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Timestamp: 2019-05-26 20:26:57
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Matched Legal Cases: ['in fine', 'in fine', 'artículo 15', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 51', 'artículo 15', 'artículo 18', 'artículo 14', 'artículo 4', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1']

- Inconstitucionalidad de arts. 8.3., 21 y 22 ley 24.557, 1, 2, 3 y 4 ley 27.348 y 1 ley 14.997 (arts. 5, 14 bis, 18, 75.12, 75.22, 99, 109, 121, 122 y 123 de la Constitución Nacional.
Fallo Completo. | Origen: Argentina : Fecha 10/06/2018. Citar como: Protocolo A00404359684 de Utsupra.
Inconstitucionalidad de arts. 8.3., 21 y 22 ley 24.557, 1, 2, 3 y 4 ley 27.348 y 1 ley 14.997 (arts. 5, 14 bis, 18, 75.12, 75.22, 99, 109, 121, 122 y 123 de la Constitución Nacional.
Ref. Tribunal de Trabajo Nº2 - La Plata.. Sala: -.. Causa: 44965/18. Autos: BENITEZ, Alfredo Daniel c/ASOCIART S.A. Aseguradora de Riesgos del Trabajo s/Accidente de Trabajo-Acción Especial. Cuestión: Declarar la inconstitucionalidad e inconvencionalidad de los arts. 8.3., 21 y 22 de la ley 24.557, 1, 2, 3 y 4 de la ley 27.348 y 1 de la ley 14.997 (arts. 5, 14 bis, 18, 75.12, 75.22, 99, 109, 121, 122 y 123 de la Constitución Nacional, 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 36 de la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales y 15 y 39.1 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires).. Fecha: 2-OCT-2018. // Cantidad de Palabras: 15740 Tiempo aproximado de lectura: 52 minutos
"BENITEZ, Alfredo Daniel c/ASOCIART S.A. Aseguradora de Riesgos del Trabajo s/Accidente de Trabajo-Acción Especial" Expte. N° 44.965/18
En la ciudad de La Plata, a los 2 días del mes de octubre de 2018, se reúnen los jueces que integran el Tribunal del Trabajo Nº 2, Carlos Mariano Nuñez, Federico Javier Escobares y Juan Ignacio Orsini, con la presidencia de este último, a efectos de dictar resolución en la causa N° 44.965, caratulada: “Benítez, Alfredo Daniel c/ Asociart Aseguradora de Riesgos del Trabajo s/ Accidente de Trabajo-Acción Especial". Practicado el sorteo correspondiente, resultó el siguiente orden de votación: Jueces Orsini-Nuñez-Escobares.
El Tribunal resolvió plantear y votar las siguientes cuestiones:
Primera: ¿Es procedente la excepción de incompetencia deducida por la parte demanda?
Segunda ¿Qué pronunciamiento corresponde dictar?
A la primera cuestión planteada, el Juez Juan Ignacio Orsini dijo:
1. Representado por el abogado Jaime Sebastián Suñol, Alfredo Daniel Benítez dedujo demanda contra “Asociart S.A. A.R.T.”, reclamándole -con fundamento en las leyes 24.557 y 26.773- el pago de las prestaciones dinerarias por la incapacidad definitiva que padece como consecuencia del accidente de trabajo que alega haber sufrido el día 17/2/2018 (fs. 6/8).
En lo que interesa a los fines de resolver la cuestión examinada, defendió la competencia de este Tribunal del Trabajo para intervenir en autos, planteando la inconstitucionalidad tanto de los arts. 21, 22 y 46 de la ley 24.557 (fs. 6 vta./7), cuanto de las leyes 14.997 y 27.348 (fs. 7/8).
Señaló, en lo sustancial, que, al vedarle al trabajador la posibilidad de recurrir a la instancia judicial provincial, tales normas violentan el derecho de defensa en juicio y la efectividad de la tutela jurisdiccional, vulnerando, entre otras normas de jerarquía superior, los arts. 18 y 75 incisos 12 y 22 de la Constitución Nacional, así como los arts. 11, 12, 15, 39 y 57 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
En especial, destacó que la ley provincial N° 14.997 es inconstitucional porque delega a la Nación una facultad propia indelegable de la Provincia de Buenos Aires, como lo es la administración de justicia.
Afirma, en ese sentido, que la jurisdicción es un poder irrenunciable de las provincias que no puede ser delegado a la nación por los poderes ejecutivos y legislativos provinciales, sino exclusivamente por un congreso general constituyente, por lo que ninguna delegación es posible sin que medie una reforma constitucional.
Añade, por último, que, aun dejando de lado el aspecto formal, la ley 27.348 es inconstitucional porque: (i) viola la defensa en juicio y el acceso a la justicia, al negar el acceso directo a una vía judicial ordinaria; (ii) no garantiza el control judicial suficiente de lo decidido por organismos adminsitrativos (pues solo permite acceder a los tribunales por medio de recursos), ni asegura la imparcialidad de aquéllos (ya que las Comisiones Médicas son solventadas por las A.R.T.); (iii) vulnera el principio de razonabilidad, ya que el medio escogido (restringir el acceso a la justicia) no es el adecuado para asegurar la finalidad que persigue (reducir la litigiosidad).
2. A su turno, la aseguradora de riesgos del trabajo demandada -representada por el abogado Pablo M. Padilla- sostiene que este Tribunal carece de competencia para entender en el presente caso, al no haberse cumplido la instancia administrativa previa de carácter obligatorio y excluyente prevista en los arts. 1, 2 y 3 de la ley 27.348 (fs. 22 vta.).
Más allá de aludir, de manera inexacta y desaprensiva, a circunstancias que nada tienen que ver con el presente litigio (a fs. 22 y vta. hace referencia a una supuesta presentación del actor ante el SECLO con fecha 23/12/2016, y a un traslado de demanda ordenado en el año 2017, cuando el accidente objeto de autos se denuncia ocurrido en el mes de febrero de 2018 y la demanda fue interpuesta el 2/5/2018, ver fs. 8 y 11) y sin mencionar siquiera a la ley provincial por la cual la Provincia de Buenos Aires se adhirió a la ley 27.348, defiende la validez constitucional de la exigencia del trámite previo ante las Comisiones Médicas, alegando -en lo medular- que dicha ley en modo alguno restringe el acceso a la justicia, toda vez que respeta todos los recaudos establecidos por la Corte Suprema en los precedentes “Fernández Arias” y “Angel Estrada”, en tanto prevé una adecuada revisión judicial ulterior de lo actuado por tales órganos administrativos.
Agrega que la vía administrativa garantizada por la ley 27.348 constituye un “indudable beneficio para el trabajador”, salvando las objeciones constitucionales que la Corte Federal endilgó al art. 46 de la ley 24.557 en el precedente “Castillo”, al asegurar la revisión de lo decidido por las Comisiones Médicas ante la justicia laboral provincial (fs. 32/34).
3. Al contestar el segundo traslado, el actor ratificó su posición, pasando luego los autos al acuerdo a los fines de resolver la excepción de incompetencia deducida por la demandada.
II. Decisión que se propone.
1. En primer lugar, cabe aclarar que las disposiciones de las leyes 27.348 (B.O. del 24/2/2017) y 14.997 (B.O. del 8/1/2018) resultan temporalmente aplicables al caso, ya que el accidente denunciado en la demanda habría ocurrido el día 17/2/2018 (fs. 8), cuando ya se encontraba vigente la citada ley provincial, por la cual la Provincia de Buenos Aires adhirió al régimen de la ley 27.348.
En consecuencia, teniendo en cuenta que la accionada ha opuesto excepción de incompetencia, que ésta debe resolverse como previa (art. 31, ley 11.653), y que, con arreglo a lo que prescriben los arts. 8, 21 y 22 de la ley 24.557, 1, 2, 3 y 4 de la ley 27.348 y 1 de la ley 14.997, los trabajadores que sufren contingencias cubiertas por la Ley de Riesgos del Trabajo deben concurrir obligatoriamente a la instancia administrativa previa ante las Comisiones Médicas, corresponde abordar el planteo de inconstitucionalidad que contra dichas normas introdujo el actor a fs. 6 vta./8.
2. Por las razones que seguidamente habré de expresar, juzgo que corresponde acoger ese planteo y rechazar la excepción de incompetencia opuesta por la parte demandada.
2.1. En primer lugar, cabe destacar que, con anterioridad a la sanción de las leyes 27.348 y 14.997, la doctrina científica y judicial sostuvo en forma categórica la inconstitucionalidad absoluta de todo el sistema de competencia establecido por los arts. 8, 21, 22 y 46 de la ley 24.557 y su reglamentación (decreto 717/96), habilitando en consecuencia a los trabajadores a accionar directamente ante los jueces laborales provinciales, sin necesidad de transitar previamente por las Comisiones Médicas, y sin que lo eventualmente resuelto por esos organismos administrativos nacionales pudiera considerarse en modo alguno vinculante para los Tribunales del Trabajo locales.
a. En ese sentido, cuadra recordar que la doctrina legal de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires descalificó todo el sistema competencial establecido por la L.R.T., invalidándolo en todos sus aspectos.
(i) Así, tras haber ratificado de entrada la competencia de los Tribunales del Trabajo para intervenir en las acciones comunes por accidentes incluso una vez vigente la ley 24.557 (SCBA, 30/9/1997, "Alcaraz c/Fapiquin SA", publicada en Trabajo y Seguridad Social, 1999, 373; SCBA, 29/12/1998, "Mardones c/Erviti Hnos. SRL"), extendió luego ese criterio a las acciones especiales fundadas en la ley 24.557, declarando en forma contundente la inconstitucionalidad del art. 46 de ese cuerpo legal (SCBA, 23/4/2003, "Quiroga, Juan Eduardo c/ Ciccone Calcográfica SA", publicada en Derecho del Trabajo, 2003-A, 884) en cuanto atribuía en forma indebida a la justicia federal la competencia para intervenir en materia de siniestros laborales, detrayéndola en forma inválida de los jueces laborales provinciales.
(ii) Más adelante, la Corte no sólo descartó la pretendida aplicabilidad de la doctrina de los "actos propios", habilitando la intervención de la justicia del trabajo aun cuando el trabajador hubiere concurrido previamente a las Comisiones Médicas (SCBA, 24/9/2003, "Romero c/Conarco Alambres y Soldaduras SA"), sino que posteriormente declaró la inconstitucionalidad de los arts. 8.3, 21 y 22 de la ley 24.557 (SCBA, 14/10/2003, “Sparnochia, Rubén Ramón c/Empresa San Vicente S.A. de Transportes”), criterio que adoptó aun de oficio (SCBA, 21/12/2005, "Zabala c/ Nuevas Cristalerías Avellaneda") e incluso antes de la traba de la litis (SCBA, 17/5/2006, "O., D", c/ "A.C.").
(iii) Posteriormente, la casación bonaerense declaró inaplicable en el ámbito provincial la atribución de competencia a la justicia civil efectuada por el art. 46.2 de la LRT (SCBA, 26/11/2008, "E., d." s/ Medidas preliminares"), declaró inconstitucional el art. 6.2 b) de la ley 24.557 (mod. por DNU 1278/2000), en cuanto atribuye a las Comisiones Médicas la potestad de definir si una enfermedad no listada debe ser resarcida, competencia que asignó igualmente a la justicia laboral (SCBA, 22/12/2010, "Gómez c/ Esso Petrolera Argentina SA"), a quien también declaró competente para definir el importe salarial con arreglo al cual deben determinarse las indemnizaciones tarifadas (SCBA, 31/8/2011, "Villalón c/ Lastra").
(iv) Sobre la base de esa consolidada doctrina legal -reiterada en innumerable cantidad de precedentes durante dos décadas, y mantenida hasta el presente (SCBA, 15/2/2017, “Cuevas, Miguel Angel c/ Esso Petrolera Argentina S.R.L. s/ Indemnización enfermedad accidente”) en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires los trabajadores siniestrados quedaron habilitados a accionar judicialmente en forma directa ante los Tribunales del Trabajo locales, sin necesidad de pasar previamente, en ningún caso, por los organismos administrativos nacionales a los cuales la ley 24.557 asignó inconstitucionalmente la competencia originaria para entender en la materia.
b. Similar camino siguió, posteriormente, la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
(i) En efecto, la Corte Federal ha reivindicado sin excepciones la competencia de la justicia laboral ordinaria para procesar los siniestros de trabajo, tanto en acciones fundadas en las normas de derecho común, cuanto en pretensiones basadas en la ley especial y, en ambos supuestos, con prescindencia de que el trabajador hubiera transitado o no por las Comisiones Médicas, proceder que en ningún caso ha reputado imperativo ni impeditivo de la posterior intervención de los jueces de trabajo.
(ii) En lo que respecta a las acciones especiales fundadas en la L.R.T., la Corte declaró la inconstitucionalidad del art. 46 de la ley 24.557 y convalidó la competencia de la justicia ordinaria provincial -en un caso en que el trabajador había reclamado directamente ante los tribunales laborales, sin pasar por las Comisiones Médicas- en el leading-case "Castillo" (2004), en el que confirmó la sentencia de la Suprema Corte de Mendoza (CSJN, 7/9/2004, "Castillo, Angel s. c/Cerámica Alberdi S.A.", publicado en La Ley, 2004-F, 131), criterio que reiteró poco tiempo después al convalidar la sentencia dictada por la Suprema Corte de Buenos Aires en el citado caso "Quiroga" (CSJN, 15/2/2005, "Quiroga, Juan Eduardo c/ Ciccone Calcográfica").
Más adelante, el Alto Tribunal extendió esa solución a los casos en los cuales el trabajador, en lugar de deducir la acción especial directamente ante los tribunales laborales, había transitado previamente por las Comisiones Médicas, para posteriormente desandar ese camino y recurrir ante la justicia ordinaria.
En el caso "Venialgo" (2007), la Corte revocó -por mayoría, y declarando aplicable la doctrina establecida en "Castillo"- la sentencia de la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo que -confirmando el fallo de primera instancia, en criterio convalidado asimismo por el dictamen del Procurador General del Trabajo- había declarado la incompetencia de la justicia del trabajo en el entendimiento que, habiendo el trabajador concurrido a la Comisión Médica, debió recurrir sus decisiones ante la justicia federal de la seguridad social, razonamiento que fue descalificado por el Alto Tribunal (CSJN, 13/3/2007, "Venialgo, Inocencio c/Mapfre Aconcagua ART", publicado en La Ley On Line, AR/JUR/12212/2007).
Dicha solución fue reiterada poco tiempo después en el fallo "Marchetti" (2007), en el cual, resolviendo un conflicto negativo de competencia entre la Justicia Nacional del Trabajo (la Sala IV de la C.N.A.T. declaró la incompetencia del fuero laboral para entender en el reclamo fundado en la ley especial, alegando que el trabajador había transitado el procedimiento reglado en la ley 24.557) y la Justicia Federal de la Seguridad Social (la Sala III de la CFSS se inhibió con apoyo en el precedente "Castillo"), la Corte Federal convalidó lo resuelto por esta última, declarando la competencia de la justicia del trabajo con base en la doctrina mencionada (CSJN, 4/12/2007, "Marchetti, Néstor Gabriel c/ La Caja A.RT. S.A.", publicado en La Ley On Line, AR/JUR/10863/2007).
Finalmente, ese criterio fue reforzado en el caso "Obregón" (2012), en el cual, revocando la sentencia del Tribunal Superior de Córdoba que había confirmado el fallo de Cámara que rechazó las prestaciones de la ley especial porque el trabajador no había agotado la vía de revisión allí prevista, el Máximo Tribunal aplicó la doctrina de "Castillo", y señaló en forma expresa que la competencia de la justicia provincial no está supeditada al paso previo por las Comisiones Médicas (CSJN, 17/4/2012, "Obregón, Francisco Víctor c/ Liberty ART", publicada en Derecho del Trabajo, 2012,1865).
(iii) En lo que concierne a las acciones fundadas en el derecho común, la Corte Federal -que, incluso en sus anteriores integraciones y al resolver cuestiones de competencia entre la justicia ordinaria civil y laboral, ya había señalado, tanto en el marco de la ley 24.208 (CSJN, 5/11/1996, "Jaimes, Juan Toribio c/ Alpargatas SA"), cuanto vigente la ley 24.557 (CSJN, 30/6/1998, "Jordán, Antonio Víctor, c/Gobierno Ciudad de Buenos Aires", publicada en TySS,1999-367; CSJN, 6/10/1998, "Munilla, Gladys Nancy c/Unity Oild SA") que la atribución para intervenir en acciones comunes por infortunios laborales le correspondía a la justicia del trabajo- zanjó definitivamente la cuestión al extender la doctrina de "Castillo" a las acciones fundadas en el derecho común en los precedentes "Paccetti", "Serleto" y "González" (CSJN, 10/5/2005, "Paccetti, Daniel Fernando c/Duvi S.A.", CSJN, 10/5/2005, "Serleto, Roberto c/Línea Expreso Liniers"; CSJN, 10/5/2005, "González, Eduardo Solano c/Duvi S.A.").
Más acá en el tiempo, la resolver la causa "Sotelo" (2009), la Corte ratificó categóricamente esa doctrina, revocando la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Misiones que declaró la incompetencia de la justicia provincial para entender en una acción común por accidente de trabajo en virtud de que no había sido descalificado el procedimiento ante las Comisiones Médicas regulado en el art. 21 de la LRT. Luego de ratificar la doctrina de "Castillo", la Corte (por remisión al dictamen de la Procuración) no sólo dio a entender que la inconstitucionalidad del art. 46 de la ley 24.557 declarada en el referido precedente debía ser extendida a sus artículos 21 y 22, sino que, concluyó que la causa debía ser sustanciada por "la justicia laboral de la Provincia de Misiones", lo que evidencia que en este caso la Corte no sólo fijó doctrina respecto a la competencia funcional de la justicia provincial (en detrimento de la federal y de las Comisiones Médicas), sino que dio un paso más, resolviendo que, dentro del poder judicial provincial, la competencia material correspondía a la justicia del fuero laboral (en detrimento del fuero civil) [CSJN, 13/10/2009, "Sotelo, Rodolfo c/Gonzálvez, José Carlos y otros"].
Por último, ese criterio fue ratificado en fecha reciente por la Corte Suprema (en su actual integración, y ya vigente las leyes 26.773 y 27.348) al resolver la causa “Faguada”, en la cual, al resolver un conflicto negativo de competencia entre un juzgado civil y una Sala de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo (ambos se negaban a asumir la competencia en una acción común por accidente de trabajo), atribuyó la competencia a la justicia del trabajo, ponderando que el fuero especializado asegura un piso de garantías mínimas que hacen a la especial tutela de los derechos del trabajador (C.S.J.N., 9/5/2017, “Faguada, Carlos Humberto c/ Alushow S.A. y otros s/despido”, considerado 4°).
(iv) De la reseña precedente se desprende con toda claridad que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha respaldado de modo contundente la garantía que tienen los trabajadores para sustanciar sus demandas por accidentes ante los tribunales laborales ordinarios, tanto en caso de acciones comunes de daños y perjuicios ("Jaimes", "Jordán", "Pacceti", "Sotelo", “Faguada”, etc.), cuanto respecto de acciones especiales por la indemnización tarifada -hayan pasado ("Venialgo", "Marchetti", "Obregón") o no ("Castillo", "Quiroga") previamente por las Comisiones Médicas.
c. Por mi parte, tal como lo he anticipado tanto en el plano doctrinario (Orsini, Juan Ignacio, “Inconstitucionalidad de las reglas sobre competencia y de los topes indemnizatorios previstos en la Ley de Riesgos del Trabajo”, publicado en la revista “Derecho del Trabajo”, Ed. La Ley, agosto de 2013, p. 2023), cuanto en mi carácter de Juez de este Tribunal (ver mi voto en la causa Nº 36.633, "Raingo, Diego +Pedro c/ Galeno ART S.A. s/ Accidente de trab.-acción esp.", sent. del 24/11/2015, entre muchas), comparto sin ambages la doctrina judicial mencionada, criterio que, para más, ha sido sostenido por este órgano jurisdiccional -en sus sucesivas integraciones- desde hace más de diecisiete años (ver causa “Gauna c/Remorini”, sent del 12/9/2001).
d. Seguidamente, corresponde reiterar en forma sintética los argumentos por los cuales corresponde descalificar la validez constitucional de los arts. 8.3., 21, 22 y 46 de la redacción original de la ley 24.557, para posteriormente analizar si las modificaciones introducidas por la ley 27.348 (a la cual el estado provincial adhirió por ley 14.997) logran sanear la manifiesta inconstitucionalidad que afecta al sistema de competencia establecido por aquéllas.
Esquemáticamente, podemos decir que los arts. 8.3, 21, 22 y 46.1 de la ley 24.557 son inconstitucionales por al menos tres razones:
(i) En primer lugar, la atribución (por ley nacional) de competencia a organismos nacionales (tanto administrativos -Comisiones Médicas, arts. 8.3, 21 y 22, L.R.T.- como judiciales -justicia federal, art. 46.1, L.R.T.-) para que resuelvan cuestiones de derecho común ocurridas en el ámbito de los estados provinciales adolece de una inconstitucionalidad formal directa y absoluta, pues vulnera de plano la autonomía de las provincias (art. 5 y 121/123, C.N.) y la distribución de competencias establecida por el art. 75.12 de la Constitución Nacional, norma con arreglo a la cual la aplicación de las normas de derecho común dictadas por el Poder Legislativo nacional debe ser efectuada por los tribunales nacionales o provinciales según que las personas o las cosas recaigan en sus respectivas jurisdicciones.
Luego, son las provincias quienes deben regular los procedimientos y establecer los organismos jurisdiccionales locales encargados de sustanciar las acciones por siniestros laborales ocurridos en sus territorios, sin que esa atribución puede ser asumida por la Nación -ni delegada por las Provincias- sin vulnerar esa norma constitucional.
El carácter absoluto de esta concreta inconstitucionalidad ha sido enfatizado por calificada doctrina y jurisprudencia, e implica, desde luego, que la invalidez de esas normas no depende de las circunstancias de cada controversia, pues la norma debe ser inaplicada en todos los casos por atentar en forma directa contra el texto constitucional (ver voto concurrente de la Jueza Hilda Kogan en SCBA, 23/4/2003, “Quiroga, Juan Eduardo c/Ciccone Calcográfica SA”, publicada en Derecho del Trabajo, 2003-A, 884; en similar sentido, Ackerman, Mario E. “Ley de Riesgos del Trabajo. Comentada y concordada”, segunda edición, Ed. Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2013, p. 347).
Bien ha podido señalar la Jueza Hilda Kogan en su destacado voto en la causa “Quiroga c/Ciccone” que: “la asignación de competencia a organismos nacionales y a la justicia federal que establece el art. 46 de la Ley de Riesgos del Trabajo -con sustracción de materias propias de la justicia local- configura un supuesto de inconstitucionalidad directa absoluta, al constituir una violación de los arts. 5, 75 inc. 12, 116 y 121 de la Constitución nacional, lo que así debe ser declarado” (ver apartado X, último párrafo, voto citado).
Ello ha quedado refrendado en forma contundente por la doctrina legal de la Suprema Corte de Justicia, que, como anticipamos, ha llegado a declarar la inconstitucionalidad del sistema de competencia establecido en la ley 24.557 incluso antes de la traba de la litis (S.C.B.A, causa L. 86.316, "O., D. R. en representación de su hijo menor O., J. C. c/ Asociación Civil Cerámica San Lorenzo Golf Club y otro s/ Indemnización por accidente", sent. del 17/5/2006), lo que evidencia que la inconstitucionalidad de esa normativa es de tal modo absoluta que ningún argumento que pudiese esgrimir la parte demandada en su defensa podría justificar una solución diferente.
(ii) En segundo lugar, el sistema que pone en cabeza de las Comisiones Médicas la aptitud jurisdiccional para entender como “primera instancia” en materia de riesgos del trabajo vulnera también el sistema republicano (arts. 1 y 109, C.N.), el derecho constitucional de defensa en juicio (art. 18, C.N.) y las garantías judiciales consagradas en el art. 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 75.22, C.N.), habida cuenta que, amén de que el poder administrador no puede -por regla- ejercer funciones jurisdiccionales (arts. 109 C.N.), tales organismos administrativos nacionales no aseguran la idoneidad técnica ni la imparcialidad que deben ostentar los órganos jurisdiccionales y, además, el procedimiento reglado por la ley 24.557 y su reglamentación tampoco garantiza el control judicial suficiente de lo resuelto por aquéllos (SCBA, 23/4/2003, “Quiroga, Juan Eduardo c/Ciccone Calcográfica SA”, especialmente el excelente voto concurrente del Juez Daniel F. Soria; CNAT, Sala V, 31/3/2008, “González, Protacio c/Berkley Internacional ART S.A. s/ Acción civil”; CNAT, Sala V, 18/4/2013, “Pérez, Humberto c/ MAPFRE ART SA y otro s/ Accidente ley especial”, publicada en Derecho del Trabajo año LXXIII, N° 8, agosto de 2013, pp. 2023/2051; Ackerman, Mario E., op. cit., p. 340; Zas, Oscar, “Procedimiento ante las Comisiones Médicas del sistema de riesgos del trabajo a la luz de las normas de jerarquía constitucional”, en Revista de Derecho Laboral, 2008, pp. 249/250; Fernández Madrid, Juan Carlos y Caubet, Amanda, “Riesgos del Trabajo”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2015, pp. 493/509).
No puede predicarse que la decisión de la L.R.T. de detraer las competencias constitucionalmente asignadas a los jueces laborales provinciales para asignársela a organismos administrativos nacionales resulte razonable, pues los objetivos declamados (reducir la siniestralidad y la litigiosidad, y bajar los costos laborales, ver exposición de motivos y art. 1, ley 24.557) y los realmente perseguidos (expropiar competencias a los jueces del trabajo para degradar los derechos de los trabajadores) para sancionar esa normativa, en modo alguno justifican exceptuar la regla constitucional republicana según la cual el Poder Ejecutivo no puede ejercer funciones jurisdiccionales (arts.1 y 109, C.N.).
Cabe destacar, en esa dirección, que la admisión del ejercicio de funciones jurisdiccionales por la administración ha sido limitadamente convalidada para resolver conflictos entre el poder público y los particulares, lo que impide -en principio- que el Poder Ejecutivo ejerza esa función estatal para resolver controversias entre sujetos privados (el trabajador y la A.R.T. o el empleador autoasegurado) [CNAT, Sala IX, “Gallardo, Gabriela Elizabeth c/ Prevención ART”, sent. del 21/6/2018].
Por otro lado, los médicos que integran las Comisiones Médicas carecen de los conocimientos jurídicos indispensables para determinar, por ejemplo, el carácter laboral de un accidente o profesional de una enfermedad, y además, son designados bajo modalidades de contratación que no aseguran su estabilidad, por lo que pueden quedar sujetos a las presiones o directivas de las coyunturales gestiones políticas que conducen la administración del estado, e incluso de las aseguradoras de riesgos del trabajo, que contribuyen a su financiamiento (arg. arts. 50, ley 24.241 y 38, ley 24.557).
Además, el limitado “recurso de apelación” ante los órganos judiciales previsto en la L.R.T. y su reglamentación es sumamente restrictivo, pues no permite una íntegra revisión de las cuestiones resueltas por las Comisiones Médicas, ni el libre ofrecimiento y producción de pruebas, limitando en forma excesiva el acceso de los trabajadores a un órgano judicial independiente e imparcial para la determinación de sus derechos en materia laboral, en franca transgresión al art. 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y a la jurisprudencia de la Corte Federal (CSJN, “Angel Estrada”, sent. del 5/4/2005), así como al art. 15 de la Constitución provincial, que asegura el acceso irrestricto a la justicia. En relación a esto último, es evidente a todas luces que no es irrestricto -sino restringido- el acceso a los jueces que solo se permite de manera diferida (luego de tener que pasar previamente por órganos administrativos) y limitada (no todo lo resuelto por aquéllos puede ser rediscutido en sede judicial).
La ausencia de tales recaudos en la ley 24.557 evidencia que la normativa examinada no supera el test de validez de la asignación de funciones jurisdiccionales a organismos administrativos que la Corte Federal exigió en el señero precedente arriba citado, donde destacó que, para que resulten válidos, los organismos de la administración dotados de jurisdicción para resolver conflictos entre particulares deben (i) ser creados por ley; (ii) su independencia e imparcialidad deben estar aseguradas; (iii) el objetivo económico y político tenido en cuenta por el legislador para crearlos (y restringir así la jurisdicción que la Constitución Nacional atribuye a la justicia ordinaria) debe ser razonable; y (iv) sus decisiones deben estar sujetas a control judicial amplio y suficiente (C.S.J.N., 5/4/2005, “Angel Estrada”, considerando 12 del voto de la mayoría).
(iii) En tercer orden, los arts. 8.3, 21, 22 y 46 de la ley 24.557 son inconstitucionales porque la amputación a los jueces laborales de la aptitud para conocer en los juicios por accidentes (para transferírsela a organismos administrativos y judiciales nacionales no especializados) viola en forma ostensible la garantía de la jurisdicción laboral especializada consagrada en los arts. 36 de la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales (norma con jerarquía supralegal en nuestro país, art. 75.22, C.N, ver CSJN, 10/8/2010, “Ascua, Luis Ricardo c/ SOMISA”, publicado en La Ley 2010-D, 705; SCBA, 15/4/2015, “Azame, Alejandro Cristian c/ Provincia A.R.T. S.A.”.) y 39.1 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires.
En ese sentido, la Suprema Corte de Justicia de Buenos Aires ha declarado con toda claridad que: “La cláusula del art. 46 de la ley 24.557, no sólo incurre en la violación del art. 75 inc. 12 y 22 de la Constitución nacional sino incluso de los arts. 1, 15 y 39 de la Constitución provincial en cuanto a que la provincia tiene el libre ejercicio de todos los poderes y derechos que por la Constitución nacional no hayan sido delegados al gobierno de la Nación, como que también a sus habitantes se les asegura la tutela judicial, continua y efectiva y el acceso irrestricto a la justicia y se garantiza además la intervención de tribunales especializados para solucionar los conflictos de trabajo” (SCBA, causa L. 98.734, “Nievas, Dardo A. c/Loginter S.A. y otro/a s/Daños y perjuicios”, sent. del 17/6/2009; entre muchas).
Más aun: descartando que puedan ser las Comisiones Médicas quienes asuman atribuciones para resolver las cuestiones litigiosas vinculadas a la Ley de Riesgos del Trabajo recordó la Corte que es indiscutible la competencia de los tribunales del trabajo provinciales para intervenir en este tipo de controversias, solución “compatible con la garantía constitucional que tienen los trabajadores de someter sus reclamos a tribunales especializados para solucionar los conflictos de trabajo (art. 39 inc. 1, Constitución de la Provincia de Buenos Aires)” [S.C.B.A., causa L. 90.676, "Villalón, Juan Carlos c/ Lastra, Tomás Federico s/ Cobro Dif. Indem. Art. 212", sent. del 31/8/2011].
Esa conclusión ya había sido tempranamente advertida por el Juez Daniel F. Soria al emitir su voto en la ya citada causa “Quiroga c/ Ciccone”, donde señaló con nitidez que “la privación del acceso a los tribunales provinciales, de arraigada competencia y especialización, genera un menoscabo evidente a la garantía de la efectividad de la tutela judicial, consagrada en el Pacto de San José de Costa Rica, en su art. 25, apartado 1, toda vez que imponer a los trabajadores la radicación de sus reclamos ante los juzgados federales, los afecta en términos de accesibilidad a la jurisdicción” (apartado 10 in fine de su voto) para añadir luego que “la Constitución provincial le garantiza [al trabajador] el derecho de llevar los conflictos laborales en los que sea parte ante tribunales especializados provinciales (conf. art. 39 inc. 1º, segundo párrafo in fine), garantía que puede ser puesta en práctica incluso contra leyes federales cuando éstas extralimitan los poderes delegados a la Nación por las provincias en la Constitución nacional, tal como resulta en el sub lite” (ver apartado 12 de su voto).
2.2. Resultando a todas luces indudable que el originario sistema de competencia establecido en la ley 24.557 es manifiesta y absolutamente inconstitucional, resta analizar ahora si esas falencias fueron saneadas -o no- por la ley 27.348.
Adelanto que la respuesta negativa se impone a ese interrogante.
a. El art. 1 de la ley 27.348 no solo mantiene la atribución de competencia en cabeza de las Comisiones Médicas, sino que pretende reforzar la obligatoriedad de concurrir a las mismas (a los fines no sólo de solicitar la determinación del carácter laboral de la contingencia y del grado de incapacidad, sino también para que fijen la cuantía de las prestaciones dinerarias previstas en la L.R.T.), al prescribir que la actuación de tales organismos administrativos “constituirá la instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención”.
A su vez, el art. 2 del mismo cuerpo legal dispone que los “decisorios” que dicten las Comisiones Médicas que no fueren motivo de recurso alguno por las partes, así como las resoluciones homologatorias por ellas pronunciadas, “pasarán en autoridad de cosa juzgada administrativa” en los términos del artículo 15 de la L.C.T.
En la misma línea, el art. 3 de la ley 27.348 completa la pretensión de cerrar el acceso a la Justicia del Trabajo por conducto de crear un “Servicio de Homologación en el ámbito de las comisiones médicas jurisdiccionales”, orientado a fomentar medios no jurisdiccionales de resolución del conflicto.
Por último, el art. 4 de la misma ley invita a las provincias y a la ciudad de Buenos Aires a adherir a esa normativa, aclarando que tal adhesión importará la delegación expresa a la “jurisdicción administrativa nacional” de la totalidad de las competencias necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en los artículos 1°, 2° y 3° de la ley 23.748 y 46 de la ley 24.557.
Cuadra asimismo destacar que la nueva normativa deroga la revisión ante la justicia federal que regulaba el originario art. 46.1 de la ley 24.557, estableciendo una vía recursiva de los resuelto por las Comisiones Médicas jurisdiccionales ante “la justicia ordinaria del fuero laboral” de la jurisdicción provincial o de la ciudad de Buenos Aires, así como un “recurso directo” contra lo resuelto por la Comisión Médica Central ante “los tribunales de alzada con competencia laboral” o, de no existir éstos, ante los “tribunales de instancia única con igual competencia” (art. 2, ley 27.348).
Finalmente, debemos recordar que esa normativa es aplicable en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires en virtud de que, por ley 14.997, la legislatura local aceptó la “invitación” a adherirse a la normativa nacional, en los términos del art. 4 de la ley 27.348.
b. Como se puede advertir, si bien la ley 27.428 pretende dar un baño de constitucionalidad al inválido mecanismo competencial concebido por la ley 24.557 (al eliminar la revisión ante la justicia federal que contemplaba el viejo art. 46.1. de la L.R.T., y requerir la adhesión de las provincias), en rigor, en modo alguno logra sortear las severas objeciones constitucionales de las que fue objeto aquél régimen, pues subsisten vigentes los inconstitucionales arts. 8.3., 21 y 22 del mismo cuerpo legal, vicio que -como veremos- también portan los arts. 1 a 4 de la ley 27.428 y 1 de la ley 14.997.
c. Por un lado, persiste la inconstitucionalidad formal de la normativa, por dos motivos.
(i) Primero, aunque se haya eliminado la revisión ante la justicia federal, la atribución de competencia a organismos administrativos nacionales (Comisiones Médicas) para que sustancien conflictos vinculados a hechos regidos por normas de derecho común que ocurren en las provincias, viola en forma absoluta y manifiesta la autonomía provincial al invadir competencias reservadas a los estados locales, en franca transgresión a los arts. 5, 75.12 y 121 de la Constitución Nacional.
Cabe destacar que, en el citado precedente “Obregón”, al revocar la sentencia que había exigido al trabajador el tránsito por las Comisiones Médicas, la Corte dijo con toda claridad: “Que la solución del litigio en los términos indicados importó, asimismo, una inequívoca desatención de la doctrina constitucional afirmada por esta Corte en “Castillo, Ángel Santos c/ Cerámica Alberdi S.A.” (Fallos: 327:3610 2004). En efecto, si bien ese precedente no se pronunció sobre la validez intrínseca del varias veces mentado trámite, fue del todo explícito en cuanto a que la habilitación de los estrados provinciales a que su aplicación dé lugar no puede quedar condicionada o supeditada al previo cumplimiento de una vía administrativa ante “organismos de orden federal”, como lo son las comisiones médicas previstas en los arts. 21 y 22 de la LRT (Castillo, cit., pág. 3620 y su cita)” (CSJN, O. 223. XLIV, “Obregón, Francisco Víctor c/ Liberty ART., sent. del 17/4/2012, considerando tercero del voto unánime de los Ministros Lorenzetti, Highton de Nolasco, Maqueda, Petracchi y Zaffaroni).
Cabe destacar que, más allá de lo que pudiera opinarse sobre la obligatoriedad de los fallos de la Corte Federal, en tanto tres de los jueces que suscribieron esa sentencia (Lorenzetti, Highton de Nolasco, Maqueda, número suficiente para conformar la mayoría absoluta de sus miembros) siguen integrando el Alto Tribunal, no caben dudas de que esa doctrina sigue vigente pese al cambio de integración parcial operado en la Corte, máxime cuando tampoco dictó ningún pronunciamiento en sentido contrario.
Bien se ha señalado, en ese sentido, que la correcta doctrina establecida por la Corte Federal en la citada causa “Obregón” (2012) impide reconocerle validez a la intervención de las Comisiones Médicas en el ámbito provincial (Ackerman, Mario, op. cit., p. 350).
Conclusión que aparece notoriamente reforzada en el ámbito provincial bonaerense, porque -como lo reseñamos más arriba- la doctrina legal de la Suprema Corte (en su actual integración) ha declarado en forma categórica -en decisión que no puede sino compartirse, pues es conceptualmente indiscutible- la inconstitucionalidad de los arts. 8.3, 21 y 22 de la L.R.T y de su reglamentación, lo que no deja margen alguno para reconocerle aptitud jurisdiccional alguna a las Comisiones Médicas en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires.
Nunca está de más recordar que la Suprema Corte dijo con toda claridad que “Las normas que contienen a las comisiones médicas en la ley 24.557 (art. 21 y 22 y decreto 717/96) son inconstitucionales, desde que en cualquiera de sus funciones sustraen una facultad propia de los gobiernos provinciales -dictamen- o violan la garantía del juez natural -funciones jurisdiccionales administrativas- y avanzan sobre las atribuciones que son propias de los gobiernos provinciales” (SCBA, causa L. 81.339, “Sparnochia, Rubén Ramón c/Empresa San Vicente S.A. de Transportes y otro s/Enfermedad”, sent. del 14/10/2003; entre muchas más).
En esa misma causa se dijo con claridad (retomando y convirtiendo en doctrina legal del Tribunal los fundados argumentos que la Jueza Hilda Kogan había vertido en el leading-case “Quiroga c/ Ciccone”) que “El desplazamiento de competencia que establece el art. 46 de la Ley de Riesgos del Trabajo, en cuestiones vinculadas con accidentes y enfermedades derivadas del trabajo, a favor de organismos administrativos no locales (…) no puede ser comprendido, sino como un avance indebido del gobierno federal en la autonomía local”, ya que “Una ley nacional no puede extraer de la competencia local el conocimiento de cuestiones que, por su naturaleza, debe permanecer reservado a las legislaturas provinciales (art. 75 inc. 12, Constitución nacional). Tampoco puede otorgárselas a órganos administrativos provinciales, ni aumentar o restringir lo atinente a la organización de la administración judicial local. Las provincias, lo realizan en ejercicio de facultades reservadas reconocidas a través de los arts. 121 y 122 de la Constitución nacional, siendo la organización, competencia, integración y funcionamiento de los órganos del Poder Judicial resorte propio de cada provincia”.
La inconstitucionalidad expuesta se agrava si se repara en que la ley 27.348 no sólo pretende asignarle autoridad de “cosa juzgada” a lo resuelto por las Comisiones Médicas (art. 2, ley 27.348), e inmiscuirse en la forma en la que las provincias regulan la función pericial (al imponer que los peritos deben “integrar el cuerpo médico forense de la jurisdicción interviniente o entidad equivalente que lo reemplace”, art. 2, ley 27.348), sino que incluso intenta imponerle a los estados locales una actividad legislativa en materia reservada a la provincias (“la debida adecuación, por parte de los Estados provinciales adherentes, de la normativa local que resulte necesaria”, art. 4, ley 27.348), y delegar la reglamentación en una dependencia administrativa del Estado Nacional (la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, art. 3, ley 27.348).
En ese sentido, bien ha sostenido el Profesor Gialdino que no se trata en la ley 27.348 solo de delegar el poder jurisdiccional, lo cual ya sería una enormidad, sino también de someter y delegar el poder legislativo al poder central. Dos corolarios del citado art. 4, a cuál más aberrante. Primero, una lisa y llana sumisión al Poder Legislativo nacional, por cuanto la legislatura bonaerense resultará obligada a adecuar debidamente la normativa provincial que resulte necesaria. Segundo, una lisa y llana delegación de facultades legislativas, y ya ni siquiera para ponerlas en manos del Congreso nacional, sino en las de un órgano menor del Poder Ejecutivo central pues, conforme con el art. 3, ley 27.348, será la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, la que dictará las normas del procedimiento de actuación ante las comisiones médicas jurisdiccionales y la Comisión Médica Central (Gialdino, Rolando E., “Breves apuntes sobre algunas inconstitucionalidades de la ley 27.348. Delegación de facultades provinciales reservadas. Comisiones médicas y Comisión Médica Central”, Versión taquigráfica de la Reunión de la Comisión de Trabajo y Previsión Social de la Cámara de Senadores de la Nación del 23/11/2016).
Máxime cuando la norma incurre en el absurdo de reglar un procedimiento en el marco del cual lo resuelto por un organismo administrativo nacional (Comisión Médica) debe ser recurrido ante un órgano judicial provincial (juez laboral local), lo que implica un contrasentido.
En esa línea, se ha señalado en la academia que aun cuando las provincias adhiriesen (de forma inconstitucional) a la ley 27.348, la Nación no podría ser juzgada por las provincias, ya que siendo la jurisdicción federal improrrogable por razones de orden público conforme los arts. 116 y 117 de la C.N., las decisiones de las Comisiones Médicas deberían ser apeladas ante un Juzgado o Tribunal Federal. En consecuencia, la norma exhibe una inconsistencia lógica, pues no puede demandarse la revisión de un acto administrativo emitido por un órgano federal ante la justicia provincial (Instituto de Derecho Social de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata, “Dictamen sobre la validez constitucional de la ley 27.348, que reforma y complementa la ley 24.557”, La Plata, 14/3/2017).
(ii) Segundo, pues siguen vigentes las fundadas objeciones fincadas en la falta de imparcialidad e idoneidad técnica de las Comisiones Médicas que arriba hemos mencionado, así como las severas limitaciones probatorias y recursivas para acceder a la justicia, lo que pone en tensión la normativa legal con las garantías establecidas en los arts. 18 de la Constitución Nacional, 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 15 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires.
Así, objetando la validez de la ley 27.348 se ha dicho con precisión que “Las Comisiones Medicas por las que se pretende obligar a transitar a todo trabajador para la determinación de sus derechos frente a un infortunio del trabajo, no constituyen órganos imparciales ni independientes. No son independientes porque se sitúan en la órbita del Poder Ejecutivo Nacional, y no son imparciales porque se solventan con financiamiento de las propias ART” (…) “Además, sus miembros no gozan de estabilidad propia como los integrantes del poder judicial, sino que se vinculan con contratos de trabajo privados regidas por la LCT, y sin estabilidad” (Instituto de Derecho Social de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata, “Dictamen sobre la validez constitucional de la ley 27.348, que reforma y complementa la ley 24.557”, La Plata, 14/3/2017; en similar sentido, Formaro, Juan J., “Inconstitucionalidad de la adhesión de la Provincia de Buenos Aires al procedimiento diseñado por la ley 27.348”, en Doctrina Laboral y Previsional, N° 383, julio de 2017, p. 637).
Por otra parte, la actual reglamentación de la ley 27.348 reproduce los mismos vicios que la jurisprudencia de la Corte le atribuyó a la reglamentación de la ley 24.557, en orden a que no garantiza el acceso irrestricto a la justicia, ni el control judicial suficiente de lo resuelto por los órganos administrativos.
Dejando de lado que el propio art. 2 de la ley 27.348 dispone que “Los recursos interpuestos procederán en relación y con efecto suspensivo” (regla que, amén de suponer una invasión indebida de la Nación sobre facultades reservadas por las provincias, implica una limitación de los derechos del trabajador, al dilatar irrazonablemente el acceso a las reparaciones que le correspondan), la Res. N° 298/2017 de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (B.O. del 24/2/2017) dispone -reproduciendo la inconstitucional regulación del decreto 717/96- que el “recurso” no se puede fundar en hechos no invocados en la instancia anterior (art. 16), que la Comisión Médica ordenará “si lo considerase pertinente”, las medidas necesarias para resolver el recurso, y que solo se admitirán pruebas denegadas en la instancia anterior (art. 17), todo lo cual evidencia la ausencia de control judicial suficiente y la restricción indebida del acceso a la justicia, en franca transgresión a los arts. 18 de la Constitución Federal, 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 15 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires.
En ese contexto, subsisten vigentes las fundadas objeciones que la Corte provincial invocó para fulminar por inconstitucional el régimen de competencia de la L.R.T., cuando señaló: “basta repasar el sistema organizado por el decreto 717/1996 en función del citado precepto de la Ley de Riesgos del Trabajo, para apreciar cuán complejo resulta el trámite que un trabajador damnificado debe seguir para obtener la reparación de un infortunio laboral y cuán grave puede ser la indefensión que podría experimentar en el ejercicio de sus reclamos dada la estrechez de la fiscalización judicial de los actos de las comisiones médicas. No cabe sino descalificar toda limitación que circunscriba en extremo la actuación del justiciable en sede judicial, pues con ello, ninguna oportunidad se le brinda de plantear las cuestiones de hecho, derecho y prueba que estimare inherentes al resguardo de la situación subjetiva cuyo reconocimiento o restablecimiento postula. Sobre todo, en casos como el sub lite, sin motivo valedero para justificar algún grado de morigeración en el control judicial, se cercena a la parte más débil de la relación jurídica el derecho de hacer oír su voz, con amplitud y sin ataduras objetables”. Sobre esa base, se concluyó en que “que el art. 46 de la Ley de Riesgos del Trabajo -y el decreto reglamentario 717/1996- restringen indebidamente el adecuado control judicial ulterior de las decisiones de las autoridades administrativas y, por tal motivo, ha sido ajustada a derecho la declaración de inconstitucionalidad efectuada en el fallo recurrido. Ello así, por cuanto contrarían la garantía de la defensa en juicio y la efectividad de la tutela jurisdiccional (arts. 1º, 18, 31, 75 inc. 22, C. N. y 8º inc. 1 y 25 inc. 1, del Pacto de San José de Costa Rica)” (SCBA, “Quiroga c/ Ciccone”, 23/4/2003, voto del Juez Daniel F. Soria).
Máxime cuando, incluso en otras materias, la Corte Provincial ha señalado con toda claridad que resulta inconstitucional, por vulnerar los principios de acceso irrestricto a la justicia, tutela judicial efectiva, inviolabilidad de la defensa en juicio y debido proceso adjetivo, la normativa que, al establecer una revisión judicial limitada de lo resuelto por órganos no judiciales a los que se asigna funciones jurisdiccionales, retacea la inspección de los temas de hecho, impidiendo que se lleve a cabo en sede judicial una etapa de debate y prueba. Ello, porque el cumplimiento de la garantía de la defensa en juicio (art. 18, C.N.) requiere, como condición de validez constitucional, que la decisión de los órganos administrativos esté sujeta a un control judicial suficiente, lo que supone asegurarle al afectado la oportunidad de ocurrir ante un órgano jurisdiccional, en procura de justicia, por una vía ordinaria, mediante una pretensión a través de la cual pueda solicitar la revisión de las cuestiones de hecho y de derecho comprendidas o resueltas en la decisión administrativa (S.C.B.A, causas A. 68.782, 22/12/2008, “C. d. B. d. l. P. d. B. A. c/d. M. H. M. s/Acción disciplinaria”; A. 69.170, 10/10/2012, “G., C. J. c/C. d. M. d. l. P. d. B. A. s/Impugnación de resolución. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley e inconstitucionalidad”), requisitos todos ellos ausentes en el régimen de las leyes 24.557 y 27.348, lo que justifica su descalificación constitucional con base en esa doctrina legal.
Precisamente, ponderando que dichas objeciones constitucionales se mantienen en la reforma legislativa sancionada en el año 2017, calificada jurisprudencia ha decretado la inconstitucionalidad de la ley 27.348 (ver CNAT, Sala III, “Herrera, Carlos R. c/ ART Interacción S.A. s/Accidente - Ley Especial”, sent. del 10/10/2017; CNAT, Sala VI, “Freytes, Lucas Gabirel c/ Experta ART S.A. s/ accidente-ley especial”, sent. del 12/12/2017; CNAT, Sala VII, “Dassieu, Ian Omar c. Federación Patronal Seguros SA s/ accidente - ley especial”¸ sent. del 28/3/2018, publicada en La Ley Online, AR/JUR/6496/2018; CNAT, Sala IX, “Gallardo, Gabriela Elizabeth c/ Prevención ART”, sent. del 21/6/2018; entre otras).
En la misma dirección, se ha señalado que, en el diseño de la ley 27.348 y su reglamentación (Res. 298/17) no existe posibilidad real de control amplio y suficiente sino que, por el contrario, el trámite administrativo es un escabroso terreno que no tiene capacidad de abarcar las múltiples cuestiones tocantes a los reclamos por daños laborales, y la faz judicial es una mera revisión encorsetada por la etapa anterior que constriñe a las partes y a los jueces, lo que evidencia la invalidez constitucional de esa normativa (Formaro, Juan J. “Inconstitucionalidad de la adhesión de la Provincia de Buenos Aires al procedimiento diseñado por la ley 27.348”, en Doctrina Laboral y Previsional, N° 383, julio de 2017, p. 637).
d. Por otro lado, también permanece incólume la inconstitucionalidad material del sistema legal (en cuanto atribuye jurisdicción originaria a organismos administrativos ajenos a la Justicia del Trabajo), pues viola la garantía de jurisdicción laboral especializada consagrada en el art. 36 de la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales y 39.1 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires.
Huelga señalar que las Comisiones Médicas no son los “tribunales especializados para solucionar los conflictos de trabajo” que exige el citado art. 39.1. de la Carta constitucional local, ni la “jurisdicción especial de trabajo” que impone la mentada normativa internacional con jerarquía supralegal, lo que evidencia que -incluso cuando, en la mejor hipótesis para la demandada, dejásemos de lado la clara inconstitucionalidad formal arriba resaltada- la normativa carecería de todos modos de validez constitucional por vulnerar esa garantía material que las normas mencionadas aseguran a los trabajadores como un pilar fundamental del paradigma del constitucionalismo social y de los derechos humanos.
Luego, cualquier norma infraconstitucional (v.g. la ley 14.997) que detraiga del fuero laboral la competencia constitucionalmente asignada a los jueces del trabajo para intervenir en los conflictos laborales es materialmente inconstitucional por vulnerar la citada garantía de la jurisdicción laboral especializada (ver lo resuelto por este Tribunal del Trabajo N°2 de La Plata, 2/8/2017, “Rodríguez, Rubén O. c/ Fisco de la Pcia. de Bs. As.”; asimismo, Instituto de Derecho Social de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata, “Dictamen sobre la validez constitucional de la ley 27.348, que reforma y complementa la ley 24.557”, La Plata, 14/3/2017; Federación Argentina de Colegios de Abogados, “Control de constitucionalidad de la ley 27.348. F.A.C.A. y la ley de reforma de la Ley de Riesgos del Trabajo”, en Revista La Defensa, año 1, N° 5, marzo de 2017, disponible en http://www.ladefensa.com.ar/La%20Defensa%205/dictamen-de-la-seccion-de-derecho-del-trabajo-del-idel-faca..html); Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires, “Declaración del Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires repudiando la adhesión provincial a la ley 27.348 de reforma de la Ley de Riesgos del Trabajo”¸ en Revista La Defensa, N°8, juniode 2017, disponible en http://www.ladefensa.com.ar/La%20Defensa%208/declaracion-colproba.html).
No es difícil advertir, en ese marco, que la regulación establecida por la ley 27.348, bajo la máscara de querer adecuarse al orden constitucional (por vía de atribuir la revisión judicial de lo decidido por las Comisiones Médicas a la justicia laboral ordinaria, y de requerir la adhesión de las provincias), en rigor procura en forma ostensible reprimir el acceso a jurisdicción especializada, estableciendo mecanismos para atrapar al trabajador en el kafkiano engranaje del procedimiento administrativo ante tales organismos (por conducto de disponer que se trata de una instancia obligatoria y excluyente de toda otra intervención, que produce efectos de cosa juzgada).
Es importante resaltar los deletéreos efectos que la vigencia de esa normativa habría de provocar sobre los derechos de los trabajadores accidentados: del juego conjunto de los arts. 4 de la ley 26.773 (que impone “optar” de manera excluyente entre la acción especial y la acción común) y 2 de la ley 27.348 (que asigna efectos de cosa juzgada a los dictámenes de las Comisiones Médicas) se desprende que la mera comparecencia del trabajador ante dicho organismo reclamando las prestaciones (v.g., por razones de urgencia o necesidad; o por mero desconocimiento o desinformación) que no sea “recurrida” (cumpliendo con lo estrechos recaudos procedimentales reglados en la ley especial y su reglamentación) en tiempo y forma ante los jueces laborales, o -peor aún- la homologación de un acuerdo en esa misma sede administrativa, impedirían de plano todo reclamo judicial posterior (cualquiera fuera su fundamento jurídico), lo que se contrapone de plano con la acertada, indiscutida y consolidada jurisprudencia vigente en el país, con arreglo a la cual el hecho de que el trabajador haya concurrido ante las Comisiones Médicas no impide (ni siquiera en el caso de que hubiera percibido las prestaciones sistémicas) un posterior reclamo judicial autónomo, ya que los pronunciamientos dictados por tales organismos no producen efectos de cosa juzgada sobre esas acciones (Fernández Madrid, Juan Carlos y Caubet, Amanda, “Riesgos del Trabajo”, Ed. La Ley, Buenos Aires, 2015, p. 510; Superior Tribunal de Justicia de Córdoba, Sala Laboral, 4/7/2007; “Montero, José Luis c/ Consolidar ART s/ Incapacidad-Apelación- Rec. de casación”), ni resulta aplicable en perjuicio del trabajador incapacitado la doctrina de los “actos propios” o del “voluntario sometimiento” a un régimen jurídico (SCBA, 24/9/2003, “Romero c/Conarco Alambres y Soldaduras SA”; CSJN, 12/6/2007, “Llosco, Raúl c/ Irmi S.A”).
Siendo así, aparece como un contrasentido que la demandada le pida a un Tribunal del Trabajo que se declare incompetente para intervenir en una causa cuyo objeto lo constituye la reparación de los daños derivados de un infortunio de trabajo, pues acoger un pedido semejante implicaría renunciar a la delicada tarea jurisdiccional que hemos elegido los jueces laborales y que nos ha sido constitucionalmente asignada para efectivizar el carácter protectorio del Derecho del Trabajo, de modo tal que solo negando su condición de tal (es decir, negándose a sí mismo) podría un juez del trabajo convalidar una norma que detrae en forma inconstitucional las atribuciones que justifican ontológicamente la propia existencia de la Justicia del Trabajo como fuero especializado.
Dicho en otros términos, no se le puede pedir a un juez laboral que convalide una normativa que, coherente con la cosmovisión en la que se inspira, pretende construir un mundo sin jueces del trabajo, aniquilando o reduciendo a su mínima expresión a la Justicia del Trabajo, en clara transgresión a la garantía constitucional que asegura el fuero especializado en favor del trabajador como sujeto de tutela constitucional preferente (Barbagelata, Héctor Hugo, “La justicia del trabajo en los tiempos del neoliberalismo”, en Doctrina Laboral, Ed. Errepar, Nº 138, febrero de 1997, p. 213/214; Orsini, Juan Ignacio, “Un mundo sin jueces del trabajo. Garantía constitucional de jurisdicción laboral, neoliberalismo y sustracción de competencia a la Justicia del Trabajo en la ley 24.557 y sus reformas”, en Revista Nacional de la Justicia del Trabajo, N° 1, diciembre de 2017, p, 262 y ss; en similar sentido, CNAT, Sala IX, “Gallardo, Gabriela Elizabeth c/ Prevención ART”, sent. del 21/6/2018, voto del Juez Roberto Pompa).
Es que, como lo ha destacado en fecha reciente la Corte Suprema de Justicia de la Nación “el fuero especializado en la resolución de cuestiones laborales asegura un piso mínimo de garantías que hacen a la especial tutela de los derechos del trabajador” (CSJN, 9/5/2017, “Faguada, Carlos Humberto c/ Alushow S.A. y otros s/despido”, considerado 4°) piso mínimo que es precisamente el que intentaron eliminar las leyes 24.557 y 27.348 al pretender reemplazar a los jueces del trabajo por organismos administrativos que carecen de los requisitos de idoneidad e imparcialidad constitucionalmente imprescindibles para administrar justicia, vicio que no puede ni debe ser tolerado por ningún juez del trabajo que se precie de serlo.
e. En suma, la ley 27.348 no constituye sino un estéril intento de sanear la invalidez constitucional de las reglas sobre competencia previstas en la L.R.T., toda vez que, al derogar el art. 46.1 de la ley 24.557, manteniendo vigentes -y reforzando- las atribuciones de las Comisiones Médicas, soslaya que, como la destacado con claridad la doctrina legal de la Suprema Corte provincial, la invalidez constitucional de aquél precepto debe hacerse extensiva a los arts. 8 ap. 3ro., 21 y 22 de la ley 24.557 atento la inescindible vinculación que tienen con dicha norma (SCBA, causa L. 114.558, “Di Yorio, Sergio Romualdo c/La Papelera del Plata S.A. y otra s/Daños y perjuicios”, sent. del 21/2/2013; entre muchas).
Es que, en definitiva, la reforma legal apenas enmendó cosméticamente la inconstitucionalidad que portaba el derogado art. 46.1 de la ley 24.557 (pretendiendo adecuar la norma a la doctrina establecida por la Corte Federal en el caso “Castillo” y por la Corte provincial en la causa “Quiroga”), mas no hizo lo propio con la invalidez que portan los arts. 8.3, 21 y 22 del mismo texto legal (subsistiendo vigentes entonces las fundadas objeciones que la Corte Suprema formuló en “Obregón” y la Corte local en “Sparnocchia” y su progenie).
Luego no existe razón jurídica alguna para modificar el criterio históricamente aplicado por los jueces laborales y por los Tribunales superiores desde la sanción de la ley 24.557.
f. No enerva lo expuesto el hecho de que el art. 4 de la ley 27.438 prescriba que, para que dichas normas resulten aplicables en las provincias, debe mediar una adhesión por parte de éstas, ni que la Provincia de Buenos Aires haya adherido a la norma nacional por medio de la ley 14.997, norma esta última que, por las razones que en seguida habré de desarrollar, también resulta inconstitucional.
Ello, porque del mismo modo que el Poder Legislativo Nacional no puede invadir las competencias constitucionalmente asignadas a las provincias por la Constitución Nacional, tampoco pueden las legislaturas provinciales ceder hacia la Nación esas mismas competencias, que no son disponibles para los poderes constituidos locales.
Si la rígida distribución de competencias estipulada por la Constitución Nacional para garantizar la particular organización federal del país pudiese ser alterada mediante una simple norma provincial, la propia Constitución caería en letra muerta, pues se habilitaría en forma indirecta a una legislatura provincial a modificar la Constitución Federal. Es decir que, por un artilugio pretendidamente respetuoso de la autonomía provincial (la adhesión por ley local) la contingente integración de uno de los poderes constituidos locales (legislatura provincial) podría desvirtuar las normas que, como resultado del pacto federal fundante de la organización constitucional de la República Argentina en 1853/1860, el poder constituyente federal estableció, con vocación de permanencia, para asegurar las autonomías provinciales.
Dicho de otro modo: las reglas que se desprenden de los arts. 5, 75.12 y 121/123 de la carta constitucional (en cuanto prescriben que las provincias deben asegurar la administración de justicia y que las normas de derecho común son aplicadas por los jueces provinciales de acuerdo con los procedimientos establecidos por las normas locales) deben permanecer inmunes no solo a las pretensiones del gobierno federal que pretenda invadirlas, sino también a las tentativas de los gobiernos provinciales que procuren delegarlas, pues en ambos casos se vulnera por igual la télesis de asegurar el federalismo y las autonomías provinciales.
Si la Constitución exige -como condición para garantizar la autonomía de las provincias- que éstas aseguren la “administración de justicia” (art. 5, C.N.), y aclara que el dictado de los códigos de fondo (potestad delegada a la Nación) no conlleva que se “alteren las jurisdicciones locales”, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones (art. 75.12, C.N.), conservando las provincias “todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal” (art 121, C.N.), estableciendo sus propias instituciones locales sin intervención del Gobierno federal (arts. 122/123, C.N), entonces no existe posibilidad constitucional válida de que una ley provincial sustraiga de su ámbito el ejercicio de tales funciones, delegación que solo podría producirse mediante una reforma constitucional federal mediante la cual las provincias -reunidas en congreso general constituyente, y suscribiendo un nuevo pacto federal- aceptasen transferir esa potestad al estado federal.
Ello se encuentra respaldado por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que ha destacado en forma enfática que la delegación a la Nación de competencias provinciales reservadas a ellas por imperio de la Constitución Nacional sólo puede realizarse a través de una reforma constitucional, toda vez que el poder constituyente es el único sujeto legitimado para realizarlo (CSJN, 9/12/1957, “Giménez Vargas Hnos. Soc. Com. e Ind. c/ Poder Ejecutivo de la Provincia de Mendoza”, Fallos 239:343).
También, por prestigiosos constitucionalistas, que han destacado que el reparto de competencias efectuado por la Constitución en el art. 121 implica que la delegación de competencias fue efectuada por las provincias a través de la Constitución como instrumento originario de formación y estructura de la federación, por lo que son las provincias las que, mediante la Constitución, han hecho una delegación al gobierno federal y, en consecuencia, todas las facultades que no han sido expresamente delegadas en el pacto constituyente constituyen facultades exclusivas de los estados provinciales que no pueden ser delegadas por éstos; luego, cuando media una inflación de las competencias federales en desmedro del reparto que efectúa la Constitución, se produce una mutación inconstitucional (Bidart Campos, Germán J., “Manual de la Constitución Reformada”, Ediar, Buenos Aires, 2005, T°I, pp. 441/444). Siendo ello así, “no es válida la delegación de esas facultades exclusivas de los gobiernos federales al provincial” (Quiroga Lavié, Humberto, Benedetti, Miguel Angel y Cenicacelaya, María de las Nieves, “Derecho Constitucional Argentino”, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2001, T°II, p. 894).
Precisamente, por esas razones la inconstitucionalidad de la delegación a la que hace referencia el art. 4 de la ley 27.348 ha sido postulada en forma reiterada por destacada doctrina y jurisprudencia laboral (Machado, José Daniel, “Las provincias no pueden abdicar por ley ordinaria de una facultad que les reservó la Constitución Nacional”, Revista Derecho Laboral, Reforma a la Ley de Riesgos del Trabajo, Rubinzal Culzoni, 2017, ps. 247 y ss.; Soage, Laura, “Persistencia de la inconstitucional exigencia legal del tránsito previo por ante las comisiones médicas”, Revista Derecho Laboral, Reforma a la Ley de Riesgos del Trabajo, Rubinzal Culzoni, 2017, p. 299 y ss.; Toselli, Carlos Alberto y Marionsini, Mauricio Adrián, “Régimen Integral de Reparación de los Infortunios de Trabajo”, Ed. Alveroni, 2017, p. 549; Cámara Cuarta del Trabajo de Mendoza, 22/3/2018, voto del Juez Leandro Fretes Vindel Espeche).
Cabe, en definitiva, resaltar que la adhesión de las provincias es inconstitucional por importar la delegación de parcelas reservadas que no pueden ser cedidas sin reforma constitucional, ni afectación del federalismo (Formaro, Juan J. Inconstitucionalidad de la adhesión de la Provincia de Buenos Aires al procedimiento diseñado por la ley 27.348”, en Doctrina Laboral y Previsional, N° 383, julio de 2017, p. 637).
Desde este mirador, la ley 14.997 viola no solo los arts. 5, 75.12 y 121/123 de la Constitución Federal, sino también el art. 1 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, en cuanto dispone que ésta tiene el libre ejercicio de todos los poderes y derechos que por la Constitución Nacional no hayan sido delegados al Gobierno de la Nación, ejercicio que ciertamente no puede ser delegado por una contingente mayoría parlamentaria.
Cabe advertir, por lo demás, que convalidar una norma de adhesión como la aquí examinada encierra un peligro muy grave, pues abre la posibilidad de legitimar la delegación, por ley provincial, de otras facultades reservadas por las provincias en el pacto constituyente, lo que podría culminar aniquilando las autonomías provinciales (y, con ellas, el sistema federal de estado). Cuadra en ese contexto preguntarse cuál o cuáles serían los límites de esa potestad delegativa. Pues si se comienza por delegar algo tan esencial como el ejercicio de la función jurisdiccional, podría culminarse delegando las funciones legislativa o ejecutiva provinciales, todo lo cual constituye un contrasentido que evidencia la inconstitucionalidad evidente e indiscutible de las leyes 27.348 y 14.997.
En suma, si -por un lado- la Constitución Federal establece que el dictado por la Nación de las normas de fondo no puede alterar las jurisdicciones locales, pues aquellas deben ser aplicadas por las Provincias cuando las personas o las cosas recaigan en sus jurisdicciones (art, 75.12, C.N.), y -por el otro- la normativa impugnada consagra “la delegación expresa a la jurisdicción administrativa nacional” de la “totalidad de las competencias” para resolver las causas por infortunios laborales (art. 4, ley 27.348), no hay ninguna duda respecto de que ésta normativa legal es manifiestamente inconstitucional por vulnerar aquélla directiva.
Por último, no puedo dejar de señalar que nuestra Provincia de Buenos Aires era la menos indicada para adherir a la ley 27.348.
Como lo enseña la Historia Constitucional de nuestro país, la “cláusula de los códigos” y la reserva de jurisdicción provincial (antiguo art. 67.11 de la Constitución, actual art. 75.12) fue incorporada en la reforma constitucional de 1860 como condición para que la Provincia de Buenos Aires se incorporase a la Confederación Argentina conformada en 1853.
En palabras utilizadas por la Corte Federal al declarar la invalidez del sistema de competencia de la ley 24.557:“Es menester no olvidar que la reserva de la jurisdicción provincial de la que daban cuenta los ya citados arts. 67, inc. 11, y 100 de la CN (actuales arts. 75, inc . 12, y 116), era ajena al texto de 1853 y fue introducida por la Convención de 1860, con el deliberado propósito de impedir que las provincias carecieran de jurisdicción en las materias a que dicha norma hace referencia. Muy poco se habría avanzado en el país, cabe agregar, si todo el celo de los constituyentes de 1860 pudiese malograrse al poner en manos de una decisión legislativa, por elevada que fuese su finalidad, la suerte de las autonomías provinciales y, con ello, el sistema federal de gobierno” (CSJN, 7/9/2004, “Castillo, Angel S. c/ Cerámica Alberdi S.A.”, considerando. 7º).
Luego, no es constitucionalmente tolerable que, configurando una triste regresión de un siglo y medio, una mera ley local pueda desandar el camino que nuestro propio estado provincial logró imponer, para resguardar su autonomía, en aquélla convención constituyente federal realizada en el lejano año de 1860.
3. Por las razones expuestas, en tanto vulneran en forma ostensible los arts. 5, 14 bis, 18, 75.12, 75.22, 109, 121, 122 y 123 de la Constitución Nacional, 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 36 de la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales 1, 15 y 39.1 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, corresponde declarar la inconstitucionalidad e inconvencionalidad de los arts. 8.3., 21 y 22 de la ley 24.557, 1, 2, 3 y 4 de la ley 27.348 y 1 de la ley 14.997 y rechazar la excepción de incompetencia opuesta por la parte demandada (arts. 6 y 31, ley 11.653).
A la primera cuestión planteada, el Juez Carlos Mariano Núñez dijo:
Adhiero en un todo al tratamiento que le confiere mi distinguido colega y su propuesta decisoria, aunque en razón de la claridad, contundencia y fundamentos de las razones necesarias que deciden correctamente la presente cuestión, en apretada síntesis aprecio oportuno señalar, que por los fundamentos que inmediatamente he de desarrollar propicio la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 8.3; 21 y 22 de la ley 24.557; 1, 2, 3, 4 y 14 de la ley 27.348 y 1 de la ley 14.997
Inicialmente cabe recordar que la presente acción ha sido iniciada por el reclamante de autos en procura de la reparación sistémica de los daños ocasionados en su salud con sustento en la ley 24.557, según reformas introducidas por las leyes 26.773 y 27.348.
En esencia, cabe recordar que la normativa referida impone a todo trabajador recurrir a las Comisiones Médicas como instancia previa, excluyente y obligatoria para solicitar las prestaciones contempladas en la aludida Ley de Riesgos del Trabajo u homologar acuerdos con las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo. En otras palabras, lo dicho implicaría sin más excluir de la competencia de los tribunales del trabajo todos aquéllos litigios cuyo objeto radique en un reclamo por las consecuencias de accidentes y enfermedades derivadas del trabajo con sustento en los artículos 8 apartado 3, 21 y 22 de la Ley 24.557 y 1 a 4 y 14 de la Ley 27.348.
Así las cosas, sin más resulta necesario inicialmente abordar el análisis relativo a la cuestión de competencia de los tribunales del trabajo para entender en reclamos como el presente por contingencias cubiertas por la ley de riesgos del trabajo sin que resulte necesario exigir al trabajador reclamante que preliminarmente transite por la instancia administrativa previa ante las Comisiones Médicas y la Comisión Médica Central y reeditar una vez más el control de constitucionalidad de los antes aludidos artículos 8 apartado 3, 21 y 22 de la Ley 24.557 y su decreto reglamentario 717/96 para luego hacer lo propio con la ley 27.348 y finalmente concluir con el análisis de ley 14.997 mediante la cual la Provincia de Buenos Aires adhiriera a aquél régimen.
Sentado lo expuesto y en lo concerniente a la faena propuesta sobre el análisis de los artículos 8 apartado 3, 21 y 22 de la Ley 24.557 y su decreto reglamentario 717/96, a mi criterio deviene procedente precisar que las modificaciones que introdujera la ley 27.348 que recibieran la adhesión de la Provincia de Buenos Aires mediante ley 14.997, se constituyen en meros placebos y no en remedios normativos eficientes para cumplir con su finalidad institucional, en tanto de modo alguno han logrado superar las serias objeciones que inveteradamente a lo largo de aproximadamente veinte años, se consolidaran a la luz de la afianzada doctrina legal de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires mediante la cual, ratificó ante diversos supuestos, la competencia de los Tribunales del Trabajo para intervenir en reclamos fundados en la ley 24.557, donde en esencia, cuestionó el diseño de los arts. 21, 22 y 46 de la Ley 24557 de Riesgos del Trabajo, alcanzando una doctrina unánime que habilitó a los tribunales inferiores a inclinarse mayoritariamente por similar declaración de su inconstitucionalidad, y a partir de lo cual se concluyó que la circunstancia de que el trabajador no hubiera transitado o agotado el procedimiento y las vías recursivas de la Ley 24557 para la determinación de la incapacidad no era óbice para formular su reclamo en el Fuero (Fallos S.C.B.A. Ac.68662 I 30-9-97 "Alcaraz, José Roberto c/Fapiquin S.A. s/Accidente de Trabajo; íd. L. 79929 S 14-4- 2004- "Cattáneo, Alberto c/Vidriería Argentina S.A. s/Daños y perjuicios"; L. 70.133 “Mardones, Mario Rodolfo c/ Erviti Hnos. SRL s/ indemnización por accidente de trabajo” S 29-XII-1998; L. 75.708, "Quiroga, Juan Eduardo contra Ciccone Calcográfica S.A. Enfermedad" S 24.4.2003, entre muchas otros) y del mismo modo, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en "Castillo, Angel s. c/Cerámica Alberdi S.A.", publicado en La Ley, 2004-F, 131, S 7/9/2004; "Quiroga, Juan Eduardo c/ Ciccone Calcográfica" S 15/2/2005; "Venialgo, Inocencio c/Mapfre Aconcagua ART", publicado en La Ley On Line, AR/JUR/12212/2007 S 13/3/2007 y "Obregón, Francisco Víctor c/ Liberty ART", publicada en Derecho del Trabajo, 2012,1865 S 17/4/2012, entre tantas otras), en tanto, tal como lo vengo sosteniendo invariablemente desde hace más de una década, que desobedece el sistema normativo fundamental el artículo 8 de la ley 24.557, en cuanto atribuye a las llamadas "comisiones médicas" la facultad de resolver a quién le asiste el derecho y en que‚ medida, lo que constituye atribución típicamente jurisdiccional y -en referencia al sistema federal de gobierno- de competencia local. Detrayendo de ésta la resolución del caso y delegándola en un organismo dependiente del poder administrador del Estado Nacional que, para colmo, carece de incumbencia profesional adecuada para encarar conflictos de índole jurídica, trastocando así los arts. 5, 31, 75 incs. 12 y 22, 116 de la C.N. y arts.15, 39 incs. 1 y 3, 45, 56, 168 1er. párr., 166 y 163 inc. 13 de la Const. de la Provincia de Buenos Aires. Viólanse asimismo las normas del Pacto de San José‚ de Costa Rica en sus arts. 2, 8, 25, 29, 44, 57 y 61, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (Bogotá 1948); la Declaración Universal de los Derechos Humanos, arts. 8 y 30 y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Ley 23.313) en los arts. 2 inc. 3º aps. a y b y art. 14 y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Ley 23.313) en el art. 5".-
Asimismo, en lo que respecto de la pretendida tacha constitucional de los arts. 21, 22, 46 y concordantes. de la ley 24.557, no puedo dejar de precisar que este Tribunal ya tuvo oportunidad de pronunciarse en el tema aquí debatido -entre muchas otras-, en la causa "Gauna c/Remorini s/Enf. Prof." (resolución del 12-IX- 01), declarando la inconstitucionalidad de los preceptos cuestionados en la inteligencia que los artículos antes citados “reinciden reiteradamente en las transgresiones consideradas en el análisis del artículo 8° de la ley citada, aunque si bien, resulta innecesario reiterar los fundamentos que entonces inclinaran nuestra opinión hacia esa decisión, habida cuenta que en aludidos fallos posteriores (causas L. 75.708 "Quiroga", sent. del 23-IV-2003, confirmada por la C.S.J.N., con fecha 15-II-2005; L. 81.339 "Sparnochia", sent. del 14- X-2003; L. 82.688 "Fedczuk", sent. del 14-IV-2004) la Suprema Corte de Justicia se expidió en el mismo sentido.
Sí considero de interés reproducir algunos pasajes del voto que encabezara la opinión mayoritaria de ese Tribunal (Dr. Hitters) en la citada causa "Quiroga". Allí se expresó que "...El cuerpo legal bajo análisis no puede endilgarle competencia federal a estos temas que deben ser resueltos por la justicia provincial, ya que estamos en presencia de conflictos atinentes a la indemnización de infortunios laborales, regidos por el derecho común, planteados entre dos personas generalmente de derecho privado, no tratándose de ninguno de los supuestos en los que el art. 75 inc. 12 de la Constitución Nacional le impone a ese tipo de competencia. ... En consecuencia, el citado art. 46 corroe la Carta Magna del país rotando el eje de las facultades no delegadas al gobierno nacional por las provincias, y de las expresamente reservadas por éstas, al conferirle competencia federal a dichas causas, que deben tramitar -como antes dije- ante los jueces bonaerenses (arts. 5, 75 inc. 12, 121, 122 y 123 de la C.N.). Se modifica a través de una norma de Nación la ley provincial 11.653, que le da competencia a los tribunales del trabajo. ...Si ello es así, al derrumbarse el art. 46, gran parte del sistema del cuerpo legal de marras queda en falsete y es inaplicable al sub lite, ya que resulta imposible fracturar el modelo de la ley, y hacer que se aplique sólo parcialmente, si tenemos en cuenta que se trata de una arquitectura monolítica donde sus distintos componentes están de tal modo entrelazados -y la argamasa es tan férrea- que se convierte en un todo inseparable. No podríamos admitir la actuación de las Comisiones Médicas locales ni de la Comisión Médica Central, si el posterior control judicial debe hacerse en el ámbito federal, pues a manera de Cabeza de Jano -en esta ley- ambos tramos son las dos caras de una misma moneda..."
Sentado lo expuesto, a poco de analizar diseño normativo previsto en los artículos 1 a 4 de la ley 27.348, en cuanto dispone que la actuación de las comisiones médicas jurisdiccionales creadas por el artículo 51 de la ley 24.241 y sus modificatorias, constituirá la instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención, para que el trabajador afectado, contando con el debido patrocinio letrado (que en absoluto está garantizando la bilateralidad), solicite la determinación del carácter profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la Ley de Riesgos del Trabajo, a mi criterio vulnera los derechos de todo trabajador, como sujeto de preferente tutela constitucional, que pretenda accionar para que se reconozca su derecho a percibir una indemnización como consecuencia de haber padecido un daño sufrido en su salud en ocasión de su trabajo.
En tal sentido considero que la atribución de una intervención protagónica por parte de administración a las Comisiones Médicas, en cuanto impone con carácter obligatorio y otorga efectos de cosa juzgada administrativa a sus decisiones en los términos del artículo 15 de la L.C.T., con el agravante de privarle, de una revisión judicial amplia y suficiente, la resolución de tales conflictos por ante los aludidos órganos administrativos de la Nación , tal como lo prevé la Ley 27348, viola el debido proceso, cuando crear las referidas comisiones especiales para juzgar a las personas (art. 18, de la Constitución Nacional) con la consecuente veda que tiene el Poder Ejecutivo Nacional de discernir causas judiciales (art. 109, de la Constitución Nacional).
Tales facultades otorgadas a las comisiones médicas para que resuelven, juzguen y decidan sobre conflictos patrimoniales entre particulares (trabajador y Aseguradoras de Riesgos del Trabajo y/o empleador autoasegurado), lo fuere sin intervención estatal, cuando la naturaleza de la controversia deriva del derecho común, no entraña un auténtico interés público que justifique la intervención de un órgano administrativo como el antes señalado. En otros términos, no puede admitirse que un órgano administrativo pueda resolver conflictos patrimoniales entre particulares sobre normas del derecho común puesto que esto significaría lisa y llanamente la posibilidad de subsumir todo el universo del derecho privado a la decisión de órganos administrativos quedando el margen de actuación de la justicia ordinaria reducido a una suerte de tribunal de alzada de aquellas contiendas, lo que sin duda alguna resulta inadmisible en relación a nuestro diseño constitucional.
No resulta ocioso señalar que aún desde la óptica de una instancia administrativa jurisdiccional, la misma podría ser válida en algún supuesto de acuerdo a la doctrina de la C.S.J.N. en causa "Ángel Estrada", en la medida, que ulteriormente el acceso a la justicia esté garantizado y la amplitud de debate causal con la extensión probatoria adecuada, se encuentre garantizado, aunque tal como lo he de desarrollar a continuación, el diseño procesal de los artículos 1, 2 y 3 de la Ley 27348 veda a los damnificados del derecho a una tutela judicial efectiva y el derecho al debido proceso. (arts. 17, 18, 28, 75, inc. 12, 109 y 116, CN). En igual línea de ideas, en el caso "Nader", la Corte Suprema de Justicia de la Nación afirmó que: "no cualquier controversia puede ser válidamente deferida al conocimiento de órganos administrativos con la mera condición de que sus decisiones queden sujetas a un ulterior control judicial suficiente. Los motivos tenidos en cuenta por el legislador para sustraer la materia de que se trate de la jurisdicción de los jueces ordinarios deben estar razonablemente justificados pues, de lo contrario, la jurisdicción administrativa así creada carecería de sustento constitucional, e importaría un avance indebido sobre las atribuciones que el art. 116 de la Constitución Nacional define como propias y exclusivas del Poder Judicial de la Nación. Admitir que el Congreso pudiera delegar en los órganos de la administración facultades judiciales sin limitación material de ninguna especie sería tan impensable como permitir que el legislador delegara la sustancia de sus propias funciones legislativas, lo cual está expresamente vedado en el art. 76 de la Constitución Nacional, con salvedades expresas (...)" (Considerado 14).
En el plano académico el Profesor Mario E. Ackerman, puso seriamente en duda la constitucionalidad de la reforma de la Ley 27348 cuando expresó que: "Bien entendido, que tal como quedó diseñado el procedimiento así como el patrocinio letrado previsto no alcanza para cumplir con la garantía constitucional del debido proceso, ni la eventual adhesión de las provincias no va a corregir las limitaciones para el acceso a la justicia ni atenúa los reproches que merece el otorgamiento de desmesuradas facultades de carácter jurisdiccional a las comisiones médicas.
Se advierte entonces de lo expuesto la carencia de razonabilidad en el sistema pergeñado dado que no existen motivos justificados para sustraer la materia de accidentes laborales de la jurisdicción de los jueces naturales del proceso laboral, lo que sin más, carente de sustento constitucional importa un avance irrazonable e indebido sobre las atribuciones que el art. 116 de la Constitución Nacional define como propias y exclusivas del Poder Judicial de la Nación, cuando admite a contrario de la Doctrina establecida en la antes citada causa “Obregon” de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que las Comisiones Médicas cuyas funciones son ejercidas por médicos y funcionarios ad-hoc designados al efecto, realicen típica actividad jurisdiccional tales como las de recabar pruebas testimoniales, desestimar pruebas por considerarlas insuficientes, interpretar pericias mecánicas, resolver sobre la existencia o no de un accidente y hasta la posibilidad de definir la prescripción de una acción, tratándose entonces, de una delegación inconstitucional, en virtud de que las leyes de ningún modo pueden disminuir las atribuciones propias de los restantes poderes, especialmente del Poder Judicial, y sustituirlas por órganos no idóneos, que representan la principal garantía de los derechos individuales (arts. 17, 18, 28, 75 inc. 12, 109 y 116, CN).
Al respecto, la referida determinación del carácter laboral del accidente o profesional de la enfermedad y la relación causal con el factor laboral, constituyen materias que exceden notoriamente la competencia brindada por los conocimientos médicos y secretarios letrados ad hoc, en el marco de la garantía constitucional del debido proceso adjetivo, que indudablemente requieren de un conocimiento técnico-jurídico propio de la magistratura.
No resulta ser un dato menor la carencia de imparcialidad por parte de las aludidas comisiones médicas administrativas, en tanto el financiamiento de sus actividades se encuentra nada menos que en cabeza de una de las partes del proceso, tal como resultan ser las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo, (Resoluciones 1104/06; 1105/10 y 214/17 de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo), circunstancia que suscita un evidente conflicto de intereses, por lo que a su vez se evidencia una manifiesta violación del derecho de toda persona a recurrir ante un juez independiente e imparcial, previsto en el artículo 18 de la Constitución Nacional. Efectivamente, sabido es que los médicos que integran las comisiones dependen del Poder Ejecutivo Nacional y tienen una relación de empleo privada con la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (art. 38 apartado 3 de la L.R.T.), mientras que su inestabilidad laboral, sin dudas puede conspirar contra su independencia de criterio, puesto que los galenos están expuestos al despido libre con pago de indemnización en caso de rebelarse a las instrucciones de su empleador y ello así, pese a su evidente condición de empleados públicos no gozan de la estabilidad que el artículo 14 bis reconoce a los agentes públicos, conspirando como se dijo contra su independencia e imparcialidad.
A mi criterio no obsta a lo expuesto, el hecho que la posterior Resolución 298/17, SRT, se instituyan los secretarios jurídicos, dado que estos no solo no participan del proceso, sino que, es a los médicos a lo que se les otorga ilegítimamente facultades jurisdiccionales (ver art. 7, 8, 9 de la aludida Res 298/17 SRT), pudiendo los mismos aceptar la prueba que consideren conducente, desechando la que no, dictar medidas a mejor proveer, estudiar los alegatos de las partes y finalmente resolver. Incluso, dictaminar conforme a los antecedentes que tuviere en su poder, si el trabajador dificultare la revisación o la realización de estudios complementarios, (art. 7 sexto párrafo, Res. 298/17 SRT), cuestiones que afectan, el derecho de defensa del actor, de jerarquía constitucional (art. 18, de la Constitución Nacional).
En cuanto al proceso de conocimiento que debe desarrollarse ante el órgano administrativo, el recurso de apelación en relación y con efecto suspensivo otorgado a los recursos (arg.art.2) no hizo más que empeorar el escenario del anterior del Decreto 717/96, que lo otorgaba con efecto devolutivo, puesto que el nuevo escenario no hace más que inducir al trabajador damnificado a que consienta la resolución atento que su condición de hiposuficiente y acreedor de necesidades urgentes le impide esperar el proceso judicial y cobrar sus créditos alimentarios, aprovechándose de su evidente estado de necesidad. Un ejemplo claro de los efectos suspensivos señalados quedan evidenciados cuando aún en el caso que las propias Aseguradoras de Riesgos del Trabajo hayan consentido el siniestro, las prestaciones deberán esperar la culminación del procedimiento judicial, en el caso de que el trabajador cuestione la decisión administrativa en forma parcial. En este punto se advierte una violación al derecho humano a la vida y a la salud, privándose al damnificado de un derecho reconocido.
El primer inconveniente para declarar su validez radica en que las comisiones médicas resuelven, juzgan y deciden conflictos patrimoniales entre particulares (trabajador y ART o empleador autoasegurado), o sea sin intervención estatal y la naturaleza de la controversia deriva del derecho común, vale decir, no entraña un auténtico interés público que justifique la intervención de un órgano administrativo.
En otros términos, si se admite que un órgano administrativo puede resolver conflictos patrimoniales entre particulares sobre normas del derecho común, se podría llegar a la peligrosa conclusión que también estaría facultado para decidir controversias de todo tipo, desde litigios sobre incumplimiento contractual, pasando por la partición de herencia, despido o derecho societarios, hasta la declaración de una quiebra. Esto significaría lisa y llanamente subsumir todo el universo del derecho privado a la decisión de órganos administrativos y la justicia ordinaria quedaría escuetamente reducida a una suerte de tribunal de alzada de aquellas contiendas.
El art. 2 de la Ley 27348, tampoco supera el test de constitucionalidad, por violentar de manera ostensible el acceso a la justicia, sustrayéndolo del juez natural conforme el lugar de ocurrencia de los hechos para atribuir facultades al juez con competencia territorial en el domicilio de un tercero ajeno al proceso. En tal sentido, advierto que no se verifica en la referida Ley 27348 ni en la resolución de SRT 298/17, la garantía constitucional de un trámite judicial amplio, con adecuado derecho de postulación. Admitir sólo un recurso de apelación, es decir admitir sólo una vía recursiva contra el dictamen de la Comisión Médica importa sin más violar la garantía del art. 18 de la Constitución Nacional puesto que al resultar tan limitante la intervención judicial, prácticamente se la veda. Nótese que al establecerse un mero recurso de apelación y además ni siquiera en modo libre, sino en relación, con la consecuente limitación que conlleva en la producción de las pruebas que ese modo de concesión del recurso establece, viola la garantía constitucional del debido proceso, y de la opción que todo ciudadano debe contar de garantizar su derecho de defensa en juicio.
Queda dicho entonces que a la decisión de las comisiones médicas no sobreviene un control judicial amplio y suficiente, dado el art. 14 de la Ley 27348 (modificatorio del art. 46 de la Ley 24557) prescribe que a la justicia ordinaria se llega por vía recursiva, lo que denota a todas luces la ausencia de un pleno debate cognitivo tendiente a dilucidar conflictos de esta naturaleza, lo que en otras palabras, importa considerar que el trabajador no puede presentar un escrito de demanda con la explicación detallada de los hechos ocurridos y los fundamentos jurídicos de su pretensión sino que su actuación en sede judicial se circunscribe a recurrirlo dictaminado por el órgano administrativo
Asimismo, la disposición contemplada en el artículo 4 de la Ley 27348 en cuanto invita a las provincias y ciudad de Buenos Aires a adherir a esa normativa, con la precisión que tal adhesión importará la delegación expresa a la justicia administrativa nacional, constituye un supuesto de indelegabilidad de las funciones judiciales de ese tipo, que no puede ser desconocida y violada, mediante adhesiones a un régimen legal que por afectar los arts. 1, 5 y 109 de la Constitución Nacional.
Por todo lo expuesto considero que el trámite establecido ante Comisiones Médicas por la Ley 27348, violenta derechos inalienables del actor como el acceso a la justicia - (art. 18, CN, Bloque normativo constitucional, (art. 75, inc. 22, CN) - art. 8 y 10 Declaración Universal de Derecho Humanos, art. 2.3, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, arts. XXVI y XXVII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del hombre, art. 8.1 Convención Americana de Derechos Humanos), el de debido proceso, (arts. 14 y 18, CN; art. 72, inc. 22: art. 8, Convención Americana de Derechos Humanos, art. 8, Pacto de San José de Costa Rica), juez natural, (art. 75, inc. 22, CN, art. 8.1 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos y el art. 26 2 párrafo de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre); derecho a la propiedad privada, (art. 17, CN), derecho a la igualdad (art. 16, CN), La Garantía Protectoria, (art. 14 bis, CN), derecho de defensa en juicio (art. 18, CN), por lo que corresponde declarar la inconstitucionalidad de los arts. 1 a 4, 14 y 15 de la Ley 27.348, en tanto el sistema que establece la cuestionada Ley 27.348 implica una demora innecesaria en el acceso rápido y pleno a la justicia, que lesiona el principio de progresividad.
Resta abordar el análisis constitucional del artículo 1 de la ley 14.997, que estableció la adhesión de Provincia de Buenos Aires al Régimen de Riesgos del Trabajo, instituido por la ley nacional 27.348 complementaria de la ley 24.557.
Tal como lo adelantara al inicio de este voto, considero que la referida ley de adhesión N° 14.997 en cuanto transfiere a la Nación poderes no delegados o reservados por las provincias, renunciando a las atribuciones reservadas en la Constitución Nacional, resulta ser inconstitucional, atento que tal adhesión, realizada sin reserva alguna, importa admitir la intromisión del Gobierno Federal en la soberanía local, en clara violación a los arts. 5, 75, 121, 122, 123 y 124 de la Constitución Nacional, puesto que las Comisiones Médicas creadas por la Ley Nacional N° 24.241, que pertenecen al ámbito de la seguridad social, son órganos administrativos de carácter federal, lo que importa sin más admitir que toda su estructura dependa pura y exclusivamente del Gobierno Nacional.
Al respecto, cabe recordar que el artículo 1° de la Constitución Nacional adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según lo establece la propia Constitución, lo que supone la existencia de un doble orden de poder territorial entre los que se distribuyen atribuciones La Nación y las provincias. En tal sentido, surge del esquema constitucional adoptado por nuestro país que el reparto de competencias, en esencia, distingue: a) Las potestades delegadas en el Estado Federal (arts. 75, 99, 116 y 117 de la CN); b) Las potestades conservadas o reservadas en las provincias (arts. 5, 75 inc. 12, 121, 122, 123 y 124 de la CN); c) Las potestades compartidas (arts. 3, 13 y 75 inc. 2 de la CN) y d) Las potestades concurrentes (arts. 14 bis, 41, 42, 75 incs. 2, 17, 18 y 19 y 125 de la CN), de modo que claro está que la norma bajo análisis incurre indebidamente en una expresa delegación de aquéllas facultades que se reservare para sí, no sólo en franca violación de los arts. 5, 75, 121, 122, 123 y 124 de la Constitución Nacional sino también del propio artículo 1 de la Carta Magna provincial en cuanto establece que ésta tiene el libre ejercicio de todos los poderes y derechos que por la Constitución Nacional no hayan sido delegados al Gobierno de la Nación.
Por todo lo expuesto, propicio la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 8.3; 21 y 22 de la ley 24.557; 1, 2, 3, 4 y 15 de la ley 27.348 y 1 de la ley 14.997
A la primera cuestión planteada, el Juez Federico Javier Escobares dijo:
Adhiero por compartir sus fundamentos al voto del Juez Orsini, con los aportes del Juez Nuñez.
A la segunda cuestión planteada, el Juez Juan Ignacio Orsini dijo:
Conforme el resultado obtenido en la votación precedente, corresponde:
1. Declarar la inconstitucionalidad e inconvencionalidad de los arts. 8.3., 21 y 22 de la ley 24.557, 1, 2, 3 y 4 de la ley 27.348 y 1 de la ley 14.997 (arts. 5, 14 bis, 18, 75.12, 75.22, 99, 109, 121, 122 y 123 de la Constitución Nacional, 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 36 de la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales y 15 y 39.1 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires).
2. Rechazar la excepción de incompetencia opuesta por la parte demandada y asumir la competencia para intervenir en la presente causa (arts. 6 y 31, ley 11.653).
3. Imponer las costas a la parte demandada, difiriéndose la regulación de honorarios para el momento del dictado de la sentencia definitiva (art. 19, ley 11.653).
Los Jueces Carlos Mariano Nuñez y Federico Javier Escobares, por compartir fundamentos, adhieren al voto emitido en primer término.
Con lo que terminó el Acuerdo, firmando los jueces por ante mí, que doy fe.
Juan Ignacio ORSINI Presidente Tribunal de Trabajo Nº2 Federico Javier ESCOBARES Carlos Mariano NUÑEZ Juez Juez Tribunal de Trabajo Nº2 Tribunal de Trabajo Nº2 Ailen Sessa Auxiliar Letrada Tribunal del Trabajo N°2
La Plata, ... de octubre de 2018.
Considerando lo que ha quedado establecido en el precedente Acuerdo, el Tribunal del Trabajo Nº 2 de La Plata resuelve:
1. Declarar la inconstitucionalidad e inconvencionalidad de los arts. 8.3., 21 y 22 de la ley 24.557, 1, 2, 3 y 4 de la ley 27.348 y 1 de la ley 14.997 (arts. 5, 14 bis, 18, 75.12, 75.22, 99, 109, 121, 122 y 123 de la Constitución Nacional, 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 36 de la Carta Interamericana de Garantías Sociales y 15 y 39.1 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires).
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