Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/5736
Timestamp: 2019-06-18 23:04:06
Document Index: 63189564

Matched Legal Cases: ['artículo 42', 'artículo 71', 'in fine', 'in fine', 'artículo 9', 'Artículo 3', 'Artículo 5', 'Artículo 6', 'Artículo 22', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 9', 'Artículo 42', 'Artículo 84', 'Artículo 377', 'in fine', 'Artículo 32', 'Artículo 34', 'Artículo 35', 'in fine', 'in fine', 'Artículo 3', 'Artículo 3', 'Artículo 3', 'Artículo 3', 'Artículo 3', 'Artículo 3', 'in fine', 'Artículo 4', 'Artículo 5', 'Artículo 5', 'Artículo 6']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 134/2006
SENTENCIA 134/2006, de 27 de abril
ECLI:ES:TC:2006:134
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal Constitucional el 10 de junio de 2004, el Abogado de la Generalidad de Cataluña plantea conflicto positivo de competencia en relación con los arts. 3.5 y 6, 5.2 y 3 y 6.6 del Real Decreto 1740/2003, de 19 de diciembre, sobre procedimientos relativos a asociaciones de utilidad pública. Dicho conflicto se sustenta en las razones que seguidamente se sintetizan:
a) Tras señalarse que el presente conflicto positivo de competencia se formula porque lo dispuesto en el Real Decreto impugnado no resulta suficientemente respetuoso con el orden de distribución competencial en cuanto a la realización de las funciones ejecutivas relativas a las asociaciones que son competencia de la Generalidad de Cataluña, según ha sido constitucional y estatutariamente establecido, se relacionan las actuaciones procedimentales previas a su formalización.
A este respecto se recuerda que el Gobierno de la Generalidad de Cataluña acordó, en la reunión celebrada el 9 de marzo de 2004, requerir de incompetencia al Gobierno de la Nación en relación con los arts. 3.5 y 6, 5.2 y 3 y 6.6, así como las referencias a “los organismos públicos encargados de los registros” contenidas en los arts. 3.1 d), 4.3 c) y 7.3 del Real Decreto 1740/2003. En dicho requerimiento se solicitaba, bien la derogación de los preceptos concernidos, bien la incorporación de una nueva Disposición adicional en la que se precisase que “lo dispuesto en los artículos 3.5 y 6, 5.2 y 3 y 6.6 no será de aplicación en las Comunidades Autónomas con competencias exclusivas en materia de asociaciones, en las cuales las referencias a ‘los organismos públicos encargados de los registros’ contenidas en los artículos 3.1 d), 4.3 c) y 7.3 se entenderán hechas a los órganos que aquéllas designen”.
Este requerimiento fue contestado por el Consejo de Ministros el 7 de mayo de 2004. Según el Abogado de la Generalidad de Cataluña “del texto de la respuesta al requerimiento cabe observar que si bien de alguna manera se produce en la línea de lo reclamado, no incluye el dar una nueva redacción al texto de los preceptos requeridos para que expresen unívocamente el contenido del acuerdo”. Con respecto a los arts. 3.1 d), 4.3 c) y 7.3, textualmente se afirma en esa respuesta que “dicha expresión no se refiere sino a los órganos que la Comunidad Autónoma, en el ejercicio de su potestad de autoorganización, determine”, por lo que sólo respecto de ellos se considera atendida la reivindicación competencial planteada. Sin embargo, por lo que se refiere a los arts. 3.5 y 6, 5.2 y 3 y 6.6, aunque en cierta medida la respuesta también es positiva, resulta insuficiente, máxime cuando no se incluye el compromiso de proceder a la modificación del texto reglamentario para que exprese el sentido del acuerdo.
b) Reseñados estos extremos, se traza el “marco competencial del presente conflicto”.
De este modo, la previsión constitucional de inscripción registral de las asociaciones a los efectos de publicidad (art. 22.3 CE) se ha articulado pacíficamente desde el punto de vista competencial. La única anomalía en este pacífico panorama son justamente las asociaciones declaradas de utilidad pública, debido probablemente a la pervivencia de esquemas propios de la Ley de Asociaciones de 1964, reflejados igualmente en el Real Decreto 3526/1981, de 29 de diciembre, sobre traspaso de servicios del Estado a la Generalidad de Cataluña en materia de asociaciones, donde se reserva al Consejo de Ministros la adopción de dicha declaración. Frente a ello, este Tribunal se ha referido en diversas ocasiones a la competencia autonómica sobre asociaciones, particularmente en la STC 173/1998, de 23 de julio, cuyo FJ 5 es particularmente relevante para este caso porque, según apunta el Abogado de la Generalidad de Cataluña, “el ejercicio competencial que aquí se reclama tiene que ver particularmente con las relaciones de las asociaciones con los poderes públicos en cuanto a una medida de fomento, cual es su declaración como de utilidad pública”.
Efectivamente, en el art. 35.1 LODA se regula el procedimiento de declaración de asociaciones de utilidad pública, atribuyéndose una importancia capital al informe del Ministerio de Hacienda. Esta decisión puede hallar encaje en el art. 149.1.14 CE. Ahora bien, según el Abogado de la Generalidad de Cataluña “una cosa es que se establezca el carácter en todo caso vinculante del informe del Ministerio de Hacienda a los efectos de la obtención de los beneficios fiscales estatales, en base al art. 149.1.14 CE, y otra muy distinta es que se aproveche ese dato de orden fiscal para atribuir a los órganos de la Administraciones estatal la facultad para dictar la resolución relativa a la declaración de utilidad pública de las asociaciones que son competencia de las Administraciones autonómicas y que están inscritas en sus registros”. Dicho de otro modo, la competencia del art. 149.1.14 CE sólo puede servir de cobertura para el informe vinculante del Ministerio de Hacienda y, eventualmente, para el ejercicio por el Estado de las funciones normativas en punto al establecimiento de las prescripciones a las que deben ajustarse las declaraciones que realicen las Comunidades Autónomas en todo aquello que implique beneficios en el ámbito tributario del Estado. Sin embargo, resulta abusiva la invocación de ese título competencial para atribuir en exclusiva a las instancias estatales la declaración de todas las asociaciones si éstas quieren disfrutar de los beneficios fiscales estatales, así como para imponer un régimen uniforme en la regulación del procedimiento para obtener la citada declaración de las asociaciones de ámbito autonómico, cosa que ha venido a realizar el Real Decreto 1740/2003.
c) Seguidamente se reseña que este conflicto tiene carácter subsidiario respecto del recurso de inconstitucionalidad núm. 3974-2002, interpuesto por el Parlamento de Cataluña contra diversos preceptos de la LODA, entre los que figura el art. 36, en el inciso que limita la competencia autonómica sobre asociaciones de utilidad pública al establecimiento de beneficios propios. De estimarse este recurso de inconstitucionalidad, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del referido inciso conllevaría la resolución de este conflicto, puesto que la competencia para la declaración de utilidad pública de las asociaciones correspondería a la Administración titular del registro en el que se hallen inscritas.
También se apunta que, en el requerimiento dirigido al Gobierno de la Nación, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña fue consciente de la vinculación que para el reglamento estatal representan los arts. 35 y 36 LODA, por lo que ahora se plantea una reivindicación competencial “de nivel inferior” a la suscitada en el recurso de inconstitucionalidad ya mencionado. Consecuentemente, “la reclamación competencial planteada mediante el presente conflicto no recoge la plenitud de las pretensiones de la Generalidad de Cataluña en punto a la declaración de utilidad pública de las asociaciones, sino que se limita a reclamar que se le reconozca una más relevante intervención en el procedimiento a resolver por el Ministerio del Interior, para el hipotético e improbable supuesto de que, en su día, ese Tribunal Constitucional desestime el recurso formulado por la Generalidad de Cataluña contra el art. 36 de la LODA”.
d) Dicho lo cual se aborda ya el análisis de los preceptos impugnados del Real Decreto 1740/2003.
Del art. 3 se impugnan sus apartados 5 y 6. Para el Abogado de la Generalidad esta impugnación es la “de mayor relieve”, ya que en ella se plantea el valor del informe-propuesta del órgano autonómico instructor que éste debe remitir a la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior. Sobre ello el Gobierno de la Generalidad de Cataluña considera que el debido respeto al orden competencial configurado en el bloque de la constitucionalidad exige el reconocimiento de una mayor trascendencia jurídica al papel de las Comunidades Autónomas en el procedimiento de declaración de utilidad pública de las asociaciones. Concretamente, reclama que les corresponda la emisión de un informe-propuesta en el que quepa pronunciarse sobre cuestiones de tipo sustantivo y no sólo procedimental, y que habrá de ser vinculante en cuanto que debe recoger el resultado de la oportuna ponderación de los diferentes elementos de la valoración efectuada en la fase instructora. A mayor abundamiento, se reivindica su carácter vinculante no sólo en caso negativo sino también en los supuestos en que la propuesta sea favorable, siempre que se cumplan unos determinados parámetros preestablecidos, entre los que cabría incluir el informe positivo del Ministerio de Hacienda.
Ciertamente, en la respuesta que se dio al requerimiento, el Gobierno central afirma textualmente que “el Gobierno de la Nación entiende que, en todo caso, quedan salvaguardadas las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de asociaciones en la medida que en ningún caso se va a declarar una asociación de utilidad pública, cuando la Comunidad Autónoma ostente las correspondientes competencias, si no es con el informe favorable de la Comunidad Autónoma y así se contempla expresamente en el apartado 6 del precepto requerido”. Sin embargo, no es menos cierto que ese apartado se refiere a la propuesta de resolución y no a la resolución, regulada en el apartado 7. La efectiva satisfacción de la pretensión deducida en el requerimiento hubiera aconsejado trasladar a ese apartado 7 la previsión que ahora figura en el apartado 6. Por último, el Abogado de la Generalidad de Cataluña indica que la previsión de un ulterior trámite de audiencia a la asociación afectada, cuando la propuesta sea negativa, no lleva a deducir con certeza que en ningún caso se declare de utilidad pública una asociación de competencia autonómica.
2. Mediante providencia de 13 de julio de 2004 la Sección Primera de este Tribunal acordó admitir a trámite el presente conflicto positivo de competencia; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que, en el plazo de veinte días y por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 LOTC, aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes; comunicar la incoación de este conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por si ante la misma estuvieran impugnados o se impugnaren los preceptos que conforman su objeto, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC, así como publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña”.
Dicha publicación se llevó a efecto en el “Boletín Oficial del Estado” núm. 186, de 3 de agosto de 2004, y en el “Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña” núm. 4189, de 4 de agosto de 2004.
3. El 26 de julio de 2004 se recibió un escrito del Abogado del Estado, quien, actuando en la representación que legalmente ostenta, solicitaba que se le tuviera por personado en este conflicto y que se le concediera una prórroga de ocho días para formular alegaciones.
4. El día 15 de septiembre de 2004 se presentó en el Registro General de este Tribunal Constitucional el escrito de alegaciones formuladas por el Abogado del Estado en defensa de la constitucionalidad de los preceptos del Real Decreto 1740/2003, de 19 de diciembre, impugnados por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña.
a) Dicho escrito se abre con una “cuestión preliminar”, en la que se hace constar que, en su respuesta al requerimiento previo formulado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, el Gobierno de la Nación ya satisfizo algunas de las reivindicaciones competenciales entonces deducidas.
Seguidamente se conecta este conflicto positivo de competencia con el recurso de inconstitucionalidad núm. 3974-2002, interpuesto por el Parlamento de Cataluña contra determinados preceptos de la LODA. A este respecto, el Abogado del Estado subraya que la representación del Gobierno autonómico no cuestiona en ningún momento la suficiente cobertura legal de los preceptos reglamentarios impugnados. Sin embargo, apunta la posibilidad de que, a partir de este mismo dato, el actual conflicto resulte, no ya redundante o reiterativo, sino incluso improcedente toda vez que la vulneración del orden competencial (ya como vindicatio potestatis, ya como “perturbación” en el ejercicio de la competencia propia) no se encontraría en los preceptos del Real Decreto 1740/2003, sino en la LODA. De igual modo que la eventual estimación del recurso de inconstitucionalidad extendería sus efectos a la norma reglamentaria, habría de concluirse que su desestimación tornaría innecesario pronunciarse en sede constitucional respecto de esa misma norma reglamentaria. A favor de esta tesis se aducen tanto el reconocimiento expreso de que la pretensión competencial ahora deducida es “de nivel inferior a la planteada en el recurso” de inconstitucionalidad, como el hecho de que, a la luz de lo sostenido en la demanda, lo que se imputa a los apartados 5 y 6 del art. 3 parece ser más bien una deficiencia en cuanto a la técnica normativa empleada.
b) Pasa a continuación el Abogado del Estado a defender la adecuación conjunta de los preceptos impugnados al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias.
El art. 149.1.14 CE atribuye la competencia exclusiva sobre hacienda general al Estado, debiendo quedar ligada dicha competencia al contenido del art. 133 CE, en el que se define una competencia exclusiva estatal, además de una reserva general de ley, que alcanza al establecimiento de beneficios fiscales, entre los que se cuentan, sin duda, las exenciones y bonificaciones, como así se ha dicho en la STC 6/1983, de 4 de febrero. Por ello, siendo competencia exclusiva del Estado la atribución del derecho a disfrutar de exenciones y beneficios fiscales o económicos de conformidad con las leyes vigentes a las asociaciones de utilidad pública, dicha competencia alcanza necesariamente a los procedimientos para su declaración como de utilidad pública y a los de rendición anual de cuentas. “En definitiva, se ha de poner de manifiesto que la regulación objeto del presente conflicto se enmarca en la competencia reconocida al Estado en la Constitución para garantizar un régimen fiscal incentivador de la participación de asociaciones en la consecución de fines de interés general que proteja y promueva actuaciones caracterizadas por la ausencia de ánimo de lucro, cuya finalidad es de naturaleza general y pública. En el supuesto que nos ocupa, dicho objetivo se trata de hacer efectivo mediante el establecimiento de los procedimientos para la declaración de las asociaciones de utilidad pública”.
c) En defensa de los apartados 5 y 6 del art. 3 apunta el Abogado del Estado que su contenido coincide, en lo sustancial, con el régimen jurídico anterior, que figuraba en los apartados 6, 7, 8, 9 y 10 del art. 2 y en los apartados 3 y 4 del art. 3 del Real Decreto 1786/1996, de 19 de julio, sobre procedimientos relativos a asociaciones de utilidad pública. “No puede pues admitirse la denuncia autonómica sobre la escasa relevancia de la participación del órgano autonómico instructor en el procedimiento de declaración”.
Se afirma igualmente que la pretensión de que el informe autonómico sea vinculante para el Ministro del Interior carece de fundamento. En el art. 3.6 se establece que la propuesta de resolución que eleve la Secretaría General Técnica sólo podrá ser positiva en el caso de que “resulte acreditada la concurrencia de los requisitos legales exigibles y que sean favorables los informes a que se refieren los apartados anteriores”, entre los que figura el realizado por el órgano autonómico instructor. De este modo, la respuesta dada por el Gobierno de la Nación al requerimiento encuentra perfecto acomodo en la norma reglamentaria, que no es preciso modificar, frente a lo que reclama el Gobierno de la Generalidad de Cataluña. Sólo en el supuesto de que la propuesta de resolución sea negativa se prevé un trámite de audiencia a la asociación afectada, como garantía de la posición jurídica de los ciudadanos resultante del art. 105 c) CE y de conformidad con el art. 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común.
A juicio del Abogado del Estado, “resulta claro pues que la regulación de la rendición anual de cuentas no invade la potestad de control que, sobre las asociaciones de su competencia, le corresponde a la Generalidad de Cataluña, ya que el Real Decreto objeto de conflicto regula la declaración de utilidad pública de ámbito estatal, sin perjuicio de la posibilidad que tiene la Comunidad Autónoma de Cataluña de declarar la utilidad pública de las asociaciones que desarrollen actividades dentro del ámbito de su territorio, en virtud de lo previsto tanto en los artículos 36 de la LODA y 30 de la Ley 7/1997, y de controlar las cuentas asociativas para fines diferentes de la declaración de utilidad pública estatal”.
5. Por providencia de 25 de abril de 2006 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 27 de dicho mes y año.
1. Se impugnan en el presente conflicto positivo de competencia diversos preceptos del Real Decreto 1740/2003, de 19 de diciembre, sobre procedimientos relativos a asociaciones de utilidad pública. Concretamente, para el Gobierno de la Generalidad de Cataluña los apartados 5 y 6 del art. 3 (rubricado “procedimiento de declaración de utilidad pública de asociaciones”); 2 y 3 del art. 5 (“rendición anual de cuentas de las entidades declaradas de utilidad pública”) y 6 del art. 6 (“procedimiento de rendición de cuentas de las entidades declaradas de utilidad pública”), invaden la competencia exclusiva que ostenta la Generalidad de Cataluña en virtud del art. 9.24 de su Estatuto de Autonomía (EAC), por lo que postula su inaplicabilidad en la Comunidad Autónoma de Cataluña. A su vez, el Abogado del Estado defiende la plena adecuación de estos preceptos reglamentarios al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias.
Antes de abordar el análisis de los citados preceptos reglamentarios, objeto exclusivo del actual proceso constitucional, debemos señalar que las consideraciones generales que las partes han efectuado acerca de la distribución de competencias para la declaración de determinadas asociaciones como “de utilidad pública” han recibido respuesta en la Sentencia 133/2006, de 27 de abril, que hemos dictado en el recurso de inconstitucionalidad núm. 3974-2002. En dicha resolución hemos tenido ocasión de precisar el alcance de la atribución de dicha competencia a la Administración General del Estado al hilo de la impugnación del art. 36 de la Ley Orgánica del derecho de asociación (LODA), por lo que resulta ocioso reiterar ahora lo allí dicho.
Obviamente, también quedan al margen de este proceso constitucional aquellos preceptos del Real Decreto 1740/2003, de 19 de diciembre, incluidos en el requerimiento que el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña dirigió al Gobierno de la Nación y que, por haberse producido “una avenencia entre el órgano requirente y el requerido” (STC 96/1986, de 10 de julio, FJ 1), no han sido específicamente impugnados. Así ha sucedido con las referencias a “los organismos públicos encargados de los registros” contenidas en los arts. 3.1 d), 4.3 c) y 7.3 del indicado Real Decreto.
2. Acotado en estos términos el objeto del presente conflicto positivo de competencia, cumple indicar que los primeros preceptos del Real Decreto 1740/2003 que impugna el Gobierno de la Generalidad de Cataluña son los apartados 5 y 6 del art. 3.
En este artículo se regula el “procedimiento de declaración de utilidad pública de asociaciones”. En él, tras identificarse los órganos competentes para tramitar e instruir los expedientes de declaración, entre los que figuran los correspondientes de las Comunidades Autónomas [art. 3.1 b) y d)], se atribuye la competencia para la resolución del procedimiento al Ministro del Interior (art. 3.2), regulándose en sus apartados tercero y cuarto las fases de iniciación e instrucción del procedimiento. Específicamente en el art. 3.4 se impone al instructor la obligación de remitir “copia de la solicitud y de todo el expediente a aquellos ministerios y Administraciones públicas que tengan competencias en relación con los fines estatutarios y actividades de la asociación, al Consejo Superior de Deportes si se tratase de asociaciones deportivas y, en todo caso, al Ministerio de Hacienda, para que se informe sobre la concurrencia en la asociación de los requisitos legales exigibles y la procedencia de efectuar la declaración de utilidad pública”.
“5. El plazo para la emisión de los informes será de un mes. Recibidos los informes interesados, o transcurrido el plazo para su emisión sin que sean emitidos, el instructor del procedimiento remitirá a la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior el expediente completo con un informe-propuesta sobre el contenido del procedimiento instruido. Se exceptúa el informe del Ministerio de Hacienda, que tendrá carácter preceptivo y determinante a los efectos del artículo 42.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
6. A la vista del procedimiento instruido, la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior formulará y someterá al titular del departamento propuesta de resolución, que podrá ser positiva únicamente en el caso de que resulte acreditada la concurrencia de los requisitos legales exigibles y que sean favorables los informes a que se refieren los apartados anteriores. En el caso de que la propuesta sea negativa, antes de someterla al Ministro del Interior se notificará a la asociación interesada, poniéndole de manifiesto el expediente y concediéndole un plazo de 15 días para que pueda formular alegaciones y presentar los documentos o informaciones que estime pertinentes.”
3. El Abogado de la Generalidad de Cataluña no duda en calificar la impugnación de los apartados controvertidos del art. 3 del Real Decreto 1740/2003 como la “de mayor relieve” del presente conflicto positivo de competencia, pues en ella se discute el valor que el informe-propuesta del órgano autonómico instructor debe remitir a la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior. A este respecto, denuncia la posición injustificadamente subordinada que se atribuye a las Comunidades Autónomas en el procedimiento de declaración de asociaciones de utilidad pública, habida cuenta de que el informe-propuesta que deben remitir al Ministerio del Interior versa sobre aspectos puramente procedimentales y sólo tiene efectos vinculantes para la propuesta de resolución que ha de elevar la Secretaría General Técnica, pero dichos efectos no alcanzan a la resolución definitiva del Ministro. Frente a ello, reclama que se les reconozca la facultad de pronunciarse sobre aspectos sustantivos y no sólo procedimentales y, asimismo, que ese pronunciamiento tenga, en todo caso y siempre sin perjuicio del informe correspondiente del Ministerio de Hacienda, carácter vinculante para el Ministro del Interior.
Finalmente, sostiene el Abogado del Estado que la pretensión de que se declare que ese informe-propuesta sea vinculante para el Ministro del Interior carece de fundamento ya que, conforme al art. 3.6 del Real Decreto 1740/2003, la propuesta de resolución que la Secretaría General Técnica eleve al Ministro sólo puede ser favorable a la estimación de la solicitud de declaración cuando “resulte acreditada la concurrencia de los requisitos legales exigibles y que sean favorables los informes a que se refieren los apartados anteriores”, entre los que figura el realizado por el órgano autonómico instructor. En cuanto a la audiencia de la asociación afectada si la propuesta de resolución es contraria a la declaración, no es más que la aplicación a un procedimiento específico de un derecho reconocido con carácter general en el art. 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común y que dimana del art. 105 c) CE, que garantiza la participación de los interesados en los procedimientos administrativos.
4. Según puede apreciarse, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña dirige dos reproches principales contra el art. 3.5 y 6 del Real Decreto 1740/2003. De una parte, que la intervención de los órganos de la Comunidad Autónoma en la tramitación del procedimiento de declaración de asociaciones de utilidad pública se restringe al análisis de aspectos puramente adjetivos o procedimentales, sin que pueda valorar los requisitos sustantivos y, de otra, que al informe-propuesta que la Administración debe remitir al Ministerio del Interior se le atribuyen unos efectos vinculantes muy reducidos.
a) Con respecto a lo primero, no podemos compartir la tesis sostenida por el Abogado de la Generalidad de Cataluña, puesto que de la lectura de los diferentes apartados del art. 3 del Real Decreto 1740/2003 claramente se deduce que la intervención de los órganos autonómicos en el expediente de declaración de asociaciones de utilidad pública no se reduce a la constatación del cumplimiento de los requisitos procedimentales.
Esta tesis parece sustentarse en una lectura descontextualizada del art. 3.3, donde se regula la fase de iniciación del procedimiento. De acuerdo con este precepto, como no podía ser de otro modo, el instructor debe, como primera actividad, verificar que la solicitud de declaración de utilidad pública presentada por una determinada asociación reúne los requisitos establecidos en el art. 2 del Real Decreto 1740/2003; el instructor, en caso contrario, y en aras del principio pro actione, “instará, en su caso, a la asociación peticionaria para que subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, y le otorgará al efecto un plazo de 10 días, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución dictada al efecto, de acuerdo con lo previsto en el artículo 71.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común”. Asimismo, se encomienda al instructor la realización de las comprobaciones pertinentes, con incorporación al expediente de la certificación literal de los asientos registrales correspondientes a la asociación peticionaria, así como copia compulsada de los estatutos.
Cumplimentados los trámites de la fase de iniciación, se procede a la realización de los actos de instrucción regulados en el art. 3.4. Según hemos tenido ocasión de reseñar con anterioridad, de acuerdo con este precepto el instructor debe remitir “copia de la solicitud y de todo el expediente a aquellos Ministerios y Administraciones públicas que tengan competencias en relación con los fines estatutarios y actividades de la asociación, al Consejo Superior de Deportes si se tratase de asociaciones deportivas y, en todo caso, al Ministerio de Hacienda, para que se informe sobre la concurrencia en la asociación de los requisitos legales exigibles y la procedencia de efectuar la declaración de utilidad pública”. Añadiéndose en el párrafo siguiente del mismo apartado: “en particular, cada uno de los órganos informantes deberá valorar, desde el punto de vista de sus competencias, en qué medida considera que los fines estatutarios tienden a promover el interés general, y que la actividad de la asociación no está restringida exclusivamente a beneficiar a sus asociados, sino abierta a cualquier otro posible beneficiario que reúna las condiciones y caracteres exigidos por la índole de los fines de la asociación de que se trate”.
Pues bien, a la vista de lo dispuesto en el primer párrafo del art. 3.4 del Real Decreto 1740/2003, donde expresamente se identifica como contenido del informe la apreciación de “la concurrencia en la asociación de los requisitos legales exigibles y la procedencia de efectuar la declaración de utilidad pública”, es decir, el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 32 LODA, con especial atención a la existencia en la asociación solicitante de una vocación de servicio a los intereses generales en beneficio de terceros no asociados, según se precisa en el segundo párrafo del mismo precepto, no podemos por menos que concluir que dicho informe versa sobre aspectos sustantivos capitales para la concesión o denegación de la declaración de utilidad pública. Cuestión distinta es que dicho informe sólo pueda emitirse una vez que se compruebe que la asociación solicitante ha cumplimentado todos los requisitos formales y aportado la documentación requerida. Pero ello no autoriza a equiparar la constatación del cumplimiento de los requisitos de admisión de una solicitud dirigida a la Administración pública con el objeto y contenido del informe regulado en el art. 3.4 del Real Decreto 1740/2003.
Ciertamente, en este mismo art. 3.4 se señala que el instructor “remitirá” el expediente a los “Ministerios y Administraciones públicas que tengan competencias en relación con los fines estatutarios y actividades de la asociación” para que estas entidades emitan el referido informe. Ello pudiera hacer pensar que la actividad del instructor concluye con la comprobación de que la solicitud reúne todos los requisitos de admisibilidad. Sin embargo, no es éste el criterio que la lectura conjunta de los apartados 1 y 4 del art. 3 del Real Decreto que nos ocupa permite sostener. De acuerdo con el primero de ellos, son competentes “para tramitar la solicitud e instruir el procedimiento de declaración de utilidad pública” los siguientes órganos: a) la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior respecto de las asociaciones comprendidas en el ámbito de aplicación de la Ley Orgánica del derecho de asociación e inscritas en el Registro Nacional de asociaciones; b) los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas en el caso de las asociaciones inscritas en los registros autonómicos; c) las Delegaciones del Gobierno en Ceuta y Melilla para las asociaciones inscritas en sus respectivos registros de asociaciones y d) los organismos públicos encargados de los registros de asociaciones especiales reguladas por leyes especiales, estatales o autonómicas, e inscritas en los citados registros. Conforme al segundo, y según ya hemos indicado, el informe debe ser emitido por la Administración con competencias en relación con los fines estatutarios y actividades de la asociación.
Esta lectura conjunta e integrada de ambos preceptos ilustra sobre la existencia de dos supuestos típicos de intervención de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, a la que se contrae el presente conflicto, en el procedimiento de declaración de asociaciones de utilidad pública por la Administración General del Estado. Así, cuando se trate de las asociaciones comprendidas en el ámbito competencial definido por el art. 9.24 EAC (“asociaciones de carácter docente cultural, artístico, beneficio-asistencial y similares, que desarrollen principalmente sus funciones en Cataluña”), corresponderá a la Administración de la Generalidad de Cataluña tanto la tramitación e instrucción del expediente como la emisión del informe. Por otro lado, en el caso de las asociaciones no comprendidas bajo ese título competencial, pero cuyos fines estatutarios y actividades converjan con otros títulos competenciales de la Generalidad de Cataluña, no corresponderá a ésta la tramitación e instrucción del expediente, pero la consulta a la misma a los efectos de emisión del informe previsto en el art. 3.4 del Real Decreto 1740/2003 resultará igualmente preceptiva. Este doble régimen es plenamente coherente con la delimitación competencial que en materia asociativa establecimos en la STC 173/1998, 23 de julio, donde distinguimos entre la competencia exclusiva autonómica —entonces, del País Vasco— respecto de “un elenco de asociaciones caracterizadas por atender a unos fines y desarrollar unas actividades específicas” y la existencia de “otras competencias sobre aquellas asociaciones cuyos fines y actividades coinciden con materias de competencia autonómica, como ocurre con la defensa de los consumidores y usuarios [STC 15/1989, FFJJ 4 b) y 7 b)] o con la juventud (STC 157/1992, FJ 2)” (FJ 3).
b) La segunda queja hace referencia al efecto vinculante que para el Ministerio del Interior tiene el informe-propuesta que la Administración autonómica debe remitirle. Para el Abogado de la Generalidad de Cataluña dicho efecto sólo alcanza a la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, pero no al titular de este Departamento, que podría apartarse de lo sugerido en ese informe-propuesta con ocasión de la estimación de las alegaciones que las asociaciones interesadas formulen en el trámite de audiencia previsto en el art. 3.6 in fine del Real Decreto 1740/2003.
Este motivo de impugnación tampoco puede ser acogido. El art. 3.6 reitera en lo fundamental la previsión recogida en el art. 35.1 LODA, conforme a la cual la declaración por la Administración General del Estado de asociaciones de utilidad pública sólo podrá llevarse a cabo “previo informe favorable de las Administraciones públicas competentes en razón de los fines estatutarios y actividades de la asociación y, en todo caso, del Ministerio de Hacienda”. De tal suerte que sólo si dichos informes son favorables la Secretaría General Técnica, órgano administrativo al que corresponde la recepción de la documentación remitida por las Administraciones autonómicas, podrá elevar una propuesta estimatoria de la solicitud de declaración de utilidad pública.
En el segundo supuesto se apunta la posibilidad de que, a pesar de que de los informes emitidos en el expediente sean favorables a la concesión de la declaración de utilidad pública, el Ministro del Interior se aparte de los mismos y deniegue dicha concesión. Esta hipótesis que plantea el Abogado de la Generalidad de Cataluña debemos entenderla necesariamente concretada al supuesto de que (sin existir ningún quebranto de las exigencias sustantivas y procedimentales impuestas por la Ley Orgánica del derecho de asociación, sobre cuya observancia el Ministerio, como es obvio, habrá de velar) se deniegue la concesión sin apoyo legal, pese a los informes favorables emitidos. Sin embargo, este hipotético uso arbitrario de la norma —en cuanto opuesto a lo previsto en la Ley Orgánica del derecho de asociación— no puede traducirse en una declaración de inconstitucionalidad como la pretendida, pues, con independencia de que la sede ordinaria del necesario control de los excesos a que esta posibilidad pueda dar lugar sea la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 106.1 CE), debemos recordar que “la mera posibilidad de un uso torticero de las normas no puede ser nunca en sí misma motivo bastante para declarar la inconstitucionalidad de éstas” (STC 235/2000, de 5 de octubre, FJ 5).
5. Seguidamente se impugnan los apartados segundo y tercero del art. 5 del Real Decreto 1740/2003, relativo a la “rendición anual de cuentas de las entidades declaradas de utilidad pública”. Tras imponerse a las asociaciones declaradas de utilidad pública la obligación de presentar ante el registro correspondiente las cuentas anuales del ejercicio anterior, aprobadas por la asamblea general de socios, y una memoria de actividades, en los citados apartados se establece:
“2. Las cuentas anuales de las entidades declaradas de utilidad pública, comprensivas del balance de situación, la cuenta de resultados y la memoria económica, se formularán conforme a lo que determinen las normas de adaptación del Plan General de Contabilidad a las entidades sin fines lucrativos, contenidas en el anexo I del Real Decreto 776/1998, de 30 de abril, sin perjuicio de las particularidades que puedan establecer las disposiciones fiscales para este tipo de entidades.
3. Las cuentas anuales y la memoria de actividades se presentarán firmadas por todos los miembros de la junta directiva u órgano de representación de la asociación obligados a formularlas.”
6. Antes de abordar el examen singularizado de los dos apartados controvertidos del art. 5 del Real Decreto 1740/2003 interesa precisar, con carácter preliminar, que no podemos compartir el encuadramiento competencial que de dichos apartados postula el Abogado del Estado. En efecto, aun aceptando que el Plan general de contabilidad pueda constituir “el desarrollo contable de la legislación mercantil”, según se afirma en el preámbulo del Real Decreto 1643/1990, de 20 de diciembre, de ello no se sigue necesariamente que cualquier remisión a dicho Plan general de contabilidad o a las normas de adaptación del mismo a los distintos tipos de sujetos que deben satisfacer obligaciones contables se incardine en la competencia exclusiva sobre legislación mercantil atribuida al Estado por el art. 149.1.6 CE.
Pues bien, desde la perspectiva que nos proporciona el encuadramiento efectuado, podemos afirmar que, por lo que al art. 5.2 se refiere, no se aprecia la denunciada vulneración de las competencias que la Generalidad de Cataluña ostenta en materia de asociaciones; habida cuenta de que no se cuestiona en ningún momento el sometimiento de las asociaciones declaradas de utilidad pública al régimen de contabilidad establecido en el Real Decreto 776/1998, de 30 de abril, por el que se aprueban las normas de adaptación al Plan general de contabilidad de las entidades sin ánimo de lucro, debemos señalar que, aun ciñendo la remisión que en este precepto reglamentario se efectúa a “las particularidades que puedan establecer las disposiciones fiscales para este tipo de entidades”, exclusivamente a las recogidas en la legislación estatal, ello no supone extralimitación competencial alguna. En efecto, según hemos expuesto en la Sentencia 133/2006, de 27 de abril, al resolver el recurso de inconstitucionalidad núm. 3974-2002, interpuesto por el Parlamento de Cataluña contra distintos preceptos de la Ley Orgánica del derecho de asociación, la competencia de la Administración General del Estado para declarar asociaciones de utilidad pública se justifica porque dicha declaración convierte a las entidades beneficiarias en sujetos que gozan de un régimen especial en la normativa fiscal y económica dictada por el Estado. Por consiguiente, hemos de concluir que la definición de los requisitos formales que deben satisfacer esas entidades en el cumplimiento de sus obligaciones de información, sobre cuyo carácter instrumental para el control de la concurrencia de los requisitos determinantes de la atribución de ese régimen especial no es preciso detenerse, se encuadra en el título competencial del art. 149.1.14 CE. Por otro lado, lo dispuesto en el art. 5.2 del Real Decreto 1740/2003 no impide que las Comunidades Autónomas puedan aprobar otras normas específicamente aplicables a las asociaciones de utilidad pública por ellas declaradas, siempre y cuando dispongan de título competencial suficiente para ello.
La finalidad perseguida con la exigencia del requisito que ahora nos ocupa no puede ser otra que la de constatar que tanto las cuentas anuales como la memoria de actividades han sido efectivamente adoptadas por los integrantes del órgano colegiado de representación de la asociación (a los efectos de garantizar la “imagen fiel” de la actividad y situación financiera de estas asociaciones que el art. 34 LODA impone). Pues bien, precisado este extremo, debe afirmarse que el art. 149.1.14 CE no brinda al Estado cobertura competencial suficiente para imponer a las asociaciones sobre las que ostenta competencia exclusiva Cataluña ex art. 9.24 EAC un modo de adveración de los acuerdos del órgano colegiado distinto del establecido con carácter general por el art. 20.1 de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/1997, de 18 de junio, de asociaciones, que, siguiendo la línea tradicional de nuestro Derecho a este respecto, encomienda esa función al secretario o secretaria, con el visto bueno del presidente o presidenta. En efecto, la intervención de quien ostenta la facultad para certificar los acuerdos adoptados (y la forma en cómo lo han sido) por el órgano colegiado de representación permite conseguir la finalidad a la que hemos hecho referencia y, con ella, facilitar, además, la efectividad práctica de la responsabilidad (de todo tipo) exigible a los miembros de este órgano en tanto que garantes de que los fondos asociativos, en particular los resultantes del disfrute de beneficios fiscales, se destinen a los fines que hayan justificado la declaración de utilidad pública.
7. Finalmente, se impugna el apartado 6 del art. 6, referido al procedimiento de rendición de cuentas de las entidades declaradas de utilidad pública, y de acuerdo con el cual “los registros de asociaciones conservarán las cuentas anuales y los documentos complementarios depositados, durante seis años a contar desde la recepción de la rendición de cuentas”.
8. Los argumentos esgrimidos por el Abogado del Estado en defensa de la constitucionalidad del precepto reglamentario impugnado se asientan sobre una premisa que no puede ser compartida, ya que lo dispuesto en el art. 6.6 del Real Decreto 1740/2003 no puede encuadrarse dentro de la competencia exclusiva sobre legislación mercantil que atribuye al Estado el art. 149.1.6 CE. Al margen de que la Ley Orgánica del derecho de asociación excluya de su ámbito de aplicación a las sociedades mercantiles (art. 1.4), figura en la que, en principio, no quedarían comprendidas las asociaciones de utilidad pública, al carecer éstas de ánimo de lucro, según se infiere de lo dispuesto en el art. 32 de dicha Ley Orgánica, el rechazo de ese encuadramiento competencial resulta de la doctrina elaborada por este Tribunal Constitucional.
A este respecto, parece oportuno recordar la síntesis que de dicha doctrina se recoge en la STC 103/1999, de 3 de junio. En aquella ocasión, y por referencia al Registro de marcas, señalábamos que “al delimitar el título competencial ‘ordenación de los Registros públicos’, en la Sentencia 71/1983, lo entendimos referido fundamentalmente a los referentes a materias de derecho privado, según el contexto en que se inscribe y, en la misma fecha (29 de julio), incardinamos el Registro mercantil, no en el título competencial de ordenación de los Registros (art. 149.1.8 CE), sino en el de legislación mercantil (STC 72/1983, FJ 8). Esa es, en definitiva, la distribución de competencias que efectúa la Constitución española que, en el citado núm. 8 del art. 149.1, atribuye al Estado la legislación civil, sin perjuicio de la conservación modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles forales o especiales, allí donde existan; pero, reservando al Estado ‘en todo caso’, entre otras materias, la ordenación de los Registros. Por lo que no cabe entender sino que los Registros a que dicha ordenación se refiere son exclusivamente los de carácter civil. En aplicación de ese criterio en múltiples resoluciones hemos ido incardinando los diferentes Registros públicos, excepto los de carácter civil, en las materias a las que hacen referencia (vid., por todas, STC 197/1996, FJ 12)” (FJ 3).
Asimismo es claro que el precepto no puede encuadrarse en la competencia atribuida al Estado por el art. 149.1.1 CE, puesto que este título competencial “sólo presta cobertura a aquellas condiciones que guarden una estrecha relación, directa e inmediata, con los derechos que la Constitución reconoce” (por todas, STC 228/2003, de 18 de diciembre, FJ 10, y las resoluciones allí citadas). Y es evidente que la custodia de la documentación que deben presentar las asociaciones de utilidad pública no guarda esa relación estrecha, directa e inmediata con ninguna de las facetas o dimensiones del derecho fundamental de asociación que este Tribunal ha identificado (por todas, SSTC 173/1998, de 23 de julio, FJ 8, y 109/1999, de 14 de junio, FJ 4). Distinto sería el caso de la obligación de custodia que se impusiese a la propia asociación, pero resulta innecesario que nos pronunciemos sobre aquello que no es sino una pura eventualidad: la imposición de la obligación de conservar la documentación a las asociaciones de utilidad pública, obligación que no forma parte del contenido normativo del precepto reglamentario discutido.
Finalmente, debemos señalar que el precepto tampoco puede incardinarse entre las “bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas” (art. 149.1.18 CE), título en el que, como apunta el propio Abogado de la Generalidad de Cataluña, podría integrarse el establecimiento de un plazo mínimo, de suerte que la garantía pudiera ser incrementada por las Comunidades Autónomas, pero no la definición cerrada del alcance temporal del deber de custodia de la documentación depositada en un registro administrativo de titularidad autonómica como la que figura en el precepto reglamentario impugnado.
1º Declarar que lo dispuesto en los arts. 5.3 y 6.6 del citado Real Decreto invade las competencias de la Generalidad de Cataluña, por lo que dichos artículos no son aplicables a las asociaciones a las que se refiere el artículo 9.24 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
Tipo y número de registro Conflicto positivo de competencia 3740-2004
Promovido por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña respecto al Real Decreto 1740/2003, de 19 de diciembre, sobre procedimientos relativos a asociaciones de utilidad pública.
Real Decreto 1740/2003, de 19 de diciembre. Procedimientos relativos a asociaciones de utilidad pública
Artículo 3 apartados 5, 6
Artículo 5.3 (delimita)
Artículo 6.6 (delimita)
Artículo 22.3, f. 8
Artículo 149.1.6, ff. 5 a 8
Artículo 149.1.14, ff. 5 a 8
Artículo 149.1.18, ff. 7, 8
Artículo 9.24, ff. 1, 4, 6, 8
Real Decreto 1643/1990, de 20 de diciembre. Plan general de contabilidad
Artículo 42.5, f. 2
Artículo 84, ff. 3, 4
Artículo 377, f. 7
Real Decreto 1786/1996, de 19 de julio. Procedimientos relativos a asociaciones de utilidad pública
Ley del Parlamento de Cataluña 7/1997, de 18 de junio. Asociaciones
Real Decreto 776/1998, de 30 de abril. Normas de adaptación del Plan general de contabilidad a las entidades sin fines lucrativos y las normas de información presupuestaria de estas entidades
Artículo 32, ff. 4, 8
Artículo 34, ff. 5, 6
Artículo 35.2 in fine, f. 6
Real Decreto 1270/2003, de 10 de octubre. Reglamento para la aplicación del régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo
Artículo 3, ff. 2 a 4
Artículo 3.1 d), ff 1, 2
Artículo 3.4, ff. 2, 4
Artículo 3.5, ff. 1, 2, 4
Artículo 3.6, ff. 1 a 4
Artículo 3.9 in fine, f. 2
Artículo 4.3 c), f. 1
Artículo 5.2, ff. 1, 5 a 7
Artículo 5.3, ff. 1, 5 a 7
Artículo 6.6, ff. 1, 7, 8
Beneficios fiscales sobre tributos del EstadoBeneficios fiscales sobre tributos del Estado, f. 6
Competencias del EstadoCompetencias del Estado, ff. 6, 8
Competencias en materia de asociacionesCompetencias en materia de asociaciones, ff. 4, 6, 8
Competencias en materia de legislación mercantilCompetencias en materia de legislación mercantil, f. 8
Competencias en materia de registros públicosCompetencias en materia de registros públicos, f. 8
Hacienda generalHacienda general, f. 6
AsociacionesAsociaciones, ff. 4, 6, 8
Asociaciones de utilidad públicaAsociaciones de utilidad pública, f. 6
Cuentas anualesCuentas anuales, f. 6
Custodia de documentosCustodia de documentos, f. 8
Declaración de utilidad pública e interés socialDeclaración de utilidad pública e interés social, ff. 4, 6, 8
Entidades sin ánimo de lucroEntidades sin ánimo de lucro, ff. 5, 6
Informes administrativosInformes administrativos, f. 4
Informes vinculantesInformes vinculantes, f. 4
Legislación mercantilLegislación mercantil, f. 8
Obligaciones de contenido informativoObligaciones de contenido informativo, f. 6
Registro públicoRegistro público, f. 8