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Timestamp: 2017-08-21 19:30:38+00:00
Document Index: 160196723

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art.130', 'art. 2', 'art. 117', 'art. 80', 'art. 83']

Dipartimento per l Istruzione Direzione generale per gli Affari Internazionali dell Istruzione Scolastica - PDF
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1 Dipartimento per l Istruzione Direzione generale per gli Affari Internazionali dell Istruzione Scolastica PROGRAMMA LEONARDO DA VINCI II fase Studio su LA PROMOZIONE DELL AMBIENTE E DELLO SVILUPPO SOSTENIBILE: DALLE POLITICHE INTERNAZIONALI ALLE ESPERIENZE DEI PROGETTI LEONARDO DA VINCI ( ) Questo Rapporto fa parte della serie di pubblicazioni tematiche previste dal Piano di Funzionamento dell Agenzia Nazionale Leonardo da Vinci Italia ( ). Il testo è stato realizzato per l Agenzia Nazionale da: Sveva Balduini e Franca Fiacco con la supervisione di Marina Rozera e il coordinamento tecnico scientifico di Claudio Maria Vitali. Ha collaborato alla sua realizzazione la società SPS Sarda Progetti e Sviluppo s.r.l., con il contributo di: Maurizio Manias, Eleonora Pezzarossa, Franceschino Serra, Nereo Zamaro, Simonetta Zedda.
2 INDICE I. Lo scenario politico e normativo del settore 3 I.1 Introduzione: definizione dell ambito di analisi 3 I.2 La politica europea per l ambiente 5 I.2.1 Gli strumenti della politica comunitaria 9 I.3 La politica ambientale in Italia 18 I.4 Formazione ed occupazione nel settore: profili professionali e bacini di nuovo impiego 25 II. L esperienza dei progetti Leonardo da Vinci nel settore: analisi quantitativa delle iniziative finanziate nel periodo II.1 L ambito e la metodologia di indagine 32 II.2 I risultati dell indagine quantitativa 33 III. L esperienza dei progetti Leonardo da Vinci nel settore: analisi qualitativa delle iniziative finanziate nel periodo III.1 Lo stato di avanzamento dei progetti analizzati e le fonti disponibili 58 III.2 Gli ambiti di intervento, i bisogni di riferimento e gli obiettivi specifici dei progetti 61 III.3 La genesi delle idee progettuali e la costruzione dei partenariati 66 III.4 I risultati ed i prodotti realizzati 70 III.5 Le iniziative di disseminazione e valorizzazione 75 IV. Conclusioni 77 V. Alcuni riferimenti bibliografici e siti interessanti 81 VI. Indice di tavole, tabelle e figure 82 VII. Allegati 84 VII.1 Elenco dei progetti analizzati e relativi riferimenti 84 VII.2 Codici delle tipologie di organismi 85 2
3 I. Lo scenario politico e normativo del settore I.1 Definizione dell ambito di analisi La società moderna si trova oggi a dover affrontare una sfida cruciale per il proprio sviluppo futuro: conciliare gli interessi economici e sociali con quelli ambientali e naturali, garantendo ad un tempo competitività e crescita economica. In passato, il concetto di tutela ambientale era concepito come un abbassamento del tenore di vita ovvero causa di un rallentamento della crescita economica o riduzione della libertà individuale. Con l evolversi dei nuovi modelli di sviluppo, la comunità internazionale e di pari passo l Unione europea, hanno sviluppato un approccio alla tutela dell ambiente sempre di più basato sul principio dello sviluppo sostenibile ; crescita e progresso tecnologico nel rispetto del bene ambiente come valore sociale, fortemente legato alla qualità della vita e al principio di conservazione per le generazioni future. Il benessere sociale, infatti, si misura oggi tenendo conto di variabili non più solo economiche. La tutela, come concetto esteso di protezione e valorizzazione dell ambiente (l ambiente circostante, le risorse naturali, il contesto nel quale viviamo, lavoriamo e trascorriamo il tempo libero) è diventata di primaria importanza per la valutazione del rapporto costi-benefici nella corsa allo sviluppo della società umana. Una consapevolezza che va, però, di pari passo con l evoluzione economica raggiunta, e, che, pertanto, va stimolata ed incentivata laddove livelli di benessere diversi corrispondono a condizioni ambientali e di rispetto dell ambiente differenti. Il patrimonio ambiente, nonostante le grandi diversità che lo caratterizzano, non si delinea all interno di confini rigidi e definiti, ma ha per così dire una valenza di estensione territoriale tale da far sì che sia considerato come una tematica internazionale, tra nazioni, nel senso più stretto del termine. Politiche di non tutela, ovvero tutela non adeguata, in una determinata zona del pianeta hanno conseguenze anche gravi per popolazioni ed ecosistemi lontani migliaia di chilometri. Inoltre, la protezione e il rispetto delle risorse naturali attiva economie di ritorno di così lungo periodo che la promozione di interventi sistematici di rispetto e tutela, va sostenuta, a livello globale, in tempi brevi, con il contributo di tutti, in maniera disgiunta delle urgenze nazionali che non sempre combaciano e si conciliano con gli imperativi e le richieste dello sviluppo sostenibile. I principali ambiti di intervento delle politiche a favore di uno sviluppo sostenibile, nonché i potenziali ambiti di sviluppo di nuova innovazione, competitività e occupazione sono principalmente: o i cambiamenti climatici; o il rapporto tra salute e ambiente; o le tecnologie eco-sostenibili e le certificazioni ambientali; o l ambiente urbano; o la natura e la biodiversità; o lo smaltimento dei rifiuti; o l efficienza energetica; o un uso sostenibile delle risorse. 3
4 Le sfide prioritarie del nuovo millennio riguardano, infatti, i cambiamenti del clima, la protezione della natura e della biodiversità, la riduzione dell inquinamento idrico ed atmosferico, il consumo efficiente di energia (energie alternative e rinnovabili) e lo smaltimento dei rifiuti. La maggiore causa dei cambiamenti climatici è, senza dubbio, l aumento costante delle concentrazioni di gas ad effetto serra 1, generato dall utilizzo di combustibili fossili per automobili, automezzi pesanti, aeroplani, da centrali elettriche, da sistemi di riscaldamento domestico, ecc. A questi si aggiungono le emissioni di metano, generate dai rifiuti in discarica, e le emissioni di gas fluorurati nei processi di produzione. I gas ad effetto serra determinano un innalzamento delle temperature a livello mondiale e di conseguenza gravi perturbazioni del clima causando precipitazioni ed inondazioni, inaridimento nelle zone meridionali del globo e crescita della desertificazione. Non solo, la temperatura in aumento (si stima tra 1 e 6 gradi entro il 2100) causerà altresì l innalzamento del livello del mare fino a 90 cm, determinando cambiamenti notevoli sia dal punto di vista climatico che paesaggistico nell assetto del territorio. Le concentrazioni umane e gli ecosistemi costieri saranno naturalmente i più colpiti. L'inquinamento, invece, minaccia costantemente le aree naturali, la flora e la fauna selvatiche, con importanti conseguenze per la natura e la biodiversità. Le risorse del pianeta, ed in particolare le risorse ambientali e rinnovabili come il suolo, l'acqua, l'aria, il legname, e le risorse ittiche stanno subendo pesanti pressioni nel momento in cui la crescita demografica e gli attuali modelli di sviluppo economico si traducono in uno sfruttamento troppo veloce rispetto alla loro capacità di rigenerazione. Anche il crescente consumo delle risorse non rinnovabili, come metalli, minerali e idrocarburi, unito alla produzione di rifiuti che ne consegue, determina numerose conseguenze, non solo sull ambiente, ma anche sulla salute umana. Ai rifiuti e scarti di tipo industriale si aggiungono i rifiuti solidi urbani, anch essi in costante crescita a causa dell urbanizzazione. Gli interventi nel settore non devono riguardare solo la riduzione dei volumi, ma soprattutto modalità pulite di smaltimento o stoccaggio degli stessi. L eliminazione per combustione o la conservazione in discariche interrate, se non adeguatamente eseguite, possono diventare fonte di nuova contaminazione del suolo, delle acque e dell aria. La crescita mondiale determina, costantemente, nuove pressioni e di conseguenza, l emergere di nuove problematiche. La questione ambiente è pertanto mutevole e multidimensione; mai la stessa, cambia e si trasforma con il passare degli anni. L assenza o la scarsa consistenza di politiche di intervento adeguate determinerà cambiamenti naturali e climatici tali da non consentire ai sistemi ecologici (fauna e flora) e metereologici di adeguarsi. Questo richiede un attenzione sempre maggiore al problema e politiche di intervento innovative, originali, diversificate e condivise da tutta la comunità internazionale. Un utilizzo prudente e costruttivo delle risorse naturali, sempre nell ottica di una crescita mondiale ecocompatibile, appare come l unica opzione possibile per la futura sopravvivenza della specie umana in un contesto territorialmente definito e non uniformemente abitabile. I costi economici di cambiamenti improvvisi e sconvolgimenti climatici sono senza dubbio di gran lunga superiori ai costi di risanamento. Tale quadro impone un ripensamento del concetto di tutela in cui gli aspetti della prevenzione e della precauzione meritano sempre maggiore attenzione nell'elaborazione di una strategia per la protezione dell'ambiente e della salute umana. Si tratta quindi di proteggere e, ove necessario, risanare il funzionamento dei sistemi naturali, migliorare l utilizzo delle risorse e garantire un aumento dell'efficienza a livello economico con un conseguente impulso alla competitività e all'innovazione. 1 I gas serra problematici sono il biossido di carbonio (CO2), il metano (CH4), l'ossido di azoto (N2O) e i cosiddetti gas fluorurati. 4
5 L attuazione di politiche ecocompatibili e di rispetto dell ambiente, sia a livello comunitario che nazionale, crea importanti e reali opportunità per uno sviluppo economico sostenibile di lunga durata. L apertura di nuovi mercati e la creazione di nuove forme di investimento nonché la sfida della competitività basata sull adeguamento del sistema impresa all etica ambientale, rappresentano un concreto volano di sviluppo per nuovi bacini occupazionali. I.2 La politica europea per l ambiente Quando furono gettate le basi dell Unione Europea e delle politiche comunitarie, non si pensò di includere la tutela dell ambiente tra gli obiettivi perseguiti dai trattati istitutivi. Una cosiddetta coscienza verde cominciò ad emergere solo verso la fine degli anni 60 con le prime ripercussioni negative del degrado ambientale prodotto da un incontrollato sviluppo industriale. Solo allora la Commissione europea cominciò a considerare gli articoli 100 e del Trattato istitutivo (Trattato di Roma, 25 marzo 1957) come basi giuridiche per lo sviluppo di una politica ambientale comunitaria. Gli interventi legislativi, tuttavia, venivano attuati per mezzo di direttive volte al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative degli Stati Membri che abbiano un incidenza diretta sull instaurazione o il funzionamento del mercato comune..., quali strumenti appropriati per un azione di tutela ambientale su prodotti e materie sottoposte a commercio intra-comunitario, con l interesse primario di assicurare la libera circolazione delle merci più che la protezione dell ambiente stesso. L aspetto economico della protezione ambientale rappresentava ancora la base di riferimento più forte della politica comunitaria del settore; le prime direttive ambientali riguardavano, infatti, principalmente lo smaltimento di rifiuti industriali, le sostanze tossiche, gli standard di emissione, trasporto, lavorazione e stoccaggio dei rifiuti. Successivamente, nel 1972, fu il Summit di Parigi 3 a dare input alla prima risoluzione del Consiglio 4 per l istituzione di un programma di azione comunitaria in materia di ambiente, nel quale venivano definiti i principi che avrebbero poi dettato lo sviluppo delle politiche ambientali future in Europa tra cui: prevenzione dell inquinamento alla fonte approccio preventivo; integrazione le politiche ambientali nei processi decisionali; introduzione del principio chi inquina paga ; considerazione attenta degli effetti della politica ambientale sullo sviluppo; svolgimento di una attività di informazione e educazione per lo sviluppo di una coscienza ambientalista in Europa. Nella definizione e consolidamento della politica ambientale europea, fondamentale è stato anche il contributo della Corte di giustizia e i relativi atti di sanzione nei confronti degli Stati membri inadempienti nell adozione delle direttive sul ravvicinamento delle legislazioni per la protezione 2 Art 235 del trattato di Roma: Quando un azione della Comunità risulti necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, uno degli scopi della Comunità, senza che il presente trattato abbia previsto poteri di azione a tal uopo richiesti, il Consiglio deliberando all unanimità su proposta della Commissione e dopo aver consultato l assemblea, prende le disposizioni del caso. 3 Riunione dei Capi di Stato e di Governo tenuta a Parigi nel Risoluzione del per l istituzione di un programma di azione comunitario. 5
6 ambientale. La Corte, con una storica sentenza del 1983, concluse che...la protezione ambientale è uno degli obiettivi essenziali della Comunità e in quanto tale giustifica eventuali restrizioni, apportate, a suo nome, ad altri principi comunitari. Sulla base di tali cambiamenti fu quindi adottato il primo programma di azione in materia ambientale, relativo al periodo , seguito poi da altri programmi pluriennali dello stesso tipo: quattro programmi di azione consecutivi basati su un approccio verticale e settoriale ai problemi ecologici che hanno portato, negli anni all adozione di una lunga serie di direttive di settore 5. Il quinto programma d azione in materia ambientale ( "Per uno sviluppo durevole e sostenibile"), invece, avrebbe successivamente posto l accento, oltre che sulla riduzione dei livelli di inquinamento, anche sull integrazione della dimensione ambientale in tutte le politiche comunitarie, segnando l'inizio di un'azione comunitaria orizzontale, che avrebbe tenuto conto di tutti i fattori che determinano l'inquinamento (industria, energia, turismo, trasporti, agricoltura). Da un punto di vista normativo, basi di intervento più solide in materia di protezione ambientale sono state previste dall Atto Unico Europeo. Per la prima volta le istituzioni comunitarie venivano chiamate direttamente in causa per il perseguimento di politiche ambientali condivise, integrate e soprattutto frutto di una programmazione di breve, medio e lungo periodo. In vigore dal luglio 1987, l Atto Unico ha formalmente introdotto tra le competenze della Comunità (con il titolo VIII), un capitolo per le politiche di intervento a favore dell ambiente. L obiettivo della politica ambientale europea diventa pertanto quello di preservare, tutelare e migliorare la qualità dell ambiente (art.130r), oltre a contribuire alla protezione della salute delle persone e assicurare un utilizzo prudente e razionale delle risorse naturali. Con l Atto Unico si istituzionalizzarono i principi fondamentali dell intervento comunitario in materia di ambiente: 1) prevenzione; 2) controllo alla fonte; 3) chi inquina paga, che introduce oltre ad una responsabilità civile, una responsabilità economica dei danni causati; 4) integrazione della componente ambientale con le altre politiche comunitarie, per un approccio più integrativo dell ambiente con l economia. È vero che l approccio preventivo si era già proposto precedentemente, ma in realtà gli interventi adottati si erano più che altro orientati al disinquinamento più che alla prevenzione vera e propria tramite politiche sistematiche e strutturate. Altro passo fondamentale nello sviluppo delle politiche ambientali in Europa è rappresentato dalla firma del Trattato di Maastricht nel quale nel titolo XVI si eleva al rango di politica, l azione ( ) in materia ambientale con l introduzione del principio di crescita sostenibile nel rispetto dell ambiente e del principio di precauzione (traduzione a livello europeo degli impegni internazionali assunti attraverso al vertice di Rio 6). Le istituzioni europee si impegnano così a Direttiva che stabilisce misure contro l inquinamento atmosferico prodotto dai veicoli a motore (70/220); 1979Direttiva sulla conservazione degli uccelli selvatici e dei loro habitat (79/409); 1980 Direttiva che stabilisce norme minime per l acqua potabile (80/778); 1985 Direttiva sulla valutazione di impatto ambientale (85/337); 1990 Direttive per limitare l uso e il rilascio nell ambiente di organismi geneticamente modificati (OGM) (90/219 e 90/220); 1992 Direttiva sulla conservazione degli habitat naturali e della flora e fauna selvatiche (92/43). 6 Vertice sulla Terra delle Nazioni Unite (Rio 1992) insieme a una duplice sfida: cambiare le abitudini consumiste dei paesi industriali e lottare contro la povertà. 6
7 mantenere un livello elevato di protezione e a dare priorità alla riduzione dell inquinamento alla fonte, introducendo il concetto delle tecnologie pulite e delle tassazioni fiscali per disincentivare l utilizzo di prodotti inquinanti nei processi di produzione. Non solo, il Trattato di Maastricht ha anche introdotto il principio dell'integrazione della tutela dell'ambiente nelle politiche comunitarie in generale, secondo il quale "le esigenze connesse con la tutela dell'ambiente devono essere integrate nella definizione e nell'attuazione delle altre politiche comunitarie". In seguito, il Consiglio Europeo di Cardiff del 1998 rafforzò ulteriormente la necessità di integrare la politica ambientale nelle altre politiche dell Unione, invitando la Commissione (processo di Cardiff) a formulare una prima proposta di integrazione in alcuni settori chiave quali l energia, i trasporti e l agricoltura 7. In ultimo, con il Trattato di Amsterdam (1997) prima e il Trattato di Nizza (2001) poi si stabiliscono definitivamente (titolo XIX, ex titolo XVI) gli obiettivi e le priorità della politica ambientale comunitaria: la preservazione, la protezione e il miglioramento della qualità dell ambiente; la protezione della salute delle persone (correlazione diretta tra ambiente e salute umana); l utilizzo prudente e razionale delle risorse. Il riferimento costante ad uno sviluppo sostenibile diventa ormai la linea guida ispiratrice di tutte le politiche comunitarie nel settore (l art. 2 del nuovo trattato diventa sviluppo armonioso e sostenibile ), tenendo conto delle diverse condizioni e dei diversi sviluppi economici delle regioni europee. Subito dopo il Trattato di Amsterdam, sulla scia dei risultati raggiunti dai movimenti ambientalisti e di pari passo con il diffondersi di una sempre maggiore attenzione alle questioni ambientali, l adozione della Convenzione di Aurhus, del , pone l accento sull accesso all informazione in materia ambientale con il fine ultimo di rafforzare la partecipazione dei cittadini e delle organizzazioni ambientaliste al dibattito sulla protezione dell ambiente. Tale convenzione incoraggiava ad accrescere la trasparenza e la responsabilità dei governi nell accesso all informazione in materia ambientale, oltre a consentire ai cittadini di sentirsi parte di un processo di tutela con adeguati strumenti di ricorso e di consultazione 9. Un vero e proprio punto di svolta nella costruzione di un sistema politico per l ambiente, fu la riunione dei Capi di stato e di governo dell Unione europea, al vertice di Göteborg del giugno del 2001, e l adozione all unanimità di una strategia europea per lo sviluppo sostenibile, improntata ad una visione positiva e a lungo termine di una società più prospera e più giusta in un ambiente più pulito e più sano. La vera importanza della decisione di Goteborg, sta sopratutto 7 Il 14 ottobre 1998 la Commissione ha presentato una comunicazione mirante a rafforzare l'integrazione della dimensione ambientale nella politica energetica europea; il 31 marzo 1998, la Commissione ha adottato una comunicazione relativa all'attuazione di un approccio comunitario per i trasporti e le emissioni CO2; il 27 gennaio 1999 la Commissione ha presentato una comunicazione dal titolo orientamenti per un'agricoltura sostenibile. 8 Entrata in vigore solo recentemente il 30 marzo 2001, non è ancora stata ratificata da tutti i 40 stati che l hanno sottoscritta. L Italia è stata tra i primi paesi a ratificarla 9 Un rilevante sostegno politico alla sensibilizzazione ambientale è stato dato anche dall istituzione dell'agenzia Europea dell Ambiente AEA (diventata operativa nell ottobre del 1993) con lo scopo di raccogliere e diffondere informazioni comparabili nel settore dell'ambiente. Anche se l Agenzia è dotata principalmente di funzioni esclusivamente informative e consultive i suoi lavori si sono dimostrati nel tempo sempre più determinanti per l'adozione di nuove misure o per la valutazione dell'impatto delle decisioni già adottate, grazie alle sue attività di monitoraggio dello stato e delle evoluzioni dell ambiente in Europa. 7
8 nell adozione di una nuova metodologia per l elaborazione delle politiche comunitarie, che prevede l esame coordinato degli effetti economici, sociali e ambientali di tutte le politiche adottate, introducendo la prassi di sottoporre tutte le politiche ad una cosiddetta valutazione di impatto, che ne esamini le conseguenze economiche, sociali e ambientali. Tra i criteri di impatto figurano per esempio i vincoli ambientali all urbanizzazione, le restrizioni sui terreni non ancora sfruttati economicamente e sullo sfruttamento edilizio, l estensione delle aree protette e l attuazione delle relative politiche di protezione. Il maggiore impegno a livello Europeo non ha tardato a far sentire i propri effetti positivi nell adozione di politiche ambientaliste più rigorose ed ambiziose a livello mondiale. Al vertice mondiale di Johannesburg del 2002 l UE ha avuto, infatti, un ruolo determinante nell esortare un impegno maggiore a favore dello sviluppo sostenibile. L Unione europea avvia così un nuovo corso nella pianificazione ed implementazione del proprio sviluppo economico, basato su modelli di produzione e di consumo sostenibili oltre che su processi di innovazione e sviluppo tecnologico ecocompatibili, non solo a livello di mercato interno ma anche facendosi promotrice di un approccio ambientalista anche a livello mondiale. L obiettivo di fondo, è quello di far crescere l interesse in termini di investimenti redditizi in un settore ad alte potenzialità di crescita come quello della tutela e valorizzazione dei beni ambientali, con conseguenti rilevanti ricadute in termini occupazionali. In quest ottica, nel raggiungere gli obiettivi della Strategia di Lisbona per la competitività e l occupazione, si riconosce infatti particolare importanza al ripensamento e ridefinizione dei modelli di sviluppo economico basati su: investimenti in tecnologie e strumenti puliti ; investimenti per la conversione dei sistemi di produzione e consumo esistenti; migliore qualità degli ambienti di lavoro. Lo sviluppo sostenibile si basa pertanto su un modello a tre pilastri che tiene nella stessa considerazione gli aspetti economici, sociali e ambientali, dando priorità alla lotta ai cambiamenti climatici, ad una maggiore sostenibilità nel settore dei trasporti, all adozione di misure per far fronte alla salute pubblica, oltre ad una gestione più responsabile delle risorse naturali, in una prospettiva a breve termine. Segue una politica più a lungo termine, volta a migliorare la qualità della vita e sganciare la crescita economica dal consumo delle risorse e ridurre la dipendenza dell Europa dai combustibili fossili. Il vero braccio esecutivo delle politiche comunitarie in materia ambientale è la Direzione Generale per l ambiente (DG Ambiente), incaricata di proporre ed elaborare nuove norme in materia e di vigilare sull effettiva applicazione negli Stati membri delle misure adottate per mantenere e migliorare la qualità della vita attraverso un elevato livello di protezione delle risorse naturali, un efficace valutazione e gestione dei rischi e la tempestiva applicazione della normativa comunitaria. Tra i compiti istituzionali vi sono quelli di: promuovere nell UE una crescita che tenga conto delle necessità economiche, sociali e ambientali delle generazioni presenti e di quelle future (sostenibilità); integrare gli aspetti ambientali nelle altre politiche dell UE; affrontare le sfide globali, in particolare la lotta al cambiamento climatico e la conservazione della biodiversità a livello internazionale; 8
9 favorire l uso efficace delle risorse nella produzione, nel consumo e nello smaltimento dei rifiuti. La DG Ambiente garantisce, così, la corretta applicazione della normativa comunitaria in materia ambientale ed individua i diversi casi di eventuale ammonizione o ricorsi presso la Corte di giustizia. Essa ha altresì il compito di rappresentare la Commissione a livello internazionale presso le Organizzazioni Internazionali e le ONG attive in materia di ambiente. I.2.1 Gli strumenti della politica comunitaria I principali strumenti dell Unione europea a favore dell ambiente erano inizialmente inseriti nel quadro di una regolamentazione a favore del mercato interno di tipo normativo ed orientati al disinquinamento, più che alla tutela e protezione dell ambiente in quanto tale per uno sviluppo sostenibile 10. Oggi, invece, gli interventi e i finanziamenti a favore dell ambiente sono erogati in un quadro strumentale più organico, attraverso programmi realizzati in diversi settori, principali o trasversali alla protezione dell ambiente in senso stretto. Gli strumenti a favore dell ambiente, pertanto, spaziano dalla politica di coesione, all agricoltura e allo sviluppo rurale, dalla ricerca all innovazione e alla competitività, oltre che all armonizzazione della regolamentazione in materia ambientale nei processi di pre-adesione. I principali strumenti di finanziamento comunitari servono quindi a sostenere non solo investimenti tangibili e concreti in campo ambientale (protezione, salvaguardia, riduzione degli agenti inquinanti), ma anche attività di ricerca e innovazione tecnologica ( eco-tecnologie, strumenti di misurazione, nuovi materiali, ecc.). Come recentemente indicato nella comunicazione dal titolo Costruire il nostro avvenire comune - Sfide e mezzi finanziari dell Unione allargata , integrata dal documento Prospettive finanziarie , l ambiente appare integrato a pieno titolo tra i settori politici prioritari. La Crescita sostenibile (comprendente il programma quadro sulla competitività e l innovazione, i programmi di ricerca e sviluppo, la politica di coesione per la crescita e l occupazione) e la Preservazione e gestione delle risorse naturali, (comprendente i programmi in materia di agricoltura e sviluppo rurale 13 ) sono indicate come priorità finanziarie. Tra i principali strumenti a sostegno della politica ambientale, per la promozione e incentivazione della produzione verde, troviamo i marchi EcoLabel e EcoAudit, i programmi più specifici per ambiente e natura (come LIFE), il programma quadro per l ambiente, e i programmi più recenti ETAP e CIP per l introduzione dell innovazione e dello sviluppo ecocompatibile. 10 Nell ambito dell inquinamento idrico, per esempio, la Commissione ha adottato numerose direttive sulla tutela delle acque sotterranee, parametri di qualità delle acque balneabili, sulla potabilità, sugli scarichi di sostanze tossiche nei fiumi e nei mari, ecc. Per quanto riguarda l inquinamento acustico numerose sono le direttive sui livelli massimi di rumore in ambiente urbano e industriale, sulla classificazione e imballaggio di sostanze pericolose e dei prodotti chimici in commercio, oltre a numerose direttive per lo smaltimento e riciclo dei rifiuti. 11 [COM(2004) 101] 12 [COM(2004) 487] 13 Risorse pari al 16,5% del FESR - Fondo Europeo di Sviluppo Regionale - e il 50% del Fondo di coesione vengono inoltre assegnate all ambiente in tale quadro. 9
10 Con il nuovo regolamento per l assegnazione di un marchio di qualità ecologica 14 (EcoLabel), l UE cerca di stimolare la partecipazione degli operatori economici e della società civile alla protezione dell'ambiente grazie a misure quali il label ecologico, il marchio di qualità ecologica per i prodotti ecocompatibili, che può essere assegnato ai prodotti disponibili nella Comunità che rispettano determinati requisiti ambientali e criteri di qualità ecologica. Tale sistema tende a orientare i consumatori verso prodotti in grado di ridurre l'impatto ambientale nel loro intero ciclo di vita e a fornire informazioni sulle caratteristiche ecocompatibili dei prodotti marchiati. 15 Gli impatti ambientali sono individuati in base ad un esame delle interazioni dei prodotti con l'ambiente, compreso l'uso dell'energia e delle risorse naturali, nel corso del ciclo di vita del prodotto. Il sistema comunitario di assegnazione di un marchio di qualità ecologica è inteso a promuovere i prodotti potenzialmente in grado di ridurre gli impatti ambientali negativi rispetto agli altri prodotti dello stesso gruppo, contribuendo così ad un uso efficiente delle risorse e ad un elevato livello di protezione dell'ambiente. Tale obiettivo è perseguito fornendo ai consumatori orientamenti e informazioni accurate, non ingannevoli e scientificamente fondate su tali prodotti. Anche con il regolamento n. 761/2001 del 19 marzo 2001 si promuove l importanza di un adesione volontaria delle imprese del settore industriale a un sistema comunitario di ecogestione ed audit finalizzato alla gestione degli aspetti ambientali. Attraverso il sistema EMAS - Eco-Management and Audit Scheme - l Unione Europea mette in campo un strumento organizzato di audit ambientale finalizzato alla valutazione sistemica, documentata, periodica e obiettiva delle prestazioni aziendali. Con il sistema EMAS, attraverso un analisi ambientale delle sue attività, un azienda si sottopone quindi ad una certificazione ambientale di conformità ai requisiti e alla legislazione europea in materia. Ciascuno Stato membro adotta le sue modalità di revisione e certificazione interne. Le organizzazioni che si sottopongono a revisione devono assicurare la conformità ai requisiti regolamentari sull ambiente oltre a garantire che attività, servizi e/o prodotti rispettino i criteri stabiliti in base all analisi degli aspetti diretti (per es. emissioni nell aria, scarichi in acqua, rifiuti generati, consumo di materie prime, di energia e di acqua, emissioni sonore e altri aspetti ecc.) o indiretti (decisioni interne, appalti, forniture) e abbiano o meno un impatto ambientale significativo. Lo scopo ultimo del sistema è quello di poter effettuare regolarmente un audit e fare una dichiarazione ambientale, contenente la descrizione dell'organizzazione, delle sue attività, dei suoi prodotti e servizi; la sua politica ambientale e il sistema di ecogestione dell'organizzazione; la descrizione degli impatti ambientali; una descrizione degli obiettivi in relazione agli impatti. In tale modo si assicura che la gestione della responsabilità ambientale sia efficace ed appropriata (Dichiarazione Ambientale). La dichiarazione ambientale, che deve essere convalidata dal verificatore ambientale 16, serve anche a fornire al pubblico e ad altri soggetti interessati informazioni sull impatto e sulle prestazioni ambientali dell organizzazione, pubblicizzando la sua politica ambientale e illustrando il suo sistema di gestione, attraverso una descrizione di tutti gli aspetti ambientali significativi. Una tale iniziativa, fa presumere una sempre maggiore richiesta da parte delle organizzazioni industriali di 14 Regolamento (CE) n. 1980/2000 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 luglio 2000, relativo al sistema comunitario, riesaminato, di assegnazione di un marchio di qualità ecologica. Il regolamento (CEE) 880/92 concernente un sistema comunitario di assegnazione di un marchio di qualità ecologica prevedeva che entro cinque anni dalla sua entrata in vigore, la Commissione riesaminasse il sistema e proponesse le modifiche necessarie. 15 Altre iniziative in tal senso sono la direttiva 92/75/CEE del Consiglio, del 22 settembre 1992, concernente l'indicazione del consumo di energia e di altre risorse degli apparecchi domestici, mediante l'etichettatura ed informazioni uniformi relative ai prodotti e il regolamento (CEE) n. 2092/91 del Consiglio, del 24 giugno 1991, relativo al metodo di produzione biologico di prodotti agricoli e all'indicazione di tale metodo sui prodotti agricoli e sulle derrate alimentari. 16 Il verificatore ambientale è un esperto delle prescrizioni legislative, regolamentari e amministrative, delle questioni ambientali, dello sviluppo sostenibile, degli aspetti tecnici, dei requisiti e dei metodi di audit ambientale, delle procedure di verifica documentare, dei sistemi per il controllo di qualità. Egli verifica la gestione ambientale e convalida la dichiarazione ambientale annualmente. L organizzazione delle attività di accreditamento e di formazione dei verificatori ambientali è demandata alle procedure interne di ciascuno Stato membro. 10
11 registrazione alle procedure di EcoAudit, al fine di ottenere la certificazione pubblica di qualità ambientale, che avrà sul mercato un impatto sempre maggiore in termini di sensibilizzazione pubblica e commerciale dei sistemi industriali e dei consumatori. In questo ambito si intravedono sempre più ampie prospettive di sviluppo occupazionale anche in vista del macro obiettivo di fare dell Europa una regione competitiva per le ecoindustrie. Un altro principale strumento della politica comunitaria in materia di ambiente è rappresentato dal programma LIFE, che finora ha finanziato progetti pilota e dimostrativi finalizzati a trovare nuove strategie e nuovi metodi per la tutela e il miglioramento della qualità dell ambiente (Life Ambiente), concentrandosi particolarmente sulle tecnologie e sulle applicazioni innovative (progetti di dimostrazione che riducono al minimo l'impatto ambientale delle attività economiche). LIFE- Natura ha invece contribuito ad attuare la politica dell UE per la conservazione della natura e degli habitat naturali (oltre ad aver varato iniziative ambientali fondamentali quali la rete NATURA 2000). A integrazione dei suddetti programmi di finanziamento si è più recentemente introdotto un nuovo strumento finanziario denominato LIFE+ (lo Strumento finanziario per l ambiente Promuovere l Unione sostenibile), che ha raccolto in sé, i programmi Life Ambiente e Natura, oltre al programma Forest Focus per il monitoraggio e la protezione dei boschi e delle foreste contro l inquinamento atmosferico e gli incendi. Nell ambito della razionalizzazione e semplificazione degli strumenti finanziari, LIFE+, per un Unione Sostenibile, con una dotazione finanziaria pari a milioni di euro sui sette anni di attuazione, raggrupperà in un unico quadro normativo e procedurale le attività di attuazione, monitoraggio e valutazione delle politiche e delle normative comunitarie in campo ambientale. LIFE+ finanzierà l elaborazione di modelli e di scenari, l esecuzione di studi e l ideazione e la dimostrazione di nuove strategie per il monitoraggio e la valutazione in settori prioritari chiave, compresi quelli previsti dalle strategie tematiche (risorse, prevenzione dei rifiuti, aria, suolo, ambiente marino, pesticidi e ambiente urbano). Questi interventi serviranno allo sviluppo e alla dimostrazione di approcci e strumenti strategici innovativi, e ad agevolare l attuazione della politica comunitaria in materia ambientale, soprattutto a livello locale e regionale. Inoltre, LIFE+ è pensato per apportare un sostegno all attuazione del Sesto programma d azione per l ambiente ( ) e sviluppare un rapporto coordinato con il piano d azione per le ecotecnologie ambientali (ETAP) che promuove lo sviluppo di tecnologie finalizzate a gestire l'inquinamento, a sviluppare prodotti e servizi meno inquinanti e soluzioni in grado di gestire le risorse in maniera più efficiente L innovazione ecocompatibile e le tecnologie ambientali insieme, possono, infatti, incentivare la crescita economica e contribuire a realizzare nuova occupazione compatibilmente con gli obiettivi dell agenda di Lisbona. Le aziende UE che operano nel settore ambientale (le ecoindustrie) rappresentano infatti circa un terzo del mercato mondiale e danno lavoro a più di 2 milioni di persone, con un volume d affari in Europa di circa 600 milioni di euro. 17 Dalla metà degli anni 90 il settore ha avuto una crescita economica continua del 5% annuo, promettendo un grosso contributo alla creazione di nuovi posti di lavoro durevoli. La politica ambientale europea e la strategia per la crescita e l occupazione hanno puntato, insieme ai governi nazionali, alla promozione dell innovazione ecocompatibile, alla promozione dell efficienza energetica, oltre a strumenti di regolamentazione economica e incentivi (fiscalità), all ampliamento della ricerca e dello sviluppo in campo ambientale e alla promozione dei cosiddetti appalti verdi (appalti pubblici ecocompatibili). 17 Dati
12 A favore dell innovazione ecocompatibile in ambito comunitario, oltre al 6 programma d azione per l ambiente (di cui parleremo in seguito), sono state adottate altre importanti iniziative: il piano d azione comunitario sulle tecnologie ambientali (ETAP); un programma quadro per la competitività e l innovazione (CIP ); il settimo programma quadro per la ricerca e lo sviluppo tecnologico, che pone l accento sull innovazione ecocompatibile. Il Piano di azione per le tecnologie ambientali è stato approvato dal Consiglio europeo di primavera del marzo 2004, per aprire alle innovazioni eco efficienti nuove prospettive di mercato eque e competitive offrendo alle imprese una serie di strumenti per ridurre i costi di adeguamento 18. Con ETAP, la Commissione intende eliminare gli ostacoli allo sviluppo delle potenzialità insite nelle tecnologie ambientali19, aumentare gli investimenti a favore della ricerca e dell innovazione nel settore delle tecnologie ecocompatibili, con il fine ultimo di ammodernare l economia europea e renderla più competitiva nel settore e sviluppare mercati vincenti per prodotti e processi innovativi ed ecologici. In tal modo la Commissione intende garantire che nei prossimi anni l'ue assumi la leadership nello sviluppo e nell'applicazione delle ecotecnologie, sfruttando le potenzialità insite delle tecnologie ambientali in molti settori come la generazione avanzata di energia elettrica, il fotovoltaico, l'energia eolica e l'approvvigionamento idrico e il trattamento delle acque, auspicando un mercato europeo di produzione ed esportazione verso i paesi terzi. Il Piano di Azione propone di aumentare la spesa per la ricerca e l innovazione al fine di rendere disponibili un maggior numero di tecnologie ambientali per il mercato, migliorando così il passaggio dalla fase di ricerca a quella della commercializzazione e utilizzo finale sul mercato. In particolare, si sottolinea la necessità di potenziare la ricerca, insieme alle attività di dimostrazione e divulgazione, incentivando il passaggio all applicazione commerciale (come per. es. la promozione degli impianti fotovoltaici per lo sfruttamento dell energia solare), e alla diffusione dell utilizzo delle tecnologie industriali per ridurre le materie prime utilizzate e il consumo energetico, inquinando di meno e generando un tasso più elevato di rifiuti riciclabili e biodegradabili. Infine con l obiettivo di convogliare gli interessi su tale aspetto, il Piano di Azione vuole promuovere la creazione di piattaforme tecnologiche sulle tecnologie ambientali più promettenti, meccanismo che riunisce tutti gli interessi socio-economici per definire una prospettiva a lungo termine con l obiettivo di sviluppare e promuovere una tecnologia specifica o risolvere determinati aspetti specifici. Già dal 2004 in questo ambito si sono costituite diverse piattaforme tecnologiche ambientali, una sull'idrogeno e sulle celle a combustibile, una sul fotovoltaico, una per l'approvvigionamento idrico e una per gli impianti igienico-sanitari. Il Settimo programma quadro (PQ) di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione ( ) presenterà, inoltre, opportunità per altre tecnologie ambientali, che potranno sfruttare i risultati 18 Tra cui, la promozione di appalti verdi, incentivi fiscali, riforma delle sovvenzioni ad alto impatto ambientale, oltre a capitali di rischio per le PMI e il sostegno della BEI alle imprese a grande potenziale di crescita che vogliano investire nell eco-innovazione, agli investimenti privati nel sistema comunitario di scambio delle quote di emissione. 19 Per tecnologie compatibili con l ambiente si intendono le tecnologie di processo o di prodotto che producono pochi rifiuti o non ne producono, onde prevenire l'inquinamento. Comprendono inoltre le tecnologie a valle (cosiddette endof-pipe) per il trattamento dell'inquinamento a posteriori. Le tecnologie compatibili con l'ambiente non sono solo tecnologie singole, ma sistemi totali che comprendono know-how, procedure, beni e servizi, apparecchiature e procedure organizzative e di gestione. 12
13 attenuti dai precedenti programmi quadro e da altre politiche e iniziative dell'ue nei quali sono già state investite ingenti risorse, quali l'iniziativa "Innovazione 2010" della Banca europea per gli investimenti e la strategia sulla biotecnologia6, i piani d'azione sull'eeurope e l'innovazione. Anche se l Europa riveste un ruolo leader nel settore dell energia eolica, la concorrenza sulle energie alternative e il risparmio energetico è ancora molto forte. A livello mondiale sempre di più si sente la necessità di ridurre la dipendenza dal petrolio aumentando il sostegno alle politiche finalizzate all efficienza energetica, alle energie rinnovabili e alle energie a basso tenore di carbonio. Le politiche europee puntano, quindi, nel prossimo futuro, ad aumentare gli investimenti in energie rinnovabili evitando riduzioni del PIL intracomunitario, assicurando quindi nel lungo termine la sicurezza dell approvvigionamento energetico in Europa. Tali sviluppi nel settore dell efficienza energetica e delle energie rinnovabili sono, almeno in parte, il frutto della politica UE in materia di cambiamenti climatici. Al fine di perseguire gli obiettivi della rinnovata strategia di Lisbona e di favorire quindi la crescita e l'aumento dei posti di lavoro in Europa, viene proposto per il periodo un programma quadro per l'innovazione e la competitività (CIP). Tale programma, recentemente adottato, riunisce in un quadro comune tutti i programmi e le iniziative comunitarie varate nei settori chiave per la promozione della produttività, della capacità d innovazione e della crescita sostenibile europea, dando contemporaneamente risposta ai problemi ambientali che vi si accompagnano. Il programma favorirà in particolare l'utilizzazione delle tecnologie dell'informazione, delle ecotecnologie e delle fonti di energia rinnovabili, con una dotazione economica di miliardi di euro per l'intera durata del programma, è suddiviso in tre sottoprogrammi specifici (Innovazione e Imprenditorialità, TIC, Energia). Il sotto programma per l innovazione e l imprenditorialità favorisce lo sviluppo sostenibile basato su una crescita economica equilibrata, promuovendo la competitività e l innovazione delle PMI, con particolare riferimento a quelle con alto tasso di crescita ed innovazione tecnologica, facilitando l accesso ai finanziamenti e agli investimenti per la promozione nell'eco-innovazione per le piccole e medie imprese. Il CIP risponde alla necessità di stimolare l iniziativa imprenditoriale, attrarre capitali di rischio in misura sufficiente per l avvio di nuove imprese e sostenere una forte base industriale europea agevolando allo stesso tempo l innovazione, in particolare nel settore ecologico, investimenti maggiori e migliori nell istruzione e nella formazione, il recepimento delle tecnologie dell informazione e della comunicazione (TIC) e l uso sostenibile delle risorse. Tale sotto programma nel sostenere le attività orizzontali volte a migliorare, incoraggiare e promuovere l innovazione nelle imprese, assicura forti incentivi, affinché continuino a impegnarsi nell innovazione e nella ricerca e sviluppo. Questo aspetto è fortemente interconnesso con la volontà di assumere rischi e sperimentare nuove idee sul mercato; la disponibilità di capitali di rischio ne rappresenta un elemento essenziale. L insufficiente innovazione è una delle cause principali dei risultati deludenti della crescita europea. Con il sotto programma energia intelligente, l Europa nel quadro del CIP cerca di accelerare l azione connessa con la strategia e gli obiettivi stabiliti a livello comunitario nel settore delle energie rinnovabili. In particolare, interviene per aumentare gli investimenti delle imprese in tecnologie nuove e di rendimento ottimale e accrescere l assorbimento e la richiesta di efficienza energetica, fonti energetiche rinnovabili e diversificazione dell energia, anche nel settore dei trasporti, mediante iniziative di sensibilizzazione tra i principali soggetti interessati nell Unione. Il programma consisterà nel promuovere (anche con incentivi) l'immissione sul mercato e lo sfruttamento economico effettivo di tecnologie di cui sia già avvenuta con successo la dimostrazione dell'efficacia tecnica, ma che non sono state ancora commercializzate. 13
14 Con l approvazione, nel 2001 del Sesto programma di azione a favore dell ambiente : Ambiente 2010, il nostro futuro, le nostre scelte si è dato un nuovo impulso alla politica ambientale. Già il Quinto programma di azione per l'ambiente ( ), recitava per uno sviluppo durevole e sostenibile, e introduceva nuove misure per un più ampio impegno nei confronti dell'integrazione delle istanze ambientali in altre politiche. La valutazione globale del programma ha concluso che, nonostante gli attuali progressi nell'abbattimento dei livelli di inquinamento in alcune aree, i problemi sussistono e l'ambiente continuerà a deteriorarsi, a meno di ulteriori progressi nell'attuazione della legislazione negli Stati membri e una maggior responsabilizzazione dei cittadini e delle parti interessate nei confronti dell'ambiente. Nell elaborazione del Sesto Programma di Azione per l Ambiente (6PAA), la Commissione rileva la necessità di far fronte alle sfide ambientali odierne superando il mero approccio legislativo ed assumendo un approccio strategico, che dovrà sfruttare vari strumenti e provvedimenti per influenzare il processo decisionale negli ambienti imprenditoriale, politico, dei consumatori e dei cittadini. Il sesto programma di azione in materia ambientale garantisce un significativo e innovativo orientamento alla politica ambientale della Comunità, stabilendo con chiarezza gli obiettivi e le azioni da intraprendere nell arco di 5-10 anni per conseguire tali obiettivi. Il programma è finalizzato a combattere i cambiamenti climatici, arrestare la perdita di biodiversità e di risorse naturali, migliorare l ambiente, la salute e la qualità della vita, incentivare l uso e la gestione sostenibile delle risorse naturali e dei rifiuti. Questi obiettivi si concretizzano nelle quattro priorità d azione, in particolare: Cambiamento climatico L Obiettivo principale è quello di stabilizzare le concentrazioni atmosferiche di gas serra ad un livello che non generi variazioni innaturali del clima terrestre, con la priorità assoluta per la ratifica e l'attuazione del protocollo di Kyoto sull'abbattimento delle emissioni di gas serra dell'70% entro il Un altro obiettivo importante è di incentivare le fonti di energia rinnovabili (come le biomasse, l energia solare e quella eolica), allo scopo di raggiungere, entro il 2010, un 21% di energia derivata da fonti rinnovabili oltre a favorire il passaggio a combustibili a basso tenore di carbonio per la produzione di energia elettrica. Il Programma intende promuovere le pratiche e le tecniche di efficienza ecologica in seno all'industria e il risparmio di energia per il riscaldamento e il condizionamento degli edifici. Misure specifiche sono proposte per aumentare sia l'efficienza energetica e il risparmio energetico, che l'uso più consistente delle energie e delle materie prime rinnovabili e la riduzione di gas serra diversi dal CO2. Natura e biodiversità L obiettivo prioritario è quello di proteggere e ripristinare il funzionamento dei sistemi naturali ed arrestare la perdita di biodiversità nell'unione europea e nel mondo oltre a proteggere il suolo dall'erosione e dall'inquinamento. Una importante azione è quella di incrementare la rete Natura 2000 per la protezione delle aree oltre a incorporare in modo più saldo ed efficace l'ambiente e la biodiversità nelle politiche agricole, territoriali, di silvicoltura e marine. Misure specifiche vengono attuate contro i danni delle emissioni inquinanti, contro l'erosione e l'inquinamento, a favore della protezione della diversità biologica, per la tutela del patrimonio e del paesaggio nelle zone rurali, per la protezione del patrimonio boschivo, e la protezione del suolo dall erosione e la desertificazione. 14
15 Il programma propone inoltre misure per contrastare l'inquinamento da pratiche agricole e industriali e il degrado degli habitat sottomarini e delle coste oltre a rafforzare i controlli in materia di etichettatura e tracciabilità degli OGM. Ambiente, salute e qualità della vita L obiettivo principale è di ottenere una qualità dell'ambiente in cui i contaminanti di origine esterna, compresi i diversi tipi di radiazioni, non causino impatti o rischi significativi per la salute umana. La priorità viene data alla precauzione e alla prevenzione dei rischi correlati all'inquinamento atmosferico, idrico, alle sostanze chimiche pericolose e al rumore. Per l inquinamento atmosferico si propone un unico quadro globale, integrato e coerente per tutte le normative in materia di atmosfera e per tutte le iniziative politicostrategiche connesse, dal titolo "Aria pulita per l'europa", il Programma CAFE (Clean Air for Europe). Alcune misure specifiche affrontano il tema della riduzione dell'inquinamento acustico a livelli accettabili anche grazie alla definizione di limiti massimi di decibel per alcune apparecchiature del sistema industriale e dei trasporti. Uso sostenibile delle risorse naturali e rifiuti L obiettivo generale è quello di garantire che il consumo delle risorse rinnovabili e non rinnovabili non superi la capacità di carico dell'ambiente al fine di ottenere lo sganciamento dell'uso delle risorse dalla crescita economica mediante un significativo miglioramento dell'efficienza delle risorse, la dematerializzazione dell'economia e la prevenzione dei rifiuti. Sono previste misure per incoraggiare il riciclaggio e il recupero dei rifiuti, strumenti fiscali e incentivi per un uso più sostenibile delle risorse rinnovabili con l obiettivo finale di ridurre la quantità di rifiuti destinati allo smaltimento finale del 20% circa entro il 2010 e del 50% circa entro il Il programma promuove inoltre un attività di prevenzione sulla base del principio che prevenire è meglio che smaltire, incentivando un approccio che tiene conto dell intero ciclo di vita dei prodotti, eliminando già, nel ciclo di produzione, alcuni prodotti e sostanze che causano problemi all ambiente in fase di smaltimento con l obiettivo finale di diminuire il volume dei rifiuti e la loro pericolosità. Il Sesto programma d'azione poggia, quindi, sulle sette strategie tematiche proposte dalla Commissione per un approccio globale al fine di razionalizzare e armonizzare in un quadro giuridico e strategico più flessibile i tanti singoli atti legislativi in vigore. I 7 settori chiave coperti dai rispettivi programmi e/o politiche sono: l'inquinamento atmosferico: con il già citato programma CAFE (Clean Air for Europe), si promuove un approccio globale al problema qualità dell aria; l'ambiente marino: nel 2001 l UE ha approvato una strategia per la gestione integrata del litorale improntata ad un approccio sostenibile e coerente per proteggere gli km di coste europee; l'utilizzo sostenibile delle risorse: la strategia è finalizzata alla riduzione degli impatti ambientali negativi derivanti dall'uso delle risorse naturali (esaurimento delle risorse e inquinamento), nel rispetto degli obiettivi stabiliti dal Consiglio europeo di Lisbona in materia di crescita economica e occupazione. La strategia propone la creazione di un centro dati sulle risorse industriali, gestito dalla Commissione e misure e programmi a livello nazionale in materia di istruzione, formazione o incentivi economici; 15
16 l uso sostenibile di pesticidi: 20 nel quadro del 6PAA verranno revisionate le direttive sull'autorizzazione delle sostanze destinate ad essere utilizzate nei prodotti fitofarmaceutici (PPP) e la fissazione di limiti massimi di residui (LMR) per i generi alimentari e per i mangimi, verso una eliminazione progressiva dei pesticidi più pericolosi e un controllo degli altri. Taluni pesticidi, utilizzati in agricoltura e nell industria fitofarmaceutica, e i biocidi (pesticidi non agricoli), nonostante i vantaggi economici presentano ancora notevoli rischi per la salute umana e animale data l'elevata tossicità; la protezione del suolo: 21 una strategia tematica per la protezione e la sorveglianza del suolo, proporrà un quadro comune per le direttive sulla qualità dell aria e sui rifiuti minerari, una revisione della direttiva sui fanghi di depurazione, sull assetto del territorio e sull uso sostenibile del suolo fino a una direttiva sul compost e i rifiuti biodegradabili. Nel quadro della politica agricola comune saranno promossi l'agricoltura biologica, la protezione dei terrazzamenti, l'uso più sicuro dei pesticidi, l'uso di compost certificato, la silvicoltura, il rimboschimento e altre misure di protezione del suolo; l ambiente urbano: 22 la futura strategia si concentrerà sull'ambiente urbano tenendo conto nel contempo dei connessi aspetti economici e sociali. A tale fine essa comprenderà quattro temi trasversali essenziali: la gestione urbana sostenibile, i trasporti urbani sostenibili (tutti i comuni con oltre abitanti dovrebbero redigere un piano dei trasporti con obiettivi a breve, medio e lungo termine), l'edilizia (tutti gli Stati membri sono invitati ad adottare programmi nazionali per l edilizia sostenibile) e la progettazione urbana; il riciclo dei rifiuti: 23 nel contesto della prevenzione e del riciclaggio dei rifiuti, già numerosi atti erano stati adottati per consentirne una migliore armonizzazione tra cui la direttiva quadro sui rifiuti, la direttiva sui rifiuti pericolosi, l adozione di normative specifiche per il trattamento dei rifiuti. 24 Con l elaborazione di una strategia integrata si vuole anche esplorare il ruolo che potrebbe svolgere la politica futura in materia di sostanze chimiche (REACH) nel ridurre la pericolosità dei rifiuti emessi da tali sostanze e il potenziale che potrebbero avere gli operatori eco, oltre a fissare gli obiettivi più efficaci in materia di riciclaggio, riduzione dei costi, anche attraverso tasse sulla messa a discarica. Tra le iniziative comunitarie volte a promuovere l ambiente e lo sviluppo sostenibile deve essere annoverato anche il programma Leonardo da Vinci che, nelle due fasi di programmazione ( e ) si proponeva di sviluppare, attraverso la cooperazione transnazionale, la qualità, l'innovazione e la dimensione europea nei sistemi e nelle prassi di formazione professionale, anche a carattere settoriale. Il Programma, per la realizzazione dei suoi obiettivi generali, 25 si è avvalso di ben cinque Misure, o tipologie di azioni che, pur nella loro specificità, risultano accomunate 20 Comunicazione della Commissione, del 1 luglio 2002, al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale - Verso una strategia tematica per l'uso sostenibile dei pesticidi [COM(2002) 349 def. 21 Comunicazione della Commissione, del 16 aprile 2002, al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni: Verso una strategia tematica per la protezione del suolo [COM(2002) 179 def. 22 Comunicazione della Commissione dell'11 febbraio 2004 «Verso una strategia tematica sull'ambiente urbano» [ COM(2004) 60 - Gazzetta ufficiale C 98 del ]. 23 Comunicazione della Commissione, del 27 maggio 2003, intitolata "Verso una strategia tematica per la prevenzione e il riciclo dei rifiuti" [COM(2003) Gazzetta ufficiale C 76 del 25 marzo 2004]. 24 Direttiva IPPC che impone il rilascio di un'autorizzazione per tutte le attività industriali e agricole, che presentano un notevole potenziale inquinante, la direttiva per le prescrizioni tecniche per i rifiuti e le discariche e per gli incenerimenti. 25 Ob. 1. promuovere le abilità e le competenze, in particolare dei giovani, nella formazione professionale iniziale;ob. 2. migliorare la qualità della formazione professionale continua nonché l'acquisizione di abilità e competenze lungo tutto l'arco della vita; Ob. 3. promuovere e rafforzare il contributo della formazione professionale al processo innovativo, al fine di migliorare la competitività e l imprenditorialità. 16
17 dall obiettivo di proporre interventi basati su un elaborazione progettuale composita e improntata a requisiti di qualità: mobilità transnazionale di giovani e adulti; progetti pilota per favorire l'innovazione e la qualità della formazione professionale; progetti per lo sviluppo delle competenze linguistiche nell'ambito della formazione professionale; sostegno allo sviluppo di reti di cooperazione transnazionale che facilitino lo scambio di esperienze e di buone prassi; sviluppo e aggiornamento di materiale di riferimento sulla formazione professionale. Attraverso il Programma Leonardo è stato, pertanto, possibile promuovere tipologie assai diversificate di interventi, anche a valenza settoriale, che vanno dalla ricerca e comparazione dei sistemi e delle prassi di istruzione e formazione nei diversi paesi partecipanti al dispositivo, alla definizione di profili professionali con relativo sviluppo di percorsi formativi e materiali didattici; dalla costituzione di reti transnazionali per la diffusione e la condivisione di esperienze e buone prassi, allo svolgimento di tirocini all estero per giovani in formazione iniziale, sino allo scambio di formatori ed esperti di formazione. In tal senso, come si vedrà di seguito nei capitoli I e II del presente studio, il Programma Leonardo ha contribuito, sebbene in forma del tutto sperimentale, alla diffusione di una cultura ambientale ed allo sviluppo di politiche formative che tenessero in considerazione il settore dell ambiente. L evoluzione di questo importante programma d azione comunitario è riscontrabile per il prossimo periodo di programmazione , nel Programma quadro sull apprendimento permanente (Lifelong Learning Programme). 26 Il nuovo Programma, che integrerà in un unico dispositivo molti dei numerosi programmi comunitari attualmente esistenti in materia di istruzione e formazione professionale, comprenderà una serie di programmi settoriali, in buona parte già esistenti nell ambito dell attuale programmazione e, in particolare: Comenius, sull istruzione prescolare e scolastica; Erasmus, sull istruzione superiore e la formazione professionale avanzata; Leonardo da Vinci, sulla formazione professionale iniziale e continua; Grundtvig, sull educazione degli adulti, oltre ad un Programma trasversale (per lo sviluppo delle politiche, l apprendimento linguistico, le nuove tecnologie, la disseminazione e trasferimento dei risultati) ed al Programma Jean Monnet (Azione Jean Monnet e sostegno ad associazioni ed istituzioni europee). Gli obiettivi generali perseguiti dal nuovo Programma sono stati così declinati: contribuire allo sviluppo della qualità nell apprendimento permanente e promuovere l innovazione e la dimensione europea. aumentare la qualità, l attrattività e l accessibilità alle opportunità di apprendimento disponibili nei diversi sistemi nazionali; 26 Per ulteriori informazione, cfr. 17
18 rinforzare il contributo del apprendimento permanente alla coesione sociale, alla cittadinanza attiva, alle pari opportunità e al pieno sviluppo personale; sostenere la creatività, la competitività, l occupabilità e la crescita dell imprenditorialità; contribuire ad aumentare il tasso di partecipazione alle opportunità del apprendimento permanente da parte di beneficiari di tutte le età, compresi quelli con bisogni specifici; promuovere l apprendimento e la diversità linguistici; rinforzare il ruolo del apprendimento permanente, sostenendo la nascita di sentimenti di cittadinanza europea, incoraggiando la tolleranza e il rispetto per altri popoli e culture; promuovere la cooperazione di materia di assicurazione di qualità nei sistemi dell istruzione e della formazione professionale in Europa; incoraggiare l utilizzo migliore dei risultati, dei prodotti e dei processi innovativi e lo scambio delle buone prassi nei campi coperti dal programma integrato. Pur trattandosi dunque, di un dispositivo specificatamente dedicato a dare sostegno alla formazione ed all istruzione, esso continuerà a promuovere, con le sue azioni, lo sviluppo settoriale contribuendo, dalla propria prospettiva, a rafforzare l offerta formativa in campo ambientale ed a promuovere il rispetto per il patrimonio naturale dell Europa. Molto, quindi, è stato fatto per dotare la dimensione ambientale di strumenti normativi di riferimento e di strategie di programmazione adeguate, soprattutto a livello comunitario ma con ricadute anche a livello extraeuropeo, ma molto resta ancora da fare. Possiamo tuttavia affermare che la protezione e valorizzazione dell ambiente come bene comune ha ormai raggiunto alti gradi di consapevolezza non solo tra le classi dirigenti ma anche tra le popolazioni. I.3 La politica ambientale in Italia In Italia la competenza generale in materia di ambiente è attribuita al Ministero dell ambiente, istituito con legge l 8 luglio 86 n. 349, oggi denominato Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare, con il compito di assicurare la promozione, la conservazione e il recupero delle condizioni ambientali conformi agli interessi fondamentali della collettività e alla qualità della vita, la conservazione e la valorizzazione del patrimonio nazionale e la difesa delle risorse dall inquinamento. Il Ministero ha inoltre il compito di adottare le convenzioni internazionali e recepire, a livello nazionale, delle direttive europee. Sin dalla propria costituzione il ministero, nelle funzioni ed aree di interesse, si è adeguato alle evoluzioni europee e nazionali, con la decentralizzazione delle funzioni di tutela e difesa dell ambiente a favore delle Regioni (riforma del titolo V della Costituzione). L'art. 117 della Costituzione, nel definire le competenze delle Regioni, non faceva inizialmente riferimento all'ambiente. Solo con il DPR 616/77 le Regioni sono state pienamente legittimate ad intervenire sia nel settore della difesa ecologica che in quello della difesa tecnologica ambientale 27, grazie al 27 La difesa tecnologica dell'ambiente si propone di rendere minimi i carichi su singole componenti ambientali, le quali vengono difese dall'inquinamento, dall'esaurimento o dalla distruzione connesse con gli usi antropici, per mezzo di metodi e processi tecnici. Questa concezione ha portato allo sviluppo di numerose normative e strutture tecnicoamministrative autonome, con una forte specializzazione settoriale, per la difesa dell'aria e dell'acqua dall'inquinamento, la difesa dai rumori, lo smaltimento dei rifiuti, il risparmio energetico. La difesa ecologica dell'ambiente si propone 18
19 riconoscimento di funzioni per la protezione dell'ambiente (art. 80), della natura (art. 83), e per la tutela dagli inquinanti (artt ). Nonostante la regionalizzazione della tutela ambientale, il Ministero continua a svolgere un ruolo di coordinamento e attuazione a livello nazionale delle politiche a favore dell ambiente. Il ruolo di indirizzo e coordinamento delle politiche regionali spetta alle diverse Direzioni ministeriali. La Direzione per la protezione internazionale dell'ambiente (PIA) è competente nell'ambito del Clima e dei cambiamenti climatici. Si occupa dell'elaborazione degli indirizzi per il recepimento delle convenzioni, dei protocolli, delle direttive, dei regolamenti e delle decisioni internazionali e comunitarie in materia ambientale, nonché del monitoraggio e controllo nella relativa attuazione. La Direzione per la Salvaguardia Ambientale è competente nell'ambito dell'inquinamento atmosferico e per la fissazione dei limiti massimi per gli inquinanti. Il coordinamento della rete nazionale delle aree protette, invece, è operato dalla Direzione per la Conservazione della Natura. Alle Regioni sono attribuite, invece, le funzioni generali di programmazione, pianificazione e regolamentazione degli indirizzi, mentre l attuazione delle attività programmate dalle Regioni è delegata alle Province. Ai Comuni spetta, infine, la gestione pratica delle attività che sempre più frequentemente coinvolgono partnership pubblico-private (PPP). Il ministero si è progressivamente dotato, altresì, di una serie di bracci operativi in grado di assicurare una più efficace esecuzione a livello regionale delle politiche nazionali. L ANPA (Agenzia Nazionale di Protezione Ambientale), istituita dalla legge 61/94 alle dipendenze del Ministero dell Ambiente, svolge attività tecnico-scientifiche connesse all esercizio delle funzioni pubbliche di prevenzione e controllo ambientale. La rete di Agenzie Regionali (ARPA) per la protezione dell ambiente svolge invece competenze a livello locale. La Politica Nazionale a favore dell ambiente è attuata, pertanto, a diversi livelli su scala nazionale (politiche e strategie nazionali, attuazione della strategia europea iniziata a Goteborg, adempimenti normativi e armonizzazione), su scala regionale (attraverso la programmazione regionale, i Fondi Strutturali e il fondo di coesione) e su base locale (Agenda 21 locale), ed è il risultato dell adesione dell Italia agli impegni e alle politiche europee e internazionali. La Strategia nazionale fissa alcuni obiettivi su grande scala e una serie di macroazioni che devono trovare continuità nel sistema delle Regioni e degli enti locali alla luce del principio di sussidiarietà. Essa ha l obiettivo di garantire la continuità con il piano di azione dell Unione europea, in particolare con il Sesto Piano di Azione ambientale e la sua attuazione a livello nazionale. Ne consegue che, le azioni in materia ambientale, a livello nazionale, ricalcano le quattro aree tematiche comunitarie: cambiamenti climatici e protezione della fascia dell ozono; protezione e valorizzazione sostenibile della natura e della biodiversità; qualità dell ambiente e qualità della vita negli ambienti urbani e nel territorio; gestione sostenibile delle risorse naturali, in particolare delle acque, modelli di produzione e consumo e cicli dei rifiuti. Gli strumenti della politica nazionale oltre a strumenti di controllo, repressione e protezione, con un approccio tipicamente emergenziale, si inquadrano in una strategia più efficace di sviluppo invece di rendere minimi i carichi sugli ecosistemi e i complessi di ecosistemi, ossia i paesaggi. Questa concezione, soprattutto nella realtà italiana, risulta meno sviluppata della precedente; le normative e strutture più importanti sono quelle per la difesa della natura (soprattutto nelle aree protette) e in misura minore (per la predominante concezione estetica), quelle per la difesa del paesaggio, a loro volta concentrate in un sistema specifico di aree protette. 19
20 sostenibile promuovendo politiche proattive di adeguamento, la partecipazione dei cittadini, e una maggiore condivisone delle responsabilità ambientali a livello locale. Tra gli interventi migliorativi della politica ambientale nazionale, 28 alcune priorità si individuano nel: Migliorare la legislazione in materia di protezione ambientale e la sua applicazione, promuovendo un quadro normativo legislativo e una maggiore efficienza dei sistemi tecnologisti di controllo dell ambiente (implementazione della rete nazionale delle Agenzie ARPA/ANPA/APAT). Le leggi di protezione e promozione ambientale restano, infatti, un passaggio obbligato per l attuazione del diritto comunitario nel nascente quadro delle autonomie, verso le attività regolatrici di competenza regionale. Integrare la dimensione ambientale nelle politiche di settore e nei mercati, nella predisposizione di politiche, piani e programmi settoriali e con la piena introduzione della valutazione ambientale strategica VAS (Direttiva 2001/42/CE), per valutare le conseguenze ambientali di proposte e iniziative programmatiche. L introduzione della VAS ai programmi di intervento di Comuni, Province e Regioni, assicurerà che la questione ambientale venga inclusa nella fase iniziale del processo decisionale. Attuare una riforma fiscale ecologica, intendendo una riforma complessiva in senso ecologico del sistema fiscale, con un progressivo spostamento delle basi imponibili dall utilizzo di lavoro e, in generale, dalla produzione di valore aggiunto, all utilizzo di risorse naturali (come per esempio la Carbon Tax in Italia). Con tali misure si auspica un doppio dividendo, ovvero una crescita della domanda di lavoro, parallelamente alla diminuzione delle pressioni sull ambiente, per l intero sistema economico. Disporre di adeguati strumenti per valutare ed indirizzare la sostenibilità nella realizzazione delle grandi opere infrastrutturali e minimizzare i loro impatti sull ambiente e gli ecosistemi attraverso un applicazione più sistematica ed efficace della Valutazione di Impatto Ambientale VIA, alle grandi opere come alle piccole. Promuovere l introduzione della contabilità ambientale, (Disegno di legge sulla contabilità ambientale nell amministrazione pubblica), per una contabilità nazionale dei materiali e delle risorse utilizzati dalle aziende nei processi di produzione. Alcune aziende, nell ambito di iniziative per l innovazione e la certificazione dei processi, stanno adottando sistemi di contabilità per alcune risorse (prevalentemente energia e acqua) e iniziative volte a ridurre l uso di quelle risorse che determinano, a loro volta, la necessità di intervenite sugli scarti. Promuovere la consapevolezza non solo ambientale, ma anche economica e sociale, nei cittadini e una progressiva adesione alle politiche e alle iniziative ecosostenibili. In questo l attivazione delle Agende 21 Locali 29, giocano un ruolo attivo coinvolgendo tutti gli attori presenti sul 28 Strategia d azione ambientale per lo sviluppo sostenibile in Italia, Ministero dell ambiente. 29 L Agenda 21 è un documento di intenti ed obiettivi programmatici su ambiente, economia e società sottoscritto da oltre 170 paesi di tutto il mondo, durante la Conferenza delle Nazioni Unite su Ambiente e Sviluppo (UNCED) svoltasi a Rio de Janeiro nel giugno Tale documento è formato da 40 capitoli e suddiviso in 4 sezioni: dimensioni economiche e sociali, conservazione e gestione delle risorse per lo sviluppo, rafforzamento del ruolo delle forze sociali e strumenti di attuazione. In particolare, L'Agenda 21 locale può in questo modo essere definita come un processo, condiviso da tutti gli attori presenti sul territorio (stakeholder), per definire un piano di azione locale che guardi al 21 secolo. Il capitolo 28 "Iniziative delle amministrazioni locali di supporto all'agenda 21" riconosce un ruolo decisivo alle comunità locali nell'attuare le politiche di sviluppo sostenibile, tenuto conto che oltre il 45% della popolazione mondiale vive in contesti urbani, percentuale destinata a crescere fino al 63% nel Nel capitolo 28 si legge "Ogni amministrazione locale dovrebbe dialogare con i cittadini, le organizzazioni locali e le imprese private e adottare una propria Agenda 21 locale. Attraverso la consultazione e la costruzione del consenso, le amministrazioni locali 20
Andrea Martelli IL PRINCIPIO DELLO SVILUPPO SOSTENIBILE NEL DIRITTO AMBIENTALE INTERNAZIONALE, COMUNITARIO E ITALIANO
Udine, 16 dicembre 2005 L edilizia sostenibile per il Comune di Udine Andrea Martelli IL PRINCIPIO DELLO SVILUPPO SOSTENIBILE NEL DIRITTO AMBIENTALE INTERNAZIONALE, COMUNITARIO E ITALIANO 1. Premessa Benché