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Timestamp: 2017-04-29 04:34:51+00:00
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Paula Damásio Monteiro
1 ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO ESCOLA SUPERIOR DE GESTÃO E CONTROLE FRANCISCO JURUENA Credenciamento MEC Portaria nº 1965/06 CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA E CONTROLE EXTERNO APURAÇÃO DO RESULTADO PRIMÁRIO E NOMINAL: APLICAÇÃO EM NÍVEL MUNICIPAL NO RS CRISTINA ASSMANN PORTO ALEGRE 20082 RESUMO A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) repercutiu com vigor sobre todos os entes federados: União, Estados e Municípios. Para alcançar e manter o equilíbrio fiscal imputou à Lei de Diretrizes Orçamentárias elementos de controle das despesas e de realização das receitas. Entre esses mecanismos de controle encontra-se a aferição dos resultados primário e nominal. O objetivo deste trabalho é apresentar uma forma de apuração desses indicadores fiscais, utilizável na esfera municipal, mais especificamente, nos municípios do Rio Grande do Sul (RS), tendo por base os modelos instituídos pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e o plano de contas padrão do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS). Objetiva-se, assim, facilitar e agilizar a análise das metas de resultado nominal e primário estabelecidas pelos municípios gaúchos, colaborar com a melhoria da qualidade das informações fiscais coletadas e com o atendimento ao princípio de transparência pela administração pública. Palavras-chave: Finanças públicas municipais. Lei de Responsabilidade Fiscal. Resultado primário e nominal.3 ABSTRACT The Law of Fiscal Responsibility (LRF) reverberated with energy on all the federate beings: Union, States and Local authorities. To reach and to maintain the fiscal balance it attributed to the Law of Budgetary Directives elements of control of the expenses and of realization of the receipts. Between these mechanisms of control it finds the gauging of the primary and nominal results. The objective of this work is to present the form of counting of these fiscal indicators, usable in the municipal sphere, more specifically, in the local authorities of Rio Grande do Sul (Rio Grande do Sul), taking for base the models set up by the General Office of the National Treasure (STN) and the standard plan of counts of the Court of Accounts of the State of Rio Grande do Sul (TCE-RS). Aiming so, to speed up and facilitade the analysis of the marks of nominal and primary result established by the local authorities from Rio Grande do Sul, to collaborate with the improvement of the quality of the fiscal collected informations and to collaborate with the attempt of the transparency principal by the public administration. Key Words: Public municipal finances. Law of Fiscal Responsibility. Primary and nominal result.4 LISTA DE TABELAS Tabela 1 - Apuração do Resultado Primário - Exercício de 2009 Esfera Municipal RS...43 Tabela 2 - Apuração do Resultado Nominal - Exercício de Esfera Municipal - RS...46 Tabela 3 Apuração do Resultado Primário - Prefeitura Municipal de Butiá RS Janeiro a Agosto de Tabela 4 - Apuração da Dívida Fiscal Líquida - Prefeitura Municipal de Butiá RS Janeiro a Junho de Tabela 5 Apuração do Resultado Nominal - Prefeitura Municipal de Butiá RS Janeiro a Junho de5 SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO BREVE HISTÓRICO SOBRE DÉFICITS E DÍVIDA PÚBLICA NO BRASIL A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL EXPERIÊNCIAS ANTERIORES Fundo Monetário Internacional: Transparência Fiscal União Européia: Tratado de Maastricht Estados Unidos: Budget Enforcement Act Nova Zelândia: Fiscal Responsablity Act OBJETIVOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL REVISÃO CONCEITUAL DÉFICIT PÚBLICO E AS NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DO SETOR PÚBLICO (NFSP) DÍVIDA LÍQUIDA DO SETOR PÚBLICO RESULTADO PRIMÁRIO RESULTADO NOMINAL METODOLOGIAS DE APURAÇÃO DOS RESULTADOS FISCAIS: ACIMA E ABAIXO DA LINHA Resultado Primário: acima e abaixo da linha Resultado Nominal: acima e abaixo da linha RESULTADO PRIMÁRIO E NOMINAL: APLICAÇÃO EM NÍVEL MUNICIPAL NO RIO GRANDE DO SUL LEGISLAÇÃO APLICÁVEL Lei de Responsabilidade Fiscal Lei de Crimes Fiscais Portarias da Secretaria do Tesouro Nacional Normas do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul Aplicáveis à Esfera Municipal Elenco de Contas Padrão Fiscalização do Cumprimento das Normas da LRF MEMÓRIA DE CÁLCULO DO RESULTADO PRIMÁRIO E NOMINAL Cálculo do Resultado Primário...426 5.2.2 Cálculo do Resultado Nominal Caso Prático: Apuração do Resultado Primário e Nominal da Prefeitura Municipal de Butiá/RS Resultado Primário da Prefeitura Municipal de Butiá/RS Dívida Fiscal Líquida e Resultado Nominal da Prefeitura Municipal de Butiá/RS CONCLUSÃO...53 REFERÊNCIAS...55 ANEXOS...607 10 1 INTRODUÇÃO Poucas foram as leis que provocaram tanta repercussão e interesse quanto a Lei Complementar n.101, de 4 de maio de 2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Além de ter entrado em vigência a apenas oito meses do encerramento do mandato dos gestores que, à época, estavam à frente das administrações municipais, trouxe consigo procedimentos complexos e sofisticados de administração financeira para a esfera pública, com o intuito de limitar o endividamento a curto e a longo prazos. A edição e a efetiva implementação dessa norma, com seus rigorosos limites de gastos, seus dispositivos de transparência das contas públicas, seus indispensáveis instrumentos de planejamento, entre outros, fez com que questões como a gerência do dinheiro público se tornasse objeto de estudo, não só de técnicos, mas, também, de cidadãos interessados na sua correta aplicação. A LRF causou grande repercussão em todos os Poderes Estatais: União, Estados e Municípios, fundos e entidades da administração indireta, excluídas, apenas, aquelas empresas que se mantêm sem o aporte de recursos do órgão central a que pertencem. Entretanto, são os Municípios, principalmente os de pequeno porte considerando a precariedade de sua estrutura, tanto técnica quanto de pessoal qualificado que concentram o maior nível de esforços para cumprir os ditames dessa Lei, em especial, no que diz respeito ao estabelecimento das metas fiscais na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), por força das disposições contidas no artigo 4º, 1º e 2º da LRF. Segundo a LRF (artigo 4º, 1º) serão estabelecidas, no Anexo de Metas Fiscais integrante da LDO, as metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício e para os dois seguintes. Ou seja, a LRF, para o alcance e8 a manutenção do equilíbrio fiscal, imputou à LDO elementos de controle das despesas e de realização das receitas. 11 Sem tirar a importância dos demais elementos que compõem o Anexo de Metas Fiscais, entende-se necessário compreender a forma de apuração dos resultados primário e nominal matéria relativamente nova na esfera municipal, tendo em vista que a comparação das metas fixadas com os resultados obtidos determina a ação do gestor público. Assim, o objetivo geral desse trabalho é apresentar uma forma de apuração do resultado primário e nominal utilizável na esfera municipal, mais especificamente, nos municípios do Rio Grande do Sul (RS), tendo por base os modelos instituídos pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e o plano de contas padrão do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS). Para atingir o que se propõe, após um breve histórico sobre as circunstâncias históricas em que a LRF foi promulgada, far-se-á uma revisão dos conceitos, das diferentes metodologias de cálculo existentes e das normas que sujeitam os Municípios a fixar e observar metas de resultado primário e nominal.9 12 2 BREVE HISTÓRICO SOBRE DÉFICITS E DÍVIDA PÚBLICA NO BRASIL Os períodos de grande instabilidade monetária da década de 1980 e da metade da década de 1990 marcaram a economia brasileira em razão dos elevados índices de inflação. Nessa época, os atrasos de pagamentos junto a fornecedores e servidores e a facilidade de tomada de recursos junto aos bancos oficiais eram instrumentos amplamente utilizados pelo setor público como forma de financiamento, ou seja, o processo inflacionário beneficiava a gestão das contas públicas. Segundo levantamento do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (1996, Tabela VIII.25), em 1994 os Estados e Municípios apresentavam um superávit primário na ordem de 0,77% do Produto Interno Bruto (PIB). A partir de 1995, com o advento do Plano Real, o Governo Federal conseguiu reduzir abruptamente os índices de inflação. Por outro lado, houve uma elevação no endividamento do setor público, já que os governos não mais dispunham de mecanismos de postergação de pagamentos para se beneficiar da perda do valor aquisitivo da moeda. Começaram, então, a ser computados déficits primários que variaram de 0,18%, ao final de 1995, a 0,54% do PIB, ao final de 1996, sendo que os resultados projetados para 1997 apontavam para um déficit em torno de 0,74% do PIB (1996, Tabela VIII.25). A dívida líquida do setor público (DLSP) crescia em proporção superior ao PIB. Giambiagi e Além (2008, p. 160) comentam que havia dois grandes problemas a serem enfrentados na ocasião: o fiscal com uma dívida pública crescente e preocupante ; e o externo com um déficit em conta corrente que ameaçava atingir 5% do PIB. Diante deste cenário, a necessidade de aperfeiçoar a gestão fiscal nas três esferas de governo era imediata. No último trimestre de 1998, o aprofundamento da crise financeira internacional, desencadeada pela moratória da Rússia, levou o Governo Federal a10 13 iniciar negociações com o Fundo Monetário Internacional (FMI), visando à obtenção de recursos externos que atingiram a cifra de U$ 42 bilhões, vindos dessa instituição, de outros organismos multilaterais (BID e Banco Mundial) e das grandes potências mundiais. O governo brasileiro deu início à implantação de uma série de medidas, tais como a elevação da taxa básica de juros e o estabelecimento de mecanismos para a elevação das receitas e da redução de gastos. Essas medidas foram seguidas pela concepção do Programa de Estabilidade Fiscal PEF, cuja finalidade principal era a drástica e veloz redução do déficit público e a estabilização do montante da dívida pública em relação ao PIB. O PEF foi um instrumento fundamental para a realização do acordo de empréstimo junto aos organismos internacionais, principalmente, com o FMI. Tanto o primeiro acordo com o FMI, formalizado em dezembro de 1998, quanto o segundo, assinado em 1999, em linhas gerais, previam o controle da relação DLSP/PIB com base na geração de superávits primários consolidados do setor público. Dentre as medidas adotadas pelo governo para acelerar o processo de ajustamento das contas públicas e melhorar os mecanismos de gestão destacaramse a reestruturação das dívidas dos Estados e dos Municípios e a reorganização do sistema bancário estadual. O PEF culminou com o encaminhamento, em 13 de abril de 1999, de projeto de lei complementar ao Congresso Nacional que regulamentava os artigos 163 e 169 da Constituição Federal, visando à prevenção de futuros desajustes estruturais pela imposição de limites de gastos que passariam a nortear o comportamento dos administradores públicos nos três níveis de governo. Promulgado em 4 de maio de 2000 esse projeto, amplamente discutido no Congresso e pela sociedade 1, transformou-se na Lei Complementar n. 101, 1 Conforme consta na Exposição de Motivos do Projeto de Lei Complementar n. 18-E, de 1999, que deu origem à Lei Complementar Federal n. 101, de 2000, encaminhado pelos Ministros de Estado do11 14 publicamente conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que se constitui em um marco rumo à situação de equilíbrio fiscal duradouro como veremos no Capítulo a seguir. Orçamento e Gestão, da Fazenda e da Previdência e Assistência Social, a consulta à sociedade brasileira se deu na forma de reuniões com os Secretários de Fazenda, Planejamento e Administração dos Estados e com membros da Associação dos Secretários de Fazenda dos Municípios de Capitais (ABRASF), além de ter sido objeto de debate tanto no Seminário de Finanças Públicas, promovido pela Comissão Econômica das Nações Unidas para a América Latina (CEPAL), quanto na página da internet do Ministério de Orçamento e Gestão (MOG), o qual contabilizou mais de consultas sobre a matéria.12 15 3 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL Além de atender aos condicionamentos do Fundo Monetário Internacional (FMI), de estar inserida nas medidas concebidas no Programa de Estabilidade Fiscal (PEF), a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) veio a estabelecer normas de finanças públicas, amparada no Capítulo II do Título VI da Constituição Federal de A seguir, apresentamos alguns princípios e normas extraídas de modelos de outros países que foram tomados como referencial para a elaboração do modelo brasileiro. 3.1 EXPERIÊNCIAS ANTERIORES Além das influências do Fundo Monetário Internacional (FMI), as experiências da União Européia e das legislações norte-americana e neozelandesa são tidas como os principais exemplos incorporados pelo Brasil na elaboração desta Lei Complementar, embora não se possa afirmar que tenham sido os únicos, pois não existe receita de finanças públicas que possa ser utilizada sem adaptações às peculiaridades de cada país Fundo Monetário Internacional: Transparência Fiscal Desde os idos de 1980, o Fundo Monetário Internacional (FMI) tem orientado seus países-membros no sentido de que as funções de política e de gestão devem ser bem definidas e divulgadas ao público. Durante a sua qüinquagésima reunião, realizada em Washington, em 16 de abril de 1998, o Comitê Interino da Assembléia de Governadores do FMI adotou o Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal Declaração de Princípios.13 16 Esse Código foi elaborado em um contexto de consenso internacional de que a governança é fundamental para a estabilidade econômica e o crescimento de alta qualidade, e de que a transparência fiscal é um aspecto essencial da boa governança (FMI, 2001, p.5), pois, se de um lado a transparência fiscal facilita a prestação de contas por parte dos responsáveis públicos, por outro a política fiscal contará com o crédito de uma opinião pública bem informada. Não obstante esse documento tenha sido objeto de várias revisões, visando conferir-lhe maior clareza, seus quatro princípios gerais de transparência fiscal permanecem, em grande parte, inalterados: O primeiro princípio geral Definição Clara de Funções e Responsabilidades refere-se à especificação da estrutura e das funções do governo, das responsabilidades dentro do governo e das relações entre o governo e o resto da economia. O segundo princípio geral Acesso Público à Informação enfatiza a necessidade de que se divulguem informações fiscais abrangentes a intervalos bem definidos. O terceiro princípio geral Abertura na Preparação, Execução e Prestação de Contas do Orçamento cobre o tipo de informação divulgada a respeito do processo orçamentário. O quarto princípio geral Garantias de Integridade trata da qualidade das informações fiscais e da necessidade de submetê-las a um escrutínio independente (FMI, 2001, p. 6). Destaca-se que o quarto princípio geral foi modificado em relação à versão anterior do Código - na qual se enfatizavam apenas as garantias, independente da integridade das informações fiscais proporcionadas para dar destaque à qualidade 2 dessas informações. 2 Diante da necessidade cada vez maior de qualidade nas informações fiscais, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), por intermédio da Coordenação-Geral de Contabilidade (CCONT), está realizando estudos para desenvolver e implantar um novo Plano de Contas com abrangência nacional, adequado aos dispositivos legais da Lei de Responsabilidade Fiscal, para a viabilização de informações que atendam aos conceitos das Normas Internacionais de Contabilidade do Setor Público (NICSP) e do Manual de Estatísticas de Finanças Públicas (Government Finance Statistics Manual) do FMI.14 União Européia: Tratado de Maastricht O Tratado da União Européia, conhecido também como Tratado de Maastrich, por ter sido assinado nessa cidade holandesa em 1992, corresponde à pedra fundamental do processo de integração européia pois, além de marcar o nascimento da União Européia antes Comunidade Européia, estabelece critérios para os países terem acesso à moeda comum: o Euro. Segundo Nascimento e Debus (2002, p.15), as principais características do Tratado de Maastricht são: - Definição de critérios para verificação da sustentação financeira de cada governo, como em uma confederação. - Estados-membros conduzem suas políticas com relativa independência, convergindo para critérios acordados; além disso os estados-membros devem evitar déficits excessivos. - Comissão monitorará orçamento e estoque da dívida pra identificar desvios: há metas e punições. - Pacto de estabilidade e crescimento de 1997 cada estado-membro é responsável por sua política orçamentária, subordinadas às disposições do Tratado. (grifo do autor) A experiência da União Européia de definir metas e limites entre países autônomos inspirou a abrangência da LRF brasileira: União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Mostrou, também, que as regras da lei deveriam apresentar certa flexibilidade pois desvios sempre existem; o que importa é manter a tendência de ajuste desejada.15 Estados Unidos: Budget Enforcement Act Em 1974, em conseqüência da não-execução de despesas previstas no orçamento 3, foi aprovado, nos Estados Unidos, o Budget and Impoundment Control Act ou Ato de Controle de Contingenciamento. A partir desse Ato, o governo americano passou a observar, simultaneamente, regras para o gasto total, prioridades orçamentárias e montante do déficit. Em virtude de o déficit fiscal americano continuar a crescer, o Executivo e o Congresso concordaram que o Budget and Impoundment Control Act não seria suficiente para sanar o problema. Surgiram, então, em 1985 e 1987, o Gramm- Rudman-Holdings Act I e II e, complementarmente, em 1990 e 1996, o Budget Enforcement Act (BEA) e o Line Item Veto Act (CYSNE, 2008). Entre esses instrumentos, o BEA estipulou controles para gastos que serviram de modelo para a equipe que elaborou a lei brasileira: - corte proporcional (sequestration) em todos os itens de despesas discricionárias quando essas ultrapassassem o limite previsto; - compensação de atos que provoquem o aumento de despesas obrigatórias ou quedas de receitas (pay as you go) pelo aumento da receita ou pela redução de despesas. Segundo Nascimento e Debus (2002, p.15), o BEA contempla apenas o Governo Federal cada unidade da federação tem suas regras e o Congresso fixa metas de superávit e mecanismos de controle de gastos. Da experiência americana, a LRF herdou as regras de rigidez e a fixação de metas de resultados fiscais. 3 No caso americano, a autorização legislativa para o gasto é mandatória (obrigatória).16 Nova Zelândia: Fiscal Responsablity Act Embora a Nova Zelândia tenha poucas semelhanças com a forma de governo brasileiro (é um Estado unitário e parlamentarista) as regras de transparência do Fiscal Responsability Act, em vigor naquele país desde 1994, foram incorporadas à LRF brasileira. Segundo Chiesa (2008, p. 55), o Fiscal Responsability Act prevê princípios, regras (poucas) e exige muita transparência, como a obrigatoriedade de publicação periódica de relatórios com informação fiscal. Destaca-se, ainda, que: [...] o Fiscal Act difere dos programas anteriores porque não prevê metas fiscais; admite afastamentos temporários, desde que com previsão de meios para retorno; considera perigosa a perda de credibilidade pelo não cumprimento de metas; teme pela manipulação de informação para ajustálas às metas fixadas (NASCIMENTO e DEBUS, 2002, p. 16). 3.2 OBJETIVOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL Como visto, a LRF sofreu influências do Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal do FMI, incorporou as regras de rigidez fiscal e de transparência das experiências dos Estados Unidos e da Nova Zelândia, respectivamente, e abrangeu todos os entes da Federação baseada na União Européia (CHIEZA, 2008), estabelecendo normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. No parágrafo primeiro de seu primeiro artigo, a LRF define o que se entende por gestão fiscal : A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de17 20 afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. Assim, a finalidade da LRF é a prevenção e a correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, por meio do estabelecimento de uma série de regras, tais como os limites de endividamento, das despesas com pessoal e as restrições para contratação de Antecipação de Receitas por Operações de Crédito (ARO), muito utilizadas pelos Municípios até então, e para a criação de despesas de caráter continuado. Entretanto, segundo Toledo (2003, p. 18), todas essas restrições seriam ineficazes caso não se pudesse aferir, com precisão, o produto finalístico da gestão fazendária, vale dizer, os resultados fiscais sob os conceitos eleitos pelo novo direito, o primário, o nominal e o bruto da execução orçamentária (grifou-se). Os conceitos destacados serão abordados no próximo Capítulo.18 21 4 REVISÃO CONCEITUAL Este capítulo traz, de forma simples, alguns dos principais conceitos relacionados à divida pública e aos resultados fiscais, destacando-se os conceitos de resultado primário e nominal, visto que são essenciais e recorrentes no processo de ajustamento das contas públicas. Também serão abordadas as diferentes metodologias (critérios acima e abaixo da linha) utilizadas pelas entidades responsáveis pela apuração dos resultados fiscais. 4.1 DÉFICIT PÚBLICO E AS NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DO SETOR PÚBLICO (NFSP) Confrontando-se as receitas e despesas, se o resultado for positivo, tem-se um superávit; se o resultado for negativo, tem-se um déficit. Em outras palavras, déficit é o valor que falta para as receitas se igualarem às despesas. O mesmo entendimento se aplica ao setor público, podendo-se afirmar que déficit público é a diferença entre as despesas e receitas do setor público em determinado momento (NUNES, 1999, p. 64). A parcela relevante da política fiscal diz respeito à forma como o governo atua para obter recursos necessários à cobertura dos gastos públicos. O primeiro mecanismo utilizado pelos governos para obter receita é a tributação (que pode ser complementada pela exploração de ativos); o segundo é a utilização de recursos de terceiros, com o compromisso de devolvê-los no futuro. Utilizando o primeiro mecanismo para a cobertura das despesas (sem contrair dívida), o governo utilizouse de fontes primárias; cobrindo as despesas com a contratação de dívida, valeu-se das fontes de financiamento (ALBUQUERQUE; MEDEIROS; FEIJÓ, 2008). Como foi visto no Capítulo 1, desde a década de 1980 as questões relacionadas ao déficit público começaram a ser tratadas com maior importância,19 22 devido ao fato de o déficit ter se tornado expressivo e, evidentemente, prejudicial à política econômica. Nessa época, foram desenvolvidos uma série de textos 4 analisando a mensuração do déficit público e suas implicações. Diversas metodologias podem ser empregadas para o cálculo do resultado fiscal do governo. Por influência dos critérios do Fundo Monetário Internacional (FMI) foi introduzida no país a noção de que o déficit público deve ser medido pelas necessidades de financiamento do setor público (NFSP) 5, versão em português de public sector borrowing requirements (PSBR). Segundo essa metodologia, a NFSP do governo, em determinado período [...] pode ser representada pelo seu déficit de caixa, consideradas ainda as necessidades de ampliação da dívida para financiamento desse déficit. Com isso, as NFSP correspondem à variação da dívida líquida, e somente são consideradas na apuração do resultado fiscal as receitas que efetivamente ingressaram no caixa e as despesas que efetivamente foram pagas (ALBUQUERQUE; MEDEIROS; FEIJÓ, 2008, p. 71). As NFSP são divulgadas pelo Banco Central (BC) e consideradas como sendo o resultado fiscal por excelência. Também são chamadas de déficit nominal ou resultado nominal por corresponderem à variação da dívida interna líquida. 4.2 DÍVIDA LÍQUIDA DO SETOR PÚBLICO No Brasil, o conceito de setor público comumente utilizado para a apuração da dívida líquida e do déficit público é o de setor público não-financeiro mais o Banco Central (BC). O setor público não-financeiro é compreendido pelas administrações diretas e indiretas (autarquias e fundações) federais, estaduais e municipais; o sistema público de previdência social e as empresas estatais não- 4 Destaca-se o artigo Livro branco do déficit público. 5 O conceito de NFSP é utilizado para medir o déficit público desde o início da década de 80, quando da vinda do FMI ao país para acompanhar a condução da política econômica, no contexto da renegociação da dívida externa em 1982.20 23 financeiras nos três níveis de governo; a Itaipu binacional; além dos fundos públicos que não possuem características de intermediários financeiros (constituídos de contribuições fiscais ou parafiscais). A partir desses esclarecimentos, pode-se conceituar Dívida Líquida como sendo o saldo líquido do endividamento do setor público não-financeiro e do BC com o sistema financeiro (público e privado), com o setor privado e com o resto do mundo, onde, saldo líquido do endividamento corresponde ao resultado obtido do confronto entre as dívidas e os créditos do setor público não-financeiro e do BC. 4.3 RESULTADO PRIMÁRIO Conforme já referido, existem dois mecanismos de cobertura das despesas públicas: as fontes primárias decorrentes da tributação ou da exploração de ativos públicos - e as fontes de financiamento - que implicam em contração de obrigação futura ou de redução de patrimônio público. Resultado primário, por definição do artigo 2º, inciso II, da Lei n , de 1997, corresponde à diferença entre as receitas não-financeiras e as despesas nãofinanceiras, assim conceituadas: a) Receitas Não-financeiras: corresponde ao total da receita orçamentária deduzidas as operações de crédito, as provenientes de rendimentos de aplicações financeiras e retorno de operações de crédito (juros e amortizações) recebimento de recursos oriundos de empréstimos concedidos, as receitas de privatização e aquelas relativas a superávits financeiros.[...] b) Despesas não-financeiras: corresponde ao total da despesa orçamentária deduzidas as despesas com juros e amortização da dívida interna e externa, com aquisição de títulos de capital integralizado e as despesas com concessão de empréstimos com retorno garantido (NUNES, 2002, p. 51). É considerado um dos melhores indicadores da saúde financeira dos entes públicos, pois demonstra o quanto estes dependem de recursos de terceiros para a cobertura de suas despesas.21 24 Pode-se afirmar que: A apuração do resultado primário tem por objetivo avaliar a sustentabilidade da política fiscal, ou seja, a capacidade dos governos em gerar receitas em volume suficiente para pagar suas contas usuais (despesas correntes e investimentos), sem que seja comprometida sua capacidade de administrar a dívida existente (ALBUQUERQUE; MEDEIROS; FEIJÓ, 2006, p. 40). 4.4 RESULTADO NOMINAL O resultado nominal apresenta a variação da dívida fiscal líquida em determinado período, ou seja, a evolução da dívida. Demonstra a necessidade ou não de empréstimos do setor público junto a terceiros para cobrir as suas despesas. Como já referido no item 4.1, o resultado nominal quando apurado pelo critério abaixo da linha pode ser considerado como a própria NFSP. 4.5 METODOLOGIAS DE APURAÇÃO DOS RESULTADOS FISCAIS: ACIMA E ABAIXO DA LINHA Tal como ocorre na maioria dos países do mundo, há pelo menos duas instituições que divulgam estatísticas acerca da situação fiscal do país. No Brasil, a apuração dos resultados fiscais vem sendo efetuada de formas diferentes pelo Banco Central (BC), que utiliza os dados do setor financeiro, e pelo Ministério da Fazenda (MF), que utiliza as informações provenientes da contabilidade dos órgãos do governo. Ou seja, O BC divulga os resultados fiscais obtidos pelo critério abaixo da linha enquanto o Ministério da Fazenda utiliza o critério acima da linha.22 25 Quando se apuram os resultados fiscais diretamente da execução orçamentária e financeira das instituições abrangidas pelo cálculo, utiliza-se o critério conhecido como acima da linha. Se a apuração é efetuada com base na variação da dívida pública em determinado período, o critério utilizado é o abaixo da linha. Considerando que para a apuração dos resultados fiscais acima da linha é necessário obter e consolidar as informações da execução orçamentária e financeira das entidades abrangidas pelo cálculo e que, até pouco tempo, as práticas contábeis adotadas no setor público no Brasil não permitiam aferir tempestivamente e com precisão a situação das finanças públicas, principalmente, pela falta de padrão na classificação contábil, o critério abaixo da linha predominou por quase vinte anos. Segundo Nunes (1999, p. 64), em conseqüência da dificuldade de obter estatísticas consistentes acima da linha, a variação da dívida é utilizada pelo Banco Central como proxy do déficit. A apuração dos resultados fiscais pela abordagem acima da linha começou a ser utilizada no país a partir de 1986, para avaliar as causas do déficit de forma mais acurada. As duas abordagens têm objetivos distintos, podendo ser vistas, entretanto, como complementares, embora ainda existam discrepâncias nos cálculos, causadas, principalmente, pela falta de uniformização dos registros contábeis na esfera pública, pela forma de apuração dos juros, pela apropriação de passivos contingentes e pela contabilização da dívida externa. As deficiências ainda existentes na apuração de resultados, com abrangência em todo o setor público (consolidado), impõem ao Banco Central a necessidade de utilizar a metodologia abaixo da linha, pois as variações no saldo de caixa permitem uma pronta identificação dos impactos monetários a que está sujeita a economia do país. Trata-se de um mecanismo de medição limitado ao prazo imediato, que permite apenas constatar se houve resultado fiscal positivo (superávit) ou negativo (déficit), sem demonstrar as causas desse resultado. Exibir mais
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