Source: https://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-41-17_1
Timestamp: 2019-06-27 00:24:49+00:00
Document Index: 57816509

Matched Legal Cases: ['ÚS 41/17 ', 'soud ', 'ÚS 41/17 ', '§ 169', '§ 172', 'zákona č. 326', '§ 46', '§ 73', 'zákona č. 325', '§ 169', '§ 172', 'zákona č. 222', '§ 46', '§ 73', 'zákona č. 222', '§ 169', '§ 172', 'soud ', '§ 46', '§ 73', '§ 169', '§ 169', '§ 67', '§ 33', '§ 171', '§ 169', '§ 169', 'soud ', 'čl. 5', 'ÚS 16/99 ', 'soud ', '§ 90', 'zákona č. 222', '§ 169', 'čl. 5', '§ 200', '§ 158', '§ 84', 'čl. 5', '§ 74', '§ 61', '§ 82', 'soud ', '§ 14', 'zákona č. 182', '§ 169', '§ 169', 'zákona č. 326', 'čl. 36', 'čl. 10', 'čl. 4', '§ 66', '§ 66', '§ 257', '§ 83', '§ 19', '§ 26', '§ 31', '§ 32', '§ 44', '§ 45', '§ 49', '§ 60', '§ 92', '§ 110', 'zákona č. 183', 'čl. 11', 'čl. 42', '§ 169', '§ 169', '§ 169', '§ 172', '§ 46', '§ 73', '§ 172', '§ 46', '§ 73', 'soud ', '§ 172', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 172', 'soud ', '§ 46', '§ 73', '§ 169', '§ 172', 'zákona č. 326', '§ 46', '§ 73', 'zákona č. 325', 'čl. 83', 'soud ', 'čl. 45', 'čl. 7', 'čl. 10', 'čl. 7', 'čl. 51', 'čl. 53', 'čl. 27']

Pl.ÚS 41/17 ze dne 27. 11. 2018
Procesní záruky v zákoně o pobytu cizinců a v zákoně o azylu
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 41/17 dne 27. listopadu 2018 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida (soudce zpravodaj), Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny 18 senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupené Mgr. Pavlem Čižinským, advokátem, AK se sídlem Ječná 548/7, Praha 2 – Vinohrady, na zrušení ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) a § 172 odst. 6 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, jakož i ustanovení § 46a odst. 9 a § 73 odst. 8 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a Veřejné ochránkyně práv jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
I. Ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) a § 172 odst. 6 zákona cˇ. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 222/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
II. Ustanovení § 46a odst. 9 a § 73 odst. 8 zákona cˇ. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění zákona č. 222/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
1. Skupina 18 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále též jen „navrhovatelé“) navrhla Ústavnímu soudu, aby v zákoně č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o pobytu cizinců“) zrušil ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) a ustanovení § 172 odst. 6. Skupina senátorů dále navrhla, aby Ústavní soud zrušil ustanovení § 46a odst. 9 s ustanovením § 73 odst. 8 zákona cˇ. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o azylu“). Návrh byl tematicky rozdělen podle napadených ustanovení do dvou samostatných celků: na otázku ústavnosti zastavení řízení správním orgánem v některých věcech o povolení pobytu v České republice [viz výše § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců] cizincům, kteří jsou rodinnými příslušníky občanů České republiky, a na otázku ústavnosti limitace soudního přezkumu v některých věcech, v nichž došlo k ukončení omezení osobní svobody (ukončení zajištění osoby, ukončení nepovolení vstupu na území České republiky z přijímacího střediska na mezinárodním letišti; viz zbylá tři ustanovení výše).
4. Předmětné ustanovení nelze podle navrhovatelů použít i pro rozpor s unijním právem. Podle judikatury Soudního dvora Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“) vztahující se k právu volného pohybu totiž platí, že samotný neoprávněný vstup nebo neoprávněný pobyt nepředstavují dostatečný důvod pro omezení práva volného pohybu rodinného příslušníka občana Evropské unie. Popsaný rozpor s unijním právem je zřejmě důvodem, proč se napadené ustanovení vztahuje pouze na cizince-
-rodinné příslušníky občanů České republiky (viz bod 2 výše).
5. Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že práva ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (dále jen „směrnice č. 2004/38“) se vztahují i na rodinného příslušníka občana Evropské unie, pokud žádá o povolení k pobytu v tom členském státeˇ Evropské unie, jehož občanství dotyčný občan Evropské unie má. Jedná se též o situaci, ve které občan Evropské unie využil právo volného pohybu po jiných členských státech a vrací se do svého domovského státu s cizincem ze země mimo Evropskou unii, který se v mezidobí stal jeho rodinným příslušníkem. Pokud členský stát Evropské unie zamezuje získání povolení k pobytu tomuto cizinci, upírá tím podle judikatury Soudního dvora současně i občanu Evropské unie možnost skutečně využít podstatné části svých statusových práv.
6. Ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců znemožněním legalizace pobytu cizinců-rodinných příslušníků občanů České republiky zakládá ve stanovených situacích nerovné zacházení mezi těmito cizinci a rodinnými příslušníky občanů jiných státu° Evropské unie. Znemožňuje vydat povolení k pobytu cizinci-rodinnému příslušníkovi občana České republiky, který pobývá v České republice, přestože nemá oprávnění zde pobývat, nebo má výjezdní příkaz. Výjezdní příkaz není – podle navrhovatelů – správním aktem, který by zakládal povinnost cizince vycestovat z České republiky. Podle ustanovení § 67 zákona o pobytu cizinců přitom například platí, že žádost o povolení k trvalému pobytu může podat za tam stanovených podmínek cizinec, který v Cˇeské republice pobývá po skončení řízení o mezinárodní ochraně. Nelze tedy tvrdit, že by podávání žádostí o povolení k pobytu s výjezdním příkazem bylo obecně nepřípustné.
7. Osoby, na které napadené ustanovení dopadá, mají reálně dvě možnosti. Buď musí vycestovat z území České republiky a požádat si jako rodinný příslušník občana Evropské unie o vstupní vízum podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) 810/2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex). Po získání tohoto víza mohou přicestovat na toto vízum do České republiky a podat žádost o povolení k pobytu z titulu rodinné vazby k občanovi České republiky. Druhou možností je nevycestovat a požádat o vydání víza k pobytu nad 90 dnu° za účelem strpění pobytu podle § 33 zákona o pobytu cizinců. Při vycestování však může cizinec-rodinný příslušník občana České republiky čelit překážkám právní, zdravotní, finanční či rodinné povahy. Nelze pominout ani důkazní obtíže v rámci následného řízení o žádosti o vstupní vízum. Ve vztahu k druhé uvedené možnosti navrhovatelé uvádí, že podle aktuální úpravy v zákoně o pobytu cizinců by povolení k pobytu za účelem soužití s občanem České republiky prostřednictvím institutu strpění pobytu mohli dosáhnout pouze někteří rodinní příslušníci občanů České republiky. Rozhodování o udělení víza za účelem strpění pobytu je navíc podle ustanovení § 171 písm. a) zákona o pobytu cizinců vyňato ze soudní kontroly.
8. Navrhovatelé zdůrazňují, že ze zdůvodnění pozměňovacího návrhu poslance Václava Klučky, na jehož základě Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“) přijala napadenou úpravu, nelze ve vztahu k ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců dovodit žádný legitimní cíl, který by sledovalo. Navrhovatelé si dokáží představit tři možné legitimní cíle: a) sankci pro cizince za to, že se dostali do situace, na kterou dopadá napadené ustanovení (tj. že v Cˇeské republice pobývají neoprávněně, případně že jim správní orgán vydal výjezdní příkaz), b) opatření zaměřené na prevenci porušování imigračních pravidel anebo c) usnadnění řízení o povolení k pobytu pro cizince-rodinné příslušníky občanů České republiky. K prvnímu možnému cíli navrhovatelé uvádí, že pro vydání výjezdního příkazu není nutné, aby cizinec předtím porušil jakoukoli právní povinnost. Třetí cíl by se zcela zjevně míjel účinkem: pro posouzení, zda cizinec splňuje definiční znaky rodinného příslušníka a zda splňuje i další zákonem stanovené podmínky pro vydání povolení k pobytu, nemůže v žádném ohledu pomoci, pokud cizinec před podáním příslušné žádosti bude muset odcestovat do ciziny a zase se vrátit do České republiky a zde žádost podat. Zbývá tedy druhá možnost, že napadené ustanovení je opatřením preventivním. Navrhovatelé se pak navíc domnívají, že ze samotného podání žádosti o vydání povolení k pobytu nemůže vzniknout žádná újma veřejnému zájmu.
9. Další námitka navrhovatelů argumentuje nepřiměřeností zásahu ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců do práva na rodinný život dotčených osob. Navrhovatelé vědí, že neexistuje ústavně zaručené právo cizince na povolení k pobytu v Cˇeské republice. Napadené ustanovení však zasahuje nejen do práva cizince na ochranu jeho soukromého a rodinného života, ale zasahuje zejména do práva na ochranu soukromého a rodinného života českých občanů, kteří s ním osobní vztah sdílejí. Uvedené právo přitom vyplývá z principu občanství a je součástí státoobčanského svazku.
23. Vláda na svém zasedání konaném dne 31. 1. 2018 přijala usnesení cˇ. 74, kterým rozhodla, že nevyužije svého práva vstoupit do řízení.
27. Senát shrnul vyjádření některých senátorů při projednávání návrhu zákona na 7. schůzi konané dne 31. 5. 2017. Svým usnesením č. 166 z téhož dne rozhodl Senát o zamítnutí návrhu zákona. Z přítomných 73 senátoru° bylo pro zamítnutí návrhu zákona 42. Proti hlasovalo 15 senátorů.
30. K napadeným ustanovením vztahujícím se k zastavení soudního přezkumu omezení osobní svobody Veřejná ochránkyně práv uvedla, že Nejvyšší správní soud ve své judikatuře považuje za ukončení zajištění také tzv. přezajištění. Napadená právní úprava proto v určitých případech odepírá soudní ochranu i osobám stále zbaveným osobní svobody. V případech ukončení zajištění před rozhodnutím správního soudu se odepírá cizincům možnost domoci se posouzení zákonnosti zbavení osobní svobody včetně odškodnění za jeho případnou nezákonnost. Obdobné zastavení řízení před meritorním rozhodnutím Nejvyššího správního soudu také odporuje ústavním požadavkům. Ustanovení čl. 5 odst. 4 Úmluvy neukládá státům zřídit více než jednu soudní instanci pro přezkum zákonnosti detence. Pokud však sám stát vytvořil systém, který s druhou soudní instancí počítá, musí podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva i u této instance přiznat stejné záruky jako v prvním stupni. Napadená právní úprava se dotýká ve velké míře rozhodování a sjednocovací praxe Nejvyššího správního soudu. Již v nálezu ze dne 27. 6. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 16/99 (N 96/22 SbNU 329; 276/2001 Sb.) přitom Ústavní soud uvedl: „požadavek na vytvoření mechanismu sjednocení judikatury (…) vyplývá z požadavků kladených na stát, který sám sebe definuje jako stát právní.“
48. Uvedené limity platí, i v relaci přístupu k soudu a meritorního rozhodnutí, v této projednávané věci. Právo na přístup k soudu se nevyčerpává pouhým předložením věci k rozhodnutí, ale obsahuje také, po řádném průběhu řízení, právo na rozhodnutí o ní soudem (rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 15. 10. 2009 ve věci Kohlhofer a Minarik proti České republice, stížnosti č. 32921/03, 28464/04, 5344/05, § 90; blíže Kmec, J. Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 664–668, komentář J. Kmece).
50. Ústavní přezkum napadených ustanovení vychází z priority výše uvedených procesních garancí zaručených ústavním pořádkem, neboť jen skrze ně lze efektivně chránit materiální obsah konkrétního základního práva či svobody. Legitimní cíl všech ustanovení bylo nutné dovodit především ze samotného jejich znění (i v kontextu obou novelizovaných zákonů) a z vyjádření ministra vnitra k ústavnímu přezkumu. Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 222/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, se totiž zabývala, s výjimkou několika pasáží věcně souvisejících, výhradně jinými ustanoveními – přezkoumávané normy byly doplněny na základě poslaneckého pozměňovacího návrhu. Klíčovou roli při předmětné kontrole norem představuje téma přístupu k soudu i ke správnímu orgánu příslušnému rozhodovat, neboť všechna přezkoumávaná ustanovení obsahují shodný moment zastavení řízení.
59. V podstatě okrajově zde Ústavnímu soudu nezbývá než se vypořádat i s námitkou navrhovatelů vůči samotné textaci přezkoumávaného ustanovení. Přestože jsou obsahem uvozující společné části hypotézy předmětné právní normy slova „jestliže cizinec“, použitá na počátku odstavce 1 § 169r zákona o pobytu cizinců, navazuje se na ně – pod písmenem j) téhož odstavce ještě před slovy „podal žádost“ (po nichž následuje další znění podmínek podle zákona) – slovem „který“. Takové spojení evokuje možný záměr zákonodárce podmínit dispozici právní normy (zastavení řízení) ještě šířeji, o čemž však následující text sub j) vůbec nesvědčí. Za jiných okolností než při derogaci právní normy by však nic nebránilo výkladu popsaného legislativního lapsu i (pod)ústavně konformně podle smyslu zákona tak, že nadbytečné vztažné zájmeno nebude bráno v úvahu.
64. Přístup k soudu se uskutečňuje předložením věci soudu a po řádném průběhu řízení rozhodnutím o věci samé. Dochází-li však v průběhu řízení k jeho zastavení, pak – jakkoli se tak děje na základě natolik významné skutečnosti, jakou je ukončení detence – není ani právo na konečné rozhodnutí o věci (srov. bod 48) naplněno. Vzniklý procesní stav je z hlediska ústavní kontroly při srovnání všech čtyř napadených ustanovení pozoruhodný: zatímco v případě zastavení správního řízení o žádosti cizince-rodinného příslušníka občana České republiky nelze dosáhnout cíle jeho žádosti spočívajícího v povolení (trvalého nebo přechodného) pobytu, zastavením soudního přezkumu správního rozhodnutí o zajištění je cíle žaloby proti tomuto rozhodnutí prima facie („fakticky“) dosaženo, neboť správním orgánem bylo již ukončeno omezení osobní svobody. Přesto navrhovatelé plédují za „přesah“ oproti momentu rozhodnému pro zákonodárce, tedy za pokračování ve správním přezkumu i po ukončení detence.
67. Účelem přezkumu podle čl. 5 odst. 4 Úmluvy je zajisté především propuštění osoby, pokud se její zbavení svobody ukáže jako nezákonné (rozsudek velkého senátu ze dne 19. 2. 2009 ve věci A. a další proti Spojenému království, stížnost č. 3455/05, § 200; či rozsudek ze dne 9. 10. 2003 ve věci Slivenko proti Lotyšsku, stížnost č. 48321/99, § 158; rozsudek ze dne 9. 11. 2010 ve věci Osypenko proti Ukrajině, stížnost č. 4634/04, § 84–85). Současně však skutečnost, že omezení osobní svobody skončilo, nemůže podle Evropského soudu pro lidská práva zbavit dotyčnou osobu práva nechat přezkoumat zákonnost takového opatření i po jeho ukončení. Záruky čl. 5 odst. 4 Úmluvy se v těchto věcech vztahují i na existující odvolací soudní instance. Postrádalo by smysl, jestliže by soudní kontrola detence byla možná pouze po dobu, po kterou účinky takového opatření trvají (rozsudek ze dne 14. 12. 2006 ve věci Filip proti Rumunsku, stížnost č. 41124/02, § 74; nebo rozsudek ze dne 7. 6. 2011 ve věci S. T. S. proti Nizozemsku, stížnost č. 277/05, § 61). Ve věci Smatana proti České republice (rozsudek ze dne 27. 9. 2007, stížnost č. 18642/04, § 82–91, 123, 137, 141) Evropský soud pro lidská práva konstatoval porušení práva stěžovatele na svobodu a osobní bezpečnost podle článku 5 Úmluvy, a to v odstavci 3 (důvody uplatněné vnitrostátními soudy v jejich rozhodnutích o vazbě stěžovatele nebyly dostatečné k ponechání ve vazbě během daného období), v odstavci 4 (o zákonnosti vazby stěžovatele nebylo rozhodnuto urychleně) a v odstavci 5 (vnitrostátní judikatura nezaručila v rozhodné době stěžovateli právo na odškodnění za zbavení osobní svobody). K posledně uvedenému porušení práva došlo mj. proto, že stěžovatelem napadená rozhodnutí o vazbě nebyla českými soudy včetně Ústavního zrušena poté, co již bylo ukončeno zbavení jeho osobní svobody.
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujímáme k oběma výrokům toto odlišné stanovisko:
I. K ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců umožňujícímu zastavení řízení o povolení k pobytu ve specifických případech
1. Důvodem pro zrušení ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o pobytu cizinců“) je podle nálezu jeho údajný rozpor s čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), resp. čl. 4 Ústavy České republiky. Toto ustanovení zákona o pobytu cizinců podle nálezu představuje nepřímou výluku ze soudního přezkumu. Svou argumentaci nález opírá o názor, že proti usnesení o zastavení řízení je sice přípustné odvolání ke Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, avšak ta v řízení zkoumá pouze to, zda byly splněny zákonné podmínky pro zastavení řízení, neřeší tedy skutečnost, zda žadatel splňuje hmotněprávní podmínky pro povolení k pobytu. Totéž pak platí i o případném navazujícím soudním řízení správním. Uvedené ustanovení nález shledává protiústavním, neboť de facto vede k pozbytí práva na soudní ochranu. Může prý také dojít k porušení práva žadatele na soukromý a rodinný život a je omezena ochrana rodičovství, rodiny a dětí.
2. Proti tomuto závěru (viz body 55 a 56 odůvodnění nálezu), tj. že zastavení správního řízení v konečném důsledku znamená výluku ze soudního přezkumu, namítáme, že obecně zpochybňuje smysl institutu zastavení správního řízení. Usnesení o zastavení řízení je rozhodnutím procesní povahy, jímž se správní orgán nedotkl přímo těch práv účastníka, která vyvěrají z hmotného práva, ale zasáhl toliko do procesních práv daných pro vlastní vedení řízení. V odvolacím řízení, resp. následném řízení o žalobě proti rozhodnutí není zkoumáno, zda žadatel splňuje hmotněprávní podmínky pro přiznání určitého práva (v daném případě pobytového statusu) či nikoli, ale pouze se posuzuje otázka, zda byl či nebyl dán důvod pro pro zastavení řízení (srov. též rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 11. 2011 č. j. 57 A 128/2010-56).
3. Je si třeba uvědomit, že kromě obecných důvodů k zastavení správního řízení [§ 66 odst. 1 písm. a) až g) správního řádu] sám správní řád (byť legislativně-technicky poněkud nadbytečně) výslovně počítá s dalšími, specifickými důvody pro zastavení řízení [ustanovení § 66 odst. 1 písm. h)]. K tomu reálně došlo v nepřehledné řadě zákonů; srov. např. zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, (ustanovení § 257), zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů, (ustanovení § 83c odst. 4), zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, (ustanovení § 19 odst. 7) nebo zákon č. 378/2007 Sb., o léčivech a o změnách některých souvisejících zákonů (zákon o léčivech), ve znění pozdějších předpisů, (ustanovení § 26 odst. 7, § 31 odst. 3, § 32a odst. 2, § 44 odst. 4, § 45 odst. 4, § 49a odst. 5, § 60 odst. 7 a § 92 odst. 2). Argumentace předestřená nálezem umožňuje výklad, aby např. i usnesení o zastavení řízení ve věci žádosti o vydání stavebního povolení bylo považováno za nepřímou výluku ze soudního přezkumu [viz např. § 110 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů]. Ad absurdum by pak bylo možno namítat, že odvolací správní orgán, resp. následně soud, neměl možnost zkoumat, zda předmětným procesním rozhodnutím nebylo např. nepřípustně zasaženo do výkonu vlastnického práva zaručeného v čl. 11 odst. 1 Listiny apod.
4. Neshledáváme přiléhavou ani argumentaci použitou v bodu 57 odůvodnění, kde nález uvádí, že „k realizaci vycestování cizince-rodinného příslušníka občana České republiky dochází za současného popření jeho práva požívat na území státu základní práva a svobody zaručené Listinou (ustanovení čl. 42 odst. 2)“. Na tomto místě je třeba připomenout primární důvod, proč k vycestování cizince došlo: tím byl jeho předchozí pobyt na území České republiky v rozporu s právními předpisy, šlo tedy o nelegální pobyt. Ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců totiž dopadá výlučně na cizince, kteří na území České republiky pobývají nelegálně nebo jejichž pobyt na území byl ukončen. To znamená, že veškerá práva, která jsou jim údajně upírána, mohli zcela nerušeně využít předtím, než se vlastní vinou ocitli v situaci, kdy mají území České republiky opustit. Žádost o vydání povolení k přechodnému nebo trvalému pobytu slouží v případě cizinců s uděleným výjezdním příkazem nebo bez oprávnění k pobytu pouze k dočasné legalizaci jejich nežádoucího pobytu na území České republiky, případně k odvrácení hrozícího vyhoštění. Povinnost opustit území České republiky, která v zásadě následuje po porušení právní povinnosti cizince, se tak stává pouze fiktivní, nereálnou hrozbou, která nebude moci být nikdy realizována, neboť cizinci stačí prohlásit se za rodinného příslušníka občana České republiky, a jeho další pobyt na území bude legalizován. Většina pléna se však domnívá, že obecný zájem státu na tom, aby na jeho území byly dodržovány právní předpisy, a tedy cizinci zde pobývali v souladu s příslušným zákonem, by měl být paušálně podřazen individuálním zájmům takového cizince, a to s ohledem na jeho právo na soukromý a rodinný život. Tuto tezi v daném kontextu nemůžeme přijmout.
5. Smyslem ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců je totiž zamezit nebo alespoň ztížit situaci cizincům, kteří zjevně účelově obcházejí migrační pravidla. Jde bez výjimky o cizince, kteří se vlastní vinou ocitli v situaci, kdy mají opustit území České republiky. V této chvíli se pak tito cizinci začasté „stávají“ údajnými rodinnými příslušníky občanů České republiky a snaží se tímto způsobem odvrátit svou povinnost opustit území našeho státu.
6. Ostatně snad dostatečně varovně zní slova z letošní zprávy o činnosti Národní centrály proti organizovanému zločinu Police České republiky, v níž se např. uvádí, že osoby dopouštějící se trestné činnosti v oblasti organizování nelegální migrace „si najímají jako odborný ,servis‘ právníky, popř. využívají služeb třetích osob, které mají na území ČR již trvalý pobyt a dostatečnou znalost českých zákonů. Na základě této skutečnosti dokáží využívat veškerých slabin a nedokonalostí norem a zákonů …“ a dále že „rovněž zesílil ze strany významných ruskojazyčných kriminálních autorit tlak na získání státních občanství různých států EU, vč. ČR. Status občana EU nejen napomáhá ve volném pohybu v rámci EU, ale rovněž brání jejich vydání do země jejich původu. V zájmu získání českého občanství jsou korumpováni nižší i vysoce postavení úředníci, příp. i politici na regionální a celostátní úrovni“. Zpráva rovněž upozorňuje: „Novým trendem zachyceným ve sledovaném období je uzavírání fiktivních sňatků jak na území ČR, tak i v jiných státech EU. Tato trestná činnost je páchána organizovanými skupinami profitujícími z finančních prostředků získaných trestnou činností. Z hlediska modu operandi skupina pachatelů sjednává účelové sňatky pro občany, zejména z Turecka. Díky uzavření sňatku mohou vstoupit na území EU a tam žádat o vydání dokladu k trvalému pobytu. Za tímto účelem jsou na území ČR vyhledávány a zneužívány mladé ženy i dívky, které za finanční odměnu uzavírají s těmito muži manželství, ať už přímo na území ČR, či v zahraničí. Prokázat tuto trestnou činnost není jednoduché, neboť ženy nejsou vyváženy do zahraničí násilím, naopak jsou jim za tyto ,sňatkové služby‘ poskytnuty nemalé finanční odměny. Mnohdy tyto ženy zůstávají na území státu EU, kde pracují nebo často provozují prostituci v nočních klubech.“ (str. 14, 16 a násl.).
7. Ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců sleduje – i podle nálezu – legitimní cíl, kterým je nepopiratelný veřejný zájem na efektivní kontrole migrace a současně i dodržování právních předpisů České republiky. Máme však za to, že jde zároveň o přiměřený zásah do práv cizince, neboť nedochází k absolutnímu znemožnění uplatnění jeho práv, ale pouze k jejich dočasnému pozastavení, a to do doby, než opustí území České republiky. Žádné zákonné ani jiné ustanovení přitom cizinci nebrání, aby svou žádost podal znovu poté, co splní dříve mu uloženou povinnost opustit území České republiky. Nelze tedy souhlasit se závěry konceptu, že v dané procesní situaci se institutem zastavení řízení „absolutizuje veřejný zájem a pomíjí zájem individuální“ (bod 57). Naopak jde o přiměřený zásah do individuálních práv, který sleduje legitimní cíl a je v souladu s ústavním pořádkem.
II. K ustanovením § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců a § 46a odst. 9 a § 73 odst. 8 zákona o azylu omezujícím soudní přezkum omezení osobní svobody cizinců ve věcech zajištění
1. Máme za to, že návrh na zrušení § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců a § 46a odst. 9 a § 73 odst. 8 zákona o azylu měl být zamítnut. K tomuto závěru nás vede princip sebeomezení a princip minimalizace zásahů Ústavního soudu.
2. Jak je totiž zmíněno i v odůvodnění nálezu (bod 70), již dne 29. 11. 2017 vydal Nejvyšší správní soud rozsudek č. j. 6 Azs 320/2017-20, ve kterém přezkoumával použití právě napadeného ustanovení § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců, kdy Městský soud v Praze v souladu s uvedeným ustanovením zastavil řízení. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že toto ustanovení nepřípustně vylučuje soudní ochranu proti rozhodnutí o zajištění cizince, váže-li možnost přezkoumání zákonnosti tohoto rozhodnutí a poskytnutí soudní ochrany na trvání zajištění v režimu zákona o pobytu cizinců, resp. je vylučuje i při formálním zajištění v tomto režimu bez ohledu na to, zda fakticky omezení osobní svobody i dále pokračuje (bod 49).
3. Tento svůj závěr Nejvyšší správní soud – i s odkazem na svou předchozí judikaturu (rozsudek ze dne 2. 4. 2014 č. j. 6 As 146/2013-44) – zevrubně odůvodnil za využití tzv. eurokonformního výkladu. Konstatoval, že napadené ustanovení je zejména v rozporu s právem Evropské unie, částečně pak s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod a také s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva a Soudního dvora Evropské unie.
4. Navíc Nejvyšší správní soud odkázal na judikaturu Ústavního soudu vztahující se k relaci posuzování eurokonformity a ústavní konformity. Z této judikatury mj. citoval následující: „Ústavní soud ponechává zcela na úvaze obecného soudu, zda se primárně bude zabývat zkoumáním rozporu zákonného ustanovení, které má aplikovat, s právem Evropských společenství anebo se zaměří na zkoumání rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Pokud se však primárně zaměří na zkoumání souladu s právem Evropských společenství a tvrdí před Ústavním soudem, že zkoumané ustanovení zákona s ním je rozporu, musí z tohoto svého přesvědčení vyvodit důsledky v souladu s požadavky judikatury Soudního dvora, tzn. napadené ustanovení neaplikovat. V takovém případě pak navrhující soud nesplňuje podmínky pro aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení zákona“ (…) „V případě rozporu napadeného ustanovení s právem Evropských společenství se ale o situaci identickou s rozporem s ústavním pořádkem nejedná. K nepoužití napadeného ustanovení Městským soudem v Praze by případně došlo nikoliv pro rozpor se smlouvou o lidských právech, tedy rozpor, jenž je ústavněprávně stejné povahy a kvality jako rozpor s vnitrostátními ustanoveními ústavního pořádku, ale pro rozpor s ustanoveními práva Evropských společenství, která mají naprosto odlišný charakter“ (usnesení sp. zn. Pl. ÚS 12/08, body 34 a 37 odůvodnění; dostupné na http://nalus.usoud.cz). Nejvyšší správní soud proto neshledal podmínky k podání návrhu na zrušení § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců, které požadoval žalobce. V souladu s judikaturou Ústavního soudu tak dospěl k závěru, že obecným soudům náleží se zabývat rozporem aplikovaného práva s právem Evropské unie. Proto rozhodnutí Městského soudu v Praze zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
5. Na základě výše uvedeného, totiž když Nejvyšší správní soud již shledal rozpor s právem Evropské unie, považujeme zrušovací zásah Ústavního soudu, který konstatuje rozpor s ústavním pořádkem, za nadbytečný. Uvedené závěry lze analogicky použít i pro § 46a odst. 9 a § 73 odst. 8 zákona o azylu.
2. Odlišné stanovisko soudce Jiřího Zemánka k odůvodnění nálezu
Souhlasím se zrušením § 169r odst. 1 písm. j) a § 172 odst. 6 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o pobytu cizinců“) a § 46a odst. 9 a § 73 odst. 8 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů. Nesouhlasím však s omezením důvodů pro zrušení prvně uvedených ustanovení pouze na jejich rozpor s ústavním pořádkem a s vyloučením přezkumu na základě přímého použití Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina EU“) jako referenčního hlediska.
Evropská právní doktrína Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti podle čl. 83 Ústavy pracuje s unijním právem zpravidla jen nepřímo: Ústavní soud případné porušení unijního práva rozhodnutím nebo úředním postupem orgánu veřejné moci České republiky samo o sobě nepokládá za nosný (postačující) důvod pro svůj zásah, a proto je zpravidla dále nezkoumá, zjistí-li porušení ústavního pořádku, do jehož lidskoprávních kritérií unijní standard ochrany pouze „prozařuje“.
Je-li však předmětem přezkumu Ústavního soudu vnitrostátní ustanovení, jehož normativním zdrojem není (výlučně) český ústavní pořádek, ale primární právo Evropské unie a jeho prováděcí předpisy, nelze použití unijních Smluv, resp. Listiny EU jako referenčního hlediska takového přezkumu vyloučit. A to je právě případ napadených ustanovení.
Zastavení řízení o žádosti cizince o vydání povolení k pobytu, uložené napadeným ustanovením zákona o pobytu cizinců, se dotýká i situací, které nejsou ryze vnitrostátními, jakými jsou naopak situace, v nichž je cizinec-státní příslušník nečlenského státu Evropské unie, vstupující na území České republiky, členem rodiny občana České republiky, jenž nevyužil – jako občan Evropské unie – svého práva k volnému pohybu a pobytu na území jiného členského státu, kdy neexistuje subjektivní ústavně zaručené právo takového cizince na pobyt na území České republiky a kdy „je věcí suverénního státu, za jakých podmínek připustí pobyt cizinců na svém území“ (bod 53 nálezu). Pod napadené ustanovení spadá totiž také skutečná „přeshraniční“ situace, kdy cizinec doprovází nebo následuje občana České republiky při návratu po skončení jeho pobytu v jiném členském státě Evropské unie, v jehož rámci se cizinec stal členem jeho rodiny. Podmínky, za nichž je vstup a pobyt cizince-člena rodiny migrujícího občana České republiky na jejím území, včetně podání žádosti o povolení k pobytu, přípustný (legální), v tomto případě nejsou primárně určovány napadeným zákonem o pobytu cizinců, ale unijním právem.
Podle čl. 45 odst. 2 Listiny EU může být volný pobyt „v souladu se Smlouvami přiznán státním příslušníkům třetích zemí oprávněně pobývajícím na území členského státu“, podle okolností je však podmínce předchozího legálního pobytu nadřazeno základní právo na respektování rodinného života podle čl. 7 Listiny EU, které je interpretováno mj. se zřetelem k postulátu slučování rodin. Ustálená judikatura Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“) tuto podmínku vztahuje pouze na pobyt cizinců, kteří nemají rodinné vazby k migrujícímu občanovi Evropské unie, zatímco u cizince, který doprovází nebo následuje migrujícího občana Evropské unie jako člen jeho rodiny a jehož právo je od něj tedy odvozeno, na této podmínce netrvá [srov. klíčový rozsudek ve věci C-127/08 Metock (2008) ECR I-6241]. Nelegální vstup cizince-rodinného příslušníka občana Evropské unie do jiného členského státu není sám o sobě důvodem pro zamítnutí jeho žádosti o povolení k pobytu, jeho vstupní status je „legalizován“ rodinnou vazbou s občanem Evropské unie. Zřetelným důvodem tohoto judikaturního odklonu [srov. dřívější rozsudek SDEU ve věci C-109/01 Akrich (2001) I-9607] byl cíl maximálně zreálnit výhody, které jsou pro občana Evropské unie spojeny s využitím jeho práva volného pohybu v rámci Evropské unie a které by byly trváním na podmínce předchozího oprávněného vstupu, resp. pobytu jej doprovázejícího nebo následujícího člena rodiny, jenž občanem Evropské unie není, oslabeny (The EU Charter of Fundamental Rights. A Commentary. Ed. by S. Peers, T. Hervey, J. Kenner and A. Ward. Hart Publishing, 2014, s. 1175).
Uvedená judikatura SDEU brání právní úpravě členského státu, promítající unijní předpisy přijaté k provedení ustanovení Smlouvy o fungování Evropské unie o volném pohybu a pobytu osob, včetně směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES (dále jen „Směrnice“), vyžadovat od cizince, který je členem rodiny občana Evropské unie pobývajícího v členském státě, jehož není státním příslušníkem, aby před vstupem do hostitelské země nejdříve legálně pobýval v jiném členském státě. Nepokrývá tak shora zmíněnou situaci cizince doprovázejícího nebo následujícího občana České republiky-migranta v rámci Evropské unie při jeho návratu do České republiky výslovně, implicitně – s ohledem na cíl volného pohybu a pobytu osob podle unijního práva – však ano. Připouští-li Směrnice za stanovených podmínek participaci rodinných příslušníků-cizinců migrujících občanů Evropské unie na sociálním systému hostitelského státu, jakož i omezení práva vstupu a pobytu těchto osob z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví, není opodstatněné vylučovat z režimu volného vstupu rodinné příslušníky-cizince, kteří doprovázejí nebo následují migrující občany České republiky při jejich návratu do vlasti.
Takový výklad Směrnice odpovídá i interpretační zásadě obsažené v alinei (5) její preambule a není výkladem praeter legem: „Má-li být právo všech občanů Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států vykonáváno v objektivně existujících podmínkách svobody a důstojnosti, je třeba je zaručit také jejich rodinným příslušníkům bez ohledu na jejich státní příslušnost.“ V opačném případě by docházelo k přímé, tzv. obrácené diskriminaci (migrujících) občanů České republiky vůči ostatním (migrujícím) občanům Evropské unie.
Právo každého na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života podle čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod ústavní nárok cizince na vstup a pobyt na území České republiky nezakládá, obdobně formulované právo v čl. 7 Listiny EU však takový nárok cizince doprovázejícího nebo následujícího občana České republiky při návratu do vlasti, ve spojení s prováděcími předpisy unijního práva, zakládá. Proto neměl příslušný odkaz na Listinu EU na podporu zrušení napadených ustanovení zákona o pobytu cizinců v odůvodnění nálezu chybět, neboť je aplikovatelná podle jejího čl. 51 odst. 1 (dochází k uplatnění unijního práva) a poskytuje vyšší úroveň ochrany ve smyslu čl. 53 (než lidskoprávní standard vnitrostátní).
Unijní právo přitom nebrání členskému státu chránit v rámci (pokračujícího, nezastaveného) správního řízení o povolení k pobytu své zájmy v oblasti bezpečnosti a veřejného pořádku (čl. 27 Směrnice), přičemž opatření omezující svobodu pohybu a pobytu členů rodiny občana Evropské unie bez ohledu na jejich státní příslušnost musí být v souladu se zásadou přiměřenosti a založena na konkrétních okolnostech individuálního případu („osobním chování“ dotyčné osoby), které musí představovat „skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti“ a nesmí být pouhou „generální prevencí“. I uvedení odkazu na tuto klauzuli v odůvodnění nálezu by posílilo argumenty uplatněné Ústavním soudem na podporu zrušení napadených ustanovení zákona o pobytu cizinců.