Source: http://libertescheries.blogspot.com/2015_11_01_archive.html
Timestamp: 2017-07-23 18:44:53+00:00
Document Index: 320873955

Matched Legal Cases: ['§ 3', "l'article 16", "l'article 4", "l'article 15", "l'article 11", "l'article 11", 'art. 18', "l'article 145", 'arrêt ', "l'article 23", 'arrêt ', "l'article 35", "l'article 17", 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 10", 'arrêt ', "l'article 10", "l'article 17", 'arrêt ', "l'article 10", 'arrêt ', "l'article 706", 'arrêt ']

La seconde contribution du débat, ouvert par LLC, sur la révision constitutionnelle relative à l'état d'urgence est rédigée par Serge Sur, Professeur émérite à l'Université Panthéon-Assas. A la suite des massacres du 13
novembre et des réactions qu’ils ont suscitées, deux questions d’ordre
constitutionnel ont été immédiatement soulevées. D’abord, l’état d’urgence
aussitôt mis en œuvre sur une base simplement législative doit-il acquérir un
statut constitutionnel en étant formellement inscrit dans le texte du pacte
fondamental ? Ensuite, le moment est-il opportun pour procéder à une
révision constitutionnelle, dans une situation de crise qui pourrait fermer le
débat ? Il s’agit là de questions de politique juridique, liées à la
recherche d’une efficacité maximale contre le terrorisme sans pour autant
sacrifier outre mesure les protections juridiques des droits et libertés individuelles.
Le droit des circonstances
exceptionnelles, droit banal
Observons d’abord que tous les
systèmes juridiques connaissent, de façon préconçue ou non, des régimes de
circonstances exceptionnelles qui permettent de porter atteinte à la légalité ordinaire.
C’est vrai en droit international : légitime défense, compétences et
pouvoirs du Conseil de sécurité correspondent à un droit d’exception. C’est le
cas également des différents registres du droit interne : circonstances
exceptionnelles du droit administratif, force majeure, état de nécessité du
droit privé… C’est vrai aussi du droit constitutionnel, avec pour la France l’article 16 et l’article 36
relatif à l’état de siège. Au fond, la légalité ordinaire est un droit du petit
temps, des jours paisibles, de la vie simple et tranquille, et ces droits
d’exception un droit du gros temps, de la tempête. Un trait commun de tous ces
régimes est qu’ils ont pour but et pour objet de permettre un retour aussi
rapide que possible au droit commun, qu’ils mettent provisoirement de côté, au
moins partiellement, mais pour mieux le rétablir. Il faut donc les concevoir
non comme un échec du droit, mais bien au contraire comme un mécanisme de
sauvegarde qui tend à son rétablissement. Naturellement, politique juridique
encore, un équilibre doit être assuré, une adéquation entre les situations, les
mesures prises et le maintien dans toute la mesure possible des règles
ordinaires. Convenablement organisé et mis en œuvre, ce droit d’exception n’est
nullement une porte ouverte à l’arbitraire. Il peut même être la meilleure
manière de conserver un cadre juridique organisé et de revenir à l’ordre des
jours. Ces prémisses étant rappelées,
quel est l’intérêt de prévoir formellement l’état d’urgence dans la
Constitution française ? Et comment le faire ?
Deux articles concernent déjà des
situations exceptionnelles, le célèbre article 16, pour certains la négation de
l’ordre constitutionnel et pour d’autres son couronnement, et l’article 36 sur
l’état de siège. Il semble logique d’y adjoindre un troisième régime, celui de
l’état d’urgence. Les trois répondent en effet à des situations différentes et
leur apportent des solutions distinctes : le premier concerne la survie
même de l’Etat, le second l’hypothèse d’une guerre classique menaçant ou
occupant le territoire. L’état d’urgence correspond quant à lui à des atteintes
à la société civile, qui mérite de bénéficier des mêmes protections que l’Etat
ou le territoire. L’article 16 permet au président
de concentrer tous les pouvoirs de la République dans des conditions de gravité
extrême, où la décomposition de l’Etat, son existence même sont en jeu. On sait
que l’effondrement de l’Etat en 1940 en est l’origine. Même si le risque
aujourd’hui semble abstrait, pourquoi se priver de cette clause ultime de
sauvegarde ? Même la Cour internationale de Justice a reconnu, dans un
avis consultatif du 8 juillet 1996, que le droit à la vie des Etats pouvait ne
pas exclure que l’on écarte les garanties fondamentales du droit humanitaire.
L’article 36 sur l’état de siège,
qui organise le transfert des pouvoirs civils aux autorités militaires est une
sorte de réplique de l’état de guerre impliquant des armées et des combats
traditionnels. Il est tout à fait inadapté au terrorisme et autres atteintes
aux sociétés civiles – ce qui ne veut pas dire que les forces armées n’aient
pas leur rôle à jouer, mais toujours sous autorité civile, puisque l’on a
affaire à une criminalité politique qui appelle des stratégies sécuritaires
élargies.
A cela répond l’état d’urgence,
qui permet d’investir l’autorité politique de responsabilités accrues et de
pouvoirs de décision renforcés. Reste sans doute à les articuler avec des
contrôles adaptés, notamment avec un rôle spécifique du parlement. Mais ce
serait une erreur que de vouloir réunir ces trois régimes, avec
l’arrière-pensée d’un assassinat par enthousiasme de l’article 16 et d’un
désarmement sournois de la constitution. Aussi bien la confusion que l’hyper
réglementation juridique seraient contre productives : pas davantage que
le terrorisme n’est soluble dans les larmes, la politique n’est soluble dans le
droit. Chappatte. International New York Times. 19 novembre 2015
Immuniser internationalement les
régimes constitutionnels d’exception L’un des grands avantages de la constitutionnalisation
est de faire échapper ces régimes aux contraintes des traités internationaux.
On oppose souvent les règles relatives aux droits de l’homme, celles notamment
de la Convention européenne, à toute législation d’exception. Mais en droit français
le droit international ne s’applique qu’en vertu de la Constitution et ne
saurait donc lui être supérieur. Tout juge qui ferait prévaloir une décision
internationale sur la constitution commettrait une forfaiture. L’article 54 de
la Constitution subordonne en outre formellement les traités aux règles
constitutionnelles. Alors on opposera la sagesse des
juridictions internationales à l’arbitraire étatique : mais quid de l’arbitraire de ces juridictions ? Pourrait-on
modifier la constitution par la voie de traités internationaux ? Qui
contrôle ces tribunaux ? Quels sont les recours ? Où est leur
légitimité par rapport à l’ordre constitutionnel démocratique ? Quelles sont
leur connaissance et leur capacité d’appréciation de situations qui leur sont étrangères ?
Il est de bonne politique juridique que l’état d’urgence constitutionnalisé
bénéficie du même privilège de juridiction que l’article 16 et l’article 36,
puisque son contrôle efficace ne relèvera que de juridictions internes. Il
appartiendra à la loi organique prévue de concilier des exigences qui ne sont
qu’apparemment contradictoires. Pour une révision constitutionnelle rapide
Il s’agit de politique juridique,
non de spéculation doctrinale : la question de l’opportunité, ou du choix
du moment d’une telle réforme est primordiale. Un argument souvent invoqué
contre l’idée d’une réforme rapide est qu’un tel changement du pacte
fondamental appelle une réflexion approfondie, des commissions, des débats, des
controverses, la recherche d’un consensus. On ne réforme pas dans la
précipitation et la rupture. Là encore, toute l’expérience nationale va contre
cette idée, qui revient à étouffer les réformes, tout comme sur un autre plan la
soumission aux traités internationaux enfermerait ces régimes dans un
labyrinthe dont rien ne pourrait sortir. La Constitution de 1958 ne
sort-elle pas d’une crise, reprenant nombre de projets que la IVe République ne
pouvait faire aboutir ? La réforme
de 1962 conduisant à l’élection du président au suffrage universel direct
n’est-elle pas le fruit d’un attentat ? Lorsque, en 1971, le Conseil
constitutionnel décide de contrôler le fond des lois par rapport au Préambule
de la Constitution, ne modifie-t-il substantiellement l’équilibre des pouvoirs
publics constitutionnels sans délibération collective préalable ? Contre épreuve, les modifications
concertées et réfléchies ont-elle été si heureuses ? Quid du quinquennat,
dont on est loin d’avoir mesuré conséquences et inconvénients ? Et la
réforme de 2008, issue de la Commission Balladur, qui affaiblit le Premier
ministre en permettant aux ministres évincés de reprendre automatiquement leur
siège au Parlement tout en limitant le recours à l’article 49 § 3 ? Qui ne
dit rien de la place des règles internationales dans l’ordre interne, question
s’il en est qui appellerait une clarification ? Qui institue certes la QPC
mais ne modifie ni la composition ni la procédure du Conseil
bref et puisqu’il faut conclure, la réforme constitutionnelle est non seulement
opportune mais aussi urgente. Il faut saisir le momentum. Si elle n’intervient pas avant Noël, elle sera gravement
compromise. Et pour être aussi efficace que visible, elle doit être
simple : conférer à l’état d’urgence le même statut qu’à l’article 16 et à
l’article 36, sans les confondre. Publié par
Le Président de la république a annoncé sa
volonté de réformer la Constitution en vue de réviser les
différents régimes de pouvoirs de crise.
Si l'on peut mettre en doute de la légitimité
démocratique d'une révision faite à la va-vite qui serait tout,
sauf anodine, le constat dressé par le Président est exact.
L'article 16 de la Constitution, notamment, n'est pas adapté car il
est beaucoup trop permissif et ne respecte en aucune manière les standards internationaux dégagés ces dernières décennies en
matière de pouvoirs de crise.
Pour le dire autrement, et si l'on s'en tient à
l'espace formé par les États soumis à la juridiction de la Cour
européenne des droits de l'Homme ou à celle de la Cour
interaméricaine, l'article 16 de la Constitution de 1958 constitue
une anomalie contraire à l’État de droit, et quasi unique en son
genre. Dès lors, et quitte à proposer une réécriture
de cet article, autant l'engager en toute connaissance de cause et
essayer de se conformer, une fois n'est pas coutume, au régime
international de l'état d'exception. Et pour cela, il n'est pas
inutile d'aller voir ce qui peut se faire à l'étranger.
Il faut espérer que, si le Constituant se saisit
réellement de la question, il ne se contente pas d'une vague
relecture du rapport rendu par le Comité Balladur. Ce dernier
n'apporte en effet à la question des pouvoirs constitutionnels de
crise, aucun élément nouveau de réflexion et apparaît aujourd'hui
à peu près totalement inutile.
La présente contribution se propose de soulever
quelques éléments de réflexion à propos d'un hypothétique nouvel
article 16. Il ne s'agira que de présenter quelques uns des points
les plus importants qui devraient être soumis à la réflexion du
Constituant français. Les suggestions présentées ici sont
inspirées par des exemples étrangers.
I - Le Jus ad tumultum, ou la mise en oeuvre de l'état d'exception D'abord, il apparaît nécessaire d'implique le Parlement dans la mise en oeuvre d'un état d'exception. Deux choix sont envisageables : lui donner un rôle de premier plan en lui conférant le pouvoir d'autoriser a priori la mise en oeuvre de l'état d'exception ou, au moins, lui donner le rôle de ratifier, dans un bref délai, le déclenchement, à peine de caducité. Prévoir un contrôle de constitutionnalité de la
décision de mettre en œuvre l'état d'exception n'est pas
inenvisageable même si cela ferait pousser des cris d'orfraie aux
thuriféraires d'un exécutif fort. Le fait est qu'un tel contrôle
est prévu en Colombie, Équateur, République dominicaine et
Slovaquie et qu'il a permis à la Cour constitutionnelle colombienne
d'effectuer un tel contrôle qui a réduit drastiquement le recours à
l'état d'exception par l'exécutif.
La durée de mise en œuvre des pouvoirs de crise
doit être dès le départ définie et brève. Une prorogation doit
être possible sous réserve d'une approbation préalable du
Parlement, qui voterait selon le système de l'« escalier
super-majoritaire » que Bruce Ackerman a emprunté à la
Constitution sud-africaine : à chaque nouvelle prorogation, une
majorité de plus en plus importante de Parlementaires est requise.
Cela permet de s'assurer que la nécessité de mettre en œuvre
l'état d'exception est largement partagée.
Enfin, même si une telle précision peut paraître
anecdotique, imposer aux autorités de notifier la mise en œuvre
d'un état d'exception auprès de l'ONU (au titre de l'article 4 du
PIDCP) et du Conseil de l'Europe (au titre de l'article 15 de la
Convention européenne), à peine de caducité de l'état d'exception
apparaît comme un bon moyen de s'assurer du bon respect de nos
obligations internationales (c'est le cas en Équateur notamment). À
ce titre, on remarquera qu'à ce jour, aucune notification n'a été
transmise, ni à l'ONU, ni au Conseil de l'Europe à propos de l'état
d'urgence. Or, en 2005, le gouvernement avait pris bien soin de notifier, trois mois trop tard néanmoins, la mise en oeuvre de l'état d'urgence auprès du Secrétariat général de l'ONU, mais rien n'avait été fait auprès du Secrétariat général du Conseil de l'Europe...
II - Le Jus in tumultu, ou que peut-on faire durant un état d'exception ? Avant tout chose, et c'est l'un des points
fondamentaux que l'on retrouve dans quelques constitutions : les
mesures adoptées ne doivent pas avoir vocation à perdurer ;
elles sont temporaires. On ne doit pas pouvoir légiférer dans le
temps en période exceptionnelle. Il faut donc prévoir la caducité
automatique des mesures adoptées sous l'empire d'un état
d'exception (c'est le cas en Allemagne, au Brésil, Chili, à Chypre,
en Finlande, Grèce, Hongrie, au Liechtenstein et au Monténégro).
S'il n’apparaît pas spécialement efficace de
lister une série de droits auxquels il peut être dérogé, en
revanche, la technique des droits indérogeables, dès lors qu'elle
s'impose au surplus en vertu de nos obligations internationales
devrait être modifiée. Il devrait être explicitement précisé que
rien ne pourrait justifier des atteintes ou des restrictions au droit
à la vie, à l'interdiction de la torture et des traitements
inhumains ou dégradants, de l'esclavage, à la prohibition des
discriminations, au respect du principe de légalité des délits et
Surtout, des garanties juridictionnelles doivent
être prévues : dans les États latino-américains, la
Constitution prévoit ainsi qu'il n'est pas possible de porter
atteinte aux recours en habeas corpus,
qui est ainsi considéré comme un droit indérogeable.
Le rôle des organes non bénéficiaires des
pouvoirs de crise doit en outre être précisé. Au premier chef,
bien évidemment le Législateur ; il apparaît important de
clarifier ainsi les relations avec l'exécutif (une motion de censure
est-elle envisageable?).
Mais les autres organes de l’État ne doivent
pas être mis de côtés : le statut des juges, des
autorités constitutionnelles ou administratives (Défenseur des
droits, Contrôleur général des lieux de privation de liberté)
sous l'empire d'un état d'exception doit être garanti. Quelques
constitutions, notamment en Amérique latine, confortent le rôle de
(c'est le cas en Bolivie).
Il peut être également utile d'évoquer les
mandats électifs : peuvent-ils être prorogés ? Il n'est
pas toujours facile d'organiser une élection en des temps troublés. En guise de conclusion...
Par définition, il est inconcevable d'imaginer
vouloir enserrer l'exception dans un ensemble normatif, aussi
détaillé soit-il. Le meilleur régime juridique imaginable peut
être détourné et les exemples sont légions, en Europe comme en
La meilleure arme contre un pouvoir qui
deviendrait oppressif reste la résistance à l'oppression,
solennellement proclamée dans les grandes déclarations
révolutionnaires du XVIIIe siècle.
Pour autant, si l'on accepte le principe même de
pouvoirs constitutionnels de crise, mieux vaut s'entourer de
garde-fous afin d'essayer d'assurer, autant que faire se peut, que
des abus de seront pas commis.
Sur le plan des libertés faisant l'objet de restrictions, les décrets précisent que les mesures susceptibles d'être prises sont celles visées par les articles 5, 6, 8, 9, 10 et l'alinéa 1 de l'article 11. La formulation n'est guère éclairante. En termes plus simples, les libertés de circulation et de réunion peuvent être réglementées ou interdites, en particulier par une recours à la procédure d'assignation à résidence. Le principe de sûreté est également atteint par la possibilité offerte à l'administration de réaliser des perquisitions, de jour comme de nuit. D'une manière générale, la caractéristique essentielle de ces mesures est de relever du pouvoir discrétionnaire de l'Exécutif, sans intervention préalable du juge. Il convient de noter que les décrets ne font pas référence à l'article 11 alinéa 2 de la loi de 1955 qui autorise les atteintes à la liberté d'expression, y compris par l'interdiction de journaux, de représentations cinématographiques ou théâtrales. L'idée générale est de prendre des dispositions facilement applicables aux individus jugés dangereux, mais de faire en sorte que les libertés de l'écrasante majorité de la population ne soient pas profondément atteintes. La seule exception concerne les restrictions de circulation à proximité de lieux considérés comme d'éventuelles cibles des terroristes mais, à dire vrai, elles pouvaient déjà être décidées en dehors de tout état d'urgence.
Si le contrôle contentieux a le mérite d'exister, il ne permet pas un contrôle global de la mise en oeuvre de l'état d'urgence. Or, le risque de l'état d'urgence pour les libertés réside dans sa pratique générale, dans l'éventuelle installation d'une routine qui conduit à utiliser la procédure d'exception quand on peut utiliser celle du droit commun. L'état d'urgence n'est donc concevable que pour une durée par définition limitée, les conditions de son utilisation devant être réunies à chaque prorogation. Il appartiendra au Parlement, compétent pour décider de la prorogation, de s'assurer que le péril terroriste demeure "imminent". Les questions essentielles sont donc celles de l'information et du contrôle parlementaire sur l'état d'urgence.
Etat d'urgence. Bernard Lavilliers. 1983 L'intervention du Parlement
Le problème actuel est que le Parlement est compétent pour proroger l'état d'urgence, mais qu'il n'est pas nécessairement très bien armé pour en assurer le contrôle. Observons que les lois du 25 janvier 1985 et du 18 novembre 2005 prorogeant l'état d'urgence en Nouvelle Calédonie et dans les banlieues de certaines villes présentent comme caractéristique d'être extrêmement sommaires. Elles se bornent à se prononcer sur le principe de la prorogation, sans se prononcer sur les mesures susceptibles d'être prises. Or, on ne voit pas ce qui justifie juridiquement cette abstention. Rien n'interdit au parlement de présenter des amendements et, le cas échéant, de débattre de l'étendue des restrictions envisagées. De la même manière, le Parlement dispose du pouvoir essentiel de fixer la durée de la prorogation, même si celle-ci figure dans le projet de loi. Il peut imposer une durée lui permettant de "revoir" la situation à un rythme qu'il peut définir. En 2005, lors de la crise des banlieues, le Parlement avait ainsi prononcé une prorogation de trois mois, précisant qu'il serait possible à l'Exécutif de mettre fin à l'état d'urgence par décret avant l'expiration de ce délai de trois mois. Finalement, ce fut chose faite le 4 janvier 2005, soit deux mois environ après l'entrée en vigueur de la loi de prorogation.
Le Président de la République va utiliser la procédure créée par la révision constitutionnelle de 2008, qui lui permet de prendre la parole devant le Congrès (art. 18 al. 2 de la Constitution). On ne doute pas qu'il expliquera les motifs qui l'ont conduit à recourir à l'état d'urgence, et l'étendue des mesures envisagées. Mais il s'agit là d'une information destinée autant à l'opinion qu'au Parlement. Il s'agit aussi d'une information préalable à la mise en oeuvre de l'état d'urgence, qui n'emporte donc aucune conséquence sur l'information ultérieure des parlementaires. L'information spécifique du Parlement ne peut donc intervenir qu'à sa propre initiative. La Commission des lois qui sera saisie du projet de loi de prorogation pourra sans doute exercer, dans toute son étendue, les prérogatives attribuées aux commissions parlementaires par l'article 145 du règlement de l'Assemblée nationale. Ce texte précise en effet qu'elles "assurent l'information de l'Assemblée pour lui permettre d'exercer son contrôle sur la politique du gouvernement". Elles peuvent donc créer des missions d'information qui peuvent demander des informations et entendre les principaux intéressés.
Le problème essentiel n'est cependant peut-être pas dans l'organe chargé de l'information du Parlement, mais plutôt dans l'étendue de l'information effectivement accessible aux parlementaires. La question du secret
Il existe un embryon de contrôle parlementaire des services de renseignement. Une loi du 9 octobre 2007 a ainsi créé une délégation parlementaire au renseignement, dont les membres sont habilités à recevoir communication de ce type de données. Mais son activité demeure cantonnée au renseignement et le contrôle de l'état d'urgence dépasse largement cette seule question. S'il n'est pas inutile que certains membres de la Commission des lois, et d'abord son Président, soient également membres de la délégation, l'information du parlement demeure lacunaire. Le principe de l'opposabilité du secret de la défense nationale aux parlementaires n'est, en effet, pas remis en cause de manière substantielle. Les commissions d'enquête ne peuvent ainsi obtenir la communication de pièces couvertes par le secret (ordonnance du 17 novembre 1958), prohibition confirmée par le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 27 décembre 2001. La loi du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses
dispositions concernant la défense et la sécurité nationale a quelque peu
élargi l’information accessible aux parlementaires en dressant une liste de
pièces susceptibles de leur être communiquées. Mais il ne s’agit que de
documents d’ordre général et de rapports d’inspection. La loi prend d’ailleurs
la précaution d’affirmer que la communication ne peut porter "ni sur
les opérations en cours de ces services, ni sur les instructions données par
les pouvoirs publics à cet égard, ni sur les procédures et méthodes
opérationnelles, ni sur les échanges avec des services étrangers ou avec des
organismes internationaux compétents dans le domaine du renseignement. » Dans l’état actuel du droit, l’information du
parlement dans ce domaine demeure donc très lacunaire.
Considéré sous cet angle, le débat parlementaire sur la loi prorogeant l'état d'urgence pourrait être l'occasion d'une réflexion de fond sur le contrôle parlementaire. Une loi visant à organiser un régime d'exception, et par là même nécessairement attentatoire aux libertés, ne peut en effet être acceptée que si les représentants du peuple sont associés au contrôle de sa mise en oeuvre. Car la loi est, avant tout, l'expression de la volonté générale et non pas l'expression d'un besoin, même parfaitement justifié, de l'Exécutif. Sur l'état d'urgence : conclusion du Chapitre 2 du manuel de Libertés publiques sur internet. Publié par
Dans un arrêt du 10 novembre 2015 Dieudonné M'Bala M'Bala c. France, la Cour européenne des droits de l'homme juge irrecevable le recours de Dieudonné contre sa condamnation à 10 000 € d'amende pour "injure publique envers une personne ou un groupe de personnes en raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée", infraction prévue par l'article 23 de la loi du 29 juillet 1881. Les faits à l'origine de la condamnation ne sont pas contestés. Le 26 décembre 2008, lors de son spectacle au Zénith, Dieudonné avait fait monter sur scène Robert
Faurisson, universitaire négationniste plusieurs fois condamné pour incitation à la haine raciale et contestation de crimes contre l'humanité. Dieudonné le fait applaudir par le public et lui fait remettre un "prix de l'infréquentabilité" par un acteur revêtu d'un pyjama rayé sur lequel était cousue une étoile jaune. La justice a donc été saisie et huit associations spécialisées dans la lutte contre le racisme et l'antisémitisme se sont portées parties civiles. Elles ont toutes obtenu un euro symbolique de dommages et intérêts. Sur le fond, la condamnation de Dieudonné ne mérite guère que l'on s'y attarde. Il ne fait aucun doute que le délit d'"injure publique envers une personne ou un groupe de personnes en raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée" est constitué. La Cour européenne, quant à elle, refuse de se prononcer sur les éléments constitutifs de l'infraction, dès lors qu'il n'appartient qu'aux tribunaux internes d'interpréter et d'appliquer le droit national (par exemple : CEDH, 23 septembre 1998, Lehideux et Isorni c. France). Une décision d'irrecevabilité L'arrêt de la Cour présente néanmoins un grand intérêt, car il s'agit d'une décision d'irrecevabilité, ce qui signifie que la Cour refuse, du moins officiellement, de statuer au fond. Elle applique l'article 35 de la Convention européenne qui l'autorise à déclarer irrecevable toute requête "manifestement incompatible avec les dispositions de la Convention". Dans le cas présent, la Cour s'appuie sur l'article 17 de la Convention qui interdit l'abus de droit. Il est rédigé en ces termes : "Aucune des dispositions de la présente Convention ne peut être interprétée comme impliquant (...) un droit quelconque de se livrer à une activité ou d'accomplir un acte visant à la destruction des droits ou libertés reconnus dans la présente Convention (...)". Dès son arrêt Lawless c. Irlande du 1er juillet 1961, la Cour a ainsi estime que nul ne peut se prévaloir des dispositions de la Convention pour violer les droits et libertés qu'elle garantit. Le discours de haine Plus tard, dans l'arrêt Lehideux et Isorni c. France, la Cour est passée des "droits" aux "valeurs qui sous-tendent" la Convention. Dans l'affaire Garaudy c. France du 7 juillet 2003, elle a considéré que l'auteur d'un ouvrage négationniste ne pouvait invoquer l'article 10 de la Convention garantissant la liberté d'expression, dès lors que son ouvrage allait à l'encontre des "valeurs fondamentales de la Convention". Ces décisions constituent la base de la jurisprudence sur le "discours de haine". Elle repose sur l'idée qu'un propos haineux constitue une négation des valeurs de la Convention et qu'il doit donc être exclu de sa protection. Cette jurisprudence est désormais largement appliquée, et pas seulement en matière de négationnisme. Dans son arrêt Norwood c. Royaume-Uni du 16 novembre 2004, la Cour a ainsi exclu de la garantie de l'article 10 un membre du Parti national britannique qui avait posé sur sa fenête une photo des Twin Towers en flamme accompagné d'une phrase : "Islam dehors - Protégeons le peuple britannique". La Cour a considéré que cette attaque véhémente établissant un lien entre une communauté religieuse et un acte terroriste allait à l'encontre des valeurs de tolérance, de paix sociale et de non-discrimination proclamées par la Convention. Elle a donc jugé le recours irrecevable.
Le refus de statuer au fond Si l'on étudie la jurisprudence, et la Cour l'admet elle-même dans son communiqué de presse, l'irrecevabilité de l'article 17 n'a, jusqu'à présent, été appliquée qu'à des propos explicites et directs, ne nécessitant aucune interprétation de la Cour. Tel était le cas des textes écrits sanctionnés dans les affaire Isorni et Lehideux c. France (un article publié dans Le Monde), Garaudy c. France (un livre), Norwood c. Royaume-Uni (une affiche). Dans ces trois cas, la Cour n'avait aucunement à interpréter les faits.
Dans l'arrêt Dieudonné, la situation est un peu différente. Certes, le contenu négationniste, et particulièrement affligeant, de la comédie imaginée par le requérant ne fait aucun doute. Mais ses avocats invoquent la liberté d'expression en se fondant notamment sur la jurisprudence du 25 janvier 2007 Vereinigung Bildender Künstler c. Autriche du 25 janvier 2007. Celle-ci affirme que la protection conférée par l'article 10 de la Convention, c'est-à-dire la liberté d'expression, s'applique à "la satire, qui est une forme d'expression artistique et de commentaire social qui, de par l'exagération et la déformation de la réalité qui la caractérisent, vise naturellement à provoquer et à agiter". Le moyen n'est pas traité à la légère par la Cour européenne qui considère que faire monter Robert Faurisson sur scène transformait le spectacle en meeting politique, notant au passage la présence, parmi les spectateurs, de Jean-Marie Le Pen. Certes, on peut adhérer au raisonnement tenu par la Cour, mais le fait même qu'elle tienne ce raisonnement montre qu'elle pénètre dans l'interprétation des faits. Alors pourquoi en déduire une irrecevabilité de la requête ? N'aurait-elle pu déclarer la requête recevable, pour ensuite la rejeter ? Le sort de Dieudonné n'aurait pas été différent, et la construction juridique de la décision aurait été plus satisfaisante.
Le projet de loi pour une République numérique porté par Axelle Lemaire est encore bien loin d'être voté. Pour le moment, un avant-projet a été soumis aux internautes qui ont été invités à faire connaître leurs observations. Une version modifiée a ensuite été transmise pour avis au Conseil d'Etat. La procédure se veut exemplaire, et on ne peut que se réjouir qu'un projet de loi qui a pour objet d'étendre la transparence des données publiques soit élaboré lui-même dans la transparence. Il n'en demeure pas moins que le débat se développe actuellement autour de dispositions qui ne figurent pas dans l'avant-projet de loi, mais qui sont dans la logique de son contenu. Différents articles de presse font état d'une volonté d'Axelle Lemaire de fusionner la CNIL et la CADA et on sait que les présidents de chacune de ces autorités administratives ont été contactés dans le but de mener à bien cette réforme.
Une réforme dans la ligne du rapport Dosière-Vanneste D'une façon générale, toute fusion d'autorités administratives indépendantes doit être regardée avec intérêt, tant il est vrai que la prolifération de ces autorités, d'ailleurs plus ou moins indépendantes, ne fait qu'accentuer la confusion du paysage administratif. Le rapport Dosière-Vanneste de 2010 rédigé au nom du comité parlementaire d'évaluation et de contrôle des politiques publiques recensait déjà une bonne quarantaine d'autorités indépendantes, et observait que leur déploiement ne reposait sur
aucune idée directrice ni démarche prospective. Il se prononçait donc en faveur d'"un effort de rationalisation passant par des regroupements". Ce rapport n'a rencontré qu'un écho bien faible dans le droit positif. Le seule regroupement qui ait eu lieu est celui initié par la loi organique du 29 mars 2011 qui fédère le Médiateur, le Défenseur des enfants,
la Commission nationale de déontologie de la sécurité et la Halde au sein d'une unique autorité indépendante : le Défenseur des droits. Depuis cette date, aucun autre rapprochement n'a été mené à bien, alors que le rapport Dosière-Vanneste proposait aussi la fusion de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep), du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (Hadopi). La fusion entre la CNIL et la CADA peut apparaître comme un retour vers une politique de rapprochement des autorités indépendantes, politique qui avait été à peine engagée. Elle présente le double intérêt de mutualiser les coûts de fonctionnement et de réduire autant que possible les conflits de compétence entre cette multitude d'institutions à la visibilité plus ou moins grande.
Le partage des compétences entre la CNIL et la CADA n'a jamais été clair. On sait que les deux institutions sont parfaitement contemporaines. La CNIL, première commission à avoir été qualifiées d'"autorité administrative indépendante" a été créée par la loi du 6 janvier 1978 sur l'informatique, les fichiers et les libertés. La CADA, quant à elle, est issue de la loi du 17 juillet 1978 qui consacre une "liberté d'accès aux documents administratifs". A l'origine, les deux textes répondaient à deux préoccupations bien distinctes. La loi du 6 janvier 1978, rappelons-le, trouve son origine dans le scandale provoqué, en 1977, par le "Projet SAFARI" visant à permettre des interconnexions entre les fichiers publics de données personnelles. Il s'agissait donc de protéger la vie privée des personnes fichées. Le droit d'accès était perçu comme le moyen d'assurer que la collecte, la conservation et l'utilisation de ces données étaient conformes à la loi. La loi du 17 juillet 1978, quant à elle, est née à l'époque où l'on espérait développer une nouvelle forme de transparence administrative, à partir de l'exemple américain. On s'inspirait alors du Freedom of Information Act de 1966 et du Government in the Sunshine Act de 1976, deux textes visant à favoriser cette transparence. Ainsi, la loi informatique et libertés visait à favoriser le secret de la vie privée et la loi du 17 juillet 1978 avait pour but la transparence de l'Etat. Cette analyse relève néanmoins d'une idéologie qui n'est jamais réellement entrée dans les moeurs. C'est ainsi que la loi du 17 juillet 1978 n'a été que fort peu utilisée pour accéder à ce qu'il est convenu d'appeler la "littérature grise" de l'administration, c'est-à-dire les textes portant sur les décisions d'ordre général. Elle a surtout été invoquée par des citoyens désireux d'avoir accès aux informations les concernant directement, leur dossier de santé, le dossier professionnel d'un fonctionnaire etc. L'article 3 de la loi autorise en effet tout intéressé à "connaître les informations contenues dans un document administratif dont les conclusions lui sont opposées".
Un délicat partage des compétences Le résultat de cette utilisation est que le partage des compétences entre les deux textes est devenu plus compliqué. L'article 3 de la loi du 17 juillet 1978 s'applique en effet "sous réserve des dispositions de la loi du 6 janvier 1978". En d'autres termes, l'accès aux documents nominatifs donne lieu à un recours devant la CADA, et l'accès aux données nominatives contenues dans un fichier est de la compétence de la CNIL. Le problème est que l'informatisation presque complète de l'administration a conduit, peu à peu, à siphonner les compétences de la CADA.
Un service public de la donnée Tous ces éléments justifient le passage à une nouvelle logique, et le projet de loi envisage un "service public des données publiques" prévoyant une seule et unique autorité chargée de gérer la mise à la disposition, via internet, de l'ensemble des données d'intérêt général et de répondre aux demandes de communication des données personnelles et nominatives. Il ne fait aucun doute qu'une telle réforme permettrait de résoudre des problèmes de compétence qui ont parfois pour conséquence de retarder considérablement le droit d'accès au juge. Une fusion au profit de la CNIL Sur un plan plus institutionnel, il ne fait guère de doute que la fusion concerne deux autorités bien différentes. La CNIL regroupe 185 agents, et la CADA une douzaine. La CNIL est dotée d'un pouvoir de sanction et d'une autorité importante au sein de l'Union européenne. C'est ainsi qu'elle est le porte-parole du G29, groupe qui rassemble l'ensemble des autorités de contrôle européennes, et qu'elle est chargée de gérer le contentieux qui oppose l'UE à Google. La CADA, quant à elle, ne rend que des avis consultatifs, qui sont souvent suivis par les administrations, mais pas toujours. Son fonctionnement et son mode de raisonnement sont entièrement dominés par le Conseil d'Etat, situation qui nuit parfois à l'audace de sa jurisprudence. Cette situation permet de penser que la fusion se fera au profit de la CNIL, plus puissante, même si le nom de la future institution n'est pas encore connu. On doit s'en réjouir, dès lors que l'accès aux documents pourra être mieux garanti par un pouvoir de sanction, dont la CADA ne dispose pas. Transparence et secret : l'inversion des logiques
Sur les autorités administratives indépendantes : Chapitre 3, section 3, 6 1 B du manuel de libertés publiques. Publié par
Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), Adeline Hazan, a publié, le 5 novembre 2015, un avis relatif à la rétention de sûreté. Cette procédure a pour objet de maintenir enfermés, à l'issue de leur peine, des criminels auteurs de crimes particulièrement graves et condamnés à une peine égale ou supérieure à quinze années d'emprisonnement. D'une part, sont concernés les criminels présentant un risque très élevé de récidive, en raison notamment de leur
état psychiatrique. D'autre part, peuvent y être soumis ceux qui, astreints à une mesure de surveillance de sûreté après leur remise en liberté, ne l'ont pas respectée. Ce n'est pas le premier avis du CGLPL sur le sujet. Le 6 février 2014, Jean-Claude Delarue, prédécesseur d'Adeline Hazan, avait déjà demandé des éclaircissements sur le régime juridique applicable à cette mesure et des améliorations de la prise en charge des personnes placées en Centre médico-judiciaire de sûreté (CSMJS), structure unique placée dans la prison de Fresnes. N'ayant pas obtenu de réponses satisfaisantes, le CGLPL demande aujourd'hui la suppression de la rétention de sûreté, suggestion qui va certainement susciter des réactions diverses.
La loi du 25 février 2008 La rétention de sûreté, en effet, est une des mesures phares de la politique pénale de Nicolas Sarkozy. Comme souvent à cette époque, une importante réforme trouve son origine dans un fait divers. Le 15 août 2007, un enfant de cinq ans, Enis, est enlevé et violé à Roubaix. L'auteur du crime, Francis Evrard, venait de sortir de prison, où il avait purgé une peine de dix-huit de prison pour viol aggravé. Nicolas Sarkozy, récemment élu Président de la République, annonce immédiatement une loi pour empêcher les criminels sexuels "de recommencer de tels actes une fois purgée leur peine de prison". La loi Dati du 25 février 2008 adopte cette réforme, décidée dans la précipitation et sans aucune réflexion préalable sur son régime juridique et les conditions matérielles de sa mise en oeuvre. Cette double lacune est sans doute à l'origine de son échec.
Dans un arrêt O.H. c. Allemagne du 24 novembre 2011, la Cour européenne des droits de l'homme a considéré que le droit allemand pouvait adopter la rétention de sûreté, qui ne porte pas atteinte, en tant que telle, à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme. La Cour considère toutefois qu'il s'agit d'une peine pénale, appréciation liée au fait qu'elle consiste à enfermer une personne en fonction de sa dangerosité et non pas à la soigner. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 21 février 2008, admet également la rétention de sûreté. A ses yeux au contraire, elle ne peut être considérée comme une "peine" au sens pénal du terme. En effet, elle n'est pas prononcée par une juridiction de jugement, mais, à la fin de la peine, par une juridiction régionale de rétention de sûreté. De plus, l'appréciation repose non sur la culpabilité passée de la personne, mais sur le danger qu'elle représente dans l'avenir. The House of the Rising Sun. Animals. 1964 Le principe de non-rétroactivité Toutefois, de manière un peu inattendue, le Conseil estime que le principe de non-rétroactivité doit tout de même s'appliquer à la rétention de sûreté, "eu égard à sa nature privative de liberté, à la durée de cette privation, à son caractère renouvelable sans limite
et au fait qu'elle est prononcée après une condamnation par une juridiction. Cette soumission de la réforme au principe de non-rétroactivité a considérablement réduit son impact. La première conséquence est que seules les personnes condamnées après l'entrée en vigueur de la loi du 28 février 2008 ont pu faire l'objet d'une telle mesure. Le rapport du CGLPL mentionne ainsi que seulement cinq personnes ont été placées en Centre médico-judiciaire de sûreté (CSMJS) depuis 2008. La seconde conséquence est qu'il appartient à la Cour d'assises, au moment de la condamnation, de déclarer que l'intéressé sera susceptible, à l'issue de sa peine, de faire l'objet d'une telle mesure. Or, depuis 2008, seulement sept décisions de Cours d'assises ont mentionné une telle possibilité, la dernière en date concernant Tony Meilhon, condamné à vingt-deux ans de prison incompressibles pour le meurtre de Laetitia Perrais. Le critère de la "dangerosité"
C'est évidemment l'élément de faiblesse essentiel du dispositif législatif. Le CGLPL fait d'ailleurs observer que les cinq personnes actuellement retenues au CSMJS de Fresnes ont toutes été placées dans cet établissement pour avoir violé une mesure de surveillance de sûreté. Autrement dit, la procédure est utilisée comme une sanction du non-respect des obligations imposées à un condamné, le critère de la "dangerosité" étant, en pratique, écarté, tout simplement parce que l'appréciation d'une dangerosité purement hypothétique est impossible. Les soins
Au-delà des difficultés juridiques, la rétention de sûreté rencontre aussi des difficultés pratiques, au point que le CGLPL estime que "le dispositif ne remplit pas l'ensemble des missions assignées par la loi". L'article 706-53-13 du code de procédure pénale (cpp) prévoit en effet que la personne placée en rétention doit se voir proposer "de façon permanente, une prise en charge médicale, sociale et psychologique destinée à permettre la fin de cette mesure". Le problème est que le Centre de rétention est physiquement isolé de l'Etablissement public national de santé de Fresnes. Les personnes retenues ne font l'objet d'aucun projet médical, social ou psychologique et sont placées dans un isolement total. Une telle situation viole l'article 706-53-13 du code pénal, et le risque d'une sanction par la Cour européenne des droits de l'homme est particulièrement élevé. En effet, dans un arrêt James, Wells et Lee c. Royaume-Uni du 18 septembre 2012, la Cour a sanctionné le droit britannique qui prévoyait une rétention identique, au motif que les personnes retenues n'étaient pas mises en mesure de participer à des programmes de réinsertion appropriées. Or, il est clair que le traitement médical et psychiatrique constitue le premier pas, même s'il n'est pas nécessairement suffisant, vers la réinsertion.
Devant une telle situation, le CGLPL demande donc l'abrogation de la loi de 2008, ce qui évidemment n'exclut pas une réflexion sur un autre type de rétention, plus adaptée aux exigences posées par les jurisprudences conjointes du Conseil constitutionnel et de la Cour européenne des droits de l'homme. L'improbable abrogation On observe tout de même que le CGLPL a publié son avis un mois après son adoption, car les ministres de la justice et des affaires sociales disposaient d'un mois pour répondre. Or, les services du CGLPL n'ont reçu aucune réponse, tant il est vrai que personne ne veut être accusé de vouloir faire libérer de dangereux récidivistes. Imaginons un instant que la loi soit abrogée, et qu'un crime atroce soit ensuite commis par l'un de ceux qui auront ainsi été remis en liberté... Ce cauchemar doit certainement peser sur le silence des ministres compétents.
Sur la rétention de sûreté : Chapitre 4, section 2, C du manuel de libertés publiques sur internet. Publié par