Source: http://www.areavasta.it/av_2004n8e9/osservatorio_italia_pag95_97.html
Timestamp: 2020-04-09 01:21:59+00:00
Document Index: 104561314

Matched Legal Cases: ['art. 10', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 10', 'art. 127', 'art. 138']

Osservatorio Italia pag95_97 di Area Vasta n. 8/9 - 2004 Giornale di pianificazione urbanistica e organizzazione del territorio. Rivista della Provincia di Salerno.
Le attese per una nuova legge urbanistica in Sardegna
Pur essendo stata una delle prime a dotarsi di una legge urbanistica, la Sardegna è oggi tra le regioni in maggiore ritardo nell’aggiornamento della normativa e nel recepimento delle disposizioni statali. Emanuela Abis illustra le diverse proposte di riforma della legge urbanistica regionale avanzate dalla Giunta regionale, alcune di modifica e integrazione, altre di completa riscrittura
La Regione Sardegna è stata tra le prime regioni a dotarsi di una legge urbanistica organica, la n. 45/1989, esercitando la competenza esclusiva in materia urbanistica ed edilizia di cui gode in virtù del suo statuto speciale. Paradossalmente oggi è una delle regioni in maggiore ritardo nell’aggiornamento della normativa urbanistica e nel recepimento delle disposizioni statali; il che comporta una generale incertezza sulle leggi da applicare, una diffusa carenza di pianificazione a tutti i livelli istituzionali e, conseguentemente, ostacoli allo sviluppo e difficoltà a gestire le trasformazioni del territorio assicurando la tutela delle innumerevoli e pregiatissime risorse culturali e ambientali.
La legge 45/1989, Norme per l’uso e la tutela del territorio regionale, può essere considerata innovativa se rapportata al periodo della sua approvazione. Essa ha reso obbligatoria la pianificazione paesistica a livello regionale; ha introdotto la dimensione ambientale nel piano urbanistico comunale (Puc); ha istituito l’accordo di programma precedentemente alla legge nazionale 142 approvata nel 1990. Tuttavia, ricalcando la struttura gerarchica dei piani prevista dal quadro giuridico nazionale, essa mantiene il tradizionale impianto verticistico e rigido che non consente di introdurre flessibilità e operatività nel processo di governo del territorio e genera spesso relazioni conflittuali tra la regione e gli enti locali. Da qualche anno è in discussione la revisione della legge regionale: la Giunta regionale ha presentato diverse proposte, alcune di modifica e integrazione della legge esistente (Gm 1/10 dell’11.1.2001), altre comportanti un’organica e completa riscrittura (Disciplina di governo del territorio regionale del 2002), sino ad arrivare, negli ultimi mesi, all’esame dei testi nella Commissione urbanistica consiliare che ha prodotto la stesura di alcuni emendamenti da sottoporre alla discussione nel Consiglio regionale. La conclusione della legislatura ormai alle porte non consentirà di approvare la legge che dovrà riprendere il suo iter con la nuova legislatura.
Prima di passare all’illustrazione delle proposte di riforma vorrei fare un cenno alla criticità della situazione attuale in Sardegna determinata dal mancato rinnovamento del quadro giuridico e dalla paralisi del processo di pianificazione urbanistica particolarmente grave a livello regionale.
La nostra regione è esposta al concreto rischio di compromissione del territorio costiero, ormai privo di specifiche disposizioni di pianificazione, essendo stati annullati con sentenze definitive i tredici piani territoriali paesistici (Ptp) approvati nel 1993 (soltanto uno è sopravvissuto!) interessanti l’intero arco costiero. In attesa dell’approvazione di nuovi Ptp e allo scopo di chiarire l’applicabilità della normativa vincolistica vigente, la Giunta regionale ha deliberato, nel gennaio 2004, le “Indicazioni operative per l’attivazione delle misure di tutela ex art. 10 bis della Lr 45/1989 ed ex art. 1 ter della legge 431/1985”. In questa delibera viene precisato che l’ambito territoriale del vincolo paesistico non può più considerarsi esteso alla fascia costiera della profondità di 2 km dal mare, a meno che non sussistano specifici vincoli ai sensi del DLgs 490/1999. Rimangono validi, invece, i vincoli di inedificabilità sulle categorie di beni ex art. 1 ter della Legge Galasso, in quanto vincoli di salvaguardia preordinati all’adozione dei Ptp e, in particolare, il vincolo di inedificabilità assoluta della fascia dei 300 m dalla linea della battigia. I comuni dovranno operare, pertanto, una ricognizione sul proprio territorio per perimetrare puntualmente gli ambiti sottoposti al regime di salvaguardia e tener conto, ai fini del rilascio dei titoli abilitativi all’edificazione, delle condizioni di esclusione da tali misure previste dallo stesso art. 10 bis. In questa condizione di confusione normativa la vulnerabilità del territorio è massima, ma non meno grave è la mancanza di qualsiasi linea di indirizzo per la pianificazione territoriale dei distretti turistici cui la Sardegna affida le sorti del proprio sviluppo.
Altri due fatti abbastanza recenti sono emblematici della incertezza e incompletezza normativa. Il primo in ordine di tempo è relativo al ritardo con cui ci si è confrontati con il Testo unico sull’edilizia. La Lr 5/2003 si è limitata a consentire la denuncia di inizio attività per le categorie di opere soggette ad autorizzazione in conformità con il Testo unico (Tu), ma non ha introdotto nessun’altra modifica per recepire i principi fondamentali di disciplina dell’attività edilizia, in particolare per garantire un suo più efficace controllo sul territorio e per semplificare il procedimento. Rimane il dubbio sulla possibilità che si debbano applicare direttamente anche alla nostra regione alcune delle disposizioni contenute nel Tu, disposizioni che sembrano avere un contenuto più generale di riforma amministrativa, tali da non poter essere ricomprese strettamente nella materia edilizia e dunque da considerarsi valide su tutto il territorio nazionale.
Un ulteriore fattore di incertezza si è venuto a determinare in occasione del condono edilizio. All’indomani dell’approvazione della legge nazionale, l’Assessorato regionale dell’urbanistica ha voluto ribadire l’autonomia della regione e la competenza primaria in materia edilizia inviando una circolare a tutti i comuni nella quale si precisava la non applicabilità della legge nazionale. Soltanto con la Lr 4/2004 del 26 febbraio 2004, il Consiglio regionale ha recepito il condono edilizio, escludendone l’applicazione in alcune parti del territorio sottoposte a vincoli dalla Lr e introducendo più restrittivi limiti di cubatura. A questa attività istituzionale si è aggiunta l’ordinanza 70/2004del Tar Sardegna che ha sentenziato nel merito dell’applicabilità della normativa del condono al territorio regionale. Sostiene il Tar che la legge sul condono non può essere inclusa nell’ambito di una sola materia e, quindi, inquadrata nella materia edilizia, poiché essa attiene anche alla “finanza pubblica statale” e alla materia tributaria e trascina importanti rilievi in materia penale; ne consegue la sua applicabilità anche sul territorio della Regione Sardegna che, qualora la considerasse lesiva della sua sfera di competenza legislativa sancita dello statuto speciale, potrebbe promuovere la questione di legittimità dinanzi alla Corte costituzionale, secondo il dettato dell’art. 127 della Costituzione. In attesa del pronunciamento del Consiglio di Stato permane l’incertezza sull’attribuzione della competenza a legiferare e dei limiti di tale competenza in tutti i casi in cui la materia edilizia sconfina nella materia tributaria e nel campo della riforma amministrativa o economico-sociale.
È del tutto evidente che questa situazione di incertezza potrà essere superata soltanto con l’approvazione di una nuova legge urbanistica regionale coerente con il quadro costituzionale vigente e con gli assunti innovativi della disciplina urbanistica. Come ho accennato, sono presenti differenti proposte riconducibili a due linee di pensiero: l’una ritiene improrogabile assumere una qualche iniziativa legislativa seppure parziale, per riuscire a superare l’annullamento dei Ptp riavviando l’attività pianificatoria; l’altra vuole orientare l’iniziativa legislativa verso una revisione generale della legge urbanistica regionale.
La prima proposta di legge dichiara come obiettivo l’uso sostenibile delle risorse ambientali, affidando al piano urbanistico territoriale (Put) la pianificazione generale e il coordinamento con la programmazione socio-economica regionale; soltanto per gli ambiti sottoposti al regime di tutela, di cui all’art. 138 del Tu sui beni culturali, la regione dovrà provvedere all’adozione del Ptp che potrà essere articolato per stralci di dimensione non inferiore a quella provinciale. Non appare convincente la separazione tra la pianificazione territoriale e quella paesistica, riservata soltanto alle parti del territorio vincolate, con il rischio di frantumare l’unitarietà del territorio, secondo una logica di tutela del paesaggio conservativa e frammentata piuttosto che integrata con la pianificazione territoriale del contesto e con politiche attive di valorizzazione delle risorse ambientali e culturali. L’entrata in vigore del nuovo Codice dei beni culturali, che introduce l’obbligatorietà del Ptp su tutto il territorio regionale e detta le modalità per la sua formazione, imporrà necessariamente la riscrittura di questa parte dell’articolato normativo.
A livello comunale il disegno di legge, nell’ultimo testo esaminato dalla Commissione urbanistica consiliare, prevede quale strumento generale il Puc “con specifica considerazione dei livelli di sostenibilità e di compatibilità paesistico e ambientale”. Il Puc dovrà recepire la disciplina del Put entro dodici mesi dalla sua esecutività e contenere lo Studio di compatibilità paesistico ambientale, che dovrà essere allegato anche ai piani attuativi ricadenti in ambiti vincolati. Lo Studio viene inteso come supporto alle scelte di pianificazione in relazione al complesso quadro paesistico ambientale e come strumento di definizione dei criteri di trasformabilità e di riferimento per la formazione della valutazione di impatto ambientale.
Questa versione della legge mantiene, dunque, l’impalcato della disciplina esistente caratterizzato dal modello verticistico della pianificazione articolata nei tre livelli territoriale, comunale e attuativo, con l’unica eccezione del cosiddetto programma integrato di sviluppo (Pis). Si tratta di uno strumento urbanistico finalizzato a promuovere programmi di iniziative che, per l’integrazione di diverse tipologie d’intervento e per la dimensione, siano capaci di incidere significativamente sull’organizzazione e sulla riqualificazione complessiva del territorio.
Attraverso il ricorso all’accordo di programma tra soggetti pubblici e privati il Pis può variare la pianificazione urbanistica vigente a tutti i livelli e, qualora ricada in ambiti vincolati, deve contenere lo Studio di compatibilità paesistico ambientale. Questa previsione, soprattutto alla luce degli emendamenti proposti dalla Commissione consiliare, potrebbe aprire un ampio varco alla possibilità di realizzare volumetrie alberghiere nelle zone costiere turistiche anche entro la fascia dei 300 m dal mare, in assenza totale di pianificazione territoriale paesistica, di pianificazione comunale recente e di programmazione regionale del settore turistico. Si affiderebbe così alla valutazione puntuale dei singoli programmi la verifica della compatibilità delle scelte di insediamento con le esigenze di tutela paesistico ambientale e la comparazione delle utilità collettive con le convenienze private, al di là di un quadro regionale di riferimento e di un sistema certo di regole procedurali.
Quanto alla proposta organica di legge urbanistica elaborata nel 2002, dal titolo Disciplina di governo del territorio regionale, può dirsi che essa, al pari di altre recenti leggi urbanistiche delle regioni, cerca di coniugare flessibilità della pianificazione e certezza del diritto, di migliorare l’operatività nell’attuazione, di introdurre il modello della copianificazione e della concertazione tra enti pubblici territoriali. A livello comunale si avrebbero quattro strumenti:
1. il Puc, strumento di pianificazione generale che costituisce la carta unica del territorio;
2. il regolamento urbanistico ed edilizio, che contiene la disciplina delle tipologie e delle modalità attuative degli interventi diretti di trasformazione;
3. il piano integrato comunale (Pic), strumento facoltativo per individuare gli interventi di trasformazione complessa e riorganizzazione del territorio, da selezionare anche con procedura concorsuale;
4. il piano urbanistico attuativo (Pua), nelle diverse forme che richiedono il rapporto convenzionale pubblico-privato.
Per quanto attiene l’aspetto delle procedure, la proposta prevede l’adozione del metodo della copianificazione e della concertazione tra enti pubblici territoriali, attraverso gli strumenti della Conferenza e degli Accordi di pianificazione per l’elaborazione e l’approvazione del Puc. L’approvazione degli altri strumenti è mantenuta in ambito comunale se essi non prevedono varianti.
La riforma urbanistica in itinere riprende alcune linee di tendenza delle leggi regionali e diversi punti ormai consolidati nelle pratiche pianificatorie. In particolare:
- si differenziano i contenuti di pianificazione strutturale, propri del Puc, da quelli di programmazione operativa, propri del Pic, e si caratterizza il Pua come progetto urbano;
- si separano la categoria degli interventi ad attuazione diretta, disciplinati dal Puc e dal regolamento edilizio (Re), e la tipologia degli interventi di trasformazione complessi, affidati agli strumenti di dettaglio;
- si introduce flessibilità nella fase attuativa permettendo la possibilità di variare lo strumento generale contestualmente all’approvazione dello strumento attuativo;
- si introduce il principio della perequazione urbanistica assegnando la medesima capacità edificatoria ad ambiti che presentino caratteristiche omogenee.
Rimangono alcuni nodi non risolti che, peraltro, sono tuttora al centro del dibattito nazionale sulla riforma urbanistica. In particolare:
- non sono chiari gli effetti giuridici che il Puc produce sulla città in trasformazione, nel senso che sembra attenuato, ma non annullato, il suo potere di conformare le proprietà per le parti ad attuazione indiretta;
- la previsione a livello comunale di tre differenti strumenti, oltre il Re, potrebbe rivelarsi troppo gravosa sia per la pubblica amministrazione che per i privati, tenuto conto del fatto che le procedure di approvazione non sarebbero semplificate rispetto a quelle usualmente praticate, con il conseguente allungamento dei tempi della pianificazione;
- si introduce il principio della perequazione ma non vengono definiti i criteri cui riferirsi per poterla concretamente perseguire, lasciando in piedi l’equivoco del plafond edificatorio;
- infine, non si fa cenno al problema degli standards, né per quanto attiene i criteri di dimensionamento, né le modalità di acquisizione delle aree diverse dall’esproprio, né la possibilità di coinvolgere i privati nella realizzazione e gestione dei servizi collettivi.
Credo che la Sardegna si trovi davanti a un bivio: imboccare con decisione la strada delle regole per la trasformazione del proprio territorio in una chiave di sostenibilità delle scelte di sviluppo e di tutela e valorizzazione dell’inestimabile patrimonio ambientale, o trascinare una condizione di governo debole dei processi pianificatori dagli esiti davvero imprevedibili, sia in termini di freno allo sviluppo sia di rischio reale di compromissione diffusa del territorio. Le aspettative dei comuni sono sicuramente orientate a recuperare il tempo perduto per affrontare una nuova stagione di pianificazione che veda le collettività insediate protagoniste delle scelte di assetto, in un quadro di leale cooperazione tra istituzioni e di certezza dell’ordinamento giuridico. L’auspicio è che questa stagione possa iniziare con la nuova legislatura.