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Timestamp: 2017-10-24 05:57:57
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Matched Legal Cases: ['artículo 5', 'artículo 21', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 36', 'artículo 8', 'artículo 35', 'artículo 38', 'artículo 36', 'artículo 149', 'artículo 36']

profesión, ni siquiera alguna profesión sanitaria, pero sí en el propio de un conflicto de competencias profesionales. La selección es evidentemente subjetiva y responde a una voluntad de señalar aspectos importantes o comprometidos.
1) Comenzamos con la Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, de 18 de enero de 2012, Recurso 385/2010. Resuelve un litigio instado por la Asociación Española de Matronas contra la Orden SAS/1729/2010, de 17 de junio, por la que se aprueba y publica el programa formativo de la especialidad de Enfermería Familiar y Comunitaria; habiendo sido parte demandada la Administración General del Estado, representada por la Abogacía del Estado; y compareciendo como codemandados el Consejo General de Colegios Oficiales de Enfermería y la Federación de Asociaciones de Enfermería Comunitaria y Atención Primaria.
La Asociación recurrente pretendía la declaración de nulidad del artículo 5.5 de la Orden que recurría, que incluye en dicho programa formativo “la atención a la salud sexual, reproductiva y de género” (…) por entender que se refiere a una serie de competencias ya existentes en otra especialidad MATRONA, y con las que entran plenamente en conflicto, pues solapan las competencias ya atribuidas a esa especialidad de Enfermería Obstétrico- Ginecológica o Matrona.
La Sentencia estudia el fundamento de la norma, que queda expuesto en el Fundamento de Derecho (FD, en adelante) 2º, con referencia a la LOPS: La Orden impugnada aprueba y publica el programa formativo de la especialidad de Enfermería Familiar y Comunitaria en base a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre de Ordenación de las Profesiones Sanitarias (…) La Ley establece, por tanto, no solo el marco de las profesiones definiendo la regulación del ejercicio, sino que además estructura la formación pregraduada y especializada a fin de dotar a los interesados de conocimientos y habilidades competenciales. Es decir, el marco de la formación aparece vinculado a la regulación del ejercicio de las profesiones sanitarias, si bien se constituyen como ámbitos distintos en los que se pretenden objetivos distintos; a saber, la formación de un lado, y la distribución de competencias de cada de una de las profesiones sanitarias, de otro.
Así, aunque en un primer término parece que la conclusión se encamina hacia el establecimiento de una conexión íntima entre formación y habilidades competenciales, la afirmación final (si bien...) nos permite anticipar la conclusión. Ya lo hemos dejado entrever en otra sede: la falta de eficacia del legislador provoca al final una aparente desvinculación entre la formación y las competencias profesionales. Algo insólito, parece.
Aquí la conclusión, razonada: La regulación de la Orden aquí impugnada se circunscribe al aspecto de la formación especializada, no a la regulación de la profesión y las competencias que han de desarrollar cada uno de los profesionales implicados en los procesos sanitarios de promoción y recuperación de la Salud. La regulación no incide en el ejercicio, sino en la formación previa. De este modo, la interpretación de la norma ha de hacerse en consonancia con lo establecido en la Ley de Ordenación de las Profesiones Sanitarias, que prevé que cada una de las distintas profesiones se ejercen sin más limitaciones que las previstas en le ley y bajo el principio de coordinación y observancia de los aspectos multidisciplinares. De acuerdo con lo expuesto, ha de rechazarse pues, el motivo de impugnación en que sustenta el recurso toda vez que la Orden impugnada, en cuanto no establece una atribución de competencias profesionales a los especialistas de Enfermería Familiar y Comunitaria no puede afirmarse que solape las competencias atribuidas a los especialistas en Enfermería Obstétrico Ginecológica o Matronas.
En definitiva, las competencias no vienen de la formación. Aquí no hay distingos entre formación teórica o práctica.
2) Continuaremos con la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, de fecha 3 de enero de 2013, Recurso 610/2011.
Es recurrente en este caso el Consejo General de Colegios Oficiales de Enfermería de España, que se alza contra el Real Decreto 887/2011, de 24 de junio, por el que se complementa el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, mediante el establecimiento de tres cualificaciones profesionales correspondientes a la Familia Profesional Sanidad.
El F.D. Primero resume la posición del Consejo recurrente: Su tesis es, en suma, que en esos apartados "se atribuye al profesional de Formación Profesional en Diagnóstico por Imagen unas competencias (funciones) vinculadas casi siempre con la preparación y la administración de contrastes y radiofármacos, que se encuentran vedadas a los mismos porque, por su trascendencia y afectación sobre la salud del paciente -y los efectos adversos que le pueden provocar-, forman parte del núcleo de competencias o atribuciones que corresponden a otros profesionales sanitarios, como los enfermeros". Así, (...) "Una de las principales novedades que presenta la Ley de Ordenación de las Profesiones Sanitarias es lo que podría denominarse cláusula de respeto a las competencias de cada profesión, que se incluye tanto en el artículo 6, relativo a los licenciados sanitarios, como en el artículo 7, relativo a los diplomados sanitarios". Los que el artículo 3 denomina "Profesionales del área sanitaria de formación profesional", en modo alguno, al estar regulados fuera del artículo 2, "pueden considerarse que son profesión sanitaria, pues no poseen una formación universitaria ni tampoco organizaciones colegiales profesionales reconocidas por los poderes públicos".
El argumentario continúa, haciendo hincapié en lo que se entiende fundamental y que diferencia el escenario de este litigio del propio de la anterior Sentencia:
"El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse en varias ocasiones sobre el alcance de la específica reserva legal contenida en el artículo 36 CE". (...) "Esta parte es conocedora de diversas sentencias de la Sala a la que nos dirigimos en las que ha sostenido que otros Reales Decretos similares no incidían en el campo competencial enfermero, porque los mismos no contenían en modo alguno una regulación de profesión sanitaria alguna". Pero "no es esa la cuestión que aquí se plantea", pues el Real Decreto impugnado "separa muy claramente de un lado, lo que denomina módulos formativos, esto es, materias sobre las que se imparten enseñanzas de formación profesional; y de otro, lo que denomina y califica como 'unidades de competencia', 'realizaciones profesionales' y 'criterios de realización'. Tal vez se pudiera aplicar a los módulos formativos la doctrina de las anteriores sentencias, pero no cabe duda que bajo los demás conceptos no se esconde otra cosa que las competencias o funciones, en una palabra, los cometidos y actuaciones concretas que va a llevar a cabo ese profesional sanitario de formación profesional". Lo deja muy claro el art. 7.3.b) de la Ley Orgánica 5/2002 al definir la "competencia profesional"; y ofrece más luz en esta misma línea de separación entre formación y competencias profesionales el art. 5 del Real Decreto 1128/2003. (...) "No es cierto, por tanto, que el sistema de cualificaciones y formación profesional no incluya más que la formación" de estos profesionales sanitarios". Además, "incluyen de manera muy clara y precisa las competencias que van a desarrollar esos profesionales".
El planteamiento litigioso coincide bastante a este respecto con el esgrimido por los Colegios y Colectivos de Dietistas-Nutricionistas en los dos procesos seguidos contra las Órdenes por las que se establecían los planes de estudio de Grado de Enfermería y Farmacia. Es rechazado por el Tribunal Supremo que, en definitiva, decreta:
El Real Decreto impugnado no regula, no define, ni podría hacerlo, "atribuciones" profesionales propiamente dichas; es decir, facultades o actividades que queden reservadas a uno u otro profesional. Lo que establece son cualificaciones profesionales y sus correspondientes módulos formativos. O lo que es igual, un conjunto de competencias profesionales con significación para el empleo que pueden ser adquiridas mediante formación modular. Define qué "competencias", en el sentido de aptitudes o habilidades, son las que se adquieren en el proceso de formación que conduce al reconocimiento de la Cualificación (…) En definitiva, define qué "competencias" son las que se adquieren en el proceso de formación. Y no, por ser cosa distinta, qué "atribuciones" profesionales han de pregonarse para el poseedor de esa cualificación y formación asociada.
3) La siguiente Sentencia es la del TSJ de Asturias, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª, Sentencia de 11 de abril 2002, número 24/2002, Recurso 62/2000. La Sentencia se dicta, por tanto, antes de la promulgación de la LOPS. Frente a una Sentencia del Juzgado Contencioso-Adminstrativo número 6 de Oviedo que, en resumen, al respecto de una convocatoria de plaza docente universitaria en Inmunología, decretaba el derecho de acceso a la misma por parte de Biólogos (con BIR), la Sentencia del TSJ declara:
“...no comparte la Sala los argumentos que llevaron a la Juzgadora de instancia a anular la convocatoria impugnada, pues no es la impugnación de la misma por vía de recurso el cauce adecuado para modificar y, en su caso establecer, las competencias profesionales de las diversas titulaciones que se mueven en el ámbito sanitario, cuando precisamente para ser profesor de plaza vinculada en las áreas clínico-asistenciales de la licenciatura de Medicina, y solo en ellas, se requiere estar en posesión del título de especialista, pues dado el carácter de la labor asistencial y clínica inseparable de la docente e investigadora que dichos profesores desarrollan en los medios hospitalario y extrahospitalario, éstas se encuentran en el ámbito de las competencias profesionales exclusivas de los titulados en Medicina, no pudiendo equiparárselas por promoción profesoral aquellas actividades hospitalarias de carácter básico a la que tienen acceso otros titulados, como el demandante en su condición de biólogo, que carece del título de Especialista en Inmunología exigido en las bases de la convocatoria como requisito específico para acceder a la plaza convocada solicitada, exigencia que encuentra su apoyo legal en el artículo 8.1 del R.D. 1.558/86, de 28 de junio, por el que se establecen las Bases Generales del Régimen de Conciertos entre las Universidades y las Instituciones Sanitarias, que en desarrollo de la Ley Orgánica 11/83, de Reforma Universitaria, establece que las plazas vinculadas se proveerán a través de concurso, en el que podrán participar candidatos que cumpliendo los requisitos acrediten, además, la posesión del título de especialista que proceda”.
4) La siguiente Sentencia, también dictada en otro contexto normativo, en la actualidad no vigente, es la Sentencia del TSJ de Valencia, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª, de 25 de mayo de 2000, Sentencia número 866/2000, Recurso 1313/1997. No obstante, la citada Sentencia fue confirmada por la del Tribunal Supremo 571/2004, Sala de lo Contencioso, Sección 4ª, Recurso número 5733/2000, Sentencia de 3 de febrero de 2004, dictada por tanto con la LOPS ya vigente.
El recurrente en este litigio fue el Colegio Oficial de Biólogos, que obtuvo la razón ante el TSJ. Recurrida la Sentencia por la Generalitat Valenciana, el Tribunal Supremo establece, al respecto de lo que al objeto de este trabajo interesa:
“...la propia sentencia recurrida, valora entre otros la doctrina de dos sentencias de esta Sala, las de 15 de julio de 1998 y 9 de febrero de 1999, que cuando menos indirectamente, aceptan la capacidad de los Biólogos para la realización de distintos análisis de laboratorio, debiéndose agregar además que la Sala de Instancia ha valorado la doctrina de otra sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que ha reconocido la plena capacitación de los Biólogos para la realización de análisis clínicos. Y en las actuaciones además constan informes de hasta 21 Facultades en sentido favorable a la capacitación de los Biólogos para realizar la actividad de análisis clínicos. Y en fin, porque no se puede aceptar la tesis de la parte recurrente, sobre que en nuestro ordenamiento exista una regulación de la especialidad en análisis clínicos, pues lo que existe es una regulación sobre los médicos y farmacéuticos especialistas en análisis clínicos, esto es, sobre las condiciones y requisitos que han de cumplir los médicos y farmacéuticos para obtener la titulación de especialistas en análisis clínicos, y ello además, como dispone el Real Decreto 2708/82, y el Real Decreto 12/84, para que unos y otros ejerzan la profesión con el carácter de especialistas, y hay que recordar al respecto que la sentencia de esta Sala, de 15 de marzo de 1968, declara que la legislación de especialidades médicas no afecta para nada a que otros profesionales sin titulo de especialista, puedan continuar realizando su actividad de análisis clínicos”.
5) Continuamos con la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, Sección 7ª, de 17 de marzo de 2003, Recurso 460/2001. Se explicita en ella un elemento argumentativo novedoso en este orden jurisdiccional, aunque no en el penal: la necesidad de que la atribución competencial esté en una norma con rango de ley.
Recurre el Colegio Nacional de Ópticos-Optometristas contra el Real Decreto 370/2001, de 6 de abril, por el que se establece el título de Técnico superior en Óptica de Anteojería y las correspondientes enseñanzas mínimas.
La Sentencia se apoya para desestimar uno de los motivos en el argumento recurrente relativo a la ausencia de atribución de competencias profesionales por el hecho del establecimiento de unos estudios. Pero continúa con lo siguiente, en relación a la alegada injerencia en el núcleo esencial de competencias del Óptico-Optometrista:
“El Colegio recurrente expone que el Real Decreto atribuye al Técnico superior de óptica de Anteojería unas competencias sanitarias propias del Óptico-Optometrista. Esta primera afirmación no puede ser aceptada. Es una opinión subjetiva de la parte, carente de una prueba que la justifique (que tendría que ser de carácter técnico o pericial), frente al criterio de la Administración, que regula un título de formación profesional y las enseñanzas mínimas para obtenerlo, que considera integradas en la familia de "Fabricación Mecánica". A ello se añade, como ya hemos indicado, que las actividades de formación profesional están sujetas, según su naturaleza, a la supervisión del correspondiente titulado universitario (último párrafo del apartado 2.1.1 del punto 2 del Anexo, según el cual:"este técnico actuará, en su caso, bajo la supervisión general de Arquitectos, Ingenieros o Licenciados y/o Arquitectos Técnicos, Ingenieros Técnicos o Diplomados").”
Y continúa, introduciendo aquí la novedad argumental: “En la demanda se exponen unos principios de delimitación de competencias profesionales. El criterio de competencia exclusiva exige una norma legal que declare dicha competencia con el referido carácter de exclusividad, norma legal que no se cita. En cuanto a los restantes criterios que se mencionan (de capacidad técnica, de accesoriedad y concurrencia) no existe una justificación de su vulneración, que, en cuanto al primero, requeriría desde luego la oportuna prueba pericial”.
6) Fuera del ámbito sanitario, seguimos con la Sentencia del Tribunal Supremo 867/2005, Sala de lo Contencioso, Sección 3ª, Recurso número 91/2003, de fecha 15 de febrero de 2005. La Sentencia incluye un voto particular, que no analizaremos por cuestiones prácticas, pero cuya lectura recomendamos. El texto íntegro de la Sentencia está disponible en el enlace: http://www.poderjudicial.es/search/doAction?action=contentpdf&databasematch=TS&reference=1468105&links=&optimize=20050421&publicinterface=true.
El asunto fue instado por el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales, contra el Real Decreto 401/2003, de 4 de abril, por el que se aprueba el Reglamento regulador de las infraestructuras comunes de telecomunicaciones para el acceso a los servicios de telecomunicación en el interior de los edificios y de la actividad de instalación de equipos y sistemas de telecomunicaciones y la Orden CTE/ 1296/2003, de 14 de mayo, por la que se desarrolla el Reglamento regulador de las infraestructuras comunes de telecomunicaciones para el acceso a los servicios de telecomunicación en el interior de los edificios y la actividad de instalación de equipos y sistemas de telecomunicaciones, aprobado por el Real Decreto 401/2003, de 4 de abril.
Se impugnaban una serie de preceptos de la norma con la intención de que se eliminara, por las razones de fondo alegadas, la expresión “de Telecomunicación” en relación a los Ingenieros e Ingenieros Técnicos a los que se encomendaban una serie de cometidos. Los razonamientos jurídicos, que fundamentan que se acabe dando la razón a la parte recurrente y que podrían ser aplicables, mutatis mutandis, a los conflictos de competencias profesionales en abstracto son, entendemos, los siguientes:
La conclusión a la que llegamos del análisis realizado en los dos anteriores fundamentos
de derecho es que en el momento en que se dicta el Real Decreto impugnado en este procedimiento la situación normativa era el reconocimiento de la no exclusividad de los ingenieros de telecomunicaciones para el ejercicio de la competencia controvertida, que quedaba abierta, en los términos del Real Decreto 279/1999, de 22 de febrero -al que substituye el ahora impugnado-, a los técnicos titulados "competentes en materia de telecomunicaciones". Y, por consiguiente, al ser competentes en dicha materia, según hemos visto, los ingenieros industriales, estos titulados podían ejercer las referidas competencias tanto como los ingenieros en telecomunicaciones, pese a la mayor especialización de éstos.
En su discurso, y a fin de analizar el alcance de la reserva de ley, son traídos los argumentos del Tribunal Constitucional. Se dice:
“...de una parte, que no hay un “contenido esencial” constitucionalmente garantizado de cada profesión, oficio o actividades empresarial concreta y, de la otra, que las limitaciones que a la libertad de elección de profesión u oficio o a la libertad de empresa puedan existir no resultan de ningún precepto específico, sino de una frondosa normativa, integrada en la mayor parte de los casos por preceptos de rango infralegal, para cuya emanación no puede aducir la Administración otra habilitación que la que se encuentra en cláusulas generales, sólo indirectamente atinentes a la materia regulada y, desde luego, no garantes de contenido esencial alguno. La dificultad, como decimos, es sin embargo sólo aparente, pues el derecho constitucionalmente garantizado en el artículo 35.1 no es el derecho a desarrollar cualquier actividad, sino el de elegir libremente profesión u oficio, ni en el artículo 38 se reconoce el derecho a acometer cualquier empresa, sino sólo el de iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial, cuyo ejercicio está disciplinado por normas de muy distinto orden. La regulación de las distintas profesiones, oficios o actividades empresariales en concreto, no es por tanto una regulación del ejercicio de los derechos constitucionalmente garantizados en los artículos 35.1 o 38 (…)
Este es el caso y con ello pasamos al último de los puntos antes señalados, del ejercicio de las profesiones tituladas, a las que se refiere el artículo 36 CE y cuya simple existencia (esto es, el condicionamiento de determinadas actividades a la posesión de concretos títulos académicos, protegido incluso penalmente contra el intrusismo) es impensable sin la existencia de una ley que las discipline y regule su ejercicio (…).
...en un sentido todavía más preciso, la STC 42/1986 define las profesiones tituladas como aquellas “para cuyo ejercicio se requieren títulos, entendiendo por tales la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia”. Según señalábamos en esta última Sentencia, corresponde al legislador, atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la vida social, determinar cuándo una profesión debe pasar a ser profesión titulada, y no es dudoso que, con arreglo al texto del artículo 149.1.30 de la Constitución, es el legislador estatal quien ostenta esta competencia exclusiva." (fundamento de derecho tercero, STC 122/1989, de 6 de julio). De acuerdo con lo anterior, el legislador debe determinar cuando una profesión u oficio debe ser profesión titulada y es el propio legislador, tal como estipula el artículo 36 de la Constitución , quien debe regular su ejercicio. Regulación esta que es libre -dentro de los parámetros constitucionales y, muy principalmente, con el obligado respeto a los derechos fundamentales- esto es, la Constitución no establece ni en ese ni en ningún otro precepto un “contenido esencial” que vincule al legislador respecto a lo que deba ser el ejercicio de cada profesión. Pero, en todo caso, la regulación legal de profesiones, oficios y actividades empresariales debe responder a un criterio restrictivo, en función del respeto al principio de libertad, que se plasma en este ámbito en la libertad de elección de profesión u oficio.”
Aplicando dicha Doctrina y la propia de la misma Sala del Tribunal Supremo, que también es reproducida, se empieza a concluir:
“Ahora bien, lo anterior no excluye que pueda haber una vulneración de la reserva de ley, puesto que, como hemos indicado, también se produciría dicha infracción en el caso de que un reglamento regulase o afectase a un elemento esencial del ejercicio de una profesión. Y, como vamos a ver, ese es precisamente el caso del Real Decreto y Orden que se impugnan.
En efecto, según hemos visto, los parámetros del presente caso son los siguientes:
- una situación previa anterior al Real Decreto 401/2003, de 4 de abril , en que el ejercicio de las competencias controvertidas estaba abierto a las titulaciones "competentes en la materia", lo que remitía la cuestión a las competencias profesionales genéricas de las profesiones afectadas, tal como se ha visto en el fundamento de derecho cuarto;
- una situación de hecho caracterizada por el ejercicio de dicha competencia tanto por los ingenieros industriales como por los ingenieros de telecomunicaciones, al menos hasta que la Administración dictó la Instrucción de 12 de enero de 2.000, de la Secretaría General de Comunicaciones, luego anulada por esta Sala en la Sentencia de 22 de enero de 2.004 , que restringió dicha competencia a los últimos citados;
- una formación académica de los ingenieros industriales que incluye conocimientos en materia de telecomunicaciones y, por el contrario, ausencia de prueba o de evidencias fácticas que acrediten la insuficiencia de tales conocimientos para ejercer las competencias controvertidas -que, como se ha dicho, venían ejerciendo tradicionalmente-;
- finalmente, una intervención del titular de la potestad reglamentaria mediante las disposiciones ahora impugnadas que, alterando el status quo, restringen dicha competencia a los ingenieros de telecomunicaciones.
Pues bien, si en principio puede considerarse como criterio general que la restricción de una competencia a una determinada profesión es una cuestión relevante del ejercicio de esa profesión – y, negativamente, de aquéllas otras que pudiesen reclamar asimismo competencia técnica para ejercerla-, tanto más cuanto dicha restricción se proyecta sobre una competencia que hasta ese momento era también ejercida por otras titulaciones. En tal supuesto nos encontramos sin duda alguna con una regulación que afecta positiva y negativamente al ejercicio de las dos profesiones tituladas aquí enfrentadas: otorga el monopolio de dicha actividad a una de ellas -incidencia sin duda de gran relevancia en la regulación de su ejercicio- y excluye a la otra -incidencia negativa de igual relevancia-. Por otra parte, en ningún caso se ha acreditado ante esta Sala la incompetencia técnica de los ingenieros industriales para el ejercicio de la competencia controvertida. Aunque tal circunstancia, en puridad, tampoco afecta a la existencia de la reserva de ley, sin duda hubiera podido esgrimirse como una circunstancia que privase de relevancia a la regulación reglamentaria, puesto que podría entenderse que ésta se había limitado a constatar una mera situación de competencia técnica y sostener por tanto que el ejercicio de las atribuciones controvertidas se atribuía a la única titulación técnicamente competente (…) Por otra parte, la concurrencia competencial entre diversas titulaciones respecto a una misma actividad profesional es conforme al principio sentado por nuestra jurisprudencia de que la mayor especialización de una determinada profesión no es una razón que por sí misma determine la necesaria restricción de una determinada competencia a la profesión titulada más especializada ( Sentencias de 1 de abril de 1.985 -RJ 1985\1791- y de 19 de diciembre de 1.996 -apelación 5.934/1.991 -). Ha de ser la regulación positiva -tras 1.978, necesariamente proveniente del legislador parlamentario- la que determine dichas atribuciones exclusivas (salvo, posiblemente, el supuesto de una manifiesta exclusividad técnica a favor de una determinada profesión). Así, por ejemplo, la exclusividad de los ingenieros de caminos para determinados proyectos, en detrimento de los ingenieros industriales, la ha basado este Tribunal en la previsión del Decreto de 23 de noviembre de 1.956 -que por su fecha no estaba impedido por ninguna reserva constitucional de ley-, sin perjuicio de resaltarse su mayor competencia técnica en la materia (Sentencia de 25 de enero de 1.999 -apelación 1.115/1.991 -, con expresión de abundante jurisprudencia previa)”.
“En conclusión, en defecto de restricción legislativa o de exclusiva capacitación técnica en beneficio de una sola profesión, rige el principio de la concurrencia competencial para el ejercicio de una determinada atribución entre las profesiones que están habilitadas para ello en su normativa específica”.
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