Source: https://boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2019-364
Timestamp: 2019-10-18 23:21:05
Document Index: 60353672

Matched Legal Cases: ['artículo 9', 'artículo 191', 'artículo 10', 'artículo 11', 'artículo 10', 'artículo 11', 'Artículo 2', 'Artículo 3', 'Artículo 4', 'Artículo 5', 'Artículo 6']

BOE.es - Documento BOE-A-2019-364
Documento BOE-A-2019-364
Ley 11/2018, de 15 de noviembre, por la que se establecen Medidas Adicionales de Protección de la Salud Pública y del Medio Ambiente para la Exploración, Investigación o Explotación de Hidrocarburos utilizando la Técnica de la Fractura Hidráulica en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.Ver texto consolidado
«BOE» núm. 12, de 14 de enero de 2019, páginas 2469 a 2476 (8 págs.)
BOE-A-2019-364
https://www.boe.es/eli/es-mc/l/2018/11/15/11
Sea notorio a todos los ciudadanos de la Región de Murcia, que la Asamblea Regional ha aprobado la Ley por la que se establecen medidas adicionales de protección de la salud pública y del medio ambiente para la exploración, investigación o explotación de hidrocarburos utilizando la técnica de la fractura hidráulica en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Las fuentes de energía primaria más utilizadas en la actualidad, como son el carbón y los que se denominan hidrocarburos convencionales como el petróleo y el gas natural, no son de carácter renovable. Su condición de recurso finito y la necesidad de intensificar la diversificación del abastecimiento de energía en Europa y desarrollar recursos energéticos autóctonos para garantizar la seguridad del abastecimiento y reducir la dependencia energética externa de la Unión Europea, han propiciado el surgimiento de la exploración de yacimientos considerados no convencionales.
En este contexto, las empresas del sector comienzan a explorar yacimientos de combustibles como el gas de esquisto, considerados no convencionales, a través de técnicas como la fractura hidráulica, también conocida como «fracking».
Esta técnica consiste en inyectar a alta presión fluido de fractura (mezcla compuesta normalmente por grandes cantidades de agua, arena y aditivos químicos) para romper la roca, abrir y agrandar las fracturas con objeto de que los hidrocarburos que se hallaban atrapados fluyan en el interior del pozo permitiendo su extracción.
Dicha técnica plantea problemas específicos, en especial los relativos a la salud pública y el medio ambiente. Estos problemas generan conflictos socioambientales allí donde se pretenden emplear técnicas de fractura hidráulica.
Algunas de las características destacadas de este tipo de técnicas extractivas son su baja tasa de retorno energético, la mayor utilización de recursos naturales respecto a las convencionales, afectando a amplias superficies de subsuelo, y, especialmente, la alta agresividad y el elevado riesgo que comporta su aplicación.
Asimismo, durante la exploración, investigación o explotación del gas pueden producirse emisiones de gas metano si no es correctamente capturado, que pudieran tener impacto negativo sobre el clima y la calidad del aire a nivel local.
La calidad de suelo también puede verse afectada por fugas y derrames en el caso de que los fluidos de fractura y las aguas residuales no sean correctamente manipuladas. Igualmente, se han observado otros problemas derivados del riesgo potencial de sismicidad inducida.
Por su parte, la Unión Europea, a través de su Comisión, emitió con fecha 22 de enero de 2014 una Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo en la que concluye que resulta necesaria una recomendación que establezca unos principios mínimos que ayuden a los estados miembros en la exploración y producción de gas natural en formaciones de esquisto utilizando la fractura hidráulica y garanticen la preservación del clima y el medio ambiente.
Como consecuencia de dicha conclusión, se emite también con esa fecha la Recomendación de la Comisión Europea de 22 de enero de 2014, relativa a unos principios mínimos para la exploración y producción de hidrocarburos (como el gas de esquisto) utilizando la fractura hidráulica de alto volumen, con los objetivos de garantizar la presentación de la salud pública, el clima y el medio ambiente y el uso eficiente de los recursos, y donde se reconoce la poca experiencia en las autorizaciones de esta técnica en el ámbito europeo, los graves riesgos que entraña el empleo de esta técnica y la existencia de una legislación europea inadecuada para valorar algunos aspectos ambientales esenciales, pudiendo los estados introducir medidas más detalladas en función de condiciones regionales específicas. A tal efecto, faculta a establecer una previa planificación estratégica, acompañada de su correspondiente evaluación ambiental, que dé lugar a una determinación de las zonas que deban ser evitadas y las que puedan ser explotadas una vez descartados los riesgos asociados al emplazamiento, a la superficie circundante y al propio subsuelo y para la salud de las personas.
Sin embargo, el Estado español, mediante la disposición final segunda de la Ley 17/2013, de 29 de octubre, para la garantía del suministro e incremento de la competencia en los sistemas eléctricos insulares y peninsulares, introduce el apartado 5 del artículo 9 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, que establece que en el desarrollo de los trabajos de exploración, investigación y explotación de hidrocarburos «podrán aplicarse métodos geofísicos y geoquímicos de prospección, perforación de sondeos verticales o desviados con eventual aplicación de técnicas habituales en la industria, entre ellas, la fractura hidráulica, la estimulación de pozo así como técnicas de recuperación secundaria y aquellos otros métodos aéreos, marinos o terrestres que resulten necesarios para su objeto». Estableciendo únicamente como norma de protección medioambiental que los proyectos consistentes en la realización de perforaciones para la exploración, investigación o explotación de hidrocarburos que requieren el empleo de la técnica de la fractura hidráulica queden sometidas en todo caso a la evaluación de impacto ambiental, siendo necesaria una previa declaración de impacto ambiental favorable para autorizarlos.
Así, se evidencia la insuficiencia de la regulación estatal de la materia, de manera que resulta necesario una norma autonómica adicional, que se cohoneste con la estatal, resultando por ello un texto dotado de mayor seguridad jurídica en cuanto normativa de aplicación a la técnica de la fractura hidráulica, todo ello en atención a los bienes jurídicos a proteger, a saber, salud y medio ambiente, dado que de no evitar posibles daños o alteraciones éstas pudieran tener carácter irreversible.
Al respecto, ha de tenerse en cuenta que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia es una región con escasez de recursos hídricos y que tiene altos valores naturales a proteger, como lo demuestra el hecho de que la Red Natura 2000 está constituida actualmente por 50 lugares de importancia comunitaria (LIC) (47 LIC en el medio terrestre y 3 LIC en el medio marino) y 39 zonas de especial protección para las aves (ZEPA), ocupando una superficie total de 266.335 hectáreas.
Por otro lado, los permisos de investigación otorgados hasta el momento que afectan al territorio de nuestra Comunidad Autónoma son: Aries 1 y 2 (otorgado por el Real Decreto 2121/2008, de 19 de diciembre), Leo (otorgado por el Real Decreto 246/2013, de 5 de abril), Escorpio (otorgado por Consejo de Gobierno en sesión celebrada el 5 de abril de 2013 y publicado en el «Boletín Oficial de la Región de Murcia» de 9 de mayo) y Acuario (anuncio de solicitud publicado en el «Boletín Oficial del Estado» de 25 de noviembre de 2013). Cabe señalar que los permisos Aries 1 y Leo afectan también a la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha y que Aries 1 fue extinguido mediante Orden IET/1207/2016, de 5 de julio («Boletín Oficial del Estado» 174, de 20 de julio).
La necesidad de contar con la existencia de un plan estratégico sectorial en la Región de Murcia para la utilización de esta técnica tras la evaluación de sus riesgos, responde a los principios de prevención y cautela contemplados ya desde la normativa comunitaria, concretamente el artículo 191 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, e incorporados a nuestro ordenamiento jurídico interno a través de la legislación de evaluación ambiental, concretamente la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
En el diseño de dicha estrategia se destaca la importancia dada a la participación pública que se materializa en la tramitación del plan desde el inicio, así como en el procedimiento de evaluación ambiental del mismo.
En cuanto a la ejecución de los proyectos concretos, y con carácter previo a la autorización de las operaciones, se establecen requisitos adicionales que deben cumplirse tales como la exigencia de determinar la situación de referencia del emplazamiento de la instalación y de la superficie circundante y el subsuelo potencialmente afectados, que cumpla los requisitos establecidos en la Recomendación de la Comisión Europea de 22 de enero de 2014, anteriormente mencionada, a fin de determinar el estado medioambiental de partida antes del inicio de las actuaciones.
Todas estas condiciones adicionales a las ya establecidas por la legislación básica estatal buscan garantizar que se impidan las posibles fugas y los derrames al suelo, al agua o al aire, preservando de esta manera la salud de las personas y el cuidado del medio ambiente.
En cuanto a los derechos y obligaciones que resulten de aplicación a las autorizaciones, permisos y concesiones, se hace un reenvío expreso a lo dispuesto en la legislación de hidrocarburos y a la de responsabilidad medioambiental.
Como consecuencia de los motivos señalados en los párrafos anteriores, procede retrasar la emisión de nuevas autorizaciones de exploración, permisos de investigación y concesiones de explotación de hidrocarburos obtenidos a través de fractura hidráulica hasta la necesaria aprobación del plan estratégico sectorial que se contempla en la ley.
Asimismo, las autorizaciones de exploración, los permisos de investigación y las concesiones de explotación ya otorgados en el momento de la entrada en vigor de la ley, puesto que sus trabajos específicos quedan sujetos a autorización administrativa por el órgano competente sometida a evaluación de impacto ambiental en los casos que proceda, deben ser incluidos en el ámbito de aplicación de las disposiciones que recoge esta ley, todo ello de acuerdo con los principios de prevención y cautela anteriormente citados para la salvaguarda de los valores afectados, esto es, la salud humana y el medio ambiente.
Esta ley se dicta al amparo de las competencias exclusivas atribuidas a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda; de la planificación de la actividad económica y fomento del desarrollo económico de la región, dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional y del sector publico económico de la Región de Murcia y la industria, en particular las sujetas a la legislación de minas e hidrocarburos; proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés para la región; aguas minerales y termales; aguas subterráneas cuando discurran íntegramente por el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, así como ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran íntegramente por el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma; e igualmente la competencia exclusiva relativa al procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia. Así como las de desarrollo legislativo y la ejecución en sanidad e higiene, promoción, prevención y restauración de la salud, así como la de protección del medio ambiente y de los ecosistemas. Normas adicionales de protección, y el régimen minero y energético, atribuidas, respectivamente, por el artículo 10.1, apartados 2, 7, 8, 11, 27 y 29 y por el artículo 11.1, 3 y 4 de la Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia.
En la redacción de la norma se ha tenido en cuenta los criterios interpretativos plasmados por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 65/2018, de 7 de junio de 2018, dictada en el recurso de inconstitucionalidad 6240-2017.
La presente ley consta de seis artículos, dos disposiciones transitorias y una disposición final.
Esta ley tiene por objeto establecer medidas adicionales de protección de la salud pública y del medio ambiente para la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos obtenidos a través de la técnica de fractura hidráulica, en el marco de las competencias establecidas en el artículo 10.1, apartados 2, 7, 8, 11, 27 y 29, y por el artículo 11.1, 3 y 4 de la Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia.
Artículo 2. Definición de fractura hidráulica.
A los efectos de esta ley se entenderá por fractura hidráulica o «fracking», la técnica consistente en inyectar grandes cantidades de fluido a alta presión en el subsuelo, con el fin de fracturar hidráulicamente un estrato rocoso y así crear una permeabilidad artificial, que libere y permita el acceso a la superficie a hidrocarburos que se hallaban atrapados y diseminados en vetas de rocas profundas.
Artículo 3. Plan estratégico de la utilización de la fractura hidráulica.
1. La consejería competente en materia de medio ambiente elaborará en coordinación con las consejerías que ostenten competencias de salud pública, energía y ordenación del territorio, un plan estratégico de la utilización de la fractura hidráulica en la Región de Murcia (en adelante, plan estratégico) para prevenir, gestionar y reducir los impactos y los riesgos para la salud pública y el medio ambiente derivados de esta técnica en su territorio, que deberá ser aprobado por el Consejo de Gobierno mediante decreto a la mayor brevedad, en todo caso en el plazo máximo de dieciocho meses.
2. En la elaboración del plan estratégico se contará obligatoriamente desde el principio con la participación de la población afectada, de conformidad con lo estipulado en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, así como en su evaluación ambiental. No obstante, en ambos supuestos resultará, además, preceptivo el trámite de información pública e informe del Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente.
3. El plan estratégico será objeto de evaluación ambiental estratégica en los términos marcados por la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, y su legislación de desarrollo. En esta evaluación ambiental se deberán analizar con especial atención los riesgos derivados de la técnica sobre la salud humana y el medio ambiente, las necesidades de recursos hídricos, la gestión de los residuos generados, la gestión de todas las aguas de operación y los vertidos, y las emisiones de contaminantes atmosféricos y de gases de efecto invernadero.
4. El plan estratégico incluirá un informe técnico del órgano administrativo regional con competencias en medio ambiente y cambio climático que informe y analice el impacto de dicho plan sobre la consecución de los objetivos establecidos en la Estrategia de la Región de Murcia frente al cambio climático.
5. El plan estratégico deberá contener las siguientes determinaciones:
a) La adecuada evaluación de riesgos a escala regional que permita valorar las posibilidades de fugas o migraciones de fluidos de perforación, fluidos de fractura hidráulica, material en estado natural, hidrocarburos y gases desde los pozos o las formaciones geológicas objetivo a las aguas superficiales o subterráneas, así como la sismicidad inducida que pudiera generarse y los posibles efectos de inestabilidad geológica.
b) Una zonificación del territorio que diferencie las zonas donde quede restringida la técnica de la fractura hidráulica, con el fin de dar protección a la salud humana y la biodiversidad por los riesgos para la contaminación de las aguas superficiales y subterráneas, por la naturaleza de la potencial sismicidad inducida, para evitar afecciones sobre las áreas y recursos naturales protegidos, para evitar impactos sobre el patrimonio cultural, así como por una afección relevante sobre el resto de elementos geológicos, ambientales, paisajísticos o socioeconómicos.
c) Esta zonificación incluirá el establecimiento de las distancias mínimas de protección que deberán guardarse entre las zonas aptas para la aplicación de la fractura hidráulica y sus zonas de exclusión, así como limitaciones en relación con la distancia mínima en profundidad entre la zona del subsuelo que va a fracturarse y cualquier masa de agua subterránea. Asimismo, con el objeto de prevenir un aumento de sedimentos en las aguas superficiales que se produce cuando existe una alta densidad de pozos se deberán establecer distancias mínimas de los pozos a los cuerpos de agua superficial.
Artículo 4. Requisitos y obligaciones.
1. Sin perjuicio de lo establecido en la legislación básica en materia de hidrocarburos y minas, como norma adicional de protección se establece que todo proyecto consistente en la realización de perforaciones para la exploración, investigación o explotación de hidrocarburos que requieran la utilización de la técnica de fractura hidráulica debe cumplir lo siguiente:
a) Realizar una evaluación de riesgos del emplazamiento potencial, de la superficie circundante y del subsuelo para garantizar la idoneidad de la formación geológica del mismo.
La evaluación de riesgos tendrá en cuenta todas las fases del proyecto: selección del emplazamiento y preparación, diseño, construcción, funcionamiento, cierre, desmantelamiento y postcierre y postdesmantelamiento.
Un emplazamiento sólo se seleccionará si la evaluación de riesgos a que se refiere el apartado anterior se ha realizado conforme a los puntos 5.1, 5.2 y 5.3 de la Recomendación de la Comisión Europea, de 22 de enero de 2014, y demuestra que la fractura hidráulica no provocará un vertido de contaminantes a las aguas subterráneas ni va a causar daños a otras actividades que se realicen en las proximidades de la instalación.
b) Determinar la situación de referencia del emplazamiento de la instalación y de la superficie circundante y el subsuelo afectados potencialmente por las actividades en cuanto a:
1.º La calidad y las características de flujo de las aguas superficiales y subterráneas.
2.º La calidad del agua en los puntos de extracción de agua potable.
3.º La calidad del aire.
4.º La condición del suelo.
5.º La presencia de metano y otros compuestos volátiles en el agua.
6.º La existencia de materiales radiactivos en el subsuelo, evaluando el tipo de partículas radiactivas, mediciones y medidas de control.
7.º La sismicidad natural, presentando un registro de la actividad sísmica durante un año en el área de afección del proyecto.
8.º Los usos del suelo.
9.º La biodiversidad.
10.º El estado de las infraestructuras y edificios.
11.º En su caso, los pozos existentes y las estructuras abandonadas.
c) Garantizar la integridad del pozo mediante un diseño y una construcción correctas y pruebas de integridad que deben ser revisadas por un tercero independiente y cualificado para garantizar el rendimiento operativo del pozo, así como su seguridad ambiental y sanitaria en todas las fases del proyecto y después de la clausura del pozo, de manera que impida fugas y derrames al suelo, al agua o al aire.
d) Presentar planes de gestión de riesgos y las medidas necesarias para prevenir o mitigar los impactos, así como las medidas de respuesta necesarias respecto de:
1.º Los recursos hídricos específicos para el proyecto con objeto de garantizar un uso eficaz del agua y la rastreabilidad de los caudales. Se indicará la estimación de agua necesaria para todo el proyecto y su procedencia. No podrá utilizar fuentes de agua con problemas de escasez.
2.º Las emisiones atmosféricas y la contaminación acústica producidas por la explotación y el aumento del tránsito de vehículos, en general, y los impactos sobre la biodiversidad y la población local en particular.
3.º Los gases para su captura y utilización posterior, minimizando la combustión en antorcha y evitando el venteo. En particular se deben prever y adoptar medidas para garantizar la reducción de las emisiones atmosféricas en la fase de exploración y producción mediante la captura de los gases y su uso posterior.
4.º Los riesgos sísmicos, diseñando y aplicando una gestión adecuada de la presión con objeto de contener las fracturas dentro del yacimiento para evitar los seísmos. Se elaborará un plan de monitoreo de la sismicidad (que se inicie al menos un año antes del comienzo de la actividad y se prolongue hasta el cese de las operaciones) y se introducirán medidas y estudios de predicción que sirvan como indicadores de alerta.
5.º El riesgo de inicio y propagación de incendios y explosiones, así como de formación de atmósferas explosivas o nocivas.
6.º El riesgo de erupción, definiendo los dispositivos apropiados a utilizar durante las operaciones de sondeo para el control de pozos.
7.º El uso del suelo, incluyendo medidas para minimizar la ocupación y evitar su contaminación.
8.º El almacenamiento en superficie de fluidos de retorno. Tratamiento y destino final de residuos, vertidos, lodos y fluidos.
e) Utilizar técnicas de fractura que minimicen el consumo de agua y los flujos de residuos.
f) Respecto a la utilización de sustancias químicas:
1.º Se deberán especificar las sustancias utilizadas en el proceso, indicando: nombre e identificador de la sustancia, etapa del proceso donde se utilizará y su función técnica, volumen y concentración a utilizar, clasificación de peligrosidad y propiedades toxicológicas.
2.º Se deberá cumplir con las obligaciones de registro, evaluación, autorización y restricción de sustancias y preparados químicos que se establecen en el Reglamento (CE) n.º 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de diciembre de 2006, así como con las condiciones establecidas en el Reglamento (UE) n.º 528/2012 de 22 de mayo de 2012, relativo a la comercialización y el uso de los biocidas.
3.º Las sustancias químicas empleadas deberán presentar como uso identificado el empleo en técnicas de fractura hidráulica.
4.º En ningún caso se podrán usar sustancias con propiedades peligrosas de elevado grado de preocupación; sustancias que se encuentren clasificadas de acuerdo con el Reglamento (CE) n.º 1272/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, sobre clasificación, etiquetado y envasado de sustancias y mezclas, como cancerígenos, mutágenos o tóxicos para la reproducción de categorías 1A o 1B, o que cumplan criterios para ser clasificados como tales; sustancias que estén identificadas o tengan propiedades de alteración endocrina; ni sustancias que cumplan criterios para ser persistentes, bioacumulables y tóxicas, o muy persistentes y muy bioacumulables, de acuerdo con el citado Reglamento (CE) n.º 1907/2006.
2. Los derechos y obligaciones de los titulares de las autorizaciones, permisos y concesiones serán los establecidos en la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos y la normativa de desarrollo que le resulte de aplicación, así como normativa sectorial minera, estando obligados en particular a efectuar las siguientes actuaciones:
a) Introducir las medidas preventivas necesarias para evitar accidentes y limitar sus consecuencias sobre la salud humana y el medio ambiente.
b) Realizar un seguimiento periódico de la instalación y de la superficie circundante y del subsuelo que puedan verse afectados por las operaciones durante las fases de exploración, investigación y explotación, y, en particular, antes durante y después de la fractura hidráulica.
c) Llevar a cabo la inspección sistemática, el mantenimiento y la comprobación de los equipos e instalaciones mecánicos y eléctricos.
d) Paralizar las operaciones y realizar urgentemente medidas correctoras en caso de accidentes, en general, y ante problemas de inseguridad e integridad del pozo, en particular.
Artículo 5. Responsabilidad medioambiental y garantía financiera.
1. En aplicación de la disposición adicional segunda de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, quedan sujetas al régimen de responsabilidad establecido en la citada ley todas las actividades realizadas en virtud de una autorización de exploración, permiso de investigación o concesión de explotación de hidrocarburos, cuando requieran la utilización de técnicas de fracturación hidráulica.
2. El operador de estas actividades deberá establecer una garantía financiera que cubra las condiciones de la autorización y las responsabilidades potenciales por daños al medio ambiente, antes de dar comienzo a las operaciones, en los términos establecidos en la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental.
Artículo 6. Causas de suspensión, revocación o extinción.
En cuanto a las causas de suspensión, revocación o extinción de autorizaciones, permisos y concesiones, se atenderá a lo establecido al efecto en la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos.
Disposición transitoria primera. Otorgamiento de nuevas autorizaciones de exploración, permisos de investigación o concesiones de explotación.
Disposición transitoria segunda. Autorizaciones de exploración, permisos de investigación o concesiones de explotación ya concedidas o en tramitación.
Las previsiones establecidas en el articulado de la presente norma se aplicarán a los trabajos específicos de las autorizaciones de exploración, permisos de investigación o concesiones de explotación de hidrocarburos obtenidos a través de fractura hidráulica ya concedidas o en tramitación en el territorio de la Región de Murcia.
Murcia, 15 de noviembre de 2018.–El Presidente, Fernando López Miras.
(Publicada en el «Boletín Oficial de la Región de Murcia» número 269, de 21 de noviembre de 2018)
Fecha de entrada en vigor: 22/11/2018
Publicada en el BORM núm. 269, de 21 de noviembre de 2018.
Ley 17/2013, de 29 de octubre (Ref. BOE-A-2013-11332).