mesi) – fino all’introduzione di tutele per il lavoro autonomo economicamente dipendente, a garanzia dell’integrità psico-fisica e contro il rischio povertà del prestatore d’opera. Le proposte, qui solo accennate, richiederebbero ovviamente un approfondimento ulteriore ma soprattutto una sede politica all’interno della quale discuterle, sede tutt’ora inesistente anche in una realtà, pur economicamente e socialmente importante, come Milano.
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