Source: http://www.dlaradnych.pl/wszystkie-wazne-sprawy/536-tworzenie-uchwaly-od-a-do-z.html
Timestamp: 2014-09-19 23:52:44+00:00
Document Index: 15363513

Matched Legal Cases: ['art. 18', 'art. 21', 'SA/Sz ', 'art. 90', 'art. 7', 'art. 89', 'art. 77', 'art. 80', 'art. 89', 'art. 11', 'art. 94', 'art. 35', 'art. 14', 'SA/Ke ', 'art. 19', 'art. 160', 'SA/Kr ', 'SA/Lu ', 'SA/Ka ', 'art. 19', 'art. 28', 'art. 67', 'art. 28', 'art. 90', 'art. 78', 'art. 81']

Tworzenie uchwały od A do Z
Tworzenie uchwały od A do Z Procedura uchwałodawcza to uporządkowany proces składający się z kilku etapów w celu podjęcia uchwały w konkretnym przedmiocie. Pierwszym etapem rozpoczynającym ten proces jest inicjatywa uchwałodawcza, kolejnym przedłożenie wniosku wraz z projektem uchwały, postępowanie z projektem uchwały w celu uzyskania stanowisk innych organów oraz podjęcie uchwały na sesji rady i podpisanie jej przez przewodniczącego organu stanowiącego.
Podstawowa regulacja dotycząca procesu podjęcia uchwały wynika z ustaw samorządowych, natomiast jego dopełnienie powinno szczegółowo zostać określone w poszczególnych statutach jednostek samorządu terytorialnego (dalej j.s.t).
Organy kolegialne jakimi są organy stanowiące j.s.t. mogą wyrażać swoją wolę w formie uchwały. Uchwałą jest zatem taka forma działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia (sesji, zebrania) w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym (gminnym, powiatowym lub regionalnym) będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym (patrz A. Szewc, T. Szewc: Uchwałodawcza działalność organów jednostek samorządu terytorialnego, Difin, Warszawa 1999 r. s. 48-49).
Rodzaje uchwał
Uchwały organów j.s.t. można podzielić na tzw. zwykłe, które z reguły wchodzą w życie z dniem podjęcia (np. uchwała dot. ustalenia wynagrodzenia wójta – art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym) oraz takie, które zawierają normy o charakterze generalnym (odnoszące się do pewnej kategorii podmiotów, a nie indywidualnie oznaczonego adresata) i abstrakcyjnym (tj. do zastosowania w nieograniczonej liczbie przypadków), a warunkiem ich wejścia w życie jest ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2039/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) (np. wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31 poz. 266 z późn. zm) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 58/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Z kolei ze względu na charakter przedmiotowy można wyróżnić uchwały personalne (np. powołanie skarbnika j.s.t., wybór przewodniczącego rady), organizacyjne (np. nadanie nazwy ulicom), jak również majątkowe (np. wyrażenie zgody na zaciągnięcie długoterminowej pożyczki).
Inicjatywa Statut każdej j.s.t. wskazuje podmioty, które mogą zainicjować taką procedurę. Z reguły przepisy przewidują, iż są to:
- każdy radny, w tym także sam przewodniczący,
- grupa radnych,
- określona liczba mieszkańców danej j.s.t.
W sytuacji, gdy wyżej wskazany podmiot uzna, iż zachodzi potrzeba podjęcia uchwały w przedmiocie należącym do kompetencji organu stanowiącego j.s.t. powinien skorzystać z przysługującego mu prawa i zainicjować proces uchwałodawczy. To właśnie materia statutowa szczegółowo wskazuje do kogo należy złożyć wniosek wraz z projektem takiej uchwały. Dlatego też ważne jest aby każdy kto chciałby zainicjować podjęcie uchwały powinien zaznajomić się z treścią statutu danej j.s.t.
Zasadą jest, iż projekt uchwały przygotowywany jest w pisemnej formie. Wyjątek dotyczy uchwał o charakterze proceduralnym (np. w sprawie wyboru komisji skrutacyjnej), które wnoszone mogą być ustnie, a po ich podjęciu odnotowywane są w protokole sesji, bez nadawania im numeracji. Warto zaznaczyć, iż obowiązek doręczenia organowi nadzoru podjętych uchwał w terminie 7 dni od ich uchwalenia dotyczy tych merytorycznych (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), z kolei brak jest tego wymogu w stosunku do proceduralnych rozstrzygnięć.
Złożony projekt uchwały powinien spełniać określone wymogi formalne tj. powinien być zredagowany w sposób zwięzły, syntetyczny, przy użyciu wyrażeń w ich powszechnym znaczeniu, bez używania specjalistycznych sformułowań oraz wyrażeń zapożyczonych z języków obcych, czy też neologizmów (por. § 8 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. z 2002r. Nr 100, poz. 908).
Z zasady projekt uchwały powinien zawierać w szczególności:
- tytuł uchwały wskazujący na przedmiot regulacji;
- podstawę prawną – tj. powołanie się na konkretny przepis prawa (normę kompetencyjną). Jednym z elementów, które czynią z określonego dokumentu akt woli organu, jest podstawa prawna, legitymująca organ gminy do podjęcia określonych działań. Brak wskazania podstawy prawnej jest naruszeniem jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych, która stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa art. 7 Konstytucji RP (por. Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 16 marca 1998 r. Nr X/23/98 LexPolonica nr 2502196, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 1998/2 poz. 55);
- postanowienia merytoryczne, tj. przedmiot uchwały;
- wskazanie podmiotów zobowiązanych do wykonywania uchwały lub podmiotów sprawujących nadzór nad realizacją uchwały;
- część końcową zawierającą:
postanowienia przejściowe, dostosowujące i derogacyjne,
określenie terminu wejścia uchwały w życie i czasu jej obowiązywania;
- podpis autora projektu.
Projekt uchwały powinien zatem zawierać wszystkie ww. elementy z uwzględnieniem jej zakresu przedmiotowego. Jednocześnie należy również dołączyć do niego uzasadnienie (faktyczne, jak i prawne), z którego wynikają powody i cele podjęcia przedmiotowej uchwały. Jak słusznie zostało przyjęte w orzecznictwie działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wniosek o podjęcie uchwały składany jest na piśmie na ręce przewodniczącego organu stanowiącego j.s.t. W przypadku otrzymania wniosku niekompletnego przewodniczący występuje na piśmie do wnioskodawców o jego uzupełnienie zakreślając odpowiedni termin do uzupełnienia. W przypadku nieuzupełnienia wniosku w zakreślonym terminie nie nadaje się wnioskowi dalszego biegu.
Warto w tym miejscu zauważyć, iż wielokrotnie przepisy prawa uzależniają ważność rozstrzygnięcia organu gminy od uzyskania opinii, uzgodnienia, zatwierdzenia przez inny organ bądź przeprowadzenia konsultacji. Uzyskanie tych stanowisk powinno nastąpić w terminie 14 dni (w przypadku wymogu zajęcia stanowiska przez organ stanowiący j.s.t.- 30 dni) od dnia doręczenia rozstrzygnięcia lub jego projektu bądź konsultacji przedkładany jest projekt uchwały przyjęty przez Radę (art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, art. 77b ustawy o samorządzie powiatowym, art. 80a ustawy o samorządzie województwa). Treść art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, przyjmuje wprost, że upływ ustawowego terminu powoduje wygaśnięcie kompetencji organu współdziałającego do zajęcia stanowiska odmiennego od przedstawionego przez gminę. Zajęcie stanowiska po upływie ustawowego terminu nie można interpretować jako obalenie domniemania stanowiska pozytywnego, przepisy prawa nie wiążą z nim bowiem skutków prawnych. Powyższych terminów nie należy kwalifikować zatem jako instrukcyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1398/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Wyrażona opinia (negatywna czy też pozytywna) przez właściwy organ ma charakter niewiążący dla organu gminy, ale jej brak może mieć znaczenie dla bytu prawnego danej uchwały. Regulacje statutowe często wprowadzają wymóg zaopiniowania przez radcę prawnego z punktu widzenia zgodności projektowanego rozstrzygnięcia z obowiązującym prawem, jak również obowiązek uzyskania opinii właściwych ze względu na przedmiot uchwały od komisji rady.
Z kolei przepisy ustawowe zazwyczaj wprowadzają obowiązek uprzedniego zasięgnięcia opinii właściwego merytorycznie podmiotu, np. związków zawodowych, kuratora oświaty, inspektora sanitarnego. Dla przykładu można tu wskazać, iż projekt programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie danej gminy, który jest przyjmowany uchwałą rady gminy, powinien zostać przedłożony do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt działającym na obszarze gminy; dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich działających na obszarze gminy, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 11a ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.). Ponadto np. w kwestii dotyczącej ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, działających na terenie danego powiatu, przed podjęciem uchwały należy uzyskać opinię samorządu aptekarskiego, stosownie do treści art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 45, poz. 271 ze zm.).
Niekiedy przepisy wymagają poprzedzenia podjęcia uchwały koniecznością skonsultowania jej projektu z właściwymi podmiotami. Jednakże podobnie jak w przypadku opiniowania projektu uchwały, także w przypadku jej konsultowania rada nie jest formalnie związana ich wynikami. Przykładem może być nadanie statutu jednostce pomocniczej po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).
Sesja i wnoszenie poprawek
Sesja rady jest najważniejszym etapem w całym procesie uchwałodawczym. W trakcie sesji rady zazwyczaj projekt uchwały może być odczytywany przez projektodawcę. W sytuacji gdy projekt jest prezentowany radnym dopiero na sesji, przedstawienie go może mieć charakter całościowy. Z kolei w przypadku gdy radni mieli przekazane projekty wraz z zawiadomieniem o sesji i porządkiem obrad, można taką prezentację skrócić. Następnie odbywa się dyskusja nad projektem. Można wtedy zgłaszać poprawki do projektu. Po zakończeniu dyskusji głos ponowie zabiera projektodawca, który ustosunkowuje się do zagadnień poruszanych w dyskusji. Ma on prawo uzupełnić projekt uchwały poprzez wniesienie autopoprawek, zmieniając projekt uchwały, który będzie przedmiotem głosowania radnych w całości. Autopoprawki nie podlegają głosowaniu, natomiast poprawki wniesione przez radnych podlegają odrębnemu glosowaniu. Zatem z punktu widzenia szybkości obrad („ekonomii procesowej”) korzystniej jest, gdy projektodawca przyjmie propozycje poprawek radnych (jeśli uzna, że są uzasadnione) i wniesie je jako autopoprawki do projektu.
Głosowanie nad poprawkami i uchwałą może być także poprzedzone m.in. rozpatrzeniem wniosków o odrzucenie uchwały, zwrotem projektu wnioskodawcy w celu dokonania uzupełnień i poprawek, odesłaniem projektu do komisji (patrz A. Szewc, T. Szewc: Uchwałodawcza działalność organów jednostek samorządu terytorialnego, Difin, Warszawa 1999 r. s. 77-79).
Z reguły w trakcie sesji podejmowane są uchwały zawarte w porządku obrad sesji i których projekty załączono do zawiadomienia o zwołaniu sesji. Jednakże rada gminy może zmienić porządek obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu.
Uchwały podejmowane w trakcie sesji są ważne, jeżeli w głosowaniu nad nimi uczestniczyła określona liczba radnych (quorum). Mianem quorum określa się liczbę członków danego organu (tu: rady gminy), których obecność umożliwia podjęcie uchwały. Nie jest to natomiast liczba osób, które muszą uczestniczyć w akcie głosowania (tzn. głosować). Oddanie głosu jest bowiem uprawnieniem, a nie obowiązkiem członka organu. Stąd liczba radnych obecnych w trakcie głosowania i liczba oddanych głosów nie muszą się pokrywać (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt. II GSK 194/06, publ. LEX nr 29014).
Zgodnie z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wprowadzenie zasady nakazującej podejmowanie uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w głosowaniu jawnym, wiąże się przede wszystkim z realizacją konstytucyjnej zasady – prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym mogą nastąpić tylko mocą ustawy (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 366/11 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jako wyjątki od powyższej zasady jawności można wskazać zarówno przepis art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym regulujący wybór przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady w głosowaniu tajnym, jak również art. 160 § 1 ustawy z 2001 r. prawo o ustroju sądów powszechnych nakazujący wybór ławników w głosowaniu tajnym.
Wskazania wymaga, iż istnieją trzy rodzaje większości: zwykła, bezwzględna i kwalifikowana. Ustawodawca przyjął jako warunek podjęcia uchwały zasadę większości zwykłej, która może bądź przejawiać się oddaniem więcej głosów „za” niż „przeciw”, albo oddaniem więcej głosów za konkretnym rozwiązaniem niż liczba głosów przypadająca osobno na każdą alternatywę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Krakowie z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt SA/Kr 2423/94, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie jest więc wymagania jednomyślność czy też proporcjonalność (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 402/2009 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Niekiedy przepisy prawa wymagają większości bezwzględnej do podjęcia określonej uchwały. Jak zostało przyjęte w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego bezwzględną większością głosów jest pierwsza liczba naturalna przewyższająca połowę ważnie oddanych głosów, tj. tej połowie najbliższa (zob. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 1995 r. W 18/94, publ. Dz.U.1995/114/556; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Katowicach z dnia 16 września 1993 r. sygn. akt SA/Ka 1351/93, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Przykładem powyższego są uchwały:
- na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - wybór przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących rady gminy bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym;
- na podstawie art. 28a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy;
- na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - utworzenie związku wymaga przyjęcia jego statutu przez rady zainteresowanych gmin bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy.
Z kolei w przypadku większości kwalifikowanej chodzi o konkretnie określoną większość przewyższającą większość bezwzględną (zazwyczaj 2/3 lub 3/5 głosów). Przykładem może być art. 28b ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, czyli podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta.
Przewodniczący obrad podaje na sesji wynik głosowania nad danym projektem bezpośrednio po oddaniu głosów przez radnych. W tym momencie wiadomo już czy dany projekt staje się uchwałą czy też zostaje odrzucony. Następnie uchwała jest przekazywana do organu nadzoru celem zbadania jej zgodności z prawem. Ustawy samorządowe - odpowiednio w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym, art. 78 ustawy o samorządzie powiatowym oraz w art. 81 ustawy o samorządzie województwa nakładają na wójtów (burmistrzów i prezydentów miast), starostów oraz marszałka województwa obowiązek przedkładania uchwał podjętych przez rady (sejmik) organom nadzoru w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Organ nadzoru (wojewoda) w terminie 30 dni od daty otrzymania uchwały, w razie uznania, że uchwała jest sprzeczna z prawem, tj rażąco narusza obowiązujące przepisy prawa, wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność konkretnej uchwały w części lub w całości.
Edyta Nogieć – Karwot, prawnik, autorka publikacji za zakresu prawa samorządowego
Iwona Owczarek, prawnik Dodaj komentarz